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Timestamp: 2020-07-02 14:32:43+00:00
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Sentenza Tar Piemonte 10 maggio 2013, n. 609 > ReteAmbiente
Energia - Autorizzazione impianto a biomassa - Conferenza dei servizi - Presenza di più di un rappresentante per un Ente particoloecipante - Conseguenze su unicità del soggetto deputato a rappresentare la volontà dell'Ente - Esclusione - Dissenso del Comune - Carattere costruttivo e motivato - Necessità
Parole chiave: Energia | Energie rinnovabili | Procedure semplificate | Procedure semplificate | Autorizzazioni | Autorizzazioni | Biomasse / Biocombustibili | Biomasse / Biocombustibili | Energie rinnovabili
Sentenza 10 maggio 2013, n. 609
sul ricorso numero di registro generale 842 del 2012, proposto da:
Comune di Luserna San Giovanni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis);
Provincia di Torino, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati (omissis) e (omissis);
Azienda agricola (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati (omissis), (omissis) e (omissis);
(omissis), rappresentati e difesi dall'avvocato(omissis);
a) della determinazione n. 74-18931/2012 conclusiva della conferenza di servizi ex articolo 12 Dlgs n. 387/2003, adottata in data 10 maggio 2012 dal dirigente del Servizio qualità dell'aria e delle risorse energetiche della Provincia di Torino;
b) della determinazione prot. n. 103-24182/2012 in data 18 giugno 2012 con cui dirigente del Servizio qualità dell'aria e delle risorse energetiche della Provincia di Torino ha rilasciato all'Azienda agricola (omissis) l'autorizzazione ex articolo 12 Dlgs n. 387/2003 alla costruzione e all'esercizio di un impianto di cogenerazione di energia elettrica e calore alimentato da biomasse legnose, nonché delle opere connesse e delle infrastrutture indispensabili allo stesso, da ubicarsi nel Comune di Luserna San Giovanni;
c) del verbale relativo alla conferenza dei servizi tenutasi in data 4 aprile 2012;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 marzo 2013 il dott. (omissis) e uditi l'avvocato (omissis) per il Comune ricorrente, l'avvocato (omissis) per l'Amministrazione resistente e l'avvocato (omissis) per l'azienda controinteressata;
1. Con ricorso consegnato per la notifica il 31 luglio 2012 e depositato il 3 agosto 2012, il Comune di Luserna S. Giovanni ha impugnato gli atti indicati in epigrafe con cui la Provincia di Torino ha autorizzato nuovamente l'Azienda agricola (omissis), ai sensi dell'articolo 12 del Dlgs 387/2003, a costruire ed esercire un impianto di cogenerazione alimentato da biomasse legnose su terreni siti nel territorio del comune ricorrente.
2. Gli atti impugnati hanno fatto seguito ad un'analoga autorizzazione già rilasciata dalla stessa Provincia all'Azienda agricola (omissis) con provvedimento n. 180-47784/2010 del 23 dicembre 2010 e già parzialmente annullata da questo Tar, su ricorso del Comune di Luserna, con sentenza n. 1342/11 del 21 dicembre 2011, passata in giudicato.
3. Con la citata sentenza la Sezione aveva precisato le misure che l'Amministrazione provinciale avrebbe dovuto adottare, ai sensi dell'articolo 34 comma 1 lettera e) C.p.a., per dare esecuzione alla decisione, e precisamente:
a) invitare il soggetto proponente a produrre il progetto definitivo della rete di teleriscaldamento e gli ulteriori chiarimenti istruttori richiesti dal Comune di Luserna S. Giovanni e non ancora evasi;
4. Gli atti impugnati nel presente giudizio rappresentano, appunto, l'esito dell'integrazione procedimentale avviata e conclusa dalla Provincia di Torino in esecuzione della predetta decisione.
5. Avverso i provvedimenti in esame, il Comune di Luserna ha dedotto la sussistenza di vizi di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili, nei termini che saranno diffusamente esposti nella parte in diritto della presente decisione, unitamente alla disamina delle singole censure.
