Source: http://www.senat.fr/seances/s200506/s20050616/s20050616001.html
Timestamp: 2018-01-21 06:59:00+00:00
Document Index: 45722286

Matched Legal Cases: ['in fine', "l'article 1", "l'article 3", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 3", 'in fine', "l'article 1", "l'article 40", "l'article 3", "l'article 1", "l'article 3"]

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 381) de la commission des affaires des affaires économiques sur :
- la proposition de loi (n° 441) de MM. Claude Biwer, Philippe Arnaud, Marcel Deneux, Jean-Léonce Dupont, Mmes Gisèle Gautier, Anne-Marie Payet, MM. François Zocchetto, Laurent Béteille, et Michel Houel, tendant à considérer comme les effets d'une catastrophe naturelle les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse ou à la réhydratation des sols quelle que soit leur intensité,
- et la proposition de loi (n° 302) de Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Sueur, Daniel Reiner, Yannick Bodin, Bernard Piras, Bertrand Auban, Jean Besson, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Sandrine Hurel, MM. Alain Journet, Serge Lagauche, Jacques Mahéas, François Marc, Mme Gisèle Printz, M. René-Pierre Signé, Mme Catherine Tasca, MM. Jean-Marc Todeschini, Richard Yung, Roland Courteau et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à assurer la transparence du régime de l'assurance des risques de catastrophes naturelles.
M. Claude Biwer, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, permettez-moi tout d'abord de vous dire ma satisfaction de voir le Sénat débattre d'un sujet qui touche directement plusieurs millions de nos concitoyens, je veux bien sûr parler des catastrophes naturelles.
Pour Léon Gambetta, le Sénat devait être le « grand conseil des communes de France ». Je crois que la Haute Assemblée est fidèle à sa vocation lorsqu'elle permet de porter au niveau national les difficultés et les attentes rencontrées dans nos communes, en particulier par les maires.
Les maires sont, en effet, en première ligne lorsque survient un événement naturel anormal. Dans le système mis en place par la loi du 13 juillet 1982, relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, ce sont eux qui adressent à la préfecture les demandes de reconnaissance de leurs communes. Ces demandes sont ensuite transmises par le préfet au ministère de l'intérieur, qui peut, après avis d'une commission, cosigner avec le ministre des finances et le ministre du budget un arrêté de reconnaissance de la commune en état de catastrophe naturelle.
Une fois publié, cet arrêté permet aux habitants de la commune concernée d'adresser une déclaration de sinistre à leur compagnie d'assurances, qui mandate un expert chargé de vérifier si l'événement catastrophique est bien la cause déterminante des dégâts constatés. Si c'est le cas, l'assurance indemnise les dommages. Le système français est, en effet, un système assurantiel, puisque les compagnies d'assurances collectent les surprimes catastrophes naturelles, - elles représentent 12 % de la prime multirisques habitation et 6 % sur les assurances de véhicules - et procèdent aux indemnisations.
Toutefois, ce n'est pas un système assurantiel comme les autres puisqu'il repose sur la solidarité nationale. En effet, tout le monde paie la même prime et tout le monde est couvert pour tous les risques quel que soit l'endroit où il habite. Par exemple, les habitants de la Meuse paient pour le risque d'avalanche. Quel bel exemple de mutualisation !
Au titre de cette solidarité, l'Etat assure la garantie financière du système, indirectement par la caisse centrale de réassurance et, directement, en faisant intervenir le trésor public in fine si nécessaire. Ce système original dans le monde a permis à la France de manifester depuis vingt ans une solidarité effective vis-à-vis de nos concitoyens touchés par les catastrophes, et ce pour un montant de cotisation raisonnable.
Nous pouvons être fiers de ce système. Raison de plus pour l'améliorer s'il présente des insuffisances.
De ce point de vue, la sécheresse de 2003 a été un véritable détonateur. Elle a mis en lumière les limites du système actuel et a été le point de départ de nos réflexions.
Cette sécheresse et les pluies qui ont suivi ont causé des mouvements de terrains dans les régions argileuses qui ont, à leur tour, entraîné des fissures, parfois importantes, sur de nombreux bâtiments, surtout des maisons individuelles.
Ce phénomène n'est pas nouveau, même s'il est moins facile à observer que les inondations. Or, depuis dix ans, notre système a su déterminer des critères permettant d'indemniser les victimes. Pourtant, la sécheresse de 2003 ne correspond pas à ces critères, car il s'agit d'une sécheresse caniculaire, inédite en France, où nous connaissons traditionnellement des sécheresses dites d'hiver.
Face à cette situation, le Gouvernement a peiné à rechercher des critères pour définir et mesurer le phénomène de 2003, ce qui s'est traduit par des arrêtés de reconnaissance publiés au compte-gouttes, le dernier datant du 30 mai dernier. Les victimes ont donc dû subir une attente insupportable, qui l'est d'autant plus que cette affaire n'est toujours pas réglée aujourd'hui !
Ces événements ont créé un grand malaise, une exaspération que nous ressentons dans nos communes. Aussi, même si nous légiférons pour l'avenir et non pour le passé, force est de constater, monsieur le ministre, que l'ombre de 2003 plane sur nos débats.
J'espère que vous serez en mesure de nous confirmer que les travaux du Sénat ont accéléré les décisions ministérielles et qu'une réponse globale, et peut-être définitive, au problème de 2003 sera apportée très bientôt.
M. Jean-Pierre Sueur. Nous l'espérons très fort !
M. Claude Biwer, rapporteur. Cette catastrophe marque aussi notre débat d'aujourd'hui, car elle a mis en évidence les limites du système en termes de transparence et d'équité. Ce constat est, en partie, à l'origine des propositions de loi nos 302 et 441 que la commission des affaires économiques a examinées.
La proposition de loi n° 441, dont je suis l'un des signataires, est surtout centrée sur la préoccupation d'équité. A cette fin, elle prévoyait de supprimer le critère de l'intensité anormale des mouvements de terrains. Elle s'inscrivait dans une logique d'indemnisation fondée sur les dommages effectivement constatés. La prise en compte de la réalité des dommages constatés a été reprise sous une autre forme dans la proposition de loi finalement adoptée par la commission des affaires économiques. Cette prise en compte passe désormais par l'avis rendu par des commissions consultatives départementales des catastrophes naturelles, prévues à l'article 1er de la proposition qui vous est soumise. Une telle instance permet la participation des élus locaux, des assurés et des assureurs. Elle est indispensable quand il existe un décalage entre les dégâts constatés sur le terrain et les critères de reconnaissance appliqués au niveau national. C'est le cas des mouvements de terrains liés à la sécheresse ; c'est évidemment beaucoup moins vrai pour les inondations qui causent des dommages immédiats et faciles à constater à l'oeil nu.
La proposition de loi qui vous est soumise aujourd'hui améliore également l'équité du système, dans la mesure où elle rend possible la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur une portion de commune, et non obligatoirement sur l'ensemble de la commune, afin d'éviter les injustices que nous constatons tous les jours. En effet, il arrive souvent que des petits dégâts soient indemnisés dans des communes reconnues alors que de gros dégâts ne le sont pas dans des communes non reconnues, où il s'est pourtant passé quelque chose.
Dans le système actuel du « tout ou rien », la commission interministérielle hésite à proposer aux ministres de reconnaître une commune où il y a seulement deux ou trois maisons fissurées à cause de la sécheresse, car elle sait qu'une fois l'arrêté de reconnaissance publié les assurés multiplieront les déclarations, appelant à la visite des experts d'assurances. Compte tenu de l'effet psychologique de l'arrêté de reconnaissance, les experts ont du mal à dire non aux demandeurs, même lorsque c'est justifié.
Pour éviter ces comportements, l'article 3 de la proposition de loi adoptée par la commission vise aussi à ajouter un rappel des obligations des experts des compagnies d'assurances, qui ne doivent pas appliquer de présomption d'indemnisation au seul prétexte que la commune a été reconnue en état de catastrophe naturelle, car cela finit par nuire à l'équité du système.
Voilà donc comment la commission des affaires économiques a traduit l'objectif d'équité qui sous-tendait la proposition de loi n° 441.
La proposition de loi adoptée par la commission s'est aussi inscrite dans la recherche de transparence, qui était à la base de la proposition de loi initiale n° 302, déposée par nos collègues socialistes.
Cette proposition de loi tendait à améliorer la transparence de la procédure en faisant intervenir des commissions départementales et un conseil national.
Si la commission a repris l'idée de nos collègues pour la commission départementale, elle ne les a pas suivis, en revanche, au sujet du conseil national. La raison principale est qu'il ne convient pas d'alourdir la procédure et que la participation des élus, des assurés et des assureurs est plus utile sur le terrain qu'au plan national.
S'agissant de la fonction de suivi général des problèmes de catastrophes naturelles que nos collègues socialistes souhaitaient voir assurée par ce conseil national, je leur rappelle que la loi de sécurité civile du 30 juillet 2004 a prévu la création d'un conseil national de la sécurité civile qui se met en place et qui remplira cette fonction de suivi.
M. Jean-Pierre Sueur. Il a un autre objet !
M. Claude Biwer, rapporteur. La commission des affaires économiques n'a pas non plus repris une autre disposition de la proposition de loi n° 302 qui visait à exclure le ministre des finances de la décision, en remplaçant l'actuel arrêté interministériel de reconnaissance par un arrêté du seul ministre de l'intérieur.
M. Jean-Pierre Sueur. C'est un ministre important !
M. Claude Biwer, rapporteur. Les deux ministres sont importants, monsieur Sueur.
Ce maintien de Bercy dans la décision est important dans la mesure où l'Etat est le financeur en dernier ressort du système, comme le rappelait déjà M. Jacques Delors, ministre des finances lors de la discussion de la loi de 1982.
M. Jean-Pierre Sueur. Bonne référence !
M. Claude Biwer, rapporteur. Le ministère des finances est aussi le garant de l'équilibre du système assurantiel et des primes payées par nos concitoyens.
M. Jean-Pierre Sueur. Le Gouvernement est un !
M. Claude Biwer, rapporteur. En revanche, en se fixant un objectif de transparence, la commission des affaires économiques a estimé nécessaire d'ajouter, en amont de la catastrophe, un volet consacré à l'information et à la prévention des risques liés à la sécheresse. Par rapport aux inondations et à d'autres phénomènes, la sécheresse est, en effet, le parent pauvre de notre système de prévention. L'exemple de 2003 a montré que cela ne pouvait plus durer.
C'est pourquoi l'article 2 de la proposition de loi prévoit le financement d'un programme de prévention à hauteur de 13 millions d'euros en provenance du fonds Barnier. D'ici à deux ans, la cartographie ainsi établie par le bureau de recherches géologiques et minières permettra d'identifier le risque de mouvements de terrains sur tout le territoire national. Cela représentera environ 9 millions d'euros sur les 13 millions d'euros prévus.
De plus, les élus, les professionnels de la construction et les particuliers auront été informés des mesures à prendre tant pour les édifices futurs que pour les bâtiments existants. La généralisation des démarches d'information existantes devrait coûter environ 2 millions d'euros. En outre, 2 millions d'euros seront consacrés à la recherche du phénomène très spécifique de la sécheresse d'été.
Les 13 millions d'euros prévus sont à rapporter aux 120 millions d'euros de réserve accumulés par le fonds Barnier et aux 3 milliards d'euros d'indemnisation des catastrophes naturelles liées à la sécheresse depuis quinze ans.
En résumé, votre commission des affaires économiques vous propose d'adopter un texte comprenant trois articles.
L'article 1er met en place les commissions consultatives départementales des catastrophes naturelles composées de onze membres, à savoir trois représentants des services de l'Etat désignés par le représentant de l'Etat, le président du conseil général ou son représentant, trois représentants des communes désignés par l'association départementale des maires, deux représentants des assurés désignés par les représentants des associations de consommateurs du comité départemental de la consommation et deux représentants des assureurs nommés sur proposition des organisations professionnelles.
Le rôle de ces commissions est de faire état au préfet des dégâts constatés, en les affinant si nécessaire au niveau de la section de commune, et d'émettre un avis consultatif sur les demandes de reconnaissance.
L'article 2 assure le financement du programme de prévention des risques de mouvements de terrains différentiels dus à la sécheresse à hauteur de 13 millions d'euros, dans les conditions déjà indiquées.
Enfin, l'article 3 prévoit la possibilité de reconnaître en état de catastrophe naturelle des portions de communes afin d'éviter les traitements inéquitables dont nous avons parlé. Cet article indique également de façon explicite que la reconnaissance d'une commune ou d'une portion de commune en état de catastrophe naturelle ne doit pas constituer une présomption de droit à indemnisation.
En conclusion, je crois que le travail de la commission sur les propositions de loi nos 302 et 441, ainsi que le texte auquel elle a abouti présentent un double intérêt.
Le premier est de vous présenter un texte qui améliore la transparence et l'équité de notre système pour l'avenir sans l'alourdir ni le déstabiliser.
Le deuxième intérêt est d'envoyer un signal fort au Gouvernement afin de régler définitivement le cas de la sécheresse de 2003, dans le respect de nos deux principes que sont la transparence et l'équité. J'espère, monsieur le ministre, que vous pourrez nous confirmer un certain nombre d'informations. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF, de l'UMP, du RDSE et du groupe socialiste.)
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales. Monsieur le rapporteur, vous avez situé le problème de la sécheresse de l'été 2003 au coeur de vos préoccupations. Vous avez eu parfaitement raison, car ce fut un phénomène exceptionnel auquel, en ce qui concerne les dommages aux bâtiments, le système assurantiel a eu à répondre.
En effet, vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, depuis une loi de 1982, codifiée à l'article L. 125-1 du code des assurances, un système d'indemnisation est prévu en cas de phénomène naturel d'une intensité anormale. Il s'agit d'un dispositif assurantiel qui s'applique dès lors que le maire sollicite et obtient de l'Etat la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Ensuite, chaque assuré voit les dommages pris en charge, si le lien avec la catastrophe est établi.
Ce système a, pour l'instant, bien fonctionné, comme le rapport de votre commission le fait observer. Son fonctionnement sur une base assurantielle, ainsi que la rigueur de mise en oeuvre qui en découle, lui confère la solidité indispensable pour absorber les chocs que constituent les grandes catastrophes et garantit en même temps une équité de traitement, qui est, à mes yeux, tout aussi importante.
Le régime français des catastrophes naturelles, qui, faut-il le rappeler, est unique en Europe, a permis, grâce à la doctrine élaborée par les pouvoirs publics, la prise en compte de phénomènes variés comme les inondations, les coulées de boues, les séismes, les avalanches, les vents cycloniques, etc.
La sécheresse fait partie des événements qui peuvent être indemnisés, si l'intensité anormale est avérée. Mais l'ampleur du phénomène survenu en 2003 a été telle, et sur une si courte durée, que les critères habituels retenus pour les épisodes antérieurs se seraient trouvés sans effet si on les avait appliqués tels quels.
Ainsi, seules quelque 200 communes auraient pu bénéficier du régime des catastrophes naturelles si les critères de la sécheresse de 2002 avaient été strictement respectés.
Or, à ce jour, les services du ministère de l'intérieur, plus précisément la direction de la défense et de la sécurité civiles, ont reçu 7 600 dossiers communaux, étant entendu - c'est très souvent le cas - qu'un seul dossier communal recouvre plusieurs situations individuelles.
La nécessité était donc de trouver des critères adaptés qui permettent de traiter équitablement la sécheresse de 2003 par rapport aux épisodes antérieurs, c'est-à-dire de retrouver un taux de demandes indemnisées comparable au taux pratiqué pour les autres types de sécheresse. C'est ce qu'a fait le Gouvernement en demandant à Météo France de proposer, dès l'automne 2004, une nouvelle méthodologie.
C'est ainsi que le bilan hydrique fourni par Météo France a été retenu en février 2004. Le niveau d'éligibilité a ainsi été élargi à deux reprises.
Certes, j'en ai bien conscience, cette évolution peut donner le sentiment de l'hésitation.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Il faut surtout y voir le souci des pouvoirs publics d'être réactifs et plus à l'écoute des besoins.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. De fait, de nombreux dossiers de demande de reconnaissance ne nous sont parvenus que très progressivement, pour l'essentiel au cours de l'année 2004, car les mouvements de sols sont lents et les dégâts qu'ils occasionnent souvent tardifs.
Quoi qu'il en soit, pendant cette période, l'ensemble des acteurs publics a fourni un gros travail, même si le mécontentement des particuliers s'est exprimé, ce qui est bien normal compte tenu de la longueur de la procédure. Je veux d'ailleurs ici remercier les parlementaires et les maires qui se sont mobilisés pour éclairer le Gouvernement sur les situations individuelles, parfois les injustices ou les incompréhensions que cela pouvait engendrer.
