Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2017-08-31-pojecie-administracyjnej-kary-pienieznej-w-kodeksie-postepowania-administracyjnego
Timestamp: 2019-05-23 19:10:19+00:00
Document Index: 40985818

Matched Legal Cases: ['art. 32', 'art. 189', 'art. 189', 'art. 189', 'art. 5', 'art. 29']

W wyniku ostatniej nowelizacji KPA do ustawy wprowadzono nowe przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, które zostały wprost zdefiniowane.
Jednym z celów nowelizacji ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego obowiązującej od 1 czerwca 2017 roku – zgodnie z deklaracjami projektodawców zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej – jest zapewnienie adekwatności administracyjnych kar pieniężnych do zaistniałych przypadków naruszenia prawa. Ustawa nowelizująca zmierza do uregulowanie ogólnych dyrektyw wymiaru kar, przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, terminów przedawnienia nałożenia i egzekucji kary oraz warunków udzielania ulg w zapłacie kar pieniężnych. Dotychczas bowiem, nakładanie kar administracyjnych cechowało się niejednokrotnie automatyzm, który mógł powodować nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano ponadto, iż „kary administracyjne w polskim prawie bardzo często stanowią dotkliwą sankcję za naruszenie prawa, niekiedy nawet surowszą niż kary wymierzane za popełnienie wykroczenia, wykroczenia karnoskarbowego, przestępstwa bądź przestępstwa karnoskarbowego. Jednocześnie w systemie prawnym brak jest reguł ogólnych określających zasady ich nakładania i wymierzania, co skutkuje znaczącym zróżnicowaniem sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu, szczególnie w zakresie instytucji łagodzących obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej (np. w wyniku braku określenia lub zróżnicowania przesłanek branych pod uwagę przy szacowaniu wysokości kary pieniężnej), często nieuzasadnionym ze względu na przedmiot i specyfikę danej regulacji. Ponadto niejednokrotnie nakładanie kar administracyjnych cechuje automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia.”.
Na powyższe kwestie w ostatnim zwracał uwagę m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz środowiska prawnicze, którzy we wspólnym stanowisku z maja 2016 roku wskazywali na konieczność podjęcia prac ustawodawczych dotyczących nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wprowadzenia dyrektyw nakładania sankcji administracyjnych oraz zasad rozstrzygania zbiegu odpowiedzialności karnej z odpowiedzialnością administracyjną.
Wcześniejsze próby regulacji
Problem ten dostrzegany był przez przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego od dawna. W oparciu o formułowane w tym zakresie poglądy próbowano już wcześniej wprowadzić do polskiego systemu prawa administracyjnego regulacje ogólne dotyczące sankcji administracyjnych. Przykładem w tym zakresie może być projekt ustawy Przepisy ogólne prawa administracyjnego opracowany pod patronatem Rzecznika Praw Obywatelskich, a następnie w 2010 roku skierowany do Sejmu jako projekt komisyjny (druk Sejmu VI kadencji nr 3942). Projekt ten niestety nie został poddany dalszemu procedowaniu przez ówczesny parlament. W projekcie tym zaproponowano definicję sankcji administracyjnych wskazując, iż rozumie się przez nie dolegliwość o charakterze pieniężnym lub innym, stosowaną przez organ administracji publicznej z powodu naruszenia prawa. Tak rozumianej sankcji administracyjnej poświęcono cały odrębny rozdział (rozdział V) składający się z sześciu artykułów (art. 32- 37).
Warto podkreślić, iż problematyka sankcji administracyjnych podejmowana jest także od dawna w pracach Rady Europy, czego przykładem może rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1 z 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych. Rekomendacja ta znajduje zastosowanie do aktów administracyjnych, które nakładają na osoby – z racji ich postępowania sprzecznego ze stosującymi się normami – karę, czy to w formie grzywny, czy też jakiegoś środka karnego, czy też to pieniężna, czy też nie. W memorandum wyjaśniającym do rekomendacji zaznaczono, że ujęte w niej zasady należy traktować jako „minimalne wspólne standardy” (minimum shared standards). Komitet zalecił rządom państw członkowskich uwzględnienie ich w swoim prawie i praktyce w celu powstrzymania zjawiska żywiołowego „rozprzestrzeniania się sankcji administracyjnych”.
Cel ten ma realizować dodanie do Kodeksu postępowania administracyjnego nowego działu – Działu IVA (art. 189a – 189k) – zatytułowanego „Administracyjne kary pieniężne. Przepisy w nim zawarte znajdują zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, o ile przepisy ustaw szczególnych nie stanowią inaczej. W kontekście tak sformułowanego zakresu zastosowania nowych przepisów kluczowego znaczenia nabiera ustawowa definicja administracyjnych kar pieniężnych.
Zgodnie z art. 189b znowelizowanego Kodeku postępowania administracyjnego przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizujące wskazuje się w tym zakresie dodatkowo, iż chodzi o „określone w ustawie ujemne skutki prawne, które następują, gdy adresat normy prawnej nie zastosuje się do ustanowionego nakazu albo zakazu”.
Tym samym już na wstępie należy podkreślić, iż zakres przedmiotowy administracyjnych kar pieniężnych regulowany przepisami KPA ma węższy zakres aniżeli rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy czy też wcześniejszy projekt ustawy Przepisy ogólne prawa administracyjnego. Nowe regulacje dotyczą bowiem jedynie sankcji o charakterze pieniężnym nie odnosząc się tym samym do innych form dolegliwości nakładanych na podmioty administrowane przez organy administracji publicznej.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę na przyjętą przez ustawodawcę technikę legislacyjną. Wprowadzając definicję administracyjnej kary pieniężnej nie dokonał nowelizacji żadnej innej ustawy, w której sformułowano podstawy nakładania tego typu sankcji. Tym samym to do podmiotu stosującego prawo należeć będzie decyzja czy zawarta w konkretnej ustawie regulacja dotycząca określonych świadczeń pieniężnych mieści się w definicji administracyjnej kary pieniężnej (co skutkuje stosowaniem przepisów znowelizowanego KPA) czy też nie. Nie ma w tym kontekście znaczenia nazwa, którą na gruncie ustawy szczególnej posługuje się ustawodawca. Administracyjne kary pieniężne mogą być bowiem określane przykładowo jako: opłata podwyższona, administracyjna kara pieniężna, kara pieniężna, opłata sankcyjna, kwota dodatkowa. Przyjęte w tym zakresie rozwiązanie w poszczególnych przypadkach skutkować może sporem o zakres stosowania przepisów znowelizowanego Kpa. Z punktu widzenia podmiotu wobec którego określone świadczenie ma być nałożone korzystniejszym będzie przyjęcie, iż mamy do czynienia z administracyjną karą pieniężną co pozwoli na zastosowanie wszystkich regulacji ochronnych zawartych w KPA.
Ustawowa definicja administracyjnej kary pieniężnej odwołuje się do pojęcia sankcji – co jak wskazuje B. Adamiak – „przesądza o odróżnieniu od opłaty administracyjnej (…) których ponoszenie związane jest z korzystaniem z uprawnień, z którymi przepisy prawa wiążą obowiązek ponoszenia kosztów ich realizacji” (B. Adamiak, Komentarz do art. 189b [w:] B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XV, Warszawa 2017, s. 964).
Sankcja, którą stanowi administracyjna kara pieniężna, ma być konsekwencją naruszenia w przeszłości prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu. Tym samym administracyjna kara pieniężna nie może odnosić się do zdarzeń przyszłych, które nie miały jeszcze miejsca przed dniem wydania decyzji sankcyjnej.
Administracyjna kara pieniężna ma być nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż pojęcie organu administracji publicznej zostało na gruncie KPA zdefiniowane w art. 5 § 2 pkt 3 KPA. Tym samym interpretacja tego pojęcia winna odbywać się przez pryzmat tejże definicji.
Adresatem administracyjnej kary pieniężnej może być osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Tak szerokie ujęcie nawiązuje do art. 29 KPA zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.
W kolejnych artykułach publikowanych w Portalu Prawo Dla Samorządu zostaną szczegółowo omówione pozostałe regulacje zawarte w znowelizowanym KPA dotyczące administracyjnych kar pieniężnych.
Nowelizacja Prawa zamówień publicznych w związku z RODO - część I W dniu 4 maja 2019 r. weszła w życie nowelizacja Prawa zamówień publicznych, która uszczegóławia zasady ochrony danych osobow... Więcej »
Koniec rządowych prac nad projektem nowelizacji ustawy śmieciowej? - część IV Ministerstwo Środowiska opublikowało kolejną wersję projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gmin... Więcej »
Koniec rządowych prac nad projektem nowelizacji ustawy śmieciowej? - część III Ministerstwo Środowiska opublikowało kolejną wersję projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gmin... Więcej »