Source: https://www.cidh.oas.org/countryrep/Peru2000sp/capitulo6.htm
Timestamp: 2017-12-18 18:21:20
Document Index: 367503593

Matched Legal Cases: ['artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 11', 'artículo 55', 'artículo 26', 'artículo 9', 'artículo 64', 'artículo 14', 'artículo 14']

Peru 2000.Capitulo.VI
SECCIÓN II. DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES,
Y SITUACIÓN PENITENCIARIA
1. La Convención Americana señala en su preámbulo que "sólo puede realizarse el ideal del ser humano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos".
2. Ciertamente, los requerimientos del derecho humano a una vida digna trascienden los contenidos igualmente fundamentales del derecho a la vida (entendido en su sentido mas estricto), del derecho a la integridad personal, del derecho a la libertad personal, de los derechos relacionados con el sistema de democracia representativa y de los demás derechos civiles y políticos. Al respecto, el preámbulo del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador" reconoce en forma expresa:
. . .la estrecha relación que existe entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y políticos, por cuanto las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros.
3. En el mismo orden de ideas, el actual Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Profesor Antonio A. Cançado Trindade, señala que:
La denegación o violación de los derechos económicos, sociales y culturales, materializada, por ejemplo, en la pobreza extrema, afecta a los seres humanos en todas las esferas de su vida (inclusive civil y política), revelando así de modo evidente la interrelación o indivisibilidad de los derechos humanos. La pobreza extrema constituye, en última instancia, la negación de todos los derechos humanos. Como hablar del derecho a la libre expresión, sin derecho a la educación? Como concebir el derecho a entrar y salir (libertad de circulación), sin derecho a una vivienda? Como contemplar el derecho a una libre participación en la vida pública, sin derecho a alimentarse? Como referirse al derecho a la asistencia jurídica, sin tener presente, al mismo tiempo, el derecho a la salud? Y los ejemplos se multiplican. En definitiva, todos experimentamos la indivisibilidad de los derechos humanos, en la cotidianidad de nuestras vidas, y ésa es una realidad que no puede ser dejada de lado. Ya no hay lugar a la compartimentación, se impone una visión integrada de todos los derechos humanos.[1]
4. En el presente capítulo la Comisión analiza el tema de los derechos económicos, sociales y culturales en el Perú, cuya vigencia, como se verá, ha tenido avances en los últimos tiempos, en algunos aspectos, mientras que en otros aspectos han habido retrocesos y situaciones en donde no ha habido mayor progreso.
5. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que, tal y como ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tiene plenos efectos jurídicos y es de cumplimiento obligatorio para todos los Estados miembros de la OEA,[2] contempla derechos económicos, sociales y culturales en sus artículos VII, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI y XXII. Al respecto es significante destacar que el artículo XI de la Declaración (Derecho a la Preservación de la Salud y al Bienestar), por ejemplo, sujeta el derecho al "nivel que permitan los recursos públicos", mientras que el artículo VII (Derecho de Protección a la Maternidad y a la Infancia) no contempla tal condición, y constituye así una disposición de especial relevancia en lo relativo a los derechos allí protegidos.
6. La Convención Americana, por su parte, ratificada por Perú en 1978, se refiere en su artículo 26 a la obligación de los Estados de "adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos (…) en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados". En tal sentido, la CIDH reitera que:
. . .si bien el artículo 26 no enumera medidas específicas de ejecución, dejando que el Estado determine las medidas administrativas, sociales, legislativas o de otro tipo que resulten más apropiadas, expresa la obligación jurídica por parte del Estado de encarar dicho proceso de determinación y de adoptar medidas progresivas en ese campo. El principio del desarrollo progresivo establece que tales medidas se adopten de manera que constante y consistentemente promuevan la plena efectividad de esos derechos.[3]
7. Con respecto a esta misma materia, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador" consagra el derecho al trabajo, a la seguridad social, a la salud, a la alimentación, a la educación y a otra serie de derechos que, como el propio Protocolo señala en su Preámbulo, "no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana". El Estado peruano suscribió dicho Protocolo en 1988, y lo ratificó en 1995. En tal sentido debe resaltarse que dicho Protocolo entró en vigencia recientemente, el 16 de noviembre de 1999, y en atención a ello constituye actualmente un importante instrumento internacional de obligatorio cumplimiento en Perú.
8. La República del Perú es parte también del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado en el marco de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en 1966, y ratificado por Perú. Dicho Pacto establece en su artículo 11 que:
Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado, para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua en las condiciones de existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
9. La Constitución política peruana de 1993 señala en su artículo 55 que los tratados celebrados por Perú “forman parte del derecho nacional”. Tal disposición, por cierto, implicó un retroceso respecto a la Constitución de 1979, en donde se contemplaba que los tratados internacionales tenían rango constitucional.[4]
10. Los mencionados instrumentos internacionales, junto a la Constitución peruana, constituyen la principal normativa de carácter general que rige los derechos económicos, sociales y culturales en el Perú. Además de los anteriormente mencionados, existen diversos instrumentos internacionales especiales que se relacionan con el tema bajo estudio, como los celebrados en el marco de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), por ejemplo, así como diversas leyes nacionales sobre la materia.
11. El carácter progresivo con que la mayoría de los instrumentos internacionales caracteriza las obligaciones estatales relacionadas con los derechos económicos, sociales y culturales implica para los Estados, con efectos inmediatos, la obligación general de procurar constantemente la realización de los derechos consagrados sin retrocesos.[5] Luego, los retrocesos en materia de derechos económicos, sociales y culturales pueden configurar una violación, entre otras disposiciones, a lo dispuesto en el artículo 26 de la Convención Americana.
14. Los índices elaborados anualmente por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y por el Banco Mundial muestran, en términos generales, que durante los últimos años y al menos en algunos sectores, la vigencia general de los derechos económicos, sociales y culturales en Perú ha ido mejorando en forma progresiva. Ello demuestra que el Estado peruano ha hecho esfuerzos importantes al respecto.[6]
15. Sin pretender hacer un análisis exhaustivo, la Comisión se permite ejemplificar lo dicho con algunos datos concretos. Al respecto, la comparación entre los Índices de Desarrollo Humano (HDI o Human Development Index) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNDU), entre los años 1993 y 1997, refleja que en tal período el nivel de desarrollo de Perú aumentó, y que asimismo Perú pasó a ocupar una mejor posición en comparación con otros países.
16. En efecto, el índice antes mencionado es utilizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNDU)para tratar de medir el desarrollo integral de los países, mediante la obtención del promedio de tres índices específicos: expectativa de vida, cobertura de la educación y nivel de ingresos. En tal sentido, dichos índices señalan que Perú ocupaba en 1993 el lugar 91, entre los 174 países del mundo estudiados por dicho Programa, con un índice de desarrollo humano de 0.694, mientras que en el año 1997 ocupaba el lugar 80 entre los países, con un HDI de 0.739.
17. Por otra parte, la Comparación de los índices de desarrollo elaborados anualmente por el Banco Mundial en su Reporte sobre el Desarrollo Mundial (World Development Report) indican también, en general, situaciones de avance. Tales índices cubren el estudio de 180 países miembros del Banco Mundial y miden sectores diversos de la economía y del campo social, tales como población, índices de precios, variables económicas, servicios públicos, índices de pobreza, educación, salud y medio ambiente.
19. Otro aspecto importante a destacar es que la pobreza extrema en el Perú se ha reducido.[7] Aun cuando se ha señalado que tal reducción presenta signos de precariedad, por estar parcialmente sustentada en programas de donación de alimentos,[8] la CIDH debe señalar que le parece positiva tal política estatal, relacionada con el derecho humano elemental a la alimentación, a la salud y a la vida.
22. El Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha sostenido al respecto que
El Perú está constituido por tres sociedades diferenciadas, que viven casi independientemente las unas de las otras y cuya división se basa en factores étnicos, económicos, sociales, culturales y lingüísticos. La parte inferior de la pirámide está compuesta por el grueso de la población, a saber, los indios indígenas del altiplano o de las montañas y de la jungla amazónica. La mayoría de ellos no habla español, sino quechua o aimara, y están sumamente aislados y marginados. Por tanto, no están en situación de ejercer efectivamente sus derechos económicos, sociales y culturales.
