Source: https://www.rechtslupe.de/wirtschaftsrecht/filmfoerderung-und-die-filmabgabe-371529
Timestamp: 2019-07-22 16:45:11
Document Index: 81469577

Matched Legal Cases: ['§ 15', '§ 75', '§ 66', '§ 1', '§ 1', '§ 3', '§ 15', '§ 16', '§ 15', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 34', '§ 32', '§ 39', '§ 41', '§ 47', '§ 50', '§ 47', '§ 53', '§ 15', '§ 53', '§ 53', '§ 53', '§ 53', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 15', '§ 16', '§ 56', '§ 59', '§ 60', '§ 66', '§ 66', '§ 66', 'Art. 1', '§ 66', '§ 67', '§ 2', '§ 67', '§ 67', '§ 73', '§ 67', '§ 67', '§ 67', '§ 67', '§ 67', '§ 67', '§ 73', '§ 73', '§ 67', '§ 68', '§ 67', '§ 73', '§ 67', '§ 67', 'Art. 107', 'Art. 87', 'Art. 87', '§ 66', '§ 66', 'Art. 100', '§ 66', '§ 67', 'Art. 74', 'Art. 72', '§ 67', 'Art. 12', 'Art. 2', 'Art. 105', 'Art. 3', 'Art.20', 'Art. 101', 'Art. 103', 'Art. 74', '§ 66', 'Art. 74', 'Art. 72', 'Art. 74', 'Art. 30', 'Art. 70', 'Art. 74', 'Art. 73', 'Art. 74', 'Art. 105', 'Art. 106', 'Art. 74', 'Art. 32', 'Art. 74', '§ 1', '§ 1', '§ 22', '§ 32', '§ 22', '§ 32', '§ 22', '§ 22', '§ 22', 'Art. 74', 'Art. 87', 'Art. 107', 'Art. 74', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 74', 'Art. 125', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 70', 'Art. 104', 'Art. 3', '§ 66', '§ 1', '§ 66', '§ 66', '§ 67', '§ 66', '§ 1', '§ 75', '§ 66', '§ 66', '§ 66', '§ 67', '§ 73', '§ 67', '§ 73', '§ 67', '§ 67', '§ 73', '§ 22', '§ 32', '§ 1', '§ 56', '§ 1', '§ 11', 'Art.20', '§ 6', '§ 10', '§ 22', '§ 23', '§ 30', '§ 31', '§ 69', '§ 6', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 66', '§ 13', '§ 67', '§ 67', '§ 67', '§ 32', '§ 64', '§ 22', '§ 19', '§ 64', '§ 15', '§ 17', '§ 31', '§ 64', '§ 13', '§ 8', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 8', '§ 1', '§ 8', '§ 8', 'Art. 87', 'Art. 107', 'Art. 101', '§ 2', 'Art. 74', 'Art. 73', 'Art. 74', 'Art. 70', 'Art. 32', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', '§ 1', 'Art. 75', '§ 67']

Filmförderung und die Filmabgabe | Rechtslupe
Die nach dem Filmförderungsgesetz erhobene Filmabgabe ist, wie das Bundesverfassungsgericht jetzt entschied, verfassungsgemäß.
Umstritten war insbesondere, ob dem Bund für die Filmförderung überhaupt eine Gesetzgebungskompentz zukommt oder ob die Filmförderung – und damit insbesondere die Regelungen zur Filmabgabe – der im Bereich der Kultur ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfällt. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts kann sich der Bund hierfür jedoch auf seine Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft stützen, selbst wenn er – neben wirtschaftsbezogenen – zugleich kulturelle Zwecke verfolgt. Die Regelungen zur Filmabgabe genügen nach Ansicht der Verfassungsrichter auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion.
Demokratische Legitimierung der Filmförderungsanstalt
Filmförderung und europäisches Beihilferecht
Die Filmförderung des Bundes[↑]
Der Bund betreibt Filmförderung auf der Grundlage des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz – FFG) seit dem Inkrafttreten der Erstfassung dieses Gesetzes1 am 1.01.19682. Seit dem Jahr 2007 erfolgt zusätzlich eine Förderung durch den Deutschen Filmförderfonds. Daneben sind weitere Fördermittel im Haushalt des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien vorgesehen3. Anders als die zuletzt genannten, steuerfinanzierten Bundesförderungen werden die Maßnahmen nach dem Filmförderungsgesetz durch die Erhebung einer Sonderabgabe, der sogenannten Filmabgabe, finanziert. Diese Abgabe wurde ursprünglich nur von den Filmtheaterbetreibern erhoben. Im Zuge der mehrfachen Änderungen des Gesetzes, das die Erhebung der Abgabe jeweils nur für einen Zeitraum von einigen Jahren vorsah und vorsieht (vgl. § 15 Abs. 2 FFG in der 1968 in Kraft getretenen Fassung; aktuell § 75 Abs. 1 FFG), wurde die Abgabepflicht auf die Videowirtschaft und die Fernsehveranstalter erstreckt.
Neben dem Bund unterhalten auch die Länder Einrichtungen und Programme zur Filmförderung4. Die Förderung ist regelmäßig an die Bedingung geknüpft, dass die Mittel für die Produktion des betreffenden Films in Höhe von mindestens dem Eineinhalbfachen der Fördersumme im jeweiligen Bundesland ausgegeben werden5.
Die Verfassungsbeschwerden betreffen die Erhebung der Filmabgabe im ersten Halbjahr 2004. Rechtsgrundlage für die Erhebung der Abgabe in diesem Zeitraum ist § 66 FFG in der Fassung des am 1.01.2004 in Kraft getretenen Vierten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 22.12 20036 (im Folgenden: Filmförderungsgesetz 2004 – FFG 2004).
Das Filmförderungsgesetz regelt die Aufgaben und die Organisation der Filmförderungsanstalt, die von ihr zu betreibenden Maßnahmen der Filmförderung, die Erhebung einer Filmabgabe, aus deren Aufkommen die Fördertätigkeit der Anstalt finanziert wird, und die Verwendung der Mittel aus dieser Abgabe. Die Europäische Kommission hat das Filmförderungsgesetz im Rahmen der Beihilfenkontrolle genehmigt.
Mit dem Filmförderungsgesetz vom 22.12 19677 wurde die Filmförderungsanstalt als bundesunmittelbare rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts “zur wirtschaftlichen Förderung des deutschen Films” gegründet (§ 1 FFG 1968). Das Filmförderungsgesetz 2004 bestimmt die Funktion der Filmförderungsanstalt, und damit der von ihr zu betreibenden Filmförderung, dagegen wie folgt: Die Filmförderungsanstalt fördert als bundesweite Filmförderungseinrichtung die Struktur der deutschen Filmwirtschaft und die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im Ausland (§ 1 Abs. 1 FFG 2004).
Organe der Filmförderungsanstalt sind der Vorstand, das Präsidium und der Verwaltungsrat; wesentliche Förderentscheidungen treffen darüber hinaus die Vergabekommission und deren Unterkommissionen (§§ 3 ff., 7, 8a FFG 2004).
Die Filmförderung nach dem Filmförderungsgesetz umfasst
die Filmproduktionsförderung,
die Absatzförderung,
die Abspielförderung und
Insgesamt wandte die Filmförderungsanstalt im Jahr 2004 über 61 Millionen Euro für die Filmförderung auf8.
Zur Förderung der Produktion von Filmen sieht das Filmförderungsgesetz
die Referenzfilmförderung und
die Projektfilmförderung
vor. Gefördert werden kann auch die Herstellung von
Drehbüchern.
Neben den besonderen Förderungsvoraussetzungen für die verschiedenen Arten förderungsfähiger Vorhaben bestehen allgemeine Förderungsvoraussetzungen und Vorgaben für die Verwertung geförderter Filme.
Eine Reihe < strong>allgemeiner Voraussetzungen für die Filmproduktionsförderung betreffen den notwendigen Bezug des geförderten Films, der geförderten Koproduktion oder des kofinanzierten Films – unter anderem hinsichtlich des Herstellers und weiterer Mitwirkender, der Sprache und der Atelieraufnahmeorte – zu Deutschland beziehungsweise, großenteils alternativ, zur Europäischen Union oder zum Europäischen Wirtschaftsraum (s. im Einzelnen § 15 FFG 2004; für Koproduktionen und Kofinanzierungen §§ 16 und 16a FFG 2004).
Die sogenannte < strong>Referenzfilmförderung ist die Förderart, auf die in der Summe die meisten Mittel verwendet werden, im Jahr 2004 nach dem Geschäftsbericht der Filmförderungsanstalt über 16 Millionen Euro. Im Rahmen der Referenzfilmförderung erhält der Hersteller eines programmfüllenden Films (vgl. § 15 Abs. 1 FFG 2004) einen Zuschuss für dessen Produktion, wenn ein früherer Film, der sogenannte Referenzfilm, bestimmte Erfolge erzielt hat, die in sogenannten Referenzpunkten gemessen werden.
Projektfilmförderung wird nach dem Filmförderungsgesetz 2004 gewährt, wenn ein Filmvorhaben aufgrund des Drehbuches sowie der Stab- und Besetzungsliste einen Film erwarten lässt, der geeignet erscheint, die Qualität und die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004). Es sollen Filmvorhaben aller Art gefördert werden, darunter in angemessenem Umfang auch solche, die auch zur Ausstrahlung im Fernsehen geeignet sind, sowie solche, zu deren Durchführung in angemessenem Umfang technische und kaufmännische Nachwuchskräfte beschäftigt werden (§ 32 Abs. 3 FFG 2004). Können nicht alle geeigneten Projekte angemessen berücksichtigt werden, wählt die Vergabekommission der Filmförderungsanstalt die ihr am geeignetsten erscheinenden Projekte aus (§ 32 Abs. 4 Satz 1 FFG 2004). Die Gewährung von Projektfilmförderung setzt einen Eigenanteil des Produzenten voraus (s. im Einzelnen § 34 FFG 2004). Als Förderungshilfen werden bedingt rückzahlbare zinslose Darlehen bis zur Höhe von 250.000 Euro gewährt; die Förderungshilfe kann bis zu einer Million Euro betragen, wenn eine Gesamtwürdigung des Filmvorhabens und die Höhe der voraussichtlichen Herstellungskosten dies rechtfertigen (§ 32 Abs. 2 FFG 2004; zur Rückerstattung § 39 FFG 2004).
Bei der < strong>Kurzfilmförderung wird dem Hersteller eines von der Filmbewertungsstelle Wiesbaden ausgezeichneten oder mit Preisen versehenen Kurzfilms nach dem Referenzprinzip ein Zuschuss für die Herstellung eines weiteren deutschen Kurz- oder Langfilms gewährt (§§ 41 und 45 FFG 2004).
Drehbuchförderung kann dem Autor oder der Autorin eines Drehbuchs gewährt werden, wenn ein Film zu erwarten ist, der geeignet erscheint, die Qualität und Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern (§ 47 Abs. 1 FFG 2004). Das Drehbuch muss im Fall der Verfilmung für die Herstellung eines deutschen Films oder einer Koproduktion mit deutscher Beteiligung verwendet werden (§ 50 FFG 2004). Die Förderungshilfen werden als Zuschüsse bis zu höchstens 25.000 Euro gewährt; in besonderen Fällen kann ein Zuschuss bis zu 50.000 Euro gewährt werden (§ 47 Abs. 2 FFG 2004).
Die zweite Säule der Filmförderung ist die < strong>Absatzförderung (§§ 53 ff. FFG 2004). Hat ein nach den allgemeinen Fördervoraussetzungen der §§ 15 bis 16a FFG 2004 förderfähiger Film innerhalb eines Zeitraumes von einem Jahr nach Erstaufführung in einem deutschen Kino 100.000 Referenzpunkte erreicht, dann wird dem Verleiher eine Förderungshilfe als Zuschuss für den Verleih eines neuen förderfähigen Films gewährt (§ 53 Abs. 1 FFG 2004). Die Förderungshilfen dürfen unter anderem zur Abdeckung von Vorkosten – wie der Kosten der Herstellung von Kopien und von Werbemaßnahmen – und für Maßnahmen zur Erweiterung bestehender und Erschließung neuer Absatzmärkte eingesetzt werden (§ 53 Abs. 3 FFG 2004). Im Rahmen der Projektförderung für den Verleih und Vertrieb können Darlehen beziehungsweise Zuschüsse unter anderem zur Abdeckung von Vorkosten, zur Herstellung von Kopien sowie von Fremdsprachenfassungen für den Auslandsvertrieb, für außergewöhnliche oder beispielhafte Werbemaßnahmen und für Maßnahmen zur Erweiterung bestehender und Erschließung neuer Absatzmärkte für Filme gewährt werden (s. im Einzelnen § 53a Abs. 1 FFG 2004). Zu großenteils gleichen Zwecken können für die Videowirtschaft Projektförderungshilfen für den Absatz von Bildträgern gewährt werden (s. im Einzelnen § 53b Abs. 1 FFG 2004).
