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Timestamp: 2019-09-17 19:19:19+00:00
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Corte di Cassazione, sezioni uniti civili, sentenza 19 settembre 2017, n. 21621. L'interpretazione del giudicato rientra tra i compiti del Consiglio di stato - Renato D'Isa
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Corte di Cassazione, sezioni uniti civili, sentenza 19 settembre 2017, n. 21621. L’interpretazione del giudicato rientra tra i compiti del Consiglio di stato
L’interpretazione del giudicato rientra tra i compiti del Consiglio di stato che non va dunque oltre i limiti esterni della giurisdizione. Eventuali errori compiuti dai giudici amministrativi, come nel caso specifico, la contestata violazione di norme comunitarie non sono censurabili davanti al giudice amministrativo.
Sentenza 19 settembre 2017, n. 21621
sul ricorso 23303-2016 proposto da:
(OMISSIS) S.P.A., in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS);
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende per legge;
COMUNE DI BARI, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio degli avvocati (OMISSIS), che lo rappresentano e difendono unitamente all’avvocato (OMISSIS);
(OMISSIS), PREFETTO DI BARI, REGIONE PUGLIA;
avverso la sentenza n. 11/2016 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 09/06/2016;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 09/05/2017 dal Consigliere Dott. CARLO DE CHIARA;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott. IACOVIELLO Francesco Mauro, che ha concluso per l’inammissibilita’ del ricorso;
uditi gli Avvocati (OMISSIS), nonche’ l’Avv. (OMISSIS) per l’Avvocatura Generale dello Stato.
1. L’Impresa (OMISSIS) s.p.a. partecipo’, a seguito di bando del Comune di Bari del 14 agosto 2003, ad una procedura denominata “ricerca di mercato” finalizzata alla realizzazione della cittadella giudiziaria di quella citta’ sulla base di un quadro di esigenze delineato dalla Commissione di manutenzione presso la Corte d’appello barese.
La Giunta comunale, con Delib. 18 dicembre 2003, n. 1945, diede atto della rispondenza della proposta dell’Impresa (OMISSIS) a quanto richiesto del bando, individuandola come quella preferibile rispetto alle altre proposte pervenute.
2. Non avendo tale Delib. poi avuto altro seguito, l’Impresa (OMISSIS) propose avverso il silenzio dell’amministrazione ricorso ai sensi della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, articolo 21 bis chiedendo che il Comune portasse “a compimento tutte le procedure amministrative necessarie per la concreta realizzazione del progetto della Sede Unica degli Uffici Giudiziari”.
Il Tar Puglia-Bari respinse il ricorso con sentenza dell’8 febbraio 2007, sul rilievo che il procedimento amministrativo si era concluso con la richiamata Delib. 18 dicembre 2003 e che non sussisteva alcuna posizione giuridica tutelabile ai sensi dell’articolo 21 bis, cit., in quanto l’eventuale affidamento dei lavori richiedeva lo svolgimento di un autonomo procedimento ai sensi del codice degli appalti.
3. Tale decisione fu riformata, su appello dell’Impresa, dal Consiglio di Stato, 5 Sezione, che, con sentenza 1 agosto 2007, n. 4267, ritenne invece non ancora completato il procedimento amministrativo in questione, valorizzando una nota in data 4 febbraio 2004 del Ministero della Giustizia, con cui si sosteneva l’opportunita’ che il Comune verificasse, “anche nell’ambito delle proposte pervenute, la possibilita’ di realizzare l’opera nei limiti del mutato quadro economico” (ossia del sopravvenuto ridimensionamento delle risorse finanziarie disponibili). Dispose quindi che l’amministrazione comunale, nel rispetto dei principi di ragionevolezza, buona fede e affidamento, dando consequenzialita’ ai propri atti, desse al procedimento una conclusione plausibilmente congrua, verificando, nell’ambito delle proposte pervenute, la possibilita’ di realizzazione dell’opera nei limiti del mutato quadro economico.
