Source: http://sentinelle-droit-international.fr/bulletins/a2011/20110116_bull_250/sentinelle_250.htm
Timestamp: 2018-11-15 21:56:58+00:00
Document Index: 186027336

Matched Legal Cases: ['arrêt ', '§ 2', '§ 4', '§ 3', 'art. 3', '§ 4', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 1', '§ 3', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 39', '§ 4', 'arrêt ', '§ 12', '§ 16', '§ 19', '§ 20', '§ 259', '§ 53', '§ 246', 'arrêt ', '§ 247', '§ 63', '§ 81', '§ 82', '§ 85', '§ 86', '§ 87', '§ 67', '§ 69', '§ 70', '§ 77', '§ 80', '§ 81', '§ 89', '§ 100', '§ 106', '§ 107', '§ 108', '§ 112', '§ 114', '§ 118', '§ 121', '§ 123', '§ 133', '§ 134', '§ 137', '§ 215', '§ 131', '§ 71', '§ 75', '§ 138', '§ 165', '§ 167', '§ 169', '§ 170', '§ 175', '§ 177', '§ 74', '§ 204', '§ 206', '§ 233', '§ 234', '§ 235', '§ 207', '§ 225', '§ 225', 'arrêt ', '§ 24', '§ 87', '§ 51', '§ 26', '§ 86', '§ 88', 'arrêt ', '§ 58', 'art. 287']

Bulletin Hebdomadaire Sentinelle 250 du 2011-01-16
Bada Céline -- Berkes Antal -- Clausen Freya -- Costica Florina -- Djimgou Djomeni Michel -- Dumouchel Anne Claire -- Gabard Valérie -- Metou Brusil Miranda -- Rinaldi Karine --
Bulletin Hebdomadaire Sentinelle N°250 du dimanche 16 janvier 2011
La loi hongroise sur les médias et le droit de l'Union européenne
Soudan: le référendum d'autodétermination de la région Sud-Soudan
Conseil de l'Europe, Comité des ministres: Nouvelles méthodes de travail en matière de surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour
Cour interaméricaine : arrêt Cabrera García et Montiel Flores c. Mexique : torture ou traitements cruels, inhumains et dégradants
Stratégie d’achèvement des travaux du TPIY et du TPIR: Le Conseil de sécurité adopte un « Mécanisme international » chargé d'exercer les fonctions résiduelles des deux tribunaux internationaux.
Vers une effectivité du fonds monétaire africain?
Conférence de Nagoya, la protection de la diversité biologique marine et côtière
Réserve des Chagos, le contexte du différend entre Maurice et le Royaume-Uni
Réserve des Chagos, requête introduite par Maurice pour la constitution d'un tribunal arbitral sous l'Annexe VII de la Convention de Montego Bay
Crise postélectorale en Côte d’Ivoire : questions et réponses
Section: Europe Auteur: Clausen Freya
Résumé: Hongrie - loi sur les médias - liberté d'expression et liberté de la presse - directive sur les services audiovisuels
Deux semaines après la reprise de la présidence tournante du Conseil de l’Union par la Hongrie, le débat autour de la controversée loi hongroise sur les médias est loin d’être clos, la Commission européenne s’apprêtant à soumettre celle-ci à examen juridique (voir le bref discours de Mme Neelie Kroes du 11 janvier 2011 qui dit attendre la traduction officielle, en anglais, de la loi hongroise afin de pouvoir l’examiner; cette traduction, affirme le gouvernement hongrois, a été réalisée et transmise à la Commission). Critiquée ouvertement par les médias européens, par certains Etats membres de l’Union, ainsi que par l’OSCE (voir, en dernier lieu, la critique émise par Mme Dunja Mijatovic, le 21 décembre 2010) en ce qu’elle méconnaît la liberté d’expression et la liberté de la presse, cette loi apparaît également susceptible de poser des problèmes de compatibilité avec la directive sur les services audiovisuels (Directive 2010/13/UE, du 10 mars 2010, JO L 95 du 15.4.2010, pp. 1-24, abrogeant la directive 89/552/CEE du 3 oct. 1989, JO L 298 du 17.10.1989, pp. 23–30, telle que modifiée en dernier lieu par la directive 2007/65/CE, JO L 332 du 18.12.2007, pp. 27–45). Une étude de cette loi s’impose – mais revenons d’abord un peu en arrière.
La loi en cause fut adoptée par le Parlement hongrois le 20 décembre dernier et aussitôt critiquée – critique d’autant plus virulente que la Hongrie s’apprêtait alors à assurer la présidence tournante du Conseil de l’Union pendant les six premiers mois de l’année 2011. Or, peut-on conférer cette présidence à un Etat membre qui, disent les critiqueurs, viole une valeur aussi fondamentale de la démocratie et de l’Etat de droit que la liberté de l’expression ? N’est-ce pas décrédibiliser l’Union européenne, « fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’Etat de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme (…) » (article 2 TUE) ? Sujet de la critique, la Hongrie sera-t-elle apte à mener à bon terme son mandat ?
La Hongrie elle-même soutient en revanche que la récente loi respecte entièrement la liberté d’expression. L'on peut observer par ailleurs que le chapitre II de la première partie de la loi, exposant des « principes fondamentaux », dit libres la publication et l’accès à l’information ainsi que la détermination de son contenu (article 3) et affirme la diversité des médias (article 4). De la même sorte, la loi se veut-elle conforme à divers actes de droit dérivé européen, parmi lesquels la directive 2010/13 (voir article 230).
Face à cette controverse, l’on peut s’étonner du silence gardé par les institutions de l’Union européenne. Seuls deux discours tenus par des membres de la Commission se référant à ce sujet ont pu être découverts (le discours préc. de Mme Kroes et un discours de M. Barroso du 7 janvier 2011) ; ceux-ci par ailleurs, peu précis en ce qui concerne cette question délicate, s’en tiennent à prendre acte du débat et à affirmer l’importance de la liberté d’expression au sein de l’Union européenne et se montrent confiants en la démocratie hongroise et la volonté du gouvernement hongrois d’adapter, si nécessaire, la loi en question. Aucune prise de position commune des Etats membres de l’Union n’a pu être découverte à ce sujet.
Une étude de la loi s’impose donc et sera menée par la Commission ; Mme Kroes a laissé entrevoir deux angles sous lesquels la loi devrait être examinée, à d’inégales difficultés et implications. Une première analyse, technique et complexe, ne devrait pas, du moins d’un point de vue politique et diplomatique, entraîner de grandes difficultés : il s’agit de la compatibilité de cette loi avec la directive sur les services audiovisuels. Plus difficile apparaît la deuxième question soulevée et qui est celle de la violation des droits fondamentaux, et plus précisément de la liberté d’expression. Ce sont ces deux questions qui seront successivement abordées. Il est bien entendu que cette loi hongroise mérite un examen juridique beaucoup plus approfondi que ne peut le fournir cette note (il est à noter que l'OSCE a déjà mené et publié, au mois de septembre 2010, une étude sur le projet de loi, mettant en exergue des incompatibilités avec la liberté d'expression). Il s’agira alors de soulever des passages de la loi susceptibles de prêter à discussion.
Loi hongroise et directive sur l’audiovisuel
Il ressort du court discours de Mme Kroes préc., que la loi hongroise risque de poser problème au regard du principe du pays d’origine, principe consacré sans être nommément désigné dès la directive télévision sans frontières de 1989 préc., précisé davantage par la directive préc. de 2007 et repris ainsi par la directive 2001/13/UE. En vertu de ce principe, « un fournisseur de services de médias ne devrait relever de la compétence que d’un seul Etat membre » (considérant nº 34 de la directive 2010/13/UE). Il ne sera soumis qu’exceptionnellement au contrôle de l’Etat membre de réception, qui ne pourra suspendre la retransmission d’émissions télévisées que dans des cas exceptionnels (voir considérant nº 36 de la directive 2010/13/UE) – et cela dans les conditions strictes des articles 3 et 4 de la même directive (anciens articles 2bis et 3 de la directive 89/552/CEE, tels que modifiés par la directive 2007/65/CE). Ces conditions tiennent d'une part aux motifs pour lesquels l'Etat de réception peut prendre une mesure, et, d'autre part, aux conditions de mise en oeuvre de cette dérogation.
Or, la loi hongroise est susceptible de s’appliquer à des fournisseurs de services audiovisuels établis dans d’autres Etats membres de l’Union (voir article 1er de la loi qui en fixe le champ d’application). L'on retiendra notamment qu'aux termes de la loi hongroise des mesures sanctionnant des fournisseurs de services audiovisuels établis dans d'autres Etats membres peuvent être prises par l’autorité hongroise chargée de la supervision des émissions (Media Council) : articles 176, 177 et 179 (les articles 178 et 180 reprennent les mêmes formules, mais s’appliquent aux services de transmission à la radio et non aux services audiovisuels). A la simple lecture, l’on observe la proximité de la rédaction desdites dispositions de la loi hongroise avec les dispositions pertinentes de la directive sur l’audiovisuel : aussi l’article 176, autorise-t-il que des mesures soient prises contre des fournisseurs, relevant du contrôle d’un autre Etat membre, de services linéaires, en des termes presqu’identiques à ceux de l’article 3 §§ 2 et 3 de la directive 2010/13, reprenant ainsi les conditions y fixées. Idem pour l’article 178 de la loi hongroise, relatif aux services non linéaires, qui reprend en des termes assez proches les conditions fixées à l’article 3 §§ 4 à 6 de ladite directive. Finalement, l’article 179 de la loi hongroise se rapproche fortement de l’article 4 de la directive 2010/13. Seule une analyse plus poussée de ces dispositions, dans le contexte général de la loi, permettra de déterminer leur conformité avec la directive.
Les mesures susceptibles d’être prises par le Media Council hongrois à l’encontre des fournisseurs de services audiovisuels tant hongrois que relevant d’un autre Etat membre, et telles que déterminées à l’article 187 § 3 sous b, c et d, comportent des sanctions pécuniaires (allant jusqu'à 200000000 HUF, soit 728800 Euro, en fonction de l’entité incriminée), l’obligation du fournisseur de services de publier une note déterminée par le Media Council, ou encore une suspension du droit de publier (allant de 15 minutes à une semaine en fonction de la gravité de la violation de la loi). Les sanctions pécuniaires sont donc potentiellement d'un montant très élevé - ce qui pourrait nourrir des doutes sur la proportionnalité de la sanction susceptible d'être prise (sous réserve d'une appréciation concrète des cas d'application de cette disposition), l’une des conditions émises par la directive sur l’audiovisuel (voir art. 3 § 4 sous a, sous iii ; 4 § 3).
Loi hongroise et liberté d’expression
D’un point de vue du respect de la liberté d’expression (article 11 de la Charte des droits fondamentaux; article 10 de la CESDH), divers éléments sont reprochés à la loi hongroise et devront être examinés. A ce stade, tous les médias sont concernés (audiovisuel, radiodiffusion, presse écrite, presse en ligne; public ou privé). Tant des situations internes à la Hongrie (un opérateur établi en Hongrie et y diffusant) que des situations intra-Union (un opérateur établi dans un autre Etat membre mais diffusant en direction de la Hongrie) peuvent être affectées par les dispositions de la loi hongroise. Parmi celles-ci, plusieurs prêtent à discussion au regard de leur compatibilité avec les exigences de la liberté d'expression et de la liberté de la presse. On en relève notamment les suivantes :
- les sanctions financières élevées, susceptibles de frapper les opérateurs pour violation des dispositions de la loi (article 187 §§ 1 et 3 sous b ; il est à noter que s’ajoute aux sanctions vues supra la possibilité de radier le service en cause du registre et d'interdire ainsi son exploitation par l’opérateur concerné, voir § 3 sous e de l’article 187) ; l’éventualité desdites sanctions (en particulier des sanctions financières potentiellement lourdes) prononcées par le Media Council (et non par un juge indépendant), pourrait inciter les opérateurs à s’autocensurer afin de les éviter.
- le manque d’indépendance du Media Council, autorité chargée pourtant de la supervision des médias et compétente pour adopter des sanctions en cas de méconnaissance : son président ainsi que ses quatre membres sont en effet élus par le Parlement, à la majorité des deux tiers des parlementaires participant au vote (article 124 § 1er de la loi). Un risque d'influence, voire de mainmise?, par le pouvoir politique sur cette Autorité est dénoncé.
- l'étendue des pouvoirs du Media Council a également pu être dénoncée, celui-ci supervisant non seulement les services audiovisuels, mais encore la presse écrite, version papier ou en ligne (voir sur cette critique le discours préc. de Mme Mijatovic) et dispose de larges pouvoirs de sanction (articles 185 à 189).
- le rapport préc. de l'OSCE ainsi que la dernière réaction de Mme Mijatovic mettent encore en cause la possible révélation forcée des sources exploitées dans la réalisation de programmes/articles/etc., ainsi que, sur un plan tout à fait différent, le risque de perte d'indépendance du secteur public des médias, soumis à une règlementation complexe (articles 82 à 108 de la nouvelle loi).
A la lecture de cette loi, celle-ci semble conférer de très larges pouvoirs à une autorité de supervision et de contrôle dont l'indépendance face au pouvoir politique paraît pour le moins douteuse, et face à laquelle les opérateurs économiques (tout autant que publics) se retrouvent relativement démunis. Encore une fois, il convient d'ajouter qu'un examen approfondi s'impose pour apprécier, juridiquement, ces premiers constats.
Les termes du débat ainsi brièvement tracés, une dernière question doit être posée, sans qu’une véritable réponse puisse lui être apportée au stade actuel : Quelle envergure juridique ce débat prendra-t-il ? L’on pourrait d’abord envisager que soit déclenchée une procédure en manquement, sur le fondement de l’article 258 TFUE, si l’examen juridique que mène la Commission devait amener celle-ci à constater un manquement au droit de l’Union, notamment de la directive sur l’audiovisuel, conduisant, le cas échéant, à une saisine de la Cour de justice appelée à se prononcer sur cette affaire.
Une autre voie est envisageable, en ce qui concerne l’éventuelle violation des droits fondamentaux et plus précisément de la liberté d’expression, cette voie étant parfois imaginée par la presse allemande. Il s’agit de la procédure de l’article 7 TUE, introduite par le Traité d’Amsterdam, instaurant un mécanisme de sanction politique (allant jusqu’à la suspension des droits de vote au sein du Conseil, § 3) d’un Etat qui aurait violé de façon grave et persistante une des valeurs visées à l’article 2 du même traité, soit « les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’Etat de droit, (…) de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités ». Depuis la réforme opérée par le traité de Nice, une procédure préventive a été instaurée, en vertu de laquelle un cas de « risque clair de violation grave » d’une desdites valeurs peut donner lieu à constatation et des recommandations (§ 1er dudit article).
Le grand avantage de cette procédure réside en le fait qu'elle peut s'appliquer et aboutir au prononcé de sanctions en l'absence de tout lien de la violation grave et persistante par un Etat membre avec l'activité de l'Union européenne. C'est donc l'ensemble du système institué par la loi hongroise qui pourrait donner lieu à sanction.
L'inconvénient de cette procédure ne doit toutefois pas être négligé ; en effet, les conditions de mise en oeuvre de cet article et des deux procédures qu'il instaure sont particulièrement lourdes. Les deux procédures sont déclenchées sur proposition motivée d’un tiers des Etats membres ou de la Commission (ou encore du Parlement européen pour la procédure préventive). La procédure préventive du premier paragraphe requiert ensuite un vote du Conseil, à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après approbation du Parlement européen pour constater le risque clair de violation grave d’une des valeurs de l’article 2 ; d’éventuelles recommandations sont soumises aux mêmes conditions de vote. La constatation d’une « violation grave et persistante » requiert, en vertu du paragraphe 2 de l’article 7, l’unanimité au Conseil européen et l’approbation du Parlement. Les sanctions pourront être adoptées, par la suite, par le Conseil statuant à la majorité qualifiée (§ 3).
La lourdeur des conditions de cette procédure devrait rendre son déclenchement peu probable. L’on peut par ailleurs douter de la volonté des Etats membres de l’Union d’appliquer, pour la première fois, ce dispositif à un Etat membre alors que ce dernier remplit le rôle de la présidence du Conseil de l’Union.
Le suivi de cette affaire devra tenir compte des paramètres extérieurs à l'Union européenne. Le droit communautaire n'est pas un système clos suspendu dans l'éther. Ainsi la Cour européenne des droits de l'homme demeure le gardien naturel de la liberté d'expression telle qu'elle elle est garantie à son plus niveau dans l'ordre européen des droits de l'homme. En outre, l'écho de cette affaire au sein des instances internationales de contrôle des droits de l'homme est susceptible d'affecter les capacités de l'Union et son crédit en tant qu'acteur mondial.
Section: Etat Souveraineté Auteur: Bada Céline
Résumé: Soudan - Sud Soudan - Référendum - droit à l'autodétermination - Comprehensive Peace Agreement - Accord de Paix Global - Sécession - Principe d'intangibilité des frontières.
Depuis le 9 Janvier 2011 et jusqu’au 15 Janvier, le peuple du Sud Soudan est appelé à se prononcer dans le cadre du référendum d’autodétermination qui devrait à la fois marquer l’aboutissement d’un processus de paix enclenché depuis 2005, et rompre l’engrenage d’une guerre civile qui a imprimé son mouvement à l’existence du Soudan en tant qu’Etat indépendant. Dans le cadre de ce scrutin, le peuple du Sud Soudan devra « (a) confirm unity of the Sudan by voting to sustain the system of government established under the Comprehensive Peace Agreement and this Constitution, or (b) vote for secession»[1].
