Source: https://kuria.birosag.hu/hu/onkugy/kof502520125-szamu-hatarozat
Timestamp: 2020-01-25 03:33:06
Document Index: 23031333

Matched Legal Cases: ['Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ']

Köf.5.025/2012/5. számú határozat | K Ú R I A
Köf.5.025/2012/5. számú határozat
Köf.5025/2012/5.szám
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Dr. Horváth Zsuzsanna jogtanácsos által képviselt Budapest Főváros Kormányhivatala (1056 Budapest, Váci utca 62-64.), a Belváros-Lipótváros Budapest V. Kerület Önkormányzata (1051 Budapest, Erzsébet tér 4.) Képviselő-testületének a zaj- és rezgésvédelem helyi szabályozásáról szóló 28/2003. (IX. 26.) rendelete felülvizsgálatára irányuló indítványa alapján, nemperes eljárásban meghozta a következő
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Budapest Főváros V. kerület Belváros-Lipótváros Önkormányzat Képviselő-testületének a zaj- és rezgésvédelem helyi szabályozásáról szóló 28/2003. (IX.26.) számú rendelete egészében törvényellenes, ezért azt 2012. szeptember 30. napjával megsemmisíti.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezések 2012. október 1. napjával vesztik hatályukat.
1. A Fővárosi Kormányhivatal jogelődje (a továbbiakban: Indítványozó) B-31-2867/2008. szám alatti, 2008.szeptember 30. napján kelt törvényességi észrevételében arra hívta fel Belváros-Lipótváros Budapest V. Kerületi Önkormányzat képviselő-testületét (a továbbiakban: érintett Önkormányzat), hogy módosítsa a zaj- és rezgésvédelem helyi szabályozásáról szóló 28/2003. (IX.26.) számú rendeletét (a továbbiakban: Ör.), mivel az több ponton törvénysértő. Mivel az érintett Önkormányzat a törvényességi észrevételben foglaltaknak nem tett eleget, ezért az Indítványozó az Alkotmánybírósághoz fordult. Indítványozta az Ör. bevezető rendelkezésének, 2. §-ának, 8. § (1), (3)-(5) bekezdéseinek, valamint 9-12. §-ainak alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését. Álláspontja értelmében az érintett Önkormányzat jogalkotási jogkörét a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), a zajvédelem körében a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 46. § (1) bekezdés c) pontja, valamint a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) 85. § (1) bekezdés e) pontján alapul. Mivel azonban a Ktv. a kormányt hatalmazza fel a zajvédelmi szabályok megalkotására, az önkormányzat rendelete, annak végrehajtó jellegére tekintettel csak abban a körben szabályozhat, amelyre a törvényi és a kormányrendeleti szintű szabályok nem terjednek ki. Ilyenként említette az indítvány a közterületi rendezvényekre vonatkozó zajvédelmi szabályokat, a magánszemélyek háztartási igényeit kielégítő tevékenységekre vonatkozó zajvédelmi szabályokat és a Htv. hivatkozott rendelkezései szerinti szabályokat.
Mivel az Ör. olyan kérdésekben is szabályoz, amelyeket a Ktv. felhatalmazása alapján megalkotott, a környezeti zaj- és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Zr.) már rendezett, ezért az Ör. törvénybe ütközik.
2. Az érintett Önkormányzat - a Kúria felhívása ellenére - nem nyújtott be állásfoglalást az indítványban foglaltakkal összefüggésben. Az iratokból megállapíthatóan az alkotmánybírósági indítvány benyújtását követően az érintett Önkormányzat egy alkalommal, a 41/2009. (X. 9.) rendeletével módosította az Ör.-t. A módosítás értelmében az Ör. megfelel a belső piaci szolgáltatásokról szóló, az Európai Parlament és Tanács 2006/123/EK irányelvének.
Az Alkotmánybíróság 2012. január 18-án-kelt végzésével az indítványt áttette a Kúriához.
2. Az Indítványozó arra hivatkozott, hogy az érintett Önkormányzatnak nincs jogalkotási hatásköre az Ör. megalkotására.
A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogköre az Alaptörvényen és törvényi rendelkezéseken alapul. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése értelmében „az önkormányzat a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvényi felhatalmazás alapján, annak végrehajtására alkot önkormányzati rendeletet”.
A zajvédelem körében a helyi önkormányzat rendeletalkotási joga részben a közszolgáltatásokkal kapcsolatos Ötv.-beli feladataihoz kötődik, részben pedig a környezetvédelem minden állami, önkormányzati szervet terhelő kötelezettségéhez. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében önkormányzati feladatnak tekinti - többek között - az épített és természeti környezet védelmét. A Ktv. IV. fejezetében pedig összefoglalja a helyi önkormányzatok környezetvédelmi feladatait és ennek keretében az önkormányzatok jogalkotással kapcsolatos kötelezettségeit és lehetőségeit. A Ktv. 46. § (1) bekezdés a) pontja értelmében „[a] települési önkormányzat (Budapesten a Fővárosi Önkormányzat is) a környezet védelme érdekében biztosítja a környezet védelmét szolgáló jogszabályok végrehajtását, ellátja a hatáskörébe utalt hatósági feladatokat”. Ugyanezen szakasz c) pontja értelmében pedig „(…) a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki, illetőleg határozatot hoz”.
