Source: http://docplayer.se/96974155-Svenskt-rattsligt-skydd-mot-sakerhetsradets-beslut-swedish-legal-protection-against-un-security-council-decisions.html
Timestamp: 2018-11-15 17:52:02+00:00
Document Index: 36114007

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Svenskt rättsligt skydd mot säkerhetsrådets beslut [Swedish legal protection against UN Security Council decisions] - PDF
Svenskt rättsligt skydd mot säkerhetsrådets beslut [Swedish legal protection against UN Security Council decisions]
Download "Svenskt rättsligt skydd mot säkerhetsrådets beslut [Swedish legal protection against UN Security Council decisions]"
Ida Sundqvist
1 Lund University Faculty of Law From the SelectedWorks of Vilhelm Persson 2010 Svenskt rättsligt skydd mot säkerhetsrådets beslut [Swedish legal protection against UN Security Council decisions] Vilhelm Persson Available at:
2 Förvaltningsrättslig tidskrift Vilhelm Persson Svenskt rättsligt skydd mot säkerhetsrådets beslut Särtryck ur häfte
4 SVENSKT RÄTTSLIGT SKYDD MOT SÄKERHETSRÅDETS BESLUT 271 SVENSKT RÄTTSLIGT SKYDD MOT SÄKERHETSRÅDETS BESLUT av Vilhelm Persson 1 1. Inledning Vanligtvis är det mellanstatliga relationer som står i fokus för verksamheten i Förenta nationerna (nedan FN), särskilt i dess säkerhetsråd. Ibland får emellertid säkerhetsrådets beslut kännbara konsekvenser för enskilda personer eller organisationer. Ett tydligt fall är när misstänkta terrorister får sina ekonomiska tillgångar frysta genom beslut som i princip inte kan överklagas. Det har redan ifrågasatts om sådana konsekvenser är förenliga med den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna 2 (nedan Europakonventionen) och övrigt rättighetsskydd i Europeiska unionen (nedan EU). Ur svensk synvinkel uppkommer frågan om svensk rätt vid sidan av den europeiska regleringen erbjuder skydd mot oacceptabla konsekvenser av FN-resolutioner. I denna uppsats diskuteras därför i vad mån svensk rätt föreskriver att svenskt rättighetsskydd skall ges företräde framför säkerhetsrådets beslut. När en myndighet väljer mellan att ge genomslag åt en åtgärd som härrör från säkerhetsrådet eller att sätta den åt sidan med stöd av svenska rättsskyddsregler ställs myndigheten inför en konflikt mellan Sveriges folkrättsliga åtaganden och svensk rätt. 3 Konflikten kompliceras ytterligare om det även finns EU-rätt som implementerar säkerhetsrådets beslut. De inblandade rättsordningarna behöver inte föreskriva likalydande lösningar. Sålunda är det tänkbart att två rättsordningar båda säger sig ha företräde framför den andra. Denna uppsats fokuserar emellertid på svensk rätt. Syftet är att belysa svensk rätts syn på förhållandet mellan olika regelsystem, vilket alltså inte behöver resultera i samma slutsatser som folkrättsliga eller EU-rättsliga undersökningar. Detta innebär givetvis inte att andra rättsordningar bör ignoreras. 1 Författaren tackar Fahlbeckska stiftelsen som givit ekonomiskt stöd till arbetet med uppsatsen, Gunilla Wiklund som bistått med materialsökning och alla kollegor som bidragit med synpunkter under arbetets gång. 2 Dagtecknad den 4 november 1950, SÖ 1957:12, ETS 5. 3 För att inte tynga framställningen för mycket förutsätts här att olika rättsordningar ställs mot varandra. Detta är en förenklad bild och det kan även finnas betydande motsättningar inom rättsordningarna. Angående spänningar inom FN-systemet se Martin Scheinin: Is the ECJ Ruling in Kadi Incompatible with International Law?, Yearbook of European Law 2009 s
5 272 VILHELM PERSSON Tvärt om anser jag att myndigheter bör anstränga sig för att överbrygga konflikter mellan rättsordningar. Som exempel på problem som kan uppkomma och tänkbara lösningar används här också källor som inte härrör omedelbart från svensk rätt, främst två avgöranden från den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan Europadomstolen) och EU-domstolen. Det ena avgörandet är Europadomstolens beslut i de förenade målen Behrami och Behrami mot Frankrike samt Saramati mot Frankrike, Tyskland och Norge. 4 Det andra är domen från EU-domstolen (dåvarande EG-domstolen) i de förenade målen Yassin Abdullah Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen. 5 Avgörandena förkortas nedan Behrami och Saramati respektive Kadi och Al Barakaat. De har redan kommenterats utförligt och givit upphov till livliga debatter. 6 Det är därför inte nödvändigt att här referera avgörandena ingående, men som grund för den fortsatta diskussionen ges inledningsvis en kort översikt. 4 Behrami and Behrami v. France and Saramati v. France, Germany and Norway (dec.) [GC], nos /01 and 78166/01, 31 May Europadomstolen har senare upprätthållit principerna från detta fall i Galic v. the Netherlands (dec.), no /07, 9 June 2009, Blagojevic v. the Netherlands (dec.), no /07, 9 June 2009, Stephens v. Cyprus, Turkey and the United Nations (dec.), no /06, 11 December 2008, Gajic v. Germany (dec.), no /02, 28 August 2007 och Kasumaj v. Greece (dec.), no. 6974/05, 5 July Jfr dock Al-Saadoon and Mufdhi v. United Kingdom (dec.), no /08, 30 June 2009, där Behrami och Saramati inte diskuterades i samband med Storbritanniens ansvar för sina soldaters agerande i Irak. Förmodligen berodde det på att den rättsliga grunden för soldaternas närvaro i Irak inte var lika knuten till FN. 5 Dom av den 3 september 2008 i de förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I Samma principiella avvägningar har även gjorts senare. Se dom av den 3 december 2009 i de förenade målen C-399/06 P och C-403/06 P, Faraj Hassan mot rådet och kommissionen samt mot rådet. Se även förstainstansrättens domar av den 14 oktober 2009 i mål T-390/08, Bank Melli Iran mot rådet, av den 9 juli 2009 i de förenade målen T-246/08 och T-332/08, Melli Bank plc mot rådet samt av den 11 juni 2009 i mål T-318/01, Othman mot rådet och kommissionen. 6 Se till exempel angående Behrami och Saramati Ola Engdahl: The Future of Human Rights Law in Peace Operations, i: Ola Engdahl Pål Wrange (utg.): Law at War The Law as it was and the Law as it Should Be, Liber amicerum Ove Bring, Leiden 2008, s , särskilt på s. 110 ff., Kjetil Mujezinovic Larsen: Attribution of Conduct in Peace Operations: The Ultimate Authority and Control Test, European Journal of International Law 2008 s och Marko Milanovic Tatjana Papic: As bad as it gets: The European Court of Human Rights Behrami and Saramati Decision and General International Law, International and Comparative Law Quarterly 2009 s För en litteraturöversikt angående Kadi och Al Barakaat se Sara Poli Maria Tzanou: The Kadi Rulings: A Survey of the Literature, Yearbook of European Law 2009 s Se även angående detta fall exempelvis Anders Kruse: Internationella sanktioner mot enskilda sista ordet eller det kommer mera?, Europarättslig tidskrift 2008 s , Iain Cameron: Sökandet efter en rättvis lösning på FN:s riktade sanktioner: ett sisyfosarbete, Svensk Juristtidning 2009 s och Inger Österdahl: EU från Venus, FN från Mars Om Kadi och Al Barakaat i EU-domstolen, Svensk Juristtidning 2009 s
