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Timestamp: 2019-02-21 00:30:34
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FUNDACION INSTITUCIONALIDAD Y JUSTICIA (FINJUS) - PERFIL DEL JUEZ CONSTITUCIONAL Y CRITERIOS PARA LA EVALUACION DE LOS JUECES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
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PERFIL DEL JUEZ CONSTITUCIONAL Y CRITERIOS PARA LA EVALUACION DE LOS JUECES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA Featured
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El pasado mes de septiembre el Presidente de la República convocó para el 2 de octubre del presente año al Consejo Nacional de la Magistratura. Dicha convocatoria fue realizada con la finalidad de iniciar el proceso de sustitución de cuatro jueces del Tribunal Constitucional y de la evaluación y posible sustitución de 12 jueces de la Suprema Corte de Justicia.
El artículo 179 de la Constitución reconoce al Consejo Nacional de la Magistratura la función de designar los jueces del Tribunal Constitucional y de evaluar y designar los jueces de la Suprema Corte de Justicia. Actualmente existen tres jueces del Tribunal Constitucional que han excedido el tiempo en funciones por el cual fueron designados y además un juez que ya supera el límite de edad previsto para el ejercicio de dichas funciones. Por su parte, doce jueces de la Suprema Corte de Justicia ya han cumplido los siete años de ejercicio de funciones por las cuales fueron designados, según lo establece el párrafo I, artículo 180 y artículo 181 de la Constitución. Por tanto, los mismos deben ser sometidos a la evaluación de desempeño prevista en la misma disposición citada, a fin de ser ratificados por un nuevo período o ser separados y sustituidos por nuevos jueces.
Lo anterior renueva una discusión que ya lleva varios años dándose en la República Dominicana. Se trata de definir cuál es el perfil con el que deben contar los jueces del Tribunal Constitucional, dada la especial naturaleza de dicho órgano jurisdiccional, así como el proceso de evaluación que debe aplicarse a los jueces de la Suprema Corte de Justicia al finalizar el primer período de ejercicios de funciones.
En el presente trabajo presentamos algunas ideas para contribuir a esta tan importante discusión, justificada en gran medida por la coyuntura que ya hemos expuestos.
¿Cuál debe ser el perfil de los jueces del Tribunal Constitucional?
Con la Constitución del año 2010 se creó en la República Dominicana un Tribunal Constitucional para garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales. Este tribunal es reconocido como un órgano jurisdiccional autónomo y sus decisiones son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos.
Si bien previamente la función de garantizar la supremacía de la Constitución mediante el control concentrado de constitucionalidad existía y era reconocida a la Suprema Corte de Justicia, con la creación del Tribunal Constitucional se instaura un órgano con una fisionomía y alcance bastante particular dadas las facultades que a éste se le reconocen.
El solo hecho de reconocer a sus precedentes un carácter vinculante respecto de todos los poderes públicos, implica una alteración a la tradicional lógica del sistema de fuentes del derecho en la cual las decisiones jurisdiccionales guardaban una posición inferior frente a estos actos. Sin embargo, al establecerse la vinculatoriedad de los precedentes del Tribunal Constitucional prácticamente se le otorga el rango de norma fundamental a dichos precedentes y ello implica no solo un condicionamiento a la aplicación del Derecho por parte de los poderes públicos, sino también incluso al desarrollo de políticas públicas por parte de los órganos y agentes del Estado en general, así como a la convivencia general en la sociedad. El Tribunal Constitucional tiene, por tanto, una fuerte y directa incidencia en los asuntos públicos desarrollados por el Estado y en la interrelación de las personas dentro de la sociedad.
Además de ello, se trata un órgano jurisdiccional con claras funciones políticas, en tanto tiene la facultad de conocer de la constitucionalidad de los actos normativos producidos por los demás poderes públicos, de controlar preventivamente los tratados internaciones suscritos por el Estado dominicano y de resolver los conflictos de competencias entre los distintos órganos. A ello se agrega la tal vez más importante función de delimitar el significado, alcance y las limitaciones de las normas constituciones que reconocen derechos fundamentales y que por tanto inciden en aspectos tan básicos como trascendentales para el desarrollo individual de las personas y colectivo de la sociedad.
Todo lo anterior nos ayuda a comprender por qué las personas que desarrollan funciones como jueces en el Tribunal Constitucional deben poseer características particulares e idóneas para tales fines. Se trata de una función de gran trascendencia dadas las implicaciones que puede generar su ejercicio para la realidad política, institucional, económica y social.
Del control negativo al control positivo de acceso a la función de juez del Tribunal Constitucional.
Tal y como ha establecido la Fundación para el Debido Proceso (DPLF) en Guatemala[1] es preciso distinguir entre el perfil con qué deben contar los aspirantes a los requisitos mínimos para acceder a la función de juez del Tribunal Constitucional, pues ambas cuestiones responden a parámetros de control distintos.
