Source: https://tuespaciojuridico.com.ar/tudoctrina/2019/09/18/1-160/
Timestamp: 2019-12-09 21:56:40
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Iniciativa y Consulta popular en Argentina: problemas y perspectivas de dos mecanismos participativos constitucionalmente receptados pero virtualmente inexistentes (1) | Tu Espacio Jurídico
-Por Hernán Beresñak[2]-
I- Consideraciones preliminares
¿Cuál es la situación real y actual de los dos mecanismos propios de la democracia semidirecta previstos por la Constitución Nacional argentina? ¿Qué deficiencias y obstáculos presentan la iniciativa y la consulta popular en su redacción normativa que les impiden funcionar como verdaderos medios de participación de la ciudadanía en la gestión pública? Estas son las principales cuestiones que aborda el presente trabajo.
El fenómeno de la participación no se limita al plano institucional, pues si se la concibe como un hecho social, ella refiere a todas las acciones orientadas a influir directa o indirectamente en las decisiones de los gobernantes, como es el caso de una manifestación o un piquete. Empero, en este escrito se abordará la participación institucionalizada, es decir, entendiéndola desde los mecanismos regulados por las leyes (nacionales, provinciales y municipales) así como por la Constitución Nacional, diseñados para canalizar variadas demandas sociales en políticas y decisiones públicas.
En el marco del análisis de la iniciativa popular y la consulta popular en Argentina, se tratará la implementación (o la falta de ella) que han tenido ambos mecanismos en la vida pública-política del país y sus perspectivas futuras de funcionamiento y utilización por parte de la ciudadanía.
Por otro lado, se estudiarán propuestas legislativas, así como experiencias de otros Estados en lo referido a los institutos de la iniciativa y la consulta popular, a modo de alternativas factibles de implementación en la realidad argentina para brindar a la ciudadanía la participación que los mentados mecanismos no han conseguido.
II- Una breve aclaración sobre el origen de la democracia participativa
Si bien diversos autores mencionan a la polis ateniense y a la civilización romana como los orígenes históricos de la democracia participativa, es en la segunda mitad del siglo XX que comienzan a esbozarse las primeras teorizaciones y propuestas de modelos democráticos participativos. Más allá de los desarrollos democrático-institucionales de las civilizaciones griega y romana, los mecanismos de democracia participativa comenzaron, efectivamente, a principios de los años setenta.
¿A qué se debe el surgimiento de los modelos participativos en tal época histórica? Como bien explica Jorge Vergara, “[el surgimiento] se relaciona, por un lado, con la búsqueda de nuevas alternativas y respuestas a los problemas e insatisfacciones que conllevaban los modelos elitarios[3], predominantes hasta los años sesenta y, por otro lado, con las transformaciones históricas del período tanto en Norteamérica como en América Latina. Estos modelos [participativos] (…) son un intento de abordar los problemas de la democracia contemporánea en sociedades de mercado…” [4]
El autor destaca especialmente el caso estadounidense. Sostiene que “en sociedades como la estadounidense se observa un gran malestar contra el sistema político, económico y cultural. (…) Estados Unidos vivía el fin del optimismo liberal de la postguerra con el conflicto de Vietnam, las protestas negras y los movimientos estudiantiles…” [5]
Es así que en Estados Unidos la participación surgió y cobró fuerza en el marco de numerosas protestas civiles, fundadas en la exigencia de una ampliación de (justamente) los derechos civiles para grupos hasta entonces olvidados e ignorados. El término ‘participación’ cobró una vital importancia especialmente en el marco de las demandas estudiantiles, reclamando la apertura de nuevas áreas de participación, en este caso en el plano de la educación superior.
Los principales exponentes de las teorías participativas, como Habermas y Dahl, criticaron duramente a las teorías políticas elitarias-pues estas teorías postulan que sólo una minoría racional, técnica y calificada puede y debe tomar las decisiones de gobierno dentro de una sociedad- y elaboraron múltiples modelos democráticos participativos. En este entendimiento, el destacado politólogo norteamericano Robert Dahl identifica cinco hechos que ponen en marcha diversos procedimientos para la toma de decisiones orientadas hacia el interés común. Ellos son: “1) inclusión de todos los afectados; 2) igualdad de distribución de oportunidades para participar en el proceso político; 3) iguales derechos para votar decisiones; 4) iguales derechos de elegir tópicos y controlar la agenda; 5) situación que permite a todos los participantes desarrollar, a la luz de una información suficiente y de buenas razones de una comprensión articulada del tema en cuestión, la regulación de intereses contestados “[6]. Esta idea central de Dahl refuerza la idea de que la participación ciudadana no se limita al voto, sino que implica un espectro mucho más amplio de actividades y posibilidades, así como un rol activo y continuo del ciudadano en la toma de decisiones de interés público.
Empero, más allá de la gran influencia de los numerosos pensadores que han bregado por la incorporación de formas participativas de gobierno en los distintos países, los mecanismos participativos se han visto-tanto en países desarrollados como en aquellos subdesarrollados- obstaculizados, al menos parcialmente, por el accionar de grupos organizados, con fuerza de movilización e intereses específicos, más conocidos como lobbies. Estos grupos “intentan utilizar sus recursos de poder y presión para su propio beneficio, en detrimento de intereses comunes y sin considerar los derechos de los demás, valiéndose de la corrupción, la manipulación y el secreto burocrático para influir en las decisiones”[7] . Esta realidad debe ser tenida en cuenta a la hora de evaluar las causales de la ineficacia de los mecanismos participativos en los países.
III–El concepto de ‘participación’ a partir de la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana
Es notable la incorporación de nuevos derechos que se ha logrado a partir de la “fuerza legal” de la convencionalidad en los sistemas constitucionales de los distintos Estados, en especial desde la última treintena del siglo XX. La participación ciudadana no escapa a esta regla. Tal es así que la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana, sin tener la fuerza vinculante para los Estados adherentes que tienen los Tratados o Convenciones analizados más adelante, constituye un importantísimo avance en la materia y ha funcionado como punto de partida para que muchos de los Estados adherentes incorporasen mecanismos de participación con notable inmediatez.
La mencionada Carta (de la cual Argentina es parte) resulta muy útil para presentar (y comprender) a la participación como derecho, proceso y mecanismo. Define, pues, a la participación como el “proceso de construcción social de las políticas públicas que, conforme al interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas, y los derechos de las organizaciones o grupos en que se integran, así como los de las comunidades y pueblos indígenas”.
¿Qué es posible extraer de esta conceptualización? Múltiples caracteres de la participación:
a) La participación pública se desarrolla en forma continua y sostenida en el tiempo, es un proceso dinámico y en constante gestación. Debe construirse y desenvolverse ininterrumpidamente a largo plazo
b) Es un punto central en el concepto de ‘participación’
c) La participación importa tanto un derecho como una obligación-deber para los ciudadanos. Tal y como lo expresa la Carta en otro de sus artículos, “la participación ciudadana en la gestión pública constituye un: (a) derecho activo exigible a los poderes públicos, de forma que éstos establezcan y garanticen los cauces para su ejercicio en los procesos de gestión pública; (b) Una responsabilidad cívica como miembros de la comunidad en que se integran, bien de forma individual o bien mediante sus organizaciones y movimientos representativos”.
d) Las necesidades e intereses de la ciudadanía constituyen el núcleo central de la participación, pues aquéllos ponen en marcha el mecanismo participativo, en pos de alcanzar una mejora o ampliación de diversas clases de derechos para la sociedad en su conjunto o para ciertos grupos o comunidades dentro de la misma.
