Source: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2017/2017-758-dc/saisine-par-60-senateurs.150482.html
Timestamp: 2018-01-23 21:32:04+00:00
Document Index: 325872355

Matched Legal Cases: ["l'article 5", "l'article 5", "l'article 13", "l'article 5", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 72", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 72", "l'article 5", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 34", "l'article 965", "l'article 31", "l'article 6", "l'article 12", "l'article 31", "l'article 974", "l'article 31", "l'article 974", "l'article 31", "l'article 974", "l'article 974", "l'article 974", "l'article 31", "l'article 974", 'in fine', "l'article 974", "l'article 13", "l'article 974", "l'article 974", "l'article 17", "l'article 974", "l'article 974", "l'article 974", "l'article 974", "l'article 31", "l'article 8", "l'article 31", "l'article 885", "l'article 31", "l'article 31", "l'article 669", "l'article 757", "l'article 767", "l'article 9", "l'article 1094", "l'article 24", "l'article 1098", "l'article 1094", "l'article 767", "l'article 757", "l'article 767", "l'article 2", "l'article 757", "l'article 1094", "l'article 1094", "l'article 1098", "l'article 968", "l'article 757", "l'article 1094", "l'article 1098", "l'article 757", "l'article 757", "l'article 1094", "l'article 24", "l'article 1094", "l'article 1094", "l'article 1094", "l'article 1094", "l'article 1094", "l'article 14", "l'article 31", "l'article 14", "l'article 34", "l'article 757", "l'article 968", "l'article 31", "l'article 31", "l'article 968", "l'article 1", "l'article 733", "l'article 1094", "l'article 15", "l'article 15", "l'article 762", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 15", "l'article 968", "l'article 13", "l'article 17", "l'article 31", "l'article 31", "l'article 13", "l'article 965", "l'article 31", "l'article 34", "l'article 963", "l'article 36", "l'article 34", "l'article 33", "l'article 223", "l'article 41", "l'article 72", "l'article 149", "l'article 72", "l'article 41", "l'article 4", "l'article 41", "l'article 72", "l'article 85", "l'article 40", "l'article 85", "l'article 34", "l'article 15", "l'article 34", "l'article 6", "l'article 89", "l'article 41", "l'article 41", "l'article 41", "l'article 126", "l'article 126", "l'article 126", "l'article 34", "l'article 16", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 52", "l'article 52", "l'article 142", "l'article 41", "l'article 6", "l'article 13", "l'article 16"]

Saisine par 60 sénateurs - 2017-758 DC
SAISINE du CONSEIL CONSTITUTIONNEL. Sur la LOI de FINANCES pour 2018
I. Sur l'article 5 prévoyant un dégrèvement de la. taxe d'habitation sur la résidence principale
Le dégrèvement de la taxe d'habitation prévu à l'article 5 de la loi de finances pour 2018 consiste à alléger progressivement la taxe d'habitation sur la résidence principale pour les contribuables n'étant pas déjà exonérés ou dégrevés et dont le revenu fiscal de référence n'excède pas 27 000 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 8 000 euros pour chacune des deux premières demi­ parts et 6 000 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la troisième.
Ainsi, pour les foyers concernés, la taxe d'habitation sera abattue de 30 % en 2018 puis de 35 %en 2019 et enfin de 35 %en 2020. A partir de 2020, seuls 20% des ménages continueront de payer la taxe d'habitation. Cette baisse concernera donc 80 % de ceux qui la paient aujourd'hui, soit 17,2 millions de foyers fiscaux, qui récupèreront ainsi 10,1 milliards d'euros.
S'agissant du principe d'égalité devant les charges publiques, le législateur ne peut imposer à certaines catégories d'opérateurs économiques des sujétions disproportionnées 1. Il ne peut davantage imposer à une catégorie de personnes une charge à qui elle n'incombe pas normalement 2 . Néanmoins, l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen n'interdit pas de faire supporter à certains catégories de personnes des charges particulières si deux conditions cumulatives sont satisfaites 3 : un motif d'intérêt général et l'absence de rupture d'égalité devant les charges publiques.
En l'occurrence, aucun motif d'intérêt général n'est précisé par l'article 5 de la loi de finances pour 2018 pour justifier le report de la taxe d'habitation sur 20% des ménages français.
Eu égard à l'ampleur de cette mesure autant qu'au caractère aléatoire et
discriminatoire de la limite fixée au regard du seul revenu imposable et sans prendre en compte les autres critères d'appréciation de la capacité contributive des contribuables concernés, cette disposition pourrait contrevenir à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé 4 qu'un taux de prélèvement de 50% pour
des revenus excédant 2,5 fois le SMIC, en dépit d'une majoration de ce plafond par personne à charge, constituait une rupture caractérisée d'égalité devant les charges publiques. Ses considérants 16 et 17 sont ainsi rédigés :
« 16. Mais considérant que l'article 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 dispose : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leursfacultés. » ;
« 17. Considérant que, si le principe ainsi énoncé n'interdit pas au législateur de
mettre à la charge d'une ou plusieurs catégories socioprofessionnelles déterminées une certaine aide à une ou à plusieurs autres catégories socioprofessionnelles, il s'oppose à une rupture caractérisée du principe de l'égalité devant les charges publiques entre tous les citoyens. »
Ainsi, si l'article 13 de la Déclaration n'interdit pas au législateur de faire supporter à certaines catégories de personnes des charges particulières, en vue notamment d'améliorer les conditions de vie de certaines autres, il s'oppose à une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques entre tous les citoyens5 Dès lors, quand il détermine l'assiette d'une imposition, le législateur, pour assurer le respect du principe d'égalité, doit fonder son application sur des critères objectifs et rationnels.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a censuré, comme introduisant une rupture d'égalité caractérisée entre les contribuables, des différences de taux d'imposition de grande ampleur6.
Ainsi a été déclarée anticonstitutionnelle la baisse de la CSG sur les bas salaires, parce qu'elle ne tenait pas compte des revenus autres que ceux tirés d'une activité, faisant peser, au même niveau de vie, un taux d'imposition de 7,33 %sur certains contribuables et de 8% sur d'autres. De même, elle a été déclarée inconstitutionnelle parce que, ne prenant pas en compte les revenus des autres membres du foyer, la baisse de la CSG introduisait un écart de 1 % dans les taux de taxation supportés par des contribuables ayant les mêmes capacités contributives.
L'exonération de taxe d'habitation de 80 % des foyers créerait une rupture manifeste
d'égalité devant les charges publiques entre tous les citoyens sans être fondée sur des critères objectifs et rationnels.
En effet, si les exonérations qui prévalaient jusqu'à présent, également fondées sur les revenus, visaient les personnes considérées comme manifestement défavorisées et disposant de revenus insuffisants pour leur permettre de faire face par elles­ mêmes à leurs besoins élémentaires, la généralisation de cette exonération à 80 % de la population fixerait désormais une limite arbitraire de taxation, sauf à considérer que seuls 20 % de la population dispose d'un revenu suffisamment décent pour vivre, ce qui serait extrêmement inquiétant pour notre pays, et manifestement erroné. Au surplus, si le critère d'exonération restait le seul revenu fiscal, la situation de chaque contribuable serait ainsi évaluée de manière partielle, sans prendre en compte, par exemple, sa situation de patrimoine.
Plus généralement, il ne serait pas compréhensible qu'une telle exonération soit admise par le Conseil constitutionnel pour un impôt lié à l'habitation et non au revenu alors que dans sa jurisprudence 7, il a considéré que l'impôt de solidarité sur la fortune ne figurant pas au nombre des impositions sur le revenu, et cet impôt ayant vocation à frapper la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et de droits, la prise en compte de cette capacité contributive n'implique pas que seuls les biens productifs de revenus entrent dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune.
En second lieu, d'après les données fournies par la direction de la législation fiscale à la commission des finances du Sénat, dans plus de 70 % des communes, la proportion de contribuables n'acquittant aucune taxe d'habitation sera supérieure à90%. Ainsi, sur 36 272 communes, 7 800 compteront moins de dix contribuables, 3 200 moins de cinq et 194 un seul contribuable. Une telle situation semble entrer en contradiction avec le principe d'égalité devant l'impôt.
Ainsi, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le régime d'exonération prévu en matière de taxe carbone, qui revenait à exclure 93 % des émissions de dioxyde de carbone d'origine industrielle, hors carburant, au motif notamment qu'il constituait « une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques »8.
De surcroît, la rupture d'égalité apparaît d'autant plus manifeste dans les 194 communes où un seul contribuable devra s'acquitter d'une contribution visant à financer des services publics utilisés par l'ensemble des habitants de la commune. Ce cas soulève également une autre difficulté: celle du vote d'un taux pour un seul habitant. Une hausse massive de taux pourrait ainsi concerner une seule personne et jeter la suspicion en cas de mésentente entre l'habitant et le maire. Cette situation crée manifestement une rupture d'égalité devant les charges publiques entre un seul habitant et tous les autres habitants de la commune ou de l'intercommunalité.
« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont ellespeuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.
Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales
représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre. »
C'est en application de cette dernière disposition qu'ont été adoptés les articles Lü 1114-1 à 1114-4 du Code général des collectivités territoriales.
Dans le dernier état de sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel entend de façon large les ressources propres des collectivités territoriales. A titre d'exemple, les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres sont constituées: « du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à enfixer l'assiette, le taux ou le tarif, mais encore lorsqu'elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette »9.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel censure toute disposition qui porte atteinte de manière déterminante à la part des ressources propres des collectivités territoriales 10
En effet, dans le cas d'un dégrèvement, l'État se substitue au contribuable et les bases fiscales ne sont pas modifiées ; leur produit est donc traité comme une recette fiscale et comptabilisé parmi les « recettes fiscales et ressources propres » qui doivent représenter pour les communes et EPCI «une part déterminante [60,8 %pour le secteur communal] de l'ensemble de leurs ressources », en application de l'article 72-2 de la Constitution précité ; à l'inverse, dans le cas d'une exonération, les bases fiscales sont minorées et l'éventuelle compensation déterminée par la loi ne peut être comptabilisée parmi les « recettes fiscales et ressources propres » ; recourir à une exonération aurait conduit à ne plus respecter le ratio d'autonomie financière et la mesure aurait été assurément censurée par votre Conseil.