Rappelons que le Soudan est une République fédérale composée de vingt-six divisions administratives, appelées Wilayats ou « Etats », dotées d’un statut autonome et dirigées par un gouverneur, organe exécutif local. Les dix Wilayats située au sud du pays forment la région autonome du Sud Soudan qui devrait accéder à l’indépendance à l’issue de cette consultation.
Le référendum Soudan, aboutissement du processus de rétablissement de la paix
Il s’agit de l’un des engagements souscrit par les parties au Darfour Peace Agreement, lequel s’inscrit dans le cadre de l’accord de paix global (The Comprehensive Peace Agreement (CPA)). Cet accord concrétise un processus de négociation de quatre ans afin de mettre un terme au conflit endémique dont les ferments divisent, depuis son indépendance, la République du Soudan. Ainsi, deux guerres civiles, s’étalant sur plus de quatre décennies (1955 à 1972 et 1983 à 2005), ont cristallisé l’opposition entre deux zones du Soudan délimitées par une partition effectuée sous le régime de la colonisation britannique. En effet, le « Closed District Ordinance Act » adopté en 1920 consacrait, sur le plan administratif[2], une scission entre deux traditions culturelles, celle tribale et animiste des régions du Sud du Soudan d’une part, et celle d’influence arabo-musulmane du Nord, d’autre part. Dès lors, avec l’accession à l’indépendance de la République du Soudan réunissant ces deux zones, le statut du Sud Soudan est devenu une question critique, au cœur de près d’un demi siècle de conflit dans le cadre duquel le gouvernement central a vu son pouvoir sur les régions du sud remis en question par le Mouvement de Libération du Soudan. Cette opposition est à l’origine de l’organisation administrative de cet Etat, devenu en 1993 une République « décentralisée »[3] composée de vingt-six divisions administratives, appelées Wilayats ou « Etats ». Chacune de ces entités est dotée d’un statut autonome et dirigée par un gouverneur, organe exécutif local. En réalité, ce statut a contribué à exacerber les revendications indépendantistes des dix Wilayats situées au sud du pays formant la région autonome du Sud Soudan.
L’Accord Global de Paix signé le 9 Janvier 2005 par le Premier Vice-Président TAHA et le Président du MLPS, John GARANG traduit l’effort d’adaptation du processus de résolution du conflit à son caractère chronique, puisqu’il constitue concrètement une compilation des six Protocoles adoptés entre 2002 et 2005, au fur et à mesure de la progression des négociations de paix :
Le Protocole de Machakos (signé à Machakos, Kenya, le 20 Juillet 2002). Cet accord pose l’unité nationale du Soudan comme une « priorité » soulignant qu’ « it is possible to redress the grievances of the people of South Sudan and to meet their aspirations within such a framework » (Paragraphe 1.1). Toutefois, ce texte reconnaît parallèlement, le droit du peuple du Sud Soudan à « contrôler et gouverner les affaires de sa région et à participer équitablement au Gouvernement National » (Paragraphe 1.2), et affirme conséquemment que « the people of South Sudan have the right to self-determination, inter alia, through a referendum to determine their future status »[4] (Paragraphe 1.3). Le Protocole planifie la mise en œuvre du processus de rétablissement de la paix qu’il divise en trois étapes successives. Dans un premier temps, une « période pré-intérimaire » de six mois permettra d’organiser et de consolider la cessation des hostilités. Puis durant six années, une période intérimaire sera une étape de transition vers un ordre constitutionnel constant. A l’issue de cette phase, le Protocole de Machakos prévoit la tenue d’un referendum d’autodétermination « supervisé internationalement et organisé conjointement par le GS et le M/ALPS afin que le Peuple du Sud Soudan confirme l’unité du Soudan en votant pour adopter le système de gouvernement établi par l’Accord de Paix ; ou vote pour la sécession » (Paragraphe 2.5).
L’accord-cadre sur les arrangements de sécurité (signé à Naivasha, Kenya, le 25 Septembre 2003), définit les conditions d’un cessez-le-feu, celles-ci incluant « des programmes de désarmement, de démobilisation et de réinsertion »[5] des combattants, ainsi qu’un qu’une assistance et un contrôle de la communauté internationale.
L’Accord sur le partage des richesses au cours des périodes de pré-transition et de transition (signé à Naivasha, Kenya, le 7 Janvier 2004). Il s’agit, toujours avec l’assistance technique et financière de la communauté internationale, de « créer des mécanismes de partage des richesses qui tiennent compte des intérêts et des besoins des différents États à l’intérieur du Soudan »[6], d’organiser la reconstruction des zones détruites.
Le Protocole relatif au partage du pouvoir (signé à Naivasha, Kenya, le 26 Mai 2004) organise un système de gouvernement associant les différentes composantes du Soudan à la direction de cet Etat.
Le Protocole de résolution du conflit dans le Kordofan méridional (monts Nouba) et les Etat du Nil Bleu (signé à Naivasha, Kenya, le 26 Mai 2004).
Le Protocole de résolution du conflit en Abyei (signé à Naivasha, Kenya, le 26 Mai 2004).
La mise en œuvre de l’Accord de paix global de 2005
La Constitution intérimaire du 5 Juillet 2005 adoptée suite à l’Accord de Paix Global reprend les principes définis dans le cadre des six Protocoles. Dans cet ordre constitutionnel « intérimaire », les dix Etats du Sud Soudan sont envisagés en tant qu’ensemble et bénéficient d’un statut spécifique, destiné à accompagner le processus d’autodétermination de cette région.
La Constitution de 2005 prévoit ainsi un « système de gouvernance décentralisé » (Chapitre IV, articles 24 à 26), organisé en quatre niveaux de pouvoir (cf. article 24) avec à l’échelon national, un gouvernement « which shall exercise authority with a view to protecting the national sovereignty and territorial integrity of the Sudan and promoting the welfare of its people » ; à l’échelon de la région du Sud Soudan, un gouvernement « which shall exercise authority in respect of the people and states in Southern Sudan ». La région du Sud Soudan est dirigé par un Président élu. A l’échelon de chaque Wilayat ou « Etat », le gouvernement « shall exercise authority at the state level throughout the Sudan and render public services through the level closest to the people »; les Etats ont à leur tête un gouverneur. La Constitution prévoit enfin un échelon local de gouvernement.
Ces différents niveaux de pouvoir sont appelés à collaborer, mais il est précisé que « the linkage between the national government and the states in Southern Sudan shall be through the government of Southern Sudan »[7]. Cette collaboration implique notamment la participation des Etats du Soudan au pouvoir national. Notons à cet égard que la composition de l’organe exécutif national comporte, outre le Président, deux Vice-Présidents, l’un étant le Président du Sud Soudan, le second venant des Etats du Nord. De même, pour chacun des Etats, deux représentants élus par l’organe législatif de l’Etat siègent au Conseil des Etats, seconde chambre de la « National Legislature », organe parlementaire bicaméral national[8].
Elle pose également le principe de l’autonomie de chacun des « Etats » composant la République du Soudan ; le Sud Soudan bénéficie là encore d’un statut particulier puisque c’est en tant que région que les dix Etats le composant jouissent de cette autonomie.
La Constitution consacre deux de ses dix-sept parties au statut spécifique du « Gouvernement du Sud Soudan »[9], précisant que « there shall be established in southern Sudan, as per its boundaries of January 1st, 1956, a government to be known as the Government of Southern Sudan which shall have legislative[10], executive[11] and judicial organs»[12]. Le Sud Soudan dispose également d’une «Constitution intérimaire»[13].
La partie 16 porte spécifiquement sur le « droit à l’autodétermination du Sud Soudan », qui constitue l’axe central du régime transitoire mis en place par la Constitution de 2005. Ce texte fixe en effet pour objectif au gouvernement de la République du Soudan de mettre en oeuvre l’Accord de Paix Global « in a manner that makes the unity of the Sudan an attractive option especially to the people of Southern Sudan, and pave the way for the exercise of the right of self-determination according to Part Sixteen of this Constitution » (article 82, (c)).
Les modalités d’exercice du droit à l’autodétermination du peuple du Sud Soudan, dans le cadre du processus de rétablissement de la paix, sont définies et planifiées. Ainsi, la tenue et l’organisation d’un référendum d’autodétermination doivent être prévues par un « Southern Sudan Referendum Act » adopté par l’assemblée législative du Sud Soudan « au début de la troisième année de la période d’intérim »[14], la consultation populaire devant intervenir six mois avant le terme de cette période.
L’encadrement institutionnel de ce scrutin est également prévu : le référendum doit être organisé par une Commission du référendum Sud Soudan établie suite à l’adoption du « Southern Sudan Referendum Act », le gouvernement national et le gouvernement du Sud Soudan, ceci sous le contrôle de la communauté internationale.
Conformément à la Constitution intérimaire, et à l’accord de paix global, le Southern Sudan Referendum Act a été adoptée le 22 décembre 2009 (Cf. texte de la loi : Southern Sudan Referendum Act 2009). Cette loi prévoit que le scrutin sera organisé sous la conduite de la Commission du Referendum Sud Soudan[15]. Cet organe est assisté par les Nations-Unies à travers la Mission préparatoire des Nations-Unies au Soudan (MINUS).
La loi sur le référendum a également pour objet de définir les conditions requises pour avoir la qualité d’électeur. Peuvent participer à cette consultation d’une part, les membres des communautés ethniques du Sud-Soudan résidant dans cette région jusqu’à l’indépendance du Soudan, le 1er janvier 1956. D’autre part, les personnes qui n’ont pas résidé de façon permanente et continue dans le Sud Soudan, avant ou depuis Janvier 1956 mais dont les ascendants appartiennent à l’une des communautés ethnique du Sud. Enfin, les personnes qui n’appartiennent pas à l’une des communautés ethniques du Sud Soudan, mais dont les grands-parents résident, sans interruption, dans cette région depuis le 1er janvier 1956. Il faut de plus être âgé au minimum de dix-huit ans, être sain d’esprit et être enregistré sur le en tant qu’électeur pour cette consultation[16].
Afin que celle-ci soit valable, le Southern Sudan Referendum Act exigeait que le taux de participation atteigne un seuil minimum de soixante pour cent des électeurs inscrits (Point 41 (2)). Cette condition a été remplie le quatrième jour du scrutin. Il faut désormais que les sud soudanais se prononcent en faveur de l’une des deux options à la majorité absolue des voix[17]. Le choix de la sécession devrait l’emporter. Serait ainsi remis en question, par l’exercice du droit à l’autodétermination, le principe d’intangibilité des frontières héritées de la colonisation consacré par l’Acte constitutif de l’Union Africaine[18]. Au-delà de sa dimension géographique, la délimitation du territoire de l’Etat pose le problème du « vouloir vivre collectif »[19] de la population qui y réside, préalable essentiel à l’exercice du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. La gestion et le bénéfice commun des ressources de l’Etat en est un enjeu central ainsi que l’illustre l’exemple soudanais, à l’instar d’autres Etats du continent Africain tels que le Nigéria (avec la lutte pour les ressources pétrolifères) ou encore le Sénégal (avec la Casamance).
[1] Constitution intérimaire du 5 Juillet 2005, article 222 (2). Southern Sudan Referendum Act 2009, Chapitre 2, Point 6.
[2] Pour un bref rappel sur l’histoire récente de la République du Soudan et les origines de la guerre civile, cf. « War », sur le site officiel du Sudan People’s Liberation Movement, 10 Janvier 2007 (dernière mises à jour le 8 Avril 2010), p. 1.
[3] Constitution intérimaire du 5 Juillet 2005.
[4] « Le peuple du Sud Soudan a droit à l’auto-détermination, entre autres par un référendum qui déterminera son statut futur ».
[5] Secrétaire général des Nations-Unies, Rapport sur le Soudan, 31 janvier 2005 (S/2005/57), p. 4, paragraphe 13.
[6] Secrétaire général des Nations-Unies, Rapport sur le Soudan, 31 janvier 2005 (S/2005/57), p. 5, paragraphe 14.
[7] Constitution intérimaire du 5 Juillet 2005, article 26 (1), a.
[8] Le « Council of States », la première chambre étant l’Assemblée nationale (« National Assembly »). Cf. Constitution intérimaire du 5 Juillet 2005, articles 83 et 85.
[9] Constitution intérimaire du 5 Juillet 2005, Partie 11.
[10] L’assemblée législative du Sud Soudan, cf. Constitution intérimaire du 5 Juillet 2005, article 169.
[11] Un Président élu par le peuple du Sud Soudan pour un mandat quinquennal, un Vice-Président nommé, et un Conseil des ministres : cf. Constitution intérimaire du 5 Juillet 2005, articles 163 à 165.
[12] Constitution intérimaire du 5 Juillet 2005, article 159.
[13] Constitution intérimaire du 5 Juillet 2005, article 164.
[14] Constitution intérimaire du 5 Juillet 2005, article 220.
[15] Southern Sudan Referendum Act 2009, Chapitre 2, Point 5 et Chapitre 3.
[16] Ibid., Chapitre 4, Point 25.
[17] Ibid., Point 66.
[18] Cf. « Les objectifs de l’Union sont les suivants : […] défendre la souveraineté, l’intégrité territoriale et l’indépendance de ses Etats membres », article 3, (b) ; « L’Union africaine fonctionne conformément aux principes suivants : […] Respect des frontières existant au moment de l’accession à l’indépendance », article 4 (b).
[19] Ernest Renan.
Liens utiles Organisation des Nations-Unies (ONU)
Résolutions et déclarations du Conseil de Sécurité relatives au Soudan
Rapports du Secrétaire général des Nations-Unies relatifs au Soudan
Commission du référendum Sud Soudan
Assistance de la MINUS au processus référendaire
Portail d’information sur le référendum Sud Soudan
Pour une synthèse du processus de rétablissement de la paix au Soudan :
« La paix, voie de la stabilité et du développement », Ambassade du Soudan au Canada
Concernant la région de l’Abyei
Sur le principe d’intangibilité des frontières
Sentinelle n° 146, Différend frontalier entre Djibouti et l’Erythrée, Abdoul Abdoulaye MOUSSA
Sentinelle n° 130, Le Niger et le Burkina Faso bientôt devant la Cour Internationale de Justice Abdoul, Abdoul Abdoulaye MOUSSA
Sentinelle n° 105, Question de l'indépendance du Kosovo : la perspective (encore lointaine) de blocage au Conseil de sécurité n'affecte pas l'assurance de l’Union Européenne, Karine RINALDI
Sentinelle n° 96, Dossier spécial « Huitième sommet de l'Union africaine » , Roland ADJOVI, Noémie SIMONEL
Sentinelle n° 56, CIJ, arrêt du 12 juillet 2005, Bénin/Niger, Tidiani COUMA
Section: Droit international humanitaire Droit de l'Homme Auteur: Berkes Antal
Résumé: Le 2 décembre 2010, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a achevé sa quatrième et dernière réunion spéciale "droits de l'homme" de 2010, consacrée à la surveillance de l'exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme. D’une part, le Comité des Ministres a adopté une série de décisions et de résolutions rendues publiques, dans le cadre de sa fonction de surveillant des arrêts définitifs de la Cour, en vertu de l’article 46 de la CEDH. D’autre part, le Comité est convenu de commencer à appliquer à partir du 1 janvier 2011 de nouvelles méthodes de travail afin d’améliorer l’efficacité et la transparence du processus de surveillance, en conformité avec sa décision de mai 2010, lors de sa 120e session.
En décembre 2010, le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a achevé sa quatrième et dernière réunion spéciale "droits de l'homme" de 2010. Il a publié ses décisions sur l'exécution d'arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme. En même temps, il a adopté les nouvelles méthodes de travail élaborées au cours de l’année 2010, sur la base des projets déclarés lors de la Conférence d’Interlaken.
La Conférence d’Interlaken (18-19 février 2010) a chargé le Comité des Ministres de deux missions principales dans la réforme du mécanisme judiciaire. D’une part, il est appelé à évaluer dans quelle mesure la mise en œuvre du Protocole n° 14 et du Plan d’Action aura amélioré la situation de la Cour et éventuellement élaborer d’autres actions nécessaires pour le fonctionnement durable du mécanisme de contrôle de la Convention. D’autre part, il doit mettre en place les bases d'une coopération institutionnelle avec le Conseil de l'Europe et ce, afin de pouvoir présenter plusieurs possibilités à l'État concerné par une requête qui a conduit à un arrêt rendu par la Cour.
En ce qui concerne la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour, la Conférence d’Interlaken a appelé le Comité des Ministres à améliorer l’efficacité du système de surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour, notamment à développer « les moyens permettant de rendre sa surveillance de l'exécution des arrêts de la Cour plus efficace et transparente ». La déclaration finale de la Conférence a urgé le Comité des ministres « à renforcer cette surveillance en donnant une priorité et une visibilité accrues non seulement aux affaires nécessitant des mesures individuelles urgentes, mais aussi aux affaires révélant d’importants problèmes structurels, en accordant une attention particulière à la nécessité de garantir des recours internes effectifs » et à réexaminer « ses méthodes de travail et ses règles afin de les rendre mieux adaptées aux réalités actuelles et plus efficaces face à la diversité des questions à traiter » (par. 11 ou la « Partie F » du Plan d’action).
I. Méthodes de travail : les éléments d’une « feuille de route »
Pour donner suite à la Partie F de la Déclaration d’Interlaken, le Comité des Ministres a consacré sa 1086e réunion « droits de l'homme » (1-3 juin 2010) à la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. A cette réunion, un premier échange de vues a eu lieu entre les Délégués et un consensus s’est cristallisé. Selon ce large consensus, il est nécessaire de repenser le processus de surveillance en mettant davantage l’accent sur le principe fondamental que l’exécution relève de la responsabilité première des Etats. Afin de gérer de manière optimale et efficace les 9000 affaires pendantes devant le Comité des Ministres, les Délégués ont unanimement reconnu la nécessité d’une hiérarchisation et prioritarisation de leur surveillance. Les idées fondamentales ont été transformées en propositions concrètes par le Service de l’Exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme en juin 2010 (cf. CM/Inf(2010)28revF ou « feuille de route »).
