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Timestamp: 2016-10-25 13:56:45
Document Index: 50553893

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'Art. 85', 'Art. 27', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 27', 'Art. 27', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 35', 'BGE', 'Art. 84', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 90', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'in fine', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31']

103 IA 394
103 Ia 39460. Auszug aus dem Urteil vom 5. Oktober 1977 i.S. Beeli gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft
Art. 4 Cst., art. 85 let. a OJ, art. 35 al. 3 Cst. B�le-Campagne, numerus clausus pour l'admission dans une �cole normale publique d'instituteurs. 1. L'existence d'un droit social � la formation, notamment � une formation du niveau secondaire, ne peut �tre d�duite ni du droit constitutionnel f�d�ral, ni du droit constitutionnel du canton de B�le-Campagne (consid. 2a). En revanche, le particulier a le droit, fond� sur l'art. 4 Cst., d'�tre trait� sans in�galit� et sans arbitraire pour l'admission dans un �tablissement public d'instruction. 2. Admissibilit� du numerus clausus: a) Un numerus clausus pour l'admission dans un �tablissement public d'instruction est compatible avec l'art. 4 Cst. lorsque les motifs de son introduction et la fa�on de l'appliquer aux cas particuliers sont conformes au droit constitutionnel (consid. 2b). - Un numerus clausus dont le but est d'organiser la formation en fonction du besoin futur d'instituteurs est en principe compatible avec l'art. 4 Cst. (consid. 2b/aa). - Il est �galement compatible avec l'art. 4 Cst. de tenir compte, dans l application du numerus clausus, des capacit�s du candidat (consid. 2b/bb). b) Celui qui demande son admission dans un �tablissement public d'instruction pr�parant � l'exercice d'une fonction officielle (par ex. � la fonction d'instituteur dans une �cole publique) ne peut pas invoquer la libert� du commerce et de l'industrie. Ce droit constitutionnel ne garantit la libert� de choix d'une profession que dans les secteurs de l'�conomie priv�e (consid. 2c). 3. Admissibilit� de la d�l�gation l�gislative. a) la r�serve de la loi et les exigences constitutionnelles relatives � l'admissibilit� de la d�l�gation de la comp�tence l�gislative s'appliquent en principe aussi en mati�re de prestations �tatiques (consid. 3a). b) La comp�tence conf�r�e � l'autorit� ex�cutive d'introduire un numerus clausus pour l'admission dans une �cole normale publique d'instituteurs, en vue d'organiser la formation en fonction du besoin futur d'instituteurs, doit au moins mentionner la nature et le but de cette mesure. L'art. 8 al. 3 de la loi cantonale de B�le-Campagne sur les �tablissements d�livrant des certificats de maturit� ne satisfait pas � ces exigences (consid. 3b). Faits � partir de page 396
BGE 103 Ia 394 S. 396
� 8 Abs. 3 des "Gesetzes betreffend Errichtung und F�hrung kantonaler Maturit�tsschulen (Gymnasien) mit Seminarabteilung sowie betreffend Schulabkommen f�r den Besuch von Maturit�ts- und Mittelschulen anderer Kantone" (vom 24. August 1961) des Kantons Basel-Landschaft (Maturit�tsschulgesetz) bestimmt unter dem Marginalie "Zulassung und Patentierung" f�r die "Seminarabteilung":
"Die Erziehungsdirektion ordnet die Zulassung zur Seminarabteilung und die Patentierung der Sch�ler."
Die Seminarabteilung der Maturit�tsschulen ist inzwischen als Lehrerseminar rechtlich verselbst�ndigt worden.
� 1 des "Reglementes �ber Aufnahme, Promotion und Diplomierung der Primarlehrer am Lehrerseminar Liestal" (Aufnahmereglement) in der Fassung vom 22. November 1974 macht die Aufnahme in die Primarlehrerkurse des Lehrerseminars Liestal vom Besitz eines Maturit�tszeugnisses bzw. bestimmter Diplome kantonaler Mittelschulen, von der Absolvierung eines Praktikums und dem Bestehen einer Eignungspr�fung abh�ngig.
