Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-8681-de-marzo-22-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204231d2f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-08-20 01:33:28
Document Index: 175306298

Matched Legal Cases: ['artículo 85', 'artículo 365', 'artículo 89', 'artículo 74', 'artículo 89', 'artículo 89', 'artículo 6', 'artículo 99', 'artículo 99', 'artículo 368', 'artículo 7', 'artículo 47', 'artículo 90', 'artículo 368', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 368']

﻿ SENTENCIA 8681 DE MARZO 22 DE 2007
SENTENCIA 8681 DE 22 DE MARZO DE 2007
CONTENIDO:NACIÓN OBLIGADA A CUBRIR A EMPRESAS DE GAS COMBUSTIBLE EL DÉFICIT O DIFERENCIA ENTRE EL MONTO DE LOS SUBSIDIOS REPARTIDOS A TRAVÉS DE LA EMPRESA. DISTINCIÓN ENTRE RENDIMIENTO FINANCIERO E INTERÉS MORATORIOLAS EMPRESAS QUE PRESTEN UN SERVICIO PÚBLICO DEBEN GIRAR LOS SUPERÁVIT JUNTO CON LOS RENDIMIENTOS DEVENGADOSDIFERENCIAS ENTRE LOS RENDIMIENTOS FINANCIEROS DEVENGADOS POR LOS SUPERÁVIT DURANTE EL PLAZO DE QUE DISPONEN LAS EMPRESAS PARA GIRAR ESTOS ÚLTIMOS AL FONDO Y LOS INTERESES MORATORIOS QUE SE CAUSEN A PARTIR DEL VENCIMIENTO DE DICHO PLAZO.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIOS PÚBLICOS, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, SERVICIO PÚBLICO DE DISTRIBUCIÓN DE GAS COMBUSTIBLE, INTERESES, HACIENDA PÚBLICA, CONTROL FISCAL SOBRE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, SUPERÁVIT POR VALORACIÓN DE LOS ACTIVOS, GAS COMBUSTIBLE, DISTRIBUCIÓN DE GAS COMBUSTIBLE
Sentencia 8681 de marzo 22 de 2007
Ref.: expediente 2000-00240 (8681)
Actora: Gas Natural S.A. ESP
Se resuelven los recursos de apelación interpuestos por la Nación - Ministerio de Minas y Energía y Gas Natural S.A. ESP., contra la sentencia de 24 de octubre de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) declaró la nulidad del acto acusado, ordenó el reconocimiento de intereses moratorios según la tasa de interés bancario y denegó la corrección monetaria.
EXTRACTOS: «1. Antecedentes
Gas Natural S.A. ESP, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó el 23 de marzo de 2000 la siguiente demanda:
1.1.1. Que se declare la nulidad del acto administrativo conformado por las siguientes decisiones:
a) El Oficio 6065 de 1999 (14 de abril), por el cual el apoderado del Ministerio de Minas y Energía negó el reconocimiento de rendimientos financieros sobre los subsidios otorgados por Gas Natural S.A. ESP en el tercer trimestre de 1998.
b) La Resolución 319 de 1999 (16 de julio) que mantuvo la decisión anterior al desatar el recurso de reposición.
c) La Resolución 8-1208 de 1999 (oct. 29), por la cual se decidió el recurso de apelación, confirmando el oficio impugnado.
1.1.2. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la Nación - Ministerio de Minas y Energía a pagar a Gas Natural S.A. ESP la suma de cincuenta y tres millones doscientos noventa y dos mil doscientos diez pesos ($ 53’292.210), por concepto de los rendimientos financieros dejados de percibir como consecuencia del pago tardío de los subsidios otorgados a los estratos 1 y 2 durante el tercer trimestre de 1998, actualizada desde cuando se causó y hasta la ejecutoria de la sentencia o de la providencia que decida el incidente de regulación de perjuicios, conforme al IPC certificado por el DANE.
1.1.3. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 Código Contencioso Administrativo y se condene en costas a la demandada.
La Sala debe definir si la Nación estaba obligada a cubrir a una empresa de gas combustible el déficit o diferencia entre el monto de los subsidios repartidos a través de la empresa y el monto recaudado por esta por concepto de la contribución de solidaridad; y en caso afirmativo, las consecuencias de su incumplimiento.