En cuanto a las virtudes de la participación en el sistema democrático, para Carole Pateman, la democracia participativa “favorece el desarrollo humano, aumenta la eficacia política, reduce la alienación respecto a los poderes centrales, estimula la preocupación por los problemas colectivos y con tribuye a formar una ciudadanía activa, informada y experimentada en cuestiones públicas”[8].
Asimismo, al enumerar los principios en que se basa la participación ciudadana, la Carta coloca en manos de los Estados múltiples obligaciones y deberes para asegurar el derecho de participación a sus ciudadanos. Los principios más salientes son la constitucionalización, igualdad, gratuidad, institucionalización y adecuación tecnológica:
a. Constitucionalización: los Estados procurarán constitucionalizar el reconocimiento del derecho de participación ciudadana en la gestión pública y regularán los mecanismos, procedimientos y garantías que éste requiere.
b. Igualdad: la participación ciudadana en la gestión pública es un derecho de cada ciudadano y ciudadana, por lo que los Estados iberoamericanos deben establecer las garantías necesarias para que sea ejercido en igualdad de condiciones.
c. Gratuidad: para que los ciudadanos y las ciudadanas puedan ejercer efectivamente su derecho de participación en la gestión pública, ésta tiene que ser gratuita.
d. Institucionalización: los poderes públicos promoverán la creación, mantenimiento y correcto funcionamiento de las instituciones y mecanismos que hagan posible el ejercicio del derecho de participación ciudadana en la gestión pública, respetando la existencia de espacios y mecanismos de participación informal y espontánea.
e. Adecuación tecnológica: con el fin de incrementar la calidad, accesibilidad y eficacia de la participación ciudadana en la gestión pública, los poderes públicos promoverán la adaptación y la universalización del acceso a las nuevas tecnologías de información y comunicación como herramientas para la participación de los ciudadanos y las ciudadanas.
Reviste particular importancia el hecho de que todos estos principios se enuncien en forma conjunta. Ello pues no es suficiente con que un Estado positivice el derecho a la participación ciudadana en su carta magna, sino que es menester que en forma paralela pero simultánea asegure el ejercicio de este derecho por toda la ciudadanía sin costo alguno, además de poner a disposición de los ciudadanos medios tecnológicos para ejercer tal derecho de forma eficaz e inmediata. Es necesario e insustituible un rol activo por parte del Estado. Podría afirmarse, entonces, que los Estados tienen obligaciones múltiples e interdependientes respecto a la participación ciudadana.
IV–Participación y democracia semidirecta
Como bien lo explica el Doctor Guillermo Corti, “la forma representativa es una técnica de organización del poder tendiente a alejar a las mayorías de las decisiones comunes. La democracia representativa se sostiene en un sistema electoral y de partidos políticos, donde el pueblo tiene un lugar decisivo en el momento de la elección y secundario en la vida cotidiana de la política…”[9]. En virtud de la pasividad ciudadana que trae consigo la forma representativa de gobierno, y por diversas causas ajenas al análisis del presente trabajo, han surgido, como bien se dijo ya, mecanismos propios de lo que se conoce como ‘democracia semidirecta’.
Entonces, ¿qué debe entenderse por ‘democracia semidirecta’? Se trata de sistemas de gobierno y de organización del poder que, si bien son representativos, receptan y reconocen complementariamente en su marco legal ciertas figuras de participación directa de la ciudadanía en procesos legislativos, en la toma de decisiones en asuntos públicos e incluso en la destitución de servidores públicos con el fin de ser aplicadas en circunstancias específicas y extraordinarias previstas legalmente. A modo ejemplificativo pueden mencionarse los siguientes mecanismos: consulta popular, iniciativa popular, revocatoria de mandato, etc.
En efecto, en la participación política directa de la ciudadanía, el voto adquiere un rol central en virtud de una nueva función que éste adopta. En palabras del Dr. Carlos Fayt: “…el sufragio, además de la función electoral, tiene una función de participación gubernativa. Esta función de participación (..) está vinculada a las formas semidirectas de democracia, particularmente al referéndum. Ya no se trata (…) de un procedimiento para la elección de los representantes, sino de una participación directa en el proceso de formulación de las decisiones políticas, jurídicas y administrativas del gobierno. Es decir, una forma concreta de participación del cuerpo electoral, y, considerado individualmente, por parte de los ciudadanos”[10].
En Argentina se han incorporado algunos de los mencionados mecanismos semidirectos de democracia, a partir de la reforma constitucional de 1994, lo que representó un avance jurídico-constitucional hacia una mayor participación activa de la ciudadanía en la elección y gestión de políticas públicas. No obstante, dicho avance merece el análisis que se efectúa en el presente trabajo, para dilucidar si lo incorporado al texto constitucional ha efectivamente evolucionado hacia una participación ciudadana más directa y amplia en la gestión pública.
V-La incorporación de formas semidirectas de democracia en la Constitución Nacional argentina
Hasta el año 1994, la Constitución Nacional argentina era clara y no ofrecía fisuras de ningún tipo en cuanto a su régimen representativo de gobierno. El artículo 22 de la Carta Magna establece que “el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes”, consagrando de tal manera la más absoluta representatividad entre gobernantes y gobernados. Producto de esta forma de gobierno, el pueblo argentino no se involucraba ni participaba en la toma de decisiones políticas más allá del momento de emitir su voto para elegir autoridades legislativas y ejecutivas. La única excepción a esta regla la constituyó la consulta popular convocada por el gobierno de Alfonsín en 1984, que será analizada más adelante en el presente trabajo.
Con la reforma constitucional de 1994, tal situación cambió, al menos en el plano normativo-constitucional. Con dicha reforma, el sistema constitucional argentino atenuó parcialmente la rigidez de su sistema representativo de gobierno y receptó formas y mecanismos propios de la democracia semidirecta y participativa. Esto tuvo lugar a través de dos procedimientos paralelos: por un lado, la incorporación por la Convención Constituyente de los artículos 39 y 40 que consagran la iniciativa y la consulta popular, respectivamente y, por otro lado, a través del artículo 75 inciso 22, el cual otorga jerarquía constitucional a ciertos tratados internacionales sobre derechos humanos, algunos de los cuales permiten mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones para la gestión pública.
Respecto a la agregación de los artículos 39 y 40 a la CN, ella se sugirió tímidamente en la ley 24309 Declarativa de la necesidad de la reforma de la Constitución Nacional en la sección de “Temas Habilitados por el Congreso Nacional por la Convención Constituyente”. Los convencionales constituyentes de 1994 defendieron la incorporación de la iniciativa y de la consulta popular en la CN al sostener que “la iniciativa y la consulta popular son adecuados remedios para los síntomas de escepticismo y falta de iniciativa que se evidencia en una parte de la población para sumarse a la vida pública y para opinar y participar en la vida política”[11]. Ambos mecanismos fueron eventualmente incluidos en la CN reformada.
Sobre los tratados del artículo 75 inciso 22 de la Constitución, dos de ellos en particular brindan la base legal para incorporar mecanismos de participación. Por un lado, el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que establece que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos”. Por otro lado, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que consagra como un derecho para todas las personas el “participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”. De esta forma, al funcionar sendos tratados como complemento de los derechos y garantías consagrados en la CN, brindan el sustento legal y posibilitan así el desarrollo de otros mecanismos de democracia participativa tales como el presupuesto participativo, mecanismo incorporado y puesto en práctica por la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo.
VI-Un análisis focalizado: la iniciativa y la consulta popular
A continuación, se hará foco en los dos únicos mecanismos de democracia semidirecta receptados y regulados por la CN argentina: la iniciativa y la consulta popular.
