Source: https://www.nexteco.it/lab/sottoprodotti-una-vera-giungla
Timestamp: 2019-12-11 05:49:07+00:00
Document Index: 27414906

Matched Legal Cases: ['art. 184', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 185', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 184', 'art. 184']

Sottoprodotti… una vera giungla!
29 marzo 2018 / Stefano Reniero
Volendo raccontare cosa succede quanto si realizza un bene attraverso un determinato ciclo produttivo potremmo sinteticamente dire che si produce un “prodotto”, cioè il bene stesso per cui è stata pensato il processo, ed uno “scarto”, ovvero un materiale di risulta o uno sfrido. Se lo “scarto” può essere reimpiegato nello stesso o in altri processi produttivi lo chiamiamo “sottoprodotto”; se invece è necessario disfarsene lo chiamiamo “rifiuto”.
Il “sottoprodotto”, per essere realmente tale, deve essere reimpiegato senza nessun trattamento aggiuntivo, se non quelli previsti dalla normale pratica industriale ovvero con trattamenti analoghi a quelli che si effettuano sulle materie prime.
Il “rifiuto” può essere avviato a “smaltimento” oppure ad un processo di “recupero o di riciclaggio” che lo trasformano in “non rifiuto” (End of Waste, in passato materia prima seconda – MPS)…leggi il nostro post sull’End of Waste!
Tutto chiaro direte voi… beh non proprio dico io!!!
Di seguito alcuni spunti per orientarsi nella giungla dei “sottoprodotti”…
La definizione di sottoprodotto la si deve inizialmente all'articolo 5 della Direttiva 2008/98/CE il quale ha sostanziato diverse proposte avanzate a livello comunitario, in sede di revisione della Direttiva Rifiuti, che sono ben sintetizzate nella comunicazione interpretativa della Commissione al Consiglio in materia di rifiuti e di sottoprodotti COM (2007) 59 del 21.2.2007.
La comunicazione COM (2007) 59 affronta la questione di quando un sottoprodotto vada considerato un rifiuto, al fine di chiarire la situazione giuridica per gli operatori economici e le autorità competenti, descrivendo “Problematica è ad esempio la distinzione tra i materiali che non sono l'obiettivo primario di un processo di produzione, ma che possono essere considerati sottoprodotti non assimilabili a rifiuti, e i materiali che devono invece essere trattati come rifiuti. In realtà non esiste una distinzione netta, ma piuttosto svariate situazioni tecniche con ripercussioni e rischi ambientali molto diversi, così come innumerevoli zone d'ombra. Pur tuttavia, per applicare la normativa ambientale occorre tracciare, caso per caso, una linea chiara tra le due situazioni giuridiche, stabilendo se il materiale di cui si tratta costituisce rifiuto o meno. È proprio tale distinzione che si è talvolta rivelata difficile a farsi.”
Ulteriori indicazioni sulla corretta applicazione della definizione di “sottoprodotto” sono state fornite dalla Commissione Europea nella “Guideline on interpretatation of key provisions of Dir. 2008/98/CE on waste” nella quale viene indicato come la definizione adottata nella direttiva tiene conto delle numerose sentenze sul tema sottoprodotto che la corte di giustizia europea ha emanato nel tempo.
Tra le motivazioni che hanno portato alla redazione della guida vi è la consapevolezza che “un'interpretazione troppo ampia della definizione di rifiuto impone alle aziende costi superflui, rendendo meno interessante un materiale che avrebbe potuto invece rientrare nel circuito economico. Un'interpretazione troppo restrittiva, al contrario, può tradursi in danni ambientali e pregiudicare l'efficacia della legislazione e delle norme comunitarie in materia di rifiuti.”
Il d.lgs 152/06 (come modificato dal d.lgs 205/2010)
In Italia, la nozione di sottoprodotto è stata introdotta dal Decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205 con il quale, accanto alla definizione di rifiuto, sono state individuate anche le condizioni in base alle quali una sostanza o un oggetto non sono da considerarsi tali.
Nello specifico l’articolo 183 “Definizioni” rimanda direttamente all’articolo 184-bis, commi 1 e 2, che fornisce una disciplina sostanziale del settore riporta la definizione di sottoprodotto alla sub lettera (qq) “[...] qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa le condizioni di cui all’articolo 184-bis, comma 1, o che rispetta i criteri stabiliti in base all'articolo 184-bis, comma 2 [...]”.
