Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/cra/2000-2001/2000113015.asp
Timestamp: 2019-03-25 16:24:50+00:00
Document Index: 270138795

Matched Legal Cases: ["l'article 16", "l'article 70", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 15", "l'article 5", "l'article 13", "l'article 91", "l'article 2", "l'article 63", "l'article 63", "l'article 5"]

CRA 2ème SÉANCE DU jeudi 30 novembre 2000
Session ordinaire de 2000-2001 - 36ème jour de séance, 81ème séance
2ème SÉANCE DU JEUDI 30 NOVEMBRE 2000
DE GROSSESSE ET CONTRACEPTION (suite) 2
APRÈS L'ART. 17 3
APRÈS L'ART. 18 3
EMPLOI PRÉCAIRE ET RECRUTEMENT DANS LA FONCTION PUBLIQUE 9
APRÈS L'ART. 2 27
ART. 3 27
ART. 4 28
APRÈS L'ART. 4 28
APRÈS L'ART. 5 BIS 29
ART. 5 TER 30
INTERRUPTION VOLONTAIRE DE GROSSESSE ET CONTRACEPTION (suite)
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi relatif à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception.
Mme Christine Boutin - L'article 17 dispose que le consentement des parents ou du représentant légal n'est pas requis pour la prescription de contraceptifs aux mineures. Il s'agit naturellement d'une atteinte à l'autorité parentale mais surtout d'un problème de santé. Les contraceptifs posent des problèmes médicaux, notamment hormonaux et il n'est pas dans l'intérêt des jeunes de pouvoir prendre ces produits sans contrôle médical ou pharmaceutique. L'amendement 42 demande la suppression de cet article.
Mme Martine Lignières-Cassou, rapporteure de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales - Avis défavorable. La question a été tranchée par le vote de la loi sur la contraception d'urgence.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et aux handicapés - Même avis.
Mme la Présidente - Les amendements 10 et 104 sont identiques.
Mme Marie-Thérèse Boisseau - Je remercie la commission d'avoir repris l'amendement 104. Je pense qu'il est important de conserver l'obligation de prescription médicale pour les contraceptifs hormonaux, comme pour les contraceptifs intra-utérins. Nous savons qu'il faut rendre l'accès à la contraception le plus facile possible, dans un but de prévention de l'avortement, mais la visite médicale de renouvellement du contraceptif hormonal est aussi l'occasion de dépister des cancers féminins, d'aborder la question de la prévention, de vérifier que le contraceptif choisi est le plus adapté. Je n'ignore pas la directive du 31 mars 1992 en matière de prescription médicale, mais il serait dommage de supprimer ce rendez-vous annuel.
Mme la Rapporteure - Nous avons besoin que le Gouvernement nous rassure. Nous comprenons bien que les contraceptifs hormonaux relèvent du code des médicaments et sont soumis à toutes les procédures qui les régissent. Ainsi, seul aujourd'hui le Norlevo est en vente libre parce qu'il ne présente strictement aucune contre-indication. Mais nous craignons que d'autres contraceptifs soient, dans l'avenir, exonérés de l'obligation de prescription médicale et que cela mette à mal notre politique de prévention. La visite médicale permet en effet de dépister des cancers du col ou des MST par exemple.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et aux handicapés - Les contraceptifs hormonaux sont des médicaments et soumis comme tels à la législation sur les substances vénéneuses. Les critères d'inscription sur les listes de ces substances sont définies par l'article L. 5132-6 du code de la santé publique. La décision de soumettre un médicament à l'obligation de prescription médicale ou de l'en exonérer est prise, au cas par cas, par le ministre sur proposition de l'AFSSAPS. La loi Neuwirth a ouvert la possibilité de prescrire des contraceptifs hormonaux et les a ainsi sortis de la clandestinité. Mais elle date de 1967. Depuis 1993, une Agence du médicament est compétente pour évaluer les effets des produits, déterminer la manière dont ils doivent être administrés, décider si leurs effets secondaires justifient une prescription médicale obligatoire. Il n'y a aucune raison que les contraceptifs hormonaux soient soumis à une législation particulière.
Le seul contraceptif hormonal vendu sans ordonnance est le Norlevo, qui ne produit aucun effet secondaire. Peut-être y en aura-t-il d'autres dans l'avenir, ou peut-être pas, c'est à l'Agence de le dire. L'article 17 vise donc à réintégrer les contraceptifs hormonaux dans le droit commun, ce qui ne changera rien pour tous ceux qui sont déjà inscrits sur la liste des substances vénéneuses. En revanche, il faut maintenir une législation particulière pour les contraceptifs intra-utérins, qui sont des dispositifs médicaux et ne relèvent pas du droit des médicaments.
En ce qui concerne les visites médicales, notre politique de santé publique vise à donner un statut à la consultation de prévention : toute consultation visant à obtenir un conseil, à être mieux informé en matière sanitaire se justifie par elle-même et n'a pas besoin de dépendre d'une prescription médicale. J'espère vous avoir convaincus de l'intérêt de réintégrer les contraceptifs hormonaux dans le droit commun.
Mme Marie-Thérèse Boisseau - Je remercie Mme la ministre des précisions qu'elle a apportées. Si, effectivement, les contraceptifs hormonaux sont obligatoirement soumis à prescription, je retire l'amendement 104.
Mme la Rapporteure - L'amendement 10 est également retiré.
Mme Christine Boutin - Le Gouvernement a dit sa volonté de multiplier les campagnes d'information sur la contraception, ce dont nous nous félicitons. Pour autant, elles doivent être exhaustives, et ne pas taire l'utilité des méthodes dites naturelles, lorsqu'elles sont bien utilisées. Plusieurs études témoignent de leur efficacité, et de celle de la méthode Billings en particulier. La dernière campagne, pourtant intitulée « contraception : choisir la vôtre », ne disait rien de tout cela. L'amendement 43 vise à ce que chaque femme, chaque couple, puissent, en connaissance de cause, choisir une méthode de contraception qui leur convienne.
Mme la Rapporteure - Cet amendement, qui nous renvoie à des débats vieux de trente ans, a été repoussé par la commission.
Mme Christine Boutin - Il est, au contraire, d'une parfaite actualité, et tous les écologistes sont pour ! (Protestations sur les bancs du groupe socialiste)
Mme la Rapporteure - M. Nauche traitera du fond en présentant l'amendement 11, 2ème rectification. Je dirai seulement, à titre liminaire, que la stérilisation volontaire met en jeu des convictions personnelles fortes et légitimes. Cependant, ce n'est pas sur la base de ces convictions que nous devons légiférer, mais en fonction des impératifs de la santé publique et du libre choix des individus.
M. Philippe Nauche - Chaque année, de 25 000 à 30 000 actes de stérilisation ont lieu en France, qui concernent essentiellement des femmes. Ces interventions ont lieu dans un cadre légal très flou, puisque les seules dispositions éventuellement applicables sont celles qui répriment les mutilations volontaires. Bien souvent, l'opération est proposée au tout dernier moment, à l'occasion d'un autre geste chirurgical, et sans que la femme ait pu donner un consentement véritablement éclairé. Le problème éthique est donc réel, d'autant que les femmes concernées sont souvent dans une grande détresse matérielle ou psychologique.
L'amendement 11, 2e rectification, vise, en conséquence, à définir le cadre légal à la stérilisation volontaire masculine et féminine, en rendant obligatoire l'information sur les risques encourus et les conséquences de l'intervention et en instituant un délai de réflexion de deux mois après la première consultation médicale à ce sujet.
La stérilisation volontaire, ainsi strictement encadrée, contribuerait à réduire le nombre des IVG pratiquées en France, dont tout le monde s'accorde à dire qu'il est beaucoup trop élevé.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - Je remercie M. Nauche de la clarté avec laquelle il a exposé la situation. L'objectif du projet est, on le sait, de moderniser les lois de 1967 et de 1975 pour favoriser la diffusion de la contraception et faire progresser le droit des femmes à accéder dans les meilleures conditions possibles à l'IVG. L'amendement proposé par votre commission n'y a donc pas directement sa place. Cependant le législateur ne se penchera pas sur ces problèmes dans un avenir proche et, de fait, les stérilisations sont pratiquées hors de tout cadre légal. Le Gouvernement comprend donc la préoccupation des auteurs de l'amendement, qu'il souhaite toutefois préciser par le sous-amendement 129.
Il est tout d'abord proposé de codifier cette disposition dans la partie du code de la santé publique consacrée aux actions de prévention.
Le Gouvernement souhaite par ailleurs mettre en évidence le seul fondement d'une telle intervention, à savoir le choix libre, éclairé et motivé de la personne intéressée, pour éviter tout risque de contestation au nom de l'article 16-3 du code civil, en vertu duquel « il ne peut être porté atteinte à l'intégrité du corps humain qu'en cas de nécessité médicale pour la personne ».
Cet article a été considéré par le Conseil constitutionnel comme « tendant à assurer le respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité de la personne humaine ». Il serait particulièrement malvenu qu'il puisse continuer à être interprété comme fragilisant la légalité de la ligature des trompes ou des canaux déférents.
Enfin, il est souhaitable que la consultation préalable soit réalisée par un médecin qualifié, pour détecter une éventuelle contre-indication. Cependant, la précision sur la qualification du médecin compétent pour réaliser ce type de consultation ne relève pas de la loi mais des bonnes pratiques d'une part et du respect de l'article 70 du code de déontologie d'autre part.
A titre personnel, je suis favorable à l'amendement. Quant au Gouvernement, il s'en remet à la sagesse de l'Assemblée.
Mme Marie-Thérèse Boisseau - Le sous-amendement 69 vise à compléter le deuxième alinéa par une référence à l'article 16-3 du code civil. Quant au sous-amendement 70, il vise à informer les personnes ayant recours à cet acte chirurgical de la stérilité généralement définitive à laquelle elles s'exposent.
Il convient aussi d'informer l'homme, avant qu'il ne subisse la vasectomie, qu'il a la possibilité de donner son sperme et de le faire congeler.
Mme la Présidente - Le sous-amendement 123 corrigé tombe.
Mme la Rapporteure - La commission est favorable au sous-amendement 129. Sur un plan plus général, sans doute serait-il souhaitable de refondre le code de la santé publique afin qu'un titre entier soit consacré à la contraception. Pour l'heure, celle-ci est abordée entre le chapitre sur les abrasifs et celui relatif aux insecticides ! (Sourires)
S'agissant des sous-amendements 69 et 70, nous sommes d'accord sur le fond, ce qui est l'essentiel, mais mieux vaut ne pas figer le texte dans l'état actuel des techniques en parlant de cryoconservation du sperme : une telle méthode n'aura peut-être plus court dans un avenir proche. Du reste, nous considérons que la notion d'information complète des personnes devant subir les interventions satisfait les préoccupations qu'expriment les auteurs de ces sous-amendements. La commission est donc défavorable aux deux.
Mme Marie-Thérèse Boisseau - Les mesures relatives à la contraception dont nous débattons depuis hier relèvent du bricolage : nous restons demandeurs d'une bonne loi sur la contraception qui traite tous les aspects de la question.
Pour ce qui concerne nos sous-amendements, Mme la rapporteure n'a pas opposé d'argument convaincant au sous-amendement 69 du professeur Mattei qui tendait à faire référence à l'article 16-3 du code civil.
Quant au 70, il ne m'a pas été démontré que les formules proposées n'étaient pas pertinentes. Nous maintenons qu'il convient d'informer les femmes du caractère « généralement définitif » de la stérilité résultant de l'intervention et les hommes de la possibilité de donner leur sperme afin qu'il soit conservé par congélation. Sur ce point, nous sommes tout à fait disposés à rectifier en séance notre sous-amendement car la technique de conservation importe peu. Nous proposons donc la rédaction suivante : « informer l'homme des techniques possibles de conservation de son sperme », pour éviter toute référence à la cryoconservation.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - Je souscris tout à fait à l'idée selon laquelle il serait opportun de réunir sous un titre unique du code de la santé publique l'ensemble de ces dispositions. Si votre commission en est d'accord, nous pourrions y travailler rapidement pour que l'année 2000 reste associée à ces réformes.
M. Jean Le Garrec, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales - Tout à fait. Nous sommes, Madame la ministre, à votre disposition.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - Le Gouvernement n'est pas favorable au sous-amendement 69 car la référence à l'article 16-3 du code civil tendrait à donner un caractère thérapeutique et obligatoire à l'intervention chirurgicale alors même qu'elle doit rester un acte volontaire résultant d'un libre-choix consenti sans aucune forme de contrainte ni d'obligation.
S'agissant du sous-amendement 70, nous considérons avec votre rapporteur qu'il est déjà satisfait et qu'il n'y a donc pas lieu de le retenir.
Mme Marie-Thérèse Boisseau - Tel que nous l'avions rectifié oralement pour éviter toute allusion à la cryoconservation, le sous-amendement 70 nous semblait justifié. La commission peut-elle préciser sa position ?
Mme la Rapporteure - Défavorable car il va de soi que la question sera abordée lors de l'entretien d'information préalable avec le candidat à la vasectomie.
Le sous-amendement 69, mis aux voix, n'est pas adopté.
Le sous-amendement 70 rectifié en séance, mis aux voix, n'est pas adopté.
Mme Marie-Thérèse Boisseau - L'amendement 88 est défendu.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - Même avis.
L'amendement 11 modifié, mis aux voix, est adopté.
Mme la Présidente - L'amendement 88 tombe.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - Le Gouvernement a déposé un amendement 130 2ème correction qui tend à insérer après l'article L. 2123-1 du code de la santé publique, un article L. 2123-2 ainsi rédigé : « La ligature des trompes ou des canaux déférents à visée contraceptive ne peut être pratiquée sur une personne mineure. Elle ne peut être pratiquée sur une personne handicapée mentale, majeure sous tutelle, que lorsqu'il existe une contre-indication médicale absolue aux méthodes de contraception ou une impossibilité avérée de les mettre en _uvre efficacement.
