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Timestamp: 2020-06-01 06:08:00
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Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 46', 'artículo 39', 'artículo 19', 'artículo 21', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 44', 'artículo 10']

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TEMA 1. LA ADMINISTRACIÓN
ELECTRÓNICA. ASPECTOS JURÍDICO-PRÁCTICOS DE INTERÉS
I.I. Conceptos fundamentales para entender la Administración electrónica. (Enfoque práctico)
“Hablar hoy de Administración pública es hablar necesariamente de Administración electrónica.” En estas palabras de la Orden del Ministerio de Administraciones Públicas por la que se aprueba la imagen promocional de las actividades de Administración electrónica y se establecen criterios para su utilización (Orden APU/959/2003, de 11 de abril), se resume perfectamente una idea previa de la que debe partirse al hablar de esta cuestión: la aparición de nuevas tecnologías ha dado lugar a una revolución tecnológica de indudables consecuencias en el ámbito económico y social que terminará afectando sustancialmente –ya lo está haciendo, de hecho– a la Administración y, con ello, a la propia forma de entender algunas de las instituciones más importantes del Derecho administrativo, principalmente al procedimiento administrativo.
La aplicación de las nuevas tecnologías al Derecho administrativo plantea dos retos:
un reto tecnológico y un reto jurídico. El reto tecnológico consiste en crear programas y sistemas que se adecuen a las exigencias constitucionales, legales y, en general, normativas que caracterizan al Derecho administrativo, ámbito en el que van a ser aplicados; el reto jurídico consiste en establecer tales exigencias (adaptar en algunos casos, crear en otros) en el marco de las nuevas tecnologías y en determinar el régimen jurídico de su aplicación.
La validez de esta afirmación se comprueba claramente en relación con el procedimiento administrativo: se deben crear programas y sistemas informáticos y técnicos que sean capaces de permitir una tramitación telemática del procedimiento con respeto de las garantías mínimas que este debe cumplir por definición (audiencia de los interesados, imparcialidad de los órganos Intervinientes, transparencia, gratuidad, etc.) y, al mismo tiempo, se debe concretar el régimen jurídico del procedimiento administrativo electrónico, ponderando siempre entre las ventajas que aporta y los inconvenientes que puede generar –esto es, entre la celeridad de la gestión de los trámites administrativos y los perjuicios para la garantía de los derechos e intereses de os administrados–, con el fin de agilizar el proceso administrativo sin perder las necesarias garantías.
Ello es así porque el fin que debe ser perseguido no es el uso de la tecnología en la Administración pública, sino su utilización, como medio, para la mejora de la eficacia y de la eficiencia en las relaciones entre Administración y administrado en el marco de la satisfacción del interés general.
No se trata, pues, de informatizar el procedimiento administrativo tal y como está previsto actualmente, sino de replantearlo, partiendo de una concepción distinta.
Ello queda patente en el propio concepto de Administración electrónica, que se define oficiosamente como el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las administraciones públicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas.
Al cumplimiento de esta finalidad –aunque no exenta de deficiencias– dedica la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, en adelante la LAE, sus artículos 33 y ss., y que se va a ver obligada a dar un enorme salto cualitativo desde el mes de octubre de 2016 con la obligatoria implantación del procedimiento administrativo electrónico por imperativo de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo.
Y es que la Administración debe tener claro, como requisito previo a universalizar el acceso electrónico de los ciudadanos a sus procedimientos, que debe de estar organizada electrónicamente a nivel interno. Con solo publicar un procedimiento o un trámite electrónico, no estamos haciendo Administración electrónica, para dar
cobertura a estos trámites, debemos hacer gestión electrónica de los mismos a nivel interno, lo que nos da pie a pensar todo el camino que nos queda por recorrer para crear la nueva Administración del siglo XXI…
1. I.1. El registro electrónico
Regulado hasta ahora en el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, en su título IV, en que nos indica que las disposiciones que creen registros electrónicos contendrán, al menos:
d) Medios de presentación de documentación complementaria a una comunicación,
escrito o solicitud previamente presentada en el registro electrónico.
Debe quedar claro que en ningún caso tendrán la condición de registro electrónico los buzones de correo electrónico corporativo asignado a los empleados públicos o a las distintas unidades y órganos. Tampoco tendrán la consideración de registro electrónico los dispositivos de recepción de fax, salvo aquellos supuestos expresamente previstos en el ordenamiento jurídico.
Son los encargados de la recepción y remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones, dirigidos a la Administración titular del registro.
1. I.1.1. Esquema básico
1. Describir que tipo de documentación es admisible mediante el registro
electrónico, algunos ejemplos pueden ser:
 Sugerencias o reclamaciones.
 Solicitud genérica de inicio de expediente.
 Solicitud de certificados.
 Vía pública. Incidencias, reclamaciones.
 Certificado de no ser deudor del Ayuntamiento.
 Recurso potestativo de reposición.
 Consultas a la oficina municipal de información al consumidor.
 Presentar documentación relacionada con una notificación recibida.
2. Enumerar que tipo de certificados digitales admitidos para presentar la
documentación, por ejemplo:
 DNI electrónico (http://www.dnielectronico.es/).
 FNMT-Ceres (Fábrica Nacional de Moneda y Timbre) (http://www.cert.fnmt.es/).
 CATCERT (Agencia Catalana de Certificación) (http://www.catcert.net/).
 CAGVA (Autoridad de certificación de la Comunidad Valenciana) (http://www.accv.es/).
 IZENPE (http://www.izenpe.com/).
 ANF (https://www.anf.es/).
 Camerfirma (http://www.camerfirma.com/).
 ACA (https://www.redabogacia.org/).
 ANCERT (Agencia Notarial de Certificación) (http://www.ancert.com/).
Lo normal en los Ayuntamientos es que se admita el DNI electrónico y algún certificado más, el de la Fábrica nacional de moneda y timbre (FNMT), o el de alguna autoridad de certificación autonómica.
3. Emisión de recibo:
El registro electrónico emitirá automáticamente por el mismo medio un recibo firmado electrónicamente, mediante alguno de los sistemas de firma del art. 18 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, con el siguiente contenido mínimo:
b. Fecha y hora de presentación y número de entrada de registro.
c. En su caso, enumeración y denominación de los documentos adjuntos al formulario de presentación o documento presentado, seguida de la huella electrónica de cada uno de ellos.
d. Información del plazo máximo establecido normativamente para la resolución y notificación del procedimiento, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, cuando sea automáticamente determinable.
Ejemplo de acuse de recibo obtenido de un registro electrónico emitido por un Registro Mercantil:
La autenticidad de este documento, firmado electrónicamente (art. 20 RD 1671/2009 y Resoluciones de la Presidencia de la AEAT de 28-12-2009 y de 4-2- 2011), puede ser comprobada mediante el Código Seguro de Verificación XXXXXXXXXXXXXXXXX en https://www.agenciatributaria.gob.es.
La emisión de este recibo de presentación no prejuzga la admisión definitiva del escrito si concurriera alguna de las causas de rechazo contenidas en el art. 29.1 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre.
1. I.1.1. Regulación actual en la Ley 39/2015
La nueva Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común tiene un objetivo claro de regular las relaciones entre las Administraciones y los ciudadanos en la que se tiene en cuenta el desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación de los últimos años y cómo este afecta a las relaciones entre Administraciones con ciudadanos y empresas.
La nueva ley da un giro importante ya que la tramitación electrónica es la principal siendo la excepción la tramitación en papel. Se desarrolla en 133 artículos distribuidos en siete títulos además de varias disposiciones transitorias y finales. En la última, disposición final séptima se trata la entrada en vigor de la ley que tendrá lugar a un año de su publicación en BOE. Esto es el 2 de Octubre de 2016, aunque se da un año más para la puesta en marcha de:
 registro electrónico de apoderamientos
 registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados,
 punto de acceso general electrónico de la Administración y
 archivo único electrónico.
A. Representación y Apoderamiento (arts. 5, 6 LPA)
Se dispone la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos, pudiendo las Administraciones territoriales adherirse al del Estado, en aplicación del principio de eficiencia, reconocido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Un ciudadano puede elegir que otra persona/empresa le represente y puede hacerlo a tres niveles:
1. que le represente para cualquier actuación con todas las Administraciones,
2. que le represente para cualquier actuación con una Administración,
3. que le represente únicamente para algunos trámites.
