Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/-472091390
Timestamp: 2019-10-20 07:57:31
Document Index: 48941045

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 14', 'ARTÍCULO 16', 'artículo 90', 'artículo 44', 'artículo 48', 'artículo 126', 'artículo 145', 'artículo 85', 'artículo 184', 'artículo 74', 'artículo 78', 'artículo 192', 'artículo 133', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 16', 'artículo 133', 'artículo 76', 'artículo 16', 'artículo 137', 'artículo 142', 'artículo 142', 'artículo 142', 'artículo 142', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 19', 'artículo 61', 'Artículo 105', 'artículo 17', 'artículo 19', 'artículo 75', 'artículo 60', 'artículo 105', 'artículo 19', 'Artículo 105', 'artículo 75', 'artículo 135', 'artículo 60', 'Artículo 105', 'artículo 60', 'artículo 105', 'artículo 62', 'artículo 105', 'artículo 16', 'artículo 19', 'Artículo 105', 'Artículo 105', 'artículo 61', 'artículo 64', 'artículo 19', 'Artículo 19', 'artículo 64', 'artículo 65', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 133', 'artículo 40', 'artículo 133', 'artículo 116', 'artículo 116', 'Artículo 16', 'Artículo 17', 'Artículo 18', 'Artículo 1', 'Artículo 32', 'Artículo 33', 'Artículo 42', 'Artículo 44', 'Artículo 46', 'Artículo 48', 'Artículo 49', 'Artículo 52', 'Artículo 53', 'Artículo 54', 'Artículo 55', 'Artículo 57', 'Artículo 66', 'Artículo 67', 'Artículo 69', 'Artículo 70', 'Artículo 71', 'Artículo 75', 'Artículo 78', 'Artículo 79', 'Artículo 80', 'Artículo 81', 'Artículo 89', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 75', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 32', 'artículo 48', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 75', 'artículo 81', 'artículo 79', 'artículo 80', 'artículo 1', 'artículo 90', 'artículo 44', 'artículo 48', 'artículo 126', 'artículo 145', 'artículo 85', 'artículo 184', 'artículo 74', 'artículo 78', 'artículo 137', 'Artículo 137', 'artículo 142', 'Artículo 142', 'artículo 137', 'artículo 16', 'artículo 1', 'artículo 37', 'artículo 38', 'artículo 41', 'artículo 116', 'artículo 16', 'artículo 89', 'artículo 137', 'artículo 16', 'artículo 137', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 142', 'artículo 142', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 135', 'artículo 137', 'artículo 139', 'artículo 140', 'artículo 141', 'artículo 142', 'artículo 137', 'artículo 142', 'artículo 139', 'artículo 116', 'artículo 54', 'Artículo 105', 'Artículo 60', 'Artículo 16', 'Artículo 65', 'artículo 25', 'artículo 19', 'artículo 20']

Ejecutoria num. 35/2011 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 472091390
Número de Resolución: 35/2011
Localizacion: Décima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 1, página 127.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 35/2011. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA QUINCUAGÉSIMA SEXTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE QUERÉTARO. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE QUERÉTARO CARECE DE LEGITIMACIÓN PROCESAL PASIVA PARA INTERVENIR EN EL PROCEDIMIENTO RELATIVO, CUANDO SE IMPUGNE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO DE DICHA ENTIDAD. (Razones aprobadas por unanimidad de once votos)PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO. LOS ARTÍCULOS 137 Y 142 DE LA LEY ORGÁNICA RELATIVA, REFORMADOS MEDIANTE LEY PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL GOBIERNO ESTATAL EL 25 DE NOVIEMBRE DE 2011, AL ESTABLECER QUE LOS CARGOS DE PRESIDENTE Y SECRETARIO DE LA JUNTA DE CONCERTACIÓN POLÍTICA, SE OCUPARÁN ROTATIVAMENTE ENTRE LOS COORDINADORES DE CADA UNO DE LOS GRUPOS Y FRACCIONES LEGISLATIVAS, EN LOS TÉRMINOS, CONDICIONES Y PROCEDIMIENTOS QUE ACUERDE LA MAYORÍA DE AQUÉLLA Y QUE LOS ASUNTOS QUE SEAN DE SU CONOCIMIENTO Y REQUIERAN DE LA EMISIÓN DE UN ACUERDO O PROPUESTA, SERÁN CONSENSUADOS POR MAYORÍA DE SUS INTEGRANTES, NO TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 14, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. (Razones aprobadas por mayoría de diez votos, en contra del voto del señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano)PODERES LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS. LAS LEGISLATURAS CORRESPONDIENTES CUENTAN CON AMPLIA LIBERTAD CONFIGURATIVA PARA EXPEDIR SU NORMATIVIDAD INTERNA, SIEMPRE Y CUANDO SE RESPETEN LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA. (Razones aprobadas por unanimidad de once votos)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN EL ESTADO DE QUERÉTARO. LA LEY QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO DE ESA ENTIDAD, PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL GOBIERNO ESTATAL EL 25 DE NOVIEMBRE DE 2011, AL MODIFICAR LOS ARTÍCULOS 137 Y 142 DEL PROPIO ORDENAMIENTO, NO TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. (Razones aprobadas por unanimidad de once votos)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. ESTÁNDARES PARA DETERMINAR SI LAS VIOLACIONES ACONTECIDAS EN ÉSTE SE TRADUCEN EN UNA TRANSGRESIÓN A LAS GARANTÍAS DE DEBIDO PROCESO Y LEGALIDAD. ANÁLISIS RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 137 Y 142 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO, REFORMADOS MEDIANTE LEY PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL GOBIERNO ESTATAL EL 25 DE NOVIEMBRE DE 2011. (Razones aprobadas por unanimidad de once votos)
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 35/2011. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA QUINCUAGÉSIMA SEXTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE QUERÉTARO. 1o. DE OCTUBRE DE 2012. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIO: A.A. PAZ Y PUENTE.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al primero de octubre de dos mil doce.
Presentación de la demanda, autoridades demandadas y actos y normas impugnadas. Por escrito presentado el veintidós de diciembre de dos mil once en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, nueve diputados integrantes de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro promovieron acción de inconstitucionalidad, solicitando la invalidez de las normas generales y actos que más adelante se señalan, emitidos por las autoridades que a continuación se indican:
Asamblea y/o Legislatura y/o Poder Legislativo de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro y/o quien legalmente la represente.
Mesa Directiva de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro y/o presidente de la propia y/o quien legalmente la represente.
Junta de Concertación Política de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro y/o presidente de la misma y/o quien legalmente la represente.
Comisión ordinaria de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro y/o presidente de dicha comisión y/o quien legalmente la represente.
Norma general y actos reclamados:
Actos propios del Pleno de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro, de fecha trece de octubre de dos mil once, en los que se emitió el acto de sesión del Pleno, que aprobó, sin mayoría calificada de los veinticinco diputados integrantes de la Legislatura del Estado de Querétaro, la reforma a la Ley Orgánica de dicha Legislatura y, en lo que interesa, a los artículos 137 y 142 de dicha ley.
La ley y/o resolución y/o proyecto identificado como "Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro", publicada en el Periódico Oficial La Sombra de A.Q., el veinticinco de noviembre de dos mil once.
El acto identificado como: Acuerdo y/o resolución y/o determinación, de los coordinadores integrantes del Partido Revolucionario Institucional, Partido Nueva Alianza, Partido Convergencia, Partido de la Revolución Democrática y Partido Verde Ecologista de México (con exclusión del coordinador del Partido Acción Nacional), mediante el cual, violando la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado de Querétaro, ilegalmente resuelven y/o determinan, sin la unanimidad de sus integrantes, nombrar y/o designar como presidente de la Junta de Concertación Política de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro al diputado del Partido de la Revolución Democrática al C. Cecenciano (sic) S.H., violando un derecho adquirido de presidir dicha Junta de Concertación al C.G.G.C.S., coordinador del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional.
El acto identificado como: Acuerdo y/o acto y/o resolución y/o determinación de los coordinadores integrantes del Partido Revolucionario Institucional, Partido Nueva Alianza, Partido Convergencia, Partido de la Revolución Democrática y Partido Verde Ecologista de México (con exclusión del coordinador del Partido Acción Nacional), mediante el cual, violando la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado de Querétaro, ilegalmente resuelven y/o determinan, sin la unanimidad de sus integrantes, nombrar y/o designar como presidente de la Junta de Concertación Política de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro al diputado del Partido Revolucionario Institucional, C.H.R.G., violando un derecho adquirido de presidir dicha Junta de Concertación al C.G.G.C.S., coordinador del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional.
Antecedentes del caso. En la demanda se señalaron los que a continuación se sintetizan:
La Comisión Ordinaria de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro presentó ante dicha legislatura el "Dictamen de las iniciativas de ley que reforma el artículo 90 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; Ley por la que se adiciona un párrafo tercero del artículo 44 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; Ley por la que se reforman los artículos 163, 168 y 169, y se adicionan los artículos 163 Bis y 167 Bis, todos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; Ley que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; Ley por la que se reforma el párrafo segundo del artículo 48 y la fracción XI del artículo 126, ambos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; Ley por la que se adiciona una fracción XXVI del artículo 145 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; Ley que reforma el artículo 85 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; Ley que reforma la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; Ley que reforma el artículo 184, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; Ley que reforma la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; Ley que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, y Ley que reforma la fracción IV del artículo 74 y el artículo 78 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, presentado por la Comisión de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales. (Discusión y votación) (Sentido: aprobación)."
El trece de octubre de dos mil once, la citada legislatura celebró la sesión plenaria, en la que se aprobó, por mayoría simple de votos, la reforma a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, la cual, entre otros numerales, comprendió la de los artículos 137 y 142 que se impugnan.
Lo anterior derivó en la designación y/o nombramiento, por decisión de la mayoría de los integrantes de la Junta de Concertación Política, del C.C.S.H., diputado del Partido de la Revolución Democrática, como presidente de dicha junta, siendo que, al decir de los accionantes, con fundamento en el texto anterior a la reforma de los artículos impugnados, el coordinador del Partido Acción Nacional ya tenía el derecho adquirido de presidir la junta, hasta la conclusión de la presente legislatura; ello, con base en la proporcionalidad de los diputados que representa el citado coordinador y que, hasta la fecha de la presentación de la demanda, las otras cinco fuerzas políticas en dicha legislatura (Partido Revolucionario Institucional, Partido Verde Ecologista de México, Partido Convergencia, Partido Nueva Alianza y Partido de la Revolución Democrática que en total suman 15 quince diputados: nueve del PRI, tres de Nueva Alianza, uno de Convergencia, uno del Partido Verde y uno del PRD), no han permitido que el coordinador del Partido Acción Nacional la presida.
Los actos reclamados en la presente acción de inconstitucionalidad han sido motivo de recurso de revisión como medio de impugnación ordinario interpuesto ante la LVI Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro, contemplado en la Ley Orgánica de la Legislatura del Estado de Querétaro, mismo que ha sido notificado y desechado de plano, por causales de improcedencia, en los términos del artículo 192, fracción IV, de la citada ley orgánica.
Derivado de lo anterior, se presentó el amparo directo ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente en el Estado de Querétaro, por considerar que era una resolución que pone fin al procedimiento, mismo que se declaró incompetente y remitió las actuaciones al Juez de Distrito competente en el Estado de Querétaro. Dicho juicio se encuentra en trámite.
Debido a la complejidad y naturaleza jurídica distinta de los diversos actos reclamados y emitidos por las autoridades señaladas como responsables, se interpuso el diverso juicio de amparo indirecto ante el Juez de Distrito competente en el Estado de Querétaro, sobre determinados actos reclamados, el cual se sobreseyó, por considerarse que lo procedente es ejercitar la acción de inconstitucionalidad, resolución que es objeto de recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado competente del Vigésimo Segundo Circuito en el Estado de Querétaro, mismo que se encuentra en trámite.
Conceptos de invalidez. Los promoventes hicieron valer los conceptos de invalidez que a continuación se sintetizan:
Violaciones al proceso legislativo
En su primer concepto de invalidez, los promoventes plantean, medularmente, que el proceso de formación de la ley es inconstitucional, en virtud de que en la sesión de trece de octubre de dos mil once, llevada a cabo por la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro, no se obtuvo la votación de mayoría calificada de todos sus integrantes, es decir, no se obtuvo el porcentaje mínimo requerido de mayoría calificada de los veinticinco diputados que la integran y que, a su juicio, era necesaria para la aprobación y entrada en vigor de la ley en cuestión, lo que se tradujo en falta de fundamentación, motivación y ausencia de las formalidades esenciales del proceso de formación de la norma.
Señalan que, con base en lo anterior, la referida violación radica medularmente en que no se cumplieron ni reunieron los requisitos de forma y fondo en el proceso de formación de la ley impugnada, para que prosperara y operara como consecuencia la reforma a la ley impugnada, específicamente en la parte que interesa de los artículos 137 y 142.
Argumentan que si bien es cierto que en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro se establecen los casos en que se someten a votación las leyes, decretos y acuerdos, y que, generalmente, requieren votación por mayoría, en el presente caso:
"... aunque formalmente no está reformando la Constitución Local, caso en el cual se requiere votación por mayoría calificada, lo cierto es que materialmente resulta violentar las Constituciones Local y Federal.
"Lo anterior, con base en que el principio de supremacía constitucional, previsto en el artículo 133 del Pacto Federal, establece la jerarquía de las normas y que, sucesivamente, deben comulgar las Constituciones Locales de los Estados, caso en que la Constitución Local de Q. no es la excepción.
"Así, el artículo 16 de la Constitución Local establece que el Poder Legislativo de la entidad se deposita en una Asamblea Legislativa conformada por 25 veinticinco diputados, siendo dicha asamblea el órgano máximo de dirección y/o decisión.
"En esa lógica, el artículo 17, fracción I, de la propia Constitución Local establece que dicha legislatura puede expedir su ley orgánica, lo anterior, permite que dicha Asamblea Legislativa expida su propia ley, pero esta facultad no puede ser a ultranza y sin mayores requisitos pues, ante todo, en el caso que nos ocupa, el pretender reformar el artículo (sic) 137, en su primer párrafo, y 142 de dicha Ley Orgánica de la Legislatura del Estado de Querétaro, deviene en una violación a la Constitución Política del Estado de Querétaro, en su artículo 16, y a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 133, respectivamente, en virtud de que, al pretender reforma dichos artículos de la ley orgánica, una mayoría de diputados que no es la mayoría calificada, pretende y realizó reforma a su ley orgánica yendo más allá de sus facultades, pues de un plumazo acota y materialmente quita la facultad del Pleno de la legislatura para nombrar al presidente y secretario dela (sic) Junta de Concertación Política de dicha legislatura y sustituye al órgano máximo de dirección y decisión para delegar dicha facultad a la propia Junta de Concertación Política integrada por sólo 6 coordinadores de los grupos o fracciones legislativas."
Sostienen que, evidentemente, lo anterior es absurdo, pues no se puede concebir que una mayoría simple, o de cualquier otra índole, decida y esté por encima de una mayoría calificada para quitar las facultades al Pleno de la Legislatura.
Agregan que no se pueden interpretar de manera gramatical o literal los artículos de la ley orgánica, al concebir equivocadamente que se requiriera de una mayoría simple o de cualquier otra de las mayorías, pero que invariablemente no sea la votación de mayoría calificada, para reformar, quitar o acotar una facultad tan importante del Pleno, integrado por veinticinco diputados, sustituyéndolo por seis diputados que integran la Junta de Concertación Política, pues no es lo mismo que decidan o voten el Pleno o mayoría de veinticinco diputados, que la mayoría de seis diputados que coordinan a los grupos o fracciones legislativas, pues esto sería una "aberración jurídica".
Que mayor "aberración jurídica" es que quince diputados de veinticinco decidan reformar o derogar los artículos 137 y 142 impugnados pues, en este caso específico, de una interpretación sistemática, funcional y teleológica de las normas se debe desprender que se requiere de una mayoría calificada, precisamente para reformar o derogar los artículos en comento, pues el contenido de los mismos implica material y formalmente que la propia Asamblea Legislativa, como órgano máximo de dirección y decisión se auto-limite, acote y disminuya sus propias facultades, y no es que no se pueda, sino que, en este caso específico, debe ser obligatorio que sea por una votación de mayoría calificada.
