Source: http://www.droit-allemand.org/revue/p3/
Timestamp: 2019-05-21 23:14:39+00:00
Document Index: 279742335

Matched Legal Cases: ['art. 20', 'art. 1', '§ 1', 'art. 28', 'art. 88', 'art. 28', 'art. 93', 'art. 38', 'art. 29']

Droit électoral et démocratie – Comparaisons France-Allemagne – Revue de droit allemand
Michel FROMONT, ancien professeur des Universités allemandes, professeur émérite à l’École de droit de la Sorbonne
L’expression essentielle du principe démocratique réside dans l’exercice du droit de vote par les citoyens à la fois pour l’élection de leurs représentants et l’adoption de textes législatifs. Dès lors l’aménagement des conditions d’exercice de ce droit doit être tel qu’il permette de refléter le plus fidèlement possible la volonté du peuple. Le droit de vote étant traditionnellement attribué exclusivement pour l’élection des représentants, les règles relatives à l’exercice du droit de vote des citoyens forment le droit électoral. Se pose alors la question de l’adéquation entre l’aménagement du droit électoral et le principe démocratique tant en France qu’en Allemagne, notamment au regard de la liberté d’expression des titulaires du droit de vote et de leur égalité, et également au regard des possibilités d’amélioration.
The exercise of the right to vote for both the election of the representatives and the adoption of legislation is the very expression of the principle of democracy. Therefore the terms of exercising the right to vote need to reflect as faithfully as possible popular will. The right to vote is traditionally given to the people only concerning the election of their representatives, the rules governing the exercise of the right to vote form the election law. Accordingly emerges both in France and in Germany the question of compatibility between the terms of exercising the right to vote and the principle of democracy, in particular regarding the freedom of expression of the persons entitled to vote and their equality, but also regarding the opportunities for further improvement.
Droit électoral et démocratie – Comparaisons France-Allemagne1
1Droit électoral et démocratie sont des termes qui correspondent à des notions bien différentes. La démocratie (Demokratie) désigne ici un principe de droit inscrit dans les constitutions allemande (art. 20 et 28 pour les collectivités territoriales de la Loi fondamentale) et française (art. 1er et 72, al. 2 pour les collectivités territoriales). La notion de démocratie est définie par l’article 20 de la Loi fondamentale de façon traditionnelle comme suit : « Tout pouvoir d’État émane du peuple. Le peuple l’exerce au moyen d’élections et de votations ». et par les articles 2 et 3 de constitution française « Le principe (de la République) est : le gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple. – La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». La démocratie se caractérise donc principalement par l’attribution aux citoyens d’un droit de vote, qu’il porte sur l’élection de personnes appelées à exercer des fonctions publiques ou sur l’adoption de textes normatifs, et par l’aménagement des conditions d’exercice de ce droit de façon à refléter le plus fidèlement possible la volonté de tout le peuple. Comme le droit de vote a longtemps été attribué uniquement pour élire des représentants du peuple, les règles relatives à l’exercice du droit de vote des citoyens forment ce que l’on appelle traditionnellement le droit électoral (Wahlrecht). Le thème retenu pour ces Premières rencontres peut donc être formulé de la façon suivante : dans quelle mesure l’aménagement du droit électoral de nos deux pays est pleinement conforme au principe de démocratie, notamment aux exigences relatives à la liberté d’expression des titulaires du droit de vote et à l’égalité entre ceux-ci et dans quels domaines peut-il être amélioré ?
2Pour répondre à cette question, il est toutefois nécessaire de passer en revue les principales différences qui opposent les institutions de nos deux pays, car leur prise en considération est nécessaire pour mesurer la portée des différences et ressemblances des droits électoraux allemand et français au regard du principe de démocratie.
I. LES RESSEMBLANCES ET LES DIFFERENCES DES INSTITUTIONS AUXQUELLES S’APPLIQUE LE DROIT ELECTORAL
3Trois différences sont essentielles.
A. La structure territoriale de l’État: le fédéralisme allemand et l’unité française
4En Allemagne, la Loi fondamentale a institué un système fédéral qui établit d’ailleurs une décentralisation un peu plus marquée que la constitution de Weimar. Rappelons que la République fédérale d’Allemagne comprend l’État fédéral, qui a sa propre constitution, sa propre législation, son propre gouvernement et ses propres juridictions et 16 Länder, qui ont chacun leur propre assemblée parlementaire, leur propre constitution, leur propre législation, leur propre gouvernement et leurs propres juridictions. Toutefois, le système est plus complexe qu’il ne paraît au premier abord.
