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EMPEZANDO A HACER CONTRALORÍA SOCIAL... | urachiche
EMPEZANDO A HACER CONTRALORÍA SOCIAL...
03 de octubre de 2007 - 20:27
Macro Taller de Proyectos Comunitarios Caracas, 19 de mayo de 2007 EMPEZANDO A HACER CONTRALORÍA SOCIAL...Por Ing. Julio FERMIN SALAZAR - EFIP
En primer lugar, quiero agradecer la invitación de Proyecto Municipal, en la persona del Ing. Enrique Rubio, Director General, para participar en este Macro Taller de Proyectos Comunitarios. Quiero hacer un apunte previo: Este tema de la Contraloría o Control social es una aventura de aprendizaje. Una aventura de aprender a conocer y aprender a hacer la democracia participativa. No basta con la infraestructura jurídica, sino que se requiere también una praxis política y ciudadana que le dé sentido y vida propia. La buena noticia (y mala para algunos) es que sólo hay una manera colectiva de construirla como proceso. A diario, por todos los rincones del país, l@s ciudadan@s están tomando iniciativas y se están organizando de múltiples maneras para acometer esta nueva forma de participación ciudadana en Venezuela. Es de esas experiencias que hay que nutrirse, sistematizarlas y devolverlas al propio pueblo como un “saber” para continuar la lucha por una gestión pública de calidad al servicio de l@s ciudadan@s. A eso nos convoca ese espíritu esencial de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que es la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad.
2. Introducción El término Contraloría social está llamando la atención cada día en la opinión pública y en la vida cotidiana de los venezolanos. Prueba de ello es la mención permanente en los medios informativos tanto de Venezuela como de América Latina[1], y en el discurso y políticas de las más disímiles áreas del poder público. Ya no basta con elegir gobiernos o representantes. Es clave ahora seguirlos, medir su gestión, no esperar a una nueva elección para ejercer la democracia participativa. En algunas ocasiones, más que en una práctica, se ha convertido en un concepto del cual se echa mano para una nueva promesa de cambio en la gestión pública o como expresión de las posibilidades que tienen l@s ciudadan@s como sociedad organizada para defender sus derechos y cumplir al mismo tiempo con la corresponsabilidad, como se señala en la nueva Constitución Nacional.
Las primeras nociones y, por tanto las iniciativas, de Contraloría social han surgido desde el propio Estado. Es así como se ha interpretado la Contraloría social como una extensión de la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA que forma parte del Poder Moral o Poder Ciudadano. A nivel municipal, se promueven los contralores comunitarios como una extensión de la Contraloría Municipal. En ambos casos, se pretende emular la Contraloría social a una contraloría administrativa o fiscal, que actúa sobre el plan y el presupuesto municipal con el valor agregado de la participación ciudadana.
Otras ideas y propuestas, asumen el camino de la Contraloría social como una dependencia interna de los organismos públicos a través de un departamento de Contraloría social u otro similar que canalice la participación de los ciudadanos y ciudadanas en el cuestionamiento o seguimiento de la gestión interna del ente público. Hay esfuerzos por producir ordenanzas para regular la Contraloría social en el municipio. Actualmente, se discute una Ley de Contraloría Social en la Asamblea Nacional. Se realizan mesas técnicas, estimuladas por Centros de Estudio y de Formación formal y no formal. En estas sesiones participan funcionarios públicos y voceros de las comunidades, para hallar caminos que permitan conocer y experimentar procesos de Contraloría social. En muchos casos, estos esfuerzos no superan el estudio reiterativo de leyes y ordenanzas o la necesidad de proponer y aprobar instrumentos similares. Desde el mundo político, se producen muchos discursos sobre la contraloría social. En ocasiones, existe una cierta confusión en cuanto al sujeto y objeto de la contraloría. Algo poco menos que insólito: el gobierno promueve que lo controlen, un poco extraño en nuestros días. Al menos es poco común. La gente misma dice: “...bueno sí, a este funcionario hay que aplicarle la contraloría...”. Pero hay que tener en mente un objetivo fundamental que es la mejora de la gestión pública no pretender sustituirla. En esta ponencia apenas proponemos un enfoque de Contraloría social ligado a las iniciativas políticas ciudadanas. Una apuesta fundamentalmente a las propuestas de acción que favorezcan no sólo el mejoramiento de la gestión pública y la calidad de vida, sino también el fortalecimiento de las organizaciones sociales y la capacidad propositiva de los movimientos sociales y de la sociedad civil.
Al mismo tiempo, es un intento de construir puentes de información en Contraloría social, herramientas para la construcción de contralorías sociales y también para capacitar en esa área. Es también un experimento, una guía para experimentar la democracia entre todos, de manera participativa.
Por una parte, hablaremos de aspectos conceptuales, pero sobre todo con el tema práctico. ¿Cómo abordar la Contraloría social?, ¿De qué manera instrumentarla?, ¿Por dónde empezar? ¿Para qué hacer Contraloría social? ¿Se trata de ser vigilantes o policías del Gobierno? ¿Cuál es nuestro papel como ciudadanos respecto a la gestión pública? Estas y otras interesantes preguntas nos orientarán en la búsqueda de herramientas para iniciar o mejorar la calidad de las acciones de la Contraloría social que nos propongamos promover.
Brevemente repasaremos el Marco jurídico de la contraloría social, identificando el soporte legal, artículos y leyes donde nos podemos apoyar. Del mismo modo exploramos contexto político e institucional que explica la necesidad de desarrollar un enfoque de Contraloría social desde y para la ciudadanía. Ahondaremos sobre el aspecto conceptual de la Contraloría social. Expondremos el ciclo y los pasos de la Contraloría Social. Y finalmente, propondremos indicadores para comenzar a practicar la Contraloría social. Todas y todos, desde nuestras comunidades, desde nuestros lugares de trabajo, estudio o hábitat, podemos ser parte de esta nueva realidad. Todos tenemos el derecho y el deber de contribuir a lograr una sociedad más justa y centrada en el ser humano.
