Source: https://www.slideshare.net/bolivarzuiga/bases-del-sistema-presupuestal-territorial-2010
Timestamp: 2017-04-27 15:30:12
Document Index: 268587932

Matched Legal Cases: ['artículo\t346', 'Artículo 346', 'artículo 352', 'artículo 345', 'ARTÍCULO 345', 'artículo 212', 'artículo 213', 'artículo 345', 'artículo 347', 'artículo 346', 'ARTÍCULO 346', 'artículo 347', 'ARTÍCULO 347', 'artículo 347', 'artículo 347', 'artículo 189', 'ARTÍCULO 348', 'ARTÍCULO 349', 'artículo 350', 'ARTÍCULO 350', 'artículo\t351', 'ARTÍCULO 351', 'artículo 341', 'artículo 349', 'ARTÍCULO 352', 'artículo 352', 'artículo 352', 'artículo 353', 'ARTÍCULO 353', 'artículo 352', 'artículo 267', 'artículo 345', 'artículo 352', 'artículo 353', 'artículo 151', 'artículo 5', 'artículo 352', 'artículo\t109', 'Artículo 109', 'artículo\t31', 'artículo 352', 'artículo 353', 'artículo 104', 'artículo 109', 'artículo\t94', 'artículo 109']

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Bases para la Gestión del SistemaPresupuestal Territorial 2010 3.
www.dnp.gov.co Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal TerritorialDirección General ISBN:978-958-8340-56-2.Esteban Piedrahíta Uribe Bogotá D. C., Colombia febrero de 2010Subdirección General Grupo de Comunicaciones y Relaciones PúblicasJuan Mauricio Ramírez Henry Wilson Pabón Gómez Luz Ángela Andrade ArévaloSecretaria General Carmen Elisa Villamizar Camargo Clara Victoria Forero MurilloElizabeth Gómez Sánchez Ilustración de la portada Clara Victoria Forero MurilloDocumento elaborado por: ImpresiónDirección de Desarrollo Territorial Sostenible Imprenta Nacional de ColombiaOswaldo Aharón Porras Vallejo Carrera 66 No. 24-09 Bogotá D. C., ColombiaSubdirección de Finanzas Públicas Territoriales © Departamento Nacional de Planeación, 2009Luz Stella Carrillo Silva Calle 26 No. 13-19 Teléfonos: 381 5000 Bogotá D. C., Colombia febrero de 2010AsesoresCarlos Enrique Díaz Impreso y hecho en ColombiaSofía Patricia Claros Patiño Printed in ColombiaCarmen Rocío Rangel QuinteroMónica Diana Parada MorenoMauricio Iregui GarciaCon el apoyo de:Grupo de Gestión Pública TerritorialGrupo de Análisis del Financiamiento Territorial 4.
Tabla de contenidoPresentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13caPÍtuLo iMarco conceptual y fundamentos constitucionales y Legales del sistemaPresupuestal en colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151.1. Marco conceptual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151.2. Alcance Constitucional del presupuesto en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 1.2.1. Fundamento Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 1.2.2. Alcance del Estatuto Orgánico de Presupuesto en las entidades territoriales . . . . . .26caPÍtuLo iiel sistema Presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312.1. El Plan Financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312.2. El Plan Operativo Anual de Inversiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .322.3. El Presupuesto Anual de la Entidad Territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33caPÍtuLo iiiLos Principios Presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373.1.	Planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .383.2. Anualidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .393.3. Universalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40 3 5.
Departamento Nacional de Planeación3.4. Unidad de Caja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .413.5. Programación Integral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .433.6. Especialización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .443.7. Inembargabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .463.8. Homeóstasis presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .673.9. Coherencia macroeconómica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68caPÍtuLo iVinstancias del sistema Presupuestal de las entidades territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 694.1. El Alcalde o Gobernador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .694.2. El Concejo Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .714.3. La Asamblea Departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .724.4. Secretaría de Planeación municipal y/o departamental.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .734.5. Secretaría de Hacienda municipal y/o departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .734.6. Consejo municipal o departamental de Política Fiscal –COMFIS o CODFIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .734.7. Consejo municipal o departamental de Política Económica y Social –COMPES o CODPES–744.8. Cobertura del Presupuesto General de la entidad territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75caPÍtuLo Vel sistema Presupuestal: el Plan Financiero, el Plan operativo anual de inversiones y elPresupuesto anual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .815.1. El Sistema Presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .815.2. Generalidades del Marco Fiscal de Mediano Plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83 5.2.1. Responsabilidad de elaborar y presentar el Marco Fiscal de Mediano Plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84 5.2.2. Contenido del Marco Fiscal de Mediano Plazo –MFMP– . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84 5.2.2.1. El Plan Financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85 5.2.2.2. Metas de superávit primario, el nivel de deuda pública y el análisis de su sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93 5.2.2.3.	Las	acciones	y	medidas	específicas	en	las	que	se	sustenta	el	cumplimien- to de metas, con su correspondiente cronograma de ejecución . . . . . . . .94 5.2.2.4.	Un	informe	de	resultados	fiscales	de	la	vigencia	fiscal	anterior . . . . . .954 6.
Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010 5.2.2.5.	Una	estimación	del	costo	fiscal	de	las	exenciones	tributarias	existentes	en	la	vigencia	anterior,	si	las	hubo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95 5.2.2.6.	Una	relación	de	los	pasivos	exigibles	y	de	los	pasivos	contingentes	que	pueden	afectar	la	situación	financiera	de	la	entidad	territorial . . . .96 5.2.2.7.	El	costo	fiscal	de	los	proyectos	de	ordenanza	o	acuerdo	sancionados	en	la	vigencia	fiscal	anterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102 5.3. Imagen objetivo del Marco Fiscal de Mediano Plazo –MFMP– . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1025.4. Efectos del Marco Fiscal de Mediano Plazo –MFMP– . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103caPÍtuLo Viel Plan operativo anual de inversiones - Poai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1056.1. Qué es el Plan Operativo Anual de Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1056.2.	¿Por	qué	hay	que	elaborar	el	Plan	Operativo	Anual de Inversiones? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1066.3. Ventajas del Plan Operativo Anual de Inversiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1076.4. Características del Plan Operativo Anual de Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1076.5.	Información	y	requerimientos	previos	necesarios	para	la	elaboración	del	Plan	Operativo Anual de Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1086.6. Propuesta sobre el contenido y estructura del Plan Operativo Anual de Inversiones . . . . . . .110 6.6.1. Parte general: Destinación de la inversión total por sectores, programas y/o subprogramas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111 6.6.2.	Extractos	específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113 6.7. La importancia de establecer indicadores en el Plan Operativo Anual de Inversiones. . . . . . .1146.8.	Aprobación	y	modificación	del	Plan	Operativo	Anual	de	Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116 caPÍtuLo ViiPresupuesto de rentas y recursos de capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1197.1. El Presupuesto de rentas y recursos de capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119 7.1.1. Ingresos corrientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122 7.1.1.1. Tributarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125 7.1.1.2. No tributarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1267.2. Recursos de Capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales 5 7.
