Source: https://issuu.com/rtbicocca/docs/le_citt_metropolitane_in_italia._unistituzione_del
Timestamp: 2017-02-25 01:43:18+00:00
Document Index: 18390521

Matched Legal Cases: ['art. 114', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 22', 'art. 119']

Le_citt_metropolitane_in_Italia._Unistituzione_del_federalismo by RTBicocca - issuu
Numero 2 - Anno 2009
edita da
RIVISTA QUADRIMESTRALE EDITA DA UNICREDIT GROUP
MARCO ANNUNZIATA, MICHELE BARBATO, GIORGIO BASEVI,
INNOCENZO CIPOLLETTA, ANTONIO FAZIO, MICHELE FRATIANNI,
ANTONIO MARIA FUSCO, CESARE GERONZI, ANTONIO MARZANO,
ANDREA MONORCHIO, LUIGI PAGANETTO, ANTONIO PEDONE,
GUIDO MARIA REY, DOMINICK SALVATORE, PAOLO SAVONA,
FRANCO SPINELLI, ANGELO TANTAZZI, GIANNI ZANDANO
EDITA DAL 1979*
MEDIA RELATIONS ITALY UNICREDIT GROUP
Federico N. Manzella
Paolina Russo
E SEGRETERIA
Maria Lodovica Migliorini
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* Edizione italiana di “Review of Economic Conditions in Italy”, fondata da Costantino Bresciani
Turroni nel 1947.
Cristoforo Sergio Bertuglia,
La prospettiva della complessità nello studio
dei sistemi urbani e regionali,
e nell’economia in generale
Mega-cities e comprensori di eccellenza:
le politiche urbane in Italia
Le città metropolitane in Italia.
Un’istituzione del federalismo
Lo sviluppo del territorio:
l’evoluzione dei distretti industriali
e il nuovo ruolo delle reti di città
Caritas in veritate, il “manifesto”
papale per lo sviluppo globale
La giusta mercede. Spunti di riflessione
a partire dalla Enciclica Caritas in veritate
Una riflessione sulle prospettive
del Mezzogiorno a partire
dal Rapporto Svimez 2009
Tra l’incudine e il martello?
Riflessioni sulla finanza pubblica italiana
a partire dal Rapporto 2009
La finanza pubblica italiana
tra uscita dalla crisi e federalismo fiscale
La politica economica:
quale aiuto allo sviluppo in Italia?
RASSEGNA DEI PROVVEDIMENTI ECONOMICI E FINANZIARI
La risposta italiana alla crisi
nella politica economica del Dpef 2010-2013
RASSEGNA DELLA LETTERATURA ECONOMICA
- Riformare la pubblica
- Intorno alla storiografia italiana
del secolo passato
Schede sullâ&#x20AC;&#x2122;economia italiana
Una istituzione del federalismo
Lo scritto si sofferma sul futuro del governo delle grandi città, un tema rilevante per il Paese e per la realizzazione del federalismo, ma che per diversi
ordini di ragioni continua a rimanere sullo sfondo. L’attenzione è rivolta in
particolare alle Città metropolitane come istituzione del federalismo, osservate
da un duplice punto di vista: delle politiche pubbliche e della finanza pubblica. Di fronte alla necessità e alla difficoltà di costruire politiche a dimensione
metropolitana, tipicamente multilivello, interdipendenti e complesse, vengonoo qui analizzati i problemi derivanti dalla presenza di popolazioni non residenti, offrendo un contributo alle soluzioni di finanziamento, e alcune proposte per rendere più efficienti le relazioni intergovernative e per la realizzazione di Città metropolitane differenziate nei diversi contesti regionali. Le osservazioni conclusive sottolineano l’esigenza di completare il processo del decentramento italiano e di costruire le Città metropolitane in presenza di spazi
legislativi e costituzionali adeguati per farlo.
La questione metropolitana in Italia non è nuova1. È sorta, infatti, come esigenza amministrativa del governo locale, in seguito alle prime
esperienze dei piani intercomunali degli anni Cinquanta del secolo
scorso. Le pratiche di pianificazione si sono allora concentrate sui piani
intercomunali, che potevano costituire uno strumento appropriato per
ridurre la cattiva distribuzione delle funzioni urbane, gli squilibri tra le
diverse tipologie di comuni presenti nelle aree metropolitane, nonché
L’autore desidera ringraziare Massimo Bordignon e Giancarlo Pola per le stimolanti
discussioni e gli utili suggerimenti ricevuti.
valutare i costi dei servizi pubblici con particolare riferimento al settore
dei trasporti pubblici locali (Forte, 1963).
Negli anni Sessanta la questione delle aree metropolitane è stata inserita all’interno del dibattito preparatorio all’istituzione delle Regioni.
In seguito, a metà degli anni Settanta, un tentativo di governo dei problemi di area vasta è attribuibile all’istituzione, da parte di alcune Regioni, dei comprensori per far fronte alle esigenze di pianificazione economico-territoriale. Il sostanziale fallimento nel lungo periodo della programmazione comprensoriale (dai piani intercomunali di Milano, Bologna e Torino, ai consorzi provinciali, alle iniziative consortili intercomunali) è stato accompagnato da effetti positivi soltanto nella “territorializzazione” della riforma sanitaria.
Negli ultimi due decenni le principali innovazioni riguardanti i governi locali e la questione del governo metropolitano sono state le seguenti:
- l’istituzione del Ministero per le aree urbane nel 1987;
- l’introduzione della legge 8 giugno 1990 n. 142, di riforma degli enti
- l’elezione diretta dei sindaci, introdotta dalla legge 25 marzo 1993,
n. 81;
- l’introduzione nella legislazione nazionale, e di alcune Regioni, di
nuovi strumenti della cooperazione intercomunale (le unioni di Comuni);
- la riforma del Titolo V della Costituzione (legge 18 ottobre 2001, n.3).
Dopo l’introduzione della citata legge 142/90, nella seconda parte
degli anni Novanta le trasformazioni dell’azione dei governi locali
hanno fatto registrare un aumento delle competenze e delle funzioni
attribuite dal centro alla periferia; soprattutto, la “personalizzazione”
di tali governi – dovuta all’elezione diretta prima dei sindaci, dei presidenti delle province e poi delle Regioni – ha realizzato un forte collegamento tra l’agenda politico-elettorale, i meccanismi dell’azione amministrativa e di produzione delle politiche locali e fornito una risposta alla domanda su chi governa a livello locale. Tali trasformazioni
hanno riguardato anche le forme e gli strumenti di intervento delle
politiche pubbliche e determinato una generale proliferazione delle
Le Città metropolitane in Italia. Una istituzione del federalismo
politiche contrattuali (Bobbio, 2000; Gaudin, 1999), a partire dall’affermarsi degli strumenti della Programmazione negoziata, introdotti
dalla legge 7 aprile 1995 n. 104, e dalla progressiva separazione tra responsabilità di programmazione, titolarità dei servizi e responsabilità
di gestione (Petretto, 1999).
Alla luce di tale, sia pure necessariamente breve, ricostruzione, è
un fatto che le aree metropolitane sono il luogo privilegiato dei processi di innovazione e di trasformazione del Paese, ma che in Italia, a differenza di altri paesi, per lungo tempo non sono state poste in essere
specifiche politiche urbane e metropolitane e che quel poco che è stato realizzato è il risultato di azioni frammentate, che hanno prodotto risultati occasionali.
I numerosi tentativi di riforma delle autonomie locali hanno, infatto,
avanzato proposte sul governo delle aree metropolitane, ma strutture
politico-amministrative adeguate non sono state realizzate né con l’azione dall’alto, né costruite dal basso (Dente, 1990).
La questione del governo metropolitano e i suoi fallimenti sono riconducibili alle difficoltà delle relazioni intergovernative, della cooperazione orizzontale asimmetrica tra Comuni capoluogo e di corona
(Morer, 2001) e, in particolare, all’individuazione di confini territoriali
delle aree metropolitane e all’assenza di risorse fiscali autonome per tali governi. Per queste ragioni, tale questione è da tempo molto complessa e contrastata e costituisce una questione istituzionale insoluta (Rotelli, 1996).
Molte discipline hanno prodotto contributi teorici, sulla base dei
quali sono state costruite esperienze spesso fallimentari, che hanno
trattato con modalità diverse la questione del governo delle aree metropolitane. Questi contributi ed esperienze evidenziano due tipi di logiche: quella funzionale e quella della legittimazione politica (Lefèvre,
La prima fa riferimento ai contributi dell’economia pubblica, che
privilegiano il perseguimento delle economie di scala e di scopo, alla
minimizzazione dei costi di trasporto, di transazione e di informazione,
all’internalizzazione degli effetti di traboccamento e alla relazione tra
consumo pubblico, privato e livello di tassazione (Petretto, 1999). Da
questo punto di vista, i presupposti a favore della del governo metropolitano si basano sostanzialmente (Mazzocchi, 1985):
- sulle economie di scala nello svolgimento di alcune funzioni urbane;
- sugli effetti esterni delle spese pubbliche;
- sulla semplificazione istituzionale come base per la programmazione
economico-territoriale;
- sull’accessibilità del cittadino al governo della cosa pubblica.
