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Timestamp: 2018-09-21 08:34:00+00:00
Document Index: 6703328

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ']

Peraltro, al momento dell’emanazione del bando l’assoggettabilità della Fondazione Enpam alle regole sugli appalti pubblici era tutt’altro che certa, come dimostra il fatto che solo successivamente la giurisprudenza ha qualificato l’Enpam come organismo d
Qual è il parere del Consiglio di Stato relativamente ad un ricorso nel quale l’appellante sostiene che la ricorrente di primo grado non avrebbe interesse all’annullamento dell’aggiudicazione della gara essendosi classificata al 12° posto, che la Fondazione Enpam non era tenuta ad applicare la disciplina in materia di pubblici appalti, quanto meno prima del 1-7-2006 e che il contributo all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici per il 2006 non era dovuto o comunque il mancato pagamento non comportava l’automatica esclusione dalle gare.
Sotto il secondo profilo va rilevato che questa Sezione ha già riconosciuto che l’Enpam, quale organismo di diritto pubblico, era assoggettato alla disciplina sugli appalti pubblici anche prima dell’entrata in vigore del D. Lgs. n. 163/2006 (codice dei contratti pubblici), che all’allegato III ha qualificato come organismi di diritto pubblico gli enti che gestiscono forme di previdenza ed assistenza obbligatoria (Cons. Stato, VI, n. 4059/2007). 4. In ordine alla dedotta carenza di interesse dell’impresa ricorrente a contestare l’aggiudicazione di una gara, in cui si è collocata al 12° posto, va rilevato che il problema non è di insussistenza dell’interesse, ma di integrità del contraddittorio. Infatti, la ricorrente di primo grado ha sempre sostenuto che il mancato pagamento del contributo all’Autorità da parte di tutte le 11 imprese che la precedevano in graduatoria doveva comportare l’esclusione di tutti i concorrenti e l’aggiudicazione in suo favore. Sotto questo profilo sussiste, quindi, l’interesse all’impugnativa, che, tuttavia, richiederebbe che il contraddittorio venga esteso a tutte le partecipanti alla gara, che precedevano la ricorrente e in relazione alle quali la ricorrente contesta la mancata esclusione (l’assenza di tali soggetti in primo grado non consente di ritenere tale profilo coperto dal c.d. giudicato interno). Anche volendo ritenere che il ricorso di primo grado sia ammissibile in quanto notificato ad almeno un controinteressato (impresa aggiudicataria), il difetto di contraddittorio comporterebbe la necessità del ritorno del giudizio in primo grado per la necessaria integrazione; tuttavia, per esigenze di economia processuale si ritiene di non dover disporre ciò, essendo il ricorso dell’impresa ALFA infondato nel merito, come verrà ora dimostrato. 5. Con riguardo all’oggetto principale della controversia, si ricorda che il giudice di primo grado ha rilevato che l’Enpam, quale organismo di diritto pubblico, era tenuto all’applicazione della normativa in materia di appalti pubblici, compresa la previsione di cui al comma 67 dell’art. 1 della legge n. 266/2005 (c.d. legge finanziaria del 2006), che sanziona già a partire dal 2006 con l’esclusione dalla procedura di gara il mancato versamento della contribuzione all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. Le censure proposte dall’appellante avverso tale statuizione sono fondate nei termini che seguono. La legge n. 266/2005 ha introdotto il principio della copertura a carico del mercato di competenza delle spese di funzionamento di alcune Autorità indipendenti, tra cui l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, per la parte non coperta da finanziamento a carico del bilancio dello Stato, secondo modalità previste dalla normativa vigente ed entità di contribuzione determinate con propria deliberazione da ciascuna Autorità, nel rispetto dei limiti massimi previsti per legge (art. 1, comma 65). La decorrenza di tale nuovo sistema è stata fissata dall’anno 2007 (sempre art. 1, comma 65). Con particolare riferimento all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, è stato previsto che questa, “ai fini della copertura dei costi relativi al proprio funzionamento di cui al comma 65, determina annualmente l’ammontare delle contribuzioni ad essa dovute dai soggetti, pubblici e privati, sottoposti alla sua vigilanza, nonché le relative modalità di riscossione, ivi compreso l’obbligo di versamento del contributo da parte degli operatori economici quale condizione di ammissibilità dell’offerta