5En premier lieu, la Loi fondamentale, c’est-à-dire la constitution fédérale contient certes des dispositions applicables à la vie politique de la Fédération, mais aussi quelques dispositions qui ne s’appliquent pas seulement aux élections et aux votations fédérales, mais aussi à l’élection des assemblées parlementaires des Länder (Landtag) et à celle des assemblées représentatives des collectivités territoriales qui dépendent des Länder, à savoir les communes et les arrondissements2. Outre l’article 20 déjà mentionné, qui s’impose au respect des Länder en raison du principe de supériorité du droit fédéral sur le droit des Länder, il s’agit principalement de l’article 28 de la Loi fondamentale qui pose quelques grands principes au sujet de l’élection tant des assemblées parlementaires régionales que des assemblées locales, principalement celles des communes et des arrondissements3.
6Conseil constitutionnel, mais en réalité, en raison du faible nombre de grands électeurs dans chacun des départements (souvent moins d’un millier), ce contentieux est très peu abondant 4.
B. Le régime politique : le régime parlementaire allemand face au régime français, mi- parlementaire, mi-présidentiel
7En ce qui concerne la Fédération, la Loi fondamentale a institué un régime parlementaire dans lequel le Bundestag occupe une place centrale. Non seulement celui-ci vote toutes les lois relevant de la compétence législative de la Fédération et n’est pas concurrencé par le pouvoir réglementaire du Gouvernement. Mais encore, il élit le chef du gouvernement (Kanzler) et, surtout, il dispose de pouvoirs importants pour contrôler l’action du Gouvernement, notamment en matière militaire et pour mettre en place de puissantes commissions d’enquête et il peut renverser le Gouvernement dans des conditions que la Loi fondamentale avait voulu restrictives, mais que la Cour constitutionnelle fédérale a singulièrement assouplies, ce qui lui permet en particulier de décider lui-même indirectement sa propre dissolution.
8Le principe de l’autonomie parlementaire explique, par exemple, que le Bundestag a conservé une prérogative traditionnelle dans les régimes parlementaires, celle de contrôler la régularité des élections de ses membres, la Cour constitutionnelle fédérale ne pouvant qu’exercer un contrôle de régularité en cas d’appel mettant en cause le bien-fondé de la décision du Bundestag.
9Enfin, autre particularité, chaque Land possède un régime parlementaire qui est certes proche de celui de la Fédération, mais présente au moins deux différences : en premier lieu, il n’y a pas de président du Land et les lois sont promulguées purement et simplement par le Président du Landtag : en second lieu, il n’y a pas de seconde chambre. En revanche, le régime parlementaire des Länder comporte quelques éléments de démocratie semi-directe ou directe, mais qui, dans la pratique, ne jouent qu’un rôle mineur5.
10Le contraste est grand avec les institutions correspondantes de la France, car celle-ci a un régime politique mi-parlementaire, mi-présidentiel et, de surcroît, quelques aspects de démocratie semi-directe. En particulier l’élection du Président de la République au suffrage universel direct est en France un événement politique majeur. Or, son aménagement comporte des règles particulières, depuis les règles de recevabilité de la candidature jusqu’au contrôle de la régularité et du financement des opérations électorales.
11De plus, la France n’a pas l’équivalent du Bundesrat, puisqu’elle n’est pas un État fédéral, mais, de façon plus classique et, d’ailleurs plus conforme au principe démocratique. En effet, sa seconde chambre, le Sénat, est une chambre élue au suffrage universel direct, même si Gambetta l’a qualifié de « grand conseil des communes de France ». Son contentieux est aménagé de façon assez semblable à celui de l’Assemblée nationale ; il présente seulement une ampleur beaucoup plus faible. Il est difficile de se prononcer sur la question de savoir si la présence de cette assemblée a favorisé le développement de cette maladie française qu’est le cumul des mandats ; ce qui est certain, c’est qu’elle n’est pas la seule cause de ce phénomène.
C. Le rôle des partis politiques : véritables institutions ou simples associations ?
12A priori, les textes constitutionnels allemand et français ne sont pas très éloignés l’un de l’autre. Tous deux consacrent leur existence et mettent en relief le rôle qu’ils peuvent jouer lors des élections.
