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Timestamp: 2019-06-19 03:27:23+00:00
Document Index: 88978035

Matched Legal Cases: ['art.53', 'art. 1', 'art. 53', 'art. 53', 'art.53', 'art.53', 'art.21', 'art.53', 'art. 53', 'art. 1', 'art.21', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 21', 'art.1', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 21', 'art.53', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 16', 'sentenza ', 'art. 16', 'art. 53', 'art. 53']

Delibera numero 766 del 05 settembre 2018
relativa ad una richiesta di parere in merito all’eventuale applicazione dell’art.53, comma 16-ter del d.lgs. n. 165/2001 all’incarico di Responsabile degli Affari istituzionali della società Leonardo s.p.a.
Fascicolo UVIF n. 2392/2018.
visto l’art. 1, comma 2, lett. e), della legge 6 novembre 2012, n. 190, secondo cui l’Autorità può esprimere pareri facoltativi anche in materia di applicazione dell’art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. 165/2001;
visto l’art. 53, co. 16 ter del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, secondo cui i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2 del medesimo decreto non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri;
visto l’articolo 21 del d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39, secondo cui, ai soli fini dell’applicazione dei divieti di cui al comma 16-ter dell’articolo 53 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, sono considerati dipendenti delle pubbliche amministrazioni anche i soggetti titolari di uno degli incarichi di cui al d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39, ivi compresi i soggetti esterni con i quali l’amministrazione, l’ente pubblico o l’ente di diritto privato in controllo pubblico stabilisce un rapporto di lavoro, subordinato o autonomo;
E’ pervenuta all’Autorità una richiesta di parere da parte del Ministero della Difesa in merito all’applicazione dell’art.53, comma 16-ter del d.lgs. n.165/2001 all’eventuale conferimento all’Avv. F.R. dell’incarico di Responsabile degli Affari istituzionali della società Leonardo S.p.a.
Si rappresentava che la società Leonardo s.p.a. aveva manifestato l’esigenza di acquisire una figura professionale che avesse una rilevante esperienza nell’area relativa alla difesa ed alla sicurezza e che fosse dotato di attitudine alla gestione delle relazioni con attori istituzionali, a cui attribuire la responsabilità dell’area degli Affari istituzionali della società.
Si evidenziava che le suddette competenze professionali corrispondevano al profilo dell’avvocato F.R., che ha ricoperto, a decorrere dall’anno 2014, l’incarico di amministratore delegato di Difesa Servizi s.p.a..
Si chiedeva, pertanto, se si configurasse la fattispecie di inconferibilità prevista dall’art.53, comma 16-ter del d.lgs.165/2001, in combinato disposto con l’art.21 del d.lgs. n.39/2013, nell’ipotesi in cui l’Avv. F.R., previa risoluzione del rapporto di lavoro con il Ministero della Difesa, avesse assunto il suddetto incarico presso Leonardo s.p.a..
A seguito di tale richiesta, è stata avviata un’interlocuzione con i competenti organi del Ministero della Difesa, al fine di ottenere le informazioni in fatto necessarie per valutare la ricorrenza degli elementi costitutivi della fattispecie sopra citata.
Il c.d. divieto di “pantuoflage” disciplinato all’art.53, comma 16-ter del d.lgs. n. 165/2001.
L’art. 53, co. 16-ter del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 così disciplina l’ipotesi interdittiva successiva alla cessazione dell’incarico pubblico:
“I dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri. I contratti conclusi e gli incarichi conferiti in violazione di quanto previsto dal presente comma sono nulli ed è fatto divieto ai soggetti privati che li hanno conclusi o conferiti di contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni con obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati ad essi riferiti”.
Come noto, la disposizione è stata introdotta nel d.lgs. 165/2001 dall’art. 1, comma 42, della legge n.190/2012, con finalità di contenimento del rischio di situazioni di corruzione connesse all’assunzione del dipendente pubblico da parte di un privato, successivamente alla cessazione del rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione.
In particolare, come chiarito dal Piano Nazionale Anticorruzione del 2013: «il rischio valutato dalla norma è che durante il periodo di servizio il dipendente possa artatamente precostituirsi delle situazioni lavorative vantaggiose e così sfruttare a proprio fine la sua posizione e il suo potere all’interno dell’amministrazione per ottenere un lavoro per lui attraente presso l’impresa o il soggetto privato con cui entra in contatto. La norma prevede quindi una limitazione della libertà negoziale del dipendente per un determinato periodo successivo alla cessazione del rapporto per eliminare la “convenienza” di accordi fraudolenti».