Indican que lo anterior es así, en virtud de que basta cotejar el artículo 76 de la ley orgánica, en el que se establece que para la aprobación de leyes que reformen, deroguen o adicionen preceptos de la Constitución Local, se requerirá de votación de una mayoría calificada; precisando que, no obstante que no se están reformando o derogando formalmente artículos de la Constitución Local, sin embargo:
"... materialmente, al reformar en el sentido que se hace los artículo 16 de la Constitución Local (sic) que señala que el Poder Legislativo es el órgano máximo de dirección y decisión, integrado por 25 diputados y no sólo por 6, pese a que sean coordinadores y representen los intereses de un grupo legislativo y, en consecuencia, resulta violatoria dicha reforma o derogación con la Constitución Federal, al violentar la supremacía Constitución (sic), además de que no está debidamente fundada y motivada, lo que violenta el diverso 14 y 16 (sic) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, además, no cumple las formalidades esenciales del procedimiento para el proceso de formación de la norma impugnada que nos ocupa."
Aducen además que: "... también opera la máxima por mayoría de razón", en virtud de que si para los proyectos de ley, decreto o acuerdo observados por el titular del Poder Ejecutivo de la entidad se requiere votación de mayoría calificada, con mayor razón se debe requerir de la votación de una mayoría calificada para aprobar una ley, decreto o acuerdo que pretenda acotar, restringir, disminuir o quitar facultades al Poder Legislativo Local, como órgano máximo de dirección, ya que sin mayoría calificada se nombró al presidente y al secretario de la Junta de Concertación Política, que es un órgano inferior a la Asamblea Legislativa.
Agregan que si, conforme a los artículos 129 y 137 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, para la sustitución del presidente de la legislatura y para el nombramiento de titulares de dependencias públicas y/o autónomas, respectivamente, se requiere votación de una mayoría calificada, con mayor razón se requiere para: limitar, restringir o quitar facultades de la Asamblea Legislativa; reformar el artículo 137 de dicha ley, en el que sustituyen inconstitucional e ilegalmente a la mayoría de la legislatura conformada por 25 diputados, por la mayoría de la Junta de Concertación Política de dicha Legislatura, y reformar el artículo 142 de la propia ley: "... en el que se sustituye, cambia o reforma la unanimidad por la mayoría de los integrantes pero ahora de la Junta de Concertación Política."
En otro aspecto, los accionantes aducen que la exposición de motivos expresada en el dictamen de la Comisión Ordinaria de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro carece de la fundamentación y motivación suficiente y necesaria para realizar dicha reforma, argumentando lo siguiente:
"A mayor abundamiento, esta supremacía jerárquica de la Constitución Federal y Local sobre la ley orgánica referida se ve forzada y corroborada pero, a la vez, contradictoria con la reforma que se pretende en el artículo 142 de la propia ley orgánica, pues cambia la unanimidad por la mayoría de los integrantes de dicha junta, pero se contradice al señalar que, de no cumplirse los acuerdos o propuestas, entonces resolverá en definitiva el Pleno de la legislatura; aquí la contradicción radica en la naturaleza jurídica de la Junta de Concertación Política, pues su fin último y primordial son los acuerdos políticos, por eso la unanimidad, para privilegiar los acuerdos pues, en caso contrario, resuelve el Pleno de la legislatura, y es ahí en donde, en todo caso, se destrabaría el asunto; de tal suerte que el supuesto ‘dinamismo’ que falazmente se argumenta para cambiar en el artículo 142 la ‘unanimidad’ por la mayoría, resulta ser infundado e insostenible, jurídica y argumentativamente hablando, pues el fin último de este precepto, que es el 142, es privilegiar ante todo el diálogo y acuerdo políticos, por eso es que se establece la figura de la ‘unanimidad’.
"Así, con lo expuesto en el párrafo que antecede se acredita que la exposición de motivos expresada en el dictamen de la Comisión Ordinaria de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales de la LVI Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro, al sustentar un falaz (falso) ‘dinamismo’, deviene en un argumento falto de fundamentación y motivación suficiente y necesario para realizar dicha reforma, pues con la misma se cambia radicalmente la naturaleza jurídica de la Junta de Concertación Política de dicha legislatura, pues la misma se basa en que de los 6 coordinadores, cada uno representa los intereses de un grupo legislativo, como en el caso del Partido Acción Nacional, cuyo coordinador representa a 10 diez diputados actualmente de 25 veinticinco posibles, y cuya representación es significativa (más del 33% de integrantes de dicha Legislatura) y determinante para la toma de acuerdos y consensos legislativos y democráticos.
"Es por ello que en el artículo 142 de dicha ley orgánica se estableció históricamente como ‘candado’ y/o condición para privilegiar el diálogo y consenso la figura de la ‘unanimidad’, pues uno solo de los coordinadores puede representar más de dos diputados, como en la especie acontece respecto del coordinador del Partido Acción Nacional, que por sí solo representa a 10 diez diputados; de tal suerte que el argumento de que para dar mayor ‘dinamismo’, vertido en la comisión ordinaria aludida, resulta ser a todas luces carente de credibilidad, fundamento y motivación, es decir, sin razonamiento lógico jurídico, pues el entenderlo erróneamente así, es porque no se tiene conocimiento histórico de la naturaleza jurídica de la Junta deConcertación Política aludida.(1) ..."
Finalmente, los promoventes aducen que, al contravenir la reforma de la Ley Orgánica de la Legislatura Estatal a las Constituciones Local y Federal, los diputados de la mayoría que votaron y aprobaron la citada reforma, sin que fuera mayoría calificada, debieron abstenerse de votar y aplicar la legislación reformada, en esencia, porque: "... al tomar protesta juraron guardar y hacer guardar la Constitución Federal y las leyes que emanen de ellas".
Violaciones al principio de irretroactividad de la ley. En el segundo concepto de invalidez, si bien los promoventes indican que se plantea: "Respecto de los tres actos reclamados identificados como 1, 3 y 4 del capítulo de actos reclamados", los cuales corresponden a los actos reclamados precisados en los numerales 1, 3 y 4 del resultando primero de este fallo (respecto de los cuales no se admitió la demanda)(2) de la lectura integral del mencionado concepto de invalidez se advierte que en éste no sólo se contienen argumentos tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de los referidos actos, sino que también se incluyen diversos argumentos tendentes a demostrar que la reforma a la ley impugnada es en sí misma violatoria de los derechos adquiridos que los promoventes consideran tiene el coordinador del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, para ocupar el cargo de presidente de la Junta de Concertación Política.
En esencia, los accionantes aducen lo siguiente:
• Que conforme a lo dispuesto en los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica de la Legislatura Estatal (antes de ser reformados), el coordinador del grupo legislativo del Partido Acción Nacional de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado tiene derechos adquiridos para presidir la Junta de Concertación Política de la Legislatura, por el simple hecho de ser coordinador antes y actualmente del citado grupo legislativo.
• Que el artículo 137 de la referida ley, en su texto anterior a la reforma, establecía que: "... Los cargos de presidente y secretario de la Junta de Concertación Política se ocuparán rotativamente entre los coordinadores de cada uno de los grupos y fracciones legislativas ...", de donde se colige que todos y cada uno de los coordinadores tienen derecho a presidir la Junta de Concertación Política; de tal suerte que éste es un derecho que el coordinador del citado grupo legislativo ya tenía adquirido con antelación a la reforma de la ley cuestionada que, al aprobarse, lo vulneró.
• Que lo anterior es así, en virtud de que si dicha norma establecía que el cargo de presidente de la Junta de Concertación Política era rotativo entre los coordinadores, con una periodicidad proporcional a la representación de cada grupo o fracción parlamentaria, resulta que el coordinador del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, quien no ha presidido la junta, tiene derecho a hacerlo, pues todos los demás coordinadores de los grupos parlamentarios de la legislatura, esto es, cinco coordinadores, ya lo hicieron, con base en lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley Orgánica del Congreso Local, antes de ser inconstitucionalmente reformado.
• Que dado que el mencionado coordinador representa a diez diputados del Partido Acción Nacional, de veinticinco que integran la Legislatura, resulta que tiene derecho a presidir la referida junta durante cuatrocientos treinta y ocho días, mientras que a las otras cinco fuerzas políticas, que representan en su conjunto a quince diputados, les corresponde presidirla durante seiscientos cincuenta y siete días; de manera que si se suma el tiempo que los citados coordinadores de hecho han presidido la Junta de Concertación Política, a decir de los promoventes, se llega a la conclusión de que están corriendo, a la fecha, incluso, de la presentación de la demanda, los cuatrocientos treinta y ocho días que le corresponden al coordinador del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, lo que se traduce, a su juicio, en que tiene derecho a presidir la citada junta por el tiempo que resta de la actual Legislatura del Estado, es decir, hasta el veinticinco de septiembre de dos mil doce.
• Que lo anterior es así, a juicio de los promoventes, considerando que los cinco coordinadores de las demás fuerzas políticas agotaron su derecho a presidir la Junta de Concertación Política, de acuerdo con la periodicidad proporcional a la representación que corresponde a su respectivo grupo parlamentario, que establecía el artículo 137 de la ley orgánica en su texto anterior a la reforma, por lo que, consideran los accionantes, ello se hizo legalmente, hasta antes de la reforma de la ley reclamada en el presente juicio, con la cual estiman se violan sus derechos adquiridos y se pretende evitar que el referido coordinador presida el citado órgano legislativo.
Artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que los promoventes señalan como violados: los artículos 14, 16 y 133.
Admisión y trámite de la acción de inconstitucionalidad. Mediante proveído de dos de enero de dos mil doce, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 35/2011, promovida por G.G.C.S., S.M.O., M.A.V., M.G.P., P.A.C.R., L.E.B.M., A.C.D., M.M.R.M. y L.A.R.M., todos diputados integrantes de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Congreso del Estado de Querétaro y, por razón de turno, se designó al Ministro J.M.P.R. para que fungiera como instructor en el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.
Asimismo, mediante acuerdo de cinco de enero de dos mil doce, el Ministro instructor admitió a trámite la referida acción de inconstitucionalidad, únicamente, como ya se indicó, respecto de la norma general impugnada, consistente en la "Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro", publicada en el Periódico Oficial La Sombra de A.Q., el veinticinco de noviembre de dos mil once.
Adicionalmente, se ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Querétaro, para que rindieran sus informes respecto de esta acción de inconstitucionalidad, así como a la procuradora general de la República para que formulara el pedimento correspondiente, y se requirió al Congreso del Estado de Querétaro para que, al rendir el informe solicitado, enviara a este Alto Tribunal copia certificada de todos los antecedentes legislativos de la norma general impugnada.
Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro. En síntesis, la citada autoridad, al rendir su informe, manifestó lo siguiente:
Manifiesta que es cierto que se promulgó y publicó la Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa, el veinticinco de noviembre de dos mil once.
Agregó que, de acuerdo con el artículo 19, fracción VI, inciso c), de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro, el titular del Poder Ejecutivo no puede realizar observaciones a la Ley Orgánica del Legislativo ni a sus disposiciones reglamentarias, por lo que debe proceder de forma inmediata a promulgar y a publicar la ley, tal cual le fue remitida para tales efectos.
Informe del Poder Legislativo del Estado de Querétaro.
El Congreso del Estado de Querétaro, al rendir su informe, señaló, primeramente, la oscuridad de la demanda, aduciendo que la misma no cumple con los extremos del artículo 61 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, pues la estructura formal empleada y el contenido corresponden más a una demanda de amparo que a una en la que se ejercita una acción de inconstitucionalidad.
Posteriormente, respecto a los conceptos de invalidez planteados en la demanda, se refirió únicamente al primero de ellos, en los términos que se sintetizan a continuación:
Sostiene la validez de la norma controvertida, en razón de que su expedición fue realizada mediante el procedimiento legislativo conducente, con total apego a derecho y a lo previsto por los artículos 19 de la Constitución Política del Estado de Querétaro y 32, 42, 44, 48, 49, 52, 53, 66, 71, 79, 81 y 85 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la propia entidad federativa.
Lo anterior porque, a su juicio, se cumplieron todas y cada una de las etapas del proceso legislativo previstas en dichos ordenamientos, en ejercicio pleno de la facultad que, al respecto, le otorga la fracción I del artículo 17 de la Constitución Local, que establece: "Son facultades de la legislatura: I.E. su ley orgánica y los reglamentos que requiera."
Indica que si bien existe una forma ordinaria de creación de la norma, tratándose de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, tanto del ámbito federal como local, no precisa de la aprobación del Poder Ejecutivo, ni de su publicación en el órgano de difusión oficial para que inicie su vigencia, resultando obligatoria su observancia a partir del momento que así lo prevé el propio Poder Legislativo, pudiendo ser desde el momento de su aprobación o del momento que éste lo determine.
Dicha situación, insiste, se encuentra prevista en la legislación particular de Querétaro, concretamente en la fracción VI, punto c, del artículo 19 de la Constitución Local, que prevé: "El titular del Poder Ejecutivo no podrá observar las resoluciones de la legislatura, cuando: ... c) Se trate de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y las disposiciones reglamentarias de ésta."
Agrega que dicho artículo también establece la existencia de todas y cada una de las etapas del proceso legislativo, además, el título tercero de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro denominado "proceso legislativo", con anterioridad a la reforma de octubre de dos mil once, el ordenamiento legal ya contenía las disposiciones a las que habrían de sujetarse las iniciativas de ley, decreto o acuerdo presentadas.
Por tanto, indica, salvo prevención especial, todas las resoluciones se aprobarán por mayoría simple, es decir, la que representa la mitad más uno de los votos de los diputados presentes en una sesión.
Acto seguido, hace una relación de los actos que, conforme a la Constitución Local, requieren de una votación por mayoría calificada, transcribiendo las disposiciones respectivas. Señala los siguientes:
Elección de gobernador provisional, interino o sustituto;
Elección de Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública, consejeros electorales del Instituto Electoral del Estado de Querétaro y titular de la Entidad Superior de Fiscalización;
Suspensión o declaración de la desaparición de algún Ayuntamiento, revocación del mandato de alguno de sus miembros y su suspensión o inhabilitación;
Creación de nuevos Municipios;
Concesión de facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo;
Ratificación de arreglos o convenios en materia de límites territoriales;
Aprobación de proyectos de leyes, decretos o acuerdos observados por el titular del Poder Ejecutivo;
Elección de los comisionados de la Comisión Estatal de Información Gubernamental; e,
Aprobación de reformas a la Constitución Local.
Por otra parte, señala que los actos para los que la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro requiere de una votación por mayoría calificada son:
Votación de normas constitucionales;
Votación de reservas a proyectos, tratándose de reformas a la Constitución Local; y,
Votación de proyectos de leyes, decretos o acuerdos observados por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro.
Consecuentemente, establece que entre los actos de la legislatura que deben ser aprobados por el voto de las dos terceras partes de los diputados integrantes, o sea, por mayoría calificada, no se encuentra incluida la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; por tanto, para reformar dicho cuerpo normativo será aplicable lo dispuesto en su artículo 75, párrafo primero, inciso a), que establece que será aprobado por mayoría simple.
Por otra parte, refiere que existe un elemento de procedibilidad de la acción, respecto de la cual la demandante fue deliberadamente omisa, pues debió precisar la consistencia de la contradicción entre la norma general impugnada y la norma constitucional, requisito para el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.
Por último, señala que de los argumentos de la demandante no se desprende qué parte de la norma general denominada "Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro" sea contradictoria a la Constitución Federal.
Por otro lado, en el capítulo del informe relativo a "improcedencia y sobreseimiento", el Congreso de Querétaro plantea como causal de improcedencia del juicio la extemporaneidad de la demanda, argumentando, en esencia, que no obstante lo dispuesto en el artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, en cuanto al plazo para ejercitar una acción de inconstitucionalidad, la actora se encuentra fuera de tiempo en la interposición de su demanda, en razón de que si bien es cierto que para el inicio de la vigencia de una norma común se requiere su publicación en el medio oficial que para tal efecto exista, en la especie nos encontramos en presencia de una norma particular para cuyo inicio de vigencia y, por ende, cumplimiento obligatorio, no se requiere tal formalidad, porque su contenido no puede ser observado por el Poder Ejecutivo, sino que su obligatoriedad empieza cuando lo determine el Poder Legislativo.