1. Marco jurídico de la Contraloría social.
La Contraloría social no está explícitamente mencionada en la Constitución de la República. En algunos casos se menciona el término control social o control de la gestión pública. Donde más claramente se puede ver esto es en el artículo 62 de la Constitución Nacional:Artículo 62.- Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.
Este artículo es suficiente para soportar cualquier proceso de Contraloría social que los/as ciudadanos/as se propongan poner en marcha, pero específicamente con relación a la Gestión Pública. De hecho, en el país se han desatado una serie de iniciativas (ver Anexo I) Reseñas de Prensa sobre la Contraloría social) que se desarrollan al margen de una legislación específica y alentados en su mayoría por los mismos poderes públicos, especialmente el Poder Ejecutivo Nacional, Estadal o Municipal.
Artículo 37. La parroquia tendrá atribuida facultad expresa para gestionar los asuntos y procesos siguientes:1. Servir como centro de información, producción y promoción de procesos participativos para la identificación de prioridades presupuestarias.2. Promover los principios de corresponsabilidad, protagonismo y participación ciudadana en la gestión pública municipal.3. Promover los servicios y el principio de corresponsabilidad en lo atinente a la seguridad ciudadana, la protección civil y la defensa integral de la República.4. Promover los servicios y políticas dirigidos a la infancia, a la adolescencia, a la tercera edad y a las personas con discapacidad.5. Promover, organizar, coordinar, supervisar y llevar a cabo los procesos electorales para la elección de los jueces de paz.6. Promover procesos comunitarios de contraloría social.7. Proteger el ambiente y fortalecer las áreas de los parques naturales, en coordinación con el ente responsable del parque y conforme a las pautas que le señalen las autoridades del Municipio.8. Velar por el cumplimiento de la limpieza urbana y aseo domiciliario.9. Supervisar los servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico.10. Coadyuvar en el cuidado y mantenimiento de plazas, parques y jardines en la parroquia.11. Inspeccionar la prestación del servicio de transporte público de pasajeros.12. El Presidente de la Junta Parroquial podrá celebrar los matrimonios y llevar el registro de éstos, dentro del ámbito territorial correspondiente, de conformidad con los parámetros establecidos en el Código Civil.13. Auspiciar y promover la masificación deportiva.14. Auspiciar y promover las actividades culturales que integren a la comunidad.15. Coadyuvar con las administraciones tributarias locales en la gestión de los tributos, a los efectos de garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y demás deberes formales.16. Respaldar a la Sala Técnica del Consejo Local de Planificación Pública en la elaboración del censo social municipal, conjuntamente con la participación de las organizaciones vecinales y la sociedad organizada.17. Apoyar al Consejo Local de Planificación Pública, en la creación en el ámbito de su jurisdicción, de la Red de Consejos Comunales y Parroquiales por sector o vecinal, determinado en la ordenanza respectiva.18. Cooperar en la supervisión de la realización de espectáculos públicos, de conformidad con lo dispuesto en la ordenanza respectiva.19. Cooperar con las autoridades locales correspondientes en la gestión de los servicios de cementerio y mercados municipales y recaudar los derechos fiscales y tasas previstos en la ordenanza respectiva, cuando se trate de parroquias no urbanas.20. Tramitar las solicitudes de particulares referentes a parcelas de terrenos municipales y a los servicios sociales.21. Las demás que le sean delegadas por el alcalde o alcaldesa, de conformidad con los instrumentos jurídicos municipales.Artículo 109. Son causales de destitución del contralor o contralora municipal las siguientes:1. Falta de vigilancia y de acciones en relación a la comisión de hechos irregulares en la gestión administrativa del Municipio.2. Reiterado incumplimiento sin causa justificada de sus deberes y obligaciones.3. La no presentación al Concejo Municipal y a la Contraloría General de la República del informe sobre la gestión administrativa del Municipio y de su gestión contralora, dentro del lapso establecido o de la prórroga concedida.4. La inobservancia reiterada a las observaciones hechas por las comunidades en el ejercicio de la Contraloría Social. Artículo 261. Los medios de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía, son aquellos a través de los cuales los ciudadanos y ciudadanas podrán, en forma individual o colectiva, manifestar su aprobación, rechazo, observaciones, propuestas, iniciativas, quejas, denuncias y, en general, para expresar su voluntad respecto a asuntos de interés colectivo. Los medios de participación son, entre otros, los siguientes:1. Cabildos abiertos.2. Asambleas ciudadanas.3. Consultas públicas.4. Iniciativa popular.5. Presupuesto participativo.6. Control social.7. Referendos.8. Iniciativa legislativa.9. Medios de comunicación social alternativos.10. Instancias de atención ciudadana.11. Autogestión.12. Cogestión. El enunciado de estos medios específicos no excluye el reconocimiento y desarrollo de otras formas de participación en la vida política, económica, social y cultural del Municipio.Artículo 272. El control social es un mecanismo a través del cual todo ciudadano y ciudadana, individual o colectivamente participa en la vigilancia y control de la gestión pública municipal, en la ejecución de programas, planes y proyectos, en la prestación de los servicios públicos municipales, así como en la conducta de los funcionarios públicos, para prevenir, racionalizar y promover correctivos.Artículo 275. Los ciudadanos y ciudadanas y sus organizaciones ejercerán el control social sobre la gestión municipal. A estos fines, las autoridades municipales deberán dar la mayor publicidad a los actos de gestión de interés general, tales como proyectos, licitaciones, contrataciones, costos de las mismas y elementos relevantes.
4. Contexto político e institucional de la Contraloría social
Desde 1999, Venezuela inició la ruta de la construcción de un Estado Social de Derecho y Justicia, uno de los dos países del continente que ha plasmado este objetivo en la nueva Constitución Nacional que se aprobó mediante referéndum popular. Al mismo tiempo en la carta magna se consagra la democracia venezolana como participativa y protagónica, lo cual supone diversos desafíos y un cambio de paradigma donde se redefinen y rearticulan las relaciones entre el Estado y la Sociedad. A partir de ese momento, se han desarrollado dos procesos paralelos: el institucional y el político. En el primer caso, la Asamblea Nacional ha desarrollado el texto constitucional mediante la elaboración de leyes, entre ellas las leyes de Participación ciudadana y Contraloría social, aún en fase de discusión. Por otra parte, en el seno de la sociedad organizada se han desarrollado a una mayor velocidad procesos de participación ciudadana en diversos ámbitos económicos, sociales, culturales y políticos, donde se hace realidad el protagonismo popular. En este contexto, la Contraloría social y la Rendición de Cuentas son dos caras de la misma moneda, de la nueva institucionalidad del Estado venezolano nuevo Estado venezolano, donde realidad institucional y realidad política marchan a velocidades diferentes. Leyes como la Ley Orgánica de Planificación, Ley del Estatuto de la Función Pública, Ley Orgánica de la Administración Financiera, Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, y más recientemente la Ley del Poder Público Municipal, entre otras, van configurando el marco jurídico e institucional para hacer efectiva la corresponsabilidad entre Estado y Sociedad, que es el eje transversal del texto constitucional. Un proceso de Contraloría social estará estrechamente ligado a lo que se va a controlar, es decir, las políticas públicas que se realizan mediante la gestión pública. Pero también puede ir más allá de un control de la acción del Estado. Se puede hacer Contraloría social del impacto social y ambiental de una empresa, de una asociación o entidad que realice actividades de interés público, aunque tenga fines privados, inclusive hasta la propia organización social de base o comunitaria. La Contraloría social en la nueva relación Estado y Sociedad.Abordar el aspecto conceptual de la Contraloría social es muy importante para ubicar los posibles procesos de contraloría que pueden ocurrir de manera distinta y simultánea en el marco de la relación Estado y Sociedad. Contraloría en la relación Estado-Estado: En el propio Estado se están produciendo procesos Contraloría producto de las relaciones y funciones de los poderes públicos. En este contexto tiene sentido la Contraloría fiscal y administrativa que se puede producir al interior de cada uno de los poderes: controles internos en el poder ejecutivo o legislativo; así como entre un poder y otro: Poder Moral (Contraloría General de la República) al Poder Ejecutivo (Un Ministerio o Instituto Autónomo) Contraloría en la relación Sociedad-Sociedad: Debido a los múltiples intereses que se desarrollan en el seno de la sociedad, también se producen procesos de Contraloría producto de la convivencia entre sectores sociales. Es así como en este contexto se pueden desarrollar Contralorías relacionadas con la Responsabilidad social de las empresas por parte de una organización comunitaria en diversos ámbitos: ambientales, por ejemplo. Pero que también podrían alcanzar otras áreas como el control de la calidad y los precios de los bienes y servicios que proveen las empresas, por parte de una organización de consumidores. Otro caso pudiera ser el caso de los medios de comunicación, ahora denominados prestadores de servicios, frente a los cuales los Comités de Usuarios podrían influir para una programación de mayor calidad. Contraloría en la relación Estado-Sociedad: En este contexto, la Contraloría social resulta en una iniciativa ciudadana individual o colectiva, que procura intervenir en cualquiera de las etapas de la gestión de políticas públicas, para lograr, como fin último, una mayor satisfacción ciudadana y de la comunidad. En este sentido, los que hacen contraloría son uno o más ciudadanos, organizados o no, con o sin figura jurídica que actúan en un determinado ámbito local o global. En la actualidad se están multiplicando las experiencias de contraloría social con diversas expresiones y resultados.
5. Contraloría social. Aspectos conceptuales. Contraloría social en su esencia básica es la vigilancia que pueden ejercer los propios ciudadanos en un sistema democrático: exigir que las informaciones sobre los asuntos del Estado sean accesibles a las mayorías, hacer más transparente la toma de decisiones sobre compras, contratos y actividades legislativas. Vigilar, controlar, evaluar el funcionamiento de las instituciones y actividades de los poderes públicos, los servicios públicos. Es un proceso en el que debe involucrarse cada ciudadano/a. La Contraloría social tiene ventajas: hace más efectivas y eficaces las tareas legislativas, de los gobiernos, de los jueces y magistrados en general; también permite optimizar los recursos del Estado y hacer de los mismos un uso más acorde con las necesidades de la población. Puede reducir la corrupción y se puede convertir en la mejor forma de evaluar la calidad de los funcionarios y la gestión gubernamental. Pero es también un espacio de negociación para obtener resultados concretos, de compromisos de cambio. Es como la conciencia colectiva del Estado. En las comunidades se realizan obras sanitarias para colocar tuberías, arreglan aceras, calles, etc. Los ciudadanos y ciudadanas entienden que deben supervisar estos trabajos, el uso y calidad de los materiales, por ejemplo. Que se cumpla el plan o proyecto prometido por cualquier de los organismos públicos. Exigir responsabilidades por el daño a casas o la reparación de calles que se dejen en mal estado producto de la obra. Pero también, se puede controlar el presupuesto de una obra o servicio social. Cuánto cuestan los materiales que llegan al barrio. Por ejemplo, cuánto le van a pagar a tal compañía, a la cooperativa. Pero también, controlar la entidad responsable de la obra, exigir su identificación, su plan de trabajo, tanto al organismo público como a la empresa. Popularmente, hay que tener el ojo pela’o. La idea primaria de Contraloría social se asemeja con vigilar, cuidar y mucho más exigente: Controlar. Coloquialmente, hay que estar “mosca” La Contraloría social es constructiva.Está basada en el derecho que tenemos: la contraloría social es la contribución que nosotros, los ciudadanos y las ciudadanas debemos hacer en función de la defensa de los intereses colectivos, de los valores éticos y de las normas sociales de convivencia democrática. Y con ello se contribuye a generar la transparencia de la gestión pública. Y también en los valores, en función del control social. No se puede entender la Contraloría social como una persecución, como un juicio o una amenaza permanente a las instituciones o a los funcionarios públicos. La contraloría social permite el rescate de la conciencia ciudadana, el ejercicio de la democracia participativa y protagónica, el fortalecimiento de quienes defienden los intereses de todos, pues las calles, los bienes públicos son de todos. Con ello aumenta nuestro sentido de pertenencia, nuestros conocimientos y la sostenibilidad de los procesos políticos. Por tanto, la Contraloría social tienen un sentido positivo. El Objetivo es cambiar, transformar, mejorar la gestión y la administración pública, pero sin menoscabar sus propios mecanismos que l@s ciudadan@s no podemos sustituir. Es una especie de juicio moral de la ciudadanía y de la sociedad organizada al Estado.
