Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-trestani-uziti-principu-trestniho-prava.p1005.html
Timestamp: 2020-07-13 21:01:20+00:00
Document Index: 4383677

Matched Legal Cases: ['§ 10', '§ 35', 'zákona č. 111', 'soud ', '§ 3', '§ 2', '§ 10', '§ 35', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 71', 'soud ', '§ 36', 'soud ', 'čl. 6', 'soud ', 'čl. 6', '§ 35', '§ 193', 'soud ', '§ 76', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 109', 'soud ', '§ 3', '§ 2', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 88', '§ 48', 'zákona č. 220', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

Ej 259/2007
k § 10 odst. 1 a § 35 odst. 3 písm. j) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákonů č. 304/1997 Sb., č. 150/2000 Sb., č. 103/2004 Sb. a č. 186/2004 Sb.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007-135)
č. 565/2005 Sb. NSS, č. 772/2006 Sb. NSS a č. 832/2006 Sb. NSS.
Akciová společnost D. proti Ministerstvu dopravy o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Krajský úřad Ústeckého kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, na základě kontroly zjistil, že žalobkyně provozovala linkovou osobní dopravu v trase 14 linek, aniž by disponovala potřebnou licencí. Za to jí rozhodnutími ze dne 15. 12. 2005 uložila pokuty vždy ve výši 10 000 Kč, celkem tedy 140 000 Kč.
Žalobkyně podala proti jednotlivým rozhodnutím odvolání. Žalovaný uvedená rozhodnutí změnil svými rozhodnutími ze dnů 4. 4. 2006 až 11. 4. 2006 tak, že v nich výši pokuty snížil na 7500 Kč.
Proti těmto rozhodnutím žalovaného podala žalobkyně žaloby k Městskému soudu v Praze. Mezi žalobními námitkami uváděla zejména to, že správní orgány neposoudily materiální znak posuzovaného deliktu, tedy společenskou nebezpečnost. Dále argumentovala tak, že její chování mělo být kvalifikováno jako jednání v krajní nouzi. Při jednání též uvedla, že ve výši uložené pokuty spatřuje překročení mezí správního uvážení a že správní orgány s ní měly vést pouze jedno správní řízení namísto čtrnácti.
Městský soud v Praze svými rozsudky ze dne 2. 11. 2006 a 21. 12. 2006 žaloby zamítl. K námitce žalobkyně o chybějícím materiálním znaku správního deliktu v odůvodnění těchto rozhodnutí zejména uvedl, že zatímco trestní zákon výslovně stanoví materiální znak trestného činu, za který považuje čin nebezpečný pro společnost (§ 3 odst. 1), a zákon ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“), stanoví podobné kritérium pro oblast přestupků (§ 2 odst. 1), v případě správního trestání a jednotlivých správních deliktů výslovný požadavek společenské nebezpečnosti chybí. Správním deliktem je proto jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem a za něž správní orgán ukládá trest stanovený právním předpisem správního práva. Zákonodárce spojením protiprávního jednání, naplňujícího znaky skutkové podstaty správního deliktu, a oprávnění správního orgánu uložit trest vyjadřuje, že takovému jednání přičítá určitý stupeň společenské nebezpečnosti. Konkrétní okolnosti protiprávního jednání lze přitom promítnout do výše uložené pokuty. Bylo nepochybně zjištěno, že žalobkyně provozovala bez licence vnitrostátní linkovou osobní dopravu. Z § 10 odst. 1 zákona o silniční dopravě přitom vyplývá oprávnění dopravce zahájit provoz pouze na základě licence udělené dopravním úřadem. S nerespektováním této povinnosti spojuje zákon sankci - pokutu až do výše 750 000 Kč [§ 35 odst. 3 písm. j) zákona o silniční dopravě]. Zákonodárce tím jednoznačně vyjádřil, že považuje podobné jednání za společensky nebezpečné. Jednání žalobkyně neospravedlňovala ani skutečnost, že by v důsledku její nečinnosti nebyla zajištěna dopravní obslužnost v odpovídajícím území, protože právní předchůdce žalobkyně zajišťoval 80 % linkové dopravy v kraji. Zákon o silniční dopravě stanoví podmínky, za nichž licence udělená k provozování linkové osobní dopravy zaniká, tyto podmínky je třeba respektovat a právní předchůdce žalobkyně stejně jako žalobkyně měli uvedené