4.1. Reglamentación general de los subsidios.
Conforme al artículo 365 de la Constitución Política, es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional. Para hacer posible el acceso de las personas de menores ingresos a los servicios públicos domiciliarios, la Constitución ordena, de un lado, que el régimen de tarifas tenga en cuenta, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos (art. 367); y asimismo que la Nación, las entidades territoriales y las descentralizadas podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos para que dichos usuarios puedan pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.
La Ley 142 (art. 14.29.) (1) define el subsidio como la diferencia entre lo que se paga por un servicio y el costo de este, cuando el costo supera a lo que se recibe. O en otros términos, el exceso del costo del servicio sobre el precio pagado por el usuario de menores ingresos. El subsidio se reparte como un descuento en la factura del servicio (art. 99.3) (2) . El Decreto Reglamentario 3087 de 1997 (3) reiteró que el subsidio se refleja como un descuento en la factura a los usuarios de menores ingresos (art. 1.5) (4) .
Los principios de solidaridad y redistribución de ingresos se traducen en el cobro de una contribución a los usuarios de los estratos altos (5 y 6) y a los usuarios comerciales e industriales, denominada contribución de solidaridad, que será recaudada y aplicada por las empresas al pago de subsidios y, si quedare un superávit, será entregado a fondos de solidaridad y redistribución de ingresos de las entidades territoriales. Tratándose de empresas de gas combustible, el superávit será entregado al presupuesto de la Nación, en un Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos (FSSRI) administrado por el Ministerio de Minas y Energía. La Ley 142 dispuso a este respecto:
89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas. Al presentarse superávits por este concepto, en empresas de servicios públicos oficiales de orden distrital, municipal o departamental se destinarán a “fondos de solidaridad y redistribución de ingresos” para empresas de la misma naturaleza y servicio que cumplan sus actividades en la misma entidad territorial al de la empresa aportante. Si los “fondos de solidaridad y redistribución de ingresos” después de haber atendido los subsidios de orden distrital, municipal o departamental, según sea el caso, presentaren superávits, estos últimos se destinarán para las empresas de la misma naturaleza y servicio con sede en departamentos, distritos o municipios limítrofes, respectivamente. Los repartos se harán de acuerdo a los mecanismos y criterios que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de agua potable o saneamiento básico y telefonía local fija, se destinarán a los “fondos de solidaridad y redistribución de ingresos” del municipio o distrito correspondiente y serán transferidos mensualmente, de acuerdo con los mecanismos que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de energía eléctrica y gas combustible irán a los fondos que más adelante se desarrollan en este mismo artículo.
89.3. Los recaudos que se obtengan al distinguir, en las facturas de energía eléctrica y gas combustible, el factor o factores arriba dichos, y que den origen a superávits, después de aplicar el factor para subsidios y solo por este concepto, en empresas oficiales o mixtas de orden nacional, y privadas se incorporarán al presupuesto de la Nación (Ministerio de Minas y Energía), en un “Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos”, donde se separen claramente los recursos y asignaciones de estos dos servicios y que el congreso destinará, como inversión social, a dar subsidios que permitan generar, distribuir y transportar energía eléctrica y gas combustible a usuarios de estratos bajos, y expandir la cobertura en las zonas rurales preferencialmente para incentivar la producción de alimentos y sustituir combustibles derivados del petróleo”.
4.2. Régimen de la obligación de transferir los excedentes al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos (FSSRI).
La Ley 286 de 1996 (art. 5º) reguló la obligación de transferir al FSSRI los superávits de la contribución de solidaridad recaudada de los usuarios del servicio de gas combustible, y dispuso que la empresa cubrirá trimestralmente los subsidios con la contribución recaudada, y entregará al fondo el excedente o superávit —si lo hubiere— “dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su liquidación trimestral”:
“ART. 5º—Las contribuciones que paguen los usuarios del servicio de energía eléctrica pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6, al sector comercial e industrial regulados y no regulados, los usuarios del servicio de gas combustible distribuido por red física pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6, al sector comercial, y al sector industrial incluyendo los grandes consumidores, y los usuarios de los servicios públicos de telefonía básica conmutada pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6 y a los sectores comercial e industrial, son de carácter nacional y su pago es obligatorio. Los valores serán facturados y recaudados por las empresas de energía eléctrica, de gas combustible distribuido por red física o de telefonía básica conmutada y serán utilizados por las empresas distribuidoras de energía, o de gas, o por las prestadoras del servicio público de telefonía básica conmutada, según sea el caso, que prestan su servicio en la misma zona territorial del usuario aportante, quienes los aplicarán para subsidiar el pago de los consumos de subsistencia de sus usuarios residenciales de los estratos I, II y III áreas urbanas y rurales.
