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Timestamp: 2017-12-16 03:26:44
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Objetos de impugnación | Gonzalez Cancino
Home/3. Procedencia del juicio de amparo/Objetos de impugnación
Objetos de impugnación	GC	2017-06-01T02:30:38+00:00
En términos convencionales
La jurisprudencia y la restricción de la procedencia del juicio de amparo
El estudio del juicio de amparo debe realizarse siempre partiendo de las normas jurídicas con mayor jerarquía, en este caso, la Constitución y los tratados internacionales.
Es importante mencionar que, muchas veces, la Ley de Amparo y la jurisprudencia (tesis aisladas y jurisprudencia en estricto sentido) del Poder Judicial de la Federación restringen los alcances de este procedimiento jurisdiccional.
Si se conocen los alcances de las normas constitucionales y convencionales relativas al juicio de amparo, se estará en condiciones de analizar la regularidad tanto de la Ley de Amparo como de la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación.
Por regularidad se entiende: “la relación de correspondencia entre un grado inferior y un grado superior del orden jurídico.” (Kelsen, 1974, págs. 473,474).
La regularidad normativa es un atributo distinto a la vigencia. La vigencia refiere al atributo normativo por virtud del cual un enunciado normativo es obligatorio en un determinado momento histórico. En ese sentido, la vigencia refiere al ámbito temporal de validez. Es por eso que en un ordenamiento jurídico pueden existir normas vigentes, pero irregulares, ya que regularidad y vigencia no se implican mutuamente.
Esto es relevante para el tema que se aborda, pues existen muchos criterios de jurisprudencia y preceptos de la Ley de Amparo que están vigentes, antes bien son anticonstitucionales y/o inconvencionales y, por ende, son susceptibles de anularse o contrarrestarse mediante el control de constitucionalidad o de convencionalidad.
Los preceptos que determinan los objetos de impugnación del juicio de amparo están contenidos en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 103 constitucional.
Cabe destacar que, como se ha mencionado anteriormente, el precepto citado es aplicable al juicio de amparo de acuerdo con lo que ha determinado la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-8/87.
Como se desprende del artículo citado a nivel convencional, el juicio de amparo es procedente respecto de todo acto que viole derechos humanos.
El término “acto” abarca tanto actos positivos como negativos y normativos (sentencias y normas generales, entre otros).
Es importante enfatizar que, en términos de la Convención, el acto impugnable mediante el juicio de amparo puede provenir tanto de autoridades como de particulares, pues el precepto convencional señala que aun en el caso de que la violación haya sido cometida en el ejercicio de funciones oficiales, el juicio de amparo es procedente. Lo anterior implica que es irrelevante que la violación sea cometida en ejercicio de funciones oficiales o no, pues en ambos casos el quejoso tiene el derecho a acceder al juicio de amparo.
La única condición exigida por el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos es que el acto viole derechos humanos de base constitucional, de la propia convención o de base legal.
Otro aspecto a mencionar es que, en términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, todos los actos que violen derechos humanos son susceptibles de ser impugnados por medio del juicio de amparo.
A manera de síntesis, se presenta la siguiente tabla:
Una vez identificados los objetos de impugnación del juicio de amparo en términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se abordarán los objetos de impugnación de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En términos del artículo 103 constitucional son impugnables a través del juicio de amparo:
Omisiones de la autoridad
Es importante precisar que el término autoridad del artículo 103 no es un calificativo de las normas generales, actos u omisiones, sino un sujeto. Lo anterior es trascendente, pues demuestra que todo el actuar de las autoridades (léase órganos estatales) es impugnable en el juicio de amparo y no únicamente las normas generales, los actos o las omisiones acontecidas en los contextos de supra a subordinación, como lo señala el paradigma de las garantías individuales.
Es importante precisar que el término autoridad del artículo 103 no es un calificativo de las normas generales, actos u omisiones, sino un sujeto.
Confirma lo anterior el hecho de que el artículo 103 no señala que la violación tenga que acontecer en relaciones de supra a subordinación y tampoco emplea un calificativo para los actos impugnables, como lo sería: “Por normas generales, actos u omisiones autoritarias”.
Por lo tanto, resulta imperativo concluir que todos los actos de los órganos estatales son impugnables, y no solamente aquellos que implican una relación de supra a subordinación. No está de más señalar que esta interpretación es acorde con el principio pro personae, con la plenitud de las obligaciones generales en materia de derechos humanos y con los estándares internacionales del juicio de amparo.
Según la literalidad del artículo 103 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todos los actos (no solamente los realizados en contextos de supra a subordinación) de los órganos estatales son impugnables a través del juicio de amparo, siempre que violen derechos humanos y sus garantías.
En el concepto de normas generales se incluye leyes, reglamentos, tratados internacionales y jurisprudencias, entre otras. Como se verá más adelante, la jurisprudencia prevista en la Ley de Amparo es una norma jurídica general.
