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Timestamp: 2020-02-26 07:23:59
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Der Vertrag von Lissabon und das soziale Europa: DGVT
Der Vertrag von Lissabon und das soziale Europa
Am 1. Dezember 2009 trat der Vertrag von Lissabon in Kraft. Die Europäische Union (EU) arbeitet seitdem nach neuen Regeln. Aber hat sich deshalb viel geändert? Gibt es schon Auswirkungen auf die europäische Sozialpolitik und
die sozialen Dienste?
Der Vertrag von Lissabon hat vor allem das Ziel, die Arbeit der auf 27 Mitglieder
angewachsenen EU demokratischer, transparenter und effizienter zu machen.
Aber er bietet auch Chancen im sozialen Bereich: Die EU hat soziale Ziele vertraglich festgelegt und eine „horizontale Sozialklausel“ verpflichtet zur Berücksichtigung sozialer Aspekte in sämtlichen Politikbereichen; eine soziale Folgenabschätzung soll dies bei der Gesetzgebung sicherstellen. Die Charta der Grundrechte gilt nun gleichberechtigt neben den Marktfreiheiten. Im Vertrag
Zunächst ein Rückblick auf die Entstehungsgeschichte des Vertrages: Nach dem Ende der Teilung Europas stellte sich die EU in den neunziger Jahren darauf ein, eine große Zahl von neuen Mitgliedern aufzunehmen. Die Regeln der europäischen Verträge, das sogenannte Primärrecht, sollten angepasst werden, um in mehr Bereichen vom Einstimmigkeitsprinzip (mit dem Vetorecht jedes einzelnen Mitgliedstaats) zum Mehrheitsprinzip übergehen zu können; angestrebt wurden eine verbesserte Handlungsfähigkeit, höhere Effizienz und mehr Transparenz. Außerdem ging es um eine weitere Stärkung des Europäischen Parlaments (Stichwort: Demokratiedefizit der EU) und um ein einheitlicheres Auftreten der EU in der Welt – die Partner sollten die berühmte Telefonnummer erhalten, unter der sie „Europa“ erreichen können.
Die Verträge von Amsterdam (1997) und Nizza (2001) konnten die Zielsetzungen nicht verwirklichen, sodass ein Konvent zur Zukunft Europas einberufen wurde, der nach intensiven Beratungen und Verhandlungen
einen „Vertrag über eine Verfassung für Europa“ vorlegte. Dieser wurde vom
Europäischen Rat der Staats und Regierungschefs zwar im Herbst 2004 unterzeichnet. In den darauf folgenden Referenden in Frankreich und den Niederlanden wurde die Verfassung für Europa von den Bürgern jedoch mehrheitlich abgelehnt; der Verfassungsprozess war damit zunächst gescheitert.
Während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft 2007 wurde der Entschluss gefasst, unter Aufgabe des „Verfassungsprinzips“ und unter Verzicht auf Flagge, Hymne und andere Symbole in einem bewährten Verfahren zur Verabschiedung eines EU-Reformvertrags die Aufgaben erneut in Angriff zu nehmen. Der neue Vertrag wurde im gleichen Jahr in Lissabon von den Staats- und Regierungschefs unterzeichnet, seine Ratifikation in den Mitgliedstaaten traf jedoch erneut auf Schwierigkeiten: Im Sommer 2008 wurde er im irischen Referendum zunächst abgelehnt und auch in einigen anderen Ländern wurde die skeptische Haltung zum Vertrag immer deutlicher; das geplante Inkrafttreten zum 1. Januar 2009 war nicht mehr zu leisten.
Intensive Nachverhandlungen führten dann zu einer Ratifikation in allen 27 Mitgliedstaaten und zum Geltungsbeginn am 1. Dezember 2009. Der Vertrag von Lissabon ist damit gerade keine europäische „Verfassung“ aus einem Guss – er ist das Ergebnis langer und schwieriger Verhandlungen zwischen einer Vielzahl von Akteuren mit durchaus unterschiedlichen Interessen und Zielen.
Der Vertrag von Lissabon ist also ein „gewöhnlicher“ Änderungsvertrag. Sein erster Teil ändert den „Vertrag über die Europäische Union“ (EUV). Dieser ist mit 55 Artikeln relativ kurz, regelt die eher grundsätzlichen Aspekte des gemeinsamen Handelns, und enthält Ausführungen zur gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Der zweite Teil führt den „Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union“ (AEUV) neu ein. In 358 Artikeln werden z.T. recht detaillierte Ausführungen zum Unionshandeln gemacht; er legt die Grundlage für die täglichen Arbeiten der Union. Dabei übernimmt der AEUV zum ganz überwiegenden Teil die Regelungen des früheren „Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft“ (EGV). Der AEUV bezieht sich aber nun auf das
gesamte Unionshandeln, einschließlich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit. Die Europäische Union löst nach Artikel 1 EUV endgültig die Europäische Gemeinschaft ab und erhält mit Artikel 47 EUV eine einheitliche
Teil des Vertrages von Lissabon ist außerdem die „Charta der Grundrechte der Europäischen Union“. Diese war bereits im Jahre 2000 von den europäischen Institutionen angenommen worden, hatte jedoch eher den Charakter einer politischen Absichtserklärung. Sie ist nun rechtsverbindlich und gilt gemäß Artikel 6 EUV gleichberechtigt mit dem EUV und dem AEUV als Primärrecht (Sekundärrecht sind z.B. die europäischen Richtlinien und Verordnungen), vergleichbar mit Grundrechten in einer Verfassung.
