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Timestamp: 2019-01-22 21:38:01+00:00
Document Index: 3143487

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(Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 842/16; depositata il 29 febbraio) - AMMINISTRATIVO | Diritto e Giustizia
(Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 842/16; depositata il 29 febbraio)
Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 3 dicembre 2015 – 29 febbraio 2016, n. 842
Presidente Giaccardi – Estensore Russo
1. – Il sig. Corrado Loffredo e consorti assumono d’esser tutti disabili o congiunti di disabili medi, gravi o non autosufficienti, che in varia guisa percepiscono trattamenti assistenziali o sociosanitari.
Il sig. Loffredo e consorti rendono nota altresì l’emanazione del DPCM 5 dicembre 2013 n. 159 (in G.U. n. 19 del 24 gennaio 2014), atto regolamentare emanato in base all’art. 5, c. 1 del DL 6 dicembre 2011 n. 201 (conv. modif. dalla l. 22 dicembre 2011 n. 214) e concernente la revisione delle modalità per la determinazione ed i campi d’applicazione dell’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE).
La precedente normativa, emanata in base al citato Dlg 109/1998, s’è però rilevata per vari aspetti alquanto inefficace ad assicurare un sufficiente grado di equità nell’individuazione dei beneficiari. Infatti, non avendo ben considerato tutte le diverse fonti di reddito disponibile e di ricchezza patrimoniale delle famiglie, essa è stata sostituita dall'art. 5 del DL 201/2011. In particolare, questo ha stabilito che, «… con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare… entro il 31 maggio 2012, sono rivisti le modalità di determinazione e i campi di applicazione dell'… (ISEE) al fine di: adottare una definizione di reddito disponibile che includa la percezione di somme, anche se esenti da imposizione fiscale, e che tenga conto delle quote di patrimonio e di reddito dei diversi componenti della famiglia nonché dei pesi dei carichi familiari, in particolare dei figli successivi al secondo e di persone disabili a carico; migliorare la capacità selettiva dell'indicatore, valorizzando in misura maggiore la componente patrimoniale sita sia in Italia sia all'estero…; permettere una differenziazione dell'indicatore per le diverse tipologie di prestazioni…». Dal che emanazione del predetto DPCM, con i cui sono fissati i requisiti d’accesso alle prestazioni sociali e il livello di partecipazione al loro costo da parte degli utenti, sì da definire in tal maniera il livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell’art. 117, II c., lett. m), Cost. Tra le predette prestazioni economiche agevolate, cui l’ISEE si riferisce, l’art. 1, lett. f) del DPCM indica pure le «…prestazioni agevolate di natura sociosanitaria… (rivolte) … a persone con disabilità e limitazioni dell’autonomia…», quali appunto sono il sig. Loffredo e consorti.
2. – Questi ultimi, ritenendo che talune disposizioni di tal DPCM fossero in sé illegittime ed assai limitative del loro accesso alla prestazioni de quibus, sono insorti innanzi al TAR Lazio col ricorso n. 3683/2014 RG. Al riguardo, essi hanno colà dedotto: I) – l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, c. 1 del DL 201/2011 con riguardo agli artt. 87 e 95 Cost., laddove ha indebitamente previsto, per la propria attuazione, un regolamento da adottare con decreto del Presidente del Consiglio, anziché col necessario DPR, previa deliberazione del Consiglio dei ministri e sentito il parere del Consiglio di Stato; II) – l’illegittima ed irrazionale dttuazione del criterio direttivo ex art. 5, c. 1 che, nel disporre l’adozione di «… una definizione di reddito disponibile che includa la percezione di somme, anche se esenti da imposizione fiscale…», si sarebbe dovuto interpretare nel senso dell’eliminazione delle lacune della precedente regolamentazione (facendo, cioè, emergere cespiti anche cospicui ma esenti da tributo o diversamente tassati), non certo nel senso