Source: http://www.fiscosoft.com.br/a/5gd2/progressividade-fiscal-do-iptu-kiyoshi-harada
Timestamp: 2016-10-23 14:34:17+00:00
Document Index: 872905

Matched Legal Cases: ['artigo 182', 'artigo 7', 'Artigo 8', 'artigo 7', 'Artigo 8', 'artigo 8', 'artigo 27']

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1. Natureza e fato gerador do IPTU
O IPTU � um imposto de natureza real segundo a classifica��o da doutrina cl�ssica. A exemplo da classifica��o em impostos diretos e indiretos, n�o h� crit�rio legal para classifica��o de impostos em pessoais e reais.
No passado, o legislador respeitava a classifica��o doutrin�ria. A doutrina de ent�o elegia como prot�tipos de imposto de natureza real, o IPTU e o ITR, assim como considerava o imposto de renda das pessoas f�sicas como prot�tipo de imposto de natureza pessoal. Hoje s�o tantas as leis isentivas do IPTU em fun��o dos mais diversos aspectos subjetivos do contribuinte que a cl�ssica divis�o do imposto em impostos reais e impostos pessoais perdeu a sua nitidez por completo. Somente o exame detido do respectivo fato gerador da obriga��o tribut�ria em todos os seus aspectos permite saber se trata de imposto de natureza real ou de imposto de natureza pessoal.
O IPTU tem fundamento no art. 156, I da CF segundo o qual "compete aos Munic�pios instituir impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana". Por isso, alguns estudiosos acoimam de inconstitucional a incid�ncia do imposto sobre o dom�nio �til e a posse. Sem raz�o, no entanto. Na verdade, o IPTU tem como fato gerador a disponibilidade econ�mica da propriedade, do dom�nio �til ou da posse do bem im�vel situado em zona urbana. � o que se depreende da interpreta��o sistem�tica do art. 32 do CTN. Sendo o imposto um tributo do tipo capta��o de riqueza produzida pelo particular n�o faz sentido tributar uma propriedade desprovida de utilidade econ�mica (im�vel situado na zona de mananciais, reservas florestais etc.) e deixar de tributar a posse com conte�do econ�mico (posse do compromiss�rio comprador, posse de quem apreendeu fisicamente o im�vel pelo prazo necess�rio a gerar usucapi�o etc.). Da� a constitucionalidade da inclus�o do titular do dom�nio �til e do possuidor a qualquer t�tulo no polo passivo da obriga��o tribut�ria, como faz o art. 34 do CTN.
2. Modalidades de progressividade do IPTU
A progressividade do IPTU comporta duas modalidades: a progressividade fiscal, fundada no interesse arrecadat�rio do Munic�pio, e a progressividade extrafiscal, fundada no poder regulat�rio do Munic�pio para ordenar as fun��es sociais da propriedade urbana. � a progressividade de natureza ordenat�ria.
3. Progressividade fiscal do IPTU
Examinaremos essa progressividade antes e depois da EC n� 29/2000.
3.1 Progressividade antes da EC n� 29/2000
Anteriormente a essa Emenda a progressividade fiscal tinha amparo no art. 145, � 1�, da CF:
"� 1� - Sempre que poss�vel, os impostos ter�o car�ter pessoal e ser�o graduados segundo a capacidade econ�mica do contribuinte, facultado � administra��o tribut�ria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrim�nio, os rendimentos e as atividades econ�micas do contribuinte".
Essa progressividade tem amparo, pois, na capacidade contributiva do propriet�rio.
Entretanto, o STF apegando-se � antiga classifica��o dos impostos em reais e pessoais firmou posi��o no sentido da irrelev�ncia da capacidade econ�mica do propriet�rio para dosagem da carga tribut�ria, por se tratar de imposto de natureza real: RREE n�s. 153.771, 192.737, 193.997, 194.036, 197.676 e 204.827.
Em raz�o disso, o Munic�pio de S�o Paulo, a partir da Lei n� 12.782/98, passou a adotar al�quota fixa.