6 SVENSKT RÄTTSLIGT SKYDD MOT SÄKERHETSRÅDETS BESLUT 273 Bakgrunden till fallet Behrami och Behrami var att två pojkar hittade och började leka med en blindgångarbomb som hade blivit kvar efter NATO:s bombningar av Kosovo. Tragiskt nog detonerade bomben vilket dödade den ene och skadade den andre pojken. Detta inträffade i en del av Kosovo där fransk trupp var stationerad. Den ingick i de internationella insatser som hade upprättats inom ramen för resolutioner från FN:s säkerhetsråd (KFOR och UNMIK). Pojkarnas fader och den överlevande sonen menade att den franska truppen borde ha arbetat mer för att desarmera blindgångare. De gjorde inför Europadomstolen gällande att Frankrike hade kränkt den rätt till liv som slås fast i artikel 2 i Europakonventionen. Fallet Saramati grundandes på att Saramati hade blivit frihetsberövad av KFOR/UNMIK. Han ansåg att detta hade skett i strid med processuella rättigheter som skyddas av artiklarna 5, 6 och 13 i Europakonventionen. Därför väckte han talan i Europadomstolen mot de stater vars trupper hade medverkat vid frihetsberövandet. Enligt Europadomstolen var den centrala frågan i målen vilka möjligheter som fanns att utifrån konventionen granska stater som hade bidragit med trupp till FN-insatserna. Domstolen kom fram till att den inte hade sådana möjligheter. Den ansåg att truppens agerande inte kunde tillskrivas staterna utan FN och dess säkerhetsråd. Vidare framhöll Europadomstolen att säkerhetsrådet hade en särställning i det internationella samfundet. Inte minst påminde domstolen om att rådet enligt kapitel VII i FN:s stadga fattar beslut för att säkerställa den kollektiva säkerheten i världen. Därför kunde inte domstolen hålla stater som hade ställt trupp till säkerhetsrådets förfogande ansvariga. Vad gäller EU-domstolens dom hade Kadi en affärsman bosatt i London och Al Barakaat en stiftelse med säte i Spånga kort efter attentaten mot World Trade Center och Pentagon 2001 tagits upp på en lista över terrorister. Listans innehåll bestämdes av en kommitté som var knuten till FN:s säkerhetsråd och som hade upprättats genom en resolution från rådet. Resolutionen förpliktigade FN:s medlemsländer att frysa ekonomiska tillgångar för personer på listan. Regler på EU-nivå hänvisade till listan och förpliktelserna inom FN, vilket gjorde dessa direkt tillämpliga i alla EU-länder. Det var inte möjligt att i domstol pröva beslutet att tillföra en person på listan. Detta blev problematiskt med tanke på den rätt till domstolsprövning som finns i Europakonventionen och EU-rätt. Till skillnad från Europadomstolen i Behrami och Saramati hade alltså EU-domstolen att ta ställning till åtgärder som uppenbart utfördes inom medlemsstaters territorier av staternas myndigheter. Domstolen inriktade sig därför inte på frågan om åtgärderna var hänförbara till staterna. I stället slog domstolen fast dels att folkrätten och EU-rätten är skilda rättssystem, dels att
7 274 VILHELM PERSSON domstolen kunde kontrollera hur folkrätt införlivades i EU-rätten. Domstolen konstaterade att det i EU-rätten måste finnas möjlighet till domstolsprövning och gav kommissionen en tidsfrist att presentera bevis mot personerna på listan. Kommissionen har därefter lagt fram bevis. För närvarande prövas om dessa är tillräckliga. 7 Säkerhetsrådets verksamhet är som sagt huvudsakligen inriktad på mellanstatliga relationer. De båda domstolsavgörandena visar emellertid att det förekommer att säkerhetsrådets åtgärder direkt påverkar enskilda och att det då kan uppkomma motsättningar med andra rättssystem. Bakgrunden till båda avgörandena var att enskilda gjorde gällande att åtgärder som stater hade vidtagit för att implementera resolutioner från FN:s säkerhetsråd inte var förenliga med europeiskt rättighetsskydd. Domstolarna granskade inte resolutionerna direkt, utan valde på olika sätt lösningar som inte lika öppet kolliderade med resolutionerna. Domstolarnas avgöranden har givit upphov till livliga diskussioner och det är ännu inte möjligt att fullt överblicka deras konsekvenser. Framför allt har avgörandena analyserats i folkrättsligt och EU-rättsligt perspektiv. Denna uppsats är emellertid primärt inriktad på svenska myndigheter och svensk rätt, vilket inte har uppmärksammats lika mycket i litteraturen. I centrum sätts här det rättighetsskydd som följer av 2 kap. regeringsformen, inklusive svenska myndigheters tillämpning av Europakonventionen. Motsvarande slutsatser torde emellertid kunna dras för de grundläggande rättssäkerhetsprinciperna i 1 kap. 1 tredje stycket och 9 regeringsformen. Fokus ligger på myndigheternas förvaltningsverksamhet, men liknande intresseavvägningar får göras vid normgivning. Att svenska myndigheter kan ställas inför konflikter mellan säkerhetsrådets resolutioner och svensk rättighetsskydd är inte ett enbart teoretiskt scenario. Det var svenska myndigheter som inledningsvis fick att hantera fallet Al Barakaat. I samband med internationella insatser finns på motsvarande sätt risk för att svenska myndigheter ställs inför situationer som liknar Behrami och Saramati. Det har också noterats att fredsfrämjande operationer nu i högre grad omfattar uppgifter som traditionellt sköts av stater, såsom genomförande av husrannsakan och gripande av personer. 8 När de utförda uppgifterna liknar statlig verksamhet leder det till frågor kring rättighetsskydd som stater förväntas ha. Det finns grundläggande skillnader mellan situationer som uppkommer inom respektive utom Sveriges gränser, vilket delvis också avspeglas i de båda 7 Se Anders Kruse: Internationella sanktioner mot enskilda rättssäkerheten i vågskålen, Europarättslig tidskrift 2009 s , särskilt på s. 189 ff. 8 Se Engdahl (ovan not 6) s. 105.
