Source: https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/chronique-de-droits-fondamentaux-et-libertes-publiques
Timestamp: 2018-12-10 11:58:33+00:00
Document Index: 39310618

Matched Legal Cases: ["l'article 6", "l'article 34", 'art. 1', 'art. 1', '§ 17', '§ 22', '§ 13', '§ 18', '§ 53']

Était invoquée à l'appui de la QPC transmise par le Conseil d'État la violation, à titre principal par l'auteur de la QPC et par le premier intervenant (syndicat FO magistrats), des principes constitutionnels d'indépendance de l'autorité judiciaire et de la séparation des pouvoirs et, à titre secondaire, par le second intervenant (M. Patrick N.), celle du droit à un procès équitable et des droits de la défense. On notera ici la dimension collective des intérêts défendus par le requérant comme par l'un des deux intervenants à l'occasion de cette QPC, facilitée par la conception très souple d'admission des interventions de ce type par le Conseil, à l'inverse par exemple de la Cour constitutionnelle italienne [1]. L'artillerie lourde était ainsi déployée pour mettre à bas la conception française de l'indépendance relative des magistrats du parquet, tout du moins pour ce qui concerne le lien d'autorité externe, tel que défini par cet article 5 de l'ordonnance en cause, à savoir la référence à « l'autorité du garde des sceaux », tout juste compensée par la référence finale au principe, inscrit dans la tradition républicaine française dès le XIXe siècle, selon lequel « A l'audience, leur parole est libre ».
La décision ne surprend cependant pas compte tenu de la position adoptée par le passé par le Conseil dans des affaires similaires, et même s'il n'avait pas eu à se prononcer expressément comme ici, sur la question de l'indépendance des magistrats du parquet avant une décision 2016-555 QPC relative au « verrou fiscal de Bercy » dans laquelle il avait conclu dans des termes assez proches, à la conformité à la constitution des dispositions législatives contestées. Ce statu quo ne semble devoir être que partiellement dépassé par la future réforme des institutions malgré l'invitation marquée faite à Emmanuel Macron durant les discours du premier Président et du Procureur général lors de l'audience de rentrée solennelle de la Cour de cassation le 15 janvier 2018 [2].
Aucune intervention n'a été enregistrée par le Conseil qui a par ailleurs rendu une décision dans une composition inférieure au quorum de 7 membres prévu par l'ordonnance du 7 novembre 1958 [3]. Cette décision conclut à la conformité de l'habilitation par un paragraphe qui ne peut qu'interpeller le publiciste connaisseur du fonctionnement de l'ordre juridictionnel administratif et du rôle joué dans l'administration de l'ordre juridictionnel administratif par le vice-président du Conseil d'Etat, véritable « ministre de la juridiction administrative » [4] : « quelles que soient les prérogatives du vice-président du Conseil d'État sur la nomination ou la carrière des membres de la juridiction administrative, les garanties statutaires reconnues à ces derniers aux titres troisièmes des livres premier et deuxième du code de justice administrative assurent leur indépendance à son égard ».
