Source: https://archiviodpc.dirittopenaleuomo.org/d/596-immigrazione-e-diritto-di-asilo-un-importante-pronuncia-della-corte-di-strasburgo-mette-in-discussi
Timestamp: 2020-04-06 12:20:24+00:00
Document Index: 168933581

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 18', 'art. 10', 'art. 3', '§ 2', 'art. 39', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 3', '§ 223', '§ 223', 'art. 3', '§ 224', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', '§ 230', 'art. 3', '§ 231', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 3', 'sentenza ', '§ 232', 'art. 3', '§ 233', 'art. 3', 'art. 3', '§ 249', '§ 250', 'art. 13', '§ 250', 'art. 3', 'art. 3', '§ 251', '§ 251', 'sentenza ', '§ 253', '§ 254', '§ 255', '§258', '§ 259', '§ 260', '§ 262', 'art. 3', '§ 263', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 34', 'art. 3', 'art. 3', '§296', 'art. 3', '§ 299', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 46', '§ 300', 'art. 3', '§316', 'art. 2', 'art. 46', 'art. 3', '§ 402', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 3']

DPC | Immigrazione e diritto di asilo: un'importante pronuncia della Corte ...
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Nota a Corte EDU, Grande Camera, sent. 21 gennaio 2011, Pres. Costa, ric. n. 30696/09, M.S.S. c. Grecia e Belgio
3. Il regolamento CE/343/2003, c.d. “Dublino II”
4. Le doglianze proposte dal ricorrente
5. Le statuizioni della Grande Camera contro la Grecia
5.1. Segue: le statuizioni sulle doglianze ex art. 3 Cedu
5.2. Segue: le statuizioni sulle doglianze ex artt. 3 e 13 Cedu
6. Le statuizioni della Grande Camera contro il Belgio: in particolare le statuizioni sulle doglianze ex art. 3 Cedu
6.1. Segue: le statuizioni sulle doglianze ex artt. 3 e 13 Cedu
7. Alcune osservazioni a margine della pronuncia
Con la sentenza M.S.S. c. Grecia e Belgio resa dalla Grande Camera[1] lo scorso 22 gennaio 2011, la Corte europea dei diritti dell'Uomo ha condannato a maggioranza la Grecia e il Belgio per la violazione degli artt. 3 e 13 Cedu: e in particolare, la Grecia, per aver trattenuto il ricorrente, un rifugiato politico afghano, in condizioni degradanti nel corso del procedimento di asilo e per averlo abbandonato, dopo il suo rilascio, in condizioni altrettanto degradanti, negandogli l’accesso a una procedura di asilo effettiva; e il Belgio, invece, per aver violato il principio di non refoulement (cioè il divieto discendente dall’art. 3 Cedu di rinviare una persona verso un paese in cui potrebbe essere sottoposto a tortura o trattamenti inumani o degradanti), trasferendo il medesimo ricorrente in Grecia, in applicazione del regolamento CE/343/2003, recante «i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame della domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo» (di seguito: Dublino II), pur essendo a conoscenza del rischio che ivi egli avrebbe potuto subire gravi violazioni dei diritti umani.
Importanti sono i principi affermati nella pronuncia in commento e le ripercussioni che essi potrebbero avere sugli ordinamenti degli Stati membri dell’Unione Europea. Contestando il sistema di rinvio dei richiedenti asilo politico da uno Stato membro dell’Unione Europea all’altro previsto dal regolamento Dublino II, la Grande Camera, per la prima volta nella pluridecennale giurisprudenza della Corte di Strasburgo, ha messo apertamente in discussione il principio di fiducia reciproca tra gli Stati e la presunzione che gli Stati membri dell’Unione Europea siano tutti Stati sicuri e rispettosi del principio di non refoulement, su cui si fonda il regolamento in parola.
Prima di addentrarci nell’analisi dell’itinerario argomentativo seguito dalla Grande Camera, tuttavia, è opportuno soffermarsi brevemente sulla vicenda dalla quale è scaturita la pronuncia e sulla disciplina in materia di asilo politico contenuta nel citato regolamento Dublino II.
Il ricorrente, un cittadino afgano, aveva lasciato il suo Paese di origine nel dicembre 2008, perché era esposto a gravi rischi di ritorsione da parte delle forze antigovernative per aver collaborato come interprete con le truppe americane di stanza a Kabul, e si era trasferito ad Atene, dove era stato arrestato e collocato in un centro di detenzione, in attesa di un ordine di espulsione. Dopo la notifica di tale ordine, era stato rilasciato con l’intimazione di lasciare il territorio greco entro 30 giorni.
