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Timestamp: 2018-08-16 23:51:34
Document Index: 220021835

Matched Legal Cases: ['Art. 42', 'Art. 61', 'Art. 61', 'Art. 62', 'Art. 33', 'Art. 33']

Sachverhalt Lösung. Die Klage des B hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist. - PDF
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1 Sachverhalt Lösung Die Klage des B hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit Die Klage des B vor dem Verwaltungsgericht müsste zulässig sein. I. Verwaltungsrechtsweg 1. Aufdrängende Sonderzuweisung (-) I 1 VwGO a. öffentlich-rechtliche Streitigkeit Ob der Bürgermeister bei den die kommunalen Beamten betreffenden Entscheidungen ein Mitspracherecht hat oder der Rat diese komplett an sich ziehen kann, bestimmt sich nach den Vorschriften der NGO. Diese Vorschriften berechtigen und verpflichten nicht jedermann, sondern sind als Sonderrecht der Gemeinde bzw. ihren Organen zugeordnet. Es handelt sich somit um öffentlich-rechtliche Normen. Gegen das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit i. S. d. 40 Abs. 1 S. 1 VwGO könnte allerdings sprechen, dass es sich hier um einen Innenrechtsstreit handelt, bei dem sich die Organe desselben Trägers hoheitlicher Gewalt über ausschließlich innerorganisatorische Rechtsbeziehungen auseinandersetzen. So wurde früher vertreten, dass es zwischen Organen desselben Verwaltungsträgers keine Rechtsbeziehungen geben könne und es mithin zwischen ihnen an einem für die Verwaltungsgerichte justitiablen Rechtsverhältnis fehle. Diese Vorstellung findet eine Grundlage in der Impermeabilitätstheorie, wonach der Staat ein einheitliches Gebilde ist, was zur Folge hat, dass seine Organe nicht Adressaten von Rechtssätzen sein können (so etwa P. Laband/G. Jellinek). Mittlerweile ist jedoch anerkannt, dass auch die dem Binnenbereich des Staats und der Verwaltung regelnden Vorschriften normativ verbindliches Recht sind und Auseinandersetzungen zwischen Organen bzw. Organteilen über Auslegung und Anwendung dieser Vorschriften für die Verwaltungsgerichte als sog. Organstreitigkeiten justitiabel sind. Zwar folgt aus der Anerkennung von Innenrechtsnormen als Rechtssätze nicht zwingend, dass staatlichen oder kommunalen Organen eigenen Rechten vergleichbare klagefähige Rechtspositionen zustehen, doch kommt es für das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit i. S. d. 40 Abs. 1 VwGO hierauf auch nicht an. Ob der Kläger eine klagefähige
2 Rechtsposition geltend machen kann, ist keine Frage der Rechtswegseröffnung, sondern anderer Sachurteilsvoraussetzungen. b. nichtverfassungsrechtlicher Art Eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art liegt vor, sofern Verfassungsorgane über Verfassungsrecht streiten (sog. doppelte Verfassungsunmittelbarkeit). Hier streiten der Bürgermeister der Gemeinde G mit dem Rat der Gemeinde G über die Zulässigkeit eines Ratsbeschlusses. Also ist die Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. II. Statthafte Klageart Die Statthaftigkeit der Klage richtet sich nach dem tatsächlichen Klagebegehren, vgl. 88 VwGO. Bürgermeister B möchte erreichen, dass die Änderung der Hauptsatzung als rechtswidrig bestätigt wird. Der Bürgermeister möchte dabei nicht gegen die Bestätigung des Ratsbeschlusses durch die Kommunalaufsichtsbehörde vorgehen, diese ist auch lediglich ein feststellender VA gegenüber der G, sondern gegen den Ratsbeschluss, der ihn in seinen Kompetenzen beschneidet. Denkbar wäre es prinzipiell ein Normenkontrollverfahren nach 47 VwGO gegen die Hauptsatzung anzustrengen und die Verfassungs- oder Gesetzeswidrigkeit des 9 Abs. 3 HS vorzubringen. Allerdings ist laut Sachverhalt der Änderungsbeschluss mangels öffentlicher Bekanntmachung noch nicht in Kraft getreten, so dass ein Normenkontrollverfahren ausscheidet. In Betracht kommt allerdings ein Kommunalverfassungsstreit zwischen dem Bürgermeister und dem Rat um die Rechtmäßigkeit des Ratsbeschlusses. Die Frage nach der statthaften Klageart stellt eines der Hauptprobleme des Kommunalverfassungsstreites dar. Welche verwaltungsgerichtliche Klageart in diesem Zusammenhang statthaft ist, ist umstritten. 