13Cependant, qu’il s’agisse du célèbre article 21 de la Loi fondamentale ou de la grande loi de 1963 sur les partis politiques, les textes allemands confèrent une dimension incontestablement plus grande aux partis politiques sur deux points contrairement aux textes français qui sont assez lacunaires.
14En premier lieu, le parti politique ne peut être reconnu comme tel et ne pas être interdit par la suite que s’il présente un caractère démocratique incontestable : d’une part, il doit avoir pour objectif principal de participer à l’élection des différentes assemblées représentatives depuis le Bundestag jusqu’aux conseils municipaux, d’autre part, il doit être organisé de façon démocratique et poursuivre des objectifs qui ne soient pas hostiles à la démocratie. En second lieu, le parti politique a reçu de la constitution et de la loi encore d’autres missions que la participation aux élections : selon l’article 20 de la Loi fondamentale, il concourt à la formation de la volonté du peuple, ce qui est interprété de façon extensive par la loi sur les partis politiques dont le § 1, al.2, dispose : « Les partis politiques contribuent à la formation de la volonté politique du peuple dans tous les domaines de la vie publique, notamment en exerçant une influence sur l’opinion publique, en stimulant et en approfondissant l’éducation civique, en encourageant la participation active des citoyens à la vie politique, en formant des citoyens capables de prendre des responsabilités publiques, en participant à la présentation des candidats aux élections dans la Fédération, les Länder et les communes, d’exercer une influence sur l’évolution politique au Parlement et au Gouvernement , en introduisant des objectifs élaborés par eux dans les processus de formation de la volonté de l’État et en veillant à des relations constantes et vivantes entre le peuple et les organes de l’Etat ». En outre, la même loi sur les partis politiques prévoit le financement public d’une partie des frais qu’entraîne l’exécution de ces différentes missions confiées aux partis politiques.
15Dans la pratique, les partis politiques allemands bénéficient de droits et de privilèges sans commune mesure avec ceux qui sont consentis en France aux partis politiques tant en ce qui concerne l’organisation des élections, spécialement le régime des candidatures, qu’en ce qui concerne le financement des activités partisanes.
16Le contraste est grand avec la France. Certes, dans la constitution française, il existe un article 4 consacré aux partis politiques qui est d’ailleurs dû à l’influence exercée sur les rédacteurs de la constitution de 1958 par un article du professeur Peiser consacré à la place des partis politiques dans la vie publique allemande6
17Néanmoins, les partis politiques français ont peu d’adhérents. Ils ont des ressources financières qui, sans être négligeables, sont néanmoins inférieures à celles des partis politiques allemands ; pour s’en convaincre, il suffit de comparer les sièges sociaux des partis français avec les photos des sièges berlinois des deux grands partis allemands. L’influence des partis français sur la vie politique du pays est également très inférieure à celle qu’exercent les partis politiques allemands sur la vie politique de leur pays : qu’il suffise de penser aux contrats de gouvernement que négocient les partis qui se proposent de former un gouvernement de coalition ou encore de l’usage des media d’indiquer systématiquement l’appartenance des hauts fonctionnaires, des responsables des chaines de l’audiovisuel public ou même des juges de la Cour constitutionnelle fédérale à l’un des deux grands partis ou au moins le fait qu’ils ont été proposés ouvertement à la nomination par l’un de ces partis.
II. DIFFERENCES ET RESSEMBLANCES DES DROITS ALLEMAND ET FRANCAIS EN MATIERE ELECTORALE
18Pour dresser un tableau synthétique de nos travaux, le plus simple est de passer rapidement en revue les règles régissant les différentes étapes d’une opération électorale et à leur contrôle.
A. Différences et ressemblances relatives à l’attribution du droit de vote
19La première question qui se pose concerne l’établissement des listes électorales, principalement l’attribution du droit de vote aux nationaux résidant à l’étranger, et, inversement, aux étrangers résidant sur le territoire national.