Der dritte wesentliche Förderungstypus ist die < strong>Abspielförderung. Sie kann, teils in Form von Zuschüssen, teils in Form von Darlehen, Filmtheatern (§ 56 FFG 2004) und Videotheken (§ 56a FFG 2004) gewährt werden. Die Förderungshilfen werden insbesondere gewährt zur Modernisierung und Verbesserung sowie zur Neuerrichtung, wenn sie der Strukturverbesserung dient (§ 56 Abs. 1 und § 56a Abs. 1 FFG 2004). Für die Zuschüsse ist ein schematisiertes, teilweise von der Zuschauerzahl abhängiges Verteilungsverfahren vorgegeben; begünstigt werden dabei Filmtheater mit einem hohen Zuschauermarktanteil von Filmen, die die allgemeinen Fördervoraussetzungen nach § 15 Abs. 2 oder § 16 FFG 2004 erfüllen, und Filmtheater, die eine Programmauszeichnung vom Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien erhalten haben (§ 56 Abs. 2 FFG 2004).
Weitere Fördermöglichkeiten bestehen für
Maßnahmen der Weiterbildung (§ 59 FFG 2004) sowie für
Forschung, Rationalisierung und Innovation (§ 60 FFG 2004).
Nach dem Filmförderungsgesetz 2004 sind die Betreiber von Filmtheatern und die Videowirtschaft zur Zahlung der Abgabe, aus der die Fördermaßnahmen finanziert werden, verpflichtet. Für die Fernsehveranstalter war zunächst nur eine der Höhe nach nicht bestimmte, vertraglich zu vereinbarende Beitragsleistung vorgesehen; später wurde der Beitrag rückwirkend auf das Jahr 2004 in eine der Höhe nach bestimmte Abgabe umgewandelt.
Nach § 66 FFG 2004 sind Filmtheaterbetreiber abgabepflichtig, sofern der Umsatz je Spielstelle im Jahr 75.000 Euro übersteigt. Der Abgabensatz beträgt bei einem Jahresumsatz bis zu 125.000 Euro 1,8 %, bei einem Jahresumsatz von bis zu 200.000 Euro 2,4 % und bei einem Jahresumsatz von über 200.000 Euro 3 % des Bruttoumsatzes; zugrundezulegen ist der Umsatz des Vorjahres. Im Jahr 2004 betrug die Filmabgabe der Filmtheaterbetreiber insgesamt über 22 Millionen Euro9.
Die Abgabe der Videowirtschaft wurde mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 18.11.198610 eingeführt und zunächst auf der Stufe der Vermarkter an den Endverbraucher – im Einzelhandel und bei den Videotheken – erhoben. Nachdem der Bundesrechnungshof diesen Erhebungsansatz als zu aufwendig beanstandet hatte, wurde mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 21.12 199211 der Zugriff auf eine höhere – vom Endverbraucher weiter entfernte – Vermarktungsstufe verschoben. Seitdem sind die Inhaber der Lizenzrechte abgabepflichtig.
Nach § 66a FFG 2004 hat eine Filmabgabe zu entrichten, wer als Inhaber der Lizenzrechte Bildträger, die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind, in der Bundesrepublik Deutschland zur Vermietung oder zum Weiterverkauf in den Verkehr bringt oder unmittelbar an Letztverbraucher verkauft (Programmanbieter). Die Höhe der Abgabe bemisst sich nach dem Nettoumsatz. Der Abgabesatz beträgt gestaffelt nach Umsatzklassen zwischen 1,8 % und 2,3 %. Erstmals nach dem Filmförderungsgesetz 2004 unterliegt auch die Verwertung von Filmen im Wege elektronischer Individualkommunikation (“video on demand”) der Abgabepflicht (§ 66a Abs. 2 FFG 2004). Ab dem 1.01.2014 soll nach dem Siebten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 07.08.2013 (Art. 1 Nr. 4412, § 66a Abs. 2 Satz 2 FFG n.F.) diese Abgabepflicht, die nach dem Fünften Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 22.12 200813 nur Inhaber der Lizenzrechte mit Sitz oder Niederlassung im Inland treffen sollte, ausgeweitet werden. Sie soll dann auch Anbieter von Videoabrufdiensten mit Sitz oder Niederlassung im Ausland treffen und sich nach den Umsätzen bemessen, die diese Anbieter über einen Internetauftritt in deutscher Sprache mit Kunden in Deutschland erzielen. Die Abgabepflicht entfällt, wenn diese Umsätze am Ort des Unternehmenssitzes zu einem vergleichbaren finanziellen Beitrag zur Förderung von Kinofilmen herangezogen werden. Im Jahr 2004 betrug die Filmabgabe der Videowirtschaft über 16 Millionen Euro9.
Die Fernsehveranstalter beteiligten sich an der Filmförderung zunächst mit “Beiträgen”, deren Höhe gesetzlich nicht geregelt war. Zwar wurden mit dem am 1.01.1999 in Kraft getretenen Dritten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 06.08.199814 Bestimmungen aufgenommen, nach denen die Beiträge der Rundfunkanstalten und der Fernsehveranstalter privaten Rechts den Einnahmen der Filmförderungsanstalt zuzuführen und in erster Linie für die Projektfilmförderung zu verwenden waren (§§ 67 Abs. 1, 67b Abs. 1 FFG 1999). Die Höhe der Beiträge und die Einzelheiten der Verwendung blieben jedoch zunächst weiterhin gesetzlich ungeregelt; sie wurden vertraglich mit der Filmförderungsanstalt vereinbart. Mit den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten schloss die Filmförderungsanstalt für die Jahre 2004 bis 2008 ein Abkommen, nach dem die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) und das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) zur Durchführung von Gemeinschaftsproduktionen zwischen Film und Fernsehen pro Jahr 4,6 Millionen Euro je zur Hälfte sowie zur Verstärkung von Projektfilmfördermaßnahmen pro Jahr insgesamt 11 Millionen Euro – teilweise in Form der Einräumung von Werbezeit – zur Verfügung zu stellen hatten15. Das Abkommen mit den privaten Fernsehveranstaltern für denselben Zeitraum sah Gesamtleistungen der privaten Fernsehveranstalter in Höhe von 12.014.350 Euro, davon 7 Millionen Euro als Werbeleistungen (sogenannte Medialeistungen), vor (Abkommen zwischen den privaten Sendeunternehmen und der Filmförderungsanstalt, 2004, § 2).
Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit Vorlagebeschlüssen an das Bundesverfassungsgericht vom 25.02.200916 das Fehlen eines gesetzlichen Abgabemaßstabs als verfassungswidrig angesehen hatte, fügte der Gesetzgeber mit dem Sechsten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 31.07.201017 einen gesetzlichen Abgabetatbestand mit bestimmter Abgabenhöhe für die Fernsehveranstalter ein (§ 67 FFG, mit Anpassung der zugehörigen Verwendungsnorm, § 67b FFG) und ordnete ein rückwirkendes Inkrafttreten der Regelung zum 1.01.2004 an (§ 73 Abs. 7 Satz 1 FFG). Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat danach 2,5 % der Ausstrahlungskosten für Kinofilme (§ 67 Abs. 1 FFG), private Veranstalter von frei empfangbaren Fernsehprogrammen haben einen nach dem Anteil von Kinofilmen am Gesamtprogramm gestaffelten Anteil zwischen 0,15 % und 0,95 % der Gesamtwerbeeinnahmen als Abgabe zu entrichten (§ 67 Abs. 2 FFG). Für Anbieter von Bezahlfernsehen ist eine Abgabe von 0,25 % der Nettoumsätze mit Abonnementverträgen vorgesehen (§ 67 Abs. 3 FFG). Bei der Berechnung der Abgabenhöhe sind nur solche Programmangebote einzubeziehen, die in Deutschland veranstaltet und verbreitet werden; nicht einzubeziehen sind Programmangebote, bei denen der Anteil von Kinofilmen an der Gesamtsendezeit weniger als 2 % beträgt (§ 67 Abs. 4 FFG). Die Fernsehveranstalter können bis zu 50 % ihrer Abgaben durch Medialeistungen erbringen (§ 67 Abs. 5 Satz 4 FFG). Einzelheiten werden weiterhin in Abkommen mit der Filmförderungsanstalt festgestellt (§ 67 Abs. 5 Satz 2 FFG). Die in der Vergangenheit abgeschlossenen Vereinbarungen bleiben von der Neuregelung unberührt (§ 73 Abs. 7 Satz 2 FFG). Eine Nacherhebung für den Fall, dass die in der Vergangenheit geleisteten Beiträge der Höhe nach unter der nunmehr geregelten gesetzlichen Abgabe lagen, ist ausgeschlossen (§ 73 Abs. 7 Satz 3 FFG).
Für die Verwendung des Abgabeaufkommens sind Differenzierungen nach der Herkunft der Mittel aus den drei Untergruppen der Abgabepflichtigen vorgesehen.
Von der < strong>Filmabgabe der Videowirtschaft ist nach anteiligem Abzug der Verwaltungskosten und der Kosten für bestimmte allgemeine Aufgaben der Filmförderungsanstalt ein erheblicher Anteil des Aufkommens speziell für die Absatz- und Abspielförderung im Bereich der Videowirtschaft sowie für die Absatzförderung des Verleihs und Vertriebs zu verwenden (§ 67a Abs. 1 FFG 2004). Die übrigen Einnahmen sind weitgehend entsprechend der allgemeinen Regelung für die Verwendung der Filmabgabe der Filmtheater (§ 68 FFG 2004) zu verwenden (§ 67a Abs. 2 FFG 2004).
Hinsichtlich der < strong>Filmabgabe der Fernsehveranstalter ist – unter Einbeziehung der rückwirkenden Änderungen durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 31.07.201017, § 73 Abs. 7 FFG – vorgesehen, dass sie, nach anteiligem Abzug der Verwaltungskosten und der Kosten für bestimmte allgemeine Aufgaben der Filmförderungsanstalt, gemäß mit der Filmförderungsanstalt abzuschließenden Abkommen für die Projektfilmförderung verwendet wird (§ 67b Abs. 1 FFG; inhaltsgleich für die früheren Beiträge der Fernsehveranstalter § 67b FFG 2004).
Die Europäische Kommission behandelt die Filmförderung als staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 107 AEUV (ex-Art. 87 EG). Das Filmförderungsgesetz 2004 genehmigte sie mit Entscheidung vom 15.10.2003 (Staatliche Beihilfe N 261/2003). Die Beihilfe komme de facto unmittelbar und ausschließlich dem Kulturgut Film zugute. Beihilfen für den kulturellen Sektor dienten in erster Linie der Schaffung kultureller Produkte als Ausdruck der nationalen Kultur und nicht der Unterstützung oder Entwicklung einer Wirtschaftstätigkeit. Beihilfen für den audiovisuellen Sektor sollten daher in erster Linie der Schaffung audiovisueller Produkte dienen. Die audiovisuellen Produkte könnten als kulturelle Produkte betrachtet werden. Die Beihilfen seien demnach anhand von Art. 87 Abs. 3 Buchstabe d) EG zu würdigen. Über die Unterstützung der geförderten Produkte und über ihr kulturelles Ziel hinaus bewirkten die Beihilfen allerdings auch die Förderung der Filmwirtschaft. Im vorliegenden Fall genügten die Beihilfen den von der Kommission aufgestellten Kriterien. Die angemeldete Beihilferegelung sehe keine automatische Gewährung von Beihilfen vor, da die Anträge einem Vergabeausschuss vorzulegen seien, der über ihre Zulässigkeit und über die genaue Höhe der Beihilfe entscheide. Dieser Ausschuss stütze sich bei der Antragsauswahl hauptsächlich auf kulturelle Kriterien.
Der Ausgangssachverhalt:[↑]
Die Beschwerdeführerinnen betreiben Filmtheater. Im verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahren wandten sie sich jeweils gegen Abgabenbescheide der Filmförderungsanstalt für das erste Halbjahr 2004. Dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 66 FFG in der maßgeblichen Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 22.12 2003 erfüllt waren, war zwischen den Beteiligten der Ausgangsverfahren unstreitig. Die Klagen stützten sich allein auf die Annahme der Verfassungswidrigkeit des § 66 FFG. Das Verwaltungsgericht Berlin wies mit im Wesentlichen gleichlautenden Urteilen vom 20.09.2007 unter Zulassung der Revision und der Sprungrevision die Klagen als unbegründet ab18.
Auf die Sprungrevisionen der Beschwerdeführerinnen setzte das Bundesverwaltungsgericht mit gleichlautenden Beschlüssen vom 25.02.2009 die Verfahren aus und legte gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht im Verfahren der konkreten Normenkontrolle die Frage vor, ob §§ 66, 66a und 67 Abs. 1 und 2 FFG 2004 verfassungswidrig seien. Die Vorschriften begegneten zwar keinen Bedenken im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes und die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung einer Sonderabgabe der vorliegenden Art, verstießen aber gegen den Grundsatz der Belastungsgleichheit als Ausprägung des Gebots der Abgabengerechtigkeit, weil der Gesetzgeber es unterlassen habe, diejenigen Kriterien zu benennen, nach denen sich die finanzielle Beteiligung der Fernsehveranstalter an der staatlichen Förderungsaufgabe bemesse19.
Nachdem der Gesetzgeber mit dem Sechsten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 31.07.201017 rückwirkend zum 1.01.2004 Bemessungsregeln für die Abgaben der Fernsehveranstalter in das Filmförderungsgesetz aufgenommen hatte (§ 67 FFG), nahm das Bundesverwaltungsgericht die Vorlagebeschlüsse zurück; eine Entscheidung in den Normenkontrollverfahren20 erging daher nicht.
