Source: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/normas-constitucionais
Timestamp: 2019-12-15 02:57:42+00:00
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Omissão legislativa e os meios de controle a síndrome da ineficácia
Início Lei Omissão legislativa e os meios de controle a síndrome da ineficácia das...
RC: 33968 - 18/07/2019
SANTOS, André Rodrigues [1], SILVA, Sara Edwirgens Barros [2], OLIVEIRA, Laryssa Tatielle de [3]
SANTOS, André Rodrigues. SILVA, Sara Edwirgens Barros. OLIVEIRA, Laryssa Tatielle de. Omissão legislativa e os meios de controle a síndrome da ineficácia das normas constitucionais. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 04, Ed. 07, Vol. 06, pp. 93-116. Julho de 2019. ISSN: 2448-0959
2. APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS E A SÍNDROME DA INEFETIVIDADES DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS
3. O REMÉDIO CONSTITUCIONAL: MANDADO DE INJUNÇÃO
4. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO
A omissão legislativa perante uma norma constitucional de eficácia limitada causa diversos transtornos à sociedade, principalmente ao indivíduo que tem seu direito negado ou preterido, pela inviabilidade do exercício da norma constitucional. O Mandado de Injunção e a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão foram implantados no direito brasileiro, pela Assembleia Constituinte de 1988, a fim de combater a omissão legislativa e dar efetividade às normas constitucionais. Este artigo possui como objetivo geral, analisar a eficácia do Mandado de Injunção e da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão no combate à inércia legislativa, para tanto foi realizada pesquisa em doutrinas e artigos científicos relacionados ao tema, bem como análise da jurisprudência. A pesquisa foi baseada nos pressupostos metodológicos descritivos, qualitativos e indutivos, pela qual se chegou ao resultado de que os meios de controle constitucionais à omissão legislativa não conseguem por si só resolver o problema da inefetividade das normas constitucionais.
Palavras-chaves: Direito Constitucional, omissão, mandado de injunção, ação direta de inconstitucionalidade por omissão.
A Constituição Federal possui diversas normas de eficácia limitada, que por si só não possuem aplicabilidade imediata, pois necessitam que o legislador infraconstitucional as regulamente preenchendo-as de eficácia e aplicabilidade. A falta da norma regulamentadora acarreta a inefetividade da norma constitucional, este evento é conhecido na doutrina como Síndrome da Inefetividade das Normas Constitucionais. O legislador originário, prevendo a possibilidade de haver omissão por parte do legislador infraconstitucional, em regulamentar as normas de eficácia limitada, instituiu dois mecanismos de controle à omissão legislativa: a Ação Declaratória de Inconstitucionalidade por Omissão – ADO e o Mandado de Injunção – MI.
O presente artigo científico, analisando estes dois mecanismos constitucionais, criados para combater a Síndrome da Inefetividade das Normas Constitucionais, tem como problema de pesquisa, o seguinte questionamento: “Os mecanismos constitucionais de combate à omissão legislativa são eficazes contra a Síndrome da Inefetividade das Normas Constitucionais?”.
O objetivo geral desta pesquisa baseou-se em analisar a eficiência destes institutos, chegando-se a conclusão de que os institutos criados pela Constituinte de 1988, não possuem força para exigir que o legislativo regulamente as normas de eficácia limitada, tão pouco para combater efetivamente a omissão inconstitucional, conferindo eficácia plena à Constituição.
A relevância geral desta pesquisa decorre do fato de que a inefetividade das normas constitucionais gera prejuízos à sociedade, pois na ausência da norma regulamentadora, vários direitos são preteridos ou negados.
Para análise da eficácia dos efeitos jurídicos que podem emanar das duas ações, foram utilizados artigos científicos e doutrinas relacionadas ao tema, bem como análise jurisprudencial, no intuito de demonstrar a eficácia prática de tais decisões, a fim de concluir se os mecanismos de combate à omissão legislativa, socialmente atingem a intenção do legislador originário.
Inicialmente é apresentada a introdução do tema e por fim a conclusão expondo o desfecho da pesquisa. Após procede-se ao estudo da Aplicabilidade das Normas Constitucionais e a conceituação da Síndrome da Inefetividade das Normas Constitucionais. A seção seguinte debruça sobre o MI, abordando a origem do instituto, o histórico da jurisprudência e a análise da Lei º 13.300 de 23 de junho de 2016. Por fim, a penúltima seção desta pesquisa é dedicada à ADO, indicando a origem, histórico da jurisprudência e análise da Lei nº 12.063 de 27 de outubro de 2009.
Antes de adentrar no objeto específico deste trabalho, é necessário que se compreenda a eficácia e aplicabilidade das normas constitucionais, a fim de entender o que é a Síndrome da Ineficácia das Normas Constitucionais, e os problemas advindos desta inércia, além de compreender a necessidade da eficiência dos meios de Controle a Omissão Legislativa.
A orientação doutrinária se posiciona no sentido de reconhecer a eficácia plena e a aplicabilidade imediata à maioria das normas constitucionais, entretanto, apesar do legislador constituinte brasileiro adotar tal posicionamento, este deixou muitas normas a serem integradas e complementadas pelo legislador ordinário, que enquanto não regulamentadas, não produzem todos os efeitos pretendidos pelo legislador originário (SILVA, 2012).
Nesse sentido, tendo em vista que algumas normas podem possuir mais eficácia e aplicabilidade do que outras, o jurista Jose Afonso da Silva apresenta a seguinte classificação das normas constitucionais: Normas de Eficácia Plena, Normas de Eficácia Contida e Normas de Eficácia Limitada.
