Source: http://prestupky.blogspot.com/2015/04/
Timestamp: 2017-10-17 03:44:12+00:00
Document Index: 53481363

Matched Legal Cases: ['zákona č. 121', 'soud ', 'soud ', '§ 3', '§ 3', 'soud ', '§ 15', '§ 15', '§ 175', '§ 158', '§ 154', '§ 154', 'in fine', 'zákona č. 500', 'zákona č. 413', '§ 12', 'zákona č. 2', '§ 5', '§ 137', '§ 38', '§ 38', 'zákona č. 106', '§ 38', 'zákona č. 82', '§ 38', '§ 76', '§ 67', 'in fine', '§ 68', '§ 38', '§ 137', '§ 18', '§ 137', '§ 18', '§ 17', '§ 14', '§ 6', '§ 175', '§ 71', '§ 175', '§ 16', '§ 97', '§ 180', '§ 175', '§ 1', '§ 49', '§ 180', 'čl. 6', '§ 50']

Přestupky: dubna 2015
Novela zákona o právu shromažďovacím – co přinese ...
Aplikace správního řádu při vyřizování stížností a...
Novela zákona o právu shromažďovacím – co přinese obcím?
(spoluautorkou JUDr. Kateřina Jamborová)
V únorovém čísle časopisu Obec & finance byl publikován příspěvek Stanislava Kadečky a Filipa Rigela k novele zákona o právu shromažďovacím. Text je v podstatě shodný se zpravodajskou zprávou prvního ze jmenovaných k novele pro Legislativní radu vlády (LRV). Nešlo však o zprávu jedinou – druhou, podstatně odlišnou a s jinými závěry (a v zásadě pozitivně vyznívající) zpracoval např. ústavní právník doc. Jan Wintr. I v následné diskuzi „velké“ LRV pak byly názory předestřené v článku spíše menšinové. Jako hlavní zpracovatelé novely si dovolujeme na text reagovat, neboť bychom rádi upřesnili a vysvětlili, co je skutečně cílem předkládané novely, jakož i představili její hlavní přínosy pro aplikační praxi obcí. Výše zmíněný příspěvek totiž bohužel vůbec neseznamuje se skutečně podstatnými změnami, které novela přináší.
Polovinu článku tvoří polemika nad tím, zda je novela vůbec třeba, v druhé části se pak autor zaměřuje na okruh v okolí Parlamentu ČR, kde shromáždění konat nelze, což je marginální problém, který se řeší pouze v Praze, a následně se text krátce negativně vymezuje vůči navrhované možnosti obce stanovit podmínky pro konání shromáždění a k novele soudního řádu správního. Čtenář tak může mylně nabýt dojmu, že dochází pouze k novelizaci okruhu zákazu kolem Parlamentu ČR a k novelizaci soudního řádu správního, což by skutečně vyvolávalo otázky po nezbytnosti novely. Novela však řeší jako zásadní zcela jiné otázky, s nimiž bychom rádi čtenáře seznámili.
K nutnosti novelizace zákona
Po novelizaci zákona volají zástupce obcí pravidelně1; Ministerstvo vnitra v minulosti vždy pečlivě zvažovalo, zda je novela skutečně nezbytná, neboť je opravdu nežádoucí, aby se zákon často měnil nebo byl příliš kazuistický a řešil každý detail. V žádném případě zákon nemá být učebnicí či přepisem judikatury, k tomu ostatně slouží obsáhlá důvodová zpráva (autory shora zmíněného textu poněkud opomíjená), a předkládaný návrh k tomu ani nesměřuje.
Stávající zákon o právu shromažďovacím (dále jen „ShrZ“) je opravdu normou, která dosud neprošla žádnou bouřlivou novelizační vlnou, a v podstatě s drobnými změnami platí od roku 1990. Shromažďovací zákon v roce 1990 nevznikl úplně na „zelené louce“. Zákon z roku 1990 v mnohém navázal na zákon č. 135/1867 ze dne 15. listopadu 1867 ř. z., o právě shromažďovacím. Tento zákon byl následně recipován do práva Československé republiky a platil až do 30. září 1951, kdy byl zrušen zákonem č. 68/1951 Sb., o dobrovolných organisacích a shromážděních. Po vzniku Československé republiky byla svoboda shromažďovací zakotvena v hlavě páté zákona č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky. Zákonem stanovujícím bližší podmínky výkonu shromažďovacího práva zůstal i nadále rakousko-uherský zákon č. 135/1867 ř. z. Kromě zákona samotného se při formulaci ShrZ do značné míry čerpalo i z prvorepublikové judikatury2.
