Source: https://www.dipublico.org/11021/opinion-consultiva-de-la-corte-internacional-de-justicia-sobre-la-conformidad-con-el-derecho-internacional-de-la-declaracion-unilateral-de-independencia-relativa-a-kosovo-2010/
Timestamp: 2020-07-04 22:31:07
Document Index: 115075205

Matched Legal Cases: ['Artículo 96', 'Artículo 65', 'Artículo 65', 'Artículo 96', 'Artículo 12', 'Artículo 12', 'Artículo 12', 'Artículo 96', 'Artículo 65', 'Artículo 66', 'Artículo 66', 'Artículo 66', 'Artículo 65', 'artículo 106', 'Artículo 65', 'Artículo 96', 'Artículo 96', 'Artículo 10', 'Artículo 12', 'Artículo 11', 'Artículo 12', 'Artículo 12', 'Artículo 12', 'Artículo 96', 'Artículo 12', 'Artículo 96', 'Artículo 12', 'Artículo 96', 'Artículo 65', 'Artículo 96', 'Artículo 65', 'Artículo 4', 'Artículo 65', 'Artículo 96', 'Artículo 24', 'Artículo 24', 'Artículo 12', 'Artículo 12', 'Artículo 12', 'Artículo 96', 'Artículo 12', 'Artículo 17', 'Artículo 17', 'Artículo 17', 'Artículo 17', 'Artículo 4', 'Artículo 4', 'Artículo 17', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 27', 'Artículo 25']

Opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre la conformidad con el derecho internacional de la declaración unilateral de independencia relativa a Kosovo (2010) | Derecho Internacional Público - www.dipublico.org
dipublico 05/01/2013 Corte Internacional de Justicia, Internacional, Jurisprudencia 19,858 Vistas
1. En la 22a sesión plenaria de su sexagésimo tercer período de sesiones, celebrada el 8 de octubre de 2008, en su resolución 63/3 la Asamblea General decidió, de conformidad con el Artículo 96 de la Carta de las Naciones Unidas, solicitar a la Corte Internacional de Justicia que, en cumplimiento del Artículo 65 del Estatuto de la Corte, emitiera una opinión consultiva sobre la siguiente cuestión:
“¿Se ajusta al derecho internacional la declaración unilateral de independencia formulada por las instituciones provisionales de autogobierno de Kosovo?”
2. El 22 de julio de 2010 la Corte Internacional de Justicia emitió su opinión consultiva respecto de dicha cuestión.
3. El 26 de julio de 2010 recibí una copia debidamente firmada y sellada de la opinión consultiva de la Corte.
4. Por la presente transmito a la Asamblea General la opinión consultiva emitida por la Corte Internacional de Justicia el 22 de julio de 2010, titulada Conformidad con el derecho internacional de la declaración unilateral de independencia relativa a Kosovo.
5. Las opiniones individuales, las opiniones separadas y las declaraciones anexas a la opinión consultiva se publicarán como adición a la presente nota.
Competencia de la Corte para emitir la opinión consultiva solicitada.
Párrafo 1 del Artículo 65 del Estatuto — Párrafo 1 del Artículo 96 de la Carta — Facultad de la Asamblea General de solicitar opiniones consultivas — Artículos 10 y 11 de la Carta — Afirmación de que la Asamblea General actuó fuera de las facultades que le atribuye la Carta — Párrafo 1 del Artículo 12 de la Carta — La autorización para solicitar una opinión consultiva no está limitada por el Artículo 12.
Exigencia de que la cuestión sobre la cual se pide a la Corte que emita su opinión sea una “cuestión jurídica” — Afirmación de que el acto de realizar una declaración de independencia se rige por el derecho constitucional interno — La Corte puede responder a la cuestión haciendo referencia al derecho internacional y sin que sea necesario considerar el derecho interno — El hecho de que una cuestión tenga aspectos políticos no la priva de su naturaleza de cuestión jurídica — No preocupan a la Corte los motivos políticos que pueda haber detrás de una solicitud ni las consecuencias políticas que pueda tener su opinión.
La Corte es competente para emitir la opinión consultiva solicitada.
Facultad discrecional de la Corte para decidir si debe emitir una opinión.
Integridad de la función judicial de la Corte — Sólo por “razones imperiosas ” debe la Corte abstenerse de ejercer su función judicial — Los motivos que pueda tener el Estado patrocinador de la resolución por la que se solicita la opinión consultiva no son pertinentes para el ejercicio por la Corte de su facultad discrecional — Es el órgano solicitante el que debe evaluar el propósito, la utilidad y las consecuencias políticas de la opinión.
Delimitación de las facultades respectivas del Consejo de Seguridad y la Asamblea General — Naturaleza de la participación del Consejo de Seguridad respecto de Kosovo — El Artículo 12 de la Carta no prohíbe que la Asamblea General adopte medidas respecto de amenazas a la paz y seguridad internacionales de que se ocupe el Consejo de Seguridad — La Asamblea General ha adoptado medidas respecto de la situación en Kosovo.
No hay razones imperiosas que impidan que la Corte ejercite su facultad discrecional de emitir una opinión consultiva
Alcance y significado de la cuestión.
Texto de la cuestión en la resolución 63/3 de la Asamblea General — Facultad de la Corte para aclarar la cuestión — No es necesario reformular la cuestión planteada por la Asamblea General — Para poder ejercer debidamente su función judicial, la Corte debe establecer la identidad de los autores de la declaración de independencia — No hay intención de la Asamblea General de restringir la libertad de la Corte para determinar esa cuestión — La tarea de la Corte es determinar si la declaración se aprobó o no en infracción del derecho internacional.
Marco de la administración provisional de Kosovo establecida por el Consejo de Seguridad — Resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad — Establecimiento de la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) — Función del Representante Especial del Secretario General — Los “cuatro pilares” del régimen de la UNMIK — Marco Constitucional para el Gobierno Autónomo Provisional de Kosovo — Relación entre las instituciones provisionales de autogobierno y el Representante Especial del Secretario General.
Acontecimientos pertinentes al proceso relativo al estatuto definitivo — Nombramiento por el Secretario General de un Enviado Especial para el proceso relativo al estatuto futuro de Kosovo — Principios rectores acordados por el Grupo de Contacto — Fracaso del proceso de consultas — Propuesta integral de acuerdo sobre el estatuto de Kosovo formulada por el Enviado Especial — Fracaso de las negociaciones sobre el estatuto futuro de Kosovo celebradas bajo los auspicios de la troika — Elecciones celebradas el 17 de noviembre de 2007 para la Asamblea de Kosovo — Aprobación el 17 de febrero de 2008 de la declaración de independencia.
Conformidad de la declaración de independencia con el derecho internacional.
Con arreglo a la práctica de los Estados, no están prohibidas las declaraciones de independencia — Afirmación de que la prohibición de las declaraciones unilaterales de independencia está implícita en el principio de integridad territorial — El alcance del principio de integridad territorial se limita a la esfera de las relaciones entre Estados — De la práctica del Consejo de Seguridad no se puede inferir una prohibición general respecto de las declaraciones de independencia — Las cuestiones relativas a la amplitud del derecho a la libre determinación y la existencia de algún tipo de derecho a una “secesión como remedio” exceden el alcance de la cuestión planteada por la Asamblea General.
El derecho internacional general no contiene ninguna prohibición aplicable respecto de las declaraciones de independencia — La declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 no infringe el derecho internacional general.
La resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y el Marco Constitucional — La resolución 1244 (1999) impone obligaciones jurídicas internacionales y es parte del derecho internacional aplicable — El Marco Constitucional tiene naturaleza jurídica internacional — El Marco Constitucional es parte del ordenamiento jurídico concreto creado con arreglo a la resolución 1244 (1999) — El Marco Constitucional regula cuestiones que son objeto del derecho interno — Facultades de supervisión del Representante Especial del Secretario General — La resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y el Marco Constitucional estaban en vigor y eran aplicables al 17 de febrero de 2008 — Ninguno de ellos contiene una cláusula que establezca su finalización ni ha sido revocado — El Representante Especial del Secretario General sigue ejerciendo sus funciones en Kosovo.
La resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y el Marco Constitucional forman parte del derecho internacional que se debe examinar para responder a la cuestión que la Corte tiene ante sí.
Interpretación de las resoluciones del Consejo de Seguridad — La resolución 1244 (1999) estableció una presencia internacional civil y de seguridad en Kosovo — Suspensión temporal del ejercicio de la autoridad de Serbia dimanada de su soberanía continua sobre el territorio de Kosovo — La resolución 1244 (1999) creó un régimen provisional — Objeto y fin de la resolución 1244 (1999).
Identidad de los autores de la declaración de independencia — Si la declaración de independencia fue o no un acto de la Asamblea de Kosovo — Los autores de la declaración no trataron de actuar en el marco de la administración autónoma provisional de Kosovo — Los autores se comprometieron a cumplir las obligaciones internacionales de Kosovo — En el texto original en albanés no hay referencias a que la declaración sea obra de la Asamblea de Kosovo — Silencio del Representante Especial del Secretario General — Los autores de la declaración de independencia actuaron en conjunto en su condición de representantes del pueblo de Kosovo, fuera del marco de la administración provisional.
Si los autores de la declaración de independencia actuaron o no en infracción de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad — La resolución 1244 (1999) se dirigió a los Estados Miembros de las Naciones Unidas y a los órganos de las Naciones Unidas — Ninguna obligación concreta se dirigió a otros agentes — La resolución no incluía ninguna disposición relativa al estatuto definitivo de Kosovo — El Consejo de Seguridad no reservó para sí la determinación final de la situación en Kosovo — La resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad no prohibió a los autores de la declaración de 17 de febrero de 2008 emitir una declaración de independencia — La declaración de independencia no infringió la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad.
La declaración de independencia no fue emitida por las instituciones provisionales de autogobierno — La declaración de independencia no infringió el Marco Constitucional.
La aprobación de la declaración de independencia no infringió ninguna norma aplicable de derecho internacional.
Presentes: Presidente Owada; Vicepresidente Tomka; Magistrados Koroma, Al-Khasawneh, Buergenthal, Simma, Abraham, Keith, Sepúlveda- Amor, Bennouna, Skotnikov, Candado Trindade, Yusuf, Greenwood; Secretario Couvreur.
Sobre la conformidad con el derecho internacional de la declaración unilateral de independencia relativa a Kosovo,
integrada según se señala supra, emite la opinión consultiva siguiente:
1. La cuestión sobre la cual se ha pedido a la Corte que emita una opinión consultiva figura en la resolución 63/3, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (en adelante, la Asamblea General) el 8 de octubre de 2008. Mediante carta de fecha 9 de octubre de 2008, recibida por el Secretario por facsímile el 10 de octubre de 2008, y cuyo original fue recibido en la Secretaría el 15 de octubre de 2008, el Secretario General de las Naciones Unidas comunicó oficialmente a la Corte la decisión aprobada por la Asamblea General de presentar la cuestión a los fines de una opinión consultiva. Con la carta se adjuntaron copias fieles certificadas de las versiones en inglés y francés de la resolución. El texto de la resolución es el siguiente:
Teniendo en cuenta las funciones y las facultades que le confiere la Carta de las Naciones Unidas,
Decide, de conformidad con el Artículo 96 de la Carta de las Naciones Unidas, solicitar a la Corte Internacional de Justicia que, en cumplimiento del Artículo 65 del Estatuto de la Corte, emita una opinión consultiva sobre la siguiente cuestión:
‘¿Se ajusta al derecho internacional la declaración unilateral de independencia formulada por las instituciones provisionales de autogobierno de Kosovo?’.”
2. Mediante cartas de fecha 10 de octubre de 2008, el Secretario, con arreglo al párrafo 1 del Artículo 66 del Estatuto, notificó la solicitud de opinión consultiva a todos los Estados con derecho a comparecer ante la Corte.
3. Mediante providencia de 17 de octubre de 2008, dictada con arreglo al párrafo 2 del Artículo 66 del Estatuto, la Corte decidió que era probable que las Naciones Unidas y los Estados Miembros pudieran aportar alguna información sobre la cuestión. En la misma providencia, la Corte estableció, respectivamente, el 17 de abril de 2009 como plazo para la presentación de exposiciones escritas sobre la cuestión y el 17 de julio de 2009 como plazo para que los Estados y las organizaciones que hubieran presentado exposiciones escritas presentaran sus observaciones por escrito sobre las demás exposiciones escritas, con arreglo al párrafo 4 del Artículo 66 del Estatuto.
La Corte decidió también que, habida cuenta de que la declaración unilateral de independencia de 17 de febrero de 2008 era el tema de la cuestión presentada para que la Corte emitiera una opinión consultiva, era probable que los autores de dicha declaración pudieran presentar información sobre la cuestión. En consecuencia, decidió invitarlos a presentar a la Corte contribuciones por escrito, en los mismos plazos.
4. Mediante cartas de fecha 20 de octubre de 2008, el Secretario informó a las Naciones Unidas y a sus Estados Miembros de las decisiones de la Corte y les transmitió una copia de la providencia. Mediante carta de esa misma fecha, el Secretario informó a los autores de la declaración de independencia mencionada precedentemente de las decisiones de la Corte y les transmitió una copia de la providencia.
5. Con arreglo a lo establecido en el párrafo 2 del Artículo 65 del Estatuto, el 30 de enero de 2009 el Secretario General de las Naciones Unidas remitió a la Corte un escrito con documentos que podrían arrojar luz sobre la cuestión. Posteriormente, el escrito se publicó en el sitio web de la Corte.
6. Dentro de los plazos fijados por la Corte a tal fin, presentaron exposiciones escritas, por orden de recepción: República Checa, Francia, Chipre, China, Suiza, Rumania, Albania, Austria, Egipto, Alemania, Eslovaquia, Federación de Rusia, Finlandia, Polonia, Luxemburgo, Jamahiriya Árabe Libia, Reino Unido, Estados Unidos de América, Serbia, España, República Islámica del Irán, Estonia, Noruega, Países Bajos, Eslovenia, Letonia, Japón, Brasil, Irlanda, Dinamarca, Argentina, Azerbaiyán, Maldivas, Sierra Leona y Bolivia. Los autores de la declaración unilateral de independencia presentaron una contribución por escrito. El 21 de abril de 2009, el Secretario transmitió copias de las exposiciones y contribuciones por escrito a todos los Estados que habían presentado una exposición escrita, así como a los autores de la declaración unilateral de independencia.
7. El 29 de abril de 2009, la Corte decidió aceptar la exposición escrita presentada por la República Bolivariana de Venezuela el 24 de abril de 2009, ya vencido el plazo pertinente. El 15 de mayo de 2009, el Secretario transmitió copias de esa exposición escrita a todos los Estados que habían presentado exposiciones por escrito, así como a los autores de la declaración unilateral de independencia.
8. Mediante cartas de fecha 8 de junio de 2009, el Secretario informó a las Naciones Unidas y a sus Estados Miembros de que la Corte había decidido celebrar audiencias, a partir del 1 de diciembre de 2009, en las que podrían hacer declaraciones y observaciones orales, hubieran o no presentado exposiciones por escrito y, en su caso, observaciones por escrito. Se invitó a las Naciones Unidas y a sus Estados Miembros a informar a la Secretaría, a más tardar el 15 de septiembre de 2009, si preveían participar en el procedimiento oral. En las cartas se indicó además que los autores de la declaración unilateral de independencia podrían hacer una contribución oral.
Mediante carta de esa misma fecha, el Secretario informó a los autores de la declaración unilateral de independencia de la decisión de la Corte de celebrar audiencias, invitándolos a indicar, en los mismos plazos, si preveían participar en el procedimiento oral.
9. Dentro del plazo fijado por la Corte a tal fin, se recibieron observaciones por escrito, por orden de recepción, de: Francia, Noruega, Chipre, Serbia, Argentina, Alemania, Países Bajos, Albania, Eslovenia, Suiza, Bolivia, Reino Unido, Estados Unidos de América y España. Los autores de la declaración unilateral de independencia presentaron una contribución por escrito respecto de las exposiciones escritas.
10. Después de recibidas las observaciones por escrito y la contribución escrita mencionadas precedentemente, el 24 de julio de 2009 el Secretario transmitió copias de ellas a todos los Estados que habían presentado exposiciones por escrito, así como a los autores de la declaración unilateral de independencia.
