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Timestamp: 2016-10-23 18:01:19
Document Index: 202116747

Matched Legal Cases: ['Art. 34', 'BGE', 'Art. 55', 'BGE', 'BGE', 'Art. 76', 'Art. 77', 'Art. 101', 'Art. 99', 'Art. 45', 'Art. 12', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 106', 'Art. 76', 'Art. 104', 'BGE', 'Art. 63', 'BGE', 'BGE', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 76', 'BGE', 'Art. 30', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 39', 'Art. 26', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 22', 'Art. 35', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 28', 'Art. 23', 'Art. 25', 'Art. 12', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 48', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 18', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 76', 'Art. 76', 'Art. 76', 'Art. 7', 'Art. 51', 'BGE', 'Art. 76', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 39', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 18', 'Art. 18', 'Art. 3', 'Art. 18', 'Art. 18', 'BGE', 'Art. 55', 'Art. 18', 'Art. 11', 'Art. 7', 'Art. 19', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 19', 'Art. 6', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 33', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 29', 'Art. 34', 'Art. 76', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 86', 'Art. 91', 'Art. 76', 'Art. 34', 'Art. 76', 'Art. 76', 'Art. 18', 'Art. 76', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 76', 'Art. 34', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 76', 'Art. 76', 'Art. 7', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 76', 'Art. 6', 'Art. 76', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 18', 'Art. 10', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 27', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 51', 'BGE', 'Art. 51', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 18', 'Art. 76', 'Art. 34', 'Art. 55', 'BGE', 'Art. 76', 'Art. 18', 'Art. 76', 'Art. 77', 'Art. 28', 'Art. 30', 'Art. 35', 'Art. 23', 'Art. 25', 'Art. 2', 'Art. 18', 'Art. 18', 'Art. 86', 'Art. 91']

115 Ib 42460. Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 29. November 1989 i.S. Gemeinde Klosters-Serneus und Mitbet. gegen Rh�tische Bahn, Eidg. Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement und Pr�sident der Eidg. Sch�tzungskommission (Verwaltungsgerichtsbeschwerden)
Construction de chemins de fer; proc�dure d'approbation des plans et proc�dure d'expropriation; d�but des travaux en proc�dure combin�e. Jonction des recours (consid. 1). Moyens de droit recevables; qualit� pour agir des recourants (consid. 2). Lorsque le droit d'exproprier peut �tre exerc� en vue de la construction d'un ouvrage public, � quel moment les travaux peuvent-ils commencer? - Aper�u de l'�volution, dans ce domaine, du droit f�d�ral (consid. 4a-d). - R�vision de la loi sur les chemins de fer (consid. 5a) et de l'ordonnance sur les projets de construction de chemins de fer (consid. 5b). - Art. 34 de l'ordonnance sur les projets de construction de chemins de fer (consid. 6). L'art. 34 al. 2 de l'ordonnance sur les projets de construction de chemins de fer contient une lacune (consid. 6a et b) qui doit �tre combl�e en s'inspirant de l'art. 76 al. 4 de la loi f�d�rale sur l'expropriation et des dispositions de la loi sur les routes nationales; ainsi, dans le cadre d'une proc�dure combin�e, les travaux de construction du chemin de fer ne peuvent commencer que lorsque la d�cision d'approbation des plans de l'Office f�d�ral des transports est entr�e en force ou, en cas de recours, lorsque le D�partement f�d�ral des transports, des communications et de l'�nergie a statu� (consid. 6c-e). L'on ne se trouve pas, en l'esp�ce, dans une situation exceptionnelle pouvant justifier que les travaux commencent plus t�t (consid. 7). Faits � partir de page 426
Gest�tzt auf die Botschaft des Bundesrates �ber die Vereinabahn vom 19. Februar 1986 (BBl 1986 I 833 ff.) haben die Eidgen�ssischen R�te am 18. Dezember 1986 beschlossen, die der Rh�tischen Bahn im Jahre 1970 erteilte Konzession auf die Strecke Klosters - Susch - Lavin auszudehnen und der Bahn f�r den Bau der Vereinalinie einen Bundesbeitrag zu gew�hren (BBl 1987 I 61, 476). Dem Vereinaprojekt hatten der Grosse Rat des Kantons Graub�nden bereits am 29. Mai 1985 und das B�ndner Volk am 22. September 1985 zugestimmt.
Nach der Botschaft des Bundesrates soll die neue Bahnlinie die ganzj�hrige Verbindung zwischen der Deutschschweiz und dem Unterengadin sowie dem M�nstertal sicherstellen, insbesondere w�hrend des Winters, wenn der Fl�elapass (2383 m) wegen der Lawinengefahr oft ohne Vorank�ndigung geschlossen werden muss. Auf der Vereinalinie werden daher neben den Reise- und G�terz�gen vor allem Autoz�ge verkehren. Die Strecke soll so ausgebaut werden, dass alle in der Schweiz zugelassenen Strassenmotorfahrzeuge im Huckepack (sog. rollende Strasse) sowie die meisten Normalspur-Eisenbahnwagen auf Rollschemeln bef�rdert werden k�nnen (vgl. BBl 1986 I 835, 841).
In Anwendung der revidierten Bestimmungen des Eisenbahngesetzes und der Planvorlagenverordnung verf�gte das Bundesamt f�r Verkehr am 31. August 1987, dass f�r das Vereinaprojekt ein kombiniertes Verfahren durchzuf�hren sei. Demgem�ss erfolgte in den Gemeinden Klosters, Susch und Lavin eine gemeinsame Auflage der Werkpl�ne und der Enteignungspl�ne mit den Grunderwerbstabellen. W�hrend der Auflagefrist gingen neben den Entsch�digungsbegehren zahlreiche Einsprachen ein, darunter jene der Politischen und B�rgergemeinde Klosters-Serneus, des Kur- und Verkehrsvereins Klosters, des Hoteliervereins Klosters, der Schweizerischen Gesellschaft f�r Umweltschutz, des WWF BGE 115 Ib 424 S. 427Schweiz und des Schweizerischen Bundes f�r Naturschutz. An den Einigungsverhandlungen vor dem Pr�sidenten der Eidgen�ssischen Sch�tzungskommission, Kreis 12, wurde an den Einsprachen festgehalten. Dieser �berwies daher die Akten am 23. M�rz 1988 dem Bundesamt f�r Verkehr zum Entscheid.
Nach Eingang der Vernehmlassungen des Kantons Graub�nden sowie der Bundesstellen und nach Durchf�hrung verschiedener Einigungsverhandlungen mit den Einsprechern genehmigte das Bundesamt f�r Verkehr mit Verf�gung vom 8. Juli 1988 die von der Rh�tischen Bahn eingereichten Pl�ne mit gewissen Auflagen. Allf�lligen Beschwerden gegen die Plangenehmigungsverf�gung entzog das Bundesamt gest�tzt auf Art. 55 des Verwaltungsverfahrensgesetzes die aufschiebende Wirkung. Gegen die Plangenehmigungsverf�gung erhoben zahlreiche Einsprecher - so auch die bereits erw�hnten - Beschwerde an das Eidgen�ssische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED). Diese Beschwerden sind in der Hauptsache noch h�ngig. Dagegen entschied das Departement vorweg �ber die Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, hiess diese mit Zwischenverf�gung vom 21. September 1988 teilweise gut und entzog den Beschwerden die aufschiebende Wirkung nur insoweit, "als dies f�r den Bau der- Eisenbahnlinie ohne rollende Strasse" erforderlich sei. Auf ein Erl�uterungsgesuch verschiedener Beschwerdef�hrer hin pr�zisierte das EVED am 13. Oktober 1988, dass mit den Arbeiten f�r den Bau der Eisenbahnlinie begonnen werden d�rfe, Arbeiten f�r den Bau der Verladeanlagen dagegen untersagt seien und Arbeiten, die beidem dienten, auf Risiko der Rh�tischen Bahn vorgenommen werden k�nnten.
