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Timestamp: 2017-08-17 13:32:00
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Artículo recibido el 24 de mayo y aprobado el 30 junio de
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Blanca Núñez Sevilla
1 LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECONÓMICA Y SUS NUEVAS MANIFESTACIONES: LA IRRUPCIÓN DEL DENOMINADO SOFT LAW The administrative regulations in economics issues its new manifestations: irruptions of the so called soft law José Luis Lara Arroyo* * El autor es profesor de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile y de la Universidad Adolfo Ibáñez en materias propias del Derecho de la Regulación y de la Resolución Alternativa de Controversias. Actualmente cursa el Doctorado en Derecho en la Pontificia Universidad Católica, en cuyo contexto elaboró el trabajo que a continuación se presenta. Artículo recibido el 24 de mayo y aprobado el 30 junio de
2 LARA ARROYO, JOSÉ LUIS (2011) : "LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECO- NÓMICA Y SUS NUEVAS MANIFESTACIONES: LA IRRUPCIÓN DEL DENOMINADO SOFT LAW" RESUMEN: Nuestra regulación económica se estructura sobre la base de la subsidiariedad y de la libre iniciativa económica conforme al estatuto jurídico previsto en la Constitución Política de la República (CPR). La regla general es que todo emprendimiento económico queda subordinado a las normas de derecho común aplicables, sin perjuicio de aquellas esferas de la actividad empresarial que por su naturaleza impongan el establecimiento de reglas especiales. Este régimen especial ha dado origen a nuevas formas de regulación en materia económica, en su gran mayoría con motivo de la importación de instrumentos normativos comparados. Así, irrumpe la figura del soft law administrativo a través de la dictación de guías, directivas e instrucciones que suelen solapadamente regular actividades económicas planteando la disyuntiva de si existe realmente el soft law en nuestro ordenamiento o estamos frente a un hard law exceptuado de mecanismos de control de la actividad formal de la administración. PALABRAS CLAVES: regulación - acto administrativo - soft law ABSTRACT: Our economic regulation is structured on the basis of the subsidiarity and free economic initiative in accordance with the legal status provided for in the Constitution. The general rule is that any undertaking economic is going to be subordinated to the rules of common law applicable, without prejudice to those areas of business activity that by its nature imposed the establishment of special rules. This special regime has given rise to new forms of regulation in the economic sphere, in its great majority on the occasion of the importation of normative instruments compared. As well it reinserts the figure of the soft law administratively through the issuance of guidelines, directives and instructions that are often sneak into regular economic activities pose a dilemma if there is actually the soft law in our legal system or we will be faced with a hard law exempted from control mechanisms of formal activities of the administration. KEY WORDS: regulations administrative act- soft law INTRODUCCIÓN Cualquiera sea la entidad de un determinado emprendimiento económico, como tal, este se encuentra amparado por la garantía constitucional del artículo 19 n 21 de la CPR, en cuanto nuestro ordenamiento asegura a todas las personas la libre iniciativa económica en la medida que se ejerza 162
3 ARS BONI ET AEQUI (AÑO 7 N O 2): PP con respeto a las normas legales que la regulen. De ahí, que en nuestro medio ya a partir de la CPR - se consagra la libertad de empresa o libertad de emprendimiento con la sola sujeción a respetar las normas legales que la regulen, esto es, en cuanto dicha actividad se sujete al ordenamiento regulador vigente. Por lo anterior, el ámbito de actuación de los sujetos económicos quedará subordinado al régimen regulatorio imperante. Dicho régimen regulador nos lleva a analizar los distintos eslabones tanto a nivel de estatuto general como particular o sectorial, desarrollándose a través de la regulación legal e infra legal, manifestada de manera principal a través del ejercicio de la potestad reglamentaria tanto de los entes dependientes (administración centralizada) como servicios públicos autónomos (administración descentralizada). Es precisamente este último eslabón del engranaje regulatorio, el que nos interesa abarcar en esta investigación, esto es, el relativo a la regulación a través del actuar administrativo de los distintos organismos con potestades normativas, fiscalizadoras, sancionatorias y en definitiva reguladoras de una determinada actividad económica, y, en cuanto dicha actividad material de la Administración últimamente no se ha reducido únicamente a la dictación de actos administrativos convencionales decretos y resoluciones - sino que se ha visto sujeta a otro tipo de manifestaciones normativas que denominaremos soft law o derecho referencial. Con todo, previo a efectuar un análisis de la recepción del denominado derecho referencial en nuestro ordenamiento económico, nos pronunciaremos acerca del régimen regulatorio chileno en materia económica así como respecto de sus principios y características, tanto desde la perspectiva general como particular, para posteriormente referirnos a estas nuevas fuentes de regulación y esbozar sus contornos, implicancias y desafíos desde el punto de vista normativo. I. LA REGULACIÓN ECONÓMICA. PRESUPUESTOS DE LA REGULACIÓN DE UNA DETERMINADA ACTIVIDAD La regulación 1 importa una manifestación del actuar administrativo en orden a disciplinar una determinada actividad. El problema reside en 1 En tal sentido, semánticamente, la expresión regular importa Ajustar, reglar o poner en orden algo, o Determinar las reglas o normas a que debe ajustarse alguien o algo. Vid. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. Disponible edición digital en <www.rae.es>, fecha consulta: 16 de julio de
