Source: http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=10.05.2012_2C_854/2011
Timestamp: 2013-05-26 02:26:47
Document Index: 109032856

Matched Legal Cases: ['Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 48', 'BGE', 'BGE', 'Art. 48', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 48', 'Art. 8', 'Art. 48', 'Art. 65', 'Art. 66']

Schweizer Milchproduzenten SMP Genossenschaft, Beschwerdef�hrerin,
Yves Stucki, F�rsprecher,
Bundesamt f�r Gesundheit, Schwarzenburgstrasse 165, 3003 Bern.
Bewilligung von nach ausl�ndischen technischen Vorschriften hergestellten Produkten (Rahmerzeugnisse),
Die X.________ ersuchte das Bundesamt f�r Gesundheit (nachfolgend: BAG) am 7. Juli 2010 um die Bewilligung, nach deutschem Recht hergestellten Rahm oder Kaffeerahm bzw. Schlagrahm/Vollrahm gem�ss dem Cassis-de-Dijon-Prinzip in der Schweiz in Verkehr bringen zu d�rfen. Das BAG gab den Gesuchen der X.________ mit Verf�gungen vom 28. Oktober 2010 statt und es erliess gleichentags als integrierenden Bestandteil dieser Verf�gungen die folgende Allgemeinverf�gung Nr. 1010:
Sahneerzeugnisse (Rahmerzeugnisse), hergestellt nach deutschem Recht, die in Deutschland rechtm�ssig in Verkehr sind, d�rfen in die Schweiz eingef�hrt bzw. in der Schweiz hergestellt und in Verkehr gebracht werden, auch wenn sie nicht den in der Schweiz geltenden technischen Vorschriften entsprechen.
Das Lebensmittel hat den einschl�gigen technischen Vorschriften der Europ�ischen Union (EU) und Deutschlands zu entsprechen. Massgeblich ist insbesondere folgender Rechtsakt:
Einer allf�lligen Beschwerde gegen diese Allgemeinverf�gung wird (...) die aufschiebende Wirkung entzogen.
Die Allgemeinverf�gung wurde am 2. November 2010 im Bundesblatt ver�ffentlicht (BBl 2010 7398 f.).
Am 1. Dezember 2010 beschwerte sich die Schweizer Milchproduzenten SMP Genossenschaft (nachfolgend: SMP) beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte im Wesentlichen, die Allgemeinverf�gung Nr. 1010 vom 28. Oktober 2010 sei aufzuheben, da sie gegen das �berwiegende �ffentliche Interesse des Konsumentenschutzes sowie der Lauterkeit des Handelsverkehrs verstosse.
Mit Eingabe vom 19. Oktober 2011 f�hrt die SMP Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Streitsache sei zur materiellen Behandlung der Beschwerde an die Vorinstanz zur�ckzuweisen. Eventualiter sei die Streitsache zur erg�nzenden Pr�fung der Legitimation an das Bundesverwaltungsgericht zur�ckzuweisen.
W�hrend das BAG auf Abweisung der Beschwerde schliesst, hat das Bundesverwaltungsgericht auf eine Stellungnahme verzichtet.
Nach Art. 16a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 �ber die technischen Handelshemmnisse (THG; SR 946.51), in der Fassung vom 12. Juni 2009 (in Kraft seit dem 1. Juli 2010) d�rfen Produkte in Verkehr gebracht werden, wenn sie den technischen Vorschriften der Europ�ischen Gemeinschaft (EG) und, bei unvollst�ndiger oder fehlender Harmonisierung in der EG, den technischen Vorschriften eines Mitgliedstaats der EG oder des Europ�ischen Wirtschaftsraums (EWR) entsprechen und im EG- oder EWR-Mitgliedstaat rechtm�ssig in Verkehr sind. Das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, f�r die Art. 16a Abs. 1 THG gilt und die den schweizerischen technischen Vorschriften nicht entsprechen, bedarf einer Bewilligung des BAG (Art. 16c THG), die als Allgemeinverf�gung erteilt wird (Art. 16d Abs. 2 THG). In diesem Sinne hat das BAG am 28. Oktober 2010 das Inverkehrbringen der fraglichen Rahmerzeugnisse, deren Herstellung mit dem deutschen Recht im Einklang steht und die in Deutschland rechtm�ssig in Verkehr sind, in der Schweiz bewilligt, und zwar unabh�ngig davon, ob auch die hiesigen Vorschriften zur Produktion und zum Inverkehrbringen solcher Erzeugnisse erf�llt sind.
Die Beschwerdef�hrerin macht im Wesentlichen geltend, das Bundesverwaltungsgericht habe ihre Beschwerdelegitimation im vorinstanzlichen Verfahren zu Unrecht verneint und hierdurch Bundesrecht verletzt.