En premier lieu, la pérennité du choix du dégrèvement n'est jamais garantie. Comme l'a précisé le secrétaire d'État chargé de la Fonction publique, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2018 au Sénat le 27 novembre 2017 :
« nous le savons tous- ce qui est compensé au titre d'une année par un dégrèvement
ou une allocation peut être compensé d'une manière différente au titre de l'année suivante. Tel a été le cas, en 2000, lors de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation. Cette ressource a été remplacée par un dégrèvement, puis, dès 2001, par une allocation de compensation. Tel a été le cas, dans un passé encore plus récent, pour les réductions et exonérations de taxe d'habitation dont ont bénéficié les ménages les plus modestes, notamment les contribuables de plus de 65 ans ne percevant que de faibles revenus. »
Aucune garantie n'existe, par conséquent, sur le maintien du niveau de « recettes fiscales et ressources propres». Or, la suppression de 10,1 milliards d'euros de taxe d'habitation pour les contribuables représente près de 50 % du montant de taxe d'habitation en 2016 (21,8 milliards d'euros), qui représente 20,43 %des recettes de fonctionnement du secteur communal.
En second lieu, la liberté de taux laissée aux collectivités apparaît dans une large mesure fictive pour deux raisons .
D'une part, parce qu'une hausse des taux en 2018 et/ou 2019 se traduirait par une situation où des contribuables théoriquement dégrevés du fait de la réforme se verraient dans l'obligation d'acquitter une cotisation de taxe d'habitation en 2020, alors qu'ils pensaient ne plus devoir acquitter de taxe d'habitation à partir de cettedate. Ceci devrait conduire à limiter fortement les décisions de hausse de taux, remettant par conséquent en cause la liberté de taux des communes et établissements publics de coopération intercommunale et partant, leur autonomie financière. D'autre part, parce qu'un mécanisme de limitation des hausses de taux devrait être prévu ainsi que le précise l'évaluation préalable de l'article 5 : «un mécanisme de limitation des hausses de taux décidées ultérieurement par les collectivités et de prise en charge de leurs conséquences sera discuté dans le cadre de la Conférence nationale des territoires, de manière à garantir un dégrèvement complet, en 2020, pour lesfoyers concernés ». Si ce mécanisme vise à garantir le dégrèvement complet en 2020, cela signifie qu'il bloquera toute hausse de taux.
En conséquence, l'article 5 de la loi de finances pour 20 18 est contraire au principe constitutionnel de l'autonomie des collectivités territoriales.
Dans une décision, en date du 14juin 2013, le Conseil constitutionnel a décidé que:
« le respect de l'autonomie financière définie à l'article 72 de la Constitution ainsi que le principe d'égalité des collectivités territoriales devant les charges publiques s'apprécient par catégories de collectivités territoriales »11
En l'occurrence, certaines communes continueront de bénéficier d'un nombre important de foyers fiscaux éligibles à la taxe d'habitation alors que d'autres communes de taille semblable dans un même département verront, au contraire, leur nombre baisser substantiellement. Par exemple, d'après les données de la direction de la législation fiscale transmises à la commission des finances du Sénat, la commune de Neuilly-sur-Seine (62.000 habitants 12 aura un taux de foyers fiscaux non soumis à la taxe d'habitation en 2020 par rapport au nombre de foyers de la commune de 34 %, tandis que la commune de Clichy, de taille comparable (59.000 habitants 13 et située dans le même département, aura un taux de 74 %.
Pour toutes ces raisons, le Conseil constitutionnel ne pourra que censurer l'article 5 de la loi de finances pour 20 18.
Sur les alinéas 15 à 28 de 1 article 31 portant déterminat i on de l'assiette de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI)
L'article 965 du code général des impôts (CGI) tel qu'institué par l'article 12 de la loi de finances pour 2018, exclut de l'assiette de l'IF! les biens ou droits immobiliers détenus directement par des sociétés visées par le texte lorsque ces biens ou droits sont affectés à l'activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale de la société qui les détient.
En effet, il résulte de ces dispositions qu'un contribuable ne serait pas redevable de l'IF! à raison des titres qu'il détiendrait dans une société propriétaire d'un immeuble dès lors que l'immeuble en cause serait affecté à l'activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale de la société propriétaire.
En revanche, le même contribuable qui détiendrait les titres d'une société présentant des caractéristiques identiques (en terme d'activité, de chiffre d'affaires, de salariés, etc.) à celle susvisée mais qui donnerait à bail à un tiers l'immeuble dont elle est propriétaire, se trouverait dans le champ d'application de l'IF!, quand bien même l'entité locataire exercerait également une activité opérationnelle.
Or, la différence de traitement institué par le texte instaurant l'IFI ne peut s'expliquer par une différence entre les législations applicables en matière de baux ou par une différence entre les marchés immobiliers concernés .
Au regard de l'objet de l'article 12 cette différence de traitement ne peut être regardée comme justifiée puisque l'objectifpoursuivi par le législateur étant de taxer les patrimoines immobiliers, le mode d'exploitation des biens en cause ne saurait conditionner leur soumission à l'IFI.
Il en résulte une différence de traitement non justifiée par une différence de situation au regard de l'objectiffixé par l'article 12 de la loi de finances pour 2018 qui est de frapper «les capacités contributives constituées par la détention d'un patrimoine immobilier ».
Elles sont aussi contraires au principe d'intelligibilité de la loi dans la mesure où aux termes de l'article 34 de la Constitution, il incombe au législateur de fixer « les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures», à défaut de quoi la loi est entachée d'incompétence négative.
Le législateur doit ainsi « adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques »14 afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi 15
Il découle de ce principe qu'une disposition législative qui serait susceptible d'au moins deux interprétations manquerait à l'obligation d'intelligibilité de la loi et serait ainsi en non-conformité avec les articles susvisés 16
Au cas particulier, le 3°de l'article 965 ne satisfait au critère d'intelligibilité dès lors qu'il comporte, comme dans la décision susvisée, une notion qui n'est pas définie.
En effet, on voit mal ce que la notion d'être « en mesure de disposer des informations nécessaires » recouvre en droit.
Ill. Sur les alinéas 77 et 78 de l'article 31 portant plafonnement de la déductibilité des dettes dans l'assiette de l'IFI
la valeur de son actif immobilier taxable dépasse 5 millions d'euros; le montant global de ses dettes excède 60% de ce montant.
Ce plafonnement de la déductibilité des dettes est contraire : au principe d'égalité devant la loi;
au principe d'égalité devant les charges publiques.
Sur le fondement de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme, le Conseil constitutionnel juge que le législateur peut contrevenir au principe d'égalité pour des raisons d'intérêt généralLe Conseil constitutionnel a aussi précisé qu'un objectif de rendement budgétaire
« ne constitue pas en lui-même, une raison d'intérêt général de nature àjustifier la différence de traitement »17.
En l'occurrence, le législateur a instauré une différence de traitement entre les redevables de l'IFI en prévoyant un plafonnement des dettes déductibles de l'assiette de l'impôt. Or, seuls les redevables dont la valeur de l'acteur immobilier taxable est supérieure à 5 millions d'euros et dont le montant des dettes excède 60% de ce montant sont concernés.
Il en résulte une différence de traitement entre deux types de contribuables qui ne semble être justifiée que pour des raisons budgétaires. L'exposé des motifs de l'article 12 de la loi de finances dispose que l'IFI a été institué : «à des fins budgétaires, de manière à créer une contribution spécifique aux charges sur les actifs immobiliers des contribuables dont le patrimoine est le plus élevé ».
En l'espèce, les alinéas 77 et 78 de l'article 31 créent un tel effet de seuil. En effet, si l'on compare la situation de deux contribuables ayant, le premier un actif taxable de 4,5 M€ et un endettement déductible de 3,6 M€, le second, un actif taxable de 5,5 M€ et un endettement déductible de 4,4 M€. Chacun est endetté à hauteur de 80% de la valeur de ses actifs. Le premier devra l'IFI sur 0,9 M€ (20 % de son actif taxable). Le second déduira intégralement ses dettes jusqu'à hauteur de 3,3 M€ (60
%de 5,5 M€) et ne déduira que 50% du surplus de 1,1 M€, soit 0,55 M€. Une fois opérée la déduction autorisée s'élevant à 3,85 M€, la base d'imposition de ce redevable s'établira à 1,65 M€ (30 % de son actif taxable). L'écart entre la valeur totale de l'actif taxable de ces deux redevables est de 1 M€. Le taux de leur endettement est identique (80 %). Le plus fortuné des deux supportera l'IFI sur une somme supérieure de 83 % à celle qui constitue la base d'imposition du moins fortuné (1,65 M€- 0,9 M€ = 0,75 M €; 0,75/0,9 = 83 %), alors que son actif taxable n'est supérieur que de 22% (114,5).
L'effet de seuil est ainsi indéniable et entraîne une rupture d'égalité devant les charges publiques. Cette rupture d'égalité est aggravée par le fait que la part non déductible de la dette sera réintégrée dans la tranche marginale du barème applicable au contribuable.Sur les alinéas 63 à 78 de 1 article 31 portan détermination des dette en compte pour le calcul de l'actif net
Le II de l'article 974 du Code général des impôts (CGI), institué par l'article 31, institue une modalité de détermination spécifique des dettes prises en compte pour le calcul de l'actif net imposable à l'IFI en ce qui concerne les «prêts prévoyant le remboursement du capital au terme du contrat contractés pour l'achat d'un bien ou droit immobilier imposable » ainsi que pour « les prêts ne prévoyant pas de terme pour le remboursement du capital, contractés pour l'achat d'un bien ou droit immobilier imposable ». Dans le premier cas, le premier alinéa du II prévoit que ces prêts ne sont déductibles chaque année qu'à hauteur « du montant total de l'emprunt diminué d'une somme égale à ce même montant multiplié par le nombre d'années écoulées depuis le versement du prêt et divisé par le nombre d'années total de l'emprunt», et, dans le second cas, le second alinéa du II prévoit que les prêts ne sont déductibles chaque année qu'à hauteur« du montant total del'emprunt diminué d'une somme égale à un vingtième de ce montant par année écoulée depuis le versement du prêt ».
Par ailleurs, le IV de l'article 974 du CGI institué par l'article 31 precise que
« lorsque la valeur vénale des biens ou droits immobiliers et des parts ou actions taxables excède 5 millions d'euros et que le montant total des dettes admises en déduction en application des /, II et III au titre d'une même année d'imposition excède 60 % de cette valeur, le montant des dettes excédant ce seuil n'est admis en
déduction qu'à hauteur de 50% de cet excédent».
Ces dispositions sont critiquables au double motif, s'agissant du II de l'article 974, qu'elles reposent sur une présomption irréfragable de fraude fiscale et, s'agissant du N de l'article 974, qu'elle entraîne nécessairement un effet de seuil contraire aux exigences constitutionnelles.
Sur le caractère irréfragable de la présomption instituée par le II de l'article 974, l'évaluation préalable de l'article 31, annexée au projet de loi de finances, précise l'objectif de la règle instituée par le II de l'article 974, de la manière suivante18:
«afin d'éviter la création de dettes dans le seul but de contourner le paiement de
l'impôt, certaines dettes ne seront pas admises en déduction (prêt dont le remboursement du capital se fait au terme du contrat, prêt auprès de sociétés que le redevable contrôle)».
