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Matched Legal Cases: ['artículo 106', 'artículo 105', 'artículo 37', 'artículo 37', 'Artículo 328', 'Artículo 3', 'Artículo 10', 'artículo 41', 'artículo 105', 'artículo 38', 'Artículo 37', 'Artículo 40', 'Artículo 16', 'Artículo 4', 'Artículo 2', 'Artículo 55', 'Artículo 250', 'artículo 5', 'artículo 36', 'Artículo 32', 'artículo 17', 'artículo 3']

⭐ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y FUNCIÓN REGISTRAL
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Mario Rubio Franco
1 525 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y FUNCIÓN REGISTRAL José Luis Meilán Gil Catedrático de Derecho administrativo. Universidad de A Coruña. Ex-Consejero de Estado Recepción: 15 de mayo de 2010 Aceptación por el Consejo de Redacción: 8 de junio de 2010 RESUMEN: La función registral del Estado ha sido tradicionalmente estudiada desde la perspectiva del Derecho civil a pesar de la amplitud y reconocimiento constitucional de los registros administrativos y sus efectos jurídicos. El Registro de la propiedad es una referencia para la actividad de la Administración pública y su finalidad causa tensiones con las prerrogativas de la Administración sobre los bienes de dominio público y con propiedades especiales, como montes vecinales o la propiedad inmobiliaria. La consideración del interés general que ha de servir la Administración y que ha de procurar el Registro de la propiedad con la seguridad jurídica proporciona un criterio para encontrar una solución justa para los derechos de los particulares y las potestades de la Administración. Palabras clave: Registro de la Propiedad, Administración pública, interés general, potestades de la Administración. ABSTRACT: The role of the state registrar has traditionally been studied from the perspective of civil law in spite of the breadth and constitutional recognition of administrative records and their legal effects. The Land Registry is a reference for the activity of public administration and its purpose cause tensions with the privileges of the Administration on public property and with special properties, such as mountains or neighborhood real estate. The consideration of the public interest is to serve the Administration, which must seek the registry of property with legal certainty provides a criterion for finding a just solution to the rights of individuals and the powers of government. Keywords: Land Registry, Public Administration, public interest, powres od government.2 3 527 Administración Pública y función registral Sumario: I. La función registral. 1. Aproximación general. 2. Registros y archivos. 3. El Derecho de acceso a archivos y registros. 4. Panorama de los registros públicos en el ámbito del Derecho administrativo. II. Derecho registral civil y administrativo. 1. Planteamiento. 2. Registro de la Propiedad y bienes de la Administración Pública. 3. Registro de la propiedad como referencia para la actividad de la Administración. 4. Registro de la propiedad y urbanismo. III. Registro de la propiedad y prerrogativas de la administración sobre sus bienes. 1. Planteamiento. 2. Registro de la propiedad y dominio público. 3. La singularidad del dominio público marítimo-terrestre. IV. Registro de propiedad y clasificación de montes vecinales en mano común. V. Registro de la propiedad y régimen jurídico del suelo. VI. A modo de conclusión. I. LA FUNCIÓN REGISTRAL 1. Aproximación general La función registral es una función del Estado manifestada en la existencia de registros que se refieren a variados aspectos y sectores de la vida humana. Una función pública, consecuentemente, que puede acreditarse desde distintas perspectivas. Se encuentra incardinada en órganos de la Administración Pública, y se desarrolla por funcionarios públicos o por profesionales habilitados por la Administración para ejercerla 1. Como actividad del Estado puede considerarse un servicio público, en sentido amplio 2, de cuya categoría jurídica en sentido estricto se diferencia 3. No sorprende, por ello, que esa función tenga una larga tradición, y que cubra ámbitos cada vez más amplios, hasta el punto de que ya en el siglo XIX se acuña la expresión de que la Administración Pública nos acompaña desde la cuna a la sepultura. Hoy podría añadirse la imagen del gran hermano con los avances tecnológicos que permiten que numerosos datos de los ciudadanos puedan ser registrados. El carácter público de los Registros es una nota esencial a la finalidad última de la función registral, que es procurar la seguridad jurídica, hoy principio constitucional (art. 1 Cfr. SAINZ-MORENO, F., Ejercicio privado de funciones públicas, RAP, (1983) pp y ss. Los registradores no están incluidos en la estructura de la Administración Pública. 