Ergänzt werden diese drei Elemente des Vertrages von Lissabon durch 37 Protokolle. Auch sie sind Teil des Primärrechts. Ihre Themen reichen von „der Rolle der Nationalen Parlamente in der Europäischen Union“ (Protokoll Nr. 1)
über „die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ (Nr. 2) bis zum „öffentlichrechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten“ (Nr. 29). Von besonderem Interesse ist das „Protokoll Nr. 26 über Dienste von allgemeinem Interesse“. Unter diesen versteht man im europäischen Zusammenhang die Leistungen der Daseinsvorsorge, zu denen auch die sozialen Dienste zählen.
3. Zielbestimmungen
Die Europäische Union begreift sich selbst vor allem als Wertegemeinschaft; entsprechend beginnt der EUV in Artikel 2 mit einer Benennung dieser Werte, wobei die Achtung der Menschenwürde – wie im deutschen Grundgesetz
– die Basis des Handelns darstellt. Die Werte werden als allen Mitgliedstaaten gemeinsam begriffen und sollen die Grundlage und die Leitlinien allen Handelns der EU bilden. Damit müssen sich aber auch alle Handlungen der EU an den Werten messen lassen und bei der Auslegung des Gemeinschaftsrechts, insbesondere auch durch die nationalen Gerichte und den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH), als besonders gewichtige Argumente herangezogen werden.
Artikel 2 EUV
Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz,
Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.
(3) Die Union errichtet einen Binnenmarkt. Sie wirkt auf die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von reisstabilität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und ozialen Fortschritt abzielt, sowie ein hohes Maß an mweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität hin. Sie fördert den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt.
In Artikel 3 benennt der EUV die Ziele der EU: die Förderung des Friedens, ihrer Werte und des Wohlergehens ihrer Völker. Die folgenden Absätze konkretisieren diese Oberziele in detaillierte Unterziele wie einen Raum der
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, eine Wirtschafts- und Währungsunion, einen Beitrag zu Frieden und Sicherheit in der Welt, zur Beseitigung der Armut und dem Schutz der Menschenrechte. Von besonderem Interesse ist der Absatz 3: Neu im Katalog der EU-Ziele ist der Kampf gegen soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen. Der Blick auf den Binnenmarkt hat sich mit dem Vertrag von Lissabon geändert. Als Ziel der EU ist erstmals die „soziale Marktwirtschaft“ benannt. Hier wird der Einfluss Deutschlands auf die Verhandlungen zu den neuen Vertragsregelungen spürbar. Auf diese neue Formel einer sozialen Marktwirtschaft hat sich Kommissionspräsident Barroso Anfang des Jahres 2010 auch sogleich berufen, als er bei den Mitgliedern des Europäischen Parlamentes um Unterstützung für seine zweite Amtszeit und für
das neue Kollegium der Kommissarinnen und Kommissare warb. In seinen Ausführungen ging er wiederholt auf die neue, verstärkte Ausrichtung der EU auf soziale Ziele ein. Der Hintergrund der Wirtschafts- und Finanzkrise verlieh
dieser Betonung erhöhte Aufmerksamkeit. Nach dem Text des Vertrages zielt die soziale Marktwirtschaft Europas auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt. Hier wird schnell deutlich, dass die Zielbestimmungen sich im Tagesgeschäft der EU bewähren müssen: Die Krise ist zu einer schweren
Bedrohung für die Haushalte der Mitgliedstaaten geworden; die Ziele Vollbeschäftigung und sozialer Fortschritt stehen im Wettbewerb mit dem Ziel des ausgewogenen Wachstums und der Preisstabilität und den Anforderungen
an die Stabilität der Haushaltsführung.
Im Juni haben die Mitgliedstaaten auf Vorschlag der Kommission die Strategie „Europa 2020“ verabschiedet. Während bei diesem Zehnjahresplan, der die sog. Lissabon- Strategie ablöst, weiterhin Wirtschaftswachstum und Beschäftigungssteigerung im Mittelpunkt stehen, sind auch soziale Ziele gesetzt worden, darunter die Reduzierung der Zahl von Menschen, die in Europa von Armut und sozialer Ausgrenzung betroffen sind, um 20 Millionen. Erreichen
will man dieses Ziel durch die Einführung einer „Europäischen Plattform gegen Armut und soziale Ausgrenzung“, für die die Kommission im Dezember 2010 ein Konzept vorgelegt hat. In diesem Sinne haben die sozialen Ziele der EU zu neuen Instrumenten und Maßnahmen geführt.