Mit in den Rechtsgründen gleichlautenden Urteilen vom 23.02.2011 wies das Bundesverwaltungsgericht die Sprungrevisionen zurück21. Die gesetzlichen Grundlagen der Förderungstätigkeit der Beklagten und der Erhebung der Filmabgabe in der maßgeblichen Fassung des Filmförderungsgesetzes seien durch die Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gedeckt, von der der Bund gemäß Art. 72 Abs. 2 GG habe Gebrauch machen dürfen. Nachdem der Gesetzgeber mit der Neufassung des § 67 FFG ohne Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip rückwirkend die Filmabgabe der Fernsehveranstalter und deren Bemessungsgrundlagen in einer mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Belastungsgleichheit vereinbaren Weise geregelt habe, liege auch ein Verstoß gegen das Gebot der Abgabengerechtigkeit in der Form der Belastungsgleichheit nicht mehr vor.
Die von den Beschwerdeführerinnen erhobenen Anhörungsrügen wies das Bundesverwaltungsgericht mit Beschlüssen vom 01.08.2011 zurück. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör sei nicht dargelegt.
Mit den nach Zustellung der bundesverwaltungsgerichtlichen Urteile erhobenen Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführerinnen gegen die fachgerichtlichen Urteile sowie die zugrundeliegenden Abgabenbescheide und rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG, hilfsweise Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105, 110 GG, aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG, aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG und aus Art. 103 Abs. 1 GG.
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts:[↑]
Das Bundesverfassungsgericht wies die zulässigen Verfassungsbeschwerden als unbegründet zurück. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte sowohl die Gesetzgebungskompetenz des Bundes wie auch die materielle Verfassungsmäßigkeit der Regelungen des Filmförderungsgesetzes.
Die Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) steht es nicht entgegen, wenn der Gesetzgeber mit wirtschaftsbezogenen Regelungen zugleich kulturelle Zwecke verfolgt.
§ 66 FFG 2004 als gesetzliche Grundlage der Abgabenerhebung sowie die für die Beurteilung der Vorschrift unter kompetenziellen Gesichtspunkten belangvollen übrigen Regelungen des Filmförderungsgesetzes 2004 sind durch die vom Bundesgesetzgeber in Anspruch genommene Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG22) gedeckt. Die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG für die Inanspruchnahme dieses Kompetenztitels liegen vor.
Der Begriff des Rechts der Wirtschaft im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ist weit zu verstehen23. Zum Recht der Wirtschaft gehören die das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen, insbesondere diejenigen, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verbreitung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen24.
Die weitreichende Gesetzgebungskompetenz des Bundes entfällt nicht schon dann, wenn der Gesetzgeber mit wirtschaftsbezogenen Regelungen zugleich kulturelle Zwecke verfolgt. Dies ist unschädlich, solange der maßgebliche objektive Regelungsgegenstand und -gehalt25 in seinem Gesamtzusammenhang ein im Schwerpunkt wirtschaftsrechtlicher ist26.
Nach der Systematik der grundgesetzlichen Kompetenzordnung wird grundsätzlich der Kompetenzbereich der Länder durch die Reichweite der Bundeskompetenzen bestimmt, nicht umgekehrt (Art. 30 GG; für die Gesetzgebungskompetenzen Art. 70 Abs. 1 GG). Das schließt es zwar nicht aus, insbesondere anhand der Verfassungsentwicklung Sachmaterien zu identifizieren, die nach dem Willen des Verfassungsgebers zumindest in wesentlichen Hinsichten in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen sollen. In diesem Sinne gelten die Länder als Träger der Kulturhoheit27. Dies entspricht der in der Kompetenzordnung des Grundgesetzes wirksam gewordenen Vorstellung des Verfassungsgebers, dass die Kulturpolitik Sache der Länder sein solle28.
Hieraus folgt jedoch nicht, dass die Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes Einwirkungen auf den Kulturbereich und eine Berücksichtigung kultureller Belange von vornherein nicht ermöglichen. Eine Reihe spezifisch kulturbezogener Gesetzgebungskompetenzen sind dem Bundesgesetzgeber ausdrücklich zugewiesen29. Annexkompetenzen oder Kompetenzen kraft Sachzusammenhangs, wie sie dem Bund nach allgemeinen Grundsätzen30 zuzubilligen sind, können auch den Kulturbereich betreffen. Gewisse Kulturkompetenzen können darüber hinaus in einem Bundesstaat kraft Natur der Sache31 dem Bund zustehen32. Der Kulturbegriff ist zudem weit zu fassen33. Die Kulturhoheit der Länder kann daher nicht als eine Grenze der Bundeskompetenzen in dem Sinne verstanden werden, dass der Bund bei der Wahrnehmung der ihm zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen kulturelle Aspekte unberücksichtigt zu lassen hätte und durch sie nicht motiviert sein dürfte.
Spezifisch kulturstaatliche Aufgaben sind zwar gemäß der Kompetenzordnung der Verfassung wahrzunehmen. Zugleich kann es jedoch einem Staat, der sich von Verfassungs wegen als Kulturstaat versteht34, nicht verwehrt sein, in der Wahrnehmung aller seiner Kompetenzen auch auf Schonung, Schutz und Förderung der Kultur Bedacht zu nehmen35. Die dem Bund zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen enden nicht ohne Weiteres dort, wo Institutionen, Güter oder Akteure des Kulturbereichs betroffen sind. Demgemäß war es beispielsweise nicht zu beanstanden, dass der Bund auf der Grundlage seiner Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft Religionsgesellschaften in eine Abgabepflicht einbezogen36, beamtenrechtliche Regelungskompetenzen auch für Ämter im Schulwesen genutzt37, auf der Grundlage der Gesetzgebungskompetenz für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) gesetzliche Regelungen gegen die Verbreitung jugendgefährdender Schriften getroffen38, die warenverkehrsbezogene Gesetzgebungskompetenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG für ein bestimmte Filme betreffendes Verbringungsverbot39 und die Strafrechtskompetenz aus Art. 74 Nr. 1 GG a.F. für ein Verbot der öffentlichen Vorführung pornographischer Filme gegen Entgelt herangezogen40, die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2, Art. 106 Abs. 3 GG für umsatzsteuerliche Begünstigungen verschiedener Kulturgüter und -dienstleistungen in Anspruch genommen41 und auf der Grundlage des Kompetenztitels “Sozialversicherungsrecht” (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) das Künstlersozialversicherungsgesetz erlassen hat42. Ebenfalls anerkannt ist, dass die Außenkompetenz des Bundes aus Art. 32 Abs. 1 GG auch kulturpolitische Kompetenzen umfasst43.
Danach besteht für das Filmförderungsgesetz, dessen Regelungen den Film als handelbares Wirtschaftsgut und die ihn produzierenden und verwertenden Wirtschaftszweige betreffen, eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG44.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes scheidet nicht bereits deshalb aus, weil der Film zugleich ein Kulturgut darstellt und mit dem Filmförderungsgesetz stets auch kulturelle Zwecke verfolgt worden sind45.
Seinem objektiven Regelungsgehalt nach ist das Gesetz – im Rahmen des unionsrechtlich Zulässigen – auf die Förderung der deutschen Filmwirtschaft und des deutschen Films ausgerichtet. Die Bestimmung des § 1 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004 weist der Filmförderungsanstalt die Aufgabe zu, die Struktur der deutschen Filmwirtschaft und die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im Ausland zu fördern. Dass damit auch die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films zum Förderziel bestimmt ist, ändert nichts am wirtschaftsrechtlichen Regelungsgehalt der Aufgabenbestimmung. Es handelt sich hier um eine instrumentelle Zielsetzung, die bereits ihrem Wortlaut nach dem Ziel der Förderung des Erfolgs des deutschen Films im In- und Ausland zu dienen bestimmt ist46, § 1 Rn. 2; Kong, Die Filmförderungskompetenz des Bundes, 2009, S. 135; von Have/Schwarz, in: von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl.2011, 106. Kap., Rn. 5 ff.)). Auf das übergeordnete Ziel hin ist das Gesetz demgemäß auszulegen und anzuwenden.
Entsprechendes gilt für die teils unmittelbar, teils mittelbar auf Qualitätskriterien abstellenden Fördervoraussetzungen in zahlreichen Förderregelungen. Diese verdrängen nicht deren Ausrichtung auf wirtschaftlichen Erfolg, sondern sind Bestandteil dieser Ausrichtung. So knüpft die Referenzfilmförderung an den mit einem vorausgegangenen Film des Antragstellers erzielten Zuschauererfolg an (§ 22 Abs. 1, Abs. 2 FFG 2004). Für die Projektfilmförderung ist ausdrücklich Voraussetzung, dass der zu fördernde Film geeignet erscheint, die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004). Daneben finden zwar bei der Referenzfilmförderung auch Preise und Erfolge bei Festivals Berücksichtigung, indem dafür Referenzpunkte vergeben werden, unter anderem mit der Folge, dass ein in dieser Weise erfolgreicher Film eine geringere als die sonst erforderliche Zuschauerzahl benötigt (§ 22 Abs. 2 Satz 4 und Abs. 3 FFG 2004), und die Projektfilmförderung setzt voraus, dass das Projekt einen Beitrag auch zur Verbesserung der Qualität des deutschen Films verspricht (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG). Eine Abkehr von der auch wirtschaftlichen Erfolgsorientierung der Produktionsförderung liegt darin jedoch nicht. Hinsichtlich der Referenzfilmförderung ist insoweit nicht maßgebend, wie weit im jeweils einzelnen Fall die Werbewirksamkeit von Preisen und Festivalerfolgen reicht. Dass Preisen und Festivalerfolgen zumindest in der Regel ein besonderer Aufmerksamkeits- und Imagewert zukommt, konnte der Gesetzgeber für die unmittelbar im Gesetz (§ 22 Abs. 3 Nr. 1 und 2 FFG 2004) namentlich benannten Fälle ohne Weiteres voraussetzen47. Für die nähere Bestimmung der gemäß § 22 Abs. 3 Satz 3 FFG 2004 erst durch eine Richtlinie des Verwaltungsrats zu identifizierenden “international bedeutsamen Festivals” hat er die Berücksichtigung der Werbewirkung für den Zuschauererfolg im Inland und für den Auslandsabsatz ausdrücklich vorgeschrieben (§ 22 Abs. 3 Satz 4 FFG 2004).
Den qualitätsbezogenen Fördervoraussetzungen liegt die Annahme zugrunde, dass der angestrebte wirtschaftliche Erfolg des deutschen Films als Ganzen gerade von einer auch qualitätsorientierten Förderung abhängt48. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass diese Annahme unrealistisch und nur vorgeschoben wäre, um unter dem Vorwand der Wirtschaftsförderung reine Kulturförderung zu betreiben. Die Auffassung, dass nachhaltiger wirtschaftlicher Erfolg für die deutsche Filmproduktion nur qualitätsbasiert erreichbar ist, wird von der herrschenden Auffassung der Fachkreise gestützt. Diese Auffassung ist in den Stellungnahmen und den Äußerungen der sachverständigen Auskunftspersonen klar zum Ausdruck gekommen49. Es spricht ferner nicht für einen primär kultur- statt wirtschaftsfördernden Charakter der Förderregelungen, dass der Gesetzgeber eine Verpflichtung, Förderentscheidungen an den Ergebnissen empirischer Erfolgsfaktorenforschung auszurichten, nicht vorgesehen hat. Die Aussagekraft von Forschungen, die Erfolgsfaktoren auf der Grundlage zurückliegender Filmerfolge analysieren, ist schon deshalb zwangsläufig begrenzt, weil die Erfolgsfaktoren Kreativität und Innovation auf diese Weise nicht, oder jedenfalls nicht in einer prognostisch sicher nutzbaren Weise, erfasst werden können. Das bestreiten auch die Verfasser von Erfolgsfaktorenanalysen nicht, auf die die Beschwerdeführerinnen in diesem Zusammenhang verwiesen haben50. Zwar mag die Produktion von Filmen nach bewährten Erfolgsmustern im Einzelfall und in der Kurzfristperspektive eine lohnende Strategie sein. Die in Anspruch genommene Kompetenzgrundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG verbietet es dem Gesetzgeber aber nicht, in Verfolgung des Ziels, der deutschen Filmwirtschaft als Ganzer nachhaltigen Erfolg zu sichern, auf ganzheitlich und langfristig angelegte Förderstrategien zu setzen, die gezielt dem – im Einzelfall nie sicher bestimmbaren – künstlerisch-kreativen Erfolgsfaktor Raum geben.
Das europäische Unionsrecht und die Genehmigung der bundesgesetzlich vorgesehenen Filmförderungsmaßnahmen als Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes nach dem früheren Art. 87 Abs. 3 Buchstabe d EG (jetzt Art. 107 Abs. 3 Buchstabe d AEUV) durch die Europäische Kommission51 stehen der Zuordnung des Filmförderungsgesetzes zum Recht der Wirtschaft im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht entgegen. Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen wird weder vom Unionsrecht noch von darauf gestützten Entscheidungen der Kommission regiert.
