Source: https://openjur.de/u/2139006.html
Timestamp: 2020-06-07 01:04:17
Document Index: 353494558

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 15', '§ 1', '§ 4', '§ 4', '§ 9', '§ 4', '§ 9', '§ 4', '§ 9', '§ 8', '§ 55', '§ 48', '§ 55', '§ 19', '§ 48', '§ 9', '§ 9', '§ 35', '§ 49', '§ 12', '§ 4', '§ 150', '§ 19', '§ 51', '§ 4', '§ 9', '§ 4', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 48', '§ 4', '§ 9', '§ 49', '§ 8', '§ 19', '§ 4', '§ 4', '§ 19', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 113', '§ 42', '§ 1', '§ 15', '§ 51', '§ 15', '§ 51', '§ 75', '§ 8', '§ 104', '§ 8', '§ 48', '§ 56', '§ 4', '§ 8', '§ 149', '§ 2', '§ 3', '§ 149', '§ 1', '§ 51', '§ 52', '§ 55', '§ 52', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 56', '§ 48', 'Art. 70', '§ 19', '§ 14', '§ 25', '§ 14', '§ 14', 'Art. 71', 'Art. 20', '§ 1', '§ 1', '§ 150', '§ 73', '§ 73', '§ 19', '§ 51', '§ 1', '§ 19', '§ 24', '§ 19', '§ 51', 'Art. 14', '§ 19', '§ 19', '§ 51', '§ 19', '§ 19', '§ 26', '§ 51', '§ 19', '§ 19', '§ 19', '§ 51', '§ 51', '§ 51', '§ 3', '§ 51', '§ 4', '§ 7', '§ 8', '§ 3', '§ 9', '§ 9', '§ 3', '§ 9', '§ 9', '§ 1', '§ 3', 'Art. 2', '§ 49', '§ 3', '§ 9', '§ 3', '§ 9', '§ 35', '§ 49', '§ 49', '§ 75', '§ 14', '§ 19', '§ 51', '§ 48', '§ 13', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 4', '§ 4', '§ 2', '§ 2', 'Art. 20', '§ 4', '§ 12', 'Art. 103', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 21', '§ 3', '§ 4', '§ 3', '§ 4', '§ 3', '§ 4', '§ 10', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 1', '§ 1', 'Art 2', 'Art. 4', '§ 56', '§ 1', '§ 3', '§ 9', '§ 17', '§ 48', '§ 4', '§ 48', '§ 56', '§ 48', '§ 149', '§ 9', '§ 12', '§ 46', '§ 50', '§ 56', '§ 4', '§ 24', '§ 8', '§ 9', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 9', '§ 4', '§ 10', '§ 10', '§ 9', '§ 47', '§ 47', '§ 10', '§ 154', '§ 162']

OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.11.2015 - 11 A 3048/11 - openJur
Urteil vom 18.11.2015 - 11 A 3048/11
OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.11.2015 - 11 A 3048/11
openJur 2019, 3988
vorher: Az. 7 K 2895/09
Der Zulassungsbescheid des Beklagten betreffend den Hauptbetriebsplan II für den Tagebau I. M. , Baufeld F. II, der Beigeladenen vom 25. September 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. September 2009 und in der Fassung der Änderungsbescheide vom 11. November 2009, vom 14. September 2011 und vom 13. September 2013 wird aufgehoben.
Die Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens beider Instanzen je zur Hälfte; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit eines bergrechtlichen Hauptbetriebsplanes für die Gewinnung von Kalkstein in einem Steinbruch südlich von X. . Hierbei geht es insbesondere um die Frage, ob dem Schutz des von der Klägerin zur Trinkwasserversorgung geförderten Grundwassers hinreichend Rechnung getragen wird.
Die Klägerin ist ein Tochterunternehmen des Kreises T. und versorgt verschiedene Städte und Gemeinden mit Trinkwasser. Sie förderte auf der Grundlage eines preußischen Wasserrechts vom 18. Dezember 1931 und einer wasserrechtlichen Bewilligung vom 18. Dezember 1995 (gültig bis zum 31. Dezember 2025) Grundwasser aus der im X1. Massenkalk gelegenen M1. -Quelle. Unter dem 13. Januar 2015 wurde der Klägerin eine weitere wasserrechtliche Bewilligung zu einer mengenmäßig größeren Entnahme von Grundwasser aus dieser Quelle erteilt. Die Beigeladene hat diese Bewilligung angefochten; das Verfahren ist in erster Instanz anhängig.
Zum Schutz des Grundwassers im Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlagen I1. -Quelle II der Stadtwerke X. und M1. -Quelle der M1. Wasserwerke GmbH - der Klägerin - ist im Interesse der öffentlichen Wasserversorgung gemäß § 1 Abs. 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 15. April 1991 zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes für das Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlagen I1. -Quelle II der Stadtwerke X. und M1. -Quelle der M1. Wasserwerk GmbH F1. , Kreis T. , und I2. - Wasserschutzgebietsverordnung X1. Kalkmassiv - (im Folgenden: WSG-VO), ABl. Reg. Arnsberg vom 4. Mai 1991, S. 143, geändert durch Verordnung vom 29. September 1993, ABl. Reg. Arnsberg vom 9. Oktober 1993, S. 373, ein Wasserschutzgebiet festgesetzt worden, wobei unter anderem die Klägerin als Begünstigte im Sinne des § 15 Abs. 1 LWG NRW a. F. bezeichnet worden ist.
Das Wasserschutzgebiet gliedert sich nach § 1 Abs. 2 WSG-VO in die weiteren Schutzzonen (Zone III B, Zone III A), in die engeren Schutzzonen (Zone II) und in die Fassungsbereiche (Zone I). Nach § 4 Abs. 1 Nr. 16 WSG-VO sind in der Zone III A Grabungen oder Abgrabungen über eine Tiefe von 2 m oder eine Ausdehnung von 10 m2 hinaus grundsätzlich genehmigungspflichtig. Ferner sind gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 21 der vorgenannten Bestimmung Grabungen oder Abgrabungen, durch die das Grundwasser dauernd freigelegt oder angeschnitten wird, grundsätzlich verboten.
Ein Verfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes wurde bereits Mitte der 1960er Jahre eingeleitet, ohne aber abgeschlossen zu werden. Zu Beginn des Jahres 1988 wurde das Vorhaben einer Wasserschutzgebietsfestsetzung wieder aufgegriffen und eine Behördenbeteiligung durchgeführt. Bedenken an der Notwendigkeit der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes und gegenüber den geplanten Grenzen eines solchen Gebietes wurden insbesondere von der Interessengemeinschaft Steinindustrie X. -L. geäußert. Nach einem Behördenanhörungstermin lag der Entwurf einer Wasserschutzgebietsverordnung im Frühjahr 1990 öffentlich aus. Nach Durchführung eines Erörterungstermins wurde die Wasserschutzgebietsverordnung unter dem 15. April 1991 erlassen.
Die Beigeladene betreibt südlich von X. -T1. im Tagebau den Steinbruch I. M. (an anderer Stelle auch mit "I. Liet" bezeichnet), Baufeld F. II. Sie gewinnt dort devonischen Massenkalk mit eingeschlossenem Marmor. Der Steinbruch liegt in der Schutzzone III A der Wasserschutzgebietsverordnung. Nordöstlich schließt sich an diesen Steinbruch ein weiterer Steinbruch an.
Für den Abbau in dem Steinbruch I. M. , Baufeld F. II, wurde mit Bescheid vom 22. März 2000 von der Bergbehörde ein Rahmenbetriebsplan erlassen. Hiernach darf der Abbau nur im grundwasserfreien Bereich erfolgen, auch muss die Abbausohle mindestens 2 m über der im Plan gleicher Potentiale im Kluftgrundwasser, Stichtag: 28. Januar 1991, gemäß dem Geohydrologischen Gutachten im Bereich des X1. Massenkalkzuges zur Festlegung vorläufiger Höhen der Steinbruchsohlen des Geohydrologischen Büros und Ingenieurbüros für Wassererschließung, Wasserversorgung und Umwelttechnik Dr. T2. und Partner vom 13. Januar 1992 (im Folgenden: T2. -Gutachten) und der im Grundwassergleichenplan L. vom Juli 1991 dargestellten Grundwasseroberfläche enden. Im Jahr 2002 erließ die Bergbehörde ferner den Hauptbetriebsplan I, dessen Zulassung letztlich bis zum 30. November 2006 lief.
Unter dem 29. November 2006 beantragte die Beigeladene beim Bergamt die Zulassung des Hauptbetriebsplans II für den Tagebau I. M. , Baufeld F. II. Nach den Antragsunterlagen soll der Gewinn auf einer Fläche von ca. 6 ha in den über den Hauptbetriebsplan I zugelassenen Grenzen bei gleichzeitiger Entwicklung in der Teufe weitergeführt werden. Der Abbau soll bis maximal 2 m an den höchsten Grundwasserstand herangeführt werden. Dem Antrag beigefügt war ein Bericht der Dr. O. & C. Consulting B. (im Folgenden: NBC) vom 7. November 2006 zu hydrogeologischen Untersuchungen - Zeitraum August 2005 bis Oktober 2006 - betreffend das Gebiet des Tagebaus. Hiernach wurden folgende Grundwasserstände festgestellt:
Geologie (Fz =Flinz, MK = Massenkalk)
Fz/MK
Min (mNN)
Max (mNN)
Schwankungsbreite (m)
Auf dieser Grundlage wurden in dem Gutachten bestimmte Abbausohlen für unterschiedliche Bereiche des Steinbruchs der Beigeladenen vorgeschlagen, die keine wesentliche Beeinträchtigung oder Freilegung des Grundwassers herbeiführen sollten, und zwar im östlichen Bereich 350 mNN, im westlichen Bereich 360 mNN und im südlichen Bereich 385 mNN.
Im Rahmen des Zulassungsverfahrens beteiligte die Bergbehörde unter anderem die Bezirksregierung Arnsberg - Umweltverwaltung - in M2. , die Stadt X. , den Kreis T. - Untere Wasserbehörde -, das Wasserwerk X. und die Klägerin.
In einer Stellungnahme vom 6. März 2007 erklärte die Klägerin, dem Antrag der Beigeladenen nicht zustimmen zu können. Auch wenn der Abbau nur bis maximal 2 m an den höchsten Grundwasserstand herangeführt werden solle und die Bedingungen der Wasserschutzgebietsverordnung eingehalten würden, sei in jedem Abtrag der Schutzschichten über dem Grundwasser wegen der Schwächung der Filtereigenschaft der Böden eine potentielle Gefährdung des Trinkwassers zu sehen. Die M1. -Quelle sei nur 660 m entfernt. Im X1. Massenkalk seien hohe Abstandsgeschwindigkeiten von 33 m/h ermittelt worden. Ferner bat sie um eine Klärung des Ganglinienverlaufs der Messstelle Aneu.
Der von der Bergverwaltung um eine Stellungnahme gebetene Geologische Dienst NRW erklärte unter dem 22. August 2007 unter anderem, das Gutachten NBC vom November 2006 sei umfassend und berücksichtige die hydrogeologischen Gegebenheiten in besonderem Maße. Unter den vorgesehenen Maßgaben bestünden keine Bedenken. Langfristige örtliche Beobachtungen hätten ergeben, dass zu keiner Zeit ein Überstau stattgefunden habe.
Mit Schreiben vom 13. September 2002 erteilte der Kreis T. - Untere Wasserbehörde - sein Einvernehmen zur Zulassung des Hauptbetriebsplanes.
Mit Bescheid vom 25. September 2007 ließ die beklagte Bergbehörde den Hauptbetriebsplan II für den Tagebau I. M. , Baufeld F. II, befristet bis zum 30. November 2009 zu. In dem Bescheid sind in der Nebenbestimmung Nr. 14 das Einstellen des Abbaus bei Erreichen von 352 mNN im nordöstlichen Bereich, von 362 mNN im nordwestlichen Bereich und von 385 mNN im südlichen Bereich vorgeschrieben. Die Nebenbestimmung Nr. 15 ordnet die Errichtung und Betreibung weiterer Grundwassermessstellen an. Nach der Nebenbestimmung Nr. 17 ist der Abbau sofort einzustellen, sollten bei den vorgenannten Abbauteufen wider Erwarten Grundwasser angetroffen oder Quellen freigelegt werden.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 19. Oktober 2007 Widerspruch ein, den sie im Wesentlichen damit begründete, dass zentrale Fragen zur hydrogeologischen Situation nicht geklärt seien, so dass für eine Zulassung des Vorhabens die gesicherte Erkenntnisgrundlage fehle. Es sei davon auszugehen, dass sowohl die durchschnittlichen als auch die maximalen Grundwasserstände höher lägen als angenommen. Eine Gefährdung des Grundwassers sei nicht mit der erforderlichen Sicherheit ausgeschlossen. Eine Zulassung des Abbaus bis 2 m über dem angenommenen Bemessungsniveau werde der Empfindlichkeit und der Komplexität der hydrogeologischen Verhältnisse nicht gerecht. Nur ein stufenweiser Abbau mit vorlaufenden Bohrungen könne Gefahren vorbeugen.
Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens teilte der um eine weitere Stellungnahme gebetene Geologische Dienst NRW unter dem 17. Februar 2009 mit, es seien keine Erkenntnisse gewonnen worden, dass ein Überstau der Sohle über einen Zeitraum von bis zu 6 Monaten erfolgen könne. Langfristige Beobachtungen des Geologischen Dienstes NRW vor Ort sicherten diese Erkenntnis ab.
Mit Widerspruchsbescheid vom 4. September 2009, der Klägerin zugestellt am 8. September 2009, wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück und führte zur Begründung unter anderem aus: Die gutachterlichen Stellungnahmen der Gutachter der Klägerin, des Ingenieurbüros T3. und Partner, ließen erkennen, dass Unklarheiten über den räumlichen Geltungsbereich des genehmigten Vorhabens bestünden. Nicht von der Zulassung erfasst sei der östlich gelegene, nach Abgrabungsrecht betriebene Steinbruch der Fa. X2. GmbH, auf den sich vermutlich Aussagen zu einem Überstau bei den dort vorhandenen Messstellen bezögen. Forderungen nach weiteren Messstellen im Bereich des hier genehmigten Vorhabens sei bereits durch den Zulassungsbescheid Rechnung getragen. Die beteiligten Fachbehörden hätten keine Bedenken erhoben. Wegen der zeitlichen Befristung der Zulassungen bestehe die Möglichkeit, die Festlegung der Sohlhöhen regelmäßig zu überprüfen. Befahrungen hätten keine Hinweise auf eine Überstauung ergeben.
Am 8. Oktober 2009 hat die Klägerin Klage erhoben.
Im Laufe des Klageverfahrens hat der Beklagte die Zulassung des angefochtenen Hauptbetriebsplanes mit Bescheid vom 11. November 2009 bis zum 30. November 2011 und mit weiterem Bescheid vom 14. September 2011 bis zum 30. November 2013 verlängert.
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin ihren Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren ergänzt und vertieft. Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht: Als Eigengesellschaft des Kreises T. erfülle sie die Daseinsvorsorgeaufgabe der öffentlichen Wasserversorgung. Ferner sei sie Inhaberin bestandskräftiger Wasserrechte und Begünstigte der Wasserschutzgebietsverordnung. Damit sei ihre Klagebefugnis gegeben. Die streitige bergrechtliche Zulassung sei geeignet, den Schutzzielen der Wasserschutzgebietsverordnung zuwider zu laufen. Das Vorhaben der Beigeladenen führe zu einer konkreten Gefährdung des Grundwasservorkommens, ohne dass der angefochtene Bescheid Regelungen zum Ausschluss einer solchen Gefahr enthalte. Die Festlegung der maximalen Abbauteufen beruhe auf der Grundforderung, dass der Abbau nur im grundwasserfreien Bereich erfolgen dürfe. Die zu Grunde gelegten hydrogeologischen Erkenntnisse seien nicht ausreichend. Insbesondere der Bericht NBC vom November 2006 betrachte einen zu kurzen Zeitraum. Langjährige Zeitreihen zeigten einen Überstau von über 6 Monaten pro Jahr. Ergänzende Messstellen seien nicht errichtet bzw. in die Auswertung einbezogen worden. Die Grundwassermessstelle Aneu lege nahe, dass im benachbarten Steinbruch ein Wasseranstieg über Sohlniveau erfolge. Die Untersuchung des Grundwasserhorizonts beruhe nur auf einem eingeschränkten Grundwassermessstellennetz und selbst die in der Nähe gelegenen Messstellen KL 33 und KL 35 seien unberücksichtigt geblieben. Gerade deren Auswertung zeige, dass die festgelegte Sohlhöhe von 350 plus 2 mNN im Grundwasserstandsniveau liegen könne. Unter Berücksichtigung des nach dem sog. T2. -Plan aus dem Jahr 1992 für das Grundwasserstandsniveau von der Genehmigungsbehörde als ausreichend erachteten 75er-Perzentils liege die Sohlhöhe von 350 mNN im Bereich der Grundwassermessstelle B lediglich knapp über diesem Wert, bei der am Abgrabungsrand gelegenen Grundwassermessstelle KL 35 liege das 75er-Perzentil 15 m über dieser Sohlhöhe. Messstellen, die um den hier streitigen Tagebau lägen, seien zu berücksichtigen, da eine räumliche Bewertung der Grundwasserstandsmessungen zu erfolgen habe. Das Schutzniveau der Hauptbetriebsplanzulassung sei unzureichend. Nach der Wasserschutzgebietsverordnung sei nur ein Trockenabbau zulässig. Die Betriebsplanzulassung toleriere aber ein zeitweises Freilegen von Grundwasser. Die Berücksichtigung des 75er-Perzentils nach dem sog. T2. -Plan und des Sicherheitszuschlages von 2 m führe ungefähr zu einem 90er-Perzentil, was in 10 % der Fälle oder der Jahresstunden zu einer Grundwasserfreilegung führe und nicht mit der Prämisse zu vereinbaren sei, dass der Gesteinsabbau nur im Trockenen ohne Grundwasserfreilegung erfolgen dürfe. Wie aus anderen Verfahren bekannt sei, nehme der Beklagte dieses Risiko bewusst in Kauf, weil er meine, die Zugrundelegung eines 75er-Perzentils führe nicht zu einer "dauernden" Grundwasserfreilegung im Sinne der Wasserschutzgebietsverordnung. Ein derart eingeschränkter Schutz des Grundwassers sei materiellrechtlich nicht mit dem wasserrechtlichen Schutz des Grundwassers zu vereinbaren. Der Begriff "dauernd" in der Wasserschutzgebietsverordnung sei restriktiv zu interpretieren. Auch hoch anstehendes Grundwasser nach Niederschlagsspitzen sei geschützt. Die Zugrundelegung eines 75er-Perzentils habe sich mit Blick auf Erkenntnisse aus den letzten Jahren für die Festsetzung von Abbauteufen im X1. Massenkalk als unzureichend erwiesen. Die vom Beklagten im Klageverfahren eingeholte Stellungnahme des Geologischen Dienstes NRW kläre nicht mit der erforderlichen Belastbarkeit, ob das Vorhaben zu einer dauerhaften Freilegung von Grundwasser führe. Die herangezogene Datenlage sei unzureichend. Nur die Messstelle B 2 werde regelmäßig beobachtet und nur das Wasserwirtschaftsjahr 2009/2010 sei in Betracht gezogen worden. Das vom Geologischen Dienst NRW festgestellte Vorhandensein von zwei verlehmten Großspalten und die Schlussfolgerung, die Vorstellung von einem mehr oder weniger homogenen Grundwasserleiter müsse aufgegeben werden, erfordere eine völlig neue hydraulische Betrachtung mit der Folge, dass die Abbaufelder und die Sohlhöhen neu festzulegen seien. Im westlichen Abbaufeld könne eine Überschreitung des 75er-Perzentils nicht ausgeschlossen werden. Offen geblieben sei weiterhin die Frage, ob das unbeeinflusste Grundwasserstandsverhalten oder das durch den Gesteinsabbau veränderte Grundwasserstandsniveau für die Betriebsplanzulassung zu Grunde zu legen sei. Mit der abbaubedingten Dämpfung der Grundwasserspitzen sei zugleich eine Veränderung der Grundwasserdruckverhältnisse verbunden, was zu einer Veränderung der Hydrochemie führe, insbesondere zu einem Chloridanstieg. Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Zulassungsbescheides, wonach der Gesteinsabbau im Falle der Grundwasserfreilegung sofort einzustellen sei, stehe dem nicht entgegen. Es handele sich nur um eine Notfallregelung, auch habe bereits die Zulassung eine auch nur zeitweise Freilegung des Grundwassers auszuschließen. Zudem fehle für eine solche Freilegung als Gewässerbenutzung im Sinne des § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG die erforderliche wasserrechtliche Erlaubnis. Der Genehmigungsbescheid sei im Übrigen zu unbestimmt. Die Nebenbestimmung Nr. 18 betreffend die Aufbringung einer lehmhaltigen Schicht aus Gründen des Grundwasserschutzes regele aber keine die Beigeladene bindenden Zeitvorgaben, wann diese Schicht aufzubringen sei, so dass die Gefahr des Eintrags wassergefährdender Stoffe ins Grundwasser bestehe. Eine eindeutige Festlegung der Anteile des Mischungsverhältnisses einzelner Komponenten sei wegen der Frage der Durchlässigkeit erforderlich. Freiliegendes Grundwasser berge stets die Gefahr von unmittelbaren Schadstoffeinträgen, was insbesondere in einem Trinkwasserschutzgebiet nicht akzeptabel sei. Wenn durch Sprengungen das Klufthohlraumvolumen zunehme, nehme auch der Chloridgehalt des Grundwassers zu. Bei der M1. -Quelle sei der Chloridgehalt Gegenstand einer Überwachung der Bezirksregierung Arnsberg gewesen. Sprengungen könnten auch tektonische Veränderungen mit sich bringen und auf Quellen einwirken, weil sich der Grundwasserstrom verändere.
den zugunsten der Beigeladenen erlassenen Zulassungsbescheid des Beklagten betreffend den Hauptbetriebsplan II für den Tagebau I. M. , Baufeld F. II, vom 25. September 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 4. September 2009 in der Fassung der Änderungsbescheide des Beklagten vom 11. November 2009 und 14. September 2011 aufzuheben.
Er hat im Wesentlichen geltend gemacht: Die Betriebsplanzulassung verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten aus der Wasserschutzgebietsverordnung. Die Betriebsplanzulassung sei im Einvernehmen mit der Unteren Wasserbehörde des Kreises T. erfolgt. Wasserrechtlich liege keine Benutzung vor, die geeignet sei, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß nachteilige Veränderungen der Wasserbeschaffenheit herbeizuführen. Die Nebenbestimmungen des Hauptbetriebsplanes stellten sicher, dass das Grundwasser nicht gefährdet werde, keine Gewässerbenutzung stattfinde und kein Eintrag wassergefährdender Stoffe in das Grundwasser erfolge. Bei sog. freigelegtem Grundwasser handele es sich eher um Oberflächenwasser, welches nicht sofort versickere. Die Festlegung der Abbauteufen sei nicht zu beanstanden. Die hierfür von der Beigeladenen vorgelegten Gutachten des Ingenieurbüros NBC und die von der Klägerin eingebrachten Gutachten des Ingenieurbüros T3. und Partner seien dem Geologischen Dienst NRW vorgelegt worden, der sich im Sinne der Beigeladenen ausgesprochen habe. Die laufenden Grundwasserbeobachtungen dokumentierten nach dem extremen Nassjahr 2007 fallende Grundwasserstände. Das von der Klägerin geforderte Abbauniveau, das einem 100er-Perzentil entspreche, sei bezüglich des in der Schutzzone III A gelegenen Tagebaus nicht von § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO gefordert. Es sei keine Abgrabung, die Grundwasser dauernd freilege oder anschneide. Das Freilegen des Grundwassers erstrecke sich allenfalls auf kurze Zeiträume. Hierfür sei vom Verordnungsgeber offenbar keine restriktivere Regelung getroffen worden. Die Festlegung eines Bemessungsgrundwasserstandes sei zwingend erforderlich. In einem Karstgrundwasserkörper könne der Grundwasserstand bedingt durch das über Klüfte zufließende Oberflächenwasser stark schwanken. Die Schwankungsamplitude könne mehrere Meter betragen. In dem sog. T2. -Gutachten aus dem Jahr 1992 seien erstmals Grundwasserstände dargestellt worden, die einem 75er-Perzentil entsprächen und als Höchststände für Abbauteufen als Trockenbau anerkannt worden seien. Tatsächlich müsse der Abbau 2 m oberhalb dieses Grundwasserspiegels enden, was in etwa einem 90er-Perzentil entspreche. Hierbei würden in der Regel nur kurzzeitig sich einstellende Grundwasserstandsspitzen nach extremen Regenereignissen oder anhaltenden Niederschlagsperioden nicht erfasst. Seit dem sog. T2. -Gutachten aus 1992 habe zwischen den Genehmigungs- und Fachbehörden Konsens bestanden, dass bei dieser Vorgehensweise keine wasserwirtschaftliche Besorgnis bestehe. Zudem hätten wegen des Vorläufigkeitscharakters der "T2. -Linien" im vorliegenden Fall konkrete gutachterliche Untersuchungen stattgefunden. Auch die Klägerin habe bei dem vorlaufenden fakultativen Rahmenbetriebsplan aus dem Jahr 2000 mit dem entsprechenden Bewertungsansatz keinen Widerspruch erhoben und auch eine andere Betriebsplanzulassung für einen weiteren Tagebau nicht beklagt. Die behauptete Beeinflussung des übergeordneten hydraulischen Systems durch den eher kleinräumigen Tagebau sei nicht nachvollziehbar. Es bestehe ein Defizit zwischen der Wasserneubildungsrate und der Abflussmenge einschließlich Entnahmemengen durch die Wasserwerke. Auch der Geologische Dienst NRW komme zu dem Ergebnis, dass auf Grund des Tagebaus nicht mit einer Freilegung von Grundwasser oder einem Überstau der Sohlen zu rechnen sei. Im südlichen Teil des Tagebaus sei sogar noch ein tieferer Abbau als beantragt möglich gewesen. Grundwässer mit höherem Chloridgehalt könnten daher nicht im Bereich des Wasserschutzgebietes in das Grundwasser eingeleitet worden sein. Ein Bezug zu dem Gesteinsabbau sei nicht nachgewiesen. Der nach Abgrabungsrecht genehmigte benachbarte Tagebau stehe nicht unter Wasser und befinde sich sogar ca. 10 m tiefer als der hier bergrechtlich zugelassene Tagebau. Durch Sprengungen entstünden keine Gefahren. Die geforderte Abdeckung der Tagebausohle solle eine den natürlichen Verhältnissen vergleichbare Schutz- und Filterfunktion für das Grundwasser haben. Gemäß der Nebenbestimmung Nr. 25 der Hauptbetriebsplanzulassung dürfe nur aus dem Standort stammendes Material verwendet werden, das naturgemäß nicht so homogen wie Bodenmaterial mit eindeutigen physikalischen Eigenschaften sein könne. Das Aufbringen einer Abdeckung, die zum Stau von Niederschlagswasser führe, sei nicht sinnvoll.