Am 4. November 1975 fasste der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft unter dem Titel "Festlegung einer BGE 103 Ia 394 S. 397Kapazit�tsgrenze und Erhebung einer Anmeldegeb�hr f�r die Primarlehrerkurse am Lehrerseminar" folgenden Beschluss:
"1. � 1 Absatz 1 des Reglementes �ber Aufnahme, Promotion und Diplomierung der Primarlehrer am Lehrerseminar in der Fassung vom 22. November 1974 wird wie folgt ge�ndert:
"In die Primarlehrerkurse des Lehrerseminars wird innerhalb der vom Regierungsrat festgelegten Kapazit�tsgrenze aufgenommen, wer..."
2. In den Primarlehrerkurs 11 mit Beginn am 20. April 1976 werden 100 Bewerber aufgenommen.
3. Jeweils im Juni des laufenden Schuljahres entscheidet der Regierungsrat auf Antrag der Erziehungsdirektion, wieviele Bewerber in den im darauf folgenden Fr�hling beginnenden Primarlehrerkurs aufzunehmen sind.
4. Zur teilweisen Deckung der Kosten der Eignungsabkl�rung wird eine Anmeldegeb�hr von Fr. 50.-- erhoben. Sie ist von allen Bewerbern um die Aufnahme in die Primarlehrerkurse zu bezahlen, erstmals f�r Bewerber in den Primarlehrerkurs 12 (Beginn: April 1977)."
Mit Eingabe vom 29. November 1975 erhebt Robert Beeli, der im Kanton Basel-Landschaft stimmberechtigt ist, staatsrechtliche Beschwerde gegen den regierungsr�tlichen Beschluss vom 4. November 1975. Er r�gt eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung und des Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG), des "Rechtes auf Mittelschulbildung" als "verfassungsm�ssiges Recht des Kantons Basel-Landschaft", sowie der Rechtsgleichheit.
Das Bundesgericht hat die staatsrechtliche Beschwerde, soweit es darauf eintreten konnte, teilweise gutgeheissen aus folgenden
2. Gegen�ber Ziff. 1 (� 1 Abs. 1 des Aufnahmereglements in der Fassung vom 4. November 1975) und Ziff. 3 des angefochtenen Beschlusses (regierungsr�tliche Kompetenz zur Festlegung einer Kapazit�tsgrenze beim Eintritt ins Lehrerseminar Liestal) r�gt der Beschwerdef�hrer eine Verletzung des "Rechtes auf Bildung" als "verfassungsm�ssiges Recht des Bundes", und einen Verstoss gegen das "Recht auf Mittelschulbildung" als "verfassungsm�ssiges Recht des Kantons Basel-Landschaft".
Der bundesrechtliche Anspruch ergebe sich aus der "freiheitlich-demokratischen Ordnung" und aus dem Zusammenhang mit andern Verfassungsbestimmungen (Art. 27 BV) und BGE 103 Ia 394 S. 398Grundrechten (Meinungsfreiheit, Informationsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Handels- und Gewerbefreiheit), deren Aus�bung ein Recht auf Bildung voraussetze. Das "in der Bundesverfassung implizierte allgemeine Recht auf Bildung" sei in der gesamten Bildungsgesetzgebung des Bundes und der Kantone konkretisiert.
Das kantonale "Recht auf Mittelschulbildung" ergebe sich aus � 35 Abs. 3 der Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft und sei ein "typisches Sozialrecht".
In bezug auf die gerichtliche Durchsetzbarkeit dieser Rechte bemerkt der Beschwerdef�hrer, diese sei jedenfalls unter dem Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit jederzeit m�glich.
a) Im Verfassungsrecht des Bundes auferlegt Art. 27 BV den Kantonen die Verpflichtung, f�r einen gen�genden, unter staatlicher Leitung stehenden, obligatorischen und unentgeltlichen Primarunterricht zu sorgen (vgl. BURCKHARDT, Kommentar zur BV, 3. Aufl., zu Art. 27 BV; SALADIN, Das Recht auf Bildung, ZSR 90/1971 I S. 140). Es kann offen bleiben, ob diese Verfassungsbestimmung ein soziales Grundrecht gew�hrleistet, das dem Einzelnen einen durchsetzbaren Anspruch auf Primarschulbildung verschafft, weil es im vorliegenden Fall um den Zugang zu einer staatlichen Einrichtung der sogenannten Mittelschulbildung geht, welche an die Primar- oder Volksschulbildung anschliesst.
