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Timestamp: 2017-05-26 20:45:12+00:00
Document Index: 168897215

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 47', 'art. 49', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 48', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 50', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 12', 'art. 4', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 18', 'sentenza\n', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 20', 'art.\n21', 'art. 22', 'art. 24', 'art. 23', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 48', 'art. 25', 'art. 48', 'art. 13', 'art.14', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 17', 'art. 19', 'art. 15', 'art. 235', 'art. 15', 'art. 235', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 237', 'art. 16', 'art.\n237', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 3', 'art. 16', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 5', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 244', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 234', 'art. 17']

Appunti di Diritto dell'Unione Europea - Prof Adinolfi
Documenti Appunti Appunti Giurisprudenza Appunti Diritto Dell'unione Europea whiskydog17 luglio 2011Appunti di Diritto dell'Unione Europea - Prof Adinolfi, Appunti di Diritto Dell'unione Europea. Università di FirenzeUniversità di FirenzeDiritto Dell'unione Europea,GiurisprudenzaDOC (2 MB)208 pagine50Numero di download1000+Numero di visite100%su 22 votiNumero di voti25Numero di commentiDescrizioneAppunti di Diritto dell'Unione Europea - Prof AdinolfiAggiungi ai preferitiCommentaSegnala il documento40puntiPunti download necessari per scaricarequesto documentoScarica il documentoAnteprima3 pagine / 208Questa è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 208 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 208 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 208 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 208 totaliScarica il documentoCarica altriCerca nell'estratto del documentoDiritto dell’Unione Europea
Comunità Europea e Unione Europea
Origini ed evoluzione delle Comunità europee e dell'Unione europea
Tutto il sistema dell’UE si fonda su un’organizzazione internazionale (un ente al
quale un gruppo di stati decide di dar vita e al quale affida determinate funzioni
e compiti; un esempio sono le Nazioni Unite). L’UE nasce come organizzazione
negli anni ’50, con obiettivi di carattere essenzialmente economico e
soprattutto di favorire la ricostruzione economica nel dopoguerra. Ma oltre a
questo scopo, che era il più evidente in origine, c’erano anche obiettivi di
carattere politico; si voleva, cioè, favorire la pace e fare in modo che quelle
nazioni europee, che fino a poco tempo prima si erano combattute, trovassero
degli elementi di comune integrazione ovvero degli elementi di carattere
economico che però portassero ad un integrazione anche per altri aspetti. In
effetti, i redattori del trattato, i padri del sistema dell’UE, avevano in mente un
concetto ancora oggi applicabile: quello dell’Europa funzionale; in altre parole
partendo da un’integrazione economica (soprattutto delle merci), con il tempo
essa si estenderà e andrà avanti in modo tale da coprire altri ambiti
d’interesse. Questa costruzione inizia proprio sulla base dell’integrazione
economica del carbone e dell’acciaio che all’epoca per la ricostruzione erano
fondamentali per lo sviluppo delle imprese e dello sviluppo produttivo. Quindi
inizialmente l’integrazione a partire dal ’51 da origine ad una prima
organizzazione che è la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio)
istituita dal trattato di Parigi. Il “trattato CECA” prevedeva la libertà di
circolazione del carbone e dell’acciaio tra gli stati che aderenti. Con libertà di
circolazione s’intende una libertà di scambi: non dovevano più esserci dazi
doganali ovvero forme di protezione tra gli stati riguardo a queste due merci. I
dazi doganali sono somme imposte nel momento in cui la merce attraversa la
frontiera (e quindi tale prodotto costa di più) per tutelare i prodotti nazionali. Si
parlava quindi di “mettere in comune” queste risorse in modo tale che
potessero andare senza limitazioni là dove ce ne fosse bisogno. In seguito si è
provato ad estendere il trattato CECA anche alla difesa, istituendo la Comunità
europea della difesa, ma questo progetto era troppo prematuro e non ha
funzionato. Tuttavia, visto il successo di questa prima forma d’integrazione per
quanto riguarda le merci, se ne sono realizzate altre: nel 1957 il trattato di
Roma ha istituito la CEE (Comunità Economica Europea) e l’EURATOM (ancora
oggi presente) che si occupa di circolazione delle materie che servono per
l’energia nucleare. Quest’ultima organizzazione ha avuto inizialmente uno
sviluppo non particolarmente ampio, poiché era difficile distinguere tra l’uso
pacifico e quello militare dell’energia nucleare e delle materie che servono per
essa. Con il tempo poi ha dato luogo a forme di ricerca comune.
Molto più importante è il trattato CEE che funzionava in origine sullo stesso
meccanismo del trattato CECA soltanto che estendeva la libertà di circolazione
a tutti i prodotti, in assenza di dazi doganali, negli stati che fanno parte della
CEE; la logica di questo ampliamento era collegata con il liberismo: potendo
liberamente circolare tra gli stati membri, ci saranno più prodotti in
concorrenza e questo comporterà un abbassamento dei prezzi a favore dei
1cittadini (sono quindi vietati gli accordi tra le imprese e gli aiuti di stato). Inoltre
il trattato CEE prevedeva anche altre libertà: in particolare quella di
circolazione delle persone, che in realtà, almeno in origine, significava libertà di
circolazione dei lavoratori sempre per ragioni collegate alla ricostruzione e allo
sviluppo economico. Si voleva quindi che i lavoratori potessero liberamente
spostarsi dove ce ne fosse bisogno; era quello ancora un periodo
d’immigrazione soprattutto dall’Italia verso i paesi del nord dell’Europa
(Germania, Francia, Belgio). Insieme a questo principio è stata introdotta la
parità di trattamento: i lavoratori emigranti dovevano avere lo stesso
trattamento dei lavoratori nazionali. Questo obiettivo di carattere economico
ha avuto un risvolto di carattere sociale estremamente importante. Accanto
alla libertà di circolazione delle merci e dei lavoratori si prevedeva anche la
libertà di prestazione dei servizi nell’ambito della Comunità, ovvero libertà dei
cittadini (e delle persone giuridiche) di prestare un servizio in un altro stato; ad
es. un impresa può svolgere liberamente la sua attività in un altro stato facente
parte della Comunità. Infine si prevedeva la libertà di circolazione dei capitali
funzionale alle altre libertà previste dal trattato; ad es. se s’intendeva aprire
una succursale in un altro stato era necessario spostare i capitali che servivano
a tal fine. Dunque il trattato prevedeva in origine quattro libertà: merci,
persone, servizi e capitali. A queste, che costituivano il mercato comune e
unico, si affiancavano una serie di politiche, collegate alla realizzazione del
mercato comune, ad es. la politica dei trasporti, la politica della concorrenza o
dell’agricoltura, dunque tutte materie nell’ambito delle quali gli stati cedevano
una quota di potere a quest’organizzazione internazionale. In sostanza, infatti,
il meccanismo sulla base del quale operava la comunità fin dall’origine, era un
meccanismo con cui gli stati trasferivano, in certe materie e in certi settori, dei
poteri alla Comunità; essa poteva quindi agire e adottare atti normativi.
Le principali innovazioni apportate dal trattato di Lisbona
Il trattato CEE è stato più volte modificato nel tempo: le modifiche al trattato
hanno voluto estendere i settori di competenza della comunità; ad es. nuovi
trattati hanno conferito alla Comunità poteri in materia d’ambiente. Oltre a
questo i trattati che hanno modificato il trattato CEE hanno rivisto i meccanismi
istituzionali ovvero i meccanismi di funzionamento di questa organizzazione; ad
es. in origine il Parlamento europeo aveva pochissimi poteri, i parlamentari
potevano solo emettere pareri, ovvero atti di carattere non vincolante; le
modifiche al trattato hanno esteso in maniera molto importante i poteri del
Parlamento europeo al punto che oggi esso è legislatore, ovvero ha poteri
legislativi. Un altro aspetto modificato concerne il voto: in origine gli stati che si
esprimono nel Consiglio votavano sempre all’unanimità, quindi occorreva che
tutti gli stati fossero sempre d’accordo per fare qualcosa nell’ambito della
Comunità; questo meccanismo è stato modificato, anche a seguito
dell’estensione del novero degli stati che fanno parte dell’organizzazione, e
oggi, si vota a maggioranza qualificata. Questa evoluzione ci fa capire che da
un lato la Comunità ha aumentato i suoi poteri, e cioè i suoi settori
d’intervento, dall’altro che c’è anche una maggiore autonomia delle decisioni di
tutti gli stati membri (data dall’introduzione della maggioranza) e una maggiore
democrazia dell’organizzazione (data dall’aumento dei poteri del Parlamento
2Il sistema dell’Unione prevede spesso delle regole e delle procedure molto
complicate, in particolare per l’adozione degli atti o per la nomina di certe
istituzioni, poiché oggi l’Unione Europea è caratterizzata da una sorta di
contraddizione, in quanto da un lato è ancora oggi un’organizzazione
internazionale, dall’altro, però, ha delle caratteristiche d’integrazione molto
forti che, per certi aspetti, secondo alcuni, la fanno avvicinare ad uno stato
federale. Questa tensione comporta che, da un lato, abbiamo ancora regole
proprie di un’organizzazione internazionale dove, però, gli stati hanno un loro
potere e determinano l’attività dell’organizzazione stessa, mentre la logica
dello stato federale vuole che sia il Parlamento europeo ad avere il potere e
che si risponda nell’ambito di questa organizzazione al modello della
democrazia parlamentare. Tante procedure complesse nascono dunque da
questa tensione e dall’esigenza di combinare queste due caratteristiche
diverse, cioè, da un lato, mantenere i poteri degli stati e, dall’altro, dare più
rilevanza al Parlamento europeo. L’evoluzione che si è verificata sulla base dei
tanti trattati che con il tempo hanno modificato il trattato CEE ha subito
un’importante riorganizzazione sulla base di un trattato di Maastricht del ’92
(quello che ha previsto l'euro): il trattato dell’Unione Europea entrato in vigore
nel ’93. Nel ‘92 alcuni stati non erano d’accordo nell’attribuire ancora altre
competenze alla Comunità in alcuni importanti settori, come la politica estera
e di sicurezza comune (PESC) e la giustizia e affari interni. In questo modo il
TUE ha tracciato una struttura in tre pilastri:
• Primo pilastro: il trattato CECA, il trattato CEE e il trattato EURATOM, in
pratica quei trattati nei quali era più alto il livello d’integrazione e dunque
dove le istituzioni avevano un potere rilevante;
• Secondo pilastro: PESC, dove gli stati volevano tenere quasi tutto il
potere, senza cedere neanche una piccola quota della loro sovranità e
volevano essere sicuri che in una materia ritenuta così importante ogni
stato avesse come una sorta di diritto di veto e potesse bloccare
qualsiasi decisione che non approvasse, infatti ad es. votavano
all’unanimità, creando un livello bassissimo di integrazione.