La Contraloría social es una oportunidad para fortalecer la sociedad organizada.
La Contraloría social puede convertirse en una de las principales formas de organización del pueblo, y de los vecinos en particular, para el ejercicio de su protagonismo en el control y seguimiento de la gestión pública y de los asuntos públicos.
Pueden organizarse redes sociales desde las comunidades, parroquias, municipio, estados, y a nivel nacional. Pero lo fundamental es que las formas organizativas que adquiera la Contraloría social sean autónomas, es decir, que no dependan de ninguna institución o Poder Publico.
Y otro aspecto clave de la Contraloría social estará en la capacidad que tengan sus promotores de generar organización, lograr un proceso formativo y participativo de l@s ciudadan@s.
Precisión. Conocimiento del objeto
Articulación. Exige, implica organización
Comunicación, resultados, procedimientos
Organización. Iniciativa ciudadana, autónoma, independiente
Política, no partidista
Participación individual y colectiva
6. El CICLO DE LA CONTRALORÍA SOCIAL
Antes de proponer un ciclo para poner en marcha la Contraloría social, conviene insistir en que nuestro foco de atención son las políticas públicas, pero, ¿qué son las políticas públicas? Una definición de Eugenio Lahera P. (2000), nos señala que “Las políticas públicas son cursos de acción o flujos de información relativos a un objetivo público. Éstos son desarrollados por el sector público con la frecuente participación de la comunidad o el sector privado. Las políticas pueden incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, así como aspectos institucionales”. Las políticas deben tener un objetivo público, no privado. Esto es importante, por cuanto han de ser importantes para densos sectores de la población independientemente de la prioridad que le otorgue gobierno alguno u otro actor. Se trata de ir más allá de la acción de un organismo público. Para controlar una política pública interesa el proceso, el objetivo y el resultado, no el organismo o los funcionarios en sí. Para no quedarse en la declaración, las políticas deben precisar cómo se logrará el objetivo: mediante qué mecanismos o instrumentos y mediante qué definiciones o modificaciones institucionales. Las políticas están definidas con base en elementos políticos (el plan, los proyectos) y financieros (el presupuesto) de acción. Estos serán nuestras herramientas fundamentales de trabajo para hacer la Contraloría social. Tradicionalmente, el gobierno asigna recursos humanos, tecnológicos y financieros para el mejor cumplimiento de las políticas públicas, a partir de su jerarquización y del uso de los recursos: se trata de una típica decisión económica para satisfacer objetivos múltiples con recursos escasos. Esta realidad en Venezuela también está cambiando con la gestación de los Consejos de Planificación Pública, tanto locales, como estadales y comunitarios. Estos organismos han sido creados de tal manera que ya no será el gobierno unilateralmente quien tenga esta función, sino que también la sociedad organizada mediante sus representantes participará en esta asignación de recursos y más globalmente en una planificación participativa, dado que el principal producto de estos entes es el Plan y Presupuesto. ¿En qué y cómo hacer Contraloría social?La Contraloría social debe contemplar la participación sistemática, objetiva y voluntaria de la población organizada para velar que los procesos de planificación y ejecución de proyectos beneficien a sus comunidades y se realicen en las condiciones de calidad, tiempo y costos convenidos. La Contraloría social se realiza en todas las etapas de la formulación y gestión de las políticas públicas, planes y proyectos del gobierno: diseño, ejecución, seguimiento y evaluación. Puede ser ejercida por los sujetos de derecho previstos en la Constitución, desde los niños/as y adolescentes hasta los adultos mayores. Su campo de aplicación es extenso: el sistema educativo, los servicios públicos, el Parlamento, los tribunales de justicia, el Poder Electoral, el Poder Ciudadano. Para el ejercicio de la Contraloría social debemos contemplar algunos principios básicos, los cuales son necesarios para promover un ejercicio serio de este derecho:1. Respeto y libertad de organización de la población, sin distinción de clases sociales, políticas, religiosas o de cualquier tipo.2. Participación organizada de la comunidad, para asegurar que la inversión se destine a alcanzar los objetivos y metas previstos en condiciones de economía, eficiencia y eficacia.3. Corresponsabilidad entre Gobierno y sociedad civil, que requiere ser fortalecida para lograr la solución de los problemas más graves de las mayorías.4. Propiciar transparencia, honestidad y eficiencia, en la administración de los recursos humanos, materiales, financieros, tecnológicos y de tiempo destinados, principalmente, a la inversión social En los últimos tiempos se concede a la Contraloría social un rango de gran importancia, tanto para el éxito de las políticas públicas, como para lograr la consolidación de la democracia participativa y protagónica en su conjunto. A menudo se le considera la gran utopía de la óptima relación entre el Estado y la sociedad. El estudio del Ciclo de las Políticas públicas nos indica al mismo tiempo una ruta posible para desarrollar la Contraloría social en la práctica. Se puede aplicar la Contraloría social en el Diseño, Ejecución, Seguimiento y Evaluación de los Planes, Programas y Proyectos de las Políticas públicas. Pero, tenemos que insistir que más allá de un proceso estrictamente científico, la Contraloría social tiene que ver fundamentalmente con una iniciativa política de l@s ciudadan@s quienes están guiados por una intuición para la participación y la corresponsabilidad La Contraloría social en la práctica.Las experiencias de Contraloría social efectivas son pocas en Venezuela por lo novedoso del instrumento de democracia participativa. Por cierto, existen más experiencias que surgen desde organismos del Estado –alcaldías o gobernaciones–, que desde la propia sociedad.
