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Timestamp: 2020-08-07 23:56:28+00:00
Document Index: 50357019

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 2', 'art. 44', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 50', 'art. 143', 'art. 143', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 12', 'art. 143']

Parere n. 2 del 06/02/2013
PREC 179/12/L
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata dalla Assogastecnici – Gruppo Gas medicinali – Federchimica: “Affidamento del contratto di costruzione e gestione relativo alla progettazione definitiva ed esecutiva, nonché alla esecuzione dei lavori di realizzazione del Nuovo Polo Ospedaliero del Trentino, in località Al Desert, ed alla gestione dei servizi non sanitari” – importo a base di gara euro 300.000.000,00 – S.A.: Provincia Autonoma di Trento.
Concessione di costruzione e gestione del nuovo polo ospedaliero – Affidamento al concessionario dei servizi tecnici non sanitari.
In data 7 agosto 2012 è pervenuta l’istanza in epigrafe, con la quale la Assogastecnici – Federchimica (associazione rappresentativa delle aziende che operano nel settore della produzione e commercializzazione dei gas medicinali e tecnici e della progettazione e realizzazione dei relativi impianti di distribuzione, in favore delle strutture ospedaliere e sanitarie) ha chiesto un parere in merito alla procedura aperta indetta dalla Provincia Autonoma di Trento, con bando pubblicato il 21 dicembre 2011, per l’affidamento in concessione della progettazione, costruzione e gestione del Nuovo Polo Ospedaliero in località “Al Desert”, di importo complessivo presunto pari ad euro 300.000.000,00, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
In sintesi, il bando e gli allegati tecnici prevedono:
- l’affidamento al concessionario della progettazione e costruzione del nuovo ospedale;
- l’affidamento al concessionario della fornitura delle attrezzature medicali e degli arredi;
- l’affidamento al concessionario dei servizi non sanitari di gestione dell’immobile (tra cui la manutenzione edilizia, la manutenzione e conduzione degli impianti elettromeccanici ed idrosanitari, la fornitura di energia elettrica, la climatizzazione, la fornitura dei gas medicali, il servizio di assistenza e manutenzione tecnica per le apparecchiature medicali, il servizio di pulizia, sanificazione, lavanolo e guardaroba, il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti ospedalieri);
- la gestione da parte del concessionario dei parcheggi e dei servizi commerciali compatibili con l’attività sanitaria.
La stazione appaltante ha stimato un costo di euro 266.752.000,00 per i lavori di costruzione, euro 20.700.000,00 per la progettazione e le spese tecniche accessorie ed euro 39.052.000,00 per la fornitura di attrezzature ed arredi. Al concessionario spetteranno, oltre ai ricavi provenienti dalla gestione dei servizi accessori, un corrispettivo fisso ed invariabile di euro 160.000.000,00 da erogarsi a stato di avanzamento lavori ed un canone annuo integrativo di importo massimo pari ad euro 17.300.000,00.
L’associazione istante contesta la legittimità dello studio di fattibilità approvato dalla stazione appaltante e della lex specialis di gara, nella parte in cui prevedono l’affidamento in esclusiva al concessionario della “fornitura di gas medicinali e tecnici e servizi correlati”, nell’ambito dei servizi tecnici accessori di gestione dell’immobile.
