Source: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE-D-2015-820
Timestamp: 2019-05-26 15:34:25
Document Index: 92705440

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 9', 'artículo 7', 'artículo 42', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 3', 'artículo 15', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 16', 'artículo 18', 'artículo 9', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 53', 'artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 38', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 25', 'artículo 149', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 67', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 149', 'artículo 9', 'artículo 22', 'artículo 9', 'Artículo 9', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 42', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 149', 'artículo 5', 'artículo 24', 'artículo 67', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 20', 'artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 11', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 30', 'artículo 6', 'artículo 20', 'artículo 53', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 11', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 14', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 13', 'Artículo 13', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 19', 'artículo 9', 'artículo 64', 'artículo 25', 'artículo 64', 'artículo 2', 'artículo 64', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 16', 'artículo 3', 'artículo 9', 'artículo 20', 'artículo 19']

BOE.es - Documento CE-D-2015-820
Documento CE-D-2015-820
Número de expediente: 820/2015 (INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO)
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de septiembre de 2015, , emitió, por unanimidad, con inhibición de la Consejera Sra. Fernández de la Vega, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 29 de julio de 2015, registrada de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establece la regulación de las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo.
Primero.- El proyecto de real decreto
El proyecto de real decreto que se consulta principia por un preámbulo y consta de veinticinco artículos, seis disposiciones adicionales, once transitorias, una derogatoria y siete finales. Acompañan al texto cuatro anexos.
1. El preámbulo, dividido en tres apartados, se inicia invocando en su apartado I las disposiciones europeas e internas que se encuentran en el origen del reglamento proyectado.
En el plano europeo, la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, establece la obligación de racionalizar y acelerar los procedimientos administrativos de autorización y conexión a redes de distribución y transporte de energía eléctrica, instando a establecer procedimientos de autorización simplificados. Igualmente regula las líneas generales que deben regir el acceso a las redes y funcionamiento de las mismas en relación con las energías renovables teniendo en cuenta su futuro desarrollo.
En el plano interno, el Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia, previó ya en su disposición adicional segunda la obligación de regular el suministro de la energía eléctrica producida en el interior de la red de un consumidor para su propio consumo. A nivel legal, el autoconsumo está definido en el artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, como el consumo de energía eléctrica proveniente de instalaciones de generación conectadas en el interior de una red de un consumidor o a través de una línea directa de energía eléctrica asociadas a un consumidor y distingue varias modalidades de autoconsumo. Este precepto establece, con carácter general, la obligación de las instalaciones de autoconsumo de contribuir a la financiación de los costes y servicios del sistema en la misma cuantía que el resto de los consumidores. Esta regla general puede ser exceptuada en casos tasados, permitiéndose, en particular (a partir de la reforma del artículo 9.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, por el Real Decreto-ley 9/2015, de 10 de julio, de medidas urgentes para reducir la carga tributaria soportada por los contribuyentes del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y otras medidas de carácter económico), la reducción de peajes, cargos y costes para determinadas categorías de consumidores de baja tensión de la modalidad de suministro con autoconsumo, siempre que tanto la potencia máxima contratada de consumo como la instalada de generación no sean superiores a 10 kW.
Con esta cobertura, el real decreto proyectado contiene la regulación de las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo definidas en los apartados a), b) y c) del artículo 9.1 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. Por su parte, el artículo 9.1.d), relativo a cualquier otra modalidad de consumo de energía eléctrica proveniente de una instalación de generación de energía eléctrica asociada a un consumidor, "queda reservado para aquellas nuevas tecnologías que puedan surgir y que requerirán de un desarrollo posterior, previo a su efectiva implantación".
El apartado II ofrece una visión general del autoconsumo como germen de la generación de electricidad distribuida así como de las ventajas y costes de esta última.
Frente al esquema tradicional en el que actividad de generación ha sido centralizada, unidireccional y complementada con medidas de incentivo y control sobre la actuación de la demanda, la aparición en los últimos años de nuevos conceptos, desarrollos y sistemas de generación y control "van a permitir la evolución gradual de este modelo hacia otro donde la generación de electricidad distribuida, generalmente de pequeña potencia, comience a integrarse de una manera eficaz en la red como un elemento de eficiencia, de producción y de gestión, y no tan sólo como una simple conexión para la entrega de la energía eléctrica producida".
La generación distribuida presenta beneficios para el sistema, fundamentalmente en lo relativo a reducción de pérdidas de la red en los supuestos en los que las instalaciones de generación se encuentren cerca de los puntos de consumo y reduzcan los flujos de energía por la red, suponiendo además una minimización del impacto de las instalaciones eléctricas en su entorno. No obstante, la generación distribuida no reduce los costes de mantenimiento de las redes de transporte y distribución ni otros costes del sistema eléctrico que deben ser cubiertos con cargo a los ingresos del mismo, provocando, en algunos casos, costes de inversión adicionales en las redes para adecuarlas a las necesidades derivadas de dicha generación distribuida.
A partir de estas reflexiones, se justifica que los consumidores acogidos a modalidades de autoconsumo tengan que hacer frente, al igual que otros consumidores, a los costes del sistema eléctrico, incluyendo aquellos necesarios para financiar las tecnologías de respaldo, esto es, el beneficio que obtienen del respaldo que les proporciona el conjunto del sistema eléctrico, aun cuando estén consumiendo electricidad producida por sus respectivas instalaciones de generación asociadas.
Se trata, en definitiva, "de avanzar hacia un sistema de generación distribuida mediante mecanismos de venta de excedentes y autoconsumo instantáneo para potenciar la producción individual de energía en instalaciones de pequeña potencia, para el consumo en la misma ubicación, en aquellos casos que sean eficientes para el conjunto del sistema eléctrico".
Por último, en el apartado III de la parte expositiva se aborda someramente el contenido y la tramitación de la disposición proyectada.
En el plano procedimental se hace referencia a la intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, cuyo informe ha ido precedido de la consulta al Consejo Consultivo de Electricidad, y a la celebración del trámite de audiencia mediante su publicación en el BOE de 6 de junio de 2015. La norma se eleva al Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Industria, Energía y Turismo, con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
2. El articulado del proyecto consultado se divide en seis títulos.
De acuerdo con el Título I ("Objeto y ámbito de aplicación"), el proyecto se dirige al establecimiento de las condiciones administrativas, técnicas y económicas para las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica definidas en el artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (artículo 1). El artículo 2 precisa que las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación del reglamento se corresponden con las previstas en las letras a), b) y c) del precepto legal citado, salvo las instalaciones aisladas y los grupos de generación de emergencia utilizados exclusivamente en caso de una interrupción de alimentación de energía eléctrica. En el artículo 3 se definen varios conceptos a los efectos del real decreto, como el autoconsumo horario, el consumidor asociado o la instalación conectada a la red.
El Título II ("Clasificación, requisitos de las instalaciones y calidad del servicio") está formado por los artículos 4 a 6. En el primero de ellos se establecen dos grandes modalidades de autoconsumo:
* Tipo 1, que se corresponde con la modalidad de suministro con autoconsumo definida en el apartado 9.1 a) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, comprendiendo los supuestos en los que exista un consumidor en un único punto de suministro o instalación que disponga en su red interior de una o varias instalaciones de generación de energía eléctrica destinadas al consumo propio y que no estuvieran dadas de alta en el correspondiente registro como instalación de producción. * Tipo 2, que responde a las modalidades b) y c) del artículo 9.1 anteriormente mencionado, sobre producción con autoconsumo. Abarca los casos en que un consumidor de energía eléctrica en un punto de suministro o instalación esté asociado a una o varias instalaciones de producción debidamente inscritas en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica conectadas en el interior de su red o que compartan infraestructura de conexión con este, o en que productor y consumidor estén conectados a través de una línea directa.
Los artículos 5 y 6 regulan los requisitos técnicos de las instalaciones así como la calidad del servicio, en buena medida por referencia a la normativa en vigor: el Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia; el Reglamento unificado de puntos de medida del sistema eléctrico, aprobado por Real Decreto 1110/2007, de 24 de agosto; y el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica. Destaca que en la modalidad de autoconsumo tipo 1 la potencia contratada del consumidor no puede ser superior a 100 kW.
El Título III ("Régimen jurídico de las modalidades de autoconsumo") abarca los artículos 7 a 10.
En el artículo 7 se recogen las normas que serán de aplicación para los procedimientos de acceso y conexión:
o Para los sujetos acogidos a la modalidad de autoconsumo tipo 1, les será de aplicación el Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, si bien los consumidores con potencia contratada inferior o igual a 10 kW y con un dispositivo que impida el vertido instantáneo de energía a la red de distribución estarán exentos del pago de los estudios de acceso y conexión y de los derechos de acometida de generación. o Para los sujetos acogidos a la modalidad de autoconsumo tipo 2, les será de aplicación, bien el Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, cuando las instalaciones que se encuentren dentro de su ámbito de aplicación, bien el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, en los restantes casos. Adicionalmente, a las líneas directas les será de aplicación lo recogido en el artículo 42 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
El artículo 8 establece la obligatoriedad con carácter general de suscribir con la empresa distribuidora un contrato de acceso para acogerse a la modalidad de autoconsumo. Asimismo, recoge las distintas particularidades en función del tipo de autoconsumo y de distintos requisitos.
El artículo 9 contempla la obligación de pago de peajes de acceso a redes para las instalaciones tipo 2 y el artículo 10 la obligación de reflejar expresamente en el contrato de suministro con la empresa comercializadora a qué modalidad de autoconsumo se encuentra acogido el sujeto. El Título IV ("Requisitos de medida y gestión de la energía") está dividido en dos capítulos.
El Capítulo I (artículos 11, 12 y 13) versa sobre requisitos de medida en la modalidad de autoconsumo. El artículo 11 contiene los requisitos generales de medida para las instalaciones acogidas a autoconsumo, los cuales deberán ajustarse a los requisitos y condiciones establecidos en el Reglamento unificado de puntos de medida del sistema eléctrico, aprobado por el Real Decreto 1110/2007, de 24 de agosto, y a la reglamentación vigente en materia de medida y seguridad y calidad industrial, cumpliendo los requisitos necesarios para permitir y garantizar la correcta medida y facturación de la energía circulada. El artículo 12 establece los requisitos particulares de medida de las instalaciones acogidas a la modalidad de autoconsumo tipo 1 y el artículo 13 las particularidades de las instalaciones acogidas a la modalidad de autoconsumo tipo 2.
El Capítulo II, que trata sobre la gestión de la energía eléctrica producida y consumida, comprende los artículos 14 y 15.
El artículo 14 regula el régimen económico de la energía excedentaria y consumida, señalando lo siguiente:
? Los consumidores acogidos a la modalidad de autoconsumo tipo 1 deberán adquirir la energía correspondiente a la demanda horaria definida en el artículo 3. ? Los productores acogidos al tipo 2 deberán adquirir la energía correspondiente a la demanda horaria del consumidor asociado y la energía correspondiente al consumo horario de los servicios auxiliares. Para que pueda percibirse contraprestación económica por el vertido de energía a la red, la instalación deberá estar acogida a esta modalidad. Estos productores percibirán por el vertido horario que realicen la contraprestación económica de acuerdo a la normativa que les sea de aplicación.
El artículo 15, sobre la liquidación y facturación, distingue a estos efectos dos supuestos: si los sujetos consumidores acogidos a la modalidad de autoconsumo adquieren su energía en el mercado de producción, liquidarán su energía de acuerdo con lo dispuesto en la normativa de liquidaciones del mercado de producción; por el contrario, si adquieren su energía a través de una empresa comercializadora, liquidarán su energía conforme a lo pactado entre las partes mensualmente con base en lecturas reales de resolución horaria.
El Título V ("Aplicación de peajes de acceso a las redes de transporte y distribución y cargos a las modalidades de autoconsumo") aborda tres cuestiones:
- En primer lugar, los peajes de acceso a las redes (artículo 16). Se parte de que las condiciones de contratación del acceso a las redes y las condiciones de aplicación de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución serán las que resulten de aplicación de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, por el que se establecen tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica, sin perjuicio de las particularidades establecidas en este artículo. A continuación se fijan las reglas para la determinación de los componentes de la facturación de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución, en función de la modalidad de autoconsumo escogida, especificándose el punto de control que habrá de ser tenido en cuenta. - En segundo lugar, los cargos asociados a los costes del sistema eléctrico (artículo 17). A los consumidores acogidos a cualquiera de las modalidades de autoconsumo les resultarán de aplicación los cargos asociados a los costes del sistema que correspondan al punto de suministro y que se establezcan por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, teniendo en cuenta las particularidades previstas en este artículo. De nuevo se incluyen las reglas para la determinación de los componentes de facturación de tales cargos dependiendo del tipo de autoconsumo. - Y, en tercer lugar, el cargo por otros servicios del sistema (artículo 18), que se define como el pago a realizar por la función de respaldo que el conjunto del sistema eléctrico realiza para hacer posible el autoconsumo. Su determinación se remite al Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
En estos dos últimos casos se hace referencia expresa a la posibilidad, prevista en el artículo 9.3 de la legislación de cobertura, de establecer reglamentariamente reducciones en los sistemas no peninsulares y para determinadas categorías de consumidores de baja tensión de la modalidad de suministro con autoconsumo.
El Título VI ("Registro, inspección y régimen sancionador") está integrado por los artículos 19 a 25.
Se regula, en primer término, el registro administrativo de autoconsumo, cuyo objetivo es el adecuado seguimiento de los consumidores acogidos a estas modalidades (artículo 19). La inscripción es obligatoria para todas las modalidades de autoconsumo incluidas en el ámbito de la norma, no siendo, por ende, aplicable la obligación de inscripción respecto de las instalaciones aisladas (artículo 20). El procedimiento de inscripción se podrá realizar por medio electrónico, siendo la inscripción automática una vez recibida la documentación, sin perjuicio de las funciones de supervisión y control (artículo 21). El artículo 22 impone a los inscritos la comunicación de cualquier hecho que suponga la modificación de los datos incluidos y regula la cancelación de las inscripciones, tanto a instancia del interesado como de oficio en los supuestos de cese de la actividad y de falta de remisión de los documentos y datos exigidos. Por último, el régimen de publicidad y tratamiento de los datos se contempla en el artículo 23.
Se establece, en segundo término, la posibilidad de realización de planes de inspección de la aplicación de las condiciones económicas de los suministros acogidos a modalidades de autoconsumo.
En tercer término, en cuanto al régimen sancionador, se prevé que el incumplimiento de lo establecido en el real decreto proyectado pueda ser sancionado de acuerdo con el Título X de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. Además, se desarrolla cómo deben ser aplicadas al ámbito del autoconsumo las infracciones muy graves y graves tipificadas en los artículos 64.43 y 65.35, respectivamente, de dicha norma legal.
3. La parte final integra las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales:
- La disposición adicional primera establece que las instalaciones de cogeneración de energía eléctrica podrán optar por vender toda su energía neta generada o se podrán acoger a las modalidades de autoconsumo definidas en el presente real decreto, precisando cuáles son los equipos de medidas de que deberán disponer en uno u otro caso. Excepcionalmente, los titulares de las instalaciones de cogeneración podrán solicitar a la Dirección General de Política Energética y Minas la autorización para utilizar una configuración singular de medida. Para tal supuesto, se aclaran las medidas necesarias para la correcta facturación y liquidación de estas instalaciones.
- La disposición adicional segunda establece las condiciones para el vertido a la red de energía eléctrica de consumidores que implanten sistemas de ahorro y eficiencia energética.
- La disposición adicional tercera contiene sendos mandatos:
o al operador del sistema para que en el plazo de tres meses remita a la Secretaría de Estado de Energía una propuesta de modificación de los procedimientos del sistema que resulten necesarios para adaptarse a las modificaciones introducidas por este real decreto; y o al operador del mercado para que en el plazo de dos meses remita al Ministerio de Industria, Energía y Turismo una propuesta de modificación de las reglas de funcionamiento del mercado diario e intradiario para adaptarse a las modificaciones que la disposición final primera del proyecto prevé introducir en el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica.
- La disposición adicional cuarta habilita al Ministro de Industria, Energía y Turismo para mediante orden i) establecer el mecanismo de integración de los eventuales vertidos horarios procedentes de instalaciones de consumidores acogidos a la modalidad de autoconsumo tipo 1, garantizando el mínimo coste para el conjunto del sistema eléctrico, y ii) exigir la instalación de dispositivos limitadores de los vertidos procedentes de tales instalaciones.
- La disposición adicional quinta, al amparo de lo previsto en el apartado 3 del artículo 53 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, exime a las pequeñas instalaciones de generación de energía eléctrica conectadas a baja tensión con potencia nominal no superior a 100 kW de la necesidad de contar con autorización administrativa previa y con autorización administrativa de construcción.
- La disposición adicional sexta introduce la vigencia de los derechos de extensión de generación, de modo que, si una instalación de generación procediese al cierre o se rescindiese su contrato de acceso, conservará durante un periodo los derechos de extensión adscritos a tal punto de conexión (durante tres años si se trata de un punto de baja tensión o durante cinco años para el caso de la alta tensión).
