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Timestamp: 2019-05-24 08:20:21
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EDICIÓN DE 03/11/2017
Concepción Barrero Rodríguez es catedrática de Derecho administrativo en la Universidad de Sevilla
I. OBJETO DE ESTUDIO
La promulgación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno (LTBG) y de las diferentes Leyes autonómicas que le han seguido han supuesto la aparición en nuestro ordenamiento de un nuevo régimen jurídico sobre la transparencia de la actividad pública que tiene en el derecho de acceso a la información uno de sus pilares básicos. Un derecho que el artículo 12 de la norma estatal reconoce “a todas las personas” en relación, como específica el precepto siguiente, con “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Cabe notar la amplitud con la que el derecho es reconocido, tanto desde el punto de vista subjetivo, en la medida en que sus titulares son todas las personas que pueden además ejercerlo sin necesidad de alegar un específico interés y, en consecuencia, de motivar su solicitud; como desde la perspectiva de su objeto, por cuanto que el acceso no sólo recae, como era tradicional en nuestras normas, sobre los documentos(1), sino que se extiende también a los “contenidos”, lo que permite obtener información recogida en soportes distintos del documental.
Ahora bien, no obstante la extensión del derecho reconocido, no toda información puede ser objeto, en cualquier momento, de divulgación. Es lógico, de una parte, que existan límites destinados a salvaguardar otros valores y principios, de entre los que destaca la protección de datos de carácter personal(2). De otra, y aunque ello fuera mucho más discutido durante el largo proceso de gestación y elaboración de la LTBG, ha de existir, existe, información respecto de la que, como señalaba el Consejo de Estado en su dictamen 707/2012, de 19 de julio, al Anteproyecto de Ley, no “se considera imprescindible o adecuado”, por diferentes razones, su acceso “en el momento preciso” en el que se solicita. A este segundo supuesto responden las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso recogidas con carácter básico en el artículo 18.1 de la LTBG. Las siguientes: a) Las que “se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general; b) Las que versen sobre “información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas; c) Las “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”; d) Las “dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente; y e) Las que “sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”(3). Las Leyes autonómicas reproducen, en la mayoría de los casos, estas causas ofreciendo, respecto de algunas de ellas, un desarrollo de lo dispuesto por el legislador estatal. Dos disposiciones se apartan, sin embargo, de este modelo común. De una parte, la Ley 4/2013, de 21 de mayo de Gobierno abierto de Extremadura, cuyo artículo 21.d) prevé una causa inexistente en el indicado artículo 18.1, la relativa a solicitudes que afecten a una pluralidad de personas cuyos datos personales pudieran revelarse con el acceso a la petición, en número tal que no sea posible darles traslado de la solicitud en el tiempo establecido para su resolución”. Ahora bien, su condición de norma anterior en el tiempo a la LTBG permite entender desplazada esta disposición por la nueva legislación básica estatal(4). En el ángulo inverso, la Ley 9/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen gobierno de Cataluña, elimina de su artículo 29.1 dos de los motivos de inadmisión establecidos en el artículo 18.1 de la Ley del Estado, los previstos en sus letras d) y e), lo que su Comisión de Garantía del Derecho de acceso a la información pública de Cataluña en la Resolución 46/2017, de 15 de febrero, expresiva de otras muchas en igual sentido, considera respetuoso con las bases estatales, dado que tal eliminación supone la implantación en esta Comunidad de un régimen de acceso a la información más favorable que el previsto en la norma estatal.
Nunca se dudó, dada la importancia y amplitud de estas causas, que en su interpretación iba, en buena medida, a jugarse la extensión real de ese derecho de acceso a la información tan ampliamente configurado. Transcurridos más de tres años desde la promulgación de la LTBG, dos desde su entrada en vigor, parece un buen momento para hacer balance sobre la aplicación de la norma este punto, en cuyo ámbito ha de prestarse singular atención a la doctrina del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), así como a la de los correspondientes organismos autonómicos(5).
II. CONSIDERACIONES GENERALES Y PREVIAS
Conviene notar, ante todo, cómo la LTBG configura las distintas causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información a partir de conceptos jurídicos indeterminados, lo que dificulta su interpretación, y por tanto su aplicación, a la par que acrecienta la importancia de la labor desarrollada por las diferentes autoridades independientes, reforzada, a su vez, por la falta de desarrollo reglamentario de la LTBG, cuya oportunidad es expresada con frecuencia por el CTBG. En la labor de este organismo merecen ser destacados los Criterios Interpretativos que ha dictado sobre algunas de esas causas, en la medida en que no solo sintetizan la interpretación que se refleja en sus resoluciones, sino que constituyen también un elemento de referencia importante para las entidades autonómicas de transparencia que afirman tomarlos “muy en consideración”(6), los declaran “muy útiles”(7), un “precedente” importante en el tratamiento del asunto(8) al ofrecer “líneas directrices” de “gran utilidad”(9). En definitiva, las autoridades autonómicas resuelven, por lo general, “considerando los argumentos y conclusiones” que en ellos se alcanzan(10), pues, como se afirma en otros casos, estos Criterios establecen “una serie de claves para la correcta interpretación” de la causa de inadmisión en cuestión(11). Tan solo la Comisión de Garantía del derecho de acceso a la información pública de Cataluña evita cualquier referencia a esos Criterios dictados por el CTBG aunque, como veremos, su interpretación sobre las diferentes causas de inadmisión no difiere sustancialmente de la mantenida por el Consejo estatal y el resto de entidades autonómicas.
“Lo que puede llevar a la inadmisión de una solicitud de información no puede en modo presumirse, sino que habrá de ser puntualmente concretado bajo los requisitos exigibles a la restricción de un derecho constitucional”(12). Con estas palabras el Consejo de Transparencia, Acceso a la información y Buen Gobierno de Valencia expresa la necesidad, en la que insisten igualmente la doctrina y las primeras resoluciones judiciales en la materia(13), de que las causas de inadmisión, en cuanto excepciones al derecho de acceso, sean objeto de “una interpretación estricta y restrictiva” que, como suele manifestar el CTBG, es la más acorde con el “espíritu de la norma” plasmado en su mismo Preámbulo: “Facilitar un mayor y mejor conocimiento de la actuación pública como elemento esencial para favorecer la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos y el proceso de rendición de cuentas”(14). De esta forma, la inadmisión solo podrá producirse ante la presencia clara y fundada de alguno de esos motivos; circunstancia que la resolución que la declare viene obligada a motivar por imperativo del artículo 18.1 de la LTBG. Una exigencia mantenida además con todo rigor por ese organismo, así como por sus homólogos autonómicos(15), que recuerdan siempre la necesidad de que la resolución de inadmisión especifique, previo análisis de “todas las circunstancias presentes”, las causas que “la motivan y la justificación, legal o material, aplicable al caso concreto”, pues “es totalmente incompatible con la norma, no sólo en su literalidad sino también en su espíritu, el no argumentar, siquiera mínimamente, las razones por las que se considera que no se puede tramitar una solicitud de acceso a la información”(16). Insiste, de otra parte, el CTBG en que tales razones han de explicitarse en términos que permitan, en su caso, al órgano de control disponer de “los elementos de juicio necesarios”(17), porque, a falta de ellos, es “necesario amparar el derecho de acceso garantizado”(18); e, igualmente, en que es en “la resolución inicial de la solicitud”, y no en el escrito de alegaciones ante el propio Consejo una vez que se produce la reclamación, donde el sujeto obligado a proporcionar la información “debe aportar los argumentos y justificaciones que motiven la aplicación de una causa de inadmisión”(19). Un criterio ya recogido también por la Sentencia 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo Nº 6, confirmada en apelación por la de la Audiencia Nacional 432/2016, de 7 de noviembre, que mantiene, en efecto, que la recurrente, la Corporación Radio Televisión española, “no adoptó acuerdo de inadmisión alguno respecto de la solicitud cursada por el interesado”, sino que simplemente “dejó transcurrir el plazo de un mes” establecido en el artículo 20 de la LTGB, “de manera que ahora no puede pretender que el CTBG inadmita a trámite la solicitud cuando en su momento no lo acordó así ni resolvió sobre lo pedido”. Añade además la Sentencia que “tampoco el art. 24 de la norma autoriza una resolución de inadmisión de la reclamación interpuesta por el interesado”, posición que basa en el hecho de que “la tramitación de la reclamación se ajustará a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 30/1992; y en la regulación del procedimiento en vía de recurso que se contiene en los arts. 107 y siguientes de la Ley 30/1992, en la que no está prevista la inadmisión del recursos por causas sustantivas como la alegada”. La Sentencia 116/2016, de 3 de octubre del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Nº 2 vuelve a declarar que al CTBG “no le era dado apreciar una causa de inadmisión de solicitud de información, pues ello solo le cabía a las administraciones solicitadas, mediante resolución expresa, y al Consejo, en vía de reclamación, confirmar o revocar semejantes decisiones”. La Sentencia, sin embargo, de la Audiencia Nacional 86/2017, de 27 de febrero, dictada en apelación, considera que “el CTBG sí puede declarar la concurrencia de alguna de las causas de inadmisión de la petición de información recogidas en el artículo 18 de la Ley 19/2013, pues (si) como sucede en el presente caso, se desestima la petición de información por silencio administrativo, tiene plena competencia para analizar y valorar la totalidad de las causas de inadmisión o desestimación que puedan alegarse, y en el supuesto en que se considere que concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.d) de la Ley 19/2013, puede acordar la remisión de la petición al órgano que tenga los antecedentes”.
Finalmente cabe, en este plano general, destacar que algunas disposiciones autonómicas sobre transparencia –así las Leyes de Canarias, Murcia, Aragón o Castilla-La Mancha- han dispuesto el plazo, diez días hábiles en el primero de los casos, veinte en el segundo y tercero y un mes en el cuarto, en el que el órgano que ha de facilitar la información ha de declarar y notificar, en su caso, la resolución de inadmisión(20), lo que, como ya han advertido S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ, plantea la duda de las consecuencias de su incumplimiento, ante lo que, según indican, parece aplicable la regla general del artículo 48.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LPAC) que, para los casos de “realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido”, reserva la anulabilidad del acto a aquellos en los que “así lo imponga la naturaleza del término o plazo”(21). Una solución válida naturalmente para aquellos sujetos vinculados por la LTBG que estén, a su vez, incluidos en el ámbito de aplicación de la LPAC.
III. LA INFORMACIÓN EN CURSO DE ELABORACIÓN O PUBLICACIÓN GENERAL
Esta primera causa de inadmisión de las solicitudes de acceso, recogida en la letra a) del artículo 18.1 de la LTBG, acoge en realidad, dos supuestos diferentes. De una parte, el referido a información en proceso de elaboración; de otra, el relativo a información ya elaborada aunque “en curso” de publicación general.
1. La información “en curso de elaboración”
Con precedentes claros en los artículos 4.1.d) de la Directiva 2003/4 de 28 de enero, de Acceso del público a la información medioambiental y 13.1.d) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, de Acceso a la información, Participación pública y Acceso a la justicia en materia de medio ambiente(22), el artículo 18.1.a) de la LTBG recoge, como fundamento de una posible inadmisión de la solicitud de acceso, el hecho de que la información requerida se encuentre “en curso de elaboración”. En espera de lo que sobre este motivo de inadmisión pueda disponer el futuro reglamento de desarrollo de la LTBG(23), contamos con la interpretación efectuada por el CTBG que estima que esta causa de inadmisión concurre en los supuestos “en que no se puede proporcionar la información porque materialmente no se tiene” en “el momento exacto en el que la solicitud es presentada”, al “estar elaborándose”, “en proceso de creación”, de tal manera que podrá ser accesible cuando éste culmine en un plazo de tiempo más o menos próximo(24); es, en términos doctrinales, ”la información que no ha adquirido la forma definitiva que la dota de aptitud para ser cabalmente comprendida”(25). Conviene advertir sobre la imposibilidad, ya expresada por algunos organismos de transparencia, de mantener una interpretación sobre esta causa de inadmisión que haga equivaler “información que esté en curso de elaboración con procedimiento no terminado”, toda vez que el hecho de que éste “no haya finalizado no implica que no existan documentos integrantes del expediente correspondiente que ya se encuentren elaborados y respecto a los cuales, por tanto, no concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 a) de la LTAIBG”(26). En otros términos, “una interpretación literal de la norma indica que lo que debe estar en fase de elaboración o publicación es la información o documentación que se solicite, no el procedimiento dentro del cual se encuentra la misma”(27).
Las hipótesis amparadas por el artículo 18.1.a) de la LTBG deben ser diferenciadas de aquéllas otras en las que la información ni existe ni está en proceso de creación(28); así como, de otra parte, de los supuestos en los que la información sí existe pero para poder ser facilitada precisa de una previa actuación sobre ella por parte del sujeto obligado, casos en los que, como veremos, operará otra de las causas de inadmisión establecida en el artículo 18.1 de la LTBG, la relativa a información necesitada de una acción de reelaboración.
2. La información pendiente de “publicación”
Esa misma disposición permite, de otra parte, inadmitir las solicitudes de acceso a la información en los supuestos en los que ésta se encuentre “en curso de publicación general”. Estamos ante una previsión, objeto de valoraciones dispares por la doctrina(29) y que obedece, sin duda, al deseo de aliviar de trabajo a las Administraciones Públicas y demás sujetos vinculados por la LTBG, al permitirles negar una información que, concluido ese proceso, será ya accesible para todos. La propia LTBG dispone en su artículo 22.3 que “cuando la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella”(30). El CTBG viene destacando que, a los efectos de la aplicación de esta causa de inadmisión, ha de atenderse tanto al “medio” en el que la información va a publicarse, como al “momento” en el que va a hacerse, pues esa publicación “no puede dilatarse en el tiempo sin límite alguno”, sino que “debe estar prevista y completada en un periodo de tiempo razonable”, en “el marco temporal más próximo posible desde la fecha de la solicitud” a fin de que “el reconocimiento del derecho de acceso no quede suspendido en el tiempo de forma indefinida y carente de control”(31). Es por ello que entienda que no puede aceptar la causa de inadmisión, aun cuando pueda realmente concurrir, si en la resolución de inadmisión no se indica “ni la fecha aproximada de publicación”, ni “dónde iba a publicarse la información””(32). De esta forma, el Consejo, aun cuando la Ley estatal nada dispone sobre el particular, termina apuntando en la línea expresamente recogida por aquellas disposiciones autonómicas que inspiradas, sin duda, en la citada Ley de Acceso a la información en materia de medio ambiente, heredera a su vez de la Directiva 2003/4, imponen a la Administración o entidad que inadmita una solicitud por este motivo, la obligación de indicar en su resolución quién está elaborando la información y el tiempo estimado para su conclusión y puesta a disposición(33), exigencia cuyo valor destacan las distintas autoridades de transparencia que en algún caso, así lo hace el Consejo de Transparencia, Acceso a la información y Buen Gobierno de Valencia, obliga además, aunque la previsión no figura en la Ley de esta Comunidad, a “dar acceso a la información que ya esté elaborada bajo el régimen de acceso parcial”(34). La Ley catalana, por su parte, concreta en su artículo 29.1.c) el plazo, tres meses, en el que la información ha de estar publicada y elaborada.
Una última, aunque no menos importante, cuestión de interés que plantea esta causa es la relativa a su misma extensión. En este sentido, cabe reseñar la interpretación que de ella ofrecen S. FERNÁDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ para quienes la inadmisión “solo debería ser aceptable” ante información que no sea “obligada publicidad activa”; respecto de ésta, sería “evidente fraude de ley permitir que en estos casos la Administración incumplidora se beneficiase de su negligencia alegando la causa de inadmisión”(35). No falta, desde luego, razón a los autores en su denuncia aunque habrá que estar atentos a la interpretación que puedan ofrecer las instancias encargadas de la aplicación de la norma pues la cuestión no está resuelta.
IV. LA INFORMACIÓN AUXILIAR O DE APOYO
1. La delimitación de esta clase de información
El artículo 18.1.b) de la LTBG permite la inadmisión de las solicitudes de acceso “referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”.
Esta causa, especialmente cuestionada tanto durante la elaboración de la Ley(36) como tras su aprobación(37), suscita, desde luego, dudas interpretativas importantes ante la inexistencia en la propia disposición de una definición de la información así calificada y la indeterminación, en ausencia igualmente de previsiones normativas al respecto, de los documentos en los que el precepto ejemplifica la información de esta clase: las notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos. De esta forma, la LTBG deja, en espera de la concreción que puedan efectuar futuros desarrollos reglamentarios, muy abierta la delimitación de la información auxiliar o de apoyo, de ahí la importancia, puesta ya de manifiesto durante la tramitación de la norma, de su razonable aplicación y la trascendencia que, en este ámbito, había de tener, y así ha venido a confirmarlo el tiempo transcurrido, la actuación de los organismos competentes para las reclamaciones en esta materia. El CTBG ha profundizado ya en esta causa de inadmisión, objeto de su Criterio interpretativo 6/2015, de 12 de noviembre, y de un buen número de resoluciones en las que, bajo la premisa de que la noción de información de esta naturaleza constituye “un concepto jurídico indeterminado que ha de ser resuelto atendiendo a criterios de sentido común, en relación con el contexto en que se sitúa”(38), se ha adentrado en su contenido y alcance, manteniendo, puede anticiparse la conclusión, una interpretación claramente restrictiva del ámbito de aplicación del artículo 18.1.b) de la LTBG o, si se prefiere, abiertamente favorable al ejercicio del derecho de acceso. Aunque no es fácil sintetizar, ante el elevado número de resoluciones existentes y la propia heterogeneidad de las peticiones de acceso que resuelven, la doctrina de este Consejo y de sus homólogos autonómicos, es posible, sin embargo, extraer algunas reglas o principios básicos. Así:
A) Es la condición de auxiliar o de apoyo de la información y “no la denominación formal que la misma pueda recibir” el elemento determinante para la aplicación de la causa de inadmisión(39). Se impone, pues, el examen, en cada caso, de la información cuyo carácter auxiliar se alega, al objeto de decidir sí, efectivamente, cuenta o no con dicha naturaleza.