Die konstitutionelle Verankerung eines - �ber Art. 27 BV hinausgehenden - allgemeinen Sozialrechts auf Bildung ist in der Volksabstimmung vom 4. M�rz 1973 trotz knappem Volksmehr abgelehnt worden (vgl. BBl 1972 I 421ff.; 1973 I 1730 f.; hierzu: E. GRISEL, Les droits sociaux, ZSR 92/1973 II S. 73 f.; J.P. M�LLER, Soziale Grundrechte in der Verfassung?, ZSR 92/1973 II S. 864 ff., 872 ff.; H�RING, Grundrechte im Bereich der Bildung, Diss. Basel 1976, S. 76 ff.). Es kann schon deswegen keine Rede davon sein, ein solches Grundrecht in den Katalog der ungeschriebenen Verfassungsrechte auf dem (Um)weg der h�chstrichterlichen Rechtsprechung aufzunehmen, wie das Bundesgericht in BGE BGE 100 Ia 194 E. 3c schon anget�nt und in BGE 102 Ia 324 /25 - jedenfalls f�r den Zugang zum akademischen Studium - implizite best�tigt hat (BGE 103 Ia 377 E. 4a).
Was das kantonale Verfassungsrecht betrifft, so lassen weder der Wortlaut, noch die Materialien oder eine bestehende BGE 103 Ia 394 S. 399Praxis den Schluss zu, Art. 35 Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV, vom 4. April 1892) gew�hrleiste einen individuell durchsetzbaren Anspruch auf Mittelschulbildung. Bei der Bestimmung handelt es sich dem Wortlaut gem�ss um Richtlinien f�r das staatliche Handeln im Bereich des Mittelschulwesens - verbunden mit einem Gesetzgebungsauftrag (vgl. J.P. M�LLER, a.a.O., S. 900 ff.; H�FELIN, Verfassungsgebung ZSR 93/1974 II S. 94 ff., 97 ff.). Adressat sind die staatlichen Beh�rden, nicht der einzelne B�rger. Solche Verfassungsnormen k�nnen im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde nicht angerufen werden (BGE 96 I 626 E. 3; 91 I 114 E. 2; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 3. Aufl., N. 38 S. 33 f.).
Der Beschwerdef�hrer selbst r�umt ein, dass das postulierte Sozialrecht nicht unmittelbar gerichtlich durchgesetzt werden k�nne. Der gerichtliche Schutz sei nur unter dem Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit m�glich. Trifft dies aber zu, so fragt sich, ob �berhaupt noch von einem Grundrecht gesprochen werden kann (E. GRISEL, a.a.O., S. 116; J.P. M�LLER, a.a.O., S. 852; H�FELIN, a.a.O., S. 91). Es ist dann jedenfalls nicht einzusehen, warum der Beschwerdef�hrer die genannte Verfassungsbestimmung als "verfassungsm�ssiges Recht der B�rger" im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG anruft, denn diese Bestimmung setzt eine subjektive Berechtigung und eine individuelle Durchsetzbarkeit der angerufenen Verfassungsnormen klarerweise voraus. Ist die Durchsetzbarkeit nur unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV m�glich, dann bleibt f�r die Erhebung einer selbst�ndigen R�ge wegen Verletzung eines verfassungsm�ssigen Rechts auf Bildung oder Mittelschulbildung kein Raum.
b) Aus Art. 4 BV ergibt sich der Anspruch auf rechtsgleiche und willk�rfreie Behandlung beim Zugang zu den staatlichen Leistungseinrichtungen (BGE 102 Ia 325 E. 3c, 328 E. 5; 92 I 510 E. 2b; J.P.M�LLER, a.a.O., S. 886 ff.; IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Bd. II, Nr. 140, S. 1035 ff.), wie sie das Lehrerseminar Liestal darstellt.