Ustanovení ShrZ se aplikují na širokou škálu různých shromáždění, a to od pokojných průvodů matek bojujících za dětská hřiště, až po shromáždění pravicových radikálů, což klade značné nároky na erudici úředníků obce při aplikaci zákona. Při výkladu zákona totiž musí brát v potaz i ústavní hlediska a důležitá je alespoň rámcová znalost judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Řadu aplikačních problémů v období posledních zhruba pěti let skutečně vyjasnil Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“), jehož judikaturu musí úředník rovněž velmi podrobně znát3. Především pro menší obce, které se s tímto zákonem nesetkávají často, představuje praktická aplikace zákona, kdy je např. pro zákaz shromáždění stanovena lhůta jen tří pracovních dnů, velmi tvrdý oříšek. A to přesto, že Ministerstvo vnitra v rámci své metodické činnosti vydává výkladová stanoviska, manuály pro obce, pořádá konference a konzultační dny4. Pořád však není výjimečné, že se lze setkat se zjevně protizákonným rozhodnutím o zákazu shromáždění (např. se zakazuje bez jakékoliv opory v zákoně, chybí odůvodnění zákazu apod.), a úředníci tápou i při postupu během shromáždění samotného, například v otázce rozpouštění shromáždění.
Nelze souhlasit s tvrzením, že naprostou většinu výkladových problémů již překlenula judikatura Nejvyššího správního soudu. Převážná většina rozhodnutí NSS se týká pouze zákazu shromáždění před jeho konáním5. V tomto bodě judikatura podrobně vysvětlila, za jakých okolností lze shromáždění zakázat, kdy novela tento stav respektuje a nemá ambici do důvodů pro zákaz (či rozpuštění) shromáždění zasahovat6. Dochází tak pouze k dílčím zpřesněním ve formulacích, nicméně důvody pro zákaz či rozpuštění se nemění (tím méně je pak návrh novely jen přehledem judikatury NSS).
Úředník obce však při aplikaci zákona řeší i spoustu jiných otázek, než jen zákaz, jde např. o nesoulad běhu lhůt vymezených v zákoně a ve správním řádu (lhůta pro zákaz, pokud je shromáždění oznamováno e-mailem), obecně o nesoulad zákona s jinými správními předpisy (rozpuštění shromáždění jako faktický pokyn či rozhodnutí na místě), o zastaralou a těžko vyložitelnou terminologii, o povinnosti, které již nelze splnit (vyhlášení rozhlasem), a další otázky, které nyní zákon vůbec neupravuje (oznámení shromáždění na místo, kde se koná veřejně přístupný podnik, např. vánoční trhy nebo koncert), střet více oznámení v jednom místě a čase (existuje rozpor mezi zněním zákona a praxí některých úřadů, které automaticky nezakazují později oznámené shromáždění na stejný čas7, stejně jako rozpor mezi zněním zákona a tím, jak jej vyložil NSS). To jsou některé z otázek, které novela upravuje, a které judikatura doposud buď neřešila vůbec, nebo jen v omezené míře a bez jasného návodu pro uživatele zákona.
Konkrétní změny kritizované v článku
Předkládaná novela modifikuje zákaz konání shromáždění v blízkosti Parlamentu. Navrhované znění bude místo dosavadní stometrové hranice obsahovat přímo výčet ulic, kde se nikdo shromažďovat nesmí. V tomto bodě je výsledné znění kompromisem mezi požadavky jednotlivých připomínkových míst, zejména pak Policie ČR, Magistrátem hl. m. Prahy a ČMKOS. Současná stometrová hranice není vhodná, činí aplikační problémy jak policii, tak magistrátu. Nově navrhované znění přispívá k větší právní jistotě účastníků shromáždění, oproti předchozímu stavu, kdy nebyl zřejmý ani okruh budov, od nichž se koridor pro zákaz shromáždění určuje, ani přesná působnost zákazu v okolí Parlamentu ČR. Navrhované znění není možná ideální, nicméně právě v důsledku snahy maximálně vyjít vstříc ústavně zaručenému právu dochází k faktickému rozšíření míst, kde je oproti současnému stavu možné se shromažďovat. A to souběžně se zajištěním jistoty a znalosti toho, kde zákaz platí, a kde již ne. Novela je vedena snahou o nalezení rovnováhy mezi zájmem na nerušeném jednání Parlamentu ČR, resp. na bezpečí v bezprostředním okolí Parlamentu ČR, jakož i na ochraně ústavních a jiných chráněných činitelů na jedné straně, a zájmem na zachování práva shromažďovacího na straně druhé, kdy zároveň usiluje o zvýšení právní jistoty uživatelů zákona. S takovou úpravou neměl problém ani druhý ze zpravodajů k novele a v zásadě ani ostatní členové LRV. Daný problém je však z hlediska aplikace zákona marginální, jak už bylo řečeno, a setkává se s ním pouze Magistrát hl. m. Prahy a Policie ČR, respektive Praha.