2 Cfr. artículo 106,2 CE. 3 Cfr. MEILÁN GIL, J.L. Progreso tecnológico y servicios públicos, Thomson-Civitas, 2006 pp Sobre distinción entre función y servicio cfr. GARCÍA TREVIJANO, J.A. Aspectos de la administración Económica, RAP, 12 (1953) p. 18 y ss. con bibliografía italiana.4 528 José Luis Meilán Gil 9,3 CE), más allá de otras finalidades concretas 4. No existen dudas acerca del carácter público de la función registral aunque sí ha sido controvertida su identificación como una función administrativa 5, proponiéndose desde la doctrina iuscivilista como una función atípica, cuasijurisdiccional, que no encaja en la función judicial ni en la administrativa, en lo que juega la influencia de la atención preponderante del Registro de la Propiedad, ya que la función registral en ese sentido por antonomasia- versa sobre cuestiones civiles, relativas al tráfico jurídico de la propiedad inmobiliaria. La clasificación de la cuestión viene lastrada por el patente desequilibrio que se observa en el tratamiento científico de la función registral desde el ámbito del Derecho privado y del Derecho administrativo 6. Esa función se ha adscrito tradicionalmente al primero. Ese predominio científico explica que se haya acuñado la discutible clasificación de registros jurídicos y registros administrativos, reservando aquella calificación a los que operan en la órbita del Derecho privado. La diferencia fundamental, desde la óptica privatista, no es ya que los administrativos no produzcan ningún efecto jurídico, sino que no surten efectos de publicidad en el tráfico jurídico-privado. Las inscripciones y anotaciones que consten en ellos tienen un valor probatorio equiparable al de cualquier otro medio de prueba, en tanto que los asientos de los denominados registros jurídicos gozan de una presunción de veracidad, cuya inexactitud ha de ser probada por quien la pretenda. El modelo, una vez más, es el Registro de la Propiedad 7. Como en tantos otros asuntos es preciso examinar la función registral, y todo lo que ella implica, desde la perspectiva de la Constitución de 1978, en la que por primera vez en ese nivel superior del ordenamiento, se reconoce en su artículo 105,2 que la ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos 8. El reconocimiento constitucional de ese derecho, aunque de contenido legal, inclina a una interpretación en la que se incluya en la citada expresión también a los citados registros 4 En ese sentido MONTORO PUERTO, M. Apuntes para la estructura de una Administración registral Estudios en homenaje al profesor LOPEZ RODÓ, vol. I, CSIC, Madrid, 1972, pp Es hoy comúnmente aceptado por la doctrina civilista, calificando ese principio como objetivo medular de los sistemas notarial y registral. Cfr. BARRERO RO- DRÍGUEZ, C. Un apunte sobre la naturaleza de la función registral y de los procedimientos a través de los que desarrolla. La conveniencia de un debate Revista crítica de Derecho inmobiliario, RCDI, núm. 690 (2005) p y bibliografía y jurisprudencia. 5 Tesis sostenida de antiguo por GONZÁLEZ PE REZ, J. Registrador de la propiedad y Catedrático de Derecho administrativo Naturaleza del procedimiento registral RCDI, núm. 256, 1949 y seguida por especialistas del Derecho administrativo. 6 Cfr. MONTORO PUERTO, Apuntes GONZÁLEZ NAVARRO, F. Comentarios a la ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común, Thomson-Civitas, 4ª ed., pp Cfr. DE PABLO CONTRERAS, P. Curso de Derecho Civil, (III) Colex, 2004, pp En contra, PAREJO GAMIR, R., Protección registral y dominio público. Ed. Revista de Derecho privado, Madrid 1978, pp El precepto fue aprobado sin debate en las Cortes Constituyentes.5 Administración Pública y función registral 529 jurídicos. De otro modo se estaría negando el acceso a ellos, en contra del proclamado y esencial carácter público. En todos los registros públicos está presente la Administración. Una muestra paradigmática de ello es que prevé un recurso ante la Dirección general de los Registros y del Notariado contra la calificación de los registradores, lo que no empece, aunque sea discutible, que sus resoluciones expresas o presuntas sean recurribles ante los órganos del orden civil 9, lo que puede estar amparado en la propia ley de la jurisdicción contenciosoadministrativa que excluye de ese orden jurisdiccional cuestiones atribuidas al orden civil, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública 10. En