Source: https://giurisprudenzaamministrativa.com/2018/10/31/il-rup-puo-essere-anche-commissario-o-presidente-della-commissione-di-gara/
Timestamp: 2019-05-22 21:36:34+00:00
Document Index: 50931382

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 46', 'art. 77', 'art. 84', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 84', 'art. 77']

Il RUP può essere anche commissario o Presidente della Commissione di gara. – Giurisprudenza amministrativa
Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6082/2018 ha affermato che il Rup può ricoprire anche il ruolo di commissario o di Presidente della Commissione di gara, a meno che non sussista la concreta dimostrazione dell’incompatibilità tra i due ruoli, desumibile da una qualche comprovata ragione di interferenza e di condizionamento tra gli stessi.
Comune di Carpi, Unione Delle Terre D’Argine, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Mauro Di Pace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di San Basilio 61;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 00227/2018, resa tra le parti, concernente la procedura aperta per l’individuazione del concessionario del servizio farmaceutico della farmacia comunale di Carpi (MO), di nuova istituzione, tipo pubblica urbana, sede n. 17.
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Carpi, dell’Unione Delle Terre D’Argine e di Didasko Coop. Soc.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 ottobre 2018 il Cons. Giovanni Pescatore e uditi per le parti gli avvocati Rolando Pini, Mauro Di Pace e Alfonso Tordo Caprioli;
c) tale prova nel caso presente è del tutto mancata, anche perché il contenuto essenziale della lexspecialis di gara – predeterminato dall’ente locale con determina dirigenziale n. 38 del 27.1.2017 – è stato pedissequamente recepito nel bando di gara ed il ruolo della CUC si è limitato alla conduzione e all’espletamento della procedura selettiva.
1.2. La società appellante – dopo aver rilevato che nel caso di specie il presidente della commissione ricopriva le funzioni (non di RUP ma) di Presidente della Centrale di committenza dell’Unione delle Terre d’argine designato ad interim, e che in tale qualità egli aveva elaborato e approvato gli atti di gara, designato sé stesso quale presidente della Commissione e designato i commissari – osserva che, anche volendo accedere alla teoria della non immediata precettività del regime delle incompatibilità introdotto dall’art. 77, la stazione appaltante avrebbe dovuto valutare l’insussistenza di un’incompatibilità in concreto a carico dell’Ing. Carboni in relazione alla svolgimento sia della funzione di Presidente della commissione di gara sia delle funzioni amministrative in precedenza assolte e, quindi, con riguardo alla possibile incidenza che tale cumulo di ruoli avrebbe potuto determinare sul processo di valutazione delle offerte.
In questo specifico scenario normativo, di utile rilievo ai fini della tesi promossa dalla parte appellante è l’art. 77 comma 4 del d.lgs. 50/2016, il quale, nella sua versione originaria (applicabile ratione temporis alla vicenda qui all’esame) disponeva che “I commissari non devono aver svolto né possono svolgere alcun’altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta”.
Con successiva modifica introdotta in sede di correttivo dall’art. 46, comma 1, lett. d), d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, ma non applicabile ratione temporis alla fattispecie vigente, il comma 4 è stato arricchito di un addendum ai sensi del quale “la nomina del RUP a membro delle commissioni di gara è valutata con riferimento alla singola procedura”.
2.3. Una parte della giurisprudenza di primo grado ha così inteso il comma 4, cogliendone il portato innovativo, rispetto alle corrispondenti e previgenti disposizioni del d.lgs. 163/2006, proprio nella scelta di introdurre una secca incompatibilità tra le funzioni tipiche dell’ufficio di RUP (o ruoli equivalenti) e l’incarico di componente e finanche di presidente della commissione.
Ad integrazione e supporto di questa impostazione si è altresì evidenziato che la nuova regola del comma 4 è di immediata applicazione, non essendo condizionata dall’istituzione dell’albo dei commissari previsto dall’articolo 77, comma 2 (in questo senso T.A.R Latina, sez. I, 23 maggio 2017, n. 325; T.A.R. Brescia sez. II, 4 novembre 2017, n. 1306).