8 SVENSKT RÄTTSLIGT SKYDD MOT SÄKERHETSRÅDETS BESLUT 275 domstolsavgörandena. Därför behandlas situationerna här i var sitt avsnitt. Först behandlas svenska insatser utomlands, dvs. förhållanden som liknar Behrami och Saramati (avsnitt 2). Därefter diskuteras situationer som liksom Kadi och Al Barakaat kan uppkomma i Sverige (avsnitt 3). Slutligen ges några avslutande kommentarer (avsnitt 4). 2. Svenska myndigheter utomlands Åtskilliga svenska myndigheter är på olika sätt verksamma utomlands. Exempelvis har polisen sambandspersoner utplacerade i flera stater. Polisen kan också verka över statsgränser bland annat inom ramen för Schengensamarbetet. Vidare sänder Myndigheten för samhällsberedskap ut personal för att bistå i räddningsarbete efter naturkatastrofer. 9 För alla myndigheter på utlandsuppdrag uppstår principiella frågor om tillämpning av svensk rätt, däribland skyddet för fri- och rättigheter. När myndigheternas utlandsverksamhet bygger på resolutioner från säkerhetsrådet kan myndigheterna ställas inför situationer som liknar Behrami och Saramati. Då kan ifrågasättas om svensk rätt tillåter att myndigheterna följer resolutionerna, eller beslut som fattas med stöd av dem. Principerna för användningen av svensk rätt torde vara de samma för alla svenska myndigheter. Som jämförelse kan härvid nämnas att Europadomstolen har ansett samma principer för tillämpningen av Europakonventionen gälla både för civila och militära myndigheter. 10 I denna uppsats uppmärksammas emellertid främst Försvarsmaktens utlandsstyrka, eftersom den har en väl etablerad utrikesverksamhet och eftersom den utför uppgifter som står i ett tydligt potentiellt spänningsförhållande till rättighetsskyddet. Styrkans tillgång till vapen innebär att den har effektiva och påtagliga medel att hindra människor från att agera som de vill och därmed från att utöva sina rättigheter. Uppsatsen inriktas främst mot rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen. I kapitlet finns en självständig rättighetskatalog, men där framgår också att 9 För fler exempel på svenska myndigheters internationella verksamhet se SOU 2009:76 s. 143 ff. 10 Se Beric and Others v. Bosnia and Herzegovina (dec.), nos /04, 36360/04, 38346/04, 41705/04, 45190/04, 45578/04, 45579/04, 45580/04, 91/05, 97/05, 100/05, 101/05, 1121/05, 1123/05, 1125/05, 1129/05, 1132/05, 1133/05, 1169/05, 1172/05, 1175/05, 1177/05, 1180/ 05, 1185/05, 20793/05 and 25496/05, 30, ECHR 2007-XII. Jfr SOU 2009:76 s. 268, där det framhålls att det är önskvärt med liknande reglering av arbets- och socialrättsliga frågor för militär och civil personal. Utredningen ansåg dock att situationen vid utvecklingssamarbete skiljde sig så mycket från civila kringshanteringsinsatser att utredningen inte föreslog gemensam författningsreglering. Se SOU 2009:76 s. 271.
9 276 VILHELM PERSSON Europakonventionen är en viktig del av rättighetsskyddet i Sverige. Som redan nämnts, fann Europadomstolen i Behrami och Saramati att den inte kunde pröva gärningar av KFOR/UNMIK. Domstolen framhöll att gärningarna inte hade utförts på någon konventionsstats territorium och att de inte kunde tillskrivas de truppbidragande staterna utan FN:s säkerhetsråd. Detta behöver emellertid inte helt utesluta förekomsten av förpliktelser att följa konventionen. Vid internationella insatser finns ett komplext nätverk av regleringar på olika nivåer, såsom FN-stadgan, beslut från säkerhetsrådet, avtal med truppbidragande och truppmottagande stater samt regler utfärdade av militära befälhavare. 11 Även bakomliggande folkrättslig sedvanerätt kan vara relevant. Med tanke på att insatserna syftar till att hjälpa lokalbefolkningen är det naturligt att dessa regleringar tar upp skyddet för mänskliga rättigheter. 12 På detta sätt kan militärer som ingår i insatsen förpliktigas att respektera internationella standarder till skydd för mänskliga rättigheter, däribland Europakonventionen. Måhända kan då konventionen bli tillämplig trots avgörandet i Behrami och Saramati. Exakt vilka förpliktelser som finns, framgår av reglerna kring varje enskild insats. Därmed varierar förpliktelserna något mellan olika insatser. Vidare är det tänkbart att svenska trupper enligt svensk rätt är skyldiga att respektera rättigheter som skyddas av Europakonventionen även i situationer som ligger utanför konventionens tillämpningsområde. Detta skulle i så fall kunna grundas på den lag som inkorporerar konventionen i svensk rätt. 13 Då kan det hävdas att Europakonventionen egentligen är tillämplig för svenska myndigheter, trots att inte Europadomstolen har jurisdiktion att ta upp fall till prövning. Utlandsstyrkan förefaller i praktiken känna sig förpliktad att skydda mänskliga rättigheter. 14 Detta behöver emellertid inte alltid innebära att det finns en konkret rättslig grund för tillämpning av Europakonventionen. Enligt min mening finns inte något tydligt stöd i Behrami och Saramati för att konventionen egentligen är tillämplig trots domstolens bristande jurisdiktion. Ännu svårare skulle det vara att urskilja den verkan konventionen i 11 Se som exempel Behrami och Saramati 18 ff. med vidare hänvisningar angående reglering för insatserna i Kosovo. Se även Ove Bring Anna Körlof-Askholt: Folkrätt i krig, kris och fredsoperationer, 4 uppl., Stockholm 2010, s. 276 ff. 12 Se angående Kosovo 11 (j) i säkerhetsrådets resolution 1244 (1999) och Section 2 i United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK) Regulation No. 1999/1 of 25 July Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 14 Se Engdahl (ovan not 6) s. 117 f. Se även Ove Bring Anna Körlof-Askholt (ovan not 11) s. 281 f.