d’includere nella definizione di reddito disponibile pure i trattamenti indennitari o risarcitori percepiti dai disabili a causa della loro accertata invalidità e volti ad attenuare tal oggettiva situazione di svantaggio; III) – l’irrazionalità e l’erroneità, nonché il difetto di seria istruttoria in ordine alla fissazione, da parte dell'art. 4, commi 3, lett. c) e 4, lettere b), c) e d) del DPCM, di talune detrazioni e franchigie in misura insufficiente ed irrealistica rispetto alle reali spese di cura ed assistenza gravanti sui disabili e sulle loro famiglie; IV) – l’irrazionalità della previsione dell'art. 6, c. 3 del DPCM, laddove stabilisce, per le prestazioni agevolate di natura socio-sanitaria rivolte a maggiorenni ed erogate in ambiente residenziale a ciclo continuativo, che «… in caso di presenza di figli del beneficiario non inclusi nel nucleo familiare ai sensi del comma 2, l'ISEE è integrato di una componente aggiuntiva per ciascun figlio, calcolata sulla base della situazione economica dei figli medesimi…», tranne che il figlio o un componente del suo nucleo sia disabile, oppure se sia «… accertata in sede giurisdizionale o dalla pubblica autorità competente in materia di servizi sociali la estraneità del figlio in termini di rapporti affettivi ed economici… ».
L’adito TAR, con sentenza n. 2459 dell’11 febbraio 2015, ha: 1) – accolto il secondo motivo, per l’effetto annullando l'art. 4, c. 2, lett. f) del DPCM 159/2013, nella parte in cui ha incluso, tra i dati da considerare ai fini ISEE per la situazione reddituale i trattamenti assistenziali, previdenziali ed indennitari percepiti dai soggetti portatori di disabilità; 2) – accolto pure il terzo motivo, annullando così l'art. 4, c. 4, lett. d) del DPCM, soltanto nella parte in cui, nel fissare le franchigie da detrarre dai redditi, aveva introdotto «… un'indistinta differenziazione tra disabili maggiorenni e minorenni, consentendo un incremento di franchigia solo per quest'ultimi, senza considerare l'effettiva situazione familiare del disabile maggiorenne…»; 3) – ritenuto non fondate tutti gli altri motivi.
Appellano quindi la Presidenza del Consiglio dei ministri ed i Ministeri del lavoro e dell’economia e finanze, con il ricorso in epigrafe, deducendo l’erroneità della sentenza per: A) – non aver statuito l’inammissibilità del ricorso di prime cure, a causa sia della natura di atto generale riconoscibile nel DPCM 159/2013, sia dell’assenza d’una sua autonoma lesività; B) – non aver considerato in ogni caso la non attualità della lesione, la quale discende non dal DPCM in sé, ma dagli atti degli enti erogatori che fisseranno, di volta in volta e per ciascun tipo di prestazione socioassistenziale, le soglie ISEE; C) – non aver tenuto conto né del metodo concertativo e dell’ampio apporto di pareri tecnici e di questo Consiglio di Stato nella predisposizione del DPCM, né della fondamentale regola posta dal relativo art. 4, c. 2, lett. f), centrale nel sistema della riforma dell’ISEE alla luce dei vari numerosi ed autorevoli studi in materiale e della sua coerenza con i valori costituzionali implicati nella scelta dell’art. 5 del DL 201/2011, quando ha basato la revisione dell’ISEE su una nozione innovativa di reddito, diverso a quello ai fini IRPEF ed incentrato anche sulle somme esenti da imposizione tributaria; D) – non aver considerato che comunque il DPCM reca agevolazioni e varie franchigie di maggior favore per i soggetti più deboli (disabili e minori), invece minimizzate dallo stesso TAR; E) – non aver colto gli effetti nocivi del dispositivo con cui quest’ultimo ha annullato l’art. 4, commi 3 e 4 e l’art. 9, c. 3 del DPCM 159/2013, che refluiscono negativamente sul sistema di detrazioni e franchigie colà stabilite; F) – non aver colto nemmeno il favor minoris sotteso al diverso trattamento rispetto ai disabili maggiorenni, i quali fanno sempre nucleo familiare a sé (pur quando permangano in quello dei genitori), mentre ciò non accade per i minorenni.