B) La enumeración del artículo 18.1.b) de la LTBG constituye “una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados”, sino a los que realmente “tengan la condición principal de auxiliar o de apoyo”(40). Esto es, puede ser que la información contenida en alguno de los documentos de ese listado –nota, borrador, resumen, - carezca, a los efectos de su acceso, de naturaleza de “auxiliar o de apoyo”, de la misma forma que, en el ángulo inverso, no cabe excluir la posibilidad de que sea, sin embargo, información de esta clase la plasmada en otros posibles documentos, en soportes diferentes.
C) El “hecho de que la información solicitada no constituya un trámite del procedimiento” no es “en ningún caso elemento determinante” de su “naturaleza auxiliar o de apoyo”(41). Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que en las Leyes de Transparencia vigentes, el derecho de acceso, a diferencia de lo que sucedía en aplicación del artículo 37 de la derogada LRJ-PAC, no está supeditado a la inclusión de la información en un expediente administrativo. Una exigencia que, como ha expuesto ya S. FERNÁNDEZ RAMOS, no cabe derivar tampoco del artículo 70.4 de la LPAC que deja fuera del expediente administrativo “la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo”(42). En otros términos, debe rechazarse una eventual interpretación conjunta de los artículos 18.1.b) de la LTBG y 70.4 de la LPAC que llevara a la conclusión de que la información que no forma parte del expediente es siempre auxiliar y queda, por consiguiente, al margen del derecho de acceso, aunque ciertamente existe el riesgo, denunciado recientemente por M.A. BLANES CLIMENT, de que al ser excluida del expediente, “puede ser perfectamente destruida o eliminada para que no sea conocida y, de esta forma, no dejar rastro alguno”(43). Quizás fuera oportuno, no obstante, que el CTBG, al igual que las entidades autonómicas, declararan expresamente que el precepto de la nueva LPAC en nada afecta a la causa de inadmisión prevista en artículo 18.1.b) de la LTBG, dada la “multitud de dudas” e “incertidumbres jurídicas”(44) que ciertamente plantea, habiendo sido, incluso, acusado de posible inconstitucionalidad “por vulnerar el principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”(45).
D) El Criterio interpretativo 6/2015 concreta, con precedentes claros en resoluciones anteriores(46), que la causa de inadmisión surge ante información en la que concurra, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: “1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad. 2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final. 3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud. 4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento. 5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final”(47). Opta así el Consejo, en un esfuerzo realmente meritorio aunque exento de críticas(48), por aislar las características propias de la información de esta clase. Es la “información preparatoria”, no la que presenta “la consideración de final”; la que expresa “opiniones o valoraciones personales del autor”, no “la posición de un órgano o entidad”. Ahora bien, el examen de las muchas resoluciones que aplican esta causa de inadmisión revela, al igual que ocurre con el de las dictadas por los organismos autonómicos, que el criterio verdaderamente determinante para la inclusión de determinada información en el ámbito de aplicación del artículo 18.1.b) de la LTBG viene dado, en conexión con la propia finalidad de la Ley manifestada en su Preámbulo, por su relevancia “para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación”(49). El propio Criterio declara que “la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano”, información que, “en ningún caso, tendrá la condición de información de carácter auxiliar o de apoyo” que, por definición, supone “una limitada incidencia o relevancia en una decisión pública”(50); línea en la que igualmente apuntan los primeros pronunciamientos judiciales en la materia(51). Puede así concluirse que la naturaleza auxiliar o de apoyo de determinada información no deriva de ningún dato o elemento cualitativo, de sus posibles características objetivas; depende, en último término, de la significación que pueda tener para el conocimiento de cómo se ha adoptado determinada decisión en una valoración en la que ha de reconocerse que las autoridades de transparencia disponen de un amplio margen de apreciación en su decisión, pues pueden mostrarse más o menos proclive a admitir la relevancia de una información en esa amplia franja en la que, en función de en dónde sitúen el listón, la información puede caer lo mismo de un lado que del otro, ser o no considerada auxiliar o de apoyo. Desde luego, y hasta la fecha, se aprecia una interpretación por su parte claramente favorable al ejercicio del derecho o, lo que es lo mismo, reacia, por lo general, al reconocimiento de la causa de inadmisión(52), con lo que pueden considerarse disipados los temores de quienes barruntaban una posible interpretación extensiva del artículo 18.1.b) de la LTBG que diera al traste con el derecho de acceso a buena parte de la información en poder concretamente de las Administraciones Públicas.
2. En particular, los informes internos
Entre la información auxiliar o de apoyo a la que se refiere el artículo 18.1.b) de la LTBG destacan los “informes internos” por su importancia y significación en el ámbito de la actuación administrativa, así como por la frecuencia con la que se alega su carácter auxiliar(53). Algunas Leyes autonómicas han precisado la causa de exclusión al negar expresamente la condición de información e este carácter a los informes preceptivos. Así lo hizo la Ley 1/2014, de Transparencia Pública de Andalucía en su artículo 30 b) e, inspiradas probablemente en ella, las Leyes de otras Comunidades Autónomas(54). También bajo la influencia quizás de la norma andaluza, y aun cuando se aprobara unos días antes, esta misma regla es recogida por el artículo 27.3 de la Ordenanza tipo de Transparencia, acceso a la información y reutilización de la Federación española de Municipios y Provincias. Ahora bien, frente al criterio legal parece existir una extendida opinión doctrinal partidaria también de excluir de la información auxiliar, aun cuando no sean preceptivos, a los informes que se emiten por mandato normativo y forman parte del procedimiento administrativo resultando relevantes para conocer la motivación de la decisión adoptada(55). Una solución que se puede decir que es la que finalmente se ha impuesto en la doctrina de los organismos de transparencia y que es la que ha quedado recogida en el artículo 70.4 de la LPAC.
En efecto, el Criterio interpretativo 6/2015 del CTBG, influenciado quizás por las indicadas Leyes autonómicas, incluye en el ámbito de la información auxiliar los “informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión”. Ahora bien, cuando se analizan sus resoluciones se comprueba que este organismo no solo reconoce el derecho de acceso a los informes preceptivos, sino que lo extiende a otros muchos que ni cuentan con este carácter ni han quedado incorporados a la decisión(56) pero que, sin embargo, se consideran esenciales “para conocer el resultado final de la decisión”(57), son relevantes “relevantes en el procedimiento de conformación de la voluntad del órgano”(58), “en el proceso de toma de decisiones”(59). Es más, existen supuestos en los que el Consejo sostiene, a los efectos de reforzar su negativa a conferir a un informe no preceptivo la condición de información auxiliar, que su significación es “la que subyace a la emisión de informes calificados formalmente como preceptivos”, por lo que si bien no es esta su naturaleza “comparten elementos con los calificados como tales”(60). En definitiva, un informe no preceptivo y que no se ha incorporado a la motivación final del acto podrá ser considerado, a los efectos de la aplicación del artículo 18.1.b), información auxiliar o de apoyo(61), aunque también, y en función de las circunstancias y características de cada caso, podrá carecer de esta condición si se estima relevante para el conocimiento de la actuación pública. De esta forma, el CTBG se desdice en cierto modo de lo que con carácter general sostiene en su Criterio Interpretativo que parece exigir, para que un informe facultativo no sea considerado información auxiliar, su incorporación “formal” a la motivación de la decisión, con la consecuencia de que no existe así la debida adecuación entre lo que, con carácter general, manifiesta en dicho Criterio y las reglas con las que realmente resuelve en los casos que, hasta ahora, se le han planteado, lo que quizás debería corregirse en beneficio del propio principio de seguridad jurídica.
También los organismos de transparencia autonómicos, lo que en muchos casos viene expresamente determinado por la Ley aplicable, excluyen del ámbito de la información auxiliar los informes preceptivos(62), así como los facultativos cuando se considera que “constituyen la ratio decidendi” de la resolución y contribuyen, en fin, a la intelección de la decisión adoptada”(63), pues lo que, en último término, “determina que un informe sea auxiliar o de apoyo” es “el contenido del mismo”, su “relevancia en la conformación de la voluntad pública del órgano”(64). Una relevancia que para el Consejo valenciano “habrá de presumirse”, pues “la interpretación ha de ser favorable al acceso a la información pública” bajo “el principio de máxima transparencia impuesto internacionalmente”. Este Consejo avanza además en la concreción de esta causa al disponer que “la misma regulación normativa de la existencia de un informe” o su condición de “parte de un procedimientos administrativo” constituyen circunstancias que llevan, en principio, a concluir que “no deben ser incluidos en esta causa de inadmisión”(65).
En definitiva, la doctrina de las autoridades independientes en materia de transparencia muestra una posición común, aquella que sitúa en la relevancia de los informes para la satisfacción de los objetivos que inspiran la regulación legal el criterio determinante para su inserción o no en el ámbito de la información auxiliar o de apoyo, circunstancia que, en todo caso, niegan a los informes preceptivos, así como, en general, a todos los que sirvan para conocer el proceso de toma de decisiones por los sujetos obligados a facilitar la información o la rendición de sus cuentas. De hecho, y hasta la fecha, se aprecia una interpretación claramente favorable al acceso a los informes al margen de su carácter preceptivo o facultativo. Una interpretación muy lejana, por tanto, de la que, en apariencia, pudiera derivar de una lectura contrario sensu de aquellas disposiciones autonómicas que solo niegan la condición de auxiliar a los informes preceptivos en el mismo sentido en el que lo hace, ante el silencio de la LTBG, el CTBG en su Criterio Interpretativo sobre esta causa de inadmisión.
V. LA INFORMACIÓN PARA “CUYA DIVULGACIÓN SEA NECESARIA UNA ACCIÓN PREVIA DE REELABORACIÓN”
Esta causa de inadmisión, recogida en la letra c) del artículo 18.1 de la LTBG, es, como indica la Resolución 40/2017, de 8 de febrero, de la Comisión de Garantía del Derecho de acceso a la información pública de Cataluña en aplicación de la disposición de igual contenido de la Ley de esta Comunidad, “una eventualidad que deriva en pura lógica de que este derecho se proclame legalmente en relación con la información pública”. Encuentra, en efecto, su razón de ser en la propia determinación legal del objeto del derecho de acceso por referencia a la “información pública” y no, como era lo tradicional en nuestro ordenamiento, a los documentos, lo que supone el reconocimiento del acceso a información que, existiendo, puede ser que exija, a los efectos de ser ofrecida, de su previo tratamiento por el sujeto obligado a facilitarla(66). Estamos por tanto, y aun cuando suscitó una fuerte oposición durante la elaboración de la Ley, ante una causa que puede considerarse, en sí misma, razonable(67), “plenamente aceptable”(68). Ahora bien, su correcta aplicación exige definir, y es aquí donde se plantean las dudas ante el silencio legal, esa acción de “reelaboración” que se erige en su presupuesto de hecho. Algunas Leyes autonómicas de Transparencia, en un loable intento de concreción, han dispuesto que “no se estimará como reelaboración que justifique la inadmisión la información que pueda obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso corriente”(69), “habitual o corriente”(70) o, como señala la Ley catalana, la causa de inadmisión podrá operar cuando para obtener la información solicitada sea “necesaria una tarea compleja de elaboración o reelaboración”(71). Aun así han de reconocerse las dificultades que se presentan en la aplicación de un motivo de inadmisión cuya interpretación resulta decisiva para la propia extensión del derecho de acceso y, en última instancia, del grado de transparencia de los poderes públicos en su actuación.
En estas condiciones no era difícil vaticinar, y así ha sido, que el concepto de reelaboración de la información habría de centrar buena parte de los esfuerzos del CTBG y de sus homólogos autonómicos en el análisis del artículo 18.1 de la LTBG. Contamos ya, en efecto, con una importante doctrina de la entidad estatal vertida en su Criterio Interpretativo 7/2015, de 12 de noviembre y en un amplio conjunto de resoluciones que concretan los presupuestos necesarios para la aplicación de la norma tanto desde una perspectiva positiva -cuando hay reelaboración-, como negativa –en que supuestos no estamos ante una actuación de esta naturaleza-. Una doctrina que debe completarse con la establecida por los organismos autonómicos de la que puede, no obstante, anticiparse que no aporta novedades relevantes en relación con lo dispuesto por el Consejo estatal, lo que no es de extrañar dado que, en la generalidad de los casos, resuelven a partir de lo recogido en ese Criterio. Es de esperar además que muy pronto podamos disponer también de la interpretación ofrecida por los Juzgados y Tribunales que empiezan a dictar sus primeras sentencias en la materia(72).
1. Su concreción a partir de su diferenciación de otras figuras afines
Existen supuestos con los que, según establece el CTBG en su Criterio Interpretativo, la reelaboración pudiera confundirse pero que, sin embargo, no constituyen hipótesis de esta naturaleza. Así, y de una parte, la reelaboración debe distinguirse de los casos en los que “el volumen o complejidad de la información que se solicita” hace “necesario un proceso específico de trabajo o manipulación para suministrarla”, que justifica, como prevé el artículo 20.1 de la LTBG, una ampliación del plazo para resolver. La propia entidad matiza, sin embargo, que “el elevado volumen de la información objeto de solicitud” podrá “tenerse en cuenta” cuando “ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado, así como los medios disponibles, se incurra en alguna de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración”. Más adelante analizaremos estas hipótesis. La reelaboración, en segundo lugar, ha de ser diferenciada de la “información que, por contener datos de carácter personal, debe ser “anonimizada” o disociada antes de ser suministrada al interesado o bien que, por afectar a alguno de los límites previstos en la norma, el acceso solo deba proporcionarse respecto de parte de la información solicitada”; supuestos regulados, respectivamente, en los artículos 15 y 14 de la LTBG y que, “pese a suponer, implícitamente, un proceso específico de trabajo para proporcionar la información” no pueden “entenderse como reelaboración”(73). No se incluyen, en tercer lugar, en este ámbito los supuestos en los que “la información se encuentre en poder de varias unidades informantes que resulten responsables de su custodia pero su autor esté claramente definido”, hipótesis en las que, en aplicación del artículo 19.4, “se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso”. Finalmente, y aun cuando el Criterio Interpretativo 7/2015 no se refiera a ellos, tampoco puede apreciarse la causa de inadmisión en los casos en los que la entidad obligada a dar la información deba previamente recabarla de alguno de los sujetos obligados por su artículo 4 a facilitársela(74).
2. La delimitación en términos positivos de la reelaboración de la información
La concreción del concepto de reelaboración ha de producirse, según manifiesta el Criterio interpretativo 7/2015, a partir de la interpretación literal del término que, en la definición que ofrece la Real Academia de la Lengua, significa “volver a elaborar algo”. La aplicación de la causa de inadmisión procede así en supuestos en los que, existiendo la información, no puede proporcionarse sin una previa actuación dirigida a tal fin por parte del sujeto que ha de proporcionarla; lo que es lo mismo, en hipótesis en las que la información no es accesible en los términos que pretende el solicitante(75). El Criterio especifica que la reelaboración “puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) “Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diferentes fuentes de información” o b) “Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada”. Dos supuestos, como es notorio, de naturaleza diferente dado, que si el primero se basa en un dato cualitativo de aplicación uniforme en el conjunto de sujetos vinculados por la LTBG, la información se encuentra distribuida en diferentes fuentes; el segundo, por el contrario, llama a una valoración ad hoc a los efectos de determinar, ante cada caso planteado, si ese sujeto dispone o no de los medios necesarios para tratar la información, con el resultado posible de que una misma información podrá ser o no accesible dependiendo de la capacidad, de los recursos de cada uno de ellos(76). Examinamos separadamente una y otra hipótesis, a las que debe añadirse aquella, recogida igualmente en el Criterio Interpretativo, en la que la información se encuentra en un formato que “no sea reutilizable en los términos que señale la Ley”.
2.1. La causa de inadmisión es aplicable cuando la información ha de “elaborarse expresamente” haciendo “uso de diferentes fuentes de información”
Las resoluciones del CTBG en esta materia permiten comprobar que ésta es una situación que, a su juicio, se produce cuando la información se halla dispersa tanto desde un punto de vista subjetivo como objetivo.