• Terzo pilastro: giustizia e affari interni; in origine riguardava soprattutto le
materie dell’immigrazione, della cooperazione giudiziaria civile, poi
trasferite dal terzo al primo pilastro (cioè sono state comunitarizzate nel
'97 con il trattato di Amsterdam), della cooperazione di polizia e della
cooperazione giudiziaria in materia penale. Situazione intermedia
Con il trattato sull’UE si arriva a questa struttura che è molto complicata e che
rimane fino al 1 dicembre 2009, quando è stata superata con il trattato di
Il trattato di Lisbona ha eliminato la struttura dettata dal trattato sull’UE e ha
ricondotto il secondo ed il terzo pilastro al metodo comunitario, in passato già
previsto dal trattato CEE. Questo è stato possibile, poiché quegli stati che nel
’92 si erano opposti a far sì che quelle due materie andassero nelle
competenze della Comunità, hanno cambiato opinione e si sono dimostrati
finalmente disposti a far sì che il metodo dell’integrazione si applicasse a tutte
le materie, dunque anche alla politica estera e di sicurezza comune, alla
giustizia e affari interni e quindi alla cooperazione di polizia e la cooperazione
giudiziaria in materia penale. In realtà le materie della politica estera nel
trattato di Lisbona hanno ancora delle regole particolari, quindi nonostante
l’eliminazione della struttura a pilastri, gli stati sono ancora molto cauti,
3quando si tratta di PESC, e cercano di trattenersi, attraverso queste regole
particolari, un potere rilevante o comunque più rilevante delle altre materie. Il
trattato di Lisbona mantiene comunque una struttura che si fonda su due
trattati diversi ma in stretta correlazione tra loro, il TUE e il TFUE. Il trattato CEE
con il trattato del '92 era divenuto CE (in quanto si smise di pensare alla CE
come Comunità che si occupasse solo di economia). Nel 2002 si è estinto il
“trattato CECA”, in quanto non è stato rinnovato. Tuttavia ciò che era indicato
in esso sulla libertà di circolazione del carbone e dell’acciaio opera tutt’oggi
poiché carbone e acciaio sono prodotti come tutti gli altri, quindi circolano
liberamente. Il trattato EURATOM invece regge tuttora seppure con alcune
Il Trattato sull’Unione Europea (TUE) comprende i principi più importanti che
riguardano l’UE, intendendoli come gli obiettivi e i valori dell’Unione, ed
enuncia anche le regole più importanti che concernono l’Unione.
Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) riprende in
grandissima parte, modificandolo, il vecchio trattato CEE, assorbito da questo
stesso nuovo trattato. In sostanza dunque, nel TFUE troviamo indicate tutte le
competenze, in definitiva tutto ciò che l’Unione può fare, quindi i settori dei
quali si può occupare, in che modo e attraverso quali fonti normative. Questo
nuovo sistema è stato escogitato nella prassi per far fronte al fallimento del
progetto della costituzione Europea; infatti, il trattato del 2004 che adottava la
costituzione Europea non è mai entrato in vigore. Questo fallimento è dovuto al
fatto che, come tutti i trattati di modifica del trattato CEE (come anche i nuovi
trattati dopo il trattato di Lisbona), anch’esso doveva essere ratificato
(approvato) da tutti gli stati membri prima della Comunità, oggi dell’Unione. In
particolare in due stati (Francia e Paesi Bassi) c’era stato un referendum che
aveva dato esito negativo, percui non è stato possibile far entrare in vigore il
trattato costituzione che intendeva sostituirsi completamente ai vecchi trattati.
In definitiva dunque si voleva un solo trattato che riprendesse tutte le regole
dell’organizzazione. Questo trattato aveva un forte valore simbolico a partire
già dal nome “costituzione” ma soprattutto perché al suo interno c’era l’elenco
dei diritti fondamentali della persona umana. Di fronte al fallimento di questo
progetto, presumibilmente dovuto all’impreparazione dei popoli a tale
evoluzione, si è deciso di eliminare i termini “costituzione” e “legge” dal nuovo
trattato di Lisbona. Formalmente il trattato di Lisbona evita tutto ciò che
sembra apparentemente andare troppo nel senso dello stato federale e
dell’integrazione. In realtà però, il trattato di Lisbona contiene in grandissima
parte il contenuto della costituzione, e anche i contenuti tecnici sono gli stessi.
Un esempio sono i diritti fondamentali: la costituzione europea li aveva al suo
interno, questo nuovo trattato non li presenta però ad esso è allegata la Carta
dei diritti fondamentali, che appunto contiene tali diritti, e ha lo stesso valore
giuridico del trattato. Si tratta dunque di un’operazione politica che ha
mantenuto in grandissima parte il contenuto della costituzione europea ma che
è servita ad evitare una reazione negativa da parte dell’opinione pubblica;
quindi il fatto che non sia presente il termine “costituzione” non vuol dire che
non si sia andati nella direzione federale. Il nuovo trattato comporta delle
modifiche estremamente rilevanti al sistema precedente che investono
soprattutto il funzionamento delle istituzioni e soprattutto il ruolo del
Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali. In base al nuovo trattato,
proprio per favorire la legittimazione democratica del sistema, si da un ruolo ai
parlamenti nazionali, quindi si fa in modo che ci sia un contatto diretto tra i
4parlamenti nazionali e il sistema dell’UE. Il nuovo meccanismo che fa seguito al
trattato di Lisbona, vede mantenere quest’articolazione tra due trattati diversi
(TUE e TFUE), che possono essere indicati rispettivamente come il trattato
principale, più importante (nel quale si richiama l’elenco dei diritti
fondamentali), e il trattato di dettaglio che indica le regole più specifiche e
dettagliate sul funzionamento dell’organizzazione. Il nuovo sistema ha anche
previsto una completa rinumerazione rispetto ai vecchi trattati; dunque il
trattato CEE, anche se viene trasfuso in buona parte nel TFUE, non ha più la
vecchia numerazione, quindi tutti i suoi articoli hanno cambiato numero.
L'art. 1 TUE dice che:
L'Unione sostituisce e succede alla Comunità europea.
Non si determina in realtà una vera e propria successione (giacchè prevalgono
gli elementi di continuità dell'organizzazione), ma tale disposizione intende
chiarire che le funzioni che spettavano alla Comunità sono ora trasferite
all'Unione, e che sono superati i termini che hanno a che fare con la Comunità.
L'art. 47 TUE aggiunge che:
L'Unione ha personalità giuridica
cioè, in seguito alla sostituzione dell'Unione alla Comunità, anche la
soggettività di quest'ultima è stata acquisita dall'Unione: quest'ultima ha
assorbito la personalità internazionale della Comunità, subentrando nei diritti e
negli obblighi di essa anche nei confronti degli stati terzi.
L’allargamento dell’Unione Europea: i requisiti e la procedura per
l’adesione (ART. 2 E 49 TUE)
Il sistema attuale è assai diverso da quello che era in origine negli anni ’50, per
diverse ragioni. La prima ragione risiede nell’aumento dei settori di intervento
dell’UE; la seconda ragione riguarda il numero dei suoi stati membri: in origine
nel 1950 gli stati che facevano parte della Comunità erano solo 6 (Belgio,
Francia, Germania, Italia, Lussembrugo e Paesi Bassi), oggi sono 27 (nel 2004 si
sono aggiunti 10 paesi dell’est, e dal 2007 anche la Romania e la Bulgaria).
L’aumento delle partecipazioni all’UE è dovuta al fatto che l’adesione
all’organizzazione è estremamente vantaggiosa. Per questa ragione ancora
molti stati sono in attesa, e aspettano di entrare nell’UE; in particolare la
Turchia, in attesa ormai da diversi anni in quanto ci sono problemi con il
rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo, la Croazia, lo stato con cui i
negoziati sono in uno stato più avanzato, e altri paesi dell’est. Il fatto che mano
a mano nel tempo abbiano aderito così numerosi nuovi stati all’UE, da una
parte, è un successo, ma dall’altra è una battuta di arresto all’integrazione,
poiché quando entrano nuovi stati bisogna dar loro il tempo di adeguarsi e di
mettersi in regola con le disposizioni dell’UE. Molto spesso ha quindi portato a
rallentare lo sviluppo dell’UE; per questa ragione si sono stabiliti dei
meccanismi che consentono una certa flessibilità, nel senso che, a certe
condizioni, è possibile che un gruppo di stati dell’UE accetti determinate regole
e altre no (normalmente chiamata “applicazione differenziata del diritto
dell’UE”), vale a dire certi stati vanno più avanti di altri, accettano solo alcune
regole e promettono di adeguarsi con il tempo. Il TUE consente e regola
5l’adesione di nuovi stati all’art. 49 TUE, che indica le procedure e le condizioni
di adesione al TUE. Questa disposizione recita:
Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all'articolo 2 e si impegni a
promuoverli può domandare di diventare membro dell'Unione. Il Parlamento
europeo e i parlamenti nazionali sono informati di tale domanda. Lo Stato
richiedente trasmette la sua domanda al Consiglio, che si pronuncia
all'unanimità, previa consultazione della Commissione e previa approvazione
compongono. Si tiene conto dei criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio
Le condizioni per l'ammissione e gli adattamenti dei trattati su cui è fondata
l'Unione, da essa determinati, formano l'oggetto di un accordo tra gli Stati
membri e lo Stato richiedente. Tale accordo è sottoposto a ratifica da tutti gli
Stati contraenti conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.
Un primo requisito è di carattere geografico: bisogna verificare se lo stato in
questione è europeo, cosa non sempre facile (ci sono discussioni sulla Turchia
e sulla Russia). Altro requisito è quello di rispettare i valori dell’Unione elencati
all’art. 2; in particolare sono il rispetto dei diritti fondamentali della persona
umana, la democrazia e lo stato di diritto. L’art. 2 TUE più precisamente dice:
L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della
democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti
umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori
sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo,
dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e
dalla parità tra donne e uomini.
Rispettati tali valori, lo stato richiedente può fare domanda che verrà
trasmessa al Consiglio, ovvero l’istituzione composta dai rappresentanti dei
governi degli stati membri, al Parlamento europeo, e dall'entrata in vigore del
Trattato di Lisbona, anche ai parlamento nazionali. Il Consiglio si pronuncia
all’unanimità, quindi occorre che tutti gli stati siano d’accordo all’ingresso di
tale stato, e, inoltre, è richiesta l’approvazione del Parlamento europeo.