VI.1-La iniciativa popular
En su obra titulada “Derecho Político”, el Dr. Carlos Fayt, ex – Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, define a la iniciativa popular como “el derecho de una parte del cuerpo electoral a presentar un proyecto de ley para su necesario tratamiento por las asambleas legislativas o bien a exigir la consulta popular sobre cuestiones legislativas determinadas. En el primero de los casos se llama iniciativa formulada y en el segundo, iniciativa simple”[12]. En el caso argentino, se adoptó la “iniciativa formulada”, pues la consulta popular sólo se prevé a pedido del Poder Ejecutivo o del Congreso.
Este mecanismo participativo se halla previsto en el artículo 39 de la Carta Magna argentina, el que establece que “Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses”. Hasta este punto, la norma en análisis no ofrece controversias: los ciudadanos deben presentar el proyecto de ley en Cámara de Diputados, pues éstos representan a los ciudadanos, y el Congreso no puede ignorar la presentación, debiendo tratarla en un plazo razonable
El artículo continúa estableciendo que “el Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa”. Aquí se introducen obligaciones a cargo del Congreso. Respecto a las firmas para respaldar la iniciativa, éste fue un punto de intenso debate en el seno de la Convención Constituyente. El dictamen de mayoría de la Convención explica que el requisito del tres por ciento del padrón electoral nacional se incorporó para establecer un tope-límite y no permitir así a la reglamentación sobrepasarlo e inutilizar por completo al mecanismo.
El artículo 39 finaliza con una prohibición terminante: “No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal”. En torno a este punto, el convencional Enrique Gustavo Brusca expuso los motivos del dictamen de mayoría y afirmó que “serían excluidas como materia de la iniciativa popular [todas las enunciadas] ya que están articuladas por varias normas interrelacionadas entre sí que los hacen de una complejidad tal que resulta difícil que se vote por sí o por no dentro de un proyecto aislado”[13].
Bien puede criticarse a la restricción del artículo 39 in fine por ir en contra de la misma esencia de la iniciativa popular, que es la de participar en la gestión pública mediante proyectos legislativos. En efecto, tanto en los temas permitidos como en los prohibidos están en juego numerosos y múltiples derechos de la ciudadanía: la firma de un tratado internacional o la modificación del régimen tributario implican alteraciones en el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, por lo que es legítimo que ellos pretendan realizar cambios en tales materias.
Empero, no es menos cierto que los tópicos prohibidos por el artículo 39 son de una alta complejidad técnica y representan a su vez las bases del funcionamiento del Estado, por lo que cualquier cambio que se introduzca en tales áreas debe ser detalladamente evaluado y planificado. Aplicando las ideas generales de Schumpeter sobre participación ciudadana, el proceso decisorio para estos temas (reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal) “debe estar restringido a los liderazgos por la necesidad de competencia y racionalidad, cualidades no adjudicables al ciudadano común”[14]. La Dra. María Angélica Gelli agrega que “la opción restrictiva, elegida por los convencionales constituyentes de 1994, quiso preservar de eventuales manipulaciones de la opinión pública determinados temas que estimó críticos…”[15]
Una reglamentación poco realista y alentadora: la ley 24747
Del análisis de los artículos 4 y 12 de la ley 24747 reglamentaria de la iniciativa popular emergen los principales frenos que tornan inviable este mecanismo de democracia semidirecta.
El artículo 4 postula que “la iniciativa popular requerirá la firma de un número de ciudadanos no inferior al uno y medio por ciento del padrón electoral utilizado para la última elección de diputados nacionales y deberá representar por lo menos a seis distritos electorales”.
Por su parte, el artículo 12 en su inciso a) sostiene que “queda prohibido aceptar o recibir para el financiamiento de todo proyecto de ley por iniciativa popular, en forma directa o indirecta, c contribuciones privadas anónimas, con excepción de lo producido por colectas populares con una contribución máxima autorizada de cincuenta pesos por persona”. En el inciso e) la ley efectúa otra proscripción determinante: prohíbe aceptar o recibir para el financiamiento del proyecto “Contribuciones superiores a treinta mil pesos”.
De la lectura de sendas normas es posible señalar a la elevada onerosidad y la complejidad organizativa que se requiere por parte del promotor del proyecto como los problemas más arduos a enfrentar al poner en práctica este mecanismo participativo.
En efecto, en el marco de un proyecto de ley de reforma a esta legislación, los entonces senadores Daniel Filmus y María Perceval sostuvieron que “el mayor obstáculo para la presentación de un proyecto de iniciativa popular es la cantidad de firmas necesarias, el 1,5% del padrón electoral. Este número obliga a disponer de una organización significativa e importantes recursos económicos. Además, en la práctica restringe su aplicación a las provincias densamente pobladas”[16].
Respecto a la prohibición efectuada en el artículo 12 inciso a), ella parece poner fin a cualquier iniciativa popular que se intente incluso antes de que ésta comience. Ello pues se restringe tanto las posibilidades de financiación de un proyecto de ley por iniciativa popular que subsiste sólo un estrecho margen, conformado por donaciones de cantidades insignificantes. Con tal límite contributivo se precisarán cientos de miles de donantes, tarea ardua y difícil de cumplir si se tiene en cuenta que será preciso explicar a cada donante el contenido y finalidad del proyecto para luego convencerlo de que aporte para una propuesta cuyo tratamiento ni siquiera sea aceptado por la Cámara de Diputados.
Por si todo lo recientemente enunciado no fuera suficientemente desalentador, considérese el inciso e) del mentado artículo 12. Esta norma, conjugándose con la del inciso a), es capaz de tornar trunco cualquier intento de impulsar una iniciativa popular, pues el límite a las contribuciones es realmente bajo si se consideran los variados gastos en que se debe incurrir para estructurar y ejecutar el proyecto (id est: organización de los procesos de recolección de firmas, presentaciones ante la Cámara de Diputados, búsqueda de fondos, etc). Si además se tienen en cuenta los requisitos del artículo 4, tales límites a las contribuciones son obstáculos insuperables, pues la recolección de tal cantidad de firmas en tantos distritos será imposible sin una considerable erogación dineraria que cubra los gastos varios en cada uno de los distritos.
Otro complejo obstáculo impuesto por la ley 24747 es el contenido en su artículo 9, que sostiene que “el rechazo del proyecto de iniciativa popular no admitirá recurso alguno”. Esta imposibilidad para los promotores de las iniciativas de acceder a una instancia administrativa o judicial sin dudas termina de echar por tierra todo intento de impulsar una iniciativa. En este entendimiento surge una gran contradicción: por un lado se está reconociendo el derecho de iniciativa popular para toda la ciudadanía, pero en forma simultánea se conculca el derecho de acceso a la justicia de la misma ciudadanía por cuanto no se permite interponer recurso alguno ante el rechazo del proyecto de iniciativa popular.
