Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-1016-12.htm
Timestamp: 2018-12-13 08:05:44
Document Index: 251765469

Matched Legal Cases: ['artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 28', 'ARTÍCULO 9', 'artículo 10']

Sentencia C-1016/12
INHABILIDAD PERMANENTE PARA CONTRATAR CON EL ESTADO POR REINCIDENCIA EN GRAVES INCONSISTENCIAS EN EL REGISTRO UNICO DE PROPONENTES-RUP-Finalidad de la medida es constitucionalmente legítima, razonable y proporcionada, pero su aplicación requiere del agotamiento previo del procedimiento previsto en la ley
INHABILIDAD PERMANENTE PARA CONTRATAR CON EL ESTADO POR REINCIDENCIA EN GRAVES INCONSISTENCIAS EN EL REGISTRO UNICO DE PROPONENTES-Contenido y alcance
MEDIDAS PARA LA EFICIENCIA Y TRANSPARENCIA EN CONTRATACION CON RECURSOS PUBLICOS-Verificación de las condiciones de los proponentes
El legislador descentralizó la función administrativa de llevar el Registro Único de Proponentes radicándola en cabeza de las Cámaras de Comercio, entidades que ejercerán esta actividad atendiendo a los principios establecidos en la Carta Política, particularmente a los del artículo 209 superior, concordantes con lo dispuesto en la ley 80 de 1993 y en los artículos 3º de la Ley 489 de 1998 y 13 de la Ley 1447 de 2011 (código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo).Acerca de la naturaleza jurídica de estas Cámaras la Corte ha puntualizado en la sentencia C-259 de 2008: “(i) las cámaras de comercio son organizaciones privadas, de carácter gremial, las cuales conservan su carácter al margen que se les adscriban, por mandato legal, el ejercicio de actividades propias de la función administrativa; (ii) la delegación de la administración del registro de proponentes a las cámaras de comercio es una modalidad de descentralización por colaboración que encuentra sustento constitucional suficiente, en la medida en que la Carta Política adscribe al legislador la competencia para determinar el régimen en que los particulares pueden cumplir funciones administrativas (Art. 210 C.P.), mandato constitucional en el que se inscribe la delegación mencionada; y (iii) en tanto las cámaras de comercio ejercen por disposición legal, actividades propias de la función pública, quedan sometidas a los principios que regulan la actividad administrativa, contenidos en el artículo 209 Superior”. Las Cámaras de Comercio son entidades sin ánimo de lucro de naturaleza corporativa, gremial y privada, que por autorización de la ley desarrollan funciones públicas, entre ellas la de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos; la función registral que desarrollan las Cámaras de Comercio corresponde a un servicio público.
CAMARAS DE COMERCIO-Función registral/REGISTRO UNICO EMPRESARIAL Y SOCIAL-RUES-Contenido/REGISTRO UNICO DE PROPONENTES-RUP-Contenido y alcance
La función registral de las Cámaras de Comercio ha sido unificada a través del Registro Único Empresarial y Social -RUES-, conformado, entre otros, por el Registro Mercantil, el Registro Único Empresarial -RUE-, el Registro Único de Proponentes -RUP- y el Registro de Entidades sin ánimo de lucro, todo para ofrecer al Estado, a la sociedad, a los empresarios, a los contratistas, a las entidades de economía solidaria y a las entidades sin ánimo de lucro una herramienta confiable de información unificada útil en el campo nacional y en el internacional. En ejercicio de la función registral asignada por la ley a las Cámaras de Comercio estas administran el Registro Único de proponente -RUP-, como también regulan los procedimientos a aplicar para los actos de registro, clasificación y calificación de los mismos, recursos que se pueden interponer en contra de tales actos, derechos de las personas naturales y jurídicas inscritas, entre varias materias propias de esta actividad. En suma, las Cámaras de Comercio, mediante delegación de funciones tienen a su cargo la administración del RUP o Registro Único de Proponentes. Se trata de un registro de carácter público llevado por las Cámaras de Comercio, creado mediante la ley 80 de 1993, al cual están obligatoriamente sujetas todas las personas que aspiren a celebrar contratos con entidades estatales. Para la respectiva inscripción el Gobierno Nacional adoptó el formulario único, estableció cuáles son los documentos requeridos para la inscripción y aprobó el modelo de certificación que expiden las Cámaras. Con la información recaudada en el RUP las Cámaras conforman un registro especial de los inscritos, clasificándolos por actividades, especialidades y grupos, atendiendo a los bienes y servicios ofrecidos. El RUP tiene como finalidad suministrar a las entidades