okolnosti při svých obchodních záměrech zohlednit. Městský soud nesdílí názor o nulové společenské nebezpečnosti jednání žalobkyně, které naopak považuje za závažné porušení zákona. Provozovatel linkové osobní dopravy se totiž musí ze zákona podrobit licenčnímu řízení, v jehož průběhu je posuzováno, zda splňuje zákonné podmínky. Městský soud dále neposoudil jednání žalobkyně jako jednání v krajní nouzi. Tento institut upravují právní předpisy v případech odpovědnosti za zaviněné protiprávní jednání, v posuzované věci však šlo o posouzení objektivní odpovědnosti právnické osoby za správní delikt. V takovém případě právní předpisy institut krajní nouze neupravují, neboť zavinění není podmínkou pro vyvození odpovědnosti za protiprávní jednání naplňující znaky skutkové podstaty správního deliktu. K námitce o překročení mezí správního uvážení soud uvedl, že se jednalo o novou námitku, uplatněnou po lhůtě pro podání žaloby, kterou se tedy nemohl zabývat (§ 71 odst. 2 s. ř. s.).
Proti rozhodnutím Městského soudu v Praze brojila žalobkyně (stěžovatelka) kasačními stížnostmi, ve kterých především polemizovala se závěrem městského soudu, že míra společenské nebezpečnosti protiprávního jednání je vyjádřena ve formulaci skutkové podstaty správního deliktu a možnost jejího zohlednění je dána mezemi správního uvážení při stanovení výše a druhu sankce. V pojetí městského soudu není správnímu orgánu umožněno při chybějící společenské nebezpečnosti od uložení sankce upustit, zatímco v případě přestupků taková možnost existuje. V tom lze spatřovat diskriminaci, neboť právní řád umožňuje stejné jednání posuzovat jako dva rozdílné typy správního deliktu podle osoby pachatele. Stěžovatelka nesouhlasí s názorem městského soudu, že zákonodárce spojením protiprávního jednání a oprávnění správního orgánu trestat vyjadřuje, že takovéto jednání automaticky dosahuje společenské nebezpečnosti nezbytné pro uložení sankce. Taková úvaha nemá oporu v platné právní úpravě. Pro trestnost správního deliktu musí existovat míra společenské nebezpečnosti vyšší než malá. Pokud se společenská nebezpečnost formálně protiprávního jednání blíží nule, nebo je vyvážena či převážena pro společnost pozitivním přínosem, nelze po materiální stránce uvažovat o správním deliktu. Nedostatek společenské nebezpečnosti nemá odraz ve výši sankce, nýbrž v neexistenci důvodů správního řízení, a správní orgán je povinen řízení zastavit, neboť odpadl důvod jeho zahájení. Městský soud ani správní orgány dostatečně nevyvrátily názor stěžovatelky, že k protiprávnímu jednání došlo s vědomím nalézacího správního orgánu, a pouze proto, že formálně naplňuje znaky skutkové podstaty správního deliktu, je nelze považovat za společensky nebezpečné. Správní orgán nijak nebránil protiprávnímu stavu a naopak později sankcionované chování stěžovatelky předpokládal. Stát navíc za toto jednání zaplatil stěžovatelce náhradu za prokazatelnou ztrátu. Stěžovatelka polemizovala i se závěrem městského soudu, podle nějž v žalobě nezpochybnila výši pokuty. Neučinila tak přímo, ale od počátku tvrdí, že její jednání postrádalo společenskou nebezpečnost a probíhalo za situace obdobné krajní nouzi, proto měla být výše pokuty nulová; tato argumentace fakticky obsahuje i požadavek jednoho řízení pro všechny skutky. Překročení mezí správního uvážení správními orgány pak spatřovala stěžovatelka ve stanovení výše pokuty, resp. v nezastavení řízení pro odpadnutí důvodů. Nebylo-li řízení zastaveno, měla být pokuta uložena v nulové výši. Nepřiměřeného zvýšení pokuty správní orgán docílil také atomizací sankčního řízení na větší množství samostatných řízení. V některých kasačních stížnostech dále stěžovatelka namítla, že podle § 36 odst. 2 zákona o silniční dopravě se při stanovení výše pokuty a
přihlíží k závažnosti, významu a době trvání protiprávního jednání a k rozsahu způsobené škody. V posuzovaném případě žádná škoda způsobena nebyla a nebýt nečinnosti správního orgánu, nemuselo protiprávní jednání vůbec vzniknout.