Les propositions de cette « feuille de route » sont fondées sur deux principes : A) une surveillance plus efficace ; et B) une surveillance plus transparente et plus visible. Il convient d’examiner le contenu de ces principes.
A) Une surveillance plus efficace
Il est nécessaire de hiérarchiser les affaires afin d’attirer l’attention du Comité des Ministres sur les affaires importantes. C’est pourquoi leur examen doit être prioritarisé, notamment sur la base d’une surveillance continue – dégagée du rythme des réunions – et opérant selon deux axes (twin-track approach selon l’expression du Royaume-Uni) suivants : une surveillance simplifiée et une surveillance soutenue.
Dans le cadre de la surveillance simplifiée, le Comité des Ministres n’intervient que formellement, seulement en fin de parcours de la phase d’exécution. Il avalise les mesures adoptées par l’Etat, sur les conseils du Service d’exécution. Cette méthode permet la clôture rapide des affaires par résolution finale, mais elle nécessite que les informations relatives à l’état d’avancement des plans d’action et celles contenues dans les bilans d’action soient rapidement accessibles à toutes les délégations.
Par contre, la surveillance soutenue s’appliquerait aux affaires prioritaires, en raison de leur nature ou du type de questions en cause. Les affaires qui pourraient être soumises à cette surveillance sont les suivantes :
les affaires interétatiques,
les arrêts pilotes et les autres arrêts soulevant des problèmes structurels importants et/ou complexes susceptibles d’engendrer de nombreuses affaires répétitives,
les arrêts impliquant des mesures individuelles urgentes.
Une telle affaire n’est pas nécessairement soumise à un débat, mais le Comité des Ministres peut s’agir par d’autres moyens que le débat (p.e. « soutien de la part du Service de l’exécution dans l’élaboration et la mise en œuvre des plans d’action, consultations bilatérales intensifiées et/ou programmes de coopération technique accrue avec les autorités nationales, rapports réguliers au Comité des Ministres sur l’avancement de l’exécution ».). L’objectif de la surveillance soutenue est d’aboutir à une solution efficace, diligente et à long terme.
Ces deux modalités pratiques de surveillance doivent être parallèles et non-cloisonnées. Une approche flexible en ce domaine, permettant le passage d’une modalité de surveillance vers l’autre est essentielle: si les circonstances l’exigent, la surveillance soutenue pourrait être proposée pour toute affaire sous surveillance simplifiée et vice versa.
La condition de ces modalités de surveillance est l’obligation des Etats de fournir des plans/bilans d’action au Comité des Ministres, ainsi qu’une information complète et à jour concernant l’évolution de l’exécution des arrêts les liant.
Alors que le système actuel du contrôle du paiement de la satisfaction équitable est flexible et peu formaliste, on a soulevé l’idée de sa simplification : on a proposé d’opérer un contrôle uniquement en cas de contestation par le requérant. Cela nécessiterait plusieurs mesures complémentaires en vue d’informer tout requérant de leur nouvelle responsabilité.
B) Une surveillance plus transparente et plus visible
Tout d’abord, l’efficacité nécessite une transparence interne, c’est-à-dire les informations relevant l’exécution doivent être présentées et échangées entre les Etats, le Comité des Ministres et le Secrétariat de façon lisible, compréhensible est facilement accessible. Pour y arriver, il faudrait réviser le système de rubriques actuelles, c’est-à-dire améliorer l’utilisation du système informatique actuel. La transparence interne rendrait souhaitable aussi la circulation des documents exhaustifs en temps utile pour permettre aux Délégués du Comité des Ministres un débat collectif et éclairé sur les affaires.
Ensuite, la transparence externe et la visibilité exigent que le publique ait accès en temps utile aux informations et que l’activité de surveillance du Comité des Ministres concernant les affaires importantes soit visible. Somme toute, l’amélioration des transparences interne et externe entraînera la nécessité d’un certain nombre de développements, avec des ressources supplémentaires. Elle contribuerait à faciliter les synergies entre le Comité des Ministres, le Secrétaire Général et l’Assemblée parlementaire, avec d’autres organes du Conseil de l’Europe (Commissaire aux droits de l’homme, Commission de Venise, CEPEJ, CPT) afin de soutenir politiquement l’action du Comité des Ministres.
Enfin, dans le cadre de la procédure d’arrêt-pilote, une interaction accrue entre la Cour et le Comité des Ministres serait nécessaire.
Ces les éléments de la « feuille de route » ont été transformés en propositions concrètes de méthodes de travail en automne 2010, et adoptées enfin par le Comité des Ministres en décembre 2010.
II. Les modalités pratiques de mise en œuvre du nouveau système de surveillance à deux axes
Lors de la 1092e réunion (14-15 septembre 2010), les Délégués du Comité des Ministres ont adopté le principe du système de surveillance opérant selon deux axes et se sont convenus de le mettre en œuvre à compter du 1er janvier 2011. Ils ont pris les décisions sur les modalités pratiques de mise en œuvre du nouveau système de surveillance à deux axes lors de la 1100e réunion, en décembre 2010 (cf. CM/Inf/DH(2010)45 final). Les décisions concernent les points suivants :
Indicateurs de classification des affaires dans la procédure de surveillance soutenue
Clarifications concernant le rôle du Comité des Ministres dans le cadre de la procédure de surveillance standard
Clarification relatives aux modalités pratiques de la surveillance soutenue
Gestion de l’absence de plans d’action ou bilans d’action
Procédure simplifiée de contrôle du paiement de la satisfaction équitable
Règles de surveillance du Comité des ministres
Mise en œuvre du nouveau système et dispositions transitoires.
Il convient de résumer chacun de ces points.
A) Indicateurs de classification des affaires dans la procédure de surveillance soutenue
Toutes les affaires seront examinées dans le cadre de la procédure standard sauf s’il est justifié, en raison de sa nature spécifique, qu’une affaire soit examinée sous la procédure soutenue. Les Délégués ont cependant considéré nécessaire de préciser les indicateurs de classification qui définissent les affaires soumises à la procédure soutenue. Les mêmes indicateurs de classification ont été désignés par les Délégués que ceux prévus en juin :
arrêts impliquant des mesures individuelles urgentes ;
arrêts pilotes ;
arrêts révélant d’importants problèmes structurels et/ou complexes tels qu’identifiés par la Cour et/ou le Comité des Ministres ;
affaires interétatiques.
En même temps, le Comité des Ministres peut décider d’examiner toute affaire sous la procédure soutenue à l’initiative d’un Etat membre ou du Secrétariat, pendant tout le processus de surveillance.
B) Clarifications concernant le rôle du Comité des Ministres dans le cadre de la procédure de surveillance standard
En vertu du principe de la subsidiarité, il incombe aux Etats défendeurs de garantir l’exécution effective des arrêts et décisions de la Cour. La procédure standard est fondée sur ce principe : c’est aux Etats parties qu’il incombe la responsabilité de veiller à l’exécution effective des arrêts et décisions de la Cour. Ils présentent un plan ‘action ou un bilan d’action dès que possible, mais au plus tard dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle un arrêt est devenu définitif. Il est souhaitable que le Comité des Ministres puisse s’appuyer sur l’action des Etats et se limite à vérifier que les plans/bilans d’action adéquats ont été présentés et que les mesures annoncées et/ou prises soient adéquates.
C) Clarification relatives aux modalités pratiques de la surveillance soutenue
Les affaires soumises à la surveillance soutenue ne sont pas nécessairement débattues. Lors des réunions « Droits de l’Homme », le Comité des Ministres peut également exercer son rôle de surveillance par des décisions prises sans débat.
D) Gestion de l’absence de plans d’action ou bilans d’action
Dans certains cas bien définis, le Secrétariat peut proposer de transférer des affaires à la surveillance soutenue en cas de non-réception d’un plan/bilan d’action. Pour une telle proposition, il faut l’absence persistante de soumission d’un plan ou bilan d’action et qu’aucun plan ou bilan d’action n’ait été présenté malgré un rappel du Secrétariat, sans aucune explication donnée par l’Etat. De plus, le Secrétariat ne proposera l’examen de l’affaire sous la surveillance soutenue que trois mois après le rappel du Secrétariat. Le but d’une telle action du Secrétariat est de prévenir le risque de lenteur dans l’exécution.
E) Procédure simplifiée de contrôle du paiement de la satisfaction équitable
La procédure simplifiée de contrôle du paiement de la satisfaction équitable optimise le rôle du Comité des Ministres dans sa nouvelle compétence en vertu de l’art. 39 § 4 de la CEDH (surveillance du respect des termes de tous les règlements amiables entérinés par la Cour). Le Comité des Ministres a mis en œuvre une nouvelle rubrique « satisfaction équitable » aménagée sur le site web du Service de l’exécution afin d’accroître la visibilité des questions liées à la satisfaction équitable. Sur cette page, le requérant (ou son avocat) trouve les adresses où il peut obtenir ou transmettre des informations concernant la satisfaction équitable que la Cour lui a octroyée. Il est important que le Comité des Ministres garantisse la traduction de ces informations dans le plus grand nombre de langues possibles afin d’être accessible à partir des 47 Etats membres.
F) Règles de surveillance du Comité des ministres
Pour l’instant, le système de surveillance à deux axes ne nécessite pas une modification des Règles de surveillance, puisque celles-ci sont suffisamment souples pour permettre l‘application des nouvelles méthodes de travail.
G) Mise en œuvre du nouveau système et dispositions transitoires
A partir de l’entrée en vigueur du nouveau système de surveillance, toutes les nouvelles affaires qui deviennent définitives après le 1er janvier 2011 seront examinées selon les nouvelles méthodes de travail. En ce qui concerne les affaires pendantes devant le Comité des Ministres (environ 9000 affaires) au moment de l’entrée en vigueur du nouveau système de surveillance, le Secrétariat conduit des discussions bilatérales afin d’identifier la forme de surveillance la plus appropriée (procédure standard, procédure soutenue ou « Affaires en attente de classification » qui seront traitées selon la procédure standard).
A la 1100e réunion (30 novembre, 1-2 décembre 2010), le Comité des Ministres a approuvé les propositions susmentionnées (cf. Décisions adoptées, « point e »). Le nouveau système de surveillance à deux axes est donc applicable depuis le 1er janvier 2011. A partir de cette date, toutes les affaires sont inscrites à l’ordre du jour de chaque réunion DH du Comité des Ministres jusqu’à la clôture de la surveillance de leur exécution, sauf si le Comité des Ministres en décide autrement. Tous les plans/bilans d’action et les informations pertinentes soumises par les requérants, les ONG et les Institutions nationales des droits de l'homme pour la surveillance de l’exécution des arrêts et des termes des règlements amiables seront rapidement publiés et mis en ligne, sauf les affaires nécessitant une confidentialité. Enfin, les modalités pratiques de la surveillance de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour européenne selon deux axes seront évaluées lors de la réunion DH de décembre 2011.
Somme toute, le nouveau système de surveillance à deux axes permet de concentrer l’activité du Comité des Ministres sur les affaires les plus importantes dans la surveillance de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour. La procédure standard est fondée sur le principe de la subsidiarité : c’est d’abord à l’Etat défendeur de veiller à l’exécution effective des arrêts et décisions de la Cour et de présenter un plan d‘action/bilan d’action. Dans cette procédure simplifiée, le Comité des Ministres peut s’appuyer sur l’action des Etats et se limite à vérifier que les plans/bilans d’action adéquats ont été présentés et veille à ce que les mesures annoncées et/ou prises soient adéquates.
Par contre, la procédure soutenue ne signifie pas que toutes les affaires devraient être débattues systématiquement, mais le Comité des Ministres pourrait également exercer son rôle de surveillance au moyen de décisions adoptées sans débat lors des réunions « Droits de l’Homme ». Même dans le cadre de la surveillance soutenue, le processus d’exécution relève de la seule compétence de l’Etat défendeur avec le soutien du Secrétariat, qui assiste l’Etat membre pour faciliter le processus d’exécution. Ainsi, il est à espérer que l’efficacité du système de surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour sera bien améliorée par le nouveau système.
Documents de référence concernant la surveillance de l’exécution (entre autres : Règles du Comité des Ministres pour la surveillance de l’exécution des arrêts et des termes des règlements amiables ; Méthodes de travail des réunions droits de l'homme - Améliorer l'efficacité de la surveillance de l'exécution des arrêts par le Comité des Ministres ; Méthodes de travail pour la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme ; Plans d’Action – Bilan d’Action)
Le Comité des Ministres suit l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme par les Etats membres, Numéro du 19 Décembre 2004, Antonella SAMPO
CEDH, appel à une rapide ratification du Protocole 14, Numéro du 30 Janvier 2005, Antonella SAMPO
Conseil de l’Europe le Comité des Ministres supervise l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, Numéro du 20 février 2005, Antonella SAMPO
Conseil de l'Europe, déclaration sur le respect des droits de l'homme et de l'Etat de droit dans une société de l'information, Numéro du 22 mai 2005, G. HOURRIEZ-BOLATRE
Conseil de l’Europe. Réunion du Comité des ministres sur l’exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, Numéro du 16 juin 2006, Valérie GABARD
UE-CEDH: lancement des "pourparlers officiels" sur l'adhésion de l'UE à la Convention européenne des droits de l'homme, bulletin n° 233 du 11 juillet 2010, Florina COSTICA
Conférence d’Interlaken (18 et 19 février 2010) – présentation, dossier spécial, bulletin n° 215 du 28 février 2010, Valérie GABARD
Conférence d’Interlaken : la réforme du mécanisme de contrôle conventionnel , dossier spécial, bulletin n° 215 du 28 février 2010, Marie BOURREL
Conférence d’Interlaken : réaffirmation du principe de subsidiarité, renforcement du rôle des Etats, dossier spécial, bulletin n° 215 du 28 février 2010, Keti TSKHOMELIDZE
Conférence d’Interlaken : La modification de la procédure de réforme de la Convention EDH, véritable solution pour l’efficacité à long terme de la Cour EDH ?, dossier spécial, bulletin n° 215 du 28 février 2010, Jean Eudes SEYCHELLES
Conférence d’Interlaken : conclusions et prochaines étapes de la réforme, dossier spécial, bulletin n° 215 du 28 février 2010, Florina COSTICA
Section: Droit international humanitaire Droit de l'Homme Auteur: Rinaldi Karine
Résumé: 1. Faits de l’affaire et allégations de violations ; 2. La question de la juridiction interaméricaine en tant que « quatrième instance » ; 3. La question, absente, du contexte de répression à l’encontre des défenseurs de l’environnement ; 4. Le contexte des forces militaires en charge de la sécurité publique ; 5. Droit à la liberté et à la sécurité de la personne ; 6. Droit à l’intégrité de la personne : différence entre torture et actes cruels, inhumains ou dégradants ; 7. Garanties et protection judiciaire ; 7.1. Irrecevabilité de preuves obtenues sous la contrainte ; 7.2. Incompétence de la juridiction militaire pour connaître des allégations d’actes de tortures commis par des militaires sur des civils ; 8. Réforme du droit interne contraire au droit international ; 8.1. « Compatibilité en abstrait » ; 9. Contrôle de conventionalité et « constitutionnalisation » latino-américaine du droit interaméricain et international des droits de l’homme.
1. Faits de l’affaire et allégations de violations. Les faits de cet arrêt du 26 novembre 2010 concernent les détentions de messieurs Cabrera García et Montiel Flores par des membres de l’armée, les traitements cruels, inhumains et dégradants qu’ils ont subis, et l’absence de leur présentation à une autorité compétente. La Cour a également eu à connaître des irrégularités du procès pénal suivi à leur encontre et du postérieur manque de diligence dans l’enquête de leurs plaintes pour torture. La Commission demande à la Cour de déclarer les violations des droits, énoncés dans la Convention américaine, à l’intégrité de la personne, à la liberté de la personne, aux garanties et protection judiciaires ; elle demande également à la Cour de déclarer la non mise en œuvre par l’État de son obligation de respecter les droits et de son devoir d’adopter des dispositions de droit interne adéquates avec la Convention américaine ; elle demande enfin la déclaration de violation de certains articles de la Convention interaméricaine pour la prévention et la répression de la torture. Les représentants des victimes (le Centre Prodh, CEJIL et le Centre de droits de l’homme de la montagne Tlachinollan) avancent dans leur « écrit de sollicitudes, arguments et preuves », outre les traitements cruels, inhumains et dégradants, l’existence de torture ; ils avancent que la liberté d’association a également été violée puisque les faits de l’espèce seraient des « représailles à la participation des victimes dans une organisation dédiée à la défense de l’environnement ».