Die Zwischenverf�gung des EVED vom 21. September 1988 ist sowohl von der Politischen und B�rgergemeinde Klosters-Serneus als auch vom Kur- und Verkehrsverein Klosters sowie vom Hotelierverein Klosters mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten worden. Die Beschwerdef�hrer verlangen, dass den beim Departement eingereichten Beschwerden vollumf�nglich aufschiebende Wirkung zuerkannt und der Rh�tischen Bahn demzufolge verboten werde, vor dem Vorliegen des Hauptentscheides mit den Bauarbeiten zu beginnen.
In der Zwischenzeit war die Rh�tische Bahn am 13. Juli 1988 an den Pr�sidenten der Eidgen�ssischen Sch�tzungskommission gelangt und hatte diesen um Erm�chtigung zur vorzeitigen Inbesitznahme verschiedener Grundst�cke im Bereiche des Bahnhofes BGE 115 Ib 424 S. 428Klosters und in Selfranga ersucht. Nach Anh�rung der Enteigneten gab der Pr�sident am 8. August 1988 dem Begehren hinsichtlich verschiedener Parzellen statt, die alle in N�he des Bahnhofes Klosters liegen und der Gemeinde Klosters geh�ren oder an denen diese dienstbarkeitsberechtigt ist.
Anschliessend an die Zwischenverf�gung des EVED vom 21. September 1988 �nderte die Rh�tische Bahn ihr urspr�ngliches Gesuch um Besitzeinweisung ab und verlangte am 16. November 1988 nur noch die vorzeitige Inbesitznahme jener Grundst�cksfl�chen, die f�r den Bau der Eisenbahnlinie ohne die Verladeanlage Selfranga ben�tigt w�rden. Da sich die Enteigneten auch diesem reduzierten Begehren widersetzten, wies der Sch�tzungskommissions-Pr�sident die Rh�tische Bahn mit Verf�gung vom 8. Dezember 1988 ab 1. Januar 1989 in den Besitz von acht in Selfranga liegenden Parzellen ein.
Gegen die beiden Entscheide des Pr�sidenten der Eidgen�ssischen Sch�tzungskommission, Kreis 12, vom 8. August und 8. Dezember 1988 hat zun�chst die Politische und B�rgergemeinde Klosters-Serneus als Enteignete Verwaltungsgerichtsbeschwerden eingereicht, in welchen in erster Linie bestritten wird, dass eine vorzeitige Besitzeinweisung schon vor dem Vorliegen eines rechtskr�ftigen Ausf�hrungsprojektes angeordnet werden k�nne. Durch Verf�gung des Instruktionsrichters vom 18. Januar 1989 sind die zwei Verfahren vereinigt und ist den gesamtschweizerischen Organisationen, die Einsprache erhoben hatten, ebenfalls noch Gelegenheit geboten worden, die Besitzeinweisungs-Entscheide des Sch�tzungskommissions-Pr�sidenten anzufechten. Alle drei - die Schweizerische Gesellschaft f�r Umweltschutz, der WWF Schweiz und der Schweizerische Bund f�r Naturschutz - haben hierauf mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht, die Bauarbeiten d�rften jedenfalls auf Parzelle Nr. 732 nicht begonnen werden, solange im Plangenehmigungsverfahren noch kein rechtskr�ftiger Entscheid vorliege.
1. In allen vorliegenden Beschwerdeverfahren steht die Frage im Vordergrund, ob im jetzigen Stadium des Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahrens �berhaupt schon mit den Bauarbeiten f�r das Bahn-Projekt begonnen werden k�nne. Die Beschwerden BGE 115 Ib 424 S. 429sind daher gemeinsam zu behandeln, obschon sie sich gegen Entscheide verschiedener Beh�rden richten.
2. a) Die Besitzeinweisungs-Entscheide der Eidgen�ssischen Sch�tzungskommissionen oder deren Pr�sidenten unterliegen nach Art. 76 Abs. 6 und Art. 77 des Bundesgesetzes �ber die Enteignung (EntG; SR 711) in der Fassung vom 18. M�rz 1971 (in Kraft seit 1. August 1972) der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
b) Der Entscheid des EVED �ber den Entzug der aufschiebenden Wirkung kann als Zwischenverf�gung nur mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, wenn diese gegen die Endverf�gung - hier die Plangenehmigung - zul�ssig ist (Art. 101 lit. a OG). Gem�ss Art. 99 lit. c OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verf�gungen �ber Pl�ne ausgeschlossen, sofern es sich nicht um Entscheide �ber Einsprachen gegen Enteignungen oder Landumlegungen handelt. Um einen solchen Entscheid geht es aber bei der in Aussicht stehenden Endverf�gung, erfolgt doch im vorliegenden Fall die Plangenehmigung im kombinierten Verfahren, in dem zugleich auch �ber die enteignungsrechtlichen Einsprachen befunden wird. Da im weiteren der teilweise Entzug der aufschiebenden Wirkung zu einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil f�hren kann, ist die Zwischenverf�gung des EVED ebenfalls selbst�ndig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (Art. 45 Abs. 2 lit. b VwVG).
c) Die Legitimation der Gemeinde als Enteignete zur Anfechtung der Besitzeinweisungs-Verf�gungen steht ausser Frage. Sie ist aber auch den gesamtschweizerischen Organisationen zuzuerkennen, welche die Plangenehmigungsverf�gung des Bundesamtes f�r Verkehr beim EVED angefochten haben: Steht diesen n�mlich nach ausdr�cklicher Bestimmung von Art. 12 Abs. 3 des Bundesgesetzes �ber den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juni 1966 (NHG; SR 451) das Recht zur Geltendmachung von Einsprachen und Begehren gem�ss Art. 9 EntG zu, so m�ssen sie auch befugt sein, sich insofern einer vorzeitigen Besitzeinweisung zu widersetzen, als diese die im Plangenehmigungs- und Einspracheverfahren erhobenen und noch nicht rechtskr�ftig beurteilten Begehren zum Schutze von Natur und Landschaft in Frage stellen k�nnte oder gar gegenstandslos werden liesse (BGE 115 Ib 95; nicht publ. Entscheid vom 8. Juni 1984 i.S. Gemeinde Rothenthurm und WWF E. 2dd).
Zur Anfechtung der Zwischenverf�gung des EVED mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind neben der Gemeinde auch der BGE 115 Ib 424 S. 430Kur- und Verkehrsverein Klosters sowie der Hotelierverein Klosters zuzulassen, da sie einerseits in den von ihnen vertretenen Interessen ber�hrt sind (Art. 103 lit. a OG) und andererseits eine �berweisung ihrer Beschwerde an den Bundesrat die Rechtssicherheit in Frage stellen w�rde (vgl. BGE 112 Ib 288 E. 5).
d) Die Beschwerden sind rechtzeitig innerhalb der zehn- bzw. zwanzigt�gigen Frist eingegangen (Art. 106 Abs. 1 OG, Art. 76 Abs. 6 EntG).
3. Das Bundesgericht �berpr�ft die angefochtenen Entscheide, die weder von kantonalen Gerichten noch von Rekurskommissionen ausgegangen sind, in rechtlicher und tats�chlicher Hinsicht frei (vgl. Art. 104 und 105 OG; BGE 112 Ib 421). In die Rechtsprechung der Sch�tzungskommissionen kann das Bundesgericht als Aufsichtsbeh�rde unter gewissen Umst�nden auch von Amtes wegen eingreifen (Art. 63 EntG; BGE 115 Ib 17 E. 1, BGE 111 Ib 25 E. 9).