« Si la personne concernée est apte à exprimer sa volonté et à participer à la décision, son consentement doit être systématiquement recherché et pris en compte après que lui a été donnée une information adaptée à son degré de compréhension. »
Mme la Présidente - Nous avons tous ce texte en mains. Il n'est pas nécessaire de le lire.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - Il est important de savoir de quoi l'on parle exactement. Aussi me permettrez-vous de poursuivre la lecture de cet amendement.
«L'intervention est subordonnée à une décision du juge des tutelles qui se prononce après avoir entendu toute personne dont l'audition lui paraît utile et après avoir recueilli l'avis d'un comité d'experts.
« Ce comité composé notamment de personnes qualifiées sur le plan médical et de représentants d'associations de handicapés apprécie la justification médicale de l'intervention, ses risques ainsi que les conséquences normalement prévisibles sur les plans physique et psychologique. Les avis défavorables de ce comité n'ont pas l'obligation d'être motivés.
« Un décret en Conseil d'Etat définit les conditions d'application du présent article ».
Le Gouvernement souhaite ainsi homogénéiser la codification avec celle de l'article L. 2123-1 déjà créé et mieux encadrer la stérilisation des incapables majeurs afin que celle-ci soit pratiquée dans le respect de l'éthique. Le garant des conditions dans lesquelles la décision est prise sera le juge des tutelles. Quant au comité d'experts, il comprendra à la fois des personnels qualifiés sur le plan médical et des représentants des associations de handicapés.
Mme la Rapporteure - La commission retire son amendement 12 2e rectification au profit de celui du Gouvernement.
Mme la Présidente - Le sous-amendement 68 de M. Mattei tombe donc.
Mme Christine Boutin - Je m'étonne que nous ne nous soyons pas interrogés davantage sur toutes les conséquences de la stérilisation. Je suis, pour ma part, très mal à l'aise devant les dispositions proposées.
La stérilisation est une opération délicate, souvent irréversible, qui exige une intervention chirurgicale très lourde chez la femme et très pointue chez l'homme. Ses résultats ne sont par ailleurs pas fiables. Elle constitue un renoncement quasi-définitif à la fécondité qui n'est pas sans incidences psychologiques.
La spécificité du problème éthique soulevé par la stérilisation tient au fait que celle-ci supprime une fonction qui n'est pas seulement biologique. Certes, la capacité de procréer n'est pas indispensable à la survie de chaque individu bien qu'elle le soit à celle de l'espèce. Mais dans sa dimension anthropologique, elle met en jeu pour chaque personne bien d'autres aspects : le sentiment d'être dans le monde par son corps et d'y trouver ainsi sa place, la possibilité de nouer, en tant qu'être sexué, des relations procréatrices avec autrui et ainsi prolonger sa lignée, la possibilité d'assumer sur un plan à la fois existentiel et social toutes les conséquences de sa vie sexuelle. Ces enjeux sont si importants qu'aucune société n'a jamais laissé soumises à la seule volonté individuelle les conduites sexuelles et procréatrices.
Si je peux comprendre certains arguments, je trouve scandaleux que l'on puisse envisager de stériliser des personnes handicapées sans leur consentement. C'est pourquoi je demande par mon amendement 44 que la ligature des trompes ou des canaux déférents à visée contraceptive ne puisse être pratiquée ni sur une personne mineure ni sur une personne handicapée mentale, majeure sous tutelle.
Mme la Rapporteure - La stérilisation d'une personne mineure ne sera pas autorisée, le texte est sans ambiguïté.
Quant aux personnes handicapées mentales, nous leur reconnaissons le droit à une sexualité...
Mme Christine Boutin - Merci pour elles !
Mme la Rapporteure - La stérilisation n'est que l'ultime recours si aucune méthode contraceptive ordinaire n'est envisageable. Nous avons mis en place des verrous qui interdiront en France les pratiques qui ont pu exister dans d'autres pays.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - Le Gouvernement souhaite encadrer très strictement la stérilisation à visée contraceptive, y compris des personnes handicapées qui ont le droit d'avoir une vie sexuelle non procréatrice. Elles doivent s'exprimer sur cette décision chaque fois qu'elles le peuvent. L'important est de prévoir un encadrement éthique préservant la lisibilité et la dignité de ces personnes. Avis défavorable donc à l'amendement 44.
Mme Marie-Thérèse Boisseau - Je m'exprime en cet instant avec précaution et émotion. Dans certains cas, la stérilisation des personnes handicapées mentales est une bonne solution, à condition de s'entourer d'un maximum de garanties : c'était l'objet du sous-amendement 68 de M. Mattei, qui est malheureusement tombé.
Nous aurions aimé que les parents soient explicitement cités comme personnes devant être entendues par le juge des tutelles, ce qui paraît la moindre des choses et le meilleur verrou à ces dérives. C'est également le souhait de l'UNAPEI.
Mme Christine Boutin - Je maintiens que si la France vote l'amendement du Gouvernement, on aura attenté aux droits de l'homme.
Mme Muguette Jacquaint - On encadre tout de même très strictement la pratique.
M. Philippe Nauche - Un rapport publié sous l'égide de l'INSERM et de l'INED établit que des stérilisations sans consentement de l'intéressé ni motif thérapeutique sont bien pratiquées dans notre pays. Celles-ci ont lieu sur la demande d'un tiers et concernent des personnes, le plus souvent des femmes, vulnérables en raison d'un handicap physique, mental, économique et social. Bien qu'illégale dans l'état actuel du droit, cette pratique bénéficie dans les milieux concernés d'une certaine tolérance dans la mesure où la suppression de la fécondité chez des personnes incapables d'élever des enfants paraît logique et donc, dans certains cas, thérapeutique, conclut ce rapport. Soyons réalistes : ce type de stérilisation existe, pour l'heure sans aucun encadrement éthique. Ce sont précisément ces garanties que nous voulons instaurer afin de respecter les droits fondamentaux de la personne handicapée (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
M. le Président de la commission des affaires sociales - Cette stérilisation à visée contraceptive de personnes handicapées doit demeurer exceptionnelle et, dans tous les cas, entourée de toutes les garanties. La situation actuelle, qu'a rappelée Philippe Nauche, est la pire de toutes : il faut encadrer rigoureusement ces pratiques. Et il serait judicieux de reprendre la suggestion de Mme Boisseau.
Mme la Rapporteure - On pourrait sous-amender l'amendement du Gouvernement en proposant de rédiger comme suit le troisième alinéa de l'article L. 2123-2 : « L'intervention est subordonnée à une décision du juge des tutelles qui se prononce après avoir entendu les parents ou le représentant légal de la personne concernée, et toute personne dont l'audition lui paraît utile » -la suite sans changement.
Mme Marie-Thérèse Boisseau - La rédaction n'est pas très élégante. Mais peut-être pourrons-nous la revoir en deuxième lecture...
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - J'accepte le sous-amendement.
Mme la Présidente - ...qui portera le numéro 133.
Le sous-amendement 133, mis aux voix, est adopté.
L'amendement 130, deuxième correction, ainsi sous-amendé, mis aux voix, est adopté.
Mme la Présidente - L'amendement 44 tombe.
Mme Christine Boutin - Dans l'amendement 87, M. Mattei et plusieurs de nos collègues ont repris sous une forme synthétique les dispositions de la proposition de loi que j'ai moi-même déposée, avec plus de 45 cosignataires. Il s'agirait de créer un titre III, « Droits de la femme enceinte en difficulté », prévoyant que toute femme enceinte en situation de détresse recevra une large information, portant en particulier sur les aides dont elle pourra bénéficier si elle décide de garder son enfant.
Mme la Rapporteure - La commission a repoussé cet amendement. Et elle a été surprise de découvrir que M. Mattei avait en fait « pompé » -pardon : repris- ici la proposition de loi de Mme Boutin, qui n'apparaissait pas parmi les signataires !
Mme la Présidente - Nous ne sommes pas chargés de mener des recherches en paternité ! (Sourires)
Mme Marie-Thérèse Boisseau - La vraie mère, en l'occurrence, est Mme Veil ! Ces dispositions proviennent en effet de la loi de 1975 et il est infiniment dommage que l'Assemblée s'apprête à les repousser. Ce rejet consacrera en effet une véritable dénaturation de la loi Veil, fondée, elle, sur le respect de la femme en difficulté et de sa liberté. Désormais, le choix ne sera plus entre garder son enfant ou avorter, mais entre avorter et avorter !
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - Même avis que la commission ! Toutes ces propositions, qui ne correspondent pas à l'esprit du projet, ont déjà été repoussées au cours de la discussion. Je salue la pugnacité de leurs auteurs mais je ne puis que regretter que nous terminions sur un constat de désaccord.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - L'amendement 126 vise à étendre les dispositions de ce projet relatives à la contraception à la collectivité territoriale de Mayotte.
Mme la Rapporteure - Le II comporte des erreurs de références et, à la troisième ligne du III, il faudrait substituer à « L. 5134-3 et » les mots « L. 5134-A en ». Cela étant, peut-être pourrions-nous voter l'amendement tel quel, puis le corriger en deuxième lecture.
Mme la Présidente - Il est tout de même gênant de voter des dispositions non conformes à la législation en vigueur...
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - Je retire l'amendement, qui vous sera représenté, corrigé, en deuxième lecture.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat - Ce projet était attendu par bien des femmes -et bien des hommes aussi-, qui jugeaient révoltante la situation faite à certaines d'entre elles, contraintes comme il y a vingt-cinq ans à s'expatrier pour avorter. Vous avez été nombreuses à rappeler combien le Parlement s'était honoré, en 1975, à voter sous l'impulsion de Simone Veil la loi autorisant l'IVG. A cet hommage, nous voudrions associer toutes les femmes qui contribuèrent par leur action à cette décision. Ce sont souvent les mêmes qui, aujourd'hui, en compagnie de leurs filles, nous ont poussés à essayer d'améliorer la situation. Cependant, en portant le délai légal de dix à douze semaines, nous n'avons trahi en rien l'esprit de la loi de 1975 : nous n'avons fait que la moderniser, la rendre plus efficace et plus humaine, et l'adapter au progrès de la médecine et de la pharmacologie.
Je me réjouis de l'assez large accord qui s'est fait sur les propositions du Gouvernement. Je remercie la commission pour les amendements qu'elle a apportés à ce texte et tous ceux et celles qui, quels que soient leurs engagements politiques, ont opté pour le progrès et la confiance (Exclamations sur les bancs du groupe UDF) : confiance en l'homme, confiance dans les femmes qui, malgré leur détresse, sauront recourir aux possibilités offertes sans les dévoyer. C'est donc en leur nom à toutes que j'exprimerai ma reconnaissance au Parlement (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
Mme la Présidente - Nous avons achevé l'examen des articles. Je rappelle que, conformément à la décision de la Conférence des présidents, les explications de vote et le vote, par scrutin public, sur l'ensemble du projet auront lieu mardi 5 décembre, après les questions au Gouvernement.
EMPLOI PRÉCAIRE ET RECRUTEMENT DANS LA FONCTION PUBLIQUE
L'ordre du jour appelle la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi adopté par le Sénat, relatif à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique, ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.
M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat - La lecture du rapport de votre commission des lois permet de constater la qualité des travaux qui ont préparé ce débat. Je veux ici inscrire ce projet de loi dans la perspective globale de la politique du Gouvernement en matière d'emploi public. Ce projet n'est certes pas le premier du genre. Depuis une cinquantaine d'années, l'Etat a été conduit à mettre en _uvre, selon des modalités variées, une quinzaine de plans de titularisation. Le dernier, issu de la loi du 16 décembre 1996, instituait pour quatre ans des concours réservés pour l'essentiel aux agents non titulaires. Ce plan a permis la titularisation de plus de cinquante mille agents, soit la moitié des effectifs recensés en début de plan. Mais si, d'ici la fin de l'année, nous aurons titularisé sur les quatre ans de l'exercice 85 % des agents concernés de la fonction publique d'Etat, moins de 20 % l'auront été dans la fonction publique territoriale ; situation qui appelle la mise en place de mécanismes adaptés.
Le plan précédent comportait deux insuffisances majeures. Le dispositif était trop restrictif pour réduire durablement la précarité. Il excluait par exemple de son champ, pour la fonction publique d'Etat, les agents de catégorie B, ou de catégorie A non enseignants, ainsi que les agents recrutés après la signature de l'accord, ou les agents à temps partiel recrutés trop peu de temps avant. Il était en outre trop restrictif dans sa mise en _uvre : les agents étaient titularisés sans réelle prise en compte de leurs compétences et de leur carrière antérieure, les concours dans la fonction publique territoriale étaient trop peu nombreux, et pour la fonction publique d'Etat les modalités budgétaires nécessaires faisaient défaut. En prévoyant en effet dès la signature de l'accord le recrutement d'agents sur les emplois vacants ou gelés, le Gouvernement de l'époque restreignait évidemment, pour la durée de l'accord, le nombre d'emplois ouverts aux concours réservés : il a ainsi bloqué la capacité de recrutement des ministères, et laissé se renouveler la précarité.
Et c'est là que réside la seconde insuffisance majeure du précédent plan. Inscrit dans le cadre d'une politique de l'emploi public à courte vue, il ne se donnait pas les moyens de réduire durablement la précarité. Il intervenait, dans un contexte où les salaires de la fonction publique étaient gelés pour 1996, et six mois après la crise sociale de la fin 1995, comme une sorte de compensation à un discours sur la réduction de l'emploi public qui relevait surtout de l'affichage. Si l'on regarde en effet les effectifs des ministères civils depuis vingt ans, on voit que les effectifs réels ont une évolution relativement autonome par rapport aux décisions budgétaires. Dans une période où ces dernières étaient plutôt restrictives, l'augmentation des effectifs réels est restée forte. Ainsi, en 1994, la loi de finances ne prévoyait que 2 475 créations nettes. On a constaté en réalité une augmentation de 10 455 postes en équivalents temps plein. Il y a donc loin des effets d'annonce à la réalité, et du vote des parlementaires aux décisions effectives. Il me semble qu'il faut remédier durablement à cette forme de grossièreté comptable et démocratique.
