Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2008-00174-de-febrero-26-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f4d31708a3f50252e0430a0101510252&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-21 07:20:52
Document Index: 134125070

Matched Legal Cases: ['artículo 85', 'artículo 79', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 1', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 363', 'artículo 95', 'artículo 1', 'artículo 85', 'artículo 1', 'artículo 85']

﻿ Sentencia 2008-00174 de febrero 26 de 2014
SENTENCIA 2008-00174 DE 26 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:CONTRIBUCIÓN ESPECIAL – SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL POR PARTE DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Y A CARGO DE LAS ENTIDADES VIGILADASSE LIQUIDA ANUALMENTE SOBRE LA BASE DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, ASOCIADOS AL SERVICIO VIGILADO, DEL AÑO INMEDIATAMENTE ANTERIOR, A UNA TARIFA DETERMINADA ANUALMENTE POR LA SUPERINTENDENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:BASE GRAVABLE DE LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS, SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, TRIBUTO, CONTRIBUCIONES ESPECIALES
Sentencia 2008-00174 de febrero 26 de 2014
Radicación: 25006-23-27-000-2008-00174-01 (19155)
Demandante: AES Chivor & Cía. SCA. ESP.
Temas: Contribución especial Ley 142 de 1994. Base gravable. Gastos de funcionamiento asociados al servicio público domiciliario. Cuenta 5120 - Impuestos, tasas y contribuciones. Cuenta 5810 - Gastos extraordinarios. Tarifa para la liquidación de la contribución
En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sección determinar si la cuenta 5120- Impuestos, tasas y contribuciones, y la totalidad de la cuenta 5810 - Extraordinarios, del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, deben ser incluidas en la base gravable para efectos de liquidar la contribución especial prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, a cargo de Aes Chivor & Cía. SCA ESP por el año gravable 2007.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el precedente jurisprudencial sobre la materia y el concepto de “gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación”, para, luego, pasar a estudiar el caso concreto.
Contribución especial que se liquida anualmente sobre la base de los gastos de funcionamiento de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, asociados al servicio vigilado, del año inmediatamente anterior, a una tarifa entre 0.1 y 1%, que es determinada anualmente por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79.4(4) de la Ley 142 de 1994.
3. Base gravable de la contribución especial: gastos de funcionamiento asociados al servicio vigilado. Reiteración jurisprudencial.
3.2. Por su parte, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el plan de contabilidad para prestadores de servicios públicos domiciliarios, adoptado mediante Resolución 20051300033635 de 2005, entendió por gastos de funcionamiento los que “corresponden a los contabilizados en las cuentas de la clase 5 - Gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 - Costos de producción, y las exclusiones que se hagan en los respectivos actos administrativos que expida la autoridad competente en cada caso”.
Dentro de la clase 5 - Gastos, que es la que interesa para el caso concreto, se clasifican los grupos y sus respectivas cuentas, de la siguiente manera:
Sin embargo, como lo expuso el a quo, esta Sección, en la sentencia del 23 de septiembre de 2010(5), anuló el inciso 6º de la descripción de la clase 5 - Gastos, contenida en el plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos Domiciliarios, que, precisamente, equiparaba el concepto de “gastos de funcionamiento”, a todos los grupos y las cuentas contenidas en la clase 5 - Gastos.
Esta anulación fue decretada en vista de que no todo gasto puede ser considerado como de funcionamiento para efectos de establecer la base gravable de la contribución especial.
La noción de gastos de funcionamiento debe incluir las erogaciones causadas(6) o pagadas durante el período contable que estén relacionadas con la prestación de los servicios públicos de cada ente prestador, lo que implica que no hagan parte de tales gastos los recursos que el ente destine para otros efectos, tales como, servicios de la deuda e inversión.
En tales condiciones, para la Sala, le asiste razón al actor al considerar que lo previsto en el inciso 6º de la descripción de la clase 5 - Gastos y en las cuentas del grupo 75 de la Resolución 20051300033635 de 2005 vulnera lo dispuesto en el artículo 85 numeral 85.2 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, pues los gastos de funcionamiento sólo deben referirse a aquellos que tengan una relación directa o indirecta, pero eso sí, necesaria e inescindible(7) con la prestación de los servicios sometidos a la vigilancia, control, inspección y regulación de los entes encargados de tal función constitucional y legal.
Por todo lo anterior, el aparte demandado de la Resolución 20051300033635 de 2005 vulnera lo señalado en el artículo 85.1 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, al incluir dentro de la base gravable de las contribuciones a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos y de las comisiones de regulación, todas las cuentas de la clase 5 - Gastos, así como las cuentas del grupo 75 - Costos de producción, pues, como se explicó, no todas las cuentas de gastos allí previstas encuadran dentro del concepto “gastos de funcionamiento” que expresamente señaló el legislador” (resaltado propio).