La sentenza di appello passo’ in giudicato a seguito del rigetto del ricorso per cassazione proposto dal Comune.
4. Segui’ un giudizio di ottemperanza davanti alla 5 Sezione del Consiglio di Stato, che, con sentenza 31 luglio 2008, n. 3817, constatato che il Comune non aveva ottemperato all’ordine di cui sopra, reitero’ l’ordine stesso fissando un termine per l’adempimento, con nomina di un commissario ad acta per il caso di persistente inottemperanza.
5. Quindi il commissario ad acta, con provvedimento del 21 novembre 2008, diede atto dell’adeguatezza, anche sotto il mutato profilo economico, dell’offerta dell’Impresa (OMISSIS) come successivamente aggiornata, ritenendo con cio’ concluso positivamente il procedimento relativo alla “ricerca di mercato”.
6. Segui’ un duplice incidente di esecuzione, su ricorsi dell’Impresa e del Comune, che il Consiglio di Stato, Sezione V, defini’ con sentenza 15 aprile 2010, n. 2153 di accoglimento del primo e rigetto del secondo.
Il giudice dell’ottemperanza ritenne incompleto l’operato del commissario e nulla per carenza assoluta di potere (in quanto adottata successivamente al provvedimento del commissario), nonche’ elusiva, la Delib. 24 novembre 2008, n. 1207 con cui la Giunta comunale aveva ritenuto la proposta dell’Impresa non rispondente al mutato quadro economico. Dispose quindi che il commissario, in totale autonomia di poteri, compisse, “in via sostitutiva, tutti gli atti necessari all’esecuzione della predetta decisione n. 4267/07 (vale a dire, sussistendone gli altri presupposti normativi, in particolare la variante urbanistica a cui lo stesso Comune si era impegnato con il bando di gara e la stipulazione del contratto con l’Impresa), finalizzati alla concreta “realizzazione della nuova cittadella della giustizia” (…) verificando, quanto agli ulteriori presupposti in fatto e in diritto, la coerenza di tali atti con il sistema normativo ed il quadro amministrativo comunale”.
7. Il commissario, con provvedimento del 27 maggio 2010, diede atto “che l’avviso di ricerca di mercato dell’agosto 2003 (…) non ha avuto esito positivo”, con riferimento, in particolare, alla proposta, variamente articolata dall’Impresa, basata sulla locazione, da parte dell’amministrazione, dell’opera da realizzare.
8. L’Impresa (OMISSIS) impugno’ tale provvedimento con nuovo incidente di esecuzione, accolto dalla 5 Sezione del Consiglio di Stato con sentenza 3 dicembre 2010, n. 8420.
9. Il commissario (in persona di un nuovo delegato del Prefetto di Bari) adotto’ quindi, con delibera 23 aprile 2012, n. 1/12, la variante al PRG del Comune di Bari per i terreni necessari alla realizzazione dell’opera, e l’Assessorato all’Ambiente della Regione Puglia espresse il prescritto parere motivato nell’ambito della procedura di valutazione ambientale strategica (VAS).
10. Nelle more la Commissione Europea, su esposto del Sindaco di Bari, aveva iniziato una procedura di infrazione nei confronti della Repubblica Italiana, ai sensi dell’articolo 258 TFUE, in ordine all’attivita’ negoziale demandata al commissario dalle decisioni del Consiglio di Stato, sotto il profilo della violazione e/o elusione della normativa europea in tema di affidamento di appalti pubblici di lavori per importi superiori ad Euro 4.845.000,00. Il commissario chiese quindi direttive in proposito al giudice dell’ottemperanza.