10 SVENSKT RÄTTSLIGT SKYDD MOT SÄKERHETSRÅDETS BESLUT 277 så fall skulle ha. Det förefaller också rimligast att skyldigheterna enligt svensk rätt helt överensstämmer med dem i konventionen. 15 Även om svenska myndigheter i vissa situationer kan vara skyldiga att följa konventionens bestämmelser vid utlandsuppdrag skulle det leda alltför långt att här gå närmare in på grunderna och gränserna för en sådan skyldighet. Denna uppsats får därför ta sikte på situationer när det till följd av Behrami och Saramati eller någon annan omständighet 16 har uppkommit en lucka i Europakonventionens skydd. När konventionen av någon anledning inte erbjuder skydd blir regeringsformens tillämplighet särskilt betydelsefull. Innan regeringsformens rättighetsskydd undersöks närmare, bör också EU-rätten uppmärksammas. När Sverige bidrar med personal till EU:s internationella verksamhet såsom militära insatser av EUFOR tillkommer EUrätten som ytterligare ett lager av rättslig reglering vid sidan av FN-baserade regler, Europakonventionen, svensk rätt och övrig tillämplig folkrätt. Inte minst torde EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna kunna aktualiseras. EU-domstolen är emellertid i princip inte behörig i fråga om utrikes- och säkerhetspolitik (artikel 275 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt [nedan FEUF]). Detta gör det svårt att nu förutse rättighetsskyddets gränser och konsekvenser. Det skulle därför leda alltför långt att här utreda EU-rättens roll. Till stor del torde dock EU-rätten få hanteras på samma sätt som vid implementeringsåtgärder på svenskt territorium, vilket behandlas nedan i avsnitt 3. Här kan endast kort påminnas om att fallet Kadi och Al Barakaat visar att det även vid tillämpning av EU-rätt kan uppkomma situationer som är problematiska i ett rättighetsperspektiv. Sammantaget kan man alltså i allmänhet utgå från att utlandsstyrkan vid internationella insatser är bunden av internationella regler om rättighetsskydd som motsvarar eller rent av går längre än regeringsformens. Behrami och Saramati visar emellertid att det trots allt kan uppkomma luckor i det internationella regelverket. Dessutom är det möjligt att rättighetsskydd uppmärksammas mindre inför internationella insatser av andra myndigheter än inför utlandsstyrkans uppdrag. Mot denna bakgrund kan regeringsformens rättighetsskydd fylla en funktion för svenska myndigheter. För att veta vilken roll regeringsformen kan spela i internationella insatser måste undersökas om regeringsformen skall följas av svenska myndigheter vid internationella uppdrag utanför Sveriges territorium (avsnitt 2.1), vilken 15 Se Magnus Sandbu: Det straffrättsliga ansvaret vid militära fredsframtvingande insatser, Svensk Juristtidning 2009 s , på s En sådan omständighet kan vara att artikel 15 i Europakonventionen åberopas som stöd för undantag från rättighetsskyddet. Regeringsformen innehåller inte någon motsvarande generell möjlighet till undantag (jfr 13 kap. 7 ).
11 278 VILHELM PERSSON betydelse det har att Sverige inte har full ledning och kontroll över utlandsstyrkan (avsnitt 2.2), och om regeringsformen skall ges företräde framför FNbeslut (avsnitt 2.3). 2.1 Svenska grundlagar utomlands Enligt Europadomstolen var huvudfrågan i Behrami och Saramati inte om konventionen skulle ha extraterritoriell verkan. 17 Domstolen noterade att konventionen redan enligt tidigare praxis kunde tillämpas utanför konventionsstaternas gränser. Även om skyldigheten att efterleva konventionen huvudsakligen är begränsad till det egna territoriet, måste det göras en mer vidsträckt bedömning. 18 En konventionsstat som utövar kontroll över ett territoriellt område är där skyldig att upprätthålla skyddet för rättigheterna i konventionen. Läget avseende svenska grundlagar är inte lika klarlagt. Visserligen kan det sägas vara en generell princip att svenska myndigheter tillämpar svenska lagar. 19 Det har också anförts att personer som ingår i en fredsfrämjande styrka lyder under den egna statens lagstiftning. 20 Myndigheter kan emellertid endast tillämpa svensk rätt i situationer som ligger inom rättens tillämpningsområde. Som jämförelse kan nämnas att svenska myndigheter exempelvis knappast utan vidare får genomdriva svenska regler om bygglov, hastighetsgränser eller skatter gentemot befolkningen i en värdstat. Tillämpningsområdet för dessa regler får i princip antas vara begränsat till Sveriges territorium. Traditionellt sett har tillämpningen av offentligrättslig reglering ansetts knuten till just statsterritoriet, men ibland avgörs tillämpningsområdet av andra anknytningskriterier. Bland annat kan svensk rätt bli tillämplig om det är svenska medborgare som agerar, om det är svenskar som berörs av myndighetsåtgärder, eller om något inträffar på ett svenskregistrerat fartyg. När inte tillämpningsområdet för en föreskrift framgår uttryckligen måste tolkningsvis fastställas vilka kriterier som är avgörande Se Se till exempel Engdahl (ovan not 6), särskilt s. 106 ff., Leo Zwaak: Chapter 1 General Survey of the European Convention, i: Pieter van Dijk m.fl. (utg.): Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 4 uppl., Oxford m.fl. 2006, s. 1 93, på s. 19 ff. samt Mujezinovic Larsen (ovan not 6) s. 511 och 530 f. 19 Se Vilhelm Persson: Rättsliga ramar för gränsöverskridande samarbete. Förvlatningsmyndigheters internationella avtalsförhållanden, Lund 2005, s. 232 ff. 20 Se Bring Körlof-Askholt (ovan not 11) s Se vidare Vilhelm Persson: Förvaltningsrättslig jurisdiktion, Förvaltningsrättslig Tidskrift 2007 s
12 SVENSKT RÄTTSLIGT SKYDD MOT SÄKERHETSRÅDETS BESLUT 279 I lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten regleras tilllämpningen av svensk rätt angående arbets- och socialrättsliga frågor som uppkommer vid internationella insatser. 22 Däremot nämns varken grundlagarna eller annan allmän offentligrättslig reglering. Därmed lämnas öppet om anknytning till territoriet eller något annat anknytningskriterium skall vara avgörande för tillämpningen. Svenska domstolar och JO tycks sällan ha anledning att uttryckligen ta ställning till tillämpningsområdet för grundlagarna. Inte ens inom förhållandevis väl etablerade samarbetsformer som gränstullsamarbete och Schengensamarbetet tycks frågor om regeringsformens tillämpningsområde ha ställts på sin spets. Visserligen anges i 6 lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat att svensk personal skall utöva tulltjänst under iakttagande av den stats instruktioner och reglementen, för vilken tulltjänsten bedrives. Vidare skall poliser som överskrider statsgränser i samband med Schengensamarbetet följa gällande lag hos den avtalsslutande part på vars territorium de opererar. 23 Detta bör dock inte utesluta att personalen samtidigt har att följa den svenska regeringsformen. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller vissa uttryckliga regler om bland annat tillämpning på skrifter och yttranden som sprids utomlands. Tillämpningsfrågor tycks också huvudsakligen ha aktualiserats i samband med dessa grundlagar, inte regeringsformen. Därför presenteras de närmast nedan (avsnitt 2.1.1) som en utgångspunkt för diskussioner kring regeringsformen (avsnitt 2.1.2) Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Högsta domstolen prövade i NJA 1998 s. 817 om det fanns hinder mot verkställighet av en norsk dom om skadestånd. Skadeståndet hade utdömts för medverkan i en film som hade visats i svensk television. Domstolen anförde att svensk ordre public skulle hindra verkställighet av skadestånd som framstår som kringgående av den svenska meddelarfriheten. Frågan om kringgående skulle bedömas från fall till fall. Visserligen gjordes sedan bedömningen att verkställighet kunde ske, men verkan av meddelarfriheten utsträcktes alltså principiellt sett utanför Sveriges gränser. 22 I SOU 2009:76 ges även ett förslag till en motsvarande lag om personal i internationella civila krishanteringsinsatser. Nu regleras förhållandena för sådan personal regelmässigt genom avtal. Se SOU 2009:76, särskilt s. 255 ff. 23 Se artikel 40.3 a och artikel 41.5 a i Konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, , s. 19).