Si después de aplicar la contribución correspondiente a los sectores de energía eléctrica y de gas combustible distribuido por red física, para el cubrimiento trimestral de la totalidad de los subsidios requeridos en la respectiva zona territorial, hubiere excedentes, estos serán transferidos por las empresas distribuidoras de energía eléctrica o de gas combustible distribuido por red física, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su liquidación trimestral, al “Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos” de la Nación (Ministerio de Minas y Energía), y su destinación se hará de conformidad con lo establecido en el numeral 89.3 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994.
Si después de aplicar la contribución correspondiente al servicio de telefonía básica conmutada para el cubrimiento trimestral de la totalidad de los subsidios requeridos en la respectiva zona territorial hubiere excedentes, estos serán transferidos por las empresas prestadoras del servicio de telefonía, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su liquidación trimestral, al “Fondo de Comunicaciones del Ministerio” de la Nación (Ministerio de Comunicaciones) el cual los destinará como inversión social al pago de los subsidios de los usuarios residenciales de estratos I, II y III, atendidos por empresas deficitarias prestadoras del servicio y para lo estatuido en el literal e) del numeral 74.3 del artículo 74 de la Ley 142 de 1994”.
Se trata, pues, de una obligación a término (45 días), y cuyo monto se determina trimestralmente por el excedente resultante de la conciliación entre lo recaudado por la contribución y el pago de subsidios.
Si la empresa incurre en mora, pagará intereses moratorios comerciales (D. 3087/97, art. 5º) (5) .
4.3. La obligación del FSSRI de pagar el déficit a la empresa.
El artículo 89 de la Ley 142 también contempló el evento de registrarse un déficit luego de que la empresa hubiera aplicado el recaudo de la contribución al pago de subsidios, y dispuso que se cubra con recursos de los presupuestos nacional, departamental o municipal. El texto primitivo del artículo 89.8 de la Ley 142 (6) (vigente para la época), era este:
“89.8 En el evento de que los “fondos de solidaridad y redistribución de ingresos” no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden nacional, departamental, distrital o municipal. Lo anterior no obsta para que la Nación y las entidades territoriales puedan canalizar, en cualquier tiempo, a través de estos fondos, los recursos que deseen asignar a subsidios. En estos casos el aporte de la Nación o de las entidades territoriales al pago de los subsidios no podrá ser inferior al 50% del valor de los mismos.
PAR.—[...]”.
Para la Sala, esta norma obligaba al Estado a cubrir a las empresas el déficit ocasionado por el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos (7) .
No asiste razón al Ministerio de Minas en sostener que, causado el déficit, pueda el Estado dejar de cubrirlo.
El propio Ministerio reglamentó en su Resolución 8-1960 de 1998 (oct. 13) el pago de los déficits a las empresas, contemplando la posibilidad de que el fondo de instrucciones a empresas con superávit para que hagan giros a las empresas deficitarias. El procedimiento es el siguiente: Al finalizar cada trimestre del año calendario, las empresas cortarán y conciliarán las cuentas de subsidios y contribuciones recaudadas en el mismo período, y deberán presentar al FSSRI el resultado de esta conciliación dentro de los 2 meses siguientes (art. 2º) (8) . Las personas que presenten excedentes los girarán a las empresas que el FSSRI determine y que “presenten faltantes en subsidios”, y el giro se hará a más tardar el día hábil siguiente (art. 3º). Si el déficit presentado por la empresa fuere mayor que el estimado por el ministerio, se girará a la empresa el importe de este último, sin perjuicio de posteriores justificaciones (9) .
En el caso concreto, esta normativa fue aplicada por las partes así: Gas Natural concilió las cuentas de subsidios y contribuciones por el tercer trimestre de 1998 (de jul. 1 a sep. 30) y presentó al ministerio su resultado deficitario el 30 de noviembre de 1998 (dentro de los 2 meses siguientes) (10) . El Ministerio (FSSRI) aceptó o validó el déficit mediante oficio de 22 de diciembre de 1998 (11) , en que ordenó un primer pago parcial, y el saldo lo pagó el 15 de enero de 1999.
La Sala considera que sí existen sendos plazos legales para que el FSSRI primero resuelva la petición de reconocimiento, y después pague el déficit validado.