3.1 Anwendbar ist vorliegend Art. 48 Abs. 1 VwVG. Gem�ss dieser Bestimmung ist zur Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine M�glichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verf�gung besonders ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung oder �nderung hat.
Die Anforderungen des besonderen Ber�hrtseins und des schutzw�rdigen Interesses an der Aufhebung oder �nderung einer Verf�gung sind besonders bedeutend, wenn es um die Beschwerde von Dritten geht, die nicht selbst Verf�gungsadressaten sind, sondern vielmehr gegen eine den Adressaten beg�nstigende Verf�gung Beschwerde erheben. In solchen F�llen muss ein Beschwerdef�hrer durch den angefochtenen Entscheid st�rker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines �ffentliches Interesse berechtigt - ohne die erforderliche Beziehungsn�he zur Streitsache selber - nicht zur Beschwerde (BGE 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f.; 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252 f.; 131 II 587 E. 2.1 und E. 3 S. 588 ff.).
Juristische Personen k�nnen zur Wahrung ihrer eigenen Interessen Beschwerde f�hren. Sie k�nnen aber auch die Interessen ihrer Mitglieder geltend machen, wenn es sich um solche handelt, die sie nach ihren Statuten zu wahren haben, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl ihrer Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt w�re ("egoistische Verbandsbeschwerde"; BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall beruft sich die Beschwerdef�hrerin nicht auf ihre eigenen Interessen, sondern nimmt f�r sich in Anspruch, im Interesse ihrer Mitglieder Beschwerde zu f�hren. In diesem Zusammenhang hat die Vorinstanz festgestellt, dass die Beschwerdef�hrerin als juristische Person organisiert sei und aus zw�lf regionalen Vereinigungen von Milchbauern, Milchproduzenten und Milchlieferanten bestehe. Die von der Beschwerdef�hrerin hier vertretenen Interessen seien einer Mehrheit ihrer Mitglieder gemeinsam und die Beschwerdef�hrerin sei statutarisch zur Wahrung dieser Interessen befugt (E. 2.2.3.1 - 2.2.3.3 des angefochtenen Entscheids). Streitig und nachfolgend zu pr�fen ist, ob die einzelnen Mitglieder der Beschwerdef�hrerin f�r sich alleine zur Beschwerdef�hrung legitimiert w�ren.
3.2 Die angefochtene Allgemeinverf�gung Nr. 1010 vom 28. Oktober 2010 hat zur Folge, dass Schlagrahm bzw. Rahmerzeugnisse in der Schweiz produziert oder in die Schweiz eingef�hrt werden d�rfen, welche einen tieferen Fettgehalt aufweisen, als nach den einschl�gigen schweizerischen Bestimmungen an sich erforderlich w�re (vgl. Art. 48 der Verordnung des Eidgen�ssischen Departements des Innern �ber Lebensmittel tierischer Herkunft vom 23. November 2005 [SR 817.022.108] sowie Anlage 1 Ziff. V der deutschen Verordnung �ber Milcherzeugnisse vom 15. Juli 1970 [Milcherzeugnisverordnung, MilchErzV]). Die Beschwerde eines schweizerischen Milchbauern, Milchproduzenten oder Milchlieferanten, der sich gegen diese Ver�nderung zur Wehr setzt, muss in �bereinstimmung mit der Vorinstanz und entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrerin als sog. Konkurrentenbeschwerde qualifiziert werden:
Die von der Beschwerdef�hrerin geltend gemachten "wirtschaftlichen Immissionen" bestehen darin, dass ihre Mitglieder (bzw. die Mitglieder ihrer Mitgliedsverb�nde als Milchproduzenten) durch die Zulassung des deutschen Rahms einer verst�rkten Konkurrenz ausgesetzt werden. Gem�ss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Konkurrenten eines Bewilligungsempf�ngers aber nicht schon aufgrund der blossen Bef�rchtung, einer verst�rkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur Beschwerde legitimiert. Diese Art des Ber�hrtseins liegt vielmehr im Prinzip des freien Wettbewerbs. Ein schutzw�rdiges Interesse kann jedoch u.a. dann vorliegen, wenn Konkurrenten durch eine spezielle Zulassungs- oder Kontingentierungsordnung in eine besondere Beziehungsn�he untereinander versetzt werden (BGE 127 II 264 E. 2c S. 269; 125 I 7 E. 3 S. 8 ff. mit Hinweisen).
Bejaht wurde eine solche Konstellation vom Bundesgericht etwa in BGE 135 II 243 E. 1.2 S. 246 f. im Zusammenhang mit einer Beschwerde von Winzern betreffend die Ausweitung der Verwendung einer kontrollierten Ursprungsbezeichnung f�r Weine: Demgem�ss begr�nden Regelungen betreffend Ursprungsbezeichnungen eine spezielle Zulassungsordnung f�r die umschriebenen Produkte bzw. ihre Produzenten, sodass diese ein schutzw�rdiges Interesse daran haben, dass der Kreis der Verwendungsberechtigten nicht ausgedehnt wird (vgl. auch Urteil 2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 3.3). Vom Bestehen eines schutzw�rdigen Interesses ging das Bundesgericht auch in BGE 127 II 264 aus, wo sich die Interkantonale Landeslotterie gegen die Zulassung einer konkurrierenden Lotterieveranstaltung zur Wehr setzte: Entscheidend war dort, dass die Zulassung von Lotterieveranstaltungen nicht nur von polizeilichen Voraussetzungen, sondern auch von einer gewissen Bed�rfnispr�fung abh�ngt, womit auf diesem Gebiet kein freier Wettbewerb herrscht (BGE 127 II 264 E. 2h S. 271). Demgegen�ber hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit Art. 16a ff. THG in zwei Entscheiden die Legitimation von landwirtschaftlichen Berufs- oder Fachorganisationen zur Anfechtung von Allgemeinverf�gungen im Sinne von Art. 16d THG verneint mit der Begr�ndung, die Zulassung eines Produkts m�ge zwar Auswirkungen auf die wirtschaftliche T�tigkeit der Verbandsmitglieder haben, doch handle es sich dabei um die normale Konsequenz des wirtschaftlichen Wettbewerbs, was kein schutzw�rdiges Anfechtungsinteresse im Sinne von Art. 48 Abs. 1 VwVG begr�nde (Urteile 2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 3.3; 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 2.3).
3.3 Die Beschwerdef�hrerin ist der Auffassung, dass sich ihre Situation bzw. diejenige ihrer Mitglieder grundlegend von derjenigen in den genannten Urteilen unterscheide. Sie macht geltend, dass sich die Milchwirtschaft mit grossen Problemen konfrontiert sehe. Um diese zu l�sen, habe die Branchenorganisation Milch (nachfolgend: BOM) als Selbsthilfeorganisation i.S.v. Art. 8 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 �ber die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) Massnahmen zur Marktentlastung - insbesondere die Schaffung eines neuen "Fonds Marktentlastung" - beschlossen und die Milchproduzenten zur Finanzierung dieses Fonds mit einer Abgabepflicht belastet. Die Abgabe sei vom Bundesrat f�r allgemeinverbindlich erkl�rt worden, sodass der einzelne Produzent keine M�glichkeit habe, sich dieser finanziellen Verpflichtung zu entziehen. Bereits zu einem fr�heren Zeitpunkt habe der Bundesrat auch eine von der Beschwerdef�hrerin erhobene Marketingabgabe zur Finanzierung der Kollektivwerbung f�r Milch und Milchprodukte f�r allgemeinverbindlich erkl�rt. Wegen der Allgemeinverbindlichkeit dieser Abgabepflichten, welche dazu bestimmt seien, die Konsequenzen der Liberalisierungspolitik des Bundes zumindest teilweise abzufedern, bestehe vorliegend eine besondere Beziehungsn�he der Milchbauern, Milchproduzenten und Milchlieferanten zur angefochtenen Allgemeinverf�gung, zumal dieser Zulassungsentscheid des BAG den Nutzen der erhobenen Abgaben verw�ssern und die Absatzschwierigkeiten der Milchproduzenten potenziell verst�rken w�rde.