2.4. Per meglio intendere l’effetto innovativo dell’art. 77 comma 4, si consideri che l’art. 84, comma 4, dell’abrogato d.lgs. n. 163 del 2006 si limitava a sanzionare le situazioni di incompatibilità dei soli membri della commissione di gara diversi dal presidente (“i commissari diversi dal Presidente non devono aver svolto né possono svolgere alcun’altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta“); viceversa, l’incompatibilità prevista dall’art. 77 comma 4 del d.lgs. n. 50/2016 – discendente anch’essa dall’aver svolto in passato o dallo svolgere “alcun’altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta” – non fa distinzione tra i componenti della commissione di gara implicati nel cumulo di funzioni e, pertanto, si estende a tutti costoro indistintamente.
2.5. In favore di una lettura preclusiva del cumulo di funzioni si era espressa anche l’ANAC nel primo schema delle Linee Guida n. 3 che così recitava: “il ruolo di RUP è incompatibile con le funzioni di commissario di gara e di presidente della commissione giudicatrice (art. 77, comma 4 del Codice)“.
2.6. Un secondo e opposto orientamento giurisprudenziale ha invece interpretato l’art. 77 comma 4 in continuità con l’indirizzo formatosi sul codice antevigente, giungendo così a concludere che, nelle procedure di evidenza pubblica, il ruolo di RUP può coincidere con le funzioni di commissario di gara e di presidente della commissione giudicatrice, a meno che non sussista la concreta dimostrazione dell’incompatibilità tra i due ruoli, desumibile da una qualche comprovata ragione di interferenza e di condizionamento tra gli stessi (T.A.R. Veneto, sez. I, 7 luglio 2017, n. 660; T.A.R. Lecce, sez. I, 12 gennaio 2018, n. 24; T.A.R. Bologna, sez. II, 25 gennaio 2018, n. 87; T.A.R. Umbria, sez. I, 30 marzo 2018, n. 192).
2.7.1. Innanzitutto, vi è ragione di dubitare che l’art. 77 comma 4, nella sua versione ante correttivo, intendesse precludere al RUP la partecipazione alla commissione. Una tale lettura era stata avversata da questo stesso Consiglio di Stato nel parere n. 1767, del 2 agosto 2016, reso ad ANAC sullo schema di Linee Guida n. 3, nel quale la Commissione speciale aveva così censurato l’impostazione espressa nel documento all’esame: “…la disposizione che in tal modo viene interpretata (e in maniera estremamente restrittiva) è in larga parte coincidente con l’articolo 84, comma 4 del previgente ‘Codice’ in relazione al quale la giurisprudenza di questo Consiglio aveva tenuto un approccio interpretativo di minor rigore, escludendo forme di automatica incompatibilità a carico del RUP, quali quelle che le linee-guida in esame intendono reintrodurre (sul punto ex multis: Cons. Stato, V, n. 1565/2015). Pertanto, non sembra condivisibile che le linee-guida costituiscano lo strumento per revocare in dubbio (e in via amministrativa) le acquisizioni giurisprudenziali...” (vedasi il punto “Pag. 3, par. 1.2., terzo periodo” del parere 1767/2016).
A seguire, la stessa ANAC era giunta ad affermare l’inesistenza di una tale automaticità allorché, nel testo delle Linee Guida licenziato il 26 ottobre 2016, aveva fatto riferimento alla circostanza che “il ruolo di RUP è, di regola, incompatibile con le funzioni di commissario di gara e di presidente della commissione giudicatrice (art. 77, comma 4 del Codice), ferme restando le acquisizioni giurisprudenziali in materia di possibile coincidenza“.
2.7.2. Un secondo e decisivo elemento esegetico è costituito dall’indicazione successivamente fornita dal legislatore, il quale, integrando il disposto dell’art. 77 comma 4, ha escluso ogni effetto di automatica incompatibilità conseguente al cumulo delle funzioni, rimettendo all’amministrazione la valutazione della sussistenza o meno dei presupposti affinché il RUP possa legittimamente far parte della commissione gara.