Existe, en efecto, reelaboración de la información en los supuestos, en primer término, en los que su entrega por el órgano competente exige, en términos del Consejo, “una labor específica para recabarla, ordenarla y ponerla a disposición”(77), al encontrarse en centros o unidades diferentes. Es la tesis que ha mantenido ante las muchas peticiones de acceso a la información dirigidas a la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias sobre distintos extremos del funcionamiento de las cárceles y situación de la población reclusa. Su doctrina queda resumida, entre otras, en la Resolución 345/2016, de 26 de octubre, que sostiene que, en tales hipótesis, “puede requerirse una acción previa de reelaboración, ya que al haber más de 80 centros diseminados por toda España”, es “necesario recabar, ordenar, tratar y poner a disposición” del solicitante “una información, a veces compleja, de muy diversas unidades administrativas diferentes a la que recibe la solicitud”(78). Así sucede también en otros supuestos en los que ha quedado acreditado que la información solicitada se encuentra "en las 275 Unidades de Recaudación ejecutiva (de la Tesorería General de la Seguridad Social) distribuidas en todo el territorio nacional"(79), en los diversos centros que efectúan la inspección técnica de vehículos(80), o en las distintas dependencias de la Guardia civil(81). En suma, la solicitud de información se dirige al órgano competente para resolver que, sin embargo, no la tiene en su poder al hallarse diseminada en “unidades técnico-funcionalesdiferenciadas”(82). Un supuesto singular, quizás, dentro de este grupo en el que el Consejo ha estimado que hay reelaboración, viene dado por los casos en los la información se encuentra “en poder de diversas fuentes y no todas ellas sean competencia del órgano o entidad que debe resolver la solicitud”(83). Así sucede ante determinadas peticiones dirigidas a la Administración del Estado sobre informaciones de contenido normalmente estadístico y que está tendría que elaborar a partir de la proporcionada por Administraciones distintas, normalmente la autonómica, competentes en la materia(84). No obstante, y con carácter general, debe advertirse cómo ante solicitudes de información dirigidas a sujetos que carecen de ella por no ser los competentes, éstos, en cumplimiento del artículo 19.1 de la LTBG, han de remitirlas a los que lo sean. Interesa destacar, finalmente, que no son excepcionales los casos en lo que, aun cuando la información se encuentra en poder de unidades o centros diferentes, no se estima aplicable la causa de inadmisión si al obligado a facilitarla “no le supondría ningún esfuerzo” obtenerla y ponerla a disposición del solicitante al contar con los medios necesarios para ello(85).
Otro supuesto de posible reelaboración que se ha planteado con frecuencia es, en segundo lugar, el que se produce en los casos en los que la información, aun estando en poder del órgano o entidad que ha de ofrecerla, ha de extraerse de una pluralidad de procedimientos, expedientes o soportes de otro tipo, normalmente, base de datos. Serían los casos de dispersión de la información desde el punto de vista objetivo. En este sentido, y aun cuando el CTBG viene señalando que “una solicitud no puede inadmitirse por el hecho de afectar a una pluralidad muy importante de asuntos o expedientes, al no estar contemplada como tal entre las causas de inadmisión del artículo 18 LTAIBG”; es lo cierto que ante no pocas peticiones de acceso se ha visto forzado a reconocer “esta circunstancia cuando el elevado volumen de la información objeto de la solicitud suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de la solicitud realizada así como los medios disponibles, hagan incurrir a la Administración informante en alguna de las circunstancias o supuestos” que impliquen que estamos ante una acción de reelaboración(86); “circunstancia” o “supuesto” que el Consejo estima, precisamente, que concurre cuando la información ha de extraerse de “numerosos y diversos procedimientos”, supone “realizar búsquedas masivas, tanto de forma electrónica como manual, en todas las bases de datos y expedientes”(87). Ahora bien, debe notarse que aunque la interpretación literal de lo dispuesto por el CTBG en su Criterio interpretativo puede llevar a pensar que la reelaboración surge ante el dato objetivo de la necesaria utilización de “diferentes fuentes de información”; ello, sin embargo, no es así, en la medida en que lo normal es que el Consejo introduzca, a la hora de apreciar su existencia, un juicio de valor sobre los medios con los que cuenta el sujeto obligado para el tratar la información, de tal forma que lo relevante, muchas veces, no está tanto, o no está solo, en el hecho de que hayan de utilizarse diversas fuentes de información, sino en los propios recursos con los que éste cuente, pues, en definitiva, la causa de inadmisión solo resulta aplicable cuando dicho sujeto no pueda ofrecerla haciendo “un uso racional de los medios disponibles”(88), valoración que el Consejo efectúa naturalmente a partir de las características de cada caso concreto, entre las que dispensa especial atención al “potencial volumen de los datos solicitados”, de los “expedientes que deberían ser examinados sin contar con medios informáticos para ello”(89), o, en el ángulo inverso, al hecho de que el número de datos objeto de la solicitud de información “no debe ser elevado”(90). La causa de inadmisión queda así en su aplicación a expensas de los recursos de los que dispongan los distintos organismos y entidades incluidos en el ámbito de aplicación de la LTBG, de ahí que el propio CTBG, aun cuando tiene establecido que la norma “ampara que el acceso se otorgue conforme a los parámetros, indicadores y,criterios de búsqueda de que se dispone”, sin que exista obligación de “desarrollar e implementar” otros nuevos, venga, desde sus primeras resoluciones, llamando la atención sobre la necesidad de que se implanten “los procesos y medios que requiera el efectivo cumplimiento de las obligaciones emanadas de la LTAIBG”(91).
También para las autoridades autonómicas de transparencia el carácter disperso de la información, tanto desde el punto de vista subjetivo como objetivo, constituye elemento determinante de la existencia de un supuesto de reelaboración de la información, lo que no es de extrañar si se tiene en cuenta que, por lo general, resuelven con la vista puesta en el Criterio Interpretativo 7/2015; de acuerdo, en términos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “con las líneas directrices que de él se infieren”. Resoluciones de ésta y otras entidades revelan, en efecto, su aceptación de la causa de inadmisión en hipótesis en las que la información ha de extraerse de fuentes diversas(92).
La consolidación de esta causa en la doctrina de los órganos consultivos no ha impedido recientes críticas de autores que aprecian, en la interpretación expuesta, “un grave retroceso”, en la medida en que “se limita el derecho de acceso, no a la información, como reconoce expresamente la Ley de Transparencia, sino al documento, como reconocía el derogado artículo 37 de la LRJ-PAC”, y que, es lo que termina ocurriendo, si el concepto de “reelaboración” se utiliza “para inadmitir solicitudes referidas a información que se encuentra dispersa o distribuida en distintas fuentes y que lo único que hay que realizar es una simple suma o volcado de datos para facilitarla”, en vez de circunscribirlo, como debería ser, “a elaborar estudios, investigaciones, comparativas o análisis “ex profeso”, es decir, aquellos casos en que el organismo o entidad tiene que realizar una tarea compleja o exhaustiva para facilitar la información solicitada”(93).
2.2. Hay también reelaboración cuando el sujeto obligado carece de “los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita”
El segundo de los supuestos en los que el Criterio Interpretativo 7/2015 admite que “puede entenderse aplicable” el concepto de reelaboración, es el que se produce cuando “el organismo o entidad” carece “de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita”. La referencia a los “medios técnicos” necesarios –las resoluciones anteriores a la aprobación del Criterio se referían, lo que no es lo mismo, a “medios técnicos razonables”(94)- parece que debe entenderse no en el sentido de que el tratamiento de la información precise de una tecnología desconocida, sino como la falta de disponibilidad por un determinado sujeto, en un momento concreto, de los recursos precisos para facilitar la información en los términos que se solicita, de tal forma que es perfectamente posible que determinada entidad esté en condiciones de ofrecer informaciones para las que, sin embargo, otros sujetos carezcan de la capacidad necesaria. El examen de las resoluciones del CTBG revela como lo habitual es que se refieran genéricamente a “los medios disponibles”, “al empleo de medios técnicos y humanos de los que se carece a día de hoy”(95), de tal forma que aceptan la causa de inadmisión en hipótesis, por ejemplo, en las que para ofrecer la información solicitada sería precisa “una aplicación informática específica y concreta” que no se ha desarrollado(96), “herramientas informáticas adecuadas”(97) con las que no se cuenta; en supuestos en los que no se dispone “de un fichero o base de datos”(98), o la que se tiene “no está técnicamente preparada” para extraer la información(99), o no permite “desglosarla” en los términos pedidos(100). En casos, por lo general, en los que, ante la carencia de los correspondientes recursos técnicos, la información “tendría que ser objeto de un tratamiento manual”(101), "debería elaborarse expresamente acudiendo a ficheros papel"(102), aunque tampoco debe perderse de vista que “el hecho de que la información no esté automatizada no impide proporcionarla, aunque es cierto que el procedimiento se torna más complejo y laborioso”(103). Todo dependerá de las circunstancias de cada caso, pues es evidente que la admisión de este supuesto de reelaboración depende, en último término, de la valoración que sobre los medios existentes en relación con el objeto de cada solicitud efectúen, primero, el sujeto requerido a facilitar la información y, llegado el caso, el CTBG.
El examen de las resoluciones autonómicas sobre esta causa de inadmisión revela, de conformidad con la regla legal que en algunas Comunidades Autónomas la excluye ante la necesidad de “un tratamiento informatizado de uso corriente”, cómo los medios disponibles para obtener la información tienen, al igual que para la entidad estatal, un valor determinante a los efectos de apreciar su existencia(104). Ahora bien, en la doctrina de algunas de estas Autoridades independientes se aprecia un notable esfuerzo encaminado a delimitar aquellas actuaciones que pudieran quedar objetivamente incluidas en el concepto de reelaboración. Es el caso del Consejo andaluz que considera que excede de ese “tratamiento informatizado de uso corriente” al que se refiere la Ley autonómica y, por consiguiente se incluiría en el ámbito de aplicación de la causa de inadmisión, la elaboración de “un documento ad hoc” en el que se desagreguen los datos en función de los criterios requeridos por el solicitante(105) o “la realización concreta”, a fin de satisfacer la pretensión del solicitante, “de una comparativa entre datos”(106). Mención especial merecen, no obstante, las resoluciones de la Comisión de Garantía del Derecho de acceso a la información pública de Cataluña, cuya Ley de Transparencia se aparta, como ya señalamos, de la fórmula seguida por las disposiciones de otras Comunidades Autónomas al establecer que la causa de inadmisión concurre cuando para obtener la información sea “necesaria una tarea compleja de elaboración o reelaboración”. Este organismo que a diferencia de sus homólogos autonómicos, no toma como referencia, al menos expresamente, el Criterio Interpretativo del Consejo estatal, ha efectuado una importante concreción del ámbito de aplicación de este motivo de inadmisión que queda establecido en su Resolución 36/2015, de 11 de febrero de 2016, la primera que enjuicia un supuesto de esta naturaleza. Identifica esta Comisión las hipótesis en las que la obtención de la información requiere de una tarea de esa naturaleza con aquéllas en las que “la información solicitada no es identificable con documentos determinados”. Ahora bien, no es suficiente con esta “eventualidad que deriva en pura lógica del hecho de que este derecho se proclame legalmente en relación con la información pública”; es necesario además el carácter “complejo” de la tarea a desarrollar; de ahí que centre sus esfuerzos en “determinar el alcance de este concepto”, para lo que “se debe tener en cuenta el contexto de la realidad de los instrumentos, medios y recursos de almacenamiento, gestión documental y tratamiento de la información pública en las administraciones contemporáneas, caracterizada por la coexistencia de formatos digitales e impresos en el archivo de los documentos públicos y el mantenimiento de grandes volúmenes de información en archivos en papel”. Desde esta base, la Comisión delimita los que “pueden ser indicios de una tarea compleja de elaboración o reelaboración”. Los siguientes: “a) Que se deba extraer la información solicitada de documentos que tienen un contenido más amplio, especialmente si esta tarea se debe hacer manualmente y en relación con varios documentos archivados en diferentes expedientes, y más aún si la información que se debe extraer no es simple y directa y requiere una cierta actividad de análisis o de interpretación; b) Que sea necesario obtener la información solicitada de bases de datos o de archivos digitales, y que sea necesario a estos efectos utilizar programas informáticos más o menos especializados o sofisticados; c) Que sea necesario obtener la información solicitada combinando bases de datos o archivos electrónicos y archivos en papel, requiriendo además una tarea de análisis o de interpretación, d) Que la información solicitada corresponda a un lapso temporal muy amplio, de modo que haya que buscarla entre varios expedientes cronológicamente alejados e incluso entre varios contenedores o ámbitos físicos de archivo de documentos; e) Que sea necesario obtener la información solicitada de un número muy elevado de documentos y de expedientes diferentes, especialmente si se encuentran dispersos, bien sea por razones cronológicas o de cualquier otra índole; y f) Otros indicadores en base a los cuales se pueda argumentar razonadamente que la tarea de búsqueda y obtención de la información solicitada no es sencilla”. Destaca además esta Comisión que uno solo de estos indicios puede operar como “indicador suficiente de complejidad” si acredita “una elevada intensidad”, o bien puede ser que concurran varios que conjuntamente determinen esa circunstancia aunque su intensidad, aisladamente considerados, “no sea particularmente elevada”. Finalmente en que es la Administración, sobre ella recae la carga de la prueba, la que ha de acreditar de manera suficiente la necesidad de realizar una tarea de tales características(107).
Desde luego, no pueden ocultarse las dificultades existentes ante cualquier intento de concreción del contenido propio de esa acción de reelaboración a la que la Ley vincula la causa de inadmisión, ni puede negarse la necesidad de resolver siempre en función de las características propias de cada supuesto concreto en el que se plantee esta causa. Ahora bien, parece imprescindible avanzar, y en este sentido debe ser justamente ponderada la actuación de las entidades autonómicas, en especial la de la catalana, en la delimitación objetiva de los supuestos de esta naturaleza si no desea, y así parece que debe ser, que la estimación de la causa de inadmisión dependa prácticamente del juicio, de la valoración que, en cada momento y sin otro criterio, en última instancia, que el de los medios disponibles, efectúen los distintos sujetos obligados a facilitar la información y las autoridades de transparencia.
2.3. Existe reelaboración cuando “la Administración teniendo solamente la información en un determinado formato, ésta no sea reutilizable en los términos que señale la Ley”
El Criterio Interpretativo del CTBG se refiere finalmente a los supuestos de reelaboración fundados en el hecho de que “la Administración, teniendo solamente la información en un determinado formato, ésta no sea reutilizable en los términos que señale la Ley, debiendo en este caso ofrecerse en los formatos existentes”. Recuerda además que, en cumplimiento del artículo 5.4 de la LTBG, “la Administración debe establecer “los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada””, lo que “supone una buena práctica” que “opera desde la entrada en vigor de la Ley” y que “puede relacionarse con la situación actual de los documentos e informaciones archivadas que, en muchos casos, fueron objeto de elaboración y archivo en formatos PDF y similares”, ante lo que “la petición de un formato concreto distinto al existente podría entenderse como reelaboración, cuando dicho formato no esté en poder de la Administración informante”. En cualquier caso, aclara el Criterio, “la extracción de la información en Excel o Word no entrarían en el supuesto de reelaboración”(108).
No son muchas las ocasiones en las que el CTBG ha debido de pronunciarse sobre posibles supuestos de reelaboración fundados en la transformación del formato de la información, concluyendo en todos los casos en la desestimación de la causa de inadmisión(109).
3. Valoración de esta doctrina
El análisis de las muchas resoluciones del CTBG que se pronuncian sobre una posible acción de reelaboración como presupuesto de la inadmisión de una solicitud de acceso a la información, resoluciones que por supuesto analizan supuestos concretos y que solo pueden, por tanto, valorarse desde la base proporcionada por las características propias de cada uno de ellos, deja, no obstante, la sensación última de que lo dispuesto con carácter general en su Criterio interpretativo 7/2015 no explica suficientemente ni da cobertura a una doctrina que es mucho más rica. De entrada, porque no son ni muchos menos excepcionales los supuestos en los que el Consejo admite la existencia de reelaboración de la información en hipótesis en las que ésta figura en una sola fuente y puede técnicamente extraerse, en hipótesis, por tanto, que no encajan en ninguno de esos casos en los que dicho Criterio identifica una acción de esta naturaleza. Resulta significativo, en este sentido, reparar en cómo en las resoluciones recaídas con anterioridad a su aprobación –resoluciones en las que el Consejo elabora la doctrina que después vierte en él-, la necesidad de utilizar “diferentes fuentes de información” o la carencia de “medios técnicos razonables” constituyen “ejemplos” de reelaboración de la información, unas de sus hipótesis posibles, las más características probablemente, aunque no las únicas(110). Y así puede seguir afirmándose en contra de lo que pudiera resultar de una interpretación literal de los términos de ese Criterio(111).
El examen, de otra parte, de la doctrina del CTBG permite comprobar cómo, en último término, el criterio determinante para la admisión de un supuesto de reelaboración de la información viene dado por los medios de los que dispone el sujeto obligado a ofrecerla. Sus resoluciones, en contra de lo que parece apuntar el Criterio Interpretativo, no han ido en la línea, ya seguida por algunos organismos autonómicos con base en lo dispuesto en su propia legislación, de depurar posibles tratamientos de la información que, por sus características objetivas, pudieran incardinarse en el concepto de reelaboración. Para el CTBG lo verdaderamente relevante, en último término, es si dicho sujeto dispone o no de los medios suficientes para ello de acuerdo con el propio objeto de la solicitud de acceso, lo que supone, en definitiva, que la extensión de la causa de inadmisión, y por tanto la del propio derecho, podrá resultar muy desigual en función de cuál sea la entidad u organismo vinculado por la norma. En cualquier caso, ha de reconocerse que, hasta la fecha, ha mantenido una postura claramente favorable al ejercicio del derecho de acceso fundada en una interpretación claramente restrictiva de la causa de inadmisión.