Si era quindi rifugiato in Belgio, dove aveva presentato una richiesta di asilo politico. Le autorità belghe, tuttavia, accertato attraverso il sistema EURODAC di riscontro delle impronte digitali a livello europeo, che il ricorrente era entrato nell’Unione Europea dalla Grecia, avevano inviato alle autorità di quel Paese una richiesta di presa in carico del procedimento di asilo,ai sensi dell’art. 10 del regolamento Dublino II.
Decorsi due mesi dall’inoltro della richiesta, il Belgio, aveva disposto, ai sensi dell’art. 18 del suddetto regolamento, il trasferimento del ricorrente in Grecia per la disamina della sua domanda di protezione. Avverso tale provvedimento, peraltro, il ricorrente aveva inutilmente proposto ricorso avanti all’Alien Appeals Board, ma questo era stato dichiarato inammissibile per un vizio procedurale. A questo punto era intervenuto anche l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati(United Nations High Commissioner for Refugees – UNHCR) che in una lettera al Ministro dell’immigrazione Belga aveva espresso la propria preoccupazione per le difficoltà che i richiedenti protezione internazionale incontrano in Grecia, raccomandando, pertanto, di non rinviare il ricorrente in Grecia in applicazione del Regolamento Dublino II.
Ciò nondimeno il 15 giugno 2009, il ricorrente era stato trasferito in Grecia. Al suo arrivo ad Atene, le autorità greche lo avevano condotto in un centro per richiedenti asilo politico adiacente all’aeroporto: qui, secondo quanto affermato dal medesimo, era stato costretto a stare in una stanza di dimensioni ridotte con altre venti persone; aveva potuto utilizzare i servizi igienici solo a discrezione delle guardie; era stato malnutrito e, inoltre, era stato costretto a dormire sul suolo. Dopo quattro giorni di detenzione, era stato rilasciato con un permesso di soggiorno temporaneo (c.d. pink card), in quanto richiedente asilo politico. Gli veniva, inoltre, ordinato di presentarsi entro quattro giorni presso il Dipartimento per le richieste di asilo al fine di dichiarare la propria residenza in Grecia. Per timore di essere espulso verso il Paese di origine, tuttavia, il ricorrente non si era recato al Dipartimento, come richiestogli, ed era rimasto senza fissa dimora per diversi mesi.
Era stato arrestato nel luglio 2009, mentre cercava di lasciare il territorio greco utilizzando dei documenti falsi, ed era stato nuovamente collocato per un periodo di sette giorni nel medesimo centro di accoglienza per richiedenti asilo politico, in cui era già stato trattenuto al momento del suo arrivo in Grecia. Dopo il rilascio, aveva continuato a vivere per strada, senza aver a disposizione denaro per acquistare il cibo di cui nutrirsi. Nel dicembre 2009, le autorità greche gli avevano rinnovato il permesso di soggiorno come richiedente asilo politico, ma non avevano provveduto a procurargli un alloggio né del denaro per provvedere ai suoi bisogni primari.
Il regolamento Dublino II, del 18 febbraio 2003, è una norma di diritto derivato dell’Unione europea, che stabilisce i meccanismi e i criteri per la determinazione dello Stato membro competente per l’esame delle domande di asilo presentate in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo.
Il principio di fondo cui il suddetto regolamento s’ispira, è quello, esplicitato nel preambolo, di creare una politica comune nel settore dell'asilo, istituendo progressivamente «uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia aperto a quanti, spinti dalle circostanze, cercano legittimamente protezione nella Comunità europea»[2], e si basa sulla presunzione, anch’essa esplicitata nel preambolo, che «gli Stati membri, tutti rispettosi del principio di non respingimento («non refoulement»), sono considerati Stati sicuri per i cittadini di Paesi terzi»[3].
Secondo il regolamento, ciascuno Stato membro deve determinare sulla base dei criteri oggettivi (artt. da 5 a 14 del medesimo regolamento), quale Stato dell’Unione europea sia responsabile per l’esame della domanda d’asilo, al fine di evitare la presentazione di più domande e di consentire al richiedente asilo politico di essere seguito da uno solo degli Stati membri: e in particolare, per quel che qui interessa, ai sensi dell’art. 10 del regolamento, è competente ad esaminare la richiesta di asilo lo Stato di primo ingresso del richiedente nell’Unione Europea[4].
Laddove i criteri fissati dal regolamento individuino, come nel caso in esame, un altro Stato membro come responsabile della domanda d’asilo, quest’ultimo viene invitato a farsi carico del procedimento e il richiedente viene rinviato verso tale Paese.
Peraltro, il regolamento stesso, all’art. 3 § 2, consente agli Stati di esaminare una richiesta di asilo anche quando queste esame non sarebbe di propria competenza (c.d. sovereignty clause). In tale ipotesi, quindi, lo Stato diventa responsabile per il procedimento di asilo e assume gli obblighi connessi a tale competenza.