Deduce, a tal fine:
1) violazione del principio di proporzionalità, violazione dell’art. 2 del Codice dei contratti pubblici e degli artt. 30-bis e 50-quater della legge provinciale n. 26 del 1993, in quanto la fornitura di gas medicinali e tecnici non sarebbe classificabile quale servizio tecnico di gestione dell’immobile (trattandosi, piuttosto, dell’appalto per la fornitura di prodotti farmaceutici); il suo accorpamento alla concessione di costruzione e gestione del nuovo polo ospedaliero, in unico lotto di gara, darebbe luogo all’indebita ed irrazionale estensione dell’oggetto della procedura, con l’effetto di costringere gli operatori del settore a confluire in raggruppamenti temporanei con le imprese esecutrici dei lavori, in violazione di quanto disposto dal comma 1-bis dell’art. 2 del Codice (introdotto dall’art. 44, settimo comma, del d.l. n. 201 del 2011), ai cui sensi le Amministrazioni devono, ove possibile ed economicamente conveniente, suddividere gli appalti in lotti funzionali al fine di favorire l’accesso delle piccole e medie imprese;
2) violazione degli artt. 6 e 104 d.lgs. n. 219 del 2006, in quanto la commercializzazione dei gas medicinali (definiti, dall’art. 1, primo comma – lett. oo del citato decreto, come “ogni medicinale costituito da una o più sostanze attive gassose miscelate o meno ad eccipienti gassosi”) deve essere preceduta da autorizzazione amministrativa rilasciata ad aziende farmaceutiche, che possono fornire tali medicinali unicamente e direttamente a soggetti che possiedano a loro volta l’autorizzazione alla distribuzione all’ingrosso, ovvero che siano autorizzati ad altro titolo all’approvvigionamento di medicinali (ospedali, cliniche, istituti di cura, etc.); inoltre, il capitolato di gara non conterrebbe alcuna indicazione circa la quantità delle confezioni ed il prezzo unitario di cessione dei gas medicinali, che viene periodicamente individuato a livello nazionale sulla base di contrattazione con l’Agenzia Italiana per il Farmaco;
3) violazione dell’art. 12 del r.d. n. 2440 del 1923, in quanto la durata della concessione (pari ad oltre 24 anni, secondo le previsioni della disciplina di gara) violerebbe il limite temporale massimo di 9 anni sancito normativa di contabilità per le spese ordinarie.
La Provincia Autonoma di Trento, formalmente avvisata con nota di questa Autorità del 4 settembre 2012, ha trasmesso documenti ed osservazioni, ribadendo la legittimità del proprio operato.
Il quesito all’esame dell’Autorità riguarda la gara indetta dalla Provincia Autonoma di Trento per la progettazione, costruzione e gestione del Nuovo Polo Ospedaliero in località “Al Desert”, secondo la procedura della finanza di progetto a fase unica sulla base dello studio di fattibilità, ai sensi dell’art. 50-quater della legge provinciale sui lavori pubblici n. 26 del 1993.
L’associazione istante, in rappresentanza delle imprese specializzate nella produzione e commercializzazione dei gas medicinali e tecnici e nella progettazione e realizzazione dei relativi impianti di distribuzione, contesta in parte qua la legittimità del bando di gara e degli allegati tecnici, laddove includono l’appalto di “fornitura di gas medicinali e tecnici e servizi correlati” nel novero dei servizi tecnici accessori di gestione dell’immobile, destinati ad essere gestiti in esclusiva per circa 25 anni dal concessionario dell’opera pubblica.
Le tre censure partitamente svolte avverso il bando di gara sono infondate.
1) Sull’indebito ampliamento dell’oggetto della concessione.
Il fenomeno della possibile elusione delle norme poste a garanzia della concorrenza, a causa dell’accorpamento in una gara unica di più appalti (di lavori o misti) è stato esaminato, in più occasioni, dalla giurisprudenza amministrativa e dall’Autorità.
La suddivisione dell’appalto in lotti, da un lato può consentire un più rapido completamento dell’opera, dall’altro presenta significativi inconvenienti derivanti dalla necessità di stipulare una pluralità di contratti, dalla possibilità di un incremento del costo complessivo dell’opera, dal frazionamento delle responsabilità contrattuali e dalla necessità di coordinamento tecnico-organizzativo della pluralità di imprese presenti nel cantiere. Da ciò la necessità, per le stazioni appaltanti, di verificare in termini globali la convenienza a procedere ad appalti separati, anche in presenza di lotti autonomamente funzionali e fruibili.
