Source: https://el.b-ok.org/book/2844100/682589
Timestamp: 2020-01-17 19:04:38+00:00
Document Index: 21025275

Matched Legal Cases: ['arte87', 'art.\n13', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 215', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 10']

Lo Stato fascista | Sabino Cassese | download
Κύρια Lo Stato fascista
Il fascismo pretese di erigere un nuovo Stato, ma riutilizzò abbondantemente in chiave fascista elementi e residui dello Stato liberale. Autoritario e dittatoriale, concentrò il potere pubblico, ma accettò anche la sua pluralizzazione. Eliminò libere elezioni, creò un surrogato della rappresentanza politica, si valse di organizzazioni satelliti, ma ricorse ad amministrazioni parallele per gestire la crisi economica. Si proclamò anti-liberale, anti-parlamentare, anti-clericale, anti-borghese, anti-capitalistico, ma venne a patti con il Re, con il Senato, con la Chiesa e con la borghesia. Riconobbe ed esaltò la società, ma ne rigettò il pluralismo e organizzò lo Stato intorno alla figura di un demiurgo. Fu conservatore ma anche modernizzatore (dalle forme di propaganda all'architettura all'uso del cinema). Il fascismo non si lascia dunque racchiudere in una sola formula e racchiude in sé elementi contraddittori.
Εκδότης: Il Mulino
ISBN 10: 8815261044
ISBN 13: 978-8815261045
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Questo testo è stato preparato in vista
dei seminari tenuti alla Scuola Normale Superiore, negli anni 2009 e 2010, sullo Stato
Una prima e più breve versione della prima
parte è stata letta da Stefano Battini, Marco Cammelli, Lorenzo Casini, Patrizia Ferrara,
Bernardo Mattarella, Giulio Napolitano, Claudio Pavone, Aldo Sandulli, Silvia Simone e
Bernardo Sordi, che ringrazio per i commenti.
Ringrazio, inoltre, Alessio Gagliardi,
Riccardo Faucci e Antonella Meniconi per i commenti a una prima versione della seconda
Ringrazio, infine, Guido Melis e Raffaele
Romanelli per la lettura dell’intero testo e per i loro commenti e Alessio Gagliardi per
avermi fatto leggere il dattiloscritto del suo libro sul corporativismo.
Il testo era preceduto da questa
avvertenza: «i seminari si svolgeranno analizzando direttamente i testi, in modo che i
partecipanti siano messi a diretto contatto con gli intenti dei protagonisti, con le
principali istituzioni – norme, organi, procedure – a cui essi dettero vita e con il loro
funzionamento reale, in un lavoro collettivo che risponda a un criterio indicato da Delio
Cantimori – di cui ho vivissimo il ricordo come mio esaminatore, nel 1952, nelle prove di
ammissione al Collegio giuridico della Scuola Normale Superiore – nel commentare l’opera
forse maggiore di Federico Chabod, quella di “offrire il pranzo mostrando la cucina”» (si
tratta di un appunto del 30 settembre 1952, relativo alla Storia della politica
estera italiana dal 1870 al 1896 – Premesse, a proposito del capitolo
sull’idea di Roma e a quello sull’europeismo, dove osserva che Chabod pone il problema
affermando senz’altro le proprie conclusioni e che a prima vista sembra che non ponga
questioni: si veda N. D’Elia, Delio Cantimori e la cultura politica tedesca
(1927-1940), Roma, Viella, 2007, p. 17).
Vorrei così continuare le ricerche
storiche sul corporativismo fascista, che ho iniziato proprio al Collegio giuridico della
Scuola Normale Superiore di Pisa quasi sessant’anni fa, in un fitto dialogo con Paolo
Ungari, allora allievo del collegio Ghislieri di Pavia, che preparava il suo lavoro su
Alfredo Rocco e l’ideologia giuridica del fascismo (pubblicato nel
1963, Brescia, Morcelliana) e poi continuati con gli studi sulle istituzioni degli anni
Trenta (legge bancaria, burocrazia statale, enti di Beneduce) e su Giuseppe Bottai,
progredite in parallelo e in parte in collaborazione con le
ricerche di Renzo De Felice (mi riferisco, in particolare, all’indagine CNR su
Partiti, Stato e società civile nell’Italia fascista (1922-1945),
svolta agli inizi degli anni Settanta del secolo scorso) sull’organizzazione dello Stato
fascista e sullo Stato «totalitario», raccolte nella monumentale biografia di Mussolini. E
farlo senza nascondere la poussière du chemin.
È esistito uno Stato fascista?
Parte prima. Che tipo di Stato era lo Stato fascista?
I tratti essenziali dello Stato nel periodo
Le strategie istituzionali del fascismo
La continuità Stato liberale-Stato fascista-Stato
Uno Stato totalitario?Parte seconda. Il corporativismo fascista e la prima crisi dello Stato
Il corporativismo come fenomeno mondiale
Lo Stato e i sindacati
Le corporazioni in azione
Lo Stato fascista corporativo
Il fascismo non può essere considerato come una parentesi a sé stante della
storia del Novecento poiché si trova in un rapporto di stretta continuità rispetto
al prefascista Stato liberale e autoritario e al postfascista Stato democratico. Gli
elementi caratterizzanti della politica del duce, che riuscì a coniugarsi bene con
la componente razionalizzatrice e modernizzatrice delle istituzioni del dopoguerra,
sono la concentrazione, la pluralizzazione e la personalizzazione istituzionalizzata
1. Le persistenze
«Il regime, che non volle essere
rappresentativo, si fermò alla rappresentazione. Fu sempre meno un regime, per divenire
sempre più una regia». Questa frase scritta da un alto gerarca fascista, Giuseppe
Bottai, dopo la caduta del fascismo[1] coglie due tratti importanti del fascismo: carattere non elettivo, ma
ricerca del consenso, e personalizzazione del potere. Ma ve ne furono molti altri, e
bisogna, quindi, andare oltre[2].
Lo Stato fascista si proclamò
antiliberale e totalitario[3]. Sottolineò la cesura tra regime liberale e fascismo[4]. Enfatizzò la cosiddetta rivoluzione fascista. Tuttavia, governò in larga
misura utilizzando istituzioni prefasciste. Lo Statuto albertino rimase in vigore, sia
pur modificato in molte parti[5]. La Corona e il Senato regio rimasero in vita, anche se depotenziati. Il
regio editto del 1848 sulla stampa fu conservato, anche se subendo profonde
modificazioni. «[R]estò in larga misura in vigore sotto il fascismo il
corpus normativo accumulatosi nel corso dell’esperienza dello
Stato unitario». Le nuove élite del regime si intrecciarono con le élite tradizionali[6].
La legislazione del ventennio fascista
non sostituì – come la tesi dello Stato fascista quale forma di Stato totalitario
farebbe credere – la legislazione precedente, ma la integrò, vi si insinuò, modificò
quanto era necessario (ad esempio, per la stampa, si passò dalla libertà, salvo
dichiarazione, al «riconoscimento»), valorizzando gli elementi autoritari in essa
esistenti o addirittura facendo rivivere istituti postunitari, abbandonati
dall’impostazione più liberale successiva (ad esempio, i limiti alla libertà di
associazione si ispirarono alla registrazione, necessaria per ottenere la personalità
giuridica, delle società di mutuo soccorso prevista nel 1886). In molti casi, la
legislazione fascista consistette nella raccolta di norme del sessantennio precedente,
aggiornate e rese più adeguate al nuovo regime, come nel caso dei grandi testi unici e
delle leggi organiche del 1933-1934. Nel presentare alla Camera dei deputati e al Senato
del regno, nel 1925-1928, le leggi di difesa dello Stato, Alfredo Rocco poteva sempre
mostrare il loro legame con la legislazione prefascista e
illustrare l’elemento della continuità statutaria[7].
Ciò fu possibile perché il regime
precedente era tutt’altro che liberale: aveva struttura autoritaria, temperata da
istituti liberali. Per cui fu facile, per il fascismo, cancellare le timide componenti
liberali, utilizzare una buona parte delle istituzioni precedenti, innestare su altre
nuove norme di ispirazione più autoritaria, giustapporvi nuovi istituti, più
autenticamente fascisti.
Un ulteriore fattore di continuità fu
il Consiglio di Stato, nella sua duplice funzione consultiva e giurisdizionale. Il
Consiglio di Stato fu in larga misura indipendente dai condizionamenti del fascismo e
continuò a svolgere le sue due funzioni secondo i canoni tradizionali. Ad esempio, nel
1940 sosteneva la tesi che non tutti i provvedimenti del capo del governo erano atti
politici, e, quindi, sottratti al controllo giurisdizionale: doveva guardarsi
l’«intrinseca natura dei provvedimenti»[8].
A questa continuità delle istituzioni
si affianca la continuità del personale tecnico-politico: basti pensare ad Alberto De
Stefani, ministro delle Finanze fino al 1925, ad Alfredo Rocco, ministro della Giustizia
nel periodo 1925-1932, ad Alberto Beneduce, artefice della riforma economica resa
necessaria dalla grande crisi mondiale (1929-1936).
Questa continuità istituzionale e del
personale pubblico consiglia di non cercare di dividere con un taglio netto prefascismo
e fascismo.
2. Le priorità della politica legislativa
Se si passa a considerare la
strategia legislativa del fascismo, si nota immediatamente una caratteristica: essa non
è estesa a tutti gli ambiti dell’azione statale, ma concentrata su alcuni punti
essenziali, che è importante individuare. Essi sono: la stampa;
l’associazionismo, politico e sindacale; le elezioni locali e nazionali; i poteri del
governo e del suo capo; la fedeltà dei funzionari pubblici; l’autonomia politica locale.
Questi sono i punti «sensibili».
La politica legislativa nel periodo
tra le due guerre si estende su un numero di campi molto vasto. Ma al suo interno vanno
distinti due «strati». C’è la legislazione – relativamente ridotta, come si è notato –
di limitazione delle libertà, di eliminazione della democrazia e di centralizzazione del
potere. E c’è una vasta legislazione razionalizzatrice, che mette ordine, naturalmente
in senso autoritario, ma senza una particolare ispirazione fascista. L’autore principale
della prima, fino al 1932, è Alfredo Rocco (in tre vesti, di presidente della Camera dei
deputati, poi di sottosegretario al Tesoro, infine di ministro della Giustizia),
riconosciuto come «legislatore della rivoluzione fascista». L’autore principale della
seconda, fino al 1925, è Alberto De Stefani[9]. Dopo il 1930, quando Mussolini cominciò a «governare con i direttori
generali», sarà la burocrazia stessa.
Si nota agevolmente quanto sia facile
modificare un regime politico se l’edificio su cui si innesta favorisce tale modifica,
consentendo di realizzarla con pochi interventi ben scelti.
3. La concentrazione del potere
Una volta individuati i «punti di
attacco», vanno esaminate le strategie con le quali il fascismo riuscì a concentrare il
potere nello Stato-governo.
Questa concentrazione avvenne
dapprima con la conquista dello Stato da parte del movimento fascista; poi con la
conquista del movimento fascista da parte dello Stato; infine, con la conquista della
società civile da parte dello Stato «fascistizzato».
Il primo passaggio avvenne nel
1922-1925 per le vie legali.
Il secondo seguì, dopo il 1925, con
l’integrazione del partito con lo Stato, perfezionata con la corrispondenza dei titolari
di cariche di partito e di cariche pubbliche nel Gran Consiglio
del fascismo e con l’attribuzione al segretario del Partito nazionale fascista del rango
di ministro[10].