M. Pierre Cardo - Nous verrons...
M. le Ministre - Ce Gouvernement s'est engagé dans la modernisation et la gestion prévisionnelle, et par là dans le renforcement de la démocratie, grâce à une information plus complète du Parlement, et à la mise à sa disposition d'outils plus efficaces. L'observatoire de l'emploi public, installé le 18 septembre et dont font partie un député et un sénateur, est un des outils de la modernisation et de la gestion prévisionnelle. Il permettra de mieux connaître les effectifs, et d'anticiper le bouleversement démographique qui affectera la fonction publique dans les dix à quinze ans qui viennent. Plus généralement, nous ne devons plus instaurer de dispositifs exceptionnels de titularisation sans prévoir en même temps les réformes durables qui empêcheront la reconstitution de la précarité.
En finir avec la précarité est à la fois une obligation sociale et un impératif de bonne gestion. Ainsi le projet de loi de finances pour 2001 comporte plus de 5 000 postes créés budgétairement -mais non en effectifs réels, puisque les personnes existent déjà- à partir des crédits de vacations ou d'heures supplémentaires. Le présent projet reprend, à la fois dans son volet correctif, la résorption, et dans son volet préventif, la modernisation des recrutements, l'accord du 10 juillet, avec une fidélité qu'ont remarqué les organisations syndicales : six sur sept ont signé l'accord, représentant plus des trois quarts des agents de la fonction publique. Je souligne la qualité du dialogue social que nous avons eu, et qui débouche sur un accord équilibré, faisant une juste place à la fois aux revendications immédiates et aux enjeux à long terme de l'emploi public.
L'équilibre que réalise cet accord, et que met en _uvre le projet, la majorité sénatoriale me semble l'avoir rompu. Porter de deux à quatre mois avant la signature de l'accord la durée de présence requise, c'est freiner la résorption. Le Sénat justifie ce durcissement par la nécessité de vérifier la solidité du lien entre l'agent et l'administration, solidarité pourtant attestée par la condition d'ancienneté de trois ans sur les huit dernières années. La loi Perben ne comportait d'ailleurs pas une telle condition, exigeant seulement la présence à la date de l'accord ; ce qui a d'ailleurs constitué un effet de seuil regrettable, excluant un nombre important d'agents. Je souhaite que notre Assemblée revienne à la durée de deux mois que prévoit le projet, comme l'y incite d'ailleurs votre commission des lois.
Sur un deuxième point le Sénat a déplacé l'équilibre du projet, en conservant la possibilité de développer à nouveau la précarité dans certains secteurs. Il a en effet supprimé la disposition qui mettait fin, dans les communes de moins de 2 000 habitants, à la possibilité de recruter des contractuels sur des emplois permanents à temps non complet. Or plus de la moitié des contractuels de catégorie C sont recrutés sur la base de cette disposition. Je souhaite que la proposition du Gouvernement soit reprise, car c'est un levier décisif pour réduire la précarité.
Le Gouvernement est en outre d'accord pour assouplir les règles qui régissent depuis 1936 le cumul entre emplois public et privé, et défendre un amendement à ce sujet, modifiant le texte pour l'élargir à toutes les fonctions publiques.
Réduire la précarité, c'est prévoir les recrutements, pour que les administrations et les collectivités locales disposent des ressources humaines nécessaires à leur fonctionnement. C'est aussi faire que l'accès à la fonction publique soit adapté et attractif pour les agents non titulaires. C'est dans cette optique que s'inscrit le titre II, largement commun aux trois fonctions publiques.
Dans les vingt ans qui viennent, l'administration devra s'adapter non seulement à de nouvelles missions, mais à une nouvelle approche de l'exercice de ses missions, plus proche des usagers, et prenant en compte les nouvelles technologies. Les modes de vie évoluent, les carrières sont de moins en moins linéaires, et les jeunes ont bien assimilé la mobilité. En même temps 40 à 50 % des fonctionnaires partiront en retraite d'ici dix à douze ans, et devront donc être remplacés.
Il faut donc revoir les modes de recrutement et de gestion des carrières. Le texte prévoit l'extension du troisième concours à tous les corps pour lesquels il s'avère pertinent. Ce principe, déjà mis en _uvre dans les écoles d'administration générale comme l'ENA ou les IRA, permettra le recrutement de personnes ayant de fortes compétences de terrain, ce qui complétera heureusement les compétences des lauréats des concours traditionnels.
Les possibilités d'ouvrir des concours sur titre seront élargies, avec un principe de validation de l'expérience et des acquis professionnels.
Ces dispositions, accompagnées d'une simplification des procédures et d'une nouvelle étape dans la déconcentration des concours de la fonction publique d'Etat, rendront la titularisation plus facile pour les contractuels et limiteront les emplois précaires. Elles contribueront également à attirer vers l'Etat les compétences dont il a besoin.
Le texte contient enfin quelques dispositions pratiques pour progresser dans la gestion prévisionnelle des effectifs de la fonction publique territoriale. Il s'agit à la fois de recruter les compétences les mieux adaptées et de former le personnel de façon permanente aux évolutions du service public local. Des efforts sont donc nécessaires de la part de tous les acteurs.
Le CNFPT doit assumer ses missions de formation. Les centres de gestion doivent renforcer leur connaissance des emplois à pourvoir. Ils pourront organiser une concertation annuelle, avec le CNFPT et les collectivités non affiliées, pour établir une synthèse des besoins et j'espère que toutes les collectivités sauront profiter de l'occasion.
J'en viens à l'article 15, relatif au temps de travail dans les collectivités territoriales. Aucun texte ne régit ce domaine. Les normes applicables sont tirées de la jurisprudence. La réforme de la réduction du temps de travail, par la loi du 19 janvier 2000 pour les entreprises et le décret du 25 août 2000 pour la fonction publique de l'Etat, veut établir un cadre homogène pour l'ensemble des salariés. L'article 15 aligne donc la fonction publique territoriale sur celle d'Etat tout en respectant le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales : celles-ci peuvent décider de toute dérogation ou adaptation nécessaire.
Une disposition semblable devra être présentée pour la fonction publique hospitalière, qui abroge l'ordonnance de 1982 applicable aux établissements publics de santé et aux établissements sociaux et médico-sociaux. Mais la ministre de l'emploi n'a pas encore pu réunir les organisations représentatives sur ce sujet. Le Gouvernement préfère donc débattre de ce sujet lors du projet de loi sur la modernisation sociale qui aura lieu début 2001.
La procédure de la déclaration d'urgence a pu apparaître comme une brusquerie, mais elle était nécessaire pour assurer la continuité avec le précédent dispositif, en évitant une année blanche. Je remercie donc les parlementaires, la commission et les services de l'Assemblée d'avoir aussi bien travaillé dans un si court délai.
Le texte traduit la volonté du Gouvernement de résorber la précarité dans toute la société. L'Etat montre l'exemple et s'applique d'abord à lui-même cette exigence. Et c'est donc le signe de sa détermination à poursuivre dans la même direction pour l'ensemble des salariés (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe RCV).
M. Jean-Yves Caullet, rapporteur de la commission des lois - Je ne répéterai pas en moins bien ce que vient d'exposer le ministre, ni ne referai le rapport de vous. Je voudrais souligner que ce projet de loi ne prétend pas régler définitivement l'ensemble des problèmes, ni titulariser tous les agents qui, de près ou de loin, concourent aux missions de service public.
Certains trouveront ses objectifs limités : aussi bien y répond-il de façon optimale. Il s'agit à la fois de résorber le mal endémique de la précarité dans la fonction publique et d'éviter qu'elle se reconstitue comme facile remède à l'absence de gestion prévisionnelle. Le développement des vacataires et autres contractuels montra assez combien il est difficile d'adapter toujours les moyens humains à l'évolution des missions. Plusieurs facteurs se conjuguent en effet. L'évolution démographique a des conséquences directes sur les effectifs d'enseignants. Des évolutions techniques doivent être mises au service des citoyens. Ceux-ci exigent un service plus rapide et plus efficace. Le corps du droit évolue également puisque nous le simplifions et cherchons constamment à le rendre plus clair... et que cela se traduit immanquablement par des procédures plus compliquées sur le terrain ! (Sourires)
Nous sommes sortis de l'affrontement dogmatique entre le toujours plus et le toujours moins en matière de services publics. L'observatoire que vous avez créé atteste que nous sommes passés au pragmatisme qui permet l'évolution et l'adaptation.
Monsieur le ministre, vous avez rappelé la tentative du dispositif Perben. Ce n'est pas manquer à l'objectivité que de constater qu'avec les meilleures intentions du monde, il n'a pas atteint son but. Pourquoi, parce qu'il n'a pas été accompagné d'une politique globale de recrutement et de gestion des effectifs. Le présent texte a été élaboré après la signature d'un accord par six des sept organisations représentatives. Je les ai toutes reçues et toutes soulignent la fidélité du texte à cet accord. Je le mentionne car la tentative sera grande, en voulant améliorer le texte, d'élargir son objet, de procéder à des rajouts qui rompraient son équilibre. Compte tenu de la diversité des situations dans la fonction publique, attention aux effets pervers en terme d'égalité de traitement.
Le Sénat, saisi avant l'Assemblée, a adopté trois modifications majeures. Il a porté à quatre mois l'ancienneté requise, avec des arguments qui sont en fait satisfaits par ailleurs. Le suivre sur ce point serait émettre un message négatif à ceux qui attendent l'amélioration de leur situation, sans faciliter la gestion des effectifs pour les employeurs. Le Sénat a aussi voulu simplifier le travail des collectivités de moins de 2 000 habitants en leur permettant le retour à plus de souplesse dans le recrutement de contractuels.
On peut être sensible à ce souci mais il ne saurait justifier la reconstitution de la précarité. Le dispositif prévoit déjà une certaine souplesse pour ces collectivités, ne cassons pas la porte pour entrer dans la maison. Enfin, en ce qui concerne la réduction du temps de travail, le Sénat a invoqué le principe de libre administration des collectivités locales : ce principe que personne ne remet en question, doit être encadré de façon à assurer l'égalité entre les fonctions publiques -la réduction du temps de travail ne saurait rester un v_u pieux. Enfin, il convient de préciser que les accords antérieurs à la loi, s'ils sont plus favorables, seront entérinés.
La commission proposera que l'effet de seuil soit le moins brutal possible. Elle souhaite également régler par la voie législative certaines situations anciennes ; elle fera pour cela des propositions efficaces et raisonnables.
Ce projet, même s'il n'aborde qu'un des aspects de la modernisation de la fonction publique, en est un élément essentiel. Il montre en effet qu'il est possible de concilier la sécurité des personnels et la modernisation des services, qui est indispensable, et à laquelle doivent être consacrés moyens suffisants et efforts permanents, afin que les lois n'aient pas pour effet d'alourdir la charge de ceux qui sont, sur le terrain, chargés de l'appliquer.
M. le Rapporteur - Simplification et modernisation doivent donc aller de pair. Il y va de l'excellence du service public. La commission, qui approuve l'orientation du projet, appuiera son application et vous soutiendra, Monsieur le ministre, dans la poursuite de vos efforts (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Bernard Derosier - Ce projet me semble recevoir une approbation très large, ce qui n'a rien de surprenant. Il permettra, en effet, la mise en _uvre du protocole d'accord que le ministre a signé avec six organisations syndicales sur sept. Je salue cette réussite, je me réjouis de la qualité du dialogue social dans la fonction publique.
Une fois n'étant pas coutume, je me plais à souligner que nos collègues sénateurs ont fait un bon travail, si ce n'est qu'ils ont porté à quatre mois la condition de présence.
Aucune divergence fondamentale n'est apparue, car notre préoccupation est commune concernant la fonction publique territoriale. En l'absence de cadre juridique particulier, la libre administration des collectivités territoriales prévaut. La loi va créer une obligation en même temps qu'une charge nouvelle. Les dispositions de la loi du 2 mars 1982 qui prévoient une compensation de l'accroissement des charges d'une collectivité territoriale devraient s'appliquer. Mais peut-être ce sujet fâche-t-il...
Le nouveau dispositif est plus ambitieux que ne l'étaient les mesures décidées en 1996 pour la mise en _uvre de l'accord Perben. Ainsi, le nombre d'agents non titulaires concernés sera de 100 000, contre 55 000 en 1996, et les mesures relatives à la modernisation de l'emploi public annoncent une plus grande ouverture des concours et l'amélioration de leur organisation, toutes dispositions propres à empêcher la reconstitution de la précarité.
Mais c'est encore un projet instituant un nouveau dispositif provisoire et dérogatoire. Devrons-nous décider, tous les cinq ans, des mesures identiques, alors même qu'une quinzaine de plans de titularisation ont été élaborés en cinquante ans ? Le moment est venu de rechercher des solutions de fond -je pense que cela passe par une mise à plat du statut de la fonction publique.
M. Pierre Cardo - Ah !
M. Bernard Derosier - Ce statut est-il satisfaisant au regard de l'évolution rapide des besoins des administrations et de la nécessité d'y répondre tout aussi rapidement ? Permet-il de répondre aux attentes des usagers des services publics ?
M. Pierre Cardo - Pas toujours.
M. Bernard Derosier - Le statut de la fonction publique est-il à ce point immuable qu'on ne puisse imaginer de discuter de mesures d'une toute autre portée, qui diraient mieux encore la volonté du Gouvernement de moderniser les administrations et de dynamiser la gestion de leurs agents ?
Depuis 1997, le Gouvernement a engagé un processus inédit de modernisation de l'Etat.
Récemment, nous nous sommes engagés dans la modernisation des procédures budgétaires en entreprenant une modification législative de l'ordonnance de 1959.
M. le Ministre - Excellente initiative.
M. Bernard Derosier - La réforme de la gestion des ressources humaines de l'Etat et des collectivités territoriales est un autre chantier. Ce projet y participe. Cependant, une véritable évolution culturelle est nécessaire, car la déconcentration des missions de l'Etat justifie une adaptation de la gestion de la fonction publique fondée sur la résorption de la précarité et la gestion prévisionnelle de l'emploi public. Mais la modernisation de la fonction publique ne peut se résumer à l'application des seules mesures de ce projet, car les services publics et les administrations doivent évoluer au rythme de notre société.
Si certains besoins ne sont pas satisfaits, c'est trop souvent parce que le statut de la fonction publique ne permet pas les recrutements d'agents publics nécessaires.
La création d'emplois-jeunes dans les collectivités territoriales a permis de satisfaire de nouveaux besoins. Encore faut-il imaginer rapidement leur pérennisation.
Le principe du concours pour le recrutement dans la fonction publique doit rester l'un des fondamentaux du statut, mais il faut y associer des mesures plus souples. Les demandes des citoyens évoluent vite et le recrutement d'agents pour des durées limitées n'a donc rien d'illégitime.
M. Pierre Cardo - C'est vrai.
M. Bernard Derosier - Ainsi, les quartiers « en difficulté » ne le seront pas éternellement. Pourtant, des agents de l'Etat ou des collectivités territoriales, investis de missions spécifiques, doivent pouvoir y intervenir efficacement.
M. Pierre Cardo - Et oui.
M. Bernard Derosier - Tout en préservant le caractère exceptionnel du recours aux agents contractuels, la situation de ces agents publics appellent des mesures favorisant la pérennisation de leurs emplois. C'est pourquoi j'approuve les dispositions du projet qui visent à améliorer l'organisation des concours.
M. Pierre Cardo - Cela ne réglera pas tout.
M. Bernard Derosier - Il me semble indispensable de développer davantage la régionalisation de certains concours, gage supplémentaire de la souplesse à laquelle aspirent les exécutifs locaux.
Il ne s'agit pas d'encourager une nouvelle forme de cette précarité que l'on entreprend de résorber par ailleurs, et il faut donc faire en sorte d'éviter un contrôle de légalité à géométrie variable selon les départements.
L'évolution culturelle consisterait aussi à supprimer ces rigidités qui conduisent l'Etat à conserver la gestion de certains personnels tels que les agents chargés de l'entretien des lycées ou des collèges, établissements dont les régions ou les départements ont pourtant la responsabilité.
L'évolution culturelle, ce serait encore d'encourager à la mobilité entre les différentes fonctions publiques. Un amendement sera déposé à cette fin.
La prise en considération des spécificités des collectivités territoriales s'impose également et, notamment, la situation des assistants des vice-présidents des conseils régionaux ou généraux. Je vous ai saisi à ce propos, Monsieur le ministre, comme j'avais saisi votre prédécesseur. L'importance du problème posé justifie sans doute une longue étude, ce qui explique que je n'ai pas encore reçu de réponse...
Je pense enfin aux modalités de recrutement des administrateurs territoriaux qui, m'avez-vous fait savoir, sont étudiées par un groupe de travail, dont vous m'annonciez les propositions pour le second semestre de cette année.
Le projet que nous examinons aujourd'hui ne peut résoudre tous ces problèmes, ce qui n'est pas une raison pour ne pas les traiter, d'autant que l'évolution culturelle que je souhaite pour notre fonction publique ne demande pas toujours de modifications législatives ou réglementaires.
J'en appelle donc à votre soutien, Monsieur le ministre. Celui du groupe socialiste vous est acquis (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Georges Tron - L'objet du texte qui nous est soumis est d'autant plus louable qu'il s'inscrit dans la continuité des dispositions de la loi Perben. Cette loi n'a pas eu les effets escomptés, puisque le nombre d'emplois précaires est le même aujourd'hui qu'il y a quatre ans.
Nous souscrivons aux objectifs de ce projet, que la majorité sénatoriale a enrichi. Je dois cependant souligner le caractère quelque peu paradoxal de votre démarche et le manque de précision de l'étude d'impact. Alors que les dépenses de personnel absorbent 43 % des crédits du budget de l'Etat et que le déficit public ne se résorbe pas, le Gouvernement navigue à vue et s'engage dans un processus dont les conséquences financières semblent délibérément occultées. Du reste, l'échec de la première phase de la négociation salariale du 21 novembre dernier ne démontre-t-il pas que l'accès des fonctionnaires à une juste répartition des fruits de la croissance ne constitue pas pour ce gouvernement une priorité ?
Deuxième paradoxe, vous annoncez simultanément le début des travaux de l'Observatoire de l'emploi public, chargé d'introduire une gestion prévisionnelle des effectifs, et plusieurs plans ministériels de créations de postes portant sur des dizaines de milliers d'emplois. De tels programmes ne sont-ils pas prématurés alors que vous reconnaissez vous-même que vous n'êtes pas au clair sur les effectifs de la fonction publique ? Comprenons-nous bien, cela évitera les faux procès : je ne dis pas que ces projets d'embauches sont injustifiés mais je les considère comme prématurés, dans la mesure où les outils de la gestion prévisionnelle des emplois ne sont pas encore opérationnels.
Ce projet va cependant dans le bon sens en ce qu'il prévoit des conditions simples de résorption de la précarité. Ainsi, les concours réservés aux contractuels pouvant justifier d'une certaine ancienneté semblent prévus selon des modalités équilibrées. Veillons tout de même à préserver leur sélectivité, afin de ne pas léser les lauréats des concours ordinaires. La validation des compétences acquises dans le parcours professionnel permettra aussi de régler honorablement la situation des agents non titulaires anciens dans les services, mais peu diplômés. Enfin, les dispositions spécifiques à la fonction publique qui tendent à organiser une forme de titularisation sur titres doivent également être saluées. En revanche, rien de probant n'est prévu pour aider les jeunes à sortir des dispositifs d'emplois aidés et, en particulier, des emplois-jeunes. La multiplication des instances de concertation ne changera rien au fond du problème : chacun sait que le volet formation a été défaillant et que les jeunes concernés ne sont pas forcément prêts à retrouver du travail à l'issue de leur contrat.
S'agissant du titre II qui vise à ne pas reconstituer un « volant de précaires », l'équilibre atteint par la majorité sénatoriale nous semble satisfaisant. De même, il convient de poursuivre la déconcentration des concours et la modernisation des procédures de recrutement.
Nous restons en revanche hostiles à l'interdiction faite aux collectivités locales de recruter de non-titulaires à temps incomplet. Dans un pays qui compte 32 000 communes de moins de 2 000 habitants -sur 36 000 au total-, une telle évolution n'ira pas sans entraîner de sérieuses difficultés pour les maires. Du reste, la possibilité ouverte aux agents occupant des emplois permanents à temps non complet de cumuler cette activité avec un emploi privé n'offrira pas une compensation suffisante. Je relève enfin un certain manque de nuance dans l'appréhension de la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
Pour ce qui concerne le titre III, gardons-nous de revenir sur l'équilibre atteint par le Sénat en invoquant des raisons sémantiques ou le principe de libre administration des collectivités territoriales de la République.
J'insiste enfin sur l'importance de l'amendement du Sénat qui tend à clarifier les règles d'organisation des élections locales. Pris dans un tourbillon démagogique, les différents gouvernements ont bâti un carcan juridique auquel les experts les plus pointus ne comprennent rien ! Il est urgent que le Parlement se ressaisisse et ne cède plus aux coups de boutoir médiatiques.
Si le groupe RPR déterminera son vote en fonction du sort qui sera réservé à plusieurs amendements, je puis d'ores et déjà annoncer qu'il pourrait être positif (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR et du groupe DL).
M. Jean Vila - Si je puis comprendre l'urgence du présent projet, je déplore la précipitation avec laquelle il nous est soumis. Qu'on en juge : le rapport vient à l'instant de nous être remis.
Du reste, plutôt que de partir d'une enveloppe budgétaire prédéterminée, nous aurions préféré qu'il soit procédé à une réelle évaluation des besoins. Cela étant, nul ne peut contester la nécessité d'une résorption de la précarité dans la fonction publique. Ainsi, les fonctionnaires expriment quotidiennement leur aspiration à rompre avec la logique qui veut qu'un emploi stable soit désormais l'exception et la précarité, la règle.
Pourtant, malgré l'espoir qu'avait fait naître la loi Perben et les protocoles signés par six organisations syndicales sur sept, les résultats n'ont pas été à la hauteur des attentes.
Dans la fonction publique territoriale, sur les 50 000 agents pouvant prétendre à l'application du dispositif, seulement 8 522 ont été titularisés et 30 000 ont été intégrés dans la fonction publique d'Etat sur les 50 000 candidats potentiels. Il n'y a cependant guère lieu de s'étonner de la faiblesse de ses résultats si l'on se souvient que dans le même temps, des réductions drastiques d'effectifs et une véritable politique de casse des services publics étaient à l'_uvre.
Dès lors force est aujourd'hui de constater la permanence d'une précarité qui est particulièrement répandue dans la fonction publique territoriale.
Il n'est donc guère surprenant que la majorité des organisations syndicales ait signé le 10 juillet dernier, un protocole d'accord avec le Gouvernement, portant sur la résorption de l'emploi précaire et la modernisation du recrutement dans la fonction publique : le présent projet en est la traduction législative.
Mais vous savez, Monsieur le ministre, mieux que personne que l'apposition de signatures au bas d'un protocole ne témoigne pas forcément d'un enthousiasme inconditionnel, mais plutôt de la volonté d'accompagner un processus louable dans ses objectifs.
Vous avez fait le choix de la transparence, de la modernisation, de la gestion prévisionnelle et de l'amélioration du recrutement pour notre Fonction publique, afin de promouvoir un Etat plus efficace, à même d'accomplir ses missions de service public et de répondre aux attentes de l'usager.
Il est clair que de telles évolutions nécessitent des moyens conséquents. Or, les crédits mobilisés restent très insuffisants pour mener à bien cette réforme, à laquelle s'ajoutent la réduction du temps de travail avec création d'emplois, le renouvellement des effectifs, ou la pérennisation des emplois-jeunes.
Et que dire de la revalorisation des salaires ? Si les négociations se sont enfin ouvertes, nous ne pouvons pas dire que la majoration que vous avez annoncée ait reçu l'assentiment des syndicats, qui ont considéré cette première séance comme un « faux départ ».
A l'évidence cependant, le présent projet ouvre des perspectives beaucoup plus favorables que le dispositif mis en _uvre précédemment.
Mais si nous nous félicitons des progrès accomplis que l'on doit avant tout aux luttes, le nombre de précaires exclus de ce dispositif nous paraît encore trop important. Ainsi, nous nous interrogeons sur la non prise en compte des agents précaires des établissements publics industriels et commerciaux, de La Poste, de France Télécom ou des associations para-administratives.
S'agissant de La Poste, ce sont près de 80 000 contractuels qui se trouvent ainsi écartés, alors qu'une grande majorité d'entre eux exercent les mêmes fonctions que les agents publics.
Quant aux emplois-jeunes, rien de très concret n'est prévu. Pourtant, l'objectif tendant à garantir un débouché professionnel à chacun d'entre eux est partagé par tous.
La solution ne serait-elle pas de rechercher une égalité de traitement dans l'accès aux carrières de la fonction publique, et d'envisager la création de nouveaux corps ?
D'autre part, comment les collectivités territoriales pourraient-elles envisager de résorber la précarité d'un certain nombre d'emplois sans une augmentation conséquente de la DGF ? La faiblesse de leurs moyens actuels leur permet-elle de faire face à la transformation des contrats emploi-solidarité et des contrats emplois consolidés ? Certainement pas ! Comment ce projet qui a vocation à résorber la précarité, ne s'appliquerait-il pas aux personnels les plus précaires ?
Autre point sur lequel je souhaite appeler l'attention : la possibilité d'intégration dans la fonction publique.
Nous sommes bien sûr attachés au statut de la fonction publique et à ses modalités de recrutement sous la forme de concours notamment. Nous pensons toutefois que l'examen professionnel peut convenir dans les secteurs où n'existent pas de cadres d'emploi ou lorsqu'on valide des acquis professionnels.
J'ai reçu des agents de plusieurs villes qui exercent depuis très longtemps des missions de service public mais qui chaque année doivent attendre que la préfecture renouvelle leur contrat à durée déterminée.
Cette situation est bien sûr insupportable pour eux. Or, le concours, pour un grand nombre d'entre eux, n'est pas la voie adaptée.
Si ce projet de loi est attendu par ceux qui ont fait le choix du service public, les moyens dégagés sont insuffisants. Les députés communistes et apparentés s'abstiendront s'ils ne parviennent pas à l'amender.
M. Dominique Paillé - Il est toujours regrettable de devoir légiférer en urgence même si ce projet de loi répond à une nécessité, celle de tenter de mettre fin à des inégalités choquantes.
Résorber l'emploi précaire dans la fonction publique ne signifie pas mettre fin au recrutement des non-titulaires, ce qui serait irréaliste. L'ouverture de nouvelles voies de titularisation ne saurait donc décharger le Gouvernement d'offrir à ces non-titulaires un minimum de stabilité et toutes garanties en matière de droits sociaux et de formation.
L'effort engagé pour résorber la précarité ne doit pas masquer la dégradation des conditions d'emploi des non-titulaires, d'autant que beaucoup de personnels n'entrent pas dans la champ d'application du texte. C'est le cas de ceux qui sont employés par un établissement public industriel et commercial comme La Poste, mais aussi des 280 000 bénéficiaires de contrats aidés et des 80 000 emplois-jeunes du secteur public.
La question de la situation des agents publics exerçant hors du territoire national est évoquée de façon récurrente sur ces bancs. La loi du 12 avril 2000 prévoit d'ailleurs que le Gouvernement devra remettre un rapport au Parlement dans le délai d'un an. En tout état de cause, il faut prévoir des voies de titularisation adaptées pour eux. Parallèlement doit s'engager le débat, sans cesse esquivé, sur la situation des maîtres auxiliaires étrangers, notamment sur la possibilité de leur accorder le statut d'enseignant associé, qui existe déjà dans le secondaire.
Le Gouvernement doit aussi préciser les conditions d'application outre-mer. En effet, les non-titulaires représentent en moyenne les deux-tiers des personnels des collectivités des DOM -soit deux fois plus qu'en métropole- et ne bénéficient pas de la sur-rémunération des fonctionnaires. Si celle-ci leur était accordée après leur titularisation, les collectivités ne pourraient seules en supporter l'incidence financière.
Les amendements que je défendrai relèvent de trois enjeux. Tout d'abord, rappeler au Gouvernement les engagements pris dans le protocole d'accord concernant la transformation en emplois budgétaires des crédits affectés à la rémunération des non-titulaires.
Ensuite, s'assurer que l'accès aux concours réservés et aux examens professionnels ne reste pas théorique pour de nombreux non-titulaires recrutés à temps partiel depuis longtemps.
Enfin, reconnaître aux agents des collectivités territoriales relevant du droit privé leur droit à déterminer leurs conditions de travail, conformément aux principes fondamentaux de la démocratie sociale.
J'en viens à l'application des 35 heures dans la fonction publique territoriale. Le texte se contente d'imposer le principe de parité et de renvoyer au pouvoir réglementaire. Un tel blanc-seing donné au Gouvernement méconnaît les principes constitutionnels de libre administration des collectivités locales et de la compétence du législateur en ce domaine. Cette conception du rôle du Parlement est d'autant plus étonnante que le passage aux 35 heures dans le secteur privé a montré l'importance d'un débat national sur le sujet.
De plus, renvoyer à un décret l'application des 35 heures dans la fonction publique territoriale revient à assimiler l'Etat employeur unique aux 60 000 employeurs locaux, au mépris de leur diversité, laquelle exigerait qu'on leur accorde plus de souplesse de gestion. Au demeurant, les collectivités n'ont pas attendu pour réduire et aménager le temps de travail de leurs agents, selon des modalités qui respectent les réalités locales et les contraintes du service public propres à chacune d'entre elles.
Dans le secteur privé, la réduction du temps de travail coûtera 100 milliards par an au contribuable, soit la moitié du déficit de l'Etat. Le passage aux 35 heures dans l'administration, dont la masse salariale enfle de 20 milliards par an, pulvérisera ce record ! Seule la libre fixation du temps de travail des agents par les collectivités garantit que le coût des 35 heures sera proportionné à leurs ressources et à leurs besoins en matière de service public.
Pour finir, je replacerai ce projet de loi dans le contexte plus large de l'action gouvernementale. Présenté comme un outil de modernisation du secteur public, il n'en est qu'une timide amorce, très éloignée de la réforme d'ensemble qui serait nécessaire pour garantir une véritable souplesse des recrutements et des carrières. J'en veux pour preuve le parcours professionnel qui reste pensé de manière trop rigide et uniforme, le manque de passerelles entre les fonctions publiques et d'ouverture de celles-ci sur le secteur privé, l'insuffisante ouverture de la fonction publique territoriale, qui s'apparente encore trop à un carcan.
Le Gouvernement pèche par manque d'ambition d'une part, de cohérence d'autre part. L'ambition ne saurait être satisfaite par la création d'un Observatoire de l'emploi public ou les mesures annoncées lors du dernier comité interministériel à la réforme de l'Etat. Quant à la cohérence, elle est impossible à saisir, entre la renonciation au principe du gel des emplois publics -lequel n'était d'ailleurs pas respecté dans les faits-, la question non traitée de l'avenir des emplois aidés et des emplois-jeunes, les perspectives cumulées de l'application des 35 heures d'ici 2002 et des hausses de salaires... alors même que les charges de pensions vont exploser.
L'avenir n'est pas de défendre le dogme d'unicité du statut, justifiée au nom de l'efficacité du service public, parfois au détriment du service au public. Ce qu'il faut, c'est redéfinir et clarifier les missions respectives de l'Etat, des collectivités locales et des acteurs privés, au service de l'intérêt général, dans le respect du principe d'égalité mais aussi de la diversité des situations locales et de l'esprit d'initiative. A cet égard, la légitimité des statuts dépend fondamentalement de leur capacité d'adaptation à la nouvelle donne, technique, économique et sociologique. Leur lourdeur et leur rigidité font aujourd'hui obstacle à toute réforme structurelle afin de promouvoir les valeurs d'efficience et d'efficacité mais aussi la responsabilisation.
Les revendications des syndicats, compréhensibles du fait du manque de clarté de l'action et du débat publics en ce domaine, ont elles-mêmes affaibli la raison d'être des statuts. Les syndicats ont en effet cherché à cumuler les avantages du statut avec ceux du droit privé quand ce dernier paraissait plus avantageux : droit syndical, droit de grève, droit à la négociation collective. Pour les syndicats, défense du statut égale défense du service public.
Il serait urgent d'admettre et de faire admettre que remettre en question la gestion actuelle des personnels de la fonction publique ne signifie pas amputer l'offre de services publics ni renoncer à ce que la puissance publique assume ses missions essentielles. Il faut réfléchir à la notion de travail au service du public ainsi qu'à l'adéquation du statut aux objectifs du service public, pour mieux répondre aux attentes des citoyens comme aux aspirations des agents. Cela exige de redéfinir tant le champ des services publics que leurs modalités d'exécution, afin de préserver l'intérêt général et d'offrir de réelles perspectives de carrières aux agents.
A défaut, le retard de la France par rapport aux autres démocraties en ce domaine ira se creusant. La plupart des autres pays se sont lancé dans de profondes réformes qui toutes se fondent sur l'abandon progressif des règles spécifiques de la fonction publique au profit de l'application du droit commun du travail ; la distinction entre les fonctions d'état-major et celles de gestion ; le passage d'une logique de contrôle à une logique de responsabilité ; la déconcentration de la gestion, voire la contractualisation des politiques publiques. L'action de ce gouvernement contraste singulièrement, en laissant entier le problème de l'explosion des pensions et en ne mettant pas à profit le contexte démographique pour moderniser vraiment le secteur public.
Décentralisation, responsabilisation, contrôles d'efficience : autant de pistes pour réformer la fonction publique française et nous mettre à l'heure européenne. Malheureusement, le Gouvernement ne semble avoir ni le courage ni la volonté de remettre en question le prestigieux modèle français dont plus grand monde ne s'inspire. Je regrette ce renoncement à toute réforme d'autant qu'étant moi-même fier d'appartenir au service public, je souhaiterais bien sûr qu'il évolue dans le bon sens.
Mme Marie-Hélène Aubert - Ce projet est conforme à l'engagement pris par le Gouvernement -et à notre propre volonté- de lutter contre les exclusions et les discriminations sociales. Intégrer les personnels de la fonction publique, les sortir de la précarité en s'appuyant sur leur expérience professionnelle est au reste une légitime reconnaissance. En outre, l'Etat peut difficilement donner des leçons au secteur privé aussi longtemps qu'il soulève en son sein des situations inacceptables.
L'organisation de nouvelles formes de recrutement et la prise en compte de l'expérience acquise va donc permettre aux personnels qui enchaînent depuis trop d'années les contrats à durée limitée -entrecoupés de périodes de chômage- d'accéder à un statut dont ils étaient exclus, faute de pouvoir se présenter aux examens et concours. Nous souhaiterions toutefois appeler votre attention sur quelques points qui concernent essentiellement l'Education nationale. Ainsi certains maîtres-auxiliaires pourront se présenter aux concours réservés, mais non aux examens professionnels si l'on continue de se référer à la loi Perben. Dès lors, l'expérience acquise ne pourrait être prise en compte comme vous le voulez. D'autre part, ce projet ne bénéficiera pas aux enseignants non-titulaires d'origine étrangère -hors Communauté européenne- qui souhaitent rester en France et dont nous avons grand besoin. Ne pourrait-on leur proposer, comme dans le supérieur, un statut de professeur associé ?
Ne sont pas directement concernés, non plus, les contrats emploi-solidarité, pourtant massivement utilisés dans les hôpitaux et les établissements scolaires : on n'offre aux intéressés que des perspectives bien décourageantes ! Les modalités de calcul de l'ancienneté pour les concours et examens professionnels ne favorisent pas ceux qui exercent de façon très précaire, par ailleurs. Nous proposons donc que tout temps partiel au-delà du mi-temps soit comptabilisé comme temps plein, les autres comptant pour deux tiers de temps, comme cela se fait dans la fonction publique territoriale.
Si le réemploi des auxiliaires ne semble plus guère poser de problèmes grâce, sans doute, à la diminution du chômage, on ne peut tolérer que d'autres, embauchés pour dix mois, soient réduits au chômage pendant les deux mois qui restent, et cela année après année ! Les non-titulaires attendent de ce projet qu'il leur ouvre droit à la protection sociale et à la formation continue.
Enfin, Monsieur le ministre, aurez-vous bien les moyens de vos ambitions ? Quoiqu'en progression, votre budget pour 2001 n'autorisera pas un plan de résorption aussi rapide et complet que les intéressés l'attendent. On ne peut pourtant se contenter de compenser les départs en retraite !
Malgré ses lacunes, ce projet reste porteur d'espoir pour tous ceux qui ont prouvé leur attachement à la fonction publique en travaillant pour elle dans des conditions que les titulaires refuseraient. Les députés Verts voteront donc ce texte tout en soutenant les amendements propres à l'améliorer et à le compléter.
M. Claude Hoarau - Très bien !
M. Pierre Cardo - Ce projet vise trois objectifs : résorber l'emploi précaire dans le prolongement de la loi Perben, moderniser les procédures de recrutement pour éviter la régénération des emplois précaires et encadrer la réduction et l'aménagement du temps de travail dans les collectivités locales. Le groupe Démocratie libérale ne peut qu'être favorable aux deux premiers, à quelques réserves près. S'agissant du dernier, en revanche, il fait sien l'avis de la commission des lois du Sénat, unanime : je vais y revenir. De même, il regrette que la procédure d'urgence ne nous ait laissé que peu de temps pour prendre connaissance des travaux de la Haute assemblée et pour amender le texte.
Ce projet pose d'ailleurs plus de problèmes en raison de ce qu'il ne contient pas. Ainsi, s'il permet de faire disparaître en cinq ans la plupart des contractuels de la fonction publique territoriale, on peut se demander s'il correspond bien aux besoins des collectivités. Il eût sans doute fallu pour cela modifier profondément le statut de cette fonction publique : vous ne l'avez pas fait : la résorption de la précarité ou le recrutement de personnels adaptés à des services de proximité n'en seront pas facilités. Par exemple, pour pourvoir au poste depuis longtemps vacant d'assistante sociale dans une CCAS, il faudrait pouvoir offrir une rémunération et un statut supérieurs à ceux de la catégorie B, à laquelle il est théoriquement rattaché : si le préfet le refuse comme il en a le droit, le service au public ne sera pas assuré ; s'il accepte, il créera un emploi précaire ! Je regrette que cette loi ne permette pas de régler ce type de problème. Il est vrai que cela exigerait un dépoussiérage important du statut de la fonction publique.
Le courrier que nous avons reçu démontre que votre projet pose aussi de nouveaux problèmes, et d'abord celui de l'égalité de traitement. Un fonctionnaire de catégorie B ayant suivi une formation en vue d'accéder à la catégorie A devra, par exemple, passer par des concours internes moins accessibles que ceux ouverts aux contractuels dans le cadre de cette loi.
Ce projet est aussi un peu hypocrite à certains égards. J'espérais qu'il permettrait de sortir du plan mieux que ne le faisait la loi Perben et supprimer les CES, dont on abuse partout. Mme Aubry avait promis que ces contrats seraient réservés aux personnes les plus en difficulté, dans un souci de réinsertion. Elle n'est plus là pour y veiller mais le principe de la continuité de l'Etat doit prévaloir. En effet, dans l'éducation nationale comme dans les hôpitaux, depuis des années, ces contrats sont systématiquement renouvelés, la plupart du temps au profit de personnes qui ne sont pas « éloignées de l'emploi ». On les utilise pour remplir des fonctions non qualifiées mais qui répondent à un besoin, au lieu de le faire pour favoriser le retour à l'emploi. En outre, dans les Yvelines, la direction départementale du travail vient d'annoncer une réduction de 40 % du nombre des CES pour 2001 : l'effectif des érémistes aurait-il baissé d'autant ? Certainement non. Mais comme les CES sont financés par la direction du travail et non par les administrations et les collectivités qui les utilisent, et que, d'autre part, on ne peut renoncer à satisfaire au besoin réel, ce sont les personnes en difficulté qui se voient privées d'une chance de réinsertion. Que n'avez-vous imposé que ces CES, ainsi que les CEC, relèvent du budget des institutions employeuses, ce qui eût permis une titularisation ?
Vous m'opposerez qu'il s'agit de postes peu qualifiés : mais, dans ce cas, pourquoi ne pas ouvrir le débat sur la recréation de la catégorie D ? Vous critiquez la précarité dans le privé, mais elle reste possible dans la fonction publique et elle est même magnifiée parce qu'elles offrirent des possibilités d'insertion.
Le développement des emplois-jeunes n'a pas contribué à réduire la précarité dans la fonction publique. Mme Aubry avait annoncé qu'ils devraient être rendus solvables dans les cinq ans. Cependant, pour l'Education nationale, par définition gratuite, seule la dépense publique pourrait pourvoir à la création de postes nécessaires : je n'ai rien vu de tel !
