Source: http://kraken.slv.cz/2As36/2004
Timestamp: 2018-01-19 11:54:42+00:00
Document Index: 4162167

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 11', '§ 103', '§ 2', '§ 33', '§ 65', 'soud ', '§ 11', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 46', 'soud ', '§ 109', 'soud ', '§ 2', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 123', '§ 10', 'soud ', '§ 45', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 102', '§ 105', '§ 69', '§ 79', '§ 83', 'soud ', 'soud ', '§ 172', 'soud ', 'soud ', '§ 103', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 46', '§ 68']

2As36/2004
è. j. 2 As 36/2004-46
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Petra Pøíhody a soudcù JUDr. Vojtìcha ©imíèka a JUDr. Milu¹e Do¹kové v právní vìci ¾alobce: Èeská republika-Ministerstvo obrany, zastoupeného Vojenským úøadem pro právní zastupování Ministerstva obrany, se sídlem nám. Svobody 471, Praha 6, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, se sídlem Vr¹ovická 65, Praha 10, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2004, sp. zn. 6 Ca 1/2004,
Usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2004, sp. zn. 6 Ca 1/2004, s e z r u ¹ u j e a vìc s e mu v r a c í k dal¹ímu øízení.
®alobce (dále jen stì¾ovatel ) vèas podanou kasaèní stí¾ností brojí proti shora oznaèenému usnesení Mìstského soudu v Praze. Tímto usnesením mìstský soud odmítl jeho ¾alobu proti rozhodnutí Ministerstva ¾ivotního prostøedí (dále té¾ ¾alovaný ) ze dne 30. 10. 2003, è. j. 500/1555/502 11/03. Citovaným rozhodnutím ¾alovaný zamítl odvolání stì¾ovatele a potvrdil rozhodnutí Èeské inspekce ¾ivotního prostøedí, oblastního inspektorátu Praha, oddìlení ochrany ovzdu¹í ze dne 12. 8. 2003, è. j. 1/OO/9141/03/Ji, kterým byla stì¾ovateli ulo¾ena pokuta ve vý¹i 2 mil. Kè za poru¹ení povinností stanovených v ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona è. 86/2002 Sb., o ochranì ovzdu¹í.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e uplatòuje dùvod zakotvený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále jen s. ø. s. ). Podle tohoto ustanovení lze kasaèní stí¾nost podat z dùvodu nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení øízení.
Stì¾ovatel tvrdí, ¾e pøi stanovení okruhu úèastníkù øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu je nutno vycházet nejen z ustanovení § 2 s. ø. s., nýbr¾ také zejména z ustanovení § 33 a § 65 stejného zákona, z nich¾ je patrno, ¾e zákon pøímo poèítá se státem jako s úèastníkem øízení a stanoví, kdo jeho jménem bude jednat. Z citovaných ustanovení nevyplývá ¾ádné omezení, vyluèující mo¾nost státu domáhat se ochrany svého práva v øízení pøed soudem. Stát se proto mù¾e dovolat ochrany tìch práv, je¾ nevyvìrají z jeho vrchnostenského postavení.
Proto stì¾ovatel navrhuje napadené usnesení mìstského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení.
V souzené vìci Nejvy¹¹í správní soud z pøedmìtného správního a soudního spisu pøedev¹ím zjistil, ¾e Èeská inspekce ¾ivotního prostøedí shora citovaným rozhodnutím ze dne 12. 8. 2003 ulo¾ila stì¾ovateli pokutu ve vý¹i 2 mil. Kè za poru¹ení povinností stanovených v ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona è. 86/2002 Sb., a to z dùvodu dvacetinásobného pøekroèení emisního limitu u kotle K1 a ¹estnáctinásobného pøekroèení emisního limitu u kotle K2, pøièem¾ oba uhelné kotle jsou provozovány stì¾ovatelem. ®alovaný citovaným rozhodnutím odmítl odvolání stì¾ovatele a potvrdil uvedené rozhodnutí správního orgánu I. stupnì.