Il Consiglio di Stato, Sezione 5, con ordinanza 10 aprile 2013, n. 1962, riunito il procedimento originato dalle richieste del commissario a quelli relativi ai ricorsi per ottemperanza proposti dall’Impresa, rimise alla Corte di Giustizia dell’Unione europea le seguenti questioni pregiudiziali:
“se lo stipulando contratto di locazione di cosa futura, anche sotto la forma ultima suggerita di atto di impegno a locare equivalga ad un appalto di lavori, sia pure con alcuni elementi caratteristici del contratto di locazione e, quindi, non possa essere compreso fra in contratti esclusi dall’applicazione della disciplina di evidenza pubblica secondo l’articolo 16 DIR 2004/18/CE;
se, in caso di pronunciamento positivo sul primo quesito, possa il giudice nazionale e, segnatamente, codesto Giudice remittente, ritenere inefficace il giudicato eventualmente formatosi sulla vicenda in oggetto, e descritto in parte narrativa, in quanto abbia consentito la sussistenza di una situazione giuridica contrastante con il diritto comunitario degli appalti pubblici e se sia quindi possibile eseguire un giudicato in contrasto con il diritto comunitario”.
La Corte di giustizia, con sentenza 10 luglio 2014, C-213/13, statui’ che:
“1) l’articolo 1, lettera a), della direttiva 93/37/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, deve essere interpretato nel senso che un contratto che abbia per oggetto principale la realizzazione di un’opera che risponda alle esigenze formulate dall’amministrazione aggiudicatrice costituisce un appalto pubblico di lavori e non rientra, pertanto, nell’esclusione di cui all’articolo 1, lettera a), 3), della direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, anche quando comporti un impegno a locare l’opera di cui trattasi.
2) Se le norme procedurali interne applicabili glielo consentono, un organo giurisdizionale nazionale, come il giudice del rinvio, che abbia statuito in ultima istanza senza che prima fosse adita in via pregiudiziale la Corte di giustizia ai sensi dell’articolo 267 TFUE, deve o completare la cosa giudicata costituita dalla decisione che ha condotto a una situazione contrastante con la normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici di lavori o ritornare su tale decisione, per tener conto dell’interpretazione di tale normativa offerta successivamente dalla Corte medesima”.
12. Con ordinanza 17 luglio 2015, n. 3587, la 5 Sezione del Consiglio di Stato rimise la causa all’Adunanza Plenaria dichiarando di non condividere il tradizionale orientamento del Consiglio, accolto dall’Adunanza, in tema di “giudicato a formazione progressiva”, in applicazione del quale nella specie il giudicato avrebbe potuto essere individuato nel riconoscimento del diritto dell’Impresa (OMISSIS) di eseguire l’opera oggetto dell’originaria offerta e nel corrispettivo obbligo del Comune di Bari di prendere in carico l’opera a titolo oneroso e utilizzarla quale sede degli uffici giudiziari; il che avrebbe comportato, pero’, violazione del diritto comunitario, come accertato dalla sentenza della Corte di giustizia sopra richiamata, con conseguente responsabilita’ dello Stato italiano.
13. L’Adunanza Plenaria, con sentenza del 9 giugno 2016, disposta l’estromissione della Regione Puglia dal giudizio di ottemperanza, nel quale era stata coinvolta dall’Impresa (in relazione alla Det. Dirig. 11 maggio 2012, n. 96, con cui era stato disposto l’assoggettamento alla procedura di valutazione ambientale strategica della variante al PRG adottata dal commissario ad acta) pur non essendo stata parte dei giudizi in cui si era formato il giudicato da ottemperare, ha respinto i ricorsi dell’Impresa ed ha fornito i chiarimenti richiesti dal commissario ad acta.