Implicaciones tecnológicas:
• Desarrollo de mecanismos (registro electrónico de apoderamientos) para que un ciudadano pueda decir quién puede representarle (apoderamiento), en qué, y con qué Administración/es (de forma personal o electrónica).
• Posibilidad de modificar esos apoderamientos
• Permitir que un apoderado pueda iniciar/consultar trámites de sus apoderados.
• El registro debe ser plenamente interoperable con el de otras administraciones y con los registros mercantiles, de la propiedad, y de los protocolos notariales.
B. Registro electrónico General
Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General que debe guardar la información de cualquier documento que se presente en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculada o dependiente.
Los Organismos públicos vinculados o dependientes pueden disponer de su propio registro electrónico que debe ser plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que depende.
En la sede electrónica de acceso a cada registro debe aparecer la relación actualizada de trámites que pueden iniciarse en el mismo.
Los documentos pueden registrarse
• en el registro electrónico de la Administración y Organismo
• en oficinas de correos, representaciones diplomáticas o consulares, oficinas de asistencia sobre registros u otro método que establezcan las disposiciones vigentes. Por eso es imprescindible que los sistemas de registro sean interoperables.
• Adecuación del registro de la Administración para que permita registro electrónico.
• Hay que preparar los mecanismos para que cada vez que un usuario registra un documento pueda recibir una copia auténtica del documento con los datos del registro.
• Hay que tener actualizados los trámites disponibles en la sede electrónica que puedan iniciarse desde cada registro.
• En caso de múltiples registros asociados al Registro Electrónico General, éste último debe dar acceso a los registros electrónicos de cada Organismo.
• Los registros deben ser interoperables con los de las demás administraciones.
• Hay que preparar sistemas de digitalización para los documentos presentados de manera presencial.
• Y sirva esto como aperitivo para todos los cambios o evoluciones tecnológicas necesarias para adaptarse completamente a la ley.
1. I.2. Archivo de Documentos (Art. 17 LPA)
Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único que corresponda a procedimientos finalizados. Estos documentos deben conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento. Los medios o soportes deben contar con las medidas de seguridad, de acuerdo al Esquema Nacional de Seguridad (ENS).
Este breve artículo tiene implicaciones importantes que ya estaban intentando solucionarse en las administraciones desde que se introdujo la documentación electrónica y es todo lo relacionado con el Archivo Electrónico, y el proceso de archivo y gestión de firmas longevas (refirmado y sellos de tiempo) unido a todas las medidas de seguridad relacionadas con el ENS.
Archivo electrónico de documentos (Art. 46 LRJSP)
Un AE es el sistema que ofrece almacenamiento seguro para los documentos y ficheros relacionados con cada expediente, gestionando el ciclo de vida de cada documento desde su creación y registro hasta su archivo definitivo (preservación y custodia). Además de la funcionalidad de almacenamiento permite la recuperación y consulta de los documentos de cada procedimiento administrativo tanto por parte de los empleados de la Administración como de los interesados en el procedimiento.
ASPECTOS JURÍDICOS. Requisitos según LAECSP
Deberá tener en cuenta que el interesado o las AAPP podrán emitir copias auténticas siempre que el documento original esté en manos de la Administración y que la información sobre firma electrónica (y, si procede, sellado de tiempo) permitan comprobar la coincidencia con el original.
Nos dice el artículo 46 LRJSP…
1. I.3. Emisión de documentos y copias por las Administraciones Públicas (Arts. 26, 27 LPA)
Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos. Para ser considerados válidos deberán:
1. Contener la información en soporte electrónico en el formato que corresponda.
2. Disponer de datos de identificación individualizados para cada documento.
3. Incorporar referencia temporal de emisión.
4. Metadatos mínimos exigidos.
5. Firmas electrónicas que correspondan.
La Administración debe poder expedir copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados. La creación de una copia auténtica por una Administración debe ser válida en todas las Administraciones, por lo que se debe tener un registro o sistema similar interoperable con el resto de Administraciones que permita la validación de dichas copias. Todo esto de acuerdo a lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) y el ENS.
Las copias en soporte papel requerirán de un código generado electrónicamente que permita contrastar la autenticidad de la copia.
Las Administraciones harán público a través de la sede electrónica los códigos seguros de verificación y otro sistema de verificación utilizado.
Las implicaciones técnicas de estos dos artículos son también muy importantes, ya que implican que la Administración disponga de un sistema de firma y verificación de firma de documentos. Un sistema de digitalización que garantice copias seguras y que incluya un mecanismo de identificación de documentos para su posterior verificación. Además de eso, no puede ser un sistema aislado, sino que tiene que poder comunicarse e interoperar con el resto de Administraciones.
RESUMEN: CUESTIONES PRINCIPALES ACERCA DE LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS ANTE LA E-ADMINISTRACIÓN Y DE LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO.
1. ¿La nueva Ley añade o suprime derechos para los ciudadanos en sus relaciones con la Administración?
La nueva Ley distingue entre "Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas" (art. 13) y "Derechos del interesado en el procedimiento administrativo" (art. 53).
Podría decirse que ambos artículos vienen a recoger gran parte de las previsiones
que se contenían en el art. 35 de la Ley 30/1992, bajo la rúbrica "Derechos de los ciudadanos".
Como no podía ser de otra forma, en la nueva norma no se aprecia la supresión de derecho alguno de los reconocidos hasta la fecha (a ser tratados con respeto, a
exigir responsabilidades, a acceder a la información pública, a conocer el estado de
por el contrario, sí añade nuevos
derechos cuyo fundamento lo encontramos en la nueva configuración de la Administración electrónica.
A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica.
A consultar la información sobre los procedimientos en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración.
A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos en la Ley.
Además de estos derechos relacionados con la Administración electrónica, considero que deben destacarse otras posibilidades que ahora sí recoge expresamente el texto legal, como, por ejemplo,
• el derecho a ser informado sobre el sentido del silencio administrativo que corresponda al procedimiento para el caso de que la Administración no resuelva y notifique en plazo,
• el derecho a no presentar documentos que hayan sido elaborados por las propias Administraciones Públicas (hasta ahora este derecho se limitaba a no presentar documentos que ya se encontraran en poder de las Administraciones) o,
• el derecho a no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, se establezca lo contrario.
3. Relacionarse electrónicamente con la Administración, ¿es un derecho o un deber?
Esta pregunta obtendrá distintas respuestas dependiendo de quién se la formule, pues la Ley lo configura como un derecho para algunos y como una obligación para otros (personas jurídicas).
a) Las personas físicas (no obstante, la Ley prevé que, reglamentariamente, las
Administraciones puedan establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios).
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera
colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional.
e) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse
electrónicamente con la Administración.
1. I.4. ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA AUTOMATIZADA
Este término fue recogido por primera vez en la Ley General Tributaria, Ley 58/2003, de 17 de diciembre y potenciado en los arts. 38 y 39, de la Ley 11/2007.
El concepto viene definido en la propia LAECSP,
 cuando nos dice que es la actuación administrativa producida por un sistema de información adecuadamente programado sin necesidad de intervención de una persona física en cada caso singular. Incluye la producción de actos de trámite o resolutorios de procedimientos, así como de meros actos de comunicación y
 en su artículo 39 cuando nos especifica que, en caso de actuación automatizada deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación.
Es decir el procedimiento puede ser resuelto por una aplicación informática, se sustituye la acción humana, por la acción de una aplicación informática, atentos al gran calado de esta afirmación, es decir, una aplicación informática es la que termina dictando la resolución del procedimiento, firmándola automáticamente y sin la intervención física del firmante, y trasladándola según se haya configurado.
Este tipo de actuación no debe utilizarse para procedimientos discrecionales de la Administración, sí para procedimientos de trámite, concretos y conocidos.
Identificar estos procedimientos susceptibles de aprobarse de forma automática, sin que intervenga ningún funcionario, nos ayudará a optimizar recursos, mejorando considerablemente la eficiencia administrativa.
En todos estos procedimientos debe utilizarse
 el correspondiente sello electrónico de Administración Pública, órgano o entidad de derecho público, basado en certificado electrónico que reúna los requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica o bien
 un código seguro de verificación vinculado a la Administración Pública, órgano o entidad y, en su caso, a la persona firmante del documento, permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente, dichas firmas electrónicas son programadas para generar el documento aprobado, si se
cumplen unos requisitos determinados. Este tipo de certificados se denominan certificado de sello de órgano.