4 LARA ARROYO, JOSÉ LUIS (2011) : "LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECO- NÓMICA Y SUS NUEVAS MANIFESTACIONES: LA IRRUPCIÓN DEL DENOMINADO SOFT LAW" determinar cuál es el quantum y la forma adecuada de regular un determinado sector de una precisa actividad en un momento dado. En cuanto a lo primero, nos lleva al tradicional péndulo existente entre modelos de regulación más bien intensivos que a momentos pueden ser manifestaciones de intervencionismo, frente a modelos más bien liberales que tienden más bien a predicar las bondades de la autorregulación, como en la especie acontece con la reducción de costos de transacción. Bajo la esfera del Derecho Comparado se ha identificado la potestad reguladora con la facultad de policía de los estados. De esta manera, la doctrina ha sostenido que por regular debe entenderse, una forma de intervención que ejercen ciertas autoridades administrativa y que consiste en imponer, en vistas de asegurar el orden público, limitaciones a las libertades de los individuos. 2 Ahora bien, la materialización de la regulación a través de la función reguladora o de policía ha llevado a que se entienda esta última como aquella actividad que la Administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades que, por razones de interés público, limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos y con la finalidad de garantizar el normal ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos. 3 En nuestro medio, Arturo Fermandois, desde el punto de vista constitucional, entiende la regulación como aquella que somete a la actividad al imperio de una normativa que le señala el cómo debe ejercerse. 4 Esta concepción en nuestro medio de regulación ha sido refrendada por la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional al señalar que, regular una actividad es someterla al imperio de una reglamentación que indique cómo puede realizarse; pero en caso alguno, bajo pretexto de regular un accionar privado, se pueden llegar hasta obstaculizar e impedir la ejecución de los actos lícitos amparados por el derecho ( ). 5 La actividad económica en Chile no se encuentra sujeta a una regulación especial sino afecta a aquella aplicable a todo actuar individual, subordinándose al estatuto general aplicable a los particulares, estructurado sobre la base de la autonomía de la voluntad, la buena fe negocial y las normas jurídicas de general aplicación, salvo tratándose de aquellos casos que el 2 Vidal (2008) p Garrido (2002) pp. 156 y Fermandois (2006) p Tribunal Constitucional. Decreto Supremo n 327 del Ministerio de Obras Públicas, rol nº 167 (1993) considerando
5 ARS BONI ET AEQUI (AÑO 7 N O 2): PP legislador estimó necesario disciplinar, en atención, entre otros, al interés público comprometido. Por esta razón, la regla general va a ser que una actividad económica quede en principio sujeta al régimen jurídico común aplicable a los particulares, esto es a la normativa civil, comercial, laboral, tributaria, etc., contemplada principalmente en las compilaciones recogidas tanto por el Código Civil (CC) como por el Código de Comercio. En consecuencia, la estructura regulatoria se desprende del rol subsidiario del Estado, emanado de la propia CPR, en cuanto impone como deber del Estado fomentar y promover la libre iniciativa individual, respetando las normas que la regulen en cuanto éstas se encuentren expresamente establecidas. Lo anterior, en atención a que nuestro sistema constitucional establece las bases de protección de toda actividad económica tanto por la vía formal como sustancial, esto es, al imponer un límite al actuar de los órganos administrativos y por otra parte, al consagrar un verdadero estatuto tutelar del emprendimiento económico en Chile. En efecto, la CPR consagra un preciso límite tanto al legislador como a la autoridad administrativa, al disponer que sólo se puede regular una actividad económica en virtud de una norma legal, y por otra parte, al circunscribir el ámbito de competencias y facultades de los aludidos organismos públicos a una expresa habilitación legal previa (artículos 6 y 7 de la CPR), estableciendo un freno a cualquier intento regulador sin sustento legal- por parte de la autoridad administrativa. Por otra parte, nuestro sistema constitucional no sólo fomenta las inversiones y emprendimientos, sino que también establece un generoso estatuto de protección de la actividad económica al reconocer a todas las personas (naturales y jurídicas) la libre iniciativa económica, la igualdad de trato en materia económica, la no discriminación, el derecho a la propiedad y el derecho de propiedad, y en definitiva, la no afectación de los derechos en su esencia. Es tal, la orientación tutelar del referido estatuto jurídico, que incluso en aquellas situaciones de excepción constitucional (estado de emergencia, de asamblea, de catástrofe, de sitio), las facultades de la autoridad pública se encuentran reguladas y acotadas como garantía a los derechos de las personas y, en lo que aquí interesa, de la actividad económica (artículos 39 a 45 de la CPR y Ley Orgánica Constitucional sobre Estados de Excepción Constitucional). En consecuencia, podemos señalar que el sistema chileno no establece per se una regulación de la actividad y emprendimiento económico, sino que 165
6 LARA ARROYO, JOSÉ LUIS (2011) : "LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECO- NÓMICA Y SUS NUEVAS MANIFESTACIONES: LA IRRUPCIÓN DEL DENOMINADO SOFT LAW" por el contrario fomenta la actividad mercantil, estableciendo los debidos resguardos, por cierto, pero que deben interpretarse estrictamente y en la medida que el legislador los haya impuesto, como en la especie sucede con las actividades reguladas en nuestro país, y cuyos aspectos primordiales esbozaremos a continuación. II. SOBRE LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA REGULACIÓN DE LA ACTI- VIDAD ECONÓMICA EN CHILE Ya se han delineado las principales características de la regulación de la actividad económica en Chile, corresponde referirnos brevemente a los principios fundamentales en que dicha regulación descansa, entre los cuáles podemos destacar: 1. Suplencia y subsidiariedad de la actividad estatal empresarial La CPR consagra como principio fundamental del quehacer económico, la suplencia 6, en cuanto son los particulares los llamados a iniciar un determinado emprendimiento económico y no el Estado, quién sólo lo puede desarrollar cuando los particulares no puedan hacerlo o no tengan interés en ello (suplencia), mediando una ley de quórum especial habilitante (quórum calificado). Es más, el Estado de Chile es coadyuvante del actuar empresarial en cuanto debe asegurar y promover las condiciones de seguridad y estabilidad para el normal desarrollo de los negocios. Por otra parte, el Estado y sus organismo están sujetos a la subsiariedad (del latín subsidium, esto es, ayuda), en cuanto debe ir en colaboración de una determinada actividad cuando esta lo requiera, por ejemplo, a través de actividades de fomento o mediante el otorgamiento de subsidios estatales 7. 