Source: http://patrimoniosos.it/rsol.php?op=getlaw&id=429
Timestamp: 2019-01-23 02:57:33+00:00
Document Index: 89162874

Matched Legal Cases: ['art. 10', 'art.1', 'art. 11', 'art. 52', 'art.11', 'art.1', 'art.38', 'art.9', 'art.25', 'art.38', 'art.211', 'art.212', 'art.19', 'art.21', 'art.223', 'art. 223', 'art.23', 'art. 24', 'art.88', 'art.223', 'art.25', 'art.8', 'art. 24', 'art. 21', 'art. 80', 'art. 28', 'art.10', 'art. 17', 'art.187', 'art. 28', 'art. 7', 'art. 29', 'art. 80']

ATTIVITA’ DI RESTAURO, RECUPERO E CONSERVAZIONE DELLE SOPRINTENDENZE E DEGLI ALTRI CENTRI DI SPESA DEL MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI, CON ESTENSIONE AI PROFILI DI QUALIFICAZIONE DELLE IMPRESE AFFIDATARIE DEGLI INTERVENTI
Magistrato relatore Cons. Maurizio Giordano
Oggetto dell’indagine……………………………………….………….3
Il quadro legislativo di riferimento………………………………..4
Metodologia dell’indagine…………………………………………….8
Il quadro finanziario…………………………………………………..10
La gestione dei lavori…………………………………………………22
Considerazioni conclusive .………………………………………...34
(vd. Link Internet da cui si accede agli allegati in formato winzip )
1) Situazione degli interventi della Soprintendenza archeologica per la Liguria;
2) Situazione degli interventi della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio per il Piemonte;
3) Situazione degli interventi della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio, per il patrimonio storico artistico e demoetnoantropologico per le province di Pisa, Livorno, Lucca, Massa Carrara;
4) Situazione degli interventi della Soprintendenza per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico per le Marche;
5) Situazione degli interventi della Soprintendenza per i beni architettonici, per il paesaggio e per il patrimonio storico artistico e demoetnoantropologico di Roma;
6) Situazione degli interventi della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio, per il patrimonio storico artistico e demoetnoantropologico delle province di Salerno ed Avellino;
7) Situazione degli interventi della Soprintendenza per i beni archeologici per la Basilicata;
8) Situazione degli interventi della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio per la Calabria;
9) Situazione degli interventi della Biblioteca Palatina di Parma;
10) Situazione degli interventi della Biblioteca nazionale Braidense di Milano;
11) Situazione degli interventi dell’ Archivio di Stato di Palermo;
12) Situazione degli interventi dell’ Archivio di Stato di Cagliari;
13) Prospetto della tipologia dei lavori, dei criteri di affidamento e della ricorrenza delle ditte;
14) Criteri di aggiudicazione;
15) Rapporto tra progettazione e importo di aggiudicazione (per tipologia di lavori);
16) Qualificazione, progettazione, consulenze (per tipologia dei lavori);
17) Varianti (per centri di spesa);
18) Collaudi, certificazioni, sospensioni (per centri di spesa);
19) Tempistica: media generale tra data prevista e data effettiva di fine lavori;
1. Oggetto dell’indagine
La presente indagine (disposta con deliberazione n.1/2003/G della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato) riguarda la gestione da parte delle strutture del Ministero per i beni e le attività culturali dei lavori pubblici concernenti attività di restauro, recupero e conservazione di beni culturali e costituisce la prosecuzione del referto previsto in sede di programmazione per l’esercizio 2002 (n. 7.3 della deliberazione n.49/2001/G della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato), che, a sua volta, prendeva spunto dal monitoraggio sui lavori pubblici esercitato nell’esercizio 2001 e dalle risultanze di precedenti specifici programmi di controllo, sull’attività del Ministero(1). Nello stesso ambito di controllo sono, inoltre, da ricordare le indagini concluse con le deliberazioni n. 33/2002 sulla gestione dei fondi statali destinati alla realizzazione dei piani di intervento per il Giubileo del 2000, n. 4/01/G sullo stato degli interventi previsti nel programma per Roma Capitale, n.33/2003/G sulla gestione dei programmi di recupero ed utilizzazione dei beni culturali con quota degli utili derivanti dal gioco del Lotto, a conferma della costante attenzione della Corte su questo settore della pubblica amministrazione. Settore di grande rilievo, sia per le risorse finanziarie impegnate (negli anni 2002 e 2003 il Ministero per i beni e le attività culturali ha impegnato rispettivamente € 374.478.000 e € 368.281.000 provenienti da programmazione ordinaria, utili gestione del lotto, otto per mille e incassi da biglietti di ingresso nei musei), sia per la sua oggettiva importanza sotto il profilo dell’economia, della cultura e della stessa immagine del nostro Paese, nel quale si stima sia situato oltre il 60% dei beni culturali esistenti nel mondo.
2. Il quadro legislativo di riferimento
La tutela dei beni e delle attività culturali è oggi fondamentalmente racchiusa nel “Codice dei beni culturali e del paesaggio” approvato con decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.41, ai sensi dell’art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137. Esso ha abrogato, tra le altre norme, il Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali approvato con decreto legislativo 29 ottobre 1999, n.490, in attuazione dell’art.1 della legge 8 ottobre 1997, n.352, che, a sua volta, riuniva e coordinava tutta la normativa vigente alla data del 31 ottobre 1998.
Sotto il profilo organizzativo il Ministero per i beni e le attività culturali, che, al pari delle altre amministrazioni centrali dello Stato, è stato interessato negli ultimi anni da un processo di riordinamento che ha comportato sostanziali modifiche delle strutture sia centrali che periferiche, è disciplinato dal decreto legislativo 20 ottobre 1998, n.368, “Istituzione del Ministero per i beni e le attività culturali, a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997, n.59”, dagli art. 52, 53, 54, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.300, “Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’art.11 della legge 15 marzo 1997, n.59”, dal decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 2000, n.441, “Regolamento recante norme di organizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali” e, ultimamente, dal decreto legislativo 8 gennaio 2004, n.3, “Riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali, ai sensi dell’art.1 della legge 6 luglio 2002, n.137”. In particolare il decreto n.441/2000 aveva istituito la figura del Segretario generale, otto Direzioni generali in luogo delle cinque previste dal precedente ordinamento e le Soprintendenze regionali con compiti di coordinamento, proposta dei piani di intervento sulla base delle indicazioni di settore e dei direttori degli Archivi di Stato e delle Biblioteche, rapporti con le Regioni, etc.; lo stesso decreto aveva altresì confermato le Soprintendenze di settore e quelle autonome. Questo assetto, operante (così come il citato Testo unico n. 490/1999) nel periodo oggetto della presente indagine, è stato nuovamente modificato dal decreto legislativo n.3/2004, che ha abolito la figura del Segretario generale ed istituito quattro dipartimenti per aree funzionali (beni culturali e paesaggistici; beni archivistici e librari; ricerca, innovazione e organizzazione; spettacolo e sport) articolati in dieci direzioni generali.
In tema di lavori ed opere pubbliche, le disposizioni generali (principalmente la legge 11 febbraio 1994, n.109, il Regolamento approvato con il D.P.R. 21 dicembre, n.554, e le leggi 18 novembre 1998, n.415, e 1° agosto 2002, n. 166) si applicano anche alla materia dei beni culturali, con alcune distinzioni che di seguito si indicano.