4. Die hier interessierende Frage, wann mit der Erstellung eines �ffentlichen Werkes, f�r welches das Enteignungsrecht ausge�bt werden kann, begonnen werden d�rfe und inwieweit dieser Zeitpunkt durch Einsprachen beeinflusst werden k�nne, ist in den gesetzlichen Vorschriften und der Praxis der letzten Jahrzehnte unterschiedlich beantwortet worden. Der �bersicht halber sind die Entwicklungen des massgebenden Bundesrechts bis zum Inkrafttreten der heute geltenden eisenbahnrechtlichen Bestimmungen im folgenden kurz zu skizzieren:
a) Vor der Schaffung des Nationalstrassengesetzes im Jahre 1960 galt allgemein, dass f�r �ffentliche Werke zuerst ein Plangenehmigungsverfahren durchgef�hrt werden musste und erst nach dessen Abschluss das Enteignungsverfahren eingeleitet werden konnte. Die sog. technische Plangenehmigung - die weitgehend der Baubewilligung entspricht - war einem reinen Beh�rdenverfahren vorbehalten, von dem die Privaten mit unterschiedlicher Begr�ndung ausgeschlossen wurden: Den bloss in ihren tats�chlichen Interessen Betroffenen wurde gest�tzt auf Art. 103 Abs. 1 OG in seiner urspr�nglichen Fassung, der nur die in "ihren Rechten" Verletzten zur Beschwerde zuliess, die Legitimation abgesprochen, und die in ihren Rechten betroffenen Enteigneten wurden auf das nachfolgende Enteignungsverfahren verwiesen, in welchem sie Einsprache erheben und Plan�nderungsgesuche stellen k�nnten. Das Nacheinander der Verfahren hatte zur Folge, dass bei der Plangenehmigung stets noch allf�llige Projekt�nderungen im BGE 115 Ib 424 S. 431nachfolgenden enteignungsrechtlichen Einspracheverfahren vorbehalten werden mussten. Mit dem Bau konnte erst begonnen werden, wenn die Plangenehmigung rechtskr�ftig geworden und das Enteignungsverfahren abgeschlossen war oder dem Enteigner gem�ss Art. 76 EntG in der Fassung vom 20. Juni 1930 nach endg�ltiger Erledigung der Einsprachen die vorzeitige Inbesitznahme der Enteignungsobjekte gestattet wurde (vgl. BGE 108 Ib 247 E. 2a und dort zitierte Entscheide; FRITZ HESS, Das Enteignungsrecht des Bundes, Vorbemerkungen zu Abschnitt V, N. 2-5, 20 ff., 45, 47).
Diese Regelung galt sowohl unter der Herrschaft des alten Eisenbahngesetzes von 1872 wie unter jener des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) grunds�tzlich auch f�r Bauten und Anlagen, die dem Bahnbetrieb dienen (HESS/ WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bd. II S. 69 ff. N. 26-34 und dort zitierte Entscheide, PHILIPPE GAUDERON, L'approbation de plans en mati�re ferroviaire, Revue de droit administratif et de droit fiscal 1986/42 S. 342 ff.). Allerdings bestand aufgrund von Art. 30 Abs. 2 der Verordnung �ber die Planvorlagen f�r Eisenbahnbauten vom 23. Dezember 1932 (PVV; SR 742.142.1) die M�glichkeit, unter besonderen Umst�nden das Enteignungsverfahren ausnahmsweise zur gleichen Zeit wie das Plangenehmigungsverfahren einzuleiten. Mit dem Bau durfte indessen auch in diesem Fall erst begonnen werden, wenn die Genehmigung der Pl�ne rechtskr�ftig war (Art. 34 PVV).
b) Die Trennung und die zeitliche Aufeinanderfolge von Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren wirkte sich in der Praxis h�ufig negativ aus, nicht nur wegen der langen Dauer, sondern auch wegen der Doppelspurigkeiten der beiden Verfahren, die es zuliessen, dass gewisse Einw�nde gegen das Werk - vor allem von seiten der Gemeinden - zweimal erhoben werden konnten und deren Beurteilung nicht immer der selben Instanz zufiel (vgl. BGE 108 Ib 249 E. 2c).
Diese Unzul�nglichkeiten haben den Gesetzgeber zun�chst bei der Schaffung des Bundesgesetzes �ber die Nationalstrassen vom 8. M�rz 1960 (NSG; SR 725.11) und hierauf bei der Einf�hrung des Rohrleitungsgesetzes vom 4. Oktober 1963 (RLG; SR 746.1) bewogen, das Plangenehmigungs- und das enteignungsrechtliche Einspracheverfahren zusammenzulegen und das nachfolgende Enteignungsverfahren auf die Behandlung der Entsch�digungsforderungen zu beschr�nken (Art. 39 Abs. 2 NSG, Art. 26 Abs. 2 RLG; BGE 115 Ib 424 S. 432BBl 1959 II S. 125 f., 1962 II). Das Verfahren zur Bereinigung und Genehmigung der Ausf�hrungsprojekte (Art. 26/27 NSG, Art. 22/23 RLG) hat damit alle Aufgaben des enteignungsrechtlichen Einspracheverfahrens im engeren und weiteren Sinn (Art. 35 lit. a und b EntG) �bernommen, denen es freilich nur gerecht werden kann, wenn die Werkpl�ne zusammen mit dem Enteignungsplan und der Grunderwerbstabelle aufgelegt werden (BGE 106 Ib 21 E. 7b; s. a. BGE 114 Ib 149, BGE 111 Ib 34 E. 2a). Das der Behandlung der Entsch�digungsforderungen dienende Enteignungsverfahren, das auch die M�glichkeit einer vorzeitigen Besitzeinweisung er�ffnet, kann beim Pr�sidenten der Eidgen�ssischen Sch�tzungskommission erst eingeleitet werden, wenn das zust�ndige Departement nach dem Einspracheentscheid der kantonalen Beh�rde die bereinigten Ausf�hrungsprojekte genehmigt (Art. 28, 39 Abs. 2 NSG) bzw. wenn das Departement �ber die Einsprachen selbst rechtskr�ftig entschieden hat (Art. 23 RLG). Art. 25 RLG sieht ausdr�cklich vor, dass vor der rechtskr�ftigen Genehmigung der Pl�ne mit dem Bau des Werkes nicht begonnen werden d�rfe, w�hrend das Nationalstrassengesetz keine entsprechende Bestimmung enth�lt.
c) Die Regel, das technische Plangenehmigungsverfahren unter blosser Beh�rdenbeteiligung durchzuf�hren, erlitt am 1. Januar 1967 einen ersten Einbruch mit dem Inkrafttreten von Art. 12 NHG, der den Gemeinden und den sich dem Natur- und Heimatschutz widmenden schweizerischen Organisationen das Beschwerderecht gegen�ber Verf�gungen gew�hrt, die in Erf�llung von Bundesaufgaben ergehen. Dazu geh�ren auch die Planung von Werken und Anlagen der Schweizerischen Bundesbahnen und der anderen konzessionierten Bahnen (Art. 2 lit. a und b NHG).
Vollends zu Fall gekommen ist die genannte Regel indessen mit der Einf�hrung des Bundesgesetzes �ber das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 und der Revision des V. Titels des OG, beide in Kraft seit 1. Oktober 1969: Einerseits finden nun nach Art. 4 VwVG - abgesehen von den Ausnahmef�llen gem�ss Art. 2 und 3 VwVG - die in den Spezialgesetzen enthaltenen Verfahrensvorschriften nur noch Anwendung, soweit sie das Verfahren eingehender regeln als das VwVG und diesem nicht widersprechen. Damit hat der Gesetzgeber die den Anforderungen des VwVG nicht gen�genden fr�heren Verfahrensregeln aufgehoben und prozessuale Mindestgarantien f�r alle Beteiligten geschaffen. Andererseits ist der Rechtsschutz betr�chtlich BGE 115 Ib 424 S. 433erweitert worden. Art. 6 VwVG erkennt die Parteistellung nicht nur jenen Personen zu, deren Rechte und Pflichten durch die umstrittene Verf�gung ber�hrt werden sollen, sondern auch den Personen, Organisationen oder Beh�rden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verf�gung zusteht. Nach den gleichlautenden Art. 48 lit. a VwVG und 103 lit. a OG ist nun zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verf�gung ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung oder �nderung hat. In Auslegung dieser neuen Bestimmungen hat das Bundesgericht festgehalten, dass auch ein bloss tats�chliches Interessen schutzw�rdig sein k�nne und die Beschwerdelegitimation zu begr�nden verm�ge und es in diesem Falle nicht n�tig sei, dass die Norm, die nach Meinung des Beschwerdef�hrers verletzt sei, gerade dieses tats�chliche Interesse h�tte sch�tzen sollen (BGE 104 Ib 248 ff.; BGE 108 Ib 250 ff. E. 2d mit Hinweis auf Lehre und Rechtsprechung). Demzufolge kann der Kreis der im Plangenehmigungsverfahren Anzuh�renden nicht mehr nur auf die Beh�rden und auch nicht mehr auf jene Private beschr�nkt werden, die an das �ffentliche Werk Rechte abzutreten haben.