11. Mediante cartas de fecha 30 de julio de 2009, el Secretario transmitió a las Naciones Unidas y a todos sus Estados Miembros que no habían participado en el procedimiento escrito copias de todas las exposiciones y observaciones escritas, así como las contribuciones presentadas por escrito por los autores de la declaración unilateral de independencia.
12. Mediante cartas de fecha 29 de septiembre de 2009, el Secretario comunicó un cronograma detallado de las audiencias a quienes, dentro del plazo fijado a tal fin por la Corte, habían expresado su intención de participar en el procedimiento oral.
13. Con arreglo al artículo 106 de su Reglamento, la Corte decidió que las exposiciones y observaciones presentadas por escrito a la Corte, así como las contribuciones presentadas por escrito por los autores de la declaración unilateral de independencia, fueran accesibles al público a partir de la apertura del procedimiento oral.
14. En el curso de las audiencias, celebradas del 1 al 11 de diciembre de 2009, la Corte escuchó declaraciones orales hechas, en el orden siguiente:
Excmo. Sr. Dusan T. Batakovic, Doctor en Historia, Universidad de París- Sorbona (París IV), Embajador de la República de Serbia en Francia, Vicedirector del Instituto de Estudios Balcánicos y Profesor Adjunto de la Universidad de Belgrado, Jefe de la Delegación,
Sr. Vladimir Djeric, Doctor en Derecho (Michigan), abogado del bufete Mikijelj, Jankovic & Bogdanovic, Belgrado, letrado y abogado,
Sr. Andreas Zimmermann, Máster en Derecho (Harvard), Profesor de Derecho Internacional de la Universidad de Potsdam, Director del Centro de Derechos Humanos de Potsdam, Miembro del Tribunal Permanente de Arbitraje, letrado y abogado,
Sr. Malcolm N. Shaw, Q. C., Profesor de la Cátedra Sir Robert Jennings de Derecho Internacional, Universidad de Leicester (Reino Unido), letrado y abogado,
Sr. Marcelo G. Kohen, Profesor de Derecho Internacional, Instituto de Estudios Internacionales y de Desarrollo para Graduados, Ginebra, miembro asociado del Instituto de Derecho Internacional, letrado y abogado,
Sr. Sasa Obradovic, Inspector General del Ministerio de Relaciones Exteriores, Jefe Adjunto de la Delegación;
Por los autores de la declaración unilateral de independencia:
Sr. Skender Hyseni, Jefe de la Delegación,
Sir Michael Wood, Comandante Caballero de la Orden de San Miguel y San Jorge, miembro del Colegio de Abogados de Inglaterra, miembro de la Comisión de Derecho Internacional,
Sr. Daniel Müller, investigador del Centro de Derecho Internacional de Nanterre (CEDIN) de la Universidad de París Oeste, Nanterre-La Défense, letrado,
Sr. Sean D. Murphy, Profesor de Investigaciones Jurídicas de la Cátedra Patricia Roberts Harris de la Universidad George Washington, abogado;
Excmo. Sr. Gazmend Barbullushi, Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de la República de Albania en el Reino de los Países Bajos, asesor jurídico,
Sr. Jochen A. Frowein, Máster de Derecho Civil, Director emérito del Instituto Max Planck de Derecho Internacional, Profesor emérito de la Universidad de Heidelberg, miembro del Instituto de Derecho Internacional, asesor jurídico,
Sr. Terry D. Gill, Profesor de Derecho Militar de la Universidad de Amsterdam y Profesor Adjunto de Derecho Internacional Público de la Universidad de Utrecht, asesor jurídico;
Sra. Susanne Wasum-Rainer, Asesora Jurídica de la Oficina de Relaciones Exteriores (Berlín);
Por el Reino de la Arabia Saudita:
Excmo. Sr. Abdullah A. Alshaghrood, Embajador del Reino de la Arabia Saudita en el Reino de los Países Bajos, Jefe de la Delegación;
Excma. Sra. Susana Ruiz Cerutti, Embajadora, Asesora Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Jefa de la Delegación;
Por la República de Austria:
Excmo. Sr. Helmut Tichy, Embajador, Asesor Jurídico Adjunto del Ministerio Federal de Asuntos Europeos e Internacionales;
Por la República de Azerbaiyán:
Excmo. Sr. Agshin Mehdiyev, Embajador y Representante Permanente de Azerbaiyán ante las Naciones Unidas;
Excma. Sra. Elena Gritsenko, Embajadora de la República de Belarús en el Reino de los Países Bajos, Jefa de la Delegación;
Por el Estado Plurinacional de Bolivia:
Excmo. Sr. Roberto Calzadilla Sarmiento, Embajador del Estado Plurinacional de Bolivia en el Reino de los Países Bajos;
Excmo. Sr. José Artur Denot Medeiros, Embajador de la República Federativa del Brasil en el Reino de los Países Bajos;
Sr. Zlatko Dimitroff, Doctor en Derecho, Director del Departamento de Derecho Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores, Jefe de la Delegación;
Sr. Thomas Barankitse, Agregado Jurídico, letrado,
Sr. Jean d’Aspremont, Profesor Adjunto de la Universidad de Amsterdam, Profesor invitado de la Universidad Católica de Lovaina, letrado;
Por la República Popular China:
Excma. Sra. Xue Hanqin, Embajadora en la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN), Asesora Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores, miembro de la Comisión de Derecho Internacional, miembro del Instituto de Derecho Internacional, Jefa de la Delegación;
Excmo. Sr. James Droushotis, Embajador de la República de Chipre en el Reino de los Países Bajos,
Sr. Vaughan Lowe Q. C., miembro del Colegio de Abogados de Inglaterra, Profesor de la Cátedra Chichele de Derecho Internacional de la Universidad de Oxford, letrado y abogado,
Sr. Polyvios G. Polyviou, letrado y abogado;
Excma. Sra. Andrea Metelko-Zgombic, Embajadora, Asesora Jurídica Jefe del Ministerio de Relaciones Exteriores e Integración Europea;
Por el Reino de Dinamarca:
Excmo. Sr. Thomas Winkler, Embajador, Secretario General Adjunto de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Jefe de la Delegación;
Sra. Concepción Escobar Hernández, Asesora Jurídica, Jefa del Departamento de Derecho Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, Jefa de la Delegación y abogada;
Sr. Harold Hongju Koh, Asesor Jurídico del Departamento de Estado, Jefe de la Delegación y abogado;
Excmo. Sr. Kirill Gevorgian, Embajador, Jefe del Departamento Jurídico del Ministerio de Relaciones Exteriores, Jefe de la Delegación;
Por la República de Finlandia:
Sra. Paivi Kaukoranta, Directora General del Servicio Jurídico del Ministerio de Relaciones Exteriores,
Sr. Martti Koskenniemi, Profesor de la Universidad de Helsinki;
Sra. Edwige Belliard, Directora de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Europeas,
Sr. Mathias Forteau, Profesor de la Universidad de París Oeste, Nanterre-La Défense;
Su Alteza Real Príncipe Zeid Raad Zeid Al Hussein, Embajador del Reino Hashemita de Jordania en los Estados Unidos de América, Jefe de la Delegación;
Sr. Rolf Einar Fife, Director General del Departamento de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Jefe de la Delegación;
Sra. Liesbeth Lijnzaad, Asesora Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores;
Sr. Bogdan Aurescu, Secretario de Estado, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Sr. Cosmin Dinescu, Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores;
Sr. Daniel Bethelehem, Q. C., Asesor Jurídico de la Oficina de Relaciones Exteriores y el Commonwealth, Representante del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, letrado y abogado,
Sr. James Crawford, S. C., Profesor de la Cátedra Whewell de Derecho Internacional de la Universidad de Cambridge, miembro del Instituto de Derecho Internacional, letrado y abogado;
Sr. Alejandro Fleming, Ministro Adjunto para Europa del Ministerio de Poder Popular para Relaciones Exteriores;
Por la República Socialista de Viet Nam:
Excma. Sra. Nguyen Thi Hoang Anh, Doctora en Derecho, Directora General del Departamento de Derecho Internacional y Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores.
15. Durante el procedimiento oral los miembros de la Corte formularon varias preguntas a los participantes; muchos de ellos respondieron por escrito, como se había solicitado, dentro de los plazos establecidos.
16. El Magistrado Shi participó en el procedimiento oral; posteriormente renunció a la Corte con efecto a partir del 28 de marzo de 2010.
I. Competencia y facultad discrecional
17. Al entender en una solicitud de opinión consultiva, en primer lugar la Corte debe examinar si es competente para emitir la opinión solicitada y si, en caso de que la respuesta sea afirmativa, existe alguna razón por la cual la Corte, a su discreción, deba abstenerse de ejercer tal competencia en el asunto que tiene ante sí
(Legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1996 (I), pág. 232, párr. 10; Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, opinión consultiva, I.C.J. Reports 2004 (I), pág. 144, párr. 13).
18. En consecuencia, en primer lugar la Corte abordará la cuestión de si es competente para emitir la opinión consultiva solicitada por la Asamblea General el 8 de octubre de 2008. Las facultades de la Corte para emitir una opinión consultiva se fundamentan en el párrafo 1 del Artículo 65 de su Estatuto, que establece que:
“La Corte podrá emitir opiniones consultivas respecto de cualquier cuestión jurídica, a solicitud de cualquier organismo autorizado para ello por la Carta de las Naciones Unidas, o de acuerdo con las disposiciones de la misma.”
19. Al aplicar esta disposición, la Corte ha indicado que:
“Es una condición previa para que la Corte ejerza su competencia que la opinión consultiva sea solicitada por un órgano debidamente autorizado para ello con arreglo a la Carta, que lo que se solicite sea una cuestión jurídica y que, salvo en el caso de la Asamblea General o el Consejo de Seguridad, la cuestión surja dentro de la esfera de las actividades del órgano solicitante.” (Petición de revisión del fallo núm. 273 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1982, págs. 333 y 334, párr. 21).
20. La Corte debe cerciorarse de que la solicitud de opinión consultiva proviene de un órgano de las Naciones Unidas o de un organismo especializado con competencia para formularla. La Asamblea General está autorizada a solicitar una opinión consultiva con arreglo al Artículo 96 de la Carta, que establece que:
“1. La Asamblea General o el Consejo de Seguridad podrán solicitar de la Corte Internacional de Justicia que emita una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica.
2. Los otros órganos de las Naciones Unidas y los organismos especializados que en cualquier momento sean autorizados para ello por la Asamblea General, podrán igualmente solicitar de la Corte opiniones consultivas sobre cuestiones jurídicas que surjan dentro de la esfera de sus actividades.”
21. Si bien el párrafo 1 del Artículo 96 otorga a la Asamblea General competencia para solicitar una opinión consultiva sobre “cualquier cuestión jurídica”, en ciertas ocasiones pasadas la Corte ha dado algunas indicaciones sobre la relación entre la cuestión sobre la que se solicita una opinión consultiva y las actividades de la Asamblea General (Interpretación de los tratados de paz con Bulgaria, Hungría y Rumania (Primera fase), opinión consultiva, I.C.J. Reports 1950, pág. 70; Legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1996 (I), págs. 232 y 233, párrs. 11 y 12; Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, opinión consultiva, I.C.J. Reports 2004 (I), pág. 145, párrs. 16 y 17).
22. La Corte observa que el Artículo 10 de la Carta establece que:
“La Asamblea General podrá discutir cualesquier asuntos o cuestiones dentro de los límites de esta Carta o que se refieran a los poderes y funciones de cualquiera de los órganos creados por esta Carta, y salvo lo dispuesto en el Artículo 12 podrá hacer recomendaciones sobre tales asuntos o cuestiones a los Miembros de las Naciones Unidas o al Consejo de Seguridad o a éste y a aquellos.”
Además, el párrafo 2 del Artículo 11 de la Carta ha establecido concretamente la competencia de la Asamblea General para discutir “toda cuestión relativa al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales que presente a su consideración cualquier Miembro de las Naciones Unidas” y, con sujeción nuevamente a la limitación del Artículo 12, a hacer recomendaciones al respecto.
23. El párrafo 1 del Artículo 12 de la Carta establece que:
“Mientras el Consejo de Seguridad esté desempeñando las funciones que le asigna esta Carta con respecto a una controversia o situación, la Asamblea General no hará recomendación alguna sobre tal controversia o situación, a no ser que lo solicite el Consejo de Seguridad.”
24. Se ha sugerido en el presente procedimiento que, como el Consejo de Seguridad se estaba ocupando de la situación en Kosovo, el efecto del párrafo 1 del Artículo 12 es que la solicitud de opinión consultiva de la Asamblea General excedía las facultades que le asigna la Carta y, en consecuencia, no se encuadraba en la autorización otorgada por el párrafo 1 del Artículo 96. Sin embargo, como ya señaló la Corte en una ocasión anterior, “la solicitud de opinión consultiva no es en sí misma una recomendación de la Asamblea General ‘con respecto a [una] controversia o situación’” (Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, opinión consultiva, I.C.J. Reports 2004 (I),
pág. 148, párr. 25). En consecuencia, si bien el Artículo 12 puede limitar el alcance de las medidas que pueda aprobar la Asamblea General después de recibir la opinión de la Corte (cuestión que en el presente contexto es innecesario que la Corte decida), no limita por sí mismo la autorización de solicitar una opinión consultiva que el párrafo 1 del Artículo 96 otorga a la Asamblea General. Que la delimitación de las facultades respectivas del Consejo de Seguridad y la Asamblea General —de lo cual el Artículo 12 es un aspecto— deba llevar a la Corte, en las circunstancias del presente caso, a no ejercer su competencia de emitir una opinión consultiva es una cuestión diferente (que la Corte examinará en los párrafos 29 a 48 infra).
25. La Corte también debe cerciorarse de que la cuestión sobre la que se le solicita su opinión sea una “cuestión jurídica” en el sentido del Artículo 96 de la Carta y el Artículo 65 del Estatuto. En el presente caso, la cuestión planteada a la Corte por la Asamblea General es si la declaración de independencia a que se refiere “se ajusta al derecho internacional”. Una cuestión en que expresamente se pregunta a la Corte si una acción en particular es compatible o no con el derecho internacional ciertamente parece ser una cuestión jurídica; como la Corte señaló en una ocasión anterior, las cuestiones “enmarcadas en términos jurídicos y que plantean problemas de derecho internacional … son, por su propia naturaleza, susceptibles de una respuesta basada en el derecho” (Caso relativo al Sáhara Occidental, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1975, pág. 18, párr. 15) y, en consecuencia, parecen ser cuestiones de naturaleza jurídica a los fines del Artículo 96 de la Carta y el Artículo 65 del Estatuto.
26. No obstante, algunos de los participantes en el presente procedimiento han sugerido que la cuestión planteada por la Asamblea General no es en realidad una cuestión jurídica. Según esta postura, el derecho internacional no regula el acto de hacer una declaración de independencia, que debe considerarse un acto político; sólo el derecho constitucional interno rige el acto de hacer ese tipo de declaraciones, mientras que la competencia de la Corte para emitir una opinión consultiva se limita a cuestiones de derecho internacional. Sin embargo, en el presente caso no se ha pedido a la Corte que emita una opinión sobre si la declaración de independencia se ajusta a alguna norma de derecho interno, sino solamente si se ajusta al derecho internacional. La Corte puede responder a esa cuestión haciendo referencia al derecho internacional, sin necesidad de investigar ningún sistema de derecho interno.
27. Además, la Corte ha manifestado repetidamente que el hecho de que una cuestión tenga aspectos políticos no basta para privarla de su naturaleza de cuestión jurídica (Petición de revisión del fallo núm. 158 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1973, pág. 172, párr. 14). Cualesquiera sean sus efectos políticos, la Corte no puede negarse a responder a los elementos jurídicos de una cuestión que la invita a ejercer una función esencialmente judicial, es decir, en el presente caso, la evaluación de un acto por referencia al derecho internacional. La Corte también ha dejado en claro que, al determinar la cuestión —relacionada con la competencia— de si tiene ante sí una cuestión jurídica, no le preocupa la naturaleza política de los motivos que puedan haber inspirado la solicitud ni las consecuencias políticas que pudiera tener su opinión (Condiciones de admisión de un Estado como Miembro de las Naciones Unidas (Artículo 4 de la Carta), opinión consultiva, 1948, I.C.J. Reports 1947-1948, pág. 61, y Legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1996 (I), pág. 234, párr. 13).
28. En consecuencia, la Corte considera que es competente para emitir una opinión consultiva en respuesta a la solicitud hecha por la Asamblea General.
