Source: http://docplayer.se/1339958-Upphandlingsrattsliga-sanktioner-vid-korruption-uteslutning-som-medel-for-att-stavja-korruption.html
Timestamp: 2017-08-16 23:50:08+00:00
Document Index: 41467634

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'de lege lata']

Upphandlingsrättsliga sanktioner vid korruption - Uteslutning som medel för att stävja korruption - PDF
Download "Upphandlingsrättsliga sanktioner vid korruption - Uteslutning som medel för att stävja korruption"
1 JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Emma Olsson Upphandlingsrättsliga sanktioner vid korruption - Uteslutning som medel för att stävja korruption JURM02 Examensarbete Examensarbete på juristprogrammet 30 högskolepoäng Handledare: Henrik Norinder Termin för examen: VT2015
2 Innehåll SUMMARY SAMMANFATTNING FÖRORD FÖRKORTNINGAR INLEDNING Bakgrund Syfte och frågeställningar Metod och material Avgränsningar Forskningsläge Disposition 12 2 KORRUPTION Definition av begreppet korruption Korruption i Sverige Muthärvan i Göteborg Korruption och offentlig upphandling 19 3 OBLIGATORISK UTESLUTNING AV LEVERANTÖRER Leverantör ska uteslutas enligt direktiv 2004/18/EG Leverantör ska uteslutas enligt LOU Definition av brottet muta Företrädare för leverantören Företrädarbegreppet enligt Högsta förvaltningsdomstolen Företrädarbegreppet enligt underrätterna Kännedom om lagakraftvunnen dom Leverantören ska få visa att grund för uteslutning ej föreligger Särskilda skäl 28 4 FAKTULTATIV UTESLUTNING AV LEVERANTÖRER Leverantör får uteslutas enligt direktiv 2004/18/EG 30
3 4.2 Leverantör får uteslutas enligt LOU Proportionalitetsprincipen Företrädare Leverantören ska få visa att uteslutningsgrund inte föreligger Brott avseende yrkesutövningen Allvarligt fel i yrkesutövningen Praxis rörande uteslutningsgrunden allvarligt fel i yrkesutövningen Effektiv Måleri i Mölndal AB./. Göteborgs Stads Upphandlings AB Kritik mot Högsta förvaltningsdomstolens dom Underrätternas bedömning av allvarligt fel i yrkesutövning Self-cleaning Bevisning som den upphandlande myndigheten måste godta 43 5 KOMMANDE LAGSTIFTNING Nytt direktiv från EU Uteslutning av leverantör Obligatorisk uteslutning Fakultativ uteslutning Personer med anknytning till leverantören Tvingande hänsyn till allmänintresset Maximal tidsperiod för uteslutning Self-cleaning Bevis leverantören presenterar Intressekonflikt 56 6 ANALYS OCH SLUTSATSER Upphandlingsrättsliga sanktioner för korruptionsbrott När är ett brott sonat i upphandlingsrättslig mening Förändringar genom det nya upphandlingsdirektivet 65 BILAGA A KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING RÄTTSFALLSFÖRTECKNING
4 Summary Corruption is an immense problem in our society and public procurement is a judicial area, which is especially vulnerable for corruption. Public procurement contains large amounts of money in organizations where the mass of employed in one or another way may be more tempted to accept some kind of remuneration or of pure ignorance contributes to corruption. It is not always easy to know where the line for the proper conduct is and the risk of getting exposed is relatively small. In the criminal law there are penalties for people who engage in corruption, but there are also sanctions for this kind of behavior in the procurement law and those are the main issues that the instant essay is concerned with. In the law of public procurement there is a certain sanction directed towards economic operators who have been found guilty of certain crimes or acted in an undesirable behavior. The sanction is exclusion from procurement, which is rather palpable. The rules of exclusion have the mean of letting contracting authorities only enter into agreements with reliable and serious operators and by this, also contradict unwanted behavior. There are both compulsory and optional exclusion grounds. Corruption is one of the crimes that lead to a compulsory exclusion, and derogations are only allowed on exceptional basis. There are numerous optional exclusion grounds and two of them are especially important when discussing the topic corruption: a conviction concerning the economic operators professional conduct and grave professional misconduct. Which form of action that falls in under these two exclusion grounds is fairly unclear, especially the ground for grave professional misconduct causes a variety of interpretations. There are only two precedent cases from the Supreme Administrative Court regarding grave professional misconduct, hence the main part of the case law derives from the lower courts. Public procurement as a judicial area is in constant development and a new law is expected to entry into force in April 2016 based on a new directive from the EU. The grounds for exclusions will be altered and there is a Swedish legislative proposal regarding how the rules will be implemented best. Corruption will continue to be a crime, which leads to compulsory exclusion, and derogation is only accepted in exceptional cases. Regarding the optional exclusion grounds, more grounds have been added, which can be of interest when discussing corruption. Self-cleaning will be introduced in the procurement law, which gives an economic operator the possibility to take certain measures to correct former mistakes and make the operator eligible for a procurement. An interesting problem discussed in the essay is the duration of exclusion for an economic operator. Certain guidelines can be found in the case law and the new directive give certain time limits, but there are two different interpretations of these time limits and both will be discussed. The new directive contains certain interesting changes, which in the essay are compared to the Swedish legislative proposal and doctrine. 1