Il terzo passaggio avvenne con la
soppressione del diritto di voto e la privazione della libertà di scelta che vi è insita
a tutti i livelli: sindacati, corporazioni, Camera dei fasci e delle corporazioni[11]. Ma lo Stato non perdette ogni rapporto con la società[12], perché, anzi, si moltiplicarono i punti di contatto tra Stato e società e
perché le rappresentanze elettive furono sistematicamente soppiantate da rappresentanze organiche[13]. Il personale eletto veniva sostituito con personale nominato dall’alto, o
designato da altri corpi, ovvero nominato in quanto titolare di altri uffici.
L’espansione della sfera pubblica avvenne anche sotto la pressione di interessi propri
della società civile che cercavano protezione nello Stato, accettando di conseguenza di
assumere una veste pubblica e sottoponendosi a controlli statali (ad esempio, gli ordini
4. La pluralizzazione del potere
A mano a mano che concentrava nello
Stato-governo il potere (e a mano a mano che quest’ultimo invadeva la società civile,
quasi assorbendola dentro di sé), il regime si pluralizzava.
Si considerino tre fenomeni. Il
primo, quello della riproduzione nell’ambito delle corporazioni dei conflitti allora
denominati di classe (lavoratori-datori di lavoro). Secondo i corporativisti più
intelligenti, lo Stato fascista non annullava la conflittualità sociale in una generica
solidarietà. La trasportava all’interno dello Stato, tenendola sotto controllo. Ma
questo pluralizzava lo Stato, che si assumeva essere unitario[14]. Insomma, il corporativismo è – secondo la felice formula di Bernardo Sordi
– un «rivelatore di complessità»[15].
Il secondo fenomeno è quello dello
sdoppiamento, con l’istituzione di organi speciali: accanto allo Stato appare il
parastato; accanto alla polizia, la Milizia volontaria per la sicurezza nazionale e il
Servizio speciale di investigazione politica; accanto all’ordine giudiziario, il
Tribunale speciale per la sicurezza dello Stato; nell’ordine giudiziario, la
Il terzo fenomeno è quello
dell’entificazione. Durante il fascismo, specialmente nella seconda parte, diviene
massimo il numero di enti ad hoc: in alcuni di essi sono
concentrate funzioni prima statali; altri servono a dare rilievo pubblico a interessi di
natura collettiva o privata. Questi enti saranno chiamati, più tardi, «amministrazioni parallele»[16].
Di questo fenomeno di pluralizzazione
dello Stato di cui si proclamava l’unitarietà[17], che costituisce un tratto essenziale del fascismo (ma che questo ha in
comune con altri Stati dell’epoca), il regime era consapevole al punto che, quando
necessario, come nel caso della disciplina della razza, elencava le varie parti che,
messe insieme, venivano a costituire lo Stato[18].
La pluralizzazione del centro si
rifletteva anche sui rapporti centro-periferia. A dispetto del governo unitario della
vita locale affidato ai prefetti, infatti, vi erano altri canali di collegamento, quali
quello costituito dal partito, che aveva il segretario federale
in sede locale, e quello offerto dalla rete locale dei grandi enti pubblici.
Nello stesso tempo, questa
pluralizzazione del potere rendeva possibile l’affermarsi di tendenze centrifughe, ciò
che richiedeva la moltiplicazione di sistemi di controllo dell’unitarietà di indirizzo
politico e la presenza di una volontà unica al vertice. Dunque, la pluralizzazione era
governata al centro da Mussolini, che volta a volta dava maggior spazio all’una o
all’altra delle diverse componenti, quella del movimento e del partito, o quella
burocratica, o quella tecnocratica delle nuove burocrazie. Questa funzione di equilibrio
tra le diverse componenti richiedeva l’opera di qualcosa di più di un semplice
dittatore.
La pluralizzazione, infine, serviva a
mantenere anche aperto il circuito Stato-società, assicurando un certo grado di
consenso. Si pensi solo all’alto numero di iscritti – si badi, la maggior parte non
volontari – delle organizzazioni fasciste: 4 milioni e 700 mila al Partito fascista, 8
milioni e 500 mila alla Gioventù italiana del littorio, 800 mila alle associazioni del
pubblico impiego, 760 mila alla Milizia volontaria per la sicurezza nazionale[19].
Di qui il paradosso dello Stato
fascista: monolitico e pluralizzato al tempo stesso, fondato sul monopolio statale, ma
culla degli enti e delle stesse corporazioni. Questi ultimi servono per estendere il
controllo pubblico in aree prima dei privati (come l’economia), ma servono anche a
canalizzare interessi di gruppi e categorie che, in questo modo, raggiungono il centro
5. La personalizzazione istituzionalizzata del
Il terzo aspetto importante della
«costituzione materiale» fascista, accanto a quelli della concentrazione e della
pluralizzazione del potere, è quello della sua personalizzazione. Il fascismo è un
regime statale, quindi organizzato, molto complesso, ma che si risolve in una forte
personalizzazione istituzionalizzata del potere.
Questa personalizzazione non resta,
però, come spesso accade nelle forme cesaristiche, fuori dal diritto. Essa non dipende
solo dalle doti carismatiche di un leader. È codificata, riconosciuta dall’ordinamento,
specialmente con un’apposita legge del 1925.
Il «capo del governo duce del
fascismo» – sottratto alla sanzione della sfiducia parlamentare e sottoposto solo alla
teorica potestà regia di revoca – sovrasta tutte le altre autorità, anche quella del re
(come dimostrato dalla vicenda del maresciallato dell’impero) ed è presente al vertice
di tutti i corpi determinanti. I ministri sono esecutori della sua volontà, e sono
nominati a suo piacimento.
Mussolini fa un uso peculiare della
personalizzazione istituzionalizzata del potere, attraverso il cumulo di cariche
(mantenne sempre il ministero dell’Interno, salvo la parentesi federzoniana del
1924-1926, e il ministero degli Esteri fino al 1929, dal 1932 al 1936 e nuovamente nel
1943) e i frequenti cambi e «giri di valzer» del personale politico (basti ricordare
che, dopo essere stato egli stesso dal 1926 al 1929 ministro delle Corporazioni, e aver
lasciato tale carica a Giuseppe Bottai dal 1929 al 1932, la riprese dal 1932 al 1936).
Per esercitare un potere così vasto
il capo del governo si dota di due importanti apparati, la Segreteria particolare del
Duce e gli uffici della Presidenza del Consiglio, che per la prima volta acquistano
autonomia e notevole consistenza.
6. La componente razionalizzatrice
Come già osservato, nella costruzione
statale del periodo fascista non tutte le componenti sono strettamente fasciste. Vi è
una componente razionalizzatrice e modernizzatrice, presente contemporaneamente in
Italia come in altri Paesi[20]. Questa è dovuta, da un lato, alla necessità di dare una risposta al
disordine seguito al primo conflitto mondiale; dall’altro, al bisogno di cure derivante
dalla grande crisi economica mondiale del 1929-1933. Il suo arco
temporale, quindi, copre una larghissima parte del periodo fascista. Come ha osservato
Emilio Gentile, «l’irrazionalità della cultura fascista fu politicamente efficace non
solo perché affascinò le masse con i miti, i simboli e i riti ma perché si coniugò con
la razionalità dell’organizzazione e dell’istituzione, diventando partito e regime»[21].
A questa componente razionalizzatrice
si possono ascrivere sia l’imponente opera di riordino normativo di molti settori
statali, sia i provvedimenti adottati per fronteggiare la crisi economica. Nella prima
categoria vanno ricordate le leggi organiche del 1923-1924 sull’ordinamento gerarchico
dello Stato, sul personale pubblico e sulla finanza pubblica. Furono eliminate le
«bardature di guerra», epurati il personale esorbitante e quello dissenziente, accorpati
alcuni ministeri, privatizzati servizi pubblici, istituito il Provveditorato generale
dello Stato e il circuito delle Ragionerie dello Stato. Si tratta di provvedimenti
razionalizzatori, di ispirazione gerarchico-autoritaria, non diversi da quelli che aveva
adottato l’Italia della destra storica. Questi provvedimenti, anzi, in molti casi,
raccoglievano norme desuete dell’età liberale, le valorizzavano e inquadravano in un
contesto organico. In altri casi, facevano rivivere istituti e procedure dei primi anni
successivi all’Unità o addirittura del regno di Sardegna.
La seconda parte è quella costituita
dai provvedimenti per fronteggiare la crisi economica. Qui è massima la corrispondenza
con scelte fatte fuori d’Italia[22], specialmente nel settore bancario e delle imprese pubbliche. La legge
bancaria italiana del 1936 ha molti tratti simili al Glass Steagall
Act americano. L’Istituto per la ricostruzione industriale (IRI) non è
caratteristico solo dell’Italia, perché gruppi industriali pubblici simili si trovano
anche in altri Paesi, come la Spagna.
Vanno ascritti a questa componente,
infine, anche altri interventi più innovatori, come quelli sulle cose d’arte del 1939[23], rimasti in vigore per sessant’anni, e i cui principali istituti sono ancora
oggi vigenti, e quello sull’urbanistica del 1942, tutt’ora in vigore. Si tratta di leggi
che sono state un esempio imitato in molti Paesi.
7. La lunga durata delle istituzioni degli anni
Come c’è continuità tra lo Stato
liberale-autoritario del prefascismo, c’è continuità tra lo Stato del periodo fascista e
lo Stato democratico postfascista. Due terzi delle norme raccolte nel 1954 in un codice
delle leggi amministrative sono state adottate nel periodo fascista[24]. L’elenco delle leggi degli anni tra le due guerre che rimangono in vigore
nel secondo dopoguerra (spesso ancora oggi) è lungo: norme del 1923-1924 sugli impiegati
civili dello Stato, sulla finanza pubblica e sul Consiglio di Stato; disciplina del 1926
sugli atti del governo; concordato del 1929; codice penale; testi unici e leggi
organiche del 1931-1934 sull’istruzione superiore, sulla pubblica sicurezza[25], sulla bonifica integrale, sulle acque e sugli impianti elettrici, sulla
tutela delle strade e la circolazione, sulla maternità e l’infanzia, sulla Corte dei
conti, sulla sanità, sui comuni e sulle province e sulla finanza locale; legge bancaria
del 1936; norme del 1939 sulle cose d’arte e sul paesaggio; codice di procedura civile
del 1940; legge urbanistica e codice civile del 1942.
Alcuni di questi complessi normativi
raccolgono addirittura norme prefasciste, per cui la loro codificazione nel periodo
fascista fa da ponte tra prefascismo e postfascismo. Altre vengono aggiornate per tener
conto del nuovo contesto, ad esempio sostituendo a interventi
amministrativi interventi giudiziari. Ma le modificazioni, anche strutturali, non sono
Questi complessi normativi, ispirati
e voluti – come già notato – nella prima fase da Alberto De Stefani e da Alfredo Rocco,
dopo gli anni Trenta[26], quando Mussolini si vantò di «governare con i direttori generali», furono
prevalentemente opera della burocrazia ministeriale.
La continuità non è assicurata solo
dalla permanenza delle norme, ma anche del personale: una grande maggioranza del
personale pubblico di vertice dell’età democratica proviene dai ranghi della burocrazia
formatasi nel periodo fascista[27].
