Source: https://tc.vlex.es/vid/-331552
Timestamp: 2020-02-21 00:20:06
Document Index: 6001770

Matched Legal Cases: ['artículo 22', 'artículo 75', 'artículo 84', 'e contrario', 'artículo 90', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 148', 'artículo 144']

STC 240/2006, 20 de Julio de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 331552
Número de Recurso: 4546-2000
Sentencia citada en: 385 sentencias, 39 artículos doctrinales, 2 temas prácticos, 4 resoluciones administrativas
Mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Constitucional el día 8 de agosto de 2000 don Argimiro Vázquez Guillén, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la ciudad Autónoma de Ceuta, planteó conflicto en defensa de la autonomía local en relación con el art. 68 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, por el que se modifica la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoración.
Por Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, se aprobó el Estatuto de Autonomía de Ceuta, cuyo art. 21.1.1 le atribuye competencias en materia de "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda"; atribución competencial que, de acuerdo con lo previsto en el art. 21.2, "comprenderá las facultades de administración, inspección y sanción y, en los términos que establezca la legislación general del Estado, el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria".
Por otra parte el art. 25 establece que: "La ciudad de Ceuta ejercerá, además, todas las competencias que la legislación estatal atribuye a los Ayuntamientos, así como las que actualmente ejercen las Diputaciones Provinciales y las que en el futuro puedan atribuirse a éstas por Ley del Estado".
El art. 12.2, al regular las competencias de la Asamblea, dispone que: "La Asamblea de Ceuta ejercerá, asimismo, las restantes atribuciones que, de acuerdo con la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, corresponden al Pleno de los Ayuntamientos". "No obstante, la Asamblea de Ceuta podrá delegar en el Consejo de Gobierno las facultades previstas en el epígrafe i) del número 2 del artículo 22 de la citada Ley".
La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, dictada como consecuencia de la STC 61/1997, de 20 de marzo, establecía en su disposición adicional tercera que: "Las ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla ejercerán las potestades normativas reglamentarias que tienen atribuidas por las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, dentro de la presente Ley y de las que el Estado promulgue a tal efecto".
"En todo caso, la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de estas ciudades y de sus modificaciones o revisiones competerá al Ministerio de Fomento.
La aprobación definitiva de los planes parciales y de sus modificaciones o revisiones corresponderá a los órganos competentes de las ciudades de Ceuta y Melilla, previo informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Fomento, el cual deberá emitirse en el plazo de tres meses".
El Pleno de la Asamblea de la ciudad de Ceuta, en sesión extraordinaria celebrada el día 15 de marzo de 2000, adoptó por mayoría absoluta el siguiente acuerdo:
"1º) Acordar el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad contra el art. 68 de la Ley 55/1999, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que modifica la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del régimen del suelo y valoraciones.
) Acordar iniciar la tramitación del conflicto en defensa de la autonomía local, conforme a lo dispuesto en el art. 75.ter.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (añadido por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril) solicitando, con carácter previo, Dictamen del Consejo de Estado".
La ciudad de Ceuta, mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional el día 30 de marzo de 2000, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 68 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que fue inadmitido mediante ATC 202/2000, de 25 de julio, por falta de legitimación de la Asamblea de la ciudad de Ceuta para promoverlo [arts. 162.1 a) y 32.2 LOTC], al no constituir la ciudad de Ceuta una Comunidad Autónoma.
El Consejo de Estado emitió en fecha 29 de junio de 2000 su Dictamen. En él considera: "Que existen motivos suficientes para que la ciudad Autónoma de Ceuta plantee, al amparo del artículo 75 bis y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, conflicto en defensa de la autonomía local frente a la Ley 55/1999, en cuanto modifica la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998, de 13 de abril".
En el escrito presentado por la representación de la ciudad de Ceuta se expone la fundamentación jurídica que a continuación se extracta sintéticamente:
En cuanto al cumplimiento de los requisitos formales, se afirma en primer lugar la legitimación de la ciudad de Ceuta para promover un conflicto en defensa de la autonomía local. A tal propósito se argumenta que, si en el ATC 202/2000, de 25 de julio, el Tribunal Constitucional ha declarado que la ciudad de Ceuta no es una Comunidad Autónoma, resulta evidente que no puede negarse la condición municipal de Ceuta. Como se recoge en el Dictamen del Consejo de Estado no puede olvidarse que, de conformidad con la Constitución, el municipio es un elemento esencial de la organización territorial del Estado (art. 137 CE), cuyo carácter básico destaca el art. 1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL). Si Ceuta forma parte integrante de la Nación española (art. 1 Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo) y todo el territorio nacional se organiza en municipios no cabe sino llegar a la conclusión de que su territorio, enclavado en África y sin colindancia con otros territorios de España, constituye un verdadero municipio. Podría estar adscrito o incorporado a otro municipio, pero no estándolo constituye un municipio.
Por su parte la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de Ceuta, no ha cambiado en nada la situación precedente. La ciudad de Ceuta tiene las competencias de los Ayuntamientos (art. 25); la Asamblea de Ceuta ejerce todas las funciones que corresponden al Pleno de los Ayuntamientos en los términos de la LBRL (art. 12.2); los miembros de la Asamblea son concejales, y sus requisitos de elegibilidad son los previstos en la legislación estatal para las elecciones locales (art. 8); el Presidente tiene la condición de Alcalde (art. 15); el régimen jurídico de la ciudad es el establecido en la legislación de régimen local, sin perjuicio de las especialidades de la organización propia de la ciudad establecidas en su estatuto (arts. 30 y 31). En fin, el art. 2 del estatuto expresamente denomina al territorio de Ceuta "término municipal".
Siguiendo con los requisitos formales se alega, en segundo lugar, que la norma con rango de Ley del Estado frente a la que se promueve el conflicto contiene una disposición singular cuyo destinatario único, aunque dual, son las ciudades de Ceuta y Melilla, como se afirma en el Dictamen del Consejo de Estado. En cualquier caso Ceuta representa, no una séptima parte de los municipios afectados, sino la mitad, con una población igualmente superior al sexto de la población oficial afectada. Concurren, por lo tanto, los requisitos exigidos por el art. 75.ter.1 a), y en cualquier caso en su epígrafe b) LOTC.
Las alegaciones sobre el fondo se inician argumentando que la Constitución estructura territorialmente al Estado en municipios, en provincias y en las comunidades autónomas que se constituyan (art. 137). Se trata de una estructura básica que debe quedar protegida suficientemente frente al legislador ordinario, en la que se insertan los municipios que deben tener autonomía (arts. 137 y 140 CE), la cual, para que sea efectiva y real, requiere que exista una garantía institucional clara, que en efecto viene afirmada por la propia Constit ución. El Tribunal Constitucional, acogiendo la elaboración doctrinal de dicha categoría, ha establecido el concepto de garantía institucional al señalar que, "por definición ... la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar" (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3).
Los preceptos de la LBRL constituyen, como se indica en el Dictamen del Consejo de Estado, principios básicos que informan toda la regulación del régimen local en los términos y con el alcance que en dicha disposición legal se establece, ocupando una posición especial en el Ordenamiento en cuanto norma que desarrolla la garantía constitucional de la autonomía local. Así se recoge en su art. 1, al definir las distintas entidades locales, en los siguientes términos: "1. Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. 2. La Provincia y, en su caso, la Isla gozan, asimismo, de idéntica autonomía para la gestión de los intereses respectivos".
Hechas las anteriores consideraciones sobre la autonomía local la representación de la ciudad de Ceuta continúa sus alegaciones centrándose en el urbanismo, y señala que éste configura una materia o actividad que contribuye esencialmente a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal y ha de ser considerado, conforme al art. 25.1 de la LBRL inherente a los intereses municipales. Para gestionar estos intereses y satisfacer aquellas necesidades y aspiraciones el Municipio tiene competencia, "en todo caso", sobre ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística [art. 25.2 d) LBRL].
Una larga serie de Sentencias del Tribunal Constitucional ha hecho también del urbanismo una competencia inherente a la autonomía local, como se deduce de la evolución normativa en la materia. Doctrina reiterada que se recoge en la STC 40/1998, de 19 de febrero, al afirmar que "no es necesario argumentar particularmente que entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias está el urbanismo. Así lo ha precisado el legislador estatal al disponer en el art. 25.2 d) LBRL que el municipio ejercerá sus competencias en materia de ?ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística? y al prever, en el artículo 84.1 d) de la misma Ley, el sometimiento de la actividad de los ciudadanos ?a previa licencia y a otros actos de control preventivo".
A juicio de la entidad que plantea el presente conflicto la cuestión que en él se suscita estriba en determinar el alcance de la competencia local de la que Ceuta es titular en materia de urbanismo.