Ai sensi della norma sopra richiamata, dunque, i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto di pubbliche amministrazioni non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri.
La disposizione contempla, in caso di violazione del divieto ivi sancito, le specifiche sanzioni della nullità del contratto e del divieto per i soggetti privati che l’hanno concluso o conferito, di contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni, con contestuale obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti ed accertati ad essi riferiti.
Ambito soggettivo di applicazione della norma, in combinato disposto con l’art.21 del d.lgs. n.39/2013.
Il caso in esame ricade nell’ambito di applicazione soggettivo dell’art. 53, comma 16-ter del d.lgs. 165/2001, in virtù dell’estensione operata dalla norma di cui all’articolo 21 del d.lgs. n.39/2013 (“Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell'articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190”), che recita testualmente:
“Ai soli fini dell’applicazione dei divieti di cui al comma 16-ter dell’articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, sono considerati dipendenti delle pubbliche amministrazioni anche i soggetti titolari di uno degli incarichi di cui al presente decreto, ivi compresi i soggetti esterni con i quali l’amministrazione, l’ente pubblico o l’ente di diritto privato in controllo pubblico stabilisce un rapporto di lavoro, subordinato o autonomo. Tali divieti si applicano a far data dalla cessazione dell’incarico”.
Con tale norma il legislatore ha inteso rafforzare le finalità perseguite dalla disciplina sul pantouflage, di limitare il rischio di situazioni di corruzione connesso all’impiego privato di chi sia stato titolare di una carica pubblica, ampliandone l’ambito applicativo anche i soggetti titolari di uno degli incarichi di cui al d.lgs. n. 39/2013, che vengono, a tale fine, equiparati ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
In senso conforme si è espressa anche l’Autorità, chiarendo che le finalità di prevenzione della corruzione perseguite dall’art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 165/2001 richiedono un’interpretazione ampia della norma, con estensione della sua applicazione non solo ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ma anche ai soggetti indicati dall’art. 21 del d.lgs. 39/2013 (cfr. orientamento n.1 del 4.02.2015).
Poiché l’incarico di amministratore delegato di Difesa Servizi s.p.a. è riconducibile alla definizione di «incarichi di amministratore di enti pubblici e di enti privati in controllo pubblico», di cui all’art.1, comma 2, lettera l) del d.lgs. n.39/2013, tale incarico rientra nell’ambito di applicazione del d.lgs. n.39/2013 e, di conseguenza, della norma interdittiva di cui dell’art. 53, comma 16-ter del d.lgs. 165/2001.
L’esercizio di poteri autoritativi o negoziali nei confronti di soggetti privati.
I soggetti titolari di poteri autoritativi o negoziali.
Il Piano Nazionale Anticorruzione emanato nell’anno 2013 ha chiarito che i soggetti con poteri autoritativi o negoziali sono coloro che, per il ruolo e la posizione ricoperti nell’ente, abbiano avuto il potere di incidere sulla decisione oggetto dello specifico procedimento (quali, ad esempio, i dirigenti, funzionari titolari di funzioni dirigenziali, responsabile del procedimento).
Con l’orientamento n. 2 del 4 febbraio 2015, l’Autorità ha ulteriormente chiarito che per “dipendenti con poteri autoritativi e negoziali”, di cui all’art. 53, comma 16-ter, devono intendersi i soggetti che esercitano tali poteri per conto di enti pubblici e, dunque, i soggetti che emanano provvedimenti amministrativi per conto dell’amministrazione e perfezionano negozi giuridici attraverso la stipula di contratti, in rappresentanza giuridica ed economica dell’ente (ad esempio, i dirigenti e coloro che svolgono incarichi dirigenziali, coloro che esercitano funzioni apicali, o ai quali sono stati conferite specifiche deleghe di rappresentanza all’esterno dell’ente).
Con l’orientamento n. 24 del 21 ottobre 2015, è stato precisato che l’ambito applicativo deve estendersi non solo ai dipendenti che esercitano i poteri autoritativi e negoziali per conto della pubblica amministrazione, ma anche ai dipendenti che - pur non esercitando concretamente ed effettivamente tali poteri – siano, tuttavia, competenti ad elaborare atti endoprocedimentali obbligatori (pareri, certificazioni, perizie) che incidano in maniera determinante sul contenuto del provvedimento finale.
Cosa si intende per “poteri autoritativi o negoziali”.