Il secondo tipo di logica, la legittimazione politica, rimanda ai contributi della scienza politica relativi alla democrazia locale, ai meccanismi di rappresentanza e di collegamento tra amministrati e amministratori, dai quali dipende non solo la legittimazione politica diretta o indiretta dei governi metropolitani, ma anche, attraverso il voto, la rilevazione delle preferenze dei cittadini sui beni e i servizi pubblici locali desiderati.
Dal punto di vista delle politiche istituzionali, il problema della
frammentazione dei governi urbani, della duplicazione delle funzioni e
della sovrapposizione delle giurisdizioni è stato oggetto di due importanti contributi. Il primo fa riferimento al modello “gargantua”, definito
come un unico governo metropolitano, che riorganizza, in una unità
più ampia, le diverse funzioni di governo e costituisce un unico centro
di decisione e di pianificazione (Wood, 1958). Il secondo modello fa riferimento alla scuola delle scelte pubbliche, che considera positivamente la presenza di più governi in competizione tra loro, in modo da
diversificare l’offerta e consentire una maggiore libertà nelle scelte individuali (Ostrom, et al., 1961).
Nel presente scritto la questione metropolitana è trattata non solo
con riferimento al disegno di istituzioni appropriate per il governo delle aree metropolitane, ma più in generale al governare inteso come attività di produzione di decisioni, di politiche, di programmi e pianificazioni, in grado di fornire risposte adeguate a fenomeni interdipendenti
e complessi (Dente, 1984; 1989). In altre parole, la complessità dell’area metropolitana non si riduce per decreto, e i governi metropolitani
non si impongono dall’alto, ma costituiscono l’esito eventuale di un
processo di innovazione istituzionale di ampia portata, al centro e in
2. Perchè le Città metropolitane sono necessarie
Da tempo il legislatore ha riconosciuto l’esistenza del problema metropolitano e, sulla falsa riga delle migliori esperienze europee, ha previsto l’introduzione di un nuovo livello di governo, la Città Metropolitana, per affrontarne i relativi problemi. L’avvio concreto delle Città metropolitane è stato contrastato, tanto che, a quasi vent’anni dalla prima
previsione legislativa, non ne è stata introdotta neanche una (Bordignon, 2008).
Eppure, le aree metropolitane rappresentano le realtà territoriali del
Paese dove più elevati sono gli indicatori di concentrazione della popolazione, di concorso al prodotto lordo nazionale e di crescita economica, maggiore è la concentrazione di capitale finanziario, di capitale
umano e di infrastrutture, e dove il sistema di mobilità urbana e interurbana è, o dovrebbe essere, più sviluppato. Sulle aree metropolitane si
concentrano anche la maggior parte degli investimenti diretti esteri nel
Paese, soprattutto su Milano – la cui Provincia riceve più del doppio degli investimenti esteri diretti della provincia seconda classificata – ma, in
misura crescente, anche su Torino e Roma.
Sette delle nove Province attinenti alle rispettive aree metropolitane
– cioè, tutte, con le sole eccezioni di Napoli e Bari – sono rispettivamente ai primi sette posti tra le cento Province italiane, in base a indicatori di
sviluppo e potenzialità di crescita economica, dall’insediamento di imprese produttive alla produttività media dei lavoratori, ai livelli di reddito pro capite.
Per contro, le aree metropolitane presentano numerosi problemi irrisolti, tra i quali: una tendenza negativa nell’attrazione delle imprese, il
degrado urbano, la congestione del traffico, l’inquinamento, la microcriminalità, le nuove forme di povertà urbana, la perdita di popolazione
dei comuni capoluogo a favore di quelli periferici, la qualità ambientale
(Bordignon, 2008).
I fenomeni urbani e metropolitani presentano, pertanto, caratteristiche differenziate e, pur in assenza di soluzioni generalizzabili, forme di
governo delle aree urbane e metropolitane sono diffuse in tutti i paesi,
in quanto le città hanno sempre più un ruolo economico importante a
livello nazionale e internazionale. In particolare, le aree metropolitane
sono caratterizzate, dalla presenza di tre fenomeni (Ferri 2008)2:
- la presenza non solo di popolazione residente, ma anche di popolazione non residente, alloggiata, giornaliera e di contatto determina numerosi effetti sull’azione di governo, sulla finanza metropolitana e sulla democrazia locale;
- la presenza di situazioni di extraterritorialità, cioè di processi decisionali
verticali, o esterni, nei quali gli attori e i decisori sono in buona parte esterni (società multinazionali, l’Unione europea, lo Stato, le Regioni), mentre
gli effetti delle decisioni sono interni ai confini dell’ente territoriale;
- la difficoltà di raccordo tra l’azione straordinaria per leggi e progetti speciali (compresi i grandi eventi, gli interventi di commissari straordinari)
rispetto all’azione pubblica ordinaria, che determina un conflitto solo in
apparenza burocratico, ma in realtà di tipo politico ed economico.
Il presupposto dei governi metropolitani è che esistano problemi e
funzioni di dimensioni tali da far preferire, per diversi ordini di ragioni
(di ordine economico-finanziario, di efficienza ed efficacia delle politiche pubbliche, ma anche di miglior trattabilità dei problemi in relazione
alla maggiore dimensione), che siano sottratti alla frammentazione amministrativa comunale, o all’insufficiente intervento della provincia, e
che siano trattabili in maniera più efficiente attraverso una maggiore integrazione delle politiche metropolitane. In questa direzione, i problemi di governo delle aree metropolitane non sono tanto affrontabili in
termini di competenze, funzioni, dimensioni ottime, confini amministrativi. Occorre, piuttosto, tener conto dell’esistenza di politiche multilivello, interdipendenti e complesse, che richiedono, da un lato, l’integrazione verticale e orizzontale dell’azione pubblica – in cui al crescere
della dimensione metropolitana aumenta l’esigenza di intervento dei
Questa differenziazione istituzionale sembra appropriata in quanto corrisponde alle
esigenze dei sistemi urbani e metropolitani italiani: nel primo prevalgono le funzioni urbane (attività culturali, direzionali, produttive e distributive, trasporti, telecomunicazioni e commercio, servizi e turismo) con raggio d’azione microregionale, regionale o macroregionale; nel secondo prevalgono le specializzazioni nelle funzioni economiche internazionali, cultura, ricerca, tecnologia, comunicazioni, finanza, relazioni internazionali, con raggio d’influenza a scala nazionale, europea, mondiale.
governi superiori e diminuisce il ruolo della cooperazione intercomunale – e, dall’altro, una azione di governo diretta verso l’interno e verso
l’esterno. Indipendentemente dalla individuazione di confini ottimi3,
l’attivazione delle Città metropolitane, con modalità differenziate tra le
diverse aree del paese, è necessaria per costruire un decisore unico in
grado di fare meglio alcune cose: la produzione e la regolazione di beni
e servizi pubblici locali, politiche urbane più innovative e più integrate,
una maggiore dimensione delle economie e degli investimenti e, in particolare, esercitare il suo accresciuto potere nella negoziazione di accordi con gli altri livelli di governo e con gli apparati dello Stato in periferia.
La giustificazione delle Città metropolitane è riconducibile non solo a
ragioni di efficienza, efficacia ed equità nell’azione pubblica, in particolare nella gestione dei servizi pubblici, ma anche alla necessità di aumentare la dimensione degli investimenti pubblici, di migliorarne la programmazione e la distribuzione a livello metropolitano, piuttosto che alla gestione delle competenze tradizionali dei comuni, per le quali permangono ragioni di prossimità ai cittadini-utenti. Di fronte alle diverse soluzioni
istituzionali prospettabili, quella della Città metropolitana è preferibile a
forme di governo deboli, fondate sulla semplice cooperazione tra governi esistenti, non solo perché esse sono sostanzialmente fallite nel decennio scorso e presentano un deficit di democraticità in quanto non elette
dai cittadini, ma perché essa può fornire una migliore risposta in termini
di semplificazione e responsabilizzazione verso i cittadini-elettori.
Pertanto, posto che la cooperazione intercomunale asimmetrica è
insufficiente, l’introduzione di uno specifico livello di governo – la Città
metropolitana – richiede la contestuale soppressione delle province
I contributi della teoria economica, dovuti in particolare a Tiebout e Buchanan, hanno
individuato i seguenti elementi della dimensione ottima degli enti locali: a) la ricerca
dell’ente locale del costo minimo, rispetto sia alla popolazione sia ai livelli di servizio
prodotto; b) la constatazione che tale dimensione ottimale potesse essere (e di fatto era)
diversa per i diversi servizi, o per le diverse funzioni; c) l’idea che la rappresentazione
efficiente delle preferenze poteva richiedere dimensioni non sempre coincidenti con
quelle efficienti sotto il profilo produttivo; d) la constatazione che il sistema di finanziamento della produzione dovesse basarsi su prezzi e tariffe connessi all’uso dei servizi
più che su imposte commisurate a indicatori di capacità contributiva (Giarda, 1992, p.
519). Si veda anche Giarda, 1966.
metropolitane. È chiaro, però, che senza l’assegnazione di nuove funzioni metropolitane e la redistribuzione di alcune tra quelle della Regione dei comuni e degli enti funzionali, la nascita delle Città metropolitane sarebbe un gioco a somma zero, indipendentemente dal fatto che
derivi dalla modifica di una provincia (è la prospettiva per il caso di Milano, dopo la recente istituzione della Provincia di Monza e la realizzazione di quella di Lodi) o dalla sostituzione di più province (è la prospettiva per il caso di Firenze).