4. Le doglianze del ricorrente
Il ricorrente ha fondato la propria doglianza sugli artt. 2, 3 e 13 Cedu. Da un lato, si doleva di essere stato trattenuto dalle autorità greche in condizioni degradanti nel corso della procedura di asilo e di essere stato abbandonato in condizioni altrettanto degradanti dopo il suo rilascio, senza che gli fosse concesso alcun rimedio effettivo contro un eventuale rigetto della sua richiesta di asilo. Dall’altro, sosteneva che le autorità belghe, rinviandolo in Grecia, in applicazione del Regolamento Dublino II, si fossero rese indirettamente responsabili delle violazioni dei diritti umani poste in essere dalle autorità greche[5].
Questi aveva inoltre chiesto, in via cautelare, avvalendosi dell’art. 39 del Regolamento della Corte EDU, di non essere trasferito dal Belgio in Grecia, ma i giudici di Strasburgo avevano rifiutato di adottare misure provvisorie sulla base della considerazione che le autorità greche si erano conformate agli obblighi previsti dalla legislazione dell’Unione Europea in materia di asilo. A seguito del suo trasferimento in Grecia, comunque, la Corte europea aveva ingiunto alle autorità di quel Paese di non procedere all’espulsione del ricorrente verso l’Afghanistan, sino alla decisione del ricorso, in considerazione del pericolo che venisse ivi sottoposto a trattamenti contrari all’art. 3 Cedu.
Venendo ora a tratteggiare le principali questioni giuridiche affrontate dalla Grande Camera nella sentenza in commento, esamineremo, in prima battuta, le statuizioni sulle doglianze nei confronti della Grecia ex artt. 3 e 13 Cedu e, in seconda battuta, ci dedicheremo a quelle che riguardano la violazione da parte del Belgio degli artt. 3 e 13 Cedu.
5.1. Segue: le statuizioni sulle doglianze ex art. 3 Cedu.
Dopo aver in via preliminare riconosciuto che «the States which form the external borders of the European Union are currently experiencing considerable difficulties in coping with the increasing influx of migrants and asylum seekers» (§ 223) precisando inoltre come «the Court does not underestimate the burden and pressure this situation places on the States concerned, which are all the greater in the present context of economic crisis» (§ 223), la Grande Camera ha ribadito tuttavia che, secondo il diritto di Strasburgo[6], le difficoltà incontrate dagli Stati membri nel fronteggiare i flussi migratori non possono esimere lo Stato dal rispetto degli obblighi discendenti dall’art. 3 Cedu, stante il carattere assoluto della protezione accordata dalla Convenzione al diritto di non essere sottoposti a tortura oppure a trattamenti inumani o degradanti (§ 224).
I giudici europei hanno poi espresso valutazioni separate per le doglianze del ricorrente che, lo ribadiamo, concernevano:
i) le condizioni in cui veniva trattenuto nel corso della procedura di asilo;
ii) le condizioni di vita dopo il suo rilascio.
i) Con riferimento alle condizioni della detenzione nel corso della procedura di asilo, la Grande Camera ha preso in esame l’art. 3 Cedu nella sua dimensione “negativa” (cioè, come fonte di obblighi di astensione per le autorità dello Stato). Secondo la giurisprudenza di Strasburgo, infatti, la detenzione dello straniero è ammissibile in linea di principio, non solo nelle more del procedimento di espulsione, ma anche nel corso del procedimento di asilo, sulla base dell’art. 5 comma 1 lett. f) Cedu (che autorizza l’arresto e la detenzione dello straniero per impedire l’ingresso clandestino nel territorio nazionale)[7], ma al giudice europeo spetta, il compito di valutare la conformità delle condizioni del trattenimento alla Convenzione e in particolare al suo art. 3 Cedu.
Com’è noto, perché possa ravvisarsi una violazione del divieto di tortura e di trattamenti inumani o degradanti, è peraltro necessario che il livello di sofferenza lamentato dal ricorrente superi quella connaturata a qualsiasi forma di detenzione, pena il mancato raggiungimento della soglia minima di gravità necessaria affinché le condotte lamentate possano rientrare nell’ambito di applicazione della norma convenzionale[8].
Quanto allo standard probatorio richiesto, è principio consolidato nel diritto di Strasburgo quello per cui il ricorrente, che asserisce di essere stato vittima di condotte contrarie all’art. 3 Cedu, deve fornirne la prova oltre ogni ragionevole dubbio. Tuttavia, la giurisprudenza europea più recente[9] ha introdotto una presunzione di responsabilità dello Stato convenuto per le violazioni dirette dell’art. 3 Cedu nei casi in cui il ricorrente si trovi in condizioni lato sensu di detenzione (come ad esempio, il fermo di polizia, l’arresto, l’esecuzione di una pena detentiva, ma anche il trattenimento dello straniero nel corso del procedimento di espulsione o di asilo), a meno che le autorità nazionali riescano a fornire una spiegazione alternativa o una ragione giustificatrice delle stesse.
