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Timestamp: 2016-05-04 01:48:43+00:00
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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI - SENTENZA 27 giugno 2013, n.3521
MERCOLEDÌ 4 MAGGIO AGGIORNATO ALLE 3:48	Sezioni
RESPONSABILITÀ DELLA P.A. LA RESPONSABILITA’ DELLA P.A. TORNA AD ESSERE “SUI GENERIS” CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI - SENTENZA 27 giugno 2013, n.3521MASSIMA1. La responsabilità della pubblica amministrazione da provvedimento illegittimo risponde ad un modello speciale non riconducibile ai modelli di responsabilità che operano nel settore del diritto civile.
PRECEDENTIConformeDifformeCons. Stato, sez. VI, 14 marzo 2005, n. 1047.TESTO DELLA SENTENZACONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI - SENTENZA 27 giugno 2013, n.3521 - Pres. Maruotti – est. LopilatoSENTENZA
registro generale 5039 del 2012, proposto dal Ministero dell’Istruzione,
dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore,
Università degli Studi “La Sapienza” di Roma, in persona del Rettore pro
tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura, domiciliata in
Roma, via dei Portoghesi, 12; contro
Giuseppina Eboli, rappresentata e difesa dall’avvocato Carlo Rienzi, con
domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, viale delle Milizie, 9; sul ricorso numero di
registro generale 5663 del 2012, proposto dall’Università degli Studi di Roma
“La Sapienza”, in persona del rettore pro tempore, rappresentata e difesa
dall’avvocato Luigi Napolitano, con domicilio eletto presso lo studio di
quest’ultimo in Roma, via Sicilia, 50; contro
domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, viale delle Milizie,
9; nei confronti di
dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; per la riforma
quanto ad entrambi i
ricorsi n. 5039 del 2012 e n. 5663 del 2012:
della sentenza 8 maggio
2012, n. 4164 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma, Sezione
Visti i ricorsi in
consiglio del giorno 19 marzo 2013 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le
parti l’avvocato dello Stato Aiello e gli avvocati Rienzi e Napolitano.
1.– La sig.ra Eboli
Maria Giuseppina ha impugnato, innanzi al Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, Roma, con ricorso n. 1269 del 1992, gli atti del concorso a
trentacinque posti di professore associato del raggruppamento disciplinare
«economico estimativo GO10», indetto con decreto ministeriale 28 luglio 1990.
amministrativo, con sentenza 28 ottobre 1999, n. 3178, ha annullato l’atto di
nomina della commissione, per avere fatto parte di essa un componente (prof.
Cassano) incompatibile per avere già partecipato ai lavori del concorso
relativo al gruppo «258 economico estimativo GO10» nel 1984.
Sez. VI, con sentenza 31 gennaio 2006, n. 315, ha confermato la sentenza.
2.– Il Ministero
dell’istruzione, dell’università e della ricerca (d’ora innanzi anche solo
Ministero o MIUR), al fine di dare esecuzione alle suddette decisioni:
- con decreto 24 aprile
2008 ha reiterato la procedura nei confronti della sola sig.ra Eboli;
- con decreto 5 giugno
2008, nel revocare il precedente decreto, ha indetto una sessione straordinaria
di concorso riservata a tutti i candidati;
- con decreto 28 luglio
2008 ha nominato la nuova commissione, composta da cinque componenti.
3.– Con ricorso n. 2969
del 2008, e successivi motivi aggiunti, la sig.ra Eboli ha dedotto la
persistente elusione della sentenza in quanto con gli atti sopra indicati
- non ha provveduto ad
annullare l’intera procedura, con imposizione anche agli ex vincitori
di ripetere la selezione;
- non ha fissato nuovi
- ha nominato, quale
componente della nuova commissione, il prof. Giovanni Quaranta, il quale ha
ottenuto l’idoneità per professore associato, in una procedura di valutazione
comparativa bandita nel 2002, da una commissione composta da due professori
vincitori del concorso del 1990 (con decreto ministeriale 26 gennaio 2009,
anch’esso impugnato con motivi aggiunti, il componente è stato sostituito).
4.– Con sentenza
interlocutoria 12 febbraio 2009, n. 1401, il Tribunale amministrativo ha preso
atto della volontà della ricorrente e dell’Avvocatura dello Stato di stabilire,
in via transattiva, una modalità di esecuzione del giudicato consistente nella
rinnovazione della procedura di concorso nei confronti della sola ricorrente.
Questa soluzione, si legge nella sentenza, costituirebbe il giusto compromesso
tra la pretesa della ricorrente (che, se risultante idonea, sarebbe stata
nominata professore associato in soprannumero) e quella dei vincitori del
concorso che hanno acquisito una posizione di stabilità.
Nella sentenza si
afferma, inoltre, che «una soluzione di questo genere» risulta «praticabile
allo stato per effetto del ridimensionamento (...) della domanda della
ricorrente, la quale si riserverebbe soltanto la possibilità di fare valere
transattivamente o in altra sede, anche eventualmente all’esito del rinnovato
giudizio valutativo concorsuale, eventuali profili risarcitori». Sul punto,
dalla determinazione 26 febbraio 2009, n. 832, in atti, risulta che il
Ministero ha consentito alla transazione purché alla stessa facesse seguito la
rinuncia della parte al ricorso per ottemperanza e ai motivi aggiunti.