13 280 VILHELM PERSSON Tryck- och yttrandefrihetsberedningen behandlade senare frågan om grundlagsskyddets omfattning. Beredningen noterade att lagförarbeten hade riktat in sig på meningsutbyte och upplysning i Sverige. Detta ledde enligt beredningen till slutsatsen att grundlagsskyddet skulle anses gälla uppgiftslämning i eller för publicering i Sverige, oberoende av hur mycket eller lite kontakt som i övrigt fanns med Sverige. 24 I NJA 2001 s. 455 konstaterade Högsta domstolen att det inte fanns närmare reglering om vilka uttalanden på Internet som omfattades av den dåvarande formuleringen av yttrandefrihetsgrundlagens reglering av databaser (1 kap. 9 ). Därför fick ledning sökas i allmänna principer för räckvidden av offentligrättslig lagstiftning. Domstolen preciserade inte innehållet i dessa principer, men konstaterade att det kunde ha betydelse att företaget i fråga var verksamt i Sverige och att dess material var avsett för en svensk publik. Däremot hade det inte någon avgörande betydelse att företaget hade använt en server som var placerad utanför Sveriges gränser. 25 JO behandlade i ett senare fall rätten att ta del av allmänna handlingar. Hon ansåg därvid att utlandsstyrkan i Kosovo hade skyldighet att lämna ut handlingar till en av sina anställda. 26 Det faktum att begäran om utlämnande skedde utanför Sveriges gränser berördes inte, men ansågs uppenbarlig inte förhindra tillämpning av tryckfrihetsförordningen. Tydligen var övrig anknytning till Sverige tillräckligt stark. Fallet gällde en svensk medborgare, och tryckfrihetsförordningen skyddar primärt svenska medborgare. Utländska medborgare är emellertid likställda om inte annat anges i lag (14 kap. 5 ). Det är dessutom i princip förbjudet för myndigheter att efterforska vem som begär att ta del av en allmän handling (2 kap. 14 tryckfrihetsförordningen). JO behövde här inte gå in på eventuella möjligheter för Kosovos befolkning att begära ut allmänna handlingar. Vad gäller den delvis liknande situationen när svenska domare och åklagare deltar i internationella uppdrag tycks dock JO tidigare ha utgått från att tjänstgöringslandets sekretessregler skall tillämpas. 27 Det får också anses naturligt när enstaka svenska domare eller åklagare integreras i organisationer som inte har omedelbar anknytning till Sverige. 24 Se SOU 2004:114 s. 144 ff. Jfr även de särskilda yttrandena på s. 341 ff. 25 En liknande bedömning gjordes i JK beslut den 13 december 2005, dnr Se vidare angående det geografiska tillämpningsområdet för yttrandefrihetsgrundlagen Wiweka Warnling- Nerep Hedvig Bernitz: En orientering i tryckfrihet & yttrandefrihet, 4 uppl., Stockholm 2009 s. 116 ff. med vidare hänvisningar till praxis. 26 Se beslut den , dnr Se beslut den , dnr , Remiss av promemorian (Ds 2002:1) Domare och åklagare i internationella insatser.
14 SVENSKT RÄTTSLIGT SKYDD MOT SÄKERHETSRÅDETS BESLUT Regeringsformen Att utlandsstyrkan skulle vara skyldig att respektera svenskt rättighetsskydd utomlands kan ifrågasättas på grund av att styrkan dels befinner sig utanför Sveriges territorium, dels utför uppgifter som inte primärt riktas till det svenska samhället. Dessa grunder behandlas här var för sig. Därefter ges förslag till möjlig tolkning av rättighetsskyddets omfattning. Territorium I likhet med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är 2 kap. regeringsformen i första hand formulerad med sikte på svenska medborgare. Utlänning här i riket jämställs dock i flera avseenden med medborgare (22 ). Lagförarbetena till kapitlet har inte tagit upp möjligheten att skyddet skall beaktas av svenska myndigheter utomlands utan har behandlat inhemska förhållanden. 28 Paragrafens ordalydelse tyder närmast på att skyddet omfattar dels svenska medborgare oavsett var de befinner sig dels utländska medborgare som vistas i Sverige. Svenska myndigheter behöver i så fall inte följa regeringsformen i möten med lokalbefolkning utanför Sveriges gränser. Förslaget till reformering av regeringsformen 29 innehåller något justerade formuleringar. De flesta rättigheter gäller för var och en, men kan inskränkas för andra än svenska medborgare här i riket (t.ex. 2 kap. 1, 5 och 6, resp. 25 i förslaget). Några rättigheter gäller dock för svensk medborgare (2 kap. 3 och 7 ). Dessa formuleringar tyder närmast på att tillämpningen av regeringsformen inte är begränsad till svenskt territorium, utan att svenska myndigheter skall respektera flertalet rättigheter även i kontakter med utländska medborgare utomlands. Förarbetena till förslaget behandlar emellertid inte svenska myndigheters verksamhet utanför Sverige och antyder därmed inte att rättsläget skulle ha förändrats jämfört med tidigare. 30 Å ena sidan tycks den föreslagna formuleringen alltså inte återspegla en ny utvidgning av regeringsformens skydd utanför Sveriges gränser. Å andra sidan är det tveksamt om den tidigare formuleringen var uttryck för en medveten begränsning till Sveriges territorium. 28 Se till exempel prop. 2009/10:80 s. 148 f., prop. 1975/76:209 s. 135 f. och 1973:90 s. 199 ff. 29 I skrivande stund har riksdagen antagit förslaget en första gång, men ännu inte tagit ställning till förslaget en andra gång. Se 2009/10:KU19 och prop. 2009/10: Se 2009/10:KU19, särskilt s. 46, samt prop. 2009/10:80, särskilt s. 148 f. och 248 ff.