Los requisitos para acceder a la función de juez del Tribunal Constitucional están establecidos en el artículo 187 de la Constitución, el cual fija como condiciones las mismas que están fijadas para los jueces de la Suprema Corte de Justicia. En dicho sentido, el artículo 153 de la Constitución establece como requisitos los siguientes:
1) Ser dominicana o dominicano de nacimiento u origen y tener más de treinta y cinco años de edad; 2) Hallarse en pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos; 3) Ser licenciado o doctor en Derecho; 4) Haber ejercido durante por lo menos doce años la profesión de abogado, la docencia universitaria del derecho o haber desempeñado, por igual tiempo, las funciones de juez dentro del Poder Judicial o de representante del Ministerio Público. Estos períodos podrán acumularse.
El artículo 13 de la Ley No. 137-11 replica estos requisitos, pero a su vez el artículo 14 introduce impedimentos para acceder a la función. Al efecto, establece que no podrán ser elegidos como miembros:
1) Los miembros del Poder Judicial o del Ministerio Público que hayan sido destituidos por infracción disciplinaria, durante los diez años siguientes a la destitución. 2) Los abogados que se encuentren inhabilitados en el ejercicio de su profesión por decisión irrevocable legalmente pronunciada, mientras ésta dure. 3) Quienes hayan sido condenados penalmente por infracciones dolosas o intencionales, mientras dure la inhabilitación. 4) Quienes hayan sido declarados en estado de quiebra, durante los cinco años siguientes a la declaratoria. 5) Quienes hayan sido destituidos en juicio político por el Senado de la República, durante los diez años siguientes a la destitución. 6) Quienes hayan sido condenados a penas criminales.
Estos requisitos o impedimentos funcionan como parámetros objetivos de control negativo, identificando de entrada quienes no pueden acceder al ejercicio de la función de juez del Tribunal Constitucional. Sin embargo, aunque en cuanto a los impedimentos podría inferirse de manera indirecta, no ofrecen información sobre la idoneidad de la persona que pretende acceder al ejercicio de la función. Es decir, no funcionan como parámetro de control positivo.
El control positivo en el proceso de selección vendría a ser satisfecho por la identificación del perfil del juez del Tribunal Constitucional. Este perfil establecería “la descripción un juzgador ideal que posee ciertas capacidades y cualidades personales que lo habilitan para ejercer el cargo con imparcialidad.”[2]
Una vez realizada esta distinción, cobra mayor relevancia la necesidad de definir un perfil de juez del Tribunal Constitucional que permita transparentar y mejorar el proceso de selección desarrollado por el Consejo Nacional de la Magistratura. Y es que ante la ausencia de este mecanismo de control positivo, el criterio de selección se fundamentaría de manera exclusiva en parámetros de control negativo como los requisitos o impedimentos que hemos citado, cayendo el yerro de entender que con la satisfacción de estas condiciones se llega a la selección de un aspirante idóneo.
Como afirma César Landa, “todo sistema de selección y renovación de candidatos para renovar las plazas vacantes de magistrados de un Tribunal Constitucional, debe identificar adecuadamente el perfil del magistrado constitucional (…)”.[3]De esta manera, según lo establece Jorge Bercholc, se evitarían procesos de “selección de jueces “catch all court” –una suerte de Tribunal de Justicia “atrapa-todo”- a la que arriban jueces por motivos y justificaciones muy diversas, en algunos casos contradictorios y excluyentes, que son designados como si dicha diversidad de clivajes incidiera de algún modo positivo en la producción del Tribunal.”[4]
Resulta preciso destacar que la identificación de condiciones a fines de describir un perfil y de ejercer una función de control positivo de acceso al Tribunal Constitucional, no supone inconstitucionalidad alguna, ya que no añade requisitos o impedimentos más allá de lo establecido en la Constitución y las leyes y que sirven de control negativo. Las condiciones del perfil, por el contrario, son consustanciales con la idea de que el Consejo Nacional de la Magistratura, ante la recepción de diversas propuestas, debe escoger aquellas que mejor se adecúen a la naturaleza e implicaciones de las funciones que habrán de desarrollarse como juez del Tribunal Constitucional.
Condiciones que caracterizan el perfil del juez del Tribunal Constitucional.
El juez del Tribunal Constitucional requiere de unas condiciones distintas a las que usualmente se establecen para los jueces ordinarios, dada la especial naturaleza del órgano jurisdiccional. Según Bercholc, debe contar con “la capacidad y conocimiento para insertarse eficazmente en el esquema funcional estatal de control del poder y acción de gobierno del ejecutivo y del legislativo y, además, la necesidad de ponderar con previsión las consecuencias sociales de sus decisiones articulándolas con el sistema constitucional y con las leyes infraconstitucionales.”[5]
El profesor Félix Tena de Sosa identifica algunas condiciones que se corresponderían con el perfil de los integrantes de las llamadas "Altas Cortes"[6], dentro de las cuales se encuentra el Tribunal Constitucional.