Departamento Nacional de Planeación 7.2.1. Recursos del Balance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130 7.2.2.	Recursos	de	crédito	interno	o	externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130 7.2.3.	Rendimientos	financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131 7.2.4. Donaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 7.2.5.	Excedentes	financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 7.2.6. Venta de Activos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 7.2.7. Otros recursos de capital. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1357.3. Fondos especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1357.4. Ingresos de los establecimientos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1377.5.	Clasificación	de	los	Ingresos	de	las	rentas	y	recursos	de	capital	de	las	entidades territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138caPÍtuLo ViiiPresupuesto de Gastos, acuerdo u ordenanza de apropiaciones y disposicionesGenerales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1418.1. Presupuesto de gastos, Acuerdo u Ordenanza de apropiaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 8.1.1. Los gastos de funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .146 8.1.1.1. Servicios personales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .148 8.1.1.2. Gastos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .148 8.1.1.3. Transferencias corrientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149 8.1.1.4.	Clasificación	de	los	gastos	de	funcionamiento	de	las	entidades	territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149 8.1.2. Servicio de la deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149 8.1.3. Gastos de inversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1508.2. Disposiciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1518.3. Consideraciones generales para el presupuesto de gastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151 8.3.1. Solo se puede incluir en el presupuesto de gastos.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151 8.3.2. Las apropiaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151 8.3.1.	El	déficit	fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152 8.3.4. Compromisos de vigencias futuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 8.3.5. Servicio de la deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162 8.3.5. Gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1656 8.
Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010 8.3.7. Créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales y conciliaciones. . . . . . . . . . .166 8.3.8.	Gastos	autorizados	por	normas	preexistentes.	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166 8.3.9. Gasto para la población desplazada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166 8.3.10.	Destinación	específica	para	la	adquisición	de	áreas	de	interés para acueductos municipales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169 8.3.11. Cumplimiento de los límites de gastos de funcionamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169 8.3.11.1. Límite a los gastos de funcionamiento de los municipios. . . . . . . . . .169 8.3.11.2. Límite a los gastos de funcionamiento de los departamentos. . . . . . .170 8.3.11.3. Límite a los gastos de las Asambleas Departamentales . . . . . . . . . . . .173 8.3.11.4. Límite a los gastos de los Concejos Municipales . . . . . . . . . . . . . . . . .173 8.3.11.5 Límite a los gastos de las Personerías Municipales . . . . . . . . . . . . . . .180 8.3.11.6. Límite a los gastos de las Contralorías Municipales. . . . . . . . . . . . . . .181 8.3.11.7. Límite a los gastos de las Contralorías Departamentales. . . . . . . . . . .182 8.3.11.8. Alcance del presupuesto de las Contralorías Departamentales . . . . . .187 8.3.11.9. Alcance del presupuesto de las Contralorías y Personerías Municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1918.4. Presupuesto complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1968.5. Régimen de entidades descentralizadas: establecimientos públicos, Empresas Industriales	del	Estado	y	Sociedades	de	Economía	Mixta	de	orden	territorial. . . . . . . . . . . . .197 8.5.1. La autonomía presupuestal de los establecimientos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . .198 8.5.2. Régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, de	las	sociedades	de	economía	mixta	con	régimen	de	aquellas	destinadas a	actividades	no	financieras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198 8.5.3.	Excedentes	financieros	y	utilidades	de	las	Empresas	Industriales y	Comerciales	del	Estado	y	sociedades	de	economía	mixta con	régimen	de	aquellas	destinadas	a	actividades	no	financieras. . . . . . . . . . . . . . . .199 8.5.4. Empresas Sociales del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200caPÍtuLo iXProceso de elaboración, aprobación y Liquidación del Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2059.1. El proceso de elaboración del presupuesto municipal o departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . .206 9.1.1. El proceso de aprobación del Presupuesto Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208 9.1.2. Proceso de aprobación del Presupuesto Departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2109.2. Consideraciones especiales del proceso presupuestal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales 7 9.
Departamento Nacional de Planeación 9.2.1. Adopción por decreto del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 9.2.2. La repetición del presupuesto del año anterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221 9.2.3. Sanción del Acuerdo u Ordenanza de presupuesto por parte del Presidente del Concejo o de la Asamblea. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .225 9.2.4. Situaciones especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2259.3.	El	decreto	de	liquidación	del	Presupuesto	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2299.4. Trámite de las objeciones por ilegalidad o inconstitucionalidad del proyecto de presupuesto aprobado por el Concejo Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229caPÍtuLo Xejecución del presupuesto general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23110.1.	El	Programa	Anual	Mensualizado	de	Caja	-	PAC	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232 . 10.1.1. Generalidades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 10.1.2. El PAC de la Nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 10.1.3. Adaptación del PAC en las entidades territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .236 10.1.3.1. Tipos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .236 10.1.3.2. Elaboración y contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23610.2. Asunción de compromisos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240 10.2.1.	Certificado	de	disponibilidad	presupuestal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241 10.2.2. Registro presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24210.3. El giro de los recursos al interior de la entidad territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .244caPÍtuLo XiModificaciones al Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24711.1. Cuando se reducen las apropiaciones en relación con los montos autorizados por el Concejo o Asamblea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24911.2.	Cuando	se	incrementan	los	montos	máximos	de	apropiaciones,	bien	sea	mediante adiciones o traslados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249caPÍtuLo Xiicierre de la Vigencia Fiscal, reservas y cuentas por Pagar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25712.1. Las reservas presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25812.2. Las cuentas por pagar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2588 10.
Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010caPÍtuLo Xiiidel tesoro territorial e inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26113.1. La contabilidad presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26213.2. Informes de ejecución presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .266caPÍtuLo XiVresponsabilidad y control sobre el presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26914.1. Responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26914.2. Control, seguimiento y evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270 14.2.1. Control político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270 14.2.2.	Control	fiscal	y	de	gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270 14.2.3. Control interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271 14.2.4. Control disciplinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271 14.2.5. Control judicial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271 14.2.6. Control administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271 14.2.7. Seguimiento y evaluación del departamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .273 14.2.8. Seguimiento y evaluación del nivel nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .273 14.2.9. Control ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .273caPÍtuLo XVLa opción del presupuesto participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41715.1.	Definición	del	Presupuesto	Participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .417 15.2. Tipos de Presupuesto participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .418 15.2.1. Presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .418 15.2.2. Presupuesto participativo indirecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .418 15.2.3. Presupuesto participativo intermedio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .419 15.2.3.1. Origen del presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .419 15.2.3.2. Principios del presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . . . . .420 15.2.3.3. Metodologías del presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . .421 15.2.3.3.1. La metodología de Porto Alegre (Brasil) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .421 15.2.3.3.2. La metodología de Montevideo (Uruguay). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .424 15.2.3.3.3. Metodología de Risaralda (Colombia). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .425 15.2.3.4. Fortalezas del presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . . . . .428 Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales 9 11.