VI. LAS SOLICITUDES DIRIGIDAS A UN ÓRGANO EN CUYO PODER NO OBRE LA INFORMACIÓN
El artículo 18.1.d) de la LTBG declara, en cuarto lugar, inadmisibles las solicitudes “dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente”. El órgano que acuerde la inadmisión por este motivo deberá indicar en su resolución, como le exige el propio precepto en su apartado segundo, “el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud”, previsión introducida en el Proyecto de Ley a instancias del Consejo de Estado que había advertido en su dictamen al Anteproyecto sobre los riesgos de una interpretación abusiva de esta causa de inadmisión que limitara injustificadamente el derecho de acceso, trasladando además sobre el solicitante de la información las posibles consecuencias negativas de la propia complejidad de la organización administrativa. El precepto finalmente aprobado suscita, no obstante, algunos reparos. Y es que no solo incurre, como ya ha sido advertido, en contradicción dado que sí se desconoce el órgano competente para ofrecer la información, difícilmente se podrá indicar al solicitante cuál es(112), sino que además no guarda la coherencia debida con la norma dispuesta en el artículo siguiente, que para los casos en los que la información “no obre en poder del sujeto al que se dirige”, prevé, con precedentes claros en disposiciones anteriores(113), su remisión al competente “si lo conociera”, informando “de esta circunstancia al solicitante”(114). Esto es, si el órgano que recibe la solicitud desconoce, como señala el artículo 18.1.d), quien ha de resolver, pero para poder inadmitirla debe señalar en su resolución, como le impone el apartado 2º del precepto, el que “a su juicio es competente”, ese órgano habrá dejado de ser desconocido para él, con lo que, por consiguiente, habrá desparecido el presupuesto de hecho de la causa de inadmisión resultando, por el contrario, aplicable el artículo 19.1. El legislador autonómico que respecto de otras causas de inadmisión contribuye a delimitar su contenido, aquí reproduce, así acaso, lo dispuesto en esta norma incurriendo, por consiguiente, en igual contradicción(115).
La inadmisión de las solicitudes de acceso en aplicación del artículo 18.1.d) cuenta igualmente con la interpretación del CTBG que, en distintas resoluciones –sobre ella no ha dictado ningún Criterio Interpretativo-, ha dejado establecido su ámbito de aplicación y determinado sus diferencias con los supuestos previstos en la disposición siguiente. Su doctrina queda resumida en la Resolución 315/2016, de 6 de octubre, en la que puede leerse que el artículo 18.1.d) es aplicable “cuando el órgano al que se dirige la solicitud, además de no disponer de la información, desconoce el órgano que puede disponer de ella”(116), pues ante “las solicitudes indebidamente recibidas por un organismo cuando es competencia de otro deben ser redirigidas por aquél a éste”(117) en cumplimiento del artículo 19.1. Lo contrario, aclara el Consejo, impondría “al solicitante la carga adicional de tener que presentar una nueva solicitud, con la implicación que ello tiene, especialmente una dilación injustificada en el reconocimiento de su derecho de acceso a la información pública”(118). En conclusión, los artículos 18.1.d) y 19.1 de la LTBG regulan “situaciones diferentes en las que el criterio diferenciador sería, precisamente, el desconocimiento o no del órgano que dispone de la información solicitada”(119); interpretación ya compartida por algún pronunciamiento judicial(120). Obvian, sin embargo, esas resoluciones cualquier consideración sobre la previsión relativa a que la resolución sobre la inadmisión deba ir acompañada de la indicación del órgano “a su juicio competente”, más allá, si acaso, de la simple reproducción de la norma(121). Interesa advertir, además, que la doctrina expuesta parece suceder a una anterior, en la que el Consejo, sin plantearse, como hará más tarde, las conexiones existentes entre los artículos 18.1.d) y 19.1, considera correctamente apreciada la causa de inadmisión con indicación, de conformidad con el primero de los preceptos, del “órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud”(122). Desde luego, la aplicación aislada del artículo 18 confiere a este motivo de inadmisión una amplitud que se ve estrechamente reducida, cuando no prácticamente anulada, al ponerse en conexión con el artículo 19.1, toda vez que cabe presumir que la entidad u organismo que recibe una solicitud de información de la que carece conoce al competente al que, en cumplimiento del precepto, debe remitirla. En todo caso, estamos ante una causa de inadmisión mucho menos frecuente en su aplicación que las anteriores examinadas(123). De hecho, las instancias autonómicas no han tenido apenas oportunidad de pronunciarse sobre ella.
VII. LAS SOLICITUDES MANIFIESTAMENTE RETITIVAS O QUE TENGAN UN CARÁCTER ABUSIVO NO JUSTIFICADO CON LA FINALIDAD DE TRANSPARENCIA DE ESTA LEY
El artículo 18.1.e) de la LTBG se refiere finalmente a “las solicitudes manifiestamente repetitivas o que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”. Esta última causa de inadmisión, recogida igualmente por algunas Leyes autonómicas(124), ha sido, a diferencia de la anterior, frecuentemente alegada y, por consiguiente, ampliamente examinada por las autoridades independientes de transparencia, determinando la aprobación por parte del CTBG de otro Criterio Interpretativo, el 3/2016, de 14 de julio, que, con base en la propia norma, diferencia entre las solicitudes de información “manifiestamente repetitivas” y “de carácter abusivo no justificado con la finalidad de esta Ley”.
1. Las solicitudes de información “manifiestamente repetitivas”
Sobre la base de que se incurre en repetición cuando se dice o resuelve algo que “ya se ha dicho o resuelto anteriormente” y que la repetición, de acuerdo con la Ley, ha de serlo de manera manifiesta, el CTBG establece que una solicitud estará en esta situación cuando “de forma patente, clara y evidente” concurra en ella alguna de las circunstancias siguientes: a) “Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del artículo 14 o 15 de la LTAIBG o por concurrir alguna causa de inadmisión en los términos del artículo 18 ”, supuestos en los que “la respuesta debe de haber adquirido firmeza”; b) “Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y, habiéndose admitido a trámite, se hubiera ofrecido ya la información sin que hubiera existido ninguna modificación real o legal sobre los datos en su momento ofrecidos”, hipótesis en las que en la resolución “deberá justificarse adecuadamente la ausencia de modificación de los datos inicialmente ofrecidos”; c) “El solicitante o solicitantes conocieran de antemano el sentido de la resolución por habérsele comunicado en un procedimiento anterior por el órgano informante”; d) “Coincidan con otra u otras dirigidas al mismo órgano en períodos de tiempo inferiores a los plazos de tramitación legalmente previstos, de tal forma que las solicitudes presentadas no hubieran finalizado su tramitación”; y e) “Cuando fueran de respuesta imposible, bien por el contenido o por razones de competencia y así se hubiera notificado y justificado al solicitante de la información”. El Consejo, “para mayor claridad”, completa la delimitación de estos supuestos con “las siguientes reglas complementarias”: 1) “Cuando se trate de peticiones cuyo texto sea coincidente, habrá de tenerse en cuenta que, en ningún caso, la concurrencia de varios demandantes solicitando una misma información ha de considerarse reiterativa por la simple coincidencia del texto, que puede deberse a la aprobación de modelos, formularios o plantillas facilitadoras del ejercicio del derecho de acceso individual respecto a cuestiones que pueden afectar a una o varias personas o bien a colectivos”, casos en los que “es obligatorio considerar a cada peticionario individualmente”; 2) “Si la petición es colectiva y entre los que la suscriben hubiera uno o varios peticionarios que ya hubieran presentado anteriormente una solicitud susceptible de ser considerada reiterativa”, solamente “se aplicará la causa de inadmisión a dicha o dichas personas, continuando la tramitación respecto del resto”; y 3) La respuesta a la solicitud deberá ser motivada, motivación que “incluirá la referencia a la respuesta o respuestas anteriores de las que trae causa la decisión de inadmitir”.
Aplicando estos criterios, el Consejo niega, por ejemplo, que sean manifiestamente repetitivas las solicitudes presentadas por una misma persona de igual información pero referidas a periodos temporales diferentes(125), la que reproduce la formulada con anterioridad con el objetivo de conocer "información que anteriormente no le fue suministrada"(126), la presentada por un mismo solicitante ante la misma entidad u órgano pero cuyo contenido varía, aunque sea "ligeramente", de las anteriores sin que se observe, de otra parte, "una intención de causar perjuicio o alteración al órgano al que se dirige"(127), o las que versan sobre “supuestos distintos y espaciados en el tiempo, aunque sean por el mismo solicitante contra el mismo órgano de la Administración”(128) o, incluso, solicitudes idénticas elevadas en número, 83, “en un periodo inferior a un mes”, pero que “no se han dirigido al mismo órgano administrativo” sino a órganos diferentes(129). Para que la causa de inadmisión sea aplicable, establece el CTBG en positivo, “resulta preciso que exista un patrón de conducta continuado en el tiempo y perseverante sobre una misma materia”(130), de tal forma que se conozca “de antemano el sentido de las resoluciones que se van a dictar”(131), lo que, a su vez, y como destaca en muchas ocasiones, comporta un ejercicio abusivo del derecho, con lo que, en definitiva, se tiende un puente de conexión entre los dos motivos de inadmisión previstos en el artículo 18.1.e) de la LTBG. Es claro, en cualquier caso, que su estimación dependerá del análisis y valoración de las circunstancias concurrentes en cada uno de los supuestos que se planteen. En primer término, por el propio sujeto llamado a ofrecer la información; y, en su caso, por el CTBG o entidad autonómica que disponga de la competencia.
Los organismos autonómicos de transparencia comparten la interpretación de esta causa de inadmisión que efectúa el Consejo estatal(132), si bien, como es el caso concretamente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, intentan avanzar en la delimitación de reglas que faciliten su aplicación, garantía, a su vez, de seguridad jurídica. Así su Resolución 37/2016, de 1 de junio, determina que a “la hora de enjuiciar si las solicitudes reúnen tal condición es preciso tomar en consideración y valorar los siguientes criterios: un criterio subjetivo, puesto que la petición de información debe ser formulada por el mismo solicitante y ha de ser dirigida al mismo sujeto obligado; un criterio objetivo, ya que la solicitud ha de ser idéntica o sustancialmente similar a otra formulada con anterioridad; un criterio cronológico, toda vez que el tiempo transcurrido entre la contestación dada a la previa petición de información y la nueva solicitud puede ser relevante desde el punto de vista de la actualización de la información, decayendo el carácter repetitivo de la misma, y, por último, para que pueda apreciarse el carácter manifiestamente reiterativo de una solicitud, es necesario que la formulada con anterioridad haya generado una respuesta expresa de la entidad a la que se pide la información (sea o no denegatoria), o, en caso de silencio, que el solicitante haya reclamado contra la resolución presunta y se haya resuelto la reclamación por este Consejo o por la jurisdicción contencioso-administrativa”.
2. Solicitudes de “carácter abusivo”
La interpretación ofrecida por el CTBG en su Criterio Interpretativo sobre esta causa “asocia el carácter abusivo de la solicitud” con el hecho de que “no esté justificada con la finalidad de la Ley”. Existen así, a su juicio, “dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión”: a) Que “el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo”, pues “el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho”; y b) Que “el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley”. De esta forma, el Consejo estima que “una solicitud puede entenderse abusiva cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den algunos de los elementos” siguientes: 1) “Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho””; 2) “Cuando, de ser atendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos”; 3) “Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros”; y 4) “Cuando es contraria a las normas, las costumbres o la buena fe”. Una solicitud, concluye el Consejo, se considera “justificada con la finalidad de la Ley” cuando “se fundamenta en el interés legítimo de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones públicas, conocer cómo se manejan los fondos públicos, conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas”. Consecuentemente, “no estará justificada” cuando “no pueda ser reconducida” a ninguna de estas finalidades y “así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos”, tenga por “finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública” de acuerdo con la definición que ofrece la propia Ley, o “cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa”.
Las Administraciones y entidades que apliquen esta causa de inadmisión deberán, como ocurre ante cualquier otra, motivar debidamente su resolución de acuerdo, como indica el Consejo para este concreto supuesto, con “una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos”. Ahora bien, ha de aceptarse, más quizás en este caso de “solicitudes abusivas” que en el de las “repetitivas”, que esa Administración o entidad dispone de un amplio margen de apreciación a la hora de determinar si una concreta petición de acceso incurre en ”el requisito objetivo sobre abuso de derecho”(133), genera un riesgo a terceros, es contraria a la buena fe o supondría una paralización de su gestión, parámetro, éste último, de valoración inescindiblemente unido a los medios de los que, en cada caso, disponga. En suma, la resolución de inadmisión deberá, sin duda, fundarse en esos “indicadores objetivos” ofrecidos por el propio CTBG; ahora bien, en su aplicación, y dada sus mismas características, es claro que exigen de una interpretación que oscurece, sin duda, ese carácter “objetivo” con el que se les califica y que confiere a los sujetos llamados a ofrecer la información un innegable margen de decisión. El propio CTBG recuerda con frecuencia que “el concepto de solicitud de información abusiva” constituye “un concepto jurídico indeterminado que ha de ser resuelto atendiendo a criterios de sentido común en relación con el contexto en que se sitúa dicho concepto”(134) y con “la finalidad de la norma cual es proporcionar una mayor transparencia a la actividad desarrollada por los organismos públicos”(135), correspondiendo a la entidad que pretenda inadmitir la solicitud la aportación de las razones que la justifiquen(136), la concurrencia de esa “circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho”(137).
De las dificultades existentes en la interpretación de este supuesto da cuenta el hecho de que las posibles inadmisiones basadas en el carácter abusivo de la solicitud han sido mucho más frecuentes y controvertidas que las fundadas en su condición de manifiestamente repetitivas. Ahora bien, es verdad también que, en la mayoría de las ocasiones, el CTBG ha negado que concurra la causa de inadmisión(138). No obstante, no faltan supuestos en los que aprecia su existencia como son aquellos fundados en la incidencia que la puesta a disposición de la información pudiera tener “en el funcionamiento de la organización administrativa”, circunstancia en cuya apreciación adquiere, por lo general, un valor decisivo el volumen de la que debería ser tratada”(139), “el efecto perjudicial en la actividad pública del órgano debido a los recursos necesarios para obtener la información solicitada”(140); o aquellos otros, mucho más frecuentes, que traen causa de “la presentación reiterada” por una misma persona de “solicitudes ya resueltas” con la esperanza, quizás, de “obtener una contestación diferente”(141), o, incluso, por dos personas diferentes aunque con idéntico contenido y en su condición de miembros de una misma asociación(142). Ante “la presentación reiterada de solicitudes ya resueltas puede constatarse”, como repite el Consejo en muchas resoluciones, “un ejercicio abusivo del derecho reconocido en la LTAIB”(143), con lo que termina, como ya apuntamos, estableciendo una vinculación entre el carácter reiterativo y abusivo de la solicitud, las dos circunstancias que, según la Ley, determinan la inadmisión. Tampoco finalmente debe de pasar desapercibido cómo, en algunas ocasiones, el Consejo, aun considerando que pudiera existir un ejercicio abusivo del derecho, opta por reconocer el acceso “ante el interés público en la divulgación de lo solicitado unido al hecho de que, proporcionar la información requerida, no suponeuna actuación desproporcionada ni afecta al normal desarrollo de las funciones encomendadas la Ministerio”(144).
Las Resoluciones de los organismos de transparencia autonómicos tampoco aportan, respecto de esta causa de resolución, novedades significativas en su comparación con lo dispuesto por la entidad estatal, lo que no es de extrañar dado que, por lo general, toman como referencia lo dispuesto en su Criterio Interpretativo, del que expresamente se sirve, por ejemplo, la Resolución 18/2016, de 3 de noviembre, del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno de Valencia, para señalar que esta causa de inadmisión “se basaría en el concepto abusivo en sentido cualitativo, en el del artículo 7.2 del Código Civil, y también cuando la petición requiera un tratamiento que paralizara la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información solicitada”(145). Otras entidades, como el Comisionado de Transparencia de Canarias(146) o las Comisiones de Transparencia de Castilla y León o Galicia resuelven igualmente siguiendo la interpretación efectuada por el Consejo estatal(147). Interesa finalmente destacar que la Comisión de Garantías del Derecho de acceso a la información pública de Cataluña estima que esta causa no es aplicable a las Administraciones Públicas y demás sujetos vinculados por la Ley autonómica, toda vez que su artículo 29.1 la ha omitido deliberadamente, lo que, como ya señalamos, este organismo considera respetuoso con las bases estatales que permiten a esa Ley apartarse de ellas si, como es el caso, es para prever un régimen más favorable al derecho de acceso. Ahora bien, el que estemos ante una causa inaplicable a los sujetos incorporados al ámbito de aplicación de la norma catalana, no significa que esta Comisión no haya tenido que enfrentarse a solicitudes de acceso que se habían inadmitido con base en su carácter repetitivo(148) o, más frecuentemente, abusivo, circunstancia que, a juicio de la Comisión, sólo se podrá invocar en caso de abuso de derecho justificado en la persecución de una finalidad ilegítima con el acceso como pueden ser "la pretensión de paralización de los servicios administrativos, la coacción o presión indebida de la Administración"(149), la pretensión "de sobrecargar de trabajo a una Administración concreta y forzarla así la consecución de una determinada actuación administrativa"(150). Y es que el hecho de que la legislación catalana de transparencia no recoja expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso como causa de inadmisión, no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho, recogidos tanto en el Código civil español como catalán, los sujetos vinculados por la norma puedan inadmitir solicitudes que excedan manifiesta y objetivamente “los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho, especialmente si causan un daño o perjuicio a los otros (en este caso, a los intereses generales), sin obtener un beneficio propio (se trate de un beneficio particular o de un beneficio inherente a la transparencia)”.
