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Timestamp: 2017-05-26 20:41:15+00:00
Document Index: 6593106

Matched Legal Cases: ['in casu', 'artigo 199', 'artigo 46', 'artigo 165', 'artigo 267', 'artigo 36', 'artigo 37', 'artigo 267', 'artigo 101', 'artigo 3', 'artigo 29', 'artigo 4', 'artigo 4', 'artigo 4', 'artigo 4', 'in casu', 'artigo 101', 'artigo 101', 'in casu', 'artigo 101', 'artigo 3', 'artigo 101', 'artigo 45', 'artigo 3', 'artigo 18', 'Artigo 27']

Ordens profissionais: associações de empresas?(O caso particular da ordem dos advogados) Professional bodies: Associations of undertakings? (The particular case of the bar association) CARLOS FILIPE FERNANDES DE ANDRADE COSTA
Faculdade de Direito da Universidade do Porto Rua dos Bragas, 223, 4050-123 Porto carlos__filipe@sapo.pt Resumo: Num primeiro momento aludimos brevemente à natureza e regime jurídico aplicável às associações públicas no ordenamento jurídico português, mormente em virtude da recente entrada em vigor da Lei n.º 2/2013, de 10 de Janeiro, que estabelece, com natureza imperativa e valor paramétrico face aos Estatutos das corporações, o regime jurídico de criação, organização e funcionamento das associações públicas profissionais já criadas ou em processo legislativo de criação, uniformizando legislação nacional e comunitária aplicável.
Keywords: public association, professional body, bar association, company, association of undertakings «It is not the strongest of the species that survives, nor the most intelligent that survives. It is the one that is most adaptable to change» (Charles Darwin) Parte 1
Segundo o ensinamento de DIOGO FREITAS DO AMARAL, as associações públicas constituem “pessoas coletivas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim” 1. Tomando como ponto de partida esta definição, justifica-se, de momento, afinar alguns aspetos nela aludidos, bem como frisar outras características dignas de realce que nos permitirão, em momento posterior, a compreensão desta figura controversa à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia. Ora, ao abrigo da noção apresentada, resulta, no imediato, que estes entes se caracterizam pela titularidade de personalidade jurídica de Direito Público e pela sua natureza associativa, o que, desde já, nos permitiria aparentemente promover uma demarcação em relação a institutos e empresas públicas, dada a natureza institucional ou empresarial destes. Contudo, a pedra-de-toque reside na prossecução de interesses públicos próprios da coletividade que os constitui, motivo pelo qual a doutrina maioritária reconduz as associações públicas à Administração Autónoma do Estado 2 Esta arrumação na organização administrativa pressupõe o preenchimento de um conjunto de requisitos cumulativos, típicos da Administração Autónoma, e que se traduzem in casu na existência de uma entidade sociológica própria (associação), criada por um ato do poder público à qual são reconhecidas tarefas administrativas e capacidade decisória próprias para ser dirigida autonomamente pelos seus representantes quanto a bens, pessoal e finanças, com independência face à Administração do Estado (autogoverno e autoadministração). Daqui decorre, portanto, a sujeição destas pessoas coletivas a um controlo formal de mera legalidade (fiscalização e tutela administrativa atenuada, nos termos da alínea d) do artigo 199.º da Constituição da República Portuguesa, doravante “CRP”), assente na verificação do cumprimento dos limites legais pelos órgãos eleitos pela respetiva comunidade (e responsáveis perante tal coletividade) à luz do princípio democrático 3 , sem qualquer sujeição a um poder externo de superintendência ou tutela de mérito de um “ente-matriz” 4 , ao contrário do que sucede com os entes públicos dependentes que integram a Administração Indireta do Estado. Tal distinção que se acaba de estabelecer não se revela, a nosso ver, despicienda, na medida em que, dada a heterogeneidade de associações públicas existentes, impõe-se problematizar acerca da assertividade do agrupamento que acabámos de estabelecer, sobretudo quando as associações públicas profissionais, maxime as ordens profissionais são, como vimos – e bem, como procuraremos demonstrar infra –, comummente apresentadas como um arquétipo de ente público independente da Administração Autónoma. Efetivamente, porque hoje o paradigma da íntima conexão entre Administração Pública e pessoas coletivas de Direito Público se encontra largamente ultrapassado, vários entes não territoriais (entre os quais, as associações públicas) suscitam dificuldades ao nível da vexata quaestio – mas tão atual e premente – da distinção entre entidades públicas e privadas, aqui acentuadas, dada a tensão acesa entre o interesse público previamente definido e qualificado por lei e os interesses da coletividade de particulares que integram a associação. No caso particular das associações públicas, discute-se se não lhes será aplicável o regime civilístico das associações privadas ou até se não estão abarcadas pela liberdade constitucional de associação (artigo 46.