6 Cuya precisión advertimos en la Encíclica Quadragesimo Anno de S.S Pío XI (1931) n. 79, cuyo texto reza que por el cambio operado en las condiciones sociales, muchas cosas que en otros tiempos podrían realizar incluso las asociaciones pequeñas, hoy sólo son posibles a las grandes corporaciones, sigue, no obstante, en pie y firme en la filosofía social aquel gravísimo principio inamovible e inmutable: como no se puede quitar a los individuos y darlo a la comunidad lo que ellos pueden realizar con su propio esfuerzo e industria, así como tampoco es justo, constituyendo un grave perjuicio y perturbación del recto orden, quitar a las comunidades menores e inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar y dárselo a una sociedad mayor más elevada, ya que toda acción de la sociedad, por su propia fuerza y naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del cuerpo social, pero no destruirlos y absorberlos. 7 Así, en opinión del erudito filósofo del derecho, Carlos Ignacio Massini (1986) p. 54, respecto de estas actividades (necesarias para el bien común); la función del poder político, 166
7 ARS BONI ET AEQUI (AÑO 7 N O 2): PP Respeto irrestricto de la certeza jurídica y derecho de propiedad Por su parte, nuestro sistema jurídico consagra una serie de garantías de protección de la actividad económica, destacándose entre ellas, principalmente el derecho de propiedad que goza el titular de un emprendimiento económico y del cuál no puede ser despojado ya sea por terceros ni menos aún por la autoridad administrativa, sino mediando una expropiación de por medio concurriendo las respectivas exigencias legales (artículo 19 n 24 de la CPR y Decreto Ley n sobre Procedimiento Expropiatorio). Por tales motivos, los inversionistas pueden tener la certeza que actuando con apego a la normativa general y sectorial aplicable no pueden ser privados de una determinada autorización otorgada por la autoridad administrativa competente, y de proceder ello, importaría una infracción al ordenamiento vigente susceptible de ser perseguido tanto en sede nacional (acciones y garantías constitucionales) como internacionales (sistemas de solución de controversias, Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones CIADI-, etc). 3. Igualdad de trato entre inversionistas nacionales y extranjeros Se constituye en una garantía para los inversionistas extranjeros, toda vez que la regla general en nuestro sistema es que no existe discriminación entre inversionistas nacionales y extranjeros (artículo 19 n 2, y 22 de la CPR y artículo 57 del CC), y, sólo excepcionalmente, se establecen determinadas y precisas restricciones al ingreso de capitales extranjeros (adquisición de bienes en zonas fronterizas, participación en medios de radiodifusión sonora, etc.). Es más, como contrapartida, la normativa general establece una serie de normas sobre fomento de la inversión extranjera, como en la especie es de asistencia, de ayuda, de establecimiento de aquellas condiciones exteriores que hagan posible su cumplimiento eficaz. Esta ayuda es de la esencia misma de la sociedad (el paréntesis es nuestro). En este sentido Massini, aludiendo a la subsidiariedad argumenta que esta ayuda puede llegar a transformarse en suplencia, cada vez que los particulares se manifiesten incapaces de cumplir eficazmente con sus responsabilidades para con el bien común. Así como también, el propio Antonio Millán Puelles (1979) p. 156 señala que El Estado tiene la obligación de suplir a los particulares en todo aquello que el bien común lo requiera y que éstos aunque sea en principio de su competencia- no realicen por falta de medios o por cualquier otra razón. La necesidad de esta suplencia estatal es evidente, puesto que el gobernante se halla en el deber de hacer todo lo posible y necesario por el bien común. 167
8 LARA ARROYO, JOSÉ LUIS (2011) : "LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECO- NÓMICA Y SUS NUEVAS MANIFESTACIONES: LA IRRUPCIÓN DEL DENOMINADO SOFT LAW" acontece con el Estatuto de la Inversión Extranjera (Decreto Ley n 600), sin perjuicios de los numerosos Tratados de Libre Comercio bilaterales y multilaterales, Acuerdos de la Organización Mundial de Comercio, Acuerdos de Protección de Inversiones, debidamente suscritos y ratificados por Chile, etc. 4. Existencia de mecanismos de control de la actividad reguladora Nuestro sistema es bastante generoso en lo que se refiere al control de legalidad del actuar de los órganos reguladores, ya sea en sede administrativa como jurisdiccional. Así, encontramos una multiplicidad de acciones de protección de inversiones frente a eventuales abusos por parte de competidores, terceros o de la propia autoridad reguladora, tal es el caso, en el ámbito constitucional del recurso de protección de garantías constitucionales (artículo 20 de la CPR, Auto Acordado de la Corte Suprema de 2007), recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad (artículo 93 de la CPR), recurso de amparo económico (Ley n , artículo 19 n 21 de la CPR, Auto Acordado de la Corte Suprema de 1932), nulidad de derecho público (artículo 7 de la CPR), acción declarativa de mera certeza; o bien, en el ámbito legislativo y administrativo, el reclamo de ilegalidad municipal (artículo 140 de la Ley n ), recurso de reposición y jerárquico (artículo 10 de la Ley n y artículo 59 de la Ley n ), invalidación (artículo 53 de la Ley n ), recurso de revisión (artículo 60 de la Ley n ), y los diversos reclamos de ilegalidad contemplados en las leyes (Ley n , Ley n , etc.). 5. Especialización jurisdiccional y separación de funciones fiscalizadoras y sancionadoras Conjuntamente con la multiplicidad de acciones de protección de las actividades comerciales, existe una diversidad de sedes para la impugnación e interposición de acciones ya sean jurisdiccionales como administrativas que garantizan, en términos generales, una adecuada disociación entre el fiscalizador y el juzgador. Así, encontramos los tribunales ordinarios de justicia (con competencia amplia y residual), esto es, Corte Suprema, Cortes de Apelaciones y juzgados ordinarios; y el Tribunal Constitucional (artículos 92 a 94 de la CPR, Ley n ). Sin perjuicio de ellos, encontramos órganos que ejercen jurisdicción especial, como en la especie acontece con el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (Decreto Ley n 211, Ley n ), el Tribunal de la Contratación Pública (Ley n ), los Tribunales Tributarios y Aduaneros 168