VIII. CONSIDERACIÓN FINAL
Nunca se dudó de la importancia de las causas de inadmisión de las solicitudes de informaciones en cuanto que excepciones al derecho de acceso que la Ley reconoce a todas las personas sobre “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su soporte que obren en poder” de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley. No era por ello difícil de predecir, y así ha sido, que la interpretación del artículo 18.1 en el que se establecen, acapararía buena parte de la actuación de las autoridades de transparencias previstas en la propia norma; entre otras la del CTBG. La relevancia de su labor se ve además acrecentada por la configuración legal de las distintas causas de inadmisión a partir de conceptos jurídicos indeterminados precisados de la debida concreción, y reforzada, a su vez, por la falta, a pesar del tiempo transcurrido, del necesario desarrollo reglamentario de la LTBG, reiteradamente reivindicado, por cierto, por el propio organismo.
El análisis de la doctrina del CTBG y de sus homólogos autonómicos sobre estas causas revela el encomiable esfuerzo realizado por estas entidades a fin de perfilar, a partir de parámetros o criterios lo más objetivos posibles, el alcance de cada una de ellas, lo que le ha llevado al organismo estatal a dictar, en relación con aquéllas de más frecuente aplicación, las referidas a información “auxiliar o de apoyo” o necesitada de una acción previa “reelaboración” y la relativa a solicitudes “manifiestamente repetitivas o abusivas”, otros tantos Criterios Interpretativos destinados a dotar de un contenido lo más concreto y preciso posible a motivos de inadmisión, garantía, en último término, del principio de seguridad jurídica en beneficio tanto de los titulares del derecho como de los propios sujetos obligados por la Ley. Aun así, no puede dejar de reconocerse que estos sujetos disponen de un importante margen de apreciación sobre la concurrencia o no, ante las circunstancias particulares de cada caso, de alguna de esas causas, decisión que, como la propia Ley impone, ha de contar con la correspondiente motivación en una valoración sometida al control de las autoridades de transparencia y, en última instancia, al de los tribunales. En su enjuiciamiento de las resoluciones de inadmisión, el CTBG –y también los organismos autonómicos- muestran, hasta ahora, una postura abiertamente favorable al ejercicio del derecho de acceso a partir de una interpretación claramente restrictiva de los diversos supuestos recogidos en el artículo 18.1 de la LTBG, lo que permite considerar superado el riesgo, advertido durante la elaboración y tramitación de la Ley, de una interpretación, por el contrario, extensiva que redujera significativamente los límites del derecho tan ampliamente reconocido.
Ahora bien, el análisis de la doctrina del CTBG deja, junto a estos extremos claramente positivos, alguna idea para la reflexión. Y es que se observa cómo no siempre existe la debida adecuación entre las reglas establecidas con carácter general en los Criterios Interpretativos dictados y la forma en la que se resuelven muchos de los supuestos planteados. Así sucede, como hemos visto, en la interpretación y aplicación que el Consejo hace de la información “auxiliar o de apoyo”, en particular en el extremo referido a los informes internos; o en el ámbito de la causa prevista en el artículo 18.1.c), en donde lo dispuesto en el Criterio 7/2015 no absorbe todos los supuestos posibles de reelaboración de la información y en donde el conjunto de reglas que pretenden concretarla quedan, en última instancia, vinculadas a los propios medios de los que dispongan los diferentes sujetos obligados a ofrecer la información. Quizás resulte oportuna, tras el tiempo transcurrido y la experiencia adquirida, alguna reflexión y, en su caso, alguna matización o alteración de lo dispuesto en esos Criterios. De esta forma, podrá continuar avanzándose, tras el magnífico trabajo ya realizado, en la consecución del objetivo que inspira la regulación legal: la implantación de un auténtico principio de transparencia de la actividad pública. Como el propio CTBG manifiesta estamos ante “una regulación novedosa” y “una cultura que aún debe instaurarse efectivamente en nuestras instituciones”(151). Confiemos en que efectivamente esa cultura se instaure y este nuevo ordenamiento se aplique con efectividad para lo que resulta fundamental la correcta aplicación de las diferentes causas de inadmisión de las solicitudes de acceso legalmente previstas.
(1). En tal sentido, y entre otros, artículos 37 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común (LRJ-PAC), 57.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, o 23.1 del RD 1708/2011 del Sistema español de Archivos.
(2). Véase al respecto E. GUICHOT “Capítulo IV. Límites a la transparencia y el acceso a la información” en la obra por él coordinada Transparencia, Acceso a la información pública y Buen Gobierno, Tecnos-Instituto universitario García Oviedo, Madrid, 2014, págs. 97-142.
(3). En la obra de J. MESEGUER YEBRA, Comentario a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno puede encontrarse un análisis de la tramitación de la norma y de las consideraciones de las que este precepto fue objeto en los informes emitidos por instancias diversas (CEMCI, Granada 2014, págs. 210-219).
(4). S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ, entre otros, han destacado como “la legislación autonómica no puede crear causas de inadmisión sin base en la LTAIBG” (El derecho de acceso a la información pública en España, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2017, págs. 264-5).
Sobre la compatibilidad de las Leyes autonómicas de Transparencia con la LTBG en el ámbito concretamente del procedimiento de acceso a la información, me remito al estudio de L. RAMS RAMOS, “El procedimiento de ejercicio del derecho de acceso a la información pública” (Revista General de Derecho Administrativo, núm. 41, 2016, págs. 3-6).
(5). Recordemos que el CTBG es competente para conocer de las reclamaciones en materia de acceso, salvo, como indica el artículo 24.6 de la LTBG, “en aquellos supuestos en los que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico”. En la actualidad cuentan con organismo propio las Comunidades de Cataluña, Andalucía, Galicia, Valencia, Castilla-León, Navarra, Murcia, Aragón, Islas Baleares y Canarias. Otras Comunidades Autónomas, las de Castilla-La Mancha, La Rioja, Extremadura, Principado de Asturias, Cantabria y Madrid, así como las Ciudades autónomas de Ceuta y Melilla han atribuido, en los términos establecidos en la disposición adicional 4ª.2, la competencia para resolver estas reclamaciones al CTBG.
Sobre el régimen jurídico de estas reclamaciones puede verse el reciente trabajo de S. FERNÁNDEZ RAMOS “La reclamación ante los órganos de garantía del derecho de acceso a la información pública”, (Revista General de Derecho Administrativo, núm. 45, 2017), así como “el análisis crítico y valoración práctica” efectuado por I. MARTÍN DELGADO en su estudio “La reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: un instrumento necesario, útil y ¿eficaz?” (Las vías administrativas de recurso a debate, Actas del XI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, INAP, Madrid, 2016).
(6). Es el caso del Consejo de Transparencia, Acceso a la información y Buen Gobierno de la Comunidad de Valencia en su Resolución, por ejemplo, 10/2016, de 31 de mayo.
(7). Así lo hace el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Canarias en sus Resoluciones, entre otras, 69/2016, de 6 de abril de 2017, 75/2016, de 12 de abril de 2017, 76/2016, de 13 de abril de 2017, 77/2016, de 14 de abril de 2017, 78/2016, de 15 de abril de 2017, y 80/2016 de 17 de abril de 2017, en relación con el Criterio interpretativo 3/2016, sobre solicitudes de carácter abusivo o manifiestamente repetitivas. La Resolución, de otra parte, 9/2015, de 11 de febrero de 2016 resuelve en aplicación del Criterio del CTBG sobre reelaboración de la información.
(8). Como manifiesta el Consejo de Transparencia de la Región de Murcia en su Resolución 11/2016, de 4 de octubre.
(9). En tal sentido, Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía en Resolución 60/2017, de 12 de abril que remite a la 64/2016, de 20 de julio.
(10). Resolución 8/2017, de 23 de enero de la Comisión de Transparencia de Castilla y León. Otras resoluciones de este organismo –las 9/2016, de 13 de mayo, 33/2016, de 20 de septiembre, 35/2016, de 20 de septiembre, 50/2016, de 18 de noviembre, 64/2016, de 30 de diciembre, 5/2017, de 23 de enero, y 42/2017, de 11 de mayo- mantienen el mismo principio en relación con diferentes Criterios Interpretativos.
(11). Así lo considera la Comisión de Transparencia de Galicia en sus Resoluciones 29/2016, de 31 de enero de 2017 y 45/2016, de 8 de marzo de 2017, en supuestos en los que se planteaba la causa de inadmisión del artículo 18.1.b), o en la 13/2016, de 2 de noviembre y 39/2016, de 8 de marzo de 2017 que analizan hipótesis en la que la causa de inadmisión que se suscita es la de la letra c).
También la Comisión para la resolución de las reclamaciones en materia de acceso a la información de las Islas Baleares toma como referencia el Criterio Interpretativo del CTBG sobre la reelaboración de la información en su Expediente 8/9403/16, de 8 de noviembre.
(12). Resoluciones del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno de Valencia 19 y 21/2017, de 10 de marzo.
(13). Entre otras, Sentencia 159/2016, de 28 de noviembre, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Nº 10, confirmada por la de la Audiencia Nacional 162/2017, de 24 de abril, y Sentencia 41/2017, de 6 de abril, del Juzgado Nº 5 confirmada por la Sentencia 46/2017, de 25 de julio de esa misma Audiencia.
También doctrinalmente viene insistiéndose en el carácter tasado y objeto de interpretación restrictiva de estas causas. Así lo han hecho, entre otros, S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ (Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno, op. cit., pág. 217), M.M. RAZQUIN LIZÁRRAGA (El derecho de acceso a la información pública, Instituto vasco de Administración Pública, Oñati, 2015, pág. 78) o L. RAMS RAMOS (“El procedimiento de ejercicio del derecho de acceso a la información pública”, op. cit., pág. 21).
(14). Resoluciones, entre otras, 273/2015, de 10 de noviembre o 406/2015, de 25 de enero de 2016.
(15). Como puede comprobarse, por ejemplo, en las Resoluciones 37/2016, de 1 de junio y 65/2017, de 3 de mayo del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía; 86/2016, de 23 de abril de 2017 del Comisionado de Transparencia de Canarias; 20/2016, de 28 de octubre y 19 y 21/2017, de 10 de marzo, del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno de Valencia; 64/2016, de 30 de diciembre, 24/2017, de 22 de marzo y 41/2017, de 11 de mayo de la Comisión de Transparencia de Castilla y León; 119/2016, de 28 de agosto, 40/2017, de 8 de febrero, 49/2017, de 15 de febrero y 146/2017, de 10 de mayo de la Comisión de Garantía del Derecho de acceso a la información pública de Cataluña; o 43/2016, de 8 de marzo de 2017 de la Comisión de Transparencia de Galicia.
(16). Como establecen los Criterios interpretativos del CTBG 6/2015 y 7/2015, de 12 de noviembre y 3/2016, de 14 de julio y numerosas resoluciones tanto anteriores como posteriores a estas fechas.
La falta de motivación lleva a los distintos organismos competentes en la materia a negar la existencia de la causa de inadmisión como puede verse, a título ilustrativo, en las Resolución 9/2015, de 11 de febrero de 2016 del Consejo de Transparencia de la Región de Murcia, o 134/2016, de 28 de agosto de la Comisión de Garantía del Derecho de acceso a la información pública de Cataluña.
(17). Resolución de 65/2015, de 7 de julio.
(18). Resolución 105/2016, de 15 de junio.
(19). Resolución 235/2016, de 26 de agosto. En igual sentido puede verse la Resolución 119/2016, de 28 de agosto de la Comisión de Garantía del Derecho de acceso a la información pública de Cataluña, Comisión que admite, no obstante, que, en determinadas circunstancias, la causa de inadmisión pueda alegarse en un momento posterior, como ocurre en su Resolución 77/2016, de 28 de julio.
(20). Artículos, respectivamente, 46.2 de la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de Transparencia y Acceso a la información pública de Canarias; 26.4 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; 30.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad pública y Participación ciudadana de Aragón; y 31.2 de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha.
(21). El derecho de acceso a la información pública en España, op. cit., pág. 264.
(22). El artículo 4.1.d) de la Directiva y el 13.1.d) de la Ley prevén en efecto, aunque no como causa de inadmisión sino de denegación de la solicitud, aquella que se “refiera a material en curso de elaboración o a documentos o datos inconclusos”, a los que la Ley define como “aquellos sobre los que la autoridad pública esté trabajando activamente”. Sobre el alcance de esta previsión me remito a las consideraciones de S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ (Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno, op. cit., págs. 218-220).
(23). El artículo 12.2.a) del Proyecto de reglamento, conocido hace ya tiempo y, según parece, paralizado en su tramitación, establece que “se entenderá por información en curso de elaboración aquella que resulte incorporada a documentos o soportes en tramitación o en proceso de finalización y que, en consecuencia, no cuente todavía con todos sus elementos o estos sean provisionales o sujetos a verificación o ratificación posterior”.
(24). En este sentido, y entre otras, pueden verse las Resoluciones del CTBG 11/2015, de 25 de mayo, 86/2015, de 25 de mayo, 198/2015, de 23 de septiembre, 403/2015, de 21 de enero de 2016, 165/2016, de 8 de julio, 192/2016, de 14 de julio, 202/2016, de 22 de julio, 214/2016, de 22 de agosto, 396/2016, de 25 de noviembre, 419/2016, de 15 de febrero de 2017 o 28/2017, de 18 de abril.
También el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía ha tenido oportunidad de analizar supuestos de esta naturaleza. Y así en su Resolución, por ejemplo, 64/2016, de 20 de julio, puede leerse que “la legislación de transparencia carece de alcance prospectivo” por lo que “ni siquiera cuando se tenga la certidumbre de que la información estará de forma inminente, inmediatamente después de presentarse la solicitud, a disposición de la entidad a la que se pide la misma, podría entenderse ésta obligada a admitir a trámite la solicitud en cuestión”.
(25). J.F. MUÑOZ SORO y J.L. BERMEJO LATRE, “Capítulo 6. La redefinición del ámbito objetivo de la transparencia y el derecho de acceso a la información del sector público”, en J. VALERO TORRIJOS y M. FERNÁNDEZ SALMERÓN (Coors.), Régimen jurídico de la transparencia del sector público, Del derecho de acceso a la reutilización de la información, Thomson-Reuters, Aranzadi, Cizur Menor, 2014, pág. 232.
(26). Resolución 66/2016, de 30 de diciembre de la Comisión de Transparencia de Castilla y León.
(27). Resolución del CTBG 84/2017, de 23 de mayo.
M.A BLANES CLIMENT ha profundizado recientemente en esta importante cuestión del acceso a documentos que forman parte de un procedimiento administrativo no concluido, mostrándose, con carácter general, favorable al mismo con razones a las que me remito (“Artículo 18. Causas de inadmisión”, A. TRONCOSO REIGADA (Dir.), Comentario a la Ley de Transparencia, Acceso a la Información pública y Buen Gobierno, Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor, 2017, págs. 1219-1224)
(28). S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ han reflexionado sobre el particular destacando que sí la Ley permite inadmitir las solicitudes de acceso referidas a esta clase de información, “con mayor razón deberán inadmitirse las informaciones inexistentes como tales, lo que permite diferenciar el derecho de acceso a la información pública del derecho a formular “consultas” a la Administración” (El derecho de acceso a la información pública en España, op. cit., págs. 265-6). Una distinción que, de hecho, queda establecida en el artículo 29 de la ley de Transparencia de Cataluña que en su apartado 2º se refiere a éstos últimos supuestos. Numerosas resoluciones de su Comisión de su Comisión de Garantía del derecho de acceso a la información pública, entre otras la 41/2017, de 8 de febrero o la 68/2017, de 22 de febrero, han ahondado en estas hipótesis.
(29). Así S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ la consideran cuestionable (Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno, op. cit., pág. 220), en tanto que M.M. RAZQUÍN LIZÁRRAGA estima que estamos ante “un supuesto plenamente justificado” (El derecho de acceso a la información pública, op. cit., pág. 78).
(30). Sobre la interpretación de este precepto puede verse el Criterio Interpretativo del CTBG 9/2015, de 12 de noviembre
(31). En tal sentido, Resoluciones 73/2016, de 9 de mayo, 202/2016, de 22 de julio, 484/2016, de 6 de febrero de 2017, 98/2017, de 30 de mayo o 101/2017, de 30 de mayo.
De esta forma, ha considerado, por ejemplo, correctamente aplicada la causa de inadmisión en un supuesto en el que el solicitante se interesaba por el “Intercambio de Cartas" con otros Estados sobre convenios de doble imposición en materia fiscal, dado que su publicación estaba tramitándose en el BOE y “por lo tanto va ser accesible por el ciudadano” (Resoluciones 73/2016, de 9 de mayo y 484/2016, de 6 de febrero de 2017) o ante la petición de un informe de 2016 sobre “medición de los porcentajes de subtitulado y auto-descripción en la programación de los operadores audiovisuales televisivos sometidos a supervisión de la CNMC", en "el bien entendido de que su futura publicación será un hecho cierto, al ser una obligación legal" (Resolución 129/2017, de 19 de junio). Por el contrario, no ha aceptado la presencia de la causa de inadmisión en hipótesis en las que “no existe confirmación de que la información que solicita el reclamante”, el listado, correspondiente a 2016, de infracciones tipificadas en la Ley de protección de la seguridad ciudadana “se encuentre entre las que se incluyen en el anuario estadístico que publica el Ministerio del Interior” (Resolución 110/2017, de 1 de junio).