Complessivamente, il ventennio
fascista lascia all’Italia del secondo dopoguerra, almeno fino agli anni Novanta del XX
secolo, una sfera pubblica di grandi proporzioni; uno Stato produttore di servizi e di
beni, con un ruolo sociale ed economico dominante, i cui interessi vanno a intersecarsi
con quasi ogni aspetto della vita civile del Paese; un’amministrazione pubblica che
«legifera, giudica, amministra, esegue, negozia tutto insieme»[28].
L’idea del fascismo come parentesi,
di una cesura netta tra periodo fascista e Italia repubblicana, dunque, è errata. O,
meglio, corrisponde più a un bisogno dei contemporanei di stabilire una distanza tra il
fascismo e se stessi, che alla realtà dei fatti[29].
[1]  G. Bottai, Vent’anni e un
giorno, Milano, Garzanti, 1949, p. 28. I fascisti si
interrogarono subito sulla natura dello Stato fascista. Può essere interessante
l’esame di due scritti divulgativi, che appartengono alla prima fase del
fascismo: S. Panunzio, Lo Stato fascista, Bologna,
Cappelli, 1925 e G. Corso, Lo Stato fascista, dal resoconto
stenografico del «Corso di diritto pubblico fascista», tenuto agli ufficiali
dell’Arma dei Carabinieri (giugno 1927 e maggio 1928) e agli ufficiali dei
reparti speciali della MVSN (dicembre 1927), con note e aggiunte dell’autore,
Roma, 1928.
[2]  In generale, sui tratti fondamentali del
fascismo si veda la ricerca di R. De Felice su Mussolini e, in particolare, i
due volumi Mussolini il fascista.
L’organizzazione dello Stato fascista 1925-1929,
Torino, Einaudi, 1968 e Mussolini il duce. Lo
Stato totalitario 1936-1940, Torino, Einaudi, 1981; si vedano
anche l’ottima voce di G. Melis, Fascismo (ordinamento
costituzionale), in Digesto, IV ed., Torino,
UTET, 1992, vol. VI, pp. 259-272 e G.
Sabbatucci, Fascist Institutions: Recent Problems and
Interpretations, in «Journal of Italian History», 1979, Spring,
pp. 75 ss. Importanti anche le «testimonianze» di G. Ingrosso, La
crisi dello Stato, Napoli, Ceccoli, 1925, pp. 118-119, per cui il
fascismo era non una nuova forma di Stato e neppure una nuova forma di governo,
bensì solo «un momentaneo arresto di sviluppo dello Stato liberale italiano», e
di A. Rocco, La trasformazione dello Stato. Dallo Stato liberale allo
Stato fascista, Roma, La Voce, 1927, spec. pp. 5-31, che
esprimeva un’opinione opposta.
[3]  G. Lucatello, Profilo giuridico dello
Stato totalitario, in Scritti giuridici in onore di
Santi Romano, I, Filosofia e teoria generale del
diritto costituzionale, Padova, CEDAM, 1940, pp. 571-587.
[4]  Mussolini affermò, il 4 ottobre 1922: «Ormai lo
Stato liberale è una maschera dietro la quale non c’è nessuna faccia. È una
impalcatura; ma dietro non c’è nessun edificio. Ci sono delle forze; ma dietro
di esse non c’è più lo spirito. Tutti quelli che dovrebbero essere a sostegno di
questo Stato, sentono che esso sta toccando gli estremi limiti della vergogna,
della impotenza e del ridicolo» (in E. Gentile, Fascismo e
antifascismo. I partiti italiani fra le due guerre, Firenze, Le
Monnier, 2000, p. 60). Si veda anche G. Gentile,
Prefazione, in F. Fiorentino, Lo Stato moderno e
le polemiche liberali, Roma, C. De Alberti Editore, 1924, pp.
[5]  Sullo Statuto albertino in periodo fascista, G.
Rebuffa, Lo Statuto albertino, Bologna, Il Mulino, 2003,
pp. 145 ss.
[6]  Queste due ultime osservazioni sono di G.
Melis, Le istituzioni italiane negli anni trenta, in Id. (a
cura di), Lo Stato negli anni trenta. Istituzioni e regimi fascisti in
Europa, Bologna, Il Mulino, 2008, pp. 96 e 104.
[7]  Oltre che mostrare come altri Paesi facessero
[8]  Consiglio di Stato, Il Consiglio di
Stato nel quinquennio 1936-1940, Roma, Istituto poligrafico dello
Stato, 1942, pp. 5-6. Si veda A. Pasquini e A. Sandulli (a cura di),
Le grandi decisioni del Consiglio di Stato, Milano,
Giuffrè, 2001, pp. 174-180 e 221-234.
[9]  Sulla cui riforma burocratica R. Spaventa,
Burocrazia, ordinamenti amministrativi e fascismo,
Milano, Treves, 1928, e sulla cui riforma finanziaria R. Faucci,
Finanza, amministrazione e pensiero economico. Il caso della
contabilità di Stato da Cavour al fascismo, Torino, Fondazione
Luigi Einaudi, 1975.
[10]  La tesi della subordinazione del partito allo
Stato fu criticata da D.L. Germino, Il partito fascista italiano al
potere, Bologna, Il Mulino, 2007 (si tratta della traduzione di
uno scritto pubblicato negli Stati Uniti nel 1959), p. 62.
[11]  Da un appunto autografo di Mussolini ad Augusto
Turati, preparato nel febbraio 1927 come base per il discorso dello stesso
Turati al direttorio del PNF: «Ragioni fondamentali per le nomine di autorità o
investiture dall’alto: 1) ed essenzialissimo – la Rivoluzione ha un capo che
l’ha preparata dal ’14 al 1922; l’ha voluta nel ’22; l’ha guidata sino ad oggi:
da lui tutto dipende; 2) Sarebbe di un grottesco sublime l’aver abolito
l’elezionalismo nella Nazione e di conservarlo nel Partito; 3) Salvaguardia
delle direttive del Partito, che potrebbero venire compromesse dalle vicende
elettorali che di consueto non portano i migliori alla ribalta; 4) La nostra
concezione autoritaria e quindi anti-liberale e anti-democratica dello Stato. La
nave è guidata da un pilota e non dallo intero equipaggio; 5) La ripugnanza
invincibile che i giovani veri fascisti hanno sempre avuto per l’elezionalismo
tanto nell’interno del Partito come fuori. Il Partito è in realtà l’esercito
civile della Nazione», in De Felice, Mussolini il fascista.
L’organizzazione dello Stato fascista 1925-1929, cit.,
[12]  Secondo il Mussolini del 1945, «a rigore di
termini non sono stato neppure un dittatore, perché il mio potere di comando
coincideva perfettamente con la volontà di ubbidienza del popolo italiano»
(Benito Mussolini al giornalista Ivanoe Fossani una notte di marzo del 1945).
[13]  S. Cassese, Amministrazione pubblica
e interessi in Italia, in «Diritto e società», 1992, n. 2, pp.
223-248, spec. pp. 232 ss. (sulla pluralizzazione delle amministrazioni) e 240
ss. (sul corporativismo fascista).
[14]  Si veda S. Cassese, Corporazioni e
intervento pubblico nell’economia, in «Quaderni storici delle
Marche», settembre 1968, n. 9, pp. 402-457 (ora in La formazione dello
Stato amministrativo, Milano, Giuffrè, 1974, pp. 63-106). Si
vedano anche, sempre dello stesso autore, La politica industriale
fascista, recensione a G. Gualerni, in «Studi politici», IV, II
serie, ottobre-dicembre 1957, n. 4, pp. 691-696 e Le istituzioni del
fascismo, in «Quaderni storici delle Marche», settembre-dicembre
1969, n. 12, pp. 424-437.
[15]  B. Sordi, Corporativismo e dottrina
dello Stato (Italia). Incidenze costituzionali e amministrative,
in A. Mazzacane, A. Somma e M. Stolleis (a cura di), Korporativismus
in den südeuropäischen Diktaturen, Frankfurt a.M., Vittorio
Klostermann, 2005, pp. 129 ss.
[16]  Lo studio più importante sul tema è quello di
G. Melis, Due modelli di amministrazione fra liberalismo e fascismo.
Burocrazie tradizionali e nuovi apparati, Roma, Ministero per i
Beni culturali e ambientali, Ufficio centrale per i beni archivistici, 1988, pp.
306 ss.
[17]  Secondo Bottai, «porsi una questione sui
rapporti tra il Consiglio Nazionale delle Corporazioni e uno qualsiasi di questi
organi ripugna alla stessa concezione fascista dello Stato. Lo Stato fascista è
dominato dal principio della unità organica; tra i suoi organi si distribuiscono
le competenze, ma non i fini e tanto meno gli interessi; unici e identici sono i
fini e gli interessi che gli organi dello Stato fascista perseguono; sono i fini
e gli interessi della Nazione, concepita anch’essa secondo la dichiarazione
prima della Carta del lavoro, come una unità organica, realizzantesi
integralmente nello Stato fascista. Tra gli organi dello Stato fascista non
possono, dunque, sorgere né conflitti di competenza, avendo ogni organo una sua
propria competenza, né conflitti di finalità e di interessi, data la loro
identità e unicità. Porre, oggi, una questione di rapporti tra il Consiglio e il
Parlamento e intravvedere addirittura una possibilità di contrasti,
d’interferenze, di conflitti e di battaglie, significa vedere, ancora, lo Stato,
secondo gli schemi demo-liberali, lo Stato, cioè, inorganico, entro cui le
istituzioni non conoscono che rapporti di mero vicinato, prive di ogni principio
di coesione e di coordinamento; significa, soprattutto, considerare il
Parlamento come organo di partiti politici, perseguenti fini o interessi
particolari, contrastanti con i fini e gli interessi dello Stato» (G. Bottai,
discorso al Senato, in AP, Senato, Legislatura XXVIII, I sessione 1929-1930,
Discussioni, vol. II, pp. 2018-2019, tornata del 15
marzo 1930).
[18]  Si veda r.d.l. 17 novembre 1938, n. 1728, art.
13. Nel 1943, Mussolini diceva: «se tu potessi immaginare lo sforzo che mi è
costata la ricerca di un possibile equilibrio nel quale si potessero evitare
collisioni fra gli antagonistici poteri che si toccano fianco a fianco, gelosi,
diffidenti l’uno dell’altro: Governo, Partito, Monarchia, Vaticano, Esercito,
Milizia, prefetti, federali, ministri, i ras delle Confederazioni e dei
grossissimi interessi monopolistici, ecc. ecc. Tu comprendi benissimo, sono le
indigestioni del totalitarismo, nel quale non è riuscito a fondersi quell’asse
ereditario che ho dovuto accettare nel ’22 senza beneficio di inventario. Un
patologico tessuto connettivo fra le deficienze tradizionali e contingenti di
questo grandissimo piccolissimo popolo italiano, che una tenace terapia di
vent’anni è riuscita a modificare soltanto in superficie» (B. Mussolini,
colloquio con Ottavio Dinale alcuni giorni prima del 25 luglio, in O. Dinale,
Quarant’anni di colloqui con lui, Milano, Ciarrocca,
1953, p. 181).
[19]  Germino, Il partito fascista italiano
al potere, cit., pp. 105, 113, 115-117, 157, 173, 201.
[20]  Su cui R. Sarti, La modernizzazione
fascista in Italia: conservatrice o rivoluzionaria?, in Aquarone
e Vernassa (a cura di), Il regime fascista, cit., pp. 259
[21]  E. Gentile, Il fascino del
persecutore. George L. Mosse e la catastrofe dell’uomo moderno,
Roma, Carocci, 2007, p. 124.