Uma coisa � o objeto do IPTU - bem im�vel; outra coisa � a obriga��o tribut�ria que � sempre pessoal.
O pr�prio STF reconhecendo a influ�ncia do aspecto subjetivo no quantum do imposto editou a S�mula 539 do STF:
"� constitucional a lei do munic�pio que reduz o Imposto Predial Urbano sobre im�vel ocupado pela resid�ncia do propriet�rio, que n�o possua outro". A express�o "que n�o possua outro" representa clara manifesta��o do aspecto subjetivo do contribuinte a influir na redu��o do IPTU.
3.2 Progressividade ap�s a EC n� 29/2000
Prescreve o art. 156, � 1�, da CF:
"� 1� Sem preju�zo da progressividade no tempo a que se refere o artigo 182, � 4�, inciso II, o imposto previsto no inciso I poder�:
I - ser progressivo em raz�o do valor do im�vel; e
II - ter al�quotas diferentes de acordo com a localiza��o e o uso do im�vel".
A distin��o entre as al�quotas aplic�veis para os im�veis residenciais e para os comerciais � tradicional. Ela nunca foi questionada na Justi�a.
A progressividade em fun��o da localiza��o j� est� contida na progressividade em fun��o do valor venal, pois este varia em fun��o de sua localiza��o tamb�m.
A progressividade do inciso I, em fun��o do valor venal, limita-se a exteriorizar o que est� impl�cito no � 1�, do art. 145, da CF.
4. Legisla��o do Munic�pio de S�o Paulo
Examinaremos em r�pidas pinceladas a legisla��o municipal antes e depois da EC n� 29/2000;
4.1 Progressividade do IPTU institu�da pela Lei n� 10.921/90 e mantida pela Lei n� 11.152/91
A Lei n� 10.921/90 editada anteriormente � EC n� 29/2000 instituiu a tributa��o progressiva do IPTU nos seguintes termos:
"Art. 7� O imposto calcula-se sobre o valor venal do im�vel � raz�o de:
I - tratando-se de im�vel utilizado exclusivamente ou predominantemente como resid�ncia:
Al�quotas (%)Classes de VVI em UFM
0,20at� 550
0,40acima de 550 at� 1.400
0,60acima de 1.400 at� 4.600
0,80acima de 4.600 at� 15.000
1,00acima de 15.000
II - demais casos:
Al�quotas (%)Classes de VVIem UFM
0,60at� 80
0,75acima de 80 at� 300
0,95acima de 300 at� 500
1,15acima de 500 at� 800
1,30acima de 800 at� 1.200
1,50acima de 1.200 at� 2.600
1,70acima de 2.600 at�10.000
2,40acima de 10.000
� 1� O imposto � calculado sobre a por��o do valor venal do im�vel compreendendo em cada uma das faixas estabelecidas em Unidades de Valor Fiscal do Munic�pio de S�o Paulo - UFM, mediante a aplica��o da al�quota correspondente.
� 2� O valor do imposto � determinado pela soma dos valores apurados na conformidade deste artigo".
Para im�veis n�o edificados (terrenos) a mesma lei previa a progressividade cujas al�quotas variavam de 0,75% at� 5,00% em fun��o do valor venal.
Essa progressividade n�o tinha amparo na progressividade fiscal, fundada na capacidade contributiva do propriet�rio, por estabelecer tr�s tabelas distintas de progress�o de al�quotas. De fato, nesse tipo de tributa��o progressiva importa apenas o valor venal do im�vel, independentemente de sua destina��o, e do fato de estar constru�do ou n�o. � o valor venal do im�vel, dado objetivo, que espelha a capacidade contributiva de seu o propriet�rio. Tamb�m n�o tinha fundamento na progressividade extrafiscal, pois, nada estava regulando. Na tributa��o progressiva extrafiscal � essencial que a lei decline a raz�o da progressividade, como � �bvio.