La palabra “actos” incluye actos positivos y normativos. Prueba de ello es que la fracción III del artículo 107 constitucional contempla a las resoluciones judiciales y estas son actos normativos:
a) Contra sentencias definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio[…]
Cabe destacar que el texto constitucional es claro con respecto al término omisiones.
En términos del artículo 103 constitucional, no todos los actos (en sentido amplio) de los órganos estatales son impugnables a través del juicio de amparo, sino solo aquellos que violen:
derechos humanos de base constitucional,
derechos humanos de base convencional,
garantías de derechos humanos de base constitucional, y
garantías de derechos humanos de base convencional.
En lo que respecta a las fracciones II y III del artículo 103 constitucional, que establecen lo que la doctrina ha denominado amparo soberanía, únicamente se hace el siguiente comentario: Los particulares pueden impugnar la incompetencia de las autoridades alegando violaciones a las garantías fundamentales previstas en el segundo párrafo del artículo 14constitucional, así como al primer párrafo del artículo 16 constitucional:
El artículo 14 constitucional protege al particular de la incompetencia en virtud de que una formalidad esencial del procedimiento es precisamente ser juzgado por un tribunal competente.
El artículo 16 constitucional complementa la protección del artículo 14 al establecer expresamente que nadie será molestado sino por autoridad competente.
Como se puede observar, la fracción I del artículo 103 constitucional es suficiente para proteger al quejoso frente a los actos de autoridad incompetente.
Por lo que hace a la Federación, el Distrito Federal y los Estados el amparo soberanía, esto es prácticamente letra muerta pues cuentan con la controversia constitucional, que tiene una procedencia más amplia que el amparo soberanía, el cual se limita a cuestiones competenciales.
Es por esas razones que se pondrá más atención a la fracción I del artículo 103 constitucional, la cual protege tanto derechos humanos como sus garantías.
Lo anterior nos permite identificar diferencias entre la procedencia convencional del juicio de amparo y la constitucional.
A partir de lo que se observa, en términos convencionales, el juicio de amparo tiene la ventaja de contemplar derechos humanos de base legal y a particulares como sujetos legitimados pasivamente, distinto a lo que sucede en el artículo 103 constitucional.
Por su parte, el artículo 103 constitucional aventaja al amparo convencional en lo referente a violaciones de garantías de derechos humanos que no están previstas a nivel convencional.
No obstante lo anterior, es posible tener los alcances convencionales en nuestro juicio de amparo de la siguiente forma:
Para obtener la protección de derechos humanos de base legal, basta aplicar las obligaciones generales en materia de derechos humanos, entre ellas la de adecuar el derecho interno, así como la de garantizar los derechos humanos, con el objeto de aplicar directamente el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y solicitar al tribunal de amparo la protección de derechos humanos de base legal.
En relación con la impugnación de violaciones de derechos humanos cometidas por particulares, basta con aplicar la regla de competencia prevista en el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para que un tribunal local conozca de dicha controversia: “Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.”
Al respecto, es importante mencionar que las obligaciones generales en materia de derechos humanos están imputadas a todas las autoridades, es decir, tanto a las autoridades federales como las locales, de ahí que estén obligadas a resolver las demandas de los quejosos en contra de las violaciones cometidas por particulares.
La distribución aquí señalada consiste en que la Federación conoce de los juicios de amparo promovidos contra la autoridad, y las Entidades Locales, de los juicios de amparo promovidos contra los particulares. Esto constituye el cumplimiento a lo ordenado por el artículo 28 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos:
3. Cuando dos o más Estados Partes acuerden integrar entre sí una federación u otra clase de asociación, cuidarán de que el pacto comunitario correspondiente contenga las disposiciones necesarias para que continúen haciéndose efectivas en el nuevo Estado así organizado, las normas de la presente Convención.
Si bien, a nivel convencional, ningún acto está excluido del juicio de amparo, a nivel constitucional no sucede lo mismo.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos excluye del ámbito de impugnación a los actos que se mencionan a continuación.
En términos del párrafo primero del artículo 107 constitucional, toda la materia electoral queda excluida del juicio de amparo: “Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes […]”
La razón por la que la materia electoral está excluida del juicio de amparo es que dicha materia cuenta con su propio sistema de impugnación establecido en el artículo 99.
Para el ejercicio de sus atribuciones, el Tribunal funcionará en forma permanente con una Sala Superior y salas regionales; sus sesiones de resolución serán públicas, en los términos que determine la ley. Contará con el personal jurídico y administrativo necesario para su adecuado funcionamiento.
La Sala Superior se integrará por siete Magistrados Electorales. El Presidente del Tribunal será elegido por la Sala Superior, de entre sus miembros, para ejercer el cargo por cuatro años.
La Sala Superior realizará el cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular, en su caso, la declaración de validez de la elección y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor número de votos.
Es importante señalar que los derechos políticos no se acotan a la materia electoral, pues existen otros.