1. Klage sui generis? So wird z. T. (etwa Wansleben, in: Held, KommunalR NRW; so auch die frühere Ansicht des OVG Münster; siehe auch OVG Schleswig) vertreten, dass es sich beim Kommunalverfassungsstreit um eine Klageart sui generis (eigener Art) handele. Dies wird damit begründet, dass die Klagearten der VwGO mit Blick auf den Schutz der Individualrechte des Bürgers geschaffen wurden, nicht aber zur Durchsetzung lediglich verwaltungsinterner organschaftlicher Befugnisse. Insoweit könnte man Vertreten, dass die 2
3 herkömmlichen Klagearten der VwGO keine hinreichende Möglichkeit zur Lösung der mit einem Innenrechtsstreit verbundenen Probleme bieten. Nach dieser Ansicht wäre hier ein Kommunalverfassungsstreit als Klageart sui generis statthafte Klageart für das Begehren des Bürgermeisters. Dieser Ansicht ist jedoch entgegenzuhalten, dass ein Bedürfnis für die Anerkennung gesetzlich nicht geregelter Klageverfahren allenfalls dann bestehen kann, wenn die in der VwGO normierten Klagearten dem jeweils verfolgten Rechtsschutzziel tatsächlich weder in direkter noch in analoger Anwendung genügen (OVG Münster, OVGE 32, 192 ff.; Schoch, JuS 1987, 783 ff.).vorrangig ist daher zu prüfen, ob für das Begehren des B nicht eine der durch die VwGO bereitgestellten Rechtsschutzformen statthaft ist. In Betracht kämen ggfs. die Anfechtungsklage oder die Feststellungsklage. 2. Anfechtungsklage Die Anfechtungsklage nach 42 I 1 VwGO wäre statthaft, wenn es sich bei dem Ratsbeschluss zur Satzungsänderung um einen Verwaltungsakt i. S. d. 1 Abs. 1 Nds.VwVfG i. V. m. 35 Abs. 1 VwVfG handelte. Dies ist jedoch offensichtlich nicht der Fall. Zum einen fehlt es bei einer Normsetzung (hier Satzungsänderungsbeschluss) bereits an der Einzelfallregelung. Des weiteren wird von der wohl h. M. die Behördeneigenschaft verneint, sofern Organe gegenüber anderen Organen oder Organteilen derselben Körperschaft handeln. Zwischen den Beteiligten fehle es an dem für den Erlass eines Verwaltungsakts typischen Über-/Unterordnungsverhältnis. Dem ist nach anderer Ansicht entgegenzuhalten, dass der Behördenbegriff des 1 Abs. 4 VwVfG weit zu verstehen ist. Zudem fehlt es auch an der Außenwirkung (str.). Eine Außengerichtetheit ist nur gegeben, wenn eine Maßnahme nicht in die organschaftlichen Rechte des jeweiligen Organwalters, sondern in seine Rechte als natürliche Person. eingreift. Für diese Ansicht spricht, dass der Verwaltungsakt, betrachtet man die Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze, als Mittel zur einseitigen Regelung von Rechtsbeziehungen zwischen Bürger und Verwaltung bestimmt ist. Er ist zur Regelung von Außenrechtsbeziehungen gedacht und nicht für verwaltungsinterne Maßnahmen. Auf letztere lässt er sich nicht ohne konstruktive Brüche anwenden. Folglich dürfte der Ratsbeschluss zur Änderung der Hauptsatzung kein Verwaltungsakt sein. Außenwirkung erlangt der Ratsbeschluss nämlich frühestens durch den Umsetzungsakt der Bekanntmachung. Er wirkt somit nur verwaltungsintern, so dass ihm mangels Außenwirkung keine Verwaltungsaktsqualität zukommt. 3
