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Timestamp: 2016-10-26 15:18:43
Document Index: 332200427

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 5', 'Art. 29', 'Art. 9', 'Art. 77', 'Art. 77', 'Art. 77', 'Art. 77', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 77', 'Art. 109', 'Art. 66']

1C_21/2012 (16.05.2012)
1C_21/2012
X.________GmbH, Beschwerdef�hrerin,
Gemeinde Sent, 7554 Sent, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Duri Pally.
Die X.________GmbH ist Eigent�merin der Parzelle 249 (ehemaliges Hotel Lischana) in Sent. Darauf stehen derzeit zwei Geb�ude. Am 7. April 2010 unterbreitete die X.________GmbH der Gemeinde Sent das von ihr als "Vorprojekt Hotel Swissroof" bezeichnete Bauprojekt zur Pr�fung in der Frage, ob die Gemeinde f�r eine Bebauung im Sinne des Vorprojekts das Grenzbaurecht zur gemeindeeigenen Parzelle 264 erteile.
Am 31. Mai 2010 entschied der Gemeindevorstand Sent, der X.________GmbH f�r deren Vorhaben ein N�herbaurecht zulasten der im Gemeindeeigentum stehenden Parzelle 264 einzur�umen, dies unter verschiedenen Auflagen. Eine davon war, dass das �ffentliche Fusswegrecht �ber die Parzelle 249 zwischen Gemeindehaus und Hotel gew�hrleistet sein m�sse.
Daraufhin stellte die Bauherrin am 28. August 2010 der Gemeinde ein Gesuch um Sanierung des Hauses Assek.-Nr. 82, um Abbruch des Hauses Assek.-Nr. 82-A und um Erstellung zweier Neubauten auf der Parzelle 249. Geplant waren gem�ss Baugesuch die Erstellung von Ferien-Lofts und Dienstleistungsfl�che.
Am 13. Oktober 2010 sandte die X.________GmbH der Gemeinde das "Konzept Alpenloft und Nutzungsschema". Danach sollten 13 "Alpenlofts" erstellt werden, (Ein-)Raumangebote mit zeitgem�ssem Komfort (Kaffeemaschine, Fernseher, Internet). F�r einen Teil der Lofts w�rden Investoren gesucht, welche diese eine gewisse Anzahl Wochen pro Jahr selber belegen k�nnten und sie sonst der X.________GmbH zur Weitervermietung �berliessen. Die Mieteinnahmen der Lofts sollten, abz�glich einer Kommission, an die Investoren fliessen. Die X.________GmbH reinige die Lofts, stelle Bettw�sche zur Verf�gung, besorge den Unterhalt und die Vermietung, mache Marketing und sorge mit einer dynamischen Preisgestaltung f�r eine maximale Auslastung der Lofts.
Am 27. Februar 2011 sandte der kommunale Bauberater der Gemeinde seine Beurteilung des Baugesuchs. Er stellte unter anderem fest, dass die geplante Neubaute auf der westlichen Grenze von Parzelle 249 liege. Eine Realisierung sei nur m�glich, wenn verschiedene Anst�sser der Baugesuchstellerin ein Grenzbaurecht einr�umten, u.a. die Gemeinde selber als Eigent�merin der Parzelle 264. Es frage sich, ob die Gemeinde es sich leisten k�nne, durch die Gew�hrung des Grenzbaurechts dazu beizutragen, dass ein potenzieller Freihaltebereich an extrem exponierter Lage �berbaut, die empfindliche Umgebung des Gemeindehauses und der Dorfkirche tangiert werde und dabei m�glicherweise Zweitwohnungen errichtet w�rden. Angesichts der Bestrebungen zur Einschr�nkung des Zweitwohnungsbaus erscheine ein derartiges Verhalten inkonsequent.
