Source: http://amministrativo.unipv.it/materiali/Cds_2005-52.htm
Timestamp: 2018-02-17 23:23:24+00:00
Document Index: 122565016

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 3', 'art. 51', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 51', 'art. 10', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 51', 'art. 3', 'art. 51', 'art. 51', 'art. 51', 'art. 51', 'art. 51', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 51']

N.52/2005
N. 9602 Reg. Ric.
sul ricorso in appello n. 9602 del 1996, proposto da
MONVISO s.n.c.,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Riccardo Lugodoroff ed Ettore Prosperi ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, via Panisperna, 104,
- il COMUNE di AOSTA,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Valdo Azzoni e Mario Contaldi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo, in Roma, via Pierluigi da Palestrina, 63;
STELLA ALPINA s.c.r.l.,
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Valle d’Aosta n. 118/96.
il primo ( diretto all’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Aosta n. 114/95, con la quale sono state individuate le aree ai sensi dell’art. 3 della legge n. 247/74 e dell’art. 51 della legge n. 865/71, nonché della deliberazione della Giunta comunale di Aosta n. 476/95, con la quale il Comune ha controdedotto alle osservazioni presentate dai privati in ordine alla citata deliberazione n. 114/95 ), in parte irricevibile ed in parte inammissibile;
il secondo ( diretto avverso il decreto di occupazione d’urgenza n. 2 in data 15 novembre 1995 ed avverso le presupposte deliberazioni n. 7128 in data 1 settembre 1995 della Giunta Regionale, di approvazione del P.E.E.P. adottato dal Comune di Aosta con deliberazione consiliare n. 198/94, e n. 560 in data 19 ottobre 1995 della Giunta comunale di Aosta, con la quale si disponeva l’occupazione d’urgenza delle aree necessarie ) inammissibile.
1. - L’appello è infondato e la sentenza impugnata va confermata, seppure, in parte, con diversa motivazione.
la deliberazione del Consiglio Comunale di Aosta n. 114/95, con la quale sono state individuate le aree ( fra le quali quelle di sua proprietà distinte in catasto al Fg. 58, mapp. 97 e 102, rispettivamente di mq. 2243 e 1080 ) ai sensi dell’art. 3 della legge n. 247/74 e dell’art. 51 della legge n. 865/71;
la deliberazione della Giunta comunale di Aosta n. 476/95, con la quale il Comune ha controdedotto alle osservazioni presentate dai privati in ordine alla citata deliberazione n. 114/95.
I primi giudici hanno ritenuto fondata l’eccezione, sollevata dal resistente Comune, di irricevibilità del gravame “per non avere la società ricorrente impugnato tempestivamente la deliberazione consiliare n. 114/95, conosciuta dalla ricorrente stessa per esserle stata notificata dal Comune, in epoca anteriore al 20.7.1995, data di deposito della relativa osservazione presentata dalla società” ( pag. 7 sent. ).
2.1 - Orbene, deve rilevarsi, al riguardo, che non è contestata l’affermazione del T.A.R., secondo cui “come la stessa società istante ha ammesso … l’Amministrazione comunale aveva portato a conoscenza della società la deliberazione n. 114, mediante avviso notificato ai sensi dell’art. 10 della L. 865/71. Di qui la prima osservazione della società depositata, come si è visto, il 20.7.1995” ( pag. 7 sent. ).
Tale dichiarazione è idonea a comprimere il diritto di proprietà, affievolendolo ad interesse legittimo, in virtù della particolare qualità e destinazione che viene impressa al bene individuato, in quanto idoneo a soddisfare l'interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell'intervento.