definitiva, podría concluirse que los registros públicos operan en el ámbito del tráfico jurídico privado o en el ámbito o giro de las Administraciones Públicas, en relación con su actuación y especialmente en su relación con los ciudadanos, en este caso regidos enteramente por el Derecho administrativo, o en ambos ámbitos como sucede con el derecho fundamental de asociación que incluye el de inscripción en el Registro de asociaciones competentes, a los solos efectos de publicidad Registros y archivos Tanto en el artículo citado de la Constitución como en el artículo 37 de la ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento común (en adelante LRJPAC) se citan conjuntamente archivos y registros como dos categorías diferentes. El artículo 37 de la LRJPA proporciona una pista posible para la distinción al concretar el derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren. Una primera vía posible de diferenciación sería que los archivos hacen referencia a documentos que forman parte de un expediente, el cual es la concreción material de un procedimiento, como de otra parte se deduce del citado precepto al limitarse a expedientes que correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. El legislador hace un uso multívoco de los términos registro, archivo, expediente, documentos, necesitado de una mayor precisión conceptual. La diferencia entre registros y archivos puede fundarse en su diferente ubicación en la Constitución. Al referirse a las competencias exclusivas del Estado, para distinguirlas de las que son asumibles por las Comunidades autónomas en el Estado compuesto, la CE habla en el apartado 1,1,8ª de la 9 Artículo 328 de la Ley Hipotecaria reformada en Artículo 3,a de la Ley 29/1998 de 13 de julio. 11 Artículo 10 y 24 así como 39 y 40 de la ley orgánica 1/2002, 22 de marzo.6 530 José Luis Meilán Gil ordenación de los registros e instrumentos públicos en tanto que en el 1,1,28ª lo hace de museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal 12. Ello da pie para basar razonablemente la diferencia en que los registros proporcionan efectos jurídicos a las incorporaciones que se hagan a ellos: inscripciones, anotaciones, inmatriculaciones, altas, bajas. Los archivos tendrían una finalidad, con raíces etimológicas, de conservación y utilización de los documentos que contienen, como las bibliotecas con los libros o análogamente los museos con las obras de arte, distinción válida en el momento constituyente, pero menos nítida en la actualidad. La distinción se complica a la luz de los avances tecnológicos de la informática, en cuyos ámbitos se habla de base de datos de fichero en la legislación sobre protección de datos personales, de crecida importancia en defensa de un derecho fundamental. Por eso surge la duda de hasta qué punto puede mantenerse la diferencia en algunos casos. En ese sentido se ha sostenido que un registro automatizado de personal es sencillamente un archivo El Derecho de acceso a archivos y registros La regulación expuesta pone el acento en un derecho, sobre cuya naturaleza jurídica se ha discutido, centrado en si es o no un derecho fundamental 14. Es obvio que ese derecho de acceso no figura en la Constitución en el capítulo relativo a los derechos fundamentales 15. En todo caso puede sostenerse sin riesgo de duda que ese derecho está constitucionalizado, como sucede con el procedimiento administrativo. No puede dejar de ser regulado por una ley entendida como un mandato al legislador y no simplemente como la prohibición de que no se regule o se haga por norma que no tenga un carácter general o lo que sería jurídicamente impensable- por una de rango inferior a la ley. Como tal derecho constitucionalizado se ha entendido y, aunque de configuración legal, es de aplicación directa, que debe realizarse conforme al orden constitucional 16. Un dato que proporciona fuerza a ese derecho es el artículo 41 de la Carta de los Derechos fundamentales de la Unión Europea, hoy elevada al rango de Tratado de la Unión por el Tratado de Lisboa, que en su apartado 2 reconoce como parte del derecho 12 Por la conveniente interrelación de archivos, bibliotecas y museos se pronuncia SAN- CHEZ BLANCO, A. El sistema de archivos: De las referencias histórico-culturales a las bases de las Administraciones Públicas, REDA, núm. 67 (1990), pp. 362 y ss. 13 GONZÁLEZ NAVARRO, F. Cometarios a la ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común Thomson-Civitas, 4ª ed., 2007, t.i. 14 Cfr. SENDIN GARCÍA, M.A. Régimen jurídico de los documentos, Ed. Comares, Granada 2009, pp En eso insiste EMBID