(32). Resolución 101/2017, de 30 mayo.
(33). Es la regla recogida, en efecto, en el artículo 13.1.d) de la Ley 27/2006, 18 de julio, y que hoy figura en la Ley foral 11/2012, de 21 de junio, de Transparencia y Gobierno abierto de Navarra (art. 28.e) y en las Leyes 8/2013, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad pública y Participación ciudadana de Aragón (art. 30.1.a), 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación ciudadana de la Región de Murcia (art. 26.4.a), 12/2014, de 26 de diciembre, de Transparencia y Acceso a la información pública de Canarias (art. 43.2.a), 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación ciudadana de la Comunidad de Valencia (art. 16.2.a), y 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha (art. 31.1.a).
(34). Resolución 20/2016, de 28 de octubre.
(35). El derecho de acceso a la información pública en España, op. cit., pág. 67.
(36). Como analicé en “El derecho de acceso a la información: Publicidad pasiva”, E. GUICHOT (Coor.), Transparencia, Acceso a la información pública y Buen Gobierno, op. cit., págs. 208-209.
(37). Así, y entre otras, pueden verse las consideraciones de J.F. MUÑOZ SORO y J.L. BERMEJO LATRE, “Capítulo 6. La redefinición del ámbito objetivo de la transparencia y el derecho de acceso a la información del sector público”, op. cit., págs. 232-3.
(38). Resoluciones, entre otras, 123/2015, de 16 de julio o 414/2015, de 15 de diciembre.
(39). Criterio interpretativo del CTBG 6/2015 y Resoluciones, entre otras muchas, 31/2015, de 19 de junio, 65/2015, de 7 de julio, 82/2015, de 29 de mayo, 394/2016, de 25 de noviembre, 410/2016, de 15 de diciembre, o 443/2016, de 12 de enero de 2017.
En el mismo sentido, y con referencia explícita, por lo general, a ese Criterio interpretativo, se pronuncian las autoridades autonómicas, como puede, por ejemplo, comprobarse en la Resoluciones 29/2016, de 31 de enero de 2017 y 45/2016, de 8 de marzo de 2017 de la Comisión de Transparencia de Galicia; 44/2016, de 16 de noviembre, del Comisionado de Transparencia de Canarias; 19 y 21/2017, de 10 de marzo, del Consejo de Transparencia, Acceso a la información y Buen Gobierno de Valencia; 8 y 9/2016, de 13 de mayo, de la Comisión de Transparencia de Castilla y León; y 49/2017, de 15 de febrero de la Comisión de Garantía del Derecho de acceso a la información pública de Cataluña.
(40). Criterio interpretativo 6/2015 que recoge lo ya dispuesto en anteriores resoluciones del Consejo, como, por ejemplo, en la 282/2015, de 11 de noviembre. En el ámbito autonómico pueden verse, a título de ejemplo, las Resoluciones 19 y 21/2017, de 10 de marzo, del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno de Valencia.
(41). Resolución del CTBG 443/2016, de 12 de enero de 2017.
(42). El autor advierte igualmente que la enumeración que efectúa esta norma es mucho más rica que la prevista en el artículo 18.1.b) de la LTBG al incluir la información “contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas” y “los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento”, advirtiendo así sobre “el potencial reduccionista del derecho de acceso que puede alcanzar la exclusión de la información contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas” (“Información de carácter auxiliar o de apoyo: ¿vuelta a la exigencia de que la información conste en un expediente administrativo”?, Revista Española de la Transparencia, núm. 3/2016, págs. 85-86).
(43). “Artículo 18. Causas de inadmisión”, op. cit., pág. 1229.
(44). Como ha advertido, entre otros R. RIVERO ORTEGA (“Capítulo V. La estructura del procedimiento administrativo: principales novedades en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, Mª.J. GALLARDO CASTILLO (Dir), Aproximación al nuevo Procedimiento Administrativo Común de la Ley 39/2015: Reflexiones y claves para su aplicación, CEMCI, Granada, 2016, pág. 310).
En los diferentes comentarios aparecidos sobre la LPAC, la previsión, o no ha merecido ninguna valoración –así en el estudio de F.J. SANZ LARRUGA “Gestión documental” (E. GAMERO CASADO (Dir), Tratado de Procedimiento Administrativo común y Régimen jurídico básico del sector público, Tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pág. 970)-, o ha recibido un juicio claramente negativo, como son los casos de Mª.J. GALLARDO CASTILLO (Los procedimientos administrativos en la Ley 39/2015: análisis y valoración de la reforma, Tecnos, Madrid, 2016, págs.. 224 y 5) o H. GOSÁLBEZ PEQUEÑO (“Capítulo V. El procedimiento administrativo común: Iniciación y ordenación” en la obra dirigida por él mismo La nueva Ley de procedimiento administrativo común, El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid, 2016, págs. 296-297).
(45). M.A. BLANES CLIMENT, “Artículo 18. Causas de inadmisión”, op. cit., págs.1228-9.
(46). Por ejemplo, Resoluciones 187/2015, de 9 septiembre, 229/2015, de 21 de octubre o 282/2015, de 11 de noviembre.
(47). Unos supuestos que son recogidos, como expresivos de esta clase de información, por el artículo 12.2.c) del Proyecto de Decreto de desarrollo de la LTBG. No obstante, y a pesar de haber sido tomados, con alguna mínima variación de su Criterio interpretativo, la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno del Consejo propuso, en su informe de 27 de julio de 2015 a ese texto, algunas modificaciones en relación concretamente con aquellas informaciones que “tengan el carácter de texto preliminar”.
(48). Como las recientemente formuladas por M.A BLANES CLIMENT (“Artículo 18. Causas de inadmisión”, op. cit., págs.1225-6).
(49). En tal sentido, Resoluciones, entre otras, 198/2016, de 22 de julio, 434/2016, de 29 de diciembre, 244/2016, de 2 de septiembre, 426/2016, de 26 de enero de 2017, 525/2016, de 8 de marzo de 2017 y 8/2017, de 10 de marzo.
(50). En términos tomados de la Resolución del CTBG 82/2015, de 29 de mayo.
(51). En efecto, la trascendencia de la información para el conocimiento de la toma de decisiones constituye el argumento que sirve a la Sentencia 159/2016, de 25 de noviembre, del Juzgado central contencioso-administrativo Nº 10 para confirmar la Resolución 381/2015, de 13 de enero de 2016 del CTBG que negó la condición de auxiliar a la documentación generada con ocasión de la entrevista personal al después solicitante de información y que determinó su exclusión de un proceso selectivo. La Sentencia de la Audiencia Nacional162/2017, de 24 de abril confirma en apelación este pronunciamiento.
(52). Así, en efecto, puede concluirse cuando se comprueba que el CTBG niega la condición de auxiliar a informaciones muy diferentes pero en las que aprecia una contribución a la conformación de la voluntad del órgano o el control de sus cuentas. Por ejemplo, a “documentos del expediente que contengan criterios de los órganos de decisión del Ministerio” (Resoluciones 283/2016, de 23 de septiembre o 343/2016, de 24 octubre) o con información “esencial para conocer cómo se adquiere y se percibe un derecho subjetivo tan importante como el de obtener una prestación por desempleo” (Resolución 435/2016, de 9 de enero de 2017), a unas “instrucciones o directrices de obligado cumplimiento” adoptadas en el marco de los sistemas de iluminación de la Red de Carreteras en España” (Resolución 82/2015, de 29 de mayo), a “una serie de notas” de la Agencia Tributaria que cuestionan el Convenio firmado con determinado Colegio profesional y, por tanto, las cantidades ya pagadas en ejecución del mismo (Resolución 245/2016, de 1 de septiembre), a la información relativa a las reuniones internas “en el ámbito de un Ministerio” con responsables públicos o representantes de sectores afectados para tratar de “temas relacionados” con la elaboración de una norma (Resolución 491/2015, de 10 de marzo de 2016, confirmada por la Sentencia 27/2017, de 7 de febrero, del Juzgado central de lo contencioso-administrativo Nº 7 que, a su vez, es declarada ajustada a Derecho por la Sentencia 31/2017, de 10 de julio, dictada en apelación de la Audiencia Nacional) o asuntos que afectan al propio sector (Resolución 171/2015, de 4 de septiembre), a las actas de las sesiones de diferentes órganos (Resoluciones 394/2016, de 25 de noviembre y 410/2016, de 15 de diciembre), a la documentación, al margen de su “denominación exacta”, contenida en el expediente de elaboración de una disposición” (Resoluciones 434/2015, de 18 de febrero de 2016), aun cuando su contenido “no haya sido asumido en la redacción final” (Resolución 340/2016, de 20 de octubre), a un “Manual de Actuación para médicos del INSS” que, en el simple hecho de su “publicación electrónica”, evidencia que no puede considerarse “un documento restringido al ámbito interno de la Administración" (Resolución 306/2015, de 26 de noviembre), a la relación de los trámites llevados a cabo para la preparación de una convocatoria de puestos de trabajo (Resolución 244/2016, de 2 de septiembre), a la documentación generada en un proceso selectivo “por los entrevistadores” y, en base a la cual, el Tribunal adopta su decisión (Resolución 381/2015, de 13 de enero de 2016 confirmada por la Sentencia 159/2016, de 28 de noviembre, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Nº 10 y en apelación por la Sentencia 162/2017, de 24 de abril, de la Audiencia Nacional), a la que da cuenta del grado de cumplimiento por las Comunidades Autónomas de los objetivos de un Plan anual de Políticas de empleo (Resolución 511/2015, de 1 de marzo de 2016), a "las estadísticas actualizadas y completas sobre listas de espera a los servicios sanitarios de España, desagregados por Comunidades Autónomas" (Resoluciones 525/2016, de 8 de marzo de 2017 y 8/2017, de 10 de marzo), al proyecto de buenas prácticas para gestionar la devolución de las cláusulas suelo elaborado por el Gobierno a iniciativa de “Ciudadanos” que, aunque no aprobado en Consejo de Ministros, constituye “un verdadero documento de voluntades, acuerdos y criterios finales del Departamento responsable" (Resolución 23/2017, de 10 de abril), a los "los elementos mínimos que debe contener la respuesta al caso práctico planteado o las posibles soluciones que haya realizado previamente el Tribunal", caso de existir, en el curso de un procedimiento selectivo (Resoluciones 4/2017, de 30 de marzo, 42/2017 y 46/2017 de 25 de abril) a las cuentas anuales, incluida la subsanación de sus deficiencias, presentadas al Ministerio competente por una fundación pública (Resolución 73/2017, de 16 de mayo), o a los reparos formulados a los Municipios por el Instituto Nacional de Estadística en el proceso de revisión del Padrón Municipal (Resolución 74/2017, de 17 de mayo).
Los casos en los que el CTBG ha aceptado el carácter auxiliar de una información son residuales. Así, y por expresar “la posición particular de los firmantes y no la del organismo”, se la ha reconocido a una “Nota informativa” (Resolución 432/2015, de 24 de febrero de 2016); por su carácter “preparatorio” a unos “estudios” sobre aproximación a la cabecera de pista de un aeropuerto (Resolución 313/2015, de 14 de diciembre), al listado de documentos intercambiados entre varios Ministerios y las Instituciones europeas en un proceso de negociación de un acuerdo entre la Unión Europea y Afganistán (Resolución 552 y 553/2016, de 24 de marzo de 2017) o la documentación Instituto Nacional de Estadística "destinada, por un lado, a solicitar autorización a la Secretaría de Estado de Función Pública” para la convocatoria de un concurso de plazas de personal (Resolución 139/2017, de 21 de junio). Por constituir “un supuesto de información preliminar o con el carácter de borrador” se considera información auxiliar “unas valoraciones” sobre el nivel de seguridad de las distintas alternativas barajadas para la ordenación del tráfico en un aeropuerto (Resoluciones 123/2015, de 16 de julio y 414/2015, de 15 de diciembre), o por tratarse de “comunicaciones internas que no constituyen trámites del procedimiento” ni se incorporan “como motivación de una decisión final”, unos e-mails entre distintos Ministerios y en el ámbito del de Presidencia sobre el proceso de evaluación de determinado plan (Resolución 282/2015, de 11 de noviembre) o un “informe de actuación” dirigido por un funcionario a la Jefatura de la correspondiente inspección provincial (Resolución 114/2015, de 15 de julio). Otros ejemplos de esta naturaleza se extraen de la doctrina de los organismos autonómicos, entre las que puede citarse la Resolución 60/2016, de 13 de diciembre, de la Comisión de Garantía del Derecho de acceso a la información pública de Cataluña, que admite la causa de inadmisión ante un documento de trabajo sobre el servicio público de abastecimiento de aguas en un municipio en el que no se formulan “propuestas propias ni valoraciones sobre las diferentes formas de gestión del servicio, siendo evidente que no constituye un documento acabado”.
(53). Inspirado, sin duda, en la doctrina del Consejo, el Proyecto de reglamento aboga en su artículo 12.2.c) por considerar aplicable la causa de inadmisión ante “informes jurídicos solicitados para la adopción de un acto o resolución, salvo que se hayan incorporado, como motivación, al texto de éstas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 89. 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre”. Curiosamente, la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno del Consejo en su informe al proyecto propuso una redacción alternativa llamada a introducir el carácter “no preceptivo” de esos informes, requisito, sin embargo, que no está aplicando.
(54). Concretamente las Leyes de Transparencia y Participación ciudadana de la Región de Murcia, de Transparencia y Acceso a la Información de Canarias, de Transparencia de la Actividad pública y Participación ciudadana de Aragón, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación ciudadana de la Comunidad de Valencia, y de Transparencia y Buen gobierno de Castilla-La Mancha (artículos, respectivamente, 26.4.b), 43.2.b), 30.1.b), 16.1.c) y 31.1.b).
(55). En tal sentido, E. GUICHOT (“Derecho de acceso a la información pública”, E. GAMERO CASADO (Dir), Tratado de Procedimiento Administrativo común y Régimen jurídico básico del sector público, Tomo I, op. cit., pág. 548), S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ (Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno, Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2014, pág. 223) o M.M. RAZQUÍN LIZÁRRAGA (El derecho de acceso a la información pública, Instituto vasco de Administración Pública, op. cit., pág. 79).
(56). Así, a informes que son respuestas a consultas formuladas la Abogacía del Estado sobre la aprobación de un convenio (Resoluciones 526 a 532/2016, de 8 de marzo de 2017, ambas incluidas) o la interpretación de sus cláusulas (Resoluciones 246/2016, de 1 de septiembre o 434/2016, de 29 de diciembre) o, en general, sobre “una interpretación del Derecho” (Resoluciones 198/2016, de 22 de julio y 505/2016, de 22 de febrero de 2017), a informes de auditoría de la Intervención General de la Administración del Estado (Resoluciones, entre otras, 427/2016, de 19 de diciembre o 526 a 532/2016, de 8 de marzo de 2017), a los evacuados por la Administración local y autonómica en un expediente de obra del Ministerio de Fomento (Resolución 283/2016, de 23 de septiembre), a los informes técnicos licitados por ENRESA y financiados con fondos públicos sobre “la idoneidad y condiciones de seguridad” del emplazamiento del “Almacén Temporal Centralizado” de residuos tóxicos (Resolución 432/2015, de 24 de febrero de 2016), a los emitidos por diferentes Ministerios, a requerimiento del de Presidencia, sobre el grado de implementación de la “Alianza para el Gobierno Abierto” (Resolución 282/2015, de 11 de noviembre confirmada por la Sentencia 41/2017, de 6 de abril, del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo Nº 5 que lo es, a su vez, por la Sentencia 46/2017, de 25 de julio, de la Audiencia Nacional), al de la Agencia española del Medicamento y Productos sanitarios sobre el grado de desarrollo de la varicela en y las medidas adoptadas para hacerle frente ante la propuesta del Ministerio de incluirla en el calendario común de vacunación (Resolución 229/2015, de 21 de octubre), al del Instituto para la Diversificación y el Ahorro de la Energía elaborado a solicitud de la Secretaría de Estado de Energía, sobre la metodología utilizada para la concreción de determinadas instalaciones energéticas previstas en una Orden Ministerial (Resolución 514/2016, de 28 de febrero de 2017), o al de la Secretaría General Técnica de un Ministerio "en el marco de la elaboración del Anteproyecto de Ley” (Resolución 86/2017, de 25 de mayo).
(57). Resolución 432/2015, de 24 de febrero, de 2016.
(58). Resolución 434/ 2015, de 18 de febrero de 2016.
(59). Resolución 512/2016, de 8 de marzo de 2017.
(60). Resolución 229/2015, de 21 de octubre.
(61). Los ejemplos en este sentido son, en la doctrina del CTBG, verdaderamente excepcionales. Entre ellos se cuenta, por su carácter de "documentación preparatoria con vistas a adoptar una decisión por el órgano competente", el de la Dirección General de la Guardia civil, a solicitud de la Secretaría de Estado de Seguridad, en el marco de la posible activación de "la tercera fase de los servicios de apoyo a la seguridad en los centros penitenciarios con vigilantes de seguridad" (Resolución 291/2016, de 27 de septiembre).
(62). Ejemplos de estos supuestos pueden verse en la Resolución 5/2017, de 23 de enero, de la Comisión de Transparencia de Castilla y León o en la Resolución 15/2015, de 17 de diciembre la Comisión de Garantías del Derecho de acceso a la información pública de Cataluña.