4 3. Feststellungsklage Allerdings könnte hier eine Feststellungsklage gem. 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft sein. 43 Abs. 2 S. 1 VwGO steht dem wie soeben geprüft nicht entgegen. Auch entspricht die Feststellungsklage dem Klagebegehren des B gem. 88 VwGO, da dieser geklärt haben will, inwieweit der Rat ihm als Bürgermeister Personalentscheidungsbefugnisse durch den Beschluss zur Änderung der Hauptsatzung vom 21. März entziehen durfte. Dieser Beschluss ist also Klagegegenstand. Für die Statthaftigkeit der Feststellungsklage müsste zwischen Rat und Bürgermeister ein Rechtsverhältnis bestehen. Als Rechtsverhältnis i. S. d. 43 VwGO werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder zu einer Sache ergeben (BVerwG). Unwesentlich für ein Rechtsverhältnis ist, ob es sich um ein Innen- oder Außenrechtsverhältnis handelt. Rechtsbeziehungen, die Rechtsverhältnisse i. S. d. 43 VwGO begründen gibt es auch im reinen Innenverhältnis, insbesondere zwischen den Organen einer juristischen Person. Hier geht es um die Beziehung des Rates zum Bürgermeister und die Frage, inwieweit der Rat Personalentscheidungsbefugnisse des Bürgermeisters an sich ziehen darf. Dieses Verhältnis wird durch die unmittelbar durch 62 Abs. 2, 80 f. NGO, also öffentlich-rechtlichen Rechtsnormen geregelt. Insoweit besteht ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis zwischen dem Rat und dem Bürgermeister. Die Rechtsprechung verzichtet bei der Feststellungsklage i. R. d. Kommunalverfassungsstreits auf das Subsidiaritätserfordernis gem. 43 Abs. 2 S. 1 VwGO. Sie begründet diese restriktive Auslegung damit, dass erstens der Schutzzweck nicht berührt werde, weil keine Umgehung von Fristen und dem Vorverfahrenserfordernis droht. Zudem reicht eine gerichtliche Feststellung angesichts der zu erwartenden Rechtstreue der Gemeinde aus (teleologische Reduktion). Hingegen geht die herrschende Lehre davon aus, dass die Möglichkeit der Erhebung einer allgemeinen die Subsidiarität der allgemeinen Leistungsklage gem. 43 Abs. 2 VwGO bewirkt. Sie stellt vor allem darauf ab, dass eine Restriktion der Subsidiaritätsklausel mit deren Wortlaut nicht zu vereinbaren ist. 4
5 [Nach Ansicht des BVerwG kann auch die Frage der Gültigkeit einer Rechtsnorm durch die Feststellungsklage geklärt werden. Hier liegt jedoch mit 9 Abs. 3 HS noch keine Rechtsnorm vor, da es an ihrer Bekanntgabe fehlt.] Somit ist die Feststellungsklage gem. 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. III. Feststellungsinteresse, 43 Abs. 1 S. 2 VwGO Der B hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, da nur so geklärt werden kann, ob und in welchem Umfang der Rat ihm Personalentscheidungskompetenzen entziehen kann beziehungsweise schon entzogen hat. IV. Klagebefugnis Fraglich ist, ob B gem. 42 Abs. 2 VwGO analog klagebefugt sein muss und gegebenenfalls ist. Dies ist bei der Feststellungsklage umstritten, da sich die Frage stellt, ob neben dem besonderen Feststellungsinteresse noch ein eigenständiger Raum für die analoge Übertragung der Klagebefugnis aus Art. 42 Abs. 2 VwGO bleibt. Nach überwiegender Ansicht ist selbst bei der Feststellungsklage eine analoge Heranziehung des 42 Abs. 2 VwGO vonnöten, um Popularklagen auszuschließen, da mit dem bloßen Feststellungsinteresse nicht alle Fälle erfasst werden können. Beim Kommunalverfassungsstreit ist es allerdings nahezu unbestritten, dass die Klagebefugnis auch bei Feststellungsklage stets geprüft wird. (vgl. Hufen, Verwaltungsprozessrecht). Für den Kommunalverfassungsstreit ist demnach erforderlich, dass eine wehrfähige Innenrechtsposition des Klägers möglicherweise beeinträchtigt sein könnte. Dafür reicht nicht jede beliebige Kompetenz, vielmehr müssen die Rechte dem klagenden Organ wie subjektive Rechte zugewiesen sein. Die Mitwirkungsrechte des Organs müssen ihm erkennbar die Befugnis einräumen, die Einhaltung dieser Rechte auch von den anderen Organen zu verlangen (Kontrastorgane). Als wehrfähige Innenrechtsposition käme hier zum einen das Vorschlagsrecht des Bürgermeisters bei der Beamternennung nach 81 Abs. 3 S. 1 NGO in Betracht. Zum anderen könnte das Verwaltungsführungsrecht des Bürgermeisters aus 62 Abs. 2 NGO durch den Ratsbeschluss verletzt sein. Wie genau solche wehrfähigen Innenrechtspositionen herzuleiten sind, ist allerdings nicht ganz geklärt. 5
