Source: http://adlisboa-arquivo.blogspot.com/2015/11/o-tabu-distrital-que-ja-vem-de-longe.html
Timestamp: 2018-05-28 03:07:07+00:00
Document Index: 32206236

Matched Legal Cases: ['artigo 291', 'artigo 2', 'artigo 5', 'artigo 6', 'artigo 8', 'artigo 9', 'artigo 11', 'artigo 1', 'artigo 22', 'artigo 2', 'artigo 291', 'artigo 4', 'artigo 291', 'artigo 291']

Arquivo da Assembleia Distrital de Lisboa: O tabu distrital que já vem de longe...
Silves, 2015. Fotografia de Ermelinda Toscano
O texto é de 2004 e, entretanto, os Governos Civis já foram “extintos” e as Assembleias Distritais esvaziadas de funções, património e pessoal, em 2011 e 2014, respetivamente. Mas a reflexão sobre a questão em título é importante e, por isso, aqui a deixamos.
«De Autarquia Local até 1976, à mera circunscrição administrativa de hoje, o Distrito tem vindo a ser desvalorizado progressivamente. Mas, “enquanto as regiões administrativas não estiverem concretamente instituídas, subsistirá a divisão distrital no espaço por elas não abrangido” havendo em cada um “uma assembleia deliberativa, composta por representantes dos municípios” e cabendo ao “governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela” na respectiva área, conforme assim o determina o artigo 291.º da Constituição da República Portuguesa.
Embora sejam dois os órgãos atrás referidos, a nossa análise debruçar-se-á, exclusivamente, sobre as Assembleias Distritais por serem estas entidades que, mercê do seu estatuto jurídico híbrido, maior controvérsia têm gerado (em particular após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro) no tocante ao seu enquadramento na Administração Pública: organismos da administração periférica do Estado ou da administração local?
Mais do que uma simples questão técnica, descobrir a resposta para aquela pergunta é tentar descortinar as razões que se escondem por detrás do manto de silêncio com que governantes, deputados, autarcas, sindicalistas, políticos em geral, até jornalistas, se cobrem sempre que tentamos abordar a problemática das Assembleias Distritais, as quais, apesar de terem a morte anunciada há décadas, vão sobrevivendo no limite da instabilidade, em permanente incerteza quanto ao seu futuro, numa confrangedora luta pela dignidade e reconhecimento institucional... apenas porque ninguém, incompreensivelmente, quer assumir a responsabilidade pela sua extinção definitiva, ou tomar a iniciativa de reformular a sua precária existência, revitalizando-as se for caso disso.
Embora se revele tarefa árdua, quiçá mesmo uma “missão impossível”, tentaremos deslindar este tabu, a que nem Jorge Sampaio escapou. Senão vejamos: em 12 de Dezembro de 1999 o Presidente da República, apelava à revitalização das Assembleias Distritais, sugerindo mesmo que os seus poderes fossem reforçados, como fórmula para aproximar os eleitos dos eleitores (1). Hoje, decorridos cinco anos, mantém um silencioso e conveniente distanciamento sobre o assunto.
No mesmo sentido, o Conselho Económico e Social, órgão de consulta da Assembleia da República, no parecer que emitiu sobre as Grandes Opções do Plano para o ano de 2001, defendeu “a revitalização do funcionamento das Assembleias Distritais como instância única de coordenação distrital” sugerindo que as suas competências deveriam ser reforçadas, assim como os meios de financiamento (2). Bastaram três anos para tudo cair no esquecimento.
E chegamos ao final de 2004 com os responsáveis políticos amnésicos e a mesma “velha discussão” sobre o enquadramento das Assembleias Distritais: pertencem à administração periférica do Estado? Ou são entidades da administração local?
Segundo Freitas do Amaral, administração periférica do Estado “é o conjunto de órgãos e serviços do Estado, de institutos públicos ou de associações públicas, que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais” (3).
Para Afonso Rodrigues Queiró, “os órgãos estaduais periféricos são simples “correia de transmissão”” que «têm apenas um papel coadjuvante, auxiliar, preparatório ou instrumental, e os seus “actos” são puramente internos, não contendendo, por isso, com a esfera jurídica dos administrados” (4).
Na opinião de Gomes Canotilho e de Vital Moreira é “inequívoco, depois da revisão de 1989, que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de "administração periférica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulação entre o Estado e os municípios” (5).
Consequentemente, e apesar do Distrito não ser uma autarquia local, mas uma mera circunscrição territorial, as Assembleias Distritais são entidades da nossa Administração Pública Local porque, além de não se poderem enquadrar em nenhuma das descrições acima citadas, o seu regime jurídico, expresso no Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, define que:
a) são compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo 2.º);
b) desenvolvem atribuições e competências específicas, e têm autonomia administrativa e de gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais são “consideradas entidades equiparadas a autarquias locais”, tal como as “áreas metropolitanas e as associações de municípios de direito público”;
g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): “para efeitos do presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e de municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão sujeitas ao regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma, passam a ser designadas por autarquias locais”.