Resistono in giudizio il sig. Loffredo e consorti, i quali propongono pure un gravame incidentale al fine di riproporre i motivi disattesi o assorbiti dal TAR.
3. – Sebbene i due appelli si rivolgano contro parti differenti del DPCM in questione, comunque il Collegio reputa opportuno esaminare in via prioritaria l’appello incidentale del sig. Loffredo e consorti. L’eventuale accoglimento di anche uno dei suoi motivi, che comporti l’annullamento del decreto stesso o di altre sue parti, renderebbe improcedibile l’appello principale o implicherebbe altri annullamenti parziali e, dunque, la revisione di tal DPCM.
Sennonché il gravame incidentale non può esser condiviso e sul punto la sentenza va confermata, in quanto è immune dalle critiche che il sig. Loffredo e consorti le oppongono.
Da ciò discende la piena sussistenza dell’interesse a ricorrere, a favore dei sigg. Loffredo e consorti e non solo perché essi appartengono alle varie categorie di richiedenti le prestazioni sociosanitarie ed assistenziali. Si presti attenzione alla questione, favorevolmente risolta dal TAR verso gli odierni appellanti incidentali, per cui essi fanno constare come tal maggior (ed oggettivo) aggravio contributivo non sia, almeno secondo la loro prospettazione e nella sostanza, basato su un’effettiva e realmente mutata (rispetto al regime ex Dlg 109/1998) attitudine a tal contribuzione. Infatti, le Amministrazioni appellanti principali affermano che il DPCM ha l’effetto diretto ed immediato di modificare, attraverso un ricalcolo dei loro redditi, le caratteristiche dei beneficiari delle prestazioni erogate in base all'ISEE. Oggetto del contendere, nella specie e tra l’altro, non già la ridefinizione del reddito disponibile in sé, ma la non neutralità, anzi l’effetto immediatamente distorsivo (qual che sarà poi l’atteggiamento degli enti erogatori) dell’inclusione di tutti i trattamenti indennitari tra i redditi rilevanti ai fini ISEE. Tal ridefinizione non è più rimessa alle scelte “a valle” del DPCM, ma discende direttamente da quest’ultimo, che è dunque in sé immediatamente lesivo, ad onta della sua definizione di fonte secondaria.
Ma, nella specie, tal conferimento d’un percorso attuativo ad hoc muove proprio dalla trasversalità dei LIVEAS e si invera nella previsione del ripetuto art. 5, c. 1, poiché se ne deve realizzare uno actu la complessità tecnica, determinando a livello nazionale criteri d’accesso uniformi a servizi da garantire a cittadini in situazioni sensibili in modo uniforme nell’intero territorio della Repubblica. Non è un caso che l’art. 5, c. 1 si riferisca anche alla dimensione economica e finanziaria, giacché la ridefinizione dell’ISEE è misura anche dello sforzo della finanza pubblica nel dare prestazioni non solo uniformi, ma pure eque. Sicché è coerente con l’art. 95, I c., Cost. il modello delineato dall’art. 5, c. 1 quando, per un verso, demanda la propria attuazione al DPCM, perché, appunto a cagione della complessità e della multidisciplinarietà degli argomenti colà dedotti, più che di «attuazione» o di «esecuzione» , il DPCM è un esempio di «legislazione integrata», ossia di complementarità tra i due atti-fonte, al di là del loro rapporto gerarchico. Per altro verso, tal devoluzione è affidata non in modo solitario al Presidente del Consiglio dei ministri, ma ad un potere condiviso tra questi e la proposta ed il concerto dei Ministri generalmente competenti ratione materiae (o, meglio, ognuno per certi aspetti o segmenti dei LIVEAS), i quali, nel codecidere, v’è un coordinamento di volontà e di assunzione di un’unica responsabilità.
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