Sie hat insbesondere vorgetragen: Die von der Klägerin unter Berufung auf Stellungnahmen des Ingenieurbüros T3. und Partner behauptete fehlerhafte bzw. unzureichende hydrogeologische Rechtfertigung des Vorhabens sei von mehreren Stellen mit einem negativen Ergebnis geprüft worden. Der sog. T2. -Plan enthalte den Grundwasserhochstand und keine Festlegung eines 75er-Perzentilwerts. Wenn der Bemessungswasserstand nach dem T2. -Plan zu Grunde gelegt worden wäre, hätten sich größere Abbauteufen ergeben. Da die hydrogeologische Erkenntnislage vom damaligen Staatlichen Umweltamt M2. als nicht ausreichend eingeschätzt worden sei, seien eigenständige Untersuchungen erforderlich geworden. Die empfohlene Festlegung der Sohltiefen habe hier auf einer hydrogeologischen Systemanalyse beruht. Im sog. unverritzten Gebirge mit noch nicht abgebautem Kalkstein ergebe sich eine große Grundwasserschwankungshöhe, weil wegen fehlender Hohlräume keine Speicherung eindringenden Wassers erfolge. Hieraus resultierten große Abstände der Messwerte für die einzelnen Perzentile von mehreren Metern bis hin zu 10 bis 20 m. Die Grundwasserganglinie aus einer Messstelle an der Grundsohle im abgebauten Bereich weise für jedes Perzentil nur noch sehr geringe Abstände der Messwerte auf. Durch den Gesteinsabbau erhöhe sich die Auflockerung des Gebirges und vergrößere das Kluftraumvolumen, was das Wasserspeichervermögen des Gebirges deutlich erhöhe. Dies führe zu einer deutlich gedämpfteren Grundwasserganglinie. Bei der hydrogeologischen Prognose der erreichbaren Sohltiefen seien die Perzentil-Verteilung, die Grundwasserfließrichtung und die Niederschlagsabflussbedingungen zu berücksichtigen. Ein besonderes Augenmerk sei auf die Randbedingungen wie Starkregenereignisse zu richten, hier etwa das Starkregenereignis im Jahr 2007 als hundertjähriges Ereignis (worstcase-Fall). Im Übrigen sei die bergrechtliche Zulassung vor ihrem Erlass mit der Unteren Wasserbehörde zum Zwecke der Erteilung des Einvernehmens im Sinne des § 9 Abs. 6 WSG-VO abgestimmt worden. Nach Meinung des Geologischen Dienstes NRW sei mit einer Freilegung von Grundwasser oder einem Überstau der Sohlen nicht zu rechnen. Für die südliche Teilfläche sei die angenommene Sohlhöhe von 385 mNN sogar zu hoch bewertet. Von der Klägerin erhobene Einwendungen gegen die Nebenbestimmungen seien unbegründet.
Nach Einholung einer ergänzenden Stellungnahme des Geologischen Dienstes NRW hat das Verwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. Dezember 2011 (ZfB 2012, 49 ff.) abgewiesen und zur Begründung insbesondere ausgeführt: Ein dauerhaftes Freilegen oder Anschneiden von Grundwasser liege vor, wenn das Grundwasser bei normalem Geschehensablauf im Jahresverlauf regelmäßig und für einen erheblichen Zeitraum zu Tage trete bzw. angetroffen werde. Dies sei noch nicht gegeben, wenn das Grundwasser nach höheren Niederschlägen nur kurzfristig oder in ausgeprägten Nassjahren auch für einige Wochen bis Monate zu Tage trete oder angetroffen werde. Vorliegend sei nicht zu erwarten, dass durch den zugelassenen Abbau Grundwasser dauerhaft freigelegt oder angeschnitten werde. Diese Prognose sei auf Grund der vorliegenden fachlichen Stellungnahmen des Ingenieurbüros NBC bzw. GeoConsult und des Geologischen Dienstes NRW möglich. Hiernach sei bei den zugelassenen Abbauteufen eine dauerhaft trockene Grundsohle des Tagebaus zu erwarten. Die Kritik des von der Klägerin beauftragten Gutachterbüros T3. und Partner hieran greife nicht. Es sei sachgerecht, sich an den 75er-Perzentilen der relevanten Grundwassermessstellen über mehrere Jahre zuzüglich eines Sicherheitsabstandes von 2 m zu orientieren.
Die Klägerin hat gegen dieses Urteil die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Im Laufe des Berufungsverfahrens verlängerte die Beklagte auf Antrag der Beigeladenen die Zulassung des Hauptbetriebsplanes II mit Bescheid vom 13. September 2013 bis zum 30. November 2015.
Zur Begründung der Berufung macht die Klägerin unter Vertiefung ihres Vorbringens erster Instanz geltend: Sie sei klagebefugt, weil durch das zugelassene Vorhaben eine Beeinträchtigung des Grundwassers wegen eines Verstoßes gegen § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO zu befürchten sei. Zudem sei das Vorhaben der Beigeladenen eine Benutzung im Sinne des § 9 WHG und gemäß § 8 WHG erlaubnispflichtig. Das Verwaltungsgericht habe ihr - der Klägerin - zu Unrecht die Befugnis abgesprochen, das Fehlen einer wasserrechtlichen Erlaubnis im bergrechtlichen Verfahren geltend zu machen. Sie könne sich auch auf eine Verletzung subjektiver Rechte aus den §§ 55 Abs. 1, 48 Abs. 2 BBergG berufen. Sie nehme die Aufgabe der öffentlichen Trinkwasserversorgung für die an ihr beteiligten Kommunen wahr und verfüge über eigene Trinkwassergewinnungsanlagen. Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG seien mittelbare Auswirkungen des Bergbaus auf geschützte Rechtsgüter Dritter im Betriebsplanverfahren zu berücksichtigen, wobei es offenbleiben könne, ob auf diese Generalklausel oder die speziellere Vorschrift des § 55 Abs. 1 Nr. 9 BBergG zurückzugreifen sei. Eine berücksichtigungsfähige Rechtsposition sei hier wegen des Rechts auf Grundwassergewinnung und zur Trinkwasserversorgung durch das wasserrechtliche Rücksichtnahmegebot begründet, das auch im Bergrecht Beachtung finden müsse. Die kürzlich erteilte weitere Genehmigung zur Fortsetzung der Grundwasserentnahme besage nichts über eine Gefährdung durch rechtswidrige Eingriffe Dritter. Die beklagte Bezirksregierung habe die auf Grund der Benutzung eines Gewässers erforderliche wasserrechtliche Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 WHG selbst als zuständige Wasserbehörde zusätzlich erteilen und dabei die erforderliche Rücksichtnahme auf ihre - der Klägerin - geschützte Rechtsposition sicherstellen müssen. Die Bergbehörde sei zu einer eigenständigen Prüfung verpflichtet gewesen und habe sich nicht nur auf eine Stellungnahme des Kreises T. und die Beteiligung dieser Behörde stützen dürfen. Andernfalls würden Betroffene rechtsschutzlos gestellt. Eine ordnungsgemäße Prüfung komme zu spät. Unabhängig davon, ob ein anderes wasserrechtliches Verfahren zur Verfügung stehe, habe die Bergbehörde insbesondere bei der Zulassung eines Hauptbetriebsplanes, der den Abbau freigebe, die grundsätzliche Machbarkeit bzw. Genehmigungsfähigkeit in wasserrechtlicher Hinsicht prüfen müssen, um zu klären, ob wasserrechtliche Probleme in diesem anderen Verfahren überhaupt bewältigt werden können. Wenn bereits im Vorfeld feststehe, dass eine wasserrechtliche Erlaubnis nicht erteilt werden könne, sei eine Betriebsplanzulassung zwingend zu versagen. Dies gelte hier insbesondere, weil die streitige bergrechtliche Zulassung keine Konzentrationswirkung habe. Diesen Anforderungen genüge die angefochtene und ohne entsprechende Nebenbestimmungen erlassene Betriebsplanzulassung nicht, zumal die Bergbehörde das Erfordernis eines wasserrechtlichen Erlaubnisverfahrens bestreite. Wenn sich die Bergbehörde weigere, ein wasserrechtliches Erlaubnisverfahren durchzuführen und den Abbau gleichwohl freigebe, sei kein Rechtsschutz möglich. Die angefochtene Betriebsplanzulassung sei auch in der Sache rechtswidrig. Sie verstoße gegen die §§ 48 Abs. 2 Satz 1, 55 Abs. 1 BBergG und das wasserrechtliche Rücksichtnahmegebot, weil sie eine wasserrechtliche Benutzung im Sinne des § 9 WHG ohne eine entsprechende Prüfung gestatte und diese Benutzung nicht erlaubnisfähig sei. Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass keine dauerhafte Freilegung des Grundwassers erfolge. Im westlichen Teilbereich liege die Abbausohle unterhalb des Grundwasserspiegels. Nur auf Grund der Annahme, Sprengtätigkeiten würden das Gestein unterhalb der Sohle so auflockern, dass ein größeres Hohlraumvolumen entstehe, werde ein sinkender Grundwasserspiegel infolge einer Kappung der Grundwasserspitzen prognostiziert. Eine Dämpfung des natürlichen Grundwasserspiegels bis 2 m unter die geplante Abbausohle erfülle den "unechten" Benutzungstatbestand des § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG. Die natürliche Druckhöhe des oberflächennahen Grundwassers werde künstlich abgesenkt. Hierdurch vergrößere sich der Zustrom des aus größerer Tiefe aufsteigenden höher mineralisierten Tiefenwassers, das einen geringeren Gegendruck zu überwinden habe. Die materiellrechtliche Frage des Vorliegens einer Gewässerbenutzung werde durch eine bergrechtliche Zulassung der Sprengungen nicht berührt. Die Folge einer Absenkung des Grundwasserspiegels sei ein stetiger Anstieg des Chloridgehaltes. Die Trinkwasserversorgung könne ohne Aufbereitung langfristig nicht mehr aufrechterhalten werden. Dem stehe die Bestimmung des § 35 WHG a. F./§ 49 WHG n. F. zu Erdaufschlüssen nicht entgegen. Die Beigeladene nehme eine zielgerichtete und nicht nur unabsichtliche Einwirkung auf den Grundwasserhorizont vor. Dies bedürfe einer präventiven Kontrolle, die der Beklagte nicht vorgenommen habe. Die erforderliche Erlaubnis habe nicht erteilt werden können, weil schädliche Gewässerveränderungen nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG zu erwarten seien, jedenfalls ein Verstoß gegen das wasserrechtliche Rücksichtnahmegebot vorliege. Eine Beeinträchtigung ihrer - der Klägerin - zustehenden alten Wasserrechte wegen eines erhöhten Schadstoffeintrages sei zu befürchten. Ferner verstoße das zugelassene Vorhaben gegen § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO. Die Wasserschutzgebietsverordnung sei wirksam. Sie sei formell rechtmäßig. Zwar sei die Gebietsabgrenzung zwischen den Schutzzonen III A und III B im Bereich L. nach der Öffentlichkeitsbeteiligung verändert worden. Die Schutzzone III A sei unter Berücksichtigung der Belange betroffener Grundstückseigentümer teilweise zur Schutzzone III B herabgestuft worden. Neue Betroffenheiten seien hierdurch nicht ausgelöst worden. Aus § 150 LWG NRW folge nicht das Erfordernis, in einem solchen Fall die Öffentlichkeitsbeteiligung ganz oder teilweise zu wiederholen. Die Wasserschutzgebietsverordnung sei auch materiell rechtmäßig. Sie entspreche den Anforderungen des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG a. F./§ 51 Abs. 1 Nr. 1 WHG n. F. Bei den hiergegen gerichteten Angriffen der Beigeladenen verwische diese die Erforderlichkeitsprüfung auf der Tatbestandsseite und die Ermessensausübung auf der Rechtsfolgenseite. Die Anforderungen an die Erforderlichkeit der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes dürften nicht überspannt werden. Die Festsetzung sei bereits dann erforderlich, wenn sie vernünftigerweise geboten sei. Hierbei sei der Wasserbehörde ein Beurteilungsspielraum eingeräumt. Bei der Unterschutzstellung eines Grundwasservorkommens seien Umsetzungsschwierigkeiten unvermeidbar, weil sich genaue Grenzen nicht immer an der Erdoberfläche abbildeten und auch bei sorgfältiger hydrogeologischer Erkenntnislage die Grundwasserfließverhältnisse nicht exakt bestimmt werden könnten. Deshalb sei der Behörde ein administrativer Vereinfachungsspielraum zuzubilligen. Dies gelte insbesondere, wenn es sich um ein Karstgebiet mit hydrogeologisch äußerst schwierigen und nur sehr schlecht berechenbaren bzw. prognostizierbaren Bedingungen handele. Die Einbeziehung des nördlichen Massenkalkzuges im Bereich T1. , in dem auch das Baufeld der Beigeladenen liege, sei erforderlich gewesen. Eine ausreichende Erkenntnisgrundlage hierzu habe dem Beklagten vorgelegen. Das Baufeld liege im Bereich des zur M1. -Quelle hin entwässernden Massenkalkzuges, was das sog. T2. -Gutachten aus dem Jahr 1992 und weitere gutachterlich ermittelte Ergebnisse von Grundwasserstandsmessungen belegten. In einem Karst-Grundwasserleiter mit hohen Abstandgeschwindigkeiten - wie dem vorliegenden - seien im Gegensatz zu (idealtypischen) Poren-Grundwasserleitern hydraulische Berechnungen aus fachlicher Sicht weder zweckmäßig noch durchführbar. Die Abgrenzung habe sich daher nach dem Verlauf ober- und unterirdischer Grundwasserscheiden zu richten und müsse die topographischen sowie geologischen Verhältnisse berücksichtigen. Die Grenzziehung zwischen den Schutzzonen III A und III B östlich des "Hohlen Steins" sei fachlich begründet. Sie stütze sich auf das sog. T2. -Gutachten und werde durch neuere Erkenntnisse verifiziert. Die Schutzzone III A orientiere sich an der Verbreitung des Massenkalks. Das in den Massenkalk entwässernde Vorland sei als Schutzzone III B eingegliedert und die in den Massenkalk entwässernden Vorfluter möglichst in die Schutzzone II gelegt worden. Auch weitere Abgrenzungen seien im Erläuterungsbericht nachvollziehbar begründet worden. Unbeschadet des zufließenden Tiefenwassers sei der Schutz des oberflächennahen Einzugsgebiets im X1. Massenkalk fachlich begründbar. Eine Ausdehnung des Wasserschutzgebietes auf unbekannte Einzugsgebiete sei nicht zulässig gewesen. Ein Schutz der C1. -Quelle hätte dazu geführt, dass weite Teile von X. in die Schutzzone II oder zumindest in die Schutzzone III A gefallen wären, so dass der Verordnungsgeber aus städtebaulichen Gründen diesen Bereich ermessensgerecht nicht in die Wasserschutzgebietsverordnung einbezogen habe. Der Schutz dieser Quelle sei durch andere Maßnahmen sicherzustellen. Die Wasserschutzgebietsverordnung sei auch im Übrigen nicht mangelhaft. Die Verwaltungsvorschrift über die Festsetzung von Wasserschutzgebieten vom 25. April 1975 enthalte keine materiellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen, sondern sei als Hilfestellung gedacht. Insbesondere sei es unschädlich, dass nicht sämtliche dort genannten Unterlagen vorgelegen hätten. Es liege entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ein dauerndes Anschneiden des Grundwassers im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO vor. Der Begriff "dauernd" müsse insbesondere mit Blick auf die öffentliche Wasserversorgung und die Bedeutung des Grundwassers als Trinkwasserreservoir im Sinne der Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes restriktiv ausgelegt werden. Gleiches gelte nach dem DVGW-Arbeitsblatt W 101 (Februar 1975), das im Zeitpunkt des Erlasses der Wasserschutzgebietsverordnung maßgeblich gewesen sei. Hiernach seien in der Schutzzone III A Erdaufschlüsse nicht tragbar, durch die die Deckschichten wesentlich verändert würden, vor allem wenn das Grundwasser ständig oder zu Zeiten hoher Grundwasserstände aufgedeckt oder eine schlecht reinigende Schicht freigelegt werde und keine ausreichende und dauerhafte Sicherung zum Schutz des Grundwassers vorgenommen werden könne. Dass im Aufstellungsverfahren der Wasserschutzgebietsverordnung noch das Verbot von Grabungen oder Abgrabungen geplant gewesen sei, die das Grundwasser "dauernd oder zeitweise" anschnitten, der Verordnungstext aber nur noch den Begriff "dauernd" enthalte, gebiete keine andere Sichtweise. Der Begriff "dauernd" sei bis zuletzt auch im Sinne von "zeitweise" verstanden worden, lediglich seitlich austretendes Grundwasser bei einem schwebenden Grundwasserhorizont habe nicht erfasst werden sollen. Die Vorschriften der Wasserschutzgebietsverordnung zeigten, dass ihr Schutzanspruch im Sinne eines vorbeugenden Grundwasserschutzes sehr streng sei. Eine unterbrechungsfreie Grundwasserabdeckung sei unverzichtbar. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, das Grundwasser dürfe in ausgeprägten Nassjahren auch einige Wochen bis Monate freiliegen, sei allenfalls eine Freilegung von einigen Tagen zulässig. Der Vorrang des Grundwasserschutzes vor dem Abbau von Bodenschätzen sei auch Ziel regionalplanerischer Reformen. Ansonsten sei selbst bei einem anderen Verständnis des Begriffes "dauernd" die vom Verwaltungsgericht herangezogene Datengrundlage unzureichend, was gutachterlich belegt worden sei. Die Stellungnahmen des Geologischen Dienstes NRW seien nicht geeignet, ein abweichendes Ergebnis zu begründen. Die Angabe der Beigeladenen, bislang sei es nicht zu einer Freilegung von Grundwasser gekommen, überzeuge nicht. Der hierfür angegebene Beleg berücksichtige nur einen kurzen und trockenen Zeitraum, der etwa gegenüber einem ausgeprägten Nassjahr nicht repräsentativ sei.