L’articolo non indica altre condizioni altre a quelle appena elencate. Tuttavia
nella prassi si è ritenuto, sulla base di una decisione del Consiglio, che il paese
candidato abbia certi requisiti di carattere economico, ovvero che abbia una
economia di mercato funzionante; questo perché soprattutto nei paesi dell’est,
almeno all’inizio, l’economia di mercato aveva difficoltà ad affermarsi. Oltre a
questo criterio gli stati hanno affermato che il paese candidato deve anche
avere una stabilità istituzionale; questo affinché il paese possa garantire il
rispetto e gli obblighi che derivano dall’adesione all’UE. L’idoneità del paese
candidato si valuta andando a verificare che nello stato siano rispettati i diritti
fondamentali, attraverso verifiche dirette o acquisendo informazioni da
organizzazioni non governative. Quando si ritiene che lo stato in questione ha i
requisiti previsti e il Consiglio e il Parlamento europeo approvano l’adesione
dello stato all’UE, tra il nuovo stato e gli stati che fanno parte dell’Unione, si
stipula un accordo (che deve essere ratificato in tutti gli stati membri) con il
quale vengono stabilite le condizioni della ammissione per poter disciplinare
tutte le questioni che riguardano l’adesione: ad es. normalmente viene stabilito
6un periodo transitorio, cioè un periodo di una certa durata, che può essere di 2
o 5 anni al massimo, in cui il nuovo stato ha delle regole particolari, come
adeguarsi a tutti gli obblighi che discendono dall’adesione all’Unione; altre
volte tale periodo può andare a beneficio di vecchi paesi aderenti ad es.
quando alcuni paesi dell’est prima nel 2004, poi nel 2007, sono entrati nell’UE,
si è stabilito un periodo transitorio che ha consentito agli stati vecchi di
escludere i cittadini dei nuovi paesi dell’est, appena entrati a far parte dell’UE,
dalla libertà di circolazione dei lavoratori. Questo accordo dovrà anche
modificare disposizioni del TUE e del TFUE; ad es. i rappresentanti del nuovo
stato dovranno entrare a far parte delle istituzioni e quindi occorrerà stabilire
quanti seggi attribuirgli. Questi meccanismi a volte sono molto complessi e
danno luogo spesso anche a delle difficoltà nel compromesso politico tra i
vecchi e i nuovi stati.
La natura giuridica dell’Unione europea e le “clausole di protezione”
dei poteri sovrani degli Stati membri (ART. 4, 5, 48 E 50 TUE)
Formalmente l’UE è tutt’oggi un’organizzazione internazionale, e questo è
dimostrato dal fatto che per modificare i trattati (TUE e TFUE) c’è bisogno di un
altro trattato, ovvero dell’accordo di tutti gli stati che fanno parte della
organizzazione. Tuttavia, ci si domanda se oggi invece si vada nel senso della
configurazione federale dell’Unione. Il nuovo Trattato non utilizza mai il termine
“federale”; il fatto che non ci sia scritto, non vuol dire che alcune
caratteristiche dello stato federale non possano essere presenti. Il problema
della qualificazione giuridica dell’Unione, da questo punto di vista, è che non vi
è una definizione generalmente ammessa e tra tutti condivisa di stato federale.
Quello che ci porta ad affermare che non siamo in presenza di uno stato
federale è il fatto che le istituzioni dell’Unione non hanno poteri coercitivi nei
confronti degli stati membri e nemmeno nei confronti delle persone e delle
imprese: l’Unione cioè non può costringere uno stato a seguire un certo
comportamento. Ad es. se uno stato viola un obbligo imposto dal Trattato, ci
sono degli strumenti di reazione, ma non c’è il potere dell’Unione di far
rispettare l’obbligo; questo accade anche nei confronti delle persone e delle
imprese: anche se le istituzioni hanno dei poteri importanti, soprattutto in
materia di concorrenza, non possono però costringere l’impresa a un certo
comportamento avendo bisogno dell’appoggio dell’autorità nazionale.
L’UE nonostante questa situazione ha delle caratteristiche molto particolari che
la differenziano dalle altre organizzazioni internazionali:
• ha delle funzioni molto più ampie delle altre organizzazioni
internazionali che, in genere, nascono con un obiettivo specifico. L’UE,
infatti, ha un ambito di competenze vastissimo, soprattutto dopo il
Trattato di Lisbona, a seguito del fatto che anche le materie che
rientravano nel secondo e nel terzo pilastro, sono state affidate
all’Unione insieme a tutte le altre che aveva già acquisito, come le
materie di politica dell’ambiente e della tutela dei consumatori.
• L’UE ha concretamente esercitato le sue competenze, cioè ha
adottato degli atti normativi.
• Gli atti hanno degli effetti diversi da quelli che normalmente hanno
gli atti delle organizzazioni internazionali; questo perché operano, cioè
7conferiscono dei diritti o degli obblighi, e producono immediatamente
effetti negli stati membri.
• Gli atti dell’Unione determinano la disapplicazione delle norme
interne qualora contrastino con quelle europee (principio
giurisprudenziale dettato dalla Corte di Giustizia, non presente nel
Trattato).
• Rilevanza del fatto che nell’ambio dell’UE opera la Corte di
Giustizia, un organo che ha la funzione di interpretare le norme
dell’Unione e di accertare la legittimità di tali norme.
Tutte queste caratteristiche portano ad affermare che l’Unione è
un’organizzazione internazionale con caratteristiche particolari che hanno un
impatto fortissimo negli stati membri.
Gli stati membri, quando hanno redatto il vecchio Trattato CEE, e poi tutti i
successivi trattati di modifica, non avevano previsto tutte queste conseguenze,
ma volevano solo stabilire competenze e dare poteri agli organi dell’Unione per
realizzare insieme degli obiettivi. Tutti i principi che la Corte ha affermato
sfuggono al controllo degli stati in quanto si sono trovati di fronte ad una serie
di obblighi che hanno portato a rafforzare molto l’intero sistema. In questa
situazione, con il Trattato di Lisbona, gli stati membri si sono voluti tutelare: da
una parte hanno rafforzato il sistema di integrazione, ma nello stesso tempo si
sono voluti tutelare nei confronti di sviluppi che ritengono politicamente non
Alcuni stati devono fare i conti con un’opinione pubblica che non ha grandi
entusiasmi nei confronti dell’integrazione dell’UE; il che è stato dimostrato dai
risultati dei referendum che si sono svolti in relazione alla costituzione Europea
e in relazione al nuovo Trattato di Lisbona. In Irlanda ad es. il referendum per la
ratifica del Trattato di Lisbona inizialmente ha dato esito negativo, percui, per
non cancellare tutto il lavoro dietro al Trattato di Lisbona, a seguito di
moltissime ed enormi concessioni, il referendum è stato riproposto e, questa
seconda volta, ha avuto esito positivo. La stessa cosa è avvenuta in Repubblica
Ceca, non a causa del referendum, ma proprio per la ratifica del Trattato (infatti
fu l’ultimo membro a ratificare), motivo per il quale le sono state fatte molte
concessioni. Di fronte a questa situazione, nella quale alcuni governi hanno
ratificato il Trattato sapendo che l’opinione pubblica era stata “ingannata”,
vista la somiglianza tra il Trattato e la costituzione Europea, nel Trattato di
Lisbona molte disposizioni tendono a salvaguardare i poteri degli stati membri,
come una sorta di contropartita di carattere politico all’entrata in vigore del
Trattato stesso. Il TUE, con gli stessi termini in due articoli diversi (art. 4 par. 1
e art. 5 co. 2 TUE) prevede che:
Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati
Il sistema di attribuzione delle competenze si afferma proprio su questo
principio; però il fatto che venga enunciato su due articoli diversi esprime
proprio questo atteggiamento di cautela e forse di diffidenza degli stati
membri. Oltre a questa disposizione l‘art. 4 par. 2 TUE dice anche che:
L'Unione rispetta l'uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro
8insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il
sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello
Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell'integrità territoriale, di
mantenimento dell'ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In
particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno
Questo non significa che i poteri che sono salvaguardati sono solo quelli
elencati: proprio perché c’è scritto “in particolare” l’elenco non è tassativo ma
è esemplificativo, dunque anche altre funzioni potrebbero essere ritenute di
competenza esclusiva e riservata degli stati stessi, e non ammettono
l’intervento dell’UE. Anche l’art. 48 TUE, che concerne il procedimento di
modifica del Trattato, dimostra l’atteggiamento di cautela degli stati, in quanto
prevede che in sede di revisione del trattato, le competenze dell’UE possono
essere aumentante ma anche ridotte (carattere reversibile dell’attribuzione
delle competenze). Dal punto di vista politico, questo carattere ha una sua
importante funzione, ovvero quello di rassicurare gli stati. Dal punto di vista
giuridico, questo carattere porta con se alcuni problemi, poiché, se un giorno si
decidesse di togliere certi poteri all’UE, ci sarebbero importanti discussioni e
difficoltà tecniche per le quali ancora non sono state previste soluzioni.
Nel riservare una certa quota di potere agli stati, e dunque nell’esigenza di
rispettare almeno un nucleo essenziale di competenze statali, ci si è mossi in
alcuni ordinamenti nazionali; in particolare, nell’ordinamento tedesco sono
intervenute alcune sentenze della Corte costituzionale (organo con poteri
simile alla Corte costituzionale italiana): essa ha avuto modo di esprimersi
preventivamente alla ratifica dei trattati modificativi del trattato CEE; in
particolare, una sentenza è stata resa al momento della ratifica del trattato di
Maastricht (del ’92): la Corte aveva affermato che la Germania poteva ratificare
ma dovevano restare dei poteri significativi al parlamento tedesco; anche in
relazione al trattato di Lisbona, la Corte costituzionale tedesca ha emanato una
sentenza del 30 giugno 2009 con cui ha affermato che la Germania poteva
ratificare il Trattato di Lisbona però doveva restare uno spazio sufficiente per lo
sviluppo di politiche nazionali. C’è un dibattito secondo cui questa sentenza è
ritenuta una battuta d’arresto nei confronti dell’integrazione per il futuro. In
sostanza, questi orientamenti della Corte costituzionale tedesca vanno nel
senso, da un lato, di consentire la partecipazione della Germania
all’integrazione, e dall’altro, di mantenere anche uno spazio per lo sviluppo
delle politiche nazionali. La Corte costituzionale tedesca ha usato
un’espressione, frequente nel diritto dell’UE, secondo la quale “gli stati membri
restano padroni dei trattati”, e cioè gli stati continuano a decidere cosa
succede in UE: in pratica si può andare avanti e le si possono attribuire nuovi
poteri, perché tutte le volte che si vogliono attribuire nuove competenze all’UE
si deve concludere un nuovo trattato che deve essere ratificato da tutti gli stati
dell’UE; quindi, qualsiasi evoluzione del sistema, dipende dagli stati che
guardano sia al loro interesse particolare che all’opinione pubblica nazionale. In
definitiva l’UE è e fa ciò che gli stati vogliono che sia e faccia.
Nel senso della cautela dimostrata nell’ambito del Trattato di Lisbona si colloca
anche l’art. 50 TUE nel quale si dice che:
Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme
costituzionali, di recedere dall'Unione.
