Source: https://koehler-klett.de/newsletter/april-2014/widerruf-der-nutzungsgenehmigung-von-mineralwasserquellen-und-der-amtlichen-anerkennung-als-naturliches-mineralwasser-wegen-nicht-gesundheitsschadlicher-metaboliten-von-pflanzenschutzmitteln
Timestamp: 2018-12-16 15:49:34
Document Index: 136391211

Matched Legal Cases: ['§ 49', '§ 49', '§ 48', '§ 3', '§ 5', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 49']

Widerruf der Nutzungsgenehmigung von Mineralwasserquellen und der amtlichen Anerkennung als natürliches Mineralwasser wegen nicht gesundheitsschädlicher Metaboliten von Pflanzenschutzmitteln? | Köhler & Klett
Widerruf der Nutzungsgenehmigung von Mineralwasserquellen und der amtlichen Anerkennung als natürliches Mineralwasser wegen nicht gesundheitsschädlicher Metaboliten von Pflanzenschutzmitteln?
Mit dem Widerruf durch die Obere Wasserbehörde sollte dem betroffenen Mineralwasserunternehmen die Nutzungsgenehmigung seiner Quellen und zugleich die Anerkennung als „natürliches Mineralwasser“ genommen werden. Ausgangspunkt für diese Rückgängigmachung der zuvor erteilten begünstigenden Bescheide waren im Mineralwasser festgestellte Metaboliten, das heißt Umwandlungen von chemischen Verbindungen aus Pflanzenschutzmitteln. Das Mineralwasserunternehmen wandte sich mit seiner Klage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart (VG) erfolgreich gegen den Widerrufsbescheid der Oberen Wasserbehörde (Urteil vom 08.09.2011 – 4 K 3987/10). Die gegen das Urteil gerichtete Berufung der Behörde hatte vor dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH) keinen Erfolg, weil es an den für den Widerruf erforderlichen tatbestandlichen Voraussetzungen fehlte (Urteil vom 20.06.2013 – 9 S 2883/11).
Der Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts, als solcher waren die Nutzungsgenehmigung der Quellen und die Anerkennung als „natürliches Mineralwasser“ nach Auffassung des VGH verwaltungsrechtlich einzustufen, ist nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz Baden-Württemberg (LVwVfG BW), auch wenn der Verwaltungsakt schon unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Zukunft zulässig, wenn
die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und
ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde.
Diese Voraussetzungen waren aus Sicht des VGH nicht erfüllt. Zwar handele es sich bei der messtechnisch erst seit 2006 möglichen Feststellung von Metaboliten um eine Tatsache, die bei einem Widerruf der die Klägerin begünstigenden Bescheide (zuletzt vom 31.05.2006) hätte berücksichtigt werden können. Jedoch hätten die gemessenen Ergebnisse aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht dazu berechtigt, dem Wasser die Anerkennung als „natürliches Mineralwasser“ zu entziehen. Darüber hinaus sei der Widerruf mangels Gefährdung des öffentlichen Interesses nicht zulässig gewesen. Im Einzelnen:
Nach dem von dem VGH zu beurteilenden Sachverhalt war nicht gewiss, ob die – unstreitig nicht gesundheitsschädlichen – Metaboliten bereits vor Erteilung der Nutzungsgenehmigung der Quellen und der amtlichen Anerkennung als „natürliches Mineralwasser“ in die Quellen der Klägerin gelangt waren oder erst zu einem späteren Zeitpunkt. Diese Ungewissheit wurde wegen der gleichzeitig fehlenden Möglichkeit, den Sachverhalt nachträglich aufzuklären, und wegen der zugleich bestehenden Gewissheit des Vorhandenseins der Metaboliten im Wege der Wahlfeststellung durch den VGH überwunden. Das bedeutet, dass zugunsten der Klägerin von einer nachträglich eingetretenen Tatsache und damit von einem Widerruf ausgegangen wurde, weil die gesetzlichen Voraussetzungen der Rückgängigmachung des Verwaltungsakts nach § 49 Abs. 2 LVwVfG BW enger sind als diejenigen einer Rücknahme bei einem von Anfang an rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakt nach § 48 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG BW, sich damit der Widerruf als der mildere Eingriff gegenüber der Klägerin darstellte. Außerdem war zu-gunsten der Klägerin zu berücksichtigen, dass die Möglichkeit der Feststellung dieser Metaboliten erst seit 2006 und damit nach Ergehen der begünstigenden Bescheide auf Grund einer neu entwickelten Messmethode möglich war, so dass bis dahin von der zuständigen Behörde angenommen wurde, die Mineralwässer seien ursprünglich rein.