Recordemos en primer lugar, con la ayuda de este mapa mental, algunos de los ámbitos o mecanismos para practicar la Contraloría social.
CONTRALORÍASSOCIALES
Podemos actuar en la contraloría de servicios públicos, obras de infraestructura, ambiente, programas sociales, información pública. Y nuestras herramientas pueden ser denuncias y reclamos; solicitudes; capacitación y adiestramiento. Para aplicar la Contraloría social de la gestión pública que se expresa en políticas, planes, programas y proyectos, recordemos las etapas o dimensiones donde podemos actuar:
I. PLANIFICACIÓNPlanes y presupuestos
Acudiremos a Nuria Cunill Grau (2001) para explicar la articulación entre la Contraloría social y el ciclo de vida de las políticas públicas.
El diseño de las políticas (PLANIFICACIÓN: planes y presupuestos)
El programa aprobado de manera democrática debe concretarse en políticas que aseguren su consistencia, financiamiento y orden de ejecución. Hacer contraloría en el diseño requiere observar cómo se hace el análisis y la toma de decisiones sobre políticas públicas, considerando los aspectos políticos junto con los técnicos.
Resulta indispensable identificar el órgano responsable de coordinar el diseño. ¿Quién coordina el gobierno local? ¿En el ministerio? ¿Es una responsabilidad transversal que incluye a varios ministerios?
Recientemente, se han creado Unidades de Análisis Estratégico o de Políticas cercanas a la Presidencia/ministerios, que integran a profesionales de diversas disciplinas. Estas unidades tienen roles especiales en el proceso de formulación de políticas, identificando problemas, estudiando alternativas y analizando su viabilidad económica, política y administrativa.
La experiencia internacional confirma que la participación es un requisito del diseño exitoso de políticas. Nadie se opone a ella, pero muchos le ponen límites inmediatamente. Sin embargo, en la era de la información, esto se torna más difícil. La participación requiere información para analizar y comparar. También demanda la generación de capacidades para participar, así como programas específicos para consolidar la participación sectorial. Ello pasa por el fortalecimiento de las organizaciones civiles y la consolidación de una estructura institucional de seguimiento y evaluación de la Participación ciudadana. Las organizaciones de base, los partidos políticos y los ciudadanos organizados en general deben ser capaces de prepararse para las elecciones, pero también para participar del nuevo concepto de gobierno y proponer políticas públicas.
Un tema importante en el diseño de las políticas es la articulación anual de las metas programáticas y los presupuestos. En democracia es necesario sumar al criterio de manejo presupuestario equilibrado, criterios y compromisos político-programáticos.
La gestión del gobierno (EJECUCIÓN: incluida la cogestión con la sociedad civil)
La etapa más larga de una política pública suele ser su implementación, ya que distintos grupos ejercen presiones a fin de orientar la política en el sentido de su conveniencia. Incluso aquellos actores que tuvieron que hacer concesiones en el momento de la definición del problema tienen aquí una segunda oportunidad. El Gobierno es múltiple Es claro que el gobierno no es uno, sino varios. Cada ministro, viceministro y director es uno en su parcela burocrática, asegurando la dispersión de los esfuerzos del Gobierno en todas las políticas públicas, que por su naturaleza se sobreponen a las parcelas, salvo excepciones. Un grupo permanente debería analizar temas que incluyan a más de un ministerio, para evaluar y aplicar mejores métodos de coordinación y puesta en práctica de las políticas. Se requiere una forma institucional cuya responsabilidad exclusiva −y excluyente de otras− sea la coordinación del gobierno en su conjunto, incluyendo los comités y comisiones referidos a políticas públicas, así como los grupos de trabajo ad-hoc. Esto es distinto a la actual lógica de los comités interministeriales, que son una solución apenas parcial, al reducir la multiplicidad.
En tercer lugar, debe examinarse la productividad del gasto público. La gestión pública debe elevarla, cualquiera sea el nivel del gasto. Este no es un argumento en contra del sector público, sino a favor de que cumpla bien su papel.
Las ganancias en eficiencia y eficacia del gasto público permiten reducir los gastos improductivos, al disminuir la diferencia entre el gasto actual en un programa y el menor gasto que produciría los mismos beneficios, con la máxima efectividad de costo. Al igual que en la empresa privada, este es un imperativo económico; pero en el sector público es, además, un imperativo ético.
El control de la gestión pública requiere transparencia del gasto público, a partir de un esfuerzo generalizado para mejorar la cantidad, calidad y oportunidad de la información fiscal y de las empresas públicas.
Evaluación y seguimiento de las políticas
Por último, la contraloría fundamentalmente se apoya en la evaluación de las políticas, así como en exigir la responsabilidad y rendición de cuentas de los funcionarios. Pese a la importancia que, en teoría, le asignan los gobiernos, la evaluación de las políticas públicas casi no existe ni en Venezuela ni en América Latina. Se gobierna para obtener resultados. Pero sin evaluación de las políticas públicas ¿cómo se podría hablar sobre los resultados? La evaluación puede ser previa, durante o posterior a la puesta en práctica de una política. La evaluación no puede sustituir a un debate público en la comunidad o localidad, si bien puede aportar a éste. Tampoco puede sustituir las decisiones políticas o administrativas que deban tomarse, pero sí ubicarlas en un plano de discusión más racional.