º CRP), principalmente por força do substrato humano que as caracteriza 5. Em face destas pertinentes questões, o insigne constitucionalista JORGE MIRANDA propõe que apreendamos o conteúdo jurídico que caracteriza o ente associativo, e nessa medida, o regime jurídico que lhe é aplicável, para, em conclusão, verificarmos que estamos defronte de um “tertium genus a aditar à associação privada e ao instituto público” 6 . Assim, por um lado, sem embargo de a pessoa coletiva associativa encontrar o seu reduto último no Direito Civil e, como tal, este ramo jurídico disciplinar a organização interna das associações públicas 7 , deve conferir-se primazia ao elemento teleológico que justifica a sua criação por via de ato público e determina a sujeição das mesmas a tutela estadual, já investidas em prerrogativas públicas de autoridade e em importantes instrumentos de atuação. Por outro lado, a intervenção pública, aquando do ato de criação, mediante o exercício unilateral de poderes, em nada colide com a liberdade de associação, em face da necessária distinção entre associações públicas de natureza privada e associações privadas stricto sensu. Efetivamente, a liberdade de associação prevista na Lei Fundamental parece ter no seu horizonte, em primeira linha, a constituição contratualizada de associações privadas stricto sensu, na medida em que o mesmo Diploma Básico sujeita as associações públicas a reserva relativa de competência legislativa (alíneas b) e s) do n.º 1 do artigo 165.º CRP). Consequentemente, a aplicação desta liberdade fundamental a estes entes públicos far-se-á em termos mais limitados 8.
E nesta linha de raciocínio, não obstante tradicionalmente distinguirem-se três espécies de associações públicas – associações de entidades públicas, associações públicas de entidades privadas e associações públicas de caráter misto 9 –, a verdade é que, em relação a todas aquelas que constituem a tríplice distinção preside a finalidade de “representação e prossecução dos interesses de uma determinada categoria (…) ou agrupamento social (…) [permanecendo] incontornável o facto de numas e noutras existir uma coletividade de pessoas organizada numa estrutura gerida por representantes seus e votada à prossecução de interesses próprios dessa mesma coletividade” 10, donde decorre, portanto, que mesmo em relação às associações públicas de entidades privadas – categoria onde se integram as ordens e câmaras profissionais – se justifica a sua inserção neste lote de entes públicos associativos. Ademais, e seguindo de perto a orientação propugnada recentemente por ALEXANDRA LEITÃO 11, o facto de estas associações apresentarem, por norma, um substrato pessoal não inviabiliza o reconhecimento de natureza pública às mesmas, fazendo relevar, como tête de chapitre da qualificação, o interesse público por elas prosseguido – ainda que mesclado com interesses privados pressupostos (e não incompatíveis, da coletividade) 12 –, sobre um eventual nomen iuris incoincidente. Tal construção que ora se apresenta – e se acompanha – é extensível mesmo às associações públicas de natureza privada, com base neste fundamento proeminente, ainda que, não raras vezes, encontremos considerações doutrinais acerca da natureza pública destes entes conglomerados assente no exercício de algumas prerrogativas de Direito Público. 13
Retomando a dúvida acima suscitada, que parece questionar a Teoria Geral da Organização Administrativa vulgarmente veiculada, importa atentar em recente jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (doravante “STA”) – Acórdãos STA n.ºs 217/06, 134/12 e 1239/12. Surpreendentemente, e em contravenção com o entendimento sufragado pela doutrina largamente maioritária entre nós, os arestos ora identificados reconduzem as associações públicas à Administração Indireta do Estado, fazendo-o como se se tratasse de algo adquirido e, como tal, não carecido de qualquer fundamentação ou, pelo menos, remissão para doutrina qualificada que perfilhasse tal entendimento. Nestes moldes, e ainda que desprovidos de um enunciado justificativo que possamos rebater, parece-nos assertivo deixar algumas considerações a respeito desta, à primeira vista, bizarra orientação dos acórdãos: (i) as doutas decisões em momento algum aludem a legislação e jurisprudência comunitárias a propósito da qualificação das associações públicas aí desenvolvida, no sentido de, eventualmente, proporem uma redefinição da organização administrativa, tendo agora em vista a União Europeia como último ordenamento jurídico de fins gerais; (ii) não enveredando por tal requalificação, interrogamo-nos então se, em abono da solução advogada, estará um entendimento minimalista das funções desempenhadas pelas associações profissionais, favorável à constituição de entidades administrativas independentes, destituídas de autodeterminação, que, mediante devolução de poderes, desempenham tarefas administrativas do Estado, sem sujeição a controlo ou subordinação por parte deste, em prol da salvaguarda de princípios de imparcialidade e de justiça; (iii) neste seguimento, e tendo presente a noção da pessoa coletiva «instituto público em sentido amplo» (incluindo aqueles institutos sujeitos a regime especial), questionamo-nos sobre a virtualidade de uma eventual aproximação ou até equiparação, para efeitos da organização administrativa, das associações públicas a outros entes que classicamente integram a Administração Indireta do Estado apenas pela “intrínseca estadualidade do poder disciplinar das Ordens.” 