Luego entonces, sostiene, si la ley impugnada fue aprobada por el Pleno de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro el trece de octubre de dos mil once, iniciando su vigencia el día catorce del mismo mes y año, según lo dispuesto en el artículo primero transitorio de dicho cuerpo legal, el plazo para que la actora hiciera valer la demanda de acción de inconstitucionalidad que nos ocupa feneció el día quince de noviembre de dos mil once; en consecuencia, al haberla interpuesto hasta el veintidós de diciembre de dos mil once, fue extemporáneo el ejercicio de su derecho, por lo que resultaba aplicable la causal de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II «del artículo 105» de la Constitución Federal.
Finalmente, en cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, acompañó a su informe los antecedentes legislativos de la norma general impugnada.
Opinión de la procuradora general de la República. La procuradora general de la República, al formular su opinión en la presente acción de inconstitucionalidad señaló, en esencia, lo siguiente:
Sobre la competencia y legitimación
Manifiesta que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para sustanciar y resolver la presente acción de inconstitucionalidad; que los diputados demandantes cuentan con legitimación para promover la presente acción de inconstitucionalidad, ya que cumplen con los requisitos establecidos en el inciso d) de la fracción II del precepto 105 de la Ley Fundamental; y, que dicha acción se presentó de manera oportuna.
Sobre la causal de improcedencia planteada por el Congreso Local
Señala que el Congreso del Estado de Querétaro sostiene que en el asunto se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en atención a que el cuerpo normativo impugnado, si bien se publicó en el Periódico Oficial Local el veinticinco de noviembre de dos mil once, lo cierto es que empezó su vigencia al día siguiente de su aprobación, por lo que el plazo que contempla el numeral 21, fracción II, de la ley empezó a correr el catorce de octubre y feneció el quince de noviembre de dos mil once.
Considera que dicha causal resulta infundada, pues acorde a los artículos 105 de la Constitución Federal y 60 de su ley reglamentaria se requiere que la norma general impugnada sea publicada y, por tanto, es a partir del día siguiente a dicho acto cuando inicia el plazo de treinta días para su impugnación.
Sobre el concepto de invalidez
Expresa que a través de la garantía de legalidad se protege todo el sistema jurídico mexicano, desde la Constitución Federal hasta cualquier disposición general secundaria, por lo que las autoridades sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y términos que la propia normatividad determine.
Consecuentemente, precisa que el Poder Legislativo se encuentra sujeto también a normas de rango constitucional y legal, por lo que lejos de ser ilimitado, encuentra límites constitucionales que, en caso de ser vulnerados, resultarán en la invalidez de sus actos.
En ese sentido, el Poder Legislativo del Estado de Querétaro se encuentra obligado a observar las disposiciones que la Constitución Local y las leyes ordinarias establecen para modificar cualquier ordenamiento jurídico vigente en el Estado.
Agrega que este Alto Tribunal ha considerado que, tratándose de actos legislativos, la garantía de legalidad, en cuanto a la fundamentación y motivación de dichos actos, se cumple cuando el órgano legislativo que expide el ordenamiento constitucionalmente está facultado para ello, ya que tal requisito se satisface cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere.
Que se debe tener en cuenta que en el presente asunto se solicita la declaración de inconstitucionalidad de la reforma a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro; sin embargo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que las leyes orgánicas de los Congresos también son normas de carácter general, aun y cuando sólo vayan a regir a los miembros de los citados Congresos.(3)
Por tanto, la ley orgánica que se impugna, al ser una norma de carácter general, emitida por el Congreso de la entidad, se encuentra sujeta también a los requisitos de fundamentación y motivación que los Congresos deben observar para su emisión.
Respecto del concepto de invalidez en el que se alegan violaciones al proceso legislativo de la reforma a la ley orgánica impugnada, por el sentido de la reforma a sus numerales 137 y 142 de la citada ley, señala que en el Estado de Q. no se encuentra regulado que las reformas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad deban tener una votación de mayoría calificada para su aprobación, como si se estuviera en presencia de una reforma a la Constitución Política Local, ni siquiera como lo apuntan los accionantes, por el contenido de las reformas, pues tratándose de una norma de carácter general, ésta debe ser aprobada por una mayoría simple.
Por tanto, el argumento de los accionantes resulta infundado.
Ello, porque los accionantes pretenden que las modificaciones a la Ley Orgánica del Congreso Local se aprueben por mayoría calificada, cuando esta situación sólo se contempla tratándose de reformas a la Constitución de la entidad, no así por lo que hace a las demás normas generales.
Así, toda vez que el artículo 75 de la ley orgánica establece de manera clara que todas las resoluciones se aprobarán por mayoría simple, salvo que exista prevención especial, como lo es la modificación a la Constitución Local, la LegislaturaLocal actuó conforme a derecho.
Consecuentemente, indica que, al no existir prevención especial, por no tratarse de modificación a la Constitución Local, sino sólo de un ordenamiento que rige al interior de la legislatura, lo procedente es que este Alto Tribunal declare la validez constitucional de la ley orgánica impugnada.
Respecto del contenido de los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Querétaro, señala que se modificó la forma de tomar acuerdos en la Junta de Concertación Política del Congreso Local, ya que los mismos se tomaban por unanimidad y ahora se efectuarán por mayoría y, en caso de que no se pongan de acuerdo, la determinación la tomará el Pleno de la Legislatura.
Refiere que la Junta de Concertación Política, acorde al artículo 135 de la ley orgánica impugnada, es el órgano encargado de procurar la toma de decisiones políticas de la legislatura, y se integra con los coordinadores de los grupos y fracciones legislativas; sin embargo, precisa que con la reforma de los numerales 137 y 142 de la normatividad relativa no se sustituye al Pleno de la Legislatura, pues las funciones de la junta se encuentran acotadas a tomar acuerdos de carácter político y de índole administrativa, y podrá sesionar con la mayoría de sus integrantes, por lo que nada tiene que ver con las decisiones que debe tomar el Pleno de la Legislatura.
Destaca que en dicha junta se encuentran representadas todas las fracciones parlamentarias, ya que cada miembro vota en representación de su fracción parlamentaria, y el que los acuerdos en la junta se tomen por mayoría y no por unanimidad, es una forma de llegar a una aprobación más ágil y rápida, lo que no se contrapone con ningún precepto de la Constitución Federal.
Aunado a lo anterior, el que el presidente y el secretario de la Junta de Concertación Política del Congreso sean elegidos al seno de dicha Junta, por la mayoría de sus miembros presentes, así como que la duración de cada uno de éstos al frente de dicha Junta sea la que acuerden, ello tampoco sustituye al Pleno de la Legislatura, dado que quienes comparecen a esa Junta ya llevan la representación de sus fracciones parlamentarias, así como las instrucciones consensuadas respecto de las decisiones que de alguna u otra manera se pongan a su consideración; además, dicha normativa contempla que, en caso de no llegar a acuerdos, éstos se votarán al seno del Pleno del Congreso, por tanto, se insiste, tanto las normas impugnadas deben ser declaradas constitucionales.
Manifiesta que los sistemas o procedimientos legislativos que decida adoptar el Congreso del Estado, a través de su propia Constitución o sus leyes reglamentarias respectivas, no es más que la voluntad popular representada, precisamente, por el Poder Legislativo reformador de esas normas generales, lo cual hizo en el ejercicio Pleno de su autonomía, por tanto, las modificaciones a los numerales que por esta vía se impugnan no transgreden los preceptos constitucionales que aducen los accionantes.
Lo anterior, en atención a que las decisiones que se adoptan en la Junta de Concertación Política del Congreso Local no son de carácter esencial ni realizan las facultades legislativas que la Legislatura Local tiene conferidas en la Constitución de la entidad, sino que se trata únicamente de funciones que tienen por objeto que la junta coadyuve en alguna medida con el Pleno, para la mejor realización de sus fines.
Así, en el Pleno del Congreso Local serán tomadas las decisiones esenciales que a ese Poder Legislativo le corresponden, situación que es acorde con la Constitución Federal.
En consecuencia, señala que no resultan conculcados los artículos 14 y 16 de la Carta Magna, que contienen los principios de fundamentación y motivación, por lo que tampoco se transgrede el principio de supremacía constitucional previsto en el precepto 133 constitucional.
Cierre de instrucción. Por auto de veintiuno de febrero de dos mil doce se cerró la instrucción en este asunto y se procedió a la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.(4)
Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(5) toda vez que se plantea, por parte del equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, la posible contradicción de la "Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro", expedida por el propio órgano, con la Constitución Federal.
Oportunidad. Por tratarse de un presupuesto procesal, cuyo análisis debe hacerse de oficio, es necesario corroborar que la presentación de la acción de inconstitucionalidad fue oportuna.
El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(6) dispone que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial, sin perjuicio de que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
Ahora bien, la Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno La Sombra de Arteaga del Estado de Querétaro, el viernes veinticinco de noviembre de dos mil once,(7) por lo que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, el plazo de treinta días naturales para promover la presente acción transcurrió del sábado veintiséis de noviembre al domingo veinticinco de diciembre de dos mil once. Dado que el último día del plazo fue domingo, y éste es un día inhábil, la demanda en el presente caso podía presentarse hasta el primer día hábil siguiente, esto es, hasta el lunes dos de enero de dos mil doce, en virtud de que los días veintiséis de diciembre a primero de enero de dos mil doce fueron inhábiles, por encontrarse en periodo de receso este Alto Tribunal.
En tales condiciones, toda vez que de autos se advierte que la demanda se presentó el jueves veintidós de diciembre de dos mil once,(8) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resulta evidente que se promovió oportunamente.
No es óbice a la determinación anterior lo argumentado en el informe del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, en el sentido de que la demanda fue presentada extemporáneamente.
En efecto, el referido planteamiento es infundado, pues el hecho de que, como lo señala el Congreso Local, la ley que se impugna haya iniciado su vigencia antes de su publicación, resulta irrelevante para efectos del cómputo para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, pues lo cierto es que la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Querétaro fue publicada en el medio oficial correspondiente, y es a partir del día siguiente de dicha publicación en que debe computarse el término respectivo. Los artículos 105, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Federal(9) y 60 de la ley reglamentaria no dan lugar a una interpretación diversa, ni de ellos puede derivarse una excepción en el sentido en que se aduce, de manera que, al no contemplarse el supuesto alegado, la parte actora no tenía por qué haber presentado la demanda dentro de los 30 días naturales contados a partir del día en que la norma impugnada inició su vigencia.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 2/99, emitida por este Tribunal Pleno,(10) que dice:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PLAZO PARA INTERPONERLA ES A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE DE LA PUBLICACIÓN OFICIAL DE LA NORMA IMPUGNADA. El hecho de que la norma general impugnada haya iniciado su vigencia o se haya llevado a cabo el primer acto de aplicación de la misma antes de su publicación, resulta irrelevante para efectos del cómputo para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, ya que conforme a los artículos 105, fracción II, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 60 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del precepto constitucional citado, el plazo para promoverla es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente al en que la ley cuya invalidez se reclama fue publicada en el medio oficial correspondiente."
Legitimación de los promoventes de la acción. A continuación, se procederá a analizar la legitimación de quien promueve, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción:
El artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(11) establece que para que prospere la acción de inconstitucionalidad deben satisfacerse los siguientes presupuestos: 1) que los promoventes sean integrantes del órgano legislativo estatal; 2) que dichos accionantes representen cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes del órgano legislativo estatal al que pertenecen; y, 3) que la acción se plantee respecto de leyes expedidas por el propio órgano legislativo estatal.
Por su parte, el artículo 62 de la ley reglamentaria de la materia(12) dispone que en los casos previstos, entre otros, en el inciso d) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos.
Establecido lo anterior, se procede a analizar si, en el caso concreto, se cumplen los aspectos antes señalados.
En la especie, en relación con el primero de los puntos señalados, suscriben el escrito de acción de inconstitucionalidad(13) G.G.C.S., S.M.O., M.A.V., M.G.P., P.A.C.R., L.E.B.M., A.C.D., Ma. M.R.M. y L.A.R.M., quienes acreditaron ser diputados integrantes de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro para el periodo dos mil nueve a dos mil doce, con las documentales públicas consistentes en copias certificadas de las correspondientes constancias de mayoría y de asignación emitidas por el Instituto Electoral de Querétaro,(14) de siete y doce de julio de dos mil nueve.
Por cuanto al segundo presupuesto, del primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Política del Estado de Querétaro(15) se desprende que el Congreso Local se integra por un total de veinticinco diputados: quince, según el principio de mayoría relativa, y diez, según el principio de representación proporcional; de manera que si nueve de ellos promovieron la presente acción de inconstitucionalidad, ello equivale a contar con un treinta y seis por ciento (36%) de la totalidad de sus integrantes, porcentaje que es superior al mínimo requerido [treinta y tres por ciento (33%)] para promover la presente acción de inconstitucionalidad, con lo que se cumple con el porcentaje mínimo requerido para promover esta acción. Cabe precisar que en el caso de la diputada A.C.D., de autos se desprende que aun cuando fue electa como diputada suplente, asumió posteriormente las funciones correspondientes, de manera que se encuentra legitimada para suscribir la demanda.(16)
Respecto del tercer presupuesto, debe precisarse que éste también se satisface, si se toma en cuenta que la presente acción de inconstitucionalidad se plantea en contra de la "Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro", publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado La Sombra de Arteaga de Querétaro, el veinticinco de noviembre de dos mil once, la cual fue expedida por el órgano legislativo del que son integrantes.
En consecuencia, en el caso, se satisfacen los requisitos aludidos y, por tanto, los diputados promoventes cuentan con la legitimación necesaria para promover esta acción de inconstitucionalidad.
Causal de improcedencia advertida de oficio. Ver votación 1
Previo al estudio del fondo del asunto, procede analizar las causas de improcedencia, sea que las partes las hagan valer o que de oficio advierta este Alto Tribunal, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente, conforme lo establece el artículo 19, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En este sentido, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de oficio, advierte que, en la especie, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del precepto antes citado, en relación con los artículos 61, fracción II y 64 de la propia Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.
En efecto, el artículo 61, fracción II, de la referida ley reglamentaria dispone que la demanda por la que se ejercita la acción deberá contener, entre otros requisitos, los órganos legislativos y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas y, en correspondencia con dicha previsión, el artículo 64 de la misma ley prevé que, iniciado el procedimiento, el Ministro instructor dará vista al órgano legislativo que hubiere emitido la norma y al órgano ejecutivo que la hubiere promulgado, para que en los plazos que se indican en el propio numeral rindan un informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la validez de la norma general impugnada o la improcedencia de la acción; ello, en función de que estamos en un medio de control constitucional abstracto.
En esa medida, la intervención que se da a los referidos órganos legislativo y ejecutivo es para el efecto de que tengan la oportunidad de defender la constitucionalidad de la norma general que se impugne, o bien, de demostrar la improcedencia de la acción, cuando hayan participado en el proceso de creación de la ley.
Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, fracción IX, de la Constitución Política del Estado de Querétaro, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Querétaro, sus reformas y adiciones no necesitan de promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia. El referido precepto dispone lo siguiente:
"Artículo 19. La Legislatura del Estado, para la interpretación, creación, reforma, derogación o abrogación de leyes y decretos, deberá observar la ley y reglamentos correspondientes, los cuales se sujetarán a lo siguiente:
"IX. Si la ley, decreto o acuerdo no señala el día en el que deba comenzar a observarse, será obligatoria desde el día siguiente al de su publicación. La Ley Orgánica del Poder Legislativo y las disposiciones reglamentarias de ésta, para su vigencia y validez, no requerirán de la promulgación ni la publicación por parte del Poder Ejecutivo."
Por tanto, si, como ya se dijo, el requerimiento realizado al Poder Ejecutivo, para rendir el informe aludido en el artículo 64 de la ley que rige la materia, es para el efecto de que los sujetos que han participado en el procedimiento de creación de leyes defiendan la validez constitucional de la norma impugnada, o bien, demuestren la improcedencia de la acción y, en el caso, por tratarse de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal, el Poder Ejecutivo no participó, ni podía hacerlo, en el proceso de expedición de la norma impugnada, al así ordenarlo la Constitución de la entidad, lo procedente es decretar el sobreseimiento respecto de dicho funcionario.