9 ARS BONI ET AEQUI (AÑO 7 N O 2): PP (Ley n ) 8, así como el Tribunal Aduanero (Decreto con Fuerza de Ley N 329 de 1979, Decreto n 298 de 1999, Decreto con Fuerza de Ley n 30 de 2004), y los jueces tributarios (Código Tributario), y los próximos Tribunales Ambientales 9. Finalmente, cabe señalar la existencia de la Contraloría General de la República que no sólo actúa como tribunal de cuentas (accountability) sino que además ejerce el control de legalidad de los actos administrativos a través del trámite de la toma de razón y control a posteriori de los actos de la administración ya sea de oficio o a petición de parte. Lo relevante radica en que los pronunciamientos de contraloría (dictámenes) gozan de fuerza vinculante para los órganos reguladores de la administración afectos a su control, conforme da cuenta su normativa orgánica constitucional (Ley n ). III. LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA SECTORIAL La actividad económica se encuentra regulada sólo en aquellos casos en que el legislador estimó necesario hacerlo, y subordinándose a las garantías constitucionales ya anunciadas. En tal sentido, la regulación general se encuentra contenida en normas de derecho civil y mercantil aplicable a todos los actores económicos, sin perjuicio de la regulación particular que se asumió como necesaria frente a determinadas actividades económicas, respecto de las cuáles nos pronunciaremos a continuación. 1. Actividad financiera y bancaria Es tal vez, una de las actividades económicas mas reguladas, como consecuencia del interés público comprometido y de delicadas experiencias pasadas (situación de la década de 1980). Como tal, se encuentra sujeta a una serie de disposiciones legales de las cuáles se desprende una profusa regulación administrativa. En efecto, la actividad bancaria en nuestro país se encuentra sujeta a la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central n , a la Ley General de Bancos (Decreto con Fuerza de Ley n 3 de 1997), así como a una serie de disposiciones administrativas tales como los Compendios de Normas del 8 Que han comenzado de manera progresiva su establecimiento y funcionamiento en el país, coexistiendo con la anterior jurisdicción aduanera y tributaria, radicada esta última, en el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos. 9 Cuyo Proyecto de Ley que los crea se encuentra en actual trámite en el Congreso Nacional, boletín n , ingresado a tramitación el 3 noviembre
10 LARA ARROYO, JOSÉ LUIS (2011) : "LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECO- NÓMICA Y SUS NUEVAS MANIFESTACIONES: LA IRRUPCIÓN DEL DENOMINADO SOFT LAW" Banco Central (de Cambio Internacional, de Normas Financieras), las normativas dictadas por los reguladores sectoriales (Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras), etc. Por su parte, estrechamente vinculada con la anterior, encontramos la normativa reguladora del mercado de capitales chileno, contemplada principalmente en la Ley sobre Mercado de Valores (Ley n ), la Ley sobre Sociedades Anónimas (Ley n y su Reglamento contenido en el Decreto Supremo n 587 de 1982), Ley sobre Fondos de Pensiones (Decreto Ley n de 1980), Ley de Fondos Mutuos (Decreto Ley n de 1976), Ley sobre Fondos de Inversión (Ley n ), Ley sobre Fondos de Inversión Internacional (Ley n ), Ley sobre Compañías de Seguros (Decreto con Fuerza de Ley n 251 de 1931), Ley Sobre Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) (Decreto Ley n 3.538), Ley sobre Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) (Decreto con Fuerza de Ley n 101 de 1980), etc., conjuntamente con la nutrida normativa administrativa dictada por las entidades reguladoras (SVS y Superintendencia de AFP). La referida normativa, tiene por objeto establecer los requisitos para emprender la actividad financiera en nuestro país, el procedimiento de autorización, fijar las operaciones que pueden efectuar las empresas, los límites y condiciones de operación, regular la oferta pública de valores, la emisión de títulos de deuda y de capital, disciplinar la información que los agentes deben proporcionar al mercado, regular el uso de información privilegiada (insider trading), así como el régimen sancionatorio aplicable, todo ello con el objeto de garantizar la confianza en la industria, fomentar la competencia y en definitiva, resguardar una adecuada marcha de la economía. 2. Actividades vinculadas con recursos naturales y energía Se constituye en un área de la actividad económica, cuya regulación es relativamente reciente y en desarrollo. En esta área podemos encontrar los más diversos sectores productivos, a saber: i) Minería; ii) Energía; y iii) Medioambiente. A) Minería La actividad minera en Chile, se encuentra sujeta a un marco normativo general contenido en la CPR (artículo 19 N 24) y el Código de Minería, así como afecta a normativa particular como en la especie sucede con la Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras (Ley n ) y el Reglamento de Seguridad Minera (Decreto Supremo N 132 de 2004), estructurándose su marco normativo sobre la base de la existencia de una concesión 170
