Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/C-145-18.htm
Timestamp: 2020-03-30 14:13:58
Document Index: 37664013

Matched Legal Cases: ['artículo 58', 'artículo 333', 'artículo 334', 'artículo 13', 'artículo 241', 'artículo 6', 'artículo 50', 'artículo 52', 'artículo 51', 'artículo 50', 'artículo 19', 'artículo 50', 'artículo 20', 'artículo 50', 'artículo 51', 'artículo 51', 'artículo 50', 'artículo 50', 'artículo 52', 'artículo 50', 'artículo 51', 'artículo 50', 'artículo 333', 'artículo 334', 'artículo 333', 'artículo 2495', 'artículo 2495', 'artículo 157', 'artículo 2495', 'artículo 2495', 'artículo 50']

C-145-18
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN PROCESOS DE REORGANIZACION Y VALIDACION DE ACUERDOS EXTRAJUDICIALES-Exequibilidad
[L]as potestades conferidas al acreedor garantizado para que ejecute su garantía real por fuera del proceso de reorganización y, así mismo, en caso de hacerse parte del proceso, su obligación sea pagada con preferencia de las de los otros acreedores que participan del acuerdo de reorganización, solo proceden siempre que los demás bienes del deudor sean suficientes para asegurar el pago de las obligaciones alimentarias de los niños y las salariales y prestaciones derivadas del contratos de trabajo, en caso de haberlas. En estos casos el juez del concurso deberá verificar y adoptar la correspondiente decisión.
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Alcances y fuentes
La intervención del Estado puede tener diferentes alcances y fuentes. En relación con lo primero, la intervención es global, cuando se ocupa de la economía del país como un todo; sectorial, en aquellos casos en que está dirigida a una determinada área de actividad, de servicios o agentes del mercado; y particular, en los supuestos en los cuales busca hacer frente a una persona o situación específica, económicamente relevante. Respecto a lo segundo, la intervención puede originarse de forma unilateral si el Estado emite un mandato con el que regla un supuesto económico determinado o puede ser convencional, si se deriva de acuerdos con actores del mercado, para adoptar un determinado curso de actuación en un sector específico de la economía.
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Tipos
Es posible hacer referencia al intervencionismo conformativo, que se identifica con las regulaciones que establecen requisitos de existencia, formalización y funcionamiento de los actores económicos; existe también un intervencionismo finalístico, en aquellos casos en que se señalan los objetivos generales a los cuales han de orientarse los agentes, principalmente al interior del Estado y, por último, puede predicarse uno de carácter condicionante, cuando se fijan las reglas de juego del mercado o de un sector económico.
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Fines
La jurisprudencia de la Corte ha identificado cuatro fines generales de intervención del Estado en la economía. El Estado interviene (i) para lograr una redistribución del ingreso y de la propiedad, con el objeto de lograr un orden político, económico y social justo; (ii) con el propósito de asegurar la sostenibilidad fiscal y estabilidad económica, a través de la dirección general de la economía, la regulación de la política económica, fiscal y social, así como la política monetaria, cambiaria y crediticia; (iii) como director general de la economía, en diversos sectores y actividades específicas ordenadas por la propia Constitución y, todo lo anterior, y (iv) con el objeto general de fijar las condiciones del funcionamiento del mercado y la convivencia social.
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ESFERA SOCIAL Y ECONOMICA-Relacionada con cumplimiento de diversas funciones
La intervención del Estado en la esfera social y económica, se relaciona con un complejo conjunto de funciones: “una función de redistribución del ingreso y de la propiedad expresamente consagrada en varias disposiciones de la Constitución con miras a alcanzar un "orden político, económico y social justo" (Preámbulo); una función de estabilización económica también consagrada en diversas normas superiores (artículos 334 inc, 1°, 339, 347, 371 y 373 de la C.P.); una función de regulación económica y social de múltiples sectores y actividades específicas según los diversos parámetros trazados en la Constitución (artículos 49 y 150, numeral 19, por ejemplo); y, todas las anteriores, dentro de un contexto de intervención general encaminado a definir las condiciones fundamentales del funcionamiento del mercado y de la convivencia social, como el derecho de propiedad privada pero entendido como "función social" (artículo 58 C.P.) o la libertad de iniciativa privada y de la actividad económica siempre que se respete también la "función social" de la empresa (artículo 333 C.P.) en aras de la "distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo" (artículo 334 C.P.)”.
MEDIDAS DE REACTIVACION EMPRESARIAL-Límites constitucionales
CREDITOS ALIMENTARIOS DE LOS MENORES DE EDAD Y CREDITOS DE LOS TRABAJADORES-Carácter constitucional
Los créditos alimentarios de los niños y los créditos de los trabajadores, que hacen parte de la primera clase dentro del esquema legal de prelación de créditos (Art. 2495 del C. C.), tienen fundamentos constitucionales claros y su relevancia y preferencia superior no puede ser injustificadamente restringida o irrazonablemente afectada por el Legislador.