3.3. De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, se concluye que no todas las cuentas contenidas en los grupos de la clase 5 - Gastos, hacen parte del concepto de “gastos de funcionamiento”, especialmente las del grupo 53 referidas a provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones, y aquellas otras, que sin estar especificadas expresamente en la sentencia, no tengan una relación necesaria e inescindible con los servicios públicos domiciliarios que prestan las empresas.
Así también lo sostuvo esta corporación en sentencia del 26 de enero de 2012(8), en la que se declaró la legalidad condicionada del artículo 1º de la Resolución SSPD-20071300016655 de junio 26 de 2007 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por medio de la cual se estableció la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2007(9), en cuanto dispuso que la expresión “gastos de funcionamiento” allí contenida, debía entenderse como aquellos asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente, conforme lo dispone el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994.
3.4. Para la Sala es claro que los efectos de la sentencia de nulidad del 23 de septiembre de 2010 (exp. 16874), que anuló el inciso 6º de la descripción de la clase 5 - Gastos, del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, adoptado mediante la Resolución 20051300033635 de 2005, afectan la situación que se estudia en esta sentencia, que se encontraba sub judice y, por lo mismo, no podía considerarse como consolidada o definida.
En el caso concreto, el efecto es inmediato y, por lo tanto, la definición de “gastos de funcionamiento” contenida en el plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, resulta inaplicable por haber sido declarada nula.
3.5. Según la posición sentada por esta Sección en la mencionada sentencia de nulidad, la cual ha sido reiterada de manera uniforme en años posteriores(10), se concluye que los gastos contenidos en las cuentas 5304 - Provisión para deudores, 5313 - Provisión para obligaciones fiscales, 5330 - Depreciación de propiedades, planta y equipo, 5331 - Depreciación de bienes adquiridos en leasing financiero y, 5345 - Amortización de intangibles, todas pertenecientes al grupo 53 - Provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones, no son gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación conforme lo dispone el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 y, por tanto, no deben ser incluidas en el cálculo de la base gravable de la contribución.
3.6. Igual consideración merecen las cuentas 5120 - Impuestos, contribuciones y tasas(11), 580107 Obligaciones financieras de crédito, 5802 Comisiones, 5803 Ajuste por diferencia en cambio(12) y, 5810 Otros gastos extraordinarios, en vista de que no tienen una relación necesaria e inescindible con el servicio público que presta la parte demandante, lo que implica que tales gastos no hacen parte de la base gravable de la contribución en mención.
3.7. Respecto de la cuenta 5810 - Otros gastos extraordinarios, se pronunció la Sección en la sentencia del 14 de octubre de 2010(13), en la que se anularon las expresiones “(grupo 51 del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos)” y “5810 “Otros gastos extraordinarios”, contenidas en el numeral 1º del artículo 2º y el numeral 2º del artículo 3º, respectivamente, de la Resolución SSPD-200513000 11765 del 17 de junio de 2005, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Se dijo en esa oportunidad:
“La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios expidió la Resolución SSPD-2005 13000 11765 del 17 de junio de 2005, por medio de la cual estableció la tarifa de la contribución especial a las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, correspondiente al año 2005, así como el procedimiento para su liquidación y recaudo. En el artículo 1º dispuso que la tarifa sería del 0.98% de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente, causados en el año 2004, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la superintendencia.
En los artículos 2º y 3º de la misma resolución, la Superintendencia incluyó dentro del concepto “gastos de funcionamiento”, para efectos de liquidar la contribución del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, para la vigencia 2005, la totalidad de los gastos de administración incluidos dentro del Grupo 51 del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos y los gastos de la cuenta 5810 “Otros gastos extraordinarios” del mismo plan.
La Sala reitera que los gastos de pensiones sí hacen parte de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad de servicios públicos domiciliarios y, por tanto, hacen parte de la base para liquidar la contribución a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Por tanto, el cargo de violación aducido por la demandante, sustentado en la afirmación contraria, no resulta pertinente para declarar la nulidad de los apartes acusados.
Sin embargo, como se dijo anteriormente, las superintendencias (incluida la de servicios públicos domiciliarios) no pueden incluir dentro de la base gravable de la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, todos los gastos que comprenden las cuentas de la Clase 5 - Gastos del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, toda vez que, como se explicó anteriormente, no todas las cuentas de gastos allí previstas encuadran dentro del concepto “gastos de funcionamiento” desarrollado por esta corporación.