Je tiens cependant à vous dire que les dossiers qui sont remontés par l'intermédiaire des préfets au ministère de l'intérieur ont été examinés un à un par une commission interministérielle. Celle-ci est composée de trois représentants appartenant aux ministères de l'intérieur, de l'économie et du budget. Pour sa part, le ministère en charge de l'environnement y siège en tant qu'expert ainsi que la caisse centrale de réassurance, qui est l'opérateur du système. C'est le ministère de l'intérieur qui joue le rôle de rapporteur.
La commission interministérielle s'est réunie six fois en 2004 et quatre fois en 2005. Je vais d'ailleurs vous en présenter le bilan de manière précise et transparente.
La commission a reçu 7 600 dossiers communaux. Elle en a examiné 7 500.
A ce jour, elle a rendu 2 625 avis favorables, suivis par les ministres concernés, qui les ont transformés en décision de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ; 725 dossiers ont été ajournés pour complément d'informations, mais ils devraient également donner lieu à un avis favorable, dont, pour être tout à fait complet, 86 sont sur le point d'être publiés.
Par conséquent, 3 350 communes ont donc été reconnues au titre des catastrophes naturelles, ou sont sur le point de l'être, sur la base des critères proposés en 2003 par Météo France et qui ont été progressivement élargis.
Bien que le taux de reconnaissance ainsi atteint, qui tourne autour de 45 %, soit déjà voisin, voire aille au-delà, des normes habituellement constatées pour la reconnaissance des phénomènes de sécheresse, le Gouvernement considère que son ampleur en 2003 justifiait une réponse à la fois plus complète et plus proche du terrain.
Ainsi, au début de l'année 2005, M. le Premier ministre a mandaté l'inspection générale des finances, l'inspection générale de l'administration, l'inspection générale de l'environnement et le conseil général des Ponts et Chaussées en vue, dans un premier temps, de proposer une solution pour le traitement de la sécheresse de 2003 et, dans un second temps, de dégager des pistes de réforme du régime des catastrophes naturelles et de son environnement réglementaire afin de renforcer, ce qui me paraît là aussi légitime, tous les aspects de prévention.
Le rapport d'étape a éclairé la décision du Gouvernement, et je suis heureux de pouvoir réserver à la Haute Assemblée la primeur des décisions retenues.
Pourquoi tenter de le masquer, la recherche d'une solution passait par un exercice difficile ?
D'une part, il fallait respecter l'équilibre d'un régime qui a su jusqu'à présent efficacement réunir l'assurance et la solidarité nationale et auquel le Sénat tout comme le Gouvernement sont attachés. En effet, sa pérennité est un gage de saine gestion et de vraie protection en contrepartie d'une charge raisonnable pour l'assuré et le contribuable. Je le rappelle, ce régime est financé par un prélèvement obligatoire sous la forme d'une cotisation de 12 % sur les contrats d'assurance dommages.
D'autre part, il fallait trouver des solutions individuelles équitables afin de répondre le plus efficacement possible aux cas les plus sensibles, que chacun d'entre vous connaît bien sur le terrain.
Aussi, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis en mesure de vous annoncer l'ultime évolution de ce dossier concernant la sécheresse de 2003, qui permettra, j'en suis convaincu, de le clore dans des conditions financières équilibrées et acceptables pour nos concitoyens.
La décision du Gouvernement s'appuie sur deux volets bien distincts.
Premièrement, la procédure menée sur le fondement de la loi de 1982 sur les catastrophes naturelles se soldera par un dernier élargissement des critères, au terme duquel environ 925 communes supplémentaires seront rendues rapidement éligibles.
M. Jean-Pierre Sueur. En plus des 3 350 communes, monsieur le ministre ?
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Oui, en plus !
Le Gouvernement suit ainsi la proposition des inspections générales à partir de laquelle Météo France a identifié une liste de communes pour lesquelles le caractère exceptionnel de la situation de 2003 s'apprécie sur une période de vingt-cinq ans.
Au total, 4 275 communes seraient donc reconnues au titre des catastrophes naturelles, soit un taux de reconnaissance de près de 60 %. Vous en conviendrez, cela représente un effort exceptionnel du régime.
J'ajoute que, sur ces 925 communes supplémentaires, 300 peuvent même être reconnues immédiatement, puisque la commission interministérielle connaît, grâce à ses archives, leur situation au regard de l'étude des sols. En effet, ces communes ont déjà, par le passé, bénéficié d'une reconnaissance d'état de catastrophe naturelle au titre de la sécheresse.
Cette proposition solde ainsi la procédure au titre des catastrophes naturelles.
Pour ce qui est du deuxième volet, le Gouvernement a tenu à procéder à un réexamen individuel de la situation de toutes les communes qui ne seront pas reconnues à ce titre, parce qu'elles ne répondent pas aux critères météorologiques et hydriques. Ce réexamen s'effectuera dans un cadre distinct de celui du régime créé par la loi de 1982. En effet, il ne répond pas aux principes assurantiels « statistiques » imposés par la loi sur les catastrophes naturelles. Celle-ci s'appuie sur l'intensité anormale de l'agent naturel, qui fait l'objet d'une mesure météorologique et qui fonctionne bien en temps normal. Il est à nos yeux essentiel de ne pas fragiliser ce régime assurantiel, dont nous avons besoin pour l'avenir.
Le Gouvernement prépare donc, en complément, une mesure d'indemnisation exceptionnelle, comprise dans une enveloppe totale de 150 millions d'euros et financée pour l'essentiel par le reliquat du fonds de compensation de l'assurance construction.
M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques et du Plan. Très bien !
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Cette indemnisation doit permettre de répondre aux préoccupations qui ont été exprimées et dont, mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez été un relais actif auprès du Gouvernement.
Ainsi, les personnes dont les maisons individuelles à usage d'habitation principale ont subi des désordres dus à des mouvements différentiels de sols causés par la sécheresse de l'été 2003 pourront immédiatement bénéficier de cette initiative.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Notre souhait est d'aider principalement les personnes dont les habitations présentent des risques pour la structure du bâtiment. S'agissant d'une procédure exceptionnelle d'indemnisation, vous comprendrez que celle-ci réponde d'abord aux cas les plus critiques. Cela implique de la réserver aux communes les plus touchées et, au sein de ces communes, aux habitations présentant les désordres les plus importants. Les bénéficiaires devront, comme en matière de catastrophe naturelle, être assurés et avoir ainsi manifesté le souhait de se prémunir d'un dommage. Enfin, l'aide apportée ne concernera pas les habitations de moins de dix ans, puisque ces dernières bénéficient de la garantie décennale.
Pour ces communes, le Gouvernement va demander aux assureurs de lui prêter leur concours pour évaluer les dommages en dépêchant leurs experts et en aidant ainsi à traiter les dossiers des personnes devant être indemnisées.
A partir des éléments recueillis par les entreprises d'assurances et du montant disponible, le Gouvernement envisage de confier à une mission administrative nationale le soin de proposer aux ministres chargés de la sécurité civile, de l'économie et du budget la liste des personnes pouvant bénéficier des indemnisations, ainsi que les montants qui pourraient leur être attribués. Les assureurs pourront alors procéder à l'indemnisation des assurés pour le compte de l'Etat, ce qui est un gage d'efficacité.
Les personnes dont les habitations ont été dégradées par des mouvements différentiels de sol - mais qui n'ont pas été pris en compte au titre des catastrophes naturelles - devraient ainsi voir leur dossier examiné dans les six mois qui suivront le vote des dispositions législatives nécessaires pour engager cette procédure exceptionnelle. Je crois très sincèrement que cette initiative répond concrètement à une préoccupation forte, exprimée à juste titre par les victimes les plus gravement touchées.
Le Gouvernement envisage de saisir l'occasion de cette proposition de loi, monsieur le rapporteur, pour soumettre au législateur ce dispositif de règlement de la sécheresse de l'été 2003, avec la volonté de statuer sur l'ensemble des situations avant la fin de l'année. Bien entendu, nous aurons l'occasion d'en reparler de façon approfondie lors de la deuxième lecture.
Votre proposition de loi prévoit parallèlement l'institution d'une commission départementale des catastrophes naturelles. L'idée d'équité et de transparence des procédures qui la sous-tend est totalement partagée par le ministre d'Etat et par moi-même. D'ailleurs, je vous rappelle que cette notion avait été abordée lors de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.
Le Parlement a décidé que la motivation de l'arrêté interministériel sera dorénavant explicitement portée à la connaissance des maires, et ce, quel que soit le type de catastrophe naturelle. Il appartiendra au préfet d'expliquer le motif de la décision au moment où il la notifie. Votre proposition complète cette information, en instituant un procédé de transparence dès l'amont de la décision.
Sur le fond, vous le comprendrez, cette commission ne peut naturellement se substituer à la commission interministérielle qui a compétence au niveau national, mais elle peut, en revanche, parfaitement éclairer le préfet sur les dommages ressentis, leur ampleur et leur localisation. Très concrètement, elle doit être conçue comme un élément d'amélioration de l'instruction et de sécurisation des sinistrés, avant que le préfet ne transmette le dossier communal au ministère de l'intérieur.
L'article 2 vise à accélérer les études géotechniques et les actions d'études et de recherche nécessaires à la prévention des risques de mouvements de terrains différentiels liés au retrait et au gonflement des argiles. Les résultats permettront, là où cela s'avère nécessaire, de mettre en oeuvre une politique de prévention plus active, en utilisant notamment des techniques de construction mieux adaptées à la nature des sols.
Enfin, vous rappelez à juste titre dans l'article 3 que la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne préjuge pas un droit à indemnisation, afin d'inciter les assureurs à faire leur métier et de réduire les effets d'aubaine qui alourdissent le coût de la procédure. Je ne peux naturellement qu'abonder dans votre sens.
Au total, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement vous a écoutés, il vous a entendus, il a retenu plusieurs de vos propositions. Je suis donc heureux, au nom du ministre d'Etat, de pouvoir répondre favorablement à des préoccupations qu'ensemble nous jugeons légitimes. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Michel Houel. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi déposée par notre collègue Claude Biwer dont nous débattons aujourd'hui cache, derrière son aspect technique, de véritables drames humains dans certains départements dont nous sommes les élus.
Nous nous souvenons tous de la terrible sécheresse qui a touché notre pays durant l'été 2003. Ses premières conséquences, dramatiques au plan humain, ont foudroyé les plus fragiles de nos concitoyens. Mais il en est d'autres, qui peuvent paraître moins spectaculaires et qui, depuis deux ans, plongent certains habitants de nos communes dans un profond désarroi, à tel point qu'ils se considèrent comme « les oubliés de la sécheresse ». Leurs maisons ont subi les effets catastrophiques de mouvements de terrains provoquant fissures, éboulements et autres dégâts qui rendent ces logements parfois inhabitables.
Dans mon département, la Seine-et-Marne, qui compte 514 communes, 194 ont déposé un dossier de reconnaissance de catastrophe naturelle. A ce jour, 57 d'entre elles ont été retenues, soit 50 % de la population touchée. Je vous citerai également le cas du département de mon collègue Laurent Béteille, l'Essonne, voisin de la Seine-et-Marne, où, sur 196 communes, 93 ont déposé un dossier, seulement 42 ont été retenues. Que répondre alors aux 51 qui s'interrogent toujours sur le sort qui leur est réservé ?
Depuis deux ans, presque quotidiennement, les maires se tournent vers nous, désemparés, afin que nous trouvions une solution à leurs problèmes.
La loi, nous la connaissons, elle impose un délai de dix jours aux assurés pour faire leur déclaration et de deux mois au Gouvernement pour prendre les arrêtés de catastrophe naturelle suivant le dépôt de la demande de reconnaissance à la préfecture par les communes. Deux années se sont écoulées et le problème n'est toujours pas résolu, deux années d'angoisse et d'incertitude pour les victimes !
Selon la Caisse centrale de réassurance, la sécheresse de l'année 2003 devait coûter 1,25 milliard d'euros à la nation, mais cette estimation a été calculée pour 3 500 communes. Or, comme vous venez de nous le rappeler, monsieur le ministre, 7 600 ont déposé une demande. Le coût pourrait alors atteindre 3,5 milliards d'euros. Pour l'heure, seules 2 625 communes ont été retenues, et je note avec une très grande satisfaction que 725 dossiers ajournés devraient également faire l'objet d'un avis favorable.
Certes, le Gouvernement nous a redonné espoir avec un nouveau chantier lancé en février 2005 par le Premier ministre afin de définir une méthode nouvelle de mesure de la gravité des dommages subis par les habitations et de leurs liens précis avec la sécheresse. Esprit de générosité, d'équité, de responsabilité, critères plus souples tout en restant dans un cadre juridique sécurisé devaient permettre de répondre aux situations les plus critiques. Mais, à ce jour, rien n'est réglé.
A mon sens, compte tenu de l'évolution du climat de la planète, avec un réchauffement constaté depuis la fin des années quatre-vingt, la canicule qui a frappé l'Europe en 2003 pourrait se reproduire et devenir la norme d'ici à une cinquantaine d'années.
M. Roland Courteau. C'est évident !
M. Michel Houel. Nous avons donc aujourd'hui la responsabilité, non seulement de régler la douloureuse question de l'été 2003, mais aussi d'anticiper afin d'éviter qu'une telle situation ne se reproduise.
Les élus locaux attendent de leur Parlement d'être rassurés grâce à un texte clair qui réponde à leurs attentes.
L'objectif de la proposition de loi déposée par notre collègue Claude Biwer, que Laurent Béteille et moi-même soutenons avec conviction, est d'assurer une reconnaissance plus rapide et objective de l'état de catastrophe naturelle, de réaliser une cartographie nationale des zones difficiles, mais également de mettre l'accent sur la prévention ; et ce dernier point me semble fondamental.
Certains dommages constatés auraient, en effet, pu être évités si des règles de construction plus rigoureuses avaient été suivies, notamment en ce qui concerne les fondations. Il s'agit de la responsabilité des constructeurs qui, parfois, font preuve de négligence. Cessons de construire n'importe où et dans n'importe quelles conditions ! Une sensibilisation des professionnels comme des particuliers s'avère indispensable. Les particuliers pourraient ainsi obtenir des garanties de qualité de construction.
Une autre difficulté consiste à prendre systématiquement la commune comme échelon de référence. Nombre d'habitants de mon département, la Seine-et-Marne, m'ont interpellé en me faisant remarquer que leurs plus proches voisins, résidant dans la commune voisine, étaient indemnisés pour des dégâts mineurs comparés à ceux de leur habitation. Aucune tentative d'explication n'est alors recevable. Il faut changer ce système parfaitement injuste. La commission départementale prévue dans la proposition de loi sera mieux à même de donner un avis éclairé.
Un programme de prévention des risques liés à la sécheresse s'impose donc.
N'étant pas rétroactive, cette loi ne réglera pas les problèmes issus de la sécheresse de 2003, mais elle représente un signal fort pour un règlement rapide. Nous ne pouvons accepter de laisser nos concitoyens vivre encore un été dans ces conditions ! Un fonds spécial, alimenté par l'Etat, pourrait être mis en place.
Mes chers collègues, je vous invite donc à voter cette proposition de loi que je considère comme une véritable avancée vers le règlement d'une situation dont nous souhaitons tous une issue favorable et rapide.
Un thème aussi douloureux pour nos concitoyens mérite d'ailleurs que nous dépassions nos clivages politiques, afin d'être bientôt porteurs de bonnes nouvelles dans nos départements. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Mme Evelyne Didier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous débattons aujourd'hui de la proposition de loi issue des conclusions de la commission des affaires économiques et du Plan concernant la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et du régime d'indemnisation qui lui est attaché.
Préalablement à tout débat, je souhaiterais remercier les sénateurs Claude Biwer, Nicole Bricq et leurs collègues, qui, dans leurs propositions de loi respectives, se sont attachés à faire évoluer la législation concernant un sujet qui touche nombre de nos concitoyens.
En effet, la première proposition de loi concerne la définition des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et la seconde vise à encadrer la procédure de cette reconnaissance pour permettre une meilleure transparence et une plus grande équité dans le traitement des demandes.
Par le contenu même de leurs propositions, ils nous offraient la possibilité de faire de réels progrès dans ce domaine. Malheureusement, le résultat est décevant.
En effet, la proposition de loi soumise à notre discussion aujourd'hui ne reprend pas l'ensemble des dispositions des deux textes. Elle ne permettra sans doute pas une meilleure définition des critères retenus pour caractériser cet état ni une amélioration significative de la transparence de la procédure.
Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen le regrettent et souhaitent par leur intervention que le débat se concentre sur les questions essentielles posées sur ce sujet.
Revenons, tout d'abord, sur le contexte dans lequel nous travaillons.
Dès 1992, la conférence de Rio en appelait à la responsabilité internationale pour sauvegarder la planète menacée par la rupture des grands équilibres naturels.
Plus particulièrement, la communauté scientifique s'accorde aujourd'hui sur une certitude : en cent ans, les températures augmenteront plus vite qu'au cours des dix mille dernières années !
Mme Evelyne Didier. Autant dire qu'il faut effectivement nous préparer à vivre des sécheresses comme celle de l'été 2003. Certes, jusqu'à maintenant, il s'agissait d'une situation exceptionnelle. A l'avenir, nous devrons être vigilants.