[22]  Sulla comune e diffusa tendenza
razionalizzatrice degli anni Trenta, N. Randeraad, Politiche pubbliche
e totalitarismi. Le sfide delle amministrazioni degli anni
trenta, in Melis (a cura di), Lo Stato negli anni
trenta, cit., pp. 109 ss. Una breve sintesi dei provvedimenti per
la crisi in S. Cassese (a cura di), La nuova costituzione
economica, Roma-Bari, Laterza, 2008, pp. 16-18.
[23]  Su cui V. Cazzato (a cura di),
Istituzioni e politiche culturali in Italia negli anni
Trenta, Roma, Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, 2001, 2
[24]  L. Raggi e E. Guicciardi (a cura di),
Codice amministrativo, II ed., Padova, CEDAM, 1954.
[25]  Basti ricordare che la prima sentenza della
Corte costituzionale, del 1956, verteva su una norma, ancora vigente, del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1931 relativa alla distribuzione di
avvisi e stampati «nella pubblica strada» e all’affissione di giornali e
manifesti: si veda L. Casini (a cura di), La prima sentenza della
Corte costituzionale: le memorie processuali, in «Rivista
trimestrale di diritto pubblico», 2006, n. 1, pp. 13 ss.
[26]  Su queste riforme e sul personale che vi
contribuì, S. di Massa, Burocrazia fascista, Roma,
Biblioteca de l’«Ordine Corporativo», 1942; C. Petrocchi, Il problema
della burocrazia, Roma, Migliaresi, 1944; P. Calandra,
I pieni poteri per le riforme amministrative
(1922-1924), in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», 1975,
n. 3; G. Melis, Il Consiglio di Stato durante la dittatura fascista.
Note sulla giurisprudenza, in Tra diritto e
storia, Studi in onore di Luigi Berlinguer promossi dalle
Università di Siena e di Sassari, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2008, t. II, pp.
[27]  Si veda G. Melis, La cultura dello
Stato tra continuità e discontinuità, in G. Monina (a cura di),
1945-1946. Le origini della Repubblica, Soveria
Mannelli, Rubbettino, 2007, pp. 215-227.
[28]  M.S. Giannini, Parlamento e
amministrazione, in «Amministrazione civile», aprile-agosto 1961,
n. 47-51 (numero speciale su «Cento anni di amministrazione pubblica»), pp.
[29]  Tanto più che l’immediato secondo dopoguerra
fu meno dominato da un atteggiamento liberale di quanto non si pensi
correntemente. Basta ricordare la lentissima attuazione della Costituzione
repubblicana e la disciplina della stampa del 1945-1948, con la consegna e la
registrazione degli stampati, e il potere (ma questa volta dell’autorità
giudiziaria) di sequestro.
Ricostruzione del dibattito fra gli studiosi sulla natura dello Stato fascista
nel corso degli anni e presentazione delle principali difficoltà che, tra problemi
definitori e di metodo, pone la questione.
1. La storia del problema
Dunque, definire lo «Stato fascista»
è difficile, perché, al di là della sua proclamata natura totalitaria, le sue radici
affondano nell’Italia liberale e le sue istituzioni sopravvivono alla caduta del
fascismo; perché una parte delle sue istituzioni non è diversa da quelle create negli
stessi anni in altre parti del mondo; perché anche nell’area più propria del regime le
istituzioni peculiari furono poche, anche se furono quelle cruciali per la presa e la
conservazione del potere; perché in quest’ambito si combinano tre elementi tra loro
eterogenei, quello della concentrazione, quello della pluralizzazione e quello della
personalizzazione del potere.
Il dibattito sulla natura dello Stato
fascista è aperto dall’inizio del fascismo[1] ed è stato riacceso in Francia e in Italia da alcuni contributi recenti.
La definizione dello Stato fascista
come totalitario risale a Giovanni Amendola (1923)[2]. Il fascismo stesso proclamò solennemente di voler
costruire uno Stato totalitario (così Mussolini nel discorso detto dell’Ascensione, del
1927) e corporativo. Ma già durante il fascismo la storiografia contemporanea negò che
uno Stato corporativo fascista fosse mai esistito (in particolare, Gaetano Salvemini, in
Sotto la scure del fascismo, pubblicato nel 1936[3]). Dopo la caduta del fascismo, Hannah Arendt, nel suo famoso libro sul
totalitarismo, pubblicato per la prima volta nel 1951, escluse la natura totalitaria del fascismo[4].
La ricerca storiografica successiva
confermò che lo Stato fascista poteva essere definito autoritario, ma non totalitario,
né corporativo[5].
Nel ventennio successivo, Emilio Gentile[6] ha riproposto la tesi del fascismo come esperimento totalitario (o, meglio,
di cesarismo totalitario).
Di recente, lo stesso Gentile ha
ripreso in termini molto polemici la sua tesi, facendo una breve analisi storica della
storiografia sul totalitarismo fascista e criticando gli oppositori[7]. Sempre nel 2008, uno storico e studioso di scienza politica francese ha
criticato la tesi che lo Stato fascista fosse autoritario e concluso una ricerca sul
personale amministrativo statale e parastatale fascista affermando che «la dynamique du
fascisme a bien été une dynamique totalitaire»[8].
All’opposto, Guido Melis[9], dopo essersi chiesto «quanto sono state fasciste le istituzioni fasciste?»,
ha sottolineato che gran parte dei materiali normativi utilizzati dallo Stato fascista
apparteneva al periodo liberale e che le stesse istituzioni fasciste ebbero un carattere
2. Le difficoltà del problema
Indico le due principali difficoltà
che il problema pone. La prima discende dalla varietà di componenti prima illustrate:
strategie, tecniche, finalità, metodi di controllo sociale cambiano a seconda che il
fascismo riutilizzi materiali precedenti o ne porti di nuovi, che esso si ispiri a
modelli stranieri oppure no, che sia mosso piuttosto dall’esigenza di concentrare o da
quella di personalizzare il potere ecc. La seconda deriva dal periodo storico al quale
si fa riferimento: fascismo delle origini o fascismo dopo la rottura della legalità
statutaria? Fascismo dell’inizio degli anni Trenta o fascismo dopo le leggi razziali?
Sul primo ordine di problemi, bisogna
ricordare che il fascismo non ebbe una sua «teoria», nonostante dichiarasse di esserne
munito. La prese a prestito da un liberale-hegeliano come Giovanni Gentile e da un
nazionalista-statalista come Alfredo Rocco. Inoltre, il fascismo ebbe diverse
componenti, quella demagogico-popolare, quella autoritaria, quella totalitaria.
Si comprende, quindi, perché la
natura dello Stato fascista sia così sfuggente. Il fascismo fu statalista, perché lo
Stato vi ebbe un ruolo importantissimo; ma la pluralizzazione del potere pubblico
contraddisse la premessa statalistica. Fu autocratico, perché assolutistico; ma non si
sentì esonerato dall’obbligo di render conto, perché lo Stato di massa fascista dichiara
di essere accountable alle masse. Fu dittatoriale, perché, pur
richiamandosi a una legittimazione popolare, concentrò il potere nello Stato e stabilì
che la comunità aveva fini assoluti; ma lasciò, poi, uno spazio alla religione e alla
Chiesa cattolica. Fu autoritario, perché esercitò il potere entro limiti mal definiti,
imponendosi ai cittadini, ma non consentì un limitato pluralismo politico, né si astenne
dal professare una propria ideologia specifica, come fatto solitamente dai regimi
autoritari. Fu cesarista (o bonapartista), perché personalistico e fondato su un forte
legame diretto, su base plebiscitaria, del leader con la comunità politica; ma ebbe
anche una forte componente corporativa. Aspirò a essere totalitario, perché proclamò
«tutto nello Stato, niente al di fuori dello Stato, nulla contro lo Stato»[10]; ma tollerò e talora creò corpi intermedi.
Lo «Stato fascista» fu dunque «capace
di combinare una grande varietà di retaggi ideologici e di collegarsi alla dottrina
sociale cattolica conservatrice»[11]. Sfruttò tutti gli elementi di autoritarismo dello Stato esistente,
introducendovi nuovi elementi, di tipo cesaristico e totalitario.
Per questa sua capacità di combinare
elementi diversi, occorre applicare all’analisi i molti «metri» che individuano i
diversi tipi di Stato. Ad esempio, quelli del dispotismo autoritario, in cui Tocqueville[12] temeva che potessero cadere le società democratiche: un potere tutelare
assoluto, dettagliato, regolare, previdente e dolce; la soppressione dei poteri
secondari; l’aumento dei funzionari pubblici; l’indebolimento dell’individuo rispetto
alla società. Oppure quelli del totalitarismo, nella classica analisi della Arendt[13]: uso della «propaganda di forza» per creare realtà fittizie; organizzazione
di una minoranza di iscritti circondata da una maggioranza di partecipanti, con una
gerarchia fluttuante, responsabilità totale del capo e formazioni d’élite; stato di
instabilità permanente; duplicazione degli uffici e divisione dell’autorità; «gioco fra
facciata e potere reale»; assenza di strutture e di sistema; indipendenza completa del
capo da tutti i subalterni; polizia segreta e campi di concentramento; trasformazione
delle leggi in leggi di movimento. Oppure i criteri distintivi del totalitarismo secondo Aron[14]: partito unico; ideologia di Stato; monopolio della violenza e
della comunicazione; statizzazione dell’economia; impiego del
terrore poliziesco e ideologico.
La seconda difficoltà attiene alla
cronologia. Si ricorda che Mussolini diviene Presidente del Consiglio dei ministri il 31
ottobre 1922. Seguono i primi interventi limitativi della libertà di stampa e di quella
di associazione. Nel 1925-1926 viene rotta la legalità statutaria con provvedimenti
cosiddetti di difesa dello Stato e «leggi fascistissime» (rafforzamento dell’esecutivo,
eliminazione delle libertà sindacali). Seguono l’eliminazione di libere elezioni,
sostituite dai plebisciti, l’inizio dell’esperimento corporativo, la fusione di partito
e Stato. Dal 1930 al 1939 viene organizzato lo Stato corporativo. Del 1938-1939 sono le
Diventa quindi cruciale – come si è
detto –, per rispondere alla domanda relativa al tipo di «Stato fascista», stabilire a
quale fase del fascismo si fa riferimento. È stato osservato, infatti, che
dal punto di vista della storia delle istituzioni,
probabilmente, l’epoca fascista non va più considerata come avente caratteristiche
unitarie: mentre gli anni fino al 1930 appartengono alle vicende storiche
dell’Italia unita (nel senso che le istituzioni pubbliche dell’epoca non si
differenziano da quelle liberal-autoritarie dell’Italia postunitaria se non in
termini di quantità), quelli successivi presentano caratteri diversi: dallo Stato
«paterno» si passa allo Stato «Provvidenza»; si afferma la pianificazione pubblica;
domina, sullo sfondo delle grandi crisi economiche, la figura dello Stato «sociale».