PRELACION DE CREDITOS-Definición
CREDITO-Clases
PREVALENCIA DE DERECHOS DE LOS NIÑOS EN PRELACION DE CREDITOS-Alimentos prevalecen sobre demás créditos de primera clase
PRELACION DE CREDITOS LABORALES-Reiteración de jurisprudencia
CORTE CONSTITUCIONAL-Posibilidad de dictar sentencias moduladas
La Corte ha considerado conforme con la propia Constitución la posibilidad de dictar sentencias moduladas, en las que se declare una exequibilidad condicionada, en aquellos eventos en los que sea posible conservar el precepto normativo en el ordenamiento jurídico, con aplicación al principio pro legislatore, siempre y cuando exista una interpretación de la norma que al incorporarla al alcance normativo del precepto o al entendimiento del enunciado normativo, subsane la posible vulneración de la Carta Política y la torne en constitucional.
Romeo Pedroza Garcés presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 50 y 51 de la Ley 1676 de 2013, “[p]or por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias”. La demanda fue admitida mediante Auto del 11 de agosto de 2017, por los cargos de violación al principio de unidad de materia, al derecho a la igualdad y a los derechos de los trabajadores y de los menores de edad. A su vez, fue inadmitida respecto de los cargos por desconocimiento del deber oficial de promover la prosperidad general y asegurar el cumplimiento de los fines sociales del Estado, de la función social de la empresa y de la obligación de intervención del Estado en la economía.
De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda de la referencia, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó a participar a la Defensoría del Pueblo y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, así como a las facultades de derecho de las universidades Externado, Libre y Nacional de Colombia, Javeriana, de los Andes, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario. Con los mismos fines, se convocó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Colegio de Abogados del Trabajo de Colombia, a las Superintendencias Financiera, de Industria y Comercio, y de Sociedades, y a la Cámara de Comercio de Bogotá.
4. Presentaron intervenciones dentro del presente proceso las Superintendencias Financiera y de Sociedades, los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, y de Comercio, Industria y Turismo; la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y las Universidades Externado, Libre y Nacional de Colombia, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario. De igual forma, se allegaron seis intervenciones ciudadanas[1].
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues los artículos acusados hacen parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley 1676 de 2013.
2. Antes de identificar el eventual problema jurídico a resolver, es necesario determinar la aptitud sustantiva de la demanda, pues además de algunas observaciones generales sobre los argumentos de la impugnación efectuadas por ciertos intervinientes, como se reseñó, varios de ellos plantean una crítica a todas las acusaciones y a su capacidad para provocar una decisión de fondo. Según se indicó, en la fase de admisión se admitieron y se inadmitieron algunos cargos. Sin embargo, debe recordarse que en ese momento se verifica que la demanda cumpla los requerimientos legales para ser estudiada (artículo 6º del Decreto 2067 de 1991), pero se trata, en todo caso, de una primera evaluación sumaria que no compromete ni limita la competencia de la Sala Plena de la Corte al conocer el proceso.
4. El demandante acusa de inconstitucionales los artículos 50 y 51 de la Ley 1676 de 2013, sobre el tratamiento de las garantías reales en los procesos de reorganización empresarial, una de las clases de trámites de los procesos de insolvencia. La Ley 1116 de 2006 estableció el Régimen de Insolvencia Empresarial, como mecanismo para la protección del crédito y la recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, bajo el criterio de agregación de valor (Art. 1). El Legislador estructuró el Régimen de Insolvencia a partir de dos clases de trámites: los procesos reorganización y los procesos de liquidación judicial.
5. La Ley 1676 de 2013, demandada en este caso, tiene el propósito de promover e incrementar el acceso al crédito, mediante la ampliación de bienes, derechos o acciones que pueden ser objeto de garantía mobiliaria, a través de la simplificación de la oponibilidad, constitución, prelación y ejecución de las mismas (Art. 1). Un relevante campo de esta regulación eran, evidentemente, los supuestos en los cuales el deudor entra en incapacidad de pago, razón por la cual, el Legislador estableció en el Capítulo II, artículos 50 a 52, la forma en que proceden tales garantías reales en los dos trámites del régimen insolvencia. En el artículo 50 dispuso cómo operan en los procesos de reorganización y en el artículo 52 prescribió la manera en que aplican en los procesos de liquidación judicial (Art. 52). En el artículo 51 ídem solamente extendió a los supuestos de validación judicial de acuerdos extrajudiciales de reorganización las reglas aplicables a los trámites de reorganización. El actor demanda los artículos 50 y 51.
6. El artículo 50 establece, en primer lugar, la regla de que a partir de la fecha de inicio del proceso de reorganización, no podrá admitirse ni continuarse demanda de ejecución o cualquier otro proceso de cobro en su contra, sobre bienes muebles o inmuebles necesarios para el desarrollo de su actividad económica y que hayan sido reportados por el deudor como tales dentro de la información presentada con la solicitud de inicio del proceso (inciso 1º). Estos bienes deberán ser relacionados en un estado de inventario debidamente valorado a la fecha de presentación de los estados financieros allegados con la solicitud (inciso 3º). Con base en esta información, deberá darse cumplimiento al numeral 9 del artículo 19 de la Ley 1116 de 2006 (inciso 3º)[22].