6 Überwiegend wird angenommen, eine wehrfähige Innenrechtsposition bestehe dann, wenn das betreffende Organ in ein Spannungsverhältnis zu anderen Organen bzw. Organteilen gestellt sei, das Interessenkonflikte als akzeptierte Möglichkeit einschließe. Entscheidend sei, dass die zugewiesene Rechtstellung der inneradministrativen Gewaltenteilung diene. Dieses soll der Fall sein, wenn Organe oder Organteile unterschiedliche Gruppen oder Gruppeninteressen repräsentieren und ihnen so in ihren Verhältnis zueinander die Rolle von Kontrastorganen zukommt. Zwischen Rat und Bürgermeister besteht eine solche kontrastierende Stellung, was schon am Beanstandungsrecht des B deutlich wird. Auch dient das Vorschlagsrecht des Bürgermeisters für die Besetzung von Beamtenposten gem. 81 Abs. 3 S. 1 NGO in gewisser Weise der innergemeindlichen Gewaltenteilung. Der Bürgermeister muss die Einhaltung desselben auch dem Rat gegenüber verlangen können, da er schließlich mit den Verwaltungsbeamten zusammenzuarbeiten hat, auf deren Ernennung also einen gewissen Einfluss nehmen können muss. Das Recht der Verwaltungsführung aus 62 Abs. 2 NGO korrespondiert mit seiner Verantwortung für die gesamte Verwaltung. Also handelt es sich beim Vorschlagsrecht aus 81 Abs. 3 S. 1 NGO wie auch beim Verwaltungsorganisationsrecht aus 62 Abs. 2 NGO um eine wehrfähige Innenrechtsposition. Hier könnte B geltend machen, dass durch den Ratsbeschluss möglicherweise in seinem Verwaltungsorganisationsrecht aus 62 Abs. 2 NGO und seinem Vorschlagsrecht aus 81 Abs. 3 S. 1 NGO beeinträchtigt ist. Also ist B klagebefugt. V. Beteiligtenfähigkeit Die Beteiligtenfähigkeit ist die Fähigkeit, als Subjekt eines Prozessrechtsverhältnisses, insbesondere als Kläger oder Beklagter, an einem Verwaltungsstreitverfahren teilzunehmen. Wem diese Fähigkeit im Verwaltungsrechtsstreit zukommt, regelt der 61 Nr. 1-3 VwGO. Welche dieser Vorschriften im Kommunalverfassungsstreit auf die verschiedenen Organe anwendbar sind, wird unterschiedlich beurteilt. Vereinzelt wird die Beteiligtenfähigkeit einzelner Organwalter unmittelbar aus 61 Nr. 1 VwGO (natürliche und juristische Personen) abgeleitet. Demnach wäre B als natürliche Person beteiligtenfähig. Der Rat der Gemeinde G als pluralistisches Organ würde nach dieser Ansicht als juristische Person erachtet werden. Dem hält die ganz überwiegende Ansicht entgegen, Art. 61 Nr. 1 VwGO könne keinesfalls unmittelbar zur Anwendung kommen. Bei ihm gehe es nämlich um Individualrechte natürlicher und juristischer Personen, die aber von den Organrechten der Organe zu 6
7 unterscheiden seien. Jedoch ist sich die h. M. über die Ablehnung der unmittelbaren Anwendung des 61 Nr. 1 VwGO hinaus nicht ganz einig, wie die Beteiligtenfähigkeit im Kommunalverfassungsstreit zu lösen ist. Eine Unteransicht ist der Auffassung, man könne den Art. 61 Nr. 2 VwGO unmittelbar anwenden, dann wären der Bürgermeister und der Rat als Vereinigungen anzusehen. Hiergegen wendet eine andere Unteransicht nicht ganz zu Unrecht ein, es möge zwar angehen, den Rat als pluralistisches Organ als Vereinigung zu bezeichnen, merkwürdig erscheine es allerdings