2. La question de la juridiction interaméricaine en tant que « quatrième instance ». L’État défendeur demande à la Cour interaméricaine de se déclarer incompétente, avançant que l’objet de la procédure devant le tribunal international n’est pas de réviser ce qui a été décidé par les tribunaux interne. Pour le Mexique, les tribunaux internes ont conclu à l’inexistence de torture, dans une procédure respectueuse des garanties judiciaires où la responsabilité pénale des victimes a été reconnue (§ 12 et 13 de l’arrêt). Il est récurrent que les États défendeurs avancent cette exception préliminaire de la « quatrième instance ». Mais la nouveauté ici réside en ce que l’État avance que ses tribunaux internes n’ont pu violer le droit interaméricain puisqu’ils ont réalisé le « contrôle de conventionalité ». C’est ainsi la première fois qu’un État avance cet exercice par les juridictions nationales de ce contrôle de conventionalité comme exception préliminaire. Commençons par rappeler que la juridiction internationale a certes un caractère subsidiaire, secondaire et complémentaire, selon les termes même du préambule de la Convention américaine relative aux droits de l’homme. La Cour affirme donc que le tribunal interaméricain n’exerce pas les fonctions d’un tribunal de « quatrième instance » : ce n’est pas une juridiction d’appel où s’examine les désaccords des parties sur la portée de la valorisation de la preuve ou sur l’application du droit interne (§ 16). Comme l’affirmait le Juge Sergio García Ramírez dans son vote relatif à l’affaire Vargas Areco c. Paraguay, « la Cour ne peut, ni ne prétend – jamais – se convertir en une nouvelle et ultime instance pour connaître la controverse suscitée au niveau interne ». Cependant, lorsque ce qui est avancé devant la juridiction internationale est la violation d’instruments internationaux par les tribunaux internes, « il est de la compétence de la Cour de vérifier si, dans les pas réalisés au niveau interne, des obligations internationales de l’État dérivées des instruments interaméricains qui donnent compétence au Tribunal ont été violées ». Ainsi, la Cour est amenée à examiner les procédures internes afin d’établir la compatibilité de celles-ci avec la Convention américaine (§ 19). Elle est ainsi aussi amenée à examiner le contrôle de conventionalité qui a été réalisé par les juges internes. Ainsi, c’est une question qui relève du fond, la Cour rejette cette exception préliminaire, qui n’en est pas une puisque avec cet argument, l’État « prend comme point de départ qu’il n’y a eu aucune violation de droits de l’homme dans la présente affaire, lorsque c’est précisément cela qui sera examiné dans le fond de l’affaire » (§ 20).
3. La question, absente, du contexte de répression à l’encontre des défenseurs de l’environnement. Les victimes sont membres de l’Organisation des paysans écologiques de la montagne de Petatlán et Coyuca de Catalán. Monsieur Montiel Flores est l’un des fondateurs de cette organisation (§ 259). Pour les représentants des victimes, les faits de l’espèce ont été commis à l’encontre des deux victimes en raison de leur activisme en défense de l’environnement ; ces représailles font parties d’un patron d’attaques à l’encontre des défenseurs de l’environnement. Notons que la pétition déposée devant la Commission interaméricaine l’avait été, en plus des organisations qui sont restées représentantes des victimes devant la Cour, par Greenpeace international. Parmi les 12 écrits d’amicus curiae reçus par la Cour, beaucoup provenaient de centres de droit environnemental, d’associations pour la défense de l’environnement, et traitaient principalement du contexte de résistance de communautés contre les industries d’extraction. Certains des affidavits et des déclarations au cours de l’audience publique concernaient la lutte des deux victimes en défense des forêts pour freiner les coupes d’arbres par des entreprises transnationales, les problèmes qu’affrontent les défenseurs de l’environnement et la non protection des paysans et autochtones qui luttent pour préserver les écosystèmes de leurs communautés. Mais le cadre factuel d’une affaire devant la Cour interaméricaine est celui qui est présenté par la Commission interaméricaine dans sa requête (voir le Règlement de la Cour). Dans son rapport de recevabilité, la Commission avait expressément mentionné que les pétitionnaires avançaient que les violations sont une conséquence de leurs travail en défense de l’environnement. Mais dans sa requête, qui détermine la cadre factuel de l’affaire, la Commission indique seulement que les victimes sont membres de l’Organisation des paysans écologiques de la montagne de Petatlán et Coyuca de Catalán, qu’ils ont gagné quatre prix de défense de l’environnement et qu’ils luttaient contre la déforestation des montagnes de Guerrero qui menace les communautés locales (§§ 53 et 57). Ainsi, dans le présent arrêt, le contexte de la répression que subissent les défenseurs de l’environnement au Mexique ne peut pas être connu de la Cour, pour une simple question procédurale. Par conséquent, la Cour ne pourra pas non plus examiner la violation de l’article 16 (liberté d’association). Rappelons nous que dans l’affaire Kawas Fernández, la Cour avait estimé que l’analyse de la violation de la liberté d’association devait « se situer dans le contexte de la relation qu’a l’exercice de ce droit avec le travail de promotion et défense des droits de l’homme » (par. 145), raison pour laquelle la Cour déclarait que, puisque la privation de la vie avait précisément été motivée par l’exercice légitime de la liberté d’association en défense de l’environnement, la violation de l’article 16 de la Convention américaine devait, par conséquent, également être déclarée (voir notre note dans le bulletin n° 190 de Sentinelle et dans la RGDIP, Tome 113, 2009, n° 3). Par conséquent aussi, certaines mesures de réparations sollicitées par les représentants des victimes ne pourront être examinées par la Cour. Ils demandaient notamment la réalisation d’une campagne de sensibilisation sur l’importance du labeur que réalisent les défenseurs des droits de l’homme au Mexique, ou encore, l’établissement d’un centre éducatif dédié à la formation en matière forestière et gestion communautaire de ressources naturelles (§ 246). La Cour déclarera qu’elle « ne peut se prononcer sur des demandes de réparations relatives à des faits qui, pour des raisons procédurales, n’ont pas été abordés dans l’arrêt » (§ 247).
4. Le contexte des forces militaires en charge de la sécurité publique. Les abus commis par les forces militaires dans l’État de Guerrero ont été présentés, aussi bien par les représentants des victimes que par la Commission dans sa requête, comme le contexte dans lequel se sont produites les violations de la présente espèce. La Cour considère que dans les affaires de « haute complexité factuelle », dans lesquelles est avancée l’existence de pratiques de violations de droits de l’homme de caractère massif, systématique ou structurel, « il est difficile de prétendre à une stricte délimitation des faits ». Ainsi, le présent litige « ne peut s’étudier de manière fragmentée ou en excluant les éléments de contexte qui peuvent illustrer au juge international les circonstances historiques, matérielles, temporelles et spatiales dans lesquelles ont eu lieu les faits » (§ 63). Ainsi, le Tribunal de San José aura à l’esprit, tout au long de son arrêt, – avec pour cela l’aide d’une expertise relative aux politiques de sécurité mises en œuvre par l’État au travers desquelles les forces armées ont été impliquées dans des tâches de sécurité publique, au manque de contrôle adéquat sur la conduite de ces forces armées, ou encore au « profil que devrait avoir une instance de fonctionnaires chargés de faire respecter la loi » – que les faits de la présente affaire se produisent dans un contexte de présence militaire importante dans l’État de Guerrero, en réponse au narcotrafic et à des groupes armés comme l’Armée Zapatiste de libération nationale (§ 81). À partir des années 1990, les forces armées ont assumé des fonctions de sécurité publique au moyen de patrouilles, occupation de villages, détentions, interrogatoires, violations de domiciles (§ 82). La Cour tient pour prouvé que, à Guerrero, la « présence de l’armée assurant des fonctions policières a été un thème controversé en relation avec les droits et libertés individuelles et communautaires, elle a placé la population dans une situation de vulnérabilité » (§ 85). La Cour se base sur des documents du Haut commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme pour considérer que « la haute présence militaire accompagnée de l’intervention des forces armées en activités de sécurité publique peut impliquer l’introduction d’un risque pour les droits de l’homme » (§ 86). Et elle note que malgré que les États doivent maintenir l’ordre public, ils ont le devoir d’appliquer des procédures conformes aux droits fondamentaux (§ 87).
5. Droit à la liberté et à la sécurité de la personne. La Cour déclare la violation du droit à la liberté de la personne, et en particulier, les paragraphes 3, 4 et 5 de l’article 7 de la Convention américaine. Cette affaire concerne les arrestations, en mai 1999, de messieurs Cabrera García et Montiel Flores, lorsque 40 membres de l’armée mexicaine firent intrusion dans la communauté de Pizotla, dans l’État de Guerrero, dans le carde d’un opératif de lutte contre le narcotrafic (§ 67). Inculpés de « port d’arme à usage exclusif de l’armée » et de culture de drogue, ils ont été condamnés à des peines de prison de six et dix ans (§ 69). Ces sentences ont été confirmées en appel (§ 70). Les représentants des victimes estiment que « le rôle joué par l’armée dans les tâches de sécurité publique a favorisé une ambiance contraire à la protection effective des droits de l’homme » (§ 77). La Cour rappelle que la sécurité doit être comprise comme la protection contre toute ingérence illégale ou arbitraire dans la liberté physique (§ 80). Elle renvoie à la Cour européenne pour qui la sécurité personnelle implique la protection de la liberté physique (Villa c. Italie du 20 avril 2010). La Cour, ayant toujours à l’esprit le contexte général des abus commis par les forces militaires (§ 81), estime que la possibilité pour les État de confier aux forces armées des pouvoirs de restriction de la liberté personnelle doit répondre au critère de proportionnalité « tenant compte du fait que le régime propre des forces militaires ne se concilie pas avec les fonctions des autorités civiles » (§ 89). L’article 7.5 de la Convention américaine dispose que toute personne « arrêtée ou détenue sera traduite dans le plus court délai devant un juge ou un autre fonctionnaire habilité par la loi à exercer des attributions judiciaires ». Selon les juridictions internes, le retard de 5 jours dans la mise à disposition des détenus aux autorités compétentes serait raisonnable, tenant compte de l’orographie particulière de Pizotla. Mais le Tribunal de San José déclare la violation de l’article 7.5 (§ 100). Par ailleurs, les victimes n’ont pas été informées des raisons de leurs arrestations, en violation de l’article 7.4 de la Convention (§ 106).
6. Droit à l’intégrité de la personne : différence entre torture et actes cruels, inhumains ou dégradants. La requête de la Commission interaméricaine soutient que « la preuve quant aux actes de torture n’est pas concluante », alors qu’il existe « suffisamment d’éléments de conviction qui permettent de conclure que les victimes ont été l’objet de traitements cruels, inhumains ou dégradants » (§ 107). Les représentants quant à eux estiment que les actes subis sont constitutifs de torture car il s’agit « d’un ensemble d’actes perpétrés systématiquement pendant plusieurs jours avec le but de faire signer des confessions aux victimes » (§ 108). Est alors mise en lumière la question de la différence entre « torture » et « actes cruels, inhumains ou dégradants ». La Convention américaine relative aux droits de l’homme, dans son article 5, dispose que « nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants », faisant ainsi une différence entre ces termes (par l’emploi du mot « ni » et non « ou »), sans pour autant donner de définition. La Convention interaméricaine pour la prévention et la répression de la torture, quant à elle, signale que l’on entend par « torture », « tout acte par lequel sont infligées intentionnellement à une personne des peines ou souffrances, physiques ou mentales, aux fins d'enquêtes au criminel ou à toute autre fin, à titre de moyen d'intimidation, de châtiment personnel, de mesure préventive ou de peine. On entend également par torture l'application à toute personne de méthodes visant à annuler la personnalité de la victime ou à diminuer sa capacité physique ou mentale même si ces méthodes et procédés ne causent aucune douleur physique ou angoisse psychique ». En l’espèce, les victimes ont décris à plusieurs reprises les actes qu’elles ont subis (simulation de noyade par introduction d’eau gazeuse dans les narines ; décharges électriques et coups en différentes parties du corps tout en étant bandées et attachées ; menacées avec une arme, etc., § 112). 14 certificats médicaux ont été émis (§ 114). Ceux émis par les autorités militaires, qui ont été la base de l’examen par les tribunaux interne des allégations de torture, n’avaient pour objet que « de certifier l’intégrité physique des victime » (§ 118). Ainsi, la Cour tient également compte des certificats émis par des médecins de l’organisation danoise Médecins pour les droits de l’homme, qui concluent que messieurs Cabrera García et Montiel Flores ont subi des actes de torture (§ 121). La Cour note aussi trois expertises présentées en audience publique concluant également à la réalisation d’actes de torture (§ 123). Cependant, en l’espèce, après avoir réitéré que « l’infraction du droit à l’intégrité physique et psychique des personnes est un type de violation qui comprend diverses connotations de degrés qui va de la torture à d’autres types de traitements cruels, inhumains ou dégradants » (§ 133), la Cour note simplement que « de la preuve apportée, il est possible de conclure que des traitements cruels, inhumains ou dégradants ont été infligés » aux victimes (§ 134), n’évoquant pas le terme de « torture » dans sa déclaration de violation (§ 137). Notons alors simplement que la Cour n’est pas un tribunal de droit interne et qu’elle ne peut donc qualifier juridiquement les faits sur lesquels il existe une controverse au niveau interne. Elle ne peut qu’ordonner à l’État d’enquêter sérieusement sur les allégations de torture (§ 215).
7. Garanties et protection judiciaire. La Cour conclue également à la violation des articles 8 et 25 de la Convention américaine, énonçant les garanties et protections judiciaires, sur plusieurs bases. Pour le Tribunal, l’obligation pour les États de garantir les droits reconnus à l’article 5 de la Convention (intégrité de la personne) implique le devoir d’enquêter sur les allégations de torture. Mais il est clair pour le Tribunal que « l’État a manqué à son devoir d’enquêter d’office » sur ces faits (§ 131). Les victimes ont par ailleurs présenté plusieurs recours d’amparo, avançant que les procès n’ont pas tenu compte de certains rapports médicaux (réalisés par l’organisation danoise Médecins pour les droits de l’homme) concluant à des actes de torture à leur encontre (§§ 71 et 72). Ils ont présenté ces recours à la juridiction civile et ils ont aussi déposé une plainte devant la Commission nationale des droits de l’homme, qui a reconnu la torture (§ 75).
7.1. Irrecevabilité de preuves obtenues sous la contrainte. La Commission et les représentants avancent que devant les juridictions internes, de la valeur a été accordée à des déclarations auto-incriminatoires obtenues par la contrainte (§ 138). La règle de l’exclusion de preuves obtenues au moyen de la torture ou de traitements cruels, inhumains ou dégradants est reconnues par plusieurs traités et organes internationaux de protection des droits de l’homme. C’est une règle intrinsèque à l’interdiction de la torture, et c’est, pour la Cour interaméricaine, une règle à caractère absolu et qui ne peut être dérogée (§ 165). La Cour a affirmé dans sa jurisprudence que l’annulation de telles preuves fait cesser les conséquences d’une violation des garanties judiciaires (Bayarri c. Argentine). Dans la même ligne, donner une valeur probatoire à de telles déclarations constitue une atteinte à un procès juste et équitable (§ 167). La réalité mexicaine est connue de la Cour qui cite le rapport du Comité des Nations Unies contre la torture élaboré à la suite de sa visite dans le pays en 2001. Celui-ci indique qu’il est, au Mexique, « extraordinairement difficile pour l’inculpé d’obtenir l’exclusion du dossier probatoire de la confession obtenue de manière forcée » (§ 169). Concernant les faits qui nous occupent, la Cour doit déterminer si la contrainte a été utilisée pour obtenir ces confessions. La Cour note tout d’abord que messieurs Cabrera García et Montiel Flores ne savent ni lire ni écrire et qu’ils ont pourtant mis leurs empruntes sur ces déclarations (§ 170). Elle estime ensuite que, puisqu’elle a conclu antérieurement à l’existence de traitements cruels, inhumains et dégradants sur les personnes de messieurs Cabrera García et Montiel Flores, il « est possible de conclure » qu’ils ont été victimes de traitements cruels pour les obliger à confesser (§ 175), déclarant ainsi la violation de l’article 8.3 de la Convention américaine (§ 177).
7.2. Incompétence de la juridiction militaire pour connaître des allégations d’actes de tortures commis par des militaires sur des civils. La juridiction civile s’est déclarée incompétente pour enquêter sur les allégations d’actes de torture commis par des militaires, cédant par là la compétence à la juridiction militaire. Celle-ci a conclu qu’aucun élément du dossier ne permettait de prouver que des actes de torture ont été réalisés sur les deux détenus (§ 74). Pour la Cour, « dans un État démocratique de droit, la juridiction pénale militaire doit avoir une portée restrictive et exceptionnelle », et plus particulièrement, « la juridiction pénale militaire n’est pas la juridiction compétente pour connaître de violations de droits de l’homme » à l’encontre de civils. Et elle réitère que « lorsque la justice militaire assume la compétence sur une affaire dont doit connaître la justice ordinaire, le droit au juge naturel est violé, et, a fortiori, le procès juste et équitable », qui est lié au droit d’accès à la justice. Pour cela, la Cour conclue en l’espèce à la violation des garanties judiciaires prévues à l’article 8.1 de la Convention américaine, et puisque les victimes n’ont pas bénéficié de recours effectifs pour contester la juridiction militaire, elle conclue également à la violation de leur droit à la protection judiciaire contenu à l’article 25 de la Convention (§ 204).
8. Réforme du droit interne contraire au droit international. L’article 2 de la Convention américaine énonce l’obligation générale de tout État partie d’adapter son droit interne aux dispositions du texte interaméricain pour garantir les droits qui y sont reconnus. Concernant la législation mexicaine sur la compétence militaire, la Cour note que celle-ci, pour être conforme aux standards de la Convention, doit prévoir que la juridiction militaire ne peut être que l’exception, et non la règle comme c’est pourtant la cas. Ainsi, en étendant la compétence de la juridiction militaire aux faits et délits sans relation stricte avec la discipline militaire, l’État défendeur n’a pas mis en œuvre cette obligation (§ 206). La Cour affirme qu’il « est nécessaire que les interprétations constitutionnelles et législatives relatives aux critères de compétence matérielle et personnelle de la juridiction militaire au Mexique s’adaptent aux principes établis dans la jurisprudence de ce Tribunal et qui s’appliquent pour toute violation de droits de l’homme supposément commises par des membres des forces armées » (§ 233). Puisque le Code de Justice militaire est incompatible avec la Convention américaine, l’État a l’obligation d’adopter les réformes législatives pertinentes pour le rendre compatible avec les standards internationaux en la matière (§ 234), l’État a également l’obligation de réformer sa législation pour que les personnes affectées par l’intervention de la juridiction militaire puissent la contester efficacement (§ 235).
8.1. « Compatibilité en abstrait ». Cette jurisprudence de la Cour quant à la réforme du droit interne contraire aux préceptes interaméricains ne s’étend pas à la législation interne qui n’a pas d’incidence en l’espèce. Les représentants des victimes avancent qu’il n’existe pas dans le code pénal de type pénal pour l’acte de torture. Mais de l’avis de la Cour, les représentants « n’expriment pas les raisons pour lesquelles cela aurait un effet dans la présente affaire ». Ainsi, la Cour affirme ici qu’elle « ne peut faire d’analyse dans l’abstrait d’une norme qui ne s’est pas appliquée ou qui n’a pas eu d’effet dans l’espèce » (§ 207). Cette jurisprudence de la « compatibilité en abstrait » s’est initiée avec l’affaire Gangaram Panday en 1991 et n’a jamais changé depuis. En effet, la Cour estime que sa compétence contentieuse n’a pas pour objet de réviser des législations, en abstrait, qui n’ont pas violé de droits ou libertés, mais bien de résoudre des affaires concrètes. C’est ainsi uniquement par la fonction consultative que la Cour pourrait répondre à cette question.
9. Contrôle de conventionalité et « constitutionnalisation » latino-américaine du droit interaméricain et international des droits de l’homme. Le Tribunal est « conscient que les autorités internes sont sujettes à la loi et qu’elles sont donc obligées d’appliquer les dispositions en vigueur dans l’ordre juridique. Mais quand un État est partie à un traité international comme la Convention américaine, tous ses organes, y compris ses juges, sont également soumis à ce traité, ce qui les oblige à veiller à ce que les effets des dispositions de la Convention ne se voient pas diminués par l’application de normes contraires à son objet et fin » (§ 225). Ainsi, selon les mots de la Cour interaméricaine, les juges et organes d’administration de la justice « sont dans l’obligation d’exercer d’office un “contrôle de conventionalité” entre les normes internes et la Convention américaine », et ils doivent pour cela tenir compte « non seulement du traité, mais aussi de l’interprétation qu’en a fait la Cour, interprète ultime de la Convention américaine » (§ 225). Cette doctrine du contrôle de conventionalité naît dans la jurisprudence de la Cour en 2006 dans l’affaire Almonacid Arellano, bien qu’antérieurement, des référence à ce contrôle existaient dans des votes du juge Sergio García Ramírez (voir l’affaire Myrna Mack Chang). Pour le juge ad hoc Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, qui joint un vote au présent arrêt Cabrera García et Montiel Flores, ce contrôle de conventionalité converti le juge national en un juge interaméricain : il est le premier gardien de la Convention, de ses Protocoles et de la jurisprudence de la Cour (§ 24). Les juges internes sont selon ses mots ceux qui « ont la majeure responsabilité pour harmoniser la législation nationale avec les paramètres interaméricains » (§ 87). Le juge ad hoc parle d’un véritable « dialogue jurisprudentiel » (qui est justement le titre de la revue publiée par la Cour interaméricaine et l’Institut d’investigations juridiques de l’Université Nationale Autonome du Mexique, qui a pour objet de faire connaître les arrêts des Tribunaux internes qui appliquent la jurisprudence de la Cour interaméricaine). Selon les mots de Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, « le juge national doit ainsi appliquer la jurisprudence conventionnelle, y compris celle qui se créée dans les affaires où n’est pas partie l’État national auquel il appartient » (§ 51). Il estime que la tendance latino-américaine est à l’inclusion de ce « bloc de conventionalité » dans le « bloc de constitutionnalité » (§ 26), il estime que nous assistons à une « nationalisation, ou constitutionnalisation du droit international des droits de l’homme » (§ 86), et que de ce « dialogue jurisprudentiel entre les juges nationaux et les juges interaméricains » doit s’établir « un authentique ius constitutionale commune dans les Amériques » (§ 88).
Il est important et, surtout, rassurant de lire ici les mots de ce juge. Ils viennent en effet conforter et appuyer notre critique (voir la contribution dans l’ouvrage collectif Le particularisme interaméricain des droits de l’homme) de l’arrêt Peuple Saramaka dans laquelle l’équipe de travail en charge de l’affaire n’avait pas tenu compte d’un quelconque « bloc de conventionalité ». La Cour dans cette affaire n’avaient en effet pas fait appel à sa propre jurisprudence, à sa propre interprétation de la Convention. Or, si les organes d’administration de la justice, au niveau interne, doivent tenir compte, outre de la Convention, des interprétations qui en sont faites par la Cour, il semble que la propre Cour, dans ses arrêts, doivent également donner de l’importance - de l’autorité - à l’interprétation de la norme conventionnelle qu’elle a été amenée à faire par le passé - à la chose interprétée.
Cour interaméricaine des Droits de l'Home : Affaire Kawas Fernández c. Honduras : la protection de l'environnement conditionne l'exercice d'autres droits de l'homme, bulletin n° 190, Karine RINALDI Le rejet des auto-amnisties pour violations graves des droits de l’homme refait l’unanimité devant la CIADH : affaire Almonacid Arellano c. Chili, bulletin n° 83, Karine Rinaldi
Résumé: Mécanisme international - TPIR - TPIY - Stratégie d'achèvement - Conseil de sécurité - Juridiction international - Renvoi aux autorités nationales - compétence personnelle - seuil de gravité
Le 22 décembre 2010, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1966 (2010) dont l’objet est de poursuivre et de compléter la stratégie d’achèvement des travaux du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (« TPIY ») et du Tribunal pénal international pour le Rwanda (« TPIR)). La résolution met en place ‘un mécanisme international’ chargé d’exercer les fonctions résiduelles du TPIY et du TPIR et il devrait progressivement leur succéder (voir aussi le Communiqué de presse et pour en savoir plus sur les étapes et les discussions sur la création de ce mécanisme voir le Rapport du Secrétaire général des Nations Unies au Conseil de sécurité du 21 mai 2009).
1. La recherche d’un équilibre entre lutte contre l’impunité et fermeture effective et rapide des Tribunaux
Le mécanisme international sera composé de deux branches distinctes : une pour le TPIR qui devrait être opérationnelle au 1er juillet 2012 et une par le TPIY qui débutera ses travaux l’année suivante en juillet 2013. La résolution demande aux deux tribunaux d’assurer une transition avec le mécanisme et de compléter leurs propres travaux pour la fin de l’année 2014. Cela signifie que pendant une année et demie pour le TPIR et six mois pour le TPIY, les juridictions et le mécanisme pourront fonctionner simultanément. On comprend qu’au regard de la taille de ces deux juridictions, le mécanisme ne puisse les remplacer du jour au lendemain et qu’une période de transition soit nécessaire.
Les Etats participants au vote ont généralement positivement accueilli et commenté le mécanisme. Seule la Russie s’est abstenue. Le représentant russe a indiqué que les deux tribunaux avaient déjà eu toutes les opportunités nécessaires pour compléter leurs travaux aux dates initialement prévues et que cette extension de la fin des travaux à 2014 devait être la dernière du Conseil de sécurité en la matière. Il est vrai que la stratégie d’achèvement initial prévoyait que les enquêtes devraient être terminées par 2004, les activités judiciaires pour la fin de l’année 2008 et compléter toutes leurs activités pour la fin de l’année 2010 (voir les résolutions du Conseil de sécurité 1503 (2003) et 1534 (2004)). On comprend bien que c’est leur agacement face à cet échec du respect de l’agenda que les autorités russes entendent sanctionner en s’absentant lors de ce vote. La résolution prend note du fait qu’aucune des dates prévues dans la stratégie initiale d’achèvement des travaux des Tribunaux internationaux n’ont été respectées. Ce non respect des délais initialement prévus n’est pas une surprise et dès la fin de l’année 2008, le président du Conseil de Sécurité avait déjà pris note d’un retard mais également rappelé le support du Conseil à l’idée de poursuivre les efforts engagés par les tribunaux vers une fermeture le plus tôt possible (voir la déclaration du Président du Conseil de sécurité datée du 19 décembre 2008).
L’Autriche particulièrement impliqué dans le travail préparatoire ayant conduit à l’adoption de la résolution a indiqué que ce mécanisme envoyait un message fort contre l’impunité indiquant aux fugitifs qu’ils n’échapperaient pas à la justice et que l’héritage des Tribunaux serait préservé. Le mécanisme international a en effet certainement pour vocation première de s’assurer que la fermeture ne saurait se faire au détriment de la lutte contre l’impunité et vu comme un moyen pour les derniers fugitifs recherchés par ces Tribunaux d’échapper à la justice internationale. Là encore dès la fin 2008, le Président du Conseil de sécurité avait clairement indiqué la nécessité de s’assurer que les personnes mises en accusation par les Tribunaux soient présentées à la justice. Dès lors, la mise en place de ce mécanisme est certainement le compromis trouvé par l’ONU pour concilier, une fermeture à courte échéance des deux Tribunaux et réduire pour l’organisation les coûts de la justice pénale internationale, sans sacrifier les objectifs qu’elle s’était fixée lors de la création de ces deux Tribunaux à savoir la lutte contre l’impunité.
Le mécanisme international a donc la vocation à être une structure : petite par la taille, temporaire et efficace. Le caractère temporaire est assuré par le fait que le mécanisme est créé pour une période initiale de quatre années seulement et que les progrès accomplis ainsi que l’achèvement de ses propres travaux devra être revu à l’issue de cette quatre années, puis tous les deux ans afin de décider si le mécanisme devra ou non poursuivre ses travaux pour la période suivante. Quand à sa petite taille et sa flexibilité elle sera en principe assurée par le fait que les organes du mécanisme (chambres, procureur, greffe) seront communes aux deux branches (et non pas seulement la Chambre d’appel comme c’est le cas à l’heure actuelle), par la liste de 25 juges disponibles sur une liste et par une plus grande flexibilité dans le recrutement du personnel afin de s’adapter rapidement aux besoins du mécanisme. L’idée étant qu’il est difficile de prévoir la masse de travail du mécanisme puisque celle-ci dépendra largement ou non de l’arrestation des fugitifs et qu’ainsi le mécanisme soit en position de s’adapter rapidement à ses besoins réels.
2. Le mécanisme international : une véritable juridiction assurant les fonctions juridictionnelles essentielles des deux Tribunaux
De manière assez surprenante la nouvelle institution créée ne porte pas le nom de « cour » ou de « Tribunal » mais de « mécanisme » international. Ce choix terminologique oblige à se demander si ce mécanisme s’est clairement vu reconnaitre une fonction juridictionnelle. On sait que la dénomination donnée à l’institution, si elle peut être un indicateur dans un sens ou dans l’autre, ne saurait déterminer a elle seule du caractère juridictionnel ou non d’une institution et que seule sa véritable nature au regard des fonctions qui lui ont été confiées permet de trancher cette question. A la lecture du Statut de ce mécanisme annexé à la résolution du Conseil de sécurité, il semble que la réponse à cette question soit assez claire : le mécanisme a une nature juridictionnelle de même ampleur et portée que le TPIY et TPIR dont il est sensé assurer les fonctions résiduelles. Le Conseil de sécurité indique ainsi clairement que le mécanisme continuera d’assurer « la compétence, les droits et obligations et les fonctions essentielles du TPIY et du TPIR (voir en particulier l’article 2 du Statut du mécanisme qui indique clairement que le mécanisme est chargée de poursuivre toutes les fonctions des deux Tribunaux). De plus le mode de nomination des juges les qualifications exigées pour ce poste et les garanties d’indépendance et d’impartialité qui leur sont reconnues sont de même nature que devant le TPIY et le TPIR. Enfin si le projet de Règlement de procédure et de preuve du mécanisme n’est pas encore rédigé (à charge pour le Secrétaire général d’en proposer un projet dans les 6 prochains mois), le Conseil a néanmoins indiqué que là encore, les Règlements de procédure et de preuve des deux Tribunaux devrait être la source d’inspiration principale et fondamentale et ne pourra entrer en vigueur qu’après leur adoption par les juges du nouveau mécanisme. Ainsi, il nous semble que bien que dénommé « mécanisme » la nouvelle institution créée relève clairement de la catégorie des juridictions internationales.
3. Le rappel du rôle essentiel des Etats dans la réussite de cette stratégie d’achèvement
La résolution du Conseil de sécurité indique encore une fois que la coopération des Etats est essentielle au succès du nouveau mécanisme international mis en place. Elle rappelle l’obligation des Etats de répondre positivement et rapidement aux demandes d’assistance concernant la localisation, l’arrestation et le transfert de suspects. En particulier, elle insiste sur la nécessité pour les Etats au sein desquels les fugitifs sont susceptibles de se cacher, d’intensifier leur coopération afin que leur arrestation soit effective le plus rapidement possible. La coopération des Etats ne saurait néanmoins s’arrêter à porter assistance au mécanisme et la résolution insiste fortement sur la nécessité de poursuivre le renvoi aux autorités nationales compétentes toutes les affaires pour lesquels le suspect n’appartient pas à la catégorie des hauts dirigeants soupçonnés d’être les principaux responsables des crimes relevant de sa juridiction. Il s’agit là d’une réaffirmation d’un des aspects clef de la stratégie d’achèvement des Tribunaux qui avait conduit à l’adoption de la Règle 11(bis) des Règlements de procédure et de preuve des deux Tribunaux. Rien de nouveau là encore, l’article 6 du Statut du mécanisme indique que ce dernier devra faire tous les efforts possibles et prendre toutes les mesures nécessaires pour le transfert des dossiers des suspects de rangs intermédiaires et subalternes vers les tribunaux nationaux. Les juridictions nationales compétentes pour recevoir des dossiers sont largement entendues puisqu’il peut s’agir du territoire où les crimes ont été commis, où le suspect a été arrêté ou encore ayant compétence, volonté et étant adéquatement préparé à accepter le dossier. Finalement l’article confirme la jurisprudence bien établie des deux Tribunaux sur les critères à prendre en compte pour déterminer si un suspect appartient à la catégorie des hauts dirigeants soupçonnés d’être les principaux responsables ou non à savoir la gravité des crimes reprochés et le niveau de responsabilité de l’accusé.
L’un des aspects juridiquement intéressant sur cette notion de hauts dirigeants soupçonnés d’être les principaux responsables se trouve dans l’article 1 du Statut du mécanisme relatif à la compétence du Tribunal. On le sait la notion de hauts dirigeants soupçonnés d’être les principaux responsables devant le TPIR et le TPIY n’est pas un aspect de la compétence personnelle du Tribunal. Il ne s’agit que d’une stratégie visant à guider le choix des dossiers à traiter au niveau national et international. Il en va différemment devant plusieurs juridictions pénales internationales établis postérieurement. Devant les Chambres extraordinaires au sein des Tribunaux cambodgiens, l’article 2 de la Loi de 2004 relatif à la compétence prévoit clairement que celle-ci est limitée aux « hauts dirigeants du Kampuchéa Démocratique et les principaux responsables » des crimes relevant de la compétence du Statut (voir aussi le jugement de la Chambre de première instance dans l’affaire Duch qui confirme cette interprétation). Une disposition similaire existe à l’article 1 du Statut du Tribunal spécial pour la Sierra Leone là encore consacré à la compétence, même si ce point a été longuement débattu devant la juridiction et qu’après un désaccord entre les deux Chambres de première instance sur ce point la Chambre d’appel a considéré qu’il ne s’agissait pas d’un critère de compétence personnelle mais seulement d’un guide pour le Procureur. La mention du principe de hauts dirigeants soupçonnés d’être les principaux responsables pour la première fois dans l’article relatif à la compétence pouvait donc laisser penser à un changement par l’ajout d’un seuil de gravité au stade de la détermination de la compétence. En fait, il n’en est rien. Le premier point de l’article 1 indique clairement que le mécanisme poursuivra en des termes identiques la compétence territoriale, matérielle temporelle et personnelle. De plus la lecture du point 3 de l’article 1 indique clairement que la Cour a également compétence pour ceux hauts dirigeants soupçonnés d’être les principaux responsables si elle ne parvient pas à transférer malgré ses efforts le dossier aux juridictions nationales. Le critère de gravité reste donc celui d’un guide ou d’une stratégie et non une question de compétence personnelle. Le Conseil de sécurité fait donc clairement le choix ici de ne pas modifier la compétence personnelle des deux Tribunaux en y ajoutant un seuil de gravité alors même que les juridictions plus récentes se sont vues confiées un mandat plus restreint et que la création du mécanisme aurait pu être une occasion de faire passer de stratégie à critère de compétence ce seuil de gravité.
