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Timestamp: 2016-10-22 16:19:30
Document Index: 289422834

Matched Legal Cases: ['Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 104', 'Art. 105', 'Art. 24', 'in fine', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 22', 'Art. 24', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 24', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 114', 'Art. 156', 'Art. 159']

1A.49/2006 (19.07.2006)
1A.49/2006 /ggs
X.________, Beschwerdef�hrer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Walter Bischofberger,
Y.________, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter M. Trautvetter,
Baubeh�rde Zollikon, Bergstrasse 20, Postfach 280, 8702 Zollikon,
Baubewilligung und Ausnahmebewilligungen,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 25. Januar 2006.
Y.________ plant den Neubau eines Wohn- und Gesch�ftshauses auf dem Grundst�ck Kat.-Nr. 10404 an der Dufourstrasse 8 in Zollikon. Eine erste Baubewilligung hob die Baurekurskommission II des Kantons Z�rich auf Rekurs des Nachbars X.________ am 10. September 2002 auf, weil das Vorhaben den Abstand zum �ffentlichen Fussweg nordwestlich der Bauparzelle unterschritten hatte. Die Gemeinde verlegte in der Folge den Weg. Desgleichen kassierte die Baurekurskommission am 30. M�rz 2004 eine am 1. September 2003 erteilte Bewilligung f�r ein weiteres Projekt, da die Baubeh�rde Zollikon eine Zufahrt �ber die Freihaltezone ohne die Pr�fung von Dispensgr�nden bewilligt hatte.
Am 30. August 2004 erteilte die Baubeh�rde Zollikon der Bauherrin erneut eine Baubewilligung, verbunden mit zahlreichen Nebenbestimmungen. Das Projekt sieht seeseitig die Zufahrt von der parallel zur Bahnlinie Z�rich-Rapperswil verlaufenden Seefeldstrasse zur unterirdischen Tiefgarage vor. Diese Erschliessung f�hrt �ber einen der kommunalen Freihaltezone zugewiesenen Streifen von ca. 5 m Breite. Zwei Besucherparkpl�tze sind bergseitig auf dem h�her gelegenen Teil des Baugrundst�cks l�ngs der Dufourstrasse angelegt. Zusammen mit dem kommunalen Entscheid er�ffnete die Baubeh�rde eine Ausnahmebewilligung der kantonalen Baudirektion vom 6. Juli 2004 f�r die Zufahrt von der Seefeldstrasse durch die Freihaltezone zur Tiefgarage. Enthalten in der Baubewilligung war auch die strassenpolizeiliche Bewilligung der Baudirektion f�r die Zufahrt von der Dufourstrasse zu den beiden Besucherparkpl�tzen. F�r die Erschliessung �ber die Freihaltezone erteilte sodann am 7. Februar 2005 die kommunale Baubeh�rde zus�tzlich einen Dispens. Gem�ss der kommunalen Bau- und Zonenordnung vom 26. Juni 1996 (BZO) liegt das fragliche Grundst�ck haupts�chlich in der Wohnzone mit mittlerer Dichte (W 2.20/2.30). Der nordwestliche Bereich bei der spitzwinkligen Verzweigung Seefeld-/Dufourstrasse sowie ein Streifen entlang der Seefeldstrasse befinden sich in der Freihaltezone. Die nordwestliche Fassade des projektierten Geb�udes soll auf die Zonengrenze gestellt werden. Entlang der Seefeldstrasse, vor den Liegenschaften der Bauherrin und des Nachbars X.________ bestehen elf Parkfelder der Gemeinde Zollikon. Im dreieckf�rmigen Spickel zwischen der Verzweigung von Seefeld- und Dufourstrasse verl�uft ein Fussweg; abgesehen von St�tzmauern befinden sich in der einige hundert Quadratmeter umfassenden Freihaltezone keine Hochbauten.
Gegen alle vier Verf�gungen der kantonalen und der kommunalen Beh�rden gelangte X.________ an die Baurekurskommission II. Diese vereinigte die Verfahren und wies die Rekurse betreffend die Baubewilligung und die Ausnahmebewilligung der Baudirektion ab; die Rechtsmittel gegen die strassenpolizeiliche Bewilligung und die kommunale Ausnahmebewilligung schrieb sie als gegenstandslos ab.