E nel caso in esame, la Grande Camera è giunta alla conclusione sulla fondatezza delle allegazioni del ricorrente proprio facendo applicazione del suddetto criterio di inversione dell’onere della prova.
I giudici europei hanno osservato, in primo luogo, che secondo i reports del CPT, dell’UNHCR, di Amnesty International e di Medici senza frontiere la struttura nella quale il ricorrente veniva trattenuto nel corso della procedura di asilo per un periodo complessivo di undici giorni ospita in media 145 persone in uno spazio di 110 mq; le condizioni igienico-sanitarie all’interno sono precarie; le stanze sono areate in maniera insufficiente e sono dotate di un solo letto per 14 o 17 persone (che sono quindi costrette a dormire sul pavimento, senza nemmeno un materasso). Infine, sempre secondo tali documenti, gli stranieri, che sono trattenuti all’interno del centro, vengono chiusi a chiave all’interno delle loro stanze e non possono accedere liberamente ai servizi igienici né possono svolgere alcun tipo di attività fisica necessaria al mantenimento della propria salute (§ 230).
Non solo: essi hanno sottolineato, inoltre, come la Corte di Strasburgo in passato avesse già ravvisato in altre occasioni una violazione dell’art. 3 Cedu da parte della Grecia in relazione al trattenimento di stranieri in condizioni simili a quelle lamentate dal ricorrente (§ 231). E in particolare, nella sentenza S.D. c. Grecia[10], la Corte ha riscontrato una violazione della suddetta norma convenzionale perché il ricorrente, un rifugiato politico turco, veniva trattenuto per due mesi nel corso della procedura di asilo all’interno di un prefabbricato, in condizioni igieniche precarie, senza poter uscire all’esterno, né telefonare. E ancora, nella recente sentenza A.A. c. Grecia[11], la Corte ha ravvisato una violazione dell’art. 3 Cedu sempre in relazione al trattenimento di un richiedente asilo politico, per un periodo di tre mesi, in una stanza sovraffollata, senza poter aver accesso ai servizi igienici. Infine, nella sentenza Tabesh c. Grecia[12], i giudici europei hanno ritenuto che la detenzione del ricorrente, in questo caso un immigrato clandestino, per un periodo di tre mesi, nel corso della procedura di espulsione, senza poter svolgere alcun tipo di attività fisica e senza essere adeguatamente nutrito, aveva costituito un trattamento inumano e degradante.
In assenza di elementi forniti dal Governo greco in merito alla conformità delle condizioni effettive della detenzione del ricorrente rispetto alla Convenzione, la Grande Camera ha ritenuto che i dati in suo possesso fossero sufficienti per ritenere fondate le asserzioni del ricorrente.
Quanto all’obiezione sollevata dal Governo greco – secondo il quale non era stata raggiunta la soglia minima di gravità richiesta dalla norma in parola perché il ricorrente era stato trattenuto solo per pochi giorni (la prima volta per quattro giorni e la seconda per una settimana) – la Grande Camera ha ritenuto che tali periodi di detenzione fossero suscettibili di ricadere entro l’ambito applicativo della norma convenzionale alla luce del fatto che il ricorrente, in quanto richiedente asilo politico, era un soggetto debole (§ 232) (ossia un soggetto che percepisce una privazione della libertà personale come più umiliante rispetto alle altre persone).
Proprio in considerazione della particolare condizione di debolezza connaturata allo status di richiedente asilo politico del ricorrente, la Grande Camera ha ritenuto che le condizioni obiettive in cui questi era stato trattenuto (sovraffollamento, precarie condizioni igieniche, mancata areazione, etc.) avessero comportato un livello di umiliazione superiore rispetto a quello proprio di qualsiasi privazione della libertà personale e ha, pertanto, concluso all’unanimità che il ricorrente avesse subito una violazione dell’art. 3 Cedu sub specie di trattamenti degradanti (§ 233).
ii) Per ciò che concerne le condizioni di vita del ricorrente dopo il suo rilascio, i giudici europei sembrano aver esaminato l’art. 3 Cedu nella sua dimensione positiva, come fonte di obblighi di intervento.
Al riguardo la Grande Camera ha in via preliminare ribadito che dall’art. 3 Cedu, secondo il diritto di Strasburgo, non può essere fatto discendere in via di principio l’obbligo positivo per gli Stati membri di garantire alle persone sottoposte alla sua giurisdizione il diritto a vivere in una casa propria[13] né l’obbligo di fornire assistenza finanziaria ai rifugiati politici[14] (§ 249). Secondo i giudici europei, tuttavia, nel caso di specie, l’obbligo per le autorità greche di fornire ai rifugiati politici un alloggio e di provvedere ai loro bisogni primari discende direttamente dalla legge interna di attuazione della Direttiva 2003/9/CE del Consiglio del 27 gennaio 2003 recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (c.d. Direttiva accoglienza) (§ 250), e in particolare, dal suo art. 13, secondo cui gli Stati membri devono assicurare ai richiedenti asilo politico condizioni d'accoglienza adeguate, in natura oppure attraverso la corresponsione di buoni o sussidi.