B. Facultad discrecional
29. Sin embargo, el hecho de que la Corte sea competente no quiere decir que esté obligada a ejercer su competencia:
“La Corte ha recordado muchas veces en el pasado que el párrafo 1 del Artículo 65 de su Estatuto, que establece que ‘La Corte podrá emitir opiniones consultivas …’ (sin cursiva en el original) debería interpretarse en el sentido de que la Corte tiene la facultad discrecional para negarse a emitir una opinión consultiva aun cuando se hayan reunido los requisitos necesarios para que tenga competencia.” (Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, opinión consultiva de 9 de julio de 2004, I.C.J. Reports 2004 (I), pág. 156, párr. 44).
La facultad discrecional de responder o no a una solicitud de opinión consultiva existe para proteger la integridad de la función judicial de la Corte y su naturaleza como principal órgano judicial de las Naciones Unidas (Estatuto de Carelia Oriental, opinión consultiva, 1923, P.C.I.J., Series B, núm. 5, pág. 29; Petición de revisión del fallo núm. 158 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1973, pág. 175, párr. 24; Petición de revisión del fallo núm. 273 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1982, pág. 334, párr. 22; y Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, opinión consultiva de 9 de julio de 2004 , I.C.J. Reports 2004 (I), págs. 156 y 157, párrs. 44 y 45).
30. No obstante, la Corte es consciente de que su respuesta a una solicitud de opinión consultiva “representa su participación en las actividades de la Organización y, en principio, no debería denegarse” (Interpretación de los tratados de paz con Bulgaria, Hungría y Rumania (Primera fase), opinión consultiva, I.C.J. Reports 1950, pág. 71; Controversia relacionada con la inmunidad judicial de un Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1999 (I), págs. 78 y 79, párr. 29; Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, opinión consultiva de 9 de julio de 2004, I.C.J. Reports 2004 (I), pág. 156, párr. 44). En consecuencia, la jurisprudencia uniforme de la Corte ha determinado que únicamente por “razones imperiosas” la Corte podrá denegar su opinión en respuesta a una solicitud que sea de su competencia (Fallos dictados por el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo con motivo de las demandas presentadas contra la UNESCO, I.C.J. Reports 1956, pág. 86; Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, opinión consultiva de 9 de julio de 2004 , I.C.J. Reports 2004 (I), pág. 156 , párr. 44).
31. La Corte debe asegurarse de que en el presente caso sea adecuado ejercer su función judicial. En consecuencia, ha examinado cuidadosamente si, a la luz de su jurisprudencia anterior, existen razones imperiosas para negarse a responder a la solicitud de la Asamblea General.
32. Uno de los argumentos planteados por varios participantes en el presente procedimiento se refiere a los motivos de la solicitud. Esos participantes hicieron referencia a una declaración formulada por el único patrocinador de la resolución por la cual la Asamblea General solicitó la opinión de la Corte en el sentido de que:
“la opinión consultiva de la Corte brindará una orientación neutral desde el punto de vista político, pero con autoridad jurídica, a muchos países que aún deliberan sobre cómo manejar las declaraciones unilaterales de independencia ajustándose al derecho internacional.
Apoyar este proyecto de resolución ayudará también a reafirmar un principio fundamental: el derecho de todo Estado Miembro de las Naciones Unidas de presentar ante la Corte una cuestión sencilla básica sobre un asunto que considere esencialmente importante. Votar en contra sería, en realidad, votar para negar el derecho de cualquier país, ahora o en el futuro, a solicitar un recurso judicial a través del sistema de las Naciones Unidas.” (A/63/PV22, págs. 1 y 2).
Según esos participantes, esa declaración demuestra que se buscaba la opinión de la Corte no para prestar asistencia a la Asamblea General sino para servir a los intereses de un Estado y que, en consecuencia, la Corte debería abstenerse de responder.
33. La competencia consultiva no es un recurso judicial puesto a disposición de los Estados, sino el medio por el cual la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, así como otros órganos de las Naciones Unidas y otros organismos específicamente facultados para ello por la Asamblea General, con arreglo al párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta, pueden solicitar la opinión de la Corte para asistirlos en sus actividades. La opinión de la Corte no se da a los Estados sino al órgano que la solicitó (Interpretación de los tratados de paz con Bulgaria, Hungría y Rumania (Primera fase), opinión consultiva, I.C.J. Reports 1950, pág. 71). Sin embargo, y precisamente por esa razón, los motivos de los Estados patrocinadores de una resolución por la que se solicita una opinión consultiva, o de los que votan en favor de ella, no son pertinentes para que la Corte ejerza su facultad discrecional de responder o no. Tal como manifestó la Corte en su opinión consultiva sobre la Legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares:
“una vez que la Asamblea, mediante la aprobación de una resolución, ha solicitado una opinión consultiva sobre una cuestión jurídica, la Corte, al determinar si hay razones imperiosas para negarse a emitir dicha opinión, no entrará a considerar los orígenes o los antecedentes políticos de la petición, ni la distribución de los votos con respecto a la resolución aprobada.” (I.C.J. Reports 1996 (I), pág. 237, párr. 16).
34. Algunos de los participantes en el procedimiento también sugirieron que en la resolución 63/3 no se daba indicación alguna sobre los fines para los cuales la Asamblea General necesitaba la opinión de la Corte y que no había nada que indicara que la opinión pudiera tener algún efecto jurídico útil. Ese argumento no se puede aceptar. La Corte ha sostenido de manera sistemática que corresponde al órgano que solicita la opinión, y no a la Corte, determinar si necesita la opinión para el adecuado desempeño de sus funciones. En su opinión consultiva sobre la Legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares, la Corte rechazó el argumento de que debía negarse a responder a la solicitud de la Asamblea General con fundamento en que ésta no había explicado a la Corte los fines para los cuales solicitaba una opinión, manifestando que:
“No cabe a la Corte decidir si la Asamblea necesita la opinión consultiva para el desempeño de sus funciones. La Asamblea tiene derecho a decidir por sí misma, a la luz de sus propias necesidades, sobre la utilidad de una opinión.” (I.C.J. Reports 1996 (I), pág. 237, párr. 16).
Del mismo modo, en su opinión consultiva sobre las Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, la Corte observó que “la Corte no puede pretender que su evaluación de la utilidad de la opinión solicitada sustituya la del órgano que la solicita, es decir, la Asamblea General” (I.C.J. Reports 2004 (I), pág. 163, párr. 62).
35. La Corte considera que tampoco debe negarse a responder a la solicitud de la Asamblea General con fundamento en la sugerencia, propuesta por alguno de los participantes en el procedimiento, de que quizás su opinión dé lugar a consecuencias políticas negativas. De la misma manera en que la Corte no puede sustituir con su propia evaluación la del órgano solicitante respecto de si su opinión será útil para ese órgano, no puede —en particular cuando no hay fundamento para hacer ese tipo de evaluación— imponer su propia evaluación respecto de si la opinión consultiva probablemente tendrá un efecto negativo. Tal como la Corte manifestó en su opinión consultiva sobre la Legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares ante la afirmación de que su respuesta podría afectar negativamente las negociaciones sobre desarme, al afrontar posiciones contrapuestas sobre la cuestión “no hay criterios evidentes para preferir una u otra evaluación” (Legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1996 (I), pág. 237, párr. 17; véase también Caso relativo al Sáhara Occidental, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1975, pág. 37, párr. 73; y Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, opinión consultiva, I.C.J. Reports 2004 (I), págs. 159 y 160, párrs. 51 a 54).
36. Una cuestión importante que la Corte debe examinar es si, habida cuenta de las funciones respectivas que desempeñan el Consejo de Seguridad y la Asamblea General en relación con la situación en Kosovo, la Corte, en su condición de principal órgano judicial de las Naciones Unidas, debe abstenerse de responder a la cuestión planteada con fundamento en que la solicitud de opinión de la Corte fue hecha por la Asamblea General y no por el Consejo de Seguridad.
37. La situación en Kosovo ha sido objeto de medidas del Consejo de Seguridad, en ejercicio de su responsabilidad en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, por más de 10 años antes de la presente solicitud de opinión consultiva. El Consejo tomó por primera vez medidas específicas en relación con la situación en Kosovo el 31 de marzo de 1998, con la aprobación de la resolución 1160 (1998). A ella siguieron las resoluciones 1191 (1998), 1203 (1998) y 1239 (1999). El 10 de junio de 1999, el Consejo aprobó la resolución 1244 (1999), que autorizó la creación de una presencia militar internacional (llamada posteriormente KFOR) y una presencia civil internacional (la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK)) y estableció el marco para la administración de Kosovo. En su resolución 1367 (2001), el Consejo de Seguridad decidió poner fin a la prohibición de la venta o el suministro de armas establecido en el párrafo 8 de la resolución 1160 (1998). El Consejo de Seguridad ha recibido informes periódicos del Secretario General sobre las actividades de la UNMIK. El escrito presentado a la Corte por el Secretario General indica que entre el año 2000 y fines de 2008 el Consejo de Seguridad sesionó en 29 ocasiones para examinar la situación en Kosovo. Aunque la declaración de independencia que es el tema de la presente solicitud fue examinada por el Consejo de Seguridad, éste no adoptó medidas al respecto (Consejo de Seguridad, acta literal provisional, 18 de febrero de 2008, 15.00 horas (S/PV.5839); acta literal provisional, 11 de marzo de 2008, 15.00 horas (S/PV.5850)).
38. La Asamblea General también aprobó resoluciones relativas a la situación en Kosovo. Antes de la aprobación por el Consejo de Seguridad de la resolución 1244 (1999), la Asamblea General aprobó cinco resoluciones sobre la situación de los derechos humanos en Kosovo (resoluciones 49/204, 50/190, 51/111, 52/139 y 53/164). Después de la resolución 1244 (1999), la Asamblea General aprobó una nueva resolución sobre la situación de los derechos humanos en Kosovo (resolución 54/183, de 17 de diciembre de 1999) y 15 resoluciones relativas a la financiación de la UNMIK (resoluciones 53/241, 54/245 A, 54/245 B, 55/227 A, 55/227 B, 55/295, 57/326, 58/305, 59/286 A, 59/286 B, 60/275, 61/285, 62/262, 63/295 y 64/279). Sin embargo, la situación más amplia en Kosovo no era parte del programa de la Asamblea General al momento de la declaración de la independencia y, en consecuencia, en septiembre de 2008 fue necesario incluir un nuevo tema en el programa para el examen de la propuesta de solicitar una opinión de la Corte.
39. Con esos antecedentes se sugirió que, habida cuenta de las facultades respectivas del Consejo de Seguridad y la Asamblea General, de solicitarse la opinión de la Corte sobre la conformidad de la declaración de independencia con el derecho internacional, la solicitud debía haberla formulado el Consejo de Seguridad, y que ello constituye una razón imperiosa para que la Corte no responda a la solicitud de la Asamblea General. Se dice que esa conclusión dimana tanto de la naturaleza de la participación del Consejo de Seguridad como del hecho de que, a fin de responder a la cuestión planteada, la Corte necesariamente deberá interpretar y aplicar la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad a fin de determinar si la declaración de independencia se ajusta o no al derecho internacional.
40. Si bien la solicitud hecha a la Corte se refiere a uno de los aspectos de una situación que el Consejo de Seguridad ha calificado de amenaza a la paz y seguridad internacionales y que por tal razón sigue estando incluida en el orden del día del Consejo, ello no significa que la Asamblea General no tenga un interés legítimo en la cuestión. Los Artículos 10 y 11 de la Carta, a que la Corte ya ha hecho referencia, otorgan a la Asamblea General una facultad muy amplia de discutir cuestiones en el ámbito de las actividades de las Naciones Unidas, incluidas cuestiones relativas a la paz y seguridad internacionales. Esa facultad no está limitada por la responsabilidad en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales otorgada al Consejo de Seguridad por el párrafo 1 del Artículo 24. Como la Corte dejó en claro en el párrafo 26 de su opinión consultiva sobre las Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, “el Artículo 24 se refiere a una competencia primordial pero no necesariamente exclusiva”. El hecho de que el Consejo de Seguridad se esté ocupando de la situación en Kosovo y que haya ejercido las facultades que le asigna el Capítulo VII respecto de esa situación no impide que la Asamblea General debata todos los aspectos de la cuestión, incluida la declaración de independencia. El límite que la Carta pone a la Asamblea General para proteger la función del Consejo de
Seguridad figura en el Artículo 12, que restringe la facultad de la Asamblea General de formular recomendaciones después del debate, pero no la de celebrar ese debate.
41. Además, el Artículo 12 no prohíbe a la Asamblea General adoptar medidas respecto de amenazas a la paz y seguridad internacionales de las que se esté ocupando el Consejo de Seguridad. La Corte consideró esa cuestión con algún detalle en los párrafos 26 y 27 de su opinión consultiva sobre las Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, en donde señaló que con el transcurso del tiempo se ha observado un aumento en la tendencia de que la Asamblea General y el Consejo de Seguridad aborden en paralelo una misma cuestión relativa al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales y observó que sucede con frecuencia que el Consejo de Seguridad tiende a centrarse en los aspectos de dichas cuestiones que se relacionan con la paz y seguridad internacionales y que la Asamblea adopta un enfoque más amplio y considera también sus aspectos humanitarios, sociales y económicos.
42. El examen de este tema por la Corte en su opinión consultiva sobre las Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado se hizo en relación con un argumento relativo a si la Corte era competente o no para emitir una opinión consultiva, más a que si debía ejercer su facultad discrecional de no emitir una opinión. En el presente caso, la Corte ya ha sostenido que el Artículo 12 de la Carta no la priva de la competencia conferida por el párrafo 1 del Artículo 96 (párrs. 23 y 24 supra). Sin embargo, considera que el análisis que figura en la opinión consultiva de 2004 también es pertinente para la cuestión de la facultad discrecional en el presente caso. Ese análisis demuestra que el hecho de que una cuestión entre dentro de la responsabilidad primordial que incumbe al Consejo de Seguridad respecto de situaciones que puedan afectar el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales y que el Consejo haya ejercido sus facultades en tal sentido no impide a la Asamblea General debatir esa situación ni, dentro de los límites establecidos por el Artículo 12, formular recomendaciones al respecto. Además, tal como señaló la Corte en su opinión consultiva de 2004, la resolución 377 A (V) (Unión pro paz) permite a la Asamblea General hacer recomendaciones respecto de medidas colectivas a fin de restaurar la paz y seguridad internacionales en toda circunstancia que parezca configurar una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión y sobre la cual el Consejo de Seguridad esté imposibilitado de actuar debido a la falta de unanimidad entre los miembros permanentes (Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, opinión consultiva de 9 de julio de 2004, I.C.J. Reports 2004 (I), pág. 150, párr. 30). Estas consideraciones son pertinentes para la cuestión de si la delimitación de facultades entre el Consejo de Seguridad y la Asamblea General constituye una razón imperiosa para que la Corte se abstenga de responder a la solicitud de una opinión consultiva formulada por la Asamblea General en el presente caso.
43. Es cierto que los hechos en el presente caso son muy diferentes a los de la opinión consultiva en las Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado. La situación en el territorio palestino ocupado había sido examinada activamente durante varios decenios por la Asamblea General antes de su decisión de solicitar una opinión de la Corte, y la Asamblea General había debatido el tema preciso sobre el cual se solicitaba la opinión de la Corte. En el presente caso, respecto de la situación en Kosovo, fue el Consejo de Seguridad el que se había ocupado activamente del asunto. En ese contexto, debatió el estatuto futuro de Kosovo y la declaración de independencia (véase párr. 37 supra).
44. Sin embargo, el propósito de la competencia consultiva es permitir que los órganos de las Naciones Unidas y otros organismos autorizados obtengan opiniones de la Corte que les presten asistencia en el desempeño futuro de sus funciones. La Corte no puede determinar qué medidas quizás desee adoptar la Asamblea General después de recibir la opinión de la Corte o qué efecto podría tener la opinión en relación con esas medidas. Como quedó demostrado en los párrafos precedentes, la Asamblea General está facultada para debatir la declaración de independencia y, dentro de los límites considerados en el párrafo 42 supra, formular recomendaciones respecto de ese u otros aspectos de la situación en Kosovo sin inmiscuirse en las facultades del Consejo de Seguridad. En consecuencia, el hecho de que hasta el momento la declaración de independencia se haya debatido únicamente en el Consejo de Seguridad y que el Consejo haya sido el órgano que ha adoptado medidas respecto de la situación en Kosovo no constituye una razón imperiosa para que la Corte se abstenga de responder a la solicitud hecha por la Asamblea General.
