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Timestamp: 2020-08-14 16:48:45+00:00
Document Index: 138714152

Matched Legal Cases: ['art. 53', 'art. 116', 'art. 22', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 5', 'art. 53', 'art. 5', 'sentenza ', 'art. 140', 'art. 116', 'art. 5', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 53', 'art. 5', 'sentenza ', 'sentenza ']

CONSIGLIO DI STATO, Adunanza Plenaria – 2 aprile 2020, n. 10 – AmbienteDiritto.it
CONSIGLIO DI STATO, Adunanza Plenaria – 2 aprile 2020, n. 10
Giurisprudenza: Giurisprudenza Sentenze per esteso massime | Categoria: Appalti, Procedimento amministrativo Numero: 10 | Data di udienza: 19 Febbraio 2020
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Istanza di accesso formulata in modo generico o cumulativo – Pubblica amministrazione – Esame dell’istanza – Titolo dell’accesso – Accesso civico generalizzato – Accesso documentale – APPALTI – Fase esecutiva – Concorrente alla gara – Accesso a documenti riguardanti vicende che potrebbero condurre alla risoluzione per inadempimento dell’aggiudicatario – Interesse concreto ed attuale all’accesso – Atti delle procedure di gara – Disciplina dell’accesso civico generalizzato – Applicabilità, fermi i divieti temporanei e/o assoluti di cui all’art. 53 d.lgs. n. 50/2016.
Estensore: Noccelli
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Istanza di accesso formulata in modo generico o cumulativo – Pubblica amministrazione – Esame dell’istanza – Titolo dell’accesso – Accesso civico generalizzato – Accesso documentale.
La pubblica amministrazione ha il potere-dovere di esaminare l’istanza di accesso agli atti e ai documenti pubblici, formulata in modo generico o cumulativo dal richiedente senza riferimento ad una specifica disciplina, anche alla stregua della disciplina dell’accesso civico generalizzato, a meno che l’interessato non abbia inteso fare esclusivo, inequivocabile, riferimento alla disciplina dell’accesso documentale, nel qual caso essa dovrà esaminare l’istanza solo con specifico riferimento ai profili della l. n. 241 del 1990, senza che il giudice amministrativo, adìto ai sensi dell’art. 116 c.p.a., possa mutare il titolo dell’accesso, definito dall’originaria istanza e dal conseguente diniego adottato dalla pubblica amministrazione all’esito del procedimento.
APPALTI – Fase esecutiva – Concorrente alla gara – Accesso a documenti riguardanti vicende che potrebbero condurre alla risoluzione per inadempimento dell’aggiudicatario – Interesse concreto ed attuale all’accesso.
E’ ravvisabile un interesse concreto e attuale, ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241 del 1990, e una conseguente legittimazione, ad avere accesso agli atti della fase esecutiva di un contratto pubblico da parte di un concorrente alla gara, in relazione a vicende che potrebbero condurre alla risoluzione per inadempimento dell’aggiudicatario e quindi allo scorrimento della graduatoria o alla riedizione della gara, purché tale istanza non si traduca in una generica volontà da parte del terzo istante di verificare il corretto svolgimento del rapporto contrattuale.
APPALTI – Atti delle procedure di gara – Disciplina dell’accesso civico generalizzato – Applicabilità, fermi i divieti temporanei e/o assoluti di cui all’art. 53 d.lgs. n. 50/2016.
La disciplina dell’accesso civico generalizzato, fermi i divieti temporanei e/o assoluti di cui all’art. 53 del d. lgs. n. 50 del 2016, è applicabile anche agli atti delle procedure di gara e, in particolare, all’esecuzione dei contratti pubblici, non ostandovi in senso assoluto l’eccezione del comma 3 dell’art. 5-bis del d. lgs. n. 33 del 2013 in combinato disposto con l’art. 53 e con le previsioni della l. n. 241 del 1990, che non esenta in toto la materia dall’accesso civico generalizzato, ma resta ferma la verifica della compatibilità dell’accesso con le eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, comma 1 e 2, a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati, previsti da tale disposizione, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza.