Por último, si se estudia la ley 24747 a la luz del artículo 30 de la Carta Iberoamericana sobre Participación en la Gestión Pública, es posible apreciar cómo la mentada ley hace inviable la operatividad de la iniciativa popular. En efecto, el artículo 30 sostiene que “los Estados iberoamericanos, en uso de sus facultades constitucionales, adoptaran, en su caso, las medidas necesarias para que los procesos de participación ciudadana puedan incidir en las políticas y la gestión públicas de manera real y efectiva”. Entonces, si una ley reglamentaria exige “pisos” mínimos de firmantes y de diversidad de distritos a la par que restringe fuertemente los medios y montos de financiación y de donaciones, deviene imposible el funcionamiento efectivo y real del mecanismo de iniciativa popular; el Estado argentino lejos ha estado de implementar medidas para posibilitar la incidencia real de la iniciativa popular en las políticas públicas. Por el contrario, con leyes como la 247474 parece alejarse cada vez más a la ciudadanía de la participación legislativa
En suma, pareciera que el constituyente de 1994, junto con los legisladores que sancionaron la ley 24.747, hubiera optado por mantener un sistema representativo férreo, sin atisbos de mecanismos participativos directos. El constituyente de 1994 parece, en contraposición a lo expresado en los debates en el seno de la convención constituyente, haber buscado el mantenimiento del status quo apático, pasivo y no-participativo de la ciudadanía, reinante antes de 1994. En palabras de Berelson, “la apatía de los ciudadanos ha sido presentada por los teóricos elitistas no sólo como un argumento de la imposibilidad de la participación, sino también como un factor de la estabilidad de los sistemas” [17]
El abismo entre el articulado constitucional y la praxis: la inexistencia de casos de iniciativas populares exitosas en Argentina
No existe registro alguno de leyes sancionadas a nivel nacional mediante el mecanismo de iniciativa popular. Desde que la CN incorporó este instituto de participación en 1994, fueron simplemente dos los proyectos de ley por iniciativa popular los que adoptaron trascendencia pública y política, mas ninguno llegó a convertirse en ley a través del mecanismo participativo descripto. A continuación, una breve reseña de los dos casos mencionados.
“El hambre más urgente”
Con este nombre se etiquetó a la propuesta impulsada por distintas fundaciones y asociaciones civiles como Poder Ciudadano, Red Solidaria y Grupo Sophía, junto con el diario La Nación. Ella derivó en un proyecto de ley destinado a cubrir los requisitos nutricionales de niños hasta los 14 años, embarazadas, discapacitados y ancianos desde los 70 años en situación de pobreza, en el marco de la crisis socio-económica que sumergió a millones de ciudadanos en la indigencia y en la más extrema pobreza.
El proyecto jamás alcanzó a cumplir con los requisitos establecidos por la ley 24747 reglamentaria de la Iniciativa Popular, lo que pone en evidencia los numerosos defectos de técnica legislativa con que cuenta la iniciativa popular en el sistema legal-constitucional argentino. En efecto, los requisitos de la obtención de firmas que representen al menos 1,5% del padrón electoral nacional y de que tal número represente 6 distritos electorales diferentes, constituyen obstáculos insalvables para quienes impulsan la iniciativa. De hecho, en el caso del “hambre más urgente” los impulsores gozaban de una sólida capacidad económica para solventar los costosos gastos que implicaba el ejercicio de este mecanismo, mas no consiguieron cumplimentar los inalcanzables requisitos cuantitativos de firmas y representación exigidos legalmente.
Empero, la suerte que corrió la propuesta canalizada a través de la iniciativa fue positiva. Ello pues el Congreso Nacional incluyó varios de sus artículos en la ley 25724 creadora del “Programa de Nutrición y Alimentación Nacional”. Finalmente, el Poder Ejecutivo (en ese entonces a cargo de Néstor Kirchner) instrumentó la política de asistencia social contenida en dicha ley a través de un “Plan Nacional de Seguridad Alimentaria”, efectivizando de esta manera la obligación del Estado de garantizar el derecho a la alimentación de toda la ciudadanía.
La iniciativa popular “el hambre más urgente” representa un importante intento de la sociedad civil por participar activamente en la formulación de leyes para combatir una situación social y económica crítica. No obstante, esta iniciativa también refleja las deficiencias técnicas presentes tanto en el artículo 39 CN como en la ley que reglamenta dicha norma, y lo complejo que es (incluso para grupos organizados con gran capacidad económica) sortear los irrealizables requisitos impuestos por las leyes reglamentarias.
El otro caso más resonante de una iniciativa popular en la historia constitucional argentina lo constituyó el de las llamadas “jubilaciones de privilegio” en el año 2002. La iniciativa fue impulsada por la Fundación Poder Ciudadano y el periodista Luis Majul y perseguía la derogación de las jubilaciones de privilegio que alcanzaban al presidente y vicepresidente de la Nación; legisladores; ministros; secretarios y subsecretarios del Poder Ejecutivo; secretarios y prosecretarios de las cámaras legislativas; intendentes; concejales; secretarios y subsecretarios de los concejos deliberantes; jueces, incluidos los de la Corte Suprema; diplomáticos y obispos.
Esta iniciativa popular tampoco llegó a convertirse en ley mediante este mecanismo. Sí es cierto que la iniciativa coadyuvó a la sanción de la ley por la presión social y política que generó, mas la iniciativa popular quedó trunca nuevamente por la imposibilidad de cumplir los (en exceso) exigentes requisitos impuestos por la CN y por la ley reglamentaria. Aún si la iniciativa hubiera alcanzado la sanción legislativa por parte de ambas Cámaras, el poder de veto presidencial habría acabado con la voluntad popular. Ello pues, al promulgarla, el entonces presidente Duhalde decidió vetar todos los artículos de la ley que derogaba las jubilaciones de privilegio, salvo el referido a legisladores nacionales y funcionarios del Poder Ejecutivo -ministros, secretarios y subsecretarios- .
El paradójico caso de la ciudad de Cinco Saltos
Si bien “el hambre más urgente” implicó una propuesta legislativa en manos de la ciudadanía a nivel “macro”, también es dable destacar el caso de la ciudad de Cinco Saltos en la provincia de Río Negro, pues muestra muy nítidamente la enorme distancia existente entre la norma legal y su puesta en práctica.
La Carta Orgánica Municipal de la Ciudad de Cinco Saltos prevé la iniciativa popular en su artículo 84, al establecer que “las ordenanzas tienen principio en el Concejo Municipal, por proyectos presentados por sus miembros o por los ciudadanos por sí o en el ejercicio del derecho de iniciativa popular”. En virtud de esta norma, más de tres mil habitantes de la ciudad apoyaron con su firma una iniciativa popular para prohibir la introducción, venta, uso, depósito, circulación y transporte de artículos pirotécnicos en dicha ciudad. El Concejo Deliberante de la ciudad aprobó la ordenanza de forma unánime.
Es interesante destacar cómo la población local identificó una situación generalizada (los problemas generados por el uso de pirotecnia) y se organizó activamente para solucionar tal situación a través de la participación en la gestión pública. Hasta aquí, la iniciativa popular parecería funcionar como un medio eficaz también en un nivel local de gobierno, permitiendo a los ciudadanos vehiculizar sus demandas hacia el Estado y convertirlas en políticas públicas.
Sin embargo, en el caso de Cinco Saltos, la iniciativa popular ha dejado en evidencia que la norma y la praxis no conviven en el mismo plano cuando se trata de participación ciudadana. Ocurrió que, amparados en el artículo 88[18] de la mentada Carta Orgánica, comerciantes de la ciudad presentaron un escrito de protesta contra la ordenanza dictada, generando la suspensión de la misma.
Resulta curiosa esta situación, puesto que el artículo 88 no hace mención alguna sobre los motivos necesarios para presentar tal queja o sobre la razonabilidad de los mismos, ni tampoco del número necesario de personas presentantes de la queja. Paralelamente, el artículo 3 de la Carta consagra que la autonomía del municipio “se funda en la soberanía del pueblo que gobierna y delibera a través de sus representantes y del ejercicio de sus derechos populares”. De esta forma, si el pueblo expresó su voluntad a través de un mecanismo legalmente reconocido, y si el pueblo además es depositario de la soberanía, cabe preguntarse: ¿con qué legitimidad se suspendió la ordenanza que prohibía el uso de pirotecnia en Cinco Saltos? La respuesta parece clara: con una legitimidad inexistente. La participación ciudadana probó ser inexistente en el caso de esta ciudad. Más aún, la misma legislación que por un lado faculta a la población a involucrarse activamente en la gestión política, le cercenó por el otro este derecho a la participación.