IRUJO, A. El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos Estudios en homenaje al profesor González Pérez, Civitas, Madrid, 1993, t. I, pp Cfr. MESTRE DELGADO, J.F. El derecho de acceso a archivos y registros administrativos, 2ª ed., Civitas, Madrid, 1998 pp. 74 y ss. con cita de posiciones en el mismo sentido de SAINZ MORENO, PARADA VAZQUEZ, BERMEJO VERA, que comparto.7 Administración Pública y función registral 531 fundamental a una buena administración el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial 17. Teniendo en cuenta la vinculación de los ordenamientos de los Estados miembros al de la UE no sería impensable que pudiera hacerse valer el citado precepto europeo en defensa del derecho también reconocido en el español y ahora mismo no protegido por un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, salvo que se invoque la vulneración de un derecho fundamental relacionado con el citado de acceso al expediente que consta en un archivo. La LRJCAP contiene un precepto genérico de limitación del ejercicio de ese derecho que podrá ser denegado mediante resolución motivada cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de tercero o cuando así lo disponga una ley 18. Una regulación específica se prevé, entre otros casos, en relación con archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas, documentos y expedientes con datos sanitarios personales de los pacientes, los archivos regulados por la legislación del régimen electoral, los archivos de finalidad exclusivamente estadística, los fondos documentales de Archivos Históricos, el Registro civil y el Registro de Penados y Rebeldes y los registros de carácter público cuyo uso está regulado por una ley. La amplitud de los límites y limitaciones establecidas por el legislador ordinario ha sido criticada con razón por un amplio sector doctrinal 19, tratándose de un derecho constitucionalizado. En todo caso, el ejercicio de las limitaciones previstas en la ley ha de estar sometido como el de toda potestad administrativa al control judicial. Para ello cobran especial importancia los derechos fundamentales de la persona y los principios generales del Derecho, evitando que la Administración se escude en un genérico interés general al que por determinación constitucional ha de servir y del que no debe servirse. Este derecho de acceso a archivos y registros se entronca, en fin, con el principio de transparencia propio de un Estado democrático de Derecho En el artículo 105,2 de la CE. los límites reseñados son: en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. 18 El derecho no podrá ser ejercido, además de casos previstos en la CE, en relación con las actuaciones del gobierno o de las Comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias constitucionales, materias protegidas por el secreto comercial o industrial y actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria. 19 Cfr. PARADA, R. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento administrativo común, Marcial Pons, 1993, pp Análisis detallado en MESTRE DELGADO, J.F. El derecho pp En sentido crítico, ALVAREZ RICO, Manuel e Isabel, en RAP núm. 135, (1994) pp. 473 y ss. 20 En ese sentido, MESTRE DELGADO, El derecho pp. 55 y ss. En general, MEILÁN GIL, J.L., Administración Pública para la democracia, Anuario da Facultade de Dereito, Uni-8 532 José Luis Meilán Gil 4. Panorama de los registros públicos en el ámbito del Derecho administrativo La orientación del foco del interés científico hacia la función registral que opera en el tráfico jurídico-privado o que se refiere a circunstancias civiles o penales de las personas ha ocasionado que se haya dejado en una cierta penumbra el análisis de los registros que se ubican en el ámbito propio del Derecho administrativo, no obstante su número e incluso su antigüedad y sus efectos. Bastará un rápido y por supuesto parcial espígueo para confirmarlo. Los hay de finalidad general en relación con el procedimiento de actuación de los Administraciones Públicas 21 o, lo más frecuente, de carácter sectorial, en cuanto a personas físicas o jurídicas (entidades financieras, contratistas) bienes (aguas, solares, vehículos, aeronaves ). Con diferente denominación existen otros: Padrón Municipal ( registro municipal donde constan los vecinos de un municipio ), catálogo de montes 22, de edificios en el ámbito urbanístico, Inventario general de muebles de Patrimonio histórico español 23. Existe también la obligación de llevar un Inventario general de bienes y derechos de Estado, así como el de los cada corporación o entidad local. Además de