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Timestamp: 2019-07-21 09:29:12+00:00
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نسخة كاملة من قرار محكمة الاتحاد الأوروبي بشأن الاتفاق الفلاحي بين المغرب والاتحاد الأوروبي – باللغة الفرنسية html2canvas example
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« Relations extérieures – Accord sous forme d’échange de lettres entre l’Union et le Maroc – Libéralisation réciproque en matière de produits agricoles, de produits agricoles transformés, de poissons et de produits de la pêche – Application de l’accord au … – Front Polisario – Recours en annulation – Capacité à agir – Affectation directe et individuelle – Recevabilité – Conformité avec le droit international – Obligation de motivation – Droits de la défense »
Dans l’affaire T 512/12,
……. (Front Polisario), représenté initialement par Mes C.-E. Hafiz et G. Devers, puis par Me Devers, avocats,
Sur le statut international du Sahara ....
1 Le Sahara … est un territoire du nord-ouest de l’Afrique, bordé par le Maroc au nord, l’Algérie au nord-est, la Mauritanie à l’est et au sud, tandis que sa côte ouest donne sur l’Atlantique. Il a été colonisé par le Royaume d’Espagne à la suite de la conférence de Berlin (Allemagne) de 1884 et, depuis la seconde guerre mondiale, il a constitué une province espagnole. À la suite de son indépendance en 1956, le Royaume du Maroc a revendiqué la « libération » du Sahara …, considérant que ce territoire lui appartenait.
3 En 1963, à la suite d’une transmission de renseignements par le Royaume d’Espagne en application de l’article 73, sous e), de la charte des Nations unies, l’ONU a inscrit le Sahara … sur sa liste des territoires non autonomes. Il y figure toujours.
5 Le requérant, le ….. (Front Polisario), a été créé le 10 mai 1973. Aux termes de l’article 1er de ses statuts, établis lors de son treizième congrès en décembre 2011, il est « un mouvement de libération nationale, fruit de la longue résistance sahraouie contre les diverses formes d’occupation étrangère ».
6 Le 20 août 1974, le Royaume d’Espagne a informé l’ONU qu’il se proposait d’organiser, sous les auspices de cette dernière, un référendum au Sahara ….
7 Par sa résolution 3292 (XXIX) sur la question du Sahara espagnol, adoptée le 13 décembre 1974, l’Assemblée générale de l’ONU a décidé de demander à la Cour internationale de justice un avis consultatif portant sur la question de savoir si le Sahara … (Rio de Oro et Sakiet el Hamra) était, au moment de sa colonisation par le Royaume d’Espagne, un territoire sans maître (terra nullius). Dans l’hypothèse où la réponse à cette première question serait négative, il a également été demandé à la Cour internationale de justice de se prononcer sur la question des liens juridiques du Sahara … avec le Royaume du Maroc et l’ensemble mauritanien. En outre, l’Assemblée générale de l’ONU a invité le Royaume d’Espagne, qu’elle a qualifié de puissance administrative, à surseoir au référendum qu’elle envisageait d’organiser au Sahara …, tant qu’elle ne se serait pas prononcée sur la politique à suivre pour accélérer le processus de décolonisation du territoire. Elle a également prié le comité spécial chargé d’étudier la situation en ce qui concerne l’application de sa résolution mentionnée au point 2 ci dessus « de suivre la situation sur le territoire, y compris l’envoi d’une mission de visite dans le territoire ».
8 Le 16 octobre 1975, la Cour internationale de justice a rendu l’avis consultatif qui lui avait été demandé (Sahara …, avis consultatif, CIJ Recueil 1975, p. 12). Selon cet avis, le Sahara … (Rio de Oro et Sakiet el Hamra) n’était pas un territoire sans maître (terra nullius) au moment de la colonisation par le Royaume d’Espagne. La Cour internationale de justice a également relevé dans son avis que le Sahara … avait, avec le Royaume du Maroc et avec l’ensemble mauritanien, des liens juridiques, mais que les éléments et renseignements portés à sa connaissance n’établissaient l’existence d’aucun lien de souveraineté entre le Sahara …, d’une part, et le Royaume du Maroc ou l’ensemble mauritanien, d’autre part. Elle a ainsi affirmé, au point 162 de son avis, qu’elle n’avait pas constaté l’existence de liens juridiques de nature à modifier l’application de la résolution 1514 (XV) de l’Assemblée générale de l’ONU, du 14 décembre 1960, sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux (voir point 2 ci-dessus) quant à la décolonisation du Sahara … et, en particulier, l’application du principe d’autodétermination grâce à l’expression libre et authentique de la volonté des populations du territoire.
9 Au cours de l’automne 1975, la situation au Sahara … s’est détériorée. Dans un discours prononcé le jour même de la publication de l’avis susmentionné de la Cour internationale de justice, le roi du Maroc, considérant que « tout le monde » avait reconnu que le Sahara … appartenait au Maroc et qu’il ne restait aux Marocains qu’à « occuper [leur] territoire », a appelé à l’organisation d’une « marche pacifique » vers le Sahara …, avec la participation de 350 000 personnes.
10 Le Conseil de sécurité de l’ONU (ci-après le « Conseil de sécurité ») a fait appel aux parties concernées et intéressées afin qu’elles fassent preuve de retenue et de modération et a exprimé sa préoccupation à l’égard de la situation grave dans la région par trois résolutions sur le Sahara …, à savoir les résolutions 377 (1975), du 22 octobre 1975, 379 (1975), du 2 novembre 1975, et 380 (1975), du 6 novembre 1975. Dans la dernière de ces résolutions, il a déploré l’exécution de la marche annoncée par le roi du Maroc et a demandé au Royaume du Maroc le retrait immédiat du territoire du Sahara … de tous les participants à ladite marche.
11 Le 14 novembre 1975, une déclaration de principe sur le Sahara … (accords de Madrid) a été signée à Madrid (Espagne) par le Royaume d’Espagne, le Royaume du Maroc et la République islamique de Mauritanie. Dans cette déclaration, le Royaume d’Espagne a réitéré sa résolution de décoloniser le Sahara …. En outre, il a été convenu que les pouvoirs et responsabilités du Royaume d’Espagne, en tant que puissance administrative du Sahara …, seraient transférés à une administration tripartite temporaire.
12 Le 26 février 1976, le Royaume d’Espagne a informé le Secrétaire général de l’ONU que, à compter de cette date, il mettait fin à sa présence dans le territoire du Sahara … et qu’il se considérait désormais déchargé de toute responsabilité de caractère international relative à son administration. Entretemps, un conflit armé entre le Royaume du Maroc, la République islamique de Mauritanie et le Front Polisario avait éclaté au …..
13 Le 14 avril 1976, le Royaume du Maroc et la République islamique de Mauritanie ont signé une convention relative au tracé de leur frontière, aux termes de laquelle ils se partageaient le territoire du Sahara …. Toutefois, en application d’un accord de paix conclu en août 1979 entre elle et le Front Polisario, la République islamique de Mauritanie s’est retirée du territoire du Sahara …. À la suite de ce retrait, le Maroc a étendu son occupation au territoire évacué par la Mauritanie.
14 Dans sa résolution 34/37, du 21 novembre 1979, sur la question du Sahara …, l’Assemblée générale de l’ONU a réaffirmé « le droit inaliénable du peuple du Sahara… à l’autodétermination et à l’indépendance » et s’est félicitée de l’accord de paix conclu entre la République islamique de Mauritanie et le Front Polisario (point 13 ci dessus). Elle a en outre vivement déploré « l’aggravation de la situation découlant de la persistance de l’occupation du Sahara … par le Maroc et de l’extension de cette occupation au territoire récemment évacué par la Mauritanie ». Elle a demandé au Royaume du Maroc de s’engager lui aussi dans la dynamique de la paix et, à cet effet, elle a recommandé que le Front Polisario, « représentant du peuple du Sahara …, participe pleinement à toute recherche d’une solution politique juste, durable et définitive de la question du Sahara … ».
15 Le conflit armé s’est poursuivi entre le Front Polisario et le Royaume du Maroc. Toutefois, le 30 août 1988, les deux parties ont en principe accepté des propositions de règlement avancées, notamment, par le Secrétaire général de l’ONU. Ce plan reposait sur un cessez-le-feu entre les parties en conflit et prévoyait une période transitoire qui devait permettre l’organisation d’un référendum d’autodétermination sous le contrôle de l’ONU. Par sa résolution 690 (1991), du 29 avril 1991, sur la situation concernant le Sahara …, le Conseil de sécurité a établi sous son autorité une mission des Nations unies pour l’organisation d’un référendum au Sahara … (MINURSO). Après le déploiement de la MINURSO, le cessez-le-feu conclu entre le Royaume du Maroc et le Front Polisario a globalement été respecté, mais le référendum n’a pas encore été organisé, bien que les efforts en ce sens et les pourparlers entre les deux parties intéressées continuent.
16 Actuellement, la plus grande partie du territoire du Sahara … est contrôlée par le Royaume du Maroc, alors que le Front Polisario contrôle une portion de moindre taille et très peu peuplée, à l’est du territoire. Le territoire contrôlé par le Front Polisario est séparé du territoire contrôlé par le Royaume du Maroc par un mur de sable construit par ce dernier et surveillé par l’armée marocaine. Un nombre important des réfugiés originaires du Sahara … vivent dans des camps administrés par le Front Polisario, situés sur le territoire algérien, près du Sahara ….
17 L’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et le Royaume du Maroc, d’autre part (JO 2000, L 70, p. 2, ci après l’« accord d’association avec le Maroc ») a été conclu à Bruxelles le 26 février 1996.
20 En vertu de la décision 2012/497/UE du Conseil, du 8 mars 2012, concernant la conclusion de l’accord sous forme d’échange de lettres entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc relatif aux mesures de libéralisation réciproques en matière de produits agricoles, de produits agricoles transformés, de poissons et de produits de la pêche, au remplacement des protocoles nos 1, 2 et 3 et de leurs annexes et aux modifications de l’accord d’association avec le Maroc (JO L 241, p. 2, ci après la « décision attaquée »), le Conseil de l’Union européenne a approuvé, au nom de l’Union européenne, l’accord sous forme d’échange de lettres entre l’Union et le Royaume du Maroc relatif aux mesures de libéralisation réciproques, au remplacement des protocoles nos 1 à 3 et de leurs annexes et aux modifications de l’accord d’association avec le Maroc.
37 Dans la requête, le requérant relève qu’il est « un sujet de droit international, qui dispose de la personnalité juridique internationale reconnue aux mouvements nationaux de libération en droit international ». Il fait en outre valoir, en invoquant plusieurs textes qu’il a joints à la requête, qu’il a été « reconnu comme représentant du peuple sahraoui […] par les instances de l’ONU, de l’Union européenne et par le [Royaume du] Maroc, pour les négociations ». Il ajoute que tant le Conseil de sécurité que l’Assemblée générale de l’ONU ont reconnu la validité de l’accord de paix qu’il avait conclu avec la Mauritanie en août 1979 (voir point 13 ci dessus). Enfin, il invoque le fait que, dans deux résolutions, le Parlement européen lui a demandé ainsi qu’au Royaume du Maroc de coopérer pleinement avec le Comité international de la Croix-Rouge ainsi qu’avec l’ONU.
39 C’est dans ces conditions que le Tribunal a adopté la mesure d’organisation de la procédure mentionnée au point 23 ci dessus.
e Front Polisario n’a en aucune manière à rapporter la preuve de sa constitution selon le droit interne d’un État internationalement reconnu. Incarnation de la souveraineté du peuple sahraoui, il ne saurait faire dépendre son existence de l’ordre juridique de l’ancienne puissance coloniale, le Royaume d’Espagne, qui manque à tous ses devoirs internationaux depuis quarante ans, et encore moins
[de] la puissance occupante, le Maroc, qui impose son ordre juridique par un usage illégal de force armée […] »
42 Le Conseil fait valoir que le requérant « n’a pas prouvé l’existence de sa capacité juridique à former le présent recours ». Selon lui, le requérant semble assimiler sa qualité de représentant du peuple du Sahara … à l’existence de la personnalité juridique de plein droit au regard du droit international, qui est propre aux États souverains. Le Conseil conteste que ces deux concepts soient assimilables et que le requérant puisse être assimilé à un État.
43 Le Conseil ajoute que, à supposer même que le requérant ait été reconnu en tant que mouvement de libération nationale et qu’il dispose, de ce fait, de la personnalité juridique, cela n’implique pas automatiquement une capacité procédurale à agir devant les juridictions de l’Union. Selon le Conseil, la reconnaissance du requérant par l’ONU en tant que représentant du peuple du Sahara … lui donne tout au plus la capacité de participer aux négociations concernant le statut du Sahara … qui sont conduites par l’ONU et d’être, avec le Royaume du Maroc, son interlocuteur à cette fin. En revanche, cette reconnaissance ne lui conférerait pas de locus standi devant les cours et tribunaux qui se trouvent en dehors du contexte de l’ONU et auxquels il n’appartient pas de résoudre le différend international l’opposant au Royaume du Maroc.
a personnalité juridique du Front Polisario est douteuse. En tant que représentant du peuple sahraoui il est censé tout au plus disposer d’une personnalité juridique fonctionnelle et transitoire. »
50 Enfin, il convient également de rappeler que, dans son arrêt du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil (C 229/05 P, Rec, EU:C:2007:32, points 109 à 112), la Cour de justice a admis la recevabilité d’un recours en annulation introduit par une entité ayant fait l’objet des mesures restrictives dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, sans s’interroger sur la question de savoir si cette entité disposait de la personnalité juridique. Rappelant la jurisprudence selon laquelle l’Union est une Union de droit, la Cour de justice a relevé que, si le législateur de l’Union avait estimé que l’entité en question avait une existence suffisante pour faire l’objet des mesures restrictives en cause, la cohérence et la justice imposaient de reconnaître à cette entité la capacité de contester cette décision. Toute autre conclusion aurait pour résultat qu’une organisation pourrait être incluse dans la liste en question sans pouvoir former un recours contre cette inclusion.
51 Toutefois, si la jurisprudence citée ci-dessus démontre que les juridictions de l’Union peuvent admettre la capacité d’ester en justice devant elles d’une entité qui ne dispose pas d’une capacité juridique analogue à celle que confère le droit d’un État membre ou d’un État tiers, voire qui ne dispose pas de la personnalité juridique au regard de ce droit, il convient de relever que, dans son ordonnance du 14 novembre 1963, Lassalle/Parlement (15/63, Rec, EU:C:1963:47, p. 97, 100), la Cour de justice a relevé que les éléments qui constituaient la base de la capacité d’ester en justice devant les juridictions de l’Union comportaient notamment une autonomie et une responsabilité, même restreintes, et elle a rejeté une demande d’intervention présentée par le comité du personnel du Parlement lequel, selon elle, ne satisfaisait pas à ces critères. Cette considération est également reflétée dans la jurisprudence citée au point 49 ci dessus, dans la mesure où elle explique la constatation de la Cour de justice, selon laquelle les statuts et la structure interne des syndicats ayant introduit les recours dans les affaires en cause leur assuraient l’autonomie nécessaire pour agir comme des entités responsables dans les rapports juridiques.
54 En l’espèce, il convient de constater que les conditions mentionnées au point 53 ci dessus sont remplies en ce qui concerne le Front Polisario. En effet, celui-ci possède ses propres statuts, dont il a produit une copie, ainsi qu’une structure interne fixe, disposant notamment d’un secrétaire général qui a donné mandat à son conseil aux fins de l’introduction du présent recours. De toute apparence, cette structure lui permet d’agir comme entité responsable dans les rapports juridiques, et ce d’autant plus que, ainsi qu’en témoignent les divers textes invoqués par lui, il a participé à des négociations sous l’égide de l’ONU et a même signé un accord de paix avec un État internationalement reconnu, à savoir la République islamique de Mauritanie.
55 S’agissant des considérations mentionnées au point 52 ci dessus, il est certes exact que le Front Polisario n’a pas fait l’objet d’actes de l’Union ou de ses institutions de nature analogue à ceux en cause dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts Groupement des Agences de voyages/Commission, point 48 supra (EU:C:1982:371), et PKK et KNK/Conseil, point 50 supra (EU:C:2007:32). Les deux résolutions du Parlement invoquées par lui (voir point 37 ci dessus) sont de nature différente, ne produisant pas, à tout le moins à son égard, des effets de droit obligatoires.
56 Il n’en est pas moins exact que, ainsi qu’il ressort des informations résumées aux points 1 à 16 ci dessus, le Sahara … est un territoire dont le statut international est à l’heure actuelle indéterminé. Tant le Royaume du Maroc que le requérant le revendiquent et l’ONU œuvre depuis longtemps en vue d’une résolution pacifique de ce différend. Ainsi qu’il ressort des écrits du Conseil et de la Commission, tant l’Union que ses États membres s’abstiennent de toute intervention et de prise de parti dans ce différend et, le cas échéant, accepteront toute solution décidée conformément au droit international, sous l’égide de l’ONU. À cet égard, la Commission ajoute qu’elle soutient les efforts déployés par le Secrétaire général de l’ONU en vue de parvenir à une solution politique juste, durable et mutuellement acceptable, qui permette l’autodétermination du peuple du Sahara …. Elle poursuit en relevant que, «
[e]n attendant, le Sahara … reste un territoire non autonome administré de facto par le Royaume du Maroc ».