Dada la situación descrita en el párrafo anterior, el Comité, aun consciente del elevado costo de la reconstrucción de la infraestructura destruida durante varios años de violencia interna, considera que los obstáculos más importantes al ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales son, entre otros, los siguientes: a) la ineficiencia en la solución de los problemas persistentes y graves de la pobreza; el 60% de los peruanos viven por debajo del umbral de la pobreza y no cuentan con servicios de salud y de educación adecuados; b) la enorme desigualdad en la distribución de la riqueza entre la población; c) la ineficiencia en la puesta en práctica de la reforma agraria; d) la falta de servicios sanitarios adecuados y la drástica reducción del gasto público en el ámbito de la salud; e) el empobrecimiento de las escuelas estatales durante el último decenio, junto con un descenso de los sueldos de los profesores y el deterioro consiguiente de la calidad de la enseñanza, acompañados de la pobreza creciente de las familias; f) las formas de discriminación particularmente graves en relación con las mujeres, los pueblos indígenas y otros grupos minoritarios, y las grandes desigualdades que imperan en la sociedad peruana.[9] [10]
24. Entre otros aspectos a destacar se encuentran el despido masivo de trabajadores, el aumento en las tasas de desempleo[12] y lo señalado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, respecto a que
Preocupa al Comité que muchos trabajadores no ganan el salario mínimo establecido por la ley. También le preocupa que el salario mínimo es inferior al costo de la canasta familiar básica, según reconoció la delegación peruana.[13]
25. La Comisión considera particularmente relevantes los mencionados aspectos, puesto que el derecho al trabajo es un derecho humano de muy especial relevancia, que atañe al disfrute de muchos otros derechos. Al respecto, debe significarse que el derecho al trabajo es el primero de los derechos a que se refiere el Protocolo de San Salvador. Dicho instrumento, en sus artículos 6 y 7, establece que los Estados se comprometen a "adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo" y que deben garantizar en sus legislaciones, de manera particular, "una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias".
26. La Comisión Interamericana, por otra parte, ha venido recibiendo diversas denuncias respecto a los problemas que se presentan en Perú en relación al derecho a la seguridad social. Durante su visita in loco a Perú la CIDH se reunió con varios grupos de pensionistas que le informaron sobre la precaria situación en que se encuentran viviendo. Asimismo, la Comisión fue informada que mediante el Decreto Legislativo No. 817 el Estado peruano desconoció el principio de nivelación de pensiones que se encontraba consagrado en el Decreto Ley N° 20530. Se señala que el nuevo Decreto estableció de manera retroactiva nuevos criterios, y procedió a declarar ilegales pensiones que se habían otorgado bajo el sistema anterior, afectando directamente o indirectamente a miles de personas. Asimismo, la Comisión conoció que mediante el Decreto Ley N° 25967 se desconocieron, también de manera retroactiva, los derechos de miles de pensionistas sujetos al régimen pensionario administrado por el Instituto Peruano de Seguridad Social. Al respecto, la Comisión fue informada que aunque el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales los mencionados Decretos Leyes Nos. 817 y 25967, el Estado promulgó nuevas leyes de similar contenido, y que en los contados casos en que los pensionistas han logrado demandar y ganar en un juicio, el Estado no ha cumplido con las sentencias definitivas y firmes dictadas en su contra.[14] [15]
28. En el mismo sentido, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, instrumento que como se indicó supra, acaba de entrar en vigencia y que establece derechos muy importantes y obligaciones correlativas para los Estados partes, consagra en su artículo 9 lo siguiente:
1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obterner los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.
29. En lo concerniente al derecho a la salud, la CIDH ha recibido denuncias que indican que el Estado peruano ha cambiado las reglas sobre el tema y ha desmejorado las condiciones que existían respecto al disfrute efectivo de tal derecho por la población peruana.[16]
[1] Cançado Trindade, Antonio A., "La Justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales en el plano internacional", publicado en Revista Lecciones y Ensayos, 1997-98, Universidad de Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, p. 80.
[2] Véase Cte I.D.H., Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el marco del artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de 1989, Serie A No. 10.
[3] CIDH, INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN ECUADOR, OEA/Ser. L/V/II.96, Doc. 10 rev. 1, p. 25.
[4] Véase Capítulo I, supra.
[5] Véase Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, Observación General No. 3, adoptada en el Quinto Período de Sesiones, 1990, E/1991/23; Principios de Limburgo, Human Rights Quarterly, vol. 9, No. 2, 1987, pág. 121.