7. En este orden de ideas, el artículo 50 de la Ley 1676 de 2013 establece un conjunto de prerrogativas a favor del acreedor con garantía real respecto del deudor que ha entrado en un proceso de reorganización. Como primera cuestión, el precepto introduce una modificación tácita al artículo 20 de la Ley 1116 de 2006. Esta norma preveía que a partir del inicio del proceso de reorganización no podía admitirse ni continuarse, so pena de nulidad, ninguna demanda de ejecución o cualquier otro proceso de cobro en contra del deudor y que todos aquellos trámites o medidas que estuvieran en curso debían ser resueltos en el marco del trámite, por el juez del concurso. Por el contrario, el artículo 50 de la Ley 1676 de 2013 indica que los procesos de ejecución de la garantía real sobre bienes no necesarios para la actividad económica del deudor o que corren riesgo de deterioro o pérdida, (i) podrán continuar o iniciarse a solicitud del acreedor garantizado, previa autorización del juez del concurso.
8. Por su parte, el artículo 51 de la Ley 1676 de 2013 establece que el anterior tratamiento se aplicará también en el proceso de validación judicial de acuerdos extrajudiciales de reorganización. Estos acuerdos son promovidos por fuera del proceso de reorganización, para los mismos fines, con el consentimiento del deudor y a iniciativa de un número plural de acreedores equivalentes a la mayoría absoluta. Una vez celebrados, cualquiera de las partes que haya tomado parte de dicho acuerdo podrá pedir al juez del concurso que hubiere sido competente para tramitar el proceso de reorganización, la apertura de un proceso de validación del acuerdo extrajudicial de reorganización (Art. 84 de la 1116 de 2006). El actor acusa el artículo 51 de la Ley 1676 de 2013, como se infiere fácilmente, en tanto establece la aplicación de las reglas previstas para los casos de reorganización, al proceso de validación judicial de los acuerdos extrajudiciales de reorganización.
9. Precisado el sentido de los dos artículos demandados, procede la Sala a determinar la aptitud de los cargos. El actor afirma que, con el propósito de solucionar los problemas relativos a la insolvencia de las empresas, las disposiciones acusadas permiten a los acreedores que cuentan con una garantía real obtener el pago de sus créditos, con preferencia sobre cualquier otra clase de acreedor, o sustraerse del proceso concursal y continuar con la ejecución. Como consecuencia, sostiene que se alteró el orden de prelación de créditos y se desconoció la protección especial de las obligaciones derivadas de (i) los derechos de los trabajadores y (ii) los derechos de los menores de edad. Así mismo, considera que las normas acusadas violan (iii) el derecho a la igualdad, (iv) y los principios de unidad de materia, (v) función social de la empresa y (vi) prevalencia del interés general.
10. A juicio de la Sala, cuentan con aptitud sustantiva los cargos por violación a los derechos de los menores de edad y de los trabajadores. Si bien es cierto se demandan en su integridad los artículos 50 y 51 de la Ley 1676 de 2013, el actor subraya que las disposiciones permiten a los acreedores garantizados sustraerse del proceso concursal, es decir, “extraer el bien del concurso si es que no fuera necesario para la operación, y en caso de ser necesario, podrá exigir el incumplimiento de sus pagos de manera preferente, sin tener que aceptar la fórmula de salvamento...” Así mismo, indica: “si se permite que un solo acreedor los ejecute (los bienes) al margen de la solución colectiva, solo servirá para que el activo se remate en un valor inferior al comercial…[24] cuando el artículo 50 de la Ley 1676 de 2013 establece que “el acreedor garantizado tendrá derecho a que se pague su obligación con preferencia a los demás acreedores que hacen parte del acuerdo” queda claro que se ha modificado el orden de prelación legal, y que el prestamista con garantía pasa a tener mayor protección que los acreedores que siempre han tenido mejor derecho…”[25]
11. Los argumentos por violación de los derechos de los menores de edad y de los trabajadores cumplen el requisito de certeza, en la medida en que parten de una interpretación razonable de los incisos impugnados. A juicio del demandante, se modificó la prelación de créditos y, en particular se alteró la primera categoría dentro de la cual se encuentran las obligaciones alimentarias de los menores de edad y aquellas de carácter laboral. Este es un sentido susceptible de ser derivado de las normas controvertidas, pues pese a que el acreedor garantizado, según las reglas civiles, se encuentra en el segundo grado de prelación (Art. 2497.3 del C.C.), el inciso 2º, artículo 50, de la Ley 1676 de 2013 le concede la posibilidad de no tomar parte del proceso de reorganización, al cual han concurrido todos los acreedores, incluidos los de primer grado (Art. 2496 del C.C), y ejecutar individualmente su garantía. Además, el régimen de insolvencia, del que hace parte el proceso de reorganización, aplica, entre otras, a las “las personas naturales comerciantes” (Art. 2 de la Ley 1106 de 2006), quienes pueden tener acreedores alimentarios, los cuales, por ende, podrían resultar afectados con la alteración al régimen de prelación.
12. Dos son los argumentos básicos de los intervinientes que consideran que el cargo carece de certeza, en tanto parte de una interpretación no derivable de las normas acusadas, pues en realidad no se produjo una alteración a la prelación de créditos alegada por el actor. Primero, que la Ley no derogó ni modificó expresamente las reglas sobre prelación de créditos previstas en el Código Civil. Segundo, que en la Sentencia C-447 de 2015 la Corte concluyó que no había tenido lugar esa modificación, en relación con el ejercicio de una prerrogativa similar a la ahora analizada, consagrada en el artículo 52 de la Ley 1617 de 2013.