57 Premièrement, il convient ainsi de constater que le requérant est une des parties au différend concernant le sort de ce territoire non autonome et, en tant que partie à ce différend, il est nominativement évoqué dans les textes y afférents, y compris les résolutions du Parlement mentionnées au point 37 ci dessus.
58 Deuxièmement, il convient également de constater que, à l’heure actuelle, il est impossible au Front Polisario de se constituer formellement en personne morale du droit du Sahara …, ce droit étant encore inexistant. S’il est exact que, comme le relève la Commission, le Royaume du Maroc administre de facto pratiquement l’ensemble du territoire du Sahara …, il s’agit d’une situation de fait à laquelle le Front Polisario s’oppose et qui est, précisément, à l’origine du différend entre lui et le Royaume du Maroc, que l’ONU tend à résoudre. Il serait certainement possible au Front Polisario de se constituer en personne morale conformément au droit d’un État tiers, mais il ne saurait pas davantage être exigé de lui qu’il le fasse.
59 Troisièmement, enfin, il y a lieu de rappeler que le Conseil et la Commission reconnaissent eux-mêmes que le statut international et la situation juridique du Sahara … présentent les particularités mentionnées au point 58 ci dessus et considèrent que le statut définitif de ce territoire et, partant, le droit qui y est applicable doivent être fixés dans le cadre d’un processus de paix sous les auspices de l’ONU. Or, c’est précisément l’ONU qui considère le Front Polisario comme un participant essentiel d’un tel processus.
60 Compte tenu de ces circonstances fort particulières, il convient de conclure que le Front Polisario doit être considéré comme une « personne morale », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, et qu’il peut introduire un recours en annulation devant le juge de l’Union, quand bien même il ne disposerait pas de la personnalité juridique selon le droit d’un État membre ou d’un État tiers. En effet, ainsi que cela a été relevé ci dessus, il ne saurait disposer d’une telle personnalité que conformément au droit du Sahara … qui n’est toutefois, à l’heure actuelle, pas un État reconnu par l’Union et ses États membres et ne dispose pas de son propre droit.
61 Le requérant fait valoir que la décision attaquée l’atteint de manière individuelle « en raison de qualités juridiques qui lui sont particulières, car il est le représentant légitime du [p]euple [s]ahraoui, reconnu comme tel par l’ONU et l’Union ». Il ajoute qu’il « est le seul qualifié pour représenter le peuple qui vit » sur le territoire du Sahara ….
67 Il convient de rappeler que l’article 263, quatrième alinéa, TFUE prévoit deux hypothèses dans lesquelles la qualité pour agir est reconnue à une personne physique ou morale pour former un recours contre un acte dont elle n’est pas le destinataire. D’une part, un tel recours peut être formé à condition que cet acte la concerne directement et individuellement. D’autre part, une telle personne peut introduire un recours contre un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution si celui-ci la concerne directement (arrêts du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C 274/12 P, Rec, EU:C:2013:852, point 19, et du 27 février 2014, Stichting Woonlinie e.a./Commission, C 133/12 P, Rec, EU:C:2014:105, point 31).
68 Selon la jurisprudence, la notion d’« acte réglementaire » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doit être comprise comme visant tout acte de portée générale, à l’exception des actes législatifs (arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C 583/11 P, Rec, EU:C:2013:625, points 60 et 61).
72 Il s’ensuit que la décision attaquée est un acte législatif et, de ce fait, ne constitue pas un acte réglementaire. C’est donc la première des deux hypothèses envisagées au point 67 ci dessus qui est pertinente en l’espèce. Partant, et compte tenu du fait que le requérant n’est pas destinataire de la décision attaquée, afin que le présent recours soit recevable, il doit être démontré que ladite décision le concerne directement et individuellement.
73 Pour examiner cette question, il convient de déterminer si l’accord dont la conclusion a été approuvée par la décision attaquée s’applique ou non au territoire du Sahara …, dans la mesure où le requérant est susceptible d’être affecté directement et individuellement par l’acte attaqué en raison de sa qualité de partie impliquée dans le processus de règlement du sort du territoire en question (voir point 57 ci-dessus) et de sa prétention à être le représentant légitime du peuple sahraoui (voir point 61 ci-dessus).
74 À cet égard, le Conseil et la Commission font valoir que, aux termes de son article 94, l’accord d’association avec le Maroc s’applique au territoire du Royaume du Maroc. Selon le Conseil, puisque cet article ne définit pas le territoire du Royaume du Maroc, l’accord d’association avec le Maroc ne préjuge pas du statut juridique du Sahara … et n’entraîne aucune reconnaissance formelle des droits que le Royaume du Maroc revendique à l’égard de ce territoire. Aucune disposition de la décision attaquée, ou de l’accord approuvé par elle, ne prévoirait que le champ d’application de ce dernier s’étendrait aussi au Sahara ….
75 La Commission rappelle à cet égard les termes de la déclaration relative aux principes du droit international touchant aux relations amicales et à la coopération entre les États conformément à la charte des Nations unies, approuvée par la résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale de l’ONU, du 24 octobre 1970, selon laquelle «
e territoire d’une colonie ou d’un autre territoire non autonome possède, en vertu de la
[charte des Nations unies], un statut séparé et distinct de celui du territoire de l’État qui l’administre » et selon laquelle « ce statut séparé et distinct en vertu de la[dite] charte existe aussi longtemps que le peuple de la colonie ou du territoire non autonome n’exerce pas son droit à disposer de lui-même conformément à la charte [des Nations unies] et, plus particulièrement, à ses buts et principes ». Il en découle, selon la Commission, qu’un territoire non autonome ne fait pas partie de la puissance l’administrant, mais possède un statut distinct au regard du droit international. Les accords internationaux conclus par la puissance administrant un territoire non autonome ne s’appliqueraient pas sur ce territoire, sauf extension expresse. La Commission fait ainsi valoir que, en l’espèce, en l’absence d’une telle extension, l’accord d’association avec le Maroc ne s’applique qu’aux produits originaires du Royaume du Maroc, État qui, en droit international, ne comprend pas le Sahara ….
76 Le Front Polisario rétorque que le Royaume du Maroc n’administre pas le Sahara … en vertu de l’article 73 de la charte des Nations unies, mais l’occupe militairement. Du point de vue de l’ONU, le Royaume d’Espagne serait toujours la puissance exerçant l’administration du Sahara …. Le Royaume du Maroc serait une puissance occupante, au sens du droit international humanitaire.
77 Le Front Polisario ajoute que le Royaume du Maroc appliquerait au Sahara … les accords conclus avec l’Union, y compris l’accord d’association avec le Maroc. Il s’agirait d’un fait notoire, connu tant du Conseil que de la Commission. Le Front Polisario invoque plusieurs éléments à l’appui de cette affirmation.
79 Deuxièmement, il fait valoir que, comme l’indiquent plusieurs documents disponibles sur le site Internet de la direction générale (DG) « Santé et sécurité alimentaire » de la Commission, après la conclusion de l’accord d’association avec le Maroc, l’Office alimentaire et vétérinaire, qui relève de cette DG, a effectué plusieurs visites au Sahara … pour s’assurer du respect par les autorités marocaines des normes sanitaires établies par l’Union.
80 Troisièmement, il fait valoir que la liste des exportateurs marocains agréés au titre de l’accord d’association avec le Maroc, publiée sur le site Internet de la Commission, comporte, au total, 140 entreprises qui sont implantées au Sahara ….
81 Invité, dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure, à présenter ses observations sur les allégations susvisées du Front Polisario, le Conseil a relevé qu’il soutenait pleinement les efforts de l’ONU aux fins de trouver une solution stable et durable à la question du Sahara … et qu’aucune institution de l’Union n’avait jamais reconnu ni de facto ni de jure une quelconque souveraineté marocaine sur le territoire du Sahara ….
82 Néanmoins, selon le Conseil, les institutions de l’Union ne peuvent pas ignorer la réalité des faits, c’est-à-dire que le Royaume du Maroc est la puissance exerçant de facto l’administration du Sahara ….. S’agissant donc du territoire du Sahara …., cela signifierait que l’Union doit s’adresser aux autorités marocaines, seules autorités qui pourraient donner suite aux dispositions de l’accord dans ce territoire, dans le respect des intérêts et des droits du peuple sahraoui. Ce fait n’entraînerait aucune reconnaissance, ni de facto ni de jure, d’une quelconque souveraineté du Royaume du Maroc sur le territoire du Sahara ….