14 Por razões de economia do trabalho, e em conclusão, a criação de associações públicas constitui uma forma de descentralização administrativa funcional (artigo 267.º, n.ºs 1, 2 e 4 da CRP) tendente à promoção da participação dos interessados na atividade das Administrações. Nessa medida é suscetível até de ser observada, em certa medida, como uma garantia administrativa institucional 15 , dado que o legislador acaba por estar a reconhecer implicitamente que um certo interesse público primário ou específico de especial relevo será prosseguido, de forma mais eficaz e eficiente, por um grupo de pessoas que se organiza para o efeito, procedendo-se à devolução de poderes, originariamente detidos pelo Estado 16. Note-se que, sem prejuízo de poderem desenvolver uma atividade económica relevante, as associações públicas nunca têm por intuito a obtenção de proveitos (lucro objetivo) para distribuição aos membros da coletividade (lucro subjetivo). Quanto às ordens profissionais, tal coexistência de interesses públicos e privados traduz-se, por um lado, na garantia de confiança pública ou social no exercício de determinada profissão, envolta de particulares e relevantes exigências de caráter científico, técnico, deontológico e disciplinar no cumprimento das leges artis e, por outro lado, na representação da profissão perante o Estado e a sociedade 17. 1.2. Regime jurídico aplicável às associações públicas profissionais: breves considerações à luz da nova lei n.º2/2013, de 10 de janeiro
Explanado o vertiginoso (mas tão ou mais fascinante) problema da dicotomia público-privado na tipologia das associações públicas (profissionais), impõe-se agora enunciar algumas das características mais significativas do regime jurídico aplicável a estas pessoas coletivas, ainda não especificadas. Julgamos que esta abordagem constituirá um importante auxiliar para a compreensão da recente redefinição deste instituto jurídico-administrativo pelo Direito da União Europeia. Na sequência da novel Lei das Associações Públicas Profissionais, reconhece-se a possibilidade de existência de sociedades multiprofissionais 18 (também designadas pluriprofissionais ou mistas), isto é, a faculdade de figurarem como sócios de sociedades de profissionais liberais (rectius sociedades de profissões reguladas, na medida em que a “moda” da colegialidade motivou o aparecimento de corporações profissionais relativas a atividades em que a larga maioria dos trabalhadores as desempenha por conta de outrem 18) quaisquer pessoas singulares ou coletivas que não exerçam a atividade regulada a que se dedica a sociedade 20, nomeadamente grandes grupos económicos 21, o que levanta naturais reticências e sérios desafios sobre a prestação de serviços por estas sociedades. Pense-se, por exemplo, na prestação de serviços jurídicos por uma destas sociedades com uma composição societária integrada por influentes players no mercado – v.g. instituições de crédito, fundos de investimento (com participação maioritária no capital social?) – em favor de outras sociedades comerciais, particularmente no Direito Tributário 22, ramo jurídico onde, amiudadas vezes assistimos ao conflito entre o dever legal de comunicação de uma infração fiscal à Administração e o dever de sigilo profissional. Confiança cega na capacidade reguladora do mercado? Uma palavra também para a consagração neste diploma legal da distinção comunitária e do respetivo regime jurídico concretizado da livre prestação de serviços (artigos 56.º a 62.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, doravante “TFUE”) e do direito de estabelecimento de profissionais em território nacional (artigos 49.º a 55.º TFUE) 23. Assinale-se, num primeiro momento, que esta é uma das marcas mais evidentes (a par das sociedades multiprofissionais) da transposição para a ordem jurídica interna da Diretiva 2006/123/CE, de 12 de Dezembro (correntemente denominada Diretiva «Serviços» ou Diretiva «Bolkestein»), que visa regular e dinamizar o mercado interno comum, na perspetiva do reforço da qualidade, concorrência e competitividade entre todos aqueles que prestam serviços neste espaço e, consequentemente, ao abrigo de uma conceção liberal, propiciar benefícios para os consumidores. Neste capítulo, o legislador prevê não apenas a prestação de serviços em território português, mas dispõe igualmente acerca da prestação de serviços para esta circunscrição territorial. Compreensivelmente, um Estado-Membro da União Europeia, consciente da pujança do comércio eletrónico e da prestação de serviços à distância 24, deve ter a preocupação de estabelecer os termos em que um profissional legalmente estabelecido no território deste organismo supranacional ou no Espaço Económico Europeu (EEE) pode exercer uma profissão regulada, sujeita a inscrição obrigatória em corporação. Assim, determina o artigo 36.º da presente lei que, mediante comunicação à associação pública profissional, pode haver lugar à prestação livre e ocasional de serviços pontuais, permanecendo o profissional no seu país de origem; já nos termos do artigo 37.