Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150302/lois.html
Timestamp: 2020-02-17 16:20:54+00:00
Document Index: 228223651

Matched Legal Cases: ["l'article 15", "l'article 26", "l'article 25", "l'article 27", "l'article 477", "l'article 1", "l'article 55", "l'article 24", "l'article 911", "l'article 25", "l'article 27", "l'article 28", "l'article 42", "l'article 14", "l'article 25", "l'article 19", "l'article 27", "l'article 28", "l'article 38", "l'article 11", "l'article 226", "l'article 226", "l'article 40", "l'article 16", "l'article 2262"]

Commission des lois : compte rendu de la semaine du 2 mars 2015
Groupe de travail institué par la commission du développement durable consacré au suivi des négociations internationales sur le climat - Nomination
Bilan d'application de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France - Nomination de co-rapporteurs
Bilan d'application de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens - Nomination de co-rapporteurs
Participation des élus locaux aux organes de direction des deux sociétés composant l'Agence France locale - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport pour avis de Mme Catherine Di Folco sur le projet de loi n° 804 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'adaptation de la société au vieillissement.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Notre commission s'est saisie pour avis du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement, sur lequel la commission des affaires sociales est saisie au fond. Ce rapport constitue ma première plongée dans le travail législatif, aussi solliciterai-je toute votre indulgence.
Le vieillissement représente un défi pour nos sociétés, dans lesquelles la part de la population âgée ne cesse de croître. Le 1er janvier 2015, sur 66 millions de Français, 12 millions avaient 65 ans ou plus. On les appelle les « anciens », les « seniors », les « personnes âgées » ou même les « âgés » : autant de dénominations, autant de tentatives illusoires de proposer une vision unique d'une réalité multiple ; du jeune retraité actif à la personne en perte d'autonomie jusqu'à celle privée de sa capacité, chaque situation réclame une prise en compte adaptée. C'est pourquoi l'élaboration d'une politique du vieillissement cohérente constitue une démarche ambitieuse et louable.
J'ai entendu le secrétariat d'État chargé de la famille, des personnes âgées et de l'autonomie, le conseil supérieur du notariat, l'union syndicale des magistrats, le syndicat de la magistrature, l'association nationale des juges d'instance, des représentants du ministère de la justice et de l'association nationale des copropriétés avec service. Avec Georges Labazée et Gérard Roche, rapporteurs de la commission des affaires sociales, nous avons participé à une table ronde avec les mandataires judiciaires à la protection des majeurs et à une autre avec les représentants des retraités et des personnes âgées. J'ai enfin assisté à l'audition des ministres Mmes Touraine et Rossignol.
Le texte comprend quatre grands volets : l'anticipation de la perte d'autonomie (titre Ier), l'adaptation de la société au vieillissement (titre II), l'accompagnement de la perte d'autonomie (titre III) et le renforcement de la gouvernance des politiques de l'autonomie (titre IV). Je vous propose de l'améliorer dans le respect de son double objectif d'anticipation de la perte d'autonomie et d'amélioration de sa prise en charge.
Les onze articles qui relèvent de notre champ de compétence sont éparpillés dans l'ensemble du projet. La plupart traitent de la protection des personnes âgées et de leur patrimoine, d'autres ayant trait au contentieux lié au vieillissement, ainsi qu'à l'acquisition de la nationalité française par déclaration des personnes étrangères âgées.
En réponse aux difficultés liées à l'importance des charges supportées par les copropriétaires de certaines résidences-services, l'article 15 réforme le statut des résidences-services de première génération et prévoit des modalités de gestion distinctes pour les services non-individualisables et individualisables. Je vous suggèrerai de le modifier substantiellement, pour ne pas déstabiliser le modèle de ces résidences-services, qui semble satisfaisant.
Il s'agira tout d'abord de restaurer la possibilité pour le syndicat des copropriétaires et le conseil syndical qui le représente de gérer directement la fourniture des services aux résidents, pour préserver la souplesse du statut juridique. Puis, il conviendra de maintenir la mutualisation des charges qui s'attachent à l'ensemble des services spécifiques, dont la suppression menacerait la viabilité de ce modèle. En compensation, nous pourrions assouplir les règles de vote applicables aux décisions de suppression de ces services, en passant de la majorité de l'article 26 à celle de l'article 25 de la loi du 10 juillet 1965.
Saluant l'interdiction faite au syndic et à ses proches d'être prestataire des services fournis dans les copropriétés qu'il gère, je vous propose de l'étendre aux sociétés filiales du syndic et aux sociétés dont le syndic est lui-même une filiale.
Pour améliorer le recours aux mandats de protection future, assez peu utilisés depuis leur entrée en vigueur au 1er janvier 2009, l'article 27 bis modifie l'article 477 du code civil pour limiter leur durée de validité à cinq ans et prévoir leur enregistrement au fichier central des dispositions de dernières volontés (FCDDV). L'encadrement de la durée de validité de ces mandats pourrait avoir un effet dissuasif, en raison de la lourdeur d'une telle obligation pour un mandant vieillissant et du coût des renouvellements. Je suis toutefois favorable à l'enregistrement des mandats de protection future, qu'ils soient conclus sous seing privé ou par acte notarié, à condition que le fichier ne puisse être consulté que par les notaires, les avocats et les magistrats. Mais le FCDDV n'est pas le bon fichier. En attendant un amendement du Gouvernement créant un fichier adapté, je vous propose de supprimer cette disposition.
L'article 19 A introduit la perte d'autonomie dans la liste des discriminations directes, prévue à l'article 1er de la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations. La discrimination pour perte d'autonomie est déjà couverte par l'interdiction des discriminations en raison de l'âge ou du handicap, d'où mon amendement de suppression.
L'article 23 étend le champ des incapacités légales de recevoir aux personnes qui interviennent à domicile dans le cadre de leurs activités d'assistance aux personnes ou de services à la personne. Cette disposition, trop large, est attentatoire à la liberté de tout individu de disposer de ses biens. Il convient donc de la supprimer.
L'article 28 bis crée un nouveau cas d'acquisition de la nationalité française par déclaration au bénéfice de personnes étrangères âgées de 65 ans au moins, qui résident régulièrement et habituellement en France depuis au moins 25 ans, ascendantes directes de Français. Or cette question a vocation à être traitée lors de l'examen du projet de loi relatif au droit des étrangers, déposé à l'Assemblée nationale le 24 juillet 2014.
Enfin, l'article 55, qui habilite le Gouvernement à réformer par voie d'ordonnance l'organisation du contentieux de l'aide sociale, pose des questions de principe importantes. La réforme de l'organisation du contentieux de l'aide sociale mérite un véritable débat, qui aura toute sa place lors de l'examen du projet de loi relatif à la justice du XXIème siècle. Je vous proposerai de limiter le champ de l'habilitation à la fixation des règles de composition des commissions départementales d'aide sociale et de la commission centrale d'aide sociale, répondant ainsi aux censures du Conseil constitutionnel pour défaut de garantie d'indépendance et d'impartialité de leurs membres.
Je vous propose d'adopter sans modification ou avec des modifications de pure forme plusieurs dispositions du projet de loi, comme l'article 24, qui complète l'article 911 du code civil en sanctionnant de nullité les libéralités au profit de personnes morales frappées d'une incapacité de recevoir ou l'article 25 bis qui donne la possibilité aux les associations de défense ou d'assistance des personnes âgées de se constituer partie civile. Je suis également favorable à l'adoption de l'article 27 ter qui lève l'immunité pénale de l'auteur d'un vol commis par une personne au préjudice de son ascendant, de son descendant ou de son conjoint, dont il est le tuteur ou le curateur, ainsi qu'à celle de l'article 28, qui facilite le placement sous sauvegarde de justice d'une personne, hébergée en établissement social ou médico-social, dont les facultés mentales et corporelles se sont altérées.
