Source: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2009/01/08/decret-du-7-janvier-2009-le-commissaire-du-gouvernement-meurt-le-1er-fevrier-2009-que-vive-le-rapporteur-public-enfin-on-lespere/
Timestamp: 2019-04-20 02:33:27+00:00
Document Index: 216830170

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 1', '§1']

Décret du 7 janvier 2009: le « commissaire du Gouvernement » meurt le 1er février 2009 : que vive le « rapporteur public » (enfin on l’espère) | Combats pour les droits de l'homme (CPDH)
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Après 150 ans de bons et loyaux services, le « commissaire du gouvernement » devant les juridictions administratives générales changera de dénomination et sera appelé à partir du 1er février 2009 « rapporteur public« en application de l’article 1er, 1° du décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 (modifiant les L. 7 et L. 522-1du Code de la justice administrative et l’ensemble des articles réglementaires dans lesquels l’expression apparaît sauf aux articles R. 123-24 et R. 123-25 dans lesquels il s’agit des commissaires du gouvernement des formations consultatives qui sont réellement des directeurs d’administration centrales qui représentent des ministères).
D’où vient l’institution et l’appellation?
Rappelons que cette institution existe devant le Conseil d’Etat depuis une ordonnance des 2 février-12 mars 1831 (dénommé à l’époque « maître des requêtes faisant fonction de ministère public ») puis « commissaire du roi chargés de donner des conclusions » (loi du 19 juillet 1845). L’appellation de « commissaire du gouvernement » a été quant à elle introduite suite à la loi du 3 mars 1849 (elle est donc républicaine et c’est curieux de voir le Conseil d’Etat se référer dans son communiqué du 8 janvier 2009 [en PDF] à l’ordonnance de la Monarchie de Juillet qui n’utilise pas l’appellation plutôt qu’à la loi républicaine) et reprise ensuite par un décret du 20 janvier 1852 sous le second Empire et confirmée par la loi « Dufaure » du 24 mai 1872 sous la IIIè République.
Mais, le commissaire du gouvernement n’est ni un représentant du gouvernement, ni un ministère public.
Un commissaire du gouvernement à quoi ça sert?
Il s’agit, selon la formule de l’arrêt Esclatine du 29 juillet 1998 (rappelant cette de l’arrêt Gervaise du 10 juillet 1957) d’un membre de la formation de jugement qui « a pour mission d’exposer les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient».
Selon les termes de cette même décision, le commissaire « participe à la fonction de juger dévolue à la juridiction dont il est membre ».
Il n’est donc pas une partie au litige et prononce ses conclusions après la clôture de l’instruction. Ces conclusions n’étaient pas soumises à une discussion contradictoire par les parties.
Selon l’article L. 7 du code de la justice administrative il s’agit d’un magistrat (devant les formations de jugement des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel) ou d’un membre du Conseil d’État (devant celles du Conseil d’État [ils n’ont pas le statut de magistrats]), qui « expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent. ».
Pourquoi son intervention a été jugée contraire au droit à un procès équitable par la Cour de Strasbourg?
Sur le fondement de la théorie des apparences, son intervention a néanmoins été jugée contraire au droit à un procès équitable par la Cour européenne des droits de l’homme dans la mesure où concluant en défaveur d’une des parties il peut apparaître à celle-ci comme un adversaire objectif (v. CEDH, 7 juin 2001 , Kress c/ France; CE 5 juillet 2005, Loyen c/ France et CEDH, 12 avril 2006, Martinie c/ France). Or, jusqu’aux récentes réformes, les parties ne pouvaient pas répondre aux conclusions prononcées par le commissaire du gouvernement au cours de l’audience publique parce qu’il était de tradition que son intervention (le moment où il se lève pour prononcer ses conclusions) clôturait l’audience.
En effet, dès lors qu’il a fini de prononcer ses conclusions – qui se terminent systématiquement par la formule traditionnelle – PCMNC [par ces motifs nous concluons] – le président de la formation de jugement prononce la sentence « Il en sera délibéré » et passe au dossier suivant ou clôt l’audience.
extrait des conclusions de Laurent Vallée sous CE, 18 juillet 2006 Gisti et avis KA avec le traditionnel « PCMNC »
Au Conseil d’Etat, les audiences publiques de Section ou d’Assemblée (les formations les plus solennelles du Conseil d’Etat) se tiennent d’ailleurs les Jeudi ou Vendredi de 14 à 16 h et le délibéré a lieu immédiatement après une fois que le public et les avocats ont quitté la salle et que les portes sont closes.