Lo anterior, con apoyo en lo dispuesto en el artículo 65, en relación con la fracción II del numeral 20 y la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia,(17) pues de la interpretación armónica de los artículos 61, fracción II y 64 de la citada ley, resulta que el gobernador del Estado de Querétaro carece de legitimación pasiva para intervenir en el presente juicio, en tanto que, por las razones anteriormente indicadas, no se ubica en el supuesto de ser la autoridad que hubiere promulgado la norma impugnada en esta vía, lo que actualiza la causal de improcedencia establecida en la fracción VIII del artículo 19 de la ley de la materia.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 1/99, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, cuyo rubro dice: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE MORELOS NO TIENE EL CARÁCTER DE DEMANDADO, CUANDO SE COMBATE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE DICHO ESTADO.", aplicada por analogía.
No es óbice para lo anterior el hecho de que el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, al rendir su informe en el presente juicio, haya señalado ser cierto que se promulgó y publicó la Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa, el veinticinco de noviembre de dos mil once, agregando que, de acuerdo con el artículo 19, fracción VI, inciso c), de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro, "el titular del Poder Ejecutivo no puede realizar observaciones a la ley orgánica del legislativo ni a sus disposiciones reglamentarias, por lo que debe proceder de forma inmediata a promulgar y publicar la ley, tal cual le fue remitida para tales efectos."
Lo anterior, en tanto que la facultad del gobernador del Estado para promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos que apruebe el Congreso del propio Estado se refiere a todas las demás leyes que apruebe dicha Asamblea Legislativa, excepto la Ley Orgánica del Congreso del Estado, que regula su estructura y funcionamiento interno, tal como se desprende de lo dispuesto en el artículo 19, fracción IX, de la Constitución Local, transcrito con antelación.
De ahí también que el artículo primero transitorio de la ley por la que se reforma la ley orgánica impugnada dispone que entrará en vigor al día siguiente de su aprobación por el Pleno de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro.
Similares consideraciones fueron sustentadas por este Tribunal Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 1/98 y 68/2008, resueltas por el Tribunal Pleno en las sesiones celebradas, respectivamente, el veinte de octubre de mil novecientos noventa y ocho y el dieciocho de agosto de dos mil once.
Toda vez que las partes en la presente acción de inconstitucionalidad no hicieron valer causa de improcedencia distinta a la ya analizada en el considerando segundo de este fallo y debido a que este Alto Tribunal tampoco advierte oficiosamente alguna otra adicional a la expuesta en el considerando que antecede, procede analizar el fondo del asunto.
Estudio de las violaciones planteadas en el primer concepto de invalidez, respecto al proceso de formación de la ley. Ver votación 2
Los accionantes plantean diversas violaciones al procedimiento legislativo que dio origen a la ley impugnada que, de ser fundadas, tendrían un efecto invalidante sobre la totalidad de las normas combatidas, por lo que su estudio es preferente, conforme a la tesis P./J. 32/2007, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. LAS VIOLACIONES PROCESALES DEBEN EXAMINARSE PREVIAMENTE A LAS VIOLACIONES DE FONDO, PORQUE PUEDEN TENER UN EFECTO DE INVALIDACIÓN TOTAL SOBRE LA NORMA IMPUGNADA, QUE HAGA INNECESARIOEL ESTUDIO DE ÉSTAS.", aplicable por analogía.
Concretamente, consideran que, en el caso, se cometieron irregularidades en el proceso de formación de la ley impugnada, las cuales vulneran lo previsto en los artículos 14, 16 y 133 de la Constitución Federal, en esencia, por lo siguiente:
La ley impugnada no fue aprobada por la mayoría calificada de dos terceras partes de los diputados integrantes de la asamblea, sino por una mayoría simple;
La exposición de motivos expresada en el dictamen de la Comisión Ordinaria de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro, que se sometió a la discusión y votación del Pleno del Poder Legislativo de la propia entidad, carece de la debida fundamentación y motivación; y,
Los diputados que en la sesión del día trece de octubre de dos mil once votaron y aprobaron la reforma impugnada, sin que fuera mayoría calificada, debieron abstenerse de votar la legislación reformada, ya que, a juicio de los accionantes, la reforma contraviene las Constituciones Federal y Local y, al tomar protesta, dichos diputados juraron guardar y hacer guardar las Constituciones Federal y Local y las leyes que emanen de ellas.
A fin de dilucidar las alegaciones antes señaladas, se considera necesario reproducir, en la parte que interesa, el contenido de los artículos 14, 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
De lo antes transcrito se advierte, en primer término, que la Constitución Federal consagra la garantía de audiencia, que consiste en la oportunidad del individuo de que, una vez involucrado en un juicio, pueda preparar una defensa adecuada, obligando, a su vez, a las autoridades a observar las formalidades esenciales del procedimiento, por lo que en el proceso legislativo, dicha garantía se traduce en que el órgano legislativo observe todas y cada una de las formalidades previstas en el procedimiento de confección de normas.
Por otra parte, de lo dispuesto en el texto transcrito del numeral 16 de la Ley Suprema se desprende que para que un acto de autoridad sea válido, la autoridad tiene la obligación de citar el precepto en el que legalmente se funde su actuación, así como los razonamientos por medio de los cuales se considera aplicable el precepto invocado, con lo que se tendría satisfecha la exigencia de debida fundamentación y motivación del acto de autoridad.
En ese sentido, en materia legislativa, por fundamentación debe entenderse que el órgano emisor de la norma general esté facultado para ello, es decir, que actúe conforme al marco de atribuciones que le confiere la Constitución y, por motivación, que la disposición se refiera a relaciones sociales, situaciones o conductas que reclaman ser jurídicamente reguladas.
Sirve de sustento a lo anterior, la jurisprudencia sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, visible en la página doscientos treinta y nueve, Volúmenes 181-186, Primera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, del rubro y texto siguientes:
Finalmente, del artículo 133 de la Constitución Federal se desprende que en él se establecen los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, por los cuales la Constitución Federal y las leyes que de ella emanen, así como los tratados celebrados con potencias extranjeras, hechos por el presidente de la República con aprobación del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión. Conforme a dichos principios, debe entenderse, en lo que aquí interesa, que independientemente de que en términos de lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados que constituyen la República son libres y soberanos, dicha libertad y soberanía se refieren a los asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el Pacto Federal, porque deben permanecer en unión con la Federación, según los principios de la Ley Fundamental, por lo que deberán sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna; de manera que si las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados resultan contrarias a los preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de esas leyes ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución Local correspondiente.
En consecuencia, tratándose de normas generales que emitan las entidades federativas, respecto del proceso legislativo interno para la creación de leyes, así como las relativas a la organización interna y funcionamiento de sus poderes, entidades y órganos, como lo es el Poder Legislativo Local, debe entenderse también que la libertad y soberanía en la configuración normativa de que, en general, gozan para regular tales cuestiones, no son absolutas e ilimitadas, pues sus facultades legislativas en el orden interno no dejan de estar acotadas por los principios fundamentales contenidos en el Pacto Federal, en la medida en que los ordenamientos que se emitan en el orden estatal, como lo son las Constituciones y leyes locales, se encuentran ubicadas en un rango inferior a la Ley Suprema de toda la Unión; y de ahí que deban sujetarse a los mandatos y principios contenidos en la Carta Magna, entre otros ordenamientos jerárquicamente superiores, atendiendo a los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa establecidos en el artículo 133 constitucional; y de ahí que en materia legislativa, si bien tienen una amplia libertad configurativa para expedir su normatividad interna, ello está sujeto a que se respeten los principios democráticos que rigen la actividad legislativa, esto último, tal como lo señaló este Tribunal en Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 68/2008.
Ahora bien, este Alto Tribunal, al resolver la citada acción de inconstitucionalidad (el dieciocho de agosto de dos mil once), así como lo hizo al resolver las acciones de inconstitucionalidad 9/2005 y 32/2005, sustentó que para determinar si las violaciones al procedimiento legislativo se traducen en la transgresión de las garantías de debido proceso y legalidad y que, por ende, provocan la invalidez de la norma emitida, o bien, si no es así, en razón de la irrelevancia de dichas inconsistencias, es necesario analizar el cumplimiento de los siguientes estándares:
El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de libertad e igualdad;
El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de reglas de votación establecidas; y,
Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.
Por lo anterior, a efecto de constatar si, en el caso, se violó o no el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la ley impugnada en el presente juicio, se considera necesario transcribir las disposiciones a las que debía sujetarse dicho procedimiento.
En este sentido, es de precisar que, según se desprende del artículo 116 de la Constitución Federal, el marco normativo aplicable al proceso legislativo en el Estado de Querétaro corresponde a lo que sobre el particular establecen la Constitución Local y la Ley Orgánica del Poder Legislativo en dicha entidad.
En efecto, el artículo 116 constitucional dispone, en lo que interesa:
Como lo sostuvo este Tribunal Pleno, al resolver la ya citada acción de inconstitucionalidad 68/2008, de este precepto se advierte que, en lo tocante al Poder Legislativo, se señalan las bases generales que las Legislaturas Estatales deberán tomar en cuenta para su organización y funcionamiento; sin embargo, no se contiene ningún mandato en relación con la organización interna de los Congresos Locales, por lo que se entiende que es a cada entidad federativa a la que compete regular dicha organización. Ahora, esta amplia libertad configurativa no debe entenderse, como ya se dijo, como libérrima o absoluta, pues si bien tienen libertad para expedir su normatividad interna, ello está sujeto a que se respeten los principios democráticos que rigen la actividad legislativa.
Señalado lo anterior, se transcriben, en lo conducente, las disposiciones de la Constitución Política del Estado de Querétaro y de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad, que regulan el proceso legislativo en ella:
"Artículo 16. El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se nombrará Legislatura del Estado, integrada por representantes populares denominados diputados, los que serán electos cada tres años. Quince según el principio de mayoría relativa y diez según el principio de representación proporcional. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente.
"Los diputados tienen la misma categoría e iguales derechos y obligaciones.
"Artículo 17. Son facultades de la legislatura:
"I. Expedir su ley orgánica y los reglamentos que requiera;
"II. Aprobar las leyes en todas las materias, con excepción de las expresamente concedidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al Congreso de la Unión y a las Cámaras que lo integran;
"Artículo 18. La iniciativa de leyes o decretos corresponde:
II. A los diputados; ...
"I. Las iniciativas de ley, de decreto, de acuerdo; los dictámenes y las resoluciones, se harán del conocimiento del Pleno;
"II. Las comisiones, respecto de las iniciativas, emitirán dictamen que proponga: ser aprobadas en sus términos o con modificaciones, o bien, ser rechazadas. En ningún caso se podrá dispensar su dictamen;
"III. Se podrá invitar a participar en los debates al autor de la iniciativa;
"IV. Para resolver se emitirá votación requiriéndose mayoría, salvo que se trate de proyectos observados por el titular del Poder Ejecutivo, en cuyo caso se requerirá del voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura del Estado;
"V. Las resoluciones se comunicarán al Ejecutivo con las formalidades de ley, quien dentro de los quince días naturales siguientes del día en que la recibe, podrá regresarlas a la Legislatura del Estado, por una ocasión, con las observaciones totales o parciales, para que sean reconsideradas; de aprobarse de nueva cuenta por las dos terceras partes de los integrantes, el titular del Poder Ejecutivo estará obligado a publicarla;
"VI. El titular del Poder Ejecutivo no podrá observar las resoluciones de la legislatura, cuando:
"c. Se trate de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y las disposiciones reglamentarias de ésta;
Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro
"Artículo 1. (Objeto de la ley) Esta ley tiene por objeto reglamentar la organización, funciones y atribuciones de la Legislatura del Estado, de sus órganos y dependencias; normar los procedimientos que derivan de esas atribuciones previstas en la Constitución Política del Estado de Querétaro, así como definir los derechos y obligaciones de los integrantes de la legislatura y de los servidores públicos del Poder Legislativo.
Artículo 32. (Generalidades) El proceso a que se someterán las iniciativas de ley, decreto o acuerdo, será el establecido en la presente ley.
"Artículo 33. (Naturaleza de las resoluciones) Para los efectos de la presente ley, se entiende por:
a) Ley: La norma jurídica de carácter general, impersonal y abstracto, con efectos coercitivos. ...
"Artículo 42. (Requisitos de la iniciativa) La iniciativa deberá de reunir los siguientes requisitos:
"a) Nombre y firma autógrafa del autor o autores.
"b) Fundamentación.
"c) Exposición de motivos.
"d) Título de la iniciativa, en el que deberá señalarse si se refiere a una ley, decreto o acuerdo.
e) Propuesta de creación, interpretación, reforma, derogación o abrogación del texto legal. ...
"Artículo 44. (Turno de la iniciativa) Las iniciativas serán turnadas para su dictamen a la comisión correspondiente, por el presidente de la mesa directiva, en un plazo máximo de cinco días contados a partir de su recepción o aclaración, en su caso. ...
Las iniciativas turnadas se harán del conocimiento de los integrantes del Pleno.
Artículo 46. (Acumulación de iniciativas) Cuando se propongan dos o más iniciativas en un mismo sentido o relativas a un mismo ordenamiento, el presidente de la mesa directiva podrá ordenar que se acumulen en un solo expediente y se dictaminen conjuntamente.
"Artículo 48. (Obligatoriedad de emitir dictamen) Las comisiones deberán emitir el dictamen que proponga aprobar la iniciativa, en sus términos o con modificaciones, o bien, rechazarla, pero no podrá dispensarse en ningún caso su dictamen.
"Las comisiones deberán emitir el dictamen a más tardar treinta días naturales anteriores al término del ejercicio constitucional de la legislatura.
En las modificaciones se podrán suprimir fragmentos de la iniciativa, hacer variaciones de forma o de fondo y adicionar o complementar el texto original con elementos distintos a los que formen parte de la iniciativa.
"Artículo 49. (Requisitos del dictamen) Los dictámenes deberán de reunir los siguientes requisitos:
"I. Nombre de la comisión y fecha de emisión del dictamen;
"II. Antecedentes, que contendrán el nombre del asunto que se dictamine, la fecha de turno del asunto a la comisión y, en su caso, la relación de actos llevados a cabo por la comisión para el análisis del asunto;
"III. Considerandos, que contendrán la fundamentación, motivación y los razonamientos lógicos jurídicos que sustente el sentido de los puntos resolutivos;
"IV. Puntos resolutivos, que señalen claramente la propuesta al Pleno para la aprobación o rechazo del asunto que lo origina y los trámites administrativos que correspondan;
"V. Texto del proyecto legal que, en su caso, se proponga, considerándose como tal el texto de ley, decreto o acuerdo a aprobarse;
"VI. Firma autógrafa del presidente y secretario de la comisión; y
VII. Nombre de los integrantes de la comisión, registro de su asistencia a la sesión de aprobación del dictamen y sentido de su voto.
Artículo 52. (Publicación de los dictámenes) Elaborado y suscrito el dictamen correspondiente, el presidente de la comisión emisora lo remitirá a cada uno de sus integrantes y a la Dirección de Asuntos Legislativos y Jurídicos en medio electrónico, para su incorporación en la edición que corresponda de la gaceta legislativa.
Artículo 53. (Apertura de la discusión del dictamen) El presidente de la legislatura abrirá el asunto a discusión, con la verificación de que el dictamen a discutirse ya fue hecho del conocimiento de los integrantes de la legislatura, mediante el informe que para tal efecto rinda el director de Asuntos Legislativos y Jurídicos.
Artículo 54. (Lista de oradores) Anunciada la discusión, se formará una lista de los diputados que pidan la palabra en contra o a favor, la cual se leerá de manera íntegra por un secretario, antes de comenzar el debate.
Artículo 55. (Orden de las intervenciones) Los oradores hablarán alternativamente en contra o a favor, llamándolos el presidente de la legislatura por el orden de la lista y comenzando por el inscrito en contra. Si el orador estuviese ausente cuando le corresponda intervenir, se le colocará al último de la lista. Si al terminar las intervenciones no estuviera presente, se procederá a la votación.