º, o estabelecimento para exercício com estabilidade e continuidade de profissão colegiada implica agora também a inscrição obrigatória na ordem ou câmara profissional, o que exigirá, por parte destas, no plano do reconhecimento, a assunção de um papel de controlo do acesso por cidadãos não-nacionais. Por último, enquanto expressão de poder do Estado, e tendo presente o disposto no artigo 267.º, n.º4 da CRP 25, julgamos pertinente hic et nunc manifestar a nossa preocupação quanto à observância e cumprimento desse ditame constitucional no respeitante à constituição de associações públicas de regulação profissional. Destarte não ficamos indiferentes a algumas considerações doutrinais acerca das garantias de imparcialidade e de idoneidade técnica, à partida não asseguradas por associações públicas de interesses privados. A este respeito, e muito acertadamente, PEDRO COSTA GONÇALVES frisa que estas entidades estão permanentemente sob «suspeita constitucional» e, nessa medida, a eventual superação da virtude cardeal da prudência, resultante de uma interpretação leviana da letra da Lei Fundamental poderá transformar uma solução organizativa “em abstrato, e note-se, em casos contados” positiva numa “feudalização e monopolização de parcelas importantes do poder público por grupos desejosos de servirem os seus interesses” 26. Parte 2
A análise crítica da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia que agora se inicia privilegiará um aresto que doutrinalmente é tido como referência maior da construção teorético-dogmática que está por detrás do nosso objeto de estudo. De facto, o acórdão Wouters 27 escalpeliza os termos em que as associações públicas profissionais (a ordem profissional dos advogados, no caso em apreço) devem ser tomadas como «associações de empresas», na aceção do artigo 101.º, n.º1 TFUE[28], tanto mais que o Direito Comunitário originário não define tal conceito. De todo o modo, porque pertinente – assim o julgamos –, procuraremos, tanto quando possível, chamar à colação vasta jurisprudência anterior e posterior à ora indicada, assim como convocar doutrina qualificada sobre as questões em análise. 28. Nos tempos de hoje, um estudo sobre associações públicas profissionais tem de, inevitavelmente, alargar o seu espectro geográfico ao contexto comunitário, o qual, por força do processo de integração (sobretudo económica) de Estados-Membros em curso, tendente à criação de uma economia social de mercado altamente competitiva (artigo 3.º, n.º3 do Tratado da União Europeia, doravante “TUE”), tem acentuado a tutela da concorrência, ao ponto de a mesma se fazer sentir em domínios que, pelo menos aparentemente, não estariam nas nossas cogitações 29. Se algum de nós afirmasse perante um cidadão comum que uma pessoa singular (por exemplo, um advogado ou qualquer outro profissional liberal) pode ser encarada, pelo Direito Comunitário da concorrência 30, como uma «empresa», certamente que tal mensagem seria encarada com estupefação pelo recetor da mesma, na medida em que esta não vai minimamente ao encontro da noção de «empresa» que todos nós herdamos da perceção da realidade social. Mas este é, na verdade, o ponto de partida para a compreensão da aplicação das regras comunitárias da concorrência neste domínio, do qual decorrem, sucessivamente, um conjunto avassalador de consequências que exploraremos nesta dissertação. Iniciando a nossa circum-navegação pela pretoriana jurisprudência comunitária, impõe-se apresentar brevemente o dissídio que suscitou a formulação de um pedido de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça. De notar apenas, que, considerando as especificidades próprias de cada profissão 31, juntamente com as limitações de economia de trabalho, considerámos sensato estreitar o objeto de estudo neste capítulo aos advogados e sua ordem profissional. 2.1. Acordão Wouters (TJCE, Processo C-309/99)
No acórdão Wouters, o objeto das questões prejudiciais contende com a adoção, por parte da Ordem dos Advogados holandesa (doravante «NOvA»), de um regulamento relativo ao estabelecimento de colaborações integradas com membros de outras categorias profissionais, com “partilha dos lucros, das perdas, do poder de decisão e das responsabilidades finais” 32. Nos termos do artigo 29.º do regulamento de ordem interna e regras disciplinares aplicáveis a advogados e procuradores inscritos na NOvA (a seguir a «Advocatenwet»), os regulamentos adotados pelo colégio de delegados, ao abrigo de poder constitucional e legalmente reconhecido 33, visam assegurar o “correto exercício da profissão” e vinculam não só os membros da NOvA, mas também as pessoas “autorizadas a exercer a sua atividade profissional noutro Estado-Membro com o título de advogado ou equivalente” 34. Neste sentido, e nos termos do artigo 4.