Con riferimento ad una gara per l’affidamento a contraente generale di lavori ferroviari, si è ribadito che non basta predicare l’unitarietà strategica degli interventi per dimostrare la necessità di ricondurli tutti in un unico appalto, occorrendo piuttosto dimostrare che l’accorpamento, in concreto, sia preferibile a fronte di altre soluzioni industriali e che l’eterogeneità dei lavori e dei servizi sia un costo comunque superabile dai benefici dell’unica procedura: non è quindi sempre illegittima la sommatoria dei vari interventi in un progetto unico, purché l’innalzamento della soglia di partecipazione delle imprese risulti da esigenze ponderate e sia proporzionato al fine perseguito dall’Amministrazione committente (così TAR Lazio, sez. III-ter, 11 marzo 2004 n. 2375).
Le stazioni appaltanti, in merito alla scelta di accorpare in un’unica procedura ad evidenza pubblica più appalti, devono perciò fornire chiara e completa dimostrazione dei benefici derivanti da detta scelta, a confronto con le altre soluzioni industriali possibili, in un’ottica di efficienza, economicità e coerenza con gli obiettivi da raggiungere e nel rispetto dei principi di trasparenza e di massima partecipazione alle gare (così A.V.C.P., determinazione 9 giugno 2005 n. 5).
Tale principio assume una coloritura del tutto peculiare nell’ambito delle concessioni di lavori pubblici, che secondo la definizione dell’art. 143 del Codice dei contratti pubblici hanno, di regola, ad oggetto la progettazione e l’esecuzione di opere pubbliche, dei lavori “strutturalmente e direttamente collegati”, nonché “la loro gestione funzionale ed economica” eventualmente estesa ad opere “connesse a quelle oggetto della concessione e da ricomprendere nella stessa”.
Nella concessione di lavori pubblici, anche quando attuata secondo lo schema della finanza di progetto, l’affidamento di lavori e servizi complementari all’opera principale assume una funzione tipica ed essenziale, in quanto concorre alla copertura dei costi di esecuzione. Caratteristica peculiare dell’istituto concessorio è infatti l’assunzione, da parte del concessionario, del rischio connesso alla gestione dei servizi cui è strumentale l’intervento realizzato, in relazione alla tendenziale capacità dell’opera di autofinanziarsi, ossia di generare un flusso di cassa derivante dalla gestione che consenta di remunerare l’investimento effettuato (cfr., sul punto, A.V.C.P., determinazione 11 marzo 2010 n. 2). Ed a tal proposito si è precisato che, ai sensi di quanto previsto dall’art. 143, nono comma, del Codice, rientrano a pieno titolo nella nozione di concessione, tanto le fattispecie in cui il concessionario assume, oltre al rischio di costruzione, il cd. rischio di domanda (ad es. autostrade), quanto le concessioni in cui al rischio di costruzione si aggiunge il cd. rischio di disponibilità (ad es. ospedali, carceri, etc.).
Con specifico riguardo alla costruzione e gestione di ospedali pubblici, il mutato quadro normativo in materia di servizio sanitario nazionale ha da tempo aperto, anche in Italia, una visione delle prestazioni mediche non più ancorate ad uno stretto regime di tipo pubblicistico: l’ospedale, fin dalla sua costruzione, viene concepito come una struttura ricettiva con tratti spiccatamente imprenditoriali, in cui il ruolo di guida e direzione sanitaria rimane di competenza dell’Azienda sanitaria, ma nella quale i privati possono intervenire efficacemente per la realizzazione o l’ammodernamento delle strutture immobiliari e per la prestazione dei servizi ospedalieri e di quelli di natura commerciale.
Secondo i più recenti studi della dottrina economica, concepire l’ospedale come una struttura in grado di generare nel tempo flussi di ricavo può consentire l’applicazione delle tecniche di finanza di progetto anche in un settore a forte valenza sociale (seguendo l’esempio proveniente dalla Gran Bretagna, dove le applicazioni della finanza di progetto alle “public private partnerships” in campo sanitario sono maggiormente consolidate). Il progetto deve consentire al concessionario di ripagare i costi di costruzione ed avviamento dell’impianto, attraverso il flusso dei ricavi provenienti dalla successiva gestione. Le ipotesi applicative più ricorrenti, nel settore sanitario, sono tutte riconducibili agli schemi “build, operate and transfer” di costruzione, gestione e successivo trasferimento dell’infrastruttura all’ente pubblico concedente al termine della concessione. In tale schema, il soggetto privato assume la gestione dei servizi alberghieri e di quelli ospedalieri non medicali, della manutenzione ordinaria e straordinaria dell’edificio, della pulizia, del servizio di mensa ed eventualmente anche della manutenzione delle attrezzature specialistiche di reparto. Ai servizi elencati viene solitamente affiancata, secondo volumi e modalità differenti nei singoli casi, anche la gestione di spazi commerciali ricavabili nella struttura ed i servizi accessori riferibili indirettamente al funzionamento della struttura, come la gestione dei parcheggi esterni, degli spazi pubblicitari e delle aree dedicate alla convegnistica.
Di recente, l’Autorità ha avuto modo di esaminare in sede ispettiva lo stato di attuazione di due significativi interventi ispirati al modello fin qui descritto, la costruzione dell’Ospedale del Mare di Napoli (cfr. A.V.C.P., deliberazione 21 dicembre 2011 n. 110) e la costruzione dei nuovi quattro Ospedali della Toscana (cfr. A.V.C.P., deliberazione 25 gennaio 2012 n. 10).
Nelle più importanti esperienze applicative italiane degli ultimi anni, la realizzazione e manutenzione degli impianti di gas medicali e la fornitura di materiali sanitari compaiono tra i servizi accessori rimessi alla gestione dell’aggiudicatario, per l’intera durata del rapporto di concessione, con il duplice fine di esonero dell’Amministrazione dalle relative incombenze tecnico-amministrative (procedure di gara, manutenzione e rinnovo degli impianti, programmazione e verifica periodica del fabbisogno) e di creazione di un’ulteriore capitolo di redditività per il concessionario.
Quanto alla specifica procedura in esame, deve ritenersi che la Provincia Autonoma di Trento abbia congruamente motivato, sul piano dell’opportunità tecnico-organizzativa e della convenienza economica, la decisione di includere la fornitura di gas medicinali e tecnici nell’oggetto della concessione: si veda, al riguardo, la relazione illustrativa generale allegata allo studio di fattibilità posto a base di gara, in particolare alle pagg. 13-ss. (ove si dà atto che l’affidamento contestuale di una pluralità di servizi, anche in ambito provinciale e non limitati al nuovo ospedale, consentirà di generare economie di scala che contribuiranno a contenere l’ammontare del canone di disponibilità da corrispondere al concessionario) ed alle pagg. 28-ss. (ove si stima che il ricavo per la voce “gestione gas medicali” nel periodo 2017 – 2041 sarà, a regime, pari ad euro 282.000,00).
Nell’ambito di una procedura di evidenza pubblica rispettosa delle regole concorrenziali, gli operatori economici specializzati nel settore dei gas medicali potranno anch’essi concorrere al conseguimento dell’appalto per le forniture ed i servizi in questione, principalmente mediante l’associazione temporanea d’imprese di tipo verticale, che è lo strumento giuridico tipicamente preordinato a favorire l’esecuzione di appalti pubblici misti, caratterizzati dalle molteplicità delle qualificazioni tecniche necessarie per l’esecuzione di prestazioni eterogenee.
Non sussiste, infine, la lamentata violazione del comma 1-bis dell’art. 2 del Codice dei contratti pubblici, ai cui sensi le stazioni appaltanti devono, ove possibile ed economicamente conveniente, suddividere gli appalti in lotti funzionali al fine di favorire l’accesso delle piccole e medie imprese.
La Provincia ha infatti espressamente previsto, proprio in vista delle finalità indicate dalla norma, l’attribuzione di un sub-punteggio per l’affidamento da parte del concessionario dei servizi oggetto della gestione ad imprese piccole e medie (cfr. la clausola a pag. 61 del disciplinare di gara, che onera i concorrenti di specificare, già in sede di offerta, la tipologia e la percentuale dei servizi a ciò destinati e consente, in alternativa, di attribuire lo stesso punteggio nel caso di partecipazione diretta di piccole e medie imprese al raggruppamento temporaneo).
2) Sull’asserita violazione del d.lgs. n. 219 del 2006.
Nelle controdeduzioni trasmesse all’Autorità, il responsabile del procedimento ha attestato che la stazione appaltante vigilerà sul possesso da parte del concessionario (in forma individuale o costituito in A.T.I.) dell’autorizzazione amministrativa alla immissione in commercio del gas medicale, in ossequio a quanto disposto dal d.m. 29 febbraio 2008.
In alternativa, il concessionario dell’opera potrà appaltare a terzi (in possesso delle autorizzazioni amministrative prescritte dalla legge) i servizi aventi ad oggetto i gas medicali, con procedure conformi a quanto stabilito dall’art. 32, primo comma – lett. e) del Codice dei contratti pubblici, che estende l’obbligo di rispettare le regole di evidenza pubblica ai soggetti privati che affidino servizi di valore stimato superiore a 200.000,00 euro connessi ad un appalto di lavori pubblici e per i quali sia previsto un contributo pubblico, in conto interessi o in conto capitale, che attualizzato superi la metà dell’importo dei servizi, come nella fattispecie in esame.
Nella seconda ipotesi, è evidente che la garanzia del rispetto delle regole concorrenziali di pubblicità e parità di trattamento opererà nella fase esecutiva della concessione di costruzione e gestione, con l’obbligo del concessionario di affidare i servizi di valore superiore alla soglia comunitaria mediante procedure di gara conformi a quanto prescritto dal Codice per tutte le Amministrazioni aggiudicatrici.
Resta ferma, anche per tale aspetto, la riserva all’Amministrazione sanitaria dell’erogazione delle prestazioni di assistenza e cura, che non rientra nell’oggetto della concessione.
3) Sulla durata della concessione.
Da ultimo, l’associazione istante ravvisa la violazione del limite temporale massimo di 9 anni, fissato dall’art. 12 del r.d. n. 2440 del 1923 per i contratti pubblici relativi a spese ordinarie, dal momento che la concessione (ivi compreso l’appalto riguardante i gas medicali) avrebbe durata superiore ai 24 anni.
In contrario, va rilevato che la norma invocata è direttamente applicabile alle sole Amministrazioni statali (cfr., in questo senso, A.V.C.P., deliberazione 4 aprile 2012 n. 37) e che in ogni caso, dal punto di vista oggettivo, trova prevalenza la disposizione speciale dell’art. 143, sesto comma, del Codice dei contratti pubblici, secondo cui le concessioni di lavori pubblici possono avere, di regola, durata non superiore a 30 anni.
Tale (più ampio) limite temporale non può che intendersi riferito anche all’affidamento dei servizi tecnici accessori, che come si è visto concorrono ad assicurare la copertura economica dell’investimento e la redditività della gestione.
In conclusione, il parere dell’Autorità è nel senso che il bando di gara ed i relativi allegati tecnici, per i profili venuti in contestazione, siano stati redatti dalla Provincia Autonoma di Trento nel rispetto delle regole normativamente poste in materia di concessione di costruzione e gestione e di finanza di progetto.
ritiene, nei limiti di cui in motivazione, infondate le censure dedotte dalla Assogastecnici – Federchimica avverso la gara indetta dalla Provincia Autonoma di Trento per la progettazione, costruzione e gestione del Nuovo Polo Ospedaliero.
Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 21 febbraio 2013