Le rapport général fait au nom de la Commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2018 rattache également ces dispositions aux« clauses anti­ abus » qui sont ainsi définies 19: « Afin de rendre inopérants certains schémas d'optimisation potentiels, plusieurs clauses anti-abus viennent limiter la déductibilité du passif». Il est ajouté dans le même paragraphe : "Les prêts in fine, qui prévoient un remboursement du capital au terme du contrat, seraient traités comme s'ils s'amortissaient linéairement sur la durée du prêt (alinéa 52)".
Or, en limitant la déduction du passif afférent aux biens immobiliers à retenir pour la détermination de l'assiette de l'IFI pour les «prêts prévoyant le remboursement du capital au terme du contrat contractés pour l'achat d'un bien ou droit immobilier imposable » ainsi que pour « les prêts ne prévoyant pas de terme pour le remboursement du capital, contractés pour l'achat d'un bien ou droit immobilier imposable» visés par le II de l'article 974, la loi aboutit à créer et à sanctionner une présomption irréfragable d'abus.
Or, le Conseil constitutionnel juge de manière constante20 que, même si la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales constitue un objectif de valeur constitutionnelle, il ne peut aucunement justifier l'instauration d'une présomption irréfragable.
« Si le contrôle opéré par le Conseil constitutionnel à l'égard des dispositions destinées à mettre en œuvre l'objectif constitutionnel de lutte contre l'évasionfiscale le conduit à admettre assez largement les critères retenus par le législateur dès lors qu'ils ne sont pas en contradiction directe avec l'objectif, ce contrôle estplus poussé à l'égard des dispositions fiscales visant à éviter l'optimisation ».
Ainsi, dans sa décision n° 2012-661 DC du 29 décembre 2012, le Conseil a jugé «qu'il ressort des travaux préparatoires que le législateur a entendu faire obstacle à des montages juridiques destinés à éluder l'imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières; qu'il a, à cette fin, prévu d'assujettir le donataire de valeurs mobilières cédées à titre onéreux dans les dix-huit mois suivant la donation à l'imposition sur les plus-values en retenant comme valeur de référence non plus la valeur des titres lors de la mutation à titre gratuit mais la valeur de ces titres lors de leur acquisition ou souscription par le donateur, augmentée desfrais afférents à l'acquisition à titre gratuit, excepté lorsque cette valeur est inférieure à celle retenue lors de la donation », puis « que les dispositions contestées font peser sur les donataires de valeurs mobilières une imposition supplémentaire qui est sans lien avec leur situation mais est liée à l'enrichissement du donateur antérieur au transfert de propriété des valeurs mobilières ; que le critère de la durée séparant la donation de la cession à titre onéreux des valeurs mobilières est à lui seul insuffisant pour présumer de manière irréfragable que la succession de ces deux opérations est intervenue à la seule jin d'éluder le paiement del'imposition des plus-values; que le législateur n'a donc pas retenu des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objectif poursuivi ; que, par suite, il a méconnu les exigences de l'article 13 de la Déclaration de 1789».
C'est d'ailleurs ce qu'a expressément prévu le législateur pour la clause anti-abus prévue par le premier alinéa du IV de l'article 974 en ajoutant, en seconde lecture devant l'Assemblée nationale, un deuxième alinéa ménageant la possibilité pour le redevable de justifier que les dettes visées au premier alinéa «n'ont pas été contractées dans un objectif principalement fiscal ».
Sur le caractère inconstitutionnel de l'effet de seuils résultant du IV de l'article 974, il ressort du commentaire officiel sous la décision du Conseil constitutionnel n°2015-498 QPC du 20 novembre 2015, que constitue un «effet de seuil» le franchissement d'un seuil (ici de 5 M€ d'actif brut taxable) créant un «ressaut d'imposition » (ici la non déductibilité de 50 % du montant de la dette excédant 60 %du montant de l'actifbrut taxable).
Les effets de seuil sont certes inhérents à certains mécanismes du droit fiscal. Mais si ceux-ci sont en général inévitables et mesurés, les effets de seuil peuvent aussi être excessifs. La jurisprudence du Conseil constitutionnel a permis de préciser les critères auxquels est subordonnée la conformité à la Constitution d'une disposition créant un « effet de seuil ».
Par sa décision du 20 novembre 20 15 précitée, le Conseil constitutionnel a ainsi eu à se prononcer sur la constitutionnalité du paragraphe II bis de l'article L.137-11 du Code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de l'article 17 de la loi n° 2014- 1554 du 22 décembre 2014 en ce qu'il prévoyait qu'une contribution additionnelle, à la charge de l'employeur, soit perçue « sur les rentes excédant huitfois le plafond annuel défini à l'article L. 241-3 » et dont le taux était fixé à 45%.
Cette disposition a été jugée contraire à la Constitution, dans les termes suivants, en ce qu'elle créait un effet de seuil excessif : «considérant toutefois que [...} la contribution additionnelle s'applique au taux de 45% à l'intégralité du montant de la rente versée au cours de l'année dès lors que ce montant excède huit fois le plafond annuel défini à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale; qu'aucun mécanisme n'atténue l'effet de seuil provoqué par l'application de ce taux, que, pour apprécier l'ampleur d'un effet de seuil résultant de l'imposition principale et d'une imposition additionnelle, il convient de rapporter cet effet au total de cette imposition additionnelle et de l'imposition principale, qu'en l'espèce, les effets de seuil qui résultent de l'institution de la contribution additionnelle au taux de 45 % sont excessifs, quelle que soit l'option retenue par l'employeur pour le calcul de la contribution prévue auparagraphe Ide l'article L. 137-11 ,qu'ainsi, les dispositions contestées créent une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques
; que, par suite et pour ce motif, les dispositions du paragraphe II bis de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale doivent être déclarées contraires à la Constitution ».
«Au titre de son contrôle de l'égalité devant les charges publiques, le Conseil constitutionnel peut être conduit à examiner des dispositions fiscales qui créent des effets de seuil. Les quelques décisions rendues sur de telles dispositions font apparaître que le Conseil s'assure que :
les effets de seuil résultant des dispositions examinées sont cohérents avec l'objectif poursuivi par le législateur (ou du moins ne lui sont pas contraires), sans pour autant rechercher si l'objectif aurait pu être atteint par d'autres voies,
les effets de seuils, lorsqu 'ilsportent sur des dispositifs fiscaux, ne font pas obstacle à la prise en compte desfacultés contributives des contribuables , les effetsproduits par l'application de ces seuils ne sont pas excessifs, l'excès pouvant être constaté soit par la disproportion de la différence de traitement par rapport à la différence de situation soit par l'effet antiprogressif (inversion de l'échelle des revenus bruts et des revenus nets après impôt) ».
S'agissant de la première condition relative à la cohérence avec l'objectifpoursuivi par le législateur, le législateur a indiqué que l'objectif du IV de l'article 974 était de lutter contre les schémas d'optimisation fiscale.
C'est ainsi que tout comme pour le II de l'article 974, tant l'évaluation préalable des articles du PLF pour 2018 que le rapport général fait au nom de la Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2018 rattache cette disposition aux clauses anti-abus dont l'objet est de « rendre inopérants certains schémas d'optimisation potentiels, plusieurs clauses anti-abus viennent limiter la déductibilité du passif».
Il ne peut ainsi être déduit du seul fait que le patrimoine taxable à l'IFI d'un contribuable soit supérieur à 5 millions d'euros qu'il recoure nécessairement à l'emprunt de façon abusive lorsqu'il procède à une acquisition immobilière. Rappelons que le patrimoine taxable à l'IFI est constitué de biens ou droits immobiliers, qui sont apriori des biens non liquides. Il n'est donc pas aberrant qu'un contribuable détenteur d'un patrimoine immobilier recoure à l'emprunt pour la réalisation d'une nouvelle acquisition immobilière.
A cet égard, la possibilité, introduite par voie d'amendement en seconde lecture à l'Assemblée nationale au second alinéa du IV de l'article 974, reconnue au redevable de justifier que ces dettes « n'ont pas été contractées dans un objectif principalement fiscal » ne permet pas de résoudre à elle seule l'incohérence de ces dispositions au regard de l'objectif poursuivi par le législateur.
En prévoyant qu'en cas de patrimoine brut taxable à l'IF! supérieur à 5 M€ et d'endettement supérieur à 60 % du patrimoine en cause le montant des dettes excédant ce seuil de 60 % ne serait admis en déduction qu'à hauteur de 50 % de l'excédent, le législateur a fixé une règle d'assiette de l'imposition qui ne tient pas compte des facultés contributives du contribuable.
En effet, dans le cas où le détenteur d'un patrimoine immobilier aura financé la totalité de ses actifs par le recours à l'emprunt, il fera état d'un patrimoine immobilier net proche de zéro. Pourtant, si son patrimoine immobilier brut est supérieur à 5 M€, il ne pourra déduire la totalité de la dette affectée aux actifs et sera redevable de l'IFI.
Par sa décision 2012-662 du 29 décembre 2012, le Conseil constitutionnel a jugé au considérant n° 95, à propos d'une disposition visant à prendre en compte certains revenus latents, et notamment les plus-values ayant donné lieu à sursis d'imposition, pour les besoins du calcul du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune, que:
« en intégrant ainsi, dans les revenus du contribuable pour le calcul du
plafonnement de l'impôt de solidarité sur lafortune et de la totalité des impôts dus au titre des revenus, des sommes qui ne correspondent pas à des bénéfices ou revenus que le contribuable a réalisés ou dont il a disposé au cours de la même année, le législateur a fondé son appréciation sur des critères qui méconnaissent l'exigence de prise en compte desfacultés contributives ».
Il résulte du IV de l'article 974, susvisé qu'un contribuable dont le patrimoine imposable s'élève à 4.999.999 € avec un passif déductible du même montant fera état d'un patrimoine net taxable égal à zéro.
En revanche, le contribuable dont la valeur des biens imposables est de 5.000.001 € avec un passif de 4.999.999 €, fera état d'un patrimoine net taxable d'environ lM€21
Aussi, pour une différence infime dans le montant de l'actifbrut (deux euros au cas d'espèce), la situation du contribuable change du tout au tout puisqu'il passe d'un patrimoine imposable de 0 à un patrimoine net taxable de lM€, ce qui peut conduire à une imposition des biens en cause à hauteur de 15.000 € soit un montant 7 500 fois plus élevé que la différence de patrimoine brut (2 €) existant entre les deux contribuables susvisés.
