Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-341-14.htm
Timestamp: 2020-02-27 01:47:18
Document Index: 353462175

Matched Legal Cases: ['artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 38', 'artículo 309', 'artículo 37', 'artículo 46', 'artículo 37', 'artículo 46', 'artículo 1', 'artículo 29', 'artículo 229', 'artículo 29', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 150']

C-341-14
El cumplimiento de las garantías del debido proceso consagradas en la Constitución, tiene diversos matices según el derecho de que se trate “dado que no todo derecho es de orden penal, sino que es posible encontrar “reglas y procedimientos” de otros órdenes como el civil, el administrativo, el policivo, el correccional, el disciplinario o el económico, entre otros, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan decisiones y sanciones de diversa categoría, matices que deberán ser contemplados en la regulación de sus propias reglas.
El deber de comunicar las actuaciones administrativas de que trata el artículo 37, es a “terceras personas que puedan resultar directamente afectadas por la decisión” que se adopte en la actuación y que como tal no son partes dentro de la misma, pudiéndose en algunos casos desconocer su paradero, motivo por el cual la notificación personal no es necesariamente el mecanismo idóneo para ponerle en conocimiento de la existencia de la actuación, y en modo alguno cuando se trata de terceras personas indeterminadas. En este sentido, resulta razonable, que el Legislador en ejercicio de su libertad de configuración, disponga diversas formas de enteramiento, según las condiciones del tercero, de que se trate, como lo son: (i) la utilización de los medios más eficaces posibles (libertad de medios de comunicación); (ii) la remisión de la comunicación a la dirección o correo electrónico del tercero si se conoce y si no hay otro medio más eficaz y (iii) la divulgación de la comunicación en un medio masivo de comunicación local o nacional, las cuales aseguren en mayor medida que la información llegará a su destinatario, para que este último pueda como lo señala el mismo artículo 37, “constituirse como parte y hacer valer sus derechos”, o incluso (iv) cuando luego de la ejecución de algunos actos administrativos en donde quede claro el conocimiento de los terceros, se disponga la posibilidad de contradecir la decisión.
Se solicita a este tribunal que declare la exequibilidad condicionada del artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido que las expresiones relacionadas con “comunicar” las actuaciones administrativas a terceros, deberán interpretarse como “notificar personalmente” a los terceros potencialmente afectados por la actuación.
Los antecedentes legislativos, reflejan el sentido y orientación del alcance que se le otorgó al fortalecimiento de los medios tecnológicos en la gestión desde el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, que señala los alcances de las nuevas formas de comunicación como una expresión novedosa del derecho moderno, cuando se dijo: “[...] Aunque el uso de medios tecnológicos ya se encuentra generalizado en nuestra administración pública, se aprovecha el Código para introducir un conjunto de disposiciones que permitan hacia el futuro explotar adecuadamente los avances tecnológicos y las posibilidades que brindan las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para modernizar y racionalizar el funcionamiento interno de la administración, al mismo tiempo que se utilizan como un medio de acortar las distancias entre los ciudadanos y las autoridades.”[1]
Encuentra que la demanda se estructura a partir de una lectura descontextualizada de las expresiones acusadas y que la jurisprudencia citada se refiere al deber de notificar en procesos disciplinarios y penales, a quienes son parte dentro del proceso y que la disposición acusada se refiere a terceros que puedan resultar afectados con la actuación. También considera que resulta descontextualizada la lectura de las expresiones acusadas, en tanto deben entenderse en directa concordancia con lo dispuesto en el artículo 38 de la misma ley, conforme a la cual, los terceros pueden intervenir en la respectiva actuación administrativa “con los mismos derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte, pudiendo allegar o solicitar pruebas que pretendan hacer valer.”
La Corte debe declarar la exequibilidad de la norma acusada, en cuanto contrario a lo expresado por el demandante, resulta ser una de las formas más notorias de materialización y garantía del derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), en lo que se refiere a las actuaciones administrativas, puesto que con “una regla de este orden se garantizan de forma palmaria los derechos de los terceros desde dos ópticas complementarias: de una lado se impone a la administración , en desarrollo del principio de publicidad, el deber de comunicación y, de otro lado, se reconoce, de manera expresa, el derecho de los terceros interesados a hacerse parte en la actuación administrativa y a ejercer todas las conductas tendientes a hacer valer y defender los derechos que se puedan ver afectados.”
Resalta que el principio de publicidad no solo se hace efectivo mediante la notificación personal, sino que la publicación y la comunicación son medios que según el caso, pueden ser escogidos por el Legislador, teniendo en cuenta además los principios de economía, eficacia y celeridad, “criterios como el carácter general o particular de las decisiones administrativas o su función dentro del procedimiento administrativo como actos de trámite, definitivos o de ejecución.”
2.3. En jurisprudencia reiterada, esta Corporación ha precisado que si bien es en el auto admisorio de la demanda en el que se define si la demanda cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad; también es cierto que esa primera valoración corresponde a una revisión apenas sumaria del Magistrado Ponente, la cual “ [...] no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).”[3]
4.3. El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), derogó a partir de su vigencia, en su artículo 309 entre otras disposiciones, el Código Contencioso Administrativo, contenido en el Decreto Ley 01 de 1984. Concretamente, el artículo 37 analizado, reemplazó la regla general expuesta en el artículo 46 del derogado Código Contencioso Administrativo que señalaba que “Cuando, a juicio de las autoridades, las decisiones afecten en forma directa o inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones”. Tal es la regla general en la materia, de modo que tanto el artículo 37 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), como la norma anterior, no son excluyentes de la posibilidad de que el Legislador diseñe modos de comunicación diferentes para los procedimientos administrativos distintos a los consagrados en los Códigos.
En este punto, cabe resaltar la forma en que se surtían las comunicaciones a los terceros en dicho Código, que en su artículo 46 señalaba: “Cuando, a juicio de las autoridades, las decisiones afecten en forma directa o inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde se a competente quien expidió las decisiones.”
4.4. El artículo 1º del nuevo Código, señala que las normas que conforman dicha parte, tienen “...como finalidad proteger, garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado.”
5.2.3. Esta competencia, según lo ha señalado esta Corporación, “le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho[5]. Y […] mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como ‘el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas’”[6].
“[...] el legislador al diseñar los procedimientos judiciales no puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello las leyes que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso”.
5.2.5. En sentencia C-183 de 2007, esta Corporación señaló que esta potestad de configuración del Legislador en materia de procedimientos “[…] debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos,[8] y los principios de razonabilidad,[9] proporcionalidad[10] y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias” [11]
“El legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial[12]. Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).
En atención a referentes Superiores como los señalados, la Corte tiene establecido que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”[13].
5.3.1. El debido proceso como derecho fundamental, se encuentra consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, y como primer elemento cabe resaltar su aplicación no solo para los juicios y procedimientos judiciales, sino también para todas las actuaciones administrativas, cuando establece que: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas”. La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la extensión del debido proceso a las actuaciones administrativas, tiene por objeto garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y extiende su cobertura al ejercicio de la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales, cobijando todas sus manifestaciones , “en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”[14].
En este sentido, el cumplimiento de las garantías del debido proceso consagradas en la Constitución, tiene diversos matices según el derecho de que se trate “dado que no todo derecho es de orden penal, sino que es posible encontrar “reglas y procedimientos” de otros órdenes como el civil, el administrativo, el policivo, el correccional, el disciplinario o el económico, entre otros, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan decisiones y sanciones de diversa categoría, matices que deberán ser contemplados en la regulación de sus propias reglas”[16].
“6.5.5. Publicidad de las medidas preventivas o cautelares administrativas
Otras conclusiones igualmente importantes se desprenden de los procedimientos administrativos anotados. Estos tienen como denominadores comunes y en relación con las medidas preventivas, los siguientes: (i) las medidas preventivas pueden ser aplicadas sin perjuicio de las posibles sanciones que determine la ley; (ii) Las medidas preventivas se dirigen contra los administrados sometidos a control y vigilancia por la autoridad; y (iii) en ningún caso se establece la necesidad de que dichas medidas se comuniquen a terceros.”
5.5.3. Sobre la forma en que deben realizarse las comunicaciones, en Sentencia C- 1114 de 2003 al revisar la constitucionalidad de una disposición que autorizaba la comunicación vía del correo electrónico en materia tributaria, se concluyó que la legislación podía establecer diversas formas de comunicación, y que resultaba admisible la incorporación de las nuevas tecnologías informáticas, pero se advirtió que “[…] tal incorporación debe realizarse sin desconocer la teleología que anima a aquellas (las notificaciones) como actos de comunicación procesal y que no es otra que permitirles a los interesados el conocimiento de las decisiones de la administración con miras al ejercicio de su derecho de defensa […]”
(…) los actos de la administración solo le son oponibles al afectado, a partir de su real conocimiento, es decir, desde la diligencia de notificación personal o, en caso de no ser ésta posible, desde la realización del hecho que permite suponer que tal conocimiento se produjo, ya sea porque se empleó un medio de comunicación de aquellos que hacen llegar la noticia a su destinatario final (…), o en razón de que el administrado demostró su conocimiento (…).”[20]
5.6.4. Como se observa, el acto de comunicación previsto por el Legislador en la disposición subexamine, se enmarca en las etapas preliminares de la actuación administrativa, en las cuales se pone en conocimiento la existencia de la actuación - previa la expedición del acto administrativo -, sin que con ello se esté creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica particular y la cual tiene por objeto que los terceros que puedan resultar afectados con la decisión que posteriormente en ellas se adopte, conozcan de su existencia y puedan ejercer el derecho a la defensa y contradicción. Es así como el artículo 37 señala que “la autoridad [...] les comunicará la existencia de la actuación, el objeto de la misma, el nombre del peticionario si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer valer sus derechos.”
5.6.7. Por lo expuesto, considera la Corte que el deber de comunicación establecido en el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, cumple con el objetivo perseguido por el principio de publicidad, cual es poner en conocimiento de los terceros de la existencia de la actuación administrativa, en la medida que estableció diversos medios para su concreción, habida consideración de las condiciones de los posibles terceros interesados, quienes pueden ser en algunas oportunidades numerosos o indeterminados, casos en los cuales la notificación personal se tornaría imposible, estancando el curso de la actuación administrativa. Resulta pertinente lo expresado en la Sentencia C- 475 de 1997, cuando, sobre la tensión entre el derecho a la defensa y la justicia, esta Corporación dijo: “En síntesis, como la concepción “absolutista” de los derechos en conflicto puede conducir a resultados lógica y conceptualmente inaceptables, la Carta opta por preferir que los derechos sean garantizados en la mayor medida posible, para lo cual deben sujetarse a restricciones adecuadas, necesarias y proporcionales que aseguren su coexistencia armónica.”
Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “Deber de comunicar las actuaciones administrativas”, “les comunicará” “la comunicación” y “comunicación” contenidas en el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos examinados.
[12] Cfr. artículo 150 numerales 1 y 2 de la Constitución Política y Sentencias de la Corte Constitucional: C-680 de 1998 y C-1512 de 2000.