3.4 Die Einwendungen der Beschwerdef�hrerin �berzeugen nicht:
Wie sich aus dem Gesuch der BOM vom 5. Mai 2011 um Ausdehnung ihrer Selbsthilfemassnahmen ergibt und wie auch die Beschwerdef�hrerin selbst ausf�hrt, liegt der Grund f�r die Schaffung des "Fonds Marktentlastung" bzw. f�r die geltend gemachten wirtschaftlichen Probleme der Milchbauern (bzw. -produzenten und -lieferanten) in �bersch�ssigen Produktionskapazit�ten nach Aufhebung der Milchkontingentierung, in der Zunahme von Importen sowie j�ngstens auch in der Frankenst�rke. Es mag zwar zutreffen, dass die Zulassung von nach deutschem Recht produzierten Rahmerzeugnissen potenziell zu einer Versch�rfung der Wettbewerbssituation auf dem entsprechenden Teilmarkt der Milchwirtschaft f�hren und insofern den Bestrebungen der BOM und der Milchbauern (bzw. -produzenten und -lieferanten) zuwiderlaufen kann. Indessen verh�lt es sich gerade nicht so, dass die ins Feld gef�hrten Massnahmen zur Marktentlastung eigens wegen dieser spezifischen Markt�ffnung oder immerhin generell wegen der Zulassung von Produkten nach dem Cassis-de-Dijon-Prinzip ergriffen worden w�ren. Vielmehr soll damit ohnehin bestehenden strukturellen und konjunkturellen Schwierigkeiten begegnet werden. Somit kann zwar eine gewisse thematische Verwandtschaft zwischen der angefochtenen Allgemeinverf�gung einerseits und der von der BOM beschlossenen Schaffung eines Fonds zur Marktentlastung bzw. den Finanzierungsbeitr�gen f�r diesen Fonds andererseits erkannt werden, doch besteht diesbez�glich jedenfalls kein unmittelbarer Zusammenhang. Gleiches gilt auch f�r die von der Milchwirtschaft zu leistende Marketingabgabe, deren Empf�ngerin die Beschwerdef�hrerin selbst ist: Gem�ss Anhang 2 Bst. A Ziff. 2 der Verordnung vom 30. Oktober 2002 �ber die Ausdehnung der Selbsthilfemassnahmen von Branchen- und Produzentenorganisationen (Verordnung �ber die Branchen- und Produzentenorganisationen, VBPO; SR 919.117.72) dient diese Abgabe der Marktforschung, gattungsbezogener Basiswerbung, gattungsbezogenen Verkaufsf�rderungsmassnahmen, der �ffentlichkeitsarbeit �ber ern�hrungsphysiologischen Wert, Frische und Qualit�t von Milch und Milchprodukten, branchen�bergreifenden Massnahmen in Zusammenarbeit mit der Agro-Marketing Suisse (AMS) und dem Marketing der Switzerland Cheese Marketing (SCM) zugunsten von Schweizer K�se. Diese Aufgaben begr�nden nicht eine gesch�tzte Position der Milchproduzenten, welche durch die vom BAG verf�gte Zulassung von Rahmerzeugnissen nach deutschem Recht beeintr�chtigt w�rde.
Aufgrund der obenstehenden Ausf�hrungen erhellt, dass die von der Beschwerdef�hrerin geltend gemachten Abgaben wegen des unzureichenden Sachzusammenhangs keine gen�gende Beziehungsn�he zur angefochtenen Allgemeinverf�gung begr�nden k�nnen. Unter diesen Umst�nden ist es unerheblich, dass diese Abgabepflichten f�r allgemeinverbindlich erkl�rt wurden. Ohnehin hat eine Allgemeinverbindlicherkl�rung von Selbsthilfemassnahmen von Branchen- und Produzentenorganisationen nur die Ausweitung der getroffenen Massnahmen auf Nichtmitglieder zur Folge. Da die Beschwerdef�hrerin unbestrittenermassen Mitglied der BOM ist, sind auch die Milchbauern, -produzenten und -lieferanten, welche sich ihrerseits in der Beschwerdef�hrerin organisiert haben, in Bezug auf die von der BOM beschlossene Abgabe f�r den "Fonds Marktentlastung" keine Nichtmitglieder im Sinne der VBPO. Erst recht gilt dies in Bezug auf die Marketingabgabe, die von der Beschwerdef�hrerin selbst erhoben wird. F�r die Milchwirtschafter, welche Mitglied der Beschwerdef�hrerin sind, ergibt sich durch die Allgemeinverbindlicherkl�rung der besagten Abgaben somit keine Ausweitung ihrer bereits bestehenden Verpflichtungen.
3.5 Wie aufgezeigt, sind die in der Beschwerdef�hrerin organisierten Milchbauern bzw. -produzenten oder -lieferanten f�r sich alleine jeweils nicht zur Beschwerdef�hrung legitimiert. Als Folge hiervon f�llt auch die M�glichkeit der Beschwerdef�hrerin dahin, das Rechtsmittel im Rahmen einer sog. egoistischen Verbandsbeschwerde selbst zu ergreifen (vgl. E. 3.1 hiervor). Bei dieser Sachlage hat das Bundesverwaltungsgericht Art. 48 Abs. 1 VwVG korrekt angewendet und es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zum Ergebnis gelangt ist, dass auf die bei ihr eingereichte Beschwerde nicht einzutreten sei.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tr�gt die Beschwerdef�hrerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 65 Abs. 1-3 und Art. 66 Abs. 1 BGG).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Bundesamt f�r Gesundheit und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung III, schriftlich mitgeteilt.