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Timestamp: 2019-03-21 20:41:46+00:00
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Proprietario incolpevole dell’inquinamento – sentenza CGUE 5 marzo 2015 – causa C-534/13 » Sviluppo e Territorio
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Gli articoli che seguono sono tratti da Il Sole 24 Ore del 30 marzo 2015.
Bonifiche con oneri ridotti
Nessun obbligo di risanare per il proprietario incolpevole del sito
Il proprietario incolpevole non può essere obbligato a bonificare un sito contaminato. Secondo la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sentenza del 5 marzo 2015 – causa C-534/13), i principi comunitari sulla tutela dell’ambiente non impongono la bonifica al proprietario che non è stato responsabile della contaminazione. La sentenza europea, dunque, conferma la piena conformità dell’impianto normativo nazionale previsto dal d.lgs. n. 152/2006 in materia di siti contaminati.
Il caso. La recente decisione è in risposta ad un quesito pregiudiziale posto dal Consiglio di Stato, il quale si è trovato a risolvere un conflitto giurisprudenziale che ormai creava da diversi anni incertezza tra gli operatori rispetto agli obblighi e alle responsabilità in materia di bonifica di siti contaminati.
Se da un lato, infatti, è pacifico che l’obbligato in via principale sia il soggetto che ha causato la contaminazione, dall’altro, non era chiaro il ruolo del proprietario incolpevole.
Nonostante il d.lgs. n. 152/2006 non prevedesse obblighi in capo allo stesso (salvo quello di comunicare la scoperta della contaminazione e l’obbligo di adottare le misure di prevenzione), parte della giurisprudenza amministrativa era giunta a riconoscere comunque un obbligo ad intervenire individuando responsabilità che discendevano in via generale dalla detenzione o custodia del bene “contaminato”.
Al contrario, il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria (ord. n. 21/2013) era giunto alla conclusione che l’impianto delineato dal Codice dell’Ambiente stabilisse un quadro specifico di responsabilità e obblighi, non suscettibile di interpretazioni estensive.
Secondo la normativa nazionale, dunque, l’unico soggetto obbligato è il responsabile della contaminazione e, in subordine, la pubblica amministrazione. Il proprietario incolpevole, invece, ha solo una facoltà di intervenire su base volontaria e ciò al fine di evitare l’apposizione di un onere reale sull’area in caso di intervento d’ufficio da parte della regione o del comune interessati.
La stessa Adunanza Plenaria, tuttavia, pur giunta ad interpretazione univoca sulle norme italiane, si era posta il dubbio se queste fossero effettivamente in linea con i principi comunitari di tutela dell’ambiente, in particolare quelli di precauzione, prevenzione e correzione.
E ora, la Corte di Giustizia ha confermato che la disciplina nazionale, non prevedendo obblighi a carico del proprietario incolpevole, non contrasta con i principi e le disposizioni di cui alla direttiva sul danno ambientale 2004/35/CE.
La conferma da parte del giudice europeo dovrebbe, quindi, mettere la parola fine al dibattito dottrinale e giurisprudenziale sugli obblighi e sulle responsabilità di bonifica del proprietario incolpevole.
Le conseguenze. La “promozione” dell’impianto normativo nazionale, tuttavia, apre necessariamente un nuovo confronto sociale rispetto alla gestione di tutte le contaminazioni rispetto alle quali non è più individuabile il soggetto responsabile (in particolare quelle storiche o relative a fallimenti).
In tal caso, infatti, l’obbligo ad intervenire (si badi bene, non la facoltà) ricade sulla pubblica amministrazione, la quale sarebbe tenuta ad avviare la procedura di legge e a individuare le risorse necessarie per poter fronteggiare immediatamente i casi di contaminazione più gravi attraverso l’attuazione di misure di messa in sicurezza d’emergenza.
Senonché, risulta difficile pensare che tale scenario possa effettivamente trovare applicazione, atteso che le risorse pubbliche sono sempre più limitate.
Pertanto, proprio al fine di poter assolvere indirettamente i propri compiti e obblighi istituzionali, le pubbliche amministrazioni dovranno necessariamente individuare soluzioni alternative che prevedano una sinergia con i privati.
È, quindi, evidente che sarà necessario creare un interesse concreto del proprietario non responsabile o di un terzo ad intervenire volontariamente nella procedura di bonifica in sostituzione dell’amministrazione.