13. En este orden de ideas, sin afirmar que la anterior sea la única interpretación posible de los apartados demandados, la Sala Plena concuerda con varios intervinientes en que se trata de un sentido razonable y susceptible de ser derivado de los artículos objetados[27], por lo cual, considera que los cargos en mención superan el requisito de certeza.
14. La impugnación por estos dos argumentos cumple también los presupuestos de claridad y pertinencia, pues se comprende en qué sentido, al introducir una excepción a la prelación de créditos para los procedimientos de reorganización, en los términos vistos con anterioridad, a juicio del actor, los segmentos normativos acusados alteran el primer grado de prelación de los créditos, en los que se encuentran aquellos derivados de las obligaciones alimentarias de los menores de edad y los salarios, sueldos y todas las prestaciones provenientes del contrato de trabajo. Esta consecuencia, a su vez, se censura, no a partir de criterios de conveniencia u oportunidad, sino a causa de su presunta incompatibilidad con los mandatos constitucionales sobre los derechos de los niños (Art. 44 de la C.P.) y de los trabajadores (Art. 53 de la C.P.).
15. Los cargos satisfacen, por último, las exigencias de suficiencia y especificidad, en la medida en que el actor desarrolla elementalmente la impugnación, de modo que logra generar dudas sobre la constitucionalidad de los fragmentos demandados. Al mostrar que los titulares de los dos tipos de créditos de primer grado a que se ha hecho referencia son, al parecer, desplazados por los acreedores garantizados en el marco del proceso de reorganización, propicia en efecto incertidumbre sobre la conformidad de esas regulaciones legales con los mandatos superiores invocados. Esto ocurre, además, porque del argumento planteado por el demandante surge una contradicción concreta, específica y manifiesta entre tales contenidos normativos.
16. La Sala observa, por el contrario, que carecen de aptitud sustantiva los cargos por violación del derecho a la igualdad y los principios de prevalencia del interés general, función social de la empresa y unidad de materia.
17. En este orden de ideas, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre los cargos por violación del derecho a la igualdad y de los principios de prevalencia del interés general, función social de la empresa y unidad de materia. La impugnación quedará circunscrita, en consecuencia, a los cargos por violación de los derechos de los niños (Art. 44 de la C.P.) y de los trabajadores (Art. 53 de la C.P.). Se precisa, así mismo, que por las razones expuestas supra (fundamento 10), la demanda recae solamente sobre el inciso 2º y la primera parte del inciso 6º, del artículo 50, así como sobre el artículo 51, de la Ley 1676 de 2013.
18. En el marco del trámite de reorganización, el inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1676 de 2013 confiere al acreedor garantizado el derecho a no tomar parte del proceso, al cual han concurrido todos los demás acreedores (incluidos los de primer grado), y ejecutar individualmente su garantía. En similar sentido, la primera parte del inciso 6º ídem le otorga el derecho a que, confirmado el acuerdo de reorganización, su crédito sea pagado con preferencia respecto de los créditos de los demás acreedores que hacen parte del acuerdo (incluidos los de primer grado). El demandante pone de manifiesto que las dos anteriores prerrogativas introducen excepciones al régimen de prelación de créditos y, en particular, a la primera categoría dentro de la cual se encuentran las obligaciones alimentarias y las derivadas de las relaciones laborales. Por esta razón, en su criterio, desconocen los derechos de los niños (Art. 44 de la C.P.) y de los trabajadores (Art. 53 de la C.P.).
19. En este orden de ideas, la Sala deberá determinar si las potestades conferidas al acreedor garantizado para que, en un contexto de insolvencia, ejecute su garantía por fuera del proceso de reorganización y, así mismo, en caso de hacerse parte del proceso, su obligación sea pagada con preferencia de las de todos los demás acreedores que participan del acuerdo de reorganización, viola los derechos los derechos de los niños (Art. 44 de la C.P.) y de los trabajadores (Art. 53 de la C.P.). Con el propósito de ilustrar los aspectos centrales del debate, dado que las normas acusadas hacen parte de una regulación para fomentar el crédito empresarial, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) las características de la intervención del Estado en la economía y sus límites. A continuación, (ii) recordará el fundamento constitucional de los créditos alimentarios de los menores de edad y de los derivados del contrato de trabajo. Por último, (iii), analizará la compatibilidad con la Constitución de los apartados demandados.
20. Con base en el artículo 333 de la C.P., la Corte ha sostenido reiteradamente que la empresa es la base del desarrollo y tiene una función social que supone obligaciones. Así mismo, ha indicado que en el Estado recae el deber de fortalecer y promover el desarrollo empresarial e impedir que se obstruya o se restrinja la libertad económica, en la medida en que la empresa es fuente de empleo y de bienes y servicios para el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos[30]. En este sentido, se ha considerado que la situación económica de las empresas no es indiferente para el Estado[31] y que la intervención de este como director general de la economía puede resultar obligatoria para garantizar la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo[32].
