Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-36601-de-mayo-27-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920425ecdf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-11-19 21:36:19
Document Index: 224477726

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 13', 'ARTÍCULO 14', 'artículo 12', 'artículo 14', 'artículo 189', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 12', 'artículo 14', 'artículo 273', 'artículo 152', 'artículo 273', 'artículo 273', 'artículo 273', 'artículo 273', 'artículo 273', 'artículo 273', 'artículo 12', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 12', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 12', 'artículo 273', 'artículo 14', 'artículo 273', 'artículo 207', 'artículo 12', 'artículo 14', 'artículo 237']

﻿ Auto 36601 de mayo 27 de 2009
AUTO 36601 DE 27 DE MAYO DE 2009
CONTENIDO:ALTERNATIVAS PARA LA EVALUACIÓN DE PROPUESTAS FRENTE A LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS DE SELECCIÓN POR LICITACIÓN PÚBLICA Y SELECCIÓN ABREVIADA. SE DECRETA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL NUMERAL 3 LETRA B DEL ARTÍCULO 13, Y LOS INCISOS 1, 2, 3 Y FINAL DEL ARTÍCULO 14 DEL DECRETO 2474 DE 2008.
Auto 36601 de mayo 27 de 2009
(Nota: La Sección Tercera del Consejo de Estado. M.P. Mauricio Fajardo Gómez, en Auto 36601 de agosto 6 de 2009, confirmó la suspensión provisional.)
Rad.: 110010326000200900035-00 (36.601)
Actor: Martín Bermúdez Muñoz.
Procede la Sala a considerar la admisión de la demanda de nulidad promovida, en única instancia, por el señor Martín Bermúdez Muñoz, contra la Nación-Presidencia de la República, Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Transporte y el Departamento de Planeación Nacional.
En escrito presentado ante esta corporación el día 12 de marzo de 2009, el señor Martín Bermúdez Muñoz promovió demanda de nulidad con solicitud de suspensión provisional contra el artículo 12, numeral tercero, letra b) del Decreto 2474 de 2008 y el artículo 14 del mismo decreto (fls. 1 a 29).
En relación con la competencia del Consejo de Estado y en especial de la Sección Tercera, la Sala, al abordar precisamente el conocimiento de una demanda de simple nulidad contra unas disposiciones contenidas en el Decreto 2474 de 2008, aquí demandado, consideró (1) :
“El Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la demanda del sub examen (C.P., art. 237, num. 1º en concordancia con el CCA, art. 128), como quiera que se pretende la nulidad de unas normas de naturaleza reglamentaria, contenidas en el Decreto 2474 de 7 de julio de 2008, acto de carácter general y administrativo, por el cual se reglamentó parcialmente las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, respecto de las modalidades de selección, así como de los principios de publicidad y selección objetiva, y que fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto por las citadas leyes (2) .
Cabe señalar, igualmente, que el conocimiento de este asunto corresponde a esta Sección, dado que el artículo 12 del Acuerdo 58 de 1992 (3) , modificado por el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, por el cual se adoptó el reglamento del Consejo de Estado, en cuanto a la distribución de los negocios entre las distintas secciones, dispuso que la Sección Tercera conoce de los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros”. (Se destaca).
La demanda será admitida, dado que cumple con los requisitos formales previstos en la ley (CCA, arts. 128, 137, 138, 139, 142 y 143).
La Sala advierte que si bien es cierto que el acto demandado fue aportado por el demandante en copia simple, también lo es que el Decreto 2474 de 2008 constituye una normativa de carácter nacional y, por tanto, no requiere ser allegado en copia auténtica (CPC, art. 188 en concordancia con el CCA, art. 141).
Esta Sección del Consejo de Estado ha señalado, de manera reiterada, que para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto demandado, la contradicción con las normas superiores debe ser evidente, por confrontación directa respecto de aquellas que se enuncian como vulneradas; en ese sentido se reitera que para la prosperidad de la petición resulta necesario que aparezca la transgresión al ordenamiento superior sin necesidad de lucubración alguna, es decir, por la sola comparación, pues de no ser así la medida debe negarse, para permitir que durante el debate probatorio, propio del proceso, se demuestre la ilegalidad del acto y esta sea definida en la sentencia que le ponga fin al mismo (4) .
