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Timestamp: 2018-09-24 14:17:10
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Matched Legal Cases: ['artículo 228', 'artículo 228', 'artículo 228', 'artículo 29', 'artículo 41', 'artículo 39', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 13', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 69', 'artículo 29', 'artículo 229', 'artículo 228', 'artículo 454']

﻿ Sentencia C-542 de junio 30 de 2010
SENTENCIA C-542 DE 30 DE JUNIO DE 2010
CONTENIDO:DESACATO DE PROVIDENCIAS JUDICIALES EN LOS PROCESOS RELACIONADOS CON ACCIONES POPULARES Y ACCIONES DE CUMPLIMIENTO. SE DECLARAN EXEQUIBLES LAS EXPRESIONES “DE NO SER APELADA SE CONSULTARÁ CON EL SUPERIOR JERÁRQUICO QUIEN DECIDIRÁ DENTRO DE LOS TRES (3) DÍAS SIGUIENTES SI DEBE REVOCAR O NO LA SANCIÓN”, COMO TAMBIÉN “INCIDENTAL Y SERÁ CONSULTADA AL SUPERIOR JERÁRQUICO, QUIEN DECIDIRÁ EN EL TÉRMINO DE TRES (3) DÍAS SI DEBE REVOCARSE O NO LA SANCIÓN”, CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 29 DE LA LEY 393 DE 1997 Y 41 DE LA LEY 472 DE 1998.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, ACCIÓN POPULAR, PROVIDENCIA JUDICIAL, INCIDENTE DE DESACATO
Sentencia C-542 de junio 30 de 2010
Ref.: Expediente D-7903
Bogotá D. C., treinta de junio de dos mil diez.
Diario Oficial 43.096, de 30 de julio de 1997
2.1. Presunta violación del artículo 228 de la Constitución Política.
2.1.2. Al cotejar el texto del artículo 228 de la Constitución Política, según el cual la administración de justicia es función pública y sus decisiones son independientes, con las normas demandadas, la Sala, considerando lo establecido en la sentencia C-1052 de 2001, encuentra que los argumentos esgrimidos por los actores no son claros, ciertos, específicos ni pertinentes(1). Por este motivo, no hay cargos de inconstitucionalidad fundados en la presunta violación del artículo 228 superior.
2.2. Luego de analizar los fundamentos de la demanda, la Sala concluye que los argumentos empleados por los accionantes no comprenden las expresiones: “La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo”, (L. 393/97, art. 29), y “La consulta se hará en efecto devolutivo”, (L. 472/98, art. 41).
4. Alcance de las expresiones demandadas.
4.2. Los apartes demandados difieren en cuanto (i) en el caso del artículo 29 de la Ley 393 de 1997, la persona sancionada puede apelar la decisión y de no hacerlo se activará el mecanismo conocido como grado jurisdiccional de consulta; (ii) en el primer caso tanto la apelación como la consulta se conceden en el efecto suspensivo, mientras en el segundo caso la consulta se hará en el efecto devolutivo. Sin embargo, los demandantes no consideraron estas diferencias, por cuanto su inconformidad está basada en la falta de reconocimiento al promotor del incidente para interponer recursos de alzada. Por esta razón, la Corte no examinará las expresiones que regulan los efectos en los cuales se concede la apelación o la consulta(2).
“Encuentra la Sala que la providencia no es susceptible de tal impugnación, como quiera que para efectos del control de la decisión que niega el incidente de desacato el legislador no consagró la procedencia de recurso alguno. Conforme a lo dispuesto en el artículo 41 ib., respecto al desacato del fallo dentro de la acción popular únicamente se ha previsto la consulta ante el superior jerárquico, cuando el fallador de instancia impone la sanción a quien incumpliere la orden judicial. La sanción por desacato es una medida disciplinaria impuesta por el juez que profirió el fallo dentro de la acción popular y exige que se reúnan dos requisitos: uno objetivo, referido al incumplimiento de la orden; y otro subjetivo, relativo a la culpabilidad de la persona encargada de su cumplimiento. Su verificación corresponde al juez de instancia, razón por la cual si hay lugar a la imposición de la sanción por desacato, dicha decisión es la que puede ser consultada ante el superior y no la providencia por medio de la cual se niega el incidente”(3).(resalta la Sala).
5. Potestad disciplinaria asignada al juez.
Ontológicamente esta atribución se funda en la necesidad de proteger el interés general (C.N., art. 1º), representado en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales. Acerca de estas atribuciones, la Corte ha expresado:
“El juez, como máxima autoridad responsable del proceso, está en la obligación de garantizar el normal desarrollo del mismo, la realización de todos y cada uno de los derechos de quienes en él actúan, y, obviamente, de la sociedad en general, pues su labor trasciende el interés particular de las partes en conflicto. Para ello el legislador lo dota de una serie de instrumentos que posibilitan su labor, sin los cuales le sería difícil mantener el orden y la disciplina que son esenciales en espacios en los cuales se controvierten derechos y se dirimen situaciones en las que predominan conflictos de intereses”(4).