4.1.– Con successiva
decisione interlocutoria 1° aprile 2009, n. 3496, lo stesso Tribunale ha
nominato come commissario ad acta il professore Fabrizio De Filippis, ordinario
presso la Facoltà di economia e commercio dell’Università degli Studi di Roma
Tre, il quale avrebbe dovuto nominare una commissione, composta da tre membri,
con il compito di valutare la posizione della sola ricorrente.
Il commissario in
data 27 maggio 2009 ha nominato la nuova commissione e in data 17 giugno
2009 ha depositato una relazione conclusiva, nella quale dava atto che la
commissione aveva espresso un giudizio di idoneità della ricorrente a ricoprire
il posto di professore associato.
4.2.– Il Tar del Lazio,
con sentenza 23 settembre 2009, n. 9253, resa sul ricorso n. 2968 del 2008,
proposto dalla sig.ra Eboli, e sul ricorso n. 9088 del 2008, proposto dai
vincitori del concorso del 1990, ha affermato che la procedura esecutiva si è
svolta regolarmente.
stati ritenuti privi di fondamenti i rilievi mossi, nelle proprie memorie,
dall’amministrazione relativi: a) all’illegittimità della composizione di una
commissione composta da soli tre membri; b) alla incompatibilità del
commissario ad acta che, da un lato, ha prestato servizio, per un dato periodo,
presso la stessa sede in cui ha lavorato la ricorrente, dall’altro, ha redatto
alcune pubblicazioni in collaborazione con la ricorrente stessa.
premesse il Tar:
a) ha accolto il ricorso
di ottemperanza della sig.ra Eboli, ordinando all’amministrazione di recepire i
provvedimenti della commissione e del commissario ad acta, provvedendo alla sua
nomina anche eventualmente in soprannumero presso l’Ateneo che avrebbe
effettuato la chiamata ovvero, in subordine, presso l’Ateneo ove l’istante
allora prestava servizio;
b) ha dichiarato, in
relazione alle domande risarcitorie, che le stesse «potranno semmai essere
valutate all’esito della procedura conseguente alla dichiarata idoneità
concorsuale dell’istante, previa rituale riproposizione e specificazione, anche
eventualmente sub specie di decorrenza ex tunc della
nomina a fini reintegratori o riparatori, tenendo conto di quelle che saranno
le concrete determinazioni sul punto della p.a. nel prosieguo dell’attività di
ottemperanza»;
c) ha dichiarato
improcedibile il ricorso proposto dai vincitori del concorso per sopravvenuto
difetto di interesse, in quanto la procedura è stata legittimamente rinnovata
nei confronti della sola sig.ra Eboli senza coinvolgere i ricorrenti vincitori
del concorso del 1990.
Sez. V, con sentenza 10 febbraio 2010, n. 688, ha dichiarato improcedibile
l’appello proposto avverso la sentenza interlocutoria n. 3674 del 2009 e ha
rigettato l’appello avverso la sentenza n. 3496 del 2009.
La sentenza n. 688 del
2010 è stata impugna dal MIUR in Cassazione, per avere il Consiglio di Stato
travalicato il limite esterno della giurisdizione.
La Cassazione, con
sentenza 10 agosto 2011, n. 17152, ha rigettato il ricorso.
6.– Successivamente la
ricorrente ha impugnato, nell’ambito sempre del ricorso n. 2968 del 2008:
- la nota del 16 marzo
2010, n. 1111, con cui il MIUR ha comunicato che intendeva eseguire la
- il decreto del 15
marzo 2010, n. 82, con cui il MIUR ha disposto l’assegnazione della ricorrente
all’Università “La Sapienza”, con ricostruzione giuridica della carriera a
decorrere dal 1° novembre 1992 e con obbligo di corrispondere il trattamento
economico a decorrere dalla data di effettivo servizio quale professore
- i decreti del Rettore
dell’Università “La Sapienza” 1° aprile 2010, n. 70 e n. 8834, con i quali la
sig.ra Eboli è stata nominata professore associato presso l’Ateneo, con
decorrenza giuridica dal 1° novembre 1992, e non anche economica.
6.1.– Con autonomo
ricorso, n. 7940 del 2010, la sig.ra Eboli ha impugnato questi decreti del
Rettore e la nota del MIUR n. 1111 del 2010 e ha chiesto la condanna
dell’amministrazione al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali.
Nel corso del giudizio,
a decorrere da 1° novembre 2011, la sig.ra Eboli è stata collocata in
quiescenza per superamento dei limiti di età.