11 ARS BONI ET AEQUI (AÑO 7 N O 2): PP de exploración y de explotación, constituidas por decisión judicial una vez cumplidos los requisitos impuestos por el legislador. B) Energía La regulación de la actividad energética se ha desarrollado enormemente durante los últimos años, producto de la necesidad de fomentar el desarrollo de los proyectos y la diversificación de la matriz energética chilena, fomentando las inversiones principalmente a través del ingreso de capitales extranjeros, atendida la envergadura de los proyectos. De esta manera, la normativa chilena distingue básicamente tres segmentos: la generación, el transporte (transmisión) y la distribución eléctrica (sujeta a un régimen concesional). Desde el punto de vista normativo, la regulación eléctrica se encuentra contenida principalmente en la Ley General de Servicios Eléctricos (Decreto con Fuerza de Ley n 4 de 2006), y sus modificaciones, así como en su Reglamento (Decreto Supremo n 327 de 1998), radicándose la implementación y la fiscalización de la misma, en sus reguladores sectoriales, a saber, Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) (Ley n ) y la Comisión Nacional de Energía (CNE) (Decreto Ley n de 1979), respectivamente. Ahora bien, es tal vez el segmento de la generación ya aludido, el que ha experimentado un mayor desarrollo reciente, y principalmente sobre la base de la incorporación por medio de la Ley n de una modificación legislativa que incentiva el desarrollo de Energías Renovables No Convencionales (ERNC), como en la especie sucede, por ejemplo, con la energía solar, biomasa, eólica, mini centrales hidráulicas, obligando en ciertas condiciones a las empresas generadoras a que parte de la energía inyectada al sistema provenga de ERNC a riesgo de exponerse a la aplicación de sanciones. Por otra parte, cabe destacar el desarrollo que ha evidenciado la regulación de otras fuentes energéticas, como sucede con la regulación de la energía geotérmica (Ley n y su Reglamento (Decreto Supremo n 142 de 2000)), así como con la energía nuclear (Ley n , Ley n y Reglamento de Protección Física de las Instalaciones y de los Materiales Nucleares (Decreto Supremo n 87 de 1985)). 171
12 LARA ARROYO, JOSÉ LUIS (2011) : "LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECO- NÓMICA Y SUS NUEVAS MANIFESTACIONES: LA IRRUPCIÓN DEL DENOMINADO SOFT LAW" C) Gas e Hidrocarburos Las inversiones en materia de gas, se encuentran sujetas a la Ley General de Gas (Decreto con Fuerza de Ley n 323 de 1931), que establece una exhaustiva regulación en la generación, transporte y distribución de gas. Por su parte, en materia de hidrocarburos, nuestro país no se ha caracterizado por ser un gran productor, sino más bien dependiente de sus importaciones. Sin embargo, existe un conjunto de disposiciones legales particulares que gobiernan el desarrollo de los proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos en Chile, que desde ya reconoce el derecho preeminente del Estado conforme da cuenta nuestro propio texto constitucional (artículo 19 n 24). Producto de lo anterior, tradicionalmente ha sido el Estado, quién a través de la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP) se ha dedicado a la exploración y explotación de hidrocarburos, sin embargo la normativa abre un interesante espacio a los inversionistas por la vía de la suscripción con el Estado de Chile de Contratos Especiales de Operación Petrolera (CEOPS), conforme a la normativa contenida en el Decreto Ley n de 1975 del Ministerio de Minería, como en la especie ha sucedido con la reciente adjudicación de contratos de operación en la Cuenca de Magallanes (XII Región), que concitó un gran interés por parte de operadores internacionales. Como cuestión final, en materia de recursos naturales y energía, conviene hacer presente la regulación medioambiental existente contenida en la Ley de Bases Generales del Medioambiente (Ley n de 1994) y en el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Supremo n 95 de 2002), que consagran básicamente la institucionalidad ambiental en Chile, estructurada fundamentalmente sobre la existencia de un Ministerio del Medioambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), una Superintendencia del Medioambiente, y los Tribunales Ambientales actualmente en tramitación ante el Congreso Nacional. A ello, debería el Servicio de Biodiversidad y de Areas Protegidas, conforme al mandato conferido al ejecutivo por parte de la Ley n que modificó la institucionalidad ambiental. A lo anterior, se debe sumar la diversidad de normativa administrativa existente en materia sanitaria (Código Sanitario), de derechos de aprovechamiento de aguas (Código de Aguas, Resolución n 425 de la Dirección General de Aguas de 2008 sobre exploración y explotación de agua subterránea), sobre sustancias peligrosas contenido en el Reglamento Sanitario Sobre Manejo de Residuos Peligrosos (Decreto Supremo n 148 de 2003), Reglamento de Transporte de Cargas Peligrosas por Calles y Caminos (Decreto Supremo n 298 de 1995), Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas 172
13 ARS BONI ET AEQUI (AÑO 7 N O 2): PP en los Lugares de Trabajo (Decreto Supremo n 594 de 2000), Resolución sobre Lista de Sustancias Peligrosas para la Salud (Resolución Exenta n 714 de 2002), Decreto con Fuerza de Ley n 1 de 1990 que Determina Materias que Requieren Autorización Sanitaria Expresa, Ley de Seguridad Minera (Decreto Supremo n 132 de 2002), las Normas Chilenas Oficiales NCh382.Of2004 sobre sustancias peligrosas (clasificación general), la NCh2120/1.Of2004 sobre sustancias peligrosas (parte 1, clase 1 sobre explosivos), NCh Of2003 sobre transporte de sustancias peligrosas, NCh389.Of1974 sobre sustancias peligrosas (explosivos-medidas de seguridad en la inutilización y destrucción de explosivos de uso industrial) y sus modificaciones. 3. Sector de infraestructura, transportes y telecomunicaciones La regulación en materia de infraestructura se contiene básicamente en las normas sobre contratos de construcción y concesiones de obras públicas, que han dado paso a grandes proyectos de inversión en materia de autopistas urbanas e interurbanas, aeropuertos, centros hospitalarios, recintos carcelarios, instalaciones portuarias, etc. En tal sentido desde un punto de vista general, podemos señalar que la actividad se encuentra sujeta a la Ley de Concesiones de Obras Públicas (Decreto con Fuerza de Ley n 164 de 1991 y su Reglamento (Decreto n 956 de 1997), a la normativa sobre contratos de obra pública (Reglamento contenido en Decreto Supremo n 75 de 2004), a la Ley General de Caminos (Decreto con Fuerza de Ley n 850 de 1998), a la Ley que Moderniza el Sector Portuario (Ley n ), a la Ley General de Servicios Sanitarios (Decreto con Fuerza de Ley n 382 de 1989 y su Reglamento (Decreto n de 2005), a la Ley sobre Tarifas de Servicios Sanitarios (Decreto con Fuerza de Ley n 70 de 1988). La fiscalización del cumplimiento de la normativa en materia de infraestructura, ha quedado entregada a diversas autoridad administrativas, destacando entre ellas, la Dirección de Vialidad (Caminos, Decreto con Fuerza de Ley del Ministerio de Obras Públicas n 850 de 1997), la Dirección General de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas (Concesiones de Obras Públicas, Decreto con Fuerza de Ley del Ministerio de Obras Públicas n 164 de 1991, Ley de Concesiones de Obras Públicas), la Dirección General de Aeronáutica Civil (Ley n , Decreto n 222 de 2005), la Junta de Aeronáutica Civil (Decreto con Fuerza de Ley n 241 de 1960), y la Dirección de Aeropuertos del Ministerio de Obras Públicas (Aeropuertos. Decreto con Fuerza de Ley n 850 de 1997), la Superintendencia de Servicios Sanitarios (Ley n ). 173