Procedimientos susceptibles de realizarse mediante una actuación administrativa automatizada.
 Emisión de certificados: Empadronamiento, estar al corriente de pago con el Ayuntamiento.
 Justificante con número de registro al presentar una documentación en el registro de la sede electrónica.
 Compulsa electrónica de documentos.
 Obtención copias electrónicas de documentos en los que tenga condición de interesado.
 Para configurar estos procedimientos es necesario que se cuiden todas las garantías de los ciudadanos, en el sentido que debe quedar perfectamente identificado el órgano competente que dicta tal resolución y los recursos que el ciudadano pueda interponer.
1. I.4.1
Es un certificado de firma electrónica reconocida, cuyo titular es un órgano administrativo de la entidad. Este tipo de certificados está limitado a jefes de área o cargos superiores, en cualquier tipo de Administración Pública (europea, estatal, autonómica y local), siendo estos los responsables últimos de su uso dentro de los distintos proyectos.
Se suelen emitir por un periodo determinado y van asociados a un certificado de firma electrónica reconocida, de ciudadano o de empleado público. Ejemplo de este tipo de certificados, sería el emitido por ejemplo para el Alcalde o para el Secretario General del Ayuntamiento. En su utilización se podrían firmar determinados documentos de forma automática sin contar con la presencia física de los firmantes, dando lugar a un acto administrativo automatizado.
1. I.5. FIRMA ELECTRÓNICA RECONOCIDA
Para entender cómo funciona es importante conocer los conceptos de clave pública, clave privada y código hash.
Cuando firmamos electrónicamente un documento podemos diferenciar dos fases,
la fase de firma y la fase de verificación.
En la fase de firma, el documento y la firma se configuran como una unidad, igual que cuando plasmamos una firma manuscrita en un papel, el documento firmado electrónicamente se convierte en un documento único e inimitable, encriptado con una clave privada que está asociada al certificado.
Cuando se emite un certificado de firma electrónica reconocida, se genera un par de claves únicas e inseparables, una clave privada que va en la firma del documento
y una clave pública, que se utiliza para verificar que el documento, ha sido
firmado por quien realmente dice que ha sido firmado.
En la fase de verificación, es necesaria una clave pública, la clave pública busca a su par único, la clave privada: si estas son correctas, tendremos como resultado una firma correcta.
La firma electrónica reconocida incorpora elementos de suma importancia, como son:
a. Debe incluir un sello de tiempo, fecha y hora en la que se realiza la firma, que es aportado por un tercero de confianza, en este caso la autoridad de certificación.
b. El certificado debe estar vigente en el momento de la firma.
c. El certificado debe ser verificado ante la autoridad de certificación en el momento de la firma, con el objetivo de comprobar que el mismo no ha sido revocado.
Así, nos podemos encontrar con un certificado vigente, pero revocado por algún motivo: por ejemplo un certificado de empleado público emitido a funcionario interino por un periodo de tiempo, pero que cesa en sus funciones antes de la fecha prevista en el certificado; este certificado debe ser revocado ante la autoridad de certificación que lo emitió, el certificado por la fecha de validez del mismo sigue en vigor pero no es válido ya que ha sido revocado, si el sistema no verifica este término ante la autoridad de certificación, se realizaría solo la validación de vigencia, pero no la verificación ante la autoridad de certificación, por lo que es importante disponer de estos controles imprescindibles en el gestor de firma electrónica.
Firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones Públicas (Art. 43)
1. Sin perjuicio de lo previsto en los artículos 38, 41 y 42, la actuación de una
Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, cuando utilice medios electrónicos, se realizará mediante firma electrónica del
titular del órgano o empleado público.
2. Cada Administración Pública determinará los sistemas de firma electrónica que
debe utilizar su personal, los cuales podrán identificar de forma conjunta al titular del puesto de trabajo o cargo y a la Administración u órgano en la que presta sus servicios.
• En primer lugar se pueden usar para la identificación y autenticación del ejercicio de la competencia de la Administración u Órgano Administrativo al que pertenece el empleado. En este aspecto, la Ley 11/2007 de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los servicios Públicos, en su artículo 19, admite dos sistemas:
Los sistemas de firma electrónica incorporados al DNI Electrónico.
o Otros certificados facilitados al empleado por la propia Administración. En el caso de la Administración General del Estado y de acuerdo al RD 1671/2009 de 6 de noviembre por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007 se denominan certificados de empleado público. Es también la denominación asignada por la mayoría de Comunidades Autónomas en sus reglamentos de desarrollo de la ley. o Para el caso específico de la Administración General del Estado, el Real Decreto, en su artículo 21, deja fuera todo certificado que no sea el de empleado público o los incluidos en el DNIe. No podría usarse,
por ejemplo, para esta actividad, el certificado de persona física de clase 2 emitido por la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre ya que no entra en la categorización de ese artículo.
• En segundo lugar, se pueden utilizar en aquellas aplicaciones de uso interno que la Administración pone a disposición del empleado para el desempeño de su trabajo y que admitan los certificados electrónicos.
 Bien mediante la firma electrónica basada en el Documento Nacional de Identidad.
 Bien mediante sistemas de firma electrónica con que la Administración Pública provea a su personal y que identifique conjuntamente al titular del puesto de trabajo y a la Administración.
 Este segundo caso, es concretado para el personal de la Administración General del Estado por el RD 1671/2009 que desarrolla parcialmente la ley 11/2007, con el Certificado Electrónico de Empleado Público.
 En el artículo 22, el RD establece que:
 esos sistemas de firma estarán basados en certificados electrónicos que se denominarán Certificados Electrónicos de Empleado Público
 sólo podrán usarse en el desempeño de las funciones propias del puesto que ocupen los empleados o para relacionarse con las Administraciones públicas cuando éstas lo admitan
 además de los datos identificativos del titular el certificado de Empleado Público deberá contener el Órgano u organismo público en el que presta servicios el titular del certificado y el número de identificación fiscal del organismo.
De acuerdo con el artículo 22 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, cuando se requiera la identificación o autenticación del ciudadano mediante algún mecanismo electrónico contemplado en la ley y del cual el ciudadano no disponga, tal identificación o autenticación podrá ser válidamente realizada por funcionarios públicos mediante el uso del sistema de firma electrónica del que estén dotados.
1. El ciudadano debe identificarse y prestar su consentimiento expreso,
debiendo quedar constancia de ello para los casos de discrepancia o litigio
2. La administración deberá mantener un registro actualizado de los
funcionarios que están habilitados para realizar este tipo de identificación y
autenticación del ciudadano.
El RD también dispone que, además de la obligación de que el funcionario esté habilitado para poder identificar a un ciudadano ante otro órgano u organismo destinatario de la actuación para la que se ha de realizar la identificación y autenticación, es necesario que el sistema de firma electrónica utilizado también sea admitido por el órgano destinatario.
1. I.5.1. Intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación (Art. 44)
La identificación y autenticación de ciudadanos y empresas, así como la de funcionarios públicos y sedes electrónicas se realiza con ayuda de la plataforma de firma electrónica.
Las funcionalidades anteriores son normalmente cubiertas por una única solución dentro del mercado. Sin embargo, a menudo las Administraciones disponen de otros componentes adicionales como por ejemplo el que facilita la gestión de las operaciones de firma, permitiendo la visualización del conjunto de documentos pendientes de firma y, si procede, su firma por lotes (portafirmas).
Nos dice el artículo 44 LRJSP:
1. "Los documentos electrónicos transmitidos en entornos cerrados de comunicaciones establecidos entre Administraciones Públicas, órganos, organismos públicos y entidades de derecho público, serán considerados válidos a efectos de autenticación e identificación de los emisores y receptores en las condiciones establecidas en este artículo.
4. En todo caso deberá garantizarse la seguridad del entorno cerrado de
comunicaciones y la protección de los datos que se transmitan."
1. I.5.2.
Aseguramiento e interoperabilidad de la firma electrónica (Art.
"1. Las Administraciones Públicas podrán determinar los trámites e informes que incluyan firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basada en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica.