Lo anterior resulta relevante en virtud de que los derechos políticos no electorales se seguirán exigiendo a través del juicio de amparo; tal es el caso del derecho de petición en materia política.
Actos inatacables
A continuación se hará una lista de los actos que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos califica como inatacables para los sujetos obligados y, por ende, no susceptibles de impugnarse por medio del juicio de amparo.
1. Resoluciones del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, siempre que sus resoluciones no pongan en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia.
Artículo 6 […]
2. El proceso de selección y designación de los Comisionados del Instituto Federal de Telecomunicaciones y Comisión Federal de Competencia Económica.
Artículo 28 […]
3. La resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación si se trata de los conflictos territoriales entre las entidades federativas.
Artículo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre sí y en cualquier momento, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación de la Cámara de Senadores.
De no existir el convenio a que se refiere el párrafo anterior, y a instancia de alguna de las partes en conflicto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, sustanciará y resolverá con carácter de inatacable, las controversias sobre límites territoriales que se susciten entre las entidades federativas, en los términos de la fracción I del artículo 105 de esta Constitución.
4. Las resoluciones dictadas por las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación respecto de las declaraciones de validez, otorgamiento de constancias y asignación de diputados o senadores.
Artículo 60 […]
Las resoluciones de las salas a que se refiere el párrafo anterior, podrán ser revisadas exclusivamente por la Sala Superior del propio Tribunal, a través del medio de impugnación que los partidos políticos podrán interponer únicamente cuando por los agravios esgrimidos se pueda modificar el resultado de la elección. Los fallos de la Sala serán definitivos e inatacables.
5. Las resoluciones del Tribunal Electoral en las controversias de su competencia.
Artículo 99[…]
6. Las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal en términos del artículo 100.
Artículo 100 […]
7. Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras del Congreso de la Unión en el contexto del juicio político.
Artículo 110[…]
8. Las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en el recurso de revisión al cual hace referencia el artículo 104 fracción III de la Constitución.
Artículo 104[…]
III. De los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso-administrativo a que se refieren la fracción XXIX-H del artículo 73 y fracción IV, inciso e) del artículo 122 de esta Constitución, sólo en los casos que señalen las leyes. Las revisiones, de las cuales conocerán los Tribunales Colegiados de Circuito, se sujetarán a los trámites que la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución fije para la revisión en amparo indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los Tribunales Colegiados de Circuito no procederá juicio o recurso alguno […]
9. Las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en los recursos de revisión interpuestos en los juicios de amparo indirecto, en términos del artículo 107 constitucional fracción VIII.
Artículo 107[…]
En los casos no previstos en los párrafos anteriores, conocerán de la revisión los tribunales colegiados de circuito y sus sentencias no admitirán recurso alguno[…]
10. La declaración de procedencia.
Estos son los únicos actos que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos califica como inatacables. Cualquier adición a la lista de actos constitucionalmente inatacables realizada por la ley, la jurisprudencia o cualquier norma inferior resulta inconstitucional.
Es importante señalar que las violaciones de derechos humanos cometidas por las autoridades en relaciones de coordinación no figuran dentro de los actos calificados como inatacables por la Constitución.
Todo acto que no esté calificado por la Constitución como inatacable es susceptible de ser impugnado por medio del juicio de amparo de acuerdo con la regla general del artículo 103 fracción III.
I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte […]
Como se vio, la Constitución establece una procedencia amplia para impugnar los actos de autoridad que incluye las violaciones cometidas por los órganos estatales en relaciones de coordinación, como aquellas de supra a subordinación, pues para la Constitución, al igual que para la Convención Americana sobre Derechos Humanos, es irrelevante en qué tipo de relación se cometen las transgresiones a los derechos humanos, pues el quejoso siempre tendrá acceso al juicio de amparo.
Entonces, ¿de dónde surgió esa restricción al juicio de amparo? ¿Cómo se introdujo el paradigma de las garantías individuales al juicio de amparo?
La restricción de la procedencia del juicio de amparo se la debemos al Poder Judicial de la Federación, pues fue él quien introdujo el paradigma de las garantías individuales y, con ello, la denegación de justicia para todas aquellas violaciones de derechos humanos cometidas en las relaciones de coordinación.
A continuación se verá cómo se dieron las cosas en torno a esto.
En 1917, la redacción original del artículo 103 constitucional era la citada a continuación.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (texto de 1917)
Del texto expedido por el Poder Constituyente de 1917 se desprende que, al igual que el texto actual del artículo 103, la palabra “autoridad” refiere a un sujeto y no a un calificativo de las leyes o actos.
Incluso la ley reglamentaria vigente en esas fechas coincidía con el texto constitucional, pues no establecía como requisito el hecho de que el acto de la autoridad se realizara en una relación de supra a subordinación: para ser autoridad responsable, bastaba tener la calidad formal de órgano estatal y el ejecutar, o bien tratar de ejecutar, el acto reclamado.
