Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-nutnost-oduvodnit-usneseni.p1285.html
Timestamp: 2020-05-27 02:33:59+00:00
Document Index: 23564658

Matched Legal Cases: ['§ 35', '§ 55', 'zákona č. 350', 'soud ', '§ 35', 'soud ', '§ 16', 'zákona č. 106', 'soud ', '§ 55', '§ 36', 'soud ', 'soud ', '§ 105', 'soud ', '§ 55', '§ 35', 'soud ', '§ 17', 'soud ', '§ 55', '§ 55', '§ 103', '§ 55', '§ 55', '§ 104', 'soud ', 'soud ', '§ 35', '§ 35', '§ 55', 'zákona č. 141', '§ 314', '§ 134', 'soud ', '§ 169', '§ 104', 'soud ', '§ 115', '§ 127', '§ 53', '§ 53', '§ 35', 'soud ', '§ 30', '§ 169', 'soud ', 'ÚS 492/03 ', '§ 243', '§ 157', '§ 157', 'soud ', '§ 36', 'soud ', '§ 55', '§ 55']

Řízení před soudem: nutnost odůvodnit usnesení. | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Řízení před soudem: nutnost odůvodnit usnesení.
Ej 280/2006
Řízení před soudem: nutnost odůvodnit usnesení
k § 35 odst. 8 a § 55 odst. 4 soudního řádu správního, ve znění zákona č. 350/2005 Sb.
Usnesení, kterým soud zamítá žádost o ustanovení zástupce (§ 35 odst. 8 s. ř. s.), musí obsahovat odůvodnění.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2006, čj. 8 As 21/2005-101)
Jana Š. proti bývalému Okresnímu úřadu v Hodoníně o přístup k informacím, o kasační stížnosti žalobkyně ve věci neustanovení zástupce pro řízení o kasační stížnosti ve věci samé.
Krajský soud v Brně dne 27. 2. 2004 odmítl žalobu směřující proti rozhodnutí bývalého Okresního úřadu v Hodoníně, které podle žalobního tvrzení mělo být vydáno cestou
(§ 16 odst. 3 věta druhá zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím).
Proti tomuto usnesení podala žalobkyně (stěžovatelka) prvou kasační stížnost, a dalším podáním ze dne 9. 4. 2004 požádala pro řízení o této kasační stížnosti o osvobození od soudních poplatků a současně o ustanovení advokáta.
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 28. 5. 2004 zamítl žádost o osvobození a zamítl návrh stěžovatelky na ustanovení zástupce. Usnesení neobsahovalo odůvodnění; v části rozhodnutí takto označené je uvedeno, že podle § 55 odst. 4 s. ř. s. se od odůvodnění tohoto usnesení upouští.
Proti tomuto usnesení podala stěžovatelka včas druhou kasační stížnost, v níž poukazovala na ustanovení § 36 odst. 1 s. ř. s., podle něhož je soud povinen poskytnout účastníkům řízení stejné možnosti uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. Namítala, že napadeným usnesením jí soud klade nepřekonatelnou překážku v uplatnění jejích práv před Nejvyšším správním soudem z hlediska ustanovení § 105 odst. 2 s. ř. s. Věcně uvedla, že se jí pro řízení o prvé kasační stížnosti nepodařilo sehnat advokáta a její měsíční příjem činí cca 5000 Kč. Uvedla dále, že v žalobním řízení ve věci samotné jí ale soud advokáta ustanovil. Napadeným usnesením o zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce pro ni řízení končí. Z toho důvodu postrádá stěžovatelka i odůvodnění výroku citovaného usnesení, protože situace neodpovídá stavu popsanému v § 55 odst. 4 s. ř. s. Navrhovala, aby jí byl zástupce ustanoven.
Rozhodující tříčlenný senát při předběžné poradě dospěl k názoru, že klíčová je právní otázka, zda je nutné odůvodnit usnesení o zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce v řízení před správním soudem podle § 35 odst. 7 s. ř. s.*) a jakým způsobem má Nejvyšší správní soud při přezkumu takového usnesení postupovat. K věci existuje prejudikatura, ale ta není jednotná. Proto tříčlenný senát věc postoupil rozšířenému senátu (§ 17 odst. 1 s. ř. s.).