S'agissant de la réduction du temps de travail, le Sénat a sagement considéré qu'il appartenait aux collectivités d'en fixer les règles en fonction de leurs spécificités -ce qui est conforme à la volonté exprimée par le Gouvernement de rapprocher la décision du terrain et de définir l'action publique en concertation avec ceux qu'elle concerne. Notre commission a préféré définir les choses d'en haut -elle s'en remet à un décret en Conseil d'Etat. Ne pourrait-on cesser de faire porter au Conseil d'Etat le chapeau à votre jacobinisme persistant ? N'y a-t-il pas déjà assez de textes pour éviter tout excès de la part des collectivités ? Ne peut-on faire confiance aux exécutifs locaux et aux syndicats de fonctionnaires ?
Si ce projet apporte certaines réponses à la précarité dans la fonction publique, ce qui est bien, il néglige la nécessaire adaptation à certaines réalités locales et la situation de quelque 310 000 emplois précaires. Il laisse l'impression -que confirme la déclaration d'urgence- d'avoir été réalisé à la hâte pour prolonger la loi Perben. La volonté affichée de lutter contre la précarité ne se retrouve pas dans le texte, qui ne favorise pas non plus l'adaptation aux réalités du terrain. Le groupe Démocratie libérale est donc plutôt favorable à ce texte, en raison des quelques réponses qu'il apporte, mais avec des réserves, en raison des problèmes qu'il ne traite pas. Nous déterminerons notre position finale en fonction du sort qui sera réservé à certains amendements.
Mme Nicole Feidt - Il est temps d'améliorer dans l'administration la situation des agents recrutés pour une durée déterminée. L'accord que vous avez conclu avec six organisations syndicales, Monsieur le ministre, a conduit au présent projet, et je vous en félicite. Dans la discussion budgétaire, vous avez affirmé votre volonté de conserver aux services publics leur vocation sociale, à l'égard des agents comme des usagers. La loi de finances prévoit une augmentation des effectifs et des créations de postes liées à la résorption de la précarité : aux grands projets, les grands moyens !
Le protocole d'accord concerne de nombreuses personnes. Je concentrerai mon propos sur la situation des femmes et sur celle de certains agents des collectivités territoriales. Concernant les femmes, l'excellent rapport Colmou relève que, si le statut de la fonction publique garantit l'égal accès à l'emploi public, il ne met pas l'accent sur les emplois supérieurs. De fait les femmes sont peu nombreuses dans les postes de direction. Elles sont nombreuses en revanche dans les emplois les moins rémunérés et les plus précaires. Le manque de prévision dans les recrutements a un effet néfaste ; il entraîne un recours trop fréquent à des emplois contractuels, souvent occupés par de jeunes femmes qui ont dû abandonner des études trop longues ou trop coûteuses. De même une femme qui a cessé durant quelques années son activité professionnelle et qui veut ensuite passer un concours de la fonction publique, ne se voit pas reconnaître d'acquis professionnels. J'ai bien entendu que nous allions y remédier, mais c'est toute la situation des femmes qu'il faut réexaminer.
La mise en place d'une gestion moderne des ressources humaines pourra valoriser les carrières. Elle est préconisée depuis longtemps dans de nombreux rapports. Cela dissipera l'opacité sur les critères de sélection, défavorables aux femmes quand il s'agit de promotion au choix ou de nomination sur les listes d'aptitude. L'égalité des chances entre hommes et femmes n'existe pas dans la fonction publique. Je sais que votre volonté est d'y remédier et de profiter pour cela du projet de gestion prévisionnelle.
Ce projet apporte également des solutions à certaines situations de précarité dans les collectivités territoriales, et je m'en réjouis. Les collectivités, pour remplir leurs missions, recourent à des associations. Il est temps de mettre fin à des situations qui ne sont pas saines et de reconnaître que des assistantes sociales, des psychologues, des sages-femmes, des agents administratifs ou médico-sociaux, qui ont rempli tout au long de leur carrière une mission de service public, doivent enfin accéder à une situation administrative normale : c'est l'objet de l'article 5 ter. C'est cela aussi, la modernisation du service public, qui ne doit pas se défausser de ses compétences sur des associations. Nous comptons beaucoup sur cette loi pour réduire et la précarité et les inégalités (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Claude Hoarau - Les députés du Parti communiste réunionnais, membres du groupe RCV, voteront ce projet. Sa discussion ne laisse pas indifférents les travailleurs des collectivités territoriales de la Réunion, en particulier les travailleurs communaux qui vivent une précarité insupportable. Mes chers collègues, vous êtes nombreux à être maires ; pourriez-vous imaginer que votre personnel communal soit à 80 % en situation de précarité totale ? Pas de garantie d'emploi face aux mesures disciplinaires autoritaires, pas de progression des salaires en fonction de l'évolution du grade et de l'ancienneté... Tel travailleur est payé au SMIC depuis trente ans, et il peut être licencié d'un jour à l'autre, s'il a eu l'imprudence de ne plus faire acte d'allégeance au maire. A la Réunion, 13 000 personnes sont dans cette situation.
Depuis quelques années un certain nombre de maires ont signé avec les organisations syndicales un accord qui prévoit dans un premier temps l'intégration des personnels dans des cadres d'emploi, avec les garanties d'un statut de la fonction publique territoriale. Il prévoit que les rémunérations seront celles de la fonction publique territoriale, ce qui est un premier pas. Mais les 20 % de titulaires ont une rémunération qui est celle de la métropole, majorée d'un index de 1,53, comme dans la fonction publique d'Etat. Se référant à un avis du Conseil d'Etat, le Gouvernement semble recommander que ces personnels soient titularisés avec la rémunération métropolitaine et sans indexation.
Monsieur le ministre, pourrait-on laisser perdurer une situation où, dans une même administration des travailleurs accomplissant les mêmes tâches, ayant à peu près la même compétence et souvent une ancienneté comparable, puissent avoir des salaires de 6 500 F pour les uns, de 10 000 à 11 000 F pour les autres ? Ce Gouvernement sera-t-il celui qui légalise l'injustice, ou celui qui _uvre pour la réduire ?
L'association des maires de la Réunion souhaite discuter avec le Gouvernement et les syndicats pour rétablir un minimum de justice dans ce domaine. Le Gouvernement confirme-t-il que les maires peuvent titulariser dès à présent les travailleurs journaliers communaux avec la rémunération de la fonction publique territoriale métropolitaine ? Envisage-t-il de rendre obligatoire la signature du protocole par les maires qui ne l'ont pas encore fait ? Peut-il confirmer que ces salaires bénéficient d'une indexation ? Enfin le Gouvernement est-il disposé à engager un dialogue avec l'Association des maires de la Réunion et les organisations syndicales de fonctionnaires de l'Etat et des collectivités, pour ouvrir aux travailleurs communaux une perspective de justice, avec comme objectif à terme une indexation comparable des rémunérations des deux fonctions publiques ? Vous mesurez, Monsieur le ministre, l'attente qui est celle de ces travailleurs et de leur famille (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Léo Andy - Ce projet de loi qui prend le relais de la loi Perben représente une avancée incontestable. Son champ est en effet plus vaste, puisqu'il concerne les catégories A, B et C et assouplit les critères d'accès au dispositif de titularisation.
La Guadeloupe, où le problème des agents contractuels se pose de manière aiguë dans les trois fonctions publiques, est particulièrement concernée. En effet, selon des chiffres provisoires de l'INSEE au 31 décembre 1999, dans ce département, sur 19 424 agents de l'Etat, tous ministères et établissements publics confondus, 4 362 étaient non-titulaires, soit près de 20 %.
Cette moyenne recouvre de grandes disparités entre les administrations et dans chacune. Ainsi l'Education nationale compte globalement un peu plus de 10 % de non-titulaires, mais les services académiques et rectoraux en ont plus de 20 %. La palme est détenue par la rubrique « préfecture », distincte de la rubrique préfecture des DOM, où les 42 postes sont tous occupés par des non-titulaires, dont certains totalisent parfois 35 années d'ancienneté.
Pour la fonction publique territoriale, les statistiques parcellaires ne permettent pas d'avoir une vision d'ensemble. Mais le rapport de l'Inspection générale de l'administration du ministère de l'intérieur concernant la situation des agents non-titulaires des DOM, publié en 1995, donne les chiffres suivants : la proportion moyenne pour l'effectif des communes est de 64,5 % ; elle est de 74 % pour la région et de 57 % pour le département. Cependant, pour la majorité de ces agents, la prime de vie chère, déjà perçue, ne constitue pas un frein à la titularisation.
Pour la fonction publique hospitalière, le nombre d'agents non-titulaires reste incommunicable. Je souhaiterais connaître le chiffre exact d'agents non-titulaires en Guadeloupe qui ont bénéficié du dispositif Perben. Par ailleurs, vous avez estimé à cent mille le nombre d'agents concernés par votre projet ; j'aimerais connaître leur nombre en Guadeloupe.
L'assouplissement des conditions de titularisation est certes une avancée par rapport à la loi Perben, mais il laisse de côté les salariés recrutés sous « contrats aidés », comme les contrats emploi-solidarité ou les emplois-jeunes.
Dans les DOM, des handicaps structurels freinent la création d'emploi dans le secteur privé, de sorte que l'emploi aidé est très largement utilisé pour absorber le chômage des jeunes. Celui-ci diminue pour la troisième année consécutive, notamment grâce aux emplois-jeunes. Ainsi, en Guadeloupe, les contrats emploi-solidarité ont représenté 21,6 % des offres recensées en 1999 et 44 % des aides à l'emploi. Ils doivent pouvoir au même titre que les autres accéder aux concours et examens professionnels des cadres d'emplois. C'est une question de justice sociale et d'égalité des chances. Nous espérons que les mesures de la loi d'orientation renforceront la compétitivité des entreprises domiennes permettant de créer des emplois dans le secteur privé et de réduire d'autant le nombre de contrats aidés. Mais, en attendant, il est de notre devoir de trouver une solution durable à leur précarité.
Enfin je me félicite de votre décision de déconcentrer l'organisation des concours. Certains de ceux-ci, comme le CAPES, contraignent actuellement les jeunes guadeloupéens désireux d'y participer, à s'expatrier en métropole avec tous les inconvénients sociaux, économiques et psychologiques qui en résultent. C'est là une entorse au principe de l'égalité entre les candidats.
De même, il convient d'éviter des situations aberrantes comme celle du dernier CAPES réservé de philosophie de l'académie de la Guadeloupe, dont les épreuves d'admissibilité se sont déroulées à Paris du 19 au 21 février 1999 et celles d'admission, le 26 février, alors que les épreuves du CAPES interne étaient fixées les 23 et 24 février en Guadeloupe. Les candidats du concours « réservé » n'ont ainsi pas pu se présenter au concours interne, ce qui crée une discrimination insupportable. Nous espérons que de telles situations ne seront plus qu'un mauvais souvenir. Je me réjouis des dispositions prises pour résorber la précarité, en espérant qu'elles seront bientôt complétées pour que plus personne ne soit laissé au bord du chemin, et je voterai ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Christian Bourquin - Un projet de loi sur la résorption de la précarité dans la fonction publique n'est pas un texte sur la fonction publique en général, même si la tentation de dévier est grande. Les chiffres de l'emploi précaire en France, 10 % aujourd'hui contre 2 % en 1980, permettent de mesurer le dérapage qui s'est produit. La loi Perben de 1996 n'a pas été entièrement efficace. Aujourd'hui, au moins 100 000 personnes sont concernées dans la fonction publique.
Je voudrais évoquer plus particulièrement la fonction publique territoriale, ses 1 600 000 agents et ses 60 000 employeurs très différents : maires, SIVOM, établissements intercommunaux, conseils régionaux ou généraux... La situation est très différente lorsque l'Etat est le seul employeur. En outre, on recense aujourd'hui 270 métiers dans la fonction publique territoriale contre 250 il y a trois ans. C'est dire l'évolution et la complexification de la gestion des effectifs.
Il faut s'attaquer aux causes, aux dysfonctionnements, aux mécanismes qui produisent la précarité. A ce propos, j'insiste tout particulièrement sur la nécessité de planifier le recrutement massif qui s'impose pour les dix à douze ans qui viennent. On sait que 35 à 40 % des agents de la fonction publique partiront à la retraite pendant cette période. Si on n'anticipe pas, on sera confrontés au schéma entièrement nouveau de la pénurie -et qui dit pénurie dit contractualisation et donc précarité.
Peu de problèmes se posent au niveau local pour les catégories C, qui sont recrutées directement -plutôt que par concours comme dans les deux autres fonctions publiques. Mais les concours nécessaires pour recruter les catégories B et A imposent de se montrer particulièrement rigoureux dans la planification des ouvertures de postes, puisque 60 000 interlocuteurs sont concernés. C'est le niveau régional qui semble le plus adapté à la gestion de la planification : la formation et les CNFPT sont déjà organisés au niveau régional, les concours sont généralement ouverts à cette échelle et les besoins ne peuvent être bien évalués dans la limite d'un seul département.
Il faut donc parvenir à coordonner l'ensemble des acteurs et je propose de créer une conférence régionale de l'emploi, qui serait le lien informel de concertation préconisé par le rapport Mauroy et qui réunirait le CNFPT, les centres de gestion et les collectivités non affiliées pour améliorer la gestion prévisionnelle. Je proposerai un amendement à ce sujet à l'article 13. J'en proposerai un autre pour porter le délai de validité des concours de deux à trois ans, ce qui n'est pas trop quand on songe que c'était cinq ans il y a quelques années. On ne peut laisser perdurer le système des « reçus-collés », qui est par ailleurs très discriminant par rapport à la fonction publique d'Etat. On n'échappera pas à un grand débat sur la fonction publique territoriale, peut-être à l'occasion de la loi sur la décentralisation. J'espère qu'il aura lieu le plus tôt possible. En attendant, ce texte est un progrès pour la fonction publique territoriale et pour le service public et je remercie ceux qui le voteront (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. le Ministre - Je remercie tous les orateurs de cette discussion générale. Le débat sur les amendements me permettra de répondre à la plupart de leurs questions. Pour l'instant, je voudrais redire que je suis le premier désolé des contraintes de temps qui ont été imposées au Parlement. En juillet, je signais l'accord avec les organisations représentatives. En septembre, les conseils supérieurs se prononçaient favorablement. En octobre, le conseil des ministres adoptait ce projet de loi et il était examiné début novembre au Sénat pour arriver dans cette Assemblée maintenant, fin novembre. Mais le plan précédent prend fin le 16 décembre et il est très important que la continuité soit assurée.