Diese Neuordnung hat allerdings die Bundesbeh�rden - darunter auch das Bundesgericht - nicht daran gehindert, noch w�hrend einiger Jahre zu erkl�ren, dass die Beteiligung am technischen Plangenehmigungsverfahren den Beh�rden vorbehalten sei (vgl. VPB 176 Nr. 84, 1977 Nr. 111). Erst im Entscheid Bircher (BGE 108 Ib 247 ff.) ist klargestellt worden, dass Bestimmungen wie Art. 18 Abs. 2 EBG in der Fassung von 1957 (der nur die Anh�rung der beteiligten Bundesbeh�rden, der Kantone und allenfalls der Gemeinden vorsah) im Hinblick auf Art. 4 VwVG keinen Bestand mehr haben k�nnten. �brigens kommt Art. 4 VwVG zwar in erster Linie gegen�ber �lteren Gesetzen der Vorrang zu ("lex posterior derogat legi priori"), doch ist auch bei der Anwendung j�ngerer Spezialvorschriften nicht aus den Augen zu verlieren, dass mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz eine einheitliche und allgemein g�ltige Ordnung geschaffen worden ist, von der nur abgewichen werden darf, wo der sp�tere Gesetzgeber dies unmissverst�ndlich erlaubt (vgl. PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 33 Ziff. 6.1 und S. 41 Ziff. 8.2, wo von "VwVG-konformer" Interpretation der j�ngeren Verfahrensnormen gesprochen wird).
d) Bei der Revision des Enteignungsgesetzes vom 18. M�rz 1971 sind die Voraussetzungen f�r die vorzeitige Besitzeinweisung, BGE 115 Ib 424 S. 434die den Baubeginn vor Abschluss der Enteignung m�glich macht, wesentlich ver�ndert worden.
Im neuen Art. 76 EntG, dem nunmehr ein eigener Gesetzes- Abschnitt gewidmet ist, wird die Bewilligung oder Verweigerung der vorzeitigen Inbesitznahme, die bisher endg�ltig war (Art. 76 Abs. 3 aEntG), der Verwaltungsgerichtsbarkeit unterstellt. Damit wird eine Verbesserung des Rechtsschutzes erzielt und die Kontrolle einheitlicher Rechtsanwendung erm�glicht. Im weiteren kann der Pr�sident nun �ber das Besitzeinweisungs-Gesuch allein befinden, falls er den Beizug der Sch�tzungskommissions-Mitglieder nicht f�r notwendig erachtet oder dieser nicht von einer Partei verlangt wird (Art. 76 Abs. 2 EntG). Schliesslich aber - und hierin liegt die wesentlichste Neuerung - ist die vorzeitige Besitzergreifung schon m�glich, bevor �ber die Einsprachen gegen die Enteignung und die Begehren nach den Art. 7-10 rechtskr�ftig entschieden ist; sie muss, falls auch die �brigen Voraussetzungen gegeben sind, dem Enteigner insoweit gestattet werden, als keine bei nachtr�glicher Gutheissung der Einsprachen nicht wieder gutzumachende Sch�den entstehen. Das Gesuch des Enteigners darf nur ausnahmsweise dann zur�ckgestellt werden, wenn die Einigungsverhandlung in Anwendung von Art. 51 EntG auszusetzen ist, weil ernsthaft mit namhaften Plan�nderungen infolge von Einsprachen gerechnet werden muss (vgl. BGE 115 Ib 22 f. E. 5a, 110 Ib 42, 108 Ib 491).
An zwei Voraussetzungen zur vorzeitigen Besitzeinweisung, die sich aus dem Zweck und Wesen dieses Institutes selbst ergeben, hat sich dagegen im Jahre 1971 nichts ge�ndert: Zum einen wird weiterhin verlangt, dass der Gesuchsteller bereits mit dem Enteignungsrecht ausgestattet sei. Falls dem Unternehmen das Enteignungsrecht - wie beim Bau von Starkstromanlagen - eigens noch erteilt werden muss und diese �bertragung erst im Rahmen der Behandlung der Einsprachen erfolgt, bleibt eine vorzeitige Besitzergreifung vor dem Einsprachenentscheid bzw. vor dem Verleihungsakt durch das zust�ndige Departement ausgeschlossen. Zum andern kommt die Anwendung von Art. 76 EntG nur in Frage, wenn das Werk, f�r welches enteignet wird, nach den massgebenden Spezialbestimmungen bewilligt und zum Bau freigegeben worden ist. Solange aus verwaltungsrechtlicher Sicht mit den Bauarbeiten noch gar nicht begonnen werden kann, hat der Enteigner kein Recht auf vorzeitige Inanspruchnahme der f�r das Werk ben�tigten Rechte. So f�llt eine Besitzeinweisung f�r den BGE 115 Ib 424 S. 435Nationalstrassenbau nicht in Betracht, bevor das Ausf�hrungsprojekt sowohl von der zur Behandlung der Einsprachen zust�ndigen kantonalen Beh�rde als auch - in seiner bereinigten Form - vom Eidgen�ssischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement genehmigt worden ist (Art. 27 und 28 NSG); erst diese zweite Genehmigung durch das Departement berechtigt den Kanton �berhaupt zur Er�ffnung des Enteignungsverfahrens (Art. 39 Abs. 2 NSG; BGE 114 Ib 145). Dagegen bildet wie erw�hnt der Umstand, dass beim Bundesgericht noch Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den Einspracheentscheid der kantonalen Beh�rde h�ngig sind, grunds�tzlich kein Hindernis f�r die vorzeitige Besitzeinweisung mehr (BGE 105 Ib 97; BGE 115 Ib 96).
a) Die �nderung des Eisenbahngesetzes vom 8. Oktober 1982 geht auf eine Motion Kloter aus dem Jahre 1968 zur�ck, in der verlangt wurde, dass in der Eisenbahngesetzgebung �hnlich wie im Nationalstrassengesetz rechtliche Institute zur vorsorglichen Freihaltung von Boden f�r zuk�nftige Bahnbauten geschaffen w�rden. Im Mittelpunkt der Revision stand daher die Einf�hrung von Vorschriften �ber die Projektierungszonen (Art. 18b-d), die Baulinien (Art. 18e-h) sowie �ber die Landumlegung (Art. 3 Abs. 2 und Art. 18k), doch wurde die Gelegenheit ben�tzt, gleichzeitig auch die Zust�ndigkeiten zur Genehmigung von Bahnbauten klarer zu regeln und das Plangenehmigungs- und das Enteignungsverfahren besser zu koordinieren (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 1. Dezember 1980, BBl 1981 I S. 327 ff.; HESS/WEIBEL, a.a.O. Bd. II S. 74, PHILIPPE GAUDERON, a.a.O. S. 346).