V předkládací zprávě poukázal na dva rozsudky, které řešily obdobnou problematiku. V prvním případě šlo o rozsudek ze dne 29. 3. 2005, čj. 4 Azs 32/2005-64 (dostupný na www.nssoud.cz), jímž Nejvyšší správní soud zrušil usnesení krajského soudu, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o ustanovení zástupce pro řízení o žalobě a které nebylo odůvodněno s odkazem na § 55 odst. 4 s. ř. s., a vrátil věc tomuto soudu k dalšímu řízení. Vyslovil tu, že pokud je rozhodnutí soudu o podaném, byť jen procesním, návrhu závislé na posouzení zákonných předpokladů, musí usnesení o zamítnutí takového návrhu obsahovat odůvodnění, třebaže se jím řízení nekončí a účastníku se neukládá žádná povinnost; nejde proto o případ upravený v § 55 odst. 4 s. ř. s. Nedostatek odůvodnění takového rozhodnutí způsobuje jeho nepřezkoumatelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Ve druhém případě (rozsudek ze dne 28. 4. 2005, čj. 6 As 27/2005-61, dostupný na www.nssoud.cz) v právně obdobné věci bylo usnesení krajského soudu zrušeno a věc vrácena k dalšímu řízení s tím, že "
rozhodování o žádosti stěžovatele o ustanovení zástupce pro řízení o kasační stížnosti je samostatným řízením a rozhodnutím soudu, kterým byl takový návrh zamítnut, se řízení končí. Usnesení soudu proto musí obsahovat odůvodnění (§ 55 odst. 4 s. ř. s.)
Předkládající senát považoval oba názory za argumentačně nehajitelné; prvý proto, že každé rozhodnutí soudu je závislé na posouzení zákonných předpokladů; soudy totiž mohou rozhodovat jen tam, kde jim to zákon umožňuje, a nutně i každé rozhodnutí může přirozeně být vydáno jen při splnění předpokladů, které stanoví zákon. Při akceptování judikátu by ustanovení § 55 odst. 4 s. ř. s. (a obdobná ustanovení v jiných procesních předpisech) neměla vůbec užití. Konstrukci druhého právního názoru o tom, že řízení o žádosti o osvobození od soudních poplatků je samostatným řízením, považoval předkládající senát za zřetelně účelovou, neboť takové řízení samo o sobě žádný "samostatný" význam nemá a mít nemůže; jde o typické rozhodnutí o jednom z procesních návrhů v rámci řízení o jediné věci, jichž mohou být do skončení věci učiněny desítky.
Podle názoru osmého senátu se nabízely pro řešení dvě úvahy. Za prvé lze uvažovat o změně dosavadní judikatury a rozhodnutím rozšířeného senátu judikovat, že ve smyslu § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. je kasační stížnost proti usnesení o zamítnutí žádosti účastníka řízení nepřípustná, neboť se jedná toliko o rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení. Druhá varianta, ke které se osmý senát klonil spíše, vychází z úvahy o tom, že krajskému soudu nelze vytýkat vadu (nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů), neboť vadu nelze hledat v postupu, který odpovídá zákonu. Nejvyšší správní soud by se proto měl kasační stížností zabývat věcně, což je možné, protože věcné důvody, pro které krajský soud žalobu zamítl, mají být (musejí být) ze spisu samotného seznatelné, byť i formální odůvodnění rozhodnutí ve shodě se zákonem bude chybět. Nepřezkoumatelnost takového rozhodnutí sice nastat může, ale jen tam, kde důvody neobsahuje ani spis, případně tam, kde takové důvody budou v rozporu se spisem.
Z obsahu spisů dále vyplynulo, že stěžovatelka v rámci řízení o kasační stížnosti v souvislosti se žádostí o osvobození od soudních poplatků předložila potvrzení o osobních, majetkových a výdělkových poměrech. Z tohoto potvrzení plyne, že její průměrný měsíční čistý výdělek za kalendářní čtvrtletí 1/2004 činil 4941 Kč. Stěžovatelka dále pobírala příspěvek na bydlení ve výši 83 Kč měsíčně. V osobním majetku má byt 1 + 1 v celkové výměře 34,4 m2. Spis potvrzuje, že v samotném žalobním řízení před krajským soudem (tedy ve věci samé) jí byl ustanoven advokát.