nell’ambito delle procedure finalizzate alla realizzazione di opere pubbliche. In sede di prima applicazione, il totale dei contributi versati non deve, comunque, superare lo 0,25 per cento del valore complessivo del mercato di competenza. … In via transitoria, per l’anno 2006, nelle more dell’attivazione delle modalità di finanziamento previste dal presente comma, le risorse per il funzionamento dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici sono integrate, a titolo di anticipazione, con il contributo di 3,5 milioni di euro, che il predetto organismo provvederà a versare all’entrata del bilancio dello Stato entro il 31 dicembre 2006” (art. 1, comma 67)._ Tale disposizione assume carattere speciale rispetto al principio introdotto dal precedente comma 65 e valido per tutte le Autorità e comporta che a regime il contributo da versare all’Autorità deve coprire i costi di funzionamento, mentre per il 2006 i tempi necessari per l’attivazione del nuovo meccanismo hanno indotto il legislatore a prevedere una anticipazione da parte statale._E’, infatti, chiaro che il nuovo sistema di auto-finanziamento non era immediatamente efficace fin dall’entrata in vigore della legge, ma necessitava di atti applicativi dell’Autorità, peraltro soggetti ad un controllo da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, a cui le delibere delle Autorità andavano trasmesse per l’approvazione (art. 1, comma 65, secondo cui “decorso il termine di venti giorni dal ricevimento senza che siano state formulate osservazioni, le deliberazioni adottate dagli organismi ai sensi del presente comma divengono esecutive”)._Solo a partire dall’entrata in vigore di tali deliberazioni il nuovo meccanismo entrava in vigore e ciò dimostra come per il 2006 gli effetti delle citate disposizioni non erano immediati ed automatici._’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici ha dato attuazione alle menzionate disposizioni con la deliberazione del 26 gennaio 2006, con cui sono state disciplinate le modalità operative per il versamento del contributo attraverso un codice di identificazione del procedimento di selezione del contraente, da riportare nell’avviso pubblico, nella lettera di invito o nella richiesta di offerta comunque denominata.. Da ciò emerge come, contrariamente a quanto sostenuto dalle appellanti, il contributo per l’Autorità era dovuto anche per il 2006 quanto meno a partire dalla citata deliberazione dell’Autorità. Tuttavia, nel 2006 il meccanismo doveva ancora considerarsi transitorio e tale elemento non concerne solo la prevista anticipazione dei fondi da parte dello Stato, ma anche l’efficacia del sistema di esclusione automatica delle offerte prive del pagamento del contributo.
Merita di essere segnalata la decisione numero 3142 del 21 maggio 2009, emessa dal Consiglio di Stato ed in particolare il seguente passaggio:
La diversa interpretazione fatta propria dal Tar condurrebbe a ritenere che il bando dovesse essere autointegrato, o meglio corretto ex lege, da una disposizione (art. 1, comma 67), che menziona l’obbligo di versamento del contributo da parte degli operatori economici quale condizione di ammissibilità dell’offerta solo con riguardo al sistema a regime e non nella parte relativa al 2006; peraltro, l’operatività dell’obbligo era condizionata da successivi atti amministrativi, inidonei ad integrare la lex specialis della gara.
Come già detto, tale interpretazione non è ragionevole e costituzionalmente compatibile e né può essere invocata l’avvenuta impugnazione del bando, in quanto il medesimo principio di ragionevolezza, oltre che di buon andamento, impone che, una volta esclusa la sussistenza di una causa di esclusione dalla gara, la mancata previsione dell’obbligo di versamento del contributo costituisca aspetto sanabile, e non comporti il travolgimento dell’intera procedura con necessità di rinnovazione della gara.
L’irragionevolezza della contraria tesi emerge in modo evidente nel caso di specie, in cui solo la conferma della sentenza impugnata condurrebbe all’aggiudicazione della gara alla ALFA Costruzioni, nonostante la sua posizione in graduatoria (12°), per il solo fatto di essere stata l’unica ad adempiere all’obbligo di pagare il contributo, al contrario di tutte le altre partecipanti, che hanno riposto legittimo affidamento nel bando di gara.
Deve, al contrario, ritenersi che nel caso in esame il mancato pagamento del contributo possa essere sanato anche successivamente, senza costituire causa di esclusione dalla gara.