15 282 VILHELM PERSSON Utförda uppgifter Utlandsstyrkans uppgifter varierar mellan olika insatser och framgår av mandaten för varje insats. 31 Det är dock tydligt att utlandsstyrkan ofta utför uppgifter som varken har omedelbar anknytning till vardaglig offentlig förvaltning i Sverige eller är direkt inriktade på svenska förhållanden. Även om Sverige givetvis har ett starkt intresse av att främja fredlig utveckling i omvärlden, är det inte säkert att alla utlandsstyrkans uppgifter ger konkret mätbara resultat i det svenska samhället. I samband med 10 kap. 5 regeringsformen har uttalats att paragrafens regler om överlåtelse av beslutanderätt endast gäller svenska uppgifter. 32 Vilka uppgifter som är svenska får avgöras från fall till fall. Det faktum att uppgifter som inte är svenska undantas från kravet på överlåtelsebeslut innebär möjligen att sådana uppgifter redan från början kan falla utanför skyddsområdet för svenska grundlagar. Måhända kan mot denna bakgrund hävdas att åtminstone vissa av de uppgifter som utlandsstyrkan utför är internationella, snarare än svenska. Då kan i sin tur hävdas att uppgifterna inte omfattas av regeringsformens rättighetsskydd. Om det exempelvis inte anses vara en svensk uppgift att utlandsstyrkan medverkar vid gripandet en viss misstänkt tjuv vid en internationell insats, behöver kanske inte den misstänkte skyddas av regeringsformen. Kanske kan då rent av hävdas att skyddet inte ens omfattar förhållandet mellan enskilda svenska soldater och deras svenska befäl. Mot en sådan tolkning av rättighetsskyddet kan hävdas att det alltid måste vara en svensk uppgift att bestämma grunderna för hur svenska offentliga organ agerar, i synnerhet avseende förhållanden inom organet. Möjliga utgångspunkter Som ovan framgått bidrar åtskilliga faktorer till att det är osäkert om utlandsstyrkan utomlands är skyldig att respektera det rättighetsskydd som följer av regeringsformen. Som underlag för vidare diskussion presenteras emellertid här utgångspunkter för hur rättighetsskyddet enligt min mening bör utsträckas. Vad först gäller interna förhållanden inom utlandsstyrkan, anser jag det rimligt att som JO angående offentlighetsprincipen hålla fast vid svenska 31 Exempelvis omfattar KFOR:s uppdrag i Kosovo att använda all necessary means för att bland annat stoppa stridigheter, avväpna beväpnade grupper och hjälpa UNMIK. Se 7 och 9 i säkerhetsrådets resolution 1244 (1999). 32 Se Persson (ovan not 19), särskilt s. 208 ff.
16 SVENSKT RÄTTSLIGT SKYDD MOT SÄKERHETSRÅDETS BESLUT 283 regler. 33 Styrkan består ju dessutom av svenska medborgare. Anknytningen till Sverige är fortfarande stark, trots att styrkan befinner sig utomlands och att den ibland utför uppgifter som inte primärt rör det svenska samhället. De mest känsliga frågorna torde dock uppkomma i förhållande till värdstaters befolkning eller andra utländska medborgare. De har i sig egentligen inte någon anknytning till Sverige och det är därför inte självklart att de åtnjuter skydd av svenska grundlagar. Det är tänkbart att rättighetsskyddets syfte enbart är att skydda samhället inom Sveriges gränser från kränkningar. I så fall omfattas inte lokalbefolkning utomlands av syftet. Det skulle ligga i linje med ovan refererade uttalanden från Tryck- och yttrandefrihetsberedningen. Grundlagarna bör emellertid enligt min mening vara basen för all svensk offentlig verksamhet och därmed för alla svenska offentliga organ. Denna bas bör inte kunna frångås enbart för att ett organ befinner sig utanför statsgränserna eller utför uppgifter som inte medför omedelbara följder inom Sverige. Enligt min mening är det därför rimligt att inte strikt begränsa regeringsformens rättighetsskydd till svenskt territorium eller till svenska medborgare. I stället är det naturligt att alla svenska offentliga organ i princip skall följa regeringsformen, även om organen är verksamma utanför svenskt territorium. 34 Förvisso är det nödvändigt att göra avvägningar och anpassade lösningar, på liknande sätt som Högsta domstolen i NJA 1998 s. 817 öppnade för bedömningar från fall till fall angående meddelarskyddet. Jag anser emellertid att det är en rimlig utgångspunkt att den svenska utlandsstyrkan skall respektera rättighetsskyddet i regeringsformen även utomlands och även gentemot lokalbefolkningen. Styrkan får i grunden ses som ett svenskt organ och bör därför inte vara frikopplad från fundamental svensk reglering. Detta gäller särskilt de fri- och rättigheter som ges ett absolut skydd i 2 kap. regeringsformen och som alltså inte kan begränsas. Den primära följden av att regeringsformens rättighetsskydd är tillämpligt för svenska myndigheter utomlands är att utlandsstyrkan inte på eget initiativ får vidta åtgärder som är oförenliga med skyddet. Det kan emellertid inte uteslutas att styrkan hamnar i situationer där den ombeds hjälpa till att ge genomslag åt lokala bestämmelser eller andra regler som inte härrör från svensk rätt. Ett tänkbart exempel är att svenska soldater får i uppdrag att eskortera och bistå lokal polis som upprätthåller lokala lagar Jfr angående Europakonventionen Aurel Sari: Jurisdiction and International Responsibility in Peace Support Operations: The Behrami and Saramati Cases, Human Rights Law Review 2008 s , på s. 160 med vidare hänvisningar. Jfr Europadomstolens dom i Al-Saadoon and Mufdhi v. United Kingdom (ovan not 4). Där slogs fast att Europakonventionens skydd mot dödsstraff hindrade brittisk trupp från att utlämna en fånge till irakiska myndigheter.
17 284 VILHELM PERSSON Ur värdlandets synvinkel är det då förhoppningsvis relativt okontroversiellt om den svenska utlandsstyrkan vägrar att medverka till utövande av exempelvis dödsstraff eller tortyr utomlands (jfr 2 kap. 4 och 5 regeringsformen). Möjligen kan värdländer emellertid uppfatta det som mer utmanande om utlandsstyrkan med hänvisning till 2 kap. 16 regeringsformen vägrar att medverka till upprätthållandet av eventuella lokala regler som på något sätt missgynnar kvinnor. 35 Sådana regler kan spela en större roll i värdländernas vardagsliv och kultur än i Sverige. Enligt min mening bör emellertid de regler i regeringsformen som inte är inskränkbara utgöra en värdegrund som svenska myndigheter alltid skall respektera. Givetvis måste utlandsstyrkan agera inom sitt mandat och den måste också följa värdländernas rättsregler. Däremot är det rimligt att den avstår från att medverka till att verkställa regler som inte är förenliga med regeringsformens diskrimineringsförbud. Förhållandet angående relativa rättigheter är minst lika komplext. Dessa rättigheter kan enligt 2 kap. 12 regeringsformen begränsas om det finns tillräckligt starka skäl. Dessutom stadgas uttryckligen att sådana begränsningar måste ske genom lag, som skall beslutas av riksdagen i enlighet med en särskild procedur. Vid insatser utomlands förefaller det ofta vara nödvändigt att acceptera att värdländer har gjort andra intresseavvägningar än Sverige. Vilka avvägningar som är lämpligast beror givetvis också mycket på det omgivande samhället. Därför är det enligt min mening godtagbart att utlandsstyrkan accepterar värdländers begränsningar av relativa rättigheter, även om detta avviker från svenska regler. Styrkan bör till och med kunna medverka till att upprätthålla begränsningarna. Exempelvis bör den kunna vidta åtgärder som begränsar demonstrationsfriheten om det finns risk för oroligheter. Rimligtvis bör svensk trupp inte få medverka till att ge genomslag för vilka inskränkningar som helst. Det är emellertid svårt att generellt precisera var gränsen för det acceptabla går. Möjligen kan en utgångspunkt vara kraven i 2 kap. 12 regeringsformen att rättighetsbegränsningar inte får vara diskriminerande, utan måste vara godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Paralleller kan härvid dras till regeringsformens rättighetsskydd i krigstid. I princip kvarstår skyddet även om Sverige skulle hamna i krig. 36 De materi Här kan nämnas att i 2 kap. 12 i förslaget till reformerad regeringsform ges även skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning, vilket måhända kan ge upphov till ytterligare kulturkrockar. Se SOU 2008:61 s. 33. Detta förutsätts även i prop. 2005/06:111 s. 11. Förslaget till reformerad regeringsform innebär inte någon ändring, se prop. 2009/10:80 s Jfr Fredrik Stenhammar, som anser att säkerhetsrådets resolutioner skall bedömas enligt krigets lagar snarare än fredstida regler om mänskliga rättigheter. Se Fredrik Stenhammar: Riktade FN-sanktioner och rule of law i folkrätten, Stockholm 2008, särskilt s. 388 f. Jfr även Engdahl (ovan not 6) s. 109 och 118 f. som angående folkrättsligt skydd för mänskliga rättigheter anför att en stat som inte har full kon-
18 SVENSKT RÄTTSLIGT SKYDD MOT SÄKERHETSRÅDETS BESLUT 285 ella ramarna för begränsningar av rättigheter påverkas inte heller. Däremot skulle det bli möjligt att göra undantag från kravet på lagform och från rätten att framtvinga vilandeförklaring av förslag till rättighetsbegränsningar (13 kap. 6 och 7 37 ). Det är givetvis inte idealiskt att omfattningen av rättighetsskydd är oprecis och måste fastställas genom tolkning. Så kan emellertid vara fallet även i fredstida situationer. Som redan framgått får avgöras från fall till fall när meddelarskyddet är tillämpligt samt vilka uppgifter som anses vara svenska och som därmed omfattas av regeringsformens regler om överlåtelse av beslutanderätt. Ett ytterligare exempel är att inte alla åtgärder som försvårar utövande av yttrandefrihet anses innebära inskränkningar av friheten, utan åtgärdernas syften och effekter måste undersökas. 38 Mot denna bakgrund är det enligt min mening acceptabelt att göra anpassade tolkningar för de speciella situationer som uppkommer när svenska myndigheter agerar utomlands. I vissa lägen kan det också vara lämpligt att likt den tyska författningsdomstolen i sina Solange-domar och Europadomstolen i fallet Bosphorus 39 ställa upp en presumtion för att utländska regler överensstämmer med det svenska rättighetsskyddet. 40 Det bör dock alltid vara möjligt att presumtionen bryts, så att skyddet aktualiseras. Vidare finns givet- troll över territorium inte kan förväntas ge fullt skydd för rättigheter. Det måste accepteras att skyddsnivån står i proportion till statens faktiska möjligheter att ge skydd. 37 Innehållet i paragraferna är oförändrat i förslaget till reformerad regeringsform, 15 kap. 6 och Se Thomas Bull: Mötes- och demonstrationsfriheten. En statsrättslig studie av mötes- och demonstrationsfrihetens innehåll och gränser i Sverige, Tyskland och USA, Uppsala 1997, s. 419 ff., särskilt s Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Șirketi v. Ireland [GC], no /98, ECHR 2005-VI. Domstolen har valt samma lösning i bland annat Rambus Inc. v. Germany (dec.) no /04, 16 June 2009, Cooperatieve producentenorganisatie van de Nederlandse kokkelvisserij u.a. v. the Netherlands (dec.) no /05, 20 January 2009 och Boivin v. 34 Member States of the Council of Europe (dec.), no /01, 9 September För skillnader och likheter mellan lösningarna i dessa fall se Iris Canor i The European Courts and the Security Council: Between Dédoublement Fonctionnel and Balancing of Values: Three Replies to Pasquale De Sena and Maria Chiara Vitucci, European Journal of International Law 2009 s , på s. 881 ff., Pasquale De Sena Maria Chiara Vitucci: The European Courts and the Security Council: Between Dédoublement Fonctionnel and Balancing of Values: A Rejoinder to Gráinne de Búrca, André Nollkaemper and Iris Canor, European Journal of International Law 2009 s , på s. 896 och Cornelia Janik: Die EMRK und internationale Organisationen Ausdehnung und Restriktion der equivalent protection-formel in der neuen Rechtsorechung des EGMR, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 2010 s , särskilt på s. 163 ff. Janik såg åtminstone tidigare tecken på att Europadomstolen allt mer använde sig av ett equvalent protection-perspektiv angående internationellt samarbete. Möjligen innebar domen i Al-Saadoon and Mufdhi v. United Kingdom (ovan not 4) ett trendbrott. Där slogs fast att Storbritanniens plikt att skydda personer från dödsstraff inte påverkades av eventuella folkrättsliga skyldigheter att utlämna fångar till Irak.