5 Sammanfattning Korruption är ett stort samhällsproblem och offentlig upphandling är ett särskilt utsatt rättsområde när det gäller korruption. Offentlig upphandling rör stora värden i organisationer där det arbetar en mängd människor som på ett eller annat vis kan vara mer frestade att ta emot någon form av belöning eller av ren okunskap bidrar till korruption. Det är inte alltid lätt att veta var gränsen för det otillbörliga går och risken för att faktiskt bli upptäck är relativt liten. Det finns straff för de personer som ägnar sig åt korruption i brottsbalken, men det finns även sanktioner i upphandlingslagstiftningen och det är dessa som behandlas i uppsatsen. I upphandlingslagstiftningen finns sanktionen uteslutning som riktar sig mot leverantörer som gjort sig skyldiga till vissa särskilda brott eller ett visst oönskat agerande. Uteslutning är en relativt kännbar sanktion. Uteslutningsreglerna finns till för att kontrakt enbart ska ingås med seriösa aktörer och för att motarbeta oönskade ageranden. Det finns tvingande och fakultativa uteslutningsgrunder. Mutbrott är ett av de brott som konstituerar en tvingande uteslutningsgrund och leder till att en leverantör ska uteslutas det är endast om det finns särskilda skäl som uteslutning inte ska ske. Det finns en rad olika fakultativa uteslutningsgrunder, varav två är särskilt viktiga när det gäller korruption: brott avseende yrkesutövningen samt allvarligt fel i yrkesutövningen. Det är till viss del oklart vilken form av agerande som faller in under dessa två uteslutningsgrunder och särskilt allvarligt fel i yrkesutövningen är en grund som öppnar för en rad olika tolkningar. Högsta förvaltningsdomstolen har endast tagit ställning i frågan i två fall vilket innebär att underrätternas avgöranden får en betydande roll. Offentlig upphandling är ett rättsområde som är i ständig utveckling och en ny lag träder i kraft april 2016 med anledning av ett nytt EU direktiv. Genom direktivet kommer uteslutningsreglerna att genomgå vissa förändringar och det finns ett svenskt lagförslag rörande hur de nya reglerna bäst ska implementeras. Mutbrott kommer i fortsättningen att vara ett brott som ska medföra obligatorisk uteslutning och det är endast i exceptionella fall som uteslutning inte ska ske. Fler uteslutningsgrunder har tillkommit som är fakultativa och som kan ha intresse när det gäller korruption. Genom den nya lagen kommer bland annat self-cleaning att införas, vilket innebär att en leverantör genom att vidta vissa åtgärder kan rätta till de misstag som gjorts och därigenom åter bli aktuell för att delta i upphandlingar. Ett intressant problem som diskuteras i uppsatsen är hur länge en leverantör kan bli utesluten, vilket till viss del behandlas i praxis. Det finns vidare två olika tolkningssätt av det nya direktivet, varav en tolkning innebär att tidsgränser för hur länge en leverantör kan bli utesluten nu är satta. Direktivet medför vissa intressanta förändringar som i uppsatsen jämförs med det svenska lagförslaget och tolkningar i doktrin. 2
6 Förord Det är nu dags att avsluta mina juridikstudier som har pågått i 5,5 år då jag förutom de traditionella 4,5 åren i Sverige valde att åka på utbytesstudier till Kina under ett år. Det har funnits stunder då jag tvekat på mig själv, utbildningen och juridik. Men nu är denna resa över. Det finns vissa personer i min närhet som förtjänar ett särskilt tack. Speciellt min mamma Gullvi, min bror Timmy och några av mina fantastiska vänner. One special friend needs to be acknowledged by name, Leona, my soul mate. Chili förtjänar också att nämnas, vår hund som varje dag överöser mig med ovillkorlig kärlek. Jag vill rikta ett stort tack till min handledare Henrik Norinder för hans stöd under processens gång. Han är en utmärkt handledare som alltid har haft tid för mig, särskilt viktigt för mig har varit att Henrik har låtit mig arbeta på mitt eget vis och accepterat de val som jag gjort och gjorde under arbetet med mitt examensarbete. Nu är det dags för mig att ge mig ut, att söka efter det som jag vet finns där ute men som jag ännu inte hittat. Kanske har det med juridik att göra, kanske inte. Det viktigaste är att göra det som gör en själv lycklig, för det är bara du själv som ska leva ditt liv. Förhoppningsvis finner jag det som jag söker. Ängelholm, maj 2015 Emma Olsson 3
7 Förkortningar Direktiv 2004/18/EG Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster Direktiv 2014/24/EU Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG Ds Departementsserien EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ESPD European Single Procurement Document EU Europeiska Unionen EU-fördraget Fördraget om Europeiska Unionen EUF-fördraget Fördraget om Europeiska Unionens Funktionssätt EUT Europeiska Unionens Officiella tidning FL Förvaltningslagen (1986:22) FN Förenta Nationerna FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291) FR Förvaltningsrättsdomstol HFD Högsta förvaltningsdomstolens årsbok KamR Kammarrätten KL Kommunallagen (1991:900) LOV Lag (2008:962) om valfrihetssystem LOU LUF Lag (2007:1091) om offentlig upphandling Lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster LUFS Lag (2011:1029) om upphandling på försvarsoch säkerhetsområdet OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling P.P.L.R Public Procurement Law Review Prop. Proposition RÅ Regeringsrättens årsbok (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen) RF Regeringsformen SOU Statens offentliga utredningar UF Upphandlingsförordningen (1986:366) ÄLOU Den äldre lagen (1992:1528) om offentlig upphandling 4