Dalším kritizovaným bodem je možnost úřadu stanovit omezující podmínky pro konání shromáždění. Možnost stanovit podmínky je dána tehdy, jsou-li okolnosti na místě natolik závažné, že je uložení podmínek nezbytné k zajištění pokojného průběhu shromáždění, resp. k zajištění veřejného pořádku či k ochraně práv jiných. Takovými okolnostmi, které mohou vést k tomu, že úřad rozhodnutím stanoví podmínky pro pokojné konání shromáždění, může být zejména střet v místě a čase s jiným shromážděním nebo kulturním podnikem (městské trhy či slavnosti, sportovní akce), pokud mezi pořadatelem nebo svolavatelem nedošlo k dohodě, anebo je nedostatečně vymezeno místo konání shromáždění ze strany svolavatele, zejména koná-li se v lokalitě více akcí. V rozhodnutí pak úřad vymezí např. konkrétněji místo na náměstí, kde se má shromáždění konat, a kde se bude konat jiná demonstrace. Cílem stanovení podmínek není omezení práva shromažďovacího, ale naopak dosažení cíle, kdy se mohou konat i ta shromáždění či ty akce, které mezi sebou kolidují. Paušální možnost zákazu shromáždění z důvodu kolize, která je někdy považovaná až za protiústavní, by měla být jen krajním a výjimečným opatřením, nelze-li situaci vyřešit právě stanovením podmínek konání shromáždění. Úřad je při svém rozhodování vázán zásadou přiměřenosti, kdy stanovení podmínek nesmí vést k popření shromažďovacího práva. Tyto povinnosti se výslovně deklarují přímo v zákoně, pro vyšší návodnost ve vztahu k osobám, které zákon aplikují.
Úřad může eventuálně stanovit i jiné podmínky, které jsou s ohledem na potřebu ochrany a zajištění veřejného pořádku či ochranu práv a svobod jiných nezbytné. Např. nedojde-li k dohodě se svolavatelem, lze vést trasu pochodu jinou ulicí (pokud na určité trase např. hrozí vyvolávání nepokojů, ničení majetku, zastrašování místního obyvatelstva8 nebo jiné nepřijatelné riziko ohrožení či narušení zájmů chráněných zákonem). Místo zákazu celé akce je tak např. pouze korigován plán pochodu, čímž je na jedné straně zachováno právo se shromažďovat a projevit názor, a na druhé straně je ochráněn i veřejný pořádek a právo na ochranu před nenávistí, zastrašováním či rasistickými projevy na straně druhé.
Rozhodnutí o stanovení podmínek průběhu shromáždění je oznámeno vyvěšením na úřední desce. Proti rozhodnutí lze podat žalobu. O stanovení podmínek pro konání shromáždění rozhodne úřad formou rozhodnutí neprodleně, nejpozději však do tří pracovních dnů od okamžiku, kdy obdržel oznámení splňující všechny zákonné náležitosti. Rozhodnutí se vydává a je přezkoumatelné za stejných podmínek jako rozhodnutí o zákazu shromáždění. Obdobná právní úprava platí i v Německu9. Možnost stanovení podmínek povede k tomu, že obce nebudou muset sahat k nejtvrdšímu opatření, tedy k zákazu shromáždění, pokud mohou jiným způsobem stanovit svolavateli podmínky, které zajistí pokojnost shromáždění, jak už bylo naznačeno. Zároveň budou mít obce v případě kolizí vícero shromáždění nebo při konání rizikových akcí v ruce určitou „páku“, kterou dříve neměly (!), pokud se s tvrdohlavým svolavatelem či pořadatelem veřejné akce nebylo možno dohodnout.
Cílem novely je zde opět přispět i k širší realizaci shromažďovacího práva, kdy díky možnosti „měkčí“ regulace nebudou muset obce vždy sahat přímo k zákazu, případně nechávat regulaci až na policii během v průběhu akce. Daná omezení jsou zároveň přípustná i z pohledu Listiny základních práv a svobod (omezení na základě zákona, dále z důvodů jako ochrana veřejného pořádku, práv a svobod jiných, života, zdraví, majetku…, a konečně jen je-li to nezbytné).
V článku kritizované porušení kasačního principu při přezkumu věci u NSS (krajský soud i NSS by mohly rozhodnutí o stanovení podmínek samy změnit) bylo navrženo opět pro usnadnění a efektivnější ochranu výkonu shromažďovacího práva. Navržené ustanovení mělo být případem výjimečného prolomení kasačního principu, který je odůvodněn významem projednávané věci, konkrétně zájmem na rychlé a efektivní ochraně před nezákonným zásahem do ústavně zaručeného politického práva. Cílem návrhu bylo maximálně usnadnit výkon práva shromažďovací, k čemuž je třeba i vydání včasného rozhodnutí ve správním soudnictví. S ohledem na nesouhlas i dalších členů LRV však bylo od novelizace v tomto bodě nakonec ustoupeno, byť by včasné nápravě eventuálních pochybení obce, jakož i rychlé a efektivní ochraně politických práv svolavatelů, původně navržená změna prospěla.