º da Samenwerkingsverordening 1993 (doravante «SWV»), a manutenção de uma colaboração com membros de outra categoria profissional implica uma autorização pelo conselho geral da NOvA 35. Ademais, pode retirar-se do preâmbulo do SWV que “a colaboração dos advogados com os notários, os consultores fiscais e os agentes da propriedade industrial já foi autorizada no passado” e, como tal, “o reconhecimento dessas três categorias profissionais continua válido”. Por outro lado, resulta expressamente consagrado no mesmo texto introdutório que os revisores de contas configuram uma “categoria profissional com a qual os advogados não estão autorizados a estabelecer uma colaboração integrada” 36. Em face da exposição supra realizada, já se torna possível antecipar o indeferimento do pedido formulado por J. Wouters, advogado inscrito no foro de Amesterdão, conducente ao seu estabelecimento, na cidade de Roterdão, em associação à sociedade Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs (consultores fiscais) que, por seu turno, mantinha uma relação de colaboração com a Arthur Andersen & Co. Accountants (revisores de contas). Precisamente em virtude da existência desta «relação de colaboração» na aceção do artigo 4.º do SWV, entendeu o conselho de vigilância de Roterdão que, por esta via, também se estaria a criar uma relação de colaboração entre J. Wouters e a Arthur Andersen & Co. Accountants, composta por membros da categoria profissional dos revisores de contas. Na ausência de autorização expressa, a colaboração a estabelecer entre o advogado e a sociedade de consultores fiscais foi considerada contrária ao artigo 4.º do SWV 37. Em sentido coincidente, também J. Savelbergh, advogado inscrito no foro de Amesterdão, manifestou a sua intenção de fomentar uma relação de colaboração com a sociedade Price Waterhouse Belastingadviseurs BV, ramo do organismo internacional Price Waterhouse, que reúne consultores fiscais e revisores de contas. Previsivelmente, o conselho de vigilância de Amesterdão também declarou a violação do disposto no artigo 4.º do SWV 38. Entretanto houve lugar à interposição de recursos administrativos para o conselho geral da NOvA, julgados improcedentes 39, e para o District Court («Rechtbank») de Amesterdão, primeira instância judicial, secção Direito Administrativo 40. De notar que o recurso judicial assentava na desconformidade das decisões do conselho geral da NOvA com as disposições do TFUE em matéria de concorrência, direito de estabelecimento e livre prestação de serviços, consideradas inaplicáveis in casu pelo «Rechtbank» a um “organismo de direito público instituído pela lei com o fim de promover o interesse geral” 41. No caso em apreço, entende a douta decisão do foro de Amesterdão que a NOvA, tendo em vista a concretização desse “interesse geral”, estava obrigada a assegurar “a independência e a parcialidade 42 do advogado que presta assistência jurídica.”43
Insatisfeitos com o desfecho do litígio ditado pelo «Rechtbank», os advogados recorreram da decisão para o Raad van State, supremo tribunal holandês, que, por seu turno, considerou necessária a prévia interpretação de várias disposições de direito comunitário pelo Tribunal de Justiça 46, cujo correto entendimento fixado por este determinará a decisão do caso concreto pelo órgão jurisdicional nacional 47. Nesse sentido, decidiu suspender a instância e suscitar junto do TJUE várias questões que vão merecer da nossa parte, a partir de agora, a melhor atenção. Por razões expositivas e de compreensão, analisaremos criticamente as dúvidas suscitadas de modo agrupado, em termos similares aos adotados pelo Advogado-Geral P. Léger nas suas conclusões. 48 2.1.1. Interpretação do artigo 101.º, N.º1 do TFUE
O primeiro lote de questões suscitadas pelo juiz de reenvio 49 convoca a interpretação e aplicação, ao caso concreto, do artigo 101.º, n.º1 do TFUE, que proíbe “todos os acordos entre empresas, todas as decisões de associações de empresas e todas as práticas concertadas que sejam suscetíveis de afetar o comércio entre os Estados-Membros e que tenham por objetivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência no mercado comum.” 50 [sublinhado nosso] Na ótica dos recorrentes, a aplicação desta disposição comunitária justifica-se na medida em que a NOvA – a par das demais ordens profissionais – constitui uma «associação de empresas», realçando, para tal, a natureza mista dos interesses assegurados por esta. Desvalorizando a eventualidade de a ordem dos advogados holandesa poder atuar, em determinadas ocasiões (que não na hipótese sub judicio), na prossecução do interesse público ou o facto de o presente regulamento constituir uma manifestação do poder normativo em que a NOvA está investida também para esse efeito, sustentam os advogados holandeses que uma faceta indubitável das corporações públicas se traduz na “defesa dos interesses coletivos e individuais 51 dos seus membros”. Seguindo esta linha de raciocínio, defendem J. Wouters, J. Savelbergh e as sociedades recorrentes que o SWV preconizava uma restrição do livre jogo da concorrência, configurando um entrave à agregação de competências multidisciplinares, passíveis de “oferecer melhores serviços aos clientes que operam num seio económico e jurídico complexo”, refutando inclusive a ausência de natureza transfronteiriça na atividade que as sociedades envolvidas desenvolvem e pretendem, daqui em diante, levar a cabo. Assim, o «regulamento relativo à colaboração» era também suscetível de molestar o «comércio entre os Estados-Membros» 52.