Die Feststellung der Metaboliten konnte jedoch nach Ansicht des VGH aus verfassungsrechtlichen Gründen die Versagung der Anerkennung als „natürliches Mineralwasser“ nach § 3 Abs. 1 der Verordnung über natürliches Mineralwasser, Quellwasser und Tafelwasser – Mineral- und Tafelwasserverordnung (MTVO) – und der entsprechenden Nutzungsgenehmigung der Quelle nach § 5 Abs. 1 und 2 MTVO nicht rechtfertigen. Denn eine solche Versagung greife in das Grundrecht der Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) ein. Dies dürfe nur unter Beachtung des Gesetzesvorbehalts nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG geschehen. An den danach erforderlichen Rechtsvorschriften mit Außenwirkung mangele es jedoch. Weder die Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die Anerkennung und Nutzungsgenehmigung von natürlichem Mineralwasser vom 09.03.2001 (AVV Mineralwasser) noch die Regelungen der einschlägigen EU-Richtlinie stellten eine taugliche Rechtsgrundlage dar.
Gesetzliche Grundlage für die amtliche Anerkennung von natürlichem Mineralwasser und für die Nutzungsgenehmigung von Quellen ist das Gesetz über Zulassungsverfahren bei natürlichen Mineralwässern vom 25.07.1984 (BGBl. I S. 1016), das zum 07.09.2005 außer Kraft getreten ist. Darin war die Ermächtigung des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft enthalten, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats das Inverkehrbringen von natürlichen Mineralwässern von einer amtlichen Anerkennung abhängig zu machen und darüber hinaus das Verfahren der Anerkennung zu regeln. Materielle Voraussetzungen dieser Anerkennung enthält dieses Gesetz nach Auffassung des VGH jedoch nicht.
Die auf der Grundlage der Ermächtigung sowie von Vorschriften des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (LMBG) ergangene MTVO stellt nach Auffassung des VGH ebenfalls keine genügende Rechtsgrundlage dar. Die MTVO definiere zwar den Begriff „natürliches Mineralwasser“, stelle bestimmte Anforderungen an die mikrobiologische Beschaffenheit und setze als Voraussetzung für das Inverkehrbringen eine amtliche Anerkennung wie eine Nutzungsgenehmigung voraus. Sie enthalte jedoch zur Frage chemischer Verunreinigen lediglich einige Hinweise. Danach müssen die mit Höchstgehalten aufgeführten Stoffe im Wasser natürlich vorkommen, dürfen also nicht aus einer Verunreinigung der Quelle stammen. Daraus könne allerdings nicht gefolgert werden, die MTVO verlange eine Null-Toleranz für noch so belanglose Stoffe anthropogenen Ursprungs. Denn die rechtlich geforderte Reinheit des Mineralwassers sei nicht mit einer naturwissenschaftlichen Null identisch. Dies gebiete sich auch aus verfassungsrechtlichen Gründen. Die im Einklang mit Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG stehende Versagung bzw. Entziehung bedürfe einer Rechtfertigung durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls. Erwägungsgründe der MTVO und die dieser Verordnung zu Grunde liegenden Vorschriften der Richtlinie 2009/54/EG vom 18.06.2009 wie der Gesundheitsschutz der Verbraucher, deren Schutz vor Irreführung und die Sicherstellung eines fairen Handels, seien indes nicht geeignet, eine völlige Abwesenheit anthropogener Stoffe im Mineralwasser zu verlangen. Denn der Schutz der Gesundheit sei vorliegend nicht unmittelbar betroffen, weil von einer gesundheitlichen Unbedenklichkeit der Metaboliten auszugehen sei.
Wegen der Niedrigkeit der festgestellten Werte sei auch eine Irreführung der Verbraucher nicht zu befürchten und werde mangels fehlender einheitlicher Werte auch der Schutz des EU-weiten fairen Handels nicht gefährdet.
Komme es wegen dieser Auslegung der Vorschriften der MTVO nicht in Betracht, jeglichen anthropogenen Eintrag als Verunreinigung anzusehen, fehle es aber im Hinblick auf die grundrechtliche Relevanz an der Grenzziehung zwischen anerkennungsfähigem und nicht anerkennungsfähigem Mineralwasser. Diese gewährleiste auch nicht die AVV Mineralwasser und die darin enthaltene Konkretisierung der Anerkennungsvoraussetzungen. Denn die normkonkretisierende und damit auch normersetzende Wirkung von Verwaltungsvorschriften werde nur unter engen Voraussetzungen zuerkannt, seien aber bei der AVV Mineralwasser nicht erfüllt. Sie diene zwar der einheitlichen Durchführung von Bundesvorschriften durch die Länder, sei jedoch nicht in den Willen des Gesetzgebers oder auch nur des Verordnungsgebers aufgenommen worden. Hinzukomme, dass in der Anlage 1a zur AVV Mineralwasser kein Orientierungswert für gesundheitlich unbedenkliche Metaboliten von Pflanzenschutzmitteln enthalten sei.
Der angefochtene Widerruf sei aber auch rechtswidrig, weil eine Gefährdung des öffentlichen Interesses im Sinne von § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG BW gerade für die gesundheitlich unbedenklichen Metaboliten nicht festgestellt werden könne. Auch gemessen an den mit der umgesetzten Richtlinie 2009/54/EG verfolgten Zwecken erscheine ein wichtiges Gemeinschaftsgut bei Unterlassen des Widerrufs nicht gefährdet.