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Timestamp: 2016-10-20 21:34:28
Document Index: 51269990

Matched Legal Cases: ['Art. 29', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 7', 'Art. 29', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 33', 'Art. 33', 'BGE', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 114', 'Art. 31', 'Art. 39', 'Art. 31', 'Art. 1', 'BGE', 'BGE', 'Art. 37', 'Art. 39', 'Art. 37', 'Art. 39', 'Art. 292', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 15', 'Art. 31', 'Art. 15', 'Art. 37', 'BGE', 'BGE', 'Art. 37', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 42', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 30', 'Art. 37', 'Art. 37', 'BGE', 'Art. 37', 'Art. 32', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 37', 'BGE', 'Art. 20', 'Art. 27', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 12', 'Art. 31', 'Art. 33', 'Art. 31', 'Art. 15', 'Art. 37', 'Art. 32', 'Art. 35', 'Art. 37', 'BGE', 'Art. 35', 'BGE', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 35', 'in casu', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 26', 'Art. 26', 'Art. 27', 'Art. 28', 'BGE', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 27', 'BGE', 'Art. 18', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 104', 'Art. 104', 'BGE', 'Art. 114', 'Art. 39', 'Art. 32', 'Art. 31', 'Art. 37', 'Art. 32', 'Art. 37', 'Art. 20', 'Art. 33', 'Art. 15', 'Art. 32', 'Art. 35', 'Art. 29', 'Art. 26', 'Art. 27', 'Art. 28', 'Art. 18']

117 Ib 48157. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 25. Oktober 1991 i.S. Schweiz. Bankiervereinigung gegen EVD (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 29, 31 et 37 al. 1 de la loi f�d�rale du 20 d�cembre 1985 sur les cartels et organisations analogues (LCart); enqu�te sur les accords applicables sur l'ensemble du territoire suisse dans le domaine bancaire; annulation de la convention IV relative au calcul de la taxe unique pour les d�p�ts ouverts. Probl�mes de proc�dure. 1. La loi f�d�rale du 20 d�cembre 1968 sur la proc�dure administrative (PA) ne trouve application dans le cadre de la proc�dure devant la Commission des cartels que dans la mesure o� cela est pr�vu � l'art. 31 LCart (consid. 4). Etant donn� que l'enqu�te de la Commission des cartels selon l'art. 32 al. 1 LCart conduit � des recommandations que les int�ress�s peuvent accepter librement et non � de v�ritables d�cisions (art. 37 LCart), les parties � la proc�dure ne peuvent pas faire valoir des droits de partie plus �tendus (confirmation de la jurisprudence dans l'ATF 113 Ib 90 ss) (consid. 4). 2. Dans la proc�dure selon l'art. 37 al. 1 LCart, le D�partement f�d�ral de l'�conomie publique doit garantir les droits qui d�coulent de la loi sur la proc�dure administrative; dans le cadre de cette loi, il peut cependant tenir compte des particularit�s de la proc�dure en mati�re de cartels (consid. 5): devoir d'examen et de motivation (consid. 6). Droit de consulter le dossier (consid. 7). Faits � partir de page 482
Im Juni 1985 beschloss die Kartellkommission, die wettbewerbsrelevanten Auswirkungen der gesamtschweizerischen Vereinbarungen im Bankgewerbe zu pr�fen. Aufgrund der Resultate dieser Untersuchung empfahl sie unter anderem, die Konvention IV betreffend einheitliche Geb�hrenrechnung f�r offene Depots aufzuheben, weil sich die Ausschaltung des Preiswettbewerbes im Depotgesch�ft als volkswirtschaftlich sch�dlich erweise (vgl. Untersuchung der Kartellkommission, "Die gesamtschweizerisch wirkenden Vereinbarungen im Bankgewerbe", publiziert in: Ver�ffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission und des Preis�berwachers (VKKP) 1989/3 S. 7 ff.).
Die Schweizerische Bankiervereinigung, in deren Rahmen das �bereinkommen ausgearbeitet worden war, lehnte am 6. Juli 1989 diese Empfehlung grunds�tzlich ab, k�ndigte aber gewisse Anpassungen der Konvention IV an. Auf den 1. Januar 1990 hob sie die unterschiedliche Tarifierung f�r In- und Ausl�nder auf, indem sie den Satz f�r Inland- auf jenen f�r Auslanddepots erh�hte. Die Berechnung einer Minimalgeb�hr pro Posten und Depot wurde in BGE 117 Ib 481 S. 483Art. 2 den unterzeichnenden Banken neu freigestellt und die Rabattstruktur in Art. 7 erweitert und verfeinert.
Am 31. August 1989 stellte die Kartellkommission dem Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartement den Antrag, die Konvention IV aufzul�sen. Trotz der (damals erst angek�ndigten) �nderungen hielt die Kommission an ihrer Ansicht fest, dass die Ausschaltung des Preiswettbewerbes im Depotgesch�ft volkswirtschaftlich sch�dlich und daher aufzuheben sei.
Das Departement schloss sich dieser Beurteilung an und verf�gte am 10. September 1990 die Aufl�sung der Konvention bis sp�testens 31. Dezember 1992.