Artículo 57. (Intervenciones para hechos y alusiones personales) Cualquier diputado, aun cuando no esté inscrito en la lista de oradores, podrá pedir la palabra pararectificar hechos relativos al asunto en discusión, cuando haya concluido el orador que las exprese, pero no intervendrá por más de cinco minutos por estas causas. ...
Artículo 66. (Suficiencia de la discusión) Cuando hubieren hablado todos los diputados inscritos en la lista de oradores, el presidente de la legislatura podrá consultar si el asunto se encuentra suficientemente discutido. En caso afirmativo se procederá a la votación; de no ser así, se continuará la discusión, elaborándose una nueva lista de oradores y bastará que hable uno a favor y otro en contra para que pueda repetirse la consulta.
Artículo 67. (Reservas para discusión y votación en lo particular) La discusión y votación de todos los dictámenes relativos a leyes, decretos o acuerdos de la legislatura, se realizará en lo general y en un solo acto; pero siempre que lo pida algún diputado, podrán reservarse una o varias partes del texto del proyecto legal propuesto por el dictamen, para discutirse y votarse en lo particular. ...
Artículo 69. (Derecho a voto) Sólo podrán emitir su voto, los diputados que tengan registrada su asistencia a la sesión.
Artículo 70. (Tipos de votación) Las votaciones serán económicas, nominales o por cédula. ...
"Artículo 71. (Votación nominal) Las votaciones serán nominales tratándose de leyes y decretos. La votación nominal se practicará del modo siguiente:
"I. Un secretario irá nombrando a los diputados en el orden alfabético, conforme al pase de lista;
"II. Inmediatamente después de escuchar su nombre, cada diputado expresará el sentido de su voto, pronunciado las palabras ‘a favor’ o ‘en contra’;
"III. Mientras esto se realiza, el otro secretario irá computando los votos, a efecto de comunicar al final el resultado.
"En caso necesario, el presidente de la legislatura podrá solicitar a los secretarios la revisión y rectificación del cómputo definitivo de los votos; y
IV. Finalmente, el presidente de la legislatura hará la declaratoria que corresponda.
Se exceptúan de lo anterior las propuestas presentadas al Pleno por cualquiera de los órganos del Poder Legislativo, en cuyo caso se procederá a realizar la votación en forma económica.
"Artículo 75. (Tipos de mayoría) Todas las resoluciones se aprobarán por mayoría simple, salvo que exista prevención especial.
"Para los efectos de la presente ley, se consideran los siguientes tipos de mayoría:
"a) Simple: La que representa la mitad más uno de los votos de los diputados presentes en una sesión.
"b) Relativa: La que representa el mayor número de votos de los diputados presentes en una sesión, respecto a los distintos resultados de las votaciones emitidas para un solo asunto.
c) Calificada: La que representa las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura.
Artículo 78. (Abstenciones) Los diputados podrán abstenerse de votar un asunto, manifestando ‘me abstengo’ o dejando en blanco la cédula de votación, en su caso. En caso de abstención, el diputado deberá de manifestar el motivo de la misma. ...
"Artículo 79. (Aprobación del dictamen) El resultado de la aprobación de los dictámenes que se presenten ante el Pleno, será el siguiente:
I. Si el dictamen propone aprobar la iniciativa en sus términos o con modificaciones y el Pleno lo aprueba, se turnará a la comisión de redacción y estilo para los efectos previstos en esta ley; ...
Artículo 80. (Efectos de la aprobación de las reservas) Si en la discusión en lo particular se presenta una propuesta alternativa al texto del proyecto legal del dictamen, primero se someterá a votación ésta; si se aprueba, quedará el proyecto en tales términos; ...
"Artículo 81. (Trámite de la iniciativa aprobada) Aprobada una iniciativa de ley o decreto por la legislatura, se procederá conforme a lo siguiente:
"I.P. a la comisión de redacción y estilo para que, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, contados a partir de que recibe el oficio de turno, formule la minuta respectiva, que no contendrá más variaciones que las exigidas por el uso correcto del lenguaje, la semántica y la claridad de las leyes;
"II. La minuta que en su caso expida la comisión, cumplirá las formalidades de las actas de comisión y será remitida a la presidencia de la legislatura, para que en un plazo no mayor de cinco días hábiles, expida el proyecto correspondiente y se remita al Poder Ejecutivo del Estado para su promulgación y publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado ‘La Sombra de Arteaga’; y
"III. Fenecido el plazo sin que la presidencia de la legislatura hubiere recibido la minuta correspondiente, expedirá de inmediato el proyecto respectivo y lo remitirá al Poder Ejecutivo del Estado para los efectos de la fracción anterior.
Los proyectos de ley, decreto o acuerdo y los comunicados oficiales relativos a los mismos, serán suscritos por el presidente y el secretario de la legislatura, en su caso, que se encuentren en funciones al momento de expedirse la minuta de la comisión de redacción y estilo o al fenecer el plazo en los términos de la fracción III de este artículo, aun cuando no hubieren estado en funciones durante la sesión del Pleno en que el asunto respectivo se hubiere votado.
"Artículo 89. (Sesiones del Pleno) Todas las sesiones del Pleno serán públicas. ..."
De los anteriores artículos se desprende, en lo que aquí interesa, que, conforme a la Constitución Local:
El Poder Legislativo del Estado de Querétaro se integra con veinticinco diputados, los cuales tienen los mismos derechos y obligaciones; (artículo 16)
El funcionamiento y demás disposiciones necesarias para el ejercicio de la función legislativa se establecerán en la ley; (artículo 16)
Es facultad de la legislatura expedir su ley orgánica y los reglamentos que requiera; (artículo 17)
Los diputados integrantes del Congreso Estatal cuentan con la facultad de iniciar leyes; (artículo 18)
Para la reforma de leyes, la Legislatura del Estado deberá observar la ley y reglamentos correspondientes; (artículo 19)
Los ordenamientos señalados deben sujetarse a las bases y principios previstos en el artículo 19 de la Constitución Local;
En el caso de una reforma a ley orgánica de la legislatura, ésta deberá sujetarse, en lo que interesa, a lo siguiente: (artículos 16, 17 y 19)
• Las iniciativas de ley, los dictámenes y las resoluciones, se harán del conocimiento del Pleno;
• Las comisiones, respecto de las iniciativas, emitirán dictamen que proponga: ser aprobadas en sus términos o con modificaciones, o bien, ser rechazadas, sin que en ningún caso pueda dispensarse su dictamen; y,
• Para resolver sobre la propuesta de las comisiones se emitirá votación requiriéndose mayoría y no así el voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura del Estado.
En este último aspecto, es de precisar, desde ahora, lo siguiente:
Como ya se dijo, el funcionamiento y demás disposiciones necesarias para el ejercicio de la función legislativa deben establecerse en la ley; de ahí que la Legislatura Estatal se encuentre facultada para expedir su ley orgánica y los reglamentos que requiera.
Para la reforma de leyes, la Legislatura del Estado debe observar la ley y los reglamentos correspondientes, esto es, en la especie, la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, la cual, como se indicó, debe ceñirse a las bases y principios establecidos en el artículo 19 de la Constitución Local, entre ellos, el relativo a que para resolver se emitirá votación requiriéndose mayoría, salvo que se trate de proyectos observados por el titular del Poder Ejecutivo, en cuyo caso se requerirá del voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura del Estado (artículo 19, fracción IV).
Es decir, que la Constitución Local establece una regla general aplicable, entre otros casos, a la reforma de leyes, consistente en que la votación sea por mayoría; estableciendo, al mismo tiempo, la excepción consistente en que, cuando se trate de proyectos observados por el titular del Poder Ejecutivo, se requerirá del voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura del Estado.
De lo anterior se sigue que si conforme a lo dispuesto en la fracción VI del citado artículo 19 de la Constitución Local, el titular del Poder Ejecutivo Estatal no puede observar las resoluciones de la Legislatura, cuando se trate de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y sus disposiciones reglamentarias, debe concluirse que, en el caso de reformas a este último ordenamiento legal, se requiere de una mayoría, y no así del voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura del Estado.
Por otra parte, con base en el mandato y las facultades antes reseñadas que le otorga la Constitución Local, la Legislatura Estatal emitió la Ley Orgánica del Poder Legislativo que, en su artículo 75 dispone que todas las resoluciones de la legislatura se aprobarán por mayoría simple, salvo que exista prevención especial, definiendo los tipos de mayoría que se considerarán para los efectos de la propia ley, a saber:
Simple: La que representa la mitad más uno de los votos de los diputados presentes en una sesión;
ii) Relativa: La que representa el mayor número de votos de los diputados presentes en una sesión, respecto a los distintos resultados de las votaciones emitidas para un solo asunto; y,
iii) Calificada: La que representa las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura.
Cabe decir también que entre las excepciones o prevenciones especiales que establece la ley, respecto de la regla general consistente en que "todas las resoluciones de la legislatura se aprobarán por mayoría simple" no se encuentra la de la aprobación de leyes y, en particular, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, con una votación distinta a la mayoría simple, con lo cual se respeta la regla general establecida en la Constitución Local.
En consecuencia, es de concluir que conforme a las reglas de votación establecidas en la Constitución Local y la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, la reforma de este ordenamiento no requiere de mayoría calificada, sino sólo de una mayoría simple.
La Ley Orgánica del Poder Legislativo y las disposiciones reglamentarias de ésta, para su vigencia y validez, no requerirán de la promulgación ni la publicación por parte del Poder Ejecutivo.
Por otra parte, de las disposiciones antes transcritas de la Ley Orgánica del Poder Legislativo se desprende, en lo que aquí interesa, lo siguiente:
La Ley Orgánica del Poder Legislativo tiene por objeto:
• Reglamentar la organización, funciones y atribuciones de la Legislatura del Estado, de sus órganos y dependencias;
• Normar los procedimientos que derivan de las atribuciones previstas en la Constitución Local; y,
• Definir los derechos y obligaciones de los integrantes de la legislatura y de los servidores públicos del Poder Legislativo. (artículo 1)
Las disposiciones de la ley orgánica de la legislatura no son transigibles por vía de acuerdo de la propia legislatura o de sus órganos, ni su vigencia u observancia podrán, por este concepto, suspenderse u obviarse. (artículo 1)
El proceso a que se someterán las iniciativas de ley será el establecido en la propia ley. (artículo 32)
Los requisitos que deberán reunir las iniciativas y las reglas a las que deberá sujetarse su turno y, en su caso, acumulación. (artículos 42, 44 y 46)
Al respecto, destacan las siguientes:
• Las iniciativas serán turnadas para su dictamen a la comisión correspondiente, por el presidente de la mesa directiva, y las iniciativas turnadas se harán del conocimiento de los integrantes del Pleno.
• Cuando se propongan dos o más iniciativas relativas a un mismo ordenamiento, el presidente de la mesa directiva podrá ordenar que se acumulen en un solo expediente y se dictaminen conjuntamente.
Las reglas relativas a la etapa del dictamen, destacando las relativas a que:
• La emisión del dictamen es obligatoria y debe cumplir diversos requisitos; (artículos 48 y 49)
• Las comisiones deberán emitir el dictamen que proponga aprobar la iniciativa, en sus términos o con modificaciones, o bien, rechazarla, sin que pueda dispensarse en ningún caso su dictamen; (artículo 48)
• El dictamen debe incluir considerandos (artículo 49, fracción III), en los cuales se contengan la fundamentación, motivación y los razonamientos lógicos jurídicos que sustente el sentido de los puntos resolutivos; (artículo 49) y,
• Debe darse al dictamen una publicidad oportuna, a través de la Gaceta Legislativa de la legislatura; de manera que, al abrirse el asunto a discusión, sea ya del conocimiento de los integrantes de la legislatura. (artículos 52 y 53)
Las reglas a que deberán sujetarse los debates, relativas a la apertura de la discusión del dictamen, la lista de oradores, las intervenciones, la suficiencia de la discusión y las reservas, entre otras, destacando que: (artículos 53 a 58, 66 y 67)
• Anunciada la discusión, se formará una lista de los diputados que pidan la palabra en contra o a favor;
• Cuando hubieren hablado todos los diputados inscritos en la lista de oradores, el presidente de la legislatura podrá consultar si el asunto se encuentra suficientemente discutido. En caso afirmativo se procederá a la votación; y,
• La discusión y votación de todos los dictámenes relativos a leyes se realizará en lo general y en un solo acto; pero siempre que lo pida algún diputado, podrán reservarse una o varias partes del texto del proyecto legal propuesto por el dictamen, para discutirse y votarse en lo particular.
La regulación de la fase de votación que, entre otros aspectos contemplados en la ley, comprende los rubros relativos a:
• El derecho a voto, que se otorga sólo a los diputados que tengan registrada su asistencia a la sesión, los cuales tienen derecho a votar a favor o en contra, o a abstenerse de ello; (artículos 69, 71, fracción II y 78)
• Los tipos de votación y el modo de practicarse (económicas, nominales o por cédula); (artículos 70 y 71) y,
• Los tipos de mayoría que se aplicarán para la aprobación de las resoluciones de la legislatura (simple, relativa y calificada) expuestas con antelación. (artículo 75)
Las normas a que debe sujetarse la aprobación de una reforma legal, destacando para este caso que:
• Si el dictamen propone aprobar la iniciativa en sus términos, o con modificaciones, y el Pleno lo aprueba, se turnará a la comisión de redacción y estilo para los efectos previstos en el artículo 81 de la ley, incluyendo la formulación de la minuta respectiva; (artículo 79, fracción I ) y,
• Si en la discusión, en lo particular, se presenta una propuesta alternativa al texto del proyecto legal del dictamen, primero, se someterá a votación ésta; si se aprueba, quedará el proyecto en tales términos. (artículo 80)
De lo anterior se sigue, sustancialmente, que es facultad de los diputados integrantes del Congreso Estatal presentar iniciativas de leyes, que el proceso legislativo establecido para reformar la Ley Orgánica del Congreso Local es de observancia obligatoria y que comprende las siguientes fases:
Dictámenes;
(sic) Debates;
Votaciones; y,
El desglose anterior pone de manifiesto las etapas básicas integrantes del procedimiento legislativo en el Estado de Querétaro.
Ahora bien, a fin de poder apreciar si existen violaciones procesales, considerando en su integralidad el proceso legislativo y, en su caso, estar en aptitud de ponderar su relevancia y trascendencia, a continuación se reseña lo esencial del proceso legislativo que dio lugar a las normas aquí impugnadas:
Narrativa del procedimiento legislativo, como se encuentra en autos.
Presentación de la iniciativa. El nueve de febrero de dos mil once, ante el Poder Legislativo del Estado de Querétaro, los diputados J.L.A.R., A.E.S., H.R.G., R.A.S. y C.S.H., integrantes de la Junta de Concertación Política de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro, presentaron la "iniciativa que reforma la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro", en la que se propuso reformar los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro.(18)
Turno para estudio y dictamen. Por determinación de la presidencia de la Mesa Directiva de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro, la iniciativa anterior -al igual que otras once iniciativas de reformas a la Ley Orgánica del Congreso Local, relativas a preceptos distintos a los aquí impugnados- fue turnada a la Comisión de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales, para su estudio y dictamen.(19)
Con la finalidad de que no existieran dictámenes contradictorios, la presidencia de la Mesa Directiva del Congreso Local ordenó, con fechas veinticinco de agosto de dos mil diez; seis, veintiuno y veintidós de septiembre, así como seis de octubre de dos mil once, la acumulación de las doce iniciativas señaladas.(20)
En sesión de siete de octubre de dos mil once, la Comisión de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales aprobó el dictamen propuesto,(21) en el cual se vertieron las consideraciones medulares que, en lo conducente, se señalan a continuación:
Que es competente para avocarse al análisis y estudio de las iniciativas antes referidas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19, fracción II, de la Constitución Local y 44, 48, 49, 144, fracción I y 145, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro.