[6] En sus observaciones al proyecto del presente informe, el Estado señaló que “la generación de riqueza y de empleo productivo es un objetivo fundamental que el gobierno del Perú ha hecho explícito a lo largo de esta década, y hacia el cual se han orientado y continuarán orientándose las principales acciones gubernamentales. Lucha contra la pobreza no es sólo un imperativo ético sino también económico, pues un crecimiento que sólo beneficie a un porcentaje minoritario de la población no será sostenible en el largo plazo. Por ello se continúa con una política cuyo centro y fundamento son las personas y la creación de oportunidades para que ellas puedan mejorar su calidad de vida. Por esta razón, precisamente, el Presupuesto del Sector Público para el año 2000, -como lo ha venido haciendo de manera creciente la gestión presupuestal de los últimos años-, asigna el 45% de sus recursos al gasto social, esto es, a los sectores de Salud, Educación, y Programas de Lucha contra la Pobreza. Es sobre todo la calidad del gasto social lo que ha permitido reducir la pobreza extrema en Perú de un 26% a un 14%. De esta manera, se avanza hacia la meta gubernamental trazada en julio de 1995 de reducir la pobreza extrema en el país en un 50% en el año 2000. A lo largo de esta década el Estado ha invertido cerca de 8 mil millones de dólares en infraestructura energética, de transportes y comunicaciones, sanitaria, de salud y educación, así como 3 mil millones de Dólares en programas sociales de lucha contra la pobreza en todo el territorio de la República.
[7] Se entiende como pobres a las personas que no ganan lo suficiente para cubrir los costos de la canasta básica de consumo, que comprende alimentos y otros bienes y servicios básicos. A su vez, se entiende como pobres extremos a aquellas personas cuyo ingreso no les permite ni siquiera cubrir el costo de una alimentación que satisfaga los requerimientos mínimos nutricionales. Se calcula que en la actualidad, aproximadamente el 50% de los peruanos vive en situación de pobreza y aproximadamente el 14.7% sobrevive en situación de pobreza extrema.
[8] Se señala que aproximadamente el 60% de los hogares más pobres estaría recibiendo alrededor del 20% de su ingreso en alimentos donados.
[9] ONU, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Perú. 20/05/97. E/C.12/1/Add.14.
[10] En sus observaciones al proyecto del presente informe el Estado señaló que “el gasto público en educación ha venido aumentando en términos reales de manera sostenida desde 1990. Entre 1990 y 1999 se aumentó en 113%”, y que “el Gobierno peruano viene trabajando en favor de los derechos de la mujer, los niños-niñas y otros peruanos discriminados, reconociendo que estos grupos poblacionales han venido desarrollándose en condiciones de desventaja”.
[11] Véase Capítulo sobre Derechos de la Mujer, supra.
[12] En sus observaciones al proyecto del presente informe el Estado mencionó diversas leyes y programas impulsados por el Gobierno con el objeto de promover el “acceso masivo al trabajo” y crear nuevas oportunidades de empleo. Entre tales programas mencionados por Perú se encuentran el “Sistema de Información Laboral-Sil.Proempleo”, el “Programa de Capacitación Laboral Juvenil-Projoven”, el Programa Femenino de Consolidación de Empleo (Profece)”, los “Programas de Capacitación para el Trabajo” y un programa de autoempleo y microempresa denominado “Prodame”.
[13] ONU, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. ob. cit.
[14] Véase sección sobre incumplimiento de sentencias judiciales, supra.
[15] En sus observaciones al proyecto del presente informe el Estado alegó que “los actos de incorporación o reincorporación contrarios al artículo 14° del Decreto Ley N° 20530 son nulos por contravenir norma imperativa, por lo que mal puede afirmarse que las pensiones derivadas de actos de esta naturaleza constituyen derechos adquiridos o ´legalmente obtenidos´. Los actos efectuados violando normas imperativas son nulos de pleno derecho, y por tanto, no generan derechos. Por las consideraciones antes expuestas, la Oficina de Normalización Provisional (ONP), actúa conforme a la ley, al solicitar judicialmente o declarar administrativamente la nulidad de los actos de reincorporación al Régimen del Decreto Ley N° 20530 realizados en contravención al indicado artículo 14°. Agregó que “no existe aplicación retroactiva del tope máximo de pensión” y que “la Oficina de Normalización Previsional (ONP), viene aplicando y respetando las sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional”.
[16] En sus observaciones al proyecto del presente informe el Estado señaló que el 30 de enero de 1999 se promulgó la Ley de Creación del Seguro Social de Salud (ESSALUD), organismo adscrito al Sector Trabajo y Promoción Social, que otorga ciertas coberturas a los asegurados y a sus causahabientes. El Estado presentó también información general sobre sus políticas generales de salud.