Was die Koordination der Verfahren anbelangt, so hat der Gesetzgeber allerdings davon abgesehen, das Plangenehmigungs- und das enteignungsrechtliche Einspracheverfahren gleich wie im Nationalstrassengesetz generell zusammenzulegen. In Art. 18 Abs. 4 EBG wird vielmehr vorgesehen, dass die gemeinsame Durchf�hrung der beiden Verfahren durch die Aufsichtsbeh�rde angeordnet werden k�nne, welche in diesem Fall mit der Plangenehmigung auch �ber die enteignungsrechtlichen Einsprachen und Plan�nderungsbegehren entscheide. Diese Kompetenzerteilung an das Bundesamt f�r Verkehr, der erstinstanzlichen Aufsichtsbeh�rde in Eisenbahnsachen, weicht von der allgemeinen Norm von BGE 115 Ib 424 S. 436Art. 55 EntG ab, welche den Entscheid �ber die enteignungsrechtlichen Einsprachen dem zust�ndigen Departement �bertr�gt. Wie das Verfahren, das f�r Bauvorhaben von untergeordneter Bedeutung vereinfacht werden kann, im einzelnen auszugestalten sei, stellt Art. 18 Abs. 5 EBG dem Bundesrat als Verordnungsgeber anheim. Immerhin ergibt sich aus Art. 11 EBG, wonach gegen Verf�gungen der Aufsichtsbeh�rde nach den allgemeinen Bestimmungen �ber die Bundesrechtspflege Beschwerde gef�hrt werden kann, dass die Verfahrensordnung grunds�tzlich dem VwVG und dem OG entsprechen soll. Weiter muss das Plangenehmigungsverfahren f�r den Fall, dass gemeinsam mit ihm die Enteignung eingeleitet wird, alle Funktionen des enteignungsrechtlichen Einspracheverfahrens �bernehmen k�nnen (vgl. oben E. 4b und dort zitierte Entscheide).
b) Die am 26. November 1984 revidierte Planvorlagenverordnung sieht neu drei verschiedene Plangenehmigungsverfahren vor. Das im Einzelfall durchzuf�hrende wird von der Plangenehmigungsstelle - in der Regel dem Bundesamt f�r Verkehr (Art. 7 Abs. 1 PVV) - nach Vorlage der Bau- und der allf�lligen Enteignungspl�ne bezeichnet (Art. 19 und 23 PVV). Das vereinfachte Plangenehmigungsverfahren ist f�r Bauvorhaben auf Bahnterrain bestimmt, die keine wesentliche Ver�nderung des �usseren Erscheinungsbildes zur Folge haben, sowie f�r Detailpl�ne bereits bewilligter Projekte (Art. 20 lit. a). Im ordentlichen Verfahren werden Projekte genehmigt, wenn keine Enteignung n�tig ist oder das Enteignungsverfahren ausnahmsweise der Plangenehmigung nachfolgt (Art. 20 lit. b). Das mit einem Enteignungsverfahren kombinierte Plangenehmigungsverfahren kommt schliesslich zur Anwendung bei Vorhaben, f�r die ein Enteignungsverfahren n�tig ist und dieses gleichzeitig mit dem Plangenehmigungsverfahren durchgef�hrt werden kann (Art. 20 lit. c). F�r wichtigere Projekte wird somit trotz des Namens das ordentliche Verfahren die Ausnahme und das kombinierte Verfahren die Regel bilden.
Im kombinierten Verfahren leitet der Pr�sident der Eidgen�ssischen Sch�tzungskommission das Enteignungsverfahren aufgrund noch nicht genehmigter Projektpl�ne ein, die von der Beh�rde lediglich auf Vollst�ndigkeit hin gepr�ft worden sind (Art. 19 PVV). Die Bekanntmachung der Pl�ne und Verzeichnisse erfolgt stets durch �ffentliche Auflage, da nicht nur den Enteigneten, sondern allen im Sinne von Art. 6 und 48 VwVG Betroffenen Gelegenheit zur Einsprache gegeben werden muss (Art. 25 PVV); BGE 115 Ib 424 S. 437die Durchf�hrung eines abgek�rzten Verfahrens gem�ss Art. 33 EntG ist daher ausgeschlossen (vgl. BGE 108 Ib 252). Nach Abschluss der Einigungsverhandlung sind die Pl�ne und Unterlagen f�r das - noch nicht bewilligte - Projekt in jedem Falle, selbst wenn keine Einsprachen erhoben worden sind oder sich der Widerstand gegen das Werk gelegt hat, dem Bundesamt f�r Verkehr zur Genehmigung vorzulegen. Insofern ist Art. 26 Abs. 3 PVV, der nur davon spricht, dass der Pr�sident der Sch�tzungskommission die strittig gebliebenen Einsprachen der Beh�rde zum Entscheid zu �bermitteln habe, ungenau. Der richtige Verfahrensablauf ergibt sich jedoch aus den folgenden Art. 29 und 33 PVV, gem�ss welchen das kombinierte wie die anderen Plangenehmigungsverfahren durch eine Verf�gung der Beh�rde abzuschliessen ist und das Dossier nach deren Rechtskraft zur Behandlung der Entsch�digungsforderungen an den Pr�sidenten der Sch�tzungskommission zur�ckgehen muss.
6. �ber den Baubeginn bestimmt Art. 34 PVV folgendes:
"Die Bahn kann die Bauarbeiten beginnen, sobald die Plangenehmigungsverf�gung rechtskr�ftig ist und �ber die allf�llige Inanspruchnahme vom Grundst�cken Dritter eine Einigung vorliegt. Beim kombinierten Verfahren darf erst mit dem Bau begonnen werden, wenn eine der in den Artikeln 76, 86 Absatz 2 und 91 EntG vorgesehenen Voraussetzungen erf�llt ist oder wenn der Enteignete der Bahn in einer g�tlichen Vereinbarung, die nach Einleitung des Enteignungsverfahrens innerhalb oder ausserhalb des Einigungsverfahrens abgeschlossen worden ist, die vorzeitige Besitznahme des Gegenstandes der Enteignung gestattet hat."
Nach Auffassung des Pr�sidenten der Eidgen�ssischen Sch�tzungskommission, Kreis 12, ist Absatz 2 dieser Bestimmung so zu verstehen, dass im kombinierten Plangenehmigungsverfahren im Gegensatz zum vereinfachten oder zum ordentlichen Verfahren mit dem Bau der Bahnanlage bereits begonnen werden d�rfe, wenn einer vorzeitigen Besitzeinweisung gem�ss Art. 76 EntG nichts mehr im Wege stehe, ohne dass die Rechtskraft der Plangenehmigungsverf�gung abgewartet werden m�sse. Dagegen wenden die Beschwerdef�hrer ein, die Inanspruchnahme von Privateigentum k�nne unm�glich gestattet werden, solange die Realisierbarkeit des Bahnprojektes nicht feststehe; ein Baubeginn komme daher fr�hestens nach rechtskr�ftigem Entscheid �ber die umstrittene Genehmigung in Frage. Durch eine solche Auslegung w�rde aber, so bef�rchtet die Rh�tische Bahn, das Institut der vorzeitigen Besitzeinweisung g�nzlich ausgeh�hlt.
Wie Art. 34 Abs. 2 PVV zu interpretieren sei, ist tats�chlich nicht leicht zu entscheiden.
a) Im Laufe der Vorarbeiten f�r die �nderung der Planvorlagenverordnung haben die beteiligten Bundesstellen mit dem Bundesgericht �ber verschiedene Revisionspunkte einen Gedankenaustausch gepflegt. �ber die Frage des Baubeginns ist indessen nicht beraten worden, da damals der Text des heutigen Art. 34 PVV noch nicht entworfen war. Das Bundesgericht hat lediglich darauf hingewiesen, dass auch in dieser Hinsicht die n�tigen Anpassungen vorzunehmen seien. F�r die Auslegung von Art. 34 Abs. 2 PVV ergibt sich daher aus diesen Materialien nichts.
b) Der Wortlaut von Art. 34 Abs. 2 PVV erweckt den Eindruck, dass die Frage, in welchem Stadium des kombinierten Verfahrens mit dem Bau begonnen werden d�rfe, abschliessend beantwortet werde. Danach w�rde f�r den Baubeginn einzig vorausgesetzt, dass die f�r den Bahnbau ben�tigten Grundst�cke und andere Rechte Dritter vom Enteigner bereits erworben worden sind (Art. 86 Abs. 2, Art. 91 EntG) oder dass die vorzeitige Inbesitznahme dieser Rechte entweder durch den Sch�tzungskommissions-Pr�sidenten erlaubt (Art. 76 EntG) oder g�tlich vereinbart worden ist.