8 1 Inledning 1.1 Bakgrund Korruption kan betecknas som motsatsen till integritet. 1 Konsekvenserna av korruption är många och drabbar direkt eller indirekt en stor krets av människor. De människor som är värst drabbade av korruption är i de flesta fall fattiga och korruption pekas ut som en av orsakerna till fattigdom. 2 Det är inte bara handel och investeringar som skadas av korruption utan även demokratin, tilliten till staten och skyddet för mänskliga rättigheter som skadas till följd av korruption. Korruption är en form av maktmissbruk där någon försöker gynna ett visst intresse genom att utnyttja sin maktposition. 3 Vid offentliga upphandlingar är risken för korruption särskilt stor. 4 Det är därför viktigt att undersöka hur offentlig upphandling hanterar korruptionsfrågor. Sedan början av 1900-talet har det funnits svensk lagstiftning rörande det offentligas inköp. 5 I upphandlingslagstiftningen som fanns i Sverige innan offentlig upphandling blev harmoniserat med EES-avtalen och EUsamarbetet gällde upphandlingsförordningen (1986:366), UF, och det kommunala upphandlingsreglementet. I båda dessa regelverk fanns regler om korruption, mutor och jäv. I 9 UF fanns regler som bland annat gav den upphandlande myndigheten valmöjligheten att inte anta ett anbud om det kunde antas ha förekommit mutor. 6 Den 1 januari 1994 trädde den äldre lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, ÄLOU, i kraft och var då utformad i enlighet med Sveriges åtaganden enligt EES-samarbetet. 7 Istället för de tidigare reglerna som fanns om korruption, mutor och jäv infördes en fakultativ möjlighet för en upphandlande myndighet att utesluta en leverantör som blivit dömd för vissa särskilda brott eller begått ett allvarligt fel i sin yrkesutövning. Denna reglering fanns i 1 kap. 17 ÄLOU. Den idag gällande lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, trädde i kraft den 1 januari 2008 och är en implementering av EU direktivet 2004/18/EG 8. 1 Transparency International Sverige, korruption, vad är korruption, hämtad 4 juni 2015 från: 2 Sida, vårt arbete mot korruption, arbetssätt och metoder, hämtad 4 juni 2015 från: 3 Transparency International Sverige, korruption, vad är korruption, hämtad 4 juni 2015 från: 4 Transparency International Sverige, Korruption i kommuner och landsting, rapport no , s För mer information se prop. 1992/93:88 s. 34f. 6 Sundstrand, A.: Offentlig upphandling och korruption. I: Juridisk Tidskrift 1/2014/15, s. 109f. 7 Sundstrand, A.: Offentlig upphandling- en introduktion, Lund 2013, s Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster. 5
9 Den fakultativa uteslutningsmöjligheten som tidigare fanns i 1 kap. 17 ÄLOU flyttades till 10 kap. 2 i LOU. Vidare infördes även en obligatorisk uteslutning i 10 kap. 1 LOU. De regler om jäv som fanns före år 1994 har inte återinförts i upphandlingslagstiftningen. Regler om detta finns istället att finna i förvaltningslagen (1986:22), FL, och kommunallagen (1991:900), KL. 9 LOU innehåller ingen reglering för de personer på en upphandlande myndighet som är mottagare av en muta och inga andra straffsanktioner för leverantörer mer än uteslutning från en aktuell upphandling, dessa regler finns istället i bland annat brottsbalken. 10 Det offentliga har en grundlagsstadgad skyldighet att iaktta opartiskhet enligt 1 kap. 9 regeringsformen, RF. En offentligt anställd som tar emot mutor eller på annat vis agerar på ett korrupt sätt åsidosätter sin opartiskhet enligt RF. 11 Det finns vidare riktlinjer och special bestämmelser i andra lagar som hanterar skyldigheterna och ansvaret för de offentligt anställda. 12 Förutom rent specifika lagregler som behandlar frågor som hör ihop med korruption kan de grundläggande principerna som följer av unionsrätten ha betydelse när det gäller korruptionsfrågor. Några av dessa finns uttryckligen i LOU, se 1 kap. 9 och är: likabehandling, transparens, ickediskriminering, proportionalitet och erkännande. Dessa principer ska alltid genomsyra upphandlingsförfarandet. Utöver dessa finns det andra regler i upphandlingslagstiftningen som har bekämpande av korruption som ett av sina syften, exempelvis annonseringsskyldigheten, olika förfaranderegler och överprövningsreglerna. Generellt kan sägas att de regler som berör transparens bidrar till att motverka korruption. 13 Huvudsyftet med unionsrättens upphandlingsdirektiv är att trygga de friheter som följer av EUF-fördraget, särskilt principerna om fri rörlighet för varor och tjänster samt etableringsfriheten. Syftet är att göra upphandlingsmarknaden öppen i hela unionen. 14 Konkurrensen ska vara på en unionsrättslig nivå och gränsöverskridande. Upphandlingsreglerna ska innebära att bästa värdet för pengarna uppnås, med så låga transaktionskostnader som möjligt, vilket innebär att skattebetalarnas pengar används på bästa sätt. Ytterligare ett syfte som lyfts fram av kommissionen är att upphandlingsreglerna även ska bidra till kampen mot korruption. 15 I 9 Sundstrand JT 1/2014/15, s. 109f; Cars, T.: Mutbrott och korruptiv marknadsföring, Vällingby 2012, s Sundstrand JT 1/2014/15, s Sundstrand JT 1/2014/15, s Det finns regler i bland annat lag (1994:260) om offentlig anställda, LOA, och lag (1990:409) om skydd för företagshemligheter, FHL. Det finns vidare även olika skrifter som är utfärdade som vägledningar. Se exempelvis, Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda, S Konkurrensverkets rapportserie, 2013:6 s. 97f. 14 Europeiska kommissionen, Rapport från kommissionen till rådet och europaparlamentet - EU:s rapport om insatser mot korruption, Bryssel den , KOM 2014(38) s Commission staff working paper, Evaluation Report, Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, del 1, utkast, s