Le Conseil constitutionnel a ainsi confronté l'habilitation prévue par l'article en cause non seulement aux attributions du vice-président à l'égard des magistrats administratifs, mais surtout aux garanties prévues par le CJA en matière de jugement impartial et indépendant qu'il considère comme suffisantes « quelles que soient les prérogatives du vice-président ». L'appréciation de l'importance des prérogatives du vice-président est ainsi édulcorée par le constat de garanties statutaires considérées comme suffisantes si le Conseil d'État venait à traiter du contentieux de la légalité de la charte ou de sanctions disciplinaires prises en application, compte tenu de l'identité de son auteur ou de certains des membres du Conseil de déontologie en charge de rendre un avis préalable à l'adoption de la charte. Sont visées ici les règles de déport et de récusation prévues par le CJA ainsi que les règles plus générales imposant aux formations de jugement de juger dans le respect des principes d'indépendance et d'impartialité, que renforcent le secret du délibéré et la collégialité, ainsi que le rappelle à l'audience, dans ses courtes observations (5mn) le représentant du Premier ministre [5]. L'absence de véritable appréciation portée par le Conseil sur la constitutionnalité de la configuration institutionnelle du Conseil d'Etat, et de la justice administrative en général, et des prérogatives conférées par la loi à son vice-président, laissera sur sa faim une partie de la doctrine comme sans doute aussi le justiciable, tous deux attentifs au fond comme aux apparences qui, en ce domaine, constituent l'essentiel de la confiance accordée à l'institution juridictionnelle. Par ailleurs, les « garanties statutaires » évoquées comme motif principal par le Conseil constitutionnel oublient au passage le fait que les membres du Conseil d'État, à la différence de ceux des autres juridictions administratives, ne sont pas des magistrats et voient leur statut régi par le règlement en dépit d'un corpus de traditions et pratiques internes à l'institution qui lui confère des garanties équivalentes (selon le Conseil d'État).
On savait que la saisine a posteriori avait été conçue comme un palliatif des carences de la saisine a priori, soit que la loi n'ait pas été examinée par le Conseil constitutionnel, soit qu'elle l'ait été mais qu'après avoir déployé ses effets, un « changement de circonstances » révèle une inconstitutionnalité. Les décisions 2017-691 QPC et 2017-695 QPC en ont été particulièrement révélatrices : elles portaient sur des dispositions issues de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme [6]. Cette dernière devait prendre la suite du régime de l'état d'urgence, décrété au lendemain des attentats du 13 novembre 2015 et qui n'avait eu de cesse d'être prorogé jusqu'alors. Inscrivant ainsi dans le droit commun certaines mesures qui devaient relever de l'état d'exception (ou de l'état de crise, comme en dispose la Constitution), la question constitutionnelle était de savoir si ce qui était possible de façon exceptionnelle et temporaire l'était de façon générale et permanente.
L'état d'urgence devant prendre fin le 1er novembre 2017, à minuit[7] et la loi étant entrée en vigueur dès le 31 octobre [8], des mesures destinées à poursuivre les effets de celles prises sur le fondement du premier purent être prises sur le fondement de la seconde. Ainsi, des recours devant le juge administratif avaient pu être immédiatement introduits contre ces mesures, notamment sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative (référé-liberté). Tel fut le cas des deux requérants dans les décisions commentées, ainsi que de la Ligue des droits de l'homme (LDH), intervenante dans la décision 691 QPC et requérante dans la 695 QPC et qui avait attaqué la circulaire du Ministre de l'Intérieur du 31 octobre 2017 relative à la mise en œuvre de la loi du 30 octobre, par un recours en excès de pouvoir.
Une première question que le Conseil était invité à trancher était celle de la fin du régime de l'état d'urgence et du passage à un régime de droit commun, qui est toutefois censé demeurer temporaire puisque le législateur a prévu que les mesures devant prendre le relai de l'état d'urgence et inscrites au Titre II du Livre II du code de la sécurité intérieure (périmètre de protection, fermeture de lieux de culte, mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, notamment les assignations à résidence et les visites et saisies) « sont applicables jusqu'au 31 décembre 2020 » [9]. En particulier, la durée d'une assignation à résidence décidée sur le fondement du premier devait-elle être prise en compte dans le cadre d'une assignation à résidence prononcée sur le fondement du second ?