En primer lugar, Tena de Sosa sostiene que se requiere honestidad y probidad, que los candidatos cuenten con solvencia moral. En segundo lugar, deben considerarse las condiciones profesionales, ponderando la formación, la capacidad, la experiencia y la trayectoria de los candidatos. En tercer lugar, el autor expresa que deben ponderarse ciertas condiciones personales requeridas para los cuerpos deliberativos técnicos-jurídicos, como sería el caso del Tribunal Constitucional. Esto implica, a criterio del profesor citado, contar con capacidades como la prudencia, la concordia, la tolerancia y el pragmatismo, dado que es necesario llegar en ocasiones a lo que denomina "consensos precarios" cuando se tienen distintas visiones sobre la solución de un caso. [7] Esto último tiene especial relevancia para el Tribunal Constitucional, dado que las decisiones requieren una mayoría calificada de por los menos nueve votos de los treces posibles.
A estas condiciones de carácter individual Tena de Sosa añade otras dos de carácter general: el elemento ideológico y el factor de género. Para el primer caso, se trata de que siendo una selección política la designación de los jueces, debe procurarse garantizar un equilibrio de intereses en la conformación del órgano. Para el segundo caso, se trata de una condición derivada del artículo 39.5 de la Constitución que exige el equilibrio de hombres y mujeres en la integración de los órganos fundamentales del Estado. [8]
Además de las condiciones identificadas por Félix Tena de Sosa, consideramos que el juez del Tribunal Constitucional debe ser una persona que más allá de la formación técnica especializada en el ámbito jurídico correspondiente, posea conocimientos plenos de la política e incluso de la conducción del Estado. Esto en razón de que a partir de las facultades reconocidas al Tribunal Constitucional, éste órgano tiene incidencia directa sobre aspectos fundamentales vinculados con el quehacer político: La delimitación y gestión de "lo común" y la estructuración y desarrollo de las relaciones de poder institucional, económico y social.
Cuando el Tribunal Constitucional delimita el alcance de un derecho fundamental mediante su interpretación y su precedente se hace vinculante a todos los poderes públicos, cumple con una función política más allá de su función jurídica, ya que dota de sentido concreto a aspectos vinculados con la gestión de "lo común" en la sociedad. Por igual, cuando con una decisión incide en las relaciones de poder institucional, económico o social, cumple con dicha función política, razón por la cual debe contar con miembros conscientes de su rol y de las consecuencias directas de sus actuaciones para el manejo del Estado y el desarrollo de la sociedad. Ya en nuestros país existen ejemplos muy concretos de como una decisión del Tribunal Constitucional puede alterar de manera negativa el orden institucional y social.
Un juez del Tribunal Constitucional debe ser lo suficientemente reflexivo en términos políticos para decidir en qué caso y momento puede desarrollar una labor de activismo judicial y en qué caso y momento debe restringirse y permitir la actuación de los demás órganos del poder público.
Lo anterior hace falso el aparente debate de si la política debe estar inserta o no en el Tribunal Constitucional. Sostener que la política puede no estar inserta en este órgano sería incurrir en una mala fe en clase sartreana: enmascarar una verdad que pudiera ser desagradable. Que la política forma parte del Tribunal Constitucional es una verdad de Perogrullo, por lo que el verdadero cuestionamiento no debería ser si debe o no incidir la política en dicho órgano, sino qué política incide en el mismo.
Tal y como afirma César Landa, lo anterior implica que "el juez constitucional está más allá del maniqueo planteamiento iuspositivista, o la política que transforma el mundo o el Derecho que se abstiene de la política para solo aplicar la norma, sino que se busca un magistrado constitucional instalado en el medio de la vida social, en el medio del sentimiento constitucional del pueblo y que actúe como representante jurídico de la unidad de la sociedad."[9] Por ello, agrega, el magistrado del Tribunal Constitucional es un juez que posee experiencia política y que le preocupa la reflexión política.[10]
Evidentemente, la dimensión política del juez del Tribunal Constitucional no debería expresarse en términos políticos-partidarios concretos. Esto conllevaría a un debilitamiento de la garantía de independencia e imparcialidad de los jueces y con ello a un descreimiento ciudadano de la función. Por ello consideramos que al momento de ponderarse las opciones deben tomarse en cuenta las adherencias partidarias que eventualmente podrían afectar la independencia y la imparcialidad en el ejercicio de la función. Máxime cuando la Ley No. 137-11 prohíbe expresamente la recusación de los jueces del Tribunal Constitucional.
Sin embargo, esto no debe conllevar a descartar por completo a cualquier candidato que haya tenido vinculación con algún partido político, sino a la necesidad de ponderar el tipo de vinculación que ha tenido y el comportamiento en su quehacer político, de manera que pueda tenerse una idea sobre el nivel de ecuanimidad que pueda tener al momento de ejercer funciones como juez del Tribunal Constitucional. Por demás, ni la Constitución ni las leyes correspondientes fijan una prohibición de acceso a la función de juez del Tribunal Constitucional basada en la afiliación a un Partido Político. En dicho orden, la introducción de un criterio de control negativo que excluya la posibilidad de acceso basado en esta razón sería inconstitucional. Es por ello que los elementos que se procuran garantizar al evaluar las posibles adherencias partidarias de los candidatos (principalmente la independencia e imparcialidad), deben ponderarse en términos positivos: verificar la prudencia o ecuanimidad con que se ha manejado a pesar de su vinculación partidaria.
Criterios fijados en la reglamentación del Consejo Nacional de la Magistratura.
El primer reglamento de aplicación de la Ley No. 138-11 no desarrolló mínimamente criterios que permitieran delimitar un perfil del juez del Tribunal Constitucional. En dicho sentido, el Reglamento No. 1-11 del Consejo Nacional de la Magistratura se limitó a establecer en su artículo 7 que dicho órgano procedería a evaluar a los nominados en los siguientes aspectos: 1) Cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales; 2) Las calificaciones personales y morales; 3) Las calificaciones profesionales y académicos.
En cambio, con la adopción del Reglamento No. 1-17 el Consejo Nacional de la Magistratura desarrolló de manera más detallada los criterios a tomar en cuenta para la selección de los jueces. En primer lugar, el artículo 25 de este reglamento fija los siguientes criterios para la preselección de candidatos y acceso a la epata de vistas públicas y evaluación final:
1) Requisitos constitucionales y legales. 2) Requisitos documentales previstos en el formulario de solicitud para postulantes. 3) Solidez académica. 4) Práctica profesional. 5) Para los jueces de carrera postulantes, su historial de evaluaciones de desempeño, casos disciplinarios y ubicación dentro del escalafón.
El párrafo II de este artículo establece que cuando los candidatos sean miembros del Poder Judicial serán publicadas, además de su preselección, sus evaluaciones de desempeño y los récords de cualquier proceso disciplinario. Por su parte, párrafo III establece que para la selección de candidatos se deberá tomar en cuenta las áreas de especialización que en ese momento requieran ser reforzadas en el órgano correspondiente.
Resulta necesario precisar que estos criterios son establecidos para los aspirantes a la Suprema Corte de Justicia, Tribunal Superior Electoral y Tribunal Constitucional, sin distinción. En cuanto a los dos primeros criterios, se trata de parámetros objetivos de control negativo que pueden verificarse fácilmente. Sin embargo, respecto de los últimos tres criterios de esta etapa de preselección debemos hacer algunas precisiones.
En cuanto al criterio de la solidez académica, se trata de una condición expresada de manera general que requiere niveles de concreción. Consideramos que con solidez académica debe entenderse la formación y producción académica del candidato en las áreas de especialización que son requeridas para el órgano correspondiente, para hacer la vinculación con el párrafo III del artículo. Para el caso del Tribunal Constitucional, si bien es necesario contar con una formación diversa, el mayor énfasis debe ser en la especialización del derecho público y en conocimientos vinculados con las ciencias del Estado.
Una forma de determinar la solidez académica precisamente pasa por demostrar la existencia de estudios académicos especializados en las áreas más afines a las funciones desarrolladas por el Tribunal Constitucional y que los mismos fueron culminados con resultados sobresalientes. Por otro lado, debe investigarse la producción académica en las áreas afines y el alcance e incidencia que las mismas han tenido, ya sean publicaciones de artículos especializados, ensayos, obras, manuales, etc. Igualmente, si el candidato imparte docencia en el área correspondiente y el tiempo que llevan haciéndolo.
Con relación a la práctica profesional la concretización del criterio se hace un poco más compleja. No existen condiciones profesionales para acceder al ejercicio de la función de juez del Tribunal Constitucional, más allá que haber ejercido durante por lo menos doce años la profesión de abogado, la docencia universitaria del derecho o haber desempeñado, por igual tiempo, las funciones de juez dentro del Poder Judicial o de representante del Ministerio Público. Ello quiere decir que tanto abogados, docentes universitarios, jueces o miembros del Ministerio Público pueden presentarse como candidatos.
Dados los distintos ámbitos competenciales de los cuales pueden provenir los candidatos a ejercer la función de juez del Tribunal Constitucional, los mecanismos de evaluación deben ser igualmente distintos.
Para el caso de los jueces del Poder Judicial y miembros del Ministerio Público los principales insumos para evaluar su práctica profesional son las correspondientes evaluaciones de desempeño que se supone les son implementadas por el sistema de carrera de uno y otro órgano. Además, se pueden aplicar criterios cuantitativos y cualitativos respecto de su actuación. Para los primeros, por ejemplo, tomar el nivel de producción de sentencias del juez o de expedientes instrumentalizados por el miembro del Ministerio Público. Para los segundos, el nivel de revocación de las sentencias producidas por el juez o las condenas obtenidas por el miembro del Ministerio Público. Por solo citar algunos parámetros que pueden ser tomados en cuenta.
Para el caso de abogados la práctica profesional puede evaluarse a partir de la calidad de los documentos que en el ejercicio produce, verificando si produce razonamientos jurídicos racionales y debidamente articulados, especialmente en casos vinculados con procesos constitucionales. Igualmente, por el nivel de éxito de los casos apoderados, entre otras razones.
En lo que respecta a los docentes universitarios, la principal fuente de insumos para la evaluación de este criterio podrían ser las correspondientes evaluaciones que le son realizadas en el instituto de educación superior en el que imparte clases. Además, la participación en el desarrollo de investigaciones jurídicas y la calidad de las mismas en términos de razonamiento, novedad, solución de problemas, etc.