del Estado y en general a todas las personas interesadas en celebrar contratos, la información relacionada con un contratista, particularmente en lo relacionado con su experiencia contractual, idoneidad financiera y capacidad técnica. El RUP fue concebido por el legislador para (i) unificar la reglamentación y la información de todos los registros de proponentes, (ii) simplificar la tarea de los contratistas en sus trámites respecto de la administración, haciendo que con la sola inscripción en la Cámara de Comercio del domicilio del proponente el interesado quede válidamente registrado ante todas las entidades del país, y (iii) dar transparencia al proceso de inscripción en el registro. El artículo 6º de la ley 1150 de 2007 comprende tres partes: 6.1. Del proceso de inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP); 6.2. De la información sobre contratos, multas y sanciones a los inscritos y 6.3. De la impugnación de la inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP). El inciso quinto del numeral 6.3. prevé que cuando la Cámara de Comercio establezca la existencia de graves inconsistencias relacionadas con la información y el trámite propio de la inscripción en el RUP, procederá a cancelar la inscripción en el registro quedando el proponente inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de cinco (5) años, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. Si el proponente reincide en esta clase de comportamiento, la Cámara de Comercio lo inhabilitará de manera permanente. Es decir, el segmento demandado hace parte del repertorio de medidas que las Cámaras de Comercio pueden adoptar en relación con el proponente registrado en el RUP que con sus actos dolosos defraude la confianza considerada como elemento fundamental de las relaciones contractuales con el Estado. Prima facie las expresiones demandadas buscan proteger los principios de transparencia, moralidad y eficiencia administrativa, en cuanto son pilares de las relaciones contractuales del Estado. El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 734 de 2012, estableció el procedimiento administrativo que las Cámaras de Comercio deberán observar en cuanto a la inscripción, renovación y actualización en el RUP. El mismo estatuto prevé los recursos administrativos y judiciales procedentes ante las actuaciones de estas entidades respecto de los proponentes que aspiren a celebrar contratos con la administración pública.
INHABILIDADES Y SANCIONES PENALES EN LA CONSTITUCION Y LAS LEYES-Finalidad
La Corte ha definido las inhabilidades como “…aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”.
INHABILIDADES-Fuentes
Las inhabilidades pueden provenir de diversas fuentes y contar con distintos objetivos, ellas presentan dos tipologías según su procedencia jurídica y la finalidad que persiguen. El primer grupo tiene origen sancionatorio, es decir, cometida la conducta que la ley considera reprochable, el Estado impone la sanción correspondiente y adiciona una inhabilidad que impide al sancionado ejercer determinada actividad. El segundo grupo no tiene origen sancionatorio sino que corresponde a una prohibición de tipo legal que impide a determinadas personas ejercer actividades específicas, por la oposición que pueda presentarse entre sus intereses y los comprometidos en el ejercicio de dichas actividades.
SANCION ADMINISTRATIVA FRENTE A PROHIBICIONES E INHABILIDADES-Diferencias/INHABILIDADES-No todas tienen carácter sancionatorio/INHABILIDADES Y PROHIBICIONES-Protección de derechos constitucionales sin concretarse en sanción o pena/SANCIONES ADMINISTRATIVAS E INHABILIDADES-Jurisprudencia constitucional/SANCIONES ADMINISTRATIVAS E INHABILIDADES-Diferencia
INHABILIDAD SANCION E INHABILIDAD REQUISITO-Diferencia
INHABILIDAD DE CARACTER INTEMPORAL-Jurisprudencia constitucional
El estudio de esta línea jurisprudencial conduce a establecer que la Corte ha empleado tres argumentos principales para justificar la constitucionalidad de las inhabilidades intemporales: (i) ha estimado que el objeto de las normas que las consagran no es castigar la conducta de la persona que resulta inhabilitada, sino asegurar la prevalencia del interés colectivo y la excelencia e idoneidad del servicio público, “mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien haya de prestarlo”; (ii) ha considerado que dado que en la propia Constitución están consagradas expresamente algunas inhabilidades intemporales, el legislador puede proceder en idéntica forma al establecer otras de carácter legal; (iii) ha señalado que el legislador tiene un amplio margen de discrecionalidad a la hora de definir el régimen de inhabilidades.