Mìstský soud v Praze napadeným usnesením odmítl ¾alobu proti citovanému rozhodnutí ¾alovaného, kdy¾ pøedev¹ím uvedl, ¾e ¾alobce (Èeská republika-Ministerstvo obrany) není procesnì legitimován k podání ¾aloby ve správním soudnictví. Podle ustanovení § 2 s. ø. s. toti¾ poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veøejným subjektivním právùm fyzických i právnických osob. Postavení státu v právních vztazích je v¹ak dvojí. Stát je primárním nositelem státní moci, má proto vrchnostenské postavení a vystupuje ve veøejnoprávních vztazích. Zároveò je v¹ak stát té¾ úèastníkem právních vztahù soukromého práva, zejména majetkoprávních. V nich má rovné postavení s ostatními úèastníky a jen v nich je osobou právnickou . Pojem právnická osoba je toti¾ pojmem soukromého práva, a v rámci veøejného práva stát není jako právnická osoba definován, nebo» pozitivní právo neposkytuje jakoukoliv oporu pro úvahu o právnických osobách veøejného práva . Proto v pøípadech, kdy stát rozhodne ve veøejnoprávní vìci a zalo¾í tak veøejnoprávní povinnost státu, nelze dovodit, ¾e by stát jako adresát tohoto aktu byl právnickou osobou. Proto¾e v daném pøípadì se jednalo o sankèní odpovìdnost ryze veøejnoprávního charakteru, stát nevystupoval jako právnická osoba a byl proto vylouèen z práva ¾alovat u správního soudu. Proto mìstský soud ¾alobu odmítl jako nepøípustný návrh [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s.].
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené usnesení Mìstského soudu v Praze v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù (§ 109 odst. 2 a 3 s. ø. s.) a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
Nejvy¹¹í správní soud pøedev¹ím konstatuje, ¾e v projednávané vìci je skuteènì nutno vycházet z ustanovení § 2 s. ø. s., podle nìho¾ ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veøejným subjektivním právùm fyzických i právnických osob zpùsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvlá¹tním zákonem a rozhodují v dal¹ích vìcech, v nich¾ tak stanoví tento zákon. Toto ustanovení toti¾ vymezuje úèel a rozsah správního soudnictví, v jeho¾ rámci teprve je mo¾no úèinnì uplatòovat jednotlivé prostøedky k ochranì práv.
Nejvy¹¹í správní soud ve svých úvahách vycházel rovnì¾ z dvojího postavení státu podle typu právních vztahù, v nich¾ vystupuje. V této souvislosti postaèuje pro struènost odkázat na právní názor Ústavního soudu, obsa¾ený ve sjednocujícím stanovisku jeho pléna è. 9/99 ze dne 9. 11. 1999 (Sbírka nálezù a usnesení, sv. 16, str. 372 a násl.). Podle tohoto právního názoru, jeho¾ ratio decidendi spoèívá v konstatování, ¾e ministerstvo v postavení orgánu veøejné moci nedisponuje právní subjektivitou, pokud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veøejného práva, èili jako nositel veøejné moci, z povahy vìci není a nemù¾e být nositelem (subjektem) základních práv a svobod. Pøístup opaèný by znamenal popøení smyslu základních práv a svobod tak, jak byly zformovány staletým vývojem evropské a anglosaské kultury. Z pohledu teoretického takovýto postup znamená popøení fundamentálního rozdílu mezi pojmy oprávnìní (subjektivního práva) a pravomoci (kompetence), jen¾ je akceptován v postavení paradigmatu právního my¹lení v dosahu evropské kontinentální a anglosaské právní kultury. Lze tak uèinit dílèí závìr, ¾e stát (prostøednictvím svých orgánù) vystupuje buï ve vrchnostenském postavení, anebo v postavení zcela srovnatelném s ostatními úèastníky právních vztahù. Praktickým kritériem pro rozli¹ování tohoto postavení je povaha konkrétního právního vztahu.