- La disposición transitoria primera establece el régimen económico transitorio de aplicación al autoconsumo hasta la aprobación de la metodología de cargos de acuerdo con lo contemplado en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
Como punto de partida, los precios de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución y cargos asociados a los costes del sistema de los consumidores a que se refiere el artículo 16 y la disposición transitoria decimocuarta de dicha norma legal, serán los precios de los peajes de acceso establecidos en el artículo 9 de la Orden IET/2444/2014, de 19 de diciembre, por la que se determinan los peajes de acceso de energía eléctrica para 2015, o norma que la sustituya. Ello obliga a fijar nuevamente el punto de control para la determinación del término de facturación. Además de los peajes de acceso, también serán de aplicación de forma transitoria los cargos asociados a los costes del sistema y el cargo por otros servicios, diferenciándose los cargos fijos en función de la potencia y el cargo transitorio (de naturaleza variable) por energía autoconsumida, cuyas respectivas concreciones se reflejan en sendas tablas. En particular, el referido cargo transitorio estará constituido por:
? Los cargos variables asociados a los costes del sistema descontando las pérdidas correspondientes. ? Los pagos por capacidad. ? Otros servicios del sistema, diferenciando entre: los asociados a los servicios de ajuste del sistema eléctrico, los asociados al servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad y los asociados a la retribución del operador del mercado y del operador del sistema.
No obstante lo anterior, los consumidores acogidos a la modalidad de autoconsumo tipo 1 cuya potencia contratada sea inferior o igual a 10 kW estarán exentos del pago del término variable del cargo por energía autoconsumida previsto en esta disposición.
- En virtud de la disposición transitoria segunda, se reduce el cargo variable por energía autoconsumida para los consumidores acogidos a una modalidad de autoconsumo en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares, concretada mediante fórmula matemática.
- La disposición transitoria tercera impone la obligación de adaptarse a lo dispuesto en el real decreto para aquellos consumidores que estén realizando ya prácticas de autoconsumo a la entrada en vigor del presente real decreto, para lo que se fija un plazo de seis meses. Asimismo, esta disposición establece los plazos para la adaptación de las configuraciones de medida de las instalaciones de cogeneración asociadas a un consumidor a lo dispuesto en la disposición adicional primera.
- La disposición transitoria cuarta, de acuerdo con la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, establece la exención hasta el 31 de diciembre de 2019, de los cargos asociados a los costes del sistema y del cargo por otros servicios del sistema para instalaciones de cogeneración, y del cargo por autoconsumo para los consumidores que hayan implantado un sistema de ahorro y eficiencia y que cumplan una serie de requisitos, siempre que en ambos casos las instalaciones cumplan los requisitos oportunos.
- Con arreglo a la disposición transitoria quinta, los consumidores acogidos a una modalidad de autoconsumo y con puntos frontera tipo 4 o 5 que no se encuentren efectivamente integrados en el sistema de telegestión serán leídos y facturados con una periodicidad bimestral y no les serán de aplicación los perfiles vigentes para los consumidores no acogidos a autoconsumo.
- La disposición transitoria sexta otorga un plazo de cuatro meses desde la entrada en vigor del real decreto proyectado para que los agentes que participen en la facturación y liquidación de los cargos establecidos en el nuevo régimen económico de aplicación al autoconsumo, realicen la adaptación de los sistemas y procesos asociados a dichas funciones.
- La disposición transitoria séptima contempla que, para el caso de las instalaciones de cogeneración, a los efectos del cálculo del número de horas equivalentes de funcionamiento mínimas para la percepción del régimen retributivo específico, los titulares puedan acreditar su medida en barras de central mediante una declaración responsable hasta la adecuación de sus configuraciones de medida al régimen de la disposición adicional primera.
- De acuerdo con la disposición transitoria octava, sobre adaptación de los contratos de peajes de acceso, lo dispuesto en el apartado c) de la disposición derogatoria resultará de aplicación a partir de los dos meses posteriores a la entrada en vigor de este real decreto.
- La disposición transitoria novena versa acerca de la inscripción en el registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, la cual, hasta la completa habilitación por medios electrónicos del registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, deberá realizarse a través de los lugares recogidos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
- Según la disposición transitoria décima, sin perjuicio de lo previsto en la Instrucción Técnica Complementaria ITC-BT-52, para la infraestructura para la recarga de vehículos eléctricos, y hasta la aprobación de la norma de seguridad y calidad industrial que defina las condiciones técnicas y de protección de los elementos de acumulación instalados en las instalaciones acogidas a las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica definidas en el artículo 9.1 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, los elementos de acumulación se instalarán de tal forma que compartan equipo de medida y protecciones con la instalación de generación.
- Por último, la disposición transitoria undécima permite disponer de una potencia instalada superior a la contratada, por excepción a lo dispuesto en el artículo 5.2 a), a las instalaciones de cogeneración existentes a la entrada en vigor de la norma.
- La disposición derogatoria única afecta a cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el real decreto proyectado, así como expresamente a:
* La disposición adicional duodécima ("Vertidos a la red de energía eléctrica para consumidores que implanten sistemas de ahorro y eficiencia") del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica. * El apartado 6 del artículo 6 del Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, por el que se establecen tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica. * La disposición adicional primera del Reglamento unificado de puntos de medida del sistema eléctrico aprobado por el Real Decreto 1110/2007, de 24 de agosto. * Los artículos 4.3 y 18.3 del Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia.
- La disposición final primera modifica el apartado 3 y añade un apartado 4 en el artículo 25 del Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica, para habilitar al operador del mercado como contraparte central de compras y ventas del mercado diario de producción y exigir las correspondientes garantías.
- La disposición final segunda modifica el Reglamento unificado de puntos de medida del sistema eléctrico, aprobado por Real Decreto 1110/2007, de 24 de agosto para adaptarlo a la casuística de las instalaciones que realicen autoconsumo y al régimen de responsabilidades sobre los equipos.
- La disposición final tercera introduce una serie de modificaciones sobre el Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia. Entre las modificaciones realizadas, se encuentran las siguientes:
? Se elimina la verificación de la instalación de generación si se remite a la empresa distribuidora el certificado de la empresa instaladora en el que se acredite el cumplimiento con lo dispuesto en la normativa. ? Se posibilita la intercalación de elementos de acumulación en el circuito que une la instalación de producción con su equipo de medida. ? Se modifica el anexo I para que, a los efectos de determinación de la potencia nominal máxima disponible de conexión, se considere nula la potencia de las instalaciones de generación de los consumidores acogidos a una modalidad de autoconsumo tipo 1 que estén conectadas a la red de tensión menor o igual a 1 kV y que hayan acreditado que cuentan con dispositivo que impida el vertido instantáneo de energía a la red de distribución.
- La disposición final cuarta reforma la disposición adicional decimotercera del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.
- La disposición final quinta habilita al Ministro de Industria, Energía y Turismo para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de este real decreto y para modificar el contenido de los anexos I, III y IV, así como al Secretario de Estado de Energía para modificar el contenido de su anexo II.
- La disposición final sexta invoca como título competencial al amparo del cual se dicta la norma el artículo 149.1.13ª y 25ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético.
- La entrada en vigor se producirá el día siguiente al de la publicación de la norma en el BOE, de acuerdo con la disposición final séptima.
4. El proyecto incorpora cuatro anexos, cuyos títulos se reproducen a continuación:
o Anexo I: "Cálculo de las energías a efectos de facturación y liquidación". o Anexo II: "Modelos de comunicación de los datos de inscripción en el Registro de autoconsumo y declaración responsable". o Anexo III: "Cargos transitorios por energía autoconsumida de aplicación a los sistemas eléctricos aislados". o Anexo IV: "Componentes del cargo transitorio por energía autoconsumida".
Segundo.- Contenido del expediente remitido
Se adjunta al proyecto de disposición el expediente instruido para su elaboración, en el que constan:
a.- Versiones anteriores del proyecto
Una primera versión del proyecto fue remitida el 18 de julio de 2013 por la Secretaría de Estado de Energía para informe de la Comisión Nacional de Energía y audiencia ante el Consejo Consultivo de Electricidad. Este trámite se repitió, si bien dirigido ya a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en el mes de junio de 2015. El mismo texto fue sometido entonces al trámite de audiencia. Una nueva versión del proyecto, fechada el 22 de julio de 2015, se envió a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo para su tramitación.
Cada una de las versiones mencionadas iba acompañada de su respectiva memoria del análisis de impacto normativo.
b.- Informe de la Comisión Nacional de Energía y primera participación del Consejo Consultivo de Electricidad
El 18 de julio de 2013 tuvo entrada en la Comisión Nacional de Energía (CNE) un primer borrador del proyecto. La CNE emitió el informe 19/2013, de 4 de septiembre, en el que se tomaron en consideración las alegaciones vertidas en el trámite de audiencia celebrado en el seno del Consejo Consultivo de Electricidad, con una amplia participación de los distintos agentes y asociaciones del sector eléctrico, las Comunidades Autónomas y las organizaciones medioambientales.
En este informe se expresaba, en primer lugar, que, dada la urgencia con la que había sido planteada la consulta, "coincidente en el tiempo con un anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico y varios reales decretos y órdenes", no se garantizaba la participación efectiva de los distintos agentes involucrados. Por otra parte, no resultaba claro si el proyecto estaba concebido como desarrollo de la entonces vigente Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, o del anteproyecto elaborado para sustituirla, estando necesitadas algunas previsiones de la iniciativa reglamentaria de una cobertura legal de la que todavía carecían.
Dicho esto, la CNE sostenía en las consideraciones generales del informe la insuficiente justificación del llamado "peaje de respaldo" que el proyecto contemplaba en su primera versión, toda vez que dicho peaje no aparecía concretado ni siquiera en el aludido anteproyecto (hoy, Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico).
A juicio de este organismo, el establecimiento de un "peaje de respaldo" únicamente a los consumidores acogidos a autoconsumo suponía "un trato discriminatorio con respecto al resto de consumidores, que, pudiendo reducir su consumo en el caso de que se adoptaran medidas de eficiencia energética (como el aislamiento de su vivienda o el uso de lámparas de bajo consumo), no pagarían este peaje por la energía que pudieran ahorrar". Los argumentos mediante los que trataba de justificarse esta medida (tanto la sostenibilidad económica del sistema a corto plazo como el respaldo que ha de proporcionar el sistema eléctrico) carecían de solidez suficiente para imputar estos conceptos a la energía autoconsumida. Y ello por cuanto el proyecto repercutía sobre el importe del "peaje de respaldo" todos los costes del conjunto del sistema, pero sin detraer del mismo (esto es, sin poner en valor) las ventajas de la generación distribuida, lo que "no constituye una buena regulación". Por todo ello, la CNE, al igual que la gran mayoría de los miembros del Consejo Consultivo de Electricidad, proponía la eliminación del "peaje de respaldo", pues sacrificaba la eficiencia económica a medio y largo plazo en aras de la sostenibilidad económica a corto plazo. A continuación, el informe de la CNE identificaba aquellos peajes y cargos por los que sí deberían verse afectados los consumidores con autoconsumo.
La CNE formuló, asimismo, diversas consideraciones particulares al contenido del proyecto reglamentario. c.- Trámite de audiencia
Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Energía de 2 de junio de 2015, se acordó la apertura del trámite de audiencia a los interesados en la elaboración del proyecto (disponible en la página web del departamento) durante quince días hábiles. Se dio publicidad a dicho acuerdo por medio de anuncio de la Subdirección General de Energía Eléctrica publicado en el BOE de 6 de junio de 2015. El texto sometido a este trámite había sido objeto de importantes cambios, entre ellos la eliminación del "peaje de respaldo".
En este trámite se recibieron más de quince mil alegaciones, la gran mayoría de las cuales respondía a "escritos tipo proporcionados por distintos colectivos", según la memoria del análisis de impacto normativo. En general, es posible afirmar que los escritos presentados reflejaban una opinión negativa del proyecto, siendo los argumentos más repetidos para fundar la oposición al texto los siguientes:
* Se aducía la vulneración del Derecho de la Unión Europea, al entenderse que la regulación proyectada contenía una serie de barreras a la inversión en instalaciones de autoconsumo, lo que, lejos de fomentar las energías renovables y la eficiencia energética (tal y como exigían las directivas comunitarias, incluida la 2009/28/CE), desincentivaba el desarrollo de esta modalidad de producción de electricidad. * Se objetaba la imposición de peajes y cargos por la energía autoconsumida (calificados de "impuesto al sol"). Aunque la versión del proyecto sometida a audiencia había eliminado el "peaje de respaldo", continuaba obligando al abono de diversos conceptos que hacía inviable de facto el desarrollo del autoconsumo. * Se calificaba de injusta y arbitraria la prohibición de baterías para el autoconsumo fotovoltaico (prohibición que ha sido suprimida en el proyecto remitido en consulta). * Respecto del régimen económico de la energía excedentaria, era objeto de crítica el que se excluyera de contraprestación la energía eventualmente vertida a las redes de transporte y distribución por los consumidores acogidos a la modalidad de suministro con autoconsumo.
d.- Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y segunda participación del Consejo Consultivo de Electricidad
Según se hacía constar en la memoria del análisis de impacto normativo, tras el análisis del informe de la CNE y de las alegaciones presentadas al texto a través del Consejo Consultivo de Electricidad, se introdujeron modificaciones relevantes en la propuesta inicial, lo que aconsejó volver a someter el texto a audiencia de los interesados e informe del organismo supervisor.
Ello dio lugar al informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) de 8 de julio de 2015, con una segunda participación del Consejo Consultivo de Electricidad.
Este informe tomaba en consideración las alegaciones vertidas en el trámite de audiencia celebrado en el seno del Consejo Consultivo de Electricidad, que figuraban como anexo al propio informe.
En concreto, formularon alegaciones las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Asturias, Illes Balears, Canarias, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid, Foral de Navarra y País Vasco. Asimismo, presentaron observaciones al proyecto, entre otros, "Red Eléctrica de España, S.A." (REE) como operador del sistema, la Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), la Unión Española Fotovoltaica (UNEF), la Asociación de Productores de Energías Renovables (APPA), la Asociación de Empresas Eléctricas (ASEME), la Asociación de Distribuidores de Energía Eléctrica (CIDE), la Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (ACIE), la Asociación Española de Cogeneración (ACOGEN), la Asociación Española para la promoción de la Cogeneración (COGEN España), ENDESA, GAS NATURAL FENOSA, IBERDROLA, Hidroeléctrica del Cantábrico (EDP), REPSOL, así como varias organizaciones ecologistas.
Aun cuando algunos de los participantes en este trámite compartían la necesidad de acometer la ordenación del autoconsumo, la opinión mayoritaria era crítica con el proyecto, particularmente entre las Comunidades Autónomas, las asociaciones representativas del sector de las energías renovables y las organizaciones dirigidas a la tutela de recursos naturales, por entenderse que no se tomaban en consideración los beneficios del autoconsumo y la generación distribuida, en contravención de las directivas europeas. Otras entidades se centraron en aspectos más concretos de la regulación en curso (muchos de ellos después reflejados en el informe de la CNMC), como la necesidad de fijar la metodología de cálculo de los cargos del sistema eléctrico, la delimitación del ámbito de aplicación de la norma, en lo que atañe al límite de potencia de 100 kW, o el tratamiento de las baterías. Por parte de las asociaciones representativas de la cogeneración se solicitaba otorgar a esta tecnología un tratamiento diferenciado, mientras que los agentes de la distribución eléctrica y sus asociaciones ponían de relieve el incremento de las tareas de gestión de la red por parte de las empresas distribuidoras, lo que exigía, a su juicio, un aumento de la retribución de esta actividad.
Respecto del contenido del informe de la CNMC, Este se iniciaba con una valoración general del proyecto, según la cual el aspecto más positivo del mismo era "quizá su propia existencia, al permitir crear certidumbre regulatoria sobre el autoconsumo". Adicionalmente, el proyecto reunía en una pieza normativa los elementos necesarios para la definición y tratamiento de la figura del autoconsumo.
También se resaltaba como aspecto positivo, con relación a la anterior propuesta, la redefinición del "peaje de respaldo" como un cargo, evitándose la imposición de un peaje de acceso a las redes a una energía que no accedía a las mismas, por ser autoconsumida de forma instantánea. Teniendo en cuenta los principios de sostenibilidad económica y no discriminación recogidos en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, la CNMC compartía que los consumidores acogidos a cualquier modalidad de autoconsumo contribuyesen a la financiación de los costes del sistema eléctrico, sin perjuicio de lo cual se realizaban diversas consideraciones acerca de cómo debían aplicarse a tales consumidores los peajes de transporte y distribución, los cargos asociados a los costes del sistema y el cargo por otros servicios (en el que procedía concretar los servicios de respaldo incluidos, en particular, además de los pagos por capacidad y los servicios de ajuste, la retribución fija del servicio de interrumpibilidad y la retribución de los operadores del sistema y del mercado).
A juicio de la CNMC, merecía un juicio positivo la decisión de no retribuir la energía excedentaria ocasionalmente cedida a la red dentro de la modalidad de suministro con autoconsumo, considerando que los titulares de las instalaciones en este régimen tenían la posibilidad de acogerse a la modalidad de producción con autoconsumo, en función de la frecuencia de los vertidos. Es más, se sugería configurar las condiciones técnicas de modo que se minimizara el vertido de estas instalaciones a la red, fundamentalmente por razones de seguridad o por la introducción de sobrecostes en el sistema, muy superiores al valor de la energía esporádicamente vertida.
Por el contrario, se identificaban varios aspectos mejorables:
- En primer lugar, se criticaba que el proyecto todavía sometiese aspectos relevantes a una regulación transitoria, en ausencia de una metodología de cálculo general de los cargos para todos los consumidores. La aprobación de dicha metodología se consideraba un requisito indispensable para la consolidación de una normativa estable sobre el autoconsumo.