Mme Evelyne Didier. L'origine du réchauffement de la planète ne fait plus de doute : il s'agit bien d'une conséquence de l'activité humaine. Nous sommes donc tous concernés et nous pouvons agir.
Si l'on se rappelle, par exemple, que le transport par camion est responsable de 84 % des émissions de gaz à effet de serre en France, on comprend mal la politique des transports menée aujourd'hui par le Gouvernement français.
Mme Evelyne Didier. Développer le fret ferroviaire et le transport combiné, véritables alternatives au tout routier, apparaît pourtant comme la seule voie raisonnable. Ce n'est pas celle que le Gouvernement a choisie.
Je vous pose une question : devrons-nous attendre que les catastrophes naturelles se multiplient avant d'en rechercher les causes profondes et de prendre vraiment les mesures qui s'imposent ?
Dans ce sens, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen avaient, en 2000, déposé une proposition de loi tendant à conférer à la lutte contre l'effet de serre et à la prévention des risques liés au réchauffement climatique la qualité de priorité nationale. Ils n'ont malheureusement pas été entendus.
Revenons plus précisément sur la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et sur le régime d'assurance de ces risques, notamment en ce qui concerne les mouvements de terrains consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, sujets qui nous occupent aujourd'hui.
La loi du 13 juillet 1982 a retenu deux critères pour la reconnaissance de cet état : l'existence de dommages matériels dus à l'intensité anormale d'un agent naturel et l'impossibilité de prévenir les dommages par les mesures habituelles.
Concernant particulièrement le phénomène de retrait et de gonflement des argiles, la vague de sécheresse des années 1989 à 1991 a rendu nécessaire son intégration dans le champ d'application de la loi de 1982.
L'Etat, jugeant sans doute que ces dispositifs coûteraient trop cher à l'avenir, a, dans une circulaire du 28 avril 2000, précisé de manière limitative les critères de la loi de 1982 en introduisant la notion de déficit hydrique des sols.
Conséquence immédiate : en 2003, les critères en vigueur ne permettent pas la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle des 6 800 communes sinistrées, malgré une sécheresse exceptionnelle et malgré les dégâts constatés !
L'incompréhension est alors très forte dans de nombreux départements, notamment en Lorraine et en Ile-de-France où s'est développé un sentiment d'injustice lorsque les premières listes ont été publiées.
Aussitôt la question des critères utilisés est posée. A la suite de nombreuses interventions, protestations, questions écrites et autres, le Gouvernement est revenu sur ce sujet.
Il s'agit en fait, ici, d'une rupture contrevenant au principe constitutionnel de solidarité et d'égalité des citoyens devant les charges résultant des calamités nationales.
L'Etat doit demeurer le garant de l'intérêt général, de l'intérêt des populations et il ne doit pas être le garant des intérêts sectoriels des entreprises privées.
A ce sujet, nous ne pouvons accepter la dernière phrase de l'article 3, qui fait peser la charge de la preuve sur les sinistrés, en stipulant que la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne crée pas de présomption de droit à indemnisation. On se demande pourquoi !
D'ailleurs, lorsque j'entends parler d'effet d'aubaine, j'ai toujours l'impression que l'on cherche à transformer les victimes en coupables, à l'instar de ce que l'on fait actuellement à propos du chômage !
Cette précision dans la loi rendra nécessairement plus difficile la démarche individuelle des administrés envers leur compagnie d'assurances en vue d'être indemnisés, même si l'état de catastrophe naturelle est reconnu et s'ils en sont les principales victimes. Parler d'effet d'aubaine dans ces circonstances me semble totalement excessif. C'est en tout cas essayer de transformer les victimes en coupables !
A l'issue de la canicule de l'été 2003, une réflexion approfondie aurait dû être engagée ainsi que le proposait l'Association des maires d'Ile-de-France.
En effet, ils avaient encouragé le Gouvernement à nommer un expert pour qu'une enquête sérieuse soit menée afin de définir de nouveaux critères plus adaptés pour caractériser la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
Il aurait également été souhaitable d'accéder à la proposition des sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen qui demandaient la création d'une commission d'enquête sur les conséquences de la sécheresse et la gestion de ses effets.
Le Gouvernement et sa majorité parlementaire n'ont pas souhaité mener ce travail de fond.
Il nous faudra pourtant bien répondre concrètement aux questions qui nous sont posées sur les procédures permettant la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et sur les critères retenus par la commission interministérielle.
Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs, créé par la loi du 2 février 1995, ne permettra pas de régler ces questions pour la simple et bonne raison que sa mission est uniquement préventive.
Lui donner pour mission de réaliser des études en aval des catastrophes naturelles est une bonne chose. Lui permettre de faire de la prévention l'est également. Pour autant, cela n'est pas suffisant.
Nous proposerons des amendements qui visent à préciser les dispositions de la loi de 1982 et à définir plus clairement les critères caractérisant l'état de catastrophe naturelle, notamment celui de la composition géologique des sous-sols.
Si ce projet de loi n'était pas amendé, il ne permettrait sans doute pas d'aller au fond du problème ni de satisfaire les besoins des collectivités et des sinistrés.
Pour conclure, je précise que, dans tous les cas, ce texte ne réglera pas la situation de détresse des sinistrés, victimes de la sécheresse de 2003.
D'ailleurs, monsieur le ministre, je ne suis pas certaine en fin de compte que tout le monde soit satisfait. Vous nous avez dit qu'un certain nombre de communes supplémentaires pourraient être éligibles. Quoi qu'il en soit, nous n'arriverons pas à satisfaire les 6 800 communes !
Je fais appel une nouvelle fois au Gouvernement afin que, dans un esprit de responsabilité, il permette la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à l'ensemble des collectivités qui en ont fait la demande.
En effet, je suis persuadée que ces collectivités n'ont pas déposé des dossiers uniquement pour le plaisir. Elles ont mieux à faire ! Les dégâts sont réels et il faudra bien que nous prenions en compte toutes les situations. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)
M. Aymeri de Montesquiou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, deux années se sont écoulées depuis la sécheresse caniculaire, et la question du classement des communes en état de catastrophe naturelle n'est toujours pas réglée.
Il était donc grand temps de modifier le cadre législatif de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour l'avenir, mais également d'apporter des réponses satisfaisantes aux communes et de clore ce regrettable épisode.
Dans le traitement de ce dossier, deux problèmes majeurs subsistent : des délais inacceptables et un fort sentiment d'injustice lié à l'application de critères inadaptés.
Les délais de traitement sont incompréhensibles pour les victimes, en attente du bon vouloir de l'Etat. Elles ont le sentiment que cet Etat tout-puissant attend un an pour prendre le premier arrêté - alors qu'il dispose théoriquement de deux mois pour le faire -, tergiverse encore, et exige, en revanche, que les victimes fassent leur déclaration aux compagnies d'assurances dans un délai de dix jours après la publication dudit arrêté !
Aujourd'hui, avec les derniers arrêtés du 27 mai 2005, le taux de demandes satisfaites est équivalent aux taux qui ont été observés pour les précédentes sécheresses, soit 50 %.
Pour mon département, le Gers, je regrette qu'elle soit inférieure à ce taux, 128 communes sur 317 ayant obtenu le classement à ce jour.
De surcroît, la carte des communes reconnues en état de catastrophe naturelle ne coïncide pas avec celle des communes qui connaissent les plus forts dommages.
Il existe donc un fort sentiment d'injustice au regard de critères totalement inadaptés et de choix non motivés.
Le caractère nouveau de cette catastrophe naturelle nous a largement échappé. Jusqu'alors, les sécheresses étaient liées à une insuffisance de pluies en hiver, tandis que la sécheresse de l'été 2003 a été causée par une chaleur caniculaire.
De ce fait, l'application du critère du double réservoir hydrique définissant la catastrophe naturelle en fonction des nappes au printemps était donc totalement inopérante !
Certes, le Gouvernement a fait des efforts d'adaptation et a assoupli ces critères puisque aucune commune n'aurait pu être reconnue sur la base des critères définis en 2000.
Cependant, localement, les critères adoptés sont encore considérés comme peu fiables. Dans le Gers, l'association départementale des maires que j'ai l'honneur de présider a créé une commission sécheresse ad hoc composée de trois maires particulièrement respectés. Expliquant les procédures aux élus concernés, ils ont travaillé sur les critères et n'en reviennent toujours pas : le délégué départemental de Météo France leur a expliqué que la recevabilité se déterminait à partir des réserves hydriques des sols, qui n'étaient pas mesurées mais calculées à partir des données recueillies dans des stations météo de référence à Auch, Agen et Toulouse !
Il est évident que les modalités de recueil des données ne pouvaient qu'engendrer une très grande fragilité de la fiabilité des résultats ! Pourtant, c'est sur ce fondement que cent vingt-trois communes gersoises ne figuraient pas dans l'arrêté de février !
Qui plus est, les variétés d'argiles et leurs réactions aléatoires n'étaient pas un paramètre pris en compte dans le calcul des réserves hydriques, alors qu'un expert en géologie leur confirmait que la teneur des argiles en minéraux gonflants était très variable et pouvait expliquer, à l'intérieur d'une même commune, les différences de comportement des constructions en cas d'inondation ou de sécheresse !
On comprend le désarroi, voire la colère, de certains maires dont les communes ont été écartées jusqu'alors sur la base de ces critères.
Que proposer ? Des critères plus proches de la réalité, mais surtout une meilleure prise en compte du terrain et une confiance renouvelée dans les élus locaux.
La difficulté d'élaborer des critères pertinents a été maintes fois soulevée. Monsieur le ministre, des travaux ont été remis à votre prédécesseur le 15 février 2005 et soumis, depuis, à l'analyse de quatre corps d'inspection. Pouvez-vous nous préciser la date à laquelle les conclusions des quatre corps d'inspection mobilisés seront rendues publics ?
M. Jean-Pierre Sueur. Oui, parfaitement !
M. Aymeri de Montesquiou. Plus que sur des critères, c'est sur la base du terrain, c'est-à-dire sur la base de ce qui s'est passé réellement, qu'il faut classer les communes.
Premièrement, la création d'une commission consultative de catastrophe naturelle dans chaque département me paraît essentielle dans le nouveau dispositif de décision. Je me réjouis que cette commission compte trois maires sur onze membres, car ils ont le sens du concret. Ils pourront être auditionnés. L'obligation de motiver les conclusions de chaque dossier permettra de rompre avec le sentiment d'iniquité existant actuellement.
Deuxièmement, il faut permettre que des arrêtés soient pris à l'échelon infra-communal. Jusqu'alors, pour éviter les effets d'aubaine, la commission nationale hésitait à proposer le classement d'une commune lorsque les dommages ne concernaient que quelques bâtiments, et ce alors même qu'une commune voisine était classée pour des dommages moins importants mais plus nombreux.
Face à la spécificité de ce type de catastrophe, le Gouvernement devra s'appuyer sur les dommages constatés, c'est-à-dire sur les dommages réels et non virtuels, comme vous l'avez d'ailleurs suggéré tout à l'heure, monsieur le ministre.
Je ne nie pas que cette logique soit complémentaire de la logique actuelle, pour ne pas dire qu'elle lui est contraire, mais elle est plus claire et plus juste.
Par définition, les mouvements dus à la sécheresse sont souterrains et donc seuls les dommages peuvent être constatés. Il est pragmatique de raisonner sur les conséquences visibles et non sur des causes incertaines.
Pour l'avenir, les dispositions proposées par la commission sont satisfaisantes, d'autant qu'un volet prévention, particulièrement complet, permettra de dégager des moyens financiers pour la cartographie des sous-sols, pour l'information des constructeurs et pour la recherche.
Cependant, il est important qu'aujourd'hui, les critères fiables n'étant pas établis et les cartographies des sous-sols n'étant achevées que pour vingt et un départements, le dossier de chaque commune soit reconsidéré au regard des preuves objectives apportées par les maires. A cette occasion, nous devons leur montrer notre confiance. Y a-t-il un seul représentant de l'Etat qui puisse affirmer à un maire, devant une maison fissurée en raison de la sécheresse, que les réserves hydriques indiquent que la maison ne peut être fissurée ?
M. Jean-Pierre Sueur. Aucun !
M. Aymeri de Montesquiou. Monsieur le ministre, les attentes des élus et des victimes sont très fortes. Ils restent mobilisés. Je souhaite que le traitement au cas par cas de chaque commune puisse se dérouler avec rigueur, clarté et conformément à l'aspiration de chacun à la justice. Si vous choisissez d'appliquer des critères plus adaptés, n'excluez pas certaines communes de l'indemnisation alors que les dommages sont visibles : une fois encore, ce ne serait pas compris. Fondez-vous simplement sur ce qui est constaté.
On ne peut imaginer que le Premier ministre renie ce qu'il avait répondu lors d'une question d'actualité en tant que ministre de l'intérieur, en affirmant que les dossiers devaient être examinés au cas par cas.
Nous comptons sur vous pour faire preuve de pragmatisme et d'équité. (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)
Mme Nicole Bricq. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, si j'ai bien compris l'ensemble des orateurs qui m'ont précédée, ce débat s'inscrit dans la continuité de l'histoire du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles. Telle est, en tout cas, notre volonté commune.
En 1982, le système français d'assurance contre les catastrophes naturelles, alors inédit - je crois qu'il l'est encore à ce jour en Europe - est né d'une proposition de loi d'origine socialiste. Aujourd'hui, c'est une initiative parlementaire qui entend l'améliorer. Je n'aurais garde d'oublier la proposition de loi de M. Biwer, qui a eu le mérite, en son temps, de réagir dans l'urgence. Le groupe socialiste a pris utilement sa part, dès lors qu'il a constaté que le Gouvernement n'était pas en mesure de répondre à l'interrogation des familles, et je remercie mon groupe de nous avoir autorisés, mes collègues Daniel Reiner, Jean-Pierre Sueur et moi, à déposer cette proposition de loi dans les délais les plus rapides.
En conformité avec la philosophie qui avait présidé à l'élaboration de la loi de 1982, je tiens à souligner notre attachement au principe de solidarité nationale. Ce principe de solidarité est d'ailleurs solennellement affirmé dans le préambule de la Constitution de 1946 : « la Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales. » Il n'est donc pas question de remettre en cause l'organisation de ce régime, qui repose à la fois sur la solidarité nationale de l'Etat et sur un mécanisme assurantiel. Il est question aujourd'hui de modifier la procédure de reconnaissance par l'Etat de l'état de catastrophe naturelle qui - c'est peu de le dire - a été inopérante à la suite de la canicule de l'été 2003.
La proposition de loi que nous avons déposée est en partie reprise dans le texte soumis aujourd'hui à notre examen. J'en remercie notre rapporteur. Je rappelle les trois objectifs assignés à cette proposition de loi : la transparence, l'équité et la responsabilisation des acteurs.
Il faut savoir que 7600 communes ont déposé un dossier en préfecture et que trois arrêtés successifs ont été nécessaires pour que, à ce jour, 2939 d'entre elles voient leur dossier accepté. Pour les 4661 autres communes, notre devoir de sénateurs, en tant que représentants des collectivités territoriales, est de veiller à ce qu'elles soient informées sur l'élaboration de décisions qui les concernent. Je remercie le ministre de l'intérieur qui, sous notre aimable pression collective et nos demandes répétées lors de nombreuses séances de questions d'actualité au Gouvernement, a bien voulu nous donner aujourd'hui le détail des mesures qu'il compte prendre, même si, in fine, le compte n'y sera pas.
Les victimes des catastrophes naturelles qui, de bonne foi, souscrivent une assurance découvrent en effet qu'elles n'ont aucune garantie quant à la prise en compte de leurs intérêts, quant aux critères en fonction desquels sont pris les arrêtés interministériels et quant aux délais d'attente.
Précisément pour que les décisions prennent en compte les intérêts de tous les acteurs, nous avons voulu créer un conseil national et des commissions départementales, composés de représentants de l'Etat, mais aussi de représentants des élus, des sinistrés et des assureurs. Dans ce système, la décision finale, si elle continue d'appartenir à l'Etat, ne sera plus prise sans concertation, loin de la réalité que vivent ou plutôt que subissent les sinistrés.
Le rapporteur de la commission des affaires économiques a repris une partie de ces propositions, ce dont je le remercie. Cependant, nous présenterons des amendements visant à rétablir le conseil national.
Venons-en aux critères. La poésie revenant à la mode en politique, « critères », jusqu'à présent, a rimé avec « mystères ». Ces critères existent, mais personne ne les connaît. J'en veux pour preuve que le ministre nous annonce que 925 communes seront à nouveau reconnues en état de catastrophe naturelle grâce à une extension des critères. Mais, dans la mesure où nous ne connaissions pas les anciens critères, le flou demeure. C'est pour cette raison que nous avons voulu que ceux-ci apparaissent clairement dans l'avis motivé rendu pas le conseil national dont nous demandons la création.