20Tant en Allemagne qu’en France, les nationaux résidant à l’étranger ont été privés de tout droit de vote jusqu’à une date récente sans que cela soulève des contestations au nom du principe du suffrage universel ou de l’affirmation des droits du peuple. Aujourd’hui, en Allemagne, le droit de vote est encore attribué aux Allemands de l’étranger (Auslandsdeutschen) de façon très restrictive. Néanmoins, le 4 juillet 2012, la Cour constitutionnelle fédérale a annulé la loi de 2012 modifiant les dispositions de la loi fédérale relative aux élections (Bundeswahlgesetz), moins pour avoir porté atteinte au principe du suffrage universel que pour atteinte au principe d’égalité du suffrage7. En effet, la Cour a admis que le législateur refuse le droit de vote non seulement à certaines personnes, comme les jeunes de moins de 18 ans, qui ne disposeraient pas de la capacité de jugement suffisante, mais encore aux personnes ayant également la nationalité allemande, mais résidant à l’étranger et étant de ce fait mal informées de la vie politique de leur pays d’origine. Néanmoins, la Cour a censuré les dispositions qui n’attribuent le droit de vote aux Allemands vivant à l’étranger que dans le cas où ils ont séjourné par le passé au moins trois mois en République fédérale d’Allemagne depuis leur installation à l’étranger. Certes, la volonté de réserver le droit de vote aux nationaux étant encore en contact avec la vie politique de leur pays est un objectif légitime qui peut justifier que soit refusé le droit de vote à une partie des nationaux vivant à l’étranger, mais en l’espèce, le législateur va à la fois trop loin et pas assez loin en ce qu’elle prive du droit de vote à la fois trop et pas assez de nationaux vivant à l’étranger. En effet, un Allemand qui est resté en contact étroit avec son pays comme un travailleur frontalier qui n’a pas eu la chance de résider trois mois dans son pays avant d’émigrer est privé à tort, selon elle, du droit de vote et inversement un Allemand qui a vécu les trois premiers mois de sa vie en Allemagne et n’y a jamais mis les pieds depuis lors conserve à tort son droit de vote, même si plus de trente ans se sont écoulés depuis. Le législateur a donc corrigé la loi sur ce point, mais le législateur n’a toujours pas donné le droit de vote à tous les Allemands émigrés, car il demeure fidèle à l’idée que seuls les Allemands de l’étranger qui n’ont pas des contacts trop lointains avec leur pays d’origine doivent avoir le droit de vote : désormais n’ont le droit de vote que les Allemands qui ont séjourné trois mois en Allemagne après avoir atteint l’âge de 14 ans ou ceux qui « pour d’autres raisons, ont acquis une connaissance réelle de la situation politique de la République fédérale d’Allemagne et sont concernés par celle-ci » (loi du 3 mai 2013).
21En France, la question du vote des Français de l’étranger n’a jamais été posée au Conseil constitutionnel. Selon la constitution telle qu’elle a été adoptée en 1958, les Français de l’étranger n’étaient représentés qu’au Sénat, d’abord par six, puis par 12 à partir de 1983 ; ils sont élus au suffrage indirect, par le truchement de l’Assemblée des Français de l’étranger. Initialement, les Français de l’étranger n’étaient donc pas représentés à l’Assemblée nationale, et cette situation n’avait soulevée aucune contestation. Cependant, lors de la réforme constitutionnelle de 2008, l’article 24, al. 5, est désormais rédigé ainsi : « Les Français établis hors de France sont représentés à l’Assemblée nationale et au Sénat » ; ces députés sont élus dans le cadre de 9 circonscriptions qui correspondent aux grandes parties du monde et représentent à peu près 2 millions d’électeurs.
22En revanche, les droits allemand et français refusent l’un et l’autre que les étrangers résidant en Allemagne ou en France aient le droit de vote.
23Durant ces dernières décennies, la question a été souvent discutée dans les deux pays, mais jusqu’à présent, seul le traité de Maastricht a imposé aux titulaire du pouvoir constituant dérivé des États membres l’obligation de prévoir une exception à cette règle d’exclusion en faveur des citoyens des États membres de l’Union Européenne ; désormais, les citoyens de l’Union européenne résidant dans l’un de nos deux pays peuvent voter, en Allemagne, pour les élections dans les arrondissements et communes (art. 28, al. 1, de la Loi fondamentale) et, en France, pour les élections municipales (art. 88-3 de la constitution).