(63). Así lo estima la Resolución 117/2016, de 7 de diciembre del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía en relación con los informes emitidos en un expediente de contratación de la Empresa pública para la Gestión del Turismo y del Deporte de Andalucía.
(64). Como expresan las Resoluciones del Comisionado de Transparencia de Canarias 44/2016, de 16 de noviembre respecto del informe de la intervención municipal en relación con una concesión de los servicios del ciclo integral del agua, o 47/2016, de 16 de noviembre, respecto de “un informe jurídico” que avala el desistimiento de un recurso.
Otros ejemplos de negativa a considerar, dada su relevancia en “la toma de decisión por parte del órgano administrativo”, el carácter auxiliar de determinados informes no preceptivos pueden encontrarse en las Resoluciones 60/2016, de 13 de diciembre de la Comisión de Transparencia de Castilla y León o en la 12/2015, de 19 de noviembre, de la Comisión de Garantía del Derecho de acceso a la información pública de Cataluña.
(65). Resoluciones 19 y 21/2017, de 10 de marzo.
(66). En este sentido pueden verse también las consideraciones de S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ, El derecho de acceso a la información pública en España, op. cit., págs. 275-276.
(67). Como expuse en “El derecho de acceso a la información: Publicidad pasiva” (op. cit., págs. 206-207).
En la misma línea, J.F. MUÑOZ SORO y J.L. BERMEJO LATRE, “Capítulo 6. La redefinición del ámbito objetivo de la transparencia y el derecho de acceso a la información del sector público”, op. cit., pág. 233.
(68). M.M. RAZQUÍN LIZÁRRAGA, El derecho de acceso a la información pública, op. cit., pág. 80.
(69). Así lo establecen los artículos 30 c) de la Ley de Transparencia de Andalucía, 26.4.c) de la Ley de Transparencia y Participación ciudadana de la Región de Murcia, 43.2.c) de la Ley canaria, 30.1.c) de la Ley aragonesa, y 31.1.c) de la Ley de Castilla-La Mancha.
(70). Artículo 16.2.b) de la Ley valenciana.
(71). Artículo 29.1.f).
(72). La interpretación efectuada por el CTBG sobre esta causa de inadmisión ha sido ya enjuiciada, ciertamente que en un número muy escaso todavía de sentencias, por diferentes Juzgados, así como por la Audiencia Nacional. Aunque no deben extraerse conclusiones definitivas sobre un volumen de pronunciamientos aún insignificantes, sí que puede decirse que parecen confirmar la interpretación del CTBG sobre el significado que ha de otorgarse a esa acción de reelaboración que constituye el presupuesto de hecho para la aplicación de la causa de inadmisión establecida en el artículo 18.1.b) de la LTBG. Cuestión distinta es que, aun manejando el mismo concepto, el órgano judicial, en su aplicación al caso concreto, pueda llegar a una solución diferente de la mantenida por el CTBG. Hasta la fecha, analizan supuestos de reelaboración de la información las siguientes sentencias: Sentencia 60/2016, de 25 de abril, del Juzgado central de lo contencioso Nº 9, confirmada en apelación por la 63/2016 de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017, 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo Nº 6, confirmada en apelación por la Sentencia de la Audiencia Nacional 432/2016, de 7 de noviembre, Sentencia 39/2017, de 22 de marzo, del Juzgado Central Nº 11 y Sentencia 60/2017, de 21 de abril, del Juzgado Nª 9.
(73). Numerosas resoluciones del Consejo han expuesto las diferencias existentes entre límites al derecho y causa de inadmisión y confirmado la imposibilidad de incluir en ésta los casos en los que la información exige para poder ser facilitada de su “previa anonimización” en aplicación del artículo 15.4 de la LTBG. Así Resoluciones, entre otras muchas, 123/2015, de 16 de julio, 202/2016, de 22 de julio, 312/2016, de 6 de octubre, 343/2016, de 24 de octubre, 283/2016, de 23 de septiembre y 410/2016, de 15 de diciembre.
(74). Resolución 377/2016, de 15 de noviembre.
(75). En tal sentido pueden verse, por ejemplo, las Resoluciones 380 y 429/2016, de 14 de noviembre o 216/2016, de 23 de agosto.
(76). Estos supuestos son recogidos por el Proyecto de reglamento de desarrollo de la LTBG, no dejando, por ello, de resultar curioso que la Comisión de Transparencia y Buen gobierno del Consejo se opusiera en su Informe sobre el proyecto de norma de 27 de julio de 2015 a una propuesta de regulación con ese contenido.
(77). Resolución 470/2016, de 26 de enero de 2017 coincidente con otras anteriores.
(78). En este sentido, pueden verse las Resoluciones 394/2015, de 15 de enero de 2016, 21/2016, de 31 de marzo, 32/2016, de 12 de abril, 92/2016, de 13 de junio, 148/2016, de 20 de junio, 212/2016, de 22 de agosto, 219/2016, de 23 de agosto, 223/2016, de 23 de agosto, 331/2016, de 18 de octubre o 470/2016, de 26 de enero de 2017.
La causa de inadmisión no concurrirá lógicamente en las peticiones con este mismo objeto pero dirigidas a concretos centros penitenciarios, como confirman las, 383/2015, de 20 de enero de 2016, 390/2015, de 20 de enero de 2016 y 345/2016, de 26 de octubre.
(79). Resoluciones 181 y 182/2015, de 10 de septiembre.
(80). Resolución 256/2015, de 23 de octubre.
(81). Resoluciones 65/2017, de 18 de mayo y 113/2017, de 5 de junio.
(82). En términos tomados de la Resolución 32/2016, de 12 de abril.
(83). En expresión tomada de la Resolución 103/2015, de 2 de julio.
(84). Por ejemplo, ante solicitudes de información al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte sobre el porcentaje de catedráticos que “trabajan en la misma Universidad en la que se doctoraron”, petición respecto de la que la Resolución 339/2016, de 20 de octubre estima que existe reelaboración al ser “los mismos centros universitarios y las CC.AA” los que “disponen realmente de la información en origen”, o sobre determinados “datos estadísticos relativos al desarrollo de las Pruebas de Acceso a la Universidad” para la que la Resolución 103/2015, de 2 de julio, considera igualmente que existe reelaboración al encontrarse en manos de “los organismos encargados de organizar estas pruebas, que no son otros que las Universidades”. También exigiría, a juicio del CTBG, una acción de reelaboración la respuesta a solicitudes planteadas al Ministerio de Sanidad, Igualdad y Servicios Sociales sobre, por ejemplo, el número de tarjetas sanitarias retiradas en determinado periodo y las razones que la han motivado o “las tasas de infecciones nosocomiales en los hospitales del Sistema Nacional de Salud”. El primer supuesto es el que examina la Resolución 366/2015, de 22 de diciembre, que “entendiendo que la información por la que se interesa el reclamante es gestionada, y por lo tanto, obra en poder de las Comunidades Autónomas”, considera que “proporcionarla conllevaría una actividad previa de reelaboración”. El segundo, la Resolución 249/2015, de 27 de octubre, que mantiene igualmente la existencia de una reelaboración consistente “en recabar los datos a nivel desagregado que, en su caso, estarían a disposición de las Comunidades Autónomas”.
(85). En este sentido pueden verse las Resoluciones 193/2016, de 15 de julio, 216 y 257/2016, de 23 de agosto y 345/2016, de 26 de octubre.
(86). Como puede comprobarse en los supuestos de hecho que analizan, entre otras, las Resoluciones 194/2015, de 16 de septiembre, 256/2015, de 23 de octubre, 297/2015, de 24 de noviembre, 318/2015, de 11 de diciembre, o 390/2015, de 20 de enero de 2016.
(87). En términos, respectivamente, de las Resoluciones 173/2016, de 12 de julio y 86/2016, de 19 de abril.
Son muchas las resoluciones que aprecian la causa de inadmisión en hipótesis en las que la información requerida ha de obtenerse de numerosos expedientes, procedimientos, bases de datos o soportes de otro tipo. Así, por ejemplo, la 194/2015, de 16 de septiembre, en la que la respuesta a la solicitud formulada requería del examen de “todos los expedientes de obras licitadas y/o adjudicadas desde el año 2005” por el Ministerio de Fomento o la 297/2015, de 24 de noviembre, que hubiera exigido del análisis de todos “los atestados que, eventualmente, se hubieran levantado como consecuencia de la actuación policial” y “los procedimientos disciplinarios o judiciales como consecuencia de la actuación llevada a cabo”. También existe reelaboración en los supuestos analizados por la Resolución 78/2016, de 31 de mayo, en relación con la petición de información sobre el “número total de expedientes de solicitud de reconocimiento de especialidades médicas extracomunitarias” y de “renuncias al procedimiento”, información que “habría que extraer individualmente de cada expediente”, por las Resoluciones 380 y 429/2016, de 14 de noviembre, en un caso en el que “sería necesario analizar todos los procedimientos derivados de la gestión de los fondos FEDER” o por la Resolución 55/2017, de 26 de abril, ante la solicitud de información sobre “las peticiones de asilo admitidas e inadmitidas en puestos fronterizos desde 1995 a 2005”, cuya respuesta “habría de hacerse de modo prácticamente manual y acudiendo a los expedientes en papel”. Otros supuestos de reelaboración de la información a partir de diferentes fuentes pueden encontrarse en las Resoluciones 82/2015, de 29 de mayo, 318/2015, de 11 de diciembre, 431/2015, de 16 de febrero de 2016, 86/2016, de 19 de abril, 195/2016, de 22 de julio, 209/2016, de 27 de julio, 213/2016, de 23 de agosto, 219/2016, de 23 de agosto, 234/2016, de 25 de agosto, 235/2016, de 26 de agosto, 243 y 319/2016, de 1 de septiembre, 251 y 276/2016, de 5 de septiembre, 297/2015, de 24 de noviembre, 307/2016, de 5 de octubre, 316/2016, de 11 de octubre, 366/2016, de 4 de noviembre, 369/2016, de 8 de noviembre, 376/2016, de 15 de noviembre, 480/2016, de 9 de febrero de 2017, 497/2016, de 21 de febrero de 2017, 496 y 534/2016, de 21 de febrero de 2017 y 5/2017, de 31 de marzo, así como en las muchas existentes en relación con peticiones de información sobre expropiaciones realizadas para determinadas obras públicas, contratos licitados con ocasión de ellas y otros extremos relativos al desarrollo de las obras. Así, las Resoluciones 167/2016, de 12 de julio, y 173/2016, de 12 de julio a 187/2016, de 15 de julio, ambas incluidas. Igualmente, y en el mismo sentido, pueden consultarse las Resoluciones RT 117/2016, de 12 de agosto o RT 135/2016, de 31 de octubre en las que el CTBG actúa en virtud de los convenios suscritos con diferentes Comunidades Autónomas.
(88). Así, por ejemplo, el CTBG aprecia que existe reelaboración en casos en los que el órgano competente ha de “acceder individualmente a cada expediente, al “no estar técnicamente preparada” para extraer la información por otras vías (Resolución 318/2015, de 11 de diciembre), no ha desarrollado “una aplicación informática específica y concreta” (Resolución 366/2016, de 4 de noviembre), o aquella con la que cuenta, no le permite “desglosar” la información en los términos solicitados (Resoluciones 208/2016, de 27 de julio, 234/2016, de 25 de agosto o 235/2016, de 26 de agosto). La causa de inadmisión quedaría, por el contrario, excluida en las hipótesis en las que la información, aun cuando figura en una pluralidad de soportes, solo requiere de un “mínimo tratamiento”, como puede ser la obtención de unas copias (Resolución 48/2016, de 7 de junio) o “una labor de simple recopilación” acudiendo “a los archivos de oficina del Ministerio” (Resolución 491/2015, de 10 de marzo de 2016).
Otros supuestos que permiten apreciar la importancia de los medios disponibles para la apreciación de la causa pueden encontrarse en las Resoluciones 160/2015, de 28 de julio, 181/2015, de 10 de septiembre, 194/2015, de 16 de septiembre, o 413/2015, de 5 de febrero, de 2016.
(89). Como ocurre en los supuestos que analizan, entre otras, las Resoluciones 160/2015, de 28 de julio, 167/2015, de 2 de septiembre, 316/2016, de 11 de octubre, 376/2016, de 15 de noviembre o 480/2016, de 9 de febrero de 2017.
(90). Como es el caso que enjuicia la Resolución 263/2016, de 12 de septiembre.
(91). En este sentido, Resoluciones 160/2015, de 28 de julio, 182/2015, de 10 de septiembre o 431/2015, de 16 de febrero de 2016.
(92). Así puede apreciarse en la Resolución 8/2017, de 18 de enero, del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía en un supuesto en el que se solicitaba información de “todas las cuentas bancarias de la Administración Pública andaluza y de los organismos, agencias y entes” incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley de Transparencia andaluza, en la 34/2016, de 1 de junio en un caso en el que la solicitud versaba sobre las causas del retraso “en los expedientes de inscripción y expedición de certificados de profesionalidad iniciados por solicitudes presentadas en la Delegación de Empleo de Córdoba en el año 2012 y anteriores”, o en la 4/2017, de 18 de enero, ante una petición de información sobre los expedientes tramitados en 2015 de reconocimiento de servicios previos del personal de las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía.
También el Comisionado de Transparencia de Canarias aprecia en su Resolución 9/2015, de 11 de febrero de 2016, la existencia de reelaboración de la información al tener ésta que extraerse de diferentes fuentes, al igual que lo hace el Consejo de Transparencia de la Región de Murcia en su Resolución 17/2016, de 8 de noviembre, en un supuesto en el que se requería información sobre los expedientes de contratación de las motos de los policías locales de un municipio en un periodo de tres años.
(93). M.A. BLANES CLIMENT, “Artículo 18. Causas de inadmisión”, op. cit., págs.1233-1235.
(94). Resoluciones, por ejemplo, 160/2015, de 28 de julio o 194/2015, de 16 de septiembre.
(95). Resolución 282/2016, de 15 de septiembre.
(96). Resolución 366/2016, de 4 de noviembre.
(97). Resolución 160/2015, de 28 de julio.
(98). Resolución 496 y 534/2016, de 21 de febrero de 2017 o 65/2017, de 8 de mayo.
(99). Resolución 318/2015, de 11 de diciembre.
(100). Resoluciones 78/2016, de 31 de mayo, 208/2016, de 27 de julio, 234/2016, de 25 de agosto, 235/2016, de 26 de agosto, 378/2016, de 14 de noviembre, 497/2016, de 21 de febrero de 2017, 26/2017, de 12 de abril o 49/2017, de 25 de abril.
(101). Resoluciones 182/2015, de 10 de septiembre, 234/2016, de 25 de agosto o 366/2016, de 4 de noviembre.
(102). Resolución 0151/2017, de 27 de junio.
(103). Resolución 195/2016, de 22 de julio.
(104). Así puede comprobarse en la doctrina del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía que en su Resolución 60/2017, de 12 de abril, que remite a la anterior 64/2016, de 20 de julio, niega, ante la petición de información detallada sobre la oferta de plazas en centros escolares de la Comunidad Autónoma, la causa de inadmisión al no apreciarse que “el órgano reclamado carezca de los medios técnicos necesarios” para desglosar la información en los términos señalados en la solicitud. Su Resolución, por el contrario, 39/2016, de 8 de marzo de 2017 admite su existencia en un supuesto en el que se requería información sobre el número de personas que prestaron servicios en la extinta Inspección general de servicios de la Junta y que obtuvieron su reconocimiento tanto en vía administrativa como judicial, al carecer el órgano competente de “una herramienta informática de la que obtenerla”.
“La carencia de medios técnicos que permitan extraer de una forma relativamente simple la información solicitada” determina también para la Comisión de Transparencia de Castilla y León la existencia de un supuesto de reelaboración como puede comprobarse en su Resolución 35/2016, de 20 de septiembre, en un caso en el que se solicitaba información sobre licencias para la instalación de vallas publicitarias, categoría que no existe en “la aplicación informática de gestión de la tramitación de las licencias urbanísticas”. Su Resolución, sin embargo, 50/2016, de 18 de noviembre niega, ante la petición de información sobre “el número de empleados públicos de la Administración autonómica que tienen concedida autorización en vigor de compatibilidad para del desempeño de actividades privadas, así como al número de ellos cuya compatibilidad autorizada se refiere a actividades profesionales de abogacía y de asesoramiento jurídico”, la causa de inadmisión al poder disponerse de esos datos “de una forma sencilla”.
(105). Así lo entiende la Resolución 136/2016, de 28 de diciembre, ante la petición de información sobre el número de profesores nacidos antes de 1957 que ocupan una plaza en centro público en determinadas especialidades; o la Resolución 75/2016, de 3 de agosto, en relación con una solicitud “referente al número de trabajadores de una agencia “con contrato de obra o servicio determinado, con tres o más años de antigüedad” de determinada Agencia.
(106). Una tesis mantenida en sus Resoluciones 56, 57, 58, 59 y 60/2017, de 12 de abril, ante peticiones de información sobre "el número de puestos vacantes informatizados adjudicados al Cuerpo de Maestros” en diferentes especialidades en los últimos cinco cursos escolares.