Další stěžejní novelizační body
Předkládaná novela upřesňuje pojem shromáždění a upravuje institut tzv. spontánních shromáždění. Zástupci úřadu a Policii ČR se výslovně přiznává pravomoc k udílení pokynů za účelem zajištění účelu shromáždění, k odstranění rozporů při střetu práv více svolavatelů nebo při střetu různých práv a k ochraně veřejného pořádku, zdraví a majetku (vstupování demonstrantů do vozovky, blokační protidemonstrace, rušení shromáždění výkonem jiné činnosti nebo naschvály, riziko újmy na zdraví či majetku apod.).
Upřesňuje se proces a pravomoc k rozpouštění shromáždění. Rozpuštění je výslovně upraveno jako faktický výkon pravomoci, resp. zásah na místě, jehož zákonnost je přezkoumatelná soudem. Vypouští se námitkové řízení proti rozpuštění. Tím se zjednodušuje dnešní stav, kdy se má rozpouštět formou rozhodnutí ústně vyhlášeného na místě, o němž se vydává potvrzení a později vyhotovuje písemné rozhodnutí (které často není komu doručit), aniž by byl vyloučen i paralelní proces přezkumu námitek proti rozpuštění (kdy o výsledcích obou řízeních mohou, a to i protichůdně, rozhodovat různé orgány, potažmo různé soudy).
Koncepčně přepracováno je i správní trestání, kde dochází k rozdělení na přestupky a správní delikty právnických osob. Dosavadní skutkové podstaty, byť nyní přesněji formulované, zůstávají v zásadě zachovány, zvyšuje a sjednocuje se však výše pokuty. Nově se speciálně postihuje např. neplnění pokynů úřadu nebo Policie ČR a nerespektování rozhodnutí úřadu o stanovení podmínek konání shromáždění. Obecně se pak postihuje to, co je či bude v praxi skutečně potřeba.
Nově se upravuje poměr ke správnímu řádu, jehož aplikace už není až na výjimky paušálně vyloučena, naopak správní řád se použije subsidiárně (je tak už zřejmé, že se aplikují např. i instituty účastenství, nahlížení do spisu apod.).
Dále se upřesňuje okruh náležitostí oznámení, který se rozšiřuje o kontaktní údaje (e-mail, telefon) tak, aby byla usnadněna komunikace svolavatelů s obecním úřadem. Zdůrazňuje se též nově povinnost svolavatele být přítomen na jím oznámeném shromáždění a plnit zde své povinnosti.
Změkčuje se také dosavadní plošný zákaz maskování na shromáždění, činící v praxi aplikační problémy, a to tak, že zástupci úřadu nebo policistovi je umožněno „povolit“ zakrytí obličeje, slouží-li ke splnění účelu shromáždění a nedojde tím zároveň k ohrožení veřejného pořádku (např. recesisté s maskami politiků), povolení lze ale kdykoliv odvolat. Zde je výsledné znění kompromisem mezi požadavky ústavních právníků a ochránců lidských práv na straně jedné, a Policie ČR a obcemi na straně druhé, kdy Svaz měst a obcí ČR trval na zachování plošného zákazu maskování (v čemž mu bylo vyhověno, ovšem s výše uvedenou restriktivní výjimkou, která však byla akceptována).
Novelizace zákona byla navržena po důkladné úvaze a po zvážení nezbytnosti tohoto kroku, přičemž navrhované změny byly diskutovány jak s Policií ČR, tak s obcemi, a to většími i menšími, zejména pak těmi, kde se pořádá či se dříve konala řada shromáždění, včetně tzv. extremistických akcí. Cílem novely je zajistit snazší aplikovatelnost zákona pro všechny zúčastněné a dále rozšířit prostor pro svobodu shromažďování, ale zároveň i posílit postavení obcí, to vše při respektování ústavních aspektů problematiky a judikatury našich vrcholných soudů i Evropského soudu pro lidská práva. Ministerstvo vnitra se svým návrhem jistě nezavděčí všem právním teoretikům či akademikům, věříme však, že pro praktické uživatele zákona, zejména města a obce, bude novela přínosem.
(text byl ve zkráceném znění publikován v časopisu Obec a finance č. 2/2015)
1 Viz např. záznam z Diskusního fóra k právu shromažďovacímu, které na podzim 2008 pořádal odbor všeobecné správy Ministerstva vnitra. V rámci různých seminářů a diskusí zástupci obcí i Policie ČR novelu pravidelně doporučují. Kladné ohlasy na novelizaci byly vyjádřeny i v rámci připomínkového řízení.