10 svensk rättspraxis har ännu ett syfte lyfts fram, vilket är att uteslutningsreglerna ska motverka att avtal ingås med oseriösa aktörer Syfte och frågeställningar Uppsatsen har som syfte att redogöra för den juridiska aspekten av korruption i samband med offentlig upphandling med tyngdpunkt på den upphandlingsrättsliga lagstiftningen. Syftet bottnar i att undersöka upphandlingslagstiftningen för att belysa vilka begränsningar lagen om offentlig upphandling medför för leverantörer och upphandlande myndigheter när det gäller korruption. Vad begreppet korruption juridiskt sett anses vara ska även försöka klargöras med beaktande av de olika synsätt som kan förekomma nationellt och internationellt. Frågeställningarna för uppsatsen är: Vilka olika åtgärder kan vidtas, enligt upphandlingslagstiftningen, för att stävja korruption? När är ett brott sonat i upphandlingsrättslig mening? Hur kommer det nya upphandlingsdirektivet att se ut och hur kommer uteslutningsreglerna att förändras? Frågeställningarna kommer att besvaras under avsnitt sex i uppsatsens analysdel. 1.3 Metod och material Den metod som har använts vid författandet av uppsatsen är den rättsdogmatiska metoden. Vad som utgörs av den rättsdogmatiska metoden är till viss del oklar. 17 Det som dock kan sägas med relativ klarhet är att vid brukandet av den rättsdogmatiska metoden är utgångspunkten att tolka och systematisera gällande rätt genom att använda sig av de allmänt accepterade rättskällorna. Dessa är lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och doktrin. 18 Hierarkin mellan dessa rättskällor ges av rättskälleprinciper och innebär att lagstiftning ska beaktas, förarbeten och rättspraxis bör beaktas medan doktrin får beaktas. 19 Den rättsdogmatiska metoden kommer i uppsatsen att 16 Detta har bland annat fastslagits i RÅ 2010 ref. 79 i kammarrättens domskäl som Högsta förvaltningsdomstolen instämde i. 17 Sandgren, C.: Rättsvetenskap för uppsatsförfattare ämne, material, metod och argumentation, Stockholm 2007, s. 53; Kleineman, J.: Rättsdogmatisk metod. I: Juridisk metodlära (red. Mauro Zamboni), Lund 2013, s. 21ff. 18 Peczenik, A.: Juridikens teori och metod. En introduktion till allmän rättslära, Stockholm 1995, s. 33; Kleineman, (red. Mauro Zamboni), 2013, s. 21; Sandgren, C., Är rättsdogmatiken dogmatisk?. I: Tidskrift for Rettsvitenskap, 2005, nr , s. 649; Jareborg, N.: Rättsdogmatik som vetenskap. I: Svensk juristtidning, 2004, s Peczenik 1995, s
11 användas som juridisk metod med rättskälleläran för att utröna och tolka gällande rätt. 20 Rättsområdet offentlig upphandling i Sverige är baserat på unionsrätten. LOU är baserat på direktiv från EU och de avgöranden som kommer från EU-domstolen är vägledande för svensk del. Det material som finns från EU har därför varit av betydande vikt när uppsatsens ämne har undersökts. Tillvägagångssättet vid arbetandet av material från EU kräver att man använder sig av den EU-rättsliga metoden, som EU-domstolen utvecklat. Skillnaderna gentemot den EU-rättsliga metoden och den rättsdogmatiska metoden hänför sig till andra tolkningsprinciper och en annan rättskällelära. Det är en teleologisk tolkning som ska användas för EU-rätten, det vill säga att bestämmelserna ska tolkas mot bakgrund av sitt syfte och inte isolerat från sitt sammanhang. Detta är inte fullt främmande i svensk rätt, lagförarbeten anses ofta ange syftet med bestämmelserna och tolkningen utgår från dessa. Rollen av allmänna rättsprinciper skiljer sig också åt då dessa har en mer undanskymd roll i svensk rätt men ständigt är närvarande när EU-rätten ska tolkas. 21 Således kommer de avsnitt som kräver en genomgång och analys av EU-rätten att tolkas med hjälp av den EU-rättsliga tolkningsmetoden. Det material som använts i uppsatsen är lag, direktiv, förarbeten, rättspraxis samt doktrin. Förarbetena har fått en betydande roll när det gäller att tolka den svenska lagen. Det finns dock en rad situationer där lagstiftaren har lämnat till rättstillämpningen att bestämma den närmare innebörden av vissa bestämmelser. Rättspraxis har därför varit centralt, men ett problem som finns inom rättsområdet offentlig upphandling är att praxis är mycket begränsad från Högsta förvaltningsdomstolen och EU-domstolen. Därför får underrätternas avgöranden en större roll inom detta rättsområde än vad som annars är brukligt. 22 De viktiga avgöranden som finns från de prejudikatbildande instanserna inom uppsatsens område kommer att redogöras för, men illustrationer av hur begrepp tolkats och liknande kommer till mestadels att utgå från underrätterna. Läsaren bör således ha i åtanke att de avgöranden som redovisas har begränsat värde för den fortsatta rättsutbildningen och det är först när de högsta instanserna gett sin syn på saken som det går att dra mer precisa slutsatser. Urvalet av praxis har skett utifrån olika överväganden. Den praxis som finns från Högsta förvaltningsdomstolen har fått en mer framträdande roll med en mer detaljerad beskrivning, då det endast rör sig om ett fåtal fall. Praxis från kammarrätten har tjänat som illustration, där en mer ingående redovisning av fallet har skett då särskilda omständigheter har velat påvisas eller fallet enbart gällt för de särskilda omständigheter som var för handen. I de fall en exemplifiering endast har funnits nödvändig har inga omständigheter redogjorts för. 20 Sandgren 2007, s. 36 och Hettne, J., Otken Eriksson, I., (red.), EU-rättslig metod teori och genomslag i svensk rättstillämpning, Stockholm 2011, s. 34ff. 22 SOU 2013:12 s
12 Det nya direktiv 23 som ska implementeras i medlemsstaterna senast i april 2016 har fått en framträdande roll i uppsatsens femte del. Även om fokus för uppsatsen är gällande rätt så kommer det nya direktivet medföra en rad förändringar. För att uppsatsen inte enbart ska ha ett värde under knappt ett år krävs därför att en genomsyn görs av de nya reglerna. Direktivet samt den doktrin som berör direktivet beträffande uppsatsens ämne har därför utgjort en viktig del. Inom svensk doktrin finns det inte mycket att tillgå då direktivets effekter ännu inte kan uppskattas. Men i de fall författaren funnit åsikter från svensk doktrin och myndigheter redogörs detta för. Statliga utredningar har tillsatts och lagförslag har lämnats för den svenska implementeringen genom Ds 2014:25 Nya regler om upphandling och SOU 2014:51 Nya regler om upphandling. Särskilt SOU 2014:51, där utredningen fått namnet Genomförandeutredningen, behandlas relativ ingående för uppsatsens relevanta delar i avsnitt fem. Något som läsaren ska ta i beaktning är att de statliga utredningarna gjordes innan vi fick ett politiskt maktskifte, vilket innebär att vi har en annan politisk majoritet i regeringen när den nya lagen ska träda i kraft. En del ändringar kan därför förutsättas ske från de lagförslag som presenteras. 