Nejvyšší správní soud napadené rozsudky Městského soudu v Praze zrušil a věci mu vrátil k dalšímu řízení.
(...) Správním deliktem je protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, správní orgán za ně pak ukládá zákonem stanovený trest. Jedná se o protiprávní jednání bez ohledu na zavinění, zpravidla výslovně označené zákonem jako správní delikt. Věcný rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty bývá i velmi mlhavý, může být i výsledkem politického rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem jednoho státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné době „pouze“ správními delikty a naopak. Pro ilustraci lze vzpomenout i někdy převrácený poměr u peněžitých sankcí: stamilionové pokuty, které hrozí za některé správní delikty a více než desetinásobně přesahují možnou výměru peněžitého trestu podle trestního zákona. Také proto pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné principy a pravidla jako pro trestnost trestných činů. V tomto směru lze odkázat i na Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení federálního Ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.), která podle stabilní judikatury Evropského soudu pro lidská práva „trestním obviněním“ ve smyslu svého čl. 6 odst. 1 rozumí i řízení o sankcích ukládaných správními úřady za přestupek nebo jiný správní delikt (jakkoliv si je Nejvyšší správní soud při této argumentaci vědom skutečnosti, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy zakotvuje procesní, nikoliv hmotněprávní garance).
Trvající trestný čin je podle teorie trestního práva hmotného takový čin, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav a ten pak udržuje, nebo udržuje protiprávní stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej také vyvolal. Trvající trestný čin se posuzuje jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud je protiprávní stav udržován. Jeho podstatným znakem je, že se postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Tím se tento trestný čin odlišuje od poruchového deliktu, jímž se také způsobuje protiprávní stav, který může trvat delší dobu, ale nepostihuje se jeho udržování (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 8 Tdo 1161/2006, dostupné na www.nsoud.cz.).
Provozování linkové osobní dopravy bez licence představuje svojí charakteristikou delikt obdobný trvajícímu trestnému činu. Zahájením provozování dopravy je nastolen protiprávní stav, který trvá po celou dobu, kdy provozovatel nedisponuje licencí. Otázka, zda je provozována linka jediná, či zda je linek více, a doba, po kterou je protiprávní stav udržován (tj. po kterou je doprava provozována) může mít vliv na výši ukládané sankce, nemění však charakteristiku správního deliktu. Tomuto závěru nasvědčuje mj. gramatický výklad § 35 odst. 3 písm. j) zákona o silniční dopravě, kdy užití nedokonavého vidu slovesa
„provozuje“
nasvědčuje trvajícímu deliktu. Pro srovnání s trestním právem lze poukázat na trestný čin ohrožování zdraví závadnými potravinami a jinými potřebami (§ 193 trestního zákona) tím, že je má pachatel na prodej, který je rovněž považován za trestný čin trvající. Z pohledu základní právní kvalifikace závadného jednání přitom není
, zda má pachatel potraviny na prodej po dobu několika dní, či měsíců, a jakému množství zákazníků zboží prodal (příp. zda je vůbec prodal).
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, která se s uvedenými otázkami vůbec nevypořádala a zcela je pominula, jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], a městský soud je měl tedy zrušit, a to i bez návrhu. Pokud tak neučinil, pochybil a jeho rozhodnutí jsou zatížena vadami, které měly za následek nezákonná rozhodnutí o věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. K těmto vadám musel Nejvyšší správní soud přihlížet z úřední povinnosti [§ 109 odst. 3 s. ř. s.].
Shora uvedené pochybení samo o sobě představuje důvod pro zrušení napadených rozsudků městského soudu a Nejvyšší správní soud pouze
Stěžovatelka v kasační stížnosti zpochybňuje závěr městského soudu, že míra společenské nebezpečnosti protiprávního jednání je vyjádřena ve formulaci skutkové podstaty správního deliktu, tj. pokud zákonodárce s určitým protiprávním jednáním spojuje oprávnění správního orgánu trestat, vyjadřuje tím, že takovéto jednání automaticky dosahuje společenské nebezpečnosti nezbytné pro uložení sankce.
Jak bylo shora uvedeno, správní delikty představují ve srovnání s trestnými činy jinou formu protiprávního společensky nebezpečného jednání a pro jejich trestnost mají platit podobné principy a pravidla jako v případě trestných činů. Upravují-li zásady soudního trestání situaci, v níž formálně trestný skutek nelze považovat za trestný čin, je-li jeho společenská nebezpečnost nižší než nepatrná, musí obdobná pravidla platit i pro správní delikty. Podstatou správních deliktů je postih za jednání v rozporu s právem. K jeho trestnosti však nepostačuje, že jednání po formální stránce vykazuje znaky skutkové podstaty deliktu, pokud zároveň není jednáním společensky nebezpečným (škodlivým). Jinými slovy, aby mohlo být určité protiprávní jednání kvalifikováno jako správní delikt, musí být kromě formálních znaků deliktního jednání naplněna i materiální stránka deliktu, a jednání musí vykazovat určitou míru společenské nebezpečnosti ve vztahu k porušené povinnosti, stanovené zákonem na ochranu odpovídajících hodnot. Na těchto závěrech nemůže ničeho změnit skutečnost, že zákony upravující správní delikty
materiální stránku deliktu neupravují (na rozdíl od právní úpravy trestných činů a přestupků – srov. § 3 odst. 1 trestního zákona a § 2 odst. 1 zákona o přestupcích). Materiální stránka protiprávního jednání se tak i v případě správních deliktů musí projevit nejen při stanovení výše sankce, ale již při posuzování trestnosti právně závadného jednání. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že i u správních deliktů je nezbytné posuzovat materiální stránku deliktu a městský soud neposoudil tuto otázku správně [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
I prosté porušení administrativního pořádku, jako např. provozování licencované činnosti bez povolení, přitom může bez dalšího naplnit typovou společenskou nebezpečnost. Vždy je proto třeba zkoumat, jaký zájem společnosti je porušeným ustanovením chráněn, zda byl posuzovaným jednáním porušen, popř. v jaké intenzitě se tak stalo. K této argumentaci srov. i rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 10. 1998, čj. 5 A 37/96-30 (publikace MŽP
„Judikatura v právu životního prostředí 1990 - 1999“
, č. II/A/28).
Městský soud ani správní orgány podle stěžovatelky dostatečně nevyvrátily její názor, že k protiprávnímu, ale společensky prospěšnému jednání došlo s vědomím nalézacího správního orgánu a nelze v něm spatřovat společenskou nebezpečnost jen proto, že po formální stránce naplňuje znaky skutkové podstaty správního deliktu.