Que aunque la ley orgánica de la legislatura es una norma secundaria: "... es la encargada de dar operatividad a las disposiciones constitucionales aludidas, pues tiene por objeto, acorde a su artículo 1, ... reglamentar la organización, funciones y atribuciones de la Legislatura del Estado, de sus órganos y dependencias; normar los procedimientos que derivan de esas atribuciones previstas en la Constitución Política del Estado de Querétaro, así como definir los derechos y obligaciones de los integrantes de la legislatura y de los servidores públicos del Poder Legislativo.
En esa tesitura, se precisa actualizar su texto, de tal forma que el Poder Legislativo esté en posibilidad de cumplir cabalmente con la función que le corresponde.
Que respecto a la reforma de los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro:
"... la misma se estima oportuna en el sentido de que con ella se abona a la fluidez del trabajo legislativo, en un clima de armonía y consenso entre las fuerzas políticas representadas en la legislatura.
"Lo anterior es así, toda vez que, al ser la Junta de Concertación Política el órgano del Poder Legislativo encargado de procurar la toma de decisiones políticas de la Legislatura Local, integrándose con los coordinadores de todos los grupos y fracciones legislativas, se infiere que cada uno de ellos mantiene contacto directo con sus compañeros de ideología política, con quienes concierta las decisiones de grupo que habrá de llevar a cabo ante el mencionado órgano legislativo, por lo que consecuentemente debe contar con su respaldo en las resoluciones conjuntas de éste.
"A fin de imprimir dinamismo en la tarea del legislador queretano, resulta de gran importancia que los acuerdos de la Junta de Concertación Política sean adoptados por el voto de la mayoría de sus integrantes y no por unanimidad.
No modificar esta situación repercute no sólo en la actividad legislativa de crear o modificar la norma jurídica, sino también en la designación tardía u omisa delos servidores públicos que prevé la Constitución Política del Estado de Querétaro y sus leyes secundarias, redundando en el incumplimiento de obligaciones, o bien, generando violaciones procesales que lleven a la declaración de invalidez de ciertos actos.
Que por lo expuesto en los considerandos del dictamen, la comisión somete a la aprobación del Pleno los siguientes puntos resolutivos:
"Resolutivo primero. Esta Comisión de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales aprueba y propone a este honorable Pleno apruebe, con modificaciones, la ‘Iniciativa de Ley que reforma el artículo 90 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro’, la ‘Iniciativa de ley por la que se adiciona un párrafo tercero al artículo 44 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro’, la ‘Iniciativa con proyecto de ley por la que se reforman los artículos 163, 168 y 169, y se adicionan los artículos 163 Bis, y 167 Bis, todos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro’, la ‘Iniciativa de Ley que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro’, la ‘Iniciativa de ley por la que se reforma el párrafo segundo del artículo 48, y la fracción XI del artículo 126, ambos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro’; la ‘Iniciativa de ley por la que se adiciona una fracción XXVI, al artículo 145 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro’; la ‘Iniciativa de Ley que reforma el artículo 85 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro’; la ‘Iniciativa de ley que reforma la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro’; la ‘Iniciativa de ley que reforma el artículo 184 fracción II de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro’; la ‘Iniciativa de ley que reforma la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro’; la ‘Iniciativa de ley que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro’ y la ‘Iniciativa de ley, que reforma la fracción IV del artículo 74, y el artículo 78 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro.’
"Resolutivo segundo. La ley aprobada queda en los términos siguientes:
"Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro.
"Artículo sexto. Se reforma el artículo 137 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, quedando conforme al texto siguiente:
"Artículo 137. (Rotación de cargos de la junta y tiempo de su elección) Los cargos de presidente y secretario de la Junta de Concertación Política, se ocuparán rotativamente entre los coordinadores de cada uno de los grupos y fracciones legislativas, en los términos, condiciones y procedimientos que acuerde la mayoría de la Junta de Concertación Política, con una periodicidad proporcional a la representación de cada grupo o fracción en la legislatura. Posteriormente, los coordinadores podrán ceder o intercambiar el periodo de la presidencia y secretaría, de conformidad con los acuerdos suscritos entre los interesados, sin perjuicio de los que no intervengan.
"El presidente y ...
"Artículo séptimo. Se reforma el artículo 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, para quedar como sigue:
Artículo 142. (Acuerdos) Los asuntos que sean del conocimiento de la Junta de Concertación Política y que requieran de la emisión de un acuerdo o propuesta por parte de ésta, serán consensuados por la mayoría de sus integrantes. En caso de no cumplirse este supuesto, resolverá en definitiva el Pleno de la Legislatura.
El dictamen anterior fue publicado con fecha once de octubre de dos mil once, en la Gaceta Legislativa para la sesión del Pleno de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro, a celebrarse el día trece de octubre de dos mil once.(22)
Debates. El trece de octubre de dos mil once se celebró sesión plenaria de la Quincuagésima Legislatura del Estado de Querétaro. En el orden del día, previsto para la sesión de mérito, fue listado, como punto IV, el dictamen de la iniciativa de ley a que se refiere el numeral 2 que antecede, presentado por la Comisión de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales.
Al desahogarse el punto IV del orden del día se dio cuenta con el referido dictamen, sometiéndose a discusión de los diputados presentes en la sesión, inscribiéndose como oradores en contra, los diputados G.G.C.S. y S.M.O. y, como oradores a favor, los diputados B.R.C. e H.R.M., dándose más tarde la participación del diputado J.L.A.R. para hechos.
Al respecto, en el acta mencionada, se asentó lo siguiente:
"Acto seguido, hace uso de la voz el diputado G.G.C.S., señalando que el grupo legislativo del Partido Acción Nacional reitera su postura de ir en contra del presente dictamen, porque el mismo pretende impedir a este grupo legislativo presidir la Junta de Concertación Política. Acto continuo, hace uso de la voz el diputado B.R.C., mencionando que el dictamen de mérito, pretende hacer más dinámico el trabajo de la legislatura, así como el perfeccionamiento de la ley, actualizando y poniendo al día a este poder, con el objeto de que opere adecuadamente. Enseguida, hace uso de la voz el diputado J.L.A.R., para hechos y para solicitar una reserva respecto del dictamen en comento que explicará en el momento correspondiente. Acto seguido hace uso de la voz el diputado S.M.O., señalando que el presente dictamen violenta la naturaleza de la Junta de Concertación Política, toda vez que modifica su diseño y naturaleza, siendo ésta, que ninguna fuerza política sea excluida de la toma de decisiones. Acto continuo hace uso de la voz el diputado H.R.G., mencionando que la funcionalidad de la legislatura no puede depender de la voluntad unilateral de algunos diputados, asimismo solicita una reserva respecto del presente dictamen que explicará en el momento correspondiente."
Votación y aprobación del dictamen. Enseguida de la intervención de los oradores arriba señalados, se sometió a votación en lo general el dictamen de mérito, siendo aprobado por votación de quince votos a favor y diez en contra.
Acto continuo, el diputado H.R.G. hizo uso de la voz, a efecto de explicar el sentido de su reserva, mencionando que: "... ésta es con la intención de que se derogue del artículo 137 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, el párrafo que se refiere a la periodicidad proporcional de la representación de cada grupo o fracción en la legislatura."
La propuesta señalada se sometió a discusión en lo particular y, en virtud de no existir oradores inscritos, se sometió a votación en lo particular, resultando aprobada por votación de quince votos a favor y diez en contra.
En consecuencia, se declaró aprobado, en lo general y en lo particular, el dictamen y se ordenó turnarlo a la comisión de redacción y estilo para la formulación de la minuta correspondiente que, en su oportunidad, se expidiera el proyecto de ley respectiva, y el envío al titular del Poder Ejecutivo para su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado "La Sombra de Arteaga".
El veinticinco de noviembre de dos mil once, en el Periódico Oficial "La Sombra de A.", se publicó la "Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro."(23)
Conforme al artículo primero transitorio de la ley impugnada, ésta entró en vigor al día siguiente de su aprobación por el Pleno de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de Querétaro.
Ahora bien, este Tribunal Pleno estima que, contrario a lo sostenido por los promoventes, en el presente asunto sí se cumplió con el proceso de formación de la ley impugnada, en términos de la regulación pertinente, pues si, como se advierte de la relatoría anterior y de acuerdo con las constancias que obran agregadas en autos, la iniciativa de reforma fue suscrita por diputados integrantes del Congreso del Estado y presentada a consideración del Pleno; el presidente de la Mesa Directiva del Congreso Local la turnó a la Comisión de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales para su estudio y dictamen; dicha comisión emitió y propuso al Pleno de la Legislatura su aprobación, con modificaciones, sometiéndose el proyecto a discusión (en sesión plenaria de trece de octubre de dos mil once) y, posteriormente, a votación, en lo general y en lo particular, aprobándose en ambos casos las propuestas por una mayoría simple de quince votos a favor y diez en contra, haciéndose la declaración respectiva, es de concluirse que en el procedimiento legislativo de reforma sí se observaron las etapas sustanciales señaladas en la normatividad local, permitiendo la participación de todas las fuerzas políticas, por lo que, en el caso, no existió violación alguna a las formalidades esenciales del proceso de creación de normas que lleven a su invalidación.
En otras palabras, de acuerdo con las constancias de autos, es de concluirse que, en el caso, se cumplió con los estándares establecidos por este Alto Tribunal, a la luz de los cuales debe evaluarse la regularidad constitucional del procedimiento legislativo, precisados con antelación. Ello, toda vez que:
El procedimiento legislativo respetó el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de libertad e igualdad.
Lo anterior es así, porque del expediente del presente juicio no sólo no se advierte alguna irregularidad que hubiera impedido a las diversas fuerzas políticas representadas en el Congreso Local a participar en el procedimiento legislativo en condiciones de libertad e igualdad, cuestión ésta que, por lo demás, no fue planteada por los accionantes.
Por el contrario, se advierte el cumplimiento de este primer criterio, de alguna manera desde la iniciativa para reformar los preceptos impugnados, pues fue presentada por cinco de los miembros de la Junta de Concertación Política del Congreso Local que, a su vez, fungen como coordinadores de sus respectivos grupos parlamentarios (con excepción del integrado por diputados del Partido Acción Nacional), pasando por la Comisión de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales que emitió el dictamen respectivo, relativo a doce iniciativas presentadas por diputados de los diversos grupos políticos.
Asimismo, se advierte, principalmente, que el Pleno del Congreso Local aprobó la reforma que se impugna mediante un proceso deliberativo, en el que la votación se dio con la participación de la totalidad de los diputados que integran la Legislatura Estatal, los que tuvieron la posibilidad de informarse oportunamente, a través de la Gaceta Legislativa (publicada el once de octubre de dos mil once), del contenido del dictamen a discutirse en la sesión del día trece siguiente, en la que por una mayoría de quince votos a favor y diez en contra (estos últimos emitidos por los diputados que integran la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional), se aprobó la reforma de los preceptos que en esta vía se impugnan, habiéndose realizado de manera libre y en condiciones de igualdad, pues todos los diputados que asistieron a la citada sesión estuvieron en condiciones de hacer valer sus argumentos a favor o en contra del dictamen que se sometió a discusión y votación, así como respecto de las reservas o propuestas que se hicieron durante la sesión conforme a la ley, cuando así lo estimaron pertinente.
De esta manera, se advierte que en el proceso de formación de la ley impugnada funcionó el Congreso Estatal como una cámara de deliberación política, en cuyo contexto las mayorías y las minorías tuvieron la posibilidad de hacerse oír.
El procedimiento deliberativo culminó con la correcta aplicación de reglas de votación establecidas.
En efecto, como se estableció con antelación, la votación por la que se aprobó la ley impugnada se ajustó a las reglas establecidas por las normas aplicables, conforme a las cuales, la aprobación de reformas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal no requiere de una mayoría calificada de votos, como lo plantean los accionantes, sino que basta una votación de mayoría simple para realizarlas, como aconteció en el caso concreto.
Sin que sea óbice a lo anterior lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Local, que invocan los accionantes en su primer concepto de invalidez, pues ese mismo precepto, en su último párrafo, dispone expresamente que el funcionamiento y demás disposiciones necesarias para el ejercicio de la función legislativa se establecerán en la ley que, en el caso, corresponde a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro.
Así, en términos de lo dispuesto en su artículo 1o., el referido ordenamiento tiene por objeto, entre otras cuestiones, reglamentar la organización, funciones y atribuciones de los órganos de la Legislatura Estatal, entre los que se encuentra la Junta de Concertación Política de la Legislatura, cuya existencia, naturaleza, funciones y finalidades corresponde determinar a la propia asamblea, con base en las facultades constitucionales que se han expuesto con antelación; y de ahí que la legislatura no se haya excedido en el ejercicio de ellas, al depositar en la Junta de Concertación Política la facultad de designar a su presidente y secretario, originalmente otorgada por la misma ley al Pleno de la legislatura, como tampoco se excedió, al establecer y, posteriormente, modificar el procedimiento para llevar a cabo dicha designación; las normas conforme a las cuales se definirá el tiempo en que el presidente designado ocupará el cargo o el modo en que la Junta de Concertación Política habrá de adoptar sus decisiones; máxime que en todos los casos se garantiza la participación de todos los grupos o fracciones parlamentarias que lo integran; de manera que se respetan en ese sentido los principios democráticos que rigen la actividad legislativa.
Sirve de apoyo a lo anterior el criterio adoptado por este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 13/2000, aplicable por analogía, de la que derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 66/2001, Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2001, página 626, cuyos rubros y texto dicen:
"COMISIONES INTERNAS DE LOS CONGRESOS LOCALES. SU INTEGRACIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO NO ESTÁN REGULADOS POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, POR LO QUE SU NORMATIVIDAD COMPETE A LOS CONGRESOS LOCALES (ARTÍCULOS 37, 38, INCISO G) Y 41 DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS, REFORMADOS POR DECRETOS PUBLICADOS EL PRIMERO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL). Las reformas citadas de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos establecen, en el artículo 37, que los acuerdos y resoluciones de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política se tomarán por mayoría de votos, en vez de como decía anteriormente: ‘por mayoría absoluta, considerando como base el voto ponderado de cada uno de sus integrantes’; en el artículo 38, inciso g), que dicha comisión designará al tesorero, contador mayor de Hacienda y oficial mayor, todos de dicho Congreso, a propuesta específica de los grupos parlamentarios, en vez de como decía antes que dicha comisión sólo propusiera al Pleno la designación de tales funcionarios, y en el artículo 41, que las diferentes comisiones se integrarán con tres diputados de los diferentes grupos parlamentarios, además de que las presidencias de cada una de esas comisiones serán a propuesta del grupo parlamentario que corresponda según el número de diputados que tenga, mientras que conforme al artículo anterior, dichas comisiones, con el mismo número de integrantes eran electos por el Pleno del Congreso a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Todas estas reformas sobre la integración, facultades y funcionamiento de las comisiones del Congreso del Estado de Morelos se refieren a la organización interna de dicho colegio legislativo, facultades que, en principio, les compete ejercer al Poder Reformador Local y al propio Congreso, pues al no establecerse al respecto ninguna base obligatoria en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni en ningún otro precepto, no hay apoyo para que, desconociendo al sistema federal, se declaren inconstitucionales dichas reformas."
Por lo antes expuesto, son infundados los argumentos que esgrimen los accionantes, en el sentido de que la violación que aducen al artículo 16 de la Constitución Local o la circunstancia de que, a su juicio, este precepto establezca que el Poder Legislativo de la entidad es el órgano máximo de dirección y/o decisión, determinen que: "... sólo con una mayoría calificada es posible acotar o ‘quitarle’ la facultad de designar al presidente y secretario de la Junta de Concertación Política de la propia legislatura para delegarla a la propia junta, integrada por sólo seis coordinadores de los grupos o fracciones legislativas", ya que, como se ha establecido, no existe fundamento constitucional o legal alguno que permita sustentar tal planteamiento; de ahí que también sea infundada la afirmación de los promoventes en el sentido de que de una interpretación sistemática, funcional y teleológica de las normas, se debe desprender que se requiere de una mayoría calificada para reformar o derogar los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica del Congreso Estatal, pues el contenido de los mismos implica material y formalmente que la propia Asamblea Legislativa, como órgano máximo de dirección y decisión, se auto-limite, acote y disminuya sus propias facultades.
