Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-539-de-octubre-23-de-1997?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920417604f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-20 20:21:55
Document Index: 109905827

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 241', 'artículo 7', 'artículo 10', 'artículo 21', 'artículo 7', 'artículo 83', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 2', 'artículo 83', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 29', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 10', 'artículo 14', 'artículo 34', 'artículo 10', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 34', 'artículo 2', 'artículo 34', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 34', 'artículo 10', 'artículo 34', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 29', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 2', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 16', 'artículo 29', 'artículo 16', 'artículo 11', 'artículo 16', 'artículo 21', 'artículo 15', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 150', 'artículo 25', 'artículo 26', 'artículo 25', 'artículo 27', 'artículo 2', 'artículo 253', 'artículo 30', 'artículo 28', 'artículo 257', 'artículo 27', 'artículo 86', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 10', 'artículo 21', 'artículo 26']

﻿ SENTENCIA C-539 DE OCTUBRE 23 DE 1997
SENTENCIA C-539 DE 23 DE OCTUBRE DE 1997
CONTENIDO:DECLARA EXEQUIBLES, EN LOS TÉRMINOS DE LA SENTENCIA, VARIAS DISPOSICIONES DE LA LEY 333 DE 1996 "POR LA CUAL SE ESTABLECEN LAS NORMAS DE EXTINCIÓN DE DOMINIO SOBRE BIENES ADQUIRIDOS EN FORMA ILÍCITA"
TEMAS ESPECÍFICOS:DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, DESTINACIÓN ILÍCITA DE BIEN, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
Sentencia C-539 de octubre 23 de 1997
Ref.: Expedientes acumulados D-1654 y D-1661
Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 333 del 19 de diciembre de 1996, “Por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita”.
Actores: Ernesto Amezquita Camacho, Ramiro Colmenares Sayago, Carlos Martínez Palacio, José Gustavo Villamizar Santacruz y Samuel Ramiro Guzmán Castañeda.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y siete.
Se demanda la Ley 333 de 1996 en su totalidad, por entender el actor (Exp. D-1661) que ha debido tramitarse como estatutaria, asunto ya examinado por la Corte, como se verá.
Así, pues, a continuación se transcriben apenas la disposiciones individualmente demandadas, subrayando específicamente los apartes normativos que en las demandas acumuladas han sido objeto de ataque:
“LEY NÚMERO 333 DE 1996
ART. 2º—De las causales. Por sentencia judicial se declarará la extinción de derecho de dominio de los bienes provenientes directa o indirectamente del ejercicio de las actividades que más adelante se establezcan o que hayan sido utilizados como medios o instrumentos necesarios para la realización de los mismos. Dichas actividades son:
ART. 3º—De los bienes. Para los efectos de esta ley se entenderá por bienes susceptibles de extinción del dominio todo derecho o bien mueble o inmueble, con excepción de los derechos personalísimos.
ART. 7º—De la naturaleza de la acción. La acción de extinción de dominio de que trata esta ley es de naturaleza jurisdiccional y de carácter real, y procederá contra el titular real o presunto o los beneficiarios reales de los bienes, independientemente de quien lo (sic) tenga en su poder o lo (sic) haya adquirido, y sin perjuicio de los derechos de los terceros de buena fe. En ningún caso se podrá intentar la acción de extinción del dominio en forma independiente, si hay actuaciones penales en curso.
ART. 9º—De la prescripción. La acción de extinción del dominio prescribirá en el término de veinte (20) años contados desde la última adquisición o destinación ilícita de los bienes, cualesquiera sea.
f) Transcurrido el término anterior, cuando el trámite hubiere sido conocido por la fiscalía, dictará una providencia de acuerdo con lo alegado y probado, en la cual concluya respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción del dominio. Si concluye sobre la procedencia de la declaratoria de extinción del dominio, enviará inmediatamente el expediente al juez regional en los asuntos de su competencia o al juez penal del circuito en los demás casos, quienes dictarán la respectiva sentencia de extinción del dominio, verificando que durante el trámite que hubiere adelantado la fiscalía se hubiere respetado el debido proceso, la plenitud de las formas y la protección de derechos, y
ART. 25.—De la creación del fondo para la rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen organizado. Créase el fondo para la rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen organizado, que funcionará como una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes.
ART. 26.—De la disposición y destinación de los bienes. Los bienes y recursos sobre los cuales se declare la extinción del dominio, sin excepción alguna ingresarán al fondo para la rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de conformidad con los reglamentos, para:
a) Financiar programas y proyectos en el área de educación, recreación y deporte. Así mismo, los programas que prevengan el consumo de la droga, como los que tiendan a la rehabilitación y la promoción de la cultura de la legalidad;
e) Reembolsar en la hipótesis de que trata esta ley, los daños causados a los nacionales titulares y terceros de buena fe. Para ello financiará la contratación de seguros que cubran los riesgos por actos terroristas súbitos y violentos y los perjuicios en que pueda incurrir la población civil por esos mismos actos, cuando no estén amparados, por el Gobierno Nacional mediante pólizas de seguros. Igualmente garantizar mediante la contratación de pólizas expedidas por compañías de seguros, la protección de los bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar o sobre aquéllos que sean objeto de extinción del dominio;
r) Financiar programas para población de los discapacitados físicos, síquicos y sensoriales;
PAR.—Las tierras aptas para la producción y que ingresen al fondo que se crea en la presente ley, se adjudicarán a los campesinos e indígenas que cumplan los requisitos establecidos. La adjudicación se hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994. Los desplazados por la violencia y los involucrados en los programas de erradicación de cultivos ilícitos tendrán prioridad para la adjudicación.
ART. 33.—De la vigencia. Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación. No obstante, la extinción del dominio se declarará, cualquiera sea la época de la adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos, aun tratándose de situaciones jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de esta ley, siempre que dicha adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos haya sido realizada, con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de extinción, así la legislación haya modificado o modifique la denominación jurídica, sin perjuicio del término de prescripción de que trata el artículo 9º de esta ley.
Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, ya que se trata de disposiciones pertenecientes a una ley de la República.
La Corte, en sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, declaró que la Ley 333 de 1996 era exequible en cuanto no se configuraron los vicios de procedimiento alegados y específicamente manifestó que no requería trámite de ley estatutaria (C.N., arts. 52 y 53), motivo por el cual deberá obedecerse en este proceso lo ya decidido.
También es claro que ya esta corporación, en el mismo fallo, dictaminó que el conjunto de la ley enjuiciada no desconoció el principio constitucional de la unidad de materia.
Sobre los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 9º y 33 de la Ley 333 de 1996, ahora demandados, ya se había pronunciado esta Corte mediante la citada sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997.
En cuanto a los artículos 8º y 14 ibídem, resolvió la Corte por fallo C-409 del 28 de agosto de 1997.