Hiergegen reichte die Schweizerische Bankiervereinigung am 11. Oktober 1990 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Sie beantragt, die angefochtene Verf�gung sei aufzuheben, soweit sie die Konvention IV und den Kostenpunkt betreffe; eventuell sei die Sache zur Durchf�hrung eines dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 �ber das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) konformen Vorgehens an das Departement zur�ckzuweisen.
3. Nach Art. 29 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1985 �ber Kartelle und �hnliche Organisationen (KG, Kartellgesetz; SR 251) untersucht die Kartellkommission im Auftrag des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartementes oder von sich aus, ob ein Kartell oder eine �hnliche Organisation volkswirtschaftlich oder sozial sch�dliche Auswirkungen zeitigt. Art. 31 KG regelt das Verfahren wie folgt:
"1 Die Kommission ersucht die Personen, die zur Feststellung des Sachverhalts beitragen k�nnen, um die erforderlichen Ausk�nfte und Urkunden. Sie kann Sachverst�ndige beiziehen.
2 Kann der Sachverhalt auf diesem Weg nicht abgekl�rt werden, vernimmt die Kommission die Beteiligten und Dritte als Zeugen und verlangt von ihnen die notwendigen Urkunden. Die Artikel 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten sinngem�ss.
3 Die Kommission erl�sst die Beweisanordnung in Form einer Verf�gung.
4 Die Kommission gibt vor Abschluss des Verfahrens den Beteiligten Gelegenheit, zu den tats�chlichen Feststellungen ihres Berichtes Stellung zu nehmen. Die Beteiligten haben den Bericht geheimzuhalten, solange das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement nicht dessen Ver�ffentlichung BGE 117 Ib 481 S. 484bewilligt hat." Stellt die Kommission volkswirtschaftlich oder sozial sch�dliche Auswirkungen fest, empfiehlt sie den Beteiligten, Kartellbestimmungen oder unter das Gesetz fallende Abreden abzu�ndern oder aufzuheben, oder bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen (Art. 32 Abs. 1 KG). Die Betroffenen haben binnen der ihnen gesetzten Frist schriftlich zu erkl�ren, ob sie die Empfehlung annehmen (Art. 32 Abs. 2 KG). �ndern sich die tats�chlichen Verh�ltnisse wesentlich, so kann die Kartellkommission von sich aus oder auf Antrag von Beteiligten die Empfehlung widerrufen oder �ndern (Art. 32 Abs. 3 KG).
Art. 33 und 37 KG regeln das Verfahren vor dem Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartement bei Ablehnung der Empfehlung:
"Art. 33 Bericht an das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement
1 Nach Abschluss des Verfahrens erstattet die Kommission Bericht und Antrag an das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement.
2 Erachtet dieses eine erg�nzende Untersuchung als notwendig, beauftragt es die Kommission damit.
3 Die Berichte der Kommission werden ver�ffentlicht, sofern das Departement nicht anders entscheidet.
1 Nehmen die Beteiligten Empfehlungen nach den Artikeln 32 Absatz 1 und 43 Absatz 1 nicht an, kann das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission binnen dreier Monate seit Eingang der Ablehnung durch Verf�gung die erforderlichen Massnahmen anordnen. Es h�rt die Beteiligten zuvor an.
2 Bei Nichtbefolgung angenommener Empfehlungen ordnet das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission durch Verf�gung die erforderlichen Massnahmen an."
�ber die allgemeine Anwendbarkeit der Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes spricht sich das Kartellgesetz nicht aus. Das Verh�ltnis zwischen den beiden Gesetzen ist deshalb durch Auslegung zu ermitteln.
4. a) aa) Im Entscheid vom 10. April 1987 in Sachen E.G. Portland gegen die Kartellkommission befand das Bundesgericht, dass im Rahmen des Untersuchungsverfahrens der Kartellkommission eine Berufung auf die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes ausgeschlossen erscheine (BGE 113 Ib 95 f. E. d/aa und bb). Zum Verf�gungsbegriff nach Art. 5 VwVG geh�re, dass Rechte und Pflichten der Adressaten gestaltet bzw. festgestellt w�rden. Den Untersuchungen der Kartellkommission komme keine solche Wirkung zu. Erst wenn die Empfehlungen abgelehnt BGE 117 Ib 481 S. 485oder nicht befolgt w�rden, k�nne das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement zu Massnahmen greifen, die in Form von Verf�gungen zu ergehen h�tten. Da die Beteiligten erst in diesem Stadium zu einem bestimmten Vorgehen verpflichtet w�rden, sei es sachgerecht, ihnen die Garantien des Verwaltungsverfahrensgesetzes von hier weg zuteil werden zu lassen. Das Kartellgesetz selber stecke den Rahmen des rechtlichen Geh�rs ab, weshalb das Bundesgericht aufgrund von Art. 114bis Abs. 3 BV nicht befugt sei, den Beteiligten im Untersuchungsverfahren weitere als die im Kartellgesetz vorgesehenen Mitwirkungsrechte einzur�umen.