(107). La Comisión, con base en el conjunto de indicios expuestos, niega que concurra la causa de inadmisión en un supuesto en el que se había solicitado información a un municipio referida a la identificación de la publicación oficial y fechas de publicación de las convocatorias y de las resoluciones de adjudicación de quince plazas de trabajador laboral fijo, que se habían cubierto en momentos diferentes entre comienzos de los años 1990 y la actualidad. Numerosas Resoluciones posteriores de esta Comisión analizan, con base en la doctrina establecida, otras hipótesis en las que se plantea la posible presencia de la causa de inadmisión. Así las Resoluciones 15/2016, de 5 de mayo, 31/2016, de 7 de junio, 119/ 2016, de 28 de agosto, 78, 116, 117 y 118/2016, de 14 de septiembre, 40/2017, de 8 de febrero, o 77/2017, de 1 de marzo.
(108). M.A. BLANES CLIMENT ha efectuado importantes críticas a este concreto supuesto de reelaboración, al igual que al fundado en la falta de disponibilidad de los correspondientes medios técnicos (“Artículo 18. Causas de inadmisión”, op. cit., págs.1235-1236).
(109). Resoluciones 263/2016, de 12 de septiembre, 308/2016, de 10 de octubre, 343/2016, de 23 de octubre, 415/2016, de 15 de diciembre y 38/2017, de 24 de abril.
(110). En tal sentido, Resoluciones 30/2015, de 12 de mayo, 44/2015, de 19 de mayo, 98/2015, de 7 de julio, 103/2015, de 10 de julio, 105/2015, de 9 de julio, 160/2015, de 28 de julio, 171/2015, de 4 de septiembre, 181/2015, de 10 de septiembre, 182/2015, de 10 de septiembre, 186/2015, de 9 de septiembre y 194/2015, de 16 de septiembre.
(111). En efecto, las resoluciones del CTBG muestran supuestos de reelaboración de la información que no resultan ni de la necesidad de acudir a fuentes de información diversas ni de una carencia de medios. Así ocurre, por ejemplo, en las ocasiones en las que la información ha de extraerse “a partir de una Base de Datos “en bruto” (Resolución 212/2016, de 22 de agosto), previa una “acción de filtrado o criba” que implica manejar acumulativamente varios criterios,” (Resolución 394/2016, de 25 de noviembre) o cuando aquella de la que se dispone no se “corresponde con los criterios por los que se interesa el solicitante” (Resoluciones 347/2016, de 26 de octubre o 370/2015, de 21 de diciembre).
Aquí también los medios disponibles resultan fundamentales para la apreciación de la causa de inadmisión como puede comprobarse en las Resoluciones 196/2016, de 22 de julio, 263/2016, de 12 de septiembre, 283/2016, de 23 de septiembre, o 308/2016, de 10 de octubre.
(112). En tal sentido, S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ (Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno, op. cit., págs. 224-5) o M.A. BLANES CLIMENT (“Artículo 18. Causas de inadmisión”, op. cit., pág. 1239).
Otros autores, como es el caso de L. RAMS RAMOS (“El procedimiento de ejercicio del derecho de acceso a la información pública”, op. cit., págs. 16-7) o M. FERNÁNDEZ SALMERÓN, han expresado también reparos a esta regulación, lo que no impide a éste últimos reconocer que “la teleología final del precepto no deja de ser razonable” (“Capítulo 8. Procedimiento administrativo e información del sector público”, VALERO TORRIJOS y M. FERNÁNDEZ SALMERÓN (Coors.), Régimen jurídico de la transparencia del sector público, Del derecho de acceso a la reutilización de la información, op. cit., pág. 304).
(113). Concretamente este es el criterio recogido en la Ley de Acceso a la información en materia de medio ambiente (art. 10.2.b), tomado, a su vez de la Directiva 2003/4 (art. 4.1.a), así como en la Ley de Reutilización de la información del sector público (art. 10.1).Esta es también la regla que figura en el Convenio 205 del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos de 2009 (art. 5.2).
(114). El problema de esta disposición radica, como ha denunciado I. MARTÍN DELGADO, en que no dispone de ningún plazo para esa remisión, vacío legal que, como muestran las resoluciones del CTBG, “está siendo empleado en la práctica para dilatar el procedimiento” (“La reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: un instrumento necesario, útil y ¿eficaz?”, op cit., pág. 400).
Numerosas resoluciones del CTBG vienen destacando la conveniencia de que se acorten los plazos para la remisión de la solicitud de acceso al órgano competente para resolverla que "debe producirse inmediatamente o en el plazo más breve posible" (Resolución 412/2015, de 25 de enero de 2016), pues la dilación en este sentido "no es buena práctica" y "de hecho es disconforme con el espíritu de la Ley, basado en una tramitación ágil y rápida de las solicitudes de información" (Resolución 412/2015, de 25 de enero de 2016). Es más, implica "un incumplimiento material de la LTAIBG" (Resolución 452/2016, de 11 de mayo de 2017) y crea "una situación de inseguridad de la solicitante respecto de la tramitación de su expediente" (Resolución 490/2016, de 14 de febrero de 2017).
(115). Así sucede en las Leyes de Transparencia de Aragón (arts. 29.c) y 30.1.b), Canarias (arts. 43.1.d) y 44.1) y Castilla-La Mancha (arts. 31.1.d) y 32.1).
(116). En igual sentido pueden verse las Resoluciones 55/2015, de 5 de mayo, 100/2015, de 2 de julio, 224/2015, de 21 de octubre, 40/2016, de 16 de abril, 69/2016, de 31 de mayo, 101/2016, de 15 de junio, 104/2016, de 15 de junio, 106/2016, de 15 de junio, 201/2016, de 22 de julio, 227/2016, de 24 de agosto, 236/2016, de 21 de agosto, 251/2016, de 5 de septiembre, 315/2016, de 6 de octubre, 334/2016, de 19 de octubre, 335/2016, de 19 de octubre, o 128/2017, de 29 de junio.
(117). Resolución 236/2016, de 29 de agosto.
También se pronuncian en esta línea los organismos de transparencia de las Comunidades Autónomas como puede, por ejemplo, comprobarse en la Resolución 4/2017 de la Comisión de Transparencia de Galicia.
(118).  Resolución 201/2016, de 22 de julio.
(119).  En términos tomados de la Resolución 152/2016, de 4 de julio.
No considera así el CTBG que concurra la causa de inadmisión en una solicitud presentada al Ministerio de Economía sobre información en poder del Banco de España al que tendría que haberse remitido (Resolución 315/2016, de 6 de octubre), en la dirigida al Instituto de Turismo en España (TURESPAÑA), adscrito al Ministerio de Industria, Turismo y Energía, en un supuesto en el que la información obra en poder de la Asociación “Grupo de ciudades patrimonio de la humanidad de España” (Resolución 335/2016, de 19 de octubre), o en la planteada ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas solicitando información de la que dispone el Tribunal económico-administrativo central (Resolución 227/2016, de 24 de agosto).
(120). Concretamente por la Sentencia 116/2016, de 3 de octubre, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Nº 2.
(121). Como hacen, por ejemplo, las Resoluciones 104/2016, de 15 de junio y 152/2016, de 4 de julio.
(122). Así sucede en la Resolución 257/2015, de 6 de noviembre, que estima conforme a Derecho la decisión de la Dirección General de Policía que inadmite una solicitud de acceso indicando al peticionario que la información se encuentra en poder de la Agencia de Protección de Datos, o en la 328/2015, de 9 de diciembre, que considera igualmente correcta la inadmisión por ADIF de una solicitud de información en poder del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Las Resoluciones, por su parte, 231 y 232/2015, ambas de 5 de octubre, ante peticiones dirigidas a este mismo Ministerio referentes a información en poder del Ayuntamiento de Villanueva de Arosa”, estiman también aplicable la causa de inadmisión, al igual, en otros de los ejemplos que pueden ofrecerse, que las Resoluciones 59, 60 y 61/2015, de 29 de mayo, 93/2015, de 16 de junio y 364/2015, de 15 de diciembre.
(123). Algunos de sus escasos ejemplos nos lo ofrece la Resolución 0396/2015, de 14 de enero de 2016, que considera correctamente inadmitida la solicitud en un supuesto en el que se pedía información al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad sobre “los pasos dados y programados, incluso resultados alcanzados,” para “implementar los estándares onusianos sobre el derecho humano al agua potable y el saneamiento”. El Consejo confirma la resolución del Ministerio que remite al solicitante a la página web en la que se encuentran publicados los informes técnicos sobre la calidad de las aguas y declara su desconocimiento sobre qué otros órganos pudieran disponer de información en la materia.
(124). Así por la Ley foral de transparencia (art. 13.1.b) y por las Leyes de Extremadura (art. 21.c) y Canarias (art. 43.1.e).
(125). Se niega así, por ejemplo, que sean repetitivas las peticiones de información sobre las resoluciones del TEAC con votos particulares, referidas, una, a las dictadas a partir de 2004 y, la otra, a las recaídas desde 1 de enero de 2014 en adelante (Resolución 60/2016, de 26 de abril) o aquélla en la que se pedía a la Corporación de Radio y Televisión Española información sobre los gastos ocasionados por la participación de España en el festival de eurovisión de 2016, habiéndose antes recabado igual información respecto del año anterior. “Una interpretación contraria llevaría a entender que, una vez que se presenta una solicitud relativa a determinado dato o información, no pueda ser presentada ninguna otra que, referida al mismo dato o información, pretenda su actualización" (Resolución 354/2016, de 27 de octubre).
(126). Resolución 83/2017, de 22 de mayo.
(127). No se incurre así en repetición en un supuesto en el que la primera de las solicitudes se interesaba por las subastas y adjudicaciones directas realizadas por la Tesorería general de la Seguridad Social en toda España desde el año 2003 y la segunda sobre las efectuadas en la Comunidad de Madrid a partir de 2014 (Resolución 413/2015, de 5 de febrero de 2016) o en la hipótesis en la que una solicitud pedía información detallada de los vuelos operados desde el aeropuerto de A Coruña a determinados destinados y la posterior se interesaba por “todos los vuelos con origen y/o destino en un aeropuerto español” (Resolución 431/2015, de 16 de febrero de 2016).
(128). Resoluciones 50/2016, de 26 de abril o 290/2016, de 30 de septiembre.
(129). Resoluciones 331/2016, de 18 de octubre o 414/2016, de 19 de diciembre.
(130). Resolución RT 61/2016, de 20 de junio, en un supuesto en el que el Consejo conoce en virtud de convenio suscrito con una Comunidad Autónoma.
(131). Resoluciones 460 y 461/2015, de 3 de marzo de 2016, 0029, 0045 y 0063/2016, de 3 de marzo, 10, 11, 12, 55 y 64/2016, de 8 de marzo, 28 y 35/2016, de 3 de marzo, 132/2016, de 5 de abril, 82 y 95/2016, de 24 de mayo, 0169/2016, de 24 de mayo, 330/2016, de 18 de octubre, 348/2016, de 27 de octubre, o 108/2017, de 1 de junio.
El CTBG ha aceptado, por ejemplo, la causa de inadmisión aplicada por la Administración “ante la presentación reiterada” por una misma persona “de solicitudes ya resueltas”, en unos casos ante el Ministerio del Interior y en otros ante la Delegación del Gobierno de Galicia, sobre el curso dado a las denuncias que él mismo había presentado sobre instalación de videocámaras de seguridad (Resoluciones 285/2016, de 8 de agosto, 281, 284, 292, 304, 317 y 325/2016, de 8 de agosto, 293, 303 y 313/2016, de 8 de agosto, 355 y 361/2016, de 6 de octubre, 358 y 386/2016, de 5 de octubre) o en un supuesto en el que "parte de la información ya ha sido contestada por la Administración y obraba en poder del Reclamante, antes de presentar la Reclamación". El solicitante, "en un periodo de tiempo inferior al mes", había formulado dos peticiones: la primera relativa al número de internos pertenecientes a Bandas Armadas que había a 31/12/2015, con indicación, entre otros datos, de sus grupos de pertenencias, la segunda, sobre el número de internos pertenecientes concretamente a GRAPO o ETA (Resolución 330/2016, de 18 de octubre).
(132). Así puede comprobarse, por ejemplo, en la Resolución 18/2016, de 3 de noviembre del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno de Valencia.
(133). Resolución 132/2016, de 15 de abril.
(134). Resolución 258/2015, de 6 de noviembre.
(135). Resolución 63/2015, de 2 de julio.
(136). Resolución 82/2015, de 29 de mayo.
(137). Resolución 29, 45 y 63/2016, de 3 de marzo.
(138). Así el CTBG se ha opuesto a que una solicitud pueda considerarse abusiva por el mero hecho de afectar a una pluralidad muy importante de asuntos o expedientes, supuestos para los que la Ley prevé una ampliación del plazo para resolver (Resoluciones 63/2015, de 2 de julio, 253/2015, de 4 de noviembre) o por incidir en derechos o intereses de terceros, hipótesis en las que se les debe de dar audiencia para que aleguen lo que estimen conveniente (Resoluciones 63/2015, de 2 de julio o 253/2015, de 4 de noviembre). La naturaleza abusiva de una solicitud no puede relacionarse tampoco “con la cantidad de solicitudes presentadas por un concreto ciudadano", pues, de ser así, se estaría cuantificando el derecho, fijando un máximo permisible, rebasado el cual, cualquier otra solicitud presentada por el mismo interesado recibiría la calificación de abusiva" (Resolución 132/2017, de 16 de junio).
(139). De esta forma estima la causa de inadmisión en una solicitud de información dirigida a conocer “los efectivos pertenecientes a la Función Pública que tienen reconocida la compatibilidad para el ejercicio de una actividad privada” (Resolución 432/2016, de 22 de diciembre) o en la que se solicitaban detalles del número de vehículos nuevos o “achatarrados por cada uno de los Planes PIVE desde su entrada en vigor en octubre de 201” (Resolución 308/2016, de 10 de octubre).
(140). Resolución 413/2015, de 5 de febrero.
(141). Resoluciones, en asuntos diversos, 348/2016, de 27 de octubre, 350 y 351/2016, de 27 de octubre, 355/2016, de 6 de octubre, 361/2016, de 6 de octubre, 358/2016, de 5 de octubre, o 386/2016, de 5 de octubre.
(142). Resolución 224/2016, de 22 de agosto.
(143). Resoluciones 422 y 462/2015, de 11 de enero de 2016, 132/2016, de 15 de abril, 82 y 95/2016, de 24 de mayo, 348/2016, de 27 de octubre, 350 y 351/2016, de 27 de octubre, 355/2016, de 6 de octubre, 361/2016, de 6 de octubre, 358/2016 y 386/2016, de 5 de octubre.
(144). En tal sentido, Resolución 196/2016, de 22 de julio.
(145). Ninguna de las circunstancias concurrían en un caso en el que se solicitaba un miembro de una asociación de vecinos informes sobre los pagos realizados por la Administración en determinado periodo por préstamos bancarios y otros conceptos.
En el mismo sentido se expresan sus posteriores Resoluciones 19 y 21/2017, de 10 de marzo que insisten en que “la aplicación de la causa de inadmisión por petición abusiva ha de ser especialmente restrictiva” para que precisamente los sujetos obligados por la Ley no “abusen” de ella; de ahí la importancia de la motivación.
(146). Que pondera especialmente el hecho de que una misma persona presente un número elevado de solicitudes no genera necesariamente un ejercicio abusivo del derecho. Así lo ha manifestado en un conjunto importante de resoluciones - entre otras, 69/2016, de 6 de abril de 2017, 75/2016, de 12 de abril de 2017, 76/2016, de 13 de abril de 2017, 77/2016, de 14 de abril de 2017, 78/2016, de 15 de abril de 2017, y 80/2016 de 17 de abril de 2017 - en la que nunca ha estimado que concurra la causa de inadmisión al no ir acompañada la alegación por el sujeto obligado de la acreditación suficiente.
(147). Así la de Castilla y León niega en su Resolución 41/2017, de 11 de mayo, el carácter abusivo de una solicitud que vendría motivado por “el hecho de que el propio solicitante sea funcionario municipal y haya sido él mismo interesado en un expediente disciplinario”, al igual que la 8/2017, de 23 de enero, en un supuesto en el que se interesaba copia de las “Resoluciones de reconocimiento de compatibilidad para actividades privadas otorgadas a los empleados públicos de la Diputación Provincial de Zamora que obren en sus registros y archivos”.
Por su parte, la Resolución 49/2016, de 8 de marzo de 2017, de la Comisión de Transparencia de Galicia niega que exista mala fe o anormalidad en el ejercicio del derecho en un caso en el que la persona que ocupaba, como interina, un puesto de trabajo solicitaba información sobre cuando dicho puesto salió a concurso y la persona que lo había obtenido.
(148). Como ocurrió en el supuesto analizado por la Resolución 88/2017, de 16 de marzo, en la que la Comisión considera que el hecho de que la reclamante haya presentado varias solicitudes de información en torno a un mismo proceso de funcionarización no quiere decir que la solicitud sea repetitiva.
(149). Resolución 143/2016, de 3 de octubre.
(150). Resolución 7/2016, de 7 de marzo que desestima esta circunstancia respecto de una petición a la Administración de la Generalidad de información sobre subvenciones y ayudas otorgadas a la Confederación de Comercio de Cataluña.
Otros supuestos de posible ejercicio abusivo del derecho pueden encontrarse en las 191, 192, 193, 194, 195, 197, 199 y 202/ 2016, de 31 de agosto, y 178 a 190, 196, 198, 200 y 201/2016 de 7 de septiembre.
(151). Resolución 61/2016, de 3 de mayo.