Enfin, concernant les délais, la loi de 1982 est claire : un délai encadre la procédure. Le quatrième alinéa de l'article L. 125-1 du code des assurances dispose en effet que l'arrêté interministériel doit être publié dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes en préfecture. Or les arrêtés de reconnaissance ont été publiés le 25 août 2004, le 1er février 2005 et le 30 mai 2005. Ainsi, deux ans d'attente auront été imposés aux victimes, au mépris de la loi. Cet écart n'est pas acceptable. Ainsi que vous l'avez écrit dans votre rapport, monsieur Biwer, « il doit être dénoncé ». Notre proposition de loi vise donc à supprimer tout délai supplémentaire accordé au Gouvernement dès lors que la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dépasse deux mois.
Au demeurant, nous avons remarqué que, pour la sécheresse de 2003, le Gouvernement n'a pas invoqué cette exception pour justifier sa décision tardive. Force est de constater qu'il a purement et simplement violé la loi. Maintes fois interrogé par les parlementaires durant ces deux années, le ministre de l'intérieur a beau jeu de répondre que, s'il avait respecté le délai de trois mois, cela l'aurait conduit à ne reconnaître aucune des communes demanderesses. Mais, dans un Etat de droit, les lois doivent être respectées par tous et, en premier lieu, par celui qui en est le garant, à savoir l'Etat.
Si ces lois s'avèrent imparfaites, changeons-les ! C'est ce que nous avons voulu faire. Nous pensons qu'il vaut mieux modifier la loi sans tarder plutôt que de laisser ouvrir une brèche judiciaire. Dans mon département, la Seine-et-Marne, les maires, regroupés en collectifs, attaquent l'Etat devant le tribunal administratif.
Nous attendons de vous, monsieur le ministre, que vous entendiez les parlementaires, qui sont certes motivés par l'amélioration du droit, mais qui ont aussi écouté les sinistrés, aujourd'hui regroupés en associations. Certaines familles vivent douloureusement cet état d'incertitude et la dégradation de leur bien, laquelle ne s'est pas arrêtée au mois d'août 2003. Ce bien représentant souvent le fruit de toute une vie de travail, elles ressentent une profonde injustice devant le sort qui lui est fait. Quant aux maires, ils sont désemparés devant une procédure qui leur échappe, devant l'opacité des décisions- quand elles interviennent -, qui leur apparaissent souvent incohérentes d'une commune à l'autre.
Il faudra sans doute renforcer la responsabilité des acteurs - nous évoquerons cette question au cours du débat -, celle des constructeurs, de même que les responsabilités individuelles. La proposition du rapporteur de dresser rapidement une cartographie nationale visant à prévenir les risques est une très bonne chose.
Je voudrais dire un mot sur la responsabilité de l'Etat. Le Commissariat général du plan a publié en juin les conclusions provisoires d'un exercice prospectif réalisé sous la responsabilité de MM. Jean-Paul Betbèze et Guilhem Bentoglio et consacré au risque assurantiel. Il y est écrit - ce à quoi je souscris - que l'Etat doit mieux gérer les risques liés aux catastrophes. Au demeurant, Mme Didier a eu raison d'y adjoindre le risque climatique, avéré à ce jour.
En 2004, le seuil prévisionnel d'intervention de l'Etat pour les catastrophes naturelles se montait à 654 millions d'euros. Certes, le risque est par définition difficile à évaluer, mais la nouvelle comptabilité de l'Etat et la réforme budgétaire qui est intervenue avec la loi organique relative aux lois de finances devraient faciliter cette évaluation. Il y va de l'intérêt des finances publiques, de l'intérêt du système assurantiel, auquel nous sommes attachés.
Nous attendons du Gouvernement qu'il s'engage à inscrire le texte qui sortira de nos travaux à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et que le débat aille à son terme.
Mme Nicole Bricq. Nous avons connu trop de propositions de loi qui restaient engluées dans la procédure parlementaire, le Gouvernement étant maître de l'ordre du jour. Non seulement c'est possible, mais nous considérons que c'est hautement souhaitable. Aussi, nous vous en faisons la demande expresse, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC. - M. Jean-Pierre Fourcade applaudit également.)
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la question qui nous réunit ce matin est importante. Elle préoccupe beaucoup d'élus locaux et un grand nombre de nos concitoyens.
Finalement, la question principale qui est aujourd'hui posée est celle de la bonne application du principe d'égalité. Je ne prendrai qu'un exemple pour illustrer mon propos.
J'ai l'honneur de représenter ici le Loiret, lequel compte 334 communes ; 198 d'entre elles ont demandé que leur soit reconnu l'état de catastrophe naturelle en vertu de la loi de 1982. A ce jour, seules treize communes ont bénéficié de cette reconnaissance. J'espère vivement que beaucoup d'autres seront inscrites sur les listes complémentaires dont vous nous avez annoncé l'établissement il y quelques minutes.
Nous savons ce qu'a été la météorologie au cours de l'été 2003. Il est difficile d'imaginer que, dans tel canton, elle ait été plus rude que dans le canton voisin. Nous connaissons aussi quelque peu l'état du sol et la géologie. Aussi, je serais très heureux que vous veniez dans notre département pour nous expliquer pourquoi la commune de Dammarie-sur-Loing fait partie des treize communes qui ont eu l'honneur de bénéficier de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, contrairement à la commune de Beauchamp-sur-Huillard. Nous entendrions avec intérêt vos explications.
En tout cas, si vous vous trouviez devant les représentants des 198 communes qui ont fait la même demande, vous auriez bien du mal à justifier le fait de n'en retenir que treize.
Si Mme Nicole Bricq, M. Daniel Reiner et moi-même ainsi que plusieurs autres de nos collègues avons déposé une proposition de loi et si M. Biwer, de son côté, en a déposé une autre, c'est, d'abord, pour que l'on aborde le sujet des catastrophes naturelles et les circonstances particulières de l'année 2003.
Bien des questions ont été posées et vous êtes, je crois, le quatrième ministre qui s'exprime devant nous sur ce sujet.
Répondant à M. Mortemousque, M. de Villepin, qui était alors ministre de l'intérieur, a déclaré, le 20 janvier 2005 : « A ma demande, M. le Premier ministre a accepté de prendre en compte les situations personnelles. Nous allons donc d'ici au 15 février définir de nouveaux critères. »
Je me suis permis, le 3 mars dernier, dans cette enceinte, d'interroger le ministre. C'est Mme Marie-Josée Roig qui m'a répondu en disant qu'en fait nous avions mal compris, que le 15 février était la date à laquelle un premier rapport devait être remis au ministre, ce qui fut fait. Elle concluait sa réponse en disant : « Soyez assuré, monsieur le sénateur, de notre vigilance pour apporter la réponse la plus rapide possible. »
Insistant de nouveau le 8 mars, à l'occasion d'une question orale, M Biwer entendait Mme Marie-Josée Roig lui répondre : « Nous analysons actuellement les conclusions du rapport qui nous permettront de définir une méthode totalement nouvelle de mesure de la gravité des dommages subis par les habitations et de leur lien précis avec la sécheresse de l'été 2003. Ce travail est aujourd'hui prêt d'aboutir. »
Nous sommes au mois de juin et vous venez, monsieur le ministre, de nous faire un certain nombre d'annonces.
Il est bien sûr positif que le dossier avance et que le nombre des communes déclarées sinistrées en vertu de la loi de 1982 soit aujourd'hui passé de 2 939 à 4 275, si j'ai bien compris. Cela dit, nous sommes très attachés au respect du principe d'égalité. Or, malheureusement, comme l'a excellemment dit Mme Bricq, nous ne connaissons pas les critères retenus pour le classement.
Vous nous avez dit tout à l'heure, monsieur le ministre, que, si l'on avait appliqué les critères de 2002, seules 200 communes auraient été reconnues. Mais comme nous ignorons tout des critères de 2002, comme d'ailleurs de ceux de 2003, nous ne sommes pas en mesure de contredire vos déclarations. Nous resterons donc sceptiques tant que nous n'aurons pas connaissance de ces critères.
M. de Montesquiou a, quant à lui, demandé communication des rapports des inspections et il me semble que, dans une démocratie au sein de laquelle la transparence est une qualité importante, nous devrions bénéficier de la lecture de ces rapports.
D'où une première interrogation : êtes-vous sûr, monsieur le ministre - et comment pouvez-vous l'être ? -, que les nouvelles communes qui s'ajouteront aux 2 939 communes déjà déclarées seront retenues sur des critères objectifs et qu'elles méritent davantage de l'être que celles, également très nombreuses, que vous allez écarter ? C'est une question importante eu égard au principe d'égalité.
Une seconde interrogation se pose quant à la procédure d'examen individuel : elle ne sera pas simple à mettre en oeuvre. La encore, nous serons très attentifs au respect du principe d'égalité entre nos concitoyens. En tout cas, il faudra prendre beaucoup de précautions si l'on veut éviter de susciter un grand nombre de recours et beaucoup de frustrations.
Ces considérations justifient amplement, me semble-t-il, le dépôt de la proposition de loi du groupe socialiste, qui repose sur une analyse de ce qui s'est passé en 2003 et se fonde sur quatre principes, que je vais rapidement développer.
Premier principe : la durée s'écoulant entre la constatation du sinistre et son indemnisation doit être raisonnable.
C'est pourquoi notre proposition de loi prévoit des délais les plus rapides possibles. Certes, comme je l'ai déjà dit, la procédure doit être équitable, ce qui implique de prendre le temps d'analyser les choses, mais des délais trop longs décourageraient nos concitoyens et ne seraient pas compris.
Deuxième principe : la déconcentration.
Vous nous avez déclaré tout à l'heure, monsieur le ministre, que chacune des 7 600 demandes déposées avait été examinée par une commission au plan national et que celle-ci s'était réunie à dix reprises. Donc, cette commission aurait examiné 760 dossiers lors de chacune de ses réunions. Je doute que les choses se soient passées de cette manière ou alors les réunions ont été très longues : ce furent des sessions de plusieurs jours !
En fait, dès lors qu'il y a 7 600 dossiers à examiner au plan national, il semblerait tout à fait raisonnable d'en déconcentrer l'analyse. Nous proposons donc qu'une commission départementale recueille les demandes des communes, qu'elle procède à leur examen avec l'aide des services de l'Etat, de la direction départementale de l'équipement, ce qui conduira le préfet à faire des propositions au ministre. Ce dernier travaillera ainsi à partir de la centaine de rapports, au maximum, qui auront été établis par les préfets.
Troisième principe : l'association de l'ensemble des personnes concernées.
Nous préconisons que soient mises en place des commissions départementales et une commission nationale.
Ces commissions comprendraient : premièrement, des représentants de l'Etat ; deuxièmement, des représentants des élus, tout particulièrement des maires ; troisièmement, des représentants des associations de sinistrés ; quatrièmement, des représentants des assureurs, puisque les assureurs jouent à l'évidence un rôle important en la matière.
Il nous paraît très utile que les quatre partenaires se retrouvent au niveau départemental mais aussi au niveau national. En effet, cette commission nationale, qui, bien entendu, recevra les procès-verbaux des réunions départementales ainsi que les propositions des préfets, pourra tout à fait sur la base de l'ensemble des considérations qui auront été émises au niveau départemental élaborer des critères.
Nous avons bien constaté, à propos du traitement de la situation de 2003, l'incapacité dans laquelle nous nous trouvions d'énoncer de manière claire et explicite les critères qui ont été retenus, si tant est que des critères aient été retenus avec une cohérence manifeste.
Nous avons donc prévu très précisément que cette commission nationale, qui, comme la commission départementale, sera compétente pour toute forme de catastrophe naturelle, émette un avis auprès du ministre compétent. Bien entendu, il n'est pas question de revenir sur la responsabilité de décision qui incombe à l'Etat.
Dans ces conditions, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, nous ne comprenons pas pourquoi vous souhaitez supprimer du dispositif cette commission nationale qui pourra largement contribuer à la définition des critères et qui aura pour mission d'émettre un avis.
Enfin, dernier principe : la transparence.
Que les conclusions des commissions départementales et de la commission nationale soient rendues publiques nous semble constituer une très bonne garantie de transparence démocratique.
Transparence, déconcentration, durée raisonnable, association de l'ensemble des personnes concernées : tels sont les éléments qu'il faut mettre en oeuvre de manière qu'à l'avenir le principe d'égalité, si important s'agissant des catastrophes de l'année 2003, soit toujours respecté. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Daniel Reiner. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il me semble tout à fait opportun d'évoquer aujourd'hui, à l'occasion de l'examen de ces deux propositions de loi, la procédure de prise en charge des catastrophes naturelles. Intervenant en fin de discussion, je vais élargir le champ de la réflexion afin d'éviter les redites.
En 2004, lors de la discussion de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, j'avais, par le biais d'un amendement, tenté d'introduire un peu de transparence dans le dispositif en souhaitant que les refus soient motivés. Cet amendement n'avait pas eu l'heur de plaire au Sénat, mais ayant été repris dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale, il avait finalement été adopté. Cela a permis un progrès en matière de transparence.
La question de la sécheresse, plus particulièrement du traitement de ses conséquences à travers la procédure de gestion des catastrophes naturelles, est très présente dans ce débat, mais je voudrais qu'on évoque aussi les autres catastrophes.
Le département de Meurthe-et-Moselle, que j'ai l'honneur de représenter avec ma collègue Evelyne Didier, a été sévèrement touché par la tempête de 1999 ; il a ensuite connu des coulées de boue en 2001, puis un séisme en février 2003 et enfin la sécheresse, cumulant ainsi toutes les difficultés.
En ces circonstances, j'ai pu mesurer la difficulté dans laquelle se trouvent les maires, qui, pris entre le marteau et l'enclume ne savent pas quel est exactement leur rôle. Il nous revient de les aider, de les accompagner dans cette procédure.
Le rôle des maires est de demander la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Ensuite, ils deviennent étrangers au système, ils n'ont plus qu'à attendre une décision venue d'en haut.
Après le séisme dont j'ai parlé, alors qu'une centaine de communes avaient déposé un dossier, seule une trentaine d'entre elles ont obtenu la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, sur des critères, comme cela a déjà été dit plusieurs fois, totalement mystérieux.
Le laboratoire de Strasbourg a été saisi pour expertise et l'on a pu mesurer l'inefficacité du système, puisque, sur deux communes voisines, totalement imbriquées, l'une a obtenu la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle - et je sais de quoi je parle, puisque c'est la commune dont j'étais maire - et l'autre non alors qu'elle avait subi des dégâts identiques.
Les critiques ont été tellement fortes qu'il est devenu nécessaire de réagir.
Nous nous trouvons dans une situation quelque peu paradoxale. Si l'on s'en tient aux rapports qui ont été établis, il faut admettre que le système d'indemnisation des catastrophes naturelles qui a cours dans notre pays est à la fois original et tout à fait efficace. En effet, les deux tiers des demandes sont satisfaites et les sinistrés bénéficient de conditions d'indemnisation convenable.
Il est étrange que ce système globalement efficace fasse l'objet de critiques si sévères de la part des élus locaux. En fait, ceux-ci supportent les récriminations de leurs concitoyens sinistrés, parfois jusqu'à un point difficilement imaginable. Dans les villages qui n'ont pas fait l'objet d'une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, certains administrés adressent de virulents reproches au maire : « Tu t'es débrouillé comme un manche, le maire de la commune voisine, lui, a obtenu la reconnaissance ! ».
Mme Evelyne Didier. C'est ainsi que cela se passe !
Mme Nicole Bricq et M. Roland Courteau. C'est exact !
M. Daniel Reiner. Ce n'est pas très agréable pour le maire concerné qui s'estime étranger au système.
Il n'est pas question de remettre en cause la législation sur les catastrophes naturelles, même si elle est un peu brève ! Les textes législatifs concernés n'occupent que quelques lignes dans l'ensemble du corpus juridique, tout le reste étant du domaine règlementaire et donc entre les mains de l'administration : c'est le secret qui prévaut en la matière.
Dans un système démocratique qui, globalement, s'autofinance, même si l'Etat fait en quelque sorte figure de garant, cette situation n'est pas acceptable.
C'est la raison pour laquelle nous avons fait une proposition dont j'ai la faiblesse de penser qu'elle est meilleure que celle qui est issue des travaux de la commission, tendant à rendre le système résolument plus transparent, ce qui mettrait un terme aux critiques et permettrait surtout de traiter de façon équitable les dossiers de catastrophe naturelle.
Pour rendre le système plus transparent, il faut faire en sorte que l'administration ne prenne pas seule la décision ; il faut donner aux maires la possibilité d'intervenir à nouveau, une fois leur demande envoyée, il faut leur donner la possibilité de se faire aider dans la phase d'élaboration de la décision.
Cette volonté de transparence justifie la création d'une commission départementale, dont le rôle consisterait, d'une part, à accompagner les maires dans leurs demandes, y compris lors de l'élaboration du dossier et, d'autre part, à aider le préfet. Je rappelle que les textes en vigueur confèrent aux préfets le droit d'adresser ou non les dossiers à la commission interministérielle, ce qui est une lourde responsabilité. Cette commission ne donnerait qu'un avis.
La commission des affaires économiques a repris cette idée et nous avons souscrit largement à ses réflexions. Cependant, si le Gouvernement approuve cette proposition, il en a réduit très largement l'application en ne la retenant que pour les cas de sècheresse.
Or, si l'on veut vraiment apporter de la transparence, il faut mettre en place cette commission départementale de manière permanente, afin qu'elle examine tous les cas de catastrophe naturelle et pas seulement les situations de sècheresse. Pourquoi cette commission serait-elle compétente et efficace dans ce seul cas et non dans les autres ? Si je me réfère aux exemples passés, je constate qu'elle aurait été utile dans toutes les circonstances.
Quant au Conseil national, son but était clair : mettre fin au secret et ôter la décision à la seule administration.
S'agissant de la prise de décision par un seul ministre, que nous appelons de nos voeux, elle a pour but d'accélérer la procédure. Ce ministre s'entourerait d'experts pour définir les critères de reconnaissance, critères qui seraient publiés.
Les sinistrés doivent savoir pourquoi leur demande n'a pas été retenue, alors qu'actuellement, comme je l'ai vérifié en préparant ce texte il y a deux ans, les critères varient d'un sinistre à l'autre, y compris pour les mêmes phénomènes. Ainsi, le traitement des dossiers peut être différent non seulement d'un lieu géographique à l'autre mais aussi d'une époque à l'autre.
Bref, nous disposons d'un système que chacun s'accorde à vouloir conserver et qui, s'il était fondé sur la mutualité, pourrait s'autofinancer. Rien n'exclut en effet que les surtaxes que vous avez évoquées tout à l'heure - 12 % sur les assurances multirisques habitation et 6 % sur les assurances automobiles - évoluent au fil des temps.
Nous devons donc conserver ce système tout en le rendant absolument transparent. C'est à ce prix que l'équité, qui nous est chère, pourra être garantie.
Comme l'ont dit Nicole Bricq et Jean-Pierre Sueur, nous défendrons des amendements en ce sens, tendant à pérenniser le système tout en mettant en place une procédure plus juste et plus équitable dans toutes les situations de catastrophe naturelle, sans s'attacher au seul cas de sécheresse. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. Brice Hortefeux, ministre. Je ne répondrai pas en détail à chacun des intervenants, je me bornerai à évoquer certains points particuliers qui ont été soulevés.
Michel Houel a indiqué que 50 % des sinistrés de Seine-et-Marne avaient obtenu satisfaction : ce chiffre correspond à l'ordre de grandeur en vigueur au plan national.
En ce qui concerne l'autre moitié des dossiers, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas été réglés, le dispositif exceptionnel que j'ai annoncé tout à l'heure apportera, je crois, un espoir très sérieux, tout au moins s'agissant des dégâts les plus graves. Je ne doute pas un seul instant, monsieur le sénateur, que vous approuverez cette disposition législative nécessaire lorsqu'elle vous sera soumise.
Enfin, j'ai bien noté votre soutien à la politique de prévention que, grâce à votre proposition, nous allons développer. Je vous en remercie.
Mme Evelyne Didier a mis l'accent sur le réchauffement du climat. Il s'agit là d'un défi collectif, qui interpelle le Gouvernement, les collectivités et les citoyens.
Le Gouvernement ne prétend pas maîtriser le climat. Plus modestement, il cherche à informer les maires et les candidats à la construction afin que ceux-ci évitent de construire sur l'argile. Il s'agit d'une action très concrète et très précise. Vous avez exprimé, madame la sénatrice, le souhait d'être informée : voilà une réponse de proximité à votre préoccupation.
Je n'ai pas tout à fait compris votre propos concernant le manque de considération dont souffriraient les sinistrés. Je ne vois pas où est le défaut de considération alors que nous rappelons l'exigence de contrôle dans le domaine des assurances. En effet, la rigueur de l'instruction est la condition de la solidarité.
M. de Montesquiou a dénoncé la durée des délais de décision pour l'année 2003, ce qui ne m'a pas étonné, car il m'en avait entretenu à plusieurs reprises et que c'est l'une de ses préoccupations.
Je vous rappelle, monsieur le sénateur, que des décisions rapides fondées sur des critères « plus adaptés » - je reviendrai sur cette notion de critères ultérieurement - n'auraient en définitive profité qu'à 200 communes au lieu de 4 275. M. Sueur a lui-même rappelé ce chiffre.
La difficulté de trouver des critères météorologiques pertinents a par ailleurs été confirmée par les quatre inspections dans leur rapport d'étape du mois d'avril. Nous attendons le rapport définitif de ces inspections pour le mois de juillet.
Je retiens votre remarque concernant l'examen des dommages, qui pourra compléter assez utilement les données scientifiques concernant l'agent naturel.
Ce sera en définitive le rôle de la commission départementale que de permettre la concertation, et cela devrait répondre à votre préoccupation.
Mme Bricq a inscrit sa réflexion dans la continuité des régimes d'assurance des catastrophes naturelles ; c'est une bonne nouvelle et je m'en réjouis très sincèrement !
S'agissant des principes de transparence, d'équité et de responsabilité, il y a, je crois, une réelle convergence de vues entre nous. En revanche, nous avons des conceptions différentes sur un point : en ce qui nous concerne, nous ne souhaitons pas superposer deux niveaux de commission. Entre le niveau central et le niveau local, nous choisissons le dernier, qui permet davantage de proximité et de dialogue.
Vous avez évoqué aussi, madame la sénatrice, la question des délais, je n'y reviendrai pas. Mais, étant donné le caractère inédit de la situation, il fallait apporter une réponse nouvelle. S'agissant des sinistrés de Seine-et-Marne, je crois avoir répondu aux inquiétudes que vous avez exprimées et que je partage.
Monsieur Sueur, vous avez également évoqué les délais et brocardé non sans humour les propos des ministres qui m'ont précédé, mais c'est de règle en démocratie ! Vous avez néanmoins souligné, et je tiens à vous en remercier, que les dossiers avançaient.
Je vous le confirme, le principe d'égalité est respecté. Il est vrai que les critères sont complexes et qu'ils mériteraient d'être clarifiés. Comme je vous l'ai indiqué, sur les 900 communes susceptibles de bénéficier du dispositif, les travaux de Météo France permettront de fournir des critères plus fiables et plus concrets.
Cette clarification a été proposée dans un rapport d'étape des quatre inspections, dont l'impartialité ne peut être mise en cause.
Monsieur Reiner, vous avez évoqué la situation de la Meurthe-et-Moselle. Il est vrai que ce département a été très régulièrement touché par des catastrophes variées. Attentif à vos propos concernant cette situation précise, j'ai bien retenu votre interrogation sur le caractère des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
La réponse apparaît sans doute dans la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004, qui prévoit concrètement que les préfets, lors des notifications, expliquent les motifs de leurs décisions. Il s'agit là, je crois, d'un véritable progrès.
M. le président. L'amendement n° 1, présenté par Mme Bricq, MM. Sueur, Reiner, Piras, Bodin et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
M. Jean-Pierre Sueur. Nous proposons par cet amendement de substituer à l'arrêté interministériel actuellement prévu un arrêté du ministre de l'intérieur.
Cette proposition a provoqué quelques émotions, ici ou là, et je tiens à en préciser les termes.
Tout d'abord, monsieur le ministre, je constate que c'est vous qui représentez ce matin le Gouvernement, en votre qualité de ministre délégué auprès du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Le Gouvernement n'a pas jugé utile d'envoyer M. Thierry Breton, ministre de l'économie et des finances. Il a pensé qu'il y avait une justification toute particulière à ce que vous fussiez là, vous, monsieur le ministre. Donc, je pense que votre seule présence au banc du Gouvernement justifierait votre soutien à cet amendement.
En outre, il me paraît naturel que le ministère de l'intérieur, qui a de grandes responsabilités, notamment la charge de la sécurité civile, soit au premier chef concerné par cette question.
On m'objecte que sont également en cause les assurances, lesquelles dépendent du ministère de l'économie et des finances. Certes, mais nous avons vu tout à l'heure que ce sujet concerne l'Etat, les citoyens, les sinistrés, les maires, les collectivités locales, dont vous avez, monsieur le ministre, au sein du Gouvernement, la charge éminente.
Dire qu'il reviendrait au ministre de l'économie et des finances d'intervenir dans ce débat équivaudrait donc à reconnaître une primauté de considération à l'égard des assureurs. Certes, nous avons beaucoup de considération pour les assureurs mais il y a un ensemble de personnes physiques et morales à prendre en compte. Et il semble bon à ce titre que le ministre de l'intérieur soit représenté au banc du Gouvernement. Jusque-là, monsieur le ministre, je pense recueillir votre accord.
Et je suis certain que je recueillerai encore plus votre accord quand j'énoncerai cette grande évidence : le Gouvernement est un. Tous les ministres tirent dans le même sens, si je puis dire. (Sourires.) Par conséquent, cette querelle un peu subalterne ne nous paraît pas avoir lieu d'être. En effet, dès lors que le ministre de l'intérieur ou le ministre délégué auprès de lui prendra une décision, comment imaginer qu'il le fera autrement qu'en parfait accord avec M. le Premier ministre, avec M. le ministre de l'économie et des finances et, évidemment, avec Mme la ministre de l'environnement, dont on voit mal comment elle serait absente de ce débat puisqu'il s'agit de catastrophes naturelles ?
Je pense avoir justifié notre amendement et j'espère, monsieur le ministre, avoir recueilli votre assentiment par mon argumentation.
M. Claude Biwer, rapporteur. Cet amendement vise un double objet : d'abord, remplacer l'actuel arrêté interministériel par un arrêté du seul ministre chargé de l'intérieur, ensuite, supprimer toute possibilité d'allongement du délai de trois mois entre le dépôt de la demande de la commune à la préfecture et l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
S'agissant du premier point, la commission ne pense pas souhaitable d'exclure le ministère des finances de la décision, car c'est le budget de l'Etat qui assure en dernier ressort la garantie financière du système.
Sur la question des délais, il faut rappeler le dispositif en vigueur, même si, comme M. ministre vient de le rappeler, à situation exceptionnelle - la canicule de 2003, par exemple - mesures exceptionnelles.
La loi impose à l'Etat un délai de trois mois entre le dépôt de la demande en préfecture et la prise de l'arrêté interministériel de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Elle prévoit toutefois un allongement de ce délai lorsque les enquêtes diligentées par le préfet durent plus de deux mois.
Supprimer cette possibilité d'allongement ne me paraît pas une bonne idée, car il ne faut pas exclure qu'un phénomène météorologique ou géologique nécessite des expertises approfondies sur le terrain. Si l'on estime que tout doit être décidé dans un délai de trois mois, cela signifie que le préfet aura au maximum un mois pour faire procéder aux études sur le terrain, ce qui peut s'avérer trop court.
J'ai du mal à comprendre cet amendement, car le délai d'enquête nécessaire au préfet n'a jamais posé un problème en France. Dans le cas de la canicule de 2003, c'est le temps de décision à Paris qui a été le plus long.
Mais attention, le remède pourrait s'avérer pire que le mal ! En effet, si l'on avait imposé un délai ferme de trois mois au Gouvernement pour prendre ses décisions sur la canicule de 2003, on sait ce qui se serait passé : il s'en serait tenu à ses critères habituels et n'aurait pas pris le temps de chercher à comprendre le phénomène. Comme vient de le rappeler M. le ministre, sur les 7000 communes concernées, 200 seulement environ auraient été indemnisées ! Je ne crois pas que c'est ce que nous souhaitons.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. M. Sueur a évoqué avec beaucoup de légèreté la cohésion du Gouvernement.
M. Jean-Pierre Sueur. Avec gravité !
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Je lui confirme que celle-ci est tout à fait évidente, flagrante, confirmée et vécue au quotidien. (Exclamations sur les travées socialistes.) Je serais tenté de penser que sa préoccupation de cohésion est inspirée de l'histoire électorale récente (Sourires sur les travées de l'UMP.), mais je ne reviendrai pas sur le sujet.
Cela étant dit, monsieur Sueur, je tiens à vous remercier de rendre ainsi hommage aux qualités d'écoute, d'attention et de réactivité du ministère de l'intérieur. C'est en tout cas ainsi que j'ai compris vos propos.
Toutefois, nous nous occupons, en l'occurrence, d'une matière revêtant à l'évidence un caractère interministériel, impliquant également le budget de l'Etat et la tutelle des assurances.
J'ajouterai que la commission interministérielle travaille dans un esprit très collégial, les expériences de chacun étant utiles aux autres. Il nous semble normal que cette collégialité se traduise très concrètement dans la signature de l'arrêté. Chacun est ainsi partie prenante et responsable. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, contre l'amendement.
M. Jean-Pierre Fourcade. Le groupe UMP est hostile à cet amendement pour plusieurs raisons.
Il remercie d'abord la commission et son rapporteur de faire progresser la législation en mettant en place une proposition de loi qui va permettre d'améliorer l'indemnisation et de mieux préciser les critères selon lesquels sont décidées tant la déclaration des sinistres que l'indemnisation.
M. Jean-Pierre Sueur. Cela figure aussi dans notre proposition de loi !
M. Jean-Pierre Sueur. Je vous remercie.
M. Jean-Pierre Fourcade. Ensuite, s'il peut paraître intéressant de modifier le système actuel en donnant le pouvoir de décision au seul ministre de l'intérieur, que je salue respectueusement, dans le cas qui nous occupe, comme l'a dit très justement M. le ministre délégué aux collectivités territoriales, il s'agit d'une opération de nature interministérielle. J'en veux pour preuve à la fois l'implication dans cette affaire des compagnies d'assurance, lesquelles vont finalement payer quelque chose, et la charge budgétaire notoire que va provoquer la modification de la réglementation.
Dans la mesure où la proposition présentée par la commission des affaires économiques nous donne satisfaction et où va être mise en place, à partir d'un amendement du Gouvernement, une commission départementale composée d'un certain nombre de maires, élément essentiel pour se rattacher au terrain, nous estimons qu'il n'est pas nécessaire de modifier le mécanisme général, et l'amendement de Mme Bricq est inutile.
Pour les mêmes raisons que celles que vient d'exposer M. le rapporteur, le groupe UMP est hostile à cet amendement.
M. Yannick Bodin. Je me réjouis que le texte qui nous est soumis aujourd'hui ait repris le principe d'une commission départementale que nous avions nous-mêmes posé dans notre proposition de loi.
L'instauration d'une commission départementale chargée de donner un avis sur les demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle améliore sensiblement la transparence du dispositif puisqu'elle permet la participation des élus locaux, ainsi que des représentants des assurés et des assureurs.
Dès lors, chacun des acteurs participera à la procédure de reconnaissance. Il n'est en effet pas légitime et nécessaire que la décision soit prise exclusivement à Paris, par les seuls représentants des ministères concernés, sans considération aucune et sans connaissance concrète de la réalité du terrain et de l'ampleur des dommages subis par les sinistrés.
N'oublions pas que derrière les dossiers transférés aux ministères, il y a des familles qui voient tous les jours leur seul bien, souvent le fruit de toute une vie de travail, se détériorer et qui attendent souvent dans l'angoisse, des mois durant, voire des années, que jaillisse un arrêté interministériel pris dans l'opacité la plus totale.
Et quel est leur désarroi lorsque le verdict tombe : elles ne pourront pas être indemnisées parce que leur commune n'a pas été reconnue en état de catastrophe naturelle, tandis qu'une commune limitrophe, elle, est retenue !
En Seine-et-Marne, par exemple, pourquoi y a-t-il une différence entre Villeparisis et Claye-Souilly, distantes de quelques kilomètres l'une de l'autre ? Cette différence de traitement ouvre la voie, vous l'imaginez, monsieur le ministre, à toutes les interprétations, y compris les plus désagréables puisque ces communes sont de couleurs politiques différentes. Ce n'est pas ce que nous souhaitons les uns et les autres, c'est évident.
Je souhaiterais revenir sur les chiffres qui ont été cités tout à l'heure. On nous a dit qu'en Seine-et-Marne 50 % des sinistrés auraient obtenu une réponse favorable. Tel n'est pas le sentiment des maires de Seine-et-Marne. Sur les 195 communes qui ont fait une demande, 136 n'ont toujours pas obtenu la reconnaissance. Bref, 59 l'ont obtenu, ce qui représente 30 %.
Monsieur le ministre, ce n'est pas un hasard si ce matin, dans cet hémicycle, sont présents quatre parlementaires de Seine-et-Marne de trois groupes politiques différents. Cela signifie que nous avons eu l'occasion de nous mobiliser avec les maires de Seine-et-Marne, dont les attentes et la mobilisation sont très fortes. Je crois pouvoir dire que c'est tous ensemble que nous attendons de vous une réponse favorable.
M. Roland Courteau. A la suite de la canicule de l'été 2003, je veux, à mon tour, porter témoignage des graves dommages engendrés par la sécheresse, puis par la réhydratation des sols dans les départements du Midi : l'Aude, l'Hérault, le Gard, les Pyrénées-Orientales.