Come tale, la dichiarazione di pubblica utilità non può essere considerata come la mera risultante di un subprocedimento del procedimento espropriativo, meramente preparatorio dello stesso, bensì come atto conclusivo di un procedimento autonomo e cioè come atto di natura provvedimentale, finalizzato ad imprimere al bene privato la specifica qualità che lo destina all’utilità pubblica e ne consente l’’espropriazione ( v. Cons. St., IV, 25 agosto 2003, n. 4813 ) e quindi immediatamente e direttamente lesivo della sfera giuridica del destinatario e perciò anche autonomamente ed immediatamente impugnabile ( v. Cons. St., IV: 23 novembre 2000, n. 6237; 10 luglio 2000, n. 3850; 7 luglio 2000, n. 3817; 3 maggio 2000, n. 2616 ); ciò al contrario della delibera ( nella specie la deliberazione della Giunta comunale di Aosta n. 476/95 ), con la quale l’Amministrazione ha “risposto”, fra le altre, alle osservazioni dell’odierna appellante in mérito alla localizzazione dell’intervento de quo, che costituisce pacificamente atto meramente preparatòrio ed interno al procedimento di espropriazione, che non può essere impugnato in via autonoma, bensì solo congiuntamente al decreto di esproprio.
2.2 – Alla luce di tali considerazioni, emerge la infondatezza dei motivi di appello volti a sostenere la tempestività della impugnazione della dichiarazione di pubblica utilità, sul (falso) presupposto che le osservazioni alla stessa successivamente presentate avrebbero natura di “osservazioni collaborative”, sì che “l’interesse del proprietario può dirsi definitivamente leso … [solo quando] il provvedimento di localizzazione sia confermato a seguito della disamina da parte dell’Amministrazione delle osservazioni presentate dal privato” ( pag. 6 app. ).
Invero, premesso che non si fa qui questione della inutilità della partecipazione procedimentale solo dopo l’adozione del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità ( ch’è argomento di censùra non introdotto nel presente giudizio ), occorre osservare che le osservazioni presentate nell’àmbito del procedimento espropriativo, ove si collochino ( come nella fattispecie ) nella fase successiva alla dichiarazione di pubblica utilità, valgono, anche quando siano riferite all’asserita illegittima modifica degli assetti del territorio ad opera della dichiarazione medesima, solo a consentire all'interessato una partecipazione, che gli permetta di fare constare circostanze ed elementi idonei ad una esatta valutazione, da parte dell’Amministrazione, sulla rilevanza del provvedimento restrittivo emanando ed eventualmente, ricorrendone i presupposti, a far recedere l'Amministrazione stessa dalla (erronea) decisione già adottata, di per sé già lesiva, come s’è visto, della sua posizione; sì che le determinazioni negative assunte dall’Amministrazione in òrdine a tali osservazioni, al di là della valenza meramente endoprocedimentale sopra sottolineata ( non essendo peraltro previsto dagli artt. 10 e 11 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 l’obbligo per l’espropriante di pronunciarsi sulle osservazioni dei proprietarii: v. Cons. St., IV, 28 gennaio 2000, n. 413 ), nulla vengono ad aggiungere alla incisione del diritto di proprietà già apportata dalla dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’opera.
Esatta, pertanto, si rivela, nella sentenza impugnata, oltre che la statuizione di irricevibilità del primo gravame quanto alla impugnazione della deliberazione di localizzazione dell’intervento de quo ( che assorbe l’ulteriore vizio di inammissibilità rilevato dal T.A.R. per omessa notifica del ricorso ai controinteressati ), anche la dichiarazione di inammissibilità del gravame stesso quanto alla impugnazione della deliberazione di controdeduzione alle osservazioni.
il decreto di occupazione d’urgenza n. 2 in data 15 novembre 1995;
e, quali atti dallo stesso presupposti, la deliberazione n. 7128 in data 1 settembre 1995 della Giunta Regionale, di approvazione del P.E.E.P. adottato dal Comune di Aosta con deliberazione consiliare n. 198/94 e la deliberazione n. 560 in data 19 ottobre 1995 della Giunta comunale di Aosta, con la quale si disponeva l’occupazione d’urgenza delle aree necessarie.