9Questa disposizione non c’era prima del Trattato di Lisbona, anche se nella
prassi ogni stato poteva recedere dal Trattato. Anche in assenza di disposizioni
del trattato resta il potere degli stati, se vogliono, potere che deriva dal diritto
internazionale, addirittura di estinguere i trattati o di provvedere
congiuntamente a qualsiasi modifica. A questa soluzione tecnica-giuridica si
oppone un orientamento della corte di Giustizia: essa ha affermato che ci sono
delle disposizioni del trattato che gli stati non potrebbero più modificare, quindi
un nucleo intangibile di principi all’interno del Trattato; tuttavia è una visione
della Corte che non impedisce agli stati, sul piano del diritto internazionale o
sul piano delle stesse disposizioni del Trattato, di fare diversamente.
La legittimazione democratica dell’Unione: il ruolo dei parlamenti
nazionali, con particolare riguardo agli strumenti di partecipazione
del parlamento italiano previsti dalla l. 11 del 2005 (ART. 9 – 12
Se pensiamo che gli atti normativi vengono adottati da parte di un organo che
esprime i governi, ovvero il Consiglio, una critica ragionevole e molto forte è
quella della mancanza di democrazia: proprio per queste critiche tutti i trattati
modificativi del Trattato CEE hanno aggiunto poteri al Parlamento europeo che,
inizialmente poteva solamente esprimere pareri, oltretutto non vincolanti per il
Consiglio. Con il Trattato di Lisbona si è voluto cercare di chiarire che l’UE, in
realtà, risponde al principio di democrazia: sono stati, infatti, stabiliti alcuni
principi relativi ai principi democratici (art. 9 - 12 TUE); queste disposizioni
tendono a chiarire che il sistema dell’UE corrisponde al principio della
democrazia per due ragioni: prima di tutto perché esiste il Parlamento europeo,
e tra l’altro esso oggi ha molti più poteri di quanti ne aveva in origine; in
secondo luogo per l’art. 10 par. 2 TUE:
I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell'Unione, nel Parlamento
Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di
Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta
democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai
In questo articolo si dice quindi che, anche quelle istituzioni che sono composte
dai rappresentanti dei governi, sono democraticamente legittime, perché sul
piano pratico sono responsabili di fronte ai rispettivi parlamenti nazionali e ai
rispettivi cittadini; in sostanza dunque, c’è una forma di democrazia indiretta,
in quanto anche qualora non ci sia un ruolo del Parlamento europeo,
direttamente eletto dai cittadini, ci sarà un ruolo del governo (che è comunque
democratico perché deve rispondere delle proprie azioni di fronte al
parlamento nazionale e di fronte ai cittadini). A questo meccanismo, quindi, si
è aggiunto, con il Trattato di Lisbona, il riconoscimento di un ruolo sempre più
importante e diretto dei parlamenti nazionali degli stati membri che devono
essere coinvolti nei modi descritti dall’art. 12 TUE:
10I parlamenti nazionali contribuiscono attivamente al buon funzionamento
dell'Unione:
a) venendo informati dalle istituzioni dell'Unione e ricevendo i progetti di atti
legislativi dell'Unione in conformità del protocollo sul ruolo dei parlamenti
nazionali nell'Unione europea;
b) vigilando sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo le procedure
previste dal protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di
c) partecipando, nell'ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, ai
meccanismi di valutazione ai fini dell'attuazione delle politiche dell'Unione in
tale settore, in conformità dell'articolo 70 del trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, ed essendo associati al controllo politico di Europol e alla
valutazione delle attività di Eurojust, in conformità degli articoli 88 e 85 di detto
d) partecipando alle procedure di revisione dei trattati in conformità
dell'articolo 48 del presente trattato;
e) venendo informati delle domande di adesione all'Unione in conformità
dell'articolo 49 del presente trattato;
f) partecipando alla cooperazione interparlamentare tra parlamenti nazionali e
con il Parlamento europeo in conformità del protocollo sul ruolo dei parlamenti
nazionali nell'Unione europea.
I parlamenti nazionali devono contribuire al funzionamento dell’Unione, perché
attraverso il loro ruolo rafforzano la democrazia del sistema: anzitutto tutte le
volte che la Commissione propone un atto legislativo, o nei pochi casi in cui il
potere non è ad essa affidato, il progetto deve essere direttamente trasmesso
ai parlamenti nazionali, che prima venivano informati dai rispettivi governi. Una
volta informati, i parlamenti nazionali devono potersi esprimere a tale riguardo,
tuttavia il metodo con cui possono farlo, dipende, in grandissima parte, dai
rispettivi ordinamenti, quindi ogni singolo stato decide quale rilevanza dare al
ruolo del parlamento nazionale; il ministro che rappresenta lo stato deve
dunque conoscere la posizione del suo parlamento: anche se poi, in sede di
Consiglio, la posizione del singolo stato ha poca rilevanza, quello che è
importante è che, sul piano interno, i parlamenti nazionali abbiano modo di
incidere su quella posizione che i ministri esprimeranno all’interno del
Riassumendo, attraverso questo meccanismo, la legittimazione democratica
del sistema dell’Unione arriva da fronti diverse: direttamente dal Parlamento
europeo, indirettamente dal fatto che i ministri che partecipano al Consiglio
sono legittimati sul piano interno nazionale e, infine, dal fatto che i parlamenti
nazionali possono incidere sulla posizione del governo. Quest’ultimo aspetto è
regolato quindi da norme nazionali; in alcuni stati, come in Danimarca e nel
Regno Unito, i parlamenti esercitano un’influenza molto forte sulle scelte che
poi i governi faranno nel Consiglio.
Nell’ordinamento italiano le regole che concernono il ruolo del parlamento
nazionale nella formazione delle decisioni che il governo porterà nell’ambito del
Consiglio sono disciplinate dalla l. 11/2005 (pag. 234 “Materiali”); essa
prevede anzitutto che, a seguito dell’informazione sui progetti di atti
dell’Unione, il parlamento italiano può indirizzare l’attività del governo
formulando osservazioni (atto di indirizzo, quindi non vincolanti ma
politicamente rilevanti). A questo meccanismo di carattere generale, si
11aggiunge un’altra tecnica, molto rilevate sulla base della legge del 2005, che
concerne la cosiddetta riserva di esame parlamentare (art. 4 l. 11/2005):
quando il nostro parlamento ha cominciato ad esaminare un progetto, ma non
ne ha ancora terminato l’esame, il governo, nell’ambito del Consiglio, può
chiedere di rinviare la decisione; quindi si pone una riserva di esame
nell’ambito del parlamento nazionale, ovvero il Consiglio aspetta, in attesa che
le Camere abbiano adottato la loro posizione entro il termine di 20 giorni,
trascorso il quale il Consiglio può comunque decidere. Questi strumenti, nella
prassi, non sono molto utilizzati: in questo modo, ogni volta che vengono
trascurati questi aspetti, il governo è libero nelle scelte che porterà nell’ambito
del Consiglio; per questa ragione dunque sarebbe auspicabile un ruolo più
attivo del nostro parlamento.
La cittadinanza dell’Unione europea (ART. 20-25 TFUE E ART. 10 E
11 TUE)
Nell’ambito delle disposizioni che vanno in maniera netta nel senso
dell’integrazione, troviamo quelle sulla cittadinanza dell’UE (art. 20 - 25
TFUE); la cittadinanza dell'UE è stata introdotta dal Trattato di Maastricht, ma
già nel '91 la Corte si era pronunciata affermando l'importanza del cittadino
all'interno dell'UE. La cittadinanza dell’UE ha valore simbolico. Anzitutto
cittadini dell’Unione sono i cittadini degli stati membri: la cittadinanza dell’UE
ha carattere complementare ovvero si aggiunge alla cittadinanza di uno
qualsiasi degli stati membri (art. 20 TFUE). Il TFUE indica che è vietata
qualsiasi discriminazione sulla base della nazionalità: nessun cittadino di uno
stato membro può subire discriminazioni nell’ambito dell’UE (art. 18 TFUE). La
giurisprudenza della Corte tuttavia dice che l'Unione non è indifferente
all'attribuzione della cittadinanza da parte degli stati membri. C'è una sentenza
in cui il sig. Micheletti aveva la doppia cittadinanza italiana e argentina, e la
Spagna faceva prevalere la cittadinanza Argentina, non riconoscendo i diritti
che spettano dall'essere cittadini di uno stato membro dell'UE: la Corte afferma
dunque che gli stati membri posso liberamente decidere, seppur in conformità
con il diritto dell'UE, a chi attribuire la cittadinanza. La seconda conseguenza
che deriva dal carattere complementare della cittadinanza dell’Unione è che
ogni stato membro deve accettare la cittadinanza che viene definita dagli altri
stati membri; in altre parole se uno stato decide che una tale persona è
cittadina di quello stato, gli altri stati devono riconoscere che questa persona
sarà cittadina anche dell’UE, ovvero non possono contestare i criteri di
attribuzione della cittadinanza degli altri stati, nemmeno quando non sono
d’accordo. Questo limite è stato ribadito in seguito a lamentele degli stati sui
criteri di attribuzione della cittadinanza da parte dell'Irlanda, che concede la
cittadinanza per nascita. Nel marzo 2010 la Corte affronta una situazione nella
quale era stata revocata la cittadinanza di uno stato membro acquisita con
metodi fraudolenti: la Corte afferma che gli stati possono revocare la
cittadinanza solo per motivi fondati e importanti, in conformità al al principio di
proporzionalità tra il fatto commesso dal cittadino e le conseguenze derivanti
dalla decisione dello stato. In conclusione la Corte si lascia un certo potere di
controllo, perchè se uno stato revoca la cittadinanza, quella persona perderà
anche i diritti che derivano dalla cittadinanza dell'UE. L'8 marzo 2011, la Corte
di Giustizia, con la sentenza Zambrano, ha emesso un nuovo principio; la
12sentenza riguardava una coppia di cittadini colombiani che avevano chiesto il
permesso di soggiorno al Belgio. Lo stato in questione ha negato il permesso di
soggiorno, ma nel frattempo la coppia ha avuto un bambino che, siccome i
genitori non avevano esercitato alcune azioni che avrebbero dato al neonato la
cittadinanza colombiana, ottiene la cittadinanza belga per nascita. A questo
punto si pone il problema di come il bimbo possa esercitare i diritti che gli
derivano dalla cittadinanza belga (e quindi europea), se i genitori non hanno il
permesso di soggiorno: la Corte afferma che i genitori devono ottenere il
permesso di soggiorno altrimenti il neonato non può godere dello status di
cittadino dell'UE.