Am 8. M�rz 2011 erstellte die Bauherrin ein detailliertes Bewirtschaftungskonzept f�r die "Alpenlofts". Danach sollten die Lofts 9, 10 und 11 verkauft werden. Sie sollten durch die Eigent�mer maximal 12 Wochen im Jahr eigenbelegt werden. Die Eigent�mer dieser Lofts sollten sich verpflichten, falls sie diese als Zweitwohnungen n�tzten, diese selber oder durch die Bauherrin mit einer Mindestauslastung von 20 % zu bewirtschaften. Falls dies nicht erreicht werde, m�ssten die Lofts als Erstwohnungen selber genutzt, vermietet oder verkauft werden.
An seiner Sitzung vom 28. M�rz 2011 beschloss der Gemeindevorstand nach einer Orientierung durch die X.________GmbH, acht Lofts m�ssten im Eigentum der letzteren bleiben und touristisch bewirtschaftet werden. Die Bewirtschaftung als hotel�hnlicher Betrieb aller Lofts m�sse auf lange Sicht garantiert werden. Die Bauherrschaft solle einen entsprechenden Vertragsentwurf vorlegen.
Am 30. M�rz 2011 unterbreitete die X.________GmbH der Gemeinde eine Aktennotiz der Gemeindevorstandssitzung vom 28. M�rz 2011, worin festgehalten wurde:
"Grenzbaurechtsvertrag mit Gegenleistungsbewirtschaftungssicherheit. Keine Zweitwohnungen, was passiert bei Umnutzung, Nachfolgeregelung. Herr M�ller verfasst einen Vertragsentwurf, der durch den Gemeindeanwalt �berpr�ft wird".
Ebenso lag dem Schreiben ein Entwurf �ber eine Vereinbarung des Grenzbaurechts bei. Gem�ss diesem Entwurf h�tte sich die X.________GmbH als Gegenleistung f�r die Einr�umung des Grenzbaurechts verpflichtet, die drei im Haus B befindlichen Lofts nicht als Stockwerkeigentum zu verkaufen und diese selber zu bewirtschaften, oder sie Dritten zur Bewirtschaftung zur Verf�gung zu stellen. Falls die X.________GmbH Konkurs gehe, h�tte die Gemeinde das Vorkaufsrecht. In einem ebenfalls beigelegten Entwurf eines Vorkaufsrechtsvertrags war vorgesehen, dass das Vorkaufsrecht nicht im Grundbuch vorzumerken sei.
Am 21. April 2011 erkl�rte sich die Gemeinde gegen�ber der Bauherrin bereit, eine Zone zu schaffen, welche den Betrieb touristisch bewirtschafteter Zweitwohnungen zuliesse.
Die Bauherrschaft ging auf diesen Vorschlag nicht ein, sondern erwiderte am 28. April 2011, sie erwarte den Baubescheid umgehend.
Mit Entscheid vom 23./25. Mai 2011 wies der Gemeindevorstand das Baugesuch ab. Er erwog, die Baugesuchstellerin sei nicht bereit, den von der Gemeinde f�r die Einr�umung der erforderlichen Grenz- und N�herbaurechte geforderten Ausschluss der Zweitwohnungsnutzung rechtlich verbindlich sicherzustellen. Auf die Einr�umung von Grenz- und N�herbaurechten zulasten einer im Eigentum der Gemeinde stehenden Parzelle bestehe kein Rechtsanspruch. Die Gemeinde entscheide dar�ber als Grundeigent�merin privatrechtlich. Die Gesuchstellerin k�nne sich auch nicht auf den Grundsatzentscheid vom 8. Juni 2010 berufen, zumal diesem ein Vorprojekt zugrunde gelegen habe, in welchem die Gesamtanlage als Hotelprojekt bezeichnet worden sei. Beim vorliegenden Baugesuch handle es sich um eine Zweitwohnungs�berbauung, verbunden mit einer rechtlich unverbindlichen Erkl�rung, diese touristisch bewirtschaften zu wollen. Infolge Nichteinhaltung des Grenzabstands zu Parzelle 264 erweise sich das Baugesuch als materiell baurechtswidrig und sei daher abzuweisen.
Dagegen gelangte die X.________GmbH ans Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden. Dieses wies die Beschwerde 1. November 2011 ab.