2 Z těch diskutovaných otázek lze např. zmínit to, že zákon počítal s možností zákazu a rozpuštění shromáždění úředníkem. Zákaz shromáždění musel být odůvodněn. Z rozhodovací praxe pak vyplývalo, že zákaz shromáždění byl oprávněn pouze tehdy, pokud bylo možné dokázat skutečné poměry nebo události, z nichž úřad mohl dovozovat obavu, že shromáždění by mohlo představovat nebezpečí pro stát. Shromáždění mělo svého ředitele, který měl povinnost řídit shromáždění. Judikatura se vyjadřovala i k pojmu shromáždění a pořadatelů shromáždění, což je otázka řešená rovněž obdobným způsobem v rozhodovací praxi našich soudů: „Shromáždění ve sm. shr. zákona je každý shluk lidí, ohrožující veřejný pořádek a bezpečnost, řízený buď jednotícím jej kolektivním vědomím společného účelu a cíle takového shromáždění se, buď vůlí pořadatele, snažícího se takové vědomí v něm vzbuditi, nebo použití nahodilého shluku lidí k vlastním svým záměrům. Pohybuje-li se a postupuje-li takové shromáždění na veřejném prostranství, je průvodem ve sm. § 3, odst. 3 uvedeného zákona. Za pořadatele pak podle § 3, odst. 2 téhož zákona dlužno považovati každého, kdo svojí činností způsobí toto shromáždění se a průvod, kdo jej řídí a vede, po případě i kdo přispěl jen ve značnějším rozsahu k takovému shromáždění se lidí a k veřejnému průvodu.“ (citace převzata z Dusil, V., Kliment, J.: Spolky, shromáždění a politické strany. Praha: Právnické knihkupectví a nakladatelství V. Linhart, 1936, str. 118.).
3 Ačkoliv tedy zákon skutečně platí 25 let, kromě několika důležitých rozsudků v souvislosti s konáním zasedání Měnového fondu a Světové banky je všechna stěžejní rozhodnutí možno datovat až po roce 2007, přičemž největší posun znamenala tzv. kauza Křišťálové noci a na to navazující rozhodnutí.
4 Viz webová stránka http://www.mvcr.cz/clanek/shromazdovani-a-koordinacni-dohody.aspx, kde jsou dostupné Manuály pro obce k zákonu o právu shromažďovacím I, II, stanoviska a další doporučené postupy.
5 Stěžejní jsou zejména rozsudky týkající se zákazu shromáždění sp. zn. 8 As 51/2007 – tzv. „Křišťálová noc I“, sp. zn. 2 As 17/2008 – zákaz Pochodu proti sionismu Plzeň, sp. zn. 8 As 7/2008 – „Křišťálová noc II“, sp. zn. 1 As 30/2009 – zákaz v Ústí nad Labem a na tyto rozsudky navazující sp. zn. 8 AS 15/2011 – zákaz shromáždění 1. máje v Brně, sp. zn. 2 As 79/2013 – Havířov a z nedávné doby soudem potvrzený zákaz shromáždění z Českých Budějovic sp. zn. 6 As 125/2013.
6 Přičemž judikatura NSS v otázce toho, co je „oznámený účel“, je v rozporu se zněním zákona, a proto se novelizace v tomto bodě dlouhodobě doporučuje. Z některých stran totiž zaznívá kritika, že posuzováním skutečného účelu dochází k omezení shromažďovacího práva nikoliv na základě zákona, ale rozhodnutím NSS.
7 Nejvyšší správní soud se k této otázce vyjádřil v rozsudku sp. zn. 2 As 60/2013, nicméně z hlediska běžné aplikační praxe je třeba se vypořádat s tím, jak má úřad prokázat úmysl svolavatele oznámit shromáždění blokační. Ve velkých městech se navíc ustanovení zákona o zákazu, pokud nejde k dohodě, neaplikuje z praktických důvodů, kdy by např. Magistrát hl. m. Prahy musel zakazovat celou řadu (v řádu set) shromáždění na Václavském náměstí, přestože se jich v rámci daného prostranství může konat hned několik.
8 Srovnej rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9.7.2013 ve věci Vona proti Maďarsku (č. stížnosti 35943/10), kde se ESLP vyjádřil právě i k pochodům do romských lokalit. ESLP krom jiného v bodě 66 rozsudku zdůrazňuje, že stát má zajistit právo na život bez zastrašování určitých skupin obyvatel. V bodě 68 odůvodnění se pak uvádí, že po úřadech nemůže být požadováno čekat až na další vývoj předtím, než vystoupí na obranu práv jiných.