Dicha competencia se tiene en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas (art. 25.2 LBRL), y concretamente "en el marco de la presente Ley y de las que el Estado promulgue a tal efecto" (redacción original de la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998, de 13 de abril). Como se señala en el Dictamen del Consejo de Estado es preciso comprobar si la citada Ley 6/1998, de 13 de abril, contenía una previsión específica para la futura configuración legal del ejercicio por la ciudad de Ceuta de su competencia urbanística en relación con el planeamiento; esto es, si el Estado puede configurar el planeamiento urbanístico como lo considere más oportuno, de modo que la modificación operada por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, no sería sino una consecuencia del régimen legal ya previsto en la Ley 6/1998, de 13 de abril (es decir, una simple modificación del mismo).
En efecto, el Tribunal Constitucional declaró en la mencionada Sentencia que: "el urbanismo como sector material, susceptible de atribución competencial, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que en el plano jurídico se traduce en la ordenación urbanística como objeto normativo de las leyes ... Sin propósito definitorio, el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades, tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos calificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación" (FJ 6). A lo que se añadió que "en el reparto competencial efectuado por la Constitución Española, es a las Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre urbanismo y, por ende, es a tales entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística en el sentido más arriba expuesto", concluyendo que, "dado que a partir de los artículos 148 y 149 CE, todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva sobre la materia de urbanismo ... el Estado carece de competencias sobre la materia" (FJ 12). En relación, más concretamente, con el planeamiento, el Tribunal Constitucional afirmó que "si la regulación de los planes de ordenación urbana se inserta con naturalidad en la competencia material sobre urbanismo y ésta es exclusiva de las Comunidades Autónomas ... sin que en este supuesto pueda el Estado invocar título competencial alguno que le permita determinar qué instrumentos de planeamiento han de formular los Ayuntamientos" (FJ 25).
La Ley 6/1998, de 13 de abril, se dictó precisamente como consecuencia de la citada Sentencia del Tribunal Constitucional, y su exposición de motivos es terminante sobre la voluntad del legislador y el contenido de la propia Ley. Así se dice en ésta que "el legislador estatal, que carece constitucionalmente de competencias en materia de urbanismo y de ordenación del territorio en sentido propio, no puede por sí solo afrontar la tarea indicada, a la que sólo puede aportar una solución parcial poniendo a contribución su indiscutible competencia para, como ha reconocido la citada Sentencia del Tribunal Constitucional, regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo el territorio nacional, así como regular otras materias que inciden en el urbanismo como son la expropiación forzosa, las valoraciones, la responsabilidad de las Administraciones públicas o el procedimiento administrativo común" (párrafo primero de la exposición de motivos). Por su parte el párrafo sexto de dicha exposición de motivos no puede ser más explícito al indicar que: "La Ley ha querido mantenerse absolutamente en el marco de las competencias del Estado claramente delimitadas por la Sentencia de 20 de marzo de 1997 del Tribunal Constitucional ya citada, por lo que ha renunciado a incidir lo más mínimo en los aspectos relativos al planeamiento, a la gestión urbanística y al control de aquél y ésta".
Así pues la Ley 6/1998, de 13 de abril, no atribuye competencia alguna al Estado en materia de planeamiento urbanístico. Pero además esta competencia tampoco resulta de la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de Ceuta, a la que se remite la disposición adicional tercera de aquélla Ley. El Estatuto de Autonomía de Ceuta atribuye el urbanismo con carácter exclusivo a la ciudad de Ceuta. Así su art. 21.1 dispone que: "la ciudad de Ceuta ejercerá competencias sobre las materias que a continuación se relacionan, con el alcance previsto en el apartado 2 de este artículo: 1- Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda". El apartado 2 del citado precepto establece que: "En relación con las competencias enumeradas en el apartado anterior, la competencia de la ciudad de Ceuta comprenderá las facultades de administración, inspección y sanción y, en los términos que establezca la legislación general del Estado, el ejercicio de la normativa reglamentaria".
"B) Funciones que asume la ciudad de Ceuta e identificación de los servicios que se traspasan.
En materia de ordenación del territorio y urbanismo, y al amparo del art. 21.1.1º del Estatuto de Autonomía de Ceuta, la ciudad de Ceuta asume, dentro de su ámbito territorial, en los términos del presente Acuerdo y demás normas que lo hagan efectivo y se publiquen en el ?Boletín Oficial del Estado?, las funciones de aprobación de planes de ordenación y las demás de orden normativo-reglamentario que establezca la legislación general del Estado, resolutivo, de gestión, consultivo, de tutela y fiscalización, salvo las reservadas a la Administración del Estado en el epígrafe C) de este Acuerdo.
En consecuencia, con la relación de funciones traspasadas permanecerán en la Administración del Estado y seguirán siendo ejercidas por los Ministerios de Fomento y de Medio Ambiente o por los Departamentos a los que en cada caso corresponda[n], por razón de la materia, las que atribuye al Estado la legislación vigente, y en particular, la Ley de Costas y el Reglamento para su ejecución".
Sentado el alcance de las competencias de la ciudad de Ceuta (entre las que se incluyen la urbanística de planeamiento), así como el de la autonomía local de la que es titular (la garantía institucional contenida en la Constitución), la representación procesal de esta ciudad concluye que el art. 68 de la Ley 55/1999, de 30 de diciembre, vulnera el contenido esencial de su autonomía local.
Como indica en su Dictamen el Consejo de Estado la autonomía local no equivale a soberanía, y supone un ámbito de competencias sometido a normas, lo cual justifica, si bien no exige, un control de legalidad, a la vez que excluye el de oportunidad (en este sentido, STC 4/1981, de 2 de febrero). Ahora bien, lo que es totalmente contrario a tal decantación del concepto de autonomía local es la ampliación del control de oportunidad mediante la extensión de la normativa hasta sustituir la legalidad por lo que cabría denominar "legalización de la intervención".
Mediante providencia de 16 de enero de 2001 la Sección Cuarta acordó admitir a trámite el conflicto en defensa de la autonomía local promovido por la ciudad autónoma de Ceuta y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 75.quinques.2, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno de la Nación, a través del Ministro de Justicia, para que en el plazo de veinte días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes. Asimismo acordó publicar la incoación del conflicto en el "Boletín Oficial del Estado", lo que se hizo en el núm. 27, de 31 de enero de 2001; y en el "Boletín Oficial de la ciudad de Ceuta", lo que se llevó a cabo en el núm. 3.980, de 6 de febrero de 2001.
Por escrito registrado en el Tribunal el 1 de febrero de 2001 el Vicepresidente Primero del Senado comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado darse por personada y ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Mediante escrito registrado el 7 de febrero de 2001 la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó que la Mesa de la Cámara no se personaba en el procedimiento y se abstenía de formular alegaciones.
El Abogado del Estado, a través de escrito presentado el 15 de febrero de 2001, se personó en el presente procedimiento y formuló las alegaciones que a continuación se resumen:
El alegato se inicia con una breve exposición de los antecedentes del presente conflicto, para entrar a continuación a examinar la delimitación de su objeto. Dado que no existe aún doctrina de este Tribunal sobre el ámbito subjetivo y objetivo del conflicto en defensa de la autonomía local, se acude a la exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, que introdujo este nuevo procedimiento constitucional. En la misma se afirma que el objeto de impugnación es "la garantía constitucional de la autonomía local", mediante la cual se persigue abrir "una vía para la defensa específica de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional que permitirá a éste desarrollar la interpretación de la garantía constitucional de tal autonomía en el marco de la distribución territorial del poder". Desde el punto de vista subjetivo la exposición de motivos afirma que los municipios y las provincias son los únicos destinatarios de la Ley.
A partir de estos datos el Abogado del Estado sostiene que la Ley pretende establecer un procedimiento de enjuiciamiento constitucional de las leyes en relación con la garantía constitucional de la autonomía local que no puede entenderse como un nuevo procedimiento de inconstitucionalidad, pues ello hubiera requerido la modificación de la Constitución en su art. 162.1 a), que establece la legitimación para la interposición de los recursos de inconstitucionalidad. Se trata pues de un enjuiciamiento delimitado subjetivamente por estar deferido a la iniciativa de municipios y provincias y objetivamente por ordenarse a la tutela de la autonomía local configurada en los arts. 137, 140 y 142 CE. Por otra parte se trataría de un nuevo conflicto más específico que el conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales (art. 73 y ss LOTC), cuyo alcance ha sido delimitado, entre otras, por la STC 45/1986. La adaptación de la doctrina allí sentada permite deducir una condición para que exista legitimación en el presente conflicto: que la competencia que se reivindica por el ente local forme parte de la "garantía constitucional de la autonomía local" en los términos en que la ha configurado este Tribunal. De ahí que sea necesario que el órgano requerido haya ejercido una competencia que no tiene, que ésta corresponda al órgano requirente, y que la atribución discutida forme parte de la garantía constitucional de la autonomía local. Una interpretación distinta a la anterior desnaturalizaría el conflicto en defensa de la autonomía local y desconfiguraría el régimen constitucional de enjuiciamiento constitucional de las leyes. Esta restricción objetiva en el presente caso ha sido puesta de manifiesto por el ATC 202/2000, de 25 de julio, que inadmitió el recurso de inconstitucionalidad planteado por la ciudad de Ceuta por falta de legitimación de la Asamblea de la ciudad al no constituir ésta una Comunidad Autónoma.