4. Horizontale Sozialklausel
In Artikel 9 AEUV führt der Vertrag von Lissabon ein neues Instrument zur Erreichung einer sozialen Ausrichtung der Union in ihrem gesamten Handeln ein. Diese „horizontale Sozialklausel“ fordert in allen Politikbereichen die Berücksichtigung sozialer Aspekte wie die Förderung von Bildung, Gesundheit, Beschäftigung und sozialem Schutz, auch wenn diese Politikbereiche sich nicht originär als Sozialpolitik begreifen, wie z.B. die Binnenmarkt-, Industrieoder
Energiepolitik. Artikel 9 wird deshalb auch „soziale Querschnittsklausel“ genannt.
Artikel 9 AEUV
Bei der Festlegung und Durchführung ihrer Politik und
ihrer Maßnahmen trägt die Union den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus, mit der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes, mit der Bekämpfung
der sozialen Ausgrenzung sowie mit einem hohen Niveau
der allgemeinen und beruflichen Bildung und des
Gesundheitsschutzes Rechnung.
Erreicht werden soll die Berücksichtigung der sozialen Aspekte jeglichen Unionshandelns vor allem durch das Instrument der „sozialen Folgenabschätzung“. Die Europäische Kommission ist das EU-Organ, von dem die ersten Entwurfstexte für Rechtsetzungs- und andere Maßnahmen vorgelegt werden. In diesem Rahmen erstellen die Generaldirektionen der Kommission (vergleichbar mit deutschen Ministerien) Dokumente zur allgemeinen Folgenabschätzung bezogen auf verschiedene Handlungsalternativen und begründen so die Auswahl der vorgeschlagenen Maßnahmen. Hier setzt die soziale Folgenabschätzung an: Alle Generaldirektionen sind aufgefordert, vor dem Vorschlag von Maßnahmen ausführliche Überlegungen zu möglichensozialen Auswirkungen anzustellen und bei Bedarf ihre Kenntnis der Sachlage so zu verbessern, dass diese Abschätzung auch gut informiert geleistet werden kann. Gerade die Generaldirektion „Beschäftigung, soziale Angelegenheitenund Chancengleichheit“ erhofft sich einen verstärkten, besseren Austausch mit den Kolleginnen und Kollegen aus anderen Generaldirektionen, um Wissenüber die sozialen Zusammenhänge der ganz unterschiedlichen Fachpolitiken aktiv weitergeben und neues Verständnis wecken zu können. Erst auf der Grundlage genauer Erfassung der sozialen Aspekte soll dann in allen Kommissionsstellen die Abwägung zwischen den sozialen und den anderen Zielsetzungen erfolgen und in die Vorlage von Maßnahmevorschlägen münden.
Mit dieser „technischen“ Methode insbesondere innerhalb der Rechtsetzung der EU kann es jedoch nicht sein Bewenden haben, wenn die Sozialklausel erfolgreich sein soll. Notwendig ist vielmehr eine Schärfung, womöglich sogar
ein Wandel des Bewusstseins aller am EU-Handeln beteiligten Akteure. Die Fachministerinnen und -minister der Mitgliedstaaten, die sich regelmäßig in den unterschiedlichen Ratsinformationen treffen, und die Staats- und Regierungschefs als Europäischer Rat sind ebenso gefordert wie die Abgeordneten des Europäischen Parlamentes, deren Rolle bei der EU-Rechtsetzung durch den Vertrag von Lissabon gestärkt und erweitert wurde. Nicht zuletzt ändert die Sozialklausel die Grundlage für Verhandlungen vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH): Sozialpolitische Argumente können sich nun auf eine starke eigene Vertragsgrundlage stützen und so bei den Richterinnen und Richtern des EuGH bessere Berücksichtigung finden.