In ihrer als Beschwerde bezeichneten Eingabe vom 6. Januar 2011 (recte 2012) beantragt die X.________GmbH dem Bundesgericht die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 1. November 2011 und die R�ckweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung im Sinne der Beschwerdebegr�ndung.
Die Gemeinde Sent als Beschwerdegegnerin beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden k�nne. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden stellt einen gleichlautenden Antrag und verweist auf den angefochtenen Entscheid.
1.1 Gest�tzt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des �ffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verf�gung. Das Bundesgerichtsgesetz enth�lt dazu keinen Ausschlussgrund. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde unter Vorbehalt rechtsgen�glich begr�ndeter R�gen (E. 1.2 hiernach) grunds�tzlich einzutreten ist.
Die Beschwerdef�hrerin wirft dem Verwaltungsgericht die Missachtung von Grunds�tzen des staatlichen Handelns (Art. 5 BV), von Verfahrensgrunds�tzen (Art. 29 BV) und generell von Grundrechten (Art. 9 ff. BV vor), dies im Wesentlichen, weil die Vorinstanz das Vorliegen des notwendigen Grenzbaurechts in Abrede gestellt hat.
2.1 Unbestritten ist, dass das Projekt der Beschwerdef�hrerin den Grenzabstand zur Strassenparzelle 264 der Gemeinde nicht einh�lt. Gem�ss Art. 77 Abs. 1 des kantonalen Raumplanungsgesetzes vom 6. Dezember 2004 (KRG/GR; BR 801.100) kann die kommunale Baubeh�rde Unterschreitungen der in diesem Gesetz und im Baugesetz der Gemeinde festgelegten Bauabst�nde bewilligen, wenn eine Vereinbarung zwischen den Betroffenen vorliegt und keine �berwiegenden �ffentlichen Interessen entgegenstehen. Die kommunale Baubeh�rde verf�gt die Anmerkung der Unterschreitung im Grundbuch. An weitere formelle Voraussetzungen ist die Einr�umung von Abstandsunterschreitungen offensichtlich nicht gekn�pft. Das Verwaltungsgericht h�lt denn auch daf�r, es habe schon "beil�ufig" entschieden, dass eine solche Vereinbarung auch m�ndlich m�glich sei (VGU R 08 77, S. 16). Indessen sei vorliegend aus anderen Gr�nden keine Einigung zustande gekommen. Die Gemeinde sei beim Grundsatzentscheid vom 8. Juni 2010 offensichtlich davon ausgegangen, das Vorhaben betreffe ein Hotel, sei doch das Vorprojekt als "Vorprojekt Hotel der Swissroof" bezeichnet worden. Erst im eigentlichen Baugesuch vom 28. August 2010 samt Nutzungskonzept vom 13. November 2010 habe die Beschwerdef�hrerin ihr Detailvorhaben kund getan. Von einer Einigung �ber die erst rund vier Monate nach dem Grundsatzentscheid er�ffneten Bau- und Nutzungsabsichten k�nne keine Rede sein.
2.2 Zur St�tzung dieser Einsch�tzung beruft sich das Verwaltungsgericht auf ein Schreiben der Beschwerdef�hrerin vom 30. M�rz 2011 an den Gemeindepr�sidenten und den Gemeinderat mit dem Titel "Projekt Hotel Alpenloft". In diesem h�lt die Beschwerdef�hrerin einleitend fest:
"Wir bedanken uns, dass wir Ihnen letzten Montag unser Projekt pers�nlich vorstellen konnten. Wir sind sehr erleichtert, dass wir gemeinsam zu einer Einigung gefunden haben. Wir haben Ihnen in diesem Sinn zwei Vertragsentw�rfe beigelegt. Der erste ist eine Vereinbarung eines Grenzbaurechts, der zweite ein Vorkaufsrechtsvertrag [...]".