1.4 Avgränsningar Med hänsyn till uppsatsens frågeställningar kommer uppsatsen att innebära en fördjupning inom vissa särskilda frågor som finns rörande offentlig upphandling och korruption. Det förutsätts därför att läsaren är väl införstådd med grunderna i ämnet offentlig upphandling. Uppsatsen kommer att ha en internationell aspekt då offentlig upphandling är ett rättsområde som utvecklas inom unionsrätten. Den upphandlingslagstiftning som är gällande i dagsläget baserar sig i huvudsak på två lagar som i sin tur bygger på två direktiv. Lag (2007:1091) om offentlig upphandling för klassisk sektor, LOU, som baseras på direktiv 2004/18/EG, det klassiska direktivet 24, och lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF, som baseras på direktiv 2004/17/EG, försörjningsdirektivet. 25 Därutöver finns två rättsmedelsdirektiv: direktiv 89/665/EEG 26 och direktiv 92/13/EG 27, 23 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG. 24 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster. 25 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 26 Rådets direktiv 89/665/EG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten. 27 Rådets direktiv 92/13/EEG av den 25 februari 1992 om samordning av lagar och andra författningar om gemenskapsregler om upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna. 9
13 vilka sedan har kompletteras med ytterligare ett direktiv 28, dessa bestämmelser finns implementerade i LOU och LUF. 29 Det finns fler lagar som är baserade på EU-direktiv och som rör offentlig upphandling, vilka är specialiserade inom olika områden exempelvis lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, LUFS, och lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, men de kommer inte att beröras närmare. Det finns många likheter mellan lagarna och de bakomliggande direktiven. Den vidare framställningen kommer därför enbart att rikta in sig på den klassiska sektorn vilket innebär att LOU och direktiv 2004/18/EG behandlas uteslutande. Hänvisningar som görs i fortsättningen kommer om detta inte uttryckligen anges att hänföra sig till LOU eller direktiv 2004/18/EG. Vid vissa tillfällen hänvisas till 2004 års direktiv och det är då direktiv 2004/18/EG som åsyftas. När den framtida lagstiftningen behandlas kommer även där att fokus ligga uteslutande på den klassiska sektorn och då på direktiv 2014/24/EU. Vid vissa tillfällen hänvisas till 2014 års direktiv och det är då direktiv 2014/24/EU som åsyftas. Utöver de specifika upphandlingsinstrument som finns inom EU, gäller EUfördraget och EUF-fördraget och de grundläggande unionsrättsliga principerna ska upprätthållas och iakttas i all upphandling. 30 Dessa principer ska inte närmare beröras i den vidare framställningen annat än nödvändigt, då fokus ligger på de specifika upphandlingsdokumenten. Vidare har ämnet en straffrättslig karaktär, men fokus för uppsatsen ligger på den offentligrättsliga aspekten. Närmare fördjupning om de rekvisit som föreligger för att en fällande dom eller de påföljder och rättsfall som finns kommer inte att redogöras för. Det finns många intressanta aspekter rörande ämnet korruption, men dessa kommer inte redogöras för i den mån de inte har en koppling till offentlig upphandling och ryms inom frågeställningarna. Exempelvis kommer det inte närmare redogöras för whistleblowing, korruptionens effekter etcetera. Vidare är uppsatsen inriktad på de regler som specifikt finns i LOU rörande korruption eller kan kopplas till korruption. Det finns ytterligare regler än de som tas upp som har flera syften och där ett av syftena är att motverka korruption, exempelvis annonseringsskyldighet. Dessa kommer inte att redogöras för närmare. 1.5 Forskningsläge Den forskning som finns rörande offentlig upphandling är ännu relativt blygsam. Detta får som konsekvens att offentlig upphandling i kombination 28 Europaparlamentet och rådets direktiv 2007/66/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/665/EEG och 92/13/EEG vad gäller effektivare förfaranden för prövning av offentlig upphandling (Text av betydelse för EES). 29 Falk, J.: Lag om offentlig upphandling en kommentar, Stockholm 2014, s. 32f. 30 Falk 2014, s
14 med andra ämnen, såsom korruption berörs mycket sparsamt. En artikel som är skriven av Andrea Sundstrand, har dock tagit sikte på de problem som kan uppstå och som måste uppmärksammas gällande de två ämnena korruption och offentlig upphandling. Sundstrands artikel offentlig upphandling och korruption publicerades i Juridisk tidskrift nr /15 och har blivit expertgranskad. Artikeln har använts som en bas vid författandet av uppsatsen. Många av Sundstrands tankar och synsätt genomsyrar uppsatsen. Dock har ett visst kritiskt förhållningssätt varit nödvändigt då författarens tolkning i vissa fall skiljt sig från Sundstrands tolkning. Den doktrin som finns generellt inom området offentlig upphandling, har använts som en utgångspunkt för att finna relevanta rättsfall och hänvisningar till mer ingående källor. Här innefattas: Andrea Sundstrands böcker Offentlig upphandling en introduktion och Offentlig upphandling primärrättens reglering av offentliga kontrakt, Jan-Erik Falks bok lag om offentlig upphandling en kommentar, Helena Rosén Andersson m.fl. lagkommentar till LOU Lagen om offentlig upphandling En kommentar samt den lagkommentar som Anna Ulfsdotter Forssell skrivit Lag (2007:1091) om offentlig upphandling som finns att tillgå genom Karnov, Lexino. Utgångspunkten för doktrin rörande direktiv 2004/18/EG har varit Peter Treptes bok Public Procurement in the EU A Pracitioner