Diesen Entscheid focht X.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich an. Er beantragte die Aufhebung sowohl des Rekursentscheides als auch der Baubewilligung und der beiden Ausnahmebewilligungen f�r die Inanspruchnahme der Freihaltezone. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 25. Januar 2006 ab.
Mit Eingabe vom 10. M�rz 2006 erhebt X.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie der Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 6. Juli 2004 betreffend Art. 24 RPG und der Baubewilligung vom 30. August 2004. Er wendet sich insbesondere dagegen, dass die Erschliessung, welche �ber die Freihaltezone geplant ist, standortgebunden sein soll.
Die Baudirektion des Kantons Z�rich schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Desgleichen stellen das Verwaltungsgericht und Y.________ - als Bauherrin und Beschwerdegegnerin - den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne. Die Baubeh�rde Zollikon beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei sie abzuweisen.
Das Bundesamt f�r Raumentwicklung (ARE) hat sich ebenfalls zur Angelegenheit aus raumplanerischer Sicht ge�ussert, ohne einen Antrag zum Verfahrensausgang zu stellen.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid �ber eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Dagegen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig (Art. 34 Abs. 1 RPG). Zu dem im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde �berpr�fbaren Bundesrecht geh�rt auch das Bundesverfassungsrecht, soweit die R�ge eine Angelegenheit betrifft, die in die Sachzust�ndigkeit der eidgen�ssischen Verwaltungsrechtspflegeinstanz f�llt. Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind zudem auf unselbst�ndiges kantonales Ausf�hrungsrecht zum Bundesrecht gest�tzte Anordnungen zu �berpr�fen sowie auf �brigem kantonalen Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit hingegen dem angefochtenen Entscheid selbst�ndiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zu Grunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verf�gung (BGE 128 II 259 E. 1.2 S. 262; 126 II 171 E. 1a S. 173; 123 II 289 E. 1c S. 291, je mit Hinweisen).
1.2 Der Beschwerdef�hrer ist als Eigent�mer des Grundst�cks Kat.-Nr. 8664, welches unmittelbar an das geplante Vorhaben angrenzt, durch den angefochtenen Entscheid betroffen und daher legitimiert, dessen Aufhebung oder �nderung zu verlangen (Art. 103 lit. a OG). Auf seine im �brigen frist- und formgerecht erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist grunds�tzlich einzutreten.
1.3 Als unzul�ssig erweist sich jedoch der Antrag des Beschwerdef�hrers, auch die Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 6. Juli 2004 und die Baubewilligung der kommunalen Beh�rde vom 30. August 2004 aufzuheben. Diese sind durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als mit angefochten; ihre selbst�ndige Beanstandung ist ausgeschlossen (BGE 129 II 438 E. 1 S. 441 mit Hinweisen).
1.4 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ger�gt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat - wie hier - eine richterliche Beh�rde als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt, ist das Bundesgericht an die Sachverhaltsfeststellung im angefochtenen Entscheid gebunden (Art. 105 Abs. 2 OG).
Der Beschwerdef�hrer wendet sich gegen die vorgesehene Erschliessung der Tiefgarage unter in Anspruchnahme der Freihaltezone. Er stellt insbesondere in Abrede, dass die Zufahrt standortgebunden im Sinn von Art. 24 RPG sein soll.
2.1 Die kantonalen Instanzen haben die fragliche Freihaltezone auf dem Baugrundst�ck Kat.-Nr. 10404 �bereinstimmend als eine "aussen liegende" qualifiziert, welche nicht zum Baugebiet zu rechnen sei. Zur Begr�ndung f�hrt das Verwaltungsgericht aus, der kantonale Richtplan (Siedlung und Landschaft) vom 31. Januar 1995/2. April 2001 setze westlich der Seestrasse entlang dem Z�richseeufer Erholungsgebiet fest; gem�ss Gesamtplan (Siedlung und Landschaft) der Region Pfannenstiel vom 19. November 1981 handle es sich dabei um Allgemeines Erholungsgebiet. In Anbetracht des r�umlichen Zusammenhangs zwischen kantonaler und kommunaler Freifl�che wie auch der �rtlichen Verh�ltnisse sei mit der Baurekurskommission davon auszugehen, dass die kommunale Freihaltezone die Abgrenzung des Uferbereichs verst�rke. Demnach habe die Baurekurskommission zutreffend erkannt, dass eine Ausnahmebewilligung ausserhalb des Baugebiets zu beurteilen sei und die Bewilligungskompetenz hierf�r bei der Baudirektion liege.