servir al cumplimiento efectivo de la seguridad jurídica, por lo que se refiere a lo que podría considerarse el funcionamiento ordinario de la Administración responden al cumplimiento del principio constitucional de eficacia, al servicio de los intereses generales. Ordenan y racionalizan, como los archivos, la actuación de las Administraciones, que han de desarrollar su actuación conforme a pautas de procedimientos preestablecidos. Los registros de las Administraciones Públicas hacen posible una función certificante, aunque no toda ella derive de un registro 24. El derecho de acceso conlleva versidade da Coruña, 2007, p Cfr. SÁINZ MORENO, F., Secreto e información en el Derecho público, Estudios sobre la Constitución Española, Civitas, 1991, t. III, pp y ss. 21 En ese sentido el artículo 38 de la LRJPAC dispone que los órganos administrativos llevarán un registro general en el que se hará el correspondiente asiento de todo escrito o comunicación que sea presentada o que se reciba en cualquier unidad administrativa propia. 22 Su origen proviene de las leyes desamortizadoras del siglo XIX, para evitar la enajenación por considerarlos montes de utilidad pública. Cfr. GUAITA, A. Derecho administrativo, Aguas, montes, minas. Civitas, Madrid, 1986, 2ª ed., pp. 225 y ss. GALLEGO ANABITARTE, A., La desamortización de los Montes de Toledo, Dictamen histórico y dogmático jurídico, M.Pons, Madrid, Cfr. ALEGRE AVILA, J. M., Evolución y régimen jurídico del patrimonio histórico, Ministerio de Cultura, Madrid, Antes de la Constitución de 1978 cfr. GONZÁLEZ BEREGUER, Sobre la actividad certificante de la Administración, RAP, núm. 38 (1962), FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T-R, La potestad certificante en la jurisprudencia, REDA, núm. 8 (1976). Algunas de las dudas allí expuestas subsisten: la no existencia de antecedentes penales no es requisito suficiente para9 Administración Pública y función registral 533 el de obtener copias o certificados de los documentos 25 o certificación en la que consta la comparecencia obligada 26 y certificados varios según sectores 27 susceptibles de ser solicitados como prueba documental en los litigios. No es del caso enumerar todos los efectos jurídicos que se derivan de estos registros; equivaldría a realizar un análisis de todos los sectores del Derecho administrativo. La vida cotidiana de cualquier ciudadano ofrece muestras de ello. Tratándose de personas jurídicas pueden tener efectos constitutivos, no sólo de validez. Habilitan para contratar con la Administración, o la inscripción limita el contenido del derecho de propiedad en materia de urbanismo, o es imprescindible para el ejercicio de una actividad o profesión. El padrón municipal, por su aplicación general, puede servir de un rápido elemento de constatación. Es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio 28 y todos los ciudadanos lo son de un municipio. Los datos que constan en él son los únicos que han de tomarse en cuenta a distintos efectos en relaciones intraadministrativas o con los particulares: derecho a subvenciones del servicio de transporte colectivo urbano 29, a la participación en tributos del Estado 30, instalación de farmacia 31, derecho a aprovechamientos forestales 32, entre otros efectos. obtener la nacionalidad ya que es preciso justificar buena conducta cívica (STC 114/1987). La certificación negativa del Registro Central de penados y rebeldes más informe de buena conducta de la policía, son necesarios (STS de 30 de septiembre de 2008). En cambio para otorgar el derecho de asilo se ha juzgado decisivo un certificado de funcionario público con juicios de valor claros y contundentes STS de 21 de octubre de Los certificados expedidos por la Administración son prueba decisiva para valoración en un concurso en materia de profesorado (STS de 10 de junio de 2009), para autorizar una farmacia, al constar los datos sobre la población requerida en el Padrón municipal (STS de 21 de octubre de 2009, de 6 de octubre de 2008 entre muchas), para autorización de Casino por acreditar que su emplazamiento es adecuado a la normativa (STS de 19 de mayo de 2008), para poder contratar con la Administración (STS de 24 de noviembre de 2004) La no solicitud del certificado previsto es motivo para desestimar una autorización (STS de 6 de mayo de 2009, sobre importación de ganado vacuno congelado). En sentido contrario, la omisión de certificación del INEM sobre no existencia de trabajadores nacionales no puede servir de base para denegar un permiso de trabajo a un extranjero (STS de 7 de diciembre de 2008). 