9 Konkrétně v § 15 německého Shromažďovacího zákona [Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz). Ustanovení § 15 německého Shromažďovacího zákona zní takto:
„(1) Příslušný úřad může zakázat shromáždění či průvod nebo takové shromáždění či pochod může vázat na určité podmínky, pokud by na základě skutečností známých v době vydání rozhodnutí konání takového pochodu nebo shromáždění znamenalo bezprostřední ohrožení veřejné bezpečnosti nebo pořádku.
(2) Konání shromáždění nebo pochodu může být zakázáno nebo vázáno na určité podmínky zejména tehdy,
1. pokud se shromáždění nebo pochod konají v místech, která jako památník historicky obzvláštního
a nadregionálního významu připomínají oběti nelidského zacházení v době nacionálně socialistického násilí
a zvůle, a
2. na základě konkrétních skutečností známých v době vydání rozhodnutí jsou obavy, že shromážděním nebo průvodem bude narušena důstojnost obětí.
Pomník zavražděným evropským Židům v Berlíně je místem podle věty 1 bod 1. Jeho vymezení jsou stanoveno v příloze tohoto zákona. Vymezení ostatních památných míst a území k nim náležejících podle věty 1 bod 1 je přenecháno zákonům spolkových zemí.
(3) Shromáždění nebo pochod mohou být rozpuštěny, jestliže nejsou ohlášeny, jestliže jejich průběh neodpovídá údajům uvedeným v ohlášení nebo odporují podmínkám, na které bylo jejich konání vázáno, nebo jsou-li předpoklady pro jejich zákaz podle odstavce 1 a 2.
(4) Všechny zakázané akce budou též rozpuštěny.“
Vystavil Jan Potměšil v 17:21 Žádné komentáře: Odkazy na tento příspěvek
Štítky: právo shromažďovací
Aplikace správního řádu při vyřizování stížností a vedení kázeňského řízení Policií ČR
V praxi se vedou diskuze o aplikaci správního řádu při vyřizování stížností na postup či chování policistů dle § 175 správního řádu a v kázeňském řízení. Lze se setkat s názorem, že při vyřizování se použije správní řád v podstatě v plném rozsahu, někteří však s takovým názorem nesouhlasí.
V souladu se závěry Ministerstva vnitra lze k tématu uvést následující:
Vyřizování stížnosti je postupem dle správního řádu sui generis, v němž se objevují jak prvky řízení zahajovaného z moci úřední, tak i prvky řízení o žádosti, kde však nefigurují účastníci řízení ve standardním slova smyslu. Vyřizování stížnosti se může uplatnit jak v návaznosti na určitý úkon, zásah veřejné moci či konkrétní správní řízení, tak i mimo ně. Stížnost je pak prostředkem ochrany tam, kde zákon, resp. správní řád, jiný prostředek ochrany či nápravy nenabízí (např. odvolání, podnět k přezkumnému řízení, žádost o obnovu řízení, podnět k odstranění nečinnosti apod.). Institut stížnosti se tedy uplatní subsidiárně k jiným prostředkům ochrany (prostředkům ke zjednání nápravy či k revizi určitého postupu či úkonu).
Na vyřizování stížností s ohledem na § 158 odst. 1 správního řádu dopadá část čtvrtá správního řádu (shodně Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání, Bova Polygon, Praha 2012, s. 1395). Při vyřizování stížnosti se pak s ohledem na § 154 správního řádu aplikují tam výslovně uvedená ustanovení správního řádu, kdy ostatní ustanovení správního řádu se použijí přiměřeně, jsou-li potřebná (§ 154 správního řádu in fine).
Konkrétněji k dílčím otázkám vyřizování stížností uvádíme, že jde-li o náležitosti podání, je nezbytné trvat na odstranění vad podání pouze tehdy, pokud takové nedostatky brání prošetření stížnosti. Řešení stížností je procesem spíše neformálním, slouží ke komunikaci mezi občany a veřejnou správou, ke kontrole a zlepšování veřejné správy a k napravování jejích nedostatků, a v podávání i vyřizování stížností by nemělo být formalisticky bráněno. Ztotožňujeme se proto se závěry „Metodické pomůcky k vyřizování stížností podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb.“, zpracované Odborem dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra dne 19.6.2006, které doporučují méně formální přístup (důležitá je především projednatelnost stížnosti). Právě uvedený přístup pozitivně reflektuje i odborná literatura, viz Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 4. Vydání, C.H.Beck, Praha 2013, s. 755.
Výše uvedená metodická pomůcka by pak měla být respektována i jinými orgány veřejné správy, a to s ohledem na skutečnost, že Ministerstvo vnitra je gestorem správního řádu a plní zde koordinační úlohu (viz § 12 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb., „kompetenční zákon“); ve vztahu k Policii ČR je třeba upozornit i na nadřízené postavení Ministerstva vnitra vůči Policii ČR (viz § 5 odst. 1 zákona o Policii ČR).
V případě opatřování informací potřebných pro vyřízení stížnosti, např. od dotčených osob, lze využít i institut podání vysvětlení (§ 137 správního řádu); nelze naopak vést „ústní jednání“ s „účastníky“ či „svědky“, neboť v procesu vyřizování stížnosti není vedeno správní řízení (zde vycházíme z výše citované publikace, viz s. 1399 – 1400, a naopak se neztotožňujeme s „přiměřeným využitím“ ustanovení o výslechu svědka, jak se navrhuje In: Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: správní řád. Komentář. 4. Vydání, C.H.Beck, Praha 2013, s. 756).
Jde-li o nahlížení do spisu, uplatní se § 38 správního řádu, a to konkrétně § 38 odst. 2, ať už jde o stěžovatele či o osobu, proti níž stížnost směřuje (zastáváme názor, že není-li zahájeno, resp. vedeno, správní řízení, není ani účastníků). Zároveň se však domníváme, že orgán prošetřující stížnost má být k žádostem o nahlédnutí do spisu vstřícný: u stěžovatele s ohledem na zásady transparentnosti veřejné správy, u dotčené osoby, proti níž stížnost směřuje, pak s ohledem na skutečnost, že vyřizování stížnosti má i určité prvky sankčního řízení a dotčená úřední osoba má právo min. vědět, jakému „obvinění“ čelí. (Oba by ostatně tak jako tak měli právo na získání, byť anonymizovaných, informací ze spisu i na základě žádosti dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.)
S ohledem na dikci § 38 odst. 2 správního řádu jsme pak toho názoru, že právní zájem, odůvodňující umožnění nahlížení do spisu, může na straně stěžovatele spočívat i ve snaze získat podklady např. pro domáhání se nápravy cestou zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. A že za vážný důvod pro umožnění nahlížení do spisu lze považovat např. i snahu ověřit správnost postupu při vyřizování stížnosti nebo obsah podkladů, z nichž bylo při vyřizování stížnosti vycházeno (prvek transparentnosti a veřejné kontroly činnosti veřejné správy). Na straně osoby, proti níž stížnost směřuje, pak může být vážným důvodem pro nahlížení zejména možnost účinně se bránit „obvinění“ z profesního, etického či jiného selhání nebo z nezákonného postupu (dle zásady audiatur et altera pars i na základě obecného práva na obhajobu – viz výše k sankčnímu charakteru řízení o stížnosti).
V případě odepření nahlížení do spisu se vydává odůvodněné usnesení, proti kterému se žadatel o nahlížení může odvolat (§ 38 odst. 5 a § 76 správního řádu; k charakteru a obsahu usnesení, které je druhem rozhodnutí, viz § 67 odst. 1 in fine a § 68 odst. 1 – 3 správního řádu). Odepřít nahlížení nelze „neformálně“, úředním záznamem, ústně apod. (Jelikož se v této otázce použije správní řád „přiměřeně“, lze vést diskuzi o tom, zda je nutný postup přímo „kopírující“ ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu. S ohledem na význam právní jistoty i předvídatelnosti postupů veřejné správy, jakož i vhodnost zajištění účinné ochrany před nesprávným úředním postupem, však doporučujeme právě výše uvedený postup.)
O všech úkonech při vyřizování stížnosti (včetně nahlížení do spisu) se pořizují (úřední) záznamy; v praxi pak není rozhodné, zda je záznam označen jako „úřední záznam“ (s obdobným pojmem pracuje správní řád v § 137 odst. 3, kde jde o postup před zahájením správního řízení, resp. mimo správní řízení s účastníky), anebo „protokol“ (kterýžto pojem se užívá jen v souvislosti se záznamem úkonů účastníků řízení, viz § 18 správního řízení), neboť náležitosti obou forem úředního dokumentu jsou v zásadě shodné (srovnej i ustanovení § 137 odst. 3, odkazující zároveň na ustanovení § 18 odst. 2 správního řádu); preferujeme však užívání pojmu „úřední záznam“. Povinnost zaznamenávat všechny úkony správního orgánu pak obecně vyplývá z § 17 správního řádu, ze kterého lze dovodit i to, že postup správního orgánu má být vždy přezkoumatelným způsobem dokumentován („co není ve spisu, jako by nebylo“).
S ohledem na principy vyplývající z § 14 správního řádu by pak stížnost neměla vyřizovat úřední osoba, proti níž či její činnosti stížnost směřuje, ale její představený (služebně nadřízený funkcionář). Směřuje-li stížnost proti orgánu veřejné moci či jeho útvaru jako celku, vyřídí ji orgán/útvar příslušný k vyřízení věci dle vnitřních organizačních pravidel.