83 Pour sa part, la Commission a notamment indiqué, dans le même contexte, que la réponse commune aux questions écrites posées par les députés au Parlement et portant les références E-1004/11, P-1023/11 et E-2315/11 montrait que les exportations du Sahara … bénéficiaient « de fait » (et non de droit) des préférences commerciales et rappelait les obligations du Royaume du Maroc en tant que « puissance [exerçant l’administration] de fait » d’un territoire non autonome. Selon la Commission, on ne saurait y voir une quelconque reconnaissance ni d’une annexion du Sahara …. par le Royaume du Maroc, ni d’une souveraineté marocaine sur ce territoire.
84 Quant aux documents mentionnés au point 79 ci dessus, la Commission a relevé qu’il s’agissait de rapports de nature purement technique de son Office alimentaire et vétérinaire. Elle a ajouté que de telles inspections sanitaires étaient nécessaires pour tout produit destiné à être importé dans l’Union, qu’il bénéficie ou non d’un accord d’association. En leur absence, aucun produit ne pourrait être exporté vers l’Union à partir du territoire en question, ce qui ne serait pas favorable aux intérêts des populations locales. Le fait que ces rapports qualifieraient l’autorité marocaine d’« autorité compétente » ne ferait que refléter le statut du Royaume du Maroc en tant que puissance exerçant l’administration de fait du Sahara … et n’impliquerait aucune reconnaissance de sa souveraineté.
85 Selon la Commission, sauf à vouloir exclure toute exportation à partir du Sahara …, le Front Polisario ne peut sérieusement prétendre que, en matière de santé publique au Sahara …, l’Office alimentaire et vétérinaire devrait l’avoir comme interlocuteur exclusif. Le Front Polisario n’exercerait aucun pouvoir réel sur le territoire concerné et ne serait pas à même de s’assurer que les exportations respectent les règles de santé publique.
86 Enfin, la Commission a en substance confirmé la présence, sur la liste des exportateurs agréés mentionnée au point 80 ci dessus, d’entreprises implantées au Sahara …. Elle a toutefois indiqué que, pour « des raisons de commodité », la liste en question se référait aux régions telles que définies par le Royaume du Maroc, sans que cela ne fût le signe d’une quelconque reconnaissance d’une annexion.
87 Au surplus, lors de l’audience, tant le Conseil que la Commission ont indiqué, en réponse à une question du Tribunal, que l’accord visé par la décision attaquée était appliqué de facto au territoire du Sahara ….. Il a été pris acte de cette déclaration au procès-verbal de l’audience.
88 Il convient de remarquer que la question posée au point 73 ci dessus exige, en définitive, une interprétation de l’accord dont la conclusion a été approuvée par la décision attaquée.
89 Il y a lieu à cet égard de rappeler, tout d’abord, qu’un accord avec un État tiers conclu par le Conseil, conformément aux articles 217 TFUE et 218 TFUE, constitue, en ce qui concerne l’Union, un acte pris par une institution de l’Union, au sens de l’article 267, premier alinéa, sous b), TFUE, ensuite, que, à compter de l’entrée en vigueur d’un pareil accord, les dispositions de celui-ci font partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union et, enfin, que, dans le cadre de cet ordre juridique, les juridictions de l’Union sont compétentes pour statuer sur l’interprétation de cet accord (voir, en ce sens, arrêt du 25 février 2010, Brita, C 386/08, Rec, EU:C:2010:91, point 39 et jurisprudence citée).
91 Le droit international des traités a été codifié, en substance, dans la convention de Vienne sur le droit des traités, du 23 mai 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331) (ci après la « convention de Vienne »).
97 Les circonstances de la présente affaire sont différentes, dans la mesure où, en l’espèce, l’Union n’a conclu un accord d’association portant sur les produits originaires du Sahara … ni avec le Front Polisario ni avec un autre État ou une autre entité.
99 Conformément à cet article, il convient de tenir compte notamment du contexte dans lequel s’insère un traité international tel que l’accord visé par la décision attaquée. L’ensemble des éléments mentionnés aux points 77 à 87 ci dessus font partie de ce contexte et démontrent que les institutions de l’Union étaient conscientes de l’application, par les autorités marocaines, des dispositions de l’accord d’association avec le Maroc également à la partie du Sahara … contrôlée par le Royaume du Maroc et ne se sont pas opposées à cette application. Au contraire, la Commission a coopéré, dans une certaine mesure, avec les autorités marocaines en vue de cette application et en a reconnu les résultats, en incluant des entreprises établies au Sahara … parmi celles inscrites sur la liste mentionnée au point 74 ci dessus.
100 Il y a lieu également de rappeler qu’il existe une divergence entre les thèses respectives de l’Union et du Royaume du Maroc quant au statut international du Sahara …. Si la thèse de l’Union est suffisamment et correctement résumée par le Conseil et la Commission (voir points 74 et 75 ci dessus), il est constant que le Royaume du Maroc a une conception des choses totalement différente. Selon lui, le Sahara … fait partie intégrante de son territoire.
101 Ainsi, à l’article 94 de l’accord d’association avec le Maroc, la référence au territoire du Royaume du Maroc était susceptible d’être comprise par les autorités marocaines comme incluant le Sahara … ou, du moins, sa partie la plus importante contrôlée par le Royaume du Maroc. Bien que les institutions de l’Union fussent, ainsi que cela a été relevé, conscientes de cette thèse soutenue par le Royaume du Maroc, l’accord d’association avec le Maroc n’inclut aucune clause interprétative et aucune autre disposition qui aurait comme résultat d’exclure le territoire du Sahara …. de son champ d’application.
102 Il convient également de tenir compte du fait que l’accord visé par la décision attaquée a été conclu douze ans après l’approbation de l’accord d’association avec le Maroc et alors que cet accord avait été mis en œuvre pendant l’ensemble de cette période. Si les institutions de l’Union souhaitaient s’opposer à l’application au Sahara … de l’accord d’association, tel que modifié par la décision attaquée, elles auraient pu insister afin d’inclure, dans le texte de l’accord approuvé par cette décision, une clause excluant une telle application. Leur omission sur ce point démontre qu’elles acceptent, du moins implicitement, l’interprétation de l’accord d’association avec le Maroc et de l’accord approuvé par la décision attaquée, selon laquelle ces accords s’appliquent également à la partie du Sahara … contrôlée par le Royaume du Maroc.
103 Dans ces conditions, il convient de conclure que l’accord dont la conclusion a été approuvée par la décision attaquée, replacé dans son contexte tel qu’il a été défini ci-dessus, s’applique également au territoire du Sahara … ou, plus précisément, à la plus grande partie de ce territoire, contrôlée par le Royaume du Maroc.
105 S’agissant de l’affectation directe, il ressort d’une jurisprudence constante que la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être « directement concernée » par l’acte faisant l’objet du recours requiert la réunion de deux critères cumulatifs, à savoir que la mesure contestée, en premier lieu, produise directement des effets sur la situation juridique de la personne concernée et, en second lieu, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (voir arrêt du 10 septembre 2009, Commission/Ente per le Ville Vesuviane et Ente per le Ville Vesuviane/Commission, C 445/07 P et C 455/07 P, Rec, EU:C:2009:529, point 45 et jurisprudence citée).
106 À cet égard, il y a lieu de relever que le fait, invoqué par le Conseil (voir point 63 ci dessus), que la décision attaquée concerne la conclusion d’un accord international entre l’Union et le Royaume du Maroc n’exclut pas qu’elle produise des effets juridiques par rapport à des tiers.
107 En effet, selon une jurisprudence constante, une stipulation d’un accord conclu par l’Union et ses États membres avec des États tiers doit être considérée comme étant d’effet direct lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu’à l’objet et à la nature de cet accord, elle comporte une obligation claire et précise qui n’est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur (voir arrêt du 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C 240/09, Rec, EU:C:2011:125, point 44 et jurisprudence citée).
109 Ces dispositions produisent des effets sur la situation juridique de l’ensemble du territoire sur lequel s’applique l’accord (et, partant, sur le territoire du Sahara … contrôlé par le Royaume du Maroc), en ce sens qu’elles déterminent les conditions dans lesquelles des produits agricoles et de la pêche peuvent être exportés de ce territoire vers l’Union ou peuvent être importés de l’Union dans le territoire en question.
110 Or, ces effets concernent directement non seulement le Royaume du Maroc mais également le Front Polisario, dans la mesure où, comme il ressort des éléments mentionnés aux points 1 à 16 ci dessus, le statut international définitif de ce territoire n’a pas encore été déterminé et doit être déterminé dans le cadre d’une procédure de négociations, sous l’égide de l’ONU, entre le Royaume du Maroc et, précisément, le Front Polisario.
113 Or, les circonstances mentionnées au point 110 ci dessus constituent bien une situation de fait qui caractérise le Front Polisario par rapport à toute autre personne et lui confère une qualité particulière. En effet, le Front Polisario est le seul autre interlocuteur qui participe aux négociations menées sous l’égide de l’ONU, entre lui et le Royaume du Maroc, en vue de la détermination du statut international définitif du Sahara ….
116 À titre liminaire, il convient de constater qu’il ressort de l’argumentation avancée par le Front Polisario à l’appui de l’ensemble de ses moyens que son recours tend à l’annulation de la décision attaquée en ce que celle-ci a approuvé l’application, au Sahara …, de l’accord visé par elle. En effet, ainsi qu’il ressort des considérations exposées ci dessus, au sujet de l’affectation directe et individuelle du Front Polisario par la décision attaquée, c’est précisément du fait que cet accord trouve à s’appliquer également au Sahara … que le Front Polisario est directement et individuellement concerné par la décision attaquée.
117 Il convient également de constater que le Front Polisario invoque plusieurs moyens, parmi lesquels les deux premiers portent sur la légalité externe de la décision attaquée, alors que les autres portent sur sa légalité interne. En substance, le requérant invoque une illégalité de la décision attaquée, au motif qu’elle violerait le droit de l’Union ainsi que le droit international. L’ensemble des moyens du recours posent en réalité la question de l’existence ou non d’une interdiction absolue de conclusion, au nom de l’Union, d’un accord international susceptible d’être appliqué à un territoire contrôlé dans les faits par un État tiers, sans toutefois que la souveraineté de cet État sur ce territoire ne soit reconnue par l’Union et ses États membres ou, plus généralement, par tous les autres États (ci après un « territoire disputé »), ainsi que, le cas échéant, la question de l’existence d’un pouvoir d’appréciation des institutions de l’Union à cet égard, des limites de ce pouvoir et des conditions de son exercice.
119 Le Front Polisario fait valoir que la décision attaquée est insuffisamment motivée. Elle mentionnerait seulement, en son considérant 1, « la mise en œuvre de manière progressive d’une plus grande libéralisation d’échanges réciproques » et, en son considérant 2, le « plan d’action de la politique européenne de voisinage contenant une disposition spécifique ayant pour objectif une plus grande libéralisation des échanges », adopté en juillet 2005 par le Conseil d’association UE Maroc. Or, la politique euro-méditerranéenne ne se limiterait pas à la libéralisation des échanges, mais engloberait d’autres valeurs fondamentales pour l’Union.
120 Le requérant ajoute que le Conseil n’a même pas mené d’étude d’impact préalable à la conclusion de l’accord. Selon lui, si une telle enquête est facultative, elle devient obligatoire dans les circonstances de l’espèce. Il s’avérerait dès lors que le Conseil n’a aucune préoccupation ni pour le Sahara … ni pour la « légalité internationale ».
121 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause. Elle doit faire apparaître d’une façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au juge de l’Union d’exercer son contrôle. Toutefois, il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil, C 310/04, Rec, EU:C:2006:521, point 57 et jurisprudence citée).
122 En outre, lorsqu’il s’agit, comme en l’espèce, d’un acte destiné à une application générale, la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre (arrêts du 22 novembre 2001, Pays-Bas/Conseil, C 301/97, Rec, EU:C:2001:621, point 189, et Espagne/Conseil, point 121 supra, EU:C:2006:521, point 59).
124 S’agissant des arguments du Front Polisario selon lesquels le Conseil n’aurait aucune préoccupation pour le Sahara …, n’aurait pas mené d’étude d’impact préalable avant la conclusion de l’accord visé par la décision attaquée et, s’il s’était penché sur la question de l’applicabilité au territoire du Sahara … de l’accord visé par la décision attaquée, aurait renoncé à sa conclusion, force est de constater qu’ils n’ont pas de rapport avec une prétendue violation de l’obligation de motivation.
125 En réalité, par ces arguments, le Front Polisario reproche au Conseil de ne pas avoir, avant l’adoption de la décision attaquée, examiné les éléments pertinents du cas de l’espèce. Pour pouvoir analyser ces arguments, il convient d’abord de déterminer si et, le cas échéant, sous quelles conditions le Conseil pouvait approuver la conclusion d’un accord avec le Royaume du Maroc qui trouverait également à s’appliquer sur le territoire du Sahara ….
133 Par ailleurs, le Tribunal a jugé à de nombreuses reprises que la jurisprudence relative au droit d’être entendu ne saurait être étendue au contexte d’une procédure législative aboutissant à l’adoption de mesures normatives ou de portée générale qui impliquent un choix de politique économique et s’appliquent à la généralité des opérateurs concernés (arrêts du 11 décembre 1996, Atlanta e.a./CE, T 521/93, Rec, EU:T:1996:184, point 70 ; du 11 septembre 2002, Alpharma/Conseil, T 70/99, Rec, EU:T:2002:210, point 388, et du 11 juillet 2007, Sison/Conseil, T 47/03, EU:T:2007:207, point 144).
135 Certes, dans le cas d’actes de portée générale prévoyant des mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune à l’encontre de personnes physiques ou d’entités, il a été jugé que la garantie des droits de la défense était, en principe, pleinement applicable et que l’intéressé avait le droit d’être mis en mesure de faire valoir utilement son point de vue au sujet des éléments retenus en sa charge (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T 228/02, Rec, EU:T:2006:384, points 91 à 108, et Sison/Conseil, point 133 supra, EU:T:2007:207, points 139 à 155).
140 Les troisième à onzième moyens du Front Polisario portent tous sur la légalité interne de la décision attaquée. Ainsi que cela a déjà été relevé au point 117 ci dessus, le Front Polisario fait valoir, en substance, que, dans la mesure où il a approuvé la conclusion d’un accord avec le Royaume du Maroc qui trouve à s’appliquer également sur la partie du Sahara … contrôlée par ce dernier, en dépit de l’absence de reconnaissance internationale des prétentions marocaines sur ce territoire, le Conseil a entaché la décision attaquée d’une illégalité. Cette illégalité résulterait de la violation tant du droit de l’Union, pour les motifs avancés dans le cadre des troisième à huitième moyens, que du droit international, pour les motifs avancés dans le cadre des neuvième à onzième moyens.
144 Selon le Front Polisario, « il y a atteinte à la liberté, car la liberté d’un peuple est ignorée, et pire, combattue par cette décision, qui encourage la domination économique, et tend à modifier les structures de la population pour rendre toujours plus complexe la perspective du référendum d’autodétermination ». Le Front Polisario invoque également une « atteinte à la sûreté et à la sécurité juridique », faisant référence aux prétendues violations des « droits individuels » du « peuple sahraoui » par « un régime annexionniste » ainsi qu’à l’absence de valeur, selon lui, des certificats d’origine qui seront émis par les autorités marocaines pour l’exportation des produits en provenance du Sahara …. Enfin, il invoque une « atteinte aux libertés, qu’il s’agisse de la liberté collective du peuple sahraoui […] ou par le non-respect de la propriété, de la liberté d’aller et venir, de la liberté d’expression, des droits de la défense et du principe de dignité ».
149 Par son quatrième moyen, le Front Polisario fait valoir que la décision attaquée doit être annulée, car elle est contraire au principe de cohérence des politiques de l’Union prévu par l’article 7 TFUE, aux termes duquel «
’Union veille à la cohérence entre ses différentes politiques et actions, en tenant compte de l’ensemble de ses objectifs ». Selon lui, la décision attaquée « avalise une souveraineté de fait du
[Royaume du] Maroc sur le territoire du Sahara … » et « apporte un soutien politique et économique au [Royaume du] Maroc, qui viole le droit de l’ONU et le principe de souveraineté », alors qu’aucun État européen n’a reconnu la souveraineté du Royaume du Maroc sur le Sahara … et que l’Union a été acceptée comme membre observateur de l’ONU.
150 Le Front Polisario considère par conséquent que le « principe de cohérence » interdit à l’Union d’adopter des actes qui ont pour effet direct de violer le droit à l’autodétermination, alors même que les États membres respectent ce droit, en refusant de reconnaître la souveraineté du Royaume du Maroc sur le Sahara ….
152 Dans la réplique, le Front Polisario invoque une « troisième incohérence de la part de l’Union ». Il soutient que le service d’aide humanitaire de la Commission octroie des aides substantielles aux réfugiés sahraouis installés dans des camps (voir point 16 ci dessus), alors que, en même temps, le Conseil, avec l’adoption de la décision attaquée, « contribue à renforcer la mainmise du [Royaume du] Maroc sur le Sahara …, et in fine à fabriquer des réfugiés sahraouis ».
154 En l’espèce, pour faire valoir la violation du principe de cohérence, le Front Polisario part de la prémisse selon laquelle l’approbation par la décision attaquée de l’accord en cause entre l’Union et le Royaume du Maroc « avalise » la « souveraineté » de ce dernier sur le Sahara …. Cette prémisse est toutefois erronée : aucune clause ayant un tel effet ne figure dans l’accord en question et le seul fait que l’Union admette l’application des termes de l’accord par le Royaume du Maroc à l’égard des produits agricoles ou de la pêche exportés vers l’Union à partir de la partie du territoire du Sahara … que celui-ci contrôle, ou aux produits qui sont importés dans ce territoire, n’équivaut pas à une reconnaissance de la souveraineté marocaine sur ce territoire.
155 S’agissant de l’argument selon lequel l’Union violerait le « droit de l’ONU » ou le jus cogens, il n’a aucun rapport avec la violation alléguée de l’article 7 TFUE. Il ne fait que réitérer les arguments avancés à l’appui du dixième moyen, qui est examiné ci après.
156 L’argument tiré de l’adoption par l’Union de mesures restrictives au regard de la situation dans d’autres pays ne suffit pas davantage à démontrer une prétendue « incohérence » de la politique de l’Union. Il y a lieu de rappeler que, comme il découle notamment de la jurisprudence relative aux mesures restrictives adoptées à l’égard de la situation en Syrie, le Conseil dispose d’un pouvoir discrétionnaire d’appréciation en la matière (voir, en ce sens, arrêt du 13 septembre 2013, Makhlouf/Conseil, T 383/11, Rec, EU:T:2013:431, point 63). Partant, il ne saurait lui être reproché une incohérence du fait qu’il a adopté des mesures restrictives au regard de la situation dans un pays, et non dans un autre.
159 À l’appui de son cinquième moyen, le Front Polisario invoque l’article 2 TUE, l’article 3, paragraphe 5, TUE et l’article 21 TUE ainsi que l’article 205 TFUE. Il fait valoir que la décision attaquée est contraire aux valeurs fondamentales de l’Union qui président à son action extérieure. Selon lui, en approuvant la conclusion de l’accord visé par la décision attaquée, le Conseil « bafoue les résolutions de l’ONU et l’accord intervenu entre le [Royaume du] Maroc et le Front Polisario pour l’organisation du référendum d’autodétermination, en encourageant la politique illicite d’annexion du [Royaume du] Maroc ». Il considère qu’il « suffisait de geler l’accord », dès lors que le Conseil « [savait] parfaitement que le développement économique du [Royaume du] Maroc sur le territoire du Sahara … vis[ait] à modifier les structures sociales et [à] pervertir l’idée même du référendum ».
163 Enfin, l’article 205 TFUE, qui relève de la cinquième partie du traité FUE, intitulée « Dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union », dispose que «
’action de l’Union sur la scène internationale, au titre de la présente partie, repose sur les principes, poursuit les objectifs et est menée conformément aux dispositions générales visés au chapitre 1 du titre V du traité
[UE] ».
164 Selon la jurisprudence, les institutions de l’Union jouissent, dans le domaine des relations économiques extérieures dont relève l’accord visé par la décision attaquée, d’un large pouvoir d’appréciation (voir, en ce sens, arrêt du 6 juillet 1995, Odigitria/Conseil et Commission, T 572/93, Rec, EU:T:1995:131, point 38).
166 Du reste, la question de l’exercice par le Conseil du large pouvoir d’appréciation que lui reconnaît la jurisprudence citée au point 164 ci dessus, ainsi que des éléments pertinents dont il doit tenir compte dans ce contexte, sera examinée ci après (voir points 223 et suivants ci-après).
168 Dans le cadre du sixième moyen, le requérant fait valoir que la décision attaquée est contraire à l’objectif du développement durable « dès lors qu’elle permet à la puissance occupante d’amplifier l’exploitation des ressources naturelle d’un peuple autonome ». Il se réfère à cet égard à l’article 11 TFUE, aux termes duquel «
es exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable ». Il invoque également plusieurs textes de l’ONU et de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO).
169 Le requérant ajoute que le Royaume du Maroc « conduit une politique d’annexion, gérant les affaires du Sahara … via son ministère de l’Intérieur et refusant
[…] de rendre compte de son administration auprès de l’ONU ». Le Front Polisario en déduit que la décision attaquée « non seulement […] prive le peuple sahraoui du droit à son développement, mais elle encourage une politique de spoliation économique qui a pour but principal de détruire la société sahraouie ».
170 Dans la réplique, le Front Polisario ajoute que « de grandes sociétés, contrôlées par le Maroc, procèdent à une exploitation des ressources [du Sahara …] dont le but explicite est de piller le peuple sahraoui, pour renforcer l’économie du Maroc et conforter dans les faits l’annexion marocaine ».
172 Partant, pour autant que ce moyen doive être compris comme faisant valoir la violation d’une telle interdiction, il doit être rejeté. Du reste, l’argumentation du Front Polisario doit être examinée dans le cadre de l’analyse de la question de l’exercice par le Conseil de son pouvoir d’appréciation (voir points 223 et suivants ci après).
173 Le septième moyen est, selon l’intitulé retenu par le requérant, tiré de la « contrariété de la décision [attaquée] aux principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union dans le domaine de la coopération au développement ». Le requérant se réfère à l’article 208, paragraphe 2, TFUE, aux termes duquel «
’Union et les États membres respectent les engagements et tiennent compte des objectifs qu’ils ont agréés dans le cadre
[de l’ONU] et des autres organisations internationales compétentes ». Il invoque également l’article 220 TFUE (voir point 129 ci dessus).
174 Concrètement, le Front Polisario relève que «
a formulation de
[l’] article [208, paragraphe 2, TFUE], qui emploie le terme ‘agréés’, permet de fonder l’opposabilité à l’Union […] des engagements et objectifs qui figurent dans les résolutions de l’[ONU], dont la Déclaration du millénaire et les résolutions à l’élaboration desquelles l’[Union] a participé ».
175 Force est de constater que l’argumentation du requérant telle qu’exposée au point 174 ci dessus ne permet nullement de comprendre ce qu’il reproche au Conseil et pour quel motif la décision attaquée serait contraire « aux principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union » ou aux textes de l’ONU, dont la Déclaration du millénaire. Partant, le présent moyen doit être rejeté comme irrecevable.
177 Comme le rappelle lui-même le requérant, il ressort d’une jurisprudence constante que le droit de se prévaloir de la protection de la confiance légitime s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration de l’Union, en lui fournissant des assurances précises, a fait naître chez lui des espérances fondées. Constituent de telles assurances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des renseignements précis, inconditionnels et concordants, émanant de sources autorisées et fiables. En revanche, nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration (voir arrêt du 19 novembre 2009, Denka International/Commission, T 334/07, Rec, EU:T:2009:453, point 148 et jurisprudence citée).
180 Ainsi qu’il ressort de l’article 3, paragraphe 5, TUE, l’Union contribue au strict respect et au développement du droit international. Par conséquent, lorsqu’elle adopte un acte, elle est tenue de respecter le droit international dans son ensemble, y compris le droit international coutumier qui lie les institutions de l’Union (voir arrêt du 21 décembre 2011, Air Transport Association of America e.a., C 366/10, Rec, EU:C:2011:864, point 101 et jurisprudence citée).
186 Il convient de tenir compte des considérations qui précèdent lors de l’examen, ci après, des neuvième à onzième moyens.
189 Selon le requérant, la décision attaquée est contraire auxdits principes dès lors qu’elle « viole le droit à l’autodétermination et les droits qui en découlent, notamment la souveraineté sur les ressources naturelles et la primauté des intérêts des habitants du Sahara … ». Le requérant ajoute que « le [Royaume du] Maroc viole le droit à l’autodétermination, qui est la condition sine qua non du respect des droits de l’homme et des libertés politiques et économiques » et se réfère, de nouveau, à la « politique annexionniste du [Royaume du] Maroc » qui « vise à empêcher l’organisation du référendum d’autodétermination ».
190 En deuxième lieu, le requérant invoque la convention des Nations unies sur le droit de la mer, signée à Montego Bay le 10 décembre 1982 (ci après la « convention de Montego Bay »), entrée en vigueur le 16 novembre 1994 et approuvée au nom de l’Union par la décision 98/392/CE du Conseil, du 23 mars 1998, concernant la conclusion par la Communauté européenne de la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 et de l’accord du 28 juillet 1994 relatif à l’application de la partie XI de ladite convention (JO L 179, p. 1). Il fait valoir que, conformément aux dispositions de la convention de Montego Bay, le peuple du Sahara … dispose des droits souverains sur les eaux adjacentes à la côte du Sahara …. En tant que « puissance occupante », le Royaume du Maroc devrait exercer les droits du peuple du Sahara … dans le respect du principe de primauté des intérêts de celui-ci. Cependant, il bafouerait de manière systématique ces règles et utiliserait la maîtrise de la mer pour maintenir sa présence au Sahara …. Le Conseil, quant à lui, violerait par la décision attaquée « ces dispositions », car, en « accroissant la libéralisation des échanges en matière de pêcherie avec le Maroc, [il] conforte le Maroc qui exerce indument des droits sur cette partie de la mer ». Le requérant ajoute que le Royaume du Maroc « procède à une exploitation de ces eaux dans son intérêt exclusif, à la recherche du profit immédiat et pour créer un contexte économique rendant plus difficile la tenue d’un référendum d’autodétermination ».
193 Indépendamment même de la question de savoir si les différents accords et conventions mentionnés par le requérant peuvent, au regard de la jurisprudence citée aux points 184 à 185 ci dessus, être pris en considération aux fins de l’examen de la validité d’un acte de l’Union, il convient de constater que, à l’exception de la convention de Montego Bay, les autres accords invoqués par le requérant sont des accords conclus entre l’Union et le Royaume du Maroc, à savoir les mêmes parties que celles ayant conclu l’accord approuvé par la décision attaquée. En effet, l’un de ces accords est l’accord d’association avec le Maroc que l’accord visé par la décision attaquée vise précisément à modifier.
195 S’agissant de la convention de Montego Bay, il y a lieu de rappeler que, comme l’a jugé la Cour de justice, la nature et l’économie de cette convention s’opposent à ce que les juridictions de l’Union puissent apprécier la validité d’un acte de l’Union au regard de celle-ci (arrêt du 3 juin 2008, Intertanko e.a., C 308/06, Rec, EU:C:2008:312, point 65).
196 Toutefois, le requérant invoque cette convention pour alléguer, en substance, que les produits de la pêche provenant des eaux adjacentes à la côte du Sahara … font partie des ressources naturelles de cette dernière.
197 À cet égard, il a déjà été relevé que l’accord dont la conclusion a été approuvée par la décision attaquée s’applique également au Sahara … et aux produits qui proviennent de ce territoire et de ses ressources naturelles, quelles que soient ces ressources et indépendamment de la question de savoir si elles doivent ou non être déterminées en application de la convention de Montego Bay.
199 Partant, dans la mesure où le présent moyen doit être compris comme faisant valoir la violation d’une telle interdiction absolue, il doit être rejeté. Si les arguments du requérant, ou certains d’entre eux, doivent être compris comme faisant valoir une erreur manifeste d’appréciation du Conseil, il suffit de rappeler que la question de l’exercice par le Conseil du pouvoir d’appréciation dont il dispose en la matière est examinée aux points 223 et suivants ci après.
200 Par son dixième moyen, le Front Polisario fait valoir que la décision attaquée doit être annulée, car elle est contraire au droit à l’autodétermination, norme impérative du droit international, ainsi qu’aux droits qui en découlent. Il allègue que la décision attaquée conforte le Royaume du Maroc dans sa politique d’occupation et de « colonisation économique » du Sahara ….
201 Le Front Polisario fait également valoir que la décision attaquée crée des obligations auxquelles il n’a pas consenti, en violation de l’effet relatif des traités. Il ajoute que l’Union est tenue de faire respecter le « droit international humanitaire » dont relèvent, selon lui, les dispositions du règlement annexé à la convention concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre signée à La Haye le 18 octobre 1907, de la convention relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, signée à Genève le 12 août 1949, et du traité instituant la Cour pénale internationale, signé à Rome le 17 juillet 1998. Il fait valoir que, en adoptant la décision attaquée, le Conseil « permet au Royaume du Maroc de consolider sa politique de colonisation du Sahara …, à partir du volet économique ».
202 Il convient, tout d’abord, de constater que rien dans la décision attaquée ou dans l’accord dont la conclusion a été approuvée par elle n’implique la reconnaissance, par l’Union, des revendications marocaines sur le Sahara …. Le seul fait que l’accord en question s’applique également aux produits exportés à partir de, ou importés vers, la partie du Sahara … contrôlée par le Royaume du Maroc n’équivaut pas à une telle reconnaissance.
203 S’agissant de l’argument tiré de l’effet relatif des traités, contrairement à ce que fait valoir le Front Polisario, l’accord visé par la décision attaquée, tout en l’affectant directement et individuellement, n’implique aucun engagement de sa part, dans la mesure où cet accord s’applique à la seule partie du Sahara … sous contrôle marocain et aussi longtemps que ce contrôle persiste. Si le Front Polisario devait, le cas échéant à la suite du référendum d’autodétermination envisagé, étendre son contrôle sur l’ensemble du territoire du Sahara …, il est clair qu’il ne serait pas lié par les dispositions de l’accord en question, conclu entre le Royaume du Maroc et l’Union.
207 Le requérant a également produit une lettre datée du 29 janvier 2002, adressée au président du Conseil de sécurité par le secrétaire général adjoint aux affaires juridiques, conseiller juridique de l’ONU, en réponse à une demande des membres du Conseil de sécurité de lui faire part de son avis sur la légalité des décisions qu’auraient prises les autorités marocaines concernant l’offre et la signature de contrats de prospection des ressources minérales du Sahara … passés avec des société étrangères.
« [Q]uoique les contrats qui font l’objet de la demande du Conseil de sécurité ne soient pas en eux-mêmes illégaux, si des activités de prospection et d’exploitation devaient être entreprises au mépris des intérêts et de la volonté du peuple du Sahara …, elles contreviendraient aux principes de droit international applicables aux activités touchant aux ressources minérales des territoires non autonomes. » (point 25 de sa lettre)
211 Par conséquent, dans la mesure où le présent moyen doit être compris comme faisant valoir la violation, par le Conseil, d’une règle du « droit international général » dont découlerait une interdiction absolue de conclure des accords internationaux susceptibles de s’appliquer sur un territoire disputé, il doit être rejeté. Pour autant que les arguments avancés par le requérant dans le cadre du présent moyen concernent l’exercice, par le Conseil, du pouvoir d’appréciation dont il dispose, ils seront examinés aux points 223 et suivants ci après.
222 Il convient également de rappeler qu’une interdiction absolue de conclure un accord portant sur un territoire disputé ne ressort pas davantage des considérations figurant dans la lettre du conseiller juridique de l’ONU, mentionnée aux points 207 à 210 ci-dessus. En effet, le conseiller juridique de l’ONU a en substance relevé que, seulement dans le cas où l’exploitation des ressources naturelles du Sahara … était entreprise « au mépris des intérêts et de la volonté du peuple » de ce territoire, elle « contreviendrai[t] aux principes de droit international ».
223 Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent et ainsi qu’il ressort de la jurisprudence rappelée au point 164 ci dessus, il doit être conclu que les institutions de l’Union disposent d’un large pouvoir d’appréciation, s’agissant de la question de savoir s’il y a lieu ou non de conclure avec un État tiers un accord qui s’appliquera sur un territoire disputé.
224 Leur reconnaître un tel pouvoir se révèle d’autant plus justifié que, ainsi qu’il ressort au demeurant de la lettre du conseiller juridique de l’ONU mentionnée ci-dessus, les règles et principes du droit international applicables en la matière sont complexes et imprécis. Il s’ensuit que le contrôle judiciaire doit nécessairement se limiter à la question de savoir si l’institution compétente de l’Union, en l’occurrence le Conseil, en approuvant la conclusion d’un accord tel que celui approuvé par la décision attaquée, a commis des erreurs d’appréciation manifestes (voir, en ce sens, arrêt du 16 juin 1998, Racke, C 162/96, Rec, EU:C:1998:293, point 52).
225 Cela étant, en particulier dans les cas où une institution de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation afin de vérifier si elle a commis une erreur manifeste d’appréciation, le juge de l’Union doit contrôler si elle a examiné, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce, éléments qui appuient les conclusions qui en sont tirées (arrêts du 21 novembre 1991, Technische Universität München, C 269/90, Rec, EU:C:1991:438, point 14, et du 22 décembre 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços, C 77/09, Rec, EU:C:2010:803, point 57).
226 Or, ainsi que cela a été relevé au point 125 ci-dessus, le Front Polisario reproche en substance au Conseil, précisément, de ne pas avoir examiné, préalablement à l’adoption de la décision attaquée, les éléments pertinents du cas d’espèce, s’agissant tout particulièrement de l’éventuelle application de l’accord dont la conclusion a été approuvée par la décision attaquée au Sahara … et aux produits exportés à partir de ce territoire.
227 À cet égard, s’il est certes exact que, comme cela a été relevé au point 146 ci dessus, il ne ressort pas de la charte des droits fondamentaux, invoquée par le requérant dans le cadre de son troisième moyen, une interdiction absolue pour l’Union de conclure un accord susceptible de trouver application sur un territoire disputé, il n’en est pas moins exact que la protection des droits fondamentaux de la population d’un tel territoire revêt une importance particulière et constitue, par conséquent, une question que le Conseil doit examiner avant l’approbation d’un tel accord.
229 Les considérations du conseiller juridique de l’ONU quant aux obligations découlant du droit international, telles qu’elles ont été résumées aux points 208 et 209 ci dessus, conduisent à la même conclusion.
232 Cette considération est d’autant plus importante dans le cas d’un territoire, comme le Sahara …, qui est administré, dans les faits, par un État tiers, en l’occurrence le Royaume du Maroc, tout en n’étant pas inclus dans les frontières internationalement reconnues de cet État tiers.
235 L’absence de communication des renseignements prévus par l’article 73, sous e), de la charte des Nations unies par le Royaume du Maroc à l’égard du Sahara … est à tout le moins susceptible de faire surgir un doute quant à la question de savoir si le Royaume du Maroc reconnaît le principe de primauté des intérêts des habitants de ce territoire et l’obligation de favoriser dans toute la mesure du possible leur prospérité, ainsi que cela est prévu par cette disposition. De plus, il ressort du dossier et, notamment, du texte produit par le requérant, en l’occurrence un discours tenu par le roi du Maroc le 6 novembre 2004, que le Royaume du Maroc considère que le Sahara …. fait partie de son territoire.
236 Le Conseil a fait valoir qu’aucune des dispositions de la décision attaquée ou de l’accord approuvé par elle « n’[amenait] à conclure que l’exploitation des ressources du Sahara … se ferait au détriment des habitants dudit territoire, ni n’empêche[rait] le [Royaume du] Maroc de garantir que l’exploitation des ressources naturelles est menée au profit des habitants du Sahara … et dans leur intérêt ».
237 Il est exact que le Front Polisario n’a pas reproché au Conseil d’avoir inclus dans la décision attaquée des termes de nature à conduire à une exploitation des ressources du Sahara … au détriment de ses habitants.
238 Toutefois, ainsi que cela a été relevé au point 231 ci dessus, l’exportation vers l’Union de produits en provenance, notamment, du Sahara … est facilitée par l’accord en question. En effet, cela fait partie des objectifs dudit accord. Par conséquent, s’il devait s’avérer que le Royaume du Maroc exploitait les ressources du Sahara … au détriment de ses habitants, cette exploitation pourrait être indirectement encouragée par la conclusion de l’accord approuvé par la décision attaquée.
239 S’agissant de l’argument selon lequel le Royaume du Maroc ne serait pas empêché par les termes de l’accord de garantir que l’exploitation des ressources naturelles du Sahara … est menée au profit de ses habitants, il suffit de relever que l’accord ne garantit pas davantage une exploitation des ressources naturelles du Sahara … profitable à ses habitants. Il est à cet égard entièrement neutre, se limitant notamment à faciliter l’exportation vers l’Union des produits du Sahara …, qu’ils proviennent ou non d’une exploitation profitable à ses habitants.
240 En réalité, cet argument du Conseil démontre que, pour lui, il incombe au seul Royaume du Maroc de s’assurer du caractère profitable, pour les habitants de la partie du Sahara … qu’il contrôle, de l’exploitation de ses ressources naturelles.
241 Or, compte tenu notamment du fait que la souveraineté du Royaume du Maroc sur le Sahara … n’est reconnue ni par l’Union et ses États membres ni, plus généralement, par l’ONU, ainsi que de l’absence de tout mandat international susceptible de justifier la présence marocaine sur ce territoire, le Conseil, dans le cadre de l’examen de tous les éléments pertinents du cas d’espèce en vue de l’exercice de son large pouvoir d’appréciation concernant la conclusion, ou non, d’un accord avec le Royaume du Maroc susceptible de s’appliquer également au Sahara …, devait s’assurer lui-même qu’il n’existait pas d’indices d’une exploitation des ressources naturelles du territoire du Sahara … sous contrôle marocain susceptible de se faire au détriment de ses habitants et de porter atteinte à leurs droits fondamentaux. Il ne saurait se limiter à considérer qu’il incombe au Royaume du Maroc d’assurer qu’aucune exploitation de cette nature n’a lieu.
242 À cet égard, il y a lieu de relever que le Front Polisario qualifie l’exploitation des ressources naturelles du Sahara … sous contrôle marocain de « spoliation économique dont le but est la modification de la structure de la société sahraouie ». Il ajoute qu’il a fait connaître à l’ONU ses protestations sur le projet d’accord approuvé par la décision attaquée. Ses arguments présentés dans le cadre des cinquième et sixième moyens (voir points 159, 169 et 170 ci dessus) vont également dans le même sens.
243 Le Front Polisario a également versé au dossier un rapport détaillé de son conseil qui contient notamment des allégations selon lesquelles, en substance, les exploitations agricoles dans le Sahara … seraient contrôlées par des personnes et des entreprises étrangères non indigènes, seraient exclusivement orientées vers l’exportation et reposeraient sur l’extraction d’eau issue de bassins non renouvelables situés en profondeur. Il est renvoyé dans ce rapport à un rapport publié par une organisation non gouvernementale qui confirmerait ces allégations.
244 Il ne ressort ni des arguments du Conseil ni des éléments que ce dernier a versés au dossier qu’il a effectué un examen tel que celui mentionné au point 241 ci dessus. S’agissant des allégations du Front Polisario mentionnées aux points 242 et 243 ci dessus, le Conseil n’a présenté aucun commentaire particulier et ne les a pas démenties, ce qui donne à penser qu’il ne s’est pas penché sur la question de savoir si l’exploitation des ressources naturelles du Sahara … sous contrôle marocain se faisait ou non au profit de la population de ce territoire.
246 Les arguments du Conseil, résumés aux points 230 et 236 ci dessus, montrent au contraire qu’il considère que la question de savoir si l’exploitation des ressources du Sahara … se fait ou non au détriment de la population locale ne concerne que les autorités marocaines. Or, pour les motifs exposés aux points 227 à 233 ci dessus, cette thèse ne saurait être admise.
247 Il en résulte que le Conseil a manqué à son obligation d’examiner, avant l’adoption de la décision attaquée, tous les éléments du cas d’espèce. Par conséquent, il convient de faire droit au recours et d’annuler la décision attaquée en ce qu’elle approuve l’application de l’accord visé par elle au Sahara ….
248 Au vu de cette conclusion, il n’est pas nécessaire de se prononcer sur la recevabilité des pièces mentionnées au point 27 ci dessus, dont la prise en considération ne se révèle pas nécessaire en l’espèce.
250 En l’espèce, le Conseil et la Commission ont succombé en leurs conclusions. S’il est exact que le Front Polisario n’a conclu à leur condamnation aux dépens que dans ses observations sur le mémoire en intervention de la Commission (voir point 31 ci dessus), il convient de relever que, selon la jurisprudence, il est loisible aux parties de présenter, postérieurement à l’introduction du recours et même à l’audience, des conclusions sur les dépens, quand bien même elles n’auraient pas présenté de telles conclusions dans la requête [voir arrêt du 14 décembre 2006, Mast-Jägermeister/OHMI – Licorera Zacapaneca (VENADO avec cadre e.a.), T 81/03, T 82/03 et T 103/03, Rec, EU:T:2006:397, point 116 et jurisprudence citée].
1) La décision 2012/497/UE du Conseil, du 8 mars 2012, concernant la conclusion de l’accord sous forme d’échange de lettres entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc relatif aux mesures de libéralisation réciproques en matière de produits agricoles, de produits agricoles transformés, de poissons et de produits de la pêche, au remplacement des protocoles nos 1, 2 et 3 et de leurs annexes et aux modifications de l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et le Royaume du Maroc, d’autre part, est annulée en ce qu’elle approuve l’application dudit accord au Sahara ….
2) Le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne supporteront chacun leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par le …. (Front Polisario).
قرار محكمة الاتحاد الأوروبي بشأن الاتفاق الفلاحي بين المغرب والاتحاد الأوروبي.pdf (653.71 ko)
رأي في القرار
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