J'approuve enfin l'article 42, qui étend aux établissements privés sociaux et médico-sociaux la possibilité, en cas d'impayés de prestations facturées aux résidents, de saisir le juge aux affaires familiales d'une action à l'encontre des personnes débitrices d'une obligation alimentaire à l'égard du résident.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - L'objet principal des syndicats des copropriétaires étant fixé directement à l'article 14 de la loi du 10 juillet 1665, une extension de cet objet à la fourniture de services spécifiques dans les résidences-services en copropriété ne saurait s'opérer dans le règlement de copropriété. L'amendement n° 1 clarifie en outre la définition des services non-individualisables dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'État. Tous ceux qui n'y figureront pas seront individualisables. Cette liste dégagera le socle commun des principaux services proposés par les résidence-services.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement n° 2 se justifie par son texte même.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 7 autorise l'assemblée générale à déléguer au conseil syndical, à la majorité prévue à l'article 25, les décisions relatives à la gestion courante des services spécifiques. Le syndicat des copropriétaires doit pouvoir gérer directement les services de la résidence.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 3 assouplit les règles de vote applicables à la création ou à la suppression de services spécifiques. Il faut en effet pouvoir supprimer certains services trop coûteux. L'amendement n° 4 est un amendement de repli.
L'amendement n° 3 est adopté, ainsi que l'amendement n° 4.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Une incertitude demeure sur la répartition des charges relatives aux parties communes affectées à la fourniture par des tiers de services individualisables. L'article 41-2 renvoie au règlement de copropriété, ce qui est imprécis, d'où mon amendement n° 5 qui supprime cette disposition. Les représentants des résidences-services en copropriété ont d'ailleurs vivement insisté sur la nécessité de sauvegarder la mutualisation des charges résultant de l'ensemble des catégories de services, sous peine de voir le modèle de ces résidences profondément fragilisé.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 6 précise que la durée de cinq ans pour le prêt des parties communes affectées à la fourniture de services individualisables est un maximum. Le syndicat des copropriétaires pourra ainsi choisir une durée de mise à disposition inférieure.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Pour éviter les risques de conflits d'intérêts, le projet de loi interdit au syndic et à ses proches d'être prestataire de services spécifiques pour la copropriété dont il a la gestion. En précisant que cette interdiction concerne également les filiales du syndic et la société dont le syndic est lui-même filiale, l'amendement n° 8 évitera qu'une copropriété soit prise en otage par un grand groupe à la fois promoteur immobilier, syndic et prestataire de services.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - La loi de 2008 prévoit déjà des cas de discrimination fondés sur l'âge et le handicap. Ajouter la perte d'autonomie serait redondant. L'amendement n° 9 supprime donc l'article 19 A.
M. Philippe Bas, président. - Je qualifierais pour ma part cette mesure de démagogique.
M. Christophe Béchu. - Multiplier les incriminations affaiblit la lutte contre les discriminations. Certaines sont plus lourdes que d'autres ! Je suis favorable à l'amendement.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - L'article 23 crée un nouveau cas d'incapacité de donner et de recevoir, qui concerne l'ensemble des prestataires de services à la personne intervenant à domicile, à l'exception des gardes d'enfants. Le champ de cette incapacité de recevoir est large : elle pourrait concerner une personne dans la force de l'âge, en pleine possession de ses capacités physiques et mentales. L'amendement n° 10 limite cette incapacité aux prestataires qui interviennent auprès de personnes âgées.
M. Philippe Bas, président. - Il s'agit de protéger les personnes âgées dépendantes, et donc vulnérables. Mais comment caractériser cette vulnérabilité ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Le 2° de l'article L. 7231-1 du code du travail auquel il est fait référence mentionne déjà les personnes âgées.
M. Philippe Bas, président. - Même avec votre amendement, la restriction apportée à la liberté de donner et de recevoir reste très forte.
M. Jean-Jacques Hyest. - Le problème ne tient pas à l'âge mais à la vulnérabilité. Cette disposition est censurable : la liberté n'est pas une question d'âge. Celui-ci fait-il automatiquement de nous des personnes diminuées ?
M. Philippe Bas, président. - Il est curieux de qualifier de discrimination le fait de traiter d'une manière différente une personne âgée en raison de son âge et, dans le même temps, de faire de la personne âgée une personne en état de sous-citoyenneté. Nombre de personnes âgées sont généreuses, n'aiment pas être en reste, et sont heureuses de faire par gentillesse des cadeaux aux personnes qui les aident. Y a-t-il dol pour autant ? Supprimons cette disposition qui, sous couvert de protection de quelques personnes âgées vulnérables, diminue les droits de toutes les personnes âgées. Les dispositions générales existantes suffisent.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Je suis d'accord et je rectifie l'amendement en ce sens.
L'amendement n° 10 rectifié est adopté.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 11 revient à la rédaction initiale, qui utilisait la notion d'association car la notion d'organisme, que lui a substituée l'Assemblée nationale, n'a pas de définition précise en droit.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 12 est de cohérence. L'article 225-1 du code pénal sanctionne les discriminations commises en raison de l'âge. Si le législateur souhaite donner aux associations de défense des personnes âgées la faculté d'agir dans le cadre de discriminations prévues par cet article, il faut faire référence à la discrimination à raison de l'âge, précisément réprimée, et non à celle liée à la vulnérabilité due à l'âge. De plus, la rédaction proposée est réductrice car il peut exister des discriminations fondées objectivement sur l'âge, sans pour autant qu'entre en ligne de compte la vulnérabilité d'une personne. Les associations de défense des personnes âgées doivent pouvoir intervenir dans ces cas aussi.
M. Philippe Bas, président. - Cela signifie-t-il qu'une association pourra ester en justice contre l'époux, par exemple, ou la fille d'une personne âgée ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Oui, s'il y a discrimination.
M. Philippe Bas, président. - Les associations doivent-elles intervenir dans des conflits familiaux ? N'est-ce pas porter le fer dans le sein des familles ?
M. Jean-Patrick Courtois. - C'est déjà assez compliqué...
M. Hugues Portelli. - Je suis contre !
M. Philippe Bas, président. - Il y a une question de principe.
M. Jean-Jacques Hyest. - Nous nous situons uniquement dans le cadre pénal. Dans ce cas, pourquoi ne pas donner aux associations les mêmes possibilités que dans la défense des personnes handicapées ? Nous parlons de cas graves.
M. Philippe Bas, président. - Ce ne serait donc pas l'association qui prendrait l'initiative des poursuites.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Si, elle pourrait agir directement pour des discriminations pénalement réprimées en raison de l'âge seulement.
M. Philippe Bas, président. - C'est ce que nous ne voulons pas.
Mme Catherine Troendlé. - Non !
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Ces dispositions existent déjà pour les associations de défense des personnes handicapées par exemple.
M. Philippe Bas, président. - Il n'y a alors pas de raison de distinguer effectivement.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - C'est bien l'objet du texte.
Mme Catherine Troendlé. - Le handicap est précisément défini. Quels critères, exactement, distinguent les personnes âgées affaiblies des autres citoyens ?
M. Philippe Bas, président. - En effet, le simple fait d'être âgé n'est pas constitutif d'une discrimination aussi grave qu'un handicap. Toutefois la dépendance est bien reconnue lors de l'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie...
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - La discrimination à raison de l'âge existe déjà.
M. Philippe Bas, président. - En fait, certaines associations peuvent déjà ouvrir une procédure en cas de discrimination et le projet de loi étend cette compétence aux associations de défense des personnes âgées. Votre amendement, rédactionnel, a fait naître entre nous un débat de fond sur des dispositions existantes.
M. François-Noël Buffet. - L'article 2-8 du code de procédure pénale définit déjà le rôle des associations dans le procès pénal.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Absolument. Je propose simplement de supprimer le mot de vulnérabilité. Cela élargit le champ d'action de ces associations et est juridiquement plus exact.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 13 supprime l'article 27 bis, introduit à l'Assemblée nationale, qui modifie le régime applicable au mandat de protection future. Celui-ci étant surtout conclu par des personnes âgées, il n'est pas raisonnable d'exiger de le renouveler tous les cinq ans, alors même qu'avec l'âge les facultés peuvent se dégrader. De plus, ce renouvellement peut coûter cher si l'acte est passé par acte notarié. Enfin, un mandat mis en oeuvre deviendrait alors caduc cinq ans après sa conclusion, sans possibilité pour le mandant de le renouveler puisque la mise en oeuvre du mandat signifie qu'il est dans l'impossibilité de pourvoir seul à ses intérêts en raison d'une altération de ses facultés mentales ou corporelles.