En ese orden de ideas, como las cuentas de clase 5 - Gastos incluyen las cuentas del grupo 51. Administración y del grupo 58. Otros gastos, que a su vez incluye la cuenta 5810 - Otros gastos extraordinarios, para la Sala los apartes demandados de la Resolución SSPD-2005 13000 11765 de 2005 vulneran lo dispuesto en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, porque incluyeron dentro de la base gravable de las contribuciones a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos y de las comisiones de regulación, todas las cuentas de la clase 5 - Gastos, así como la cuenta 5810 - Otros gastos extraordinarios; pues, como se explicó, no todas las cuentas de gastos allí previstos encuadran dentro del concepto “gastos de funcionamiento” que expresamente señaló el legislador.
3.8. De la anterior cita jurisprudencial, concluye la Sala que, además del grupo 53 - Provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones, la cuenta 5810 - Otros gastos extraordinarios, contenida en el grupo 58 - Otros gastos, no puede ser incluida en la base gravable de la contribución especial, en tanto no es un gasto de funcionamiento asociado al servicio vigilado.
Ello, por cuanto, los “gastos de funcionamiento”, se refieren a “la salida de recursos que de manera directa o indirecta se utilizan para ejecutar o cumplir las funciones propias de la actividad, que son equivalentes a los gastos operacionales u ordinarios, es decir los normalmente ejecutados dentro del objeto social principal del ente económico o, lo que es lo mismo, los gastos asociados al servicio sometido a regulación, de manera que deberán excluirse aquellas erogaciones que no estén relacionadas con la prestación del servicio público domiciliario”(14).
Al respecto, debe tenerse en cuenta que la cuenta 5810 - Otros gastos extraordinarios, conforme con la definición dada por el plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, “registra el valor de los gastos incurridos por el ente prestador de servicios públicos domiciliarios en actividades, que no corresponden a su objeto social y se originan en operaciones y transacciones de carácter extraordinario, entendiendo como tales aquellas que, frente a las actividades normales, no ocurren con relativa frecuencia”(15).
Cuenta de la cual hacen parte las siguientes subcuentas:
581090 Otros gastos extraordinarios.
En consecuencia, al no hacer parte de las actividades que se desarrollan dentro del objeto social de la empresa, no pueden ser tomadas como base gravable para determinar el monto de la contribución especial de la Ley 142 de 1994.
3.9. Respecto de la cuenta 5120 - Impuestos, contribuciones y tasas, es importante tener en cuenta que, si bien el pago de tributos es una obligación legal que es esencial para la subsistencia de la entidad, como lo sostiene el Consejo Técnico de la Contaduría Pública en Concepto OFCTCP / 0105 / 2006(16), no es menos cierto que dicho gasto no tiene una relación inescindible con el servicio público domiciliario que se presta, en tanto no es una actividad que se ejecute en desarrollo del objeto social de la empresa.
No puede perderse de vista que los tributos que pagan las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios(17), salvo las contribuciones especiales de la Ley 142 de 1994, tienen hechos generadores diferentes a la prestación de los servicios públicos, lo que demuestra que su causación no depende, ni se relaciona de manera ineludible, obligatoria o necesaria, con la ejecución del objeto social de las empresas prestadoras de servicios públicos.
3.10. Pero, si las consideraciones anteriores no fueran suficientes, para la Sala es claro que establecer el pago de una contribución, tomando como base gravable lo pagado por concepto de otros tributos e, incluso por la misma contribución en el periodo gravable anterior, constituye una doble tributación para un mismo hecho económico, la cual está proscrita por nuestra Constitución, en virtud de los principios de equidad y progresividad del sistema tributario, consagrados en el artículo 363 ibídem.
Ello, por cuanto se “desconocería la capacidad contributiva de los contribuyentes, que pretende establecer una correlación entre la obligación tributaria y su capacidad económica, de suerte que sea su capacidad económica [no, el monto de lo pagado en tributos] la que sirva de parámetro para cumplir con su deber de contribuir con el financiamiento de las cargas públicas del Estado, consagrado en el artículo 95 de la Constitución Política”(18).
En ese orden de ideas, la cuenta 5120 - Impuestos, contribuciones y tasas, tampoco puede ser tomado como parte de la base gravable para determinar el monto de la contribución especial, en tanto, como se explicó, no hace parte de los gastos de funcionamiento de la empresa, asociados al servicio regulado, esto es, a la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
De conformidad con las premisas sentadas, debe confirmarse la sentencia que declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, toda vez que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se excedió en su facultad impositiva, ya que liquidó la Contribución Especial a cargo de AES Chivor & Cía. SCA ESP, por el año gravable 2007, sobre una base gravable que no está prevista en la Ley 142 de 1994.