Es l�sst sich nicht sagen, dass schon die Festlegung einer Kapazit�tsgrenze als solche gegen die Rechtsgleichheit verst�sst, genausowenig wie das f�r die nat�rlichen - platz- oder personalbedingten - Grenzen der Aufnahmef�higkeit einer BGE 103 Ia 394 S. 400staatlichen Bildungseinrichtung gilt (BGE 103 Ia 373 E. 2). Entscheidend ist vielmehr, ob die Gr�nde f�r die Einf�hrung des Numerus-clausus, sowie dessen Vollzug, d.h. die Selektion der aufzunehmenden Seminaristen aus dem Kreis der Bewerber, vor Art. 4 BV standhalten.
aa) Der Regierungsrat begr�ndet die Festsetzung einer sog. Kapazit�tsgrenze am Lehrerseminar Liestal nicht mit der Kapazit�t, d.h. den nat�rlichen - platz- oder personalbedingten - Grenzen der Aufnahmef�higkeit der Bildungseinrichtung, sondern mit der Notwendigkeit, die "realen M�glichkeiten und Bed�rfnisse des Kantons" zu ber�cksichtigen. Es sei dem Kanton angesichts eines drohenden Lehrer�berflusses und im Hinblick auf die herrschende Finanzknappheit nicht zuzumuten, unabh�ngig vom Bedarf beliebig viele Lehrer auszubilden.
Unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV k�nnen diese Gr�nde nur auf Willk�r hin �berpr�ft werden. Sie sind sachlich vertretbar. In der Tat liegt es weder im Interesse des Staates noch des einzelnen Bewerbers, in einem Beruf ausgebildet zu werden, der mangels Stellenangebot kein wirtschaftliches Auskommen verschafft. Eine gewisse Problematik der staatlichen Ausbildungslenkung nach dem Bedarf liegt freilich darin, dass sie das Lehrerangebot f�r Jahrzehnte bestimmen kann, was naturgem�ss das Risiko einer Fehlplanung erh�ht. Das spricht aber nicht gegen den Grundsatz der Bedarfslenkung an sich, sondern legt Vorsicht in deren Handhabe nahe.
bb) In bezug auf die Durchf�hrung des Numerus-clausus steht fest, dass nach � 1 Abs. 4 des Aufnahmereglementes f�r die Zulassung innerhalb der vom Regierungsrat festgelegten Kapazit�t (� 1 Abs. 1) weiterhin die Eignungspr�fung massgebend sein wird. Durch das Abstellen auf die Eignung des Bewerbers bei der Zulassung werden das Gebot rechtsgleicher Behandlung und das Willk�rverbot nicht verletzt.
cc) Gem�ss Schlussbestimmung � 25 des Aufnahmereglementes in der Fassung vom 19. Februar 1974 (GS Bd. 25 S. 364 ff.) gelten die Zulassungsbedingungen des Lehrerseminars erst f�r die 1974 oder sp�ter ins Gymnasium eingetretenen oder eintretenden Absolventen des Typus M. Diese zeitlich befristete Privilegierung einer Kategorie von Bewerbern, auf die der Beschwerdef�hrer Bezug nimmt, ist vom Bundesgericht in seinem Entscheid vom 21. September 1976 i.S. Popp BGE 103 Ia 394 S. 401unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben (Art. 4 BV) ausdr�cklich gutgeheissen worden.
c) Der Beschwerdef�hrer erw�hnt die Handels- und Gewerbefreiheit im Zusammenhang mit der Herleitung eines Rechts auf Bildung als ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes, behauptet aber nicht, sie sei im vorliegenden Fall verletzt und inwiefern (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Eine solche R�ge w�re denn auch unbegr�ndet: Zwar verbietet die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) den Kantonen wirtschaftspolitische Massnahmen, was die staatliche Ausbildungslenkung nach dem Bedarf darstellt (vgl. BGE 103 Ia 387 E. 7c/bb, BGE 101 Ia 486 E. 5 mit Hinweisen; SALADIN, a.a.O., S. 137). Sie gew�hrleistet aber nur die Freiheit privatwirtschaftlicher Bet�tigung; wer �ffentliche Aufgaben erf�llt, kann sich nicht auf sie berufen (BGE 100 Ia 318 E. 4; MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen BV, S. 40 ff.). Dies muss sinngem�ss auch f�r denjenigen gelten, der Zulassung zu einer staatlichen Bildungseinrichtung verlangt, deren Ausbildung zur Aus�bung eines �ffentlichen Amtes (Primarlehrer) bef�higt. Nach schweizerischem Recht beschr�nkt sich demnach - anders als in der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 12 Grundgesetz (MAUNZ/D�RIG/HERZOG/SCHOLZ, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 12 GG N. 29 ff., 95/6, 108 ff.) - die Berufswahlfreiheit auf die privatwirtschaftlichen Berufe.