Je suis favorable à l'enregistrement des mandats à condition de limiter la consultation du fichier aux notaires, avocats et magistrats. Mais le choix du FCDDV n'est pas le bon parce qu'on active ce fichier lorsque la personne est décédée. C'est pourquoi je vous propose à titre conservatoire un amendement de suppression, en attendant que le Gouvernement dépose un amendement créant un fichier spécifique pour cet enregistrement.
M. Philippe Bas, président. - Ne touchons à la loi de 2007 qu'avec prudence...
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 15 supprime l'article 28 bis qui crée un nouveau cas d'acquisition de la nationalité française par déclaration, au bénéfice de personnes étrangères âgées de 65 ans au moins. Ce sujet important touche un domaine sensible. Il réclame donc une réflexion approfondie qui pourrait avoir lieu lors de l'examen du projet de loi relatif au droit des étrangers en France, déposé à l'Assemblée nationale le 24 juillet 2014.
M. Philippe Bas, président. - Il serait discriminatoire de prévoir des règles différentes au-delà de 65 ans.
M. Jean-Jacques Hyest. - Oui. Cette disposition a sans doute été prévue pour les chibanis qui sont, c'est vrai, traités de manière indigne.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - L'article 55 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances pour réformer l'organisation du contentieux de l'aide sociale. Cette réforme ambitieuse mérite une étude approfondie. Des scénarios très différents sont actuellement envisagés : un transfert partagé du contentieux entre les juridictions administratives de droit commun et les tribunaux des affaires de la sécurité sociale, un transfert aux juridictions administratives de droit commun de l'intégralité du contentieux de l'aide sociale, le maintien d'une juridiction spécialisée. Le Gouvernement n'ayant pas choisi, la rédaction de l'habilitation est très large. Une telle méthode ne peut être approuvée par le Parlement, d'autant que l'examen du projet de loi sur la justice du XXIème siècle, présenté en conseil des ministres le 10 septembre 2014 par la garde des sceaux, est annoncé pour 2015. Il est donc urgent d'attendre.
Je vous propose cependant de maintenir la partie de l'habilitation concernant les règles de composition des commissions départementales d'aide sociale et de la Commission centrale d'aide sociale, censurées par le Conseil constitutionnel en raison de l'absence de garanties légales d'indépendance et d'impartialité de certains membres de ces juridictions. Il s'agirait d'une habilitation a minima.
M. Philippe Bas, président. - Les juridictions de l'aide sociale abordent souvent des questions de droits fondamentales, puisqu'elles sont parfois amenées à pénétrer profondément dans la vie des familles : derrière l'aide sociale, il y a l'obligation d'aliment. Comme ce contentieux complexe porte sur des décisions de l'administration, les jugements se fondent sur des règles de droit public. Il n'est pas question de donner un chèque en blanc alors même que le Gouvernement ne sait pas lui-même s'il veut rattacher ces juridictions à l'ordre administratif ou à l'ordre judiciaire.
M. Jean-Jacques Hyest. - Le pouvoir réglementaire n'a pas à décider si ce contentieux relèvera de l'ordre administratif ou judiciaire, cela appartient au pouvoir législatif ! Bien que l'article 38 autorise beaucoup de choses, il y a des limites.
M. Hugues Portelli. - Nous avions eu sur ce sujet un débat intéressant en 2008.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Nous limitons l'habilitation au strict minimum afin de nous mettre en conformité avec les exigences du Conseil constitutionnel. Je vous propose également de réduire de 18 mois à 6 mois le délai de publication de l'ordonnance qui, de ce fait, sera plus simple à élaborer.
La commission procède tout d'abord à la désignation de candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte pour les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.
MM. Philippe Bas, Bernard Saugey, Jean-Jacques Hyest, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Pierre Sueur, Alain Anziani et Mme Cécile Cukierman sont désignés en qualité de membres titulaires et MM. François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Yves Détraigne, Mme Catherine Troendlé, et M. René Vandierendonck sont désignés en qualité de membres suppléants.
M. Pierre-Yves Collombat. - Mon destin est-il d'être toujours suppléant ?
Mme Catherine Troendlé, vice-présidente. - Il vous sera invariablement répondu que la composition des commissions mixtes paritaires est fonction de la représentation proportionnelle des groupes.
M. François Grosdidier est désigné comme représentant du groupe de travail institué par la commission du développement durable consacré au suivi des négociations internationales sur le climat.
MM. Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte sont nommés co-rapporteurs sur le bilan d'application de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.
MM. Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur sont nommés co-rapporteurs sur le bilan d'application de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens.
Puis la commission examine le rapport de M. François Pillet et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 531(2013-2014) présentée par Mme Colette Giudicelli visant à modifier l'article 11 de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance.
M. François Pillet, rapporteur. - On dénombre en France 98 000 cas d'enfants en danger, dont 19 000 sont victimes de maltraitance et 79 000 se trouvent dans des situations à risque. Ces statistiques sont extraites du dossier « Maltraitance des enfants » paru dans la revue Médecins, dont la fiabilité est hors de doute. Près de 44 % des enfants maltraités ont moins de six ans. Selon le docteur Grouchka, membre du collège de la Haute Autorité de santé, 5 % des signalements émanent de médecins : 1 % des médecins libéraux et 4 % de leurs confrères hospitaliers.
Quelle est l'origine de cette proposition de loi ? Le souci de mieux protéger l'enfance maltraitée en s'interrogeant sur les raisons pour lesquelles les personnes qui constatent la maltraitance ne la signalent pas. Tous les intervenants que nous avons auditionnés - membres de la Haute Autorité de santé, des syndicats de médecins, du Conseil de l'ordre, universitaires - s'accordent sur le diagnostic et sur une partie des solutions. Le problème est psychologique : les médecins n'utilisent pas le dispositif de signalement des maltraitances par crainte des conséquences des signalements sans suite, des poursuites à leur encontre, et de ce qu'ils considèrent comme le mécanisme broyeur de la justice. Ils redoutent l'effet en retour de ces signalements sur les familles, sur leur clientèle et sur l'ensemble de leur zone de travail. Les médecins, enfin, ne sont pas du tout formés à la reconnaissance des situations de maltraitance et à la procédure de signalement. Cette proposition de loi mérite donc une étude attentive.
La réforme proposée pose néanmoins certains problèmes. Si l'article unique oblige le médecin à saisir « sans délai » le procureur de la République, cette obligation est contrebalancée par l'alinéa suivant, selon lequel sa responsabilité pénale, civile ou disciplinaire ne pourra être recherchée. Une apparente erreur de rédaction a conduit à omettre le signalement par le médecin des violences dont les victimes ne sont ni des mineurs, ni des personnes incapables, mais des femmes majeures par exemple. Ces signalements doivent pouvoir être maintenus, mais avec l'accord de la victime, car sinon ils auront pour effet de les dissuader de se rendre chez le médecin. L'obligation faite au médecin de saisir « sans délai » le procureur de la République le priverait, enfin, de la possibilité de rechercher un avis supplémentaire, ou de demander des examens complémentaires. Ces faiblesses de rédaction justifieront que nous en restions, moyennant certaines modifications que je vous proposerai, aux dispositions actuelles de l'article 226-14 du code pénal.
Le droit existant offre des protections considérables au médecin signalant des présomptions de maltraitance : le secret professionnel étant levé, sa responsabilité disciplinaire ou civile ne peut d'ores et déjà être recherchée, sauf en cas de signalement abusif. Cependant, le quatrième alinéa de la proposition de loi, en réaffirmant clairement cette irresponsabilité, améliore la lisibilité des textes. Je vous proposerai donc de le conserver. À côté de cette disposition, d'autres moyens peuvent être recherchés pour améliorer les textes en vigueur. Lorsqu'ils n'ont que de simples doutes, plutôt que d'alerter immédiatement le procureur, les médecins devraient pouvoir adresser leurs signalements à la cellule départementale de recueil des informations préoccupantes (CRIP), habilitée à effectuer des vérifications supplémentaires. Pourquoi la protection juridique dont jouissent les médecins ne serait-elle pas étendue à d'autres professions médicales, comme les puéricultrices et les infirmières ? Je vous proposerai des modifications en ce sens. Un autre amendement complète la loi du 9 juillet 2010 relative aux violences faites aux femmes, qui traite aussi des violences familiales, dont j'avais été le rapporteur, pour prévoir une formation des professionnels aux mécanismes de signalement.
