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Timestamp: 2018-05-20 12:00:56+00:00
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Potere di negoziazione, condizioni oggettive dell’appalto e limiti estrinseci dell’imparzialità
pubblicata su – http://www.lexitalia.it n. 2/2007
Potere di negoziazione, condizioni oggettive dell’appalto
e limiti estrinseci dell’imparzialità
TAR LOMBARDIA – MILANO, SEZ. I – sentenza 30 gennaio 2007 n. 107 – Pres. Piacentini, Est. Altavista – I.I. S.p.A. (Avv.ti Alessandro Biamonte, Franco Iadanza e Francesco L. De Luca) c. E. S.p.A. (Avv.ti Greco, Griselli, Muscardini e Salvadori) e ATI A.I. – C.G.I. S.p.A. (Avv.ti Salvatori del Prato e Asaro) – (accoglie e condanna al risarcimento del danno).
Giustizia amministrativa – Atti endoprocedimentali – Procedure negoziate e prequalifica – Impugnabilità – Suscettibili di gravame unitamente all’atto conclusivo.
Contratti della P.A. – Procedura negoziata – Requisiti soggettivi – Prequalifica – Devono essere posseduti e comprovati già in tale fase – Acquisizione successiva alla prequalifica – Impone l’esclusione.
Contratti della P.A. – Procedura negoziata – Riunioni temporanee di imprese – Modificazione soggettiva interna – “Suggerita” dalla stazione appaltante nella fase di prequalificazione – Al fine conseguire requisiti di partecipazione prima non posseduti – Illegittimità.
Contratti della P.A. – Risarcimento del danno – Violazione del principio dell’imparzialità – Compete.
Contratti della P.A. – Risarcimento del danno – Ammontare – Art. 345 L. 20 marzo 1865 n. 2248 allegato F e 37 – septies L. 11 febbraio 1994 n. 109, introdotto dall’articolo 11 della legge 17 novembre 1998 n. 415Misura – 10% dell’importo dell’appalto – Applicazione.
Nelle procedure negoziate, le censure relative alla illegittima ammissione di un concorrente sono da intendersi tempestive con l’impugnazione dell’atto conclusivo del procedimento. Non sussiste alcun onere di immediata impugnazione dell’atto endoprocedimentale con cui l’Amministrazione valuti i requisiti di partecipazione alla procedura dei concorrenti (conf.: Cons. Stato, Sez. V, 5 marzo 2001, n. 1247; T.A.R. Campania – Napoli, 25 luglio 2003, n. 10090; T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II, 20 giugno 2005, n. 5158); tale principio è applicabile anche quando vi sia una prima fase di prequalificazione.
Nella procedura negoziata di cui alla Direttiva CEE 2044/17/CE in materia di settori esclusi, il possesso dei requisiti previsti dal bando deve sussistere sia nella fase di prequalificazione sia nella fase concorsuale vera e propria. La carenza degli stessi requisiti già nella prima delle citate autonome fasi preclude l’accoglimento della richiesta di invito, e non può in alcun modo essere sostituito dal sopravvenuto possesso nell’ambito della successiva fase concorsuale vera e propria, mentre la sopravvenuta perdita dello stesso in capo ad un’impresa che aveva superato positivamente la fase di prequalificazione, ne impone l’esclusione (T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II, 20 giugno 2005, n. 5158).
Illegittimamente una stazione appaltante, di procedura negoziata, nella fase di prequalificazione delle imprese, in violazione di legge e del principio di imparzialità nelle gare pubbliche, consente (anzi, suggerisce) una modifica soggettiva all’interno del raggruppamento temporaneo di imprese poi risultato aggiudicatario onde fare conseguire a quest’ultimo la qualificazione; infatti, anche se modificazioni soggettive sono possibili nella fase di prequalificazione, queste non possono in ogni caso servire a consentire di aggiungere requisiti di partecipazione prima non posseduti. L’invito alla modificazione non può per giunta provenire dalla stessa stazione appaltante.
Ai fini del risarcimento del danno e per l’accertamento dell’elemento soggettivo non deve farsi riferimento all’atteggiamento psicologico dell’agente, ma al funzionamento dell’apparato pubblico, al fine da verificare se, in concreto, esso sia stato tale coerente con le regole di legalità, imparzialità e buon andamento che devono presiedere, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, all’esercizio della funzione amministrativa. Ne consegue che il comportamento della stazione appaltante che abbia consentito la modificazione soggettiva che, diversamente, avrebbe imposto l’esclusione, legittima il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno ingiusto.