Dem Brief waren die erw�hnten Vertragsentw�rfe beigelegt. Daraus schliesst das Verwaltungsgericht, dass selbst nach Auffassung der Beschwerdef�hrerin erst nach der Unterzeichnung der vorgelegten Vertragsentw�rfe eine Vereinbarung nach Art. 77 KRG/GR vorgelegen h�tte. Zur Unterzeichnung sei es nicht mehr gekommen, weil die Gemeinde eine andere Form der Sicherstellung - mittels Schaffung einer Spezialzone - vorgeschlagen habe. Die Beschwerdef�hrerin habe aber ultimativ auf einem Baubescheid beharrt, woraus sich ergeben, dass bis heute keine Vereinbarung im Sinn von Art. 77 KRG/GR zustande gekommen sei. Damit sei ebenfalls klar, dass das f�r die Erteilung der Baubewilligung notwendige Grenzbaurecht zu keinem Zeitpunk rechtsg�ltig erteilt worden sei.
2.3 Was an dieser Sachverhaltsfeststellung und der daraus folgenden rechtlichen W�rdigung offensichtlich falsch sein soll, vermag die Beschwerdef�hrerin nicht darzutun. Nachdem �ffentlich-rechtliche Abstandsvorschriften in erster Linie (neben der Sicherheit) dem Nachbarschutz dienen, ist es f�r eine Unterschreitung derselben unabdingbar, dass der betroffene Nachbar sein Einverst�ndnis dazu erkl�rt. Dieses Konzept verfolgt Art. 77 KRG/GR. Die Gemeinde ist demnach zun�chst als private Grundeigent�merin der angrenzenden Strassenparzelle betroffen; ihre Zustimmung zur Grenzabstandsunterschreitung stellt eine formelle Voraussetzung dar, damit die (�ffentlich-rechtliche) Baubewilligung �berhaupt erteilt werden kann. Dabei besteht keine Verpflichtung des Privaten, eine solche Vereinbarung gegen seinen Willen einzugehen. Fehlt aber diese Zustimmung, kann auch die Baubewilligung mangels Einhaltung der massgebenden Abstandsvorschriften nicht erteilt werden.
2.4 Eine Geh�rsverletzung ist dem Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang nicht vorzuwerfen. Es hat sich bei seiner Einsch�tzung an die Aktenlage gehalten und an Schreiben, welche die Beschwerdef�hrerin im Laufe des Baugesuchsverfahrens selber verfasst hat. Es war nicht gehalten, dieser im Voraus kund zu tun, auf welche Unterlagen es seinen Entscheid genau st�tzen werde. Insgesamt ist in der Sachverhaltsfeststellung keinerlei Willk�r zu erkennen.
Auch kann die Beschwerdef�hrerin keinen Anspruch aus Vertrauensschutz geltend machen. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben statuiert ein Verbot widerspr�chlichen Verhaltens und verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in beh�rdliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begr�ndendes Verhalten der Beh�rden. Voraussetzung f�r eine Berufung auf Vertrauensschutz ist, dass die betroffene Person sich berechtigterweise auf die Vertrauensgrundlage verlassen durfte und gest�tzt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr r�ckg�ngig machen kann. Die Berufung auf Treu und Glauben scheitert sodann, wenn ihr �berwiegende �ffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 131 II 627 E. 6 S. 636 ff.; 129 I 161 E. 4.1 S. 170; je mit Hinweisen). Aus dem Verhalten der Gemeinde ging von Anfang klar hervor, dass diese beim Projekt von einer "klassischen" Hotelbewirtschaftung ausging. Der Grundsatzentscheid vom 8. Juni 2010 vermag als Vertrauensgrundlage nicht zu �berzeugen, weil im damaligen Zeitpunkt noch keine Details �ber das dannzumal als Hotel erwartete Bauvorhaben bestanden und das "N�herbaurecht" (so die Bezeichnung im Grundsatzentscheid) nicht vorbehaltlos, sondern unter verschiedenen Auflagen gew�hrt werden sollte. Auch die Wortwahl macht deutlich, dass