das angefochtene Urteil zu ändern und den Zulassungsbescheid des Beklagten betreffend den Hauptbetriebsplan II für den Tagebau I. M. , Baufeld F. II, der Beigeladenen vom 25. September 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. September 2009 und in der Fassung der Änderungsbescheide vom 11. November 2009, vom 14. September 2011 und vom 13. September 2013 aufzuheben.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Eine Klagebefugnis der Klägerin ergebe sich ausschließlich aus der Wasserschutzgebietsverordnung. Diese Verordnung sei wirksam. In formeller Hinsicht lägen keine Fehler vor. Die Veränderungen nach der Öffentlichkeitsbeteiligung hätten zu keiner Verschärfung geführt. Mit der Verschiebung der Schutzzonengrenzen sei den Einwendungen eines Betroffenen im Erörterungstermin zu dessen Gunsten Rechnung getragen worden, was zu einer Abschwächung geführt habe. Die Wasserschutzgebietsverordnung sei auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden. Nicht der gesamte nördliche Massenkalkzug sei in das Schutzgebiet einbezogen worden, sondern nur soweit er im Einzugsgebiet der M1. -Quelle liege. Ein Grundwassergleichenplan (Stand: 31. Dezember 1988) in der "Wasserschutzgebietsakte X1. Kalkmassiv" des früheren StAWA, der in M2. noch vorliege, zeige im Bereich des streitigen Tagebaus ein Gefälle zur M1. -Quelle. Der spätere "T2. -Plan" habe dies bestätigt. Hydraulische Berechnungen seien nur im Lockergestein (Kies, Sand) möglich. Die Verwaltungsvorschrift über die Festsetzung von Wasserschutzgebieten vom 25. April 1975 sehe unter Nr. 8.2.1 keine solche Berechnung bei Karstgrundwasserleitern vor. Das DVGW-Arbeitsblatt W 101 (Juni 2006) sehe unter Nr. 4.1 bei komplexen hydrogeologischen Verhältnissen eine Abgrenzung auch nach morphologischen, geo- und hydrogeologischen Ersatzkriterien vor, was hier geschehen sei. Die Grundwassergleichen zeigten, dass der Tagebau zum Einzugsgebiet gehöre. Eines Färbeversuchs, wie 1982 vorgenommen und in einer Zeitschrift dokumentiert, habe es nicht bedurft und er werde von der Klägerin zu Unrecht als unzureichend bewertet. Dieser habe nur dokumentieren sollen, ob ein Nebeneinander von Trinkwassergewinnung und Kalksteinabbau möglich sei und habe auch belegt, dass der Tagebau der Beigeladenen zum Einzugsgebiet der M1. -Quelle und in das Wasserschutzgebiet gehöre. Die Grenzziehung östlich des "Hohlen Steins" sei nicht zu beanstanden. Eine Abgrenzung der Schutzzone II nach der 50-Tage-Linie sei nicht möglich gewesen, da wegen der im Karst üblichen hohen Fließgeschwindigkeiten das gesamte Einzugsgebiet in eine Schutzzone II habe fallen müssen. Die Abgrenzung müsse nach anderen Kriterien erfolgen. Das DVGW-Arbeitsblatt W 101 (Februar 1975) berücksichtige anders als das DVGW-Arbeitsblatt W 101 (Juni 2006) die Karstsituation nur unzureichend. Die Schutzzone II sei nach dem Erläuterungsbericht also nur für Flächen mit einer besonders großen Gefährdung für die Wassergewinnungsanlagen festgesetzt. Die Wahl der Grenzziehung sei als Ermessensentscheidung des StAWA M2. in enger Abstimmung mit dem damaligen Geologischen Landesamt erfolgt. Auch ansonsten sei die Schutzgebietszonenabgrenzung gerechtfertigt. Im Bereich der Schiefertone (Schutzzone III B) orientiere sich die westliche Grenze an der oberirdischen Einzugsgebietsgrenze. Sie sei wegen der eindeutigen Erkennbarkeit an die B 55 gelegt worden. Das Schutzgebiet sei hierdurch etwas kleiner, was wegen des Waldes vertretbar sei. Im Bereich des Massenkalks (Schutzzone III A) schließe die westliche Grenze Flächen ein, von denen ein Einfluss auf die I1. -Quelle II nicht auszuschließen sei. Die nördliche Abgrenzung sei nach hydrogeologischen und hydraulischen Gesichtspunkten erfolgt. Aus der Verfahrensakte und früheren Abgrenzungsentwürfen gehe hervor, dass Flächen aus dem Schutzgebiet hätten herausgenommen werden können, nachdem die Quellen im Stadtgebiet überflüssig geworden seien und von denen Wasser aus geodätischen Gründen nicht mehr zur I1. -Quelle II fließen könne. Der Grundwassergleichenplan aus 1988 zeige im Bereich T1. ein Gefälle zur M1. -Quelle, weshalb das Gebiet "Auf dem Stein" in das Wasserschutzgebiet einbezogen worden sei. Das Tiefenwasser werde zwar nicht geschützt. Geschützt werde aber das im X1. Massenkalk neu gebildete Grundwasser bzw. von Süden zufließende Gewässer, die über Schwalglöcher und Bachschwinden ihr Wasser an den Massenkalk abgäben. Gefördert werde ein Mischwasser aus Grundwasser und Tiefenwasser. Alle am Schutzgebietsverfahren Beteiligten seien sich dessen ebenso bewusst gewesen wie der Gefährdung der Wassergewinnungsanlagen durch das oberflächennahe Einzugsgebiet, was durch einen Salzungsversuch im Jahr 1973 an der M1. -Quelle belegt worden sei. Die C1. -Quelle sei anders als bei einem Entwurf aus dem Jahr 1986 nicht geschützt worden, weil ansonsten das gesamte Stadtgebiet von X. in das Schutzgebiet habe mit einbezogen werden müssen. Eine Stadtentwicklung wäre dann kaum noch möglich gewesen. Die C1. -Quelle diene nur einer geringen Wasserentnahme. Die Alternativenprüfung einer anderweitigen Bedarfsdeckung habe nicht im Rahmen der Wasserschutzgebietsfestsetzung erfolgen müssen. Das Wasservorkommen aus dem X1. Kalkmassiv werde für die öffentliche Trinkwasserversorgung genutzt, weshalb der Schutz des Grundwassers zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich gewesen sei. Im Übrigen seien die vorgelegten Unterlagen ausreichend gewesen. Die in Nr. 8.2.1 VwV-WSG angesprochenen Planunterlagen hätten nur "im Allgemeinen" vorliegen müssen. Das StAWA M2. sei vom Regierungspräsidenten Arnsberg mit der Vorbereitung des Wasserschutzgebietsverfahrens beauftragt worden. Die meisten der in Nr. 8.2.1 VwV-WSG erwähnten Unterlagen hätten dem StAWA M2. bzw. Vorgängerbehörden vorgelegen und seien nicht nochmals in einem "Schutzgebietsgutachten" zusammengefasst worden. Selbstverständlich hätten grundlegende Dinge wie Übersichtskarten mit Gewässerfassungsanlagen und Kenntlichmachung der Gewässer, Schichtenverzeichnisse oder Baupläne der Fassungsanlagen, bakteriologische Untersuchungen des Roh- und Trinkwassers vorgelegen. Solange das Schutzgebiet geplant gewesen sei, sei immer klar gewesen, dass die hydrogeologischen Verhältnisse des X1. Massenkalks höchst kompliziert seien. Dies komme in allen Stellungnahmen und Untersuchungsberichten in der Verfahrensakte zum Ausdruck. Der Erkenntnisstand sei im Laufe der Jahre gewachsen, auch hinsichtlich der zu schützenden Quellen. Der Erkenntnisprozess sei in der Verfahrensakte dokumentiert. Es liege zwar keine hydrogeologische Begutachtung als geschlossener Bericht vor. Die hydrogeologischen Erkenntnisse seien aber in der Akte niedergelegt. Auch im Übrigen hätten alle für die sachgerechte Abgrenzung des Wasserschutzgebietes erforderlichen Informationen dem StAWA M2. vorgelegen. Das Geologische Landesamt habe die Wasserschutzgebietsverordnung mitgetragen. Selbst mit der Kalksteinindustrie sei 1992 aufgrund des "T2. -Plans" eine Einigung erzielt worden. Ansonsten sei der angefochtene Bescheid rechtmäßig. Bei der Forderung nach einer wasserrechtlichen Machbarkeitsprüfung verkenne die Klägerin, dass keine notwendigen Folgemaßnahmen in Bezug auf ein wasserrechtliches Planfeststellungsverfahren zu prüfen gewesen seien. Die streitige Hauptbetriebsplanzulassung habe ebenso wenig wie die vorausgegangene Rahmenbetriebsplanzulassung eine Konzentrationswirkung. Eigentlich gehe es der Klägerin nur darum, ob die Beigeladene zusätzlich eine wasserrechtliche Erlaubnis benötige. Eine ziel- und zweckgerichtete Vergrößerung des Kluftvolumens durch eine Gesteinsauflockerung mit der Folge einer Kappung der Grundwasserspitzen und der Erfüllung des Tatbestandes einer unechten Benutzung im Sinne des § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG stehe im Widerspruch zu der bergrechtlichen Gestattung, die nur schonende Sprengungen gestatte. Die Behauptung, die Druckhöhe des oberflächennahen Grundwassers werde künstlich abgesenkt, halte einer Überprüfung nicht stand. Die Lage des Grundwasserspiegels im Bereich des streitigen Tagebaus werde durch ein großräumig wirkendes hydraulisches System bestimmt. Es bestehe ein Defizit zwischen der Wasserneubildungsrate und der Abflussmenge über die Vorfluter einschließlich der Wasserentnahmemenge durch die Klägerin. Grundwässer mit höherem Chloridgehalt müssten auf Grund eines geogenen hydraulischen Gefälles als Tiefenwässer zufließen. Chlorid könne nicht im Bereich des Wasserschutzgebietes in das Grundwasser eingeleitet worden sein. Eine großräumige Beeinflussung des hydraulischen Gesamtsystems könne allenfalls durch ein dauerndes Abpumpen von großen Wassermengen erfolgen, was nach der Nr. 17 der Nebenbestimmungen des Zulassungsbescheides nicht gegeben sei. Die Kritik der Klägerin an der Auslegung des Begriffs "dauernd" im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO durch das Verwaltungsgericht gehe fehl. Hieraus die Begriffe "zeitweilig" oder "vorübergehend" heraus zu interpretieren, überschreite die anerkannten Auslegungsgrundsätze. Auflockerungen durch die Abbautätigkeit seien bereits in den Antragsunterlagen angesprochen worden. Allgemeine Gefahren für das Grundwasser bei Freilegen eines Grundwasserleiters seien bei den betriebsplanmäßig zugelassenen Tätigkeiten der Beigeladenen nicht gegeben.
Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend und macht ergänzend geltend: Das vom Verwaltungsgericht festgestellte Fehlen einer Verletzung subjektiver Rechte aus § 55 Abs. 1 Nr. 3 BBergG habe die Klägerin nicht angegriffen. Auf eine Verletzung von § 55 Abs. 1 Nr. 9 BBergG könne sich die Klägerin nicht berufen, weil diese Vorschrift nicht individuellen Interessen Einzelner diene. Eine Verletzung von §§ 55 Abs. 1, 48 Abs. 2 BBergG in Verbindung mit dem wasserrechtlichen Rücksichtnahmegebot scheide aus. Die vorliegende Betriebsplanzulassung entfalte keine Konzentrationswirkung, so dass drittschützende Vorschriften, über die in anderen Zulassungs- und Genehmigungsverfahren entschieden werde, hier nicht zu prüfen seien. Wasserrechtliche Einwendungen seien nicht über § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG zu prüfen. § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO sehe kein generelles Verbot bergrechtlicher Tätigkeiten vor. Unabhängig davon könne die Klage keinen Erfolg haben, weil kein genehmigungspflichtiger Benutzungstatbestand im Sinne des § 9 WHG vorliege. Es fehle an einer finalen Inanspruchnahme von Grundwasser. Auswirkungen auf die Grundwasserdruckverhältnisse seien nur theoretisch. Dies zeige auch die spezielle Regelung des § 49 WHG n. F. zu lediglich anzeigepflichtigen Erdaufschlüssen. Durch Nebenbestimmungen zum Hauptbetriebsplan werde eine unbeabsichtigte Grundwassererschließung verhindert. Im Übrigen habe die Klägerin kein subjektives Recht auf Einhaltung des Zulassungserfordernisses aus § 8 Abs. 1 WHG. Nichts anderes folge aus § 19 Abs. 2 WHG; die wasserrechtliche Entscheidung trete selbstständig neben den bergrechtlichen Betriebsplan. Anders als bei einem bergrechtlichen Planfeststellungsverfahren mit Konzentrationswirkung sei in Bezug auf die Wasserproblematik keine Machbarkeitsstudie erforderlich. Eine gegebenenfalls erforderliche wasserrechtliche Genehmigung lasse die Rechtmäßigkeit der bergrechtlichen Hauptbetriebsplanzulassung in der vorliegenden Drittanfechtungssituation unberührt. Aus dem wasserrechtlichen Rücksichtnahmegebot oder bergrechtlichen Bestimmungen folge nichts anderes. Im Übrigen sei die Untere Wasserbehörde im bergrechtlichen Zulassungsverfahren beteiligt worden und habe ihr Einverständnis erklärt. Diese Fachbehörde habe ein wasserrechtliches Verfahren nicht für erforderlich gehalten, weshalb sich der Bergbehörde insoweit keine Zweifel hätten aufdrängen müssen und die von der Klägerin geforderte Machbarkeitsstudie nicht erforderlich gewesen sei. Nach den Antragsunterlagen zum Betriebsplan sei eine Benutzung von Gewässern weder vorgesehen noch erfolge sie tatsächlich. Eine Zulassung habe nur verweigert werden können, wenn bereits festgestanden hätte, dass die Erteilung weiterer erforderlicher Genehmigungen ausgeschlossen sei. Hierfür sei nichts ersichtlich. Eine wasserrechtliche Erlaubnis sei zudem in einem gesonderten Verfahren zu erteilen und als eigenständiger Verwaltungsakt selbstständig anfechtbar. Wegen des gestuften Verhältnisses zwischen Bergrecht und Wasserrecht sei ein vorgezogener Verfahrens- oder Rechtsschutz entbehrlich. Unüberwindbare wasserrechtliche Hürden seien nicht erkennbar. Dass kein wasserrechtlicher Benutzungstatbestand gegeben sei und tatsächlich nicht gegen das wasserrechtliche Rücksichtnahmegebot verstoßen werde, bestätige auch der seit Oktober 2009 laufende Abbaubetrieb. Die Vermutung, die natürliche Druckhöhe des oberflächennahen Grundwassers werde bei natürlich hohen Grundwasserständen infolge der durch Sprengungen im Steinbruch bewirkten Dämpfung des Grundwasserspiegels abgesenkt, beruhe auf Spekulationen. Auswirkungen auf die Grundwasserfließverhältnisse seien nicht erkennbar, zumal ein großer Anteil unterirdischen Tiefenwassers zuströme, die hydrogeologische Situation im X1. Massenkalk nicht abschließend bekannt sei und der Abbaubereich des Steinbruchs nur 0,6 % des Gebietes der Wasserschutzzone III A erfasse. Der festgestellte Chloridanstieg sei nicht nachweisbar auf die Abbautätigkeit zurückzuführen und zudem seit 2010 wieder rückläufig. Dem Vorhaben stehe § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO nicht entgegen. Insofern macht die Beigeladene erstmals im Berufungsverfahren unter Bezugnahme auf das von ihr eingeholte Gutachten von GeoConsult C. vom 5. August 2015 geltend, dass sich die Klägerin nicht auf § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO berufen könne, weil sich die Wasserschutzgebietsverordnung als unwirksam erweise. In formeller Hinsicht sei zu beanstanden, dass die Grenze zwischen den Schutzzonen III A und III B im Bereich L. gegenüber dem Entwurf in der Öffentlichkeitsbeteiligung geändert und der nördlich Teil von L. sowie der Bereich östlich der H. aus der Schutzzone entfernt worden seien, ohne dass eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung stattgefunden habe. Die Planunterlagen genügten nicht den Anforderungen der Verwaltungsvorschrift über die Festsetzung von Wasserschutzgebieten vom 25. April 1975, insbesondere fehlten die erforderlichen Detailangaben zu den Wassergewinnungsanlagen, aktuelle und in sich geschlossene hydrogeologische Begutachtungen und Wasseranalysen. Im Erläuterungsbericht bzw. in den Verwaltungsvorgängen fehlten Angaben zu vorliegenden Bodenarten und -typen, eine geologische Karte, eine Karte mit der Lage der Schwinden vorhandener Gewässer, eine Abflussbilanz, Angaben zu meteorologischen und klimatischen Verhältnissen, eine Beschreibung der Fassungsanlage der I1. -Quelle II, Angaben zu den Entnahmemengen und deren Einfluss auf den Grundwasserstand sowie genauere Analysen über die physikalische, chemische, biologische und bakteriologische Beschaffenheit der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers über längere Zeiträume als Qualitätsmerkmal für die Notwendigkeit einer Schutzzone. Materiellrechtlich sei die Wasserschutzgebietsverordnung nicht im Sinne des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG a. F. erforderlich, um das Wohl der Allgemeinheit im Interesse des Schutzes der öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Die Ausweisung des Wasserschutzgebietes sei ermessensfehlerhaft, da willkürlich. Es sei nicht erforderlich gewesen, den gesamten nördlichen Massenkalkzug im Bereich T1. und damit auch den Tagebau der Klägerin in die Schutzgebietsausweisung einzubeziehen. Mit Blick auf die Eigentumsgarantie seien hierfür zumindest wissenschaftlich fundierte, in sich schlüssige Schätzungen notwendig gewesen. Hier fehle aber komplett eine hydraulische Berechnung des Einzugsgebiets. Erkenntnisse zu einem Gefahrenpotential des nördlichen Einzugsgebietes hätten nicht vorgelegen, auch sei unklar gewesen, ob der nördliche Kalkzug überhaupt eine Verbindung zu den Wassergewinnungsanlagen besitze. Die Grenzziehung zwischen der Zone III A und der Zone III B östlich des "Hohlen Steins" sei nicht nachzuvollziehen. Der Bachverlauf der M1. und ein unterschiedlich breiter Randstreifen werde der Schutzzone II zugewiesen, die Zuflüsse im Bereich des "Hohlen Steins" nur der Schutzzone III A; auch weitere Zuflüsse würden nicht berücksichtigt. Gleiches gelte für die Zuläufe der X3. , X4. und T4. im östlichen Bereich des X1. Kalkmassenzuges. Die westliche Grenze des Schutzgebietes im Massenkalk sei nicht dokumentiert und willkürlich gezogen. Ein nach der DIN 4046 möglicher Verweis, dass mit der Schutzzone lediglich ein Teil (unbekannter Größe) des Einzugsgebietes festgesetzt werden solle, fehle. Neuerungen des DVGW-Arbeitsblattes W 101 (Juni 2006) und neuere tatsächliche Erkenntnisse erforderten eine Überarbeitung der Schutzzonen. Es fehle an der Eignung des Wasserschutzgebietes zum Schutz des Trinkwassers, weil der Einzugsbereich des zufließenden Fremd- oder Tiefenwassers nicht geschützt werde. Sowohl die M1. -Quelle als auch die I1. -Quelle förderten in erheblichem Umfang Fremd- oder Tiefenwasser unbekannter Herkunft, das jedenfalls aus Bereichen außerhalb des Wasserschutzgebietes stamme. Die fehlerhaft unterbliebene Einbeziehung des Einzugsgebietes des Tiefenwassers führe zur Unwirksamkeit der Schutzgebietsausweisung insgesamt. Neuere Erkenntnisse hätten das Vorhandensein eines hohen Fremdwasseranteils bestätigt. Bei dem gesamten Kalksteinkomplex handele es sich nicht um einen hydraulisch miteinander verbundenen Grundwasserleiter. Die Entwässerung des zentralen Teils des X1. Massenkalks erfolge nicht ausschließlich über die I1. -Quelle und die M1. -Quelle. Farbmarkierungsversuche hätten keine eindeutigen Nachweise ergeben. Es fehlten Belege, dass der nördliche Kalkzug eine Verbindung zu den Wassergewinnungsanlagen habe und dass eine Wasserscheide im Bereich ihres Tagebaus bestehe. Der Verordnungsgeber habe insgesamt nur eine unvollständige Kenntnis über das Einzugsgebiet in nördlicher Richtung gehabt. Selbst wenn es sich bei dem Kalksteinkomplex um einen hydraulisch miteinander verbundenen Grundwasserleiter handele, sei die Eignung des Wasserschutzgebietes in Zweifel zu ziehen, weil es für die C1. -Quelle, die vollumfänglich der Versorgung von T1. diene, keine festgesetzte Schutzzone gebe. Von einer Einbeziehung des X1. Stadtgebietes habe man offensichtlich abgesehen, unter anderem um Einschränkungen der städtebaulichen Entwicklung zu vermeiden. Wesentliche Teile des Einzugsgebiets seien nicht geschützt, obwohl sie schutzbedürftig seien. Eine Alternativenprüfung sei nicht vorgenommen worden. Der Geologische Dienst NRW habe Ende der 1970er Jahre die Ausweisung rechtswirksamer Schutzmaßnahmen im X1. Raum verneint. Eine Aufzählung anderer Möglichkeiten der Versorgung durch weitere Gewinnungsanlagen, etwa durch die B1. -Talsperre oder H1. , fehle. Zugunsten der durch eine Wasserschutzgebietsverordnung geschützten B1. -Talsperre seien sogar Wasserbezugsrechte abgegeben worden. Angriffe gegen die Wirksamkeit der Wasserschutzgebietsausweisung seien nicht ausgeschlossen, weil in den amtlichen Bekanntmachungen nicht auf eine Präklusion hingewiesen worden sei. Darüber hinaus liege ein Verstoß gegen § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO - die Wirksamkeit der Wasserschutzgebietsverordnung unterstellt - nicht vor. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht entschieden, dass Grundwasser nicht dauernd freigelegt oder angeschnitten werde, wenn das Grundwasser nach höheren Niederschlägen nur kurzfristig oder in ausgeprägten Nassjahren auch für einige Monate zu Tage trete und angetroffen werde. Die von der Klägerin geltend gemachte restriktive Auslegung des Begriffs "dauernd" widerspreche dem Wortlaut der Vorschrift, den der Verordnungsgeber nicht enger gefasst habe. Ursprüngliche Entwürfe der Wasserschutzgebietsverordnung hätten noch die Differenzierung zwischen einer "dauernden" und/oder "zeitweisen" Freilegung von Grundwasser enthalten. Seitlich austretendes Grundwasser habe nicht erfasst werden sollen, weshalb eine protokollarische Klarstellung, dass der schwebende Grundwasserhorizont nicht gemeint sei, ursprünglich beabsichtigt gewesen sei. Die offengelegte Entwurfsfassung der Wasserschutzgebietsverordnung zu § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO habe der später beschlossenen Fassung entsprochen. Der ursprünglich vorgesehene Begriff "zeitweise" sei also bewusst gestrichen worden. Es widerspreche daher dem Wortlaut der Verordnung und dem Willen des Verordnungsgebers, das gestrichene Tatbestandsmerkmal "zeitweise" in den Begriff "dauernd" hineinzuinterpretieren. Für die Auslegung des Verwaltungsgerichts sprächen auch das DVGW-Arbeitsblatt W 101 (Februar 1975) und die Verwaltungsvorschrift, auf deren Grundlage die Wasserschutzgebietsverordnung erarbeitet worden sei. Anders als in diesen Mustern finde sich in § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO kein Hinweis, dass ein Verbot gelten solle, wenn das Grundwasser in Zeiten "hoher Grundwasserstände" angeschnitten werde. Der Erläuterungsbericht lege dar, dass der Grundwasserschwankungsbereich 25 m betragen könne, weshalb das Problem schwankender Grundwasserstände bekannt gewesen sei. Die weiteren Ausführungen der Klägerin zur genehmigungspflichtigen Herstellung eines Gewässers lägen neben der Sache. Nach der Neufassung des DVGW-Arbeitsblattes W 101 (Juni 2006) sei eine differenzierte Einzelfallbetrachtung geboten. Stark schwankende Grundwasserspiegel bzw. ausgeprägte Nassjahre seien Ausnahmesituationen, so dass auch eine längere Freilegung des Grundwassers keine dauernde sei. Solche Freilegungen seien im laufenden Betrieb auch nicht aufgetreten. Schließlich weist die Beigeladene darauf hin, dass im nordwestlichen Bereich des Tagebaus die Endteufe von 362 m über NN erreicht worden und es zu keiner Freilegung von Grundwasser sowie zu keiner Beeinträchtigung der Trinkwasserversorgung gekommen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Entstehungsvorgänge der Wasserschutzgebietsverordnung Bezug genommen.
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung hat Erfolg. Die zulässige Klage ist begründet. Das angefochtene Urteil ist zu ändern und der Zulassungsbescheid des Beklagten betreffend den Hauptbetriebsplan II für den Tagebau I. M. , Baufeld F. II, der Beigeladenen vom 25. September 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. September 2009 in der Fassung der Änderungsbescheide vom 11. November 2009, vom 14. September 2011 und vom 13. September 2013 aufzuheben. Diese bergrechtliche Entscheidung ist rechtswidrig und verletzt die Klägern in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Für die Klägerin besteht die Möglichkeit, dass sie durch den Zulassungsbescheid im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO in ihren Rechten verletzt wird.
1. Die Klägerin kann sich zunächst auf eine Verletzung der Wasserschutzgebietsverordnung berufen, wobei an dieser Stelle deren Wirksamkeit noch nicht von Belang ist.
Das Wasserschutzgebiet wurde gemäß § 1 Abs. 1 WSG-VO im Interesse der öffentlichen Wasserversorgung zum Schutz des Grundwassers unter anderem im Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlage M1. -Quelle festgesetzt und bezeichnet die Klägerin ausdrücklich als Begünstigte im Sinne von § 15 des im Zeitpunkt des Erlasses der Wasserschutzgebietsverordnung geltenden Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1989 (im Folgenden: LWG NRW a. F.), GV. NRW. S. 384, geändert durch § 51 Abs. 4 des Gesetzes über Enteignung und Entschädigung für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesenteignungs- und -entschädigungsgesetz - EEG NW -) vom 20. Juni 1989, GV. NRW. S. 366. Die Bestimmung des § 15 LWG NRW a. F. ist zwischenzeitlich durch die unmittelbar geltende bundeseinheitliche Regelung des § 51 Abs. 1 Satz 2 des Wasserhaushaltsgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 (im Folgenden: WHG n. F.), BGBl. I S. 2585, zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. August 2015, BGBl. I S. 1474, ersetzt worden.
Als Begünstigte der Wasserschutzgebietsverordnung und Trägerin der öffentlichen Wasserversorgung ist die Klägerin für einwandfreies, gesundes Trinkwasser verantwortlich und kann geltend machen, als Inhaberin einer materiellen Rechtsposition rechtswidrige Beeinträchtigungen des Grundwassers im Einzugsbereich ihres Brunnens abwehren zu können.
Vgl. zur Klagebefugnis eines als Aktiengesellschaft organisierten Wasserwerkes bzw. einer Stadtwerke-AG: BVerwG, Urteile vom 17. November 1972 - IV C 21.69 -, BVerwGE 41, 178 (187 f. bzw. S. 1 des amtlichen Umdrucks), und vom 15. Juli 1987 - 4 C 56.83 -, BVerwGE 78, 40 (41 ff.); zu Klagen einer Gemeinde mit eigenem Wasserwerk: BVerwG, Urteile vom 12. August 1999 - 4 C 3.98 -, Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 18, S. 3 f., sowie vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116 (291); OVG NRW, Urteil vom 29. April 1993 - 20 A 12/91 -, n. v., S. 9 des amtlichen Umdrucks.
2. Die Klägerin ist auch deshalb klagebefugt, weil sie Inhaberin eines Wasserförderungsrechts ist. Dieses Recht beruhte ursprünglich auf der Grundlage eines preußischen Wasserrechts vom 18. Dezember 1931 und einer Bewilligung vom 18. Dezember 1995 im Sinne des seinerzeit geltenden § 8 Abs. 1 WHG in der Fassung vom 27. Juli 1957, BGBl. I S. 110, 1386, im Zeitpunkt der Bewilligung zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. Juni 1994, BGBl. I S. 1440 (im Folgenden: WHG a. F.). Diese Bewilligung galt gemäß § 104 Abs. 2 WHG n. F. fort.
Vgl. zur Klage eines Wasserwerks als Inhaberin einer Förderungsbewilligung gegen eine Nassauskiesung: OVG NRW, Urteil vom 1. Februar 1996 - 20 A 4019/92 -, n. v., S. 8 des Urteilsabdrucks; Nds. OVG, Urteil vom 5. September 1996 - 3 L 7866/94 -, ZfW 1997, 249 (250 f.).
Der die Bewilligung vom 18. Dezember 1995 ersetzende Bescheid vom 13. Januar 2015, der auf der Grundlage von § 8 WHG n. F. (Beiakte 15, Anlage BG 3) erteilt wurde, ist zwar von der Beigeladenen angefochten worden. Solange dieser Bescheid aber nicht aufgehoben worden ist, kann sich die Klägerin zumindest weiterhin auf ihre früheren Förderungsrechte berufen.
II. Die Klägerin ist aus Rechtsschutzgründen an der Anfechtung des Zulassungsbescheides des Beklagten vom 25. September 2007 betreffend den Hauptbetriebsplan II in der Fassung der nachfolgenden Verlängerungen auch nicht dadurch gehindert, dass der Rahmenbetriebsplan vom 22. März 2000 bestandskräftig ist. Ein Rahmenbetriebsplan hat eine nur feststellende und noch keine gestattende Wirkung. Mit der Ausführung von Arbeiten darf auf der Grundlage eines Rahmenbetriebsplanes noch nicht begonnen werden. Hierzu bedarf es vielmehr noch der vorherigen Zulassung eines Hauptbetriebsplanes. Folglich wird mit der Zulassung eines Rahmenbetriebsplanes rechtlich noch kein Eingriff in fremde Berechtigungen ermöglicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. November 1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 (13).