Departamento Nacional de Planeación 15.2.3.5. Debilidades del presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . . . .42815.3. Alternativas del presupuesto participativo intermedio: las Audiencias Públicas. . . . . . . . . . . .42915.4. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .431aneXos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275Anexo	1.	Ingresos	y	Rentas	Municipales	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275Anexo	2.	Ingresos	y	Rentas	Departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .292Anexo	3.	Gastos	de	Funcionamiento	Municipios	y	Distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305Anexo	4.	Gastos	de	Funcionamiento	Departamentos	(Incluye	Departamento	ArchipiélagoSan Andrés Isla, Providencia y Santa Catalina) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .338Anexo	5.	Gastos	de	Inversión	(Aplica	para	todas	las	entidades	territoriales) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .366Anexo	6.	Deuda	Pública	entidades	territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41510 12.
PresentaciónA	través	del	fortalecimiento	del	proceso	de	descentralización	que	se	ha	venido	desarrollando	en	el	país,	las	entidades	territoriales	han	asumido	cada	vez	más	competencias	con	responsabilidad,	eficacia	y	eficiencia,	contribuyendo	así	al	mejoramiento	de	la	calidad	de	vida	de	los	habitantes	de	su	territorio	y	al	cumplimiento	de	los	fines	esenciales	del	Estado.Este propósito fundamental lleva implícito no sólo el fortalecimiento de las capacidades y competenciasde	las	entidades	territoriales,	sino	el	manejo	eficiente,	adecuado	y	transparente	de	los	recursos	de	que	disponen	cada	una	de	ellas	para	financiar	la	inversión	pública,	de	tal	manera	que	el	presupuesto	se	constituya en un instrumento administrativo y en un medio gerencial para el logro de los objetivos deldesarrollo territorial.Para llevar a cabo una buena gestión, desde el punto de vista de la planeación y el presupuesto, esnecesario	remitirse	a	los	preceptos	que	la	Constitución	y	las	leyes	han	establecido	como	marco	normativo	para ambos procesos los cuales son, de por sí, complementarios. El presupuesto como instrumento degestión	no	es	autónomo,	exige	de	un	proceso	planificador	previo	que	lo	fundamente;	al	mismo	tiempo,	una	buena	planeación	requiere	una	articulación	armónica	con	las	instituciones	presupuestales	para	el	logro de los objetivos propuestos en los planes de desarrollo de las entidades territoriales.Es	por	ello	que	desde	el	Gobierno	nacional	se	vienen	perfeccionando	instrumentos	prácticos	que	permitan la articulación de las políticas o estrategias de largo plazo con los programas y/o proyectos decorto	plazo	y	que,	a	su	vez,	faciliten	el	cumplimiento	de	la	labor	de	las	entidades	territoriales.Por	otra	parte,	la	gestión	financiera	implica	el	manejo	del	Sistema	Presupuestal,	constituido	por	varios	instrumentos como el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Financiero, el Plan Operativo Anualde Inversiones y el Presupuesto Anual. Dicho sistema debe estar articulado al sistema de planeaciónpara	constituir	un	proceso	sólido	de	gestión	pública	eficiente	y	eficaz	en	las	entidades	territoriales,	que	finalmente	se	refleje	en	el	mejoramiento	de	las	condiciones	de	vida	de	los	ciudadanos. 11 13.
Como contribución a este propósito, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) presenta ante lasentidades territoriales y la ciudadanía en general la actualización del documento Bases para la Gestión delSistema Presupuestal Territorial,	con	el	fin	de	brindar	orientaciones	para	mejorar	el	proceso	de	programación,	presupuestación	y	ejecución	de	los	recursos,	en	un	contexto	de	“responsabilidad	fiscal”.Este documento establece el alcance del Sistema Presupuestal en el nivel departamental y municipal, encada	uno	de	sus	momentos	–programación,	ejecución,	seguimiento–;	todo	ello,	dentro	del	contexto	de	la	“Política	de	Responsabilidad	Fiscal”,	que	propende	por	la	viabilidad	y	sostenibilidad	de	las	finanzas	públicas de las entidades territoriales.Así	el	DNP	pone	a	disposición	esta	publicación	para	que	los	servidores	públicos	y	demás	personas	relacionadas con el manejo del proceso presupuestal –bien sea desde la administración pública o desdeotros	estamentos	de	la	sociedad–,	contribuyan	a	garantizar	el	uso	eficiente	de	los	recursos	públicos	y,	por	ende, a garantizar la transparencia de la gestión.ESTEBAN PIEDRAHÍTA URIBEDirector General del DNP12 14.
introducciónPara el Departamento Nacional de Planeación es fundamental promover el fortalecimiento de lascapacidades	y	competencias	de	las	entidades	territoriales,	dado	que	este	es	uno	de	los	aspectos	llamados	a fortalecer en el desarrollo del proceso de descentralización. Es así como, se presenta a las entidadesterritoriales	este	documento	“Bases	para	la	gestión	del	sistema	presupuestal	territorial”,	el	cual	pretende,	desde	la	perspectiva	de	la	asesoría	y	asistencia	técnica,	apoyar	a	las	entidades	territoriales	para	una	eficiente	y	eficaz	gestión	en	la	programación,	presupuestación	y	ejecución	de	los	recursos.Este documento se presenta actualizado incluyendo el alcance del sistema presupuestal en el niveldepartamental, la actualización de las diferentes disposiciones sobre ingresos, gastos, procesos yprocedimientos, así mismo, se incluye un capítulo sobre las opciones del presupuesto participativo en elmarco del sistema legal actual.Cabe	resaltar	que	el	documento	promueve	la	articulación	entre	el	sistema	de	planeación	y	el	sistema	presupuestal	como	instrumentos	esenciales	para	una	gestión	eficiente	y	eficaz	de	las	entidades	territoriales,	que	debe	reflejarse	en	el	mejoramiento	de	las	condiciones	de	vida	de	los	ciudadanos.En	ese	sentido,	es	claro,	entonces,	que	al	hablar	del	presupuesto,	del	sistema	presupuestal,	se	debe	tener	una relación implícita con el proceso de planeación y en particular con la materialización de las políticas,estrategias, objetivos y metas del plan de desarrollo de la entidad territorial.Lo	anterior	teniendo	en	cuenta	que	el	artículo	346	de	la	Constitución	Política	al	establecer	la	finalidad	y	alcance del presupuesto, dispone lo siguiente:“Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponderal plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o aun gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamientode las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.” 13 15.