Como bien expone Teixeira, “la Teoría de la Democracia participativa subraya el papel activo del ciudadano en la formación de la voluntad y de la opinión, acentuando asimismo el papel de la educación a través de la experiencia política en la que el ciudadano aprende a tolerar la diversidad, a desarrollar la virtud cívica, a moderar el fundamentalismo y el egoísmo…”[19]. Resulta difícil imaginar que los ciudadanos sean capaces de desarrollar “la virtud cívica” en casos como el recién citado, cuando es el mismo sistema legal el que obstaculiza los logros que esa ciudadanía había alcanzado a través de un rol activo y conforme los mecanismos participativos legalmente previstos. Más aún, el hecho de que la iniciativa popular ni siquiera logre operar exitosamente a nivel local o municipal, como en el caso de Cinco Saltos, deja en evidencia la falta de interés real por parte de las autoridades legislativas, ejecutivas y judiciales (del ámbito local y nacional) para que este mecanismo efectivamente funcione y posibilite la participación de la ciudadanía en la gestión pública.
El Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto y una posible reactivación de la iniciativa popular
Luego de haber permanecido en desuso y virtualmente abandonada-por todos los obstáculos existentes para su óptimo funcionamiento- durante más de dos décadas, la iniciativa popular pareciera encontrarse ahora ante un escenario más alentador. Ello se debe al Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto lanzado y firmado por el gobierno nacional en 2017, que permitirá modificar los múltiples e insorteables impedimentos establecidos por la ley 24.747 para que, de una vez por todas, la ciudadanía vea consagrado en la práctica (y no sólo de forma teórica en los textos legales) este mecanismo participativo.
Para comprender más acabadamente el rol del mentado Plan Nacional, es preciso remitirse primero al concepto de ‘gobierno abierto’ y a la Alianza para el Gobierno Abierto, pues de allí surge dicho Plan.
La OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos) define al gobierno abierto como “una cultura de gobernanza que promueve los principios de transparencia, integridad, rendición de cuentas y participación de las partes interesadas en apoyo de la democracia y el crecimiento inclusivo”[20]. Por su parte, Álvaro Ramírez Alujas, Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, complementa esta idea y caracteriza al gobierno abierto como “un nuevo paradigma y modelo de relación entre los gobernantes, las administraciones y la sociedad: transparente, multidireccional, colaborativo y orientado a la participación de los ciudadanos tanto en el seguimiento como en la toma de decisiones públicas, a partir de cuya plataforma o espacio de acción es posible catalizar, articular y crear valor público desde y más allá de las fronteras de la burocracias estatales” [21].
Para impulsar y fomentar el desarrollo y crecimiento de esta “cultura de gobernanza” o técnica gubernativa, en el año 2011 se creó la Alianza para el Gobierno Abierto, de la que Argentina participa. Esta iniciativa multilateral voluntaria promueve el trabajo colaborativo entre Estado y la sociedad civil. Su objetivo es lograr que los gobiernos sean más transparentes, participativos y encuentren nuevas formas de crear políticas públicas con los ciudadanos. Esta alianza exige que los Estados participantes se obliguen a llevar adelante un plan de acción nacional de consultas a la ciudadanía por diversos y múltiples medios, además de la obligación de los Estados de reportar todo progreso y avance a la Alianza.
Es así que en el ámbito interno argentino, para cumplir con las imposiciones de la Alianza y así participar activamente en ella, el gobierno nacional lanzó en 2017 el III Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto. Este “plan” consiste en verdad en un documento a través del cual el Gobierno Nacional se compromete a realizar acciones en materia de transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas y tecnología e innovación para alcanzar un Estado abierto a la ciudadanía.
En el marco del referido Plan Nacional, el Gobierno asumió, entre tantos otros, el compromiso específico de Mejora del mecanismo de Iniciativa Popular. A través de este compromiso, el Gobierno Nacional se ha obligado a presentar un proyecto de ley construido mediante un proceso participativo, que mejore la regulación constitucional actual (tan inutilizada y desactualizada, como ya se ha estudiado) y garantice así una efectiva participación ciudadana en el proceso de elaboración de leyes.
En palabras del propio Gobierno, con la modificación de la legislación sobre la Iniciativa Popular se busca “habilitar el espacio para que más ciudadanos dispongan de manera activa y sencilla de una herramienta de participación en el proceso de elaboración de leyes”. Asimismo, el Gobierno destaca a la tecnología y a la innovación como pilares para la utilización de tecnologías de la comunicación y de la información que promuevan y favorezcan la presentación de propuestas de Iniciativa Popular y el seguimiento de los proyectos con estado parlamentario.
Nuevas alternativas ante la ineficacia de la iniciativa popular
La inutilización y virtual inexistencia de la iniciativa popular en materia de participación ciudadana no se limita únicamente al ámbito nacional. En el marco provincial, son escasísimos los casos de iniciativas populares que alcanzan a reunir los requisitos exigidos por las leyes provinciales, mientras que-como ya se señaló- ninguno llegó aún a convertirse en ley. En el caso particular de la provincia de Córdoba, la cual no se exime de esta problemática, la Legisladora provincial Liliana Montero presentó un interesante proyecto de ley que importa una variante a la iniciativa popular consagrada en la ley 7811 de la Provincia de Córdoba.
En mayo del año 2017, la legisladora Montero presentó el proyecto de ley N° 21624 titulado “Banco de iniciativas y anteproyectos de la Legislatura”[22], a través del cual propone la creación de, justamente, un Banco de Iniciativas y Anteproyectos de la Legislatura de la Provincia de Córdoba, siendo el objeto del Banco la recepción de sugerencias, ideas, propuestas y anteproyectos presentados por los ciudadanos, organizaciones e instituciones, entre otros, de la Provincia de Córdoba.
Lo novedoso y práctico de este proyecto de ley es que prevé que las propuestas de la ciudadanía/organizaciones puedan ser presentadas, además de la forma tradicional de anteproyecto de ley, como mera sugerencia, idea y/o propuesta, lo que garantiza que cualquier ciudadano en forma individual puede acercar sus ideas a los representantes, sin necesidad de contar con un colectivo numeroso que apoye tales ideas. De esta forma, se evita la subsunción de las propuestas minoritarias frente a las mayoritarias, permitiendo a cualquier ciudadano acercar a los legisladores sus propuestas, quedando en manos de éstos la consideración e implementación de las mismas.
En consonancia con la ventaja enunciada en el párrafo anterior, este proyecto no prevé un número mínimo de firmas, lo que también coadyuva a la mayor viabilidad de su eficacia y puesta en práctica, pues los ciudadanos no suelen contar con la estructura ni los recursos para llevar adelante complejos y extensos procesos de recolección de firmas.
La posibilidad de cualquier ciudadano de aportar meras ideas o sugerencias a la legislatura, combinada con la dispensa de juntar un número mínimo de firmas que apoye la iniciativa, implican una concreción en la praxis del principio de igualdad consagrado por la Carta Iberoamericana mencionada en el presente trabajo. Ello pues cualquier ciudadano, en forma individual, puede acercar sus propuestas a sus representantes y estar así en verdadera igualdad de condiciones respecto a grupos numerosos y organizados que cuentan con recursos y una estructura para presentar iniciativas.
Esta propuesta legislativa, una vez aprobada, implementada y evaluado su funcionamiento, podría incorporarse en el ámbito nacional, adaptada, claro está, al funcionamiento y al enorme caudal de trabajo del Congreso Nacional. Desafortunadamente, este proyecto de ley aún no ha sido sancionado por la Legislatura provincial, por lo que su existencia permanece condicionada suspensivamente a la voluntad legislativa de otorgar a la ciudadanía verdadera participación directa en la gestión pública por vías constitucionalmente reconocidas.
VI.2- La consulta popular
Una clarificación terminológica necesaria
La consulta popular es el otro mecanismo propio de las llamadas “formas semidirectas de democracia” receptado en el texto constitucional argentino. A la hora de definirlo este término aparecen más dificultades que para el caso de la iniciativa popular, pues es habitual que el concepto de ‘consulta popular’ se confunda con el de ‘referéndum’ o ‘plebiscito’. Para superar estos inconvenientes conceptuales y terminológicos, y poder encarar un adecuado análisis de este mecanismo participativo, a continuación se definen y describen resumidamente todos estos institutos participativos:
Consulta popular: es un mecanismo participativo propio de las formas semidirectas de democracia, constituyendo un género que abarca distintas especies tales como el referéndum y el plebiscito. Importa, en palabras del Tribunal Constitucional de España, “recabar la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos”[23]. Tal y como se puede apreciar de la precedente definición, ‘consulta popular’ es un término genérico, muy amplio y abarcativo de distintas formas y procedimientos legales empleados por el Estado para obtener la opinión del conjunto o de un sector de la ciudadanía acerca de asuntos de interés público
Referéndum: en palabras del Dr. Carlos Fayt, “[el referéndum] consiste en el derecho del pueblo a intervenir directamente en la formulación y sanción de las leyes o en algunas de las etapas del proceso de su formulación y sanción, tanto en el orden constitucional y legislativo como en el administrativo, a fin de que se pronuncie por la afirmación o el rechazo de las resoluciones adoptadas por alguno de los órganos del Estado”[24].
Plebiscito: el Dr. Fayt lo conceptualiza como “el derecho reconocido al cuerpo electoral para intervenir en la ratificación o aprobación de un acto esencialmente político, de naturaleza constitucional o gubernamental”[25]
Una norma amplia pero no clara: el artículo 40 CN
En el caso del texto constitucional argentino, el mismo se refiere en forma genérica y general a la ‘consulta popular’, sin brindar ulteriores especificaciones sobre el referéndum, el plebiscito u otros modos de consultas populares. En efecto, el artículo 40 de la Carta Magna consagra lo siguiente:
“El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automática.
El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular”.
El constituyente de 1994, como se observa a partir del citado artículo, optó por una redacción muy amplia (tal vez demasiado amplia) en torno a la consagración del mecanismo de consulta popular. No se hace mención alguna al referéndum, al plebiscito ni a ningún otro mecanismo de consulta popular, lo que podría interpretarse- en base a las definiciones recién provistas- como una potestad de contenido muy amplio y considerablemente discrecional[26] en favor de los representantes del Estado.
El artículo 40 se limita simplemente a reconocer dos formas diferentes de consulta popular. Por un lado, consagra la consulta vinculante, que sólo puede ser propuesta por la Cámara de Diputados y que se convierte automáticamente en ley si la población la aprueba. Por otro lado, concede también al Congreso, además de al Presidente, la potestad de convocar a una consulta popular no vinculante, lo que implica que la participación no es compulsoria y que simplemente se busca la opinión del pueblo sobre un determinado asunto de interés público, por lo que un hipotético resultado favorable de la votación no implicará la transformación en ley de la consulta.
Un estudio del debate del artículo 40 CN en el seno de la Convención Nacional Constituyente de 1994 permite apreciar que, en efecto, los convencionales no se abocaron a explicar ni precisar el alcance y contenido del mentado artículo respecto a las distintas vías jurídicas para poner en práctica la consulta popular, como el plebiscito o el referéndum. De hecho, el constituyente Enrique Cardesa, en el debate sobre la incorporación de la consulta popular a la CN, arguyó que: “si bien en doctrina se han desarrollado detalladamente las diferencias entre referéndum, plebiscito y consulta popular, vamos a prescindir, como lo hizo la ley de convocatoria a esta reforma, de estas distinciones, optando por la denominación genérica de consulta popular”[27]. En esta misma línea de análisis, si se toman las palabras del convencional Vicente Brusca, pareciera quedar claro que los constituyentes de 1994 subsumieron al plebiscito y al referéndum bajo el género de ‘consulta popular’, aunque sin ocuparse de precisar la implicancia de este término tan amplio y abarcativo. En palabras del convencional Brusca: “los instrumentos que hoy sometemos a consideración son los conceptos de consulta popular ,que hoy engloba dos instituciones: el plebiscito y el referéndum, (,,,) y la iniciativa popular…”.
De esta forma, si bien la redacción del artículo 40 CN es amplia y consagra dos tipos diferentes de consulta popular sin entrar en la confusión terminológica con el plebiscito y el referéndum, la falta de especificidad de dicha norma deja muchos interrogantes en caso de que se quisiera poner en práctica un mecanismo específico como el referéndum o el plebiscito. No se han receptado estos dos mecanismos, ni tampoco ello ha sido prioridad en el debate constituyente de 1994, sino que se optó por una simplificación conceptual que, hasta el momento, no ha sido siquiera puesta en práctica. Un articulado constitucional más detallado y específico permitiría a los ciudadanos conocer exactamente el alcance y contenido de sus derechos participativos.
La consulta de 1984: antecedente y ejemplo único de la consulta popular en Argentina
Como ya se ha mencionado en el presente trabajo, el instituto de la consulta popular se incorporó al sistema constitucional argentino con la reforma de 1994. Sin embargo, el antecedente formal y material directo a la mentada incorporación constitucional data del año 1984.
Efectivamente, en 1984 el entonces presidente Raúl Alfonsín convocó, a través del decreto 2272, a una consulta popular no vinculante para votar, en forma afirmativa o negativa, la celebración de un tratado de paz con Chile referido al histórico conflicto por el Canal del Beagle. Lo curioso de este antecedente es que en ese entonces la consulta popular no estaba prevista en la Constitución Nacional argentina, por lo que surgió un interesante y acalorado debate jurídico-constitucional acerca de la legalidad del instituto en Argentina. La cuestión fue zanjada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “Baeza c/Estado Nacional”, al que se referirá y a examinará a continuación, pues significó la entrada (con su correspondiente justificación legal-teórica) del mecanismo de consulta popular en el sistema constitucional argentino.
Fallo “Baeza c/Estado Nacional”
El Dr. Aníbal Baeza interpuso acción de amparo para obtener la declaración de inconstitucionalidad del decreto 2272/84 por el cual el Poder Ejecutivo Nacional convocó a una consulta popular sobre los términos del arreglo de los límites con Chile en la zona del Canal de Beagle. El actor consideraba que el decreto en cuestión invadiría atribuciones del Poder Legislativo y constituiría un acto de autoridad pública que modificaría el sistema representativo establecido en la CN. Como consecuencia la declaración de inconstitucionalidad, según lo peticionó el demandante, el tribunal de la causa debía hacer saber al Ministro del Interior que debería abstenerse de ejecutar o dictar actos tendientes a la realización de la consulta promovida por dicho decreto.
Eventualmente, la Corte falló en contra del demandante, por motivos de falta de competencia que son ajenos a la temática del presente trabajo. Lo verdaderamente interesante es analizar la fundamentación del juez de primera instancia y de las disidencias en la CSJN en torno a la legalidad y legitimidad de la consulta popular.
El juez de primera instancia decidió que el decreto impugnado no violaba el art. 22 de la CN (“el pueblo no delibera ni gobierna, sino a través de sus representantes”), ni invadía atribuciones de otros poderes del Gobierno federal. El decreto cuestionado tampoco alteraba el espíritu de la Constitución, pues la consulta no implicaba que el pueblo decidiera por sí mismo, sino que los órganos del poder conocieran opiniones tendientes a facilitar una decisión política en pleno ejercicio de los deberes constitucionales.
Por su parte, los doctores Fayt y Belluscio dieron un extenso tratamiento al vínculo entre el mecanismo de consulta popular y el régimen representativo adoptado en el artículo 22 CN. El Dr. Belluscio explicó que el impugnado decreto no se hallaba en pugna con el art. 22 de la Constitución. Ello pues el carácter voluntario de la expedición de la opinión por los ciudadanos y el de no vinculante, importaban que no se cercenaran las atribuciones del Poder Ejecutivo, pudiendo tal Poder ejercerlas libremente cualquiera que fuere el resultado de la compulsa de opiniones. Precisamente, según explicaba el Dr. Belluscio, la consulta no pasaba de es eso: el requerimiento del parecer de los mandantes acerca de una cuestión librada a la discrecionalidad del ejercicio de sus poderes por los mandatarios, como un elemento más para la decisión de estos últimos.
El Dr. Fayt, por su parte, destaca la función de participación gubernativa del sufragio (en una cita ya mencionada anteriormente en el presente trabajo), además de afirmar que “las más recientes constituciones consagran en sus textos la función de participación del cuerpo electoral en la elaboración de las decisiones gubernamentales. (…) En la estructura del gobierno de la sociedad actual adquiere una dimensión nueva y se convierte en el derecho a gobernar y ser bien gobernado. El advenimiento de la democracia contemporánea ofrece una perspectiva no prevista por el constitucionalismo clásico y obligará a reconocer a toda persona, legalmente capacitada, el derecho a tomar parte directamente en el gobierno de su país, mediante el referéndum o cualquier otro medio de consulta o participación popular. Es decir, no sólo el derecho a intervenir en la elección de sus representantes sino a participar en la actividad gubernativa”.
De esta forma, el sistema constitucional argentino admitió y recepto, en parte por vía de un decreto del Ejecutivo y en parte por vía jurisprudencial por el fallo “Baeza”, a la consulta popular como mecanismo participativo en asuntos de interés público
Resuelta la discusión sobre la admisibilidad legal de la consulta popular y tras su incorporación en la reforma de 1994, restaba que este instituto fuera reglamentado, tal y como lo ordenaba el artículo 40 CN in fine. La ley reglamentaria fue sancionada, pero ello tuvo lugar 7 años después de sancionada la constitución reformada, lo que da cuenta de la poca importancia real que los legisladores dieron a la consulta popular. En este contexto, no resulta extraño que no se registre, hasta la actualidad, caso alguno de consulta popular efectuada a nivel nacional.
Una alternativa a la consulta popular no-vinculante tradicional: el ‘Senador virtual’ chileno
Ante la ineficacia y la inutilización de la consulta popular en Argentina, resulta de interés mencionar la experiencia chilena del ‘Senador Virtual’ como una alternativa participativa de consulta por parte de los representantes parlamentarios hacia la ciudadanía que va más allá del simple voto afirmativo o negativo sobre una propuesta puntual del Congreso o del Ejecutivo.
Este mecanismo participativo, conocido como “Senador Virtual”, surgió en Chile en 2003 como una iniciativa del Senado para acercar su funcionamiento a la ciudadanía y viceversa.
Senador Virtual coloca una serie de proyectos de ley que serán discutidos en el Senado a consideración de la ciudadanía, la cual puede votarlos y también dar su opinión sobre las principales ideas del proyecto de ley. Este mecanismo además permite a los ciudadanos formular indicaciones a cada proyecto y solicitar material de apoyo para la discusión de los proyectos. La vinculación de la participación de los ciudadanos con el Senado se realiza mediante la entrega de los resultados de las votaciones y de las sugerencias hechas por los ciudadanos a las comisiones parlamentarias que luego discutirán el proyecto de ley. Empero, cabe aclarar que los Senadores no están obligados a votar los proyectos según los votos y opiniones de los ciudadanos.
Es esencial, para el funcionamiento y la puesta en práctica de este mecanismo, el trabajo de un comité multidisciplinario formado por abogados, periodistas, personal de computación y del secretario de cada una de las comisiones parlamentarias, quienes se ocupan de seleccionar los proyectos de ley que se discutirán con la ciudadanía. Además, dichos profesionales sistematizan los principales conceptos de los proyectos, redactándolos en un lenguaje accesible y claro para los ciudadanos.
En cuanto a las estadísticas que arroja el funcionamiento de este mecanismo participativo, según un informe del Senado de Chile[28], el Senador Virtual contaba en 2017 con 130.000 usuarios inscriptos para participar. Si se tiene en cuenta que 16,7 millones de ciudadanos chilenos cuentan con acceso internet[29], la cifra de participación respecto a dicho número es menor a un 1%, lo que evidencia que este mecanismo no tiene una extensa recepción ni un uso activo por parte de la población chilena. No obstante, el Senador Virtual ha permitido que, por ejemplo, en 2016, más de 43.000 ciudadanos votaran, opinaran y emitieran críticas y sugerencias sobre 9 proyectos de ley diferentes.
Es menester destacar que los proyectos de ley sobre los que se ha permitido votar y opinar a los ciudadanos versan sobre cuestiones de gran relevancia pública: por ejemplo, en el año 2014 se discutió un proyecto de ley para permitir el auto- cultivo de marihuana para uso personal, terapéutico o espiritual, que contó con la participación de 21.500 ciudadanos chilenos. En 2016 se debatió un proyecto de ley para despenalizar el aborto ante causales específicas, recibiendo la participación de 16.700 ciudadanos chilenos. Es claro que las cifras son realmente bajas, mas ello no anula el hecho de que cientos de miles de ciudadanos en Chile hayan podido interiorizarse, votar y participar en la discusión de numerosos proyectos de ley sobre los más variados y troncales asuntos relativos al interés público.
Analizado a la luz de los principios establecidos por la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública, el ‘Senador Virtual’ parece adecuarse especialmente bien al principio de adecuación tecnológica. Ello pues este mecanismo participativo incrementa la eficacia y la accesibilidad de la participación ciudadana al permitir a los ciudadanos chilenos tomar parte en las discusiones legislativas en forma virtual, lo que implica un mecanismo sencillo y eficaz de participación ciudadana.
En suma, el ‘Senador Virtual’ chileno podría funcionar como una plataforma sobre la cual diseñar un mecanismo participativo similar en Argentina, adaptado a las particularidades y caracteres socio-políticos de este último país. Considerando que en Argentina la consulta popular ha permanecido únicamente como un enunciado constitucional sin implicancia real y práctica, y a la luz del principio de adecuación tecnológica de la Carta Iberoamericana, bien podría implementarse en dicho Estado un mecanismo participativo como el ‘Senador Virtual’. Un proyecto de este tipo implicaría la conjunción de nuevas tecnologías con la puesta en práctica de la consulta popular, y permitiría una interiorización mayor de los ciudadanos argentinos con la gestión pública, así como el conocimiento por parte de los legisladores de las opiniones e ideas de los ciudadanos respecto a las leyes en discusión. En síntesis, la participación ciudadana se vería fortalecida y ampliada.
Tras haber estudiado el origen y la normativa respecto de la iniciativa y la consulta popular en Argentina y, en especial, el funcionamiento en la praxis de ambos mecanismos participativos, el panorama actual es desalentador. En efecto, ninguno de estos mecanismos tiene la más mínima injerencia en materia de participación ciudadana, siendo virtualmente inexistentes en la realidad participativa actual argentina. No se ha registrado un solo caso de iniciativa popular que se haya convertido en ley ni tampoco un caso de consulta popular-vinculante o no- desde que la reforma constitucional de 1994 incorporara estos mecanismos. Esta realidad refleja que el constituyente de 1994 lejos estuvo de querer permitir a la ciudadanía una mayor injerencia real en la elaboración de políticas públicas más allá del simple acto del voto.
Ni la iniciativa ni la consulta popular cumplen con los principios establecidos en la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública. La compleja estructura organizativa y los elevados costos de llevar adelante un proceso de recolección y verificación de firmas para la iniciativa popular- previstos ellos en la ley reglamentaria-hacen inviable la utilización de este mecanismo por parte de la ciudadanía. Ello, a su vez, viola el principio de igualdad, pues sólo grupos altamente organizados y con cuantiosos recursos podrán llevar adelante procesos de recolección de firmas, más allá de que luego será casi imposible que el proyecto llegue siquiera a tratarse legislativamente. Por su parte, el Estado jamás arbitró medios tecnológicos adecuados y nuevos para aumentar la calidad de la participación ciudadana en la gestión pública, pues ni siquiera se pusieron en práctica la iniciativa o la consulta popular por medios tradicionales.
Respecto a los proyectos y experiencias de otros Estados recabados en el presente trabajo como alternativas ante la situación descripta, ellos bien podrían adaptarse al contexto argentino y ponerse en funcionamiento. El éxito de su implementación no está garantizado, pero al menos implicarían un intento real por poner en práctica los mecanismos participativos constitucionalmente dispuestos, y a partir de tal prueba se podría perfeccionar su funcionamiento. Por su parte, el Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto supone una buena posibilidad por parte del gobierno nacional para corregir todos los obstáculos que imposibilitan la utilización de la iniciativa popular y así dotar a la ciudadanía de herramientas para incidir activamente en la gestión pública.
VIII- Bibliografía utilizada
-Araya, E. y Traverso, D., “E–participación en el Senado chileno: ¿aplicaciones deliberativas?”, en Convergencia Revista de Ciencias Sociales, vol. 16, núm. 51, septiembre-diciembre, 2009, pp. 239- 268
-Batch, M.,“Las iniciativas populares”, Buenos Aires, Centro para las víctimas de tortura, 2004
-Corti, H., “Derecho Constitucional Presupuestario”, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2007
-CSJN, “Baeza c/Estado Nacional”, 29 de agosto de 1984, Fallos 306:1125
-Documento del III Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto de la República Argentina, elaborado por el Ministerio de Modernización, año 2017
-Fayt, C., “Derecho Político”, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1998
-Gelli, M., “Constitución Nacional Comentada”, Buenos Aires, La Ley, 2004
-Informe del Senado de la República de Chile, Julio de 2016
-Informe del Senado de la República de Chile, Julio de 2017
-Ramírez-Alujas, A., “Gobierno abierto”, en Eunomía- Revista en Cultura de la Legalidad, septiembre 2013 , Nº 5, pp. 201-216
-Teixeira, E., “El papel de la participación en el proceso democrático”, Boletín Americanista, 1997
-Vergara, J., “Teorías democráticas participativas: un análisis crítico”, 1998, ECOSOC, N° 2-3
-17° reunión de la Convención Nacional Constituyente de 1994, 3° sesión ordinaria, 26 de julio de 1994
[1] Investigación presentada en diciembre de 2018 como trabajo final para la materia “El derecho de acceso a la información pública”, a cargo del Dr. Adrián Pérez, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires
[2] Estudiante de Abogacía de la Universidad de Buenos Aires
[3] Estos modelos propugnaban una participación político-democrática muy reducida de la ciudadanía, limitándose simplemente al voto de los funcionarios públicos. Dichos funcionarios eran quienes decidían con la más amplia libertad el destino general de la ciudadanía, adoptando esta última una condición de aceptación pasiva de la voluntad de sus gobernantes. Ciertos modelos elitistas conciben a la sociedad como ignorante en términos político-institucionales, considerándola incapacitada para decidir sobre las políticas públicas que más convenientes le resultan
[4] Vergara, J., 1998
[5] Vergara, J., op.cit
[6] Teixeira, E.,1997
[7] Teixeira, E. op.cit
[8] Teixeira, E. op.cit
[9] Corti, H., 2007
[10] Disidencia del Dr. Carlos Fayt en: CSJN, “Baeza c/Estado Nacional”, 29 de agosto de 1984, Fallos 306:1125
[11] Discurso del convencional Vicente Brusca en la 17° reunión de la Convención Nacional Constituyente de 1994. El discurso completo puede leerse aquí: http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/Debate-constituyente.htm#Art.%2040
[12] Fayt, C., 1998
[13] Batch, M., 2004
[14] Teixeira, E., op.cit
[15] Gelli, M.,2004
[16] Proyecto de Ley S-1924/08, presentado por los Senadores Nacionales Daniel Filmus y María Perceval. El Proyecto está disponible en : http://www.senado.gob.ar/parlamentario/parlamentaria/268697/downloadPdf
[17] Berelson, B. en Teixeira, E., op.cit
[18] Artículo 88 de la Carta Orgánica Municipal de Cinco Saltos: “Si durante los cinco (5) días posteriores a la publicación, se efectuase una presentación fehaciente, protestando contra la aprobación de una ordenanza, ésta será suspendida y deberá ser reconsiderada por el Concejo Municipal”
[19] Teixeira, E., op.cit
[20] “Recomendación del Consejo sobre gobierno abierto”, elaborado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. El texto completo puede hallarse en: http://www.oecd.org/gov/recomendacion-del-consejo-sobre-gobierno-abierto-141217.pdf
[21] Ramírez-Alujas, A., 2013
[22] El proyecto completo puede encontrarse aquí: http://lilianamontero.com.ar/proyecto-de-ley-no-21624-fecha-17042017-banco-de-iniciativas-y-anteproyectos-en-la-legislatura/
[23] Sentencia 103/2008 del Tribunal Constitucional de España. El fallo completo puede leerse en http://hj.tribunalconstitucional.es/de/Resolucion/Show/6335
[24] Disidencia del Dr. Carlos Fayt, op. cit.
[25] Fayt, 1998
[26] Aquí, no debe entenderse al término ‘discrecional’ como algo negativo, pues muy provechoso y saludable para el fortalecimiento de la participación ciudadana sería que las autoridades estatales consultaran con la población cualquier tema de interés público mediante referéndum, plebiscito o cualquier otro mecanismo de consulta popular.
[27] Discurso del convencional Enrique Cardesa. El discurso completo puede hallarse en: http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/Debate-constituyente.htm#Art.%2040
[28] El informe puede hallarse aquí: http://www.senado.cl/senado/site/mm/20170901/asocfile/20170901160116/28___estadisticas_senador_virtual.pdf
[29] Según las estadísticas brindadas por la Subsecretaría de Telecomunicaciones del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones de Chile
18 septiembre, 2019 de Derecho Constitucional, Doctrina. Etiquetas: doctrina
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