Código Federal de Procedimientos Civiles (publicado el 26 diciembre de 1908)
671. Es autoridad responsable la que ejecuta ó trata de ejecutar el acto reclamado; pero si éste consistiere en una resolución judicial ó administrativa, se tendrá también como responsable a la autoridad que la haya dictado.
Como se puede observar, los requisitos del acto de autoridad pregonados por el paradigma de las garantías individuales aun no hacen acto de presencia. Enseguida las palabras de Burgoa (1986) para recordar tales requisitos:
[…] las relaciones de supra o sub-ordinación descansan sobre una dualidad cualitativa subjetiva, o sea, que surgen entre dos entidades colocadas en distinto plano o posición, es decir, entre el Estado como persona jurídico-política y sus órganos de autoridad, por un lado, y el gobernado, por el otro. En dichas relaciones, la persona moral estatal y sus autoridades desempeñan frente al gobernado la actividad soberana o de gobierno, o sea, actos autoritarios propiamente dichos que tienen como atributos esenciales la unilateralidad, la imperatividad y la coercitividad. En efecto, se dice que todo acto de autoridad es unilateral, porque su existencia no requiere la voluntad del particular al que va dirigido o frente al que se realiza; que es imperativo, en virtud de que se impone contra y sobre la voluntad en contrario del gobernado, quien tiene la obligación de obedecerlo, y sin perjuicio, claro está, de que lo impugne jurídicamente como corresponda; y que es coercitivo, atendiendo a que, si no se acata por rebeldía u oposición de la persona contra quien se pretenda ejecutar, puede realizarse coactivamente, incluso mediante la fuerza pública, en detrimento de ella. (Burgoa, pág. 167)
Hasta este punto aún no hay rastros de los requisitos del acto de autoridad exigidos por el paradigma de las garantías individuales, ni siquiera en el capítulo correspondiente al juicio de amparo del Código Federal de Procedimientos Civiles de 26 de diciembre de 1908.
El Caso Marcolfo F. Torres
Posteriormente aconteció el caso de Marcolfo F. Torres, un quejoso que alegaba violaciones de derechos humanos cometidas por un particular, a saber, Canuto Ortega, quien, se aclara, no tenía el carácter de militar, como lo refiere Zaldívar Lelo de Larrea (Hacia una nueva ley de amparo, 2004, pág. 66):
Marcolfo F. Torres acudió a solicitar el amparo de la justicia federal en contra de actos del mayor Canuto Ortega quien, a decir de Torres, pretendía expulsarlo del pueblo de Sahuaripa, Sonora y privarlo de su libertad. El juez que conoció del asunto negó el amparo, en virtud de que el juicio constitucional procede en contra de autoridades y Canuto Ortega era un particular. Debemos destacar que efectivamente Ortega no era una autoridad en el sentido clásico, sino un generalote de la Revolución; no era titular de órgano de autoridad alguno.
En una nota al pie de página, Zaldívar (2004) aclara lo siguiente respecto del término generalote: “El término no se utiliza en sentido peyorativo, sino para indicar que no se trataba de un militar en sentido formal.”
El asunto llegó a la Suprema Corte y se publicó el siguiente criterio:
AUTORIDADES. QUIENES LO SON.
El término “autoridades” para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Cuarta Sala. Jurisprudencia por reiteración de criterios. Amparo en revisión. Torres Marcolfo F. 10 de mayo de 1919. Amparo en revisión 466/30. Rodríguez Calixto A. 25 de julio de 1930. Amparo en revisión 271/30. Díaz Barriga Miguel. 10 de diciembre de 1931. Amparo en revisión 4914/40. Sandi Mauricio. 30 de agosto de 1940. Amparo en revisión 2297/40. Moral Portilla Jorge del. 6 de noviembre de 1941. Quinta Época. Fuente: Apéndice de 1995. No. de registro 395059.
En relación con este criterio, Zaldívar (2004)menciona que:
En efecto, la Corte estimó que Ortega era una autoridad para los efectos del amparo, en virtud de tener a su cargo la fuerza pública. En primer término, la Suprema Corte sostiene que por autoridades no debe entenderse únicamente las establecidas conforme a la ley, de donde se sigue que procede en contra de autoridades de facto. Por otro lado, establece que el término autoridad para los efectos del amparo comprende a todas las personas que disponen de la fuerza pública por circunstancias legales o de hecho, por lo que están en posibilidad material de obrar como individuos que ejercen actos públicos, al ser pública la fuerza de que disponen.
El máximo tribunal interpretó adecuadamente el momento histórico de principios del siglo XX, desestimó aspectos formalistas y estableció un criterio progresista y de vanguardia para la época. Así, la Corte privilegió la naturaleza material del acto de afectación frente al carácter formal de quién lo emite. (Zaldívar Lelo de Larrea, pág. 66)
Como se expondrá a continuación y contrario a lo manifestado por Zaldívar, el criterio establecido por la Suprema Corte en el caso Marcolfo F. Torres dista mucho de ser progresista y de vanguardia.
En primer lugar, el criterio de la Suprema Corte es plausible únicamente por los efectos concretos que tuvo: proteger a Marcolfo F. Torres de las transgresiones a los derechos humanos cometidas por otro particular. Fuera de ese aspecto, dicho criterio no trae consigo nada de bueno y generó el efecto contrario al que la Suprema Corte pretendía.
Desde un punto de vista teórico, el criterio de la Suprema Corte es regresivo en lugar de progresivo. Esto es así en virtud de que la eficacia o el valor de toda teoría radica en su capacidad explicativa y predictiva de los fenómenos.
En ese contexto, la decisión de la Suprema Corte es incorrecta, pues tuvo que recurrir a una ficción para ampliar la procedencia del juicio de amparo y abarcar violaciones de derechos humanos cometidas por particulares. Aquella consistió en equiparar un particular a una autoridad. En otras palabras, la Suprema Corte tuvo que distorsionar las cosas para resolver el caso que le fue planteado. Precisamente por ello se afirma que desde un punto de vista teórico, el criterio es regresivo.
Otra perspectiva que conviene abordar es la relativa al costo de oportunidad de la decisión de la Suprema Corte. El costo de oportunidad se entiende como el valor de la alternativa descartada.
En ese sentido, el costo de oportunidad de la decisión tomada por la Suprema Corte es altísimo, pues pudo resolver el problema del efecto horizontal de los derechos humanos desde el año de 1919, casi al comienzo de vigencia de nuestra Constitución actual. Esto hubiera hecho de México un país verdaderamente vanguardista en materia de derechos humanos, pero la oportunidad se perdió debido a la actitud pasiva de la Suprema Corte.
A grandes rasgos, las alternativas que tenía la Suprema Corte eran dos:
La tarea rápida y sencilla de crear una ficción para equiparar a Canuto Ortega a una autoridad. Sin duda, esto no requiere mayor labor intelectual.
Esta opción implicaba cuestionarse el concepto de derecho humano, probar su validez y, en caso de que fuera necesario, plantear la reformulación de uno nuevo, en el que se reconociera y se explicara el caso a resolver, es decir, la violación de derechos humanos por parte de particulares.
De haber optado por la segunda opción, en lugar de que se cite a teóricos del derecho como Luigi Ferrajoli para el tema del efecto horizontal de los derechos humanos, probablemente sería la doctrina extranjera la que citaría, a manera de referencia, tanto el Caso Marcolfo F. Torres como la resolución de la Suprema Corte Mexicana de 1919; desafortunadamente no fue así.
Conviene señalar que el concepto teórico aportado por el paradigma de los derechos humanos resuelve y explica sin ficciones el caso Marcolfo F. Torres, toda vez que se alegaban violaciones a la libertad personal, de tránsito y de residencia, es decir, a derechos humanos absolutos, facultamientos a la propia conducta que implican obligaciones generales de respeto, que son susceptibles de ser transgredidas tanto por autoridades como por particulares.
Por último, como se abordará más adelante, la decisión de la Suprema Corte de Justicia generó una restricción de la procedencia del juicio de amparo. Por ahora basta decir que la ficción de la Suprema Corte puso la atención del Poder Judicial en el carácter coercitivo del acto reclamado al momento de definir quién es autoridad. Como se atendió líneas arriba, la pregunta quién es autoridad fue respondida como si se hubiera planteado inicialmente la interrogante de qué hace.
Ley de Amparo de 1919
El 18 de octubre de 1919, poco tiempo después de que se resolviera el caso Marcolfo F. Torres, se publicó la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 104 de la Constitución Federal, en el Diario Oficial de la Federación. Esta ley en su artículo 12 definía a la autoridad responsable como “[…] la que ejecuta o trata de ejecutar el acto reclamado; pero si éste consistiere en una resolución judicial o administrativa, se tendrá también como responsable a la autoridad que la haya dictado.”
De lo anterior se desprende que el concepto de autoridad prácticamente es idéntico o al menos no restringe los alcances del término “autoridad” empleado por el artículo 103 constitucional.
En otras palabras, el concepto de autoridad de la Ley de Amparo de 1919 no está contaminado por el paradigma de las garantías individuales, pues no se aprecian los requisitos de unilateralidad, obligatoriedad y coercitividad o imperium.
El imperio como requisito del acto de autoridad en 1933
Con el siguiente criterio de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, empezó a hacer su aparición el paradigma de las garantías individuales, pues se estableció un requisito que ni la Constitución, ni la Ley de Amparo vigente exigían en ese entonces para que la conducta de la autoridad fuese impugnada a través del juicio de amparo.
AMPARO, SOLO PROCEDE CONTRA ACTOS QUE TIENEN EL IMPERIO DE LA AUTORIDAD.