Il T.A.R. ha ritenuto il ricorso inammissibile sia nella parte in cui è diretto avverso il decreto di occupazione d’urgenza ( “per non essere stati evocati in giudizio, quali soggetti controinteressati, le Cooperative edilizie attuatici del programma di edilizia economica e popolare in questione”: pag. 10 sent. ), sia nella parte in cui è volto alla caducazione della deliberazione della Giunta Regionale n. 7128/95, approvativa del piano di edilizia economica e popolare ex legge 18 aprile 1962, n. 167 ( in quanto, “non esistendo … rapporto di connessione tra piano e localizzazione, non poteva avere ingresso, nel presente giudizio, una impugnativa cumulativa dei due atti”: pag. 11 sent. ).
Le censùre d’appello in proposito proposte risultano infondate.
Come è noto, la legge 18 aprile 1962, n. 167 prevede, all'art. 3 - comma 4, che il piano per l'edilizia economica e popolare, formato dai comuni, ai sensi dell'art. 1 della stessa legge, possa derogare alle disposizioni del piano regolatore generale; in tal caso, costituisce variante al piano regolatore stesso, come è ribadito dal successivo art. 8, il quale stabilisce criteri diversi di approvazione a seconda che il piano comporti, o meno, variante al piano regolatore generale.
Per consentire la realizzazione di programmi costruttivi nei comuni che non dispongono di piani per l'edilizia economica e popolare l'art. 51 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 prevede poi che gli stessi siano localizzati, su aree indicate con deliberazione del consiglio comunale, nell'ambito delle zone residenziali dei piani regolatori e dei programmi di fabbricazione, sempre che questi risultino approvati o adottati e trasmessi per le approvazioni di legge.
Proseguendo sulla stessa linea acceleratòria, per la realizzazione d'interventi di edilizia residenziale pubblica o d'interesse pubblico, il legislatore ha introdotto, con l'art. 3 del d. l. n. 115/74, un'ulteriore misura per facilitare gli interventi costruttivi: in base a tale disposizione, gli interventi di edilizia residenziale a totale carico dello Stato o della Regione, o comunque fruenti di contributo statale o regionale, possono essere localizzati anche nell'ambito del piano di zona adottato e non ancora approvato con le modalità di cui all'art. 51 citato ( v. Cons. St., IV, 25 settembre 1998, n. 1205 ).
3.1.1 - Presupposto per il ricorso alla speciale procedura di cui all'art. 51 cit., è che manchi un piano di zona ( adottato o approvato, cfr. Cons. St., sez. IV, 24 giugno 1991, n. 504 ).
Conseguentemente, anche dopo le modifiche introdotte all'art. 51 della legge n. 865 del 1971 ad opera della legge 27 giugno 1974, n. 247, l'amministrazione è obbligata al reperimento delle aree da destinare all'edilizia popolare all'interno del piano di zona vigente, in quanto, per ragioni di certezza, economicità ed imparzialità dell'azione amministrativa, finché vigono i vincoli di destinazione a carattere espropriativo ivi previsti, questi vincolano anche il comune ad esercitare i propri poteri pubblicistici nell'ambito del piano, che non può essere semplicemente tralasciato per indirizzare scelte urbanistiche diverse con la procedura acceleratoria dell'art. 51 cit. ( cfr. Cons. St., sez. IV, 23 gennaio 1992, n. 80); ciò fatta eccezione per il caso in cui il piano, ancorché esistente, abbia esaurito le proprie possibilità edificatorie ( cfr. Cons. giust. amm., 13 ottobre 1998, n. 607 ).
Inoltre, deve esistere un programma di edilizia residenziale pubblica, debitamente approvato e finanziato dallo Stato o dalla Regione e quindi in fase operativa, che abbisogni solo della localizzazione delle aree da parte del comune ( cfr. Cons. St., sez. IV: 19 febbraio 1999, n. 176; 7 febbraio 1985, n. 37; 30 gennaio 1984, n. 39 ).