“Dado el carácter punitivo de la sanción, asimilable a la sanción de tipo penal, cuando el juez hace uso de la facultad correccional, a que alude el numeral 2 del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil y pretende sancionar con arresto a la persona que ha incurrido en una conducta que atenta contra el respeto debido a la dignidad del cargo, debe adelantar el correspondiente procedimiento con estricto cumplimiento de las normas que rigen el debido proceso (C.P., art. 29) y justificar la medida en criterios de proporcionalidad y de razonabilidad, en relación con los hechos y circunstancias, debidamente comprobadas, que le sirvan de causa...”(5).
5.4. Ha de tenerse en cuenta que “el incidente de desacato” no constituye el único medio puesto a disposición de los interesados para lograr el cumplimiento de una decisión judicial, por cuanto en el ordenamiento jurídico se encuentran previstos mecanismos que prevén sanciones más severas, entre ellos el proceso penal por “fraude a resolución judicial”(6). Además, cuando el desacato de la orden judicial involucra a servidores públicos, también es posible dar inicio al proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002, en caso de que su comportamiento signifique incumplimiento de los deberes y obligaciones consagrados en los artículos 34 y 35 del mencionado estatuto.
6. Potestad de configuración legislativa en procesos judiciales.
6.1. De manera reiterada la Corte ha explicado que en virtud de las competencias establecidas en el artículo 150-2 de la Carta Política, el legislador cuenta con un amplio margen para configurar los procesos judiciales, entre estos los que buscan determinar si una persona ha incurrido en desacato a una orden judicial(7). En ejercicio de sus atribuciones, el Congreso de la República tiene la potestad para crear o modificar el proceso, señalarle etapas, fijar competencia territorial a las autoridades, establecerle términos para la práctica de diligencias y consagrar mecanismos de impugnación.
“Como lo ha venido señalando la jurisprudencia constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto estas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales”(8).
6.2. Al tiempo que la Corte reconoce en favor del legislador la potestad de configurar los trámites judiciales, también recuerda los límites de tal atribución, la cual “(...) debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, y los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (C.P., art. 228), que se constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias”(9).
7. Examen de constitucionalidad de las normas demandadas.
7.1. Eventual desconocimiento del Preámbulo de la Constitución Política.
Si la razón primera y trascendente del control constitucional no es otra que la de garantizar la verdadera vigencia y supremacía de la Constitución, ese control deviene en utópico cuando se limita a la tarea de comparar entre sí normas aisladas, sin hilo conductor que las armonice y confiera sentido integral, razonable y sólido al conjunto”(10).
7.2. Presunta vulneración del artículo 13 de la Carta Política.
36. Es evidente que la Constitución da facultades discrecionales al legislador, para que éste determine en cuáles casos no procede la apelación de una sentencia judicial. En efecto, el artículo 31 de la Carta señala que "toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. (resalta la Sala). Es claro entonces que eliminar la apelación no afecta necesariamente el debido proceso. Por esta razón, la Corte ha afirmado que la doble instancia no es un principio absoluto que deba regir todos los procesos judiciales y que por tanto, no es forzosa u obligatoria su previsión para todos los asuntos sobre los cuales tiene que producirse una decisión judicial”(11).
6. La consulta, como lo ha entendido esta corporación es una institución que en muchos casos tiene por objeto garantizar los derechos de las personas involucradas en un proceso. El artículo 31 de la Constitución la prevé como una de las manifestaciones de la doble instancia, y por tanto puede decirse que ésta establece un vínculo especial con el debido proceso y el derecho de defensa. Pero tal vínculo no comporta un carácter necesario e innescindible con los mencionados derechos, como lo sugiere el accionante, por lo cual su ausencia no implica indefectiblemente su vulneración. En efecto, del tenor mismo de la Constitución, puede deducirse que el legislador cuenta con discrecionalidad para determinar en qué situaciones resulta necesaria la aplicación del grado jurisdiccional de la Consulta. Por ello, la Carta dispone en el citado artículo 31 que "toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. (resalta la Sala)
7. Debe considerase por consiguiente, que su ausencia en algunos procesos no afecta a primera vista los derechos fundamentales de las personas. De igual forma, los diversos requisitos de procedibilidad y las distintas finalidades con las cuales ha sido instituida, si responden a supuestos de hecho disimiles y pueden ser justificados objetivamente, tampoco vulneran los principios y mandatos constitucionales. Tal cosa sucede entre los tipos de consulta establecidos en el procedimiento laboral y en el contencioso administrativo. En el primero de ellos, el artículo 69 del código de procedimiento laboral dispone que cuando las sentencias de primera instancia sean totalmente adversas a las pretensiones del trabajador, el superior jerárquico cuenta con la facultad para revisar o examinar oficiosamente las providencias o decisiones adoptadas, buscando corregir o enmendar los yerros en que el primero pudo haber incurrido. Su finalidad en estos casos, consiste en proteger los derechos ciertos del trabajador, asegurando la aplicación real de justicia en los casos concretos”(12).
“(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus(13)”.
En el asunto que ahora examina la Sala, el legislador no facultó al promotor del incidente para interponer recursos ante la decisión absolutoria, teniendo en cuenta (i) que se trata de un trámite disciplinario en el que el Estado, mediante un juez, decide si hubo o no incumplimiento de una orden impartida por el mismo juez, (ii) no se trata de un proceso contencioso entre el promotor del incidente y el investigado, sino de un trámite correccional que puede concluir con medidas disciplinarias que, según el caso, implican restricción a la libertad individual del sancionado o afectación a su patrimonio, sin que la imposición de estas medidas garantice per se el cumplimiento de la decisión judicial, y (iii) existe diferencia sustancial entre el promotor del incidente de desacato y el investigado, por cuanto el primero da inicio al trámite sin correr el riesgo de ser sancionado; por lo mismo, el legislador no lo facultó para recurrir decisiones que no afectan su libertad personal o su peculio, al paso que, para rodear de mayores garantías al procesado, acordó permitirle en uno de los casos el ejercicio del recurso de apelación (L. 393/97, art. 29) y en ambos casos dar trámite al grado jurisdiccional de consulta.
7.3. Presunto desconocimiento del artículo 29 superior.
7.4. Cargos fundados en la eventual violación del artículo 229 de la Carta Política.
Lo anterior significa que el principio de la doble instancia no tiene carácter absoluto en el sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea susceptible de ser apelada o consultada, ‘pues su aplicación práctica queda supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia discrecional, pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el principio de igualdad’(14).
Así, pues, es facultad del legislador señalar en qué casos los procesos judiciales se tramitarán en dos instancias y cuáles no, salvo en los casos en que la Constitución haya dispuesto expresamente lo contrario como es el caso de la impugnación de la sentencia condenatoria y de las decisiones adoptadas en ejercicio de la acción de tutela”(15).
“... la norma constitucional autoriza expresamente para establecer excepciones al principio por ella consagrado de que toda sentencia podrá ser apelada o consultada. Luego perfectamente se puede concluir que estamos en presencia de una excepción legal autorizada por la Constitución, al principio que señala que toda sentencia es susceptible de segunda instancia. Así, el auto que decide el incidente de desacato sin imponer sanción, no es forzosamente apelable o consultable, por expresa autorización constitucional”(16).
1. Declararse INHIBIDA para decidir sobre la exequibilidad de las expresiones demandadas, respecto de la presunta violación del artículo 228 de la Constitución Política, por ausencia de cargos fundados en esta norma.
2. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción.”, como también “y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción.”, contenidas en los artículos 29 de la Ley 393 de 1997 y 41 de la Ley 472 de 1998, únicamente por los cargos analizados en esta providencia.
(1) “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, por regla general, releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental’, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la Ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
(2) Cfr. fundamento 2.2.1 de esta providencia.
(3) Consejo de Estado, Auto de 10 de agosto de 2000, expediente AP-069.
(4) Corte Constitucional, sentencia C-218 de 1996.
(6) El Código Penal, Ley 599 de 2000, en su artículo 454, establece: “Fraude a resolución judicial (Penas aumentadas por el art. 14 de la L. 890/2004, a partir del 1º de ene./2005). El texto con las penas aumentadas es el siguiente: El que por cualquier medio se sustraiga al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial, incurrirá en prisión de dieciséis (16) a setenta y dos (72) meses y multa de seis punto sesenta y seis (6.66) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
(7) Cfr. Entre otras, las sentencias C-090 de 2002, C-377 de 2002, C-204 de 2003, C-313 de 2003, C-899 de 2003, C-1091 de 2003, C-692 de 2008 y C-740 de 2008.
(8) Corte Constitucional, sentencia C-428 de 2002.
(9) Corte Constitucional, sentencia C-692 de 2008.
(10) Corte Constitucional, sentencia C-477 de 2005.
(11) Corte Constitucional, sentencia C-479 de 1992.
(12) Corte Constitucional, sentencia C-090 de 2002.
(13) Corte Constitucional, sentencia C-692 de 2008.
(14) Corte Constitucional, sentencia C-1091 de 2003.
(15) Corte Constitucional, sentencia C-377 de 2002.
(16) Corte Constitucional, sentencia C-243 de 1996.