bb) Dieses Urteil des Bundesgerichtes stiess in der Doktrin zum Teil auf Kritik. Das Untersuchungsverfahren gem�ss Art. 31 ff. des Kartellgesetzes f�hre - sofern es nicht eingestellt oder ohne Empfehlungen abgeschlossen werde - in jedem Fall zu Ergebnissen, welche die rechtliche Stellung der Beteiligten ber�hrten, weil die Kartellkommission anregen k�nne, Kartellbestimmungen oder unter das Gesetz fallende Abreden abzu�ndern oder aufzuheben, oder bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen. N�hmen die Beteiligten die Empfehlungen an, so w�rden diese verbindlich und z�ge ihre Nichtbefolgung nach Art. 39 lit. a KG strafrechtliche Sanktionen nach sich. Trotz Zustimmungserfordernis liege in den Empfehlungen eine einseitige hoheitliche Anordnung (Verf�gung), die zur Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes bereits im Untersuchungsverfahren f�hren m�sse (ERIC HOMBURGER, in: Schweizerische Aktiengesellschaft (SAG) 60/1988 S. 31 ff.; ERIC HOMBURGER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Z�rich 1990, S. 367, Rz. 5 ff. zu Art. 31 KG; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, Bern 1991, S. 294, N 23; MARKUS GEMPERLE, Das Zusammenspiel zwischen Versicherungsaufsicht und Kartellaufsicht im schweizerischen Recht, Diss. St. Gallen 1990, S. 133, FN 473 und S. 168 f.).
aa) Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes finden nach Art. 1 Abs. 1 dieses Erlasses nur Anwendung auf Verwaltungssachen, die durch Verf�gung von Bundesverwaltungsbeh�rden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind. Als Verf�gungen gelten beh�rdliche Anordnungen im Einzelfall, durch welche eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 104 Ia 29 E. d). Dies ist BGE 117 Ib 481 S. 486im verwaltungsrechtlichen Kartellverfahren erst bei der Anordnung der erforderlichen Massnahmen durch das Departement nach Art. 37 KG der Fall. Daran vermag auch die Strafandrohung bei Missachtung von angenommenen Empfehlungen in Art. 39 lit. a KG nichts zu �ndern, womit der Rechtsmissbrauch geahndet werden soll, der darin liegt, dass Beteiligte freiwillig einer Empfehlung zustimmen, dieser dann aber keine Folge leisten (vgl. Amtl.Bull. 1985 N 56, Votum von Kommissionssprecher Auer). Art. 37 Abs. 2 KG sieht auch f�r diesen Fall vor, dass das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission durch Verf�gung die erforderlichen Massnahmen anordnet. Dass den Empfehlungen der Kartellkommission nach der Ansicht des Gesetzgebers kein Verf�gungscharakter zukommt, macht gerade die Einf�hrung von Art. 39 lit. a KG deutlich, erwies sich doch die Tatsache, dass Art. 292 StGB notwendigerweise an eine Verf�gung zu kn�pfen ist und eine solche bei angenommenen Empfehlungen der Kartellkommission gerade fehlt, als wichtiges Argument f�r die Schaffung eigener Straftatbest�nde im Kartellgesetz (vgl. Sitzungsprotokoll der st�nder�tlichen Kommission vom 4. Mai 1982, S. 45 ff., und vom 2. September 1982, S. 3 ff., insbesondere S. 5; Sitzungsprotokoll der nationalr�tlichen Kommission vom 20. Februar 1984, S. 16 ff.). Der Gedanke, im Gesetz ausdr�cklich festzuhalten, dass die schriftliche Annahme von Empfehlungen einer Verf�gung des Departementes gleichkomme, wurde bereits in der st�nder�tlichen Kommission verworfen (Protokoll der Sitzung der Kommission des St�nderates vom 2. September 1982, S. 4 ff.).
bb) Neben diesen mehr formellen sprechen auch materielle Gr�nde daf�r, dass das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Untersuchungsverfahren der Kartellkommission keine allgemeine Anwendung findet.
Das Kartellgesetz sieht f�r das verwaltungsrechtliche Verfahren einen zweistufigen Ablauf vor, dessen erste Etappe auf dem Prinzip einer konsensorientierten Zusammenarbeit zwischen Kartellkommission und privater Wirtschaft beruht (vgl. CARL BAUDENBACHER, Funktionszuwachs des Staates als wirtschaftsrechtliches Problem, in: SAG 57/1985 S. 57 ff.; insbesondere S. 66 ff.; PAUL RICHLI, Zu den Gr�nden, M�glichkeiten und Grenzen f�r Verhandlungselemente im �ffentlichen Recht, in: ZBl 92/1991 S. 381 ff.). Es ist Ausdruck dieses partnerschaftlichen Modelles, dass die Kommission nach Art. 31 Abs. 1 KG die Personen, die BGE 117 Ib 481 S. 487zur Feststellung des Sachverhaltes beitragen k�nnen, um die erforderlichen Ausk�nfte und Urkunden "ersucht" und nur falls der Sachverhalt auf diesem Weg nicht abgekl�rt werden kann, die Beteiligten und Dritte als Zeugen vernimmt und von ihnen die notwendigen Urkunden verlangt, wobei die Art. 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes sinngem�ss gelten (Art. 31 Abs. 2 KG). Eine umfassende Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist mit einem solchen, einem partnerschaftlichen, nicht hoheitlichen Grundgedanken verpflichteten System staatlichen Verwaltungshandelns, bei dem es nach Vorliegen des Berichtes der Kartellkommission auch noch zu Gespr�chen mit den Betroffenen �ber die Art und Weise der Verwirklichung allf�lliger Empfehlungen und (zum Teil auch) noch �ber deren Inhalt kommt (vgl. BBl 1981 II 1359 und 1364; PAUL RICHLI, Begutachtung von Rechtsfragen, in: VKKP 1987/1 S. 74; LEO SCH�RMANN/WALTER R. SCHLUEP, Kommentar zum Kartell- und Preis�berwachungsgesetz, Z�rich 1988, S. 731 I. Abs. 1), kaum vereinbar und w�rde die entsprechenden Bem�hungen der Kartellkommission �berm�ssig erschweren.