El artículo 7º fue declarado exequible por la primera de las providencias mencionadas, sólo en sus siguientes apartes:
“ART. 7º—De la naturaleza de la acción. La acción de extinción de dominio de que trata esta ley es de naturaleza jurisdiccional y de carácter real, y procederá contra el titular real o presunto a los beneficiarios reales de los bienes (...).
Si la acción penal se extingue o termina sin que se haya proferido decisión sobre bienes, continuará el trámite ante el mismo funcionario que conoció del proceso penal y procederá la declaración de extinción del dominio de aquellos bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias de que trata esta ley”.
Mediante sentencia C-409 del 28 de agosto de 1997, fueron declaradas exequibles, en el mismo artículo, las expresiones “independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya adquirido”.
Del artículo 10, el inciso 1º fue declarado exequible por sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997.
Del artículo 21, fue declarado exequible su parágrafo mediante la misma providencia.
Por tanto, en relación con tales normas no hay lugar a nuevo juicio constitucional, por haberse configurado el fenómeno de la cosa juzgada. Se dispondrá acatar lo ya resuelto.
3. Los terceros de buena fe. La extinción de dominio cuando hay actuaciones penales en curso
Según lo expuesto, falta por definir, en el artículo 7º, demandado en su totalidad, la constitucionalidad de las expresiones “y sin perjuicio de los derechos de los terceros de buena fe. En ningún caso se podrá intentar la acción de extinción del dominio en forma independiente, si hay actuaciones penales en curso”.
En cuanto a la primera parte de los transcrito, nada hay de inconstitucional en la norma y, por el contrario, como ya lo había destacado la Corte en la sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, al dejar a salvo los derechos de quienes habiendo actuado de buena fe, sin dolo y sin culpa grave, son actuales propietarios de bienes mal habidos, se preservan los valores superiores de la justicia, la equidad y la seguridad jurídica. La buena fe se presume en todas las relaciones que se establezcan entre el Estado y los particulares, según inexcusable mandato consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política y, en consecuencia, la condena de la mala fe, que resulta ser mucho más estricta, perentoria y exigente en un sistema jurídico que proclama y procura la transparencia como modelo la conducta colectiva, parte del supuesto necesario de que se la demuestre de manera fehaciente, indudable y plena, previo proceso judicial en el que quien es sindicado de ella goce de todas las oportunidades de defensa.
No podría ocurrir de otra manera bajo el postulado proveniente del mismo preámbulo de la Carta, que propende un orden jurídico, económico y social justo.
En ese orden de ideas, el cumplimiento de la regla de justicia plasmada en el artículo 34 de la Constitución, aunque tiene su expresión en el plano patrimonial y no en el penal, como lo ha manifestado esta Corte, mal podría llevarse a cabo mediante un sistema legal que presumiera la mala fe de las personas o que les impusiera la carga de probarla, cuando es el Estado —titular de la acción de extinción del dominio— el que corre con ella. Por lo cual debe la Corte reiterar que los titulares de la propiedad u otros derechos reales, aun sobre bienes en cuyo origen se encuentre alguno de los delitos por los cuales puede incoarse tal acción, se presume que lo son en verdad y que han actuado honestamente y de buena fe al adquirir tales bienes, de lo cual se desprende que en su contra no habrá extinción del dominio en tanto no se les demuestre a cabalidad y previo proceso rodeado de las garantías constitucionales que obraron con dolo o culpa grave.
Al respecto no se puede olvidar lo siguiente:
“Así, pues, en el caso de los bienes adquiridos por acto entre vivos, reviste trascendencia el hecho de si el adquirente obró o no dolosamente o con culpa grave. Si ocurrió así, lo cual debe ser probado en el curso del proceso (C.P., art. 29), es viable la declaración de extinción del dominio. En caso contrario, no lo es, con lo cual se quiere salvaguardar el derecho de los terceros de buena fe, esto es, el de quienes, aun tratándose de bienes de procedencia ilícita o afectada por cualquiera de las causas señaladas en el artículo 34 de la Constitución, los adquirieron ignorando ese estigma, sin intención proterva o torcida, sin haber tomado parte en los actos proscritos por el orden jurídico, sin haber buscado encubrir al delincuente o al corrupto, sin entrar en concierto con él, sin pretender ganancia o provecho contrarios a la ley, y no habiendo incurrido en culpa grave, en los términos descritos por ella. Desde luego, no puede entenderse que tal culpa grave se configure, en una interpretación exagerada y de imposible aplicación, en términos tales que el comprador de un bien se vea obligado a adelantar una investigación exhaustiva acerca de los antecedentes penales de su vendedor y, menos, de quienes a él le vendieron o le transfirieron el dominio. Esa es una responsabilidad de las autoridades públicas competentes.
Por supuesto, si el dolo o culpa grave han tenido lugar y son debidamente establecidos en cabeza del adquirente, cabe la extinción del dominio, toda vez que el tercero, en esas hipótesis, participa en el proceso ilícito “a sabiendas”, o en virtud de imperdonable descuido que constituye culpa grave aunque se haya acudido a la figura jurídica del encargo o la fiducia.
Los cargos que se formulan contra esta norma, por haber desconocido de los derechos de los terceros de buena fe, resultan totalmente infundados, para concluir lo cual es suficiente, además de lo dicho, leer su inciso final, a cuyo tenor las disposiciones de la ley no afectan derechos que con arreglo a las leyes civiles se deriven de negocios jurídicos válidamente celebrados.
En cuanto a los bienes adquiridos por causa de muerte, la determinante legal para establecer si procede o no la extinción del dominio no es la conducta del heredero o legatario, sino la del causante. Si éste adquirió los bienes en cualquiera de las circunstancias previstas por el artículo 2º de la ley, se extingue el dominio que se había radicado en cabeza de los adquirentes a este título con al advertencia de que el Estado les devolverá los pagos que hubieren efectuado por concepto de impuestos.
No se observa violación alguna de la Constitución por haberse consagrado las indicadas reglas, ya que nadie puede dar de lo que no tiene, y es evidente que el causante, habiéndose probado la ilicitud de su propiedad, no la tenía en realidad y mal podía transferirla a otro y otros al momento de su muerte”. (Cfr. Corte Constitucional. Sent. C-374, agosto 13/97).
Mal podría retirarse del ordenamiento jurídico esta parte de la disposición, no sólo por cuanto ello, como se ha expuesto, quebrantaría abiertamente el artículo 83 de la Carta, sino porque crearía en efecto de grave perturbación en la certidumbre social sobre adquisición de bienes y obstaculizaría, además, la realización del artículo 34 de la Constitución respecto de quienes verdaderamente, con su comportamiento ilícito o inmoral, han afectado a la sociedad o al patrimonio público.