Da alcuni anni, anche in ambito metropolitano sono state registrate
numerose aggregazioni a geografia variabile di comuni ed enti funzionali
nei cosiddetti “tavoli interistituzionali” finalizzati alla costruzione di accordi (Bobbio e Rosso, 2003) per la definizione di politiche volontarie, in
qualche modo riconducibili alla teoria dei club. Va ricordato, però, che
per numerosi servizi metropolitani, caratterizzati da elevati costi iniziali di
investimento e da benefici che interessano un grande numero di persone
(ad esempio i servizi di trasporto, le strade, le biblioteche pubbliche) tali
accordi presentano significative difficoltà per il reperimento iniziale delle
risorse finanziarie sufficienti alla loro realizzazione (Rebba, 1996).
La necessità delle Città metropolitane deriva dunque da una triplice
esigenza: completare il quadro costituzionale dei livelli di governo; semplificare e razionalizzare i poteri centrali e quelli periferici, precisando chi
fa cosa, con quali risorse e quali responsabilità; rendere più competitive
le aree territoriali più dinamiche del Paese. Affinché la sua azione sia efficiente, l’allocazione dei compiti alle Città metropolitane dovrà, poi, fare
riferimento a principi di economicità, differenziazione e adeguatezza.
Il fatto che tradizionalmente esista in Italia un deficit di cultura e di
azione di governo a dimensione metropolitana ha condotto a numerosi
fallimenti e «nulla di fatto» (riscontrabili anche a livello internazionale), imputabili anche alla scarsa attenzione attribuita al ruolo determinante delle
risorse finanziarie e fiscali nel condizionarne la nascita e la sopravvivenza.
La soluzione, evidentemente, è quella di riconoscere che l’area metropolitana presenta problemi propri, diversi da quelli dei singoli comuni componenti, problemi che travalicano ed esulano anche dalle competenze delle attuali Province, e che richiedono dunque anche una risposta
istituzionale adeguata alle richieste del territorio, producendo la neces374
saria capacità di governance dei processi (Bordignon, 2008). Non è accettabile che alcune città, con un peso economico comparabile a quello
di alcune regioni e chiamate a competere a livello europeo e mondiale,
abbiano forme di governo analoghe a quelle dei piccoli comuni.
Infine, non va dimenticato il fatto che, se si assume l’integrazione
del sistema urbano italiano nel sistema urbano europeo come un ulteriore problema rispetto a quello del governo delle aree metropolitane
nazionali allora, a maggior ragione, è necessario aggiornare i meccanismi istituzionali di governo delle città metropolitane italiane. Per tutti
questi motivi, la questione metropolitana è oggi a tutti gli effetti una
questione nazionale. Dalle soluzioni concrete che verranno propettate
dipende una parte della competitività del Paese.
Pertanto, alla domanda se le Città metropolitane siano necessarie, la
risposta che emerge dal presente scritto è positiva, a condizione che siano
dotate di competenze proprie, finanza autonoma e capacità decisionale.
3. Città metropolitane e federalismo
3.1 Il nuovo Titolo V della Costituzione e le Città metropolitane. Dopo il
fallimento della citata legge 142/90 la Città metropolitana è riapparsa nella modifica del Titolo V parte II della Costituzione (legge n. 3 del 18 ottobre 2001). Le principali innovazioni sono contenute nei seguenti articoli.
L’art. 114 sancisce che la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri
L’art. 117 equipara le fonti legislative statali e regionali, conferma
l’assenza di potestà legislativa per gli enti locali, introduce un regime di
legislazione esclusiva dello Stato su alcune materie e un regime di legislazione concorrente con le Regioni su altre materie, definisce la loro
potestà regolamentare nelle materia non elencate4.
Successivamente, il disegno di legge costituzionale La Loggia-Bossi “Nuove modifiche al
titolo V, parte II, della Costituzione” approvato dal Consiglio dei Ministri del 11 aprile 2003,
ha separato con confini netti le competenze legislative concorrenti tra lo Stato e le Regioni.
L’art. 118, riordina l’attribuzione delle funzioni amministrative: al
comma 1, si afferma che i Comuni sono titolari primari delle funzioni
amministrative, salvo che la legge attribuisca tali funzioni ad altri livelli
di governo, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza. Il comma 2 afferma che i Comuni, le Province, le Città metropolitane sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
L’art. 119, infine, sancisce che Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni dispongono di autonomia finanziaria di entrata e di spesa,
stabiliscono e applicano tributi ed entrate proprie, dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio. Lo
Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore
di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni anche
per scopi diversi dall’esercizio delle loro funzioni.
In pratica, pur senza disegnare un modello completo di federalismo, la riforma del Titolo V ha costituzionalizzato le Città metropolitane, che risultano sostanzialmente equiparate a Regioni, Province,
Comuni, e ha superato la tradizionale gerarchia tra livelli di governo
rendendo così impropria l’espressione “livelli di governo superiore”
(Petretto 2003, p. 7).
Nella nuova logica di pluralismo istituzionale, paritario e differenziato, il principio di adeguatezza costituisce il presupposto per l’assegnazione delle funzioni alla Città metropolitana al fine di ricercare
una maggiore corrispondenza tra area e funzioni metropolitane; tutto
ciò, in una logica di specializzazione dell’azione dei governi locali,
che riconosce l’esistenza di specifici problemi del governo metropolitano e l’esigenza di una maggiore capacità di svolgere tali funzioni
anche legate alla dimensione «troppo grande e troppo piccola dei comuni» e all’assenza di una differenziazione del regime giuridico tra di
Così, dopo la riforma del Titolo V, il governo locale risulta formato
da tre enti territoriali, il Comune, la Provincia, la Città metropolitana,
che, a differenza dei Comuni, delle Province e delle Regioni, saranno
costituite senza continuità territoriale, cioè solo in particolari aree metropolitane.
Purtroppo, dopo l’approvazione di tale riforma non sono state attivate iniziative e procedure di attuazione della nuova architettura costituzionale e per lungo tempo sono rimaste da precisare le funzioni, le
competenze, le risorse finanziarie e fiscali, oltre al sistema elettorale.
Così, la decennale incertezza è diventata ventennale. Ad ogni modo, le
Città metropolitane non sono più una istituzione eventuale per il governo delle aree metropolitane, ma sono, almeno sulla Carta costituzionale, riconosciute come un ente necessario, inserito a pieno titolo tra i livelli di governo.
Naturalmente, qualora le Città metropolitane fossero realizzate, aumenterebbero le esigenze non solo di miglioramento degli strumenti di
raccordo istituzionale nel sistema delle Conferenze intergovernative
(Piraino, 2005), ma anche di riforma del Senato della Repubblica in senso federale (Ferri, 2008).
3.2 Politiche pubbliche e rapporti tra livelli di governo. Il processo di
ridefinizione delle competenze tra livelli di governo, verificatosi in Italia
a partire dalla seconda metà degli anni novanta, si è svolto in direzione
del decentramento verso i governi locali, senza le opportune sperimentazioni preliminari circa l’allocazione più efficiente delle competenze e
delle risorse finanziarie e in assenza di un disegno istituzionale, che è
emerso solo con la riforma del titolo V nel 2001.
In mancanza di un livello di governo appropriato e di esperienze significative di cooperazione intercomunale, i problemi urbani e metropolitani sono stati trattati occasionalmente nell ripartizione di competenze e/o della condivisione di funzioni tra governi locali ed enti funzionali, oppure ignorati, caricati o scaricati di volta in volta dall’agenda
politica nazionale e locale. Per molti problemi urbani e metropolitani lo
spazio di policy è vuoto, nel senso che risulta di fatto irreperibile la
competenza istituzionale e, allo stesso tempo, le soluzioni vanno costruite con il concorso di numerosi attori e istituzioni, qualora percepiscano il problema come meritevole di intervento pubblico, indipendentemente dal fatto che i decisori politici abbiano competenze precise e
abbiamo fissato il problema tra gli obiettivi programmatici della loro
azione di governo.
Rispetto ai nostri fini, giova ricordare, seguendo la ricostruzione offerta in Cammelli (2004) che alla fine degli anni Sessanta il rapporto tra
centro e periferia era sostanzialmente dualistico e caratterizzato da: a)
debole integrazione verticale tra Stato centrale e enti territoriali e b) debole integrazione orizzontale tra i Comuni di medie-grandi dimensioni
e le realtà circostanti.
In buona sostanza, la bassa integrazione verticale e orizzontale ha
assicurato agli enti locali che ne avevano la forza e le dimensioni margini di estesa autonomia, bassa interdipendenza e assenza di interventi di
interdizione, che hanno favorito l’autonoma realizzazione di politiche e
progetti. È quanto emerge dalla ricostruzione delle politiche e delle vicende del governo locale nella Bologna degli anni cinquanta e sessanta
e anche nel caso del Comune di Milano, che ha realizzato, tra molti altri
interventi, la linea 1 di trasporto metropolitano nel periodo 1952-1964,
in forza di una straordinaria capacità realizzativa, sostenuta dalla disponibilità di considerevoli risorse politiche e da una struttura burocratica
di primissimo livello (Dente e Fareri, 1997).
A fronte della situazione precedente, nella quale i processi decisionali erano sostanzialmente interni al Comune capoluogo, quella attuale
presenta invece competenze disperse. Ne consegue che le coalizioni di
attori e di interessi devono agire su diversi livelli di governo perché le
politiche pubbliche sono costruite sempre più con modalità negoziali,
in uno spazio multilivello (UE, Stato, Regioni, autonomie locali), che
rende i processi decisionali e quelli attuativi incerti e conflittuali.
Tali modalità determinano la divisione delle responsabilità tra il governo che decide concretamente l’approvazione di un progetto, quello
che lo attua e gli enti o altri governi che decidono di cofinanziarlo, con
rischi di irresponsabilità finanziaria5. Rispetto a tali fenomeni, la razionalizzazione della distribuzione delle competenze6, attesa dal nuovo
Per una trattazione di questo problema con riferimento alle relazioni tra Stato e Regioni
e tra Stato ed Unione europea si rinvia a Cornu e Gilbert, 2001.
Una trattazione dei possibili modelli efficienti dei rapporti tra livelli di governo e politiche pubbliche, dalle competenze esclusive al decentramento gerarchico, all’irresponsabilità è sviluppata in modo chiaro in Vaciago, 1998.
Codice delle autonomie, dovrebbe evitare che risultino irreperibili i
soggetti cui imputare la responsabilità delle decisioni e, di conseguenza, razionalizzare almeno in parte anche le pratiche di finanziamento.
In questa situazione, i comuni metropolitani hanno dovuto affrontare
problemi di scala sovracomunale non solo con scarsa autonomia, risorse e poteri inadeguati, ma anche qualitativamente diversi e, quindi, il loro trattamento è avvenuto attraverso la capacità politica di sfruttare occasioni ed eventi, cogliere opportunità che si sono create in altri contesti decisionali, sicché le politiche urbane sono di frequente un esito
eventuale dell’interazione tra attori.
Pertanto, il trasferimento di maggiori poteri dal centro verso i governi locali ha aumentato il ricorso a forme di governance, che si sono rivelate insufficienti, e ha evidenziato l’esigenza di governement per le aree
urbane e metropolitane, da realizzare contestualmente a una revisione
dei rapporti tra livelli di governo con l’obiettivo non già di eliminare tali
forme, ma di semplificare e rendere più efficiente l’azione pubblica territorializzata.
In questa direzione, la trattazione del problema del governo urbano
e metropolitano e l’effettivo inserimento tra i governi locali delle Città
metropolitane va effettuato considerando le relazioni intergovernative,
avendo cura di ridurre le interdipendenze e i conflitti interistituzionali e,
quindi, operando una ridefinizione di chi fa che cosa nelle politiche
pubbliche dei governi locali.
3.3 Un problema specifico delle aree metropolitane: le popolazioni
non residenti. Come è noto, secondo la teoria economica della finanza
pubblica il federalismo fiscale costituisce quella forma di rapporti tra livelli di governo, che ne consente una semplificazione, favorendo da un
lato, una maggiore rappresentazione delle preferenze degli individui e,
dall’altro, dando luogo a discrezionalità decisionali e differenze di trattamento. Un primo rilevante limite ai potenziali benefici derivanti dal
federalismo fiscale è rappresentato dalla mancanza di coincidenza tra i
confini geografici all’interno dei quali gli Enti locali producono beni
pubblici e hanno capacità impositiva, e quelli entro i quali si distribuiscono le basi imponibili e, quindi, le risorse fiscali. Un secondo limite è
riconducibile alle crescenti interdipendenze generate dalla mobilità degli individui7. La presenza di popolazioni non residenti, le quali utilizzano i servizi offerti da diversi governi (e in particolare dal Comune
centrale rispetto ai Comuni periferici), determina effetti differenziati
sulla finanza locale e un probabile trasferimento dei costi sulla popolazione residente (Bruzzo e Ferri, 2006). Su questi due punti, la coincidenza tra la giurisdizione politica e quella economica e la mobilità degli individui, la teoria economica ha prodotto significativi contributi
teorici, relativi principalmente ai vantaggi del decentramento politico
al fine di migliorare l’adattamento dell’offerta di beni pubblici alle preferenze locali (Oates, 1972), e al modello della mobilità fiscale degli individui (Pestieu, 1983; Tiebout, 1956).
In sostanza, le aree urbane e metropolitane sono il luogo privilegiato di scambio e di circolazione di beni e servizi, prodotti, informazioni,
capitali e popolazioni. In esse i confini comunali non costituiscono
frontiere, ma semplici delimitazioni amministrative, permeabili agli
scambi e alle migrazioni. Per contro, i poteri di regolazione e di bilancio
di cui dispongono i governi locali, producono delle discontinuità territoriali (ad esempio in termini di regolazione dell’uso del suolo), di pressione fiscale e di servizi offerti, suscettibili di condizionare le scelte di
localizzazione degli abitanti e delle attività economiche.
Si tratta, quindi, di “catturare” il nesso fiscale dei flussi e fenomeni
che travalicano i confini amministrativi, con particolare riferimento alla
mobilità degli individui e delle imprese che attivano le dinamiche dello
sviluppo urbano, e quindi il ciclo di vita delle città, e generano rilevanti
interdipendenze fiscali tra i Comuni (Piazza e Piperno, 2006).
Come sottolinea Pedone, l’elevata mobilità interna ed esterna delle persone e delle imprese costiuisce un problema, tra altri, nella misurazione delle tendenze del decentramento fiscale attraverso indicatori sintetici. Infatti, “la mobilità delle persone e delle imprese è molto diversa tra le diverse aree di ciascun paese, e di paesi diversi, e varia continuamente. Ciò
altera la tradizionale identificazione, utilizzata in molti modelli di Federalismo Fiscale, tra
cittadini residenti in una data località, votanti per l’elezione di governi aventi giurisdizione
su quella località, utenti di servizi pubblici forniti da quei governi e contribuenti di imposte
prelevate da quei governi e non, come sempre più spesso acccade, da governi diversi da
quelli aventi giurisdizione sulle località in cui si risiede o per la cui elezione si vota o dei cui
servizi pubblici si usufruisce” (Pedone, 2008, p. 343, nota 1, corsivi riportati).
Ci si riferisce in particolare, non solo alla mobilità dei pendolari rilevata nelle statistiche “origine-destinazione”, ma, in senso più generale,
a quella delle nuove categorie sociologiche di consumatori (city users),
di visitatori per affari o attività turistiche che utilizzano le metropoli
(Martinotti, 1993) e fanno delle aree metropolitane un particolare territorio di circolazione. Questi fenomeni, propri delle aree metropolitane,
determinano un conflitto tra residenti, votanti, utenti e contribuenti e costituiscono uno specifico banco di prova per i governi metropolitani, in
quanto incidono sulla finanza pubblica, sia in termini di oneri netti a carico dei comuni, dovuti alla popolazione non residente, sia in termini di
finanziamento di beni e servizi, che servono a tutto il Paese, sia in termini di necessità di trasferimenti finanziari intergovernativi. Per trattare le
interdipendenze fiscali tra governi locali occorre considerare che la popolazione presente nelle aree metropolitane è costituita dalla somma
della popolazione residente e di quella non residente, composta dalle
componenti alloggiata, giornaliera e di contatto. Quest’ultima costituisce
un problema in quanto determina una serie di importanti conseguenze
per la fornitura dei servizi pubblici locali e per il loro finanziamento.
Infatti, la presenza anche temporanea sul territorio di popolazione
non residente – si vedano gli spostamenti giornalieri e l’incidenza totale sulla popolazione residente presentati nella Tabella 1 (grafici e tabelle sono riportati in Appendice) – determina una situazione di inefficienza allocativa almeno per due ragioni: in primo luogo, perché gli
amministratori, non potendo tener conto della domanda e dei bisogni
delle popolazioni non residenti, sono indotti a sottostimare la produzione di servizi da erogare; in secondo luogo, perché tali popolazioni
tendono ad assumere il ruolo di free rider, usufruendo gratuitamente
di tali servizi (Bernareggi, 2004a). In altre parole, poiché le politiche locali sono essenzialmente rivolte ai residenti, non si tiene conto, o lo si
fa in maniera insufficiente, dei bisogni delle popolazioni non residenti,
la cui presenza determina un incremento della domanda di servizi.
Dunque, anche se la presenza di popolazione non residente è in generale considerata una risorsa, essa pone significative difficoltà finanziarie nella dotazione di un adeguato livello di servizi pubblici nelle aree
metropolitane. Infatti, la popolazione non residente incide sulla capa381
cità di spesa dei governi locali, ma non è adeguatamente considerata
nella determinazione dei trasferimenti finanziari da altri livelli di governo, i quali sono normalmente definiti sulla base della popolazione residente anagrafica e non su quella effettivamente presente. Posto che la
popolazione contribuente è data sostanzialmente dalla somma della
popolazione residente e dalla popolazione non residente alloggiata, la
popolazione non residente giornaliera utilizza una serie di servizi generali e specifici senza però contribuire alle relative spese, il cui finanziamento finisce così per ricadere sui residenti e sulle altre categorie di
Su questi temi e problemi, oltre ai risultati raggiunti da Bernareggi
(2004 b)8, che ha determinato l’onere per il bilancio del comune di Milano imputabile alla popolazione non residente, un ulteriore avanzamento è stato ottenuto da Bruzzo e Ferri (2006). In quest’ultimo lavoro è stata considerata non solo la popolazione in entrata nel comune di Milano
ma anche la popolazione residente da esso giornalmente in uscita verso
i primi 5 Comuni dell’area metropolitana ed è stato altresì determinato
l’ordine di grandezza dell’onere netto per il comune di Milano e quello
sopportato dai primi 5 Comuni metropolitani per i servizi resi alla popolazione in uscita dal Comune di Milano.
La stima dell’ordine di grandezza dell’onere netto sopportato dal
Comune di Milano per il fenomeno del pendolarismo è il risultato della
differenza tra il costo sostenuto per i pendolari in entrata e quello fatto
sostenere ai Comuni destinatari per i suoi pendolari in uscita. Sulla base
di queste valutazioni sarebbe teoricamente possibile costruire uno
schema di trasferimenti compensativi orizzontali (Bernareggi, 2007) nel
quale i Comuni di origine della popolazione non residente giornaliera
dovrebbero corrispondere al Comune di destinazione un importo tale
da coprire la propria quota di onere attribuibile alla popolazione non
residente giornaliera. Questa metodologia è stata estesa alle principali
Riguardo il contributo fornito dalle diverse popolazioni alla copertura tributaria delle
spese comunali (si veda Bernareggi, 2004a, p. 91), che ha introdotto la distinzione tra:
popolazione non residente integrale che non paga tributi; popolazione non residente
alloggiata contribuente; popolazione residente contribuente.
aree metropolitane: Milano, Roma, Napoli, Torino, Venezia, Bari, Bologna, Firenze, Genova (Bruzzo e Ferri 2008).9
In tali aree, l’esame dell’incidenza della popolazione pendolare sulla popolazione residente, realizzato analizzando i valori della popolazione in entrata nei primi 5 Comuni (con origine dal Comune centrale)
sulla popolazione residente (di fonte anagrafica), evidenzia che in generale i Comuni capoluogo confermano la loro elevata attrattività, con
l’eccezione dei comuni di Fiumicino, Frascati, Pomezia, Grugliasco e
Sant’Olcese, che presentano un’incidenza della popolazione in entrata
superiore a quella fatta registrare dai rispettivi Comuni capoluogo.
I risultati del lavoro citato evidenziano che l’incidenza della spesa netta attribuita alla Pnrg, sul totale della spesa di bilancio, non è univocamente maggiore nei Comuni capoluogo rispetto agli altri Comuni metropolitani considerati (si veda la Figura 1). Anzi, il confronto tra i dati dei Comuni
capoluogo e quelli dei rispettivi 5 Comuni evidenzia che nelle aree metropolitane di Roma, Milano, Torino e Bologna i Comuni di Fiumicino, Frascati e Pomezia, Segrate, Grugliasco e Calderara di Reno presentano un’incidenza percentuale della spesa per la Pnrg sul totale della spesa di bilancio maggiore di quella fatta registrare dai corrispondenti Comuni capoluogo. Questo risultato induce a sostenere che tali Comuni hanno assunto un
ruolo autonomo e rilevante all’interno della rispettiva area metropolitana,
ruolo dovuto alla presenza di particolari funzioni urbane.
Pur in presenza di una spesa netta pro capite generalmente molto
elevata per la popolazione non residente giornaliera dei nove Comuni
capoluogo di area metropolitana (con uno scarto significativo rispetto
al Comune appartenente alla stessa area metropolitana con il valore più
basso), i risultati ottenuti evidenziano che in quattro Città metropolitane, esistono Comuni quali Calderara di Reno, Frascati, Pozzuoli e Segrate (con esclusione dei Comuni di destinazione della popolazione in
uscita che sono capoluogo di provincia) che sostengono una spesa netta pro capite per i pendolari in entrata maggiore di quella dei Comuni
Le elaborazioni sono state effettuate sui dati del Censimento Istat 2001, per quanto riguarda la mobilità degli individui, e i Certificati di conto consuntivo (per l’anno 2001)
del Ministero dell’Interno, per i dati finanziari.
capoluogo. Questo risultato contraddice quanto sostenuto nella letteratura sui rapporti finanziari fra il Comune centrale e quelli appartenenti
all’area metropolitana (Jeanrenaud, 1980; Jurion 1987; Pommerehne e
Krebs, 1991), che evidenzia come la popolazione residente in questi ultimi spostandosi nel capoluogo utilizza per vari motivi numerosi servizi,
determinando così una situazione di “sfruttamento”.
In definitiva, le implicazioni finanziarie dovute al fenomeno del
pendolarismo non riguardano soltanto i Comuni centrali, ma anche i
Comuni periferici e rendono necessarie la ricerca di appropriate forme
di finanziamento delle Città metropolitane al fine di ridurre l’aggravio di
spesa dei Comuni coinvolti.
3.4 La finanza metropolitana. Il dibattito sul federalismo e il processo
di decentralizzazione di competenze e risorse fiscali a favore dei governi regionali e locali, avviato a partire dagli anni Novanta, ha riproposto
all’attenzione dei decisori politici e degli esperti delle discipline interessate i particolari problemi economico-finanziari riconducibili all’offerta
efficiente dei beni e servizi pubblici e alla loro equa distribuzione tra
aree e individui. Così come sono emerse le differenze in termini di popolazione, superficie, struttura economica, autonomia finanziaria e livello dei servizi offerti tra le Regioni, allo stesso modo stanno emergendo tensioni tra territori rurali, urbani e metropolitani dotati in misura diversificata di funzioni e risorse. Si pensi, ad esempio, alla presenza di
sedi universitarie, di funzioni produttive, commerciali, logistiche e internazionali, di poli di attrazione localizzati all’esterno del Comune centrale, che determinano una specializzazione di taluni comuni delle aree
metropolitane e influenzano la domanda di servizi pubblici e loro salute
fiscale. In particolare, tra le funzioni metropolitane, va sottolineata la rilevanza della localizzazione degli aeroporti come fattore di attrazione di
diverse tipologie di popolazioni e di sviluppo di attività economiche.
Pertanto, poiché la presenza, tra gli altri fenomeni, di queste particolari funzioni e processi di sviluppo determina un «effetto metropoli»
sulla finanza pubblica, quella metropolitana deve essere quantitativamente e qualitativamente diversa da quella locale (Pola, 1990; 2006).
Ciò che si intende qui sottolineare è che, oltre agli argomenti tradizio384
nalmente trattati nella letteratura10, i recenti processi di trasformazione
delle città presentano nuovi temi e problemi, che richiedono una specializzazione della finanza metropolitana. Tra questi si ricordano: la significativa quota della spesa pubblica per investimenti nelle aree metropolitane rispetto a quella a livello nazionale e il mancato raccordo tra le
scelte del centro e della periferia; le relazioni tra sviluppo urbano e il
gettito delle imposte immobiliari locali e la crescente cooperazione tra
pubblico e privato nel suo finanziamento; la maggiore rilevanza della
gestione delle tariffe dei servizi pubblici e le trasformazioni delle imprese comunali da aziende autonome a società per azioni multiutilities; le
differenze di capacità fiscale tra i comuni centrali e quelli suburbani; gli
effetti della localizzazione delle infrastrutture lineari e puntuali e la concorrenza tra Comuni per l’attrazione di funzioni fiscalmente pregiate; le
necessità di perequazione territoriale e di compensazione finanziaria all’interno delle aree metropolitane. In particolare, va qui posta l’attenzione sul fatto che, essendo le politiche pubbliche, e tra esse la finanza locale, essenzialmente rivolte ai residenti, non si tiene conto, o lo si fa in
maniera insufficiente, delle implicazioni determinate dalle popolazioni
non residenti provenienti da altre giurisdizioni. Ciò produce significative conseguenze sulla finanza pubblica metropolitana, che deve fondare
la sua giustificazione sul principio di equivalenza, che impone la coincidenza fra l’area dei benefici di una politica e i confini della giurisdizione responsabile, e sulla controprestazione tra imposte e servizi, oltrechè sull’efficienza dei governi metropolitani.
Pertanto, le tensioni tra le giurisdizioni amministrative, le competenze istituzionali, la produzione e la ripartizione delle risorse fiscali e finanziarie trovano la loro espressione più evidente nelle aree metropolitane, dove maggiore è la concentrazione delle attività economiche, la
densità della popolazione e la mobilità degli individui. Sicchè, se, da un
lato la complessità delle questioni urbane richiede l’applicazione di
Si fa riferimento alla letteratura che ha trattato l’offerta di servizi e le relazioni finanziarie tra i Comuni delle aree metropolitane (Pommerehne e Krebs, 1991; Hicks, 1970;
Jeanrenaud, 1980; Stefani, 1975; Cremer e Pestieu 1987), o ancora la differenza di dimensione tra i Comuni, nonché le interdipendenze tra il Comune centrale e gli altri Comuni appartenenti all’area metropolitana (Martins, 1995; Jurion, 1987; Morer, 2001).
competenze e di forme di governo specifiche, dall’altro, evidenzia la
necessità di un regime finanziario specifico e appropriato. Esso deve
evitare i rischi di crisi della finanza locale, che possono derivare da una
carenza delle risorse fiscali disponibili, oppure da eccessivi differenziali
orizzontali di spesa pubblica pro capite fra Comuni.
4. Competenze, risorse finanziarie e fiscali
4.1 Che cosa dovrebbero fare le Citta’ metropolitane. Il processo di
attuazione del Titolo V ha fatto registrare in questi anni un significativo
avanzamento dal punto di vista del processo legislativo. Come è noto, il
3 ottobre 2008 il Consiglio dei ministri ha approvato il disegno di legge
delega sul federalismo fiscale per l’attuazione dell’art. 119 della Costituzione e dell’emendamento relativo all’istituzione di Roma capitale. Più
recentemente, alla fine del mese di marzo del 2009 la Camera dei deputati ha approvato la delega al Governo in materia di federalismo fiscale,
all’interno della quale l’art. 22 reca le norme transitorie per le Città metropolitane. Il comma 2 precisa che esse possono essere istituite, nell’ambito di una Regione, nelle aree metropolitane in cui sono compresi
i Comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari,
Napoli e, a sorpresa, Reggio Calabria11. In attesa del più volte annunciato, da parte dell’attuale Ministro dell’Interno nuovo Codice delle Autonomie qui di seguito si analizzano brevemente le funzioni previste per
le Città metropolitane dal Codice delle autonomie elaborato di concerto
tra i ministeri per gli affari regionali e le autonomie locali e quello dell’interno approvato nel Consiglio dei ministri del 19 gennaio 2007, in vista della prossima, attesa nuova versione, citato del Codice12.
Il provvedimento, che si proponeva di dare attuazione agli articoli
114, 117 e 118 della Costituzione attraverso l’individuazione, l’allocazione
e il conferimento delle funzioni amministrative dei Comuni, delle Provin-
Per questa ragione non è stata considerata nelle analisi e nelle elaborazioni presentate
Si veda Lanzillotta (2008) per una contestualizzazione del Codice delle Autonomie nel
recente processo di riforma dei rapporti intergovernativi.
ce, delle Città metropolitane, delle Regioni e dello Stato, precisa che le
Città metropolitane acquisiranno tutte le funzioni fondamentali delle
preesistenti Province, cioè quelle cosiddette di governo dell’area vasta, riguardanti il proprio territorio e quelle di governo metropolitano da definire da parte dello Stato e delle rispettive Regioni, in relazione alle specifiche esigenze della rispettiva area metropolitana. Pertanto, per qualificare
le funzioni delle Città metropolitane risulta determinante la precisazione
di quelle relative al governo metropolitano, che dovrebbero essere aggiuntive e innovative rispetto a quelle delle Province (Ferri, 2008). L’articolazione introdotta tra funzioni fondamentali, proprie e di governo metropolitano, così come formulata a livello di indirizzi generali, criteri e
principi, risulta ancora incerta nonostante la ridefinizione delle medesime
costituisse uno degli obiettivi primari del Codice e indispensabile per procedere all’allocazione delle risorse finanziarie e fiscali. Va ricordato, inoltre, che il Codice in esame non fa riferimento alle funzioni elencate nell’articolo 24 del Testo unico, che pure segnavano un lieve avanzamento
rispetto a quelle contenute in precedenza nell’articolo 19 della più volte
citata legge n. 142 del 1990. Tuttavia, segnalato il Codice ai fini della definizione delle funzioni fondamentali delle Città metropolitane rispetto agli
altri governi locali, non è possibile qui fare riferimento alle funzioni storicamente svolte in assenza di significative esperienze. Inoltre, il riferimento a quelle delle province è solo parzialmente utile, in quanto la loro missione è stata storicamente diversa, come del resto le loro competenze.
Infine, dal Codice emerge che i servizi pubblici locali di rilevanza
economica dovrebbero costituire uno dei compiti principali delle Città
metropolitane. Per le funzioni proprie che gli Enti locali possono assumere nei confronti della propria collettività, intese come compiti ulteriori e non doverosi secondo le leggi statali, non va trascurato il fatto
che, nel caso delle Città metropolitane, essa dovrebbe essere intesa in
senso ampio, in quanto non è costituita solo dalla popolazione residente, ma anche da quella non residente. Da ultimo, non appare chiaro che
cosa succederà per le Città metropolitane se, sulla base dell’articolo 116
della Costituzione, le Regioni riceveranno su loro richiesta la competenza in materia di tutela dell’ambiente, che notoriamente trova nelle aree
metropolitane le maggiori necessità e difficoltà d’intervento.
Infine, la definizione delle funzioni delle Città metropolitane risulta
ancora generica e sarebbe stato preferibile una distinzione più semplice
tra quelle obbligatorie, opzionali e sperimentali. Le prime potrebbero
essere definite dallo Stato, le seconde dalle regioni e le terze da queste
ultime, in accordo con lo Stato, in relazione alle specificità delle rispettive aree metropolitane. Il rischio da evitare nella definizione delle funzioni delle città metropolitane è di limitarle a un mero trasferimento di
quelle di governo d’area vasta, dando vita a un governo “fotocopia” delle province e riducendo così il processo istitutivo a un gioco a somma
zero. Allo stesso tempo, va sottolineato che sia il precendente sia l’attuale Governo hanno affrontato le questioni delle funzioni nel Codice
delle autonomie e quelle delle risorse finanziarie e fiscali nei rispettivi
disegni di legge sul federalismo fiscale, cioè in maniera disgiunta, mentre sarebbe stata necessaria una azione legislativa congiunta.
4.2 I problemi e le possibili soluzioni per il finanziamento delle Città
metropolitane. La costruzione di un sistema di finanziamento delle Città
metropolitane deve rispettare, oltre a quanto disposto dal nuovo Titolo
V, le condizioni generali di efficienza della tassazione locale. Esse prevedono l’indipendenza da decisioni centrali delle base imponibili ed
entrate autonome consistenti rispetto alle risorse fiscali complessive.
In particolare, i tributi propri dovranno alimentare una quota consistente di autonomia tributaria rispetto a quella fornita dalle compartecipazioni effettive al gettito di imposte erariali, così da favorire la manovrabilità dei loro bilanci e una tendenziale eliminazione dei trasferimenti. In altre parole, lo Stato non deve diventare il primo contribuente delle Città metropolitane, che non possono essere quindi considerate come dei semplici prestatori di servizi. La ricerca di buone imposte per le
Città metropolitane, di tributi propri di riferimento, in qualche misura
indipendenti dalle entrate degli altri livelli di governo (così come avviene per i Comuni con l’Ici e per le Regioni con l’Irap) e significative dal
punto di vista del gettito, dovrebbe essere collegata alle specifiche funzioni esercitate dalle Città metropolitane in materia, ad esempio, di pianificazione territoriale, di servizi a rete, di investimenti nei trasporti
pubblici, di mobilità urbana e così via.
Con particolare riferimento al finanziamento della spesa per i trasporti pubblici locali, si segnala la necessità di superare la stagione dei
trasferimenti finanziari dal centro verso la periferia e di guardare indirezione dell’autonomia finanziaria, da realizzare anche con l’istituzione di
un nuovi tributi sulle attività produttive oppure con una compartecipazione al gettito dell’Irap, o una sovraimposta a beneficio delle Città metropolitane (si ricordano i risultati positivi del versement transport francese), la rimodulazione delle numerose forme di tassazione sugli autoveicoli e delle accise sui carburanti. In particolare, una quota del gettito
di queste ultime, attualmente a favore delle Regioni, potrebbe essere
compartecipata dalle Città metropolitane.
Considerato che gli aeroporti di maggiore dimensione e quelli nei
quali si registra il maggior traffico, sia di passeggeri sia di merci, sono
quelli delle grandi aree metropolitane, è giustificabile l’attribuzione dell’addizionale comunale sui diritti d’imbarco dei passeggeri – istituita in
via provvisioria nel 2004 – a favore delle Città metropolitane, da realizzare contestualmente a una modifica delle finalità e dell’oggetto del tributo in due direzioni: l’estensione a tutto il traffico aereo e la ripartizione del gettito. Poichè il carattere temporaneo di finanziamento di misure di sicurezza aggiuntive, che era alla base della quota statale, può essere considerato superato, la quota statale del gettito potrebbe essere
attribuita alle Città metropolitane in relazione alla loro funzione strategica di piattaforma per lo sviluppo economico regionale e nazionale e di
attrazione di investimenti esteri, nonché alle esigenze di finanziamento
di politiche ambientali, infrastrutturali e della mobilità. La quota restante
potrebbe essere confermata a favore dei comuni sui quali insiste il sistema aeroportuale e a quelli a essi confinanti per compensare le esternalità negative che ricevono (Bruzzo e Ferri, 2005).
Anche per le entrate extratributarie è possibile intervenire, su due
fronti: da un lato, sull’omologazione delle tariffe e delle forme di gestione dei servizi pubblici a rete di rilevanza metropolitana e, dall’altro, mediante l’applicazione alla popolazione non residente giornaliera di una
tassa di ingresso al centro dell’area metropolitana.
Come è noto, per fronteggiare l’aggravio di spesa comunque sostenuto dai Comuni capoluogo, con le connesse implicazioni extrafinanziarie
(congestione, inquinamento, ecc.), recentemente alcune Amministrazioni comunali hanno adottato varie formule di finanziamento aggiuntivo,
sull’esempio di quanto già sperimentato in alcune grandi città straniere,
riconducibili sostanzialmente al road pricing londinese. Tali forme di imposizione sono senza dubbio vantaggiose per i Comuni capoluogo, in
termini di maggiori entrate, ma risultano poco efficienti per la riduzione
dell’inquinamento e della congestione del traffico automobilistico a dimensione metropolitana. In particolare, esse non incidono sulle spese relative ai servizi locali utilizzati da quella parte della popolazione non residente giornaliera, che entra nel Comune centrale con i mezzi di trasporto
pubblico. Pertanto, si suggerisce la definizione a livello metropolitano, di
queste forme di imposizione e di regolazione dei flussi di traffico e di popolazione in entrata anziché comunale, al fine di aumentarne l’efficacia.
Per quanto riguarda i trasferimenti finanziari, oltre a ribadire la necessità di superare i tradizionali meccanismi di attribuzione, basati sulla
discrezionalità e l’opacità, la presenza di popolazioni non residenti evidenzia particolari necessità per la finanza metropolitana. Per i trasferimenti finanziari di tipo verticale si ripropone l’esigenza di individuare
forme di finanziamento di tipo ordinario delle competenze delle Città
metropolitane (e di quelle dei Comuni), quali – ad esempio – quelle
previste dal decreto legislativo n. 244/1997 (norma non applicata), che
prevedono anche la popolazione effettivamente presente, e non solo
quella residente, fra i criteri di calcolo. Ulteriori esigenze specifiche per
la finanza metropolitana derivano dalle finanziamento delle spese per
investimenti pubblici a dimensione metropolitana.
Una prima esigenza riguarda la distribuzione delle risorse finanziarie per gli investimenti pubblici. Posto che essi sono determinati da decisioni discrezionali, piuttosto che da rigorose analisi costi-benefici, e
sono spesso caratterizzati dalla dispersione/concentrazione delle risorse e da forme di cofinanziamento pubblico-privato, si richiama l’attenzione sul fatto che le Città metropolitane, oltre a disporre di una maggiore capacità di pressione politica rispetto ai Comuni, dovrebbero disporre di un expertise in grado, da un lato, di costruire progetti complessi che sappiano catturare capitali pubblici e, dall’altro, di valutare la sostenibilità finanziaria dei progetti attivati da soggetti privati.
Inoltre, visto che le risorse di bilancio non sono più le sole in gioco,
le Città metropolitane dovrebbero sperimentare forme di integrazione
tra l’imposizione di scopo e project financing all’interno di progetti
pubblici che prevedano la partecipazione di privati (Pola, 1995). Si tratterebbe di promuovere iniziative di project financing, che in ambito urbano e metropolitano trova il suo naturale terreno di sperimentazione
(Senn, 1997), e di sostenerle con una imposizione di scopo, non una
tantum, ma ricorrente per l’intera durata del progetto (Ferri, 2007) nei
casi in cui i rientri finanziari futuri fossero insufficienti a coinvolgere il
capitale privato (Petretto, 2003, p. 31)
La seconda esigenza riguarda il riequilibrio della distribuzione dei
vantaggi e degli svantaggi derivanti dalla presenza di sub-aree metropolitane che offrono poche funzioni urbane e servizi pubblici carenti
(ad esempio, i “Comuni dormitorio” che presentano dotazioni inferiori
al livello medio dell’area metropolitana), che sono all’origine di una
parte degli spostamenti delle popolazioni. Per soddisfare tale esigenza,
si possono utilizzare forme di compensazione finanziaria delle esternalità indotte dal pendolarismo e della localizzazione di funzioni sovracomunali, finalizzate a reperire risorse da destinare agli investimenti
necessari per ridurre il deficit di servizi pubblici. In definitiva, su questo punto, dopo aver ribadito la rilevanza delle tipologie delle popolazioni non residenti sulla finanza metropolitana, non si può certo costruire il sistema di finanziamento delle Città metropolitane solo sul
pendolarismo. Occorre, piuttosto, potenziare l’autonomia finanziaria, i
meccanismi ordinari di finanziamento rispetto a quelli straordinari. Ci
si riferisce ai piccoli e grandi eventi finanziati con trasferimenti statali, e
dunque da contribuenti nazionali, che fanno aumentare la propensione alla spesa degli Enti locali e favoriscono l’irresponsabilità finanziaria. In questa direzione, per rendere più efficiente la spesa pubblica
metropolitana, occorre ridurre i trasferimenti verticali, aumentare i tributi propri e le forme orizzontali di compensazione finanziaria tra comuni metropolitani. In sostanza, la finanza metropolitana dovrebbe essere fondata sui seguenti principi: identità tra utente e contribuente,
autonomia del processo decisionale e disponibilità di risorse finanziarie autonome.
Guardando al futuro, invece di fare passi indietro sulla strada del federalismo fiscale con la soppressione dell’Ici sulla prima casa, è auspicabile l’istituzione di un unico tributo locale immobiliare (Dosi e Muraro, 1996), collegato però al livello dei servizi pubblici resi (Ferri, 2007),
che potrebbe comprendere, in particolare, la tassa sui rifiuti solidi urbani e la compartecipazione all’Irpef sui redditi derivanti dal patrimonio
immobiliare. L’introduzione di un tributo unico immobiliare o di una
tassa sui servizi comunali era già apparsa nel 2008 nelle versioni estive
della cosiddetta “bozza Calderoli”. È auspicabile il loro recupero in sede
di decreti attuattivi del federalismo fiscale. Esse, potrebbero in un futuro, ora remoto, costituire una opportunità di finanziamento anche per le
Città metropolitane (Ferri, 2008).
4.3 La tassa di soggiorno. In relazione a quanto sostenuto nel paragrafo
precedente, dedicato alle popolazioni non residenti, qui di seguito vengono approfondite le modalità di applicazione dell’imposta di soggiorno.
Rispetto ai maggiori oneri determinati dalla presenza di visitatori per
turismo e per affari nelle aree metropolitane, l’istituzione della tassa di
soggiorno applicata alla popolazione non residente alloggiata può corrispondere positivamente rispetto all’esigenza di fare in modo che essa
contribuisca alle spese dei servizi che utilizza (Bruzzo e Ferri, 2006).
Nell’esperienza francese, la tassa di soggiorno è un’imposta indiretta facoltativa il cui oggetto è costituito dagli alloggi usufruiti a titolo oneroso13, e i soggetti passivi sono le persone che non sono domiciliate o
residenti nel Comune che applica l’imposta, in ragione delle notti in esso trascorse moltiplicate per la tariffa deliberata. La tariffa, per persona
o per unità di capacità d’accoglienza e per notte, varia entro un minimo
e un massimo fissato in modo differenziato per categoria di alloggio turistico. La destinazione del gettito, è vincolata ai seguenti impieghi: al
funzionamento dell’ufficio turistico; alla promozione dello sviluppo turistico; alla protezione e gestione degli spazi naturali; agli enti di gestione di parchi naturali.
Alberghi, residenze turistiche, villaggi vacanze, camping e caravan, tutte le strutture
turistiche all’aria aperta, porti turistici, altre forme di alloggio turistico a titolo oneroso.
Per effettuare una simulazione dell’effetto di una tassa di soggiorno
sul modello di quella francese, nel caso di Milano, considerato che nel
2001 il totale dei giorni di presenza negli esercizi alberghieri ed extra alberghieri milanesi è stato pari a 5,9 milioni, se si ipotizza una tariffa media per persona e per notte pari ad 1 euro, il gettito annuo per il Comune di Milano risulterebbe pari a poco più di 5,9 milioni di euro. La tariffa
media, che bisognerebbe fissare per coprire con il gettito della tassa di
soggiorno l’intero importo delle spese sostenute dal comune di Milano
per la Pnrg, sarebbe pari a circa 27,5 €. Una tariffa troppo elevata, questa, se applicata in modo indiscriminato, ma che potrebbe essere opportunamente differenziata per categorie di esercizi alberghieri e tra il
Comune centrale e quelli di prima e di seconda corona, qualora la tassa
di soggiorno fosse applicata alla dimensione metropolitana.
La tassa di soggiorno applicata a livello metropolitano è, quindi, una
forma di imposizione valida in quanto, oltre all’attrattività turistica dei
Comuni capoluogo, siamo in presenza di quote rilevanti di visitatori per
affari (si pensi ai visitatori delle esposizioni fieristiche). La sua istituzione è razionale (fissa un prezzo del servizio reso inferiore al costo medio) e giustificabile con la partecipazione degli utilizzatori occasionali
dei servizi urbani ai costi indivisibili, altrimenti imputati ai residenti. Naturalmente, poiché questa imposta colpisce solo la popolazione alloggiata in strutture ricettive, essa non può coprire tutte le spese aggiuntive
connesse con la popolazione non residente.
In particolare, la possibilità di istituire una tassa di soggiorno da parte delle Città metropolitane è da considerare positivamente quale strumento per regolare e programmare i flussi turistici a dimensione metropolitana, nella misura in cui: i) si stabilisce un effettivo collegamento tra
responsabilità per l’attuazione della politica e applicazione dell’imposta;
ii) si evita la concorrenza tra operatori turistici di Comuni che applicano
una tariffa di soggiorno diversa; iii) si differenziano le tariffe per persona
alloggiata tra le categorie degli alberghi, favorendo così anche la redistribuzione delle presenze tra centro e periferia delle aree metropolitane.
L’effetto di regolazione potrebbe aumentare associando la tassa di soggiorno a una tassa di ingresso al centro dell’area metropolitana. Infatti,
modulando opportunamente la tariffa fissa, che da diritto all’accesso, e
quella variabile, che dipende dalle unità di soggiorno, si può conseguire
una significativa regolazione dei flussi turistici e delle esternalità. Come è
noto, la versione iniziale della legge Finanziaria per il 2007 conteneva la
possibilità per i Comuni di reintrodurre un contributo di soggiorno, già
in essere a partire dal 1939 fino al 1989, pari al massimo di 5 € a notte per
persona, che avrebbe prodotto un gettito consistente per i Comuni che
alloggiano quote rilevanti di visitatori per turismo e per affari, ma tale
norma è stata cancellata dai successivi emendamenti (Lorenzini, 2006).
Infine, per tener conto del noto principio no taxation without representation14, seppur in forma indebolita, è opportuno ricercare modalità appropriate per dare voce ai contribuenti-utilizzatori dei servizi in
modo che almeno quelli abituali possano formulare giudizi e proteste
sulla qualità dei servizi offerti dalle Amministrazioni sul cui territorio
permangono per un tempo abbastanza lungo.
4.4 Alcune proposte per una realizzazione differenziata delle Città
metropolitane. A partire dalle osservazioni precedenti, in generale, per
tutti i processi di attuazione delle Città metropolitane si propongono le
seguenti azioni:
- la soppressione delle province metropolitane, l’eventuale riaggregazione di alcuni Comuni in altre Province, e l’assunzione della guida del processo di costruzione delle Città metropolitane da parte dei Comuni capoluogo, i quali, anche se finora hanno sostanzialmente frenato il processo, dovrebbero valutare se nel lungo periodo possono continuare a
fare da soli, e continuare a svolgere il ruolo del “monopolista pigro”;
- una azione delle Città metropolitane per il governo verso l’interno, nei
settori della viabilità, dei trasporti, della mobilità, della gestione dei
servizi a rete, della pianificazione delle grandi trasformazioni territoriali e della compensazione finanziaria delle relative esternalità, oltre
ai compiti attualmente svolti dalle Province;
- una azione delle Città metropolitane per il governo verso l’esterno, per
attrarre investimenti esteri nei settori dell’industria, della comunicazio14
Si rinvia a Antonini (2005) per una trattazione dei temi relativi alla democrazia e della
sussidiarietà fiscale e a Ferri (2008, pp. 309-310) per un ipotesi applicativa.
ne, dell’editoria, della cultura e della ricerca scientifica e tecnologica,
per facilitare la localizzazione delle grandi infrastrutture ferroviarie e
aeroportuali, per la programmazione di grandi eventi;
- una azione delle Città metropolitane finalizzata alla razionalizzazione
e semplificazione delle partecipazioni pubbliche locali, in particolare
dei comuni holding, in enti funzionali, istituzioni speciali, agenzie, autorità, aziende speciali, società multiutilities;
- la costruzione di contratti Stato-Regioni-Città metropolitane, armonizzati con i fondi comunitari, finalizzati all’integrazione delle azioni programmatiche dei livelli di governo verticali nella programmazione pluriennale delle Città metropolitane, nei quali, per assicurare processi
decisionali brevi e avere certezza quantitativa e temporale per gli investimenti, esse dovrebbero assumere il ruolo di chef de file.
Due avvertenze generali sono necessarie: la prima riguarda l’assegnazione di troppi e non ben definiti compiti alle Città metropolitane
che aumentano i rischi di conflitti con gli altri governi territoriali e rallentano i processi decisionali; la seconda riguarda la necessità di limitare i costi per il personale, che potrebbero risultare rilevanti per la presa
in carico di quelli delle province e di quello necessario per l’esercizio di
nuove funzioni (si pensi, ad esempio, alle agenzie di sviluppo locale e
Poiché le aree metropolitane italiane sono molto diverse tra di loro,
si pensi alle differenze tra Milano e Reggio Calabria, esse meritano soluzioni diverse, cioè soluzioni differenziate per le Città metropolitane,
piuttosto che soluzioni uniformi per la Città metropolitana. Sulla base
delle analisi svolte in Ferri (2008), si propone, per i seguenti diversi ordini di ragioni, la realizzazione non rigida e uniforme, ma flessibile e
differenziata delle Città metropolitane, con modalità sperimentali:
- perchè, anche per le Città metropolitane, intese come strumento di politica pubblica, l’uniformità non è un valore da perseguire, se si vogliono ridurre i rischi di “fallimenti della politica” dei quali abbiamo già visto gli esiti negli ultimi decenni;
- perchè le singole aree metropolitane hanno territori e tipologie di popolazioni diverse, processi di sviluppo e basi economiche ineguali, contesti
politici peculiari, relazioni politiche e intergovernative particolari;
- perchè alcuni Comuni capoluogo, ad esempio Napoli e Bari, e presumibilmente altri appartenenti alle stesse aree metropolitane, presentano attualmente scarsi ricavi nella gestione del loro patrimonio, disavanzi nei servizi a tariffa, una esigua autonomia finanziaria, basi imponibili e uno sforzo fiscale deboli rispetto a quelli di Bologna e Milano
(Ragazzi, 2007);
- perchè è necessario l’intervento delle singole Regioni, sia per i procedimenti attuativi ipotizzati dal Codice delle autonomie, sia per creare
spazi di manovra, per devolvere competenze, istituire o utilizzare piccoli tributi in assenza di nuove buone imposte locali.
Pertanto, esistono buone ragioni per una realizzazione delle Città
metropolitane con modalità sperimentali e differenziate. Nel primo caso, poiché non esistono funzioni metropolitane univoche e generalizzabili, si tratterebbe di assumere un principio di sperimentazione e assegnare alle Città metropolitane, a titolo provvisorio per un numero limitato di anni, l’esercizio di un numero circoscritto di competenze, variabile a seconda degli ordinamenti delle rispettive Regioni. Al termine
della fase sperimentale, la valutazione dei costi e dei risultati dovrebbe
essere utilizzata per confermare, modificare, estendere o meno, la competenza in via definitiva alle altre Città metropolitane. Nel secondo caso, la realizzazione differenziata dovrebbe altresì incentivare i politici
locali a darsi da fare e a ridurre i comportamenti inefficienti.
Se una neonata Città metropolitana darà buone performance una
parte degli elettori, almeno quelli che effettueranno una comparazione
dei risultati raggiunti dalla propria e dalle altre amministrazioni, ad
esempio sul livello delle imposte e dei servizi pubblici, potranno incentivare i politici locali ad attivarsi in quella direzione, riducendo così i
comportamenti inefficienti (Salmon, 1995).
Infine, va segnalato che ai fini della soddisfazione del principio no
taxation without representation e dell’efficienza nella fornitura dei servizi pubblici è desiderabile che anche la popolazione alloggiata e contribuente disponga del diritto di voto alle elezioni amministrative. Si
tratterebbe, quindi, di attribuire a un cittadino un doppio diritto di voto:
uno da esercitare nel Comune di residenza e l’altro in quello dove alloggia abitualmente (Ferri, 2008).
Sulla base delle argomentazioni svolte la posizione qui espressa è
chiara e semplice. Di fronte all’esigenza di completare il processo di
riforma del decentramento italiano e di costruire le Città metropolitane
come istituzioni del federalismo, in presenza di spazi costituzionali e legislativi e di strumenti adeguati per farlo, la pluridecennale esperienza
negativa induce al pessimismo. Per realizzare le Città metropolitane servono risorse, interessi e attori in grado di proporre rappresentazioni
condivise delle singole città, di rafforzare le identità, di costruire un progetto politico e il consenso necessario per realizzarlo. Non si tratta di
formulare previsioni per cercare di conoscere in anticipo il futuro, ma
bensì di saper collaborare a costruirlo.
Naturalmente, se i sindaci metropolitani non accetteranno questa
sfida le Città metropolitane resteranno sulla carta. Costituzionale.
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Le CittĂ metropolitane in Italia.
Una istituzione del federalismo.
totale %
316.532
371.217
356.118
1.256.211
1.004.500
2.546.804
865.263
271.073
87.985
73.199
214.352
178.407
125.074
524.082
219.479
247.247
79.636
Note: Lâ&#x20AC;&#x2122;incidenza % Ă¨ calcolata sul totale degli spostamenti.
Fonte: Bruzzo e Ferri (2006) elaborazioni su dati Censimento ISTAT 2001.
TABELLA 1. Consistenza degli spostamenti giornalieri e incidenza sulla popolazione residente
nei comuni capoluogo di CittĂ metropolitana
Le CittĂ metropolitane in Italia. Una istituzione del federalismo
FIGURA 1. Incidenza % della Pnrg sul totale della spesa di bilancio
FIGURA 2. Incidenza % della Pnrg sul totale della spesa di bilancio
* Milano appartiene ai cinque comuni di destinazione della popolazione non residente giornaliera
in uscita dal Comune di Genova.
Fonte: Bruzzo e Ferri (2008).
Le_citt_metropolitane_in_Italia._Unistituzione_del_federalismo
U NI C REDIT G ROUP R OMA RIVISTA QUADRIMESTRALE edita da Numero 2 - Anno 2009 Published on issuu