Quelles ont été les réformes entreprises depuis 2001 par le Conseil d’Etat et le gouvernement pour mettre la procédure en conformité avec la CEDH?
Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a pris de haut la Cour européenne des droits de l’homme (v. en particulier D. Chabanol, « Théorie de l’apparence ou apparence de théorie ? Humeurs autour de l’arrêt Kress », AJDA, 2002, p. 9).
Pour répondre à ces critiques, le Conseil d’Etat s’est contenté de ressusciter la pratique de la note en délibéré, puis prévu, par voie de circulaire confidentielle, la possibilité d’obtenir du commissaire avant l’audience « le sens des conclusions« .
Ces mesures ont néanmoins été jugées insuffisantes pour la Cour européenne des droits de l’homme pour rétablir l’égalité des armes.
Un décret n° 2005-1586 du 19 décembre 2005 est alors venu prévoir que le commissaire « assiste au délibéré. Il n’y prend pas part. » (ancien article R731-7 CJA). Puis, face à la pression exercée par la Cour, un autre décret n° 2006-964 du 1er août 2006, a prévu qu’à compter du 1er septembre 2006:
au sein des juridictions inférieures (tribunaux administratifs et cours administratives d’appel) :
« La décision est délibérée hors la présence des parties et du commissaire du Gouvernement » (article R. 732-2 CJA)
tandis qu’au Conseil d’État :
« Sauf demande contraire d’une partie, le commissaire du Gouvernement assiste au délibéré. Il n’y prend pas part. » (article R.733-3 CJA).
Devant le Conseil d’Etat, à la demande expresse d’une partie, par écrit et avant le délibéré, un commissaire du gouvernement peut donc être obligé de ne pas assister au délibéré (depuis l’entrée en vigueur de ce texte cela n’est arrivé qu’une seule fois dans l’affaire CE, 23 oct. 2006, De Garate, n°290966 avec comme commissaire M. Yann Aguila).
Devant les juridictions inférieures, le Commissaire n’assiste plus au délibéré.
Cela préside à un appauvrissement du débat au cours du délibéré car avec le rapporteur (et éventuellement le réviseur), le commissaire est le membre de la formation de jugement qui connaît le mieux le dossier. Souvent s’il y a des débats c’est sur les points de discordance soulevés par le commissaire au regard du rapport et du projet de jugement élaboré par le rapporteur qui a instruit le dossier (avec l’assistance d’assistants de justice, étudiants en droit travaillant à mi-temps dans les juridictions administratives pour assister les magistrats dans leur travail).
Le même texte de 2006 a expressément inscrit dans le Code la possibilité de produire des notes en délibéré après l’audience (Article R731-3: « Postérieurement au prononcé des conclusions du commissaire du Gouvernement, toute partie à l’instance peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré »).
Ces différentes réformes (avec celle issue de la loi du 30 juin 2000 sur les procédures de référé et les différentes lois sur le séjour et l’éloignement des étrangers – APRF et OQTF) ont profondément modifié le fonctionnement des tribunaux administratifs. Les débats qui se déroulaient jusque là plutôt à l’occasion du délibéré après l’audience ont été déplacés avant l’audience au sein de la séance d’instruction (qu’on appelait autrefois « pré-délibéré » mais qui a été rebaptisé là aussi par respect de la théorie des apparences et par crainte des foudres de la Cour de Strasbourg).
En outre, en cas de production d’une note en délibéré, les débats en délibéré peuvent porter sur cette note et si elle apporte un élément vraiment nouveau cela peut provoquer une réouverture de l’instruction et une relance de la discussion contradictoire entre les parties.
Comment le gouvernement a-t-il procédé au changement d’appellation?