2. Con el fin de favorecer la interoperabilidad y posibilitar la verificación automática
de la firma electrónica de los documentos electrónicos, cuando una Administración utilice sistemas de firma electrónica distintos de aquellos basados en certificado electrónico reconocido o cualificado, para remitir o poner a disposición de otros órganos, organismos públicos, entidades de Derecho Público o Administraciones la documentación firmada electrónicamente, podrá superponer un sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado."
El régimen del certificado corporativo de empleado público y de sello electrónico para la actuación administrativa automatizada, ha sido desarrollado muy detalladamente en el ámbito de la Administración General del Estado en el marco del proyecto CertiCA del Consejo Superior de Administración Electrónica, en cumplimiento de lo establecido en los artículos 24.1 del RDLAE y 18.4 del RDENI. Recuérdese que éste último determina que “los perfiles comunes de los campos de los certificados definidos por la política de firma electrónica y de certificados posibilitarán la interoperabilidad entre las aplicaciones usuarias, de manera que tanto la identificación como la firma electrónica generada a partir de estos perfiles comunes puedan ser reconocidos por las aplicaciones sin ningún tipo de restricción técnica, semántica u organizativa. Dichos certificados serán los definidos en la Ley 11/2007, de 22 de junio, la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica y sus desarrollos normativos”, motivo por el cual se ha desarrollado una política de certificación, y los correspondientes perfiles de certificados.
Este último documento se describe a si mismo como “documento de referencia para los certificados derivados de la LAECSP (Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos), de acuerdo con las diversas configuraciones acordadas, atendiendo a los diferentes niveles de aseguramiento”, y define, en lo que ahora nos interesa la caracterización de los perfiles de certificados (sección
2), donde se describen los campos que componen los diferentes perfiles, incluyendo
• campos obligatorios y campos opcionales, y
• recomendaciones sobre los niveles de aseguramiento (medio y alto).
Respecto a estos niveles de aseguramiento, se establece que “se determina un esquema de garantía para las aplicaciones y servicios electrónicos que deseen establecer los medios de identificación y autenticación electrónicos.
Se establecerá el nivel de riesgo asociados al caso de uso concreto, y en consecuencia, se determinarán los mecanismos de identificación y autenticación admitidos.
1. I.6. TABLÓN DE EDICTOS DE LA SEDE ELECTRÓNICA
La Ley 11/2007 en su art. 12, cuando nos habla de la Publicación electrónica del tablón de anuncios o edictos nos dice que «La publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deban publicarse en tablón de anuncios o edictos podrá ser sustituida o complementada por su publicación en la sede electrónica del organismo correspondiente».
1.I.7. IDENTIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN: SEDE ELECTRÓNICA
Es importante conocer que, al igual que exigimos al ciudadano que se identifique, utilizando alguno de los diferentes medios que recoge la Ley 11/2007, de 22 de junio de Acceso Electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, en sus arts. 14, 15 y 16, la Administración también debe identificarse de forma clara ante el ciudadano para que en todo momento sepamos ante qué Administración estamos realizando el trámite y evitar la suplantación de identidad (phishing).
El Capítulo Primero de la Ley 11/2007, se dedica a la sede electrónica, como dirección electrónica cuya gestión y administración corresponde a una Administración Pública funcionando con plena responsabilidad respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios a los que puede accederse a través de la misma. En la normativa de desarrollo de la ley, cada Administración determinará los instrumentos de creación de las sedes electrónicas, por lo que el ciudadano en todo momento debe tener la seguridad de con quién se está relacionando. Esto se consigue mediante la instalación del certificado de
entidad, emitido por una autoridad de certificación, que nos asegure la identidad del equipo al que me estoy conectando.
Desde un punto de vista práctico es importante saber los requisitos que debe reunir la sede electrónica, para ello vamos a ver un ejemplo práctico a realizar para validar la sede electrónica de una Administración Pública:
Si entramos en la Sede Electrónica del Ministerio de Industria Turismo y Comercio que da acceso a la tramitación de sus procedimientos electrónicos y servicios, en la dirección web: https://sede.mityc.gob.es/es-ES/Paginas/principal.aspx.
http://www.ayuntamientox.es, que es donde esta accesible la información institucional y es una web informativa, con la dirección de sede electrónica que debe ser una conexión segura, que garantice que mis comunicaciones están encriptadas y protegidas frente a terceros.
Esta dirección debe estar certificada por un tercero de confianza, en nuestro caso una autoridad de certificación existente, el cual debe emitir un certificado de entidad, que en todo momento al navegar por la web puede ser verificado por el usuario.
La dirección de sede electrónica debe comenzar siempre por https://, las nos indica que es una conexión segura, y al posicionarme sobre el informe de seguridad de la página (candado que aparece junto a la barra de direcciones en el navegador), nos debe aparecer información sobre el certificado de entidad.
Con el certificado de entidad estamos garantizando lo que nos exige el artículo 10.3 de la Ley 11/2007, cuando nos habla de que «en todo caso deberá garantizarse la identificación del titular de la sede, así como los medios disponibles para la formulación de sugerencias y quejas».
Si pulsamos sobre los detalles del certificado podemos ver más información de interés, como el emisor, en este caso la autoridad certificadora es la FNMT.
1. II. Aspectos jurídicos y económicos de la Administración electrónica. El problema de la e-contratación
En la actualidad no podemos deslindar lo jurídico de lo económico, ni lo económico de lo tecnológico, ni lo jurídico de lo social. Todos estos aspectos interactúan en un contexto presidido por el ya no tan nuevo fenómeno de la globalización, integrado por todos ellos y alguno más.
En este epígrafe vamos a abordar el
Administración electrónica, el cual forma parte del Derecho administrativo. Y el Derecho administrativo, así como la praxis de la gestión pública, deben
soporte legal de la
establecer e institucionalizar los mecanismos para hacer efectivo el principio de eficiencia, seguramente el más importante en la actualidad de todos los que se refieren a la organización y el funcionamiento de las entidades públicas, siempre que se respeten todos los demás, claro está, especialmente el de legalidad. Muchos de estos mecanismos son los inherentes a la Administración electrónica,
la cual en este sentido podríamos llamar «Administración económica».
1.1. La cobertura legal de la Administración electrónica
Con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAESP) se inaugura legalmente una nueva generación de derechos de los ciudadanos, los derechos digitales, que de hecho ya se hallaban
latentes en la sociedad, e incluso tímidamente en otras normas. El reconocimiento y
la garantía de estos derechos nos llevan a hablar de una nueva fase en la evolución
del Estado Social y Democrático de Derecho: , lo que la doctrina ha venido en
denominar «El Estado tecnológico de Derecho».
Este nuevo Estado, que no es sino la plasmación jurídica de la realidad socio- tecnológica del siglo XXI, abandera todo un catálogo de derechos electrónicos o digitales, que son los derechos contenidos en la normativa sobre Administración electrónica, encabezados genéricamente por el derecho de los ciudadanos a relacionarse por medios electrónicos con la Administración (con todos los entes que prestan servicios públicos en realidad).
Pero aun reconociendo la importancia de la LAESP, la cual sin duda marca un antes
y un después en la materia, no podemos considerarla una isla en el océano,
pudiendo ser mencionadas, sin ánimo de exhaustividad, las siguientes normas en materia de Administración electrónica:
A. Ámbito supraestatal (europeo)
En el ámbito de la Comunidad Europea, el soporte normativo de la Administración electrónica se encuentra más en Declaraciones, Iniciativas y Planes de actuación, que en la legislación propiamente dicha. Así,
 a través de la Comisión Europea (llamada a estos efectos e-Comisión), se han desarrollado iniciativas tan importantes como el IDABC, el ISA, y sobre todo el plan de acción i2010.
 Declaración Ministerial sobre Administración electrónica de 18 de noviembre de 2009. Este documento presenta la visión, las prioridades y objetivos políticos de la UE para el período 2010-2015.
 Plan de acción sobre Administración electrónica que establece las directrices para el período a partir de 2011 se denomina Europa 2020.
A nivel estrictamente normativo podríamos destacar
 Decisión 2004/387/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de abril de 2004 relativa a la prestación interoperable de servicios paneuropeos de Administración electrónica al sector público, las empresas y los ciudadanos (escrictu sensu, el soporte legal de IDABC),
 Comunicación de la Comisión (COM 2008 199), «i2010: Una Sociedad de la Información Europea para el crecimiento y el empleo» (soporte normativo del Plan de Acción sobre Administración electrónica i2010),
 Directiva de la UE 1999/93/CE sobre la firma electrónica,
 Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva Bolkestein).