Der Bundeskompetenz für das Filmförderungsgesetz in der hier maßgeblichen Fassung steht auch nicht entgegen, dass die frühere Rahmengesetzgebungskompetenz für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films (Art. 75 Nr. 2 GG a.F.) durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27.10.199452 aufgehoben worden ist. Die Rahmenkompetenz für die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Films hatte einen begrenzten Anwendungsbereich. Zu ihrer Aufnahme in das Grundgesetz kam es, nachdem eine im Parlamentarischen Rat ursprünglich vorgesehene Regelung zur Vorrangkompetenz des Bundes, die sich unter anderem auf das Lichtspielwesen bezog, nicht die Zustimmung der Militärgouverneure gefunden hatte53. Die Rahmenkompetenz, für die sich der interfraktionelle Siebener-Ausschuss des Parlamentarischen Rats ersatzweise aussprach, sollte sich auf etwaige Zensurvorschriften und das Urheberrecht auf dem Gebiet des Films beziehen54. In einem nachfolgenden Gespräch mit Vertretern der Alliierten wurde von deutscher Seite gebeten, für das Filmrecht im engeren Sinne des Rechts am Bildstreifen und an dem, was mit dem Bildstreifen geschehen könne, sowie für die Bestimmungen über die Filmzensur die Möglichkeit bundesrechtlicher Regelung vorzusehen55. Die in dieser Weise eng konzipierte Rahmenkompetenz aus Art. 75 Nr. 2 GG a.F. schloss zur Zeit ihrer Geltung die Inanspruchnahme anderer Kompetenztitel für presse- oder filmbezogene Regelungen des Bundes nicht aus56. Weshalb ihre Streichung mit einer solchen Ausschlusswirkung verbunden sein sollte, ist nicht ersichtlich.
Die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG für die Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG liegen vor. Der Gesetzgeber konnte davon ausgehen, dass die Regelungen des Filmförderungsgesetzes in der hier zu beurteilenden Fassung zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich sind.
Eine bundesgesetzliche Regelung ist erforderlich, wenn und soweit die mit ihr erzielbare Einheitlichkeit der rechtlichen Rahmenbedingungen Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik als Ganzen ist57. Dem Gesetzgeber steht insoweit zwar eine Einschätzungsprärogative zu; die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist hier jedoch nicht auf eine bloße Vertretbarkeitskontrolle beschränkt58. Die verfassungsrechtliche Beurteilung hängt von der objektiven Rechtfertigungsfähigkeit der Einschätzung des Gesetzgebers ab59.
Die Einschätzung des Gesetzgebers, die getroffenen bundesgesetzlichen Regelungen seien im Hinblick auf die Notwendigkeit einer von regionalen Standorteffekten unabhängigen Filmförderung, einer effizienten Beratung der Bundesregierung bei der Wahrnehmung filmpolitischer Außenkompetenzen, der Sicherung einer marktgerechten Auswertung des deutschen Films im In- und Ausland und der Sicherung der Finanzierung all dessen durch eine bundesweit erhobene Abgabe erforderlich60, ist nicht zu beanstanden.
Die Annahme, dass die für den Fortbestand und die Weiterentwicklung der deutschen Filmwirtschaft notwendige erfolgreiche Förderung deutscher Filmproduktionen und -koproduktionen nur mit einem begrenzten Maß an regionaler Standortbindung der Produktionsmittel verträglich und deshalb eine Bundesförderung erforderlich ist, die die mit solchen Mittelbindungen einhergehenden Landesförderungen ergänzt, ist plausibel und im vorliegenden Verfahren durch zahlreiche Stellungnahmen bestätigt worden. Regionale Mittelbindungen beschränken die Möglichkeiten des Mittelempfängers, für seine Produktion auf die besten verfügbaren Ressourcen zurückzugreifen. Dies gilt in besonderem Maße, wenn sich die Bindung auf ein Mehrfaches durch die Landesförderung zugewendeten Mittel erstreckt, wie es in der Förderpraxis der Länder üblich ist. Wenn der Bund diese Beschränkungen und die davon zu befürchtenden Qualitätseinbußen durch Regelungen zur Vergabe von im gesamten deutschen Wirtschaftsraum verwendbaren Fördermitteln kompensiert, sichert er damit für die Filmwirtschaft die Funktionsfähigkeit dieses Wirtschaftsraums als eines nicht durch Beschränkungen auf regionale Märkte beeinträchtigten Ganzen. Auf der Hand liegt auch, dass eine wirksame Ordnung der Verwertungsabfolge durch Sperrfristen nur auf Bundesebene möglich ist. Die Einschätzung, dass eine im Hinblick auf das Förderziel ausreichend wirksamer Absatz- und Abspielförderung nur auf bundesgesetzlicher Grundlage zu gewährleisten ist, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Eine bloße theoretische Möglichkeit, das gesetzgeberische Ziel durch gleichlautende Ländergesetze zu erreichen, schließt den Gebrauch der Bundeskompetenz nicht aus61.
Ob der Bund für das Vierte und das Sechste Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes eine übergangsrechtliche Änderungskompetenz aus Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG dergestalt, dass die Kompetenzausübung nur an der bis zum 15.11.1994 geltenden Fassung des Art. 72 Abs. 2 GG zu messen ist, in Anspruch nehmen konnte62, bedarf ebenfalls keiner Entscheidung. Da die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG in der bei Inkrafttreten63 der genannten Gesetze geltenden Fassung vorliegen, sind erst recht die weniger strengen und weniger justiziablen Voraussetzungen der älteren Fassung64 erfüllt.
Materielle Verfassungsgemäßheit als “Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion”[↑]
Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben auf der Grundlage der Sachkompetenzen aus Art. 70 ff. GG bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung65. Dies betrifft die Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach66. Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gilt: Der Gesetzgeber darf sich einer solchen Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht67. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden. Die Gruppe muss zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck in einer Beziehung spezifischer Sachnähe stehen, aufgrund deren ihr eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann68. Das Abgabenaufkommen muss außerdem gruppennützig verwendet werden69.
Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren70 und ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen überprüfen71. Gegenüber den Steuern müssen Sonderabgaben die seltene Ausnahme bleiben72.
Gruppenhomogenität setzt voraus, dass die Abgabepflichtigen hinsichtlich gemeinsamer oder annähernd gemeinsamer, durch Rechtsordnung und gesellschaftliche Wirklichkeit geprägter Interessen und Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar sind73. Dabei genügt nicht eine beliebige spezifische Gemeinsamkeit. Die Gruppenhomogenität muss von einer Art sein, die geeignet ist, einen rechtfertigenden Zusammenhang mit einer spezifischen Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen für die Wahrnehmung der Aufgabe herzustellen74. Die homogenitätsstiftende Gemeinsamkeit muss zudem eine vorgegebene, darf also keine erst durch die Abgabenregelung selbst begründete sein75.
Die erforderliche spezifische Sachnähe ist gegeben, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck näher steht als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler76.
Der Gesetzgeber ist grundsätzlich gehalten, von der Belastung mit einer Sonderabgabe nicht Gruppen auszuschließen, obwohl diese zum Sachzweck der Abgabe in gleicher oder gar noch größerer Nähe stehen als die Abgabebelasteten77. Dies wird mit dem Erfordernis einer “spezifischen” Sachnähe und einer damit zusammenhängenden “besonderen”, “spezifischen” Finanzierungsverantwortung der abgabebelasteten Gruppe78 zum Ausdruck gebracht. Für die dementsprechende Gruppenbildung stehen dem Gesetzgeber jedoch Spielräume zur Verfügung. Es ist grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also als im Rechtssinn gleich ansehen will79. Dies gilt auch für die Frage, was hinsichtlich der Nähe zum Sachzweck als gleich oder ungleich anzusehen ist80. Darüber hinaus steht dem Gesetzgeber auch bei der sonderabgabenrechtlichen Gruppenbildung die Befugnis zu, begrenzte Ungleichbehandlungen typisierend in Kauf zu nehmen81. Schwierigkeiten der Abgrenzung und Erfassung erweitern diese Spielräume82.
Zwischen der spezifischen Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, einer daraus ableitbaren Finanzierungsverantwortung und der gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens besteht eine besonders enge Verbindung. Die Erfüllung dieser Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet zugleich den entscheidenden Rechtfertigungsgrund für eine zu der Gemeinlast der Steuern hinzutretende Sonderlast und sichert so die Wahrung verhältnismäßiger Belastungsgleichheit83. Sind Sachnähe zum Zweck der Abgabe und Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der Abgabepflichtigen gegeben, so wirkt die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe83.
Besonders ausgeprägt ist der Zusammenhang zwischen den Kriterien für die Zulässigkeit von Sonderabgaben bei den Sonderabgaben, mit denen Angehörige eines bestimmten Wirtschaftszweiges zur Finanzierung von Fördermaßnahmen zugunsten eben dieses Wirtschaftszweiges herangezogen werden. Erforderliche Sachnähe und Finanzierungsverantwortung lassen sich hier praktisch ausschließlich mit Blick auf Zweck und Wirkung staatlicher Förderungsmaßnahmen zugunsten der belasteten Gruppe – das heißt: mit der Gruppennützigkeit der Mittelverwendung – begründen84. Angesichts dieses die Eigenständigkeit der genannten Kriterien in ihrer beschränkenden Funktion mindernden engen Zusammenhangs sind für diesen Abgabentyp erhöhte Anforderungen an das Merkmal der Gruppennützigkeit der Mittelverwendung zu stellen, von dem her in dieser Konstellation die Bedeutung der übrigen Merkmale zu bestimmen ist. Der die Abgabe rechtfertigende Gruppennutzen muss hier evident sein84.
Nach diesen Maßstäben entsprechen die gesetzlichen Vorschriften, auf deren Grundlage die Beschwerdeführerinnen zur Filmabgabe herangezogen wurden, den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen.
Bei der Abgabe nach §§ 66 ff. FFG handelt es sich um eine nichtsteuerliche, nicht gegenleistungsabhängige Abgabe, die den dargestellten Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion unterliegt.
Die Erhebung der Abgabe dient dem Ziel der Förderung der Struktur der deutschen Filmwirtschaft und der kreativ-künstlerischen Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für dessen Erfolg im Inland und im Ausland (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FFG) und damit einem über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehenden Sachzweck.
Die mit der Abgabe belasteten Untergruppen der Kinobetreiber (§ 66 FFG), der Programmanbieter und gleichgestellten Lizenzrechteinhaber der Videowirtschaft (§ 66a FFG) sowie der Fernsehveranstalter (§ 67 FFG) bilden als Inlandsvermarkter von Kinofilmen und insbesondere auch deutschen Kinofilmen gemeinsam eine homogene, durch spezifische Nähe zu diesem Sachzweck der Abgabe und eine daraus resultierende spezifische Finanzierungsverantwortung verbundene Gruppe. Die besondere Sachnähe und Finanzierungsverantwortung ist begründet in der Gemeinsamkeit des Interesses an der durch die Abgabe geförderten gedeihlichen Struktur der deutschen Filmwirtschaft und am Erfolg des deutschen Films.
Die Berufung der Beschwerdeführerinnen darauf, dass den weitaus meisten Mitgliedern der Gruppe der Kinobetreiber ein solches Interesse fehle, weil sie nicht an der Entstehung deutscher Filme, sondern allein am wirtschaftlichen Erfolg eines Films interessiert seien, wird bereits durch das Verhalten der Gruppenmitglieder widerlegt. Der Marktanteil deutscher Filme, gemessen an den Kinobesucherzahlen, schwankt seit dem Jahr 2000, mit insgesamt steigender Tendenz, zwischen 11,9 % (2002) und 27,4 % (2009). Im Streitjahr 2004 betrug er 23,8 %85. Deutlicher als durch ihr in diesen Zahlen dokumentiertes freiwilliges Marktverhalten könnte die Kinowirtschaft ihr wirtschaftliches Interesse am deutschen Film nicht bekunden. Unstreitig könnten zwar in der Gruppe, der die Beschwerdeführerinnen angehören, wie auch in den beiden anderen abgabebelasteten Verwertungszweigen anstelle der auf Förderung angewiesenen deutschen Filme ausländische angeboten werden. Darin, dass tatsächlich im gegebenen Umfang deutsche Filme vermarktet werden, findet jedoch gerade eine insoweit im Vergleich zu ausländischen Konkurrenzprodukten höhere Nutzenerwartung objektiven Ausdruck. Mehrere Stellungnahmen haben auf die Bedeutung spezifischer Wünsche und Erwartungen unterschiedlicher Teile des Publikums hingewiesen86, deretwegen nicht davon auszugehen sei, dass bei einem Wegfall deutscher Filmproduktionen die Nachfrage der an solchen Produktionen interessierten Zuschauer verlustfrei auf andere Filme übergeleitet werden kann.
Soweit die Beschwerdeführerinnen darüber hinaus anzweifeln, dass der deutsche Film auf Förderung durch die Filmförderungsanstalt überhaupt angewiesen sei, berufen sie sich hierfür allein auf das Fehlen empirischer Belege. Die gegenteilige Einschätzung des Gesetzgebers – wie auch fast aller abgegebenen Stellungnahmen – in dieser Frage, in der experimentelle Beweise nicht verlangt werden können, findet demgegenüber Rückhalt in der Marktlage der Filmwirtschaft. Die schwierigen Wettbewerbsbedingungen im Verhältnis zur US-amerikanischen Konkurrenz und die Schwierigkeiten des Zugangs zu privatem Filmfinanzierungskapital87 sind unbestritten. Die Förderpolitik anderer europäischer Staaten88 belegt, dass zum Schutz der nationalen Filmwirtschaft öffentliche Förderung auch dort für notwendig gehalten wird, und erhöht zugleich die Angewiesenheit auf entsprechende Förderung auch in Deutschland. Schon angesichts typischerweise unter dem durchschnittlichen Anteil von Mitteln der Filmförderungsanstalt am Gesamtbudget der geförderten Filme liegender Gewinnmargen in der Filmproduktion musste der Gesetzgeber auch nicht davon ausgehen, dass, wie die Beschwerdeführerinnen geltend machen, gerade der von der Filmförderungsanstalt stammende Förderanteil entbehrlich sei und bloße Mitnahmeeffekte erzeuge. Aus der unter anderem von der Spitzenorganisation der Filmwirtschaft und dem Sachverständigen Prof. Dr. Feil hervorgehobenen Bedeutung der Förderung durch die Filmförderungsanstalt als Türöffner für weitere Finanzierungen folgt außerdem, dass ein Wegfall dieser Förderung wirtschaftliche Auswirkungen über die unmittelbar betroffenen Beträge hinaus hätte.
Dass die Abgabe drei verschiedene Teilgruppen betrifft, zwischen denen gewisse Unterschiede und darüber hinaus Konkurrenzverhältnisse bestehen, schließt die Gruppenhomogenität nicht aus. Die Homogenität einer Gruppe wird durch Konkurrenz oder sonstige Interessengegensätze zwischen Gruppenangehörigen nicht in Frage gestellt, sofern, wie hier, zugleich ein gemeinsames Interesse im Hinblick auf den Abgabenzweck besteht89. Dem Gesetzgeber steht es auch frei, innerhalb einer homogenen Gruppe Untergruppen zu bilden, um Unterschieden Rechnung zu tragen, die innerhalb einer im Hinblick auf gemeinsame Nähe zum Sachzweck homogenen Gruppe ungeachtet der homogenitäts- und sachnähebegründenden Gemeinsamkeit bestehen können90. Je nach Art der bestehenden Unterschiede zwischen den Teilgruppen kann dies zur Wahrung der Belastungsgleichheit, auf die die Anforderungen an Sonderabgaben unter anderem abzielen91, sogar geboten sein92.
Unschädlich ist, dass in den drei abgabebelasteten Verwertungszweigen deutscher Kinofilme mit der Abgabe jeweils nur eine der Verwertungsstufen, und nicht in allen drei Zweigen dieselbe, belastet wird.
Eine Pflicht des Gesetzgebers, mit der Abgabenbelastung auf jeder Verwertungsstufe zuzugreifen, besteht auch insoweit nicht, als die Akteure der verschiedenen Stufen sich hinsichtlich ihrer Nähe zum Sachzweck der jeweiligen Abgabe gleichen mögen. Ein Zugriff auf jeder einzelnen Stufe ist angesichts des wirtschaftlichen Zusammenhangs zwischen den verschiedenen Verwertungsstufen, der im Prinzip eine Belastungsverteilung innerhalb der Verwertungskette ermöglicht, und zur Vermeidung unverhältnismäßiger, den möglichen Gruppennutzen ausschließender oder erheblich reduzierender Vollzugskosten nicht geboten. Vielmehr kann die Zugriffsebene hier nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten bestimmt werden93. Demgemäß war der Gesetzgeber nicht gehalten, mit der Folge einer Vervielfältigung der Belastungszugriffe auch die Akteure der jeweils vorgelagerten Verwertungsstufen, wie die Filmverleiher und Rechtehändler, von denen die Kinobetreiber und Fernsehveranstalter ihre Vorführrechte erwerben, heranzuziehen.
Die gesetzgeberische Belastungsentscheidung, die anfänglich in diesem Sinne ausgestaltet war94, ist nicht dadurch verfassungswidrig geworden, dass der Gesetzgeber mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 21.12 199211 für den Bereich der Videowirtschaft den Abgabenzugriff auf die nächsthöhere Handelsstufe verschoben hat. Die Beschwerdeführerinnen machen ohne Erfolg eine Belastungsverzerrung geltend, indem sie vorbringen, dass mit der Verlagerung der Zugriffsebene die Videowirtschaft in gleichheitswidriger Weise entlastet worden sei und eine vergleichbare Verlagerung in dem Verwertungszweig, dem die Beschwerdeführerinnen angehören, zu einer Reduzierung der Abgabelast um gut die Hälfte geführt hätte.
Mit der Verschiebung der Zugriffsebene im Bereich der Videowirtschaft hat der Gesetzgeber, veranlasst durch Bemerkungen des Bundesrechnungshofs95, auf überhöhte Vollzugskosten der Abgabenerhebung auf der Ebene der zahlreichen Vertriebsstätten der verbrauchernächsten Vermarktungsstufe sowie darauf reagiert, dass selbst mit hohem Vollzugsaufwand eine lückenlose Erfassung auf dieser Stufe nicht gelungen war96. Bei einer Abgabe wie der hier zu beurteilenden, bei der Homogenität, spezifische Sachnähe und spezifische Finanzierungsverantwortung nur mit der Gruppennützigkeit der Verwendung des Abgabeaufkommens begründbar sind, kommt dem Gesichtspunkt der Vermeidung von Vollzugskosten, die den erzielbaren Gruppennutzen unverhältnismäßig schmälern, ein eigenständiges verfassungsrechtliches Gewicht zu97. Ferner ist zu berücksichtigen, dass gemäß dem Ziel der Gleichbelastung von Video- und Kinowirtschaft96 zugleich mit der Verlagerung des formellen Zugriffs die Belastung für die Videowirtschaft unter Berücksichtigung deren höherer Mehrwertsteuerbelastung98 durch Angleichung der zuvor umsatzabhängigen Abgabesätze auf dem vorherigen Höchstsatz von 2 % erhöht wurde (vgl. § 66a Abs. 2 FFG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 21.12 1992, BGBl I S. 2135)). Zudem lag der Anteil deutscher Filme an den Umsätzen der Videowirtschaft um etwa die Hälfte niedriger als bei den Lichtspieltheatern99. Schließlich ist auch der Spielraum zu respektieren, über den der Abgabengesetzgeber, erst recht angesichts der komplexen Struktur der Filmwirtschaft mit ihren unterschiedlichen Organisations-, Verwertungs- und Erlöserzielungsformen und ihren variablen Marktverhältnissen82, bei der Ausgestaltung seiner Belastungsentscheidungen verfügt. In Anbetracht all dessen kann die mit einer Verlagerung der Zugriffsebene in nur einem der drei belasteten Verwertungszweige verbundene Belastungsänderung nicht als sachunangemessen oder der Homogenität und der Spezifik der Sachnähe und Finanzierungsverantwortung der Abgabebelasteten abträglich angesehen werden.
An der Homogenität der abgabebelasteten Gruppe und an ihrer spezifischen Sachnähe und Finanzierungsverantwortung fehlt es nicht deshalb, weil verschiedene Gruppen außerhalb der drei vom Gesetzgeber ins Auge gefassten, zum Endverbraucher im Inland hin verlaufenden Verwertungszweige nicht in die Abgabebelastung einbezogen sind.
Hinsichtlich der zum Endverbraucher im Ausland hinführenden Vermarktung des deutschen Films kann offenbleiben, inwieweit die Verschonung dieses Vertriebszweigs von der Abgabebelastung bereits durch Schwierigkeiten des administrativen Zugriffs gerechtfertigt ist. Sie ist jedenfalls dadurch gerechtfertigt, dass die Erhebung der Abgabe hier einem wesentlichen mittels der Abgabe verfolgten Förderziel, nämlich dem Erfolg des deutschen Films im Ausland (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FFG)), zuwiderliefe. Diesem Förderziel kommt angesichts des erschließbaren Nachfragepotentials auf den Auslandsmärkten, auf denen der deutsche Film bislang nach den unwidersprochenen Angaben der Bundesregierung mit Marktanteilen von in der Regel unter einem Prozent100 nur eine geringe Rolle spielt, in wirtschaftlicher Hinsicht erhebliche Bedeutung zu. In der zum Endverbraucher im Inland verlaufenden Verwertungskette entfaltet die Abgabe, da sie nicht speziell auf die mit deutschen Filmen erzielten Erlöse erhoben wird, keine speziell den deutschen Film und seine Nutzung verteuernde Wirkung. Die Belastung des Exports deutscher Filme und Filmrechte wäre dagegen mit einer solchen das Förderziel konterkarierenden Wirkung unvermeidlich verbunden.
Die Nichteinbeziehung der Verwerter von Musikrechten und der Merchandising-Unternehmen ist ebenfalls gerechtfertigt. Zwar können von Erfolgen des deutschen Films auch sie profitieren. Allerdings erscheint bereits fraglich, ob in den betreffenden – ohnehin oft nicht auf Musikrechte aus Filmen und filmbezogenes Merchandising spezialisierten – Geschäftszweigen der Verwertung von Rechten gerade aus deutschen Filmen bislang überhaupt eine wirtschaftliche Bedeutung zukommt, die eine Einbeziehung in die Abgabebelastung nahelegen könnte101. Zudem werden mit Filmmusikrechten und filmbezogenem Merchandising jeweils nur Einzelaspekte des jeweiligen Films verwertet, nicht dagegen der Film als Ganzer. Die betreffenden Verwertungszweige partizipieren daher am wirtschaftlichen Erfolg des Films in einer mittelbareren Weise als die abgabebelasteten Teilgruppen. Angesichts fließender Übergänge zwischen den Formen wirtschaftlicher Nutzenziehung aus den Erfolgen deutscher Filme – bis hin etwa zu Umsatzsteigerungen bei Gaststätten in Kinonähe -, die nicht sämtlich in praktikabler Weise in die Abgabebelastung einbezogen werden können, hat der Gesetzgeber mit der Beschränkung der Abgabebelastung auf die einbezogenen Kerngruppen seinen Abgrenzungsspielraum82 nicht überschritten.
Auf einem Markt, auf dem nicht zuletzt aufgrund technischer Neuerungen sowohl die Verwertungsformen als auch die Bedingungen ihrer administrativen Erfassbarkeit ständigen Veränderungen unterliegen, ist der Gesetzgeber im Übrigen gehalten, im Rahmen der gebotenen regelmäßigen Überprüfung der Abgabenregelung71 besonders auch die Abgrenzung der abgabebelasteten Gruppe zu überprüfen und in angemessenen Abständen die unter den Gesichtspunkten der Homogenität, spezifischen Sachnähe und Finanzierungsverantwortung sich als notwendig erweisenden Anpassungen vorzunehmen. Dem entspricht es, dass das Filmförderungsgesetz die Erhebung der Filmabgabe jeweils nur für einen befristeten Zeitraum vorsieht (s. für die hier zu prüfenden Regelungen § 75 Abs. 1 FFG 2004) und bei Gelegenheit der Verlängerung jeweils inhaltliche Änderungen, wiederholt auch Erweiterungen des Kreises der Abgabebelasteten, vorgenommen wurden (s. für die Einbeziehung der Verwertung von Filmen im Wege elektronischer Individualkommunikation § 66a Abs. 2 FFG 2004 sowie für die zwischenzeitliche Einbeziehung entsprechender Auslandsanbieter, soweit diese ins Inland vermarkten, § 66a Abs. 2 in der Fassung des Siebten Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz102).
Der Verfassungsmäßigkeit der Abgabenregelung des § 66 FFG für das Jahr 2004 steht nicht entgegen, dass es in diesem Jahr an einer näher bestimmten Abgabepflicht der Untergruppe der Fernsehveranstalter fehlte.
Im Hinblick auf diejenigen Fernsehveranstalter, die mit der Filmförderungsanstalt die in § 67 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004 vorgesehene Vereinbarung über ihre Beitragsleistungen geschlossen hatten, wäre ein diesbezüglicher Mangel durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes ohne unzulässige Rückwirkung behoben. Für die Fernsehveranstalter, die für die Wirtschaftsjahre im Rückwirkungszeitraum Beitragsvereinbarungen geschlossen hatten, entfaltet die rückwirkende Rechtsänderung im Ergebnis keine nachteiligen Rechtsfolgen, denn einer nachträglichen höheren Belastung für den Fall, dass die früher vereinbarte Leistung hinter der nunmehr gesetzlich vorgesehenen Höhe der Abgabe zurückgeblieben sein sollte, steht der insoweit gesetzlich vorgesehene Ausschluss von Nachforderungen (§ 73 Abs. 7 Satz 3 FFG) entgegen.
Der Nachforderungsausschluss führt auch nicht zu einer fortbestehenden Ungleichbehandlung im Verhältnis zwischen den Untergruppen der Abgabebelasteten. Denn die aufgrund der Altvereinbarungen in den Jahren 2004 bis 2009 tatsächlich – jedenfalls der konkreten Höhe nach freiwillig – erbrachten Leistungen der Fernsehveranstalter lagen nach den im Gesetzgebungsverfahren zugrundegelegten Feststellungen, die die Beschwerdeführerinnen nicht substantiiert in Zweifel gezogen haben, über dem, was nach den rückwirkend in Kraft gesetzten Abgabevorschriften von der betreffenden Gruppe hätte geleistet werden müssen103.
Es kann offenbleiben, ob und inwieweit die im Jahr 2010 in Kraft getretene Neuregelung des § 67 FFG ihren konkreten tatbestandlichen Voraussetzungen nach104 bereits für die erste Jahreshälfte 2004 konkrete Leistungspflichten auch für zwei Fernsehsender begründet, die Vereinbarungen mit der Filmförderungsanstalt nicht abgeschlossen hatten105 und auf die daher der Nachforderungsausschluss des § 73 Abs. 7 Satz 3 FFG nicht anwendbar ist. Eine unzulässige Rückwirkung läge auch insoweit aus den vom Bundesverwaltungsgericht106 angeführten Gründen nicht vor. Die zugrundeliegende Auslegung, nach der bereits die Beitragsregelung des § 67 FFG 2004 nicht bloße freiwillige Leistungen der Fernsehveranstalter vorsah, sondern eine Abgabepflicht begründete107, hält sich trotz gegenteiliger Anhaltspunkte in den älteren Gesetzesmaterialien108 im Rahmen der fachgerichtlichen Befugnis zur Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts109. Angesichts des Wortlauts der Bestimmung und der bei der Gesetzesauslegung zu berücksichtigenden finanzverfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen musste den Gesetzesmaterialien keine ausschlaggebende Bedeutung zugemessen werden110.
Unbedenklich ist auch, dass das Gesetz in seiner rückwirkend geänderten Fassung den Fernsehveranstaltern gestattet, bis zu 50 % ihrer Abgaben in Form von Medialeistungen zu erbringen (§ 67 Abs. 5 Satz 4 FFG; auch hierauf bezieht sich die in § 73 Abs. 7 Satz 1 FFG vorgesehene Rückwirkung auf das Jahr 2004), während den Kinobetreibern eine entsprechende Möglichkeit nicht eingeräumt ist. Die erheblich größere Reichweite der Fernsehwerbung, auch im Hinblick auf Zielgruppen, die bislang im Kinopublikum schwächer vertreten sind, rechtfertigt diese unterschiedliche Behandlung.
Das Abgabenaufkommen wird im Sinne des die Abgabepflichtigen verbindenden gemeinsamen Interesses am Sachzweck der Abgabe und damit gruppennützig verwendet. Der Nutzen, den die Hauptverwerter deutscher Filme hieraus ziehen, ist auch evident.
Die Referenzfilmförderung knüpft an den mit einem vorausgegangenen Film des Antragstellers erzielten Zuschauererfolg an (§ 22 Abs. 1, Abs. 2 FFG 2004) und stützt sich damit erfolgsprognostisch gerade auf diejenige wirtschaftliche Größe, auf die es für den vom Zuschauerinteresse abhängigen Nutzen der abgabebelasteten Verwertergruppen ankommt. Für die Projektfilmförderung ist ausdrücklich Voraussetzung, dass der zu fördernde Film geeignet erscheint, die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004). Darin, dass zugleich auch qualitätsbezogene Förderkriterien vorgesehen sind, liegt keine Abkehr von wirtschaftlicher Erfolgsorientierung; vielmehr ist die Qualitätsförderung, dem wirtschaftsfördernden Regelungsgehalt des Filmförderungsgesetzes entsprechend, gerade auf Erfolgssicherung ausgerichtet.
Der erforderliche Gruppennutzen wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass viele geförderte Filme sich als nicht erfolgreich erweisen. Nach der in sämtlichen Stellungnahmen, die sich zu diesem Punkt geäußert haben, einhellig zum Ausdruck gebrachten und von den angehörten Filmsachverständigen bestätigten Auffassung der einschlägigen Fachkreise ist der wirtschaftliche Erfolg von Filmen nicht sicher prognostizierbar111. Eine erfolgreiche Filmförderung ist danach nicht möglich, ohne dass auch die Herstellung von Filmen gefördert wird, denen wirtschaftlicher Erfolg versagt bleibt. Abgesehen von den Unwägbarkeiten, die bei kreativ-künstlerischen Projekten schon einer sicheren Prognose vom bloßen Projekt auf das realisierte Ergebnis im Wege stehen, liegt es in der Natur kreativer und künstlerischer Werke, dass sie gerade nicht ausschließlich nach eingefahrenen, vorgegebenen Mustern produziert sind und ihre Aufnahme beim Publikum sich daher allenfalls eingeschränkt anhand von Erfahrungen mit zurückliegenden Publikumsreaktionen auf andere Filme vorhersagen lässt.
Soweit die Beschwerdeführerinnen ein Interesse an der Förderung und damit auch einen Gruppennutzen durch diese insbesondere hinsichtlich der aus ihren Abgabeleistungen finanzierten kinobezogenen Abspielförderung in Abrede stellen, weil es dabei lediglich um eine wettbewerbsverzerrende Umverteilung zwischen konkurrierenden Kinobetreibern gehe, verkennen sie, dass diese Förderung nicht auf Umverteilung, sondern auf Struktursicherung und Strukturverbesserungen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 und § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG 2004) im Interesse einer bundesweit attraktiven Kinolandschaft gerichtet ist112. Sie zielt damit nicht auf Beeinflussung des Wettbewerbs zwischen den Kinos, mag dieser auch im Einzelfall berührt sein, sondern darauf, dass sich in einem durch technische Neuerungen geprägten Wettbewerb, auch zwischen unterschiedlichen Medien, die Kinowirtschaft als Ganze und der von ihr abhängige Kinofilm behaupten können.
Schließlich ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Organisation der Entscheidungsgremien nicht hinreichend auf einen die Gruppennützigkeit der Verwendung des Abgabeaufkommens effektiv realisierenden Gesetzesvollzug ausgerichtet wäre.
Der für Sonderabgabenregelungen geltenden Pflicht zur Überprüfung in angemessenen Abständen71 ist genügt. Auch an der gebotenen haushaltsrechtlichen Dokumentation70 fehlt es für das Streitjahr 2004 nicht. Die haushaltsrechtlichen Informationspflichten waren erst mit den nach dem 31.12 2003 aufzustellenden Haushaltsplänen zu erfüllen113. Die Filmförderungsabgabe unterlag danach im Haushaltsjahr 2004 noch keiner zwingenden Dokumentationspflicht, weil der Haushaltsplan für das Jahr 2004 vor dem 31.12 2003 aufzustellen war (§ 1 Satz 1, §§ 11 ff. BHO).
Demokratische Legitimierung der Filmförderungsanstalt[↑]
Der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Regelungen zur Abgabenerhebung nach dem Filmförderungsgesetz steht auch nicht entgegen, dass es für die Abgabenerhebung oder für die mit der Abgabe finanzierte sonstige Aufgabenwahrnehmung der Filmförderungsanstalt an ausreichender demokratischer Legitimation fehlte.
Nach dem Demokratieprinzip (Art.20 Abs. 2 GG) bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter, gleich ob unmittelbar außenwirksam oder nicht, der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes – der Gesamtheit der Bürger – zurückführen lassen und, sofern nicht das Volk selbst entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden114. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt115. Ein Amtsträger ist personell uneingeschränkt legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch einen seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zustimmung erhalten hat. Sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch die Bindung an das Gesetz sowie durch Aufsicht und Weisung übergeordneter staatlicher Stellen vermittelt116. Entscheidend ist nicht die Form der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau117. Für die Beurteilung, ob ein hinreichendes Niveau an demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die verschiedenen Formen der Legitimation nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken118. Das erforderliche Legitimationsniveau ist abhängig von der Art der zu legitimierenden Entscheidungstätigkeit. Je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen Grundrechte berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein119.
Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der in ihrem sachlich-gegenständlichen Aufgabenbereich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot offen für Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt, die insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller, durch Wahl- und Bestellungsakte vermittelter demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichen120. Dementsprechend sind für den Bereich der funktionalen Selbstverwaltung von diesem Erfordernis abweichende Formen der Beteiligung von Betroffenen an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Hinblick darauf gebilligt worden, dass die gelockerte Einbindung in den zentralen, auf das Gesamtvolk zurückgehenden Legitimationszusammenhang ausgeglichen wurde durch ein stärkeres Zurgeltungbringen der gleichfalls im Gedanken der Selbstbestimmung und damit im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie121. Auch außerhalb der funktionalen Selbstverwaltung können im Interesse sachgerechter, effektiver Aufgabenwahrnehmung begrenzte Abweichungen von der Regelanforderung uneingeschränkter personeller Legitimation zulässig sein122. Ob und inwieweit Lockerungen der Einbindung in den Zusammenhang einer durch Wahlen und Bestellungsakte vermittelten, auf das Gesamtvolk zurückgehenden personellen Legitimation mit dem Demokratieprinzip vereinbar sind, hängt auch davon ab, ob die institutionellen Vorkehrungen eine nicht Einzelinteressen gleichheitswidrig begünstigende, sondern gemeinwohlorientierte und von Gleichachtung der Betroffenen geprägte Aufgabenwahrnehmung ermöglichen und gewährleisten123. Wo der Gesetzgeber solche Lockerungen vorsieht, müssen zudem die Möglichkeiten parlamentarischer Beobachtung und Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben124.
Die Entscheidungsträger der Filmförderungsanstalt sind nach diesen Maßstäben für die Wahrnehmung der ihnen zugewiesenen Aufgaben ausreichend demokratisch legitimiert. Die Regelungen des Filmförderungsgesetzes in der hier maßgeblichen Fassung sehen eine personelle Legitimation der Entscheidungsträger zwar teilweise nur mit Einschränkungen vor. Die Gesamtbetrachtung ergibt jedoch ein angesichts der Natur der jeweils zugewiesenen Aufgaben ausreichendes Maß an Rückbindung an den Willen des demokratischen Souveräns.
aa)) Der Verwaltungsrat der Filmförderungsanstalt, der über die grundsätzlichen Fragen des Aufgabenbereichs der Filmförderungsanstalt sowie über deren Haushalt (§ 6 Abs. 5 FFG 2004)) und Satzung (§ 10 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004) beschließt, Richtlinien über Einzelheiten der Förderpraxis erlässt (§ 22 Abs. 3 Satz 3, § 23 Abs. 2 Satz 2, § 30 Abs. 7 Satz 3, § 31 Abs. 5 FFG 2004) und in Fragen der Ausgestaltung der Förderungshilfen und der Mittelverteilung auf die einzelnen Förderungshilfen subsidiär entscheidungszuständig ist (§ 69 Abs. 1 FFG 2004), besteht nach der hier maßgeblichen Gesetzesfassung aus 33 Mitgliedern, von denen zwei vom Deutschen Bundestag, zwei vom Bundesrat, zwei von der für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde, vier weitere von ARD, ZDF und Kirchen und die übrigen von Verbänden der Filmschaffenden und der Filmwirtschaft benannt und für die Dauer von fünf Jahren durch die für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde berufen werden (§ 6 Abs. 1 und Abs. 3 FFG 2004).
Von den neun Mitgliedern des Präsidiums (§ 5 Abs. 1 FFG 2004), das insbesondere die Tätigkeit des Vorstandes überwacht (§ 5 Abs. 4 Satz 1 FFG 2004) und über die Dienstverträge mit dem Vorstand und seiner Stellvertretung beschließt (§ 5 Abs. 5 Satz 1 FFG 2004), wird jeweils eines vom Deutschen Bundestag gewählt beziehungsweise von der Bundesregierung ernannt; im Übrigen wählt der Verwaltungsrat mit der Mehrheit der Stimmen je ein Mitglied aus dem Kreis der von den Verbänden der Filmhersteller, der Filmverleiher, der Filmtheater, der Videowirtschaft, der privaten Fernsehveranstalter und der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in den Verwaltungsrat Berufenen (§ 5 Abs. 2 Satz 2 FFG 2004). Eine Ernennung der Gewählten findet darüber hinaus nicht statt. Der Vorstand wiederum, der aus einer Person besteht (§ 4 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004) und nach Maßgabe der Beschlüsse von Präsidium und Verwaltungsrat die Geschäfte der Filmförderungsanstalt führt und diese gerichtlich und außergerichtlich vertritt (§ 4 Abs. 2, 3 FFG 2004), wird auf Vorschlag des Präsidiums vom Verwaltungsrat ernannt (§ 4 Abs. 1 FFG 2004); dabei besteht Inkompatibilität mit bestimmten Betätigungen in der Filmwirtschaft (§ 4 Abs. 5 FFG 2004).
Obwohl die Entscheidungsträger der Filmförderungsanstalt danach nicht sämtlich in vollem Umfang personell demokratisch legitimiert sind, ist das insgesamt notwendige Maß an demokratischer Legitimation125 gewahrt.
Hinsichtlich des Erlasses von Abgabenbescheiden und damit zusammenhängender weiterer Entscheidungen besteht ein hohes Maß an sowohl personeller als auch sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation. Der Vorstand, in dessen Geschäftsbereich diese Entscheidungen fallen (§ 4 Abs. 2 FFG), wird vom Verwaltungsrat ernannt, dessen Mitglieder ihrerseits sämtlich uneingeschränkt personell legitimiert sind116. Soweit die personelle demokratische Legitimation des Vorstandes und derer, die in Vertretung des Vorstandes entscheiden, dadurch eingeschränkt sein mag, dass in der Kette der sie vermittelnden Wahl- und Bestellungsakte Akteure eine Rolle spielen, deren Status von dem des typischen “Amtsträgers”126 abweicht, handelt es sich um eine jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang unschädliche Abweichung. Die mit der Abgabenerhebung verbundenen Grundrechtseingriffe sind zwar nicht unerheblich, aber nach Art und Umständen durch ein hohes Maß an Kontrollierbarkeit gekennzeichnet. Für den Vollzug der bereits im Filmförderungsgesetz 2004 enthaltenen Abgabenregelungen ergibt sich ein ohne Weiteres ausreichendes Maß an demokratischer Legitimation jedenfalls im Zusammenwirken des gegebenen, erheblichen Maßes an personeller demokratischer Legitimation mit der detaillierten gesetzlichen Festlegung der Abgabepflicht, einschließlich der konkreten Abgabenhöhe (§§ 66, 66a FFG 2004), und der Unterstellung der Filmförderungsanstalt unter die Rechtsaufsicht der zuständigen obersten Bundesbehörde (§ 13 FFG 2004).
Hinsichtlich der im Filmförderungsgesetz 2004 vorgesehenen Beiträge der Fernsehveranstalter (§ 67 FFG 2004) fehlt es allerdings hinsichtlich ihrer Art, Höhe und sonstigen Modalitäten an sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation. Durch die zwischenzeitlich getroffene gesetzliche Regelung, mit der der Beitrag durch eine der Höhe nach bestimmte Abgabe ersetzt worden ist und die auch sonst die wesentlichen Einzelheiten festschreibt (§ 67 FFG), ist dieses Defizit jedoch behoben. Dies gilt auch, soweit das Ausmaß, in dem anstelle finanzieller Leistungen Medialeistungen erbracht werden können, nur durch die gesetzlich festgelegte Fünfzigprozentgrenze (§ 67 Abs. 5 Satz 4 FFG) bestimmt ist, denn der Gesetzgeber selbst hat, soweit danach für die nähere Festlegung ein Spielraum besteht, beide Leistungsarten einander gleichgestellt.
Auch hinsichtlich der mit der Abgabe finanzierten Fördertätigkeit sind die zuständigen Entscheidungsträger hinreichend demokratisch legitimiert.
Die regelmäßig in höherem Maße bewertungsabhängigen Entscheidungen, wie insbesondere die zur Projektfilmförderung (§§ 32 ff. FFG 2004), sind hier im Grundsatz der Vergabekommission zugewiesen (s. im Einzelnen § 64 Abs. 1 FFG 2004). Für typischerweise weniger bewertungsabhängige Entscheidungen – etwa über die Referenzfilmförderung, die im Wesentlichen einem schematisierten Zuteilungsverfahren folgt (§§ 22 ff. FFG 2004; auch hier gelten allerdings die bewertungsabhängigen Anforderungen des § 19 FFG 2004) -, sowie für Entscheidungen aus den grundsätzlich der Vergabekommission zugewiesenen Bereichen, soweit diese im Einzelfall keinen bewertenden Charakter haben, und für Projektförderungsmaßnahmen bis 20.000 Euro ist der Vorstand zuständig (s. im Einzelnen § 64 Abs. 2 FFG 2004). Dieser kann auch eine Reihe begleitender Entscheidungen treffen, insbesondere über Ausnahmen von bestimmten allgemeinen Fördervoraussetzungen (§ 15 Abs. 4, § 17a Abs. 2 FFG 2004) sowie die Übernahme von Bürgschaften für geförderte Filme (§ 31 Abs. 1 FFG 2004).
(b) Die Förderentscheidungen des Vorstandes sind danach zureichend demokratisch legitimiert. Der Vorstand ist in personeller Hinsicht, wenn nicht uneingeschränkt, so doch in hohem Maß demokratisch legitimiert und unterliegt in sachlich-inhaltlicher Hinsicht Bindungen durch die gesetzlichen Vorgaben sowie durch Richtlinien des Verwaltungsrates. § 64 Abs. 2 FFG 2004 weist ihm förderbezogene Entscheidungen zu, die entweder nicht durch bewertende Elemente geprägt – und damit in hohem Maße unmittelbar durch gesetzgeberische Entscheidung determiniert und sachlich-inhaltlich legitimiert – oder dem finanziellen Umfang nach von eher geringer Bedeutung sind. Die genannten Begleitentscheidungen sind jeweils anhand gesetzlich vorgegebener Maßstäbe zu treffen, deren Anwendung rechtsaufsichtlicher (§ 13 FFG 2004) und gerichtlicher Kontrolle unterliegt.
(c) Hinsichtlich der Entscheidungen, die die Vergabekommission zu treffen hat und die sie teilweise (§ 8a Abs. 1 FFG 2004) auf Unterkommissionen delegieren kann, ist die Einbindung in einen personellen Legitimationszusammenhang allerdings dadurch erheblich zurückgenommen, dass für den größten Teil der Mitglieder keine Wahl oder Ernennung durch ihrerseits personell legitimierte Entscheidungsträger vorgesehen, sondern die Besetzungsentscheidung den jeweils entsendeberechtigten Verbänden anheimgegeben ist. Dies findet jedoch eine ausreichende Rechtfertigung in der Natur der zu treffenden Entscheidungen, die besonders im Fall der Projektfilmförderung mit Urteilen über kreativ-künstlerische Qualitäten verbunden sind127.
Die Rahmenbedingungen sind so beschaffen, dass eine an den gesetzlichen Bestimmungen orientierte, nicht zugunsten von Sonderinteressen verzerrte Entscheidungspraxis gesichert erscheint. Die Vergabekommission fasst als kollegiales Entscheidungsgremium ihre Beschlüsse mit der Mehrheit ihrer Mitglieder (§ 7 Abs. 5 Satz 2 FFG 2004). Diese sind an Weisungen nicht gebunden (§ 7 Abs. 2 Satz 5 FFG 2004). Sie müssen auf dem Gebiet des Filmwesens sachkundig sein und sollen über eine maßgebliche und aktuelle Praxiserfahrung verfügen; ein Mitglied muss zudem in Finanzierungsfragen sachverständig sein (§ 7 Abs. 2 Sätze 2, 3 FFG 2004). Die Zuweisung eines großen Teils der Benennungsrechte an Organisationen der Filmschaffenden und der abgabepflichtigen Gruppen (§ 8 Satz 1 FFG 2004) ist auf eine dem Gesetzeszweck entsprechende Aktivierung von Sachverstand und Interessen ausgerichtet. Dabei geht es nicht um die Repräsentation eines Kollektivs Betroffener, die der Rückbindung an den Willen des vertretenen Kollektivs durch eine körperschaftlich organisierte Selbstverwaltung bedürfte. Die Vergabekommission ist kein Repräsentationsorgan, sondern ein auf bestmögliche Umsetzung vorgegebener gesetzlicher Maßstäbe hin konzipiertes kollegiales Entscheidungsgremium. Der Gesetzgeber greift dafür auf in privatautonomer Selbstbestimmung gebildete Vertretungsorganisationen zurück, in denen er sowohl einschlägigen Sachverstand als auch Interessen gebündelt sieht, die in ihrem Zusammenwirken eine in besonderer Weise dem Gesetzeszweck und den gesetzlichen Vorgaben entsprechende Entscheidungspraxis versprechen128.
Das Gewicht, das dabei nicht nur künstlerisch-kreativem Sachverstand, sondern auch wirtschaftlichem Sachverstand und wirtschaftlichen Verwertungsinteressen eingeräumt ist, entspricht den durch die in Anspruch genommene Kompetenzgrundlage vorgegebenen wirtschaftsbezogenen Zielsetzungen des Gesetzes (§ 1 Abs. 1 FFG 2004) und stützt die notwendige gruppennützige Ausrichtung der Förderentscheidungen. Um eine gemeinwohlwidrige verwaltungsorganisatorische Begünstigung von Sonderinteressen einzelner Gruppen, die demokratischen Prinzipien zuwiderliefe, handelt es sich nicht. Nach der Konzeption des Gesetzes ist der zu sichernde Nutzen der Gruppe der Abgabepflichtigen gerade von einer an den gesetzlichen Förderkriterien ausgerichteten Förderpraxis zu erwarten. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass, wie die Beschwerdeführerinnen geltend machen, das Interesse der Abgabepflichtigen oder einzelner abgabepflichtiger Teilgruppen an einer dem Gesetzesziel entsprechend auf wirtschaftlichen Erfolg gerichteten Förderung zugunsten kultureller Interessen unterrepräsentiert wäre. Der mit diesem Einwand vorausgesetzte Gegensatz zwischen kulturellen und wirtschaftlichen Interessen besteht nach der plausiblen Einschätzung des Gesetzgebers gerade nicht. Auch von den entsendeberechtigten Verbänden, deren Mitglieder anderen abgabepflichtigen Teilgruppen als die Beschwerdeführerinnen oder, wie die Verbände der Filmregisseure und der Drehbuchautoren (§ 8 Satz 1 Nr. 5 und 6 FFG 2004), keiner der abgabepflichtigen Teilgruppen angehören, kann angenommen werden, dass sie am Erfolg des deutschen Films interessiert sind. Dadurch, dass der Vergabekommission ein vom Deutschen Bundestag und ein von der zuständigen obersten Bundesbehörde benanntes Mitglied angehören (§ 8 Satz 1 Nr. 1 und 2 FFG 2004), werden zudem die genannten Bundesorgane über die damit verbundenen begrenzten unmittelbaren Einwirkungsmöglichkeiten hinaus in die Lage versetzt, die Entscheidungspraxis von innen her zu beobachten und gegebenenfalls frühzeitig auf Korrekturen im gesetzlichen Regelwerk hinzuwirken.
Filmförderung und europäisches Beihilferecht[↑]
Ob das Filmförderungsgesetz in der hier maßgeblichen Fassung mit den Beihilfevorschriften des für die streitgegenständliche Gesetzesfassung maßgeblichen Art. 87 Abs. 3 Buchstabe d EG (jetzt Art. 107 Abs. 3 Buchstabe d AEUV) vereinbar war, hat das Bundesverfassungsgericht im Verfahren der Verfassungsbeschwerde nicht zu klären129. Dies zu prüfen, obliegt den Fachgerichten. Deren Entscheidungen überprüft das Bundesverfassungsgericht insoweit nur am Maßstab des Art. 101 Abs. 1 GG.
Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 28. Januar 2014 – 2 BvR 1561/12 – 2 BvR 1562/12 – 2 BvR 1563/12 – 2 BvR 1564/12
vom 22.12 1967, BGBl I S. 1352 [↩]
zu älteren Förderaktivitäten vgl. Kong, Die Filmförderungskompetenz des Bundes, 2009, S. 5 ff. [↩]
vgl. von Have/Schwarz, in: von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl.2011, 105. Kap., Rn. 12; für das laufende Jahr s. Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2013 – Haushaltsgesetz 2013 – vom 20.12 2012, BGBl I S. 2757, Anlage, Kap. 0405, Titelgruppe 02, Titel 683 21 [↩]
vgl. Schwarz/Hansen, in: von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl.2011, 133. Kap.; Castendyk, Die deutsche Filmförderung. Eine Evaluation, 2008, S. 47 ff. [↩]
sog. Regionaleffekt; vgl. dazu Geier, Nationale Filmförderung und europäisches Beihilferecht, 2006, S. 53 f. mit Fn. 188; Schwarz/Hansen, in: von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl.2011, 133. Kap., Rn. 5 [↩]
BGBI I S. 2771 [↩]
BGBl I S. 1352 [↩]
vgl. Filmförderungsanstalt, Geschäftsbericht 2004, S. 17 [↩]
vgl. Filmförderungsanstalt, Geschäftsbericht 2004, S. 15 [↩] [↩]
BGBl I S.2040 [↩]
BGBl I S. 2135 [↩] [↩]
BGBl I S. 3000 [↩]
BGBl I S.2046 [↩]
vgl.08. Filmförderungsabkommen vom 20.07.2004 ((ARD-Jahrbuch 2004/2005, S. 400 ff., §§ 2 und 7 [↩]
vgl. BVerwGE 133, 165 [↩]
BGBl I S. 1048 [↩] [↩] [↩]
VG Berlin, Urteile vom 20.09.2007 – 22 A 517.04, 22 A 522.04, 22 A 523.04 und 22 A 524.04 [↩]
s. BVerwGE 133, 165, 168 ff., Rn. 15 ff. [↩]
BVerfG – 1 BvL 5/09 bis 13/09 [↩]
vgl. BVerwG, Urteile vom 23.02.2011 – 6 C 22.10, 6 C 23.10, 6 C 24.10 und 6 C 25.10, BVerwGE 139, 42 [↩]
vgl. BT-Drs. 15/1506, S.19 [↩]
vgl. BVerfGE 5, 25, 28 f.; 116, 202, 215; stRspr [↩]
vgl. BVerfGE 8, 143, 148 f.; 116, 202, 215 f.; stRspr; zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG als Grundlage für die Regelung wirtschaftsbezogener Sonderabgaben vgl. BVerfGE 82, 159, 182; 124, 348, 364 [↩]
vgl. BVerfGE 4, 60, 69 f.; 58, 137, 145; 68, 319, 327 f.; 70, 251, 264; 106, 62, 149; 121, 317, 348 [↩]
vgl. BVerfGE 97, 228, 251 f.; 116, 202, 216; 121, 30, 47 [↩]
vgl. BVerfGE 6, 309, 346 f.; 37, 314, 322; 106, 62, 132; 108, 1, 14; 119, 59, 82; 122, 89, 110; s. auch BVerfGE 12, 205, 229; 92, 203, 238 [↩]
vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949 – Akten und Protokolle, Band 3, Protokolle der Dritten und Vierten Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung vom 23.09.und 24.09.1948, S. 93 ff., 100, 153 [↩]
vgl. gegenwärtig etwa Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a, Art. 74 Abs. 1 Nr. 10 und Nr. 13 GG [↩]
vgl. BVerfGE 98, 265, 299; 109, 190, 215; 110, 33, 48 [↩]
vgl. allg. BVerfGE 22, 180, 216 f.; 26, 246, 257; 85, 360, 374, jew. m.w.N. [↩]
vgl. Stettner, in: Dreier, GG, Band II, 2. Aufl.2006, Art. 70 Rn. 59 [↩]
vgl. BVerfGE 10, 20, 36; Grimm, VVDStRL 42, 1984, S. 46, 60 [↩]
vgl. BVerfGE 18, 112, 118; 31, 275, 279; 35, 79, 114; 36, 321, 331; 39, 1, 46; 81, 108, 116; 111, 333, 353; 127, 87, 114; Häberle, Vom Kulturstaat zum Kulturverfassungsrecht, in: ders., Kulturstaatlichkeit und Kulturverfassungsrecht, 1982, S. 1 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 10, 20, 36 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 55, 274, 309 [↩]
vgl. BVerfGE 70, 251, 263 f. [↩]
vgl. BVerfGE 31, 113, 117 [↩]
vgl. BVerfGE 33, 52, 60 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 47, 109, 110, 115 ff., ohne Thematisierung der Kompetenzfrage [↩]
vgl. BVerfGE 36, 321, 322 ff., 330, ohne Thematisierung der Kompetenzfrage [↩]
vgl. BVerfGE 75, 108, 146 [↩]
vgl. Kempen, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 32 Rn. 69; Sommermann, in: VVDStRL 65, 2006, S. 7, 37 f., jew. m.w.N. [↩]
vgl. BVerwGE 45, 1, 4 f.; 133, 165, 169 ff., Rn. 16 ff.; OVG Berlin, Urteil vom 17.01.1995, ZUM 1995, S. 804, 806; Stettner, in: Dreier, GG, Band II, 2. Aufl.2006, Art. 74 Rn. 56; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 74 Rn. 83; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl.2012, Art. 74 Rn. 22, 28; Hertel/Müller/Schapiro, FFG, Kommentar, 1. Aufl.2012, § 1 Rn. 2; Schmalenbach, Die Beeinträchtigung der Rechte von Filmschaffenden durch die Erteilung oder Versagung von Filmförderung, 1998, S. 23 ff.; Castendyk, Die deutsche Filmförderung. Eine Evaluation, 2008, S. 84; Kong, Die Filmförderungskompetenz des Bundes, 2009, S. 133 ff., 185; von Have/Schwarz, in: von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl.2011, 106. Kap., Rn. 5 ff.; Pres, Filmwirtschafts- oder Filmkulturförderung, DÖV 2009, S. 155, 160 und passim; von Have/Harris, ZUM 2009, S. 470, 477 f.; a.A. aus jüngerer Zeit Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, Berlin 2003, S. 101 ff.; Friauf, Verfassungsrechtliche Aspekte bei der Novellierung des Filmförderungsgesetzes, Rechtsgutachten, 2003, S. 39 ff.; Vesting/Steinauer, Kulturökonomie und Filmförderungspolitik, Rechtsgutachten, 2003, S. 63 ff., m.w.N.; zweifelnd Bothe, in: AK-GG, 3. Aufl.2001, Art. 75 Rn. 11 [↩]
vgl. nur BT-Drs. 8/2108, S. 23; 15/1506, S. 18 f.; zur rechtspolitischen Grundlagendiskussion auch bereits BT-Drs. IV/366, S. 2 [↩]
vgl. bereits BVerwGE 133, 165, 169; aus der Literatur Hertel/Müller/Schapiro, FFG, Kommentar, 1. Aufl.2012 ((beck-online [↩]
vgl. auch Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000, S. 241, 250 [↩]
vgl. BT-Drs. 15/1506, S.20 [↩]
vgl. auch Weides, Bundeskompetenz und Filmförderung, Berlin 1971, S. 71; Kong, Die Filmförderungskompetenz des Bundes, 2009, S. 147; Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000, S. 241, 253 f.; Strahl, UFITA-Schriftenreihe 103 (1986), S. 172; Kasten, ZUM 2008, S. 751, 752 [↩]
vgl. Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000, S. 241, 254 [↩]
für das hier maßgebliche Streitjahr 2004 s. Europäische Kommission, Staatliche Beihilfe N 261/2003, C(2003)3372fin vom 15.10.2003 [↩]
vgl. Memorandum der Militärgouverneure zum Grundgesetzentwurf; vom 02.03.1949, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949 – Akten und Protokolle, Band 8, S. 131 ff. [↩]
vgl. Protokoll der Sitzungen vom 03./4.03.1949, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949 – Akten und Protokolle, Band 11, S. 109, 110 [↩]
vgl. Protokoll der Besprechung von Mitgliedern des Rates mit alliierten Vertretern vom 10.03.1949, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949 – Akten und Protokolle, Band 8, S. 187, 190; zur Einordnung als Rahmenkompetenz Protokoll der Besprechung vom 18.03.1949, a.a.O. S.206, 207 [↩]
vgl. BVerfGE 33, 52, 60 ff.; 36, 193, 203; 36, 314, 319; 48, 367, 373 [↩]
vgl. BVerfGE 106, 62, 146 f.; 112, 226, 248 f. [↩]
vgl. BVerfGE 106, 62, 148; 110, 141, 174 f.; 125, 141, 153 [↩]
vgl. BVerfGE 106, 62, 150, 152; s. auch BVerfGE 111, 226, 255 [↩]
vgl. BT-Drs. 15/1506, S.19; s. auch BT-Drs. 16/10294, S. 23 f.; 17/1292, S. 7 f.; 17/12370, S. 15 [↩]
vgl. BVerfGE 106, 62, 150; 111, 226, 254 [↩]
vgl. BVerfGE 111, 10, 30 f.; 111, 226, 268 f.; 112, 226, 250 [↩]
vgl. BVerfGE 110, 370, 386 [↩]
vgl. BVerfGE 106, 62, 135 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 124, 235, 244; 132, 334, 349; stRspr [↩]
vgl. BVerfGE 108, 1, 17; 110, 370, 390; 132, 334, 350 f. [↩]
vgl. zuletzt BVerfGE 108, 186, 217 f.; 110, 370, 389; 113, 128, 150; 122, 316, 334; 123, 132, 142; 124, 235, 244; 124, 348, 366; stRspr [↩]
vgl. BVerfGE 124, 348, 366; 124, 235, 244; 123, 132, 142; 122, 316, 334; 113, 128, 150; 110, 370, 389; 108, 186, 218, m.w.N.; stRspr [↩]
vgl. BVerfGE 124, 348, 366; 124, 235, 244; 123, 132, 142; 122, 316, 335 f.; 113, 128, 150; 110, 370, 389; 108, 186, 218, m.w.N. [↩]
vgl. BVerfGE 108, 186, 218; 110, 370, 389; 122, 316, 335; 123, 132, 142; 124, 235, 244; 124, 348, 366 [↩] [↩]
vgl. BVerfGE 110, 370, 389; 124, 235, 244; 124, 348, 366 [↩] [↩] [↩]
vgl. BVerfGE 55, 274, 308; 123, 132, 141 f.; stRspr [↩]
vgl. BVerfGE 108, 186, 223; 110, 370, 390 [↩]
vgl. BVerfGE 122, 316, 336; s. auch bereits BVerfGE 82, 159, 180 f. [↩]
vgl. BVerfGE 55, 274, 305 f.; s. zur Bedeutung einer Vorstrukturierung der Gruppe durch andere als die prüfungsgegenständlichen abgabenrechtlichen Normen BVerfGE 124, 235, 245 f. [↩]
vgl. BVerfGE 101, 141, 149; 124, 348, 372 f.; für eine diesbezügliche Evidenzanforderung BVerfGE 55, 274, 306 f.; 67, 256, 276; 82, 159, 180 [↩]
vgl. BVerfGE 108, 186, 226 f. [↩]
vgl. zuletzt BVerfGE 122, 316, 334 f., 336; 123, 132, 142, 146; 124, 235, 244, 247; 124, 348, 366 [↩]
vgl. BVerfGE 118, 1, 27 f., m.w.N.; stRspr [↩]
vgl. BVerfGE 124, 348, 366 [↩]
vgl. BVerfGE 82, 159, 186; 108, 186, 226 [↩]
vgl. BVerfGE 108, 186, 226 [↩] [↩] [↩]
vgl. BVerfGE 124, 348, 366; s. auch BVerfGE 124, 235, 244; 123, 132, 142 [↩] [↩]
vgl. BVerfGE 122, 316, 337 f.; 123, 132, 143 [↩] [↩]
Filmförderungsanstalt, FFA-info – Zahlen aus der Filmwirtschaft 1/2012, S. 14 [↩]
vgl. auch Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000, S. 241, 249 [↩]
vgl. BT-Drs. 15/1506, S. 18; zur insoweit unveränderten Lage BT-Drs. 17/12370, S. 13 [↩]
vgl. von Hartlieb/Schwarz, in: dies., Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl.2011, 135. Kap.; für Frankreich und das Vereinigte Königreich näher Geier, Nationale Filmförderung und europäisches Beihilfenrecht, 2006, S. 59 ff., 68 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 37, 1, 27; 82, 159, 186 [↩]
vgl. BVerfGE 124, 348, 376; für entsprechend differenzierte Sonderabgaben s. auch BVerfGE 37, 1, 2, 16 ff.; 124, 235, 237, 246 f. [↩]
vgl. BVerfGE 123, 132, 141; 124, 235, 243, m.w.N. [↩]
vgl. BVerwGE 133, 165, 181, Rn. 42 [↩]
vgl. zur Zulässigkeit der Belastung lediglich der auf der marktengsten Verwertungsstufe angesiedelten “Flaschenhalsbetriebe” mit einer Absatzförderungsabgabe BVerfGE 82, 159, 162, 183 ff.; die Abgabe wurde später aus anderen Gründen aufgrund veränderter Umstände als verfassungswidrig qualifiziert, vgl. BVerfGE 122, 316, 332 ff. [↩]
zur zugrundeliegenden Auffassung der Funktion als Filmverwerter gegenüber den Letztverbrauchern als besondere gemeinsame Gegebenheit bei den Abgabebelasteten vgl. BT-Drs. 10/5448, S. 16 [↩]
vgl. BT-Drs. 11/7810, S. 143 [↩]
vgl. BT-Drs. 12/2021, S. 22 [↩] [↩]
s. außerdem zur Unvereinbarkeit unverhältnismäßiger Höhe einer nichtsteuerlichen Abgabe mit der Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung BVerfGE 132, 334, 350 f., Rn. 52 [↩]
vgl. BT-Drs. 12/3669, S. 22 [↩]
vgl. Ricker, Filmabgabe und Medienfreiheit, München 1988, S. 34; Birr, Abgabe der Videowirtschaft, in: Becker, Aktuelle Probleme der Filmförderung, 1994, S. 57, 59 [↩]
vgl. Castendyk/Goldhammer, Produzentenstudie 2012 – Daten zur Film- und Fernsehwirtschaft in Deutschland 2011/2012, S. 43; für das europäische Ausland Castendyk, Die deutsche Filmförderung. Eine Evaluation, 2008, S. 97 ff. [↩]
vgl. die Angaben bei Schwarz/Gottschalk, in: von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl.2011, 263. Kap., Rn. 3 [↩]
vom 07.08.2013, BGBl I S. 3082 [↩]
vgl. BT-Drs. 17/1292, S. 10; 17/1938, S. 3 f.; s. auch BVerwGE 139, 42, 84 f., Rn. 102, m.w.N. [↩]
s. insbesondere § 67 Abs. 2 und 4 FFG [↩]
vgl. BT-Drs. 17/1938, S. 3; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13.10.2010 – OVG 10 S 8.10 -, NVwZ 2011, S. 445, 447 [↩]
vgl. BVerwGE 139, 42, 85, Rn. 103 [↩]
vgl. BVerwG, a.a.O. S. 56, 82 f., 85, Rn. 37, 99, 103 [↩]
vgl. BT-Drs. 8/2108, S. 24; 10/5448, S. 16; 12/2021, S. 12 f.; 13/9695, S. 23; 15/1506, S.20; anders dann BT-Drs. 17/1292, S. 8 [↩]
vgl. BVerfGE 18, 85, 92 f.; 96, 375, 394; 106, 28, 45 [↩]
vgl. BVerfGE 62, 1, 45, m.w.N. [↩]
vgl. auch Witte, Vorwort zu: von Heinze, Die freundliche Übernahme, Baden-Baden 2012, S. 11, 13; Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000, S. 241, 254 [↩]
vgl. zur Bedeutung der Kinoqualität für die Entscheidung, einen Film im Kino anzusehen, Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000, S. 241, 243 [↩]
vgl. BVerfGE 108, 186, 232 [↩]
vgl. BVerfGE 77, 1, 40; 83, 60, 68 ff.; 93, 37, 66; 107, 59, 87; 130, 76, 123 [↩]
vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 130, 76, 123; stRspr [↩]
vgl. BVerfGE 93, 37, 67; 107, 59, 89 [↩] [↩]
vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 93, 37, 66 f.; 107, 59, 87; 130, 76, 124 [↩]
vgl. BVerfGE 107, 59, 87; 130, 76, 124, 128 [↩]
vgl. BVerfGE 107, 59, 91 [↩]
vgl. BVerfGE 107, 59, 91 f. [↩]
vgl. für den Fall der Beleihung BVerfGE 130, 76, 119 ff., 123 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 107, 59, 93; 130, 76, 123 ff. [↩]
vgl. BVerfGE 130, 76, 123 f. [↩]
vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 93, 37, 66 f.; 107, 59, 87; 130, 76, 124, 128 [↩]
vgl. BVerfGE 93, 37, 67 f.; 107, 59, 88 [↩]
vgl. BVerfGE 83, 130, 150; Scheuner, in: Bitburger Gespräche 1977-1978, S. 113, 120 ff. [↩]
vgl. zur ursprünglich vorgesehenen Projektkommission BT-Drs. 7/974, S. 12 [↩]
vgl. BVerfGE 31, 145, 174 f.; 82, 159, 191; 115, 276, 299 f. [↩]
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