Die praktische Anwendung der Sozialklausel und insbesondere der sozialen Folgeabschätzung kommt erst langsam zum Tragen. Nach dem Einsetzen der neuen Kommission Anfang 2010 und der Klärung von grundsätzlichen Zielen und Maßnahmen für die nächsten fünf Jahre legen die Generaldirektionen nun seit dem Herbst 2010 die Pläne für Einzelmaßnahmen vor. Besonders interessant wird in diesem Zusammenhang die weitere Entwicklung des Binnenmarktes sein. Ende Oktober 2010 wurde eine Mitteilung der Kommission [KOM(2010) 608] veröffentlicht, in der diese ihre Pläne zur Vollendung eines gemeinsamen
europäischen Binnenmarktes (das freie Angebot und die Nachfrage von Produkten, Dienstleistungen, Kapital und Arbeitskraft) darlegt. 50 Einzelmaßnahmen sollen zu einer „in einem hohen Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft“ beitragen. Die dreimonatige Konsultation zu dieser Maßnahmenliste dient dazu, die Kommission auf zu erwartende – positive wie negative – soziale Folgen der Pläne aufmerksam zu machen. Zudem lautet
der Vorschlag Nr. 29: „Die Kommission wird im Vorfeld der Ausarbeitung sämtlicher den Binnenmarkt betreffender Legislativvorschläge eine eingehende Analyse der sozialen Auswirkungen vornehmen.“ Hier bietet sich also eine gute
5. Sozialpolitik
Traditionell liegt die Sozialpolitik in Europa in den Händen der Mitgliedstaaten und nur in geringem Umfang im Regelungsbereich der EU. Die Strukturen und Traditionen sind zu komplex und zu unterschiedlich, als dass sie einer einfachen
Harmonisierung durch EU-Recht zugänglich wären. Gleichzeitig lässt sich über die Jahre eine Annäherung durch Dialog und Zusammenarbeit beobachten. Die EU betreibt ihre Sozialpolitik vor allem im Bereich des Arbeitsmarktes, der eng mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit, dem Recht auf freie Arbeitsplatzwahl innerhalb aller EU-Länder, verbunden ist. Der Vertrag von Lissabon bringt hier keine massiven Änderungen, zeichnet aber die Veränderungen nach, die sich im Laufe der Jahre in der Praxis der gemeinsamen Sozialpolitik ergeben haben.
Im AEUV findet sich mit den Artikeln 151 bis 161 ein eigener „Titel X Sozialpolitik“. Hier werden noch einmal die sozialen Ziele wie Förderung der Beschäftigung, Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen und angemessener sozialer Schutz konkretisiert. Der Vertrag betont in einem neuen Artikel die wichtige Rolle der Arbeitnehmer und Arbeitgebervertreter – im europäischen Sprachgebrauch „Sozialpartner“ genannt. In gewohnter Form werden die Bereiche aufgelistet, in denen die EU die Tätigkeiten der Mitgliedstaaten unterstützen kann: z.B. Unfallschutz, soziale Sicherheit, Mitwirkungsrechte, berufliche Eingliederung, Chancengleichheit von Männern und Frauen, jeweils bezogen auf Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.
Aber auch im Bereich der „Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung“ darf die EU tätig werden.
Artikel 153 AEUV
(1) Zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 151 unterstützt
und ergänzt die Union die Tätigkeit der Mitgliedstaaten
auf folgenden Gebieten:
c) soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer,
h) berufliche Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt
ausgegrenzten Personen [...],
i) Chancengleichheit von Männern und Frauen auf
dem Arbeitsmarkt und Gleichbehandlung am Arbeitsplatz,
j) Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung,
k) Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes
Dabei müssen alle Maßnahmen dem Subsidiaritätsprinzip genügen, wonach die EU nur tätig wird, „sofern und soweit die Ziele weder auf mitgliedstaatlicher, noch auf regionaler und lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden
können, sondern vielmehr wegen ihres Umfanges oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind“ (Artikel 5 EUV). Diese Beurteilung kann naturgemäß durch verschiedene Beteiligte unterschiedlich ausfallen:
Die Kommission mag eine Zentralisierung für erforderlich halten, wo die meisten Mitgliedstaaten sie unnötig finden – wobei Deutschland und Malta oder Estland zu ganz verschiedenen Einschätzungen kommen können. Im Bereich der Sozialpolitik wurde allerdings nicht zum Prinzip der Mehrheitsentscheidung im Rat übergegangen (so noch ein Vorschlag im Rahmen des Verfassungskonvents) und so kann jeder Mitgliedstaat im Rat sein Veto einlegen (Prinzip der Einstimmigkeit). Sozialpolitische Maßnahmen der EU
werden insoweit nur ergriffen, wenn alle Beteiligten einverstanden sind.
Artikel 5 Absatz 3 und 156 AEUV regeln eine langjährige Praxis der sozialpolitischen Zusammenarbeit (eingeführt im Jahr 2000) nun auch auf primärrechtlicher Ebene: Die „Offene Methode der Koordinierung“ im Bereich Sozialschutz und soziale Eingliederung (Bekämpfung von Armut und
Ausgrenzung, Gesundheits-, Langzeitpflege- und Rentenpolitik) bietet den Mitgliedstaaten einen Rahmen für die Durchführung und Anpassung ihrer Sozialpolitik und für die Koordination untereinander. Dort, wo die EU keine eigene Rechtsetzungsbefugnis hat, will sie den Staaten die Möglichkeit zum Austausch und zum gemeinsamen Lernen geben – durch Studien, Konferenzen, das Entwickeln von geeigneten Kennzahlen (Indikatoren), den mitgliedstaatlichen Austausch im Ausschuss für Sozialschutz (Artikel
160 AEUV), die gemeinsame Verabschiedung von Leitlinien im Rat. Durch den neuen Vertrag selbst sind hier also keine eigentlichen Veränderungen zu verzeichnen. Abzuwarten bleibt, inwieweit die Mitgliedstaaten von diesem
Instrument verstärkten Gebrauch machen und so zu einer freiwilligen, allmählichen Anpassung ihrer Sozialsysteme übergehen wollen. Dies hängt sicherlich maßgeblich von den innerstaatlichen Diskursen zur Europa- und Sozialpolitik ab.