Ha ritenuto che l’ordine logico delle questioni imponesse, a differenza di quanto sostenuto dalla V Sezione, di esaminare, prima della astratta questione dell’ammissibilita’ di un “giudicato a formazione progressiva” (con l’apporto, cioe’, anche delle sentenze emesse nel giudizio di ottemperanza), quella della consistenza del giudicato da eseguire in concreto. Ha dunque affermato, interpretando tale giudicato con articolata motivazione, che le richiamate sentenze della 55 Sezione n. 4267 del 2007, resa in sede di cognizione, e nn. 2135 e 8420 del 2010, rese in sede di ottemperanza, “non abbiano riconosciuto all’Impresa (OMISSIS) il diritto incondizionato alla stipula del contratto e alla realizzazione dell’opera. Da esse deriva solo un obbligo procedimentale e strumentale (quello di portare a conclusione il procedimento), non un obbligo sostanziale e finale (quello di concluderlo riconoscendo il diritto alla stipula del contratto o, addirittura, alla realizzazione dell’opera)”. Quindi, preso altresi’ atto di quanto statuito con la richiamata sentenza 10 luglio 2014 dalla Corte di giustizia dell’Unione europea sulla natura di appalto pubblico di lavori – sottoposto dunque alle procedure di gara europea – dell’ipotesi contrattuale incentrata sulla locazione da parte del Comune, di cui si e’ detto sopra, ha concluso per l’impossibilita’ di riconoscere all’Impresa l’invocato diritto alla stipula del contratto.
14. L’impresa (OMISSIS) ha proposto ricorso per cassazione ai sensi dell’articolo 362 c.p.c. articolando sette motivi di ricorso.
Il Comune di Bari e il Ministero della Giustizia si sono difesi con distinti controricorsi.
La ricorrente e il Comune hanno anche presentato memorie.
1. Con tutti i motivi di ricorso vengono denunciate violazioni dei limiti esterni della giurisdizione. Tali limiti sarebbero stati violati dalla sentenza impugnata:
a) per contrasto con il diritto dell’Unione europea, inottemperanza alle prescrizioni della richiamata sentenza della Corte di giustizia riguardanti le modalita’ di esecuzione del giudicato in ipotesi contrastante con il diritto comunitario e omissione di pronuncia, in particolare per avere eluso la questione, posta dalla Corte di giustizia, se l’ordinamento nazionale contempli la possibilita’ di un “ritorno” del giudice su una sentenza passata in giudicato contrastante con il diritto dell’Unione (primo motivo);
b) per inottemperanza alla prescrizione delle medesima Corte di ricercare, in presenza di un giudicato contrastante con il diritto comunitario, soluzioni contrattuali alternative al contratto di locazione di cosa futura, conformi al diritto dell’Unione (secondo motivo);
c) per violazione del principio di diritto comunitario di proporzionalita’, che impone al giudice di adottare, fra le possibili soluzioni, quella che, da un lato, persegua primariamente l’interesse pubblico e, dall’altro, comporti il minor sacrificio per il privato: violazione nella specie consumata per avere la sentenza impugnata negato il diritto dell’Impresa (OMISSIS) ad ogni forma di contratto, in particolare trascurando del tutto, con violazione anche del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, sia la proposta di possibile assetto contrattuale avanzata dal Ministero della Giustizia con la memoria del 9 maggio 2015, sia quella avanzata dal commissario ad acta con le osservazioni del 5 maggio 2015 e sostenuta dalla Commissione di manutenzione presso la Corte d’appello di Bari (terzo motivo);
d) per violazione del principio di diritto comunitario che vieta al potere pubblico di applicare in danno del privato una direttiva comunitaria non recepita: l’articolo 1, lettera a), della direttiva 93/37/CEE del Consiglio del 14 giugno 1993, applicata dalla Corte di giustizia nella richiamata sentenza, non era stato infatti recepito dall’Italia all’epoca dei fatti, ossia al momento della gara di ricerca di mercato (quarto motivo);