Diferentemente, a NOvA, o Conselho das Ordens dos Advogados da Europa (CCBE) e a maioria dos Governos que exerceram o direito de apresentação de observações escritas ou alegações rejeitaram o argumentário dos recorrentes, exaltando o objetivo maior que pautou in casu o exercício do poder regulamentar pela ordem dos advogados holandesa: “garantir a independência e a [im]parcialidade do advogado” 53. Auscultadas as opiniões das partes em conflito e os contributos dos representantes de Governos de Estados-Membros, devíamos proceder ao exame dos âmbitos de aplicação subjetivo e material do normativo em análise. Todavia, não podíamos deixar passar em claro a afirmação expressa (e polémica) do Raad van State, na decisão de reenvio, no sentido da qualificação dos advogados como «empresas». Assim, a título prévio, e sem prejuízo da ausência de contestação dos intervenientes, importa clarificar o significado deste conceito presente no artigo 101.º, n.º1 TFUE. 54 a) Conceito de «empresa» no Direito Comunitário da concorrência Em abono do seu entendimento, o órgão jurisdicional de reenvio retoma jurisprudência comunitária sobre o conceito funcional de «empresa» no domínio do Direito da União Europeia da concorrência 55. Reunindo contributos dos acórdãos Höfner e Elser 56 e Pavlov 57, daí resulta que “qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e modo de financiamento” [sublinhados nossos] (Acórdão Höfner e Elser, § 21) configura «empresa», sendo que “constitui uma actividade económica, qualquer actividade consistente na oferta de bens ou serviços num determinado mercado” (Acórdão Pavlov, § 75) 58. No caso particular dos advogados, resulta a sua inserção no âmbito de aplicação do conceito de «empresa», na medida em que prestam, contra remuneração e com autonomia de decisão, uma atividade no mercado dos serviços jurídicos. Se, aparentemente, esta construção que ora se apresenta parece resultar imaculada, não nos demitimos, porém, de desbravar um caminho mais movediço em torno desta conclusão exprimida. Assim, em primeiro lugar, importa compreender, de facto, o que é uma profissão liberal e, posteriormente, demarcá-la, com relevância para os presentes efeitos, de outras formas de exercício de uma atividade remunerada, tal como o advogado-geral Léger entendeu, a nosso ver bem, fazer 59. Na ausência de uma noção de «profissão liberal» constante da Lei Fundamental ou de legislação ordinária, recorremos ao contributo que nos é dado pela Diretiva relativa ao reconhecimento de qualificações profissionais 60, no seu artigo 3.º, n.º1, alínea a). Ainda que procurando, erroneamente, avançar com uma noção de «profissão regulamentada», funciona a disposição indicada como ponto de partida para compreendermos que as profissões liberais são as “exercidas com base em qualificações profissionais específicas, a título pessoal, sob responsabilidade própria e de forma independente por profissionais que prestam serviços de caráter intelectual, no interesse dos clientes e do público em geral.” 61 Apoiando-nos, agora, na sugestão de definição apresentada, e tendo sempre presente que omnis definitio periculosa est, cremos ser conveniente deslindar alguns aspetos que, do ponto de vista de uma análise económica, nos podem auxiliar a atestar da aceitabilidade da jurisprudência comunitária. Inserindo-se os profissionais liberais (entre os quais, os advogados, sempre apontados como exemplo desta realidade) no mercado de concorrência imperfeita em que vivemos, importa compreender que estamos defronte de trabalhadores dotados de um grau de qualificação profissional necessariamente elevado, porque os mesmos se propõem contribuir para a otimização do bem-estar social mediante a prestação de serviços rodeados de exigências técnicas, cuja compreensão não está ao alcance do cidadão comum.