2. Fundamentos en los cuales se sustenta la solicitud de la medida cautelar.
En la demanda, el actor solicitó la suspensión provisional del artículo 12, numeral tercero, letra b) del Decreto 2474 de 2008 y del artículo 14 del mismo decreto, en los siguientes términos:
“La simple confrontación del contenido de las normas demandadas con las disposiciones constitucionales y legales invocadas como fundamento de la presente acción, y especialmente con el artículo 273 de la Constitución Política, permite determinar con toda claridad la manifiesta infracción de esta última norma e impone disponer su suspensión provisional, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.
Las disposiciones impugnadas establecen para los procesos de selección por licitación y de selección abreviada de menor cuantía, una alternativa no prevista en la ley para efectuar la evaluación de las propuestas: la ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad. Y al estatuir una nueva forma de evaluación de las propuestas, dichas disposiciones desconocen el artículo 273 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual “la manera como se efectuará la evaluación de las propuestas” debe ser señalada por la ley”. (Destaca la Sala).
La Sala limitará el análisis de procedencia de la suspensión provisional de los artículos 12, numeral tercero, letra b) y 14, ambas disposiciones del Decreto 2474 de 2008 en relación con la supuesta transgresión del artículo 273 de la Constitución Política, toda vez que el actor, dentro de su petición, solo invocó dicho precepto superior y frente al mismo edificó el respectivo cargo de violación directa para sustentar la petición de la medida cautelar.
En efecto, el demandante sostuvo que: “La simple confrontación del contenido de las normas demandadas con las disposiciones constitucionales y legales invocadas como fundamento de la presente acción, y especialmente con el artículo 273 de la Constitución Política, permite determinar con toda claridad la manifiesta infracción de esta última norma e impone disponer su suspensión provisional”. (Se resalta).
Así pues, de dicho contenido, fácil resulta inferir que la parte actora no precisó cuáles son las normas de rango superior que habrían resultado vulneradas con el acto parcialmente demandado, pues se limitó a indicar aquellas “disposiciones constitucionales y legales invocadas como fundamento de la presente acción”, cuestión que le impide a la Sala determinar si las disposiciones demandadas transgreden preceptos legales o constitucionales distintos al señalado expresamente artículo 273 de la Constitución Política.
Así ha discurrido esta Sección del Consejo de Estado al respecto que (5) :
“También debe precisarse que el análisis de procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, se encuentra restringido a los cargos en los cuales dicha medida se hubiese sustentado, de allí que el estudio de la violación del ordenamiento jurídico quede circunscrito a las disposiciones enunciadas y desarrolladas, en forma específica, por la parte demandante, sin que resulte procedente, entonces, acceder a la medida cautelar en cuestión aunque se evidencie la violación directa y palmaria de disposiciones constitucionales y/o legales en cuanto las mismas no hubieren sido señaladas de manera expresa en el escrito por el cual se solicite tal medida”.
En línea con lo anterior, se ha pronunciado la Sala en los siguientes términos (6) :
Según el actor, las disposiciones acusadas de ilegalidad establecen una nueva forma de evaluación de las propuestas, con lo cual se transgrede el artículo 273 de la Constitución Política, pues dicho precepto dispone que ese aspecto solo puede ser previsto por la ley.
Así reza la primera disposición demandada, contenida en el Decreto 2474:
El comité evaluador, el cual estará sujeto a las inhabilidades e incompatibilidades y conflicto de intereses legales, recomendará a quien corresponda el sentido de la decisión a adoptar de conformidad con la evaluación efectuada. El carácter asesor del comité no lo exime de la responsabilidad del ejercicio de la labor encomendada. En el evento en el cual la entidad no acoja la recomendación efectuada por el comité evaluador, deberá justificarlo en el acto administrativo con el que culmine el proceso” (Lo destacado en negrillas corresponde a las disposiciones demandadas).