La otra parte de la norma, a cuyo tenor “en ningún caso se podrá intentar la acción de extinción del dominio en forma independiente, si hay actuaciones penales en curso”, tampoco viola precepto superior alguno, pues no desvirtúa la autonomía de tal acción ni quebranta las reglas del debido proceso, ni atropella los derechos del titular de los bienes, sino que apenas busca prever con claridad la regla aplicable de los eventos en los cuales, iniciado ya un proceso penal, estando en manos de la autoridad judicial competente los elementos de juicio relativos a la comisión de uno o varios de los delitos señalados en la ley de extinción del dominio, y contando el Estado con un material probatorio suficiente para que allí mismo se defina lo relativo a la aplicación del artículo 34 de la Carta Política, ha de resolverse acerca de bienes que ya están judicialmente vinculados a los hechos punibles objeto de verificación. Se evita así la dualidad de procesos, se previene la posibilidad de fallos encontrados y se realiza la economía procesal, nada de lo cual riñe con el artículo 29 de la Constitución. Al contrario, el precepto confiere certidumbre procesal y destaca con nitidez la competencia de los jueces penales para resolver, escogidos como lo fueron para el efecto por el legislador, quien contaba con plena atribución constitucional en la materia.
Por las mismas razones es exequible el inciso final del mismo artículo 7º, que dispone: “Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier caso procederá la extinción del dominio ante el mismo funcionario que conoció de la acción penal correspondiente”.
La norma transcrita otorga efecto al carácter autónomo de la acción de extinción del dominio, en los términos resaltados por esta Corte en las sentencias C-374 y C-409 de 1997, pues hace posible que se resuelva acerca del tema patrimonial aunque el proceso penal haya culminado e independientemente de la razón por la cual ello haya ocurrido, pero también unifica la competencia, por razones de economía procesal, en cabeza del juez que conoció sobre aquél.
No sobra recordar lo expuesto por la Corte al analizar la constitucionalidad del primer inciso del mismo artículo 7º de la Ley 333 de 1996, del cual hacen parte las expresiones ahora examinadas:
“Prohibe el legislador, en un aparte de la norma que no se encuentra acusado, que la acción se intente en forma independiente si hay actuaciones penales en curso, lo cual significa que, en tal evento, lo relativo a la extinción del dominio deberá tramitarse dentro del proceso penal, pero aclara en la parte demandada cómo habrá de procederse si la acción penal se extingue o termina sin que se haya proferido decisión sobre los bienes. La autonomía de la extinción del dominio respecto del proceso penal, y su naturaleza real, avalan la constitucionalidad del precepto.
Claro está, el proceso de extinción del dominio podrá iniciarse, con independencia del proceso penal, sobre la base de que se acrediten los presupuestos del origen viciado de la propiedad, particularmente en el evento en que el proceso penal termine por muerte del procesado o cuando por esas mismas causas el proceso penal no se hubiere iniciado”. (Cfr. Corte Constitucional. Sent. C-374, agosto 13/97).
4. Diferencia de procedimiento según la causa que da lugar a la extinción del dominio
Los incisos segundo y tercero del artículo 10 de la Ley 333 de 1996 dicen:
“La declaración de extinción del dominio correspondería a los jueces competentes para conocer de las actuaciones penales. En consecuencia, las entidades estatales legitimadas, en los casos en que los bienes tengan su origen en una actividad delictiva, promoverán la acción consagrada en esta ley cuando la actuación penal termine por cualquier causa y no se haya declarado en ésta la extinción del dominio sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u objeto del delito o se hubiere declarado sólo sobre una parte. Por las demás causales, dichas entidades estatales deberán instaurar la acción con absoluta independencia de la actuación penal.
La providencia que declare la ilicitud de la adquisición del dominio de los bienes en un proceso penal y la sentencia condenatoria que así lo establezca constituye prueba de la ilícita procedencia de los bienes”.
Ya la Corte declaró que el primer inciso del artículo en mención se ajusta a la Carta Política (Sent. C-374, agosto 13/97).
Los incisos ahora demandados guardan relación con la autonomía que el primero reconoce y también con el artículo 14, declarado exequible por sentencia C-409 del 28 de agosto de 1997.
Reiterado el principio según el cual la declaración de extinción del dominio corresponde a los jueces competentes para conocer de las actuaciones penales, la norma contempla el evento en el cual la actuación penal haya terminado por cualquier causa y durante ella no se haya declarado la extinción del dominio sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u objeto del delito, o se hubiere declarado tan sólo sobre una parte de ellos. Natural consecuencia de la autonomía de la acción y de su carácter patrimonial es la de que, como lo ordena el precepto enjuiciado, las entidades estatales legitimadas para ello promuevan la respectiva demanda, que viene a ser, según el inciso primero, complementaria de las actuaciones penales.
Tal mandato no se opone al artículo 34 de la Constitución, cuyo carácter imperativo está fuera de duda (cfr. Corte Constitucional. Sent. C-374, agosto 13/97), sino que le da aplicación.
Es evidente que, no estando unida la extinción del dominio de manera exclusiva a la responsabilidad penal, la terminación del proceso penal no implica simultáneamente la de la acción para intentar aquélla, desde luego siempre que se acrediten los presupuestos del origen viciado de la propiedad y que no se afecten los derechos de los terceros de buena fe.
Ha señalado el artículo 10 bajo examen que “por las demás causales, dichas entidades estatales deberán instaurar la acción con absoluta independencia de la actuación penal”. Se refiere directamente a los casos en los cuales, por oposición a los descritos, los bienes objeto de extinción del dominio no han tenido su origen en conductas delictivas.
Al respecto la Corte repite que, si bien, como lo hizo ver en la sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, no todas las causales constitucionales de la extinción del dominio están necesariamente vinculadas a la comisión de delitos —por lo cual el legislador bien puede señalar en el futuro nuevas razones para intentar la misma, constitutivas, por ejemplo, de grave deterioro de la moral social—, es lo cierto que hasta ahora la ley ha circunscrito expresamente las tres causales constitucionales de extinción del dominio a la realización de hechos punibles. Para corroborarlo, basta verificar el texto del artículo 2º de la Ley 333 de 1996 y el del artículo 14 de la Ley 365 de 1997.
Señaló esta corporación, al examinar el tema de las causales:
“La ley objeto de análisis constituye desarrollo del precepto constitucional, aunque no agota las posibilidades existentes a la luz de la Carta en cuanto al señalamiento de conductas cuya comisión ocasiona la extinción del dominio, lo cual corresponde al legislador dentro de las causas genéricas consagradas en su artículo 34. Por ahora, mientras la ley no adicione el artículo 2º impugnado y el 14 de la Ley 365 de 1997, ellas están constituidas tan sólo por los delitos que tales normas enuncian.
