Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/ls20070320_2bvl001104.html
Timestamp: 2017-02-23 10:05:23
Document Index: 392514535

Matched Legal Cases: ['Art. 33', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 50', '§ 69', '§ 5', '§ 42', '§ 10', '§ 5', '§ 58', '§ 38', 'Art. 45', '§ 20', 'Art. 45', '§ 6', '§ 5', '§ 80', '§ 80', '§ 109', '§ 80', '§ 109', '§ 65', '§ 109', '§ 109', '§ 5', '§ 109', 'Art. 6', '§ 5', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', '§ 5', '§ 5', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 12', '§ 12', '§ 11', '§ 5', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 14', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 14', '§ 5', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 129', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 1', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', '§ 19', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 129', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33']

Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04
L e i t s a t z zum Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März
2007 - 2 BvL 11/04 - Der vom Gesetzgeber gemäß Art. 33 Abs. 5
GG zu beachtende Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt
lässt eine Verlängerung der Wartefrist des § 5 Abs. 3
Satz 1 Beamtenversorgungsgesetz auf mehr als zwei Jahre nicht
zu (im Anschluss an BVerfGE 61, 43 ). BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvL 11/04 - Im Namen des Volkes In dem Verfahren zur Prüfung, ob § 5 Absatz 3 des
Beamtenversorgungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung
vom 16. März 1999 mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb
ungültig ist, - Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Greifswald vom 11. Oktober 2004 - 6 A
789/04 - hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Vizepräsident Hassemer, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau am 20. März 2007 beschlossen: § 5 Absatz 3 Satz 1 des Gesetzes über die
Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern
(Beamtenversorgungsgesetz – BeamtVG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 16. März 1999 (Bundesgesetzblatt I
S. 322) ist mit Artikel 33 Absatz 5 des
Grundgesetzes unvereinbar und nichtig. Gründe: A. 1 Die Vorlage betrifft die Frage, ob die bei der
Festsetzung der Versorgungsbezüge zu beachtende
Dreijahresfrist des § 5 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BeamtVG
mit dem Grundgesetz vereinbar ist. I. 2 1. § 5 BeamtVG bestimmt, welche
Dienstbezüge des Beamten ruhegehaltfähig sind. Grundsätzlich
sind dies diejenigen, die ihm zuletzt zugestanden haben
(§ 5 Abs. 1 BeamtVG). Diese Anknüpfung an das letzte Amt
wird durch § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG eingeschränkt.
Danach berechnen sich die Versorgungsbezüge des Beamten, der
aus einem Beförderungsamt in den Ruhestand tritt und der die
Bezüge aus diesem Amt nicht mindestens drei Jahre erhalten
hat, nur nach Maßgabe der Bezüge des vorher bekleideten
Amtes. 3 § 5 BeamtVG in der Fassung des
Versorgungsreformgesetzes vom 29. Juni 1998 ( BGBl I S. 1666 ) und der Bekanntmachung vom
16. März 1999 (BGBl I S. 322 ) lautete – auszugsweise – wie
folgt: 4 § 5 5 Ruhegehaltfähige Dienstbezüge 6 (1) Ruhegehaltfähige Dienstbezüge sind 7 1. das Grundgehalt oder die diesem entsprechen
den Dienstbezüge, 8 2. der Familienzuschlag (§ 50 Abs. 1) der
Stufe 1, 9 3. sonstige Dienstbezüge, die im
Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet sind, 10 die dem Beamten in den Fällen der Nummern 1 und
3 zuletzt zugestanden haben oder in den Fällen der Nummer 2
nach dem Besoldungsrecht zustehen würden. […] 11 (2) […] 12 (3) Ist ein Beamter aus einem Amt in den
Ruhestand getreten, das nicht der Eingangsbesoldungsgruppe
seiner Laufbahn oder das keiner Laufbahn angehört, und hat er
die Dienstbezüge dieses oder eines mindestens gleichwertigen
Amtes vor dem Eintritt in den Ruhestand nicht mindestens drei
Jahre erhalten, so sind ruhegehaltfähig nur die Bezüge des
vorher bekleideten Amtes. […] 13 (4) Absatz 3 gilt nicht, wenn der Beamte vor
Ablauf der Frist infolge von Krankheit, Verwundung oder
sonstiger Beschädigung, die er sich ohne grobes Verschulden
bei Ausübung oder aus Veranlassung des Dienstes zugezogen
hat, in den Ruhestand getreten ist. 14 (5) […] 15 Als Übergangsregelung bestimmt § 69c Abs.
1 und 2 BeamtVG, dass auf vor dem 1. Januar 1999 eingetretene
Versorgungsfälle und auf Beamte, die vor dem 1. Januar 2001
befördert wurden, § 5 Abs. 3 BeamtVG in der bis zum 31.
Dezember 1998 geltenden Fassung Anwendung findet. 16 2. Die Versorgungsbezüge der Beamten wurden
seit jeher auf Grundlage der Dienstbezüge ihres letzten Amtes
festgesetzt (vgl. BVerfGE 11, 203
<210>; 61, 43 <58> ). Entsprechende Regelungen
enthielten bereits die beamtenrechtlichen Vorschriften des
Deutschen Reichs (vgl. § 42 des Gesetzes betreffend die
Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten vom 31. März 1873
- RBG – RGBl S. 61) und Preußens (vgl. § 10 des
Preußischen Gesetzes betreffend die Pensionierung der
unmittelbaren Staatsbeamten vom 27. März 1872, GS S. 268) in
der Zeit nach 1871. 17 a) § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG hat in den
bis 1933 geltenden reichsbeamtenrechtlichen Vorschriften kein
Vorbild. Lediglich für den Sonderfall, dass ein pensionierter
Beamter wieder in den aktiven Dienst eintrat, bestimmte
§ 58 Abs. 1 RBG, dass der Beamte den Anspruch auf
Gewährung einer nach Maßgabe seiner nunmehrigen verlängerten
Dienstzeit und des in der neuen Stellung bezogenen
Diensteinkommens berechneten Pension nur dann erwarb, wenn
die Dienstzeit wenigstens ein Jahr betrug. 18 In Sachsen (§ 38 des
Civilstaatsdienergesetzes vom 7. März 1835 in der Fassung des
Gesetzes vom 3. Juni 1876, GVBl S. 239) und Württemberg
(Art. 45 des Staatsbeamtengesetzes vom 28. Juni 1876,
RegBl S. 211) hingegen wurden der Festsetzung der Pension die
Bezüge zugrunde gelegt, die dem Beamten innerhalb des letzten
Jahres vor der Pensionierung zustanden. Eine Beförderung
wirkte sich in diesen Ländern auf die Höhe des Ruhegehalts
daher nur dann aus, wenn der Beamte nach seiner Ernennung
noch ein Jahr im Dienst verblieb. Sachsen und Württemberg
glichen allerdings später ihre Bestimmungen denen des Reichs
und der anderen Länder an (Sachsen: § 20 des Gesetzes
über die Besoldung der Staatsbeamten und Lehrer in der
Fassung der Bekanntmachung vom 18. Februar 1924, GBl S.
134; Württemberg: Art. 45 des Staatsbeamtengesetzes in
der Fassung des Änderungsgesetzes vom 1. August 1907, RegBl
S. 243). 19 Für Offiziere hingegen schrieb § 6 Abs. 2
und 3 des Gesetzes über die Pensionierung der Offiziere vom
31. Mai 1906 (RGBl S. 565) vor, dass der Offizier die
Dienststelle, aus welcher er das den Versorgungsbezügen
zugrunde liegende Diensteinkommen bezog, mindestens ein Jahr
innegehabt haben musste. Eine entsprechende Regelung enthielt
§ 5 Abs. 2 des Gesetzes über das Ingenieurskorps der
Luftwaffe vom 18. Oktober 1935 (RGBl I S. 1248). Die
Vorschriften dienten der Verhinderung von
Gefälligkeitsbeförderungen (vgl. Fischbach, BBG, 2. Aufl.,
1956, S. 809 f. mit Fn. 2). 20 Für das allgemeine Beamtenrecht bestimmte erst
§ 80 Abs. 2 des Deutschen Beamtengesetzes – DBG –
vom 26. Januar 1937 (RGBl I S. 39), dass sich die Pension
eines Beamten, der die Bezüge aus einem Beförderungsamt nicht
mindestens ein Jahr erhalten hatte, aus dem Diensteinkommen
des zuvor bekleideten Amtes berechnete. 21 b) Das Bundesbeamtengesetz – BBG – vom 14.
Juli 1953 (BGBl I S. 551 ) übernahm die Regelung des
§ 80 Abs. 2 DBG in § 109 Abs. 1 BBG. Gegenüber
§ 80 Abs. 2 DBG enthielt § 109 Abs. 2 BBG eine
Erweiterung dahingehend, dass die Wartefrist keine Anwendung
auf den Beamten fand, der die Obliegenheiten des ihm
übertragenen Amtes mindestens ein Jahr lang tatsächlich
wahrgenommen hatte. Nach § 65 Abs. 1 Nr. 1 des
Beamtenrechtsrahmengesetzes – BRRG – vom 1. Juli 1957 ( BGBl I S. 667 ) zählte zu den ruhegehaltfähigen
Dienstbezügen u.a. das Grundgehalt, das dem Beamten nach dem
Besoldungsrecht zuletzt zugestanden hatte. Absatz 2 Satz 1
Nr. 2 der Vorschrift gab den Ländern die Möglichkeit,
Ausnahmen in Fällen vorzusehen, in denen ein Beamter die
Dienstbezüge eines nicht zur Eingangsbesoldungsgruppe seiner
Laufbahn gehörigen Amtes bei Eintritt in den Ruhestand noch
nicht ein Jahr erhalten und auch nicht die Obliegenheiten des
Amtes mindestens ein Jahr lang tatsächlich wahrgenommen
hatte. 22 Mit dem Haushaltsstrukturgesetz vom 18.