L’appellation « commissaire du gouvernement » était inscrite dans plusieurs dispositions de valeur législative du code de la justice administrative (principalement les articles L.7 et L. 522-1 du code de justice administrative – pour les autres intégrées par voie d’ordonnance le processus est différent).
Il aurait été possible au gouvernement de déposer un projet de loi devant le Parlement pour modifier ces dispositions. Mais politiquement cela n’a pas été jugé opportun car le risque n’est pas négligeable de voir la majorité et l’opposition, à l’occasion d’un débat sur cette question, remettre en cause l’existence même de la juridiction administrative, son organisation ou l’étendue de ses compétences (voir l’amendement Warsmann au cours du débat sur la réforme constitutionnelle des institutions de la Vè République et les interventions de MM Mamère et Montebourg).
Mais le recours à la loi n’était pas utile car, selon une jurisprudence classique du Conseil constitutionnel (voir ici une illustration récente s’agissant de l’ANAEM), une appellation de ce type figurant dans une loi ou la partie législative d’un code peut être modifiée par simple « déclassement » de la disposition par le Conseil constitutionnel (si la disposition est postérieure à la Constitution de 1958) ou du Conseil d’Etat (si elle est antérieure), en application de l’article 37, alinéa 2 de la Constitution (on appelle cela un « déclassement » ou un « délégalisation » utilisée aussi pour la disposition de la loi du 23 février 2005 sur le « rôle positif de la colonisation »).
Ainsi, peu après le départ de Renaud Denoix de St Marc de la Vice-présidence du Conseil d’Etat, et avant qu’il n’intègre l’autre aile du Palais Royal (le Conseil constitutionnel) [il n’était pas favorable au changement d’appellation], le gouvernement a saisi le Conseil constitutionnel le 24 novembre 2006 d’une demande de déclassement, sur le fondement de l’article 37 al. 2 de la Constitution, des mots : « commissaire du gouvernement » figurant aux articles L.7 et L. 522-1 du code de justice administrative.
Par une décision n° 2006-208 L du 30 novembre 2006, le Conseil constitutionnel a estimé dans un considérant unique que ces mots ont une valeur réglementaire et a donc prononcé leur déclassement.
« Considérant que l’appellation : « commissaire du gouvernement» devant les juridictions administratives ne met en cause aucun des principes fondamentaux, ni aucune des règles que la Constitution a placés dans le domaine de la loi ; que, par suite, elle a le caractère réglementaire ».
Cela a donc permis au gouvernement, par la voie d’un décret, de procéder au changement d’appellation. Il a fallu plus de 2 ans au gouvernement pour prendre ce décret car le nouveau vice-président du Conseil, Jean-Marc Sauvé, a entendu l’inscrire dans une réforme plus large de la juridiction administrative, après une réflexion menée par des groupes de travail au sein du Conseil d’Etat.
C’est donc l’objet de l’article 1er du décret du 7 janvier 2009.
Il devait être publié initialement en décembre 2008 pour entrer en vigueur le 1er janvier 2009 mais pour des raisons obscures sa publication a pris du retard.
Pourquoi avoir retenu cette appellation sans saveur de « rapporteur public »?
Plusieurs propositions de dénomination avaient été avancées (« commissaire de la République », « commissaire à la Loi », « commissaire du droit»).
Pour cette dernière appellation, selon Bruno Genevois, ancien président de la section du contentieux au Conseil d’Etat (voir compte-rendu SJA sept-oct. 2005 dans lequel on voit aussi que le professeur Rolin suggérait déjà un décret pour ces modifications),aurait été suggérée pour la première fois par M. Léon Noël, alors président du Conseil constitutionnel après l’affaire Canal, Robin et Godot (Conseil d’État, arrêt du 19 octobre 1962) à une époque où les relations entre le Conseil d’Etat le général du Gaulle étaient tendues (un communiqué de presse cinglant avait été publié par le gouvernement juste après cette décision qui avait sauvé la tête de généraux de l’OAS et une réforme du Conseil d’Etat avait été mise en oeuvre par des décrets loi en 1963).
Mais le titre de « commissaire du gouvernement » avait alors été conservé dans le sens de la tradition sous l’influence du Président LETOURNEUR « pour ne pas trahir » notamment les anciens commissaires Léon Blum et Romieu.