Cabe anotar que en la liquidación efectuada por el tribunal debió haberse excluido la totalidad de la cuenta 5810 - Extraordinarios, y aplicar la tarifa fijada por el ente de control en el artículo 1º de la Resolución SSPD-20071300016655 de junio 26 de 2007(19), esto es, es 0.4117% y no 1% como lo sostuvo el tribunal.
Sin embargo, la Sala no efectuará una nueva liquidación, ya que esos puntos no fueron objeto de la apelación de la superintendencia, como tampoco el pago de los intereses ordenados, amén de que la sociedad actora, a quien le perjudicaba la liquidación en los términos realizados por el tribunal, no recurrió la providencia.
En virtud de lo anterior, la Sala procederá a confirmar la sentencia recurrida.
1. Por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, se CONFIRMA la providencia del 10 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta, Subsección A.
2. Se RECONOCE personería para actuar al abogado Gonzalo Enrique Díaz Soto, como apoderado judicial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los términos del poder conferido, que obra a folio 7 del cuaderno 2.
3. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.»
(4) “ART. 79.—Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones especiales de ésta las siguientes: (…) 79.4. Definir por vía general las tarifas de las contribuciones a las que se refiere el artículo 85 de esta ley; liquidar y cobrar a cada contribuyente lo que le corresponda…”.
(5) Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 16874.
(6) Nota de la cita jurisprudencial. El numeral 4.2.7.2 de la Resolución 20051300033635 de 2005 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contenido dentro de las Normas Técnicas Generales establece la “contabilidad de causación o por acumulación” según el cual “los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios deben reconocer en el período en el cual se realizan los hechos financieros y económicos, y no cuando se pague o se reciba el efectivo o su equivalencia”.
(7) Nota de la cita jurisprudencial. Bajo este criterio la Sala, en sentencias del 17 de abril de 2008, expediente 15771, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa y del 4 de febrero de 2010, expediente 17206, M.P. Dr. William Giraldo Giraldo, ha analizado si los gastos de pensiones, como gastos de funcionamiento, son inherentes al servicio prestado por la entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios obligada al pago de la contribución especial y ha señalado que “aunque el gasto de pensiones no tenga una relación directa con el cometido estatal de prestación del servicio público, si sirve de apoyo para el cumplimiento de la misión y por tal razón es un gasto de funcionamiento”.
(8) Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 16841.
(9) ART. 1º—Tarifa y base para liquidar la contribución especial para la vigencia 2007. Fijar la tarifa de la contribución especial que deben pagar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios las entidades sometidas a su inspección, control y vigilancia por la vigencia 2007, en el 0.41176 por ciento (0.4117%) de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente causados en el año 2006, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la superintendencia a través del sistema único de información, SUI (resaltado fuera de texto).
(10) Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias: 13 de junio de 2013, expediente 18828, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E); 20 de junio de 2013, expediente 18930, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E) y; 3 de julio de 2013, expediente 19017, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E).
(11) Sobre esta cuenta se hizo mención específica en la sentencia de la Sección Cuarta de esta corporación del 25 de abril de 2013, expediente 18931, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(12) Sobre esta cuenta se hizo mención específica en la sentencia del 13 de diciembre de 2011, expediente 17709, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez
(13) Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 16650.
(14) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 23 de septiembre de 2010, expediente 16874, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(15) Página 525 del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios.
(16) El concepto se encuentra a folios 352 a 358 del expediente.
(17) En el caso concreto se trata de las contribuciones a la superintendencia de servicios públicos domiciliarios y a la comisión de regulación (cuentas 512004 y 512005), impuesto de industria y comercio (cuenta 512009), impuesto sobre vehículos automotores (cuenta 512011), impuesto al patrimonio (cuenta 512023), gravamen a los movimientos financieros (cuenta 512024), impuesto de timbre (cuenta 512025) e impuesto notariales (cuenta 512026), tal como consta en la liquidación oficial de revisión a folio 195 del expediente.
(18) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 1º de febrero de 2002, radicación 25000-23-27-000-2000-0562-01(12522), Consejero Ponente: Germán Ayala Mantilla.
(19) Dicho artículo fue declarado ajustado a derecho, con interpretación condicionada, por la sentencia del 26 de enero de 2012, Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 16841. Se dijo en la sentencia: “Aclara la Sala, que si bien le asiste la razón a la parte demandante para decretar la nulidad de la expresión “gastos de funcionamiento” del artículo 1º del acto acusado, sin embargo, para efectos de su aplicación, se declarará la legalidad condicionada en el sentido de que los “gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente,” son aquellos asociados al servicio sometido a regulación conforme lo dispone el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994. Igualmente precisa la Sala que con base en la norma citada, la tarifa aplicable para liquidar la contribución especial corresponde al 0.4117% de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente” (resaltados propios).