E se continuam a subsistir dúvidas quanto à impossibilidade de as Assembleias Distritais fazerem parte da administração periférica do Estado, vejamos o que sobre elas dizem os juízes do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa num Acórdão proferido em 1 de Junho de 1995 (6):
“De tudo e numa sumária abordagem, pode eventualmente parecer que, a Assembleia Distrital, enquanto órgão deliberativo do distrito seria destituída de personalidade e capacidade judiciária.
No entanto não pode deixar de se dar relevo ao facto de a lei expressamente atribuir à assembleia distrital poderes para administrar e dispor do seu património, constituído não só por bens móveis, mas também por bens “imóveis” (art.º 15.º n.º 1) podendo, inclusive “aliená-lo” (art.º 9.º al. c), qualidade esta típica de quem dispõe de capacidade jurídica (art.º 67.º do Cód. Civil).
Aliás, atribuindo a lei à A. competências para dispor e administrar o seu património, com a possibilidade de estabelecer normas gerais relativas à sua administração (art.º 5.º al. i), bem como praticar determinados actos visando a rentabilização desse património como seja, além do mais, outorgar em contratos de compra e venda como resulta do art.º 9.º al. c), é manifesto que a lei reconhece, do mesmo modo às assembleias distritais poderes de representação judicial (cfr. ainda art. 12.º).
Doutro modo, permitindo a lei à assembleia distrital, através de pessoas por si mandatadas, o poder de, além do mais, outorgar em determinados contratos, conduziria ao absurdo o facto de não lhe serem facultados igualmente os meios ou a possibilidade de recorrer a juízo no sentido de fazer valer os seus direitos no caso de eventual incumprimento ou cumprimento defeituoso dos contratos em que interveio.
O mesmo é dizer que, atribuindo a lei às assembleias distritais determinadas receitas, terá de se admitir que lhe concede igualmente os meios para, em caso de litígio, poder exercitar esses mesmos direitos e exigir aquilo a que legalmente tem direito, requerendo, caso se venha a revelar necessário, as competentes providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei.
Assim, ao atribuir-lhe tais competências, a lei, reconhece à A. personalidade judiciária, que consiste na susceptibilidade de ser parte (art.º 5.º n.º 1 do Cód. Proc. Civil).
E, do mesmo modo, confere-lhe capacidade judiciária, por esta configurar a susceptibilidade de estar, por si, em juízo (art.º 9.º do Cód. Proc. Civil) (cfr. acs. STA de 29.11.88, BMJ 381/424 e de 14.04.83, AD 262/1142).”
Portanto, é nosso entendimento que, enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado – textos estes que não foram, desde 1989 e 1991 respectivamente, objecto de qualquer revogação –, as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica, de âmbito supramunicipal, e fazem parte integrante da nossa Administração Pública Local, concorde-se, ou não, com a sua existência.
Mas, se a interpretação literal da legislação não for, ainda, suficiente para clarificar a situação das Assembleias Distritais, podemos sempre socorrer-nos das palavras do então Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, Nunes Liberato, que foi explicar à Assembleia da República, em 22 de Maio de 1990, qual era a intenção do legislador ao propor um novo regime jurídico para aquelas entidades:
“O Governo entende que, posicionadas no âmbito da administração local, as Assembleias Distritais deverão organizar os seus serviços e modo de funcionamento segundo as regras que caracterizam esta Administração” (7).
Ou seja, a lei não deve ter uma interpretação restritiva assente, unicamente, na sua forma escrita (gramatical ou literal). Essa visão deve ser completada com a introdução de alguns contributos extra-literais se queremos compreender a verdadeira essência dos diplomas legais, como refere Marcelo Rebelo de Sousa: “na descoberta do sentido da lei é decisiva a consideração de alguns elementos fundamentais”, entre os quais temos os históricos (identificação e análise dos precedentes normativos e trabalhos preparatórios), os teleológicos ou ratio legis (ou seja, a finalidade social da lei) e os sistemáticos (que resultam da comparação analítica, dentro de um mesmo ordenamento jurídico, de uma determinada lei com outras disposições congéneres relacionadas com matérias semelhantes) (8).
Opinião diversa da atrás exposta tem, contudo, João Caupers para quem as Assembleias Distritais, tal como os Governos Civis, são “órgãos da administração periférica comum do Estado” porque “ambos operam no âmbito da circunscrição distrital, resultante da divisão do território em dezoito distritos administrativos” (9), explicação esta que considerámos insuficiente para fundamentar aquela classificação pois não apresenta quaisquer considerações sobre o seu regime jurídico.
A provar a controvérsia em redor do tabu distrital, o mesmo autor, numa outra obra sua, já defende que, afinal, os governadores civis são os “únicos órgãos da administração periférica comum do Estado”, cuja missão se encontra enunciada, basicamente, no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro (10).
Atenta a aparente contradição entre ambas as afirmações, contactámos o referido jurista (11) que, gentilmente, sobre a questão do estatuto das Assembleias Distritais, nos respondeu o seguinte:
«As assembleias distritais não passam de “cadáveres adiados”, excrescências patológicas de um passado que teima em não se deixar enterrar. Na verdade, elas apenas fariam sentido como órgãos de uma autarquia distrital (por isso se chamam assembleias, que é nome de órgão e não de pessoa colectiva) que não existe há muito (de resto, o próprio distrito devia, em obediência à Constituição, ter já sido extinto, mantendo-se apenas, como mera circunscrição administrativa pela força dos lobbies partidários locais, apoiados na circunstância de os círculos eleitorais se manterem de base distrital.
As assembleias distritais têm um estatuto jurídico absurdo e incompreensível:
# somente sobrevivem enquanto não estiverem instituídas as regiões administrativas, diz a lei – sendo que, por via do frustado referendo, estas regiões, apesar da Constituição e apesar das duas leis que as criam e regulam, não existirão nos anos mais próximos;
# não são pessoas colectivas públicas (a lei não lhes atribui personalidade jurídica, o que seria indispensável), muito menos autarquias locais;
# também não são órgãos de nenhuma autarquia local.
Quanto à natureza das assembleias distritais, seria pomposo dizer que defendo uma tese: a verdade é que não sei realmente o que são, nem creio que se justifique perder tempo com o assunto: “arrumo-as” na administração periférica comum do Estado por exclusão de partes, uma vez que sendo o distrito apenas uma circunscrição da administração do Estado, me pareceu a menos má das qualificações. As assembleias distritais estão “penduradas” nos governos civis, parecendo-me aceitável que partilhem da qualificação jurídica destes. Talvez não seja.”
A definição da natureza jurídica do distrito é um assunto bastante polémico, que mistura razões técnicas de direito administrativo com interesses políticos e até emoções (aversão a tudo o que lembre o Estado Novo, numa manifestação de infantilidade democrática que impede uma leitura isenta da realidade) e, por isso mesmo, assistimos ao esgrimir de razões de ambos os lados que nos deixam confusos e, objectivamente, nada têm contribuído para se chegar à solução do problema das Assembleias Distritais.
Na mesma linha de pensamento de João Caupers, estão Sérvulo Correia e Bacelar Gouveia, os autores deste parecer (12) cujo extracto apresentamos:
“A verdade é que nada na Constituição ou na lei permite estabelecer a respectiva personalidade jurídica, e em Direito a personalidade colectiva não se presume, é normativamente estabelecida.
A ausência de personalidade jurídica por parte do distrito, confirmando a sua natureza de mera área de actuação de órgãos administrativos, traz consequências inevitáveis sobre as assembleias distritais, as quais procuram o arrimo de uma pessoa jurídica de Direito Público em cuja orgânica têm necessariamente de integrar-se. Porque não pode haver órgão sem pessoa, as assembleias distritais não podem estar penduradas no vazio...
Excluída a opção autárquica, as assembleias distritais só podem apresentar-se como integradas no Estado-Administração, que de alguma forma surge como a pessoa colectiva pública de cariz residual, também do ponto de vista organizativo.»
Para contrariar as afirmações anteriores e defender a nossa posição servimo-nos, mais uma vez, das palavras de Marcelo Rebelo de Sousa (13):
“Após a revisão constitucional de 1989 e a alteração operada no n.º 2 do Art.º 291.º bem como o citado Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não vemos razão para alterar o nosso juízo classificatório.
O distrito não é uma autarquia local. Não tanto porque a Constituição mencione a divisão distrital (Art.º 291, n.º 1) mas porque o distrito não cabe na enumeração exaustiva do Art.º 238.º n.º 1, como não se lhe aplicam nem a definição do n.º 2 do Art.º 237.º nem as características constantes do Art.º 241.º.
O distrito não é uma pessoa colectiva de base territorial, não visa a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, e não compreende os órgãos previstos na Constituição, deliberativos e executivos.
Mas, se não é autarquia local, o distrito é uma pessoa colectiva, com património e funções próprios, prosseguindo atribuições específicas, com órgãos com competências particulares, compostos por autarcas municipais sujeita a tu­tela administrativa.
Estamos, pois, perante uma pessoa colectiva e não apenas órgãos desconcentrados de Estado.
Se assim fosse, esses órgãos não poderiam ter património e funções próprios e muito menos estar sujeitos a tutela administrativa estadual, como a prevista no Art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro.”
Citando Diogo Freitas do Amaral: os órgãos locais do Estado, categoria onde João Caupers pretende incluir as Assembleias Distritais, “são os órgãos da pessoa colectiva Estado que na dependência hierárquica do Governo exercem uma competência limitada a uma certa circunscrição administrativa (...). São órgãos do Estado e não autárquicos. Não pertencem à administração local autárquica mas antes à administração local do Estado”, enquanto que a administração autónoma é «aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas actividades sem sujeição à hierarquia ou à superintendência do Governo.” (14)
Conjugando a interpretação do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, por nós já efectuada no início deste capítulo, com o parecer de Marcelo Rebelo de Sousa e o esclarecimento de Freitas do Amaral, uma certeza se nos apresenta:
As Assembleias Distritais são pessoas colectivas autónomas que não estão sujeitas à hierarquia ou superintendência do Governo (não são órgãos desconcentrados de nenhum ministério nem dependem, em termos funcionais, financeiros ou patrimoniais, de qualquer departamento da administração central), consequentemente, não podem pertencer “à administração local ou periférica do Estado”.
Portanto, é de referir, mais uma vez, que:
Enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado, as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica, de âmbito supramunicipal, que fazem parte integrante da nossa Administração Pública Local, facto este que em nada é invalidado por o Governador Civil continuar a exercer os poderes de tutela na área do distrito, pois desde 1991 que este representante do Governo deixou de presidir às Assembleias Distritais.
Antes de terminar este capítulo convém frisar que, se a situação das Assembleias Distritais já entrou em “adiantado estado de decomposição institucional irrecuperável”, consequência directa da recusa em se proceder ao enterro do “cadáver adiado” em que se tornaram estas entidades, conforme o diagnóstico frontal de João Caupers, isso apenas se deve à inércia dos responsáveis políticos (deputados, autarcas e governantes) que preferem fingir que o problema não existe a enfrentá-lo com seriedade e se negam, contra qualquer procedimento lógico, a apresentar soluções alternativas exequíveis para que se proceda à efectiva integração do património, serviços e pessoal das “excrescências patológicas” em que transformaram estes órgãos.
Pese embora a dureza das palavras de João Caupers (que, numa primeira análise, até podem parecer ofensivas para todos quantos têm vindo a lutar pelo esclarecimento da ignóbil situação em que se encontram as Assembleias Distritais, com destaque para os seus trabalhadores) o certo é que, na prática, é assim que deverão pensar todos aqueles que, com uma cruel indiferença, teimam em votar estas estruturas autárquicas a um indescritível abandono, caso contrário já teriam assumido uma posição concreta e definida sobre o seu futuro que, desta forma, continua a apresentar-se bastante preocupante.
Resta-nos desejar que o bom senso chegue antes que esta tentativa de “assassinato institucional” por negligência, que envergonha a nossa Administração Pública, se consuma (com as imprevisíveis consequências sociais e culturais que daí advêm), embora a espera se nos afigure longa e desesperante, sobretudo para quem aguarda uma solução há dezenas de anos e tem que continuar a exercer as suas funções mesmo em condições tão adversas, para que se cumpra o regular funcionamento dos Serviços.
(1) Público, 12 de Dezembro de 1999, p. 7.
(2) Boletim da ANMP, n.º 86, Novembro de 2000.
(3) Curso de Direito Administrativo, vol. I.
(4) Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. III.
(5) Constituição da República Portuguesa Anotada (comentários ao artigo 291.º).
(6) Acção n.º 3265/94 do TACL.
(7) Debate acerca da apreciação da Proposta de Lei n.º 131/V sobre o novo regime jurídico das Assembleias Distritais (3.ª sessão legislativa da V legislatura).
(8) Introdução ao Estudo do Direito, 5.ª edição (p. 66 e segs).
(9) Direito Administrativo I – Guia de Estudo -, 4.ª edição, Editorial Notícias.
(10) Administração Periférica do Estado – Estudo de Ciência da Administração, Aequitas e Editorial Notícias, 1994, p. 429.
(11) Carta recebida através do correio electrónico no dia 3 de Maio de 2004.
(12) «O Financiamento Municipal das Assembleias Distritais e a Constituição», Revista da faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, v. XXXVIII, n.º 1, 1997.
(13) Parecer emitido em 25 de Março de 1992, anexo ao Processo n.º 30694/92 do Supremo Tribunal Administrativo.
(14) Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, ed. Almedina, 2003.»
Fonte: Descentralização Administrativa. O paradigma da divisão do território. O que fazer com o Distrito, de Ermelinda Toscano, Lisboa, 2004.
Publicada por Assembleia Distrital de Lisboa - Arquivo à(s) sexta-feira, novembro 13, 2015
Etiquetas: Estudo: O que fazer com o Distrito?