Rozšířený senát po projednání věci vyslovil, že usnesení, kterým se zamítá žádost o ustanovení zástupce, musí obsahovat odůvodnění; dalším výrokem věc vrátil osmému senátu k dalšímu řízení.
Koncepce podmínek pro ustanovení zástupce je uvedena v ustanovení § 35 odst. 8 (dříve § 35 odst. 7) s. ř. s. věty první tak, že stěžovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků a je-li to třeba k ochraně jeho práv, může předseda senátu na návrh ustanovit usnesením zástupce, jímž může být i advokát.
Z předkládací zprávy osmého senátu pak vyplývá, že tento senát považoval usnesení o zamítnutí takové žádosti za usnesení, jímž se řízení nekončí a jímž se neukládá nikomu povinnost, tedy za usnesení, které nemusí obsahovat odůvodnění (§ 55 odst. 4 s. ř. s.).
Rozšířený senát však dospěl k závěru, že tomu tak není.
Vycházel v prvé řadě ze srovnání právní úpravy rozhodnutí, která nemusejí obsahovat odůvodnění, obsažené v jiných právních odvětvích.
Podle zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), v platném znění, nemusí odůvodnění obsahovat zjednodušený písemný rozsudek vydávaný v řízení před samosoudcem (§ 314d odst. 3 trestního řádu). Zjednodušený písemný rozsudek lze vydat tehdy, jestliže se po vyhlášení rozsudku státní zástupce a obviněný vzdali odvolání, nebo prohlášení o tom, že se vzdávají odvolání, učinili ve lhůtě, kterou jim samosoudce stanovil.
Podle § 134 odst. 3 trestního řádu ve vykonávacím řízení může soud I. stupně vyhotovit zjednodušené usnesení, jestliže se po vyhlášení ve veřejném zasedání obviněný nebo jiná oprávněná osoba a státní zástupce vzdali práva stížnosti. Zjednodušené usnesení neobsahuje odůvodnění.
Podle § 169 odst. 2 o. s. ř. písemné vyhotovení usnesení, kterým se zcela vyhovuje návrhu, jemuž nikdo neodporoval, nebo usnesení, které se týká vedení řízení, anebo usnesení podle § 104a nemusí obsahovat odůvodnění.
Mezi usnesení, která lze podřadit posledně citovanému ustanovení, je řazeno i usnesení soudu I. stupně, jímž byl nařízen výkon rozhodnutí. Dosavadní
však stanoví, že vyjádří-li se povinný ještě před nařízením výkonu rozhodnutí a namítá, že předpoklady pro nařízení
splněny nejsou, je povinností soudu se s těmito argumenty vypořádat a rozhodnutí odůvodnit, i když návrhu oprávněného bylo zcela vyhověno (SJ 15/1997).
Podle výkladu uvedeného v učebnici (Winterová, A. a kol.: Civilní právo procesní. 3. aktualizované a přepracované vydání. Linde, Praha 2004) není pojem usnesení o vedení řízení v zákoně vymezen a je třeba zkoumat v každém konkrétním případě, zda dané usnesení má povahu usnesení o vedení řízení či nikoliv, a to podle obsahu a významu usnesení, a zejména podle toho, zda dané usnesení zasahuje do práv účastníka. Jde o usnesení, jímž soud není vázán a může je kdykoliv změnit, nebo vydat usnesení, v němž rozhodne jinak. Příkladem usnesení o vedení řízení je usnesení o odročení jednání (§ 115 o. s. ř.), usnesení o ustanovení znalce (§ 127 o. s. ř.), usnesení o prominutí pořádkové pokuty (§ 53 odst. 2 o. s. ř.) atd. Naproti tomu nebude usnesením o vedení řízení usnesení o uložení pořádkové pokuty (§ 53 odst. 1 o. s. ř.), neboť takové rozhodnutí může přivodit účastníkovi vážnější újmu na jeho právech.
Z výše uvedeného plyne, že rozhodnutí, u nichž procesní úprava jiných právních odvětví nestanoví povinnost jejich odůvodnění, jsou rozhodnutími, která významně nezasahují do práv účastníků řízení, a není zde předpoklad ani dalšího jejich přezkoumání soudy vyššího stupně. Účastníci ostatně zpravidla dají i projevem vůle najevo, že jsou s výsledkem řízení srozuměni, a nebudou využívat procesních prostředků, aby rozhodnutí napadli, a dosáhli tak jeho změny či zrušení. Postup soudu předcházející vydání takových rozhodnutí a jejich důvody jsou zcela zjevné a odůvodnění takových rozhodnutí by nebylo přínosné ani pro účastníky, neboť by mělo pouze formální charakter.