19 286 VILHELM PERSSON vis inte anledning att tolka regeringsformen mer tillåtande än internationella standarder till skydd för mänskliga rättigheter, om sådana är tillämpliga. Sammantaget är det enligt min mening rimligt att utlandsstyrkan och andra svenska myndigheter även utomlands i princip skall respektera regeringsformens rättighetsskydd i förhållande till lokalbefolkningen. Viss anpassad tolkning av regeringsformen får dock accepteras för att Sverige skall kunna medverka i internationella insatser. Detta stämmer bättre överens med de föreslagna ändrade formuleringarna i regeringsformen än med den nuvarande ordalydelsen. Jag menar dock att redan nuvarande formuleringar ger utrymme för att göra en sådan tolkning av rättighetsskyddet. 2.2 Utländsk ledning När utlandsstyrkan deltar i internationella insatser integreras den mer eller mindre i internationella organisationer och samarbetsstrukturer. 41 Att styrkan ställs under ledning och kontroll utifrån minskar anknytningen till Sverige och svenska grundlagar. FN:s säkerhetsråd förfogar som bekant inte över egna styrkor. I Kosovo har stater ställt styrkor till förfogande för att ge genomslag åt säkerhetsrådets resolutioner. Styrkorna står under operativ ledning av befälhavare från NATO, men de ger inte order direkt till enskilda soldater. I stället implementeras orderna genom befälhavare från de truppbidragande staterna. De nationella befälhavarna har därmed ansvar för bland annat disciplinära åtgärder. 42 Formerna för utlandsstyrkans medverkan kan emellertid variera mellan olika insatser och bestäms av den specifika internationella och nationella regleringen kring varje insats. Som redan nämnts, fann Europadomstolen i Behrami och Saramati att befälsstrukturen i Kosovo innebar att FN:s säkerhetsråd utövade kontroll och att styrkornas agerande skulle tillskrivas säkerhetsrådet. Domstolens tolkning av de folkrättsliga reglerna kring statsansvar har kritiserats av flera kommen- 41 Se Sandbu (ovan not 15) s. 749 f. och 755 f. samt Bring Körlof-Askholt (ovan not 11) s Se även Magnus Sandbus promemoria Information från juridiska staben, Juridisk orientering nr , s Se Behrami och Saramati 50, där Venedigkommissionens beskrivning av befälsstrukturen refereras. Strukturen behandlas också bland annat i Heike Krieger: A Credibility Gap: The Behrami ans Saramati Decision of the European Court of Human Rights, Journal of International Peacekeeping 2009 s , särskilt på s. 168 f., Mujezinovic Larsen (ovan not 6), särskilt s. 525 och Alexander Breitegger: Sacrificing the Effectiveness of the European Convention on Human Rights on the Altar of the Effective Functioning of Peace support Operations: A Critique of Behremi & Saramati and Al Jedda, International Community Law Review 2009 s , särskilt på s. 170 f.
20 SVENSKT RÄTTSLIGT SKYDD MOT SÄKERHETSRÅDETS BESLUT 287 tatorer. 43 Bland annat har framhållits att de truppbidragande staternas har betydande utrymme att bestämma hur FN-beslut skall implementeras och att staternas folkrättsliga ansvar kan kvarstå parallellt med säkerhetsrådets. Tillämpningen av svenska grundlagar behöver emellertid inte vara beroende vare sig av Europadomstolens bedömning i Behrami och Saramati eller av folkrättsligt statsansvar. Även om utlandsstyrkans agerande folkrättsligt tillskrivs FN medför detta inte nödvändigtvis något undantag från svenska grundlagar. Det faktum att Sverige har bidragit med styrkan innebär alltid en viktig anknytning till den svenska staten och därmed till svenska grundlagar. Enligt min mening bör utländsk ledning inte i sig påverka utgångspunkten att styrkan ses som ett svenskt organ som har att följa svenska grundlagar, låt vara att det kan vara nödvändigt med anpassade tolkningar angående rättighetsskyddets omfattning. Detta gäller i synnerhet när svenska befäl har kvar disciplinansvar och när Sverige har ett handlingsutrymme att bestämma hur säkerhetsrådsresolutioner skall genomföras. 44 Utlandsstyrkan skall även när den är en del av en FN-ledd internationell insats respektera regeringsformens skydd mot till exempel dödsstraff, tortyr eller långvarigt frihetsberövande utan rättegång. I den mån det alls är möjligt att undanta svenska organ från grundlagarna bör det enligt min mening krävas ett beslut om överlåtelse av uppgifter enligt 10 kap. 5 regeringsformen. 45 Något sådant beslut har hittills inte fattats. Visserligen kan det tänkas uppkomma situationer när anställda vid svenska myndigheter är så inordnade i internationella organisationer att anknytningen till Sverige blir mycket svag. Som ovan konstaterats är det naturligt att domare i internationella uppdrag tillämpar tjänstgöringslandets sekretessregler. Utredningen om svenskt rättsväsende i internationella uppdrag anförde att utsända personer inte utövar sina tjänster i egenskap av innehavare av 43 Se Pierre Bodeau-Livinec Gionata P. Buzzini Santiago Villalpando: Agim Behrami & Bekir Behrami V. France; Ruzhdi Saramati V. France, Germany & Norway. Joined App. Nos / 01 & 78166/01, American Journal of International Law 2008 s , på s. 326 ff., Janik (ovan not 40) s. 143 ff., Krieger (ovan not 42) s. 164 ff., Mujezinovic Larsen (ovan not 6), Milanovic Papic (ovan not 6), Breitegger (ovan not 42) s. 158 ff., Gráinne de Búrca: The European Court of Justice and the International Legal order after Kadi, Harvard International Law Journal 2009 s. 1 49, på s. 16 f. och Engdahl (ovan not 6) s. 114 ff. En näraliggande fråga var om de klagande stod under staternas jurisdiktion. Denna har diskuterats i Sari (ovan not 33), särskilt s. 159 ff., Milanovic Papic (ovan not 6) s. 273, Breitegger (ovan not 42) s. 164 och Mujezinovic Larsen (ovan not 6) s Jfr angående befälsstruktur och ansvarsförhållanden Sandbu (ovan not 15) s. 761 och Sandbu (ovan not 41) s Angående effekterna av överlåtelse enligt 10 kap. 5 regeringsformen se Vilhelm Persson: Reglering av överlåtna förvaltningsuppgifter, i: Christina Moëll Vilhelm Persson Henrik Wenander (red.): Festskrift till Hans-Heinrich Vogel, Lund 2008, s