6. Charta der Grundrechte
Die Charta der Grundrechte (GRC), die durch den Vertrag von Lissabon als Primärrecht verbindlich wird, soll die Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger gegenüber dem europäischen Gesetzgeber schützen. Sie gelten nur gegenüber
der EU direkt oder gegenüber dem eigenen Staat, wenn dieser EU-Recht umsetzt, z.B. Richtlinien in nationales Recht überführt. In Verhandlungen vor dem EuGH können diese Rechte nun geltend gemacht werden, und sie sind gleichberechtigt mit den sogenannten Grundfreiheiten des Binnenmarkts und der Logik des Wettbewerbsrechts zu berücksichtigen. Dies stellt für die Durchsetzung sozialer Interessen mittel- und langfristig eine echte Verbesserung dar. Die Grundrechte bleiben so nicht lediglich Programmsätze,
sondern entfalten durch die spätere gerichtliche Durchsetzbarkeit schon im Vorfeld, beim Entstehen neuer europäischer Rechtsetzung oder mitgliedstaatlicher Umsetzung ihre Wirkungen. Dieser Effekt ist aus dem Umgang mit den nationalen Grundrechten bekannt, auch wenn die Bewertung der Durchschlagskraft in den verschiedenen Politikbereichen unterschiedlich ausfallen mag.
Artikel 7: Achtung des Privat- und Familienlebens
Artikel 8: Schutz personenbezogener Daten
Artikel 14: Recht auf Bildung
Artikel 22: Vielfalt der Kulturen, Religionen und
Artikel 23: Gleichheit von Männern und Frauen
Artikel 25: Rechte älterer Menschen
Artikel 26: Integration von Menschen mit
Artikel 29: Recht auf Zugang zu einem Arbeitsvermittlungsdienst
Artikel 33: Familien- und Berufsleben
Artikel 35: Gesundheitsschutz
Artikel 36: Zugang zu Dienstleistungen von
allgemeinem Interesse
Die nationalen Grundrechtstraditionen sind zusammen mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) die Grundlage für die Charta der Grundrechte. Allerdings geht die Charta über die – vor allem in Deutschland vertrauten – Freiheits- und Gleichheitsrechte hinaus und bietet soziale Rechte, Bürgerrechte und justizielle Rechte. Als Gleichheitsrechte sind nicht nur die Gleichheit von Frauen und Männern und das Verbot der Diskriminierung aus einer Vielzahl von Gründen aufgenommen. Auch die Rechte des Kindes und die Rechte älterer Menschen sind hier erfasst, wie auch die Integration von Menschen mit Behinderung.
Das Recht auf Bildung (Artikel 14) umfasst den diskriminierungsfreien Zugang zur beruflichen Ausbildung und Weiterbildung. Nach Artikel 15 hat jede Person „das Recht, zu arbeiten und einen frei gewählten oder angenommenen Beruf auszuüben“. Gemeint ist damit die Freiheit, beruflich tätig zu sein; es wird kein subjektives Recht „auf Arbeit“ eingeräumt. Für die Bedingungen der Arbeit sind
unter dem „Titel IV Solidarität“ umfangreiche soziale Rechte eingeräumt, u.a. Mitarbeiterbeteiligung, Schutz vor ungerechtfertigter Kündigung, gerechte und würdige Arbeitsbedingungen wie Höchstarbeitszeiten und Ruhezeiten. Zudem regelt Artikel 29 das „Recht auf Zugang zu einem unentgeltlichen Arbeitsvermittlungsdienst“. Die Gewährleistung des rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Schutzes der Familie, Zugang zu Gesundheitsvorsorge, ärztlicher Versorgung, sowie zur Daseinsvorsorge inklusive der sozialen Dienste (Artikel 36) sind weitere Aspekte des sozialen Grundrechtschutzes. Besonders interessant ist in Artikel 34 „Soziale Sicherheit und soziale Unterstützung“
neben einer Auflistung von Leistungen der sozialen Sicherheit und sozialen Diensten sicherlich das „Recht auf eine soziale Unterstützung und eine Unterstützung für die Wohnung, die allen, die nicht über ausreichende Mittel
verfügen, ein menschenwürdiges Dasein sicherstellen sollen“. Dabei werden die Rechte aus Artikel 34 ausdrücklich nur nach Maßgabe des EU-Rechts und nationalen Rechts bzw. der nationalen Gepflogenheiten gewährt. Dies ist
Ausdruck eines Kompromisses bei der Formulierung der Grundrechtecharta: Während man einerseits den sozialen Grundrechten eine hohe Bedeutung zukommen lassen wollte, war andererseits die vorrangige, weitreichende
Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im sozialen Bereich zu beachten.