Rozhodnutí (usnesení) o zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce však takový charakter nemá. Jak již bylo výše naznačeno, k tomu, aby byl stěžovateli ustanoven zástupce, je třeba, aby byly současně splněny dvě podmínky, a to předpoklad, že účastník bude osvobozen od soudních poplatků, a dále vyžaduje-li to ochrana jeho práv. Posouzení těchto podmínek předpokládá určitou činnost a postup soudu vyúsťující v úvahu a závěr, který může postavení účastníka řízení významně ovlivnit. Nelze totiž přehlédnout, že ustanovení § 35 odst. 8 s. ř. s. je realizací článku 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle něhož má každý právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. Případné negativní rozhodnutí může ve svých důsledcích znamenat, že účastník řízení, a to právě řízení o kasační stížnosti, nebude moci v řízení pokračovat, resp. nebude se moci dovolávat meritorního rozhodnutí před Nejvyšším správním soudem.
Je třeba dále vycházet i z toho, že je-li ustanovení zástupce vázáno na splnění více než jedné zákonné podmínky, pak by měl mít účastník právo vědět, kterou z podmínek stanovených zákonem podle názoru soudu nesplnil a z jakých důvodů. Tento požadavek má ostatně své opodstatnění i ve vztahu k rozhodovací činnosti přezkumného soudu, neboť i ten by měl seznat, jakými úvahami byl veden krajský soud v případě negativního rozhodnutí o žádosti účastníka řízení.
Byť tedy rozhodnutí o zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce je rozhodnutím, jímž se řízení nekončí, a jakkoliv by ho bylo možno formálně posoudit jako rozhodnutí, jímž se nikomu neukládá povinnost, nelze takové rozhodnutí se zřetelem k jeho významu a možnému výraznému zásahu do práv účastníka řadit mezi rozhodnutí, která nemusí obsahovat odůvodnění. Bylo-li by totiž rozhodnutí o zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce podřazeno pod rozhodnutí, která nemusí obsahovat odůvodnění, nastala by situace, kdy v různých řízeních před soudy téhož státu by s účastníky v obdobné procesní situaci bylo zacházeno různě, aniž by byly zřejmé důvody pro takový postup, neboť usnesení podle § 30 o. s. ř., podle něhož se rozhoduje o ustanovení zástupce v občanském soudním řízení, nemá charakter rozhodnutí vymezených v ustanovení § 169 odst. 2 o. s. ř., a musí být tedy odůvodněno.
Na podporu tohoto názoru rozšířený senát poukazuje na zásady vyplývající z rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, kdy např. v rozsudku ze dne 21. 1. 1999 ve věci
Garcia Ruiz v. Španělsko
je uvedeno, že "
podle ustálené judikatury soudu, odrážející princip související s řádným chodem spravedlnosti, soudní rozhodnutí musejí v dostatečné míře uvádět důvody, na nichž jsou založena
". Dále je možno připomenout rozsudek
Ruiz Torija a Hiro Balani proti Španělsku
Higginsová a další proti Francii
, 1998, podle nichž se rozsah této povinnosti může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého případu. Je nutné rovněž připomenout závěr, že ačkoliv článek 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod soudy zavazuje, aby svá rozhodnutí odůvodňovaly, tento závazek nemůže být chápán tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument (viz
Van Hurk proti Nizozemí
, 1994). Odvolací soud se tak při zamítnutí odvolání v principu může omezit na převzetí odůvodnění nižšího soudu (viz
Helle proti Finsku
Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 492/03 ze dne 23. 6. 2006, jímž bylo zrušeno usnesení Nejvyššího soudu o odmítnutí dovolání, které neobsahovalo odůvodnění s poukazem na § 243c odst. 2 o. s. ř., ve znění před vyhlášením zrušujícího nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/03, publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 153/2004 Sb., "
právo na soudní ochranu (článek 36 a následující Listiny) patří k základním rysům právního státu (článek 1 odst. 1 Ústavy ČR), a představuje tak procesní rámec tohoto základního principu každého demokratického státu. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu ohledně přezkoumatelnosti rozhodnutí obecných soudů je nutnost řádného odůvodnění rozhodnutí obecných soudů esenciální podmínkou ústavně konformního rozhodnutí, které je v souladu s ustanovením článku 36 odst. 1 Listiny
". Nezávislost rozhodování obecných soudů se uskutečňuje v ústavním a zákonném a procesněprávním a hmotněprávním rámci. Procesněprávní rámec představují především principy řádného a spravedlivého procesu, jak vyplývají z článku 36 a následujících Listiny, jakož i z článku 1 Ústavy. Jedním z těchto principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu, a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit (§ 157 odst. 1 o. s. ř.), a to způsobem zakotveným v ustanovení § 157 odst. 2 o. s. ř. Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. V případě, kdy jsou právní závěry soudu v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními nebo z nich v žádné možné interpretaci soudního rozhodnutí nevyplývají, nutno takovéto rozhodnutí považovat za stojící v rozporu s článkem 36 odst. 1 Listiny, jakož i s článkem 1 Ústavy (nález č. 85/1997 Sb. ÚS).
Pro posuzovanou věc by mohl být do jisté míry významný i nález č. 80/1998 Sb. ÚS, ve kterém Ústavní soud uvedl, že součástí ústavního rámce nezávislosti soudů je jejich povinnost dbát rovnosti právě plynoucí z článku 1 Listiny. Rovnost v právech ve vztahu k obecným soudům zakládá tudíž, kromě jiného, právo na stejné rozhodování ve stejných věcech a zároveň vylučuje libovůli při aplikaci práva.
Při akceptaci výše uvedených zásad je možné dojít pouze k jedinému závěru, a to k tomu, že rozhodnutí (usnesení) o zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce musí obsahovat odůvodnění. Především je právem účastníka vědět, proč nesplňuje podmínky, které zákon předpokládá pro to, aby jeho žádosti bylo vyhověno, a z jakých důvodů si musí zvolit zástupce sám. Uvedený závěr má své opodstatnění mj. i pro případ, kdy bude žádost např. zamítnuta z důvodů uvedených v ustanovení § 36 odst. 3 věty druhé s. ř. s., tedy proto, že návrh zjevně nemůže být úspěšný. Povinnost krajských soudů odůvodňovat takové rozhodnutí není v rozporu ani s cílem rychlosti a hospodárnosti řízení, neboť zcela postačuje třeba jen stručná, ale zřetelná úvaha, která vedla soud k závěru, že žadatel podmínky uvedené v zákoně nesplňuje. Odůvodnění takového rozhodnutí pak bude mít zcela nepochybně význam i pro přezkumný soud, neboť z neodůvodněného rozhodnutí nelze seznat postup úvah krajského soudu. Tento postup se dá pouze dovozovat, což v případě takového rozhodnutí, které výrazně zasahuje do právní sféry účastníka řízení z hlediska možnosti přístupu k soudu, není na místě.
Nutno tedy uzavřít, že rozhodnutí soudu o zamítnutí žádosti navrhovatele o ustanovení zástupce nelze podřadit pod rozhodnutí uvedená v § 55 odst. 4 s. ř. s., neboť byť jde o rozhodnutí, jímž se řízení nekončí, nelze tvrdit, že pojmově je zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce postaveno naroveň usnesením, jimiž se nikomu neukládá povinnost. Spíše naopak: i když se tímto usnesením výslovně povinnost neukládá, je navrhovatel postaven do situace, kdy hodlá-li v řízení pokračovat, musí si zvolit zástupce sám, jinými slovy nepřímo se mu tato povinnost stanoví, a to v případě řízení o kasační stížnosti pod sankcí ztráty procesu.
Názor, že usnesení o zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce je rozhodnutím, které lze subsumovat pod ustanovení § 55 odst. 4 s. ř. s., a nemusí proto obsahovat odůvodnění, nemůže z výše uvedených důvodů obstát.
*) Po novele provedené zákonem č. 350/2005 Sb. jde o odst. 8; ustanovení bylo následně znovu novelizováno (zákon č. 79/2006 Sb.). Žádná z novel nesouvisí s právní otázkou zde probíranou.