45. Además, si bien es el alcance de los debates y medidas futuros lo que constituye el factor determinante para responder a esta objeción de que la Corte emita una opinión, la Corte también señala que en el pasado la Asamblea General ha adoptado medidas respecto de la situación en Kosovo. Como se señala en el párrafo 38 supra, entre 1995 y 1999 la Asamblea General aprobó seis resoluciones relativas a la situación de los derechos humanos en Kosovo. La última de ellas, la resolución 54/183, se aprobó el 17 de diciembre de 1999, unos seis meses después de que el Consejo de Seguridad aprobó su resolución 1244 (1999). Si bien aquella resolución se centró en cuestiones de derechos humanos y cuestiones humanitarias, también abordó (en el párrafo 7) la preocupación de la Asamblea General por la posible “cantonización” de Kosovo. Además, a partir de 1999 todos los años la Asamblea General ha aprobado, con arreglo al párrafo 1 del Artículo 17 de la Carta, el presupuesto de la UNMIK (véase párr. 38 supra). En consecuencia, la Corte observa que, respecto de la situación en Kosovo, la Asamblea General ha desempeñado funciones que le son propias.
46. Además, en opinión de la Corte, el hecho de que tenga necesariamente que interpretar y aplicar las disposiciones de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad en el curso de su respuesta a la cuestión planteada por la Asamblea General no constituye una razón imperiosa para no responder a esa cuestión. Si bien la interpretación y aplicación de una decisión de uno de los órganos políticos de las Naciones Unidas es, en primer lugar, responsabilidad del órgano que adoptó la decisión, a la Corte, en su condición de principal órgano judicial de las Naciones Unidas, también se le ha solicitado frecuentemente que considere la interpretación y los efectos jurídicos de ese tipo de decisiones. Lo ha hecho tanto en ejercicio de su competencia consultiva (véase, por ejemplo, Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del Artículo 17 de la Carta), opinión consultiva, I.C.J. Reports 1962, pág. 175; Consecuencias jurídicas que tiene para los Estados la continuación de la presencia de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental), no obstante lo dispuesto en la resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1971, págs. 51 a 54, párrs. 107 a 116) como de su competencia contenciosa (véase, por ejemplo, Cuestiones relacionadas con la interpretación y la aplicación del Convenio de Montreal de 1971, planteadas de resultas del incidente aéreo de Lockerbie (Jamahiriya Arabe Libia c. Reino Unido) (Medidas provisionales), providencia de 14 de abril de 1992, I.C.J. Reports 1992, pág. 15, párrs. 39 a 41; Cuestiones relacionadas con la interpretación y la aplicación del Convenio de Montreal de 1971, planteadas de resultas del incidente aéreo de Lockerbie (Jamahiriya Arabe Libia c. Estados Unidos de América) (Medidas provisionales), providencia de 14 de abril de 1992, I.C.J. Reports 1992, págs. 126 y 127, párrs. 42 a 44).
47. En consecuencia, no resulta en absoluto incompatible con la integridad de la función judicial de la Corte que ésta se dedique a esa tarea. En realidad, la cuestión es si debe abstenerse de realizar esa tarea a menos que sea el órgano que ha adoptado la decisión el que pide a la Corte que así proceda. Sin embargo, en su opinión consultiva sobre Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del Artículo 17 de la Carta), la Corte respondió a la cuestión planteada por la Asamblea General aunque para ello tuvo necesariamente que interpretar varias resoluciones del Consejo de Seguridad (a saber, las resoluciones 143, 145 y 146 de 1960 y 161 y 169 de 1961) (Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del Artículo 17 de la Carta), opinión consultiva, I.C.J. Reports 1962, págs. 175 a 177). La Corte observa también que, en su opinión consultiva sobre las Condiciones de admisión de un Estado como Miembro de las Naciones Unidas (Artículo 4 de la Carta), opinión consultiva, 1948, I.C.J. Reports 1947-1948, págs. 61 y 62, respondió a una solicitud de la Asamblea General aun cuando ésta se refería a declaraciones hechas en una sesión del Consejo de Seguridad y se había argumentado que, en consecuencia, la Corte debía ejercer su facultad discrecional y abstenerse de responder (Condiciones de admisión de un Estado como Miembro de las Naciones Unidas (Artículo 4 de la Carta), Pleadings, Oral Arguments, pág. 90). Cuando, como en el presente caso, la Asamblea General tiene un interés legítimo en la respuesta en cuestión, el hecho de que la respuesta puede referirse en parte a una decisión del Consejo de Seguridad no es suficiente para justificar que la Corte se abstenga de dar su opinión a la Asamblea General.
48. En consecuencia, la Corte considera que no hay razones imperiosas para abstenerse de ejercer su competencia respecto de la presente solicitud.
II. Alcance y significado de la cuestión
49. La Corte pasará ahora examinar el alcance y significado de la cuestión sobre la cual la Asamblea General ha solicitado que emita su opinión. La Asamblea General formuló la cuestión en los términos siguientes:
50. La Corte recuerda que en algunos casos anteriores se apartó de la redacción de la cuestión planteada cuando ésta no se había formulado de manera adecuada (véase, por ejemplo, Interpretación del acuerdo greco-turco de 1 de diciembre de 1926 (Protocolo Final, artículo IV), opinión consultiva, 1928, P.C.I.J, Series B, núm. 16) o cuando determinó, con fundamento en su examen de los antecedentes de la solicitud, que ésta no reflejaba las “cuestiones jurídicas realmente procedentes” (Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1980, pág. 89, párr. 35). Igualmente, cuando la cuestión formulada era poco clara o vaga, la Corte la aclaró antes de emitir su opinión (Petición de revisión del fallo núm. 273 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1982, pág. 348, párr. 46).
51. En el presente caso, la cuestión planteada por la Asamblea General está claramente formulada. Se trata de una cuestión acotada y específica; se solicita la opinión de la Corte sobre si la declaración de independencia se ajusta o no al derecho internacional. No se pregunta sobre las consecuencias jurídicas de esa declaración. En particular, no se pregunta si Kosovo ha alcanzado la condición de Estado. Tampoco se pregunta sobre la validez o los efectos jurídicos del reconocimiento de Kosovo por los Estados que lo han reconocido como Estado independiente. La Corte señala que, en otras solicitudes anteriores de opinión consultiva, la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, cuando deseaban conocer la opinión de la Corte sobre las consecuencias jurídicas de una acción determinada, formularon la cuestión de manera tal que ese aspecto se manifestara expresamente (véase, por ejemplo, Consecuencias jurídicas que tiene para los Estados la continuación de la presencia de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental), no obstante lo dispuesto en la resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1971, pág. 16, y Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, opinión consultiva de 9 de julio de 2004, I.C.J. Reports 2004 (I), pág. 136). En consecuencia, la Corte no considera necesario abordar cuestiones tales como si la declaración ha desembocado o no en la creación de un Estado o cuál es el estado de los actos de reconocimiento a fin de responder a la cuestión planteada por la Asamblea General. En consecuencia, la Corte considera que no hay motivos para reformular el alcance de la cuestión.
52. Sin embargo, hay dos aspectos de la cuestión que merecen una observación. En primer lugar, la cuestión se refiere a “la declaración unilateral de independencia formulada por las instituciones provisionales de autogobierno de Kosovo” (resolución 63/3 de la Asamblea General, de 8 de octubre de 2008, único párrafo dispositivo; sin cursiva en el original). Además, en el tercer párrafo del preámbulo de la resolución de la Asamblea General, se recuerda que “el 17 de febrero de 2008 las instituciones provisionales de autogobierno de Kosovo declararon su independencia de Serbia”. El hecho de que hayan sido las instituciones provisionales de autogobierno de Kosovo las que promulgaron la declaración de independencia fue impugnado por varios participantes en el presente procedimiento. La identidad de los autores de la declaración de independencia, como se demuestra infra (párrs. 102 a 109), es un aspecto que puede afectar la respuesta a la cuestión de si la declaración se ajusta o no al derecho internacional. Sería incompatible con el ejercicio adecuado de la función judicial que la Corte considerara que ese aspecto ya ha sido determinado por la Asamblea General.
53. Tampoco considera la Corte que la Asamblea General pretendiera restringir la libertad de la Corte de determinar ese aspecto por sí misma. La Corte observa que el tema del programa en virtud del cual se debatió la resolución 63/3 no hacía referencia a la identidad de los autores de declaración y se tituló simplemente “Solicitud de una opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia respecto de si la declaración unilateral de independencia de Kosovo se ajusta al derecho internacional” (resolución 63/3 del Asamblea General, de 8 de octubre 2008; sin cursiva en el original). La redacción de ese tema del programa fue propuesta por la
República de Serbia, único patrocinador de la resolución 63/3, cuando pidió su inclusión como tema complementario del programa del sexagésimo tercer período de sesiones de la Asamblea General (carta dirigida al Secretario General por el Representante Permanente de Serbia ante las Naciones Unidas, 22 de agosto de 2008, A/63/195). El tema del programa pasó a ser el título del proyecto de resolución y, a su vez, de la resolución 63/3. El elemento común en el tema del programa y el título mismo de la resolución es si la declaración de independencia se ajusta al derecho internacional. Además, en los debates sobre el proyecto de resolución no se examinó la identidad de los autores de la declaración ni la diferencia de redacción entre el título de la resolución y la cuestión que se planteó a la Corte (A/63/PV. 22).
54. Como la Corte manifestó en un contexto diferente:
“No se debe presumir que la Asamblea General … ha tratado de restringir u obstaculizar a la Corte en el ejercicio de sus funciones judiciales; la Corte debe tener plena libertad para examinar todos los datos disponibles de que disponga para formarse una opinión sobre la cuestión sobre la que se le pide una opinión consultiva.” (Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del Artículo 17 de la Carta), opinión consultiva, I.C.J. Reports 1962, pág. 157).
Esa consideración es aplicable al presente caso. Al evaluar si la declaración de independencia se ajusta o no al derecho internacional, la Corte debe tener libertad para examinar todos los antecedentes y decidir por sí misma si esa declaración fue promulgada por las instituciones de gobierno autónomo o por alguna otra entidad.
55. Si bien muchos de los participantes en este procedimiento hicieron referencia a la opinión de la Corte Suprema del Canadá en Reference by the Governor-General concerning Certain Questions relating to the Secession of Quebec from Canada ([1998] 2 S.C.R. 217; 161 D.L.R. (4th) 385; 115 Int. Law Reps. 536), la Corte observa que la cuestión en el presente caso es marcadamente distinta de la planteada a la Corte Suprema del Canadá.
En ese caso, la cuestión pertinente fue:
“¿Da el derecho internacional a la Asamblea Nacional, el parlamento o el gobierno de Quebec el derecho de declarar unilateralmente la secesión de Quebec del Canadá? En tal sentido, ¿existe un derecho a la libre determinación con arreglo al derecho internacional que otorgue a la Asamblea Nacional, el parlamento o el gobierno de Quebec el derecho de declarar unilateralmente la secesión de Quebec del Canadá?”
56. La cuestión planteada a la Corte Suprema del Canadá se refería a si había un derecho a “declarar la secesión” y sobre si existía una norma de derecho internacional que otorgara un derecho positivo a alguno de los órganos mencionados. En contraste, la Asamblea General ha preguntado si la declaración de independencia “se ajusta” al derecho internacional. La respuesta a esa cuestión gira en torno a si el derecho internacional aplicable prohíbe la declaración de independencia. Si la Corte concluye que así lo hace, debe responder a la cuestión planteada diciendo que la declaración de independencia no se ajusta al derecho internacional. De ello se desprende que la tarea que se ha pedido a la Corte es determinar si la declaración de independencia se aprobó o no en infracción del derecho internacional. La cuestión planteada a la Corte no la obliga a adoptar una posición sobre si el derecho internacional otorgaba a Kosovo un derecho positivo de declarar unilateralmente su independencia o, a fortiori, sobre si el derecho internacional otorga en general un derecho a entidades situadas dentro de un Estado a separarse unilateralmente de éste. De hecho, es enteramente posible que un acto en particular, como una declaración unilateral de independencia, no infrinja el derecho internacional sin que necesariamente constituya el ejercicio de un derecho que éste le confiere. Se ha pedido a la Corte una opinión sobre el primer punto, no el segundo.
III. Antecedentes fácticos
57. La declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 debe examinarse en el contexto fáctico que desembocó en su aprobación. En consecuencia, la Corte describirá brevemente las características pertinentes del marco establecido por el Consejo de Seguridad para asegurar la administración provisional de Kosovo, es decir, la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y los reglamentos promulgados con arreglo a ésta por la Misión de las Naciones Unidas en Kosovo. Luego la Corte hará una breve descripción de los acontecimientos relacionados con el llamado “proceso relativo al estatuto definitivo” en los años que precedieron a la aprobación de la declaración de independencia, antes de pasar a los acontecimientos del 17 de febrero del 2008.
A. Resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y reglamentos pertinentes de la UNMIK
58. La resolución 1244 (1999) fue aprobada por el Consejo de Seguridad, actuando con arreglo al Capítulo VII de la Carta las Naciones Unidas, el 10 de junio de 1999. En su resolución, el Consejo de Seguridad, “resuelto a solucionar la grave situación humanitaria” que había determinado (véase el cuarto párrafo del preámbulo) y a poner fin al conflicto armado en Kosovo, autorizó al Secretario General de las Naciones Unidas a establecer en Kosovo una presencia internacional civil a fin de establecer “una administración provisional … [que] se encargará de administrar la transición al tiempo que establecerá y supervisará el desarrollo de instituciones provisionales de gobierno democrático autónomo” (párr. 10).
En el párrafo 3 se exigía “en particular que la República Federativa de Yugoslavia ponga fin, de forma inmediata y verificable, a la violencia y a la represión en Kosovo y emprenda y concluya el retiro gradual verificable de Kosovo de todas las fuerzas militares, policiales y paramilitares con arreglo a un calendario rápido”. De conformidad con el párrafo 5 de la resolución, el Consejo de Seguridad decidió el despliegue en Kosovo, bajo los auspicios de las Naciones Unidas, de presencias internacionales, una civil y otra de seguridad, y acogió complacido que la República Federativa de Yugoslavia estuviera de acuerdo con esas presencias. Las facultades y responsabilidades de la presencia de seguridad se aclararon todavía más en los párrafos 7 y 9. En el párrafo 15 de la resolución 1244 (1999) se exigió que el Ejército de Liberación de Kosovo (KLA) y otros grupos armados albaneses de Kosovo pusieran fin inmediatamente a las acciones ofensivas y se ajustaran a las disposiciones de la desmilitarización. Inmediatamente antes de la aprobación de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad ya se habían adoptado varias medidas de aplicación por conducto de una serie de disposiciones, entre otras, las establecidas en el Acuerdo Militar Técnico de 9 de junio de 1999, en cuyo artículo I.2 se establece el despliegue de la KFOR, a la que se permite actuar “sin trabas en Kosovo con la facultad de tomar las medidas necesarias para establecer y mantener condiciones de seguridad para todos los ciudadanos de Kosovo y cumplir sus demás funciones”. El Acuerdo Militar Técnico también establece la retirada de las fuerzas terrestres y aéreas de la República Federativa de Yugoslavia, salvo “un número acordado de elementos militares y policiales”, tal como se prevé en el párrafo 4 de la resolución 1244 (1999).
59. En el párrafo 11 de la resolución se describen las principales responsabilidades de la presencia internacional civil en Kosovo, a saber:
“a) Promover el establecimiento, hasta que se llegue a una solución definitiva, de una autonomía y un autogobierno sustanciales en Kosovo, teniendo plenamente en cuenta el anexo 2 y los acuerdos de Rambouillet (S/1999/648);
f) En una etapa final, supervisar el traspaso de autoridad de las instituciones provisionales de Kosovo a las instituciones que se establezcan conforme a una solución política .”
60. El 12 de junio de 1999, el Secretario General presentó al Consejo de Seguridad “un marco operacional preliminar para la organización general de la presencia civil, que se denominará Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK)”, con arreglo al párrafo 10 de la resolución 1244 (1999), según la cual la UNMIK estaría encabezada por un representante especial del Secretario General que sería nombrado por el Secretario General en consulta con el Consejo de Seguridad (informe del Secretario General de 12 de junio de 1999 (documento de las Naciones Unidas S/1999/672, 12 de junio de 1999)). En el informe del Secretario General se establecía que el Representante Especial contaría con la asistencia de cuatro representantes especiales adjuntos, cada uno de los cuales sería responsable de un componente principal de la Misión (los llamados “cuatro pilares”) (párr. 5): a) administración civil provisional (encabezado por las Naciones Unidas); b) asuntos humanitarios (encabezado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)); c) fomento institucional (encabezado por la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE)); y d) reconstrucción (encabezado por la Unión Europea).