14 LARA ARROYO, JOSÉ LUIS (2011) : "LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECO- NÓMICA Y SUS NUEVAS MANIFESTACIONES: LA IRRUPCIÓN DEL DENOMINADO SOFT LAW" El sector de transporte es otra actividad que se encuentra cuidadosamente regulada atendido el impacto social que presenta. Su tratamiento, atiende en general al medio empleado. Así, el transporte público de pasajeros se encuentra sujeto a la normativa sectorial sobre transportes (Ley n , Decreto Supremo n 122 de 1991, Decreto Supremo n 38 de 1992, Decreto Supremo n 212 de 1992, Decreto Supremo n 298 de 1995, Decreto Supremo n 80 de 2004), quedando entregada la fiscalización del mismo al Ministerio de Transportes, a través de la Subsecretaría del ramo. Por su parte, el transporte aéreo está sujeto a las disposiciones contenidas en el Código Aeronáutico y a las directrices impartidas por la Dirección General de Aeronáutica Civil. Tratándose del transporte marítimo, este queda subordinado a la normativa sobre marina mercante y a la supervigilancia de la Dirección de Territorio Marítimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR, Decreto con Fuerza de Ley n 292 de 1953). Por otra parte, en materia de telecomunicaciones, existe un sistema concesional por parte de la autoridad administrativa contenido en la Ley General de Telecomunicaciones (Ley n ), que disciplina las concesiones de televisión, radiodifusión, y de telecomunicaciones en general, así como los diversos reglamentos dictados en la materia (v.g. Decreto n 45 de 1996 sobre Servicio Público Telefónico). Asimismo, conviene destacar que en general la normativa referida se funda en la convergencia tecnológica, el libre acceso a las redes y la igualdad de trato entre chilenos y extranjeros, salvo en el caso de participación en determinados medios de comunicación social sujetos a determinadas restricciones como sucede por ejemplo tratándose de la participación de capital extranjero en materia de radiodifusión sonora (artículo 9 de la Ley n de 2001). La fiscalización en materia de telecomunicaciones ha quedado entregada en términos generales a la Subsecretaría de Telecomunicaciones SUBTELentidad encargada de regular la actividad y de fiscalizar el cumplimiento de la normativa (sin perjuicio del proyecto de ley que crea una superintendencia en la materia), no obstante las facultades de otras entidades reguladoras, entre ellas, el Consejo Nacional de Televisión (Ley n ) o la Comisión de Calificación Cinematográfica, que imparten determinadas directrices al sector particular de la actividad que les compete. 4. Actividades agrícola, forestal y extractivas La actividad agrícola no se encuentra directamente afecta a una regulación sectorial, a diferencia de la explotación forestal que si está sujeta a 174
15 ARS BONI ET AEQUI (AÑO 7 N O 2): PP un estatuto regulador contemplado, por ejemplo, en materia de planes de manejo forestal. Tal es el caso de las disposiciones contenidas en la Ley de Bosques (Decreto n de 1931) y en el Decreto n 193 de En esta materia, le cabe un rol fundamental al Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) y a la Corporación Nacional Forestal (CONAF) (Ley n ). 10 Por su parte, la actividad extractiva especialmente regulada es la pesca y la acuicultura, que como tales se encuentran sujetas al otorgamiento de permisos y concesiones contenidas en la ley general de pesca (Decreto Supremo n 430 de 1992, Decreto n 2 de 2006) y en la Ley sobre Concesiones Marítimas (Decreto con Fuerza de Ley n 340 de 1960), quedando entregada su fiscalización al Servicio Nacional de Pesca- SERNAPESCA- (Decreto Ley n de 1978), a la Gobernación Marítima, la Armada de Chile y a la DIRECTEMAR. 5. Actividad inmobiliaria La actividad inmobiliaria en Chile se encuentra sujeta a determinada normativa sectorial. Así, la localización de los proyectos está afecta en diversos planos normativos a regulación nacional (Ley General de Urbanismo y Construcciones (Decreto con Fuerza de Ley n 458 de 1976) y Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (Decreto n 47 de 1992)), así como a instrumentos de planificación territorial en el ámbito comunal (Planes Reguladores Seccionales, Comunales e Intercomunales). Lo anterior, sin perjuicio de las facultades técnicas de la Dirección de Obras Municipales correspondiente para otorgar los respectivos permisos de obra, previa inspección técnica de los proyectos y pago de las tasas respectivas. En consecuencia, las autoridades reguladoras pasan a ser el Ministerio de Vivienda y Urbanismo a través de la Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) de Vivienda (Decreto n 397 de 1977), y el Director de Obras Municipales correspondiente. 6. Actividad comercial y de entretenimiento En general, la actividad comercial se encuentra sujeta a la normativa general aplicable a todos los particulares, sin perjuicio de las disposiciones 10 Próximamente debería pasar a denominarse Servicio Forestal, una vez aprobada la respectiva Ley en el Congreso Nacional. 175
16 LARA ARROYO, JOSÉ LUIS (2011) : "LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECO- NÓMICA Y SUS NUEVAS MANIFESTACIONES: LA IRRUPCIÓN DEL DENOMINADO SOFT LAW" municipales que resulten procedentes, como en la especie sucede tratándose de las patentes municipales otorgadas por las respectivas municipalidades (Ley de Municipalidades n ), conforme lo establece la Ley de Rentas Municipales (Decreto Ley n de 1979), y a las disposiciones sanitarias (Código Sanitario), que imponen en determinados casos la obligación de contar con la respectiva autorización sanitaria por parte de la Secretaría Regional Ministerial de Salud (SEREMI de Salud respectiva). Ahora bien, existen determinadas actividades de entretenimiento que se encuentran especialmente reguladas en el sistema chileno. Tal es el caso de los Casinos de Juegos, que como tales requieren de una autorización por parte de la autoridad (permiso de operación) otorgada por un determinado plazo y en un número limitado atendiendo la distribución geográfica del país, quedando entregada su regulación a la Ley de Casinos (Ley n de 2004) y su Reglamento (Decreto n 287 de 2005) confiando su fiscalización a la Superintendencia de Casinos de Juegos (SCJ). 7. Contratación pública La realización de negocios con el Estado de Chile, se constituye cada vez más en una atractiva alternativa para los privados, que atendida la especial naturaleza jurídica de uno de sus actores, está sujeta a una serie de normativa, en especial en lo que se refiere al aprovisionamiento (venta) de bienes al Estado Chileno. Al respecto, conviene señalar que la norma general en el Sistema Chileno es la licitación pública, esto es, que las compras que efectúe el Estado requieren de un procedimiento concursal público efectuado por vía electrónica a través de una plataforma denominada Chilecompra, a través de la cuál los privados pueden contratar con el Estado en un sistema estructurado sobre la base de la libre concurrencia, la igualdad entre los oferentes y la estricta sujeción a las bases de licitación. En tal sentido, la regulación de las compras públicas se encuentra contemplada en la Ley sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios (Ley n de 2003) y su Reglamento (Decreto Supremo n 250 de 2004), sin perjuicio, de las normas contenidas en la Ley sobre Bases Generales de la Administración del Estado (Ley n de 1986), Ley sobre Probidad Administrativa (Ley n de 1999) y Ley sobre Bases de los Procedimientos Administrativos (Ley n de 2003). La administración del sistema ha quedado entregada a la Dirección de Compras y Contratación Pública (Chilecompra), y su fiscalización y sanción entregada al Tribunal de la 176
17 ARS BONI ET AEQUI (AÑO 7 N O 2): PP Contratación Pública, sin perjuicio de las facultades de la Contraloría General de la República y los tribunales de justicia. 8. Otras industrias reguladas Sin perjuicio de las actividades económicas sujetas a una regulación especial, existen otros sectores de las actividades económicas mas específicas que en Chile, se someten a una regulación especial pormenorizada como en la especie sucede con la actividad relacionada con el tabaco (Ley n y su Reglamento (Decreto n 18 de 1997)), la actividad vinculada al alcohol (Ley n de 2004), farmacias (Decreto n 466 de 1985), armamento (Decreto n 83 de 2008), laboratorios, cementerios (Decreto n 357 del Ministerio de Salud de 1970), aguas minerales (Decreto n 106 de 1997), hospitales y clínicas (Decreto n 152 de 2006), Jardines Infantiles (Ley n de 1971), Instituciones de Salud Provisional (Decreto con Fuerza de Ley n 1 de 2006), hoteles y establecimientos similares (Decreto n 194 de 1978), etc. Como podemos apreciar, existe un régimen general y especial de regulación, conteniéndose el primero de estos en disposiciones constitucionales y compilaciones tanto civiles como mercantiles, así como en regulaciones particulares en materias legislativas y reglamentarias. Sin perjuicio de ello, últimamente han irrumpido en nuestro ordenamiento regulatorio nuevas formas de disciplinar una determinada actividad, respecto de las cuáles nos abocaremos en el apartado siguiente. IV. LAS NUEVAS MANIFESTACIONES DE LA REGULACIÓN ECONÓMICA: LA IRRUPCIÓN DEL SOFT LAW EN CHILE 1. Consideraciones preliminares sobre la recepción del soft law en Chile El soft law, como manifestación de una realidad jurídica, reconoce sus orígenes en el Derecho Romano, que distinguía distintas tipologías de disposiciones normativas desde el punto de vista de su eficacia. Posteriormente, este soft law (por oposición al hard law), ha asumido diversas formas en nuestros sistemas jurídicos contemporáneos, siendo recogido primordialmente en el derecho internacional, disciplina jurídica que entre sus características se cuentan la ausencia de imperatividad y coercibilidad, notas distintivas de la eficacia obligacional de la norma legal (hard law). En un contexto comparado, el soft law como señalábamos se ha desarrollado en materias propias del derecho internacional. Así, siguiendo a Boyle, podemos señalar que el soft law es susceptible de ser concebido en diversas acepciones, a saber: i) El soft law como un derecho no vinculante. 177
18 LARA ARROYO, JOSÉ LUIS (2011) : "LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECO- NÓMICA Y SUS NUEVAS MANIFESTACIONES: LA IRRUPCIÓN DEL DENOMINADO SOFT LAW" Así, el autor utiliza el término en ingles not binding para especificar la no vinculación de los instrumentos a los que se les denomine como soft law; ii) El soft law como normas generales o principios, pero no reglas; y iii) El soft law como manifestación de la ley que no es aplicable a través de una resolución vinculante de controversias. En lo que refiere a la primera acepción, el autor sostiene que cuando es usado en este sentido, el soft law puede ser contrastado con el llamado hard law, el cual es vinculante. Tratándose del segundo significado, Boyle explica que el soft law se puede contrastar con las reglas, que envuelven clara y razonablemente obligaciones específicas que son en este sentido de hard law, y las normas o principios, que son más abiertas o generales en su contenido y significado pudiendo verse como más suaves (soft law). Finalmente, en cuanto al tercer significado, para Boyle es el carácter de la resolución de controversias lo que determina si estamos frente a un soft o un hard law 11. Por lo anterior, llama la atención que este soft law o derecho indicativo, al decir de los tratadistas españoles o, entre nosotros derecho referencial, paulatinamente se abre espacios en nuestro sistema jurídico. En efecto, la irrupción de este derecho indicativo o referencial se ha planteado principalmente en materias económicas, y más propiamente en tópicos de regulaciones sectoriales tan disímiles como las ambientales, libre competencia y contratación pública por citar sólo algunos casos. Frente a lo anterior, cabe intentar a partir de su noción y recepción en nuestro ordenamiento, revisar su pertinencia exponiendo argumentos a favor y en contra de su reconocimiento entre nosotros. 