À côté des modifications législatives que je vous proposerai, les auditions que j'ai menées me conduisent à relever la nécessité pour les pouvoirs publics et notamment pour la Haute Autorité de santé d'améliorer les formulaires de signalement mis à la disposition des médecins, en y ajoutant notamment la mention des dispositions qui les protègent et les formes que le signalement doit prendre.
M. Pierre-Yves Collombat. - Si l'on s'émeut à juste titre que certains cas ne soient pas signalés, j'ai pu constater, en tant que maire, les conséquences désastreuses de signalements hâtifs : en dépit de mes recommandations de prudence, les gendarmes sont venus appréhender les personnes visées. Le consentement des victimes majeures est en tout cas la moindre des précautions à prendre.
M. Christophe Béchu. - Le titre de cette proposition de loi me gêne : il ne s'agit pas là de remettre à plat la loi du 2 janvier 2004. Un amendement du rapporteur pourrait y remédier. Si j'approuve la proposition, je sais que la protection de l'enfance requiert bien d'autres améliorations. Nous avons déjà eu ces débats. J'ai été il y a trois ans l'auteur d'une proposition de loi, votée dans cette assemblée par 330 voix sur 346, qui disposait que les allocations familiales ne seraient plus versées aux parents coupables de violences sur leurs enfants, mais aux personnes ou aux institutions qui en auraient la charge. Je regrette que la promesse, faite alors par la ministre Dominique Bertinotti, d'un nouveau texte pour la protection de l'enfance n'ait été suivie d'aucun effet trois ans après. Protéger les médecins auteurs de signalements, c'est bien ; mais quid des instituteurs ou des autres lanceurs d'alerte potentiels ?
Une histoire en dit long sur les difficultés en matière de responsabilité : président d'un conseil général, et responsable à ce titre de la protection de l'enfance dans mon département, j'ai reçu un jour de décembre l'appel d'une responsable de l'action sociale me signalant la présence dans une maternité d'un nourrisson qui, me disait-elle, ne devait pas être renvoyé au domicile de ses parents. L'assistante sociale ne voulait pas prendre la responsabilité d'un signalement de peur de difficultés avec la famille ; la responsable elle-même s'adressait à moi par téléphone pour ne pas laisser de traces. Comment pouvais-je, en tant que président du conseil général, prendre une décision sur une situation que je ne connaissais pas ? La juridiciarisation des rapports sociaux entraîne chez nombre d'acteurs la volonté de n'être pas tenus pour responsables du fait déclencheur des procédures.
Près de 100 000 enfants sont placés, 300 000 sont suivis. Nous n'avons aucune visibilité sur les effets des interventions en milieu ouvert. L'hétérogénéité de l'accueil des mineurs isolés dans notre pays est scandaleuse : si certains départements font beaucoup, d'autres font peu. La situation financière est ubuesque : la protection de l'enfance n'étant pas considérée comme une dépense transférée directement par l'État, elle ne fait pas l'objet d'une compensation, à la différence du revenu de solidarité active (RSA), de l'allocation personnalisée d'autonomie ou de la prestation de compensation du handicap. Vous pouvez décider de diminuer vos dépenses de protection de l'enfance sans que l'on ne puisse rien vous reprocher ! Cela risque d'en faire la variable d'ajustement des difficultés actuelles en matière de dotation globale de fonctionnement. Si vous y ajoutez le chantier de la responsabilité et de la juridiciarisation, nous avons du travail...
Mme Catherine Troendlé, vice-présidente. - Les conseils généraux sont en effet en première ligne. La proposition de loi de Christophe Béchu et de Catherine Deroche, adoptée par le Sénat, a été transmise à l'Assemblée nationale...
M. Christophe Béchu. - Non contente de la détricoter, elle a voté contre : il n'y a plus de texte. Attendons une alternance à l'Assemblée.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le travail, certes important, qu'a accompli le rapporteur ne réduit-il pas l'impact du texte ? Si son amendement touchant les victimes majeures est très judicieux, l'intention des auteurs est bien que le médecin soit tenu de signaler les mineurs maltraités. Que devient cette obligation dans le texte amendé ?
M. François Pillet, rapporteur. - Je comprends parfaitement la préoccupation de Pierre-Yves Collombat : c'est précisément pour que les médecins n'aient pas à s'adresser directement au procureur que mon amendement rappelle la possibilité de saisir la CRIP lorsqu'ils n'ont que de simples doutes. Celle-ci peut constituer une espèce de sas, puisqu'elle est compétente pour conduire des vérifications autres que médicales, notamment dans le milieu familial.
Il n'y a jamais eu de véritable obligation de signalement, le médecin était toujours renvoyé à sa conscience. L'avantage du texte amendé sera de le libérer des craintes qu'un éventuel signalement engage sa responsabilité.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'obligation de signalement figure bien dans la proposition de loi. Vous paraît-elle excessive ?
M. François Pillet, rapporteur. - Si le médecin se trouve tenu de signaler tout fait tant soit peu suspect, le procureur sera submergé et les patients eux-mêmes risquent de ne plus consulter.
M. Pierre-Yves Collombat. - Le problème, c'est que la maltraitance n'est souvent pas évidente. Évitons donc l'automaticité, qui peut avoir des conséquences catastrophiques, pour laisser au médecin un temps de réflexion.
M. François Pillet, rapporteur. - La maltraitance, psychologique en particulier, est en effet très difficile à déterminer. Dépourvus d'une formation spécifique, les médecins ne peuvent qu'hésiter devant cet acte de soin particulier qu'est le signalement.
M. Jean-Jacques Hyest. - Le principal objet de l'article 226-14 du code pénal est la levée du secret professionnel. Le signalement n'engage pas la responsabilité de son auteur dès lors que celui-ci n'est plus tenu au secret professionnel.
Je me suis moi aussi, en tant que conseiller général, occupé pendant près de trente ans de l'aide sociale à l'enfance. Lorsque les services sociaux du département collaboraient en bonne intelligence avec les juges des enfants et les parquets des mineurs, nous obtenions de très bons résultats, sans judiciarisation excessive. Il est vrai aussi que les non signalements conduisent à des catastrophes : j'ai connu le cas d'une mère infanticide qui a récidivé. Les mineurs qui sont du ressort de l'aide sociale à l'enfance doivent de toute façon faire l'objet d'un signalement par les fonctionnaires ayant connaissance de leur situation, au nom de l'article 40 du code de procédure pénale.
M. François Pillet, rapporteur. - La réflexion de Christophe Béchu sur l'intitulé est parfaitement pertinente : mon troisième amendement le modifie. Les protections offertes aux médecins doivent effectivement être étendues à l'ensemble des professions médicales, c'est l'une de mes propositions.
Renforcement et extension de la procédure
Obligation de formation des professionnels
aux dispositifs de signalement de maltraitances
Clarification de l'intitulé
La commission examine ensuite le rapport de M. Alain Anziani et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 536 (2013-2014) présentée par M. Gérard Collomb sur la participation des élus locaux aux organes de direction des deux sociétés composant l'Agence France locale.
M. Alain Anziani, rapporteur. - L'Agence France locale a été créée le 22 octobre 2013 afin de répondre aux difficultés d'emprunt des collectivités territoriales, en raison de la rareté des liquidités, du poids des emprunts toxiques dans les budgets locaux et des règles prudentielles du comité de Bâle qui imposent l'augmentation des fonds propres des établissements bancaires.
Face à ces difficultés, les collectivités les plus importantes ont répondu à cette crise en recourant aux marchés financiers et bénéficié d'emprunts obligataires. Toutefois, cette faculté n'est pas accessible aux petites collectivités. C'est pourquoi plusieurs associations nationales d'élus ont engagé une réflexion qui a abouti à la mise en place de l'Agence France locale. Composée uniquement de collectivités territoriales, celle-ci a pour objet de proposer des prêts à ses membres afin que celles-ci financent leur politique d'investissement local. Elle se compose d'une société territoriale qui fixe les orientations de l'Agence, et d'une société financière destinée à lever des fonds sous la conduite d'un directoire de banquiers.
La proposition de loi de Gérard Collomb vise à identifier et prévenir les risques encourus par les élus locaux participant à cette agence, à savoir le risque de qualification « d'élu intéressé à l'affaire » lors des délibérations de sa propre collectivité ; le risque de qualification « d'entrepreneur d'un service local » et l'engagement enfin, de sa responsabilité civile au titre de ses fonctions.
Le premier risque est, à mon avis, très limité, grâce à une jurisprudence désormais très précise et ancienne. Le principe de précaution invite cependant à prévoir expressément que les élus siégeant au sein de l'Agence ne pourront être qualifiés « d'intéressés à l'affaire » lors d'une délibération de leur collectivité portant sur les relations de celle-ci avec l'Agence. Cette situation n'est pas à assimiler avec l'incrimination de prise illégale d'intérêt.
Un élu relève du statut d'entrepreneur d'un service local si lui-même, ou la société à laquelle il appartient, travaille directement pour la collectivité. C'est le cas de l'Agence France locale. Il convient donc d'écarter cette qualification pour les élus qui en sont membres.
La proposition tend enfin, dans son quatrième et dernier alinéa, à exonérer l'élu de toute responsabilité civile ; celle-ci serait supportée par sa collectivité. Ce problème est plus complexe que les précédents : l'élu membre de l'Agence y représente sa collectivité, personne morale susceptible d'être mise en cause ; la personne physique peut également l'être, en cas de faute qui lui soit imputable en propre. Ce risque est faible, mais ne saurait être supprimé : qui commet une faute doit en répondre. Par ailleurs, la directive « Résolution », qui doit être prochainement transposée, prévoit que les membres d'une société bancaire sont civilement et pénalement responsables. Gérard Collomb m'a donc donné son accord pour un amendement de suppression de cette disposition. Mon autre amendement est purement rédactionnel.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je me félicite de la création de cette agence, qui a contribué à la reconstruction de notre système de financement sur les décombres de Dexia. La même technique existe dans d'autres pays. Je constate avec plaisir que l'on se pose la question de l'implication personnelle des élus lorsqu'ils agissent pour le compte de leur collectivité. La distance n'est pas si grande entre le premier risque identifié par la proposition de loi et le cas particulier de la prise illégale d'intérêt. Or l'Assemblée nationale a cru bon de supprimer de la proposition de loi sur l'exercice des mandats locaux notre définition de la prise illégale d'intérêt. Espérons que ceux qui soutiennent cette proposition de loi persévéreront dans les mêmes dispositions : c'est exactement le même problème.
M. Jean-Jacques Hyest. - Si la création de l'Agence France locale était parfaitement pertinente en octobre 2013, on trouve aujourd'hui plus facilement de l'argent sur les marchés. La Caisse des dépôts et consignations est revenue dans le jeu. Pourquoi, d'ailleurs, parle-t-on au futur de la « société opérationnelle » ? N'est-elle pas encore en place ?
M. Alain Anziani, rapporteur. - Si, elle a même été notée par l'agence de notation Moody's, et elle émettra son premier emprunt dans les prochaines semaines.
M. Jean-Jacques Hyest. - Espérons que ce ne soit pas la source de nouveaux problèmes pour les collectivités en grande difficulté. Prêter, c'est bien, pourvu que l'on ait des garanties... La pertinence de cette agence dans la situation économique actuelle me paraît incontestable. Je m'accorde en revanche avec les recommandations du rapporteur : un administrateur de société, quelle qu'elle soit, ne peut s'exonérer de sa responsabilité civile. Quant aux deux autres risques évoqués, ils me paraissent en l'occurrence bien faible.
M. Pierre-Yves Collombat. - Le système de financement local mis en place est très fragile : on a récemment mis les banques à l'abri de procédures initiées par les collectivités qui se considèrent flouées par Dexia. La Société de financement local (Sfil) est d'ailleurs pleine de produits explosifs, associés dans un montage complètement délirant !
M. Jean-Jacques Hyest. - Que dire de ceux qui sont indexés sur le franc suisse...
M. Pierre-Yves Collombat. - Il n'est donc pas mauvais de se ménager une sortie de secours.
M. Alain Anziani, rapporteur. - La notion de prise illégale d'intérêt reviendra en discussion lorsque nous débattrons prochainement de la proposition de loi sur le statut de l'élu ; la commission mixte paritaire s'efforcera de rapprocher les points de vue. Ce n'est cependant pas la question posée par ce texte : il modifie les dispositions du code général des collectivités territoriales sur la qualification « d'élu intéressé », non le code pénal.
Si Jean-Jacques Hyest a raison de souligner que les liquidités sont désormais plus abondantes aujourd'hui, elles peuvent aussi se tarir de nouveau. La création de cette agence, qui facilitera l'accès aux marchés financiers, est donc une mesure de prudence. À côté des questions du volume des liquidités et des taux se pose encore celle des marges. Cette agence aura l'intérêt de les limiter.
M. Jean-Jacques Hyest. - Nous verrons.
M. Alain Anziani, rapporteur. - L'adhésion à l'Agence est conditionnée par une évaluation des collectivités candidates : seules celles notées entre 1 et 5,99 sur une échelle de 7 y sont admises. Elles ne bénéficieront de prêts que pour un montant limité.
Les amendements COM-2 et COM-1 sont adoptés.
Responsabilité civile des représentants des collectivités territoriales
- Présidence de M. Jean-Patrick Courtois, vice-président -
La commission procède ensuite à l'examen, en deuxième lecture, du rapport de Mme Catherine Troendlé et du texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 620 (2013-2014), modifiée par l'Assemblée nationale en première lecture, visant à introduire une formation pratique aux gestes de premiers secours dans la préparation du permis de conduire.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Le Sénat doit se prononcer en deuxième lecture sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale le 12 juin 2014, visant à introduire une formation pratique aux gestes de premiers secours dans la préparation du permis de conduire. Déposée au Sénat le 13 février 2012 par MM. Jean-Pierre Leleux et Jean-René Lecerf et plusieurs de leurs collègues, la proposition de loi avait pour objet d'ajouter une troisième épreuve, sanctionnant la connaissance des gestes de premiers secours, aux deux épreuves actuelles du permis de conduire. En première lecture, le Sénat a conservé le principe d'une formation obligatoire mais il a supprimé l'épreuve supplémentaire correspondante. La proposition de loi ainsi modifiée par le Sénat n'a subi que peu d'évolutions à l'Assemblée nationale.
La proposition de loi part du constat de l'insuffisante formation de la population française aux gestes de premiers secours : selon l'enquête menée par la Croix Rouge en 2013, seuls 46 % des Français les connaissent. Si des dispositifs de formation obligatoires existent, comme les articles L. 312-13-1 et L. 312-16 du code de l'éducation qui imposent de former les élèves à l'attestation de prévention et secours civique de niveau 1 (PSC1), ils sont peu mis en oeuvre puisqu'en pratique 20 % des élèves sont formés chaque année. Je l'ai régulièrement dénoncé. C'est d'autant plus préjudiciable en cas d'accidents de la route. Ce constat prend un relief particulier aujourd'hui puisque la mortalité routière a augmenté de 3,7 % en 2014.
En première lecture au Sénat, le principe de l'épreuve spécifique prévu par la proposition de loi a été supprimé à mon initiative : la nouvelle épreuve aurait eu des conséquences financières non négligeables - étant observé que le coût d'une première présentation du permis de conduire est au minimum de 1 200 euros -, elle aurait allongé des délais déjà très longs - trois à cinq mois en moyenne - et elle aurait été enfin compliquée à organiser. La sanction des connaissances devrait donc être effectuée à l'occasion des épreuves actuelles, notamment de l'épreuve théorique, dans la mesure où seule la pression d'un questionnement systématique forcera les élèves à apprendre ces notions.
Un appel d'offres a été lancé le 13 février 2015, afin de modifier les questions de l'examen théorique. Il porte sur la fourniture de 1 000 questions, dont 100 demandées au sein de la famille n° 5 relative à la réglementation générale, qui inclut les questions liées aux gestes de premiers secours. Cela augmentera la probabilité - jusqu'alors très faible - d'une question portant sur la formation aux premiers secours, ce que je salue. Il est essentiel qu'au moins une question soit systématiquement posée sur ce sujet à l'occasion de l'examen théorique du permis de conduire, faute de quoi les candidats ne s'investiront pas dans la formation aux premiers secours.
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale ne remettent pas en cause le texte : la référence aux accidents de la circulation dans l'obligation de formation aux premiers secours des candidats au permis de conduire a été supprimée, le terme « sanctionner » a été remplacé par « évaluer » et enfin, à juste titre, l'obligation de « sensibilisation » prévue par l'article 16 de la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière a été supprimée car elle serait contradictoire avec le texte proposé dont la teneur est beaucoup plus forte.
En conclusion, le principe resterait celui d'une formation obligatoire à des gestes simples de premiers secours, dont le contenu serait déterminé par décret. Les connaissances seraient évaluées dans le cadre des épreuves actuelles du permis de conduire, c'est-à-dire aussi bien lors de l'épreuve théorique qu'à l'occasion de l'épreuve pratique. Au regard de l'importance de tous les dispositifs permettant de contribuer à sauver des vies sur les routes, je propose que le texte soit adopté sans modification supplémentaire, afin qu'il entre en vigueur le plus vite possible. Compte tenu de l'importance de cette question, je demanderai en séance l'engagement du Gouvernement d'évaluer systématiquement cette formation, aussi bien au cours de l'examen pratique qu'au cours de l'examen théorique, cette dernière condition étant la plus importante pour que le texte proposé soit effectif.
Mme Esther Benbassa. - Je vous remercie pour ce rapport, mais je ne désire pas être secourue par un jeune conducteur en cas d'accident ! Il est impossible d'être correctement formé aux premiers secours en trois ou quatre cours.
M. Jean-Jacques Hyest. - Ce n'est pas une raison pour ne rien faire...
Mme Esther Benbassa. - Il est préférable de prévoir une formation pendant le service civique.
M. Pierre-Yves Collombat. - Comme on ne fait rien, il faut donner l'impression qu'on fait...
M. Michel Mercier. - Depuis plusieurs années, nous votons des dispositions pour faciliter l'obtention du permis de conduire - incluses notamment dans les lois sur la politique de la ville - et maintenant nous renchéririons le coût du permis sans raison ! Les accidents de mobylette conduites sans permis sont souvent plus dangereux que les accidents de voiture. Si nous estimons que tous les Français doivent être formés aux premiers secours, la formation devrait être organisée par l'Éducation nationale.
Mme Esther Benbassa. - Aujourd'hui, on enseigne tout à l'école...
M. Pierre-Yves Collombat. - Sauf à lire, à écrire et à compter !
M. Jean-Jacques Hyest. - La proposition de loi émane du Sénat ; elle a été peu modifiée par l'Assemblée nationale ; les amendements de notre collègue Jean-Pierre Leleux précisent que la formation consiste à savoir baliser un accident, alerter le bon service, savoir effectuer les gestes pour faire face à la détresse respiratoire et aux hémorragies externes. Il y a quinze jours, des adolescents de mon département de Seine-et-Marne, formés aux premiers secours dans leur collège, ont sauvé un automobiliste coincé dans une voiture en feu. Le texte de la proposition de loi va moins loin que les amendements de M. Leleux mais tout ce qui concourt à la connaissance des gestes de premier secours doit être encouragé. Cela ne compliquera pas beaucoup les épreuves du permis de conduire. Je pense qu'il faut soutenir la position du rapporteur.
M. Yves Détraigne. - Michel Mercier ouvre une piste. La formation aux premiers secours pourrait être réalisée pendant les temps d'activités péri-scolaires. Les enfants de neuf-dix ans sont très réceptifs.
M. Roger Madec. - Je ne suis pas d'accord avec Michel Mercier. Sensibiliser aux premiers secours à l'occasion du permis de conduire est une bonne chose et la formation prévue n'augmentera pas le coût du permis de conduire.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Initialement, le texte proposé préconisait une formation lourde et couteuse - de l'ordre de vingt-cinq euros - sanctionnée par une épreuve spécifique. Le texte adopté par le Sénat est plus modeste. Les notions évaluées porteraient seulement sur les services à alerter, car les sondages montrent que 50 % des Français ne les connaissent pas, la sécurisation du lieu d'accident et les indications à apporter pour être localisé par les secours. Jean-Pierre Leleux a toutefois déposé deux amendements pour élargir cette formation à des gestes quasi médicaux destinés à faire face à la détresse respiratoire et aux hémorragies externes. Mais il faudrait alors prévoir un renouvellement de la formation à intervalles réguliers. Le texte que je vous propose d'adopter est certes une version minimaliste, mais il a pour principal objet de systématiser la formation sur les trois points essentiels que je viens d'énumérer.
Même si je comprends la démarche suivie, je suis personnellement défavorable aux amendements de M. Leleux.
Enfin, le Gouvernement doit absolument progresser sur la mise en oeuvre de ces formations au collège car des dispositions législatives imposent des formations aux premiers secours obligatoires mais elles ne sont pas appliquées.
Le texte est adopté dans la rédaction votée par l'Assemblée nationale.
Formation obligatoire aux gestes de premiers secours
La commission examine enfin le rapport de M. Yves Détraigne et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 292 (2013-2014) présentée par M. Henri Tandonnet et plusieurs de ses collègues tendant à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et à autoriser l'échange en matière de voies rurales.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - La proposition de loi déposée par Henri Tandonnet et neuf de ses collègues tend à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et autoriser l'échange en matière de voies rurales. Examinée par notre commission le 15 octobre dernier et discutée en séance le 29 octobre suivant, elle a fait l'objet d'un renvoi en commission. Si la commission a approuvé la disposition autorisant l'échange de chemins ruraux - sur lesquels je vous avais proposé de recentrer la proposition - elle a refusé les dispositions sur l'imprescriptibilité. Une majorité de nos collègues a considéré que, s'il y a un problème de protection de ces chemins affectés à l'usage du public et appartenant au domaine privé des communes, il était souhaitable de rester dans le schéma traditionnel selon lequel, hormis leur insaisissabilité, les biens du domaine privé des personnes publiques sont - contrairement aux biens du domaine public - régis par les règles de droit commun de la propriété, sous réserve de quelques dérogations.
Le régime d'aliénation des chemins ruraux est dérogatoire du fait de leur nature hybride. L'article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime impose une désaffectation préalable du chemin à l'usage du public, puis une décision d'aliénation prise par le conseil municipal, après réalisation d'une enquête publique dans les formes prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Le texte permet aux « intéressés groupés en association syndicale » de s'opposer à l'aliénation du chemin, s'ils s'engagent à en assurer l'entretien. Par ailleurs, en vertu de la loi du 22 juillet 1983, modifiant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre communes, département, régions et État, un chemin rural inscrit par le conseil général sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) peut être aliéné uniquement si une voie de substitution a été mise en place. Le Conseil d'État prohibe l'échange des chemins ruraux sur la base du même article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime en considérant « qu'il résulte de ces dispositions que le législateur n'a pas entendu ouvrir aux communes, pour l'aliénation des chemins ruraux, d'autres procédures que celles de la vente dans les conditions ci-dessus précisées ». Ainsi, les communes ne peuvent procéder au déplacement de l'emprise d'un chemin rural qu'après une procédure d'aliénation elle-même conditionnée par le constat de fin d'usage du chemin par le public et une enquête publique suivie d'une délibération, puis d'une procédure de déclaration d'utilité publique destinée à la création d'un nouveau chemin... Vous conviendrez qu'il s'agit là d'un droit singulièrement complexe pour des chemins du domaine privé. D'autant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 161-5 du code rural et de la pêche maritime, le maire est tenu de faire cesser toute atteinte aux chemins ruraux alors même qu'ils ne sont pas couverts par le régime des contraventions de voirie et ne donnent pas lieu à une obligation d'entretien.