Selon le communiqué du Conseil d’Etat du 8 janvier 2009 :
« Cette formule est apparue la plus simple et la plus juste pour exprimer l’essence de ce magistrat particulier qui appartient à la juridiction, à l’instar des autres rapporteurs, mais qui, exposant son point de vue publiquement, ne saurait participer au délibéré« .
Le Vice-président du Conseil d’Etat avait lui-même expliqué, dans un communiqué de presse du 25 juin 2008, que :
« l’appellation séculaire de « commissaire du gouvernement » (…) est abandonnée au profit de Rapporteur public, un titre qui ne laisse plus planer d’ambiguïté sur le rôle qu’il joue dans la procédure : le commissaire du gouvernement est en effet un membre de la juridiction (et non une personnalité extérieure) qui procède à une étude approfondie du dossier, tout comme le rapporteur. Mais dès lors qu’il rend publique la parole sur la solution que doit recevoir la requête, il ne peut participer au délibéré : si le rapporteur public siégeait après s’être publiquement exprimé sur la solution du litige, l’impartialité de la formation de jugement pourrait être contestée« .
Cette dénomination « simple » – pour ne pas dire simpliste – est néanmoins problématique car elle rend difficile la distinction avec le rapporteur qui instruit le dossier et qu’on hésite à appeler le « petit-rapporteur » ou « rapporteur privé » ou le « rapporteur tout court » ou plus sérieusement, le « magistrat-instructeur » et le rapporteur public.
Ce dernier exprime publiquement et en toute indépendance son opinion sur l’affaire après l’exposé des éléments de fait et des arguments de droit et en concluant dans un sens ou dans un autre (schématiquement : à l’annulation de la décision de l’administration ou au rejet de la requête de l’administré contre celle-ci – avec toutes les conséquences de droit en terme d’injonction, de mise à la charge des frais de justice, etc. etc.)
Relisons sur ce point le blog de Frédéric Rolin en juin 2008 : Mort et transfiguration : du commissaire du gouvernement au « rapporteur public » – à qui l’on doit la primauté de l’appellation « petit rapporteur » – j’en atteste.
« Ah, mais c’est qu’on l’aime notre Conseil d’Etat, pour son aptitude à ne jamais être là où on l’attend : on avait beaucoup écrit sur la nouvelle appellation possible. Commissaire de la Loi, Commissaire du droit, notamment, avaient la faveur des pronostics.
Je ne crois pas avoir lu sous quelque plume que ce soit celle de « rapporteur public ».
Il faut dire qu’elle est de prime abord déconcertante : le rapporteur public n’est pas, comme on pourrait le croire, l’auteur du « Rapport public ». Il ne se substitue pas non plus au « rapporteur » (qu’on risque d’appeler le « rapporteur tout court » dans les prochaines années, pour éviter les confusions, avec ce paradoxe que ce « tout court » allongera notablement l’appellation).
Cette appellation de rapporteur public, au delà de la surprise qu’elle peut provoquer, n’est pas totalement gratuite. Lisons à cet égard le communiqué de presse : « le commissaire du gouvernement est en effet un membre de la juridiction (et non une personnalité extérieure) qui procède à une étude approfondie du dossier, tout comme le rapporteur. Mais dès lors qu’il rend publique la parole sur la solution que doit recevoir la requête, il ne peut participer au délibéré : si le rapporteur public siégeait après s’être publiquement exprimé sur la solution du litige, l’impartialité de la formation de jugement pourrait être contestée ».
Je dois dire que ce passage ne peut manquer de faire sourire : il s’agit en effet à quelques mots près de la justification donnée dans le célèbre article de Ronny Abraham et Jean-Claude Bonichot publié après l’arrêt Esclatine, de la présence au délibéré du commissaire du gouvernement, sans pour autant qu’il vote« .
v. aussi J-D. Dreyfus, Le (petit) rapporteur public aux marches du Palais Royal , blog Dalloz, juillet 2008.
Quels sont les autres changements procéduraux introduits par le décret du 7 janvier 2009 ?
Dans le prolongement de ce changement de dénomination, le décret du 7 janvier 2009 procède à des aménagements procéduraux.