die Gemeinde von einem anderen Projekt ausging. So verweist sie ausdr�cklich darauf, dass das "�ffentliche Fusswegrecht �ber die Parzelle 249 zwischen Gemeindehaus und Hotel" gew�hrleistet sein m�sse (Beilage 6 der Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren). F�r sie bestand kein Anlass, vom Bau von Ferienwohnungen auszugehen. Im Vorprojekt, welches die Beschwerdef�hrerin der Gemeinde am 7. April 2010 vorgelegt hatte, ist nur von einem Hotel die Rede ("Vorprojekt Hotel Swissroof"). Die Loftnutzung wird mit keinem Wort erw�hnt und in den Pl�nen finden sich keine Grundrisse, nur ein Situationsplan, eine Fotomontage und Fassadenpl�ne (Beilage 4.1-4.7 der Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren). Indes hat die Gemeinde in der Folge unmissverst�ndlich klar gemacht, dass sie dem Bau von Zweitwohnungen (Stichwort "kalte Betten") negativ gegen�berstehe (siehe etwa Protokollauszug vom 28. M�rz 2011, Beilage 18 der Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren). Die erw�hnten Schriftst�cke zeigen denn auch, dass dem Verwaltungsgericht kein Vorwurf wegen offensichtlich falscher Sachverhaltsfeststellung zu machen ist. Demzufolge ist die vorinstanzliche Schlussfolgerung, wonach f�r das strittige Bauprojekt keine Vereinbarung nach Art. 77 KRG/GR vorliege, nicht zu beanstanden.
2.5 Was die Beschwerdef�hrerin dagegen vorbringt, ist unbehelflich, zumal ihre Eingabe den Anforderungen an eine rechtsgen�gliche Begr�ndung �ber weite Teile nicht gen�gen vermag. Aus dem Umstand, dass die grosse Mehrzahl der geplanten Wohneinheiten als Stockwerkeigentum verkauft werden soll, wird hinl�nglich deutlich, dass es sich nicht um einen herk�mmlichen Hotelbetrieb handeln wird, zumal die Lofts je mit einer K�che ausgestattet werden. Des Weitern war die Beschwerdef�hrerin offensichtlich nicht bereit, sich verbindlich zu einer touristischen Bewirtschaftung der Lofts zu verpflichten. Eine Hotelnutzung steht offenkundig nicht zur Diskussion. Dass die Gemeinde hierzu nicht Hand bieten will, geht wie gesehen ebenfalls aus deren Willensbekundungen hervor. Und dass auch die Beschwerdef�hrerin von einer fehlenden Vereinbarung ausging, zeigt sich darin, dass sie der Gemeinde am 30. M�rz 2011 einen (bis heute nicht unterzeichneten) Vertragsentwurf zugestellt hat. Entsprechend durfte das Verwaltungsgericht willk�rfrei von einer fehlenden Grenzbauvereinbarung ausgehen. Weitere Erw�gungen hierzu er�brigen sich, es kann auf die zutreffenden Ausf�hrungen des angefochtenen Entscheids verwiesen werden (Art. 109 Abs. 3 BGG).
2.6 Wie das Verwaltungsgericht im �brigen zu Recht zu bedenken gibt, st�nde dem Vorhaben - selbst wenn denn die privatrechtliche Zustimmung vorl�ge - erhebliche �ffentliche Interessen entgegen. Nachdem am 11. M�rz 2012 die Zweitwohnungsinitiative angenommen wurde, ist die negative Haltung der Gemeinde gegen�ber dem Projekt durchaus begr�ndet. Selbst wenn hier offen gelassen werden kann, ob eine Bewilligung im Licht der �bergangsregelung noch erteilt werden k�nnte, ist der Gemeinde zuzugestehen, sich auf das �ffentliche Interesse an der Vermeidung weiterer Zweitwohnungen zu berufen.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die Beschwerdef�hrerin f�r die bundesgerichtlichen Kosten aufzukommen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Nachdem die Gemeinde als obsiegende private Eigent�merin anwaltlich vertreten war, hat die Beschwerdef�hrerin sie f�r das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entsch�digen.