N. 3142/2009
N. 5143 Reg.Ric.
Disp.vo n. 252/2009
sul ricorso in appello proposto dalla Fondazione Enpam, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Lorenzo Acquarone, Daniela Anselmi e Giovanni Di Gioia, ed elettivamente domiciliato presso quest’ultimo, in Roma, piazza Giuseppe Mazzini, n. 27;
ALFA Costruzioni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Beniamino Caravita di Toritto, Giovanni Bonaccio e Gloria Naticchioni, ed elettivamente domiciliato presso quest’ultima, in Roma, via Tembien, n. 33;
Dal BETA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Luigi Manzi e Primo Michielan, ed elettivamente domiciliato presso il primo, in Roma, via Confalonieri, n. 5;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione III bis, n. 4842/07 pubblicata il 25-5-2007;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di ALFA Costruzioni s.r.l. e di Dal BETA s.r.l.;
Alla pubblica udienza del 24-3-2009 relatore il Consigliere Roberto Chieppa.
Uditi l’Avv.to Acquarone, l’Avv.to Di Gioia, l’Avv.to Collevecchio per delega dell’Avv.to Caravita di Toritto, l’Avv.to Reggio D’Aci per delega dell’Avv.to Manzi e l’Avv.to Michielan;
1. Con l’impugnata sentenza il Tar del Lazio ha accolto il ricorso proposto dalla ALFA Costruzioni s.r.l. avverso l’esito della procedura di gara per pubblico incanto per l’affidamento dei lavori di restauro delle facciate edifici siti in Milano, Via Costanza 17/19 – Gessi 8 per l’importo di euro 721.409,86, oltre IVA di cui euro 25.312,21 per oneri di sicurezza.
La Fondazione Enpam ha proposto ricorso in appello avverso tale sentenza per i motivi che saranno di seguito esaminati.
La ALFA Costruzioni s.r.l. si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.
La Dal BETA s.r.l., aggiudicataria della gara, si è costituita in giudizio, chiedendo l’accoglimento del ricorso in appello.
2. La ALFA Costruzioni s.r.l. ha partecipato alla gara, indetta dalla Fondazione Enpam con bando del 12 maggio 2006, per l’affidamento dei già indicati lavori e si è posizionata al 12° posto.
Ha poi impugnato l’esito della gara, deducendo che la Fondazione Enpam era tenuta ad applicare la disciplina in materia di pubblici appalti e che gli altri partecipanti non avevano adempiuto all’obbligo di procedere al pagamento del contributo in favore dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, previsto dall’art. 1, commi 65 e 67, della legge n. 266/2005.
Il giudice di primo grado ha accolto il ricorso, ritenendo che la Fondazione Enpam sia un organismo di diritto pubblico e che il mancato versamento da parte delle altre concorrenti del contributo all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici costituisca automatica causa di esclusione dalla procedura, anche in assenza di una disposizione espressa contenuta nel bando.
Il Tar ha anche accolto la domanda di risarcimento del danno per la mancata aggiudicazione dell’appalto, che sarebbe avvenuta se la Fondazione Enpam avesse escluso dalla gara tutti i concorrenti che precedevano la ricorrente di primo grado in graduatoria (ben 11 imprese).
La Fondazione Enpam ha contestato tutte le statuizioni dell’impugnata sentenza.
In primo luogo si rileva l’infondatezza del motivo di appello relativo alla asserita tardività del ricorso di primo grado, in quanto il termine di decadenza per proporre l’impugnazione non può essere fatto decorrere né dalla conoscenza del bando, che non conteneva clausole escludenti, né dalla presenza di un rappresentate della ALFA Costruzioni ad alcune operazioni di gara.
Infatti, in assenza della comunicazione individuale dell’intervenuta aggiudicazione definitiva, la piena conoscenza di quest’ultima va individuata nella nota del 26 ottobre 2006 di risposta dell’amministrazione all’istanza di accesso presentata dalla ALFA Costruzioni per conoscere l’esito della gara.
3. Con le ulteriori censure l’appellante sostiene che la ricorrente di primo grado non avrebbe interesse all’annullamento dell’aggiudicazione della gara essendosi classificata al 12° posto, che la Fondazione Enpam non era tenuta ad applicare la disciplina in materia di pubblici appalti, quanto meno prima del 1-7-2006 e che il contributo all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici per il 2006 non era dovuto o comunque il mancato pagamento non comportava l’automatica esclusione dalle gare.