– D’abord, il inscrit expressément dans le Code de la justice administrative la possibilité pour les audiences se tenant à partir du 1er avril 2009 [je crois: 1er jour du troisième mois suivant la publication], d’obtenir avant l’audience le « sens des conclusions » du rapporteur public et organise l’information des parties de cette possibilité.
Ainsi, il est désormais prévu que l’avis d’audience « mentionne également les modalités selon lesquelles les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public » (R.711-2 CJA pour les TA et CAA et R.712-1 CJA pour le Conseil d’Etat).
il s’agissait d’une pratique admise à la suite de l’affaire Kress en 2001 mais qui n’avait jamais été codifiée jusqu’à ce jour. Il était d’ailleurs bien souvent difficile d’obtenir des greffes la mise en relation avec les commissaire avant l’audience (voir le billet de Frédéric Rolin de juin 2008: Et vous, votre commissaire du gouvernement, il vous le donne comment le sens de ses conclusions ? ).
Plus généralement il est prévu qu’à compter du 1er avril :
« Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne. » (R.711-3 et R.712-1 CJA).
– Ensuite, d’une manière plus novatrice et en rupture avec une pratique solidement ancrée au sein des juridictions administratives, il sera désormais possible, à compter du 1er février 2009, aux parties ou à leurs mandataires de :
« présenter de brèves observations orales après le prononcé des conclusions du rapporteur public » (article R. 732-1 CJA pour les TA et CAA et article R. 733-1 pour le Conseil d’Etat s’agissant des seuls avocats aux Conseils!).
Selon le communiqué du Conseil d’Etat:
« Il ne s’agit pas de modifier substantiellement le déroulement de l’audience mais de permettre aux parties d’attirer immédiatement l’attention de la formation de jugement, sans attendre une éventuelle note en délibéré, sur une question de fait ou de droit que les conclusions du rapporteur public auraient éclairé différemment qu’elles ne l’avaient anticipé« .
– Enfin, à titre expérimental, et jusqu’au 31 décembre 2011, des tribunaux administratifs ou des cours administratives d’appel volontaires, ou certaines des formations de jugement de ces juridictions, pourront, avec l’accord du Vice-président du Conseil d’Etat, modifier plus substantiellement l’audience publique en inversant son déroulement traditionnel puisqu’elle ne se terminera plus par le prononcé des conclusions.
Ainsi, dans le cadre de cette expérimentation, après le rapport fait sur chaque affaire par le rapporteur chargé de l’instruction du dossier, le rapporteur public prononcera ses conclusions. Les parties pourront ensuite présenter, soit en personne, soit par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, soit par un avocat, « des observations orales à l’appui de leurs conclusions écrites« . Evidemment les observations orales se doivent de rester brèves puisque la procédure est essentiellement écrite.
Il est d’ores et déjà prévu qu’un rapport faisant le bilan de cette expérimentation sera établi avant le 30 septembre 2011 et présenté au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA) qui donnera son avis sur l’opportunité de la généraliser ou de l’abandonner.
Quels sont les non-dits du communiqué du Conseil d’Etat? (le vain espoir d’échapper à une nouvelle condamnation et une remise en cause plus profonde)
Jouant sur les non-dits, dans son communiqué du 8 janvier 2009, le Conseil d’Etat relève que:
« l’appellation même de « commissaire du gouvernement » était mal comprise » et que « La deuxième incompréhension tenait aux relations que les parties entretiennent avec le commissaire du gouvernement« .
Il est avéré qu’en raison de cette appellation trompeuse, les médias devaient systématiquement préciser que le commissaire du gouvernement « ne représente pas le gouvernement » et « exprime une opinion indépendante« . Mais « l’incompréhension » évoquée par le Conseil d’Etat serait bien davantage due à la Cour de Strasbourg et à ses décisions défavorables (la litanie n’est pas nouvelle : depuis les affaires Procola de 1995 et Kress de 2001, la ligne de défense du Conseil d’Etat – et par suite des autorités françaises – n’a cessé d’être: « la Cour européenne ne comprend pas l’originalité du système français qui fait la qualité de la justice administrative » – litanie qui semblait avoir été abandonnée avec le colloque sur la justice administrative en Europe en mars 2007 [PDF ]).
Ce que ne dit pas le communiqué du Conseil d’Etat c’est que le décret du 7 janvier 2009 – qui constitue certes la première pierre « d’un dispositif d’ensemble visant à réformer l’organisation et le fonctionnement de la juridiction administrative, au terme d’une large consultation » – intervient dans l’espoir d’éviter à la France une nouvelle condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme.
En effet, dans une affaire « UFC Que choisir de Côté d’Or c/ France« , actuellement pendante devant la Cour européenne, l’intervention du commissaire est une nouvelle fois mise en cause au regard du droit à un procès équitable.
Dans une question adressée aux autorités françaises la Cour se demande en effet si l’absence de communication aux parties de la note et du projet de jugement élaborés par le rapporteur au cours de l’instruction -alors qu’ils sont communiqués au commissaire – ne constitue pas une violation de l’article 6 § 1 de la Convention. (voir 3ème sect., req. no 39699/03 présentée par UNION FEDERALE DES CONSOMMATEURS QUE CHOISIR DE COTE D’OR contre la France introduite le 21 novembre 2003: ici l’exposé des faits d’une affaire communiquée le 18 septembre 2007 à la France).
Or, le changement d’appellation et les nouveautés procédurales n’empêcheront en rien cette nouvelle condamnation.
En effet, au sein des juridictions administratives, un magistrat-instructeur (le rapporteur) instruit les affaires et rédige pour cela un rapport et un projet de jugement. Ceux-ci sont communiqués au commissaire du gouvernement et débattus devant l’ensemble des membres de la formation de jugement, commissaire compris, au cours de la séance d’instruction qui précède l’audience publique.
Or, les conclusions que rédige le commissaire se fondent en partie sur ces documents qui ne sont pourtant pas accessibles aux parties.
Sur le fondement de la théorie des apparences et du principe d’égalité des armes, cela peut apparaître contraire au droit à un procès équitable garanti par l’article 6§1.
Si la Cour se prononçait en ce sens cela remettrait en cause l’existence même du commissaire du gouvernement. En effet, soit le projet de jugement et la note de rapporteur devraient désormais être communiqués aux parties ce qui est contraire au secret du délibéré (voir les commentaires sous ce billet de magistrats administratifs). Soit le commissaire n’aurait plus accès à ces documents mais il devrait alors procéder lui-même à l’instruction de l’ensemble des dossiers sur lesquels ils concluent – ce qui est matériellement impossible puisque dans les formations de jugement il y a en règle générale un commissaire pour 3 rapporteurs (et même 3 et demi si on compte le président qui peut instruire certains dossiers) – ce qui reviendrait à instruire et conclure sur 45 à 60 affaires par quinzaine (devant les TA)!
Or, s’agissant des avocats généraux de juridictions judiciaires suprêmes de plusieurs pays, notamment des Cours de cassation belge et française (CEDH, 30 octobre 1991 Borgers ; CEDH 20 février 1996, Vermeulen c/ Belgique ; CEDH 31 mars 1998, Reinhard et Slimane Kaïd c/ France), la Cour européenne a estimé que pour respecter le droit à un procès équitable les avocats généraux ne pouvaient accéder à la note du rapporteur et au projet d’arrêt, dès lors que les parties ne disposent pas des mêmes.
Selon les syndicats de magistrats administratifs (voir pour l’USMA là et le SJA ici) c’est pour tenter d’éviter une condamnation dans cette affaire que les autorités françaises, encouragées par le Conseil d’Etat, ont accéléré la réforme en cours de la procédure administrative contentieuse.
Dans la même perspective d’enterrer la hâche de « la guerre des juges », le Conseil d’Etat a reçu le 14 novembre 2008, pour la première fois, une délégation de la Cour européenne des droits de l’Homme comprenant notamment le Président de la Cour, M. Jean-Paul COSTA, le Vice-président, M. ROZAKIS ainsi que six juges.
Il n’est néanmoins pas certain que ces réformes suffisent à éviter une nouvelle condamnation de la France par la Cour. Condamnation qui pourrait aboutir à une remise en cause encore plus profonde du modèle français de justice administrative et à la disparition – ou à l’éviction de la majeure partie des affaires – d’une des institutions les plus originales de celle-ci: le commissaire du gouvernement ou, rapporteur public, comme l’on devra dire désormais.