Nejvy¹¹í správní soud v¹ak nesdílí názor mìstského soudu, ¾e pojem právnická osoba je pojmem výhradnì soukromého práva a proto¾e stát ve veøejném právu není pozitivním právem definován, nemù¾e ve veøejnoprávním vztahu (kterým je nespornì i vztah sankèní odpovìdnosti) vystupovat jako právnická osoba. V tomto smìru nelze pøehlédnout, ¾e mìstský soud fakticky navazuje na argumentaci Vrchního soudu v Praze, který v nìkterých rozhodnutích judikoval obdobný právní názor (napø. usnesení ze dne 29. 12. 1995, sp. zn. 6 A 204/94; rozsudek ze dne 22. 12. 1995, sp. zn. 6 A 96/94). Tento názor Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za znaènì zjednodu¹ující. Z pouhé absence pozitivnì upravené definice státu jako právnické osoby ve veøejném právu (veøejnoprávní korporace) toti¾ nelze soudit, ¾e takovouto zpùsobilostí nedisponuje. V tomto smìru je mo¾no pøedev¹ím namítat, ¾e stát pøedstavuje originální subjekt právních vztahù, a to ve smyslu vnitrostátním i mezinárodním. Toliko za splnìní této podmínky mù¾e plnit svoje vnitøní a vnìj¹í funkce. Pokud by mìlo platit, ¾e subjektivitu státu lze dovodit a¾ z existence pozitivního právního pøedpisu, znamenalo by to-dovedeno ad absurdum-ve svých dùsledcích, ¾e subjektivita by byla konstituována normativním aktem, jeho¾ autorem by musel být samotný stát. To znamená, ¾e by tento akt pøijal stát je¹tì v postavení ne-subjektu právních vztahù a teprve od jeho pøijetí by se tímto subjektem stal. Tento názor v¹ak zjevnì pomíjí fakticitu existence a autonomní povahu státu, zalo¾enou na pøítomnosti konstitutivních prvkù (v obecnì pøijímaném Jellinekovì pojetí: státní moc, území, obyvatelstvo) a nikoliv na výslovné pozitivnìprávní reglementaci. Rovnì¾ z organického hlediska je zøejmé, ¾e jakkoliv organizaèní slo¾ky státu, tzn. jeho orgány, nedisponují vlastní právní subjektivitou, pøedstavují-star¹í terminologií- údy státu , tedy za stát jednají a zavazují jej. Nikoliv náhodnì proto napø. Ústava ÈR výslovnì stanoví, ¾e soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Vydávají proto rozhodnutí jménem subjektu, kterým je stát, a to i ve veøejném právu. Druhým dílèím závìrem je proto konstatování teoretické -neudr¾itelnosti právního názoru, ¾e stát ve veøejném právu není právnickou osobou (podobnì viz té¾ napø. D. Hendrych: Správní právo-obecná èást, 4. vyd., str. 259 a násl., V. Pavlíèek a kol.: Ústavní právo a státovìda-I. díl, str. 45 a násl.).
Nejvy¹¹í správní soud dále uvádí, ¾e koncepce napadeného usnesení mìstského soudu (stejnì jako citované judikáty Vrchního soudu v Praze) v zásadì spoèívá na tezi, ¾e pokud se jedná o veøejnoprávní vztah, jeho¾ dùsledkem je ulo¾ení veøejnoprávní povinnosti, nemù¾e stát vystupovat jako subjekt práv, nebo» stát je zároveò nositelem moci, tzn. nachází se ve vrchnostenském postavení vùèi ostatním subjektùm. Tato argumentace je dle pøesvìdèení Nejvy¹¹ího správního soudu znaènì zkratkovitá, nebo» pøíli¹ zjednodu¹enì smì¹uje dvì znaènì odli¹né skuteènosti: dualismus práva a rozdílné postavení státu v konkrétních právních vztazích. I pøi akceptaci dùsledného dualismu práva toti¾ nelze dùvodnì tvrdit, ¾e nositelem práv je stát pouze v soukromoprávním vztahu. Dìlícím kritériem nemù¾e být pouhá povaha zkoumaného právního vztahu, nýbr¾ právì a jedinì postavení státu v tomto vztahu, tzn. jeho postavení buï vrchnostenské nebo naopak podøízené, resp. rovné s ostatními subjekty (podobnì viz Vopálka/Mikule/©imùnková/©olín: Soudní øád správní-komentáø, str. 150). Nazíráno touto optikou v projednávané vìci není rozhodující skuteènost, ¾e se nepochybnì jednalo o veøejnoprávní vztah, nýbr¾ fakt, ¾e stát, za který jednala pøíslu¹ná organizaèní slo¾ka, se nacházel v tomto vztahu v podøízeném postavení k jinému státnímu orgánu, který vrchnostensky rozhodoval. Jinak-a zcela konkrétnì-øeèeno, argumentace mìstského soudu by byla v dané situaci pøípadná tehdy, pokud by (teoreticky) podala správní ¾alobu Èeská inspekce ¾ivotního prostøedí a brojila by v ní proti zru¹ujícímu rozhodnutí Ministerstva ¾ivotního prostøedí. V tomto pøípadì není sporu o tom, ¾e zmínìný správní orgán I. stupnì rozhodoval vrchnostensky a je pojmovì vylouèeno, aby se v rámci správního soudnictví domáhal ochrany svých subjektivních veøejných práv, prostì proto, ¾e ¾ádná takováto práva nemá.