REGIMEN DE INHABILIDADES PARA CONTRATISTAS-Contenido y alcance
INHABILIDAD PERMANENTE PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Concepto
INHABILIDADES EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO-Constituyen uno de los medios para garantizar la transparencia y la eficiencia en la actividad pública en general y en la contratación estatal en particular
CONVENCION ANTICORRUPCION-Contenido en materia de contratación
INHABILIDADES E IMPEDIMENTOS-Diferencia
Las inhabilidades difieren de los impedimentos en cuanto estos restringen la posibilidad de ejercer funciones administrativas coetáneamente con aquellas inicialmente asignadas. En palabras de la Corte, ellas son “…una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado.
INHABILIDADES-Pueden ser de índole permanente o temporal
La Corte ha sostenido que las inhabilidades pueden ser temporales o permanentes; así, en la sentencia C-353 de 2009 afirmó: “… las inhabilidades pueden ser de índole permanente o temporal y, en ambos casos, opera con carácter general frente al desempeño futuro de funciones públicas o, como en el presente caso, respecto de la posibilidad de celebrar contratos con el Estado”.
INHABILIDADES-Amplio margen de configuración legislativa en materia de causales, como también de su duración en el tiempo, siempre y cuando atienda a los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución
INHABILIDADES-Clasificación
INHABILIDADES PERMANENTES DERIVADAS DE UN PROCESO SANCIONATORIO Y LAS ESTABLECIDAS AUTONOMAMENTE-Similitud
INHABILIDAD PERMANENTE-Jurisprudencia constitucional
PROCEDIMIENTO PREVIO A LA IMPOSICION DE LA INHABILIDAD PERMANENTE-Contenido
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Regulación
INHABILIDAD PERMANENTE PARA CONTRATAR CON EL ESTADO POR REINCIDENCIA EN GRAVES INCONSISTENCIAS EN EL REGISTRO UNICO DE PROPONENTES-Finalidad de la medida
INHABILIDAD PERMANENTE PARA CONTRATAR CON EL ESTADO POR REINCIDENCIA EN GRAVES INCONSISTENCIAS EN EL REGISTRO UNICO DE PROPONENTES-No desconoce la libertad para escoger profesión u oficio
Bogotá D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil doce (2012)
“LEY 1150 DE 2007[1]
2. Cuestión preliminar. Análisis de los cargos formulados por los demandantes
4. Contenido y alcance de las expresiones demandadas
4.1. El objeto de la ley 1150 de 2007[2] fue introducir modificaciones a la Ley 80 de 1993, en procura de la eficiencia y transparencia en la contratación con el Estado. El título I de esta ley comprende los artículos 1 a 11 y fue denominado “De la eficiencia y de la transparencia”. Estas normas prevén las modalidades de selección, la contratación pública electrónica, la distribución de riesgos en los contratos estatales, la selección objetiva y en el artículo 6º, parcialmente demandado en este proceso, se regula la verificación de las condiciones de los proponentes.
“(i) las cámaras de comercio son organizaciones privadas, de carácter gremial, las cuales conservan su carácter al margen que se les adscriban, por mandato legal, el ejercicio de actividades propias de la función administrativa; (ii) la delegación de la administración del registro de proponentes a las cámaras de comercio es una modalidad de descentralización por colaboración que encuentra sustento constitucional suficiente, en la medida en que la Carta Política adscribe al legislador la competencia para determinar el régimen en que los particulares pueden cumplir funciones administrativas (Art. 210 C.P.), mandato constitucional en el que se inscribe la delegación mencionada; y (iii) en tanto las cámaras de comercio ejercen por disposición legal, actividades propias de la función pública, quedan sometidas a los principios que regulan la actividad administrativa, contenidos en el artículo 209 Superior”.
5. Inhabilidades y sanciones penales
5.2. La Corte ha definido las inhabilidades como “…aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”[10]. Sobre la misma materia esta Corporación ha explicado:
Ahora bien, la Carta Política de 1991 establece en su artículo 209 que la función administrativa está al servicio de los intereses generales, para lo cual debe desarrollarse con fundamento en principios como la moralidad y la imparcialidad. El régimen de inhabilidades de los servidores públicos está diseñado precisamente para hacer efectivos estos principios”[11].