Por tais raz�es, a referida lei foi declarada inconstitucional pelo 1� TAC que editou a S�mula 43. O STF, tamb�m, declarou a sua inconstitucionalidade conforme RE n� 199.281-6, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 12-3-1999 (ADI Estadual proposta pelo Procurador-Geral da Justi�a do Estado de S�o Paulo). 4.2 Progressividade do valor venal do im�vel com suposto amparo na EC n� 29/2000
A legisla��o do Munic�pio de S�o Paulo, a pretexto de implementar o disposto na EC n� 29/2000, afronta o texto dessa Emenda ao progredir o valor venal do im�vel - um dado objetivo - em fun��o da presum�vel capacidade econ�mica de seu propriet�rio, enquanto mant�m fixa a al�quota que poderia progredir em fun��o do valor venal.
Examinemos a Lei n� 13.250, de 28-12-01 que introduziu a tributa��o progressiva do IPTU com as altera��es introduzidas pela Lei n� 13.475/02:
"Art. 7� O imposto calcula-se � raz�o de 1,0% (hum por cento) sobre o valor venal do im�vel, para im�veis utilizados exclusiva ou predominantemente como resid�ncia" (Reda��o dada pela Lei n� 13.250/01).
Art. 7� A. Ao valor do imposto, apurado na forma do artigo 7�, adiciona-se o desconto ou o acr�scimo, calculados sobre a por��o do valor venal do im�vel compreendida em cada uma das faixas de valor venal da tabela a seguir, sendo o total do desconto ou do acr�scimo determinado pela soma dos valores apurados na conformidade deste artigo.
Faixas de valor venalDesconto/Acr�scimo
at� R$ 53.500-0,2%
acima de %$ 53.500 at� R$ 107.000-0,0%
acima de R$ 107.000 at� R$ 214.000+0,2%
acima de R$ 214.000 at� R$ 428.000+0,4%
acima de R$ 428.000+0,6%
(Artigo acrescentado pela Lei n� 13.475, de 30-12-02).
Artigo 8� O imposto calcula-se � raz�o de 1,5% sobre o valor venal do im�vel, para im�veis constru�dos com utiliza��o diversa da referida no artigo 7� (Reda��o dada pela Lei n� 13.250/01).
Artigo 8� A. Ao valor do imposto, apurado na forma do artigo 8�, adiciona-se o desconto ou o acr�scimo, calculados sobre a por��o do valor venal do im�vel compreendida em cada uma das faixas de valor venal da tabela a seguir, sendo o total do desconto ou do acr�scimo determinado pela soma dos valores apurados na conformidade deste artigo.
at� 64.200-0,3%
acima de R$ 64.200 at� R$ 128.400-0,1%
acima de R$ 128.400 at� R$ 256.800+0,1%
Acima de R$ 256.800+0,3%"
Para im�veis inedificados a mesma lei prev� a tributa��o progressiva da base de c�lculo nos termos dos arts. 27 e 28 a seguir transcritos:
"Art. 27. O imposto calcula-se � raz�o de 1,5% sobre o valor venal do im�vel" (Reda��o dada pela Lei n� 13.250/02).
"Art. 28. Ao valor do imposto, apurado na forma do artigo 27, adiciona-se o desconto ou o acr�scimo, calculados sobre a por��o do valor venal do im�vel compreendida em cada uma das faixas de valor venal da tabela a seguir, sendo o total do desconto ou do acr�scimo determinado pela soma dos valores apurados na conformidade deste artigo.
At� R$ 64.200-0,3%
Acima de 128.400 at� R$ 256.800+0,1%
Acima de 256.800+0,3%"
(Reda��o dada pela Lei n� 13.475/02)
Verifica-se que a referida lei prev� a regress�o ou progress�o da base de c�lculo (valor venal do im�vel) em fun��o da presum�vel capacidade contributiva do propriet�rio. Ela editou tr�s tabelas em que a progress�o se faz diferentemente, conforme se trate de im�vel residencial, de im�vel n�o residencial e de terreno. Enquanto que para im�vel residencial a progress�o tem in�cio em rela��o ao im�vel com valor venal na faixa de R$107.001,00 que fica acrescido de mais 0,2%, para im�vel n�o residencial e para im�vel n�o edificado a progress�o tem in�cio em rela��o ao im�vel com valor venal situado na faixa de R$128.401,00 que fica acrescido de mais 0,1%. E mais, o limite m�ximo de progress�o do valor venal para im�vel residencial � de 0,6%, ao passo que, para im�vel n�o residencial e para o terreno a progress�o m�xima do valor venal � de 0,3%. Tudo incida estar diante de tr�s impostos distintos ao inv�s de um �nico imposto como prescreve a Constitui��o Federal.
Ainda que em termos matem�ticos esse confuso e nebuloso crit�rio esteja correto, em termos de direito n�o se pode confundir progress�o do valor venal, um dado objetivo, com a progress�o da al�quota. Para saber o valor venal de um im�vel nem � preciso identificar seu propriet�rio. O que a Emenda n� 29/2000 autorizou � a progress�o da al�quota em fun��o do valor venal do im�vel, que objetivamente espelha a capacidade contributiva de seu propriet�rio.
Por que n�o progredir a al�quota em fun��o do valor venal como determina a Constitui��o? Por que a eleva��o da carga tribut�ria ficaria transparente? Mas, a transpar�ncia tribut�ria n�o � um princ�pio constitucional?
Sinalizando que a tributa��o progressiva fiscal s� � admiss�vel a partir do advento da EC n� 29/2000, o STF editou a S�mula 668:
"� inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional n� 29/2000, al�quotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da fun��o social da propriedade urbana".
S� que a autoriza��o constitucional para instituir a tributa��o progressiva fiscal do IPTU fundada na capacidade contributiva do propriet�rio, de forma alguma, autoriza a progress�o da base de c�lculo. Quando o novo Texto Constitucional faculta a progress�o do imposto "em raz�o do valor venal do im�vel" parece �bvio que n�o est� facultando a progress�o da valor venal. Isso � elementar e ao mesmo tempo de capital import�ncia para o exame do tema, conforme passaremos a expor.
Valor venal � base de c�lculo do IPTU, conforme prescreve o art. 33 do CTN.
A defini��o da base de c�lculo � mat�ria submetida ao princ�pio da reserva legal (art. 97, IV do CTN), precedida de pr�via defini��o em car�ter de norma geral, por lei complementar (art. 146, III, a da CF).
Mas, ser� suficiente que a lei municipal prescreva que a base de c�lculo � o valor venal do im�vel, como pondera parcela da doutrina especializada?
Parece-nos que n�o, pois, a base de c�lculo espelha o aspecto quantitativo do tributo, que representa um conceito determinado, sendo, portanto, elemento essencial � sua exist�ncia.
Como se sabe, o elemento quantitativo do fato gerador comp�e-se de base de c�lculo e al�quota. A base de c�culo � uma ordem de grandeza sobre a qual incide a al�quota.
Logo, n�o basta dizer que a base de c�lculo � o valor venal do im�vel para possibilitar o procedimento administrativo do lan�amento tribut�rio.
Conceituamos o valor venal como sendo aquele pre�o que seria alcan�ado em uma opera��o de compra e venda � vista, em condi��es normais do mercado imobili�rio, admitindo-se a diferen�a de at� 10% para mais ou para menos (Cf. nosso Direito financeiro-tribut�rio, 20. edi��o, Atlas, 2011, p. 454).
Essa conceitua��o, da qual n�o discrepa a doutrina especializada, se trata de um mero par�metro dirigido ao legislador, a quem incumbe a defini��o da base de c�lculo, de sorte a n�o extrapolar o valor de mercado, admitindo-se a diferen�a a� apontada. Sendo o tributo um conceito determinado, o que � raro em Direito, resta evidente que descabe a cogita��o de incid�ncia de uma al�quota sobre um valor que n�o seja certo. Quem exige tributo deve apontar o seu exato valor, o que se obt�m por meio do lan�amento tribut�rio, um procedimento administrativo vinculado, na forma do art. 142 do CTN. E n�o h� como proceder ao lan�amento tribut�rio do IPTU sem que a sua base de c�lculo, que � o valor venal, n�o seja traduzida em express�o monet�ria.
Logo, pressup�e preexist�ncia de lei definindo crit�rios objetivos para a apura��o do valor unit�rio do metro quadrado da constru��o e do terreno considerando os diferentes tipos e padr�es de constru��o, bem como sua localiza��o nas diferentes zonas fiscais em que se subdividem a zona urbana do Munic�pio.
Cabe ao agente administrativo tribut�rio competente promover o enquadramento de cada im�vel a ser tributado pelo IPTU nas defini��es da lei para apura��o de seu valor venal, aplicando sobre o im�vel considerado os valores unit�rios do metro quadrado de constru��o e de metro quadrado do terreno correspondentes.
No Munic�pio de S�o Paulo vigora a Lei n� 10.235/86 que aprovou seis tabelas anexas contendo listagem de valores, possibilitando a apura��o do valor unit�rio do metro quadrado de constru��o e de terreno (art. 2�). Essa lei � conhecida, tamb�m, como a lei que aprova a Planta Gen�rica de Valores (PGVs).
Por conseguinte, o valor venal do im�vel para fins de tributa��o pelo IPTU � aquele que resulta da aplica��o da lei de reg�ncia da mat�ria. Os dispositivos da Lei n� 10.235/86, que prescrevem crit�rios objetivos para apura��o do valor do metro quadrado de constru��o e de terreno, s�o vinculantes no exerc�cio da atividade administrativa do lan�amento (par�grafo �nico, do art. 142, do CTN).
O abandono da lei de reg�ncia na apura��o da base de c�lculo do IPTU para se apegar a crit�rios outros, na verdade aleat�rios, fundados na poss�vel capacidade contributiva do propriet�rio, contrariando o princ�pio da razoabilidade(1), abala o princ�pio da seguran�a jur�dica.
A Lei n� 13.250, de 28-12-2001, � inconstitucional pelas raz�es retroapontadas. Nada justifica fazer variar um dado objetivo - valor venal do im�vel - em fun��o de aspectos subjetivos de seu propriet�rio para fins de lan�amento de IPTU, um imposto que o STF considera como sendo de natureza real. Entretanto, o STF julgando a progressividade fiscal institu�da pela Lei n� 13.250/2001, do Munic�pio de S�o Paulo considerou-a constitucional por ter amparo na EC n� 29/2000. O julgamento ocorreu no dia 1-12-2010 e pende, ainda, de publica��o do V. ac�rd�o. Mas, tudo indica que a Corte Suprema n�o adentrou no exame da progress�o da base de c�lculo estabelecida pela referida lei, que sequer foi ventilada na inicial. A EC n� 29/2000 diz com todas as letras que o imposto pode progredir "em fun��o do valor venal do im�vel" em uma clar�ssima demonstra��o de que n�o � valor venal que pode progredir.
Mas, � bastante preocupante a tend�ncia de equiparar categorias jur�dicas distintas pelo resultado que elas provocam. O valor venal de um im�vel, que resulta da aplica��o da lei de reg�ncia (PGVs), n�o pode sofrer altera��o para diminuir ou aumentar a carga tribut�ria. Tal fun��o deve ser reservada � aplica��o da al�quota progressiva sobre o valor venal, at� mesmo por uma quest�o de preservar o princ�pio da transpar�ncia tribut�ria.
(1) N�o � razo�vel supor que determinado im�vel valha mais ou valha menos em fun��o de seu propriet�rio. Na avalia��o de um im�vel nem � preciso saber quem � o seu propriet�rio.
Leia o curriculum do(a) autor(a): Kiyoshi Harada.- Publicado em 12/08/2011