- En segundo lugar, se apreciaba "una indefinición sobre las instalaciones de producción de potencia superior a 100 kW que no fueran de cogeneración". Este organismo se mostraba partidario de extender la aplicación del proyecto a potencias superiores.
- En tercer lugar, se cuestionaba el desincentivo a la producción gestionable en las instalaciones de generación a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos, "consecuencia de aplicar, en tales casos, los cargos fijos asociados a los costes del sistema eléctrico derivados de la suma de la potencia contratada más la potencia instalada". En un escenario futuro de desarrollo tecnológico de los sistemas de almacenamiento, la reducción de potencia que estos sistemas permitirían no justificaba la aplicación de cargos fijos adicionales a la potencia suministrada por el almacenamiento. Esta observación se ha traducido en varios cambios en la versión sometida a dictamen.
- Y, en cuarto lugar, se analizaba la contribución de los consumidores con autoconsumo a la financiación de las medidas de apoyo a la producción a partir de energías renovables, cogeneración o residuos, cuando la instalación de generación era precisamente de este tipo. Aun cuando esta cuestión era objeto de la política energética, la CNMC planteaba la posibilidad de asignar a estas instalaciones en menor medida los costes derivados de financiar la retribución específica de las renovables, siempre que se cumpliera el principio de sostenibilidad económica, teniendo en cuenta que tales instalaciones contribuían al cumplimiento de los objetivos medioambientales establecidos en la normativa europea.
El informe de la CNMC formulaba seguidamente varias observaciones al articulado y la parte final del reglamento en curso. Además, contenía en anexo varios ejemplos de regulación internacional del autoconsumo.
e.- Documentación relativa al proyecto de Real Decreto por el que se modifican distintas disposiciones del sector eléctrico
En la versión del proyecto posterior al trámite de audiencia e informe de la CNMC se decidió incorporar como disposición adicional primera el régimen de las instalaciones de cogeneración asociadas a un consumidor, que figuraba en un proyecto distinto, el proyecto de Real Decreto por el que se modifican distintas disposiciones del sector eléctrico.
Como consecuencia de ello, se han incorporado al presente expediente las alegaciones formuladas en el trámite de audiencia ante el Consejo Consultivo de Electricidad al citado proyecto y el informe de la CNMC sobre el mismo, fechado el 23 de septiembre de 2014.
Las alegaciones y observaciones concernientes a la cuestión trasladada al proyecto ahora consultado han sido tomadas en consideración en este expediente. En particular, la CNMC consideraba que dicha regulación constituía un desarrollo parcial del artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, "de forma selectiva para una tecnología y rango de potencia determinados", razón por la que se decidió reubicar la mencionada regulación en el proyecto remitido en consulta.
f.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo
Este órgano directivo emitió su informe sobre la disposición proyectada el día 24 de julio de 2015.
Este informe comenzaba con el análisis de los antecedentes del proyecto, con la descripción del fenómeno de la generación distribuida y el análisis de los precedentes de la regulación del autoconsumo en España y del tratamiento de esta figura en la actual Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. Seguidamente, se examinaba la competencia del Estado para la aprobación de la norma y la adecuación de su rango. Respecto de la tramitación, se consideraba necesario recabar la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, dada la regulación de cuestiones procedimentales y de un registro administrativo.
Después de describirse la estructura y contenido del proyecto, se emitía una valoración favorable, por ajustarse, en su conjunto, a la legalidad y tener el rango normativo adecuado. Dicho juicio favorable se apuntalaba con el respaldo que merecían, en opinión del Secretario General Técnico, dos de los aspectos más relevantes del proyecto:
* La clasificación de las modalidades de autoconsumo. Se subrayaba que el artículo 9.1 de la legislación de cobertura distinguía varias modalidades, pero sin atribuir efecto alguno a cada categoría, correspondiendo, por lo tanto, al Gobierno dotar de contenido a la clasificación. En este sentido, ninguna objeción cabía hacer a que el autoconsumo tipo 2 se correspondiese con las letras b) y c) del precepto legal citado, ni a la renuncia a contemplar la modalidad de la letra d). Únicamente se señalaba la posibilidad de establecer como subcategoría dentro de la modalidad tipo 1 el régimen de las instalaciones de hasta 10 kW, más simplificado en lo procedimental y beneficioso en lo económico. * El régimen económico del autoconsumo. El régimen de peajes y cargos a que estaba sometido el autoconsumo era acorde al artículo 9.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, y estaba justificado, dada la necesidad de compatibilizar el desarrollo de la generación distribuida con el criterio de sostenibilidad económica del conjunto del sistema eléctrico. También se entendía acertado el tratamiento de los vertidos de energía a la red, en particular, la ausencia de retribución en el autoconsumo tipo 1, considerando que la inscripción en el registro de instalaciones de producción era condición necesaria para percibir retribución por la energía vertida.
g.- Solicitud de aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas
Mediante oficio del Secretario General Técnico del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, se remitió el 24 de julio de 2015 el proyecto al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas con el fin de que, si procediera, se emitiese la aprobación previa exigida por el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
h.- Memoria del análisis de impacto normativo
Esta memoria, en la versión que acompañaba al proyecto sometido a dictamen, se iniciaba con un resumen ejecutivo. En este documento se justificaba la oportunidad de la norma, se resumía el contenido de la disposición y se describía su tramitación. Como objetivos de esta iniciativa, se enumeraban:
o Compatibilizar el desarrollo de la generación a pequeña escala, vinculada al consumo eléctrico, con el criterio de sostenibilidad económica del sistema eléctrico, estableciendo además las mínimas herramientas de control que permitan a la Administración dirigir el desarrollo de este novedoso mecanismo. o Establecer un seguimiento de la implantación de estas instalaciones y de su incidencia sobre la operación del sistema para desarrollar simultáneamente las herramientas adecuadas que permitan su integración progresiva en condiciones de seguridad. o Avanzar hacia un sistema de generación distribuida mediante mecanismos de venta de excedentes y autoconsumo instantáneo para potenciar la producción individual de energía en instalaciones de pequeña potencia para el consumo en la misma ubicación, siempre con eficiencia para el conjunto del sistema.
Tanto la descripción del contenido del proyecto como su análisis jurídico y técnico ofrecían explicaciones detalladas respecto de cada una de las decisiones reflejadas en el mismo, entre ellas las siguientes:
> El ámbito de aplicación del proyecto, la clasificación y los requisitos de las instalaciones
A la vista del informe de la CNMC, se había optado por permitir que los productores acogidos a la modalidad de autoconsumo tipo 2 pudieran tener instalada una potencia superior a 100 kW, no así en el caso del suministro con autoconsumo. El límite de 100 kW en este segundo caso (coincidente con el establecido en el Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre) se justificaba por el hecho de que las instalaciones mayores comenzaban a tener influencia significativa en las redes tanto en el procedimiento de acceso como en la gestión de la energía producida, por lo que habían de estar inscritas en el registro de producción y cumplir la reglamentación general prevista para las instalaciones generadoras. En consecuencia, las instalaciones de más de 100 kW de potencia de generación tendrían que acogerse a la modalidad tipo 2.
Por otra parte, se fundaba la decisión de no desarrollar la modalidad de autoconsumo contemplada en la letra d) del artículo 9.1 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (cláusula de cierre que abarcaba cualquier otra modalidad no incluida en las letras anteriores), indicando que esta cláusula no tenía otra función "que la de recoger en el futuro aquellas otras modalidades que como consecuencia de desarrollos tecnológicos pudieran caber". Por consiguiente, con la inclusión en el ámbito del proyecto de las instalaciones del artículo 9.1 a), b) y c) de dicha norma legal se estaba cubriendo "la totalidad del universo posible".
> El régimen económico de la energía excedentaria
La venta de energía eléctrica debía reservarse a la figura del productor, considerándose un "fraude de ley" que un consumidor percibiese una retribución económica por la energía cedida al sistema. No obstante, no se le prohibía taxativamente el vertido por una razón de eficiencia energética, al carecer de sentido imponer al consumidor que disipase el excedente en forma de calor. Con todo, en línea con lo apuntado por la CNMC, se desincentivaba cualquier sobredimensionamiento de las instalaciones.
> La aplicación de peajes y cargos a las modalidades de autoconsumo
Se explicaba de manera simplificada que "los consumidores eléctricos abonan en sus facturas tres conceptos económicos: la energía (incluyendo el respaldo del sistema), los costes del sistema a excepción de las redes (fundamentalmente, retribución primada a las renovables, cogeneración y residuos, retribución adicional para las instalaciones de producción en los sistemas eléctricos no peninsulares y anualidad del déficit) y las redes".
La traslación de este planteamiento al autoconsumo ofrecía el siguiente resultado: i) "en cuanto al primero de los conceptos, un consumidor que autoconsume energía eléctrica en cualquiera de las modalidades de autoconsumo, no deberá pagar por la energía autoconsumida el coste de esa energía (lo produce ella misma), si bien sí debe hacer frente al respaldo que le presta el sistema, puesto que tiene el derecho de consumir en cualquier momento, aun cuando no estuviera disponible la fuente primaria de la instalación de generación para autoconsumo"; ii) respecto de los cargos por costes del sistema (retribución primada a las renovables, cogeneración y residuos, retribución adicional para las instalaciones de producción en los sistemas eléctricos no peninsulares y anualidad del déficit), "el criterio es similar al anterior", habida cuenta de que la mayor parte de estos costes son fruto de decisiones de política energética, por lo que "los consumidores eléctricos (que están conectados al sistema) tienen que hacer frente de manera solidaria a los costes del sistema"; y iii) finalmente, en lo que atañe a los peajes de acceso (de naturaleza diferente, dado que con ellos se financian las redes eléctricas), "la financiación de estas infraestructuras se lleva a cabo en función del uso que se hace de ellas, es decir, por la potencia contratada en punta y la energía medida en el punto frontera asociada a ella".
De forma simplificada, se exponía que "los peajes se aplican sobre la energía y potencia adquirida de la red, los cargos asociados a los costes del sistema por la totalidad de la energía adquirida y autoconsumida y los cargos por otros servicios del sistema por la energía autoconsumida". Finalmente, frente a las críticas formuladas en el trámite de audiencia, se apuntaban la existencia de un coste económico ligado al hecho de estar conectado al sistema y el carácter regresivo de una regulación que excluyese al titular de una instalación de autoconsumo de contribuir a la financiación del sistema eléctrico, al no poder acceder a esta tecnología todos los consumidores.
> La implantación del registro de autoconsumo
La propia existencia del registro se justificaba por razones técnicas y de seguridad. En primer término, se estimaba preciso para la correcta operación del sistema disponer de información de las instalaciones de autoconsumo, toda vez que, "aun cuando el operador del sistema no "vea" una demanda cubierta con instalaciones de autoconsumo, esa demanda existe y puede revelarse si cambian las condiciones meteorológicas". En segundo término, las instalaciones de autoconsumo podrían dar lugar a vertidos de energía eléctrica que, en el caso de no ser conocidos, pondrían en riesgo la seguridad de las personas (por ejemplo, durante la reparación de una línea temporalmente privada de servicio, pero en la que se realizasen vertidos desconocidos por la empresa distribuidora).
En el análisis de impactos, tras afirmarse la adecuación de la norma al orden constitucional de distribución de competencias, se analizaba el impacto económico. En este plano se hacía constar que el régimen económico transitorio estaba concebido para fomentar la implantación de instalaciones de autoconsumo "cuando resulte eficiente para el sistema eléctrico en su conjunto, no individualmente para un consumidor". De acuerdo con los datos económicos que se recogían, el ahorro medio por kW instalado para consumidores de hasta 10 kW se cifraba en unos 75 euros al año, por lo que, si se instalaran 100 MW de autoconsumo, el impacto estimado en los ingresos del sistema sería de unos 7.500.000 euros anuales. A la hora de estimar la viabilidad para el consumidor, la rentabilidad de las instalaciones de autoconsumo para pequeña potencia, con periodos de amortización de entre 20 y 25 años, se calculaba entre un 3 y un 8%, dependiendo del grado de utilización y la potencia. En suma, el contenido del proyecto tendría un efecto positivo sobre la competencia en el mercado, al establecer una regulación clara para la progresiva implantación del autoconsumo.
Respecto del análisis de las cargas administrativas, se constataba la dificultad de estimar el grado de desarrollo del autoconsumo. Considerando que llegase a alcanzar un 1% de los consumidores en los próximos tres años (cifra considerada ambiciosa), se calculaban las cargas administrativas derivadas de la solicitud de inscripción en el registro de autoconsumo, dependiendo de si se hacía presencial o telemáticamente, y de la comunicación de información por parte de las empresas distribuidoras.
Finalmente, se negaba que el proyecto supusiera incremento del gasto público, toda vez que el coste de gestión del registro de autoconsumo sería sufragado con cargo al presupuesto existente del departamento ministerial. También se descartaba que el texto pudiera conllevar discriminación alguna por razón de género.
Tercero.- Remisión del expediente al Consejo de Estado
En tal estado de tramitación, el expediente tuvo entrada en el Consejo de Estado. Conforme a la orden de remisión, resultaba "prioritaria" dentro de la acción del Ministerio de Industria, Energía y Turismo la aprobación del proyecto, una vez culminada su tramitación "con una amplia participación de numerosos interesados y agentes, lo que denota la repercusión y el interés que esta regulación suscita".
Ya en este Consejo el expediente, fueron recibidas varias solicitudes de audiencia, las cuales fueron concedidas. Entre el 21 de agosto y el 4 de septiembre de 2015 presentaron alegaciones la Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), la Unión Española Fotovoltaica (UNEF), la Asociación Española para la Calidad en la Edificación, la Asociación de Productores de Energías Renovables (APPA), la Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (ACIE), la Asociación Española de Cogeneración (ACOGEN), la Asociación Española para la Promoción de la Cogeneración (COGEN España), la Asociación Española de Fabricantes de Ladrillos y Tejas de Arcilla Cocida (HISPALYT), la Federación Nacional de Empresarios de Instalaciones Eléctricas y Telecomunicaciones de España, el foro de los Generadores de Energía de Residuos (fGER), GAS NATURAL FENOSA, IBERDROLA, Hidroeléctrica del Cantábrico (EDP), "ENERGYA VM GESTIÓN DE ENERGÍA, S. L." y "URBASER, S. A.".
Las principales alegaciones formuladas en el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado pueden sintetizarse del siguiente modo:
* UNEF mantenía su valoración muy negativa del proyecto, el cual consideraba contrario a las directivas europeas, por generar barreras administrativas y económicas al autoconsumo. En su opinión, este no debía pagar peaje, cargo o respaldo alguno ni por la energía autoconsumida ni por la potencia instalada de autoconsumo, siendo preciso instrumentar un sistema de balance neto.
En igual sentido, APPA reiteraba su oposición al texto consultado, haciendo mención a "los posibles incumplimientos" de las directivas. Respecto de la regulación de los requisitos del autoconsumo, la exigencia de que la potencia instalada de generación sea igual o inferior a la contratada por el consumidor tenía sentido en el caso de que la instalación fuese diseñada con el único fin de suministrar electricidad a dicho consumidor, pero obviaba la existencia de instalaciones cuyo fin era la generación de energía, aun cuando contaba con un consumidor asociado. Esta misma objeción se realizaba por "URBASER, S. A.".
ACIE realizaba una crítica algo más matizada al proyecto, en el que se apreciaban modificaciones que implicaban "ciertas mejoras respecto a la versión precedente", pero que continuaba conteniendo numerosos impedimentos al fomento del autoconsumo, al separarse de las principales normativas comunitarias en materia de ahorro y eficiencia energética e ignorar los beneficios propios de la generación distribuida. Este razonamiento era apoyado por "ENERGYA VM".
* UNESA centraba sus observaciones en la exención del cargo variable por autoconsumo en beneficio de los pequeños consumidores domésticos, la cual solamente podía introducirse de forma excepcional y garantizándose la seguridad y la sostenibilidad económica y financiera del sistema. Por ello, se imponía "la urgente necesidad de incorporar en el texto un límite" a dicha exención, bien en términos de plazo, bien en términos de impacto económico o de demanda, con el objetivo de salvaguardar la aludida sostenibilidad. En esta línea, tras valorar positivamente el impulso de esta iniciativa, EDP sugería evaluar "la conveniencia de establecer algún límite en cuanto a potencia instalada o número de instalaciones" susceptibles de acogerse a la exención económica, "a fin de garantizar un desarrollo controlado de este nuevo régimen".
Las otras empresas asociadas a UNESA intervinientes en este trámite (GAS NATURAL FENOSA e IBERDROLA) abogaban claramente por la eliminación de la exención del pago del cargo variable por la energía autoconsumida en beneficio de los consumidores con potencia contratada inferior o igual a 10 kW. Se sostenía que tal exención, aunque ligada al último párrafo del artículo 9.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, era discriminatoria en detrimento de los demás consumidores. Además, el tenor legal permitía establecer "reducciones", pero no se refería a la posibilidad de eximir totalmente de cargos.
* En el ámbito de la cogeneración, COGEN España no consideraba adecuado el texto normativo proyectado, al no haberse tenido en cuenta la singularidad de esta tecnología. Por su parte, ACOGEN formulaba varias alegaciones al contenido del proyecto, entre las que destaca la dirigida a su disposición transitoria cuarta; a juicio de esta organización, tal disposición no se adecuaba ni al texto ni al espíritu de la disposición transitoria novena de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, atendiendo a las diferencias entre ambas previsiones en cuanto a su alcance y ámbito temporal.