25 Artículo 37,8 LRJPAC. 26 Artículo 40 LRJPAC. 27 De existencia de núcleo de población para instalación de oficina de farmacia, (STS 8 de junio de 2008), cuyo contenido no se ajusta a la realidad de los hechos en materia de sanciones (STS de 30 de enero de 2007), de servicios de transporte. 28 Artículo 16,1 de la Ley 7/1985 de 2 de abril. 29 STS de 30 de enero de STS de 8 de mayo de STS de 21 de octubre de STS de 10 de mayo de 2000.10 534 José Luis Meilán Gil II. DERECHO REGISTRAL CIVIL Y ADMINISTRATIVO 1. Planteamiento Anteriormente quedó referida la interconexión que existe entre Derecho administrativo y Derecho privado en aquellos registros que tienen como finalidad garantizar la seguridad en el tráfico civil o mercantil, hasta el punto que desde la vertiente hipotecarista se haya hablado de un acto mixto, de jurisdicción voluntaria y de acto de Administración Pública 33. La función registral en cuanto a los bienes de naturaleza privada o pública es un tema testigo de las relaciones entre ambos Derechos 34. De un lado, existen registros de la Administración en los que se inscriben sus bienes, que son susceptibles de inmatricularse en el Registro de la Propiedad. De otro, la Administración en múltiples ocasiones toma como elemento necesario de referencia los asientos del Registro de la propiedad, en el que deben anotarse actos de la Administración, por ejemplo en materia de urbanismo, expresión de la actividad interventora en la propiedad inmobiliaria configurada como propiedad estatuaria. Puede suceder y sucede que las inscripciones en los Catálogos de bienes de la Administración no coincidan con los del Registro de la propiedad. Unos y otros procuran la seguridad jurídica, pero no del mismo modo. Aquellos proporcionan una presunción de veracidad o exactitud a lo que contienen, una finalidad de buena administración que no está orientada primariamente a la seguridad jurídica del tráfico de esos bienes, sino a determinar el régimen jurídico, incluido el procedimiento, que la Administración debe cumplir y seguir cuando opere sobre ellos. El registro civil de la propiedad atiende, en cambio, también a la seguridad del tráfico, como evidencia lo que puede incorporarse a él: titularidades, actos, contratos 35. Una cuestión a examinar en esta materia es la relación entre el Registro de la propiedad y los privilegios-prerrogativas de la Administración Pública en cuanto a sus bienes. 33 GARCÍA GARCÍA, J.M., Derecho inmobiliario Registral o Hipotecario, Civitas, Madrid, 2002, apud, BARRERO RODRÍGUEZ, C. 34 Sobre la formación de categorías en el Derecho administrativo y su dependencia y autonomía de las elaboradas en el Derecho civil. Cfr. MEILÁN GIL, J.L., El proceso de la definición del Derecho administrativo, ENAP, 1967, pp En relación con la propiedad privada el Tribunal Constitucional ha declarado que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de ese derecho (STC 37/1987 de 26 de marzo), que no es una institución unitaria regulada por el Código Civil, que ha dejado de ser núcleo de la legislación civil (STC 61/1997 de 20 de marzo). 35 Cfr. De PABLO CONTRERAS, Curso pp. 102 y ss.11 Administración Pública y función registral Registro de la Propiedad y bienes de la Administración Pública La primera singularidad de los bienes de la Administración es que ésta puede ser titular de aquellos a título de dominio público -demaniales- o de domino privadopatrimoniales 36. La titularidad de la Administración Pública sobre esos bienes proyectan, de entrada, singularidades respecto de la propiedad de los particulares. No se trata ahora de analizar la larga y compleja historia que llega hasta la actual confirmación del dominio público 37. No es tanto una propiedad pública en una transposición simétrica de la propiedad privada, sino un título de intervención 38 que se reconoce a la Administración por la Constitución o por la ley- que justifica la atribución de unas potestades y un régimen propio y peculiar de esos bienes. Sobre ambas clases de bienes la Administración ostenta unas prerrogativas desconocidas en el régimen jurídico de la propiedad privada, por ejemplo la recuperación de oficio de la posesión sin tener que acudir a los Tribunales 39. Existe una larga historia en la que se aprecia una tensión entre la jurisdicción y la administración concretada en la pugna entre el interdicto y la resolución o acto administrativo 40 que llega hasta la prohibición de interdictos o en la terminología vigente de acudir a la acción para la tutela sumaria 41. El Registro de la propiedad que se crea en 1861 no hace referencia alguna a los bienes de titularidad de la Administración sean de dominio público o privados. El Registro se creó pensando primordialmente en la propiedad privada, de los particulares 42. Una Orden de 20 de junio de 1863 no por vía de ley- dispone la obligación de inscribir en el Registro todos los bienes del Estado y las corporaciones locales a excepción de los bienes de dominio público. La terminología utilizada era cosas de uso público, cuyo dominio 36 Artículo 4 de la Ley 32/2003 de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante LPA). Artículo 2 del Reglamento de bienes de las Entidades locales aprobado por R. D. 1372/1986 de 13 de junio (en adelante RBCL). 