Při vyřizování stížností má být dále postupováno v souladu s § 6 odst. 1 správního řádu, tedy bez zbytečných průtahů, kdy lhůta dle § 175 odst. 5 správního řádu (60 dnů) není „pokynem k vyčkávání“ s vyřízením stížnosti až do posledního dne zmíněné lhůty, ale maximem, jehož využití lze ospravedlnit pouze náročností prošetřované věci, např. opatřováním dalších podkladů, vyjádření, vysvětlení apod.
Opravným prostředkem sui generis proti způsobu vyřízení stížnosti „v prvním stupni“ je tzv. žádost o přešetření způsobu vyřízení stížnosti. Při vyřizování žádosti se použijí obecná ustanovení o lhůtách (přiměřeně viz § 71 správního řádu).
Postupu dle § 175 správní řádu lze dále užít jen tehdy, je-li dána souvislost stížnosti s konkrétním správním řízením či postupem dle správního řádu. Není-li tomu tak, uplatní se postup dle zvláštních předpisů (např. podnět ke kárnému či kázeňskému řízení, stížnost k profesní komoře, „stížnost“ dle § 16 odst. 2 písm. g) obecního zřízení atd.).
V případě Policie ČR, nevede-li správní řízení či nepostupuje-li přímo dle správního řádu, použije se v případě stížnosti občana na postup Policie ČR či chování policisty ustanovení o „stížnosti“ dle § 97 zákona o Policii ČR. Zákon o Policii ČR však neupravuje proces vyřizování takové stížnosti, natož ustanovení o vedení spisu, zastupování, podjatosti, lhůtách atd. Proto se ve zbytku postupuje při vyřizování těchto stížností s ohledem na § 180 odst. 2 správního řádu obdobně jako v případě vyřizování stížností dle § 175 správního řádu (srovnej výše). Lze pak dodat obecné pravidlo, že správní řád, a přinejmenším zásady správního řízení, se aplikují na všechny postupy veřejné správy (byť v tom kterém postupu či „řízení“ není nutně rozhodováno o právech či povinnostech osob nebo nejsou jejich práva autoritativně deklarována) – srovnej § 1 odst. 1 správního řádu a také Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání, Bova Polygon, Praha 2012, s. 14 – 15.
Na vyřízení (důvodné) stížnosti pak může navazovat i kázeňské řízení. V případě vedení kázeňského řízení (viz § 49 a násl. zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů), se pak s ohledem na § 180 odst. 1 správního řádu subsidiárně použije správní řád (a to i včetně institutů, jako je předvolání k podání vysvětlení, předvolání svědka či účastníka řízení, předvedení, pořádkových pokut atd.), neboť cit. zákon upravuje kázeňské řízení pouze kusým způsobem, a je tak třeba v ostatních, tímto zvláštním zákonem neupravených, otázkách postupovat dle subsidiárně působícího správního řádu.
Jelikož jde zároveň o kázeňské řízení, kde má kázeňský trest charakter trestního obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (srovnej rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Engel proti Nizozemí ze dne 8. 6. 1976, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72), uplatní se v daném řízení i trestněprávní principy, resp. principy správního trestání, zejména pak právo na spravedlivý proces, právo na obhajobu, právo na právní pomoc/zastoupení advokátem, právo seznámit se obviněním, právo nahlížet do spisu, právo na odvolání, právo bránit se jakýmkoliv způsobem vyjma křivého obvinění, uplatní se zákaz nucení k sebeobviňování, platí právo na přezkum rozhodnutí nezávislým (zde správním) soudem atd.
V řízení o kázeňském přestupku (§ 50 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů) se tedy bude postupovat obdobně jako v řízení o jiném správním deliktu fyzické osoby (podrobněji viz Bohadlo, D., Potěšil, L., Potměšil, J.: Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. C.H.Beck, Praha 2013, s. 71), resp. obdobně jako v řízení o přestupku. Jinými slovy, řízení o kázeňském přestupku musí splňovat stejné standardy, vyplývající ze zákonných a ústavních norem, jakož i z judikatury Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, jako řízení o přestupku občana – „civilisty“.
Z výše uvedeného ta vyplývá nutnost (přímé či subsidiární, ev. přiměřené) aplikace správního řádu jak při vyřizování stížností, tak i v jiných řízeních či postupech, kde Policie ČR vystupuje jako orgán vrchnostenské veřejné správy.
Vystavil Jan Potměšil v 10:20 Žádné komentáře: Odkazy na tento příspěvek
Štítky: kázeňské řízení, kázeňský přestupek, Policie ČR, správní řád, stížnost