Deshalb sind konkrete Abbauhöhen, wie sie jetzt im Streit stehen, nicht Gegenstand der vormaligen Rahmenbetriebsplanzulassung gewesen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2006 - 7 C 1.06 -, BVerwGE 127, 259 (271).
Gleiches gilt in Bezug auf den vormals zugelassenen Hauptbetriebsplan I, weil sich dieser - unabhängig von den räumlichen Dimensionen des dort zugelassenen Abbaus - jedenfalls nicht auf die nunmehr genehmigten konkreten Abbauhöhen bezog.
B. Die Anfechtungsklage der Klägerin ist begründet. Die bergrechtliche Hauptbetriebsplanzulassung ist wegen eines Verstoßes gegen die drittschützende Bestimmung des § 48 BBergG rechtswidrig. Der Zulassungsbescheid, der den Gesteinsabbau zulässt, hätte in der hier zu überprüfenden Form (dazu I.) auf der Grundlage des vorliegend anzuwendenden Bergrechts (dazu II.) im Falle der Unwirksamkeit der Wasserschutzgebietsverordnung wegen des Fehlens einer erforderlichen wasserrechtlichen Genehmigung noch nicht bzw. nicht unbedingt erteilt werden dürfen (dazu III.). Unbeschadet dessen hätte das Vorhaben der Beigeladenen, die Wirksamkeit der Wasserschutzgebietsverordnung unterstellt, ebenso wenig zugelassen werden dürfen, weil es dann gegen diese Verordnung verstoßen und eine Ausnahmegenehmigung fehlen würde (dazu IV.).
I. Gegenstand der rechtlichen Beurteilung ist der auf bergrechtlicher Grundlage erlassene Zulassungsbescheid vom 25. September 2007 betreffend den Hauptbetriebsplan II in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. September 2009, wie er letztmalig durch den die Geltungsdauer dieses Hauptbetriebsplanes verlängernden Änderungsbescheid vom 13. September 2013 modifiziert worden ist. Die nach Angaben des Beklagten im Termin zur der mündlichen Verhandlung vor dem Senat beantragte Verlängerung des Hauptbetriebsplanes II über den 30. November 2015 hinaus ist noch nicht beschieden.
Bei der gerichtlichen Überprüfung der Zulassung eines bergrechtlichen Betriebsplanes ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung zu Grunde zu legen. Dies gilt auch im Fall der Anfechtungsklage eines Drittbetroffenen gegen eine den Träger eines Vorhabens begünstigende Genehmigung. Hieraus folgt, dass Änderungen der Sach- und Rechtslage, die nach Wirksamwerden der behördlichen Zulassungsentscheidung eintreten, wenn sie sich nicht zugunsten des Trägers des Vorhabens auswirken, sondern zu dessen Nachteil, nicht berücksichtigt werden dürfen. Diese aus der Anspruchsposition des Genehmigungsbegünstigten hergeleiteten Grundsätze gelten auch für die bergrechtliche Betriebsplanzulassung. Aus dem Bundesberggesetz ergibt sich nicht, dass bei der Anfechtung einer Betriebsplanzulassung durch Dritte nachträgliche Änderungen der Sachlage zu berücksichtigen wären. Vielmehr kann nachträglichen Änderungen durch Ergänzung oder Änderung des Betriebsplans durch den Unternehmer bzw. durch die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen im wirtschaftlich vertretbaren und erforderlichen Umfang durch die Bergbehörde Rechnung getragen werden (vgl. § 56 Abs. 1 und 3 BBergG).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 1998 - 21 A 7553/95 -, ZfB 1998, 146 (153 f.), m. w. N.
Insbesondere ist der vorliegend streitige Betriebsplan, auch wenn er auf eine gewisse Geltungsdauer ausgelegt ist, kein sog. Dauerverwaltungsakt, bei dessen Überprüfung auf den Zeitpunkt der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen wäre.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11. Januar 1991 - 7 B 102.90 -, Buchholz 406.25 § 4 BImSchG Nr. 5, S. 2 (zu einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung), und vom 8. Februar 1995 - 1 B 6.94 -, Buchholz 451.45 § 8 HwO Nr. 18, S. 5 f. (zu einer handwerksrechtlichen Ausnahmegenehmigung), jeweils m. w. N.
Allerdings ist hier die rechtsgestaltende Wirkung des zeitlich befristeten Hauptbetriebsplans II auf Grund der späteren Verlängerungen seiner Geltungsdauer um jeweils zwei Jahre jeweils erneuert worden. Deshalb sind im vorliegenden Fall tatsächliche und rechtliche Gegebenheiten - wie etwa neuere Erkenntnisse zu Grundwasserständen - bis zum Zeitpunkt der letzten Verlängerung mit Bescheid vom 13. September 2013 zu berücksichtigen.
II. Ausgangspunkt der materiellrechtlichen Prüfung sind die Bestimmungen des Bundesberggesetzes.
1. Die Beigeladene baut in dem Tagebau devonischen Massenkalk mit eingelagertem Marmor ab. Das Gestein befindet sich in Bergwerksfeldern, die nach altem Recht verliehen und nach § 149 BBergG vom früheren Landesoberbergamt Nordrhein-Westfalen bestätigt worden sind (S. 3 des Zulassungsantrages betreffend den Rahmenbetriebsplan, Bl. 736 Beiakte 4; Nr. IV des Rahmenbetriebsplans vom 22. März 2000, Beiakte 4).
Das Vorhaben der Beigeladenen fällt damit gemäß § 2 Abs. 1 BBergG in den Anwendungsbereich des Bergrechts, weil es die Gewinnung und Aufbereitung eines (grundeigenen) Bodenschatzes im Sinne des § 3 Abs. 4 Nr. 1 i. V. m. § 149 BBergG zum Gegenstand hat. Das nordrheinwestfälische Abgrabungsgesetz ist damit nicht anwendbar (vgl. § 1 Abs. 3 Abgrabungsgesetz NRW).
Die Gewinnung eines (grundeigenen) Bodenschatzes ist gemäß den §§ 51 ff. BBergG betriebsplanpflichtig. Nachdem die Bergbehörde auf Antrag der Klägerin unter dem 22. März 2000 bereits einen (fakultativen) Rahmenbetriebsplan erlassen hatte, war für die Führung des Betriebes ein Hauptbetriebsplan im Sinne des § 52 BBergG aufzustellen.
2. Gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 BBergG ist für einen Hauptbetriebsplan im Sinne des § 52 BBergG die Zulassung zu erteilen, wenn die in jener Vorschrift unter den Nummern 1 bis 9 normierten Voraussetzungen gegeben sind bzw. Ausschlussgründe nicht vorliegen. Die von der Klägerin gegen die Zulässigkeit des Vorhabens der Beigeladenen erhobenen wasserrechtlichen Bedenken sind nicht über § 55 Abs. 1 Satz 1 BBergG berücksichtigungsfähig. Die dort normierten Voraussetzungen gewähren, soweit sie hier in Frage kommen, keinen Nachbarschutz.
a) So erfasst § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG, wonach die erforderliche Vorsorge gegen Gefahren für Leben, Gesundheit und zum Schutz von Sachgütern, Beschäftigter und Dritter im Betrieb, insbesondere durch die den allgemein anerkannten Regeln der Sicherheitstechnik entsprechenden Maßnahmen, sowie dafür getroffen ist, dass die für die Errichtung und Durchführung eines Betriebes aufgrund dieses Gesetzes erlassenen oder geltenden Vorschriften und die sonstigen Arbeitsschutzvorschriften eingehalten werden, nicht Sachgüter Dritter außerhalb des Betriebes des Bergbauunternehmens.
Vgl. zum Schutz von Oberflächeneigentümern bei untertägigem Bergbau: BVerwG, Urteile vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329 (335 f.), und vom 29. Juni 2006 - 7 C 11.05 -, BVerwGE 126, 205 (209).
Zwar befindet sich das hier in Rede stehende Grundwasser auch unterhalb der Oberfläche des Betriebsgeländes der Beigeladenen. Es handelt sich aber nicht um ein betriebsbezogenes Sachgut.
b) Ebenso wenig kommt § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 BBergG zum Tragen, wonach die Zulassung des Betriebsplanes davon abhängt, dass gemeinschädliche Einwirkungen der Aufsuchung oder Gewinnung nicht zu erwarten sind. Auch diese Norm hat nicht die individuellen Interessen einzelner im Auge, sondern das objektive Gemeinwohlinteresse. Der zu verhindernde Schaden muss in einem solchen Umfang drohen, dass er sich auf das Allgemeinwohl auswirkt. Wegen dieser hohen Schwelle gewährleistet die Bestimmung aus sich heraus keinen Nachbarschutz, auch nicht für das Grundwasser.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329 (337), und vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 -, BVerwGE 123, 247 (253).
3. Der Schutz des Grundwassers durch eine Wasserschutzgebietsverordnung kann aber im Grundsatz über § 48 Abs. 1 Satz 1 BBergG zum Tragen kommen. Hiernach bleiben Rechtsvorschriften unberührt, die auf Grundstücken solche Tätigkeiten verbieten oder beschränken, die ihrer Art nach der Aufsuchung oder Gewinnung dienen können, wenn die Grundstücke durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes einem öffentlichen Zweck gewidmet oder im Interesse eines öffentlichen Zwecks geschützt sind.
Vgl. etwa die Beispiele bei Vitzthum/Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 48 Rn. 7 ff., insbesondere Rn. 9,
Zudem kann der Grundwasserschutz im Grundsatz auch über § 48 Abs. 2 BBergG zum Tragen kommen. Nach dieser Vorschrift hat die Bergbehörde unbeschadet anderer öffentlichrechtlicher Vorschriften die Möglichkeit, eine Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen zu beschränken oder zu untersagen, soweit überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Zu den öffentlichen Interessen gehören auch wasserrechtliche Vorschriften.
vgl. etwa Müggenborg, Bergbaufolgelandschaften und deren rechtliche Bewältigung, NuR 2013, 326 (328); Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 56 Anhang Rn. 689 a. E.
Vorschriften des Wasserrechts dienen dem Ziel, die öffentliche Wasserversorgung sicherzustellen und schädliche Einwirkungen auf das Grundwasser zu verhindern.
III. Ein Verstoß gegen § 48 Abs. 1 Satz 1 BBergG liegt nicht vor. Die Wasserschutzgebietsverordnung ist rechtswidrig und daher nichtig (dazu 1.). Gleichwohl hätte der Beklagte die einen Abbau freigebende bergrechtliche Betriebsplanzulassung wegen des Fehlens einer wasserrechtlichen Genehmigung noch nicht bzw. nicht unbedingt erteilen dürfen (dazu 2.).
1. Die Wasserschutzgebietsverordnung ist rechtswidrig und daher nichtig.
a) Formelle Mängel der Wasserschutzgebietsverordnung sind entgegen der Auffassung der Beigeladenen allerdings nicht zu erkennen.
Die Wasserschutzgebietsverordnung findet gemäß Art. 70 Satz 1 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen (Verf NRW) ihre gesetzliche Grundlage in § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG a. F. und den §§ 14 f., 136 f., 141, 150 LWG NRW a. F. sowie den §§ 25 ff. OBG NRW. Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 LWG NRW a. F. wurde ein Wasserschutzgebiet durch ordnungsbehördliche Verordnung festgesetzt, wobei die Zuständigkeit für den Erlass einer solchen Wasserschutzgebietsverordnung bei dem Regierungspräsidenten als obere Wasserbehörde lag (§§ 14 Abs. 1 Satz 4, 136 LWG NRW a. F.).
aa) Bedenken an dem Erfordernis einer korrekten Ausfertigung der Verordnung, insbesondere was deren Kartenteil anbelangt, sind nicht gegeben. Das Erfordernis einer ordnungsgemäßen Ausfertigung einer ordnungsbehördlichen Verordnung folgt zwar nicht bereits aus Art. 71 Abs. 2 Verf NRW.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 15. Dezember 1989 - VerfGH 5/88 -, NWVBl. 1990, 51 (53).
Es ergibt sich aber aus dem allgemeinen Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG).
Das Original der Wasserschutzgebietsverordnung wurde von der damaligen Regierungspräsidentin am 15. April 1991 unterschriebenen (Beiakte Heft 13, Ordner 4, Band XV, am Anfang). Nach den insoweit nicht angegriffenen Bekundungen des Beklagten (vgl. Bl. 958 ff. GA) liegen der Behörde zusätzlich von der damaligen Regierungspräsidentin unterzeichnete Exemplare der Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 (§ 1 Abs. 4 Satz 1 WSG-VO) und der aus Blatt 1 bis 25 bestehende Schutzgebietskarte im Maßstab 1:5.000 (§ 1 Abs. 4 Satz 2 WSG-VO) vor.
bb) Ein Verfahrensfehler wird nicht mit der Rüge der Beigeladenen dargetan, dass die Grenze zwischen den Schutzzonen III A und III B im Bereich L. gegenüber dem Entwurf in der Öffentlichkeitsbeteiligung geändert worden sei und der nördliche Teil von L. sowie der Bereich östlich der H. aus der Schutzzone entfernt worden seien, ohne dass eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung stattgefunden habe. Zwar zeigt ein Vergleich zwischen der offengelegten Übersichtskarte (Beiakte Heft 14, Band 5) und der Übersichtskarte, die als Anlage zu der im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Arnsberg bekanntgemachten Verordnung veröffentlicht worden ist, dass ungeachtet maßstabsbedingter Unschärfen marginale Verschiebungen der Grenzen zwischen den Schutzzonen III A und III B stattgefunden haben. Diese Veränderung erforderte indes keine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Verfahrensvorschrift des § 150 LWG NRW a. F., die unter anderem die Öffentlichkeitsbeteiligung regelte, enthielt keine Bestimmungen zu der Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen bei nachträglichen Veränderungen eine erneute Auslegung zu erfolgen hat. Nur bezüglich einer Präklusion verspäteter Einwendungen wurde § 73 Abs. 4 VwVfG NRW für entsprechend anwendbar erklärt. Ein Verweis etwa auf § 73 Abs. 8 VwVfG NRW fehlte. Ob bei wesentlichen Änderungen des ursprünglich ausgelegten Entwurfs einer Wasserschutzgebietsverordnung eine erneute Offenlegung schon aus rechtsstaatlichen Gründen hätte erfolgen müssen, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn die nur einzelne Flurstücke betreffenden Grenzverschiebungen zwischen zwei Schutzzonen berührten nicht die Grundzüge der Schutzgebietsplanung. Im Falle einer nur unwesentlichen Veränderung der Schutzgebietsabgrenzung ist aber keine erneute Auslegung erforderlich.
Vgl. etwa OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8. Mai 2008 - 1 C 10511/06 -, juris, Rn. 51; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl. 2004, Rn. 840 a. E., m. w. N.
b) Die Wasserschutzgebietsverordnung ist jedoch in materiellrechtlicher Hinsicht rechtswidrig und daher nichtig.
aa) Ausgangspunkt der rechtlichen Prüfung ist § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG a. F., der insoweit mit § 51 Abs. 1 Nr. 1 WHG n. F. inhaltlich übereinstimmt. Hiernach konnten Wasserschutzgebiete festgesetzt werden, soweit das Wohl der Allgemeinheit dies erforderte, um Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Zu den Gewässern zählte nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG a. F. auch das Grundwasser. Gemäß § 19 Abs. 2 Nr. 1 WHG a. F. konnten in den Wasserschutzgebieten bestimmte Handlungen verboten oder nur für beschränkt zulässig erklärt werden. Ergänzend hierzu bestimmte § 24 Abs. 1 WHG a. F. unter anderem, dass die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden können, ihre Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen.
Der Begriff der Erforderlichkeit im Sinne des § 19 Abs. 1 WHG a. F. ist gerichtlich voll überprüfbar.
Er bezieht sich zunächst in sachlicher Hinsicht auf den Schutz des Wasservorkommens dem Grunde nach, was sich nach der Schutzwürdigkeit, der Schutzbedürftigkeit und der Schutzfähigkeit eines Grundwasservorkommens richtet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 -, Buchholz 445.4 § 51 WHG Nr. 1, S. 4; Beschluss vom 20. Januar 2015 - 7 BN 2.14 -, juris, Rn. 26.
Die Erforderlichkeit setzt ferner der räumlichen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets Grenzen. Bei Beachtung der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG ist die mit der Ausweisung eines Wasserschutzgebiets einhergehende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung nur zulässig, wenn von dem betroffenen Grundstück Einwirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen können.
bb) Von diesen Grundsätzen ausgehend kann entgegen der Ansicht der Beigeladenen der Schutz des Wasservorkommens, das der I1. -Quelle II und der M1. -Quelle (auch) aus dem X1. Kalkmassiv unstreitig zufließt, zwar nicht von vornherein mit dem Argument in Abrede gestellt werden, dass die Wasserversorgung durch andere Wassergewinnungsanlagen, etwa die B1. -Talsperre oder durch das Unternehmen H1. , möglich sei. Denn sowohl die I1. -Quelle II als auch die M1. -Quelle haben einen maßgeblichen Anteil an der Versorgung der Stadt X. und einzelner umliegender Gebietskörperschaften mit Trinkwasser. Ob diese Versorgung zur Not auch anderweitig aufrechterhalten werden könnte, ist in aller Regel keine Frage der grundsätzlichen Schutzwürdigkeit des Grundwassers, das in den beiden fraglichen Quellen gefördert wird. Die Bedeutung des zu schützenden Wasservorkommens für die konkrete Trinkwasserversorgung mit Blick auf etwaige Alternativen ist aber bei der Abwägung etwa entgegenstehender Interessen zu berücksichtigen.
Vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24. März 1986 - 5 S 2831/84 -, NVwZ 1987, 241 (242).
Angesichts der Tatsache, dass nach den Angaben der Klägerin im Erörterungstermin am 31. Oktober 1990 allein die M1. -Quelle den Gesamtbedarf des Versorgungsgebietes zu ca. 60 % abdeckt (Beiakte 13, Ordner 4, Band XIII, Ergebnisniederschrift vom 5. März 1991, S. 2), kann die Schutzwürdigkeit des Grundwassers nicht von vornherein mit dem Bestehen anderer Versorgungsmöglichkeiten in Frage gestellt werden.
Gleiches gilt im Grundsatz für den Einwand der Beigeladenen, ein Teil des geförderten Grundwassers entstamme nicht dem X1. Kalkmassiv, vielmehr handele es sich um Fremd- und Tiefenwasser. Dem Verordnungsgeber ging es hier ersichtlich um den Schutz des aus dem X1. Kalkmassiv zu den Quellen fließenden Grundwassers. Dass dieses Grundwasser einen völlig untergeordneten Teil an der geförderten Wassermenge ausmachen oder für einen Schutz völlig ungeeignet sein würde und sein Schutz daher im Rechtssinn nicht "erforderlich" wäre, hat die Beigeladene weder behauptet noch sonst substantiiert dargelegt.
cc) Die Beurteilung der Frage, ob das Wasservorkommen in sachlicher Hinsicht dem Grunde nach eines Schutzes bedarf, was sich nach der Schutzwürdigkeit, der Schutzbedürftigkeit und der Schutzfähigkeit eines Grundwasservorkommens richtet, oblag in erster Linie dem Verordnungsgeber, hier also dem Regierungspräsidenten Arnsberg als obere Wasserbehörde.
In diesem Zusammenhang setzt die Feststellung, ob das Wohl der Allgemeinheit die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets im Sinne von § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG a. F. erforderte, trotz der spezifischen Struktur der Entscheidung des Verordnungsgebers, die keine gestaltende Abwägung im Sinne des Fachplanungsrechts ist, sondern das Ergebnis eines differenzierten Bewertungs- und Gestaltungsprozesses, eine Gegenüberstellung und Abwägung der für die Maßnahme sprechenden öffentlichen Interessen und der durch sie beeinträchtigten Belange und dabei auch die Beachtung des rechtsstaatlichen Übermaßverbots voraus.
Vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7. Dezember 2009 - 3 S 170/07 -, NuR 2010, 659 f., m. w. N.
Für die Frage, anhand welcher Maßstäbe die Kriterien Schutzwürdigkeit, Schutzbedürftigkeit und Schutzfähigkeit eines Grundwasservorkommens zu bewerten sind, gab die Tatbestandsvoraussetzung in § 19 Abs. 1 WHG a. F., die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes müsse zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich sein, keine genauen Maßgaben vor. Die Bewertung erforderte aber jedenfalls wissenschaftlich abgesicherte hydrogeologische bzw. hydraulische Erkenntnisse über die vorhandenen Gegebenheiten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 -, Buchholz 445.4 § 51 WHG Nr. 1, S. 4 ff.
Anhaltspunkte zur Beantwortung der Frage, welche genauen Erkenntnisse der Festsetzungsbehörde zur Beurteilung der Schutzwürdigkeit, Schutzbedürftigkeit und Schutzfähigkeit eines Grundwasservorkommens vorliegen mussten, ließen sich im Zeitpunkt des Erlasses der Wasserschutzgebietsverordnung der seinerzeit noch geltenden und erst 2003 durch Erlassbereinigung aufgehobenen Verwaltungsvorschrift über die Festsetzung von Wasserschutzgebieten und Quellschutzgebieten - RdErl. des (damaligen) Ministers für Ernährung, Landwirtschaften und Forsten vom 25. April 1975 (im Folgenden: VwV-WSG) -, MBl. NRW. S. 1010 = Historische SMBl. NRW. Nr. 770 (Wasserrecht historisch), entnehmen. Die Regelungen dieser Verwaltungsvorschrift enthielten zwar keine materiellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes, die sich im vorliegenden Fall ausschließlich aus § 19 WHG a. F. ergaben. Entgegen der Auffassung der Klägerin stellt die Verwaltungsvorschrift aber auch nicht nur eine bloße "Hilfestellung" dar, weil sie den wasserrechtlichen und fachlichen Sachverstand der obersten Wasserbehörde Nordrhein-Westfalens widerspiegelt und somit normkonkretisierende Wirkung hat.
Die Nr. 8.2.1 der VwV-WSG legte im Einzelnen fest, was zu den Planunterlagen gehört, die auf Veranlassung der Verfahrensbehörde (= Regierungspräsident als obere Wasserbehörde) aufzustellen und zu prüfen sind (Nrn. 8.2 lit. b) und lit. c) VwV-WSG). Hiernach mussten im Allgemeinen folgende Unterlagen vorliegen:
a) Erläuterungsbericht (u. a. Beschreibung der Gewässerbenutzung mit Angabe der durchschnittlichen und höchsten Wasserentnahme/Wasserförderung (je Sekunde, Tag, Jahr), der dazugehörigen Wasserstände, der Entnahme-/Förderungs-/Fortleitungsanlagen, des Zweckes der Benutzung)
b) Übersichtskarte mit den Wasserfassungs-, entnahme-, förderungs-, fortleitungs- und sonstigen Anlagen sowie den oberirdischen Gewässern unter Kenntlichmachung ihrer Ordnung
c) Schutzgebietskarte (Maßstab nicht über 1 : 5000), in der die Wasserfassungsanlage, das vorgesehene Wasserschutzgebiet und die Zoneneinteilung parzellenscharf eingetragen sind
d) im Fall des § 19 Abs. 1 Satz 1 WHG und des § 26 LWG Unterlagen über den Aufbau des Untergrundes an der Fassungsstelle (Schichtenverzeichnis u. dgl.) sowie Baupläne der Fassungsanlagen
e) hydrogeologische Begutachtung
f) Ergebnisse von chemischen und bakteriologischen Wasseruntersuchungen bei trockenen und bei nassen Witterungsperioden (möglichst nicht älter als 1/2 Jahr)
g) hydraulische Berechnung des Einzugsgebiets und der Schutzzonen bei porösen (kiessandigen) Grundwasserträgern, Angaben über die Aufenthaltszeiten des Grundwassers im Boden
h) Vorschlag der Schutzbestimmungen
i) Entwurf der Schutzgebietsverordnung.
Zusätzlich verwies Nr. 7.5 VwV-WSG auf die in Anlage 1 übernommenen Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete, I. Teil, Schutzgebiete für Grundwasser - (Arbeitsblatt W 101, Februar 1975) des (ehemaligen) Deutschen Vereins von Gas- und Wasserfachmännern - im Folgenden: DVGW-Arbeitsblatt W 101 (Februar 1975) -. Diese auch unter Beteiligung der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser erarbeitete Richtlinie stellte nach dem Vorwort dieses Arbeitsblattes W 101 (Februar 1975) den (damaligen) Stand der naturwissenschaftlichen, hygienischen und technischen Erkenntnisse dar, die bei der Einrichtung eines Wasserschutzgebietes für Grundwasser zum Schutz vor nachteiligen Veränderungen seiner Beschaffenheit zu beachten waren. Die Vorgaben des DVGW-Arbeitsblattes W 101 (Februar 1975) konnten als allgemeine Orientierung im Sinne eines "antizipierten Sachverständigengutachten" herangezogenen werden, ohne dass von diesem technischen Regelwerk eine strikte Bindung ausgegangen wäre.