61. El 25 de julio de 1999, el primer Representante Especial del Secretario General promulgó el reglamento 1999/1 de la UNMIK, que en su artículo 1.1 establecía que “toda la autoridad legislativa y ejecutiva respecto de Kosovo, incluida la administración del poder judicial, está a cargo de la UNMIK y es ejercida por el Representante Especial del Secretario General”. Con arreglo al artículo 3 del reglamento 1991/1 de la UNMIK, se seguirían aplicando en el territorio de Kosovo las normas que eran aplicables antes del 24 de marzo de 1999, pero sólo en la medida en que no entraran en conflicto con las normas reconocidas internacionalmente sobre derechos humanos y no discriminación o el cumplimiento del mandato otorgado a la UNMIK con arreglo a la resolución 1244 (1999). El artículo 3 fue revocado por el reglamento 1999/25 de la UNMIK, promulgado por el Representante Especial del Secretario General el 12 de diciembre de 1999, con efecto retroactivo al 10 de junio de 1999. El artículo 1.1 del reglamento 1999/24 de la UNMIK, de 12 de diciembre de 1999, establece que “La legislación aplicable en Kosovo estará constituida por: a) los reglamentos promulgados por el Representante Especial del Secretario General y los instrumentos subsidiarios promulgados de conformidad con ellos; y b) la legislación vigente en Kosovo al 22 de marzo de 1989”. El texto del artículo 4, titulado “Disposiciones de transición”, es el siguiente:
“Todos los actos jurídicos, incluidas las decisiones judiciales, y los efectos jurídicos de los hechos que hayan tenido lugar en el período transcurrido entre el 10 de junio de 1999 y la fecha del presente reglamento de conformidad con la legislación vigente en ese período con arreglo al artículo 3 del reglamento núm. 1999/1 de la UNMIK, de 25 de julio de 1999, seguirán siendo válidos mientras no sean incompatibles con las normas o los principios a que se hace referencia en el artículo 1 del presente reglamento o con un reglamento de la UNMIK que esté vigente al momento en que tienen lugar esos actos.”
62. Las facultades y responsabilidades así establecidas en la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad se precisaron con más detalle en el reglamento 2001/9 de la UNMIK, de 15 de mayo de 2001, sobre el Marco Constitucional para el Gobierno Autónomo Provisional (en adelante, “Marco Constitucional”), en que se definieron las responsabilidades relativas a la administración de Kosovo entre el Representante Especial del Secretario General y las instituciones provisionales de autogobierno de Kosovo. En cuanto a la función otorgada al Representante Especial del Secretario General con arreglo al capítulo 12 del Marco Constitucional:
“El ejercicio de las competencias de las instituciones provisionales de gobierno autónomo dentro del presente Marco Constitucional no disminuirán ni afectarán a la autoridad del Representante Especial del Secretario General para garantizar la plena aplicación de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad, en particular para supervisar las instituciones provisionales de gobierno autónomo, sus oficiales y organismos, y adoptar medidas apropiadas siempre que las acciones de éstas sean incompatibles con la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad o con el presente Marco Constitucional.”
Además, con arreglo al párrafo a) del capítulo 2, “las instituciones provisionales de gobierno autónomo y sus funcionarios … ejercerán sus competencias de conformidad con las disposiciones de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y en los términos enunciados en el presente Marco Constitucional”. Del mismo modo, con arreglo al noveno párrafo del preámbulo del Marco Constitucional, “el ejercicio de las funciones de las instituciones provisionales de gobierno autónomo en Kosovo no disminuirá ni afectará en modo alguno a la autoridad en última instancia del Representante Especial del Secretario General respecto de la aplicación de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad”. En su informe periódico al Consejo de Seguridad, de 7 de junio de 2001, el Secretario General manifestó que el Marco Constitucional incluía
“una amplia atribución a mi Representante Especial de potestades de intervención y corrección respecto de las medidas adoptadas por las instituciones autónomas provisionales que sean incompatibles con la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad, incluida la potestad de vetar las leyes sancionadas por la Asamblea, cuando sea necesario” (Informe del Secretario General sobre la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo, S/2001/565, 7 de junio de 2001).
63. Habiendo descrito el marco establecido por el Consejo de Seguridad para asegurar la administración provisional del territorio de Kosovo, la Corte pasará ahora a analizar los acontecimientos pertinentes en el proceso relativo al estatuto definitivo que precedieron a la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008.
B. Acontecimientos pertinentes en el proceso relativo al estatuto definitivo anteriores al 17 de febrero de 2008
64. En junio de 2005, el Secretario General designó al Sr. Kai Eide, Representante Permanente de Noruega ante la Organización del Tratado del Atlántico Norte, como Enviado Especial encargado de realizar un examen amplio de la situación en Kosovo. A raíz del informe que presentó al Secretario General con su examen amplio (que figura como anexo del documento S/2005/635, de 7 de octubre de 2005), el Consejo de Seguridad llegó a un consenso sobre la necesidad de iniciar el proceso relativo al estatuto definitivo:
“El Consejo de Seguridad está de acuerdo con la evaluación general del Embajador Eide de que, a pesar de los problemas que todavía se plantean en Kosovo y en la región en el sentido más amplio, ha llegado el momento de pasar a la fase siguiente del proceso político. En consecuencia, el Consejo apoya la intención del Secretario General de iniciar un proceso político para determinar el futuro estatuto de Kosovo, según se prevé en la resolución 1244 (1999).” (Declaración de la Presidencia del Consejo de Seguridad de 24 de octubre de 2005 (S/PRST/2005/51))
65. En noviembre de 2005, el Secretario General designó al Sr. Martti Ahtisaari, ex Presidente de Finlandia, como Enviado Especial para el proceso relativo al estatuto futuro de Kosovo. Esta designación obtuvo el respaldo del Consejo de Seguridad (véase la carta de fecha 10 de noviembre de 2005 dirigida al Secretario General por el Presidente del Consejo de Seguridad (S/2005/709)). La carta de nombramiento del Sr. Ahtisaari incluía, como anexo, un documento titulado
“Mandato” en que se indicaba que el Enviado Especial debía “informar al Secretario General en todas las etapas del proceso” y que “el Enviado Especial determinará el ritmo y la duración del proceso relativo al estatuto futuro sobre la base de consultas con el Secretario General, teniendo en cuenta la cooperación de las partes y la situación sobre el terreno” (Mandato de fecha 10 de noviembre de 2005, que figura como anexo de la carta de fecha 14 de noviembre de 2005 dirigida al Sr. Martti Ahtisaari por el Secretario General (escrito núm. 198 de las Naciones Unidas)).
66. El Consejo de Seguridad no formuló ninguna observación sobre ese mandato. En lugar de ello, los miembros del Consejo adjuntaron a su aprobación del nombramiento del Sr. Ahtisaari los Principios rectores acordados por el Grupo de Contacto (grupo oficioso de Estados creado en 1994 para examinar la situación en los Balcanes, integrado por Alemania, los Estados Unidos, la Federación de Rusia, Francia, Italia y el Reino Unido). Los miembros del Consejo de Seguridad señalaron además que los Principios rectores se adjuntaban para “referencia” del Secretario General (y, por tanto, también para el Enviado Especial). Esos Principios indicaban, entre otras cosas, lo siguiente:
“El Grupo de Contacto … acoge favorablemente la intención del Secretario General de nombrar un Enviado Especial para dirigir ese proceso …
La solución negociada de esta cuestión debe ser una prioridad internacional. Una vez iniciado el proceso, será preciso llevarlo a término e impedir que quede bloqueado. El Grupo de Contacto insta a las partes a que actúen constructivamente y de buena fe, se abstengan de tomar medidas unilaterales y rechacen cualquier forma de violencia.
El Consejo de Seguridad seguirá ocupándose activamente de la cuestión, y la decisión definitiva sobre el estatuto de Kosovo habrá de contar con su respaldo.” (Principios rectores del acuerdo sobre el estatuto de Kosovo acordados por el Grupo de Contacto, recogidos en el anexo de la carta de fecha
10 de noviembre de 2005 dirigida al Secretario General por el Presidente del Consejo de Seguridad (S/2005/709)).
67. Entre el 20 de febrero y el 8 de septiembre de 2006 se celebraron varias rondas de negociaciones en las que las delegaciones de Serbia y Kosovo trataron, entre otros asuntos, la descentralización de las funciones gubernamentales y administrativas de Kosovo, el patrimonio cultural y los lugares religiosos, así como cuestiones económicas y los derechos de las comunidades (informes del Secretario General sobre la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (S/2006/361, S/2006/707 y S/2006/906)). Según los informes del Secretario General, las conversaciones pusieron de manifiesto “la distancia que separa a las partes en relación con la mayoría” de esos asuntos (informes del Secretario General sobre la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (S/2006/707 y S/2006/906)).
68. El 2 de febrero de 2007, el Enviado Especial del Secretario General presentó a las partes un proyecto de propuesta amplia para lograr un acuerdo sobre el estatuto de Kosovo y las invitó a que entablaran un proceso de consultas (véase el informe del Secretario General sobre la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (S/2007/134, de 9 de marzo de 2007)). El 10 de marzo de 2007 se celebró una ronda final de negociaciones en Viena para debatir la propuesta de acuerdo. Según indicó el Secretario General, “no se logró ningún progreso” en esas negociaciones (informe del Secretario General sobre la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (S/2007/395, de 29 de junio de 2007, pág. 1)).
69. El 26 de marzo de 2007, el Secretario General presentó al Consejo de Seguridad el informe de su Enviado Especial, en el que este señalaba que “tras más de un año de conversaciones directas, negociaciones bilaterales y consultas de expertos, [le había] quedado claro que las partes no [eran] capaces de llegar a un acuerdo sobre el estatuto futuro de Kosovo” (carta de fecha 26 de marzo de 2007 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Secretario General, por la que se transmite el informe del Enviado Especial del Secretario General sobre el estatuto futuro de Kosovo (S/2007/168, de 26 de marzo de 2007)). Tras destacar que en su
“mandato se especifica claramente que [le] corresponde determinar el ritmo y la duración del proceso relativo al estatuto futuro de Kosovo sobre la base de consultas con el Secretario General, teniendo en cuenta la cooperación de las partes y la situación sobre el terreno” (ibíd., párr. 3), el Enviado Especial llegaba a la siguiente conclusión:
“Creo firmemente que se han agotado las posibilidades de que las negociaciones den un resultado mutuamente aceptable sobre el estatuto de Kosovo. Por muchas conversaciones que se celebren, cualquiera que sea el formato, no será posible salir del punto muerto.
Ha llegado el momento de resolver la cuestión del estatuto de Kosovo. Tras de un examen atento de la historia reciente de Kosovo y de sus realidades actuales, y teniendo en cuenta las negociaciones con las partes, he llegado a la conclusión de que la única opción viable para Kosovo es la independencia, supervisada durante un período inicial por la comunidad internacional.” (ibíd., párrs. 3 y 5)
70. Las conclusiones del Enviado Especial iban acompañadas del texto definitivo de su propuesta integral de acuerdo sobre el estatuto de Kosovo (S/2007/168/Add.1, de 26 de marzo de 2007), que, según sus propias palabras, establecía “estructuras de supervisión internacional [y] [sentaba] las bases para un futuro Kosovo independiente” (S/2007/168, de 26 de marzo de 2007, párr. 5). En la propuesta integral se exhortaba a que se convocara inmediatamente una Comisión Constituyente para redactar una Constitución para Kosovo (S/2007/168/Add.1, de 26 de marzo de 2007, art. 10.1), se establecían directrices sobre la composición de esa Comisión (ibíd., art. 10.2), se enunciaban numerosas exigencias sobre los principios y disposiciones que debían figurar en la Constitución (ibíd., art. 1.3 y anexo I) y se exigía que la Asamblea de Kosovo aprobara la Constitución en el plazo de 120 días por mayoría de dos tercios (ibíd., art. 10.4). Asimismo, se preveía la expiración del mandato de la UNMIK tras un período de transición de 120 días, al cabo del cual “todas las facultades legislativas y ejecutivas conferidas a ella serán transferidas en bloque a las autoridades del Gobierno de Kosovo a menos que en el presente acuerdo se disponga otra cosa” (ibíd., art. 15.1), y se exhortaba a que se celebraran elecciones generales y municipales dentro de los nueve meses siguientes a la entrada en vigor de la Constitución (ibíd., art. 11.1). La Corte observa, además, que en la propuesta integral de acuerdo sobre el estatuto de Kosovo se contemplaba la designación de un Representante Civil Internacional con autoridad definitiva en Kosovo acerca de la interpretación del acuerdo (ibíd., art. 12). La propuesta integral también especificaba que el mandato del Representante Civil Internacional se examinaría “a más tardar dos años después de la entrada en vigor [del] acuerdo, con el propósito de reducir gradualmente el alcance de las atribuciones del Representante Civil Internacional y la frecuencia de sus intervenciones” (ibíd., anexo IX, art. 5.1), y que
“se pondrá fin al mandato del Representante Civil Internacional cuando el Grupo Directivo Internacional [órgano integrado por Alemania, los Estados Unidos, la Federación de Rusia, Francia, Italia, el Reino Unido, la Comisión Europea, la Organización del Tratado del Atlántico Norte y la Unión Europea] determine que Kosovo ha aplicado las disposiciones [del] acuerdo” (ibíd., art. 5.2).
71. El Secretario General apoyó “plenamente tanto la recomendación formulada por [su] Enviado Especial en su informe sobre el estatuto futuro de Kosovo como la propuesta integral de acuerdo sobre el estatuto de Kosovo” (carta de fecha 26 de marzo de 2007 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Secretario General (S/2007/168)). El Consejo de Seguridad, por su parte, decidió enviar una misión a Kosovo (véase el informe de la misión del Consejo de Seguridad en relación con la cuestión de Kosovo (S/2007/256, de 4 de mayo de 2007)), pero no fue capaz de alcanzar una decisión sobre el estatuto definitivo de Kosovo. Se distribuyó un proyecto de resolución entre los miembros del Consejo de Seguridad (véase el proyecto de resolución patrocinado por Alemania, Bélgica, los Estados Unidos, Francia, Italia y el Reino Unido (S/2007/437 Prov., de 17 de julio de 2007)), pero fue retirado varias semanas más tarde cuando quedó claro que no sería aprobado por el Consejo de Seguridad.
72. Del 9 de agosto al 3 de diciembre de 2007 se celebraron nuevas negociaciones sobre el estatuto futuro de Kosovo bajo los auspicios de una troika integrada por representantes de los Estados Unidos, la Federación de Rusia y la Unión Europea. El 4 de diciembre de 2007, la troika presentó su informe al Secretario General, en el que se llegó a la conclusión de que, pese a intensas negociaciones, “las partes no lograron alcanzar un acuerdo sobre el estatuto de Kosovo” y “ninguna de las partes estaba dispuesta a ceder respecto de la cuestión básica de la soberanía” (informe de 4 de diciembre de 2007 de la troika de los Estados Unidos, la Federación de Rusia y la Unión Europea sobre Kosovo (S/2007/723, anexo)).
73. El 17 de noviembre de 2007 se celebraron elecciones a la Asamblea de Kosovo y a 30 asambleas municipales y sus respectivos alcaldes (informe del Secretario General sobre la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (S/2007/768)). La Asamblea de Kosovo celebró su sesión inaugural los días 4 y 9 de enero de 2008 (informe del Secretario General sobre la Misión de Administración Provisional de la Naciones Unidas en Kosovo (S/2008/211)).
C. Acontecimientos acaecidos el 17 de febrero de 2008 y con posterioridad
74. Este es el contexto en que se aprobó la declaración de independencia el 17 de febrero de 2008. La Corte observa que el idioma original de la declaración es el albanés. A los efectos de la presente opinión, al citar el texto de la declaración la Corte utilizará las traducciones al inglés y el francés incluidas en los escritos presentados en nombre del Secretario General.