21. La intervención del Estado puede tener diferentes alcances y fuentes. En relación con lo primero, la intervención es global, cuando se ocupa de la economía del país como un todo; sectorial, en aquellos casos en que está dirigida a una determinada área de actividad, de servicios o agentes del mercado; y particular, en los supuestos en los cuales busca hacer frente a una persona o situación específica, económicamente relevante. Respecto a lo segundo, la intervención puede originarse de forma unilateral si el Estado emite un mandato con el que regla un supuesto económico determinado o puede ser convencional, si se deriva de acuerdos con actores del mercado, para adoptar un determinado curso de actuación en un sector específico de la economía[33].
22. De otro lado, pueden distinguirse tres modos de intervencionismo. Es posible hacer referencia al intervencionismo conformativo, que se identifica con las regulaciones que establecen requisitos de existencia, formalización y funcionamiento de los actores económicos; existe también un intervencionismo finalístico, en aquellos casos en que se señalan los objetivos generales a los cuales han de orientarse los agentes, principalmente al interior del Estado y, por último, puede predicarse uno de carácter condicionante, cuando se fijan las reglas de juego del mercado o de un sector económico[34].
23. La jurisprudencia de la Corte ha identificado cuatro fines generales de intervención del Estado en la economía[35]. El Estado interviene (i) para lograr una redistribución del ingreso y de la propiedad, con el objeto de lograr un orden político, económico y social justo; (ii) con el propósito de asegurar la sostenibilidad fiscal y estabilidad económica, a través de la dirección general de la economía, la regulación de la política económica, fiscal y social[36], así como la política monetaria, cambiaria y crediticia[37]; (iii) como director general de la economía, en diversos sectores y actividades específicas ordenadas por la propia Constitución[38] y, todo lo anterior, y (iv) con el objeto general de fijar las condiciones del funcionamiento del mercado y la convivencia social.
24. Desde otro punto de vista, la Corte ha considerado que, a la luz del artículo 334 de la C.P., se prevé intervención por mandato de la ley en: a) la explotación de los recursos naturales; b) en el uso del suelo; c) en la producción, distribución y consumo de los bienes y d) en los servicios públicos y privados. Conforme al mismo precepto, se ha señalado que (i) en relación con objetivos de eficiencia y estabilidad económica, el Estado interviene para la racionalización de la economía, a fin de conseguir en el plano nacional y territorial el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes; alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho y para dar pleno empleo a los recursos humanos; (ii) en aspectos de equidad y distribución, interviene con el objetivo de lograr una distribución equitativa de oportunidades y los beneficios del desarrollo y el acceso efectivo a bienes básicos; y (iii) en lo concerniente al desarrollo económico y la competitividad, interviene con el objetivo de promover la productividad y competitividad, el desarrollo armónico en las regiones y la preservación de un ambiente sano[39].
25. En este orden de ideas, la intervención del Estado en la esfera social y económica, se relaciona con un complejo conjunto de funciones:
26. De esta forma, el Estado interviene en la economía mediante una multiplicidad de maneras, en cumplimiento de diversas funciones y con el propósito de garantizar también varios fines constitucionales. Actúa obviamente para racionalizar el mercado, fijar límites y reglas y, de este modo, salvaguardar bienes e intereses de carácter social, general y ambiental protegidos por la Carta. Sin embargo, interviene también con el objetivo de impedir la obstrucción o restricciones a la libertad económica, a la libre competencia y para controlar abusos de posiciones dominantes en el mercado nacional. Pero, además de esto, el Estado tiene la potestad y, en ocasiones el deber, de promover el desarrollo económico, la competitividad, la productividad y reactivar la empresa, en tanto base del desarrollo (Art. 333 de la C.P.).
27. En el marco anterior surgen, por ejemplo, medidas como las de reactivación empresarial, las cuales buscan la recuperación de la empresa. El Legislador diseña estas regulaciones especiales para facilitar la reactivación y viabilidad de la empresa, con el fin de preservarla como fuente de empleo y de desarrollo, de conformidad con el artículo 333 superior[42]. Se sustituyen los intereses particulares de obtener a toda costa el pago de obligaciones insolutas, por otro de interés general, de contenido social, a fin de que la empresa supere dificultades transitorias, y continúe con sus actividades, de las cuales no ha de beneficiarse únicamente el empresario sino la sociedad[43].
28. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que así como cuando el Estado interviene y limita la libertad económica de los agentes del mercado está sujeto a límites constitucionales[44], también en todos aquellos supuestos en los cuales el Estado actúa en dirección contraria, favor de los intereses de la empresa, en pro de su recuperación, de reactivación o su impulso, el Legislador se halla también sometido a límites. Así, la Corte ha afirmado que este tipo de intervención i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad[45].
29. En consecuencia, la Corte reitera que el Estado se encuentra constitucionalmente facultado para intervenir en la economía, ya sea con el fin de racionalizar el mercado, garantizar las libertades económicas y, así mismo, promover, recuperar e impulsar la empresa. Sin embargo, en cualquier caso, la injerencia oficial en la economía está sujeta a restricciones, en la medida en que, además de llevarse a cabo por ministerio de la ley, entre otras condiciones, debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Singularmente, no pueden ser conculcados los derechos fundamentales de los sujetos implicados de alguna manera con la medida regulatoria en cuestión.
