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Timestamp: 2020-02-26 17:07:26
Document Index: 96649214

Matched Legal Cases: ['artículo 13', 'Artículo 3', 'artículo 15', 'artículo 169', 'artículo 26', 'artículo 17', 'artículo 17', 'Artículo 17', 'artículo 15', 'artículo 10', 'Artículo 10', 'artículo 7', 'artículo 13', 'Artículo 10', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 37', 'Artículo 37', 'Artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 15', 'Artículo 15']

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Dictamen : 170 del 26/08/2013
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AI-47-2013 del 29 de julio de 2013, recibido en este despacho el 31 de julio de este mismo año, en el cual se nos consulta, con respecto al tema de los Planes Reguladores, lo siguiente:
1. ¿De quién es la responsabilidad de la elaboración de los planes reguladores costeros?
2. ¿Cuál es el fundamento legal para la elaboración del plan regulador tanto costero como urbano?
3. ¿Quiénes son los actores o entes que deben participar en la elaboración de dichos planes y cuál es el proceso que se debe seguir según el bloque de legalidad?
4. De igual manera consulto, si procede la declaratoria de PNE (Patrimonio Natural del Estado), tal como está definido en el artículo 13 de la Ley 7575 del 05 de febrero de 1996 y sus reformas sobre propiedades inscritas a nombre de particulares en el Registro Público y situadas a 150 metros colindantes con los 50 metros de la zona pública costera. Todo esto con la intención de velar con el correcto uso de los recursos públicos.
5. Si procede la inclusión dentro de los planes reguladores urbanos las propiedades inscritas a nombre de particulares en el registro público situadas en los 150 metros colindantes con los 50 metros de la zona pública costera.
Con el fin de atender de manera más directa a la consulta, nos avocaremos a cada una de las preguntas de manera particular.
I. “¿De quién es la responsabilidad de la elaboración de los planes reguladores costeros? “
La Ley de la Zona Marítimo Terrestre (LZMT) número 6043 del 02 de marzo de 1977, establece que la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional y que su administración compete a las municipalidades:
“Artículo 3.- Sin perjuicio de las atribuciones de ese Instituto, compete a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales.
El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva”.
Por parte, la Ley de Planificación Urbana, número 4240 del 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, establece que corresponde a los gobiernos municipales planificar y controlar el desarrollo urbano. Señala el artículo 15 de dicho cuerpo normativo:
En consecuencia, al corresponderle a los gobiernos municipales la administración de la zona marítimo terrestre, así como la elaboración de los planes reguladores en sus cantones, se ha concluido que los gobiernos locales son los competentes para elaborar los planes reguladores costeros. Al respecto, esta Procuraduría en el Dictamen C-070-2009 del 11 de marzo de 2009, indicó:
“Como se sabe la competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano en los límites de su territorio corresponde a los gobiernos municipales (doctrina del artículo 169 de la Constitución Política y jurisprudencia de la Sala Constitucional) y comprende la adopción e implantación de planes reguladores (ver relación con los artículos 10 inciso 1, 15 y 17 de la Ley de Planificación Urbana), que son un instrumento inmediato de concreción del ordenamiento territorial costero, sustentado en pautas genéricas de la Ley 6043 y en la Ley de Planificación Urbana (pronunciamientos OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000 y OJ-096-2005 )”.
De ahí que la responsabilidad legal para la elaboración de los Planes reguladores costeros y urbanos es del gobierno municipalidad del cantón respectivo.
II. “¿Cuál es el fundamento legal para la elaboración del plan regulador tanto costero como urbano?”
Adicionalmente y de manera complementaria, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto número 31849 del 24 mayo del 2004, establece que los planes reguladores, tanto urbanos como costeros, deben de cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual está sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por la SETENA, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio.
Los criterios técnicos para la elaboración de los Planes Reguladores Costeros, los establece el “Manual para la elaboración de Planes Reguladores Costeros” adoptado por el ICT por Acuerdos de Junta Directiva SJD-616-2012 y SJD-039-2013, y publicado en La Gaceta Número 63 del martes 2 de abril del 2013.
III. “¿Quiénes son los actores o entes que deben participar en la elaboración de dichos planes y cuál es el proceso que se debe seguir según el bloque de legalidad?”
Tal y como se indicó anteriormente, la elaboración y aprobación de los planes reguladores costeros es competencia municipal. Sin embargo, la Ley número 6043 establece expresamente la necesaria coordinación y aprobación del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) y del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU).
El artículo 26 de la LZMT atribuye al ICT la potestad para planificar el territorio de la zona marítimo terrestre como parte del plan nacional de desarrollo turístico. En concordancia con lo anterior, el artículo 17 de su reglamento establece que los planes reguladores costeros deben seguir lo lineamientos y recomendaciones del plan general de uso de la tierra elaborado por el ICT como parte del plan nacional de desarrollo turístico, y que tanto el ICT y el INVU deben fiscalizar que ello sea así a la hora de aprobar los planes costeros. Establece el artículo 17 citado:
“Artículo 17.- Corresponderá al ICT la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, para lo cual contará con la colaboración de la Oficina de Planificación Nacional, del INVU y de otros organismos oficiales competentes. Dicho plan deberá armonizar con el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
Dentro del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, se elaborará un Plan General del Uso de la Tierra para la zona marítimo terrestre, con el concurso de las entidades mencionadas, para cuya elaboración se tendrán en cuenta las prioridades del desarrollo nacional y el interés de conservar esa zona como Patrimonio Nacional.
Los Planes Reguladores que comprendan la zona marítimo terrestre deberán observar los lineamientos y recomendaciones del Plan General de Uso de la Tierra, lo que el INVU deberá tomar en cuenta al elaborar o aprobar dichos planes, con sujeción a lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana. Estos planes reguladores deberán además contar con la aprobación del ICT.
Se excluye de esta categoría de manejo, el área correspondiente a la zona marítimo terrestre regulada por la Ley Nº 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Sin embargo, la aprobación, revisión o actualización de los Planes Reguladores de la zona marítimo terrestres, aledañas a las Áreas Marinas de Uso Múltiple deberá ser consultado, antes de celebrarse el Cabildo Abierto, al Servicio de Parques Nacionales, el que deberá pronunciarse en un plazo de un mes, y cuyo criterio se procurará involucrar en los respectivos Planes Reguladores. Transcurrido el plazo indicado, sin que se emitiera el acto administrativo, se seguirá el trámite normal, sin que posteriormente pueda pretenderse la vinculancia de la opinión que se dé”.
Con respecto a la necesaria aprobación del ICT en la planificación costera, la Procuraduría General de la República señaló en el Dictamen C-461-2007 del 21 de diciembre del año 2007, lo siguiente:
“En efecto, y como parte del enfoque integral que caracteriza la ordenación del territorio costero a nivel cantonal, hay que decir que el ICT ostenta un importante papel, pues además de brindar apoyo técnico y solventar las carencias de las municipalidades como una forma de apoyo institucional (asumiendo la elaboración del plan regulador en las zonas declaradas de interés turístico), le corresponde la aprobación de los planes reguladores costeros en las zonas declaradas de interés turístico), le corresponde la aprobación de los planes reguladores costeros, noción que equivale a dar el visto bueno al proceso de elaboración del mismo. Lo que le permite además, controlar y fiscalizar que el plan, es conforme con los lineamientos de la planificación territorial (sea regional o nacional) éste lleva a cabo”
Aunque no se trate de órganos que participen directamente en el procedimiento de elaboración hay que tomar en cuenta el papel que juegan las áreas de conservación del sistema nacional de áreas de conservación (SINAC) en tanto generan un insumo de especial relevancia para la elaboración de los planes reguladores costeros como es la certificación de lo que constituye patrimonio natural del estado.
En el caso de los planes reguladores urbanos, la competencia para su elaboración y aprobación le corresponde de igual manera al ente municipal (artículo 15, LPU) y adicionalmente requiere la aprobación del INVU, tal y como se establece en el artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana número 4240 y sus reformas:
“Artículo 10.- Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º, las siguiente:
Las autoridades requeridas estarán obligadas a prestar esa colaboración”.
En ambos casos, tanto para los planes reguladores costeros como los urbanos, debe realizarse una audiencia pública, de conformidad con la Ley de Planificación Urbana:
Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos”.
De ahí que la comunidad y demás interesados, conforme con el derecho de participación ciudadana, son actores importantes en el proceso de planificación territorial.
De igual manera, los Planes Reguladores, urbanos o costeros, deben integrar la variable de impacto ambiental, por lo que deben enviarse a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y cumplir con la viabilidad ambiental correspondiente como requisito previo para su aprobación.
En resumen, los gobiernos municipales elaboran los planes reguladores, tanto cantonales como costeros. En el caso de los cantonales, estos deben ser aprobados por el INVU y en el caso de los costeros deben ser aprobados por el INVU y el ICT, si se trata de playas declaradas turísticas. Ambos tipos de planes deben ser sometidas a consulta popular en una audiencia convocada al efecto, y ambos deben ser remitidos a la SETENA para la respectiva evaluación ambiental estratégica. Finalmente, son aprobados por el Concejo Municipal respectivo.
IV. “Procede la declaratoria de PNE (Patrimonio Natural del Estado), tal como está definido en el artículo 13 de la Ley 7575 del 05 de febrero de 1996 y sus reformas sobre propiedades inscritas a nombre de particulares en el Registro Público y situadas a 150 metros colindantes con los 50 metros de la zona pública costera”
Los 150 metros colindantes con los 50 metros de la zona pública costera a que se refiere la pregunta, corresponden a la zona restringida de la zona Marítimo Terrestre, tal y como lo establece la LZMT:
“Artículo 10.- La zona marítimo terrestre se compone de dos secciones: la ZONA PUBLICA, que es la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria, y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; y la ZONA RESTRINGIDA, constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes, o por los demás terrenos en caso de islas.
Los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar corresponden a la zona pública”
En tanto el Patrimonio Natural del Estado (PNE) está constituido por los terrenos con bosque o que sean de aptitud forestal propiedad del Estado y demás entes públicos, tal y como lo dispone el artículo 13 de la Ley Forestal (LF) número 7575 de 13 de febrero de 1996, las fincas sometidas a dominio privado, legítimamente inscritas en el Registro Inmobiliario y que estén ubicadas en la zona restringida no forman parte del PNE, aunque tengan bosque o sean de aptitud forestal.
Por otra parte, las áreas silvestres protegidas en cuanto tales forman parte del PNE, de conformidad con la interpretación hecha por la Sala Constitucional a lo que dispone el artículo 13 de la LF (ver sentencia número 016975-2008 de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho). En caso de que un área silvestre protegida este constituida total o parcialmente en la zona marítimo terrestre y, en lo que sería la zona restringida, incluya fincas legítimamente inscritas a favor de sujetos de derecho privado, su incorporación a PNE depende de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica de Ambiente (LOA) número 7554 del 04 de octubre 1995, el cual establece:
“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.
Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995”.
Ahora bien, y como lo dispone el artículo citado, tales propiedades, aunque no se les pueda considerar como parte del PNE hasta que no sean expropiadas o compradas, pueden ser sometidas a un plan de ordenamiento ambiental por parte del Ministerio del Ambiente y Energía.
V. “Si procede la inclusión dentro de los planes reguladores urbanos las propiedades inscritas a nombre de particulares en el registro público situadas en los 150 metros colindantes con los 50 metros de la zona pública costera.”
En relación con las fincas inscritas legítimamente a nombre de particulares en la zona restringida, la Ley número 6043 establece lo siguiente:
“Artículo 6.- Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes”.
Aunque no sea técnicamente apropiado, en razón de lo dispuesto por este artículo los terrenos legítimamente inscritos a favor de particulares pueden ser objeto de planificación por parte del plan regulador cantonal, pero no por el plan regulador costero. Esto por cuanto este último instrumento de planificación es desarrollado por la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y su reglamento, aunque su utilización se da en ejercicio de la potestad de planificación urbana establecida en la Ley de Planificación Urbana. Hay aspectos de procedimiento que difieren entre uno y otro instrumento de planificación y que están contemplados en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y su reglamento, de cuya aplicación estarían excluidos tales terrenos de conformidad con el citado artículo 6.
No obstante, los propietarios que deseen de manera voluntaria ser parte de la planificación costera, podrán serlo; como también es el caso de los propietarios colindantes con la zona restringida.
Lo anterior conforme al artículo 15 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre que establece:
“Artículo 15.- Los dueños de propiedades colindantes con la zona marítimo terrestre podrán solicitar que sus inmuebles sean incorporados en la planificación que se haga de aquella, cubriendo por su cuenta la parte proporcional del costo respectivo y cediendo gratuitamente al Estado las áreas necesarias para usos públicos. En todo caso la planificación y explotación de esos terrenos, para edificaciones e instalaciones, deberá obedecer a las normas que señalen el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, antes de ser aprobados por la respectiva municipalidad”.