B. Ámbito estatal (España)
B.1. Leyes
 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRPAC). Con la LRJPAC comienza de veras el cambio de cultura en la Administración, al menos a nivel teórico. Se trata de una ley adelantada a su tiempo, que sienta las bases de la llamada «Administración única» e incluso de la Administración electrónica, sobre todo a través de sus sucesivas reformas. Y un dato importante: es la ley supletoria, o mejor, complementaria, de la LAESP (y viceversa).
 •Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD). Es cierto que la LAESP no habla mucho de «protección de datos», salvo por lo que respecta al Esquema Nacional de Seguridad (desarrollado por Real Decreto 3/2010, de 8 de enero). Sin embargo dicha regulación no parecía necesaria, pues la materia de
protección de datos cuenta desde hace años con su legislación específica (LOPD y reglamentos de desarrollo). Sí resulta precisa, no obstante, la interpretación conjunta ambas leyes, ya que el manejo informático y telemático de los datos de los ciudadanos exige más que nunca la protección de los mismos.
 Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico, que tiene por objeto la regulación del régimen jurídico de los servicios de la sociedad de la información y de la contratación por vía electrónica.
 Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, ley moderna que recoge infinidad de aspectos del procedimiento tributario electrónico, incluida la notificación por comparecencia regulada en el nuevo art. 112, cuya redacción procede de la Ley de Economía Sostenible.
 Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica.
 Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La LAESP es el gran pilar legal de la Administración electrónica.
 Ley 25/2007, de 18 de octubre, de conservación de datos relativos a las comunicaciones electrónicas y a las redes públicas de comunicaciones, que tiene por objeto la regulación de la obligación de los operadores de conservar los datos generados o tratados en el marco de la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas o de redes públicas de comunicación.
 Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP). A la e-contratación nos referimos ut infra.
 Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, que establece el régimen jurídico básico aplicable a la reutilización de los documentos elaborados o custodiados por las Administraciones y organismos del sector público.
 Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información, cuya finalidad es la de a impulsar el empleo de la factura electrónica y del uso de medios electrónicos en todas las fases de los procesos de contratación y a garantizar una interlocución electrónica de los usuarios y consumidores con las empresas que presten determinados servicios de especial relevancia económica.
 Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo
 Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público
B.2. Reglamentos del Estado
 Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedición del documento nacional de identidad y sus certificados de firma electrónica.
 Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio. No se trata, por así decirlo, del «Reglamento definitivo» de desarrollo de la LAESP, ya que tiene por objeto desarrollar la misma únicamente en el ámbito de la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes de esta, y además solo en lo relativo a la transmisión de datos, sedes electrónicas y punto de acceso general, identificación y autenticación, registros electrónicos, comunicaciones y notificaciones y documentos electrónicos y copias. Sin embargo sí es una importante norma a tener el cuenta en el desarrollo jurídico-técnico del proceso de implantación, y sin duda es o puede ser aplicable a la Administración Local en numerosos aspectos, aunque simplemente fuere para la cobertura de lagunas.
 Real Decreto 899/2009, de 22 de mayo, por el que se aprueba la carta de derechos del usuario de los servicios de comunicaciones electrónicas.
 Orden PRE/3523/2009, de 29 de diciembre, por la que se regula el registro electrónico común. Las Órdenes PRE/3523/2009, de 29 de diciembre, y PRE/878/2010, de 5 de abril, regulan dos de las cuestiones más importantes que requiere el desarrollo de la Administración electrónica (dos que podrían ser una, en realidad): los registros y a las notificaciones electrónicas. La LAESP prevé la creación de registros electrónicos, mientras que el citado Real Decreto 1671/2009 crea el llamado Registro Electrónico Común, que se regula por la primera de las Órdenes citadas.
 Este servicio, de la Administración General del Estado, se encuentra relacionado con el famoso 060, si bien está llamado a ser su sucesor. Por su parte, la Orden PRE/878/2010 (LA LEY 6746/2010), de 5 de abril regula el sistema de dirección electrónica habilitada para la práctica de las notificaciones electrónicas en el ámbito de la Administración General del Estado. Si bien esta obra se refiere a la e-Administración Local, no cabe duda de que debemos tener en cuenta estas previsiones reglamentarias del Estado.
 Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración electrónica, el cual está constituido por los principios básicos y requisitos mínimos requeridos para una protección adecuada de la información, y en tal sentido será aplicado por las Administraciones Públicas para asegurar el acceso, integridad, disponibilidad, autenticidad, confidencialidad, trazabilidad y conservación de los datos, informaciones y servicios utilizados en medios electrónicos que gestionen en el ejercicio de sus competencias.
• Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica (4), desarrollada por las siguientes disposiciones:
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Digitalización de Documentos.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Documento Electrónico.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Expediente Electrónico.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Política de Firma Electrónica y de certificados de la Administración.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Procedimientos de copiado auténtico y conversión entre documentos electrónicos.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de requisitos de conexión a la red de comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Modelo de Datos para el Intercambio de asientos entre las entidades registrales.
• Real Decreto 305/2010, de 15 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 589/2005, de 20 de mayo, por el que se reestructuran los órganos colegiados responsables de la Administración electrónica.
• Orden PRE/878/2010, de 5 de abril, por la que se establece el régimen del sistema de dirección electrónica habilitada previsto en el art. 38.2 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre.
• Orden TAP/953/2011, de 12 de abril, por la que se aprueba la nueva imagen promocional de las actividades de Administración electrónica y se establecen criterios para su utilización.
• Orden EHA/1843/2011, de 30 de junio, por la que se regula la publicación de anuncios en la Sede Electrónica de la Agencia Estatal de Administración Tributaria para la notificación por comparecencia.
• Orden TAP/1956/2011, de 5 de julio, por la que se crea la Sede Electrónica del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública (LA LEY 14907/2011).
• Orden TAP/1955/2011, de 5 de julio, por la que se crea y regula el registro electrónico del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública y por la que se modifica Orden PRE/3523/2009, de 29 de diciembre, por la que se regula el registro electrónico común.
• Además, mediante Orden Ministerial, se crea una Comisión Ministerial de Administración electrónica en cada Ministerio.
C. Ámbito autonómico
C.1. Leyes de las CC.AA.
•Ley 3/2010, de 5 de mayo, de la Generalitat, de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana.
•Ley Foral 11/2007, de 4 de abril, para la Implantación de la Administración Electrónica en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
•Ley 3/2002, de 21 de mayo, para el desarrollo del uso de la firma electrónica en las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
C.2. Reglamentos de las CC.AA.
Las normas de rango reglamentario en este ámbito son prácticamente incontables. Destacamos:
• ANDALUCÍA. Decreto 68/2008, de 26 de febrero, por el que se suprime la aportación de la fotocopia de los documentos identificativos oficiales y del certificado de empadronamiento en los procedimientos administrativos de la Administración de la Junta de Andalucía y se establece la sede electrónica para la práctica de la notificación electrónica.
• GALICIA. Decreto 198/2010, de 2 de diciembre, por el que se regula el desarrollo de la Administración electrónica en la Xunta de Galicia y en las entidades de ella dependientes.
• CANARIAS. Decreto 68/2009, de 2 de junio, por el que se regula el sistema de acreditación de las autoridades de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias mediante la identificación y autenticación electrónica.
• EXTREMADURA. Decreto 2/2006, de 10 de enero, por el que se crea el Registro Telemático, se regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas, así como el empleo de la firma electrónica reconocida por la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y Decreto 75/2010, de 18 de marzo, por el que se crea la Sede Electrónica Corporativa, se regulan determinados aspectos relativos a la identificación y autenticación electrónica y se establecen medidas para la copia electrónica de documentos en la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
• CASTILLA Y LEÓN. Decreto 40/2005, de 19 de mayo, por el que se regula la utilización de técnicas de Administración electrónica por la Administración de la Comunidad de Castilla y León.
• GALICIA. Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula la factura electrónica y la utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en materia de contratación pública de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia y entes del sector público dependientes de la misma
D. Ámbito local: la ordenanza de Administración electrónica
A pesar del maremágnum normativo citado (solo parcialmente) no cabe duda de
que cada Ayuntamiento tiene su propia idiosincrasia. Procede por tanto, si no una regulación ad hoc de la propia e-Administración municipal, sí la adaptación de las normas generales (y básicas) a la estructura, organización, servicios, posibilidades
y necesidades de la población de cada Ayuntamiento. Téngase en cuenta además
que el citado Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, desarrolla la LAESP para el ámbito de la Administración del Estado, y que en las CC.AA. existen normas similares, pero que pocas disposiciones hablan de Administración electrónica local o municipal.