b) O conceito de «associação de empresa» no Direito Comunitário da concorrência Feito o esclarecimento devido sobre uma questão preliminar, focalizemos então agora as nossas atenções no cerne deste estudo. O Raad van State pediu ao Tribunal de Justiça para se pronunciar a respeito da aplicação do artigo 101.º, n.º1 TFUE a uma ordem profissional, no sentido de que, quando esta exerce o poder regulamentar e emite normação anticolaboracionista em prol da tutela da independência e imparcialidade dos seus membros na atividade que desenvolvem, a mesma deve ser encarada como «associação de empresas» para os presentes efeitos.
Conclusão Com a explanação ora concretizada, propusemo-nos expor o ponto de vista que sufragamos sobre uma realidade atual, controversa e cujo tratamento doutrinal, entre nós, ainda se revela escasso. Pese embora a vastidão de questões que poderiam ter sido suscitadas ao longo deste trabalho de investigação, julgamos que a análise crítica aqui desenvolvida, com a exigível brevidade, se revelou capaz de abordar as dimensões mais fraturantes que a jurisprudência comunitária veio despoletar.
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3ª edição, Coimbra, 2006, pp. 423-424.
Vide, inter alia, DIOGO FREITAS DO AMARAL, op. cit., pp. 419 ss. e MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, I, Lisboa, 1999, pp. 307, 311 ss. Em sentido divergente, JORGE MIRANDA, As Associações Públicas no Direito Português, Lisboa, 1985, pp. 25-26.
Artigos 6.º, n.º1 e 267.º, n.ºs 1 e 4 CRP e artigos 15.º e 16.º da Lei n.º2/2013, de 10 de Janeiro.
O artigo 45.º da Lei n.º2/2013, de 10 de Janeiro estabelece a sujeição das associações públicas profissionais a uma “tutela de legalidade idêntica à exercida pelo Governo sobre a administração autónoma territorial” (n.º2) – entenda-se, autarquias locais – “de natureza inspetiva” (n.º4, salvo o disposto no n.º5 do mesmo artigo). Deixamos, aqui, a nossa oposição quanto à não sujeição a tutela das quotas e taxas associativas fixadas pelas corporações profissionais, dada a especial sensibilidade que lhes é inerente.
JORGE MIRANDA, op. cit., Lisboa, 1985, pp. 15-16
JORGE MIRANDA, ibidem., p. 16
Em sentido coincidente, o artigo 3.º, n.º 3 da Lei n.º2/2013, de 10 de Janeiro.
Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO & VITAL MOREIRA, Constituição da República Anotada, a propósito das associações públicas, em anotações aos artigos 46º ("Liberdade de associação") e 267.º (“Estrutura da Administração”): “Qualquer que seja a sua configuração rigorosa, tudo aponta para que se trata de uma figura constitucional autónoma, de um tipo particular de associações com um regime jurídico qualificado, não podendo, portanto, estar sujeitas diretamente ao regime constitucional geral das associações. Todavia, apesar dessa autonomia, as associações públicas não deixam de ser associações, pelo que o regime especial delas só deve afastar-se do regime geral das associações na medida em que isso seja exigido pela sua natureza pública. (…) A natureza pública autoriza desvios, mais ou menos extensos, à liberdade de associação, mas esses desvios devem pautar-se pelos princípios da necessidade e da proporcionalidade, em termos similares aos que regem em geral as restrições dos direitos, liberdades e garantias (artigo 18º, n.º2)”[sublinhados nossos].
Mais desenvolvimentos sobre esta tripartição em DIOGO FREITAS DO AMARAL, op. cit., I, pp. 402 e ss.; MARCELO REBELO DE SOUSA, op. cit., I, Lisboa, 1999, pp. 313 e ss.
VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações públicas, Coimbra, 2003, pp. 398 e 399.
ALEXANDRA LEITÃO, Os Contratos Interadministrativos, in Estudos de Contratação Pública, Vol. I, 2008. A autora salienta, a propósito da qualificação jurídica das pessoas coletivas públicas, que “a adoção de uma forma jurídico-privada ou a aplicação de normas de direito privado – como acontece, por exemplo, no caso das empresas públicas – não afasta, só por si, a qualificação como sujeito de direito público.”