As normas constitucionais de eficácia plena, como o próprio nome já indica, são capazes de produzir todos os seus efeitos e serem aplicadas no mundo jurídico desde a entrada em vigor. A sua aplicabilidade é imediata e direta. Imediata porque são “dotadas de todos os meios e elementos necessário à sua executoriedade” (SILVA, 2012, p.102). E direta porque “incidem diretamente sobre os interesses a que o constituinte quis dar expressão normativa” (SILVA, 2012, p.101).
Assim, entende-se por normas de eficácia plena, as normas que ultrapassada a Vacatio Legis, são totalmente aplicáveis, dotadas de utilidade prática e social, e que produzem todos os efeitos pretendidos pelo legislador originário. Em geral, essas normas contemplam v.g. atribuição de competência, vedações, proibições e imunidades.
As normas constitucionais de eficácia contida assemelham-se às de eficácia plena quanto à eficácia e aplicabilidade, entretanto o que as diferenciam daquelas, é que estas, fazem menção a uma legislação futura, pela qual o legislador ordinário poderá restringir os seus efeitos.
Como apresenta SILVA (2012), existem normas de eficácia contida, que não fazem menção a legislação futura, mas que poderão ter seus efeitos restringidos, por elementos diversos da lei, como a “ordem pública, segurança nacional ou pública, integridade nacional, bons costumes, necessidade ou utilidade pública, perigo público iminente etc” (SILVA, 2012, p.103-104), bem como pela incidência de outra norma constitucional (SILVA, 2012, p.105).
Percebe-se então, que as normas de eficácia contida são plenamente aplicáveis, e produzem todos os efeitos desde a entrada em vigor, entretanto, o legislador ordinário poderá regulamentá-las impondo requisitos para sua aplicabilidade, restringindo os seus efeitos, um exemplo clássico é o disposto no artigo 5º, inciso XIII, da Constituição Federal (é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer). A restrição poderá ocorrer ainda, quando estas normas estiverem em confronto com interesse público ou com outra norma constitucional, v.g. a suspensão de garantias constitucionais durante a vigência do estado de sítio, ou a supressão do direito à propriedade privada pela desapropriação por utilidade pública.
Diferentemente das demais normas, as normas de eficácia limitada ao entrarem em vigor, não produzem desde logo todos os efeitos desejados pelo legislador originário, pois necessitam de uma normatividade futura, que lhes atribuam executoriedade e aplicabilidade jurídico-social. São normas de aplicabilidade mediata e indireta, mediata porque produzem os efeitos até onde conseguem, e indireta porque somente incidiram diretamente sobre os interesses do constituinte, quando o legislador infraconstitucional as regulamentarem.
Ainda segundo SILVA (2012), existem dois tipos de normas de eficácia limitada: Normas Constitucionais de Princípio Pragmático e Normas Constitucionais de Princípio Institutivo. As Normas Constitucionais de Princípio Pragmático traçam direitos de cunho social, que necessitam da interferência estatal para sua efetivação. Já as Normas Constitucionais de Princípios Institutivo, são aquelas em que o constituinte, expressa o desejo de criação de um órgão ou entidade, e traça normas gerais para sua estruturação, entretanto, deixa ao legislador infraconstitucional, a obrigação ou a faculdade de criá-los.
É importante salientar, que a obrigação do legislador ordinário em cumprir o seu “dever” constitucional de regulamentar uma norma de eficácia limitada, constitui-se apenas em um dever moral, uma vez que não há no regramento jurídico um instituto de coerção, que o obrigue a legislar.
A inércia do legislador em regulamentar uma norma de eficácia limitada, constitui-se ato de descumprimento a mandamento constitucional, configurando-se uma inconstitucionalidade por omissão. Essa inércia do legislador ordinário é conhecida na doutrina como Síndrome da Inefetividade das normas Constitucionais, que segundo LENZA (2014, p.414), decorre da omissão legislativa em regulamentar direitos constitucionalmente previstos que dependem de norma para sua efetivação.
Insta pontuar que a omissão legislativa pode se dar de forma total, quando há absoluta ausência da norma regulamentadora e parcial, quando há a norma regulamentadora, mas ela é incompleta ou insuficiente para tornar exequível o direito.
A falta de efetividade das normas constitucionais gera prejuízos à sociedade, tendo em vista que direitos garantidos aos cidadãos são preteridos pela desídia do legislador.
Em 5 de outubro de 2018, a Constituição Federal completará trinta anos de vigência, e após três décadas, ainda há diversas normas sem plena eficácia e aplicabilidade. Reportagem publicada no sítio eletrônico da Câmara dos Deputados estima que 117 (cento e dezessete) dispositivos constitucionais encontram-se pendentes de regulamentação, são normas relacionadas a temas como: Direitos e Garantias Fundamentais, Organização do Estado, Organização dos Poderes, Defesa dos Estados e das Instituições Democráticas, Tributação e Orçamento, Ordem Econômica e Financeira e Ordem Social.
Dentre as normas constitucionais que ainda não possuem plena eficácia, e que atingem diretamente interesses particulares dos cidadãos, pode-se citar o direito de greve dos servidores públicos, previsto no artigo 37, inciso VII, e o direito a aposentadoria especial dos servidores púbicos, estabelecido no artigo 40, §4º inciso III.
Apesar do legislador constituinte ter deixado ao longo do texto constitucional algumas normas sem plena eficácia, este se preocupou em estabelecer mecanismos que combatesse a inércia do legislador infraconstitucional, caso este não cumprisse o seu dever constitucional de regulamentar as normas de eficácia limitada, instituindo portanto, o Mandado de Injunção – MI e a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão – ADO, que apesar de suas peculiaridades, se assemelham no que tange ao seu objeto genérico, qual seja, combater a omissão constitucional, ou a síndrome da ineficácia das normas constitucionais.