Monsieur le ministre, le mécontentement est profond, l'impatience réelle et les attentes très fortes de la part des populations qui ne comprennent pas ces délais extrêmement longs, cette incertitude et la menace toujours présente de ne pas bénéficier de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, tandis que les dégâts, eux, n'en finissent pas de s'aggraver jour après jour.
Dans l'Aude, par exemple, d'innombrables familles dans de nombreuses communes attendent depuis deux ans une réponse.
Sur les 200 communes sinistrées, 170 ont demandé le classement, et seulement un tiers d'entre elles, sauf erreur de ma part, ont obtenu satisfaction.
Voilà qui met en évidence la nécessité d'améliorer le fonctionnement du régime, d'autant que, dans l'avenir, de telles catastrophes ne vont pas manquer de se multiplier, en raison des changements climatiques annoncés, conséquence - chacun le sait maintenant et les experts eux-mêmes le reconnaissent - des émissions de gaz à effets de serre.
Vous avez eu raison, ma chère collègue, de rappeler que le premier responsable d'émissions de gaz à effets de serre est bien le secteur des transports. Je tiens d'ailleurs à souligner ici que le projet de loi d'orientation sur l'énergie, qui est en navette actuellement, a fait l'impasse sur cette question pourtant essentielle. Le Gouvernement a refusé notre amendement qui visait à doubler le trafic du fret ferroviaire d'ici à 2015.
Je reviens au sujet de mon intervention. Nous devons sortir d'un système qui pèche par manque de transparence, d'équité et de rapidité. Nicole Bricq l'a souligné justement, et la formule qu'elle a utilisée correspond à la triste réalité : « critère rime avec mystère ». M. Sueur a lui aussi évoqué ce problème.
Les délais, quant à eux, sont en effet excessivement longs par rapport à ceux fixés par la loi ; cela n'est pas acceptable.
Et que penser des décisions favorables - comme l'a répété Yannick Bodin - prises en faveur de certaines communes tandis que d'autres, ayant subi le même dommage, survenu le même jour, à la même heure, reçoivent un avis défavorable ? Daniel Reiner a eu raison d'insister sur la coexistence de telles situations.
Il est donc devenu très urgent de remédier aux difficultés apparues ces dernières années et de faire progresser enfin la législation.
Je veux espérer que les amendements de notre groupe recevront de votre part, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, les avis favorables indispensables pour instaurer transparence, équité et rapidité.
Rédiger ainsi le texte proposé par cet article pour l'article L. 125-1-1 du code des assurances :
« Art. L. 125-1-1 - En cas de mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, le représentant de l'État dans le département, réunit une commission départementale chargée de recueillir tous éléments d'information sur les dommages justifiant les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
« - le président de l'association des maires du département,
« Elle est présidée par le représentant de l'État dans le département. »
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. L'article L. 125-1 du code des assurances évoque les enquêtes diligentées par le préfet à l'appui des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle présentées par les maires. Les représentants de l'État ne sont soumis à aucune obligation particulière pour réunir les éléments d'information utiles à l'appréciation de la commission interministérielle et des ministres.
L'amendement n° 16 vise à imposer un formalisme dans le seul cas des mouvements différentiels des sols consécutifs à la sécheresse. En effet, ce phénomène - vous le savez - est difficile à apprécier par la seule mesure d'intensité de l'agent naturel et nécessite une évaluation des dommages pour éclairer la décision.
Pour assurer la transparence et le caractère contradictoire de cette évaluation, il est proposé de la confier à une commission ad hoc, présidée par le préfet puisque c'est lui qui a la responsabilité de diligenter des enquêtes, mais comportant - j'imagine que cela répond à une préoccupation de la Haute assemblée - au moins un représentant des maires, des assureurs et des consommateurs, ces derniers devant être compris comme étant des représentants des sinistrés.
Il s'agit donc d'améliorer la qualité des dossiers transmis à l'échelon national en répondant à cette aspiration d'équité et de confiance dans la procédure qui s'est fait jour sur toutes les travées depuis le début de la matinée.
Toutefois, pour ne pas contrarier l'effort de simplification des commissions départementales, cette commission d'information sur les dommages des sécheresses serait replacée dans le cadre du conseil départemental de la sécurité civile en projet, dès lors que celui-ci sera créé.
M. le président. Le sous-amendement n° 17, présenté par M. Biwer, est ainsi libellé :
Dans le premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 16 pour l'article L. 125-1-1 du code des assurances, après les mots :
soit de sa propre initiative, soit à la demande du président de l'association des maires du département,
M. Claude Biwer, rapporteur. M. le ministre nous propose de réduire le champ de compétences de la commission départementale chargée de recueillir tous les éléments d'information sur les dommages justifiant les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, pour le restreindre aux opérations qui concernent les catastrophes naturelles liées à la sécheresse. Lorsque des difficultés surgiront, le préfet aura toujours la faculté de réunir la commission s'il le souhaite, je n'en doute pas.
Le sous-amendement n° 17 tend à rétablir le pouvoir d'initiative du président de l'association des maires. Je souhaiterais, en effet, que les associations des maires de départements, souvent sollicitées à travers leurs membres, puissent demander au préfet la réunion de la commission en question.
M. le président. Le sous-amendement n° 18, présenté par M. Biwer, est ainsi libellé :
Compléter le premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 16 pour l'article L. 125-1-1 du code des assurances par les mots :
et de proposer une liste des communes ou des sections des communes susceptibles de bénéficier de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle
M. Claude Biwer, rapporteur. Ce sous-amendement vise à rétablir la compétence de la commission départementale pour proposer une liste des communes ou des sections de communes susceptibles de bénéficier de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
Notre commission a souhaité - et je l'ai évoqué lors de la discussion générale - que les commissions départementales donnent un avis consultatif.
L'amendement n° 3 est présenté par Mme Bricq, MM. Sueur, Reiner, Piras, Bodin et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.
L'amendement n° 11 est présenté par Mme Didier, MM. Billout, Coquelle et Le Cam, Mme Demessine et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen.
Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 125-1-1 du code des assurances, supprimer les mots :
M. Daniel Reiner. L'amendement n° 3 reprend une partie de la proposition de loi que nous avons déposée et qui traite justement de la création d'une commission consultative départementale.
Dans la proposition de loi issue des travaux de la commission, il est précisé que le représentant de l'État recueille l'avis, le cas échéant, d'une commission consultative départementale. Les mots sont clairs. Le cas échéant, cela signifie que le représentant de l'Etat n'est pas obligé de le faire. Nous proposons de supprimer les mots « le cas échéant » afin que, en toutes circonstances et quelle que soit la catastrophe naturelle, la commission départementale soit consultée par le préfet.
M. le président. La parole est à Mme Evelyne Didier, pour présenter l'amendement n° 11.
Mme Evelyne Didier. Notre proposition va dans le même sens. Nous sommes tout à fait favorables à la création d'une commission consultative départementale qui traite de toutes les catastrophes naturelles. Nous souhaitons, nous aussi, que les mots « le cas échéant » soient supprimés de telle sorte que la consultation soit systématique.
M. le président. L'amendement n° 4, présenté par Mme Bricq, MM. Sueur, Reiner, Piras, Bodin et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Au début de l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 125-1-1 du code des assurances, après les mots :
La commission départementale peut
diligenter des enquêtes, s'assurer le concours d'experts et
M. Daniel Reiner. Dans notre proposition de loi, nous avions donné à la commission la possibilité de diligenter des enquêtes et de s'assurer éventuellement du concours d'experts au-delà de ceux qui sont désignés par le préfet pour présenter le rapport. Ce pouvoir que nous lui accordions a été supprimé dans la proposition de loi issue des travaux de la commission ; nous souhaitons le réintégrer.
M. le président. L'amendement n° 5, présenté par Mme Bricq, MM. Sueur, Reiner, Piras, Bodin et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter le texte proposé par cet article pour l'article L. 125-1-1 du code des assurances par un alinéa ainsi rédigé :
« Dans les huit jours qui suivent l'avis de la commission départementale, le représentant de l'État dans le département transmet au conseil national visé à l'article additionnel après l'article L. 125-1 (cf. amendement n° 6) sa proposition, assortie du dossier de la commune, de son rapport et de l'avis de la commission départementale. »
M. Daniel Reiner. Il n'est plus question de délai dans la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui. Or nous avons constaté au cours de la discussion que cette question des délais est essentielle. Il faut aller vite ; il faut donc encadrer la procédure dans le temps.
Dans notre proposition de loi, nous avions écrit : « Dans les huit jours qui suivent l'avis de la commission départementale, le représentant de l'État dans le département transmet au conseil national. » L'amendement n° 5 vise à réinsérer dans la proposition de loi que nous examinons les notions de délais et d'obligation de transmission qui, actuellement, n'y figurent pas. Selon le texte actuel, le préfet n'est pas obligé de transmettre un dossier. Il apprécie lui-même l'opportunité de le transmettre à la commission interministérielle.
M. Claude Biwer, rapporteur. La commission est favorable à l'amendement n° 16, sous réserve de l'adoption des sous-amendements n° s17 et 18.
J'en viens aux amendements nos 3 et 11. La proposition de loi qui vous est soumise prévoit que la commission est réunie, le cas échéant. La réunion de la commission se justifie, en effet, quand il est difficile d'établir le constat de ce qui s'est passé. Or ce n'est pas toujours le cas. Un besoin d'échange local surgit, par exemple, pour les mouvements de terrain liés à la sécheresse, qui sont difficiles à identifier, mais c'est moins vrai pour les inondations.
C'est pourquoi je ne suis pas favorable à ce que la commission soit réunie dès que se produit une catastrophe naturelle, c'est-à-dire même lorsque ne se posent pas de difficultés. Cela aurait l'inconvénient d'alourdir la procédure sans réellement apporter d'avantages. Rien n'empêche que, exceptionnellement - comme je le soulignais tout à l'heure -, à l'initiative du préfet, cette commission soit réunie.
En conséquence, j'émets un avis défavorable sur ces amendements identiques.
Par ailleurs, la commission départementale doit rester une instance consultative qui s'exprime dans une phase préparatoire de l'instruction technique des demandes par le préfet mais qui ne se substitue pas à l'instruction technique. L'intérêt de cette commission est d'apporter un témoignage fondé sur les dégâts constatés et non de remplacer l'État.
La commission émet donc aussi un avis défavorable sur l'amendement n° 4.
Comme cela a déjà été indiqué, la commission s'est déclarée défavorable à la création d'un conseil national venant s'ajouter à la commission départementale. Cela alourdirait et donc allongerait la procédure actuelle.
La commission émet donc un avis défavorable sur l'amendement n° 5.
M. Brice Hortefeux, ministre. Le Gouvernement émet un avis favorable sur les sous-amendements n° s17 et 18.
En revanche, il émet un avis défavorable sur les amendements n° s 3, 11, 4 et 5.
M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 17.
Je mets aux voix le sous-amendement n° 18.
M. le président. La parole est à M. Daniel Reiner, pour explication de vote sur l'amendement n° 16.
M. Daniel Reiner. L'amendement n° 16 pose un véritable problème. Notre proposition de loi engageait une réforme profonde de la procédure pour la rendre plus transparente en créant cette commission départementale.
La commission des affaires économiques avait retenu cette option. La proposition issue de ses travaux prévoit donc une commission consultative pour aider le préfet et accompagner les maires.
Le Gouvernement nous propose, au travers de l'amendement n° 16, de restreindre très fortement la portée de ce dispositif, puisque la commission consultative départementale n'interviendrait qu'en cas de mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, à l'exclusion de tous les autres cas de catastrophes naturelles, pour lesquels on s'en tiendrait alors à la procédure actuellement en vigueur.
M. Daniel Reiner. Par conséquent, la commission consultative départementale ne serait pas saisie dans tous les exemples que j'ai cités précédemment, qu'il s'agisse de séismes, d'inondations, de tempêtes.
Pourquoi rompre avec l'esprit de la loi de 1982, selon lequel, en cas de calamité, la solidarité s'exerce quelle que soit la nature de cette dernière, sans discrimination ?
Je crois vraiment qu'il n'est pas raisonnable de vouloir prendre en compte de manière privilégiée un type particulier de catastrophe naturelle. Nos collègues maires seront nécessairement déçus d'une telle évolution du dispositif, dès lors que la commission consultative départementale, que nous voulions permanente et qui aurait pu jouer auprès d'eux un rôle fort utile en toutes circonstances, ne se réunira qu'en cas de sécheresse, même si l'on peut craindre que ce phénomène ne survienne à de nombreuses reprises dans l'avenir.
Par ailleurs, monsieur le ministre, vous voulez supprimer un certain nombre des missions qu'il était prévu de confier à la commission consultative départementale, notamment entendre les maires avant de rendre son avis, comme le proposait la commission des affaires économiques, motiver celui-ci, le rendre public et le notifier à chacune des communes concernées.
Dans ces conditions, l'adoption de l'amendement du Gouvernement videra d'une très grande partie de sa substance l'article 1er, élément essentiel de la proposition de loi. Cela est très ennuyeux, car tous les acteurs espèrent un dispositif utile, efficace en toutes circonstances. Or, très honnêtement, ce débat ne débouchera que sur une amorce de solution très insuffisante. En ce qui concerne la sécheresse, certes, un progrès aura été obtenu - encore que les dispositions, ne pouvant avoir d'effet rétroactif, ne vaudront que pour l'avenir -, mais la commission des affaires économiques ne pourra guère, à mon sens, retrouver dans le texte final l'esprit de transparence et d'équité qui l'inspirait.
M. le président. La parole est à Mme Evelyne Didier, pour explication de vote.
Mme Evelyne Didier. Nous nous trouvons tout à fait dans le même état d'esprit que M. Reiner : j'ai l'impression aujourd'hui d'un rendez-vous manqué.
En effet, alors que déjà la commission des affaires économiques avait élaboré une troisième mouture du texte qui ne reprenait pas l'ensemble des dispositions que nous voulions y voir inscrire, mais qui représentait tout de même un progrès et que nous aurions pu accepter, le Gouvernement affiche la volonté, au travers de cet amendement, de réduire considérablement la portée du dispositif initial.
Nous ne sommes plus ici dans une démarche visant à rendre transparente la prise des décisions de l'Etat concernant les catastrophes naturelles. Comme l'a indiqué M. Reiner, la Meurthe-et-Moselle est un département particulièrement touché par celles-ci, et, pour avoir souvent eu l'occasion de côtoyer dans de telles circonstances des élus et des personnes concernés, je puis vous dire que nos concitoyens attachent une importance majeure à l'égalité de traitement.
Par conséquent, nous aurions tort de ne pas saisir cette occasion de rendre les procédures transparentes et de mettre en place des mécanismes dont le fonctionnement soit clair pour tous. Dans les cas simples, la commission consultative départementale ne sera pas longue à se prononcer ; dans les cas plus difficiles, c'est-à-dire dans la grande majorité des cas, elle trouvera sa pleine utilité. Je ne comprends donc vraiment pas pourquoi l'on revient aujourd'hui sur ce qui avait été proposé.
M. Jean-Pierre Sueur. N'ayant pas du tout été convaincu par ses explications, je voudrais interroger M. le ministre sur deux points.
Premièrement, pourquoi refuse-t-il les mesures de transparence qui avaient été adoptées par la commission des affaires économiques et que M. le rapporteur a présentées ? J'aimerais bien savoir quelles raisons il pourrait avancer pour expliquer une telle attitude, qui me semble incompréhensible.
Deuxièmement, pourquoi n'accepte-t-il pas que la commission consultative départementale se réunisse dans tous les cas de catastrophe naturelle ? Comment peut-il justifier qu'une telle instance déconcentrée soit fondée à intervenir en cas de mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, mais qu'il ne soit pas utile de la réunir dans tous les autres cas de figure ?
M. Roland Courteau. C'est étrange !
M. Jean-Pierre Sueur. J'avoue ne pas comprendre votre position, monsieur le ministre, et je vous pose donc ces deux questions précises afin d'essayer de vous convaincre de renoncer à vouloir restreindre le champ du dispositif au seul cas des mouvements de terrain liés à la sécheresse et à refuser la transparence.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Les raisons qui m'ont amené à souhaiter restreindre le champ d'intervention des commissions consultatives départementales au seul cas des mouvements de terrain différentiels liés à la sécheresse sont assez simples, monsieur Sueur, et je ne m'explique pas que vous ne les ayez pas comprises.
M. Roland Courteau. Il n'est pas le seul !
M. Brice Hortefeux, ministre. Sans doute me suis-je mal exprimé.
Si vous considérez l'ensemble des phénomènes naturels auxquels nous pouvons être confrontés, vous constaterez que la sécheresse est le seul dont les conséquences prêtent à discussion.
M. Daniel Reiner. Mais non !
M. Brice Hortefeux, ministre. En cas de séisme, d'inondation ou de cyclone, les conséquences sont immédiatement observables. C'est là une grande différence avec la sécheresse,...