11. Por consiguiente, resultan diferenciables las sanciones administrativas de las prohibiciones e inhabilidades, en tanto no toda inhabilidad tiene carácter sancionatorio, al existir prohibiciones e inhabilidades que tutelan de diferente manera bienes, principios o valores constitucionales, sin que representen en sí mismas la concreción de una sanción ni de una pena’[13].
“Ahora bien, ya la Corte ha definido que la preexistencia de condenas por delitos, concebida como causa de inelegibilidad para el desempeño de cargos públicos sin límite de tiempo, no desconoce el principio plasmado en el artículo 28 de la Constitución -que prohíbe la imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad-, puesto que el objeto de normas como la demandada, más allá de castigar la conducta de la persona, radica en asegurar, para hacer que prevalezca el interés colectivo, la excelencia e idoneidad del servicio, mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien haya de prestarlo. Bajo el mismo criterio, se aviene a la Constitución la exigencia de no haber sido sancionado disciplinariamente, ni suspendido o excluido del ejercicio profesional”.
“Tampoco podría calificarse de inconstitucional el carácter intemporal que la norma le reconoce a la prohibición allí prevista, pues, tal como lo ha venido afirmando esta Corporación y ahora se reitera, las causales de inelegibilidad ‘sin límite de tiempo’, estructuradas a partir de la existencia previa de antecedentes penales, esto es, de sentencias condenatorias por delitos no políticos ni culposos, no conllevan un desconocimiento del Estatuto Superior -particularmente del principio de imprescriptibilidad de las penas- toda vez que el fundamento de su consagración no reposa en la salvaguarda de derechos individuales, sino en la manifiesta necesidad de garantizar y hacer prevalecer el interés general. Es así como la propia Constitución Política le reconoce efectos intemporales a esta causal de inhabilidad -la referida a la existencia de sentencia judicial condenatoria-, cuando directamente la regula para los congresistas (art. 179-1), el Presidente de la República (art. 197) y el Contralor General (art.267).
En realidad, las normas que prohíben el ejercicio de cargos públicos a quienes han sido condenados a pena privativa de la libertad sin límite de tiempo –lo ha dicho la Corte-, antes que juzgarse a partir de la sanción impuesta al ciudadano, deben evaluarse desde la perspectiva de la exigencia que se impone al ejercicio del cargo, pues de este modo no sólo se logra conservar incólume la idoneidad del servidor público en lo que toca con el desarrollo y ejecución de sus funciones, sino también permite transmitirle a la comunidad un cierto grado de confianza en lo relativo al manejo de los asuntos de interés general, pues hace suponer que éstos se encuentran a cargo de personas aptas cuyo comportamiento no ha sido objeto de reproche jurídico alguno”. (Negrillas fuera del original).
5.8. El estudio de esta línea jurisprudencial conduce a establecer que la Corte ha empleado tres argumentos principales para justificar la constitucionalidad de las inhabilidades intemporales: (i) ha estimado que el objeto de las normas que las consagran no es castigar la conducta de la persona que resulta inhabilitada, sino asegurar la prevalencia del interés colectivo y la excelencia e idoneidad del servicio público, “mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien haya de prestarlo”; (ii) ha considerado que dado que en la propia Constitución están consagradas expresamente algunas inhabilidades intemporales, el legislador puede proceder en idéntica forma al establecer otras de carácter legal; (iii) ha señalado que el legislador tiene un amplio margen de discrecionalidad a la hora de definir el régimen de inhabilidades[15].
6. Las inhabilidades para contratar con el Estado[16]
“Generalmente las inhabilidades son consideradas como aquellas circunstancias previstas en la Constitución o en la ley, que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, designada para un cargo público, como también en ciertos casos impiden que la persona que ya viene vinculada a la función pública continúe en ella; además, tales circunstancias pueden tener consecuencias respecto de las personas que van a celebrar o han celebrado contratos con el Estado[18]; en general estas previsiones normativas tienen como objetivo lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a entablar relaciones jurídicas con el Estado”[19]. (Negrillas no originales).
“ARTÍCULO 9o. CONTRATACIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA.
“… la obligación del Estado colombiano de implementar instrumentos jurídicos de diversa naturaleza, dirigidos a la prevención de la corrupción es consecuencia natural de los postulados constitucionales que propugnan por la transparencia en el ejercicio de la función pública como condición necesaria para el debido funcionamiento del sistema democrático. Así, la justificación misma del Estado Social de Derecho pasa, entre otros aspectos, por la sujeción de la actuación de sus autoridades a los principios de legalidad, objetividad y debida utilización de los recursos públicos. Por lo tanto, las actuaciones venales, la concesión de ventajas indebidas dentro de los procedimientos estatales, el ocultamiento de información a los ciudadanos y la restricción de los legítimos espacios de participación ciudadana en la administración, entre otras conductas, son incompatibles con las previsiones constitucionales que propugnan por la protección del interés general como base misma del Estado. Así, ante la grave afectación que los actos de corrupción irrogan a bienes jurídicos intrínsecamente valiosos en tanto están estrechamente relacionados con principios y valores constitucionales, toda actuación que tenga por objeto la prevención del fenómeno es, no sólo acorde a la Carta, sino también una vía adecuada y necesaria para la realización de las finalidades del aparato estatal.
No puede perderse de vista, adicionalmente, los elementos innovadores que contiene la Convención, relacionados con la extensión de la prevención de los actos de corrupción al ámbito privado y el reforzamiento de la participación ciudadana en esta labor. Acerca del primer aspecto, es evidente que el instrumento internacional reconoce, a juicio de la Corte de forma acertada, que el tratamiento de la corrupción resulta incompleto si no incorpora medidas adecuadas y suficientes que garanticen las buenas prácticas de las empresas que interactúan permanentemente en la actividad estatal. La experiencia demuestra que distintos escenarios de la función pública, como es el caso de la contratación, resultan con frecuencia relacionados con actos de corrupción ocasionados, la mayoría de las veces, por la ausencia de controles efectivos a la actuación de los particulares que concurren en tales procesos”.[20] (Subraya la Sala).
6.6. Las inhabilidades difieren de los impedimentos en cuanto estos restringen la posibilidad de ejercer funciones administrativas coetáneamente con aquellas inicialmente asignadas. En palabras de la Corte, ellas son “…una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado”[21].
6.7. La Corte ha sostenido que las inhabilidades pueden ser temporales o permanentes; así, en la sentencia C-353 de 2009 afirmó: “… las inhabilidades pueden ser de índole permanente o temporal y, en ambos casos, opera con carácter general frente al desempeño futuro de funciones públicas o, como en el presente caso, respecto de la posibilidad de celebrar contratos con el Estado”.
En cuanto a los fines, la Sala recuerda que la expedición de un régimen de inhabilidades tiene por propósito garantizar los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad en el ejercicio de la función pública. Acerca de la intemporalidad de las inhabilidades y la proporcionalidad de las mismas la Corte ha dicho que “el Legislador bien puede establecer inhabilidades permanentes derivadas de la comisión de faltas disciplinarias, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función pública”[22].
En efecto, el ejercicio de la función pública hace referencia al ‘conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines’[24]. Dicha función debe realizarse según los principios orientadores de la función administrativa puesta al servicio de los intereses generales y que se refieren a la moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (CP, art. 209). En ese orden de ideas, el ingreso al ejercicio de la función pública debe sujetarse a las condiciones que hagan efectivos dichas reglas”[25].
7. Análisis de constitucionalidad de las expresiones demandadas
[3] Sobre la reincidencia en comportamientos sancionables la Corte ha manifestado: “La reincidencia es una especie de las circunstancias modificativas agravantes de responsabilidad, prevista en algunos ordenamientos sancionatorios, en virtud de la cual se hace más gravosa la situación del infractor cuando éste ha sido sancionado anteriormente por la comisión de otras infracciones de la misma o de distinta naturaleza. Este criterio es utilizado también por el legislador para excluir beneficios o circunstancias que actúan como atenuantes de la responsabilidad”. Sentencia C-290 de 2008.
[7] La finalidad del RUP es concordante con lo establecido en el artículo 10 de la ley 970 de 2005, “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción’, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 31 de octubre de 2003”.
[8]Acerca del RUP la jurisprudencia ha precisado: ”El registro de proponentes tiene un origen legal y hace parte de aquellas reglamentaciones que el legislador puede adoptar para dotar a la administración de mayores elementos de juicio para tomar decisiones que comprometen el interés público, en tanto la información allí contenida no se suministra para efectos de un contrato especial, sino para participar en todas las licitaciones de conformidad con el principio de la autonomía de la voluntad, pues al fin y al cabo los inscritos en este registro tienen la vocación permanentes de contratar con el Estado”. Sentencia C-949 de 2001.
[13]Sentencia C-780 de 2001.