A fin de evaluar estos aspectos resulta útil la facultad que el artículo 19 de la Ley No. 138-11 reconoce al Consejo Nacional de la Magistratura para realizar investigaciones de las distintas candidaturas que se presenten. Además, la facultad de fiscalización que le reconoce el artículo 22 del reglamento de aplicación de la ley, la cual permite solicitar información a cualquier institución pública o privada.
Con relación al último criterio de preselección, se trata de uno bastante vinculado con el criterio de la práctica profesional para el caso de los candidatos que sean jueces del Poder Judicial. Evidentemente que uno de los insumos más idóneos a fin de evaluar esa práctica es el historial de evaluaciones de desempeño, como ya habíamos establecido, a lo cual se agrega de manera bastante justificada el historial de los casos disciplinario que pudiera haber tenido.
En cuanto a la ubicación dentro del escalafón, se trata de un criterio de suma relevancia y que puede tener mucha incidencia en las próximas selecciones de jueces. Si bien es cierto que ni la Constitución ni las leyes correspondientes establecen como requisito para los jueces de carrera el hecho de que ocupen un determinado lugar en el escalafón, resulta bastante lógico que como criterio de control positivo, ante la existencia de candidaturas que cumplen igualmente con todas las demás condiciones, sea preferida la de aquel juez que tenga una posición más alta dentro del escalafón de la carrera judicial.
El artículo 28 del Reglamento No. 1-17 establece, por su parte, los criterios a ponderar una vez los candidatos pasan la fase de preselección. En dicho sentido, el párrafo I de este artículo establece lo siguiente:
Párrafo. El Consejo Nacional de la Magistratura podrá apreciar en los postulantes y sus expedientes las características subyacentes causalmente asociadas con el desempeño y la actuación exitosa, entre las que se encuentran al menos aquellas:
1) Personales: integridad, temperamento, habilidad de comunicación, disciplina, honradez, compromiso ético, autocontrol, vocación de servicio público y sentido de justicia. 2) Interpersonales: capacidad de dirección, sensibilidad, trabajo en equipo, colaboración, discreción, reputación y compromiso social. 3) Cognoscitivas: capacidad de razonamiento lógico, análisis y argumentación jurídica, conocimiento del sistema legal, capacidad de expresión escrita, pensamiento crítico, creatividad, pensamiento autónomo, y conocimiento de la realidad social y cultural nacional. 4) Orientadas al logro y la acción: laboriosidad, habilidad para emprender mejoras centrándose en la optimización de recursos, interés y tendencia al perfeccionamiento del sistema de justicia.
Dentro del primer criterio entra todo lo relativo a las cualidades personales del candidato, muy especialmente sus condiciones de integridad, honradez y compromiso ético. Bajo este primer criterio se pondera la solvencia moral del candidato y las actitudes personales que se consideran necesarias para desempeñar una función como la de juez del Tribunal Constitucional.
Más allá de las investigaciones que puede desarrollar el Consejo Nacional de la Magistratura a través de comisiones especiales según lo prevé el artículo 28 del reglamento, el principal mecanismo para obtener información que permita ponderar correctamente este criterio, reside en la facultad de realizar objeciones y reparos hasta tres días después de publicarse la lista de los preseleccionados, conforme lo establece el artículo 26. Cuando dichas objeciones y reparos estén debidamente justificados y pueda comprobarse su contenido, el Consejo Nacional de la Magistratura debe tomarlas seriamente en cuenta para el proceso de toma de decisión.
Con relación al segundo criterio, referido a condiciones interpersonales, el reglamento genera cierta confusión pues incluye condiciones que parecen corresponderse más con cualidades personales de los candidatos, tales como la reputación o discreción. Dentro de las condiciones interpersonales deben prevalecer aquellas que garanticen una correcta interacción en las funciones con los demás miembros y todo el equipo de trabajo, tratándose de órganos jurisdiccionales colegiados. Más aún en el caso del Tribunal Constitucional, donde las decisiones requieren de una mayoría de nueve votos de los trece disponibles, lo cual implica contar con actitudes que propendan a la tolerancia y a la generación de consensos.
Las condiciones propias de este segundo criterio pueden ser evaluadas a través de una investigación sobre los antecedentes laborales del candidato, realizando incluso entrevistas a subalternos o compañeros de labores.
Con relación al tercer criterio, relativo a las condiciones cognoscitivas, las cualidades enunciadas guardan vinculación con lo que debe ser la competencia profesional del candidato. Para el caso de los candidatos al Tribunal Constitucional tiene especial relevancia el conocimiento de la realidad social y cultura nacional, por las implicaciones que las decisiones de dicho órgano pueden tener, conforme ya hemos establecido. Es en este aspecto donde deben evidenciarse los conocimientos y la experiencia del candidato en cuestiones propias de la reflexión política y la conducción del Estado.
Este criterio puede evaluarse a partir de investigaciones sobre la capacidad profesional del candidato y además mediante el mecanismo de vistas públicas previsto por la Ley No. 138-11.
Por último, en cuanto las condiciones orientadas al logro y la acción, se trata de aspectos bastante vinculados con las condiciones interpersonales y que refieren específicamente la operatividad o efectividad en el ejercicio de la función y la gestión de todo lo relativo a la misma.
El artículo 16 del Reglamento agrega a la equidad de género como criterio, bajo la misma justificación dada por el profesor Félix Tena de Sosa que ya hemos citado en el presente trabajo. Al realizarse la selección el Consejo Nacional de la Magistratura debe tomar en cuenta el artículo 39.5 de la Constitución que establece la obligación del Estado de promover y garantizar la participación equilibrada de hombres y mujeres en la administración de justicia.
Si bien estos criterios se exponen de manera general para candidatos a todos los órganos que conforman las llamadas "Altas Cortes", los mismos pueden tener una aplicación particular para el caso de los jueces del Tribunal Constitucional, siempre tomando en cuenta la diferente naturaleza de esta instancia jurisdiccional con relación a las otras.
El presente reglamento de aplicación de la Ley No. 138-11 presenta considerables mejoras con relación al pasado. Sin embargo, a parte de la identificación de ciertas cualidades que permitan determinar el perfil requerido, se hace necesario establecer de manera transparente cuáles serán los parámetros de evaluación que permitan determina de manera mínimamente objetivo cuándo un candidato presenta mejores condiciones que otros.
La evaluación de los jueces de la Suprema Corte de Justicia.
El artículo 181 de la Constitución establece lo siguiente:
Artículo 181.- Evaluación de desempeño. Los jueces de la Suprema Corte de Justicia estarán sujetos a la evaluación de su desempeño al término de siete años a partir de su elección, por el Consejo Nacional de la Magistratura. En los casos en que el Consejo Nacional de la Magistratura decidiere la pertinencia de separar un juez de su cargo, deberá sustentar su decisión en los motivos contenidos en la ley que rige la materia.
Los jueces de la Suprema Corte de Justicia son designados por un período de siete años, a cuyo término pueden ser confirmados por un mismo período, previa realización de una evaluación de desempeño por parte del Consejo Nacional de la Magistratura. En caso de que este último órgano decida no confirmar a un juez en sus funciones y, por tanto, proceda a separarlo, la Constitución establece que deberá sustentar su decisión en los motivos contenidos en la ley que rige la materia.
Al respecto, el artículo 32 de la Ley No. 138-11 establece que para la evaluación de desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia, el Consejo Nacional de la Magistratura dictará un reglamento especial. Por su parte, el artículo 33 de la misma ley establece los criterios a tomar en cuenta para dicha evaluación:
Artículo 33.- Criterios para la evaluación de desempeño. Para evaluar el desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia, el Consejo Nacional de la Magistratura tomará en consideración lo siguiente: Su integridad, imagen pública, reputación intelectual, destrezas profesionales, capacidad de análisis, laboriosidad, competencias académicas, atención y eficiencia a casos asignados, y tendrá como base de sustentación los informes de desempeño que de conformidad con la Ley de Carrera Judicial son presentados por los presidentes de las salas sobre cada juez miembro, los del Presidente de la Suprema Corte de Justicia sobre los jueces presidentes de cada cámara y aquellos del Presidente de la Suprema Corte de Justicia elaborado por sus pares.
La ley fija claramente los criterios a tomar en cuenta para la evaluación de desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia e incluso identifica la principal base de sustentación para aplicar dichos criterios. Sin embargo, al momento de desarrollarse el reglamento especial que prevé el artículo 32, se produjo una regulación demasiada escueta que prácticamente se limita a replicar lo ya establecido en la ley y a dejar un espacio de discrecionalidad demasiado amplio al Consejo Nacional de la Magistratura.
Al analizar el Reglamento No. 2-2011, para la evaluación de desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia por parte del Consejo Nacional de la Magistratura, se verifica que en su artículo 2 el reglamento simplemente replica los criterios ya establecidos en la ley. Por otro lado, en el artículo 3 introduce la realización de una entrevista al evaluado, la cual evaluará conjuntamente con la documentación e información recibida respecto del evaluado para tomar la decisión. Por último, el artículo 4 establece que para todo lo no previsto en la Reglamentación el Consejo Nacional de la Magistratura dispondrá lo que estime conveniente.
La Ley No. 138-11 establece que el Consejo Nacional de la Magistratura tomará como principal base de sustentación los informes de desempeño que de conformidad con la Ley de Carrera Judicial deben producirse respecto de los jueces de la Suprema Corte de Justicia. En dicho orden, el artículo 28 de la Ley de Carrera Judicial establece lo siguiente:
Artículo 28.- El presidente de cada Cámara de la Suprema Corte de Justicia evaluará el rendimiento de los jueces de sus respectiva Cámara. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia evaluará a los presidentes de las cámaras de dicho tribunal. Este último será evaluado por sus pares.
No obstante lo dispuesto en el artículo citado, al revisar el Reglamento de la Carrera Judicial y la Resolución No. 31/2011, que aprueba el Reglamento de Aplicación del Sistema de Evaluación de Desempeño de los Jueces miembros del Poder Judicial, se puede constatar que el mandato de evaluación de los jueces de la Suprema Corte de Justicia no se encuentra reglamentado ni, por tanto, operativizado.
En el caso de la Resolución No. 31/2011 se realiza una reglamentación bastante detallada respecto de las evaluaciones de desempeño, identificando los parámetros de evaluación, los factores vinculados a cada parámetro y sus esquemas de puntuación. Incluso se particularizan estos aspectos atendiendo al puesto dentro del Poder Judicial que ocupe el juez evaluado, tanto en términos de la materia como del grado jurisdiccional. Sin embargo, no se hace referencia alguna a los jueces de la Suprema Corte de Justicia.
La situación descrita introduce un primer escollo al proceso de evaluación que debe desarrollar el Consejo Nacional de la Magistratura, ya que por una falta de operativización y ejecución de las evaluaciones establecidas en el artículo 28 de la Ley de Carrera Judicial, quedaría sin la principal fuente de sustento del proceso según establece la propia Ley No. 138-11.
En todo caso, la reglamentación del proceso de evaluación pudiera superar esta situación, pero la misma resulta ser bastante general y escueta y en la realidad no realiza un verdadero desarrollo reglamentario de la Ley No. 138-11 en este sentido. Frente a esta realidad consideramos urgente el desarrollo de un nuevo reglamento de evaluación de desempeño para los jueces de la Suprema Corte de Justicia por parte del Consejo Nacional de la Magistratura.
A los fines de desarrollar esta nueva reglamentación pueden tomarse en cuenta aspectos -adaptados al tipo de juez que se evaluará- contenidos en el Reglamento de Aplicación del Sistema de Evaluación de Desempeño de los Jueces miembros del Poder Judicial y, además, de manera comparada, en el Reglamento de evaluación de jueces y juezas de aplicación de la Ley No. 91-1991 de sistema de evaluación de jueces y candidatos a jueces en Puerto Rico. De hecho, al contrastar los criterios de evaluación contenidos en el artículo 13 la Ley puertorriqueña citada, se puede comprobar que son prácticamente idénticos a los establecidos en el artículo 33 de la Ley No. 138-11 e incluso enumerados en un mismo orden.
El Reglamento de Puerto Rico al que hemos hecho referencia realiza una adecuada reglamentación de los criterios de evaluación. En primer lugar, procede identificar los atributos que deben servir para evaluar cada criterio[11]. Por ejemplo:
"1. Integridad: a. Evita la apariencia de conducta judicial impropia. b. No demuestra prejuicio o parcialidad por razón de: (i) condición física, mental o sensorial; (u) sexo; (iii) origen; (iv) raza o etnia; (y) nacionalidad; (vi) creencias religiosas; (vii) creencias políticas; (viii) edad; (ix) condición económica o social; (x) influencias del foro local; (xi) orientación sexual; u (xii) información genética. c. Toma decisiones sin importar la identidad de las partes o de sus representantes legales. d. Considera los argumentos ofrecidos por todas las partes previo a emitir una determinación final. e. Resuelve imparcialmente.
Reputación o Imagen Pública: a. Proyecta una imagen que estimula el respeto y la confianza en la Judicatura.
3. Reputación Intelectual: Demuestra conocimiento del Derecho sustantivo. b. Demuestra conocimiento de las reglas procesales. c. Demuestra conocimiento de las reglas de evidencia. d. Demuestra que se mantiene al día en el estudio del Derecho. e. Demuestra habilidad para el razonamiento legal.
Destrezas profesionales: a. Redacta escritos judiciales claros y fundamentados. b. Delimita las controversias. c. Promueve las estipulaciones y la transacción voluntaria de los litigios. d. Atiende los procedimientos con antelación al juicio para que sean eficientes y oportunos. e. Controla adecuadamente el trámite de los procedimientos. f. Maneja eficientemente su calendario. g. Promueve la mediación como mecanismo de resolución. h. Utiliza apropiadamente la tecnología para mejorar la administración de la justicia. i. Examina y atiende adecuadamente las solicitudes de suspensiones y de prórroga. j. Emite instrucciones claras. k. Explica sus determinaciones, siempre que es necesario.
Capacidad de análisis: a. Identifica, organiza e interpreta los asuntos medulares de los litigios. b. Interpreta adecuadamente el derecho aplicable. c. Emite decisiones claras y completas.
Laboriosidad: a. Comienza los trabajos a la hora establecida. b. Se prepara adecuadamente para las vistas. c. Maneja los procedimientos de forma expedita. d. Resuelve y emite órdenes, resoluciones y sentencia con prontitud. e. Asiste con regularidad y cumple con su horario de trabajo.
Competencia académica: a. Asiste regularmente a seminarios y adiestramientos ofrecidos por la Academia Judicial Puertorriqueña u otros recursos externos. b. Participe activamente como recurso en programas educativos o académicos ofrecidos por la Rama Judicial o instituciones educativas. c. Colabora en actividades dirigidas a orientar al público sobre los programas o servicios ofrecidos por el Sistema de Tribunales. d. Calidad de escritos o publicaciones dentro del campo jurídico. e. Posee o cursa estudios postgraduados.
Capacidad de rendimiento y atención de casos asignados: La evaluación de estos criterios está basada en datos estadísticos, incluyendo el análisis del índice de resolución e información recibida de funcionarios, funcionarias, abogadas y abogados consultados."
Como mecanismos de acopio de información el reglamento citado prevé la elaboración de formularios que serían completados, así como el apoyo de investigadores que realizarían entrevistas sobre cualquier asunto que le sea encomendado, dentro de las cuales podrían estar entrevista al personal de trabajo que acompaña al juez evaluado. Además, se prevé la posibilidad de aplicar cuestionarios de evaluación a abogados que hayan comparecido ante el juez evaluado, seleccionando por azar una muestra representativa de los mismos.
Este tipo de generación de información sería completada con entrevistas al juez, así como con la información estadística vinculada con su función, tales como cantidad de sentencias en las que participó, sentencias en las que participó como proponente, sentencias en las que participó y que fueron ratificadas o anuladas por el Tribunal Constitucional mediante una revisión constitucional de decisión jurisdiccional, participación en audiencias, entre otros aspectos. Ya en términos más cualitativos, la Resolución No. 31/2011 que aprueba el Reglamento de Aplicación del Sistema de Evaluación de Desempeño de los Jueces miembros del Poder Judicial, en el factor "estructuración de la sentencia o resolución" prevé la posibilidad de seleccionar un determinado número de sentencias o resoluciones preparadas por el juez, a los fines de evaluar la calidad de los razonamientos y la lógica expuestos en las mismas.
La nueva reglamentación que debe desarrollar el Consejo Nacional de la Magistratura debe identificar de manera clara cuáles serán los valores asignados por cada criterio de evaluación y una escala de medición que determine el resultado de acuerdo al puntaje general obtenido. Por las características especiales de esta evaluación la escala de medición podría estructurarse a partir de dos posibles resultados: evaluación satisfactoria o evaluación no satisfactoria.
En definitiva, para que el proceso de evaluación de desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia pueda fundarse en parámetros mínimamente objetivos, la reglamentación correspondiente debería cumplir con los siguientes aspectos:
Identificación de criterios de evaluación.
Identificación de los atributos que sirven para evaluar cada criterio.
Elaboración e implementación de mecanismos de recopilación de información mínimamente objetivos a fin de permitir obtener los insumos necesarios para la evaluación (Entrevistas, encuestas, información estadística, análisis de decisiones, entre otras).
Determinación previa de valores por cada criterio de evaluación.
Determinación de escala de medición de acuerdo con el puntaje general obtenido.
Solo cumpliendo mínimamente con parámetros como los citados el Consejo Nacional de la Magistratura podría estar en condiciones de satisfacer el deber de motivación que establece el artículo 181 de la Constitución para proceder con la separación de un juez de la Suprema Corte de Justicia de su cargo. De seguir bajo la reglamentación actual los niveles de discrecionalidad se mantendrían demasiado amplios, en detrimento del espíritu con que normativamente se previó la evaluación de desempeño para la confirmación o separación de los jueces de la Suprema Corte de Justicia.
22 de noviembre del 2018.
[1] Cf. Fundación por el Debido Proceso (DPLF): Recomendaciones para la selección de los magistrados de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala. Disponible en: http://www.dplf.org/sites/default/files/perfil_guatemala_final.pdf. Visitado en fecha 18 de octubre del año 2018.
[3] LANDA, César: La elección del juez constitucional. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, No. 6, 2002, p. 245. Disponible en https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/1975581.pdf . Visitado en fecha 18 de octubre del año 2018.
[4] BERCHOLC, Jorge: Debates en torno al perfil recomendable para los magistrados de un Tribunal Constitucional. El caso español y datos comparados. Disponible en: http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/pensar-en-derecho/revistas/7/debates-en-torno-al-perfil-recomendable-para-los-magistrados-de-un-tribunal-constitucional-el-caso-espanol-y-datos-comparados.pdf . Visitado en fecha 18 de octubre del año 2018.
[6] Cf. TENA DE SOSA, Félix: Perfil de los integrantes de las altas cortes. Disponible en: http://www.abogadosdq.com/2017/06/perfil-de-los-integrantes-de-las-altas.html . Visitado en fecha 16 de octubre del año 2018.
[7]Cf. Ídem.
[8] Cf. Ídem.
[9] LANDA, César, Óp. Cit., pp. 260-261.
[10] Cf., Ibídem, p. 261.
[11] Regla 15 del Reglamento para la evaluación de jueces y juezas de del Tribunal de Primera Instancia en Puerto Rico. Reglamento de aplicación de la Ley No. 91-1991. Disponible en: http://www.ramajudicial.pr/sistema/supremo/evaluacion/reglamento-jueces.pdf .Visitada en fecha 20 de octubre del año 2018.
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