TPIY et TPIR : rapports sur la stratégie d’achèvement des travaux Aude Vasseur-Rivollet
Coordination entre les greffes des juridictions pénales (A.SAMPO)
TPIR, le Tribunal international transfère des affaires au Rwanda (A.SAMPO)
Rwanda, ouverture des procès devant les tribunaux gacaca en 2006 (A.SAMPO)
Bosnie-Herzégovine, ouverture de la chambre des crimes de guerre de la Cour d'Etat (A.SAMPO)
Conseil de sécurité, coopération de la république serbe de Bosnie avec le TPIY (A. SAMPO)
Résolution 1597 du CS, amendement au Statut du TPIY (Prof. P. WECKEL)
Tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda : Rapports mitigés sur la stratégie d’achèvement des travaux (A. SAMPO et R. ADJOVI)
TPIY, élection de juges ad litem (A. SAMPO)
TPIY, protection des témoins et liberté de la presse (A. RAINAUD)
TPIY : Premier transfert d’un accusé vers une juridiction de l’Ex-Yougoslavie (S. RAHMANI)
Le Procureur c. Michel Bagaragaza. la première requête en transfert d’affaire vers une juridiction nationale Roland ADJOVI
ONU/CS : résolution portant amendement du Statut du TPIY (Suany Mazzitelli)
TPIR Le Procureur c. Michel Bagaragaza. Une ordonnance intermédiaire pour des arguments complémentaires avant de décider sur la requête en transfert de l’acte d’accusation Roland ADJOVI
TPIR Michel Bagaragaza. Le rejet de la requête en transfert du dossier à la Norvège (Décision du 19 mai 2006) Roland ADJOVI
TPIR. Michel Bagaragaza, une tentative de transfert empêchée Roland ADJOVI
TPIR Robert Fremr :un nouveau juge ad litem à Arusha Roland ADJOVI
TPIR : première demande de renvoi d’un acte d’accusation vers le Rwanda Valérie GABARD
TPIY Arrestation par le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie de Zdravko TOLIMIR inculpé de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre Emmanuelle DEVUYST
Le Conseil de Sécurité autorise l’augmentation du nombre de juges ad litem devant le TPIY Valérie GABARD
Section: Droit international économique Auteur: Metou Brusil Miranda
Résumé: Validation du protocole portant création du FMA par les ministres africains des finances à Yaoundé -Renvoi de l’adoption des statuts du fonds en mars 2011 pour défaut de consensus- discussions acharnées sur les quotes- parts des Etats- Remise du protocole aux chefs d’Etat et de gouvernement lors du prochain sommet ordinaire de l’UA.
Le Cameroun, a accueilli du 13 au 17 décembre 2010, une trentaine d'experts et de ministres de l'Économie et des Finances des pays africains afin d'examiner respectivement le projet de statut et de création du Fonds monétaire africain (FMA). Après plusieurs jours de discussion, le protocole portant sur la création du Fonds monétaire africain (FMA) a été adopté unanimement, mais des confusions au sujet de son application demeurent. N’ayant pu trouver un consensus, l’adoption du projet des statuts et annexes du FMA (http://www.africa-union.org/root/au/organs/Financial_Institutions_en.htm) à été renvoyée à la prochaine conférence en charge des Finances prévue en mars 2011, contrairement à ce qui avait été prévu. Évoquant la nécessité de consulter leurs gouvernements respectifs, les États membres de l’Union africaine (UA) ont tout de même été invités à faire parvenir leurs avis sur ces statuts à la Commission de l’UA avant le 15 février 2011. Plusieurs raisons ont été avancées pour expliquer ce report. Selon le ministre camerounais des Finances, Essimi Menye, il s’agissait simplement de donner du temps pour compléter ces textes. « L’examen des statuts a été reporté, parce que pour faire les statuts il y a tout un tas d’éléments techniques qu’il faut rassembler. Ces éléments techniques n’étaient pas encore totalement réunis. Donc, on ne pouvait pas discuter sur un document de façon incomplète. On veut, par exemple, savoir comment il faut calculer la quote-part », a indiqué Essimi Menye. On attendait des propositions concrètes à soumettre aux chefs d'Etat sur le financement alternatif de l'institution, la recommandation d'adoption de deux textes fondamentaux du Fonds monétaire africain, à savoir, le protocole et le statut. Mais des trois choses, une seule a trouvé un consensus au bout de plusieurs jours de discussion. Le protocole portant création du Fonds monétaire africain a reçu l'unanimité. Tous les pays représentés ont reconnu la nécessité pour l'Afrique de disposer de cet instrument d'harmonisation des politiques économique et monétaire, un outil d'intégration qui devra baliser le chemin vers le marché commun. Comment parvenir au fonctionnement effectif de cet outil ? Là ont commencé le langage des sourds et sont apparues des divergences qui ont donné lieu à des discussions interminables. La question devait se régler au niveau des statuts.
La décision de création du FMA est perçue par nombre d’observateurs comme une étape vers l’autonomie monétaire de l’Afrique. Le continent africain va donc se doter d’une institution financière internationale supplémentaire, devant accélérer le processus de création du marché commun africain. Relativement au planning de sa constitution effective, les ministres de l’économie et des finances examineront les statuts du FMA en mars 2011 et détermineront les quotes–parts des pays membres. Mais auparavant, le protocole sera remis aux chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union africaine (UA) pour son adoption définitive, au cours du Sommet ordinaire, prévu en janvier 2011 à Addis-Abeba. La rencontre de Yaoundé faisait suite aux travaux des experts dont la tâche consistait d’une part, à apprécier le rapport de l'étude relative à l’exploration des « sources alternatives de financement de l’Union africaine (UA)», et d’autre part, à examiner le projet de statuts et de protocole portant création du Fonds Monétaire Africain ( FMA) à eux soumis par le comité de pilotage. A l’issue des travaux des experts, l’essentiel des mesures proposées a été approuvé par les participants et ont été soumises aux ministres des finances des pays africains pour validation. L’enjeu était de taille et c’était la première fois depuis qu’a été évoqué l’idée d’un fonds monétaire africain, qu’on semblait proche d’un consensus à un haut niveau de décision au sein des Etats. Les travaux ont été difficiles car de nombreuses discordances ont surgies, notamment sur les contributions des Etats membres et les conditions d’octroi des emprunts. Autre points de discussion, la nécessaire convergence des systèmes économiques à défaut d’une véritable intégration à l’échelle africaine. Il s’agit en l’occurrence de l’absence d’unité de zone économique, avec pour certains pays l’appartenance à plusieurs zones économiques en même temps. Aussi concerné, la question de la monnaie.
Le FMA aura son siège à Yaoundé alors que la Banque centrale africaine en voie de création sera à Abuja au Nigeria et la Banque africaine d'investissement à Tripoli en Lybie. Le FMA a été créé en 2006 à la fa­veur de l’Acte consti­tu­tif de l’UA, et am­bi­tionne d’ac­cé­lé­rer le pro­ces­sus de mise en place d’un mar­ché com­mun afri­cain. En effet, dans le cadre du pro­ces­sus du ren­for­ce­ment du dé­ve­lop­pe­ment des pays afri­cains, l’Union afri­caine s’est pro­po­sée de créer deux ins­ti­tu­tions fi­nan­cières pan­afri­caines, en oc­cur­rence, une Banque cen­trale afri­caine (BCA) et une Banque afri­caine d’in­ves­tis­se­ment (BAI). Ces deux struc­tures fi­nan­cières vien­dront s’ajou­ter à la Banque afri­caine de dé­ve­lop­pe­ment (BAD), ques­tion de don­ner aux pays du conti­nent, des mé­ca­nismes de fi­nan­ce­ment fiables sus­cep­tibles d’ap­puyer le dé­ve­lop­pe­ment des dif­fé­rents Etats membres.
La principale mission du FMA, dont l'entrée en vigueur est prévue en 2011, est de garantir à l'Afrique une croissance macroéconomique et un développement commercial en promouvant notamment les échanges commerciaux entre les différents pays sur le continent et en créant un marché commun africain, contribuant ainsi à la stabilité, à la gestion des crises financières et au bon fonctionnement de l'économie africaine. Au plan pratique, il œuvrera à promouvoir les échanges commerciaux dans le continent, caractérisé par un faible niveau de commerce entre les pays : 10 à 12% au cours des décennies écoulées. Il sera éga­le­ment char­gé de réa­li­ser des études sur l’éva­lua­tion de la po­li­tique ma­cro-é­co­no­mique du conti­nent qu’il de­vrait contri­buer à po­si­tion­ner sur la voie de l’au­to­no­mie économique, en lui ga­ran­tis­sant une crois­sance du­rable et une in­ten­si­fi­ca­tion des échanges commerciaux. En effet, selon des statistiques de la commission des Nations Unies pour l'Afrique, la contribution africaine au commerce mondial a beaucoup baissé ces dernières décennies, passant de 6% il y a 25 ans à 2% de nos jours. Une baisse imputable entre autres au nombre très élevé sur le continent africain, des monnaies inconvertibles (une cinquantaine) les unes envers les autres qui constituent un véritable frein aux échanges commerciaux entre Etats. Face à cette situation, le FMA devra jouer le rôle de chambre de compensation et s'occuper de problèmes macroéconomiques au sein du continent. Le but ultime de ce fonds est donc d'amener l'Afrique vers la voie de l'autonomie à l'instar du Fonds monétaire arabe et du Fonds monétaire asiatique. Le protocole du FMA n'attend plus que, pour être adopté, l'aval des chefs d'État et gouvernements de l'UA qui doivent se réunir en janvier prochain à Addis-Abeba en Éthiopie lors de leur sommet ordinaire. Reconnu comme un outil indispensable à l'intégration économique qui devrait amener l'Afrique vers le marché commun, et garantir stratégiquement la souveraineté des pays africains, ce fonds devrait démarrer ses activités avec un capital initial de 42,68 milliards de dollars correspondant aux contributions des différents pays et fixées en fonction du volume des réserves internationales, du PIB et de la taille de la population. C’est à ce niveau que les discussions achoppent.
C’est en particulier au sujet de l’article 7, portant sur le capital social, le capital libéré et les quotes-parts que les divergences étaient importantes au cours de la rencontre de Yaoundé. La répartition des montants en parts d’action, en fonction de différents paramètres tels que le PIB, la population ou encore le niveau des réserves de chaque État, suscite des inquiétudes de la part des pays émergents de l’UA que sont l’Afrique du Sud, l’Égypte, le Nigeria, l’Algérie et la Libye. En effet, de par leur position économique au sein du continent, ces derniers investissent d’ores et déjà le plus de fonds au sein de l’UA (70 % du budget opérationnel). Ils ont cependant adopté d’un commun accord huit propositions parmi lesquelles figurent le prélèvement sur les biens importés, les polices d’assurance, le revenu des exportations des hydrocarbures mais aussi sur les billets d’avion ou encore sur les recettes touristiques. Chaque État africain se devra alors de choisir le type de taxe qui lui conviendra le mieux et d’en faire part à la Commission dans un délai de douze mois, afin que le FMA soit effectif dans les plus brefs délais. Ils ont par ailleurs réfléchi sur les ressources alternatives de financement de l’UA, telle que la taxe sur les transactions financières, conscients du fait que le fonctionnement de celle-ci nécessitait davantage de ressources. Selon les prévisions des premières contributions, l'Algérie devrait donner 14,8 milliards de dollars, la Lybie 9,33 milliards, le Nigéria 5,35 milliards, l'Égypte 3,43 milliards, l'Afrique du Sud 3,4 milliards, etc. Pour autant, le capital du FMA reste ouvert aux autres régions du monde. Ainsi, 26 pays non africains comme la Chine, le Japon, les États-Unis, l'Inde, les Émirats arabes unis ou encore la France sont cités comme contributeurs à ce système économique jugé novateur par de nombreux experts. Cependant, avant même son entrée en vigueur, certains États de l'UA, en particulier les plus grands contributeurs, manifestent déjà des réserves quant à leurs parts par rapport aux autres. Ces contributions donneront lieu à des droits de vote spécifiques. Sur cette base, les pays du Maghreb se retrouveraient avec plus d’apport et les pays de la zone franc CFA parmi les derniers.
Ainsi, en mars 2011, les statuts seront entièrement réexaminés, parmi lesquels figurent les chapitres des fonctions et des opérations du FMA, ainsi que la contribution des pays membres dans son capital ou encore leurs droits de vote. L’existence de ce Fonds monétaire africain donnerait la possibilité au continent d’assurer lui même une assistance financière temporaire aux États parties faisant face à des contraintes budgétaires à court terme. Et cela sans avoir recours à des bailleurs de fonds ou autres partenaires extérieurs comme c’est le cas pour certaines activités de l’UA. Une nouvelle institution financière internationale verra ainsi le jour en Afrique et il se posera la question de ses rapports non seulement avec les Etats, mais aussi avec les autres institutions financières internationales telles que le FMI et la Banque mondiale.
L’adoption par le Fonds Monétaire International de la réforme des quote-parts , C. Bada
Résumé: Le Sommet de Nagoya a débouché sur un certain nombre de décisions à maints égards non négligeables. Toutefois, la rencontre de Nagoya a, comme ses devancières, une fois de plus fait le constat de la résilience des difficultés souvent rencontrées dans la protection de la diversité biologique en général et de la biodiversité marine et côtière en particulier.
La dixième Réunion des États Parties à la Convention sur la diversité biologique (ci-après la Convention) tenue du 18 au 29 octobre 2010 à Nagoya (Japon), a débouché sur un certain nombre de décisions d’une importance non négligeable. Au nombre de ces décisions, certaines portent sur la diversité biologique marine et côtière. Contenues dans la décision UNEP/CBD/COP/10/L.42 du 29 octobre 2010, celles-ci portent sur (1) les progrès accomplis dans le cadre de la mise en œuvre du programme de travail élaboré sur la diversité biologique marine et côtière, (2) l’identification des zones d’importance écologique ou biologique et des aspects scientifiques et techniques pertinents pour des études d’impact sur l’environnement dans les zones marines et, (3) les incidences de la pêche non viable, notamment les pratiques de pêche destructrices, la surpêche, et la pêche illicite, non déclarée et non réglementée sur la diversité biologique marine et côtière. (4) La décision a également porté sur les incidences de la fertilisation et celles de l’acidification des océans sur la diversité biologique marine et côtière, (5) ainsi que les conséquences des activités humaines sur la diversité biologique marine et côtière. En somme, la décision sur la diversité biologique marine et côtière est articulée autour des questions d’évaluation ainsi que sur des questions portant sur la création ou l’identification d’aires marines à statut ou à caractéristiques spéciales (les Zones écologiquement et biologiquement sensibles (EBSA) et les aires marines protégées (AMP)), et les problématiques concernant les interactions entre la biodiversité marine et les changements climatiques.
Le constat d’une insuffisante mise en œuvre du programme de travail pluriannuel
Les États parties ont salué les efforts accomplis en matière de protection de l’environnement marin et côtier, mais ont observé que ceux-ci n’ont pas été suffisamment soutenus de manière à prévenir l’appauvrissement de la diversité biologique marine et côtière et des services fournis par les écosystèmes. Il convient de rappeler, à cet égard, qu’aux termes de l’Annexe I à la Décision VII/5, adoptée au cours de la septième Réunion des États parties (tenue du 9 au 24 février 2004 à Kuala Lumpur (Malaisie)), le programme de travail déjà élaboré au cours des sessions précédentes et qui contenait un certain nombre d’activités inscrites au rang de « priorités mondiales », avait été prorogé pour une durée supplémentaire de six (6) ans. Ce programme de travail avait notamment pour objectif, conformément au Plan stratégique de la Convention, d’assurer, à l’horizon 2010, une forte réduction du rythme d'appauvrissement de la diversité biologique marine et côtière (Cf. Annexe I-B de la Décision VII/5). Il contenait également un certain nombre d’objectifs opérationnels portant sur divers aspects de la protection de la diversité biologique marine et côtière.
Dix ans après l’adoption de ce programme de travail pluriannuel, les États Parties ont été unanimes à noter, pour le déplorer, la lenteur des progrès accomplis pour atteindre les objectifs fixés. Ils ont ainsi par exemple fait observer qu’à peine plus d’un (1) pour cent de la superficie mondiale des océans est actuellement constitutée d’aires marines protégées, alors que près de quinze (15) pour cent de la superficie des zones terrestres est protégée.
La protection de la diversité biologique marine au-delà des juridictions nationales
En dehors du travail d’évaluation de la mise en œuvre du programme de travail, la question de la protection de la diversité biologique marine au-delà des juridictions nationales a également été abordée. A cet égard, le nœud du problème a reposé sur la définition du processus relatif à la désignation de zones marines protégées dans les Zones situées au-delà de la juridiction nationale (ou ABNJ, de sa signification anglaise, “Areas Beyond National Jurisdiction”). Sur ce registre, les Parties s’opposaient principalement sur le choix de l’institution ou de l’instance habiletée pour le faire ou, à tout le moins, de l’organisation mieux à même, tant d’un point de vue juridique que sur le plan pratique, à accompagner la création des aires marines protégées au-delà des juridictions nationales. Par consensus, les représentants des Etats Parties ont convenu de faire reposer cette responsabilité sur l’Assemblée générale des Nations Unies (ONU) et son Groupe de travail spécial officieux à composition non limitée chargé d’étudier les questions relatives à la conservation et à l’exploitation durable de la biodiversité marine dans les zones situées au-delà des limites de la juridiction nationale (« le Groupe de travail spécial»), en les invitant à « accélérer leurs travaux sur les approches visant à promouvoir la coopération et la coordination internationales pour la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité dans les ABNJ, et l’examen des questions des AMP ».
Il convient de relever qu’ainsi présentée, cette décision peut être interprétée comme violant les résolutions jusqu’ici prises en matière de protection de l’environnement marin, et plus particulièrement celles relatives au Groupe de travail spécial. En effet, la dixième réunion confie à l’Assemblée générale et au Groupe de travail, la désignation des zones (situées au-delà des juridictions nationales) devant faire l’objet de protection et très certainement de restrictions limitant la liberté de la haute mer qu’avait consacrée, en son Article 87, la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. Or on sait que la Résolution (A/RES/59/24) portant création du groupe de travail spécial dispose, en son paragraphe 73 que ledit groupe est « chargé d’étudier les questions relatives à la conservation et à l’exploitation durable de la biodiversité marine dans les zones situées au-delà de la juridiction nationale. » Qui plus est, sur les quatre alinéas du paragraphe 73 susmentionné, il n’apparait nulle part que le Groupe de travail a, ou pourrait avoir compétence pour créer des aires marines protégées au-delà des juridictions nationales. Le Groupe n’a qu’une compétence technique de conseil et d’expertise.
Il est possible que cette extension (apparente) de compétence ne soit due qu’à des problèmes de formulation. En tout état de cause, les délégués à la dixième réunion eurent mieux fait de demander au Groupe de travail spécial de faire des propositions au Secrétariat général de l’ONU ou à l’Assemblée générale de cette organisation.