Vgl. zu den DVGW-Arbeitsblättern allgemein: BVerwG, Beschluss vom 2. November 2007 - 7 BN 3.07 -, juris, Rn. 10, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 -, Buchholz 445.4 § 51 WHG Nr. 1, S. 8, und Beschluss vom 20. Januar 2015 - 7 BN 2.14 -, juris, Rn. 16; OVG Rh.-Pf.-, Urteil vom 27. September 1989 - 10 C 42/88 -, NVwZ-RR 1990, 126 (127); Salzwedel, ZfW 1992, 397 (401).
Das DVGW-Arbeitsblatt W 101 (Februar 1975) hob in Nr. 4.2 hervor, dass bei der Errichtung eines Wasserschutzgebietes nicht schematisch vorgegangen werden könne und zur Beurteilung entsprechende Vorarbeiten notwendig seien, die von Fachleuten durchgeführt werden müssten. Besonders wichtig seien Kenntnis und Berücksichtigung u. a. folgender Gegebenheiten:
a) Grenzen des Einzugsgebietes mit dessen Oberflächengestalt und
-beschaffenheit,
b) Bodenarten und -typen,
c) geologischer Aufbau,
d) hydrologische Verhältnisse,
e) meteorologische und klimatische Verhältnisse,
f) Art und Ausbau, Zustand und Wirkungsweise der Fassungsanlage,
g) Entnahmemenge (auch künftige) und Reichweite der Grundwasserabsenkung,
h) physikalische, chemische, biologische und bakteriologische Beschaffenheit der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers, auch über längere Zeiträume,
i) bestehende und geplante Flächennutzung, wie Bebauung, Bodenbewuchs und -nutzung (z. B. Wald, Grünland, Acker), Abbau von Steinen und Erden (z. B. Sand- und Kiesgruben), Verkehrseinrichtungen, Verwaltungsgrenzen,
k) bergbauliche Rechte, Anlagen und Vorhaben,
l) Natur- und Landschaftsschutzgebiete.
Hiervon ausgehend lagen dem Regierungspräsidenten Arnsberg als obere Wasserbehörde und damit für die Festsetzung des Wasserschutzgebietes zuständigen Verfahrensbehörde nicht die erforderlichen Erkenntnisse für die Bewertung vor, ob die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes wegen der Schutzwürdigkeit, Schutzbedürftigkeit und Schutzfähigkeit eines Grundwasservorkommens im Sinne des § 19 Abs. 1 WHG a. F. zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich war.
Das ehemalige Staatliche Amt für Wasser- und Abfallwirtschaft M2. (im Folgenden: StAWA M2. ) hatte als untere Wasserbehörde, welche die Vorarbeiten zur Aufstellung der Wasserschutzgebietsverordnung geleistet hatte, mit Schreiben vom 22. Juni 1989 dem Regierungspräsidenten - sogar unter ausdrücklicher Bezugnahme auf Nr. 8.2.1 der VwV-WSG - als "Planunterlagen" folgende Unterlagen übersandt (Beiakte 12, Ordner 3, Band IV am Anfang):
"60 Übersichtskarten (1 : 25.000)
15 x 25 Wasserschutzgebietskarten (1 : 5.000), Bl. 1 + 25
15 Erläuterungsberichte zur Ausweisung des Wasserschutzgebietes (WSG)
2 x 2 chemischbakteriologische Analysen
1 Mutterpause der Übersichtskarte
1 Aufstellung über Gemarkung und Fluren des gesamten WSG
1 Eigentümerverzeichnis der Zonen I und II mit Gemarkung, Fluren und
2 Flurkarten der Zone I (Lagepläne)
Stellungnahme des StAWA zu den Stellungnahmen
1 Niederschrift vom Behördenanhörungstermin am 06.09.1988".
Weitere aussagekräftige Unterlagen hatte das StAWA M2. dem Regierungspräsidenten Arnsberg ausweislich der dem Senat vorliegenden Entstehungsvorgänge der Wasserschutzgebietsverordnung nicht übersandt. Anhand der vorgelegten Unterlagen konnte der Regierungspräsident Arnsberg als Festsetzungsbehörde aber die Schutzwürdigkeit des in den Wassergewinnungsanlagen I1. -Quelle II und M1. -Quelle gewonnenen Grundwassers nicht sachgerecht beurteilen.
(1) Diese Feststellung betrifft zunächst die Schutzwürdigkeit des Grundwassers in chemischer und bakteriologischer Hinsicht. Hierzu lagen dem Regierungspräsidenten Arnsberg für die "Anlage I1. ", also die I1. -Quelle II, die an die Stadtwerke X. adressierten drei chemischen Untersuchungen des Hygiene-Instituts des Ruhrgebiets vom 29. August 1986, vom 12. Januar 1989 und vom 4. März 1989 vor; ebenso lagen vor drei weitere an die Klägerin adressierte chemische Untersuchungen des gleichen Instituts vom 29. November 1986, vom 5. April 1989 und vom 29. April 1989, die für das "Pumpwerk C2. " erstellt worden sind (Beiakte 12, Ordner 3, Band IV am Anfang, Anhänge zum Schreiben des StAWA M2. vom 22. Juni 1989). Bei dem Erlass des Wasserschutzgebietes im April 1991 erfüllten diese chemischen Analysen jedenfalls in zeitlicher Hinsicht nicht (mehr) die Anforderungen, die an eine fachliche Beurteilung der Schutzwürdigkeit des Grundwassers zu stellen waren. Nach der Nr. 8.2.1 lit. f) VwV-WSG waren hierfür die Ergebnisse von chemischen und bakteriologischen Wasseruntersuchungen bei trockenen und bei nassen Witterungsperioden (möglichst nicht älter als ein 1/2 Jahr) erforderlich. Auch die Nr. 4.2 lit. h) des DVGW-Arbeitsblattes W 101 (Februar 1975) forderte eine Untersuchung der physikalischen, chemischen, biologischen und bakteriologischen Beschaffenheit der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers, auch über längere Zeiträume. Im Zeitpunkt der Festsetzung des Wasserschutzgebietes waren die vom StAWA M2. vorgelegten Analysen bereits zwei bis fünf Jahre alt, umfassten keine längeren Untersuchungszeiträume und differenzierten nicht nach trockenen bzw. nassen Witterungszeiträumen. Hinzu kommt, dass die an die Klägerin adressierten chemischen Untersuchungen des Hygiene-Instituts des Ruhrgebiets offenkundig nicht das Wasser betreffen, das an der M1. -Quelle selbst - Quellfassung westlich von L. - entnommen worden ist, sondern Wasser aus dem weiter nördlich gelegenen "Pumpwerk C2. " analysiert wurde. Zwar wird nach den Angaben des StAWA M2. das Wasser von der "Quellfassung in L. ... mit natürlichem Abfluss über zwei Transportleitungen zur Pumpstation C2. " geleitet (Beiakte 12, Ordner 3, Band IV am Anfang, Erläuterungsbericht vom 1. Juli 1988, S. 4). Dass die chemische Zusammensetzung des Wassers an der einen wie an der anderen Stelle identisch und nicht - etwa durch Osmosevorgänge - Veränderungen unterworfen war, wurde nicht dokumentiert.
(2) Des Weiteren ergeben sich Zweifel an der sachgerechten Beurteilung der Schutzfähigkeit des Grundwassers aus dem Umstand, dass der Erläuterungsbericht unter seiner Nr. 4.5 "Abfall/Altlast" von acht bekannten Altlasten-Standorten spricht, von denen sechs in diesem Bericht aufgelistet sind (Beiakte 12, Ordner 3, Band IV am Anfang, Erläuterungsbericht vom 1. Juli 1988, S. 9 f.). Diese Altlasten-Standorte sind in der Karte "Altlasten im Wasserschutzgebiet X1. Kalkmassiv" zeichnerisch wiedergegeben (Beiakte 11, Ordner 2, Band I). Ob diese Karte dem Regierungspräsidenten Arnsberg überhaupt vorgelegen hat, ist nicht ersichtlich. Unbeschadet dessen lässt sich in der Sache feststellen, dass allein fünf dieser Altlasten-Standorte das Tal der M1. umringen, eine weitere Fläche befindet sich südwestlich der I1. -Quelle II. Für einen der fünf Altlasten-Standorte im Umfeld der M1. -Quelle trifft der Erläuterungsbericht zwar die Aussage, dass keine Gefährdung für das Grundwasser zu erwarten sei. Im Übrigen wird aber grundsätzlich auf die Notwendigkeit weiterer Kontrollen oder Analysen hingewiesen. Ein langfristig wirksamer Schutz der Grundwasservorkommen vor Stoffen, die zur Verunreinigung des Grundwassers führen können, ist für die derzeitige und zukünftige Trinkwasserversorgung unverzichtbar. Die notwendigen Untersuchungen sind allerdings ausweislich der Entstehungsvorgänge der Wasserschutzgebietsverordnung weder vom StAWA M2. noch auf Veranlassung des Regierungspräsidenten Arnsberg vor dem Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung durchgeführt worden. Auch in dieser Hinsicht mangelt es daher an einer hinreichend sicheren Beurteilungsgrundlage, um eine abschließende Aussage zur Gefährdung des Grundwassers durch Altlasten zu treffen. Eine solche Beurteilung hätte aber vor der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets erfolgen müssen, weil nicht oder schwer abbaubare Stoffe, wie sie etwa in Nr. 3.4 des DVGW-Arbeitsblattes W 101 (Februar 1975) aufgeführt sind, selbst bei großer Fließstrecke und langer Verweildauer im Untergrund ihre schädliche Wirkung in der Regel nicht verlieren. Dies gilt im vorliegenden Fall um so mehr, als von allen Beteiligten stets die hohen Fließgeschwindigkeiten des Grundwassers in einem Karstgrundwasserleiter hervorgehoben worden sind. Ferner musste nach der Nr. 4.4 des DGVW-Arbeitsblattes W 101 (Februar 1975) der unterschiedlichen Auswirkung der Gefahrenherde nach Art, Ort und Untergrundbeschaffenheit durch eine entsprechende Gliederung des Wasserschutzgebietes in Schutzzonen und durch die in ihnen zu treffenden Maßnahmen Rechnung getragen werden. Substantiierte Erwägungen zu der Frage, warum trotz der vorliegenden Altlasten-Standorte deren Einbeziehung zum Teil in die Schutzzone III A - mit einem höheren Schutzpotential - und teilweise in die Schutzzone III B - mit einem niedrigeren Schutzpotential - erfolgt ist, lassen sich dem Erläuterungsbericht des StAWA M2. vom 1. Juli 1988, der Grundlage der Festsetzungsentscheidung des Regierungspräsidenten Arnsberg war, nicht entnehmen.
Eine in dieser Hinsicht abweichende Beurteilung ergibt sich nicht aus dem Umstand, dass bislang wohl keine (erhebliche) Kontamination des Grundwassers aufgetreten ist und bei dennoch auftretenden konkreten Gefährdungen diesen möglicherweise durch wasserrechtliche Anordnungen begegnet werden könnte. Denn der vorliegende Sachverhalt unterscheidet sich von demjenigen in vergleichbaren Fällen
- vgl. etwa BayVGH, Urteil vom 5. Dezember 2007 - 22 N 05.194 -, juris, Rn. 32; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8. Mai 2008 - 1 C 10511/06 -, juris, Rn. 64 -
insoweit erheblich, weil dort bereits vor Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung fundierte Stellungnahmen von Fachbehörden vorlagen und nicht - wie hier - auf in der Zukunft noch einzuholende Begutachtungen verwiesen wird. Warum sich der Regierungspräsident Arnsberg nicht bemüht hat, die mit vertretbarem Aufwand zu beschaffenden Erkenntnisse einzuholen, ist nicht erkennbar. Ein von der Festsetzungsbehörde vorgefundener und als regelungsbedürftig erkannter Konflikt bedarf aber vor der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes grundsätzlich einer umfassenden und abschließenden Lösung. Ein Problemtransfer in die Zukunft könnte allenfalls dann erfolgen, wenn er mit Blick auf die Schutzwürdigkeit des Grundwassers von untergeordneter Bedeutung ist, die Regelungen einer Wasserschutzgebietsverordnung hierdurch im Übrigen nicht in Frage gestellt und Erwägungen zu der Frage einer späteren Problemlösung angestellt werden. Dies ist hier nicht geschehen.
(3) Ebenso wenig lagen der oberen Wasserbehörde als Verordnungsgeber hinreichend präzise Angaben zur Untergrundbeschaffenheit und den baulichen Einzelheiten der Fassungsstellen I1. -Quelle II und M1. -Quelle vor, wie sie von der Nr. 8.2.1 lit. d) VwV-WSG und der Nr. 4.2 lit. f) des DVGW-Arbeitsblattes W 101 (Februar 1975) als erforderlich angesehen wurden. Besondere Umstände, aufgrund derer es fachlich vertretbar gewesen sein könnte, von dem Erfordernis des DVGW-Arbeitsblattes W 101 (Februar 1975) abzuweichen, sind hier nicht zu erkennen.
(4) Bei der Abgrenzung des Wasserschutzgebietes als solchem und der Ausweisung der einzelnen Schutzzonen sind ebenfalls Fehler gegeben.
Die Voraussetzungen, unter denen gemäß § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG die flächenmäßige Ausdehnung eines Wasserschutzgebiets als erforderlich angesehen werden kann, mussten für jedes darin einbezogene Grundstück gegeben sein.
Hierbei musste sich die Abgrenzung des Wasserschutzgebiets - soweit möglich - an den hydrogeologischhydraulisch ermittelten Grenzen des Wassereinzugsgebiets orientieren. Eine Arrondierung über das Maß des Erforderlichen hinaus war grundsätzlich nicht möglich.
Eine solche Grenzziehung trifft indessen auf praktische Schwierigkeiten. Zum einen ist die Ermittlung der Grenze des Wassereinzugsgebiets aus der Natur der Sache bei Wahrung eines angemessenen Verwaltungsaufwands mit fachlichen Unsicherheiten behaftet. Die Behörde darf sich folglich mit wissenschaftlich abgesicherten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügen. Zum anderen bilden sich unterirdische Grenzlinien nicht ohne Weiteres auf der Erdoberfläche ab. Im Interesse der Normenklarheit und damit der Praktikabilität und der Vollziehbarkeit der Verordnung bietet es sich dann an, soweit als möglich bestehenden natürlichen, etwa topographischen, oder vorgegebenen rechtlichen Merkmalen, etwa Grundstücksgrenzen, zu folgen. Insoweit ist ein "administrativer Vereinfachungsspielraum" anzuerkennen. Er ist rechtlich nur beschränkt überprüfbar, nämlich auf die Wahl nachvollziehbarer Maßstäbe, und betrifft unter dem Aspekt der Erforderlichkeit letztlich nur die Erweiterung des Wasserschutzgebiets über das Wassereinzugsgebiet hinaus. Die Behörde ist allerdings nicht verpflichtet, ein Grundstück bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 WHG a. F. (§ 51 Abs. 1 WHG n. F.) in den Geltungsbereich einer Wasserschutzgebietsverordnung einzubeziehen. Vielmehr kommt ihr insoweit Ermessen zu, aufgrund dessen sie zu entscheiden hat, wie sie den gebotenen Schutz des Wasservorkommens letztlich gewährleisten will. Diese Ermessensentscheidung muss sich an einem nachvollziehbaren Schutzkonzept messen lassen. Es kann darauf ausgerichtet sein, bei Vorliegen besonderer Umstände das anzustrebende Schutzniveau durch einzelfallbezogene Maßnahmen zu erreichen. Im Gegensatz zur Prüfung der Erforderlichkeit der räumlichen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets geht es dabei nicht um ein "Zuviel" an Schutz, sondern um ein "Zuwenig". Denn bei einer fehlerhaft unterbliebenen Einbeziehung eines Grundstücks kann die Eignung des Wasserschutzgebiets für den verfolgten Zweck infrage stehen. Bei der Abgrenzung eines Wasserschutzgebiets sind beide Gesichtspunkte zu beachten.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 -, Buchholz 445.4 § 51 WHG Nr. 1, S. 4 ff., m. w. N.
Von diesen Prämissen ausgehend ist hier zunächst völlig unklar, auf welchen Grundlagen, die vom Gericht in vollem Umfang zu überprüfen sein müssen, der Regierungspräsident Arnsberg als Normgeber die örtlichen Gegebenheiten beurteilte und auf welche wasserwirtschaftlichen sowie hydrogeologischen Erkenntnisse er seine Entscheidung, ein Wasserschutzgebiet festzusetzen, gestützt hat.
Selbst wenn dem Regierungspräsidenten neben den mit Übersendungsschreiben vom 22. Juni 1989 übersandten Unterlagen (Beiakte 12, Ordner 3, Band IV am Anfang) auch die dem Senat vorliegenden, bis dahin entstandenen und später mit den Verfahrensvorgängen des Regierungspräsidenten Arnsberg offenbar wieder zusammengeführten Verfahrensordner des StAWA M2. (Beiakten 10 bis 14) vorgelegen haben sollten, sind in diesen Akten keine für eine abschließende Bewertung erforderlichen und vom Gericht hinsichtlich der Erforderlichkeit aussagekräftigen und vor allem nachprüfbaren Sachverständigenaussagen enthalten.
So fehlt es zunächst an einer dokumentierten sachverständigen Begutachtung der hydrogeologischen Verhältnisse des vorgesehenen Wasserschutzgebietes, wie sie nach dem damaligen Erkenntnisstand allgemein, etwa in Nr. 8.2.1 lit. e) VwV-WSG und Nr. 4.2 lit. c) und d) des DVGW-Arbeitsblattes W 101 (Februar 1975), gefordert worden ist, auch wenn nach der einleitenden Bemerkung in Nr. 8.2.1 VwV-WSG die "Planunterlagen ... (nur) im allgemeinen ... vorliegen" mussten. Besondere Umstände, aufgrund derer es fachlich bzw. wissenschaftlich hätte vertretbar sein können, von dem Erfordernis der "im allgemeinen" vorzulegenden Unterlagen abzuweichen, sind hier nicht zu erkennen. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Vortrages des Beklagten, eine hydraulische Berechnung des Einzugsgebiets sei nur im Lockergestein (Kies, Sand) möglich, nicht aber in einem Karstgrundwasserleiter mit hohen Fließgeschwindigkeiten, weshalb die Nr. 8.2.1 lit. g) VwV-WSG nicht zum Tragen komme.
Das von Prof. Dr. T5. erstellte Gutachten über die hydrogeologischen Verhältnisse in der Umgebung der M1. -Quellen und ihre zweckmäßige Schutzzone II vom 31. August 1971 und der vom gleichen Autor erstellte Nachtrag vom 5. Juni 1972 - beide Gutachten sind der ursprünglichen Verfahrensakte des StAWA M2. vorgeheftet (Beiakte Heft 10, Ordner 1, den weiteren Vorgängen vorgeheftet) - waren im Zeitpunkt der Festsetzung des Wasserschutzgebietes annähernd 20 Jahre alt. Ob diese Gutachten vom Regierungspräsidenten Arnsberg gesehen und gewürdigt worden sind, insbesondere ob sie trotz ihres Alters im Jahr 1991 noch als aussagekräftig bewertet wurden, ist den Akten nicht zu entnehmen.
Zwar mögen - so der Beklagte - die meisten der in Nr. 8.2.1 VwV-WSG erwähnten Unterlagen dem StAWA M2. bzw. dessen Vorgängerbehörden vorgelegen haben und nur nicht in einem dem Regierungspräsidenten Arnsberg vorgelegten "Schutzgebietsgutachten" zusammengefasst worden sein. Weder aus dem Erläuterungsbericht vom 1. Juli 1988 (Beiakte 12, Ordner 3, Band IV am Anfang) noch aus sonstigen Unterlagen ergibt sich aber mit der erforderlichen und vom Senat nachzuprüfenden Deutlichkeit, auf welche Grundlagen der Regierungspräsident Arnsberg seine Beurteilung der Erforderlichkeit der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes gestützt hat. Unabhängig davon müssen etwaige wissenschaftlich fundierte Analysen der örtlichen Gegebenheiten nicht nur der unteren Wasserbehörde als mit den Vorarbeiten zu der Erstellung einer Wasserschutzgebietsfestsetzung beauftragten Stelle vorliegen, sondern auch der oberen Wasserbehörde, die zur Letztentscheidung über die Festsetzung des Wasserschutzgebietes berufen ist. Unklar ist auch, ob und in welchem Umfang - wie von der Beigeladenen und den von ihr beauftragten Gutachtern behauptet - dem Regierungspräsidenten Arnsberg in Fachpublikationen oder in sonstiger Weise veröffentlichte Beiträge zur Wasserproblematik im X1. Kalkmassiv vorgelegen haben. Solange die Festsetzungsbehörde - wie hier - nicht eindeutig dokumentiert, auf welche Erkenntnisse sie ihre Entscheidung gestützt hat, ist es jedenfalls nicht Sache des Gerichts, sich das möglicherweise "Passende" aus einem Aktenkonvolut herauszusuchen und zu unterstellen, was die Behörde möglicherweise in Erwägung gezogen haben könnte.
Die Behauptung des Beklagten und der Beigeladenen, Erwägungen aus dem Verfahren, das zur Festsetzung der Wasserschutzgebietsverordnung geführt habe, seien durch spätere gutachterliche Erkenntnisse wie etwa den "Schneiderplan" (Beiakte 5, am Anfang, Geohydrologischen Gutachten im Bereich des X1. Massenkalkzuges zur Festlegung vorläufiger Höhen der Steinbruchsohlen vom 13. Januar 1992 von Prof. Dr. T2. & Partner) belegt worden, gebietet keine abweichende Beurteilung. Dieses Gutachten wurde erst nach dem Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung vorgelegt und konnte daher nicht Gegenstand der Erwägungen des Regierungspräsidenten Arnsberg gewesen sein. Dies gilt auch hinsichtlich der in Randbereichen möglicherweise veränderten Einschätzungen späterer Fassungen des DVGW-Arbeitsblattes W 101.
Das Fehlen einer alle hydrologischen und geologischen Aspekte berücksichtigenden Begutachtung macht sich hier um so mehr bemerkbar, als die äußeren Grenzen des Wasserschutzgebietes zum Teil in nicht nachvollziehbarer Weise festgelegt worden sind. So etwa wurde die "westliche Abgrenzung ... der übersichtlichen Grenzziehung wegen an die B 55 gelegt, die eigentliche Grenze liegt im Waldgebiet bis zu 500 m weiter westlich an der Wasserscheide zum Bilsteinbach hin" (Beiakte 12, Ordner 3, Band IV am Anfang, Erläuterungsbericht vom 1. Juli 1988, S. 6). Zwar ist es zulässig, dass die Behörde topographischen oder vorgegebenen rechtlichen Merkmalen, etwa Grundstücksgrenzen, folgt. Aus welchen belegbaren Gründen das an sich für schutzwürdig erachtete Waldgebiet westlich der B 55 nicht in das Schutzgebiet mit einbezogen worden ist, ist nicht erkennbar. Ebenso wenig wurde dargetan, wie in diesem Bereich das anzustrebende Schutzniveau durch einzelfallbezogene Maßnahmen erreicht werden soll.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 -, Buchholz 445.4 § 51 WHG Nr. 1, S. 5 f.
Das Gleiche gilt auch hinsichtlich der auf der Hand liegenden Frage, warum die Grenze des Wasserschutzgebietes genau östlich der B 55 verläuft, d. h. diese Bundesstraße nicht mehr in die Schutzzone III B einbezogen wurde. Denn Verkehrsanlagen sind in Bezug auf den Grundwasserschutz potentiell gefährlich. Diese Beurteilung wird zum einen belegt durch die vom Regierungspräsidenten Arnsberg selbst mit der Kodifizierung von § 3 Abs. 1 Nr. 8 WSG-VO vertretenen Auffassung. Hiernach ist in der Schutzzone III B der Bau neuer oder das wesentliche Ändern bestehender Straßen und Wege, soweit dies über den Rahmen der üblichen Unterhaltung und örtlich begrenzter Verkehrssicherungsmaßnahmen hinausgeht, genehmigungspflichtig. Zum anderen ergab sich dies auch aus der Nr. 3.2 lit. k) des DVGW-Arbeitsblattes W 101 (Februar 1975), wonach unter anderem Verkehrsanlagen und der Straßenverkehr als Gefahrenherd für das Grundwasser in Betracht kommen. Erwägungen zu einer Herausnahme der B 55 aus der Schutzzone III B und damit zum Schutz des Grundwassers vor Abwässern, die von der Bundesstraße abfließen, fehlen ebenso wie zu Maßnahmen, durch die ein vergleichbares Schutzniveau für das Grundwasser erreicht werden soll.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. September 2010 - 7 BN 1.10 -, juris, Rn. 8 f.
Die Schutzkonzeption eines Wasserschutzgebietes muss aber auch dem Einwand einer zu kleinen Gebietsabgrenzung standhalten, damit die Wasserschutzgebietsfestsetzung insgesamt Bestand haben kann.
Vgl. Salzwedel, ZfW 1992, 397 (401).