La stessa rottura costituita dalla liberazione e dalla Costituzione del 1948 diviene
meno importante, in questa prospettiva: si pensi alla «continuità» tra alcune
affermazioni del codice del 1942 (e della stessa Carta del lavoro
del 1927) e talune disposizioni della Costituzione del 1948 (ad esempio,
quelle in tema di proprietà e di iniziativa economica); si pensi alla proposta fatta
da un sindacalista socialista, nel dopoguerra, di mantenere in vita le corporazioni,
democratizzandole; si pensi alla «continuità» costituita dal permanere in vita di
tanta parte della legislazione del periodo 1930-1940, spesso costituita da norme che
erano il frutto del naturale processo di adeguamento delle istituzioni al mutare
delle condizioni economiche e sociali (ad esempio, l’IRI, la legge bancaria, la
legge sulla navigazione marittima di linea ecc.)[15].
Dunque, il punto di separazione delle
due fasi non proviene dall’interno, ma dall’esterno, non dipende dal fascismo, ma dalla
grande crisi economica mondiale.
Dunque, a rigore, non si potrebbe
parlare di uno «Stato fascista», perché, per denominarlo, bisognerebbe invece usare il
plurale, riferendosi distintamente allo Stato della prima fase (1922 o 1925-1930) e allo
Stato fascista della maturità (1930-1943).
3. Profili definitori e di metodo
La domanda alla quale questo scritto
vuole rispondere pone una serie di problemi di definizione e di metodo.
Quanto alle definizioni, la domanda
assume che vi sia stato un tipo di Stato definibile come fascista, e – come tale –
diverso dagli altri Stati (liberale, liberale-democratico, democratico, autoritario,
totalitario ecc.). Ma questo è appunto ciò che si vuole accertare. Per cui si
incorrerebbe in un errore logico derivante dalla violazione della regola «definitum in
definitione ingredi non debet». Il dubbio diviene ancora più forte se ci si chiede
quanto realmente fascista fu lo Stato che definiamo fascista. Anche la definizione dello
Stato come totalitario nasconde un equivoco, perché, a rigore, furono il partito, il
movimento, o il fascismo come tale, totalitari, non lo Stato di cui il partito, il
movimento o il fascismo si impossessò[16]. Queste osservazioni relative alle definizioni suggeriscono la maggior
cautela possibile nel muoversi in questo campo, nel quale si intrecciano problemi
storiografici e questioni tipologiche.
Quanto al metodo, la domanda da cui
si parte richiede un’analisi in parte strettamente storiografica, in parte di scienza
politica e comparativa. Ma la prima richiede un esame di fatti singoli, la seconda la
ricostruzione di modelli. La prima implica un occhio attento ai dettagli, la seconda un
notevole grado di semplificazione. E allora ci si può chiedere come la comparazione
possa incorporare i risultati della ricerca storiografica.
Oltre al caveat
relativo alla storiografia per tipi, ne va fatto un altro sulla storiografia
comparativa. L’analisi che si propone, infatti, intende seguire
il modo (diacronico) della transizione. Questo riguarda differenze e somiglianze
(continuità) tra lo Stato fascista e gli Stati (liberale e democratico) che l’hanno
preceduto e seguito.
Un’operazione del genere descritto
richiede estrema cautela, per la diversità dei periodi e dei contesti posti a raffronto.
Basti pensare che, nel comparare lo Stato fascista con altre esperienze, in senso
diacronico, si deve considerare – come già osservato – il fattore tempo anche nel
ventennio fascista: si deve prendere il fascismo della prima fase, o il regime-Stato
fascista maturo, successivo al 1930?
[1]  Basti ricordare le riflessioni sull’«integrale
conquista dello Stato» da parte del fascismo di S. Trentin, Dallo
statuto albertino al regime fascista, Venezia, Marsilio, 1983
(trad. it. di uno scritto apparso in Francia nel 1929). Ma si vedano anche gli
altri suoi scritti: Dieci anni di fascismo. Dall’istituzione del
Tribunale speciale alla proclamazione dell’Impero (1926-1936),
Roma, Editori Riuniti, 1975 (trad. it. di uno scritto del 1937) e
Diritto e democrazia. Scritti sul fascismo 1928-1937,
Venezia, Marsilio, 1988.
Importanti anche le riflessioni su autoritarismo
e totalitarismo fascista e sull’utilizzazione dello Statuto albertino da parte
fascista contenute in tre scritti, risalenti al 1928, al 1935 e al 1938, di
Gerhard Leibholz, ora raccolti in trad. it. in G. Leibholz, Il diritto
costituzionale fascista, a cura di A. Scalone, Napoli, Guida,
[2]  Secondo Amendola, «veramente la caratteristica
più saliente del moto fascista rimarrà, per coloro che lo studieranno in futuro,
lo spirito “totalitario”; il quale non consente all’avvenire di avere albe che
non saranno salutate col gesto romano, come non consente al presente di nutrire
anime che non siano piegate nella confessione “credo”» (G. Amendola, 2 novembre
1923, commento alle manifestazioni per il primo anniversario della marcia su
Roma, in Gentile, Fascismo e antifascismo. I partiti italiani fra le
due guerre, cit., p. 92). Nel 1925, Mussolini afferma: «Quella
che viene definita la nostra feroce volontà totalitaria, sarà perseguita con
ancora maggiore ferocia: diventerà l’assillo e la preoccupazione dominante della
nostra attività. Vogliamo insomma fascistizzare la nazione, tanto che domani
italiano e fascista, come presso a poco italiano e cattolico, siano la stessa
cosa» (B. Mussolini, Congresso fascista di Roma, 1925,
ibidem, pp. 184-185).
[3]  In due edizioni, una americana e una inglese. Si
veda la traduzione italiana in G. Salvemini, Scritti sul
fascismo, a cura di R. Vivarelli, Milano, Feltrinelli, 1974, vol.
[4]  Per una valutazione critica del libro di H.
Arendt, The Origins of Totalitarianism, New York, 1951
(trad. it. Le origini del totalitarismo, Milano, Comunità,
1967), P. Pombeni, Demagogia e tirannide. Uno studio sulla forma
partito del fascismo, Bologna, Il Mulino, 1984, pp. 440 ss. Si
vedano inoltre L. Mangoni, Cesarismo, Bonapartismo,
Fascismo, in «Studi storici», 1976, n. 3, pp. 41-61; P. Vignola,
La vita e il totalitarismo: incursioni foucaultiane nella teoria
di Hannah Arendt, in «Storia e memoria», 2009, n. 2, pp. 159-176.
Sul rapporto Chiesa cattolica-Stato fascista, D. Menozzi, Chiesa e
totalitarismo: una difficoltà per la «Resistenza» cattolica, in
M. Palla (a cura di), Storia della Resistenza in Toscana,
Roma, Carocci, 2009, vol. II, pp. 9-34 e Diritti naturali e diritti
umani. L’opposizione di Pio XI ai totalitarismi, in J.P. Delville
e M. Jacov (a cura di), La papauté contemporaine. Hommage au chanoine
R. Aubert, Città del Vaticano, Collectanea Archivi Vaticani,
Archivio Segreto Vaticano, 2009, pp. 483-494.
[5]  A. Aquarone, L’organizzazione dello
Stato totalitario, Torino, Einaudi, 1965; L. Paladin,
Fascismo. Diritto costituzionale, in
Enciclopedia del diritto, Milano, Giuffrè, 1966, vol.
XVI, ad vocem, ora anche in Id., Saggi di diritto
costituzionale, a cura di S. Bartole, Bologna, Il Mulino, 2008,
pp. 35 ss.; Cassese, Corporazioni e intervento pubblico
nell’economia, cit., p. 402; De Felice, Mussolini il
fascista: l’organizzazione dello Stato totalitario, cit.;
Aquarone e Vernassa (a cura di), Il regime fascista, cit.;
S. Merlini, Il governo costituzionale, in R. Romanelli,
Storia dello Stato italiano dall’Unità a oggi, Roma,
Donzelli, 1995, p. 42 (dove parla di «totalitarismo zoppo»). Si veda anche la
rassegna di E. Collotti, Lo Stato totalitario, in G.
Quazza, E. Collotti, M. Legnani, M. Palla e G. Santomassimo,
Storiografia e fascismo, Milano, Angeli, 1985, pp.
25-48. Per la letteratura straniera, si veda Germino, Il partito
fascista italiano al potere, cit.
[6]  Con ricerche pubblicate a partire dal 1985 e
poi raccolte nel volume La via italiana al totalitarismo. Il partito e
lo Stato nel regime fascista, Roma, NIS, 1995.
L’héritage fasciste entre mémoire et historiographie. Les origines du
refoulement du totalitarisme dans l’analyse du fascisme, in
«Vingtième siècle», octobre-décembre 2008, n. 100, p. 51, seguito da un saggio
adesivo dello storico francese Pierre Milza. Di E. Gentile si veda anche
I silenzi di Hannah Arendt. Il fascismo e «Le origini del
totalitarismo», in La via italiana al totalitarismo. Il
partito e lo Stato nel regime fascista, nuova ed., Roma, Carocci,
2008, pp. 315-339. Riprende e sviluppa l’idea dello Stato fascista come Stato
totalitario S. Lupo, Il fascismo. La politica in un regime
totalitario, Roma, Donzelli, 2000. Importante, altresì, il
contributo di P. Costa, Lo «Stato totalitario»: un campo semantico
nella giuspubblicistica del fascismo, in «Quaderni fiorentini per
la storia del pensiero giuridico moderno», n. 28, 1999, t. 1, pp. 61 ss.; questo
saggio riguarda il modo in cui i giuristi usarono «totalitarismo» per connotare
il tipo di regime che studiavano.
[8]  J.-Y. Dormagen, Logiques du fascisme.
L’État totalitaire en Italie, Paris, Fayard, 2008.
Le istituzioni italiane negli anni trenta, in Id. (a cura
di), Lo Stato negli anni trenta, cit., p. 91.
[10]  Formula adoperata da Mussolini nel discorso per
il terzo anniversario della marcia su Roma, il 28 ottobre 1925.
[11]  J. Linz, Autoritarismo, in
Enciclopedia delle scienze sociali, Roma, Istituto
della Enciclopedia Italiana, 1991-2001, vol. I, p. 445. G.L. Mosse
(L’uomo e le masse nelle ideologie nazionaliste,
Roma-Bari, Laterza, 2002, p. 120) ha osservato che il fascismo fu un «organismo
saprofago, che cercò di appropriarsi di tutto ciò che tra l’Ottocento e il
Novecento aveva affascinato la gente: romanticismo, liberalismo e socialismo,
come pure del darwinismo e della tecnologia moderna».
Si vedano anche A. Panebianco,
Cesarismo, in Enciclopedia delle scienze
sociali, cit., vol. I, pp. 714-720; K.D. Bracher,
Dittatura, ibidem, vol. III, pp.
207-213; S. Forti, Totalitarismo,
ibidem, vol. VIII, pp. 636-649; Id., Il
totalitarismo, III ed., Roma-Bari, Laterza, 2005; E. Traverso,
Il totalitarismo, Milano, Bruno Mondadori, 2002.
[12]  A. de Tocqueville, De la démocratie
en Amerique (1835), Paris, Laffont, 1986, pp. 628-630; trad. it.
La democrazia in America, a cura di N. Matteucci,
Torino, UTET, 2007.
[13]  Arendt, Le origini del
totalitarismo, cit.
[14]  R. Aron, Démocratie et
totalitarisme, Paris, Gallimard, 1965; trad. it. Teoria
dei regimi politici, Milano, Comunità, 1973.
[15]  Cassese, Le istituzioni del
fascismo, cit., pp. 425-426.
[16]  E lo stesso partito ebbe un’involuzione in
direzione totalitaria, da movimento dominato dal rassismo ad apparato pubblico
governato gerarchicamente. Si veda Pombeni, Demagogia e
tirannide, cit.