Según los pasajes pertinentes de la declaración de independencia, los autores de la declaración, “reunidos en sesión extraordinaria el 17 de febrero de 2008 en Pristina, capital de Kosovo” (primer párrafo del preámbulo), “recordando los años de negociaciones entre Belgrado y Pristina patrocinadas por la comunidad internacional en relación con la cuestión [del] futuro estatuto político” de Kosovo y “lamentando que no haya sido posible alcanzar ningún acuerdo sobre un estatuto mutuamente aceptable” (párrafos décimo y undécimo del preámbulo), estaban “decididos a alcanzar una solución respecto [del] estatuto [de Kosovo] a fin de dar a [su] pueblo una clara visión de su futuro, superar los conflictos del pasado y realizar plenamente el potencial democrático de [su] sociedad” (decimotercer párrafo del preámbulo).
75. La parte dispositiva de la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 está redactada de la siguiente manera:
“1. Nosotros, los dirigentes democráticamente elegidos de nuestro pueblo, por la presente declaramos que Kosovo es un Estado independiente y soberano. Esta declaración refleja la voluntad de nuestro pueblo y es plenamente conforme con las recomendaciones del Enviado Especial de las Naciones Unidas, Martti Ahtisaari, y con su propuesta integral de acuerdo sobre el estatuto de Kosovo.
2. Declaramos que Kosovo es una república democrática, laica y multiétnica, guiada por los principios de no discriminación y protección igual ante la ley. Protegeremos y promoveremos los derechos de todas las comunidades de Kosovo y crearemos las condiciones necesarias para su participación efectiva en los procesos políticos y de toma de decisiones.
5. Agradecemos el continuo apoyo de la comunidad internacional a nuestro desarrollo democrático mediante las presencias internacionales establecidas en Kosovo sobre la base de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Pedimos y aceptamos una presencia civil internacional que supervise nuestra ejecución del Plan Ahtisaari y una misión por el estado de derecho encabezada por la Unión Europea.
9. Asumimos por la presente las obligaciones internacionales de Kosovo, entre ellas las contraídas en nuestro nombre por la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) …
12. Por la presente afirmamos, de manera clara, específica e irrevocable, que Kosovo quedará jurídicamente obligado a respetar las disposiciones contenidas en esta declaración, en particular las obligaciones que le incumben con arreglo al Plan Ahtisaari … Declaramos públicamente que todos los Estados tendrán derecho a invocar esta declaración … ”
76. La declaración de independencia fue aprobada en una sesión celebrada el 17 de febrero de 2008 por 109 de los 120 miembros de la Asamblea de Kosovo, incluido el Primer Ministro de Kosovo, y por el Presidente de Kosovo (que no era miembro de la Asamblea). Los diez miembros de la Asamblea que representaban a la comunidad serbia de Kosovo y un miembro que representaba a la comunidad goraní de Kosovo decidieron no asistir a la sesión. La declaración se plasmó por escrito en dos hojas de papiro, se le dio lectura y fue votada y firmada por todos los representantes presentes. No se transmitió al Representante Especial del Secretario General ni se publicó en el Boletín Oficial de las instituciones provisionales de autogobierno de Kosovo.
77. Tras aprobarse la declaración de independencia, la República de Serbia informó al Secretario General de que había adoptado una decisión en la que afirmaba que dicha declaración representaba una secesión impuesta y unilateral de una parte del territorio de Serbia y que no tenía ningún efecto jurídico en Serbia ni en el ordenamiento jurídico internacional (S/PV.5839; informe del Secretario General sobre la Misión de Administración Provisional de la Naciones Unidas en Kosovo (S/2008/211)). A petición de Serbia, el Consejo de Seguridad celebró una sesión pública de emergencia el 18 de febrero de 2008 en la que participó el Sr. Boris Tadic, Presidente de la República de Serbia, quien denunció que la declaración de independencia era un acto ilícito que había sido declarado nulo y sin valor por la Asamblea Nacional de Serbia (S/PV.5839).
IV. Conformidad de la declaración de independencia con el derecho internacional
78. La Corte examinará ahora el fondo de la solicitud presentada por la Asamblea General. La Corte recuerda que la Asamblea General le ha pedido que evalúe la conformidad de la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 con el “derecho internacional” (resolución 63/3 de la Asamblea General, de 8 de octubre de 2008). La Corte analizará en primer lugar ciertos aspectos relativos a la licitud de las declaraciones de independencia con arreglo al derecho internacional general, a luz del cual debe examinarse la cuestión planteada e interpretarse y aplicarse la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad. Una vez establecido este marco general, la Corte examinará la pertinencia jurídica de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y determinará si la resolución crea, en derecho internacional, normas especiales, y obligaciones, aplicables a las cuestiones suscitadas por la presente solicitud que afecten a la licitud de la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008.
A. Derecho internacional general
79. En los siglos XVIII y XIX y a comienzos del siglo XX se realizaron muchas declaraciones de independencia que, con frecuencia, suscitaron la enérgica oposición del Estado respecto del cual se declaraba la independencia. Esas declaraciones a veces dieron lugar a la creación de un nuevo Estado, y otras no. Sin embargo, en conjunto la práctica de los Estados no sugiere en ningún caso que el hecho de promulgar la declaración se considerara contrario al derecho internacional. Por el contrario, de la práctica de los Estados en ese período se desprende claramente que el derecho internacional no prohibía las declaraciones de independencia. En la segunda mitad del siglo XX, el derecho internacional en materia de libre determinación evolucionó hasta dar lugar a un derecho a la independencia de los pueblos de los territorios no autónomos y de los pueblos sometidos a la subyugación, dominación y explotación extranjeras (véase Consecuencias jurídicas que tiene para los Estados la continuación de la presencia de Sudáfrica en Namibia (Africa Sudoccidental), no obstante lo dispuesto en la resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1971, págs. 31 y 32, párrs. 52 y 53; Timor Oriental (Portugal c. Australia), fallo, I.C.J. Reports 1995, pág. 102, párr. 29; Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, opinión consultiva, I.C.J. Reports 2004 (I), págs. 171 y 172, párr. 88). Han surgido muchos Estados nuevos a raíz del ejercicio de este derecho. Sin embargo, también ha habido casos de declaraciones de independencia fuera de este contexto. La práctica de los Estados en estos últimos casos no revela la aparición en el derecho internacional de una nueva norma que prohíba la adopción de una declaración de independencia en tales casos.
80. Varios participantes en el procedimiento ante la Corte sostuvieron que el principio de integridad territorial contenía una prohibición implícita de las declaraciones de independencia unilaterales.
La Corte recuerda que el principio de integridad territorial es un elemento importante del ordenamiento jurídico internacional y está consagrado en la Carta de las Naciones Unidas, en particular en el Artículo 2, párrafo 4, a tenor del cual:
En su resolución 2625 (XXV), titulada “Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”, que refleja el derecho internacional consuetudinario (Actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua (Nicaragua c. Estados Unidos de América) (Fondo), fallo, I.C.J. Reports 1986, págs. 101 a 103, párrs. 191 a 193), la Asamblea General reiteró “el principio de que los Estados, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado”. Esa resolución enumeraba a continuación distintas obligaciones de los Estados de no violar la integridad territorial de otros Estados soberanos. En ese mismo sentido, el Acta Final de la Conferencia de Helsinki sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa, de 1 de agosto de 1975 (la Conferencia de Helsinki), estableció que “los Estados participantes respetarán la integridad territorial de cada uno de los Estados participantes” (art. IV). Así pues, el alcance del principio de integridad territorial se circunscribe al ámbito de las relaciones entre Estados.
81. Varios participantes invocaron resoluciones del Consejo de Seguridad por las que se condenaban determinadas declaraciones de independencia: véanse, entre otras, las resoluciones del Consejo de Seguridad 216 (1965) y 217 (1965), relativas a Rhodesia del Sur, 541 (1983), relativa a Chipre septentrional, y 787 (1992), relativa a la República Srpska.
La Corte observa, no obstante, que en todos esos casos el Consejo de Seguridad se pronunció sobre la situación concreta que existía en el momento en que se realizaron las declaraciones de independencia: la ilegalidad de tales declaraciones no se derivaba, por tanto, de su carácter unilateral, sino del hecho de que iban o habrían ido acompañadas de un uso ilícito de la fuerza o de otras infracciones graves de las normas del derecho internacional general, en particular las de carácter imperativo (jus cogens). En el contexto de Kosovo, el Consejo de Seguridad nunca ha adoptado esa posición. En opinión de la Corte, el carácter excepcional de las resoluciones antes mencionadas parece confirmar que no cabe inferir ninguna prohibición general de las declaraciones unilaterales de independencia de la práctica del Consejo de Seguridad.
82. Varios participantes en el presente procedimiento sostuvieron, si bien casi siempre como argumento secundario, que la población de Kosovo tenía derecho a crear un Estado independiente, bien como manifestación de un derecho a la libre determinación o bien en virtud de lo que describieron como un derecho de “secesión como remedio” habida cuenta de la situación de Kosovo.
La Corte ya ha señalado (véase párr. 79 supra) que uno de los principales desarrollos del derecho internacional en la segunda mitad del siglo XX fue la evolución del derecho a la libre determinación. No obstante, la cuestión de si, fuera del contexto de los territorios no autónomos y de los pueblos sometidos a la subyugación, dominación y explotación extranjeras, el derecho internacional en materia de libre determinación confiere a una parte de la población de un Estado existente un derecho a separarse de ese Estado suscitó opiniones radicalmente distintas en los participantes en el procedimiento que se pronunciaron al respecto. También se plantearon divergencias similares respecto de la cuestión de si el derecho internacional contemplaba un derecho a la “secesión como remedio” y, en tal caso, en qué circunstancias. También hubo gran divergencia de opiniones sobre si en Kosovo concurrían efectivamente las circunstancias que, según algunos participantes, daban lugar a un derecho a la “secesión como remedio”.
83. La Corte considera que en el presente caso no es necesario pronunciarse sobre esas cuestiones. La Asamblea General únicamente ha solicitado la opinión de la Corte sobre la conformidad o no de la declaración de independencia con el derecho internacional, mientras que el debate sobre el alcance del derecho a la libre determinación y la existencia de un eventual derecho a la “secesión como remedio” se refiere al derecho a separarse de un Estado. Como ya señaló la Corte (véanse párrs. 49 a 56 supra), y como admitieron casi todos los participantes, ese aspecto excede el marco de la cuestión planteada por la Asamblea General. Para responder a esta última, la Corte solo necesita determinar si la declaración de independencia vulneró el derecho internacional general o la lex specialis creada por la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad.
84. Por los motivos ya expuestos, la Corte considera que el derecho internacional general no contiene ninguna prohibición de las declaraciones de independencia aplicable y llega por tanto a la conclusión de que la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 no vulneró el derecho internacional general. Tras alcanzar esta conclusión, la Corte pasará ahora a examinar la pertinencia jurídica de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad, aprobada el 10 de junio de 1999.
B. La resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y el Marco Constitucional de la UNMIK creado al amparo de ella
85. En el marco jurídico de la Carta de las Naciones Unidas, en particular sobre la base de sus Artículos 24 y 25 y de su Capítulo VII, el Consejo de Seguridad puede aprobar resoluciones por las que se impongan obligaciones de derecho internacional. La Corte ha tenido oportunidad de interpretar y aplicar resoluciones del Consejo de Seguridad de esa índole en diversas ocasiones y siempre ha considerado que formaban parte del marco de obligaciones con arreglo al derecho internacional (Consecuencias jurídicas que tiene para los Estados la continuación de la presencia de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental), no obstante lo dispuesto en la resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1971, pág. 16; Cuestiones relacionadas con la interpretación y la aplicación del Convenio de Montreal de 1971, planteadas de resultas del incidente aéreo de Lockerbie (Jamahiriya Árabe Libia c. Reino Unido) (Medidas provisionales), providencia de 14 de abril de 1992, I.C.J. Reports 1992, pág. 15, párrs. 39 a 41; Cuestiones relacionadas con la interpretación y la aplicación del Convenio de Montreal de 1971, planteadas de resultas del incidente aéreo de Lockerbie (Jamahiriya Árabe Libia c. Estados Unidos de América) (Medidas provisionales), providencia de 14 de abril de 1992, I.C.J. Reports 1992, págs. 126 y 127, párrs. 42 a 44). La resolución 1244 (1999) fue expresamente aprobada por el Consejo de Seguridad sobre la base del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas y, por tanto, impone claramente obligaciones jurídicas internacionales. La Corte observa que ninguno de los participantes ha cuestionado el hecho de que la resolución 1244 (1999), que trata específicamente de la situación en Kosovo, forma parte del derecho aplicable en la presente situación.
86. La Corte observa que el Consejo de Seguridad ha aprobado varias otras resoluciones sobre la cuestión de Kosovo, en particular las resoluciones 1160 (1998), 1199 (1998), 1203 (1998) y 1239 (1999), pero no ve la necesidad de pronunciarse específicamente sobre las resoluciones del Consejo de Seguridad aprobadas antes de la resolución 1244 (1999), que, en cualquier caso, se mencionan en el segundo párrafo del preámbulo de esta última.
87. Varios participantes abordaron la cuestión de si los reglamentos aprobados en nombre de la UNMIK por el Representante Especial del Secretario General, en particular el Marco Constitucional (véase párr. 62 supra), también formaban parte del derecho internacional aplicable a efectos de la solicitud planteada por la Asamblea General.
88. En particular, se ha argumentado ante la Corte que el Marco Constitucional es un acto de derecho interno y no de derecho internacional. Según esta argumentación, el Marco Constitucional no forma parte del derecho internacional aplicable en el presente caso, de modo que la cuestión de la compatibilidad de la declaración de independencia con él quedaría fuera del ámbito de la solicitud planteada por la Asamblea General.
La Corte observa que los reglamentos de la UNMIK, incluido el reglamento 2001/9, por el que se promulgó el Marco Constitucional, son aprobados por el Representante Especial del Secretario General en virtud de la autoridad que le confiere la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad, en particular sus párrafos 6, 10 y 11, y por tanto, en última instancia, la Carta de las Naciones Unidas. La fuerza obligatoria del Marco Constitucional se deriva del carácter vinculante de la resolución 1244 (1999) y, por tanto, del derecho internacional. En ese sentido, reviste, por tanto, carácter jurídico internacional.
89. La Corte observa que el Marco Constitucional forma parte al mismo tiempo de un ordenamiento jurídico específico creado con arreglo a la resolución 1244 (1999) que es aplicable únicamente en Kosovo y cuyo objetivo es regular, durante la fase provisional establecida en esa resolución, cuestiones que habitualmente serían objeto del derecho interno y no del derecho internacional. El reglamento 2001/9 comienza señalando que el Marco Constitucional se promulgó
“con el fin de desarrollar un gobierno autónomo sustancial hasta que se llegue a una solución definitiva, y de establecer instituciones provisionales de gobierno autónomo en las ramas legislativa, ejecutiva y judicial por medio de la participación del pueblo de Kosovo en elecciones libres y limpias.”
Así pues, el Marco Constitucional pasó a formar parte del conjunto de normas aprobadas para la administración de Kosovo durante la fase provisional. Las instituciones creadas por el Marco Constitucional estaban facultadas por este para adoptar decisiones con efectos dentro de ese conjunto de normas. En particular, la Asamblea de Kosovo estaba facultada para aprobar normas con fuerza de ley dentro de ese ordenamiento jurídico, con sujeción a la autoridad preponderante del Representante Especial del Secretario General.
90. La Corte observa que tanto la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad como el Marco Constitucional otorgan al Representante Especial del Secretario General considerables facultades de supervisión en relación con las instituciones provisionales de autogobierno establecidas bajo la autoridad de la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo. Como ya se indicó (véase párr. 58 supra), la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad contempla el establecimiento en Kosovo de “una administración provisional … que constituya una administración de transición al tiempo que establezca y supervise las instituciones provisionales de gobierno democrático autónomo” (párr. 10). La resolución 1244 (1999) impone además que “entre las principales responsabilidades de la presencia internacional civil figuren las siguientes: … organizar y supervisar el desarrollo de instituciones provisionales de autogobierno democrático y autónomo hasta que se llegue a una solución política, incluida la celebración de elecciones” (párr. 11 c)). Asimismo, como ya se señaló (véase párr. 62 supra), según el Marco
Constitucional las instituciones provisionales de autogobierno debían ejercer sus funciones en la aplicación de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad junto con el Representante Especial del Secretario General y bajo la dirección de este.
91. La Corte observa que la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y el Marco Constitucional seguían estando en vigor y siendo aplicables el 17 de febrero de 2008. El párrafo 19 de la resolución 1244 (1999) prevé expresamente que “las presencias internacionales civil y de seguridad se establezcan por un período inicial de 12 meses, y se mantengan después hasta que el Consejo de Seguridad decida otra cosa”. El Consejo de Seguridad no adoptó ninguna decisión que modificara esa resolución en la sesión que celebró el 18 de febrero de 2008, cuando se debatió por primera vez sobre la declaración de independencia, ni en ninguna sesión posterior. En la declaración de la Presidencia de 26 de noviembre de 2008 (S/PRST/2008/44), el Consejo de Seguridad se limitó a acoger con beneplácito “la cooperación entre las Naciones Unidas y otras instancias internacionales, en el marco de su resolución 1244 (1999)” (sin cursiva en el original). Además, de conformidad con el párrafo 21 de su resolución 1244 (1999), el Consejo de Seguridad decidió “seguir ocupándose activamente de la cuestión” y mantuvo en su orden del día el tema titulado “Resoluciones del Consejo de Seguridad 1160 (1998), 1199 (1998), 1203 (1998), 1239 (1999) y 1244 (1999)” (véase, más recientemente, el informe del Consejo de Seguridad correspondiente al período comprendido entre el 1 de agosto de 2008 y el 31 de julio de 2009, Asamblea General, Documentos Oficiales, sexagésimo cuarto período de sesiones, Suplemento núm. 2, págs. 43 y ss. y 135 y ss.). Además, en el capítulo 14.3 del Marco Constitucional se establece que “el Representante Especial del Secretario General … podrá introducir enmiendas al presente Marco Constitucional”. Se introdujeron enmiendas menores por medio de los reglamentos de la UNMIK núms. 2002/9, de 3 de mayo de 2002, 2007/29, de 4 de octubre de 2007, 2008/1, de 8 de enero de 2008, y 2008/9, de 8 de febrero de 2008. Por último, ni la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad ni el Marco Constitucional contienen cláusulas que prevean su terminación ni han sido derogados; por tanto, constituían el derecho internacional aplicable a la situación imperante en Kosovo el 17 de febrero de 2008.
92. Por otro lado, el Representante Especial del Secretario General sigue ejerciendo sus funciones en Kosovo. Además, el Secretario General ha seguido presentando informes periódicos al Consejo de Seguridad según lo establecido en el párrafo 20 de la resolución 1244 (1999) (véase el informe trimestral más reciente del Secretario General sobre la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (S/2010/169, de 6 de abril de 2010), así como los informes anteriores (S/2008/692, de 24 de noviembre de 2008, S/2009/149, de 17 de marzo de 2009, S/2009/300, de 10 de junio de 2009, S/2009/497, de 30 de septiembre de 2009, y S/2010/5, de 5 de enero de 2010).
93. Sobre la base de lo que antecede, la Corte llega a la conclusión de que la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y el Marco Constitucional forman parte del derecho internacional que debe tomarse en consideración para responder a la cuestión planteada por la Asamblea General en su solicitud de opinión consultiva.
1. Interpretación de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad
94. Antes de continuar con su examen, la Corte debe recordar diversos factores pertinentes para la interpretación de las resoluciones del Consejo de Seguridad. Si bien cabe recurrir a las normas sobre interpretación de los tratados que figuran en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, las diferencias que existen entre las resoluciones del Consejo de Seguridad y los tratados obligan a que también se tengan en cuenta otros factores en la interpretación de esas resoluciones. Las resoluciones del Consejo de Seguridad son aprobadas por un órgano colegiado único y se redactan siguiendo un proceso muy distinto del que se emplea para la celebración de un tratado. Las resoluciones del Consejo de Seguridad son el resultado del proceso de votación previsto en el Artículo 27 de la Carta, y su texto final representa la opinión del Consejo de Seguridad como órgano. Además, las resoluciones del Consejo de Seguridad pueden ser vinculantes para todos los Estados Miembros (Consecuencias jurídicas que tiene para los Estados la continuación de la presencia de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental), no obstante lo dispuesto en la resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1971, pág. 54, párr. 116), con independencia de que hayan participado o no en su formulación. La interpretación de las resoluciones del Consejo de Seguridad puede requerir que la Corte analice las declaraciones formuladas por los representantes de los miembros del Consejo en el momento de su aprobación y otras resoluciones del Consejo de Seguridad sobre la misma cuestión, así como la práctica ulterior de los órganos pertinentes de las Naciones Unidas y de los Estados afectados por esas resoluciones.
95. La Corte observa, en primer lugar, que la resolución 1244 (1999) debe interpretarse a la luz de los principios generales establecidos en sus anexos 1 y 2, ya que, en la propia resolución, el Consejo de Seguridad: “1. Decide que la solución política de la crisis de Kosovo se base en los principios generales que figuran en el anexo 1 y se refine más adelante con arreglo a los principios y demás elementos necesarios enunciados en el anexo 2”. Esos principios generales trataban de resolver la crisis de Kosovo poniendo fin primero a la violencia y la represión en Kosovo y estableciendo luego una administración provisional. También se contemplaba una solución a más largo plazo, ya que la resolución 1244 (1999) debía poner en marcha
“un proceso político encaminado al establecimiento de un acuerdo sobre un marco político provisional que prevea un gobierno autónomo sustancial para Kosovo, teniendo plenamente en cuenta los acuerdos de Rambouillet y los principios de soberanía e integridad territorial de la República Federativa de Yugoslavia y los demás países de la región, y la desmilitarización del Ejército de Liberación de Kosovo” (resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad, de 10 de junio de 1999, anexo 1, sexto principio; ibíd., anexo 2, párr. 8).
Además, cabe recordar que en el décimo párrafo del preámbulo de la resolución 1244 (1999) también se hacía referencia a la soberanía e integridad territorial de la República Federativa de Yugoslavia.
96. Habiendo esbozado ya las principales características de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad (véanse párrs. 58 y 59 supra), la Corte observa que tres de ellas son pertinentes para determinar el objeto y fin de la resolución.
97. En primer lugar, la resolución 1244 (1999) establece una presencia internacional civil y de seguridad en Kosovo con plena autoridad civil y política y responsable en exclusiva de la gobernanza de Kosovo. Como ya se indicó (véase párr. 60 supra), el 12 de junio de 1999 el Secretario General presentó al Consejo de Seguridad su concepto operacional preliminar para la organización general de la presencia civil bajo la UNMIK. El 25 de julio de 1999, el Representante Especial del Secretario General promulgó el reglamento 1999/1 de la UNMIK, que debía haber entrado en vigor el 10 de junio de 1999, fecha de aprobación de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad. En virtud de ese reglamento se otorgaba a la UNMIK “toda la autoridad legislativa y ejecutiva respecto de Kosovo, incluida la administración del poder judicial”, que sería ejercida por el Representante Especial. Así pues, la resolución 1244 (1999) y el reglamento 1999/1 de la UNMIK, interpretados de manera conjunta, tuvieron por efecto reemplazar el ordenamiento jurídico en vigor en ese momento en el territorio de Kosovo y establecer una administración internacional del territorio. Por ese motivo, el despliegue de presencias civil y de seguridad en Kosovo sobre la base de la resolución 1244 (1999) debe entenderse como una medida excepcional sobre aspectos civiles, políticos y de seguridad y destinada a responder a la crisis que existía en ese territorio en 1999.
98. En segundo lugar, la solución recogida en la resolución 1244 (1999), a saber, el establecimiento de una administración internacional provisional del territorio, tenía objetivos humanitarios: servir de medio para estabilizar Kosovo y restablecer un orden público básico en una zona en crisis. Así se desprende del propio texto de la resolución, que, en el segundo párrafo de su preámbulo, hace referencia a la resolución 1239 (1999) del Consejo de Seguridad, aprobada el 14 de mayo de 1999, en la que este órgano había expresado “su extremada preocupación por la catástrofe humanitaria que sufren Kosovo … y las zonas adyacentes”. Las prioridades indicadas en el párrafo 11 de la resolución 1244 (1999) se desarrollaron con más detalle en los denominados “cuatro pilares” de la gobernanza de Kosovo descritos en el informe del Secretario General de 12 de junio de 1999 (párr. 60 supra). Al hacer hincapié en estos “cuatro pilares”, a saber, la administración civil provisional, los asuntos humanitarios, el fomento institucional y la reconstrucción, y al asignar las responsabilidades de estos componentes básicos a distintas organizaciones y organismos internacionales, la resolución 1244 (1999) tenía claramente por objeto lograr la estabilización y reconstrucción. El objetivo de la administración provisional de Kosovo era suspender temporalmente el ejercicio de la autoridad de Serbia derivada de la soberanía que seguía teniendo sobre el territorio de Kosovo. La finalidad del régimen jurídico establecido en la resolución 1244 (1999) era establecer, organizar y supervisar el desarrollo de instituciones locales de autogobierno en Kosovo bajo los auspicios de la presencia internacional provisional.
99. En tercer lugar, la resolución 1244 (1999) establece claramente un régimen provisional y no puede interpretarse en el sentido de que establece un marco institucional permanente en el territorio de Kosovo. Esa resolución simplemente obligaba a la UNMIK a facilitar la solución negociada deseada para el estatuto futuro de Kosovo, sin prejuzgar el resultado del proceso de negociación.
100. La Corte concluye, por tanto, que el objeto y fin de la resolución 1244 (1999) era establecer un régimen jurídico temporal de carácter excepcional, que sustituyó al ordenamiento jurídico serbio, salvo en los casos en que lo conservó expresamente, cuyo objetivo era estabilizar Kosovo y que debía aplicarse con carácter provisional.
2. Conformidad de la declaración de independencia con la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y con las medidas adoptadas al amparo de esta
101. La Corte pasará ahora a examinar si la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad, o las medidas adoptadas al amparo de ella, contiene una prohibición específica de emitir una declaración de independencia aplicable a quienes aprobaron la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008. A fin de responder a esta cuestión, es necesario, como se explicó en el párrafo 52 supra, que la Corte determine primero de manera precisa quién emitió la declaración.
a) Identidad de los autores de la declaración de independencia
102. La Corte debe determinar si la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 fue un acto de la “Asamblea de Kosovo”, institución provisional de autogobierno establecida en virtud del capítulo 9 del Marco Constitucional, o si quienes aprobaron la declaración actuaron en distinta calidad.
103. La Corte observa que se han expresado opiniones divergentes sobre esta cuestión. Por un lado, en el procedimiento ante la Corte se sugirió que la reunión en que se había aprobado la declaración era una sesión de la Asamblea de Kosovo en que esta operaba como institución provisional de autogobierno dentro de los límites del Marco Constitucional. Otros participantes sostuvieron que tanto la redacción del documento como las circunstancias en que se había aprobado indicaban claramente que la declaración de 17 de febrero de 2008 no era obra de las instituciones provisionales de autogobierno y que no surtía efectos en el marco jurídico creado para el gobierno de Kosovo durante la fase provisional.
104. La Corte observa que, en la apertura de la sesión de 17 de febrero de 2008 en que se aprobó la declaración de independencia, el Presidente de la Asamblea y el Primer Ministro de Kosovo hicieron referencia a la Asamblea de Kosovo y al Marco Constitucional. La Corte considera, no obstante, que la declaración de independencia debe considerarse en un contexto más amplio, teniendo en cuenta los acontecimientos que precedieron a su aprobación, en particular los relacionados con el denominado “proceso relativo al estatuto definitivo” (véanse párrs. 64 a 73 supra). El objetivo principal de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad era establecer un marco provisional de autogobierno para Kosovo (véase párr. 58 supra). Si bien al aprobarse la resolución se pensaba que el estatuto definitivo de Kosovo se derivaría del marco establecido por esta y se elaboraría dentro de él, la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad no fijó los límites específicos del proceso relativo al estatuto definitivo, y menos aún su resultado. Así, el párrafo 11 de la resolución, en especial sus apartados d), e) y f), solo se ocupa de las cuestiones relativas al estatuto definitivo en la medida en que incluye entre las responsabilidades de la UNMIK “facilitar un proceso político encaminado a determinar el estatuto futuro de Kosovo, teniendo en cuenta los acuerdos de Rambouillet”, y, “en una etapa final, supervisar el traspaso de autoridad de las instituciones provisionales de Kosovo a las instituciones que se establezcan conforme a una solución política”.
105. La declaración de independencia refleja la conciencia de sus autores del fracaso de las negociaciones sobre el estatuto definitivo y del momento crítico que se había alcanzado para el futuro de Kosovo. El preámbulo de la declaración hace referencia a los “años de negociaciones entre Belgrado y Pristina patrocinadas por la comunidad internacional en relación con la cuestión de nuestro futuro estatuto político” y sitúa expresamente la declaración en el contexto del fracaso de las negociaciones sobre el estatuto definitivo al señalar que no había sido posible “alcanzar ningún acuerdo sobre un estatuto mutuamente aceptable” (párrafos décimo y undécimo del preámbulo). A continuación, los autores de la declaración de independencia hacen hincapié en su determinación de alcanzar una “solución” respecto del estatuto de Kosovo y dar al pueblo de Kosovo “una clara visión de su futuro” (decimotercer párrafo del preámbulo). Esta redacción indica que los autores de la declaración no pretendían actuar dentro del marco normal del autogobierno provisional de Kosovo, sino que su objetivo era que Kosovo se convirtiera en “un Estado independiente y soberano” (párr. 1). Así pues, la intención de quienes aprobaron la declaración de independencia no era que surtiera efectos dentro del ordenamiento jurídico creado para la fase provisional, cosa que tampoco podía hacer. La Corte considera, por el contrario, que los autores de la declaración no actuaron, ni pretendieron actuar, en su calidad de institución creada por ese ordenamiento jurídico y facultada para actuar dentro de él, sino que decidieron adoptar una medida cuya significación y efectos se situaran fuera de ese ordenamiento.
106. Esta conclusión se ve reforzada por el hecho de que los autores de la declaración se comprometieron a cumplir las obligaciones internacionales de Kosovo, en particular las contraídas en su nombre por la UNMIK (declaración de independencia, párr. 9), y declararon expresa y solemnemente que Kosovo quedaba obligado ante terceros Estados en virtud de los compromisos asumidos en la declaración (ibíd., párr. 12). En cambio, con arreglo al régimen del Marco Constitucional, todas las cuestiones relativas a la gestión de las relaciones exteriores de Kosovo eran competencia exclusiva del Representante Especial del Secretario General, a saber:
“m) Celebrar acuerdos con Estados y organizaciones internacionales en todas las cuestiones comprendidas dentro del ámbito de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad;
n) Supervisar el cumplimiento de los compromisos contenidos en los acuerdos internacionales concertados en nombre de la UNMIK;
o) Las relaciones exteriores, inclusive con Estados y organizaciones internacionales …” (capítulo 8.1 del Marco Constitucional, “Facultades y competencias reservadas al Representante Especial del Secretario General”), y, en esos ámbitos, el Representante Especial del Secretario General solo debía celebrar consultas con las instituciones provisionales de autogobierno y cooperar con ellas.
107. Ciertas particularidades del texto de la declaración y las circunstancias de su aprobación también conducen a la misma conclusión. En ninguna parte del texto original en albanés de la declaración (única versión auténtica del texto) se menciona que la declaración sea obra de la Asamblea de Kosovo. Las palabras “Asamblea de Kosovo” en el encabezamiento de la declaración solo aparecen en las traducciones al inglés y el francés que figuran en los escritos presentados en nombre del Secretario General. La redacción de la declaración, cuyo primer párrafo comienza con la frase “Nosotros, los dirigentes democráticamente elegidos de nuestro pueblo”, difiere de la utilizada en los actos de la Asamblea de Kosovo, que emplean la tercera persona del singular.
Además, el procedimiento empleado para la declaración difiere del aplicado por la Asamblea de Kosovo para aprobar textos legislativos. En particular, tras ser aprobada, la declaración fue firmada por todos los presentes, incluido el Presidente de Kosovo, que (como se señaló en el párrafo 76 supra) no era miembro de la Asamblea de Kosovo. De hecho, la autodenominación de las personas que aprobaron la declaración de independencia como “los dirigentes democráticamente elegidos de nuestro pueblo” precede inmediatamente, dentro del texto, a la propia declaración de independencia (“por la presente declaramos que Kosovo es un Estado independiente y soberano” (párr. 1)). Cabe señalar también que la declaración no se remitió al Representante Especial del Secretario General para su publicación en el Boletín Oficial.