Igualmente, resulta infundado el planteamiento de los accionantes en el sentido de que si para los proyectos de ley, decreto o acuerdo observados por el titular del Ejecutivo del Estado, así como para la sustitución del presidente de la legislatura y el nombramiento de titulares y dependencias públicas y/o autónomas se requiere de mayoría calificada, en términos de las normas aplicables, entonces, por mayoría de razón, se requiere de esa misma mayoría para limitar, restringir o quitar a la Asamblea Legislativa sus facultades, depositándolas en la Junta de Concertación Política, que es un órgano inferior a la Legislatura Estatal integrado por seis diputados, y no por veinticinco.
Lo infundado de dicho planteamiento deriva de la circunstancia de que, como ya se estableció, la Constitución Local y la Ley Orgánica del Poder Legislativo establecieron como regla general de votación para reformar una ley a la mayoría simple y, como excepción, a la mayoría calificada; de manera tal que aun en el supuesto de que existiera una omisión o laguna legislativa, para colmar la misma únicamente deberá acudirse a aquellas disposiciones que por su naturaleza puedan aplicarse de manera extensiva, por lo que, tratándose de disposiciones de aplicación estricta, como sucede en el caso de las normas que prevén excepciones, debe estimarse que las mismas únicamente pueden aplicarse a los supuestos para los que fueron creadas, sin que sea válida su aplicación analógica o por mayoría de razón, pues ello significaría contravenir las disposiciones expresas en contrario.
Al respecto, sirve de apoyo, por analogía, el criterio de este Tribunal Pleno que se transcribe a continuación:
"INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. LA REGULACIÓN ESTABLECIDA EN UN PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS NO PUEDE APLICARSE POR ANALOGÍA CUANDO PREVÉ EXCEPCIONES A REGLAS GENERALES ESTABLECIDAS EN LAPROPIA NORMA FUNDAMENTAL. Como lo ha reconocido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para colmar una laguna o vacío legislativo en el Texto Constitucional únicamente debe acudirse a aquellas disposiciones que por su naturaleza puedan aplicarse de manera extensiva, por lo que tratándose de disposiciones de aplicación estricta, como sucede en el caso de las normas que prevén excepciones, solamente podrán aplicarse a los supuestos para los que fueron creadas, sin que sea válida su aplicación analógica o por mayoría de razón, ya que de proceder en estos términos se dejaría de acatar la voluntad del Constituyente." (Tesis aislada P. LVI/2006, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 13)
En las relatadas condiciones, se concluye que se cumplió también con el criterio consistente en que el proceso deliberativo culmine con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas.
En el caso, se advierte también que en el desarrollo del procedimiento se cumplió con el criterio consistente en que tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones realizadas deben ser públicas.
Lo anterior, en virtud de que la discusión llevada a cabo se dio en una sesión plenaria que cumplió con el mandato contenido en el artículo 89 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, en el sentido de que debe ser pública y, por ende, en tal discusión se expusieron las posiciones de las diversas fuerzas políticas a los ojos del público, siendo recogida fielmente por los instrumentos dedicados a dejar constancia pública de los trabajos parlamentarios: el acta de la sesión, la versión estenográfica de la misma, la publicación en los instrumentos oficiales de las normas legales adoptadas, incluso, a través de Internet, todo lo cual resulta acorde con la circunstancia de que, en el caso, no fuera planteada por los accionantes en momento alguno la existencia de alguna violación relacionada con el criterio de publicidad, ni existan elementos en el escrito de demanda que así lo impliquen.
Por las razones expuestas, se concluye que no se violó el procedimiento legislativo que dio origen a la reforma de los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro.
En otro aspecto, contrario a lo que alegan los accionantes, la ley impugnada cumple con el requisito de fundamentación, en razón de que el Congreso del Estado tiene facultades constitucionales y legales tanto para expedir su propia ley orgánica como para reformarla, modificando cuestiones inherentes al funcionamiento de uno de sus órganos internos, como lo es la Junta de Concertación Política, según se estableció con antelación.
Así también, en relación con el requisito de motivación, se considera satisfecho, al ser la organización interna del órgano legislativo un aspecto que requiere ser regulado; aunado a que, si bien ya este Pleno ha establecido que la motivación no exige que se realice de manera detallada y específica, de cualquier manera, en el caso, se advierte que en la exposición de motivos de la iniciativa de reforma a los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica de la Legislatura Estatal y en el capítulo de considerandos del dictamen respectivo emitido por la Comisión de Gobernación, Administración Pública y Asuntos Electorales, se vertieron los razonamientos por los que la Legislatura consideró conveniente actualizar su ley orgánica, los cuales fueron transcritos con antelación.
Incluso, es de señalar que las consideraciones señaladas en el referido dictamen aprobado fueron retomadas e incorporadas a la minuta emitida por la Comisión de Redacción y Estilo de la legislatura, en la cual se incluyó la modificación al artículo 137 de su ley orgánica, derivada de la aprobación de la reserva y propuesta planteada, durante la sesión del trece de octubre de dos mil once, por el diputado H.R.G., en el sentido de que se derogara del citado precepto el párrafo que se refiere a "la periodicidad proporcional de la representación de cada grupo o fracción en la legislatura".
Así, en dicha minuta se precisa que la reforma a los artículos 137 y 142 de la referida ley orgánica, entre otras razones, se estimó oportuna:
"... en el sentido de que con ella se abona a la fluidez del trabajo legislativo, en un clima de armonía y consenso entre las fuerzas políticas representadas en la legislatura.
Lo anterior es así, toda vez que, al ser la Junta de Concertación Política el órgano del Poder Legislativo encargado de procurar la toma de decisiones políticas de la Legislatura Local, integrándose con los coordinadores de todos los grupos y fracciones legislativas, se infiere que cada uno de ellos mantiene contacto directo con sus compañeros de ideología política, con quienes concierta las decisiones de grupo que habrá de llevar a cabo ante el mencionado órgano legislativo, por lo que, consecuentemente, debe contar con su respaldo en las resoluciones conjuntas de éste. ...
Por consiguiente, se concluye que la autoridad legislativa satisfizo el requisito de motivación, al exponer las razones por las que llevó a cabo la reforma; y de ahí que no existe violación al artículo 16 de la Constitución Federal en este aspecto.
Finalmente, respecto al planteamiento de los promoventes, consistente en que los diputados de la mayoría que votaron la citada reforma, sin que fuera mayoría calificada, debieron abstenerse de votar, porque protestaron guardar y hacer guardar las Constituciones Federal y Local, y a juicio de los accionantes la reforma es inconstitucional, el mismo resulta infundado, porque la circunstancia señalada por los accionantes de ningún modo podría derivar en una violación al proceso de creación de la norma, ya que, con independencia del sentido de su voto, el ejercicio del derecho a votar (a favor, en contra o absteniéndose de ello) de que goza un diputado, es parte inherente del proceso legislativo, cuyas etapas y regulación en el Estado de Querétaro fueron estudiadas con antelación. Además, el alegato es infundado, porque, como ya se estableció, la aprobación de las reformas impugnadas por una votación de mayoría simple es constitucional, de manera que el planteamiento parte de una falsa premisa.
Estudio de las violaciones planteadas en el segundo concepto de invalidez, respecto al principio de irretroactividad de la ley. Ver votación 3
Como se reseñó en el resultando tercero, punto 2, de este fallo, relativo a la violación alegada del principio de irretroactividad de la ley, los promoventes plantean, en esencia, que la reforma a los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro viola los derechos adquiridos del coordinador del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional para presidir la Junta de Coordinación Política, durante el resto del periodo de la actual legislatura.
Lo anterior, por considerar, fundamentalmente, que conforme al texto anterior a la reforma del artículo 137 de la referida ley, los cargos de presidente y secretario de la Junta de Concertación Política se ocuparían rotativamente entre los coordinadores de cada uno de los grupos parlamentarios, con una periodicidad proporcional a la representación de cada grupo o fracción parlamentaria; de donde se colige, señalan los accionantes, que todos y cada uno de los coordinadores tienen derecho a presidir la Junta de Concertación Política en las mismas condiciones; de tal suerte que éste es un derecho que el coordinador del citado grupo legislativo ya tenía adquirido con antelación a la reforma de la ley cuestionada que, al aprobarse, lo vulneró, pues los demás coordinadores de grupos parlamentarios ya agotaron ese derecho, y el coordinador del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional aún no ha presidido la junta, teniendo derecho a hacerlo en las mismas condiciones que los demás, esto es, conforme al régimen anterior a la reforma.
Al respecto, es de referirse primeramente a lo dispuesto en el artículo 14, primer párrafo, de la Constitución Federal, que dice:
Respecto del principio de irretroactividad de la ley, contenido en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal, esta Corte ha interpretado que tutela la irretroactividad de los efectos de una ley, entendida en el sentido de que no se pueden establecer disposiciones retroactivas, ni aplicarse a situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su vigencia, o bien, afectar derechos adquiridos.
En este sentido, para mejor entendimiento del asunto, es de examinar el contenido de los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro que, en su texto anterior a la reforma y en su texto vigente que se impugna, disponen:
Ver texto anterior y vigente
De lo establecido en los preceptos antes transcritos, en lo que aquí interesa, se desprende lo siguiente:
Por lo que hace al artículo 137 de la ley impugnada:
• Que los cargos de presidente y secretario de la Junta de Concertación Política se ocuparán rotativamente entre los coordinadores de cada uno de los grupos y fracciones legislativas, porción normativa que, como se advierte, es idéntica en ambos textos.
• Que mientras en el caso del artículo 137, en su texto anterior a la reforma, se dispone que la ocupación del cargo por los coordinadores, en forma rotativa, se llevará a cabo en los términos, condiciones y procedimientos que acuerde la mayoría de la legislatura, con una periodicidad proporcional a la representación de cada grupo o fracción en la legislatura; en el caso del artículo 137, en su texto vigente impugnado, se establece que lo anterior se llevará a cabo en los términos, condiciones y procedimientos que acuerde la mayoría de la Junta de Concertación Política.
Esto es, como se advierte, mediante la reforma:
- Se depositó en la Junta de Concertación Política la facultad de designar al presidente y secretario de la misma, que antes de la reforma correspondía al Pleno de la Legislatura Estatal; y,
- Se eliminó la condicionante establecida expresamente en el texto anterior a la reforma, consistente en que la ocupación de los citados cargos sería "con una periodicidad proporcional a la representación de cada grupo o fracción en la legislatura".
• Que, en el texto del artículo 137 reformado vigente, se mantuvieron intocados los dos últimos párrafos del artículo 137 anterior a la reforma, conforme a los cuales:
- Posteriormente a la ocupación del cargo, los coordinadores podrán ceder o intercambiar el periodo de la presidencia y secretaría, de conformidad con los acuerdos suscritos entre los interesados, sin perjuicio de los que no intervengan; y,
- El presidente y secretario que deban funcionar en el primer periodo de la Junta de Concertación Política serán electos por el Pleno del Congreso Local dentro de las primeras tres sesiones del ejercicio constitucional de la legislatura.
Por lo que hace al artículo 142 de la ley impugnada:
• Que mientras en el caso del artículo 142 en su texto anterior a la reforma se dispone que los asuntos a que se refiere serán consensuados por unanimidad de los integrantes de la Junta de Concertación Política, en el texto reformado vigente dichos asuntos (definidos de manera idéntica en el texto anterior a la reforma y en el vigente) serán consensuados por la mayoría de la Junta de Concertación Política; y,
• Que en la reforma se mantuvo intocada la porción normativa del precepto conforme a la cual será el Pleno de la Legislatura el que resolverá, en definitiva, los casos en donde no se dé la unanimidad exigida en el texto anterior a la reforma, o la mayoría requerida, según el texto reformado impugnado.
Señalado lo anterior, debe tenerse en cuenta que esta Suprema Corte ha establecido que, conforme al artículo 14 constitucional, a la luz de las teorías de los derechos adquiridos y de los componentes de la norma adoptados por la Corte para interpretar el concepto de retroactividad de la ley, se entiende que una norma transgrede el citado precepto constitucional, en tanto modifica o destruye los derechos adquiridos o los supuestos jurídicos y sus implicaciones nacidas bajo la vigencia de una ley anterior.
Así, esta Corte ha determinado que el principio de irretroactividad de la ley constriñe, por un lado, al legislador a no expedir leyes que en sí mismas resulten retroactivas y, por otro, a las demás autoridades a que no las apliquen retroactivamente.
En el caso, debe tenerse en cuenta que el objeto de la acción de inconstitucionalidad es la tutela abstracta de las disposiciones contenidas en la Constitución Federal, no así un medio a través del cual puedan constatarse posibles violaciones a los derechos fundamentales de los individuos, esto es, para deducir o defenderse de afectaciones a personas en concreto, pues, para ese efecto, existe en el ordenamiento jurídico mexicano el juicio de amparo, el cual podrá promoverse, en los casos en que la ley lo prevea, por el individuo, cuyo derecho se estima violado.
En ese sentido, esta Suprema Corte ha delimitado que, tratándose de este medio de control, los sujetos legitimados para promoverla sólo están facultados para denunciar la posible contradicción entre una norma general y la propia Constitución Federal, mas no para deducir derechos propios o defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar una norma general.
Así pues, aun cuando esta Corte también ha sostenido que, vía acción de inconstitucionalidad, se puede plantear todo tipo de violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ello, en todo caso, debe verificarse siempre a la luz de la naturaleza de este medio de control constitucional y, en esa medida, analizarse las violaciones en cuestión.
En el caso, este Pleno considera que, tratándose de leyes de carácter orgánico, como la que se impugna en la presente acción, no es posible alegar irretroactividad de la ley, partiendo de que se tienen "derechos adquiridos" de quienes integran el Congreso Local, o bien, de "situaciones jurídicas" creadas al amparo de la ley anterior, que impidan dicha reforma, como acontece en el presente asunto, en el que los accionantes plantean que la norma general impugnada vulnera los derechos adquiridos del diputado G.G.C.S., así como que la reforma no debió ser aprobada (sino por una mayoría calificada), porque impide al coordinador del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional presidir la Junta de Concertación Política en los mismos términos o condiciones que disponía la ley antes de la reforma cuestionada.
De sostener lo contrario, como pretenden los accionantes, se llegaría al extremo de que las modificaciones a una Ley Orgánica del Poder Legislativo sólo pudieran realizarse al comienzo del ejercicio de una nueva legislatura, o bien, en su conclusión, obligando sólo a quienes conformen la siguiente situación que es inadmisible, pues impediría no sólo la evolución y actualización de las normas, elementos que incuestionablemente son necesarios para incentivar el perfeccionamiento democrático, sino también impediría la propia representatividad democrática.
Cuestión distinta es que, tratándose de una ley como la que nos ocupa, se modifique la organización interna del Poder Legislativo; de manera tal que se lleguen a afectar principios democráticos que rigen la función legislativa, y que anteriormente a una reforma sí se respetaban, produciendo, por consecuencia, una afectación en la participación de todas las fuerzas políticas, sobre todo de las minorías, lo que no se advierte en el presente caso.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 90/2011 (9a.), emitida por este Tribunal Pleno, cuyos rubro y texto dicen:
"PODERES LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS. TRATÁNDOSE DE SUS LEYES ORGÁNICAS NO PUEDE ALEGARSE, A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY PARTIENDO DE QUE QUIENES INTEGRAN EL CONGRESO LOCAL TIENEN DERECHOS ADQUIRIDOS, O BIEN, DE SITUACIONES JURÍDICAS CREADAS AL AMPARO DE LA LEY ANTERIOR, QUE IMPIDAN UNA REFORMA. Conforme a los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación el principio de irretroactividad de la ley, contenido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se transgrede cuando se modifican o destruyen los derechos adquiridos o los supuestos jurídicos nacidos bajo la vigencia de una ley anterior, constriñendo al legislador a no expedir leyes que, en sí mismas, resulten retroactivas, y a las demás autoridades a que no las apliquen retroactivamente. Por otra parte, el objeto de las acciones de inconstitucionalidad es la tutela abstracta de las disposiciones contenidas en la Constitución General de la República, por lo que los sujetos legitimados para promoverlas únicamente pueden denunciar la posible contradicción entre una norma general y la Ley Suprema, no así utilizarlas para defenderse de eventuales agravios causados por la aplicación de una norma general. Por consiguiente, tratándose de leyes de carácter orgánico, no puede alegarse irretroactividad de la ley partiendo de que quienes integran el Congreso Local tienen derechos adquiridos, o bien, de situaciones jurídicas creadas al amparo de la ley anterior que impidan una reforma pues, de ser así, se llegaría al extremo de que las modificaciones a una Ley Orgánica del Poder Legislativo sólo pudieran realizarse al comienzo del ejercicio de una nueva legislatura o bien, en su conclusión, obligando sólo a quienes conformen la siguiente, lo que es inadmisible pues ello impediría no sólo la evolución y actualización de las normas orgánicas, elementos necesarios para incentivar el perfeccionamiento democrático, sino también la propia representatividad democrática. Cuestión distinta sería que la modificación de la organización interna del Poder Legislativo pudiera afectar principios democráticos que rigen la función legislativa, pero ello en todo caso debe verificarse a partir de ese estándar y no del principio de irretroactividad de la ley." (Jurisprudencia P./J. 90/2011 (9a.), Décima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, página 527)
Sin perjuicio de lo anterior, es de precisar que, tal como se adelantó, este Alto Tribunal no advierte que en el presente caso se actualice el supuesto antes señalado, de que la reforma cuestionada modifique la organización interna del Poder Legislativo; de manera tal que se lleguen a afectar principios democráticos que rigen la función legislativa y que, anteriormente a una reforma, sí se respetaban, produciendo, por consecuencia, una afectación en la participación de todas las fuerzas políticas, sobre todo de las minorías.