V souzené vìci se v¹ak jedná o podstatnì odli¹nou situaci. ®alobcem byl toti¾ sankcionovaný subjekt a pøedmìtné správní rozhodnutí je zpùsobilé do jeho práv zasáhnout. Nejvy¹¹í správní soud v tomto smìru nesdílí pøípadnou velmi zjednodu¹ující námitku, ¾e pøi ulo¾ení pokuty státnímu orgánu pojmovì nemù¾e jít o zásah do jeho práv, nebo» nikomu nemù¾e vzniknout újma-v podstatì se pouze pøedmìtná finanèní hodnota pøevede do jiné kapsy státního rozpoètu, tzn. jedná se o vnitøní finanèní pohyb v rámci jednoho subjektu. V pøípadì vlastnického práva je toti¾ zøejmé, ¾e pojmovým obsahem tohoto práva je oprávnìní vlastníka pøedmìt svého vlastnictví dr¾et, u¾ívat, po¾ívat jeho plody a u¾itky a nakládat s ním (§ 123 obèanského zákoníku). Vlastnické právo jako takové je dotèeno v pøípadì zasa¾ení kterékoliv jeho slo¾ky, tzn. nikoliv jen v pøípadì práva dr¾et pøedmìt vlastnictví. Pokud se jedná o hospodaøení se státním rozpoètem, je stát povinen akceptovat základní atribut právního státu, kterým je vázanost státní moci zákonem (èl. 2 odst. 3 Ústavy ÈR). Stát tak mù¾e èinit jen to, co zákon výslovnì stanoví. Proto stát také hospodaøí v rámci zákonné úpravy, vymezené ka¾doroènì schvalovaným zákonem o státním rozpoètu. Konstrukce tohoto zákona pøitom vychází z my¹lenky rozdìlení rozpoètu do jednotlivých rozpoètových kapitol, pøièem¾ tyto kapitoly vyjadøují okruh pùsobnosti a odpovìdnosti ústøedních orgánù státní správy a dal¹ích organizaèních slo¾ek státu (viz § 10 zákona è. 218/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech). Právì v tomto smìru spatøuje Nejvy¹¹í správní soud dotèení na vlastnickém právu ve smyslu práva u¾ívat a nakládat s pøedmìtem vlastnictví. Jakkoliv tedy v dùsledku ulo¾ení pøedmìtné pokuty nezaniklo vlastnické právo státu k pøíslu¹né finanèní hodnotì, byl o tuto hodnotu zkrácen rozpoèet dotèeného státního orgánu a v koneèném dùsledku tato hodnota proto nemohla být vyu¾ita v souladu s pøedem stanoveným úèelem (viz § 45 zákona è. 218/2000 Sb.). Tím zjevnì do¹lo k zásahu do dispozièního práva státu k této hodnotì a v tom spatøuje Nejvy¹¹í správní soud zásah do veøejných subjektivních práv stì¾ovatele ve smyslu ustanovení § 2 s. ø. s.
Nejvy¹¹í správní soud pøi svých úvahách vycházel rovnì¾ ze skuteènosti, ¾e podle stávající koncepce zákonné úpravy správního soudnictví mù¾e rozhodnutí krajského soudu napadnout kasaèní stí¾ností ka¾dý úèastník øízení, pøíp. i osoba zúèastnìná. To znamená, ¾e kasaèní stí¾nost mù¾e podat i správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo na který jeho pùsobnost pøe¹la (§ 102 a § 105 ve spojení s § 69, § 79 odst. 2, § 83 s. ø. s.). To znamená, ¾e kasaèní stí¾nost je oprávnìn podat i správní orgán, který v daném vztahu vystupoval ve vrchnostenském postavení. Za pou¾ití logického argumentu a maius ad minori je proto zøejmé, ¾e kdy¾ je k podání procesního prostøedku ve správním soudnictví aktivnì legitimován správní orgán vystupující vrchnostensky, tím spí¹e musí být aktivnì legitimován tehdy, jedná-li za stát ve vztahu podøízeném a kdy je nikoliv subjektem, nýbr¾ objektem vrchnostenského aktu státu.