Por eso, ya en el diseño de las políticas se requiere una definición clara de la misión y objetivos de los organismos públicos; una caracterización de productos y resultados, susceptibles de ser estimados de modo preciso y posibilitar la generación de indicadores cuantitativos y cualitativos; y la asignación de responsabilidades específicas. Todas las propuestas de políticas presentadas deberían ser acompañadas de antecedentes precisos sobre sus objetivos, las demoras, el costo de su realización y sus modalidades de evaluación. Se ha llamado evaluación interactiva al proceso de investigación participativa que analiza la organización, el funcionamiento y desarrollo de un programa en relación con sus objetivos, las expectativas de sus participantes y los resultados obtenidos. Ella está basada en la interacción directa o indirecta de los usuarios del programa, de éstos con los técnicos y de los técnicos con los directivos. Indicadores Si bien diversas actividades están en el sector público precisamente porque existen problemas de medición al respecto, es más que una frase ingeniosa el decir que “si no puede medirse la productividad, tampoco puede saberse si ella mejora, o cuánto”. Dada la diversidad de sus objetivos y la ausencia de criterios incontestables de apreciación de la gestión pública, se requiere un esfuerzo para precisar insumos, procesos, productos y resultados, y con ellos estimar la eficiencia, eficacia y efectividad de las políticas públicas. La eficiencia puede medirse como el logro de determinados objetivos preestablecidos a un costo mínimo. Algunos indicadores al respecto son los de unidad de tiempo, dotación de personal y gasto en bienes y servicios requeridos para producir cada prestación. También la participación de los costos de administración y los costos de operación en los costos totales, rotación de los empleados y ausentismo de los funcionarios. Sin duda, existen otros indicadores posibles relacionados con la satisfacción del usuario, a partir de encuestas. La eficacia corresponde al logro de los objetivos. Para medirla pueden utilizarse indicadores de diverso tipo: de calidad (número de errores y de reclamos por casos atendidos, número de reclamos sobre casos resueltos); de cobertura (número de usuarios en relación con los usuarios potenciales); y de oportunidad (tiempo de espera promedio, demora promedio en entrega del servicio, velocidad de respuesta a llamadas, cartas, reclamos). La economía alude a la adecuada administración financiera de los recursos. Algunos indicadores son: desempeño financiero (superávit operacional, superávit sobre ingreso bruto) y la autosuficiencia (ingresos propios sobre ingresos totales y sobre gastos de operación) Veamos finalmente el cuadro siguiente tomado de Nuria Cunill Grau (2001), donde se resumen los factores claves de la contraloría social de la Gestión y Administración Pública: quienes pueden ejercer la contraloría social, cómo pueden hacerlo, con qué instrumentos pueden contar y dónde la pueden realizar:
Cómo Monitoreo y reacción sobre acciones y decisiones, tanto: - pasadas: resultados, como- futuras: formación de decisiones y políticasEn cualquier circunstancia, en condiciones de AUTONOMÍA
Con qué Recursos efectivos para forzar la observancia de los deberes administrativos, sean estos:- directos: poder de veto, elecciones, deliberación pública, etc., o- indirectos: acciones consagradas jurídicamente y recursos administrativos susceptibles de ser activados por una institucionalidad contralora y judicial
Dónde Desplegado sobre:- núcleo estratégico de la Administración Pública- servicios públicos:- individuales/en red- estatales/no estatales Considerando:Los tipos de estructuras organizativas
Ciclo de la Contraloría Social
§ Participativa
§ Organizada§ Educativa
EducaciónFormaciónReflexión
6.1 Punto de partida: El chispazo inicial El arranque de un proceso de Contraloría social está asociado a una inquietud de un@ o más ciudadan@s que de manera individual o grupal realizan una primera observación del desarrollo de alguna acción pública. A continuación o simultáneamente, se genera una movilización hacia la búsqueda de alternativas a una irregularidad, un incumplimiento o el mal funcionamiento de determinada actividad de un@ funcionari@ o institución pública, pero también puede promoverse desde una propuesta de mejora de un servicio público, por ejemplo. Todo comienza cuando una persona se interroga sobre una determinada obra que están haciendo en el barrio. ¿Por qué el servicio de salud del ambulatorio no está funcionando adecuadamente? ¿Podría mejorar el sistema de transporte y reducirse el tiempo para llegar al trabajo? Esto exige de l@s ciudadan@s una motivación, una capacidad de observación, y las primeras iniciativas para reivindicar sus derechos, organizar asambleas y denunciar las prácticas gubernamentales. 6.2 La Preparación. Buscando información. Para lograr un proceso adecuado de Contraloría social es fundamental establecer un sistema de información. Así comienza un proceso organizado y objetivo, basado en datos y hechos, que ha de documentarse. Normalmente, hay mucha información, pero dispersa, está mal cohesionada, o se queda en los organismos públicos. Un sistema de información que sea funcional y cohesionado. Se deben construir indicadores cuantitativos y cualitativos. Si no lo hacemos, será más complejo poder evaluar. ¿Qué información podríamos recoger? En educación: necesidad de la población, lineamientos de la política, impacto esperado, expectativas, pertinencia. ¿Cómo obtenerla? Podemos promover conferencias, foros, entrevistas, cuestionarios, encuestas, búsqueda en Internet, consultar bibliografía y, cualquier otro medio virtual. ¿Cómo se haría eso mismo en materia de alimentación? Depende de cada sector o área de la gestión pública que se esté analizando. Por ejemplo, ¿la comunidad organizada está participando en los programas? ¿Están siendo ellos realmente los beneficiarios? Es otro punto interesante a verificar. ¿Quiénes deberían participar? La mayor cantidad de gente posible de la comunidad, si es posible, toda. ¿Dónde? Que se haga en la propia comunidad, o sea la experiencia se debe hacer en la misma comunidad, preferiblemente. Además, se deben incluir aspectos cualitativos, algunas preguntas que pueden ser interesantes para recoger información, que hay que preguntarle a la gente: ¿Qué le parece la Casa de la Alimentación? ¿Cómo entregan la comida? ¿Quiénes son los beneficiarios? ¿Quiénes controlan esos comedores? ¿Están haciendo bien su labor? Es decir, un modelo de encuesta para medir la satisfacción, las percepciones de la gente. 