L’identification des zones écologiquement et biologiquement sensibles et la recension de la diversité biologique marine
A côté des la création des aires marines protégées dans les zones situées au-delà des juridictions nationales, les Parties ont également abordé le problème de l’établissement, ou mieux, de l’identification des zones écologiquement et biologiquement sensibles (désignées sous le sigle anglais d’EBSA (“biologically significant marine areas”)). Deux principales préoccupations ont dominé les débats à savoir, la définition des critères d’identification des zones écologiquement et biologiquement sensibles, et l’inventaire des EBSA à l’échelle mondiale.
Sur le premier point, certains Etats militaient pour l’implication prioritaire de l’Assemblée générale de l’ONU dans la définition des critères susmentionnés, tandis que d’autres affichaient leur préférence pour le cadre spécialisé de la Convention sur la diversité biologique. Au terme des discussions, les Etats parties ont convenu que l’application des critères scientifiques de la CBD sur les EBSA est un exercice scientifique et technique, et que le choix des mesures de conservation et de gestion pour les EBSA est une question pour les États et les organisations intergouvernementales compétentes. Il a par conséquent été demandé au Secrétariat exécutif de la Convention d’établir, en collaboration avec les organisations internationales et les gouvernements, « un référentiel pour les informations scientifiques et techniques et l’expérience liées à l’application des critères scientifiques dans l’identification des EBSA et d’autres critères scientifiques acceptés aux échelles nationale et international. » Ce référentiel devrait pouvoir faciliter l’élaboration d’un inventaire d’EBSA.
En ce qui concerne la recension de la diversité biologique marine dont il est évident qu’elle est insuffisamment connues, les Etats Parties ont appelé à plus d’ardeur dans le développement des sciences marines, notamment en renforcant les efforts fournis dans l’assiatance apportée aux réseaux scientifiques en matière de recension de la vie marine.
Les icidences des la pêche non durable sur la diversité biologique marine
Pour ce qui est des incidences de la pêche non viable sur la diversité biologique marine et côtière, la Conférence a invité les Etats à prévenir les effets néfastes de la pêche hauturière sur la diversité biologique marine et les écosystèmes marins vulnérables, et d’œuvrer à la viabilité à long terme des stocks de poisson de haute mer dans les zones situées au-delà des limites de la juridiction nationale. A cette fin, les Etats devraient, sur la base des meilleures informations scientifiques disponibles, identifier les zones abritant ou pouvant abriter des écosystèmes marins vulnérables et adopter des mesures de conservation et de gestion, notamment en fermant lesdites zones à la pêche ou en interdisant la pêche en haute mer. De même, et pour les mêmes objectifs, les Etats ont été encouragés à ratifier et à appliquer l’Accord relatif aux mesures du ressort de l’État du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, adopté le 22 novembre 2009 par Résolution n°12/2009 par la Conférence de l’Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) en sa trente-sixième session.
Le maintien précautioneux de l’interdiction de la ferticlisation des océans et les incidences encore insuffisamment connues de l’acidification du milieu marin
Sur la question de la fertilisation des océans, la Conférence a réitéré la position adoptée au cours de la IXème Session, compte tenu des incertitudes scientifiques qui subsistent et des préoccupations relatives aux « incidences potentielles intentionnelles ou non intentionnelles, de la fertilisation à grande échelle des océans sur la structure et la fonction des écosystèmes marins, y compris concernant la sensibilité des espèces et des habitats, les modifications physiologiques induites en ajoutant des micronutriments et des macronutriments aux eaux de de surface, ainsi que la possibilité d’altération persistante d’un écosystème » (Cf. § 58 de la Décision). Aussi a-til été convenu de privilégier l’approche de précaution, ce dans l’esprit et la lettre de la Résolution LC-LP.1 (2008) sur la réglementation de la fertilisation des océans, Résolution qui interdit ladite fertilisation.
Les Etats Parties se sont également préocupés de l’augmentation de l’acidifaction des océans, laquelle menace gravement la diversité biologique et pourrait perturber les grandes composantes de la chaîne alimentaire du milieu marin. Ils ont invité le Secrétaraire exécutif de procéder, en collaboration avec les organisations intergouvernementales, notamment la Commission océanographique intergouvernementale (COI) de l’UNESCO, la FAO, et le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), à l’évaluation des incidences de l’acidification des océans sur la diversité biologique marine et côtière, et de diffuser largement les résultats d’une telle évaluation, tant auprès des Gouvernements que du Secrétariat de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, compte tenu des liens qui existent entre la concentration de dioxyde de carbone dans l’atmosphère et l’acidification des océans.
La volonté d’améliorer la prise en compte de la diversité biologique marine dans la problématique de la lutte contre les changements climatiques
Les préoccupations élevées au cours du Sommet de Copenhague (7-18 décembre 2009) se sont également fait jour au cours de la Conférence de Nagoya, plus particulièrement en ce qui concerne les interactions entre la diversité biologique et les changements climatiques. Au cours du Sommet de Copenhague (7-18 décembre 2009), il avait été relevé que les questions relatives à la diversité biologique marine n’étaient pas suffisamment prises en compte dans les programmes de lutte contre les changements climatiques, plus particulièrement dans l’Accord de Copenhague, ce qui, dans une certaine mesure, déteignait sur les relations entre les différentes parties prenantes travaillant dans des secteurs distincts. A Nagoya, les États avaient à cœur de rattraper ce manquement. Ils étaient toutefois divisés sur les modes de coopération ou de collaboration à établir entre les différentes parties prenantes afin de mieux intégrer les préoccupations océaniques dans le traitement des problèmes climatiques et inversement. Après moult discussions, les représentants des États parties ont, tout en demandant aux gouvernements et aux organismes donateurs de promouvoir l’application de l’approche par écosystème dans les mesures d’atténuation des changements climatiques, convenu de demander au Secrétariat exécutif de la Convention « de convoquer (... ) en faisant appel à la collaboration de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, un atelier d’experts sur le rôle des écosystèmes marins et côtiers dans l’adaptation aux changements climatiques et la réduction de leurs impacts » Cet atelier devrait permettre « d’échanger les expériences et fournir des orientations pour la planification et l’application de l’approche par écosystème à l’atténuation des changements climatiques et l’adaptation à ceux-ci, ainsi que leur intégration dans les stratégies plus amples d’adaptation, d’atténuation et de réduction des risques de catastrophes», avec impact certain «sur les enjeux de la diversité biologique marine et les changements climatiques en contribution au développement d’activités mixtes des trois conventions de Rio». Il a également été demandé d’intégrer davantage les aspects de diversité biologique marine et côtière liés aux changements climatiques dans toutes les stratégies et plans d’action et programmes nationaux pertinents.
L’adoptiuon d’un plan stratégique incluant les aspects de diversité biologique marine et côtière
Les Parties ont également planché sur un certain nombre de sujets. Elles ont par exemple adopté le Protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation, et adopté (par Décision X/2) un Plan stratégique pour la période 2010-2020 pour la mise en œuvre de la Convention. Ce plan stratégique comprend vingt (20) grandes cibles réparties sur cinq (5) objectifs stratégiques. L’objectif stratégique C, qui concerne en partie la diversité biologique marine, dispose, dans la cible n°11, qu’à l’horizon 2020, au moins dix pour cent (10 %) « des zones côtières et marines, en particulier les zones d’importance particulière pour les services de la biodiversité et des écosystèmes, s(er)ont conservés par le biais de systèmes d’AP gérées de manière efficace et équitable et représentatives écologiquement et bien reliées (…), et intégrées dans des paysages terrestres et marins plus vastes ». Le Plan contient également dans ses programmes de travail thématique, la diversité biologique marine et côtière.
Au final, le Sommet de Nagoya aura débouché sur un certain nombre de décisions à maints égards non négligeables. Toutefois, cette dixième session de ce cénacle de spécialistes de la diversité du vivant aura une fois de plus, comme ses devancières, fait le constat de la résilience des difficultés souvent rencontrées dans la protection de la diversité biologique en général et de la biodiversité marine et côtière en particulier.
Résumé: Zone maritime protégée - Chagos - Royaume-Uni - île Maurice - Tribunal international pour le droit de la mer - Wikileaks - résolution 1514 - résolution 2066
La création par le Royaume-Uni d’une réserve marine protégée aux îles Chagos, en avril 2010, est au cœur d’un conflit latent avec l’île Maurice (voir note Sentinelle Création de la réserve marine des Chagos, Anne Claire Dumouchel), conflit que les Mauriciens ont choisi de porter devant un tribunal arbitral de l'Annexe VII (CNUDM), ces Etats étant tous deux parties à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.
Rappelons que le gouvernement britannique a annoncé la création de la réserve marine des Chagos en avril 2010 (voir le communiqué officiel), et que celle-ci est devenue effective le 1er novembre 2010. Cette réserve est aujourd’hui la plus importante au monde, et de nombreux écologistes s’étaient félicités de cette création. Elle couvre en effet la ZEE autour des îles de l'archipel (hormis celle de Diego Garcia, sur laquelle est installée la base militaire américaine et qui bénéficie d'un régime juridique particulier). La pêche commerciale y est donc désormais interdite, et l'accès strictement contrôlé.
Pour autant, la décision britannique n’a pas fait l’unanimité. Pour les Chagossiens, tout d’abord, expulsés par le Royaume-Uni au cours des années 1960-1970, et qui depuis ne cessent de se battre pour se voir reconnaître le droit de retour sur leur territoire, qui fait partie aujourd’hui des territoires britanniques d’outre mer, plus précisément de l’Océan indien (British Indian Ocean Territory ou BIOT). Pour l’île Maurice, ensuite, qui revendique d’une part sa souveraineté sur cet archipel depuis son indépendance en 1968 et conteste d’autre part la légitimité de la décision britannique.
Pour comprendre les réactions des uns et des autres, il est utile de revenir sur le contexte historique, politique et juridique qui entoure ce conflit. Avant toute chose, si l’archipel était autrefois sous domination française, il est passé sous domination britanniques en 1810, tout comme l’île Maurice.
Jusqu’en 1960, les habitants de l’archipel furent livrés à eux-mêmes, vivant en autarcie. Mais, en 1960, en pleine Guerre Froide, les britanniques ont pris conscience de son intérêt stratégique, eu égard à sa position. Le Royaume-Uni a donc négocié avec l’île Maurice pour obtenir l’archipel, ce que les autorités de l’époque ont fini par accepter, en 1965. Les Chagos intégrèrent alors les tous nouveaux BIOT. Il faut dire que les conditions étaient plutôt alléchantes pour l’île Maurice : son indépendance lui fut promise en échange de l’archipel, ainsi qu’une compensation financière élevée à 3 millions de livres sterling. Les britanniques louèrent, un an plus tard, l’île principale de l’archipel, Diego Garcia, aux Etats-Unis pour que ceux puissent y installer une base militaire. Aux termes de cet accord, le Royaume-Uni aurait reçu en échange un dédommagement pour l’installation et une baisse importante du prix sur l’achat de fusées Polaris.
Mais les Américains, pour diverses raisons et notamment de discrétion, ne souhaitaient pas la présence des habitants sur l’archipel. Pour satisfaire cette demande, le Royaume-Uni a donc exclu de leurs propres terres les Chagossiens (environ 1800 personnes), entre 1965 et 1973, dont la grande majorité a été déportée sur l’île Maurice, en échange pour ceux-ci d’une contrepartie financière. Mais, aujourd’hui, l’île Maurice revendique sa souveraineté sur l’archipel, et les Chagossiens demandent à ce que leur soit reconnu leur droit de retour.
-Les réclamations des Chagossiens
Depuis leur exil forcé, les Chagossiens ne cessent de se battre pour pouvoir retourner sur leur archipel, représentés par deux mouvements : celui d’Olivier Bancoult, au travers du Chagos Refugees Group, et celui de Fernand Mandarin, du Chagossiens Social Committee. Deux groupes qui s’opposent toutefois sur la souveraineté de l’archipel : le 1er, qui souhaite que le retour se fasse dans le cadre des BIOT, le second, dans le cadre de la reconnaissance de la souveraineté de l’île Maurice.
Dans leurs revendications, les Chagossiens ont connu espoirs et échecs successifs.
Le mouvement d’Olivier Bancoult avait entamé des procédures juridictionnelles au Royaume-Uni. Mais les espoirs furent de courte durée pour les Chagossiens, qui après avoir été déboutés par la Chambre des Lords en 2008, décision qui ne leur laissait aucun recours dans le pays et entérinait toute impossibilité de retour (voir la note Sentinelle Le Jugement de la Chambre des Lords britannique fait obstacle au retour de la population des Chagos, Prof. Philippe Weckel), ne peuvent plus intenter d’action dans le pays. Ceci malgré le fait que la Haute Cour ait, à plusieurs reprises, désavoué le Royaume-Uni (2000, 2006 et 2007) en affirmant l’illégalité du dépeuplement, contraire aux dispositions de la Charte des Nations Unies. Les arguments avancés par Londres sont essentiellement fondés sur les risques qu'encourreraient les Chagossiens à retourner dans leur archipel (risque liés aux conditions sanitaires et ceux liés à la montée des eaux). Arguments paradoxaux de la part d'un pays qui les a expulsés sans ménagement...
A la suite de quoi, le mouvement soutenu par M. Bancoult, a saisi la Cour européenne des droits de l’homme, dont le jugement est attendu prochainement.
Toutefois, la décision britannique d’instaurer une réserve marine protégée autour de l’archipel, consacrant en quelque sorte l'impossibilité de retour (sans pêche, aucun développement ne serait possible) n’a fait que renforcer le désespoir des Chagossiens. Surtout après les récentes révélations, illustratrices de manœuvres politiques habiles.
Ainsi, la divulgation par Wikileaks de certains câbles diplomatiques relatifs à la création de cette réserve n’est certainement pas sans influence sur la décision de l’île Maurice de porter le différend devant une juridiction internationale (voir notamment le câble transmis à Washington le 15 mai 2009). Aux termes de ceux-ci, il apparait que le but visé en créant cette réserve est, clairement, d’empêcher le retour des Chagossiens sur leur île : « He asserted that establishng a marine park would, in effect, put paid to resettlement claims of the archipelago’s former residents » ; « Establishing a marine reserve might, indeed, as the FCO’s Roberts [Colin Roberts, directeur des Affaires étrangères en 2009] stated, be the most effective long-term way to prevent any of the Chagos Islands’ former inhabitants or their descendants from resettling in the BIOT ». Le Royaume-Uni ne semble avoir aucun regret quand à l’expulsion de la population chagossienne : « “We do not regret the removal of the population”, since removal was necessary for the BIOT to fulfill its strategic purpose, he said ». On y apprend également que les considérations de sécurité et de préservation de la base militaire américaine ont fait partie intégrante des discussions et travaux relatifs à la création du parc, de manière à ce qu’ils soient compatibles et que soient préservés la valeur et l’intérêt stratégique de la base de Diego Garcia.
Il ressort de ces révélations que ce ne sont pas les considérations écologiques qui priment – alors même qu’elles sont le motif et le but de la création d’une aire marine protégée – mais des intérêts stratégiques : maintien de la base militaire américaine de Diego Garcia et empêchement du retour des Chagossiens sur l’île. Les arguments écologiques seraient ainsi le moyen de ne pas permettre leur réinvestissement de l’archipel, arguments qui seraient, selon le même câble, seraient plus « forts » que ceux des avocats des plaignants.
Ces révélations, qui témoignent de manipulations politique évidentes, iront-elles dans un sens favorable au retour des Chagossiens sur leurs îles ? Ou, au contraire, entérineront-elles l’importance de la base militaire, enlevant ainsi les derniers espoirs de retour ? La question ne saurait toutefois être résolue avant que ne le soit celle de la souveraineté.
-Les revendications de l’île Maurice
De son côté, l’île Maurice, accompagnée du mouvement de Fernand Mandarin, cherche à reconquérir sa souveraineté sur l’archipel. Si l’accord passé avec le Royaume-Uni en 1965 était au départ secret, il ne l’est plus aujourd’hui, et il est certain que l’île Maurice est elle-même dans une situation délicate, les dirigeants de l’époque ayant accepté le passage de l’archipel sous domination britannique. Ceci est un aspect de la situation qu’il ne faut pas oublier, bien que les dirigeants semblent l’occulter volontiers. Surtout que cet accord, signé avant l’indépendance de l’île, aurait été pris en violation des résolutions 1514 du 14 décembre 1960 (qui interdit aux puissances coloniales de l’époque d’adopter des actions ayant pour conséquence d’amputer les territoires des pays colonisés avant qu’ils n’accèdent à l’indépendance) et 2066 de 1965 de l’AGNU (qui reconnaît la souveraineté de l’île Maurice sur les Chagos).
L’île Maurice avait dans un premier temps menacé de saisir la Cour Internationale de Justice pour résoudre le différend. Ce qui a été rendu impossible par l’adoption d’une législation britannique en 2004, empêchant aux membres actuels et anciens du Commonwealth l’assignation du pays devant une juridiction autre que celle du Commonwealth.
Les discussions risquent d’être toujours aussi âpres, l’ïle Maurice revendiquant expressément sa souveraineté sur l’archipel et les britanniques se ralliant à la position initialement défendue par M. Tatcher à l’époque, aux termes de laquelle « L’île de Diego Garcia sera rendue à Maurice lorsqu’elle ne sera plus utile en tant que base ». Ce qui laisse présager une attente très longue, encore plus de nos jours avec la montée du terrorisme et l’importance à la fois géopolitique et stratégique de la localisation de l’archipel pour les Etats-Unis.