Advierte la Corte, eso sí, que la naturaleza de la institución prevista en el artículo 34, inciso 2º, de la Carta Política no se convierte en penal por tal circunstancia, pues uno es el motivo que da lugar al ejercicio de la acción y otro es el efecto de la sentencia, que en esta materia no consiste en una pena sino en la declaración judicial de que los hechos pasados —fundados en el delito— no pueden en el futuro invocarse por quien pasaba por propietario, para defender un “derecho” suyo que ni antes ni después estuvo amparado por la Constitución. Y ello sin que la sanción patrimonial de que se trata dependa de la suerte del proceso penal ni de la responsabilidad de esa índole por el delito en cuestión” (cfr. Corte Constitucional. Sent. C-374, agosto 13/97).
Concretamente, en lo relativo a la constitucionalidad del artículo 2º de la Ley 333 de 1996, se consideró en la misma sentencia.
“Para la Corte, es el legislador el llamado a concretar en qué consisten las aludidas causales constitucionales de la extinción del dominio, y evidentemente puede él considerar que tengan carácter de delictivas, pero sin que por definirlo así en una determinada ley —la presente—, se agote su facultad de prever en el futuro otros comportamientos, no necesariamente calificados como delitos, que por causar daño al tesoro público o por afectar la moral colectiva, ocasionen el proceso judicial de carácter patrimonial del que se trate.
El legislador, entonces, no ha regulado todavía el trámite de extinción de dominio en aquellos casos que, según la Constitución, ameritan la aplicación de esa figura, pero que no implican necesariamente la comisión de un hecho punible”.
Lo dicho significa que, en el estado actual de la legislación sobre la materia, solamente puede hablarse de extinción del dominio cuando, en el origen de la adquisición de los bienes correspondientes esté presente cualquiera de los delitos que, configurando una de las tres causales constitucionales, han enunciado los artículos 2º de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997, bien porque sea el mismo autor del delito el que figura como propietario de los bienes, ya porque figure otro que los haya adquirido de mala fe, por dolo o por culpa grave, o a sabiendas de su viciada procedencia.
De lo cual se deduce que, mientras el legislador no enumere nuevas conductas como constitutivas de alguna de las causales constitucionales, no puede incoarse la acción de extinción del dominio, por cuanto ello implicaría flagrante violación del artículo 29 de la Carta Política.
Por lo tanto, las expresiones “por las demás causales, dichas entidades estatales deberán instaurar la acción con absoluta independencia de la actuación penal”, aunque serán declaradas exequibles, por cuanto se limitan a contemplar que en el futuro —como resulta del artículo 34 de la Carta— podrán tener operancia nuevas causales no necesariamente delictivas hoy no establecidas, su constitucionalidad queda condicionada en el sentido de que, en guarda del principio de legalidad, mientras tales nuevas causales no se plasmen por el legislador, no se podrán iniciar procesos de extinción del dominio con base en razones distintas de las que emanan de los delitos enunciados en los artículos 2º de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997.
El último inciso del artículo 10, acusado, establece que la providencia que declare la ilicitud de la adquisición del dominio de los bienes en un proceso penal y la sentencia condenatoria que así lo establezca constituyen prueba de la ilícita procedencia de los bienes. En principio, no hay necesidad, en esos eventos, de buscar pruebas específicas al respecto en el proceso de índole patrimonial si ya se tiene la certidumbre del origen ilícito de los bienes, según lo actuado en el campo criminal. Y ello por razones de economía procesal sobre el supuesto del debido proceso aplicado en el curso de la actuación penal.
Ningún motivo de inconstitucionalidad puede esgrimirse al respecto, puesto que los medios de prueba en todo tipo de procesos deben ser establecidos por el legislador, quien obviamente, no obstante el carácter real de la acción, no podía menos de tomar en cuenta, como elemento por probar dentro del proceso de extinción del dominio, la definición judicial acerca del delito a partir del cual, según lo ya explicado, se concreta cualquiera de las causas contempladas en el artículo 34 de la Constitución (L. 333, art. 2º y L. 365/97, art. 14).
Claro está, la norma legal examinada atribuye el carácter de prueba de la ilícita procedencia de los bienes a las providencias allí enunciadas, sin que ello signifique que éstas sean las únicas encaminadas a demostrar los elementos que hagan posible proseguir la actuación judicial por el aspecto patrimonial (extinción del dominio), pues hay eventos en los cuales debe el juez buscar otra forma probatoria, de acuerdo con las normas generales, para establecer la ilícita adquisición de los bienes, como cuando el sindicado de haber incurrido en el delito o delitos respectivos ha muerto sin que haya culminado, o inclusive sin que se haya iniciado proceso penal en su contra.
5. El trámite de los procesos de extinción de dominio.
Dice así el artículo 15 de la Ley 333 de 1996:
“ART. 15.—Del trámite. El trámite de la extinción del dominio en las actuaciones penales se surtirá en cuaderno separado y se adelantará de conformidad con las siguientes reglas:
b) En la misma providencia, ordenará la notificación al agente del Ministerio Público y a las demás personas afectadas cuya dirección se conozca, que se surtirá según las reglas generales, y dispondrá el emplazamiento de las personas respectivas, de los titulares actuales de derecho real principal o accesorio que figuren en el certificado registral correspondiente, de los terceros y personas indeterminadas con interés en la causa para que comparezcan a hacer valer sus derechos, quienes tomarán la actuación en el estado en que se encuentre al instante de su comparencencia. El emplazamiento se surtirá por edicto que permanecerá fijado en la secretaría por el término de veinte (20) días y se publicará y divulgará por una vez dentro de este término en un periódico de amplia circulación nacional y en una radiodifusora de la localidad. Cumplidas estas formalidades, si no se presenta el emplazado dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del término de fijación del edicto, continuará la actuación con un curador ad litem;
d) Transcurrido el término anterior, se decretarán las pruebas conducentes y pertinentes y las que oficiosamente considere el funcionario, quien fijará el término para su práctica, el cual será de veinte (20) días, prorrogables por un término igual por una sola vez;
e) Concluido el término probatorio, se surtirá traslado por secretaría por el término común de ocho (8) días a los intervenientes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para su concepto;
f) Transcurrido el término anterior, cuando el trámite hubiere sido conocido por la fiscalía, dictará una providencia de acuerdo con lo alegado y probado, en la cual concluya respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción del dominio. Si concluye sobre la procedencia de la declaratoria de extinción del dominio, enviará inmediatamente el expediente al juez regional en los asuntos de su competencia o al juez penal del circuito en los demás casos, quienes dictarán la respectiva sentencia de extinción del dominio, verificando que durante el trámite que hubiere adelantado o la fiscalía se hubiera respetado el debido proceso, la plenitud de las formas y la protección de derechos, y
g) En contra de la sentencia que decrete la extinción del dominio procede el recurso de apelación conforme a las reglas generales. La que se abstenga de esta declaración se someterá al grado de consulta”.
Los actores vinculan las razones de inconstitucionalidad por ellos alegadas en cuanto a este precepto con el sustento mismo de la figura de extinción del dominio, pues, según se criterio, “se hace necesaria la existencia del derecho confiscatorio en cabeza del Estado para que surja o nazca la acción extintiva del dominio”, punto de vista desde el cual “resulta inadecuada la simultaneidad del trámite previsto en el inciso 1 del artículo 15 de la mentada ley, por cuanto al no existir la pena confiscatoria en el fallo penal, mal podría darse rienda a la acción extintiva, sin que medie el justo título que declare ese derecho”.
Para los demandantes, la redacción normativa del artículo impugnado es contraria al 58 de la Constitución, que garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. También afirman que contraría el artículo 29 de la Carta, pues, según ellos, en la norma atacada “sólo se esbozó un remedo de trámite que no corresponde a las exigencias de la norma constitucional”.
Agregan que el aludido precepto se aparta del espíritu del artículo 34 de la Constitución, “al pretender declarar la extinción del dominio sobre los bienes, cuando se trate de actuaciones penales distintas a la sentencia que declare el delito de enriquecimiento ilícito ya sea en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social”.
Dicen que, en su concepto, “sólo cuando exista sentencia penal por enriquecimiento ilícito habrá lugar a la acción extintiva del dominio, cuyo proceso civil o administrativo deberá culminar con sentencia judicial extintiva sobre los bienes adquiridos como producto del enriquecimiento ilícito”.
Estima la corte que los indicados argumentos se fundan en un supuesto no acogido por las sentencias C-374 del 13 de agosto de 1997 y C-409 del 28 de agosto del mismo año, acerca de la naturaleza constitucional de la acción de extinción del dominio: el de que ella tiene un carácter exclusivamente penal.
Nadie puede exigir garantía ni respeto a su propiedad cuando el título que ostenta está viciado, ya que, si contraría los postulados mínimos, jurídicos y éticos, que la sociedad proclama, el dominio y sus componentes esenciales carecen legitimidad.
Lo propio tiene que afirmarse de la libertad de empresa, de la actividad económica y de la iniciativa privada, aseguradas en nuestro sistema dentro de los límites del bien común y bajo el supuesto de las obligaciones y los compromisos que implica su función social. La industria, el comercio, la producción agrícola y ganadera, la intermediación financiera, la gestión empresarial en sus diversas modalidades, razonable y lícitamente ejercidos, son factores de desarrollo que la Constitución protege, y fuente legítima de progreso y bienestar para quien se ocupa en ellos. En cambio, el montaje de empresas delictivas, la ejecución de actos con objeto ilícito, el saqueo del tesoro público, el negocio basado en la corrupción, la ganancia obtenida en abierta oposición a los valores jurídicos y éticos que la comunidad profesa son extraños al orden constitucional, atentan contra él y conspiran gravemente contra la pacífica convivencia y contra el bien público y privado, por lo cual no pueden acogerse a sus garantías ni contar su protección.
Por eso, la corte insiste en que “el Estado no puede avalar o legitimar la adquisición de la propiedad que no tenga como fuente un título válido y honesto; es decir, que la propiedad se obtiene en cierto modo mediante la observancia de los principios éticos. La protección estatal, en consecuencia, no cobija a la riqueza que proviene de la actividad delictuosa de las personas; es decir, no puede premiarse con el amparo de la autoridad estatal la adquisición de bienes por la vía del delito; el delincuente debe saber que el delito no produce utilidades, ...” (cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sent. C-389, sept. 1º/94, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
La ley objeto de análisis constituye desarrollo del precepto constitucional, aunque no agota las posibilidades existentes a la luz de la Carta en cuanto al señalamiento de conductas cuya omisión ocasiona la extinción del dominio, lo cual corresponde al legislador dentro de las causas genéricas consagradas en su artículo 34. Por ahora, mientras la ley no adicione el artículo 2º impugnado y el 14 de la Ley 365 de 1997, ellas están constituidas tan sólo por los delitos que tales normas enuncian.
Advierte la corte, eso sí, que la naturaleza de la institución prevista en el artículo 34, inciso 2, de la Carta Política no se convierte en penal por tal circunstancia, pues uno es el motivo que da lugar al ejercicio de la acción y otro es el efecto de la sentencia, que en esta materia no consiste en una pena sino en la declaración judicial de que por los hechos pasados —fundados en el delito— no pueden en el futuro invocarse por quien pasaba por propietario para defender un “derecho” suyo que ni antes ni después estuvo amparado por la Constitución. Y ello sin que la sanción patrimonial de que se trata dependa de la suerte del proceso penal ni de la responsabilidad de esa índole por el delito en cuestión.
En el caso del tercero de mala fe, que ha recibido el bien ilícitamente adquirido y lo ha incorporado a su patrimonio a sabiendas de la ilicitud, para aprovechar en su beneficio la circunstancia o con el objeto de colaborar al delincuente, o de encubrir el delito, será afectado por las consecuencias que acarrea la sentencia de extinción del dominio, pero no porque se lo haya encontrado penalmente responsable del delito cometido por su tradente y que dio lugar a la adquisición del bien por parte de aquél, sino en tanto en cuanto admitió entre sus haberes el de ilegítima procedencia, enterado como estaba de que el derecho colombiano rehusaba avalar la propiedad correspondiente”.
(Cfr. Corte Constitucional, Sent C-374 del 13 de agosto de 1997).
Tampoco es cierto, frente a esa doctrina constitucional establecida, que la posibilidad práctica de la extinción del dominio tenga que fundarse en el “derecho confiscatorio en cabeza del Estado”, puesto que la Constitución no confunde las dos figuras —extinción del dominio y confiscación—, sino que les otorga características diversas.
En la sentencia C-374 de 1997 esta corporación manifestó:
“En cuanto a la confiscación, rechazada en nuestro ordenamiento, tampoco se confunde con la figura objeto de estudio, pues si bien no ocasiona indemnización ni compensación alguna, así ocurre por tratarse de una sanción típicamente penal, y no del específico objeto patrimonial que caracteriza a la extinción del dominio. Esta, (...) tiene varias expresiones —una de las cuales es la prevista en el artículo 34-2 de la Carta, desarrollado mediante la ley demandada— y se produce a raíz de la realización de ciertos supuestos de hecho establecidos por el constituyente o el legislador”.
En la sentencia C-409 de 1997, manifestó la Corte:
“En primer lugar, olvida el demandante que no fue la Ley 333 de 1996 la que consagró la figura de la extinción del dominio respecto de bienes de mala procedencia, sino que fue el propio constituyente quien, de manera imperativa, dispuso (art. 34, inc. 2º):
En otros términos, bien sabía el constituyente que al crear la posibilidad de que sobre ciertos patrimonios se establecería judicialmente que a partir del ilícito jamás se perfeccionó derecho alguno de propiedad merecedor de protección constitucional, estaba previendo una forma jurídica y justificada de hacer explícita la inexistencia de toda garantía al derecho de dominio alegado por las personas afectadas, y que ello podía verse, por quien no comprendiera la naturaleza autónoma de la institución, no necesariamente ligada a la pena imponible por el delito, como un factor contradictorio con el de la prohibición de confiscación.
Tal contradicción no existe, si se establece la distinción que esta Corte, al sentar doctrina constitucional sobre los alcances del artículo 34 de la Carta, ha hecho. La que consiste en reconocer a la extinción del dominio un carácter independiente, no penal, relativo a la declaración judicial de que el crimen y la inmoralidad no generan derechos. De tal forma que, siendo la confiscación una pena, que priva a la persona de derechos patrimoniales, no se la puede confundir con la extinción del dominio, figura en cuya virtud apenas se declara que no había un derecho de propiedad amparado constitucionalmente, habida cuenta del mal origen de los bienes”.
Con las salvedades hechas en la sentencia C-409 de 1997 acerca de las diferentes funciones que según la Constitución pueden ser confiadas a los fiscales y a los jueces —interpretación a la cual debe condicionarse la exequibilidad—, el trámite estipulado en la norma no presenta motivo alguno de vulneración de la Carta.
Nada de ello contradice las garantías constitucionales y más bien las deja expresamente consignadas, por lo cual no se aprecia violación alguna de la Carta Política. La misma norma legal advierte, con arreglo a la Constitución, que los jueces “dictarán la respectiva sentencia de extinción del dominio, verificando que durante el trámite que hubiere adelantado la fiscalía se hubiera respetado el debido proceso, la plenitud de las formas y la protección de derechos”.
La Corte insiste, sin embargo, en que la conclusión a la que llegue el fiscal no ata al juez, quien goza de la exclusividad de la atribución constitucional para declarar la extinción del dominio si lo estima del caso (C.P., art. 34 inc. 2º) o para negarla, motivando su decisión, y está obligado, por tanto, a evaluar, sopesar, comparar, verificar y completar si es necesario todos los elementos de juicio que se le suministran antes de dictar sentencia. Esta, en el sentir de la Corte, no puede, en principio, ser inhibitoria, toda vez que el perentorio mandato de la norma superior exige que sobre el tema haya definición de fondo, contundente y clara, en uno u otro sentido.
“En lo relativo a providencias judiciales, se denominan inhibitorias aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea, dejando de adoptar resolución de mérito, esto es, “resolviendo” apenas formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial. La indefinición subsiste.
En efecto, al consagrar el acceso a la administración de justicia como derecho fundamental en cabeza de toda persona, y al establecer, como uno de los postulados que orientan la actividad judicial, la prevalencia del derecho sustancial (C.P., arts. 228 y 229), la Constitución Política impuso a los jueces la obligación primordial de adoptar, en principio, decisiones de fondo en los asuntos materia de proceso.
Si ello es así, la inhibición injustificada carece de legitimidad y pierde el sentido de una decisión judicial apta para producir cualquier efecto jurídico. Es tan sólo una providencia judicial aparente que no merece la intangibilidad normalmente atribuida a las determinaciones de los jueces.
De la Constitución surge el papel activo del juez en la búsqueda de la genuina realización de los valores del derecho —en especial la justicia, la seguridad jurídica y la equidad—, luego de sus atribuciones y de su compromiso institucional emana la obligación de adoptar, en los términos de la ley que rige su actividad, las medidas necesarias para poder fallar con suficiente conocimiento de causa y con un material probatorio completo. De allí resulta que, bajo la perspectiva de su función, comprometida ante todo con la búsqueda de la verdad para adoptar decisiones justas, no pueda limitarse a los elementos que le son suministrados por las partes y deba hallarse en permanente disposición de decretar y practicar pruebas de oficio, de evaluar y someter a crítica las allegadas al proceso y de evitar, con los mecanismos a su alcance, las hipótesis procesales que dificulten o hagan imposible el fallo.
Así, pues, si se atiende al preámbulo de la Constitución, que señala a sus preceptos como objetivo prioritario la realización de la justicia y la garantía de un orden justo; si se quiere alcanzar los fines esenciales del Estado, uno de los cuales consiste en asegurar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta (C.P., art. 2); si se da verdadero sentido a la norma fundamental en cuya virtud las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (C.P., art. 2º); si se acatan los postulados del debido proceso, que en últimas consagran el derecho de toda persona a que, dentro de las formas propias de cada juicio, se defina el derecho en su caso (C.P., art. 29); si se hace efectivo el acceso de todos a la administración de justicia (C.P., art. 229) y se reconoce en ella la prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 128), las inhibiciones judiciales deben ser rechazadas como formas habituales y generalizadas de dar término a los procesos judiciales o a las etapas de los mismos”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sent. C-666, nov. 28/96).
6. Protección de derechos
El artículo 16 de la Ley 333 de 1996 establece:
“ART. 16.—Protección de derechos. Los funcionarios competentes para conocer de las actuaciones penales y de la acción de extinción del dominio, garantizarán el debido proceso, el derecho de defensa, la plenitud de las formas y observarán lo dispuesto en los artículos 4º, 11 y 12 de la presente ley en materia de protección de derechos.
En todo caso, la extinción del dominio prevista en esta ley no excluye la aplicación del decomiso, comiso, incautación, aprehensión, ocupación y demás medidas consagradas por el ordenamiento jurídico en materia de bienes”.
No puede ser inexequible una norma que se limita a reiterar lo señalado en el artículo 29 de la Constitución Política.
Se declarará exequible el primer inciso del artículo 16 transcrito, al igual que el artículo 11, a cuyo tenor “en el ejercicio y trámite de la acción de extinción del dominio se garantizarán el debido proceso, el derecho de defensa y la plenitud de las formas propias del mismo”.
En cuanto al segundo inciso del artículo 16, acusado, no quebranta la Constitución Política, ya que bien puede la ley señalar la pertinencia y aun la coexistencia de instituciones distintas, como la extinción del dominio y el comiso, que son claramente diferenciables, según se expuso en sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997.
7. Las consecuencias procesales de la extinción del dominio.
El artículo 21 de la Ley 333 de 1996 dispone:
“ART. 21.—De la sentencia. Si la sentencia declara la extinción del dominio, ordenará la cancelación de las limitaciones, desmembraciones, gravámenes, embargos e inmovilizaciones e inscripciones que recaigan sobre los bienes y su inscripción en el registro competente sin costo alguno para el Estado.
Los titulares de los derechos contemplados en esta norma deberán comparecer al proceso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de esta ley. Quienes tengan legitimación para concurrir al proceso podrán impugnar la eficacia y licitud de los títulos y derechos a que se refiere este precepto”.
El artículo 22, también demandado, establece:
“ART. 22.—De la entrega. Si la sentencia declara la extinción del dominio de los bienes y éstos no estuvieren en poder del Estado, ordenará su entrega definitiva a quien corresponda y, ejecutoriada, comisionará para la diligencia que se practicará de preferencia por el comisionado dentro de los diez (10) días siguientes a la providencia respectiva”.
Por su parte, el artículo 23 señala:
“ART. 23.—De la persecución de bienes. El Estado podrá perseguir bienes de los que sea titular o beneficiario real la persona contra quien se dictó sentencia de extinción del dominio o sus causahabientes que no sean de buena fe y hasta concurrencia del valor por el cual se decretó la extinción”.
Las transcritas normas no hacen nada distinto de contemplar las consecuencias jurídicas de la declaración de extinción del dominio, una vez dictada la correspondiente sentencia.
Todas ellas consagran previsiones suficientes para la defensa de los implicados y para la garantía de los terceros, establecen los recursos, señalan términos, propenden una decisión oportuna y sin dilaciones injustificadas, y adoptan las indispensables precauciones en materia civil y en lo relacionado con el registro de instrumentos públicos.
8. El fondo creado para la destinación y manejo de los bienes cuya extinción se declara
Los artículos 25 y 26, este último en la parte demandada, disponen:
“ART. 25.—De la creación del fondo para la rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen organizado. Créase el fondo para la rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen organizado, que funcionará como una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes.
ART. 26.—De la disposición y destinación de los bienes. Los bienes y recursos sobre los cuales se declare la extinción del dominio, sin excepción alguna ingresarán al fondo para la rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de conformidad con los reglamentos...
PAR.—Las tierras aptas para la producción y que ingresen al fondo que se crea en la presente ley, se adjudicarán a los campesinos e indígenas que cumplan los requisitos establecidos. La adjudicación se hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994. Los desplazados por la violencia y los involucrados en los programas de erradicación de cultivos ilícitos tendrán prioridad para la adjudicación”.
El fondo, que es una cuenta especial sin personería jurídica, administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, recibirá, como parte de sus recursos, los bienes objeto de extinción del dominio, efectuadas las deducciones correspondientes (art. 21).
Bien podía el legislador crear esta cuenta, para el manejo de bienes que ingresan al patrimonio de la Nación y señalar la destinación de tales bienes, con arreglo a la cláusula general de competencia (C.P., art. 150).
El legislador goza de competencia para asignar funciones a la Dirección Nacional de Estupefacientes, una de las cuales puede ser precisamente la de administrar una cuenta especial que, como en este caso, guarda relación con sus funciones, así como el Consejo Nacional de Estupefacientes, que tiene a cargo la fijación de políticas en la materia examinada.
De conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 18, de la Constitución, el parágrafo del artículo 25 transcrito señala que, preferencialmente, en tratándose de bienes rurales con característica vocación rural, una vez decretada la extinción del dominio que sobre ellos se ejercía, pasarán de manera inmediata al Instituto Colombiano de Reforma Agraria, entidad pública cuyas atribuciones dependen de lo que la ley disponga y cuya actividad propia, según la normatividad en vigor, se ve fortalecida y complementada con el ingreso de nuevos bienes que, según voluntad del legislador, en el Estado social de derecho, encuentran en los planes de reforma agraria valioso instrumento de redistribución de los ingresos y de aplicación de los bienes mal habidos al beneficio colectivo, saneando su futura utilización.
No de menor importancia, en aplicación del principio constitucional de solidaridad (C.P., art. 1º) y de los objetivos señalados en los artículos 8º, 13 —inciso 2º—, 58, 64, 65 y 334 de la Constitución, entre otros, el parágrafo del artículo 26 demandado señala que las tierras aptas para la producción y que ingresen al fondo que se crea “se adjudicarán” —regla de carácter imperativo que no admite esguinces ni interpretaciones diversas— a los campesinos e indígenas que cumplan los requisitos establecidos por la ley, a los desplazados por la violencia y a los involucrados en los programas de erradicación de cultivos ilícitos, quienes tendrán prioridad para la adjudicación, lo cual significa que, en igualdad de circunstancias, por razón de su origen y de la situación especial por la que transitan, tales personas habrán de ser preferidas respecto de otras para el indicado efecto, nuevamente de conformidad con los postulados del Estado social de derecho, el principio de solidaridad y el derecho a la igualdad real y efectiva (C.P., arts. 1º y 13).
Debe destacarse que los parágrafos 1º y 2º del artículo 25 acusado se limitan a establecer las reglas aplicables de manera provisional a los bienes objeto de proceso, mientras éste se adelanta, así como a contemplar la posibilidad de enajenación de los bienes fungibles o que amenacen deterioro, y ello por razones de prevalencia del interés público y con el objeto de asegurar la función social de la propiedad, impidiendo que en el curso del trámite judicial se genere la práctica inutilidad de los cuya extinción se propone, sobre la base de su origen ilícito.
Por las anteriores razones se declarará la exequibilidad del aparte demandado:
9. Ejercicio especializado y preferente
Estatuye el artículo 27 de la ley acusada:
“ART. 27.—Del ejercicio especializado y preferente. Sin perjuicio de la competencia de los fiscales ante la justicia regional, de los que determine el Fiscal General de la Nación y de los jueces penales del circuito, la Fiscalía General de la Nación conformará, por reorganización de su planta de personal, una unidad especializada para investigar bienes de ilícita procedencia, adelantar la extinción del dominio en las actuaciones penales e integrar un registro y control de los procesos en los cuales se inicie y declare la extinción del dominio.
Las investigaciones preliminares para investigar bienes de ilícita procedencia de la unidad especializada tendrán un plazo de seis (6) meses; en ellas se observará lo dispuesto en el artículo 2º.
El deber de iniciación del proceso de extinción del dominio se extiende sin perjuicio de las obligaciones de información que corresponden a las entidades estatales legitimadas, de sus funciones de inspección, vigilancia y control, así como de las atribuciones y facultades especificadas que se derivan de éstas”.
La orden impartida a la Fiscalía General de la Nación en el sentido de reorganizar su planta de personal para establecer una unidad especializada con los objetivos y funciones señaladas en la norma se aviene a la Constitución Política, cuyo artículo 253 confía a la ley la atribución de determinar todo lo relativo a la estructura y funcionamiento del mencionado organismo.
Por otro lado, los cometidos de la nueva unidad encajan en las responsabilidades constitucionales básicas de la Fiscalía, la más importante de las cuales consiste en investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes (C.P., art. 250). Además, es de su cargo, si fuere del caso (num. 1º), tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito, y le corresponde “cumplir las demás funciones que establezca la ley”.
No puede olvidarse que el artículo 30 de la Ley 270 de 1996 (estatutaria de la administración de justicia) dispuso al respecto:
En ejercicio de estas atribuciones, el fiscal general no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales”.
Sobre el punto, la Corte debe reiterar lo expresado al revisar la constitucionalidad de dicha norma:
“Como se estableció al revisar el artículo 28 del presente proyecto, la Constitución Política le asignó a la Fiscalía General de la Nación un status especial en relación con las otras entidades que hacen parte de la rama judicial del poder público. Esa diferenciación se establece a partir de la autonomía presupuestal y administrativa que se le confiere al ente acusador (C.P., art. 249), de forma tal que este pueda definir los asuntos sobre los que versan estas materias en forma independiente, sin depender para ello del órgano al que constitucionalmente se le ha otorgado de manera general esa atribución dentro de la rama, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura. Dentro de ese mismo orden de ideas, la Corte estima que la autonomía a la que se ha venido haciendo referencia abarca todos los aspectos propios de las decisiones administrativas y presupuestales, entre los que se encuentra, lógicamente, la definición de la estructura de la fiscalía, la determinación de la planta de personal y la asignación del manual de requisitos y de funciones.
Así, pues, la Corte no comparte los argumentos presentados por los ciudadanos intervinientes en el sentido de que el artículo bajo examen desconoce los postulados previstos en los numerales 2º y 3º del artículo 257, pues estos constituyen, por así decirlo, la regla general en materia de la estructura y funcionamiento de la administración de justicia, regla frente a la cual la misma Carta Política determinó ciertas excepciones, como es el caso del tratamiento singular y especial que se le ha conferido a la fiscalía en la Constitución.
Las anteriores consideraciones no significan de modo alguno que el ente acusador goce de plena autonomía para ejercer las atribuciones en comento, pues resulta claro que el Congreso, a través de una ley ordinaria, deberá definir ciertos aspectos presupuestales y administrativos de la fiscalía. Tal es el caso, por ejemplo, de la fijación de la planta de personal —la cual habrá de depender necesariamente de las normas relacionadas con la carrera administrativa—, o del manual de funciones que igualmente deberá ser determinado por el legislador”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sent. C-37, febr. 5/96).
Es facultad del Congreso modificar las normas procesales (C.P., arts. 29 y 150, num. 1º), por lo cual no resulta inexequible el inciso 2º del precepto examinado, a cuyo tenor las investigaciones preliminares sobre bienes de procedencia ilícita, a cargo de la unidad especializada, tendrán un plazo de seis (6) meses.
Pese a la confusa redacción del inciso 3º del artículo 27, la Corte concluye que su sentido es el de que los fiscales que inicien la actuación y los jueces encargados de conocer sobre la acción de extinción del dominio darán mayor celeridad y decidirán de manera preferente sobre ella cuando se trate de los delitos allí enunciados —cuya gravedad, evaluada por el legislador en desarrollo de sus atribuciones resulta aquí inocultable por la magnitud del daño social que tales ilícitos causan—, lo cual no desconoce los preceptos constitucionales, pues está permitido a la ley medir el efecto negativo de los hechos punibles para atribuir consecuencias jurídicas distintas al trámite procesal iniciado respecto de cada uno de ellos. El carácter preferente de determinadas decisiones está reconocido en la propia Constitución, como puede verse en su artículo 86 respecto de la acción de tutela, y puede, por tanto, establecerse en la ley que los jueces, en el ejercicio de sus competencias, deban dar prioridad a ciertos trámites que el propio legislador encuentra urgentes o relevantes, o cuando juzga útil o necesario que las resoluciones judiciales relativas a ellos, en este caso las de extinción del dominio sobre bienes adquiridos a partir de la comisión de los señalados delitos, se adopten con una mayor celeridad que las demás.
Se ajustan a las prescripciones constitucionales, en particular a las que contemplan la función esencial de la Fiscalía General de la Nación (C.P., arts. 250 y 251), los incisos 4º y 5º del artículo en estudio, pues resaltan y hacen exigible un deber fundamental de los servidores públicos encargados de promover o tramitar los procesos de que alguna manera tengan repercusiones en el campo penal: informar a la fiscalía sobre la iniciación y culminación del proceso, para que ésta adopte las medidas que correspondan, en ejercicio de sus competencias.
1. ESTÉSE A LO RESUELTO por la Corte en la sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997 sobre los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 9º, 10, —inciso 1º—, 21 —parágrafo— y 33 de la Ley 333 de 1996 y acerca de la integridad de dicha ley, en cuanto no requería trámite de ley estatutaria. Así mismo, estése a lo resuelto en la misma sentencia, en el sentido de que el conjunto de la ley no vulneró el principio de unidad de materia.
2. Estése a lo resuelto por la Corte en las sentencias C-374 del 13 de agosto de 1997 y C-409 del 28 de agosto de 1997 en cuanto a los siguientes apartes del artículo 7º de la Ley 333 de 1996:
“ART. 7º—De la naturaleza de la acción. La acción de extinción del dominio de que trata esta ley es de naturaleza jurisdiccional y de carácter real, y procederá contra el titular real o presunto o los beneficiarios reales de los bienes, independientemente de quien lo (sic) tenga en su poder o lo (sic) haya adquirido...
3. Estése a lo resuelto por la Corte en la sentencia C-409 del 28 de agosto de 1997, respecto de la exequibilidad de los artículos 8º y 14 de la Ley 333 de 1996.
4. Decláranse EXEQUIBLES, en los términos de esta sentencia, los artículos 11, 15, 16, 22, 23, 25 y 27 de la Ley 333 de 1996.
5. Decláranse EXEQUIBLES, en los términos de esta sentencia, los siguientes apartes del artículo 7º de la Ley 333 de 1996:
“y sin perjuicio de los derechos de los terceros de buena fe. En ningún caso se podrá intentar la acción de extinción del dominio en forma independiente, si hay actuaciones penales en curso.
6. Decláranse EXEQUIBLES, en los términos de esta sentencia, los incisos 2º y 3º del artículo 10 de la Ley 333 de 1996. La constitucionalidad de las expresiones “por las demás causales, dichas entidades estatales deberán instaurar la acción con absoluta independencia de la actuación penal”, pertenecientes al inciso 2º, se condiciona en el sentido de que, en guarda del principio de legalidad, mientras las causales que hoy señalan los artículos 2º de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997 no sean adicionadas por el legislador, no se podrán iniciar procesos de extinción del dominio sino con base en los delitos que dichas normas contemplan.
7. Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el artículo 21 de la Ley 333 de 1996, salvo su parágrafo, respecto del cual deberá acatarse lo resuelto en sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997.
8. Decláranse EXEQUIBLES, en los términos de esta sentencia, los siguientes apartes del artículo 26 de la Ley 333 de 1996:
“ART. 26.—De la disposición y destinación de los bienes. Los bienes y recursos sobre los cuales se declare la extinción del dominio, sin excepción alguna ingresarán al fondo para la rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de conformidad con los reglamentos...