Antes bien, en el presente asunto se estima que las reformas impugnadas sí respetan los principios democráticos que rigen la actividad legislativa, particularmente el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, el cual constituye uno de los estándares o criterios que este Alto Tribunal ha adoptado, no sólo para examinar la constitucionalidad de un proceso legislativo determinado, como se hizo en el considerando que antecede, sino también para evaluar el contenido material de una reforma, aun cuando ésta se refiera a la organización y funcionamiento interno de los órganos del Poder Legislativo, dado que tales principiosdemocráticos, como ha sostenido ya este Alto Tribunal, no están desvinculados o aislados de otros aspectos que permiten, precisamente, que el trabajo parlamentario se realice democráticamente.
Entre los aspectos de mención se encuentran los que atañen a la organización y funcionamiento de los órganos que integran un Congreso, tales como los grupos legislativos, comisiones permanentes o, como en el presente caso, la Junta de Concertación Política, la cual, como aquéllos, guarda una especial relevancia para la formación de la voluntad legislativa en la Legislatura Estatal de Querétaro, que necesariamente implica la posibilidad de que todas las fuerzas políticas -mayoritarias y minoritarias- intervengan en dicha voluntad, y sean parte de los acuerdos o decisiones del Congreso, como se desprende de las disposiciones que la regulan, previstas en los artículos 135 a 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, de los que se desprende, en lo que aquí interesa, que:
• La Junta de Concertación Política es el órgano encargado de procurar la toma de decisiones políticas de la legislatura y se integra con los coordinadores de los grupos y fracciones legislativas, y cuenta para su funcionamiento con un presidente y un secretario. (artículo 135)
• Los cargos de presidente y secretario de la Junta de Concertación Política se ocuparán rotativamente entre los coordinadores de cada uno de los grupos y fracciones legislativas, en los términos, condiciones y procedimientos que acuerde la mayoría de la Junta de Concertación Política. (artículo 137)
• Compete a la Junta de Concertación Política, entre otras cuestiones: (artículo 139)
- Adoptar la toma de decisiones concertadas en todos los ámbitos y materias que al Poder Legislativo correspondan, las cuales comunicará al órgano o dependencia respectiva, para su debido cumplimiento;
- Proponer acuerdos al Pleno de la Legislatura sobre iniciativas presentadas, decisiones de gobierno interno, declaraciones institucionales de la legislatura y cualquier decisión que sea de su competencia;
- Elaborar, con apoyo del director de Servicios Administrativos y el director de Servicios Financieros, el proyecto del presupuesto de ingresos y egresos del Poder Legislativo, así como las políticas y lineamientos relativos a la aplicación de los recursos asignados;
- Proponer a la legislatura la integración de sus órganos y la sustitución de sus miembros, así como la designación de los titulares de las dependencias; y,
- Comunicar a la mesa directiva la inclusión de asuntos en el orden del día para las sesiones del Pleno, entre otras.
• Corresponde al presidente de la Junta de Concertación Política, convocarla a sesionar, coordinar sus actividades y hacer cumplir sus acuerdos. (artículo 140)
• Para sesionar, la Junta de Concertación Política deberá contar con la asistencia de la mayoría de sus integrantes. (artículo 141)
• Los asuntos que sean del conocimiento de la Junta de Concertación Política y que requieran de la emisión de un acuerdo o propuesta por parte de ésta, serán consensuados por la mayoría de sus integrantes. En caso de no cumplirse este supuesto, resolverá en definitiva el Pleno de la Legislatura. (artículo 142)
De esta manera, se aprecia que la reforma que se impugna preserva la regulación fundamental relativa a las funciones y finalidades de la Junta de Concertación Política, contenida en el texto anterior a la reforma, en el que se considera la participación de todos los actores políticos representados en el Congreso Local.
Así, por ejemplo, se desprende de lo dispuesto en el artículo 137 impugnado, conforme al cual el periodo en que el presidente y secretario de la Junta de Concertación Política ocupará el cargo, será determinado ahora por la mayoría de los integrantes de la junta, a quienes corresponde establecer los términos, procedimientos y condiciones en que se ocuparán, respetando, en todo caso, la regla de que la ocupación será en forma rotativa, por los coordinadores de cada uno de los grupos o fracciones parlamentarias, lo que garantiza la participación de todas las fuerzas políticas con representación, como lo denota la expresión "rotativamente", y en la medida en que se precisa que serán los coordinadores de "cada uno" de los grupos o fracciones legislativas, quienes podrán acceder a dichas posiciones.
Asimismo, se advierte que si bien es cierto que con la reforma impugnada se modificó la regla establecida en el texto anterior, en el sentido de que los coordinadores de cada uno de los grupos parlamentarios ocuparían el cargo con una periodicidad proporcional a la representación de cada grupo o fracción en la legislatura, también lo es que la supresión de esa condicionante no impide a la Junta de Concertación restaurarla en los mismos términos o con modalidades o matices, si así lo decide la mayoría de sus integrantes y, en caso de no hacerlo, de cualquier forma está garantizada la participación de todos los coordinadores de grupo o fracción representados, como se indicó con antelación, de manera tal que si en el caso concreto, como alegan los accionantes, se ha dado la circunstancia de que el coordinador del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional aún no ha presidido la Junta de Concertación Política, ello no se debe, per se, a que conforme a la disposición impugnada haya sido excluido de tal posibilidad, sino que, en todo caso, ha sido resultado de la decisión y acuerdos adoptados por la mayoría de los integrantes de dicho órgano legislativo, entre quienes se encuentran representadas las minorías.
Por otra parte, en lo tocante a la reforma al artículo 142 que se impugna, se estima que la misma, fundamentalmente, sólo se traduce en que, como lo dijo la propia Legislatura Estatal en el proceso legislativo examinado en el considerando anterior, la misma abona en la fluidez del trabajo legislativo, al permitir que las decisiones se adopten con mayor celeridad, al no requerir ya la unanimidad, sino únicamente el consenso de la mayoría de los integrantes del órgano, dejando la decisión al Pleno únicamente para el caso de que no se logre ese consenso, como sería, por ejemplo, el caso de un empate.
De lo que se sigue que el contenido material de la reforma al citado precepto en nada restringe los derechos de las mayorías y minorías para integrar la voluntad del Congreso Local, antes bien, al mantener la reforma la porción normativa conforme a la cual, los asuntos que sean del conocimiento de la Junta de Concertación Política y que requieran de la emisión de un acuerdo o propuesta por parte de ésta, serán consensuados por sus integrantes, eliminando únicamente la exigencia de una decisión por unanimidad para sustituirla por el requisito de que se adopte por mayoría, continúa garantizando la participación de todas las fuerzas políticas en la toma de decisiones tan relevantes como las que se refieren a los acuerdos o propuestas que le competen a dicho órgano parlamentario, contempladas en el artículo 139 de la ley impugnada.
Por todas las razones apuntadas, se concluye que la norma general impugnada no transgrede la Constitución Federal, en primer lugar, porque, como ya se ha precisado, se trata de la organización interna del órgano legislativo, que en términos del artículo 116 constitucional le compete regular a las Legislaturas Estatales, sin establecerle lineamientos al respecto y, además, la actuación del Congreso Local, de ninguna manera resulta contraria a los principios democráticos que deben regir la función legislativa, sino que, por el contrario, resultan, incluso, acordes con el sistema de gobernabilidad multilateral que, por regla general, obliga a buscar el consenso del partido mayoritario con los minoritarios.
Al respecto, es de mencionar la tesis de jurisprudencia emitida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativa a la evolución del sistema político mexicano.
"CLÁUSULA DE GOBERNABILIDAD. EL SISTEMA ASÍ CONOCIDO, QUE ASEGURABA EN LOS CONGRESOS LEGISLATIVOS LA GOBERNABILIDAD UNILATERAL DEL PARTIDO POLÍTICO MAYORITARIO, FUE MODIFICADO DESDE 1993, AL CULMINAR UNA SERIE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE TIENDEN A CONSOLIDAR EL SISTEMA DEMOCRÁTICO, ADOPTANDO EL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD MULTILATERAL QUE, POR REGLA GENERAL, OBLIGA A BUSCAR EL CONSENSO DEL PARTIDO MAYORITARIO CON LOS MINORITARIOS (INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA DE LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 41, 52, 54 Y 116 CONSTITUCIONALES). A partir de 1963 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha tenido importantes reformas, principalmente en sus artículos 41, 52, 54 y 116, que en el sistema político electoral han tenido la finalidad de lograr una mayor participación de los partidos políticos en la vida democrática del país. Dentro de esa directriz, respaldada por las fuerzas populares, se introdujo, primero, la figura de los ‘diputados de partido’, que permitía destinar un número determinado de escaños en el Congreso de la Unión a los partidos que hubiesen obtenido un porcentaje mínimo de votación nacional en las elecciones. Esta apertura evolucionó posteriormente al sistema de representación proporcional, con lo cual se logró el pluralismo político, dentro del cual tuvieron oportunidad de hacerse oír, en las Cámaras Legislativas, todas las corrientes ideológicas de significación. No obstante, aún existía la llamada ‘cláusula de gobernabilidad’ que consistía, básicamente, en otorgar al partido mayoritario que no había alcanzado el cincuenta y uno por ciento de los escaños, los representantes necesarios para asegurar esta mayoría, resultando así un sistema de gobernabilidad unilateral o unipolar, pues aunque en el seno del órgano legislativo se oyeran las voces de las minorías, el partido mayoritario, de antemano, tenía garantizado el triunfo de sus iniciativas, dictámenes y mociones. Dicho sistema de gobernabilidad unilateral fue modificado en 1993, pues a raíz de las reformas de ese año al artículo 54 constitucional, ya sólo puede subsistir por excepción, dado que la regla general del sistema actual es la gobernabilidad multilateral, que privilegia el consenso entre las diversas fuerzas políticas, tanto mayoritarias como minoritarias, como una fórmula que pretende consolidar el sistema democrático mexicano. Éstos son los valores que, según se deduce, resguardan las mencionadas reformas constitucionales, conforme a su interpretación teleológica." (Jurisprudencia P./J. 73/2001 del Tribunal Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2001, página 625)
Por todo lo anteriormente expuesto, procede reconocer la validez de la Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro y, en particular, de la reforma a los artículos 137 y 142 del propio ordenamiento.
Es parcialmente procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad 35/2011.
Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad, respecto de la promulgación de la ley impugnada, atribuida al Gobernador Constitucional del Estado de Querétaro, en los términos del considerando cuarto de esta resolución.
Se reconoce la validez de los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, reformados mediante la Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, publicada en "La Sombra de Arteaga", Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro, el veinticinco de noviembre de 2011.
P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en que es parcialmente procedente la presente acción de inconstitucionalidad.
Por mayoría de diez votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en que es infundada la presente acción de inconstitucionalidad. El señor M.A.A. votó en contra.
Por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en que, en el caso, no se violó el procedimiento legislativo que dio origen a la reforma de los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, publicada en "La Sombra de Arteaga", Periódico Oficial del Estado de Querétaro, el veinticinco de noviembre de dos mil once.
Por mayoría de diez votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobaron las determinaciones consistentes en reconocer la validez de los artículos 137 y 142 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, reformado mediante la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, publicada en "La Sombra de Arteaga", Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro, el veinticinco de noviembre de dos mil once y ordenar la publicación de la sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. El señor M.A.A. votó en contra.
La señora Ministra Luna Ramos reservó su derecho para formular voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M.. El señor M.A.A. votó en contra.
El señor M.J.N.S.M. dejó a salvo el derecho de los señores Ministros para formular los votos que estimaran pertinentes y declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.
Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 1/99 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, febrero de 1999, página 286.
Fojas 14 a 16 de autos.
En el auto admisorio de la demanda se precisó que: "... se admite a trámite la acción de inconstitucionalidad que hacen valer (los promoventes) únicamente respecto a la norma impugnada, consistente en la ley ... mas no así por los actos que impugnan, toda vez que este procedimiento constitucional es un medio de control abstracto que tiene por objeto plantear la posible contradicción entre normas de carácter general y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a las tesis de jurisprudencia P./J. 22/99 y P./J. (sic) de rubros: (sic) ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O TRATADOS INTERNACIONALES ...’." foja 647 del expediente.
Al efecto, cita la tesis de jurisprudencia P./J. 5/99, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 288 del Tomo IX, correspondiente al mes de febrero de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de la Novena Época, de rubro y texto: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE EN CONTRA DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS POR SER UNA NORMA DE CARÁCTER GENERAL. Dicha ley tiene por objeto regular la organización, el funcionamiento y las atribuciones del Poder Legislativo de esta entidad federativa, por lo que obliga y faculta a todos los comprendidos dentro de las hipótesis normativas que prevé; es decir, no obliga a persona determinada individualmente. No es óbice para lo anterior, el hecho de que la ya invocada ley orgánica únicamente sea aplicada a los miembros que integran el citado Congreso, puesto que su aplicación no se agota con la actual legislatura y los miembros que la integran, sino que se aplicará a las subsecuentes legislaturas y a todas aquellas personas que integren el Congreso del Estado de Morelos."
Foja 1351 vuelta del cuaderno principal.
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ... d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano; ..."
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."
Como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente que obra agregado a fojas 905 vuelta a 914 vuelta del expediente.
Sello asentado al reverso de la foja 38 del expediente.
Jurisprudencia P./J. 2/99, Novena Época, emitida por el Tribunal Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., febrero de 1999, página 287.
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objetoplantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ...
Foja 38 del expediente.
Fojas 41 a 46 y 48 a 50 vuelta de autos.
"Artículo 16. El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se nombrará Legislatura del Estado, integrada por representantes populares denominados diputados, los que serán electos cada tres años. Quince según el principio de mayoría relativa y diez según el principio de representación proporcional. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente."
Fojas 48 y 1208 del expediente, considerando también la circunstancia de que el seis de mayo de dos mil once se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro, "La Sombra de Arteaga", el "Acuerdo por el que se integra la diputada suplente A.C.D., a la LVI Legislatura del Estado de Querétaro", del que se desprende que dicha legisladora asumió sus funciones desde el primero de mayo de ese año.
Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20. ...
Fojas 1112 a 1116 del expediente.
El turno de las doce iniciativas a la citada comisión se verificó con fecha ocho de diciembre de dos mil nueve, veinte de agosto de dos mil diez, dos y diecisiete de febrero, doce de abril, catorce de junio y veintisiete de septiembre de dos mil once. (foja 1141 de autos)
Foja 1142 del expediente.
Fojas 1141 a 1171 del expediente.
Fojas 1188 vuelta a 1196 vuelta de autos.
Fojas 905 vuelta a 914 vuelta del expediente.