ein Organteil (Ratsherr) oder ein monokratisches Organ wie den Bürgermeister als Vereinigung zu bezeichnen. Folglich sei für monokratische Organe oder Organwalter 61 Nr. 1, 1. Alt. VwGO analog (analog, da Bürgermeister nicht als natürliche Person auftritt) anzuwenden, während für Kollegialorgane 61 Nr. 2 VwGO analog heranzuziehen sei. Letztere Unteransicht der h. M. verdient den Vorzug. Sie weist zu Recht darauf hin, dass es beim Kommunalverfassungsstreit nicht um eine unmittelbare Anwendung des 61 Nr. 1 VwGO geht, zugleich vermeidet sie aber die bei monokratischen Organen etwas unglückliche Bezeichnung als Vereinigung, wie dieses der andere Teil der h. M. in Kauf nimmt. Danach wäre Bürgermeister B nach 61 Nr. 1, 1. Alt. analog beteiligtenfähig, der Rat der Gemeinde G wäre dieses gem. 61 Nr. 2 VwGO analog. VI. Prozessfähigkeit Prozessfähigkeit ist die Fähigkeit selbst oder durch einen selbst bestellten Prozessbevollmächtigten einen Prozess zu führen bzw. Prozesshandlungen vorzunehmen. Auch hierüber besteht weitgehend parallel zur Beteiligtenfähigkeit verlaufend Uneinigkeit in der Lehre. Eine Ansicht möchte 62 Abs. Nr. 1 VwGO (nat. Personen) und 62 Abs. 3 VwGO (jur. Personen) unmittelbar anwenden. Eine andere Auffassung neigt dazu stets 62 Abs. 3 VwGO heranzuziehen. Eine letzte Ansicht wendet: 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog auf monokratische Organe und Organwalter an sowie 62 Abs. 3 (Kollegialorgane und sonstige Personenmehrheiten). Konsequenterweise müsste man hier der letzten Ansicht folgen. Im Ergebnis kommen jedoch alle Ansichten dazu, dass Bürgermeister und Rat beteiligtenfähig sind, wobei der Rat von seinem Vorsitzenden R vertreten wird. 7
8 VII. Richtiger Klagegegner Bürgermeister B müsste seine Klage des weiteren gegen den richtigen Beklagten gerichtet haben. Nach dem in 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zum Ausdruck kommenden Rechtsträgerprinzip wäre die Klage nicht gegen den Rat direkt, sondern gegen die Gemeinde G als dessen Rechtsträger zu richten. Teilweise wird dieses auch für den Kommunalverfassungsstreit so vertreten. Ganz überwiegend wird demgegenüber davon ausgegangen, dass richtiger Beklagter im Falle von Kommunalverfassungsstreitigkeiten ausnahmsweise nicht der Gebietskörperschaft als Rechtsträger ist, sondern das Organ, demgegenüber die behauptete Innenrechtsposition bestehen soll. Für diese Auffassung spricht entscheidend, dass sie den Besonderheiten verwaltungsgerichtlich ausgetragener Organstreitigkeiten Rechnung trägt, deren Gegenstand gerade nicht die Rechtsbeziehungen zwischen Verwaltungsträger und Bürger sind, sondern zwischen Organen desselben Rechtsträgers. Die andere Auffassung würde in diesem zudem zu der merkwürdigen Konstellation führen, dass der Bürgermeister B gegen die Gemeinde G klagen müsste, diese dann aber im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich auch zu vertreten hätte (vgl. 63 Abs. 1 S. 2 VwGO). Somit ist davon auszugehen, dass der Rat der G der richtige Klagegegner ist. VIII. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis Zwar könnte B auch gegen die aufsichtsbehördliche Bestätigung des Ratsbeschlusses vorgehen, doch kann er dadurch sein Rechtsschutzziel, den Rat von G in seine Schranken zu verweisen, nicht schneller oder effektiver erreichen. Also besteht ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis des B. IX. Zwischenergebnis Die Klage des Bürgermeisters B gegen den Rat vor dem Verwaltungsgericht wäre zulässig. Um erfolgreich zu sein, müsste sie darüber hinaus auch begründet sein. 8