De l'absence d'imposition des biens immobiliers acquis par voie d'endettement pour le contribuable disposant d'un patrimoine taxable brut inférieur à 5M€, le même contribuable devient redevable d'une imposition pouvant atteindre 15.000 € lorsque ce même patrimoine devient supérieur, ne serait-ce que pour un euro, à ce montant de 5 M€, ce qui, au regard de la décision no 2015-498 précitée du Conseil constitutionnel, caractérise un ressaut excessif d'imposition.
V. Sur les alinéas 17 à 28 de l'article 31 portant détermination de 1 'assiette de 1 'TFI mais ne permettant pa de neutraliser les effets de la suppression de l'exonération de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). à concurrence de 75% de leur valeur, des parts ou actions détenues par un redevable et faisant l'objet d'tm engagement de conservation, dit "dispositifDutreil ISF".
Le Conseil constitutionnel a ainsi énoncé dans une décision n°2013-682 DC du 19 décembre 2013, que le législateur ne saurait, «sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations ». Sans pour autant consacrer un principe de sécurité juridique, il reconnaît donc une protection constitutionnelle des «situations légalement acquises », mais aussi des « effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations ».
Cette décision a porté sur l'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 qui prévoyait de supprimer la règle des taux « historiques » de prélèvements sociaux applicables à certains produits des contrats d'assurance vie. Le Conseil constitutionnel a formulé une réserve selon laquelle le législateur ne saurait remettre en cause l'application des taux « historiques » de prélèvements sociaux pour les produits acquis ou constatés pendant la durée légale de détentiondu contrat d'assurance-vie conduisant au bénéfice de l'exonération d'impôt sur le revenu sur les gains issus de ce contrat.
Pour le Conseil constitutionnel, les épargnants ont en effet une espérance légitime à voir maintenir les taux « historiques » des prélèvements sociaux pendant la durée d'immobilisation de l'épargne qui est la contrepartie de ce régime fiscal plus favorable.
En l'espèce, l'article 31 prévoit l'abrogation de tous les textes applicables à l'ISF à compter du 1er janvier 2018 dont l'article 885 1 bis du code général des impôts (CGI), où est codifié le dispositifDutreil ISF.
En effet, au terme du nouvel article 965 du CGI, introduit aux alinéas 17 à 28 de l'article 31, l'IFI vise notamment les titres de sociétés ou d'organismes à hauteur de la fraction de leur valeur représentative de biens immobiliers détenus directement ou indirectement (quel que soit le nombre de niveaux d'interposition) par la société ou l'organisme. Telles que prévues par le projet de loi, les exclusions spécifiques applicables aux « petits » actionnaires et aux actifs immobiliers affectés à l'exploitation d'une activité opérationnelle ne permettent pas de neutraliser les effets de la suppression du dispositif Dutreil ISF dans tous les cas de figure possibles.
Le non-respect de l'obligation de conservation des titres pour une durée minimale de six ans entraîne la remise en cause de toutes les exonérations partielles dont le redevable a pu bénéficier.Par ailleurs, l'objectif du dispositif de l'IFI, tel qu'il a été annoncé, est de conduire le contribuable via un dispositif pénalisant au regard de la propriété immobilière, à investir dans des actifs non immobiliers et donc productifs.
Or, le maintien de l'engagement de conservation au titre des Pactes Dutreil en cours, a pour effet dans la situation susvisée, d'empêcher le redevable de céder son investissement partiellement immobilier. Il y a ici une contradiction avec l'objectif du texte.
Plus encore, aucun motif d'intérêt général ne semble susceptible de justifier la suppression du dispositif Dutreil ISF. Seul pourrait être retenu un motif d'intérêt général de rendement financier. Or, dans le cadre de sa jurisprudence sur la garantie des droits, le Conseil constitutionnel n'admet pas qu'un motif purement financier puisse constituer à lui seul un motif d'intérêt général «suffisant ».
VI. Sur les alinéas 34 à 38 de l'article 31 définissant le ou les redevable(s) de l'IF] en
présence d'un démembrement de propriété.
L'alinéa 35 prévoit trois exceptions à ce principe, exceptions pour lesquelles « ces actifs grevés de l'usufruit ou du droit d'usage ou d'habitation sont compris
respectivement dans les patrimoines de l'usufruitier ou du nu-propriétaire suivant les proportions fixées par l'article 669 ».
L'alinéa 36 pose pour première exception les situations dans lesquelles... «La constitution de l'usufruit résulte de l'application de l'article 757 du code civil, de l'article 767 du même code dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'article 9 de la loi n° 2001-1135 du 3 décembre 2001 relative aux droits du conjoint survivant et des enfants adultérins et modernisant diverses dispositions de droit successoral, de l'article 1094 dudit code dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'article 24 de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités ou de l'article 1098 du même code. Les biens dont la propriété est démembrée en application d'autres dispositions, notamment de l'article 1094-1 du même code, ne peuvent faire l'objet de cette imposition répartie. »
Ces textes visent les démembrements de propriété au profit du conjoint survivant. La référence aux articles 757 et 1094 du code civil est contraire aux principes
contenus dans la déclaration des droits de l'Homme du 4 aout 1789 ainsi que dans la Constitution du 4 octobre 1958, en particulier du fait du:
non-respect du principe de clarté et d'intelligibilité de la loi, non-respect du principe d'égalité des citoyens devant l'impôt,
non-respect du principe de répartition de l'impôt en fonction des facultés contributives des citoyens et du caractère inviolable et sacré du droit de propriété.
Certaines règles ont non seulement été modifiées mais dénumérotées et renumérotées à l'intérieur du code civil. Ainsi en est-il de l'usufruit légal du conjoint survivant qui est passé de l'article 767 pour les décès antérieurs au 1erjanvier 2002 à l'article 757 pour les décès à compter du 1erjanvier 2002.
usufruit légal de l'article 767 ancien du code civil pour les veuvages antérieurs au 1erjanvier 2002, (l'usufruit résultant des modifications successives apportées par les lois du 9 mars 1891, du 3 avril 1917, du 26 mars 1957, l'article 2 de l'ordonnance n°58-1307 du 23 décembre 1958, et la loi n°72-3 du 3 janvier 1972), usufruit légal de l'article 757 du code civil pour les veuvages postérieurs au 31 décembre 2001, nue-propriété d'origine testamentaire ou contractuelle (contrat de mariage) autorisée par l'ancien article 1094 du code civil pour les veuvages antérieurs au 1er janvier 2007, mais postérieurs à l'entrée en application de la loi du 3 décembre 1930,usufruit d'origine testamentaire autorisé par l'article 1094-1 du code civil, que le veuvage soit antérieur ou postérieur au 1er janvier 2007, dès lors qu'il est postérieur à l'entrée en vigueur de la loi n° 63-699 du 13juillet 1963, usufruit d'origine testamentaire autorisé par l'article 1094 ancien pour les veuvages postérieurs à l'entrée en vigueur du code civil, modifié par la loi du 3 décembre 1930 puis par la loi dn°63-699 du 13 juillet 1963, mais antérieurs au 1erjanvier 1972, usufruit d'origine contractuelle (contrat de mariage ; réversibilité d'usufruit contenue dans une donation en nue-propriété, dans une donation graduelle ou résiduelle postérieure au 31 décembre 2006 en application des articles 1048 à 1061 du code civil),usufruit d'origine post mortem de l'article 1098 du code civil (substitution par un enfant à une libéralité consentie par le défunt au conjoint survivant de l'abandon de l'usufruit de la totalité de sa part successorale) pour les veuvages postérieurs au 1er août 1963 (loi n° 63-699 du 13juillet 1963).
Ainsi la référence par l'article 968 nouveau du CGI à l'article 757 du code civil, sans précision sur la version concernée, et ce au même titre que la référence à l'article 1094-1 ou à l'article 1098, laisse entendre que toutes les versions de l'article 757, quelles que soient leurs périodes d'application respectives, sont concernées. Or, l'article 757 ancien (d'application antérieure au 1er janvier 2002) traitait des droits des enfants naturels et n'évoquait nulle part les démembrements de propriété.
En visant l'article 1094 du code civil dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'article 24 de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions sans préciser à laquelle des nombreuses rédactions antérieures dudit article il entendait, le législateur a rendu cette référence totalement inintelligible Le législateur a-t-il entendu viser les démembrements ayant leur origine dans des successions gouvernées par l'article 1094 du code civil de 1804 dans sa rédaction originale ou dans sa rédaction modifiée par la loi du 3 décembre 1930 ou par la loi n° 63-699 du 13 juillet 1963 ou dans des successions ouvertes entre le 1er juillet 1972 et le 1erjanvier 2007 sur la base des versions alors en vigueur de l'article 1094 (conjoint survivant nu-propriétaire, ascendant usufruitier)?En tout état de cause, le législateur, s'il a entendu viser l'ensemble des rédactions antérieures à la loi 2006-728 du 23 juin 2006, a ajouté à la confusion en étendant la répartition proportionnelle à tous les démembrements trouvant leur source dans ce texte, alors que parallèlement il a exclu de la répartition proportionnelle les démembrements trouvant leur source dans l'article 1094-1.
L'article 968 nouveau du CGI applique la répartition proportionnelle de l'IFI entre nu-propriétaire et usufruitier si l'usufruit trouve sa source dans l'article 1094 mais ne l'applique pas si l'usufruit trouve sa source dans l'article 1094-1. Ainsi, le simple fait d'avoir coupé en deux articles distincts l'ancien article 1094 pour le rendre plus lisible aux usagers du code civil aurait pour effet de modifier radicalement la situation fiscale au regard de l'IFI et donc le montant net de la dévolution successorale consolidée dans le temps des différents ayant-droits, sans aucune justification.
le niveau de compréhension matérielle permettant de respecter la loi sans risque d'erreur dès lors qu'on sait lire et écrire;
le niveau de compréhension de la volonté du législateur indispensable au respect du principe du consentement à l'impôt issu de l'article 14 de la DDHC du 4 août 1789.
Ainsi, si l'on compare la situation de l'IFI avec l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ou avec l'impôt sur les grandes fortunes (l'IGF), on s'aperçoit que le critère qui avait présidé tant en 1981 qu'en 1988, à savoir traiter différemment les démembrements d'origine légale et les démembrements d'origine volontaire, n'est pas respecté par le nouveau texte et qu'il en résulte un flou totalement incompréhensible tant au niveau de l'application de la loi qu'au niveau téléologique de la finalité de la loi.
Dès lors, le Conseil constitutionnel ne pourra que censurer dans l'alinéa 36 de l'article 31 la référence aux articles 757,767 et 1094 du code civil, en ce qu'elle viole manifestement le principe du consentement à l'impôt issu de l'article 14 de la DDHC du 4 août 1789 ainsi que le principe de légalité de l'impôt qui trouve sa source dans l'article 34 de la Constitution.