37 Cfr. PELLOUX, R. Le probléme du domaine public. Evolution et solutions actuelles, París 1932, p. 2. Es el resultado de un «largo trabajo doctrinal». 38 La idea es de mi maestro J. L. VILLAR PALASÍ. Cfr. MEILÁN GIL, J.L. El dominio público natural, RAP, núm. 139, 1996, p. 10 y MORILLO-VELARDE, J.L., Dominio público, Madrid, Artículo 55 de la LPA, art. 44 del RBCL. 40 Un ejemplo es un Real Orden de 8 de mayo de 1839 acerca de los límites de las atribuciones administrativas y judiciales. Las disposiciones y providencias que dicten los ayuntamientos y en su caso las diputaciones provinciales, en los negocios que pertenecen a sus atribuciones según las leyes, forman estado y deben llevarse a efecto, sin que los tribunales admitan contra ellas los interdictos posesorios de manutención o restitución. La batalla entre la fuerza ejecutiva del acto administrativo y la fuerza sumaria del interdicto es ganada por el primero como revela la jurisprudencia del Consejo Real de 1845 a Artículo 250,4 de la Ley 1/2000 de 7 de enero de Enjuiciamiento civil. 42 Fue instaurado en la primera ley hipotecaria de 8 de febrero de 1861, anterior a la aprobación del Código civil.12 536 José Luis Meilán Gil eminente 43 pertenezca al Estado, como las riberas del mar, los ríos, las calles y plazas, los caminos públicos y las carreteras generales, los ejidos y servidumbres públicas, regla general y excepción que corrobora el Real Decreto de 11 de noviembre de El Reglamento hipotecario de 1915 cambió la obligación por posibilidad. Apoyándose en ese cambio -premeditado o no- fue abriéndose la posibilidad de que también los bienes de dominio público fuesen inscritos en el Registro 45. El carácter inscribible de los bienes de dominio público se fue consolidando por la conveniencia de procurar la protección que dispensa el Registro en cuanto a la posesión de los bienes en él inscritos ya que, a pesar de la demanialidad de aquellos, la Administración se encontraba con frecuencia en una posición más débil frente al titular de la inscripción registral 46. El Real Decreto 1867/1998 modificó en ese sentido el artículo 5 del Reglamento hipotecario reconociendo que los bienes inmuebles de dominio público podrán ser objeto de inscripción, conforme a su legislación especial. El estadio final será la obligatoriedad de la inscripción. Las Administraciones Públicas no sólo están obligadas a formar inventario de todos sus bienes que integran su patrimonio 47, en el que se incluyen los de dominio público 48 sino también a inscribirlos en el Registro de la propiedad. Así lo expresa el artículo 36 de la Ley 33/2003 de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante LPA): Las Administraciones públicas deben inscribir en los respectivos registros, los bienes y derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros. Registro de la propiedad y Catálogo no ofrecen la misma protección, ni producen los mismos efectos. El inventario de bienes municipales no tiene efectos constitutivos sobre el dominio, pero su inclusión en él permite probar la condición de tales 49. Por eso, no figurar incluidos en el inventario puede ser prueba junto con otras- de que los bienes no son municipales 50. Los catálogos de edificios tienen un mero interés urbanístico Expresión que se conserva en el Derecho americano. Cfr. MEILÁN GIL, J.L., La estructura de los contratos públicos, Iustel, Madrid, Cfr. PAREJO GAMIR, R., Protección pp Ibidem, pp. 37 y ss. Con base en ello se ha entendido la excepción de incorporación al Registro de estos bienes como una dispensa de inscripción (p. 118). 46 Cfr. HORGUE BAENA, C., Régimen patrimonial de las Administraciones Públicas, Iustel, Madrid, 2008, pp Artículo 32 de la LPA y artículo 17 del RBCL. 48 Cualquiera que sea su naturaleza dice el artículo 3,1 de la LPA. 49 STS de 21 de mayo de STS de 18 de diciembre de STS de 3 de enero de 2001. Mostrar más
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