Sotto il secondo profilo va rilevato che questa Sezione ha già riconosciuto che l’Enpam, quale organismo di diritto pubblico, era assoggettato alla disciplina sugli appalti pubblici anche prima dell’entrata in vigore del D. Lgs. n. 163/2006 (codice dei contratti pubblici), che all’allegato III ha qualificato come organismi di diritto pubblico gli enti che gestiscono forme di previdenza ed assistenza obbligatoria (Cons. Stato, VI, n. 4059/2007).
Trattandosi di norma sopravvenuta, non applicabile al caso di specie, non deve essere affrontata la questione dell’incidenza su tale qualificazione della previsione di cui all’art. 1, comma 10-ter, del D.L. n. 162/2008, conv. in legge n. 201/2008.
4. In ordine alla dedotta carenza di interesse dell’impresa ALFA Costruzioni a contestare l’aggiudicazione di una gara, in cui si è collocata al 12° posto, va rilevato che il problema non è di insussistenza dell’interesse, ma di integrità del contraddittorio.
Infatti, la ricorrente di primo grado ha sempre sostenuto che il mancato pagamento del contributo all’Autorità da parte di tutte le 11 imprese che la precedevano in graduatoria doveva comportare l’esclusione di tutti i concorrenti e l’aggiudicazione in suo favore.
Sotto questo profilo sussiste, quindi, l’interesse all’impugnativa, che, tuttavia, richiederebbe che il contraddittorio venga esteso a tutte le partecipanti alla gara, che precedevano la ricorrente e in relazione alle quali la ALFA Costruzioni contesta la mancata esclusione (l’assenza di tali soggetti in primo grado non consente di ritenere tale profilo coperto dal c.d. giudicato interno).
Anche volendo ritenere che il ricorso di primo grado sia ammissibile in quanto notificato ad almeno un controinteressato (impresa aggiudicataria), il difetto di contraddittorio comporterebbe la necessità del ritorno del giudizio in primo grado per la necessaria integrazione; tuttavia, per esigenze di economia processuale si ritiene di non dover disporre ciò, essendo il ricorso dell’impresa ALFA infondato nel merito, come verrà ora dimostrato.
5. Con riguardo all’oggetto principale della controversia, si ricorda che il giudice di primo grado ha rilevato che l’Enpam, quale organismo di diritto pubblico, era tenuto all’applicazione della normativa in materia di appalti pubblici, compresa la previsione di cui al comma 67 dell’art. 1 della legge n. 266/2005 (c.d. legge finanziaria del 2006), che sanziona già a partire dal 2006 con l’esclusione dalla procedura di gara il mancato versamento della contribuzione all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici.
Le censure proposte dall’appellante avverso tale statuizione sono fondate nei termini che seguono.
La legge n. 266/2005 ha introdotto il principio della copertura a carico del mercato di competenza delle spese di funzionamento di alcune Autorità indipendenti, tra cui l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, per la parte non coperta da finanziamento a carico del bilancio dello Stato, secondo modalità previste dalla normativa vigente ed entità di contribuzione determinate con propria deliberazione da ciascuna Autorità, nel rispetto dei limiti massimi previsti per legge (art. 1, comma 65).
La decorrenza di tale nuovo sistema è stata fissata dall’anno 2007 (sempre art. 1, comma 65).
Con particolare riferimento all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, è stato previsto che questa, “ai fini della copertura dei costi relativi al proprio funzionamento di cui al comma 65, determina annualmente l’ammontare delle contribuzioni ad essa dovute dai soggetti, pubblici e privati, sottoposti alla sua vigilanza, nonché le relative modalità di riscossione, ivi compreso l’obbligo di versamento del contributo da parte degli operatori economici quale condizione di ammissibilità dell’offerta nell’ambito delle procedure finalizzate alla realizzazione di opere pubbliche. In sede di prima applicazione, il totale dei contributi versati non deve, comunque, superare lo 0,25 per cento del valore complessivo del mercato di competenza. … In via transitoria, per l’anno 2006, nelle more dell’attivazione delle modalità di finanziamento previste dal presente comma, le risorse per il funzionamento dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici sono integrate, a titolo di anticipazione, con il contributo di 3,5 milioni di euro, che il predetto organismo provvederà a versare all’entrata del bilancio dello Stato entro il 31 dicembre 2006” (art. 1, comma 67).