e) per la mancata considerazione della sopravvenuta perdita da parte dei comuni, a seguito dell’entrata in vigore della L. 23 dicembre 2014, n. 190, articolo 1, comma 526, (legge di stabilita’ 2015), di qualsiasi competenza in materia di edilizia giudiziaria, trasferita al Ministero della Giustizia, che aveva sempre sostenuto e continuava a sostenere il progetto di realizzazione della cittadella giudiziaria di Bari – al contrario del Comune – proponendo e giustificando sul piano giuridico misure che l’Adunanza Plenaria ha del tutto ignorato, con conseguente vizio di omessa pronunzia che assumeva pertanto “importanza esiziale” (quinto motivo);
f) per violazione del principio di diritto comunitario di intangibilita’ del giudicato, sancito e ribadito dalla Corte di giustizia nella sentenza richiamata, avendo pronunziato in sostanziale revoca del giudicato il rigetto dei ricorsi n. 3273/2007 e n. 5746/2010 proposti dall’Impresa, che invece erano gia’ stati accolti, rispettivamente, con le sentenze n. 4267/2007 e n. 8420/2010 (sesto motivo);
g) per violazione del principio di immutabilita’ o stabilita’ del giudicato avendo attribuito alla sentenza da eseguire un significato diverso da quello desumibile dalla stessa e dalle altre presupposte o conseguenti, in particolare interpretando a frase “.. verificando, quanto agli ulteriori presupposti in fatto e in diritto, la coerenza di tali atti con il sistema normativo ed il quadro amministrativo comunale” (v. sopra, in narrativa, § 6), che compare nella sentenza n. 2153/2010, nel senso che i giudici avevano “inteso subordinare la conclusione del procedimento alla necessaria verifica di coerenza con la disciplina primaria – nazionale e comunitaria – e con la disciplina amministrativa di settore”, ossia il settore delle pubbliche gare, e che “la sentenza n. 2153/2010, evocando la necessita’ di una successiva verifica di compatibilita’ con il sistema amministrativo e normativo, lascia comunque aperto il procedimento, prefigurando lo svolgimento di un successivo tratto procedimentale successivo al giudicato”, nel quale poteva percio’ inserirsi la sopravvenienza costituita dalla sentenza 10 luglio 2014 della Corte di giustizia dell’Unione europea che, qualificando la fattispecie come appalto pubblico di lavori, costituiva “ostacolo insormontabile” alla stipula del contratto;
laddove, invece, la “riserva” contenuta in quella frase, interpretata nel contesto della motivazione e della complessiva vicenda, non poteva riferirsi che alla necessita’ di valutare la coerenza dell’opera rispetto alla (sola) normativa urbanistica, in relazione a cui occorreva predisporre e far approvare una variante secondo i procedimenti previsti dalla legge, avendo in questo senso insistito l’Impresa con il proprio ricorso, che infatti era stato accolto (settimo motivo).
2. Come si vede, molte delle censure presuppongono che la violazione di norme o principi di diritto comunitario da parte del Consiglio di Stato integri di per se’ violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Non e’ tuttavia necessario prendere qui posizione circa la fondatezza di tale assunto costituente un aspetto della piu’ ampia problematica della esatta individuazione dei limiti esterni della giurisdizione sindacabili con il ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, sulla quale e’ in corso un approfondimento disposto da queste ultime con la recente ordinanza interlocutoria 15 marzo 2017, n. 6822 emessa in altro procedimento. Quelle censure, infatti, unitamente alle altre, sono nella specie comunque inammissibili per le ragioni di seguito indicate.
3. Conviene prendere le mosse dall’ultimo motivo di ricorso.
Va escluso che la censura, come in esso articolata, configuri vizio rilevante ai sensi dell’articolo 362 c.p.c. sotto il profilo della violazione dei limiti esterni della giurisdizione. L’interpretazione del giudicato costituisce, infatti, compito precipuo del giudice dell’ottemperanza al giudicato amministrativo, e gli eventuali errori che egli commetta nello svolgere tale compito non sono censurabili davanti a queste Sezioni Unite.
4. Inammissibile e’ anche il sesto motivo di ricorso, che in realta’ attribuisce un’importanza eccessiva all’imprecisa indicazione del numero di ruolo dei ricorsi rigettati nel dispositivo della sentenza impugnata, che pronuncia su una pluralita’ di procedimenti di ottemperanza riuniti dalla 5 Sezione.
E’ comunque chiaro, infatti, il senso della decisione dell’Adunanza Plenaria, la quale ha negato che nella specie l’ottemperanza al giudicato comporti che il procedimento amministrativo iniziato nell’agosto 2003 debba concludersi, come preteso dall’Impresa (OMISSIS), con la stipula di un contratto con l’amministrazione. Il che non contrasta con il contenuto delle precedenti sentenze della 5 Sezione indicate dalla ricorrente, come descritto dalla stessa Adunanza Plenaria: non con quello della sentenza (di cognizione) n. 4267/2007, di accoglimento dell’appello dell’Impresa avverso la sentenza del Tar, con conseguente ordine di portare a conclusione il procedimento amministrativo; ne’ con quello della sentenza (di ottemperanza) n. 8240/2010 nella parte in cui ha accolto la domanda dell’Impresa di nullita’ del provvedimento del 27 maggio 2010, con cui il commissario ad acta dava atto dell’esito negativo dell’avviso di ricerca di mercato dell’agosto 2003.
5. Le censure attinenti all’ipotesi di contrasto del giudicato nazionale con principi del diritto comunitario, articolate con il primo e il secondo motivo di ricorso, sono in radice prive di rilievo, dato che l’Adunanza Plenaria ha escluso in concreto la sussistenza di un tale contrasto, avendo interpretato, come si e’ visto, il giudicato nel senso della sussistenza del solo obbligo procedimentale e strumentale dell’amministrazione di portare a conclusione il procedimento amministrativo, non gia’ dell’obbligo sostanziale di concluderlo riconoscendo il diritto dell’Impresa alla stipula del contratto.
Quanto, poi, al vizio di omissione di pronuncia, denunciato con gli stessi motivi, va ricordato che la violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato non configura violazione dei limiti esterni della giurisdizione (Cass. Sez. U. 04/10/2012, n. 16849; 25/01/2006, n. 1378; 06/06/2002, n. 8229; 28/12/1994, n. 11226; 09/05/1983, n. 3145; 21/06/1965, n. 1297).
6. Il terzo motivo e’ inammissibile perche’ presuppone valutazioni di merito (quale fosse, cioe’, la soluzione idonea a realizzare il primario interesse pubblico con il minor sacrificio dell’interesse privato) estranee al giudizio demandato a queste Sezioni Unite, avente ad oggetto – si rammenta – la sola violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Della non riconducibilita’, inoltre, a questi ultimi del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, pure richiamato nel motivo in esame, si e’ appena detto sopra.
7. Anche il quarto motivo e’ inammissibile.
La questione del divieto dei c.d. effetti verticali inversi, quanto all’articolo 1, lettera a), della direttiva 93/37/CEE, e’ posta dalla ricorrente sull’assunto del mancato recepimento di tale parte della direttiva nell’ordinamento italiano all’epoca dei fatti, ossia al momento della gara di ricerca di mercato. Tale momento, pero’, non ha rilevanza in causa, rilevante essendo, semmai, per la regola tempus regit actum, il momento in cui il principio stabilito dalla direttiva avrebbe dovuto essere applicato, ossia il momento (di la’ da venire al tempo della ricerca di mercato) in cui il contratto avrebbe dovuto essere stipulato una volta che si fosse giunti alla decisione di stipularlo.
8. Il quinto motivo, infine, e’ inammissibile perche’, come gia’ osservato sopra a proposito dei primi tre motivi di ricorso, la violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato non configura violazione dei limiti esterni della giurisdizione.
9. L’inammissibilita’ di tutti i motivi comporta l’inammissibilita’ del ricorso.
Le spese del giudizio davanti a queste Sezioni Unite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza della ricorrente nei confronti del Comune di Bari; esse vanno invece compensate nel rapporto tra la ricorrente e il Ministero della Giustizia, che nel controricorso ha assunto una posizione sostanzialmente adesiva al ricorso.
La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente Comune di Bari, delle spese processuali, liquidate in Euro 20.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 %, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 e agli accessori di legge. Dichiara integralmente compensate le spese processuali tra la ricorrente e il controricorrente Ministero della Giustizia.