Pour autant, appartenant au domaine privé des communes, les chemins ruraux peuvent faire l'objet d'une prescription acquisitive ou usucapion - d'où l'intérêt de la proposition de loi de notre collègue Tandonnet. L'hypothèse du basculement des chemins ruraux dans le domaine public des communes est peu envisageable, compte tenu des charges d'entretien ainsi créées pour les communes. On peut imaginer de procéder à des reversements ponctuels de chemins ruraux vers la voirie publique via une procédure de « reconnaissance », comme l'ont prévu, par le passé, les lois du 21 mai 1836 et du 20 août 1881. Ce sont d'ailleurs ces chemins ruraux reconnus qui ont pu être incorporés aux voies communales à la suite de l'ordonnance n° 59-115 du 7 janvier 1959. En l'absence de recensement général récent des chemins ruraux, le ministre a indiqué qu'ils représenteraient aujourd'hui 750 000 kilomètres, après la disparition de 250 000 kilomètres. Cette disparition d'un quart des chemins semble correspondre à une extrapolation des recensements réalisés en région Picardie à l'initiative de l'association « Chemins de Picardie » et comparant les indications portées au cadastre avec des relevés opérés sur le terrain. La plupart du temps, les communes s'aperçoivent de la disparition d'un chemin lorsqu'elles veulent mettre en valeur ce patrimoine, au regard de l'attrait nouveau des chemins ruraux, outre leur rôle premier de voie de circulation : lutte contre l'érosion des sols, vivier de biodiversité, maintien de la Trame verte et bleue, chasse, randonnées équestres ou pédestres, VTT...
Il importe que le législateur trouve un moyen pour enrayer ce mouvement de disparition des chemins ruraux. La proposition de loi d'Henri Tandonnet maintient les chemins ruraux dans le domaine privé des communes, tout en leur conférant l'imprescriptibilité, qui était jusqu'ici l'apanage du seul domaine public. Cette solution garantit les chemins ruraux de toute appropriation et découragerait sans doute certains comportements de fermeture à la circulation ou d'appropriation indue de la part de riverains, situation qui n'est pas rare si l'on en croit un certain nombre de personnes entendues en audition. Elle favoriserait probablement les échanges de parcelles.
Dans la mesure où, si le domaine public présente une homogénéité de règles, il n'en va pas de même pour le domaine privé des collectivités, la proposition mérite, me semble-t-il, d'être examinée. Pour autant, l'imprescriptibilité ne risquerait-elle pas d'être contre-productive en n'incitant pas les élus à mieux connaître et mieux gérer ce patrimoine ?
J'ai donc examiné la possibilité, sans faire échapper les chemins ruraux à la prescription acquisitive, d'en interrompre le cours, afin de permettre aux communes de recenser les chemins ruraux et de s'interroger sur leur devenir. Un acte de type conservatoire, tel le recensement, n'interrompant pas la prescription, je vous proposerai d'inscrire dans la loi un cas supplémentaire d'interruption de prescription, spécifiquement applicable aux chemins ruraux, le temps de permettre aux communes de recenser leurs chemins ruraux et d'en dresser l'inventaire. Ce type d'inventaire a déjà été prescrit par la circulaire du 18 décembre 1969 qui demandait aux préfets « d'inviter les communes à dresser un tableau récapitulatif et une carte des chemins ruraux »... circulaire qui a connu un succès mitigé... La mise en oeuvre de ce recensement après enquête publique, interromprait le délai de prescription. Un nouveau délai commencerait à courir, à compter de la délibération marquant la fin du recensement et au plus tard dans les deux ans.
Enfin, je vous proposerai de faciliter les échanges de chemins ruraux pour en rectifier l'assiette.
M. René Vandierendonck. - Je remercie le rapporteur et l'auteur de la proposition de loi d'avoir pris le temps d'approfondir la réflexion sur ce sujet. Je suis persuadé de l'intérêt du texte car nous sommes face à un véritable problème qui appelle une réforme. Le législateur de 1959 a créé un domaine privé par détermination de la loi afin d'épargner aux communes une obligation d'entretien. Ce régime est source d'ambiguïté. La prescription acquisitive cause de nombreuses difficultés. Les exemples abondent. Je vous rappelle que le département intervient dans le cadre du PDIPR. À ce propos, il nous faut nous féliciter que le Sénat ait convaincu - non sans mal - le Gouvernement de laisser aux départements leurs compétences en matière de voirie.
Pour ma part, j'avais initialement des réserves d'ordre juridique sur l'application des règles de la domanialité publique aux chemins ruraux. L'amendement de repli d'Yves Détraigne offre une bonne solution de compromis qui obligera les communes à définir une stratégie cohérente. Je le voterai.
M. Jacques Mézard. - Comme j'ai eu l'occasion de le dire au rapporteur, je suis opposé à la proposition de loi. Elle apporte une mauvaise réponse à un vrai problème. Le tracé de la voirie communale qui relève du domaine public est défini par arrêté préfectoral. Les chemins qui ne sont pas répertoriés dans cet arrêté appartiennent de facto au domaine privé. Ma question est la suivante : combien de procédures en vue de voir reconnaître l'usucapion de chemins ruraux sont-elles engagées chaque année devant les tribunaux de grande instance ? À mon sens - la chancellerie le sait - ces procédures sont très rares, ce qui ôte son intérêt au texte. Au surplus, il nous est indiqué que les dispositions de l'article 2262 du code civil empêchent la commune de récupérer un chemin momentanément délaissé. Cela est inexact. Une commune peut toujours reprendre possession d'un chemin délaissé, sauf lorsqu'une procédure a été engagée devant le tribunal de grande instance. Nos communes n'ont pas les moyens d'entretenir les chemins ruraux. Lorsqu'un chemin dessert une seule parcelle ou habitation, la commune a intérêt à le vendre à cet utilisateur. S'il dessert plusieurs parcelles ou habitations, l'usucapion est impossible. Il faut donc revenir aux réalités ! Il y a d'autres moyens de faire plaisir aux associations de randonneurs que de créer un domaine intermédiaire, ni public ni privé, dont le régime ne manquera pas d'entraîner des difficultés nouvelles. L'amendement de repli est sage : chaque commune doit pouvoir délibérer.
M. Alain Richard. - Je m'associe aux propos laudatifs de René Vandierendonck et partage une partie des observations de Jacques Mézard. Quand bien même il y aurait peu d'actions possessoires engagées devant les tribunaux, on ne peut nier le phénomène des appropriations de fait qui sont la réalité du monde rural. Nous l'avons tous vu. Pour autant, il est juridiquement erroné, et probablement inconstitutionnel, de vouloir transformer les chemins ruraux en quasi domaine public. Le domaine public obéit à un régime juridique propre - justifié par le service public - qu'il n'y a pas lieu d'appliquer à des biens qui n'en font pas partie. Les situations peuvent grandement différer selon les communes : un village de 200 habitants comptant de nombreux chemins ruraux inutilisés n'est pas comparable à une grande commune urbaine dotée de quelques chemins résiduels. La proposition consistant à proposer aux communes de réaliser un recensement après enquête locale puis de prendre une délibération valant constat opposable de la consistance du domaine privé n'offre pas une protection définitive contre les empiètements, mais présente l'avantage de permettre aux communes de connaître l'étendue de leurs chemins ruraux, de prendre des mesures vis-à-vis de ceux qui ont commencé à s'approprier des terrains et d'étudier l'équilibre entre les charges qu'ils représentent et leur utilité. Cet examen pourrait être utilement réalisé à intervalles réguliers de dix ou vingt ans. Je soutiendrai cette proposition.