d) Das Grundrecht der pers�nlichen Freiheit hat der Beschwerdef�hrer nicht angerufen. Es liesse sich auch wohl erst im konkreten Anwendungsfall entscheiden, ob in der angefochtenen regierungsr�tlichen Massnahme - Festlegung einer Kapazit�tsgrenze f�r den Eintritt ins Lehrerseminar Liestal - ein Eingriff in den Kernbereich der Pers�nlichkeitsentfaltung liegt (BGE 103 Ia 388 E. 7d/bb; BGE 102 Ia 324 f. E. 3a).
3. Der Beschwerdef�hrer erblickt in der Erm�chtigung des Regierungsrates zur Festlegung einer Kapazit�tsgrenze f�r den Zugang zum Lehrerseminar eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung und damit eine Beeintr�chtigung seines Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG). � 8 Abs. 3 Maturit�tsschulgesetz erm�chtige die Erziehungsdirektion bzw. den Regierungsrat, qualitative Anforderungen an den Eintritt ins Seminar aufzustellen, nicht aber eine quantitative Beschr�nkung der Zahl der aufzunehmenden Bewerber einzuf�hren.BGE 103 Ia 394 S. 402
Dies ergebe sich auch aus den Materialien. � 1 Abs. 1 des Aufnahmereglementes in der Fassung vom 4. November 1975 fehle damit eine gesetzliche Grundlage. Zudem entbehre � 8 Abs. 3 Maturit�tsschulgesetz als Delegationsnorm der nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung erforderlichen Bestimmtheit.
Der Regierungsrat stellt in seiner Vernehmlassung das Fehlen einer verfassungsrechtlichen oder gesetzlichen Grundlage f�r die Einf�hrung einer quantitativen Beschr�nkung der Zahl der ins Seminar aufzunehmenden Bewerber grunds�tzlich nicht in Abrede. Er ist der Auffassung, es gen�ge, wenn eine solche "im Interesse des Volkswohls" angeordnete Massnahme von Verfassung oder Gesetz nicht ausgeschlossen werde.
a) Das Bundesgericht ist in seinem Grundsatzentscheid i.S. Waeffler etc. (BGE 103 Ia 376 E. 3b, 4, 5, 6) zum Schluss gekommen, dass der Gesetzesvorbehalt und die von ihm entwickelten Grunds�tze �ber die Zul�ssigkeit der Gesetzesdelegation im Prinzip auch in der Leistungsverwaltung gelten. Die Frage, wie konkret und detailliert von Verfassungs wegen der Inhalt der Delegationsnorm im Bereich der leistenden Verwaltung sein m�sse, hat es allerdings der Beurteilung im Einzelfall �berlassen, hief�r aber gewisse Richtlinien gegeben. Da sich im vorliegenden Fall die Frage der Gesetzm�ssigkeit und der Zul�ssigkeit der Gesetzesdelegation im Bereich der leistenden Verwaltung (Bildungswesen) stellt, sind die vom Bundesgericht entwickelten Grunds�tze hier anzuwenden.
b) aa) Gem�ss � 8 Abs. 3 Maturit�tsschulgesetz ordnet die Erziehungsdirektion die "Zulassung" zum Lehrerseminar. Diese Kompetenz ist in der Schaffung des Aufnahmereglements nicht von der Erziehungsdirektion, sondern vom Regierungsrat wahrgenommen worden, was aber zu keiner Erweiterung der Erm�chtigung f�hren kann.
Vom Wortlaut her kann � 8 Abs. 3 Maturit�tsschulgesetz durchaus im Sinne einer Erm�chtigung zur Einf�hrung auch quantitativer Beschr�nkungen bei der Zulassung zum Seminar verstanden werden. Die Behauptung des Beschwerdef�hrers ist aber unbestritten geblieben, dass bei Erlass des Gesetzes und dessen Ausf�hrung in Form eines Reglementes bisher nur an die Setzung qualitativer Anforderungen an die Eignung des Bewerbers gedacht worden sei. Ihre Richtigkeit ergibt sich im BGE 103 Ia 394 S. 403�brigen aus den Gesetzesmaterialien und dem Inhalt des Aufnahmereglementes vor der angefochtenen �nderung vom 4. November 1975.