Stěžovatelka nesporně provozovala vnitrostátní linkovou osobní dopravu, přičemž neměla licenci, opravňující ji k této činnosti. Její jednání naplňuje typovou společenskou nebezpečnost správního deliktu a bylo třeba zabývat se otázkou, zda naplňuje také konkrétní společenskou nebezpečnost, pojící se s konkrétním deliktním jednáním. V posuzované věci je rovněž nutno zohlednit, že je právním nástupcem původního držitele licence k provozování linkové osobní dopravy na předmětných linkách a přešel na ni závazek veřejné služby. Mimo jiné lze předpokládat, že provozovala předmětnou činnost za stejných podmínek jako původní držitel licence (tzn. dopravu provozovala stejnými vozy, se stejnými řidiči, se stejnými jízdními řády a dopravními podmínkami atd.). Tyto okolnosti by významně snižovaly společenskou nebezpečnost protiprávního jednání v konkrétní věci.
Na druhé straně nelze připustit porušování zákonných podmínek na základě pouhého poukazu na skutečnost, že stěžovatelka provozovala linkovou dopravu ve prospěch společnosti. Na odpovědnost za správní delikt pak nemůže mít vliv ani případné vědomí správního orgánu o protiprávním jednání stěžovatelky. Není-li správní orgán omezen zákonem stanovenou lhůtou [zákony upravující správní delikty zpravidla stanoví objektivní lhůty pro zahájení sankčního řízení (srov. např. § 88 odst. 4 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů), popř. kombinace lhůt subjektivních (zpravidla ne kratších než jeden rok) a objektivních (srov. § 48 odst. 4 zákona č. 220/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů)], nelze dovodit, že by nemohl zahájit sankční řízení později než bezprostředně poté, kdy se o protiprávním jednání dozví. Za neexistence lhůty pro zahájení řízení může být správní orgán omezen pouze obecnými právními zásadami, jako je např. princip legitimního očekávání, zásada proporcionality apod. Posouzení konkrétních skutkových okolností v této souvislosti by však, i s ohledem na relativně obecně
vyjádřený názor, Nejvyšší správní soud považoval za překračující rámec jeho přezkumné činnosti.
(...) Nejvyšší správní soud opakuje, že pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné principy a pravidla jako v případě trestných činů. Správním deliktem proto nemůže být jednání, které formálně odpovídá správnímu deliktu, ale není dána jeho protiprávnost. Okolnosti vylučující protiprávnost mohou vyplývat přímo ze zákona nebo z obecných právních principů. Správní orgán rozhodující o uložení sankce za správní delikt přitom musí přihlížet k okolnostem, které protiprávnost sankcionovaného jednání vylučují, včetně např. skutečností zakládajících stav krajní nouze (k této argumentaci srov. i shora cit. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 10. 1998, čj. 5 A 37/96-36). Samotná skutečnost, že zákon o silniční dopravě výslovně neupravuje jednání v krajní nouzi, nemůže vést bez dalšího k závěru, že je její existence v případě deliktů podle citovaného zákona vyloučena.
Za jednání v krajní nouzi se považuje jinak protiprávní jednání, kterým je odvraceno nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem. O krajní nouzi se nejedná, bylo-li možno nebezpečí odvrátit jinak nebo je způsobený následek zřejmě stejně závažný nebo závažnější než ten, který hrozil. Zájmem, který byl podle stěžovatelky v posuzované věci ohrožen, byla přeprava cestujících v rámci základní dopravní obslužnosti. Nejvyšší správní soud ovšem zdůrazňuje, že nikoliv každé způsobení komplikací při zajišťování záležitostí veřejného zájmu dosahuje takové intenzity, aby vyvolalo stav krajní nouze. Jednáním stěžovatelky byl totiž naopak porušen např. zájem na dodržování administrativního pořádku a na bezpečnosti hromadné osobní dopravy.