E’ da premettere che l’art.38 della legge n.109/1994, come modificato dall’art.9, comma 74, della legge n.415/1998, stabiliva che fino all’entrata in vigore del Regolamento (poi approvato con il citato decreto n.554/1999, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 28 aprile 2000) per la realizzazione dei lavori di scavo, restauro e manutenzione dei beni tutelati ai sensi della legge n.1089/1939 il Ministero per i beni e le attività culturali potesse procedere in deroga agli articoli 16 (attività di progettazione), 20, comma 4 (condizioni per il ricorso all’appalto-concorso), 23, commi 1 e 1-bis (licitazione privata e licitazione privata semplificata) limitatamente all’importo dei lavori e, con alcune limitazioni, all’art.25 sulle varianti in corso d’opera. Sia tali parziali e ben delimitate deroghe, sia quella contenuta nell’originario art.38, comma 4. della legge n.104 sono state interpretate estensivamente dall’Amministrazione secondo una prassi ripetutamente censurata dalla Corte(2), e successivamente abbandonata dalla stessa Amministrazione, che, a seguito dell’entrata in vigore del Regolamento n.554/1999, ha dato disposizioni per l’integrale applicazione della legislazione sui lavori pubblici, tranne, ovviamente, le deroghe esplicitamente ammesse dalla normativa stessa.
La normativa sui lavori pubblici – art.211, DPR n.554/1999 – intende per beni culturali “le cose soggette alle disposizioni della vigente legislazione in materia di beni culturali”, e specifica nel successivo articolo, al comma 1, le tipologie delle opere e dei lavori: scavo archeologico; restauro e manutenzione di beni immobili; restauro e manutenzione di superfici architettoniche decorate e di beni mobili di interesse storico, artistico ed archeologico. I commi 2, 3 e 4 dello stesso art.212 precisano poi i contenuti delle attività di scavo archeologico, restauro e manutenzione, così ben delimitando l’ambito di applicazione delle deroghe o delle specifiche eventuali disposizioni.
Queste riguardano i seguenti aspetti della legislazione generale sui lavori pubblici:
- I contratti di appalto possono avere per oggetto sia la sola esecuzione dei lavori pubblici, sia la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori, quando questi riguardino lavori di manutenzione, restauro e scavi archeologici. I lavori di restauro e manutenzione di beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici non sono suscettibili di affidamento congiuntamente ad altre opere generali e speciali; di regola l’affidamento comprende anche l’attività di progettazione successiva al livello preliminare (art.19, commi 0.1, 1, 1-quater, legge n.109/1994).
- L’aggiudicazione dei lavori di restauro e manutenzione di beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici, il cui importo stimato sia inferiore a 5.000.000 di euro, è disposta secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (art.21, comma 8-bis, legge n.109/1994).
- Appalto-concorso: è consentito solo per i lavori di particolare entità e complessità di conservazione, di restauro, di adeguamento funzionale e strutturale e di valorizzazione dei beni culturali, sentito il Comitato scientifico per i beni culturali ed ambientali (art.223, DPR n. 554/1999).
- Licitazione privata semplificata: l’art. 223 del DPR n.554/1999 conferma la possibilità di affidamento mediante la licitazione privata semplificata di cui all’art.23, comma 1-bis, della legge n.109/1994.
- Trattativa privata: l’art. 24 della legge n.109/1994 include (comma 1, lett. c) tra i casi in cui è ammesso l’affidamento a trattativa privata gli appalti di importo complessivo non superiore a 300.000 euro, per lavori di restauro e manutenzione di beni mobili e superfici architettoniche decorate, specificando ulteriormente che: per lavori il cui importo stimato sia inferiore a 40.000 euro l’affidamento possa avvenire a soggetti singoli o raggruppati “di propria fiducia” con scelta motivata; per lavori di importo superiore a 40.000 euro l’affidamento avvenga mediante gara informale, con aggiudicazione sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa, alla quale debbono essere invitati, se sussistenti, almeno 15 soggetti qualificati (comma 5-bis). In tali casi è anche ammissibile l’affidamento a trattativa privata ad un soggetto esecutore di un appalto (purchè non vi sia “grave inconveniente per il soggetto aggiudicatario”), di lavori complementari non figuranti nel progetto inizialmente approvato o nell’affidamento precedentemente disposto, se non prevedibili inizialmente e non eseguibili tecnicamente od economicamente in modo separato dall’appalto principale o strettamente ad esso necessari. L’importo dei lavori complementari non può superare il 50% dell’appalto principale (comma 7-bis).
- Lavori in economia: oltre ai casi di cui all’art.88 del DPR n.554/1999, sono eseguibili in economia anche i lavori di restauro e manutenzione dei beni di interesse storico, artistico ed archeologico, nonché le operazioni di scavo archeologico, se caratterizzati da effettiva urgenza a provvedere non dipendente da fatto della stazione appaltante (art.223 comma 3). Resta fermo il limite di 200.000 euro stabilito dalla legge n.109/1994.
- Varianti: non sono considerati varianti gli interventi disposti dal direttore dei lavori per risolvere aspetti di dettaglio che siano contenuti entro un importo non superiore al 10% per i lavori di recupero, ristrutturazione manutenzione e restauro (art.25, comma 3, DPR n.554/1999); la preventiva approvazione da parte della stazione appaltante non comporta responsabilità per i componenti dell’ufficio della direzione lavori in caso di interventi di variazione o addizione “volti ad evitare danni a beni soggetti alla vigente legislazione in materia di beni culturali e ambientali”.
- Qualificazione dei soggetti esecutori: mentre per la generalità dei lavori riguardanti i beni culturali valgono le norme di cui all’art.8 della legge n.109/1994 ed al Regolamento approvato con D.P.R. 25 gennaio 2000, n.34, specifici requisiti valgono per i soggetti esecutori dei lavori di restauro e manutenzione dei beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici e riguardano l’iscrizione nella speciale categoria del registro istituito presso le Camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura, il titolo di studio dei restauratori e degli operatori, la tipologia dei lavori utili per la qualificazione (decreti del Ministro per i beni e le attività culturali 3 agosto 2000, n.294, e 24 ottobre 2001, n.420).
Per completezza di esposizione è da aggiungere che rilevanti modificazioni alla disciplina degli appalti di lavori pubblici concernenti i beni culturali sono state introdotte con il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.30, nella logica della legge 1° agosto 2002, n.166, che, nell’articolo 7, aveva previsto norme specifiche per i lavori di restauro e manutenzione di beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici. Il decreto n.30, che è entrato in vigore l’8 febbraio 2004 e non interessa pertanto l’oggetto della presente indagine, riguarda non soltanto tali beni, ma la generalità dei beni culturali sottoposti alle disposizioni di tutela del Testo unico n.490 del 1999, successivamente sostituito dal Codice approvato con il decreto n.41 del 2004. A seguito del nuovo decreto, pertanto, i lavori pubblici in questione vengono distinti dalla disciplina comune per molti importanti istituti, tra cui: regolamentazione degli appalti “misti”, livelli di progettazione, criteri di aggiudicazione dei contratti di appalto, limiti di valore per il ricorso a trattativa privata, varianti in corso d’opera.
3. Metodologia dell’indagine
Come si è già precisato al paragrafo 1, la presente indagine fa seguito a numerose altre iniziative che hanno sottoposto l’attività del Ministero per i beni e le attività culturali ad una costante azione di controllo sulla gestione dei lavori pubblici svolti a livello centrale e periferico, affiancandosi all’attività generale di monitoraggio sui lavori pubblici che interessa tutte le Amministrazioni dello Stato. Essa, inoltre, rispetto a queste, ed in particolare rispetto a quella prevista al n.7.3 della deliberazione n.49/2001/G, di cui costituisce prosecuzione e completamento, si caratterizza per l’attenzione al duplice profilo della “verifica del rispetto dei principi di libera concorrenza e della analisi dell’impatto applicativo della nuova disciplina sulla qualificazione delle imprese ammesse agli specifici interventi di settore”. In sostanza, ed in termini più generali, l’indagine mira a verificare il grado di applicazione della legislazione dei lavori pubblici ad un settore, quale quello dei beni culturali, caratterizzato da una serie di norme speciali, che sopra sono state evidenziate, e, particolarmente nel passato, da una diffusa prassi, più volte rilevata dalla Corte, derogatoria rispetto alla legislazione generale. Inoltre, svolgendosi a livello nazionale, tiene conto delle direttive ministeriali di carattere generale e presenta una comparazione tra metodologia, comportamenti e risultati delle diverse stazioni appaltanti, al fine di giungere ad un quadro complessivo della gestione dei lavori pubblici da parte del Ministero.
Queste finalità hanno determinato le scelte in ordine alla metodologia da adottare, che si è basata sulla predisposizione ed invio direttamente ai centro di spesa oggetto dell’indagine di questionari (previamente discussi con l’Amministrazione) molto articolati, contenenti una serie di quesiti relativi ai criteri di scelta del contraente, alla pubblicità, alla qualificazione, alla progettazione, ai ribassi d’asta, etc., oltre, ovviamente, ai dati relativi ai piani di spesa, agli impegni, ai pagamenti, alle economie, ai residui. Una attività molto complessa ed impegnativa sia da parte degli uffici della Corte, sia da parte della amministrazione che non poteva essere estesa a tutti i numerosissimi centri di spesa a pena di un sensibile aggravio di lavoro per la generalità delle Soprintendenze, Biblioteche ed Archivi che di fatto gestiscono la quasi totalità delle risorse.
Tenendo presenti i soggetti interessati dalle precedenti indagini, al fine di evitare il ripetersi di indagini – aventi analoghi contenuti ed obiettivi – sulle medesime strutture, si sono così individuate, con distribuzione sull’intero territorio nazionale, otto Soprintendenze (miste e specifiche), due Biblioteche nazionali e due Archivi di Stato, e più precisamente:
- Soprintendenza archeologica per la Liguria;
- Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio per il Piemonte;
- Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio, per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico per le province di Pisa, Livorno, Lucca, Massa Carrara;
- Soprintendenza per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico per le Marche;
- Soprintendenza per i beni architettonici, per il paesaggio e per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico di Roma;
- Soprintendenza per i beni architettonici, per il paesaggio e per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico delle province di Salerno ed Avellino;
- Soprintendenza per i beni archeologici della Basilicata;
- Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio per la Calabria;
- Biblioteca Palatina di Parma;
- Biblioteca nazionale Braidense di Milano;
- Archivio di Stato di Palermo;
- Archivio di Stato di Cagliari.
Rispetto a tali centri di spesa si è operato con una doppia procedura:
rilevazione dei dati finanziari relativi a tutti i lavori di recupero, restauro, conservazione, manutenzione comunque in corso nell’anno 2002 : scheda A) contenente l’oggetto e la tipologia dei lavori, la provenienza e l’anno di esercizio dei finanziamenti, l’importo assegnato, impegnato e pagato, i residui, le economie, lo stato dei lavori;
rilevazione dei lavori di recupero, restauro, conservazione, manutenzione che siano stati aggiudicati o risultino in fase di aggiudicazione nel più ampio periodo 1° gennaio 2001 – 30 giugno 2003: scheda B) contenente l’oggetto e la descrizione dell’intervento, il soggetto esecutore, le modalità di scelta del contraente, le forme di pubblicità, i requisiti di qualificazione, le modalità della progettazione e delle consulenze, l’importo (previsto, aggiudicato, ribassi, etc), i tempi dei lavori (stipula, consegna, ultimazione, etc), i collaudi e la certificazione di regolare esecuzione, i pagamenti ed i relativi tempi.
Questo al fine, come si è detto, di valutare sia il quadro finanziario dei lavori con riferimento ad un dato anno, sia le procedure di affidamento e gestione relative ad un periodo più ampio. Sotto il primo aspetto i dati si riferiscono agli interventi in corso in 509 siti, per un importo assegnato di € 182.600.783,32 ed impegnato di € 142.164.285,39; sotto il secondo, gli interventi presi in considerazione sono 629 ed hanno interessato 411 siti,. per un importo impegnato di € 108.200.230,60 ed aggiudicato di € 78.424.858,31 (oltre ad € 9.598.633,80 per IVA).Considerate le risorse mediamente impegnate in quel periodo (circa € 370.000.000 annui) si tratta quindi di campioni significativi dell’andamento della spesa e della gestione dei lavori.
4. Il quadro finanziario
I dati raccolti nel corso dell’indagine si riferiscono, per i centri di spesa sopraindicati, a tutti i gli interventi relativi a lavori pubblici nell’ambito dei beni culturali in corso nell’anno 2002, a prescindere dall’esercizio finanziario di provenienza, con lo scopo di fotografare i movimenti finanziari nel corso di un determinato anno e di rilevarne, per ciascun intervento in quello stesso anno ancora comunque aperto: la provenienza del finanziamento (piano ordinario, proventi gestione Lotto, piani speciali, relative economie); l’esercizio di provenienza, che dà un primo elemento di valutazione dei tempi complessivi di svolgimento dell’intervento; gli importi assegnati, impegnati e pagati, da cui discendono economie e residui; lo stato dei lavori a fine 2002.
Negli allegati da 1 a 12 sono riportati, per ciascun centro di spesa, i dati estratti dalle schede di rilevazione relativamente a tutti gli interventi giacenti nell’anno considerato. Nella tabella (n. 1), che segue, vengono sintetizzati, per ciascuna Soprintendenza, Biblioteca od Archivio, i dati relativi ai movimenti finanziari, e cioè gli importi assegnati dal Ministero, gli importi impegnati (ed effettivamente accreditati), i residui a fine anno e le economie conseguite.
TAB. n. 1 - Situazione finanziaria
(vd. Per una corretta visualizzazione della sottostante tabella cliccare qui e cercare la tabella all’interno del testo. Ci scusiamo con i nostri utenti ma per questioni tecniche il nostro sito non riesce a visualizzare correttamente le tabelle )
Il totale degli importi impegnati (ed effettivamente accreditati nell’anno) per lavori in corso nell’anno 2002 è ammontato ad euro 142.164.285,39 con un “pagato” fino al 31 dicembre 2002 di € 49.031.343,75, corrispondente al 35% delle somme impegnate, e somme residue per € 93.353.629,01 con un’incidenza (65%) molto elevata a conferma delle vischiosità delle procedure decisionali ed attuative della Amministrazione. Emerge anche una percentuale di economie – differenza tra somme spendibili, in quanto assegnate, e somme impegnate a seguito dell’aggiudicazione dei lavori – pari al 22% (€ 39.959.155,01). La situazione si presenta molto diversificata nei centri di spesa esaminati, con punte massime che interessano: la Biblioteca Palatina di Parma (48,80%), che presenta parte rilevante di residui ed economie risalenti al piano ordinario di spesa del 1996; la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici della Calabria (39,24%) che nel corso del 2002 non ha avviato le procedure per l’impegno delle somme assegnate con D.M. 24 gennaio 2002 (€ 2.918.000,00) adducendo il motivo che non erano materialmente pervenute, ma così provocando, secondo la politica della spesa adottata dal Ministero di commisurare le assegnazioni alla capacità di spesa dei singoli Centri, un accreditamento – in data 9 dicembre 2002 – di solo il 10% delle somme inizialmente previste in decreto; la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici del Piemonte (28,27%), i cui ritardi afferiscono a somme stanziate per programmi speciali di vasto respiro (principalmente la legge n. 270 del 1997 relativa alle opere per il Giubileo del 2000); la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici e per il patrimonio artistico e demoantropologico delle province di Pisa, Livorno, Lucca e Massa Carrara (27,89%), con ritardi nella parte riguardanti piani speciali (utili provenienti dalla gestione del Gioco del Lotto e piano archeologico). Viene, quindi, confermata una perdurante insufficienza di capacità di spesa, emersa anche in precedenti indagini (cfr. la relazione sullo stato di attuazione del piano pluriennale sui beni archeologici, approvata dalla Sezione centrale del controllo con deliberazione n.32/2003/G).
TAB. n. 2 - Situazione dei residui
Interessante è la disaggregazione per esercizio di provenienza delle somme residue al 31 dicembre 2002 (tab. n. 2) dalla quale emergono situazioni di particolare gravità, come nel caso della Biblioteca Palatina di Parma (il 53,49% dei residui si riferisce ad anni antecedenti il 1998). Al riguardo da parte della Amministrazione (nota del 21 ottobre del Dipartimento per i beni archivistici e librari) è stato precisato che, differentemente da quanto indicato nelle schede precedentemente inviate, parte degli accreditamenti non afferivano all’anno 1996 ma al periodo 28 settembre 1998 – 16 dicembre 1999 e che, comunque, alla data odierna, parte delle somme residue risultano utilizzate in interventi effettuati nel corso degli anni 2003 e 2004. Grave anche la situazione della Soprintendenza archeologica per la Basilicata (il 25,89% dei residui si riferisce ad impegni 1998 ed il 42,82% ad impegni 1999), della Soprintendenza dei beni architettonici e paesaggistici e del patrimonio storico ed artistico delle province di Salerno ed Avellino (1999: 35,24%; 1998 ed esercizi precedenti: 18,48%) e dell’Archivio di Stato di Palermo (1999: 62,87%). Con riferimento agli impegni assunti negli ultimi tre anni considerati, la percentuale media dei residui al 31 dicembre 2002 è del 14,52 % per quelli relativi al 2000, del 10,01% per quelli relativi al 2001 e del 13% per quelli relativi al 2002, indici che appaiono molto più bassi di quelli relativi a residui provenienti dal 1999 (55,29%) secondo un andamento che, però, risulta fortemente condizionato dal diverso ammontare delle somme impegnate in ciascuno degli esercizi considerati: oltre 51 milioni di euro nel 1999, tra i 9 ed i 13 milioni di euro negli anni successivi, in conseguenza di un diverso indirizzo assunto in sede centrale inteso a graduare le assegnazioni a seconda della capacità di spesa dei singoli centri.
Rispetto alla provenienza dei finanziamenti (tab.n.3) emerge che solo il 25,13% delle somme assegnate proveniva da piani ordinari, per un importo complessivo di € 45.882.848,10, ed il 74,87% da leggi speciali per complessivi € 136.717.935,22 (Gestione utili del gioco del Lotto, piani straordinari per l’archeologia, le biblioteche, etc) E’ utile avere presente, in proposito, come nell’anno 2002 il complesso delle somme impegnate nei lavori pubblici svolti dalla Amministrazione dei beni e delle attività culturali derivasse per € 170.162.000,77 dalla programmazione ordinaria, per € 154.937.000,07 dagli utili del gioco del Lotto, per euro 10.897.000,85 da quota parte dell’otto per mille e per € 38.480.000,86 dai proventi dei biglietti di ingresso dei musei. Anche dalla presente indagine emerge, tuttavia, come spesso piani speciali siano stati utilizzati per opere di manutenzione, o comunque non aventi le caratteristiche tipiche della specialità del programma nei cui finanziamenti sono rientrati, come meglio si specificherà in seguito. Se sotto il profilo della analisi finanziaria questa commistione di attribuzione – se a piano ordinario o a programmi speciali – non dà luogo a rilievi, non può sfuggire che essa contraddice alle logiche interne di ciascun programma speciale che, come tale, dovrebbe proporsi fini che esulano dalla ordinarietà.
TAB. n. 3 - Provenienza dei finanziamenti
Rispetto allo stato dei lavori, e considerando separatamente i lavori derivanti da impegni (e conseguenti effettivi accreditamenti) degli anni 2000 e precedenti e quelli derivanti da impegni degli anni 2001 e 2002, si può riscontrare che alla data del 31 dicembre 2002 erano, rispettivamente, in corso lavori per un importo pari al 32,52% (€35.833.420,89) del totale e per un importo pari al 55.8% (€ 17.857.909,77) e risultavano non ancora avviati lavori per un importo pari al 42,31% (€ 46.600.839,50) riferiti agli anni 2000 e precedenti. Più dettagliatamente, è possibile riscontrare rilevanti ritardi presso alcuni dei centri di spesa considerati per lavori connessi ad impegni degli anni 2000 e precedenti, risultando al 31 dicembre 2002 tuttora lavori in corso nelle seguenti percentuali: Pisa, 100%; Marche, 90%; Roma, 46%; Biblioteca Palatina di Parma, 100% (anche se di modesto importo: €127.956,93; con nota n.8630 del 21 0ttobre 2004, l’Amministrazione ha precisato che i lavori relativi a parte di tale somma - € 63,781,34 - sono stati ultimati nel mese di agosto 2003 e pagati nel successivo mese di novembre), Archivi di Stato di Palermo, 68%, e di Cagliari, 75%.
TAB. n. 4 Stato dei lavori (al 31 dicembre 2002)
5. La gestione dei lavori
Al fine di verificare le modalità di affidamento dei lavori pubblici da parte dei centri di spesa indicati al paragrafo n.3, si sono considerati i lavori le cui procedure di affidamento si siano svolte nel periodo tra il 1° gennaio 2001 ed il 30 giugno 2003, vale a dire un periodo nel quale la stessa Amministrazione, superando la precedente posizione, aveva riconosciuto il pieno assoggettamento alla legislazione generale vigente in materia di lavori pubblici con le sole eccezioni da questa esplicitamente ammesse. La raccolta dei dati è avvenuta attraverso una specifica scheda (B), predisposta con la collaborazione del Ministero e compilata e certificata da parte delle Soprintendenze, Biblioteche ed Archivi dello Stato interessati. Nella scheda sono riportati tutti gli elementi di valutazione ritenuti necessari: oggetto e descrizione dell’intervento, impresa esecutrice, criterio di scelta del contraente, forme di pubblicità, requisiti di qualificazione, progettazione, dati finanziari (importi, ribassi, varianti, etc), eventuali sospensioni dei lavori, tempi di effettuazione, collaudo o certificazione di regolare esecuzione dei lavori, pagamenti effettuati.
Le schede trasmesse sono state 629 e ciascuna di esse si riferisce ad un singolo intervento ( e ad un singolo contratto). La loro raccolta ed analisi ha comportato un lungo e complesso lavoro, condotto in stretta collaborazione con le unità interessate, nel corso del quale ritardi ed incompletezze di dati sono stati spesso giustificati da parte delle amministrazioni adducendo carenza di personale e difficoltà derivanti dalla sovrapposizione di richieste di dati ed elementi.
Si riportano, qui di seguito i dati di sintesi dell’indagine riferita agli undici centri di spesa presi in considerazione per un totale aggiudicato di € 80.591.839,40 (al lordo dell’ IVA: euro 90.967.417,80) riferito a 629 interventi effettuati su 411 siti; è da tenere presente che la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici, il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico per le province di Pisa, Livorno, Lucca e Massa Carrara ha comunicato di non avere svolto nel periodo considerato alcuna attività contrattuale. La differenza evidenziata tra siti ed interventi non deve necessariamente essere considerata indice di frammentazione dei contratti, in quanto la specialità della materia comporta spesso interventi diversificati su uno stesso monumento, opera od edificio. Pur con questa cautela, è da sottolineare, come meglio si vedrà in seguito, la modesta rilevanza finanziaria dei rapporti instaurati, essendo la media delle aggiudicazioni pari a € 130.000 circa.
Affidamenti esaminati	n. 629
Importo stanziato per gli interventi	€ 106.361.600,43
Importo aggiudicato	€ 80.591.839,40
Importo comprensivo di IVA	€ 90.967.417,80
Ribassi d’asta	€ 6.722.642,00 (6,32%)
Spesa per progettazione	€ 3.088.121,67 (4,40%)
Spesa per consulenze	€ 1.481.142,15
Varianti in corso d’opera	€ 4.135.725,78
Totale pagamenti (1/1/01 – 30/6/03)	€ 38.502.359,07 (42,33%)
Nella tab. n.5 alcuni dati vengono disaggregati per centri di spesa. Come si può notare, 176 interventi si riferiscono ad opere di manutenzione e di impiantistica, 47 a scavi archeologici, 233 ad opere di restauro di beni mobili e 173 ad opere di restauro di beni immobili. Rispetto ai lavori di impiantistica è da precisare che gli stessi non includono gli interventi di installazione, adeguamento ed ammodernamento degli impianti di prevenzione e di sicurezza a tutela del patrimonio architettonico, archeologico, artistico-storico, bibliografico ed archivistico di cui al piano straordinario previsto dal decreto legge 6 maggio 1997, convertito nella legge 1 luglio 1997, n. 203, e dalla legge 12 luglio 1999, n. 237, per il quale è stata programmata una specifica indagine (deliberazione Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato n. 1/2004/G). Riprendendo il dato sopra segnalato riferito all’importo medio dei contratti, si può osservare come presso alcune Soprintendenze esso raggiunga soglie estremamente basse: circa € 30.000 per la Soprintendenza di Salerno ed Avellino, € 60.000 per la Soprintendenza della Calabria, € 77.000 per la Soprintendenza del Piemonte.
Tab. n.5 - DATI DI SINTESI PER CENTRI DI SPESA
E’ stato anche analizzato l’aspetto della “ricorrenza” delle ditte aggiudicatarie dei lavori, significativo ai fini della valutazione della trasparenza delle procedure e della garanzia della concorrenza. In merito è stato rilevato come nelle Soprintendenze, Biblioteche ed Archivi esaminati vi sia una soddisfacente distribuzione dei lavori appaltati: in 268 casi le ditte sono risultate aggiudicatarie di un solo lavoro, e in 44 casi, di due lavori. Si discostano, anche se non in modo eccessivo, da questo andamento la Soprintendenza per i beni archeologici, per il paesaggio e per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico di Roma, in cui otto imprese sono risultate aggiudicatarie di 5 o più commesse (una delle quali di 10 commesse per un importo complessivo di oltre sette milioni e settecento mila euro, pari al 10% del totale delle somme aggiudicate dalla Soprintendenza) e la Soprintendenza per i beni archeologici della Basilicata, in cui una ditta è risultata aggiudicataria di 12 appalti (pari a circa il 14% delle somme aggiudicate) e sono quattro le imprese risultate aggiudicatarie di 5 o più lavori (alleg. n. 13).
Questi scostamenti, da un lato trovano giustificazione nella specialità dei lavori inerenti i beni culturali (scavi archeologici, restauro di quadri, affreschi, statue, etc.) che richiedono una ben precisa qualificazione e, spesso, all’interno di questa, una conoscenza peculiare dell’autore, dell’epoca, della tecnica di realizzazione di un’opera, ma dall’altro non possono non collegarsi anche al frequente ricorso a forme di scelta del contraente basate sull’affidamento diretto non preceduto neanche da gara informale, come si desume dalla tabella che segue, nella quale sono riportati i dati acquisiti relativamente alle procedure seguite per la scelta del contraente (tab. n.6)
Tab. n.6 - PROCEDURE DI AFFIDAMENTO
Come si può notare, il 62,60% degli interventi è stato affidato ricorrendo al cottimo fiduciario e, di questa quota, i due terzi sono stati assegnati senza alcun tipo di gara, neanche informale. Nonostante questa perdurante anomalia, il quadro può essere valutato meno criticamente se si consideri che le somme interessate ai lavori aggiudicati con il sistema del cottimo fiduciario ammontano a meno del 23 per cento del totale e che vi è stato un progressivo contenimento di tale fenomeno. Dalla Relazione sulla gestione dei lavori pubblici da parte delle Amministrazioni dello Stato relativa agli anni 1995, 1996, 1997, approvata dalla Sezione di controllo con deliberazione n. 81/98, emerge che il ricorso alla procedura del cottimo fiduciario era prassi costante e condivisa da pressoché tutti i centri di spesa dell’allora Ministero dei beni culturali ed ambientali: più precisamente esso veniva applicato per il 94,67% delle somme oggetto di aggiudicazione nel 1995, per il 92,48% nel 1996 e per il 97,13% nel 1997. Tale generalizzata omissione di più garantiste procedure concorsuali trovava conferma in successive indagini intersettoriali, la cui relazione unificata è stata approvata con deliberazione n. 90/2000 della Sezione del controllo, che hanno interessato alcune Soprintendenze nelle Regioni: Campania (totalità degli affidamenti, di cui il 61% senza gara neppure informale), Piemonte (totalità degli affidamenti; 39,80% senza gara informale), Marche (totalità degli affidamenti; 43,57% senza gara informale), Emilia-Romagna (totalità degli affidamenti; 56,23% senza gara informale), Lazio (totalità degli affidamenti; 25,81% senza gara informale), Toscana (totalità degli affidamenti; 94% senza gara informale). La situazione, anche a seguito dei ripetuti interventi della Corte, veniva progressivamente migliorando, come risulta da successive indagini: gestione dei programmi di recupero e utilizzazione dei beni culturali con quota degli utili derivanti dal gioco del Lotto (approvata con deliberazione della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato n. 33/2003/G), lavori appaltati col sistema del cottimo fiduciario ed in economia, 50,01% per un importo pari al 45,51% del totale degli stanziamenti utilizzati per il programma triennale 1998/2000; stato di attuazione del piano pluriennale sui beni archeologici (delibera di approvazione da parte della Sezione centrale n. 32/2003/G9), appena il 2,1% dei 48 contratti stipulati quasi tutti, peraltro, afferenti importi relativamente elevati.
Raggruppando per grandi categorie omogenee i sistemi di affidamento abbiamo: procedure aperte (asta pubblica), 4; procedure ristrette (appalto-concorso, licitazione privata), 50; procedure negoziate (trattativa privata), 177; esecuzione in economia (cottimo fiduciario, preceduto o non da gara informale), 395; oltre a 4 casi di trattative non avviate o non meglio definite.
Meno precisi sono i dati forniti dai diversi centri di spesa in ordine al criterio di aggiudicazione adottato, dal momento che in circa il 40% delle schede non è stata compilata la relativa casella. Nella maggior parte dei casi esplicitati il criterio adottato risulta essere quello del massimo ribasso (210 su 346, pari al 61%) mentre il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è stato adottato in 83 casi (24%) Questo desta non poche perplessità dal momento che la legge (art. 24, comma 5 bis, legge n.109/1994) consente il ricorso alla trattativa privata – che, come si è visto, è applicata in circa il 30% dei casi - per i lavori di restauro e manutenzione di beni mobili e superfici architettoniche decorate anche per appalti di lavori pubblici di importo non superiore ad € 300.000, ma fissa, nel contempo, un preciso criterio per quelli di importo superiore ad € 40.000: che l’aggiudicazione avvenga con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui all’art. 21, comma 8-bis, della stessa legge.
Le forme di pubblicità adottate (tab. n. 7/a 7/b), naturalmente, rispecchiano la realtà delle procedure concorsuali seguite: circa il 15% è stato effettuato in base all’art. 80, comma 5, del DPR n.554/1999, che, com’è noto, prevede, per i lavori inferiori a € 500.000, la pubblicazione nell’Albo Pretorio del Comune ove si eseguono i lavori e nell’Albo della Stazione appaltante. Da parte di alcune di queste è stato tuttavia comunicato che le lungaggini e vischiosità degli adempimenti connessi alla pubblicazione negli Albi Pretori e la necessità di raggiungere – con la comunicazione – il maggior numero di ditte hanno fatto loro preferire l’inserimento dell’avviso di gara sul proprio sito internet, consultabile su tutto il territorio nazionale. E’, questa, una procedura sicuramente più spedita ed efficace ai fini dell’acquisizione del maggior numero di offerte e quindi della più estesa concorrenza, ma certamente non rispettosa dei termini formali della legge, della quale potrebbero essere opportune modifiche che tengano conto della mutata realtà dei mezzi informativi. E’ allarmante, tuttavia, che nell’85% dei casi non si sia proceduto con forme di pubblicità definite, nell’assunto, comunicato per le vie brevi, che il ridotto importo del contratto e l’adozione della procedura dell’affidamento diretto a ditte conosciute e specialiste nel ramo, esonerasse da questo obbligo di legge, e che, comunque, l’elenco dei lavori fosse conosciuto attraverso i siti del Ministero e del Centro di spesa locale.
Tab. 7.a - RAPPORTO TRA FORME DI PUBBLICITA’ E IMPORTI DI AGGIUDICAZIONE
Tab. 7.b - RAPPORTO TRA FORME DI PUBBLICITA’ E TIPOLOGIA AFFIDAMENTO
Per una corretta visualizzazione della sottostante tabella cliccare qui e cercare la tabella all’interno del testo. Ci scusiamo con i nostri utenti ma per questioni tecniche il nostro sito non riesce a visualizzare correttamente le tabelle )
Risultano osservate (alleg. n. 18) le disposizioni relative alla qualificazione dei soggetti esecutori dei lavori, in attuazione del D.P.R. 34/2000, che, com’è noto, riguarda la generalità dei lavori pubblici, e dei decreti ministeriali n.294/2000 e n.420/2001, che riguardano i lavori di restauro e manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni culturali mobili e delle superfici decorate di beni architettonici sottoposti alle disposizioni di tutela di cui al Testo unico n.490/1999 (ora sostituito dal Codice dei beni culturali e del paesaggio approvato con d.leg.vo 22 gennaio 2004, n.41).
Il 16,15% delle aziende risulta in possesso di certificazione SOA, ed è interessata ad oltre il 36% degli importi contrattuali aggiudicati; rapporto che si inverte per le imprese i cui requisiti rispondono alle prescrizioni dell’art. 28 del DPR n. 34/2000: 38% delle imprese per lavori corrispondenti al 17% dell’importo totale. Elevata anche, trattandosi spesso di lavori di importo inferiore ad € 150.000, la quota di soggetti rispondenti ai requisiti ridotti di cui all’art.10 del D.M. 294/2000 (autocertificazione circa i lavori svolti, presenza di restauratori ed altro personale qualificato, certificazione di buon esito di lavori svolti rilasciata dall’autorità preposta alla tutela dei beni cu cui si è intervenuti): oltre il 26% dei soggetti, ma interessati ad una quota esigua delle somme complessivamente appaltate (5%).
Riguardo alla progettazione dei lavori, com’è noto, l’art. 17, comma 4, della legge n. 109/1994 e successive modificazioni ed integrazioni, subordina la possibilità di affidare a soggetti estranei all’amministrazione la redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo a carenze in organico di personale tecnico nelle stazioni appaltanti o a difficoltà di rispettare i tempi della programmazione, ovvero in presenza di lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o ambientale o di progetti che richiedano l’apporto di una pluralità di competenze. Casi tutti che debbono essere accertati e verificati dal responsabile del procedimento.
Questo preferenziale criterio verso l’utilizzazione di risorse interne è dettato da evidenti motivi di economicità e di valorizzazione del personale, fattore, quest’ultimo che si attaglia particolarmente alla professionalità dei dipendenti del Ministero per i beni e le attività culturali per gli specifici lavori ad esso facenti capo. Dai dati ricavati dalle schede trasmesse dai centri di spesa interessati, è emerso un forte ricorso alla progettazione esterna, con punte di circa il 95% nel campo del restauro dei beni mobili e di oltre il 67% nel campo delle manutenzioni, mentre negli altri ambiti di attività il ricorso alle consulenze esterne, pur mantenendosi sempre elevato, è stato comparabilmente inferiore (intorno al 60% per restauro beni immobili ed opere di impiantistica ed al 55% per gli scavi archeologici) (alleg. n.16).
Complessivamente la spesa per progettazioni esterne è ammontata ad € 3.088.121,67 pari al 4,40% delle somme riferite al totale del relativo aggiudicato contrattuale, cui debbono aggiungersi € 1.481.142,15 per consulenze esterne.
Sugli importi riferiti agli interventi presi in esame si è avuta una percentuale di ribassi d‘asta pari al 6,32%, per un importo di € 6.722.642,00 rispetto ad uno stanziamento complessivo di € 106.361.600,43. I ribassi più significativi si hanno nell’ambito delle Soprintendenze per la Calabria (11,26%) e di Roma (9,42%) e quelli di più modesto ammontare nell’ambito della Soprintendenza per il Piemonte e della Biblioteca Palatina di Parma (entrambe poco più del 3%). Si tratta, comunque, per tutti i centri di spesa esaminati. di ribassi d’asta che possono essere considerati nella media. La tabella n. 8 riporta i dati nel dettaglio.
Contenuto il numero delle varianti in corso d’opera: complessivamente 57 su 629 lavori considerati; di queste solo 22 hanno comportato un maggior onere, che, comunque, non ha assunto un livello di particolare rilievo, assommando ad € 4.135.725, su un totale di lavori aggiudicati di € 90.967.417,80 (IVA inclusa). Al riguardo si deve notare come esso sia per la quasi totalità addebitabile alla Soprintendenza per i beni archeologici, per il paesaggio e per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico di Roma, che presenta varianti con maggiorazione di oneri per € 3.765.969,23, in gran parte dovuti a lavori secretati compiuti presso il complesso di San Michele a Ripa (alleg. n. 17).
Rispetto ai tempi di esecuzione, trattandosi spesso di lavori di modesto ammontare, privi di una particolare complessità organizzativa (ad eccezione degli scavi archeologici e dei lavori di restauro di complessi architettonici), è da rilevare una soddisfacente tempestività: la media generale dello scostamento tra la data prevista contrattualmente per l’ ultimazione dei lavori e la data di effettiva ultimazione è di 19 giorni, dato da valutare positivamente. Se ci si riferisce alla tipologia dei lavori, gli scostamenti di maggiore entità si verificano nell’attività di restauro di beni immobili (58 giorni), il quale dato non stupisce in considerazione della maggiore complessità dei lavori riguardanti i complessi architettonici e della frequenza delle situazioni impreviste. Se, invece, ci si riferisce alla data di stipulazione del contratto i tempi si allungano considerevolmente (alleg. n. 19 e 20).
Il quadro complessivo dell’andamento dei lavori, articolato per tipologia di lavori, della situazione delle opere aggiudicate o in corso di aggiudicazione nel periodo 1 gennaio 2001-30 giugno 2003, risulta dalla tabella n. 9 (cfr. anche alleg. n. 18). I lavori terminati sono stati 479 su 629 e, ovviamente, la non ultimazione riguarda quasi nella totalità i contratti relativi all’ultimo semestre del periodo preso in considerazione. Dall’analisi dei lavori terminati risultano scostamenti tra la data contrattualmente prevista per la fine dei lavori e quella della loro effettiva conclusione contenuti mediamente in 19 giorni; solo nel settore del restauro dei beni immobili, che comporta lavorazioni più complesse e soggette ad imprevisti, il ritardo è maggiore, raggiungendo nella media i 50 giorni (alleg. n.19).
Per 77 dei lavori ultimati è stato rilasciato il certificato di collaudo, mentre negli altri casi è stato rilasciato il certificato di regolare esecuzione dei lavori. Risultano molto ridotti i casi di collaudo in corso d’opera: soltanto 16, di cui 9 nei lavori di restauro di beni immobili, e questo nonostante che per i beni culturali l’art.187 del D.P.R. n.554/2000 ne prescriva l’obbligatorietà con una dizione quanto mai ampia (comma 3, lett.e): “nel caso di opere e lavori su beni soggetti alla vigente legislazione in materia di beni culturali ed ambientali”. Il maggior ricorso alla forma di certificazione della regolare esecuzione è strettamente collegato all’entità dei lavori da certificare, essendo essa prevista per lavori fino ad € 200.000 (art. 28, legge n. 109/1994 e successive modificazioni ed integrazioni).
Infine il dato finanziario che, sebbene solo relativamente significativo dal momento che l’analisi di cui alla presente parte della Relazione riguarda lavori che siano stati aggiudicati o risultino in fase di aggiudicazione nel periodo dal 1° gennaio 2001 al 30 giugno 2003 e quindi comprenda anche lavori di recente affidamento, mostra, tuttavia, un quadro non particolarmente negativo: su un importo complessivo aggiudicato di € 90.967.417,80 (IVA inclusa) i pagamenti effettuati risultavano ammontare a tale ultima data ad € 38.502.359,07, corrispondenti al 42,33% del dovuto (Tab.n.10).
Tab. n.10 - RAPPORTO TRA I PAGAMENTI EFFETTUATI E GLI IMPORTI DI AGGIUDICAZIONE PER CENTRI DI SPESA
Si sintetizzano, a conclusione della relazione, le osservazioni che più dettagliatamente si è avuto modo di esprimere nell’esposizione degli atti, dei movimenti finanziari e delle realizzazioni connesse alla gestione dei lavori pubblici da parte del campione prescelto di centri di spesa dell’Amministrazione dei beni e delle attività culturali. Amministrazione, che al pari di altre, è stata interessata nel periodo oggetto della indagine da profonde modificazioni sia a livello centrale che periferico. Solo per completezza, rispetto a quanto contenuto nelle parti che precedono, si segnala come questo processo stia ulteriormente proseguendo nel 2004, a seguito della nuova riorganizzazione disposta con d.leg.vo 8 gennaio 2004, n. 3, ed a seguito del nuovo Codice dei beni e delle attività culturali approvato con d.leg.vo 22 gennaio 2004, n. 41. L’Amministrazione si è, quindi, trovata in un processo di continua trasformazione che non può non avere influito anche sulla quotidiana operatività. In particolare, per quanto riguarda la materia della gestione dei lavori pubblici, vischiosità e difformità di comportamenti rispetto alla disciplina da applicare sono da ascrivere anche alle remore sempre frapposte dal Ministero al completo recepimento (ovviamente salve le deroghe espressamente previste) della normativa generale derivante dalla legge n. 109/1994 e successive modificazioni ed integrazioni. Posizione questa più volte segnalata dalla Corte dei conti, le cui osservazioni sono poi state accolte e fatte proprie dal Ministero, ma che persiste ancora oggi in taluni atteggiamenti degli uffici. Come si è già fatto rilevare, la situazione si è, tuttavia, nel tempo evoluta positivamente anche sul piano delle procedure di affidamento, che risultava essere quello più esposto.
Non soddisfacente appare il quadro finanziario relativo all’esercizio 2002 che, rispetto ad una previsione di stanziamenti di € 182.600.783,32 ed a impegni di spesa, corrispondenti ad effettivi accreditamenti, di € 142.164.285,39 presenta pagamenti per € 49.031.343,75 con un’incidenza dei residui pari a circa il 65% al 31 dicembre 2002, gran parte dei quali risalenti ad esercizi relativi agli anni 1999 e precedenti. Dato, questo, confermato dalla situazione dei lavori, che sul totale degli impegni relativi ad esercizi 2000 e precedenti vedeva (alla stessa data) lavori non avviati per oltre il 40% delle somme impegnate. La situazione appare migliorata nella gestione dei contratti relativi al successivo periodo (1 gennaio 2001 – 30 giugno 2003) in cui i residui superano di poco il 50% delle somme aggiudicate. Maggiore correntezza si constata nello svolgimento dei lavori, una volta che questi siano stati aggiudicati: facendo riferimento ai contratti stipulati in quest’ultimo periodo risulta che oltre il 75% dei lavori aggiudicati erano stati ultimati, ad ulteriore conferma di quanto più volte da questa Corte riscontrato sulla criticità dei tempi intercorrenti tra l’assunzione dell’impegno di spesa e l’aggiudicazione dei lavori. Ancora un dato si ricava dai raffronti possibili tra gli elementi a disposizione: il rilievo che hanno le c.d. economie che, nella accezione atecnica corrente, comprendono sia i ribassi d’asta sia le somme portate “ad economia”. Esse ammontano, infatti al 22% delle somme impegnate e, pur sottraendo una quota di circa il 7% imputabile, sulla base degli elementi acquisiti, a ribassi d’asta, danno un quadro del livello di capacità programmatoria particolarmente carente per alcuni dei centri di spesa esaminati.
A seguito della metodologia seguita, l’indagine ha potuto approfondire gli aspetti delle procedure concorsuali ritenuti degni di particolare attenzione dalla Sezione centrale del controllo ed evidenziati nel programma approvato con la deliberazione n. 1/2003/G. Si tratta delle procedure di affidamento, delle forme di pubblicità, della garanzia di concorrenzialità, della qualificazione dei soggetti esecutori.
Come si è rilevato, nella sua attività di gestione di lavori pubblici l’Amministrazione dei beni culturali continua a privilegiare il ricorso al cottimo fiduciario: questo è adottato in oltre il 62% dei casi, che però rappresentano poco meno del 23% del totale delle somme oggetto di aggiudicazione. Questa considerazione ridimensiona, in un certo senso la negatività del dato, evidenziando come si tratti, per lo più, di lavori di modesto ammontare; si devono inoltre considerare la specialità della materia, particolarmente quando si abbia riguardo al restauro di beni mobili o di superfici affrescate, e la circostanza, evidenziata nel corso della relazione, che si è in presenza di comportamenti che si stanno gradualmente correggendo (nelle indagini relative a gestioni fino agli anni 1998-1999 la quasi totalità dei lavori veniva affidata attraverso il cottimo fiduciario). Purtuttavia il fenomeno persiste ed è aggravato dalla constatazione che gran parte dei cottimi non viene preceduto neanche da gara informale (ben 244 interventi sui 395 cottimi aggiudicati) e che spesso, come risulta dalle schede acquisite, si fa ricorso a tale procedura anche per lavori che non richiedono una particolare qualificazione “artistica” (manutenzioni, impiantistica, etc.). Per completezza si può aggiungere che il legislatore, non ignorando questa situazione, ha tenuto a ribadire (art. 7, d.l.vo 22 gennaio 2004, n. 30, concernente “Modificazioni alla disciplina degli appalti di lavori pubblici concernenti i beni culturali”) che “il cottimo fiduciario si attua tramite procedura negoziata”. E’ da notare anche come, rispetto alle precedenti indagini, risulta in aumento la percentuale dei lavori aggiudicati attraverso trattativa privata (28%) e licitazione privata (circa il 7%), a conferma di un progressivo assestamento delle prassi contrattuali.
Più complessa l’analisi delle forme di pubblicità adottate, cui sono dedicate due tabelle che mettono a rapporto la forma adottata con l’importo dell’aggiudicazione (tab. n. 7/a) e con la procedura concorsuale prescelta (tab. n. 7/b). Su un totale di 629 interventi esaminati, 537 risultano aggiudicati senza formale pubblicità; si tratta di una cifra superiore anche a quella dei cottimi (395), che solo in parte è spiegabile con quanto riferito da diversi centri di spesa: l’aver fatto ricorso a ditte conosciute in relazione alla specialità del lavoro da svolgere o l’essersi limitati ad inserire i lavori nel sito della rete informatica in quanto accessibile a tutti gli interessati. Le norme in materia (art. 29, legge n. 109/1994, e art. 80, D.P.R. n. 554/1999) impongono l’obbligo della pubblicità, elencano tassativamente le forme di pubblicità che debbono essere adottate in relazione all’importo dell’appalto e danno alla stazione appaltante solo la facoltà di “ricorrere ad ulteriori forme di pubblicità, anche telematica”. Né il titolo XIII del citato Regolamento, contenente norme specifiche per i lavori riguardanti i beni culturali, contiene deroghe al riguardo. E’, tuttavia, significativo che il d.leg.vo n. 30/2004 sopra citato, nel disciplinare i casi in cui è possibile ricorrere alla trattativa privata, si limiti a richiamare le stazioni appaltanti al “rispetto dei principi di un’adeguata pubblicità”.
Sotto il profilo dei requisiti di qualificazione, considerata la specialità dei lavori ed il loro ridotto ammontare, prevalgono i meno stringenti requisiti previsti dagli artt. 28 e 31 del Regolamento generale (D.P.R. n. 34/2000) e 10 del Regolamento specifico (D.M. n. 294/2000 e successive modifiche) rispetto alla certificazione SOA (Società organismo di attestazione) presente in poco meno del 16,15% dei casi, che tuttavia afferiscono al 36% della spesa. E’ da notare che in molte delle schede acquisite non è stata fornita alcuna indicazione rispetto alla applicazione della disciplina della qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici, anche se verbalmente è stato chiarito (interviste a campione) che è stata richiesta una dichiarazione circa i lavori svolti in precedenza. Il punto dovrebbe essere monitorato con attenzione dalla Amministrazione, così come attenzione deve essere dedicata al profilo delle progettazioni che vengono curate all’interno dell’amministrazione in meno del 40% dei casi.
Abbastanza soddisfacente, come sopra è stato più dettagliatamente esposto (e come si rileva dall’allegato n. 13), il grado di concorrenzialità assicurato: in quasi il 30% dei casi i soggetti appaltanti sono risultati aggiudicatari di un solo lavoro mentre, all’estremo opposto, sono 23 le ditte che si sono aggiudicate 5 o più lavori, prevalentemente rientranti nei settori dei beni archeologici ed architettonici, caratterizzati da una forte complessità e specializzazione dei lavori.
In definitiva, l’istruttoria ha confermato i principali punti di criticità già emersi nel corso delle precedenti analoghe indagini (eccessivo spazio di tempo tra la disponibilità dei finanziamenti e la stipula del contratto, alto livello dei residui, privilegio per le forme di cottimo fiduciario frequentemente adottate senza ricorso a gara neanche informale, una certa elasticità nelle procedure di pubblicità anche se non sembra abbia prodotto significative distorsioni agli effetti della libera concorrenza), ma ha anche riscontrato un progressivo adeguamento alla normativa generale dei lavori pubblici, cui deve ritenersi non estranea l’azione costante di controllo esercitata dalla Corte attraverso le numerose indagini e l’attività di monitoraggio generale sopra ricordate.
IL RELATORE Cons. Maurizio Giordano
www.cortedeiconti.it - Newsletter 1/ 2005