2.2 Die BZO enth�lt keine Definition der fraglichen Freihaltezone. Gem�ss � 61 Abs. 1 des Gesetzes �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (PGB/ZH; LS 700.1) sind als Freihaltezonen oder Erholungszonen die Fl�chen auszuscheiden, die f�r die Erholung der Bev�lkerung n�tig sind. Der Freihaltezone k�nnen ferner Fl�chen zugewiesen werden, die ein Natur- und Heimatschutzobjekt bewahren oder der Trennung und Gliederung der Bauzone dienen (Abs. 2). Wie das Verwaltungsgericht richtig ausf�hrt, setzt der kantonale Richtplan Siedlung und Landschaft entlang dem Z�richseeufer eine Erholungszone fest. Gem�ss Beschluss des Kantonsrats vom 31. Januar 1995 Ziff. 3.4.2.2 S. 58 zum Kantonalen Richtplan sind die Ufer des Z�richsees auf dem z�rcherischen Abschnitt zu einem Drittel �ffentlich zug�nglich bzw. als �ffentliche Anlage gestaltet. Es ist Aufgabe der nachgeordneten Planungen von Regionen und Gemeinden, die Freihaltung und Zug�nglichkeit des Z�richseeufers zu verbessern und, soweit zweckm�ssig, mit Anlagen f�r die Erholung an und im Wasser auszustatten.
2.3 Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass die kleine kommunale Freihaltezone zwischen den bestehenden Verkehrsfl�chen offensichtlich keinem anderen Zweck dienen kann als der Verst�rkung des Uferbereichs, dies im Sinne einer Abgrenzung zum Baugebiet (� 61 Abs. 2 PBG/ZH in fine). Die Schlussfolgerung, dass es sich bei der fraglichen Zone um Nichtbaugebiet handelt, ist demnach nicht zu beanstanden. Daraus folgt wiederum, dass bei der Pr�fung, ob die Zufahrt zur Tiefgarage durch die Freihaltezone m�glich ist, die Art. 24 ff. RPG massgebend sind, da eine solche Erschliessung nicht dem Zweck der Nutzungszone dient (siehe auch � 40 Abs. 1 PBG/ZH i.V.m. � 62 Abs. 1 PBG/ZH; dazu ebenfalls BGE 118 Ib 503 E. 5c S. 506 f.).
2.4 Der Beschwerdef�hrer macht demnach zu Unrecht geltend, es liege eine zum Baugebiet geh�rende Freihaltezone vor, innerhalb welcher die Gemeinde f�r Ausnahmebewilligungen zust�ndig sei. Es ist denn auch nicht ersichtlich, welche Vorteile ihm eine solche Beurteilung bringen sollte, zumal die Gemeinde die kantonalen Entscheide vollumf�nglich bejaht.
3.1 In einem n�chsten Schritt pr�ft das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid, ob die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erf�llt sind. Abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG k�nnen gem�ss Art. 24 RPG Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu �ndern, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert (lit. a) und keine �berwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b).
Dazu zieht das Verwaltungsgericht in Erw�gung, nach st�ndiger Rechtsprechung gen�ge eine relative Standortgebundenheit in dem Sinn, dass besonders wichtige und objektive Gr�nde den vorgesehenen Standort als wesentlich vorteilhafter erscheinen liessen gegen�ber anderen m�glichen innerhalb der Bauzone gelegenen. Auf der bestehenden kleinfl�chigen Freihaltezone bef�nden sich neben der projektierten Zufahrt bereits elf Parkfelder der Gemeinde. Dass diese wegen Zonenwidrigkeit aufgehoben werden sollten, wie dies der Beschwerdef�hrer fordere, sei nicht anzunehmen. Gew�hnlich bestehe ein Mangel an Fahrzeugabstellpl�tzen an zentraler Lage. Die f�r die Zufahrt in Anspruch genommene Fl�che von ca. 30 m2 sei schon heute befestigt. Unter diesen Umst�nden rechtfertige es sich, an die Gew�hrung der Ausnahmebewilligung keinen strengen Massstab anzulegen. Aufgrund der Akten sei der Baurekurskommission darin beizupflichten, dass eine Zufahrt �ber die Dufourstrasse als Staatsstrasse wegen der erheblich h�heren Anzahl Fahrzeugbewegungen die Verkehrssicherheit gef�hrde. Ob die dortigen Besucherparkpl�tze mehr Verkehr ausl�sten als die zehn Pl�tze der Tiefgarage, wie dies der Beschwerdef�hrer behaupte, k�nne dahingestellt bleiben. Jedenfalls mache es Sinn, nicht mit einer zus�tzlichen Garagenausfahrt die Verkehrsgef�hrdung auf der Dufourstrasse zu erh�hen. Eine anderweitige Erschliessung des Baugrundst�cks sei nicht ersichtlich. Ferner lasse sich nicht sagen, die vorgesehene Zufahrt bringe f�r das Grundst�ck des Beschwerdef�hrers eine gewichtige Beeintr�chtigung.
3.2 Zur Zonenkonformit�t von Erschliessungsstrassen hat das Bundesgericht in erster Linie ausgef�hrt, eine im Nichtbaugebiet liegende Strasse entspreche dem Zweck der Nutzungszone nicht, wenn sie der Erschliessung von Parzellen in der Bauzone diene. Strassen, welche die Funktion h�tten, Land in der Bauzone zu erschliessen, sollten grunds�tzlich durch das Siedlungsgebiet f�hren und nicht Land im �brigen Gemeindegebiet bzw. in der Landwirtschaftszone beanspruchen (BGE 118 Ib 498; vgl. auch 1A.256/2004 vom 31. April 2005 E. 4.3; 1A.26/1989 vom 1. November 1989 E. 3b und 1A.165/1992 vom 18. November 1992 E. 2). Im Zusammenhang mit einer durch die Landwirtschaftszone f�hrenden Erschliessungsstrasse sind die Anforderungen an die Zonenkonformit�t gleich umschrieben worden wie f�r (landwirtschaftliche) Geb�ude (Entscheid 1A.63/1998 vom 3. September 1998 E. 2). In der Regel kann daher f�r eine solche Anlage keine Standortgebundenheit ausserhalb der Bauzone anerkannt werden (BGE 118 Ib 497 E. 4a S. 500 mit Hinweisen). Dies folgt letztlich aus dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet (Urteil 1A.233/1998 des Bundesgerichts vom 17. Mai 1999 E. 4a mit Hinweisen). Durch diese Rechtsprechung werden Ausnahmen nicht kategorisch ausgeschlossen, doch m�ssen besondere Umst�nde vorliegen, welche die Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 lit. a RPG begr�nden. Die Standortgebundenheit darf nur bejaht werden, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gr�nden oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen ist. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massst�ben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und W�nsche des Einzelnen noch auf die pers�nliche Zweckm�ssigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. Generell ist bei der Beurteilung der Voraussetzungen ein strenger Massstab anzulegen (BGE 124 II 252 E. 4a S. 255 f. mit Hinweisen; Bernhard Waldmann/Peter H�nni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar Bern 2006 N. 8 zu Art. 24). Im Zusammenhang mit einem unterirdischen Zugang zwischen Wohnhaus und Garage hat das Bundesgericht in BGE 114 Ib 317 E. 4c S. 320 die Standortgebundenheit klar verneint, weil dieser Zugang einem pers�nlichen Komfortbed�rfnis entspringe, das der gesetzgeberischen r�umlichen Ordnungsvorstellung widerspreche.
3.3 Nicht anders verh�lt es sich im vorliegenden Fall. Es besteht kein Anlass, von der zitierten Rechtsprechung abzuweichen. Auch wenn mit Blick auf die vom Verwaltungsgericht erw�hnte so genannte relative Standortgebundenheit kein Nachweis verlangt wird, dass es sich um den einzig m�glichen Ort handelt und es gen�gt, dass besonders wichtige und objektive Gr�nde vorliegen, die den beanspruchten Standort gegen�ber Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 118 Ib 499 E. 3b/cc S. 509; Urteil 1A.168/2002 vom 23. Mai 2003 E. 3, publ. in ZBl 2004 S. 103 ff.), so sind solche Gr�nde doch vorliegend weder ersichtlich noch dargetan. Offenkundig handelt es sich bei der gew�hlten Erschliessungsvariante um eine einfache L�sung, welche sich indes auch nicht mit relativer Standortgebundenheit rechtfertigen l�sst. Eine �nderung der Nutzungsplanung, d.h. der Einbezug des dem Erschliessungsprojekt zu Grunde liegenden Landst�cks in die Bauzone, wurde offenbar nicht erwogen. Dagegen erw�hnt die Gemeinde in ihrer Vernehmlassung die M�glichkeit einer Erschliessung per Autolift oder mittels Rampe, beides innerhalb der Bauzone. Auch die Beschwerdegegnerin nimmt Bezug auf die Erschliessungsl�sung �ber die Dufourstrasse per Rampe, welche aber f�r den Beschwerdef�hrer eine Zunahme an Immissionen zur Folge haben werde. Die Ausf�hrungen des Verwaltungsgerichts zur verminderten Verkehrssicherheit auf der Dufourstrasse im Falle einer solchen Erschliessungsvariante sind vage, liegt doch keine ausdr�ckliche Verweigerung einer dergestalten L�sung vor. Nannte die Baudirektion noch die "ausgepr�gte Hanglage" und die "engen Verh�ltnisse" als Begr�ndung f�r die Ausnahmebewilligung, werden diese Argumente vom Verwaltungsgericht gar nicht mehr herangezogen.
3.4 Insgesamt ist dem Beschwerdef�hrer darin zuzustimmen, dass es an den Voraussetzungen f�r eine Ausnahmebewilligung gem�ss Art. 24 RPG fehlt. Die Erschliessung durch die Freihaltezone f�r eine innerhalb der Bauzone gelegene Baute kann nicht als standortgebunden qualifiziert werden. Zudem sprechen gewichtige Interessen der Raumplanung - namentlich der Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet - gegen die vorgesehene Zufahrt.
3.5 Ob allenfalls die M�glichkeit best�nde, die Garagenzufahrt - gest�tzt auf Art. 24c RPG - als teilweise �nderung oder massvolle Erweiterung der vorbestehenden, gemeindeeigenen Parkfelder zu bewilligen, wurde bislang von den kantonalen Beh�rden nicht gepr�ft. Zwar kann das Bundesgericht, wenn es eine angefochtene Verf�gung aufhebt, u.a. auch in der Sache selbst entscheiden (siehe Art. 114 Abs. 2 OG). Da sich aber im vorliegenden Fall bis anhin keine Beh�rde zu dieser Problematik ge�ussert hat, ist es nicht Sache des Bundesgerichts, dar�ber in erster Instanz zu befinden, zumal die kantonalen Instanzen �ber bessere Ortskenntnisse verf�gen.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach gutzuheissen und das angefochtene Urteil aufzuheben. Da �ber die kantonalen Verfahrenskosten neu zu befinden ist, rechtfertigt es sich, die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der Erw�gungen an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten durch die Beschwerdegegnerin zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG). Der Kanton Z�rich und die private Beschwerdegegnerin haben den Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren je angemessen zu entsch�digen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 25. Januar 2006 aufgehoben. Die Angelegenheit wird an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich zu neuem Entscheid im Sinne der Erw�gungen zur�ckgewiesen.
Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Baubeh�rde Zollikon, der Baudirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, 1. Kammer, sowie dem Bundesamt f�r Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.