24l faut seulement observer qu’en Allemagne, la Loi fondamentale n’exigeait pas expressément que seuls les nationaux puissent exercer le droit de vote. Même pour les élections locales, elle se contentait de dire que « dans les communes et arrondissements, le peuple devait avoir une assemblée représentative issue d’élections au suffrage universel direct, libre, égal et secret » (art. 28, al. 1), mais, dans une décision très remarquée du 31 octobre 1990, la Cour a annulé une loi du Schleswig-Holstein qui attribuait le droit de vote aux étrangers pouvant justifier d’une résidence prolongée dans le pays ; en effet, selon elle, le peuple auquel fait allusion l’article 28 ne peut être composé que de citoyens, c’est-à-dire de nationaux et ce raisonnement vaut pour les districts de la ville de Hambourg qui ne sont sont pourtant pas mentionnés expressément par l’article 28, car le principe de démocratie oblige les Länder à doter toutes les administrations locales, même celles qui ne sont pas expressément mentionnées comme devant avoir une assemblée représentative du peuple allemand (Volk) 8. De ce fait, il n’est pas évident que le juge constitutionnel allemand tolérerait que soit apportée une exception au principe de démocratie qui vaut, selon elle, pour toutes les administrations locales et qui est un principe qui ne peut pas être modifié par le titulaire du pouvoir constituant dérivé sans violer l’article 79, al.4, de la Loi fondamentale9. La constitution allemande est à cet égard beaucoup plus rigide que la constitution française.
25Une première différence oppose les deux pays : en Allemagne, le bon déroulement de l’organisation est confiée à une sorte d’autorité administrative indépendante par la loi fédérale sur les élections (Bundeswahlgesetz). En effet, ce ne sont pas les ministères de l’intérieur qui sont responsables du bon déroulement de l’organisation des élections comme en France, mais des délégués aux élections (Wahlleiter) qui sont des autorités administratives indépendantes et travaillent de concert avec les communes.
26L’autorité la plus importante est, au niveau fédéral, le Délégué fédéral aux élections (Bundeswahlleiter) qui est certes nommé par le Président fédéral, mais n’est placé sous l’autorité hiérarchique d’aucun responsable politique ; il est nommé sans limitation de durée. Dans la pratique, cette fonction est toujours confiée au Directeur de l’Office fédéral des statistiques, comme c’était d’ailleurs déjà le cas durant la République de Weimar. Il exerce ses fonctions avec l’aide des Délégués aux élections que désignent les gouvernements des différents Länder et qui ont en charge l’essentiel des opérations électorales en liaison avec les communes et les commissions électorales qui sont instituées dans chaque circonscription électorale. Le Délégué fédéral n’a de responsabilités directes que pour l’organisation du scrutin pour les Allemands de l’étranger en liaison avec le Ministère des Affaires étrangères. Il a surtout une fonction de coordination et il préside une commission de huit personnes qui représentent les principaux partis politiques concernés (Bundeswahlausschuss) et qui a pour fonction principale d’examiner les contestations qui ont été portées initialement devant l’un des Délégués des Länder aux élections.
27Les questions que cette organisation électorale doit régler en première instance ou en appel sont assez différentes de celles qui se posent en France du fait que le système électoral est lui-même différent.
28La première question qui se pose est évidemment la recevabilité des candidatures. Comme chaque électeur dispose de deux voix, le travail est double : il faut, d’une part, se prononcer sur la recevabilité des candidatures de ceux qui cherchent à se faire élire au scrutin uninominal et à conquérir ainsi un mandat « direct » et souhaitent bénéficier d’une présentation par son parti ; il faut, d’autre part, se prononcer sur la recevabilité des listes de candidats que peut présenter toute organisation ayant la qualité de parti politique si celle-ci a respecté les procédures démocratiques exigées par la loi électorale. Dans les deux cas, l’organisation a dû se faire reconnaître au préalable la qualité de parti par le Délégué aux élections compétent et la Commission électorale pluripartisane qu’il préside. Cette reconnaissance entraîne de nombreux avantages, notamment le monopole de la présentation des candidats se réclamant de lui et l’attribution de fonds pour faire face aux frais de la campagne. Un candidat sans appartenance partisane ne peut se présenter que s’il a recueilli le nombre de signatures requis par la loi et s’il trouve des moyens financiers dans le secteur privé.
29L’autre moment où cette organisation électorale a une lourde tâche, c’est celui du dépouillement des urnes et du décompte séparé des premières et secondes voix, puis du calcul du nombre de députés auquel a droit chacun des partis qui ont recueilli plus de 5% des secondes voix dur l’ensemble du territoire fédéral, déduction faite des mandats directs conquis dans chacune des 299 circonscriptions. En cas de contestation, les Délégués aux élections (de la Fédération ou d’un Land selon les cas) rendent alors des décisions, mais celles-ci pourront être ensuite attaquées devant le Bundestag qui statuera. En effet, la volonté de donner beaucoup de force au Bundestag a incité le constituant de 1949 à respecter l’autonomie de cette assemblée. Dans la pratique, le Bundestag n’a jamais annulé de décision du Délégué fédéral relative à des élections. Les Länder ont mis en place le plus souvent un système assez semblable pour l’élection de leurs assemblées représentatives.