s Guide. Även Sure Arrowsmiths bok The Law of Public Utilities Procurement Regulation in the EU and UK, har använts. Forskningsläget rörande det nya direktivet, 2014/24/EU, som ska ha implementerats i april 2016, är mycket begränsad av den anledningen att det fortfarande är förhållandevis lång tid innan direktivet träder i kraft och det är svårt att förutse vilka verkningar förändringarna kommer innebära. Det har därför varit svårare att finna material om det nya direktivet och dess framtida effekter. Sundstrand har även här varit en viktig utgångspunkt genom den ovan nämnda artikeln, då hon tar i beaktning det nya direktivet inom vissa delar samt genom ytterligare en av henne skriven artikel Jäv och self-cleaning i offentlig som publicerats i Upphandlingsrättslig tidskrift Huvudfokus har de två statliga utredningarna fått vid tolkningen av det nya direktivet. Arrowsmiths ovan redovisade bok tar även i beaktning de effekter som det nya direktivet kan komma att medföra inom upphandlingslagstiftningen och har därför varit en betydelsefull källa för tolkning av det nya direktivet. Två betydande artiklar som publicerats i Public Procurement Law Review har behandlat några av de specifika förändringar som direktivet kommer medföra. Den ena artikeln är författad av Sue Arrowsmith, Hans-Joachim Priess och Pascal Friton Self-cleaning as a defence to exclusions for misconduct: an emerging concept in EC public procurement law?, som publicerades 2009 och behandlar selfcleaning som erkänns i det nya direktivet. Den andra artikeln är skriven av Preiss ensam och berör både self-cleaning och uteslutningsreglerna i sin helhet, The rules on exclusion and self-cleaning under the 2014 Public Procurement Directive Båda dessa artiklar har varit en viktig källa vid tolkningen av direktivet och dess framtida verkningar. 11
15 Det finns en rad olika rapporter upprättade av myndigheter och näringslivsorganisationer rörande korruption och där även offentlig upphandling diskuteras. Särskilt Konkurrensverkets rapport Osund konkurrens i offentlig upphandling om lagöverträdelser som konkurrensmedel, har varit till hjälp vid författandet av uppsatsen. Eftersom det finns en viss lucka inom områdena offentlig upphandling i kombination med korruption för svensk del har uppsatsen möjlighet att fylla ett visst behov inom området. Eftersom det inom en snar framtid kommer att komma en ny upphandlingsrättslig lag och de lagförslag som finns i dagsläget skiljer sig åt på vissa essentiella punkter i jämförelse med den doktrin som finns kan uppsatsen belysa skillnaderna och fungera som en jämförelse mellan de olika tolkningarna. 1.6 Disposition Uppsatsen är disponerad på sex kapitel. Den första delen, kapitel två, fungerar som en introduktion av ämnet korruption. I kapitel två ges en överblick på hur korruption kan definieras, hur korruption ser ut i Sverige samt en kort redogörelse med utdrag ur vissa domar från en händelse i en svensk kommun som fick namnet muthärvan. Detta exempel har valts då det är en händelse som efter ett medialt intresse blev relativt känt i Sverige. Kapitel två fungerar således som en form av fortsatt introduktion av ämnet för att uppsatsens kärnämne ska sättas i sitt sammanhang. Syftet med uppsatsen är inte att konstatera olika förekomster av korruption, men det är viktigt att ha en viss kunskap om korruption som begrepp för att kunna tillämpa de upphandlingsrättsliga reglerna och sätta in dessa i sitt sammanhang. Kapitel tre och fyra går direkt in på de huvudsakliga sanktionerna i upphandlingslagstiftningen som finns för en leverantör som varit inblandad i korruption på olika vis. Frågan om korruption föreligger eller ej, lämnas åt sidan i den vidare framställningen det är bestämmelsernas innebörd som förklaras och hur dessa kan tolkas. Kapitel tre rör den obligatoriska uteslutningen och kapitel fyra är en genomgång av den fakultativa uteslutningen. Fokus under dessa kapitel ligger på den svenska tolkningen av direktiv 2004/18/EG, vilket innebär att LOU står i klart fokus. Dessa två kapitel utgör den nuvarande lagstiftningen, de lege lata. Kapitel fem är en genomgång av den kommande lagstiftningen. Det har kommit ett nytt direktiv från EU som ska implementeras senast den 18 april Detta innebär att en ny lagstiftning kommer att träda ikraft inom en snar framtid och den tidigare lagstiftningen bli obsolet. För att uppsatsen ska ha ett värde, även efter april 2016, har därför den nya lagstiftningen tagits i beaktning. Huvudfokus för kapitel fem är att se hur de nya reglerna skiljer sig från de regler som presenterats i kapitel tre och fyra rörande uteslutning av leverantörer. Den tolkning som finns i dagsläget rörande direktivet har 12
16 integrerats med den tolkning som de svenska statliga utredningarna har gjort av direktivet. Detta för att ge ett helhetsintryck samt att ge en tydlig bild av när och hur de olika tolkningarna skiljer sig åt. Den avslutande delen, det sjätte kapitlet, är en analys där slutsatser av det material som presenterats dras genom att frågeställningarna för uppsatsen besvaras. 13