6. Si è costituita la Provincia Torino contestando gli assunti avversari e chiedendo il rigetto del ricorso.
7. Si è costituita la controinteressata Azienda Agricola Guido Merlo, rilevando preliminarmente profili di parziale inammissibilità del ricorso relativamente alle censure concernenti aspetti già coperti dal giudicato, nonché l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, non avendo la parte ricorrente dimostrato la sussistenza di un pregiudizio concreto e attuale derivante dall'autorizzazione impugnata; in subordine, nel merito, contestando il fondamento del gravame e chiedendone il rigetto.
8. All'udienza in camera di consiglio del 4 ottobre 2012, la parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.
9. In prossimità dell'udienza di merito, sono intervenuti ad adiuvandum i signori (omissis), aderendo integralmente alla difese del Comune e instando per l'accoglimento del ricorso.
10. Tutte le parti hanno integrato le proprie difese.
11. All'udienza pubblica del 21 marzo 2013 la causa è stata discussa e quindi trattenuta per la decisione.
Il ricorso è infondato sotto tutti i profili dedotti e va respinto, potendo pertanto prescindersi dall'esame delle eccezioni preliminari formulate dalla difesa del controinteressato.
1. Con il primo motivo il Comune di Luserna ha lamentato che all'unica seduta della conferenza di servizi tenutasi il 4 aprile 2012, abbiano partecipato per la Provincia di Torino quattro rappresentanti (il dr. (omissis) in qualità di "presidente"; il dr. (omissis)in qualità di "responsabile del procedimento"; la (omissis) in qualità di componente dello "staff di direzione"; l'arch. (omissis) in qualità di "funzionario del Servizio urbanistica"), anziché un unico rappresentante legittimato dall'organo competente ad esprimere in modo vincolante la volontà dell'amministrazione, come previsto dall'articolo 14-ter comma 6 della legge 241/1990; ha osservato la parte ricorrente che dallo stesso verbale della seduta della conferenza di servizi non sarebbe dato comprendere quale dei predetti soggetti fosse il "rappresentante legittimato" della Provincia, né l'ambito e l'oggetto della attribuzioni conferitegli; tale circostanza inficerebbe in radice l'intero procedimento.
1.1. Osserva il collegio che la censura non può essere condivisa.
1.2. L'articolo 14-ter, comma 6, della legge n. 241 del 1990, nel disporre che ogni Amministrazione convocata partecipa alla conferenza di servizi attraverso un unico rappresentante legittimato, va inteso nel senso che in seno alla conferenza di servizi ogni amministrazione è considerata un soggetto di diritto unico, non potendosi riconoscere una distinta soggettività giuridica a ciascuna delle sue strutture organizzative; diversamente si correrebbe il rischio, da un lato che la manifestazione di volontà di ciascuna Amministrazione non sia univocamente individuabile, e, dall'altro, che possa essere alterata l'espressione dell'indirizzo maggioritario nell'ambito della conferenza a causa della pluralità di voti espressi a nome di una stessa Amministrazione.
1.3. Di conseguenza, ai fini del rispetto dell'articolo 14-ter legge n. 241 del 1990, ciò che rileva è che la manifestazione finale di volontà di ciascun ente partecipante alla conferenza di servizi sia imputabile ad un unico rappresentante, risultato che non è inficiato dalla presenza di più di un rappresentante per taluni enti, giustificabile per ragioni istruttorie (Consiglio Stato, Sezione VI, 7 agosto 2003, n. 4568).
1.4. Nel caso di specie, è stata prodotta in atti la delega in data 4 aprile 2012 con cui il dr. (omissis), nella sua qualità di Direttore dell'Area risorse idriche e qualità dell'aria della Provincia di Torino, competente all'adozione della determinazione conclusiva della conferenza di servizi e al rilascio dell'autorizzazione ex articolo 12, ha delegato il dr. (omissis), nella sua qualità di funzionario del medesimo settore, "a presiedere" la conferenza di servizi del 4 aprile 2012 (doc. 12 Provincia).
1.5. La delega a "presiedere" la conferenza di servizi, conferita dall'organo provinciale competente all'adozione del provvedimento finale, implica evidentemente anche il conferimento del potere di manifestare in conferenza la volontà della Provincia.