30Le contraste avec le droit français est grand du point de vue institutionnel. En France, en effet, la question de la reconnaissance de la qualité de parti politique ne se pose pas, faute de statut spécifique des partis politiques. En revanche, une fois la liste électorale établie par la commission administrative et publiée, tout électeur intéressé ainsi que le préfet ou le sous-préfet peuvent en contester la légalité devant le tribunal d’instance (art. L 25 du code électoral). Quant aux déclarations de candidature, les contestations peuvent être portées devant le tribunal administratif : si elle apparaît entachée d’illégalité, la déclaration peut être contestée par le préfet devant le tribunal administratif selon une procédure d’urgence ; au contraire, si la déclaration est refusée, ce refus peut être contesté par l’intéressé devant le tribunal administratif, également dans le cadre d’une procédure d’urgence (art. L 159 et LO 160 du code électoral). Ce qui est remarquable, c’est le droit reconnu aux préfets et sous-préfets de déclencher un contentieux devant le juge civil : en aucun cas, l’Assemblée nationale ou le Sénat ne peuvent intervenir dans un tel contentieux.
C. Le contrôle a posteriori de l’opération électorale
31En Allemagne, la Cour constitutionnelle fédérale joue un rôle très différent de celui du Conseil constitutionnel français. En effet, la Cour constitutionnelle n’intervient en aucune manière dans l’organisation administrative des élections et jusqu’en 2012/2013, elle ne jouait qu’un rôle juridictionnel très restreint, car toutes les contestations relatives au déroulement de la campagne électorale et du scrutin lui-même devaient être portées en premier lieu devant le Bundestag. Un appel ne pouvait être porté ensuite devant la Cour constitutionnelle fédérale que dans le cas de contestation du résultat final10. Dans la pratique, celle-ci n’a jamais annulé les résultats électoraux confirmés par le Bundestag, du moins lorsque la contestation porte sur le non-respect de la réglementation légale des élections ; elle constate les irrégularités et ordonne d’y mettre fin à l’avenir, mais elle n’annule pas les élections qui ont eu lieu, estimant que les irrégularités n’ont pas altéré le résultat. En revanche, la Cour constitutionnelle fédérale a déjà annulé pour inconstitutionnalité des règles légales appliquées à ces élections, mais sans annuler les élections effectuées en application de celles-ci. Dans la célèbre décision sur l’effet négatif des secondes voix, elle a même accordé un délai de trois ans au législateur fédéral pour corriger la loi11. A notre connaissance, il n’existe qu’un seul cas où la déclaration d’inconstitutionnalité a entraîné l’annulation de l’élection et donc la tenue de nouvelles élections; il s’agit de la décision du 4 mai 1993 de la Cour constitutionnelle de Hambourg. La même irrégularité ayant été commise lors des élections fédérales de 1990, la Cour constitutionnelle fédérale a bien constaté un peu plus tard, le 20 octobre 1993, que la même irrégularité avait été commise lors de la désignation des candidats du parti CDU aux élections fédérales, mais elle a estimé que cette irrégularité n’avait pas eu un effet décisif sur le résultat des élections et n’a donc pas annulé ces élections fédérales12.
32Depuis les réformes réalisées en 2012 et 2013, la Cour constitutionnelle fédérale a vu augmenter ses compétences juridictionnelles en matière électorale. En vertu des modifications apportées par ces réformes, la Cour est désormais également compétente pour connaître des « recours d’associations dirigés contre le refus de les reconnaître comme partis politiques pour l’élection au Bundestag » (art. 93 (1) de la Loi fondamentale ; elle est aussi devenue compétente pour statuer sur les recours dirigés contre le refus de la Commission fédérale des Élections d’accepter une liste de candidats aux élections européennes parce que celle-ci ne remplit pas les conditions posées par la loi13.
33De plus, c’est le Président du Bundestag qui veille au respect de la législation sur le respect du financement des partis politiques et des campagnes électorales l’exemple majeur est fourni par l’affaire du compte en Suisse du parti chrétien démocrate.