Il danno non potendo essere provato nel suo preciso ammontare, va determinato in via equitativa nel dieci per cento del corrispettivo contenuto nell’offerta della ricorrente, con riferimento al criterio offerto dagli articoli 345 della legge 20 marzo 1865 n. 2248 allegato F sui lavori pubblici, che fissa nella decima parte del valore le opere non eseguite il corrispettivo a carico dell’amministrazione per il recesso anticipato dal contratto, e 37 – septies della legge 11 febbraio 1994 n. 109, introdotto dall’articolo 11 della legge 17 novembre 1998 n. 415, che fissa nella stessa misura l’”indennizzo a titolo di risarcimento per mancato guadagno” nel caso di risoluzione del rapporto di concessione di opera pubblica per inadempimento del concedente (Consiglio Stato, sez. V, 11 maggio 2004, n. 2962).
La modificabilità soggettiva in fase di prequalifica non può trasfondersi in uno strumento che consenta di aggiungere requisiti non posseduti, «ma soprattutto l’invito ad una modificazione di tal specie non può provenire dalla stessa stazione appaltante».
Appare significativo estrapolare, tra i molteplici spunti di riflessione offerti dalla sentenza in rassegna, un argomento che, prima facie, potrebbe confondersi con il dibattito dottrinale e giurisprudenziale in tema di modificazione soggettiva dell’ATI, ma che, nella specie, assume significato diverso sotto il profilo della coerenza dell’azione amministrativa con il precetto costituzionale dell’imparzialità.
Non può ignorarsi come l’argomento della (im)modificabilità sia stato ripetutamente percorso, e come la stessa Autorità per i Lavori Pubblici (vedasi determina n. 15/2001 del 18 luglio 2001) abbia sentito, in passato, l’esigenza di soffermarsi sulle deroghe al divieto, contemplato dall’articolo 13, comma 5 bis, della legge n. 109/1994, di modificare la composizione delle associazioni temporanee di imprese rispetto a quella risultante dall’impegno presentato in sede di offerta. Di qui l’affermazione che il divieto di qualsiasi modificazione alla composizione delle associazioni temporanee di imprese rispetto a quelle risultanti dall’impegno presentato in sede di offerta deve configurarsi come principio generale, a fronte dell’eccezionalità di disposizioni quale quella di cui all’articolo 94 del D.P.R. n. 554/1999, (che consente di proseguire il rapporto nel caso di fallimento dell’impresa mandataria o di un’impresa mandante e, qualora la mandataria o la mandante sia una impresa individuale, anche in casi di morte, interdizione, inabilitazione del suo titolare) e all’articolo 12 del D.P.R. n. 252/1998, che costituisce normativa speciale in materia di ordine pubblico, compatibile con la disciplina generale sui lavori pubblici, deroga al generale anzidetto divieto di cui all’articolo 13, comma 5 bis della legge 109/94 e successive modificazioni.
La fattispecie esaminata, tuttavia, assume dei caratteri peculiari.
Oggetto dell’appalto era la Fornitura in opera di di evaporazione-cristallizzazione. La gara si è svolta con il metodo della procedura negoziata con il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Ancorché si versasse in ipotesi di prequalifica (fase per la quale il Tribunale meneghino, aderendo ad una interpretazione elastica, ammette incidentalmente la modificazione), carattere dirimente, nel senso dell’illegittimità dell’operato della stazione appaltante, è stato individuato nello specifico comportamento della stessa, che, accertata la carenza dei requisiti in capo alla mandataria, invece di procedere all’esclusione, ha «suggerito» l’inversione dei ruoli, contravvenendo al generale principio di imparzialità.
Pertanto, a fronte della snellezza caratterizzante la fase, sostanziantesi in un procedimento (procedura negoziata) caratterizzato per sua natura da una collaborazione (rectius: negoziazione) tra le parti, «non si può ritenere che tale collaborazione riguardi anche elementi fondamentali per la partecipazione». In breve, «la collaborazione non può evitare l’esclusione di un concorrente privo di reguisiti».
Nell’originaria composizione, la mandataria, secondo la dichiarazione prodotta in sede di partecipazione, avrebbe svolto l’ingegneria di dettaglio (fornendo materiali meccanici, elettrici e strumentali); la mandante, invece, si sarebbe occupata dell’ingegneria di base, della fornitura delle principali apparecchiature, dell’assistenza al commissioning e all’avviamento degli impianti.
Il bando di gara, anche in ragione dell’elevato contenuto specialistico dell’appalto, prevedeva in modo estremamente preciso i requisiti che avrebbero dovuto possedere le imprese partecipanti, precisando che in caso di associazione temporanea di imprese, «tutte le imprese associate» avrebbero dovuto possedere singolarmente i requisiti, specificando che quelli specialistici ulteriori (dimostrazione di aver fornito di impianti analoghi di specifici importi e pregressa progettazione, e contestuale fornitura, di sistemi di concentrazione e cristallizzazione in centrali termoelettriche) dovevano essere espressamente dimostrate dalla mandataria (la quale avrebbe formulato l’offerta anche in nome e per conto della mandante).
I verbali di prequalifica hanno dimostrato una inequivoca distorsione: la Commissione esaminatrice ha riconosciuto l’assenza di ogni referenza in capo alla designata mandataria, riconoscendo in modo altrettanto esplicito che «ciò appare in contrasto con le prescrizioni del bando che impone che le referenze siano della mandataria».
Ciò nonostante, invece di procedere all’esclusione, la stazione appaltante, ha poi proceduto all’esame delle referenze della mandante e quindi, dopo averne ritenuto «accettabile» l’offerta con l’espressa prescrizione (anzi «suggerimento», per seguire l’icastica espressione del T.A.R.) dell’inversione dei ruoli.
Comportamento censurato dal Tribunale, in quanto in una procedura negoziata con pubblicazione del bando di gara – pur caratterizzata dalla consultazione dei candidati mediante negoziazione delle condizioni dell’appalto – tale potere (di negoziazione) «si deve ritenere limitato alle condizioni oggettive dell’appalto, ovvero a quelle che riguardano la prestazione».
In questo caso assume carattere preminente il rispetto del precetto dell’imparzialità di emanazione costituzionale, a garanzia della parità tra i concorrenti. Parità che, evidentemente, non può ritenersi tutelata allorquando la stazione appaltante indichi esplicitamente una modificazione che incida sull’ammissibilità dell’offerta.
anche il testo del commento dell’Avv. Alessandro Biamonte su
rivista diretta dal Prof. P. Cendon dell’Università di Trieste
Imparzialità dell’Amministrazione e danno da mancata aggiudicazione*.
L’evoluzione giurisprudenziale dopo avere risolto, in modo pressocché univoco, la questione della pregiudizialità amministrativa, si è atteggiata su posizioni che attribuiscono rilievo sempre crescente ad una attenta valutazione della gravità della violazione commessa dall’Amministrazione e censurata (in sede pregiudiziale) giurisdizionalmente (presupposto per l’azione risarcitoria). Ciò sulla scia della giurisprudenza comunitaria (Corte Giustizia C.E., 5 marzo 1996, cause riun. nn.46 e 48 del 1993; 23 maggio 1996, causa C5 del 1994) che attribuisce valenza pressoché decisiva alla gravità della violazione, indicando in aggiunta, quale parametro valutativo, il grado di chiarezza e precisione della norma violata; la presenza di una giurisprudenza consolidata sulla questione esaminata e definita dall’amministrazione; il carattere di novità di quest’ultima.
Una tale impostazione, portata agli estremi, reca in sé il costante rischio di dare luogo all’introduzione di una vera e propria esimente all’errore di diritto dai contorni indistinti, con l’inevitabile conseguenza dello svilimento della tutela del privato nei confronti delle illegittimità commesse dalla P.A. (fonte di danno ingiusto) e il riatteggiarsi di quelle posizioni (definite «monolitiche» o «pietrificate» dalle Sezioni Unite nella sentenza 500/99), che ormai dovrebbero ritenersi definitivamente scardinate.
Il rischio ancora più grave: ingenerare nell’Amministrazione – apparato un senso di soffusa onnipotenza.
E’ stato quindi è stato affermato (Cons. Stato, Sez. IV, sent. 10 agosto 2004, n. 5500che occorre fare riferimento ad una concezione oggettiva della colpa, basata sull’apprezzamento dei vizi che inficiano il provvedimento, tenendo inoltre conto della gravità della violazione commessa dall’amministrazione, dell’ampiezza delle valutazioni discrezionali rimesse alle scelte dell’organo e dell’apporto dei privati in sede procedimentale.
Dirimente ai fini della questione oggi esaminata appare la violazione del generale precetto costituzionale dell’imparzialità dell’azione amministrativa.
Nell’ipotesi esaminata, fattispecie caratterizzata da un’ampia complessità tecnica (oltre che dalla specialità della materia: trattasi di appalto nei settori esclusi – fornitura in opera di impianti presso varie centrali termoelettriche – da aggiudicarsi mediante procedura negoziata), viene in rilievo l’operato della commissione, la quale, nell’ambito della fase di prequalifica, in sede di valutazione delle offerte, benché avesse riscontrato la carenza dei necessari requisiti in capo alla mandataria (a suo dire posseduti dalla mandante – è d’obbligo il condizionale – in quanto in parte qua il TAR non si è pronunciato, attesa l’assorbenza della censura), invece di formalizzare l’esclusione, dopo avere riconosciuto che la concorrente non era in possesso degli stessi, ha prescritto – anzi “suggerito” – all’ATI costituenda di invertire i ruoli.
Così ha affermato che
«al fine dell’accertamento dell’elemento soggettivo non deve farsi riferimento all’atteggiamento psicologico dell’agente, ma al funzionamento dell’apparato pubblico, al fine da verificare se, in concreto, esso sia stato tale coerente con le regole di legalità, imparzialità e buon andamento che devono presiedere, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, all’esercizio della funzione amministrativa, e cioè se, in definitiva, l’attività della pubblica amministrazione che ha dato luogo alla illegittimità del provvedimento sia scusabile ovvero sia coerente con il più generale comportamento di buona fede»;
Ciò sul presupposto che
«al riguardo la giurisprudenza ha affermato in tema di risarcimento che, ferma restando la permanente difficoltà di individuare un “quid pluris” rispetto alla stessa illegittimità dell’atto, la colpa dell’amministrazione deve essere valutata tenendo conto dei vizi che inficiano il provvedimento, della gravità delle violazioni imputabili all’amministrazione, anche alla luce del potere discrezionale concretamente esercitato dall’amministrazione, delle condizioni concrete, dell’apporto eventualmente dato dai privati al procedimento (C.d.S., sez. IV, 12 gennio 2005 n. 43; Consiglio Stato, sez. IV, 11 ottobre 2006, n. 6059)».
Alla luce dell’impostazione del TAR Lombardia nella sentenza n. 107/07, in rassegna, appaiono superati gli «scogli» imposti dalla più recente Giurisprudenza (v. da ultimo Cons. St. cit.; nonché Cassazione, Sez. I Civile – sentenza 23 luglio 2004 – sull’impossibilità di condannare la P.A. al risarcimento del danno per illegittimo diniego di concessione edilizia annullato per difetto di motivazione nel caso in cui non sussista il requisito della colpa; Cons. Stato, Sez. v – sentenza 17 luglio 2004; Cons. Stato, Sez. IV – sentenza 6 luglio 2004 – sulla possibilità di fare riferimento ad elementi indiziari per la dimostrazione del presupposto della colpa e per l’errore scusabile rilevante ai fini del risarcimento del danno derivante da atti illegittimi ed al criterio forfettario del 10% dell’importo a b.a. per la determinazione del lucro cessante, che va tuttavia ridotto nel caso di impossibilità di dimostrazione che, in mancanza dell’adozione del provvedimento illegittimo, il ricorrente sarebbe risultato aggiudicatario.
L’onere di dimostrazione dell’esistenza di un pregiudizio patrimoniale, la sua riconducibilità eziologica all’adozione del provvedimento illegittimo e la sua misura (allegazione analitica) sono assorbiti nella circostanza della mancata (e sicura) esecuzione dei lavori.
* Alessandro Biamonte
Ionics italba s.p.a., in proprio e quale mandataria dell’ATI Ionics Italba s.p.a., Consorzio Coimpre, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli Avvocati Alessandro Biamonte, Franco Iadanza e Francesco Luigi De Luca, con domicilio eletto in Milano, Piazza Borromeo 12
s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli Avvocati Guido Greco, Luca Griselli, Manuela Muscardini e Vito Salvadori, con domicilio eletto in Milano, Piazzale Lavater 5.
Di A.T.I. A. International, C. G. I., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso da Guido Salvatori del Prato e Alessandro Asaro, con domicilio eletto in Milano via Manara 15.