Grunds�tzlich darf in objektiv-zeitgem�sser Auslegung einer Gesetzesnorm ein Sinn gegeben werden, der f�r den historischen Gesetzgeber infolge eines Wandels der tats�chlichen Verh�ltnisse nicht voraussehbar war und in der bisherigen Anwendung auch nicht zum Ausdruck gekommen ist, wenn er noch mit dem Wortlaut des Gesetzes vereinbar ist. Im vorliegenden Fall aber fragt sich, ob nicht eine Massnahme wie die Einf�hrung des Numerus-clausus, der eine Z�sur gegen�ber der fr�heren offenen Zulassungspolitik bildet und tiefgreifend in die Pers�nlichkeitsentwicklung des Einzelnen eingreifen kann, einer ausdr�cklichen gesetzlichen Grundlage bedarf (vgl. BGE 103 Ia 387 E. 7d). Die Frage ist umso mehr berechtigt, als hier der Numerus-clausus nicht wie �blich mit der beschr�nkten Aufnahmekapazit�t der Bildungseinrichtung gerechtfertigt wird, sondern Mittel zu einer staatlichen Ausbildungslenkung nach dem Bedarf bildet. Eine staatliche Ausbildungslenkung ist - wie schon ausgef�hrt - sachlich und rechtlich nicht unproblematisch, vor allem bez�glich ihrer Planungsgrundlagen und der konkreten Durchf�hrung, und d�rfte aus diesem Grunde auch politisch nicht unbestritten sein, sodass der Stimmb�rger ein Interesse haben kann, dar�ber zu entscheiden. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass vor allem in der Bundesrepublik Deutschland das Postulat erhoben wird, die wesentlichen das �ffentliche Bildungswesen betreffenden Fragen vermehrt dem Gesetzesvorbehalt und damit demokratischer Kontrolle zu unterstellen (vgl. OPPERMANN, Nach welchen rechtlichen Grunds�tzen sind das �ffentliche Schulwesen und die Stellung der an ihm Beteiligten zu ordnen?, Gutachten zum 51. Deutschen Juristentag, M�nchen 1976 Bd. I S. C 3 ff., insbes. C 46 ff., C 58; Beschl�sse des Juristentages Bd. II S. M 230 ff.; PIESKE in DVBl. 92 1977 S. 673 ff.).
Die Frage, ob � 8 Abs. 3 Maturit�tsschulgesetz als gesetzliche Grundlage der angefochtenen Massnahme gen�gt, kann jedoch offen bleiben, wenn die Bestimmung so oder so den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gen�gt, die an eine Delegationsnorm zu stellen sind. Dies ist im folgenden zu pr�fen.BGE 103 Ia 394 S. 404
bb) Nach feststehender Rechtsprechung des Bundesgerichts ist die Delegation rechtsetzender Befugnisse an Verwaltungsbeh�rden oder untergeordnete Subjekte des �ffentlichen Rechts zul�ssig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschr�nkt wird und das Gesetz die Grundz�ge der Regelung selbst enth�lt, soweit sie die Rechtsstellung der B�rger schwerwiegend ber�hrt, und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist (BGE 102 Ia 64 E. 2). Ob die Delegationsnorm diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen gen�gt, pr�ft das Bundesgericht frei (BGE 99 Ia 453 E. 4b in fine).
Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdef�hrer nicht geltend, der Delegation von Rechtsetzungsbefuguissen an die Exekutive stehe eine Norm des kantonalen Rechts entgegen. Die Delegation beschr�nkt sich auf den Gegenstand der "Zulassung" zum Seminar, und die Delegationsnorm ist in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten (� 11 KV). Fraglich ist dagegen, ob � 8 Abs. 3 Maturit�tsschulgesetz als Delegationsnorm die "Grundz�ge der Regelung" selber enth�lt, wenn man davon ausgeht, diese ber�hre die Rechtsstellung der B�rger in schwerwiegender Weise (BGE 103 Ia 387 E. 7d). Davon kann keine Rede sein. � 8 Abs. 3 Maturit�tsschulgesetz nennt nicht einmal die angefochtene Massnahme als solche (Numerus-clausus), und auch nicht deren Zielsetzung (Ausbildungslenkung nach dem zuk�nftigen Lehrerbedarf). Es ist nach dem Gesagten auch nicht so, dass man bisher mit dem Begriff der "Zulassung" (� 8 Abs. 3 Maturit�tsschulgesetz) irgendwelche Vorstellungen dieser Art verbunden h�tte. Vielmehr soll hier eine gesetzliche Erm�chtigung mit einem bestimmten, bisher feststehenden Inhalt (Umschreibung der Aufnahmebedingungen in qualitativer Hinsicht: Alter, Vorbildung, Eignung) eine v�llig neuartige Massnahme (Numerus-clausus mit dem Ziel einer staatlichen Ausbildungslenkung nach dem Bedarf) st�tzen.