L’intervento del fascismo si concentrò su alcuni aspetti in particolare: lo
stretto controllo della stampa e dell’associazionismo, per quanto riguarda l’ambito
della società civile, le limitazione delle libertà sindacali, la modificazione del
sistema rappresentativo e l’integrazione del Partito fascista nello Stato, per
quanto concerne l’organizzazione dello Stato. Principali debolezze del regime
fascista furono l’incapacità di dominare tutti gli aspetti della politica, della
società e dell’economia dall’alto e la rapida diminuzione di un consenso popolare
1. La società civile
Le strategie istituzionali del
fascismo – cioè le scelte tipiche da esso fatte – si concentrarono su un numero
ristretto di aree, relative ad alcune libertà principali e all’apparato statale.
Nell’ambito della società civile e
delle libertà dei cittadini, gli interventi principali si concentrarono dapprima sulla
stampa e sull’associazionismo; interventi meno estesi vennero fatti relativamente alla
libertà di opinione e a quella di circolazione. Nella relativa disciplina, il fascismo
si ispirò all’idea di Alfredo Rocco della «libertà condizionata dalla tutela degli
interessi generali»[1].
Sulla stampa, l’azione del regime fu
in una prima fase solo negativa. Nel 1923-1926 fu stabilito un doppio controllo, del
procuratore del regno e del prefetto, sulla stampa. Lo Stato fu dotato di una ricca
panoplia di poteri: il riconoscimento del gerente (poi direttore responsabile), la
diffida, il sequestro, la revoca. Fu istituito l’ordine dei giornalisti e l’esercizio
della professione venne consentito solo agli iscritti agli albi tenuti dall’ordine. Nel
1935 all’azione negativa si accompagnò un’azione positiva: il sottosegretariato della
Stampa e Propaganda divenne ministero (poi denominato della Cultura popolare[2]).
Anche la limitazione della libertà di
associazione fu molto rapida. Nel 1924 le associazioni vennero sottoposte a poteri
governativi molto vasti: vigilanza, ispezione, revoca e annullamento degli atti,
scioglimento, liquidazione. Nel 1925 vennero vietate le associazioni segrete, per
«tutelare lo Stato contro il pericolo del sovrapporsi di una gerarchia occulta alla sua gerarchia»[3]. Nel 1926 fu stabilito l’obbligo di comunicazione e ribadito il potere di
scioglimento, in caso di «attività contraria all’ordine nazionale dello Stato», con
confisca dei beni[4].
La libertà di manifestazione del
pensiero, limitata principalmente attraverso il controllo della stampa, venne
ulteriormente ridotta, nel 1926, per gli esuli che facessero propaganda contraria al
regime (disponendo la perdita della cittadinanza, il sequestro e la confisca dei beni),
a scopo di «difesa della nazione all’estero»[5], per gli esercenti spettacoli (1926) e per i professori universitari,
obbligati a prestare giuramento al fascismo (1931).
Le norme del 1931 e del 1939 sulla
libertà di circolazione, infine, furono ispirate allo scopo di assicurare la razionale
distribuzione dei cittadini, sia per il controllo della produzione, sia per
l’urbanesimo, e contenevano sia norme di incentivazione alla mobilità, sia norme che
consentivano di obbligare allo «spostamento»[6].
Un secondo ordine di interventi del
fascismo sulla società civile è quello contenuto nelle leggi del 1938-1939 sulla razza.
Queste prevedevano che i cittadini di razza ebraica venissero individuati e disponevano
una serie di incapacità a loro danno, sia in campo pubblico (divieto di accesso a uffici
pubblici e professioni), sia in campo privato (divieto di matrimoni tra persone di razza
ariana e persone di razza ebraica)[7].
La legislazione su libertà e stato
delle persone venne completata nel 1926, con il nuovo testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza. Questo conservava la stessa struttura del testo unico crispino del
1889, con l’aggiunta del titolo primo, sui provvedimenti di polizia. Ma, da un lato,
ampliava la sfera di azione della pubblica sicurezza (disciplinando gli istituti di
vigilanza privata, poi sottoposti al questore), dall’altro conteneva una disciplina più
limitativa del diritto di riunione, degli spettacoli, delle tipografie, degli stranieri
e aggiornava la disciplina del domicilio coatto, divenuto confino di polizia,
ampliandone la portata. Il quadro non sarebbe completo se non si ricordasse
l’istituzione della Milizia volontaria per la sicurezza nazionale (nel 1923; regolata
l’anno successivo) e del Servizio speciale di investigazione politica (1926)[8].
La tecnica usata dal fascismo per
disporre limitazioni della libertà aveva alcuni caratteri ricorrenti. Il primo era
quello di sottoporre attività prima libere (o condizionate solo a comunicazioni
preventive) ad autorizzazioni, licenze, «riconoscimenti» pubblici, a contenuto molto
discrezionale oppure di consentire controlli e altri interventi in caso di «attività
contraria all’ordine nazionale dello Stato» (così l’art. 215 del
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) o di attività diretta a «turbare l’ordine
pubblico nel Regno» (così l’articolo unico della legge 31 gennaio 1926, n. 108
sull’attività degli esuli politici), e altre formule generali di questo tipo. Il secondo
era quello di sottrarre tali atti pubblici al controllo giudiziario amministrativo,
stabilendo che erano ammissibili solo ricorsi gerarchici, o di disporre che il controllo
giudiziario si potesse svolgere solo per motivi di legittimità. Segno evidente che il
regime temeva l’azione del Consiglio di Stato.
Con la libertà sindacale si fa un
passo ulteriore, e si penetra anche nell’organizzazione dello Stato. Alfredo Rocco già
nel 1920 aveva sostenuto che i sindacati andavano considerati organi dello Stato e
strumenti di collaborazione. Essi dovevano collegarsi in organi misti (le future
corporazioni) per svolgere, oltre che funzioni arbitrali, anche alcune funzioni pubbliche[9]. Preparata dalla legge del 1925 che consentiva la disdetta dei contratti
collettivi di lavoro, nel 1926 fu approvata la legge che prevedeva il riconoscimento
giuridico dei sindacati che rappresentassero un decimo dei lavoratori. Solo un
sindacato, però, poteva essere riconosciuto, ed esso acquisiva la personalità giuridica,
stipulava accordi vincolanti per l’intera categoria, era sottoposto a controlli
pubblici. Veniva istituita la magistratura del lavoro, vietato lo sciopero, prevista
l’istituzione di organi di collegamento (saranno le corporazioni). Per Alfredo Rocco, in
tal modo si affermava lo Stato fascista come «Stato sovrano, che domina tutte le forze
esistenti nel Paese e tutte indirizza ai fini storici e immanenti della vita nazionale»[10]. L’anno successivo la Carta del lavoro proclamò l’organizzazione sindacale
libera, ma con un solo sindacato riconosciuto, con diritto di rappresentare e tutelare i lavoratori[11].
L’edificio corporativo fu completato
con molta lentezza. Nel 1926 fu istituito il ministero delle Corporazioni (ma si osservò
subito che esso era organo burocratico, acorporativo). Nel 1930 fu istituito il Comitato
corporativo centrale, ma senza corporazioni, che vennero istituite nel 1934. Queste
furono in numero di ventidue: cereali, orticoltura, fiori e frutta, viti-vini-coltura,
olio, barbabietole e zucchero, zootecnia e pesca, legno, prodotti tessili, metallurgia e
meccanica, industrie chimiche, abbigliamento, carta e stampa, costruzioni edili, acqua,
gas ed elettricità, industrie estrattive, vetro e ceramica, mare e aria, comunicazioni
interne, spettacolo, ospitalità, previdenza e credito, professioni e arti. Erano
composte di persone designate dalle associazioni sindacali dei lavoratori e dei datori
di lavoro, per ognuna delle categorie, con approvazione del capo del governo, oltre che
di esperti e delegati del Partito fascista. I loro compiti erano il regolamento
collettivo dei rapporti di lavoro e la «disciplina unitaria della produzione»[12]. Nel 1939 seguirà la Camera dei fasci e delle corporazioni, che prese il
posto della Camera dei deputati, composta ex officio dei membri del
Consiglio nazionale del Partito nazionale fascista e del Consiglio nazionale delle corporazioni[13].
2. Lo Stato
E siamo così allo Stato in senso
stretto. Vediamo, innanzitutto, come esso era concepito. Nella voce
Fascismo dell’Enciclopedia Treccani
Mussolini, nel 1932, scrive: «per il fascista, tutto è nello Stato, e nulla di umano o
spirituale esiste, e tanto meno ha valore, fuori dello Stato». «Né individui fuori dello
Stato, né gruppi (partiti politici, associazioni, sindacati, classi)». «Chi giganteggia
è lo Stato. Chi può risolvere le drammatiche contraddizioni del capitalismo è lo Stato.
Quella che si chiama crisi non si può risolvere se non dallo Stato, entro lo Stato». «Se
chi dice liberalismo dice individuo, chi dice fascismo dice
Stato». «Il fascismo vuole lo Stato forte, organico e al tempo
stesso poggiato su una larga base popolare. Lo Stato fascista ha rivendicato a sé anche
il campo dell’economia e, attraverso le istituzioni corporative, sociali, educative da
lui create, il senso dello Stato arriva sino alle estreme propaggini e nello Stato
circolano, inquadrate nelle rispettive organizzazioni, tutte le forze politiche,
economiche, spirituali della nazione»[14]. Per Alfredo Rocco, la «mente giuridica» della prima fase del fascismo, il
«compito storico del fascismo» è di «costruire lo Stato forte e far trionfare il
principio di organizzazione, non basandosi sul privilegio di pochi, ma
sull’inquadramento delle masse e sulla loro partecipazione allo Stato»[15].
Le trasformazioni principali dello
Stato, operate dal fascismo, furono due: la modificazione del sistema rappresentativo e
l’integrazione del Partito fascista nello Stato.
Il sistema rappresentativo fu
trasformato in tre tappe. Nel 1923 la legge Acerbo consentì a chi raggiungesse il 25%
dei voti di ottenere due terzi dei seggi. Nel 1928 la procedura elettorale venne
radicalmente modificata: le associazioni facevano proposte di candidati al Gran
Consiglio del fascismo, che, a sua volta, faceva le designazioni; ai votanti spettava l’«approvazione»[16]. Alfredo Rocco, nel presentare al Parlamento la proposta di legge, aveva
osservato che «lo Stato moderno non può prescindere dalle masse e […] il governo, se non
deve dipendere da esse, deve però governare con esse». Il fascismo non sposava così
l’idea della sovranità popolare perché l’approvazione popolare serviva a «saggiare lo
stato d’animo» dell’elettore, «per mantenere […] sempre meglio il contatto tra lo Stato
e le masse»[17]. Questo sistema plebiscitario venne soppresso nel 1939, quando fu istituita
la Camera dei fasci e delle corporazioni, che realizzava una
rappresentanza organica, non elettiva. Questa diverrà il tratto distintivo del regime:
non a caso sia il Gran Consiglio del fascismo, sia la Camera dei fasci e delle
corporazioni, i due organi più importanti del fascismo, dopo il capo del governo,
avevano la medesima natura di organi rappresentativi ma non elettivi[18].
Anche l’integrazione del Partito
fascista nello Stato avvenne in tre tappe. Dal 1928 si riconobbe che il Partito
nazionale fascista era istituzione pubblica ausiliaria dello Stato. Nello stesso anno il
Gran Consiglio del fascismo, per assicurare l’«identificazione dello Stato con il regime»[19], venne organizzato come organo, allo stesso tempo, del partito e dello
Stato. Venne composto di titolari ex officio, taluni «a cagione
delle loro funzioni e per tutta la durata di queste», altri per un tempo illimitato. I
membri erano scelti tra titolari di cariche di partito e tra titolari di cariche
statali. Anche le funzioni dell’organo erano in parte relative al partito, in parte
riferite allo Stato[20]. Nel 1937 al segretario del Partito nazionale
fascista vennero conferiti il titolo e le funzioni di ministro segretario di Stato[21]. Anche la Milizia volontaria per la sicurezza nazionale stava da una parte e
dall’altra: il reclutamento dei membri avveniva tra appartenenti alla milizia fascista,
ma essa era posta al servizio dello Stato. Dunque, caratteristica dei rapporti
partito-Stato era l’appartenenza di numerosi organi ai due ordini, che venivano così a
integrarsi. La scienza giuridica dirà che lo Stato totalitario è Stato a partito unico[22] e che lo Stato fascista è uno «Stato complesso, del quale il movimento
fascista è un elemento costitutivo autonomo»[23].
La costruzione fascista dello Stato –
almeno di quella parte alla quale il fascismo pose mano – fu completata da altre due
leggi, del 1925 e del 1926. Queste dettero luogo a quello che venne definito «Stato governativo»[24]. La legge del 1925 mise il Presidente del Consiglio dei ministri su un
livello superiore ai ministri, nel nuovo ruolo di primo ministro e di capo del governo
(con un potere che si estendeva all’«adesione» alla formazione dell’ordine del giorno
della Camera dei deputati e del Senato). Alfredo Rocco osservò che la norma riconosceva
una situazione di fatto derivante «dall’essere il governo espressione di un solo
partito, predominante per forza e per volontà» e «dall’essere il presidente del
consiglio anche il capo del partito dominante»[25]. La legge del 1926 sulla facoltà del potere
esecutivo di emanare norme giuridiche, per eliminare l’«allargamento esagerato» della
«materia legislativa»[26], spostò sull’esecutivo una parte cospicua del potere legislativo[27].
Conquistato così il vertice dello
Stato, si trattava di conquistare la «fedeltà» del personale pubblico, ciò che fu fatto
utilizzando due strumenti: la dispensa dal servizio e il requisito dell’iscrizione al
Partito fascista per l’accesso agli uffici pubblici e per l’avanzamento in questi. Con
leggi del 1925 e del 1927 fu stabilito, anche se in via transitoria, che potessero
essere dispensati dal servizio i funzionari dello Stato, i magistrati amministrativi e
gli avvocati dello Stato «che non diano piena garanzia di un fedele adempimento dei loro
doveri o si pongano in condizioni di incompatibilità con le generali direttive del
governo». Nel 1927 la norma, da transitoria, divenne definitiva, e veniva riferita a
«manifestazioni compiute in ufficio e fuori di ufficio». Alfredo Rocco osservò che «il
ministro […] deve poter contare sugl’impiegati per una fedele, esatta esecuzione non
soltanto degli ordini particolari e delle disposizioni singole, ma altresì dello spirito
e dell’indirizzo generale dell’amministrazione». Occorreva, dunque, stabilire una
«conformità spirituale tra il funzionario e il governo»[28]. Con leggi del 1932, 1933, 1937, 1940, relative a diverse categorie di
personale pubblico, fu stabilito il requisito dell’iscrizione al Partito fascista per
l’ammissione agli impieghi nella pubblica amministrazione, negli enti locali e
parastatali, all’impiego non di ruolo con lo Stato, e per l’avanzamento in carriera dei
dipendenti pubblici[29].
L’estensione del comando fascista
alla periferia fu realizzata con l’istituzione del Servizio ispettivo sugli enti locali
(1925); l’ampliamento delle attribuzioni dei prefetti in periferia («essi debbono
assicurare – fu disposto – l’unità di indirizzo politico») (1926); la preposizione di
funzionari di nomina statale, il podestà e la consulta municipale al vertice dei comuni,
e i presidi e rettori al vertice delle province (1926-1928); la trasformazione del
segretario comunale in funzionario statale di nomina prefettizia (1928)[30]. L’autonomia politica degli enti locali, quindi, scomparve, anche se rimase
l’autarchia, e cioè la potestà amministrativa, perché gli enti territoriali
sopravvissero come entità amministrative autonome, i cui atti venivano parificati, una
volta controllati dal prefetto e dalla giunta provinciale amministrativa, a quelli statali[31].
Conquistati in tal modo i gangli
vitali dello Stato, dopo aver posto un freno alle libertà essenziali, il fascismo non
ebbe bisogno di molti altri interventi. In tre altri campi
«sensibili», quello della giustizia, quello dell’istruzione e quello delle professioni,
l’azione del fascismo fu interstiziale.
I due ordinamenti fascisti del
sistema giudiziario, quello Oviglio del 1923 e quello Grandi del 1941, cancellarono
alcune significative, ma timide innovazioni del periodo liberale[32]. Nel 1923 e nel 1925 furono dispensati dal servizio i magistrati che
avessero assunto un atteggiamento incompatibile con «le generali direttive politiche del
governo» (furono così «epurati» un centinaio di magistrati). Nel 1925 fu sciolta
l’associazione di categoria dei magistrati e nel 1926 stabilito il divieto di
associazione. Con l’ordinamento Oviglio, fu abolita l’elettività del Consiglio superiore
della magistratura, coerentemente con l’abolizione di tutte le altre rappresentanze
elettive. Furono ampliati i casi in cui era possibile il trasferimento d’ufficio dei
magistrati e ridotto il numero dei magistrati inamovibili. Furono estesi alla
magistratura giudicante i poteri ministeriali di disciplina relativi alla magistratura
L’ordinamento Grandi del 1941
confermò come requisito per l’ammissione alle funzioni giudiziarie e come titolo di
preferenza nelle promozioni l’iscrizione al Partito fascista (era stato introdotto per
tutto il personale pubblico nel 1940) e rafforzò i poteri del ministro di Grazia e
Giustizia (che poteva disporre il passaggio dalle funzioni requirenti a quelle
giudicanti, e viceversa, designare i magistrati per il «tramutamento» di ufficio,
controllare le promozioni e la disciplina, ed esercitare l’alta sorveglianza sui
magistrati del pubblico ministero)[33].
Si può pensare che questo bastasse
per ottenere il consenso o almeno una passiva neutralità della magistratura. Oppure che
il fascismo fosse disposto ad accettare un certo grado di conflittualità della
magistratura, considerata tutto sommato periferica. A favore di questa seconda
interpretazione sta l’osservazione per cui la magistratura non fu fascistizzata e svolse
una cauta azione diretta ad attenuare le conseguenze delle più
rigide norme in materia di libertà fondamentali (in ciò differenziandosi dalla
magistratura tedesca durante il periodo nazista)[34].
Nel campo dell’istruzione, in
un’ingente attività normativa, svolta in particolare negli anni 1931, 1933 e 1935, che
non presenta però caratteristiche peculiari, si inserisce la disciplina del 1934
sull’istruzione premilitare. Questa prevede che «l’addestramento militare è parte
integrante dell’educazione nazionale» (art. 2) e dispone che «i programmi d’istruzione
sono di carattere totalitario, per quanto riguarda l’insegnamento morale» (art. 7)[35].
Nel campo delle professioni,
l’innovazione maggiore fu costituita dalla sostituzione, nel 1933, dei consigli degli
ordini con i sindacati (ai quali era affidata la rappresentanza del lavoro). Il
contenuto della disciplina rimase immutato, sostanzialmente ispirato a quello del primo
ordine (avvocati e procuratori, 1874), ma gli organi degli ordini vennero sostituiti a
livello periferico dai direttorî sindacali e a livello centrale da una commissione centrale[36].
3. Lo Stato organico e le sue debolezze
L’azione legislativa e istituzionale
che possiamo definire tipica del fascismo ebbe, dunque, le seguenti caratteristiche. Fu
concentrata su poche materie, ma cruciali, relative alla società civile e allo
Stato-persona. Non mirò a modificare o sostituire integralmente l’ordine giuridico
preesistente, ma vi si inserì in modo da sfruttare gli elementi autoritari e da mutare
il regime. Per un verso, aumentò l’influenza dello Stato sulla società civile. Per
l’altro, non sottrasse lo Stato a un certo grado di accountability
sociale. Eliminò quello che Mussolini aveva chiamato «elezionalismo», ma moltiplicò le
organizzazioni statali-sociali (corporative, giovanili, paramilitari, culturali,
dopolavoristiche ecc.). Usato il movimento fascista come strumento di conquista dello
Stato, adoperò quest’ultimo come mezzo di «normalizzazione» del primo, integrando Stato
e movimento e così definitivamente istituzionalizzando il partito. Mirò a dominare
l’economia con una tecnica simile a quella seguita nel campo politico: riducendo i
conflitti e trasportandoli nell’ambito statale, dove potevano essere tenuti sotto
Non tutto questo disegno trovò piena
realizzazione. In particolare, il consenso popolare imposto e conquistato dall’alto
diminuì abbastanza rapidamente. Il dominio statale della politica, della società e
dell’economia non fu mai pieno: burocrazia, scuola, religione sfuggirono, in modi
diversi, al controllo fascista; il corporativismo come strumento di pianificazione
dovette lasciare spazio alle pianificazioni di settore di un ex nittiano come Beneduce;
la guida del solo «pilota» si rivelò incapace di condurre l’intero «equipaggio» (per
ripetere le parole usate da Mussolini nel 1927) nelle maggiori difficoltà sorte prima
con la grande crisi economica, poi con il secondo conflitto mondiale.
[1]  A. Rocco, Legge sulla burocrazia.
Sulla dispensa dal servizio dei funzionari dello Stato. Discorso al Senato
del Regno (16 maggio 1925), in Scritti e discorsi
politici di Alfredo Rocco, III, La formazione dello
Stato fascista (1925-1934), Milano, Giuffrè, 1938, pp. 794-795.
Su questa concezione della libertà R. D’Alfonso, Costruire lo Stato
forte. Politica, diritto, economia in Alfredo Rocco, Milano,
Angeli, 2004, p. 180. Su Alfredo Rocco più in generale, di recente, S. Battente,
Alfredo Rocco. Dal nazionalismo al fascismo 1907-1935,
Milano, Angeli, 2005 (interessante specialmente per la parte sul corporativismo
di Rocco e sull’esperienza di Rocco guardasigilli).
[2]  Aquarone, L’organizzazione dello
Stato totalitario, cit., pp. 39-43, 90-92 e 270-272.
[3]  A. Rocco, Legge sulle società
segrete, in Scritti e discorsi politici di Alfredo
Rocco, III, La formazione dello Stato fascista
(1925-1934), cit., p. 793.
[4]  Aquarone, L’organizzazione dello
Stato totalitario, cit., pp. 68-70, 99 e 256.
[5]  A. Rocco, Legge sui
fuoriusciti, in Scritti e discorsi politici di Alfredo
(1925-1934), cit., p. 815.
[6]  Sulla libertà di circolazione in periodo
fascista, M. Galizia, La libertà di circolazione e soggiorno
dall’Unificazione alla Costituzione repubblicana, in P. Barile (a
cura di), La pubblica sicurezza, Vicenza, Neri Pozza, 1967,
pp. 528 ss.