17 2 Korruption 2.1 Definition av begreppet korruption Korruption som begrepp har ingen enhetlig definition, varken nationellt eller internationellt. 31 Till följd av länders olika kulturella, rättsliga och andra bakomliggande faktorer varierar korruptionsbegreppet i hög grad. Begreppet kan även variera inom samma land genom olika tidsperioder beroende på hur situationen förändras i landet. Korruption som begrepp har vidare skilda innebörder beroende på det bakomliggande syftet med varför en definition ska göras. Den politiska definitionen av korruption är vanligtvis inte densamma som den straffrättsliga. 32 Beroende på vilken definition som används av korruption, desto mer respektive mindre utbredd kan korruption anses vara. Genom att använda en snäv definition är korruption inte ett lika stort problem som när en vid definition används. 33 Världsbankens ledare, Jim Yong Kim, 34 har i ett uttalande från år 2013 deklarerat att korruption är samhällets främsta fiende i utvecklingsländerna. 35 Världsbankens definition av korruption är att använda en offentlig ställning för otillbörlig vinning vilket enligt världsbanken mening är en rättfram definition. 36 Europarådet har i sin civilrättsliga konvention om korruption definierat korruption som att direkt eller indirekt begära, erbjuda, ge eller ta emot en muta eller någon annan form av otillbörlig fördel eller förespegling av fördel som snedvrider utförandet av en plikt eller handlande som krävs av den som har tagit emot mutan, den otillbörliga fördelen eller förespeglingen därom. 37 Definitionen som Transparency International använder sig av är att korruption är att utnyttja sin ställning för att uppnå otillbörlig fördel för egens eller annans vinning. 38 FN och OECD har valt att inte definiera korruption i deras 31 SOU 2004:22 s United Nations Office on Drugs and Crime, UN guide for anti-corruption policies, November 2013, s. 21f. 33 Konkurrensverkets rapportserie, 2013:6 s. 86f. 34 Jim Yong Kim har varit världsbankens president sedan juli Jim Yong Kim, President World Bank Group. Hämtad 4 april 2015 från: https://live.worldbank.org/experts/dr-jim-yong-kim. 35 Press release: Corruption is Public Enemy Number One in Developing Countries, says World Bank Group President Kim. Hämtad 11 februari 2015 från: 36 Helping Countries Combat Corruption, The Role of the World Bank, Poverty Reduction and Economic Managment, The World Bank, September 1997, s. 8. Svensk översättning hämtad från SOU 2004:22 s Civil law convention on corruption, Strasbourg , European Treaty Series no. 174 article 2. Svensk översättning hämtad från SOU 2004:22 s Transparency International Sverige, korruption, definitioner, hämtad 11 februari 2015 från: Svensk översättning av Transparency International Sverige. 14
18 konventioner 39, istället ges exempel i konventionerna på vad som konstituerar ett korrupt beteende. 40 I policydokument är det mer vanligt, enligt en undersökning gjord av OECD, att korruption definieras och då brukar den generella definitionen abuse of private or public office for personal gain användas. 41 Inom EU har det även uppmärksammats att det inte finns någon enhetlig och vedertagen definition av begreppet korruption. Mot bakgrund av de definitioner som finns, ansågs det vara mer lämpligt att ha en vid definition, likt den som används i det FN-ledda programmet mot korruption. I denna definition, maktmissbruk för privat vinning inkluderas både privat och offentlig sektor. Definitionen som EU använder sig av varierar dock beroende på till vilket syfte definitionen ska göras. I den rent straffrättsliga meningen krävs en mer precis definition, för att främja rättssäkerheten, men i en samhällsekonomisk mening kan en bredare definition av korruption med fördel användas. 42 I svenska akademiens ordbok anges att korruption är fördärv, förstörelse, bestickning, korrumpering, mottaglighet för gåvor. 43 I nationalencyklopedin anges att korruption är missbruk av förtroendeställning till egen vinning, främst genom tagande av muta. 44 Korruption är inte ett rättsligt begrepp i Sverige och det finns heller ingen definition av begreppet i lagen, varken i den upphandlingsrättsliga eller den straffrättsliga. 45 Institutet mot mutor (se mer om denna organisation i avsnitt 2.2) anser att: Korruption är en samlingsbeteckning för förfaranden som används för att, på ett otillbörligt sätt, inverka på beslut och handlingsprocesser i samhället. Inom begreppet korruption ryms de olika typerna av mutbrott [ ]. 46 Konkurrensverket har i en rapport valt den vida definitionen Otillbörlig påverkan på upphandlingsprocessen där mutor, otillåtna gåvor och representation, jäv samt bristande likabehandling inkluderas i deras bedömning av vad som utgör ett korrupt beteende. 47 Sundstrand går i sin artikel igenom en rad av de ovan beskrivna definitionerna av korruption, men kommer fram till att ingen av 39 United Nations Convention against Corruption; OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officals in International Business Transactions. 40 United Nations Handbook on Practical Anti-corruption Measures for Prosecutors and Investigators, Vienna September 2004, page 23; OECD Glossaries, Corruption, A Glossary of International Standards in Criminal Law, 2008, page OECD Glossaries, Corruption, A Glossary of International Standards in Criminal Law, 2008, page Europeiska Gemenskapernas Kommission, Meddelande från kommissionen till Rådet, Europaparlamentet och Europeiska och ekonomiska och sociala kommittén, En övergripande EU-politik mot korruption, Bryssel den , KOM(2003) 317 slutlig, s Korruption Svenska Akademins Ordbok, hämtad 15 februari 2015 från: 44 Korruption Nationalencyklopedin, hämtad 15 februari 2015 från: 45 Sundstrand JT 1/2014/15, s Institutet mot mutor, Farliga förmåner, Stockholm 2013, s Konkurrensverkets rapportserie, 2013:6 s. 86f. 15