Tale disposizione assume carattere speciale rispetto al principio introdotto dal precedente comma 65 e valido per tutte le Autorità e comporta che a regime il contributo da versare all’Autorità deve coprire i costi di funzionamento, mentre per il 2006 i tempi necessari per l’attivazione del nuovo meccanismo hanno indotto il legislatore a prevedere una anticipazione da parte statale.
E’, infatti, chiaro che il nuovo sistema di auto-finanziamento non era immediatamente efficace fin dall’entrata in vigore della legge, ma necessitava di atti applicativi dell’Autorità, peraltro soggetti ad un controllo da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, a cui le delibere delle Autorità andavano trasmesse per l’approvazione (art. 1, comma 65, secondo cui “decorso il termine di venti giorni dal ricevimento senza che siano state formulate osservazioni, le deliberazioni adottate dagli organismi ai sensi del presente comma divengono esecutive”).
Solo a partire dall’entrata in vigore di tali deliberazioni il nuovo meccanismo entrava in vigore e ciò dimostra come per il 2006 gli effetti delle citate disposizioni non erano immediati ed automatici.
L’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici ha dato attuazione alle menzionate disposizioni con la deliberazione del 26 gennaio 2006, con cui sono state disciplinate le modalità operative per il versamento del contributo attraverso un codice di identificazione del procedimento di selezione del contraente, da riportare nell’avviso pubblico, nella lettera di invito o nella richiesta di offerta comunque denominata.
Da ciò emerge come, contrariamente a quanto sostenuto dalle appellanti, il contributo per l’Autorità era dovuto anche per il 2006 quanto meno a partire dalla citata deliberazione dell’Autorità.
Tuttavia, nel 2006 il meccanismo doveva ancora considerarsi transitorio e tale elemento non concerne solo la prevista anticipazione dei fondi da parte dello Stato, ma anche l’efficacia del sistema di esclusione automatica delle offerte prive del pagamento del contributo.
Nel caso di specie, le imprese partecipanti alla gara si erano uniformate ad un bando che non prevedeva il pagamento del contributo ed anzi chiariva che la Fondazione Enpam non era assoggettata alla disciplina in materia di lavori pubblici.
L’affidamento di tutte le partecipanti nella lex specialis della procedura ha comportato che quasi nessuna di esse, tranne la ALFA Costruzioni s.r.l., ha pagato il contributo all’Autorità e tale omesso pagamento, determinato – si ribadisce – dalle regole del bando, non può in alcun modo essere addebitato alle concorrenti.
Peraltro, al momento dell’emanazione del bando l’assoggettabilità della Fondazione Enpam alle regole sugli appalti pubblici era tutt’altro che certa, come dimostra il fatto che solo successivamente la giurisprudenza ha qualificato l’Enpam come organismo di diritto pubblico (cfr., la già citata pronuncia n. 4059/2007 del Consiglio di Stato, con cui la decisione dell’Enpam di ritenersi non assoggettata alle regole dell’evidenza pubblica è stata ritenuta priva di profili di colpa, anche lieve, in considerazione del non chiaro quadro normativo in ordine alla qualificazione della Fondazione).
In presenza di tali elementi, l’unica interpretazione ragionevole e costituzionalmente compatibile delle nuove disposizioni sul contributo da versare all’Autorità è quella, secondo cui, quanto meno per il 2006 (periodo transitorio), il mancato versamento del contribuito può costituire una causa di esclusione dalla procedura solo se espressamente previsto dal bando di gara, e non anche nei casi in cui addirittura il bando lo esclude.
In tali ipotesi l’omesso versamento in alcun modo può essere imputato alle imprese e deve ritenersi sanabile successivamente, come già ritenuto da questa Sezione in sede cautelare (ord. n. 513/07 e n. 1725/07) e come in un primo tempo riconosciuto dalla stessa Autorità (nota prot. n. 50358/06/SP in data 20 novembre 2006, successivamente corretta, o diversamente interpretata, dalla nota del 5 febbraio 2007).
6. In conclusione, il ricorso in appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.
La reiezione del ricorso di primo grado riguarda ovviamente anche la domanda risarcitoria, essendo stata qui confermata la legittimità del provvedimento di aggiudicazione.
Attesa la novità della questione, sussistono giusti motivi per compensare le spese del doppio grado del giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il ricorso in appello indicato in epigrafe e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricordo di primo grado.
Così deciso in Roma, il 24-3-2009 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Il 21.05.2009
N.R.G. 5143/2007