Por otra parte, tuvo entrada en el Consejo de Estado el 10 de septiembre de 2015 un oficio del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo fechado el día anterior al que se adjuntaba la documentación remitida por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
Esta documentación incluía, en primer lugar, la aprobación previa del Secretario de Estado de Administraciones Públicas, otorgada con fecha 4 de septiembre de 2015 por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. En segundo lugar, obraba un informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales de 28 de julio de 2015, en el que se afirmaba la adecuación del texto al orden constitucional de distribución de competencias al amparo de los títulos establecidos en el artículo 149.1.13ª y 25ª de la Constitución, si bien no se descartaban nuevas controversias competenciales, teniendo en cuenta la impugnación del artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, por parte de la Junta de Andalucía y el Parlamento y el Gobierno de Cataluña. Finalmente, se adjuntó un informe, cuya autoría no constaba, en el que se solicitaba la inclusión de un párrafo ("cláusula de salvaguarda") para hacer constar que las medidas previstas en el proyecto serían atendidas con las dotaciones presupuestarias ordinarias, sin suponer incremento de gastos de personal. A la vista de tales antecedentes, se hacen las siguientes consideraciones:
Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se establece la regulación de las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo.
El Consejo de Estado emite su preceptivo dictamen de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, conforme al cual la Comisión Permanente de dicho Consejo habrá de ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".
II. Contexto técnico y normativo
La comprensión del contenido y alcance de la disposición remitida en consulta hace necesario un somero análisis del concepto de generación distribuida, así como de su reflejo normativo a nivel europeo e interno.
II.1 Concepto de generación distribuida
El concepto de generación distribuida ha surgido en los últimos años debido a la evolución que ha tenido el sistema eléctrico.
A partir de los años 20 del siglo pasado, la capacidad de los centros de producción de energía eléctrica comenzó una escalada aparentemente imparable, experimentando un crecimiento espectacular a partir de la década de los años 50. No obstante, esta línea de crecimiento no ha sido constante, sino que sufrió un retroceso significativo durante los años 70, a raíz de la crisis del petróleo. Hoy en día la mayor parte de la potencia eléctrica consumida es producida en grandes instalaciones centralizadas, en las cuales fuentes de energía diversas son transformadas en electricidad para su posterior transporte a centros de consumo situados a grandes distancias, lo que hace necesario dotar al sistema de una compleja infraestructura que permita transportar la energía y hacerla llegar a los usuarios en óptimas condiciones para su consumo.
Frente a este modelo tradicional, ha surgido un modelo alternativo en el que la generación de energía se acerca al consumidor final. Aun cuando no existe consenso en la comunidad científica sobre la definición de la generación distribuida (puesto que se difiere acerca de algunos de sus elementos identificativos, como las tecnologías empleadas, el límite de potencia o la conexión a la red), la noción más amplia abarca el conjunto de sistemas de generación eléctrica de pequeña potencia y diversas tecnologías, particularmente renovables y de cogeneración, ubicadas cerca de los puntos de consumo y cuya energía producida puede ser consumida directamente o inyectada a la red. Por lo tanto, son elementos comunes a cualquier definición de generación distribuida o descentralizada la producción de energía eléctrica a pequeña escala y la proximidad al consumidor final.
Así concebida, la generación distribuida presenta numerosos beneficios, que pueden clasificarse en técnicos y económicos.
Entre los primeros, cabe mencionar la reducción de las pérdidas en el transporte y distribución de energía eléctrica, con el consiguiente aumento de la capacidad de distribución de la red eléctrica, la disminución de la emisión de contaminantes a la atmósfera cuando se empleen energías renovables, así como la contribución a la fiabilidad y continuidad del sistema, como consecuencia de la proliferación de los lugares de generación. Son beneficios económicos la reducción de las necesidades de inversión en nuevas infraestructuras eléctricas, la diversificación de los recursos energéticos y la mejora de la eficiencia del sistema eléctrico.
Sin embargo, la planificación, diseño y ubicación de la conexión a la red de sistemas de generación distribuida también conlleva dificultades tales como: una mayor necesidad de reserva de capacidad de generación, en la medida en que la generación distribuida no gestionable e intermitente (esto es, aquella sin la suficiente flexibilidad como para variar su potencia y adaptarse a los requerimientos de la demanda en el corto plazo, como sucede con las tecnologías eólica o solar) ocasiona la aparición de bolsas de "demanda oculta" que deben ser satisfechas por las centrales de respaldo cuando el recurso renovable no está disponible; unos mayores costes de los servicios de ajuste del sistema, ante la menor previsibilidad de la generación no gestionable de pequeña escala, lo que dificulta el equilibrio instantáneo entre la oferta y la demanda de electricidad; y, eventualmente, unas necesidades de adaptación de las redes de distribución.
Dentro de la generación distribuida existe un segmento orientado al autoconsumo, entendiéndose por tal, desde un punto de vista técnico y sin perjuicio de la definición legal sobre la que se volverá, el consumo de energía por la misma persona física o jurídica que la genera.
En suma, resultan innegables las ventajas globales que ofrece la generación distribuida y, dentro de ella, el autoconsumo, lo que no obsta para reconocer los retos que su integración en el sistema eléctrico suscita, con el objetivo de que sea eficiente tanto para el agente como para el sistema en su conjunto, en aras de la optimización. Entre tales retos, se encuentran también los de índole económica, donde el principal debate se centra en determinar cuál deba ser la contribución por parte de los consumidores con autoconsumo a la financiación de los costes del sistema eléctrico, teniendo en cuenta que, en muchos países, al igual que en España, la estructura tarifaria comprende costes que no disminuyen a raíz del autoconsumo.
II.2 Marco normativo europeo
La normativa comunitaria contempla el fenómeno del autoconsumo eléctrico, principalmente ligado al fomento de las energías renovables, la cogeneración y la eficiencia energética. Así, las directivas europeas en estos sectores contienen referencias relacionadas con el autoconsumo, aunque dicha terminología no es la utilizada a nivel comunitario, donde sí se alude a la generación distribuida o a los productores independientes. La parte expositiva de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, contiene varias menciones a la figura examinada: a) la necesidad de fomentar el desarrollo regional y local mediante inversiones en la producción de energía a partir de fuentes renovables, reconociéndose el importante papel que en dicha tarea corresponde a los productores de energía independientes (considerando cuarto); b) las ventajas que conlleva una producción descentralizada de energía, entre ellos, utilización de fuentes locales de energía, mayor seguridad del suministro local de energía, trayectos de transporte más cortos, menos pérdidas en el mismo o creación de empleo local (considerando sexto); c) la encomienda a las autoridades pertinentes del estudio de la posibilidad de sustituir la autorización por la mera notificación al organismo competente al instalar equipos descentralizados de menor envergadura para producir energía procedente de fuentes renovables (considerando cuadragésimo tercero); y d) la conveniencia de impulsar el uso de fuentes renovables en la edificación (considerando cuadragésimo séptimo).
Más directamente relacionada con la producción de energía eléctrica, la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, también contiene en sus considerandos referencias relacionadas con el autoconsumo eléctrico. En este sentido, se presta especial atención a la generación distribuida como garantía de un suministro estable, instándose a los Estados miembros a fomentar la modernización de las redes de distribución introduciendo "redes inteligentes" que promuevan la generación descentralizada (considerando vigésimo séptimo). También se insiste en que los procedimientos de autorización no deben constituir una carga administrativa desproporcionada en relación con el tamaño y su repercusión en los productores de electricidad (considerando trigésimo primero).
Junto a las anteriores, cabe citar las disposiciones relacionadas con la eficiencia energética. Así, la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, se refiere al fomento de la generación distribuida de energía como uno de los objetivos que recomienda impulsar a los Estados miembros mediante la adopción de medidas y procedimientos para promover las instalaciones de cogeneración de pequeña potencia (considerando trigésimo séptimo). En la misma línea, se pronuncia la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios, conforme a la cual la reducción del consumo de energía y el uso de energía procedente de fuentes renovables en el sector de la edificación constituyen una parte importante de las medidas necesarias para reducir la dependencia energética de la Unión Europea y las emisiones de gases de efecto invernadero (considerando quinto).
Las referencias expresas a la incorporación de las fuentes de energías renovables en la producción de electricidad, a través de la generación distribuida, y al fomento de su uso en la edificación, en línea con los objetivos medioambientales fijados por la Unión Europea para 2020, permiten constatar la presencia de la figura del autoconsumo en la normativa comunitaria.
Con todo, estas referencias no dejan de ser muy genéricas, sin que a nivel europeo exista una regulación del autoconsumo, más allá del reconocimiento de las ventajas que conlleva la generación distribuida, especialmente cuando se desarrolla a través de energías renovables. Esta falta de armonización tiene como consecuencia la existencia de regímenes muy dispares entre aquellos Estados europeos que han decidido abordar esta figura. Ante tal panorama, la Comisión Europea ha publicado el documento "Mejores prácticas para el autoconsumo a partir de energías renovables" y lo ha dirigido el 15 de julio de 2015 como comunicación al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones. De acuerdo con sus conclusiones, la rápida disminución de los costes de inversión de la electricidad renovable otorga nuevas oportunidades para los consumidores eléctricos, estando llamado el modelo emergente de autoconsumo a desempeñar un papel cada vez más relevante en la reducción de la factura energética de los consumidores, por lo que se invita a los Estados miembros a adaptarse a la aparición de este modelo, como forma de potenciar la seguridad energética y la eficiencia.
Algunas de las reflexiones contenidas en este documento serán citadas al hilo del examen de las cuestiones que suscita el proyecto consultado.
II.3 Precedentes normativos internos. Legislación de cobertura
No obstante la existencia de otros precedentes normativos anteriores (en particular, la definición del sujeto autoproductor como generador de electricidad fundamentalmente para su propio uso, contenida en la versión inicial de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, hasta su eliminación por el Real Decreto-ley 7/2006, de 23 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el sector energético, así como diversas referencias a esta figura en los reglamentos de desarrollo de dicha legislación), la voluntad de impulso de una normativa sobre autoconsumo no se plasmó hasta el Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia. La disposición adicional segunda de este reglamento encomendó al entonces Ministro de Industria, Turismo y Comercio elevar al Gobierno en el plazo de cuatro meses "una propuesta de real decreto cuyo objeto sea la regulación de las condiciones administrativas, técnicas y económicas del consumo de la energía eléctrica producida en el interior de la red de un consumidor para su propio consumo".
Con posterioridad, el Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que se transponen directivas en materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de comunicaciones electrónicas y por el que se adoptan medidas para la corrección de las desviaciones por desajustes entre los costes e ingresos de los sectores eléctrico y gasista, modificó las definiciones de los sujetos productor y consumidor previstas en el artículo 9 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, habilitando al reglamento para establecer modalidades singulares de suministro para determinados consumidores con vistas a "fomentar la producción individual de energía eléctrica destinada al consumo en la misma ubicación, detallando el régimen de derechos y obligaciones que de ellas resulten". Por su parte, el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, creó en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo el Registro administrativo de autoconsumo para el adecuado seguimiento de los consumidores acogidos a modalidades de suministro con autoconsumo y aquellos otros asociados a instalaciones de producción que estén conectadas en el interior de su red o a través de una línea directa.
En este contexto fue aprobada la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, que, en lugar de contemplar la figura del autoconsumo entre sus definiciones, le dedica un precepto específico, el cual, por su importancia para dictaminar el texto remitido en consulta, se reproduce íntegro a continuación en su dicción vigente:
"Artículo 9. Autoconsumo de energía eléctrica. 1. A los efectos de esta ley, se entenderá por autoconsumo el consumo de energía eléctrica proveniente de instalaciones de generación conectadas en el interior de una red de un consumidor o a través de una línea directa de energía eléctrica asociadas a un consumidor. Se distinguen las siguientes modalidades de autoconsumo: a) Modalidades de suministro con autoconsumo. Cuando se trate de un consumidor que dispusiera de una instalación de generación, destinada al consumo propio, conectada en el interior de la red de su punto de suministro y que no estuviera dada de alta en el correspondiente registro como instalación de producción. En este caso existirá un único sujeto de los previstos en el artículo 6, que será el sujeto consumidor. b) Modalidades de producción con autoconsumo. Cuando se trate de un consumidor asociado a una instalación de producción debidamente inscrita en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica conectada en el interior de su red. En este caso existirán dos sujetos de los previstos en el artículo 6, el sujeto consumidor y el productor. c) Modalidades de producción con autoconsumo de un consumidor conectado a través de una línea directa con una instalación de producción. Cuando se trate de un consumidor asociado a una instalación de producción debidamente inscrita en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica a la que estuviera conectado a través de una línea directa. En este caso existirán dos sujetos de los previstos en el artículo 6, el sujeto consumidor y el productor. d) Cualquier otra modalidad de consumo de energía eléctrica proveniente de una instalación de generación de energía eléctrica asociada a un consumidor. 2. En el caso en que la instalación de producción de energía eléctrica o de consumo esté conectada total o parcialmente al sistema eléctrico, los titulares de ambas estarán sujetos a las obligaciones y derechos previstos en la presente ley y en su normativa de desarrollo. 3. Todos los consumidores sujetos a cualquier modalidad de autoconsumo tendrán la obligación de contribuir a los costes y servicios del sistema por la energía autoconsumida, cuando la instalación de generación o de consumo esté conectada total o parcialmente al sistema eléctrico. Para ello estarán obligados a pagar los mismos peajes de acceso a las redes, cargos asociados a los costes del sistema y costes para la provisión de los servicios de respaldo del sistema que correspondan a un consumidor no sujeto a ninguna de las modalidades de autoconsumo descritas en el apartado anterior. El Gobierno podrá establecer reglamentariamente reducciones en dichos peajes, cargos y costes en los sistemas no peninsulares, cuando las modalidades de autoconsumo supongan una reducción de los costes de dichos sistemas. Asimismo, de forma excepcional y siempre que se garantice la seguridad y la sostenibilidad económica y financiera del sistema, con las condiciones que el Gobierno regule, se podrán establecer reducciones de peajes, cargos y costes para determinadas categorías de consumidores de baja tensión de la modalidad de suministro con autoconsumo. En todo caso, tanto la potencia máxima contratada de consumo como la instalada de generación no serán superiores a 10 kW. 4. Los consumidores acogidos a las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica tendrán la obligación de inscribirse en el registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, creado a tal efecto en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Reglamentariamente, previa audiencia de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, se establecerá por el Gobierno la organización, así como el procedimiento de inscripción y comunicación de datos al registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica. 5. El Gobierno establecerá las condiciones administrativas y técnicas para la conexión a la red de las instalaciones con autoconsumo. Asimismo el Gobierno establecerá las condiciones económicas para que las instalaciones de la modalidad b) de producción con autoconsumo vendan al sistema la energía no autoconsumida".
Interesa reseñar que el párrafo final del apartado 3 fue añadido por el Real Decreto-ley 9/2015, de 10 de julio, de medidas urgentes para reducir la carga tributaria soportada por los contribuyentes del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y otras medidas de carácter económico.
En la exégesis del precepto legal procede reseñar tres aspectos:
> El concepto de autoconsumo
Se entiende por autoconsumo "el consumo de energía eléctrica proveniente de instalaciones de generación conectadas en el interior de una red de un consumidor o a través de una línea directa de energía eléctrica asociada a un consumidor". La definición vincula el autoconsumo a la procedencia de la energía de una instalación de generación conectada a través de una red interior o de una línea directa, o sea, se centra en el hecho de que la energía que se consume proceda de una instalación de generación que está conectada directamente al consumidor. Este concepto genérico no diferencia si la energía se consume totalmente (no se vierte energía a la red de distribución) o parcialmente (se puede verter energía a la red), ni si el consumidor requiere o no de suministro asistido por la red de distribución pública. Estos aspectos, sin embargo, adquieren relevancia en el proyecto en cuanto al régimen jurídico aplicable a los consumidores en régimen de autoconsumo. El apartado 2 del artículo transcrito adelanta ya que la conexión total o parcial al sistema eléctrico de la instalación de producción de energía eléctrica o de consumo determina que los titulares de ambas estén sujetos a las obligaciones y derechos previstos en la legislación del sector eléctrico y en su normativa de desarrollo.
> Las modalidades de autoconsumo
Se recogen cuatro modalidades de autoconsumo:
a) suministro con autoconsumo, cuando la instalación no está dada de alta en el registro de instalaciones de producción; b) producción con autoconsumo, cuando el consumidor recibe su energía de una instalación de producción inscrita en el correspondiente registro y conectada a su red interior; c) producción con autoconsumo de un consumidor conectado con una instalación de producción a través de una línea directa (en el sentido del artículo 42 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico); y d) cualquier otra modalidad de consumo procedente de una instalación de generación de energía eléctrica asociada a un consumidor.
El elemento clave del autoconsumo de energía eléctrica es la vinculación directa entre la instalación de producción y el consumidor, bien sea a través de una red interior o bien gracias a una línea directa, a diferencia de lo que ocurre en el régimen general de producción de energía eléctrica, donde se exige la separación entre la actividad de producción y el titular de la red de transporte o distribución.
Se realizarán más adelante varias observaciones particulares acerca del reflejo en el proyecto dictaminado de esta clasificación legal.