Ad avviso dei giudici europei, dunque, ciò che il ricorso presentato dal ricorrente impone di verificare è se le autorità greche attraverso le loro azioni ed omissioni abbiano negato al ricorrente quei diritti che gli spettavano secondo la legge interna (§ 250).
A tal fine, la Corte è chiamata ad accertare, in prima battuta, se la condizione di estrema povertà materiale, in cui il medesimo era costretto a vivere dopo il suo rilascio, abbia integrato una situazione di sofferenza suscettibile di ricadere entro l’ambito applicativo dell’art. 3 Cedu e, in seconda battuta, se tale condizione sia attribuibile all’inefficienza del sistema di asilo greco e alla mancata corresponsione da parte delle autorità greche delle misure, previste dalla legislazione interna, per soddisfare i bisogni primari dei richiedenti asilo politico.
Anche in quest’occasione, la Grande Camera ha sottolineato la necessità di attribuire un peso considerevole allo status soggettivo di rifugiato politico del ricorrente ai fini della valutazione della conformità delle condizioni di vita del ricorrente all’art. 3 Cedu. Ciò per un duplice motivo. Da un lato, i giudici europei hanno riconosciuto che il ricorrente, in quanto rifugiato politico, «is a member of a particularly underprivileged and vulnerable population group in need of special protection» (§ 251). Dall’altro, essi hanno posto l’accento sull’esistenza di un consenso di opinioni nell’ambito del Consiglio di Europa quanto alla necessità di assicurare ai richiedenti asilo politico una protezione speciale (§ 251).
Quanto alla qualificazione incondizionata dei richiedenti asilo politico come soggetti deboli, la Grande Camera ha richiamato la sentenza Oršuš e altri c. Croazia[15], in cui la Corte europea ha affermato il principio secondo cui a determinate categorie di soggetti «disadvantaged and vulnerable» (nel caso di specie i ricorrenti appartenevano all’etnia rom) doveva essere assicurata una protezione speciale rafforzata. Al riguardo giova peraltro segnalare l’opinione parzialmente dissenziente del giudice Sajò, il quale – pur riconoscendo che i rifugiati politici generalmente si trovano in una condizione soggettiva di particolare vulnerabilità, in ragione dello stato di ansia e di paura che caratterizza chi è costretti a fuggire dal proprio Paese a causa di una guerra oppure per il timore di essere discriminati per ragioni politiche, religiose o razziali – ha escluso che essi possano essere qualificati a priori come soggetti deboli poiché non appartengono a un gruppo sociale storicamente soggetto a discriminazioni.
Per quel che concerne, invece, la possibilità di qualificare le condizioni di estrema povertà materiale come trattamento inumano o degradante, la Grande Camera ha ricordato, innanzitutto, che nella decisione Budina c. Russia[16] del giugno 2009, infatti, la Corte europea ha ammesso la possibilità di affermare la responsabilità dello Stato in relazione alle condizioni di povertà estrema della ricorrente, laddove essa, da un lato, sia «wholly dependent on State support» e, dall’altro, «found herself faced with official indifference in a situation of serious deprivation or want incompatible with human dignity» (§ 253).
La Grande Camera ha poi affermato che le condizioni di vita del ricorrente dopo il suo rilascio fossero «particularly serious» (§ 254): egli, lo ricordiamo, si doleva di essere stato abbandonato dopo il suo rilascio in condizioni di estrema povertà incompatibili con la dignità umana. E in particolare era stato costretto a vivere per strada per mesi, in attesa di una decisione in merito alla sua richiesta di asilo, senza denaro per comprare il cibo di cui nutrirsi e con la preoccupazione di essere espulso verso il Paese di origine oppure di essere assalito e derubato.
E in particolare, essa ha ritenuto di poter pervenire alla conclusione sulla fondatezza di tali asserzioni affermando che secondo i reports del Commissario per i diritti umani e dell’UNHR, nonché secondo i documenti di altre organizzazioni non governative affidabili, la situazione lamentata dal ricorrente è comune a molti richiedenti asilo politico in Grecia e hanno, pertanto, ritenuto di poter pervenire sulla base di tali dati alla conclusione sulla fondatezza delle doglianze del ricorrente (§ 255).
Anche in quest’occasione, quindi, la Corte, pare aver fatto applicazione del criterio dell’inversione dell’onere della prova, anche se il ricorrente non si trova in condizioni di detenzione, ritenendo che il Governo non fosse riuscito a smentire quanto affermato dal ricorrente e confermato, in via generale, dai suddettireports. Del resto, l’utilizzo di tale criterio in ipotesi in cui il ricorrente non si trovava in vinculis, del resto, non è sconosciuto alla giurisprudenza europea: per quanto, come abbiamo detto, l’inversione dell’onere della prova operi in via di principio nelle ipotesi in cui il ricorrente si trovava in condizioni lato sensu di detenzione, nelle pronunce più recenti è infatti possibile riscontrare una tendenza espansiva[17].
Quanto all’obiezione del Governo greco, secondo cui il ricorrente doveva considerarsi responsabile in via esclusiva delle condizioni in cui viveva dopo il suo rilascio, perché questi aveva omesso di informare le autorità nazionali di essere privo di un alloggio, i giudici europei hanno ritenuto anzitutto che le autorità nazionali non potessero ignorare che il ricorrente fosse privo di un alloggio e di mezzi di sostentamento, dal momento che, per ammissione dello stesso Governo greco, al momento dei fatti, i posti disponibili nei centri di accoglienza per richiedenti asilo politico del Paese erano solo 1000 per decine di migliaia di profughi (§258). Inoltre, a loro avviso, alla luce delle condizioni di precarietà in cui i richiedenti asilo politico notoriamente vivono in Grecia, le autorità nazionali non avrebbero comunque dovuto aspettare che il ricorrente si rivolgesse alla polizia, ma avrebbero dovuto provvedere immediatamente ai suoi bisogni primari (§ 259). Tanto meno, la Corte ha ritenuto condivisibile l’obiezione secondo cui il ricorrente avrebbe potuto aver accesso al mercato del lavoro, perché sulla base dei reports sopracitati, per i richiedenti asilo politico nella prassi è impossibile trovare un impiego a causa di numerosi ostacoli burocratici (per non parlare delle difficoltà linguistiche), né quella secondo cui le autorità nazionali fossero da ultimo riuscite a fornirgli un alloggio (§ 260).
Al contrario, la Grande Camera ha infine rilevato come le condizioni di vita lamentate dal ricorrente avessero avuto inizio con il suo trasferimento in Grecia nel giugno 2009, e più precisamente come esse dovessero considerarsi strettamente connesse alla sua condizione di richiedente asilo politico e al fatto che la sua richiesta di asilo non fosse stata ancora esamina, al momento della pronuncia, dalle autorità competenti. Secondo la Corte, quindi, le autorità greche avrebbero potuto alleviare lo stato di sofferenza psichica del ricorrente esaminando tempestivamente la sua richiesta di asilo, come previsto dalla legislazione nazionale (§ 262).
Alla luce degli obblighi incombenti sulle autorità greche in forza della legislazione nazionale di attuazione della direttiva europea, la Grande Camera ha concluso, con sedici voti favorevoli e uno contrario, per la violazione dell’art. 3 Cedu, affermando che la Grecia, non considerando lo stato di vulnerabilità del ricorrente in quanto richiedente asilo politico e omettendo di apprestare al medesimo le misure previste dalla legislazione nazionale per garantire ai richiedenti asilo politico condizioni minime di accoglienza, aveva dato causa alla condizione di estrema povertà in cui il ricorrente viveva dopo il suo rilascio («the Greek authorities have not had due regard to the applicant’s vulnerability as an asylum seeker and must be held responsible because of their inaction for the situation in which he has found himself for several month, living in the street with no sources») (§ 263).
Insomma, ad avviso dei giudici europei, per escludere una responsabilità dello Stato convenuto per una violazione dell’art. 3 Cedu, in relazione alle condizioni di estrema povertà materiale in cui il ricorrente viveva dopo il suo rilascio, sarebbe stato necessario che le autorità nazionali avessero esaminato tempestivamente la richiesta di asilo del ricorrente oppure che avessero provveduto a soddisfare i suoi bisogni essenziali.
Giova peraltro sottolineare come la Grande Camera nella pronuncia in esame abbia più volte ribadito che gli obblighi della Grecia nei confronti del ricorrente discendono dalla legislazione nazionale e non dall’art. 3 Cedu, salvo poi giungere ad affermare una violazione della suddetta norma convenzionale. Solo i futuri sviluppi giurisprudenziali, quindi, potranno chiarire se la Corte di Strasburgo intenda effettivamente fare discendere dall’art. 3 Cedu un obbligo generale per gli Stati membri di provvedere ai bisogni di soggetti vulnerabili come i richiedenti asilo politico (come del resto era stato incidentalmente affermato, indipendentemente dalle eventuali disposizioni di legge interna, nella citata decisione Budina[18]).
Si segnala tuttavia l’opinione parzialmente dissenziente del giudice Sajò che non ha condiviso la conclusione adottata dalla maggioranza, evidenziando tre profili di criticità. Innanzitutto, come poc’anzi accennato, ha escluso che i richiedenti asilo politico possano essere qualificati in maniera in condizionata come membri di un gruppo debole bisognoso di protezione speciale in quanto non appartengono ad un gruppo sociale individuato. In secondo luogo, il giudice ha escluso che potesse essere affermata la responsabilità dello Stato per non aver provveduto ai bisogni materiali del ricorrente, quando l’obbligo di assicurare ai richiedenti asilo politico condizioni di vita adeguate discende, come più volte ricordato dalla maggioranza dei giudici, dalla legislazione nazionale di attuazione delle direttive europee e non dalla Convenzione. Infine, egli ha sottolineato che in ogni caso il ricorrente non poteva proclamarsi “vittima” di una violazione della Convenzione ai sensi dell’art. 34 Cedu, perché doveva considerarsi responsabile in via esclusiva per le condizioni in cui viveva dopo il suo rilascio, in quanto ometteva di informare le autorità greche del suo stato d’indigenza.
5.2. Le statuizioni sulle doglianze ex artt. 3 e 13 Cedu.
Il ricorrente si doleva, inoltre, nei confronti della Grecia di non aver avuto diritto a un ricorso effettivo contro un eventuale provvedimento di rigetto della sua istanza di asilo e di espulsione verso l’Afghanistan, dove correva il rischio di essere sottoposto a trattamenti contrari all’art. 3 Cedu.
Al riguardo è anzitutto interessante osservare come la Grande Camera – pur riconoscendo che esistevano elementi per sostenere la possibilità che il ricorrente, il quale aveva collaborato come interprete con l’esercito americano, una volta giunto nel proprio Paese di origine, venisse sottoposto a trattamenti contrari all’art. 3 Cedu (§296) – non abbia ritenuto necessario esaminare una potenziale violazione dell’art. 3 Cedu da parte della Grecia nel caso di espulsione del ricorrente verso il paese di origine. Con un approccio quanto meno insolito, i giudici europei hanno affermato che una tale valutazione spettasse nel caso di specie alle autorità nazionali e che la Corte europea avesse unicamente il compito di accertare una violazione degli artt. 3 e 13 Cedu, in relazione all’effettività dei rimedi previsti nell’ordinamento greco nei confronti del pericolo di un’espulsione arbitraria del ricorrente(§ 299)[19].
Come dicevamo, si tratta di una soluzione insolita: da vari precedenti della Corte europea in tema di estradizione e di espulsione si evince, infatti, come la Corte generalmente verifichi sempre l’esistenza di elementi per ritenere che lo straniero possa essere sottoposto a trattamenti contrari all’art. 3 Cedu nello Stato di destinazione, anche quando una tale verifica è stato già attuata dalle autorità nazionali[20]. Nella pronuncia in esame, invece la Grande Camera – probabilmente in omaggio al principio di sussidiarietà – ha ritenuto che spettasse in primo luogo alle autorità nazionali verificare l’esistenza di una potenziale violazione dell’ art. 3 Cedu, in conseguenza dell’espulsione del ricorrente dalla Grecia verso l’Afghanistan, e si è accontentata di valutare il rispetto del principio di non respingimento in relazione al solo combinato disposto degli artt. 3 e 13 Cedu (ossia il diritto a un ricorso effettivo contro un eventuale provvedimento di rigetto della richiesta di asilo). Tuttavia – come sottolineato dalgiudice Villiger nella sua opinione concorrente – il principio di sussidiarietà dovrebbe passare in secondo piano rispetto all’esigenza di assicurare all’art. 3 Cedu una protezione assoluta. Il mancato accertamento di una potenziale violazione dell’art. 3 Cedu in relazione all’espulsione del ricorrente verso l’Afghanistan – ha affermato il giudice – comporta un evidente pregiudizio per il ricorrente, in quanto il preclude, in linea di principio, l’imposizione nei confronti dello Stato membro, ai sensi dell’art. 46 Cedu, dell’obbligo di non eseguire l’espulsione[21].
Quanto all’asserita violazione degli artt. 3 e 13 Cedu, la Grande Camera ha ribadito anzitutto che, secondo la propria giurisprudenza, dalle citate norme convenzionali non deriva in capo ai richiedenti asilo politico il diritto a veder accolta la loro richiesta di asilo, ma solo il diritto di avvalersi di un ricorso effettivo contro un eventuale rigetto della propria istanza[22].
Essa ha poi osservato che, secondo i reports l’UNHCR e del Commissario del Consiglio d’Europa, l’adeguamento normativo alle direttive comunitarie da parte dello Stato greco (ovvero la “Direttiva procedure”, 2005/85/CE, del 11 luglio 2008; la “Direttiva qualifiche, 2004/83/CE, del 30 luglio 2007 e la “Direttiva accoglienza” del 13 novembre 2007) non ha eliminato le gravi carenze strutturali del sistema di asilo greco né ha comportato la cessazione dei problemi che incontrano i richiedenti asilo politico nell’accesso alla procedura di asilo (§ 300). E in particolare, il Commissario del Consiglio d’Europea, intervenuto come parte terza nel giudizio a favore del ricorrente, a seguito delle visite in Grecia effettuate in Grecia dall’8 al 10 dicembre 2008, ha affermato che la prassi seguita in quel Paese in materia di asilo non è conforme alle norme internazionali ed europee in materia di garanzie dei diritti umani perché i richiedenti asilo politico nel corso del procedimento non godono dell’assistenza di un interprete né di una consulenza legale gratuita. E ancora, in alcuni casi, è stato accertato che le autorità greche hanno proceduto a espulsioni collettive, dirette o indirette, di cittadini afghani, verso il paese di origine, in violazione dell’art. 3 Cedu.
Quanto alla possibilità per i rifugiati di avvalersi di un ricorso effettivo contro un eventuale rigetto della propria istanza, la Grande Camera ha ritenuto che il ricorso avanti alla Corte Suprema Amministrativa non poteva essere considerato una garanzia effettiva nei confronti del pericolo di refoulement perché tale mezzo d’impugnazione non comporta la sospensione automatica dell’ordine di espulsione (§316).
In ragione delle carenze riscontrate nel sistema di asilo greco e della scarsa effettività delle garanzie previste nei confronti del pericolo di espulsioni arbitrarie, la Grande Camera ha ritenuto impossibile per il ricorrente esercitare un ricorso effettivo contro un eventuale rigetto della propria istanza di asilo e ha pertanto ravvisato all’unanimità una violazione congiunta degli artt. 13 e 3 Cedu, ritenendo invece assorbita la violazione dell’art. 2 Cedu[23].
Tenuto conto delle circostanze concrete e della necessità di porre fine alla violazione degli artt. 3 e 13 Cedu, la Grande Camera ha infine ritenuto di imporre alla Grecia, ai sensi dell’art. 46 Cedu, di procedere al più presto all’esame della richiesta di asilo del ricorrente. Inoltre, pur non avendo ravvisato una potenziale violazione dell’art. 3 Cedu in relazione all’espulsione del ricorrente verso l’Afghanistan, la Corte ha ordinato alla Grecia di non eseguire la sua espulsione verso il paese di origine fino alla conclusione della procedura di asilo (§ 402). Essa ha poi condannato la Grecia al pagamento di 1000 euro a titolo di risarcimento del danno non patrimoniale subito dal ricorrente.
6. Le statuizioni contro il Belgio: in particolare le statuizioni sulle doglianze ex art. 3 Cedu
Quanto alle doglianze nei confronti del Belgio, la Grande Camera è stata chiamata a valutare innanzitutto se le autorità belghe, trasferendo il ricorrente in Grecia in applicazione del Regolamento Dublino II, si fossero rese indirettamente responsabili delle violazioni dell’art. 3 Cedu realizzate dalle autorità greche.
E in particolare, la Grande Camera ha considerato nell’ordine se il Belgio potesse essere ritenuto responsabile:
i) per aver esposto il ricorrente ai rischi connessi alle carenze del sistema di asilo greco, in particolare a quello di essere espulso arbitrariamente verso l’Afghanistan, dove correva il serio pericolo di essere sottoposto a trattamenti contrari all’art. 3 Cedu;
ii) per le condizioni degradanti in cui il ricorrente veniva trattenuto dalla autorità greche nel corso della procedura di asilo, e per le condizioni di vita altrettanto degradanti in cui veniva abbandonato dopo il suo rilascio
Per consolidata giurisprudenza della Corte di Strasburgo, infatti, dall’art. 3 Cedu discende il divieto di allontanamento dello straniero dal territorio dello Stato (sia esso disposto dall’autorità amministrativa ovvero dal giudice in conseguenza di una sentenza penale di condanna), quando vi siano fondati motivi per ritenere che questi possa subire nel Paese di destinazione torture, o trattamenti inumani o degradanti (c.d. principio di non refoulement): in questi casi lo Stato che lo ha espulso, o allontanato, è ritenuto responsabile indirettamente per l’eventuale trattamento contrario all’art. 3 Cedu subito dall’interessato nel paese di destinazione[24].
Il primo problema, dunque, è verificare se il Belgio avesse la facoltà di esimersi dal rinvio di un rifugiato politico verso lo Stato membro competente per l’esame della sua richiesta di asilo secondo i criteri fissati dal