Para solventar este problema las Administraciones Locales disponen precisamente de dos potestades: la de auto organización y la reglamentaria, idóneas para tal cometido. Junto con estas dos potestades hay un principio, el de seguridad jurídica, que aconseja y casi obliga no solo a diseñar el proceso, sino también a regularlo.
1.2. Cumplimiento práctico
La legislación sobre régimen local y las normas sectoriales atribuyen a los Ayuntamientos el noventa por cien de los servicios públicos, algunos de ellos de forma obligatoria. El nombre de la Ley 11/2007, de 22 de junio, es precisamente el de «Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos» , por lo que no cabe duda de que la Administración Local es muy posiblemente, la que debería ser la «más electrónica» de todas. Y debería serlo, por esto, y porque ya queda muy lejos el 31/12/2009, fecha inicial de implantación de la LAESP, la cual, aunque era bastante irreal, no legitima a ninguna Corporación a no haber hecho absolutamente nada a inicios de 2016, máxime ante la inmediatez de la aplicación de las revolucionarias Leyes 39 y 40/2015 y de las importantísimas Directivas UE de 2014 en materia de contratación administrativa.
El avance del proceso depende mucho de la voluntad política: el Ayuntamiento de
Barcelona aprobó su ordenanza de Administración electrónica en 2006, un año antes de la LAESP. Y es que difícilmente puede argumentar un equipo de gobierno municipal que no conoce las citadas leyes ni las obligaciones derivadas de las mismas, o que ni un solo ciudadano de su municipio tiene interés en utilizar estos servicios, ciudadano que por cierto podría interponer un recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración.
2. ASPECTOS ECONÓMICOS: LA E-FICIENCIA
La modernización (global, no solo tecnológica) de nuestras Organizaciones públicas aparece como el elemento clave para, si no la superación, sí la contención de la espectacular crisis financiera local. Este tipo de medidas, unidas a otras que deben utilizarse de manera coordinada, como la gestión de subvenciones (tanto las que se dan como las que se reciben), los planes de inversión, los planes de ahorro y de saneamiento financiero, y otras técnicas presupuestarias, deberían repercutir positivamente.
Hasta ahora, en el presente capítulo hemos subrayado la importancia del principio de legalidad («aspectos jurídicos»), pero en este contexto no cabe duda de que el principio de eficiencia, el cual no es tan moderno, pues aparece desde hace tiempo en leyes administrativas (sobre todo las financieras), salta a la palestra, máxime en este momento histórico en el que incluso se ha reformado la Constitución por motivos económicos. Así, si hablamos de los «aspectos económicos» de la Administración electrónica, se nos va a permitir que utilicemos la expresión e- ficiencia. No nos engañemos: la crisis financiera local es anterior a la crisis económica mundial, por mucho que en los últimos años hayan proliferado normas como el Real Decreto-Ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar a las Entidades Locales el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autónomos. Y ello porque quien tiene las competencias (propias e impropias, estas últimas in crescendo) resulta que no tiene los medios. El art. 142 de la Constitución es exactamente papel mojado.
He aquí un problema con difícil solución. La Administración electrónica tiene mucho que ver con esto, pero no solo en su vertiente tecnológica, sino también en cuanto a cuestiones organizativas y planificadoras, las cuales también se abordan en la presente obra. Para empezar observamos una Administración Pública sobredimensionada. Dicho coloquialmente, sobran AA.PP. y sobran órganos dentro de muchas de esas Administraciones. Los servicios se solapan.
No cabe perder de vista el contexto actual, y es que en pleno debate sobre la supresión de Administraciones tienen sentido más que nunca los conceptos Administración única y Administración electrónica. En efecto, el Estado español se organiza territorialmente de una manera compleja, quizá demasiado burocrática. Si contamos la Unión Europea (sin duda, el primer nivel territorial de nuestra Administración), tenemos, en orden descendente, al menos cuatro instancias más:
Estado, CC.AA., Provincia o Isla (salvo CC.AA. uniprovinciales) y Ayuntamiento.
Además existen Comarcas, Mancomunidades, Distritos
Pero desde la óptica del ciudadano la Administración es la Administración. Y tan Administración es la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) -que es un organismo autónomo dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda- como el Ayuntamiento de Cogeces del Monte, o la Consejería de Administraciones Públicas de la Comunidad de Cantabria.
Pero el ciudadano no tiene por qué saber cuál es la diferencia entre todas ellas, ni las competencias de cada una. Por tanto, la Administración única es a priori una idea fácil de implantar desde el punto de vista psicosocial, ya que como vemos el ciudadano ya la concibe mayoritariamente como un todo único. Pero los que conocemos un poco más este entramado burocrático sabemos que aún estamos lejos de la ya vieja idea de Administración única (desarrollada perfectamente en la Exposición de Motivos de la LRJPAC), pero podemos acercarnos a través de dos medios: supresión de servicios solapados e interoperabilidad.
No se puede negar, no obstante, que la Administración electrónica tiene un coste inicial. Desde el punto de vista económico, la implantación de un PIAE es un proyecto de inversión, y ya sabemos que estos empiezan a dar resultados normalmente en el medio plazo. Pero somos optimistas, primero porque la e- Administración es algo francamente «financiable» (AVANZA, Plan E, ayudas de las CC.AA, de las Diputaciones y de otras entidades supramunicipales, e incluso de entidades privadas); y también porque los primeros resultados «tangibles» llegarán mucho antes: por ejemplo, el expediente electrónico ahorra papel y, por otra parte, ¿cuánto tiempo ahorra el Secretario en firmar si lo hace con firma electrónica? Bastante, y el tiempo es dinero, incluso en la Administración.
Es cierto que, en relación a estos proyectos, el punto de partida de los pequeños municipios (y quizá también de otros que, por circunstancias no relacionadas con su población así lo estén), se encuentra más retrasado, pero esto no es necesariamente y en todo caso negativo. Desde el punto de vista económico no significa que la implementación vaya a ser más cara, pues al menos tenemos la seguridad de que quien no ha hecho nada, no ha hecho «nada mal». Empezar de cero es, sin duda, mucho más barato que deshacer. Cuanto más sencilla es una organización, más factible resulta la aplicación de modelos estándar, los cuales siempre van a precisar no obstante de cierto grado de personalización. Además, también está la cooperación provincial.
Y lo mejor de todo: esta inversión es una inversión de futuro, con resultados
ciertos. El proceso se retroalimenta, y la propia evolución de la sociedad da la certeza de que el número de usuarios de la Administración electrónica crecerá
exponencialmente. En otras palabras: por si fuera poco motivo la legitimación ante
el ciudadano, diríase que «las cuentas cuadran», por lo que podemos concluir que
esta inversión se amortizará con toda seguridad, propiciando incluso en un momento posterior un superávit económico y democrático. Ambas cosas deberían ser atractivas para el munícipe. Implantar un registro electrónico o una buena oficina de atención al ciudadano, son medidas e-ficientes, como lo son mecanismos
como la subasta electrónica, o los llamados «sistemas de racionalización técnica de
la contratación», a los que nos referimos en el último epígrafe.
3. EL PROBLEMA DE LA E-CONTRATACIÓN
A medio camino entre lo jurídico y lo económico, o mejor dicho, concerniente a
ambos aspectos, se encuentra la llamada contratación pública electrónica. Por un lado, la necesidad de pulcritud formal y legal del procedimiento, garantía del mismo
y de los principios de la contratación pública (igualdad, concurrencia,
transparencia); y por otro, el paralelismo del expediente de gestión del gasto (RC,
A, D, O, P) con el de contratación (al margen de otras cuestiones, como el ingreso y
devolución del aval, ésta más propia de Tesorería), así lo avalan.