M. Brice Hortefeux, ministre. ... et cela explique que les deux catégories de phénomènes ne soient pas prises en considération de la même manière. (Protestations sur les travées du groupe socialiste.)
M. Jean-Pierre Sueur. On connaît des centaines d'exemples qui contredisent vos propos ! Nous ne sommes pas du tout convaincus !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 16, modifié.
M. le président. En conséquence, les amendements nos 3, 11, 4 et 5 n'ont plus d'objet.
M. le président. L'amendement n° 13, présenté par Mme Didier, MM. Billout, Coquelle et Le Cam, Mme Demessine et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Après le troisième alinéa de l'article L. 125-1 du code des assurances, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :
« La nature géologique des sous-sols est un critère déterminant pour caractériser l'état de catastrophe naturelle.
« L'analyse du déficit hydrique des sols ne peut en aucun cas constituer un critère limitatif pour caractériser l'état de catastrophe naturelle. »
Mme Evelyne Didier. Par cet amendement, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen souhaitent clarifier les critères retenus pour caractériser l'état de catastrophe naturelle.
Cette précision est nécessaire, comme l'a montré la gestion des conséquences de la sécheresse de 2003, le processus de caractérisation de l'intensité anormale d'un agent naturel ayant alors manqué de transparence.
En effet, depuis la parution d'une circulaire du 28 avril 2000, le critère déterminant pour caractériser l'intensité anormale d'un agent naturel permettant la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est l'analyse du déficit hydrique des sols.
Or ce critère est extrêmement limitatif, ce qui amène le rejet de bon nombre de dossiers pourtant recevables.
De fait, si ce critère avait été utilisé pour la sécheresse de 2003, dont le moins que l'on puisse en dire est qu'elle a été d'une ampleur exceptionnelle, aucun dossier n'aurait été accepté par la commission interministérielle compétente. Il a donc fallu que d'autres critères soient définis, afin de prendre en compte dans un premier temps les critères de Météo France, puis la composition géologique des sous-sols.
Par cet amendement, dans un souci de rapidité et de transparence des procédures, nous entendons donc définir les critères qualifiant l'intensité anormale de l'agent naturel.
Dans cette perspective, nous souhaitons que la composition géologique des sous-sols soit un critère déterminant, puisqu'il a permis que soit reconnu l'état de catastrophe naturelle pour des collectivités qui avaient effectivement été sinistrées en 2003.
A contrario, on a pu constater que l'analyse du déficit hydrique des sols ne suffisait pas à qualifier cet état et ne pouvait donc constituer un critère déterminant.
Par conséquent, nous pensons que l'adoption de cet amendement permettrait, en précisant les critères retenus, de rendre la procédure plus transparente et plus équitable.
M. Claude Biwer, rapporteur. Le remède proposé par les auteurs de l'amendement serait peut-être pire que le mal, puisque la difficulté mise en lumière par la canicule de 2003 a été non pas le manque de critères fixés à l'avance pour caractériser l'état de catastrophe naturelle, mais l'impossibilité d'adapter à une situation nouvelle les critères déjà existants. En effet, si l'on avait appliqué ceux-ci en la circonstance, bien peu de communes auraient été indemnisées, comme cela a été souligné.
En tout état de cause, retenir la nature géologique des sous-sols comme critère déterminant ne serait pas pertinent, car l'on sait bien que si la présence d'argile est une condition nécessaire à la survenue d'un glissement de terrain, elle n'en est jamais une condition suffisante. En effet, une maison construite sur un terrain très argileux selon les règles de l'art ne sera pas affectée par des fissures.
Par ailleurs, s'il est vrai que le critère du double réservoir hydrique ne s'est pas révélé satisfaisant lors de la sécheresse de l'été de 2003, ce qui a amené le Gouvernement à chercher à définir des critères plus adéquats, il ne faut pas oublier que, à lui seul, ce critère a permis de qualifier et d'indemniser toutes les sécheresses classiques, dites sécheresses d'hiver, intervenues jusqu'à aujourd'hui. Or l'adoption de l'amendement présenté empêcherait de le reprendre pour les prochaines sécheresses d'hiver, alors que ces dernières sont de très loin les plus fréquentes.
En conséquence, la commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 13.
M. Brice Hortefeux, ministre. La géologie n'est pas le seul paramètre d'une catastrophe naturelle : j'ai évoqué, voilà quelques instants, les inondations et les cyclones.
Cela étant, les critères servant de fondement à la décision des ministres doivent naturellement être adaptés en permanence à l'évolution des connaissances scientifiques et techniques. C'est d'ailleurs l'un des principaux enseignements de la sécheresse de 2003.
Par conséquent, il est à mon avis maladroit, madame la sénatrice, de vouloir figer dans la loi des critères qui, nous le savons, devront évoluer.
L'amendement n° 6, présenté par Mme Bricq, MM. Sueur, Reiner, Piras, Bodin et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après l'article L. 125-1 du code des assurances, il est inséré un article ainsi rédigé :
« Art. L. ... - L'arrêté mentionné à l'article L. 125-1 est pris après avis d'un conseil national composé de douze membres :
M. Yannick Bodin. Cet amendement revêt à nos yeux une importance cruciale pour assurer la transparence de la procédure, objet principal du texte soumis à notre examen. Je rappelle d'ailleurs que le mot « transparence » figure dans l'intitulé même de la proposition de loi.
Nous suggérons de substituer à l'actuelle commission interministérielle, composée exclusivement de représentants des ministères - je n'aurai pas de propos désobligeants à leur encontre, mais nous savons pertinemment que c'est dans ce genre d'instances que les risques de secret et d'opacité sont les plus forts, la démonstration en est faite quotidiennement ! - un conseil national comprenant des représentants de l'Etat, bien entendu, mais aussi des représentants d'élus, de sinistrés et d'assureurs. Bref, cette proposition a été élaborée dans le même esprit que la composition des commissions consultatives départementales.
Ce conseil national aurait vocation à rendre un avis, à valeur évidemment consultative, afin de rendre plus facile la décision finale. En effet, c'est aux ministres, notamment au ministre des finances qu'il appartiendra de statuer en dernier ressort. Il serait donc vain de nous opposer ici l'article 40 de la Constitution en arguant que l'adoption de cet amendement aurait pour conséquence l'aggravation d'une charge publique.
Si l'avis du conseil national ne doit pas lier la décision, il doit en revanche être public et motivé. Nous souhaitons que figurent dans l'avis motivé les critères physiques et les seuils retenus, qui n'apparaissent nulle part dans la procédure actuelle. Pourtant, c'est bien sur le fondement de ces critères qu'est prise la décision de reconnaître l'état de catastrophe naturelle pour telle ou telle commune. J'ai rappelé tout à l'heure que certaines communes ne savaient pas pourquoi cet état leur était ou non reconnu. Je n'y reviens pas. Il est donc légitime que ces critères soient portés à la connaissance des communes.
Vous me rétorquerez, monsieur le ministre, que si, en 2003, les critères de définition de la sécheresse avaient été connus à l'avance, l'état de catastrophe naturelle n'aurait été reconnu pour aucune des communes demanderesses. Certes, mais si ces critères ne peuvent être connus a priori ? et j'en comprends parfaitement la raison ?, qu'ils le soient au moins a posteriori, par égard pour les communes pour lesquelles cet état n'est pas reconnu et, surtout, pour les sinistrés qui ne pourront être indemnisés !
Enfin, ce conseil national constituerait un progrès essentiel en matière d'indemnisation des catastrophes naturelles. Il serait en effet chargé de veiller au bon fonctionnement du régime d'indemnisation et de publier un rapport annuel. De plus, il aurait la possibilité d'émettre des recommandations aux commissions départementales.
Ce n'est pas une usine à gaz que nous vous proposons, mais un ensemble simple s'articulant entre les deux niveaux, local et national.
M. le président. L'amendement n° 12, présenté par Mme Didier, MM. Billout, Coquelle et Le Cam, Mme Demessine et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« Art. L. ... - L'arrêté mentionné à l'article L. 125-1 est pris après avis d'un conseil national composé de treize membres :
« - Quatre représentants de l'Etat désignés respectivement par les ministres chargés de la sécurité civile, de l'économie et des finances, du budget et de l'environnement ;
« - Cinq représentants des communes désignés par l'Association des Maires de France ;
« - Deux représentants des assurés nommés sur proposition du collège des consommateurs du Conseil National de la Consommation ;
M. Michel Billout. Cet amendement vise à créer un conseil national des catastrophes naturelles, qui se substituerait à la commission interministérielle. Cette disposition figurait dans la proposition de loi de nos collègues socialistes, mais elle a été écartée.
Selon nous, l'actuelle commission interministérielle n'a pas permis un bon examen de la situation des communes sinistrées lors de la sécheresse de l'année 2003. Les critères qu'elle a définis pour caractériser l'intensité anormale du phénomène naturel l'ont été essentiellement sur le fondement de considérations d'ordre budgétaire.
Aussi nous semble-t-il important d'associer les collectivités locales, les assureurs et les assurés à cette procédure.
Nous souhaitons que ce conseil soit composé d'un nombre impair de membres - c'est en cela que notre amendement diffère de celui de nos collègues socialistes - afin de faciliter le processus de vote. Nous proposons donc qu'il soit composé de treize membres représentant l'Etat, les collectivités locales, les assurés et les assureurs. Une telle composition permettrait de garantir que l'ensemble des intérêts en cause seront bien pris en compte.
L'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle devra être pris après consultation de ce conseil.
La création de ce conseil serait le gage d'une meilleure transparence dans la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, puisque les personnes concernées, à différents titres, seraient toutes consultées.
M. Claude Biwer, rapporteur. Comme cela a déjà été dit, monsieur le président, il est nécessaire d'associer, sur le terrain, les élus et les victimes au sein des commissions départementales, pour des raisons de clarté et, me semble-t-il, de proximité de l'information.
M. Daniel Reiner. Ce n'est pas là que les décisions doivent être prises !
M. Claude Biwer, rapporteur. Mais il convient de ne pas alourdir le dispositif national.
La commission émet donc un avis défavorable sur les amendements n°s 6 et 12.
M. Roland Courteau. C'est un peu court comme explication !
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Je rappelle, afin que cela soit clair, que nous sommes favorables à une commission départementale, car nous nous plaçons dans une logique de proximité.
Concrètement, nous pensons que la superposition de commissions n'apporterait rien, ni en termes de clarté ni en termes de rapidité. Cela risquerait au contraire de multiplier les doublons.
En revanche, monsieur Bodin, je vous le confirme, les critères physiques retenus figureront dans l'avis motivé de la décision.
Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur les amendements nos 6 et 12.
Mme Nicole Bricq. Il ne s'agit pas d'instituer une superposition. Nous sommes, nous aussi, sensibles à la notion de proximité, puisque c'est nous qui l'avons introduite dans le débat, mais, monsieur le ministre, vous l'avez tellement amoindrie que nous avons été contraints de voter contre votre amendement.
Ce que voulions en instituant ce conseil national, c'est garantir le caractère de pérennité. Il nous paraît nécessaire que, lorsque survient une crise comme celle que nous avons vécue, elle soit analysée et donne lieu à un retour d'expérience. Seule une commission pérenne permet une telle expertise dans le temps.
M. Roland Courteau. Effectivement.
Mme Nicole Bricq. Madame Didier et moi-même avons insisté, lors de la discussion générale, sur la notion de risque climatique. L'Etat doit, me semble-t-il, jouer un rôle de « veilleur ». Non seulement il doit pouvoir bénéficier d'un retour d'expérience sur les critères - à ce sujet, vous avez revendiqué une certaine plasticité, monsieur le ministre, et nous n'y sommes d'ailleurs pas opposés - mais il doit également être en mesure de fournir un certain nombre d'expertises et d'explications.
Si vous n'acceptiez pas la création de ce conseil, comme cela semble être le cas, monsieur le ministre, vous empêcheriez l'Etat de jouer un rôle essentiel en matière de prévention des risques.
Mme Evelyne Didier. C'est très vrai !
M. Jean-Pierre Sueur. Ce que vient de dire Mme Nicole Bricq est tellement clair et évident que je ne comprendrais pas qu'on ne la suive pas !
Tout à l'heure, on nous a dit qu'il fallait prendre en considération les différents ministères. Cela va de soi. On a rarement vu le ministre de l'intérieur prendre une décision aussi importante et lourde de conséquences sans qu'il se fût assuré au préalable de l'accord du ministère des finances !
Ici, nous proposons d'associer, à l'échelon local, à l'échelon départemental, mais aussi à l'échelon national, l'ensemble des personnes concernées : l'Etat, les maires, les représentants des collectivités locales, des associations de sinistrés et des assureurs, dans un souci de transparence, d'expertise et de lisibilité.
Finalement, monsieur le ministre, ce que nous proposons c'est de venir en aide aux ministres, aux ministres actuels comme aux futurs !
M. Jean-Pierre Sueur. Ainsi, le ministre concerné ne se serait pas trouvé dans la situation absurde d'avoir à prendre des décisions, inévitablement jugées arbitraires, sur les 7 600 dossiers qu'il a reçus...
M. Jean-Pierre Sueur. ...si ces dossiers avaient au préalable fait l'objet d'un examen départemental, si les préfets avaient réalisé un rapport et si une commission, compétente à l'échelon national, avait veillé à l'homogénéité des critères et formulé des propositions.
Bref, nous vous offrons l'aide d'une instance qui aurait compétence et autorité, et vous la refusez ! Nous le regrettons vivement.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Monsieur Sueur, vous dites vouloir aider les ministres, mais, en réalité, ce que vous proposez, c'est de les contrôler, ...
Mme Nicole Bricq. C'est bien le rôle du Parlement !
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. ... ce qui n'a rien à voir !
Fournir un retour d'expérience, ce sera le rôle du conseil national de la sécurité civile, qui, vous le savez, est en cours de création. Voilà qui répond très précisément à votre préoccupation.
M. Daniel Reiner. Mais contrôler le ministre, c'est notre travail !
M. Jean-Pierre Sueur. M. le ministre ne peut nous reprocher de vouloir contrôler le Gouvernement. En effet, il revient au Parlement, en vertu de la Constitution, de veiller au bon contrôle du Gouvernement.
Par ailleurs, je rappelle qu'il s'agit non pas d'organiser un soviet qui pèserait sur l'action du Gouvernement, mais simplement de créer une commission qui formulerait un avis que les ministres concernés pourraient tout à fait ne pas suivre.
M. le président. Je suis saisi de trois amendements présentés par Mme Bricq, MM. Sueur, Reiner, Piras, Bodin et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
L'amendement n° 7 est ainsi libellé :
« Art. L. ... - L'avis motivé du conseil national est rendu public au Journal officiel et notifié par les préfets aux communes concernées dans les trois jours de sa publication.
« La motivation de l'avis devra comporter les critères physiques et les seuils retenus, ainsi que, le cas échéant, les enjeux économiques et sociaux pris en compte. »
L'amendement n° 9 est ainsi libellé :
« Art. L. ... - Avant de rendre son avis, le conseil national peut diligenter des enquêtes et s'assurer le concours d'experts. Toutefois, le conseil est tenu de rendre son avis dans le mois de la réception de la proposition du représentant de l'État dans le département. »
L'amendement n° 10 est ainsi libellé :
« Art. L. ... - Le conseil national assure l'évaluation de l'efficacité du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles. A cet effet, il publie chaque année un rapport d'activité.
Du fait des votes précédemment intervenus, ces trois amendements n'ont plus d'objet.
M. Jean-Pierre Sueur. Hélas ! Trois fois hélas !
Dans la limite de 6,5 millions d'euros par an, jusqu'au 31 décembre 2007, le fonds de prévention des risques naturels majeurs mentionné à l'article L. 561-3 du code de l'environnement finance les dépenses de l'Etat afférentes aux études géotechniques et aux actions d'études et de recherche, d'information et de communication nécessaires à la prévention des risques de mouvement de terrain différentiels liés au retrait et au gonflement des argiles. - (Adopté.)
M. le président. L'amendement n° 14, présenté par Mme Didier, MM. Billout, Coquelle et Le Cam, Mme Demessine et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer le second alinéa du texte proposé par cet article pour insérer deux alinéas après le quatrième alinéa de l'article L. 125-1 du code des assurances.
Mme Evelyne Didier. Cet amendement vise à supprimer la phrase suivante : « Cette reconnaissance ne constitue pas une présomption de droit à indemnisation ».
En fait, mes chers collègues, les choses se sont toujours déroulées de la même manière : la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle intervient, puis viennent les négociations entre l'assureur et le particulier. Arguer du fait que certaines personnes ne respectent pas la loi pour faire figurer cette phrase dans le texte me paraît totalement inopportun. J'ai du mal à accepter que l'on utilise le faible pourcentage de personnes qui ne respectent pas la loi. Il en existe malheureusement dans tous les domaines, qu'il s'agisse de conduite automobile ou de fraude fiscale. Heureusement, la grande majorité de nos concitoyens respectent la loi. En fait, en ne voulant pas donner un blanc-seing aux tricheurs et aux fraudeurs, vous mettez en avant l'exception pour essayer de réduire les indemnisations de façon générale.