Dezember 1975 (BGBl I S. 3091 ) wurde die Mindestfrist des
§ 109 BBG von einem auf zwei Jahre erweitert; auch der
Zeitraum, der gemäß § 109 Abs. 1 Satz 2 BBG für die
Anrechnung einer tatsächlichen Wahrnehmung des
Beförderungsamtes erforderlich war, wurde auf zwei Jahre
ausgedehnt. Der inhaltsgleiche § 5 Abs. 3 und 4
BeamtVG vom 24. August 1976 (BGBl I
S. 2485) löste am 1. Januar
1977 die Vorschrift des § 109 BBG ab. Das
Bundesverfassungsgericht erachtete die zweijährige
Mindestfrist mit Beschluss vom 7. Juli 1982 ( BVerfGE 61, 43 ) als noch verfassungsgemäß. 23 c) Durch Art. 6 Nr. 4 lit. b) aa) des
Gesetzes zur Umsetzung des Versorgungsberichts
(Versorgungsreformgesetz 1998 - VReformG) vom 29. Juni 1998 (
BGBl I S. 1666 ) verlängerte der Gesetzgeber die
Wartefrist ab dem 1. Januar 1999 auf drei Jahre. Zugleich
entfiel die Anrechung derjenigen Zeiten auf die Wartefrist,
in denen der Beamte vor der Amtsübertragung die höherwertigen
Funktionen des ihm später übertragenen Amtes tatsächlich
wahrgenommen hatte. Zur Begründung führte der Gesetzgeber
aus, im Hinblick auf die Finanzlage der öffentlichen
Haushalte und deren ansteigende Belastung durch
Versorgungskosten sei eine Neubewertung der
Verfassungsmäßigkeit der Wartefrist geboten. Einschneidende
Veränderungen in einem vorher nicht gekannten Ausmaß seien
insbesondere durch die Wiedervereinigung eingetreten. Dem
damit einhergehenden Erfordernis der langfristigen Sicherung
der Staatsfinanzen komme überragende und vorrangige Bedeutung
zu. Zudem seien zur Sicherstellung der Versorgungsleistungen
Einschränkungen unausweichlich (vgl. BTDrucks 13/9527, S.
37 f.). II. 24 1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens war
Richter im Dienste des Landes Mecklenburg-Vorpommern. Er
wurde am 12. November 2001 zum Direktor des Amtsgerichts
(Besoldungsgruppe R 2) ernannt und trat aufgrund des
Erreichens der Altersgrenze zum 1. Januar 2004 in den
Ruhestand. Das Landesbesoldungsamt legte der Berechnung
seiner Versorgungsbezüge die Besoldungsgruppe R 1 zugrunde.
Nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens
erhob der Kläger hiergegen Klage. 25 2. Das Verwaltungsgericht Greifswald hat das
Frage vorgelegt, ob § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG mit
Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist. Die Entscheidung über
die Klage hänge von dieser Frage ab, weil der Kläger die
Dienstbezüge aus dem letzten Amt zwar länger als zwei, aber
kürzer als drei Jahre erhalten habe. 26 Die Neuregelung des § 5 Abs. 3 Satz 1
BeamtVG verstößt nach der Überzeugung des Verwaltungsgerichts
gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Die Verhinderung von
Gefälligkeitsbeförderungen werde schon durch das
Laufbahnrecht und die bislang geltende Zweijahresfrist
sichergestellt. Sie könne deshalb die Ausweitung der
Wartefrist ebenso wenig rechtfertigen wie die Finanzlage der
öffentlichen Haushalte und die steigende Belastung durch
Versorgungskosten. Deren Ursache liege im Wesentlichen in der
demografischen Entwicklung und der starken Expansion des
öffentlichen Dienstes in den 70er Jahren. Die finanziellen
Folgen seien seit langem vorhersehbar und ein Problem der
Allgemeinheit, nicht speziell der Beamtenschaft. Die
großzügige Einstellungspraxis habe nicht den Interessen des
einzelnen Beamten, sondern allen Bürgern dienen sollen. Im
Übrigen finde die allgemeine finanzpolitische Lage der
öffentlichen Hand bereits bei der Entscheidung über die Höhe
der Anpassung der Bezüge Berücksichtigung. Die vom
Dienstherrn nach Maßgabe der Verfassung geschuldete
Alimentation sei nicht eine dem Umfang nach beliebig variable
Größe. III. 27 1. Für die Bundesregierung hat sich das
Bundesministerium des Innern geäußert. Es ist der Ansicht,
der Gesetzgeber müsse im Rahmen seines Gestaltungsspielraums
gerade beim langfristig angelegten Beamtenversorgungsrecht
die Möglichkeit haben, geänderten wirtschaftlichen und
gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen in geeigneter
Weise Rechnung zu tragen. Der Grundsatz der Versorgung aus
dem letzten Amt habe seit jeher nur mit der Einschränkung
einer Wartefrist gegolten. Diese rechtfertige sich aus dem
Leistungsprinzip. Mit ihm sei die Versorgung aus dem
Beförderungsamt nur dann vereinbar, wenn der Beamte die
dortigen Leistungen über einen hinreichend langen Zeitraum
erbracht und die Besoldung aus diesem Amt daher seinen
Lebenszuschnitt geprägt habe. Aufgrund des allgemeinen
Anstiegs der Lebenserwartung profitiere der Beamte – in
Gestalt der Versorgungsbezüge – über einen immer längeren
Zeitraum hinweg von der im aktiven Dienst erbrachten
Leistung. Die Verlängerung der Wartefrist stelle insoweit ein
Korrektiv dar, mit dem die Leistung im Beförderungsamt und
der längere Bezug des Ruhegehalts hieraus wieder in eine
Balance gebracht würden, die den durchschnittlichen
Lebenszyklus der Betroffenen stärker als bisher
berücksichtige. 28 Wartezeiten als Voraussetzung einer
Verfestigung individueller Ansprüche seien dem Beamtenrecht
auch sonst nicht fremd. Beispielsweise bedürfe es zur
Erlangung eines Anspruchs auf beamtenrechtliche Versorgung
regelmäßig einer allgemeinen Wartefrist von fünf Jahren.
Finanzielle Erwägungen stellten zwar in aller Regel keine
ausreichende Legitimation für Kürzungen im Bereich der
Beamtenversorgung dar. Dennoch dürfe sich der Gesetzgeber
besonderen Belastungen der öffentlichen Haushalte aufgrund
der Globalisierung, des demografischen Wandels und der
Nachwirkungen der Wiedervereinigung nicht verschließen. Das
Bundesverfassungsgericht habe zudem festgestellt, dass
Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung Anlass
bieten könnten, sie in der Beamtenversorgung systemkonform
nachzuführen. Das Versorgungsreformgesetz 1998 habe genau
dies zum Ziel gehabt. Die Ausweitung der Wartefrist bedeute
keine Abkehr vom Grundsatz der Versorgung aus dem letzten
Amt, sondern dessen moderate Anpassung an die Änderungen der
gesellschafts- und finanzpolitischen Rahmenbedingungen. 29 2. Das Landesbesoldungsamt
Mecklenburg-Vorpommern sieht in der Verlängerung der
Wartefrist eine bloße Modifizierung der schon bisher
geltenden Einschränkung des Grundsatzes der amtsgemäßen
Versorgung. Im Hinblick auf die Einschätzungs- und
Entscheidungsprärogative des Gesetzgebers begegne § 5
Abs. 3 Satz 1 BeamtVG deshalb keinen Bedenken. 30 3. Für das Bundesverwaltungsgericht hat sich
dessen 2. Senat geäußert. Die Frage der
Verfassungsmäßigkeit des § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG
sei bislang nicht Gegenstand eines Verfahrens gewesen. Ihre
Beantwortung werde jedoch durch die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE
61, 43 präjudiziert. 31 4. Der Kläger des Ausgangsverfahrens rügt, die
politisch Entscheidenden dürften nicht die Ruheständler
zurücksetzen, wenn über Jahrzehnte die Mittel für die
Pensionen im öffentlichen Dienst anderweitig ausgegeben und
keine Rücklagen gebildet worden seien. Die demografische
Entwicklung sei schon in den 70er Jahren erkennbar
gewesen. B. 32 Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten
Amt gehört zu den hergebrachten Strukturprinzipien des
Berufsbeamtentums, die angesichts ihrer wesensprägenden
Bedeutung vom Gesetzgeber zu beachten sind (I.). Die in
§ 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG vorgesehene Ausdehnung der
Wartefrist auf drei Jahre kann nicht auf eine hinreichende
Rechtfertigung gestützt werden und ist mit Art. 33 Abs.
5 GG daher unvereinbar (II.). Die Vorschrift ist für nichtig
zu erklären (III.). I. 33 1. a) Art. 33 Abs. 5 GG enthält neben
einem Regelungsauftrag an den Gesetzgeber eine
institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums (vgl. BVerfGE 106, 225 <231 f.> ). 34 Die Einrichtung des Berufsbeamtentums mit
seinen wesensbestimmenden Merkmalen ist dem Gesetzgeber damit
als verbindlicher Rahmen vorgegeben. Art. 33 Abs. 5 GG
schützt mit den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums den Kernbestand von Strukturprinzipien, die
allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren,
traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der
Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und
gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 8,
332 <342 f.>; 114, 258 <281 f.> ; stRspr). 35 Art. 33 Abs. 5 GG bezweckt somit die
Gewährleistung der Wesensmerkmale des Berufsbeamtentums. Die
Vorschrift enthält das an den Gesetzgeber gerichtete Verbot,
bei der Regelung des öffentlichen Dienstrechts von den
hergebrachten und die Institution des Berufsbeamtentums
prägenden Leitgedanken und Merkmalen abzuweichen. Solange
eine strukturelle Veränderung an den für Erscheinungsbild und
Funktion des Berufsbeamtentums wesentlichen Regelungen nicht
vorgenommen wird, steht Art. 33 Abs. 5 GG einer
Weiterentwicklung des Beamtenrechts nicht entgegen. Die für
den Kerngehalt der beamtenrechtlichen Grundsätze geltende
Beachtenspflicht versperrt jedoch den Weg zu tief greifenden
strukturellen Veränderungen durch den einfachen Gesetzgeber.
Die Unantastbarkeit der hergebrachten Grundsätze des
Beamtenrechts ist kein Selbstzweck, sondern dient dazu, eine
im politischen Kräftespiel stabile und gesetzestreue
Verwaltung zu sichern. Die Bindung des Gesetzgebers an diese
Grundsätze ist die Konsequenz der Einrichtungsgarantie, deren
Sinn darin besteht, dem gestaltenden Gesetzgeber einen
Kernbestand an Strukturprinzipien verbindlich vorzugeben
(vgl. Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts
vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -,
S. 25 ff.). 36 b) Zu den hergebrachten Strukturprinzipien,
die das Bild des Berufsbeamtentums maßgeblich prägen, gehört
das Alimentationsprinzip (vgl. BVerfGE 8, 1 <14, 16 ff.>;
76, 256
<298>; 99, 300 <314> ; stRspr). Es verpflichtet den
Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang – und
damit auch nach Beendigung des aktiven Dienstes – angemessen
zu alimentieren (vgl. BVerfGE 8, 1
<14>; 55, 372 <392>; 70, 69
<80>; 107, 218 <237> ; stRspr). Die Besoldung des Beamten
stellt kein Entgelt für bestimmte konkrete Dienstleistungen
dar, sondern ist eine Gegenleistung des Dienstherrn dafür,
dass sich der Beamte ihm mit seiner ganzen Persönlichkeit zur
Verfügung stellt. Sie bildet die Voraussetzung dafür, dass
sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf
widmen und die ihm im Staatsleben zufallende Funktion, eine
stabile Verwaltung zu sichern und damit einen ausgleichenden
Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen
Kräften zu bilden, erfüllen kann (vgl. BVerfGE 7, 155 <163>; 21, 329
<345>; 39, 196 <200 f.>; 44, 249
<265>; 99, 300 <317>; 107, 218
<237>; stRspr). Die Sicherung
eines angemessenen Lebensunterhalts – zu der auch die
Versorgung des Beamten nach seinem Ausscheiden aus dem
aktiven Dienst zählt (vgl. BVerfGE
11, 203 <210>; 39, 196 <200 f.>; 44, 249
<265>) – ist deshalb ein
besonders wesentlicher Grundsatz, zu dessen Beachtung der
Gesetzgeber verpflichtet ist (vgl. BVerfGE 8, 1 <16>; 11, 203
<210>; 61, 43 <57 f.> ; stRspr). 37 Die Alimentation ist grundsätzlich amts-,
nicht personenbezogen. Maßstab für die Überprüfung der
Angemessenheit der Bezüge ist das vom Beamten ausgeübte oder
– im Fall des Ruhestandsbeamten – zuletzt bekleidete Amt
(vgl. BVerfGE 11, 203 <210,
212>; 14,
30 <31>; 61, 43 <Leitsatz 1, 58> ; stRspr). Der Dienstherr ist
verpflichtet, den Beamten nach ihrem Dienstrang, nach der mit
ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der
Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit
Lebensstandards einen angemessenen Unterhalt zu gewähren
(vgl. BVerfGE 8, 1 <14>; 21, 329
<265 f.>; 70, 69 <80>; 107, 218
<237>; stRspr). 38 c) Der Gesetzgeber besitzt bei der
Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG
resultierenden Pflicht zur angemessenen Alimentation einen
weiten Entscheidungsspielraum (vgl. BVerfGE 8, 1 <22 f.>; 81, 363
<375 f.>; 114, 258 <288> ; stRspr). Allerdings sind die
hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht nur
Grundlage, sondern auch Grenze der gesetzgeberischen
Gestaltungsfreiheit (vgl. BVerfGE
114, 258 <289>; stRspr). Zu
jenen den Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers
einschränkenden hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums zählt, dass das Ruhegehalt unter Wahrung
des Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen aus
dem letzten Amt zu berechnen ist. 39 Bei dieser Ausprägung des
Alimentationsprinzips handelt es sich nicht um eine bloße
Auslegung, sondern um einen eigenständigen Grundsatz im Sinne
des Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. BVerfGE 8, 1 <14>; 11, 203
<216>; 39, 196 <201>; 61, 43
<57>; 76, 256 <324 f.>; 114, 258
<286>). Die mit der Berufung
in ein höheres Amt verliehene statusrechtliche Position, mit
der die fachliche Leistung des Bediensteten sowie seine
Eignung und Befähigung für dieses gegenüber seinem bisherigen
Amt herausgehobene, höherwertige Amt förmlich anerkannt
worden sind, darf später grundsätzlich nicht unberücksichtigt
bleiben (vgl. BVerfGE 56, 146
<163 f.>; 61, 43 <58> ). Aus dem engen Zusammenhang von
Besoldung und Versorgung folgt, dass sich die in einer
Beförderung liegende Anerkennung nicht auf die Zeit
beschränkt, während der sich der Beamte im Dienst befindet,
sondern sich auch auf sein Ruhegehalt auswirken muss. Seit
jeher wurden daher die Versorgungsbezüge des Beamten auf der
Grundlage der Dienstbezüge seines letzten Amtes festgesetzt
(vgl. BVerfGE 11, 203 <210>; 61, 43
<58>). 40 d) Dies ist zugleich Ausdruck des in
Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatzes. Jede
Beförderung ist auf Grundlage der Eignung, Befähigung und
fachlichen Leistung des Beamten vorzunehmen. Mit einer
solchen Beförderung werden diese dienstlichen Eigenschaften
des Beamten förmlich anerkannt. Er wird Inhaber eines Amtes
mit größerem Verantwortungsbereich und damit zugleich aus der
Gruppe derjenigen Beamten herausgehoben, die vorher mit ihm
das gleiche, geringer eingestufte Amt innehatten. Die
Abstufung des angemessenen Lebensunterhalts nach Amt und
Verantwortung wirkt in die Zeit des Ruhestands hinüber. Der
Leistungsgrundsatz verlangt die Anerkennung ordnungsgemäßer
Beförderungen auch im Versorgungsrecht. Es widerspricht
diesem Prinzip, wenn der Beamte, der unter Beachtung der
beamtenrechtlichen Vorschriften befördert wurde, bei seiner
Versorgung Einbußen erleidet, weil seine Beförderungen nicht
berücksichtigt werden dürfen (vgl. BVerfGE 11, 203 <216>; 76, 256
<324 f.>). Darüber hinaus
gehört es zu den überkommenen Grundlagen des
Berufsbeamtentums, dass mit einem höheren Amt in aller Regel
auch höhere Dienstbezüge verbunden sind, weil sich die dem
Beamten zustehende amtsangemessene Alimentation – und mit ihr
auch die Versorgung – nach dem Inhalt des ihm übertragenen
statusrechtlichen Amtes und der damit verbundenen
Verantwortung richtet (vgl. BVerfGE
11, 203 <215>; 56, 146 <163 f.>; 61, 43
<57>). 41 2. Der Grundsatz der Versorgung aus dem
letzten Amt, in dem sich das Alimentations- und das
Leistungsprinzip überschneiden, prägt folglich das
öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis des Beamten und gehört
deshalb zu den Grundlagen, auf denen die Einrichtung des
Berufsbeamtentums beruht. Er ist mithin vom Gesetzgeber nicht
nur zu berücksichtigen, sondern zu beachten (vgl. BVerfGE 11, 203 <Leitsatz 1,
215 f.>; 56, 146 <163 f.>; 61, 43
<286>; stRspr). 42 a) Dieser Grundsatz gilt jedoch nicht
uneingeschränkt. Einengungen kannte vielmehr bereits das
Versorgungsrecht im traditionsbildenden Zeitraum. Danach war
der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt zeitweise
und für bestimmte Beamtengruppen an die Bedingung geknüpft,
dass der Beamte die Dienstbezüge seines letzten Amtes
zumindest ein Jahr lang erhalten hatte. Eine
Mindestverweildauer im Beförderungsamt ist somit – ebenfalls
hergebrachter, lediglich modifizierender - Bestandteil
des Bemessungsprinzips der Versorgung aus dem letzten Amt
(vgl. BVerfGE 11, 203 <211>; 61, 43
<60>). 43 Die Rechtfertigung dieser Modifikation lag und
liegt einerseits in dem Ziel, Gefälligkeitsbeförderungen zu
verhindern oder ihnen zumindest die versorgungsrechtliche
Anerkennung zu versagen; andererseits soll mit der
Einschränkung dem Umstand Rechnung getragen werden, dass eine
kurze Dienstzeit es dem in Reichweite des Ruhestands
Beförderten oft nicht mehr ermöglichen wird, noch eine dem
neuen Amt entsprechende Leistung zu erbringen (vgl. BVerfGE 61, 43 <61 f.> ). Voraussetzung der Versorgung nach
Maßgabe des letzten Amtes ist daher ein Mindestmaß an
nachhaltiger, diesem Amt entsprechender Dienstleistung (vgl. BVerwGE 74, 303 <306 f.>; 94, 168
<170>). 44 b) Hieraus folgt aber nicht, dass die
Wartefrist beliebig verlängerbar wäre. Vielmehr ist die im
traditionsbildenden Zeitraum entwickelte Karenzzeit gerade
von einem Jahr modifizierender Bestandteil des hergebrachten
Grundsatzes amtsgemäßer Versorgung selbst (vgl. BVerfGE 11, 203 <211>; 61, 43
<60>; vgl. auch BVerwGE 5, 39
<42>). Weitere Einschränkungen sind daher an den im
traditionsbildenden Zeitraum entwickelten Strukturprinzipien
zu messen; sie haben insbesondere den Kern des Grundsatzes
der Versorgung aus dem letzten Amt unangetastet zu lassen.
Wenn auch der in den vor dem Jahr 1945 erlassenen
Vorschriften enthaltene "Einjahresschnitt" nicht als feste,
äußerste Grenze für eine verfassungsrechtlich zulässige
Einschränkung des Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten
Amt angesehen werden kann, so sind dem Gesetzgeber damit doch
durch Art. 33 Abs. 5 GG enge Grenzen für weitere
Einschränkungen gezogen (vgl. BVerfGE
61, 43 <61>). II. 45 Die in § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG
vorgeschriebene Dreijahresfrist widerspricht dem nach
Art. 33 Abs. 5 GG zu beachtenden Grundsatz der
Versorgung aus dem letzten Amt (1.). Sie ist durch die Zwecke
der hergebrachten Modifizierung des vorbenannten Grundsatzes
nicht gedeckt (2.). Die im Gesetzgebungsverfahren und in der
Stellungnahme der Bundesregierung angeführten Gesichtspunkte
rechtfertigen die Verlängerung der Karenzzeit nicht (3.). 46 1. § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG ist mit
Art. 33 Abs. 5 GG nicht vereinbar, weil die Verlängerung
der Wartefrist auf drei Jahre den Grundsatz der amtsgemäßen
Versorgung nicht mehr lediglich modifiziert, sondern ihn
grundlegend verändert. 47 a) Die Länge der Wartefrist betrug – und auch
dies nur für einzelne Beamten- und Soldatengruppen – in dem
für die Herausbildung des hergebrachten Grundsatzes
maßgeblichen Zeitraum ein Jahr. Diese Einjahresfrist ist zwar
keine verfassungsunmittelbar und verbindlich vorgegebene
Schwelle für das zulässige Maß der Einschränkungen des
Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt (vgl. BVerfGE 61, 43 <61> ). Zu berücksichtigen ist jedoch,
dass bereits die Verlängerung auf zwei Jahre eine
Verdoppelung und die nunmehrige Erweiterung eine
Verdreifachung des überkommenen Zeitraums bedeutet. 48 Dieser verlängert sich zusätzlich dadurch,
dass die nach § 5 Abs. 3 Satz 4 BeamtVG in der bis zum
31. Dezember 1998 geltenden Fassung vorgeschriebene
Anrechnung von Zeiten auf die Wartefrist, in denen der Beamte
vor der Beförderung die Aufgaben des ihm später übertragenen
Amtes tatsächlich wahrgenommen hat, zusammen mit der
Neufassung des § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG
entfallen ist. Dem Wegfall dieser Anrechnungsvorschrift kommt
besondere Bedeutung auch angesichts einer Praxis zu, nach der
Beamte höherwertige Funktionen ausüben, ohne dass ihre
besoldungsrechtliche Situation dies honoriert.
Besetzungssperren und die Einführung von Bewährungszeiten vor
der Übertragung von Beförderungsämtern führen vielfach dazu,
dass der Beamte einen gehobenen Dienstposten zwar wahrnimmt,
ihm jedoch das dazugehörige statusrechtliche Amt erst später
übertragen wird (vgl. dazu BVerwGE 115, 58). § 5
Abs. 3 Satz 1 BeamtVG hat deshalb in diesen Fällen
die Folge, dass der Beamte den Dienstposten zwar erheblich
länger als die darin vorgeschriebene Wartefrist bekleidet,
ihm jedoch wegen der verzögerten Beförderung nicht nur die
entsprechende Besoldung, sondern auch die
versorgungsrechtliche Anerkennung des tatsächlich
wahrgenommenen Dienstpostens versagt wird. 49 b) Das Anliegen, Gefälligkeitsbeförderungen zu
verhindern und dem Umstand Rechnung zu tragen, dass eine
allzu kurze Dienstzeit dem in Reichweite des Ruhestands
Beförderten nicht mehr die Möglichkeit bietet, eine
hinreichende Leistung im Beförderungsamt zu erbringen, ließ
eine Erstreckung der Frist auf zwei Jahre gerade noch zu.
Eine weitere Ausdehnung kann im Hinblick darauf, dass dem
Beamten aufgrund hergebrachter Strukturprinzipien die
Versorgung aus dem letzten Amt verfassungsrechtlich
gewährleistet ist, nicht mehr gerechtfertigt werden. 50 Die Verlängerung der Wartefrist über eine
Spanne von zwei Jahren hinaus bedeutet - insbesondere auch in
Verbindung mit der Einschränkung der Berücksichtigung von
Zeiten, in denen das höherwertige Amt tatsächlich ausgeübt
worden ist - somit eine grundlegende Veränderung, die sich
nicht mehr als bloße Modifizierung der bisher anerkannten
Einschränkung des hergebrachten Grundsatzes der Versorgung
aus dem letzten Amt erklären lässt, sondern die Preisgabe des
Prinzips amtsgemäßer Versorgung bedeutet (vgl. BVerfGE 61, 43 <61 f.> ). Die Anerkennung der Eignung,
Leistung und Befähigung des Beamten, seine darauf gründende
Heraushebung gegenüber den Beamten der vormals gleichen
Besoldungsstufe und die im Beförderungsamt geleisteten
Dienste werden durch § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG
versorgungsrechtlich entwertet. Die Vorschrift verstößt daher
sowohl gegen den hergebrachten Grundsatz der Versorgung aus
dem letzten Amt als auch gegen den Leistungsgrundsatz. Sie
ist keine zeitgemäße Fortentwicklung dieser
Strukturprinzipien, sondern gibt sie auf. 51 2. Die Erstreckung der Wartefrist auf drei
Jahre kann nicht auf die mit der Modifizierung des
Grundsatzes amtsgemäßer Versorgung verfolgte Absicht der
Gewährleistung einer effektiven Wahrnehmung des
Beförderungsamtes gestützt werden. 52 a) Der Umstand, dass sich der Beamte seine
Versorgung auch dadurch erdient haben muss, dass er das Amt,
aus dem sich die Versorgung berechnen soll, zum Nutzen seines
Dienstherrn ausgeübt hat, ist zwar grundsätzlich geeignet,
die Versorgungsrelevanz der Beförderung von einer Wartezeit
abhängig zu machen. Hierdurch trägt das Versorgungsrecht der
Erfahrung Rechnung, dass das neue Amt häufig neue und andere
Kenntnisse und Fähigkeiten verlangt und deshalb eine
Einarbeitungszeit erfordert, während derer der Beamte das Amt
noch nicht vollständig ausfüllt. Eine hierauf gestützte
Wartezeit muss jedoch der hierfür nach allgemeiner
Lebenserfahrung erforderlichen Zeitspanne entsprechen. 53 b) Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen,
dass ein Beförderungsamt nach gegenwärtiger Rechtslage
grundsätzlich nur noch verliehen werden kann, wenn der Beamte
seine Eignung in einer Erprobungszeit auf dem höher
bewerteten Dienstposten nachgewiesen und diesen somit zur
Zufriedenheit des Dienstherrn ausgeübt hat (vgl. § 12
Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BRRG sowie § 12 Abs. 2 Satz 1
in Verbindung mit § 11 BLV). Denn in diesem Zeitraum übt
der Beamte die Tätigkeit des Beförderungsamtes bereits aus
und arbeitet sich in die neuen Aufgabenfelder ein.
Dementsprechend verkürzt sich die Zeitspanne, die nach der
Beförderung verstreichen muss, damit sich die Tätigkeit des
Beamten für den Dienstherrn lohnt. Insbesondere aber hat der
Beamte durch die erfolgreiche Bewährung im Beförderungsamt
bereits nachgewiesen, dass er imstande ist, die mit der
Beförderung verbundenen Funktionen tatsächlich auszufüllen.
Die Annahme, er werde seine Aufgaben erst nach weiteren drei
Jahren effektiv wahrnehmen können, ist hiermit nicht
vereinbar. 54 c) Darüber hinaus ergibt sich aus einer
Vielzahl weiterer bundes- und landesrechtlicher Bestimmungen,
dass im Beamtenrecht grundsätzlich bereits nach einer
erheblich kürzeren Zeit als drei Jahren von einer Bewährung
des Beamten in einem höherwertigen Amt und damit einer
nachhaltigen Aufgabenwahrnehmung ausgegangen werden kann.
Diese Einschätzung kommt etwa in Regelungen über Probe- und
so genannte Standzeiten für Beförderungsbewerber zum
Ausdruck, insbesondere auch in den laufbahnrechtichen
Vorschriften, mit denen eine Beförderungssperre vor dem
Erreichen der gesetzlich festgelegten Altersgrenze festgelegt
wird. Diese Sperrfristen bezwecken ebenfalls die
Gewährleistung einer effizienten Aufgabenwahrnehmung im
Beförderungsamt (vgl. BVerwGE 74, 303 <306 f.>).
Die hierfür in den Laufbahnvorschriften vorgesehenen
Zeiträume sind aber fast durchgängig deutlich kürzer als die
in § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG vorgesehene Wartefrist. 55 Diesen Vorschriften liegt erkennbar die
Einschätzung zugrunde, dass auch eine Tätigkeit von weniger
als drei Jahren vor dem Erreichen der gesetzlichen
Altersgrenze dem Beamten noch ausreichend Möglichkeit gibt,
das höhere Amt und die damit verbundenen Aufgaben effektiv
und zum Nutzen seines Dienstherrn wahrzunehmen. Aus der Sicht
des betroffenen Beamten muss es daher widersprüchlich
erscheinen, wenn sein Dienstherr einerseits zwar
laufbahnrechtlich davon ausgeht, schon eine zweijährige
Dienstzeit ermögliche eine effektive Aufgabenwahrnehmung,
andererseits aber diese Wertung durch § 5 Abs. 3 Satz 1
BeamtVG auf versorgungsrechtlicher Ebene nicht nachvollzogen
und er mithin so behandelt wird, als habe die Beförderung nie
stattgefunden. 56 d) Schließlich sind die Versorgungsbezüge die
Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass der Beamte sich ihm
mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung stellt und
gemäß den jeweiligen Anforderungen seine Dienstpflichten
erfüllt; insoweit handelt es sich um ein erdientes
Ruhegehalt, welches durch Art. 33 Abs. 5 GG ebenso
gesichert ist wie das Eigentum durch Art. 14 GG (vgl. BVerfGE 21, 329 <344 f.>; 61, 43
<56 f.>; s.a. BVerfGE 16, 94 <112 f.,
115>; 39,
196 <200>). Es ist nicht zu
rechtfertigen, dass sich eine ordnungsgemäße, dem
Leistungsgrundsatz entsprechende und durch die
Laufbahnvorschriften anerkannte Ernennung bei den
Versorgungsbezügen nicht auswirkt. 57 3. Die im Gesetzgebungsverfahren sowie in der
der allgemeinen Haushaltslage, der Symmetrie von Dienst- und
Versorgungszeiten sowie der Änderungen im System der
gesetzlichen Rentenversicherung finden in dem für die
Auslegung des Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt
einschließlich seiner Modifizierung maßgeblichen
traditionsbildenden Zeitraum kein Vorbild. Sie sind auch
inhaltlich nicht geeignet, die Verlängerung der Wartefrist
auf drei Jahre zu rechtfertigen. 58 a) Die Finanzlage der öffentlichen Haushalte,
die Herausforderungen durch die Globalisierung, der
demographische Wandel und die finanziellen Nachwirkungen der
Wiedervereinigung vermögen eine Einschränkung des Grundsatzes
amtsgemäßer Versorgung nicht zu begründen. Könnte die
finanzielle Situation der öffentlichen Hand für sich bereits
eine Veränderung des Grundsatzes der Alimentierung
rechtfertigen, so wäre diese dem uneingeschränkten Zugriff
des Gesetzgebers eröffnet. Die Schutzfunktion des
Art. 33 Abs. 5 GG liefe hierdurch ins Leere. Die vom
Dienstherrn geschuldete Alimentierung ist keine dem Umfang
nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach den
wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand, nach
politischen Dringlichkeitsbewertungen oder nach dem Umfang
der Bemühungen um die Verwirklichung des allgemeinen
Sozialstaatsprinzips bemessen lässt. Alimentation des Beamten
und seiner Familie ist etwas anderes und Eindeutigeres als
staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer
Sicherung und eines sozialen Standards für alle und findet
ihren Rechtsgrund nicht im Sozialstaatsprinzip, sondern in
Art. 33 Abs. 5 GG. Zu den finanziellen Erwägungen müssen
deshalb weitere Gründe hinzukommen, die im Bereich des
Systems der Altersversorgung liegen und die Kürzung von
Versorgungsbezügen als sachlich gerechtfertigt erscheinen
lassen (vgl. BVerfGE 44, 249
<264 f.>; 76, 256 <311>; 81, 363
<378>; 99, 300 <320>; 114, 258
<291>; stRspr). 59 b) Der Anstieg der durchschnittlichen
Lebenserwartung rechtfertigt keine Verlängerung der
Wartefrist. 60 Dies ergibt sich bereits daraus, dass nach der
Systematik des Beamtenversorgungsrechts nicht die Dauer der
Versorgungszeit, sondern diejenige der Tätigkeit im aktiven
Dienst für die Höhe der Versorgungsbezüge maßgeblich ist. Es
ist daher ein vom Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG
umfasster hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, dass
sich die Länge der aktiven Dienstzeit in der Höhe der
Versorgungsbezüge niederschlagen muss (vgl. BVerfGE 76, 256 <322>; 114, 258
<286>). Bezugspunkt für die
Festsetzung der Versorgungsbezüge ist demnach grundsätzlich
nicht die Dauer des Bezugs der Versorgungsleistungen, die von
der durchschnittlichen Lebenserwartung beeinflusst wird. Dies
gilt auch für die Zweckbestimmung der Wartezeit. Denn diese
knüpft allein an die Tätigkeit des Beamten im aktiven Dienst
an, und zwar an diejenige im Beförderungsamt. Die mit der
Wartefrist verbundene Einschränkung des Grundsatzes der
Versorgung aus dem letzten Amt zielt darauf ab, einen
hinreichenden Zeitraum sicherzustellen, in dem der Beamte die
Aufgaben des Beförderungsamtes wahrgenommen und die
entsprechende Versorgung erdient hat. Einen
verfassungsrechtlich bedeutsamen Zusammenhang zwischen der
durch § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG geregelten
Wartezeit und dem Anstieg der allgemeinen Lebenserwartung
gibt es daher nicht. 61 Eine Berücksichtigung der Dauer der
Versorgungszeit widerspricht dem System der
Beamtenalimentation überdies insofern, als der Alimentation
statuswahrende Funktion zukommt. Die Besoldung der Beamten
ist nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen
Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des
Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit zu gewähren (vgl. BVerfGE 8, 1 <14>; 21, 329
<345>; 70, 69 <80>; 107, 218
<237>; 114, 258 <287> ; stRspr). Besoldung und Versorgung
bilden rechtlich eine Einheit (vgl. BVerfGE 114, 258 <298> ). Die Versorgungsbezüge
unterscheiden sich von den Bezügen des aktiven Beamten nur
dadurch, dass der Gesetzgeber im Rahmen einer typisierenden
Betrachtungsweise davon ausgehen darf, dass der finanzielle
Bedarf des Ruhestandsbeamten regelmäßig geringer ist als
derjenige des aktiven Beamten (vgl. BVerfGE 114, 258 <294> ). Die Versorgungsbezüge müssen dem
Beamten aber gleichwohl einen Lebensabend ermöglichen, der
seinem Status angemessen ist. Hierfür kommt es allein auf den
im aktiven Dienst erworbenen Status an. 62 Allerdings kann die Versorgungsdauer für das
Beamtenversorgungsrecht grundsätzlich insofern relevant sein,
als der Gesetzgeber Einschnitte in die Beamtenversorgung
vornehmen darf, um das tatsächliche Pensionierungsalter
anzuheben und so dem Zusammenhang zwischen Alimentation und
voller dienstlicher Hingabe bis zum Erreichen der
gesetzlichen Altersgrenze zur Geltung zu verhelfen (vgl. BVerfGE 114, 258 <291 f.> ; Beschluss der 1. Kammer des
20. Juni 2006 - 2 BvR 361/03 -, NVwZ 2006,
S. 1280 <1281>). § 5 Abs. 3 Satz 1
BeamtVG dient jedoch nicht der Verringerung von
Frühpensionierungen. Die steigenden Ausgaben der
Beamtenversorgung allein aber rechtfertigen keinen Eingriff
in die Struktur des Versorgungsrechts. Außerdem ist es nicht
gerechtfertigt, für diese die Beamtenschaft insgesamt
betreffenden Gesichtspunkte nur einzelne Beamtengruppen in
Anspruch zu nehmen und diesen ein Sonderopfer abzuverlangen
(vgl. BVerfGE 114, 258 <292> ). Ein solches Sonderopfer ohne
sachlichen Grund aber bedeutete es, wenn zur Verringerung der
Versorgungszahlungen des Staates nur diejenigen Beamten
belastet würden, die weniger als drei Jahre vor ihrer
Pensionierung befördert wurden. 63 c) Die dreijährige Wartefrist des § 5
Abs. 3 Satz 1 BeamtVG kann schließlich nicht auf die Absicht
des Versorgungsgesetzes 1998 gestützt werden,
rentenrechtliche Änderungen auf die Beamtenversorgung zu
übertragen. 64 Änderungen in der gesetzlichen
Rentenversicherung und die diesen zu Grunde liegenden
Entwicklungen können Anlass bieten, sie in der
Beamtenversorgung systemkonform nachzuführen (vgl. BVerfGE 114, 258 <292 f.> ). Hierbei ist jedoch den
hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums Rechnung zu
tragen. Auch eine Übertragung rentenrechtlicher Änderungen
darf nicht zu einer grundlegenden Veränderung zu beachtender
Grundsätze führen. 65 Die Verlängerung der Wartefrist ist vorliegend
schon deshalb nicht durch etwaige
sozialversicherungsrechtliche Änderungen gerechtfertigt, weil
die Karenzzeit im Rentenrecht keine Entsprechung findet. Dort
wird das Einkommen auch in den letzten beiden Jahren vor dem
Erreichen der Altersgrenze uneingeschränkt berücksichtigt.
Soweit die Begründung des Gesetzentwurfs des
Versorgungsreformgesetzes 1998 darauf verweist, das Gesetz
solle im Hinblick auf die für die gesetzliche
Rentenversicherung vorgesehenen Maßnahmen gleichgerichtete
und wirkungsgleiche Änderungen im Beamtenbereich
sicherstellen (vgl. BTDrucks 13/9527, S. 1), erfasst dies
nicht die Änderung des § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG. Das
Gesetz zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung
enthielt keine identische oder wirkungsgleiche Regelung (vgl.
BTDrucks 13/8011). Der Verweis bezog sich vielmehr nur auf
einzelne Teile des Versorgungsreformgesetzes 1998, und zwar
auf die Niveauabsenkung durch die Versorgungsrücklage im
Versorgungsrecht (§ 14a BBesG), die dem demografischen
Faktor im Rentenrecht entsprechen sollte, und die Erstreckung
der Versorgungsabschläge auf die Fälle des Antragsruhestands
der Schwerbehinderten und der Zurruhesetzung wegen
Dienstunfähigkeit einschließlich der Übergangsvorschriften
sowie der Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten. III. 66 § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG ist mit
Art. 33 Abs. 5 GG nicht vereinbar. Die Verlängerung
der Wartefrist auf drei Jahre geht über eine bloße
Modifizierung des hergebrachten und zu beachtenden
Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt hinaus und
bedeutet einen Eingriff in dessen strukturprägenden
Kernbereich. 67 Die auf der für nichtig erklärten Vorschrift
des § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG beruhenden, im
Zeitpunkt der Bekanntgabe dieser Entscheidung bereits
bestandskräftigen Versorgungsfestsetzungsbescheide bleiben
von der Entscheidung unberührt (vgl. BVerfGE 100, 1 <58 f.> ). C. 68 Diese Entscheidung ist mit 5 zu 3 Stimmen
ergangen. Hassemer Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff Gerhardt Landau Abweichende Meinung der Richterin Osterloh und des Richters Gerhardt zum Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - 69 Der Entscheidung stimmen wir nicht zu. Die
Senatsmehrheit ordnet die für die Versorgungswirksamkeit von
Beförderungen geltende Wartefrist in ihrer bisherigen
Ausgestaltung den vom Gesetzgeber gemäß Art. 33 Abs. 5
GG zu beachtenden hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums zu und verleiht damit einem Detail bei der
Berechnung der Versorgungsbezüge Verfassungsrang. Das wiegt
besonders schwer, weil diese Entscheidung auf einem
Verständnis von Art. 33 Abs. 5 GG beruht, das den
verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraum des
Gesetzgebers bei der Regelung und Fortentwicklung des
Beamtenrechts unzutreffend einschränkt, detailübergreifende
Reformerwägungen hinfällig macht und den Gesetzgeber in das
Korsett vorhandener Einzelregelungen schnürt. Nicht zuletzt
die zurückhaltende Änderung des Art. 33 Abs. 5 GG im
Rahmen der Föderalismusreform gebietet eine Rückbesinnung auf
die Grundaussagen dieser Verfassungsnorm. In diesem
Zusammenhang gewinnt die verfassungsrechtliche Würdigung der
umstrittenen Regelung zur versorgungsrechtlich maßgeblichen
"Wartezeit" im letzten Amt exemplarische Bedeutung. I. 70 Art. 33 Abs. 5 GG enthält einen
Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine
institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Darüber
hinaus begründet die Norm ein grundrechtsgleiches Recht der
Beamten, soweit ein hergebrachter Grundsatz deren
Rechtsstellung betrifft. 71 Mit den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG
ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die
traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Weimarer
Reichsverfassung, als verbindlich anerkannt und gewahrt
worden sind (stRspr, zuletzt Urteil des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 6. März 2007
- 2 BvR 556/04 -, Internet, Rn. 41). Nicht
jede Regelung des früheren Beamtenrechts, die sich als
hergebracht erweist, wird von der institutionellen Garantie
erfasst. Bezugspunkt des Art. 33 Abs. 5 GG ist
nicht das gewachsene Berufsbeamtenrecht ,
sondern das Berufsbeamtentum . Geschützt sind
daher nur diejenigen Regelungen, die das Bild des Beamtentums
in seiner überkommenen Gestalt maßgeblich prägen, so dass
ihre Beseitigung auch das Wesen des Beamtentums antasten
würde (vgl. BVerfGE 43, 177
<185>; 114, 258 <286> ). Dies ergibt sich bereits aus dem
Sinn der Einrichtungsgarantie, der gerade darin liegt, den
Kernbestand der Strukturprinzipien - also diejenigen
Grundsätze, die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass
damit zugleich die Einrichtung selbst grundlegend verändert
würde - dem gestaltenden Gesetzgeber verbindlich als Rahmen
vorzugeben. Das Bundesverfassungsgericht hat dies mit der
Formulierung zum Ausdruck gebracht, dass Art. 33
Abs. 5 GG bei diesen Grundsätzen nicht nur
"Berücksichtigung", sondern auch "Beachtung" verlangt (vgl. BVerfGE 8, 1 <16 f.>; 11, 203
<210>; 61, 43 <57 f.> ). Zu diesem Kernbestand von
Strukturprinzipien gehören namentlich das
Alimentationsprinzip (vgl. BVerfGE
106, 225 <232>) und der
Leistungsgrundsatz (vgl. BVerfGE 62,
374 <383>; 64, 323 <351>; 70, 251
<266>; 71, 255 <268> ). 72 Die hergebrachten Grundsätze und mithin die
Institution des deutschen Berufsbeamtentums werden durch
Art. 33 Abs. 5 GG nicht um ihrer selbst Willen
geschützt und ebensowenig stellt diese Norm wohlerworbene
Rechte unter Verfassungsschutz (so noch Art. 129
Weimarer Reichsverfassung). Art. 33 Abs. 5 GG
gewährleistet vielmehr das Berufsbeamtentum als Einrichtung
insoweit, als es sich in seiner hergebrachten Gestalt in den
Rahmen unseres heutigen Staatslebens einfügen lässt. In der
Formulierung "Berücksichtigung" ist eine
Entwicklungsoffenheit angelegt, die den Gesetzgeber in die
Lage versetzt, die Ausgestaltung des Dienstrechts den
jeweiligen Entwicklungen der Staatlichkeit anzupassen und das
Beamtenrecht damit "in die Zeit zu stellen". Der
Parlamentarische Rat wollte mit der letzten Fassung des
Art. 33 Abs. 5 GG dem Gesetzgeber einen größeren
Spielraum lassen, damit dieser bei der Beamtengesetzgebung
den Erfordernissen des Neuaufbaus gerecht werden konnte. Die
hergebrachten Grundsätze sollten dabei "berücksichtigt",
nicht aber unter allen Umständen "beachtet" werden (vgl. BVerfGE 3, 58 <137> ). Der Regelungsauftrag des
Art. 33 Abs. 5 GG überträgt dem Gesetzgeber
offensichtlich die Neugestaltung des Rechts der im Dienst
befindlichen Beamten als eine in die Zukunft weisende Aufgabe
(vgl. BVerfGE 15, 167 <196>). Mit Art. 33 Abs. 5
GG sollte keine Fixierung des status quo verbunden, sondern
vielmehr der Gesetzgeber bei der Gestaltung des Beamtenrechts
in die Lage versetzt werden, Versteinerungen bestehender
Rechtsstrukturen entgegenzuwirken (vgl. BVerfGE 70, 69 <79> ). 73 Die Strukturentscheidung des Art. 33
Abs. 5 GG belässt daher ausreichend Raum, die
geschichtlich gewachsene Institution in den Rahmen unseres
heutigen Staatslebens einzufügen (vgl. BVerfGE 3, 58 <137>; 62, 374
<382>; stRspr; zuletzt Urteil
des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -, Internet,
Rn. 54) und den Funktionen anzupassen, die das Grundgesetz
dem öffentlichen Dienst in der freiheitlichen, rechts- und
sozialstaatlichen Demokratie zuschreibt (vgl. BVerfGE 7, 155 <162>; 8, 1
<16>; 9, 268 <286> ). Diese Funktionen bilden zugleich,
worauf auch die zurückhaltende Fassung des Wortlauts des
Art. 33 Abs. 5 GG hindeutet, den verfassungsrechtlichen
Rahmen für Pflichten zur "Beachtung" der hergebrachten
Grundsätze. Veränderungen verstoßen daher nur dann gegen
Art. 33 Abs. 5 GG, wenn sie nicht als
Fortentwicklung des Beamtenrechts eingestuft werden können,
sondern in einen Kernbestand von Strukturprinzipien
eingreifen. Das Grundgesetz erlaubt damit eine stete
Fortentwicklung, die das Beamtenrecht in seinen einzelnen
Ausprägungen den veränderten Umständen anpasst (vgl. BVerfGE 43, 154 <168>; 67, 1
<14>; 97, 350 <376 f.> ). 74 Ob und gegebenenfalls inwieweit die Neufassung
des Art. 33 Abs. 5 GG durch Art. 1 Nr. 3 des
Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (
BGBl I S. 2034 ) mit der Ergänzung um die Worte
"und fortzuentwickeln" über die bisher in der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze und
Grenzen der Fortentwicklung des Beamtenrechts hinausreicht,
bedarf hier keiner Erörterung. Der Wortlaut des geänderten
Art. 33 Abs. 5 GG schließt jedenfalls ein Zurücktreten
hinter die bisher zu den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums entwickelte Rechtsprechung aus. Die
ausdrückliche Aufnahme des Fortentwicklungsgedankens in
Art. 33 Abs. 5 GG n.F. legt vielmehr eine Rückbesinnung
auf dessen Wortlaut nahe, in dem eine über die
Berücksichtigungspflicht hinausgehende Pflicht zur Beachtung
zumindest nicht angelegt ist (vgl. Kunig in: v. Münch/Kunig,
Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 33 Rn. 59 und
60). II. 75 Die Senatsmehrheit lässt sich von der
Vorstellung leiten, dass es sich bei der Versorgung aus dem
letzten Amt nicht nur um eine Ausprägung des
Alimentationsprinzips, sondern darüber hinaus um einen
eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums
im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG handelt. Das
Bundesverfassungsgericht hat die Berechnung des Ruhegehalts
aus dem letzten Amt in der Tat als einen das
öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis prägenden Grundsatz
eingestuft, der zu den Grundlagen gehört, auf denen die
Einrichtung des Berufsbeamtentums beruht (vgl. BVerfGE 11, 203 <216> ). Auch hat es entschieden, dass der
Grundsatz der amtsgemäßen Versorgung nicht nur zu
berücksichtigen, sondern zu beachten ist (vgl. BVerfGE 61, 43 <58> ). Das Bundesverfassungsgericht hat
den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt jedoch nicht
aus dem Alimentationsprinzip hergeleitet, sondern als
Ausprägung des zu beachtenden Leistungsgrundsatzes für
verfassungsrechtlich gewährleistet gehalten (vgl. BVerfGE 61, 43 <61 f.> ). 76 1. Die Versorgung ist durch das
Alimentationsprinzip gewährleistet, das den Dienstherrn
verpflichtet, den Beamten und seine Familie lebenslang
- und damit auch nach Beendigung des aktiven
Dienstes - angemessen zu alimentieren (vgl. BVerfGE 8, 1 <14, 16 f.>; 55, 372
<392>; 70, 69 <80>; 107, 218
<237>). Die Sicherung eines
angemessenen Lebensunterhalts ist als ein besonders
wesentlicher hergebrachter Grundsatz anzusehen, zu dessen
Beachtung der Gesetzgeber verpflichtet ist ( BVerfGE 8, 1 <16 f.> ). Der Beamte muss über ein
Nettoeinkommen verfügen, das seine rechtliche und
wirtschaftliche Sicherheit und Unabhängigkeit gewährleistet
und ihm über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus
einen seinem Amt angemessenen Lebenskomfort ermöglicht. Das
Berufsbeamtentum kann die ihm zufallende Funktion, eine
Kräften zu bilden, nur erfüllen, wenn es rechtlich und
wirtschaftlich gesichert ist. 77 2. Die Anerkennung ordnungsgemäßer
Beförderungen auch im Versorgungsrecht wird als Anerkennung
des Leistungsgrundsatzes für den Bereich der
Beamtenversorgung verstanden. Es widerspricht diesem Prinzip,
wenn der Beamte, der wegen seiner Eignung, Befähigung und
fachlichen Leistung schnell befördert wurde, bei seiner
Versorgung Einbußen erleidet, weil infolge des
Beförderungsschnitts seine Beförderungen oder einzelne von
ihnen nicht berücksichtigt werden dürfen ( BVerfGE 11, 203 <216> ). Nach der bisherigen
Rechtsprechung des Senats handelt es sich bei dem Grundsatz
der Versorgung aus dem letzten Amt um eine Ausprägung des
Leistungsgrundsatzes im Bereich des Versorgungsrechts. 78 3. Bei der Betrachtung der Vereinbarkeit des
§ 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG mit dem Grundsatz
der Versorgung aus dem letzten Amt sind sowohl der
Leistungsgrundsatz als auch das Alimentationsprinzip in den
Blick zu nehmen. Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten
Amt liegt in einem Überschneidungsbereich von Leistungs- und
Alimentationsprinzip und findet seine Entsprechung in der
Amtsangemessenheit der Versorgung. Es ist anerkannt, dass die
Dienstbezüge sowie die Alters- und Hinterbliebenenversorgung
so zu bemessen sind, dass sie einen je nach Dienstrang,
Bedeutung und Verantwortung des Amtes und entsprechender
Entwicklung der allgemeinen Verhältnisse angemessenen
Lebensunterhalt gewähren und als Voraussetzung dafür genügen,
dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als
Lebensberuf widmen und in wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur
Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz
zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine
stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann
(vgl. BVerfGE 44, 249 <265> ). 79 Stehen zwei hergebrachte Grundsätze
nebeneinander, kann der Gesetzgeber diese im Rahmen seines
politischen Gestaltungsspielraums unterschiedlich gewichten.
Die verschiedenen in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltenen
Garantien stehen nebeneinander; insbesondere gibt es zwischen
ihnen kein Rangverhältnis (vgl. BVerfGE 43, 154 <167 f.> ). Dies gilt umso mehr, wenn beide
hergebrachten Grundsätze zu dem Kernbereich von
Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums zählen und als
solche nach der Rechtsprechung des Senats einer
Beachtenspflicht unterliegen. III. 80 Das Bundesverfassungsgericht überprüft nicht,
ob der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung und Fortentwicklung
des Beamtenrechts die gerechteste, zweckmäßigste und
vernünftigste Lösung gewählt hat. Es kann nur die
Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer
sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von
Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl. BVerfGE 110, 353 <364 f.> ). Das wird regelmäßig dann der Fall
sein, wenn der Kernbereich eines von der Regelung betroffenen
hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums verletzt ist.
Das Bundesverfassungsgericht geht in seiner bisherigen
Rechtsprechung davon aus, dass der Gesetzgeber bei der
Entscheidung über die Angemessenheit der Dienst- und
Versorgungsbezüge eine verhältnismäßig weitgehende
Gestaltungsfreiheit besitzt (vgl. BVerfGE 61, 43 <57> ). Ihm wird zugestanden, auch das
gesamte Besoldungssystem und übergreifende Gesichtspunkte in
den Blick zu nehmen. Jede Regelung des Besoldungs- und
Versorgungsrechts muss zwangsläufig generalisieren und
typisieren, kann somit in der Abgrenzung unvermeidbare Härten
mit sich bringen, die insoweit unter irgendeinem
Gesichtspunkt für die unmittelbar Betroffenen fragwürdig
erscheinen mögen. Die vielfältigen zu berücksichtigenden
Gesichtspunkte werden nicht immer in Einklang zu bringen
sein. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten, Friktionen und
Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders
gelagerten Einzelfällen müssen hingenommen werden, sofern
sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen
lässt (BVerfGE 110, 353 <365> ). 81 1. Dies zugrunde gelegt, ist eine
Unvereinbarkeit von § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG mit
Art. 33 Abs. 5 GG nicht zu erkennen. Die Verlängerung
der Wartefrist von zwei auf drei Jahre steht im Hinblick
sowohl auf das Leistungsprinzip als auch auf das
Alimentationsprinzip mit Art. 33 Abs. 5 GG im
Einklang. 82 Die vom Gesetzgeber vorgenommene Neubewertung
der nebeneinander stehenden hergebrachten Grundsätze, des
Leistungs- und des Alimentationsprinzips, im Verhältnis
zueinander ist nicht zu beanstanden. Im Ergebnis nimmt der
Gesetzgeber Einschränkungen im Bereich des
Leistungsgrundsatzes in Kauf, um eine amtsangemessene
Versorgung auch in der Zukunft sicherstellen zu können. Die
Bundesregierung betont in ihrer Begründung des
Gesetzesentwurfs vom 22. Dezember 1997 (BTDrucks 13/9527,
S. 37 f.) - unter Bezugnahme auf ihren Ersten
Versorgungsbericht vom 17. Oktober 1996 (BTDrucks 13/5840)-
im Hinblick auf die Finanzlage der öffentlichen Haushalte und
deren ansteigende Belastung durch Versorgungskosten die
Notwendigkeit einer Neubewertung und misst dem Erfordernis
der langfristigen Sicherung der Staatsfinanzen überragende
und vorrangige Bedeutung zu, wobei vor allem auf das durch
die gestiegene Lebenserwartung veränderte Verhältnis der
Dauer des aktiven Dienstes zur Dauer des Bezugs von
Versorgungsleistungen hingewiesen wird. 83 Die Verlängerung der Wartefrist wird hingegen
nicht auf die herkömmliche Erwägung gestützt, sie solle
Gefälligkeitsbeförderungen entgegen wirken. Das ursprüngliche
Ziel der Wartefrist war es, solchen Beförderungen die
versorgungsrechtliche Anerkennung zu versagen, bei denen
wegen des nahe gerückten Ruhestandes nicht der
Leistungsgedanke den Ausschlag gegeben hatte, sondern eine
Gefälligkeit erwiesen werden sollte (Fischbach, Deutsches
Beamtengesetz - DBG -, Textausgabe mit
Erläuterungen, 1937, S. 349). War also nach bisheriger
gesetzgeberischer Wertung die Wahrung des Leistungsgedankens
der eigentliche Beweggrund für die Einführung einer
Wartefrist, so stellt hiervon abweichend der Gesetzgeber
nunmehr die Sicherung der Staatsfinanzen in den Vordergrund.
Der langfristigen Sicherstellung der Versorgung misst er
größere Bedeutung bei als den Interessen derjenigen Beamten,
die aufgrund der verlängerten Wartefrist eine Versorgung aus
dem letzten Amt nicht mehr erreichen können. Diese eindeutige
Gewichtung, mit der der Gesetzgeber zukunftsorientiert der
Wahrung des Alimentationsprinzips vorrangige Bedeutung
zukommen lässt, liegt im Rahmen des dem Gesetzgeber
zustehenden Gestaltungsspielraums. 84 2. Der Kernbereich des Grundsatzes der
Versorgung aus dem letzten Amt als bereichsspezifischer
Ausprägung des Leistungsgrundsatzes wird nicht verletzt. Der
Leistungsgrundsatz hat eine bewahrende, auf den Schutz der
erdienten Statusrechte der Bediensteten ausgerichtete
Komponente (vgl. BVerfGE 56, 175
<182 f.>). Es ist nicht
erkennbar, dass die Verlängerung der Wartefrist um ein
weiteres Jahr einer Aufgabe dieser Grundlage gleichkommen
würde. Soweit der Senat in seiner Entscheidung vom 7. Juli
1982 zur Wartefrist von zwei Jahren die Erstreckung einer
darüber hinausgehenden Frist mit Blick auf den
Leistungsgrundsatz als Preisgabe des Prinzips amtsgemäßer
Versorgung bezeichnet hat, hat er lediglich angeführt, dass
dies der Gesamtleistung des Beamten im Dienstverhältnis,
seiner persönlichen Laufbahn sowie seiner Dienstleistung und
Verantwortlichkeit im neuen Amt nicht mehr gerecht würde
(vgl. BVerfGE 61, 43 <62> ). Warum dies allerdings nicht der
Fall sein soll, hat der Senat nicht begründet und kann bei
näherer Betrachtung der tatsächlichen Verhältnisse auch nicht
begründet werden. 85 a) Jedenfalls die hier maßgeblichen
Verhältnisse Ende der neunziger Jahre lassen es als verfehlt
erscheinen, den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt
durch die Neuregelung gleichsam zur leeren Hülle entwertet zu
sehen. Die tatsächlichen Verdienstrelationen haben sich seit
1957 - im Wesentlichen durch strukturelle Maßnahmen bei der
Einstufung und günstigere Karriereverläufe der Beamten -
verschoben. Dies beruht unter anderem auf der Anhebung von
Eingangsämtern für Laufbahnen und Sonderlaufbahnen sowie auf
der Verbesserung der Stellenkegel und damit günstigeren
Beförderungsaussichten. Befand sich ein vierzigjähriger
durchschnittlich verdienender Beamter 1963 in der
Besoldungsgruppe A 9, so lag nach Angaben des Statistischen
Bundesamtes der Durchschnittsverdienst im Jahr 2001 zwischen
den Besoldungsgruppen A 11 und A 12. In dem Zeitraum von 1963
bis 1993 ist zudem eine nicht unerhebliche Verringerung des
Abstandes zwischen dem Durchschnittsverdienst und dem
Verdienst im Spitzenamt zu verzeichnen. Schließlich war
zwischen 1963 und 2001 eine Verlagerung der einzelnen
Laufbahngruppen vom einfachen und mittleren Dienst zum
gehobenen und höheren Dienst festzustellen (im Einzelnen
siehe Antwort der Bundesregierung vom 13. Juni 2003 auf die
Kleine Anfrage - BTDrucks 15/1033 -,
Unterschiedliche Entwicklung der Bezahlung im öffentlichen
Dienst, BTDrucks 15/1165, S. 6-8). Die Versorgung basiert
aufgrund dieser Entwicklung heute generell auf höheren Ämtern
als früher, was bereits für sich genommen den Spielraum des
Gesetzgebers bei der Gestaltung der Versorgungsansprüche
erweitert hat. 86 Aufgrund der dargestellten Verschiebungen ist
ferner davon auszugehen, dass die durchschnittlichen Beamten
ihr letztes Beförderungsamt typischerweise bereits zu einem
früheren Zeitpunkt als demjenigen erreicht haben, mit dem die
Wartefrist beginnt. Es ist daher nicht erkennbar, dass die
Berechnung der Versorgungsbezüge aus dem letzten Amt im Falle
einer dreijährigen Wartefrist keine praktische Anwendung mehr
finden würde und damit leer liefe. Soweit einzelne Beamte
oder Richter - wie der Kläger des
Ausgangsverfahrens - durch die Neuregelung
Versorgungsbezüge nur in Anknüpfung an ihr vorletztes Amt
erhalten, ist dies eine gewisse Benachteiligung, die der
Gesetzgeber im Rahmen einer Neuregelung unter dem
Gesichtspunkt übergreifender Gesichtspunkte hinnehmen
darf. 87 b) Entgegen der Ansicht der Senatsmehrheit
wird der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt nicht
dadurch berührt, dass mit der Neufassung des § 5 Abs. 3
BeamtVG die Möglichkeit entfallen ist, auf die Wartefrist die
Zeit anzurechnen, in der der Beamte vor der Amtsübertragung
die höherwertige Funktion des ihm später übertragenen Amtes
tatsächlich wahrgenommen hat. Zwar mag die Neuregelung eine
faktische Verlängerung der Wartefrist bedeuten, da
Beförderungsämter nach den laufbahnrechtlichen Regelungen nur
nach vorheriger Bewährung auf dem Dienstposten übertragen
werden dürfen. Entscheidend ist aber, dass allein aus der
Wahrnehmung der Obliegenheiten eines höherwertigen
Dienstpostens grundsätzlich kein Anspruch auf Verleihung
eines entsprechenden Status folgt. Dies ergibt sich aus dem
Rechtsgedanken des § 19 Abs. 2 Bundesbesoldungsgesetz,
wonach die Wahrnehmung der Funktion allein keinen Anspruch
auf Besoldung aus diesem Amt ergibt. Vielmehr kann der
Dienstherr einen Beamten für gewisse, auch längere Zeit in
einer höher bewerteten Funktion beschäftigen, ohne dass sich
für ihn daraus grundsätzlich eine Verpflichtung zur
Beförderung des Beamten ergibt (vgl.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. Januar 1985 - 2 C
39/82 -, NVwZ 1986, S. 123 <124>). Ein Verständnis des
Art. 33 Abs. 5 GG, das die Unterscheidung zwischen
(laufbahnrechtlicher) Bewährungszeit auf dem
Beförderungsposten und (versorgungsrechtlicher) Wartefrist
gegen den Willen des Gesetzgebers überspielte, stünde im
Widerspruch zu herkömmlichen Strukturen des öffentlichen
Dienstrechts und kann bereits deshalb nicht überzeugen. 88 c) Aus diesem Grunde gibt es auch keinen
Widerspruch zwischen der auf drei Jahre erweiterten
Wartefrist und einer Vielzahl der Laufbahnvorschriften des
Bundes und der Mehrheit der Länder, die grundsätzlich bei
einer erheblich kürzeren, unter drei Jahren liegenden Zeit
von einer Bewährung des Beamten in einem höherwertigen Amt
ausgehen. Es handelt sich um unterschiedliche
Regelungsbereiche des Beamtenrechts. Insbesondere gibt es
keinen Grundsatz, wonach die in den Laufbahnverordnungen
festgelegten Regel-Probezeiten als Voraussetzung für
Beförderungen mit den im Rahmen der Bemessung der
Versorgungsbezüge geltenden Fristen kongruent sein müssen. Im
Übrigen gab es auch nach alter Rechtslage keine
Übereinstimmung der in den Laufbahnvorschriften vorgesehenen
Erprobungszeiten, die zwischen drei Monaten und einem Jahr
bzw. bei Ämtern mit leitender Funktion zwischen einem bis
zwei Jahre liegen, und der Wartefrist von zwei Jahren für die
Versorgungswirksamkeit von Beförderungen. 89 d) Soweit das Leistungsprinzip verlangt, dass
die Länge der aktiven Dienstzeit sich in der Höhe der
Versorgungsbezüge niederschlägt (vgl. BVerfGE 76, 256 <322> ), wird dieser Grundsatz durch die
Neufassung des § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG nicht in Frage
gestellt. 90 3. Die Verlängerung der Wartefrist stellt auch
im Hinblick auf das Alimentationsprinzip keinen Verstoß gegen
Art. 33 Abs. 5 GG dar. Der Beamte hat grundsätzlich
keinen Anspruch darauf, dass die für die Bemessung der
Besoldungs- und Versorgungsbezüge maßgeblichen Regelungen,
unter denen er in das Beamten- und Ruhestandsverhältnis
eingetreten ist, unverändert erhalten bleiben, solange der
Alimentationsgrundsatz nicht verletzt wird. Art. 33 Abs.
5 GG garantiert vor allem nicht die unverminderte Höhe der
Bezüge. Wie unter Geltung des aus Art. 129 Weimarer
Reichsverfassung abgeleiteten Prinzips des "standesgemäßen"
Unterhalts ist auch heute die Höhe der Bezüge der Verfassung
nicht unmittelbar zu entnehmen. Die in Art. 33
Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines "amtsangemessenen"
Unterhalts stellt lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in
die Pflicht nehmende Gestaltungsdirektive dar. Bei der
Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden
Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung hat der
Gesetzgeber einen verhältnismäßig weiten
Entscheidungsspielraum. Aufgrund des weiten Spielraums
politischen Ermessens, innerhalb dessen der Gesetzgeber das
Besoldungs- und Versorgungsrecht den tatsächlichen
Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der
anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen
darf, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu prüfen, ob
der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und
vernünftigste Lösung gewählt hat (vgl. BVerfGE 103, 310 <320> ; zuletzt Urteil des Zweiten Senats
des Bundesverfassungsgerichts vom 6. März 2007 - 2 BvR
556/04 -, Internet, Rn. 65). 91 Die Senatsmehrheit lässt auch hier
unberücksichtigt, dass sich die rechtlichen und tatsächlichen
Verhältnisse seit der Entscheidung des Senats vom 7. Juli
1982 zur Wartefrist von zwei Jahren wesentlich geändert
haben. Der Gesetzgeber hat dem Umstand, dass in den frühen
Berufsjahren des Beamten der persönliche Bedarf an
finanziellen Mitteln für den Aufbau einer eigenen Existenz
und gegebenenfalls einer Familie am höchsten ist, dadurch
Rechnung getragen, dass die eingeführte spätere Verlangsamung
und Verminderung des Besoldungsanstiegs durch anfängliche
Beschleunigung und Erhöhung der Besoldungszuwächse weitgehend
kompensiert werden sollten (vgl. BVerfGE 110, 353 <366 f.> ). Mit dem Dienstrechtsreformgesetz
1997 wurde der bisherige zweijährige Zeitraum für das
Vorrücken in den Dienstaltersstufen nur für die frühen
Berufsjahre beibehalten; danach gilt die Stufe zunächst für
drei und schließlich für vier Jahre. Ferner wird eine erst
kurz vor Eintritt in den Ruhestand ausgesprochene Beförderung
nach aller Lebenserfahrung nicht zu einem wesentlich
veränderten Lebensstil des Beamten führen. Der Beamte hat
sich typischerweise bereits in dem davor liegenden Zeitraum
seinem bisherigen Status entsprechend am gesellschaftlichen
Leben beteiligt und eingerichtet. Nur wenn noch während der
aktiven Dienstzeit infolge einer Beförderung eine gewisse
Verfestigung der persönlichen Lebensverhältnisse eingetreten
sein sollte, mag es im Hinblick auf die Amtsangemessenheit
der Versorgung geboten sein, dies in der Höhe der
Versorgungsbezüge zu berücksichtigen. Welcher Zeitraum indes
für eine solche Prägung des Lebenszuschnitts maßgebend ist,
lässt sich nicht nur nicht aus der Verfassung ableiten. Es
fehlt insoweit auch an überzeugenden Kriterien dafür, wann
eine - nicht evident überzogene - Wartefrist den
Grundsatz amtsangemessener Versorgung aus dem letzten Amt
aushöhlt. Dies gilt um so mehr, als es nicht möglich ist und
sich auch verbietet, den Besoldungsgruppen jeweils ein
Standardmodell der Lebensführung zuzuordnen, ein Gedanke, von
dem sich der Senat auch im Urteil vom 6. März 2007 – 2 BvR
556/04 – zur Frage hat leiten lassen, ob von Verfassungs
wegen ein Ortszuschlag zum Ausgleich höherer
Lebenshaltungskosten in Ballungsräumen gewährt werden
muss. 92 Die verfassungsrechtlich gemäß Art. 33
Abs. 5 GG gebotene und geschützte Unabhängigkeit und
Selbstverantwortlichkeit des Berufsbeamtentums wird durch die
von der Senatsmehrheit verworfene Modifizierung des
Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt nicht in Frage
gestellt. Die zuvor dargestellte Entwicklung des
Besoldungsgefüges und die damit weithin verbundene Sicherung
einer auskömmlichen Versorgung aus Beförderungsämtern geben
keinen Anlass zu entsprechender Besorgnis. Es spricht nichts
dafür, dass die Verlängerung der Wartefrist überhaupt oder
auch nur in einer nennenswerten Zahl von Fällen Beamte an
einem dem Amt angemessenen Lebenszuschnitt vor und nach
Eintritt in den Ruhestand hindern und damit deren Amtsführung
negativ beeinflussen könnte. Osterloh Gerhardt Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2007:ls20070320.2bvl001104Zitiervorschlag:BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - Rn. (1-92),http://www.bverfg.de/e/ls20070320_2bvl001104.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 46/2007 vom 13. April 2007Fundstelle(n)BVerfGE 117, 372 - 404