Es improcedente el amparo que se endereza contra el dictamen emitido por el procurador general de justicia militar, estableciendo que determinado individuo no tiene derecho a estar dentro del Ejército Nacional en situación de retiro, ni a gozar del beneficio de pensión, por tal concepto; puesto que dicho dictamen, antes de ser aprobado por el ciudadano presidente de la República y por la Secretaría de Guerra, no tiene fuerza legal alguna, ni el imperio de la autoridad, y por sí solo, no puede violar ninguna garantía individual.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Segunda Sala. Tesis Aislada. Amparo administrativo en revisión 4217/33. Díaz Araujo Reynaldo. 24 de noviembre de 1933. Quinta Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXXIX, página 2386. No. de registro 336616.
Si bien es cierto que el quejoso estaba impugnando un acto que no violaba sus derechos humanos, también es cierto que la redacción de la tesis es desafortunada (pues en todo caso debió indicar que el acto reclamado no tenía efectos en los derechos humanos del quejoso) y denota que un concepto de derecho humano reduccionista, pues limita el ámbito de protección de los derechos humanos a únicamente los actos dotados de imperio.
Las características del acto reclamado según la Suprema Corte (1935)
El siguiente criterio muestra cómo se difunde la idea de que la coercibilidad es el elemento que distingue a las autoridades.
AUTORIDAD, CARACTER DE, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO.
En derecho público, se entiende por autoridad, a un órgano del Estado, investido legalmente de la facultad de decisión y del poder de mando necesario para imponer a los particulares sus propias determinaciones, o las que emanen de algún otro órgano del mismo Estado; pero tratándose del juicio de amparo, no debe examinarse este concepto con el criterio antes expresado, en cuanto deba exigirse la atribución legal de las facultades correspondientes como indispensables para que un funcionario, agente o empleado, pueda ser considerado como autoridad, ya que de tenerse como necesaria esta circunstancia, se llegaría a la conclusión absurda de que el amparo no procede cuando un órgano del Estado obra fuera de su competencia legal, en perjuicio de los particulares, siendo, estos casos, indudablemente, los que requieren más frecuentemente, y con más imperiosa necesidad, la intervención de la justicia federal. Así lo ha entendido la Suprema Corte en la ejecutoria dictada en el amparo del señor Marcolfo F. Torres, en la que textualmente se dice: “En efecto, al decir la Constitución General de la República, que el amparo procede por leyes o actos de autoridades que violen las garantías individuales, no significa, en manera alguna, que por autoridades deba entenderse, para los efectos del amparo, única y exclusivamente aquéllas que estén establecidas con arreglo a las leyes, y que, en el caso especial de que se trate, hayan obrado dentro de la esfera legal de sus atribuciones, al ejecutar los actos que se reputan violatorios de garantías individuales. Lejos de eso, el señor Vallarta y otros tratadistas mexicanos de derecho constitucional, sostienen que el término “autoridad”, para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar, no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho mismo de ser pública la fuerza de que disponen;….” Encontrándose que el criterio que debe servir de norma para definir en qué casos se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse a la naturaleza misma de esos actos, los que pueden ser, según la doctrina antes expresada, una resolución que afecte a los particulares o actos de ejecución, con esa misma característica, provenientes, unos y otros, de órganos del Estado, dentro o fuera de las órbitas de sus atribuciones legales, debe concluirse que, independientemente de que, en términos generales, determinada oficina o dependencia del Ejecutivo, tenga, o no, el carácter de autoridad, en los términos de las leyes que regulen esa dependencia oficial, debe atenderse, en el caso de que se trate, a precisar si el acto se considera una decisión y la amenaza de la ejecución correspondiente, y si así fuere, debe considerarse que tiene el carácter de acto de autoridad, para los efectos del amparo, pues por ejemplo, la declaración administrativa de la caducidad de un contrato, es un acto típico de autoridad, y también lo es el requerimiento que se hace sobre la entrega del local dado en arrendamiento.
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Segunda Sala. Tesis Aislada. Amparo administrativo en revisión 3996/34. Campos Otero Julia. 13 de septiembre de 1935. Quinta Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo XLV, página 5033. No. de registro 335181.
En este criterio se aprecia cómo la ficción empleada con Canuto Ortega (convertir a un particular en autoridad para efectos del amparo), se empieza a deslindar de sus connotaciones iniciales y comienza a tener repercusiones respecto de los órganos estatales.
El concepto de autoridad en la Ley de Amparo de 1936
La Ley de Amparo de 1936 estableció un concepto de autoridad que nada tenía que ver con las relaciones de supra a subordinación, pero no fue obstáculo para que el poder judicial distorsionara la definición legal: “ARTICULO 11.- Es autoridad responsable la que dicta u ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado.”
El costo de la ficción creada con Canuto Ortega
La ficción que en un inicio tuvo una finalidad noble, pues pretendía proteger a un particular en contra de los actos de otro particular ahora pasa factura y muestra sus alcances negativos. A partir de la ficción empleada con Canuto Ortega (convertir una particular en autoridad) surgió la ficción inversa, es decir, particularizar a los órganos estatales.
Si en el Caso Marcolfo F. Torres se dijo que no importaba el carácter formal de autoridad, pues en todo caso lo relevante es la relación de supra a subordinación (que en ese caso se manifestaba con el imperium o mando de hecho de las fuerzas públicas), posteriormente esos mismos argumentos protegían a todas las autoridades que violaban derechos humanos en contextos de coordinación, ya que, como lo afirma el paradigma de las garantías individuales, lo importante no es el carácter formal de autoridad, sino la relación de supra a subordinación.
Por lo tanto, todos los órganos estatales que violaban derechos humanos en relaciones de coordinación gozaban de una excluyente de responsabilidad, pues no eran considerados autoridades para efectos del juicio de amparo. Así se acentuó la denegación de justicia en nuestro país, no por una disposición constitucional, ni por una disposición legal sino por una idea reduccionista del derecho humano en la mente del Poder Judicial Federal.
Los siguientes criterios reflejan la ficción de particularizar a las autoridades:
INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. CUANDO NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO (ARRENDAMIENTO).
Cuando el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado celebra contratos de arrendamiento con sus derechohabientes, respecto de los departamentos ubicados en las unidades habitacionales que administra, dicho instituto no tiene el carácter de autoridad para los efectos del amparo, ya que no tiene facultades de imperio para hacer cumplir las cláusulas a las cuales se sujetaron los diversos contratos de arrendamiento celebrados entre el propio instituto y sus derechohabientes, puesto que la relación jurídica que existe entre ambas partes es meramente contractual, es decir, del instituto como arrendador y de los derechohabientes como arrendatarios, obligándose cada parte en los términos expresados en las cláusulas de cada contrato de arrendamiento y, además, conforme a los contratos de referencia, las partes contratantes se someten expresamente a los tribunales respectivos, surtiéndose en el caso la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con los artículos 1o. fracción I, y 11, del propio ordenamiento legal.
Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis Aislada. Amparo en revisión 782/80. Elena Menéndez de De la Selva y coagraviados. 19 de marzo de 1981. Séptima Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 145-150, Sexta Parte, página 145. No. de registro 250887.
PROCURADOR FEDERAL DEL CONSUMIDOR ACTUANDO COMO ARBITRO, LAUDOS DEL. NO SON ACTOS DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.
Las funciones de árbitro, en términos generales, no revisten la naturaleza de actos de autoridad, pues el carecer de jurisdicción propia o delegada por el Estado, no disponen de la fuerza pública para hacer cumplir sus determinaciones, ya que el laudo que emitan sólo puede convertirse en ejecutivo al ser homologado por un órgano jurisdiccional. Así, de conformidad con el artículo 59 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, cuando la Procuraduría Federal del Consumidor actúa dentro del procedimiento arbitral y emite el laudo correspondiente, sus relaciones con los particulares no se traducen en una situación de subordinación de gobernante a gobernado, sino en una relación que se equipara a la de contratantes y mandatario; luego, la resolución que dicte no puede equipararse a la de un acto de autoridad susceptible de ser impugnado, ni puede estimarse que la parte condenada por el laudo quede en estado de indefensión, pues el laudo una vez que el Juez respectivo ordena su cumplimiento se eleva a la categoría de acto jurisdiccional, y es entonces cuando está en oportunidad de ser reclamado mediante el juicio de garantías.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Pleno. Amparo en revisión 9210/83. General de Instrumentación Técnico Científica, S.A. 1o. de abril de 1986. Séptima Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 205-216, Primera Parte, página 99. No. de registro 232115.
PETROLEOS MEXICANOS. NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO.
El organismo descentralizado Petróleos Mexicanos carece de imperio para hacer cumplir sus determinaciones, por lo que, en términos de los artículo 103, fracción I, constitucional, y 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, no tiene el carácter de autoridad para los efectos del amparo.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Segunda Sala. Amparo en revisión 3209/86. José Luna y otros. 10 de septiembre de 1986. Séptima Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 205-216, Tercera Parte, página 128. No. de registro 237234.
Como se puede observar, la ficción creada por la Suprema Corte en el caso Marcolfo F. Torres tuvo graves consecuencias, pues si bien es cierto que la procedencia del juicio de amparo se abrió a los particulares, quienes por cuestiones de hecho tenían el mando de la fuerza pública, también es cierto que muchos órganos estatales quedaron excluidos del control constitucional bajo el pretexto de que existía una relación de coordinación entre la autoridad y el quejoso.
Es por eso que se cuestiona la calificación de “progresistas” que hace Zaldívar, pues la declaración de la Suprema Corte implicó todo lo contrario, a saber, una regresividad normativa al reducir el objeto de impugnación del juicio de amparo sin fundamento constitucional ni legal.
A efecto de demostrar las ideas plasmadas en los criterios judiciales citados líneas arriba se cita el caso del artículo 21 párrafo 3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos:
La disposición contenida en el párrafo 3 relativa a la prohibición de la usura no solamente es incompatible con las relaciones de supra a subordinación sino que incluso presupone la existencia de un contrato o relación de coordinación para actualizarse.
Lo anterior es así porque la palabra usura refiere al interés excesivo pactado en un préstamo (Real Academia Española, 2014):
Esto demuestra que es falsa la afirmación implícita en los criterios judiciales citados, misma que consiste en que las violaciones de derechos humanos y sus garantías solo pueden realizarse en relaciones de supra a subordinación.
El concepto de autoridad de la reforma a la Ley de Amparo de 1988
El 11 de febrero de 1988 fue publicada la reforma al artículo 11 de la Ley de Amparo, que definía el concepto de autoridad. La redacción del artículo ya reformado era la siguiente: “ARTICULO 11.- Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado.”
Como se aprecia, la definición legal, al igual que la Constitución y los anteriores preceptos legales, no establecía los requisitos de unilateralidad, obligatoriedad e imperio del paradigma de las garantías individuales aunque, desafortunadamente, eso ya no importaba, pues el concepto reduccionista de derecho humano ya estaba firmemente arraigado en las mentes de los integrantes del Poder Judicial de la Federación.
Con base en lo expuesto, es necesario concluir que la reducción de la procedencia del juicio de amparo se debe a las ideas de nuestros jueces.
Por último, analizaremos cuál es el objeto de impugnación del juicio de amparo en términos de la Ley de Amparo publicada el 2 de abril de 2013.
A partir de lo que se ha visto en este Curso, el paradigma de las garantías individuales exige que el acto reclamado tenga las características de unilateralidad, obligatoriedad y coercibilidad, en virtud de que la relación de supra a subordinación, única en la que es posible la violación de derechos humanos según este paradigma, se manifiesta con dichas características.
También se vio cómo el paradigma de las garantías individuales tiene que recurrir a ficciones para explicar los fenómenos jurídicos que se le presentan. Las ficciones distintivas de este paradigma son dos:
Equiparar particulares a autoridades y
Particularizar autoridades.
Asimismo, se identificó la forma en que el Poder Judicial de la Federación introdujo este paradigma al juicio de amparo sin fundamento constitucional ni legal.
Como sucede muchas veces con el Poder Judicial de la Federación, llega un punto en que una idea está tan difundida y arraigada que no se cuestiona su regularidad (constitucionalidad y convencionalidad) y se incorpora a los textos legales. Tal es el caso del concepto de autoridad incorporado en la Ley de Amparo publicada el 2 de abril de 2013:
Artículo 5. Son partes en el juicio de amparo:
En relación con la ficción de particularizar a las autoridades, a continuación se reproducen las palabras de Zaldívar (2004), quien participó en la Comisión designada por acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para la creación de un proyecto de nueva ley de amparo, que influyó de manera importante en la redacción de la Ley de Amparo actual, publicada el 2 de abril de 2013:
Es muy importante distinguir entre autoridad y autoridad para efectos del amparo, ya que no son lo mismo; esto es más que una sutileza. La autoridad como tal es lo que entendemos por autoridad en derecho constitucional; por el contrario, una autoridad para efectos del amparo es alguien quien emite un acto con las características de unilateralidad y obligatoriedad a las que ya nos hemos referido, sin que necesariamente se trate de un servidor público en funciones. (Zaldívar Lelo de Larrea, 2004, pág. 78)
Como se puede observar, tanto quienes elaboraron el proyecto como quienes redactaron la ley de amparo publicada el 2 de abril de 2013 operan bajo el paradigma de las garantías individuales y por ello se establecen las exigencias antes citadas, para que un determinado acto sea considerado “acto de autoridad”.
Es importante señalar que los requisitos del acto reclamado establecidos por la Ley de Amparo son anticonstitucionales, toda vez que restringen la procedencia establecida a nivel constitucional en el artículo 103. Basta recordar que el paradigma de las garantías individuales excluye a las violaciones de derechos humanos cometidas en relaciones de coordinación.
Asimismo, los requisitos legales del acto reclamado también son inconvencionales, pues como se vio en su momento, la procedencia del juicio de amparo establecida en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos abarca todo el actual de los órganos del Estado e, incluso, a los particulares.
Ante esas circunstancias, es posible solicitar que se ejerza el control de constitucionalidad y de convencionalidad respecto del concepto legal de acto reclamado, y que se desaplique el artículo 5 fracción II de la Ley de Amparo desde el escrito inicial de demanda. (Véase obligaciones generales en materia de derechos humanos)
También pueden emplearse los recursos aplicables al juicio de amparo para impugnar la irregularidad del concepto de acto reclamado de la Ley de Amparo.
Otra irregularidad del concepto de acto reclamado establecido por la nueva Ley de Amparo es la consistente en violar el principio de progresividad, ya que este concepto no exigía los requisitos del paradigma de las garantías individuales.