Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2017-08-11-problemy-z-tzw-kaskadowym-przekazywaniem-drog-publicznych-cz-i
Timestamp: 2018-05-25 14:42:32+00:00
Document Index: 99940103

Matched Legal Cases: ['art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'SA/Po ', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 7', 'SA/Po ', 'SA/Łd ', 'SA/Sz ', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 7', 'SA/Po ', 'SA/Łd ', 'SA/Sz ', 'art. 10']

Nowe przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące tzw. kaskadowego przekazywania dróg publicznych, które weszły w życie z dniem 9 lipca 2015 r., w praktyce ich stosowania stwarzają jednostkom samorządu terytorialnego szereg problemów.
Dnia 9 lipca 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, która zmieniła brzmienie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz dodała ust. 5a-5f, rozwiązując tym samym długo występujący problem automatycznego przekazywania gminom tzw. niechcianych dróg publicznych (tj. „starych” odcinków dróg publicznych, które zostały zastąpione nowo wybudowanym odcinkiem takiej drogi). Długi czas oczekiwania pomiędzy jej uchwaleniem a wejściem w życie spowodowany był skierowaniem przez Prezydenta RP ustawy przed jej podpisaniem w trybie tzw. kontroli prewencyjnej do Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. (sygn. Kp 2/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności przepisów ww. nowelizacji ustawy o drogach publicznych z przepisami Konstytucji RP, co otworzyło drogę do jej publikacji w Dzienniku Ustaw.
Uprzednio obowiązujący przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowił, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony ex lege do kategorii drogi gminnej. Skutkiem przedmiotowej regulacji było zatem przenoszenie z mocy prawa własności i w konsekwencji obowiązku utrzymania tych odcinków dróg na gminy, co wiązało się ze znacznym obciążeniem ich budżetów.
Ww. nowelizacja ustawy o drogach publicznych poddana kontroli Trybunału zmieniła zasady przejmowania odcinków dróg publicznych zastąpionych nowo wybudowanymi odcinkami. Zgodnie z przepisami tejże ustawy, wybudowanie nowego odcinka drogi publicznej będzie nadal skutkować zmianą kategorii zastępowanego odcinka, jednakże automatyzm w zmianie kategorii drogi będzie następować wyłącznie o jedną kategorię „w dół” – a więc „stara” droga krajowa stanie się drogą wojewódzką, „stara” droga wojewódzka drogą powiatową, a „stara” droga powiatowa drogą gminną. Na temat ww. nowelizacji oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego pisaliśmy w artykułach: „Problem niechcianych dróg, czyli nowelizacja ustawy o drogach publicznych”, „Nowe zasady przekazywania dróg publicznych zgodne z Konstytucją RP” oraz „Uzasadnienie wyroku TK w sprawie nowego trybu przekazywania dróg publicznych”.
Co szczególnie istotne, wyżej opisany mechanizm zmiany kategorii drogi publicznej w przypadku wybudowania nowego jej odcinka nie ma charakteru bezwzględnego. Jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której dochodzi do przejścia własności drogi może bowiem podjąć decyzję o pozbawieniu drogi kategorii, którą uzyskała na skutek wybudowania nowego odcinka drogi publicznej. Zgodnie z nowelizacją ustawy, sejmik województwa może w takiej sytuacji w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do otrzymanego odcinka drogi krajowej, zaliczając go w ten sposób do kategorii drogi powiatowej, po uprzednim zawiadomieniu zarządu powiatu przez zarząd województwa (co najmniej 30 dni przed podjęciem tej uchwały). Analogicznie, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do otrzymanego odcinka drogi wojewódzkiej, zaliczając go w ten sposób do kategorii drogi gminnej, po uprzednim zawiadomieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez zarząd powiatu (również co najmniej 30 dni przed podjęciem tej uchwały). Kompetencji do pozbawienia kategorii przejętej drogi uzyskanej w skutek wybudowania nowego odcinka drogi nie będzie miała natomiast rada gminy, jako że drogi gminne stanowią drogi kategorii podstawowej.
Ważne jest również to, że nowe regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis w stosunku do regulacji prawnych określających dekategoryzację dróg publicznych w trybie zwykłym, o którym mowa w art. 10 ust. 1-3 tejże ustawy. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania, jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi, nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. II SA/Po 655/16, prawomocny).
Dość szczegółowe uregulowanie w przepisach ustawy o drogach publicznych mechanizmu tzw. kaskadowego przekazywania dróg publicznych wydawać by się mogło, że powinno wyeliminować ryzyko występowania problemów jego stosowania. W praktyce jednak zarówno ze strony organów nadzoru, jak również (a nawet zwłaszcza) ze strony „przymusowo obdarowanych” jednostek samorządu terytorialnego pojawiło się szereg wątpliwości co do legalności uchwał podejmowanych na podstawie nowych przepisów ustawy o drogach publicznych, czego efektem jest szereg orzeczeń wydanych jak dotąd przez wojewódzkie sądy administracyjne w tym przedmiocie.
W zakresie prawidłowego stosowania nowych regulacji prawnych dotyczących kaskadowego przekazywania dróg publicznych Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku wskazał, że ich wykładnia odbywać się będzie w sposób prawidłowy wyłącznie z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepisy te zawierają definicje legalne poszczególnych kategorii dróg publicznych – odpowiednio: dróg wojewódzkich, dróg powiatowych, dróg gminnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych. Do dróg powiatowych zalicza się natomiast drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, o czym stanowi art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.
Powyższe oznacza, że w ramach kaskadowego przekazywania dróg publicznych właściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego będą stosowały ww. definicje poszczególnych kategorii dróg publicznych w sposób negatywny, tj. ich obowiązkiem będzie wykazanie, że dana droga publiczna nie spełnia już dotychczasowej kategorii drogi publicznej (np. wojewódzkiej, czy powiatowej). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynika to z faktu, że organy te są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii – skutek zaliczenia danej drogi do wskazanej w ustawie innej kategorii następować zaś będzie ex lege (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. II SA/Po 655/16, prawomocny; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2017 r., sygn. III SA/Łd 1051/16, prawomocny; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. II SA/Sz 1338/16, nieprawomocny).
„Tryb naprawczy” w przepisach przejściowych nowelizacji
Ww. nowelizacja ustawy o drogach publicznych wprowadzająca kaskadowy mechanizm dekategoryzacji dróg publicznych zawiera swoistego rodzaju mechanizm naprawczy, który w okresie możliwości go stosowania miał istotne znaczenie dla szeregu gmin w całej Polsce. Mechanizm ten polegał na możliwości odwrócenia negatywnych skutków prawnych uprzednio obowiązującego przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy nowelizującej, rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie nowelizacji, mogła – w drodze uchwały – pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych w dotychczasowym brzmieniu. Odcinek drogi, zaliczany w ten sposób do kategorii drogi wojewódzkiej, może być jednakże w każdej chwili pozbawiony tej kategorii (do kategorii drogi powiatowej, i dalej ewentualnie do kategorii drogi gminnej) w trybie i na zasadach przewidzianych przedmiotową nowelizacją. Z danych uzyskanych od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że z tego przepisu mogło skorzystać 178 gmin z całej Polski, które w latach 2003-2015 na podstawie „starego” już brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przejęły stary odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi.
Z powyższego mechanizmu skorzystało wiele gmin, czego efektem jest również szereg spraw ze skarg, jakie trafiły do sądów administracyjnych na późniejsze uchwały sejmików wojewódzkich, które niekiedy „za wszelką cenę” chciały się pozbyć „niechcianych prezentów” w postaci byłych dróg krajowych, które po zastąpieniu ich nowo wybudowanymi odcinkami początkowo – na podstawie ówczesnego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (który był wielokrotnie krytykowany przez gminy będące „przymusowymi beneficjentami” starych odcinków dróg publicznych) – stały się drogami gminnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się w tym zakresie, że wprowadzając nowy tryb przekazywania „starych” dróg publicznych na wypadek zastąpienia ich nowo wybudowanym odcinkiem, zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z tymi drogami, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół" celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. II SA/Po 655/16, prawomocny; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2017 r., sygn. III SA/Łd 1051/16, prawomocny; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. II SA/Sz 1338/16, nieprawomocny).
W tym miejscu warto również wskazać, że o ile przepisy przejściowe ww. nowelizacji przewidywały w sposób bezwzględny termin na podjęcie uchwał w tzw. trybie naprawczym, to już skorzystanie przez zainteresowaną JST z nowego mechanizmu kaskadowego przekazywania dróg publicznych nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem. Oznacza to, że zastosowanie regulacji zawartych w nowych przepisach art. 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych może nastąpić zarówno od razu, jak dana JST otrzyma „nowy” odcinek drogi do sieci zarządzanych przez siebie dróg publicznych, jak również dopiero po jakimś czasie (nawet po kilku latach). Istotne jest w tym zakresie wyłącznie to, że dany odcinek drogi nie pełni już (bądź też nie pełnił od samego początku jego otrzymania na własność) funkcji danej kategorii drogi publicznej.
Niniejszy artykuł stanowi pierwszą część rozważań dotyczących praktycznych problemów stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie tzw. kaskadowego przekazywania dróg publicznych. W części drugiej artykułu zaprezentowane zostaną m.in. zagadnienia dotyczące terminu na dekategoryzację w trybie kaskadowym, czy też problematyka prawidłowego uzasadnienia uchwały organu stanowiącego JST dekategoryzującą daną drogę publiczną w tym trybie.