Nun hat freilich das Bundesgericht in BGE 103 Ia 381 E. 6 und 7d/ee die Anforderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm im konkreten Fall aus sachlichen Gr�nden herabgesetzt. Die Beschwerdef�hrer r�gten dort das weitgehende Fehlen gesetzlicher Auswahlkriterien bei der Durchf�hrung des Numerus-clausus. Das Bundesgericht f�hrte hierzu aus, BGE 103 Ia 394 S. 405auf die gesetzliche Verankerung dieser Kriterien habe ohne Verletzung von Verfassungsrecht verzichtet werden k�nnen, weil sie im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes noch nicht gen�gend bestimmt und bei einer Regelung durch die Exekutive schneller ver�nderten Verh�ltnissen oder Bestrebungen interkantonaler Koordination angepasst werden k�nnten.
Es fragt sich zun�chst, wieweit die Verh�ltnisse an einer Universit�t und an einem staatlichen Lehrerseminar hinsichtlich einer Zulassungsbeschr�nkung �berhaupt vergleichbar sind. Es trifft zu, dass es an den staatlichen Mittelschulen in der Form der Aufnahmepr�fung schon immer eine Zulassungsbeschr�nkung gegeben hat, w�hrend an den Universit�ten bis in die j�ngste Zeit grunds�tzlich jedermann aufgenommen wurde, der eine eidgen�ssisch anerkannte Maturit�t vorweisen konnte. Es gilt aber zu ber�cksichtigen, dass gerade unter diesem Gesichtspunkt die Maturit�tspr�fung ihrer Funktion nach als Zulassungspr�fung zur Universit�t verstanden werden durfte. Allen diesen Pr�fungen ist gemeinsam, dass sie der Abkl�rung der Bef�higung und Eignung dienen, und - jedenfalls nach bisherigem Verst�ndnis - nicht Mittel zu einer quantitativen Beschr�nkung aus Kapazit�tsgr�nden oder gar zur Bedarfslenkung bilden.
Es ist ferner richtig, dass Universit�t und Lehrerseminar unterschiedliche Ausbildungsziele haben. Die Universit�t verschafft dem Studenten eine akademische Ausbildung, w�hrend das Lehrerseminar die Ausbildung zum Lehrerberuf vermittelt, der vorwiegend an �ffentlichen Schulen und demnach als �ffentliches Amt ausge�bt wird. Das Lehrerpatent bef�higt aber auch zur Erteilung von Privatunterricht, und ist insofern dem akademischen Abschluss durchaus vergleichbar. Es verschaffte zudem bis in j�ngster Zeit - jedenfalls an einzelnen Universit�ten und f�r bestimmte Ausbildungsrichtungen (eventuell unter der Voraussetzung eines bestimmten Notendurchschnittes oder bei Bestehen von Zusatzpr�fungen) - den Zugang zur Universit�t wie eine Matura. Die Frage einer Ausbildungslenkung nach dem Bedarf stellt sich bei einer Institution, die vorwiegend den Zweck hat, die Bef�higung zur Aus�bung eines �ffentlichen Amtes zu vermitteln, sicher anders als bei einer nicht in dieser Weise auf eine �ffentlichrechtliche Anstellung ausgerichteten Bildungseinrichtung. Es besteht aber kein Anlass, die Frage der Notwendigkeit einer BGE 103 Ia 394 S. 406gesetzlichen Grundlage und der erforderlichen Bestimmtheit einer Delegationsnorm deshalb wesentlich verschieden zu beurteilen. Es ist nicht einzusehen, warum in dieser Hinsicht unterschiedliche rechtsstaatliche Anforderungen gelten sollten, besteht doch das Gebot demokratischer Kontrolle und das Bed�rfnis nach Rechtssicherheit in beiden Bildungsbereichen grunds�tzlich gleichermassen. Es ist demnach gerechtfertigt, eine Zulassungsbeschr�nkung an einer Universit�t und an einem staatlichen Lehrerseminar unter dem Gesichtspunkt ihrer Gesetzm�ssigkeit und der Anforderungen an die Bestimmtheit einer Delegationsnorm im wesentlichen gleich zu behandeln.