L’articolo 184-bis, interamente dedicato alla nozione di sotto prodotto, si divide in 2 commi:
il primo recante la definizione dì sottoprodotto dettando alcune condizioni tassative che devono essere soddisfatte;
il secondo in cui si preannuncia l’adozione, con appositi decreti ministeriali, di criteri quali - quantitativi per specifiche sostanze od oggetti da considerarsi sottoprodotti e non rifiuti.
Il succitato articolo individua le seguenti condizioni necessarie per la sussistenza della qualifica di sottoprodotto:
l'ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l'oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana
Dalla lettura dell’elenco delle condizioni tassative alla base della qualifica di sottoprodotto, ne deriva che il sottoprodotto è tale se deriva da un processo di produzione di cui costituisce parte integrante ma che, tuttavia, non costituisce lo scopo primario della produzione e che, sin dal momento della sua produzione, sia certo il suo riutilizzo.
Da sottolineare che se viene meno anche una sola delle condizioni sopra elencate, lo scarto di produzione deve essere assoggettato alla disciplina dei rifiuti, pena il rischio di pesanti sanzioni.
Il Decreto Ministeriale 264/2016
Con decreto del Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare 13 ottobre 2016, n. 264, sono stati adottati “Criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti”.
La pubblicazione di questo decreto era stata preannunciata, almeno in parte, dal comma 2 dell’art. 184-bis del D.l.vo 152 in quale prevedeva che “[…] possono essere adottate misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti. All'adozione di tali criteri si provvede con uno o più decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare […]”.
Di fatto come si legge all'art. 1 il D.M. 264 non si è limitato a “specifiche tipologie di sostanze o oggetti” ma partendo da un generico (Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti) ha individuato come finalità quella di “favorire ed agevolare l’utilizzo come sottoprodotti di sostanze ed oggetti che derivano da un processo di produzione e che rispettano specifici criteri […] definisce alcune modalità con le quali il detentore può dimostrare che sono soddisfatte le condizioni generali di cui all'articolo 184 -bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.”.
Prima di analizzare le modalità di cui parla l’art. 1 è bene soffermarsi sull’art. 2 “Definizioni” che introduce i concetti di:
residuo di produzione (di seguito «residuo»): ogni materiale o sostanza che non è deliberatamente prodotto in un processo di produzione e che può essere o non essere un rifiuto;
sottoprodotto: un residuo di produzione che non costituisce un rifiuto ai sensi dell’articolo 184 -bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
L’art. 3 “Ambito di applicazione” precisa che il decreto si applica ai residui di produzione mentre sono esclusi “i prodotti, le sostanze e i materiali dei cui all’art. 185 del 152/06, i residui derivanti da attività di consumo”. Inoltre viene confermata la disciplina separata in materia di terre e rocce da scavo.
Con l’art. 4 “Condizioni generali” si entra nel cuore del Decreto dove al comma 2, rimandando agli articoli che seguono “[…] sono indicate alcune modalità con cui provare la sussistenza delle circostanze di cui al comma 1, fatta salva la possibilità di dimostrare, con ogni mezzo ed anche con modalità e con riferimento a sostanze ed oggetti diversi da quelli precisati nel presente decreto, o che soddisfano criteri differenti, che una sostanza o un oggetto derivante da un ciclo di produzione non è un rifiuto, ma un sottoprodotto.”
Lo stesso articolo introduce 2 ulteriori novità:
l’elenco pubblico (comma 3) istituito presso le Camere di commercio territorialmente competenti al quale il produttore e l’utilizzatore del sottoprodotto si possono iscrivere (non è un obbligo!!!);
l’obbligo di conservare la documentazione per tre anni, nonché la loro messa a disposizione all’autorità di controllo (comma 4).
Con gli articoli successivi il DM entra nel vivo!!! Si introducono i concetti di:
Certezza dell’utilizzo (art. 5);
Normale pratica industriale (art. 6);
Deposito e movimentazione (art. 8)
Controlli e ispezioni (art. 9)
La certezza dell’utilizzo
L’art. 5 individua gli elementi utili a documentare la certezza dell’utilizzo: tale requisito deve essere dimostrato a) dal produttore al momento della produzione del residuo e b) dal detentore al momento dell'impiego (figura probabilmente riconducibile all'utilizzare, ndr).
In questo articolo troviamo delle novità assolute:
l’organizzazione e la continuità di un sistema di gestione (comma 1), che devono essere assicurati (congiuntamente?) dal produttore e dal detentore, che consenta l’identificazione e l’utilizzazione effettiva del sottoprodotto (l’analogia con le informazioni documentate di un Sistema di gestione ambientale conforme alla norma 14001:2015 mi pare chiara);
il sistema di gestione dovrebbe prendere il via “dall’analisi delle modalità organizzative del ciclo di produzione, delle caratteristiche, o della documentazione relative alle attività dalle quali originano i materiali impiegati ed al processo di destinazione, valutando, in particolare, la congruità tra la tipologia, la quantità e la qualità dei residui da impiegare e l’utilizzo previsto per gli stessi.” (comma 2);
l’impianto in cui il residuo deve essere utilizzato deve essere individuato o individuabile già al momento della produzione del residuo stesso (comma 3).
Gli strumenti probatori
Gli strumenti probatori indicati dal decreto sono la documentazione contrattuale e la scheda tecnica.
La presenza di rapporti o impegni contrattuali tra il produttore del residuo, eventuali intermediari (coloro i quali agevolano l’incontro tra produttore ed utilizzatore?) e gli utilizzatori costituisce elemento di prova della certezza del riutilizzo (comma 4). Tale circostanza era stata presa in considerazione dalla Comunicazione COM (2007) 59 quando afferma che “l'esistenza di contratti a lungo termine tra il detentore del materiale e gli utilizzatori successivi può indicare che il materiale oggetto del contratto sarà utilizzato e che quindi vi è certezza del riutilizzo”.
La possibilità di fornire la prova della sussistenza anche degli altri requisiti tramite la documentazione indicata è invece condizionata dallo specifico contenuto della stessa.
La predisposizione di una Scheda tecnica - peraltro non obbligatoria, ma facoltativa - contenente le informazioni indicate all’allegato 2 è necessaria ai fini di documentare la certezza dell’utilizzo e l’intenzione di non disfarsi del residuo in mancanza di rapporti o impegni contrattuali (comma 5).
La scheda tecnica deve consentire a) l'identificazione dei sottoprodotti dei quali è previsto l'impiego, b) l'individuazione delle caratteristiche tecniche degli stessi, c) l'individuazione del settore di attività o della tipologia di impianti idonei ad utilizzarli.
Le schede tecniche sono numerate, vidimate (dalle Camere di commercio territorialmente competenti) e gestite con le procedure e le modalità fissate dalla normativa sui registri IVA (comma 6). La scheda tecnica di cui contiene, tra l'altro, le informazioni necessarie a consentire la verifica delle caratteristiche del residuo e la conformità dello stesso rispetto al processo di destinazione e all'impiego previsto (art. 7, comma 2);
La scheda tecnica rappresenta, dunque, un elemento di ausilio sotto il profilo probatorio per coloro che intendano avvalersi delle procedure previste dal Regolamento.
In caso di cessione del sottoprodotto deve essere compilata la “Dichiarazione di conformità”, per assicurare la conformità dello stesso ai requisiti richiesti dalla legge ed alla scheda tecnica, della quale è necessario indicare gli estremi di riferimento.
L’art. 6 in materia di normale pratica industriale stabilisce al comma 2 che “Rientrano, in ogni caso, nella normale pratica industriale le attività e le operazioni che costituiscono parte integrante del ciclo di produzione del residuo, anche se progettate e realizzate allo specifico fine di rendere le caratteristiche ambientali o sanitarie della sostanza o dell’oggetto idonee a consentire e favorire, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e a non portare ad impatti complessivi negativi sull’ambiente”.
In ogni caso, le operazioni svolte sul residuo non devono essere necessarie a conferire allo stesso particolari caratteristiche sanitarie o ambientali che il residuo medesimo non possiede al momento della produzione, perché lo scopo della disposizione è quello di evitare che, inquadrando come “normale pratica industriale” un’attività (ad esempio, finalizzata a ridurre la concentrazione di sostanze inquinanti o pericolose), possano essere sostanzialmente eluse le disposizioni in materia di gestione dei rifiuti e le relative necessarie cautele ed autorizzazioni.