(v. en ce sens : v. Alexandre Ciaudo, « De l’attrait de la fonction de rapporteur vis-à-vis de celle de commissaire du gouvernement », Blog droitadministratif .
Dans la mesure où le billet initial a été repris par certains médias, notamment la « vigie – le meilleur du web de Rue 89″, j’ai modifié le billet initial et rédigé ici une synthèse de mes billets précédents sur le changement de dénomination du « commissaire du Gouvernement » en « rapporteur public » et les enjeux sous-jacents.
v. Pierre-Olivier Caille, « Le décret du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l’audience devant ces juridictions », JCP A n° 4, 19 Janvier 2009, act. 95.
Vu l’avis du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel en date du 21 octobre 2008 ;
1° Aux articles L. 7 et L. 522-1, et dans l’ensemble des articles réglementaires sauf aux articles R. 123-24 et R. 123-25, les mots : « commissaire du Gouvernement » sont remplacés par les mots : « rapporteur public » ;
2° Le deuxième alinéa de l’article R. 711-2 est complété par la phrase suivante : « Il mentionne également les modalités selon lesquelles les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public, en application de l’article R. 711-3. » ;
3° L’article R. 711-3 devient l’article R. 711-4 ;
« Art. R. 711-3. – Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne. » ;
5° L’article R. 712-1 est ainsi modifié :
« Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne. » ;
b) L’avant-dernier alinéa est complété par la phrase suivante :
« Il mentionne également les modalités selon lesquelles les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public, en application de l’alinéa précédent. » ;
6° L’article R. 732-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
7° L’article R. 733-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les avocats au Conseil d’Etat représentant les parties peuvent présenter de brèves observations orales après le prononcé des conclusions du rapporteur public. »
A titre expérimental, et jusqu’au 31 décembre 2011, dans les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel désignés par le vice-président du Conseil d’Etat, sur proposition des chefs des juridictions concernées, ou dans certaines des formations de jugement de ces juridictions désignées dans les mêmes conditions, les dispositions suivantes sont applicables, par dérogation aux premier et quatrième alinéas de l’article R. 732-1 du code de justice administrative :
« Après le rapport qui est fait sur chaque affaire par un membre de la formation de jugement ou par le magistrat mentionné à l’article R. 222-13, le rapporteur public prononce ses conclusions lorsque le présent code l’impose. Les parties peuvent ensuite présenter, soit en personne, soit par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, soit par un avocat, des observations orales à l’appui de leurs conclusions écrites. »
Avant le 30 septembre 2011, les chefs des juridictions ainsi désignées adressent au vice-président du Conseil d’Etat un rapport faisant le bilan de cette expérimentation. Ce rapport est présenté au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel qui donne son avis sur l’opportunité de la généraliser ou de l’abandonner.
Le présent décret entre en vigueur le premier jour du premier mois suivant celui de sa publication. Toutefois, les dispositions du 2° et du b du 5° de l’article 1er s’appliquent aux audiences et séances de jugement tenues à compter du premier jour du troisième mois suivant cette publication.
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12 réponses à Décret du 7 janvier 2009: le « commissaire du Gouvernement » meurt le 1er février 2009 : que vive le « rapporteur public » (enfin on l’espère)
8 janvier 2009 à 11 h 17 min
la nouvelle terminologie est vraiment d’une pauvreté symbolique et d’une confusion pratique ahurissantes!
Bravo le CE et son VP.
CPDH: c’est l’bjectif recherché. Mais à mon avis ça n’évitera pas la condamnation dans UFC Que choisir
8 janvier 2009 à 11 h 56 min
le CE porte une lourde responsabilité dans cette évolution sans repère et sans finalité, à vouloir préserver son statut hybride.
Je redis ici que le parlement et la doctrine doivent plus s’immiscer dans le fonctionnement et l’organisation de cette justice qui juge au nom du peuple français et non du VP du CE.
@ cpdh,
Non seulement cela n’évitera pas la condamnation dans l’affaire UFC Que Choisir, mais cela risque n’en provoquer de nouvelles, pour les raisons suivantes.