Cela me fait penser à la chasse aux faux chômeurs que vous cherchez à mener : vous vous fondez sur des exceptions pour essayer de contraindre la grande majorité des personnes qui, en réalité, sont des victimes. Je n'apprécie vraiment pas ce genre d'argument.
M. le président. L'amendement n° 15, présenté par Mme Didier, MM. Billout, Coquelle et Le Cam, Mme Demessine et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Compléter le texte proposé par cet article pour modifier l'article L. 125-1 du code des assurances par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque l'état de catastrophe naturelle a été reconnu par les autorités compétentes, l'Etat, par la voie de ses représentants dans les départements, met à disposition des sinistrés, une permanence juridique pour les aider dans leurs démarches administratives. »
M. Michel Billout. Cet amendement découle directement de notre refus de voir les sinistrés toujours plus démunis face au parcours du combattant que représentent les démarches qu'ils doivent effectuer auprès des assurances, une fois l'état de catastrophe naturelle reconnu. Nous souhaitons que le représentant de l'Etat dans le département, en charge de l'instruction des dossiers de son secteur, soit en mesure de faciliter ces démarches.
Pour ce faire, nous souhaitons qu'une permanence juridique soit mise en oeuvre dans chaque département pour répondre aux questions des sinistrés et, notamment, pour les alerter sur les délais de recours, qui restent souvent limités.
Face aux services juridiques expérimentés des sociétés d'assurance, les particuliers doivent recevoir une aide pour les aider à faire reconnaître leurs préjudices.
M. Claude Biwer, rapporteur. Evidemment, il appartient, comme après tout accident, à chaque personne qui souhaite être indemnisée de justifier qu'elle rencontre des difficultés et qu'elle doit assumer la réparation de dégâts. La commission émet donc un avis défavorable sur l'amendement n° 14.
S'agissant de l'amendement n° 15, elle souhaiterait connaître l'avis du Gouvernement.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Le Gouvernement souscrit à la position de la commission en ce qui concerne l'amendement n° 14. Il émet donc un avis défavorable.
En revanche, la proposition formulée dans l'amendement n° 15 lui semble partir d'une bonne intention : il s'agit de mieux informer les sinistrés, même si une information est déjà délivrée par un certain nombre de services, notamment les services préfectoraux. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. La parole est à M. Daniel Reiner, pour explication de vote sur l'amendement n° 14.
M. Daniel Reiner. Cet amendement est justifié par la véritable provocation que constitue le troisième alinéa de l'article 3. En quoi est-il utile d'indiquer dans ce texte que la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne constitue pas une présomption de droit à indemnisation ? Une telle reconnaissance ne vaut pas, pour une commune, indemnisation automatique. Cela découle déjà de la loi de 1982.
On a le sentiment que les auteurs de la proposition de loi ont répondu en quelque sorte à la demande des sociétés d'assurance. Or, c'est bien à l'expert de l'assurance d'apporter la preuve que les dommages sont causés par la catastrophe naturelle qui s'est produite.
Mme Evelyne Didier. Tout à fait !
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 15 ?
M. Claude Biwer, rapporteur. La commission s'en remet à l'avis du Gouvernement : sagesse !
M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le ministre, je vous remercie de vous en être remis à la sagesse de la Haute Assemblée. Au cours de la discussion, nous avons beaucoup parlé de structures, de ministères, de commissions. Il est important de s'occuper également des sinistrés.
M. Jean-Pierre Sueur. On ne fait que cela !
M. Jean-Pierre Fourcade. Très souvent, ils sont dans l'incapacité de constituer leur dossier. Un certain nombre de communes ont mis en place des permanences et des associations d'aide aux victimes, mais toutes ne l'ont pas fait. Par conséquent, je voterai l'amendement n° 15.
M. le président. J'indique au Sénat que la commission propose de rédiger comme suit l'intitulé de la proposition de loi : « Proposition de loi visant à améliorer la transparence et l'équité du régime d'assurance contre les catastrophes naturelles ».
M. Daniel Reiner. C'est dithyrambique au regard du contenu du texte !
Mme Nicole Bricq. La proposition de loi avait toute sa valeur avant le débat qui vient de se dérouler. En raison de l'adoption de l'amendement n° 16, déposé par le Gouvernement, l'intitulé qui nous est proposé ne correspond plus au texte.
M. Yannick Bodin. Si vous voulez que le titre corresponde au contenu de la proposition de loi, rédigez-le en fonction de l'article 1er.
M. le président. Je mets aux voix l'intitulé de la proposition de loi dans la rédaction de la commission.
(L'intitulé de la proposition de loi est adopté.)
M. le président. Avant de mettre aux voix les conclusions du rapport de la commission des affaires économiques sur les propositions de loi nos 441 et 302, je donne la parole à Mme Anne-Marie Payet, pour explication de vote.
Mme Anne-Marie Payet. Le traitement des conséquences de la sécheresse de 2003 a souvent fait l'objet de mécontentements et d'incompréhensions. La législation actuelle sur les catastrophes naturelles a en effet montré ses limites face aux situations exceptionnelles.
Si la loi de 1982 permet de traiter les conséquences de phénomènes que l'on pourrait qualifier de classiques, la canicule de 2003 a été d'une telle intensité que les dégâts matériels ont été considérables. Pourtant, le dispositif actuel n'a pas permis de rembourser tous les sinistrés, particulièrement les plus touchés, alimentant ainsi ce sentiment d'injustice selon lequel la loi ne traite pas l'ensemble des citoyens de manière égale.
Les deux propositions de loi et les conclusions du rapport de la commission des affaires économiques ont eu le double avantage, d'une part, de modifier notre législation pour en pallier les lacunes et, d'autre part, de lancer un signal fort au Gouvernement pour que celui-ci règle définitivement le cas de la sécheresse intervenue en 2003.
Plus de transparence, plus d'équité, voilà ce à quoi nous tendons en votant les trois articles de la proposition de loi qui nous est soumise. En effet, la création de la commission départementale conduira à avoir une approche plus réaliste, plus proche des problèmes et à établir des critères de remboursement permettant un traitement plus juste des situations.
Par ailleurs, je voudrais saluer les dispositions de la proposition de loi encourageant les opérations de prévention et d'information. L'établissement d'une cartographie permettra d'évaluer les risques selon les zones, ce qui assurera très certainement un meilleur traitement des aléas météorologiques.
Enfin, permettez-moi de saluer tout particulièrement l'initiative de notre excellent collègue rapporteur, Claude Biwer. J'avais moi-même, ainsi que plusieurs de mes collègues, été sensible à cette question majeure en cosignant sa proposition de loi. Le travail qu'il a conduit en tant que rapporteur a permis d'obtenir un texte qui est équilibré et, surtout, qui propose des solutions offrant plus de transparence et d'équité.
J'espère, monsieur le ministre, que vous tiendrez vos engagements. Nombre de Français, tant en métropole que dans les territoires d'outre-mer, comptent sur vous pour que notre mécanisme de prise en charge des catastrophes naturelles soit le plus efficace et surtout le plus juste possible. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Michel Houel. Nous allons adopter, dans quelques instants, la proposition de loi de notre excellent collègue Claude Biwer sur les conséquences des catastrophes naturelles.
La canicule et la sécheresse de 2003 sont encore très présentes non seulement dans nos mémoires mais aussi dans la vie de nos concitoyens qui ont dû y faire face, car de nombreuses victimes n'ont pas reçu une indemnisation à la hauteur de leurs espérances compte tenu des graves dégâts que leurs biens ont subis.
Sur ce point particulier, monsieur le ministre, nous souhaitions que toutes les dispositions utiles soient prises pour répondre aux attentes des personnes qui ont connu de graves préjudices et pour lesquelles, nous ne pouvons que le comprendre, le temps paraît très long.
Dans votre intervention, vous nous avez réservé la primeur des nouvelles mesures que le Gouvernement va engager pour répondre à la sécheresse exceptionnelle de 2003. Nous vous en remercions très sincèrement et nous espérons maintenant que ces dispositions seront mises en oeuvre rapidement.
Nous pouvons dire que la sécheresse de 2003, parce qu'elle avait des causes différentes des sécheresses précédentes, a révélé certaines limites de notre dispositif pour ce qui concerne le classement en zone de catastrophe naturelle, donc la reconnaissance de la catastrophe, et, par voie de conséquence, l'indemnisation des sinistrés.
C'est à partir de ce constat que notre collègue Claude Biwer a cherché de nouvelles solutions pour l'avenir.
M. Roland Courteau. Mme Bricq aussi !
M. Daniel Reiner. C'est du sectarisme !
Mme Nicole Bricq. Nous en avons l'habitude !
M. Michel Houel. Sans remettre en cause notre dispositif général d'assurance qui a fait ses preuves depuis plusieurs années, ces nouvelles dispositions permettent d'apporter des améliorations sur trois points : la création d'une commission départementale qui garantira une meilleure circulation de l'information, ce qui ne peut que favoriser l'instruction des dossiers, la mobilisation du fonds Barnier afin d'accélérer la mise en oeuvre de mesures de prévention des catastrophes liées à la sécheresse, la possibilité de considérer des parties de communes pour la détermination de l'état de catastrophe naturelle, ce qui devrait permettre de mieux prendre en compte la réalité des situations.
Le groupe UMP apportera son soutien à ces dispositions car elles devraient permettre, à l'avenir, d'améliorer notre dispositif d'assurance des catastrophes naturelles. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Michel Billout. La proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui permet quelques avancées : la création de commissions consultatives départementales pluralistes - dont je regrette profondément que la portée ait été réduite à l'initiative du Gouvernement - et la possibilité que soit reconnu l'état de catastrophe naturelle sur des secteurs précis des communes.
Pour autant, avec l'abandon de propositions importantes de nos collègues socialistes et le refus de prendre en compte l'essentiel de nos amendements, cette proposition de loi ne répond pas complètement aux attentes des sinistrés et des collectivités locales.
En effet, nous retrouvons dans cette proposition le souci prédominant du Gouvernement de « préserver le nécessaire équilibre financier du régime des catastrophes naturelles », invoqué par exemple lors de la sécheresse de 2003 par le précédent gouvernement, avec la volonté très nette de réduire les dépenses du régime.
Cette orientation a abouti au refus de classer en zone sinistrée la majorité des communes concernées et a provoqué la consternation, l'incompréhension et la colère légitime de milliers de familles.
Je rappelle, même si cela a déjà été évoqué lors du débat, qu'en Ile-de-France, par exemple, plus de 500 communes sont concernées, alors qu'un peu moins de 70 d'entre elles ont bénéficié, selon un mode de sélection des plus opaques - comme cela a également été souligné par de nombreux participants -, de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
En Seine-et-Marne - j'insiste compte tenu du nombre de sénateurs de mon département présents dans cet hémicycle - 136 communes sur 194 n'ont toujours pas été déclarées sinistrées. Le cas des communes limitrophes comme Claye-Souilly et Villeparisis a été évoqué, mais il y a bien d'autres exemples de cet ordre.
Un collectif réunissant plus de la moitié des maires des communes laissées pour compte en Seine-et-Marne a constaté, sur les territoires concernés, des fissures en façade, des décollements entre différents corps d'ouvrage, des affaissements de dalles, des dislocations de cloisons, des distorsions de portes et de fenêtres. Et, malgré cela, selon la commission interministérielle, l'intensité anormale de la sécheresse 2003 ne serait pas démontrée.
M. Michel Billout. C'est pourquoi les nombreuses communes de Seine-et-Marne réunies dans ce collectif attaquent l'Etat devant le tribunal administratif.
En fait, ce qui détermine la position de la commission interministérielle, c'est la difficulté budgétaire pour l'Etat d'assumer ses engagements.
Ainsi, la presse s'est fait l'écho le mois dernier d'une note d'étape de la mission interministérielle. Il y apparaît que la prise en charge des dommages constatés dans les 7 600 dossiers déposés par les communes demandant le classement en zone sinistrée pourrait être supportée à 60%, voire à 70% par la Caisse centrale de réassurance, l'Etat ayant à supporter le complément.
Cette situation amène la commission interministérielle à privilégier la défense des assureurs plutôt que celle des assurés.
J'ai bien noté, monsieur le ministre, de nouvelles avancées sur le traitement de la sécheresse de 2003 ; vous êtes bien obligé de tenir compte de la forte mobilisation des sinistrés et des élus. Nous jugerons aux actes, mais je crains que beaucoup trop de victimes ne soient pas secourues.
Face à cette injustice, la proposition de loi n'apporte pas de solution permettant de faire réellement face aux risques climatiques que nous allons devoir supporter à l'avenir.
L'Etat se réserve toujours le privilège de définir seul les critères caractérisant l'état de catastrophe naturelle au regard de la loi de 1982 et de faire évoluer ces critères selon la volonté de reconnaître ou non l'ensemble des zones sinistrées.
L'actuelle proposition de loi conforte le rôle du fonds de prévention des risques - c'est une bonne chose - mais n'améliore pas les mécanismes financiers d'indemnisation. De ce fait, le principe de solidarité nationale risque de ne pas être mieux appliqué.
S'agissant de la prévention, les collectifs d'élus et de propriétaires privés réclamaient des mesures drastiques à l'encontre des constructeurs non respectueux des règles de construction, notamment celles liées à la prise en compte des conditions géologiques locales. La proposition de loi ne propose pas de réponse à ces demandes.
Enfin, l'actuel parcours du combattant pour les victimes de sinistres est maintenu, voire renforcé par la disposition de l'article 3 qui dispose que la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne constitue pas une présomption de droit à indemnisation. Cette mesure va ravir les assureurs mais elle reste inacceptable pour les assurés.
M. Michel Billout. Nous ne pouvons malheureusement pas soutenir une proposition de loi dont l'ambition reste insuffisante face aux besoins des sinistrés. C'est pourquoi, et je le regrette, le groupe CRC ne pourra que s'abstenir. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
Mme Nicole Bricq. Nous sommes déçus des conditions dans lesquelles s'est déroulé l'examen de ce texte en séance, et ce pour trois raisons.
La première raison tient au dépôt par le Gouvernement d'un amendement remettant en cause le travail législatif.
En effet, dans notre proposition de loi initiale, nous avions apporté un élément décisif en prévoyant la création d'un facteur de proximité : la commission départementale. La commission des affaires économiques, compétente sur le fond, avait déjà apporté des restrictions par rapport à nos propositions. Nous les aurions toutefois acceptées. Mais l'intervention du Gouvernement a complètement vidé de son sens le travail législatif qui avait été fait en concertation.
Notre deuxième déception porte sur la faible prise en compte de notre proposition elle-même. Je profite de l'occasion pour rappeler gentiment à M. Houel que, s'il est intervenu dans ce débat, aucune proposition de loi émanant des sénateurs du groupe UMP n'est venue en discussion ; nous aurions été contents d'en voir la forme et le fond.
Nous avons fait un travail important, et notre déception est d'autant plus grande que ce travail répondait à la volonté unanime des sinistrés et des maires de voir réformée en profondeur la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, et ce dans le droit fil de la loi de 1982, qui repose sur un système mixte original : une solidarité nationale, d'une part, une responsabilité des assureurs et, partant, des assurés, d'autre part.
Nous ne sommes pas des irresponsables ! Notre collègue Daniel Reiner a bien pris soin de préciser que les assurés sont prêts à accepter que la surtaxe qu'ils payent au titre des catastrophes naturelles augmente dès lors que le mécanisme joue à plein. C'est la procédure elle-même qui pose problème, et aujourd'hui elle n'a pas fait de progrès.
Notre troisième déception - elle est habituelle sous la Ve République - tient à l'interprétation de la Constitution.
Monsieur le ministre, vous nous reprochez de vouloir, en proposant la création d'un conseil national, que le Parlement contrôle le Gouvernement. Ce faisant, vous commettez une faute grave à l'égard de nos institutions. Si le Parlement a une mission, c'est bien celle-là. En présence de M. le président de la commission des finances, j'affirme que nous entendons bien contrôler le Gouvernement, et ce notamment en matière budgétaire. Il n'y a aucune raison pour que nous abandonnions cette prérogative qui nous est accordée par la Constitution.
Mme Nicole Bricq. Malgré la triple déception que nous éprouvons, étant à l'initiative de ce texte, même s'il ne reste vraiment pas grand-chose de ce que nous avions proposé, nous souhaitons qu'il poursuive son parcours parlementaire. Nous n'en sommes après tout qu'au début de la navette. Aussi, nous voterons ce premier pas dans la réforme de la procédure.
Le poids du groupe socialiste n'est pas négligeable au Sénat et nous pourrons compter sur le poids des députés du groupe socialiste...
M. Jean-Pierre Sueur. Pour le deuxième pas !
Mme Nicole Bricq. ... à l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
Je mets aux voix les conclusions modifiées du rapport de la commission des affaires économiques sur les propositions de loi nos 441 et 302.
(La séance, suspendue à treize heures sept, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)