Departamento Nacional de PlaneaciónEs	por	ello	que	el	presente	documento	busca	sensibilizar	a	las	autoridades	y	servidores	públicos	de	las	entidades	territoriales	y	al	público	en	general,	sobre	la	importancia	de	que	los	objetivos	del	proceso	presupuestal	respondan	a	la	necesidad	de	garantizar	la	transparencia	y	el	uso	eficiente	de	los	recursos	públicos,	focalizándolos	a	financiar	las	prioridades	definidas	en	el	plan	de	desarrollo	de	la	entidad	territorial.14 16.
caPÍtuLo i Marco conceptual y Fundamentos constitucionales y Legales del sistema Presupuestal en colombiaEn	este	capítulo	se	abordan	los	fundamentos	conceptuales,	constitucionales	y	legales	que	conforman	el	marco	teórico	y	normativo	del	Sistema	Presupuestal	en	Colombia	para	que	el	lector	se	adentre	con	mayor	facilidad	y	claridad	en	los	temas	que	desarrollan	los	elementos	inherentes	al	proceso	presupuestal.1 .1 . Marco conceptualLas instituciones presupuestarias son el conjunto de reglas, procedimientos y prácticas (formales oinformales) con base en las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados.En este sentido han ido surgiendo diferentes conceptos sobre el presupuesto, tales como: •	Consiste en las previsiones anuales de ingresos y gastos de una organización, ya sea pública o privada (Worswick, 1979). •	“El	presupuesto	es	la	herramienta	que	le	permite	al	sector	público	cumplir	con	la	producción	de	bienes y servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con	el	rol	asignado	al	Estado	en	la	economía	y	sociedad	del	país”	(Asociación	Internacional	de	Presupuesto Público, ASIP, s.f). •	El	presupuesto	es	por	sus	mismas	características	el	instrumento	de	manejo	financiero	más	importante	de	la	política	fiscal,	donde	se	programa	y	registra	el	gasto	público	y	su	forma	de	financiación	y	donde	se	establecen	las	reglas	para	su	ejecución.	Así,	como	instrumento	financiero	por	excelencia	que	es,	su	empleo	le	debería	permitir	al	Estado	“garantizar	el	cumplimiento	de	su	función	económica	y	asegurar	la	coordinación	y	organización	eficiente	en	la	producción	de	bienes	y	servicios	públicos”	(Flórez, 1989). •	Constituye	un	instrumento	de	planificación	y	un	componente	importante	de	la	política	económica.	Por	lo	tanto,	es	indispensable	que	exista	coherencia	entre	el	presupuesto	y	las	metas	y	objetivos	definidos	a	través	de	la	política	económica	y,	más	concretamente,	las	políticas	monetaria	y	cambiaria	y	las	metas	de	crecimiento	e	inflación. 15 17.
Departamento Nacional de Planeación Los avances en el desarrollo de los presupuestos plantean la necesidad de ir articulando diferentes elementos	dentro	de	un	sistema	que	permita	el	manejo	presupuestal	integral,	por	ello	se	incluyen	dentro	del concepto de Sistema Presupuestal. Desde	el	punto	de	vista	jurisprudencial	la	Corte	Constitucional	en	sentencia	C-066	de	2003,	abordó	la	definición	y	finalidad	del	presupuesto	señalando	lo	siguiente: “El presupuesto público ha sido definido como “... unLas instituciones presupuestarias son estimativo de los ingresos fiscales y una autorización deel conjunto de reglas, procedimientos y los gastos públicos que, normalmente cada año, efectúa elprácticas (formales o informales) acorde órgano de representación popular en ejercicio del controlcon las cuales los presupuestos son político que en materia fiscal le corresponde. Aparte de suelaborados, aprobados e implementados. significación	desde	el	punto	de	vista	político, como expresión del principio de legalidad de los ingresos y de los gastos, el presupuesto se ha convertido en un poderoso instrumento de manejo macroeconómico, en la medida en que, como lo ha expresado esta corporación, “… está dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la política fiscal con las políticas monetaria, cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los gastos del gobierno que inciden en la inﬂación, en la necesidad de contraer o liberar el circulante, en la tasa de cambio y en los intereses . además, el tamaño del presupuesto está relacionado con el déficit fiscal y el endeudamiento externo del sector nacional.” En el mismo sentido, en	la	Sentencia	C-685	de	1996,	M.P.	Alejandro	Martínez	Caballero,	la	Corte	señaló	que	el	presupuesto general de la Nación es “... un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones redistributivas de política económica, planificación y desarrollo; es también un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual justifica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, ya que las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.” Dada su trascendencia, el régimen presupuestal tiene base constitucional y así, los artículos 345 y siguientes del Estatuto Superior regulan varios aspectos atinentes a su elaboración, presentación, aprobación, ejecución, etc., al paso que en el artículo 352 se dispuso que además de lo previsto sobre la materia por la propia Constitución, corresponde a la Ley Orgánica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los Presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.” (Negrita	fuera	de	texto). 1 .2 . alcance constitucional del Presupuesto en colombia Orientado	por	la	influencia	de	los	sistemas	presupuestales	de	diversos	países,	como	el	sistema	inglés,	con	la	técnica	del	presupuesto	por	resultados,	los	sistemas	españoles	que	manejaban	esencialmente	presupuestos tradicionales y el sistema norteamericano, con técnicas presupuestales como presupuesto por programas, sistemas de planeación, programación y presupuestación, y el presupuesto base cero, se	marcó	el	desarrollo	del	sistema	colombiano,	en	la	búsqueda	de	lograr	eficiencia	del	gasto	público,	16 18.
Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010controlar	y	disminuir	el	déficit,	apoyar	el	manejo	de	la	política	macroeconómica,	así	como,	realizar	control y seguimiento de los resultados.A continuación se reseñan algunos aspectos históricos fundamentales del proceso presupuestario enColombia: •	En	1851,	José	Hilario	López	expidió	una	ley	para	organizar	la	Hacienda	Pública,	estableciendo	algunas disposiciones presupuestales. •	1863.	La	Constitución	de	Rionegro,	durante	el	Gobierno	de	Tomás	Cipriano	de	Mosquera,	señaló	qué	recursos	eran	propiedad	del	Estado.	Bajo	dichos	preceptos,	el	ejecutivo	determinó	aspectos	como:	formación	fuerza	restrictiva	y	liquidación	del	presupuesto;	los	procedimientos	para	la	delegación	de	créditos	legislativos;	el	período	fiscal	entre	el	1º	de	septiembre	y	el	31	de	agosto	(año económico), y desarrolló principios como unidad de responsabilidad, de caja y cuenta. •	1886. Durante el Gobierno de Rafael Núñez, en la reforma constitucional, se incorporaron desarrollos	sobre	finanzas	públicas,	el	sistema	presupuestal	y	la	política	económica.	•	1892. Bajo la presidencia de Miguel Antonio Caro, se estableció un presupuesto público de 2 años, y se precisaron nuevos procedimientos presupuestales. •	1923.	Se	expide	la	Ley	34,	denominada	Estatuto	Orgánico	de	Presupuesto,	bajo	el	gobierno	de	Pedro Nel Ospina, originado en la propuesta de la Misión presidida por el profesor Edwin Walter Kemmerer. Allí se incluían, entre otros aspectos mecanismos para la programación, ejecución y control	presupuestal;	dividió	el	presupuesto	en	de	rentas	o	ingresos	públicos	y	el	presupuesto	de	gastos;	clasificó	los	ingresos	y	gastos;	definió	el	presupuesto	como	un	cálculo	de	rentas	probables	y de sumas a gastar para el servicio del Gobierno. •	1945. La reforma Constitucional, realizó reformas al sistema presupuestal prohibiendo la ejecución de	partidas	no	propuestas	por	la	Comisión	permanente	del	Congreso;	reincorporó	el	principio	de	equilibrio	presupuestal. •	1950.	Bajo	la	presidencia	de	Mariano	Ospina	Pérez	se	modificó	la	clasificación	de	los	ingresos	públicos en rentas, recursos del balance del tesoro y recursos del crédito, y los gastos en gastos ordinarios,	gastos	de	fomento	secundario	y	gastos	extraordinarios;	organizó	el	proceso	de	estudio	y aprobación del presupuesto, entre otros aspectos. •	1963. En el Gobierno de Guillermo León Valencia se incorporó la necesidad de preparar y ejecutar	planes	y	programas	de	desarrollo	económico	y	social:	creó	la	junta	monetaria;	estableció	mecanismos	para	orientar	la	política	fiscal	y	presupuestal. •	1964.	Se	adoptó	una	nueva	clasificación	de	los	ingresos	en	tributarios	y	no	tributarios	y	de	recursos	de	capital;	y	en	el	de	gasto	dividió	las	categorías:	de	funcionamiento,	de	inversión	y	de	servicio	de la deuda. Determinó la obligación de orientar el presupuesto público de acuerdo con planes y programas de desarrollo. •	1968.	Durante	el	Gobierno	de	Carlos	Lleras	Restrepo,	se	fortaleció	la	planificación	económica,	acorde con la conveniencia de una mayor intervención del Estado, afectando el Sistema Presupuestal, estableciendo entre otros aspectos, los siguientes: estableció la obligatoriedad del Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales 17 19.