Un ruolo fondamentale in tal contesto sarà rivestito dai progetti di riqualificazione urbanistica ed edilizia dei siti contaminati, che dovranno creare un valore aggiunto idoneo a garantire la copertura dei costi di ripristino ambientale.
Altro aspetto fondamentale è rappresentato dalla futura legge sul consumo di suolo che, di fatto, rappresenterà una opportunità unica per la valorizzazione delle aree contaminate e dismesse.
Freno europeo ai danni da contaminazioni storiche
Il giudice europeo, valutando l’impianto normativo nazionale in materia di bonifiche (causa C-534/2013), offre anche alcuni importanti spunti di riflessione sul danno ambientale. Proprio il concetto di danno ambientale non è sempre di facile inquadramento.
Se da un lato, questo danno spesso coincide con la contaminazione e, quindi, la bonifica rappresenta di fatto una forma di risarcimento in forma specifica, dall’altro, risulta più difficile valutare se sussista anche un ulteriore danno da risarcire una volta completata la bonifica.
Non solo è difficoltoso comprendere quale possa essere tale ulteriore danno residuale, ma è anche complessa la sua quantificazione e imputazione.
La parte sesta del d.lgs. 152/2006 (Codice dell’Ambiente), recependo la Direttiva 2004/35/CE, disciplina espressamente il danno ambientale, ma, in fase di concreta applicazione, la normativa risulta comunque lacunosa e di difficile interpretazione. Assumono, quindi, fondamentale importanza le indicazioni giurisprudenziali, in particolare quelle del Giudice europeo.
Con la sentenza del 5 marzo scorso, la Corte di Giustizia ha passato in rassegna diversi aspetti della disciplina europea relativa al danno ambientale, i quali potrebbero essere di aiuto anche rispetto al contesto nazionale.
In primo luogo, si è posta la questione di comprendere se la direttiva comunitaria sul danno ambientale possa trovare applicazione rispetto alle contaminazioni storiche.
Il dubbio nasce dal fatto che la direttiva dovrebbe applicarsi ai danni causati da eventi verificatosi dal 30 aprile 2007 in poi ovvero da attività svolte precedentemente a tale data ma non terminate prima di essa.
Secondo questa interpretazione, dunque, il danno ambientale potrebbe trovare applicazione anche rispetto alle contaminazioni storiche, solo a condizione che le attività che hanno causato il danno siano state cessate dopo il 30 aprile 2007. Tutti i danni all’ambiente causati prima di tale data, invece, non sarebbero risarcibili ai sensi della direttiva.
Invero, la normativa italiana per come recentemente modificata dalla legge 97/2013, fisserebbe la data di riferimento ad aprile 2006, quando è entrata in vigore la disciplina nazionale sul danno ambientale.
I medesimi principi interpretativi dettati dal Giudice europeo rispetto al momento in cui si è verificato l’evento dannoso, tuttavia, possono valere anche per la normativa italiana.
La Corte di Giustizia, poi, prende posizione anche sulla responsabilità, ovvero sul nesso causale tra evento e danno. In particolare, la sentenza evidenzia e sottolinea che il compito di accertare tale nesso causale ricade sulla pubblica amministrazione, sia rispetto alla responsabilità oggettiva che soggettiva (dolo e colpa) degli operatori.
In assenza di un accertamento puntuale, dunque, non può essere imputato un danno ambientale. In ogni caso, qualora gli operatori accertati responsabili dovessero invece dimostrare di aver attuato idonee misure di sicurezza che tuttavia non hanno evitato il danno, ovvero che questo sia stato conseguenza di ordini o istruzioni impartite dall’amministrazione, gli stessi non sarebbero comunque tenuti a sostenere le spese di riparazione.
Le indicazioni della Corte, dunque, sono utili per poter applicare correttamente a livello nazionale la normativa sul danno ambientale che, come detto, discende direttamente da quella europea.
Tuttavia, è bene ricordare che la normativa nazionale può anche introdurre previsioni più limitative volte a garantire una maggiore tutela ambientale, ma in tal caso occorrerebbe porsi il problema se le maggiori restrizioni siano sempre e comunque in linea con i principi fondamentali contenuti nella Direttiva 2004/35/CE, ovvero se siano in violazione dei medesimi.
In tal caso, non è da escludersi che il possibile contrasto possa anche portare anche ad una disapplicazione della disciplina italiana, la quale – a differenza di quella sulle bonifiche – non è stata ancora specificamente vagliata.