In proposito è opportuno fare ricorso agli orientamenti della Commissione sulla normale pratica industriale enunciati nel documento Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste emanato dalla Direzione Generale Ambiente della medesima Commissione nel Giugno 2012:
se un residuo di produzione deve essere sottoposto a trattamento prima di poter essere utilizzato, è possibile che l’operazione costituisca un trattamento sui rifiuti;
d’altra parte, normalmente anche gli stessi materiali vergini necessitano di alcuni trattamenti, prima di poter essere impiegati nei processi produttivi;
le tecniche di trattamento, usualmente impiegate per eliminare le caratteristiche tipiche (ed indesiderate) dei rifiuti, come la loro contaminazione ad opera di frazioni pericolose o inutili, non dovrebbero essere qualificate come operazioni di normale pratica industriale, in tal modo escludendo che il residuo possa essere qualificato come sottoprodotto e consentendo che tali trattamenti - che potrebbero generare rischi ambientali o sanitari - siano sottoposti ai controlli previsti dalla normativa sui rifiuti, in applicazione del principio di precauzione;
i trattamenti che costituiscono operazioni di normale pratica industriale - ad esempio, i trattamenti meccanici finalizzati a modificare dimensioni of orma del residuo - non impediscono che il residuo possa essere qualificato come sottoprodotto.
In estrema sintesi, secondo la Commissione Europea non è possibile individuare ex lege un trattamento di normale pratica industriale, salvo limitatissime eccezioni.
Tale orientamento appare ispirato dall'intenzione di evitare, in applicazione del principio di precauzione, che taluni trattamenti, potenzialmente applicabili a tutti i residui - quali sottoprodotti e rifiuti - vengano artatamente sottratti al regime dei controlli e delle restrizioni, previste per la gestione ordinaria dei rifiuti, solo perché inseriti in un elenco di operazioni esplicitamente qualificate anche come normale pratica industriale.
Pertanto, l’inclusione di ciascun trattamento tra le normali pratiche industriali non può essere basata sulla presenza dello stesso all’interno di un elenco positivo, ma deve essere fondata su una verifica, caso per caso, finalizzata a dimostrare se la medesima attività sia qualificabile, in concreto, come normale pratica industriale, ovvero come attività di trattamento di rifiuti.
Il deposito e la movimentazione
L’art. 8 disciplina il deposito e la movimentazione del sottoprodotto che devono assicurare il mantenimento delle caratteristiche del residuo necessarie a consentirne l’impiego.
Fermo restando che rifiuti e sottoprodotti devono essere tenuti separati tra loro, si concorda sul fatto che fino all’effettivo utilizzo, il sottoprodotto deve essere depositato e movimentato nel rispetto di specifiche norme tecniche (se disponibili o forse è bene avere che dia qualcosa in merito il sistema di gestione), evitando spandimenti accidentali, contaminazione delle matrici ambientali e prevenendo o minimizzando la formazione di emissioni diffuse e la diffusione di odori.
In materia di deposito va ricordato che già la Comunicazione COM (2007) 59 prevedeva che “Allo stesso modo, se il materiale è depositato per un periodo indeterminato in attesa di un riutilizzo eventuale ma non certo, occorre considerarlo un rifiuto per tutto il tempo in cui è depositato.”
La circolare MAATM 30 maggio 2017, n. 7619
Il Ministero dell’Ambiente è intervenuto sul tema dei sottoprodotti con la circolare 30 maggio 2017, n. 7619 per fornire chiarimenti per un’uniforme applicazione ed univoca lettura del D.M. 264/2016.
Data la complessità della materia e dell’assenza di prassi interpretative, il Ministero ha ritenuto necessario predisporre un Allegato tecnico-giuridico di approfondimento che tratta in modo esaustivo le condizioni stabilite dall’art. 184-bis del D.L.vo 152/06 per la sussistenza del concetto di “sottoprodotto” e che prende in considerazione articolo per articolo i contenuti del D.M. 264/2016.
Nella circolare si sottolinea che il decreto:
non innova in alcun modo la disciplina sostanziale;
non contiene né un “elenco” di materiali senz'altro qualificabili alla stregua di sottoprodotti, né un elenco di trattamenti ammessi sui sottoprodotti in quanto senz'altro costituenti “normale pratica industriale”;
conferma che la valutazione del rispetto dei criteri indicati è rimessa ad una analisi caso per caso, come anche precisato nell'articolo 1, comma 2 del Regolamento, ai sensi del quale “i requisiti e le condizioni richiesti per escludere un residuo di produzione dal campo di applicazione della normativa sui rifiuti sono valutati ed accertati alla luce del complesso delle circostanze.
Il Decreto è stato pensato dall'Amministrazione, in attuazione dell’art. 184-bis, comma 2, come strumento a disposizione di tutti i soggetti interessati (operatori, altre Amministrazioni, organi di controllo, etc.) per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti richiesti dalla normativa vigente per la qualifica di un residuo di produzione come sottoprodotto anziché come rifiuto. La sua finalità non è, dunque, quella di irrigidire la normativa sostanziale del settore, quanto, piuttosto, quella di consentire una più sicura applicazione di quella vigente.