34En revanche, c’est au Délégué fédéral aux Élections et à la la Commission électorale fédérale (Bundeswahlausschuss), qui est composée de représentants des principaux partis, que revient l’obligation de faire des propositions de redécoupage des circonscriptions électorales pour tenir compte de l’évolution démographique de celles-ci. En effet, l’écart de population entre la population moyenne des circonscriptions électorales et la population de chaque circonscription ne doit pas excéder 15% en plus ou en moins14
35Inversement, en France, toute décision proclamant élu un candidat à l’Assemblée nationale ou au Sénat peut faire l’objet d’un recours direct formé par un électeur ou un candidat de la circonscription concernée. Les saisines sont très nombreuses puisqu’au 31 décembre 2014, le Conseil constitutionnel avait été saisi de 2812 recours concernant les élections à l’Assemblée nationale et de 133 recours concernant les élections au Sénat. Le contrôle est très strict puisque l’annulation de l’élection d’un candidat a été prononcée 66 fois depuis 1958. Comme les règles relatives au financement des campagnes sont devenues très complexes et que la violation de ces règles est également susceptible d’entraîner l’annulation de l’élection, l’examen des comptes de campagne est effectué par une autorité administrative indépendante dont les membres sont également extérieurs au monde politique et, si la commission constate une irrégularité, elle rejette le compte de campagne et saisit immédiatement le Conseil constitutionnel qui statuera sur la validité de l’élection.
36Quant aux propositions de redécoupage des circonscriptions électorales, une commission prévue par l’article 25, al.3, de la constitution doit « se prononcer par un avis public sur les projets de texte et propositions de lois délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ». La loi organique « fixant la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement » de cette commission a prévu que trois membres seraient désignés pour 6 ans par les plus hautes autorités de l’État et trois par les assemblées générales des trois plus hautes juridictions (Conseil d’État, Cour de cassation, Cour des comptes). La loi organique contient un article 2 qui est très caractéristique de l’importance du rôle qu’entend jouer le pouvoir exécutif en matière électorale : pendant un an, le Gouvernement a le pouvoir de procéder par voie d’ordonnance à la délimitation des circonscriptions électorales pour les élections à l’Assemblée nationale, étant seulement précisé « qu’en aucun cas la population d’une circonscription ne peut s’écarter de plus de 20% de la population moyenne des circonscriptions du département ».
37L’Allemagne et la France ont fondamentalement les mêmes conceptions de la démocratie libérale. Tout au plus la notion de peuple a-t-elle probablement une coloration ethnique plus marquée en Allemagne qu’en France du fait que la nationalité allemande a été longtemps accordée sur la base exclusive du jus sanguinis. Inversement, les Français tolèrent plus facilement l’immixtion des organes de l’État dans la vie politique, qu’il s’agisse du Conseil constitutionnel ou des autorités préfectorales.
38Néanmoins, la grande différence avec la France tient à ce que l’Allemagne a adopté de façon assez radicale la conception selon laquelle les partis politiques sont un relais nécessaire entre le peuple et les dirigeants élus. Le principe de la représentation proportionnelle, même atténué par la règle du seuil de 5% pour avoir droit à des élus et par un effort pour « personnaliser le scrutin en permettant qu’une partie des députés (fédéraux ou fédérés) soient élus au scrutin uninominal, a certainement joué un grand rôle dans cette conquête de la vie politique par les partis.
1.Discours de synthèse prononcé lors du colloque Droit électoral et démocratie – regards comparés France-Allemagne, les 11 et 12 septembre 2014.
2. Les dispositions de la Loi fondamentale qui ne concernent que la vie politique de la Fédération concernent exclusivement l’élection du Bundestag (art. 38, 39, 40, 41, 42 et 48) et le référendum qui est requis pour modifier les frontières des Länder (art. 29).
3. L’article 28, al. 1, de la Loi fondamentale dispose : « L’ordre constitutionnel des Länder doit être conforme aux principes d’un État de droit républicain, démocratique et social au sens de la présente Loi fondamentale. Dans les Länder, les arrondissements et les communes, le peuple doit avoir une représentation issue d’élections au suffrage universel, direct, libre, égal et secret. Pour les élections dans les arrondissements et les communes, les personnes possédant la nationalité d’un État membre de l’Union européennes sont également électrices et éligibles dans les conditions du droit de la Communauté européenne. Dans les communes, l’assemblée des citoyens de la commune peut tenir lieu de corps élue ».
4.Les dernières élections sénatoriales ont donné lieu à un nombre appréciable de décisions de la part du Conseil constitutionnel, soit une quarantaine alors que, jusqu’au 31 décembre 2014, il y avait eu 2812 décisions relatives à l’élection de députés et seulement 133 affaires relatives à l’élection de sénateurs.
5.Pour une présentation synthétique qui n’a pas vieilli malgré son âge : M. FROMONT, La démocratie semi-directe en République fédérale d’Allemagne, Paris STH, 1990, pp. 53-63.
6. G. PEISER, « L’institutionnalisation des partis politiques dans la République fédérale d’Allemagne », RDP, 1959, p. 639. Bien que l’article ne soit paru qu’après l’élaboration de la constitution de 1958, le manuscrit avait été porté à la connaissance de personnes ayant participé à la préparation du texte de la constitution dès l’été 1958, notamment à celle du professeur F. Luchaire.
7. Cour constitutionnelle fédérale 4 juillet 2012, BVerfG, 4 juillet 2012, 2 BvC 1/11, 2 BvC 2/11.
8. Cour constitutionnelle fédérale 31 octobre 1990, BVerfG, 31 octobre 1990, 2 BvF 2/89, 2 BvF 6/89 et 2 BvF 3/89 (deux décisions, relatives respectivement au Land du Schleswig-Holstein et à celui de Hambourg), analyse M. FROMONT, RDP, 1993, p. 1576.
9. Art. 79, al. 4 de la Loi fondamentale : « Est interdite toute modification de la présente Loi fondamentale qui toucherait à l’organisation de la Fédération en Länder, au principe du concours des Länder à la législation ou aux principes énoncés aux articles 1 et 20 ». Les alinéas 1 et 2 de l’article 20 disposent en effet : « (1) La République fédérale d’Allemagne est un État fédéral, démocratique et social. (2) Tout pouvoir d’État émane du peuple. Le peuple l’exerce au moyen d’élections et de votations et par des organes spéciaux investis des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire». Sur les règles constitutionnelles intangibles, v. M. FROMONT, « La révision de la constitution et les règles constitutionnelles intangibles en droit allemand », RDP, 2007, pp. 89-110.
10. Art. 41 de la Loi fondamentale : « (1) Le contrôle des élections relève du Bundestag. Il lui appartient également de constater que l’un de ses membres a perdu la qualité de député. (2) Un recours est ouvert devant la Cour constitutionnelle fédérale contre la décision du Bundestag ».
11. Cour constitutionnelle fédérale 3 juillet 2008, BVerfGE, 3 juillet 2008, 2 BvC 1/07, 2 BvC 7/07 ; analyse M. FROMONT, RDP, 2009, pp. 1737-1740. Voir aussi Cour constitutionnelle du Land du Schleswig-Holstein 30 août 2010, JZ 2010, 254 et 261, analyse M. FROMONT, RDP, 2011, p. 1078 (deux décisions, la seconde refusant explicitement de prononcer la nullité des élections opérées en application de la loi déclarée inconstitutionnelle).
12. Cour constitutionnelle de Hambourg, 4 mai 1993, NvwZ 1993, 1083, note Arndt; Cour constitutionnelle fédérale 20 octobre 1993, BVerfG, 20 octobre 1993, 2 BvC 2/91. Sur ces deux décisions, analyse M. FROMONT, RDP, 1995, pp. 342-344.
13. Sur ces réformes, voir M. FROMONT, RDP, 2014, p. 1130. Elles ont consisté à modifier l’article 93 al.1 de la Loi fondamentale (loi du 12 juillet 2012) et à adopter la loi du 7 octobre 2013 modifiant la loi du 16 juin 1978 sur l’élection des députés du Parlement européen. Pour un premier exemple d’exercice de cette nouvelle compétence, voir la décision n° BvC 3/13 du 23 juillet 2013 : http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2013/07/cs20130723_2bv c000313.html
14.Voir, par exemple, les propositions faites le 22 janvier 2015 par Délégué fédéral aux Élections et publiées sur son site Internet: http://www.bundeswahlleiter.de/de/aktuelle_mitteilungen/downloads/20150122_WKK-Bericht.pdf. Ces propositions se traduisent notamment par l’attribution d’une circonscription électorale supplémentaire à la Hesse et la suppression concomitante d’une circonscription électorale du Land de Mecklembourg-Poméranie occidentale.