> El régimen económico del autoconsumo
A él se refiere el apartado 3 del precepto reproducido, el cual, como ha sido indicado, ha sido recientemente modificado por el Real Decreto- ley 9/2015, de 10 de julio, para introducir un párrafo final.
Conforme a este régimen, se impone legalmente como regla general el deber de contribuir a los costes y servicios del sistema por la energía autoconsumida cuando se produce la conexión al sistema eléctrico. Por lo tanto, de acuerdo con la previsión legal, dicha obligación económica decae cuando la instalación está aislada del sistema eléctrico. Tal contribución financiera abarca, en los mismos términos que para un consumidor no sujeto a ninguna de las modalidades de autoconsumo, los peajes de acceso a las redes, los cargos asociados a los costes del sistema y los costes para la provisión de los servicios de respaldo. Ahora bien, se establece la posibilidad de que el Gobierno reduzca como excepción los peajes, cargos y costes en dos supuestos: i) para los sistemas no peninsulares, cuando las modalidades de autoconsumo entrañen una disminución de los costes en dichos sistemas, y ii) para determinadas categorías de consumidores de baja tensión de la modalidad de suministro con autoconsumo, siempre que tanto la potencia máxima contratada como la instalada de generación no sean superiores a 10 kW y se garantice la seguridad y sostenibilidad económica y financiera del sistema.
III. Rango de la disposición proyectada
Como se ha visto, el artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico habilita al Gobierno, además de para introducir las excepciones mencionadas en el régimen general de contribución del autoconsumo a la financiación del sistema eléctrico (apartado 3), para establecer las condiciones administrativas y técnicas para la conexión a la red de las instalaciones con autoconsumo, así como las condiciones económicas para que las instalaciones de la modalidad b) de producción con autoconsumo vendan al sistema la energía no autoconsumida (apartado 5).
Ahora bien, tal y como señala su artículo 1, el proyecto tiene por objeto el establecimiento de las condiciones administrativas, técnicas y económicas para las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica definidas en el artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, si bien el ámbito del reglamento en tramitación (artículo 2.1) se limita a las modalidades de las letras a), b) y c) del apartado 1 de este precepto legal. En otras palabras, el contenido del proyecto sobrepasa la habilitación específica contenida en el artículo 9.5 de la norma legal, en la medida en que contempla las condiciones económicas de todas las modalidad de autoconsumo incluidas en su ámbito, y no solamente las específicas en las que el productor con autoconsumo puede verter a la red la energía excedentaria a cambio de una contraprestación. Ello no merece, sin embargo, reproche alguno, teniendo en cuenta la habilitación genérica para el desarrollo mediante real decreto de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (disposición final cuarta).
En definitiva, se estima adecuado el rango de la norma proyectada.
IV. Competencia estatal para la aprobación del proyecto
La competencia estatal para la aprobación del real decreto proyectado, tal y como señala su disposición final sexta, se fundamenta en los títulos contemplados en las reglas 13ª y 25ª del artículo 149.1 de la Constitución. Tales títulos atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia sobre las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" y sobre las "bases del régimen (...) energético". Así lo ha entendido la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales en su informe de 28 de julio de 2015.
En cuanto hace al procedimiento, destaca que el borrador inicial, tras ser remitido el 18 de julio de 2013 -junto con el anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico y varios reales decretos y órdenes ministeriales- para alegaciones en el seno del Consejo Consultivo de Electricidad e informe por la Comisión Nacional de Energía (CNE), que evacuó su parecer el 4 de septiembre siguiente, reiniciara su tramitación en junio de 2015, una vez acogidas muchas de las observaciones formuladas en dicho informe.
En atención a ello, al igual que en los dictámenes números 39/2014, de 6 de febrero (sobre el proyecto de Real Decreto por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, cogeneración y residuos) y 381/2015, de 7 de mayo (sobre el proyecto de Real Decreto por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica y el procedimiento de despacho en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares), merece mención positiva el hecho de que haya podido seguirse la recomendación que se formulaba en el dictamen número 937/2013, de 12 de septiembre, de este Consejo de Estado, relativo al anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico, de que se reabriera el trámite de audiencia respecto a los proyectos de disposiciones de carácter general en materia eléctrica, para así tratar de corregir los efectos de la precipitación con la que, probablemente, se elaboraron los correspondientes informes y escritos de alegaciones que fueron presentados en el breve plazo que para dichos efectos de audiencia se concedió en la fase previa de este expediente.
El reinicio del procedimiento permitió una nueva participación del Consejo Consultivo de Electricidad y dio lugar a la emisión el 8 de julio de 2015 del informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), en el ejercicio de sus competencias consultivas en el procedimiento de elaboración de normas que afecten a su ámbito de competencias en los sectores sometidos a su supervisión, en aplicación del artículo 5.2 a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de dicho organismo. Asimismo, mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Energía de 2 de junio de 2015, se acordó la apertura del trámite de audiencia a los interesados en la elaboración del proyecto (disponible en la página web del departamento) durante quince días hábiles.
Por otra parte, la consulta al Consejo Consultivo de Electricidad y el informe de la CNMC se han desarrollado tanto en relación con el texto consultado como respecto del proyecto de Real Decreto por el que se modifican distintas disposiciones del sector eléctrico. La unión al presente expediente de la documentación relativa a la audiencia y el informe de la CNMC acerca de ambos proyectos obedeció a la decisión de incorporar al texto remitido en consulta el régimen de las instalaciones de cogeneración asociadas a un consumidor, que obraba en el proyecto de Real Decreto por el que se modifican distintas disposiciones del sector eléctrico. Con ello pueden darse por satisfechas las exigencias procedimentales relativas a ambos trámites (véase, en el mismo sentido, el dictamen número 1.182/2014, de 11 de diciembre).
Por lo demás, se han recabado los informes preceptivos conforme al artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, obrando en el expediente el de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, en su calidad de departamento proponente. Igualmente, a los efectos prevenidos en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, ha recabado y obtenido la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. Finalmente, el proyecto sometido a consulta va acompañado de la memoria del análisis de impacto normativo, que responde a lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo y a su Guía Metodológica, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, constando de la ficha del resumen ejecutivo, la justificación de la oportunidad de la norma, la descripción del contenido, el análisis del impacto económico y de las cargas administrativas y el análisis del impacto por razón de género.
Es de destacar el esfuerzo que realiza la memoria a la hora de explicar las decisiones técnicas que el proyecto entraña. Como señalara este Consejo de Estado en el dictamen número 381/2015 citado, en el sector eléctrico "la complejidad de las normas ha alcanzado un nivel en el que solamente la combinación de una formación jurídica con, sobre todo, una elevada cualificación técnica permite al lector tener un conocimiento exacto del contenido de la regulación, su alcance y significado"; ante ello, se realizaban varias sugerencias con vistas a favorecer la cognoscibilidad de las normas, una de ellas la concepción de la memoria del análisis de impacto normativo como una herramienta esencial para expresar el significado del proyecto, particularmente en lo que concierne a sus aspectos más complejos. Esta finalidad clarificadora está presente en el análisis técnico y jurídico que la memoria contiene, gracias al cual es posible comprender el sentido de las previsiones del texto.
VI. Valoración global
El proyecto sometido a consulta está dirigido a establecer las condiciones administrativas, técnicas y económicas en las que pueden desarrollarse las modalidades de suministro de energía eléctrica y de producción con autoconsumo, con base en lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. Esta legislación de cobertura otorga un amplio margen para el desarrollo reglamentario, si bien congela a nivel legal el rango de algunas de las decisiones más importantes y discutidas en audiencia. Cabe recordar que este trámite tuvo una respuesta masiva, con la recepción de más de quince mil alegaciones, lo que, como pone de relieve la propia orden de remisión, "denota la repercusión y el interés que esta regulación suscita". En la valoración de esta iniciativa, lo primero que cabe constatar es la significativa evolución que ha sufrido el proyecto desde su borrador inicial de julio de 2013 hasta la versión remitida en consulta dos años después. Aun cuando dicha evolución no ha rebajado el nivel ni el tono de las críticas vertidas en audiencia al proyecto, sí resulta apreciable en las distintas valoraciones que el texto ha merecido, primero, en el informe de la CNE de 4 de septiembre de 2013 y, más tarde, en el informe de la CNMC de 8 de julio de 2015, varias de cuyas sugerencias, además, han propiciado nuevos cambios en el reglamento en curso.
Para expresar un juicio de conjunto sobre el proyecto de real decreto, se considera pertinente evaluar, a la luz de tales informes y del resto de los documentos incorporados al expediente, las principales medidas contempladas en el texto remitido:
? Imposición de peajes, cargos y costes al autoconsumo
Como ha sido apuntado, la contribución de los consumidores acogidos a una modalidad de autoconsumo al sostenimiento del sistema eléctrico constituye uno de los principales debates presentes en esta regulación. Procede insistir en que dicha contribución ha sido prevista con carácter general por el legislador (artículo 9.3 citado), que, sin embargo, exceptúa esta obligación económica en el caso de las instalaciones aisladas, lo que explica que, conforme al proyecto, tales instalaciones queden excluidas de su ámbito de aplicación (artículo 2.2) y no vengan constreñidas siquiera a inscribirse en el Registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica (artículo 20.1).
La solución primigenia ofrecida por el proyecto, en su versión de julio de 2013, pasaba por la creación del llamado "peaje de respaldo", definido como el pago a realizar por la función de respaldo que el conjunto del sistema eléctrico realiza para posibilitar la aplicación del autoconsumo. Esta figura, que no tenía reflejo legal ni en la entonces vigente Ley 54/1997, de 27 de noviembre, ni en el anteproyecto legislativo que se estaba tramitando, fue rechazada por la CNE y la gran mayoría de miembros del Consejo Consultivo de Electricidad.
A juicio de la CNE, el establecimiento de un "peaje de respaldo" únicamente a los consumidores acogidos a autoconsumo suponía "un trato discriminatorio con respecto al resto de consumidores, que, pudiendo reducir su consumo en el caso de que se adoptaran medidas de eficiencia energética (como el aislamiento de su vivienda o el uso de lámparas de bajo consumo), no pagarían este peaje por la energía que pudieran ahorrar". Refutaba este organismo los argumentos mediante los que trataba de justificarse esta medida en la memoria del análisis de impacto normativo (tanto la sostenibilidad económica del sistema a corto plazo como el respaldo que ha de proporcionar el sistema eléctrico), señalando que carecían de solidez suficiente para imputar estos conceptos a la energía autoconsumida. Y ello por cuanto el proyecto repercutía sobre el importe del "peaje de respaldo" todos los costes del conjunto del sistema, pero sin detraer del mismo (esto es, sin poner en valor) las ventajas de la generación distribuida, lo que "no constituye una buena regulación". Por todo ello, la CNE proponía la eliminación del "peaje de respaldo", pues sacrificaba la eficiencia económica a medio y largo plazo en aras de la sostenibilidad económica a corto plazo.
Estas críticas tuvieron como resultado la desaparición del "peaje de respaldo" en la versión del proyecto de junio de 2015 y su redefinición a partir de los peajes, cargos y costes del sistema eléctrico. Con ello, los consumidores acogidos al autoconsumo no dejan de contribuir a la financiación de dicho sistema, pero la medida en que lo hacen viene modulada por el impacto de su consumo en los costes. En concreto, tal modulación permite acotar los conceptos que son sufragados en función del punto de medida de la energía, descartando la contribución por el ahorro energético que el autoconsumo permite, pero manteniendo invariada dicha contribución por los demás conceptos, en la medida en que no desaparecen por la existencia del autoconsumo.
Así lo explica la memoria del análisis de impacto normativo, comparando las partidas a las que hace frente cualquier consumidor eléctrico convencional en su factura con los que deben atribuirse al autoconsumo.
Respecto de los primeros, los consumidores convencionales abonan en sus facturas tres conceptos económicos: la energía (incluyendo el respaldo del sistema), los costes del sistema a excepción de las redes (fundamentalmente, retribución primada a las renovables, cogeneración y residuos, retribución adicional para las instalaciones de producción en los sistemas eléctricos no peninsulares y anualidad del déficit) y las redes.
Debe tenerse en cuenta que los peajes de acceso actualmente en vigor, al amparo de la disposición transitoria decimocuarta de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (conforme a la cual, hasta el desarrollo de la metodología de cálculo de los cargos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la citada ley, las cantidades que deberán satisfacer los consumidores para cubrir los costes del sistema serán fijadas por el Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos), son fijados en la Orden IET/2444/2014, de 19 de diciembre, por la que se determinan los peajes de acceso de energía eléctrica para 2015, incorporando tanto los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución como los cargos asociados a los costes del sistema.
Cuando son trasladados al autoconsumo los tres conceptos económicos referidos, el proyecto parte, simplificadamente, de estas premisas:
i) En cuanto a la energía y su respaldo, un consumidor acogido a cualquiera de las modalidades de autoconsumo, no deberá pagar por la energía autoconsumida el coste de esa energía (pues la produce él mismo), pero sí tendrá que hacer frente al respaldo que le presta el sistema, puesto que tiene derecho a consumir en cualquier momento, por ejemplo, cuando no estuviera disponible la fuente primaria de la instalación de generación para autoconsumo. Para tomar en consideración el coste económico ligado al hecho de estar conectado al sistema, este cargo por otros servicios del sistema se aplica a la energía autoconsumida.
En el régimen transitorio (disposición transitoria primera del proyecto) dicho concepto económico comprende, en línea con lo sugerido por la CNMC, los cargos variables asociados a los costes del sistema descontando las pérdidas correspondientes, los pagos por capacidad, los servicios de ajuste del sistema eléctrico, los asociados al servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad y los derivados de la retribución del operador del mercado y del operador del sistema. ii) Respecto de los cargos por costes del sistema (retribución primada a las renovables, cogeneración y residuos, retribución adicional para las instalaciones de producción en los sistemas eléctricos no peninsulares y anualidad del déficit), el criterio es similar al anterior, habida cuenta de que la mayor parte de estos costes derivan de la necesidad de hacer frente a compromisos adquiridos en normas del rango adecuado, reflejo de una determinada política energética.
Por lo tanto, los consumidores eléctricos en autoconsumo que están conectados al sistema tienen que hacer frente de manera solidaria a los costes del mismo, evitando así que recaigan en exclusiva sobre los demás consumidores. Ello se traduce en la aplicación de los cargos asociados a los costes del sistema por la suma de la energía adquirida y autoconsumida.
iii) Finalmente, en lo que atañe a los peajes de acceso (de naturaleza diferente, dado que con ellos se financian las redes eléctricas), la financiación de estas infraestructuras se lleva a cabo en función del uso que se hace de ellas, es decir, por la potencia contratada en punta y la energía medida en el punto frontera asociada a ella. Por consiguiente, los peajes se aplican sobre la energía y potencia adquiridas de la red.
Este esquema ofrece un resultado acorde a las exigencias legales.
En efecto, el artículo 9.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico obliga a los consumidores acogidos a cualquier modalidad de autoconsumo a pagar los mismos peajes de acceso a las redes, cargos asociados a los costes del sistema y costes para la provisión de los servicios de respaldo del sistema que correspondan a un consumidor no sujeto a dicha figura. Esta previsión legal impediría cualquier exención generalizada (esto es, fuera de los dos supuestos contemplados expresamente) de la contribución por parte de los consumidores acogidos a autoconsumo a los ingresos del sistema eléctrico. En el esquema del proyecto se replican para el autoconsumo los tres conceptos económicos aludidos, lo que no es óbice para modular su aplicación en función de la energía medida (la adquirida de la red para los peajes, esta más la autoconsumida para los cargos por costes del sistema y esta última para el cargo por otros servicios de respaldo).
La cuestión relativa a la contribución a la red por parte de los consumidores con autoconsumo ha sido tratada recientemente por la Comisión Europea en el documento "Mejores prácticas para el autoconsumo a partir de energías renovables" (de 15 de julio de 2015), cuyos planteamientos en esta materia encuentran acomodo en el proyecto sometido a consulta.
En el documento de referencia (publicado en inglés), tras constatarse las diferencias en las estructuras tarifarias existentes entre los Estados miembros, se concluye lo siguiente:
"Overall, given the large variety of tariff structure models across the EU and given the differing local conditions, there may not be one-size-fits-all solution. Tariff setting should be based on objective and non-discriminatory criteria, which apply consistently to all users who are in the same situation. The different models should also correctly reflect the impact of the consumer on the electricity grid, while ensuring that regulated assets contribute to the energy transition by supporting the EU policy objectives on energy efficiency and renewable energy".
De acuerdo con el párrafo transcrito, tras descartarse la existencia de soluciones apriorísticas válidas para todos los Estados miembros, dadas las disparidades entre los modelos de estructura tarifaria, se aboga por el establecimiento de criterios objetivos y no discriminatorios que permitan su aplicación consistente a todos los usuarios que se encuentren en la misma situación. Se aspira, de este modo, a que los diferentes modelos también reflejen correctamente el impacto de los consumidores en la red eléctrica, al tiempo que se fomenten los objetivos políticos de la UE en materia de eficiencia energética y energías renovables.
En coherencia con tal planteamiento, el proyecto parte de la exigencia legal de aplicar a los consumidores acogidos a autoconsumo los conceptos económicos implícitos en toda factura eléctrica, modulando a partir del punto de medida la contribución a la financiación para otorgar adecuado reflejo al impacto de tales consumidores en los costes del sistema eléctrico.
? Régimen económico de la energía excedentaria
Otro de los aspectos que mayor polémica ha suscitado es la decisión de negar contraprestación económica al consumidor acogido a la modalidad de suministro con autoconsumo (artículo 9.1 a) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico) por la energía excedentaria que vierte a la red.
Sin embargo, esta medida ha encontrado el respaldo explícito de la CNMC, que destaca la posibilidad con la que cuentan aquellas instalaciones de autoconsumo que ceden energía a la red con cierta frecuencia de acogerse a la modalidad de producción con autoconsumo, con la consiguiente inscripción de la instalación de generación en el correspondiente registro.
Es más, se apuntan en el informe de este organismo los problemas de seguridad y de sobrecostes al sistema que ocasionan vertidos ocasionales de energía, que podrían justificar la restricción de tales vertidos. A la vista de tales objeciones, sin prohibirse taxativamente el vertido por una razón de eficiencia energética, al carecer de sentido imponer al consumidor que disipe el excedente en forma de calor, se desincentiva en el proyecto consultado cualquier sobredimensionamiento de las instalaciones de autoconsumo.
A lo anterior se suma otro argumento de peso: la coherencia con las definiciones legales de "productor" y "consumidor", que conduce a restringir al primero, como sujeto dedicado a las funciones de generar energía eléctrica y de construir, operar y mantener las instalaciones de producción, la percepción de una retribución económica por la energía cedida al sistema. Repárese, además, en que el artículo 9.5 de la ley, en su habilitación reglamentaria al Gobierno, solamente alude a la venta al sistema de la energía excedentaria por parte de las instalaciones de producción con autoconsumo.
Mayores explicaciones requiere la justificación de la renuncia a introducir la figura del balance neto o, mejor dicho, su restricción a una duración horaria. Por balance neto (del inglés, "net metering") se entiende - por oposición al autoconsumo instantáneo- la posibilidad de diferir en el tiempo el autoconsumo, de manera que la energía excedentaria vertida a la red en un determinado momento pueda compensar parte de la demanda consumida desde la red en otro momento. El problema radica, como ha puesto de relieve la Comisión Europea en su documento "Mejores prácticas para el autoconsumo a partir de energías renovables", en que, bajo este modelo, los consumidores acogidos a autoconsumo utilizan la red para almacenar artificialmente la energía producida en un momento dado para consumirla en un momento posterior, sin tomar en consideración que el precio de la electricidad puede variar sustancialmente de un periodo a otro, lo que aconseja, en opinión de dicha institución europea, limitar la utilización del sistema de balance neto, como han hecho los países europeos y los Estados de Estados Unidos que han implantado dicho modelo.
Este debate ha tenido también su trasunto en España. Así, con anterioridad al impulso de la iniciativa consultada, se tramitó otra -non nata- en la que se contemplaba expresamente un procedimiento de suministro en la modalidad de balance neto, de modo que el consumidor acogido a esta modalidad pudiera ceder a la empresa comercializadora la energía generada en el interior de su red y no consumida. Esta cesión no implicaba contraprestación económica sino que generaba unos derechos de consumo diferido, cuya vigencia máxima era de doce meses, plazo en el que la energía adquirida por el consumidor era compensada hasta una cuantía igual a los derechos de consumo acumulados en el mismo periodo tarifario.
Sobre la referida iniciativa versó el informe de la CNE 3/2012, de 28 de marzo, conforme al cual el mecanismo de balance neto no debería estar basado únicamente en los intercambios de energía (cesión y adquisición) entre un consumidor y la red, como se incluía en la propuesta, sino que habría de completarse con el valor económico de esa energía, cuyo valor unitario depende del momento en que se produzca el intercambio, con lo que el balance neto tendría una base más económica, y por lo tanto, más eficiente. En este sentido, la energía excedentaria, al igual que la neta consumida, debía ser valorada en términos económicos según acuerdo contractual libremente pactado entre las partes, el consumidor y el comercializador.
Ante las dificultades que suscita el balance neto, máxime en un modelo, como el previsto en la anterior iniciativa, en el que se otorgaba a los derechos de consumo diferido una vigencia anual, el proyecto sometido a consulta circunscribe el balance neto al saldo horario, lo que resulta congruente con el hecho de que el periodo horario es en el que se negocia la energía en el mercado de producción. Así, si un consumidor acogido a autoconsumo tiene excedentes en un instante y consume en otro, ambos dentro de la misma hora, la energía de ambos periodos (o sea, la excedentaria y la consumida) se saldaría en dicha hora, valorándose de este modo la energía vertida al precio de compra del consumidor, con la consiguiente minoración de la demanda horaria o electricidad que debe comprar al sistema en esa hora.
Como corolario de lo expuesto, cabe afirmar que la negativa a remunerar la energía excedentaria que ceden a la red los consumidores acogidos a la modalidad de suministro eléctrico con autoconsumo es plenamente acorde al régimen legal y está técnicamente justificada con base en los argumentos esgrimidos por la CNMC. La decisión de no atribuir tampoco a dicha energía excedentaria derechos de consumo diferido en un margen temporal superior al horario se explica por la circunstancia de que el precio de la electricidad se negocia en el mercado horario de producción, pudiendo variar sustancialmente de un momento a otro debido a las acusadas oscilaciones del precio de la energía a lo largo del tiempo.
? Tratamiento de los elementos de acumulación
Tanto en los escritos de alegaciones presentados en audiencia por muchos de los agentes implicados como en el informe de la CNMC de 8 de julio de 2015 se ha objetado el tratamiento que recibían en el texto sometido a ambos trámites los elementos de acumulación de energía o baterías, al entenderse que su uso era desincentivado, incluso penalizado.
La introducción de elementos de almacenamiento de energía, cuyo notable desarrollo tecnológico en los últimos tiempos ha permitido mejorar su practicidad y rebajar su coste, posibilita la acumulación de energía durante el tiempo en que la producción excede el consumo, permitiendo que la cantidad almacenada sea usada cuando el consumo excede la producción. Los efectos positivos del almacenamiento son descritos por la CNMC, en cuyo informe se señala que, si a una instalación de generación no gestionable (por ejemplo, eólica o solar fotovoltaica) se le asocia una batería u otro elemento de acumulación, es posible desplazar parte de la producción obtenida en horas en las que exista energía eléctrica excedentaria hacia horas en las que haya consumo pero no producción. De esta manera, se reducen todavía más las pérdidas de la red y se incrementa el carácter gestionable del conjunto del sistema, al ganar flexibilidad para hacer frente a la demanda eléctrica. Ahora bien, según precisa la CNMC, "estos beneficios no son gratuitos, pues las instalaciones de generación con almacenamiento suponen una sobreinversión significativa respecto a las que carecen de él, pero debe tenerse presente que dicho sobrecoste es soportado en su totalidad por el propio autoconsumidor".
El proyecto ha evolucionado a la vista de tales razonamientos. El cambio más relevante consiste en la modificación (prevista en la disposición final tercera del reglamento en tramitación) del artículo 11.4 del Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia, con el objetivo de hacer posible intercalar elementos de acumulación en el circuito que une la instalación de producción con su equipo de medida.
A la viabilidad jurídica de la instalación de elementos de acumulación (también plasmada en el artículo 5.5 del proyecto) se suman los beneficios económicos que la misma puede conllevar en atención a la estructuración de los costes asumidos por el consumidor acogido a autoconsumo. Y ello por cuanto, una vez permitida, la instalación de una batería hace factible rebajar la energía y potencia adquiridas de la red, sobre la que se aplican los peajes de acceso, con el consiguiente ahorro en la factura.
? Particularidades para pequeños consumidores
Otra de las evoluciones que cabe advertir en el texto es la que atañe al autoconsumo realizado por pequeños consumidores. A diferencia de la redacción original del proyecto, que no contenía especialidades a este respecto, en la versión remitida en consulta se otorga a las instalaciones de hasta 10 kW un régimen más simplificado en lo procedimental y beneficioso en lo económico:
* En primer lugar, en uso de la habilitación para excepcionar el régimen general de contribución a los ingresos del sistema eléctrico en beneficio de dichas instalaciones (introducida por el Real Decreto-ley 9/2015, de 10 de julio), los consumidores acogidos a la modalidad de suministro con autoconsumo conectados en baja tensión cuya potencia contratada sea inferior o igual a 10 kW estarán exentos del pago del cargo transitorio por energía autoconsumida, de acuerdo con lo previsto en la disposición transitoria primera del proyecto. Por consiguiente, quedarán eximidos de remunerar el coste de los servicios de respaldo que hacen posible recurrir a la energía de la red cuando no está disponible o no es suficiente la electricidad generada en autoconsumo. * En segundo lugar, pueden beneficiarse de un procedimiento de conexión y acceso simplificado. En particular, en virtud del artículo 7.2 del reglamento en tramitación, los consumidores acogidos a la modalidad de suministro con autoconsumo que tengan contratada una potencia inferior o igual a 10 kW, siempre que acrediten que cuentan con un dispositivo que impida el vertido instantáneo de energía a la red de distribución, estarán exentos del pago de los estudios de acceso y conexión previstos en el artículo 30 del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, y del pago de los derechos de acometida de generación previstos en el artículo 6 del Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia. * En tercer lugar, se reduce la comunicación de datos para la inscripción en el registro de autoconsumo, lo que se traduce, primero, en la creación de una sección específica para estas instalaciones (la sección primera, de acuerdo con el artículo 20.2 del proyecto) y, segundo, en la utilización de un modelo propio para tal inscripción (tal y como refleja el anexo II). * Y, por último, también quedan eximidos de la necesidad de contar con autorización administrativa previa y autorización de construcción, al igual que el resto de instalaciones de producción de energía eléctrica con potencia nominal no superior a 100 kW, conectadas a tensión no superior a 1 kV, de acuerdo con la exención introducida por la disposición adicional quinta del texto remitido, al amparo de lo previsto en el artículo 53.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
Las medidas enumeradas merecen una valoración positiva, por cuanto coadyuvan a fomentar la generación distribuida a pequeña escala.
La introducción -en la fase final de tramitación del proyecto- de la primera de las medidas mencionadas (la más relevante desde un punto de vista económico), esto es, la exención del pago del cargo transitorio por energía autoconsumida en beneficio de los pequeños consumidores domésticos acogidos a la modalidad de suministro con autoconsumo, ha originado cierta polémica entre algunos de los grandes operadores eléctricos. No suscribe, sin embargo, este Consejo de Estado los reparos jurídicos que han querido oponerse a dicha medida, la cual cuenta con cobertura suficiente en el último párrafo del artículo 9.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. Sin ser el análisis del desarrollo reglamentario de una previsión legal el lugar adecuado para examinar la constitucionalidad de esta última, es importante subrayar que dicha exención carece de carácter discriminatorio, en la medida en que el tratamiento diferenciado que supone respecto de los demás consumidores obedece a las particulares circunstancias en las que se encuentran los beneficiarios de la exención. No hay que olvidar que, como se expuso al comienzo de las presentes consideraciones al hilo de la noción de generación distribuida, este modelo se caracteriza tanto por la proximidad entre la producción eléctrica y el consumo final como por la generación a pequeña escala. Considerando los beneficios técnicos y económicos asociados a la generación descentralizada, que explican las menciones a su impulso en las directivas comunitarias, el otorgamiento de relevancia jurídica -en forma de exención de un determinado concepto- al suministro con autoconsumo a pequeña escala no atenta contra el principio de igualdad. Por lo demás, atendiendo al espíritu de la reforma operada por el Real Decreto-ley 9/2015, de 10 de julio, el hecho de que la dicción legal permita la introducción de "reducciones de peajes, cargos y costes" a favor de los pequeños consumidores en autoconsumo no puede ser objeto de una interpretación tan estrecha que impida la exención de uno de tales cargos, habida cuenta de que la misma no es sino la reducción a cero del concreto concepto afectado.
Con todo, la sugerencia de controlar el progresivo impacto económico de la exención se juzga acertada. Experiencias anteriores (particularmente, en el ámbito del fomento de las energías renovables) demuestran que el reconocimiento de beneficios sobre la base de estimaciones del número de instalaciones que van a acogerse a los mismos, puede resultar perjudicial para la sostenibilidad financiera del sistema eléctrico en el caso de que tales estimaciones se vean ampliamente superadas. En este sentido, de acuerdo con la parte expositiva del Real Decreto-ley 9/2015, de 10 de julio, la excepción a los consumidores de pequeña potencia resulta admisible en la medida en que "su impacto para el conjunto del sistema eléctrico es poco significativo", lo que después se refleja en el último párrafo del artículo 9.3 citado en la exigencia de la garantía de la sostenibilidad económica y financiera del sistema.
Por todo lo anterior, se impone el seguimiento de las consecuencias económicas de la exención durante todo el periodo transitorio en el que se extienda su vigencia, con el fin de asegurar que la consiguiente contracción en los ingresos del sistema eléctrico no merma su sostenibilidad. Adicionalmente, pudiera ponderarse, como ha sido apuntado en audiencia ante el Consejo de Estado, la introducción de algún límite a la potencia beneficiaria, de modo que la superación de las estimaciones de implantación del suministro con autoconsumo a pequeña escala no entrañe riesgo alguno para el saneamiento financiero del sistema eléctrico.
En definitiva, desde una perspectiva global, estima el Consejo de Estado que la disposición proyectada se compadece con la legislación que sirve de cobertura y resulta adecuada para alcanzar los objetivos propuestos, que se relacionan en la memoria del análisis de impacto normativo.
Desde su borrador inicial, en el que, de acuerdo con el acertado juicio de la CNE, se sacrificaba cualquier impulso al autoconsumo en aras de la sostenibilidad económica a corto plazo del sistema eléctrico (lo que, por otra parte, no es difícil de entender, considerando que en el momento en que dicho borrador fue redactado la deuda acumulada del sistema sobrepasaba la cantidad de 26.000 millones de euros), el proyecto ha ido evolucionando hasta fructificar en una regulación más ponderada en la que: i) los peajes, cargos y costes del sistema son también soportados por los consumidores acogidos a autoconsumo, pero atendiendo a las mediciones que resultan oportunas en función de cada concepto; ii) la energía excedentaria producida por los consumidores acogidos a la modalidad de suministro con autoconsumo recibe un tratamiento acorde al mercado de producción, a través del balance neto horario; iii) se habilita la utilización de elementos de acumulación, dadas las ventajas que traen consigo; y iv) se otorga a las instalaciones de hasta 10 kW un régimen más simplificado en lo procedimental y beneficioso en lo económico.
No cabe desconocer que el principio de sostenibilidad económica y financiera, en coherencia con la importancia que se le atribuye en la legislación del sector eléctrico, impregna toda la regulación. Y tal vez opera como freno a planteamientos más ambiciosos para el fomento del autoconsumo, al tratar de asegurar -de partida y sin ningún género de dudas- que cualquier medida orientada en dicha dirección resulta compatible con la suficiencia de ingresos para sufragar los costes del sistema eléctrico.
Ahora bien, no cabe, en absoluto, extraer de ello, como pretenden muchos participantes en el trámite de audiencia, la conclusión de que el proyecto atenta contra las directivas comunitarias. Como ha sido indicado, las referencias al fenómeno de la generación distribuida en la normativa europea, prácticamente siempre contenidas en la parte expositiva, no entrañan mandatos concretos que impongan un determinado modelo a los Estados miembros, los cuales gozan, por ende, de una amplia libertad para configurar sus respectivos regímenes de autoconsumo, de lo que son prueba las diferencias existentes entre unos y otros modelos. No en vano, la reciente comunicación de la Comisión Europea en esta materia, sin dejar de subrayar los beneficios ligados a la generación distribuida, contiene múltiples matices en los aspectos más controvertidos, reconociendo las dificultades que entraña la regulación de cuestiones como la contribución a la red o la implantación de modelos de balance neto. Desde esta perspectiva, no cabe duda de que el proyecto tiene cabida en la referida comunicación de la Comisión Europea.
En este panorama y sin perjuicio del juicio global positivo expresado, se considera oportuno realizar varias reflexiones.
Comparte este Consejo de Estado el parecer de la CNMC respecto de la necesidad de aprobar la metodología de cálculo de los cargos del sistema eléctrico. De acuerdo con el esquema recogido en el artículo 16 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, la concreción de los cargos del sistema ha de completar dos fases: en primer término, corresponde al Gobierno, previo informe de la CNMC, establecer "la metodología de cálculo de los cargos que deberán satisfacer los consumidores y, en su caso, los productores de energía eléctrica, y que cubrirán los costes del sistema que se determinen, sin perjuicio de lo dispuesto para los peajes de transporte y distribución" (apartado 3); y, en segundo término, habrá de ser el Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, quien dicte las disposiciones necesarias para el establecimiento de los cargos, de acuerdo con dicha metodología (apartado 1 b)). A falta de dicha metodología, ya se indicó que la disposición transitoria decimocuarta de la misma ley permite que las cantidades para cubrir los costes del sistema sean fijadas por el Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a lo que procede en la actualidad la Orden IET/2444/2014, de 19 de diciembre, por la que se determinan los peajes de acceso de energía eléctrica para 2015, que abarca bajo una misma figura tanto los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución como los cargos asociados a los costes del sistema.
No deja de ser paradójico que el proyecto remitido en consulta preceda al que habrá de regular la referida metodología de cálculo. Y ello porque, mientras que para el conjunto de los consumidores, al amparo de dicho régimen transitorio, se reconduce a la noción de peaje de acceso una pluralidad de conceptos (que sobrepasan los costes de financiación de las redes eléctricas para comprender igualmente los cargos de referencia, derivados fundamentalmente de las decisiones de política energética), será el régimen de autoconsumo el primero en el que tales conceptos aparezcan desglosados, en concreto en su disposición transitoria primera. Se impone resolver cuanto antes esta paradoja mediante el impulso de las iniciativas normativas que culminen con la aprobación de los cargos, previa fijación de la metodología para ello.
También hace suya este Cuerpo Consultivo la reflexión de la CNMC en cuanto a la financiación de los costes derivados del régimen retributivo específico por parte de las instalaciones de autoconsumo a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. Como bien señala dicho organismo, tales instalaciones contribuyen al cumplimiento de los objetivos medioambientales establecidos en la normativa europea, por lo que cabría valorar la conveniencia de atribuirles en menor medida la contribución a tales costes o, al menos, eximirles de los ocasionados por la retribución específica de las instalaciones futuras. Hay argumentos sólidos en el informe de la CNMC, relacionados con los beneficios para el medio ambiente, para sostener que la energía autoconsumida de forma instantánea no debe contribuir a este fin en la misma medida que la energía demandada de la red.
Con probabilidad, esta valoración habrá de posponerse hasta la aprobación de la metodología de cálculo de los cargos del sistema eléctrico (argumento adicional para justificar la necesidad y urgencia de esta regulación), puesto que no será hasta entonces cuando pueda conocerse con precisión la cifra que ha de aportar cada consumidor por este concreto coste, para a continuación reducir o eximir de su abono a quienes utilizan las mismas tecnologías que se benefician del régimen económico específico. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con la redacción vigente del artículo 9.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, solamente podrán ver reducida por vía reglamentaria su contribución a los costes derivados de la financiación de la retribución específica las instalaciones acogidas a la modalidad de suministro con autoconsumo con una potencia máxima de 10 kW (además de las ubicadas en los sistemas no peninsulares), por lo que cualquier iniciativa encaminada a otorgar a dicha reducción un ámbito superior tendrá que articularse mediante una reforma legal.
En general, al igual que sucede en otros sectores, el autoconsumo podrá verse favorecido por los avances de la tecnología y el aprendizaje de experiencias previas, máxime tratándose de un terreno en el que la normativa estatal se adentra por primera vez. En el procedimiento normativo que ha alumbrado el texto sometido a consulta es posible encontrar dos muestras de ello. De un lado, la prohibición de elementos de acumulación en el circuito que une la instalación de producción con su equipo de medida, contenida en el artículo 11.4 del Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia, ha podido superarse tras el transcurso de menos de un lustro, debido al desarrollo de las baterías domésticas. De otro lado, la apuesta por el balance neto con consumo diferido máximo de un año, plasmada en un borrador anterior (informado a principios de 2012 por la CNE), ha tenido que ser reemplazada por un modelo de duración de muy inferior (horaria), a la vista de las limitaciones que otros países estaban introduciendo en el balance neto, dadas las oscilaciones del precio de la electricidad desde el momento de la cesión a la red al del consumo.
Con ello se quiere resaltar la necesidad de que el texto sea permeable a los cambios en el estado de la técnica.
Es cierto que la estabilidad de cualquier marco regulatorio contribuye a la seguridad jurídica demandada por los operadores, pero también lo es que, en un horizonte como el explicado, la parálisis ante los avances de la tecnología resultaría más perjudicial. Por ejemplo, es de desear que las redes mejoren su capacidad para recibir, en condiciones de seguridad y asumibles desde un punto de vista económico, la energía excedentaria vertida por los consumidores acogidos a la modalidad tipo 1 del proyecto; cuando ello suceda, los desincentivos a tales vertidos dejarán de estar justificados y la energía cedida por estas instalaciones a la red contribuirá a atender la demanda de forma descentralizada; a su vez, en un contexto tal resultaría procedente reconocer un rédito económico a quienes ceden dicha electricidad, quizás a través de esquemas como el del "net billing", donde se calcula el valor del exceso de electricidad suministrada a la red por la instalación de autoconsumo al objeto de descontar dicho valor de la facturación de la energía consumida de la red.
Para potenciar la permeabilidad de la norma en tramitación a futuros cambios tecnológicos, se sugiere introducir una disposición final (como las que son frecuentes en las normas europeas) en la que se encomiende al ministerio consultante la elaboración periódica, por ejemplo, trienal, de un informe sobre el estado de implantación del autoconsumo y las vías para fomentarlo de forma compatible con la sostenibilidad económica del sistema eléctrico, de modo que su desarrollo presente incentivos tanto para los agentes como para el propio sistema. Sería enormemente útil que en los trabajos preparatorios de dicho informe se garantizaran cauces de participación de todos los sectores interesados, como mayor garantía de acierto de las propuestas que se formulen.
Conviene recordar que las previsiones de la memoria del análisis de impacto normativo apuntan a que, en el próximo trienio, puedan acogerse al autoconsumo un 1% de los consumidores, aspirándose a que la potencia total instalada de autoconsumo pueda situarse en el entorno de los 100 MW. La confección de un informe como el propuesto sería la vía idónea para examinar si estas previsiones se cumplen y qué medidas pueden, en su caso, adoptarse para mejorarlas. Asimismo, deberían incorporarse a dicho informe los datos resultantes del seguimiento del impacto económico de las exenciones previstas o que se pretenda introducir con el fin de asegurar que no ponen en tela de juicio el saneamiento financiero del sistema eléctrico.
VII. Observaciones particulares
Se someten a V. E. las siguientes observaciones particulares:
a) El título de la disposición en curso podría simplificarse con la siguiente dicción: Real Decreto por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía con autoconsumo y de producción con autoconsumo.
b) El preámbulo no ha evolucionado tras los cambios introducidos de forma escalonada a raíz de la tramitación del expediente. Así, en el apartado II se justifica que los consumidores acogidos a modalidades de autoconsumo tengan que hacer frente, al igual que los demás consumidores, a los costes del sistema eléctrico, con referencia exclusiva al respaldo del que aquellos se benefician por parte del conjunto del sistema eléctrico, cuando, como ha sido analizado, la llamada tecnología de respaldo solamente ofrece una explicación parcial, puesto que coadyuva de igual modo a dicha justificación la necesidad de contribuir a la financiación tanto de la red por la energía de ella adquirida, como de las decisiones de política legislativa en función de la energía consumida, con independencia de cuál sea su procedencia.
Sin que, como es obvio, quepa reproducir en la parte expositiva las detalladas explicaciones incorporadas a la memoria del análisis de impacto normativo, a partir de este documento pueden exponerse de forma sintetizada los argumentos que sustentan dicha contribución.
En el apartado III son mencionadas las modificaciones de otras disposiciones a que procede el proyecto, salvo la que acomete la disposición final primera en el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica. Debería subsanarse esta omisión y justificarse la reforma con base en la adecuación de la norma modificada al reciente Reglamento (UE) 2015/1222 de la Comisión, de 24 de julio de 2015, por el que se establece una directriz sobre la asignación de capacidad y la gestión de las congestiones.
Por otra parte, en lo que concierne a la derogación expresa del artículo 6.6 del Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, por el que se establecen tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica, sería preferible justificarla, en lugar de por las dudas surgidas en relación con su "derogación tácita", por las suscitadas "en torno a su vigencia".
c) El ámbito de aplicación del proyecto, según su artículo 2.2, no comprende las cuatro modalidades enumeradas en las letras a) a d) del artículo 9.1 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, sino las tres primeras. Conforme a la memoria del análisis de impacto normativo, la decisión de no desarrollar la modalidad de autoconsumo contemplada en la letra d) del artículo 9.1 de dicha ley (cláusula de cierre que abarca cualquier otra modalidad no incluida en las letras anteriores) obedece a que esta cláusula no tiene otra función "que la de recoger en el futuro aquellas otras modalidades que como consecuencia de desarrollos tecnológicos pudieran caber". Por consiguiente, con la inclusión en el ámbito del proyecto de las instalaciones del artículo 9.1 a), b) y c) citado se cubre la totalidad de las instalaciones de autoconsumo existentes.
El artículo 2.3 del texto analizado señala:
"3. No podrán aplicarse modalidades de autoconsumo que no cumplan los requisitos establecidos en el presente real decreto".
Con esta previsión quiere asegurarse que las modalidades incluidas en el ámbito del proyecto se someten a los requisitos administrativos, técnicos y económicos establecidos, en particular, la limitación de la potencia de 100 kW para la modalidad tipo 1, esto es, para el suministro con autoconsumo, viniendo impuesta, para potencias superiores, la modalidad tipo 2 y, por tanto, la inscripción en el registro de instalaciones de producción. Pese a haber sido cuestionada en el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado por algún operador, la decisión de limitar la modalidad tipo 1 a 100 kW (umbral coincidente con el establecido en el Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre), está justificada, como señala la memoria del análisis de impacto normativo, por la influencia significativa de que pueden disponer las instalaciones mayores en las redes tanto en el procedimiento de acceso como en la gestión de la energía producida, por lo que se exige su inscripción en el registro de producción y el cumplimiento de la reglamentación general prevista para las instalaciones generadoras de electricidad.
Sin embargo, la redacción escogida no resulta la más adecuada para expresar la anterior idea, pues da a entender que quedan vedadas las modalidades de autoconsumo que no respeten los requisitos previstos reglamentariamente, lo que podría interpretarse como prohibición de desarrollar otras modalidades distintas al suministro y la producción con autoconsumo, pese a que la letra d) del artículo 9.1 de la ley de cobertura está dirigida a dejar abierta dicha posibilidad.
Con la finalidad de reflejar adecuadamente la idea apuntada, sería preferible esta redacción u otra similar:
"3. Las modalidades de autoconsumo comprendidas en el ámbito de aplicación de este real decreto habrán de cumplir los requisitos establecidos en el mismo".
d) El artículo 4.1 del real decreto sometido a dictamen clasifica las modalidades de autoconsumo en dos grandes categorías:
• Tipo 1, que se corresponde con la modalidad de suministro con autoconsumo definida en el apartado 9.1 a) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, comprendiendo los supuestos en los que exista un consumidor en un único punto de suministro o instalación que disponga en su red interior de una o varias instalaciones de generación de energía eléctrica destinadas al consumo propio y que no estuvieran dadas de alta en el correspondiente registro como instalación de producción.
• Tipo 2, que responde a las modalidades b) y c) del artículo 9.1 anteriormente mencionado, sobre producción con autoconsumo. Con arreglo a la literalidad del artículo 4.1 citado, abarca los casos en que "un consumidor de energía eléctrica en un punto de suministro o instalación esté asociado a una o varias instalaciones de producción debidamente inscritas en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica conectadas en el interior de su red o que compartan infraestructura de conexión con éste, o en que productor y consumidor estén conectados a través de una línea directa".
Respecto de esta segunda categoría, como bien ha señalado la Secretaría General Técnica, ninguna objeción merece la atribución a las dos variantes legales de la producción con autoconsumo de unos mismos efectos jurídicos, opción admisible dentro del margen de discrecionalidad reglamentaria. Esta opción responde, según la memoria del análisis de impacto normativo, al hecho de que existe "una frontera muy fina" entre una instalación de generación conectada en la red interior de un consumidor y unas instalaciones de generación y consumo unidas por una línea directa.
Con todo, la comparación entre la configuración del autoconsumo en su modalidad tipo 2 en el precepto reglamentario analizado y la modalidad de producción con autoconsumo en las letras b) y c) del artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, pone de relieve la ausencia de una correspondencia exacta entre ambas. Y ello por cuanto, si bien existe una zona común (los casos en los que la instalación inscrita de producción está conectada en el interior de la red del consumidor y en los que productor y consumidor están conectados a través de una línea directa), el precepto proyectado incluye un supuesto no previsto de forma expresa en ninguna de las dos modalidades legales de producción con autoconsumo: aquel en el que el consumidor está asociado a una o varias instalaciones de producción debidamente inscritas que comparten infraestructura de conexión con el titular de estas instalaciones.
Para armonizar ambos textos -y despejar cualquier atisbo de duda acerca de la conformidad del proyecto con la ley de la que trae causa-, se formula la siguiente propuesta:
- Reproducir en el artículo 4.1 del reglamento consultado la noción legal de producción con autoconsumo en sus dos variantes, englobadas bajo la modalidad tipo 2: los casos en que un consumidor está asociado a una instalación de producción debidamente inscrita en el registro de instalaciones de producción de energía eléctrica conectada en el interior de su red, o en que productor y consumidor están conectados a través de una línea directa.
- Precisar que, a estos efectos, se entenderá en todo caso que las instalaciones de producción inscritas están conectadas en el interior de la red del consumidor cuando este comparta infraestructuras de conexión con la red de transporte o distribución con el productor.
Esta observación ha de ser especialmente considerada, en la medida en que está encaminada a mejorar la articulación del proyecto con su marco legal.
e) En relación con lo anterior, el artículo 3.1 b) define al consumidor asociado como el "consumidor en un punto de suministro o instalación que comparte infraestructuras de conexión con la red de transporte o distribución con un productor, consuma o no energía procedente de dicha instalación de producción". Se diría, por lo tanto, que la noción de consumidor asociado queda ceñida al concreto supuesto en que se produzca la compartición de infraestructuras de conexión, no así en los demás supuestos en los que cabe hablar de producción con autoconsumo (modalidad tipo 2), caracterizada por la existencia de dos sujetos de los previstos en el artículo 6 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico: consumidor y productor.
Sin embargo, esta definición tan acotada contrasta con que en el resto del articulado la expresión "consumidor asociado" sea empleada en un sentido más amplio, comprensivo de cualquier consumidor acogido a la modalidad de autoconsumo tipo 2. Sirve de ejemplo el segundo párrafo del artículo 14.1 del proyecto, conforme al cual "el consumidor acogido a la modalidad de autoconsumo tipo 2 deberá adquirir la energía correspondiente a la demanda horaria del consumidor asociado".
Procede revisar la definición del artículo 3.1 b) con el objeto de asegurar que el significado que se atribuye a dicha noción se corresponde con el que luego se utiliza a lo largo del texto.
f) Dispone el artículo 5.5:
"5. Podrán instalarse elementos de acumulación en las instalaciones acogidas a las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica definidas en el artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, cuando dispongan de las protecciones establecidas en la normativa de seguridad y calidad industrial que les aplique y se encuentren instaladas de tal forma que compartan equipo de medida que registre la generación neta o equipo de medida que registre la energía horaria consumida".
Este apartado, cuya importancia ha sido ya recalcada por permitir la instalación de baterías en el autoconsumo, lo hace por referencia a las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica definidas en el artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
Teniendo en cuenta que el ámbito de este precepto legal y el del proyecto reglamentario no son idénticos (al no comprender este último las modalidades distintas del suministro y la producción con autoconsumo que puedan desarrollarse en el futuro), resultaría más coherente habilitar la instalación de los elementos de acumulación en beneficio de "las instalaciones de autoconsumo reguladas en este real decreto".
g) El Capítulo I del Título IV versa sobre requisitos de medida en la modalidad de autoconsumo, regulándose en el artículo 11 los requisitos generales de medida para las instalaciones acogidas a autoconsumo, para a continuación concretarse las particularidades de medida de las instalaciones acogidas a la modalidad de autoconsumo tipo 1 (artículo 12) y de las instalaciones acogidas a la modalidad de autoconsumo tipo 2 (artículo 13).
Con el fin de identificar correctamente su objeto, deben introducirse los siguientes cambios en las rúbricas:
? Capítulo I: "Requisitos generales de medida en la modalidad de autoconsumo". ? Artículo 13: "Requisitos generales particulares de medida de las instalaciones acogidas a la modalidad de autoconsumo tipo 2".
h) Los artículos 17 y 18 del proyecto abordan, respectivamente, los cargos asociados a los costes del sistema eléctrico y el cargo por otros servicios del sistema a que deben hacer frente los consumidores acogidos a una modalidad de autoconsumo. Ambos preceptos concluyen (en sus respectivos apartados 6 y 5) con una habilitación para que, "reglamentariamente" y "conforme a lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre", puedan introducirse reducciones en tales conceptos económicos en los sistemas no peninsulares y para determinadas categorías de consumidores de baja tensión de la modalidad de suministro con autoconsumo.
Ciertamente, la remisión al desarrollo reglamentario (que, sin otra precisión, ha de entenderse dirigida al Gobierno, titular por antonomasia de esta potestad) y la cita del artículo 9.3 de la ley (donde expresamente se identifica al Gobierno como habilitado para establecer tales reducciones) apuntan claramente a la necesidad de que las excepciones se aprueben por vía de real decreto del Consejo de Ministros. En cualquier caso, es importante dejar sentado que el uso de esta habilitación corresponderá al Gobierno, sin que el proyecto sirva a estos efectos, pues no fija pauta alguna para proceder a dichas reducciones.
En otras palabras, salvo con carácter transitorio, el texto remitido en consulta no conlleva el uso de la habilitación gubernamental para reducir los peajes, cargos y costes que han de soportar los consumidores acogidos a autoconsumo, por lo que, cuando se aprueben los cargos asociados a los costes del sistema eléctrico, poniéndose con ello fin al régimen transitorio, la eventual decisión de minorar las aportaciones a los ingresos del sistema por parte de determinadas instalaciones de autoconsumo (bien en sistemas no peninsulares, bien para pequeños consumidores domésticos) tendrá que plasmarse en otra norma de rango de real decreto.
En consecuencia, se impone modificar los artículos 17.6 y 18.5 para mencionar expresamente al Gobierno como habilitado para introducir las reducciones a que se refieren. Dada la trascendencia que en el momento de concluir el régimen transitorio tendrá la adecuada identificación del instrumento normativo a través del que, en su caso, introducir reducciones a favor de las instalaciones en sistemas extrapeninsulares o de pequeños consumidores, esta observación debe ser especialmente considerada.
i) El artículo 19.1 del proyecto alude al "registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica regulado en el artículo 9.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico".
Mejoraría la redacción si se hablara del registro "previsto" en dicho precepto legal, habida cuenta de que este, en puridad, no regula la referida organización registral, sino que se limita a prever su existencia.
j) El artículo 64.43 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, tipifica como infracción muy grave, "en relación con el autoconsumo, el incumplimiento de la obligación de registro así como la aplicación de modalidades o de regímenes económicos no contemplados expresamente en esta ley y su normativa de desarrollo, así como el incumplimiento de alguno de los requisitos técnicos de aplicación a las distintas modalidades de autoconsumo cuando se produjeran perturbaciones que afecten a la calidad de suministro en el ámbito de la red a la que están conectados".
Dentro del margen del que dispone la potestad reglamentaria para complementar la ley en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, el artículo 25 del texto analizado pretende proporcionar pautas de interpretación de esta conducta infractora.
Con tal fin, señala el apartado 2 de este precepto proyectado:
"2. A los efectos de la infracción muy grave tipificada en el artículo 64.43 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, cuando una instalación conectada a la red realice un autoconsumo de energía que no se pueda incluir en alguna de las modalidades establecidas en este real decreto, así como la aplicación de un régimen económico distinto al contemplado en el presente real decreto, se considerará que se están aplicando modalidades o regímenes económicos no contemplados expresamente en la citada ley y su normativa de desarrollo".
En línea con la observación realizada al artículo 2.3, es susceptible de generar confusión la referencia, como conducta sancionable al amparo del artículo 64.43 de la ley, a la realización de un autoconsumo "que no se pueda incluir en alguna de las modalidades establecidas en este real decreto", considerando que el artículo 9.1 d) del texto legal deja expedita la posibilidad de aparición de nuevas formas de autoconsumo. Por lo tanto, debe darse a esta previsión reglamentaria una redacción que sancione la realización del autoconsumo en las vías existentes (modalidades tipo 1 y 2) sin someterse a las condiciones económicas impuestas para cada una de ellas.
k) El párrafo final del apartado 3 de la disposición transitoria primera es aquel en el que se concreta -aunque con vigencia temporal- la habilitación gubernamental para reducir los peajes, cargos y costes a favor de los pequeños consumidores acogidos a la modalidad de suministro con autoconsumo. Dicho párrafo tiene el siguiente tenor:
"No obstante lo anterior, los consumidores acogidos a la modalidad de autoconsumo tipo 1 conectados en baja tensión cuya potencia contratada sea inferior o igual a 10 kW estarán exentos del pago del cargo transitorio por energía autoconsumida previsto en este apartado".
Ya han sido expuestas las razones por las que se entiende que dicha exención, incorporada a la versión consultada del proyecto, carece de carácter discriminatorio y es plenamente conforme al artículo 9.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en su versión resultante del Real Decreto-ley 9/2015, de 10 de julio. Lo anterior no es óbice para recomendar, al objeto de salvaguardar -en cumplimiento de dicho precepto legal- el principio de sostenibilidad, el seguimiento del impacto económico de dicha exención por parte de la Dirección General de Política Energética y Minas, a lo que podría constreñir esta misma disposición, incluso previendo el fin de la vigencia de dicho beneficio en el caso de superarse determinada potencia acogida al mismo.
l) La disposición transitoria segunda reduce el cargo variable por energía autoconsumida para los consumidores acogidos a una modalidad de autoconsumo en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares.
A diferencia de versiones anteriores del proyecto, que fijaban el ámbito temporal de la reducción hasta el 31 de diciembre de 2019, ninguna mención se encuentra a este respecto en la versión sometida a dictamen.
La naturaleza transitoria de esta disposición obliga a delimitar en el tiempo la duración de esta reducción. Dado que, de acuerdo con su apartado 2, la minoración se aplica sobre los cargos calculados con arreglo a la disposición transitoria primera, cabría interpretar que dicha minoración se prolongará durante el periodo abarcado por esta última, esto es, hasta que sean aprobados los cargos asociados a los costes del sistema en desarrollo de lo previsto en el artículo 16 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. Si tal fuera el caso, tendría que expresarse con mayor claridad.
Alternativamente, si quisiera dotarse de duración indefinida a la reducción prevista, su ubicación idónea no sería una disposición transitoria, sino el propio articulado del proyecto o, quizás, una disposición adicional.
m) Se reproducen a continuación los dos primeros apartados de la disposición transitoria tercera:
"1. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4, aquellos consumidores de energía eléctrica que a la entrada en vigor del presente real decreto estuvieran consumiendo energía eléctrica procedente bien de una instalación de generación conectada en el interior de la red de su punto de suministro y que no estuviera dada de alta en el correspondiente registro como instalación de producción, o bien de una instalación de producción que constara en el registro oportuno, conectada en el interior de su red o con la que comparta infraestructura de conexión o conectada a través de una línea directa, dispondrán de un plazo de seis meses para adaptarse al presente real decreto y comunicar su inscripción en el registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica en la modalidad que corresponda. 2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4, aquellos productores que a la entrada en vigor del presente real decreto compartan infraestructuras eléctricas de conexión a la red con un consumidor, o que estén conectados a la red interior de un consumidor que estuviera consumiendo energía eléctrica procedente de dicha instalación de producción, dispondrán de un plazo de seis meses para adaptarse a lo previsto en el presente real decreto".
La redacción de estos apartados podría simplificarse sustancialmente por referencia a las propias categorías del proyecto. Así, en el apartado 1 bastaría con señalar que se otorga un plazo de adaptación de seis meses a los consumidores de energía eléctrica que a la entrada en vigor del real decreto estuvieran consumiendo energía eléctrica en alguna de las formas incluidas en los tipos 1 y 2 de autoconsumo. Igual plazo se concede en el apartado 2 a los productores de la modalidad tipo 2 (referencia que permitiría tener por incluidos a los productores conectados en línea directa con un consumidor, que, de otro modo, no aparecen afectados).
n) El apartado 1 de la disposición transitoria novena de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico contiene una exención a favor de la cogeneración en autoconsumo en los siguientes términos:
"Las instalaciones de producción de energía eléctrica con cogeneración que a la entrada en vigor de esta ley se encontraran inscritas con carácter definitivo en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica dependiente del Ministerio de Industria, Energía y Turismo cumpliendo los requisitos de rendimiento recogidos en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica y se mantengan en el cumplimiento de los mismos, quedarán exentas de la obligación dispuesta en el artículo 9.3 hasta el 31 de diciembre de 2019".
Con cita de esta previsión legal, el apartado 1 de la disposición transitoria cuarta del proyecto dispone que:
"Las instalaciones de producción de energía eléctrica con cogeneración que a la entrada en vigor de la citada ley se encontraran inscritas con carácter definitivo en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica dependiente del Ministerio de Industria, Energía y Turismo cumpliendo los requisitos de rendimiento recogidos en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica y se mantengan en el cumplimiento de los mismos, quedarán exentas del pago de los cargos asociados a los costes del sistema y el cargo por otros servicios del sistema definidos en la disposición transitoria primera.3 de este real decreto, hasta el 31 de diciembre de 2019".
A partir de la comparación entre el texto legal y el proyectado, se aduce por la Asociación Española de Cogeneración (ACOGEN) la ausencia de una concordancia exacta entre ambos, lo que denota, a su juicio, la falta de adecuación del proyecto a la legislación de cobertura. Al hilo de los comentarios vertidos a esta disposición transitoria cuarta del texto en tramitación por parte de dicha asociación, su redacción merece un comentario somero.
La exégesis de la previsión reglamentaria hace necesario detenerse, en primera instancia, en el objeto de la exención.
Conforme a la previsión legal, la exención de la que pueden beneficiarse las instalaciones de cogeneración incluidas en su ámbito atañe a la obligación dispuesta en el artículo 9.3 de la ley de referencia. Este apartado, como es sabido, es el que exige a todos los consumidores sujetos a cualquier modalidad de autoconsumo la contribución a los costes y servicios del sistema por la energía autoconsumida, cuando la instalación de generación o de consumo esté conectada total o parcialmente al sistema eléctrico, estando, por ello, obligados a pagar los mismos peajes de acceso a las redes, cargos asociados a los costes del sistema y costes para la provisión de los servicios de respaldo del sistema que los demás consumidores. Por lo tanto, cuando el legislador ha eximido de esta obligación a ciertas instalaciones de cogeneración, una interpretación sistemática conduce a sostener que no han de satisfacerse por la energía autoconsumida por tales instalaciones los peajes de acceso a las redes, los cargos asociados a los costes del sistema ni los costes para la provisión de los servicios de respaldo.
Por su parte, la disposición transitoria cuarta del texto examinado ciñe la exención al pago de los cargos asociados a los costes del sistema y el cargo por otros servicios, lo que a contrario podría parecer la exigencia del abono de los peajes de acceso. Ahora bien, tal y como ha sido desgranado, la contribución a los peajes de acceso por parte de los consumidores en autoconsumo no afecta a la energía autoconsumida sino a la energía y potencia adquiridas de la red. Por consiguiente, la disposición transitoria cuarta del proyecto, lejos de contravenir la disposición transitoria novena de la ley de referencia, la acomoda al esquema reflejado en el texto consultado. Dicho de otro modo, al no mencionar los peajes de acceso entre los conceptos de cuyo pago quedan exentas las instalaciones de cogeneración inscritas con carácter definitivo a la vigencia de la ley citada, la regulación en curso no vulnera dicha ley, habida cuenta de que el régimen transitorio legal extiende la exención a los diferentes conceptos (peajes, cargos y costes) pero siempre por la energía autoconsumida y en el proyecto los peajes de acceso no se aplican sobre dicha energía, sino sobre la adquirida de la red.
Falta, por último, dirimir una cuestión temporal. El hecho de que el texto reglamentario circunscriba la exención a los costes del sistema y el cargo por otros servicios definidos en la disposición transitoria primera hace surgir la duda de la vigencia de la exención una vez superado el plazo transitorio, es decir, una vez concretados tales conceptos en desarrollo del artículo 16 de la normativa de cobertura, en el caso de que tal concreción tenga lugar, como es de esperar, antes del 31 de diciembre de 2019.
Para que ninguna duda pueda suscitarse al respecto, sería oportuno señalar en la disposición transitoria cuarta del proyecto que dicha exención se entiende sin perjuicio de la continuidad de la contemplada en la disposición transitoria novena de la ley hasta el 31 de diciembre de 2019, respecto de la obligación dispuesta en el artículo 9.3 de la misma norma legal. ñ) Según la disposición transitoria octava, referida a la adaptación de los contratos de peajes de acceso, "lo dispuesto en el apartado c) de la disposición derogatoria resultará de aplicación a partir de los dos meses posteriores a la entrada en vigor de este real decreto".
Atendiendo a la rúbrica de esta disposición, la previsión cuya derogación desea aplazarse no es la citada en la letra c) de la disposición derogatoria única (la disposición adicional primera del Reglamento unificado de puntos de medida del sistema eléctrico aprobado por el Real Decreto 1110/2007, de 24 de agosto), sino en la letra b) (el artículo 6.6 del Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, por el que se establecen tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica).
Por lo demás, la redacción de esta disposición podría mejorarse del siguiente modo: "Sin perjuicio de lo dispuesto en la letra b) de la disposición derogatoria única, los contratos de peaje de acceso podrán sujetarse a lo previsto en el artículo 6.6 del Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, por el que se establecen tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica, durante el plazo de dos meses contados desde la entrada en vigor de este real decreto".
o) En virtud de la letra a) de la disposición derogatoria única, se prevé abrogar expresamente: "La disposición adicional duodécima (sic) Vertidos a la red de energía eléctrica para consumidores que implanten sistemas de ahorro y eficiencia del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica".
Esta peculiar dicción trae causa de las reformas introducidas en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por los Reales Decretos 1454/2005, de 2 de diciembre, por el que se modifican determinadas disposiciones relativas al sector eléctrico, y 1011/2009, de 19 de junio, por el que se regula la Oficina de Cambios de Suministrador. Pese a que el Real Decreto 1454/2005, de 2 de diciembre, ya había añadido una disposición adicional duodécima en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre (bajo la rúbrica "Procedimiento de autorización de pequeñas instalaciones de generación o de instalaciones de generación conectadas a redes de distribución"), el Real Decreto 1011/2009, de 19 de junio, introdujo en el mismo reglamento una nueva disposición adicional (titulada "Vertidos a la red de energía eléctrica para consumidores que implanten sistemas de ahorro y eficiencia"), numerándola también como duodécima. Como resultado, la disposición adicional duodécima aparece duplicada en los textos consolidados del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre.
Estima el Consejo de Estado que la utilización del adverbio "sic" no resulta apropiada en una disposición normativa. Para identificar correctamente la previsión que se desea derogar, basta con mencionar la disposición adicional duodécima del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, y a continuación su título ("Vertidos a la red de energía eléctrica para consumidores que implanten sistemas de ahorro y eficiencia"), lo que permitirá diferenciarla de la otra disposición adicional duodécima, cuya vigencia no resultará afectada por el reglamento proyectado.
p) En virtud del apartado 1 de la disposición final quinta, se autoriza al Ministro de Industria, Energía y Turismo para modificar el contenido de los anexos I, III y IV. Ahora bien, en lo que atañe al anexo III, referido a los cargos transitorios por energía autoconsumida de aplicación a los sistemas eléctricos aislados, el apartado 3 de la disposición transitoria segunda precisa que los precios recogidos en el anexo III "podrán ser revisados por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos".
Por consiguiente, ambas previsiones contienen igual habilitación al Ministro del ramo para alterar el contenido del anexo III, con la diferencia de que la disposición transitoria segunda requiere la previa conformidad de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Con el fin de cohonestar ambas redacciones, se considera pertinente requerir este trámite también en la disposición final quinta del proyecto.
Asimismo, se juzga procedente exigir una intervención semejante de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos con carácter previo a la eventual actualización por orden ministerial del anexo IV ("Componentes del cargo transitorio por energía autoconsumida"). Hay que tener en cuenta que dicho anexo tiene una importancia capital para la concreción del régimen económico transitorio de aplicación al autoconsumo, cuyas bases sienta la disposición transitoria primera. Dado que, de acuerdo con el esquema legal (cuyo exponente más destacado a estos efectos es el artículo 16 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico), la determinación última de los componentes económicos de la factura energética debe articularse mediante orden ministerial, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, la intervención de este órgano colegiado del ejecutivo se considera inexcusable para introducir modificaciones en el cargo transitorio por energía autoconsumida.
También esta observación merece una consideración especial, toda vez que está dirigida, no solamente a mantener la coherencia interna del proyecto, sino sobre todo a acomodarlo al planteamiento legal que (si bien no tiene un reflejo expreso en este ámbito) parte de la intervención de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos con carácter previo a la concreción mediante orden ministerial de los parámetros económicos de cálculo de los ingresos del sistema eléctrico.
q) En línea con las consideraciones generales realizadas, se recomienda la introducción de una nueva disposición final en la que se imponga al Ministerio de Industria, Energía y Turismo la elevación al Gobierno con una periodicidad, al menos, trienal de un informe sobre la evolución del autoconsumo en España. Dicho informe, que habrá de elaborarse en colaboración con todos los sectores afectados y recibir la publicidad pertinente, tendrá que incluir la información relativa a la implantación del autoconsumo, sus modalidades, así como las vías para fomentar la generación distribuida, siempre garantizándose la sostenibilidad del sistema eléctrico, para lo que formarán parte de su contenido los datos acerca del impacto económico de cualquier reducción de los peajes, cargos y costes que se reconozca o pueda establecerse.
VIII. Revisión general del texto
Como viene siendo habitual en las iniciativas elaboradas por la Secretaría de Estado de Energía, el proyecto ha sido remitido al Consejo de Estado sin una previa lectura detenida para corregir erratas y faltas de ortografía. Procede, por ende, realizar tal repaso, poniendo especial cuidado en la puntuación del texto, en la que es posible apreciar continuos errores.
En dicha revisión cabe tomar en consideración las siguientes sugerencias de redacción o técnica normativa:
* Mejoraría la redacción del artículo 3.2 con el siguiente añadido subrayado: "Las energías definidas en el apartado anterior se calcularán, a efectos de facturación y liquidación, de acuerdo con lo establecido en el anexo I". * En la rúbrica del artículo 9 podría aludirse, en lugar de a los "peajes de generación", a los "peajes de acceso a las redes de transporte y distribución a cargo de los productores de energía eléctrica", expresión más fiel al contenido del precepto. * La ubicación idónea de la división del Registro administrativo de autoconsumo en dos secciones no es el artículo 20.2 del proyecto, referido a la inscripción, sino un nuevo apartado (el 4) del artículo 19, que se dedica al propio registro, su regulación, gestión y finalidad. * Dada su entidad organizativa, sería preferible el uso de mayúscula al comienzo de la referencia al Registro administrativo de autoconsumo en su regulación en los artículos 19 y siguientes.
Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de real decreto remitido en consulta."