19 definitionerna omfattar alla otillbörliga förfaranden som kan bli aktuella vid offentlig upphandling. Sundstrand föreslår därför en egen definition av korruption; korruption i offentlig upphandling innebär att någon för egen vinning söker påverka offentliga beslut i syfte att gynna ett visst intresse på det allmännas bekostnad.. Genom definitionen ryms inte alla otillbörliga ageranden som kan uppkomma, utan det krävs att syftet med det otillbörliga agerandet har varit att gynna ett visst intresse samt att en direkt eller indirekt förmån förekommit Korruption i Sverige Det finns en rad olika internationella rankningar som mäter, genom att beakta olika faktorer, hur korrupt ett land är. Sverige är ett land som rankas högt när det gäller avsaknad av eller låg korruption. I en mätning från 2014 som gjorts av Transparency International rankas Sverige som det fjärde minst korrupta landet utav 175 länder. Danmark är rankad som minst korrupt och Somalia tillsammans med Nord Korea hamnar på sista plats som de mest korrupta länderna. 49 I World Justice Project Rule of Law Index från år 2014 rankas Sverige som fyra utav 99 länder, med Danmark på första plats och Afghanistan på sista plats. 50 I de internationella mätningarna har således Sverige en ledande placering som tyder på att korruption är mindre utbredd i Sverige i jämförelse med en rad andra länder. Konkurrensverket är dock kritisk till mätningarna och anser att de ger en missvisande bild. Mätningarna tar på olika vis fasta på omständigheter som är av betydelse för motståndskraften mot korruption på statlig nivå. Eftersom Sverige har en decentraliserad stat genom att många uppgifter hanteras på kommunal nivå, ger bara denna omständighet i sig Sverige en bra placering. 51 Men korruption kan och förekommer även på kommunalnivå vilket illustreras genom avsnitt 2.3. Det finns sedan år 2002 en särskild inrättad enhet inom åklagarmyndigheten; riksenheten mot korruption. 52 Enheten handlägger samtliga brott som rör korruption, oavsett brottets geografiska hemvist. 53 Sedan januari år 2012 finns numera även en nationell korruptionsgrupp inom svensk polis för att stödja riksenheten mot korruption. 54 Inom 48 Sundstrand JT 1/2014/15, s. 108f. 49 Transparency International, Corruption by Country/Territory, Sweden, hämtad 15 februari från: 50 The World Justice Project, Rule of Law Index 2014, 2014 report, s. 16f. 51 Konkurrensverkets rapportserie, 2013:6 s. 89f. 52 Europeiska kommissionen, Rapport från kommissionen till rådet och europaparlamentet - EU:s rapport om insatser mot korruption, Bryssel den , KOM 2014(38) slutlig, Annex 27, Bilaga, Sverige till EU:s rapport om insatserna mot korruption s Åklagarmyndigheten, kontakt, nationella åklagaravdelningen, hämtad 12 februari från: 54 Europeiska kommissionen, Rapport från kommissionen till rådet och europaparlamentet - EU:s rapport om insatser mot korruption, Bryssel den , KOM 2014(38) slutlig, Annex 27, Bilaga, Sverige till EU:s rapport om insatserna mot korruption s
20 näringslivet finns institutet mot mutor, 55 som är en ideell organisation som har som syfte att motverka att mutor och andra otillbörliga förmåner används för att påverka beslut inom näringslivet och samhället. 56 Organisationen har skapat en kod, näringslivskoden, 57 som ska ses som ett komplement till brottsbalken. Kodens regler är strängare än brottsbalkens, vilket innebär att för de som följer kodens regler bör agerandet inte vara straffbelagt enligt lagen. 58 De regler som finns rörande korruption i de svenska straffbestämmelserna har samlats i 10 kap. i brottsbalken. Dessa brott är trolöshet mot huvudman i 10 kap. 5, tagande av muta 10 kap. 5a, givande av muta 10 kap. 5b, grovt tagande av muta och grovt givande av muta 10 kap. 5c, handel med inflytande 10 kap. 5d samt vårdslös finansiering av mutbrott 10 kap. 5e. Korruptionsbrott karakteriseras av att det finns två aktörer, exempelvis en som ger mutan och en som mottager mutan Muthärvan i Göteborg Allmänheten fick upp ögonen för att korruption kanske är mer utbrett i Sverige än vad många först trott genom att Uppdrag Granskning 60 visade två dokumentärer i SVT under år Dokumentärerna Den hedervärde tjänstemannen och Den korrupta staden visade på förekomst av korruption inom Göteborgs kommun. Det som framkom i dokumentärerna var hur tjänstemän inom kommunen haft privata relationer med vissa leverantörer. Leverantörer och tjänstemän utbytte tjänster vars legitimitet kunde ifrågasättas. Efter att SVT visat dokumentärerna inleddes en rättslig process mot vissa av de inblandade i dokumentärerna. Varav vissa av domarna kort ska redogöras för nedan. I en av domarna var det en kommunaltjänsteman, S.N. som var i fokus. S.N. blev åtalad för att ha mottagit olika mutor och förmåner och ytterligare fyra personer åtalades för att ha givit S.N. dessa mutor och förmåner Institutet mot mutor grundades år 1923 av Stockholms Handelskammare, Svensk Handel (tidigare Sveriges Köpmannaförbund) och Svenskt Näringsliv (tidigare Sveriges Industriförbund). Institutet mot mutor hette tidigare Institutet för bekämpande av mutor och bestickning. 56 Institutet mot mutor, om oss, hämtad 12 februari från: 57 Kod om gåvor, belöningar och andra förmåner inom näringslivet. Koden finns att tillgå på institutet mot mutors hemsida. 58 Institutet mot mutor, Näringslivskod, hämtad 12 februari från: 59 Cars 2012, s Uppdrag granskning är ett granskande samhällsprogram som gör efterforskningar inom olika ämnesområden efter tips från allmänheten för att uppmärksamma och komma tillrätta med samhällsproblem. Läs uppdrags gransknings riktlinjer och manualer. (februari 2014). Hämtad 2 februari 2015 från: 61 Tingsrätten i Göteborg mål nr B
Self-cleaning inom offentlig upphandling
Juridiska institutionen Juristprogrammet höstterminen 2013 Examensarbete 30 hp Self-cleaning inom offentlig upphandling - En möjlighet eller skyldighet för upphandlande myndighet? Ingeli Petersson Handledare:
Givande av muta som obligatorisk uteslutningsgrund enligt LOU Viktor Robertson
JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet Givande av muta som obligatorisk uteslutningsgrund enligt LOU Viktor Robertson Examensarbete i offentlig upphandling, 30 hp Examinator: Ulf Bernitz Stockholm,
Korruption i offentlig upphandling
Korruption i offentlig upphandling 2016 nr 4 SÄRTRYCK UR UPPHANDLINGSRÄTTSLIG TIDSKRIFT Korruption i offentlig upphandling Mikael Engström* 1 Inledning Jag jobbar med anti-korruption, har jag kunnat säga
Klassificering av koncessionskontrakt
JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Hannah Bergman Klassificering av koncessionskontrakt - inom offentlig upphandling JURM02 Examensarbete Examensarbete på juristprogrammet 30 högskolepoäng Handledare: