Source: http://socio.ch/gem/wohl1a.html
Timestamp: 2017-10-22 21:06:58
Document Index: 358762246

Matched Legal Cases: ['Art. 52', 'Arta 1990', 'Art. 42', 'Art.2', 'Art. 104', 'Art. 47', 'Art. 49', 'Art. 122', 'Art. 107', 'Art. 2', 'Art. 43', 'Art. 43', 'Art.1', 'Art. 51', 'Art. 136', 'Art. 19', 'Art 113', 'Art.50', 'Art.47', 'Art. 41', 'Art. 51', 'Art.20']

Wohlfahrtsstätter: FOCJ - Recht
FOCJ - eine Alternative zur bestehenden schweizerischen Gemeindegliederung
Ökonomischer Ansatz zur Erbringung staatlicher Leistungen
Diplomarbeit, eingereicht bei Prof. Dr. Bruno S. Frey in Politischer Ökonomie, am Institut für empirische Wirtschaftsforschung (EWI) an der Universität Zürich.
von Claudia Wohlfahrtstätter, Oktober 1996
Der neue Ansatz zur Erbringung staatlicher Leistungen beruht auf dem polit-ökonomischen Konzept von überlappenden, funktionalen Jurisdiktionen-FOCJ. Teilweise existieren FOCJ in der Schweiz auf Gemeindeebene in Form von Spezialgemeinden. Die rechtlichen Voraussetzungen für FOCJ im schweizerischen Recht sind Gegenstand dieser Arbeit.
2 Theoretischer Überblick zum FOCJ-Konzept
3 Beurteilung des schweizerischen Gemeinderechts im Hinblick auf FOCJ
3.1 Die rechtlich verankerte Funktionalität und Bestandesgarantie von Gemeinden
3.1.1 Die rechtlich verankerte Funktionalität von Gemeinden
3.1.2 Die Bestandesgarantie der Gemeinden
3.1.3 Die Bedeutung für FOCJ
3.2 Die überlappende Komponente der Gemeinden
3.2.1 Die Bedeutung für FOCJ
3.3 Die wettbewerblichen Komponenten der Gemeinden
3.3.1 Der marktähnliche Wettbewerb
3.3.2 Der politische Wettbewerb
3.4 Die Gemeinden als Jurisdiktionen
3.4.1 Die Zwangsgewalt
3.4.2 Die Steuerhoheit
3.4.3 Die Bedeutung für FOCJ
Wettbewerb schafft Wohlstand. Diese Einsicht stand hinter der Verwirklichung der Europäischen Union und der vier Freiheiten: dem freien Verkehr für Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeit. Die Erfolge sind offensichtlich. Die neuen Freiheiten stärken den wirtschaftlichen Wettbewerb und stellen eine grossartige Errungenschaft für die Bürger der EU-Mitgliedsländer dar.
Wohlstand wird aber auch durch politischen Wettbewerb zwischen Regierungen geschaffen. Konkurrenz zwingt nicht nur Anbieter von Gütern und Dienstleistungen, auf die Konsumentenwünsche einzugehen, sondern auch Regierungen als Anbieter von Politikmassnahmen, die Bürgerpräferenzen zu berücksichtigen. Diese Art des Wettbewerbs wurde jedoch in der EU vernachlässigt. Als Folge besteht heute Einigkeit darüber, dass auf europäischer Ebene ein 'Demokratiedefizit' herrscht, und Uneinigkeit darüber, was 'Subsidiarität' bedeuten soll. Während letztere von den Vertretern der europäischen Institutionen als Leitidee angepriesen wird, übernehmen eben diese Institutionen zunehmend Aufgaben, die von unteren staatlichen Ebenen mindestens gleich gut gelöst werden könnten. Der Mangel an politischem Wettbewerb prägt aber nicht nur die europäische, sondern auch die nationale und lokale Ebene. So wird heute kaum bestritten, en. Grosse Wohlstandsgewinne können erzielt werden, wenn der Markt für staatliche Leistungen einer neuen, kompetitiven Art von staatlichen Körperschaften geöffnet wird, die sich auf die Erbringung einzelner Leistungen, und nicht auf die Beherrschung eines bestimmten Territoriums konzentrieren. Das Konzept von Frey und Eichenberger (1995) schlägt vor, den politischen Wettbewerb in einer fünften Freiheit zu verankern: Der Freiheit der Bürger und Gemeinden, sogenannte FOCJ (von Functional, Overlapping, Compeen. Grosse Wohlstandsgewinne können erzielt werden, wenn der Markt für staatliche Leistungen einer neuen, kompetitiven Art von staatlichen Körperschaften geöffnet wird, die sich auf die Erbringung einzelner Leistungen, und nicht auf die Beherrschung eines bestimmten Territoriums konzentrieren.
Das Konzept von Frey und Eichenberger (1995) schlägt vor, den politischen Wettbewerb in einer fünften Freiheit zu verankern: Der Freiheit der Bürger und Gemeinden, sogenannte FOCJ [1] (von Functional, Overlapping, Competing Jurisdictions) gründen zu können. Diese Körperschaften zeichnen sich durch vier grundlegende Eigenschaften aus: (i) FOCJ sind funktional. Ein FOCUS erfüllt nur eine oder einige wenige Funktionen. Seine Grösse kann somit gezielt seiner Aufgabe angepasst werden. (ii) FOCJ sind überlappend, da die verschiedenen Funktionen ganz unterschiedliche Ausdehnung der entsprechenden FOCJ erfordern. Oft wird es sogar von Vorteil sein, wenn sich FOCJ überlappen, die die gleiche Funktion erfüllen. (iii) FOCJ sind wettbewerblich. Sie stehen im Wettbewerb um Gemeinden und Bürger, und innerhalb der FOCJ herrscht demokratischer Wettbewerb. (iv) FOCJ sind Jurisdiktionen mit einer gewissen Steuerhoheit und Zwangsrechten. FOCJ entstehen auf unmittelbaren Wunsch der Bürger und können von diesen gut kontrolliert werden.
Diese neue, kompetitive Art von Körperschaften existiert teilweise in der Ausgestaltung der untersten politischen Ebene der Schweiz, den Gemeinden. Öffentliche Aufgaben werden in einigen Kantonen von einzelnen spezialisierten Gemeinden erbracht, die mit solchen FOCJ verwandt sind.
Ziel der Arbeit [2] ist es, die Voraussetzungen für die Existenz von FOCJ im schweizerischen Gemeinderecht aufzuzeigen. Das bestehende Recht wird dabei untersucht, ob dem FOCJ-Konzept verwandte Gemeindearten zugelassen werden. Die für die Analyse relevanten Punkte leiten sich aus den vier grundlegenden Eigenschaften von FOCJ (vgl. Kapitel 2) ab:
Sind die Gemeinden funktional, im Sinne der Konzentration auf die Erbringung von einer oder wenigen öffentlichen Leistungen?
Können sich die Gemeinden in ihrer geografischen Ausdehnung optimal an die Erfordernisse der Leistungserbringung anpassen?
Überlappen sie andere Gemeindearten:
- territorial, was einem Anbieten verschiedener Leistungen auf demselben Gebiet gleichkommt?
- funktional, was ein Anbieten derselben Leistung im selben Gebiet von unterschiedlichen Gemeinden bedeutet?
Wird unter den Gemeinden Wettbewerb geschaffen, im Sinne von:
- marktähnlichem Wettbewerb, durch:
- die Austrittsmöglichkeit der Mitglieder?
- einen Eintrittspreis?
- politischem Wettbewerb innerhalb der Gemeinden, durch umfassende demokratische Rechte der Bürger?
Sind die Gemeinden Jurisdiktionen und verfügen insofern über eine Zwangsgewalt und eine Steuerhoheit?
In Kapitel 2 wird das FOCJ-Konzept vorgestellt und dessen Voraussetzungen erläutert. Für eine vertiefte, theoretische Auseinandersetzung wird auf die Ausführungen von Frey/Eichenberger (1995) und Eichenberger (1996) verwiesen, welche die Grundlagen dieser Arbeit darstellen.
Kapitel 3 zeigt die Voraussetzungen für die Existenz von FOCJ im schweizerischen Recht auf: Sind im heutigen Recht dem FOCJ-Konzept verwandte Gemeindearten zugelassen?
Kapitel 4 fasst die Ergebnisse zusammen.
Die Arbeit verwendet ausschliesslich die männliche Ausdrucksform. Dies soll lediglich den Lesefluss erleichtern und keine Wertung darstellen.
Das Konzept der FOCJ baut auf der Modernen Politischen Ökonomie und verschiedenen Elementen der ökonomischen Föderalismustheorie auf (Eichenberger 1996, 111). In der traditionellen ökonomischen Föderalismustheorie (vgl. Bird 1993, Breton 1996) wird jedoch die Ausdehnung der Gebietskörperschaften als gegeben betrachtet. Sie analysiert, welche Aufgaben welchen Ebenen zugeordnet werden sollten (Weingast 1993, 292). Dabei wird vorausgesetzt, dass ein im vornherein bestimmbarer, optimaler Zentralisierungsgrad existiert. Mit dieser Vorstellung wird im FOCJ-Konzept gebrochen. Die politische Freiheit ist prozessorientiert: FOCJ bilden ein anpassungsfähiges, föderales Netz von Regierungseinheiten, das stets eng an die Bürgerpräferenzen gebunden bleibt und sich der 'Geographie der Probleme' anpasst (Eichenberger 1996, 112).
Die Körperschaften zeichnen sich durch ihre vier grundlegenden Eigenschaften aus, die den Begriff FOCJ kennzeichnen (Eichenberger 1996, 111f.):
(i) FOCJ sind funktional. Ein FOCUS (Einzahl von FOCJ) erfüllt nur eine oder wenige Funktionen. Gebietskörperschaften erbringen ihre Leistungen umso effizienter, je genauer sich Leistungsempfänger und Kostenträger entsprechen (je kleiner die 'spill-overs' sind), je vollständiger sie die 'economies of scale' ausnützen können, und je gezielter sie ihre Leistungen an die Nachfrage der Bürger anzupassen vermögen. Die verschiedenen staatlichen Leistungen weisen aber ganz unterschiedliche Wirkungskreise und unterschiedliche 'economies of scale' auf. Dazu variiert die Nachfrage räumlich beträchtlich, weil sie von verschiedenen Faktoren, die von Ort zu Ort stark unterschiedlich sein können, abhängt. Folglich ist es effizienter, nicht alle Leistungen von der gleichen Gebietskörperschaft zu erbringen, sondern von spezialisierten, auf den betreffenden Wirkungskreis zugeschnittenen funktionalen Jurisdiktionen.
(ii) FOCJ sind überlappend, da die verschiedenen Funktionen ganz unterschiedliche Ausdehnungen der entsprechenden FOCJ erfordern. Bürger gehören folglich nicht nur mehreren Jurisdiktionen an, sondern auch unterschiedlichen 'Bündeln' von Jurisdiktionen. Oft sind sogar überlappende FOCJ von Vorteil, die die gleiche Funktion erfüllen. In der Arbeit werden solche als sich funktional überlappende bezeichnet. FOCJ müssen also nicht zwingendermassen Gebietskörperschaften sein, die in einem zusammenhängenden Territorium ein Leistungsmonopol besitzen. Diese Art der Überlappung erweitert die Wahlmöglichkeiten der Bürger und stärkt den Wettbewerb zwischen den Anbietern staatlicher Leistungen zusätzlich.
(iii) FOCJ sind wettbewerblich. Sie stehen im Wettbewerb um Bürger und Gemeinden. Innerhalb eines FOCUS herrscht demokratischer Wettbewerb. Die Regierungen eines FOCUS werden durch zwei Mechanismen gezwungen, auf die Nachfrage der Mitglieder einzugehen: Die Austrittsmöglichkeiten ('exit') der Bürger und Gemeinden bewirken marktähnlichen Wettbewerb. Ihr Stimm- und Wahlrecht sorgen für politischen Wettbewerb.
Die Austrittsdrohung ist besonders wirksam, da 'exit' in FOCJ nicht auf die geografische Abwanderung beschränkt ist. Einzelne Bürger können aus einem FOCUS aus- und in einen anderen eintreten, ohne den Ort zu wechseln. Diese 'exit'-Möglichkeit besteht auch für Gemeinden und Gemeindeteile. Die genauen Austrittsbedingungen können in einem Vertrag zwischen den Mitgliedern eines FOCUS, einer eigentlichen Verfassung, geregelt werden. Für den Eintritt sollte ein Preis verlangt werden können. Damit werden die Konsumentenrenten von Eintretenden teilweise abgeschöpft und externe Wanderungskosten internalisiert. Dies gibt der Regierung eines FOCUS Anreize, auch für (noch) Nichtmitglieder attraktive Leistungen anzubieten. Für leistungsgerechte Preise sorgt der intensive, marktähnliche Wettbewerb zwischen den verschiedenen Jurisdiktionen.
Solange jedoch die Individuen keine politischen Rechte besitzen, verfügen die Regierungen stets über einen grossen Freiraum und können von den Präferenzen der Bürger abweichen. In FOCJ wird deshalb der politische Wettbewerb durch demokratische Institutionen garantiert. Die Bürger können die FOCJ-Exekutive und -Legislative wählen. Zudem sollten sie über umfassende direkt-demokratische Instrumente, wie dem Initiativ- und Referendumsrecht, zur Kontrolle der Regierung verfügen. Diese Volksrechte bewirken eine vermehrte Beachtung der Präferenzen der Bürger im politischen Prozess. Solange die Bürger das Initiativrecht besitzen, muss nicht auf höherer Ebene vorgeschrieben werden, wie die demokratischen Institutionen eines FOCUS im Detail auszugestalten sind. Sie können von den FOCJ-Bürgern selbst gewählt und entwickelt werden.
(iv) FOCJ sind Jurisdiktionen, die sich durch eine gewisse Steuerhoheit und eine Zwangsgewalt kennzeichnen. Die FOCUS-Mitgliedschaft kann auf zwei unterschiedliche Weisen definiert sein: Mitglieder können die kleinsten politischen Einheiten, in Normalfall die Gemeinden, sein. Ein Gemeindeeinwohner wird dann automatisch Bürger derjenigen FOCJ, in denen seine Gemeinde Mitglied ist. Er hat dann nur durch Umzug die Möglichkeit, aus einem FOCUS auszutreten. Im zweiten Fall kann ein einzelner Bürger frei entscheiden, ob er in einem bestimmten FOCUS Mitglied sein will. Diese starke Form der individuellen Wahlmöglichkeiten kann staatliche Umverteilungsmassnahmen unterhöhlen. Um dies zu vermeiden und auch um eine gewisse Mindestversorgung mit öffentlichen Leistungen zu garantieren, können auf einer höheren politischen Ebene die Mitgliedschaft in einem entsprechenden FOCUS obligatorisch erklärt und Leistungsstandards vorgeschrieben oder entsprechende Anreize gegeben werden.
Der politische Wettbewerb wird als politische Freiheit verankert: Bürger und Gemeinden sind frei, FOCJ zu gründen. Voraussetzung ist eine vertragliche Grundlage. Den untersten politischen Einheiten, den Gemeinden und wenn möglich sogar den einzelnen Bürgern, muss die Freiheit garantiert werden, sich an FOCJ zu beteiligen (Eichenberger 1996, 112). Dazu erhalten die Bürger das Recht, selbst über den Beitritt ihrer Gemeinde zu FOCJ und deren Verfassungen zu entscheiden. Zugleich müssen sie aus den bisherigen Gebietskörperschaften ganz oder nur bezüglich einzelner Funktionen austreten können und eine entsprechende Steuervergütung erhalten. Der Entstehungsprozess darf von existierenden politischen Institutionen nicht blockiert werden. Deshalb müssen alle Bürger und Gemeinden beim entsprechenden Gerichtshof klagen können, falls sie den Entstehungsprozess eines FOCUS behindert sehen (Eichenberger 1996, 112).
Es werden die rechtlichen Grundlagen der Schweizer Gemeinden als FOCJ-ähnlichste Institutionen aufgezeigt. Deren Gesetzesvielfalt ist auf kantonaler und Gemeindeebene enorm. Zusätzlich sind die relevanten Rechtssätze sowohl im Aufbau wie auch im Inhalt relativ uneinheitlich abgefasst, was einen systematischen Vergleich erschwert.
Die Ausführungen beschränken sich auf die in der Zielsetzung bereits aufgeführten relevanten Punkte (vgl. Kapitel 1.1) wie die vertraglich verankerte Funktionalität, die Ausdehnung der Gemeinden, die überlappende Komponente in territorialer und funktionaler Hinsicht, die Austrittsoption und Eintrittsbedingungen von Mitgliedern, der politische Wettbewerb innerhalb der Organisation von FOCJ und ihre Ausgestaltung als Jurisdiktion mit einer Zwangsgewalt und dem Recht, Steuern zu erheben.
Die erläuterten gesetzlichen Grundlagen beziehen sich auf die politischen Gemeinden. Sie gelten aber als subsidiäre [3] Rechtsquelle aller Gemeinde- oder gemeindeähnlichen Institutionen. Einzelne spezifische Angelegenheiten rechtlicher Natur der nicht-politischen Gemeinden werden in der Arbeit von Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien aufgegriffen.
Die Gemeinden sind öffentlich-rechtliche Körperschaften auf territorialer Grundlage, die zur Besorgung von lokalen öffentlichen Aufgaben mit weitgehender Autonomie ausgestattet sind (Häfelin/Müller 1990, 235). [4] Sie sind Institutionen des kantonalen Rechts. Alle kantonalen Verfassungen erwähnen sie und regeln in den Grundzügen deren Rechtsstellung und Organisation (Häfelin/Müller 1990, 235). [5] Damit sind die Gemeinden in der kantonalen Rechtsordnung auf oberster Stufe verankert. Die meisten Kantone verfügen daneben im allgemeinen über Gemeindegesetze [6], welche die in der Verfassung noch nicht geregelten Bereiche, wie beispielsweise die Gemeindeaufgaben, die Organisation und den Haushalt umschreiben (Ladner 1991, 35).
Eine erste Voraussetzung der Gemeinde, um im Sinne von FOCJ funktional zu sein, ist die gesetzliche Verankerung, selbständig öffentliche Leistungen zu erbringen und auch dafür verantwortlich gemacht zu werden. Dies wird im schweizerischen Recht durch ihren Status und die Gemeindeautonomie bestimmt. Um den damit verbundenen Vorteil der effizienten Leistungserbringung des funktionalen Aspekts eines FOCUS ausnützen zu können, muss die Grösse der Gemeinde flexibel an die Funktion angepasst werden können. Dies und die freie Gründung und Auflösung der Gemeinden wird im Gemeinderecht durch die Richtlinien bezüglich der Bestandesgarantie berücksichtigt.
Die Funktionalität der Gemeinden ist rechtlich verankert, als sie den Status einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft besitzt und damit im Sinne von Art. 52 Abs. 2 ZGB sowohl im öffentlichen wie im Privatrecht eine juristische Persönlichkeit ist. Sie kann deshalb gültige Verpflichtungen eingehen, für die sie durch die Parteifähigkeit vor Gericht auch verantwortlich ist, und über ein Vermögen verfügen (Häfelin/Müller 1990, 236f). Durch diese Rechte erhält die Körperschaft die Möglichkeit, Leistungen im öffentlichen Interesse zu erbringen.
Der Umfang der Gemeindeautonomie bestimmt sich nach Massgabe des kantonalen Rechts (Häfelin/Müller 1990, 236). Nicht in allen Verwaltungsaufgaben, sprich öffentlichen Gütern, sind Gemeinden vollumfänglich selbständig bzw. autonom. Ein Teil der Aufgaben fällt in ihren eigenen Wirkungskreis, andere hingegen werden ihnen von Seiten des Staates übertragen. Sie führt diese lediglich aus.
Im autonomen Tätigkeitsbereichs kann die Gemeinde weitgehend frei darüber entscheiden, wie sie die ihr übertragenen Aufgaben im Rahmen des Bundes- und des kantonalen Rechts erfüllen will. Im nicht autonomen Tätigkeitsbereich überträgt der Kanton in gewissen Sachbereichen den Vollzug des kantonalen Rechts auf die Gemeinden, wobei diesen als blossen Vollzugsorgane keine oder nur geringe Entscheidungsfreiheit zukommt (Häfelin/Müller 1990, 240). [7]
Welche Aufgaben die Gemeinden in autonomer Weise wahrnehmen, ist von Kanton zu Kanton sehr unterschiedlich geregelt. Die neuesten Daten diesbezüglich stammen von einer empirischen Untersuchung des Soziologischen Instituts der Universität Zürich (Ladner 1994, 66). [8] Die Liste soll einen Überblick geben, sie ist nicht vollständig.
Zur Autonomie der Gemeinden [9] gehören folgende Teilbereiche: der Erlass der Gemeindeordnung, die Bestellung der Exekutiv- und Verwaltungsorgane, die Beschaffung und Verwaltung der Finanzen, die Festsetzung des Steuersatzes, die Altersfürsorge (Bau von Altersheimen, Alterssiedlungen), das Sozial- und Gesundheitswesen (Krankenhäuser), das Schulwesen, die Kehrichtabfuhr, die Abwasserklärung, die Versorgung der Bevölkerung mit Elektrizität, Wasser und Gas, Gemeindestrassen, die Kulturpolitik, Bürgerrechtsverleihungen und die Verwaltung des Gemeindegutes.
Generell wird über die Kriterien und Definition der Gemeindeautonomie in der Literatur des Rechts stark gestritten (vgl. u.a. Trepp 1975; Glaus 1984; Roth-Cuony 1978; Arta 1990 und Glaus 1984, 94). Die Arbeit hält sich an die Aussage des Werkes von Häfelin/Müller (1990, 241). Für die neuere Bundesgerichtspraxis (seit 1967) ist das massgebliche Kriterium für die Autonomie, die der Gemeinde vom kantonalen Recht eingeräumte (relativ) erhebliche Entscheidungsfreiheit in einem Sachbereich (Häfelin/Müller 1990, 241). Unerheblich ist dabei, ob dieser Bereich zum eigenen oder übertragenen Wirkungsbereich der Gemeinde gehört. Häfelin/Müller (1990, 241) betont dabei die Unbestimmtheit des Kriteriums der 'relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit' und fügt an, dass die Autonomie bzw. die Entscheidungsfreiheit von Fall zu Fall vom Bundesgericht entschieden werden muss. Verglichen mit der früher praktizierten Rechtssprechung (vor 1966), bringe dies hingegen eine wesentliche Ausweitung des kommunalen Autonomiebereichs mit sich (Häfelin/Müller 1990, 241). [10]
Greift der Kanton in den Bereich ein, den er der Gemeinde zur selbständigen Regelung überlassen hat, so kann sich diese mit einer verwaltungsrechtlichen Klage zur Wehr setzen (vgl. Häfelin/Müller 1990, 242). Die kommunale Selbstverwaltung wird in etwa 10 Kantonsverfassungen ausdrücklich garantiert. Daneben gewährt die gegenwärtige Rechtsprechung des höchsten Gerichts ein indirektes Verfassungsrecht auf Selbstverwaltung, dessen Verletzung den beschriebenen öffentlich-rechtlichen Rechtsweg zum Bundesgericht eröffnet (Meylan 1987, 13). Bis 1965 berücksichtigte das Bundesgericht nur Fälle, in denen der Kanton ihm nicht zustehende Befugnisse ausübte (formeller Eingriff). Seit 1965 werden auch Fälle betrachtet, bei denen der Kanton einen Rechts- oder Ermessensfehler begeht (materielle Eingriffe) (Meylan 1987, 12). [11]
Damit der Leistungsempfänger möglichst dem Kostenträger entspricht und 'economies of scale' ausgenützt werden können, müssen FOCJ die Möglichkeit besitzen, sich in ihrer Grösse den jeweiligen Anforderungen einer Aufgabe anpassen zu können und frei sein, solche Körperschaften zu gründen. Dies steht im schweizerischen Recht in direktem Zusammenhang mit der Bestandesgarantie der Gemeinden.
Die Ausdehnung bzw. der Bestand der Gemeinden kann je nach kantonaler gesetzlicher Regelung verändert werden. Die Unterschiede diesbezüglich sind gross. Meist wird der Gemeindebestand durch den Kanton, ohne Zustimmung der Betroffenen, auf dem Wege der Gesetzgebung oder des einfachen Parlamentsbeschlusses geändert. In einzelnen Kantonen existiert jedoch auch die Möglichkeit der Gemeinden, mit der Genehmigung einer kantonalen Instanz über ihre Existenz selbst zu verfügen (Ladner 1991:36).
Viele Kantone (ZH, LU, BL, GR, AG, NE, GE) nennen in den Gesetzen einzelne Gemeinden namentlich. Solchen Vorschriften kommt jedoch keine grundlegende Bedeutung zu, da in einzelnen dieser Kantone Bestandesänderungen auch auf untergeordneter Rechtsstufe möglich sind (Jagmetti 1972: 289f.). Im Kanton GL beispielsweise können die Gemeinden, obwohl sie in der Kantonsverfassung aufgezählt werden, ihren Bestand durch einen Volksbeschluss, unter Vorbehalt der Genehmigung durch den Regierungsrat, selbst ändern. In den Kantonen SZ und SG ist eine Bestandesänderung durch Vereinbarungen der Gemeinden selbst per Gesetz möglich.
Eine Verfassungsrevision ist dort erforderlich, wo die Gemeinden in der Kantonsverfassung aufgezählt werden (UR, OW, AR, AI) oder ihre genaue Zahl angegeben wird (ZG) und ihnen diesbezüglich keine Änderungsbefugnisse zugebilligt werden. Dies bedingt in jedem Fall eine obligatorische Volksabstimmung auf kantonaler Ebene (Meyer 1978, 122).
Aktuelles Beispiel für Veränderungen im Gemeindebestand [12] ist der Zusammenschluss von 38 Munizipal- und 144 Ortsgemeinden zu ca. 80 politischen Gemeinden im Kanton Thurgau bis zum Jahre 2000. Seit 1798 kennt der Kanton die duale Existenz der zwei 'politischen' Gemeinden, die auf demselben Territorium rechtlich denselben Status hatten. Die bis zum Jahre 1990 gültige Kantonsverfassung sah eine Munizipalgemeinde vor, die mindestens zwei und maximal neun Ortsgemeinden umfasste. Faktisch war die Munizipalgemeinde mit weit mehr Kompetenzen ausgestattet. Sie war für das Finanzwesen inklusive Steuern und deren Verteilung an die Ortsgemeinden zuständig sowie für das Fürsorgewesen, die Feuerwehr und die verwaltungstechnischen Belange einer politischen Gemeinde (vgl. Kapitel 3.1.1). Der Ortsgemeinde oblag im wesentlichen das Bauwesen und die Planung, die Ver- und Entsorgung sowie die Bürgerrechtsverleihung (Auskunft Kantonale Verwaltung TG, 1996).
Nach der Annahme der neuen Kantonsverfassung von 1990 durch das Volk, steht den Gemeinden eine Frist von 10 Jahren für den Vollzug der Zusammenschlüsse zu. Die Gemeinden operieren dabei eigenständig, wobei die Zustimmung des Grossen Rats vorbehalten bleibt. Jede Gemeinde muss durch einen Beschluss der Mehrheit der Stimmberechtigten an ihrer Generalversammlung die Veränderung gutheissen. Bei nicht-Zustimmung einer Gemeinde hat der Grosse Rat jedoch durch eine Bestimmung im Gemeindeorganisationsgesetz die Möglichkeit, diese dazu zu zwingen. [13] Das Gesetz wurde beispielsweise beim Zusammenschluss der Gemeinden Bonau und Amlikon angewendet (Stahlberger NZZ, 1994).
Die Gemeinden als FOCJ besitzen die Garantie, innerhalb ihres autonomen Wirkungsbereiches handeln zu können. Der Begriff der kommunalen Selbstverwaltung bzw. der Gemeindeautonomie oder des eigenen Wirkungskreises einer Gemeinde beinhaltet jedoch von Kanton zu Kanton eine unterschiedliche Reichweite und Aufgaben. Im internationalen Vergleich weisen sie gesamthaft gesehen eine grosse Autonomie auf. Es genügt im Rahmen der rechtlichen Relevanz [14] folgendes festzuhalten: Die Gemeinden können im Rahmen der Gesetzgebung selbständig Leistungen erbringen, wenn diese vollständig an sie delegiert wurden bzw. wenn sie autonom sind. Sie können klagen, wenn sie sich in diesem Prozess behindert sehen.
Die Einschränkung der Klagemöglichkeit, nur durch die Gemeinden und nicht durch den einzelnen Bürger [15], widerspricht einer Voraussetzung des FOCJ-Konzeptes. Der Bürger hat jedoch die Möglichkeit, einen Verwaltungsakt der Gemeinde zu beanstanden. Er kann dabei den Staat auf Antrag hin zur Intervention veranlassen. Dieser muss im Sinne des öffentlichen Rechts die Beanstandung prüfen. Entscheidungsbehörde kann die Regierung, ein Verwaltungsgericht oder eine untere Verwaltungsbehörde [16] sein (Meylan 1987, 11). Der Bürger kann insofern indirekt eine Kontrolle über die Garantie der Gemeindeautonomie ausüben.
Je nach rechtlicher Grundlage des Kantons können die Gemeinden selbständig über den Bestand ihrer Gemeinde entscheiden. Meistens sind sie dabei jedoch durch die Kontrolle des Kantons in ihrer Autonomie eingeschränkt.
Fazit: Die Gemeinden sind durch die gesetzlichen Bestimmungen des Kantons gebunden; einerseits in der Ausdehnung und im Bestand der Körperschaften, andererseits in der Autonomie der Leistungserbringung. Sie können nicht frei wählen, welche Aufgaben sie erfüllen möchten. Innerhalb der ihnen zugewiesenen Selbständigkeit erfüllen sie jedoch die Voraussetzungen für die Funktionalität des FOCJ-Konzeptes. Welche Gemeinden dabei tatsächlich funktional sind, d.h. sich auf eine oder wenige Aufgaben beschränken, vgl. die entsprechende Arbeit von Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien.
Die Konzentration der verschiedenen FOCJ auf jeweils eine oder nur wenige Aufgaben bedingt das Überlappen von Jurisdiktionen im gleichen geografischen Gebiet. Erfüllen FOCJ dieselben Aufgaben auf demselben Territorium, überlappen sie sich auch funktional. Dies verstärkt zusätzlich den marktähnlichen Wettbewerb zwischen den Anbietern und erweitert die Wahlmöglichkeiten der Bürger (Eichenberger 1996, 114; vgl. dazu auch Kapitel 3.3).
Das Schweizer Gemeinderecht definiert die Überlappung der Gemeinden durch zwei Regelungen. Die funktionale Überlappung erfolgt durch die Aufgabenzuweisungen an die verschiedenen Gemeinden und die territoriale Überlappung durch die Grundlage der geografischen Ausdehnung, welche sich von der Definition der Gemeinde ableitet.
Die Zuweisungen der öffentlichen Leistungserbringungen sind von einer Gemeindeart zur anderen gesetzlich klar abgegrenzt, so dass fast nie eine funktionale Überlappung vorhanden ist. Dies wird von der meist ausschliesslichen Definition der Gemeinde als Gebietskörperschaft unterstützt. Sie setzt voraus, dass ein Bürger auf dem jeweiligen Territorium wohnhaft ist. Weiter unterscheidet man Gemeinden, die als Personalkörperschaft und als Realkörperschaften definiert sind. Die Personalkörperschaft knüpft an bestimmte persönliche Merkmale der Mitglieder an, z.Bsp. die Zugehörigkeit zu einer Berufsgruppe. Realkörperschaften ergeben sich aus dem Eigentum an bestimmten Sachen, z.Bsp. Grundstücken. (Häfelin/Müller 1990, 226). Faktisch existieren auch verschiedene Mischformen. [17]
Durch die überwiegende Definition der Gemeinde als Gebietskörperschaft und die rechtlich klare Abgrenzung in der Aufgabenzuweisung überlappen sich Gemeinden praktisch nie funktional. Diese eine Komponente des marktähnlichen Wettbewerbs von FOCJ wird damit unterbunden.
Die territoriale Überlappung ist rechtlich möglich, so dass Bürger verschiedenen Gemeinden angehören können.
FOCJ verfügen über zwei Komponenten des Wettbewerbs. Der marktähnliche Wettbewerb schafft Konkurrenz zwischen den verschiedenen Körperschaften und der politische sorgt für solche innerhalb eines FOCUS. Die Elemente der Austrittsmöglichkeit 'exit' und der Eintrittspreis sind, zusätzlich zur funktionalen Überlappung (vgl. Kapitel 3.2.), die Bedingungen für den marktähnlichen Wettbewerb. Die umfassenden demokratischen Instrumente der Bürger, wie die Stimm- und Wahl- sowie Referendums- und Initiativrechte, garantieren die politische Konkurrenz innerhalb des FOCUS. Damit werden die Regierungen gezwungen, auf die Präferenzen ihrer Mitglieder einzugehen und Leistungen effizient zu erbringen.
Die Ausführungen in diesem Kapitel beziehen sich lediglich auf das Verhältnis zwischen Gemeinden und Bürgern. Die spezielle Situation von Gemeindeverbänden und ähnlichen Organisationen, bei denen die Gemeinden Mitglieder einer Jurisdiktion sind, wird in den entsprechenden Kapitel in der Arbeit Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien erläutert.
Die funktionale Überlappung als wettbewerbsstärkende Komponente wurde bereits besprochen (vgl. Kapitel 3.2). Ein weiteres Sanktionsmittel des nicht zufriedenen Bürgers mit der Politik bzw. den Leistungen einer Regierung ist die 'exit'-Möglichkeit. Er muss dabei aus der Gemeinde austreten können. Es gibt zwei Möglichkeiten, dies zu tun: der Austritt ohne Wohnortwechsel und derjenige durch Abwanderung, das sogenannte 'voting by feet' (Eichenberger 1996, 114). Das FOCJ-Konzept unterscheidet sich von anderen Theorien, indem es beide 'exit'-Möglichkeiten vorsieht. Beim Austritt sollte zusätzlich eine Steuervergütung für den Bürger erfolgen, um diesen zu erleichtern.
Im Schweizer Gemeinderecht existiert fast ausschliesslich die Austrittsmöglichkeit durch Abwanderung in eine andere Gemeinde. [18] Dies hängt mit der Zwangsgewalt der Gemeinden auf territorialer Grundlage zusammen (vgl. Kapitel 3.4.1). Die weitumfassendere 'exit'-Wahl des FOCJ- Konzeptes ohne Wohnortwechsel, ist für den einzelnen Bürger nur bei Kirchgemeinden und zu Teilen bei Korporationen und Bäuerten vorgesehen (vgl. Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien). Eine Steuervergütung beim Austritt existiert im Schweizer System nicht.
Ebenso selten sind Eintrittspreise im schweizerischen Recht für öffentlich-rechtliche Körperschaften vorgesehen. Einzig die Bürgergemeinden besitzen einen solchen sowie die Kirchgemeinden mit dem vielerorts praktizierten Beitrittsakt zu einer Religion.
Die Bedeutung für FOCJ
Bei der in den meisten Gemeinden vorhandenen 'exit'-Möglichkeit durch Abwanderung treten nicht zu vernachlässigende Umzugskosten auf. Meistens wirken dabei auch Opportunitätskosten durch schlechtere Leistungen aller oder einiger anderer Gemeindetypen am neuen Wohnort mit. Die einzelnen Gemeinden verlieren durch die Unterdrückung dieses marktähnlichen Wettbewerbs im schweizerischen Recht den Anreiz, die Leistungen zu verbessern, solange sie global über das betreffende Gebiet gesehen besser sind als andere Gebiete. Der Bürger wählt bezüglich seiner Präferenzen eine 'second-best' Lösung.
Dies zeigt, dass die fehlende Wettbewerbskomponente der freien Austrittsmöglichkeit aus einer Jurisdiktion massgeblich für eine Effizienzverbesserung der einzelnen Leistungen im öffentlichen Bereich ist. Nicht vernachlässigt werden darf aber die Zwangsgewalt, die obligatorische Mitgliedschaft in irgendeinem FOCUS des entsprechenden Leistungsbereichs, dem gewisse Mindeststandards von Leistungen vorgeschrieben oder entsprechend Anreize geschaffen werden. Dies verhindert eine Unterhöhlung von staatlichen Umverteilungsmassnahmen und garantiert eine Mindestversorgung mit öffentlichen Leistungen (Eichenberger 1996, 116). Das Beispiel der Ausgestaltung der Kirchgemeinden in der Schweiz, die eine solche Freiwilligkeit im Beitritt ohne Zwangsgewalt besitzen, zeigt diesen Effekt ansatzweise auf (vgl. Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien).
Die zusätzliche Stärkung des Wettbewerbs, mittels Eintrittspreisen, existiert nur selten. Dies wäre wichtig, um Wanderungskosten zu internalisieren sowie Anreize zu geben, die Leistungen auch für (noch) nicht Mitglieder attraktiv zu gestalten (Eichenberger 1996, 115).
Fazit: Marktähnlicher Wettbewerb ist in Schweizer Gemeinden, mit wenigen Ausnahmen, nur durch die Möglichkeit der Abwanderung aus dem Gemeindeterritorium gegeben. Die Wirkung des teilweise vorhandenen Eintrittspreises ist Gegenstand der Arbeit Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien. Steuervergütungen beim Austritt existieren nicht.
Der politische Wettbewerb innerhalb eines FOCUS wird durch die demokratischen Instrumente der Stimm- und Wahl- sowie Initiativ- und Referendumsrechte geschaffen. Das Ausmass dieser Bürgerrechte ist je nach Kanton unterschiedlich ausgestaltet.
Alle Gemeinden sind demokratisch organisiert. Sie besitzen eine Legislative, in Form der Stimmbürger der Gemeinde und gegebenenfalls eines Gemeindeparlaments, sowie eine Exekutive, in Form eines Gemeinde- oder Stadtrates (Häfelin/Haller 1990, 247). In allen Kantonen wird das Gemeindeparlament und, ausser in NE, auch die Exekutive direkt von den Bürgern gewählt. In den Gemeinden des Kantons NE bestimmt das Parlament die Exekutive (Ladner 1991, 69). Mit Ausnahme dieses einen Kantons, sind die direkten Wahlrechte und damit die Kontrolle der Politiker garantiert.
Die Organisationsstruktur der Gemeinden wird in den meisten Kantonen durch die Verfassung oder das Gesetz allgemein festgelegt. Die Detailregelung wird den Gemeinden überlassen. Sie sind in diesem Bereich relativ autonom. Die Gemeindeorganisation ist in den Kantonen unterschiedlich ausgestaltet. Grosse Differenzen bestehen vor allem zwischen der Westschweiz und der Deutschschweiz. Die meisten Westschweizer Kantone verfügen über eine Organisation mit einem Gemeindeparlament und in der Deutschschweiz überwiegt diejenige mit der Gemeindeversammlung. [19]
Die Gemeindeversammlung als direkt-demokratische Organisationsform dominiert in der Gesamtheit der Schweizer Gemeinden gesehen deutlich. Ein- bis zweimal pro Jahr werden die Stimmberechtigten zusammengerufen, um Rechnung und Budget abzunehmen. Teilnahmeberechtigt sind sämtliche Einwohner der Gemeinde, die die Schweizer Nationalität und das Aktivbürgerrecht besitzen. [20] In der Mehrheit der Kantone gehört die Teilnahme an der Gemeindeversammlung explizit zu den Bürgerpflichten und ist obligatorisch. [21]
Die Kantone (ausser AI) erstellen eine Liste mit den Kompetenzbereichen der Gemeindeversammlung, welche von den einzelnen Gemeindeordnungen ergänzt werden (vgl. dazu Lafitte 1987, 10). Es ist den Gemeinden überlassen, ob sie sämtliche Abstimmungen an der Versammlung durchführen wollen, oder ob sie die Möglichkeit einer Urnenabstimmung vorsehen. Diese kann jedoch teilweise durch einen Mehrheitsbeschluss der Anwesenden und teilweise durch ein qualifiziertes Mehr herbeigeführt werden (Ladner 1991b, 68). Für wichtige Geschäfte (z.Bsp. dem Referendum unterstehende, wie Zusammenlegungen und Abspaltung von Gemeinden, Veränderung der Gemeindeordnung und die Einführung eines Parlaments) schreibt die kantonale Gesetzgebung manchmal eine Urnenabstimmung vor (Lafitte 1987, 13). Allerdings gibt es auch Kantone, in denen gewisse Geschäfte dieser nicht unterstellt werden dürfen (Ladner 1991b, 68). [22]
15% aller Schweizer Gemeinden, und damit rund die Hälfte der Bevölkerung, kennen eine Gemeindeorganisation mit einem Kommunalparlament (Germann und Weiss 1995, 64). Das Parlament soll das Volk repräsentieren. Die Wahl der Volksvertreter erfolgt üblicherweise über das Proporzverfahren (Ladner 1991, 87). Die Amtsdauer stimmt dabei meist mit derjenigen des Gemeinde- oder Stadtrates überein (Schaffhauser 1978, 250). Die Gemeinden können normalerweise die Grösse dieses Organs selbst bestimmen (Schaffhauser 1978, 249). [23]
Wird davon ausgegangen, dass bei einer kleinen Anzahl Stimmberechtigte pro Politiker die Päferenzen der Bevölkerung besser berücksichtigt werden, kann das Verhältnis der Grösse des Parlaments zur Einwohneranzahl darüber etwas aussagen. In einer Untersuchung von 382 Gemeinden teilten sich in 374, die eine Grösse bis zu 5000 Einwohner aufweisen, weniger als 100 Stimmberechtigte einen Gemeindeparlamentarier. In den acht restlichen Gemeinden der Stichprobe, mit 50'000 Einwohnern und mehr, sind es über 800 (Ladner 1991, 89). Mitberücksichtigt werden müsste jedoch auch die Optimierung einer Zielerreichung mit möglichst kleinen Zeit- und damit verbunden Entscheidungsfindungskosten. Dies würde eher gegen eine möglichst tiefe Zahl Einwohner pro Parlamentarier sprechen. Es liegen darüber keine empirischen Werte vor.
Es kann aufgrund der vorhanden Daten nicht abschliessend beurteilt werden, ob es für den Bürger effizienter ist, ein Parlament mit möglichst vielen Volksvertretern zu wählen, um die Präferenzen optimal berücksichtigen zu können, oder ein eher kleines Parlament, um den Entscheidungsfindungsprozess zu beschleunigen.
Die Diskussion um die optimale Gemeindeorganisationsform, mit Parlament oder Versammlung, wird unwesentlich, wenn der Bürger über die Möglichkeit verfügt, selbst Vorschläge in den politischen Prozess einzubringen bzw. das Initiativrecht besitzt. Gleichzeitig sollte er, vor allem im Falle der Organisation mit Parlament, Abstimmungen über die Entscheidungen von Regierungen verlangen, also Referendumsrechte benutzen können.
Initiative und Referendum
Alle Gemeinden mit Parlament kennen das Initiativrecht mit nachfolgender Volksabstimmung. Es erstreckt sich im allgemeinen auf sämtliche Angelegenheiten oder den Erlass, die Abänderung oder Aufhebung einer Gemeindeverordnung (Meylan 1987, 38). In Organisationssystemen mit Gemeindeversammlung besteht das Initiativrecht in der Individualinitiative, die von einem oder mehreren Stimmberechtigten ausgeht und vom zuständigen Organ ohne vorgängige Volksabstimmung entgegengenommen wird. Die Hälfte der kantonalen Gesetzgebungen sprechen ihren Gemeinden ebenso die Initiative zu, die von einer bestimmten Anzahl Stimmbürger ausgeht und der Volksabstimmung untersteht (Meylan 1987, 38).
Das Referendum bedeutet gewissermassen ein Vetorecht des Volkes gegenüber Parlamentsentscheiden. Das obligatorische Referendum wird von den meisten kantonalen Gesetzgebungen vorgeschrieben, mit Ausnahme der Stände, wo das Gemeindeparlament die Regel ist (GE, NE und VD) und vier weiteren Kantonen (SH, FR, SZ und TI). Im allgemeinen unterstehen ihm die wichtigsten Beschlüsse der Gemeindebehörde wie das Budget, bedeutende Ausgaben, Grundstückveräusserungen und kommunale Verordnungen (Meylan 1987, 37).
Das fakultative Referendum ist vor allem in Gemeinden mit einem Parlament der Normalfall. Für Gemeinden mit Gemeindeversammlung ist in mehreren kantonalen Gesetzgebungen ebenfalls ein solches vorgesehen (z.Bsp. TG, SO, NW und AG). Ein bestimmtes Quorum von Stimmberechtigten kann dabei erreichen, dass Beschlüsse der Gemeindeversammlung der Gesammtheit der Stimmbürger vorgelegt werden (Meylan 1987, 37). Daneben existiert in manchen Gesetzgebungen eine ausserordentliche Form des fakultativen Referendums, das Referendum auf Verlangen eines Drittels der Abgeordneten (z.Bsp. BS, ZG und ZH) oder einer Mehrheit unter ihnen (z.Bsp. AG, SO und VD).
Die verfassungsmässig verankerten Rechte der Bürger, das Stimm- und Wahlrecht sowie die Initiative und das Referendum, garantieren eine umfassende Kontrolle der Regierungen und die Einflussnahme des Bürgers auf den politischen Prozess. Die Präferenzen können eingebracht und müssen berücksichtigt werden. [24] Die Organisationsform ist dabei unwesentlich.
FOCJ sind Körperschaften mit Zwangsgewalt und beschränkter Steuerhoheit. Die Zwangsgewalt wird notwendig, um staatliche Umverteilungsmassnahmen nicht zu unterhöhlen und eine gewisse Mindestversorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Leistungen zu gewährleisten. Auch dieses Kapitel bezieht sich auf die Beziehung zwischen der Gemeinde und den Bürgern. [25]
Die Zwangsgewalt einer Körperschaft bedeutet die Möglichkeit, Bürger als Mitglieder zu verpflichten. Dabei gibt es zwei Möglichkeiten: Der Bürger wird von zentraler Stelle veranlasst, in irgendeiner Körperschaft der jeweiligen öffentlichen Leistung seiner freien Wahl eintreten zu müssen, oder die Mitgliedschaft wird ihm zugewiesen.
Im rechtlichen System der Schweiz existiert nur zweiteres. Meist ist die Mitgliedschaft in einer Gemeinde an das territoriale Element geknüpft [26], d.h. jeder Bürger wird automatisch in den Gemeinden Mitglied, auf deren Territorien er wohnhaft ist. Die damit verbundenen negativen Auswirkungen auf den marktähnlichen Wettbewerb wurden bereits in Kapitel 3.3.2 erläutert.
Die Steuerhoheit erlauben FOCJ, die Erbringung von öffentlichen Leistungen zu finanzieren. Sie unterstützt die Annäherung von Leistungserbringer und Kostenträger (vgl. Kapitel 3.1.1). Die Direktheit in dieser Beziehung bewirken damit auch Anreize für den Steuerzahler, die Regierung zu kontrollieren und seine Präferenzen durch das demokratische Instrumentarium einzubringen.
Der Kanton sowie die Gemeinden verfügen über eine Steuerhoheit. Die Bundesverfassung ermächtigt die Kantone zur selbständigen Bestimmung der Steuertarife, Steuersätze und Steuerfreibeträge (Art. 42 quinquies 2 Abs. 2). [27] Der Kanton wiederum überlässt die Festsetzung des Gemeindesteuerfusses innerhalb bestimmter Grenzen den Gemeinden. Die Richtlinien dazu finden sich in den Kantonsverfassungen und/oder in entsprechenden Gesetzen und weisen von Kanton zu Kanton starke Unterschiede auf. Auch unterschiedlich ist die Ausgestaltung der Steuerhoheit für die Spezialgemeinden (vgl. Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien).
Alle politischen Gemeinden der Schweiz können Einkommenssteuern und, ausser in Basel-Stadt, Vermögenssteuern erheben. Andere Steuern, wie die Grundstückgewinnsteuer z.Bsp., wird je nach Kanton an die Gemeinden vollständig, teilweise oder gar nicht delegiert. [28] Die Grundlagen dazu sind im Steuerharmonisierungsgesetz geregelt (Art.2 Abs.2). Die Steuerfüsse werden in der Regel an der Gemeindeversammlung bzw. im Parlament festgelegt. Der tatsächliche Steuerfuss der Gemeinden schwankt stark, auch innerhalb der einzelnen Kantone. [29] Steuern sind mit rund 50% Anteil die Haupteinnahmequelle der Gemeinden (Bundesamt für Statistik 1994).
Die Steuerautonomie der Gemeinden hat Auswirkungen, die eine Folge der Definition der meisten Gemeinden als Gebietskörperschaft sind. Der Steuerfuss bestimmt sich grösstenteils über die Steuerkraft der Zahler. Je mehr reiche Steuerzahler eine Gemeinde besitzt, umso tiefer kann sie ihren Steuerfuss setzen, um dieselben Leistungen zu erbringen, wie eine Gemeinde mit Einwohnern aus eher tieferen Einkommensschichten. Gemeinden mit tiefen Steuerfüssen sind attraktive Wohngegenden für Individuen mit hohen Einkommen. Durch eine steigende Nachfrage nach Wohnraum in dieser Gemeinde, steigen die Preise, welche wiederum vor allem von hohen Einkommensklassen bezahlt werden können. Die Steuern wirken sich demzufolge auf die Einwohnerstruktur einer Gemeinde aus. [30] Der sich damit ergebende Standortvorteil durch tiefe Steuern und eine gute Infrastruktur wird durch die höheren Wohnungskosten jedoch teilweise monetarisiert. Die Auswirkungen der Steuerautonomie der Gemeinden relativieren sich insofern, als für die Standortwahl die Summe der Wohnungskosten und der Steuern relevant ist.
Der Standortvorteil solcher Gemeinden im heutigen Rechtssystem könnte durch die zusätzliche Komponente der freien Beitrittswahl eines Bürgers zu einem beliebigen FOCUS noch stärker abgeschwächt werden. Ein Bürger kann dabei frei entscheiden, wo er seine Steuern wie einsetzt. Eine Familie, die ein zu kleines Einkommen hat, um sich eine teure Wohngegend zu leisten, ihre Kinder jedoch trotzdem in eine Schule mit einer qualitativ guten Leistung und dementsprechend höheren Steuern schicken möchte, hat durch die freie Wahl, wie sie in der FOCJ Theorie vorgesehen ist, die Möglichkeit, dies zu tun. Sie kann in jedem Bereich der öffentlichen Leistungsanbieter ihre eigene Präferenz bezüglich der Qualität und Kosten berücksichtigen. Die Opportunitätskosten von 'second-best'-Lösungen, wie sie bei gebündelten Leistungserbringungen entstehen, können vermieden werden.
Die Autonomie in den Ausgaben der Gemeinden gestaltet sich durch die Autonomie bezüglich der Leistungserbringung. Einschränkungen erfahren Gemeinden, die sich nicht aus eigenen Mitteln finanzieren können, also Beiträge von Bund, Kantonen oder Gemeinden erhalten. Gemeinden im Finanzausgleich sind verpflichtet, ihre Budgetvoranschläge vom Regierungsrat genehmigen zu lassen. Ein grosser Teil ihrer Autonomie geht verloren, da Voranschläge teilweise stark korrigiert werden (Interview Bisig SZ, 1996).
Über die Budgetvoranschläge einer Gemeinde wird generell an der Generalversammlung oder an der Urne abgestimmt. In Gemeinden mit Gemeindeparlament können diese dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstellt werden. Die Gesetzesgrundlage dazu befindet sich in den jeweiligen Kantonsverfassungen oder Gemeindegesetzen. [31]
Die gesetzlich verankerte Steuerhoheit der meisten Gemeinden entsprechen den Anforderungen von FOCJ. Zusammen mit der häufig vorhandenen Zwangsgewalt können sie entsprechend als Jurisdiktionen bezeichnet werden.
Ziel war es herauszufinden, ob das bestehende schweizerische Recht dem FOCJ-Konzept verwandte Gemeindearten zulässt. Folgende verankerte rechtliche Grundsätze geben den Gemeinden die Möglichkeit, sich als FOCJ auszugestalten:
Die Gemeinden können funktional handeln. Die Aufgaben werden ihnen dabei von zentraler Stelle zugewiesen. In der Ausgestaltung derselben sind sie jedoch autonom und können klagen, wenn sie sich in diesem Prozess behindert sehen.
In der Anpassung der Grösse an die Erfordernisse der Leistungserbringung und ihrer Freiheit der Gründung und Auflösung sind die Gemeinden, je nach Kanton, durch die Kontrolle der zentralen Gewalt stark oder weniger stark eingeschränkt.
Eine territoriale Überlappung von Gemeinden wird ermöglicht.
Der politische Wettbewerb innerhalb von Gemeinden ist durch unterschiedlich ausgestaltete, aber umfassende Wahl- und Stimm- sowie Initiativ- und Referendumsrechte gewährleistet.
Die meisten Gemeinden sind Jurisdiktionen mit einer Zwangsgewalt und einer Steuerhoheit.
In folgenden Punkten sind die rechtlichen Voraussetzungen für die Gemeinden zur Ausgestaltung als FOCJ unvollständig oder nur teilweise vorhanden:
Funktional überlappen sich Gemeinden, durch die überwiegende Definition als Gebietskörperschaft und die klare Abgrenzung der Aufgaben durch das Recht, praktisch nicht. Diese Komponente des marktähnlichen Wettbewerbs wird im Schweizer Gemeinderecht unterbunden.
Ebenso ist die Austrittsoption aus einer Gemeinde für den Bürger, mit wenigen Ausnahmen, nur durch Abwanderung aus dem Gebiet möglich.
Steuervergütungen beim Austritt existieren nicht.
Eintrittspreise, ein drittes Element zur Stärkung der marktähnlichen Konkurrenz, sind ebenfalls nur selten vorgesehen.
Damit kann grundsätzlich festgestellt werden, dass die Rechtsgrundlagen der Schweizer Gemeinden noch stark auf das territoriale Element konzentriert sind. Der marktähnliche Wettbewerb des FOCJ-Konzeptes ist nur fragmentweise vorhanden.
Statistik der eidg. Steuerverwaltung über den Zugriff des Fiskus bei den Kantons-, Gemeinde- und Kirchensteuern.
Tabelle Anhang I: Gesamtindex der durchschnittlichen Steuerbelastung, 1995. Basis ist der Schweizer Durchschnitt = 100.
Quelle: NZZ, 9. Juli 1996
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1 In Einzahl werden diese Körperschaften 'FOCUS' genannt. [zurück]
2 Die ursprünglich einheitliche Arbeit über die Bedeutung der überlappenden, funktionalen Jurisdiktionen (FOCJ) in der Schweiz wurde in zwei Bereiche aufgeteilt. Der vorliegende Teil befasst sich mit der Bedeutung von FOCJ im schweizerischen Recht, der zweite Teil mit derjenigen in der politischen Landschaft der Schweiz (vgl. Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien). [zurück]
3 Sind keine speziellen Rechtsquellen zum Gemeindetyp vorhanden oder werden nur Teile darin geregelt, kommen automatisch die Rechtssätze der politischen Gemeinde zur Anwendung. [zurück]
4 Neben der rechtlichen Begriffsumschreibung einer Gemeinde, existieren je nach Wissenschaft weitere Möglichkeiten diese zu erfassen. Eine gute Übersicht über andere Definitionen bietet das Werk von Ladner (1991, 6f.). [zurück]
5 Die Kantonsverfassung Aargau nennt z.Bsp. die zwei Gemeindetypen Einwohnergemeinde und Ortsbürgergemeinde namentlich und umschreibt deren Aufgabenbereich (Art. 104 Abs.2 und 3). Auch die Kantonsverfassung Zürich nennt die vier Gemeindetypen politische Gemeinde, Kirchgemeinde, Schulgemeinde und Zivilgemeinde (Art. 47 Abs.1) und die Organisation der Gemeinden (Art. 49). Die Kantonsverfassung Glarus bestimmt ziemlich detailliert die Gemeindearten (Ortsgemeinde, Tagwen, Schulgemeinde, Fürsorgegemeinde, Kirchgemeinde) und deren Aufgaben und Pflichten sowie die Organisation (Art. 122-134). Der Kanton Bern erwähnt die verschiedenen Gemeindearten (Einwohnergemeinden, Burgergemeinden, gemischte Gemeinden, Kirchgemeinden) und umschreibt ebenfalls eingehend deren Aufgaben und Organisation in seiner Verfassung (Art. 107-120). [zurück]
6 Die Kantone UR, OW, AR und AI verfügen über keine separaten Gemeindegesetze. Die Kantonsverfassung regelt die die Gemeinden betreffenden Angelegenheiten. [zurück]
7 Beispiel eines nicht autonomen Bereichs: Einziehen von kantonalen oder eidgenössischen Steuern. [zurück]
8 Die Untersuchung wurde im Rahmen eines Nationalfondsprojekts durchgeführt. 1994 verschickte das Institut Interviewbögen an die Gemeindeschreiber aller 3015 Gemeinden der Schweiz zur schriftlichen Beantwortung. Die Rücklaufquote betrug 70% und die Qualität der Antworten wird als gut bezeichnet. [zurück]
9 Je nach Kanton werden diese Leistung von der politischen Gemeinde (Einheitsgemeinde) erbracht oder sie werden an andere öffentlich-rechtliche, gemeindeähnliche Institutionen delegiert (vgl. Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien). [zurück]
10 Vgl. Bundesgerichtsentscheid 93 I 154, 158ff. [zurück]
11 Bei materiellen Eingriffen irrt sich der Kanton bei seiner Rechtmässigkeitskontrolle, indem er einen rechtmässigen kommunalen Verwaltungsakt für rechtswidrig hält. Bei einer Zweckmässigkeitskontrolle irrt er sich, indem er einen zweckmässigen kommunalen Verwaltungsakt für unzweckmässig hält. Die Zweckmässigkeitskontrolle kommt zur Anwendung, wenn ein übergeordnetes Interesse offensichtlich gegenüber einem örtlichen Interesse überwiegt, wie z.Bsp. in der Raumplanung (Meylan 1987, 12). [zurück]
12 Die Zahl der politischen Gemeinden veränderte sich zwischen 1850 und August 1996 von 3205 auf 2940 (Bundesamt für Statistik 1996). [zurück]
13 Art. 2 Abs. 2 der Gemeindeorganisationsgesetzes hält fest: 'Wo sich aus triftigen Gründen Änderungen der Gebietseinteilung aufdrängen, kann der Grosse Rat solche auf Antrag des Regierungsrates auch dann beschliessen, wenn nicht alle beteiligten Gemeinden zustimmen'. [zurück]
14 Für die Ausgestaltung der Autonomie der einzelnen Gemeindearten vgl. die Arbeit von Wohlfahrtstätter 1996, Homepage: Gemeindestudien. [zurück]
15 Die Klagemöglichkeit steht seit 1946 nur noch den Gemeinden zu. Davor konnten auch einzelne Bürger da- von Gebrauch machen. [zurück]
16 Im Kanton Bern ist dies zum Beispiel der Regierungsstatthalter. [zurück]
17 Die politische Gemeinde ist eine reine Gebietskörperschaft. Korporationen weisen eine Mischung der Elemente aus Real-, Gebiets- und teilweise Personalkörperschaften auf. Die Bürgergemeinden sind je nach Betrachtung Gebietskörperschaften. Um die Rechte eines Bürgers ausüben zu können, muss der Wohnsitz meist im Bürgerort liegen. Das Bürgerrecht im Sinne des Heimatrechts besitzt aber jeder Schweizer unabhängig von seinem Aufenthaltsort. Die Kirchgemeinden weisen neben dem territorialen Element das personale, die Zugehörigkeit zu einer Religion, auf (vgl. dazu auch Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien). [zurück]
18 Jeder Bürger kann sich laut der Bundesverfassung an jedem Ort in der Schweiz niederlassen (Art. 43 Abs.4). [zurück]
19 In den Westschweizer Kantonen GE und NE ist das Gemeindeparlament gesetzlich vorgeschrieben. Im Kanton FR wird es für Gemeinden mit 3000 und mehr Stimmberechtigten obligatorisch. Hingegen sieht die Gesetzgebung in den Kantonen UR, SZ, OW, GL und AI überhaupt keine kommunalen Parlamente vor und in den übrigen Kantonen sind die Bestimmungen diesbezüglich unterschiedlich abgefasst. Den meisten ist der Übergang zu einer Gemeindeorganisation mit Parlament freigestellt. Bei einigen wenigen (ZH, FR, BL, TG, TI, VS) wird deren Einführung erst ab einer gewissen Anzahl von Einwohnern oder Stimmberechtigten erlaubt (BL: 2000 Stimmberechtigte, ZH: 2000 Einwohner, TG: 800 Stimmberechtigte, VS: 700 Einwohner, TI: 300 Einwohner und FR: 600 Stimmberechtigte und weniger als 3000). In den vier Kantonen BL, SH, GR und TG finden sich vereinzelt Gemeinden, in denen sowohl ein Gemeindeparlament wie auch eine Gemeindeversammlung existieren. In den Kantonen LU, AI, AR und TG sind dagegen Gemeinden bekannt, die weder eine Gemeindeversammlung noch ein Gemeindeparlament besitzen. Hier werden sämtliche Geschäfte an der Urne abgewickelt und nur teilweise Informationsveranstaltungen, jedoch ohne bindenden Charakter, abgehalten (vgl. Ladner, 1991, 79). Alle anderen Gemeinden haben sich entweder für die Versammlung oder das Parlament entschieden (Ladner 1991, 82). [zurück]
20 Die Bundesverfassung schreibt vor, dass jeder Schweizer Bürger nach einer Niederlassung von drei Monaten in kantonalen und Gemeindeangelegenheiten das Stimmrecht erwirbt (Art. 43 Abs. 5). [zurück]
21 Einzelne unter ihnen sehen für den Fall einer unentschuldigten Absenz die Möglichkeit einer, wenn auch minimalen, Busse vor (AR, AI, SH, TI, TG und ZH). Diese Sanktionsmöglichkeiten werden allerdings kaum vollzogen (Ladner 1991). [zurück]
22 Im Rahmen der ordentlichen Gemeindeorganisation kann z. Bsp. in SZ, ZG und ZH über Budget und Rechnung nur an der Gemeindeversammlung entschieden werden. [zurück]
23 Vor allem in der Westschweiz (FR, VD, VS, GE und BL) ist die Festsetzung der Grösse mit der Einwohnerschaft verbunden. Einzeln existieren auch Vorschriften über eine Minimal- und Maximalzahl der Parlamentsmitglieder (NW, AG und TI) sowie eine Kombination mit einer Verhältniszahl (NE) oder eine ausschliessliche Vorgabe derselben (BS schreibt dies für die zwei Gemeinden Riehen und Bettingen vor). [zurück]
24 Die Bedeutung dieser Instrumente unterstreichen verschiedene Studien, die aufzeigen, dass in den letzten Jahren auf kommunaler Ebene häufig vom Initiaiv- und Referendumsrecht Gebrauch gemacht wurden. Beiden Partizipationsformen ist zudem im Vergleich zur Bundesebene bedeutend mehr Erfolg beschieden (vgl. Lafitte 1987, 30 und Schaffhauser 1978, 202) Moser (1987, 156) der dies für die kantonale Ebene untersucht hat, weist unter anderem darauf hin, dass der Charakter der Forderungen und die unmittelbare Betroffenheit für den grösseren Erfolg verantwortlich sind. Beide Faktoren dürften aber auch auf kommunaler Ebene von Bedeutung sein (Ladner 1991b, 70). [zurück]
25 Für die rechtliche Ausgestaltung der Gemeindeverbände und ähnlichen Institutionen vgl.Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien. [zurück]
26 Nur die Korporationen und Bürgergemeinden weisen zusätzlich das Element der Zwangsgewalt auf personaler Grundlage auf (vgl. Wohlfahrtstätter 1996, Internet Homepage: Gemeindestudien). [zurück]
27 Auch das weiterführende Gesetzesdokument, das Steuerharmonisierungsgesetz, hält dies in Art.1 Abs.3 fest. [zurück]
28 Im Kanton Zürich wird die Bewilligung von Steuerfüssen in der Kantonsverfassung der Gemeindeversammlung zugeschrieben (Art. 51). Die zulässigen Arten der einzuziehenden Steuern werden im Steuergesetz geregelt (Art. 136 und Art. 19 KV). Der Kanton Bern erwähnt die verschiedenen Steuern direkt in der Kantonsverfassung. Es sind dies neben den Einkommens- und Vermögenssteuern von natürlichen Personen, die Gewinn-, Kapital- und Vermögensgewinnsteuern von juristischen Personen (Art 113 und 120). Im Kanton Glarus sind die Gemeinden befugt, Einkommens- und Vermögenssteuern von natürlichen, sowie Ertrags- und Kapitalsteuern von juristischen Personen zu erheben (Kantonsverfassung Art.50 Abs.2). Für die Festsetzung des Steuerfusses wird sogar ein Endtermin bestimmt, jeweils der 15. Dezember des Vorjahres (Art.47 Abs.2 KV). [zurück]
29 Der Anhang I zeigt ein Durchschnittsvergleich der Summe der Kantons-, Gemeinde- und Kirchensteuern zwischen den verschiedenen Kantonen auf. Der Schweizer Durchschnitt bildet mit 100 die Indexbasis. [zurück]
30 Als Beispiel zu den Ausführungen soll hier die Stadt Zug angeführt werden. [zurück]
31 Bsp. Kantonsverfassung GL: Art. 41 Abs.1, Kantonsverfassung ZH: Art. 51 Abs. 1, Gemeindegesetz Kanton AG: Art.20 Abs 2. [zurück]