H�tte der Gesetzgeber im Untersuchungsverfahren vor der Kartellkommission generell das Verwaltungsverfahrensgesetz als anwendbar erkl�ren wollen, so h�tte er dies zum Ausdruck gebracht. Damit regelt das Kartellgesetz aber die im Untersuchungsverfahren einzur�umenden Rechte abschliessend dahin gehend, dass die Kommission vor Beendigung des Verfahrens den Beteiligten nur Gelegenheit zu bieten hat, zu den tats�chlichen Feststellungen ihres Berichtes Stellung zu nehmen. Falls die Abkl�rung des Sachverhaltes nicht einverst�ndlich erfolgen kann und damit ein hoheitliches Auftreten des Staates erforderlich wird, hat die Kommission sinngem�ss die Art. 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes zur Anwendung zu bringen (vgl. ANDR� GRISEL, Avis de droit pour la Commission des cartels, in: VKKP 1987/1 S. 107 ff., insbesondere S. 109; LEO SCH�RMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 701, FN 3).
5. Wenn die Kartellkommission in ihren Bem�hungen scheitert, durch Empfehlungen an die Beteiligten zu einer L�sung zu finden, sieht das Gesetz vor, dass das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag binnen dreier Monate seit Eingang der Ablehnung die erforderlichen Massnahmen durch Verf�gung anordnen kann (Art. 37 Abs. 1 KG). Es stellt sich die Frage, ob das Verwaltungsverfahrensgesetz in diesem Verfahrensabschnitt BGE 117 Ib 481 S. 488Anwendung findet, wie dies BGE 113 Ib 95 E. d/aa andeutet, oder ob der Gesetzgeber damit, dass er in Art. 37 Abs. 1 KG die Pflicht aufgenommen hat, die Beteiligten vor Erlass der Verf�gung anzuh�ren, weitergehende Verfahrensrechte ausdr�cklich ausschliessen wollte.
a) aa) Der Anspruch auf rechtliches Geh�r ist im Rechtsstaat von grunds�tzlicher Bedeutung. Er dient einerseits der Sachaufkl�rung, andererseits stellt er ein pers�nlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (BGE 116 Ia 99 E. b; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 128 ff.). Sein Umfang bestimmt sich bei Verfahren in Verwaltungssachen, die durch Verf�gung von Bundesverwaltungsbeh�rden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind, grunds�tzlich nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (Art. 1 Abs. 1 VwVG; GEORG M�LLER, in: Kommentar BV, Art. 4, Rz. 99; vgl. auch PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, S. 139, 16.23). Mit dessen Inkrafttreten sind vorbeh�ltlich erg�nzender Erlasse im Sinne von Art. 4 VwVG mit der neuen Regelung im Widerspruch stehende Bestimmungen des Bundesrechtes aufgehoben worden. Abweichende Verfahrensbestimmungen in Spezialgesetzen schliesst Art. 4 VwVG dagegen nicht aus, doch sind sie "VwVG-konform" zu interpretieren (PETER SALADIN, a.a.O., S. 41, 8.2).
bb) Aus den Materialien zum Kartellgesetz ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber f�r das ganze verwaltungsrechtliche Verfahren eine eigenst�ndige Regelung treffen und auf die im Verwaltungsverfahrensgesetz vorgesehenen Parteirechte verzichten wollte (vgl. PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 91 ff.).
Der Expertenentwurf vom 25. September 1978 sah in Art. 42 vor, dass die Kartellkommission, wenn die Beteiligten die Empfehlungen im Sinne von Art. 32 Abs. 1 ablehnen sollten, die erforderlichen Massnahmen binnen drei Monaten seit Eingang der Ablehnung verf�gen k�nne (vgl. Materialien 1978 zur Revision des Schweizerischen Kartellgesetzes, ver�ffentlicht in: Wirtschaft und Recht (WuR) 31/1979 S. 77 ff.; S. 97). Der Bundesrat r�umte die Verf�gungsbefugnis in seiner Vorlage dagegen dem Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartement ein. Er wollte dadurch eine zu grosse Machtkonzentration bei der Kartellkommission verhindern und dem Departement Gelegenheit bieten, die Wettbewerbspolitik BGE 117 Ib 481 S. 489mit der �brigen schweizerischen Wirtschaftspolitik zu koordinieren (BBl 1981 II 1364). Weder aus der Botschaft des Bundesrates noch aus den parlamentarischen Beratungen ergeben sich Anhaltspunkte daf�r, dass mit dieser �nderung eine Verk�rzung des rechtlichen Geh�rs der Beteiligten gegen�ber dem im Verwaltungsverfahren �blichen verbunden sein sollte. Es ist daher davon auszugehen, dass das verwaltungsrechtliche Kartellverfahren als Ganzes den rechtsstaatlichen Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu gen�gen hat; dies um so mehr, als der Bundesrat bereits in seiner Botschaft zum Entwurf eines Bundesgesetzes �ber Kartelle und �hnliche Organisationen vom 18. September 1961 festgestellt hatte, dass "die verwaltungsrechtliche Repression in Kartellsachen einen aussergew�hnlichen Eingriff in private Verh�ltnisse" darstelle, was ein formstrenges (damals prozessuales) Verfahren (vor dem Bundesgericht) rechtfertige (BBl 1961 II 608).
cc) Der Bestimmung, wonach das Departement die Beteiligten vor seiner Verf�gung anh�rt (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 KG), kommt unter diesen Umst�nden nicht die Bedeutung zu, dass �ber die Anh�rung hinausgehende, im Verwaltungsverfahrensgesetz verankerte Parteirechte grunds�tzlich beschnitten werden sollten. Die entsprechende Regelung hat entweder keine eigenst�ndige Bedeutung (BBl 1981 II 1364; ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 397, Rz. 3 zu Art. 37 KG), oder sie verankert sogar ein absolutes Anh�rungsrecht in dem Sinn, dass Gr�nde, die nach Art. 30 Abs. 2 VwVG zum Verzicht auf eine Anh�rung f�hren k�nnen, im Rahmen des Verfahrens nach Art. 37 Abs. 1 KG unerheblich sind (PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 92). Die Frage, welche dieser beiden Auslegungen zutrifft, braucht hier nicht entschieden zu werden; es gen�gt festzustellen, dass dem zwingenden Charakter der nach dem Scheitern der Empfehlungen der Kartellkommission zu erlassenden Verf�gung entsprechend das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Verfahren nach Art. 37 Abs. 1 KG grunds�tzlich Anwendung findet (LEO SCH�RMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 732; ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 396 ff.; MARKUS GEMPERLE, a.a.O., S. 133; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, in: ROGER Z�CH (Hrsg.), Kartellrecht auf neuer Grundlage, Bern, Stuttgart 1989, S. 221; ROGER Z�CH, Begutachtung, a.a.O., S. 91 ff.; Andr� Grisel, a.a.O., S. 116 f.).
b) In der Doktrin wird kritisiert, die im Gesetz vorgesehene Frist von drei Monaten, innert welcher das Departement seine Verf�gung zu erlassen habe, verunm�gliche praktisch die Durchf�hrung BGE 117 Ib 481 S. 490eines VwVG-konformen Verfahrens (ERIC HOMBURGER, in: SAG 60/1988 S. 32; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, a.a.O., S. 222 f.; PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 73, 93, 125). Dieser Einwand entbehrt unabh�ngig davon, dass es sich bei dieser Frist lediglich um eine Ordnungsfrist handeln d�rfte (vgl. die �bersicht �ber die Lehrmeinungen bei ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 398, Rz. 4 zu Art. 37 und FN 6), nicht einer gewissen Berechtigung.
Er wird einerseits aber dadurch relativiert, dass bereits die Kartellkommission - ohne dass das Verwaltungsverfahrensgesetz Anwendung findet - ihr Verfahren so ausrichten kann, dass dem Departement ein m�glichst geringer Aufwand erw�chst. Der Kommission steht es beispielsweise frei, im Moment der Fristansetzung zur Stellungnahme nach Art. 32 Abs. 2 KG eine gewisse Akteneinsicht zu gew�hren (vgl. PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 84/85; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, a.a.O., S. 223/224; dagegen ANDR� GRISEL, a.a.O., S. 113), was zudem die Akzeptanzbereitschaft der Beteiligten erh�hen k�nnte.
Andererseits schliesst die grunds�tzliche Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes vor dem Departement - wie zu zeigen sein wird (vgl. nachstehend E. 6) - die Ber�cksichtigung kartellrechtlicher Besonderheiten nicht schlechterdings aus. Das Verfahrensrecht verfolgt keinen Selbstzweck, sondern dient der Verwirklichung des materiellen Rechtes (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, S. 17 ff.). Das Verfahren vor der Kartellkommission, zu dem die Beteiligten unter verschiedenen Gesichtspunkten beitragen (vgl. Art. 31 Abs. 1 und Abs. 4 KG), kann nicht ohne Einfluss auf dasjenige vor dem Departement bleiben. Das verwaltungsrechtliche Kartellverfahren als Ganzes soll rechtsstaatlichen Minimalgarantien gen�gen, ohne dass seine Zweiteilung in ein kooperativ orientiertes Empfehlungs- sowie ein hoheitliches Verf�gungsverfahren es verunm�glicht, volkswirtschaftlich oder sozial sch�dliche Auswirkungen von Kartellen und �hnlichen Organisationen (vgl. Art. 31bis Abs. 3 lit. d BV) rasch und zweckm�ssig zu sanktionieren (Art. 37 Abs. 1 KG).
Unter diesen Umst�nden d�rfte es dem Departement m�glich sein, auch ohne formelle Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes schon vor der Kartellkommission, zumindest im Dispositiv fristgerecht zu verf�gen (ANDR� GRISEL, a.a.O., S. 117).
6. a) Der Kartellkommission kommt als verwaltungsunabh�ngiger Fachkommission bei der Realisierung des verwaltungsrechtlichen BGE 117 Ib 481 S. 491Teiles des Kartellgesetzes zentrale Bedeutung zu (vgl. ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 283 ff.; LEO SCH�RMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 611 ff.). Dies ergibt sich aus den Art. 20 ff. KG, welche Organisation, Aufgabe und Verfahren der Kartellkommission regeln, insbesondere aus Art. 27, wonach die Kommission zuhanden von Gerichten und Verwaltungsbeh�rden Gutachten erstattet. Obwohl diese den Richter oder die Beh�rde nicht zu binden verm�gen, sind sie dennoch - auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung - von Gewicht (vgl. BGE 109 II 262 E. 3d). Ist die Kartellkommission damit als Fachkommission f�r Wettbewerbsfragen anerkannt, erscheint es sinnvoll, und entspricht es dem Willen des Gesetzgebers, wenn das Departement in der Regel seinen Entscheid auf ihren in Zusammenarbeit mit den Betroffenen (vgl. Art. 31 Abs. 4 KG) erarbeiteten Bericht abst�tzt. Dieser kommt einem Expertengutachten gleich und sollte grunds�tzlich, was die Sachverhaltsfeststellung und die rechtliche W�rdigung betrifft, aus sich selber heraus verst�ndlich sein. Soweit der Bericht der Kartellkommission dieser Anforderung gen�gt, hat das Departement nach Art. 12 VwVG den Sachverhalt nicht noch einmal von Amtes wegen zu ermitteln, zumal die Beteiligten nach Art. 31 Abs. 4 KG bereits Gelegenheit hatten, sich vor der Kartellkommission dazu zu �ussern, und Art. 33 Abs. 2 KG festh�lt, dass das Departement, falls es eine erg�nzende Untersuchung als notwendig erachtet, wiederum die Kommission damit beauftragt. Es erschiene �berdies widerspr�chlich, die Kartellkommission in Art. 31 Abs. 2 KG zu erm�chtigen, in analoger Anwendung der Art. 15-19 VwVG Beteiligte sowie Dritte als Zeugen zu vernehmen und Urkunden herauszuverlangen, wenn das Departement selber gehalten w�re, den Sachverhalt umfassend von Amtes wegen festzustellen.
b) aa) Dem Departement obliegt aber, auf der Grundlage des Berichtes der Kartellkommission und der Vorbringen der Beteiligten (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 KG), nach Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 1 VwVG eine eigenst�ndige Pr�fungs- und Begr�ndungspflicht. Nach Art. 37 Abs. 1 KG kann es, falls die Beteiligten die Empfehlungen nicht annehmen, auf Antrag der Kommission durch Verf�gung die erforderlichen Massnahmen anordnen. Damit liegt die Verantwortung f�r den beh�rdlichen Entscheid, welcher die strittige Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise regelt, beim Departement. Der Gesetzgeber wollte - wie erw�hnt - mit dieser �bertragung der Verf�gungsbefugnis eine BGE 117 Ib 481 S. 492Machtkonzentration bei der Kartellkommission verhindern und einer politischen Beh�rde im Hinblick auf die Koordination der Wettbewerbs- mit der �brigen schweizerischen Wirtschaftspolitik Entschliessungsermessen einr�umen (vgl. BBl 1981 II 1364; Amtl.Bull. 1982 S 549, Votum von Bundesrat Honegger; zum Entschliessungsermessen vgl. ULRICH H�FELIN/GEORG M�LLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Z�rich 1990, Rz. 348 f.). Diese beiden Ziele lassen sich aber nur verwirklichen, wenn das Departement sich nicht zum blossen Vollzugsorgan der Kartellkommission macht, sondern gest�tzt auf deren Vorarbeiten und die Vorbringen der Beteiligten eine eigenst�ndige W�rdigung vornimmt (vgl. LEO SCH�RMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 731, I. Abs. 1 1.).
bb) Kehrseite der Pr�fungspflicht bildet die Begr�ndungspflicht (Art. 35 VwVG; MARK E. VILLIGER, Die Pflicht zur Begr�ndung von Verf�gungen, in: ZBl 90/1989 S. 137 ff.; insbesondere S. 160). Ob die Beh�rde ihrer Pr�fungspflicht nachgekommen ist, ergibt sich in erster Linie aus der Begr�ndung der Verf�gung oder des Entscheides (ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 147). Die Begr�ndung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene sie gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur m�glich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich �ber die Tragweite des Entscheides ein Bild machen k�nnen. In diesem Sinn m�ssen wenigstens kurz die �berlegungen genannt werden, von denen sich die Beh�rde hat leiten lassen und auf welche sich ihre Verf�gung st�tzt (BGE 112 Ia 110 mit Hinweisen). Die Begr�ndung braucht nicht in der Verf�gung selbst enthalten zu sein (BGE 113 II 205 E. 2), noch ist n�tig, dass sich die Beh�rde mit jeder tatbest�ndlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzt. Vielmehr kann sie sich auf die f�r den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschr�nken.
c) Die angefochtene Verf�gung des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartementes vom 10. September 1990 wird weder der Pr�fungs- (Art. 32 VwVG) noch der Begr�ndungspflicht (Art. 35 VwVG) gerecht.
aa) Sie h�lt lediglich standardisiert fest, "dass in casu der von der Kartellkommission ermittelte Sachverhalt, wie er aus dem Bericht Bankengewerbe hervorgeht, als erstellt gelten muss und von den Beteiligten heute auch nicht grundlegend bestritten ist, wobei den zwischenzeitlich eingetretenen Ver�nderungen geb�hrend Rechnung zu tragen ist, diese laut Kartellkommission aber BGE 117 Ib 481 S. 493am Ergebnis der volkswirtschaftlichen Sch�dlichkeit nichts zu �ndern verm�gen". Das Departement gehe in seiner rechtlichen W�rdigung "nicht ohne Not" von der Meinung der Kartellkommission ab. Die Beteiligten br�chten nichts vor, was deren Beurteilung als "schlechterdings unhaltbar" erscheinen lasse; insbesondere k�nne es nicht darum gehen, die von der Kartellkommission gew�hlte Beurteilungsmethode (sog. Saldomethode) anderen m�glichen Vorgehensweisen gegen�berzustellen.
bb) Das Departement setzt sich damit in seiner Verf�gung mit den zum Bericht gemachten Ausf�hrungen der Beteiligten nicht auseinander (vgl. MARK E. VILLIGER, a.a.O., S. 153 Ziff. 24). Es ist ihr nicht zu entnehmen, weshalb die Vorinstanz diese Vorbringen als irrelevant bewertet und weshalb den beantragten Beweismitteln im Zusammenhang mit der Aufl�sung der Konvention IV keine Bedeutung zukommt. Ebensowenig setzt sich das Departement mit der Frage auseinander, weshalb trotz des bestehenden - und nach Angaben der Beschwerdef�hrerin durch die Anpassung vom 1. Januar 1990 erh�hten - Restwettbewerbs die Konvention IV volkswirtschaftlich oder sozial sch�dliche Auswirkungen zeitigt. Wenn das Departement in diesem Punkt auch der der Beschwerdef�hrerin bekannten Auffassung der Kommission folgt und deshalb an die Begr�ndungspflicht weniger hohe Anforderungen zu stellen sind, hat es sich dennoch zumindest kurz mit den entsprechenden Parteivorbringen auseinanderzusetzen.
Die Ansicht, es k�nne nicht darum gehen, die Saldo- anderen Beurteilungsmethoden gegen�berzustellen, �berzeugt ebenfalls nicht. Der Gesetzgeber hat in Art. 29 Abs. 2 KG nach intensiver Beratung einen Kriterienkatalog erstellt, den die Kartellkommission bei der Pr�fung der volkswirtschaftlichen oder sozialen Sch�dlichkeit eines Kartelles oder einer �hnlichen Organisation ber�cksichtigen muss (vgl. ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 311 ff.; LEO SCH�RMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 657 ff.). Soweit die Beteiligten im Verfahren vor dem Departement eine falsche Anwendung von Art. 29 KG durch die Kartellkommission geltend machen, hat sich das Departement mit der Auslegung dieser Bestimmung zu besch�ftigen und kann sich nicht damit begn�gen, auf die Ansicht der Kartellkommission zu verweisen.
7. Die Beschwerdef�hrerin verlangt weiter eine umfassende Akteneinsicht, d.h. im vorliegenden Fall die M�glichkeit, die schriftlichen (38 Schrifts�tze) und m�ndlichen Befragungen BGE 117 Ib 481 S. 494(21 Hearings) der Beteiligten sowie die Protokolle der zw�lf Expertengespr�che konsultieren zu k�nnen.
a) Ist das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Verfahren vor dem Departement anwendbar, so besteht grunds�tzlich in diesem Zeitpunkt ein Anspruch auf Akteneinsicht (Art. 26 ff. VwVG). Dabei ist aber auch hier dem besonderen zweistufigen Charakter des verwaltungsrechtlichen Kartellverfahrens - und damit dem Bericht der Kartellkommission, dem in der Regel bereits alle wesentlichen tatbestandsm�ssigen und rechtlichen Elemente entnommen werden k�nnen - Rechnung zu tragen.
aa) Nach Art. 26 Abs. 1 VwVG besteht ein Akteneinsichtsrecht in Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Beh�rden (lit. a), in alle als Beweismittel dienenden Aktenst�cke (lit. b) und in die Niederschriften er�ffneter Verf�gungen (lit. c). Die Gew�hrung der Akteneinsicht ist der Grundsatz, deren Verweigerung die Ausnahme (vgl. die Randtitel zu Art. 26 f. VwVG). Nach Art. 27 Abs. 1 lit. a und b VwVG darf die Akteneinsicht zum Schutz "wesentlicher" �ffentlicher und privater Interessen verweigert werden. Im Falle der Verweigerung der Einsichtnahme in ein Aktenst�ck darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden, wenn ihr die Beh�rde von seinem f�r die Sache wesentlichen Inhalt m�ndlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit gegeben hat, sich zu �ussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen (Art. 28 VwVG; BGE 115 V 300 E. 2c). Der Begriff des "wesentlichen Interesses" ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der den Beh�rden einen weiten Beurteilungsspielraum einr�umt. Welches Interesse als wesentlich zu gelten hat, bestimmt sich nicht generell, sondern im konkreten Einzelfall (PETER SALADIN, a.a.O., S. 140, 16.231). Dabei kann dem Gebot der Anonymit�t von Zeugen, Informanten oder Experten, aber auch dem Schutz von Gesch�ftsgeheimnissen beteiligter Unternehmungen Rechnung getragen werden (vgl. BGE 100 Ia 102 E. 5b; VPB 1983, Nr. 15; WILLY HUBER, Das Recht des B�rgers auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren, Diss. St. Gallen 1980, S. 176-195).
bb) Die Anerkennung eines Akteneinsichtsrechts im Rahmen der Art. 26 ff. VwVG f�hrt nicht dazu, dass das Departement s�mtliche beantragten Unterlagen, die dem Bericht der Kartellkommission zugrunde liegen, auch einer Beurteilung nach Art. 27 VwVG zu unterziehen h�tte. Die Akten der Kommission sind im Verfahren vor dem Departement nur insoweit beweisrelevant, als die Ausf�hrungen und W�rdigungen im Bericht selbst nicht BGE 117 Ib 481 S. 495nachvollzogen und kontrolliert werden k�nnen, eine sinnvolle Stellungnahme daher ohne Kenntnis der Berichtsgrundlagen nicht m�glich erscheint. Die Beteiligten haben darzulegen, welche sachverhaltsm�ssigen und tatbest�ndlichen Punkte des Berichtes sie inwiefern bestreiten, worauf das Departement die entsprechenden Unterlagen beiziehen und allenfalls zus�tzliche Beweisanordnungen treffen kann. Erachtet es weitere Zeugeneinvernahmen als n�tig, so gelten die Regeln von Art. 18 VwVG. Weder aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz noch aus Art. 4 BV erw�chst den Beteiligten aber ein allgemeiner Anspruch darauf, zur rechtlichen Sachverhaltsw�rdigung besonders angeh�rt zu werden (BGE 108 Ia 295), noch ein solcher, am verwaltungsinternen Entscheidfindungsverfahren teilzunehmen (BGE 101 Ia 311 E. a).
b) Im vorliegenden Fall besteht ein Anspruch auf Akteneinsicht nur noch in - im Zusammenhang mit den Vorbringen der Beschwerdef�hrerin oder im Rahmen der eigenst�ndigen Pr�fung des Departementes - relevant werdende Akten der Kartellkommission, welche die Konvention IV betreffen. Um welche Akten es sich konkret handelt und unter welchen Auflagen in diese Einsicht gew�hrt werden kann, hat das Departement bei seinem neuen Entscheid �ber den Antrag um Aufhebung der Konvention IV zu beurteilen. Dabei kann es der Tatsache Rechnung tragen, dass der Sachverhalt, wie ihn die Kartellkommission ihrer W�rdigung zugrunde gelegt hat, von der Beschwerdef�hrerin in ihrer Stellungnahme an die Kommission am 30. August 1988 weitgehend anerkannt worden ist, wenn sie dort festh�lt, dass "im wesentlichen und in den meisten Einzelheiten" die Ausf�hrungen auch aus ihrer Sicht zutreffen, und sie bez�glich der Konvention IV keine weiteren Bemerkungen anbringt; somit heute vor allem noch Fragen der rechtlichen W�rdigung zur Diskussion stehen.
8. a) Die verschiedenen im vorliegenden Fall festgestellten Verletzungen des rechtlichen Geh�rs k�nnten nach der Rechtsprechung nur geheilt werden, wenn dem Bundesgericht die gleiche �berpr�fungsbefugnis wie dem Departement zust�nde (BGE 114 Ia 314 E. 4a). Dies ist nicht der Fall, weil das Bundesgericht die Angemessenheit der Verf�gung des Departementes nicht �berpr�fen kann (Art. 104 lit. c OG), diesem Entschliessungsermessen zusteht und es dem Gericht ohne rechtsgen�gende Begr�ndung der Verf�gung �berdies nicht m�glich ist, die Frage einer �berschreitung oder eines Missbrauchs des Ermessens nach Art. 104 lit. a OG zu beurteilen. Unter diesen Umst�nden ist die Verf�gung des BGE 117 Ib 481 S. 496Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartementes, soweit sie die heute noch strittige Konvention IV �ber einheitliche Geb�hrenrechnung f�r offene Depots betrifft, aufzuheben und im Sinne der Erw�gungen gem�ss Art. 114 Abs. 2 OG zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zur�ckzuweisen. Das Departement wird dabei, soweit der Kostenpunkt unter Ziff. 5 der Verf�gung die Konvention IV und die Beschwerdef�hrerin betrifft, auch �ber die Kosten neu zu befinden haben.
113 IB 90,
104 IA 29,
115 V 300,
114 IA 314
art. 37 al. 1 LCart,
art. 31 LCart,
Art. 39 lit. a KG suite... ,
art. 32 al. 1 LCart,
Art. 32 Abs. 2 KG,
Art. 31 Abs. 1 KG,
Art. 37 Abs. 1 Satz 2 KG,
Art. 32 Abs. 3 KG,
Art. 37 Abs. 2 KG,
Art. 20 ff. KG,
Art. 33 Abs. 2 KG,
Art. 15-19 VwVG,
Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 1 VwVG,
Art. 29 Abs. 2 KG,
Art. 26 Abs. 1 VwVG,
Art. 27 Abs. 1 lit. a und b VwVG,
Art. 28 VwVG,
Art. 18 VwVG,