En cuanto al primero, a falta de disposición en la normativa especial examinada, el ministerio debía resolver la petición de reconocimiento del déficit en el término de 15 días fijado en el artículo 6º Código Contencioso Administrativo. Así lo hizo, el 22 de diciembre de 1998. Incluso habría podido postergar su decisión respetando lo dispuesto en este artículo.
Y respecto del plazo para pagar, a falta de norma especial debía aplicarse el artículo 99.8 de la Ley 142 (12) , que establece el de 30 días para transferir a las empresas los recursos destinados a pagar subsidios, contado desde la expedición de la factura a cargo del municipio. No obstante la referencia a esta entidad territorial, la norma es aplicable a la Nación, pues el primer inciso del artículo 99 ídem determina que sus reglas son aplicables a las entidades relacionadas en el artículo 368 de la Constitución (13) . Validado el déficit, el FSSRI contaba con un plazo de 30 días para pagar, computado desde el 22 de diciembre de 1998 y que aún no había expirado a 15 de enero de 1999, cuando completó el pago.
El tribunal erró por considerar que la Nación incurrió en mora y por computarla desde el 1º de octubre de 1998, cuando Gas Natural ni siquiera había presentado solicitud de reconocimiento del déficit, y menos aun habrían comenzado a correr los plazos con que contaba el ministerio para validarlo y pagarlo.
No existió mora de la Nación y, por tanto, se revocará la sentencia apelada.
En ocasión anterior la Sala, interpretando esta normativa y en especial el artículo 7º de la Resolución 8-1960 de 1998 del Ministerio de Minas, juzgó que las empresas debían girar los superávits junto con los rendimientos financieros devengados; pero que en parte alguna se dispuso que los déficits darían lugar al pago de rendimientos (14) . La norma decía así:
“ART. 7º—Consignación de los recursos del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos. Los recursos que por mandato de la ley y los reglamentos son propiedad del Fondo de Solidaridad para Subisidios y Redistribución de Ingresos, deberán ser consignados en los plazos establecidos, en las cuentas que para tal efecto establezca el Ministerio de Minas y Energía, o quien este designe como administrador del fondo.
De igual forma, de conformidad con el artículo 47 de la Ley 179 de 1994, se deberá girar la totalidad de los rendimientos financieros generados por esos recursos, calculados según la tasa promedio de captación de los últimos doce (12) meses certificada por la Superintendencia Bancaria”.
La Sala precisa ahora su criterio a este respecto. Ha de distinguirse entre los “rendimientos financieros” (devengados por los superávits durante el plazo de que disponen las empresas para girar estos últimos al fondo) y los “intereses moratorios” que se causan a partir del vencimiento de dicho plazo. Los rendimientos financieros devengados por los superávits mientras estos permanecen en manos de las empresas no son más que los frutos o accesorios de tales dineros públicos, que igualmente pertenecen a su propietario. En cambio, los intereses moratorios son la indemnización de perjuicios ocasionados al acreedor por la mora. El Estado deudor no está dispensado de este deber: por el contrario, el artículo 90 de la Constitución le impone responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos que le sean imputables.
Sin embargo, en el caso presente no existió mora de la Nación.
REVÓCASE la sentencia de 24 de octubre de 2002, pronunciada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 22 de marzo de 2007.
(1) ART. 14.—Definiciones. Para interpretar y aplicar esta ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(2) “ART. 99.—Forma de subsidiar. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas:
99.3. El reparto debe hacerse entre los usuarios como un descuento en el valor de la factura que este debe cancelar (sic), conforme a lo dispuesto en esta ley y en las ordenanzas y acuerdos según el caso.
(3) “Por el cual se reglamentan las leyes 142 y 143 de 1994, 223 de 1995, 286 de 1996 y 632 de 2000, en relación con la liquidación, cobro, recaudo y manejo de las contribuciones de solidaridad y de los subsidios en materia de servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible distribuido por red física”. Derogado por el Decreto 847 de 2001, D.O. 44.425, de 17 de abril de 2001.
(4) ART 1º— Definiciones. Para efectos de la interpretación y aplicación del presente decreto, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
1.5. Subsidio. Es la diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe y se refleja como el descuento en el valor de de la factura a los usuarios de menores ingresos.
