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Timestamp: 2014-03-14 09:17:28+00:00
Document Index: 37979411

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EUR-Lex - 52011DC0149 - PT
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Protecção consular para os cidadãos da UE em países terceiros: situação actual e vias futuras
do documento: 23/03/2011
de envio: 24/03/2011; transmitido ao Parlamento
de envio: 24/03/2011; transmitido ao Conselho
Bruxelas, 23.3.2011
Protecção consular para os cidad ãos da UE em países terceiros: situação actual e vias futuras
Protecção consular para os cidadãos da UE em países terceiros: situação actual e vias futuras
Um cidadão da União que viaje ou resida num país terceiro onde o seu Estado-Membro não está representado tem o direito, nos termos dos Tratados da UE, de beneficiar da protecção das autoridades diplomáticas e consulares de qualquer outro Estado-Membro em igualdade de condições com os nacionais deste último Estado.
O direito a obter protecção consular[1] de um Estado-Membro em igualdade de condições com os nacionais desse Estado, é um dos direitos específicos que o Tratado garante aos cidadãos da UE, acrescentando uma dimensão externa ao conceito de cidadania da União . É um direito que reforça a ideia de solidariedade europeia e a identidade da União em países terceiros.
A presente Comunicação tem por objectivo fazer o ponto da situação sobre o contributo da União Europeia para uma protecção consular eficaz em países terceiros, tal como anunciado no Plano de acção da Comissão para 2007-2009[2], bem como apresentar as vias futuras com base na experiência adquirida e no quadro institucional renovado.
A presente Comunicação dá resposta à obrigação imposta pelo Tratado à Comissão de apresentar um relatório de três em três anos sobre a aplicação do artigo 23.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) em matéria de protecção consular, como anunciado pela Comissão no seu Relatório elaborado nos termos do artigo 25.° do TFUE sobre os progressos realizados no sentido do exercício efectivo da cidadania da União no período 2007-2010[3].
Esta Comunicação também contribui para dar seguimento à acção 8 do «Relatório sobre a cidadania na UE de 2010 – Suprimir os obstáculos aos direitos dos cidadãos da UE» [4] , uma iniciativa estratégica da Comissão, centrando-se nos obstáculos que os cidadãos ainda enfrentam, designadamente quando circulam entre várias fronteiras, e apresentando soluções para resolver essa situação.
A Comunicação constitui uma primeira resposta ao Conselho Europeu que, em 2 de Dezembro de 2009, convidou a Comissão, no quadro do Programa de Estocolmo, «a ponderar a possibilidade de se adoptarem medidas adequadas para criar a coordenação e a cooperação necessárias para facilitar a protecção consular nos termos do artigo 23.º do TFUE»[5].
Prevê-se que a necessidade de protecção consular por parte dos cidadãos da UE se intensifique nos próximos anos. De acordo com as estatísticas do Eurostat[6], o número de viagens dos cidadãos da UE a países terceiros passou de mais de 80 milhões em 2005 para mais de 90 milhões em 2008, esperando-se que o sector das viagens aumente ainda mais[7]. Calcula-se que mais de 30 milhões de cidadãos da UE residam a título permanente no território de um país terceiro, enquanto a representação de todos os Estados-Membros só está garantida nos Estados Unidos, na China e na Federação da Rússia. Graves crises afectaram recentemente um número considerável de cidadãos da UE em países terceiros (por exemplo, Líbia, Egipto e Barém após as insurreições democráticas da Primavera de 2011; o Japão após o terramoto de Março de 2011; o Haiti após o terramoto de Janeiro de 2010; a nuvem de cinza vulcânica na Islândia na Primavera de 2010)[8] e revelaram a necessidade de protecção consular independentemente da nacionalidade dos cidadãos da UE. Mais de 100 000 cidadãos da UE estavam presentes nos países terceiros referidos quando as crises eclodiram. Nas actuais circunstâncias, resulta particularmente importante tornar mais efectivo o direito dos cidadãos da UE a beneficiarem de assistência em países terceiros em resposta às suas diferentes necessidades (por exemplo, apoio prático, apoio em termos de saúde ou de transporte). Com os orçamentos públicos sujeitos a pressão, a União Europeia e os Estados-Membros necessitam de reforçar a cooperação com vista a optimizar a eficácia da utilização dos recursos.
Embora a protecção consular prestada pelos Estados-Membros varie, a maioria dos cidadãos da UE[9] (62%) espera obter o mesmo tipo de assistência independentemente da embaixada do Estado-Membro a que recorram. Um terço dos cidadãos da UE (28%) espera que, pelo menos, seja prestado um nível mínimo de assistência por parte de qualquer um dos Estados-Membros.