Überprüfbare wissenschaftliche Erwägungen zur Festlegung der nördlichen Grenze des Wasserschutzgebietes fehlen ebenfalls. Im Interesse eines effektiven Schutzes vor weitreichenden Beeinträchtigungen des Trinkwassers umfasst ein Wasserschutzgebiet grundsätzlich das gesamte Wassereinzugsgebiet eines Trinkwasserbrunnens, das durch die Schutzzone III umschrieben wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 -, Buchholz 445.4 § 51 WHG Nr. 1, S. 8.
Die vom ehemaligen Wasserwirtschaftsamt M2. aufgestellte "Übersichtskarte über das Wasserschutzgebiet für die Wassergewinnungsanlagen im X1. Kalkmassiv und für das Amtswasserwerk S. " vom 19. Januar 1971 (Beiakte 10, Ordner 1, Hefter 64.1-46.19.02/65 "M1. Wasserwerk", nach Bl. 53) zeigt ein geplantes Schutzgebiet für die M1. und den westlich hiervon verlaufenden Fluss T4. , das hinsichtlich der Schutzgebietsgrenzen viel weiter nördlich reicht und innerhalb dessen sich die Grenzen der Schutzzonen weit umfangreicher erstreckten. Warum aus wissenschaftlich abgesicherten hydrologischen oder hydrogeologischen Erkenntnissen, die seither bis zum Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung entstanden sind, eine deutliche Reduzierung der nördlichen Schutzgebietsgrenze gerechtfertigt erschien, ist nicht ersichtlich. Insbesondere reichen die Angaben hierzu im Erläuterungsbericht nicht aus. Welche genauen Grundwasserbeobachtungsbrunnen im Bereich T1. hiernach eine andere Grenze belegen sollen und wo genau dort eine Wasserscheide im Bereich des Berges "Auf dem Stein" verlaufen soll (Beiakte 12, Ordner 3, Band IV am Anfang, Erläuterungsbericht vom 1. Juli 1988, S. 6), ist in den dem Regierungspräsidenten vorgelegten Unterlagen weder dokumentiert noch sonst mit hinreichender Deutlichkeit erkennbar.
Nicht auf wissenschaftlich fundierter Grundlage nachvollziehbar ist auch unbeschadet der Erklärungen im Erläuterungsbericht die Festlegung der Schutzzonen II (Beiakte 12, Ordner 3, Band IV am Anfang, Erläuterungsbericht vom 1. Juli 1988, S. 6). So fehlt beispielsweise eine nachvollziehbare Begründung, warum der Bereich um den Fluss T4. in die Schutzzone II einbezogen wurde, obwohl dieser Fluss ebenso wie die M1. in nördlicher Richtung fließt, beide in die H. münden - das T4. vor der M1. -, das T4. also keine unmittelbare Verbindung zur M1. hat und die geschützte Fassungsanlage der M1. -Quelle viel weiter westlich des Schlagwassers liegt. An welcher Stelle etwa "Bachschwinden" liegen mögen oder sonst eine Verbindung des Schlagwassers mit der M1. bestehen kann, ist nicht ersichtlich. Nach der Nr. 5.2 des DVGW-Arbeitsblattes W 101 (Februar 1975) sollte die Schutzzone II aber den Schutz vor Verunreinigungen und sonstigen Beeinträchtigungen gewährleisten, die von verschiedenen menschlichen Tätigkeiten und Einrichtungen ausgehen und wegen ihrer Nähe zur Fassungsanlage besonders gefährdend sind. Durch eine Schutzzone II soll also das Grundwasser geschützt werden, das genau zu der Fassungsanlage strömt und nicht zu irgendeiner Fassungsanlage. Welche Verunreinigungen oder sonstige Beeinträchtigungen des Flusses T4. einen unmittelbaren Einfluss auf das in der Fassungsanlage M1. -Quelle geförderte Grundwasser haben könnten, ist gerichtlich nicht nachzuvollziehen.
Insgesamt drängt sich an dieser Stelle wie auch bei der Festlegung des gesamten Wasserschutzgebietes die Vermutung auf, dass frühere Entwürfe des StAWA M2. oder einer Vorgängerbehörde schlicht übernommen wurden und nur in einzelnen Bereichen eine neue Grenzziehung erfolgt ist, ohne dass die Gesamtkonzeption überdacht worden ist.
2. Geht man nach dem Vorstehenden davon aus, dass die Wasserschutzgebietsverordnung X1. Kalkmassiv unwirksam ist, so würde die Zulassung des Vorhabens der Beigeladenen zwar nicht § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO widersprechen. Für den Gesteinsabbau wäre aber gleichwohl eine wasserrechtliche Erlaubnis oder Bewilligung erforderlich gewesen (dazu a)). Eine den Abbau freigebende bergrechtliche Betriebsplanzulassung durfte wegen des Fehlens der wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung noch nicht bzw. nicht unbedingt erteilt werden (dazu b)).
a) Das Abbauvorhaben der Beigeladenen bedurfte sowohl im Zeitpunkt seiner Zulassung als auch bei den danach verfügten Verlängerungen des Betriebsplanes einer Erlaubnis nach den §§ 7, 14 Abs. 2 WHG a. F. respektive nach den §§ 8, 19 Abs. 2 WHG n. F. Der Tagebau war bzw. ist mit der Benutzung eines Gewässers im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG a. F. bzw. § 9 Abs. 1 Nr. 5 WHG n. F. verbunden, und zwar sei es, dass mit dem Freilegen der über dem Grundwasser liegenden Deckschichten ein Zutageleiten von Grundwasser verbunden ist, sei es, dass es durch Sprengtätigkeiten zu einer sog. Verritzung des Gebirges kommt, die ein unterirdisches Absenken oder Ableiten des Grundwassers bewirkt.
Vgl. Berendes, in: von Lersner/Berendes, Handbuch des Deutschen Wasserrechts, Kommentar, Loseblatt-Ausgabe (Stand: Juni 2015), § 9 WHG Rn.13.
Sollten Sprengungen in dem Steinbruch als Anlage auch zu einem Umleiten des Grundwassers führen, wäre ebenfalls der Tatbestand des § 3 Abs. 2 Nr. 1 WHG a. F./§ 9 Abs. 2 Nr. 1 WHG n. F. erfüllt. Hierbei ist es unerheblich, dass die Beigeladene den Steinbruch zu diesem Zweck bestimmt hat; es genügt, wenn diese Anlage objektiv geeignet ist, den gesetzlichen Tatbestand zu verwirklichen.
Vgl. Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz und Wasserabgabengesetz, Kommentar, Loseblatt-Ausgabe (Stand: September 2014), § 9 WHG Rn. 77 f.
Nach den dem Senat vorliegenden Erkenntnissen ist eine Grundwasserbenutzung in einem der vorbeschriebenen Sinne gegeben.
aa) Unter dem Begriff "Grundwasser" war bereits im Zeitpunkt der hier angefochtenen Betriebsplanzulassung das unterirdische Wasser in der Sättigungszone zu verstehen, das in unmittelbarer Berührung mit dem Boden oder dem Untergrund steht.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300 (303); Gieseke/Wiedemann/Czychowski, Wasserhaushaltsgesetz, Kommentar, 5. Aufl. 1989, § 1 Rn. 9 f., m. w. N.
Dieses Begriffsverständnis ist in der Legaldefinition des § 3 Nr. 3 WHG n. F. kodifiziert worden. Eine nahezu wortgleiche Begriffsbestimmung enthält auch Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, ABl. L 327 S. 1, zuletzt geändert durch Richtlinie vom 12. August 2013, ABl. L 226 S. 1 (sog. Wasserrechtsrahmenrichtlinie - WRRL -). Diese Vorschrift bestimmt: "Grundwasser": alles unterirdische Wasser in der Sättigungszone, das in unmittelbarer Berührung mit dem Boden oder dem Untergrund steht.
Vgl. zur bildlichen Darstellung einer Sättigungszone auch Wallbrecher, Allgemeine Geologie, Teil 18, SS 2005, Abbildung "Grundwasseroberfläche" - nach Press & Siever, 1995 (Spektrum Lehrbücher), www.erdwissenschaften.unigraz. at/mitarbeiter/personal/homepage.
Dabei ist die Herkunft des unterirdischen Wassers nach alter wie nach neuer Rechtslage grundsätzlich ebenso wenig von Bedeutung wie die Tiefe, in der es sich befindet, ob es fließt, in Hohlräumen gestaut oder kapillar gebunden ist. In der Sättigungszone sind alle Hohlräume in Poren-, Kluft- und Karstgrundwasser zu einhundert Prozent mit Wasser ausgefüllt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1967 - IV C 208.65 -, BVerwGE 27, 176 (178); OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2010 - 9 A 2967/08 -, NWVBl. 2011, 159 (160); Hess. VGH, Urteil vom 11. April 2001 - 5 UE 2176/00 -, NVwZ-RR 2002, 376 f.
bb) Durch den Abbau der das Grundwasser überdeckenden Schichten ist zumindest im Bereich des nordöstlichen Teilabbaufeldes mit einer zugelassenen Abbauteufe von 352 mNN eine Grundwasserfreilegung gegeben.
An der Grundwassermessstelle B 2, die im Süden dieses Teilabbaufeldes liegt (Beiakte 3 am Ende, Bericht NBC vom 7. November 2006, Anlage 2, Plan 1:5.000 "Empfohlene Abbautiefen"), ist bereits nach der hydrogeologischen Untersuchung, die den Antragsunterlagen der Beigeladenen beigefügt war, ein Maximalpegel von 391,38 mNN gemessen worden. Die Grundwasserganglinie vom 1. August 2005 bis zum 25. Oktober 2006 lag regelmäßig in einem Bereich zwischen ca. 385 mNN und etwa 390 mNN. Ein Vergleich zum Wasserwirtschaftsjahr 2004 zeigt keine wesentlichen Abweichungen, jedenfalls wurde auch in diesem Zeitraum die Marke von 380 mNN nie unterschritten. Hierbei ist noch zu berücksichtigen, dass die vorgenannten Zeiträume Jahre mit einem durchschnittlichen Niederschlag umfassen, während etwa die Jahre 1993, 1994 und 1998 deutlich höhere Niederschlagsmengen aufwiesen (Beiakte 3 am Ende, Bericht NBC vom 7. November 2006, S. 10 f. sowie Anhänge 1 und 2).
In der weiteren hydrogeologischen Stellungnahme des Gutachterbüros NBC vom 22. Oktober 2009 betreffend die Grundwasserverhältnisse von 2006 bis 2009 ist für die Grundwassermessstelle B 2 im Zeitraum vom 5. August 2005 bis zum 21. Oktober 2009 sogar ein Maximalpegel von 393,54 mNN angegeben. Die in der gleichen Stellungnahme dokumentierte - zeitweilig allerdings unterbrochene - Grundwasserganglinie der Messstelle B 2 schwankt von Anfang Oktober 2003 bis zum Herbst 2009 in einem Bereich zwischen etwas mehr als 380 mNN bis deutlich über 390 mNN (Beiakte 2, Stellungnahme S. 6, Bl. 391, und Anlage 1, Bl. 394).
Die Frage, ob die Ursache für eine große Amplitude oder Grundwasserschwankungshöhe in einer Messstelle - so die Beigeladene - darin liegt, dass der Hohlraum der Klüfte im Gebirge nur sehr geringe Volumina aufweist und somit kein großes Speichervolumen für eindringendes Wasser und Niederschlagswasser besitzt, weshalb das Wasser sehr schnell an die Grundwassermessstelle abgegeben wird und dann auch relativ schnell wieder in das Gebirge zurückfließt (Fachtechnische Bewertung Geoconsult C. vom 14. April 2010, S. 5 f., Bl. 217 f. GA), ist hier ohne Bedeutung. Denn gerade bei der Grundwassermessstelle B 2 ist mit Blick auf die Schwankung des über Jahre einheitlichen Grundwasserstandes, der jedenfalls nur zwischen zumindest 385 und 390 mNN schwankt, eine relativ geringe Amplitude vorhanden.
Hinzu kommt, dass selbst nach der Einschätzung in den von der Beigeladenen vorgelegten Gutachten die Grundwasserschwankungen von mehr als 10 m bei den ausgewerteten Grundwassermessstellen für klüftige Gesteinskörper charakteristisch sind, die sich vor allem in den nur leicht verkarsteten Schichten des Massenkalks ausbilden; wobei die großen Spiegelschwankungen durch das Kluftnetz generiert werden, die ähnlich wie in einem Kapillarsystem sofort auf die zutretenden Niederschlagswerte reagieren (Beiakte 2, Berichte NBC vom 7. Oktober 2004, S. 12, Bl. 158, und vom 7. November 2006, S. 10 f.). Hieraus folgt, dass bei Nassjahren oder Zeiten größerer Niederschlagsmengen in den Bereichen mit hohem Grundwasserstand - wie etwa im Bereich der Grundwassermessstelle B 2 -, in denen die Deckschicht über der Sättigungszone entfernt wird, um so eher mit einem Austritt von Grundwasser zu rechnen sein wird. Dies bestätigt auch die weitere Aussage, dass in dem hier fraglichen Bereich mit "einem weitgehend oberflächenparallelen Verlauf der Grundwasserdruckfläche zu rechnen (ca. 380 bis 390 mNN)" ist (Beiakte 2, Bericht NBC vom 7. Oktober 2004, S. 13, Bl. 159).
Nach alldem unterschreitet die im Bereich des nordöstlichen Teilabbaufeldes zugelassene Abbauteufe von 352 mNN die an der Grundwassermessstelle B 2 ermittelten und ständig gegebenen Grundwasserstände von rund 385 bis 390 mNN - auch ohne Berücksichtigung des während sogenannter Nassjahre aller Wahrscheinlichkeit nach noch höheren Pegels - deutlich um über 30 m.
Die Prognose der Beigeladenen, unterhalb der Abbausohle werde das Gebirge durch die Abbautätigkeit aufgelockert - wobei die Auflockerungszone zwischen 2 und 4 m liege - und in dieser Auflockerungszone sei mit einer so hohen Zunahme des verfügbaren Hohlraumvolumens zu rechnen, dass die bei Niederschlagsereignissen anfallenden Wassermengen hierin gespeichert werden könnten (Beiakte 3, Bericht NBC vom 7. November 2006, S. 12), rechtfertigt keine andere Beurteilung. Denn bei der Frage, ob eine Gewässerbenutzung in der Form des Zutageleitens von Grundwasser gegeben ist, ist auf die vor Ort anzutreffenden natürlichen Verhältnisse abzustellen, und nicht auf diejenigen, wie sie sich erst nach einem menschlichen Eingriff darbieten. Es ist daher auch nicht von Bedeutung, dass der Steinbruch nach dem Abbau "trocken" bleibt. Entscheidend ist vielmehr, dass das Grundwasser an keiner Stelle - unabhängig davon, von welcher Stelle aus der Abbau angefahren wird - durch Abbautätigkeiten in seiner natürlichen Lage beeinträchtigt wird. Durch ein Freilegen des Grundwassers in der vor Ort anzutreffenden Situation kann dieses in seiner Güte durch Verunreinigungen oder in seiner Menge durch Verdunstung beeinträchtigt werden. Der wasserrechtlich nachteilige Einfluss ergäbe sich daraus, dass die geschlossene, durch ihren Bewuchs und ihre sonstige Beschaffenheit dem Zutagetreten des Grundwassers Widerstand leistende Erdoberfläche aufgebrochen wird. Bei Ansteigen des Grundwasserspiegels etwa in Nassjahren könnte hierdurch eine von der normalen Fließrichtung des Grundwassers abweichende Bewegung hervorgerufen werden.
Vgl. Schwendner, in: Sieder/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz und Wasserabgabengesetz, Kommentar, Loseblatt-Ausgabe (Stand: September 2014), § 49 WHG Rn. 1.
Durch den Abbau der über dem Grundwasser liegenden Mineralien werden Menge und Qualität des verfügbaren Grundwassers nachhaltig beeinträchtigt. Daraus können sich für die Allgemeinheit erhebliche Gefahren ergeben, vor allem wenn das Grundwasser von einer in der Nähe gelegenen Wasserversorgungsanlage gefördert wird. Selbst wenn sich der Abbau auf die Bereiche beschränkt, die oberhalb des Grundwasserspiegels liegen, verringert die Maßnahme die Deckschicht, die das Grundwasser vor dem Eindringen von Schadstoffen schützt. Auch die Selbstreinigung des von der Oberfläche eindringenden Wassers wird vermindert.
Vgl. für den Kiesabbau BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300 (343).
Der Deckfläche kommt beim Schutz des Grundwassers also eine eminent wichtige Funktion zu.
Vgl. etwa Sondergutachten des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen: Flächendeckend wirksamer Grundwasserschutz - Ein Schritt zur dauerhaft umweltgerechten Entwicklung (Redaktionsschluss: 15. Januar 1998), BT-Drucks. 13/10196, S. 16 (Abb. 1), 25 und 148 ff.
Das Vorstehende wurde in der Sache auch von den im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat angehörten Sachverständigen bestätigt. So hat Herr Dr. I3. vom Geologischen Dienst NRW - Fachbereich 33: Beratung Grundwassererschließung und -schutz, Mineral- und Heilquellen - dargelegt, dass im verritzten Gebirge der Grundwasserstand nicht mehr so hoch ansteige, wie er im unverritzten Gebirge hätte ansteigen können. Auch Frau Dr. C3. vom Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW - Fachbereich 52: Grundwasser, Wasserversorgung, Trinkwasser, Lagerstättenabbau - hat bestätigt, dass die Verwendung des sog. 75er Perzentils (im verritzten Gebirge) zu längerfristigen Freilegungen führe.
Hiernach vermag der Senat nicht die vom Geologischen Dienst NRW früher vertretene Auffassung und die Beurteilung des Verwaltungsgerichts zu teilen, es sei nicht auf die Grundwasserstände im unverritzten Gebirge, sondern auf die Verhältnisse im verritzten Gebirge abzustellen, wie sie sich nach Beendigung der Abbautätigkeit darstellten. Denn § 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG a. F. bzw. § 9 Abs. 1 Nr. 5 WHG n. F. gehen für den Grundwasserschutz von der in einer Örtlichkeit vorgefundenen Situation aus und nicht von einem Zustand, wie er sich erst nach einem Eingriff darstellt. Träfe eine abweichende Annahme zu, könnte hoch über der endgültig durch den Abbau erst künstlich geschaffenen Oberfläche anstehendes Grundwasser für Monate oder auch Jahre freigelegt werden in der Erwartung, durch die Neugestaltung der Oberfläche des abgebauten Gebirges werde die Amplitude des Grundwassers reduziert. Dies würde allerdings ein Absenken des Grundwassers bedeuten, welches seinerseits aber eine erlaubnispflichtige Benutzung darstellt. Denn wasserrechtlich erlaubnispflichtig ist gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 WHG a. F. bzw. § 9 Abs. 2 Nr. 1 WHG n. F. auch das Absenken von Grundwasser durch Anlagen, die hierfür geeignet sind.
Deshalb stellt auch die Prognose des Geologischen Dienstes NRW, ein "Anschneiden" von Grundwasser sei auszuschließen, weil durch Sprengungen in den Flinzschichten ein künstlich vergrößertes Hohlraumvolumen entstehe, über das das Grundwasser in den darunter liegenden Massenkalk abströme (vgl. Stellungnahme vom 26. Oktober 2011 an das Verwaltungsgericht Arnsberg, Bl. 436 f. GA), die Beurteilung nicht in Frage, dass durch die Entfernung der Erd- und Gesteinsschichten im Bereich der Grundwassermessstelle B 2 bis zur genehmigten Teufe angesichts der an dieser Stelle gemessenen Grundwasserstände das Grundwasser im genehmigungsrechtlichen Sinn betroffen wäre.
Ebenso wenig führt die weitere Einschätzung des Geologischen Dienstes NRW in seiner Stellungnahme vom 13. Mai 2011 (Bl. 370 GA) zu einer anderen Beurteilung. Der Geologische Dienst NRW hat dort ausgeführt, dass die Bohrung der Messstelle B 2 offenbar einen besonders kompakten Bereich des Massenkalks erschlossen habe, der hydraulisch nicht an das Hauptkluftsystem des Karstaquifers angeschlossen sei und ausschließlich die hydraulische Entwicklung der Grundwasserstände in den Flinzschichten widerspiegele. Dafür spreche auch die Beobachtung, dass in den letzten Jahren tendenziell fallende Grundwasserstände beobachtet worden seien, wie sie bei einem eigenständigen hydraulischen System zu erwarten seien, das mit fortschreitendem Anschnitt durch den Tagebau "ausblute". Eine Grundwassermessstelle, die nicht an das Kluftsystem des Massenkalks angebunden sei, könne nicht zur Festlegung von Abbauhöhen im Massenkalk herangezogen werden. Selbst wenn diese Annahmen zuträfen, würde dies nichts darüber aussagen, dass angesichts der real ermittelten Grundwasserstände der Messstelle B 2 zumindest an dieser Stelle bzw. in deren Umkreis bei einem Entfernen der darüber liegenden Erd- und Gesteinsschichten (Flinzschichten) das gerade dort anzutreffende Grundwasser angegraben würde.
Die Tatsache, dass der Tagebau der Beigeladenen von Nordosten nach Westen bzw. Süden fortschreitend in Teilbereichen des nordöstlichen Abbaufeldes mit einer zugelassenen Endteufe von 352 mNN bzw. des nordwestlichen Abbaufeldes mit einer zugelassenen Endteufe von 362 mNN mittlerweile - Stand: Anfang 2015 - eine durchschnittliche Teufe von 362 mNN erreicht hat (vgl. Tageriss 1:1.000 und Schnitte A - A bzw. B - B, Bl. 701 ff. GA), hat keine Relevanz für die Feststellung, dass jedenfalls im Bereich der Messstelle B 2 eine dauernde Freilegung des Grundwassers möglich ist. Zum einen mögen vorgenommene Sprengungen bereits zu sog. Verritzungen des Gebirges geführt haben, zum anderen liegt die Messstelle B 2 weiter südlich bzw. südöstlich des fortschreitenden Abbaus im noch nicht angetasteten Gebirge, dessen Oberkante bei einer Höhe von ca. 400 mNN liegt.
cc) Nach dem vorstehend Dargelegten ist auch für das südliche Teilabbaufeld mit einer zugelassenen Abbauteufe von 385 mNN durch den Abbau der das Grundwasser überdeckenden Schichten die Gefahr einer Freilegung des Grundwassers gegeben.
Für die am südöstlichen Rand dieses Abbaufeldes liegende Grundwassermessstelle B 4 ist in dem Bericht NBC vom 7. Oktober 2004 (Beiakte 2, Bl. 147 ff.) ein Grundwasserhöchststand von 388,33 mNN und für den Zeitraum vom 1. Oktober 2003 bis zum 1. Oktober 2004 eine Grundwasserganglinie festgestellt worden, die deutlich über 380 m liegt und sich im Mittel um 385 m bewegt (Beiakte 2, Bl. 158, und Anhang 3, Bl. 183). In einem späteren Bericht desselben Gutachters ist die Grundwassermessstelle B 4 nur noch als "wahrsch. vorh. aber nicht gemessen" gekennzeichnet (vgl. Übersichtslageplan 1:5.000, im Anhang zur Stellungnahme von GeoConsult C. vom 18. März 2011, Bl. 359 GA).
Lag aber die Grundwasserganglinie schon für den Beobachtungszeitraum 1. Oktober 2003 bis 1. Oktober 2004 - einem nur mittelmäßig niederschlagsreichem Zeitraum (Beiakte Heft 2, Bericht NBC vom 7. Oktober 2004, S. 14, Bl. 161, und Beiakte 3 a. E., Bericht NBC vom 7. November 2006, S. 11) - im Mittel bei 385 mNN, so war die nur drei Jahre später mit dem angefochtenen Bescheid vom 25. September 2007 erfolgende Zulassung einer Abbauteufe von 385 mNN hinsichtlich des Grundwasserschutzes nicht auf der sicheren Seite. Diese Abbauteufe unterschreitet den höchsten Grundwasserstand, liegt gerade in der Höhe des mittleren Grundwasserstandes und berücksichtigt nicht den höheren Pegel, der sich für Nassjahre oder niederschlagsreichere Zeiten der Behörde hätte aufdrängen müssen.
dd) Das Vorhaben der Beigeladenen betrifft das Grundwasser bei intaktem Gebirge auch im Bereich der Grundwassermessstelle B 6.
Die Grundwassermessstelle B 6 (Stellungnahme GeoConsult C. vom 4. März 2015, Plan 1:2.500, Anlage 2, Bl. 710 GA) liegt im nordwestlichen Teilabbaufeld des Vorhabens, für das eine Abbauteufe von 362 mNN zugelassen wurde. Für diese Messstelle liegen statistische Kennwerte und eine Aufzeichnung der Grundwasserganglinie seit dem Frühjahr 2012 vor (Stellungnahme GeoConsult C. vom 4. März 2015, S. 4, und Anlage 1, Bl. 707 und 709 GA). Diese Erkenntnisse, die erst nach der ursprünglichen Zulassung des Hauptbetriebsplanes II mit Bescheid vom 25. September 2007 entstandenen sind, sind nach dem eingangs Dargelegten mit Blick auf die jeweils später verfügten Verlängerungen dieses Hauptbetriebsplanes vorliegend zu berücksichtigen.
An der Grundwassermessstelle B 6 sind Grundwasserstände mit einem Minimalwert von 348,64 mNN bis zu einem Maximalwert von 370,68 mNN ermittelt worden. Die Grundwasserganglinie bewegte sich im aufgezeichneten Zeitraum (Frühjahr 2012 bis zum 30. Oktober 2014) in dem zeitlichen Abschnitt von etwa November 2012 bis April 2013 mit zwei kurzzeitigen Pegelabfällen deutlich über 365 mNN, ebenso lagen Überschreitungen dieser Höhe im November 2013 und im Frühsommer 2014 vor.
Angesichts der Tatsache, dass der Pegel der Grundwassermessstelle B 6 die zugelassene Abbauteufe von 362 mNN in Zeiträumen, die sich von mehreren Wochen bis zu mehreren Monaten erstrecken, deutlich überschreitet, besteht auch im nordwestlichen Abbaufeld unter Zugrundelegung der vorstehend dargelegten Bewertungsmaßstäbe die Möglichkeit einer dauernden Freilegung des Grundwassers.
ee) Hieraus ergibt sich, dass das Vorhaben der Beigeladenen mit Blick auf die Vorschrift des § 35 WHG a. F. bzw. § 49 WHG n. F. nicht nur anzeigepflichtig ist. Es liegt nämlich keine nur unbeabsichtigte Grundwassererschließung vor, da nach dem vorstehend Dargelegten nach Lage der Dinge mit einem Freilegen oder jedenfalls Ableiten von Grundwasser zu rechnen war bzw. diese Folge billigend in Kauf genommen wurde.
Vgl. Schwendner, in: Sieder/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz und Wasserabgabengesetz, Kommentar, Loseblatt-Ausgabe (Stand: September 2014), § 49 WHG Rn. 11.
Denn der Steinabbau ist nach Aktenlage final auf ein Eindringen in das Grundwasser gerichtet, jedenfalls aber kausal mit einer Benutzung des Grundwassers verbunden,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1967 - IV C 208.65 -, BVerwGE 27, 176 (179 ff.),
mag auch die Erschließung des Grundwassers von einem unmittelbaren Vorsatz bzw. einem darauf direkt gerichteten Zweck nicht umfasst sein.
b) Eine den Abbau freigebende bergrechtliche Betriebsplanzulassung durfte wegen des Fehlens einer wasserrechtlichen Genehmigung noch nicht bzw. nicht unbedingt erteilt werden.
Die Zulassung des angefochtenen Hauptbetriebsplanes in der Fassung seiner nachfolgenden Verlängerungen erfolgte hier nicht durch einen Planfeststellungsbeschluss mit einer Konzentrationswirkung im Sinne des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW. Mit Blick auf § 14 Abs. 2 WHG a. F./§ 19 Abs. 2 WHG n. F., wonach die Bergbehörde über die Erteilung der (wasserrechtlichen) Erlaubnis entscheidet, wenn ein bergrechtlicher Betriebsplan die Benutzung von Gewässern vorsieht, hätte die Bergbehörde bei zutreffender Bewertung der Sach- und Rechtslage aber berücksichtigen müssen, dass der zugelassene Abbau zu einer Freilegung von Grundwasser führt. Demgegenüber ist der Beklagte in dem Zulassungsbescheid vom 25. September 2007 davon ausgegangen, "die Machbarkeit des Vorhabens ohne nachteilige Einwirkungen auf das Grundwasser (sei) nachgewiesen".
Da der Hauptbetriebsplan den Abbau freigibt (vgl. § 51 Abs. 1 Satz 1 BBergG) hätte die Bergbehörde den Hauptbetriebsplan wegen entgegenstehender Gründe des Grundwasserschutzes gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG nicht vor oder nur bei gleichzeitiger Erteilung der erforderlichen wasserrechtlichen Genehmigung zulassen dürfen.
Vgl. zum Hochwasserschutz bei planfeststellungsbedürftigen bergrechtlichen Rahmenbetriebsplänen: BVerwG, Urteile vom 15. Dezember 2006 - 7 C 6.06 -, BVerwGE 127, 272 (280 f.), und vom 29. April 2010 - 7 C 18.09 -, ZfB 2010, 129 (132 f.); zum Verhältnis eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides zur wasserrechtlichen Gestattung: BVerwG, Beschluss vom 23. Juni 1989 - 7 B 87.89 -, Buchholz 406.25 § 13 BImSchG Nr. 1, S. 2.
Der gesetzliche Versagungsgrund des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG ist drittschützend. Liegen bereits bei der Entscheidung über die Zulassung eines Betriebsplans Umstände vor, die der Bergbehörde Anlass geben, die Aufsuchung oder Gewinnung gemäß § 48 Abs. 2 BBergG zu beschränken oder zu untersagen, hat sie dies bei ihrer Entscheidung durch Beschränkung oder Versagung der Zulassung zu berücksichtigen. § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG ermöglicht und verlangt, schon im Betriebsplanverfahren die mittelbaren Auswirkungen untertägigen Bergbaus auf geschützte Rechtsgüter Dritter zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Dezember 2006 - 7 C 1.06 -, BVerwGE 127, 259 (264).
Insbesondere auf das Fehlen dieser wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung bzw. die erforderliche aber unterbliebene Prüfung der wasserrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens der Beigeladenen kann sich die Klägerin im Sinne einer Rechtsverletzung auch berufen.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1987 - 4 C 56.83 -, BVerwGE 78, 40 (42 ff.).
Mit Blick auf die überragende Bedeutung des Grundwassers für die öffentliche Trinkwasserversorgung
- vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300 (341 ff.);
kann bei der Verringerung der Deckschicht und dem Eingriff in das Grundwasser die nicht nur abstrakte Gefahr einer Wassergefährdung sowohl in qualitativer Hinsicht - Eintrag von schädlichen Verunreinigungen in das Grundwasser - als auch mit Blick auf die Quantität - Verringerung des der M1. -Quelle zuströmenden Wassers unter anderem wegen einer Veränderung der Druckverhältnisse - nicht von der Hand gewiesen werden, was wiederum von unmittelbarem Einfluss auf das der Klägerin gewährte Wassergewinnungsrecht wäre.
IV. Wäre die Wasserschutzgebietsverordnung - unbeschadet des vorstehend Ausgeführten - wirksam, würde der angefochtene Zulassungsbescheid des Beklagten in der Fassung der nachfolgenden Verlängerungen wegen eines Verstoßes gegen § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO ebenfalls rechtswidrig sein. Nach dieser Vorschrift sind in der Zone III A Grabungen oder Abgrabungen verboten, durch die das Grundwasser dauernd freigelegt oder angeschnitten wird; ausgenommen von diesem Verbot sind nur Maßnahmen für das Verlegen von Post- und Stromkabeln, für das Aufstellen von Masten, das Verlegen von Ver- und Entsorgungsleitungen und Baugruben für Wohnbebauung. Die Voraussetzungen dieses Verbotstatbestandes sind erfüllt.
1. Der Steinbruch der Beigeladenen liegt in der Schutzzone III A. Das Vorhaben der Beigeladenen gehört nicht zu den von den Verboten des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO ausgenommenen Maßnahmen. Der Tagebau zur Gewinnung von devonischem Massenkalk mit eingelagertem Marmor ist eine Grabung bzw. Abgrabung, da durch ihn die Geländeoberfläche in der Vertikalen verändert wird.
2. Das Vorhaben der Beigeladenen ist in Bezug auf das Grundwasser im Kalksteingebirge relevant.
a) Die Wasserschutzgebietsverordnung X1. Kalkmassiv verwendet den Begriff "Grundwasser", ohne ihn näher zu definieren. Insbesondere enthalten die "Begriffsbestimmungen" in § 2 WSG-VO hierzu keine Erläuterungen. Die seinerzeit maßgeblichen Bestimmungen des Landeswassergesetzes NRW a. F. oder des Wasserhaushaltsgesetzes a. F. enthielten zwar Regelungen zum Schutz des Grundwassers, sahen aber ebenso wenig eine eigene Definition des Begriffs "Grundwasser" vor. Unbeschadet dessen war - wie der Senat bereits weiter oben erläutert hat - auch damals schon nach herkömmlichem Begriffsverständnis unter Grundwasser das unterirdische Wasser in der Sättigungszone zu verstehen, das in unmittelbarer Berührung mit dem Boden oder dem Untergrund steht, was auch dem heutigen Begriff des Grundwassers entspricht.
b) Wann von einem "Freilegen" von Grundwasser auszugehen ist, wird in der Wasserschutzgebietsverordnung nicht definiert. Ein solches "Freilegen" ist aber nach allgemeiner Meinung bei dem Abbau von Steinen ebenso wie bei der Gewinnung von Kies, Sand, Torf oder anderen Bodenbestandteilen gegeben, wenn das Grundwaser bei dem Abbau oder der Gewinnung zu Tage tritt, wenn also die das Grundwasser schützenden Deckschichten ganz oder teilweise entfernt werden oder wenn es mit anderen Worten aufgedeckt wird.
c) Die Wasserschutzgebietsverordnung bestimmt nicht, was unter dem Begriff eines "dauernden" Freilegens von Grundwasser zu verstehen ist, insbesondere enthält § 2 WSG-VO in den dort aufgeführten Begriffsbestimmungen hierzu keine Erläuterungen.
Der Begriff eines "dauernden" Freilegens von Grundwasser ist aber bestimmt genug, weil sich sein normativer Inhalt durch Auslegung ermitteln lässt. Es handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der den Anforderungen des allgemeinen rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatzes (Art. 20 Abs. 3 GG) genügt. Ob die tatbestandlichen Voraussetzungen dieses Begriffs gegeben sind, unterliegt der vollen gerichtlichen Nachprüfung. Die Auslegungsfähigkeit und Auslegungsbedürftigkeit tatbestandlicher Begriffe nimmt einer Norm grundsätzlich nicht die erforderliche Bestimmtheit. Ohne Verwendung solcher Begriffe könnte der Gesetzgeber der Vielgestaltigkeit des Lebens nicht gerecht werden. Eine etwa notwendige Klarstellung ist Aufgabe der Rechtsprechung.
Was unter einem "dauernden" Freilegen von Grundwasser im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 21 der WSG-VO zu verstehen ist, lässt sich durch die Fachgerichte im Rahmen der Auslegung mit den Mitteln herkömmlicher Gesetzesauslegung, insbesondere unter Berücksichtigung der Belange des Grundwasserschutzes, hinreichend genau präzisieren. Hierbei ist nach ständiger Rechtsprechung für die Auslegung einer Norm maßgebend der in der Norm zum Ausdruck gekommene objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in dem sie steht. Im Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht kommt der grammatikalischen Auslegung eine herausgehobene Bedeutung zu; hier zieht der Wortsinn einer Vorschrift die unübersteigbare Grenze. Dies gilt auch, wenn eine Sanktionsnorm - wie hier § 12 WSG-VO - das bußgeldbewehrte Verhalten nicht selbst festlegt, sondern auf eine vorstehende Vorschrift verweist. In diesem Fall müssen beide Vorschriften in ihrer Gesamtheit sowie ihre Auslegung und Anwendung im Einzelfall den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 103 Abs. 2 GG genügen.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 29. Februar 2012 - 9 C 8.11 -, BVerwGE 142, 84, (86), m. w. N.
Hiervon ausgehend steht das Verbot einer dauernden Freilegung des Grundwassers in § 4 Abs. 2 Nr. 21 der WSG-VO unter Berücksichtigung des Normzwecks und der überragenden Bedeutung des Grundwassers, wie sie das Bundesverfassungsgericht in der sog. Nassauskiesungs-Entscheidung hervorgehoben hat,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300 (339 ff.),
einer Abgrabung entgegen, die ursächlich dafür sein kann, dass Grundwasser auch nur während eines bestimmten Zeitraums, etwa zu wiederkehrenden Anlässen, etwa im Zeitpunkt der Schneeschmelze, in besonderen Nassjahren oder sonstigen ungewöhnlichen Wetterlagen, zu Tage tritt.
aa) Diese Auslegung des Begriffs der Dauerhaftigkeit wahrt die Wortlautgrenze des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO.
"Dauern" bedeutete schon nach altem Sprachverständnis so viel wie "Stand halten, "Bestand haben", "fortdauern" oder "ausdauern".
Vgl. Stichwort: "dauern": Deutsches Wörterbuch von Jacob und Wilhelm Grimm, Band 2, Biermörder - Dwatsch, Deutscher Taschenbuch Verlag, 1984 (Nachdruck der Erstausgabe 1860).
Nach neuerem Sprachgebrauch steht das Adjektiv "dauernd" synonym "für längere Zeit in gleichbleibender Weise vorhanden, wirkend, geltend", "fortwährend", "ununterbrochen" und "ständig" oder aber auch für "häufig auftretend", "wiederkehrend" oder "immer wieder".
Vgl. zum Stichwort: "dauernd": Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache in sechs Bänden, Band 2: Cl -F, Bibliographische Institut (1976), und Duden online, www.duden.de/rechtschreibung.
Die Bedeutung des Wortes "dauernd" ist hiernach mehrdeutig. Sie kann zum einen auf einen Zeitraum hinweisen, d. h. auf eine Zeitspanne von bestimmter Länge, zum anderen kann sie aber auch eine unbegrenzte Zeit im Blick haben. Entscheidend ist daher, in welchem Kontext das Wort "dauernd" verwendet wird.
Bezogen auf den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass ein "dauerndes" Freilegen von Grundwasser im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO sowohl eine begrenzte Zeit als auch einen unverändert bestehen bleibenden Zustand meinen kann.
bb) Ist die grammatikalische Auslegung des § 21 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO noch offen hinsichtlich der zeitlichen Reichweite des Begriffs der "dauernden" Freilegung von Grundwasser, so zeigt bereits die systematische Auslegung, dass dieser Begriff restriktiv in einem Sinne auszulegen ist, dass bereits eine Zeitspanne ausreicht, um den Verbotstatbestand zu erfüllen.
Die Wasserschutzgebietsverordnung differenziert zum Schutz des Grundwassers in den Schutzzonen III B, III A und II zwischen genehmigungspflichtigen und verbotenen Vorhaben. Innerhalb dieser beiden Kategorien wird erneut - vereinfacht ausgedrückt - zwischen solchen Vorhaben unterschieden, die durch das Eindringen schädlicher Stoffe zu einer Gefährdung der Grundwasserchemie führen können, und solchen Maßnahmen, die durch eine Beeinträchtigung oder Entfernung der über dem Grundwasser befindlichen Schutzschicht eine negative Veränderung insbesondere des Grundwasserhaushaltes bewirken und zusätzlich - wegen des Fehlens dieser Schutzschicht - unter Umständen ebenfalls einen erleichterten Eintrag schädlicher Stoffe ermöglichen können.
Sowohl in der Schutzzone III B als auch in der Schutzzone III A sind Bohrungen aller Art mit Ausnahme von Bohrungen im Rahmen der geowissenschaftlichen Landesaufnahme oder solchen für Weidebrunnen genehmigungspflichtig (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 13 WSG-VO für die Zone III B und § 4 Abs. 1 Nr. 10 WSG-VO für die Zone III A). Ebenso sind Grabungen oder Abgrabungen über eine Tiefe von 2 m oder über eine Ausdehnung von 10 m2 hinaus grundsätzlich - von im Einzelnen ausgenommenen und hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen - einer Genehmigungspflicht unterworfen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 12 WSG-VO für die Zone III B und § 4 Abs. 1 Nr. 16 WSG-VO für die Zone III A). Diese Genehmigungstatbestände zeigen, dass der Verordnungsgeber bereits die Beeinträchtigung oder das Entfernen der oberen Bodenschicht und das weitere Eindringen in tiefere Schichten als potentiell grundwassergefährdend angesehen hat und über die Kontrollfunktion eines Genehmigungsverfahrens wasserrechtliche Belange hat sicherstellen wollen.
Mit diesen Regelungen steht das für die Schutzzonen III B und III A wortgleich geltende Verbot von Grabungen oder Abgrabungen, durch die das Grundwasser dauernd freigelegt oder angeschnitten wird - ausgenommen: Maßnahmen für das Verlegen von Post- und Stromkabeln, für das Aufstellen von Masten, das Verlegen von Ver- und Entsorgungsleitungen und Baugruben für Wohnbebauung - (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 13 WSG-VO für die Zone III B und § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO für die Zone III A) in einem untrennbaren Zusammenhang. Bereits die Genehmigungspflicht für Abgrabungen, die eine größere horizontale Ausdehnung oder eine Tiefe von 2 m überschreiten, deutet auf eine Gefahr für das Grundwasser hin, die sich bei der Möglichkeit einer dauernden Freilegung oder eines dauernden Anschneidens des Grundwassers potenziert. Eine präventive Genehmigungspflicht wird damit zu einem repressiven Verbot mit Befreiungsmöglichkeit (vgl. § 10 WSG-VO).
Das restriktive Normsystem der Wasserschutzgebietsverordnung zeigt mithin, dass von einer "dauernden" Freilegung oder einem "dauernden" Anschneiden des Grundwassers nicht erst dann die Rede sein kann, wenn dies zeitlich unbegrenzt - für immer - geschieht, sondern bereits bei einem zeitlich begrenzten, häufig auftretenden oder immer wiederkehrenden Zeitraum.
cc) Die Entstehungsvorgänge der Wasserschutzgebietsverordnung tragen zur Bedeutungsfindung, was unter einer "dauernden" Freilegung oder einem "dauernden" Anschneiden des Grundwassers zu verstehen ist, wenig bei.
aaa) Der vom StAWA M2. erarbeitete Erläuterungsbericht vom 1. Juli 1988 (Beiakte 11, Ordner 2, Band I am Anfang) verhält sich hierzu nicht ausdrücklich. Ihm lässt sich lediglich die Aussage entnehmen, dass hinsichtlich der Schutzfähigkeit der Gewinnungsanlagen die Gefahrenschwerpunkte unter anderem sicherlich bei den Abgrabungen lägen.
Auch im Übrigen ist die gesamte Entstehungsgeschichte der Wasserschutzgebietsverordnung, soweit es insbesondere um Abgrabungen geht, durch die divergierenden Interessen der Wasserwirtschaft einerseits und der Kalksteinindustrie andererseits geprägt, ohne dass aber im Schriftverkehr oder in Protokollen zu Besprechungen über grundsätzliche Positionen hinaus die hier interessierende Frage in eindeutiger Weise im Detail erläutert worden wäre.
Die Interessengemeinschaft Steinindustrie X. -L. hatte zum Entwurf des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO unter anderem eingewandt, das generelle Verbot könne nicht hingenommen werden, da als Grundwasser auch Sink- und Sickerwasser, das aus Klüften des Gesteins austrete und sich auf der Grundsohle sammelt, angesehen werde, weshalb das Verbot praktisch jede Abgrabung treffe, da dabei Grundwasser nach der vorgenannten Definition auftreten könne (Beiakte 11, Ordner 2, Band II, Schreiben vom 5. September 1988, S. 3).
Hierzu hatte bei einer Besprechung von Behördenvertretern mit Vertretern der Kalksteinindustrie ein Vertreter des Geologischen Landesamtes erklärt, dass Grundwasser im Sinne dieser Bestimmung - gemeint war der Entwurf zu § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO - nicht das kurzzeitig austretende seitliche Wasser sei (Beiakte 11, Ordner 2, Band II, Terminsprotokoll vom 12. Oktober 1988, S. 4; ebenso enthalten in Beiakte 12, Ordner 3, Band V, mit erweiterten handschriftlichen Vermerken).
Zwar ist in diesem Zusammenhang der Einwand der Beigeladenen zutreffend, dass in ursprünglichen Entwurfsfassungen des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO noch das Verbot einer "dauernden oder zeitweisen" Freilegung des Grundwassers enthalten war, so etwa in dem Entwurfstext vom 4. Oktober 1988 (Beiakte 12, Ordner 3, Band V, Bl. 25). In dem weiteren Entwurf vom September 1989 (Beiakte 12, Ordner 3, Band V, Bl. 73) und in dem "Entwurf zur Auslegung" (Beiakte 12, Ordner 3, Band VI, Bl. 57), der im Januar 1990 an die Städte und Gemeinden zur Offenlegung versandt worden ist, war das Wort "zeitweise" entfallen. Diese Veränderung geht ausweislich der Ergebnisniederschrift vom 12. Oktober 1988 offenbar auf eine Besprechung mit Vertretern der X1. Kalkindustrie zurück (Beiakte 12, Ordner 3, Band V, Bl. 57), in der unter anderem das seitlich kurzzeitig austretende Grundwasser thematisiert worden ist. Neben einer Ergänzung um die hier nicht relevanten Ausnahmen in Bezug auf Maßnahmen für das Verlegen von Post- und Stromkabeln, für das Aufstellen von Masten, das Verlegen von Ver- und Entsorgungsleitungen und Baugruben für Wohnbebauung ist der Entwurf des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO insoweit durch Streichung des Begriffs "zeitweise" modifiziert worden. Nach einem weiteren Vermerk über eine Besprechung von Behördenvertretern zur Fassung des Entwurfs des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO wurde nur "ausdrücklich festgehalten, daß der schwebende Grundwasserhorizont nicht gemeint ist", aber im Übrigen die Aussage getroffen: "die Vorschrift wird nicht anders formuliert" (Terminsprotokoll vom 11. Oktober 1989 betreffend die Besprechung vom 6. September 1989, Beiakte 12, Ordner 3, Band V, Bl. 5). Von einem solchen "schwebenden Grundwasserhorizont" kann aber nur dann die Rede sein, wenn sich über dem Hauptgrundwasserleiter ein Grundwassernichtleiter befindet, über dem sich ein "schwebender" Grundwasserleiter gebildet hat.
Vgl. Wallbrecher, Allgemeine Geologie, Teil 18, SS 2005, Abbildung "schwebender Grundwasserhorizont" - nach Press & Siever, 1995 (Spektrum Lehrbücher), www.erdwissenschaften.unigraz.at/mitarbeiter/personal/homepage.
Letztlich wurde bei einer Besprechung von Behördenvertreten am 20. Juli 1990 beim federführenden Dezernat 54.1 des Regierungspräsidenten Arnsberg hinsichtlich der Abgrabungstiefe einvernehmlich festgestellt, dass ein Abbau erfolgen könne, "solange er nicht im Grundwasser stattfindet (Gesprächsnotiz vom 31. Juli 1990, Beiakte 12, Ordner 3, Band XIV, Bl. 6). Hieraus ergibt sich, dass der Verordnungsgeber beim Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung erhöhte Gefahren für das Grundwasser durch Abgrabungen gesehen hat, einen Abbau im Grundwasser verbieten und allenfalls bei kurzzeitig seitlich austretendem Wasser auf Grund eines schwebenden Grundwasserhorizonts ein Verbot nicht vorsehen wollte.
bbb) Bei dem Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung hatte der Verordnungsgeber bei der Einteilung und Bemessung der Schutzgebiete nach Nr. 7.5 VwV-WSG das in Anlage 1 übernommene DVGW-Arbeitsblatt W 101 (Februar 1975) zu beachten. Nach der Nr. 5.1.2 Buchstabe p) des DVGW-Arbeitsblattes W 101 (Februar 1975) sind in der Zone III A gefährlich und in der Regel nicht tragbar Erdaufschlüsse, durch die die Deckschichten wesentlich vermindert werden, vor allem, wenn das Grundwasser ständig oder zu Zeiten hoher Grundwasserstände aufgedeckt oder eine schlecht reinigende Schicht freigelegt wird und keine ausreichende und dauerhafte Sicherung zum Schutz des Grundwassers vorgenommen werden kann. Auch das DVGW-Arbeitsblatt W 101 (Juni 2006) stuft unter Nr. 5.1 der Tabelle I das Gewinnen von Rohstoffen und sonstige Abgrabungen mit Freilegung des Grundwassers in der Zone II/III A mit einem sehr hohen Gefährdungspotential ein. Auch insoweit vermittelt das DVGW-Arbeitsblatt W 101 - in allen Fassungen - auf Grund des in ihm zum Ausdruck kommenden gebündelten fachlichen Sachverstandes dem Rechtsanwender wertvolle Aufschlüsse darüber, welche Gefährdungen zu vermeiden sind, damit die erforderliche Vorsorge für die Trinkwasserversorgung geleistet werden kann.
Vgl. etwa Bay. VGH, Urteil vom 27. November 2012 - 22 N 09.2974 -, juris, Rn. 39.
Hieraus folgt, dass der Verordnungsgeber bei der Begriffswahl einer "dauernden" Freilegung des Grundwassers nicht nur lange oder gar nicht abzusehende Zeiträume einer Grundwasserfreilegung vor Augen hatte ("wenn das Grundwasser ständig ... aufgedeckt ... wird"), sondern mit "dauernd" auch zeitlich begrenzte Perioden ("wenn das Grundwasser ... zu Zeiten hoher Grundwasserstände aufgedeckt ... wird") gemeint haben muss.
dd) Selbst wenn man davon ausgehen wollte, die vorgenannten Auslegungskriterien böten keine genügenden Anhaltspunkte für eine sachgerechte Interpretation des Verbots einer dauernden Freilegung oder eines dauernden Anschneidens des Grundwassers im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO, führt jedenfalls die teleologische Auslegung zu dem Ergebnis, dass der Begriff "dauernd" hinsichtlich des in Betracht zu ziehenden zeitlichen Horizonts eingeschränkt zu verstehen ist.