O Mandado de Injunção- MI, também conhecido e classificado pela doutrina como um Remédio Constitucional, é uma Ação Constitucional, que tem por finalidade tornar possível o exercício de direitos e liberdades constitucionais e prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania, que por falta da norma regulamentadora não é possível à efetividade jurídica.
Esta ação possui natureza subjetiva, pois visa à efetivação de direitos individuais que por falta de regulamentação não são imediatamente ou facilmente exercidos, sendo concebida como instrumento de controle concreto ou incidental.
O MI surge pela primeira vez no direito pátrio brasileiro, através de sugestão apresentada à Assembleia Nacional Constituinte, segundo DUARTE (1991), pelos Senadores Ruy Bacelar, Virgilio Tavora e Jutahy Magalhães, que pretendiam a criação de um instituto que assegurasse a efetivação de direitos previstos na Constituição.
Após diversas propostas de emendas, o texto foi aprovado e promulgado, no inciso LXXI, do artigo 5º, com a seguinte redação: “conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”.
A origem do MI é atribuída ao direito estrangeiro. Para alguns autores como MACIEL (1989), o instituto brasileiro foi inspirado no modelo Português, no instituto da Inconstitucionalidade por Omissão, expresso no artigo 283 da Constituição Portuguesa. Entretanto para outros, como DUARTE (1991) e BARBI (1988) o instituto brasileiro, assemelha-se mais ao modelo do direito anglo-americano, o instituto Writ of Injunction, que “visa impedir a lesão a direito individual, ainda que em face da inexistência de norma regulamentadora” (RAMOS 2011).
Independentemente de sua fonte inspiradora, o MI foi uma inovação oportuna no direito brasileiro, tendo em vista, que o legislador originário, deixou a cargo do legislador ordinário, a regulamentação e complementação de muitas normas constitucionais, que poderiam ficar sem efetiva eficácia e aplicação.
Mesmo sendo um mecanismo de combate à omissão legislativa, curiosamente, o MI foi vítima da omissão do legislador por vinte e oito anos, pois somente em 2016, houve sua regulamentação através da Lei nº 13.300. Até a aprovação da lei do MI, o instituto foi objeto de muita discussão doutrinária a respeito do procedimento a ser adotado na impetração e dos tipos, efeitos e abrangência da decisão proferida.
Autores como o professor Celso Agrícola Barbi (19988) apontava que o procedimento do Mandado de Segurança deveria ser aplicado ao MI, quando os fatos alegados pelo autor fossem indiscutíveis. E quando os fatos fossem incertos e dependessem de prova testemunhal, deveria ser utilizado o procedimento ordinário do Processo Civil. Já o Professor Carlos Ari Sundfeld (1990), sugeria a aplicação do Procedimento Ordinário em qualquer caso.
Quanto à decisão e os seus efeitos, a doutrina se dividia em quatro correntes: Não Concretista, Concretista Geral, Concretista Individual e Concretista Individual Intermediária. Os adeptos a teoria não concretista defendiam que a decisão proferida em sede de MI, deveria apenas declarar a omissão, sob pena de violar o princípio da Separação dos Poderes. Já os adeptos a Teoria Concretista advogavam no sentido de que o juiz não deveria apenas declarar a omissão, mas solucioná-la, através de criação de norma, com efeito, erga omnes (concretista geral) ou inter parte (concretista individual), ou ainda, antes de criar uma norma aplicável ao caso concreto, estabelecer ao legislador um prazo razoável, para que este sanasse a sua omissão (concretista individual intermediária).
Neste diapasão, entre elaborar uma norma e solucionar a lacuna constitucional ou apenas declarar a omissão e esperar que o legislador cumprisse o seu papel, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, caminhou a passos lentos e curtos quanto à decisão a ser proferida em sede de Mandado de Injunção.
Segundo MENDES (2008), inicialmente, a suprema corte apenas declarava a omissão (MI nº 267), no MI nº283, o supremo, entendendo pela ineficácia da simples declaração da omissão, pela primeira vez, ao declarar a inércia legislativa, estipulou prazo para que o legislador suprisse a lacuna constitucional, e no MI nº 232, além de estabelecer um prazo, o tribunal entendeu que ao final do termo, o impetrante gozaria de imunidade para exercer o seu direito, independentemente da legislação regulamentadora.
Parafraseando MENDES (2008 p.10), estes novos entendimentos do Tribunal, “sinalizaram para uma nova compreensão do instituto e a admissão de uma solução normativa para a decisão judicial”.
Percebe-se que inicialmente a jurisprudência da corte mostrou-se conservadora, proferia a sua decisão, conforme lhe impõe o Princípio da Inafastabilidade da Jurisdição, sem, no entanto, avocar competência que não lhe cabia, a de legislar. Entretanto, diante da necessidade do cidadão de poder exercer plenamente o seu direito, e da necessidade que o instituto efetivamente cumprisse o seu papel de combate à omissão, timidamente, o Tribunal foi mudando o seu entendimento, a fim de solucionar o problema que lhe era levado à apreciação.
O direito de greve e o direito à aposentadoria especial dos servidores públicos foram por reiteradas vezes objetos de MI, e são temas que podem ser citados, com exemplos de que mudança no entendimento da corte foi muito bem sucedida, e que solucionou o problema de milhares de brasileiros, que tinham os seus direitos negados e preteridos, em virtude da falta de norma regulamentadora.
O direito de greve dos servidores público está previsto no artigo 37, inciso VII, da Constituição Federal, tal dispositivo estabelece que lei específica disciplinará o exercício da greve e os seus limites.
Segundo MENDES (2008), nas diversas vezes que o tribunal se manifestou sobre o exercício do direito de greve dos servidores públicos, entendeu pela impossibilidade do exercício deste direito pela classe, uma vez que tal direito se encontra em confronto com a necessidade da continuidade da prestação dos serviços públicos. Apenas em 2007, nos MI nº 670 e 708, o tribunal entendeu que não lhe cabia negar um direito constitucionalmente garantindo, mas apenas solucionar a omissão, indicando como este direito poderia ser exercido, sem colocar em risco a prestação contínua dos serviços públicos, neste sentindo, propôs que ao exercer o direito de greve, os servidores deveriam observar no que coubesse, a Lei nº 7.783 de 28 de junho de 1989, que dispõe sobre o exercício de greve na iniciativa privada.
O direito a aposentadoria especial dos servidores públicos, que exercem função em condições prejudiciais a saúde, esta previsto no Artigo 40, §4º, III, da Constituição da República, tal dispositivo, determinou que lei complementar estabelecesse os requisitos necessários para a concessão da aposentadoria de servidores públicos, que desempenham atividades sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.
A Lei nº 9.717 de 27 de novembro de 1998, que dispõe sobre regras gerais de organização e funcionamento dos Regimes Próprios de Previdência reiterou o disposto no texto constitucional, e vedou a concessão da aposentadoria especial aos servidores públicos, até que lei complementar federal disciplinasse a matéria.
No tocante ao tema, assim como no direito de greve, em primeiro momento o Supremo Tribunal Federal, negava o direito, entendendo que não havia direito constitucional, cujo exercício dependesse de norma regulamentadora, e não conhecia o pedido do impetrante, sob o argumento de impossibilidade jurídica do pedido (MI nº 462). Em 2007, no MI nº 721, o supremo, entendeu pela necessidade de integração legislativa diante da mora do legislador em regulamentar o tema, e propôs a aplicação das regras previstas na Lei nº 8.213 de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os benefícios da previdência social. Reiterando a decisão proferida no MI nº 721, em 2014, a corte sumulou o entendimento e o conferiu efeito erga omnes, com a publicação da Súmula Vinculante nº33.
Conforme dito anteriormente, o MI só teve seu procedimento regulamentado em 2016, pela aprovação e publicação de Lei nº 13.300, que possui quinze artigos, e por uma rápida leitura dos dispositivos, percebe-se que o legislador apena regulamentou os entendimentos sedimentados na doutrina e jurisprudência.
O artigo 2º, da lei, em cópia literal ao artigo 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal, estabelece a concessão do MI sempre que a falta total ou parcial de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. O dispositivo prevê ainda, a possibilidade de impetração do MI, nos casos de omissão parcial, quando as normas editadas pelo legislador forem insuficientes para o exercício do direito pretendido.
A lei estabelece os legitimados ativos e passivos à impetração do MI individual e coletivo, e que a petição inicial deverá observar os requisitos estabelecidos pela lei processual, prevê que o recebimento da inicial, implicará na notificação do impetrado para que preste informação em dez dias, e a ciência do ajuizamento da ação ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, para que querendo, ingresse no feito.
A legislação estabelece ainda, a extinção do MI pela perda do objeto, caso a omissão venha ser sanada ao longo do julgamento, bem como a possibilidade de revisão da decisão já proferida, quando sobrevierem relevantes modificações das circunstâncias de fato ou de direito.
Quanto à decisão a ser proferida em sede de MI, e a abrangência de seus efeitos, que é de suma importância para a solução da problemática ora apresentada, a legislação estabeleceu o seguinte:
Percebe-se pelo texto do dispositivo supratranscrito, que o judiciário, ao conceder o MI, primeiro deverá fixar prazo para que a omissão seja sanada pelo órgão competente, e somente após o transcurso deste prazo, caso o órgão continue inerte, o tribunal ficará livre para estabelecer as condições em que se dará o exercício do direito reclamado, em uma sentença normativa aditiva (CASTRO e FERREIRA, 2016 p.135).
Observa-se que o parágrafo único do artigo 8º, dispensa a observância do estabelecimento de prazo para edição de norma, quando o impetrado tiver deixado de observá-lo em MI impetrado anteriormente. Razoável se faz tal dispensa, pois se assim não o fosse, o judiciário sempre ficaria impedido de prestar uma tutela constitucional efetiva.
Para CASTRO e FERREIRA (2016 p.135), além da dispensa supramencionada, diante de uma omissão constitucional, o julgador também não estará obrigado a observar o estabelecimento de prazo, pois seria absurda a concessão de prazo ao legislador infraconstitucional, já que transcorridos quase trinta anos da promulgação da Constituição Federal.
Quanto à amplitude dos efeitos da decisão, nota-se que a regra geral se restringem às partes demandantes, e somente alcançaram pessoas estranhas ao processo, quando a decisão for imprescindível ao exercício do direito reclamado, neste caso, o julgador atribuirá a decisão efeito erga omnes.
A decisão proferida em sede de MI também alcançará outras pessoas, quando após o seu trânsito em julgado, for levada a apreciação do judiciário, casos análogos, no quais o relator do tribunal de imediato estenderá a estes casos, a decisão já proferida sobre aquele tema.
Como dito anteriormente, a Lei do MI, foi sancionada e publicada em 2016, e por isso poucas são as decisões proferidas sobre sua vigência. Entretanto, percebe-se uma tendência de estrita observância a legislação, um exemplo é o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, que por duas vezes ao julgar MI se reservou a observar o previsto no inciso I, do artigo 8º, da Lei 13.300/2016.
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – MANDADO DE INJUNÇÃO – CABIMENTO – ART. 5º, LXXI, DA CR/88 E ART. 2º, DA LEI N.º 13.300 – REVISÃO GERAL ANUAL DE VENCIMENTOS – ART. 37, X, DA CR/88 – SERVIDOR PÚBLICO DO MUNICÍPIO DE PIRAPETINGA – OMISSÃO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – MORA RECONHECIDA – DIREITO À REVISÃO – FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL (ART. 8º, I, LE N.º 13.300/16). I (…). III – Em fiel observância ao art. 8º, I, da Lei n.º 13.300/16, é perfeitamente cabível a fixação de prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora. (TJMG – Apelação Cível 1.0511.15.001958-2/001, Relator(a): Des.(a) Peixoto Henriques , 7ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 22/11/2016, publicação da súmula em 28/11/2016)
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – MANDADO DE INJUNÇÃO – LEGITIMIDADE FEDERAÇÃO DE SINDICATOS – CABIMENTO DO MANDAMUS – ART. 5º, LXXI, DA CR/1988 E ART. 2º, DA LEI N.º 13.300/2016 – REVISÃO GERAL ANUAL DE VENCIMENTOS – ART. 37, X, DA CR/1988 – SERVIDOR PÚBLICO DO MUNICÍPIO DE LUMINÁRIAS – OMISSÃO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – MORA RECONHECIDA – DIREITO À REVISÃO – FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL (ART. 8º, I, LE N.º 13.300/2016). I – (…). IV – Em fiel observância ao art. 8º, I, da Lei n.º 13.300/2016, é perfeitamente cabível a fixação de prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora. (TJMG – Apelação Cível 1.0382.14.010074-6/001, Relator(a): Des.(a) Peixoto Henriques , 7ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 25/04/2017, publicação da súmula em 05/05/2017)
Ambos os casos julgados pelo Tribunal mineiro, versavam sobre revisão geral anual dos salários de servidores municipais, no primeiro caso, a omissão se referia aos exercícios de 2012 e 2013, já no segundo, a omissão se concretiza no ano de 2014, em ambos, reconhecendo a mora legislativa, o tribunal apenas fixou um prazo de sessenta dias para que a letargia legislativa fosse suprimida.
Já o Tribunal do Rio Grande do Sul ao julgar MI que versava sobre revisão anual dos subsídios dos Procuradores do Estado, entendeu por maioria dos votos, pela concessão de um prazo de cento e oitenta dias para edição de norma, e estabeleceu no mesmo acórdão, o parâmetro para que o direito reclamado seja exercido após o transcurso do prazo concedido, caso não ocorra à regulamentação devida.
MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO. REVISÃO GERAL ANUAL. LEI DE INICIATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO. PRELIMINAR DE DESCABIMENTO DO MANDADO DE INJUNÇÃO AFASTADA. MORA LEGISLATIVA CARACTERIZADA. CONCESSÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO. POSSIBILIDADE. ART. 8º DA LEI 13.300/16. EXTENSÃO DO ÍNDICE CONCEDIDO PELAS LEIS ESTADUAIS N.º 14.910, N.º 14.911, N.º 14.912, N.º 14.913 E N.º 14.9145. DESCABIMENTO. ULTRAPASSADO O PRAZO, APLICAÇÃO DOS CRITÉRIOS DA LEI Nº. 10.331/01. CONCESSÃO PARCIAL DA INJUNÇÃO. SOBRESTAMENTO. DESCABIMENTO. I) (…). II) Com a edição da Lei nº. 13.300/2016 foi reconhecida a possibilidade de concessão de efeitos concretos, através da determinação de prazo razoável para a edição da norma e estabelecimento das condições em que se dará o exercício dos direitos ou condições para promoção da ação respectiva. Cabível a fixação de prazo para que o Sr. Governador atenda o dever constitucional de legislar. III) (…). PRELIMINAR REJEITADA, UNÂNIME. INJUNÇÃO PARCIALMENTE CONCEDIDA, POR MAIORIA. (Mandado de Injunção Nº 70072373939, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Francisco José Moesch, Julgado em 26/06/2017).
Das decisões acima apresentadas, pode-se influir que a simples concessão do prazo para sanar a mora legislativa, não resolveu o problema levado a apreciação judicial, como pretendido pelos impetrantes, já que continuaram a mercê da vontade do legislador.
Percebe-se ainda, que a decisão do Tribunal gaúcho foi mais acertada do que a do Tribunal mineiro, já que estabeleceram de imediato, em uma só decisão, as condições em que se dará o exercício do direito reclamado, caso a mora legislativa persista. Esta decisão traz mais segurança e alívio aos impetrantes, além de representar economia e celeridade processual, já que, caso não ocorra a regulamentação pretendida ao transcorrer o prazo concedido, os impetrantes poderão de imediato, exercer o direito reclamado, sem necessitar novamente socorrer-se ao judiciário, como ocorrerá nos casos apreciados pelo Tribunal mineiro.
A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão – ADO assim como o MI, foi instituída no direito brasileiro, a fim de combater a omissão constitucional, entretanto, diferentemente do Remédio Constitucional, esta ação é de natureza objetiva, exercida em controle abstrato de constitucionalidade e pretende a efetivação da Constituição como um todo, e não apenas de um direito subjetivo de um indivíduo, como o é no MI.
Assim como o MI, a ADO, surgiu pela primeira vez no direito pátrio, na Constituição de 1988, sob proposta de Plinio Arruda Sampaio, segundo FULGENCIO e COSTA (2014). Segundo FOLADOR (2010) o instituto foi inspirado na Constituição Portuguesa de 1976, que estabeleceu em seu artigo 283, o instituto da Inconstitucionalidade por Omissão, conforme já dito anteriormente.