2. Sobre la conceptualización del soft law y sus inconvenientes La doctrina comparada 12 distingue diversos tipos de soft law, diferenciando entre aquel que produce efectos ad intra (al interior de la Administración) respecto de aquel que los genera ad extra, esto es, hacia fuera de la Administración y consecuencialmente respecto de los particulares, destinatarios del actuar administrativo. Con respecto a la primera manifestación de soft law, es decir, aquella que produce efectos dentro de la Administración, no se advierten propiamente inconvenientes ni reproches desde la perspectiva normativa, desde que se 11 Boyle (1999) pp Al respecto, adviértase, entre otros, Sarmiento (2008). 178
19 ARS BONI ET AEQUI (AÑO 7 N O 2): PP aviene con la figura de los instructivos 13 u órdenes de servicio de fuerte raigambre dentro de nuestra estructura administrativa. En efecto, dichas disposiciones buscan precisamente instruir o fijar pautas de actuación dentro de la Administración del Estado, no pudiendo producir efectos respecto de terceros o extra administración, a riesgo de importar una intromisión indebida en la reserva legal o el ejercicio de la potestad autónoma o propia de cada servicio o entidad pública, que suele traducirse en la dictación de actos administrativos (decretos o resoluciones diríamos usando la nomenclatura empleada por la Ley n sobre procedimiento administrativo). En efecto, la instrucción como manifestación del actuar de un órgano público, importa una decisión formal de órganos públicos tendiente a uniformar el actuar de otros órganos o servicios integrantes de la propia Administración, no pudiendo pretender por este conducto, abordar ámbitos propios de la ley o del reglamento, ni aún procurar dar respuesta al silencio de la norma legal. En este orden, conviene considerar que para Precht Pizarro, se trata de normas pues, preponderantemente técnicas, de buena administración, que persiguen la fijación de objetivos, condiciones y criterios generales de actuación (a veces imperativos, a veces indicativos), estas directivas no son un medio de comunicación entre autoridades, sino, ante todo, el establecimiento de una línea de conducta del propio poder discrecional de quién las emite o del ejercicio del poder discrecional del órgano subordinado. No obstante lo anterior, conviene considerar que las referidas instrucciones condicionan la aplicación que los órganos públicos dan a una determinada norma legal, de ahí la importancia de su estricta sujeción a juridicidad, y la gravedad que puede revestir su incumplimiento. 14 Así pues, la doctrina nos manifiesta que, las directivas, programas ministeriales e instrucciones de servicio pueden ser productoras de efectos jurídicos al condicionar de una cierta manera (sea general o abstracta, sea con un cierto particularismo), los actos administrativos que serán dictados bajo su amparo. 15 El problema aquí planteado reside en aquellas manifestaciones de soft law que producen efectos extra Administración, esto es, respecto de los particulares o regulados. Y, es precisamente este último tipo de soft law el que aquí nos interesa a lo menos conceptualizar, en cuanto podría participarse de características propias del acto administrativo y predicarse respecto de él, los efectos propios del actuar administrativo formalizado. Al respecto, se 13 Precht (1989) p Ibídem. 15 Idem., p
20 LARA ARROYO, JOSÉ LUIS (2011) : "LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECO- NÓMICA Y SUS NUEVAS MANIFESTACIONES: LA IRRUPCIÓN DEL DENOMINADO SOFT LAW" ha conceptualizado el derecho referencial (soft law), en su vertiente ad extra como una manifestación concertada entre el poder público y los particulares, con el fin de regular un segmento de la realidad social con efectos jurídicos sui generis. 16 Se concibe este derecho referencial o soft law como el producto de un acuerdo entre la autoridad y los particulares con el fin de regular una determinada actividad. Ello, constituye, sin duda una manifestación de una clara participación ciudadana pero que su implementación en nuestro sistema podría tener inconvenientes dadas las características propias del sistema regulador interno. De ahí, se puede esbozar una serie de argumentos por los cuáles se dificulta una conceptualización del soft law y más aún, la posibilidad de predicar su existencia y eficacia obligacional, así como, otro grupo de argumentos, por los cuáles se podría predicar la procedencia de homologar este derecho indicativo o referencial al acto administrativo con las consecuencias inherentes a ello. Entre los argumentos relativos a la improcedencia de intentar una identidad material entre soft law y acto administrativo: a) El sistema organizativo - administrativo chileno se edifica a partir de la existencia del principio de juridicidad. En efecto, nuestro ordenamiento se estructura sobre la base del denominado principio de juridicidad contemplado en los artículos. 6 y 7 de la CPR, en cuanto impone a los órganos del Estado tanto en su ser como en su obrar- un sometimiento a la CPR y a las normas dictadas conforme a ella 17. Dicha subordinación se constituye en un preciso límite al ejercicio de potestades públicas y correlativamente en una garantía a los derechos de las personas frente a un eventual abuso de la autoridad (a través de un abuso de poder, desviación de procedimiento u otros vicios de legalidad). Así, en virtud del aludido principio, la autoridad pública debe actuar conforme a su competencia y en ejercicio de la misma, dictar sólo aquellas normas que el ordenamiento jurídico expresamente le habilita y, ciertamente, dotando a las mismas del alcance correspondiente, no invadiendo en lo absoluto la esfera reglamentaria y mucho menos el ámbito del legislador, a riesgo de originar de suyo la nulidad de derecho público del actuar y la consecuencial responsabilidad del Estado por los daños que dicho obrar pudiere irrogar. 16 Sarmiento (2008) p Vid. Sobre el principio de juridicidad, Soto Kloss (1996). 180