La dénomination « rapporteur public » implique presque nécessairement de revoir la dénommination « rapporteur », afin de ditsinguer les deux, ne serait-ce qu’à l’audience ; imaginons en effet ce que les justiciables vont entendre dans quelques jours : « M. ou Mme le rapporteur, vous avez la parole », puis « M. ou Mme le rapporteur public, vous avez la parole »…
Dans ces conditions, il ne semble pas que l’on puisse utiliser pour le premier la dénomination « rapporteur privé » qui est, disons-le, grotesque.
Les reflexions semblent aller plutôt vers une nouvelle dénomination du rapporteur en « magistrat instructeur ».
Dans ces conditions, si jamais le mouvement de confusion entre la procédure pénale et la procédure administrative se poursuit (car n’est-ce pas ce mouvement qui a amené la confusion entre ministère public et commissaire du Gvt et, finalement, les arrêts Kress et Martinie ?), l’on reprochera peut-être un jour au « magistrat instructeur » de participer au délibéré et, donc, de violer la règle la séparation de la phase d’instruction et de la phase de décision.
et voici le communiqué de presse du CE:
http://www.conseil-etat.fr/ce/actual/pdf/rapporteur_public.pdf
un chef d’oeuvre de non dits!
Ça donne envie de faire une tribune dans Rue 89 pour expliquée les dessous d’un changement de dénomination.
Mais n’est- ce pas le rôle des syndicats?
9 janvier 2009 à 8 h 19 min
les syndicats font avec leur culture (pas de confrontation radicale) et leurs moyens limités (ex: minorité structurelle au sein du CSTACAA) , et il faut leur reconnaître depuis au moins une décennie, une pugnacité notable sur la préservation des principes du droit processuel (quel groupement peut se prévaloir d’un mouvement de grève pour une cause principielle telle que la collégialité) , et d’ailleurs en négligeant les intérêts plus matériels et moraux du corps!
N’est ce pas plutot à la doctrine, aux médias et aux politiques de se saisir de cette question ?!
Les syndicats ne peuvent pas tout dans ce monologue avec le CE.
Alors cette réaction doctrinale ?
9 janvier 2009 à 19 h 26 min
Je ne suis pas la doctrine à moi tout seul!
Bon il est bien mon nouveau billet?
10 janvier 2009 à 9 h 29 min
je n’avais pas vu l’actualisation, faute de signalisation particulière!
nb: Vous devriez faire un blog avec le même support que Me Eolas, cela gagnerait en lisibilité.
Je l’ai donc lu, il est assurémment complet et met bien en perspective les termes du débats.
Mais je ne puis m’empêcher de regretter que la Doctrine (vous compris, mais je ne méconnait pas que vous avez le mérite d’initier le débat et de l’exposer au grand public) d’une part ne questionnez pas la conduite exclusive de ces réformes par le CE ( c’est comme si on laissait la cour de cassation se saisir exclusivement de la réforme du juge d’instruction, encore que l’on pourrait y voir des garanties…mais je m’égare)-
et d’autre part, que vous ne procédez par à de la prospective sur les conséquences de la fin de l’institution du rapporteur public sur l’organisation du procès administratif (à l’instar des rapports sur la procédure pénal et la suppression du juge d’instruction, notamment rapport delmas-marty): maintien de la procédure écrite, alignement partielle ou totale sur la procédure civile…
10 janvier 2009 à 10 h 52 min
J’aimerais bien avoir la même console qu’Eolas ou blogdroitadminstratif mais cela supposerait d’abandonner la vitrine des blogs le monde.fr et tout l’acquis sûr cette adresse!
Sinon je reçois vos observations. Ces mises en perspective et critiques ont déjà été évoquées en commentaire et,à n’en pas douter, nous y reviendrons dans les épisodes suivants.
20 janvier 2009 à 18 h 13 min
une mauvaise rumeur…le CE pourrait passer en force pour ses réformes (extension juge unique, suppression CG pour certains contentieux…) via les ordonnances sans « comparaître » devant les représentants de la nation.
20 janvier 2009 à 18 h 50 min
retenez les jugements comme nous retenons les copies…