A continuación el Abogado del Estado expone los argumentos para rebatir que las competencias a que se refiere el precepto legal objeto del presente conflicto formen parte del núcleo de la autonomía local garantizada constitucionalmente en materia de planeamiento urbanístico.
A partir de las anteriores afirmaciones el Abogado del Estado pasa a examinar si las competencias sobre planeamiento urbanístico que el art. 68 de la Ley 55/1999 atribuye al Ministerio de Fomento forman parte o no del núcleo de la autonomía local garantizado constitucionalmente. Para ello parte de la definición de "garantía institucional" establecida en la STC 32/1981 (ya que las demás Sentencias dictadas en la materia no han planteado el conflicto entre norma estatal y garantía institucional) a fin de comprobar si, como consecuencia de la atribución a dicho Ministerio de las competencias relativas a la aprobación del Plan general de ordenación urbana y a la emisión de un informe preceptivo y vinculante en la aprobación de los planes parciales, la ciudad de Ceuta deja de ser reconocible como ente local.
A continuación el Abogado del Estado analiza la pretendida falta de competencia del Estado en materia de planeamiento urbanístico en Ceuta, sobre la que se apoya parcialmente el presente conflicto. Al respecto insiste en que, a diferencia de lo procedente en otros procedimientos constitucionales, el único parámetro que puede utilizarse en este caso es la configuración constitucional de la autonomía local.
Ello no obstante, y para el caso de que este Tribunal no aceptara la delimitación apuntada del objeto de este procedimiento, defiende la competencia del Estado para dictar el art. 68 de la Ley 55/1999 rechazando, en primer lugar, que la STC 61/1997 declarara la falta de competencia estatal en materia de urbanismo. Y ello porque la citada resolución tenía por objeto la delimitación competencial en dicha materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, recurrentes en los procedimientos que dieron lugar a esa Sentencia, sin que se planteara si el Estado podía o no mantener ese ámbito competencial en la parte del territorio no incluida en ninguna Comunidad Autónoma. En segundo lugar rechaza el argumento relativo a la exposición de motivos de la Ley 6/1998, del régimen del suelo y valoraciones, que se refiere a la competencia del legislador estatal en relación con el autonómico, pero cuya disposición adicional tercera, referida a las ciudades de Ceuta y Melilla, reserva al legislador estatal la competencia legislativa en materia de urbanismo en esas ciudades. Dado que Ceuta no tiene capacidad para legislar ha de ser necesariamente el Estado el legislador en materia de urbanismo. A ello añade que el estatuto de la ciudad de Ceuta, al regular la competencia de la ciudad sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, establece que ostentará el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria "en los términos que establezca la legislación general del Estado".
A continuación, y sólo para el caso de que este Tribunal considerara que en el presente procedimiento también pueden invocarse competencias estatutarias de la ciudad de Ceuta, extrañas a la autonomía local, el Abogado del Estado sostiene que dicha ciudad no tiene la competencia sobre planeamiento urbanístico contemplada en el art. 68 de la Ley 55/1999. En efecto, el ámbito competencial de la ciudad viene determinado en su Estatuto, cuyo art. 21 le atribuye competencia sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, comprendiendo las facultades de administración, inspección y sanción, por un lado, y el ejercicio de la competencia normativa reglamentaria, por otro. Pues bien, la competencia controvertida, relativa a la aprobación de los planes generales de ordenación urbana y a la aprobación de los parciales, debe incluirse entre las competencias normativas, pues así se ha estatuido tradicionalmente en nuestro Ordenamiento jurídico y ha sido confirmado por numerosas Sentencias del Tribunal Supremo.
De otro lado, conforme a lo establecido en el Estatuto de la ciudad de Ceuta, la competencia de ésta en materia de aprobación de planes urbanísticos deberá ejercitarse "en los términos que establezca la legislación general del Estado", que son los que figuran con claridad en la Ley 55/1999. Nada dice el Estatuto sobre el alcance de la competencia de la ciudad en materia de planificación urbanística, cuya definición se remite a la legislación general del Estado.
Por lo que se refiere a la eficacia del Real Decreto Ley de transferencia, invocado en su demanda por la representación procesal de la ciudad de Ceuta, el Abogado del Estado afirma que, de acuerdo con una reiterada jurisprudencia constitucional, aquél no reconoce ni atribuye competencias (STC 59/1995), y que, si se procedió en su momento a transferir facultades sobre aprobación de planes urbanísticos, fue porque la ciudad no las ostentaba hasta entonces y el Estatuto le reconoció competencias normativas reglamentarias, si bien los "términos" en que debían ser ejercidas se configuraron posteriormente en la Ley 55/1999. De todo lo anterior se concluye que la atribución competencial que hace la Ley 55/1999 al Ministerio de Fomento es plenamente conforme a la Constitución.
Finalmente el Abogado del Estado niega que la sujeción de los planes parciales a un informe previo y vinculante del Ministerio de Fomento suponga un desapoderamiento de la autoridad resultante en pro de la autoridad dictaminadora. En primer lugar, tal como establecen numerosas leyes urbanísticas autonómicas, la aprobación sin Dictamen preceptivo y vinculante de los planes parciales no forma parte de la autonomía local constitucionalmente garantizada, que sólo alcanza a su elaboración y redacción y, en su caso, aprobación provisional. En segundo lugar la sujeción de los planes parciales a dicho informe del Ministerio de Fomento no supone una transferencia de la competencia de la ciudad de Ceuta al Estado, pues el informe está sujeto a los correspondientes controles de legalidad y constitucionalidad, a cuyo efecto resulta oportuno invocar la doctrina contenida en la STC 65/1998, que en este caso tiene especial virtualidad al no existir comunidad autónoma y dada la especial situación y configuración geográfica de la ciudad de Ceuta. De ahí que no pueda prosperar la reivindicación competencial de esta ciudad en relación con la exigencia de informe preceptivo y vinculante previo a la aprobación definitiva y a la de las modificaciones de los planes parciales, ya que la competencia considerada no forma parte de la autonomía local que constitucionalmente se garantiza.
Con base en las anteriores alegaciones el Abogado del Estado suplica que se dicte Sentencia desestimatoria del conflicto en defensa de la autonomía local planteado por la ciudad de Ceuta.
Por providencia de fecha 18 de julio de 2006 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 20 del mismo mes y año.
El presente proceso constitucional debe resolver el conflicto en defensa de la autonomía local promovido por la ciudad de Ceuta en relación con el art. 68 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, por el que se modifica la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.
Se trata de la primera ocasión en la que este Tribunal se pronuncia mediante Sentencia sobre un proceso constitucional creado por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, proceso que se añade a aquéllos de los que ya venía conociendo [art. 2 d) bis LOTC], y que se regula en cuatro artículos que forman un nuevo capítulo IV ("De los conflictos en defensa de la autonomía local") ubicado, de acuerdo con el art. 59.2 LOTC, en el título IV ("De los conflictos constitucionales") de dicha Ley.
Según la exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999, ésta regula "al amparo de lo previsto en el art. 161.1 d) de la Constitución ... un nuevo procedimiento, denominado ?De los conflictos en defensa de la autonomía local". Debe señalarse, de entrada, que estamos efectivamente ante un nuevo proceso constitucional, pues, dada su configuración, no puede entenderse como una nueva modalidad, ni de alguno de los procesos a los que se hace referencia en los epígrafes a), b) y c) del art. 161.1 CE, ni del contemplado en el art. 161.2 CE. Tampoco puede considerarse una variante de ninguno de los procedimientos que, al amparo del epígrafe d) del art. 161.1 CE, han sido creados por las "leyes orgánicas" y hoy forman parte de la jurisdicción constitucional en nuestro Ordenamiento. La Ley Orgánica 7/1999 ha procedido a su creación y regulación amparándose precisamente en la cláusula del art. 161.1 d) CE, que habilita al legislador orgánico para atribuir a la jurisdicción del Tribunal Constitucional la competencia para conocer "de las demás materias" no contempladas en los preceptos constitucionales siempre que dicha atribución no se haga contra la Constitución.
Este nuevo procedimiento viene a reforzar los mecanismos en defensa de la autonomía local de los que ya disponen los entes locales en nuestro Ordenamiento, el cual tradicionalmente tenía establecidas vías jurisdiccionales para que aquéllos pudieran demandar la tutela del libre ejercicio de sus competencias, tal como prevé el art. 11 de la Carta Europea de Autonomía local, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989. Dicha defensa frente a invasiones provocadas por actos o normas infralegales podía sustanciarse, desde luego, ante el Poder Judicial (art. 153.c CE; art. 63.2 de la Ley reguladora de las bases del régimen local: LBRL), tal como afirma el Dictamen emitido por el Consejo de Estado sobre el anteproyecto de Ley Orgánica de modificación de la LOTC (Dictamen núm. 2484/1998, de 18 de junio de 1998). Cabía también que las entidades locales alegasen la inconstitucionalidad de normas con rango de ley que menoscabaran su autonomía constitucionalmente garantizada, pero sólo ante la jurisdicción ordinaria; ello, como declaró este Tribunal, porque la proclamación constitucional de la autonomía de municipios y provincias no fue inicialmente acompañada, como en otros Ordenamientos sucede, con la atribución "de un derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una vía ante la jurisdicción constitucional frente a normas con rango de Ley" (SSTC 31/1981, de 28 julio, FJ 5; 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1).
Según advierte la exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999, "la garantía constitucional de la autonomía local aconseja que puedan ser objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional, por parte de los entes locales, aquellas leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas que pudieran no resultar respetuosas con dicha autonomía". En consonancia con tal propósito la Ley regula un nuevo proceso constitucional que habilita a determinados entes locales para acudir al Tribunal Constitucional en defensa de "la autonomía local constitucionalmente garantizada" (art. 75.bis.1 LOTC) frente a las vulneraciones imputables tanto al legislador estatal como al legislador autonómico.
El conflicto en defensa de la autonomía local constituye una "vía para la defensa específica de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional", tal como reza la citada exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999. Dicha especificidad se manifiesta en que el conflicto sólo puede ser promovido frente a normas legales con base en un único motivo de inconstitucionalidad, la lesión de "la autonomía local constitucionalmente garantizada"; en consecuencia no podrán alegarse en él otros motivos fundados en la infracción de preceptos constitucionales que no guarden una relación directa con la autonomía que la Constitución garantiza a los entes locales.
La legitimación activa para plantear el conflicto en defensa de la autonomía local se reserva específicamente a determinados entes locales. La exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999 expresa la necesidad de "limitar el ámbito de los sujetos legitimados", puesto que se trata de "garantizar los intereses de los entes locales afectados ponderando su entidad, de modo que los mismos sean suficientemente representativos y que no se refieran a los propios de los entes locales aisladamente considerados". De ahí que la Ley Orgánica 7/1999, al especificar los sujetos que pueden plantear el conflicto en defensa de la autonomía local, contemple únicamente a los "municipios y provincias" (art. 59.2 LOTC), además de a los enumerados en las disposiciones adicionales tercera y cuarta que incorporó a la Ley Orgánica de este Tribunal. Y de ahí que el art. 75.ter LOTC (igualmente introducido en este cuerpo legal por la Ley Orgánica 7/1999) establezca unas estrictas reglas para la legitimatio ad causam que serán examinadas seguidamente.
La primera cuestión que suscita la entidad actora se refiere a su propia legitimación para promover el presente conflicto en defensa de la autonomía local, que sustenta en el Dictamen emitido por el Consejo de Estado. El Abogado del Estado no se pronuncia al respecto en sus alegaciones. Tal como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta Sentencia la ciudad de Ceuta afirma su condición municipal basándose en la misma Constitución (disposición transitoria quinta), en la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, por la que se aprobó su Estatuto de Autonomía (EACta), y en la jurisprudencia constitucional, que primero afirmó su naturaleza de ente municipal (ATC 320/1995, de 4 de diciembre) y después declaró que la ciudad no era una comunidad autónoma (ATC 202/2000, de 25 de julio). Seguidamente alega la ciudad de Ceuta que cumple los requisitos de legitimación exigidos por el art. 75.ter.1 LOTC, tanto en el epígrafe a) como en el b), para promover el presente conflicto frente a la citada Ley estatal. Las recogidas son dos alegaciones relativas a la legitimación que deben ser examinadas separadamente.
En primer lugar debemos verificar el carácter de ente municipal de la parte promotora del conflicto, ya que según el art. 59.2 LOTC, redactado de acuerdo con la Ley Orgánica 7/1999, aquél sólo puede ser planteado por "los municipios y provincias frente al Estado o a una Comunidad Autónoma". Con anterioridad a la aprobación del Estatuto de Autonomía de Ceuta ninguna duda suscitaba la condición de ésta de ente municipal, cuyo gobierno correspondía al Ayuntamiento de Ceuta, sujeto a la legislación general. Así, ni la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), ni el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 786/1986, de 18 de abril, contienen previsión especial alguna para las ciudades de Ceuta y Melilla. La única salvedad al respecto en relación con aquel régimen general venía constituida por el peculiar régimen financiero contemplado en el art. 140 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de haciendas locales.
La aprobación de los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla suscitó un debate sobre la naturaleza jurídica de ambas entidades territoriales, cuestión que fue objeto de dos pronunciamientos del Tribunal Constitucional (AATC 201/2000 y 202/2000, de 25 de julio) por los que se inadmitieron, respectivamente, sendos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Consejo de Gobierno de la ciudad autónoma de Melilla y la Asamblea de la ciudad autónoma de Ceuta contra el precepto legal que es objeto precisamente del presente conflicto en defensa de la autonomía local, esto es, el art. 68 de la Ley 55/1989, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
En los mencionados Autos el Tribunal apreció la falta de legitimación de ambos entes para interponer recursos de inconstitucionalidad por no poder ser consideradas las ciudades de Ceuta y Melilla comunidades autónomas. En concreto el ATC 202/2000 declaró que "el Estatuto de Autonomía de Ceuta no se elaboró y aprobó siguiendo el procedimiento previsto en la disposición transitoria quinta , en relación con el inciso del art. 144 b) CE, relativo a la ?autorización? de las Cortes Generales, sino con el que se refiere al ?acuerdo? adoptado por las mismas previsto en el segundo inciso del art. 144 CE" (FJ 4). Dicho procedimiento, que permite a las Cortes Generales, mediante ley orgánica, "acordar ... por motivos de interés nacional" un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial, no debe concluir necesariamente con la creación de una Comunidad Autónoma. Y si bien los Estatutos de Autonomía están llamados a ser normalmente la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE), ningún impedimento constitucional existe para que excepcionalmente puedan cumplir otras funciones específicas, supuesto en el que precisamente cabe encuadrar a los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, configurados como la expresión jurídica de una y otra ciudad, tal como se desprende de la iniciativa legislativa gubernamental que inició los procedimientos de los que surgieron las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, y de su tramitación parlamentaria, que pone claramente de manifiesto que la voluntad de las Cortes Generales no fue la de autorizar la constitución de Ceuta y Melilla como comunidades autónomas.
Verificada así la condición de la ciudad de Ceuta como ente municipal debemos examinar ahora si concurren en ella o no los requisitos requeridos por la Ley Orgánica 7/1999 para ostentar la legitimatio ad causam a fin de poder plantear el conflicto en defensa de la autonomía local frente a la Ley que impugna.
Prescindiendo de las mencionadas reglas específicas de legitimación contempladas en las disposiciones adicionales tercera y cuarta LOTC, ninguna de las cuales se refiere a Ceuta y Melilla, el art. 75.ter.1 LOTC establece que están legitimados para plantear los conflictos en defensa de la autonomía local: "a) El municipio o provincia que sea destinatario único de la Ley. b) Un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente. c) Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial".
Una vez apreciada la legitimación de la ciudad de Ceuta para entablar este proceso debemos entrar a resolver la cuestión de fondo planteada en él: determinar si el art. 68 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, lesiona o no la autonomía local constitucionalmente garantizada a dicha ciudad como consecuencia de la incorporación de dos nuevos párrafos a la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, en virtud de los cuales, por un lado, se atribuye al Ministerio de Fomento la facultad para aprobar con carácter definitivo los planes generales de ordenación urbana de las ciudades de Ceuta y Melilla y sus modificaciones o revisiones y, por otro, se somete a informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Fomento (que deberá emitirse en el plazo de tres meses) la aprobación definitiva de los planes parciales y de sus modificaciones o revisiones por los órganos competentes de dichas ciudades.