A juicio de la Sala, la disposición demandada evidentemente desconoce, en forma directa y palmaria, al inciso segundo del artículo 273 Constitucional (7) , toda vez que mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Gobierno Nacional introdujo una modificación a la forma de evaluación de las propuestas, facultad que se encuentra deferida a la ley, lo cual impone la suspensión provisional del precepto parcialmente demandado.
En efecto, el numeral 3º del artículo 12 del Decreto 2474 de 2008 determina que la oferta más ventajosa en los procesos de selección por licitación y selección abreviada de menor cuantía y para los demás que se realicen bajo este último procedimiento, será la que resulte de aplicar: i) la alternativa de ponderación de los elementos de calidad y precio, soportados en puntajes y fórmulas señaladas en el pliego de condiciones o ii) la ponderación de elementos de calidad y precio, que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad, en cuyo caso se ordena establecer en el pliego de condiciones, lo siguiente:
— Las condiciones técnicas y económicas mínimas de la oferta;
— Las condiciones técnicas adicionales que representen ventajas para la entidad en aspectos de calidad o de funcionamiento;
— Las condiciones económicas adicionales que representen ventajas para la entidad, las cuales deben ser cuantificables en términos monetarios;
— Los valores monetarios que se asignarán a cada ofrecimiento técnico o económico adicional.
Por su parte, el artículo 5º de la Ley 1150, proferida en el año 2007, prevé:
En ningún caso se podrá incluir el precio, como factor de escogencia para la selección de consultores”.
Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido (3)(sic) :
“ART. 14.—Presentación de la oferta de manera dinámica mediante subasta inversa. De conformidad con el inciso segundo del numeral 1º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, y para los efectos del presente artículo, se entiende por subasta inversa para la presentación de la oferta, la puja dinámica efectuada electrónicamente, mediante la cual los oferentes, durante un tiempo determinado, ajustan su oferta respecto de aquellas variables susceptibles de ser mejoradas, con el fin de lograr el ofrecimiento que representa la mejor relación costo-beneficio para la entidad, de acuerdo con lo señalado en el pliego de condiciones.
Al término de la subasta, se adjudicará el contrato a quien haya presentado la oferta con la mejor relación costo-beneficio, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del presente decreto”. (Negrillas y Subrayas de la Sala).
La disposición antes transcrita, como se desprende de su propio texto, deviene de la aplicación del numeral primero, inciso segundo, del artículo 2º de la Ley 1150, a cuyo tenor:
Cuando la entidad estatal así lo determine, la oferta en un proceso de la licitación pública podrá ser presentada total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa, en las condiciones que fije el reglamento”.
Pues bien, aunque en principio el artículo 14 acusado de ilegalidad regula aspectos relacionados con el procedimiento de presentación —que no de evaluación— de la oferta mediante el sistema de subasta inversa y a través de un método dinámico, en desarrollo de las previsiones del inciso final del artículo 2º (num. 1º) de la Ley 1150 antes transcrito, la Sala encuentra que esa forma de presentación de la oferta está encaminada, sin dubitación alguna, a dar plena aplicación al método de evaluación previsto en el propio Decreto 2474, consistente en la ponderación de elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad, pues la norma acusada no solo tiene como objeto la aplicación de ese nuevo sistema de evaluación a través de los ajustes que los oferentes pudieren efectuar a su propuesta mediante la subasta inversa, sino que además supedita, nada menos que la adjudicación del contrato, a aquel método de evaluación no previsto en la ley, tal como lo impone, en forma unívoca, el inciso final del precepto demandado, según el cual:
Por consiguiente, la finalidad de la disposición acusada no es otra distinta que la de dar plena aplicación a la alternativa de evaluación contemplada en la letra b) del numeral 3º del artículo 12 del Decreto 2474, disposición que, según se dejó indicado anteriormente, corresponde a un método de valoración de ofertas no prevista en la ley, a la cual le está reservado constitucionalmente el establecimiento de los métodos para tal efecto, por manera que así la norma cuestionada no posea en su contenido literal un método o alternativa de evaluación de la oferta, pues se trata de una norma que, en principio, apunta al establecimiento de la presentación de la propuesta, lo cierto es que obedece a un sistema de evaluación de las ofertas no contemplado en la ley, al punto que impone su aplicación, lo cual lleva a que se decrete su suspensión provisional, en la medida en que se trata de una norma que al aceptar una forma de evaluación no prevista en la ley y que además fue creada por vía reglamentaria, transgrede por igual el citado artículo 273 constitucional.