Première hypothèse: en traversant la rue pour aller chez le notaire, Monsieur Padechance est renversé par un bus et il meurt sur le coup.
Seconde hypothèse: en sortant de chez le notaire, Monsieur Padechance veut traverser la rue ; il est renversé par un bus et meurt sur le coup.
Dans la première hypothèse, le père étant décédé ab intestat, le fils unique devient redevable de l'IFI à hauteur de la valeur de la nue-propriété de l'immeuble , soit une assiette de 2 800 000 €, ce qui lui vaudra pendant toute la fin de vie de sa mère de payer chaque année au Trésor Public un IFI de 25 690 € par an, du seul fait que l'usufruit de sa mère trouve son fondement dans l'article 757 du code civil, alors même que l'immeuble ne lui procure aucun revenu lui permettant de faire face à cette imposition.
Dans la première hypothèse, le fils est victime d'une différence de situation du fait de l'article 968 nouveau du CGI, introduit par les alinéas 34 à 38 de l'article 31, qui créé une discrimination entre les héritiers selon que leurs auteurs ont ou non été prévoyants.
Certes, un exemple ne suffit pas à démonter qu'une propriété est générale, mais il suffit d'un contre-exemple pour démonter qu'une propriété n'est pas générale. De même, si un exemple ne suffit pas démonter qu'un texte de loi est conforme aux principes constitutionnels, il suffit d'un contre-exemple pour démontrer qu'il ne l'est pas.S'agissant de la seconde source d'inégalité, le nu-propriétaire est traité de façon plus défavorable, si l'usufruit légal du conjoint survivant naît de l'ouverture d'une succession ouverte antérieurement au 1er janvier 2002 (application de l'ancien article 767 du code civil) ou postérieurement au 31 décembre 2017, que s'il naît d'une succession ouverte entre le 1erjanvier 2002 et le 1erjanvier 2018 (application de l'alinéa 250 de l'article 31 de la loi de finances pour 2018 relatif à l'entrée en vigueur du nouveau texte).
En traitant l'usufruit du conjoint survivant de façon différente selon qu'il trouve son origine dans la loi ou dans une décision volontaire du défunt, l'article 968 nouveau du CGI crée une discrimination entre les enfants, selon qu'ils sont ou non issus d'une famille même père -même mère.
Cette discrimination viole l'article 1er de la DDHC du 4 août 1789, dans sa première phrase, alors même que l'article 733 du code civil , dans sa rédaction actuelle, a notamment eu pour objet de gommer toute distinction entre les filiations, qui serait contraire à ce principe d'égalité.
Pour illustrer la quatrième source d'inégalité, prenons l'exemple de deux frères A et B ont eu un accident de voiture le 31 décembre 1971. A est décédé sur le coup. B est décédé à l'hôpital le 2 août 1972.
Les héritiers de B sont assujettis à l'IFI sur les biens immobiliers provenant de la succession de leur père, parce que leur mère tient son usufruit de l'article 1094-1 du CGI, dans sa rédaction en vigueur à compter du 1er août 1972 (article 11 de la loi n°72-3 du 3 janvier 1972).
Enfin, dans sa décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998, le Conseil Constitutionnel a censuré l'article 15 de la loi de finances pour 1999 dans les termes suivants:
« -Sur l'article 15:
Considérant que cet article tend, pour l'établissement de l'impôt de solidarité sur la fortune, à comprendre, pour leur valeur enpleine propriété, les biens ou droits dont la propriété est démembrée, à compter du 1er janvier 1999, dans le patrimoine de la personne qui est l'auteur de ce démembrement, qu'elle se soit réservé soit l'usufruit ou le droit d'usage ou d'habitation, soit la nue-propriété; qu'il énumère toutefois les cas dans lesquels les biens ou droits sont compris, respectivement, dans les patrimoines du propriétaire, auteur du démembrement de propriété, et du bénéficiaire de celui-ci, dans les proportions d jà fixées à l'article 762 du code général des impôts;
Considérant que les sénateurs requérants soutiennent qu'en imposant un bien dans le patrimoine du nu-propriétaire, cet article méconnaît les exigences de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui imposeraient que ne puisse être assujetti à l'impôt sur la fortune que celui qui perçoit les revenus des biens ou droits taxables;
Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen la contribution commune "doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leursfacultés;
Considérant que l'impôt de solidarité sur la fortune a pour objet de frapper la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et qui résulte des revenus en espèce ou en nature procurés par ces biens; qu'en effet, en raison de son taux et de son caractère annuel, l'impôt de solidarité sur lafortune est appelé normalement à être acquitté sur les revenus des biens imposables;
Considérant que le législateur a méconnu la règle ainsi rappelée en prévoyant que l'impôt de solidarité sur lafortune pourrait, dans le cas mentionné aupremier alinéa du nouvel article 885 G bis, être assis sur un bien dont le contribuable nu­ propriétaire ne tirerait aucun revenu, alors que serait prise en compte dans le calcul de l'impôt la valeur en pleine propriété dudit bien ; qu'il y a lieu, dès lors, de déclarer l'article 15 contraire à la Constitution»
Tel n'est pas le cas de l'article 968 nouveau du CGI, en ce qu'il se réfère aux articles 757 et 1094 du code civil, ce qui a pour effet, essentiellement, sous réserve du flou d'interprétation dénoncé plus haut au point a), de faire supporter à des nus­ propriétaires involontaires, qui subissent l'usufruit légal octroyé par la loi à un tiers(le conjoint survivant), une quote-part de l'IFI alors qu'ils ne bénéficient ni du revenu en espèces ni du revenu en nature procuré par ce bien.
au principe de répartition de l'impôt en fonction des facultés contributives des citoyens, issu de l'article 13 de la DDHC du 4 août 1789.
au droit de propriété desdits nus propriétaires tenus de s'appauvrir chaque année pour s'acquitter de l'IF!, ce qui constitue une violation du droit de propriété garanti par l'article 17 de la DDHC du 4 août 1789.
VI. Sur les aünéas 43 et 44 de l'article 31 portant sur le crédit-bail et l'IFI
Selon les alinéas 43 et 44 de l'article 31 de la loi de finances pour 2018, les actifs immobiliers faisant l'objet d'un crédit-bail ou d'un contrat de location accession à la propriété immobilière seront compris dans le patrimoine imposable du preneur ou de l'accédant, sous réserve de la réduction des loyers ou redevances restant à courir jusqu'à l'expiration du bail ou jusqu'au terme prévu pour la levée d'option ainsi que du montant de l'option d'achat.
Le Conseil constitutionnel retient de façon constante que l'article 13 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen prescrit qu'un impôt n'est conforme à la Constitution que si son dispositif appréhende une capacité contributive réelle: « lorsque la perception d'un revenu ou d'une ressource est soumise à une imposition, celle-ci doit être acquittée par celui qui dispose de ce
revenu ou de cette ressource »22 .
En l'occurrence, Le crédit-preneur ou locataire (dans le cadre d'une location accession) d'un bien immobilier n'est titulaire que d'un droit de jouissance (droit personnel) ; il n'assume pas les risques relatifs à la propriété du bien.
Par ailleurs, la probabilité que le contribuable devienne dans le futur le propriétaire juridique des biens intégrés dans l'assiette de l'IFI repose en tout état de cause sur des circonstances ne dépendant pas de sa seule volonté : Le crédit-preneur ou locataire (dans le cadre d'une location accession) d'un bien immobilier n'est bénéficiaire que d'une option d'achat. Leur titulaire n'a l'espérance de devenir propriétaire de l'immeuble que s'il a la capacité d'honorer l'ensemble des versements requis pour aller jusqu'au terme de l'exécution du contrat. La loi ne peutdonc pas caractériser une capacité contributive à partir d'une projection aussi incertaine du devenir du patrimoine effectif du redevable.
En conséquence, les capacités contributives du crédit preneur ou du locataire (dans le cadre de la location accession) ne sont pas prises en compte. En résulte une atteinte aux principes contenus dans la Constitution.
VIII. Sur l'alinéa 45 de l'atticle 31 portan t ur les contrats d'assuran ce exprim é en unit é de compte et l'IFT
En l'occurrence, l'IF! de manière générale repose sur une distinction entre les biens et droits immobiliers appartenant au redevable, auquel s'ajoutent des parts et actions de sociétés et organismes dans les conditions prévues au 2° de l'article 965 du CGI introduit par l'article 31 et les autres biens et droits qui ne sont pas soumis à cet impôt.
Le Ministre de l'Economie a clairement expliqué les raisons de cet impôt :
« Pourquoi maintenir un impôt sur la fortune immobilière ? Parce qu 'un euro investi dans l'immobilier, notamment ancien, ne crée pas le même effet d'entraînement qu 'un euro investi dans une entreprise. [...}
La majorité a souhaité porter une taxation plus importante des biens non productifs.
Le gouvernement y estfavorable »23.C'est donc la productivité qui justifie désonnais le critère de distinction et qui est donc de nature à expliquer ce que le Conseil constitutionnel dénomme : « les caractéristiques » de l'impôt.
Le choix d'un tel critère ne saurait être critiqué. Le législateur doit pouvoir ériger un impôt dont les caractéristiques tiennent à sa volonté de favoriser un « effet d'entraînement» pour l'économie, et ainsi consacrer un régime défavorable aux biens non productifs. C'est, d'ailleurs, exactement ce que consacre le Conseil constitutionnel dans une décision du 31 juillet 2013 où il reconnaît la pertinence du critère reposant sur les investissements «productifs » réalisés24
Le mécanisme même de l'assurance-vie en unités de compte marque d'ailleurs l'absence de tout lien juridique avec l'immeuble. Les sommes qui sont versées par le souscripteur sont converties en valeurs de référence composées des actifs concernés. Le bénéficiaire du contrat d'assurance-vie aura droit à la contre-valeur en euros des actifs qui figurent au compte ou parfois aux titres eux-mêmes. Il en résulte que les supports d'unités de compte servent à l'évaluation de la prestation due par l'assureur sans jamais en être l'objet. L'assureur ne doit pas les supports et le souscripteur n'a aucun droit sur eux; le lien porte sur une créance dont les supports ne constituent que la contre-valeur, et donc pennettent de détenniner le montant dû. Le souscripteur n'a pas de droit sur l'immeuble, pas de droit sur les actifs sous-jacents, mais un droit à une valeur. L'assureur ne gère pas les actifs sous­ jacents pour le compte du souscripteur.
Dans ce schéma, pour quelle raison faudrait-il qu'un impôt justifié par la propriété d'un bien immobilier, constitué de ce qui fait «la fortune immobilière» et dont l'assiette porte au premier chef sur les « biens et droits immobiliers appartenant aux personnes mentionnées» pèse ici sur le souscripteur d'un contrat d'assurance-vie en unité de compte ? Il n'a pas de droit sur un bien immobilier ni sur un droit immobilier, aucun immeuble concerné ne lui appartient, aucun droit ou bien immobilier n'est ainsi entré dans son patrimoine, il n'a pas de pouvoir sur les immeubles concernés et a fortiori n'en a aucune disposition ou jouissance.
En outre, les alinéas 250 à 254 qui prévoient les modalités d'entrée en vigueur de la réforme portent atteinte au droit de propriété du souscripteur d'un contrat d'assurance en unité de compte.
Il en résulte que l'IFI entrera en vigueur au moment où se figera l'évaluation du patrimoine « immobilier » taxable. Une telle concomitance, si elle ne constitue pas une rétroactivité de la loi fiscale, a une conséquence évidente: les assujettis ne pourront pas procéder aux arbitrages patrimoniaux destinés à faire le choix de ne pas être soumis à l'IFI. En clair, les souscripteurs de contrats d'assurance-vie en unités de compte qui pourraient être soumis à l'IFI n'auront pas la possibilité de «basculer» en fonds euros pour échapper à l'impôt ou de faire porter leur épargne
sur des biens non imposés, parce que supposés, selon le législateur, être productifs.
Or, cette absence de toute faculté d'arbitrage est contraire au principe de libre disposition de ses biens et précisément au droit de disposer librement de son patrimoine qui est constitutionnellement protégé 25 .
IX. Sur les articles 33, 34 et 36 portant sur la taxation des biens omptuaires
Les dispositions de l'article 34 quater de la loi de finances instituent à l'article 963 A du Code général des impôts, une taxation supplémentaire des véhicules d'une puissance égale à 36 chevaux fiscaux, à l'exception de ceux bénéficiant d'une carte grise « collection ». Visant les voitures de sport, ces dispositions ont pour objet de maintenir une taxation de certains «signes extérieurs de richesse» afin de compenser la suppression de l'ISF et le fait que ces biens meubles ne sont pas pris en compte dans l'assiette de l'IFI.
En l'occurrence, ces dispositions introduisent une taxation de « signes extérieurs de richesse » fondée sur la seule puissance fiscale des véhicules sans prise en compte de leur valeur vénale. Il n'y a toutefois qu'un lien tenu entre la puissance fiscale d'un véhicule et son prix à l'état neuf.
A titre d'illustration, une Tesla Model S P100D dont la puissance est de 10 chevaux fiscaux échappera à cette surtaxation malgré un prix catalogue supérieur à 140.000€
-voisin de celui d'une Porsche 911 GTS 4 qui n'entrera pas davantage dans le champ de la taxe - alors qu'une Chevrolet Camaro V8 coûtant moins de 50.000 € sera soumise à la taxe à raison de ses 36 chevaux fiscaux. Le critère de la puissance fiscale est d'autant plus incohérent que cette surtaxation pèse également sans aucun abattement sur les véhicules d'occasion, dont la valeur vénale est sans commune mesure avec celle qu'ils pouvaient avoir à l'état neuf en raison de l'importante décote qu'ils subissent.
Par ailleurs, les dispositions de l'article 36 instituent une taxation complémentaire des véhicules d'une puissance supérieure ou égale à 10 chevaux fiscaux. Selon l'exposé des motifs, cette nouvelle imposition vise à frapper les véhicules hybrides rechargeables dont l'immatriculation échappe, à l'heure actuelle, au malus C02.
Au regard de cet objectif nettement circonscrit, le critère de la puissance fiscale est dépourvu de pertinence et de rationalité. Cette nouvelle taxe dont le rendement n'a pu être mesuré va peser sur l'ensemble des véhicules quelles que soient leurs caractéristiques techniques, bien au-delà des seuls véhicules hybrides rechargeables. Dans la mesure où la source d'énergie est une donnée technique mentionnée distinctement sur les certificats d'immatriculation (champ P3), il aurait été particulièrement aisé de réserver cette taxation aux seuls véhicules hybrides rechargeables (mentions EE, ER, EM ... sur le certificat d'immatriculation).
Pour les mêmes motifs que ceux dirigés contre l'article 34, les dispositions de l'article 33 instituant à l'article 223 bis du code des douanes une taxation supplémentaire des « signes extérieurs de richesse » que constituent les navires de plaisance et de sport à raison de leurs seules caractéristiques techniques (longueur et puissance), indépendamment de leur valeur vénale, doivent également être déclarées contraires à la Constitution.
X. Sur le b) du 1° du a de l'article 41 portant suppression du fonds de soutien au développement économique
La loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a supprimé (hormis dans certains cas spécifiques) la capacité d'intervention des départements en matière de développement économique et parallèlement renforcé les compétences des régions sur ce champ. Les régions sont désormais les seules collectivités habilitées à attribuer certaines aides aux TPE, PME et aux ETI.
Juridiquement, si la situation créée par le législateur dans le cadre de la loi NOTRe ne saurait être analysée comme un transfert de compétence vers les régions, elle caractérise, en revanche, une extension de compétence de ces dernières en matière économique puisqu'elles exerçaient déjà de larges prérogatives dans ce domaine avant l'adoption de la loi NOTRe.
Or, aux termes de la deuxième phrase de l'alinéa 4 de l'article 72-2 de la Constitution : « Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi »26 .
S'agissant de la détermination du droit à compensation, au terme de discussions entre l'Etat et les régions, à l'automne 2016, un compromis est intervenu aboutissant à l'inscription au sein de l'article 149 de la loi de finances pour 2017 à:
la création, dès 2017, d'un fonds de soutien en matière de développement économique à hauteur de 450 M€ ;
l'attribution aux régions d'une part de TVA, à compter de l'exercice 2018 sur la base du total suivant :
- montant de la DGF perçu par les régions en 20 17 ;
- montant de la dynamique d'évolution de la TVA 2018 vs 2017;
La dynamique de la ressource TVA visait à compenser le différentiel entre les 450M€ du fonds de soutien et le besoin estimé à 600 M€.
Cette disposition, en ce qu'elle prive les régions de leur droit à compensation au titre de l'extension de leurs compétences économiques, contrevient à l'alinéa 4 de l'article 72 précité.Au surplus, il convient de relever que la reconnaissance d'une extension de compétence et d'un droit à compensation au profit des régions est d'autant plus caractérisée que, si tel n'avait pas été le cas, il n'aurait pas été prévu le mécanisme décrit ci-avant, a fortiori dans le contexte budgétaire de l'époque déjà particulièrement contraint.
Aussi, pour tous ces motifs, il convient de déclarer non conforme à la Constitution le b) du 1a du II de l'article 41.
XI.Sur le IX de l'article 4 L portant baisse de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionneLLe des régions (D RTP)
Par construction, le montant de l'attribution de DCRTP est inversement proportionnel à la part de produit de fiscalité évolutive (CVAE et IFER) allouée27. Ce sont donc les régions fiscalement les plus pauvres qui ont bénéficié de l'attribution de DCRTP la plus élevée. A contrario, la région Ile-de-France, compte tenu de l'ampleur du produit de CVAE dévolu, est la seule à n'avoir reçu aucune attribution de DCRTP et donc à être épargnée par la mesure de réduction de la
DCRTP.
En 2017, la DCRTP a été introduite au sein des variables dites d'ajustement qui sont un ensemble de dotations utilisées pour financer des mesures de péréquation verticale ou d'exonérations fiscales en direction du bloc communal. La réduction de la DCRTP des régions a été de- 8,4% pour une perte de recettes de- 56,4 M€ et un montant total de 617,6 M€.Pour 2018, le IX de l'article 41 de la loi de finances pour 2018 propose d'appliquer une nouvelle baisse de - 6,3 %, ce qui amputerait les recettes des régions de - 38,8 M€.
Cette mesure contrevient donc au principe de péréquation inscrit au Sème alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.
En outre, la baisse de la DCRTP constitue une rupture d'égalité caractérisée en épargnant la région la plus favorisée qu'est la région Ile de France dont le PIB par habitant est supérieur de plus d'une fois et demi le PIB moyen par habitant de la France entière.
XII. Sur l'article 85
Aux termes de l'article 40 de la Constitution : «Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique»
Au cas présent, en premier lieu, l'article 85 s'insére dans la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2018.
Le II de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe précisément les dispositions que doit contenir la deuxième partie d'une loi de finances:
«La loi de finances de l'année comprend deux parties distinctes. [...}
Il- Dans la seconde partie, la loi de finances de l'année:
JO Fixe, par ministère etpar budget annexe, le plafond des autorisations d'emplois ; 3 ° Fixe, par budget annexe et par compte spécial, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ouverts ou des découverts autorisés ;
4° Fixe, pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux, par programme, le montant du plafond des reports prévu au JO du II de l'article 15 ; 5° Autorise l'octroi des garanties de l'État etfixe leur régime;
6° Autorise l'État à prendre en charge les dettes de tiers, à constituer tout autre engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette, et fixe le régime de cette prise en charge ou de cet engagement;
7° Peut:
d)Approuver des conventions financières ;
j) Comporter toutes dipositions relative. à la comptabilité de l'État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.
En particulier, le c) du II. de l'article 34 de la LOLF autorise seulement l'insertion de dispositions définissant« les modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales ». Or, le dispositif envisagé est totalement neutre sur le partage des ressources entre l'État et une ou plusieurs collectivités territoriales. Il se borne à édicter une nouvelle règle de partage d'une ressource entre la métropole de Lyon et la Région Auvergne-Rhône-Alpes.
En second lieu, aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : «La loi... doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse» .
Selon une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général , pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit» (v. par exemple, décision n° 2015-725 DC du 29 décembre 2015, Loi de finances pour 2016).
Le sénateur Éric Bocquet faisait en effet valoir que :
«L'article 41 bis résulte de l'adoption d'un amendement déposé en catimini à l'Assemblée nationale par le député de la majorité du Rhône. Au prétexte que la métropole de Lyon est une collectivité à statut particulier exerçant des compétences élargies, cet article l'exclut du champ de l'article 89 de la loi de finances pour 2016. En d'autres termes, il permet à la métropole lyonnaise de bénéficier de ressources dynamiques supplémentaires, en modifiant la quote-part de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE. La métropole est tout bonnement exemptée de verser à la Région Auvergne-Rhône-Alpes 25 %de la CVAE que cette dernière doit percevoir en 2018 au titre de la compensation du transfert de compétences prévue par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, la loi NOTRe. La disposition lui permet ainsi d'augmenter ses ressources fiscales, au détriment, bien sûr, de la Région Auvergne-Rhône-Alpes et crée un principe d'exception. Le présent amendement vise à rétablir l'égalité républicaine des territoires et des collectivités. Mais notre préoccupation est également d'éviter la création de métropoles à deux vitesses. »
La même position était retenue par le sénateur Daniel Grémillet, en explication de l'amendement n° II-313 rectifié:
« L'article 41 bis revient sur les conditions de financement, prévues dans la loi NOTRe, du transfert aux Régions de la compétence départementale des transports non urbains. Il instaure un traitement spécial, unique en France, pour la seule métropole de Lyon. Le financement de ce transfert de compétence départementale vers les Régions repose sur un transfert de CVAE de tous les départements vers toutes les Régions. Dans un contexte de baisse drastique des dotations aux Régions, on mettrait donc en place un régime dérogatoire pour la métropole de Lyon, alors que durant toutes les discussions portant sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », le ministre de l'intérieur a répété qu'il convenait d'écarter tout principe d'exception afin de garder une vision d'ensemble. C'est ce qui motive cette proposition de suppression de l'article 41 bis. »
«La spécificité Régionale proposée à l'article 41 bis n'est manifestement pas liée à un transfert de compétences. Nous avons donc du mal à trouver la justification de cette mesure, qui, en tout cas, entre en contradiction avec la volonté de renforcer l'échelon Régional, en lui attribuant des ressources dynamiques -la CVAE en est une. Vous comprendrez donc, mes chers collègues, que la commission des finances souhaite, elle aussi, la suppression de l'article 41 bis. Je le répète, il crée une bizarrerie, est en contradiction avec l'objectif de donner des ressources dynamiques aux Régions et n'est justifié par le transfert d'aucune compétence. »
Ensuite, il est procédé à une rupture d'égalité entre la Région Auvergne-Rhône­ Alpes et toutes les autres régions : rien ne justifie objectivement un tel traitement.
La «spécificité» de la métropole de Lyon apparaît de ce point de vue artificiellement bâtie par les auteurs de l'amendement.
En effet, si la métropole de Lyon agit, en fait et en droit, dans le cadre de ses compétences départementales (celles qui lui ont été transférées du département du Rhône) et que la quasi-totalité de la compétence «Transports non urbains >> a été récupérée par un syndicat de transports de la métropole de Lyon, le SYTRA, la Région supporte une charge nouvelle transférée par la loi NOTRe, celle du transport des élèves résidant dans le périmètre de la métropole de Lyon, mais se rendant par bus public, dans un collège ou lycée situé en dehors du département du Rhône (par exemple dans la Loire ou dans l'Ain). Cette charge est évaluée à environ 2 millions d'euros par la CLERCT (Commission Locale d'Evaluation des Ressources et Charges Transférées). La différence de situation provoquée par le dispositif en cause est en réalité en totale contradiction avec l'objectif de la loi NOTRe qui était de donner des ressources dynamiques aux Régions. Or, une indemnisation vide de contenu est par définition contraire à un tel dynamisme ; elle introduit une différence de traitement injustifiée entre les Régions bénéficiant d'une indemnisation réelle et celles qui font l'objet d'une indemnisation sinon fictive, du moins amputée d'une partie de son contenu.
Enfin, le texte introduit une rupture d'égalité entre les départements ou entités exerçant des compétences départementales sur leur territoire (i.e. la métropole de Lyon). En effet, seule la métropole de Lyon bénéficie d'un traitement de faveur par rapport aux autres départements qui percevront toujours le niveau de CVAE, abaissé par la loi NOTRe de 48,5% à 23,5%, tandis que la métropole de Lyon sera la seule
« entité exerçant des compétences départementales sur son territoire » autorisée, grâce à au dispositif litigieux, à percevoir comme avant la loi NOTRe une fraction de 48,5 % de CVAE.
XIII.Sur l'article 126 prévoyant la réduction du loyer de solidarité (RLS)
Les requérants estiment que l'article 126 méconnaît:le principe d'égalité devant la loi,
l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté de la loi,
la jurisprudence constitutionnelle garantissant le respect des situations légitimement acquises,
la liberté contractuelle et le droit au maintien de l'économie des conventions
légalement conclues.
Sur la violation du principe d'égalité devant la loi, le Conseil constitutionnel retient que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un et l'autre cas la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit »28 . «Toute différence de
traitement qui ne serait pas justifiée par une différence de situation en rapport avec l'objet de la loi se trouve en conséquence prohibée »29.
L'article 126 ne vise que les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte (SEM) gestionnaires de logement ouvrant droit à l'APL. Sont expressément exclus du champ d'application de la réforme les logements foyers conventionnés et les logements non conventionnés à l'APL. Ainsi, les organismes HLM et les SEM sont soumis à une obligation de réduction des loyers que d'autres organismes placés dans une situation comparable n'ont pas à mettre en œuvre.
Enfin, les organismes agréés par l'Etat au titre de la maîtrise d'ouvrage d'insertion, dans les conditions prévues à l'article L365-4 du code de la construction et de l'habitation, ne sont pas non plus visés par le dispositif de réduction des loyers alors qu'ils poursuivent le même objectif de logement des personnes en difficulté que les organismes de logement social. La différence de traitement induite par l'article 126 ne repose pas sur une différence de situation en rapport avec l'objet de la loi.Par ailleurs, cet article ne vise pas les bénéficiaires des APL mais « les logements ouvrant droit » aux APL. Des locataires non éligibles aux APL en raison de leurs revenus pourront donc bénéficier de la RLS uniquement parce qu'ils habitent un logement social ouvrant droit à une réduction de loyer. En effet, les APL sont attribuées aux ménages dont le revenu est inférieur à un montant fixé par arrêté, dans la limite prévue par la loi. En conséquence, l'impact de la réforme sera faible pour les locataires bénéficiaires des APL, car la baisse de loyer sera quasiment entièrement compensée par la baisse concomitante des APL (entre 90% et 98% de la baisse de loyer). En revanche, les locataires non bénéficiaires des APL bénéficieront, eux, entièrement de la RLS.
Le gouvernement entend modifier l'article L351-3 du code de la construction et de l'habitation en prévoyant que : «Le montant de l'aide personnalisée au logement est réduit, pour les bénéficiaires concernés par l'article L. 442 2 1, à hauteur d'une fraction fixée par décret, comprise entre 90 % et 98 %, de la réduction de loyer de solidarité prévue au même article L. 442 2 1. »En indiquant seulement un plancher et un plafond pour la fraction de la réduction des APL, le texte laisse toute latitude au pouvoir réglementaire pour décider de l'équilibre du mécanisme qui aura des impacts certains sur la situation financière des bailleurs sociaux et sur leurs capacités d'investissement pour la construction et la rénovation de leur parc.
De même, les modalités du dispositif dérogatoire de calcul de cotisations versées par les bailleurs sociaux à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), pour l'année 2018, sont renvoyées au pouvoir réglementaire. L'article prévoit que:
«Par dérogation, en 2018, la réduction de la cotisation prévue au b du II del'article
L. 452 4 du code de la construction et de l'habitation correspond à un montant unitaire multiplié par le nombre de bénéficiaires des aides prévues à l'article L. 351 1 du même code logés dans des logements mentionnés à l'article L. 442 2 1 dudit code». Le texte précise ensuite que « le nombre de bénéficiaires s'apprécie au 31 décembre 2017 et le montant unitaire prévu à la phrase précédente est fixé par arrêté des ministres chargés du logement, de l'économie et des finances ». Le fait de confier à un arrêté ministériel le soin de fixer un montant unitaire sur la base duquel sera calculé la réduction de la cotisation due à la CGLLS semble contraire à l'article 34 de la Constitution.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel estime sur le fondement de l'article 16 de la Déclaration de 1789 « qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux­ ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, que, ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles; qu'en particulier, il ne saurait, sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations ».
Enfin, cet article porte atteinte à la liberté contractuelle et au droit au maintien de l'économie des conventions légalement conclues
Le Conseil constitutionnel estime qu'« il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles oujustifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi. Par ailleurs, le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant de l'article 4 de la Déclaration de 1789 (31).
L'article précise que« La réduction de loyer de solidarité prévue au 4° du 1créant l'article L. 442-2-1 du code de la construction et del'habitation est applicable aux contrats en cours ». Les règles applicables aux contrats en cours seront bien concernées. Cela sera de nature à affecter la relation contractuelle entre les locataires et les organismes de logement social. Or, la présence d'un motif d'intérêt général suffisant n'est absolument pas avérée, dès lors que comme vu précédemment, l'objectif poursuivi par le législateur est d'ordre financier. L'exposé des motifs de l'article 52 évoque la décision n°2000-436 DC du 7 décembre 2000 pour rejeter le grief de violation de la liberté contractuelle : dans cette décision, le Conseil constitutionnel jugeait acceptables les atteintes aux contrats en cours dès lors que le législateur prévoyait toute une série de garanties protectrices des locataires les plus faibles ou âgés, en plus de prévoir des mesures d'accompagnement. Or, ce n'est pas le cas dans l'article 52: non seulement il ne permet pas réellement de favoriser l'accès au logement des plus modestes, mais au contraire, les locataires sociaux les moins défavorisés profiteront le plus de la RLS.
XIV. Sur l'article 142 modifiant les engagements fmanciers de l'Etat
L'article 142 de la loi de finances pour 2018 a pour objet de mettre un terme à la participation de l'État au titre du dispositif de majoration légale de certaines rentesviagères 31 . Ce désengagement de l'État est justifié, selon l'exposé des motifs, par le fait que «l'avantage concédé par l'État aux organismes débirentiers après la Seconde Guerre mondiale dans un contexte de forte inflation n'est, désormais, plus justifié ».
À cette fin, il modifie les articles 41 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 et 6 de la loi n° 49-1098 du 2 août 1949 qui prévoient, d'une part, que les dépenses résultant de la majoration légale des rentes en cause incombent aux organismes débiteurs des rentes, spécialement les compagnies d'assurance, et d'autre part, qu'« une part de ces dépenses leur est remboursée par unfonds géré par la Caisse des dépôts et consignations et alimenté par le budget de l'État».
À titre liminaire, il importe de souligner que le contrôle du Conseil constitutionnel pourra s'exercer, au-delà des dispositions abrogées, sur l'article 41, VIII, premier alinéa, de la loi de finances pour 1984, ainsi que sur l'article 6, première partie, de la loi du 2 août 1949, qui continuent de disposer que les dépenses« incombent» aux organismes débirentiers. La jurisprudence néo-calédonienne du Conseil constitutionnel est ici pleinement applicable.
En ce qui concerne l'égalité devant les charges publiques, le désengagement de l'État conduit à soumettre les compagnies d'assurance à une sujétion nouvelle dont le bien-fondé doit d'abord être apprécié au regard du principe d'égalité devant les charges publiques énoncé à l'article 13 de la Déclaration de 1789.
À cet égard, il ressort d'une jurisprudence constante que si ce dernier article
« n'interdit pas de faire supporter, pour un motif d'intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée del'égalité devant les charges publiques » (32).
De même, dans un autre domaine, il a considéré que le législateur avait rompu de façon caractérisée l'égalité des citoyens devant les charges publiques en« mettant à la charge del'hébergeant [au-delà de laprise en charge éventuelle par l'hébergeant desfrais de séjour de la personne qu 'il reçoit dans le cadre d'une visite familiale et
privéeJ les frais de rapatriement éventuel de l'étranger accueilli, sans prévoir unplafonnement de ces frais, sans tenir compte ni de la bonne foi de l'hébergeant ni
du comport ement de l'hébergé et sans fixer un délai de prescription adapté »34.
Il en aurait été de même si, pour l'exercice d'une mission de police et de sécurité qui relève de la compétence exclusive de l'État, le législateur avait entendu en faire supporter le coût à une seule catégorie de contribuables alors que l'exercice de cette mission intéresse l'ensemble de ces demiers35.
D'une part, Il est manifeste que la majoration légale des rentes est justifiée par une exigence de solidarité nationale. L'exposé des motifs de l'article souligne que la majoration légale de certaines rentes viagères était destinée à «protéger les bénéficiaires [...] des effets de la forte inflation observée après la Seconde Guerre mondiale ».
D'autre part, l'instauration du dispositif de majoration des rentes légales est motivée par la volonté du Parlement de l'époque de contrer les effets de l'érosion monétaire, qui sont exclusivement imputables à l'État. Or, la mesure en cause conduit à faire assumer à des particuliers une charge financière dont la cause est une obligation que l'État s'impose à lui-même. Qui plus est, trois raisons démontrent qu'elle méconnaît l'égalité devant les charges publiques:
- d'abord, le principe même de la majoration légale des rentes n'est, aujourd'hui, plus justifié. Les documents parlementaires soulignent que l'instauration de ce dispositif est liée à des raisons circonstancielles qui ont disparu. Il n'existe donc plus de motif d'intérêt général susceptible d'en justifier le maintien. Or, une charge publique ne peut être imposée que dans les limites de l'intérêt général;
-ensuite, les sociétés d'assurance n'ont jamais bénéficié d'un quelconque avantage à raison de la majoration légale des rentes, à la différence des crédirentiers. La mesure ne saurait donc être valablement justifiée par la suppression d'un avantage en leur faveur, quel qu'il soit. Le motif d'intérêt général fait défaut;
En ce qui concerne, la garantie des droits, La rupture d'égalité devant les charges publiques se double d'une atteinte à la garantie des droits qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789. En vertu de ce principe, le législateur ne saurait porter aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par un motif
d'intérêt général suffisant. De surcroît, le Conseil constitutionnel a étendu cette protection aux effets qui peuvent être légitimement attendus de telles situations36 .
D'une part, une attente légitime existe certainement dans le chef des compagnies d'assurance au maintien de la participation financière de l'État, puisque le législateur, jusqu'à présent, n'ajamais remis en cause le mécanisme de financement solidaire du dispositif de majoration légale des rentes.
Tout au contraire, il a sans cesse renouvelé son engagement de revalorisation annuelle de certaines rentes viagères, sans en modifier les principes de financement. Ainsi, même lorsque l'État a limité sa part à 10 % du montant des majorations légales afférentes aux rentes résultant de contrats souscrits à compter du 1erjanvier 1977, cette limitation est intervenue à cadre législatif constant.
Dans ces conditions, la mesure ici discutée, qui bouleverse un système en place depuis la loi du 2 août 1949, certes aménagé mais jamais modifié de façon substantielle, remet en cause brutalement une espérance légale au maintien de la participation financière de l'État.
D'autre part, compte tenu de la gravité de ce changement, le motif d'intérêt général mis en avant par l'exposé des motifs, à savoir mettre fin à un« avantage [qui] n'est plus justifié », ne saurait être considéré comme suffisant au regard de la jurisprudence constitutionnelle.
La préservation des finances publiques de l'État ne peut, en effet, constituer un tel motif de nature à justifier l'atteinte portée à l'espérance légale des compagnies d'assurance.
Ensuite, si la participation de l'État a progressivement diminué, la charge que représente la majoration légale des rentes pour le budget de l'État tend également à décroître, tandis qu'il s'agit d'une charge immédiate et lourde pour les assureurs. L'impératif de sécurité juridique interdit que le désengagement de l'État soit aussi brutal et conduise à reporter sur des opérateurs privés l'intégralité de la charge d'un financement de moins en moins contraignant pour les finances publiques.
Enfin, l'atteinte est d'autant moins justifiée que le législateur a exclu de la mesure en cause la majoration des rentes au profit des anciens combattants et victimes de guerre ainsi que celles allouées en réparation d'un préjudice et prises en charge par le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages.En outre, le désengagement financier de l'État porte une atteinte grave et non justifiée au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre des assureurs garantis notamment par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789.
En effet, ce désengagement oblige les organismes débirentiers à affecter certains provisionnements à la majoration des rentes servies aux crédirentiers, alors que l'obligation de majoration ne pèse pas sur eux mais sur l'État. Dans ces conditions, l'atteinte à la propriété et à la liberté d'entreprendre ne peut être regardée comme justifiée par un motif d'intérêt général.
1. Conseil constitutionnel, 4 décembre 2013, n°2o13-679 DC, cons.51
2. Conseil constitutionnel, 5 août 2015, n°2015-715 DC, cons. 78; 28 décembre 2000, n°2000-41 DC, cons.41
3. Conseil constitutionnel, 29 juillet 1998, n°98-403 DC, cons.85; 10janv. 2001, n°2o00-440 DC, cons 6; 12janvier
2002, n°2001-455 DC, cons 31, 34 et 95; 20 nov. 2003 n°2003-484 DC, cons.10; 27 février 2007, n°2007-550 DC,
cons. 4; 29 déc. 2009, n°2009-599 DC, cons 72; 20 janvier 2011, n°2010-624 DC, cons 17; 20 mars 2014, n°2014-
691 DC, cons. 8, 11, 12 et 16; 23 mars 2016, n°o15-529 QPC, cons.1 et 11à 13
4. Conseil constitutionnel, 16 janvier 1986, n° 85-200 DC, cons. 16 et 17
5. D'après Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n°6, commentaire de la décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998
6. Conseil constitutionnel, 19 décembre 2000, n° 2000-437 DC
7. Conseil constitutionnel, 29 septembre 2010, n° 2010-44 QPC
8. Conseil constitutionnel, 29 décembre 2009, no 2009-599 DC.
9. Conseil constitutionnel, 14 juin 2013, no2013-323 QPC
10. Conseil constitutionnel, 29 déc. 2005, no 2005-530 DC, cons. 90 et 93 à 98
11. Conseil constitutionnel., 14 juin 2013, no2013-323 QPC
12. Recensement de 2010
14. Décision n°2005-514 DC du 28 avril 2005, Journal officiel du 4 mai 2005 n°1o3, cons. 14
15. Décision n°2005-512 DC du 21 avril 2005, Journal officiel du 24 avril 2005, p. 7173, texte n°2, cons. 9, Rec. p.
72; Décision n°2006-540 DC du 27 juillet 2006, Journal officiel du 3 août 2006, p. 11541, texte n°2, cons. 9, Rec.
p. 88; Décision n°2008-564 DC du 19 juin 2008, Journal officiel du 26 juin 2008, p. 10228, texte n°3, cons. 25, Rec. p. 313; Décision n°2008-567 DC du 24 juillet 2008, Journal officiel du 29 juillet 2008, p. 12151, texte n°2, cons.39,Rec.p.341
16. Décision n°85-191 DC du 10 juillet 1985, Journal officiel du 12 juillet 1985, p. 7888, cons. 3 à 5, Rec. p. 46
17. DC n°2017-660 QPC du 6 octobre 2017
18. Evaluation préalable des articles du PLF pour 2018, p.119
19. Rapport fait au nom de la Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2018, Sénat, n° 108, page 285
20. Cf. notamment Cons.const. 25 novembre 2016, n°2016-598 et Cons.const. 1er mars 2017, n°2016-614 QPC
21. 5.000.001- (3.000.000,6 + ((4.999.999- 3.000.000,6) x 50%}= 1.000.0001
22. Pour des illustrations récentes: décision no 2017-669 QPC du 27 octobre 2017, décision no 2016-620 QPC du 30 mars 2017, décision no 2017-679 QPC du 15 décembre 2017
23. Déclaration de M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, sur le projet de loi de finances 2018, ANie, 17 octobre 2017
24. 2003-477 DC, 31 juillet 2003, cons. 17 à 23
25. Déc. 98-403 DC du 29 juillet 1998 ; aj. 96-373 DC, 9 avril 1996, cons. 20 et 22.
26. Etant précisé que l'article L. 1614-1-1 du CGCT prévoit lui aussi ce même principe
27. A l'exception des régions d'outre-mer et de la Corse, en raison des spécificités liées à l'architecture de leurs ressources et notamment du poids bien plus faible des impositions locales. En effet, ces collectivités disposent d'une fiscalité spécifique qui compense la faiblesse de la fiscalité directe locale
28. Conseil constitutionnel, Décision no 91-304 DC du 15 janvier 1992, Loi modifiant les articles 27, 28, 31 et 70 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, paragraphes 14-15 ; v. aussi Conseil constitutionnel, Décision no 97-395 DC, 30 déc. 1997, paragraphe 23 ; Décision no 2009-578 DC,
paragraphe 19; Décision no 2009-584 DC, 16 juill. 2009, paragraphe 18; Décision no 2009-588 DC, 18 mars 2009,
paragraphe 19; Décision no 2012-660 DC, 17 janv. 2012, paragraphe 14
29. Conseil constitutionnel, Décision no 2010-24 QPC du 6 août 2010, Cotisations sociales des sociétés d'exercice libéral, paragraphe 6
30. CC, n°2016-736 DC, 4 août 2016)
31. Cette mesure entrerait en vigueur le 1er janvier 2018. Elle n'affecte pas les versements de l'État correspondant aux rentes versées en 2017 par les organismes débirentiers
32. Cons. const., décision no 2007-550 DC du 27 février 2007, Loi relative à la modernisation de la diffusion
audiovisuelle et à la télévision du futur, cons. 4
33. Cons. const., décision no 85-200 DC du 16 janvier 1986, Loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité, cons. 17 à 19
34. Cons. const., décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003, Loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, cons. 12
35. Cons. const., décision n° 2007-1 LOM du 3 mai 2007, Compétences fiscales en Polynésie française, cons. 5
36. Cons. const., décision n° 2013-682 DC, 19 décembre 2013, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, cons. 16 et 17