Artikel 52 hält allgemein fest, dass die Grundrechte den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht ausdehnen. Aber dort, wo die Mitgliedstaaten Politik konzipieren, die auch der Umsetzung von Grundrechten ihrer Bürgerinnen und
Bürger dient, wird die EU – etwa bei der Umsetzung des Wettbewerbsrechts – darauf achten müssen, diesen Aspekt des Grundrechtsschutz nicht durch eigene Maßnahmen zu beeinträchtigen, und vielmehr im Einklang mit der Charta und ihren Zielen zu handeln.
7. Soziale Dienste
In der EU werden die Leistungen der Daseinsvorsorge und die sozialen Dienste (wie z.B. Pflegedienste und Kinderbetreuung) unter den Begriff der „Dienste von allgemeinem Interesse“ gefasst. In Artikel 14 AEUV wird ihre „Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts“ ausdrücklich anerkannt. Das Protokoll Nr. 26 des Vertrages von Lissabon betont die Ausrichtung der EU auf ein hohes Qualitätsniveau der Dienste und auf die
Präferenzen und Rechte der Nutzerinnen und Nutzer. Das Protokoll hält dabei fest, dass es einen weiten Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden bei der Bereitstellung, Vergabe und Organisation dieser
Dienste gibt, damit diese den Bedürfnissen der Nutzer so gut wie möglich entsprechen. Somit bleibt die Hauptverantwortung auf den verschiedenen Ebenen in den Mitgliedstaaten. Durch den Vertrag von Lissabon wird jedoch
mit dem neuen Satz 2 des Artikels 14 AEUV die Möglichkeit für das Parlament und den Rat geschaffen, bezüglich der Grundsätze und Bedingungen EU-Recht zu setzen. Allerdings ist diese Ermächtigung beschränkt auf den Erlass einer EU-Verordnung. Dabei handelt es sich um ein Instrument, das in der gesamten EU gleich und direkt gilt; anders als bei einer Richtlinie bliebe kein Umsetzungsspielraum für die Mitgliedstaaten.
Protokoll Nr. 26 über Dienste von allgemeinem Interesse
Zu den gemeinsamen Werten der Union in Bezug auf
Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im
Sinne des Artikels 14 des Vertrags über die Arbeitsweise
der Europäischen Union zählen insbesondere:
die wichtige Rolle und der weite Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden in der Frage, wie Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf eine den Bedürfnissen der Nutzer so gut wie möglich entsprechende Weise zur Verfügung zu stellen, in Auftrag zu geben und zu organisieren sind;
die Vielfalt der jeweiligen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und die Unterschiede bei den Bedürfnissen und Präferenzen der Nutzer, die aus unterschiedlichen geografischen, sozialen oder kulturellen Gegebenheiten folgen können;
ein hohes Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte.
Die Bestimmungen der Verträge berühren in keiner
Weise die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, nichtwirtschaftliche
Dienste von allgemeinem Interesse zur Verfügung
zu stellen, in Auftrag zu geben und zu organisieren.
Vor diesem Hintergrund bleibt abzuwarten, ob der Rat von dieser Möglichkeit überhaupt Gebrauch machen will. Im Laufe des Jahres 2010 gab es jedenfalls keine dahingehende Initiative. Vielmehr hat es eine durch den Vertrag positiv
belebte Diskussion um die Frage ergeben, inwieweit die europäischen Wettbewerbs- und Beihilferegeln, die für sämtliche Dienstleistungen geschaffen wurden, sinnvollerweise auf die sozialen Dienste angewendet werden können
und wo es abweichender Regelungen bedarf. Der Rat der Sozialministerinnen und -minister hat im Dezember 2010 in seinen Schlussfolgerungen zu den sozialen Diensten festgehalten, dass ihr Verhältnis zum Binnenmarkt gerade angesichts der sozialen Ziele der Union einer eingehenderen Klärung bedarf, und die Kommission aufgefordert, hier für mehr Rechtssicherheit zu sorgen. Gleichzeitig haben sich die Mitgliedstaaten im Sozialschutzkomitee bereits auf einen Freiwilligen Europäischen Qualitätsrahmen für soziale Dienste einigen können.
