Source: https://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5649
Timestamp: 2020-01-28 00:53:34+00:00
Document Index: 14817380

Matched Legal Cases: ['art.42', 'art. 42', 'art.49', 'art. 22', 'art. 6', 'art. 42', 'sentenza ', 'art. 41', 'art. 42', 'art.8', 'art.6']

Parere n.197 del 20/11/2013
PREC 86/13/L
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata dalla società SATER s.r.l. – Appalto di servizi: Centro antiviolenza per donne e minori vittime di violenza - Importo a base d’asta € 192.300,00 – S.A.: Ambito Territoriale di Putignano – Comune di Putignano + altri.
Artt. 42, 49 e 50 del D.Lgs. n.163/2006 – Requisiti di capacità tecnica e professionale e istituto dell’avvalimento
In data 4.04.2013 è pervenuta l’istanza in epigrafe con la quale la società SATER s.r.l., con riferimento all’appalto in oggetto indicato, chiede parere in merito alla legittimità di alcune previsioni della lex specialis e contesta l’interpretazione resa dalla Stazione appaltante con riferimento ad alcuni requisiti di partecipazione.
In particolare, l’impresa istante denuncia:
l’illegittimità della clausola del Bando di gara che dispone, a pag. 2, “AVVALIMENTO – Non è ammesso l’avvalimento”;
in relazione al punto 4) del Bando di gara che richiede, con riferimento alla “Capacità tecnica e professionale (art.42 D.to Lgs. 163/06)”, una “esperienza minima di tre anni, anche non consecutivi, nel quinquennio antecedente alla data di pubblicazione del bando, in Servizi similari”, l’illegittimità del mancato riconoscimento, ai fini del computo dell’esperienza triennale, della cumulabilità dei servizi contemporanei nonché del “servizio di Comunità educativa per minori”.
In riscontro all’istruttoria procedimentale, formalmente avviata in data 26.04.2013, la stazione appaltante ha osservato quanto segue:
Il servizio in questione rientra nell’Allegato II B del Codice dei contratti, al quale si applicano limitate disposizioni del Codice ed, in particolare, i principi generali di cui agli artt. 2 e 27. L’esperienza triennale richiesta è difficilmente garantita attraverso la messa a disposizione di risorse e mezzi da parte di altra impresa, la cui verifica e pertinenza potrebbero essere eluse. Pertanto, si è ritenuto opportuno escludere la possibilità dell’ “avvalimento”;
Ai fini del computo dei tre anni di esperienza la Commissione procede sommando la decorrenza dei vari contratti, relativi a servizi pertinenti, nell’arco dei cinque anni, sino alla congruenza dei 36 mesi;
Con riferimento al “servizio di Comunità educativa per minori”, considerati gli artt. 48 e 107 del Regolamento Regione Puglia n. 4/2007, non si rileva che i due servizi siano simili o che le prestazioni e i destinatari siano identici.
Il quesito sottoposto all’Autorità riguarda la procedura aperta avente ad oggetto l’appalto di servizi relativo al “Centro antiviolenza per donne e minori vittime di violenza”.
L’impresa istante contesta il divieto del ricorso all’istituto dell’ “avvalimento”, nonché l’interpretazione fornita dalla Stazione appaltante in merito al punto 4) del Bando di gara che richiede, con riferimento alla “Capacità tecnica e professionale (art. 42 D.to Lgs. 163/06)”, una “esperienza minima di tre anni, anche non consecutivi, nel quinquennio antecedente alla data di pubblicazione del bando, in Servizi similari”.
Occorre innanzitutto esaminare il quadro normativo di riferimento e la lex specialis di gara.
Per quanto concerne il “divieto di avvalimento” l’Autorità ha avuto modo di rimarcare che nella disciplina dei contratti pubblici l’avvalimento ha assunto valore di principio generale (Determinazione n. 2/2012). Il parere di questa Autorità n. 174/2012 (che fa riferimento anche al precedente parere n. 22/2011) ha concluso nel senso dell’illegittimità della clausola della lex specialis che esclude il ricorso all’avvalimento, per contrarietà alla normativa nazionale (art.49 D.Lgs. n. 163/2006) e comunitaria (artt. 47 e 48 della Direttiva 2004/18), come in più occasioni riconosciuto anche dalla giurisprudenza amministrativa (ex multis, Consiglio di Stato, sez.III, n. 6040 del 15.11.2011).
Nel caso di specie, la stazione appaltante ha richiamato espressamente nel bando le norme codicistiche (artt. 41, 42, 55, 83 del D.Lgs. 163/2006), escludendo tuttavia il ricorso all’avvalimento. Ciò si pone in contrasto con i principi sopra esposti, e neppure appaiono conferenti le osservazioni della Stazione appaltante espresse al riguardo, in quanto non può fondatamente sostenersi che il requisito oggettivo “è difficilmente garantito attraverso la messa a disposizione di risorse e mezzi da parte di altra Ditta”, per giungere a conclusioni opposte in merito al ricorso all’avvalimento.
Con riferimento alla previsione di cui al punto 4) del Bando di gara, relativa ai requisiti di capacità tecnica e professionale, occorre premettere che l’art. 22 del Reg. 4/2007 della Regione Puglia, come sostituito dall’art. 6 del Reg. 19/2008, si limita a indicare taluni requisiti generali di partecipazione (compatibilità dell’attività con l’oggetto dell’appalto; solidità economica e finanziaria) evidenziando che gli Ambiti territoriali possono, con proprio regolamento, integrare i suddetti requisiti. Il mancato riconoscimento, da parte della stazione appaltante, della cumulabilità, ai fini del computo dell’esperienza triennale richiesta, dei servizi svolti contemporaneamente, risulta tuttavia conforme alla ratio dell’art. 42 D.Lgs. 163/2006, richiamato nel bando, norma che, peraltro, rimette alla discrezionalità della Stazione appaltante l’individuazione nel bando di gara di uno o più dei modi di dimostrazione della capacità tecnica, fra quelli ivi elencati (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n.1860 del 28.04.2008).
In generale si può evidenziare, con riferimento ai requisiti speciali, quanto rilevato dall’Autorità nel Parere di Precontenzioso n. 198/2012: “l’art. 41, D.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, mostra un evidente riferimento alla nozione di “esercizio”, inteso come periodo amministrativo (di durata ordinariamente annuale, coincidente con l’anno solare, fatti salvi casi specifici e particolari in cui l’esercizio può iniziare e concludersi in un periodo infrannuale), nel corso del quale vengono realizzate le operazioni di gestione dell’impresa, che successivamente verranno documentate ed illustrate in sede di bilancio di esercizio; pertanto, deve farsi riferimento, in ordine alla dichiarazione sul fatturato, ai tre anni solari che precedono quello in cui sia avvenuta la pubblicazione del bando, risultando irrilevante l’eventuale espletamento della gara in data successiva. Stesso discorso va fatto rispetto alla capacità tecnica e professionale di cui all’art. 42 del D.lgs. n. 163/2006, nel caso in cui l’amministrazione richieda, per la dimostrazione del requisito, l’elenco dei principali servizi prestati, questi devono essere dimostrati con riferimento agli ultimi tre anni. Le stazioni appaltanti godono di ampi margini di autonomia nella fissazione di requisiti tecnico-economici per la partecipazione alle gare d’appalto, e la discrezionalità dell’Amministrazione in sede di predisposizione dei requisiti di ammissione delle imprese alle gare d’appalto soggiace unicamente al triplice limite della necessità, idoneità ed adeguatezza, nei quali si compendia la nozione di proporzionalità della previsione rispetto allo scopo selettivo perseguito”.
Sotto altro profilo, appare erroneo il mancato riconoscimento, ai fini del computo dell’esperienza triennale richiesta dal punto 4) del Bando di gara, del “servizio di Comunità educativa per minori”, ritenendosi legittimamente riconducibile nell’ambito dei “Servizi similari”, tenuto conto della natura dell’oggetto dell’appalto in questione, come delineato dalla lex specialis di gara (bando, capitolato d’appalto), che involge, oltre alle donne, anche i minori (vittime di maltrattamenti e abusi) e prevede attività di ascolto, assistenza, aiuto psico-sociale nonché attività di prevenzione attraverso interventi di sensibilizzazione .
Quindi tale conclusione è in linea con la tipologia di “attività del servizio”, come enucleata al punto c) dell’art.8 del Capitolato d’Appalto, nonché con la qualificazione dei “soggetti idonei a partecipare all’appalto” (cfr. art.6 del Capitolato medesimo).
A ciò aggiungasi che – come rilevato dall’istante – una “Comunità educativa per minori”, prevista dalla L. R. Puglia n.19/2006 e dal R.R. Puglia 4/2007 e 19/2008, è struttura residenziale a carattere comunitario di tipo familiare, caratterizzata dalla convivenza di un gruppo di minori con un’equipe di professionisti con funzione educativa, ed è rivolta proprio a minori in difficoltà.
D’altra parte, contrariamente a quanto ritenuto dalla Stazione appaltante al riguardo, non è necessario – per ciò che in questa sede rileva - che “le prestazioni e i destinatari siano identici”. Come evidenziato dall’Autorità (Parere di precontenzioso n. 208/2012), “quando la lex specialis di gara richieda, come nella fattispecie, di dimostrare il pregresso svolgimento di “servizi simili”, non è consentito alla stazione appaltante di escludere i concorrenti che non abbiano svolto tutte le attività rientranti nell’oggetto dell’appalto né le è consentito di assimilare impropriamente il concetto di servizi analoghi con quello di servizi identici, considerato che la ratio di siffatte clausole è proprio quella di perseguire un opportuno contemperamento tra l’esigenza di selezionare un imprenditore qualificato ed il principio della massima partecipazione alle gare pubbliche”.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si ritiene il servizio in questione computabile ai fini della dimostrazione del possesso del requisito dell’esperienza triennale.
- che sia illegittima la previsione del bando di gara che esclude il ricorso all’istituto dell’avvalimento e che il requisito dell’esperienza pregressa vada interpretato nei termini suesposti.