7.– Il Tribunale
amministrativo, con la sentenza 8 maggio 2012, n. 4164, impugnata in questa
sede, previa riunione dei ricorsi n. 2968 del 2008 e n. 7940 del 2010:
- ha dichiarato
inammissibile il ricorso per motivi aggiunti avverso la nota n. 1111 del 2010,
per carenza di interesse, avendo tale nota valenza solo comunicativa;
inammissibile il ricorso per motivi aggiunti avverso il decreto n. 82 del 2010,
in quanto lo stesso ha disposto favorevolmente per la ricorrente;
improcedibile per carenza di interesse il ricorso di annullamento relativo ai
decreti rettorali del 1° aprile 2010, ritenendo assorbente la pronuncia sulla
domanda risarcitoria;
- ha rigettato la
domanda di risarcimento del danno da tardiva esecuzione del giudicato, in
ragione della complessità della vicenda amministrativa che ha coinvolto più
domanda volta ad ottenere la ricostruzione economica della carriera, nonché il
trattamento pensionistico e di buona uscita correlato alla qualifica di
professore associato, in ragione del fatto che la ricorrente non avesse
prestato servizio.
amministrativo ha, invece, ritenuta fondata la domanda di risarcimento dei
danni, nei limiti di seguito indicati.
Sul piano del fatto
lesivo, sono stati ritenuti sussistenti:
dell’amministrazione, derivante dall’illegittimità degli atti e, in
particolare, dalla illegittima composizione della commissione, tenuto conto che
non è emerso alcun elemento volto a dimostrare la sussistenza di un errore
scusabile;
tra il comportamento dell’amministrazione e la lesione della posizione
giuridica fatta valere.
Sul piano del danno
subito, il primo giudice ha riconosciuto:
- il danno patrimoniale,
determinato in via equitativa, nella misura del 50% delle retribuzioni, che le
sarebbero spettate nella qualifica di professore associato, nonché del
trattamento previdenziale e contributivo, demandando all’accordo delle parti di
definirlo in concreto, assumendo quale parametro, la somma di euro 140.595,91,
individuato in sede di istruttoria, con aggiunta di interessi e rivalutazione;
per le spese mediche sostenute dal 2000 al 2011, per un importo complessivo di
euro 73.541,58, oltre interessi;
- il danno non
patrimoniale per la lesione della salute, liquidato, all’esito dei risultanti
della consulenza tecnica disposta, nella misura del 5% del valore tabellare e
determinato in euro 10.374,00;
patrimoniale, cosiddetto “esistenziale”, per la dequalificazione professionale
subita per oltre un ventennio, pari al 20% della somma spettante a titolo di
risarcimento patrimoniale.
Il Tar ha rigettato,
invece, le domande di risarcimento:
- per danno da perdita
di chance, non avendo la parte provato quale fossero state le opportunità
concrete perse;
- per danno morale
soggettivo puro, in quanto lo stesso sarebbe, nella specie, un duplicato di
quello alla salute.
- per danno relativo
alle spese di giudizio sostenute, non ravvisando forme di abuso del processo da
parte dell’amministrazione;
Infine, il Tar ha
condannato il Ministero e l’Università al pagamento, in favore della
ricorrente, delle spese processuali, determinate in euro 10.000,00.
8.– Ha proposto appello
il Ministero, rilevando sul piano del fatto lesivo che mancherebbe, in primo
luogo, il requisito soggettivo della colpa, in quanto l’inserimento del prof.
Cassano nella commissione è avvenuto all’esito della acquisizione del parere
del Consiglio di Stato, Sez. II, 11 gennaio 1984, n. 32, coerente con quanto
anche deciso dallo stesso Consiglio, Sez. VI, 3 ottobre 1994, n. 1475.
In particolare, si è
rilevato che il divieto posto dal d.p.r. n. 382 del 1980, secondo cui «non
possono fare parte delle commissioni coloro che siano stati membri della
commissione di concorso associato immediatamente precedente per lo stesso
raggruppamento di discipline», è stato, nella specie, ritenuto non applicabile
sulla base di una complessa ricostruzione del quadro normativo e delle
circostanze riguardanti il susseguirsi dei procedimenti concorsuali.
Infatti, il nuovo
raggruppamento «G010 Economico estimativo» aveva subito mutamenti rispetto al
gruppo «258 Economico estimativo» della precedente tornata concorsuale. Su tale
impostazione aveva concordato il Consiglio universitario nazionale, come
risulta dal verbale delle sedute del 9 aprile 1992.
sussisterebbero i presupposti per riconoscere l’errore scusabile nella ricostruzione
del quadro normativo e l’assenza di colpa dell’amministrazione nell’aver
emanato il provvedimento annullato con la sentenza del Tar nel 1999, confermata
dal Consiglio di Stato nel 2006.
In secondo luogo, non
sussisterebbe neanche il nesso di causalità, in quanto il commissario, della
cui incompatibilità si tratta, avrebbe espresso un giudizio favorevole
all’appellata.
Si sottolinea, inoltre,
come – per affermare la sostanziale spettanza del giudizio di idoneità ‘ora per
allora’ – non sarebbe ammissibile sostituire la valutazione svolta da una
commissione composta per legge da nove membri con la valutazione svolta dalla
commissione nominata da un commissario a sua volta nominato dal giudice
dell’ottemperanza, che, tra l’altro, ha valutato soltanto la sig.ra Eboli senza
alcuna valutazione comparativa.
Infine, si rileva come,
successivamente al concorso annullato, l’appellata avrebbe partecipato ad altri
concorsi per posti di professore associato senza riuscire mai ad ottenere un
Sotto altro aspetto, si
deduce che la Eboli, in ragione del suo collocamento in quiescenza, non avrebbe
svolto i tre anni di servizio necessari per il giudizio di conferma.
ritenesse sussistente la colpa e il nesso causale, l’appellante assume che
andrebbe riformata la sentenza nella parte relativa alla quantificazione del
danno in quanto:
retributive, su cui applicare la percentuale del 50%, nelle relazione
istruttoria dell’amministrazione, sono state sempre individuate nella somma di
euro 63.125,06;
- il danno biologico non
è dovuto, in quanto la consulenza tecnica d’ufficio avrebbe un contenuto non
attendibile e sarebbe stata svolta senza garantire il rispetto delle regole del
contraddittorio; inoltre, nella stessa consulenza si afferma che l’inizio della
patologia di interesse psichiatrico è da collocare all’inizio dell’anno 2000;
in via subordinata, si rileva come la somma da riconoscere sarebbe pari ad euro
5.889,00;
sarebbe stato quantificato in una misura, pari al 20%, in palese contraddizione
con l’esiguità del danno biologico.
8.1.– Si è costituita in
giudizio la parte appellata, chiedendo il rigetto degli appelli proposti.
In particolare, ella ha
a) il Ministero ha posto
in essere un comportamento grave ed inescusabile, in ragione della identità
delle due commissioni di concorso;
b) sussiste il nesso di
causalità materiale, avendo accertato la commissione – nominata dal commissario
ad acta – l’idoneità dell’appellata;
c) i danni sono stati
correttamente determinati dal primo giudice.
La parte ha, poi,
proposto appello incidentale, rilevando che il Tar avrebbe dovuto riconoscerle:
a) il danno da ritardo
per avere dovuto attendere tredici anni per la esecuzione della sentenza che ha
annullato il concorso, senza che la questione presentasse profili di
b) il danno emergente per
le spese legali sostenute in tutti i gradi di giudizio (euro 196.215,00, per i
giudizi promossi dal 1999; euro 17.942,02, per la difesa in Cassazione; euro
23.099,58, per la difesa innanzi al Consiglio di Stato; euro 89.351,33, per la
prestazione professionale resa nel presente giudizio;
c) un danno patrimoniale
pari alle differenze retributive non percepite e comunque in una misura
d) il danno da perdita
di chance, da determinarsi in via equitativa, per non avere potuto partecipare
a tutti i momenti decisionali della vita accademica e al concorso per diventare
professore di prima fascia;
e) il danno biologico
nella maggiore misura determinata correttamente dalla perizia di parte
depositata in giudizio;
f) il danno esistenziale
in una misura superiore al 20%.
9.– L’Università degli
Studi di Roma ha proposto autonomo appello, rilevando la sua estraneità
rispetto al presunto danno lamentato dall’appellata. L’intera procedura,
infatti, è stata gestita dal Ministero, avendo l’Università provveduto soltanto
nella fase finale di chiamata dell’interessata.
Per il resto, si
deducono, a sostegno dell’appello, motivi analoghi a quelli contenuti
nell’appello proposto dal Ministero.
9.1.– Si è costituita
anche in questo giudizio la sig.ra Eboli, sottolineando come il coinvolgimento
dell’Università si giustificherebbe, in quanto, con decreti rettorali oggetto
di impugnazione, le è stata riconosciuta la decorrenza giuridica e non anche
1.– La questione posta
all’esame di questa Sezione attiene alla sussistenza della responsabilità delle
amministrazioni intimate in relazione alla procedura concorsuale descritta
nella parte in fatto.
Il Ministero sostiene
che, per le modalità di svolgimento della predetta procedura, non potrebbe
ritenersi sussistente, in particolare, né un comportamento colposo
dell’amministrazione né il nesso di causalità. L’Università “La Sapienza”
assume la sua estraneità ai fatti di causa e comunque l’infondatezza nel merito
delle pretese avanzate.
2.– Gli appelli, stante
la loro connessione oggettiva, devono essere riuniti per essere decisi con
un’unica sentenza.
3.– In via preliminare,
è necessario soffermarsi sulla natura della responsabilità della pubblica
amministrazione e sugli elementi costitutivi della fattispecie al fine di
stabilire, poi, come rileva l’elemento soggettivo.
3.1.– La responsabilità
della pubblica amministrazione da provvedimento illegittimo risponde ad un
modello speciale non riconducibile ai modelli di responsabilità che operano nel
settore del diritto civile (Cons. Stato, VI, 14 marzo 2005, n. 1047).
extracontrattuale, che rinviene il fondamento generale della sua disciplina
nell’art. 2043 cod. civ., presuppone che l’agente non abbia normalmente alcun
rapporto o contatto con la parte danneggiata. La norma citata, infatti, impone,
con clausola generale dotata di una sua autonomia precettiva, il rispetto del
dovere generale del neminem laedere a tutela di qualunque
posizione soggettiva meritevole di protezione giuridica.
contrattuale è conseguenza della violazione di un rapporto giuridico che sorge
non solo da un contratto ma, esprimendo l’espressione impiegata una sineddoche,
anche dalla legge o da contatto tra le parti che può generare un rapporto
contrattuale di fatto. Le posizioni soggettive sono riconducibili alla
categoria del diritto soggettivo relativo.
pubblica amministrazione ha natura speciale non riconducibile ai modelli
normativi di responsabilità sopra indicati.
In primo luogo, rispetto
alla responsabilità civile, quella in esame presuppone che il comportamento
illecito si inserisca nell’ambito di un procedimento amministrativo.
L’amministrazione, in ossequio al principio di legalità, deve osservare
predefinite regole, procedimentali e sostanziali, che scandiscono le modalità
di svolgimento della sua azione. L’esercizio del potere autoritativo «non è
assimilabile alla condotta di chi – con un comportamento materiale o di natura
negoziale – cagioni un danno ingiusto a cose, a persone, a diritti, posizioni
di fatto o altre posizioni tutelate ai fini risarcitori erga omnes dal diritto
privato (e la cui tutela è prevista dagli articoli 2043 e ss. del codice
civile)» (Cons. Stato, VI, n. 1047 del 2005).
rispetto alla responsabilità contrattuale, sono diverse le posizioni soggettive
che si confrontano: da un lato, dovere di prestazione (o di protezione) e
diritto di credito, dall’altro, potere pubblico e interesse legittimo o, nelle
materie di giurisdizione esclusiva, diritto soggettivo.
peculiarità dell’attività amministrativa – che deve svolgersi nel rispetto di
regole procedimentali e sostanziali a tutela dell’interesse pubblico – rende
speciale, per le ragioni indicate, anche il sistema della responsabilità da
attività illegittima.
3.2.– Nel caso di
lesione arrecata all’interesse legittimo, elementi costitutivi della
responsabilità della p.a., sul piano della fattispecie, sono i seguenti:
ii) l’elemento soggettivo
(la ‘colpevolezza’ o ‘rimproverabilità’);
iii) il nesso di
causalità materiale o strutturale;
iv) il danno ingiusto,
inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo.
conseguenze, il fatto lesivo, così come sopra individuato, deve essere
collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi
patrimoniali o non patrimoniali lamentati.
3.3.– In questa sede
interessa soffermarsi sull’elemento soggettivo della colpevolezza.
amministrativa ha chiarito che non è sufficiente che l’amministrazione emani un
atto illegittimo perché possa ritenersi anche responsabile dei danni subiti dal
privato destinatario dell’atto. Devono, pertanto, essere mantenute separate le
regole di validità dell’atto dalle regole di responsabilità.
Quando è proposta una
domanda risarcitoria a seguito dell’emanazione di un provvedimento autoritativo
risultato illegittimo, il suo accoglimento è subordinato alla verifica (da
parte del giudice amministrativo, sulla base della documentazione acquisita)
della rimproverabilità dell’amministrazione.
giurisprudenza amministrativa ha contribuito a tipizzare alcune situazioni la
cui ricorrenza può indurre a ritenere che l’emanazione dell’atto illegittimo
sia stata determinata da un errore scusabile.
ritiene costantemente (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 6 maggio 2013, n. 2452;
Cons. Stato, Sez. V, 17 febbraio 2013, n. 798; Cons. Stato, Sez. VI, 9 marzo
2007, n. 1114) che integra gli estremi dell’esimente da responsabilità
l’esistenza di:
a) contrasti
giurisprudenziali sull’interpretazione di una norma;
b) una formulazione
incerta di norme da poco entrate in vigore;
c) una rilevante
complessità del fatto;
d) una illegittimità
derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma
Dalla esemplificazione
casistica risulta come la giurisprudenza amministrativa richieda – per aversi
responsabilità – che il vizio sia ‘grave’, dovendosi comunque anche valutare la
natura, formale o sostanziale, della violazione commessa e la eventuale
esistenza di una pluralità di destinatari dell’atto illegittimo.
3.3.1.– Nel solo settore
degli appalti pubblici la Corte di Giustizia ha, invece, sancito il principio
della sovrapposizione tra regole di validità e regole di responsabilità
(sentenza 30 settembre 2010). Non rileva, pertanto, ai fini della
configurabilità della responsabilità della stazione appaltante, l’elemento
soggettivo della colpevolezza. Questo orientamento è stato seguito dalla
giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. Stato, Sez. V, 27 marzo 2013, n.
1833; Id., 8 novembre 2012, n. 5686). La giurisprudenza europea, imponendo il
rispetto di tale interpretazione, ha derogato al principio generale che, in
ossequio alla regola dell’autonomia processuale degli Stati membri, demanda ad
essi di stabilire quali sono gli elementi costitutivi delle singole azioni
proponibili nel processo.
La deroga si giustifica
nell’ottica del rispetto dei principi a tutela della concorrenza e dunque dei
valori sottesi di libera circolazione delle persone e delle merci. Si vuole,
infatti, che nel settore degli appalti gli operatori economici non incontrino
ostacoli all’accesso al mercato in ragione delle modalità di tutela assicurate
giustificativa della deroga, strettamente connessa al settore dei contratti
pubblici, impedisce che l’orientamento della Corte di giustizia sia
suscettibile di generalizzazione mediante applicazione anche in altri ambiti
del diritto pubblico.
4.– Occorre adesso
valutare se, nella fattispecie, in esame il Ministero (e non anche l’Università
che è estranea a questa parte della vicenda) abbia tenuto un comportamento
colposo o rimproverabile e dunque abbia posto in essere una violazione grave
delle norme di disciplina della sua azione.
La disposizione ritenuta
violata, con sentenza passata in giudicato, è l’art. 44 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della docenza
universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione
organizzativa e didattica).
Tale norma, dopo avere
previsto che «per ciascun raggruppamento di discipline è nominata, con decreto
del Ministro della pubblica istruzione, una commissione giudicatrice composta
da cinque membri effettivi e da altri cinque membri per eventuali surroghe in
caso occorra sostituire un membro effettivo», stabilisce che «non possono far
parte delle commissioni coloro che siano stati membri della commissione del
concorso associato immediatamente precedente per lo stesso raggruppamento di
disposizione è quella di evitare una cristallizzazione nella composizione delle
commissioni, con ingiustificato favore per una determinata scuola scientifica.
con parere 11 gennaio 1984, n. 32, su richiesta del Ministero, ha individuato
le diverse situazione di fatto che possono portare a ritenere variato o
immutato il raggruppamento.
ritenuto che «il concetto di stesso raggruppamento ricomprende, oltre il caso
di perfetta identità tra gli insegnamenti inclusi nei due gruppi presi in
considerazione, anche l’ipotesi in cui il nuovo gruppo risulti dalla somma di
tutti gli insegnamenti inclusi in un gruppo precedente e di altri di nuova
istituzione». L’aggiunta di discipline di nuova istituzione, per le quali non
esistono professori di ruolo, non incide sull’elettorato.
Nello stesso parere si
afferma che si ha la diversità nel caso in cui un nuovo raggruppamento derivi
dalla fusione o scissione di precedenti gruppi (in tal senso si è pronunciata
anche Cons. Stato, Sez. VI, 3 ottobre 1994, n. 1475).
Nella fattispecie in
esame, il prof. Cassano aveva fatto parte sia della commissione relativa al
concorso relativo al gruppo «258 Economico estimativo» nel 1984 sia della
commissione relativa al raggruppamento, che rileva in questa sede, «G010
Economico estimativo» nel 1990.
In sede di giudizio di
primo grado, il Tar, dopo avere disposto una istruttoria con ordinanza n. 3522
del 1998, ha accolto il ricorso, ritenendo la sostanziale identità dei due
raggruppamenti, avendo il Ministero:
- modificato la sola
denominazione di alcuni insegnamenti (si cita l’esempio della disciplina «Assistenza,
consulenza e divulgazione agricola», che prima era denominata «Assistenza e
divulgazione nell’agricoltura»);
- raggruppato in
un’unica disciplina un insegnamento frazionato in quattro (si veda l’esempio
dell’insegnamento «Ordinamento e gestione dell’azienda agraria»);
- introdotto alcuni
limitati insegnamenti quale «Zooinformatica gestionale».
In sede di appello, con
decisione interlocutoria 31 marzo 2005, n. 1362, il Consiglio di Stato ha
chiesto alla Direzione del Ministero dell’Università e della Ricerca
scientifica una documentata relazione relativa alla composizione analitica dei
raggruppamenti oggetto delle due tornate concorsuali (G 010 e 258), in
particolare affermando che: «la relazione dovrà chiarire la rispettiva
collocazione delle tre materie indicate nel gravame proposto dal Ministero
(«Pianificazione ed organizzazione territoriale», «Tecnica amministrativa e
contabilità dell’azienda agraria» e «Tecnica commerciale dei prodotti
agricoli»), nonché il peso relativo dei corrispondenti elettorati in relazione
a quello assoluto proprio di ciascuno dei due raggruppamenti; dovrà indicare,
inoltre, l’odierna posizione dei docenti nominativamente indicati nel ricorso
del Ministero».
dopo avere rilevato che la controversia non involgeva problemi interpretativi
essendo una «questione di fatto», ha rigettato l’appello, non ritenendo
convincente la «seconda risposta istruttoria», in quanto: 1) non era stato
chiarito, come richiesto, il peso relativo dei corrispondenti elettorati in
relazione a quello assoluto proprio di ciascuno dei due raggruppamenti; 2) non
era stata precisata la variazione che i due raggruppamenti avevano subito; 3)
alcune materie di insegnamento (quelle specificate dal Ministero per dimostrare
la diversità dei due raggruppamenti) avevano mutato solo denominazione.
La sentenza d’appello ha
concluso ritenendo che «nessuna variazione significativa è intervenuta nella
composizione dei due raggruppamenti».
4.1.– Da quanto esposto
risulta come non possa ritenersi che la violazione – effettuata in sede di
giustizia amministrativa sulla base di una valutazione complessa e opinabile –
sia stata grave, sia guardando al contenuto precettivo della norma, sia
guardando alla situazione di fatto.
In relazione al primo
aspetto, le difficoltà interpretative poste dalla disposizione in esame hanno
indotto l’amministrazione a chiedere un parere al Consiglio di Stato, il quale,
come sottolineato, ha individuato, avendo riguardo al quesito posto, singole
ipotesi riconducibili nell’ambito applicativo della disposizione.
Inoltre, la composizione
della commissione di concorso, come risulta dal decreto ministeriale di
indizione del concorso, è stata effettuata in conformità anche al parere reso
dal Consiglio universitario nazionale.
In relazione al secondo
aspetto, la complessità fattuale derivava dalla circostanza che non vi fosse
identità tra i due raggruppamenti, ma una obiettiva diversità tale da
richiedere un approfondito accertamento istruttorio, nel primo e nel secondo
grado di giudizio, per stabilire se tali diversità potessero o meno rientrare
nella griglia di quelle che il Consiglio di Stato, con il citato parere, ha
ritenuto rilevanti, anche se poi nel corso del giudizio – in un’ottica di piena
tutela dell’interessata risultata inidonea nel corso del procedimento e per
consentirle di essere rivalutata – i giudici hanno ritenuto che il prof.
Cassano non avrebbe dovuto far parte della commissione.
Infine, non è senza
rilievo, sul piano della rimproverabilità del comportamento, che la violazione
commessa avesse natura formale e incidesse su una pluralità di destinatari.
infatti, come più volte rilevato, non si è diretta contra personam,
né è stata la conseguenza di un esercizio anomalo, deviato o persecutorio del
potere pubblico (ciò che avrebbe senz’altro comportato anche in questa sede
l’accertamento delle relative responsabilità): più semplicemente, e come
sovente avviene nel diritto pubblico, l’amministrazione ha interpretato la
normativa applicabile (concernente un atto infraprocedimentale) in modo diverso
da quanto ha poi ritenuto corretto il giudice amministrativo.
Per di più la
composizione della commissione di concorso è stata considerata illegittima in
sede giurisdizionale, malgrado proprio il commissario risultato incompatibile
avesse espresso un giudizio positivo nei confronti dell’appellata, il che
induce a ribadire che sotto nessun profilo sono rimproverabili le amministrazioni
Gli appelli principali
vanno pertanto accolti.
5.– Chiarito ciò si può
passare ad esaminare l’appello incidentale.
5.1.– In primo luogo, la
parte appellata deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha
riconosciuto la sussistenza di un danno connesso alla eccessiva durata del
procedimento amministrativo nella fase di esecuzione della sentenza.
grado che ha definito il giudizio è del 28 ottobre 1999. La sentenza di secondo
grado, di conferma della prima, è del 31 gennaio 2006. La fase di ottemperanza
è di fatto iniziata con l’adozione del decreto ministeriale 24 aprile 2008, con
cui è stata reiterata la procedura concorsuale nei confronti della sola sig.ra
all’adozione della sentenza di primo grado e, in particolare nel periodo
compreso tra il 1999 e il 2006, non può ritenersi che vi sia stata una omessa
ottemperanza pregiudizievole per la parte.
della sentenza da parte dell’amministrazione rinviene, infatti, una sufficiente
giustificazione, nella specie, nel fatto che l’esecuzione avrebbe imposto una
reiterazione dell’intera procedura concorsuale in ragione della illegittima
composizione della commissione, con conseguente caducazione delle nomine anche
di tutti i trentacinque vincitori.
sentenza del Tar avrebbe, pertanto, determinato una incisiva modificazione
della realtà materiale.
Non risulta, inoltre,
che la parte abbia instaurato innanzi al Tar un giudizio per ottenere
l’esecuzione della sentenza di primo grado. In ogni caso, anche se lo avesse
fatto, il giudice dell’esecuzione avrebbe dovuto tenere conto degli effetti che
sarebbero potuti derivare dall’attuazione di una statuizione giudiziale non
dotata ancora del crisma della definitività (in questo senso si veda, ora, art.
114, comma 4, lettera c, cod. proc. amm.) .
all’adozione della sentenza di questo Consiglio n. 315 del 2006, non può
ritenersi che vi sia stato un ritardo tale da giustificare una pretesa
Infatti, l’esigenza di
attendere il passaggio in giudicato di tale sentenza, unitamente alla
individuazione di quali potessero essere le migliori modalità esecutive
(considerato che si erano stabilizzate le posizioni dei vincitori del
concorso), induce a ritenere che l’esecuzione attivata con il decreto 24 aprile
2008 rende priva di fondamento la pretesa risarcitoria avanzata.
L’effettiva sussistenza
di tale complessità è palesemente confermata anche dalla durata e dalle
complicazioni che si sono avute nella stessa fase di attuazione coattiva del
giudicato iniziata con la proposizione, da parte dell’appellata, del ricorso n.
2969 del 2008.
Non è un caso che è
stato possibile definire l’intera vicenda soltanto a seguito di una sorta di
“accordo transattivo” tra la parte pubblica e privata (insindacabile in questa
Tale accordo, come già
sottolineato, è consistito nel permettere una attuazione del giudicato limitato
alla posizione dell’appellata, mediante la nomina di una commissione formata da
tre componenti, da parte del commissario ad acta, che valutasse esclusivamente
la posizione della sig.ra Eboli.
5.2.– In secondo luogo,
la parte appellata assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha
riconosciuto il suo diritto ad una retrodatazione non solo giuridica ma anche
economica con diritto ad ottenere la corresponsione delle differenze
Si assume, inoltre, che
alla parte andrebbe riconosciuto il diritto al trattamento pensionistico
parametrato alla qualifica di professore associato.
Il motivo è parzialmente
Preliminarmente, deve
rilevarsi come la sig.ra Eboli, essendo stata collocata in pensione per limiti
di età in data 1° novembre 2011, non abbia mai prestato l’attività
professionale corrispondente alla riconosciuta qualifica di professore
Chiarito ciò, in
relazione alla questione relativa alle differenze retributive, la giurisprudenza
di questo Consiglio è costante nel ritenere che al dipendente pubblico, nel
caso di accertata illegittimità di un diniego di costituzione di un rapporto di
lavoro, non spetta, non avendo prestato la relativa attività lavorativa, la
ricostruzione economica della carriera (tra gli altri, Cons. Stato, Sez. V, 23
marzo 2009, n. 1752).
trattamento pensionistico, la parte ha, invece, diritto ad una pensione che
tenga conto che ella ha acquisito la qualifica di professore associato a
decorrere dal 1° novembre 1992.
l’amministrazione universitaria deve segnalare all’ente previdenziale che vi è
stato un provvedimento di nomina nella qualifica con tale decorrenza (senza che
rilevi il mancato giudizio di idoneità dopo i tre anni), nel senso che deve
determinare la retribuzione ipoteticamente rilevante per la corresponsione del
trattamento pensionistico, computando (a tale solo fine di comunicazione) le
classi e gli scatti biennali maturati sino al momento del collocamento in
pensione, quale professore associato senza soluzione di continuità.
5.3.– In terzo luogo,
l’appellante incidentale assume la erroneità della sentenza per non avere il
primo giudice riconosciuto:
a) il danno da perdita
b) il danno biologico
c) il danno esistenziale
Si chiede, inoltre, il
riconosciuto del danno emergente per le spese legali sostenute in tutti i gradi
di giudizio (euro 196.215,00, per i giudizi promossi a fare data dal 1999; euro
17.942,02, per la difesa in Cassazione; euro 23.099,58, per la difesa innanzi
al Consiglio di Stato; euro 89.351,33, per la prestazione professionale resa
nel presente giudizio).
I motivi non sono
perfezionamento, sul piano della fattispecie, del fatto lesivo per mancanza
della colevolezza comporta la impossibilità di configurare conseguenze
pregiudizievoli patrimoniali e non patrimoniali addebitabili
Per quanto attiene, poi,
alle spese legali, le stesse sono state determinate nei singoli gradi di
giudizio e non possono essere poste in discussione o modificate in questa sede.
L’assenza di un
comportamento rimproverabile anche in ambito processuale da parte
dell’amministrazione rende priva di fondamento la domanda risarcitoria proposta.
6.– In conclusione, la
Sezione rileva che l’appellata ricorrente in primo grado ha ottenuto una tutela
effettiva a seguito della vittoriosa proposizione dell’originario ricorso
avverso gli atti che avevano condotto al giudizio della sua inidoneità.
Infatti, ella ha
a) con statuizione
giudiziale del giudice amministrativo (coadiuvato dal commissario ad acta), il
riconoscimento della qualifica di professore associato all’esito
dell’attuazione di un “accordo transattivo”, che ha consentito che ella venisse
giudicata da una commissione di tre componenti nominati ad hoc;
b) con decreto del
rettore dell’Università “La Sapienza”, la nomina a professore associato con
decorrenza retroattiva a partire dal 1° novembre 1992;
c) con la presente
decisione, il riconoscimento del diritto alla determinazione del trattamento
economico giuridicamente spettante l’ultimo giorno di servizio, parametrato
allo status di professore associato avente anzianità nella
qualifica dalla medesima data.
La parte non ha, invece,
a) al risarcimento dei
danni patrimoniali e non patrimoniali connessi alla illegittima composizione
della commissione, in quanto non sussiste un comportamento rimproverabile del
b) al risarcimento per
eccessiva durata della fase di esecuzione, in quanto tale fase, da lato, ha
riguardato una sentenza non passata in giudicato, dall’altro, per la sentenza
passata in giudicato, non sussisono né l’antigiuridicità, né il danno
7.– La natura della
controversia e le statuizioni conclusive cui è pervenuta questa Sezione
giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese dei due gradi di
giudizio (il che comporta la caducazione della incompatibile statuizione del
giudice di primo grado).
in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, previa
riunione degli appelli n. 5039 e n. 5663 del 2012:
a) accoglie gli appelli
principali proposti dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della
Ricerca e dall’Università “La Sapienza” di Roma e per l’effetto respinge tutte
le domande di liquidazione di somme, formulate con il ricorso di primo grado;
b) accoglie, in parte,
l’appello incidentale proposto dalla signora Eboli Maria Giuseppina, come
indicato in motivazione;
integralmente compensate tra le parti dei due gradi di giudizio le spese