2.7.3. In questi stessi termini si è di recente espressa l’ANAC, con il parere di cui alla deliberazione n. 193/2018, ove – proprio con riguardo ad una fattispecie riconducibile alla prima versione dell’art. 77 comma 4 d.lgs. 50/2016 – si è chiarito che “al fine di evitare forme di automatica incompatibilità a carico del RUP, l’eventuale situazione di incompatibilità, con riferimento alla funzione di commissario di gara e Presidente della commissione giudicatrice, deve essere valutata in concreto dalla stazione appaltante verificando la capacità di incidere sul processo formativo della volontà tesa alla valutazione delle offerte, potendone condizionare l’esito” (e nello stesso senso si pone la precedente delibera ANAC n. 436 del 27 aprile 2017).
2.8. Dando seguito, pertanto, alla qui condivisa impostazione secondo la quale non può essere ravvisata nessuna automatica incompatibilità tra le funzioni di RUP e quelle di componente della commissione giudicatrice, a meno che essa non venga dimostrata in concreto – nell’ottica di una lettura dell’art. 77 comma 4 del d.lgs. n. 50/2016 che si ponga in continuità con l’indirizzo interpretativo formatosi sul comma 4 dell’art. 84 del previgente d.lgs. n. 163/2006 (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. III, 18.1.2018, n. 695) occorre ulteriormente evidenziare che:
– la garanzia di trasparenza ed imparzialità nella conduzione della gara impedisce la presenza nella commissione di gara di soggetti che abbiano svolto un’attività idonea a interferire con il giudizio di merito sull’appalto di che trattasi (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 21.7.2011, n. 4438, parere n. 46 del 21 marzo 2012);
– in ogni caso, la predetta incompatibilità non può desumersi ex se dall’appartenenza del funzionario – componente della Commissione, alla struttura organizzativa preposta, nella fase preliminare di preparazione degli atti di gara e nella successiva fase di gestione, all’appalto stesso (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III, 6.5.2014, n. 4728; T.A.R. Lecce, sez. III, 7.1.2015, n. 32).
2.9. Nel caso di specie, non sussistono elementi specifici atti, in concreto, a far ritenere la dedotta incompatibilità, né è stato addotto dalla società ricorrente alcun dirimente elemento probatorio al riguardo, utile a dimostrare che l’ing. Carboni abbia concretamente partecipato alla fase preliminare della formazione degli atti di gara e abbia svolto un’attività idonea ad interferire con il giudizio di merito sull’affidamento del servizio.
2.10. Nella vicenda per cui è causa, parte ricorrente si è, invero, limitata a denunciare che la stessa persona ha rivestito gli incarichi di Presidente del Centro di committenza e di Presidente della commissione giudicatrice. Essa non ha specificato le ragioni effettive di siffatta asserita incompatibilità, ossia come e quando si sia concretata l’attività idonea ad interferire con il giudizio di merito sull’affidamento, come tale attività abbia inciso sul processo formativo della volontà che conduce alla valutazione delle offerte e come ne sia stato conseguentemente condizionato l’esito.
Il rilievo è tuttavia inconferente in quanto il bando di gara riproduce integralmente il contenuto della determina n. 39 sicché, al di là del dato formale – ma in sé non decisivo – della sua sottoscrizione da parte del Presidente della Commissione, deve escludersi la possibilità di imputare a quest’ultimo l’elaborazione contenutistica della legge di gara.
2.13. A ciò deve aggiungersi che, nella vicenda procedimentale per cui è causa, alla valutazione della commissione era assoggettato unicamente il dato progettuale e non anche l’offerta economica (la cui ponderazione era affidata ad un formula matematica – cfr. punto 6 del bando, pag. 4): tale peculiare connotazione della procedura di gara che, di fatto, ha ridotto il perimetro delle attività proprie della commissione ex art. 77, comma 4, d.lgs. n. 50 del 2016, si disvela idonea a dequotare ulteriormente la validità della doglianza di parte ricorrente.
– la voce a2) “misurazione della pressione arteriosa”, in relazione alla quale entrambi gli offerenti hanno offerto la gratuità della misurazione; ciò nonostante Didasko ha ottenuto 2 punti, mentre la ricorrente 0,666. La motivazione di tale singolare differenza deriverebbe, secondo quanto rilevato nel verbale del 28.4.2017, dalla migliore specificazione del servizio e dalla presenza nell’offerta dell’aggiudicataria di servizi aggiuntivi. Tuttavia, secondo la tesi della parte appellante, la Commissione non avrebbe potuto apprezzare i servizi integrativi, non essendo indicati nel disciplinare quali elementi oggetto di valutazione,;
– la voce a4) “servizio prenotazione delle prestazioni specialistiche (FarmaCUP) presso strutture AUSL”, per la quale il disciplinare prevedeva un punteggio massimo di 5 punti.
– in relazione alla voce, a6) “accesso a servizi offerti dalla AUSL”, la differenza di punteggio (5,000 per l’aggiudicataria e 0.625 per la ricorrente) ha privilegiato l’offerta della Didasko per aver menzionato un totem informatizzato attraverso il quale accedere ai servizi AUSL. Anche qui si deduce da parte appellante che in nessun passaggio del disciplinare era prevista la valutazione di tale elemento e che, comunque, il requisito in questione – in quanto riguardante i sistemi informatici software e non hardware – non avrebbe consentito la valutazione della tipologia di dispositivo (totem) proposto dalla Didasko;
– per la voce b1) “Apertura in ulteriore fascia oraria rispetto a quella prevista”, il disciplinare richiedeva l’indicazione dei giorni e delle fasce orarie di ampliamento, attribuendo un punteggio massimo premiale sino a 3 punti, ovvero sino a 6 punti per offerte ampliative oltre due giorni la settimana.
– in relazione all’elemento e) “proposte di progetti di integrazione tra i servizi della farmacia ed i servizi sociali del Comune”, l’aggiudicataria ha ottenuto 4 punti e la ricorrente 0,800. La differenza di punteggio (3,2) relativa a tale componente dell’offerta sarebbe totalmente ingiustificata perché anche nell’offerta dell’appellante è stata prevista una serie articolata di servizi aggiuntivi (quali il pagamento delle rette scolastiche, il rilascio di certificati anagrafici) ed il disciplinare di gara non aveva predeterminato a monte gli aspetti tecnici e i parametri ponderali in base ai quali detti aspetti sarebbero stati specificamente valutati.
Ciò posto, i parametri a2) e a4) prevedevano un punteggio premiale rispettivamente di massimo 2 e 5 punti, senza dettagliare i possibili contenuti dei servizi di misurazione della pressione arteriosa e prenotazione delle prestazioni specialistiche: le due circostanze lasciano intendere che l’offerta – lungi dal doversi limitare alla predisposizione di contenuti conformi a quelli richiesti dalla stazione appaltante – avrebbe dovuto declinare le specifiche modalità del servizio proposto, in relazione alle quali sarebbe stato successivamente graduato il punteggio.
Ciò posto, se si tiene conto della relativa semplicità tecnologica e operativa dell’appalto in oggetto, deve ritenersi che risultasse agevole per i concorrenti comprendere quali fossero gli elementi apprezzabili dell’offerta e la portata applicativa dei criteri valutativi; in una parola, a cosa si sarebbe potuto e dovuto attribuire rilevanza nel valutare soluzioni e attrezzature offerte.
– per la consegna dei farmaci a domicilio nell’offerta della Didasko era prevista una unità di personale da assumere, vale a dire un “addetto magazzino e consegna farmaci con contratto full time 38 H”;
– la consegna dei farmaci a domicilio era prevista come criterio di valutazione dell’offerta (premiabile con massimo 5 punti);
– nella verifica della anomalia dell’offerta la figura dell’addetto magazzino e consegna farmaci con contratto full time 38 H è stata eliminata per espressa ed incontestata dichiarazione dell’aggiudicataria;
– la stazione appaltante non ha considerato che, senza un soggetto addetto a ciò dedicato, il servizio offerto non avrebbe potuto essere effettivamente espletato, così come articolato per 38 ore alla settimana.
Scritto il 31 ottobre 2018 30 ottobre 2018 Autore Giurisprudenza amministrativaCategorie AppaltiTag Appalti,Appalti pubblici,Codice appalti,Codice dei Contratti Pubblici,Commissario di gara,consiglio di stato,D. Lgs. 50/2016,Incompatibilità,Presidente di commissione,Responsabile procedimento,Responsabile unico procedimento,RUP,Stazione appaltante
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