(5) ART. 5º— Procedimiento interno. Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, efectuarán trimestralmente la conciliación de sus cuentas subsidios y contribuciones de solidaridad. Si después de efectuada la conciliación referida existiera superávit, lo transferirá al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su liquidación trimestral.
PAR. 1º—Si después de transcurridos los cuarenta y cinco (45) días desde la conciliación trimestral de las cuentas de subsidios y contribuciones de solidaridad, no han sido girados los superávits al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos; o después de los cinco (5) días siguientes al recaudo de las contribuciones por parte de las empresas generadoras y comercializadoras no se han girado a la empresa distribuidora que representa la misma zona territorial del usuario aportante; se causarán intereses moratorios de la legislación comercial.
PAR. 2º—Los recursos que se recauden por concepto de contribuciones de solidaridad, en los servicios públicos a que hace referencia el presente decreto se destinarán de conformidad con lo dispuesto por el inciso 4º del artículo 5º de la Ley 286 de 1996.
(6) Antes de su modificación por el artículo 7º de la Ley 632 de 2000.
(7) Después, la Ley 632 de 2000 se refirió expresamente al pago de los déficits validados desde el 1º de enero de 1997: “ART 4º— Utilización de excedentes del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos - sectores eléctrico y gas natural distribuido por red física. Los excedentes que se presenten en el Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos del sector eléctrico, luego de cubrir los déficits validados desde el 1º de enero de 1998, se utilizarán para financiación de obras de electrificación rural, incluyendo el costo de conexión y medición del usuario.
Los excedentes que se presenten en el Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos del sector gas natural distribuido por red física, luego de cubrir los déficits validado[s] desde el 1º de enero de 1997, se utilizarán para financiar programas que conduzcan a incrementar su cobertura en estratos 1, 2 y 3 incluyendo la conexión y medición del usuario.
(8) ART. 2º—Conciliación de cuentas. Al finalizar un trimestre del año calendario, cada una de las personas a las que se refiere el artículo 7º del Decreto 3087 de 1997, deberá cortar y conciliar las cuentas correspondientes a los subsidios facturados y las contribuciones recaudadas dentro del respectivo trimestre, de acuerdo con el plan único de cuentas —PUC—. Si la persona en cuestión no aplica subsidios, deberá reportar el total de las contribuciones recaudadas en el correspondiente trimestre.
El resultado de la conciliación trimestral deberá ser entregado al Ministerio de Minas y Energía o a quien este designe como administrador del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos, dentro de los dos (2) meses calendario siguientes a la fecha de corte de la conciliación. La conciliación debe ser suscrita por las mismas personas autorizadas por las normas del estatuto tributario o sus reglamentos, para suscribir las declaraciones de retención en la fuente. [...].
(9) ART. 3º—Giro dentro de la zona territorial. Las personas a las que se refiere el artículo 7º del Decreto 3087 de 1997, que presenten en un trimestre excedentes de contribuciones en la conciliación, los girará [n] a las empresas que determine el Ministerio de Minas y Energía —Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos, siempre que reúnan los siguientes requisitos:
1. Atiendan usuarios ubicados en estratos 1, 2 ó 3;
2. Presenten faltantes en subsidios; y,
Si el cálculo del déficit de una empresa es mayor al déficit estimado por el Ministerio de Minas y Energía, se girará a la empresa teniendo en cuenta el déficit estimado por el Ministerio de Minas y Energía. [...] La información que soporte los cálculos de la empresa deberá remitirse al Ministerio de Minas y Energía a más tardar dentro de los dos (2) meses contados desde la fecha en que recibió la comunicación sobre el déficit estimado por parte del Ministerio de Minas y Energía.
De conformidad con el parágrafo 1º del artículo 7º del Decreto 3087 de 1997, cada persona deberá hacer el giro correspondiente a las empresas deficitarias ubicadas dentro de la respectiva zona territorial a más tardar al día hábil siguiente a aquel en el cual el Ministerio de Minas y Energía le entregue la instrucción sobre giro de los excedentes del valor de la contribución.
(10) Antecedentes administrativos, folio 25.
(11) Folio 86, C. 1.
(12) ART 99.—Forma de subsidiar. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas:
(13). La Nación, los departamentos, los municipios y las entidades descentralizadas.
(14) Sentencia de 30 de octubre de 2003, expediente. 25000-23-24-000-2000-00636-01 (8867), Ponente: Doctora Olga Inés Navarrete Barrero. Actora: Gas Natural S.A.