Im �brigen unterscheidet sich der vorliegende Fall in wesentlichen Punkten vom zitierten i.S. Waeffler etc. (BGE 103 Ia 369 ff.). Dort war der Entscheid �ber die m�gliche Einf�hrung des Numerus-clausus an der Universit�t Basel in einer eigenen Gesetzesvorlage dem Volk vorgelegt worden; Art und Zweck der Massnahme sowie das zu verfolgende Verfahren wurden in der Vorlage genannt, einzig die Nennung der Zulassungskriterien bei der Durchf�hrung des Numerus-clausus war aus den genannten Gr�nden unterblieben. Hier aber wird eine allgemein gehaltene Erm�chtigung an die Exekutive zur Schaffung einer Zulassungsordnung als gesetzliche Grundlage f�r eine in dieser Form und mit dieser Zielsetzung neuartige Massnahme in Anspruch genommen; nicht einmal die Art der Massnahme (Numerus-clausus) und deren Zweck (Ausbildungslenkung) werden im Gesetz genannt. Dabei sind bez�glich Gesetzesvorbehalt und Anforderungen an die Bestimmtheit einer Delegationsnorm sicherlich h�here Anforderungen zu stellen, wenn die Einf�hrung des Numerus-clausus eine staatliche Ausbildungslenkung bezweckt, als wenn sie infolge Ersch�pfung der Aufnahmekapazit�t der Bildungseinrichtung aus einem gewissen Sachzwang heraus geboten ist.
Schliesslich hat auch das Argument, es sei die M�glichkeit schneller Anpassung an ver�nderte tats�chliche Verh�ltnisse und interkantonale Bestrebungen der Koordination zu wahren, bei einem staatlichen Lehrerseminar, das im wesentlichen Lehrer f�r den kantonalen Bedarf ausbildet, bedeutend weniger Gewicht als bei einer Universit�t von nationaler Bedeutung. Aber selbst dann, wenn die beiden Bildungseinrichtungen in dieser Hinsicht gleich zu behandeln w�ren, m�sste BGE 103 Ia 394 S. 407jedenfalls verlangt werden, dass Art und Zweck der angefochtenen Massnahme im Gesetz genannt werden, wie das im baselst�dtischen Universit�tsgesetz geschehen ist. Zeitgr�nde allein erlauben es nicht, auf die Schaffung einer ausdr�cklichen gesetzlichen Grundlage f�r eine derart einschneidende Massnahme zu verzichten, vor allem dann nicht, wenn diese nicht durch eine eigentliche Notlage (Ersch�pfung der Aufnahmekapazit�t) bedingt ist. Der m�gliche Einwand, die angestrebte zahlenm�ssige Beschr�nkung der aufzunehmenden Seminaristen nach dem k�nftigen Lehrerbedarf h�tte sich auch durch eine Versch�rfung der Aufnahmepr�fung verwirklichen lassen, f�hrt zu keinem andern Ergebnis. Damit w�rde die Aufnahmepr�fung f�r einen ihr - zumindest bisher - fremden Zweck eingesetzt, was als Umgehung des Legalit�tsprinzips und der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm zu qualifizieren w�re.
� 8 Abs. 3 Maturit�tsschulgesetz gen�gt demzufolge den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, welche an die Bestimmtheit einer Delegationsnorm zu stellen sind, und die Beschwerde ist in diesem Punkte gutzuheissen.
103 IA 387,
103 IA 377 suite... ,
96 I 626,
91 I 114,
102 IA 325,
103 IA 373,
101 IA 486,
100 IA 318,
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103 IA 376,
99 IA 453,
103 IA 381,
art. 35 al. 3 Cst. suite... ,
Art. 31 BV