108. La reacción del Representante Especial del Secretario General ante la declaración de independencia también tiene su importancia. El Marco Constitucional le atribuía la facultad de supervisar y, en determinadas circunstancias, anular los actos de las instituciones provisionales de autogobierno. En anteriores ocasiones, en particular entre 2002 y 2005, período en que la Asamblea de Kosovo había tomado diversas iniciativas en favor de la independencia de Kosovo, el Representante Especial había declarado varios actos incompatibles con el Marco Constitucional por ir “más allá del ámbito de competencias” de la Asamblea (escrito núm. 189 de las Naciones Unidas, de 7 de febrero de 2003) y exceder, por tanto, las facultades de la Asamblea de Kosovo.
El silencio del Representante Especial del Secretario General ante la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 sugiere que este no consideraba que la declaración fuera un acto de las instituciones provisionales de autogobierno destinado a surtir efecto en el ordenamiento jurídico de cuya supervisión era responsable. Como muestra la práctica, su obligación habría sido actuar contra los actos de la Asamblea de Kosovo que considerara ultra vires.
La Corte reconoce que en el informe del Secretario General sobre la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo, presentado al Consejo de Seguridad el 28 de marzo de 2008, se señalaba que “en una sesión … la Asamblea de Kosovo aprobó una declaración de independencia en que se declaraba que Kosovo era un Estado independiente y soberano” (S/2008/211, párr. 3). Se trataba del informe periódico ordinario sobre las actividades de la UNMIK, cuya finalidad era informar al Consejo de Seguridad de la evolución de la situación en Kosovo y no realizar un análisis jurídico de la declaración o de la calidad en que habían actuado quienes la habían aprobado.
109. Así pues, habida cuenta de todos estos factores, la Corte llega a la conclusión de que los autores de la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 no actuaron como institución provisional de autogobierno dentro del Marco Constitucional, sino como personas que actuaban conjuntamente, en su calidad de representantes del pueblo Kosovo, fuera del marco de la administración provisional.
b) Conformidad de la actuación de los autores de la declaración de independencia con la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad o las medidas adoptadas al amparo de esta
110. Una vez establecida la identidad de los autores de la declaración de independencia, la Corte pasará ahora a examinar si el acto de promulgación de la declaración era contrario a alguna prohibición recogida en la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad o el Marco Constitucional aprobado al amparo de esta.
111. La Corte recuerda que esta cuestión ha sido objeto de controversia en el presente procedimiento. Algunos participantes en el procedimiento sostuvieron que la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 era un intento unilateral de poner fin a la presencia internacional establecida por la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad, algo que solo podía hacerse mediante una decisión del propio Consejo. También se argumentó que solo se podía alcanzar una solución permanente para Kosovo mediante un acuerdo entre todas las partes implicadas (en particular, con el consentimiento de la República de Serbia) o mediante una resolución específica del Consejo de Seguridad que respaldara un estatuto definitivo específico para Kosovo, como estaba previsto en los Principios rectores acordados por el Grupo de Contacto. Según esta opinión, la actuación unilateral de los autores de la declaración de independencia no era compatible con la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y, por tanto, constituía una violación de esa resolución.
112. Otros participantes sostuvieron ante la Corte que la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad no impedía ni excluía la posibilidad de la independencia de Kosovo. Alegaron que la resolución únicamente regulaba la administración provisional de Kosovo, pero no su estatuto definitivo o permanente. En particular, se adujo que la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad no creaba obligaciones de derecho internacional que prohibieran la adopción de una declaración de independencia o la convirtieran en inválida, y que los autores de la declaración de independencia no eran los destinatarios de esa resolución. Según esta postura, si el Consejo de Seguridad hubiera querido evitar una declaración de independencia, lo habría hecho de manera clara e inequívoca en el texto de la resolución, al igual que en la resolución 787 (1992) relativa a la República Srpska. Asimismo, se sostuvo que las referencias que se hacían en los anexos de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad a los acuerdos de Rambouillet, y por tanto, indirectamente, a la “voluntad del pueblo” de Kosovo (véase el capítulo 8.3 de los acuerdos de Rambouillet), respaldaban la idea de que esa resolución no solo no se oponía a la declaración de independencia, sino que incluso la contemplaba. Otros participantes afirmaron que, una vez agotado el proceso de negociación, la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad ya no era obstáculo para una declaración de independencia.
113. La cuestión de si la resolución 1244 (1999) prohíbe que los autores de la declaración de 17 de febrero de 2008 proclamen la independencia de Kosovo respecto de la República de Serbia solo puede responderse mediante una lectura atenta de la resolución (véanse párrs. 94 y ss. supra).
114. En primer lugar, la Corte observa que el objetivo esencial de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad era crear un régimen provisional para Kosovo con miras a encauzar el proceso político a largo plazo para establecer su estatuto definitivo. La resolución no contenía ninguna disposición que se ocupara del estatuto definitivo de Kosovo o de las condiciones para alcanzarlo.
A este respecto, la Corte observa que la práctica contemporánea del Consejo de Seguridad muestra que, en aquellos casos en que el Consejo decide establecer condiciones restrictivas en relación con el estatuto permanente de un territorio, tales condiciones se especifican en la correspondiente resolución. En el caso de Chipre, por ejemplo, y aunque las circunstancias de hecho eran distintas que en Kosovo, tan solo 19 días después de la aprobación de la resolución 1244 (1999) el Consejo de Seguridad reafirmó, en su resolución 1251 (1999), de 29 de junio de 1999, su postura de que “todo acuerdo sobre Chipre deberá fundarse en un Estado de Chipre dotado de una soberanía y de una personalidad internacional únicas, que entrañe una ciudadanía única, cuya independencia e integridad territorial estén garantizadas” (párr. 11). El Consejo de Seguridad estableció, así, condiciones específicas en relación con el estatuto permanente de Chipre.
En cambio, del tenor de la resolución 1244 (1999) se desprende que el Consejo de Seguridad no se reservó la decisión definitiva sobre la situación en Kosovo y que guardó silencio sobre las condiciones para el estatuto definitivo de Kosovo.
Así pues, la resolución 1244 (1999) no impedía la adopción de la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 porque ambos instrumentos operaban a distinto nivel: a diferencia de la resolución 1244 (1999), la declaración de independencia era un intento de fijar de manera definitiva el estatuto de Kosovo.
115. En segundo lugar, por lo que respecta a la cuestión de los destinatarios de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad, como ya se indicó (véase párr. 58 supra), dicha resolución establece un marco general para “desplegar en Kosovo, bajo los auspicios de las Naciones Unidas, presencias internacionales, una civil y otra de seguridad” (párr. 5). Su principal objetivo es imponer obligaciones y conferir autorizaciones a los Estados Miembros de las Naciones Unidas y a órganos de las Naciones Unidas como el Secretario General y su Representante Especial (véanse en particular los párrafos 3, 5, 6, 7, 9, 10 y 11 de la resolución). La resolución 1244 (1999) solo se refiere expresamente a otros agentes cuando el Consejo de Seguridad exige, por un lado, “que el Ejército de Liberación de Kosovo y otros grupos armados de albaneses de Kosovo pongan fin inmediatamente a todas las acciones ofensivas y se ajusten a las disposiciones de la desmilitarización” (párr. 15) y, por otro lado, “la plena cooperación de todos los interesados, incluida la presencia internacional de seguridad, con el Tribunal Internacional para la ex Yugoslavia” (párr. 14). No hay nada en el texto de la resolución 1244 (1999) que indique que el Consejo de Seguridad tuviera la intención de imponer, además, una obligación específica de actuar o una prohibición de actuar dirigida a esos otros agentes.
116. La Corte recuerda a este respecto que no es infrecuente que el Consejo de Seguridad formule exigencias a agentes distintos de los Estados Miembros de las Naciones Unidas y las organizaciones intergubernamentales. Más concretamente, en varias resoluciones del Consejo de Seguridad sobre Kosovo aprobadas antes de la resolución 1244 (1999) figuraban exigencias destinadas eo nomine a los dirigentes albaneses de Kosovo. Por ejemplo, en la resolución 1160 (1998) se instó “a las autoridades de Belgrado y a los dirigentes de la comunidad albanesa de Kosovo a que, con carácter urgente y sin imponer condiciones, entablen un diálogo fructífero respecto de las cuestiones de la condición política de Kosovo” (resolución 1160 (1998), párr. 4 (sin cursiva en el original)). En la resolución 1199 (1998) figuraban cuatro exigencias distintas a los dirigentes albaneses de Kosovo, a saber, mejorar la situación humanitaria, entablar un diálogo con la República Federativa de Yugoslavia, tratar de alcanzar sus objetivos solamente por medios pacíficos y cooperar plenamente con el Fiscal del Tribunal Internacional para la ex Yugoslavia (resolución 1199 (1998), párrs. 2, 3, 6 y 13). En la resolución 1203 (1998) se exigía “que los dirigentes albaneses de Kosovo y todos los demás elementos de la comunidad albanesa de Kosovo cumplan plenamente y de inmediato las resoluciones 1160 (1998) y 1199 (1998) y cooperen plenamente con la Misión de Verificación de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa en Kosovo” (resolución 1203 (1998), párr. 4). En esa misma resolución se instaba asimismo a que “los dirigentes albaneses de Kosovo entablen inmediatamente un diálogo constructivo sin condiciones previas y con participación internacional, y con arreglo a un calendario preciso que permita poner fin a la crisis y lograr una solución política negociada de la cuestión de Kosovo”; se exigía que “los dirigentes albaneses de Kosovo y todos los demás interesados respeten la libertad de circulación de los integrantes de la Misión de Verificación de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa y demás personal internacional”; se insistía “en que los dirigentes albaneses de Kosovo condenen todos los actos terroristas”; y se exigía que los dirigentes albaneses de Kosovo tomaran medidas para “cooperar con las actividades internacionales encaminadas a mejorar la situación humanitaria y prevenir la inminente catástrofe humanitaria que se avecina” (resolución 1203 (1998), párrs. 5, 6, 10 y 11).
117. En el texto de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad no figuran referencias de esa índole a los dirigentes albaneses de Kosovo o a otros agentes, pese a la referencia bastante general a “todos los interesados” (párr. 14). Al interpretar las resoluciones del Consejo de Seguridad, la Corte debe determinar, caso por caso y teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes, a quién pretendió imponer obligaciones jurídicas vinculantes el Consejo de Seguridad. Los términos empleados en la resolución pueden ser un indicio importante a ese respecto. El enfoque adoptado por la Corte en relación con el efecto vinculante de las resoluciones del Consejo de Seguridad en general también es pertinente, mutatis mutandis, en el presente caso. En este contexto, la Corte recuerda que ya ha declarado lo siguiente:
“Antes de llegar a una conclusión sobre el efecto vinculante de una resolución del Consejo de Seguridad, debe analizarse atentamente su tenor. Habida cuenta de la naturaleza de las facultades derivadas del Artículo 25, ha de determinarse en cada caso si estas se han ejercido realmente, teniendo en cuenta los términos de la resolución que ha de interpretarse, los debates que condujeron a su aprobación, las disposiciones de la Carta invocadas y, en general, todas las circunstancias que puedan ayudar a determinar las consecuencias jurídicas de la resolución del Consejo de Seguridad.” (Consecuencias jurídicas que tiene para los Estados la continuación de la presencia de Sudáfrica en Namibia (Africa Sudoccidental), no obstante lo dispuesto en la resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, opinión consultiva, I.C.J. Reports 1971, pág. 53, párr. 114.)
118. Teniendo esto presente, la Corte no puede aceptar el argumento según el cual la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad contiene una prohibición de proclamar la independencia vinculante para los autores de la declaración de independencia; tampoco cabe inferir tal prohibición de los términos de la resolución,
interpretados en su contexto y teniendo en cuenta su objeto y fin. El tenor de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad a este respecto es, en el mejor de los casos, ambiguo. El objeto y fin de la resolución, como ya se explicó en detalle (véanse párrs. 96 a 100 supra), es establecer una administración provisional para Kosovo sin adoptar ninguna decisión definitiva sobre las cuestiones relativas al estatuto definitivo. El texto de la resolución explica que
“entre las principales responsabilidades de la presencia internacional civil [figura] … organizar y supervisar el desarrollo de instituciones provisionales de autogobierno democrático y autónomo hasta que se llegue a una solución política” (párr. 11 c) de la resolución (sin cursiva en el original)).
La frase “solución política”, citada a menudo en el presente procedimiento, no modifica esta conclusión. En primer lugar, esa referencia se realiza en el marco de la enumeración de las responsabilidades de la presencia internacional civil, a saber, el Representante Especial del Secretario General en Kosovo y la UNMIK, y de ningún otro agente. En segundo lugar, como ponen de relieve las opiniones divergentes en esta materia expuestas ante la Corte, el término “solución política” puede interpretarse de diversas maneras. Por tanto, la Corte llega a la conclusión de que no cabe interpretar esta parte de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad en el sentido de que incluye una prohibición de proclamar la independencia dirigida en particular a los autores de la declaración de 17 de febrero de 2008.
119. En consecuencia, la Corte estima que la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad no impedía que los autores de la declaración de 17 de febrero de 2008 proclamaran la independencia de Kosovo respecto de la República de Serbia. Así pues, la declaración de independencia no vulneró la resolución 1244
(1999) del Consejo de Seguridad.
120. La Corte pasará ahora a examinar si la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 violó el Marco Constitucional establecido bajo los auspicios de la UNMIK. El capítulo 5 del Marco Constitucional determina las competencias de las instituciones provisionales de autogobierno de Kosovo. Varios de los Estados que participaron en el procedimiento ante la Corte sostuvieron que la promulgación de una declaración de independencia era un acto que excedía de las competencias de las instituciones provisionales de autogobierno establecidas en el Marco Constitucional.
121. No obstante, la Corte ya ha considerado (véanse los párrafos 102 a 109 supra) que la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 no fue adoptada por las instituciones provisionales de autogobierno, y que tampoco era un acto destinado a surtir efectos, o que los surtiera realmente, en el ordenamiento jurídico en que operaban esas instituciones provisionales. De ello se desprende que los autores de la declaración de independencia no estaban vinculados por el marco de competencias y responsabilidades establecido para regular la actuación de las instituciones provisionales de autogobierno. En consecuencia, la Corte estima que la declaración de independencia no vulneró el Marco Constitucional.
122. La Corte ha llegado a la conclusión, en los párrafos precedentes, de que la aprobación de la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 no vulneró el derecho internacional general, la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad ni el Marco Constitucional. En consecuencia, la aprobación de esa declaración no vulneró ninguna norma aplicable del derecho internacional.
123. Por las razones que anteceden,
1) Por unanimidad,
Determina que tiene competencia para emitir la opinión consultiva solicitada;
2) Por nueve votos contra cinco,
Decide dar cumplimiento a la solicitud de opinión consultiva;
Votos a favor: Presidente Owada; Magistrados Al Khasawneh, Buergenthal,
Simma, Abraham, Sepúlveda-Amor, Candado Trindade, Yusuf, Greenwood;
Votos en contra: Vicepresidente Tomka; Magistrados Koroma, Keith,
Bennouna, Skotnikov;
3) Por diez votos contra cuatro,
Opina que la declaración de independencia de Kosovo aprobada el 17 de febrero de 2008 no violó el derecho internacional.
Simma, Abraham, Keith, Sepúlveda-Amor, Candado Trindade, Yusuf,
Votos en contra: Vicepresidente Tomka; Magistrados Koroma, Bennouna,
Skotnikov.
Hecha en francés y en inglés, siendo la inglesa la versión auténtica, en el Palacio de la Paz, La Haya, el veintidós de julio de dos mil diez, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos de la Corte y el otro se transmitirá al Secretario General de las Naciones Unidas.
(Firmado) Hisashi Owada, Presidente
(Firmado) Philippe Couvreur, Secretario
El Vicepresidente Tomka adjunta una declaración a la opinión consultiva de la Corte; el Magistrado Koroma adjunta una opinión disidente a la opinión consultiva de la Corte; el Magistrado Simma adjunta una declaración a la opinión consultiva de la Corte; los Magistrados Keith y Sepúlveda-Amor adjuntan sendas opiniones
separadas a la opinión consultiva de la Corte; los Magistrados Bennouna y Skotnikov adjuntan sendas opiniones disidentes a la opinión consultiva de la Corte; los Magistrados Candado Trindade y Yusuf adjuntan sendas opiniones separadas a la opinión consultiva de la Corte.
(Rubricado) H. O. (Rubricado) Ph. C.