30. La figura de la prelación de créditos es una consecuencia del principio, según el cual, el patrimonio del deudor es prenda común de todos sus acreedores (Art. 2492 del C. C.). Esta norma implica que todos los bienes que integran el patrimonio del obligado garantizan los créditos a su cargo y en el evento de incumplimiento puede ser perseguido por los acreedores. Sin embargo, cuando los bienes del deudor no son suficientes para cubrir las obligaciones insolutas, surge la institución de la prelación del créditos, a través de la cual a los titulares de un derecho de crédito, frente a una masa de bienes, se les aplican unas reglas mínimas, con la finalidad de garantizar la protección de las personas que por alguna característica especial merecen ser tratados de manera preferente frente a los demás acreedores[47].
31. La legislación civil contempla cinco clases de créditos. La primera clase está conformada por (i) los salarios y prestaciones provenientes del contrato de trabajo, (ii) las costas judiciales que se causen en interés general de los acreedores, (iii) las expensas funerales del deudor difunto, (iv) los gastos de la enfermedad de que haya fallecido el deudor, (v) los artículos necesarios de subsistencia suministrados al deudor y su familia durante los últimos tres meses, (vi) los créditos por alimentos a favor de menores y, por último, (vii) los créditos del fisco y los de las municipalidades por concepto de impuestos (art. 2495 C.C.). Estos créditos tienen un privilegio general, pues afectan a todos los bienes del deudor, y personal, en tanto no se transfieren a terceros poseedores. Además, adquieren preferencia sobre todos los demás, por cuanto las acreencias se pagan en el mismo orden de numeración en que aparecen incluidas en el artículo 2495 del Código Civil, cualquiera que sea la fecha del crédito[48].
32. El artículo 2495 del Código Civil establecía el orden en que debían pagarse los créditos de la primera clase y ubicaba en el quinto lugar los derivados de alimentos de menores de edad. Por lo tanto, cuando concurrían varios acreedores frente al deudor, por créditos originados en causas distintas pero pertenecientes a la primera clase, los alimentos del menor debían ser sufragados en el quinto lugar. En este sentido, debían sufragarse primero las obligaciones con fuentes en prestaciones laborales, las costas judiciales, las expensas funerales y los gastos de enfermedad, y luego sí, las acreencias por concepto de alimentos de los menores de edad. Sin embargo, en la Sentencia C-092 de 2002[51], la Corte declaró inexequible esa posición y determinó que, por razones constitucionales, los créditos de los niños debía tener la máxima prioridad dentro de la primera clase.
33. Por otra parte, la Sala Plena también ha identificado la protección constitucional especial que tienen los créditos de primer grado, derivados del contrato de trabajo. El artículo 157 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por la ley 50 de 1990, Art. 36, modificó el artículo 2495 del Código Civil. De esta manera, previó que los créditos causados o exigibles de los trabajadores por concepto de salarios, la cesantía y demás prestaciones sociales e indemnizaciones laborales “pertenecen a la primera clase que establece el artículo 2495 del Código Civil y tienen privilegio excluyente sobre todos los demás”. Consecuencialmente, el Legislador previó que el juez civil que conozca del concurso de acreedores o de quiebra dispondrá el pago privilegiado y pronto de los créditos a los trabajadores afectados por la quiebra o insolvencia del empleador. De igual forma, prescribió que si la quiebra impone el despido de trabajadores, los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones se tendrán como gastos pagaderos con preferencia sobre los demás créditos.
34. En los términos anteriores, la Corte ha reconocido que las prestaciones, los salarios y todas las prestaciones provenientes del contrato de trabajo tienen ascendencia constitucional y, por ende, no pueden ser degradados por disposiciones civiles, que pretendan conferirle una menor primacía, respecto de créditos de otra clase o que, incluso, las releguen dentro del grupo de los de primera clase, con la única excepción de las deudas alimentarias del menor de edad.
35. En suma, los créditos alimentarios de los niños y los créditos de los trabajadores, que hacen parte de la primera clase dentro del esquema legal de prelación de créditos (Art. 2495 del C. C.), tienen fundamentos constitucionales claros y su relevancia y preferencia superior no puede ser injustificadamente restringida o irrazonablemente afectada por el Legislador.
36. Las potestades conferidas al acreedor garantizado para que, en un contexto de insolvencia, ejecute su garantía por fuera del proceso de reorganización y, así mismo, en caso de hacerse parte del proceso, su obligación sea pagada con preferencia de las de los otros acreedores que participan del acuerdo de reorganización (inciso 2º y primera parte del inciso 6º del artículo 50 de la Ley 1676 de 2013) hacen parte de una regulación general de intervención del Estado en la economía, con la finalidad de promover la empresa. No obstante, bajo una primera interpretación, la Sala observa que la intervención efectuada específicamente a través de los preceptos demandados es excesiva, pues estos desconocen los derechos de los niños (Art. 44 de la C.P.) y de los trabajadores (Art. 53 de la C.P.). Los apartados acusados son susceptibles, sin embargo, de una interpretación acorde con los citados mandatos constitucionales, en los términos en los que se explicarán.
37. Los artículos censurados hacen parte de la Ley 1676 de 2013, por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias. El objetivo general de la regulación es incrementar el acceso al crédito mediante la ampliación de bienes, derechos o acciones que pueden ser objeto de garantía mobiliaria simplificando la constitución, oponibilidad, prelación y ejecución de las mismas (Art. 1º). La regulación es aplicable a la constitución, oponibilidad, prelación y ejecución de garantías mobiliarias sobre obligaciones de toda naturaleza, presentes o futuras, determinadas o determinables y a todo tipo de acciones, derechos u obligaciones sobre bienes corporales, bienes incorporales, derechos o acciones u obligaciones de otra naturaleza sobre bienes muebles o bienes mercantiles (Art. 2).
38. En la exposición de motivos se indicó que Colombia carecía de un sistema efectivo de acceso al crédito, lo cual no solo perjudicaba el crecimiento de la empresa como fuente generadora de riqueza y de empleo, sino que también afectaba a los consumidores de bienes y servicios, en la medida en que los altos costos de financiación terminaban trasladándose al precio de los bienes y servicios[60]. El propósito principal del proyecto, en consecuencia, consistió en la promoción del acceso al crédito de las micro, pequeñas y medianas empresas, sin perjuicio de que otros actores económicos también se beneficiaran de los mecanismos flexibles y seguros para constituir garantías mobiliarias. Para lograr lo anterior, se buscó efectuar una reforma integral al Régimen de Garantías Mobiliarias, mediante su actualización, conceptualización unificada y modernización de los mecanismos para su constitución, publicación y ejecución[61].
39. En este orden de ideas, el Legislador buscó remediar un problema relevante del sector empresarial relacionado con la ausencia de mecanismos idóneos para la obtención de crédito, que se reflejaba en su crecimiento y desarrollo y en su capacidad para generar riqueza y ser fuente de empleo. Su pretensión fue, así, promover la apertura al crédito, en especial de las micro, pequeñas y medianas empresas. Con esta finalidad, creó unas reglas específicas sobre garantías mobiliarias, diseñadas para generar confianza a los acreedores y agilidad en la realización de las transacciones, así como mecanismos para propiciar facilidades y seguridades en torno a la satisfacción de las obligaciones.
40. De esta forma, la Sala observa que a través de la Ley 1676 de 2013 el Legislador puso en marcha una específica forma de intervención del Estado en la economía. No pretendió fijar restricciones o racionalizar el mercado, para salvaguardar bienes ambientales u otros derechos fundamentales. Tampoco actuó estrictamente con el objeto de garantizar los atributos propios de las libertades económicas de los sujetos. Por el contrario, su objetivo fue promover el desarrollo económico, la competitividad y la productividad, así como reactivar la empresa, en particular, la micro, pequeña y mediana empresa, a partir de unas reglas modernas y un sistema efectivo para el acceso al crédito.
41. Pues bien, como se indicó en los fundamentos de esta Sentencia, el Estado se encuentra constitucionalmente facultado y, en ciertas ocasiones, obligado a intervenir en la economía, ya sea con el fin de racionalizar el mercado, garantizar las libertades económicas y, así mismo, promover, recuperar e impulsar la empresa. Sin embargo, en cualquier caso, esa injerencia está sujeta a límites, en la medida en que, además de llevarse a cabo por ministerio de la Ley, entre otras condiciones, debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Singularmente, se destacó, no pueden ser injustificadamente restringidos los derechos fundamentales de los sujetos implicados de alguna manera con la medida regulatoria en cuestión.
42. En el presente asunto, es necesario determinar si las disposiciones demandadas, las cuales desarrollan un importante papel para las finalidades de la Ley, en tanto relacionadas con prelaciones del acreedor garantizado en el marco de los procesos de reorganización, son irrazonables o implican el desconocimiento de los derechos fundamentales de sujetos afectados por la medida regulatoria. Para la Sala, los preceptos acusados son susceptibles de dos interpretaciones razonables y adecuadamente derivables de su texto.
43. La Corte ha considerado conforme con la propia Constitución la posibilidad de dictar sentencias moduladas, en las que se declare una exequibilidad condicionada, en aquellos eventos en los que sea posible conservar el precepto normativo en el ordenamiento jurídico, con aplicación al principio pro legislatore, siempre y cuando exista una interpretación de la norma que al incorporarla al alcance normativo del precepto o al entendimiento del enunciado normativo, subsane la posible vulneración de la Carta Política y la torne en constitucional[64].
1. Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo el presente salvamento de voto, en relación con la sentencia de la referencia. En particular, considero que la Sala Plena debió declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, pues el accionante no formuló un verdadero cargo de inconstitucionalidad por la presunta vulneración de los artículos 44 y 53 de la Constitución Política.
2. Aunque la demanda no planteó una acusación concreta por la supuesta vulneración de tales artículos, la Sala Plena concluyó que existe un cargo de inconstitucionalidad cierto, claro, específico, pertinente y suficiente. Sin embargo, ni en la demanda ni en la sentencia de la cual me aparto se explica de qué manera los apartados normativos cuestionados vulneran esos preceptos superiores. En esa medida, no es posible advertir una oposición objetiva y verificable entre los contenidos acusados de los contenidos acusados de los artículos 50 y 51 de la Ley 1676 de 2013 y los artículos 44 y 53 de la Constitución Política.
3. Cabe anotar que los reparos que el demandante formuló por la supuesta vulneración de los derechos de los niños y de los trabajadores están contenidos en sus acusaciones por la presunta vulneración de los artículos 1 y 13 de la Constitución Política. La Sala Plena decidió declararse inhibida para pronunciarse frente a estas acusaciones, por falta de certeza y suficiencia, toda vez que el demandante (i) infirió que el legislador le da una mayor importancia al interés del acreedor con garantía real y (ii) no explicó por qué el supuesto trato diferenciado entre acreedores carece de justificación constitucional. En esa medida, no se entiende cómo los mismos argumentos que fueron descartados por falta de aptitud sustantiva pueden llegar a estructurar un cargo de inconstitucionalidad por la vulneración de los artículos 44 y 53 superiores.
4. Finalmente, las razones con base en las cuales se declara la exequibilidad condicionada de los contenidos normativos cuestionados son de naturaleza legal, pues tienen como parámetro las normas del Código Civil relativas a la prelación de créditos, y no los artículos constitucionales que se consideran vulnerados. Ahora bien, incluso si se tratara de una discusión meramente legal, lo cierto es que la sentencia pierde de vista que una interpretación sistemática de las normas relacionadas con los procesos de insolvencia y reorganización empresarial exige tener en cuenta que los créditos correspondientes a las obligaciones alimentarias y laborales deben garantizarse con prelación[65].
[1] Suscritas por Igor Alexis Peña Zúñiga, María del Mar Martínez Ortiz, Humberto Antonio Sierra Porto, Juan David Gómez Pérez, Diana Lucía Talero Castro y José Alexander Malagón Medina.
[2] Academia Colombiana de Jurisprudencia. Universidades Externado, Libre y Nacional de Colombia, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, de Ibagué y de Los Andes. Esta posición también es suscrita por la interviniente María del Mar Martínez.
[5] M.P. Mauricio González Cuervo.
[12] Instituto Colombiano de derecho Procesal, Superintendencias Financiera y de Sociedades, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; Universidades del Rosario, de Antioquia e Industrial de Santander. Ciudadanos Igor Alexis Peña Zúñiga, Juan David Gómez Pérez y Diana Lucía Talero.
[14] Ministerios del Interior, y de Justicia y del Derecho. Ciudadano Humberto Sierra Porto.
[16] Ciudadano Humberto Sierra Porto.
[20] Ver, sentencias C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en la Sentencia C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Ver, así mismo, las Sentencias C-1115 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1300 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-074 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-929 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1123 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[21] Una explicación amplia de las exigencias que deben cumplir los cargos puede encontrarse en la Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[28] Cfr. Sentencias C-089 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-283 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-257 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[30] Sentencias C-870 de 2003. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-1319 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-645 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-870 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-100 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-242 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-823 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-823 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis, citadas en la Sentencia C-620 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
[31] Sentencias C-992 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-527 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[32] Sentencia C-527 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[40] A diferencia de lo que establece nuestra Constitución, en otros países los defensores de un estado mínimo rechazan que el Estado pueda legítimamente intervenir para redistribuir la propiedad o el ingreso porque estiman que ello es contrario a la libertad, crea sobre costos y trabas a la iniciativa privada y es fuente de privilegios. Ver, por ejemplo, Nozick, Robert. Anarchy, State and Utopia. Blackwell. Oxford, 1974; Hayeck, Frederich. Law, legislation and liberty. Volumen 3. Routledge, Londres, 1979. Ello coincide con los intentos de desregular algunas industrias y sectores así como de reducir la autonomía de los órganos de regulación en Estados Unidos y en Gran Bretaña durante la década de los ochenta.
[41] Sentencias C-150 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda, citada en la Sentencia C-148 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[42] Sentencias C-1319 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, y C-1143 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[43] Sentencia C-854 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[44] En virtud de los principios de igualdad y razonabilidad que rigen la actividad legislativa, la Corte ha señalado que cualquier restricción de las libertades económicas debe (i) respetar el núcleo esencial de la libertad involucrada, (ii) obedecer al principio de solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente señaladas en la Constitución, y (iii) responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Cfr. Sentencias C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-516 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-992 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-352 de 2009. M.P. , M.P. María Victoria Calle Correa; C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-263 de 2011. M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[45] C-639 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-615 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-620 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[46] Sentencia C-620 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[47] Sentencia T-1033 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. La Corte ha señalado que las reglas de prelación (…) determinan el orden y la forma en que debe pagarse cada uno de ellos. Se trata entonces de una institución que rompe el principio de igualdad jurídica de los acreedores, de modo que debe ser interpretada restrictivamente, ya que no hay lugar a decretar preferencias por analogía; sólo existen aquellas expresamente contempladas en la ley”. Sentencia C-092 de 2002. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[48] Sentencia C-092 de 2002. M. P. Jaime Araújo Rentería.
[51] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[54] Corte Constitucional. Sentencia SU-995 del 9 de diciembre de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-1033 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[56] Sentencia C-071 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[58] Sentencia T-1033 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[64] Cfr. por todas, la Sentencia C-112 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.