Nel corso dell’istruttoria, in particolare nella relazione tecnica del 24.11.2004 emergeva che, delle cinque candidature, due venivano considerate tecnicamente non accettabili per mancanza dei requisiti richiesti dal bando; due tecnicamente accettabili, tra cui la ricorrente; una, il raggruppamento CGI – A., tecnicamente accettabile con la prescrizione dell’inversione dei ruoli all’interno del raggruppamento, in quanto la sola società A. risulta in possesso dei requisiti richiesti dal bando per la mandataria.
Nel bando di gara era espressamente previsto tra i requisiti di partecipazione (punto 8) aver progettato e fornito almeno tre sistemi di concentrazione utilizzanti evaporatori aventi specifiche capacità; aver progettato e fornito almeno tre sistemi di cristallizzazione con specifiche caratteristiche; aver progettato e fornito almeno un sistema di concentrazione – cristallizzazione installati in una centrale termoelettrica.
Avverso i verbali della fase di esame delle candidature, avverso le relazioni tecniche e avverso i successivi provvedimenti di aggiudicazione sono stati proposti il presente ricorso ed i motivi aggiunti davanti alla sezione staccata di Brescia di questo Tribunale per i seguenti motivi:
Infatti, pur essendo emerso dalla istruttoria che tre delle cinque imprese partecipanti candidate non avessero i requisiti tecnici richiesti, di queste soltanto due sono state escluse, mentre per il raggruppamento risultato poi aggiudicatario (G. I. A.), pure essendo stata riscontrata in capo alla mandataria la mancanza dei requisiti tecnici, espressamente richiesti dal bando di gara proprio per la mandataria, la stazione appaltante invece di provvedere all’esclusione ha condizionato l’ammissione alla modifica soggettiva all’interno del raggruppamento.
Come detto la fase di prequalifica ha una particolare snellezza e informalità tesa alla maggiore collaborazione tra stazione appaltante e partecipanti; peraltro non si può ritenere che tale collaborazione riguardi anche elementi fondamentali per la partecipazione ovvero la collaborazione non può evitare l’esclusione di un concorrente privo dei requisiti.
Quanto al contratto successivamente stipulato, indipendentemente dalle diverse tesi contrapposte circa l’esito di tale contratto a seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione (caducazione, annullabilità) nel caso di specie risulta dagli atti di causa che il contratto abbia già avuto esecuzione con la fornitura degli impianti di vaporazione nelle varie centrali Enel. Pertanto l’interesse della società ricorrente deve essere valutato solo ai fini del risarcimento danni per equivalente.
Deve al riguardo precisarsi, che al fine dell’accertamento dell’elemento soggettivo non deve farsi riferimento all’atteggiamento psicologico dell’agente, ma al funzionamento dell’apparato pubblico, al fine da verificare se, in concreto, esso sia stato tale coerente con le regole di legalità, imparzialità e buon andamento che devono presiedere, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, all’esercizio della funzione amministrativa, e cioè se, in definitiva, l’attività della pubblica amministrazione che ha dato luogo alla illegittimità del provvedimento sia scusabile ovvero sia coerente con il più generale comportamento di buona fede; al riguardo la giurisprudenza ha affermato in tema di risarcimento che, ferma restando la permanente difficoltà di individuare un “quid pluris” rispetto alla stessa illegittimità dell’atto, la colpa dell’amministrazione deve essere valutata tenendo conto dei vizi che inficiano il provvedimento, della gravità delle violazioni imputabili all’amministrazione, anche alla luce del potere discrezionale concretamente esercitato dall’amministrazione, delle condizioni concrete, dell’apporto eventualmente dato dai privati al procedimento (C.d.S., sez. IV, 12 gennaio 2005 n. 43; Consiglio Stato, sez. IV, 11 ottobre 2006, n. 6059).
Nel caso di specie, risulta evidente dalla palese violazione delle norme relative all’imparzialità dell’Amministrazione nello svolgimento delle gare pubbliche il carattere colposo dell’ammissione in gara del raggruppamento G.I. – A. .
Quanto all’ulteriore misura dei danni, la cui liquidazione il ricorrente affida alla valutazione del Collegio, si deve ritenere che non sia stata fornita alcuna allegazione di danni ulteriori.
Depositata in Segreteria in data 30 gennaio 2007.