Desde un punto de vista más técnico la contratación pública electrónica es el resultado evolucionado y la consecuencia lógica de diversas premisas o conceptos previos más o menos consolidados, como "comercio electrónico", "contratación pública" y, sobre todo, "Administración electrónica". Además se integra por una serie de mecanismos jurídico-técnicos como el perfil de contratante, la subasta electrónica o la factura electrónica. En cuanto a aquellos conceptos previos, podemos referir los siguientes:
• Comercio electrónico: por comercio electrónico se entiende toda compra realizada a través de internet, cualquiera que sea el medio de pago utilizado. La característica básica del comercio electrónico se basa, pues, en la orden de compraventa, la cual tiene que realizarse través de algún medio electrónico, con independencia del mecanismo de pago efectivo.
• Contrato electrónico: el «contrato celebrado por vía electrónica o contrato
electrónico» se define como aquel en el que la oferta y la aceptación se transmiten por medio de equipos electrónicos de tratamiento y almacenamiento de datos, conectados a una red de telecomunicaciones.
• Contratación pública: Hace referencia a la actividad contractual de los entes que integran el sector público.
• Administración electrónica («eGovernment»). Como estamos viendo, supone la incorporación y el uso de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el mejor desarrollo de las actividades y procedimientos habituales de la Administración. Y una importante rama (cuantitativa y cualitativamente hablando) de la actividad administrativa o, más extensamente, de la actividad pública, es la actividad contractual, la cual es especialmente susceptible de cara a la incorporación de medios electrónicos. Y así parece entenderlo la UE que, en contraposición al término eGovernment ha acotado la expresión eProcurement o Electronic Government Procurement (si bien debe entenderse que este se refiere estrictamente a la utilización de las TIC en la contratación pública electrónica para la adquisición de bienes y servicios y el desarrollo de proyectos de inversión).
Con todo, la e-contratación plantea problemas, los cuales, una vez subsanados (lo cual es posible, sobre todo porque se tratan de cuestiones de tipo práctico) se convertirían en ventajas. De dicha solución depende el futuro de la contratación electrónica, parte importante de la Administración electrónica y herramienta clave de la moderna gestión municipal.
3.2. La contratación electrónica en la legislación vigente:
La parte de la e-Administración llamada e-contratación se regula en la LCSP (entre otras normas), la cual establece, al menos en teoría, los mecanismos básicos de la moderna contratación electrónica. A saber:
1. «Perfil de contratante» (art. 53 TRLCSP), en el que se debe o se puede publicar diversa información pública relativa a los expedientes de contratación, como los anuncios previos, las licitaciones, y el acuerdo de adjudicación. Con el fin de fomentar la transparencia de la actividad contractual del sector público, la LCSP regula este Perfil de Contratante como medio preferente de difusión de tal información, basado en el Perfil de Comprador previsto en la Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios.
Así, el art. 42 de la ley prevé que los órganos de contratación harán accesible a través de internet su Perfil de Contratante, el cual podrá incluir cualesquiera datos e informaciones referentes a la actividad contractual del órgano de contratación, además de los aspectos que la Ley de Contratos del Sector Público establece como de necesaria publicación (22).
2. «Subasta electrónica» (art. 148 TRLCSP), la cual, verdaderamente bien
utilizada, podría ser el súmmum de la moderna gestión pública contractual. Nos volveremos a referir a este mecanismo más adelante.
3. «Sistemas dinámicos de contratación» (arts. 199 a 202 TRLCSP). Según el art. 1.6. de la Directiva 2004/18/CE, un «sistema dinámico de adquisición» es un «proceso de adquisición enteramente electrónico para compras de uso corriente, cuyas características generalmente disponibles en el mercado satisfacen las necesidades del poder adjudicador, limitado en el tiempo y abierto durante toda su duración a cualquier operador económico que cumpla los criterios de selección y haya presentado una oferta indicativa que se ajuste al pliego de condiciones». En este sistema, los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas particulares son importantes y precisarán, entre otras cosas, la naturaleza de las adquisiciones previstas que formen parte del sistema (bienes y suministros de uso corriente) así como toda la información necesaria relativa al sistema de compra, el equipo electrónico utilizado y los arreglos y especificaciones técnicas de conexión (art. 80.1.b. Ley Foral 6/2006, de 9 de junio, de Contratos Públicos).
4. «Plataforma de Contratación del Estado» (arts. 326 a 334 TRLCSP, en
especial este último). Según algunos, las Plataformas de Contratación, uno de los
mecanismos más celebrados como demostrativo de la eficiencia que puede lograrse con la e-contratación, no parecen ser la solución. Señala la citada Exposición de motivos de la Orden EHA/1220/2008, de 30 de abril, por la que se aprueban las instrucciones para operar en la Plataforma de Contratación del Estado, que:
«El art. 309 de la Ley 30/2007 señala que la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado pondrá a disposición de todos los órganos de contratación del sector público una plataforma electrónica que permita dar publicidad a las convocatorias de licitaciones, a sus resultados y al resto de información contractual considerada relevante. La Plataforma de Contratación del Estado sirve así de espacio virtual de contacto entre los órganos de contratación del sector público y los interesados, pudiendo estos últimos acceder a la misma a través de un portal único. En la Plataforma de Contratación del Estado se publicarán necesariamente los
perfiles de contratante de los órganos de contratación de la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos, Entidades gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social y demás Entidades públicas estatales. Voluntariamente, además, se publicarán en esta Plataforma los perfiles de contratante de los restantes entes del sector público estatal y de los órganos de contratación de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Además de la publicación voluntaria de los perfiles de contratante de los órganos de contratación de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales, la Plataforma de Contratación del Estado se interconectará con los servicios de información similares que articulen esas Administraciones Territoriales en la forma que determinen los convenios que se concluyan al efecto.»
«Para la operatividad de la Plataforma, resulta necesario establecer las directrices para que los órganos de contratación y demás órganos con competencias en materia de contratos públicos puedan proceder a publicar la información relevante a través de la Plataforma, así como definir las especificaciones CODICE que se utilizarán en la Plataforma. Todo ello sin perjuicio que estos documentos no puedan ser utilizados en la tramitación de expedientes de gasto a efectos de fiscalización previa, hasta que no se produzca la correspondiente adaptación de los sistemas orientados al control prevista para el 1 de junio de 2008.»
5. Además, en diversos preceptos de la LCSP se establecen nuevas formas en la acreditación de la inscripción en los Registros Oficiales de Licitadores y de Empresas Clasificadas y para la constitución de la garantía; normas para la contratación del acceso a bases de datos y la suscripción a publicaciones (DA 9.ª TRLCSP); normas relativas a los medios de comunicación utilizables en los procedimientos regulados en la LCSP (DA 15.ª TRLCSP); el respeto a la protección de los datos de carácter personal (DA 26.ª TRLCSP); así como, de forma genérica, el «Uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos regulados en la LCSP» (DA 16.ª TRLCSP).
En resumen, la LCSP es una ley que a pesar de ser poco más que un «corta-pega» de la Directiva 2004/18 regula perfectamente la que podríamos denominar e- contratación teórica. Sin embargo:
 Un primer problema es que la Ley de contratos establece, por un lado, los mecanismos técnicos que hemos visto, y por otro, una serie de procedimientos, supuestamente ágiles, pero que en el caso de no ser
abreviados (contrato menor, procedimiento negociado, expediente urgente, expediente de emergencia) pueden resultar sensiblemente largos y farragosos, tanto por sus trámites como por sus plazos. La e-contratación se halla al servicio de una mejor, más eficiente y más ágil gestión contractual pública, y parece que esta contradicción de la ley se resuelve en la práctica dando prioridad, desde un criterio desde luego poco criticable legalmente, a las garantías procedimentales, por lo que aquella agilidad sería meramente virtual.
 Otra cuestión, relacionada con la anterior, es que la LCSP no «impone» la e- contratación del mismo modo que la LAESP sí lo hace (con todos los matices que conocemos) con la e-Administración. Es cierto que podría argumentarse (y entra dentro de nuestra línea de pensamiento) que la Administración electrónica es en sí misma, de forma global, y en toda su extensión una obligación de los Ayuntamientos, pero no lo es menos que hasta que no se exija, de forma imperativa, la utilización por parte de los entes públicos de la licitación electrónica, no se implantará. Y esta exigencia es algo que solo puede establecer una ley. Esto sí que aumentaría la agilidad y, sobre todo, la eficiencia. Una parte sustancial del «LIBRO VERDE SOBRE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LA UNIÓN EUROPEA» se dedica a los «Procedimientos electrónicos de adjudicación de contratos», y eso que la versión inicial del documento es de nada menos que 1996
 Señala el Libro Verde que «La generalización de la electrónica en el sector de los contratos públicos beneficiará a todos los participantes: en comparación con sistema actual en soporte de papel, los procedimientos serán más transparentes, más abiertos al diálogo con los contratistas y mucho más eficaces».