[7]  Le principali norme sulla razza sono: r.d. 30
ottobre 1930, n. 1731, «norme sulle comunità israelitiche e sulla unione delle
comunità medesime»; r.d.l. 15 novembre 1938, n. 1779, «integrazione e
coordinamento in unico testo delle norme già emanate per la difesa della razza
nella scuola italiana»; r.d.l. 17 novembre 1938, n. 1728, «provvedimenti per la
difesa della razza italiana»; r.d.l. 9 febbraio 1939, n. 126, «norme di
attuazione ed integrazione delle disposizioni di cui all’art. 10 del r.
decreto-legge 17 novembre 1938, n. 1728, relative ai limiti di proprietà
immobiliare e di attività industriale e commerciale per i cittadini italiani di
razza ebraica»; legge 29 giugno 1939, n. 1054, «disciplina dell’esercizio delle
professioni da parte dei cittadini di razza ebraica»; legge 13 luglio 1939, n.
1024, «norme integrative del r. decreto-legge 17 novembre 1938, n. 1728, sulla
difesa della razza italiana»; legge 13 luglio 1939, n. 1055, «disposizioni in
materia testamentaria nonché sulla disciplina dei cognomi, nei confronti degli
appartenenti alla razza ebraica». Gli scritti recenti sulla razza sono: M.
Sarfatti, Mussolini contro gli ebrei. Cronaca dell’elaborazione delle
leggi del 1938, Torino, Zamorani, 1994; La legislazione
razziale del fascismo. Leggi, decreti, circolari e ordinanze antiebraiche
1938-1945, Genova, Effepi, 2003; I. Pavan, Tra
indifferenza e oblio. Le conseguenze economiche delle leggi razziali in
Italia 1938-1970, Firenze, Le Monnier, 2004; F. Cassata,
La difesa della razza. Politica, ideologia e immagine del razzismo
fascista, Torino, Einaudi, 2008 e R. Vivarelli, Le
leggi razziali nella storia del fascismo italiano, in «Rivista
storica italiana», 2009, n. 2, pp. 738-772. Si veda anche M. Toscano (a cura
di), L’abrogazione delle leggi razziali in Italia
(1943-1987), Roma, Senato della Repubblica, 1988.
[8]  Aquarone, L’organizzazione dello
Stato totalitario, cit., pp. 246-256, 235-240, 95-110. Per quanto
siano incerte le ricostruzioni delle vicende della polizia politica, si deve
supporre che il Servizio speciale di investigazione politica sia poi confluito
nell’OVRA (1927).
[9]  A. Rocco, Crisi dello Stato e
sindacati, in Scritti e discorsi politici di Alfredo
Rocco, II, La lotta contro la reazione antinazionale
(1919-1924), Milano, Giuffrè, 1938, p. 631. Su Rocco, di recente,
G. Vassalli, Passione politica di un uomo di legge, in
Senato della Repubblica-Archivio Storico, Alfredo Rocco. Discorsi
parlamentari, Bologna, Il Mulino, 2005, pp. 13-68.
[10]  A. Rocco, Legge sulla disciplina
giuridica dei rapporti collettivi di lavoro, in Scritti
e discorsi politici di Alfredo Rocco, III, La
formazione dello Stato fascista (1925-1934), cit., p. 963.
[11]  Aquarone, L’organizzazione dello
Stato totalitario, cit., pp. 116-119, 120-125, 126 ss.
[12]  Sull’ordinamento sindacale-corporativo, G.
Salvemini, Sotto la scure del fascismo, Torino, De Silva,
1948, e Cassese, Corporazioni e intervento pubblico
nell’economia, cit.
[13]  Aquarone, L’organizzazione dello
Stato totalitario, cit., pp. 136-137, 139-141, 187-202, 203-235,
[14]  B. Mussolini, Fascismo, in
Enciclopedia italiana, Roma, Istituto della
Enciclopedia Italiana, 1932, vol. XIV, pp. 848 e 850, ad
vocem.
[15]  Rocco, Legge sulla disciplina
giuridica dei rapporti collettivi di lavoro, cit., p. 985.
[16]  C. Mortati, Sulla partecipazione del
Gran Consiglio alla determinazione dell’indirizzo politico, in
«Archivio Giuridico», vol. CXXVIII, fasc. 1 (Quinta Serie, vol. VIII, fasc. 1),
1942, XX, pp. 3-23. Sulla rappresentanza politica in periodo fascista, P.
Calamandrei, La funzione parlamentare sotto il fascismo,
ora in Aquarone e Vernassa (a cura di), Il regime fascista,
cit., p. 57.
[17]  A. Rocco, Riforma della
rappresentanza politica, in Scritti e discorsi politici
di Alfredo Rocco, III, La formazione dello Stato
fascista (1925-1934), cit., pp. 941 e 939.
[18]  Donde la nota tesi dell’Esposito della
rappresentanza istituzionale, su cui L. Paladin, Il problema della
rappresentanza nello Stato fascista, in Id., Saggi di
storia costituzionale, cit., pp. 65-114. Si veda Aquarone,
L’organizzazione dello Stato totalitario, cit., pp.
36-39, 145-159.
[19]  A. Rocco, Ordinamento e attribuzioni
del Gran Consiglio del fascismo, in Scritti e discorsi
Stato fascista (1925-1934), cit., p. 945.
[20]  Giovanni Gentile osservava enfaticamente: «con
la legge del Gran Consiglio la Rivoluzione compie la sua trasformazione, e si
risolve pienamente nello Stato. Il Partito cessa definitivamente di essere un
partito, e manda perciò il suo Segretario nel Consiglio dei ministri. Come
organizzazione della grande maggioranza nazionale o delle masse politicamente
significative del popolo italiano, esso diventa la Nazione: la Nazione che
esprime dal suo seno il Governo, e perciò lo riconosce e ne è governata. Con
questa costituzionalizzazione del Regime s’inizia la nuova storia, a cui tutti
gl’Italiani sono invitati a collaborare sotto l’emblema del Littorio» (G.
Gentile, La legge del Gran Consiglio, in «Educazione
fascista», VI, 1928, n. 9, settembre, pp. 499 e 500). I giuristi, invece,
riconobbero che il Gran Consiglio partecipasse alla determinazione
dell’indirizzo politico dello Stato, ma discussero la natura (solo politica o
anche giuridica) dei suoi atti e l’estensione della sua funzione deliberativa:
si vedano, in particolare, P. Biscaretti di Ruffia, Le attribuzioni
del Gran Consiglio del fascismo, Milano, Giuffrè, 1940 e Mortati,
Sulla partecipazione del Gran Consiglio alla determinazione
dell’indirizzo politico, cit., pp. 3 ss. (quest’ultimo favorevole
alla tesi più ampia). In precedenza, A. Ferracciu, La figura
costituzionale del Gran Consiglio, in «Rivista di diritto
pubblico», 1929, pp. 207 ss. Tra gli altri scritti del periodo fascista sul Gran
Consiglio, si vedano O. Ranelletti, Il Gran Consiglio del Fascismo e
la forma di governo dello Stato italiano, in
«Rivista di diritto pubblico e della pubblica amministrazione», 1929, parte
prima, pp. 320-338 e N. Macedonio, Il Gran Consiglio del Fascismo
Organo della Costituzione, II ed., Roma, Signorelli, 1937. Nella
letteratura successiva, si veda P. Cavallaro, Il Gran Consiglio del
fascismo. Organo anfibio tra Partito e Stato, Siracusa, Lombardi,
2004 (breve analisi, a carattere descrittivo, tratta da una tesi di laurea).
[21]  Aquarone, L’organizzazione dello
Stato totalitario, cit., pp. 159-168 e 169-187.
[22]  O. Ranelletti, Il Partito Nazionale
Fascista nello Stato italiano, ora in Scritti giuridici
scelti, I, Lo Stato, Napoli, Jovene, 1992,
pp. 467-485 e 503-515 e C. Esposito, Lo Stato nazionale
fascista, in «Stato e Diritto», 1942, n. 3, pp. 3-15.
[23]  C. Esposito, Lo Stato
fascista, in «Jus», 1940, p. 408. Sulla storia del Partito
fascista e della sua integrazione nello Stato, nonché sulla interpretazione dei
giuristi della posizione costituzionale del partito, Pombeni,
Demagogia e tirannide, cit., spec. pp. 231 ss.
[24]  Definizione di S. Panunzio, Appunti
di dottrina generale dello Stato, a.a. 1933-1934, Roma, Libreria
Castellani, 1934, p. 85.
[25]  A. Rocco, Legge sulle attribuzioni e
prerogative del capo del governo primo ministro
segretario di Stato, in Scritti e discorsi politici di
Alfredo Rocco, III, La formazione dello Stato fascista
(1925-1934), cit., p. 921.
[26]  A. Rocco, Legge sulla facoltà del
potere esecutivo di emanare norme giuridiche, in
Scritti e discorsi politici di Alfredo Rocco, III,
La formazione dello Stato fascista (1925-1934), cit.,
[27]  Aquarone, L’organizzazione dello
Stato totalitario, cit., pp. 75-82 e C. Ghisalberti,
Storia costituzionale d’Italia 1849-1948, Roma-Bari,
Laterza, 1974, pp. 357 ss., ma specialmente E. Rotelli, La Presidenza
del Consiglio dei ministri. Il problema del coordinamento amministrativo
centrale in Italia (1848-1948), Milano, Giuffrè, 1972.
[28]  Rocco, Legge sulla
burocrazia, cit., pp. 824 e 827.
[29]  Aquarone, L’organizzazione dello
Stato totalitario, cit., pp. 70-75. Sul personale pubblico, si
veda E. Lolini, Per l’attuazione dello Stato fascista,
Firenze, Vallecchi, 1928. Sullo stesso tema, sono interessanti i due seguenti
scritti di osservatori americani: H.W. Schneider, The Fascist
Government of Italy, New York, Von Nostrand, 1936, ripubblicato
nel 1975 da Greenwood Press (spec. pp. 41 ss. sull’iscrizione al partito dei
dipendenti pubblici) e T. Cole, Italy’s Fascist
Bureaucracy, in «The American Political
Science Review», 1938, n. 6, pp. 1143-1157.
Si vedano, inoltre, F. Piodi, Per la
storia della burocrazia: l’Associazione generale fascista del pubblico
impiego (1927-1931), in «Rivista trimestrale di diritto
pubblico», 1977, n. 1, pp. 326-356 e A. Gagliardi, Il sindacato
negato. Gli impiegati pubblici e l’organizzazione dello Stato
fascista, in P. Iuso (a cura di), La sindacalizzazione
del pubblico impiego, Roma, Ediesse, 2007.
[30]  Aquarone, L’organizzazione dello
Stato totalitario, cit., pp. 82-88. Sui prefetti in periodo
fascista, oltre all’opera, che risale al 1963, di R.C. Fried, Il
prefetto in Italia, Milano, Giuffrè, 1967 (sul prefetto nel
periodo fascista, in particolare, pp. 145-184); G. Melis,
L’amministrazione, in Romanelli (a cura di),
Storia dello Stato italiano, cit., pp. 205 ss.; L.
Ponziani, Il fascismo dei prefetti. Amministrazione e politica
nell’Italia meridionale 1922-1926, Catanzaro, Meridiana, 1995,
pp. 124 ss.
[31]  Sull’amministrazione