3.1.2 - Siffatta localizzazione non è un mero surrogato della formazione del piano di zona e pertanto la sua legittimità non va verificata in base agli stessi parametri, quale l'accertamento di fabbisogno abitativo in un arco di tempo relativamente lungo; il presupposto per l'applicazione dell'articolo 51 cit., però, è che vi sia un programma di edilizia pubblica, cioè un intervento ormai in fase operativa, il quale abbia bisogno solo dell'indicazione delle aree sulle quali eseguire i lavori ( cfr. Cons. St., sez. IV: n. 176 del 1999, cit.; n. 39 del 1984, cit.) e si traduca in un intervento singolo e specifico ( cfr. sez. IV: 3 dicembre 1991, n. 1019; 8 maggio 2000, n. 2643 ).
la delibera di localizzazione ex art. 51 cit., che rientra nella logica di una "localizzazione accelerativa" e che può dar luogo alla sola assegnazione di diritti di superficie, è da ritenere, per sua natura, non soggetta all'approvazione regionale prevista dall'art. 8 della legge n. 167-62 ( v. Cons. St., sez. IV: 15.3.1986, n. 175; 22.5.1989, n. 344; 27.2.1991, n. 137; 24 giugno 1991, n. 504; 3.2.1992, n. 139; 20.3.1992, n. 319; 10.4.1995, n. 228 );
il programma costruttivo inerente la localizzazione non è equiparabile al piano di zona, rispetto al quale è alternativo ed autonomo, essendo soggetto ad un procedimento semplificato ed accelerato di individuazione ed acquisizione delle aree destinate a iniziative di edilizia residenziale pubblica, non assimilabile alla procedura di formazione del p.e.e.p., con il quale condivide solo l'efficacia: la localizzazione può aver luogo proprio qualora non possano adottarsi tempestivamente le complesse procedure di urbanizzazione previste dalla legge n. 167-62 ( ed invero la tesi contraria priverebbe di ogni effetto il disposto dell'art. 3 del d.l. n. 115-74, conseguendone che non possono desumere effetti caducatòrii dalla mancata approvazione regionale del piano di zona: Cons. St., sez. IV, 18.6.1998, n. 964 );
alla procedura espropriativa prelude la localizzazione acceleratoria, cui la legge ( art. 3, ult. comma, cit. ) attribuisce il valore di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, così legittimando l'occupazione delle aree;
la fase dell'approvazione è per definizione estranea alla localizzazione, anzi quest'ultima rappresenta uno strumento anticipatòrio per la realizzazione del programma urbanistico, che, nella ratio legis, è deliberatamente emancipato dall'approvazione;
agli effetti della legittimità dell'occupazione d'urgenza, la localizzazione è elemento autonomo, necessario e sufficiente a conferire il potere espropriativo, rispetto al quale in nessun modo è dato ricavare dal sistema normativo che l’approvazione del p.e.e.p. ne costituisca atto presupposto ( così come non può ritenersi che la sua mancata approvazione possa agire da condizione risolutiva della prima: v. Cass. civ., 4 luglio 2003, n. 10576 ).
3.2.1 – Deve anzitutto ritenersi che lo stretto collegamento, ricavabile dal quadro sopra descritto, fra individuazione delle aree, programma costruttivo originariamente individuato nell’àmbito delle finalità connesse alla applicazione dell’art. 51 della legge n. 865/71 e finanziamento statale preventivato a favore di determinati soggetti nella loro qualità di soggetti attuatori dell’intervento, comporti il necessario riconoscimento, in capo a questi ultimi ( se ed in quanto individuati come tali nei relativi atti ), pur in mancanza dell’atto di assegnazione in loro favore delle aree in questione, di un interesse non di fatto, ma giuridicamente qualificato, alla conservazione della delibera di localizzazione e degli atti ablatòrii successivi, atteso che essi vengono a porsi, nel composito procedimento di cui trattasi, in posizione non solo prodromica, ma addirittura integrativa rispetto all'atto di assegnazione e comunque ne condizionano l'efficacia ( v., al riguardo, Cons. St., IV: 16.5.1991, n. 384;
2.4.1988, n. 298 ).
Salvatore Cacace Lucio Venturini
Rosario Giorgio Patroni Griffi
Il ………………12/01/2005…………………
Giuseppe T esta
N. R.G. 9602/96