8. Institutionen und Verfahren
Neben den Elementen mit besonderem sozialpolitischem Bezug hat der Vertrag von Lissabon vor allem Neuerungen im Bereich Institutionen und Verfahren gebracht. Das frühere Mitentscheidungsverfahren heißt nun „ordentliches
Gesetzgebungsverfahren“ und wird zum Regelfall: Das Europäische Parlament setzt in diesen Fällen fast gleichberechtigt mit dem Rat der EU gemeinsam Recht, der Rat entscheidet mit qualifizierter Mehrheit. Die Anwendung des Verfahrens wurde auf viele Bereiche (z.B. die Einwanderungs- und Verkehrspolitik) ausgedehnt, sodass das Parlament eine beträchtliche Stärkung seiner Position erfahren hat; es bekommt zudem eine stärkere Position im
Haushaltsverfahren der EU. All dies entspricht dem Wunsch nach einer stärkeren demokratischen Legitimation der EUPolitik. Das Parlament hat diese neue Stellung im Jahr 2010 selbstbewusst demonstriert, als es beispielsweise
zum Austausch von Datensätzen mit den USA Nachverhandlungen für einen besseren Grundrechteschutz durchgesetzt hat.
Bei den sozialpolitischen Rechtsakten der EU wird das Parlament weiterhin gemeinsam mit dem Rat tätig oder wird durch Anhörungen beteiligt. Im Bereich der reinen Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten bleibt kein
institutioneller Raum für das Parlament; hier handeln die Regierungen der Mitgliedstaaten mit Unterstützung der Kommission. Aber das letzte Jahr hat bewiesen, dass das Europäische Parlament sich zu den in der Offenen Methode
der Koordinierung behandelten Themen durch die Anfertigung von umfangreichen Stellungnahmen und ggf. durch die Durchführung von Anhörungen und Veranstaltungen einbringt, seine Haltung gegenüber den „eigentlich“ Handelnden zum Ausdruck bringt und sich selbst durchaus als Akteur in der Debatte begreift. Ein gutes Beispiel ist hier die Entschließung „zu der Bedeutung des Mindesteinkommens für die Bekämpfung der Armut und
die Förderung einer integrativen Gesellschaft in Europa“ aus dem Oktober 2010. Das Europäische Parlament wird durch den Vertrag von Lissabon verstärkt zu einem wichtigen Ansprechpartner für nationale Regierungen und für
Interessenvertreter – auch im Bereich der Sozialpolitik.
Neu eingeführt wurde durch den Vertrag der hauptamtliche Präsident des Europäischen Rates. Für zweieinhalb Jahre sitzt nun der ehemalige belgische Premierminister Herman Van Rompuy den Treffen der Staats- und Regierungschefs vor und vertritt den Rat nach außen. Ob damit endlich die
geforderte „europäische Telefonnummer“ – also ein einheitlicher Ansprechpartner – geschaffen wurde, ist sehr fraglich: Gleichzeitig etablierte der Vertrag das Amt des „Hohen Vertreters der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik“. Die Funktion wird für fünf Jahre von der ehemaligen britischen Kommissarin Catherine Ashton ausgeübt. Das Jahr 2010 zeichnet sich vor diesem Hintergrund vor allem dadurch aus, dass für beide neuen Ämter eine
konkrete Ausgestaltung und Abstimmung gefunden werden musste, da beide mit der Repräsentation der EU nach Außen beauftragt sind. Noch dazu befindet sich der neu geschaffene Europäische Auswärtige Dienst, den die EUAußenbeauftragte leitet, gerade erst im Aufbau.
Ab 2014 treten die Regelungen des Vertrages von Lissabon zur verstärkten Anwendung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rat in Kraft. Damit wird das Vetorecht der Mitgliedstaaten weiter reduziert. Die Methode
der „doppelten Mehrheit“ soll dabei sowohl die Gleichheit der Mitgliedstaaten als auch die Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger sicherstellen. Dazu wird bei Abstimmungen im Rat sowohl eine Mindestanzahl von Stimmen der Mitgliedstaaten erforderlich sein als auch eine Mindestanzahl von durch die Regierungen repräsentierten Bürgerinnen und Bürgern. Dann wird sich zeigen, ob der Vertrag das Versprechen auf höhere Effizienz und verbesserte
Handlungsfähigkeit wird einlösen können. Im Bereich der Sozialpolitik bleibt es jedoch beim Prinzip der Einstimmigkeit. Schon heute gilt im Interesse einer gesteigerten Transparenz, dass der Rat öffentlich tagen muss, wenn er über EU-Gesetzgebung berät und abstimmt.
Rolle und Stellung der deutschen Kommunen werden durch den Vertrag von Lissabon gestärkt. Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ist in Deutschland im Grundgesetz und in den Landesverfassungen verankert, fand
aber im europäischen Primärrecht keine Erwähnung. In Artikel 4 EUV wird nun die „regionale und lokale Selbstverwaltung“ als Teil der „grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen“ der nationalen Identität
der Mitgliedstaaten anerkannt und die kommunale Selbstverwaltung damit europarechtlich garantiert. Praktische Bedeutung erhält diese neue Sicht auf die Kommunen auch durch eine Stärkung des Ausschusses der Regionen (AdR). Dieses Gremium, in dem die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften der Mitgliedstaaten repräsentiert sind, berät die europäischen Institutionen bei der Rechtsetzung (Artikel 300, 305–307 AEUV). Durch den Vertrag von Lissabon hat der AdR nun auch die Möglichkeit erhalten, beim EuGH „im Namen der Städte und Gemeinden“ Klage zu erheben, wenn er eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips feststellt, weil durch einen EU-Rechtsakt die Kompetenzen
der EU überschritten werden und dadurch das Recht auf lokale Selbstverwaltung verletzt wird.
Die nationalen Parlamente werden durch den Vertrag von Lissabon stärker in die Verantwortung für die europäische Politik genommen, sie erhalten aber auch mehr Rechte. Artikel 12 EUV und das Protokoll Nr. 1 regeln „die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union“. Insbesondere die schnelle und eingehende Unterrichtung und die Beteiligung an Vertragsänderungsverfahren werden detailliert dargelegt. Die Parlamente haben eine besondere Rolle bei der Überwachung der Einhaltung der
Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit erhalten und können ihr Recht auf vorrangige Politikgestaltung nun durch frühzeitige Einsprüche und letztlich auch durch Klagen vor dem EuGH verteidigen.
Der Deutsche Bundestag hat diese neue Verantwortung seit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon angenommen. Im Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union wird übergreifend die europäische Politik begleitet, wobei die Prüfung der Prinzipien von Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit einen Schwerpunkt bildet, und verstärkt wurde im letzten Jahr auch in den Fachausschüssen zu europapolitischen Themen gearbeitet. Insbesondere das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 zum Vertrag von Lissabon hatte hier neue Akzente gebracht. Das Gericht hat das deutsche Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon für verfassungsgemäß
erklärt, gleichzeitig aber die hohe Verantwortung des Deutschen Bundestages für eine kontinuierliche aktive Beteiligung an der Gestaltung Europas, die sog. Integrationsverantwortung, betont. In der Folge des Urteils wurden die
Verwaltungsbestimmungen, die die Informations- und Beteiligungsverfahren
zwischen Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung regelten, in Gesetze überführt und weiter konkretisiert. Das Verfassungsgericht hatte auch darauf
hingewiesen, dass der Vertrag von Lissabon insbesondere nicht gegen das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes verstoße, indem er die sozialpolitischen GestaltungsmögGestaltungsmöglichkeiten des Deutschen Bundestages zu weit einschränke und eine europäische Politik primärrechtlich diktiere, die soziale Aspekte nicht ausreichend berücksichtige. Vielmehr sei die Entwicklung zu einer Stärkung der sozialen Ziele und Instrumente zu beobachten. Gleichwohl handele es sich gerade bei der Sozialpolitik um ein Gebiet, dessen wesentliche Entscheidungen auch in der Zukunft in der Verantwortung der deutschen Gesetzgebungsorgane getroffen werden müssten. Nach Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts müsse namentlich die Existenzsicherung des Einzelnen weiterhin primäre Aufgabe der Mitgliedstaaten bleiben, auch wenn eine Koordinierung bis hin zur allmählichen Angleichung nicht ausgeschlossen sei.
Der Vertrag von Lissabon hat den Handlungsrahmen der Europäischen Union verändert; ob sie wie angestrebt demokratischer, transparenter und effizienter wird, kann sich erst im Laufe der kommenden Jahre erweisen. Im letzten Jahr haben sich die europäischen Institutionen auf die Änderungen zunehmend eingestellt, allerdings waren ihre Aufmerksamkeit und Energie überwiegend auf die Bewältigung der Finanz-, Wirtschafts-, Währungs- und Haushaltskrise
gerichtet. Im Bereich der Sozialpolitik haben die Vertragsänderungen die Bedingungen nicht grundlegend verändert: Noch immer liegen die Kompetenzen zum Großteil bei den Mitgliedstaaten. Aber aus den neuen Regelungen des Vertrages von Lissabon hat sich durchaus der Spielraum für eine verstärkte Wirkung sozialer Maßnahmen im Unionshandeln ergeben, sei es durch die stärkere Betonung der sozialen Ziele, durch die Aufgabe, soziale Aspekte in allen Fachpolitiken zu berücksichtigen, durch stärkere Instrumente wie die soziale Folgenabschätzung oder durch die mittel- und langfristig zu erwartenden Auswirkungen der Charta der Grundrechte. Dieser Spielraum
muss allerdings im täglichen Handeln, bei der Politikgestaltung, Rechtsetzung und Rechtsprechung weiter mit Leben gefüllt werden, wenn aus den verbesserten Möglichkeiten eine echte Stärkung des sozialen Europas erwachsen soll.
Britta Spilker ist Referentin in der Stabsstelle Internationales
beim Deutschen Verein für öffentliche und
private Fürsorge e.V., Berlin.
Quelle: NDV, Ausgabe 2/2011, 91. Jg.: Nachdruck mit freundlicher Genehmigung der Redaktion und der Autorin.