Segundo FULGENCIO e COSTA (2014), a proposta original do advogado Plinio Arruda Sampaio foi objeto de diversas emendas durante a constituinte de 1988, uma delas foi apresentada pelo ex-deputado e então presidente da república, Michel Temer, que previa que ao ser declarada a omissão, a corte concederia um prazo para adoção das medidas cabíveis, e ao transcorrer o prazo, caso o poder competente continuasse inerte, o Supremo poderia encaminhar um projeto de lei ao Congresso Nacional disciplinando a matéria. Já o deputado Egídio Ferreira Lima propôs que o próprio Supremo Tribunal Federal suprisse a omissão eventualmente verificada, caso o poder competente continuasse inerte após o transcurso do prazo concedido.
Entretanto após as votações, o texto foi aprovado com a redação prevista no §2º, do artigo 103, da Constituição Federal.
A lei nº 12.063, de 27 de outubro 2009, regulamentou a ADO, estabelecendo os requisitos de admissibilidade, o procedimento, a concessão de medida liminar e o tipo de decisão a ser proferida.
Quanto a legitimidade para propositura da ação, a lei estabeleceu que serão legitimadas, as pessoas dispostas na Constituição que são legitimadas à propositura da Ação Direta de Inconstitucionalidade. FOLADOR (2010), citando Francisco Fernández Segado, critica acertadamente esta legitimidade, sob a argumentação, que não carece de lógica estar legitimados a propor a ADO, justamente os agentes que praticam a omissão que pretende ser combatida.
A lei estabelece ainda, que ao propor a ADO, o legitimado deve indicar na petição inicial qual o dispositivo constitucional encontra-se carente de regulamentação, e que recebida a exordial, o relator solicitará informações do órgão ou autoridade competente pela legislação faltante, e ouvirá o Advogado Geral da União e o Procurador Geral da Republica.
A legislação prevê também a possibilidade de concessão de medida cautelar para suspender a aplicação da lei ou do ato normativo questionado, no caso de omissão parcial, bem como para suspender processos judiciais ou procedimentos administrativos em tramite nos tribunais, ou ainda, qualquer outra providência que o Tribunal entender necessária.
Quanto à decisão a ser proferida em sede de ADO, a legislação em cópia integral ao texto constitucional, estabeleceu que declarada a inconstitucionalidade por omissão, a corte suprema dará ciência ao poder faltante, para que este adote as medidas necessárias, e em se tratando de omissão imputável a órgão administrativo, a corte concederá o prazo de trinta dias ou outro prazo que entender razoável, para que se adotem as providencias cabíveis.
Percebe-se que em sede de ADO, o Poder Judiciário simplesmente declara a Inconstitucionalidade por Omissão e dá ciência ao poder competente sobre sua inércia. Essa decisão aparentemente carece de um efeito mandamental, que poderia lhe conferir concretude, pois a simples ciência ao poder omisso de sua incompetência, não parece surtir os efeitos esperados de uma ação que pretende combater a inércia legislativa, já que não há garantias de que o poder competente irá suprir a omissão.
No que tange a omissão por órgão administrativo, aparentemente a decisão proferida em relação à sua inércia, possui uma força mandamental, uma vez que, caso o órgão não tome as medidas cabíveis para sanar a lacuna normativa, este poderá responder por crime de responsabilidade, segundo FOLADOR (2010).
Mesmo com a clareza do texto constitucional e infraconstitucional quanto a decisão a ser proferida em ADO, a doutrina brasileira sempre debateu e dividiu-se quanto ao assunto. Há autores como SILVA (2012) que defendem assim como proposto pelo deputado Egídio, que o próprio Supremo Tribunal Federal em um ativismo judicial, deveria suprir a omissão. Já outros autores como FOLADOR (2010), não admitem que o STF legisle em sua decisão, suprimindo a omissão, para esta autora, admitir tal teoria, violaria o princípio da separação dos poderes, o princípio democrático e a independência do legislador.
Percebe-se que assim como no MI, na ADO, os doutrinadores se dividem em defensores da teoria concretista, e não concretista.
Para SILVA (2012), a não adoção da posição concretista nas decisões do STF em sede de ADO é reflexo de uma interpretação equivocada dos princípios da separação dos poderes e da democracia, e revela-se como violação ao princípio da força normativa da constituição. Segundo o autor, o princípio da separação dos poderes não visa apenas distribuir e separar os poderes, no seu entendimento, tal princípio visa um “controle mútuo, onde há interferências que visam o estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade” (SILVA, 2012, p.297). Neste diapasão o Poder Judiciário poderia excepcionalmente e de forma controlada suprir a carência legislativa quando provocado.
Ainda segundo SILVA (2012) a justificativa de que o ativismos judicial em sede de ADO fere o princípio da democracia, também não merece prosperar, tendo em vista que a Assembleia Constituinte de 1988 foi instaurada sob a soberania popular, e ao estabelecer que o Poder Judiciário teria o poder de controlar os atos legislativos, o fez, representado a vontade popular. Para o autor, ao suprir a lacuna constitucional, o Poder Judiciário estaria satisfazendo o princípio da supremacia e eficácia da constituição, concretizando a vontade da constituinte.
De acordo com o SILVA (2012), a jurisprudência do STF, quanto a ADO, sempre foi pacífica em observar estritamente o texto constitucional e infraconstitucional, ou seja, ao proferir suas decisões sempre se resumiu a declarar a inconstitucionalidade por omissão e dar ciência desta declaração ao poder competente, ou no caso de órgão administrativo, além da ciência da omissão, a concessão de prazo para adoção das medidas cabíveis.
Conforme dito pelo autor supracitado, percebe-se na jurisprudência da suprema corte, a tendência em observar a literalidade do texto constitucional. Assim em sede de ADO, o STF se limitou e vem se limitando, apenas a declarar a omissão e dar ciência desta declaração ao poder competente omisso, sem, no entanto, dar efetividade prática, social e jurídica à ação, conforme se verifica nas ementas de acórdãos, abaixo transcritos, proferidos nos anos de 2001, 2005 e 2015.
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ART. 37, X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (REDAÇÃO DA EC N.º 19, DE 4 DE JUNHO DE 1998). ESTADO DO ACRE. Norma constitucional que impõe ao Governador do Estado o dever de desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores estaduais, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular exclusivo da competência para iniciativa da espécie, na forma prevista no art. 61, § 1.º, II, a, da Carta da República. Mora que, no caso, se tem por verificada, quanto à observância do preceito constitucional, desde junho de 1999, quando transcorridos os primeiros doze meses da data da edição da referida EC n.º 19/98. Não se compreende, a providência, nas atribuições de natureza administrativa do Chefe do Poder Executivo, não havendo cogitar, por isso, da aplicação, no caso, da norma do art. 103, § 2.º, in fine, que prevê a fixação de prazo para o mister. Procedência parcial da ação. (ADI 2516, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2001, DJ 15-03-2002 PP-00032 EMENT VOL-02061-01 PP-00140)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EC 54 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO CEARÁ. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO E TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS. MODELO FEDERAL. ARTIGOS 73, § 2º, INCISOS I E II, E 75 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. VAGA DESTINADA AOS MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO E AOS AUDITORES. INEXISTÊNCIA DE LEI QUE IMPLEMENTA AS CARREIRAS. INÉRCIA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA QUANTO À CRIAÇÃO DE CARGOS E CARREIRAS DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL E DOS AUDITORES. OMISSÃO INCONSTITUCIONAL. 1. (…). 2. O preceito veiculado pelo artigo 73 da Constituição do Brasil aplica-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. Imposição do modelo federal nos termos do artigo 75. 3. A inércia da Assembléia Legislativa cearense relativamente à criação de cargos e carreiras do Ministério Público Especial e de Auditores que devam atuar junto ao Tribunal de Contas estadual consubstancia omissão inconstitucional. 4. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão julgada procedente.(ADI 3276, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 02/06/2005, DJe-018 DIVULG 31-01-2008 PUBLIC 01-02-2008 EMENT VOL-02305-01 PP-00137).
(ADO 22, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 22/04/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-151 DIVULG 31-07-2015 PUBLIC 03-08-2015).
Constata-se pelas decisões supratranscritas, que o STF adota a corrente não concretista, assim como o legislador originário. E conforme muito bem exposto, por SILVA (2012), os defensores desta corrente fazem uma interpretação equivocada do Principio da Separação dos Poderes, negando a efetivação das normas constitucionais, em total inobservância do Princípio da Força Normativa da Constituição.
Apesar do STF em regra geral entender pela a impossibilidade de conferir à sua decisão em sede de ADO, efeitos concretos, que deem sentido a existência do instrumento processual, algumas decisões esporádicas, parecem levar a crer que esta interpretação não é tão pacífica, apesar de ser majoritária, é o que demonstra a decisão proferida em 2016, abaixo transcrita, na qual o STF entendeu por conceder um prazo ao poder omisso para que fosse sanada a omissão, bem como, estabeleceu critérios para sanar a lacuna constitucional, caso o poder competente continuasse inerte.
Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão. 2. Federalismo fiscal e partilha de recursos. 3. Desoneração das exportações e a Emenda Constitucional 42/2003. Medidas compensatórias. 4. Omissão inconstitucional. Violação do art. 91 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Edição de lei complementar. 5.Ação julgada procedente para declarar a mora do Congresso Nacional quanto à edição da Lei Complementar prevista no art. 91 do ADCT, fixando o prazo de 12 meses para que seja sanada a omissão. Após esse prazo, caberá ao Tribunal de Contas da União, enquanto não for editada a lei complementar: a) fixar o valor do montante total a ser transferido anualmente aos Estados-membros e ao Distrito Federal, considerando os critérios dispostos no art. 91 do ADCT; b) calcular o valor das quotas a que cada um deles fará jus, considerando os entendimentos entre os Estados-membros e o Distrito Federal realizados no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ. (ADO 25, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 30/11/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-182 DIVULG 17-08-2017 PUBLIC 18-08-2017).
Apesar de ser esporádica e minoritária na jurisprudência do STF, a decisão que confere critérios para que a lacuna constitucional seja sanada, até a devida regulamentação pelo legislativo, coaduna com a finalidade da ADO e dá sentido a existência do instituto no direito brasileiro.
Como dito anteriormente, a ADO foi instituída na Constituição Federal, como meio de controle a omissão legislativa, com o fim de efetivar e concretizar as normas constitucionais carentes de regulamentação.
Entretanto, percebe-se que o legislador originário, em observância ao Princípio da Separação dos Poderes, não conferiu ao Poder Judiciário, os poderes necessários para que as decisões proferidas em sede de ADO realmente contribuíssem de alguma forma para a efetivação das normas constitucionais. Ocorre que não se pode pensar na separação dos poderes como um divórcio das funções do Estado, pois, tal princípio foi instituído, com a finalidade de que um poder controle o outro, a fim de que não ocorram ilegalidades e abusos de poder.
Assim, o Supremo Tribunal Federal como guardião e defensor da constituição deve repensar a sua jurisprudência, mesmo que isso caracterize um ativismo judicial, para conferir a suas decisões, maior concretude, a fim de que o seu veredito, em observância ao Princípio da Força Normativa da Constituição, cumpra a finalidade precípua da ADO.
Também é necessário que a ADO seja repensada pelo legislador reformador, já que transcorrido quase trinta anos da promulgação da carta constitucional, não faz sentido que o judiciário ao declarar a omissão legislativa, apenas confira ao poder competente a ciência desta omissão.
A Constituição Federal possui normas de eficácia plena, contida e limitada. As normas de eficácia plena, ao entrarem em vigor irradiam por si só todos os seus efeitos, assim também são as normas de eficácia contida, entretanto, estas possuem a previsão de que o legislador poderá conter a irradiação dos seus efeitos, já as normas de eficácia limitada, não produzem por si só os efeitos pretendidos pelo legislador ordinário, carecendo de legislação que as regulamentem, para viabilizar o exercício dos direitos nelas previstos. O MI e a ADO são instrumentos instituídos para viabilizar e exigir a regulamentação destas normas.
Conforme se verifica em toda a explanação do presente trabalho, os meios de controle a omissão legislativa, MI e ADO, foram implantados no direito pátrio, através da Constituição Federal de 1988, não havendo previsão destes institutos nas demais cartas. Percebe-se assim, que apesar do constituinte ter deixado ao longo do texto constitucional, diversas normas carentes de regulamentação, este se preocupou em dar efetividade a estas normas constitucionais.
De todo o exposto, pode-se afirmar que, o que conhecemos hoje por MI é fruto de uma construção doutrinária e jurisprudencial, já que durante anos não houve norma que regulamentasse o seu procedimento.
Quanto aos efeitos do MI no mundo jurídico, percebe-se que a lei 13.300/2016, apesar de repetir o que já era praticado na atividade jurídica, retrocedeu um pouco nos avanços que a jurisprudência brasileira havia alcançado, uma vez que estabeleceu que ao conceder o MI o judiciário deverá conferir ao poder competente um prazo para que omissão seja regulamente sanada. Além disso, a decisão proferida em sede de MI terá em regra efeito inter partes, e somente quando a decisão foi indispensável ao exercício do direito, lhe será conferida efeito erga omnes.
No que tange o direito constitucional carente de regulamentação, a legislação merece ser criticada e amplamente analisada na jurisprudência, uma vez que ultrapassados quase trinta anos da promulgação da carta constitucional, não carece o legislador de mais prazo para que cumpra com o seu dever constitucional de legislar. Também no que tange a amplitude dos efeitos da decisão diante de uma norma constitucional de eficácia limitada, a decisão deveria em regra possuir efeito erga omnes, pois é indiscutível que uma norma constitucional de eficácia limitada necessita urgentemente de meios que viabilizem o seu exercício. Ademais atribuir efeito erga omnes à decisão de MI, referente a direito constitucional, é evitar que o judiciário seja tumultuado por diversas ações repetitivas.
No MI, o judiciário possui o poder de estabelecer condições para que o impetrante exerça o direito reclamado, tal possibilidade confere ao instituto credibilidade, pois efetivamente, pelo menos para a parte autora, há a supressão da lacuna constitucional. Entretanto, apesar de possibilitar o exercício do direito, que por falta de norma regulamentadora não era possível o seu exercício, o MI, não possui o poder de combater efetivamente a omissão constitucional, já que mesmo com uma decisão concretista, a norma permanece sem regulamentação.
Já a ADO, diferentemente do MI que pretende viabilizar o exercício de um direito, constitui-se meio de proteção, fiscalização e controle das normas de eficácia limitada, pois possui como finalidade efetivar as normas constitucionais, dando força normativa, jurídica e social à Constituição.
O primeiro problema que se apresenta, na ADO, quanto a sua eficácia como meio de combate a omissão legislativa, surge na legitimação conferida pela lei para a sua propositura, tendo em vista que a maioria dos legitimados são os responsáveis por dar início ao processo legislativo. É intrigante e incoerente que o agente omisso seja autor em ação que visa combater sua própria inércia.
Quanto a decisão proferida em sede de ADO, esta se resume em declarar a omissão e dar ciência à autoridade competente que a norma constitucional carece de regulamentação. Mais uma vez questiona-se o fato de que ultrapassado tantos anos da promulgação da constituição o legislativo ainda tenha de ser cientificado da sua inércia, ainda mais que ele não terá a obrigação de atender ao apelo do judiciário.
Em estrita observância ao Princípio da Separação dos Poderes, os legisladores originário e ordinário, não conferiram ao Poder Judiciário, os poderes necessários para que as decisões proferidas em sede de ADO realmente contribuíssem de alguma forma para a efetivação das normas constitucionais, assim percebe-se que a mera ciência ao órgão de sua incompetência, constitui-se em um apelo do judiciário, não possuindo força para suprir a omissão constitucional, tão pouco para dar efetividade as normas.
De todo o exposto, pode-se concluir que apesar de o MI e a ADO terem sido implementados no direito brasileiro com as melhores intenções, buscando concretizar as normas constitucionais, estes não possuem força para exigir que o legislativo regulamente as normas de eficácia limitada, tão pouco para combater efetivamente a omissão inconstitucional, conferindo eficácia plena à Constituição, vez que mesmo após a decisão judicial, as normas continuam carentes de regulamentação.
Conclui-se ainda, que o MI e a ADO são institutos que precisam ser mais estudados e analisados pelos estudiosos do direito, a fim de que algum dia consigam efetivamente cumprir com as expectativas que lhe foram submetidas pela constituinte de 1988.
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[3] Acadêmica do Curso de Direito da Universidade do Vale do Rio Doce.