9 B. Begründetheit Die Feststellungsklage des B ist begründet, wenn das angegriffene Rechtsverhältnis zwischen dem Rat und dem Bürgermeister nicht besteht. Also darf der Rat seine Rechtsbeziehung zum Bürgermeister nicht derart ausgestaltet haben, wie in 9 Abs. 3 HS vorgesehen. Er dürfte seine Personalentscheidungsbefugnisse durch den Ratsbeschluss also nicht auf Kosten des B erweitert haben. Auch muss B dadurch in seinen Organrechten verletzt sein. Fraglich ist also, ob der Rat dem Bürgermeister wirksam das Personalvorschlagsrecht und sein aus 62 Abs. 2 folgendes Personalrecht entziehen konnte. I. Rechtsgrundlage Der Rat könnte seinen Beschluss auf Grundlage des 40 Abs. 2 S. 1, 2 NGO gefasst haben. Danach kann er sich Angelegenheiten, für die der Bürgermeister nach 61 Abs. 1 Nr. 6 NGO zuständig ist, zur Beschlussfassung in der Hauptsatzung vorbehalten. Als Rechtsgrundlage ist also 40 Abs. 2 S. 1, 2 NGO heranzuziehen. Allerdings könnte man auch erwägen, die Satzungskompetenz des Rates aus 40 Abs. 1 Nr. 4 NGO als Rechtsgrundlage für den Ratsbeschluss heranzuziehen. II. Formelle Rechtmäßigkeit Der Rat ist für solche Beschlüsse, in denen er sich Entscheidungen aus dem Aufgabenkreis des Bürgermeisters in der Hauptsatzung vorbehält gem. 40 Abs. 2 S. 2 VwGO zuständig Auch ist der Rat für den Erlass und die Änderung der Hauptsatzung zuständig, 40 Abs. 1 Nr. 4 NGO, 7 S. 1 NGO. Es bestehen keine sonstigen formellen Bedenken gegen den Ratsbeschluss. Also ist dieser formell rechtmäßig. III. Materielle Rechtmäßigkeit Der Ratsbeschluss müsste zudem auch materiell rechtmäßig sein. In Betracht kommen zwei Rechtsgrundlagen, das Vorbehaltsrecht und die Satzungsänderungsbefugnis. Fraglich ist, ob im Einzelnen deren Voraussetzungen vorliegen. 1. Rechtsgrundlage, 40 Abs. 2 S. 1, 2 NGO Damit sich der Rat die Entscheidungen im Zusammenhang mit den kommunalen Beamten in der Hauptsatzung gem. 40 Abs. 2 S. 1, 2 NGO allgemein vorbehalten kann, müsste es sich 9
10 bei diesen um Angelegenheiten handeln, für die nach 62 Abs. 1 Nr. 1 NGO der Bürgermeister zuständig ist. Dies sind die nicht unter 62 Abs. 1 Nr. 1-5 NGO fallenden Geschäfte der laufenden Verwaltung. Laufende Verwaltungsgeschäfte sind solche, die wegen ihrer Regelmäßigkeit und Häufigkeit zu den herkömmlichen und üblichen Verwaltungsaufgaben gehören. Bei den Fragen nach Einstellung, Ernennung, Beförderung und Entlassung der kommunalen Beamten dürfte es sich bereits nicht auch wenn sie nicht den Nrn. 1-5 unterfallen um solche handeln. Solche Fragen, die i. d. R. mit erheblichen finanziellen Verpflichtungen der Gemeinde verbunden sind, können nicht als solche der laufenden Verwaltung verstanden werden. Dagegen spricht auch, dass die Kompetenzen betreffend die kommunalen Beamten und Angestellten in 80 NGO und das Vorschlagsrecht des Bürgermeisters für die kommunalen Wahlbeamten in 81 Abs. 3 NGO vorgesehen ist. Auch der Zuschnitt der einzelnen Beamtenstellen, wie ihn der Rat im neuen 9 Abs. 3 S. 2 HS vorsieht, fällt nicht unter 62 Abs.1 Nr. 6 NGO. Hiergegen spricht systematisch, dass in 62 Abs. 2 NGO dem Bürgermeister die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der Verwaltung als Aufgabe übertragen werden, worunter auch die Bestimmung des Zuschnitts der einzelnen Beamtenstellen fällt. Handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, kann sich der Rat die Beschlussfassung jedoch nicht vorbehalten. Da aber der 40 Abs. 2 S. 1, 2 NGO nur den Vorbehalt von Aufgabengruppen, die unter 62 Abs. 1 Nr. 6 NGO fallen vorsieht, nicht aber Zuständigkeiten des Bürgermeisters, die 62 Abs. 2 NGO zuzuordnen sind, kann sich der Rat das Vorschlagsrecht für die Wahlbeamtenstellen wie auch den Stellenzuschnitt nicht vorbehalten. Danach wäre der Ratsbeschluss materiell rechtswidrig. 2. Satzungskompetenz des Rates Vom VG Aachen wurde in einem vergleichbaren Fall auch erörtert, ob der Rat eine solche Einschränkung der Befugnisse des Bürgermeisters auf seine Satzungsgewalt stützen kann. Fraglos ist der Rat nämlich befugt, ja sogar verpflichtet, die Hauptsatzung zu erlassen, vgl. 40 Abs. 1 Nr. 4 NGO, 7 S. 1 NGO. Dennoch darf er in dieser nicht unbegrenzt Kompetenzen an sich ziehen. Eine über die Grenzen des 40 Abs. 2 S. 1, 2 hinausgehende Kompetenzverlagerung ist unzulässig. Hierfür streitet schon die Systematik des Gesetzes, wonach sich 40 Abs. 2 NGO als abschließende lex specialis für Wahrnehmungsvorbehalte des Rates darstellt. 10
11 Die Ansicht, dass der Rat in der Hauptsatzung wesentliche kompetenzverlagernde Vorschriften treffen könne, ist also abzulehnen. Somit durfte der Rat dem Bürgermeister nicht durch eine Änderung der Hauptsatzung fast sämtliche Personalentscheidungsrechte entziehen. Aber selbst wenn man davon ausginge, dass der Rat darüber hinausgehende Satzungsbestimmungen treffen könnte, so hat er sich bei seiner Satzunggebung dennoch an gewisse Grenzen zu halten, insbesondere darf er nicht dem Bürgermeister kraft Gesetz zugewiesene Befugnisse entziehen, die diesem unentziehbar zugeordnet sind. Der Ratsbeschluss könnte gegen solche gesetzlichen Bestimmungen verstoßen. a. Verstoß des Beschlusses vom 21. März gegen 80 NGO Zunächst kommt ein Verstoß des Ratsbeschlusses vom 21. März gegen 80 Abs. 4 S. 4, 5 NGO in Betracht. Dieser sieht vor, dass der Rat über die Ernennung von Beamten, ihre Versetzung in den Ruhestand und ihre Entlassung im Einvernehmen mit dem Bürgermeister entscheidet. Über die Rechtsverhältnisse zu den kommunalen Angestellten entscheidet der Verwaltungsausschuss im Einvernehmen mit dem Bürgermeister. Diese Vorschriften würde der Rat ignorieren, wenn er in der Hauptsatzung sämtliche Entscheidungsbefugnisse an sich zöge ( 9 Abs. 3 S. 1 HS, Beamte, S. 3 Angestellte). Dieses kann er auch nicht. Sinn und Zweck des unbedingt für die personalrechtlichen Entscheidungen erforderlichen Einverständnisses des Bürgermeisters nach 80 Abs. 4 S. 4 (für Beamte) und S. 5 (für Angestellte) ist es zu gewährleisten, dass der Bürgermeister seiner Verantwortung für die Organisation der Verwaltung ( 62 Abs. 2 NGO) gerecht werden kann. Dazu muss der Bürgermeister einen Einfluss darauf haben, mit wem er wie zusammenarbeiten will und mit wem nicht. Für andere als die in 80 Abs. 4 S. 4, 5 genannten personalrechtlichen Maßnahen bestimmt sich die Zuständigkeit nach den allgemeinen Dienstvorschriften. Nach 3 Abs. 3 NBG ist für solche Maßnahmen (etwa Abmahnungen) unmittelbare Dienstvorgesetzte zuständig. Dieses ist gem. 80 Abs. 2 S. 3 NGO der Bürgermeister. Also verstößt der Satzungsänderungsbeschluss auch gegen 80 Abs. 2 S. 3 NGO i. V. m. 3 Abs. 3 NBG. b. Verstoß des Beschlusses vom 21. März gegen 81 Abs. 3 NGO Der Ratsbeschluss zur Änderung der Hauptsatzung könnte ferner gegen 81 Abs. 3 S. 1 NGO verstoßen. Hiernach werden kommunale Wahlbeamte auf Zeit zwar vom Rat gewählt, jedoch 11
12 geschieht dies auf Vorschlag des Bürgermeisters. Ohne einen solchen Vorschlag ist der Rat nach dem Gesetz nicht berechtigt, einen Kandidaten zu wählen. Selbst wenn ein Vorschlag des Bürgermeisters nicht die Mehrheit im Rat findet, ist der Rat nicht berechtigt allein einen Kandidaten zu wählen. Der Bürgermeister ist nach dem Gesetz nicht einmal dazu verpflichtet, innerhalb einer bestimmten Frist einen neuen Kandidaten vorzuschlagen Mit der Änderung der Hauptsatzung ( 9 Abs. 3 S. 1 HS) maßt sich der Rat der G das Recht einen Kandidaten ohne Vorschlag des Bürgermeisters zu wählen jedoch an. Damit verstößt der Ratsbeschluss aber auch gegen 81 Abs. 3 S. 1 NGO. c. Verstoß des Beschlusses vom 21. März gegen 62 Abs. 2 NGO Der Ratsbeschluss vom 21. März 06 zur Änderung der Hauptsatzung könnte deshalb rechtswidrig sein, weil er gegen 62 Abs. 2 NGO verstößt. Danach hat der Bürgermeister die Aufgabe, den Geschäftsgang der Verwaltung zu beaufsichtigen und zu leiten. Dies bedeutet, dass ihm ein Organisations- und Direktionsrecht für die Verwaltung der Gemeinde zusteht. Der Bürgermeister ist also für die Organisation der Verwaltung verantwortlich. Um dieser Aufgabe nachzukommen, müssen ihm jedoch auch Personalentscheidungsbefugnisse zustehen. Verantwortung ohne Zuständigkeit kann es jedoch nicht geben, dieses wäre widersinnig. Folglich darf der Rat dem Bürgermeister hier nicht sämtliche Personalentscheidungsbefugnisse entziehen. Ein solcher Zustand darf also nicht durch die Hauptsatzung herbeigeführt werden. Auch ist der Ratsbeschluss, sich den Zuschnitt sämtlicher Beamtenstellen vorzubehalten ( 9 Abs. 3 S. 2 HS), nicht mit Art. 62 Abs. 2 NGO zu vereinbaren. Zwar ist es dem Rat gestattet, Richtlinien über die Geschäftsverteilung zu erlassen ( 62 Abs. 2 S. 1 a. E. NGO), darüber hinaus darf der Rat jedoch keinen Einfluss auf den Zuschnitt von Beamtenstellen unterhalb der Dezernentenebene nehmen. Dem steht die durch 62 Abs. 2 S. 1 gewährleistete Personalhoheit des Bürgermeisters entgegen, die sich durch die unmittelbare demokratische Legitimation ( 61 Abs. 1 S. 1 NGO) des Bürgermeisters als Chef der Gemeindeverwaltung auch legitimieren lässt. Also verstößt der Beschluss zur Satzungsänderung auch gegen die aus 62 Abs. 2 NGO fließende Organisations- und Personalhoheit des Bürgermeisters von G. 12
13 d. Verstoß des Beschlusses vom 21. März gegen Art. 33 Abs. 5 GG Zudem stieße die Auffassung, dass ein demokratisch gewähltes Organ (Rat) ein anderes ebenfalls demokratisch gewähltes Organ (Bürgermeister) seiner ihm vom Gesetz verliehenen Kompetenzen berauben kann. Dadurch könnte sich der Rat nämlich zum faktischen Verwaltungsleitungsgremium aufschwingen, was von seiner demokratischen Legitimation her auf erhebliche Bedenken stößt. Bedenken gegen diese Auffassung kommen auch vor dem Hintergrund des Art. 33 Abs. 5 GG auf, da die dort verankerten althergebrachten Grundsätze des Beamtentums auch wenn auch nur eingeschränkt für kommunale Wahlbeamte einschließlich des Bürgermeisters Geltung beanspruchen. Zu diesen Grundsätzen gehört nun aber auch der Anspruch eines jeden Beamten auf eine amtsangemessene Beschäftigung, der eine schrankenlose Entziehung nicht zulässt. Für den Bereich der Verwaltung einer Kommune bedeutet dies, dass dem Bürgermeister zumindest die Zuständigkeiten für Personalentscheidungen nicht vollständig entzogen werden darf, die auf der Ebene unterhalb der Referatsleiter liegen. So aber sieht es der Änderungsbeschluss zu 9 Abs. 3 HS vor. Folglich war der Ratsbeschluss rechtswidrig.. IV. Zwischenergebnis Der Ratsbeschluss vom 21. März 06 zur Änderung der Hauptsatzung war also rechtswidrig. Der Rat durfte also das Rechtsverhältnis zu B nicht derart ausgestalten, dass er sämtliche Personalentscheidungsbefugnisse hinsichtlich der Beamten und Angestellten der Gemeinde G an Er verletzt den Bürgermeister dadurch auch in seinen Organrechten aus 62 Abs. 2 NGO, 80 Abs. 4 S. 4, 5 und 81 Abs. 3 NGO. Die Klage des B wäre demnach auch begründet. C. Ergebnis Die Klage des Bürgermeisters B gegen den Rat der G wird Erfolg haben. 13
Interne Schwierigkeiten - Lösungsskizze 1
Interne Schwierigkeiten - Lösungsskizze 1 Aufgabe 1 a): Klage des M gegen den Sitzungsausschluss (7,5 Punkte, davon: 4 Punkte Zulässigkeit/3,5 Punkte Begründetheit) Die Klage hat Erfolg, wenn sie zulässig