Tal como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta Sentencia la entidad promotora del presente conflicto entiende lesionada su autonomía local por el citado precepto legal, al ser el urbanismo una competencia inherente a los municipios, según ha declarado la jurisprudencia constitucional y ha precisado el legislador estatal en el art. 25.2 d) LBRL. A ello se añade que la Ley 6/1998, dictada como consecuencia de la STC 61/1997, de 20 de marzo, no contiene previsión alguna sobre el planeamiento urbanístico respecto de ningún municipio, ni tampoco sobre el planeamiento urbanístico de Ceuta, puesto que el Estado carece de competencias sobre tal materia; por ello la citada Ley no contenía ningún precepto atribuyendo al Estado una intervención sobre aquél. Por otra parte el urbanismo constituye una materia que el Estatuto de Autonomía ha atribuido a la ciudad de Ceuta con carácter exclusivo (art. 21.1.1 EACta), en relación con la cual le corresponden "las facultades de administración, inspección y sanción y, en los términos que establezca la legislación del Estado, el ejercicio de la normativa reglamentaria" (art. 21.2 EACta). Y, finalmente, las funciones relativas al planeamiento fueron asumidas por la ciudad de Ceuta de acuerdo con el Real Decreto 2495/1996, de 5 de diciembre, por el que se aprueba el Acuerdo de la Comisión mixta de transferencias administrativas del Estado-ciudad de Ceuta, en materia de urbanismo y ordenación del territorio. De todo lo anterior entiende ha de concluirse que los dos párrafos introducidos por el art. 68 de la Ley 55/1999 en la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998 afectan sensiblemente a las competencias urbanísticas de la ciudad en un aspecto propiamente municipal, como es el planeamiento, vulnerando el contenido esencial de la autonomía local y contraviniendo además el Estatuto de Autonomía de Ceuta y el Real Decreto de transferencias a esta ciudad autónoma.
Por su parte el Abogado del Estado niega que en este proceso constitucional la ciudad de Ceuta esté legitimada para defender competencias que le son atribuidas por su Estatuto de Autonomía pero que no forman parte de la autonomía local constitucionalmente garantizada. Y ello porque, en virtud de su Estatuto, dicha ciudad ostenta un régimen competencial peculiar, sin duda singularmente relevante pero no amparado por la Constitución en lo que excede de la autonomía local constitucionalmente garantizada. Examinando las leyes autonómicas que han regulado las competencias locales en materia de planeamiento urbano, de acuerdo con la STC 61/1997, el Abogado del Estado concluye que las competencias a las que se refiere el precepto objeto de este conflicto no formarían parte del núcleo de la autonomía local constitucionalmente garantizada en materia de planeamiento urbanístico, ya que sólo podrían formar parte de la autonomía local en su configuración autonómica. Por otra parte la especial configuración de la ciudad de Ceuta, que no constituye una comunidad autónoma ni está incluida en ninguna de las existentes, conlleva que el Estado disponga de plena competencia legislativa para dictar el ordenamiento legal en materia de urbanismo, dado que Ceuta no tiene capacidad para legislar y, de acuerdo con su Estatuto, sólo dispone de la potestad reglamentaria sobre la materia de urbanismo "en los términos que establezca la legislación general del Estado". Para la representación del Estado, incluso si se admitiera la posibilidad de invocar en el presente proceso las competencias estatutarias de la ciudad de Ceuta, ésta no dispondría de la competencia en materia de planeamiento urbanístico contemplada en el art. 68 de la Ley 55/1999, ya que se trata de una competencia normativa reglamentaria de la que la ciudad dispone sólo en los términos que establezca la legislación general del Estado, y no puede considerarse al Real Decreto-ley como una norma atributiva de competencias.
Planteadas las posiciones de las partes en los términos expuestos debe despejarse, en primer lugar, la objeción suscitada por el Abogado del Estado al negar a la ciudad de Ceuta legitimación para defender en este proceso competencias atribuidas por su Estatuto de Autonomía, que a su juicio no forman parte de la autonomía local constitucionalmente garantizada. Se alega en este sentido que Ceuta es un ente local, si bien a través de su Estatuto de Autonomía dispone de un régimen competencial peculiar que no estaría amparado por la Constitución en lo que excede de la autonomía constitucionalmente garantizada, la única que puede ser defendida en el conflicto en defensa de la autonomía local.
Por otra parte es incuestionable que la autonomía de la ciudad de Ceuta, siendo distinta de la que gozan las comunidades autónomas (ATC 2002/2000, de 25 de julio, FJ 3), es asimismo diferente de aquélla de la que disponen los municipios que se rigen por la legislación estatal que fija los principios o criterios básicos en materia de organización y competencia de aplicación general en todo el Estado. Como se ha dicho la ciudad de Ceuta dispone de un régimen especial de autonomía, basado en el procedimiento previsto en el art. 144 b) CE, en aplicación del cual las Cortes Generales acordaron su Estatuto de Autonomía, el cual, según establece su preámbulo, "es la expresión jurídica de la identidad de la ciudad de Ceuta y define sus instituciones, competencias y recursos, dentro de la más amplia solidaridad entre todos los pueblos de España". Ceuta posee pues un régimen singular de autonomía local, que encuentra su fundamento en la propia Constitución y se regula en el Estatuto de Autonomía de la ciudad, lo cual tiene reflejo en su peculiar régimen competencial, como admite el Abogado del Estado.
En efecto, la ciudad de Ceuta dispone de las competencias contempladas en el título II de su Estatuto y "ejercerá, además, todas las competencias que la legislación estatal atribuye a los Ayuntamientos, así como las que actualmente ejerce de las Diputaciones provinciales y las que en el futuro puedan atribuirse a éstas por ley del Estado" (art. 25 EACta). Ahora bien, de lo anterior no se deduce que aquellas competencias propias sólo de la ciudad de Ceuta excedan de la autonomía local que le está constitucionalmente garantizada, como sostiene el Abogado del Estado, y en consecuencia no puedan invocarse en este proceso constitucional. Al respecto cabe recordar que la autonomía local reconocida en los arts. 137, 140 y 141 CE se configura como garantía institucional de un núcleo de autogobierno de los entes locales que les hace reconocibles para la imagen socialmente aceptada de ellos y que se concreta en un derecho a participar en los asuntos que les atañen, el cual admite distintos grados de intensidad (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 4); de ahí que la Ley pueda concretar "el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución" (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). Debe admitirse, pues, que los citados preceptos constitucionales contienen una garantía plural de "las autonomías provincial y municipal" (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4), garantía que incluye también la tutela de la disponibilidad de las facultades de carácter especial que puedan venir atribuidas a algunos entes locales en virtud de circunstancias que tengan reflejo en su régimen jurídico. Éste es el caso de la ciudad de Ceuta, cuya autonomía local constitucionalmente garantizada podría verse vulnerada por leyes que menoscabaran el haz de competencias conferidas por su Estatuto, reflejo de su autogobierno que la hace reconocible como ente con una autonomía local singularizada. En estos términos la ciudad de Ceuta está legitimada activamente en su condición de ente local para defender su autonomía a través de este proceso constitucional.
Despejada la objeción anterior, y admitida la posibilidad de que la ciudad de Ceuta invoque sus competencias estatutarias en el conflicto en defensa de la autonomía local, debemos determinar si los dos párrafos introducidos por el art. 68 de la Ley 55/1999 en la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998, impugnados en este proceso, inciden o no en la esfera competencial de la ciudad en materia de planeamiento urbanístico hasta el punto de vulnerar su "autonomía local constitucionalmente garantizada". Éste constituye el canon específico del conflicto en defensa de la autonomía local (arts. 75.bis.1 y 75.quinques.5 LOTC) que debe aplicarse para enjuiciar las normas impugnadas a fin de declarar "si existe o no vulneración" de aquélla. Resulta obligado, pues, delimitar el contenido y la extensión de este canon.
Para determinar el contenido y la extensión de la "autonomía local constitucionalmente garantizada", objeto de protección en este proceso (art. 75.bis.1 LOTC), debe partirse de nuestra reiterada doctrina según la cual la autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la Constitución: "se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el ?derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible? (STC 32/1981, FJ 4)" (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39). Tal como declaramos en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 5, se trata de una noción muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo art. 3 ("Concepto de la autonomía local") establece que "por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes".
Más allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional la autonomía local "es un concepto jurídico de contenido legal, que permite configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional. Por tanto en relación con el juicio de constitucionalidad sólo cabe comprobar si el legislador ha respetado esa garantía institucional" (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9). La misma idea ha sido desarrollada con más precisión en la ya citada STC 159/2001: "la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE. So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno" (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4; reproducido después en las recientes SSTC 51/2004, de 13 de abril, FJ 9, y 252/2005, de 11 de octubre, FJ 4).
Ahora bien, en nuestra jurisprudencia (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 4; 76/1983, de 5 de agosto, FJ 19; 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2; 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 2) también hemos afirmado la conexión entre la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 141 y 142 CE) y la competencia que ostenta el Estado sobre "las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas" (art. 149.1.18 CE), de tal forma que debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de materias, el que fije unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales, con cobertura en el art. 149.1.18 CE, siendo esa la doctrina que ha inspirado el sistema que articula la Ley reguladora de las bases del régimen local.
Tal conclusión se impone, en primer lugar, porque todos ellos han recaído en procesos de declaración de inconstitucionalidad en los cuales se enjuiciaba la conformidad o disconformidad de leyes autonómicas, o de la misma Ley de las bases del régimen local, con la Constitución esencialmente por motivos competenciales. De ahí que el Tribunal haya podido acudir en alguna ocasión a la idea de "bloque de constitucionalidad" (art. 28.1 LOTC) para decidir si una concreta disposición se adecua o no al orden constitucional de distribución de competencias en materia de "régimen local", entendido como "régimen jurídico de las Administraciones Locales" (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 2), lo cual no equivale a "autonomía local" (art. 137 CE). Y ello "porque los imperativos constitucionales derivados del art. 137 CE, por un lado, y del 149.1.18 CE, por otro, no son coextensos" (STC 11/1999, de 11 de febrero, FJ 2).
En segundo lugar la referida doctrina no es trasladable a este proceso porque, a pesar de reconocer puntualmente "la singular y específica naturaleza y posición de [la Ley de las bases del régimen local] en el Ordenamiento jurídico" (STC 259/1988, de 22 de diciembre, FJ 2), de la jurisprudencia examinada no se concluye que la Ley reguladora de las bases del régimen local constituya siempre canon de validez de la ley, estatal o autonómica, a la hora de enjuiciar normas que desarrollen aspectos concretos de la autonomía local. De la ley estatal no lo constituye porque la Ley de las bases del régimen local, más allá de la referida naturaleza singular, y de su carácter básico ex art. 149.1.18 CE, no ocupa en nuestro Ordenamiento una posición distinta a las demás leyes ordinarias del Estado, que pueden por tanto establecer disposiciones contrarias a la Ley de las bases del régimen local, las cuales deberán ser consideradas modificaciones legislativas pero no leyes inconstitucionales. De la ley autonómica sólo podría ser canon de validez la Ley de las bases del régimen local en aquellos aspectos enraizables directamente en los arts. 137, 140 y 141 CE. En efecto, tal como declaró la STC 159/2001, de 5 de julio, "Sólo aquellos extremos de la LBRL que puedan ser cabalmente enraizados de forma directa en los arts. 137, 140 y 141 CE, de cuyo contenido no representen más que exteriorizaciones o manifestaciones, forman parte del contenido de la autonomía local constitucionalmente garantizada, mientras que los que se refieran a aspectos secundarios o no expresivos de ese núcleo esencial en el que consiste la garantía institucional, que son mayoría en el seno de la LBRL y que se incardinan, desde el punto de vista competencial, en el art. 149.1.18 CE, tienen una distinta naturaleza desde el punto de vista constitucional y ordinamental" (FJ 4).
Las anteriores consideraciones permiten concluir que el canon que este Tribunal deberá aplicar para resolver los conflictos en defensa de la autonomía local promovidos frente a leyes estatales se ciñe a los preceptos constitucionales (arts. 137, 140 y 141 CE) que establecen ese "contenido mínimo" que protege la garantía institucional y que hemos considerado definitorios de "los elementos esenciales" o del "núcleo primario" del autogobierno de los entes locales territoriales. También el legislador básico estatal ha de respetar la garantía institucional de la autonomía local (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2), puesto que los destinatarios del art. 137 CE "son todos los poderes públicos, y más concretamente todos los legisladores" (STC 11/1999, de 11 de febrero, FJ 2). Pero la legislación básica sobre régimen local no se integra en el "bloque de la constitucionalidad" ni constituye canon de validez respecto de otras leyes estatales. Tal como sostiene el Abogado del Estado no puede pretenderse de este Tribunal que enjuicie una norma estatal utilizando como parámetro otra norma estatal (configuradora de la autonomía local constitucionalmente garantizada) pues, lógicamente, si no se ha vulnerado la Constitución debe interpretarse como una nueva opción del legislador. Por otra parte tampoco en este proceso puede discutirse el carácter básico de la norma estatal, ya que ésta es una cuestión que afecta al régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que, consiguientemente, no puede ser suscitada en este proceso constitucional por las entidades locales legitimadas para promoverlo.
Llegados a este punto procede enjuiciar los dos párrafos introducidos por el art. 68 de la Ley 55/1999 en la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998 que son objeto del presente conflicto. El primero de ellos atribuye al Ministerio de Fomento la facultad de aprobar con carácter definitivo los planes generales de ordenación urbana de las ciudades de Ceuta y Melilla y sus modificaciones o revisiones; mientras el segundo somete a informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Fomento, informe que deberá emitirse en el plazo de tres meses, la aprobación definitiva de los planes parciales y de sus modificaciones o revisiones por los órganos competentes de dichas ciudades.
Para determinar si los preceptos impugnados han vulnerado o no la autonomía municipal de la ciudad de Ceuta debemos comenzar recordando nuestra doctrina según la cual la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39). A efectos del enjuiciamiento a efectuar ahora ha de tenerse presente la consolidada doctrina, sintetizada en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4, según la cual la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3 CE, pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada.
Frente a la primera alegación de la ciudad promotora del conflicto, según la cual el Estado carecería de competencias en materia de planeamiento urbanístico en Ceuta, debemos empezar recordando nuestra doctrina sobre la autonomía local constitucionalmente garantizada y su relación con el planeamiento urbanístico, contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 12, y luego reproducida en la STC 51/2004, de 13 de abril, FJ 10. Dicha doctrina parte de la afirmación contenida en la STC 61/1997, de 20 de marzo, según la cual la regulación de los planes de ordenación urbana se inserta en la competencia sobre urbanismo, y ésta es exclusiva de las Comunidades Autónomas, quienes, "en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, [determinan] el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento" (FJ 25), siguiendo el criterio básico adoptado por el art. 2 LBRL de remitir tal determinación al legislador sectorialmente competente por razón de la materia. Pues bien, "lo que se exige a los legisladores autonómicos y estatal es que respeten la garantía mínima y reconocible de participación" (STC 159/2001, FJ 12, con cita de la STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 7) en el proceso de elaboración del planeamiento, ya que la Constitución no establece ni precisa cuál deba ser el haz mínimo de competencias que, para atender a la gestión de los respectivos intereses, debe el legislador atribuir a los entes locales (STC 109/1998, FJ 2). De ello se concluyó que la norma según la cual los municipios no tienen competencias en la fase de aprobación definitiva de un tipo especial de planes no es contraria a la autonomía local, puesto que ésta sólo obliga "a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico", y la norma cuestionada "no elimina toda participación de los Ayuntamientos en el proceso de elaboración y aprobación del planeamiento derivado", puesto que les atribuye "competencias esenciales en relación con el planeamiento, concretamente en sus dos primeras fases de aprobación inicial y provisional" (STC 159/2001, FJ 12).
La doctrina expuesta, sin embargo, no puede ser aplicada automáticamente al presente caso, dada la singularidad del régimen jurídico propio de la ciudad de Ceuta, que afecta a la determinación del alcance de sus competencias en materia de urbanismo. En efecto, el territorio de la ciudad de Ceuta ("el comprendido en la delimitación actual de su territorio municipal": art. 2 EACta) es "parte integrante de la Nación española" (art. 1 EACta), pero no se halla inserto en ninguna Comunidad Autónoma. Por otro lado, como ya se ha explicado, la ciudad de Ceuta dispone de un régimen competencial singular en materia de urbanismo, puesto que, a diferencia de otros entes locales, se rige en primer lugar por su Estatuto de Autonomía, el cual le atribuye la competencia sobre "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda" (art. 21.1.1 EACta). La competencia sobre esta materia, al igual que la correspondiente a todas las materias enumeradas en el apartado 1 del art. 21 EACta, comprende "las facultades de administración, inspección y sanción, y, en los términos que establezca la legislación general del Estado, el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria" (art. 21.2 EACta).
Estas singularidades impiden que la primera alegación de la ciudad de Ceuta pueda prosperar. Ciertamente, la STC 61/1997, de 20 de marzo, declaró que el Estado carecía, en los términos en ella expuestos, de competencias en materia de urbanismo, puesto que en el reparto constitucional de competencias dicha materia se ha atribuido en exclusiva a todas las Comunidades Autónomas por sus respectivos Estatutos de Autonomía (FJ 12). Pero nada se precisó en la referida Sentencia sobre las competencias urbanísticas del Estado en Ceuta y Melilla, dos ámbitos territoriales que no se hallan incluidos en una Comunidad Autónoma. De ahí que la Ley 6/1998, en contra de lo afirmado por la entidad recurrente, sí contuviera en su versión original una previsión sobre la competencia legislativa estatal en materia de urbanismo en Ceuta y Melilla, tal y como advierte el Abogado del Estado. En efecto, la disposición adicional tercera de la citada Ley establecía: "Las ciudades de Ceuta y Melilla ejercerán las potestades normativas reglamentarias que tienen atribuidas por las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, dentro del marco de la presente Ley y de las que el Estado promulgue al efecto".
Por otra parte tampoco puede compartirse la alegación de la entidad promotora de que el Estatuto de Autonomía de Ceuta no reserva al Estado competencia alguna en materia de planeamiento urbanístico, pues los preceptos ya transcritos establecen que la potestad reglamentaria en materia de urbanismo (art. 21.1.1 EACta) le corresponde a Ceuta "en los términos que establezca la legislación general del Estado" (art. 21.2 EACta).
Afirmada la competencia del Estado para legislar sobre el planeamiento urbanístico en el territorio de Ceuta debemos examinar ahora si los preceptos legales impugnados vulneran la autonomía local constitucionalmente garantizada a la ciudad. Recordemos que se trata de los dos párrafos que el art. 68 de la Ley 55/1999 añadió a la ya transcrita disposición adicional tercera de la Ley 6/1998, tratándose de "una adición que en nada modifica el texto original" (STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 50), el cual no se impugna en este proceso. Nuestro examen debe basarse en la doctrina de este Tribunal sobre la participación de los entes locales en la actividad de planeamiento urbanístico, a la que ya hemos hecho referencia, la cual se ve reforzada por la Carta Europea de Autonomía Local, que admite el control administrativo de legalidad y de constitucionalidad, e incluso el de oportunidad de los actos de las entidades locales (art. 8.2), si bien precisa que, en todo caso, dicho control "debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar" (art. 8.3). Contemplación de intereses en la cual destacadamente cobra relevancia, como más adelante se verá, la proyección supralocal de determinadas manifestaciones del urbanismo.
Y, en segundo lugar, porque debe rechazarse que la atribución al Ministerio de Fomento de la facultad controvertida suponga una vulneración del Estatuto de Autonomía de la ciudad de Ceuta. La determinación de a quién corresponde la facultad para aprobar definitivamente los planes urbanísticos supone, en correcto rigor técnico, el ejercicio de una competencia normativa, y la ciudad de Ceuta asumió, además de las facultades de administración, inspección y sanción, la potestad normativa reglamentaria en materia de urbanismo (art. 21.1.1 EACta), esta última "en los términos que establezca la legislación general del Estado" (art. 21.2 EACta). El párrafo introducido por el art. 68 de la Ley 55/1999 se limita a conferir al Ministerio de Fomento competencia para la aprobación definitiva del plan general de ordenación urbana, sin que ello afecte a la potestad normativa reglamentaria atribuida a la ciudad de Ceuta estatutariamente como manifestación de su singular autonomía, según venimos razonando.
Frente a esta línea de razonamiento resulta obligado observar (aplicando al caso concreto que plantea la definición del marco competencial propio de la ciudad de Ceuta nuestra reiterada doctrina sobre el valor de los Reales Decretos de transferencia de servicios en el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas) que: "los Reales Decretos de transferencia no atribuyen ni reconocen competencias, sino que traspasan servicios, funciones e instituciones. No son, en consecuencia, normas determinantes del sistema constitucional de distribución de competencias, compuesto por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, cuyas prescripciones no pueden ser alteradas ni constreñidas por las disposiciones de los Decretos de traspasos (SSTC 113/1983, 102/1985, 56/1989, 103/1989, 147/1991, entre otras). Desde esta perspectiva, pues, aunque el Real Decreto de traspaso pudiera tener cierto valor interpretativo, como ya en otras ocasiones hemos declarado (SSTC 48/1985, 149/1985, 158/1986, 86/1989, 225/1993), este valor interpretativo no puede en modo alguno prevalecer sobre las previsiones constitucionales y estatutarias" (por todas, STC 132/1998, de 18 de junio, FJ 3). También hemos declarado (en la misma STC 132/1998 últimamente citada) que: "La Constitución y los Estatutos son, por lo general, las únicas fuentes del orden constitucional de competencias (STC 28/1983 y otras). Cuando la interpretación de este orden, que necesariamente constituye la premisa de los traspasos acordados, alcanza un reflejo en el correspondiente Real Decreto, esta interpretación se refiere a las funciones de las dos Administraciones implicadas en el contexto de la legislación vigente en el momento de producirse el traspaso (STC 113/1983)" (STC 132/1998, FJ 5).
El segundo apartado introducido por la Ley 55/1999 en la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998 atribuye a los órganos competentes de la ciudad de Ceuta la aprobación definitiva de los planes parciales y de sus modificaciones o revisiones, previo informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Fomento.
En efecto, el Tribunal avaló entonces la técnica del informe vinculante de un Ministerio al concurrir distintas competencias en un espacio físico objeto de planeamiento y sobre el que se trazaba una carretera estatal, ya que de ese modo se asegura la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por esa concurrencia y no se impone la subordinación de unos a otros. Según declaramos "la obligada inclusión en el texto objeto de aprobación inicial de las ?sugerencias? remitidas por el Ministerio cumple la función de que en el proceso de redacción, revisión o modificación del instrumento se tengan presentes las observaciones evacuadas por el Estado para la mejor conservación y funcionalidad de la carretera estatal en el marco del nuevo instrumento de planeamiento, y puedan ser así conocidas y tenidas en cuenta en la tramitación del mismo" (FJ 14).
Por las razones expuestas debemos concluir que el art. 68 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, por el que se modifica la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoración, no vulnera el derecho a la autonomía local constitucionalmente garantizada de la ciudad de Ceuta.
Voto particular que formula el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez a la Sentencia del Pleno de 20 de julio de 2006, dictada en el conflicto en defensa de la autonomia local promovido por la ciudad de Ceuta contra la atribución al Estado de potestades de planeamiento que vulneran su régimen de autonomía. Se adhiere al Voto particular el Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel.
Es usual que los Tribunales Constitucionales hablemos con diferentes voces. El fallo de la Sentencia mayoritaria se encuentra minuciosamente fundado, como resulta de sus cuidados fundamentos jurídicos y aplica, en gran medida, lo que ya declaró el ATC 202/2000, de 25 de julio. No participé en el fallo de ese Auto del Pleno, del que discrepo. Además mi concepción de la autonomía local es muy distinta de lo que expresa la Sentencia de la mayoría. Por ello creo pertinente hacer uso de la facultad de Voto particular, que nos confiere el artículo 90.2 LOTC, para explicar las razones de mi discrepancia doctrinal con el fallo y con la fundamentación jurídica de la Sentencia.
El punto obligado de partida, tanto de la Sentencia como de mi Voto particular, se encuentra -según creo- en el título VIII de la Constitución, que exige una configuración descentralizada del territorio nacional o, más rectamente, de las colectividades asentadas sobre ese territorio.
Cobra así pleno sentido el artículo 137 CE, cuando afirma la configuración del Estado en tres tipos de entidades: municipios, provincias y Comunidades Autónomas "que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses". Comparto el enfoque de la mayoría cuando no incluye el concepto político de "ciudades autónomas" en esa configuración. Vigente el artículo 137 CE, las ciudades de Ceuta y Melilla, siempre ajenas a la organización provincial, pueden encuadrarse, en la organización trimembre del Estado, como municipios o como Comunidades Autónomas.
Y es que, a semejanza de las Comunidades Autónomas uniprovinciales, Ceuta y Melilla son Comunidades Autónomas unimunicipales, en las que su aparato institucional es, a la vez, municipal y autonómico. Todo ello porque el municipio es ente local necesario en todo nuestro territorio nacional (que no admite la posibilidad del art. 141.2 CE, para la provincia). Eso explica que el Estatuto de Autonomía de Ceuta, aprobado por la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo (en adelante, EACta) disponga, por ejemplo, que los miembros de la Asamblea de la ciudad ostenten "también" la condición de concejales (art 7.2 EACta), que la Asamblea ejerza "asimismo" las atribuciones del Pleno de los Ayuntamientos (art. 12.2 EACta) o que el Presidente de la ciudad de Ceuta ostente "también" la condición de Alcalde. La ciudad de Ceuta constituye un ente autónomo bifronte que -por lo que interesa aquí- es, al mismo tiempo, municipio y Comunidad Autónoma (art. 25 EACta)
Esta tesis es la única que explica, por ejemplo, que los Estatutos de Ceuta y Melilla hayan sido aprobados mediante sendas leyes orgánicas, que puedan ser consideradas constitucionales. La tesis de la mayoría lleva, por el contrario, a que se deba dudar de la regularidad constitucional de la forma de ley orgánica que ha adoptado el estatuto ceutí.
Nuestra doctrina, en efecto, no admite una interpretación extensiva de la reserva de ley orgánica para supuestos no contemplados expresamente en la Constitución (cfr., por todas, STC 76/1983, de 5 de agosto FFJJ 2, 51 y fallo) como sería, en la visión de la mayoría, el de Ceuta y Melilla como "entes municipales dotados de un régimen de autonomía local singular, reforzado respecto del régimen general de los demás municipios" (sic en FJ 4). Por eso en el momento en que prevalecía la tesis que acoge la Sentencia mayoritaria los proyectos de Estatutos de Ceuta y Melilla de 1986 fueron tramitados en el Congreso de los Diputados en la III Legislatura, con la que decayeron, bajo la forma de proyectos de ley ordinaria.
¿Pueden las leyes del Estado disponer, sin límite alguno, de las competencias asumidas por Ceuta en su Estatuto de Autonomía? ¿Cuáles son, si existen, los límites impuestos por el bloque de la constitucionalidad -del que, creo, forma parte el EACta- a las leyes del Estado en materia de planeamiento urbanístico dirigidas a Ceuta?
Esa Sentencia enfoca desde una perspectiva esencialmente municipal la competencia de aprobar definitivamente los planes de urbanismo que, sin embargo, es exquisitamente autonómica para el caso de Ceuta. Llega de esta forma a la conclusión de que una ley ordinaria del Estado puede entrar -no se razona con qué límites- a comprimir o recortar las atribuciones de competencia de un Estatuto de Autonomía aprobado por ley orgánica, cual es el caso del de Ceuta.
El siempre complejo problema de la relación Ley-Reglamento adquiere en los casos de Ceuta y Melilla una dimensión constitucional nueva, que hubiera sido necesario aclarar. También debería volverse sobre la doctrina de la supletoriedad, que confirmó la STC 61/1997, de 20 de marzo. Piénsese que tanto la Ley 8/1990, de 20 de julio, sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo, como su texto refundido, serían claramente preferibles -y tal vez no serían inconstitucionales para Ceuta- frente a la mala opción de la aplicabilidad en estas Ciudades de un Derecho preconstitucional del Estado obsoleto y petrificado o la hipótesis alternativa de una legislación ad hoc de nuestras Cortes Generales para dos Ciudades singulares de nuestro territorio nacional.
Según el fallo del que discrepo sólo sería obligado constitucionalmente que el legislador estatal reconociera a Ceuta que participe en la tramitación y elaboración previa a la aprobación definitiva de su PGOU (sic). En cuanto a los planes parciales (con olvido de los casos del art. 5 del Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, para una ciudad que supera los 50.000 habitantes) se sostiene que existen sólidas razones -consistentes en un interés supramunicipal que no se concreta- que justificarían una intervención masiva de la Administración estatal en el planeamiento del municipio de Ceuta que, se asevera reiteradamente, no es una Comunidad Autónoma (FJ 13).
Y es que no hay que olvidar que Ceuta [además de su competencia en materia de organización y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno (art. 20 EACta) tiene reconocidas en el art. 21 de su Estatuto de Autonomía las competencias que el artículo 148 CE reconocía a las Comunidades Autónomas del llamado primer nivel (art. 143 CE) e, incluso, algunas propias del art. 149 CE para las Comunidades Autónomas de segundo nivel, como procedimiento administrativo (art. 20.20 EACta), casinos, juegos y apuestas con exclusión de las apuestas mutuas deportivo-benéficas (art. 21. 21), cajas de ahorro (art. 21.22) o estadísticas para fines de la ciudad (art.21.23)]. Entre esas competencias asumidas en virtud del Estatuto se encuentra, la que aquí ha interesado, de "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda" (art. 21.1 EACta) que comprende -sigue diciendo el Estatuto de Autonomía- "las facultades de administración, inspección y sanción y, en los términos que establezca la legislación general del Estado, el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria" (art. 21.2 EACta).
Si se pregunta: ¿Qué alcance tienen esas competencias urbanísticas de Ceuta a la luz de su Estatuto de Autonomía y de la doctrina sentada en la STC 61/1997, de 20 de marzo?, podríamos tener la respuesta, de claro valor interpretativo, que dio el Real Decreto de transferencias 2495/19996, de 5 de diciembre. Diríamos así que "En materia de ordenación del territorio y urbanismo, y al amparo del art. 21.1.1 del Estatuto de Autonomía de Ceuta, la Ciudad de Ceuta asume, dentro de su ámbito territorial ... las funciones de aprobación de planes de ordenación y las demás de orden normativo-reglamentario que establezca la legislación general del Estado". Claro es, como razona la mayoría, que ese criterio no sería decisivo ya que compete a la ley del Estado la regulación de la materia autonómica. Pero, ¿cuál es, entonces, el límite de esa Ley estatal, o de otras semejantes en los demás títulos competenciales de Ceuta, en relación con la autonomía que nos ocupa?
Razona, a este respecto, la sentencia de la mayoría que la Ley estatal impugnada en el conflicto "se limita a conferir al Ministerio de Fomento competencia para la aprobación definitiva del plan general de ordenación urbana, sin que ello afecte a la potestad normativa reglamentaria atribuida a la ciudad de Ceuta estatutariamente como manifestación de su singular autonomía" (sic en FJ 12). Esa conclusión me deja insatisfecho. El conflicto en defensa de la autonomía local no ha sido eficaz en este caso concreto para garantizar las competencias asumidas estatutariamente por Ceuta y mi preocupación es que ocurra algo análogo en casos posteriores.
No puedo dejar de señalar que una limitación de los conflictos en defensa de la autonomía local deriva también, en mi opinión, de la muy escueta función constitucional que atribuye el FJ 8 de la Sentencia mayoritaria a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local. Creo (por todas, STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 4) que la LBRL sí sirve de parámetro para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes y normas de las Comunidades Autónomas.
Creo, por último, que cuando el artículo 144 b) CE habla de "acordar" un Estatuto de Autonomía no lo hace en el sentido que contempla el fundamento jurídico 3 del ATC 2002/2000, es decir, como una concesión unilateral de las Cortes sin la iniciativa de Ceuta.
El "acuerdo" del art. 144 b) CE se refiere, por el contrario, al caso de la hipotética incorporación de Gibraltar al Reino de España, mediante la estipulación de un tratado internacional con el Reino Unido de la Gran Bretaña. Todo ello a semejanza del Acuerdo de Gasperi-Gruber, de 5 de septiembre de 1946, que solucionó el problema italo-austríaco del Trentino Alto Adigio, tras la política del régimen fascista de Mussolini de imposición paroxística del uso obligatorio de la lengua italiana a la población alemana de Trento y Bolzano.
Por ello entiendo que la "autorización" a que se refiere el mismo art. 144 b) alcanzaba sin duda alguna, en la intención del constituyente, a los casos de Ceuta y Melilla, que contempla específicamente la disposición transitoria quinta CE, que establece su vía de acceso a la autonomía. Y no me parece convincente excluir, como hace el fundamento jurídico 4 del ATC 2002/2000, la iniciativa de Ceuta para aprobar su Estatuto de Autonomía por "falta de relación jurídica formal" con la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, para Ceuta. En el año 1977 Ceuta solicitó ser incluida en la futura Comunidad Autónoma andaluza, lo que fue rechazado. El 28 de septiembre de 1981 el Ayuntamiento de Ceuta adoptó por mayoría absoluta acuerdo para constituirse en Comunidad Autónoma, lo que se ratificó el 5 de febrero de 1985.
A la luz de estos datos me parece verdadera paradoja de la culminación de nuestro Estado de las Autonomías -que tanto se ha inspirado en el historicismo- que se califique la autonomía de Ceuta como "acordada" unilateralmente por el Estado (ex art. 144.1.b CE), cuando además de los acuerdos de iniciativa autonómica que he citado, la Siempre Noble, Leal y Fidelísima Ciudad de Ceuta -según el título que le otorgó el Rey Felipe IV- ostenta el mérito singular de haberse adherido libre y voluntariamente a la Corona de España en el año 1640.
STSJ Aragón 500/2015, 25 de Septiembre de 2015
STS 1134/2002, 18 de Junio de 2002
STSJ Comunidad de Madrid 839/2005, 17 de Octubre de 2005
STSJ País Vasco 2080/2013, 26 de Noviembre de 2013