Das Wasser ist eine der wichtigsten Grundlagen allen menschlichen, tierischen und pflanzlichen Lebens. Es wird nicht nur als Trink- und Brauchwasser, sondern auch als Produktionsmittel in Industrie und Handwerk benötigt. Wegen der vielfältigen und teilweise miteinander konkurrierenden Nutzungsinteressen ist eine geordnete Wasserbewirtschaftung sowohl für die Bevölkerung als auch für die Gesamtwirtschaft lebensnotwendig.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300 (341).
Das Wasserrecht hat sich daher seit Längerem bei dem Zielkonflikt zwischen dem Schutz des Wassers als natürlicher Ressource und den wirtschaftlichen Interessen an einer Gewässerbenutzung im weiteren Sinn im Grundsatz für die Priorität des Umweltschutzes entschieden, wie § 1a WHG a. F. bzw. § 1 WHG n. F. zeigt. Auch das europäische Wasserrecht geht in Bezug auf das Grundwasser grundsätzlich von einem ökologischen Ansatz, d. h. einem Erhaltungsgebot und einem Verschlechterungsverbot aus (vgl. Art 2 Nr. 20 und Art. 4 Abs. 1 Buchst. b) WRRL).
Gerade im Geltungsbereich einer Wasserschutzgebietsverordnung und speziell in der Schutzzone III A ist das Freilegen der das Grundwasser überdeckenden Bodenschichten typischerweise als besonders gefährlich einzustufen.
Vgl. etwa zur Nassauskiesung OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -, ZfW 2004, 114 (118 ff.), m. w. N.
Diese Feststellung gilt aber nicht nur für Nassauskiesungen, sondern auch für weniger eingriffsintensive Fälle der dauernden Freilegung des Grundwassers. Dies zeigt beispielsweise das DVGW-Arbeitsblatt W 101, das in allen Fassungen Erdaufschlüsse bzw. das Gewinnen von Rohstoffen und sonstige Abgrabungen mit Freilegung des Grundwassers in der Zone III A als gefährlich einstuft.
Eine "dauernde" Freilegung des Grundwassers im Rechtssinn ist daher auch gegeben, wenn die Deckschicht über der Sättigungszone mit der Folge entfernt wird, dass das Grundwasser auch nur während eines bestimmten Zeitraums, etwa zu wiederkehrenden Anlässen, etwa im Zeitpunkt der Schneeschmelze, in besonderen Nassjahren oder sonstigen ungewöhnlichen Wetterlagen, zu Tage tritt. Mit Blick auf den Grundwasserschutz ist nicht zu fordern, dass die Grundwasserfreilegung auf unabsehbare Zeit erfolgt.
So wohl Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 56 Anhang Rn. 698.
Diese Wertung wird bestätigt durch das Begriffsverständnis etwa der Legaldefinition des oberirdischen Gewässers in § 1 Abs. 1 Nr. 1 WHG a. F. (§ 3 Nr. 1 WHG n. F.), wonach ein oberirdisches Gewässer unter anderem das ständig oder zeitweilig in Betten fließende Wasser ist. Hinsichtlich der zeitlichen Komponente sagt das Begriffspaar "ständig oder zeitweilig" lediglich etwas darüber aus, wann sich das Wasser während der Dauer der Existenz des Gewässers in seinem Bett befinden muss, so dass es ausreicht, wenn sich im Gewässerbett nur zu bestimmten wiederkehrenden Anlässen Wasser befindet.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 24. September 1986 - 20 A 454/85 -, ZfW 1987, 122 (123), m. w. N.
Dementsprechend muss es in Bezug auf ein "dauerndes" Freilegen des Grundwassers ebenfalls genügen, dass dieses nur zu bestimmten wiederkehrenden Anlässen, also nicht nur während eines temporär zu vernachlässigenden Zeitraumes freiliegt.
ee) Die Behördenpraxis in anderen Bundesländern geht hinsichtlich des Grundwasserschutzes beim Trockenabbau ebenfalls von einem restriktiven Maßstab aus. So muss etwa nach den Bayerischen Richtlinien für Anlagen zur Gewinnung von Kies, Sand, Steinen und Erden
- Erlass des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 9. Juni 1995 - 11/53-4511.3-001/90 -, AllMBl. S. 589, i. d. F. vom 12. April 2002, AllMBl. S. 234 = juris -
beim Trockenabbau in der Regel ein Mindestabstand von 2 m zum höchstmöglichen Grundwasserstand eingehalten werden. Zur Festlegung der Abbausohle sind in der Regel mehrjährige Grundwasserbeobachtungen erforderlich. Ansonsten ist ein entsprechend hoher Sicherheitszuschlag einzuhalten. Grundwasser darf auch vorübergehend nicht angeschnitten werden (vgl. Nr. 4.2.2 der Richtlinien). Wenngleich diese Richtlinien nach ihrer Nr. 1 nicht für Anlagen gelten, die der Bergaufsicht unterliegen, so zeigen sie doch, welche allgemeinen Anforderungen - selbst außerhalb von Wasserschutzgebieten - zum Grundwasserschutz fachaufsichtlich für erforderlich gehalten werden.
Gleiches gilt für die Erlasslage in Niedersachsen bezogen auf den Trockenabbau im Verhältnis zum Grundwasserschutz.
Vgl. Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz, Abbau von Bodenschätzen - Anlage 2: Inhalt des Erläuterungstextes sowie des Karten- und Planwerkes unter besonderer Berücksichtigung der naturschutzfachlichen Bestandsaufnahme gemäß § 9 NAGBNatSchG und der Anforderungen des § 17 Abs. 4 BNatSchG, Erlass vom 3. Januar 2011 - 54-22442/1/1 -, juris.
Nach der Nr. 4.3 dieses Erlasses dürfen Trockenabbauten nur mit einer verbleibenden ausreichenden Deckschicht über dem höchsten Grundwasserstand ausgeführt werden. Dieser ist ggf. nachvollziehbar theoretisch zu ermitteln. Eine entsprechende Darstellung ist aufzunehmen.
Die beiden vorstehend zitierten Erlasse zeigen jeweils deutlich, dass zum einen auf den "höchstmöglichen" bzw. "höchsten" Grundwasserstand abzuheben ist, und zwar unabhängig davon, zu welchem Zeitpunkt dieser Grundwasserstand anzutreffen ist. Zum anderen wird jeweils das weitere Erfordernis eines Mindestabstandes von 2 m zu diesem Grundwasserstand bzw. einer über dem Grundwasserstand verbleibenden ausreichenden Deckschicht statuiert.
3. Die sogenannte Rohstoffsicherungsklausel des § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG steht diesem engen Verständnis des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO nicht entgegen. Nach der vorgenannten Bestimmung ist zwar bei der Anwendung der einem Vorhaben entgegenstehenden Vorschriften dafür Sorge zu tragen, dass die Aufsuchung oder Gewinnung so wenig wie möglich beeinträchtigt wird. Ob und in welchem Umfang in einem insgesamt schutzbedürftigen Gebiet im Einzelfall - ausnahmsweise - die Zulassung einer Abgrabung auf einzelnen Grundstücken den Zweck des Gebietsschutzes möglicherweise nicht gefährdet, ist auch nicht bereits bei der Schutzgebietsfestsetzung, sondern bei dem administrativen Vollzug zu prüfen.
Vgl. zu einer Landschaftsschutzgebietsverordnung: BVerwG, Beschluss vom 25. August 1995 - 4 B 191.95 -, Buchholz 406.27 § 48 BBergG Nr. 5, S. 7; ebenso Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 56 Anhang Rn. 694, m. w. N.
Allerdings lässt sich aus der sog. Rohstoffsicherungsklausel des § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG nicht herleiten, dass ein öffentliches Interesse an einem Abbau bei einer bergbehördlichen Entscheidung grundsätzlich einen Vorrang vor entgegenstehenden privaten oder anderen öffentlichen Interessen hat.
Vgl. zur bergrechtlichen Zulegung BVerwG, Urteil vom 20. November 2008 - 7 C 10.08 -, BVerwGE 132, 261 (275).
Hiervon ausgehend kann nicht erkannt werden, dass den Interessen der Beigeladenen ein Vorrang vor dem Grundwasserschutz gebührt. Zwar ist die Industrie auf die Lieferung von Kalkstein angewiesen, auch sind die wirtschaftlichen Interessen der Beigeladenen, deren alte und nach § 149 BBergG von der Bergbehörde bestätigten Rechte Schutz genießen, zu berücksichtigen. Ein Verbot der grundwassergefährdenden Abgrabung ist aber keine unzumutbare Beschränkung bestehender Rechte, sondern stellt selbst bei einer Eigentumsbeschränkung nur eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung dar. Der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, wozu in besonderer Weise auch das Trinkwasser gehört, ist ein besonderer Ausdruck der Sozialbindung des (Grund-)Eigentums.
4. Es ist im vorliegenden Fall auch hinreichend wahrscheinlich, dass es jedenfalls zu einer dauernden Freilegung von Grundwasser im vorstehend dargelegten Begriffsverständnis kommen kann.
Dabei mag es auf sich beruhen, ob man bei der Frage des Eintritts der Wahrscheinlichkeit den Maßstab der "Geeignetheit" im Sinne des § 9 Abs. 2 WHG oder den Erwartungshorizont im Sinne des § 12 Abs. 1 WHG bzw. den sog. Besorgnisgrundsatz im Sinne der §§ 46 ff. WHG anlegt. Jedenfalls muss in Wasserschutzgebieten dem ohnehin schon besonders bedeutsamen und vom Bundesverfassungsgericht hervorgehobenen Schutz des Grundwassers
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300 (340 f.); vgl. auch zu § 50 WHG n. F. BT-Drucks. 16/12275, S. 66 -
eine alle anderen Belange überragende Bedeutung zukommen. Somit sind an die Eintrittswahrscheinlichkeit einer Grundwassergefährdung in einem Wasserschutzgebiet nur geringe Anforderungen zu stellen.
Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 17. August 2011 - 2 B 1484/11 - DVBl. 2011, 1429 (1431); Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 56 Anhang Rn. 697, m. w. N.
Ist das Grundwasser betroffen, so reicht hierfür schon die nicht ganz entfernte, nur theoretische Möglichkeit einer schädlichen Einwirkung aus.
5. Unter Zugrundelegung der vorstehend aufgezeigten Grundsätze wird die Zulassung des Vorhabens der Beigeladenen durch die Bergbehörde nicht dem Schutzmaßstab des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO gerecht.
a) Bereits die Sachverhaltsermittlung der Bergbehörde sowohl vor der Zulassung des Vorhabens als auch bei der jeweiligen Verlängerung des Zulassungsbescheides war in Bezug auf eine mögliche Gefährdung des Grundwassers unzureichend.
aa) Die mit dem Zulassungsantrag im November 2006 eingereichten Antragsunterlagen waren für die hier zu fordernde Beurteilung, ob in den drei Abbaufeldern des Vorhabens mit ihren unterschiedlichen Abbautiefen - 352 m, 362 m und 385 m - (Beiakte 3 am Ende, Nr. 14 der Nebenbestimmungen des Zulassungsbescheides vom 25. September 2007 und Bericht NBC vom 7. November 2006, Plan 1:5.000 "Empfohlene Abbautiefen", Anlage 2) ein dauerndes Freilegen von Grundwasser möglich ist, nicht ausreichend.
Der Bericht des Gutachterbüros NBC vom 7. November 2006 (Beiakte 3 am Ende) enthält zwar in den als Anlagen 1 und 2 beigefügten Lageplänen Eintragungen von Grundwassermessstellen im Bereich des Vorhabens und in dessen Umfeld. Speziell im Bereich des Vorhabens sind die Grundwassermessstellen B 1 bis B 4 vermerkt, was allerdings irreführend ist. Die Messstelle B 4 ist zwar für den vorausgegangenen Bericht NBC vom 7. Oktober 2004 (Beiakte 2, Bl. 147 ff.) noch ausgewertet worden, nicht mehr aber für die Antragsunterlagen. Zudem wurden die Messstellen B 1, B 3 und B 4 in einem späteren Bericht desselben Gutachters als "nicht mehr vorhanden" oder aber als "wahrsch. vorh. aber nicht gemessen" gekennzeichnet (Übersichtslageplan 1:5.000, Anhang zur Stellungnahme von GeoConsult C. vom 18. März 2011, Bl. 359 GA).
Innerhalb des Vorhabensbereiches wurde für die Antragsunterlagen einzig die Messstelle B 2 ausgewertet, was sich aus den entsprechenden Erläuterungen und den schematisch wiedergegebenen Grundwasserganglinien ergibt (Beiakte 3 am Ende, Bericht NBC vom 7. November 2006, S. 3 und Anhang 1 sowie 2). Dass die weiteren außerhalb des Vorhabensgebietes liegenden Messstellen 33, B und Aneu speziell für den Bereich des hier in Rede stehenden Tagebaus prognostisch hinreichend aussagekräftig sind, ergibt sich aus dem Bericht NBC vom 7. November 2006 nicht mit hinreichender Deutlichkeit. Es wird dort lediglich auf eine "vergleichbare Tendenz" verwiesen, gleichzeitig aber auch betont, dass "jedoch erhebliche Unterschiede in den Grundwasserschwankungsbreiten auftreten" (Beiakte 3 am Ende, Bericht NBC vom 7. November 2006, S. 10). Mit Blick auf die Tatsache, dass nach dem Bericht zudem eine Grundwasserfließrichtung von West nach Ost gegeben ist (Beiakte 3 am Ende, Bericht NBC vom 7. November 2006, S. 5), hätte eine Relevanz der Messstellen 33, B und Aneu für die Beurteilung des Grundwasserpegels im gesamten Abbaubereich des zu beurteilenden Tagebaus deutlicher herausgearbeitet werden müssen, da die drei Abbaufelder mit unterschiedlichen (vorgeschlagenen) Abbauteufen weiter südlich bzw. westlich dieser Messstellen liegen, d. h. jedenfalls nicht in der Grundwasserfließrichtung. Eine solche vertiefende Erläuterung ist aber nicht gegeben worden.
Auf das Fehlen ergänzender Messstellen hatten die von Klägerin beauftragten Gutachter schon in ihrer Stellungnahme vom 10. Dezember 2007 - Anlage zur Begründung des Widerspruchs der Klägerin gegen den Zulassungsbescheid vom 25. September 2007 - hingewiesen (Beiakte 1, Bl. 24).
Die Bergbehörde hätte mithin mit Blick auf die ihr nach § 24 VwVfG NRW obliegenden Amtsermittlung schon vor der Zulassung des angefochtenen Hauptbetriebsplanes mit Bescheid vom 25. September 2007 eine weitere Aufklärung des Sachverhalts betreiben und gegebenenfalls von der Beigeladenen verlangen müssen, ein Grundwassermessstellennetz im gesamten Bereich des Abbauvorhabens zu errichten, um hinreichend aussagekräftige Erkenntnisse für die zu treffende Prognose zu gewinnen, ob ein dauerndes Anschneiden des Grundwassers zu besorgen ist, und damit die Zulassungsfähigkeit des Vorhabens der Beigeladenen abschließend beurteilen zu können.
Die Nebenbestimmung Nr. 15 des Zulassungsbescheides, mit der die Errichtung und Betreibung weiterer Grundwassermessstellen zur eindeutigen Dokumentation und Ermittlung des Grundwassers im Bereich auskeilender Flinzschichten zum Massenkalk gefordert wird, stellt nur einen Transfer des Problems in spätere Zeiten dar, dessen Lösung aber schon zuvor hätte erfolgen müssen. Prognoseunsicherheiten, die das Vorhaben als solches betreffen, lassen sich nicht durch Nebenbestimmungen lösen. Denn der Grundwasserschutz war eines der zentralen Probleme des Vorhabens der Beigeladenen und bedurfte bereits bei der Zulassung einer umfassenden und abschließenden Entscheidung. Bis zu ihrer Entscheidung hätte sich die Bergbehörde die für die Bewältigung des Problems notwendigen Kenntnisse auch mit vertretbarem Aufwand beschaffen (lassen) können.
Vgl. zur ähnlichen Problematik eines Vorbehaltes im Planungsrecht: BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 16, S. 6 f., und Urteil vom 12. Dezember 1996 - 4 C 29.94 -, BVerwGE 102, 331 (346 f.), jeweils m. w. N.
Die gleiche Feststellung gilt hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 17 des Zulassungsbescheides vom 25. September 2007 betreffend das sofortige Einstellen des Abbaus in Bereichen, in denen bei den zugelassenen Abbauteufen wider Erwarten Grundwasser angetroffen oder Quellen freigelegt werden sollten. Auch insoweit wird mangels einer ausreichenden Beurteilungsgrundlage ein bereits im Vorfeld zu lösendes Problem sehenden Auges in die Zukunft geschoben mit der nicht gerechtfertigten Erwartung, es werde sinngemäß "schon alles gut gehen", ohne dass aber dem Grundwasserschutz angemessen Rechnung getragen würde.
Die Tatsache, dass die von der Bergbehörde beteiligte Wasserbehörde (Beiakte 2, Bl. 5 ff. und 48 ff.) und der Geologische Dienst NRW (Beiakte 2, Bl. 229 f.) keine Bedenken gegen eine Erlaubniserteilung hatten, weil auch sie nicht von der Möglichkeit einer dauernden Freilegung des Grundwassers ausgegangen sind, führt zu keinem anderen Ergebnis. Die gemäß § 9 Abs. 6, Abs. 3 Satz 2 WSG-VO auch in wasserrechtlichen Fragen zuständige Bergbehörde war durch positive Stellungnahmen anderer (Fach-)Behörden nicht von der Pflicht zu einer kritischen Prüfung entbunden und blieb als letztentscheidende Behörde in der Verantwortung, sich alle für die Entscheidung erforderlichen notwendigen Informationen zu beschaffen.
bb) Bei den weiteren Verlängerungen der Zulassung des Hauptbetriebsplanes mit Bescheiden vom 11. November 2009, vom 14. September 2011 und vom 13. September 2013 ist eine hinreichende Sachverhaltsaufklärung ebenfalls unterblieben.
Die Grundwassermessstelle B 5, die im November/Dezember 2009 erstellt worden ist, liegt außerhalb des hier streitigen Abbauvorhabens im Bereich des benachbarten Steinbruchs. Am Bohrpunkt waren zudem bereits ca. 25 m Gestein bis zu einer Sohle in Höhe von 377 mNN abgebaut (GeoConsult C. , Dokumentation vom 14. Januar 2010, Bl. 353 ff. GA). Deshalb kommt den bei der Erstellung der Messstelle gewonnenen Erkenntnissen hinsichtlich der Gesteinszusammensetzung oder dort gemessener Grundwasserstände keine unmittelbare Aussagekraft hinsichtlich der hier allein interessierenden Frage zu, ob im Bereich des Vorhabens der Beigeladenen mit einer dauernden Freilegung des Grundwassers zu rechnen ist. Denn gerade im südlichen Teilabbaugebiet des Vorhabens, dessen natürliche Geländeoberkante teilweise über 395 mNN liegt, ist das Gebirge noch nicht vom Abbau erfasst. Zudem liegt die Messstelle B 5 östlich des Vorhabens, also jenseits der sich von West nach Ost bewegenden Grundwasserfließrichtung.
Die im Laufe des gerichtlichen Verfahrens erstellte Stellungnahme des Geologischen Dienstes NRW vom 13. Mai 2011 (Bl. 368 ff. GA) gebietet keine abweichende Beurteilung. Zwar lässt sich dieser Stellungnahme unter anderem entnehmen, dass die Messstelle B 2 als nicht repräsentativ bzw. aussagekräftig für die Festlegung von Abbauhöhen im Massenkalk angesehen wird. Im Übrigen enthält diese Stellungnahme in Ermangelung von Grundwassermessstellen, die im Abbaugebiet selbst liegen, nur hypothetische Aussagen zur Einteilung des Abbaugebietes in Teilschollen und zu möglichen Wasserbewegungen aufgrund einer Interpolation des Grundwasserstandes der außerhalb des Abbaugebietes liegenden Messstellen.
Innerhalb des Abbaugebietes - im nordwestlichen Teilbereich mit der zugelassenen Abbauteufe von 362 mNN - ist zwar später noch die Grundwassermessstelle B 6 eingerichtet worden. Die Stellungnahme des Gutachters der Beigeladenen vom 4. März 2015, in der unter anderem auch diese Grundwassermessstelle ausgewertet wird, ist aber erst nach der letzten Verlängerung des Hauptbetriebsplanes mit Bescheid vom 13. September 2013 erstellt worden.
b) Unabhängig von den vorstehend aufgezeigten Ermittlungsdefiziten ist die Gefahr einer dauernden Freilegung des Grundwassers um die Grundwassermessstellen B 2 und B 6 im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO gegeben. Zur Vermeidung von Wiederholungen verweist der Senat auf seine bereits weiter oben gemachten und hier sinngemäß geltenden Ausführungen zu der Frage einer Benutzung des Grundwassers im wasserrechtlichen Sinn.
Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass auch in diesem Zusammenhang nicht auf die Grundwasserstände im verritzten Gebirge, sondern auf die Verhältnisse im unverritzten Gebirge abzustellen ist. Denn § 4 Abs. 2 Nr. 21 WSG-VO dient dem Schutz des Status quo. Eine Schutzgebietsverordnung kann naturgemäß nur auf den Zustand einwirken, den sie im Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens vorfindet. Sie dient dem Zweck, künftige Belastungen zu verhindern und den Grundwasserleiter in einem möglichst intakten Zustand zu erhalten.
Vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24. März 2014 - 3 S 280/14 -, juris, Rn. 50, m. w. N.
V. Eine Umdeutung der von der beklagten Bergbehörde gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 16 i. V. m. § 9 Abs. 6 WSG-VO im Rahmen der Zulassung des Hauptbetriebsplanes inzident erteilten wasserrechtlichen Genehmigung in eine Befreiung nach § 4 Abs. 2 Nr. 21 i. V. m. § 10 Abs. 1 WSG-VO, über die ebenfalls die Bergbehörde bei der bergrechtlichen Betriebsplanzulassung zu entscheiden hätte (vgl. § 10 Abs. 3 i. V. m. § 9 Abs. 6 WSG-VO), kommt nicht in Betracht.
Nach § 47 Abs. 1 VwVfG NRW kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Nach Absatz 3 der vorgenannten Bestimmung kann aber eine Entscheidung, die nur als gesetzlich gebundene Entscheidung ergehen kann, nicht in eine Ermessensentscheidung umgedeutet werden.
§ 47 Abs. 3 VwVfG NRW steht hier einer solchen Umdeutung entgegen. Die Zulassung eines Betriebsplans ist eine gebundene Entscheidung ohne planerischen Gestaltungsspielraum der Behörde.
Vgl. zum Rahmenbetriebsplan BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2006 - 7 C 1.06 -, BVerwGE 127, 259 (264).
Die Befreiung nach § 10 Abs. 1 WSG-VO ist demgegenüber eine Ermessensentscheidung ("kann"), die zudem die Prüfung erfordert, ob Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichung erfordern (Nr. 1) oder Verbote zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen und die Abweichungen mit den Belangen des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere des Gewässerschutzes im Sinne dieser Verordnung, vereinbar sind (Nr. 2). Eine dahingehende Prüfung wurde hier aber von der Bergbehörde - aus ihrer Sicht konsequent - nicht vorgenommen.
VI. Eine lediglich teilweise Aufhebung des rechtswidrigen Hauptbetriebsplanes II in der Fassung seiner nachfolgenden Verlängerungen kommt nicht in Betracht. Ein in einem Genehmigungsantrag zusammengefasstes Vorhaben stellt regelmäßig ein einheitliches Ganzes dar, sei es, dass dessen einzelne Teile unter Nutzungsgesichtspunkten eine enge funktionale Verbindung aufweisen, sei es, dass der eine Bestandteil ohne den anderen baurechtlich nicht zulässig ist, oder sei es, dass die Einheitlichkeit des Vorhabens dem ausdrücklich geäußerten oder jedenfalls erkennbaren Willen des Vorhabenträgers entspricht.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 30. September 2014 - 8 A 460/13 -, juris, Rn. 137 f., m. w. N.
Eine Teilaufhebung scheidet daher aus, weil trotz der Aufteilung des Vorhabens in drei Abbaufelder mit unterschiedlichen Abbauteufen es den betrieblichen Dispositionen des Unternehmers überlassen ist, welche genauen Stellen des Bergfeldes er in welcher Reihenfolge abbaut bzw. bis zu welcher (genehmigten) Teufe er Gestein abbaut.
VII. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 VwGO. Der Senat hält es für ermessensgerecht, die Beigeladene hälftig an den Verfahrenskosten zu beteiligen, weil sie auf Seiten des Beklagten der Klage und der Berufung entgegengetreten ist und Anträge gestellt hat. Lediglich klarstellend sei angemerkt, dass die hälftige Kostentragungspflicht des Beklagten nicht die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen umfasst (vgl. § 162 Abs. 3 VwGO).
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