La plainte de l’île Maurice
Malgré l’opposition mauricienne au projet de création de réserve marine, le Royaume-Uni l’a mené à terme. Navin Ramgoolam, Premier ministre de l’île Maurice, a annoncé, en vertu de la CMB, et notamment de ses articles 286 à 288, le 21 décembre 2010, porter l’affaire devant un tribunal arbitral devant être constitué conformément à l’annexe VII de ladite convention (article 287-1 c)). Le texte de la plainte (en date du 20 décembre 2010) est complet, revenant sur le différend qui l’oppose au Royaume-Uni (notamment sur son historique) et cite les révélations de Wikileaks. Le Premier ministre mauricien veut que soit constatée la non-conformité à la CMB de la création de la réserve marine par le Royaume-Uni. La plainte ne fait pas référence au contenu des câbles diplomatiques récemment révélés. Ce qu’avait promis le Premier ministre mauricien, expliquant que son initiative « n’avait rien à voir avec les révélations de Wikileaks, bien qu’elles s’avèrent d’une aide matérielle dans le dossier à charge de Maurice ».
La plainte a été très bien accueillie par les représentants des Chagossiens, leur offrant un nouvel espoir de retour, mais également par les Mauriciens, qui estiment que par cette action l'île renforce sa position à l'international.
Toutefois, certains observateurs estiment que le TIDM n'est peut-être pas la meilleure solution pour régler le litige qui oppose les deux Etats.
Cette plainte est étudiée dans la note Sentinelle suivante, rédigée par Florina Costica.
Sur l'archipel des Chagos :
Création de la réserve marine des Chagos, Anne Claire Dumouchel
Politique maritime de la France / CIMER : Adoption du livre bleu "Stratégie nationale poru la mer et les océans" et lancement d'une mission relative au démantèlement des navires en fin de vie, Edith Pincovai
France / pollution maritime : deux nouvelles condamnations pour rejets illicites en Méditerranée, Edith Pincovai
UE/"Une politique maritime intégrée" et son océan de possibilités, Florina Costica
Installation du Secrétariat du sanctuaire marin en Méditerranée, Danilo Comba
Résumé: Règlement des différends- Convention de Montego Bay- Annexe VII- CNUDM- tribunal arbitral- art. 287 (5)
“ On any view, the idyll of the old life on the islands appeared to be beyond recall”
R (On The Application of Bancoult) V Secretary of State For Foreign and Commonwealth Affairs, Chambre des Lords, 23/10/2008, point 23)
Map of Chagos Archipelago, BIOT
Source: Mohonu at en.wikipedia
Contexte de la requête. Selon les termes de la requête présentée le 20 décembre dernier par l’ile Maurice, « it appears that the true purpose of the MPA [la zone maritime protégée établie par le Royaume-Uni dans la zone de l’Archipel de Chagos] is not conservation but to prevent the right of return. » Alors même que la requête de Port-Louis vise la validité de la démarche britannique établissant la zone maritime protégée dans le cadre de la Partie V de la Convention de Montego Bay, la défense du droit au retour des Chagossiens revient de manière assez surprenante comme leitmotiv de la requête mauricienne. Pourtant, les intérêts des Chagossiens n’ont pas toujours coïncidé avec les exigences de la République de Maurice.
Les Chagossiens, sujets de sa Majesté depuis 2002, semblent avoir épuisé en 2008 les recours auprès du Royaume-Uni en faveur de leur droit au retour, depuis que la validité des deux décrets de 2004 interdisant leur réinstallation dans l’archipel a été confirmé par la Chambre des Lords (voir Le jugement de la Chambre des Lords britanniques fait obstacle au retour de la population des Chagos, Professeur Philippe Weckel). Les intérêts militaires anglo-américains sur l’atoll de Diego Garcia ont jusqu’ici primé sur le droit au retour des populations autochtones. Cette question a été soumise par les Chagossiens à la CEDH en 2009 et la décision du juge de Strasbourg est attendue avant la fin de l’année.
Le différend anglo-mauricien concernant la souveraineté sur l’archipel de Chagos a une longue histoire (pour le contexte du différend, voir la note rédigée par Anne-Claire Dumouchel dans le bulletin Sentinelle).Cédé en 1965 aux Britanniques avec le reste de l’archipel de Chagos, l’atoll de Diego Garcia est exploité par les États-Unis en tant que base militaire pour une période de 50 ans renouvelable 20 ans ( voir Les accords UK-USA). Depuis les années ’80, Londres s’est toujours voulu rassurante à l’égard de Port Louis en indiquant sa volonté de rendre ces îles à la République de Maurice « sous réserve des prescriptions du droit international, dès que celles-ci cesseront d’être requises à des fins de défense » (voir A/CN.4/542 -C.D.I ., Septième rapport sur les actes unilatéraux de l’État, 2004). De son côté, la République de Maurice, n’ayant jamais reconnu les « territoires britanniques dans l’Océan indien » (BIOT), a multiplié les protestations auprès des instances onusiennes (voir, pour la dernière session de l’AGNU, A/65/PV.21 ).
L’établissement par le Royaume-Uni d’une zone maritime protégée autour de Chagos en 2010, interdisant la pêche, a donné lieu à la requête mauricienne. L’idée de la protection environnementale des eaux de l’archipel n’est pourtant pas nouvelle. Lors de l’institution par le Royaume-Uni, en septembre 2003, d’une zone de protection de l’environnement d’une largeur de 200 miles nautiques autour de l’archipel, Port Louis avait réitéré sa revendication de souveraineté : « En ce qui concerne le dépôt de cartes par le Royaume-Uni, le Secrétaire général a reçu des communications de Maurice, datées du 14 avril 2004. Maurice a élevé une protestation contre la Proclamation no 1 du Royaume-Uni, en date du 17 septembre 2003, en considérant qu’en déposant la liste des coordonnées définissant les limites extérieures de la Zone de protection et de préservation de l’environnement auprès du Secrétaire général, le Royaume-Uni prétendait exercer sur cette zone des droits que seul un État côtier peut avoir sur sa zone économique exclusive. Maurice a réitéré qu’elle ne reconnaissait pas le « Territoire britannique de l’océan Indien » et a réaffirmé sa souveraineté sur l’archipel des Chagos, y compris ses zones maritimes. » (A/59/62/ADD.1 , point 50).
La question qui reste aujourd’hui ouverte est celle de la position de défenseur assumée par Port-Louis à l’égard des Chagossiens. La démarche mauricienne semble avoir l’appui de ces populations autochtones, car elle contribue à la publicité de leur cause auprès de la communauté internationale. De son côté, la République de Maurice peut opposer aux inquiétudes environnementales un argument de taille, celui de la «dimension humaine tragique » (voir encadré) liée à leur déplacement forcé par les Britanniques il y a quelques décennies. En revanche, on peut toujours s’interroger sur le destin des Chagossiens dans l’éventualité d’un aboutissement de la revendication de souveraineté mauricienne sur l’archipel…
Termes de la requête. La République de Maurice demande la constitution d’un tribunal arbitral sur la base de l’Annexe VII de la Convention de Montego Bay. Selon les termes de sa requête, elle demande à ce que « le tribunal déclare, en conformité avec la Convention et les règles de droit international qui ne sont pas incompatible avec la Convention, qu’à l’égard de l’archipel de Chagos :
(1) La zone maritime protégée n’est pas compatible avec la Convention de 1982 et manque de tout effet juridique ; et/ou
(2) Le Royaume-Uni n’est pas un « État côtier » au sens de la Convention de 1982 et n’est pas compétent à établir cette zone ; et/ou
(3) Seule la République de Maurice a le droit de déclarer une zone exclusive au sens de la Partie V de la Convention de 1982, dans laquelle une zone maritime protégée pourrait être déclarée »
La partie demanderesse se réserve par ailleurs le droit d’apporter des nouveaux éléments et de modifier sa requête, afin de préserver ses droits tirés de la Convention.
Selon le point 4 de la requête, la République de Maurice reproche au Royaume-Uni d’avoir établi la zone interdisant toute activité liée à la pêche, alors même que jusqu’en 2010 et malgré l’institution de la zone environnementale en 2003, elle pouvait avoir accès aux ressources halieutiques de la zone. Sur ce point, la partie demanderesse invoque l’article 300 de la Convention (« Bonne foi et abus de droit»). Cette décision aurait été prises, selon la requête, en méconnaissance des droits des Mauriciens et des « those persons forcibly removed from the Chagos Archipelago », en violation de la Convention et en absence d’un accord avec la République de Maurice et avec les organisations régionale ou sous-régionales appropriées, y compris la Commission de l’Océan Indien et la Commission du thon de l’Océan Indien. Le différend sur la validité de la zone maritime protégée inclut ainsi, selon les Mauriciens, la question du droit à déclarer et à délimiter une zone exclusive sous la Partie V de la Convention, ainsi que l’interprétation et l’application du terme « État côtier » en vertu de cette même Partie V.
L’arbitre désigné par la République de Maurice, en vertu de l’article 3 (b) de l’Annexe VII, est M. Rüdiger Wolfrum, ancien Président du TIDM de 2005 à 2008. Il faudrait noter que le 2 novembre 2010, le Royaume-Uni a procédé à la désignation de deux arbitres en vertu de l’article 2 de l’Annexe VII. Il s’agit du Professeur Vaughan Lowe QC et de Sir Michael Wood (voir).
Procédure. Les deux États sont Parties à la Convention de 1982 et, en conformité avec les articles 279 et 283 (1) de la Convention, toute solution négociée semble aujourd’hui hors de portée. Le choix du tribunal arbitral de l’Annexe VII procède d’une logique par défaut. Alors que la République de Maurice n’a pas fait de déclaration en vertu de l’article 287 (1), le Royaume-Uni a choisi la Cour internationale de Justice comme organe de règlement des différends au sens de la Partie XV (voir encadré). Ainsi, en vertu de l’article 287(5), lorsque les parties n’ont pas accepté la même procédure pour le règlement du différend, l’arbitrage conduit en application de l’annexe VII est la méthode de règlement des différends par défaut, sous réserve des exceptions prévues à l’article 298 (les exceptions facultatives). Aucune des parties n’a fait de déclaration en vertu de l’article 298 (1) (a) (i) excluant de la juridiction obligatoire « les différends concernant l'interprétation ou l'application des articles 15, 74 et 83 relatifs à la délimitation de zones maritimes ou les différends qui portent sur des baies ou titres historiques ». En revanche, le Royaume-Uni avait exclu en 2003 de cette catégorie les point b et c de l’article 298, c’est-à-dire les différends relatifs à des activités militaires et les différends qui concernent les actes d'exécution forcée accomplis dans l'exercice de droits souverains, ainsi que les différends pour lesquels le Conseil de sécurité exerce les fonctions qui lui sont conférées par la Charte (voir la déclaration du Royaume-Uni).
La décision sur la compétence s’annonce donc intéressante, surtout qu’on ne peut s’empêcher de noter l’évocation dans la requête mauricienne du Chapitre XI de la Charte des Nations Unies consacré aux territoires non-autonomes, ainsi que l’invocation du principe de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles.
La procédure de l’Annexe VII a déjà été utilisée dans l’affaire de l’usine MOX (Irlande c. Royaume Uni), ainsi que dans Malaysie c. Singapour, Barbados c. Trinidad et Tobago, Guyane c. Suriname. Rien n’empêche par la suite les parties à s’accorder pour transférer la procédure devant le TIDM, comme cela a déjà été le cas dans l’affaire Saiga 2 ou encore dans l’affaire des stocks d’espadon dans le Pacifique sud-est (Chili c. Communauté européenne).
A cet égard, on peut d’ailleurs se demander pourquoi la requête de la République de Maurice n’a pas été assortie d’une demande en prescription de mesures conservatoires par le TIDM, en attente de la constitution du tribunal arbitral. Cette interrogation semble d’autant plus légitime que la partie demanderesse met en exergue l’interdiction de la pêche dans les eaux de la zone nouvellement établie et pourrait se prévaloir, par voie de conséquence, de l’urgence de la situation en évoquant, par exemple, la fragilité économique des populations dépendantes de cette activité…
L’ événtuelle implication de l’Union européenne. On peut raisonnablement envisager, en vertu de l’article 7 (3) de l’Annexe IX à la Convention, la participation de l’Union européenne à cette procédure. Cette participation mettra en lumière le rôle que l’Union européenne est appelée à jouer au moins à trois niveaux : en tant que partenaire de la République de Maurice dans le cadre ACP (voir « Les enjeux des accords de pêche Union européenne/ pays africain », projet d’avis du CESE, 6 avril 2010), à l’égard des Chagos qui font partie des PTOM (« pays et territoires d’outre-mer »), ainsi que pour ce qui est de son statut au sein des organisations régionales de pêche dans l’Océan indien (elle est membre de la Commission du thon et a le statut d’observateur à la Commission des pêches de l’Océan indien).
L’affaire est certes à suivre. Ce que l’on peut néanmoins regretter est l’absence d’accord entre les parties à l’image, par exemple, de la question concernant l’ile Tromelin se trouvant, elle aussi, dans l’archipel de Chagos. Selon le gouvernement mauricien, Port-Louis et Paris sont arrivés en 2010 à un « accord de cogestion de l’île et de sa zone maritime sans porter atteinte à la souveraineté de Maurice sur Tromelin. Cela est considéré comme un premier pas positif vers le règlement de la question de la souveraineté. » (A/65/PV.21 ).
http://www.sfdi.org/actualites/MauritiusITLOSApplication.pdf
Royaume-Uni, déclaration sous la Convention de Montego Bay
Declaration made after accession
Declaration on the choice of procedure under article 287
In accordance with Article 287, paragraph 1, of the United Nations Convention on the Law of the Sea, the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland chooses the International Court of Justice for the settlement of disputes concerning the interpretation or application of the Convention.
The International Tribunal for the Law of the Sea is a new institution, which the United Kingdom hopes will make an important contribution to the peaceful settlement of disputes concerning the law of the sea. In addition to those cases where the Convention itself provides for the compulsory jurisdiction of the Tribunal, the United Kingdom remains ready to consider the submission of disputes to the Tribunal as may be agreed on a case-by-case basis.
La souveraineté de la France sur les Îles éparses n'est pas discutable. Tromelin, si l'on veut raisonner en termes de proximité, n'est pas significativement plus éloigné de la Réunion, département français, que de Maurice. La conclusion d'un accord de coopération en matière de pêcheries n'induit pas du tout la reconnaissance d'un quelconque intérêt légitime de Maurice sur la terre de Tromelin.
Détroit de Bonifacio: création d'un parc marin international Florina Costica, Edith Pincovai
Politique maritime de la France / CIMER : Adoption du livre bleu "Stratégie nationale poru la mer et les océans" et lancement d'une mission relative au démantèlement des navires en fin de vie
Section: Afrique Auteur: Weckel Philippe
Résumé: recomptage - légalité de la décision du Conseil constitutionnel - arrangement politique entre les deux dirigeants - l'Etat bicéphale - question de l'intervention armée
Pour l’heure, en se disputant le même fauteuil, les deux rivaux ne sont parvenus qu’à un seul résultat : le siège reste vide. La situation actuelle est ainsi marquée par la vacance du pouvoir d’Etat. Chacun dispose de pouvoirs et de capacités suffisantes pour empêcher l’autre. M. Ouattara est, à l’issue de l’élection, le Président « élu » qui ne devrait entrer en fonction qu’à l’occasion de la passation du pouvoir. Or le Président sortant s’oppose à cette transmission. Le Président élu n’a toujours pas d’autre site officiel que celui de la campagne électorale. Il n’a semble-t-il pris que des décisions de nomination. Il s’est opposé avec succès à un certain nombre d’actes pris par son rival. Toutefois, s’il est ainsi parvenu notamment à bloquer les comptes à l’étranger, il n’est pas en mesure de les débloquer pour lui-même. Le Président sortant voit de son côté son pouvoir effectif se déliter, parce que ses actes sont de moins en moins reconnus.
Une telle situation de vacance ne saurait se prolonger au-delà de la courte période de transition qu’implique normalement la transmission du pouvoir. Elle est manifestement contraire au principe de continuité de l’Etat. Il devient urgent plusieurs semaines après les élections de permettre au Président élu d’être ce qu’il devrait être : le président effectif. L’accréditation en France de l’ambassadeur désigné par le Président élu marque peut être un tournant cette semaine dans la conquête effective du pouvoir. Les Etats qui tarderaient à reconnaître l'autorité du nouveau Président s’ingéreraient dans les affaires ivoiriennes en faisant obstacle à la continuité de l’Etat.
Malheureusement la ronde des dirigeants africains qui offrent leur médiation semble se poursuivre, alors qu’elle ne sert qu’à maintenir Laurent Gbagbo dans sa situation de Président sortant et l’empêche de basculer dans la condition d’ancien président. Il est temps que l’on cesse de le considérer comme un interlocuteur.
L’attention s’est fixée sur le palais présidentiel occupé par Laurent Gbagbo comme si toute issue dépendait de son départ de ce lieu. Or le vrai palais présidentiel est simplement le lieu qu’occupe le Président en exercice. Qu’attend donc le Président Ouattara pour remettre en ordre de fonctionnement la machine de l’Etat dans les zones et secteurs qui échappent à son adversaire et préparer activement les réformes qu’imposent la reconstruction de l’Etat et la réconciliation nationale ? Qu'attend le Président pour poser des actes d'Etat ? Faute de passation des pouvoirs la transmission du pouvoir présidentiel ne peut résulter que d'un processus, c'est-à-dire d'un transfert progressif accompagnant la reconnaissance par l'appareil d'Etat.
Quelle est alors la solution ? Il appartient aux Ivoiriens - et à eux seuls- d’apporter la réponse à cette ultime question, existentielle pour eux, et aux acteurs internationaux d'accompagner leur démarche le cas échéant.