Con riferimento alla tipologia di provvedimenti amministrativi ed atti negoziali, tenendo conto della finalità della norma - volta ad evitare che il dipendente possa sfruttare a proprio fine la sua posizione e il suo potere all’interno dell’ente per ottenere un vantaggio presso il soggetto privato con cui entra in contatto – si ribadisce che in tale ambito deve ricomprendersi anche l’adozione di provvedimenti che producono - in ogni caso - effetti favorevoli per il destinatario e quindi anche atti di autorizzazione, concessione, sovvenzione, sussidi, vantaggi economici di qualunque genere.
In sintesi sembra che il legislatore abbia voluto ricomprendere tutte le situazioni in cui l’organo pubblico abbia avuto il potere di incidere sulla decisione, esercitando un potere autoritativo/negoziale con riguardo allo specifico procedimento o procedura.
L’esercizio di poteri autoritativi o negoziali nel caso in esame.
Questa Autorità ha chiesto al RPCT del Ministero della Difesa di fornire informazioni in merito ai seguenti profili:
i rapporti di qualsiasi natura, intercorsi tra di Difesa Servizi S.p.A. e la società Leonardo s.p.a. (già Finmeccanica s.p.a.) dal gennaio 2015 ad oggi;
l’eventuale esercizio di “poteri autoritativi o negoziali”, ampiamente intesi, da parte dell’Avv. F.R., per conto di Difesa Servizi s.p.a., nei confronti della società Leonardo s.p.a. nel periodo di riferimento;
il ruolo svolto da Difesa Servizi S.p.A. nell’ambito della stipula delle convenzioni tra l’Aeronautica Militare e la Finmeccanica s.p.a. (convenzioni citate nella relazione della Corte dei conti sulla gestione finanziaria di Difesa Servizi S.p.A., per l’esercizio 2015, adottata con determinazione n.128 del 21 dicembre 2017).
In risposta a quanto richiesto, è stato comunicato che i rapporti negoziali tra Difesa Servizi e Leonardo spa, nel periodo dal 2015 ad oggi, si sostanziano in sei contratti di natura attiva.
Tre di questi contratti accedono alle convenzioni stipulate tra l’Aeronautica Militare e la Finmeccanica s.p.a. (ora Leonardo s.p.a.) - convenzioni menzionate nella relazione della Corte dei conti n. 128 del 21 dicembre 2017 - ed hanno ad oggetto, rispettivamente:
la gestione economica delle attività di formazione e addestramento svolte dall’Aeronautica militare a supporto di Leonardo spa, in funzione di un precedente contratto stipulato da quest’ultima per la vendita di velivoli M346;
la gestione economica dei servizi di formazione e addestramento svolti dall’Aeronautica militare presso l’International Training Center della 46A Brigata aerea di Pisa, in favore del personale della Leonardo spa, ai fini del conseguimento della qualifica heavy manteinance center CJ30-J;
la gestione economica del supporto tecnico e certificativo prestati dalla Direzione degli armamenti aeronautici e per l’aeronavigabilità nei confronti di Leonardo spa, al fine del rilascio del certificato di omologazione per il velivolo di tipo militare M345-HET e della certificazione di tipo militare del motore Williams International FJ44-4M-34.
Due contratti afferiscono ad attività di sponsorizzazione da parte di Leonardo spa nei confronti, rispettivamente, di eventi di interesse dell’Esercito italiano nel 2016 e nel 2017 ed anch’essi accedono ad apposita convenzione.
Un contratto, infine, si configura come contratto quadro, anch’esso discendente da convenzione, relativo alla gestione economica delle attività di alta specializzazione fornite dall'Ufficio Tecnico territoriale armamenti terrestri di Nettuno in favore di Leonardo spa.
In merito all’esercizio di poteri autoritativi o negoziali da parte dell’Avv. F.R., per conto di Difesa Servizi s.p.a., nei confronti della società Leonardo s.p.a., si evidenzia quanto segue.
I contratti sopra elencati sono stati conclusi in attuazione di apposite convenzioni stipulate tra Difesa Servizi e l’articolazione del Ministero di volta in volta titolare della prestazione dei servizi.
Le convenzioni, cui tali contratti accedono, sottoposte all’autorizzazione sia preventiva che successiva del Ministro della Difesa, non sono libere nel contenuto e nella determinazione delle prestazioni, poiché sono soggette alla disciplina dettata, innanzitutto, dall’articolo 535 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, che ha costituito la società Difesa Servizi S.p.A. e poi da un’apposita direttiva dello Stato Maggiore della Difesa, che stabilisce, in capo alle articolazioni della Difesa, un obbligo di stipula delle suddette convenzioni, per ogni gestione economica di asset di valore superiore ai 100.000 euro. In forza di tale previsione tutte le articolazioni della Difesa in grado di produrre beni o servizi ne affidano la gestione e la valorizzazione economica alla società.
Pertanto, la società Difesa Servizi, pur astrattamente operando in regime di diritto privato, esercita le proprie funzioni nell’interesse pubblico dell’amministrazione della Difesa.
I contratti stipulati con Leonardo spa hanno natura di contratti attivi, nell’ambito dei quali è stata la società a chiedere di avvalersi delle prestazioni specialistiche dell’Aeronautica militare o della Direzione degli armamenti aeronautici. Questo sembrerebbe elidere qualsiasi margine di discrezionalità in capo alla governance di Difesa Servizi, che non avrebbe potuto scegliere, come contraenti, soggetti diversi dalla Leonardo spa.
Inoltre, per i tre contratti che accedono alle convenzioni stipulate tra l’Aeronautica Militare, l’amministratore delegato di Difesa Servizi, in ragione dell’importo degli stessi, è stato autorizzato alla stipula, nel primo caso dall’Assemblea della società e negli altri due dal Consiglio di amministrazione.
Pertanto, l’amministratore delegato della società Difesa Servizi spa, al di là del nomen della funzione rivestita, sarebbe sprovvisto del potere di incidere sulla decisione relativa alla stipulazione o meno dei contratti menzionati, il cui contenuto sarebbe predefinito sia nell’individuazione del contraente, sia nella determinazione dell’oggetto, sia nella fissazione del corrispettivo.
Esiti dell’istruttoria.
Dalla documentazione in atti risulta che l’Avv. F.R., negli ultimi tre anni di servizio, abbia stipulato, per conto di Difesa Servizi, con la società Leonardo s.p.a., almeno sei contratti, quattro di rilevante importo economico, da lui sottoscritti in qualità di amministratore delegato della società.
Non si ritiene di poter accogliere le valutazioni in merito all’assenza di poteri negoziali in capo all’amministratore delegato della società.
La circostanza che quattro contratti su sei siano stati stipulati in attuazione di preventive convenzioni tra Difesa Servizi e le articolazioni del Ministero rientra nella ragione istitutiva della società, che risiede nell’affidare ad un soggetto specializzato la valorizzazione e la gestione economica del patrimonio materiale ed immateriale del Ministero (tra cui i servizi di alta specializzazione che è in grado di fornire), un soggetto cui tutte le Divisioni ministeriali danno delega al fine di contrattare a loro nome.
L’attività negoziale appare quindi la specificità di questo soggetto e la circostanza che la stipula dei contratti avvenga in ossequio a preventive convenzioni con le divisioni ministeriali appare semmai rafforzare la natura pubblicistica del contraente “Difesa servizi”, i cui organi di vertice, ai sensi dell’art. 21 d.lgs. n.39/2013, vengono ricondotto nell’ambito di applicazione dell’art.53, comma 16-ter del d.lgs. n. 165/2001.
Neppure il fatto che trattasi di contratti attivi sembra che possa elidere i margini di discrezionalità in capo alla società intermediatrice ed in particolare al suo amministratore delegato.
Vero è che nella determinazione dei corrispettivi contrattuali si fa riferimento al sistema di contabilità economica delle pubbliche amministrazioni di cui al d.lgs. n.279/1997 (“Individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato”), ma tali criteri costituiscono dei parametri di riferimento al fine della “valorizzazione economica” dei servizi oggetto del contratto, il cui corrispettivo sembra dunque fissato con margini di discrezionalità.
Ulteriori profili discrezionali si rinvengono nelle clausole di rinnovo alla scadenza del termine contrattuale (“…le parti di comune accordo si riservano di promuovere il rinnovo del presente contratto, qualora lo stesso sia sempre rispondente ai rispettivi interessi…”).
In merito, poi, ai due contratti di sponsorizzazione, basti evidenziare che i suddetti contratti sono stati aggiudicati a Leonardo spa a seguito di apposti bandi pubblici, indirizzati ad una platea di soggetti privati potenzialmente interessati (“Lo Stato Maggiore dell’Esercito ha previsto di organizzare e realizzare per l’anno 2016 attività promozionali e d’immagine dell’esercito italiano; a questo scopo la Difesa servizi ha avviato una campagna di raccolta di sponsorizzazioni mediante la pubblicazione sul proprio sito di un avviso pubblico di ricerca sponsor, cui ha risposto la Leonardo spa manifestando il proprio interesse”).
E’ evidente come il possibile contraente del contratto di sponsorizzazione avrebbe potuto essere un’altra società operante su questo mercato.
Tanto premesso, si ritiene che l’Avv. F.R., nella sua qualità di amministratore delegato di Difesa Servizi s.p.a., abbia, negli ultimi tre anni di servizio, esercitato poteri negoziali nei confronti della società Leonardo s.p.a.; pertanto l’attribuzione di un incarico da parte della medesima società, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di lavoro con Difesa Servizi s.p.a., configurerebbe un’ipotesi preclusa dalla disposizione di cui all’art. 53, comma 16-ter del d.lgs. 165/2001.
Altro caso analogo sottoposto all’esame dell’Autorità da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
E’, infine, opportuno ricordare un caso analogo al presente già sottoposto all’attenzione dell’Autorità nel luglio 2015 dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, con riferimento ad un dirigente apicale del Ministero, individuato per ricoprire un incarico dirigenziale presso la società Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a., su richiesta del Presidente della società di indicare una figura professionale con elevate competenze in materia di privatizzazioni.
Sebbene la fattispecie suddetta presenti un carattere di somiglianza rispetto al caso in esame, si tratta di un’analogia solo apparente.
Nel caso in esame, la società Leonardo s.p.a. non ricade nell’ambito di controllo del Ministero della Difesa, rispetto al quale si atteggia come un soggetto economico privato che opera liberamente nel mercato industriale di riferimento, il cui capitale sociale è detenuto, oltreché – per circa il 30% - dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, da una pluralità di investitori istituzionali ed individuali sia italiani che stranieri.
Al contrario, nel caso sottoposto nel 2015 dal Ministero dell’Economia e delle Finanze l’incarico di destinazione previsto per il dirigente apicale del Ministero riguardava un incarico dirigenziale presso la società Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a., ovvero di una società totalmente detenuta dal Ministero stesso, configurandosi, pertanto, la successione degli incarichi da un ruolo presso l’amministrazione controllante (Ministero dell’Economia e delle Finanze) ad un incarico presso la società da essa direttamente e totalmente controllata.
In merito a tale distinta fattispecie, questa Autorità si è più volte pronunciata, con diverso orientamento (di recente, in relazione ad un incarico apicale nell’ambito di una società totalmente controllata della Regione Basilicata, attribuito ad un dirigente generale in servizio presso l’amministrazione regionale). E’ stato, infatti, evidenziato che, in simili circostanze non possono configurarsi gli elementi costitutivi della fattispecie dell’art. 53, comma 16 ter,del d.lgs. n. 165/2001, in quanto l’attribuzione dell’incarico di destinazione nell’ambito di una società controllata avviene nell’interesse della stessa amministrazione controllante e ciò determina la carenza di uno degli elementi essenziali della fattispecie preclusiva sopra descritta, ovvero il dualismo di interessi pubblici/privati ed il conseguente rischio di strumentalizzazione dei pubblici poteri rispetto a finalità privatistiche.
In particolare, come evidenziato in premessa, l’art. 16, comma 1 del d.lgs. 39/2013 individua nell’ANAC l’Autorità competente a vigilare “sul rispetto, da parte delle amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e degli enti di diritto privato in controllo pubblico, delle disposizioni di cui al presente decreto, anche con l'esercizio di poteri ispettivi e di accertamento di singole fattispecie di conferimento degli incarichi”.
Recentemente il suddetto potere è stato oggetto di una sentenza del Consiglio di Stato, il quale ne ha escluso la natura meramente ricognitiva, affermandone il carattere costitutivo-provvedimentale. Più precisamente, il potere di accertamento attribuito all’ANAC dall’art. 16, co. 1, d.lgs. 39/2013 si sostanzia in un provvedimento di accertamento costitutivo di effetti giuridici e come tale impugnabile davanti al giudice amministrativo (cfr. Cons. Stato n. 126/2018).
La norma di cui l’art. 53, co. 16 ter del d.lgs. 165/2001 disciplina una fattispecie di “incompatibilità successiva’’, espressamente richiamata nel testo del d.lgs. n.39/2013.
l’attribuzione di un incarico da parte della società Leonardo s.p.a. all’amministratore delegato di Difesa Servizi s.p.a. - il quale risulta avere esercitato, negli ultimi tre anni di servizio, poteri negoziali nei confronti della medesima società - se conferito nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di lavoro con Difesa Servizi s.p.a., configurerebbe un’ipotesi preclusa dalla disposizione di cui all’art. 53, comma 16-ter del d.lgs. 165/2001;
di dare comunicazione della presente deliberazione all’amministrazione richiedente, nonché all’interessato.