Pres. Patroni Griffi, Est. Noccelli – D. s.r.l. (avv. Adami) c. Azienda U.S.L. Toscana Centro (avv.ti Mosca e Foglia)
sul ricorso numero di registro generale 16 di A.P. del 2019, proposto da Diddi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Pietro Adami, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso d’Italia, n. 97;
Azienda U.S.L. Toscana Centro, in persona del Direttore Generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Giovanni Pasquale Mosca e dall’Avvocato Maria Foglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Pasquale Mosca in Roma, corso d’Italia, n. 102;
C.N.S. Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Gennaro Rocco Notarnicola, dall’Avvocato Aristide Police e dall’Avvocato Fabio Cintioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Aristide Police in Roma, via di Villa Sacchetti, n. 11;
Comune di Chiaramonte Gulfi, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Agatino Cariola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso la Segreteria della III Sezione del Consiglio di Stato, piazza Capo di Ferro, n. 13;
della sentenza n. 577 del 17 aprile 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sez. III, resa tra le parti, concernente l’accesso agli atti dell’esecuzione del contratto di appalto.
visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda U.S.L: Toscana Centro e del controinteressato C.N.S. Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa;
relatore nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2020 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierna appellante, Diddi s.r.l., l’Avvocato Pietro Adami, per l’appellata Azienda l’Avvocato Raffaella Chiummiento su delega dell’Avvocato Giovanni Pasquale Mosca, per la controinteressata C.N.S. l’Avvocato Gennaro Rocco Notarnicola, l’Avvocato Aristide Police e l’Avvocato Fabio Cintioli, e per l’interventore ad opponendum, il Comune di Chiaramonte Gulfi, l’Avvocato Agatino Cariola.;
1. L’odierna appellante, Diddi s.r.l., ha proposto ricorso avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana avverso la nota dall’Azienda USL Toscana Centro del 2 gennaio 2019 (di qui in avanti, per brevità, l’Azienda), che reca il diniego dell’istanza di accesso agli atti, presentata il 6 dicembre 2018, avente ad oggetto i documenti relativi all’esecuzione del «Servizio Integrato Energia per le Pubbliche Amministrazioni», svolto dal r.t.i. composto dal CNS – Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (di seguito, per brevità, CNS) e dalle società Prima Vera – Exitone – Termotecnia Sebina – SOF.
1.1. A supporto di tale richiesta, l’appellante ha esposto di essere titolare di uno specifico interesse, qualificato e differenziato, avendo partecipato alla gara per l’affidamento del servizio in oggetto, nella qualità di mandante del r.t.i. costituito con altre società, classificatosi al secondo posto della graduatoria, relativa al lotto n. 5, concernente la Regione Toscana.
1.2. La dichiarata finalità dell’accesso era quella di verificare se l’esecuzione del contratto si stesse svolgendo nel rispetto del capitolato tecnico e dell’offerta migliorativa presentata dall’aggiudicataria, poiché l’accertamento di eventuali inadempienze dell’appaltatore avrebbe determinato l’obbligo della pubblica amministrazione di procedere alla risoluzione del contratto e al conseguente affidamento del servizio alla stessa appellante, secondo le regole dello scorrimento della graduatoria di cui all’art. 140 del d. lgs. n. 163 del 2006, applicabile ratione temporis alla vicenda in esame.
1.3. L’istanza non si è richiamata espressamente ed esclusivamente alla disciplina dell’accesso documentale, prevista dalla l. n. 241 del 1990, o a quello dell’accesso civico generalizzato, introdotto dal d. lgs. n. 97 del 2016.
1.4. L’atto di diniego di accesso, opposto dalla pubblica amministrazione, è incentrato sulla motivazione per la quale «la documentazione richiesta concerne una serie di dati inerenti ad aspetti relativi all’esecuzione del rapporto contrattuale scaturito dalla gara in oggetto, e perciò ricompresi nel concetto più generali di atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici», con la conseguente applicazione dei limiti, stabiliti dalla l. n. 241 del 1990, tra i quali connessi alla necessaria titolarità, in capo al richiedente l’accesso, di un interesse qualificato.
1.5. Secondo l’Azienda, Diddi s.r.l. non avrebbe dimostrato la concreta esistenza di una posizione qualificata, idonea a giustificare l’istanza di accesso.
1.6. In ogni caso, a parere dell’Azienda, l’istanza di accesso non può essere accolta nemmeno in base alla disciplina dell’accesso civico generalizzato, poiché tale normativa non trova applicazione nel settore dei contratti pubblici.
2. L’odierna appellante, come si è premesso (par. 1), ha impugnato ai sensi dell’art. 116 c.p.a. avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana il diniego di accesso, articolando due motivi, e ne ha chiesto l’annullamento.
2.1. Diddi s.r.l. ha dedotto in prime cure, con un primo motivo, l’illegittimità del diniego perché, a suo dire, essa aveva un interesse qualificato e concreto, ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. n. 241 del 1990, a conoscere eventuali inadempienze verificatesi nell’esecuzione dell’appalto.
2.2. Con un secondo motivo, poi, la ricorrente ha lamentato comunque l’erroneità del diniego opposto dall’Azienda anche con riferimento all’art. 5 del d. lgs. n. 33 del 2013 perché, secondo la sua tesi, con il nuovo accesso civico generalizzato avrebbe comunque diritto, uti civis, ad accedere ai documenti e ai dati detenuti dalle pubbliche amministrazioni.
2.3. Nel primo grado del giudizio si sono costituite l’Azienda resistente, che ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, essendo essa priva della qualità di stazione appaltante, e comunque nel merito l’infondatezza della domanda di accesso proposta nonché S.N.C., controinteressata, che ha evidenziato come il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, con la sentenza n. 425 del 14 gennaio 2019, avesse già respinto il ricorso avverso il diniego oppostole da Consip s.p.a. per l’accesso agli atti relativi alla fase di realizzazione della gara, ed ha comunque anch’essa concluso per l’infondatezza del ricorso.
2.4. Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, con la sentenza n. 577 del 17 aprile 2019, ha respinto il ricorso.
2.5. Secondo il primo giudice, infatti, l’istanza di Diddi s.r.l., per il modo in cui è formulata, si tradurrebbe in una indagine esplorativa tesa alla ricerca di una qualche condotta inadempiente dell’attuale aggiudicataria, di per sé inammissibile, non risultando da alcuna fonte di provenienza delle amministrazioni interessate né avendo la ricorrente altrimenti fornito alcun elemento o indicato concrete circostanza in tal senso.
2.6. Quanto alla controversa applicabilità dell’accesso civico generalizzato anche alla materia dei contratti pubblici, poi, il primo giudice, nel dare atto di un contrasto giurisprudenziale sul punto, ha ritenuto che debba trovarsi il necessario punto di equilibrio risultante dall’applicazione dell’art. 53 del d. lgs. 50 del 2016, che rinvia alla disciplina di cui agli artt. 22 e ss. della l. n. 241 del 1990 e dell’art. 5-bis, comma 3, del d. lgs. n. 33 del 2013.
2.7. Ne deriverebbe, a suo giudizio, una «disciplina complessa», risultante dall’applicazione dei diversi istituti dell’accesso ordinario e di quello civico, che hanno un diverso ambito di operatività e un diverso grado di profondità.
2.8. In particolare, per quanto riguarda gli atti e i documenti della fase pubblicistica del procedimento, oltre all’accesso ordinario è consentito anche l’accesso civico generalizzato, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche nonché per promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, mentre, per quanto attiene agli atti e ai documenti della fase esecutiva del rapporto contrattuale, l’accesso ordinario è consentito, ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. n. 241 del 1990, nel rispetto delle condizioni e dei limiti individuati dalla giurisprudenza, che nel caso di specie non sarebbero stati rispettati.
3. Avverso tale sentenza ha proposto Diddi s.r.l. che, nell’articolare due distinti motivi di censura rispettivamente incentrati sulla violazione, da parte del primo giudice, delle disposizioni della l. n. 241 del 1990 e di quelle dettate dal d. lgs. n. 33 del 2013, ha ribadito le tesi esposte nel ricorso di prime cure e ha affermato la propria legittimazione a chiedere sia l’accesso documentale che quello civico generalizzato, e ha chiesto così la riforma della sentenza, con il conseguente accoglimento del ricorso originario e l’ostensione dei documenti richiesti.
3.1. Si sono costituite l’Azienda appellata, che ha riproposto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva e nel merito ha contestato la legittimazione di Diddi s.r.l. a richiedere sia l’accesso procedimentale che quello generalizzato, e il C.N.S., che ha anche contestato la fondatezza del ricorso.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), non definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da Diddi s.r.l.:
a) dichiara inammissibile l’intervento del Comune di Chiaramonte Gulfi;
b) rigetta in parte l’appello e conferma, con diversa motivazione, la sentenza n. 577 del 17 aprile 2019 del Tribunale amministrativo per la Toscana nella parte concernente l’accesso ai sensi della l. n. 241 del 1990;
c) restituisce, per la restante parte, gli atti alla Sezione per la definizione della controversia secondo i princìpi di diritto enunciati al par. 38 della parte motiva nonché per la statuizione sulle spese.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2020, con l’intervento dei magistrati: