Source: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=20043817
Timestamp: 2019-01-23 11:27:12
Document Index: 311940195

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 9', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 13', 'artículo 131', 'artículo 93', 'artículo 250', 'Artículo 2', 'Artículo 1', 'Artículo 229', 'Artículo 93', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 132', 'artículo 132', 'artículo 250', 'artículo 13', 'artículo 8', 'artículo 60', 'artículo 125', 'artículo 130', 'artículo 130', 'artículo 243', 'artículo 123', 'artículo 125', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 125', 'artículo 123', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 9', 'artículo 47', 'artículo 25', 'artículo 154', 'artículo 60', 'artículo 132', 'artículo 9', 'artículo 123', 'artículo 3', 'artículo 130', 'artículo 131', 'artículo 2', 'artículo 60', 'artículo 9', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 9', 'artículo 25', 'artículo 60', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 155', 'artículo 5', 'artículo 149', 'Artículo 10', 'Artículo 9', 'Artículo 123', 'Artículo 124', 'Artículo 125', 'Artículo 127', 'Artículo 130', 'Artículo 131', 'artículo 51', 'Artículo 130', 'Artículo 131', 'Artículo 9', 'artículo 149', 'artículo 132', 'artículo 15', 'artículo 60']

C-912 de 2013
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020043817CC-SENTENCIAC912201303/12/2013CC-SENTENCIA_C_912__2013_03/12/2013200438172013Sentencia C-912/13 Referencia: expediente D-9683
Luis Jorge Garay Salamanca | otrosCONSTITUCIONALIDADMaría Victoria Calle CorreaDemanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 "por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposicioneS".D9683Identificadores20020043818true64726Versión original20043818Identificadores
Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 "por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposicioneS".
Demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 "por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones".
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Luis Jorge Garay Salamanca, Marco Romero Silva, Fernando Barberi Gómez, Clara Leonor Ramírez Gómez, Fernando Vargas Valencia, Antonio José Madariaga Reales, Alirio Uribe Muñoz, Blanca Irene López Garzón, Gustavo Gallón Giraldo, Ruby Alba Castaño Rodríguez, e Iván Cepeda Castro presentaron demanda contra los artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 "por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones", por presunto desconocimiento de los artículos 1°, 2°, 13 y 93 de la Constitución Política.
"ARTÍCULO 9°. CARÁCTER DE LAS MEDIDAS TRANSICIONALES. El Estado reconoce que todo individuo que sea considerado víctima en los términos en la presente ley, tiene derecho a la verdad, justicia, reparación y a que las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente ley, no se vuelvan a repetir, con independencia de quién sea el responsable de los delitos.
PARÁGRAFO. El derecho consagrado en el presente artículo prevalecerá sobre el beneficio previsto en el numeral 3 del artículo 2o de la Ley 403 de 1997".
5. La demanda tiene un escrito principal en el que se exponen las razones de inconstitucionalidad presunta de las normas acusadas, y 5 escritos adicionales -todos ellos iguales- que suscriben los actores explicando las obligaciones del estado frente a los derechos a la reparación de las víctimas. En ellos se formula una acusación común en contra de las normas demandadas:
"Las normas acusadas desconocen el alcance del derecho que tiene las victimas de graves violaciones a derechos humanos a obtener una reparación integral, puesto que plantean la confusión de medidas de reparación con obligaciones estatales de carácter humanitario y de contenido social. De esta manera, la identificación entre política asistencial, acciones afirmativas, asistencia humanitaria y reparación que establece la Ley 1448 de 2011 contemplada en los artículos demandados, contraría la concepción constitucional de los derechos de las víctimas de delitos, cuyo contenido y alcance son objeto de especial consideración en el texto constitucional, como lo ha explicitado en forma reiterada la jurisprudencia de la Corte, y desconoce en particular el derecho a la reparación que les asiste (…)".
7. En relación con el primer eje temático de la demanda, los accionantes consideran que las medidas de acceso preferente a planes devivienda, la capacitación y planes de empleo urbano y rural, y el derecho preferencial de acceso a la carrera administrativa, contenidas en los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131, no constituyen medidas de reparación, como se presenta en las normas demandadas; precisan que se trata de acciones afirmativas a favor de las víctimas, en orden de lograr la igualdad material entre la población. Pero no se puede afirmar que hacen parte del derecho de las victimas a la reparación, la cual está llamada a restablecer derechos afectados por un daño antijurídico. Explican entonces:
"En relación con este grupo de artículos, la objeción de inconstitucionalidad radica en la definición y caracterización como medidas de reparación para daños concretos como la pérdida de vivienda o de empleo, cuando en realidad establecen acciones afirmativas ordinarias y medidas asistenciales o de política social. Esta confusión entre medidas de política social, asistencial y medidas de reparación no tiene un efecto simplemente semántico, pues debe notarse que según el inciso 6 del artículo 9 y el inciso 2 del artículo 10 de la Ley 1448/2011, a los operadores jurídicos encargados de aplicar la ley se les ordena, al momento de tasar las medidas de reparación, descontar de éstas, especialmente de las indemnizaciones, los emolumentos recibidos a título de reparación por parte del Gobierno, por lo cual esta confusión se despliega en desmedro del derecho a la reparación de las víctimas.
Nótese que las estrategias contenidas en los Capítulos IV (artículos 123 a 127 sobre "restitución de vivienda") y VI (artículos 130 y 131 sobre "formación, generación de empleo y carrera administrativa") del Título IV (Medidas de reparación), han sido catalogadas por el legislador como medidas de reparación, al incluirlas en el mencionado Título IV de la Ley 1448 de 2011, denominado " Reparación de las Víctimas" no obstante su correspondencia material con medidas de corte asistencial o de política social del Estado.
Respecto de los artículos 123, 124, 125 y 127, que regulan las denominadas "medidas de restitución en materia de vivienda", los demandantes sostienen que en realidad dichas normas confieren a las víctimas que han sufrido abandono, despojo, pérdida o menoscabo de vivienda, el derecho al acceso prioritario y preferente a los programas de subsidio de vivienda establecidos con carácter general para la población de escasos recursos por parte del Estado. Señalan que:
"En sentido constitucional, el accesoprioritario de ciertos sujetos a servicios sociales a los que tiene derecho toda la ciudadanía, como el señalado subsidio de vivienda, no es una medida de reparación o resarcimiento frente a perjuicios ocasionados por daños que los ciudadanos no están en el deber de soportar[1], sino antes bien, es una medida que hace parte de las llamadas acciones afirmativas, las cuales conforme a la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, son "aquellas medidas, políticas o decisiones públicas a través de las cuales se establece un trato ventajoso, y en cuanto tal formalmente desigual, que favorece a determinadas personas o grupos humanos tradicionalmente marginados o discriminados, con el único propósito de avanzar hacia la igualdad sustancial de todo el conglomerado social"[2].
Desde esta perspectiva, suponer que se pueden reparar los daños ocasionados a víctimas de infracciones al DIH o de graves violaciones a derechos humanos medianteacciones afirmativas, como ha hecho el legislador al establecer, por ejemplo, que la restitución de la vivienda se producirá mediante el acceso prioritario a subsidios para adquisición de vivienda de interés social (VIS), deviene en una distorsión de las normas constitucionales referentes al artículo 13 (principio de igualdad) y al 250 (reparación integral como finalidad del Estado), toda vez que se está afirmando que para poder obtener medidas encaminadas a corregir la discriminación por parte del Estado, es preciso haber sido previamente victimizado, quebrantándose además el alcance del Estado Social de Derecho y el Principio de Legalidad en las actuaciones y deberes del Estado".
El mismo reproche se formula contra el artículo 131, que establece un derecho preferencial de acceso a la carrera administrativa, consistente en que la calidad de víctima constituye un criterio de desempate en los concursos para acceder al servicio público. En apoyo de su tesis de que esta norma no consagra una auténtica medida de reparación sino una acción afirmativa, los demandantes se refieren al precedente establecido en la sentencia T-684A de 2011,[3]donde la Corte determinó que el criterio de desempate en la contratación administrativa a favor de la población discapacitada constituye una medida de acción afirmativa orientada a igualar la oportunidad de acceso al mercado laboral de personas con discapacidad.
Consideran que tal confusión entre medidas de reparación y acciones afirmativas reduce el alcance de los artículos 13 y 250 de la Constitución, lo que supone un quebrantamiento de dos mandatos diferenciados establecidos en la Norma Superior: 1) la de reparación integral por daños antijurídicos y 2) la de lasacciones afirmativas desde la perspectiva de las "acciones de discriminación positiva". Sostienen además que, con tal confusión se desconocen los estándares mínimos para la satisfacción del derecho a la reparación establecidos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, vinculante en Colombia por conducto del artículo 93 de la Constitución. Se refieren, en particular, al Conjunto de Principios para la protección y promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad (Anexo del Informe Final del Relator Especial acerca de la cuestión de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos y, dentro de estos, a los estándares fijados en los Principios 31, 32 y 34.
"Mientras que los últimos constituyen desarrollo de los fines esenciales del Estado y la satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales a la población en general, así como desarrollo de obligaciones convencionales de carácter internacional asumidas por los Estados, el origen del derecho a la reparación de las víctimas radica en el ilícito perpetrado en su contra, en perspectiva del resarcimiento de un daño causado, y se desarrolla con fundamento en fuentes constitucionales e internacionales propias. Los derechos de las víctimas son expresamente consagrados en el artículo 250, numerales 6 y 7, de la Carta; y se fundamentan en el deber de las autoridades en general, y de las judiciales en particular, de propender por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de los bienes jurídicos (Artículo 2° CP) ; en el principio de dignidad humana que promueve los derechos a conocer la verdad, y a que se haga justicia (Artículo 1° CP); en el derecho de acceso a la administración de justicia (Artículo 229 CP) y en el mandato de interpretación de los derechos y deberes de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (Artículo 93 CP)". Desde esta perspectiva el alcance de la reparación, como obligación de resarcimiento, es el delrestablecimiento de los derechos conculcados".
"(…) las medidas de reparación, a diferencia de las acciones afirmativas, no generan una ecuación entre grupos poblacionales mediante la cual, para corregir una falla estructural que da lugar a la desigualdad, se ofrece un trato preferente a ciertos grupos vulnerados frente a lo que otros grupos podrían, en principio, sentirse discriminados. De no ser así, la reparación no se vería como una corrección a daños ocasionados en ejercicio de acciones ilícitas o antijurídicas sino como unprivilegio que daría lugar a formas de disputa o tensión, incluso violenta, como reacción al privilegio. Nada más alejado de la reconciliación o la paz duradera y sostenible que, conforme al artículo 8 de la ley 1448 de 2011, son el "fin último" de las disposiciones contempladas en ella".
Los demandantes finalizan su argumentación señalando que en los apartes acusados de los artículos 9° y 10° de la Ley 1448 de 2011, el legislador ordena descontar de la reparación judicial el valor que en virtud de la aplicación de las medidas asistenciales y las acciones afirmativas haya sido reconocido a las víctimas; ello por cuanto son tratadas erróneamente por el legislador como medidas transicionales con efecto reparador, debido a la confusión, antes anotada, entre las auténticas medidas de reparación, por un lado, los programas de acción afirmativa y asistencia social. Como resultado de la no distinción entre medidas de reparación y acciones afirmativas, el artículo 9º de la Ley 1448 obliga al juez: "a cuantificar y descontar de la reparación judicial, el monto de las medidas 'transicionales con efecto reparador' otorgadas por el Estado en otras instancias como la administrativa". Advierten que el inciso 2° del artículo 10 de la Ley 1448 "es más complejo y contundente a la vez, puesto que ordena al juez penal limitar el pago de la indemnización judicial, cuando se ordena responsabilidad subsidiaria en cabeza del Estado, solamente a los montos contemplados en el programa administrativo de indemnizaciones de que trata el artículo 132 de la misma ley. Esta limitante, además de desdibujar el alcance de la reparación judicial al reducirla a decisiones administrativas, se agrava con la particularidad de que el artículo 132 contempla la indemnización para la población desplazada a través de subsidios, entre los cuales se incluye nuevamente el de vivienda."
9. Por todo lo anterior, solicitan"la declaratoria de inconstitucionalidad de la calificación como medidas transicionales, con efecto reparador de las medidas de política social o asistenciales definidas en los artículos 9 (parcial), 10 (parcial), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 como parte del Título IV, relativo a las medidas de reparación de la Ley 1448 de 2011, por desconocer y reducir el alcance del derecho a la reparación de las víctimas contemplado en el artículo 250 de la Constitución Política, y distorsionar el alcance de las medidas de acción afirmativa contempladas en el artículo 13 de la Constitución Nacional, vulnerándose adicionalmente los artículos 1, 2 y 93 Superiores".
11. La apoderada especial del Ministerio de Defensa Nacional[7]solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, argumentando que las razones expuestas en el escrito de acusación no constituyen"motivos capaces de declarar su exequibilidad".
A manera de introducción, la interviniente se refiere a las obligaciones internacionales del Estado y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, su desarrollo en la jurisprudencia constitucional. Asimismo, formula algunas precisiones en torno al concepto de "víctima" y propone una concepción amplia de "conflicto armado interno", que recoja la complejidad del contexto colombiano.
Como sustento de la petición subsidiaria de exequibilidad de las normas demandadas, presenta, en primer lugar, los argumentos en contra de la acusación dirigida a los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448. Sostiene que las medidas en ellos contempladas superan las exigencias constitucionales que incorpora el principio de igualdad: (i) por cuanto constituye una medida razonable de cara al marco de justicia transicional, pues otorga relevancia a la particular situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las víctimas respecto de otros grupos sociales; (ii) en tanto el legislador no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidad de regímenes jurídicos, salvo que exista una razón suficiente que imponga la diferenciación. A su vez, respecto del cargo dirigido contra estos artículos por violación del derecho a la reparación integral y a la cláusula general de responsabilidad del Estado, el interviniente sostiene que dichas normas no pretenden agotar la "reparación plena y proporcional" debida a las víctimas, sino que apenas constituyen una parte de los otros tantos componentes previstos en la ley dirigidos a reparar el daño causado como consecuencia del conflicto armado interno.
En segundo lugar, con relación al cargo dirigido contra los apartes acusados de los artículos 9 y 10 de la Ley 1448, se opone a que tal acusación prospere. Para ello parte de la distinción entre las dos vías principales establecidas por el ordenamiento para hacer efectivo el derecho a la reparación: la vía judicial y la administrativa. En la vía administrativa la fuente de la obligación es el principio de solidaridad, lo que queda claro cuando se advierte en la ley que dicha reparación en modo alguno supone un reconocimiento de responsabilidad por parte del Estado. Luego de aludir al significado de este tipo de reparaciones en contextos de justicia transicional, el interviniente concluye que"la Ley 1448 establece, dentro del marco de un contexto de transición, una fórmula para limitar el acceso a las víctimas a una reparación por vía judicial, sin limitar de ninguna manera el acceso a la justicia por parte de las mismas, con el fin de adoptar un programa masivo de reparaciones garantizando así la sostenibilidad fiscal del modelo". Por lo anterior, sostiene que los apartes demandados de los artículos 9 y 10 de la Ley de Víctimas deben ser declarados exequibles.
Sostienen los intervinientes que tampoco resulta claro qué apartes concretos o disposiciones de las normas en mención deben ser retiradas del ordenamiento jurídico. Afirman que solicitar"la declaratoria de inconstitucionalidad de la calificación como medidas transicionales con efecto reparador de las medidas de política social o asistenciales", constituye "una formulación excesivamente vaga que no permite determinar con certeza si el juzgador, en caso de acceder a las pretensiones, debe retirar la totalidad del texto de las normas en mención o solo algunos apartes, y cuáles específicamente".
"(i) el horizonte de larestitutio in integrum no es el estándar de justicia apropiado en contextos de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos; (ii) en el marco de esquemas de Justicia Transicional, dada la masividad de las violaciones y el elevado número de víctimas, resulta imposible garantizar una restitución de los derechos que devuelva a todas las personas victimizadas al estado en que se encontraban antes de la violación de los derechos, y (iii) en el balance que se realiza al diseñar esquemas de Justicia Transicional, la integralidad de la reparación no debe ser entendida conforme al monto de la indemnización sino a la entrega de todos los componentes internacionalmente aceptados de la misma, como lo son la restitución de tierras, la entrega de una compensación económica, la materialización de las garantías de no repetición, la rehabilitación física y mental y medidas de satisfacción que propendan a la redignificación de las víctimas."
En favor de la constitucionalidad de los restantes artículos demandados sostienen, en primer lugar, que la Corte Constitucional, en sentencia C-280 de 2013,[10]declaró ajustada a la constitución la previsión del subsidio de vivienda como un componente de la restitución y, en general, consideró que el efecto reparador que se atribuye a la oferta dirigida a la población desplazada no resulta contrario a la Constitución. Sostienen además que las medidas dispuestas en estos artículos, "desde su eje de restitución, configuran elementos de reparación integral, los cuales deben leerse bajo el principio de complementariedad de los distintos aspectos erigidos en favor de las víctimas (…) hecho que en ningún momento contraría lo dispuesto en los artículos 1, 2, 13, 93 y 250 constitucionales sino que, por el contrario, los refuerza".
Por otro lado, controvierte la caracterización que hacen los demandantes de los contenidos previstos en las normas acusadas como "medidas asistenciales o de política social" cuando, a juicio del interviniente, representan medidas claras de reparación y, en tal sentido, se ajustan a la política definida por el Ministerio de Vivienda, orientada a garantizar efectivamente el derecho a la vivienda de la población más vulnerable, como es el caso de la que es víctima de desplazamiento forzado. Afirma que, si bien esta entidad no detenta, en el marco de sus competencias, la calidad de ente reparador, sí realiza acciones permanentes en favor de la población más vulnerable, a través de "acciones afirmativas", entendidas como medidas dirigidas a favorecer a un determinado grupo de población, con el fin de disminuir las desigualdades sociales, económicas, culturales o de representación que padece dicho grupo. Señala que la población víctima de desplazamiento forzado constituye uno de los grupos beneficiarios de este tipo de medidas, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1537 de 2012 y en el Decreto reglamentario 1921 de 2012.
Afirma que los cargos expuestos por los accionantes no cumplen con la carga argumentativa mínima para que la Corte pueda efectuar un examen de fondo. En primer lugar, respecto de los artículos 9, 10, 130 y 131, a juicio de la interviniente los demandantes no hacen ningún tipo de referencia, ni ofrecen razones que sustenten por qué estas normas se consideran inconstitucionales. Respecto de los demás artículos acusados, no se cumple con el requisito decerteza, pues los actores realizan una interpretación de las normas que no atiende al contexto en el que fueron expedidas. Sostiene que "la definición de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición tiene que ser objetiva, no es posible deducirla de apreciaciones subjetivas ni de hipótesis no plasmadas en su texto, como ocurre en este caso". En consecuencia, solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio.
Para respaldar la solicitud de inhibición, sostiene que el cargo no cumple con el requisito decerteza, pues no atiende al sentido objetivo de las normas, sino a evaluaciones personales, a "apreciaciones subjetivas, volitivas e intelectivas de la aplicación de la norma que son meras conjeturas y ajenas al objeto de la acción pública de inconstitucionalidad".
Contrario a lo sostenido por los demandantes, el interviniente considera que "priorizar la oferta social del Estado, hacerla prevalente para las víctimas y adecuarla a sus necesidades tiene efecto reparador". Lo anterior, sin embargo, no desconoce el derecho de las víctimas a recibir una prestación adicional y complementaria a la restitución, a título de indemnización de los daños sufridos, en cuanto la restitución no aborda otras pérdidas compensables económicamente a favor de las víctimas.
Argumenta que, según lo establece el artículo 8 de los Principios Pinheiro (Principios sobre la vivienda y la restitución de la propiedad, adoptados por la Organización de Naciones Unidas), es obligación de los Estados adoptar medidas positivas para mejorar la situación de los desplazados que no tienen vivienda. Sostiene el interviniente que el derecho a la vivienda, reconocido en la Constitución y en el Pacto DESC, no impone la obligación de construir viviendas para todos, sino disponer de condiciones para que todas las personas puedan acceder a una vivienda. Por tal razón,"la construcción y entrega de viviendas es una medida que se debe focalizar a aquellas personas que están en peores condiciones de vulnerabilidad e imposibilidad de acceder a la vivienda", como ocurre precisamente con la población desplazada. Señala además que esta medida de reparación se enmarca en el contexto de la vía administrativa, la cual, a diferencia de la judicial, no busca una proporcionalidad estricta con los daños causados. Sin embargo, el otorgamiento de esta medida de reparación no obsta para que la víctima también pueda acudir a una reparación judicial.
Finalmente, alude a los argumentos expuestos en la sentencia C-280 de 2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), donde se considera ajustada a la constitución el "efecto reparador" conferido a la oferta dirigida a la población desplazada, previsto en el parágrafo 1º del artículo 60 de la Ley, e igualmente se declara exequible la calificación del subsidio de vivienda como un componente de restitución para aquellas víctimas cuyas viviendas han sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, previsto en el artículo 125 de la misma ley, y una de las normas demandadas en esta ocasión.
Para sustentar esta afirmación, se presenta un recuento detallado del Programa de Rutas Integrales de Empleo Rural y Urbano para las Víctimas del Conflicto Armado (PRIEV), el cual, sostiene la interviniente, no constituye un programa ordinario ni una medida de acción afirmativa a favor de un grupo tradicionalmente discriminado, como tampoco forma parte de las medidas de "estabilización socioeconómica" dispuestas en la Ley 387 de 1997, sino que fue diseñado especialmente para las víctimas a partir de sus necesidades y el perfil de sus territorios, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en los autos 008 de 2009 y 219 de 2011. En consecuencia, bien puede afirmarse que este programa, a través del cual se da cumplimiento al mandato establecido en el artículo 130 de la Ley 1448, constituye una auténtica medida de reparación, lo que permite desvirtuar la acusación de inconstitucionalidad en contra de esta norma formulada por los demandantes.
Por lo anterior, la interviniente solicita que se declare la exequibilidad del artículo 130 de la Ley 1448 de 2011,"en el entendido de que consagra medidas de reparación integral diseñadas desde un enfoque transformador que se complementan con las medidas de asistencia en el marco de la ruta armónica que viene construyendo el Gobierno Nacional para articular las políticas de generación de ingresos y empleo para las víctimas del conflicto armado".
De otro lado, este Tribunal ha distinguido entre cosa juzgada formal y material. La cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma disposición que es llevada posteriormente a su estudio; tendrá, en cambio, carácter material cuando el texto normativo sometido a consideración no sea el mismo, pero su contenido sea idéntico al de otra disposición que previamente había sido objeto de control constitucional. Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual "ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo...". De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada material.[18]
En la sentencia C-280 de 2013[19] la Corte decidió sobre la demanda formulada, entre otras, contra la expresión "de restitución", contenida en el título del artículo 123 y contra la totalidad del artículo 125 de la Ley 1448 de 2011. La acusación planteada en ese entonces contra parte del título del artículo 123 era similar a la actual, pues los accionantes sostenían que el hecho de denominar como medidas de restitución los beneficios en materia de vivienda que se establecen y desarrollan en el artículo 123 viola el principio de distinción entre las medidas de reparación y las prestaciones destinadas a garantizar de manera regular los derechos sociales al resto de la población. Sin embargo, en aquella sentencia la Corte profirió un fallo inhibitorio respecto de este cargo, por considerar que no cumplía con los requisitos de claridad, certeza y suficiencia. En esta misma sentencia, se declaró exequible el artículo 125, pero solo en relación con el cargo examinado, referido a que el límite a la cuantía del subsidio de vivienda previsto en esta norma establecía un tratamiento regresivo contrario a los artículos 13 y 51 Superiores.
En la sentencia C-462 de 2013[20], la Corte se pronunció sobre una demanda en la que de nuevo se acusaban, entre otras disposiciones de la Ley 1448, la expresión "de restitución", contenida en el título del artículo 123, así como la totalidad del artículo 125 de dicha ley, por los mismos cargos sobre los cuales la Corte se había pronunciado en la sentencia antes mencionada. Por tal motivo, se decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013, donde se declaró exequible el artículo 125, por el mismo cargo examinado, y además se reiteró la inhibición respecto del cargo dirigido contra la expresión del título del artículo 123.
Respecto de las demás disposiciones objeto de controversia no existe un pronunciamiento de fondo previo de la Corte Constitucional. Es cierto que en dos ocasiones la expresión "de restitución", contenida en el título del artículo 123, ha sido demandada por razones similares a las que se presentan en esta oportunidad; sin embargo, en ambos casos se ha proferido fallo inhibitorio, debido a la ineptitud sustantiva de la acusación.[22] En relación con el inciso final del artículo 9º, el inciso 2º del artículo 10 y los artículos 124, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2013, no existen decisiones previas de esta Corporación.
Certeza: Esto significa que (i) la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente "y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita"; (ii) que los cargos de la demanda se dirijan efectivamente contra las normas impugnadas y no sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.
Especificidad: Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través "de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada", que permita verificar una oposición objetiva entre el contenido de las normas demandadas y la Constitución. De acuerdo con este requisito, no son admisibles los argumentos "vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales" que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.
Pertinencia: El reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que "el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico"; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola "de inocua, innecesaria, o reiterativa" a partir de una valoración parcial de sus efectos.
9. Varios de los intervinientes estiman que la demanda no satisface los requisitos mínimos requeridos para proferir una decisión de fondo. Algunos de ellos sostienen que el cargo dirigido contra las disposiciones acusadas de la Ley 1448 carece de claridad, debido a que está formulado de manera "vaga, indeterminada, subjetiva y abstracta"; en otra de las intervenciones se afirma que, si en gracia de discusión se diera la razón a los demandantes, no queda clara la pretensión que formulan en cuanto a la decisión que debe proferir la Corte para corregir el vicio de inconstitucionalidad. Algunos intervinientes coinciden en señalar que no se cumple con el requisito decerteza, por cuanto los accionantes no atribuyen a las normas un significado acorde al sentido objetivo de las mismas, sino uno basado en sus "apreciaciones subjetivas, volitivas e intelectivas" el cual, por otra parte, no atiende al contexto normativo en el que estas se insertan, a cuya luz la interpretación propuesta por los demandantes resulta inadmisible. También se estima incumplido el requisito de suficiencia, en tanto el cargo por violación al principio de igualdad no satisface el estándar argumentativo definido por la jurisprudencia constitucional; de otro lado, uno de los intervinientes señala que la demanda se concentra en el análisis de algunas normas, omitiendo suministrar razones para sustentar la inconstitucionalidad de las restantes.
20. Planteada la controversia constitucional en los términos descritos, corresponde a la Corte establecer si los artículos 123, 124, 125, 127 y 130 de la Ley 1448 de 2011 - todos estos en relación con el inciso final del artículo 9º de la misma ley - al consagrar como medidas de reparación administrativa a favor de las víctimas el acceso prioritario a (i) subsidios de vivienda, (ii) formación y capacitación en el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), (iii) la carrera administrativa en caso de empate con otros concursantes, violan el derecho de las víctimas a la reparación integral, en tanto que, eventualmente, dichas prestaciones podrían ser descontadas de la reparación decretada por la jurisdicción contencioso administrativa, pese a que dichas prestaciones, a juicio de los demandantes, en realidad constituyen acciones afirmativas y no auténticas medidas de reparación.
(vii) El ordenamiento ha previsto dos vías principales - judicial y administrativa - para hacer efectivo el derecho a la reparación de las víctimas individuales y colectivas de delitos en general, así como de graves violaciones a los derechos humanos y del desplazamiento forzado en particular. La reparación en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta vía se encuentra articulada la investigación y sanción de los responsables, la verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este tipo de reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño antijurídico causado a la víctima. La vía judicial puede adelantarse ya sea a través del incidente de reparación dentro del proceso penal adelantado contra el responsable del delito o ante la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de reparación directa. Entretanto, la reparación en sede administrativa, propia de contextos de justicia transicional, se adelanta a través de programas de carácter masivo, con los cuales se busca reparar a una gran cantidad de víctimas, atendiendo a criterios de equidad. En este ámbito, si bien se pretende una reparación integral, en cuanto comprende diferentes componentes o medidas de reparación, no es probable lograr una reparación plena del daño para cada víctima, ya que, a diferencia de la vía judicial, es difícil determinar con exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido. A cambio de esto, se ofrece una vía expedita que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los procesos son rápidos y económicos y más flexibles en materia probatoria. Ambas vías deben estar articuladas institucionalmente, deben guiarse por el principio de complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su conjunto una reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas.
26. Las medidas de reparación implican la existencia de un daño derivado de la comisión de un hecho antijurídico, sea un delito o una violación de derechos humanos. En este caso la obligación estatal responde a criterios de justicia correctiva y encuentra sustento constitucional en el deber de responder por los daños antijurídicos que le sean imputables (art. 90 CP), o en el de disponer el restablecimiento de los derechos y la reparación integral a los afectados por conductas punibles (art. 250 CP), así como en las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos que obligan a los Estados a garantizar la reparación a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos.[32] Los beneficiarios de estas medidas son las personas reconocidas como víctimas y su propósito es el restablecimiento de los bienes y derechos afectados como consecuencia del daño. Como quedó expresado, las medidas de reparación tienen diversos componentes - restitución, compensación, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición - las cuales comportan, además de un componente material, una importante dimensión simbólica, pues a través de ellas se expresa el reconocimiento del daño ocasionado y se procura restablecer la dignidad de las víctimas.
27. Las medidas de política social, también denominadas de asistencia social o servicios sociales, propias del Estado Social de Derecho, han sido definidas por la jurisprudencia como "actividades de carácter permanente y habitual, desarrolladas por el Estado o bajo su coordinación o supervisión, destinadas a satisfacer necesidades de carácter general de la población, en particular aquellas relacionadas con los derechos a los que la Constitución les atribuye un carácter social, o cuya prestación origina gasto público social".[33]A diferencia de las medidas de reparación no presuponen la existencia de un daño, sino de una necesidad insatisfecha, o bien de una situación de discriminación o marginación en el acceso a bienes básicos por parte de un individuo o grupo. Este tipo de medidas se inspiran en criterios de justicia distributiva y tienen como fundamento el deber de asegurar la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales para toda la población (art. 2. CP., art. 2 PIDESC), así como el mandato de igualdad sustancial que ordena de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos discriminados o marginados (art. 13 inc. 2 CP.). Pueden adoptar la forma de prestaciones regulares dirigidas a toda la población[34], o bien de acciones afirmativas, a través de las cuales se focaliza el gasto público social, otorgando prestaciones específicas a personas y grupos sociales desaventajados, y en general se establece un tratamiento más beneficioso a favor de determinadas personas o grupos sociales tradicionalmente discriminados o marginados, en procura de avanzar hacia la igualdad sustancial.[35]
En la sentencia C-1199 de 2008[42], la Sala Plena afirmó el carácter específico y diferenciado de las medidas de reparación, señalando que su confusión con las meidas de asistencia social vulneraba el derecho de las víctimas a la reparación integral. Tras reconocer la separación conceptual entre servicios sociales, asistencia humanitaria y medidas de reparación, la Corte sostuvo que: "si bien puede establecerse una relación de complementariedad y mutuo impacto entre los servicios sociales del Gobierno y las acciones encaminadas a la reparación debida a las víctimas, lo que incluso permite aceptar que en determinados casos se presente la simultánea ejecución de ambos tipos de acciones, no es posible, en cambio, llegar a considerar que aquéllos puedan sustituir éstas, precisamente en razón a su distinta razón e intencionalidad, así como al diverso título jurídico que origina unos y otras". En consecuencia, declaró inexequible el inciso 2º del artículo 47 de la Ley 975 de 2005[43], donde se establecía que "(l)os servicios sociales brindados por el gobierno a las víctimas, de conformidad con las normas y leyes vigentes, hacen parte de la reparación y de la rehabilitación."
32. Tal criterio fue reiterado en la sentencia SU-254 de 2013[44], donde se revisaron varias acciones de tutela interpuestas por víctimas del conflicto armado a quienes se había negado o reducido el monto de la indemnización administrativa debido a que habían recibido otro tipo de prestaciones, por concepto de asistencia social o ayuda humanitaria. Al respecto, la Sala Plena concluyó que: "la interpretación que debe realizarse en relación con el monto de indemnización administrativa como reparación, es que ésta es adicional a los subsidios que se conceden como asistencia social, de conformidad con los mismos principios fijados por el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011, el artículo 154 del Decreto 4800 de 2011 y de conformidad con la interpretación que ha dado al monto de la indemnización administrativa el propio Gobierno Nacional, según la cual el monto de indemnización administrativa no es el mismo ni descontable del subsidio de vivienda para población desplazada, sino que es un monto adicional y acumulable al mismo."
En esta sentencia la Corte advierte que el término "reparación" es empleado en la Ley 1448 en dos sentidos: en un sentido amplio o genérico, que "alude a la totalidad de las acciones en beneficio de las víctimas desarrolladas a todo lo largo de su preceptiva", y en un sentido estricto, "que corresponde al concepto de reparación propio del derecho penal, como garantía esencial de las víctimas del hecho punible junto con la verdad y la justicia". Sobre esta base, concluyó que la norma examinada se refería al efecto reparador en el primero de los sentidos indicados, esto es, como un "efecto positivo, garantizador de derechos y restablecedor de la dignidad humana que es común a todas las acciones que el legislador creó en esta Ley 1448 de 2011 en beneficio de las víctimas". Así entendida, la Corte estimó que el "efecto reparador" conferido a la oferta social para la población desplazada, a la que hace referencia la norma demandada, no resulta contrario a la Constitución.
No obstante, precisó que tal efecto "no se extiende sin más a todas las acciones que se desarrollen en cumplimiento de esta ley, sino que deberá tratarse de acciones cualificadas, que de manera oportuna, específica y adecuada atiendan las necesidades particulares que afronta la población desplazada". Reiteró igualmente que no puede ser considerada como reparación la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición, prevista en los artículos 62 a 65 de dicha ley. Finalmente, recordó que, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 60 de la misma ley, el costo de la oferta a desplazados no podrá ser descontado del monto de las indemnizaciones administrativas o judiciales. Por tanto, "la consideración como parte de la reparación de buena parte de las acciones que dentro del marco de esta ley se cumplan en beneficio de la población desplazada no tiene un impacto negativo en la cuantía de las indemnizaciones puramente pecuniarias, que aquellos tienen derecho a recibir".
También con fundamento en la prohibición de indistición entre reparación y servicios sociales, declaró inexequible el inciso final del parágrafo 3º del artículo 132, conforme al cual se consideraba como indemnización administrativa descontable de aquella entregada en dinero, la diferencia existente entre la cuantía ordinaria en que se ofrecen los mecanismos contemplados -subsidios, adquisición o adjudicación de tierras, entre otros- y el mayor valor en que ellos son ofrecidos a las personas en situación de desplazamiento.
37. Las disposiciones de laLey de Víctimas están agrupadas en varios títulos, siendo los cuatro primeros relevantes para el presente análisis, por cuanto suministran criterios para interpretar el sentido y alcance de las normas demandadas. Así, el Título I contiene disposiciones generales agrupadas en dos capítulos: el primero (artículos 1 a 3), delimita el objeto y ámbito de aplicación de la ley, así como la definición de víctima para los efectos de la misma; el segundo (artículos 4 a 34), contiene un extenso catálogo de principios generales a cuya luz deben ser interpretadas las restantes disposiciones de la ley. El Título II desarrolla los derechos de las víctimas en los procesos judiciales (artículos 35 a 46). El Título III, referido a la ayuda humanitaria, atención y asistencia, se divide a su vez en tres capítulos: el primero regula la ayuda humanitaria para las víctimas (artículos 47 a 48); el segundo establece medidas de asistencia funeraria, educación y salud para las víctimas (artículos 49 a 58) y el tercero contiene una serie de disposiciones especiales, aplicables a la atención de víctimas de desplazamiento forzado (artículos 60 a 68). Por su parte, el Título IV, denominado Reparación de las Víctimas, se divide en once capítulos, dentro de los cuales se incluyen el capítulo IV, titulado Restitución de Vivienda (artículos 123 a 127) y el VI, que contiene previsiones en materia de Formación, generación de empleo y carrera administrativa (artículos 130 a 131).
Señalan además que, como resultado de esta confusión, podría llegar a interpretarse que las prestaciones otorgadas por dichos conceptos forman parte del monto total de la reparación otorgada por vía administrativa y, por tanto, que en virtud de lo dispuesto en el inciso final del artículo 9 de laLey de Víctimas, podrían llegar a incidir en una reducción del valor de la reparación judicial de las víctimas que acudan a la jurisdicción contencioso administrativa.
El artículo 123 de laLey de Víctimas constituye una norma especial que reitera la prioridad y acceso preferente de las víctimas (definidas en los términos del artículo 3º de dicha ley) a programas de subsidios de vivienda previstos en la normatividad general y en las normas especiales previstas en la Ley 418 de 1997 y aquellas que la prorrogan, modifican o adicionan. En su parágrafo 1º establece criterios de priorización para las víctimas de desplazamiento forzado, a favor de las mujeres cabeza de familia, adultos mayores y población discapacitada. En el parágrafo 2º añade un criterio de priorización adicional, a favor de aquellos hogares que decidan retornar a los predios afectados, previa verificación de las condiciones de seguridad.
40. El artículo 130 de laLey de Víctimas, por su parte, establece dos mandatos diferenciables: (i) uno dirigido al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - en el sentido de priorizar y otorgar facilidades para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, a los programas de formación y capacitación técnica que adelanta dicha entidad; (ii) otro dirigido al Gobierno Nacional, para que a través del Ministerio de la Protección Social y el SENA, en un término de seis meses a partir de la promulgación de la ley, diseñe programas proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano, orientados a apoyar el auto sostenimiento de las víctimas; programas que se implementarán a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Entretanto, el artículo 131 de la misma ley dispone que la calidad de víctima servirá como criterio de desempate a favor de estas, en los concursos pertenecientes a los sistemas de carrera general y carreras especiales para acceder al servicio público, señalando además que este criterio de desempate prevalecerá sobre el consagrado en la Ley 403 de 1997 (artículo 2, numeral 2º), a favor de quienes hayan votado en las elecciones inmediatamente anteriores.
Siguiendo el precedente fijado en anteriores decisiones[52], la Sala estima que la respuesta a tal cuestión es negativa, ya que el solo hecho de conferirefectos reparatorios a las medidas que conforman la oferta social destinada a las víctimas no supone, en sí mismo, una infracción al principio de distinción, siempre y cuando el reconocimiento de aquellas prestaciones a favor de las víctimas no disminuya sino que, por el contrario, contribuya a incrementar la calidad y cantidad de las medidas de reparación a las que tienen derecho.
"Las medidas de asistencia adicionales consagradas en la presente ley propenden por la reparación integral de las víctimas y se consideran complementarias a las medidas de reparación al aumentar su impacto en la población beneficiaria. Por lo tanto, se reconoce el efecto reparador de las medidas de asistencia establecidas en la presente ley, en la medida en que consagren acciones adicionales a las desarrolladas en el marco de la política social del Gobierno Nacional para la población vulnerable, incluyan criterios de priorización, así como características y elementos particulares que responden a las necesidades específicas de las víctimas.
No obstante este efecto reparador de las medidas de asistencia, estas no sustituyen o reemplazan a las medidas de reparación. Por lo tanto, el costo o las erogaciones en las que incurra el Estado en la prestación de los servicios de asistencia, en ningún caso serán descontados de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas."
Esta previsión es reiterada, para el caso específico de la población víctima de desplazamiento forzado, en el parágrafo 1º del artículo 60 de la misma ley, conforme al cual:"El costo en el que incurra el Estado en la prestación de la oferta dirigida a la población desplazada, en ningún caso será descontado del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tiene derecho esta población". En la sentencia C-280 de 2013 la Corte entendió que la oferta social a la que se refiere esta disposición incluye no sólo las prestaciones específicas consagradas a favor de la población desplazada en el capítulo III del Título III de la Ley de Víctimas, o las establecidas en la Ley 397 de 2007 y demás normatividad en materia de desplazamiento forzoso, sino además las medidas de reparación consagradas en el título IV de la Ley 1448, dentro de las cuales se incluyen las relacionadas con el acceso preferente a subsidios de vivienda, formación y empleo y carrera administrativa, previstas en las normas objeto de controversia.
43. Al poner en relación las normas acusadas con lo establecido en el parágrafo 1º de los artículos 25 y 60 de la Ley de Víctimas, podría concluirse que la interpretación del inciso final del artículo 9, sobre la cual los demandantes edifican su acusación, en principio carece de razón. Sin embargo, la Sala no comparte esta conclusión, por cuanto advierte que las "medidas de asistencia adicionales" a las que se refiere el parágrafo 1º del artículo 25, pueden ser entendidas en dos sentidos: uno estricto, para incluir sólo las "medidas de asistencia y atención para víctimas" establecidas en el capítulo II del Título III de dicha ley (artículos 49 a 58), las cuales se refieren a prestaciones en materia de auxilio funerario, salud y educación; pero también pueden ser entendidas en un sentido amplio para incorporar, además de las anteriores, las demás medidas de asistencia social previstas en la Ley de Víctimas, dentro de ellas las comprendidas como medidas de reparación en su Título IV.
Es claro que sólo entendidas en este último sentido, la previsión contenida en el parágrafo 1 del artículo 25 de la Ley 1448 dejaría sin piso la interpretación del inciso final del artículo 9 que es objeto de censura por los demandantes, pues de este modo las "medidas de asistencia adicionales" (entre ellas las previstas en los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131) en ningún caso podrían ser descontadas de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas ni, por tanto, tenidas en cuenta al momento de establecer el monto de las reparaciones ante la jurisdicción administrativa. No ocurre igual, en cambio, si se interpreta que aquellas "medidas de asistencia adicionales" a las que se refiere el parágrafo 1 del artículo 25, sólo comprenden las medidas de auxilio funerario, salud y educación previstas en el capítulo II del Título III, pues en tal caso podría llegar a entenderse que las demás medidas de asistencia social dispuestas en el Título IV de la Ley 1448 de 2011,[53]entre ellas las contempladas en las normas acusadas, podrían llegar a impactar de manera negativa el monto de las reparaciones ordenadas en vía judicial, en tanto aquellas forman parte de las medidas de reparación previamente otorgadas a las víctimas. De este último razonamiento sólo quedarían exceptuadas las prestaciones que integran la oferta social prevista a favor de la población desplazada, la cual, según la interpretación del parágrafo 1º del artículo 60, efectuada por la Corte en la ya citada sentencia C-280 de 2013,[54]también comprendería las medidas de asistencia social incluidas como medidas de reparación en el Título IV de la Ley. Sin embargo, queda abierta la posibilidad de que la interpretación del inciso final del artículo 9º que censuran los demandantes, pueda llevar a reducir el monto de las reparaciones judiciales ordenadas a favor de las demás víctimas del conflicto armado.
"(…) debe diferenciarse la reparación de la atención y de la asistencia social, y por tanto, de los diferentes subsidios -de vivienda, de tierras, etc.- que se le entreguen a la población desplazada atendiendo dicha asistencia social. De esta manera, el monto de la indemnización administrativa de que trata el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008, en aplicación del régimen de transición que prevé el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, debe pagarse en forma adicional y no acumularse o descontarse del subsidio de vivienda previsto por el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008.
Así, el Gobierno Nacional ha expresado clara y expresamente a esta Corporación, a través de la Sala Especial de Seguimiento a Población Desplazada, que en atención a lo consagrado por la Ley 1448 de 2011 y en armonía con la jurisprudencia de esta Corte, el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que consagra el monto para la indemnización vía administrativa a desplazados, debe interpretarse haciendo clara diferenciación entre esta indemnización administrativa, como un componente de reparación integral y la atención y asistencia social, de manera que los diecisiete (17) salarios mínimos de que trata dicho artículo son adicionales y no descontables de los subsidios de que trata esa misma normativa. Lo contrario, esto es, el confundir la atención o asistencia social con la indemnización administrativa como parte de la reparación integral, es decir, considerar que las medidas que se enmarcan en la política social del Estado, destinadas a satisfacer necesidades materiales básicas mínimas de población en situación de pobreza, exclusión e inequidad, -como los subsidios- pueden tenerse como medidas de reparación frente a graves violaciones de derechos humanos y DIH como el desplazamiento forzado, resultaría inadmisible y abiertamente inconstitucional".
Inhibida para decidir respecto de los cargos formulados (inciso 2 ) Artículo 10 LEY_1448_2011_10/06/2011
Exequible por el cargo analizado ... (inciso final ) Artículo 9 LEY_1448_2011_10/06/2011
Exequible por el cargo analizado ... Artículo 123 LEY_1448_2011_10/06/2011
Exequible por el cargo analizado ... Artículo 124 LEY_1448_2011_10/06/2011
Exequible por el cargo analizado ... Artículo 125 LEY_1448_2011_10/06/2011
Exequible por el cargo analizado ... Artículo 127 LEY_1448_2011_10/06/2011
Exequible por el cargo analizado ... Artículo 130 LEY_1448_2011_10/06/2011
Exequible por el cargo analizado ... Artículo 131 LEY_1448_2011_10/06/2011
[1]A la luz de los artículos 1° y 3° de la ley en cuestión, el objeto de las medidas de reparación contempladas en esta norma, son daños que han sido consecuencia de infracciones al derecho internacional Humanitario (DIH) o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos.
[2]Corte Constitucional, Sentencia C-293 de 2012, M.P. Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
[4]Abogada Lucy Edrey Acevedo Meneses (Folios 86 a 92).
[7]AbogadaSandra Marcela Parada Aceros.
[8]Abogado Luis Alberto Donoso Rincón (Folios 148-164).
[9]Abogados Catalina Díaz Gómez (Ministerio de Justicia y del Derecho) y Andrés Bernal Morales (Ministerio de Agricultura) Folios 170-205.
[11]Abogado Manuel Vicente Cruz Alarcón. Folios (216-222).
[12]Abogada Laura Victoria Bechara Arciniegas (Folios 227-234).
[13]Abogado Andrés Gómez Roldán. (Folios 238-248).
[14]AbogadaMiriam Stella Ortiz Quintero. (Folios 254-272, 282-300).
[23]MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En ella la Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 51 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda.
[24]Artículos 123, 124, 125 y 127 de la Ley 1448 de 2011.
[25]Artículo 130 ídem.
[26]Artículo 131 ídem.
[27]Artículo 9, inciso final, ídem.
[29] En la normatividad vigente, el valor de la indemnización administrativa está definido en el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, "por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones", en los siguientes términos: "1.Por homicidio, desaparición forzada y secuestro, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales. // 2. Por lesiones que produzcan incapacidad permanente, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales. // 3. Por lesiones que no causen incapacidad permanente, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.// 4. Por tortura o tratos inhumanos y degradantes, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 5. Por delitos contra la libertad e integridad sexual, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 6. Por reclutamiento forzado de menores, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 7. Por desplazamiento forzado, hasta diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales."
[31]Ver entre otras las sentencias C-228 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, y Eduardo Montealegre Lynett), en donde la Corte Constitucional precisó el alcance constitucional de los derechos de las víctimas en el proceso penal; C-578 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, AV. Rodrigo Escobar Gil), en la cual se revisó la constitucionalidad de la Ley 742 de 2002,por medio de la cual se aprueba elestatuto de roma de la Corte Penal Internacional"; C-580 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández), en donde la Corte estableció que el derecho de las víctimas del delito de desaparición forzada de personas y la necesidad de garantizar los derechos a la verdad y a la justicia, permitían que el legislador estableciera la imprescriptibilidad de la acción penal; C-875 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Jaime Araujo Rentería), donde la Corte declaró la exequibilidad de varias disposiciones relativas a la constitución de parte civil dentro del proceso penal;C-370 de 2006 (MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto), en donde la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de varias disposiciones de la ley de justicia y paz, que restringían los derechos de las víctimas;C-1199 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), en donde la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2°, 4°, 47, 48, 49 y 72 (todos parciales) de la Ley 975 de 2005 "Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios."; C-099 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa, SPV. Mauricio González Cuervo, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez, AV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), donde se declaró la exequibilidad de los artículos 79 y 88 y la exequibilidad condicionada de algunos apartes del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, "por medio de la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y se dictan otras disposiciones"; SU-254 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo), en la que se ampara el derecho a la reparación integral de varias víctimas del desplazamiento forzado a quienes les había sido negada la indemnización administrativa y el acceso a otras prestaciones previstas en la Ley 1448 de 2011.
[32]Entre otros, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.5), la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 10), la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 14.1), el Estatuto de la Corte Penal Internacional (art. 75), el Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de víctimas de conflictos armados internacionales (art. 91) y la Convención de la Haya relativa a leyes y costumbres de la guerra terrestre (art. 3).
[34]Tales como las comprendidas en el Plan Obligatorio de Salud o la garantía de educación pública gratuita entre los grados 0 a 11.
[37] Así lo ha constatado la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), que declara la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, y en los reiterados autos de seguimiento a las órdenes allí impartidas. Asimismo, en la sentencia C-278 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Jaime Araujo Rentería), al revisar la constitucionalidad de varias normas de la Ley 387 de 2007, "por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia de la República de Colombia", se declaró la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 15, que fijaba un límite temporal a la ayuda humanitaria prevista para la población desplazada.
[38] Focalización que se lleva a cabo, principalmente, a través del Sistema de Identificación y Selección de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales - SISBEN.
[40]Sobre la necesaria diferenciación entre reparaciones, medidas de asistencia social y ayuda humanitaria, y los problemas derivados de su confusión véase, entre otros, Defensoría del Pueblo.Contenido y alcances del derecho a la reparación. Instrumentos para la protección y observancia de los derechos de las víctimas, Bogotá, Defensoría del Pueblo - GIZ, 2011, p.p. 67-78; Rodrigo Uprimny y María Paula Saffon, "Reparaciones transformadoras, justicia distributiva y profundización democrática", en: C. Díaz Gómez, N. C. Gómez y R. Uprimny (edits.), Reparar en Colombia: los dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusión, Bogotá, ICTJ - Unión Europea - DeJusticia, 2009, p.p. 31-70.
[43]"Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios".
[44]MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo.
[46]Prevista en el artículo 60, parágrafo 1º, inciso 2º de la Ley 1448 de 2011.
[47]MP. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[48]Recientemente en la sentencia C-280 de 2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[49]"Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones".
[50]En la sentencia C-359 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. Luis Ernesto Vargas Silva), declaró exequibles los artículos 13 y 28 de la Ley 1537 de 2012,en el entendido de que los criterios de priorización para acceder a los proyectos de vivienda de interés social y de interés prioritario, también deberán tener en cuenta al pueblo Rrom o Gitano y a las comunidades raizales, como grupos étnicos y culturales de la Nación.
[53]"Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones."