Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43618626
Timestamp: 2020-04-02 21:47:25
Document Index: 73547555

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 139', 'artículo 9', 'artículo 31', 'artículo 241', 'artículo 31', 'Artículo 31', 'artículo 139', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 9', 'Artículo 9', 'artículo 10', 'Artículo 10', 'artículo 21', 'artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 97', 'artículo 58', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 162', 'artículo 48', 'artículo 9', 'artículo 9']

Sentencia de Constitucionalidad nº 453/02 de Corte Constitucional, 12 de Junio de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 43618626
Sentencia citada en: 100 sentencias, 5 artículos doctrinales, una disposición normativa
Sentencia C-453/02
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Ambito de acción
RIESGOS PROFESIONALES-Alcance conceptual
TEORIA DEL RIESGO CREADO-Responsabilidad objetiva del empleador
ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES-Finalidad
ACCIDENTE DE TRABAJO-Siniestro con causa o con ocasión de actividad laboral/ACCIDENTE DE TRABAJO-Desarrollo de actividad laboral
ACCIDENTE DE TRABAJO-Traslado de trabajador desde residencia cuando transporte lo suministre empleador
JUICIO DE IGUALDAD EN MATERIA DE ACCIDENTE DE TRABAJO-Cubrimiento cuando transporte lo suministre empleador
ACCIDENTE PROFESIONAL-Asunción por suministro de transporte por empleador
Si se advierte que el sistema de riesgos profesionales se basa en la teoría del riesgo creado, es lógico que cuando el transporte lo suministra el empleador, el accidente que se produzca se califique de profesional por cuanto en esa circunstancia se produce una especie de prolongación de la empresa, en la que el trabajador, como subordinado, está sometido a las condiciones que se le fijen para su transporte entre el sitio de trabajo y su residencia, razón por la que será el empleador el llamado a responder por los perjuicios que se llegaren a causar. Téngase en cuenta que en este caso el empleador determina y controla las condiciones en las que se realiza el transporte, es decir que puede controlar o al menos circunscribir el riesgo que crea, en tanto que cuando el trabajador se transporta por sus propios medios ninguno de estos elementos se encuentra bajo su control.
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Viabilidad financiera
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Esquema de aseguramiento
SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN REGIMEN DE RIESGOS PROFESIONALES
ACCIDENTE DE TRABAJO-Trayecto entre residencia y lugar de trabajo o viceversa
ACCIDENTE DE TRABAJO-Derogatoria de normatividad y ausencia de violación de derechos adquiridos
Como la Corte ha destacado la jurisprudencia y la doctrina han diferenciado claramente los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.
ACCIDENTE DE TRABAJO-Tránsito de legislación
DERECHOS ADQUIRIDOS EN NORMATIVIDAD LABORAL-No afectación por modificación y no inmutabilidad de normas
Solamente son los derechos adquiridos y no las meras expectativas los que no pueden ser afectados por el Legislador cuando en ejercicio de su potestad de configuración modifica la normatividad laboral y que esta no puede considerarse inmutable a pesar de los cambios que en esta materia sea necesario introducir, en atención al dinamismo de las relaciones laborales y de las políticas sociales y económicas.
ACCIDENTE IN ITINERE EN DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Accidente de trabajador que se transporta por sus propios medios
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES LEGALES EN ACCIDENTE IN ITINERE
Referencia: expediente D-3806
Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 9 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1994 "por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales"
Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil dos (2002).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano A.L.R. demandó el artículo 9 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1194 "por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales"
Mediante auto del 27 de noviembre de 2001, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991 "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional". Al proveer sobre esa admisión, se ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas en la Secretaría General de la Corte, para garantizar la intervención ciudadana, así mismo se dispuso enviar copia de la demanda al señor P. General de la Nación, a fin de que rindiera el concepto de su competencia, y se ordenó realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
A continuación, se transcribe el texto demandado conforme a su publicación en el Diario Oficial Año CXXX No.41405 del 24 de junio de 1994. P.. 5. (se subraya lo demandado)
"DECRETO NUEMRO 1295 DE 1994
El Ministro de Gobierno de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales otorgadas mediante el decreto 1266 de 1994, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 del la Ley 100 de 1993
El demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión "cuando el transporte lo suministre el empleador" contenida en el artículo 9 del Decreto Ley 1295 de 1994, por considerar que vulnera los artículos 13, 48 y 53 de la Constitución Política, basado en los argumentos que se resumen a continuación.
Para el actor la expresión controvertida establece una diferencia de trato que no tiene una justificación objetiva y razonable, en tanto el mismo hecho se califica como accidente de trabajo para unos pocos Explica al respecto que es excepcional que el transporte sea suministrado por el empleador, razón por la cual plantea además el interrogante de si la norma "cumple con el principio de ser general y no particular"., mientras que para el resto de los trabajadores se considera como accidente de origen común. En apoyo de su argumento transcribe apartes que considera pertinentes de las sentencias C-271 de 1996 y C-384 de 1997., con lo que se discrimina a los trabajadores que eventualmente sufran un accidente "cuando se trasladen de su residencia al trabajo o viceversa y que no lo hagan en transporte suministrado por el empleador".
Añade que el legislador al crear el auxilio de transporte Ley 15 de 1959 reglamentada por el Decreto 1258 del mismo año., admitió que el patrón suministrara el transporte de manera gratuita al trabajador, directamente, o mediante la cancelación de dicho auxilio, por lo que brindarle protección sólo a los trabajadores trasportados directamente por el empleador es discriminatorio y no toma en cuenta que el accidente producido durante el desplazamiento al lugar de labores "siempre se consideró como accidente de trabajo".
En este sentido para el actor la norma desconoce derechos adquiridos de los trabajadores y al respecto recuerda que el Decreto 2605 de 1989 que aprobó el Acuerdo N.047 del 19 de Octubre de 1989 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, reconoció como accidente de trabajo aquel acaecido al trabajador en el trayecto entre su residencia y el lugar trabajo y entre éste y aquella, dentro de la hora y media anterior o posterior a la jornada laboral sin importar el medio en el que se movilice.
Afirma finalmente que la norma contraviene al mandato constitucional (Arts. 48 y 53 C.P.) en relación con la garantía del derecho a la seguridad social Al respecto cita igualmente apartes del preámbulo y de los artículos 1 y 6 de la Ley 100 de 1993. en el caso de los trabajadores que sufren un accidente rumbo a su trabajo sin que el transporte les sea suministrado por el empleador y que por lo tanto no quedan amparados por la norma en la que se contiene la expresión atacada.
El ciudadano, J.A.G.P., coadyuva la demanda presentada y además solicita que esta Corporación haga unidad normativa con la expresión "cuando el transporte lo suministre la institución" contenida en el artículo 31 del Decreto 1796 del 14 de septiembre de 2000 "Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones de los miembros de la Fuerza Pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993"., basado en las consideraciones que se resumen a continuación.
El coadyuvante transcribe los artículos 38 a 40 de la ley 100 de 1993 relativos a la pensión de invalidez por riesgo común y los compara con los artículos 46 a 48 del Decreto Ley 1295 de 1994 sobre riesgos profesionales, y destaca la diferencia en el monto de la prestación que se paga en cada caso.
Advierte así mismo que la calificación de un hecho como accidente de trabajo o accidente de origen común, acarrea no solamente consecuencias discriminatorias en relación con la indemnización que se recibe en cada caso por el servidor, sino también en relación con "el derecho a pensión de sobrevivientes en caso de muerte del trabajador"
Al respecto hace las siguientes comparaciones :
"Indemnización para accidentes de régimen común o en servicio pero no por causa ni razón del mismo igual de 1 a 36 salarios mensuales.
En el caso de ser accidente de trabajo la indemnización se aumenta en la mitad es decir 1 + 0.5 = 1.5 o hasta 54 Salarios Mensual. (sic) (...)
"En caso de muerte del trabajador se están constituyendo grandes diferencias por la calificación:
B.1. Así por la muerte de un oficial, suboficial o agente en accidente de trabajo y que haya trabajado más de 12 años tiene derecho a ½ pensión
B.2. En el caso del nivel ejecutivo si se trata de accidente de trabajo se concede ½ pensión en cualquier tiempo, mientras que si es accidente de riesgo común el derecho a la pensión de sobrevivientes se adquiere cuando haya laborado más de 12 años."
La representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opone a las pretensiones del actor y solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma atacada con base en los argumentos que a continuación se sintetizan.
Afirma que en el presente caso se está frente a dos situaciones de hecho claramente distintas. Una es la situación del servidor cuyo empleador resuelve asumir el transporte de sus trabajadores, "situación que no le es forzosa ni forma parte de sus obligaciones", y otra muy distinta, que de hecho es la más común, la del servidor que asume directamente su traslado hasta el lugar de trabajo.
Tomando en cuenta los principios que rigen el sistema de riesgos profesionales, a los que alude en detalle, afirma que la disposición demandada obedece a criterios objetivos y razonables acordes con la filosofía de dicho sistema. En este sentido afirma que pretender responsabilizar al empleador de unos riesgos que él no crea y sobre los cuales no tiene control alguno, tal y como sucede cuando el trabajador asume el traslado de su residencia a su lugar de labores, contravendría totalmente el esquema de aseguramiento establecido por el Legislador en este campo.
Recuerda al respecto que cuando el trabajador se transporta por sus propios medios la eventual contingencia tiene origen en la actividad de traslado de personas, de por sí peligrosa, y no con ocasión de la relación laboral, sin que el empleador tenga ninguna incidencia en las circunstancias del traslado, mientras que en el caso en que el empleador sea quien suministre el transporte, éste tiene dominio sobre el vehículo, su mantenimiento, el conductor y demás factores que determinan el riesgo.
Advierte además que bajo los actuales parámetros del esquema de aseguramiento en el que opera el régimen, las administradoras de riesgos profesionales -ARP- no pueden asumir las contingencias derivadas de los accidentes que se producen cuando el transporte no lo suministra el empleador. Afirma al respecto que el valor de la cotización o prima en esas circunstancias, además de ser insuficiente, sería imposible de calcular, en tanto se encontraría sujeto a variables completamente ajenas al control de los empleadores y de los administradores del sistema.
Indica que lo anterior no significa que la contingencia de los trabajadores que sufren un accidente en el momento de su traslado y cuyo transporte no lo suministre el empleador, no esté cubierta actualmente, pues en caso de presentarse se generan las prestaciones propias de los Subsistemas de Salud y de Pensiones a que haya lugar. Afirma al respecto que "el sistema de seguridad social es un todo armónico y las contingencias según su origen son cubiertas por uno u otro de los Subsistemas, lo cual ha sido regulado y calculado buscando mantener el equilibrio financiero en cada uno de ellos".
En relación con el Decreto 2605 de 1989 invocado por el demandante, afirma que dicha norma, hoy derogada, no tenía un carácter general sino "exceptivo" en tanto solo era aplicable a los "funcionarios de Seguridad Social del Instituto de los Seguros Sociales".
Observa además que el planteamiento del demandante sobre este punto parte de una confusión acerca del significado de la noción de derecho adquirido que no puede equipararse a las meras expectativas. Al respecto transcribe extensos apartes de la jurisprudencia constitucional en la materia Sentencias C-529de 1994, C-147, C-350 y C-410 de1997., para concluir que las normas que en el pasado regularon el tema de los riesgos profesionales bien podían ser modificadas por normas posteriores, tal como sucedió con el Decreto Ley 1295 de 1994 acusado, sin que con ello se violaran derechos adquiridos de los trabajadores.
El representante del Ministerio de Salud solicita la declaratoria de constitucionalidad de la norma acusada y para el efecto expone los argumentos que se resumen a continuación.
Señala que los derechos a la salud y a la seguridad social, "son derechos prestacionales propiamente dichos que para su efectividad requieren normas presupuestales, procedimiento y organización, que viabilizan y optimizan la eficacia del servicio público y que sirven además para mantener el equilibrio del sistema."
Advierte que basta confrontar los argumentos de la demanda con la jurisprudencia constitucional en la materia Cita al respecto algunos considerandos de la sentencia T-422 de 1992 . para concluir que en este caso no se produce ninguna vulneración del derecho a la igualdad.
Indica finalmente que solo cuando el patrono suministra el transporte se puede entender que hay una prolongación del lugar de trabajo que justifica que lo que ocurra en esa circunstancia pueda calificarse como accidente de trabajo.
El doctor M.G.R.S. en su calidad de representante legal de la Federación de Aseguradores Colombianos -FASECOLDA-, controvierte los argumentos de la demanda, en los términos que a continuación se sintetizan.
Afirma que la noción de accidente de trabajo obedece a un desarrollo doctrinal y jurisprudencial que desde la expedición de las leyes 6 de 1945, 64 y 90 de 1946, y del Código Sustantivo del Trabajo ha girado en torno del concepto de responsabilidad objetiva del patrono Al respecto cita abundante jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral. .
Recuerda que en la norma atacada se acoge la teoría del riesgo creado, de acuerdo con la cual quien desarrolla una actividad y se beneficia de ella es quien debe responder por los daños que esta cause, por lo que en su concepto no es posible que el Legislador califique como accidente de trabajo la hipótesis señalada por el demandante, ya que en ese caso el empleador no crea el riesgo y el siniestro no se origina por "causa u ocasión de las actividades de las cuales recibe lucro el empleador"
Frente al argumento planteado en la demanda, según el cual los trabajadores que reciben el denominado "auxilio de transporte" deben ser cubiertos por el sistema de riesgos profesionales en caso de accidente en el traslado entre su residencia y su sitio de labores, considera que dicho beneficio es un subsidio que se cancela en dinero y como tal no implica subordinación o generación de algún tipo de riesgo.
En cuanto al análisis de igualdad propuesto, advierte que los supuestos de hecho que el actor compara para luego deducir la discriminación alegada, son completamente diferentes y, en consecuencia, no hay lugar a predicar la vulneración de este principio constitucional.
Explica que lo anterior no significa que si el siniestro ocurre cuando el empleador no suministra el transporte, el trabajador quede sin protección, ya que en virtud del contrato de trabajo debe obligatoriamente estar afiliado a los sistemas de seguridad social en salud y pensiones, los cuales cubren las prestaciones asistenciales y económicas de los accidentes calificados como comunes.
Sobre el cargo relacionado con el supuesto desconocimiento de derechos adquiridos, el interviniente asegura que el demandante confunde dicho concepto con las meras expectativas, y por ello no advierte que la norma enjuiciada necesariamente respeta las situaciones jurídicas consolidadas bajo el régimen anterior. Con el fin de apoyar su afirmación transcribe apartes de las sentencias C-126 y C-168 de 1995.
El señor P. General de la Nación, mediante concepto No. 2791 del 4 de febrero de 2002 solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma atacada basado en las consideraciones que se resumen a continuación.
Asegura que la expresión acusada no genera la discriminación que el actor plantea, pues se trata de situaciones de hecho diferentes que el legislador ha decidido regular en regímenes jurídicos también diferentes. Al respecto cita apartes de la sentencia C-445 de 1995 M.P.C.G.D..
Explica que cuando el empleador asume el transporte de sus trabajadores, se hace responsable de las condiciones de seguridad en que éste se lleva a cabo y del cubrimiento de los riesgos que así se generan, responsabilidad que no puede serle exigida cuando no es él quien proporciona directamente el servicio aludido.
Cuando el trabajador se traslada por sus propios medios, bien sea en un vehículo propio, o como usuario del transporte público, lo hace en circunstancias en las que el patrono no interviene y no puede entonces exigírsele velar por las condiciones y los riesgos generados con el traslado, ya que no es posible deducir en ese caso un vínculo derivado de la relación laboral.
La vista fiscal hace énfasis en que de acuerdo con la legislación vigente el fundamento de la indemnización por los daños que sufra el trabajador como consecuencia de un accidente de trabajo, lo constituye el hecho de que el riesgo sea creado por el empleador, circunstancia que solamente se da cuando éste suministra directamente el servicio de transporte.
Con base en lo anterior, el jefe de Ministerio Público concluye que la norma enjuiciada se ajusta a la Constitución Política pues en manera alguna vulnera el derecho a la igualdad.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
Para el demandante la expresión "cuando el transporte lo suministre el empleador" atacada establece una diferencia de trato sin justificación objetiva y razonable que vulnera el principio de igualdad (art. 13 C.P.), al tiempo que desconoce derechos adquiridos y la garantía del derecho a la seguridad social y a la ampliación de su cobertura para todos los trabajadores (arts. 48 y 53 C.P.).
Quien coadyuva la demanda solicita que la Corporación haga unidad normativa con la expresión "cuando el transporte lo suministre la Institución" contenida en el Decreto Ley 1716 de 2000, tomando en cuenta que con ella se generan consecuencias discriminatorias no solo en relación con la indemnización que se recibe en caso de accidente, sino también respecto del derecho a pensión de sobrevivientes en caso de muerte del trabajador.
Advierten igualmente que el demandante confunde la noción de derechos adquiridos con las simples expectativas y que las normas que en el pasado regularon el tema de los riesgos profesionales bien podían ser modificadas por normas posteriores sin que ello en si mismo signifique vulneración de los derechos de los trabajadores.
Finalmente coinciden en afirmar que la definición que de accidente de trabajo hace la norma acusada no comporta que se dejen desprotegidos los trabajadores a quienes el empleador no suministra el transporte y sufren un accidente, pues en relación con ellos operan los otros regímenes -de salud y pensiones- que integran el sistema integral de seguridad social que permiten el cubrimiento del denominado riesgo común.
El señor P. General de la Nación solicita igualmente la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada basado en el hecho de que con ella no se vulnera el principio de igualdad, en tanto se está en presencia de situaciones de hecho diferentes que el legislador decidió regular en regímenes jurídicos también diferentes. Así mismo afirma que el fundamento de la indemnización por los daños que sufra el trabajador como consecuencia de un accidente de trabajo, lo constituye el hecho de que el riesgo sea creado por el empleador, circunstancia que solamente se da cuando éste suministra directamente el servicio de transporte.
Corresponde en consecuencia a la Corte establecer si con la expresión acusada que hace parte de la definición de accidente de trabajo se establece una diferencia de trato contraria a la Carta (art. 13 C.P.) o si esta definición atiende a situaciones de hecho particulares que justifican que en ella se haga mención solamente al caso del accidente in itinere cuando el transporte lo suministra el empleador.
La Corporación deberá igualmente examinar si en el presente caso se vulneran derechos adquiridos en materia laboral, así como también si asiste o no razón al demandante cuando afirma que con la expresión atacada se desconoce el derecho a la garantía de seguridad social, para los trabajadores a quienes el empleador no suministra el transporte y sufren un accidente (arts. 48 y 53 C.P.).
3.1. Rechazo de la solicitud de unidad normativa
El ciudadano que coadyuva la demanda solicita a esta Corporación conformar la unidad normativa entre las disposiciones acusadas y la expresión "cuando el transporte lo suministre la institución" contenida en el artículo 31 Artículo 31 Accidente de trabajo. Se entiende por accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga en el servicio por causa y razón del mismo, que produzca lesión orgánica, perturbación funcional, la invalidez o la muerte.
Igualmente lo es el que se produce durante el traslado desde el lugar de residencia a los lugares de labor y viceversa, cuando el transporte lo suministre la institución, o cuando se establezca que la ocurrencia del accidente tiene relación de causalidad con el servicio. (subrayas fuera de texto). del Decreto Ley 1796 de 2000Expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió al Presidente de la República la Ley 578 de 2000, "por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones de los miembros de la Fuerza Pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993".
Al respecto esta Corporación recuerda que la unidad normativa procede en relación tanto con decisiones de inexequibilidad como de exequibilidad, pero ello siempre de manera excepcional Al respecto ver entre otras las Sentencias C-320/97 M.P.A.M.C. , C-010/01 M.P.F.M.D., C-1109/00, 506/01 y 551/01 M.P.A.T.G., C-670/01 y C-758/01 M.P.M.J.C.E... Así ha señalado la Corporación:
"(...) la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad" Sentencia C-320/97 M.P.A.M.C...
Dicha expresión en si misma es plenamente inteligible y la posibilidad de análisis de la misma no depende de otras regulaciones que se encuentren tan íntimamente ligadas con su contenido jurídico que resulte imposible estudiar cabalmente su constitucionalidad sin analizar aquellas Ibidem Sentencia C-320/97 M.P.A.M.C...
Así mismo considera la Corte que la materia regulada en el Decreto Ley 1796 de 2000 es específica para el caso de las Fuerzas Armadas y de Policía y de su personal civil, mientras que las disposiciones del Decreto Ley 1295 de 1994 acusado se refieren al sistema general de riesgos profesionales, por lo que en relación con dicho decreto 1796 existen consideraciones particulares propias del ámbito en que este se aplica que no podrían ser objeto de análisis específico en el presente proceso.
Téngase en cuenta que en este campo la Corporación ha hecho énfasis en la necesidad de respetar las reglas básicas del procedimiento constitucional, con el fin de asegurar la efectividad de los derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada en los asuntos que son sometidos a su consideración Ver Sentencia C-670/01 M.P.M.J.C.E...
En este sentido entrar a efectuar el control propuesto por el coadyuvante en un caso en el que ello no resulta indispensable para asegurar la eficacia del control atribuido a la Corte, contravendría dichas reglas e impediría que se diera la necesaria controversia constitucional entre el demandante, los intervinientes en el proceso y el P. General de la Nación, y llevaría a la Corte a pronunciarse sobre cuestiones respecto de las cuales no ha habido la necesaria participación pública previa Ibidem Sentencia C-670/01 M.P.M.J.C.E..
3.2. El sistema de riesgos profesionales en el régimen vigente de seguridad social y la noción de accidente de trabajo
En desarrollo del derecho a la seguridad social (art. 48 C.P.) se expidió, por el Congreso de la República, la Ley 100 de 1.993 "por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones", sistema que en el preámbulo de la ley se define como "el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad".
Como componentes de dicho sistema integral el Legislador estableció los regímenes generales de (i) pensiones (ii) salud, (iii) riesgos profesionales y (iv) los servicios sociales complementarios definidos en la misma ley.
En el Libro Tercero de la Ley 100 de 1993, el legislador consignó algunas disposiciones relacionadas con el Sistema general de riesgos profesionales Invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, prestaciones médico-asistenciales, pensión de sobrevivientes originadas por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, entre otras., y en el artículo 139-11 de la misma, facultó al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la publicación de la Ley, para dictar las normas necesarias para organizar la administración de dicho sistema.
En ejercicio de esas facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 1295 de 1994, donde se dispone que el sistema general de riesgos profesionales comprende "el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan" (art. 1o).
El artículo 2 del Decreto fijó como objetivos del sistema los siguientes:
Fortalecer las actividades tendientes (sic) a establecer el origen de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales y el control de los agentes de riesgo profesional"
El artículo 8 de dicho Decreto precisa que constituyen riesgos profesionales el accidente que se produce como consecuencia directa del trabajo o labor desempeñada, y la enfermedad que haya sido catalogada como profesional por el Gobierno nacional.
Por su parte el artículo 9 del que hace parte la expresión atacada definió el accidente de trabajo "Artículo 9o. Accidente de Trabajo. Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte.
Igualmente se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajadores desde su residencia a los lugares de trabajo o viceversa, cuando el transporte lo suministre el empleador., en tanto que el artículo 10 estableció algunas excepciones en las que se enfatiza la necesaria relación directa del mismo con el trabajo o labor desempeñada "Artículo 10 Excepciones. No se consideran accidentes de trabajo:
a. El que se produzca por la ejecución de actividades diferentes para las que fue contratado el trabajador, tales como labores recreativas, deportivas o culturales, incluidas las previstas en el artículo 21 de la ley 50 de 1990 , así se produzcan durante la jornada laboral, a menos que actué por cuenta o en representación del empleador.
b. El sufrido por el trabajador , fuera de la empresa , durante los permisos remunerados o sin remuneración, así se trate de permisos sindicales. .
Ahora bien, como lo recuerda el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el Sistema de riesgos profesionales se estructura a partir de la existencia de un riesgo creado por el empleador. El Legislador acoge en esta materia la teoría del riesgo creado en la que no se toma en cuenta la culpa del empleador sino que se establece una responsabilidad objetiva por cuya virtud resulta obligado a reparar los perjuicios que sufre el trabajador al desarrollar su labor en actividades de las que el empresario obtiene un beneficio En relación con la evolución de la legislación en este campo y la consagración de la teoría del riesgo creado Ver C.S.J. Sala de Casación Laboral, Sección Segunda, Sentencia del 13 de julio de 1993, Acta n. .37 . M.P.H.S.P...
Actualmente la Ley con el propósito de proteger a los trabajadores de las contingencias o daños que sufran como consecuencia de la relación laboral, ha impuesto la obligación a los empleadores de trasladar ese riesgo a entidades especializadas en su administración, mediando una cotización a cargo exclusivamente del empleador Arts. 16 y 21 del D.L. 1295 de 1994. y ha determinado claramente las prestaciones a las que tendrán derecho los trabajadores que se vean afectados por una contingencia de origen profesional Arts. 5, 6 y 7 del D.L. 1295 de 1994..
En ese orden de ideas las entidades Administradoras de Riesgos Profesionales, bajo un esquema de aseguramiento,- en el que las cotizaciones o primas, que el empleador entrega al sistema por cada uno de los trabajadores afiliados, generan una mutualidad o fondo común, con el cual se financian las prestaciones anotadas-, deben ocuparse de brindar a los trabajadores la prestación de los servicios de salud que requieran, así como asumir el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas establecidas en el Decreto Ley 1295 de 1994 -incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes, auxilio funerario-, al tiempo que deben realizar actividades de prevención, asesoría y evaluación de riesgos profesionales, y promover y divulgar programas de medicina laboral, higiene industrial, salud ocupacional y seguridad industrial Art. 80 del D.L. 1295 de 1994..
En lo que se refiere específicamente al accidente de trabajo las hipótesis previstas en los artículos 9 y 10 del Decreto Ley 1295 de 1994 buscan proteger al trabajador de los siniestros ocurridos "con causa o con ocasión" de las actividades laborales de las que el empleador obtiene provecho, actividades que pueden ser desarrolladas, bien en el lugar de trabajo o fuera de él o de las horas de trabajo pero siempre con la intervención del empleador, que puede darse a través de ordenes (poder de subordinación) o mediante autorización de ciertas actividades (accidentes de trabajo por actividades deportivas por cuenta o en representación del empleador), o por asumir el transporte de sus trabajadores y el consecuente riesgo que se deriva de él.
4.1. La ausencia de violación del derecho a la igualdad
Para el demandante la expresión atacada establece un tratamiento discriminatorio que vulnera la Constitución en cuanto define como accidente trabajo solamente a aquel que se produce durante el traslado de los trabajadores desde su residencia a los lugares de labor o viceversa, cuando el transporte lo suministra el empleador, mientras que el accidente ocurrido en las mismas circunstancias, cuando el trabajador se desplaza por su cuenta, no recibe la misma calificación.
" (...)en materia laboral es posible que puedan existir regímenes jurídicos diferentes que regulen diversos aspectos de la relación de trabajo entre los trabajadores y los patronos o empleadores, sean estos oficiales o privados, sin que por ello, en principio, pueda considerarse que por esa sola circunstancia se viole el principio de igualdad.
En la realización del juicio de igualdad es necesario establecer, cuáles son las situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que exige, por consiguiente, un trato diferenciado. Realizado esto, es preciso determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima" Sentencia C-654/97 M.P.A.B.C..
Así, para el juicio de igualdad propuesto En relación con el juicio de igualdad y su aplicación por la jurisprudencia ver entre otras las sentencias C-530/93 y C-445 /95 M.P.A.M.C., C-601 de 2000 M.P., F.M.D. ,C-412/01 M.P.J.C.T., C-617/01 y C-233/02 M.P.A.T.G., C-742/01 M.P.A.B.S., con aclaración de Voto del Magistrado J.A.R.. lo primero que ha de tenerse en cuenta es que la norma regula dos situaciones de hecho diferentes, lo que justifica el trato diferencial refutado por el actor.
En efecto una primera situación se configura por el evento en el que el empleador resuelve asumir el transporte de sus trabajadores, lo que implica el dominio por su parte de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que este se realiza, y una segunda en la que el trabajador por sus propios medios, bien sea en un vehículo de su propiedad o en un transporte público, o en uno privado acude al trabajo o regresa de el, sin que en este último caso el empleador tenga ningúna injerencia sobre las condiciones en que dicho traslado se efectúa.
Si se advierte además que, como atrás quedó explicado, el sistema de riesgos profesionales se basa en la teoría del riesgo creado, es lógico que cuando el transporte lo suministra el empleador, el accidente que se produzca se califique de profesional por cuanto en esa circunstancia se produce una especie de prolongación de la empresa, en la que el trabajador, como subordinado, está sometido a las condiciones que se le fijen para su transporte entre el sitio de trabajo y su residencia, razón por la que será el empleador el llamado a responder por los perjuicios que se llegaren a causar. Téngase en cuenta que en este caso el empleador determina y controla las condiciones en las que se realiza el transporte -elige el tipo de vehículo y el conductor, establece las condiciones para su uso y mantenimiento, señala las rutas, horarios etc- es decir que puede controlar o al menos circunscribir el riesgo que crea, en tanto que cuando el trabajador se transporta por sus propios medios ninguno de estos elementos se encuentra bajo su control.
Así las cosas el que la disposición demandada señale como accidente de trabajo el que ocurra cuando el transporte lo suministre el empleador, no obedece entonces a una determinación caprichosa o irrazonable del Legislador, sino que responde a circunstancias precisas que como se ha visto están ligadas a la posibilidad de establecer una relación directa entre el hecho acaecido y el riesgo creado por el empleador al asumir el transporte de sus trabajadores.
Cabe recordar también que la norma busca una finalidad legítima, consistente en asegurar la viabilidad financiera del sistema de riesgos profesionales. En este sentido no se debe olvidar que contrariamente a lo que acontecía antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, en la actualidad cada uno de los regímenes que conforman el sistema integral de seguridad social cuenta con estructuras financieras independientes y debe ser capaz de responder por las contingencias que debe asumir, con base en las cotizaciones que se pagan por cada uno de los riesgos que atiende en cada caso el sistema.
El esquema de aseguramiento previsto por el Legislador para el sistema de riesgos profesionales, supone que la prima que se cobra, que para el presente caso se denomina cotización, esté calculada en proporción al riesgo que se asume. Ampliar como lo plantea el demandante la cobertura del sistema a una contingencia no prevista en los cálculos actuariales correspondientes, que depende además de variables ajenas al control de los empleadores y de los administradores del sistema implicaría romper, -en los términos actuales de la ley-, el equilibrio financiero estructurado en función de las características propias de los riesgos profesionales definidos en los términos del artículo atacado.
Ahora bien no debe olvidarse finalmente que el sistema integral adoptado por el Legislador en la Ley 100 de 1993 no desconoce los derechos de los trabajadores que no quedan amparados por el régimen de riesgos profesionales, pues como más adelante se explica, estos se encuentran cubiertos por los regímenes generales de salud y pensiones que protegen al trabajador frente a los riesgos llamados comunes, los cuales tienen sus propios esquemas de equilibrio financiero.
No asiste razón en consecuencia al demandante en relación con la supuesta violación por la norma impugnada del principio de igualdad (art. 13 C.P.) por lo que la Corte rechazará el cargo planteado en este sentido.
Para el demandante la expresión acusada contraviene derechos adquiridos de los trabajadores, los cuales deduce de la expedición del Decreto 2605 de 1989 que aprobó el Acuerdo N.047 del 19 de Octubre de 1989 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.
Dicho Decreto reconoció en efecto como accidente de trabajo aquel acaecido al trabajador en el trayecto entre su residencia y el lugar trabajo y entre éste y aquella, dentro de la hora y media anterior o posterior a la jornada laboral sin importar el medio en el que se movilizara.
Cabe precisar que la disposición se refería exclusivamente a los funcionarios de seguridad social del Instituto de los Seguros Sociales y que la extensión a los demás afiliados del régimen de seguros sociales obligatorios cuya posibilidad preveía el artículo 2° del Acuerdo señalado Artículo 2° El Instituto de los Seguros Sociales iniciará los estudios actuariales, dentro de un término de 30 días contados a partir de la fecha en que entre en vigencia el presente Acuerdo, con el objeto de analizar la posibilidad de hacer extensivo este derecho a los demás afiliados de los seguros sociales obligatorios. nunca se efectuó, y que con la expedición de la ley 100 de 1993 y en particular del Decreto Ley 1295 de 1994, dicho Decreto 2605 de 1989 fue derogado Artículos 1, 3 y 98 del D.L. 1295 de 1994..
En este punto se debe recalcar que la disposición demandada forma parte de la normatividad expedida con el propósito de estructurar, en forma unificada, el sistema general de riesgos profesionales, dada la vigencia anterior de regímenes distintos para la población trabajadora colombiana, tanto del sector público, de todos los órdenes, como del privado, y que esta Corporación al hacer el análisis del régimen de transición que se estableció por el Decreto Ley 1295 de 1994 Artículo 97 del D.L. 1295 de 1994., dejó claramente sentada la necesidad de asegurar el debido respeto a los derechos adquiridos sobre mejores y mayores prestaciones Ver la Sentencia C-046 de 1.996, M.P.D.C.G.D... en relación con aquellos trabajadores que en vigencia de las normas anteriores habían consolidado su derecho en ese sentido.
Como la Corte ha destacado En la Sentencia C-168/95 M.P.C.G.D., esta Corporación hizo un completo recuento del tratamiento del concepto de derechos adquiridos tanto en la jurisprudencia como en la doctrina, al que remite esta Sentencia. la jurisprudencia y la doctrina han diferenciado claramente los derechos adquiridos de las simples expectativas La Corte Suprema de Justicia precisó los conceptos aludidos en los siguientes términos, que esta Corporación ha retomado en su jurisprudencia.
Ajusta mejor con la técnica denominar 'situación jurídica concreta o subjetiva', al derecho adquirido o constituído de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y 'situación jurídica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona. (sent. diciembre 12 de 1974) Ibidem Sentencia C-168/95 M.P.C.G.D., y coinciden en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.
Así mismo ha de tenerse en cuenta que la jurisprudencia en materia laboral ha precisado la concordancia entre el concepto de derechos adquiridos establecido en el artículo 58 de la Carta y la noción de la condición más beneficiosa que se desprende del artículo 53 constitucional para afirmar igualmente que son solo los derechos adquiridos y no las meras expectativas los que no pueden modificarse por el Legislador.
"En conclusión: el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador. Y es en esta última categoría donde debe ubicarse la llamada 'condición más beneficiosa'.
De otra parte, considera la Corte que la "condición más beneficiosa" para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla. (...)
En este orden de ideas, no le asiste razón al demandante, pues la reiteración que hace el Constituyente en el artículo 53 de que no se menoscaben derechos de los trabajadores, no tiene el alcance que arguye el actor, sino el de proteger los derechos adquiridos de los trabajadores, mas no las simples expectativas." Sentencia C-168/95 M.P.C.G.D..
Es decir, cabe reiterar, que solamente son los derechos adquiridos y no las meras expectativas los que no pueden ser afectados por el Legislador cuando en ejercicio de su potestad de configuración modifica la normatividad laboral y que esta no puede considerarse inmutable a pesar de los cambios que en esta materia sea necesario introducir, en atención al dinamismo de las relaciones laborales y de las políticas sociales y económicas.
Mal puede entonces considerarse que con la expedición del Decreto Ley 1295 de 1994 el Legislador haya vulnerado derechos adquiridos (art 58 C.P.) o haya desconocido en esta materia el artículo 53 constitucional en relación con los servidores que no tenían al momento de expedirse la nueva legislación un derecho adquirido, sino meras expectativas o situaciones jurídicas que no se consolidaron bajo la vigencia de la normatividad anterior.
4.3 La ausencia de violación de los artículos 48 y 53 de la Constitución en relación con la garantía del derecho a la seguridad social.
Finalmente la Corte debe referirse a la supuesta violación por la expresión acusada de los artículos 48 y 53 constitucionales en relación con la garantía del derecho a la seguridad social para los trabajadores que sufran un accidente in itinere sin que el transporte les sea suministrado por el empleador.
Al respecto basta señalar que el sistema de seguridad social establecido por el Legislador en la ley 100 de 1993 es un sistema integral, que se encuentra conformado por una serie de regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios complementarios que se definan en esa misma ley ( arts. 6° y 8°).
En lo referente a las prestaciones asistenciales corresponde al sistema de salud atender las consecuencias del accidente en el que resulte lesionado el trabajador que se transporta por sus propios medios. Cabe recordar que el artículo 162 de la Ley 100 de 1993 crea el plan obligatorio de salud -POS-, al que tendrán acceso progresivamente todos los habitantes del territorio nacional, y necesariamente en la actualidad los trabajadores afiliados de manera obligatoria a dicho plan. Lo anterior sin olvidar la cobertura específica establecida para los accidentes de tránsito (seguro obligatorio de accidentes de tránsito y cuenta de eventos catastróficos y accidentes de tránsito del Fosiga -ECAT- que también protegen a quienes sufran este tipo de accidentes).
Ahora bien, si el trabajador con ocasión de su traslado en un vehículo particular o público sufre un accidente del que se derivara una pérdida de capacidad laboral mayor del 50% o la muerte, dicho trabajador o su grupo familiar tiene derecho a la pensión de invalidez o a la pensión de sobrevivientes, respectivamente, establecidas en el sistema general de pensiones (artículos 38 y 46 de la Ley 100 de 1993) Normas que encuentran su equivalente en el sistema de riesgos profesionales en os artículos 46 a 48 del D.L. 1295 de 1994..
No sobra recordar al respecto que los derechos prestacionales, como la seguridad social, son de realización progresiva y deben ser satisfechos con recursos económicos e institucionales limitados En relación con los derechos prestacionales y la realización progresiva del derecho a la seguridad social ver entre otras las Sentencias C-177/98 M.P.A.M.C. y C-506/01 M.P.A.T.G.. , por lo que se ha hecho necesario estructurar un sistema complejo en el que a través de diferentes mecanismos e instituciones que se complementan se busca llegar paulatinamente a los objetivos imperativos señalados por el Constituyente en el artículo 48 de la Carta Política.
Atendiendo las anteriores consideraciones esta Corporación declarará la exequibilidad de la expresión acusada del artículo 9 del Decreto Ley 1295 de 1994 y así lo señalará en la parte resolutiva de esta Sentencia.
Declarar EXEQUIBLE la expresión "cuando el transporte lo suministre el empleador" contenida en el artículo 9 del Decreto Ley 1295 de 1994 "por el cual se determina la organización y administración del sistema de riesgos profesionales", por los cargos analizados en esta Sentencia.
Que la H. Magistrada doctora C.I.V.H., no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
Que el H. Magistrado doctor R.E.G., no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.