1.6. In ogni caso, la posizione della Provincia in seno alla conferenza di servizi è stata univocamente favorevole alla realizzazione dell'impianto, a prescindere dalla pluralità di voci attraverso cui essa è stata espressa, né la pluralità dei funzionari provinciali ha influito sull'individuazione delle posizioni prevalenti, giacché l'unico dissenso in conferenza di servizi è stato formulato dal Comune di Luserna, mentre le altre amministrazione partecipanti (Provincia e Asl) hanno espresso parere favorevole, così come favorevole era stato il parere della Soprintendenza sotto il profilo paesaggistico-territoriale, nella prima fase del procedimento in questione.
1.7. Peraltro, all'esito della conferenza di servizi, sia la determinazione conclusiva che l'autorizzazione finale sono state adottate direttamente dal dr. (omissis), nella sua qualità di titolare dell'ufficio competente ad adottare il provvedimento conclusivo.
1.7. La censura di parte ricorrente va quindi respinta.
2. Con il secondo motivo il Comune di Luserna ha sostenuto che il provvedimento impugnato, implicando ex lege l'effetto di variante parziale al Prgc del Comune di Luserna, avrebbe dovuto essere adottato dal Consiglio provinciale anziché dall'organo dirigenziale, dal momento che, ai sensi dell'articolo 17 comma 7 della Lr n. 56/1977 – interpretato "evolutivamente" alla luce del sopravvenuto articolo 42 del Dlgs 267/2000 – il Consiglio provinciale è l'organo competente in via esclusiva ad esprimersi sulla compatibilità della variante adottata con il Piano territoriale provinciale e i progetti sovracomunali approvati; quanto meno, alla conferenza di servizi avrebbe dovuto partecipare un rappresentante del Consiglio provinciale; lo stesso l'arch. (omissis), pur intervenendo alla seduta della conferenza di servizi quale funzionario del Servizio urbanistica della Provincia di Torino, non ha espresso alcun parere in merito alle "incompatibilità urbanistiche" sollevate dal Comune esponente, e quindi in ordine alla variante parziale dello strumento urbanistico contenuta dell'autorizzazione unica.
2.1. Osserva il collegio che anche tale censura non può essere condivisa.
2.2. L'autorizzazione unica è stata correttamente rilasciata dall'organo dirigenziale, perché atto di natura tipicamente gestionale.
2.2. La circostanza che detta autorizzazione implicasse, nel caso di specie, anche variante parziale alla strumentazione urbanistica comunale, non imponeva che la stessa fosse rilasciata dal consiglio provinciale o che su di essa dovesse esprimersi preventivamente il consiglio provinciale.
2.3. Tale asserita competenza consiliare, infatti, non si evince dall'articolo 17 della Lr 56/1977 (che fa riferimento alla "Giunta provinciale"), neppure ricorrendo all'interpretazione "evolutiva" richiamata dalla parte ricorrente sulla scorta del sopravvenuto articolo 42 del Dlgs 267/2000.
2.4. Le competenze del c£onsiglio provinciale, infatti, sono limitate agli atti fondamentali dell'ente, ed in particolare a quelli di natura pianificatoria e programmatoria; ma nel caso previsto dall'articolo 17 della Lr 56/1977, la Provincia non è chiamata ad adottare atti di tale natura, ma solo a verificare la compatibilità della variante parziale adottata dal consiglio comunale rispetto ai piani provinciali sovraordinati approvati dal Consiglio provinciale.
2.4. Non si tratta, quindi, di un'attività pianificatoria di competenza consiliare, ma di una mera attività di verifica della compatibilità tra piani gerarchicamente ordinati, la quale richiede l'esercizio di poteri di natura prettamente tecnica e non politica.
2.5. Se mai, proprio in un'ottica evolutiva, la competenza a svolgere tale verifica (espressamente attribuita alla "giunta provinciale"), andrebbe oggi riferita all'organo dirigenziale, alla luce dei noti principi circa la separazione tra funzioni politiche e funzioni gestionali introdotti dalla normativa statale sopravvenuta alla legge regionale del 1977 richiamata dalla ricorrente.
2.6. La censura va quindi respinta.
3. Con il terzo motivo, il ricorrente ha lamentato che alla conferenza di servizi non abbia partecipato alcun rappresentante della Provincia di Torino espressamente delegato ad esprimersi in ordine all'autorizzazione alle emissioni in atmosfera, di modo che il rilascio dell'autorizzazione sarebbe avvenuto senza alcuna preventiva verifica della compatibilità dell'impianto con la destinazione urbanistica dell'area e con le esigenze di tutela igienico sanitaria.
3.1. Osserva il collegio che la censura è inammissibile perché tale profilo dell'atto impugnato (concernente le emissioni in atmosfera) è coperto da giudicato.
3.2. Con la citata sentenza n. 1342/2011 la Sezione ha già affermato che i profili concernenti la conformità a legge delle emissioni in atmosfera in relazione al contesto ambientale sono stati puntualmente esaminati in conferenza di servizi, tenendo in adeguata considerazione sia la potenza termica dell'impianto, sia i limiti emissivi previsti dalla normativa regionale di settore, sia la particolare classificazione del Comune di Luserna per ciò che attiene alla qualità dell'aria, pervenendosi alla conclusione che con l'utilizzo delle migliori tecniche disponibili, e in particolare con la realizzazione della rete di teleriscaldamento, l'impianto avrebbe potuto garantire il rispetto di valori di emissione persino inferiori a quelli previsti dalla normativa applicabile.
3.3. Giustamente, pertanto, gli aspetti concernenti le emissioni in atmosfera non hanno formato oggetto dell'integrazione procedimentale prescritta con la citata sentenza n.1342/2011, essendo già stati positivamente apprezzati da questo Tar.
4. Con il quarto motivo, il Comune ricorrente ha lamentato che la conferenza di servizi non si sarebbe conclusa con un determinazione conclusiva che rendesse conto delle posizioni effettivamente emerse e delle posizioni prevalenti emerse in seno alla stessa. In particolare:
a) la determinazione conclusiva non avrebbe tenuto conto del parere negativo formulato dall'Asl TO3, né la Provincia avrebbe svolto gli approfondimenti istruttori richiesti dall'autorità sanitaria per ragioni di tutela dell'ambiente e della salute pubblica, e nemmeno, conseguentemente, avrebbe riconvocato la conferenza di servizi per esaminare gli esiti di tali accertamenti;
b) stante il motivato dissenso dell'Asl, ente preposto alla tutela della salute e della pubblica incolumità, la Provincia avrebbe dovuto rimettere la questione al Consiglio dei Ministri, previa intesa con la Regione Piemonte, ai sensi dell'articolo 14-quater comma e della legge n. 241/1990;
c) l'autorizzazione conclusiva, in violazione del principio di "onnicomprensività" di tale provvedimento, sarebbe stata rilasciata sebbene in conferenza di servizi non fossero state acquisite le autorizzazioni all'attraversamento della linea ferroviaria Pinerolo-Torre Pelice e delle strade comunali e provinciali interessate dal progetto della rete di teleriscaldamento;
d) infine, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi non conterrebbe alcuna motivazione adeguata ed esauriente delle ragioni per le quali è stato ritenuto superabile il dissenso manifestato dal Comune di Luserna circa la compatibilità urbanistica della localizzazione della centrale a biomasse, in una zona classificata dal vigente piano regolatore come F4 – area per attrezzature di interesse generale;
4.1. Osserva il collegio che la censura è infondata sotto tutti i profili dedotti.
4.2. Il parere dell'Asl TO 3, a prescindere dalla genericità dei rilievi formulati dalla sua rappresentante, non è stato negativo, ma "favorevole", sia pure "con prescrizioni".
4.3. Non essendo stato espresso "dissenso" dal rappresentante dell'Asl, non era necessario ricorrere allo speciale modulo di superamento del dissenso previsto dall'articolo 14-quater comma 3 della legge 241/1990.
4.4. Le autorizzazioni all'attraversamento della linea ferroviaria e delle strade comunali e provinciali attengono alla fase "esecutiva" del progetto, e non rientrano nell'oggetto della valutazioni di competenza della conferenza di servizi, che si esprime sul progetto "definitivo" dell'impianto.
4.5. Sotto il profilo urbanistico, sia il verbale della conferenza di servizi che la determinazione conclusiva del procedimento contengono una motivazione esaustiva delle ragioni per cui è stato ritenuto superabile il dissenso manifestato dal Comune.
In particolare, il dissenso del Comune è stato ritenuto immotivato e pretestuoso, dal momento che, in primo luogo, l'area in questione non è oggetto di piani o programmi di utilizzo da parte dell'Amministrazione comunale, sia attualmente che nel prossimo futuro, come si desume dal Piano triennale dei lavori pubblici del Comune di Luserna e dalle stesse dichiarazioni rese in conferenza di servizi dal suo Sindaco.
Non sono emerse criticità connesse al rispetto degli standards minimi.
Non sono state formulate dal Comune proposte alternative ragionevoli, tali da conferire carattere costruttivo al suo dissenso, così come imposto dall'articolo 14 quater della legge 241/1990: l'unica proposta fatta dal Comune di rilocalizzare l'impianto in zona industriale è stata ritenuta pretestuosa perché riferita ad un'area che non è nella disponibilità del soggetto proponente e che si colloca ad una distanza tale dalle utenze industriali e civili da vanificare la stessa realizzabilità della rete di teleriscaldamento
Per contro, è stata ritenuta la sussistenza (e la prevalenza) dell'interesse pubblico al rilascio dell'autorizzazione, in relazione alle esigenze di rilievo comunitario di approvvigionamento energetico da fonti rinnovabili.
Alla luce di tali rilievi, ritiene il Collegio che gli atti impugnati contengano una motivazione chiara ed adeguata delle ragioni per cui è stato ritenuto superabile il dissenso comunale, motivazione sostanzialmente incentrata sulla sussistenza dell'interesse pubblico alla realizzazione di un impianto energetico da fonte rinnovabile e sulla prevalenza di tale interesse sull'aprioristico veto opposto dall'amministrazione comunale.
Si tratta di una motivazione ragionevole ed esaustiva che dà corretta esecuzione alle prescrizioni stabilite da questo Tar nella sentenza n. 1342/2011 e che, pertanto, si sottrae alle censure di parte attrice.
5. Con il quinto motivo il Comune ricorrente ha lamentato che l'autorizzazione conclusiva sia stata rilasciata nonostante che il soggetto proponente non abbia presentato un progetto "definitivo" della rete di teleriscaldamento, come previsto dalla normativa di settore e come prescritto da questo Tar con la citata sentenza n. 1342/2011; il progetto presentato dall'interessata sarebbe "definitivo" solo nel nome, ma in realtà si fonderebbe su elementi certi solo per la "Linea 1" (utenze industriali) in relazione alla quale la ditta Caffarel s.p.a. ha già manifestato il proprio interesse all'allacciamento, mentre per la "Linea 2" (edifici pubblici ed edifici condominiali) il progetto si fonderebbe su dati meramente ipotetici ed eventuali riferiti ad utenze allacciabili solo in potenza; di conseguenza l'atto autorizzativo sarebbe affetto da un grave vizio di istruttoria, dal momento che, in mancanza di elementi certi, la Provincia non può aver valutato l'effettiva sussistenza dei presupposti per il rilascio del provvedimento, in particolare l'idoneità dell'impianto ad assicurare un bilancio ambientale positivo e a prevenire rischi per la salute, la scurezza e l'ambiente;
5.1. Osserva il collegio che anche questa censura va disattesa.
5.2. Che il progetto della rete di teleriscaldamento esaminato in seno alla nuova conferenza di servizi avesse carattere "definitivo" è stato confermato dallo stesso rappresentante del Comune di Luserna, il geom. Benedetto, responsabile dell'Ufficio tecnico comunale, come si evince testualmente da quanto riportato a pag. 32 del verbale: "il Dott. D'Angelo chiede se dal punto di vista puramente progettuale questo livello di definizione, e di dettaglio, richiesto per un progetto definitivo è soddisfacente per il Comune come Ufficio Tecnico": Il Geom. Benedetto conferma che è soddisfacente".
5.2. Tale carattere "definitivo" non è inficiato dalla circostanza che in relazione alla Linea 2 della rete di teleriscaldamento (quella destinata a servire edifici pubblici e condominiali) il progetto si fondi su dati ipotetici ed eventuali: è ovvio e inevitabile che lo sia, non essendo immaginabile che i potenziali utenti del servizio stipulino i contratti di fornitura del calore, o si impegnino a farlo, prima che la rete di teleriscaldamento sia stata realizzata e sia divenuta concretamente operativa.
L'aleatorietà del numero di utenti finali dell'impianto non incide sul grado di dettaglio del progetto approvato, ma attiene, se mai, al rischio di impresa dell'azienda proponente.
Diversamente opinando nessun impianto di cogenerazione potrebbe mai essere autorizzato, alle condizioni pretese dal Comune.
6. Infine, con il sesto motivo, l'ente ricorrente ha sostenuto che l'autorizzazione impugnata sarebbe illegittima perché l'azienda agricola proponente non avrebbe dato dimostrazione in ordine al numero finale di utenze allacciate, e quindi in ordine al conseguimento del "completo recupero termico" del calore generato dalla combustione attraverso un impiego effettivo dello stesso per il riscaldamento delle utenze; inoltre, i provvedimenti impugnati violerebbero le Linee guida provinciali per la promozione e l'incentivazione delle fonti rinnovabili, dal momento che essi hanno autorizzato immotivatamente il soggetto proponente a raggiungere i parametri Ire (indice di risparmio energetico) e LT (indice di limite termico), previsti dall'articolo 8.1.2. del Ptc provinciale e dalla delibera n. 42/2002 dell'Autorità per l'energia elettrice ed il gas, solo a partire dal terzo anno, mentre per i primi due anni l'Azienda controinteressata è stata autorizzata a discostarsi da tali valori.
6.1. Anche quest'ultima censura è infondata.
6.2. Come ha giustamente evidenziato la difesa dell'azienda controinteressata, il Piano Territoriale di coordinamento provinciale richiede, alla pag. 17, che la verifica in ordine al requisito del "completo recupero termico", necessario ai fini del rilascio dell'autorizzazione unica, dia esito positivo nel caso in cui vi siano volumetrie edificate "realisticamente allacciabili" alla rete di teleriscaldamento e utenze industriali "che abbiano manifestato interesse allo sfruttamento del calore prodotto"
6.3. Nel caso di specie, l'azienda proponente ha acquisito la manifestazione d'interesse della ditta Caffarel all'allacciamento alla rete di teleriscaldamento e ha prodotto documentazione in sede procedimentale per dimostrare l'esistenza di utenze pubbliche e civili realisticamente allacciabili.
6.4. Le valutazioni svolte al riguardo dall'Amministrazione provinciale attengono a profili di discrezionalità tecnica riservati all'amministrazione e sottratti al sindacato giurisdizionale, in mancanza di profili di macroscopica illogicità o irragionevolezza, che nel caso di specie il collegio non reputa sussistenti: non sembra infatti irragionevole ritenere che il numero di utenti interessati ad allacciarsi alla rete di teleriscaldamento potrà essere valutato solo dopo l'entrata in funzione dell'impianto di teleriscaldamento, in relazione ai costi del servizio e alle condizioni contrattuali che potranno essere concretamente offerte agli interessati.
6.5. Anche la previsione del raggiungimento delle soglie a regime dei valori Ire e LT solo a decorrere dal terzo anno risponde a criteri di ragionevolezza e proporzionalità, tenuto conto che, per un verso le soglie previste nei primi due anni sono comunque conformi a legge (le linee guida del Ptc e i criteri fissati dall'Authority non individuano soglie tassative ed inderogabili, ma valori auspicabili ai fini del raggiungimento del miglior bilancio ambientale), e che per altro verso la riduzione di tali valori è correlata all'espansione delle rete di teleriscaldamento, la quale richiede i necessari tempi tecnici, peraltro contenuti, nel caso di specie, in un arco temporale biennale certamente non eccessivo nè irragionevole.
7. In conclusione, alla luce di tutte le considerazioni fin qui svolte, il ricorso va respinto perché infondato.
8. La complessità delle questioni esaminate giustifica l'integrale compensazione tra le particoloi delle spese di lite.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2013 con l'intervento dei Magistrati:
Depositata in segreteria il 10 maggio 2013.