6.3 El Análisis y procesamiento. Cotejando la información con los actores involucrados. A continuación, una vez que se ha recopilado suficiente información sobre la política o programa sobre el cual se va a aplicar la Contraloría social, se debe analizar la información. Esta es la fase del ciclo con mayor potencial formativo, ya que supone profundizar en la información que se tiene, cotejarla con los propios actores, comprobar la veracidad de la información y obtener nuevas informaciones que no se disponían. ¿Qué análisis hacer? ¿Un diagnóstico de la situación del empleo a nivel municipal? ¿Cómo? A través de indicadores de los organismos nacionales y algunos indicadores propios. ¿Qué vamos a analizar? Conviene concentrarse precisamente en lo que venimos insistiendo: los objetivos y las metas. ¿Se cumplieron? ¿En qué cantidad? ¿Con qué calidad? Eso supone estudiar seriamente el programa, los problemas, objetivos, variables, indicadores, etc. La idea es contrastar las ideas, hechos y percepciones. Es necesario identificar causas y consecuencias. Estructurar claramente los problemas. Se puede echar mano de técnicas de diagnóstico participativo. Se pueden utilizar herramientas formativas tales como el Árbol del problema. Medir la consistencia del programa. Elaborar una Matriz de relaciones, Pero lo más importante es que en este proceso se promueva la participación y el debate de los beneficiarios, los grupos organizados, las redes, los observadores y organizaciones sociales, a distintos niveles desde lo local a lo nacional. O sea que eso exige movilización también, es interesante como cada una de estas etapas —de nuevo— está atravesada por tres características claves: participativa, organizativa, formativa. Es una etapa de movilización de la comunidad, y también para obtener los puntos de vista del funcionari@ públic@ o de la institución, promoviendo la confrontación positiva de los diferentes puntos de vista. Para tal fin, se pueden organizar Foros, Seminarios, Charlas o Conversatorios con la participación de funcionari@s, beneficiarios, líderes, organizaciones y redes sociales de la comunidad. 6.4 La Acción Contralora. La acción contralora es una intervención extraordinaria, muy importante, es decir, algo que no se había hecho o que no se hace regularmente, sino que se hace en un momento determinado, que exige una organización específica puntual para eso. En la acción contralora se hacen propuestas para corregir la situación. Es necesario que previamente se exija una rendición de cuentas de los funcionarios públicos. Y que, luego, el grupo u organización promotora de la Contraloría social entregue un informe de su trabajo. Pero lo importante es la característica de la acción, o sea para decir que la gente pueda diferenciar una cosa de la otra, porque asociaciones de vecinos hay, centros de estudiantes hay, grupos de comunidad hay, Comités de Salud hay. Pero el tema es ¿qué intervención extraordinaria hacen?, ¿qué cosa diferente hacen para hacer la contraloría? Es decir, la acción contralora es una intervención extraordinaria, que exige una organización situacional o coyuntural, para exigir una rendición de cuentas e informar sobre la investigación que hemos hecho como comunidad, como sociedad organizada y que al final propone un correctivo o hace una propuesta. Es posible imaginar un acto público donde se presentan ambos Informes de Gestión y el Informe Alternativo como una manera en que la Administración Pública o el Gobierno rinde cuentas a la comunidad y ésta realiza sus observaciones y propuestas a dicha gestión. Ahora, en la práctica puede ser una Mesa Técnica, un espacio de diálogo, una asamblea de ciudadanos, una reunión, un encuentro. ¿Y si no hay diálogo? El grupo de ciudadan@s u organización promotora de la Contraloría social debe estar preparada para un escenario donde no se pueda alcanzar o se suspenda el diálogo. En este sentido, podemos proponer dos caminos: - Medidas judiciales: el grupo tendrá suficientes elementos, recaudos, etc. para introducir algún tipo de demanda o amparo constitucional para hacer valer sus derechos ante los tribunales competentes para que los órganos del poder judicial hagan justicia, y se restituyan los objetivos originales de las políticas públicas en cuestión.- Protesta pacífica: el grupo tendrá también autoridad moral suficiente para convocar a la comunidad para desarrollar actividades de movilización, sensibilización y protesta por medios pacíficos para llamar la atención de autoridades superiores que permita ejercer presión e influir en un cambio de rumbo de las políticas públicas 6.5 La comunicación de los resultados. La comunicación de los resultados del proceso es tan importante como el proceso mismo, debido a que será la forma en que dejaremos constancia de lo que ocurrió. Por ejemplo, podemos dar a conocer tanto el Informe del gobierno, como el Informe de la comunidad, así como las diferencias entre ellos. Comunicar el número de población atendida, los objetivos cumplidos, es decir, disponibilidad de cursos y actividades a desarrollar, qué se ha hecho acerca de la práctica educativa indicando acciones realizadas, cuánto costó, dónde se hizo. También debe considerarse la difusión radial, nacional, comunitaria, prensa, televisión, página Web, acercamiento de los beneficiarios a las comunidades. Usar la prensa, la radio, los programas y unidades de información. Es conveniente utilizar un estilo adecuado para comunicar, adaptado a los diferentes públicos, tomando en cuenta su cultura. Usar diversos medios: afiches, murales, vallas, obras de teatro, para difundir la información, Es importante el tema educativo-formativo de las acciones. Usar medios de comunicación de masa, radio, prensa alternativa. Boletines, comentarios, notas de prensa, carteleras, boletines informativos, acta de asamblea, videos, grabaciones, correos electrónicos, medios comunitarios, institucionales, páginas Web, eventos, reuniones, etcétera, etcétera, o sea… bueno, hay toda una gama de posibilidades ¿Quiénes? Apoyarse en las redes sociales, líderes comunitarios, especialmente maestros, profesores, locutores de radio, etcétera. ¿Qué comunicar? Bueno, los logros y metas cumplidas y no cumplidas. ¿Cómo? Una sistematización de lecciones aprendidas, sistematización. ¿Quiénes? Principalmente quienes desarrollan el programa. Si la comunicación forma parte de la acción, debería ser como a dos niveles, se puede hacer una comunicación del informe, ¿qué se hizo?, resultados. O sea, empezar a divulgar los resultados o una comunicación de la acción contralora, que incluye otros elementos, se entregaron los resultados al Ministerio y la respuesta que obtuvimos fue tal o la reacción que tuvieron fue tal otra. Claro, porque para poder hacer la acción contralora, debimos tener un producto, tuvimos que manejar información y eso es parte de una comunicación. Comunicar los resultados significa también una acción, una campaña, o sea seguir trabajando. Que no se quede en pocas personas, la acción contralora si es un espacio de diálogo también será un espacio comunicacional.
¿A qué y cómo hacemos contraloría social en la práctica? Ejemplos. La contraloría social en principio está atada a una política, sea que se haya formulado formalmente o no, pero está atada a una iniciativa, a una política, a un programa, a un lineamiento, a un proyecto que se esté haciendo desde un organismo público. Y algo muy importante, de gestión pública; o sea puede haber contraloría de cualquier cosa, pero estamos enfocados hacia una gestión pública. En el diseño de la política, se va a diseñar la política, ¿puedo hacer contraloría social ahí? Vamos a suponer, si la política es la educación, sea la Misión Sucre, por ejemplo, entonces ¿a qué le voy a hacer contraloría social en el diseño a una política de educación y cómo? En el diseño, en la ejecución, en el seguimiento y en la evaluación.
7. INDICADORES PARA LA CONTRALORÍA SOCIAL ¿Por qué y para qué hablamos de indicadores?Es importante que el trabajo de Contraloría social se base en argumentos científicos y objetivos. Por tanto, es necesario medir en cantidad y calidad los resultados de la gestión pública, lo cual nos permite comparar lo prometido o planificado con lo que realmente ha ocurrido o resultado. ¿Qué vamos a medir?Mediremos fundamentalmente los objetivos y metas, así como la calidad de la ejecución de los planes que se derivan de las políticas públicas. También podemos añadir el desempeño y mecanismos participativos de dichos planes. Asimismo, se puede incluir la evaluación del cumplimiento de la normativa jurídica o reglamentos establecidos. ¿Cómo medir?Cualitativamente: la manera, intensidad y niveles de satisfacción de los beneficiarios de los planes o políticas públicas. Medir las percepciones de los implicados: usuarios, funcionarios, prestadores de servicios.Cuantitativamente: la proporción o cantidad establecida versus la alcanzada. ¿A través de qué?Mediante preguntas concretas que descomponen todos los aspectos de cada tema que queremos evaluar. En el diseño de los indicadores deben contemplarse tanto los cuantitativos como los cualitativos, como una manera de evaluar qué y cómo se han conseguido los objetivos del plan, programa o proyecto que ejecuta el organismo público en cuestión.
En el siguiente cuadro podemos identificar algunos de los indicadores que pueden aplicarse a Programas sociales de Salud, Trabajo y Alimentación en las distintas fases del Ciclo de la Contraloría Social:
Trabajo Alimentación
Recoger Información Qué: -Necesidades población / lineamientos de la política / impacto esperado / expectativas / pertinenciaCómo: Conferencias / Foros / entrevistas / cuestionarios / Encuestas / Prensa / web / Bibliografía / medios audiovisuales. Qué: -Diagnóstico de la situación de empleo a nivel municipal. -Necesidades y carencias graves que afectan a la comunidad -Número de lanceros por cursos en la zona. -Listas de asistencia y horas de formación.Cómo: -Indicadores de los organismos nacionales y propios.-Solicitud escrita al INCE, ir a cada curso.-Diagnóstico participativo, asambleas y reuniones. Qué: La comunidad organizada participe en estos programas. Cómo: Siendo ellos los interesados e beneficiarse.
Análisis Qué: Análisis del diagnóstico de necesidades y soluciones planteadasCómo: Discusión y debate de actores involucrados y entes públicos. Qué: Indicadores del diagnóstico. Cómo: buscar posibilidades de empleo y desarrollo social. Qué: Objetivos, variables e indicadores. Cómo: Mediante diversas técnicas como: Árbol de problema, análisis de consistencia, matriz de relaciones
Acción contralora Qué: Método y metodología de aprendizaje.Cómo: espacio de diálogo con los docentes en la unidad educativa. Qué: compartir las responsabilidades con todos los actores de la comunidad. - Intervención- Una organización- Un correctivo- Exigir rendición de cuentas- Entregar informe de resultados.
Comunicar los resultados Qué: Decir que se ha hecho acerca de la política educativa, indicando número de población atendida-Nº de población atendida, nº de objetivos cumplidos, disponibilidad de cursos y/o actividades a desarrollarCómo: Medios de comunicación y difusión (prensa, radio, etc.)nacionales y locales y comunitarios. Acercamiento de los estudiantes a las comunidades. Qué: Comunicar los logros y las metas cumplidas y no cumplidas. Cómo: Lecciones aprendidas y sistematizaciones.. Qué: Boletines comunitarios institucionales, carteleras, páginas web, medios, eventos y reuniones.
Ballesteros, Carlos, del Río, Enrique y Red de redes de Economía Alternativa y Solidaria-REAS (2004). La Auditoría social y la Economía solidaria. Palma de Mallorca. España. El Troudi, Haiman; Harnecker, Marta; Bonilla-Molina, Luis (2005). Herramientas para la Participación. Caracas Varios, FIDES (2004). Seminario Internacional de Contraloría social. Una herramienta para la democracia participativa. Caracas. Machín, Haydee (s/f). Contraloría social. Cuaderno (borrador) Caracas. Ministerio de Planificación y Desarrollo (2003). Programa de Formación de Luchadores Sociales. Caracas.
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RESEÑAS DE PRENSA SOBRE LA CONTRALORÍA SOCIAL. JULIO, 2005
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... También realizarán talleres sobre cooperativismo, contraloría social, derechos humanos, comunicación social e historia política.
LA CONTRALORÍA SOCIAL EN LA RED INTERNET
www.consejoslocales.org
www.contraloriasocial.org
[1] Ver en Anexo I. Reseñas de Prensa sobre la Contraloría social
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