En consecuencia, se suspenderán en forma provisional los incisos 1º, 2º, 3º y final del artículo 14 del Decreto 2474 sin que la medida cobije a los restantes incisos 4º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º de la norma, habida consideración de que frente a tales disposiciones no se advierte una violación palmaria del artículo 273 superior.
PRIMERO: Admitir la demanda de nulidad instaurada por el señor Martín Bermúdez Muñoz y, en consecuencia, se dispone:
1. Notificar personalmente la admisión de la demanda a la Nación-Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Transporte y al Departamento de Planeación Nacional, con entrega de una copia de la demanda y de sus respectivos anexos (CCA, art. 150).
2. Notificar personalmente al Ministerio Público (CCA, arts. 127 y 207, num. 2º).
4. Por Secretaría, solicitar a las entidades demandadas el envío, en copia íntegra y auténtica, de todos los antecedentes administrativos del Decreto 2474 de 7 julio de 2008, “por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva y se dictan otras disposiciones”, en especial de las disposiciones demandadas, dentro del término de 10 días, con la advertencia de que el desacato a esta solicitud o la inobservancia del plazo constituye falta disciplinaria al tenor de lo normado en el numeral 6º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo.
5. Señalar la suma de ciento cincuenta mil pesos ($ 150.000), a cargo del actor, para cubrir los gastos ordinarios del proceso, monto que deberá ser consignado a órdenes de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la respectiva cuenta, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia.
SEGUNDO: SUSPENDER, de forma provisional, el numeral 3º, letra b), del artículo 12 del Decreto 2474 de 2008.
TERCERO: SUSPENDER, de forma provisional, los incisos 1º, 2º, 3º y final del artículo 14 del Decreto 2474 de 2008.
(1) Auto de 1º de abril de 2009, expediente 36.476; M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(2) El Decreto 2474 de 2008 es de indiscutible naturaleza reglamentaria, según lo ha expuesto ya la Sala para otros decretos de similar naturaleza, verbigracia para los decretos 855 de 1994 y 2170 de 2002. Vid. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 22 de marzo de 2001. En similar sentido: Sentencias de 4 de julio de 1997, expediente 9523; y 3 diciembre de 2007, expediente 24.715 y otros —acumulados—.
(3) En desarrollo de lo dispuesto por el numeral 6º del artículo 237 de la Carta Política.
(4) Consejo de Estado, Sección Tercera - Autos de febrero 19 de 2004, expediente 26.054; de agosto 25 de 2005, expediente 23.533; de 15 de marzo de 2006, expediente 31.447, reiterados en muchas otras decisiones.
(5) Auto de diciembre 3 de 2008, expediente 35.853, actor: Caracol Televisión S.A.
(6) Auto de enero 31 de 2008, expediente 33.963, M.P. Myriam Guerrero de Escobar, reiterado en auto de septiembre 4 de 2008, expediente 35.681.
(7) “(…) Los casos en que se aplique el mecanismo de audiencia pública, la manera como se efectuará la evaluación de las propuestas y las condiciones bajo las cuales se realizará aquella, serán señalados por la ley”.
(3)(sic) Sentencia de 23 de noviembre de 2005, expediente 14501, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, reiterada en auto proferido el 12 de diciembre de 2007, expediente 34.144.