M. Jean Louis Masson. - La préservation des chemins ruraux est très importante. Il est impossible de déduire du faible nombre de procédures judiciaires l'absence de problème. Dans la plupart des cas, la victime de l'occupation d'un chemin rural n'ira pas en justice pour défendre la propriété de la commune. Il est fréquent qu'un agriculteur commence par labourer deux largeurs de charrue sur un chemin rural, puis quatre, puis annexe le chemin. C'est intolérable ! La faculté d'agir ne doit pas être laissée aux communes car elles ne l'utiliseront pas dans de nombreux cas, surtout dans les petites communes où tout le monde se connait : le maire, hostile à une telle annexion, n'osera pas saisir le tribunal.
Il faut donc instaurer l'imprescriptibilité et être très ferme sur ce sujet. Il convient de demander à toutes les communes de dresser un inventaire des chemins ruraux afin de mettre de l'ordre. Dans mon canton, des chemins ruraux qui rejoignaient des communes entre elles ont été fermés, de sorte qu'il est impossible de passer d'une commune à l'autre. Il n'y a pas lieu d'adopter l'amendement de repli et de minimiser la problématique. La réalité est que des centaines de paysans empiètent sur des chemins communaux.
M. François Pillet. - Je rejoins les observations de mes collègues Vandierendonck, Mézard et Richard. Les chemins ruraux ne posent pas de grands problèmes. Le maire qui voit qu'un chemin a été annexé peut intervenir. Ne déresponsabilisons pas les maires ! Si elle était votée, la proposition de loi ne reviendrait pas sur les acquisitions déjà réalisées, elle pourrait s'appliquer aux occupations de moins de trente ans, mais en quelques années, des plantations peuvent avoir été faites, des hangars construits, des drainages opérés, et revenir en arrière posera problème... Il est délicat d'agir après avoir laissé penser à quelqu'un qu'il allait pouvoir acquérir la propriété d'un chemin. Je suis favorable à la position de repli. Elle présente beaucoup d'avantages : elle ne bouleversera pas le droit et évitera les contentieux ; elle ne déresponsabilisera pas les maires, mais les invitera à établir un inventaire, puis à faire des choix intelligents avec le conseil municipal. C'est une solution opportune qui a des vertus pédagogiques.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - La solution de repli de notre rapporteur suscite une large approbation.
M. Pierre-Yves Collombat. - La solution que nous adoptons va-t-elle résoudre les problèmes ? L'imprescriptibilité empêchera-t-elle l'agriculteur de labourer un chemin communal ? Non. J'ai pu constater assez souvent qu'il existe de grandes différences entre le cadastre et la réalité. Tant qu'il n'y a pas de procédure judiciaire, il n'y a pas de transfert de propriété. Il est donc essentiel de savoir combien de procédures sont engagées. Ce texte est l'illustration de l'adage « le mieux est l'ennemi du bien ». Pour résoudre quelques problèmes ponctuels, on va créer des difficultés et imposer un travail supplémentaire aux collectivités qui ont d'autres choses à faire.
M. Michel Mercier. - La question des chemins ruraux est délicate car leur utilisation évolue au fil du temps. La solution de repli me semble bonne. Elle confie aux conseils municipaux le soin d'établir la liste des chemins ruraux et de décider de leur utilisation et de leur entretien. Il ne faut pas, en effet, surcharger les communes contre leur volonté, mais leur donner les moyens juridiques d'assurer la bonne gestion des chemins ruraux.
M. Jacques Mézard. - La solution de repli est une solution de sagesse ; elle est meilleure que la proposition initiale. L'agriculture évolue... La taille des exploitations augmente : si un chemin qui dessert une seule exploitation est labouré, où est le problème ? Le maire peut intervenir contre celui qui installe un barbelé. Si nous avions eu communication du nombre de procédures judiciaires, nous verrions qu'il n'existe pas de véritable difficulté. La solution de repli a l'avantage d'offrir une simple faculté. Un maire pourra se séparer de chemins ruraux qui n'ont d'autre intérêt que de susciter des contentieux. Il est déraisonnable de vouloir conserver à toute force tous les chemins ruraux qui existent et dont une grande partie n'est pas entretenue.
M. François Pillet. - Les chemins ruraux sont un sujet passionnant ! Il existe des fractions de chemins qui n'ont pas été vendues ou intégrées dans le remembrement et qui ne desservent plus qu'une seule ferme, comme l'a souligné M. Mézard. Quel intérêt alors de conserver ce chemin rural ? Sauf à vouloir monter les gens les uns contre les autres ...
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je n'imaginais pas que ce sujet allait enflammer les esprits de notre assemblée... Avec le peu d'éléments d'information dont je dispose, je confirme que les cas d'usucapion sont sans doute peu nombreux, mais les problèmes n'en existent pas moins. Si nous proposons aux collectivités de dresser un inventaire puis de décider de vendre ou de conserver les chemins, nous n'aurons pas perdu notre temps. La circulaire de 1969 allait dans ce sens, la loi aura peut-être plus d'effet. Les collectivités auront été mises en position de mettre de l'ordre. L'interruption de prescription doit être limitée dans le temps, il ne s'agit pas d'aller vers une mesure dilatoire. Une fois le recensement effectué, les communes décideront d'inscrire les chemins qui les intéressent dans le tableau récapitulatif. Je propose une solution pragmatique, car vous m'avez convaincu que la proposition initiale passait un peu vite sur quelques principes importants.
Merci aux collègues qui se sont exprimés. Après les avoir entendus, je propose de nous en tenir à ma solution de repli : cette formule pragmatique, qui a déjà été utilisée, permettra de faire le ménage dans les chemins ruraux sans bousculer les règles de droit. Il faut y mettre de l'ordre, les exemples qu'a cités Henri Tandonnet dans son département, le Lot-et-Garonne, le montrent.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement COM-2 incitera les communes à procéder au recensement de leurs chemins ruraux. La décision d'inventaire, prise par délibération du conseil municipal, interrompra la prescription.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avec l'amendement COM-4, nous instaurons un moratoire de cinq ans, pour laisser aux communes le temps de se saisir du devenir de leurs chemins ruraux.
M. Jacques Mézard. - Autant je soutenais l'amendement COM-2, autant je refuse cette proposition un peu sibylline qui revient à bloquer toute procédure d'acquisition. Vous savez bien comment cela se passe : le citoyen ou plutôt l'agriculteur, car c'est lui qui est visiblement dans le collimateur de ce texte, va voir le maire et l'affaire se règle à l'amiable. Pourquoi immobiliser tout le système durant cinq ans ?
M. Alain Richard. - En effet. Premièrement, nous restons dans le droit commun de la propriété. Deuxièmement, un moratoire est nécessaire, en particulier pour les collectivités dont les nouveaux élus découvriront les sujets. Cependant, les communes n'ont pas besoin de cinq ans pour se mettre à jour. Un à deux ans suffiront.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je ne le pense pas, surtout si la question n'est pas d'actualité. Je n'ai pas proposé la durée de cinq ans au hasard, elle correspond à la moitié du délai de prescription acquisitive abrégée.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Peut-être pourrions-nous ramener ce moratoire à deux ans.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Soit.
M. Alain Richard. - Les élus auront ainsi largement le temps d'effectuer le tour des chemins ruraux de leur commune.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je rectifie donc mon amendement COM-4 en ce sens.
L'amendement COM- 4 rectifié est adopté.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Mon amendement COM-5 facilitera les échanges de parcelles modifiant le tracé d'un chemin rural.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Mon amendement COM-6, de conséquence, renomme le texte « proposition de loi visant à renforcer la protection des chemins ruraux ».
Mme Catherine Troendlé, présidente. - On voit souvent dans le renvoi en commission la volonté d'enterrer un texte. Nous venons de donner la preuve du contraire.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Effectivement, grâce à cette décision, j'ai eu le temps de mener des auditions qui étaient indispensables. Les juristes spécialisés dans les chemins ruraux, qui se comptent sur les doigts de la main, ont tous montré de l'intérêt pour nos travaux.
Recensement des chemins ruraux et interruption de la prescription acquisitive
Imprescriptibilité des chemins ruraux
Interruption de la prescription acquisitive
Suspension de la prescription acquisitive
Entrée en vigueur de l'imprescriptibilité
Suspension du délai de prescription acquisitive
Échange de chemins ruraux pour
en rectifier l'assiette