Nad rámec pøedchozí argumentace Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e pøedmìtnou právní otázku je nutno vnímat i v rámci ¹ir¹ího kontextu. To znamená, aktivní legitimace státu k podání ¾aloby ve správním soudnictví musí být nazírána jednotnì ve v¹ech potencionálních srovnatelných pøípadech, k nim¾ mù¾e v praktickém ¾ivotì dojít. V tomto smìru existuje øada pøípadù, kdy správním rozhodnutím mù¾e dojít i k výraznì intenzivnìj¹ímu zásahu do vlastnického práva (typicky napø. ve stavebním øízení) a kdy vylouèení soudního pøezkumu by bylo zjevnì nekoncepèní a nelogické. Nelze rovnì¾ pøehlédnout, ¾e stát je pouze jednou z veøejnoprávních korporací (vedle územní a profesní samosprávy) a ¾e právní re¾im tìchto korporací by mìl být principielnì srovnatelný. Rovnì¾ z této skuteènosti lze pøesvìdèivì dovodit, ¾e v pøípadech, kdy se stát nenachází ve vrchnostenském postavení-by» se jedná o vztah veøejnoprávní-jej není mo¾no zbavit soudní ochrany.
Nejvy¹¹í správní soud akcentuje rovnì¾ skuteènost, ¾e jakkoliv projednávaná problematika mù¾e vzbuzovat zdání, ¾e se jedná výhradnì o pøípad kompetenèního konfliktu sui generis v rámci jednoho subjektu (tzn. státu), mù¾e v konkrétním pøípadì nabýt té¾ dimenzi lidskoprávní. Pokud je toti¾ pravomocným správním rozhodnutím zalo¾ena napø. povinnost zaplatit ulo¾enou pokutu, vzniká tím zamìstnavateli ¹koda, její¾ náhradu mù¾e zamìstnavatel po¾adovat po odpovìdném zamìstnanci (§ 172 a násl. zákoníku práce). Je pøitom zjevné, ¾e kdy¾ by pøezkumu nezávislým soudem nepodléhalo samotné rozhodnutí o ulo¾ení pokuty, v jeho¾ rámci by byla posouzena jeho zákonnost, není dán v rámci regresního vztahu odpovídající procesní prostor pro zji¹»ování toho, zda v konkrétním pøípadì skuteènì vùbec do¹lo k poru¹ení právních pøedpisù. Z hlediska lidskoprávního se proto v takovémto pøípadì ochrana proti samotnému regresnímu nároku jeví jako neefektivní, co¾ potvrzuje nutnost umo¾nìní soudního pøezkumu ji¾ samotného sankèního správního rozhodnutí.
Koneènì Nejvy¹¹í správní soud ve svých úvahách nemohl opomenout ani urèitou plasticitu náhledu na instituci státu. Jakkoliv se toti¾ v projednávané vìci jedná o pøípad konfliktu mezi ústøedními orgány státní správy, tzn. o konflikt v rámci výhradnì exekutivní slo¾ky moci, mù¾e v praxi dojít i ke konfliktu mezi rùznými slo¾kami státní moci, kdy ¾alovaným mù¾e být pøíkladmo soud, Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, Èeská národní banka nebo Nejvy¹¹í kontrolní úøad. Z povahy vìci je patrno, ¾e v tìchto pøípadech konfliktu napøíè jednotlivými slo¾kami státní moci vystupuje potøeba koneèného rozhodnutí, uèinìného nezávislým arbitrem (kterým mù¾e být reálnì toliko soud), výraznì intenzivnì.
Na základì v¹ech uvedených dùvodù shledal Nejvy¹¹í správní soud napadené usnesení mìstského soudu protizákonným a zru¹il je pro naplnìní dùvodu obsa¾eného v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. a vìc vrátil mìstskému soudu k dal¹ímu øízení, v nìm¾ je podle ustanovení § 110 odst. 3 s. ø. s. vázán shora uvedeným právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu.
Z ryze procesního hlediska Nejvy¹¹í správní soud pro úplnost dodává, ¾e mìstský soud pochybil rovnì¾ tím, kdy¾ podanou ¾alobu odmítl jako nepøípustný návrh podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s., kdy¾ argumentace obsa¾ená v napadeném usnesení zjevnì neodpovídá ¾ádnému z dùvodu nepøípustnosti ¾aloby zakotvenému v ustanovení § 68 s. ø. s.
V Brnì dne 11. 11. 2004