A törvényi rendelkezésekből az következik, hogy az önkormányzat – törvényekben kapott feladatai körében, a közszolgáltatások biztosítása érdekében - végrehajtó jelleggel alkothat jogszabályt, illetve törvényben kapott feladatai tekintetében fogadhat el rendeletet (hozhat határozatot).
3. A budapesti kétszintű önkormányzati rendszer jellegzetességére tekintettel fontos utalni tovább arra a körülményre is, hogy a Htv. 85. § (1) bekezdés e) pontja szerint „[a] települési önkormányzat képviselő-testületének feladat- és hatáskörébe tartozik (…) a helyi zaj- és rezgésvédelmi szabályok megállapítása”. Ugyanakkor a Ktv. 46. § (1) bekezdése a fővárosi önkormányzat esetében is megteremti a rendeletalkotási jogkört, sőt a Ktv. 48. § (1) bekezdése a fővárosban kizárólag a fővárosi közgyűlést jogosítja (és kötelezi) arra, hogy „illetékességi területére - a más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat” határozzon meg.
4. Az ismertetett törvényi szabályokból az következik, hogy a helyi (kerületi) önkormányzat főszabályként végrehajtó jelleggel alkot a zaj- és rezgésvédelem körében rendeletet. A főváros területén kizárólag a fővárosi közgyűlés élhet illetékességi területén – tehát a kerületek vonatkozásában is - a más jogszabályokban előírtnál szigorúbb környezetvédelmi előírások meghatározásával. Következésképpen az a kerületi önkormányzati zaj- és rezgésvédelem területén megalkotott rendelet, amely más jogszabályban foglalt rendelkezésekhez kapcsolódik, azokra tekintettel szabályoz, de valójában „kilép” a végrehajtás keretei közül, szigorúbb szabályokat előírva, törvény- és jogszabálysértő.
5. A Ktv. 36. §-a értelmében „[a] környezeti elemek védelmére, továbbá a környezetet veszélyeztető hatások elleni védelemre vonatkozó átfogó szakterületi szabályokat külön törvények, a törvényi szabályozást nem igénylő részletes szabályokat - az e törvényben foglaltak alapulvételével - a Kormány rendeletben állapítja meg”. A 110. § (7) bekezdés 6. pontja értelmében pedig „[f]elhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg (...) a környezetvédelmi bírságok fajtáit és mértékét, megállapításának módját (...)”. A Ktv. felhatalmazása alapján a Kormány átfogó szakterületi szabályozását – a környezetvédelmi bírságok fajtáinak, mértékének és megállapításának módjával együtt - a Zr. végezte el.
6. A Ktv. 110. § (8) bekezdés m) és p) pontjai, valamint (13) bekezdés a) pontja felhatalmazza az illetékes ágazati miniszter, hogy megalkossa „a környezetet veszélyeztető hatások elleni védelemre vonatkozó - törvényi vagy kormányrendeleti szintű szabályozást nem igénylő, más miniszter szabályozási felhatalmazásába nem utalt - részletes szakmai szabályokat”, a „környezeti zaj mérséklésének feltételeit megteremtő stratégiai zajtérképek, valamint az erre épülő intézkedési tervek készítésének részletes szabályait”, „az igazgatási szolgáltatási díj fizetésére kötelezett eljárásokat, igazgatási jellegű szolgáltatásokat és bejelentéseket, továbbá a fizetendő díj mértékét, valamint a fizetésre vonatkozó egyéb szabályokat”.
A törvényi felhatalmazásnak a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM együttes rendelet (a továbbiakban: R.) tett eleget, amely egyúttal hatályon kívül helyezte a zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 8/2002. (III. 22.) KöM-EüM együttes rendeletet (a továbbiakban: EgyüttesR.).
A kifejtettek értelmében a környezet zaj és rezgésterheléssel összefüggő védelme törvényi, kormányrendeleti és miniszteri jogalkotás szintjén szabályozott, az önkormányzati jogalkotásnak tehát a szabályozott kérdésekben csupán kiegészítő, végrehajtó jellegű rendelkezések megalkotására van módja.
7. Az érintett Önkormányzat rendeletének megalkotását a Htv. szabályaira és a 2007. évi LXXXII. törvény által hatályon kívül helyezett 12/1983. (V. 12.) MT rendeletre vezeti vissza.
A Zr. 1. § (1) bekezdése értelmében a kormányrendelet hatálya kiterjed „azokra a tevékenységekre, létesítményekre, amelyek környezeti zajt, illetve rezgést okoznak vagy okozhatnak”, leszámítva a (2) bekezdés szerinti helyszíneket és tevékenységeket.
A Zr. 2. §-a részletes fogalommeghatározást tartalmaz, rendelkezik a hatásterület kijelölésének szabályairól (5. § ), kijelöli az egyedi ügyekben eljáró hatóságot (4. §), részletesen, tevékenységi körökhöz igazítottan szabályozza az engedélyezési és egyéb hatósági eljárásokat, rendelkezik a csendes övezet és a zajvédelmi szempontból fokozottan védett terület, a fokozottan zajos terület kijelölésének szabályairól, és külön is a fokozottan zajos területre vonatkozó építési és terület-felhasználási általános előírásokról. A zajvédelem szempontjából releváns területek kijelölése, valamint a hatósági eljárások esetében az első fokú környezetvédelmi hatóság, a települési önkormányzat, a fővárosban a kerületi önkormányzat jegyzője jár el. A Zr. egyebekben több helyen is kiutal a zajterhelési határértéket meghatározó külön jogszabályra [pl. 9. § (2) bek., 13. § (1) bek., 14. § (1) és (2) bekezdései stb. ]. A Zr. külön rendezi a zaj- és rezgésbírság kiszabásának körülményeit, a bírságszankciót kiváltó jogsértő magatartásokat, és ebben a körben zajvizsgálat lefolytatására kötelezi a környezetvédelmi hatóságot.
8. Az Ör. a 7. pontban foglaltakhoz képest 2. § (1) bekezdésében hatályát olyan területekre is kiterjeszti, amelyeket a Zr. is hatálya alá von (a közúti közlekedést leszámítva minden szabad és zárt tér), önállóan és a Zr.-hez képest eltérő fogalomrendszerben definiálja a zajforrás fogalmát [2. § (2) bek.], önálló engedélyezési eljárást fektet le pl. az üzemi létesítmények létesítése, üzembe helyezése, stb. esetére [4. § (3) bek.], illetve a zajterhelési határértékek tekintetében az EgyüttesR. rendelkezéseit rendeli alkalmazni [4. § (1) és (2) bekezdések, 6. § mindegyik bekezdése, 8. § (5) bek., 13. függelék]. Az Ör. a kiszabható zajbírság tekintetében a Zr. által 2008. január 1. napjával hatályon kívül helyezett 12/1990. (V. 23.) KVM rendelet alkalmazását írja elő. A környezetre zajterhelést jelentő építési tevékenység szempontjából a Zr. a 22-6 óra közötti időt tekinti tilalmazottnak. Az Ör. ezzel szemben a tilalmazott napszakot 18 és 7 óra közöttre teszi, valamint kizárja az építési munkák végzését szombaton, vasárnap és ünnepnapokon, egész nap [8. § (3) és (4) bekezdések].
9. Az Ör. rendelkezései olyan kérdéseket szabályoznak, amelyek rendezésére a Ktv. 36. §-a, valamint a 110. § (7), (8) és (13) bekezdései alapján a Kormánynak, a miniszternek, illetve a Ktv. 48. § (1) bekezdése szerinti „más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó” szabályok megalkotására a fővárosi közgyűlésnek van hatásköre.
Az Ör. és a Zr., valamint a R. rendelkezéseinek összevetéséből megállapítható az is, hogy az Ör. szabályai sok esetben kifejezetten ellentétesek a Zr. és a R. rendelkezéseivel, ahol pedig a kiegészítő jellegű szabályozás megállapítható lenne, ott a már nem hatályos EgyüttesR. szabályait rendeli alkalmazni.
A Bszi. 55. § (2) bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, (...) az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa megsemmisítette az Ör.-t tekintettel arra, hogy a Ktv. több rendelkezését is sérti, valamint a fentiekben hivatkozott Zr.-be és R.-be ütközik. A jogszabályba ütközés a mindösszesen 13 szakaszból álló Ör. minden rendelkezését és több függelékét is érinti, ezért az Önkormányzati Tanács az Ör.-t egészében semmisítette meg. Ezzel adottá válik az érintett Önkormányzat számára a lehetőség, hogy élve a Ktv. 46. §-ában, és a Htv. 85. §-ában kapott jogalkotói felhatalmazással, a Zr. hatálya alá nem tartozó körben megalkossa a hatályos jogszabályokhoz igazodó zaj- és rezgésvédelmi rendeletét.
10. Az 56. § (3) bekezdése értelmében „[a]z önkormányzati tanács a (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja”. Az Önkormányzati Tanács – élve a Bszi.-ben adott lehetőséggel – pro futuro semmisítette meg az Ör.-t figyelemmel a rendeletalkotás időigényét.