Departamento Nacional de Planeación gobierno	de	preparar	un	plan	o	programa	económico	y	social;	prohibió	al	Congreso	modificar	los	cómputos	de	las	rentas	públicas;	determinó	la	obligatoriedad	de	incorporar	al	presupuesto	todas	las partidas de ingresos y gastos a ejecutar. •	1973.	Bajo	la	administración	de	Misael	Pastrana	Borrero	se	expide	el	Decreto	294	como	nuevo	Estatuto	Orgánico	de	Presupuesto	General	de	la	Nación,	determinando	que	el	presupuesto	público debía ser un instrumento para asegurar el cumplimiento de los objetivos propuestos por el	Gobierno	en	sus	planes	y	programas,	organizó	los	principales	principios	presupuestales,	definió	el concepto de ingresos ordinarios. •	1989.	En	la	administración	de	Virgilio	Barco	Vargas	se	expidió	un	nuevo	Estatuto	Orgánico	de Presupuesto Nacional, el cual, mantuvo algunos aspectos del decreto 294 de 1973, con el objetivo de hacer del presupuesto“El presupuesto público ha sido definido un	instrumento	de	planificación	y	análisis	de	los	factores	como “... un estimativo de los ingresos macroeconómicos, mediante el Plan Financiero, el Planfiscales y una autorización de los gastos Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto, incorporandopúblicos que, normalmente cada año, los presupuestos de los establecimientos públicos, entre otrosefectúa el órgano de representación aspectos.popular en ejercicio del control políticoque en materia fiscal le corresponde.” •	1991. Constitución Política de Colombia, establece el Régimen Económico y de Hacienda Pública, en donde se adoptó el marco que	regula	el	Sistema	Presupuestal. Hoy el ejercicio presupuestal se basa en la Constitución Política de 1991, en el marco de un Estado Social de	Derecho,	que	condiciona	la	acción	gubernamental	dentro	de	un	orden	jerárquico	legal	contribuyendo	a	garantizar	los	fines	esenciales	del	Estado.	De	esta	manera,	la	Constitución	ha	establecido	en	el	Capítulo	3º	del	título	XII	las	bases	para	el	presupuesto	público. 1.2.1. Fundamento Constitucional El	fundamento	de	las	instituciones	presupuestales	se	encuentra	en	el	Capítulo	3	del	Título	XII	de	la	Constitución	Política,	que	establece	las	disposiciones	sobre	el	presupuesto.	Es	así	como	define	los	criterios	que	fundamentan	la	legalidad,	formulación,	elaboración,	contenido,	trámite,	aprobación	y	ejecución	del	presupuesto,	preceptuando	que	los	principios	y	disposiciones	que	rigen	para	el	presupuesto	del	nivel	nacional	se	aplicarán	en	lo	que	fuere	pertinente	a	las	entidades	territoriales	para	la	elaboración,	aprobación y ejecución del presupuesto. A	continuación	se	resaltan	los	artículos	constitucionales	que	fundamentan	el	Sistema	Presupuestal	Colombiano. El artículo 345 de la Constitución hace referencia al principio de legalidad del presupuesto, razón por la cual establece lo siguiente: “ARTÍCULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. 18 20.
Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010 Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.”La Corte Constitucional ha planteado, entre otros aspectos, respecto a este artículo, su relación con elprincipio	de	legalidad	del	gasto:	que	ha	sido	resumido	de	la	siguiente	manera	“corresponde al Congreso, comoórgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesariode control al Ejecutivo y una expresión del principio democrático”	(sentencia	C-685	de	1996).	Reiterado	en	las	sentencias	C-685	de	1996;	C-1997	de	2001;	C-859	de	2001;	C-442	de	2001	y	C-1065	de	2001.Igualmente	se	resalta	el	alcance	del	papel	del	Congreso	en	la	definición	del	presupuesto	“en	tiempo	de	paz”,	como	se	extracta	de	la	sentencia	C-206	de	1993,	en	donde	la	Corte	Constitucional	expresa: “4.2.2 Es innegable el hecho de que la nueva Carta Política fortaleció de manera particularmente ostensible la participación y las atribuciones del Congreso en la vida institucional del país a contrapeso de las del ejecutivo, que se vieron evidentemente disminuidas. Tal circunstancia explica, por lo menos en lo esencial, la supresión de las prerrogativas que la Carta de 1886 había atribuido al ejecutivo en materia presupuestal, mediante el artículo 212; aunque ello no significa que hoy el Gobierno haya quedado definitivamente marginado de la posibilidad de introducir modificaciones al Presupuesto General de la Nación, porque como se examinará enseguida, aún es viable tal alternativa en el Estado de Conmoción Interior. Partamos de esta afirmación evidente: restablecer el orden público gravemente perturbado por hechos y circunstancias que no se han podido conjurar “mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”, como lo señala el artículo 213, significa para el Gobierno la posibilidad de recurrir al empleo de facultades especiales, no sólo porque exceden las que le atribuye la Carta dentro del estado de normalidad, sino también, porque sus decisiones exigen una ejecución ágil, por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que con ello se quiera admitir que el ejecutivo queda investido de atribuciones abusivas que le permitan obrar caprichosamente, ya que la Constitución le establece prohibiciones y le traza límites, de tal suerte que sólo puede adoptar decisiones que directa y exclusivamente estén encaminadas a conjurar la causa de las perturbaciones e impedir la extensión de sus efectos. A la luz de lo expresado, se puede percibir claramente el verdadero sentido del artículo 345 de la Carta, según el cual, “en tiempo de paz” no se podrá percibir impuesto o contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogación que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco, agrega la norma, podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. La norma en cuestión, en armonía con el artículo 347 de la misma obra, consagra el principio de legalidad del presupuesto, y convierte el gasto en elemento fundamental del mismo, con lo cual se reduce la importancia del principio del equilibrio, del cual se había hecho, en la constitución derogada, la guía esencial de la formación y modificación del presupuesto. Ahora bien, si en “tiempo de paz” no se puede hacer un gasto que no haya sido decretado por el Congreso, ¿qué ocurre en el evento en que se haya perturbado esa paz y decretado el Estado de Conmoción Interior para hacerle frente a esa situación excepcional? Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales 19 21.
Departamento Nacional de Planeación El tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no paz), permiten admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la paz. La anterior afirmación es válida frente a la circunstancia de que si en tiempo de paz la facultad de modificar el presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de anormalidad –Estado de Conmoción Interior– también puede tenerla el Gobierno, sólo que de manera excepcional, por habilitación que la hace la Constitución en el sentido de sustituir al legislador ordinario en el ejercicio de la función legislativa. No sobra advertir que en el Estado de Conmoción Interior el Congreso conserva sus atribuciones sobre el manejo presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es excepcional y limitada, y la viabilidad de modificar el presupuesto por este, no le suprime o resta atribuciones al legislador.”De otra parte, el artículo 346 de la Constitución Política establece la forma como el Gobierno elabora ypresenta el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, así: “ARTÍCULO 346. El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.” “Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.”Igualmente, el artículo 347 de la Constitución fundamenta el contenido y alcance del proyecto de ley deapropiaciones al incluir la totalidad de los gastos, así: “ARTÍCULO 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” (negrilla fuera de texto)Un análisis sobre el alcance de la autorización de gasto, derivado del artículo 347 de la ConstituciónPolítica,	fue	expresado	por	la	Corte	Constitucional	en	sentencia	C-192	de	abril	15	de	1997,	de	la	cual	se	extracta	lo	siguiente:20 22.
Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010 Así, conviene tener en cuenta que una partida aprobada por la ley anual de presupuesto no es un gasto que inevitablemente debe ser efectuado por las autoridades. En efecto, el artículo 347 precisa que la ley de apropiaciones “deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia ﬁscal respectiva”. Nótese que la Carta no establece que se trata de los gastos que el Estado obligatoriamente El proyecto de ley de apropiaciones deberá realizará sino que este componente de la ley de contener la totalidad de los gastos que el Estado presupuesto debe incluir los gastos que pretendan pretenda realizar durante la vigencia ﬁscal respectiva. ser realizados por las autoridades, y que son autorizados mediante esa ley. Esta norma armoniza perfectamente con otras disposiciones constitucionales, como el artículo 189 ordinal 20 que precisa que corresponde al Presidente decretar, conforme a la ley, la inversión de las rentas y caudales públicos, ya que si las apropiaciones fueran órdenes de gasto, no tendría ningún sentido esta disposición, pues sería absurdo que la propia Carta señalara que corresponde al gobierno decretar la inversión de los caudales públicos, por cuanto el gasto ya habría sido decretado por la ley anual de presupuesto. Esto muestra que las apropiaciones presupuestales no son órdenes de gasto sino que constituyen, como bien señala la propia legislación orgánica presupuestal, “autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia ﬁscal respectiva” (Art. 89 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto que compila los artículos 72 de la ley 38 de 1989, 38 de la ley 179 de 1994 y 8º de la ley 225 de 1995). La ley anual de presupuesto, al apropiar una determinada partida, está entonces estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una determinada finalidad y en un periodo específico”. (Negrita fuera de texto).Los artículos 348 y 349 de la Constitución Política complementan la fundamentación de la importanciade la aprobación del presupuesto por parte del Congreso de la República, resaltando la iniciativa delGobierno y la relevancia de presentar el proyecto en los términos previstos, así: “ARTÍCULO 348. Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del artículo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio.” “ARTÍCULO 349. Durante los tres primeros meses de cada La ley de apropiaciones deberá tener un legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley componente denominado gasto público Orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el Presupuesto General social que agrupará las partidas de tal de Rentas y Ley de Apropiaciones”. naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y los provenientes del balance del Tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo.”La composición del gasto público social como elemento fundamental de la Ley de Apropiaciones estádeﬁnida en el artículo 350 de la Constitución Política, sobre el alcance del gasto público social comoprioridad sobre cualquier otro gasto y el presupuesto de inversión así: Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales 21 23.
Departamento Nacional de Planeación “ARTÍCULO 350. La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley. El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.” El	artículo	351	de	la	Constitución	Política	define	los	límites	de	la	potestad	del	Congreso	en	el	proceso	de	aprobación	del	presupuesto	en	consideración	a	que	la	iniciativa	del	gasto	es	del	Gobierno:	“ARTÍCULO 351. El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo. El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341. Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 349 de la Constitución.” La	Constitución	Política	atribuye	solo	a	la	“Ley	Orgánica	del	Presupuesto”	el	desarrollo	de	la	regulación	sobre	el	proceso	de	programación,	aprobación,	modificación	y	ejecución	del	prepuesto	en	todos sus niveles: “ARTÍCULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” Al	respecto	la	Corte	Constitucional	expuso	lo	siguiente	en	La ley anual de presupuesto, al apropiar la	sentencia	C-446	de	1996:una determinada partida, está entoncesestableciendo el monto máximo de gasto “La Corte ya ha señalado que las disposiciones del Título XII de laestatal para una determinada finalidad Carta Magna, en particular el Capítulo 3o. en sus artículos 345 a 353,y en un periodo específico conforman “el	núcleo	rector”, con fundamento en el cual se organiza el sistema presupuestal colombiano, el cual se amplía, según lo prescrito en el artículo 352 citado, por las disposiciones de la ley orgánica de presupuesto, a la cual la nueva Constitución le ha otorgado de manera expresa un carácter preminente sobre las demás normas jurídicas que regulen la materia, no solamente en el ámbito nacional sino también en los órdenes territorial y descentralizado. El criterio adoptado por la Corporación permite concluir que la ley orgánica del presupuesto se encuentra dotada de la característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes 22 24.
Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010 sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de estas, debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del Constituyente. La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de que la ley orgánica de presupuesto era objeto, ya que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos, el artículo 352 Superior la ha convertido en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regula entonces las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución) y constituye un elemento que organiza e integra el sistema legal que depende de ella. Dentro de este mismo criterio, se ha señalado que las leyes orgánicas en general son verdaderos estatutos, los cuales al regular toda la normatividad relativa a los asuntos que expresamente les señala la Constitución, condicionan a ellas la actuación administrativa y la expedición de otras leyes que traten sobre la materia, convirtiéndose de esta manera en normas de autorreferencia o pautas para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollarlas, a través de las leyes ordinarias. En aplicación de este principio, es claro entonces que para el caso específico de la ley orgánica del presupuesto a esta debe sujetarse todo asunto relacionado con el sistema presupuestal”. En el mismo sentido ver	igualmente	las	sentencias	C-926	de	1996	y	C-1379	de	2000.” (Negrita	fuera	de	texto.)Además	de	atribuir	a	la	Ley	Orgánica	del	Presupuesto	la	definición	del	alcance	en	el	nivel	territorial	de	las	disposiciones presupuestales, el artículo 353 de la Constitución establece la aplicación, en lo pertinente,de las disposiciones constitucionales sobre presupuesto, en las entidades territoriales, así: “ARTÍCULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.”En general y a manera de conclusión se resalta cómo la Corte Constitucional ha planteado en la sentenciaC-821	de	2004,	la	importancia	de	la	aprobación	del	presupuesto	como	competencia	del	parlamento	como un logro importante fruto de la evolución política, en este caso del Congreso de la República: “3. Preceptiva presupuestal y competencia legislativa en la Carta Política Se debe afirmar, en primer lugar, que la competencia de los Parlamentos en materia de aprobación del presupuesto, es un logro que se ha obtenido fruto de la evolución política y constitucional de Occidente. Ciertamente, durante el origen del sistema parlamentario, producto de la evolución política inglesa, se vivió una lucha constante entre la Corona y la sociedad, debido a la gran cantidad de impuestos que esta le imponía a aquella; situación que dio paso, igualmente, al cuestionamiento respecto del manejo del presupuesto por parte del gobernante. Así las cosas, entre los documentos que conforman la Constitución Inglesa1 se halla intrínseco el principio, producto de la historia constitucional de Inglaterra, según el cual asiste el derecho al parlamento para la aprobación de los tributos2. Dicho principio es conocido actualmente como “no taxation without approbation” 3.1 Charta Magna Libertatum (1215), Act of Proclamations (1539), Petitions of Rights (1628), Bill of Rights (1689), Triennial Act (1694) y el Act of Settlement (1701).2 Afirmaba	la	Carta	Magna	“No	se	podrá	exigir	fonsadera	ni	auxilio	en	nuestro	reino	sin	el	consentimiento	general”. 3 Ferrando	Badía,	Juan.	“Regímenes	Políticos	Actuales”	Editorial	Tecnos,	Madrid,	España.	Pág	77. Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales 23 25.
Departamento Nacional de Planeación Pues bien, desde aquellas épocas se ha entendido como regla general, que es facultad del Parlamento la aprobación del Presupuesto y el establecimiento de impuestos. Dicho asentimiento es trasladado de manera similar al régimen presidencial instaurado en Norteamérica , de donde se extiende a los países latinoamericanos. Por consiguiente, el constitucionalismo moderno incorpora la prerrogativa del parlamento referida a la aprobación de los impuestos y adiciona, igualmente, dicha anuencia al presupuesto del Estado. En muchos países, como por ejemplo en Estados Unidos de América, es necesario que el Congreso apruebe el presupuesto; de modo que mientras el Congreso no apruebe el presupuesto, no existe el presupuesto y el Gobierno no puede expedir ningún otro presupuesto, debiendo esperar que el Congreso lo apruebe; así este se demore un largo tiempo en su aprobación. Este sistema tiene la dificultad de que el ejecutivo puede quedarse sin presupuesto para ejecutar y se puede paralizar la administración pública. En términos actuales, dichas instituciones son conocidas como la “Dictadura Fiscal” del Parlamento o Congreso. No obstante lo mencionado, nuestro Estado no adoptó de manera radical la regla general establecida con anterioridad. Por ende, el esquema planteado si bien parte de la base de la regla general –la aprobación del Congreso del presupuesto– permite compartir competencias en materia del presupuesto, entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En este orden de ideas, el Presupuesto General de la Nación lo expediría el Congreso de acuerdo con el proyecto de ley que al respecto formulará el Gobierno Nacional cada año, tal y como en efecto ha venido ocurriendo hasta nuestros días. Quedando igualmente claro que el Gobierno Nacional y el Congreso de la República concurrirían armónicamente al proceso de formación y expedición de la ley anual de presupuesto en los siguientes términos: el Gobierno, ejerciendo la iniciativa legislativa y sancionando la ley, el Congreso, debatiendo y haciendo la ley.“La Corte ya ha señalado que lasdisposiciones del Título XII de la Carta El Constituyente de 1991 hizo una revisión de los conceptos que, con algunasMagna, en particular el Capítulo 3o. modificaciones, en materia de Hacienda Pública había prohijado Colombiaen sus artículos 345 a 353, conforman desde los tiempos de la misión Kemmerer; reivindicó a su vez importantes"el núcleo rector", con fundamento en elcual se organiza el sistema presupuestal contenidos de la ley 38 de 1989, y por entero, trató de atemperar los nuevoscolombiano, el cual se amplía, según mandatos presupuestarios de orden superior a las necesidades que plantea lalo prescrito en el artículo 352 citado, evolución de las economías modernas.por las disposiciones de la ley orgánicade presupuesto, a la cual la nueva A estos efectos, mediante los artículos 345 a 353 de la Constitución seConstitución le ha otorgado de manera configuró el cuerpo de principios y reglas que rige todasexpresa un carácter preminente sobre las etapas del proceso presupuestal, incluida su ejecución .las demás normas jurídicas que regulen En lo tocante al control sobre la gestión fiscal el ordenamiento superiorla materia, no solamente en el ámbito inscribió lo pertinente en su artículo 267 y siguientes. Asimismo, destacandonacional sino también en los órdenes el sentido de planeación que anima las tareas públicas, en virtud del artículoterritorial y descentralizado. 346 superior se dispuso que el Gobierno Nacional formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. Todo lo cual se conjuga en términos del artículo 345 ibídem con el principio de legalidad del presupuesto, tanto en el ámbito del ingreso como en el del gasto. 24 26.
Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010 Es decir, que a la luz de este principio cardinal no puede aforarse ingreso público ni apropiarse gasto público sin ley previa que haya establecido uno y otro. En este orden de ideas el artículo 352 de la Carta Política previó que además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad del los organismos y entidades estatales para contratar. Seguidamente, en consonancia con el principio de autonomía territorial, el artículo 353 superior estipula que los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto. De acuerdo con el artículo 151 constitucional el Estatuto Orgánico del Presupuesto se debe expedir a través de una ley orgánica, siguiendo las directrices señaladas en los artículos 345 a 353 del ordenamiento superior, y por supuesto, acatando los valores, principios, derechos y prohibiciones que campean por todo el entramado constitucional en relación con las potestades del Congreso de la República. En este sentido la ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 accedieron a la categoría de Estatuto Orgánico del Presupuesto según lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado; tiempo después, la ley 225 de 1995 se integró a este espectro normativo introduciendo las correspondientes modificaciones, al propio tiempo que le otorgó facultades extraordinarias al Presidente para compilar las tres leyes ya mencionadas, esto es, las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995. Lo cual se cumplió mediante el decreto 111 de 1996, contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Cabe observar también que, con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 9 y 43 de la ley 179 de 1994 el Presidente expidió el decreto 115 de 1996, por el cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras. Así entonces, a la fecha se cuenta en Colombia con dos estatutos presupuestales en el orden nacional, a saber: (i) el correspondiente a las entidades del Estado en general; (ii) el atinente a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de las Empresas, vinculadas a actividades no financieras4. En concordancia con lo anterior, al tenor de los artículos 151 y 352 la libertad de configuración legislativa se expresa en torno a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. Vale decir, este espectro de verbos rectores comprende el procedimiento relativo a la elaboración y presentación del proyecto de ley anual de presupuesto por parte del Ministro de Hacienda; la discusión, modificación y aprobación del proyecto que le corresponde surtir al Congreso; la sanción de la ley correspondiente por parte del Presidente, y la ejecución presupuestal en cabeza de los ordenadores del gasto. Consecuentemente, –reiterando jurisprudencia de esta Corporación en relación con las leyes orgánicas– al expedir las reglas concernientes al Estatuto Presupuestal el Congreso tiene amplias potestades para regular íntegramente la materia, esto es, con toda la extensión y profundidad que el ingreso y el gasto públicos ameriten en la dimensión legislativa.” (Negrita	fuera	de	texto).4 En virtud del artículo 5 del decreto 111 de 1996 también se sujetan a este estatuto las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más. Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales 25 27.
Departamento Nacional de Planeación1.2.2. Alcance del Estatuto Orgánico de Presupuesto en las entidades territorialesConforme al artículo 352 de la Constitución Política, corresponde a la Ley Orgánica del Presupuesto laregulación	de	la	programación,	aprobación,	modificación,	ejecución	de	los	presupuestos	de	la	Nación,	de	las	entidades	territoriales	y	de	los	entes	descentralizados	de	cualquier	nivel	administrativo.	De	esta	manera	el	Estatuto	Orgánico	de	Presupuesto	Nacional,	que	corresponde	a	las	Leyes	38	de	1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas en el Decreto 111 de 1996, al desarrollar dichos preceptosconstitucionales,	establece	en	su	artículo	109,	que	las	entidades	territoriales	al	expedir	las	normas	orgánicas	de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a laorganización,	normas	constitucionales	y	condiciones	de	cada	entidad	territorial,	así,	mientras	se	expiden	estas	normas,	se	aplicará	la	Ley	Orgánica	del	Presupuesto	en	lo	que	fuere	pertinente,	así: “Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. Si el Alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el Concejo, deberá enviarlo al Tribunal Administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el Tribunal decide regirá el Proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de 1994, art. 52).”Es	importante	tener	en	cuenta	que	el	Estatuto	Orgánico	de	Presupuesto	Nacional	compilado	en	el	Decreto	111	de	1996,	ha	sido	adicionado	y	modificado	parcialmente	mediante	las	Leyes	617	de	2000	“Por	la	cual	se	reforma	parcialmente	la	Ley	136	de	1994,	el	Decreto	Extraordinario	1222	de	1986,	se	adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientesa	fortalecer	la	descentralización,	y	se	dictan	normas	para	la	racionalización	del	gasto	público	nacional”	y	819	de	2003	“Por	la	cual	se	dictan	normas	orgánicas	en	materia	de	presupuesto,	responsabilidad	y	transparencia	fiscal	y	se	dictan	otras	disposiciones”.	En este sentido, es necesario revisar el proceso de adopción y adaptación de las normas presupuestalesen el Estatuto de Presupuesto Territorial, el cual debe corresponder con los lineamientos del EstatutoOrgánico	del	Presupuesto	Nacional,	acorde	con	las	competencias	de	las	entidades	territoriales;	en	esa	medida, el propósito de este documento es brindar orientaciones sobre el Sistema Presupuestal Territorialacorde con el marco constitucional y legal colombiano, incluyendo, también, los aportes jurisprudencialesde las Altas Cortes.Lo	anterior,	es	analizado	en	la	sentencia	C-1072	del	3	de	diciembre	de	2002,	donde	la	Corte	Constitucional	declaró	la	exequibilidad	del	artículo	31	(parcial)	del	Decreto	111	de	1996,	“Por	el	cual	se	compilan	la	Ley	38	de	1989,	la	Ley	179	de	1994	y	la	Ley	225	de	1995	que	conforman	el	Estatuto	Orgánico	del	Presupuesto”,	definiendo	respecto	al	alcance	de	la	Ley	Orgánica	en	el	ámbito	territorial	bajo	un	criterio	unificador	y	su	poder	homologador,	conforme	a	lo	siguiente:26 28.
Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010 “VI.	CONSIDERACIONES	Y	FUNDAMENTOS. … Pues bien, según el artículo 352 de la Constitución, “la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar” (Subraya la Sala). A su vez, el artículo 353 ídem establece que “los principios y las disposiciones establecidas en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para Las entidades territoriales al expedir la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto” las normas orgánicas de presupuesto (Subraya la Sala). deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, Por su parte, el artículo 104 del Decreto 111 de 1996 señala adaptándolas a la organización, que las entidades territoriales deberán ajustar las normas normas constitucionales y condiciones sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de cada entidad territorial. Mientras se de sus presupuestos, “a las normas previstas en la Ley expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica de Presupuesto”. Y en armonía con lo anterior, Orgánica de Presupuesto en lo que fuere pertinente. el artículo 109 del mismo estatuto dispone que, cuando las entidades territoriales expidan sus normas orgánicas presupuestales, deben seguir las previsiones de la Ley Orgánica de Presupuesto (en adelante LOP). 6.- Desde sus primeras sentencias esta Corporación ha explicado el sentido de la autonomía territorial frente al manejo presupuestal, así como también ha delimitado el alcance de la ley orgánica que regula la materia. Así, en la Sentencia C-478 de 19925, la Corte precisó que por voluntad del Constituyente la LOP se convirtió en el eje del sistema presupuestal colombiano, no sólo por tratarse de una norma de rango cuasi constitucional, sino, además, por regular aspectos de altísima importancia económica y administrativa, que se ven reflejados en su amplio potencial unificador en los diferentes niveles de la organización territorial. Al respecto la Corte señaló lo siguiente: “Estas características de la Ley Orgánica de Presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposición expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder homologador de la Ley Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador. (...)5 MP.	Eduardo	Cifuentes	Muñoz.	En	aquella	oportunidad	la	Corte	estudió	la	demanda	formulada	contra	el	artículo	94	de	la	Ley	38	de	1989,	relacionada	con	la	aplicación	analógica	de	los	principios	de	la	LOP	para	las	normas	presupuestales	de	las	entidades	territoriales.	Esa	disposi- ción corresponde en su esencia a la norma compilada en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, anteriormente referida. Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales 27 Recommended
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