I diritti che derivano dal Trattato riguardo ai cittadini dell’UE sono elencati
all'art. 20 TFUE e disciplinati come segue:
• il diritto di circolazione e di soggiorno negli altri stati dell’UE (art.
21 TFUE): ci sono però dei limiti che si trovano all’interno dello stesso
Trattato e negli atti derivati, ovvero dalle norme adottate dalle istituzioni
dell’UE. Queste eccezioni, tuttavia, sono intese dalla Corte in modo molto
restrittivo in quanto il principio è la libertà, e le eccezioni sono ammesse
solo in casi in cui il soggetto costituisce un pericolo per gli stati, e quindi
può essergli negato l’ingresso o addirittura può essere espulso dallo
• Un nucleo minimo di diritti politici (art. 22 TFUE): diritto di voto e
di eleggibilità alle elezioni comunali dei cittadini di uno stato membro che
siano residenti in un altro stato membro; ad es. un cittadino italiano che
risiede in Francia potrà votare o essere eletto nel comune di residenza
(occorre però che manifesti circa 40 giorni prima la volontà di votare).
Possibilità di esercitare il proprio diritto di voto per il Parlamento europeo
direttamente nello stato membro in cui si risiede; ad es. un cittadino
dell’UE che risiede in un altro stato membro può votare direttamente
nello stato di residenza senza bisogno di tornare nello stato di
• Diritto dei cittadini di rivolgersi al Parlamento europeo (art. 24
TFUE): ogni cittadino dell’Unione ha diritto di petizione al Parlamento
europeo, quindi di fargli presente i problemi che lo riguardano; a ciò si
aggiunge il diritto di ogni cittadino europeo di rivolgersi ad un mediatore,
organo che si occupa dei casi di cattiva amministrazione da parte dell’UE
(in Italia, a livello regionale, è chiamato difensore civico).
• Protezione diplomatica (art. 23 TFUE): istituto in base al quale
quando un soggetto di trova in uno stato estero e ha bisogno di
protezione può rivolersi al consolato dello stato di appartenenza. Quando
un cittadino dell’Unione si trova in uno stato terzo (che non fa parte
dell’UE) e ha bisogno d’aiuto, ma non è presente il consolato dello stato
a cui appartiene, può chiedere aiuto al consolato di uno stato che
appartiene all’UE, alle stesse condizioni dei cittadini di quello stato. Un
problema di questa disposizione è che il paese terzo in questione deve
accettare questo principio da cui, peraltro, non è vincolato; nella prassi
c’è un atteggiamento favorevole, ma deve essere dato per scontato.
• Nuovo diritto previsto dall’art. 10 TUE (disposizione che s’inquadra
nell’ambito dei principi democratici): esso prevede il principio di
democrazia che si esprime, nell’ambito dell’Unione, a partire dal fatto
che i cittadini europei sono rappresentati nel Parlamento europeo; a
questo si aggiunge che i partiti politici a livello europeo contribuiscono a
13esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione: vengono dunque
prospettati partiti politici a livello europeo sostenuti finanziariamente
dall’UE, in modo che che attraverso lo sviluppo di questi partiti politici si
accentui il senso di appartenenza all’UE e i cittadini si esprimano a livello
• Particolarmente interessante e innovativo è l’art. 11 par. 4 TUE
Cittadini dell'Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la
cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono prendere
l'iniziativa d'invitare la Commissione europea, nell'ambito delle sue attribuzioni,
a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali
cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuazione
Quindi i cittadini possono chiedere alla Commissione di presentare una
proposta di atto normativo. Questo va collegato al fatto che, nell’ambito
del sistema, è la Commissione che ha nella maggioranza dei casi il potere
di iniziativa, dunque propone quasi sempre gli atti dell’UE.
Questo procedimento è diverso dall’iniziativa popolare, poiché non sono i
cittadini che dispongono il progetto, ma semplicemente invitano ad
occuparsi di una certa materia; è tuttavia vero che la Commissione
quando si trova di fronte a questo invito si impegna a stilare un progetto.
I diritti che spettano ai cittadini dell’Unione possono essere arricchiti in modo
particolare: qualora si volessero aumentare tali diritti, in base all’art. 48 TUE,
si dovrebbe prevedere un nuovo trattato; per agevolare questa possibilità,
l’art. 25 TFUE prevede che i diritti dei cittadini dell’Unione si possano
integrare in modo più agevole mediante un atto:
Su questa base, lasciando impregiudicate le altre disposizioni dei trattati, il
Consiglio, deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale
e previa approvazione del Parlamento europeo, può adottare disposizioni intese
a completare i diritti elencati all'articolo 20, paragrafo 2. Tali disposizioni
entrano in vigore previa approvazione degli Stati membri , conformemente alle
rispettive norme costituzionali.
In sostanza dunque, per ampliare i diritti dei cittadini dell’UE, anziché ricorrere
all’art. 48 TUE, basta un atto del Consiglio all’unanimità, approvato dal
Parlamento europeo e accettato da tutti gli stati membri.
Le istituzioni politiche e gli organi dell’Unione
Gli obiettivi dell’Unione non sono oggi solo quelli del mercato unico, ma
riguardano varie materie. Per realizzare tali obiettivi e per porre in essere i
valori dell’Unione, ci sono vari organi che hanno dei poteri; in definitiva, il ruolo
delle istituzioni è direttamente collegato e funzionale agli obiettivi dell’UE.
Soltanto alcuni organi sono particolarmente importanti e per questo hanno
l’etichetta di “istituzioni”. L’art. 13 TUE le elenca:
14Le istituzioni dell'Unione sono:
— il Parlamento europeo, (art.14 TUE e artt. 223 - 234
— il Consiglio europeo, (art. 15 TUE e artt. 235 e 236
— il Consiglio, (art. 16 TUE e artt. 237 - 243
— la Commissione europea, (art. 17 TUE e artt. 244 - 250
— la Corte di giustizia dell'Unione europea, (art. 19 TUE e artt. 251 - 281
— la Banca centrale europea, (artt. 281 - 284 TFUE)
— la Corte dei conti. (artt. 285 - 287 TFUE)
Le prime quattro sono istituzioni politiche; La Banca Centrale Europea (BCE) è
un’istituzione finanziaria e la Corte dei Conti e la Corte di giustizia dell’UE sono
istituzioni giudiziarie. Lo stesso art. al par. 2 ci dice:
Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai
trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste. Le
istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione.
Non ci dobbiamo aspettare nell’UE la distinzione, tipica della nostra
costituzione, che concerne le istituzioni esecutive, legislative o giudiziarie.
Questa ripartizione dei poteri, familiare nel diritto interno, in quello europeo
non è così rigorosa come si potrebbe immaginare. In particolare, la distinzione
tra istituzioni esecutive e istituzioni legislative è molto meno netta, poiché
alcune funzioni legislative sono attribuite al Parlamento europeo insieme al
Consiglio:il primo esprime i popoli dell’UE e il secondo è composto dai governi
degli stati membri. Questa ripartizione del potere legislativo significa che certi
atti più importanti possono essere approvati solo se entrambi gli istituti sono
d’accordo. A ciò si aggiunge che, da una parte, la Commissione, organo tecnico
formato da esperti, ha, nello stesso tempo, funzioni legislative ed esecutive, e
dall’altra, che la Corte di Giustizia ha avuto, e ha tuttora, una funzione quasi
legislativa, in altre parole una funzione di politica legislativa molto importante;
la Corte, in certi casi e in certi periodi dello sviluppo del diritto dell’Unione, ha
infatti sopperito alla mancanza di adozione di atti da parte del Consiglio e del
parlamento: ci sono stati dei periodi di difficoltà nel procedere nell’ambito
dell’Unione e la Corte ha dato un forte impulso attraverso le sue sentenze.
Il Consiglio Europeo (art. 15 TUE e art. 235 – 236 TFUE)
Questo organo è disciplinato dall’art. 15 TUE e dagli art. 235 e 236 TFUE.
Esso è un’istituzione, a partire dal Trattato di Lisbona, composta dai Capi di
Stato o di governo. La decisione se far partecipare il Capo di Stato o di governo
dipende dal sistema nazionale, quindi se siamo nell’ambito di una repubblica
presidenziale parteciperà il Capo di Stato, mentre nel caso italiano partecipa il
Presidente del Consiglio. Il Consiglio Europeo è composto anche dal Presidente
della Commissione e dal Presidente del Consiglio Europeo. Una novità è che il
Presidente del Consiglio Europeo non è più scelto con turnazione semestrale,
ma viene eletto, nell’ambito di una riunione del Consiglio Europeo stesso, per
15un periodo di due anni e mezzo. Al Consiglio Europeo partecipano anche l’Alto
Rappresentante dell’UE per gli affari esteri e la politica estera e di sicurezza
comune (PESC). Per gli stati membri è possibile farsi assistere da un ministro,
mentre il Presidente della Commissione, se vuole, si può fare assistere da un
componente della Commissione stessa. Il Consiglio, come precisa il Trattato,
non ha una funzione legislativa dunque non adotta atti normativi dell’UE,
eppure anche in mancanza di un potere legislativo ha una funzione molto
importante per lo sviluppo normativo dell’UE: infatti ha un’influenza di indirizzo
sullo sviluppo dell’attività normativa; questo perché i Capi di Stato o di
governo, nell’ambito delle riunioni del Consiglio, decidono quali sono i temi
prioritari dei quali l’UE si deve occupare, quindi la linea che l’UE deve seguire;
questa linea deve essere posta in essere da parte delle altre istituzioni
politiche, e infatti la presenza del Presidente della Commissione è importante
perché, dato che essa ha una funzione prioritaria di iniziativa legislativa, sarà
proprio la Commissione a dover tradurre in proposte concrete gli indirizzi
generali che arrivano dal Consiglio Europeo. Un altro ruolo del Consiglio
Europeo riguarda la scelta delle varie formazioni del Consiglio (tranne la
formazione Consiglio Affari Esteri e Consiglio Affari Generali).
Particolarmente importante è il ruolo del Consiglio Europeo con riguardo alla
PESC: anche i trattati stabiliscono regole particolari, e, in particolare il TUE,
lascia più spazio agli stati membri e quindi al Consiglio Europeo, massima
espressione dei governi degli stati membri. In certi casi il Consiglio Europeo
può adottare delle delibere riguardo al funzionamento delle istituzioni: queste
decisioni riguardano soprattutto aspetti strategici.
Il Consiglio Europeo generalmente delibera senza votare ma utilizza una
tecnica chiamata del consenso, normalmente usata anche in altre
organizzazioni internazionali, che è indicata con il termine latino: per
consensus. Sta ad indicare che il Presidente approva determinate espressioni di
volontà senza che formalmente si voti, ma, ovviamente, l’accordo è
intervenuto prima, cioè in ambito di Consiglio Europeo la posizione dei Capi di
Stato o del governo degli stati membri è già stata chiarita e il consenso si è già
determinato. Quando invece il Consiglio Europeo deve adottare le delibere che
riguardano il funzionamento delle istituzioni, allora si ha una votazione
normalmente all’unanimità, raramente è prevista la maggioranza qualificata
che si raggiunge con la stessa tecnica seguita nell’ambito delle riunioni del
Quando il Consiglio Europeo delibera, votano solo i Capi di Stato o di governo,
mentre tutti gli altri componenti sono esclusi dal voto; in sostanza quindi, chi
adotta queste delibere nel momento in cui si vota sono soltanto gli stati. Da qui
emerge la caratteristica principale del Consiglio Europeo, e cioè quella di
essere marcatamente intergovernativo, ovvero vede preponderante e
determinante il ruolo dei governi degli stati membri dell’UE. Il Consiglio
Europeo evidenzia, quindi, che il governo Europeo è ancora un organizzazione
internazionale, visto che sono gli stati che la compongono che decidono,
tuttavia ci sono istanze che tendono a favorire la partecipazione del Parlamento
Il Consiglio Europeo nei confronti del Parlamento europeo ha soltanto un
obbligo minimale ovvero quello d’informazione. Più precisamente dopo ogni
riunione del Consiglio Europeo il Parlamento europeo deve essere informato,
ma tali informazioni sono retrospettive, quindi le cose sono già decise. Il
Trattato di Lisbona ha tuttavia aggiunto la possibilità che il Presidente del
16Parlamento europeo sia sentito nell’ambito del Consiglio Europeo, per
esprimere la propria posizione. C’è tuttavia un problema che consiste nel fatto
che chi decide se convocare o meno il Presidente del Parlamento europeo è il
Consiglio Europeo stesso. Questo elemento è quindi rilevante, ma implica un
orientamento favorevole ad ascoltare il Parlamento europeo da parte del
Consiglio Europeo. Alla fine di ogni riunione vengono adottate le conclusioni
della Presidenza che esprimono tutto ciò che nella riunione si è deciso; ad es.
quali sono i settori dei quali l’UE si deve occupare e la posizione che l’UE deve
seguire rispetto ad una particolare situazione di crisi internazionale.
Normalmente, in base all’art. 15 TUE, il Consiglio Europeo si riunisce due volte
a semestre su convocazione del Presidente. Il ruolo del Presidente è quindi
rilevante sia perché ha il potere di convocare il Consiglio Europeo ma anche
perché può convocare riunioni straordinarie; nella prassi le convocazioni
straordinarie si hanno a seguito di particolari eventi, ad es. per l’attentato alle
torri gemelle, o anche per trattare in modo più specifico determinati aspetti, ad
es. la convocazione straordinaria del 1999 per decidere la politica europea
dell’immigrazione, argomento nuovo, aggiunto proprio nel trattato di
Amsterdam dello stesso anno. Il ruolo del Presidente è importante anche
perché sempre in base all’art. 15 TUE:
b) assicura la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo, in
cooperazione con il presidente della Commissione e in base ai lavori del
Consiglio «Affari generali»;
c) si adopera per facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio
d) presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle riunioni
Il presidente del Consiglio europeo assicura, al suo livello e in tale veste, la
rappresentanza esterna dell'Unione per le materie relative alla politica estera
e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell'alto rappresentante
dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
È necessario che il Presidente assicuri la continuità poiché i Capi di Stato o di
governo quando si incontrano devono trovare una situazione in cui le scelte
strategiche sono già state esplorate dai rispettivi governi dei vari stati membri.
Inoltre, deve favorire il raggiungimento di un consenso tra i governi degli stati
membri. Infine rappresenta l’UE verso l’esterno e in pratica verso gli stati terzi;
tuttavia questo ruolo è svolto in parte anche dall’Alto Rappresentante per la
PESC. Nell’ambito dell’influenza sull’attività del Consiglio europeo, il
Parlamento europeo ha un esercizio molto ridotto d’influenza; anche i
parlamenti nazionali hanno ben poco spazio, poiché nell’ambito del Consiglio
Europeo c’è un negoziato globale, cioè un compromesso di carattere generale
fra i Capi di Stato o di governo dei vari stati membri, e dunque è ben difficile
che essi possano, nel raggiungimento di un compromesso, già difficile di per
se, anche a tenere conto degli atti di indirizzo eventuali dei rispettivi
parlamenti nazionali; il che vuol dire, in definitiva, che nell’ambito del Consiglio
Europeo le decisioni, gli orientamenti e l’attività di impulso dell’Unione stessa
17sono sostanzialmente adottate dai governi che fanno parte del Consiglio
Nell’ambito del Consiglio Europeo vi è anche un’ipotesi ricezionale, che molto
raramente si può verificare, sulla base della quale, all’interno di una riunione,
può darsi che si manifesti un consenso da parte dei governi degli stati membri
che porta all’adozione di un accordo internazionale. In sostanza, può darsi che
sebbene il Consiglio Europeo non abbia funzioni legislative, ma solo
un’importante funzione di impulso e di indirizzo, i Capi di Stato o di governo si
mettano d’accordo e concludano un trattato di carattere vincolante non perché
è un atto dell’Unione, ma proprio in quanto accordo tra gli stati membri dell’UE.
Una volta, il Consiglio Europeo si riuniva sempre nello stato che aveva la
Presidenza di turno, in quanto era anche un’occasione promozionale per lo
stato. Questo ha portato, nella prassi, ad individuare con il nome del luogo
dove si è svolta la riunione, alcune importanti decisioni. Adesso la sede è fissa
Il Consiglio (art. 16 TUE e art. 237 – 243 TFUE)
Il Consiglio è la seconda istituzione politica, regolata dall’art. 16 TUE, art.
237 - 243 TFUE. Una volta quest’organo si chiamava Consiglio dei Ministri per
la sua composizione. Il Consiglio esprime la volontà dei governi, come il
Consiglio Europeo, ma a livello più basso, in quanto è composto dai ministri dei
governi degli stati membri. La funzione principale è quella di adottare atti
normativi, generalmente insieme al Parlamento europeo. Il Consiglio stabilisce
lo statuto dei Comitati previsti dai Trattati. I Comitati, organi molto importanti,
sono composti dai funzionari dei governi con funzione di supporto all’attività
del Consiglio; ad es. se si deve trattare di un certo tema esso è prima
analizzato all’interno dei Comitati, e solo dopo la discussione si sposta a livello
del Consiglio. Attualmente i componenti del Consiglio sono 27 (un ministro per
ogni stato membro) tuttavia l’art. 16 TUE non fa riferimento specificamente al
ruolo di ministro ma dice:
Il Consiglio è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a
livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che
rappresenta e ad esercitare il diritto di voto.
Con questa formulazione particolarmente ampia, si vuole dare, soprattutto agli
stati federali (come la Germania), la possibilità di far partecipare, all’interno del
Consiglio, anche rappresentanti dei governi regionali, cioè anziché un ministro
di governo centrale può essere nominato, come esponente del Consiglio, anche
un ministro di un governo locale, a seconda della struttura costituzionale o
amministrativa dei vari stati membri. Anche per gli stati non federali questa
formulazione è importante, perché permette ad es. ai sottosegretari di
partecipare al Consiglio. Il Consiglio ha varie formazioni, in altre parole, in base
al tema del quale si deve occupare, ha una formazione diversa; ad es. se si
parla di agricoltura o lavoro andranno i ministri che si occupano di tali materie.
Quindi la composizione è molto variabile sia per materia che per composizione
e quindi per ministro competente per una certa materia; a ciò si aggiunge che
i governi cambiano e quindi, a livello personale, anche i ministri cambiano. Per
questo motivo c’è bisogno di assicurare la continuità dei lavori del Consiglio
attraverso i Comitati e attraverso il CORIPER. Ci sono tuttavia due formazioni
permanenti del Consiglio che sono predefinite sulla base del Trattato: il
18Consiglio Affari Generali e il Consiglio Affari Esteri. Le altre formazioni (ad es.
agricoltura, lavoro, ambiente ecc…) vengono stabilite dal Consiglio Europeo
tramite delibera. Viene poi steso un calendario delle riunioni e sulla base di
questo i ministri partecipano alle riunioni della formazione della quale fanno
parte. Il Consiglio ha una presidenza per le varie formazioni che, oggi, sulla
base del Trattato di Lisbona, è stabilita su un turno di rotazione paritaria degli
stati membri stabilito dal Consiglio Europeo (decisione entrata in vigore
insieme al nuovo Trattato il 1 dicembre 2009): la Presidenza viene effettuata
per 18 mesi contemporaneamente da tre stati. Al momento ad es. essa spetta
a Spagna, Belgio e Ungheria che, fino al giugno 2011, avranno la Presidenza
delle varie formazioni del Consiglio. Il trio nella presidenza conferisce maggiore
coesione e continuità nei lavori. Oltre alla Presidenza, per il Consiglio opera un
apparato amministrativo che ha sede a Bruxelles, molto numeroso (circa 2000
dipendenti) che opera per preparare i lavori del Consiglio perché poi deve porre
in essere le decisioni che il Consiglio stesso adotta: il segretariato generale del
Il Consiglio ha soprattutto una funzione legislativa e quindi adotta atti. Ci sono
tre possibilità per quanto riguarda le delibere del Consiglio. La regola generale,
e anche quella residuale, perché si applica solo quando il Trattato non prevede
un'altra modalità, è quella della maggioranza qualificata: è una novità
importante, poiché in origine il Consiglio deliberava all’unanimità quindi si
prevedeva che tutti gli stati membri fossero d’accordo; questo vuol dire che si
è andati nel senso di rafforzare l'integrazione, cioè vuol dire che c'è la
disponibilità da parte degli stati di accettare regole nelle quali gli stati non sono
d'accordo; il secondo metodo che rimane in certi casi è quello dell’unanimità
prevista nel settore della PESC e in altre materie rispetto alle quali gli stati
membri sono molto cauti e non sono voluti passare alla maggioranza
qualificata; un es. è la politica sociale, dove gli stati membri non vogliono
sottoporsi a soggezioni che non accettano. Altri esempi sono alcuni ambiti della
materia dell'immigrazione e il diritto penale. Il Trattato prevede varie altre volte
la votazione all’unanimità; ad es. nel caso della delibera che concerne il modo
attraverso il quale si possono arricchire i diritti del cittadino dell’Unione.
In poche ipotesi (cioè per le decisioni meno importanti e per quello che
riguarda l'organizzazione interna del Consiglio) è prevista la maggioranza
semplice, ovvero la maggioranza dei membri che compongono il Consiglio.
Quando il Consiglio delibera all’unanimità ci domandiamo quale sia l’effetto
dell’astensione da parte di uno dei ministri; l’astensione da parte di uno stato
non impedisce il raggiungimento dell’unanimità e quindi l’adozione dell’atto. In
genere un membro si astiene perché non vuole impedire l’adozione dell’atto,
ma vuole, in ogni caso, manifestare il suo dissenso.
L’assenza è invece una forma di protesta molto forte che non consente di
raggiungere l’unanimità; in certi casi, nella storia ormai antica della Comunità,
gli stati, quando non erano d’accordo sul modo in cui la Comunità conduceva la
sua politica, non andavano alle riunioni: ad es. per un periodo in Francia ha
fatto una politica che si incarnava nella sedia vuota e, siccome si votava ancora
soprattutto all’unanimità, bloccava i lavori. Uno stato che è assente, dunque,
vuole impedire all’Unione Europea di andare avanti; oggi, l’assenza di uno stato
durante una decisione a maggioranza qualificata, conta poco, quindi risulta
preferibile che uno stato si presenti ed esponga le proprie ragioni.
Lo stato assente, si può fare rappresentare e quindi può delegare un altro stato
a rappresentarlo all’interno del Consiglio.
19La procedura ora applicata, ai fini della maggioranza qualificata, si applicherà
fino al 31 ottobre 2014. Questa procedura, oggi, è particolarmente complicata,
poiché ogni stato cerca di avere più potere nell’ambito del Consiglio. La
maggioranza qualificata oggi, secondo questo sistema, prevede che ogni stato
abbia un peso, quindi ogni stato dispone di un certo numero di voti questo vuol
dire che ci sono stati che pesano di più e stati che pesano di meno all’interno
del Consiglio. Ogni stato dunque vorrebbe vere il peso maggiore possibile
all’interno del Consiglio. Il criterio generale dovrebbe essere, ma non lo è del
tutto, quello della entità della popolazione: gli stati che hanno più cittadini
devono pesare di più di quelli che ne hanno meno; questa procedura aiuta
anche dal punto di vista della legittimazione democratica. Sta di fatto che,
però, nell’ambito delle negoziazioni molto difficili, che portano a stabilire la
ponderazione, cioè a stabilire quanti voti ha ogni stato, non si è mai stabilito un
meccanismo precisamente correlato all’entità della popolazione. Questo
perché, si è cercato, sulla base del compromesso politico, di tener conto della
grandezza dello stato, non solo dal punto di vista della popolazione, ma anche
dal punto di vista della sua importanza politica. Questo meccanismo, dunque,
è frutto di un equilibrio molto delicato. In questo momento, frutto di questa
difficile negoziazione, è che gli stati più grandi hanno 29 voti ciascuno; quindi
ad es. l’Italia, che rientra in questa categoria, ha 29 voti. Lo stato più piccolo,
Malta, ha soltanto 3 voti nell’ambito del Consiglio. Il totale dei voti è 345 e, per
arrivare alla maggioranza, occorre raggiungere i 255 voti che devono provenire
dalla maggioranza o dai 2/3 degli stati rispettivamente nei casi in cui si voti
una delibera proveniente dalla Commissione (che assicura la democraticità) o
meno. A questo meccanismo però si aggiunge una sorta di correttivo: ogni
stato, nel momento in cui si vota, e si arriva ai 255 voti o più e quindi si può
adottare l’atto, può chiedere di verificare se i voti favorevoli rappresentano
almeno il 62% della popolazione. Questo serve a riequilibrare il meccanismo
dando più importanza alla popolazione degli stati piuttosto che a questi numeri
che riflettono anche il peso politico di ciascuno stato. In realtà, questo
strumento, è utilizzato solo quando uno stato è contrario, e quindi non ha un
atteggiamento favorevole, per bloccare l’adozione della delibera. Questo
strumento può essere più facilmente compreso considerando che gli atti del
Consiglio che possono riguardare tante materie diverse, al loro interno hanno
una composizione di interessi diversi: ad es. possono esserci interessi diversi in
materia di agricoltura tra i paesi mediterranei e quelli del nord Europa. Questo
meccanismo complesso di voto, dunque, serve a fare in modo che, le delibere
a maggioranza qualificata siano ampiamente condivise e che si sia raggiunto
un compromesso accettabile tra gli interessi dei vari stati. Al di là dei numeri
ciò che conta quindi è il compromesso politico che essi esprimono: attraverso
questo metodo si tende a raggiungere una composizione dell’interessi che
tendenzialmente non dovrebbe favorire nessuno e cioè dovrebbe portare ad
una soluzione equilibrata tra i diversi interessi dei vari stati membri.
Con il Trattato di Lisbona si voleva stabilire un metodo più semplice e sostituire
questo metodo così complesso, ma non c’è stato un accordo tra gli stati.
Tuttavia, gli stati si sono impegnati a trovare una soluzione per il futuro: dal 1
novembre 2014 entrerà in funzione un nuovo metodo, anche se, un qualsiasi
stato potrà chiedere di votare con il sistema vecchio fino al 2017. Nel Trattato
di Lisbona all’art. 16 par. 4 TUE si trova il nuovo meccanismo; per individuare
quello vecchio occorre ricercarlo in un protocollo (sulle disposizioni transitorie
prot. n.° 36 art. 3) alla fine del Trattato. Nel nuovo sistema di voto c’è una
20novità ovvero il voto ponderato sparisce completamente, quindi, tutti gli stati
hanno lo stesso peso e sono in una situazione di parità:
A decorrere dal 1° novembre 2014, per maggioranza qualificata si intende
almeno il 55 % dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici,
rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65 % della popolazione
La minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri del
Consiglio; in caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta.
Le altre modalità che disciplinano il voto a maggioranza qualificata sono
stabilite all'articolo 238, paragrafo 2 del trattato sul funzionamento dell'Unione
Il nuovo metodo si basa quindi in tre diversi criteri cumulativi: 1) 55% dei
membri 2) che rappresentino 15 stati (di 27, si vuole quindi mantenere un
consenso piuttosto alto) che totalizzino 3) il 65% della popolazione. Tuttavia,
per impedire l’adozione di un atto, è prevista una minoranza di blocco di 4
membri del Consiglio, per evitare che uno stato grande (quindi con una
popolazione più ampia) possa da solo o con uno o due stati possa impedire
l’adozione dell’atto. Dunque questo criterio serve a riequilibrare la situazione
dei paesi più grandi e a controbilanciare la situazione dei paesi più piccoli. C’è,
in ogni caso, un’intesa (compromesso di Ioannina) tra i governi degli stati
membri, sulla base della quale, nella prassi, quando si riesce a adottare l’atto,
ma con i criteri minimi richiesti (sia nel sistema attuale che in quello futuro), sul
piano informale, si aspetta ad adottarlo e si cerca di raggiungere un consenso
I lavori del Consiglio sono coadiuvati, oltre che dai Comitati, anche da uno
specifico organo CORIPER (Comitato dei Rappresentati Permanenti),
disciplinato dall’art. 16 par. 7 TUE:
Un comitato dei rappresentanti permanenti dei governi degli Stati membri è
responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio.
Questo Comitato prepara dunque i lavori del Consiglio, e cioè esamina quelli
che in gergo si chiamano dossier dei quali il Consiglio si deve occupare nelle
sue riunioni. Il CORIPER è importante perché da continuità ai lavori del
Consiglio e, a volte, già nell’ambito del Comitato si raggiungono soluzioni e
quindi si decide rispetto ad un certo atto normativo e si trova il compromesso
politico per l’adozione dell’atto; in questi casi, la decisione in questione, è
indicata nell’ordine del giorno del Consiglio nella parte A. L’ordine del giorno
del Consiglio ha, infatti, una parte A e una parte B: nella prima vengono
indicate tutte quelle questioni che il CORIPER ha già sistemato e dunque i
ministri si limitano a votare; nella seconda parte è richiesta, da parte dei
ministri, una discussione, quindi sono indicate quelle questioni per le quali,
nell’ambito del CORIPER, non si è riusciti a raggiungere il compromesso politico
Il Consiglio si riunisce in seduta pubblica, quando deve adottare degli atti,
quindi, quando delibera e vota su un progetto di atto legislativo, per ragioni di
trasparenza; quando le riunioni non si traducono immediatamente in una
delibera sono ancora segrete. Anche in questo è visibile la tensione dell’UE tra
un metodo intergovernativo delle organizzazioni nazionali (dove, secondo gli
21stati, la segretezza aiuta il compromesso) e l’esigenza di coinvolgere i cittadini
(dove c’è la necessità di trasparenza, di piena informazione dei cittadini
almeno nel momento in cui si adottano gli atti normativi da parte del
Per quanto riguarda la formazione della volontà dei ministri nell’ambito del
Consiglio vi è un ruolo dei Parlamenti nazionali. Il Trattato non ne parla ma dice
solo che il Consiglio deve informare i parlamenti nazioni; ecco perché è
importante che i parlamenti nazionali cerchino di influenzare e di indirizzare
l’attività dei ministri prima che vadano alla riunione del Consiglio, in modo tale
che abbiano un indirizzo da parte dei rispettivi parlamenti nazionali. A questa
esigenza, si aggiunge, in certi ordinamenti come quello italiano, quella che
anche le regioni possano influenzare l’orientamento che i ministri terranno nel
Consiglio. Questo è importante perché oggi, soprattutto dopo la riforma
dell’art. 117 C., sono molti gli ambiti di competenza regionale che sono
oggetto di norme dell’Unione, come ad es. l’agricoltura. A tale riguardo,
nell’ordinamento interno, troviamo tre disposizioni rilevanti: l’art. 117, 5 co.
C. (pag. 245 “Materiali”):
normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi
internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di
procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio
Le Regioni devono poter influenzare la posizione del governo, posizione che poi
verrà portata in consiglio; la l. 131/2003 art. 5 (pag. 246 “Materiali) (per
l’adeguamento alle modifiche dell’art. 117 C.) specifica il ruolo delle Regioni
indicato dall’art. 117 C:
Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono
direttamente, nelle materie di loro competenza legislativa, alla formazione
degli atti comunitari, partecipando, nell’ambito delle delegazioni del governo,
alle attività del Consiglio e dei gruppi di lavoro e dei comitati del Consiglio e
della Commissione europea, secondo modalità da concordare in sede di
Conferenza Stato-Regioni che tengano conto della particolarità delle autonomie
speciali e, comunque, garantendo l’unitarietà della rappresentazione della
posizione italiana da parte del Capo delegazione designato dal governo. […]
Le Regioni, nelle materie di loro competenza, partecipano direttamente alla
formazione degli atti comunitari (da aggiornare in atti dell’Unione) facendo
parte alle delegazioni del governo, e cioè, devono poter partecipare a quei
Comitati che preparano l’attività del Consiglio. Quindi il ruolo che le Regioni
hanno nella formazione degli atti dell’Unione è u ruolo di indirizzo del governo
ma è anche un ruolo diretto vale a dire rappresentanti dell’Unione hanno uffici
a Bruxelles e partecipano direttamente ai Comitati che preparano le delibere e
l’attività che viene svolta dal Consiglio. La terza disposizione è la l. 11/2005
art. 5 par. 3 (pag. 236 “Materiali”):
Ai fini della formazione della posizione italiana, le regioni e le province
autonome, nelle materie di loro competenza, entro venti giorni dalla data del
22ricevimento degli atti di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 3, possono trasmettere
osservazioni al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per le politiche
comunitarie, per il tramite della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano o della Conferenza dei presidenti
dell'Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome. […]
Le regioni possono, attraverso la conferenza Stato – Regioni, presentare
osservazioni al governo quindi possono così indirizzare l’attività del governo
rispetto alle delibere che questo poi dovrà assumere all’interno del Consiglio.
Le Regioni, al contrario del parlamento, sono abbastanza attente agli sviluppi
del diritto dell’UE e quindi utilizzano questi meccanismi sia nel senso di
presentare osservazioni, sia nel senso della partecipazione diretta nell’ambito
dei Comitati e degli organi che operano a Bruxelles; quindi le regioni, e la
stessa cosa avviene negli altri stati membri ispirati al decentramento, hanno
questa funzione di collaborare e cooperare a determinare l’orientamento dei
singoli stati espresso nell’ambito del Consiglio.
La Commissione (art. 17 TUE e art. 244 – 250 TFUE)
La Commissione è un’istituzione politica che ha struttura e funzioni
completamente diverse da quella del Consiglio Europeo e del Consiglio. La
Commissione è regolata dagli art. 17 TUE e artt. 244 - 250 TFUE. Essa non
esprime la volontà dei governi; infatti, è un insieme di tecnici, quindi di esperti
nelle varie materie oggetto dell’attività della Commissione stessa.
La Commissione oggi è composta da un componente per ogni stato membro,
quindi 27 commissari (numero che si è molto ampliato a seguito
dell’allargamento).
La Commissione per poter funzionare bene, visto che è un organo tecnico e che
le sue decisioni sono di carattere collegiale, e dunque prese insieme dai vari
membri, dovrebbe avere una struttura diversa e più agile. Di questo sono
consapevoli gli stati che, per questo motivo, hanno deciso che, in futuro, dal 1°
novembre 2014, sarà stabilito un sistema di rotazione paritaria tra gli stati in
modo tale che il numero dei componenti della Commissione corrisponda ai 2/3
del numero degli stati membri. Questo meccanismo è comunque difficile da
accettare per gli stati, in quanto non tutti avranno la possibilità di avere un
commissario all’interno della Commissione; per questo motivo, già a fine 2008,
in una riunione del Consiglio Europeo, i Capi di Stato o di governo si sono
accordati in modo tale che, anche dopo il 1° novembre 2014, la Commissione
possa avere un componente per ogni stato membro. Quindi, da un lato gli stati
si impegnano con questo nuovo meccanismo di rotazione paritaria, ma
dall’altra, in modo informale, si sono già accordati per evitare di applicarlo.
Il Trattato prevede che la Commissione sia indipendente, nel senso che i
commissari non possono né chiedere, né accettare istruzioni da nessuno, in
particolare dai governi; ma, il fatto che ogni stato ci tenga ad avere il proprio
commissario, fa pensare che questo requisito valga fino ad un certo punto: se
fosse completamente indipendente gli stati non dovrebbero avere tale
interesse. I commissari inoltre non possono esercitare alcuna attività
professionale in quanto potrebbe esserci un conflitto di interessi.
A partire dal Trattato di Lisbona, la Commissione viene nominata con un
procedimento un po’ complesso, poiché nel meccanismo di nomina è molto
23evidente la forte tensione presente nell’Unione (il potere che gli stati
vorrebbero avere e lo sviluppo nel senso di una democrazia parlamentare). Il
Consiglio Europeo, deliberando a maggioranza qualificata, individua il
Presidente designato e poi lo propone al Parlamento europeo che lo elegge a
maggioranza dei membri che lo compongono (quindi non dei presenti). Quando
il Parlamento europeo non è d’accordo con il Consiglio Europeo sul candidato,
e dunque non raggiunge la maggioranza necessaria ad eleggere il Presidente, il
Consiglio Europeo deve proporne un altro e questo meccanismo va avanti fino
a quando il Parlamento europeo non ne elegge uno. In realtà, nella prima
ipotesi di applicazione di questo nuovo meccanismo di nomina, il Parlamento
europeo ha eletto il primo candidato proposto; si immagina quindi, che il
Consiglio Europeo, quando propone il Presidente della Commissione, ha già in
mente quella che potrebbe essere la reazione del parlamento, e quindi, si
cercherà, sotto il profilo politico, di individuare una persona che sia gradita, da
un lato, ai governo e, dall’altro, al Parlamento europeo. In seguito alla nomina
del Presidente, il Consiglio, d’accordo con il Presidente eletto, sceglie tutti gli
altri componenti della Commissione. Pare dunque che il Presidente del
Consiglio abbia un potere molto ampio, ma, in realtà, si procede sulla base di
proposte dei singoli governi, dunque ogni governo propone il “suo
commissario”. In seguito, la Commissione dovrà presentarsi, nel suo insieme, di
fronte al Parlamento europeo (doppia investitura della Commissione da parte
del Parlamento europeo), che, a questo punto, si può esprimere solo nei
confronti della Commissione nel suo insieme e, dunque, non in relazione ai
singoli aspiranti commissari. Il potere del parlamento sarebbe molto più
efficace se esso si potesse esprimere singolarmente su ogni candidato: se si
esprimesse negativamente e non approvasse l’intera Commissione,
occorrerebbe ricominciare tutta la procedura; tuttavia, nel 2004, il Parlamento
europeo, in modo informale, si è ritagliato un potere importante. Dopo che fu
designata una Commissione, il Parlamento europeo si espresse in anticipo, in
un dibattito, nel quale ha fatto presente la contrarietà dei parlamentari nei
confronti di uno dei commissari presentati (il commissario italiano Rocco
Buttiglione): se si fosse portata quella Commissione di fronte al parlamento,
per colpa di un solo commissario, il Parlamento europeo avrebbe votato contro
su tutto il progetto. A ciò seguì il cosiddetto “rimpasto”: quel commissario
venne sostituito in modo da non far affondare tutto il progetto. In conclusione
quindi, il Parlamento europeo è riuscito a far cambiare uno dei commissari
senza bisogno di arrivare al voto negativo.
La Commissione, una volta ottenuto il voto del Parlamento europeo, inizia la
sua attività sulla base di una ripartizione di funzioni determinata dal Presidente
della Commissione: ogni commissario ha un suo ambito di competenza scelto
in base alle sue specifiche conoscenze tecniche (commissario dell’ambiente,
dei trasporti, attualmente italiano, dell’agricoltura ecc…). L’art. 17 TUE par. 3
dice a questo riguardo:
I membri della Commissione sono scelti in base alla loro competenza generale
e al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di
Il procedimento di nomina, nell’ambito del rapporto tra la Commissione e il
Parlamento europeo, stabilisce un rapporto simile al rapporto di fiducia. Lo
strumento con il quale si attua questo rapporto è la mozione di censura ovvero
24una delibera che può essere assunta dal Parlamento europeo sulla base della
quale la Commissione è costretta a dimettersi collegialmente (art. 17 TFUE
par. 8 e art. 234 TFUE); questo strumento non è stato mai usato, perché non
prevede una partecipazione più importante del parlamento nel procedimento di
nomina della nuova Commissione; un altro elemento che lega la Commissione
al Parlamento europeo è la durata del mandato: il mandato della Commissione
è pari a quella della legislatura del Parlamento europeo, e cioè 5 anni. In realtà,
a seguito degli adattamenti entrati in vigore dopo Trattato di Lisbona, la
nomina della Commissione è avvenuta il 9 febbraio 2010, mentre il Parlamento
europeo è stato eletto nel giugno 2009. La vecchia Commissione è rimasta
dunque in carica per più di 5 anni, in attesa dell’entrata in vigore del Trattato di
Lisbona e quindi della nomina della Commissione sulla base delle nuove regole.
Il Presidente della Commissione, oltre a ripartire i compiti dei vari commissari,
ha anche altre importanti funzioni elencate nell’art. 17 TUE:
a) definisce gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi
b) decide l'organizzazione interna della Commissione per assicurare la
coerenza, l'efficacia e la collegialità della sua azione;
c) nomina i vicepresidenti, fatta eccezione per l'alto rappresentante dell'Unione
per gli affari esteri e la politica di sicurezza, tra i membri della Commissione.
Il Presidente da dunque delle linee generali agli orientamenti delle attività della
Commissione, decide l’organizzazione interna e nomina i vicepresidenti. A ciò si
aggiunge un potere sulla base del quale un componente della Commissione
deve rassegnare le dimissioni se il Presidente glielo chiedesse, soprattutto
nell’ipotesi in cui esso violi i propri doveri di indipendenza.
La commissione ha una sua organizzazione amministrativa con sede a
Bruxelles che ha circa 20.000 dipendenti: alcuni sono interpreti, ma molti altri
lavorano per preparare l’attività della Commissione. Le attività preponderanti
alle quali sono dedicati più lavoratori sono l’attività propositiva (soprattutto per
la consultazione degli ambienti interessati a una data proposta di atto
normativo) e l’attività che attiene al controllo sul comportamento degli stati
membri (ovvero verificare se tutti gli stati membri adempiono agli obblighi
derivanti dalla partecipazione all’Unione Europea).
La Commissione ha un ruolo fondamentale nella composizione degli interessi
degli stati e delle varie componenti della società (sindacati, lavoratori,
associazioni a tutela dell’ambiente, consumatori ecc…). La funzione principale
nella quale si esplica la funzione di garantire l’interesse generale è quella
dell’iniziativa legislativa e di elaborazione del contenuto della proposta
dell’atto: la proposta dell’atto deve rispecchiare l’interesse generale di tutte le
componenti degli stati membri. Sono pochi i casi nei quali gli atti possono
essere adottati non per proposta della Commissione ma su iniziativa di altri
La Commissione, in certi casi, ha anche la funzione normativa e può, quindi,
adottare gli atti sulla base di alcune (poche) disposizioni del Trattato che
direttamente le conferiscono questo potere. Molto più frequente è l’ipotesi nella
quale la Commissione sia delegata, da atti legislativi, ad adottare atti di
esecuzione: da parte del parlamento e del Consiglio vengono adottati atti
legislativi che prevedono che certe disposizioni più specifiche siano rimandate
25commenti (25)massimilianobianchidi che anno sono questi appunti?iulenzagrazie!mery5792xk nn si aprono?!stepdrive5questi appunti possono andare bene anche adesso che è uscito il nuovo libro(2012)?pcoolbene
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