Je voudrais aussi dire à MM. Hoarau et Andy que leurs préoccupations sur la précarité dans les DOM sont prises en compte. Le texte ouvre la possibilité de titulariser, mais en respectant le libre choix des collectivités territoriales. Des problèmes particuliers se posent en effet à elles dans les DOM, notamment à la Réunion, en raison des surrémunérations accordées aux fonctionnaires titulaires. La titularisation pose donc des problèmes de moyens plus importants qu'en métropole. Dans quelques jours, je pourrais communiquer des réponses précises au sujet du nombre de personnes concernées par le plan précédent ainsi que par le projet. Quoi qu'il en soit, le dialogue entre les responsables locaux et les organisations syndicales sera décisif. De nombreuses réunions ont déjà eu lieu, et il faut que chacun fasse un effort pour réduire la précarité.
La séance, suspendue à 18 heures 30 est reprise à 18 heures 40.
Mme la Présidente - J'appelle maintenant, dans les conditions prévues par l'article 91, alinéa 9, du Règlement, les articles du projet de loi dans le texte du Sénat.
M. Georges Tron - L'amendement 72 est défendu.
M. le Rapporteur - La commission ne l'a pas examiné. A titre personnel, j'y suis défavorable car il prévoit des dispositions budgétaires qui relèvent de la loi de finances et non du texte que nous examinons.
M. le Ministre - Je partage l'avis de votre rapporteur. J'ajoute que le projet qui vous est soumis se distingue de la loi Perben aussi bien par la volonté réelle de faire changer les choses que par les moyens qui seront employés pour y parvenir. Le Gouvernement souhaite que, le plus souvent possible, les crédits alloués au paiement de vacataires soient transformés en postes budgétaires. C'est la meilleure manière d'éviter que la précarité se reconstitue. C'est ainsi que 5 000 postes sont créés à cet effet dans le budget pour 2001, et la tendance future sera que deux tiers des titularisations s'effectueront par ce biais.
M. le Rapporteur - L'amendement 19 rétablit le texte initial du Gouvernement, prévoyant que la condition de présence au cours de la période comprise entre le 10 juillet 1999 et le 10 juillet 2000 requise pour les agents publics contractuels susceptibles d'être titularisés dans la fonction publique d'Etat est de deux mois, et non de quatre mois comme l'a souhaité le Sénat.
M. Jean Vila - L'amendement 59 tend à intégrer les emplois-jeunes dans le dispositif. Quel sera le sort de ces jeunes gens si cela n'est pas fait ? Lorsque les emplois-jeunes ont été créés, en 1997, le groupe communiste avait fait part de son hostilité au choix qui avait été fait de contrats de droit privé, alors même que leurs titulaires remplissent des missions d'intérêt général. A l'époque, il lui avait été répondu qu'il n'y aurait pas de problème... Dans un louable souci de justice sociale et d'égalité des chances, l'amendement 60 vise, lui, à intégrer au dispositif les personnels embauchés sous contrats aidés.
M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné ces amendements. A titre personnel, et bien que partageant les préoccupations qu'ils expriment, j'y suis défavorable car les dispositions préconisées outrepassent le cadre du protocole. Sur le fond, je souhaite que le groupe de travail constitué pour formuler des solutions acceptables soit poussé, avec une vigilance dynamique, à exprimer des propositions constructives pour les deux catégories de contractuels considérées.
M. le Ministre - Bien que les organisations syndicales l'aient souhaité, ni les emplois-jeunes, ni les contrats aidés ne figurent dans le protocole d'accord, ce qui ne signifie pas qu'il ne faille pas en parler.
S'agissant des emplois-jeunes, le Gouvernement parachève un programme d'accompagnement vers l'emploi et de formation qui permettra aux bénéficiaires de sortir du dispositif dans de bonnes conditions. Nous nous soucions aussi tout particulièrement du devenir des fonctions qu'ils occupent car leur présence -notamment dans l'Education nationale- a fait émerger des besoins nouveaux, non satisfaits jusqu'alors. Le Gouvernement présentera à ce sujet des propositions concrètes dans les prochaines semaines.
Pour ce qui concerne les contrats aidés...
M. Pierre Cardo - Mais les emplois-jeunes n'en sont-ils pas ?
M. le Ministre - Leur spécificité tient au fait qu'ils ne peuvent souvent, par leur nature même, être occupés que par des jeunes. Dans les collèges, ils jouent souvent le rôle de grands frères, qui sied mieux à de jeunes adultes qu'à des personnes d'âge mûr...
S'agissant, donc, des CES et des CEC, nous proposons de supprimer toute obligation de passer un concours pour accéder aux emplois de catégorie C. Du reste, les candidats à ces concours présentent en règle générale un niveau de qualification analogue à celui détenu par les titulaires de contrats aidés. Déjà acquise dans la fonction publique territoriale mais nouvelle dans la fonction publique d'Etat, cette évolution tend à introduire une souplesse particulièrement adaptée à la situation des personnes concernées. Telle est, Monsieur Vila, la voie que nous entendons privilégier.
M. Georges Tron - Je partage les inquiétudes de M. Vila mais elles sont justement trop vives pour que je m'associe à son amendement car il me semble par trop expéditif de traiter d'un tel problème par voie d'amendement.
La suppression de l'obligation de passer un concours pour accéder aux emplois de catégorie C est bienvenue mais nous ne saurions nous en satisfaire. En outre, plusieurs organisations syndicales envisagent cette évolution avec réticence car elles craignent que les fonctionnaires recrutés par les voies ordinaires n'en soient lésés dans le déroulement de leur carrière. Il ne faut donc pas que cette ouverture se fasse au détriment des agents déjà en fonctions.
M. Pierre Cardo - Je déplore que l'on considère que la médiation sociale, notamment dans les quartiers sensibles, doive être l'apanage des jeunes car cela ne manque pas d'entraîner certaines dérives.
D'autre part, les communes n'ont été autorisées à accueillir des emplois-jeunes que si elles s'engageaient à les « solvabiliser ». Cela ne veut plus rien dire aujourd'hui car la présence des emplois-jeunes a fait apparaître de nouveaux besoins ; il faut continuer à les satisfaire par le biais de postes spécifiques plutôt que de recourir aux budgets sociaux pour sous-payer ceux qui les occupent, souvent avec compétence. Sous couvert de réinsertion, on s'abstient de reconnaître et de valoriser des fonctions qui mériteraient pleinement de l'être.
Les amendements 59 puis 60, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.
M. Jean Vila - L'amendement 61 vise à prendre en compte dans le cadre de ce projet de loi les agents non titulaires des EPIC et des exploitants publics tels que La Poste, dont l'effectif est du reste de moins en moins assuré d'un statut stable. Rien ne justifie qu'ils soient exclus du dispositif et je dois vous dire, Monsieur le ministre, que la réponse que vous avez faite à ce sujet la semaine dernière au Sénat ne nous a pas convaincus. Il était assez malvenu de laisser entendre que les organisations syndicales qui ont signé le protocole se désintéressent de la situation des postiers !
M. le Rapporteur - Avis personnel défavorable eu égard au champ d'application du protocole.
M. le Ministre - Même avis pour les mêmes raisons mais je me dois de lever toute ambiguïté. M. Vila a raison : ce n'est pas parce que des dispositions ne figurent pas dans un protocole que les signataires ne s'en soucient pas. Considérons plutôt que de tels textes ont vocation à traduire un compromis et ne peuvent répondre à toutes les revendications. Je confirme ainsi que les personnels des EPIC -et de La Poste- ne sont pas concernés par le présent dispositif.
M. Pierre Cardo - L'amendement 71 tend à préciser le mode de calcul de la durée de services publics dont doivent justifier les candidats aux concours réservés en reprenant un système de décompte forfaitaire. Il convient en effet de lever les obstacles de nature purement technique qui pourraient priver certains agents non titulaires anciens dans les services du bénéfice de ces concours.
M. le Rapporteur - Avis personnel défavorable car une telle évolution tendrait à élargir à l'excès la base de l'accord.
M. Jean Vila - Je retire l'amendement 62.
M. le Rapporteur - Afin de supprimer une incohérence liée à une référence inutile à la loi Perben, l'amendement 21 tend à intégrer les maîtres auxiliaires les plus anciens ne pouvant justifier des diplômes requis, en leur permettant de voir leur expérience professionnelle validée pour accéder aux épreuves des examens professionnels prévus à l'article 2 du projet.
M. Pierre Cardo - L'amendement 70 est défendu.
M. le Ministre - Avis favorable à l'amendement 21, lequel apporte une précision bienvenue dans l'esprit du protocole d'accord conclu avec les organisations syndicales. Cet accord satisfait le 70.
Mme la Présidente - L'amendement 70 tombe.
M. le Rapporteur - L'amendement 22 est de conséquence.
M. Pierre Cardo - L'amendement 69 est défendu.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. On ne peut pas supprimer la référence aux services effectifs.
M. le Ministre - L'amendement 13 rectifié du Gouvernement vise à garantir que les agents exerçant actuellement leurs activités dans des services de formation continue, notamment les GRETA, pourront bénéficier des dispositions de la présente loi lorsque les missions de ces services seront confiées aux groupements d'intérêt public constitués en application de la loi du 10 juillet 1989. Ainsi évitera-t-on toute difficulté ultérieure.
M. le Rapporteur - La commission avait un avis défavorable sur cet amendement avant que le Gouvernement ne le rectifie. Elle est favorable à l'amendement rectifié.
M. Jean Vila - L'amendement 63 tend à étendre les conditions générales prévues pour la titularisation des agents non-titulaires des collectivités ou des établissements publics aux agents exerçant des fonctions dans le cadre des missions permanentes du service public et qui n'entrent pas dans le cadre actuel des emplois de la fonction publique.
M. le Rapporteur - Vous soulevez un vrai problème, dont la solution me paraît toutefois résider dans l'adaptation des cadres d'emplois. La commission n'avait pas examiné cet amendement. A titre personnel, j'y suis plutôt défavorable.
M. le Ministre - La suppression du critère des missions statutaires des cadres d'emplois serait en contradiction avec l'une des dispositions majeures du protocole du 10 juillet 2000. On peut d'ailleurs s'interroger sur la façon dont les dispositions de cet amendement pourraient être mises en _uvre. Au demeurant, le cas évoqué est précisément l'un de ceux pour lesquels la loi autorise le recours à des agents non-titulaires, ce qui le place de fait hors du champ de ce texte.
M. le Rapporteur - L'amendement 23 vise à rétablir le texte initial du Gouvernement en prévoyant que la durée de présence requise entre le 10 juillet 1999 et le 10 juillet 2000 pour les agents susceptibles d'être titularisés sera de deux mois, et non de quatre.
M. Jean Vila - L'amendement 64 tend à ouvrir plus largement les possibilités d'intégration dans la fonction publique en prévoyant, outre l'ouverture de concours réservés, la mise en place d'examens professionnels.
Je ne reviens pas sur les faiblesses du dispositif Perben. Dans la fonction publique territoriale, la situation est encore plus contrastée.
Si nous sommes très attachés au statut de la fonction publique et à ses modalités spécifiques de recrutement par concours, nous estimons que dans de nombreux cas, un examen professionnel serait tout à fait approprié, notamment dans les secteurs où n'existent pas de cadres d'emplois ou lorsqu'on valide des acquis professionnels. Comme il convient de rester vigilant, les représentants du personnel et les comités paritaires devront être associés à la mise en _uvre de la mesure. Mais nous n'avons pas à craindre cette ouverture pour des personnels qui ont apporté la preuve de leur compétence dans l'exercice de leurs missions de service public.
M. le Rapporteur - Mieux vaut, me semble-t-il, veiller à l'adaptation des concours aux qualifications de ces personnels plutôt que prévoir une ouverture dont vous avez vous-même souligné certaines difficultés.
M. le Ministre - Autant je suis favorable à la reconnaissance des acquis professionnels, autant j'estime qu'il faut veiller à un certain équilibre entre l'intégration des personnels non-titulaires et la voie de droit commun du concours. La mise en place d'une procédure supplémentaire avec un examen professionnel ne pourrait que nuire à cet équilibre.
M. Bernard Derosier - L'amendement 42 est défendu.
M. le Rapporteur - La commission ne l'a pas examiné mais avis défavorable. En effet, cet amendement tendrait à calculer l'ancienneté en tenant compte du temps passé chez tous les employeurs potentiels à titre précaire. Je peux comprendre cette préoccupation mais un amendement ultérieur y apportera une meilleure réponse.
M. Bernard Derosier - On peut avoir affaire à des agents remplissant toutes les conditions si ce n'est qu'ils n'ont pas toujours travaillé dans la même collectivité. Pourquoi donc ne pas supprimer cette référence à une « même collectivité » ? Si l'on éprouve des craintes, de toute façon, avant intégration, les agents devront fournir un extrait de casier judiciaire.
M. Bernard Derosier - L'amendement 43 est défendu.
M. le Rapporteur - Avis défavorable à cet amendement qui vise à permettre de prendre en compte la durée des contrats passés dans la collectivité précédente. Une disposition ultérieure permettra de n'exclure personne.
M. Bernard Derosier - L'amendement 44 est défendu.
M. le Rapporteur - La commission ne l'a pas examiné mais il semble qu'il soit déjà satisfait par le droit actuel.
M. le Ministre - Avis défavorable, non que le problème soulevé ne soit pas réel mais parce que le texte proposé est trop long. L'article 38 de la loi relative à la coopération intercommunale offre des possibilités d'intégration pour les agents non titulaires des syndicats de communes, et pour eux seulement.
L'amendement 44 est retiré.
M. Christian Bourquin - L'amendement 49 vise à porter de deux à trois ans la validité des listes d'aptitude. Elle était autrefois de cinq ans et la durée actuelle apparaît bien courte pour ceux qui ont passé des concours de catégorie A, dans certains cas, de catégorie B.
M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné l'amendement mais j'y serai favorable à titre personnel car il me semble introduire un élément de souplesse sans être de nature à empêcher ou retarder l'organisation de concours.
M. le Rapporteur - L'amendement 78 est rédactionnel.
M. le Ministre - Fondamental, oui ! (Sourires)
M. le Rapporteur - L'amendement 24 rectifié tend à supprimer les effets de seuil malencontreux que je relevais dans la discussion générale. Du fait de l'essor de l'intercommunalité et des transferts ou extensions de compétence qui en résultent, certains agents ont pu être contraints de changer d'employeur. Il serait inique de ne pas prendre en compte l'ancienneté qu'ils avaient acquise dans leur métier.
M. Jean Vila - L'amendement 65 pose que la procédure d'examen professionnel peut être un mode de titularisation.
M. le Rapporteur - Nous avons déjà eu ce débat et je maintiens mon avis défavorable.
M. le Ministre - Cet amendement est en effet la conséquence du 63, qui a été repoussé.
M. Pierre Cardo - Par l'amendement 68, nous voulons assurer une certaine représentation des titulaires de CES ou d'emplois-jeunes. Sous prétexte qu'il s'agit d'emplois aidés, ils ne peuvent actuellement participer à la désignation des représentants du personnel et sont exclus des comités techniques paritaires qui traitent pourtant de leurs conditions de travail ou discutent des contrats conclus entre l'Etat et les collectivités territoriales. Or la Constitution de 1946 ne dispose-t-elle pas que tout travailleur participe par l'intermédiaire de ses délégués à la détermination des conditions de travail ?
M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné l'amendement. Je relève cependant que notre droit autorise déjà à créer des CTP adaptés à chaque catégorie de personnel relevant des centres de gestion. Quant au problème de représentation, il sort du champ de ce projet. Avis défavorable, à titre personnel, par conséquent.
M. le Ministre - En effet, ce deuxième point est hors sujet. En outre, la disposition dérogerait fortement aux principes qui régissent aujourd'hui la représentation des personnels au sein des instances paritaires. Je ne puis donner mon accord à un tel bouleversement, d'autant qu'il faudrait sans doute l'étendre aux autres fonctions publiques. Cela dit, rien n'empêche les collectivités disposant d'un comité technique paritaire d'associer à la concertation les titulaires de ces emplois. D'ailleurs, il arrive souvent que les représentants du personnel se fassent déjà leurs porte-parole dans les CTP.
M. Pierre Cardo - Le problème méritait en tout cas d'être posé et je ne pouvais pas ne pas le soulever dès lors que je considère que ces personnes remplissent des fonctions qui devraient depuis longtemps être rattachées à la fonction publique. Ces emplois « aidés » sont en fait de véritables emplois et pourtant on n'offre à ceux qui les occupent que des strapontins ! Le jour où l'on discutera d'une véritable réforme de la fonction publique, il faudra bien aborder ce problème !
M. Jean-Yves Le Déaut - Cet article, amendé par la commission, va lever une difficulté majeure pour nos collectivités en leur permettant de réintégrer en leur sein, dans des conditions satisfaisantes, les agents relevant d'associations de droit privé remplissant pour leur compte une mission de service public.
Le cadre juridique actuel n'est pas satisfaisant : les modalités de nomination après concours ne sont pas attractives, l'ancienneté dans le secteur privé n'étant prise en compte que pour quatre années au maximum ; d'autre part, l'article 63 de la loi du 12 juillet 1999 sur l'intercommunalité n'offre d'autre recours que de proposer des contrats à durée déterminée, prenant mal en compte l'expérience acquise.
Dans la Meurthe-et-Moselle, nous avions depuis 1984 une association de gestion du personnel privé et des affaires sanitaires et sociales forte de 300 agents. A la suite d'un contrôle, la chambre régionale des comptes a demandé au conseil régional de réintégrer ceux-ci pour mettre fin à des dysfonctionnements caractéristiques d'une gestion de fait. Seul l'amendement de la commission permettra de régler le problème.
Depuis un an, mes collègues du département, le président du conseil général et moi-même avons rencontré les présidents successifs de la commission des lois et le ministre, qui nous a apporté un appui autrement plus efficace que celui de son prédécesseur de 1993-1995 (Murmures sur les bancs du groupe du RPR). Nous voici donc satisfaits par cette disposition qui autorisera le recrutement dérogatoire d'agents de droit privé de l'association dissoute sur les postes d'agents non-titulaires de droit public, au sein de la collectivité reprenant l'activité auparavant exercée par l'association. Les agents conserveront leur rémunération antérieure, ainsi que leur régime de retraite.
Le champ d'application de la mesure étant limité, l'architecture générale de la fonction publique n'en sera pas déséquilibrée. Ne seront concernés en effet que les agents en fonction lors de la promulgation de la loi, et les départements et leurs établissements publics ayant en charge la compétence sociale et médico-sociale.
Je remercie le Gouvernement pour cette régularisation qui l'honore. Il serait en effet peu compréhensible qu'on s'en prenne à un conseil général pour sa gestion de fait qui était effective une quinzaine d'années avant son élection, ou qu'on persiste à maintenir dans la précarité des personnels qui _uvrent dans le domaine social !
M. Georges Tron - Je n'ai pas d'opposition de principe à cet amendement, même si j'ai trouvé l'explication de notre collègue un peu limitée sur le plan géographique, et un peu confuse. Je formulerai deux remarques et une question. Tout d'abord la rédaction proposée est illisible pour des gens normaux, dirai-je, et qui n'ont pas les compétences que chacun reconnaît à M. le ministre. Ensuite il est paradoxal de créer, dans un texte visant à favoriser la titularisation, une catégorie nouvelle de contractuels, en quelque sorte des contractuels à durée indéterminée. Enfin la création de ce type de contrats ne va-t-elle pas engendrer une forme d'inégalité ? Dès lors que les personnes visées conservent leur rémunération, il peut y avoir iniquité par rapport aux grilles de la fonction publique.
M. le Rapporteur - Dans l'examen du projet, nous avons constaté l'existence de situations héritées du passé dans lesquelles des structures associatives, créées avant les transferts de compétences aux collectivités territoriales, emploient des personnes sur contrat à durée indéterminée. Une fois intervenus les transferts de compétences, la stricte application des textes aurait conduit à intégrer ces personnes sur contrat à durée déterminée. C'était leur imposer une précarisation, alors qu'elles avaient rempli des missions de service public depuis des années. C'est pourquoi nous en traitons dans cette loi : il est dans son esprit de ne pas dégrader les situations existantes. Je suis désolé de la complexité de sa rédaction. J'accorde qu'elle est pesante, mais je la crois claire. Elle permet en outre de traiter de manière générale une série de situations qui auraient exigé sinon autant de dispositions ad hoc, ce qui aurait nuit à la clarté de la loi. Clarté n'est pas simplicité : la matière est complexe, et le malheureux rédacteur de l'amendement n'y est pour rien.
J'en profite pour demander une légère modification : à la septième ligne, au lieu de « complétée par la loi », il est plus simple d'écrire « et par la loi ». C'est un gain de lisibilité minime, mais dont M. Tron me saura gré.
M. René Mangin - Cet amendement met fin à une trop longue histoire dans certains départements, dont la Meurthe-et-Moselle, mais aussi le Rhône et d'autres encore. A la suite des lois de décentralisation de 1982, les collectivités territoriales et les établissements intercommunaux ont développé des activités de service public dans le cadre d'associations. C'est ainsi que mon département a repris les missions d'une association qui _uvrait dans le secteur médico-social. La Chambre régionale des comptes a qualifié cette situation de gestion de fait. Et en effet, à ce jour encore, certaines structures associatives sont utilisées pour déléguer des services qui devraient être assurés par les collectivités territoriales, ce qui est contraire aux règles de la comptabilité publique et du droit administratif. Certains exécutifs ont donc dû réintégrer les activités qu'ils avaient déléguées. En outre, comme l'a rappelé au Sénat notre collègue Renar, les salariés de ces associations n'ont pas toujours choisi le secteur associatif de préférence au service public. En Meurthe-et-Moselle beaucoup n'ont pas eu le choix, par exemple parce qu'ils avaient quitté la fonction publique pour suivre leur conjoint. Et l'article 63 de la loi sur l'intercommunalité, que nous avons voté l'an passé, ne règle pas ces problèmes. L'amendement du rapporteur permettra de le faire et d'accompagner la politique des élus locaux.
M. Pierre Cardo - Résumons-nous. Au départ, il y a un vrai problème : des gens travaillent, sur CDI, dans une structure associative qui remplit un service public délégué. Quand ils sont réintégrés par la collectivité territoriale, ils ne peuvent l'être que comme contractuels, donc sur CDD. L'amendement 25 permet de leur éviter cette perte d'avantage et cette précarisation. On crée ainsi une nouvelle race (Murmures sur les bancs du groupe socialiste) : les contractuels à durée indéterminée. Toutefois, ils ont des salaires qui n'entrent pas dans les grilles de la fonction publique. Ces gens qui viennent du tissu associatif, même s'ils avaient un CDI, étaient dans une certaine précarité, comparés aux fonctionnaires : il est plus facile aujourd'hui, pour un employeur qui connaît le droit, de rompre un CDI qu'un CDD. Je comprends qu'on veuille les protéger. Mais parallèlement ils ont l'avantage d'être hors des grilles, et leurs salaires sont généralement plus élevés. Ne va-t-on pas créer une catégorie qui aura le beurre et l'argent du beurre ? Si beaucoup n'ont pas voulu entrer dans la fonction publique traditionnelle, c'est que leur salaire ne correspond pas à celui qu'elle peut offrir pour le cadre d'emploi qu'ils sont susceptibles d'occuper. Dans quelles mesures ne va-t-on pas créer un traitement inégalitaire ? Je suis donc réservé sur cet amendement. Je comprends le souci qui l'a dicté, mais j'ai l'impression qu'on crée un problème pour l'avenir.
M. Christian Bataille - Par le sous-amendement 51, je propose dans le premier alinéa de cet amendement, de substituer aux mots « employés à la date de promulgation de la présente loi par », les mots « bénéficiant d'un contrat de travail à durée indéterminée avec ». Il s'agit de prendre en compte les personnes qui, tout en étant employées, peuvent ne pas être en fonction effective, du fait par exemple d'un congé sabbatique.
M. le Rapporteur - La commission ne l'a pas examiné. Tel qu'il est rédigé, j'y suis défavorable. Mais si M. Bataille accepte de remplacer « employés » par « bénéficiant d'un contrat de travail », ce serait une modification rédactionnelle acceptable (M. Christian Bataille manifeste son accord).
J'en viens aux questions de MM. Cardo et Tron. Nous créons une catégorie, dites-vous ; mais, le jour même de sa création, elle est déjà en voie d'extinction, et ne pourra pas se reproduire.
M. Pierre Cardo - Elle est en voie d'extinction, soit. Mais vous créez un précédent ! Vous admettez qu'il peut exister des contractuels à durée indéterminée et leur statut est plus avantageux qu'un CDI dans une collectivité territoriale. Or on ne supprimera jamais totalement la précarité dans la fonction publique ; la preuve, c'est que nous sommes obligés de faire une loi tous les cinq ans.
M. le Ministre - C'est fini ! C'est la dernière...
M. Pierre Cardo - Bien des associations, qui s'occupent par exemple d'animation ou de sport, ont vocation à exercer un service public délégué. Demain vous verrez surgir partout la demande de création de vos « CDD... à durée indéterminée ». Dans le cas présent, vous limitez la mesure à des personnes recrutées avant 1983. Mais demain il y aura d'autres transferts, et d'autres demandes. Vous ne créez pas une espèce en voie de disparition mais de développement.
M. le Ministre - J'ai été saisi à de nombreuses reprises, par les uns et les autres, par des représentants de la Meurthe-et-Moselle mais aussi du Rhône par exemple, je pense à M. Mercier, de situations très localisées et parfaitement injustes. Pour y répondre, il faut des dispositions techniquement complexes -sans quoi elles s'appliqueraient à des situations plus répandues- qui établissent un système par définition dérogatoire. Ainsi que cela a été dit, il faut parfois créer une petite inégalité pour faire face à une grande injustice.
Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de l'Assemblée tant pour le sous-amendement nouvellement rédigé que pour l'amendement de la commission.
M. Georges Tron - Ce débat est extrêmement important. Je ne cherche pas à contrarier mes collègues : M. le ministre a bien fait comprendre que la question était apolitique et je ferai les mêmes réflexions à M. Mercier. Vous avez le sentiment de ne créer qu'une « petite inégalité », mais vous créez une nouvelle catégorie dans la fonction publique -ce qui est déjà étonnant dans le cadre d'un texte sur l'emploi précaire. Il y aura d'autres transferts de compétences et vous ouvrez la porte à des dizaines de demandes de même nature, toutes aussi fondées. Mais c'est au député de la Meurthe-et-Moselle que je m'adresse, pas au vice-président du conseil général ! Votre disposition aboutira forcément à réintroduire la précarité dans la fonction publique. Elle est illogique, illisible et dangereuse.
M. Jean-Yves Le Déaut - Si notre système de concours permettait d'intégrer la fonction publique en tenant compte de toute l'ancienneté, vous auriez raison. Mais dans les cas qui nous préoccupent, il ne s'agit pas tant d'un problème de salaire que de justice envers un grand nombre de personnes qui ont concouru à des missions de service public. Tous les groupes politiques se sont mobilisés, au Sénat comme ici, et je pense que la solution proposée par la commission est bonne.
Le sous-amendement 51 rectifié, mis aux voix, est adopté.
L'amendement 25 modifié, mis aux voix, est adopté et l'article 5 ter est ainsi rédigé.