 Por último, vemos en la práctica como el uso de las plataformas de contratación (o de licitación) no se ha generalizado, seguramente también por el mismo motivo de que no son obligatorias. Es una pena, porque cuando se utilizan vemos que resultan tan eficientes como transparentes.
3.3. La e-contratación como herramienta de reducción del déficit de las entidades locales
Las organizaciones (públicas y privadas) persiguen el buen gobierno de las mismas, que a veces se confunde con la gestión. La gestión es ordenar y priorizar la utilización de los recursos, y producir y presentar la información base para la toma de decisiones. El gobierno es hacer que la gestión realice la estrategia en función de los objetivos definidos por los órganos de gobierno. Para ello el gobierno va a buscar siempre los siguientes efectos en su organización:
Aumentar el valor de los interesados en la organización (propietarios, empleados, clientes y sociedad)
Minimizar el riesgo de las operaciones y de la innovación que necesitan para adaptarse al cambio continuo.
Controlar que todos los elementos de la organización trabajan coordinada y colaborativamente en un entorno armónico y productivo.
Para conseguir esto necesitan medir y definir
Métricas que en la contratación pública son el presupuesto y los resultados de su ejecución (los proporciona la buena gestión).
Objetivos que se persiguen con el servicio de contratación en función de las políticas que se quieran desarrollar.
Desarrollo de políticas (qué y cuanto gasto en qué:
sanidad, educación, infraestructura, innovación, medioambiente, inclusión social, )
Gestión óptima del proceso mismo de la contratación (el motor).
Y las herramientas para conseguir esto son:
Estrategia alineada con los objetivos (cómo lo voy a conseguir)
Entrega de valor (mayor valor que el coste de producirlo)
Gestión del riesgo (no voy a incurrir en situaciones que hagan peligrar a la organización y su razón de ser)
Gestión de los recursos (como hay que utilizar los recursos en función de la estrategia definida y alineada con los objetivos)
Gestión del rendimiento. (monitorizar y supervisar el desempeño de los recursos y generar acciones correctora)
Esta Gobernanza tiene un medio vital: la información. La información hoy en día precisa de tecnologías para su producción, control y monitorización. Las tecnologías son el medio y la información el fin, del mismo modo que la información es el medio para conseguir el fin que representa el gobierno de las corporaciones. Pero la información sin contexto ni orden no es útil para gobernar. Para que la información sea útil para gobernar hay una herramienta que es importante considerar: el cuadro de mando integral de la contratación pública. Un cuadro de mando integral es una herramienta que ofrece información sobre los cuatro aspectos (cuadrantes) fundamentales de cualquier organización (pública o privada)
En la imagen se refleja la síntesis del cuadro de mando y sus cuadrantes en
contratación pública así como las posibles líneas
medir en función de los objetivos determinados por la alta dirección de la
estratégicas a controlar y
En función de las líneas estratégicas que se persigan, habrá que determinar los indicadores claves de rendimiento para cada uno de los cuadrantes. Típicamente 2, ó 3 indicadores claves por cada cuadrante para empezar.
En el caso de la reducción del déficit, las líneas estratégicas más coherentes con ese objetivo son la del ahorro (reducción del gasto), y en menor medida la línea estratégica de ayuda a las pymes (aumento de ingresos).
Una posible fórmula para determinar y tratar de conseguir los ahorros, consiste en realizar un cuadro de gastos actuales y una estrategia de utilización de herramientas en formato electrónico que ya han demostrado su capacidad de ahorro y utilizar las métricas que verifiquen los resultados.
Para tratar de explicar cómo se pueden valorar los posibles ahorros vamos a exponer como ejemplo un cuadro muy simple, donde podamos desglosar el gasto por tipo de procedimiento que se produce en una adminsitración cualquiera. El presupuesto anual total lo fijamos en 100. Y hacemos un hipotético desglose como sigue:
Contratos menores: 30
Abiertos, Negociados, Restringidos: 60
Plurianuales (gasto comprometido): 10
En una columna presentamos la hipótesis de qué volumen de estos contratos vamos a afectar en la transición al formato electrónico y en columnas subsiguientes que beneficio obtendremos en cada uno de las siguientes funciones en dicho formato (utilizando el nivel de ahorro más conservador según experiencias similares que han reportados otras administraciones públicas).
La Relación electrónica, consiste en publicar, recibir ofertas, firmar contratos, realizar pedidos, recepcionar bienes y servicios y facturas en formato electrónico.
La tramitación electrónica supone realizar un expediente electrónico, con los consiguientes trámites y documentos en formato electrónico.
La explotación electrónica consiste en utilizar los datos de la tramitación y la relación electrónica para generar un análisis de gasto que nos permita tener información disponible y fiable para actuar sobre la contratación (precios, plazos, proveedores)
Las filas nos marcan qué porcentaje de ahorro podemos conseguir. He utilizado datos (los valores más conservadores) de los informes que han reportado las propias administraciones que han realizado la transición al formato electrónico en alguna de estas funciones. Aunque no dejan de ser asunciones que habrá que valorar y sobre todo habrá que medir y controlar para ver si se obtienen los resultados esperados.
se considera que hay una cantidad de este
importe que puede adjudicarse por subasta electrónica y otra cantidad que puede adquirirse a través de los procedimientos de catálogos (sistemas dinámicos, acuerdos marco, juntas de contratación, catálogos). Un posible ejemplo de este cuadro puede ser el siguiente:
En la fila de Abiertos Negociados
VOLUMEN TOTAL DE CONTRATACIÓN (100)
AHORROS (por función)
Restringidos…
Este cuadro puede utilizarse para establecer la estrategia y comunicarla a toda la organización y exponer en el cuadro de mando los indicadores que verifiquen los resultados que se van obteniendo.
El resultado final nos indica que, con las asunciones utilizadas para el ahorro de costes y las medidas de: concurrencia, gestión de proveedores, negociación de precios, sobre un gasto de 100 una administración puede llegar a conseguir un ahorro de 13. Siempre decidiendo sobre un análisis de gasto previo y muy simple, en que bienes y servicios queremos actuar para conseguir el ahorro.
Pero hay que volver a insistir en que esto es una simulación y lo importante de ella es conocer las estrategias que se pueden diseñar para alcanzar este valor en forma de ahorro, identificar los riesgos (cambio cultural, gobierno corporativo de las Tecnologías de la información) y establecer los controles que monitoricen el avance y la obtención de los resultados (cuadro de mando).
El objetivo de reducir el déficit público a través de la contratación pública se consigue a través del diseño y la ejecución de políticas que sean capaces de disminuir los gastos y de aumentar los ingresos. Para poder diseñar y ejecutar estas políticas se requiere información útil y asequible, englobada en un contexto temporal muy restringido para poder actuar a tiempo. Dado el volumen y la distribución de las decisiones de gasto el único formato capaz de entregar la información y el conocimiento (información en contexto) es el formato electrónico.
Pero el formato electrónico requiere para su implementación correcta dos características esenciales y el desempeño de un rol específico, junto con la formación de los intervinientes. Sin la presencia de estos factores en la transición al formato electrónico, las distintas experiencias nos dicen una y otra vez que el coste de la transición supera los beneficios del formato electrónico, haciendo imposible la propia transición en muchas ocasiones.
Las características esenciales son la innovación frugal (herramientas simples que no dificulten los objetivos principales y sean fáciles de asumir por las personas, procedimientos y estructuras de la organización), y la implantación ágil (que permita pivotar en base a los rendimientos obtenidos con una monitorización constante, con servicios concretos y en el momento adecuado para alcanzar los fines propuestos).
El rol que hay que asumir por parte de la alta dirección es el del Gobierno de las Tecnologías de la Información para dirigir, evaluar y monitorizar el uso presente y futuro de estas tecnologías a través de las cuales se capacita a la organización para realizar su auto-trasformación desde una función de contratación administrativa a una función de contratación que además tiene un componente económico: la reducción del déficit.
Plan de Implementación de Una Plataforma Para Tienda Online Restaurante - Calderon Sanchez - Prof Cronwell Mairena Rojas - Diapositiva
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