Le Conseil constitutionnel avait eu à se prononcer à deux reprises sur les assignations à résidence en matière d'état d'urgence [10] et les avait déclarées conformes à la Constitution, dans leur principe. Néanmoins, il avait précisé, dans sa décision 2017-624 QPC, qu'au-delà d'une durée de douze mois, une assignation à résidence ne pouvait « être renouvelée que sous réserve, d'une part, que le comportement de la personne en cause constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics, d'autre part, que l'autorité administrative produise des éléments nouveaux ou complémentaires, et enfin que soient prises en compte dans l'examen de la situation de l'intéressé la durée totale de son placement sous assignation à résidence, les conditions de celle-ci et les obligations complémentaires dont cette mesure a été assortie » [11]. Dès lors que la loi du 30 octobre 2017 était considérée comme une loi devant prendre le relai de l'état d'urgence et permettant de mettre un terme à ce régime d'exception, on pouvait donc légitimement penser que les mesures d'assignation à résidence prononcées sur son fondement dussent tenir compte de la réserve d'interprétation prononcée dans la décision 624 QPC, à l'égard de la durée des assignations à résidences prononcées dans le cadre de l'état d'urgence. Telle était la thèse des requérants.
Il retient que « la mesure d'assignation à résidence prévue par l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure ne répond pas aux mêmes conditions que celle prévue par l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, dans le cadre de l'état d'urgence, lequel ne peut être déclaré qu'" en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public " ou " en cas d'événements présentant par leur nature et leur gravité le caractère de calamité publique ". Elle n'a pas non plus la même portée. Par conséquent, le fait qu'une même personne puisse successivement être soumise à l'une puis à l'autre de ces mesures d'assignation à résidence n'imposait pas au législateur de prévoir des mesures transitoires destinées à tenir compte de cette succession »[12]. Une telle solution s'imposait d'elle-même car admettre le contraire et faire droit à la demande des requérants aurait remis en cause toute la constitutionnalité de la loi du 30 octobre 2017. Cela n'aurait sans doute pas été un mal aux yeux de certains mais aurait semblé, en l'espèce, manifestement excessif, sauf à confirmer que le Gouvernement verse dans un état d'exception permanent, ce qui relève davantage d'une appréciation politique que d'un examen de la constitutionnalité de la loi.
En effet, considérer que les assignations à résidence prononcées sous l'égide de la loi du 30 octobre n'était que le prolongement de celles prononcées sous l'égide de l'état d'urgence aurait signifié que cette loi faisait de l'exception de l'état d'urgence un état exceptionnel permanent. Ou, plus exactement, un état exceptionnel de longue durée, jusqu'au 31 décembre 2020 : si la durée des assignations à résidence doit être cumulée d'un régime à l'autre, c'est que les régimes ne sont pas seulement comparables, mais assimilables. Or, à plusieurs reprises, lorsque le Conseil a examiné les dispositions législatives relatives à l'état d'urgence, il a rappelé que « la Constitution n'exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d'état d'urgence. [...] L'état d'urgence, déclaré par décret en conseil des ministres, doit, au-delà d'un délai de douze jours, être prorogé par une loi qui en fixe la durée. Cette durée ne saurait être excessive au regard du péril imminent ou de la calamité publique ayant conduit à la déclaration de l'état d'urgence » [13]. Cela signifie que le Conseil se réserve le droit d'apprécier la constitutionnalité de la durée de la prorogation de l'état d'urgence et, le cas échéant, de la censurer si elle devait « être excessive au regard du péril imminent ou de la calamité publique » en cause. Or, sans compter que la loi du 30 octobre ne proroge pas l'état d'urgence puisqu'elle vise précisément à en sortir (et que, par conséquent, assimiler les régimes aurait conduit à une censure sur le fondement de l'article 34 de la Constitution, eu égard au rôle du législateur en matière de libertés publiques), le terme du 31 décembre 2020, soit plus de trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, aurait sans doute été jugé excessif. Le dispositif est donc validé sur ce point, sous réserve que le maximum de la durée totale cumulée de douze mois prévu par l'article L. 228-2 CSI soit considéré « de manière continue ou non ».
Cependant, en matière de contrôle juridictionnel de ces mesures, il faut, en plus, que l'intéressé puisse effectivement exercer un recours, ce qui lui donne le droit à ce que sa cause soit entendu par un juge et qu'il obtienne une réponse de sa part dans un bref délai. C'est pourquoi le Conseil a d'abord retenu que le déséquilibre entre le délai de recours et le délai laissé au juge pour statuer sur les décisions ou leurs renouvellements (du simple au double) opérait « une conciliation manifestement déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées et l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public » [14]. En effet, dans un tel cas et en vertu du droit à un recours juridictionnel effectif, le juge administratif doit être tenu de statuer dans de brefs délais : en sus de la censure, le Conseil formule une réserve en ce sens. Il s'inscrit ainsi dans une continuité jurisprudentielle, en élargissant toutefois ce qu'il avait retenu en matière d'hospitalisation d'office et d'atteinte à la liberté individuelle (article 66 de la Constitution) [15] à ce qui relève de l'atteinte à la liberté d'aller et venir et des droits au respect de la vie privée et de mener une vie familiale normale. Un raisonnement comparable sera adopté quelques mois plus tard, en matière de recours contre une obligation de quitter le territoire français délivrée à une personne détenue, qui était enserré dans un délai de recours de quarante-huit heures et de soixante-douze heures pour statuer, ne laissant pas à l'intéressé un délai convenable pour exposer au juge ses arguments et réunir les preuves au soutien de ceux-ci[16].
(*) EA 4487 – CRDP (ERDP) – Centre « Droits et perspectives du droit (Équipe de recherche en droit public) », F-59 000 Lille, France ; Directeur scientifique du ForInCIP et de la revue Jurisdoctoria, auteur du blog La Constitution décodée.
(**) Co-Directeur de EA 4487 – CRDP (ERDP) – Centre « Droits et perspectives du droit (Équipe de recherche en droit public) », F-59 000 Lille, France.
[1] S. SCHMITT, « La nature objective du contentieux constitutionnel des normes : les exemples français et italien », RFDC, 2007, p. 721 ; A.-M., LECIS COCCO-ORTU, « L'intervention dans le cadre du contrôle a posteriori de la loi en droit français et italien », RDP, 2013, no 2, p. 351.
[2] https://www.courdecassation.fr . Seule la procédure de nomination des membres du parquet devrait être amendée en substituant à l'avis simple du CSM un avis conforme.
[3] Nicole Belloubet était démissionnaire et la nomination de Dominique Lottin n'était pas encore intervenue. Michel Pinault s'était déporté et Michel Charasse était absent.
[4] P. GONOD, « Le vice- président du Conseil d'État, ministre de la juridiction administrative ? », Pouvoirs/4, n°153, 2008, p. 208 et s.
[5] Lesquelles ont suscité deux questions de la part de Mmes Luquiens et Maestracci et une intervention de l'avocat de la partie requérante.
[6] Loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017, JORF du 31 octobre 2017, texte n° 1.
[7] En vertu de l'art. 1er de la loi n° 2017-1154 du 11 juillet 2017 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
[8] Il fut fait application de l'art. 1er, al. 2 du Code civil permettant, « en cas d'urgence », une entrée en vigueur de la loi le jour de sa publication au JORF et non le lendemain de sa publication.
[9] Article 5, II de la loi du 30 octobre 2017.
[10] Conseil constitutionnel n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015,M. Cédric D. et n° 2017-624 QPC du 16 mars 2017, M. Sofiyan I.
[11] § 17 de la décision n° 2017-624 QPC.
[12] § 22 de la décision 2018-691 QPC.
[13] §§ 13 et 16 de la décision n° 2017-624 QPC.
[14] § 18 de la décision 2018-691 QPC et § 53 de la décision 2018-695 QPC.
[15] Conseil constitutionnel n° 2010-71 QPC du 26 novembre 2010, Mlle Danielle S.
[16] Conseil constitutionnel n° 2018-709 QPC du 1er juin 2018, Section française de l'observatoire international des prisons et autres .
DEROSIER, Jean-Philippe ; CARTIER, Emmanuel . « Chronique de droits fondamentaux et libertés publiques », Titre VII [en ligne], septembre 2018, n° 1. URL complète : https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/chronique-de-droits-fondamentaux-et-libertes-publiques