Die allein auf den Text von Art. 34 Abs. 2 PVV gest�tzte Auslegung f�hrt jedoch zu einem unhaltbaren Resultat:
Da der Pr�sident der Sch�tzungskommission, falls die Voraussetzungen von Art. 76 Abs. 1 EntG gegeben sind, nach der Einigungsverhandlung die vom Enteigner verlangte vorzeitige Besitzeinweisung gew�hren muss und h�ngige Einsprachen oder Plan�nderungsgesuche diese an sich nicht hindern, sofern bei nachtr�glicher Gutheissung der fr�here Zustand wiederhergestellt werden kann (Art. 76 Abs. 4 EntG), w�re im kombinierten Verfahren die vorzeitige Besitzergreifung und der Baubeginn schon m�glich, bevor dem Projekt noch irgendeine Genehmigung erteilt worden ist. Dies widerspr�che nicht nur dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit (s. E. 4d), sondern w�rde auch gegen die ausdr�ckliche Bestimmung von Art. 18 EBG verstossen, nach welcher die Pl�ne f�r die Erstellung und �nderung von Bauten, Anlagen und Fahrzeugen "vor ihrer Ausf�hrung" von der Aufsichtsbeh�rde zu genehmigen sind. Die u.a. von HEINZ HESS vertretene Auffassung, f�r den Baubeginn gen�ge, dass die in Art. 76 EntG umschriebenen Voraussetzungen gegeben seien, kann daher nicht richtig sein (vgl. HESS/WEIBEL, a.a.O. Bd. II S. 80, w�hrend WEIBEL eine andere Meinung vertritt; s. unten E. 6c).
Vielmehr ergibt sich, dass Art. 34 Abs. 2 PVV die Frage, wann bei Durchf�hrung eines kombinierten Verfahrens die Bauarbeiten fr�hestens in Angriff genommen werden k�nnten, bloss unvollst�ndig, nur aus enteignungsrechtlicher Sicht regelt, und sich nicht dar�ber ausspricht, wie weit das eigentliche Plangenehmigungsverfahren gediehen sein m�sse. Diese L�cke ist vom Richter an Stelle des Verordnungsgebers auszuf�llen.
c) Der Gedanke liegt nahe, bei der Erg�nzung von Art. 34 Abs. 2 PVV auf die f�r das vereinfachte und das ordentliche Verfahren geltende Regelung von Art. 34 Abs. 1 PVV abzustellen, wonach mit den Bauarbeiten erst begonnen werden kann, wenn die Plangenehmigungsverf�gung rechtskr�ftig ist. �bertragen auf das kombinierte Verfahren w�rde das bedeuten, dass die Bahn mit der vorzeitigen Besitzeinweisung und dem Baubeginn zuwarten m�sste, bis der Plangenehmigungs- und Einspracheentscheid des Bundesamtes f�r Verkehr in Rechtskraft erwachsen w�re, d.h. bis allf�llige Beschwerden vom Departement und vom Bundesrat bzw. Bundesgericht endg�ltig beurteilt worden w�ren. Die Idee, Art. 34 Abs. 1 PVV beizuziehen, erscheint umso bestechender, als dieser von seinem Wortlaut und seiner Stellung her als allgemeine, f�r alle drei Arten des Plangenehmigungsverfahrens g�ltige Norm betrachtet werden k�nnte. Eine solche Auffassung hat sich wohl HEINRICH WEIBEL zu eigen gemacht (HESS/WEIBEL, a.a.O. Bd. I N. 41 zu Art. 76 EntG) und liegt offenbar auch den angefochtenen Entscheiden des Bundesamtes f�r Verkehr und des Departementes zugrunde, da anders nicht zu verstehen w�re, weshalb den gegen die Plangenehmigungsverf�gung gerichteten Beschwerden die aufschiebende Wirkung entzogen worden ist; eine solche Massnahme hat nur einen Sinn, wenn der Baubeginn an die Voraussetzung der Rechtskraft der Plangenehmigung gekn�pft wird.
Zwei Gr�nde sprechen jedoch klar dagegen, Art. 34 Abs. 1 PVV als generelle, auch auf das kombinierte Verfahren anwendbare Norm zu betrachten:
Einerseits w�rde Art. 34 Abs. 2 PVV durch eine solche Auslegung jeder konkreten Bedeutung und eigenen Tragweite beraubt. Es versteht sich n�mlich von selbst, dass im Verfahren, das der gemeinsamen und gleichzeitigen Behandlung jeglicher - eisenbahnrechtlicher, enteignungsrechtlicher oder sonstiger �ffentlichrechtlicher - Einwendungen gegen das Projekt und der hief�r erforderlichen Enteignungen dient, mit der rechtskr�ftigen Beurteilung dieser Vorbringen alle dem Bau des Werkes entgegenstehenden BGE 115 Ib 424 S. 440Hindernisse beseitigt werden und die Bahn nur noch die verlangten Rechte zu erwerben braucht. Die Bestimmung von Art. 34 Abs. 2 PVV erwiese sich als v�llig �berfl�ssig.
Entscheidend ist aber andererseits, dass eine Anwendung von Art. 34 Abs. 1 PVV im kombinierten Verfahren mit der im Jahre 1971 neu gefassten Bestimmung von Art. 76 Abs. 4 EntG unvereinbar w�re und den Hauptzweck der Gesetzesrevision vereiteln w�rde. Mit Art. 76 Abs. 4 Satz 2 EntG hat der Gesetzgeber - wie bereits dargelegt (E. 4d) - die M�glichkeit geschaffen, die vorzeitige Besitzeinweisung unter gewissen Voraussetzungen schon vor der Erledigung der Einsprachen und der Begehren nach Art. 7-10 EntG zu verf�gen. Damit sollten die Verfahren beschleunigt und Druckversuche von seiten der Enteigneten unterbunden werden (vgl. BGE 115 Ib 22 E. 5a, BGE 111 Ib 20 E. 5b, 108 Ib 491). M�sste nun der Enteigner auch im kombinierten Verfahren gem�ss Art. 34 Abs. 1 PVV stets die Rechtskraft der Plangenehmigungsverf�gung abwarten, um die Besitzeinweisung zu verlangen - was angesichts des dreistufigen Instanzenzuges (Bundesamt f�r Verkehr, EVED, Bundesrat oder Bundesgericht) lange dauern kann -, so k�me Art. 76 Abs. 4 Satz 2 EntG �berhaupt nie zum Zuge. Dieser Gesetzesnorm kommt jedoch generelle Bedeutung zu, die durch eine Verordnungsbestimmung nicht beschr�nkt werden kann.
Dass sich neben den Enteigneten auch die weiteren Betroffenen im Sinne von Art. 6 und 48 VwVG am kombinierten Plangenehmigungsverfahren beteiligen k�nnen, vermag �brigens an der Geltung von Art. 76 Abs. 4 Satz 2 EntG nichts zu �ndern, ist doch nicht einzusehen, weshalb die Bahn infolge der Erweiterung des Einsprecherkreises der Vorteile verlustig gehen sollte, die der Gesetzgeber allen Enteignern verschaffen wollte (vgl. zur gleichen Frage im Einspracheverfahren nach Nationalstrassengesetz: BGE 115 Ib 95 f.). Die Erfahrung lehrt denn auch, dass die Einwendungen der bloss in ihren tats�chlichen Interessen Betroffenen in der Regel nicht anders lauten als jene der Enteigneten, und dass diese R�gen kaum je speziell eisenbahn- oder enteignungsrechtlicher Natur sind, sondern meist Fragen der Raumplanung, des Natur- und Heimat- oder des Umweltschutzes betreffen.
Demnach erweist sich nicht nur die Anwendung von Art. 34 Abs. 2 PVV nach seinem blossen Wortlaut, sondern auch die Ber�cksichtigung von Art. 34 Abs. 1 im kombinierten Verfahren als unvereinbar mit dem Gesetz, und ist die Bahn zwar vor Erlass der erstinstanzlichen Plangenehmigungsverf�gung zur Inangriffnahme BGE 115 Ib 424 S. 441der Bauarbeiten nicht berechtigt, doch auch nicht gehalten, bis zur Rechtskraft der Verf�gung zuzuwarten.
d) Somit bieten sich immer noch zwei M�glichkeiten der L�ckenf�llung an:
Entweder wird f�r den Baubeginn im kombinierten Verfahren vorausgesetzt, dass das Bundesamt f�r Verkehr als untere Aufsichtsbeh�rde die Pl�ne unter gleichzeitiger Beurteilung der enteignungsrechtlichen Einsprachen und Plan�nderungsbegehren genehmigt habe (Art. 18 Abs. 4 EBG), und spielt es keine Rolle, ob der Entscheid weitergezogen werde oder nicht. Oder es muss im Fall der Anfechtung der Plangenehmigungsverf�gung abgewartet werden, bis auch das EVED als Beschwerdeinstanz und obere Aufsichtsbeh�rde (Art. 10 Abs. 2 EBG) entschieden habe. Diese zweite L�sung ist der Minimall�sung vorzuziehen, da sie zwischen den unterschiedlichen Interessen von Bahn und Opponenten einen Ausgleich schafft und am ehesten der Ordnung des Nationalstrassengesetzes entspricht. Dazu ist im einzelnen folgendes festzuhalten:
aa) K�nnte schon nach dem Entscheid des Bundesamtes f�r Verkehr mit dem Bau an der Bahnanlage begonnen werden, so w�rde dem Interesse der Bahn an der unverz�glichen Verwirklichung des Projektes ein kaum zu rechtfertigendes �berwiegendes Gewicht einger�umt. Insbesondere w�re nicht einzusehen, weshalb die Bahn im kombinierten Verfahren, das der Genehmigung von Grossprojekten dient, durch welche einschneidend in Rechte Dritter eingegriffen wird, die Bauarbeiten schon nach der erstinstanzlichen Verf�gung anhand nehmen k�nnte, w�hrend sie sich aufgrund von Art. 34 Abs. 1 PVV im ordentlichen Verfahren, wenn keine Enteignung n�tig ist, bis zur Rechtskraft der Plangenehmigungsverf�gung, das heisst allenfalls bis zum Entscheid der dritten und letzten Instanz, gedulden muss. Ein derartiger Unterschied w�re unangemessen und w�rde die Bahn nicht nur beg�nstigen: Solange noch Einsprachen h�ngig sind, kann der Bahn die vorzeitige Besitzergreifung nur mit dem Vorbehalt gestattet werden, dass sie bei allf�lliger Gutheissung der Begehren den fr�heren Zustand wieder herstellen oder das bereits begonnene Werk ab�ndern muss. Nun nimmt das Risiko nachtr�glicher Aufhebung oder �nderung der Plangenehmigungsverf�gung mit der L�nge des noch zu durchlaufenden Rechtsmittelweges zweifellos zu, insbesondere wenn - wie hier - zumindest eine der Instanzen sowohl in technischer wie in enteignungsrechtlicher Hinsicht auch �ber Ermessensfragen BGE 115 Ib 424 S. 442frei befindet. Die umsichtig handelnde Bahn w�rde daher ohnehin von selbst darauf verzichten, f�r umstrittene Projekte die vorzeitige Besitzeinweisung schon nach Erlass der erstinstanzlichen Verf�gung zu verlangen.
Eine derart fr�hzeitige Besitzergreifung widerspr�che aber vor allem den Interessen der Enteigneten. Wohl darf nach bundesgerichtlicher Praxis die Tatsache, dass mit dem Bau des Werkes bereits begonnen worden ist, den Entscheid �ber die Einsprachen und die Plan�nderungsbegehren nicht pr�judizieren, da der Enteigner das mit der Besitzergreifung verbundene Risiko allein zu tragen hat (BGE 111 Ib 93, BGE 108 Ib 491). Sind aber schon betr�chtliche Summen in das Werk investiert worden und m�ssten noch weitere nutzlos f�r die Wiederherstellung des fr�heren Zustandes ausgegeben werden, so mag dies, wenn auch unbewusst, im einen oder andern Fall bei der Beurteilung der gegen das Projekt erhobenen Einw�nde zum Nachteil der Einsprecher mitspielen.
Das an sich verst�ndliche und berechtigte Bestreben nach z�giger Erstellung �ffentlicher Werke muss daher jedenfalls dort eine Schranke finden, wo es darum geht, den betroffenen Privaten und den zur Einsprache legitimierten Organisationen eine wirksame Verteidigung ihrer Interessen zu gew�hrleisten. Der Auseinandersetzung mit ihren Anliegen ist sowohl bei der Festlegung des gesetzlichen Verfahrensablaufs als auch im Einzelfall bei der Aufstellung des Bauprogramms geb�hrende Zeit zu widmen.
bb) Die L�sung, eine vorzeitige Besitzeinweisung erst zuzulassen, wenn im Rechtsmittelverfahren der Departementsentscheid vorliegt, entspricht im Ergebnis der im Bundesgesetz �ber die Nationalstrassen getroffenen Ordnung. Dieses Gesetz ist bei der L�ckenf�llung nicht nur beizuziehen, weil es analoge Fragen beschl�gt(vgl. BGE 108 Ib 151 E. 4a, BGE 105 Ib 13 E. 3c) - findet doch f�r den Nationalstrassenbau stets ein "kombiniertes Verfahren" statt - sondern vor allem auch, weil es bei der Revision des Eisenbahngesetzes im Jahre 1982 als Vorbild diente (vgl. oben E. 5a). Nach dem Bundesgesetz �ber die Nationalstrassen f�llt eine vorzeitige Besitzergreifung erst in Betracht, wenn sich die letzte kantonale Instanz �ber die Einsprachen und Plan�nderungsbegehren ausgesprochen hat und das bereinigte Ausf�hrungsprojekt zus�tzlich vom zust�ndigen eidgen�ssischen Departement genehmigt worden ist, womit der Weg f�r die Einleitung des auf die Behandlung der Entsch�digungsfragen beschr�nkten Enteignungsverfahrens freigegeben wird (Art. 27/28 und 39 NSG s. oben BGE 115 Ib 424 S. 443E. 4d). Mit dem Bau an der Nationalstrasse kann daher erst begonnen werden, wenn einzig noch die M�glichkeit besteht, das Ausf�hrungsprojekt beim Bundesgericht oder Bundesrat anzufechten. Das gleiche Ergebnis wird mit der hier zur Erg�nzung von Art. 34 Abs. 2 PVV ausgew�hlten Regelung erreicht.
An der Zweckm�ssigkeit einer �bereinstimmenden Ordnung f�r den Baubeginn an Nationalstrassen einerseits und Bahnanlagen andererseits �ndert im �brigen nichts, dass das Projektierungsverfahren f�r Nationalstrassen und das kombinierte eisenbahnrechtliche Verfahren nicht in allen Punkten identisch sind. So ist unerheblich, dass das EVED im eisenbahnrechtlichen Verfahren als eigentliche Rechtsmittelinstanz, im Verfahren nach Nationalstrassengesetz dagegen als ausserhalb des Instanzenzuges stehende Genehmigungsbeh�rde auftritt. Dass nach Nationalstrassengesetz der Einigungsverhandlung, an der fr�hestens �ber die Besitzeinweisung entschieden wird, eine zus�tzliche zweite Planauflage zur Anmeldung der Entsch�digungsforderungen voranzugehen hat, w�hrend f�r Eisenbahnbauten nur eine einzige Publikation der Pl�ne vorgesehen wird, best�rkt nur im Gedanken, dass in diesem konzentrierten Verfahren der Baubeginn nicht noch vorgezogen, sondern eher hinausgeschoben werden soll. Hief�r spricht schliesslich auch, dass f�r Nationalstrassen ein generelles Projekt geschaffen und genehmigt werden muss und im eisenbahnrechtlichen Verfahren eine entsprechende Phase v�llig fehlt.
cc) Allerdings k�nnte gegen den Aufschub des Baubeginns bis zur Vorliegen des Departementsentscheides eingewendet werden, es bestehe ja aufgrund von Art. 51 EntG schon die M�glichkeit, dass der Pr�sident der Sch�tzungskommission, falls Einsprachen voraussichtlich namhafte Plan�nderungen zur Folge haben, die Einigungsverhandlung und damit auch den Entscheid �ber das Besitzeinweisungs-Gesuch bis zur Erledigung der Einsprachen ganz oder teilweise aussetzt. Dem Sch�tzungskommissions-Pr�sidenten - der in diesem Verfahrensabschnitt praktisch �ber keine Entscheidungsbefugnisse verf�gt (BGE 111 Ib 282, 110 Ib 42 E. 3a) - kann jedoch die Verantwortung nicht aufgeb�rdet werden, in jedem Fall durch Anwendung der Ausnahmevorschrift von Art. 51 EntG an Stelle des Gesetzgebers dar�ber entscheiden zu m�ssen, wann die technische Plangenehmigung f�r einen Baubeginn gen�gend weit gediehen sei. Dass die Sch�tzungskommission im kombinierten Verfahren f�r Eisenbahnbauten, im Gegensatz zum Verfahren f�r den Nationalstrassenbau, bereits im Rahmen BGE 115 Ib 424 S. 444der Planauflage zum Einsatz kommt, hat denn auch keine rechtlichen, sondern nur praktische Gr�nde; damit wird eine Entlastung des Bundesamtes f�r Verkehr von Organisationsaufgaben auf dem Gebiet der ganzen Schweiz durch bereits bestehende, dezentralisierte eidgen�ssische Beh�rden erreicht, welche im fraglichen Bereich - der Kontrolle der Pl�ne und Aussteckungen, der Anordnung der Planauflage und Publikationen - schon �ber die n�tige Erfahrung verf�gen.
e) Nach dem Gesagten ist Art. 34 Abs. 2 PVV derart zu vervollst�ndigen, dass beim kombinierten Verfahren erst mit dem Bau begonnen werden darf, wenn die genannten enteignungsrechtlichen Voraussetzungen erf�llt sind und die Plangenehmigungsverf�gung des Bundesamtes f�r Verkehr in Rechtskraft erwachsen oder der Beschwerdeentscheid des EVED ergangen ist. Diese Erg�nzung h�lt sich im gesetzlichen Rahmen von Art. 18 Abs. 4 EBG sowie Art. 76 Abs. 4 EntG und darf in dem Sinne als ausgewogene L�sung betrachtet werden, als sie sowohl dem Wunsch nach z�giger Bauausf�hrung als auch dem Bed�rfnis nach Rechtsschutz und Rechtssicherheit entgegenkommt. Sie ber�cksichtigt �berdies, dass durch das kombinierte eisenbahnrechtliche Verfahren der Verfahrensablauf wohl �usserst gestrafft und die Befugnis zum erstinstanzlichen Einsprachenentscheid an ein Bundesamt delegiert, dadurch aber am angestammten Kompetenzbereich des Departementes als Genehmigungsbeh�rde nichts ge�ndert worden ist. Schliesslich erlaubt sie dem Bundesgericht, auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die vorzeitige Besitzeinweisung hin von den noch nicht erledigten Einsprachen und Plan�nderungsbegehren ohne weiteren Aufwand Kenntnis zu nehmen, da diese im fraglichen Zeitpunkt ebenfalls schon beim Bundesgericht angelangt sein m�ssen.
7. Gem�ss der in diesem Sinne erg�nzten Bestimmung von Art. 34 Abs. 2 PVV h�tte im vorliegenden Fall der Pr�sident der Eidgen�ssischen Sch�tzungskommission der Rh�tischen Bahn die vorzeitige Besitzergreifung, da der Beschwerdeentscheid des EVED noch nicht ergangen ist, zur Zeit verweigern m�ssen. Das EVED h�tte seinerseits in seiner Zwischenverf�gung festhalten sollen, dass den bei ihm eingereichten Beschwerden nach spezialgesetzlicher Regelung aufschiebende Wirkung zukomme, die auch in Anwendung von Art. 55 Abs. 2 VwVG grunds�tzlich nicht aufgehoben werden k�nne.
Zwar ist einzur�umen, dass sich in Sonderf�llen zur Abwehr schwerer und unmittelbarer Gef�hrdung �ffentlicher Interessen, insbesondere von wichtigen Polizeig�tern, ein sofortiger Baubeginn BGE 115 Ib 424 S. 445bzw. die sofortige Vollstreckung der Plangenehmigungsverf�gung aufdr�ngen kann (vgl. FRITZ GYGI, Aufschiebende Wirkung und vorsorgliche Massnahmen in der Verwaltungsrechtspflege, ZBl 77/1976 S. 6 f.); zu denken ist etwa an Lawinenniederg�nge, Erdrutsche Oder �berschwemmungen, die den unverz�glichen Bau von Schutzvorrichtungen und Notverbindungen erforderlich machen. Ein solcher Fall ist jedoch hier, wo es um die Erweiterung des Streckennetzes der Rh�tischen Bahn geht, offensichtlich nicht gegeben. Dass der Bau l�ngere Zeit in Anspruch nehmen und mit hohen Kosten verbunden sein wird, ist heute f�r jedes gr�ssere Bahnprojekt die Regel und noch kein Grund, Anordnungen zu treffen, die f�r den Ausnahmefall vorbehalten bleiben sollen.
Das EVED bringt allerdings in seinem Entscheid �ber die aufschiebende Wirkung auch vor, weil nur den Anlagen f�r die "rollende Strasse", nicht aber einer blossen Eisenbahnverbindung Widerstand erwachsen sei, spreche nichts dagegen, dass mit der Erstellung der eigentlichen Bahn- und Tunnelbauten - ohne die Verladeanlagen - schon jetzt begonnen werde. Damit geht das Departement jedoch v�llig dar�ber hinweg, dass mit der neuen Eisenbahnlinie eine auch f�r den Autoverkehr wintersichere Verbindung mit dem Unterengadin geschaffen werden soll und die "rollende Strasse" das Kernst�ck der Vereinalinie bildet, ohne das der Bundesrat und das Parlament dem Projekt nicht zugestimmt h�tten. Zudem wird �bersehen, dass eine allf�llige Verlegung des Verladebahnhofes, wie sie von verschiedenen Einsprechern verlangt worden ist, Auswirkungen auf die Strecken- und Tunnelf�hrung haben k�nnte und mit Sicherheit Folgen f�r die Verwendung bzw. den Abtransport des Aushubmaterials h�tte. Auch aus dieser Sicht l�sst sich der vom Departement f�r gewisse Arbeiten zugelassene sofortige Baubeginn nicht rechtfertigen.
Die Besitzeinweisungs-Verf�gungen des Pr�sidenten der Eidgen�ssischen Sch�tzungskommission, Kreis 12, sind demnach als verfr�ht aufzuheben, ohne dass zu pr�fen w�re, ob Art. 76 EntG richtig angewendet worden sei. Da sich die Enteigneten und weiteren Beteiligten zum Besitzeinweisungs-Gesuch bereits haben �ussern k�nnen, wird der Pr�sident nach dem Beschwerdeentscheid des EVED auch ohne zus�tzliche Anh�rung der Parteien eine neue Verf�gung treffen k�nnen. Ebenfalls aufzuheben ist der Zwischenentscheid des EVED insoweit, als der Entzug der aufschiebenden Wirkung best�tigt worden ist. Nach dem hier Gesagten er�brigt sich die ausdr�ckliche Wiederherstellung des Suspensiveffektes.
112 IB 288 suite... ,
111 IB 25,
108 IB 249,
114 IB 149,
115 IB 96,
108 IB 252,
111 IB 93,
111 IB 282
Art. 18 Abs. 4 EBG suite... ,
Art. 76 Abs. 6 und Art. 77 des Bundesgesetzes �ber die Enteignung (EntG; SR 711),
Art. 28, 39 Abs. 2 NSG,
Art. 30 Abs. 2 der Verordnung �ber die Planvorlagen f�r Eisenbahnbauten vom 23. Dezember 1932 (PVV; SR 742.142.1),
Art. 35 lit. a und b EntG,
Art. 23 RLG,
Art. 25 RLG,
Art. 2 und 3 VwVG,
Art. 18 Abs. 2 EBG,
Art. 18 Abs. 5 EBG,
Art. 86 Abs. 2, Art. 91 EntG,