Note-se que tais interesses privados não se traduzem em qualquer espécie de representação de interesses socioeconómicos ou socioprofissionais dos membros da associação pública, mas, ao invés de representação da profissão face ao exterior, no interesse da comunidade e da atividade. Cfr. ROGÉRIO EHRHARDT SOARES, A Ordem dos Advogados. Uma Corporação Pública, Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124º, (1991-1992), pp. 163-165 e 230.
14 Neste sentido, JOÃO PACHECO DE AMORIM, Associações públicas e liberdade de associação, in «Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Manuel Sérvulo Correia», vol. I, Coimbra, 2010, pp. 345-393, maxime p. 367. Contra, DIOGO FREITAS DO AMARAL, op. cit., I, pp. 414-416, sustentando a ausência de poderes de superintendência sobre as associações públicas, ao ponto de haver heterodeterminação dos objetivos de gestão, financiamento estatal ou sujeição a aprovação externa de orçamentos e relatórios e contas. Em defesa da verdade, na aturada pesquisa que realizamos na doutrina portuguesa mais qualificada, apenas encontramos a tese veiculada nos arestos jurisprudenciais sob escrutínio em ROGÉRIO EHRHARDT SOARES, op. cit., RLJ, ano 124º, (1991-1992), págs. 163-165 e 230, onde se sustenta tal entendimento com base, fundamentalmente, em três tópicos: criação da associação por ato público, prossecução de interesses públicos e devolução de poderes. Com o devido respeito pelo emérito docente da Escola de Coimbra, julgamos que tais argumentos se revelam insuficientes para sufragarmos tal entendimento, principalmente pela não superação da ausência de poderes de superintendência, oportunamente alegada por DIOGO FREITAS DO AMARAL. 15 Em sentido concordante, VITAL MOREIRA, op. cit., p. 426. Em Espanha, perfilhando-se o mesmo entendimento, G. FERNÁNDEZ FARRERES (dir.), Colegios profesionales y derecho de la competência , pp. 72 e ss.
20 Ficando cada uma destas pessoas sujeitas à jurisdição da respetiva associação pública profissional onde se encontra inscrito (se se tratar, claro, de profissões reguladas). Esta inovação plasmada na Lei das Associações Públicas Profissionais, de origem anglo-saxónica, visa possibilitar a qualquer utente contratar uma prestação de serviços integrada multidisciplinar (full service in-house) para um dado propósito. A título meramente exemplificativo, a contratação de um serviço de análises clínicas junto de uma sociedade mista que reúne médicos e farmacêuticos. 21 Artigo 27.º, n.º 1 da Lei n.º2/2013, de 10 de Janeiro: “Podem ser constituídas sociedades de profissionais que tenham por objeto principal o exercício de profissões organizadas numa única associação pública profissional, em conjunto ou em separado com o exercício de outras profissões ou atividades, desde que seja observado o regime de incompatibilidades e impedimentos aplicável.”[sublinhado nosso].
Vide a propósito do reconhecimento de qualificações profissionais, a Lei n.º 9/2009, de 4 de Março (alterada pela Lei n.º 41/2012, de 28 de Agosto), que transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2005/36/CE.
53 Acórdão Wouters, § 51 a 55; conclusões do advogado-geral P. Léger, § 43. 54 Acórdão Wouters, § 44 e 45; conclusões do advogado-geral P. Léger, § 45 a 47.
62 Este aspeto foi sendo refletido, ainda que não explicitamente, na jurisprudência comunitária nos acórdãos Gebhard (Proc. C-55/94, § 92) e Pavlov (§ 86). A primeira referência direta à assimetria de informação pode ser encontrada no proceso Cipolla, mais propriamente nas conclusões do advogado-geral português Miguel Poiares Maduro (Proc. C-94/04, § 68). Podemos encontrar um estudo aturado sobre o labor jurisprudencial a propósito da assimetria de informação em PHILIPPE CORRUBLE, On the edges of the market: the Court of justice of the European Union and information asymmetry in the regulated professions, HEC School of Management, Paris, France, 2011, in URL: http://www.hec.fr/heccontent/download/4747/114824/version/2/file/950_Corruble.pdf 63 Neste sentido, o acórdão do TGUE de 12 de Dezembro de 2006, SELEX (Proc. T-155/04, § 54-55).
Recorde-se a significativa quota de mercado (correspondente a 60% do volume de negócios do setor dos serviços jurídicos) dos advogados holandeses no mercado relevante, segundo consta dos autos), suscetível de indiciar tal «posição dominante». Vide, a propósito, os acórdãos Akzo (Proc. C-62/86, § 60) e Società Italiana Vetro (acórdão do TGUE, Proc. T-68/89, § 358). 107 Conclusões do advogado-geral P. Léger no processo Wouters, § 150.