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Timestamp: 2020-04-04 07:58:42+00:00
Document Index: 15271333

Matched Legal Cases: ['art. 18', 'art. 30', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 18', 'art. 30', 'art. 253', 'art. 18', 'art. 34', 'art. 113', 'art. 18', 'sentenza ', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 15', 'art. 18']

Deliberazione N. 14 Adunanza del 10 aprile 2013
Fascicolo 4137/2011
Oggetto: Autostrada A/l Milano - Napoli - Adeguamento del tratto di attraversamento appenninico tra Sasso Marconi e Barberino del Mugello Tratto la Quercia – Badia Nuova (Lotto SA); od. Appalto 0730/AQ1 • Contratto di subappalto Lotto SA Scarl- Ati Castaldo SpA Fi.Mo S.r.l. e Ni.Mar. Plast S.r.l. n. 22/08 (importo contrattuale subappalto 13.005.000,00).
Stazione appaltante: Autostrade per l’Italia S.p.A.
Esponente: Castaldo S.p.A.
Importo lavori: € 204.350.759,44
Rif. normativi: art. 18 della legge n. 55/1990; artt. 72, 73 e 141 del D.P.R. n. 554/99; art. 30 del D.P.R. n. 34/2000.
Con esposto del sig. Antonio Castaldo veniva segnalata la violazione, da parte della Autostrade per l’Italia S.p.A., dell’art. 118, comma 3, del d.lgs. 163/06 poiché, nonostante l’impresa esponente avesse effettuato lavorazioni in subappalto per conto dell’impresa appaltatrice (LOTTO 5° S.c.ar.l.), segnatamente fornitura e posa in opera di impalcati in acciaio qualificato per la realizzazione del Viadotto Pian del Setta, e avesse segnalato alla committente il mancato pagamento delle fatture, la stessa non ha provveduto alla sospensione dei pagamenti dei SAL successivi all’impresa affidataria (Lotto 5 Scarl).
In riscontro alla richiesta istruttoria, Autostrade per l’Italia rappresentava che l’istituto della sospensione dei pagamenti nel caso di specie non trovava applicazione, in quanto il contratto in oggetto è stato qualificato ai sensi dell’art. 118, comma 11, del d.lgs. 163/06, come contratto di fornitura e posa in opera stante che l’incidenza della mandopera è inferiore al 50% dell’importo del subcontratto stesso.
A sostegno della qualificazione dedotta Autostrade per l’Italia evidenziava, con la medesima nota, che “l’ATI rappresentata dalla Castaldo ha provveduto alla produzione in stabilimento, fornitura ed assemblaggio a piè d’opera dei singoli conci metallici, atteso che le dimensioni delle travi di ogni singola compata risultavano incompatibili con qualsiasi tipo di trasporto eccezionale, e che le altre lavorazioni costituenti il viadotto, ossia le fondazioni, le pile, le solette di collegamento in calcestruzzo, la posa delle predalles e dei ferri di armatura sono state eseguite direttamente dall’appaltatore e/o altre imprese subappaltatrici,” pertanto, la stessa “ha ritenuto anche alla luce delle determinazioni nn. 12/2001 e 7/2003 dell’AVCP che le prestazioni oggetto di subaffidamento non erano configurabili come subappalto di lavori”.
La società appaltatrice (Lotto 5 Scarl) riscontrava l’informativa istruttoria evidenziando che le prestazioni affidate alla ATI Castaldo e conseguentemente il diritto stesso al pagamento dei corrispettivi sono oggetto di contestazione in diversi procedimenti giudiziari.
La fattispecie è riconducibile al quadro normativo di cui al combinato disposto dell’art. 18 della legge n. 55/1990, artt. 72, 73 e 141 del D.P.R. n. 554/99 e art. 30 del D.P.R. n. 34/2000, stante che la pubblicazione del bando di gara dell’appalto in oggetto risale al 24 giugno 2004. Il contratto d’appalto originario è datato 31 maggio 2005, e l’art. 253, comma 1, del codice dei contratti (d.lgs. 163/06) ha disposto che le norme codicistiche si applicano alle procedure la cui pubblicazione del bando di gara è successiva all’entrata in vigore dello stesso codice (1 luglio 2006).
L’art. 18 della l. 55 citata, richiamato dall’art. 34 della Legge 11 febbraio 1994, n. 109, al comma 12, recita: “Ai fini del presente articolo è considerato subappalto qualsiasi contratto avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l'impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell'importo dei lavori affidati o di importo superiore a 100.000 ECU e qualora l'incidenza del costo della mano d'opera e del personale sia superiore al 50 per cento dell'importo del contratto da affidare…; tale dettato, peraltro confermato dal legislatore codicistico nell’art. 113, ha indotto la S.A. ha ricondurre la fattispecie in esame, in cui l’incidenza della manodopera è inferiore al 50% dell’importo contrattuale, nel contratto di fornitura con posa in opera e pertanto ad escludere le garanzie che la norma citata riserva per gli appaltatori (rectius: subappaltatori).
La questione, sulla base del quadro normativo succitato, è stata già oggetto di disamina da parte dell’Autorità con la determinazione n. 12/2001 del 22.05.2001, determinazione n. 25/2001 del 20/12/2001 e, successivamente, con la determinazione n.6/2003 del 27/2/2003, con le quali si è compiuto il distinguo tra subappalto e contratto di fornitura con posa in opera, peraltro argomentando sulle medesime lavorazioni oggetto di esame.
Nelle determine predette, segnatamente nella determina n. 12/2001, si è enunciato in termini esplicativi ed esemplificativi, così come peraltro indicato dalla stessa Autostrade per L’Italia a supporto del proprio operato, che la realizzazione di un ponte con travi precompresse prefabbricate non può essere considerato un autonomo lavoro, precisamente si è affermato che “…alcune delle categorie dell'indicato allegato A al DPR n. 34/2000 (OS13, OS18, OS32 e OS33) riguardano la produzione, fornitura ed il montaggio di strutture o componenti prodotte industrialmente le quali normalmente richiedono lavorazioni integrative o di completamento da eseguirsi direttamente in cantiere e possono costituire, in via alternativa, parti di un lavoro o di un'opera da realizzare oppure un autonomo lavoro o un'autonoma opera. Ad esempio: la realizzazione di un ponte con travi precompresse prefabbricate comporta la fornitura e posa in opera delle travi e la realizzazione in cantiere, oltre che di fondazioni, piloni ecc, anche di solette di completamento per l'inserimento del bene fornito nell'opera da realizzare. In questo caso la fornitura e la posa in opera delle travi non puo' essere considerata un autonomo lavoro”.
Sulla medesima linea è la Determinazione n. 25 del 20/12/2001, ove si è giunti a qualificare come “autonomi lavori” solo alcune lavorazioni rientranti nella categoria OS 18, ossia limitatamente alla “costruzione di una facciata continua modulare costituita da telai metallici e vetri”.
Tuttavia da una attenta lettura delle motivazioni sottese alle determinazioni citate si giunge a conclusioni differenti rispetto a quelle ivi rassegnate ed a cui è pervenuta la S.A.; invero, nella determinazione n. 12/2001 si è ribadito che “…la differenza tra il contratto di appalto e quello di compravendita (costituente il presupposto della fornitura) si correla alla prevalenza funzionale, secondo l'intenzione dei contraenti, della prestazione relativa al trasferimento del bene ovvero di quella concernente la realizzazione di un'opera ovvero di un impianto”; inoltre si è osservato che “in ogni caso in cui e' configurabile un'attivita' prevista dalle declaratorie dell'allegato A al DPR n. 34/2000 (concernente, appunto, la qualificazione dei soggetti esecutori di lavori pubblici) la funzione caratterizzante da riconoscere al contratto e' da individuare nella realizzazione dell'opera o del lavoro che costituiscono, quindi, l'oggetto principale del contratto anche se le descrizioni fanno riferimento a forniture e posa in opera”.
L'Autorità è divenuta a questa conclusione con lo scopo precipuo di intermediare il dettato normativo di cui all’art. 18 della L. 55 citata, basato sull’elemento quantitativo della prestazione, con una posizione giurisprudenziale che nell'individuazione della disciplina da applicare ai contratti misti imponeva di dare rilevanza alle intenzioni delle parti, sottolineando il valore del criterio funzionale rispetto alle proporzioni di valore economico acquisite di volta in volta dalle singole controprestazioni, tra loro autonome, alle quali attribuire un valore economico.
In altri termini di fronte ad un contratto misto, quale è la fornitura con posa in opera, la disciplina normativa da applicarsi deve essere individuata correttamente mediante il principio della prevalenza funzionale.
Nel caso della fornitura con posa in opera, l'elemento “posa in opera”, rispetto alla “fornitura”, deve concernere specificamente le prestazioni esecutive necessarie a posare in opera un bene prodotto in serie, nel senso di renderlo idoneo ad essere utilizzato secondo la sua destinazione in uso che possiede già di per sé, cioè indipendentemente dalla sua posa in opera.
Pertanto non appare plausibile il distinguo operato tra le lavorazioni (le vetrate continue di un edificio e le travi in acciaio di un ponte) che compongono la categoria OS18 di cui alla declaratoria della Tabella A) del D.P.R. 34/00, che alla premesse ribadisce che “Ai fini delle seguenti declaratorie per “opera” o per “intervento” si intende un insieme di lavorazioni capace di esplicare funzioni economiche e tecniche… omissis … La qualificazione in ciascuna delle categorie specializzate, individuate con l’acronimo “OS”, è conseguita dimostrando capacità di eseguire in proprio l’attività di esecuzione, ristrutturazione e manutenzione di specifiche lavorazioni che costituiscono di norma parte del processo realizzativo di un’opera o di un intervento e necessitano di una particolare specializzazione e professionalità….”.
Tali precetti portano a sostenere che quando opere e impianti (rectius: lavorazioni) vanno inseriti in un organismo di ingegneria civile, non è consentito porre rilievo alle “forniture” anche se di valore superiore al 50%, ciò in quanto in ogni appalto di lavori vi è una componente talora economicamente prevalente di forniture, ma detto appalto non muta natura quando l'opera si realizza o si modifica per consentire il perseguimento dell’iniziativa della Pubblica Amministrazione.
A sostegno di tale interpretazione si rileva il richiamo giurisprudenziale operato dall’AVCP nella stessa determinazione n. 5/01: "quando l'interesse del committente non sia tanto quello di ottenere la proprietà di un determinato impianto, quanto quello di installarlo in un complesso immobiliare a cura del fornitore e correlativamente l'impegno di quest'ultimo sia essenzialmente quello di collocare l'impianto funzionante in un determinato complesso di opere (come avviene per qualsiasi impianto di cui si chieda l'installazione durante la costruzione di un'opera edilizia) si ha un contratto d'opera e non un contratto di compravendita implicante una mera fornitura di beni." (sentenza del Consiglio di Stato, sez.V, del 2 aprile 1996 n.375).
Ciò detto gli oneri e l’oggetto delle prestazioni previste contrattualmente nel caso specifico: “redazione elaborati di officina; lavorazioni in officina di taglio, assemblaggio e saldatura di carpenteria metallica; redazione progetto di varo; redazione progetto di montaggio con relativi piani di sicurezza; organizzazione del cantiere; fornitura in cantiere di carpenteria metallica - acciaio qualificato per strutture viadotti provviste di certificazione del produttore - comprensiva di accessori quali bulloneria, dadi, rondelle; fornitura di tutta l'attrezzatura necessaria per il montaggio ed il varo; realizzazione opere provvisionali in acciaio (pile provvisorie) necessaria alla piena e perfetta esecuzione dei lavori a norma di legge; scarico, assemblaggio, montaggio, saldatura e posa delle strutture metalliche; saldatura di cantiere dei giunti trasversali e longitudinali e longitudinali delle travi principali; piolatura e trattamento superficiale delle strutture in cantiere; finitura in opera della verniciatura”; esorbitano dalla causale contrattuale della “compravendita” assumendo, nel senso sopra delineato, una prevalente funzione di “appalto di lavoro”, ancorchè implicanti una incidenza della manodopera inferiore al 50 % del subcontratto appaltato.
Dirimente poi è la considerazione che la fornitura, nel caso di specie, non ha ad oggetto un bene prodotto in serie, così come ricordato con la circolare del Ministero dei Lavori pubblici, n. 477/UL del 9-3-1983, e che la sua incorporazione nell’opera è frutto dell’impiego di macchinari e operai specializzati.
In tale ottica vale altresì richiamare quanto affermato più recentemente con la Deliberazione n. 35/2008 del 03/09/2008, che “sulla base dello stesso principio (enunciato con la determinazione 12/2001) non possa prescindersi, ai fini della qualificazione del contratto in termini di subappalto o meno, da una valutazione relativa alla fattispecie negoziale concreta, verificando se si tratti di attività riconducibili a quelle tipiche del contratto di fornitura con posa in opera o di nolo a caldo piuttosto che ad un contratto di appalto. Nel caso della fornitura con posa in opera dei conglomerati bituminosi che, oltre alla fornitura del materiale preconfezionato, comprende generalmente lavorazioni che richiedono l’impiego di macchine particolari e di maestranze specializzate (ad es. per la movimentazione, la stesa, la compattazione, l’addensamento etc.) sembra prevalere, funzionalmente, un profilo attinente all’appalto di lavori pubblici, essendo il bene finale (ad es. il tappeto bituminoso) il risultato di una serie di lavorazioni tutt’altro che accessorie o complementari rispetto al bene fornito”, ovvero quanto ribadito con la deliberazione n. 39 del 23 marzo 2011, ove si è sottolineato che “…la sussistenza o meno di un subappalto non è unicamente legata all’importo del subcontratto o all’incidenza del valore dello stesso sul contratto complessivo (>2%), bensì anche alla "natura" delle prestazioni affidate…”.
Inoltre, vale osservare che nella determinazione n. 5/01 si è comunque tratta la conclusione che “…Spetta alla stazione appaltante e va adeguatamente motivata la valutazione se alla prestazione di fornitura e posa in opera deve riconoscersi la natura di autonomo lavoro o se invece non è da considerarsi tale. Ne consegue che nel caso si verta in ipotesi di fornitura di strutture o di componenti prodotti industrialmente che non sia tale da dover essere considerata come un autonomo lavoro, la stazione appaltante non dovrà indicarla nel bando come lavorazione a se stante rientrando essa nell’ambito della categoria prevalente”.
Invero, nel caso di specie si rileva che l’oggetto del sub-contratto rientra nella categoria OS18 individuata nel bando di gara d’appalto come categoria di lavoro, per l’importo di € 31.279.337,84.
Per quanto attiene la contestazione avanzata dal subappaltore, e relativa alla mancata sospensione dei pagamenti all’appaltatore da parte della S.A., occorre tuttavia precisare che l’istituto della sospensione dei pagamenti dei SAL, che è stato introdotto il 1 agosto 2007 con l’entrata in vigore del secondo decreto correttivo al codice (d.lgs. 113/07) che ha modificato l’art. 118, co. 3, aggiungendo nel testo all’ora vigente la proposizione: “…Qualora gli affidatari non trasmettano le fatture quietanziate del subappaltatore o del cottimista entro il predetto termine (20 gg.), la stazione appaltante sospende il successivo pagamento a favore degli affidatari. Omissis…”, non trova applicazione al caso di specie per il noto principio dell’irretroattività delle norme non aventi carattere cogente a incidere nel rapporto sinallagmatico che, ratione temporis, era cristallizzato nel contratto, stipulato in data 31 maggio 2005, con l’introduzione di obblighi e sanzioni ulteriori a carico dell'appaltatore.
Sul punto si richiama l’orientamento recentemente espresso dalla stessa AVCP per fattispecie analoga, ossia sull’estensione normativa dell’art. 118, comma 3, del D.Lgs. 163/06 ai contratti di forniture con posa in opera in virtù dell’art. 15 della l. n. 180/2011 (cd. Statuto delle imprese), per cui “Sulla scorta delle regole generali che governano la successione delle leggi nel tempo e del principio tempus regit actum, per cui, in assenza di una disciplina transitoria, ogni atto soggiace alla disciplina vigente al momento della sua adozione – trattandosi altresì di disposizione sostanziale e non processuale, né procedimentale – si deve ritenere che l’estensione normativa …omissis… non può che applicarsi ai rapporti contrattuali sorti successivamente al giorno della sua entrata in vigore …omissis…” (cfr. parere AG 8/2012).
ritiene che le lavorazioni di cui al sub-contratto in esame, ancorchè implicanti una incidenza della manodopera inferiore al 50 % del subcontratto appaltato, esorbitano dalla causale contrattuale della "compravendita" assumendo, nel senso sopra delineato, una prevalente funzione di "appalto di lavoro";
rileva, pertanto, la violazione dell'art. 18 della legge n. 55/1990 da parte della S.A., Autostrade per L'Italia, e per essa dei soggetti preposti alla conduzione dell'appalto, per aver assentito all'affidamento di lavori mediante un contratto di fornitura con posa in opera;
ritiene che, stante la data di stipula del contratto tra S.A. e appaltatore, non trova applicazione nel caso di specie l’istituto della sospensione dei pagamenti dei SAL;
manda alla Direzione Generale Vigilanza Contratti affinché notifichi la presente deliberazione alla stazione appaltante e all’esponente.
il Consigliere Relatore : Luciano Berarducci