1.1. O novo quadro jurídico
O Tratado de Lisboa tem em conta a necessidade crescente de uma dimensão europeia a nível da protecção consular , pois tal reforça e clarifica a capacidade de acção da União. O direito dos cidadãos da UE sem representação de beneficiarem da protecção das autoridades diplomáticas e consulares de outros Estados-Membros nas mesmas condições que os nacionais desses Estados está consagrado no artigo 20.°, n.° 2, alínea c), e no artigo 23.º do TFUE, bem como no artigo 46.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
De acordo com a redacção destas três disposições, os cidadãos da UE «gozam do direito de […] beneficiar da protecção das autoridades diplomáticas e consulares de qualquer Estado-Membro, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado». Tal confere um direito individual claro e incondicional ao cidadão[10] de um Estado-Membro a beneficiar de tratamento igual pelas autoridades consulares de outro Estado-Membro no território de um país terceiro onde o seu Estado-Membro não tem representação. O estatuto de cidadão da União tem por vocação ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados-Membros[11] e o direito da União confere direitos individuais para garantir, nomeadamente, o pleno efeito dos direitos dos cidadãos.
O direito à protecção pelas autoridades diplomáticas e consulares, como estabelecido no artigo 23.º do TFUE, está sujeito a recurso judicial . O disposto na Parte II do TFUE está sujeito ao controlo jurisdicional do Tribunal de Justiça da União Europeia. Os tribunais nacionais têm de aplicar o artigo 23.° do TFUE como qualquer outra disposição do direito da União; o direito de recurso judicial é um princípio geral do direito, vinculativo para os Estados-Membros e as instituições quando aplicam o direito da União[12], direito esse que está consagrado no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais. Os cidadãos da UE sem representação têm direito a que o seu pedido de protecção consular seja devidamente examinado; uma decisão de indeferimento está sujeita a recurso judicial e, em conformidade com a jurisprudência constante relativa à responsabilidade do Estado, este pode ser responsabilizado pelos danos causados.
Ao abrigo do regime jurídico anterior, os Estados-Membros deviam estabelecer entre si as regras necessárias[13]. Foram adoptadas duas decisões dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros (Decisão 95/553/CE relativa à protecção dos cidadãos da União Europeia pelas representações diplomáticas e consulares[14] e Decisão 96/409/PESC relativa à criação de um título de viagem provisório[15]). O Tratado Lisboa abandona a lógica anterior de decisões intergovernamentais sui generis . O artigo 23.°, segundo parágrafo, do TFUE confere à Comissão[16] o direito de iniciativa legislativa , ou seja, deve apresentar propostas de directivas que estabeleçam medidas de coordenação e de cooperação necessárias para facilitar essa protecção . Após consulta do Parlamento Europeu, o Conselho delibera por maioria qualificada[17].
O Tratado de Lisboa previu igualmente a criação do Serviço Europeu para a Acção Externa (SEAE)[18] que foi lançado em 1 de Janeiro de 2011. A Decisão do Conselho que estabelece a organização e o funcionamento do SEAE[19] estabelece no artigo 5.°, n.° 10, que as delegações da União apoiam os Estados-Membros, a pedido destes, nas suas relações diplomáticas e no seu papel de prestação de protecção consular aos cidadãos da União nos países terceiros numa base de neutralidade em termos de recursos.
1.2. A actual protecção consular para os cidadãos da UE
Actualmente, os cidadãos não conhecem suficientemente bem o seu direito à igualdade de tratamento no que respeita protecção consular consagrado no Tratado. O número de casos em que cidadãos da UE solicitaram protecção consular a outro Estado-Membro é reduzido e os dados e estatísticas a este respeito não são recolhidos por todos os Estados-Membros. Em 15 de Junho de 2010, a Comissão concluiu uma consulta pública sobre a cidadania da União, incluindo a questão da protecção consular. As questões formuladas foram debatidas numa conferência sobre cidadania, realizada em 1 e 2 de Julho de 2010, em que participaram as principais partes interessadas. Os representantes da sociedade civil e do sector académico defenderam que, segundo o novo quadro institucional, a Comissão deve envidar esforços para tornar o disposto no artigo 23. ° do TFUE mais efectivo. O Parlamento Europeu também solicitou várias vezes à Comissão e aos Estados-Membros que a protecção consular fosse concretizada na prática[20].
Tendo em vista aumentar essa eficácia, a Comissão entende que são necessários esforços adicionais para:
- reforçar a sensibilização dos cidadãos da UE para o direito de recorrerem a embaixadas/consulados dos outros Estados-Membros, bem como sobre a forma de o fazerem e o tipo de ajuda que lhes pode ser prestada;
- aumentar a sensibilização para a dimensão da protecção consular da UE entre os funcionários consulares nacionais;
- melhorar a segurança jurídica em relação ao âmbito, às condições e aos procedimentos em matéria de protecção consular;
- melhorar a repartição dos encargos e a utilização dos recursos, incluindo em períodos de crise.
As políticas europeias devem ter como objectivo obter resultados em benefício dos cidadãos da UE. O Tratado de Lisboa oferece novas oportunidades para melhorar a protecção consular dos cidadãos da UE sem representação. A Comissão vai trabalhar em estreita colaboração com o Parlamento Europeu, o Conselho, os Estados-Membros e o Serviço Europeu para a Acção Externa e outras partes interessadas relativamente às medidas propostas na terceira parte da presente comunicação.
2. BALANÇO – PLANO DE ACÇÃO PARA 2007-2009 E PARA ALÉM DESTE PERÍODO
No seu Plano de acção para 2007-2009, a Comissão propôs um conjunto de medidas para reforçar o direito à protecção pelas autoridades diplomáticas e consulares, que podem ser agrupadas em três categorias: 1) acções de informação, 2) reforço e clarificação da protecção, 3) melhoria dos esforços conjuntos em situações de crise e em relação aos recursos comuns.
2.1. Acções de informação
2.1.1. Informar os cidadãos da UE
Com o objectivo de informar os cidadãos da UE, a Comissão adoptou uma Recomendação, em 5 de Dezembro de 2007, na qual convidou os Estados-Membros a reproduzirem a redacção do primeiro período do artigo 20.° do TCE (que corresponde ao artigo 23.º do TFUE) nos passaportes nacionais emitidos após 1 de Julho de 2009. A maioria dos Estados-Membros reagiu positivamente e decidiu incluir o primeiro período do artigo 20.° do TCE ou mencioná-lo, embora por outras palavras, nos seus novos passaportes[21]. Alguns Estados-Membros não o farão, ou ainda não tomaram uma posição sobre a questão[22].
Além disso, a Comissão lançou uma campanha de informação . Em Março de 2008 foram enviados cartazes para 35 grandes aeroportos de todos os Estados-Membros, em cooperação com o Conselho Internacional dos Aeroportos (ACI), que explicam em termos conviviais a disposição do Tratado sobre a protecção consular. Em Junho de 2008 foi enviado material informativo a mais de 10 000 agências de viagens em 15 Estados-Membros em cooperação com o Agrupamento das Associações de Agentes de Viagens e Operadores Turísticos da UE (ECTAA).
2.1.2. Seminários para funcionários consulares
Na sequência do Plano de acção, a Comissão organizou, juntamente com as Presidências da UE, vários seminários para debater problemas comuns e promover o intercâmbio de informações. Estes seminários tiveram início sob a Presidência portuguesa em Lisboa em Novembro de 2007. No que diz respeito à questão dos cidadãos da UE não representados, havia uma característica comum no sentido de a cooperação no terreno se basear em grande medida em acordos ad hoc e contactos informais. Os seminários subsequentes realizaram-se em Lubliana (Junho de 2008), Estrasburgo (Outubro de 2008), Praga (Abril de 2009) e Bruxelas (Setembro de 2010). Os seminários de Lubliana e de Praga, bem como o seminário de Bruxelas, incidiram sobre a protecção consular em situações de crise, enquanto o seminário de Estrasburgo tratou do papel dos consulados no território da UE. Os seminários revelaram que era possível melhorar a cooperação, nomeadamente graças a uma formação adequada e ao reembolso financeiro em situações de crise.
2.2. Identificar o âmbito da protecção consular para os cidadãos da UE
2.2.1. Análise comparativa das normas e práticas
O alcance da protecção consular varia em função dos Estados-Membros e as discrepâncias podem tornar mais difícil a cooperação e a coordenação pelas autoridades consulares e diplomáticas. A Comissão procedeu a uma análise comparativa do alcance e da natureza dessas diferenças[23]. As normas nacionais em matéria de protecção consular revelam grandes divergências (por exemplo, no que se refere ao montante das taxas), mas igualmente muitas características comuns e boas práticas (por exemplo, providenciar contactos entre as vítimas de crimes violentos e as organizações de apoio). As práticas comuns incluem situações do quotidiano em que consulados e missões de todos os Estados-Membros prestam assistência (por exemplo, em caso de morte, acidente ou doença grave, prisão ou detenção), bem como o tipo de assistência prestada nestes casos (por exemplo, em caso de acidente ou doença grave todos os Estados-Membros devem informar a família do cidadão da UE, fornecer informações sobre a assistência médica disponível, etc.). Foram identificadas as áreas em que podiam ser partilhadas as melhores práticas (por exemplo, assistência a pessoas com doenças mentais).
2.2.2. Reforço do âmbito de aplicação e dos procedimentos
Os nacionais de países terceiros que são membros da família de cidadãos da UE frequentemente estão excluídos da assistência consular. Quando lhes é concedida assistência, as categorias de membros da família incluídas podem variar, bem como as circunstâncias em que lhes é concedida tal assistência. As decisões parecem ser tomadas caso a caso sem critérios claros, embora em situações de crise as regras respeitantes aos familiares tendam a ser aplicadas de forma mais abrangente.
Os cidadãos da UE em dificuldade podem também ficar privados dos necessários recursos financeiros (por exemplo, após terem sido vítimas de um crime). A Comissão examinou os procedimentos relativos aos adiantamentos financeiros . Os Estados-Membros prevêem adiantamentos financeiros aos cidadãos em dificuldade unicamente em circunstâncias limitadas e sob condições estritas. Em relação ao reembolso, o formulário constante do anexo ao artigo 6.° da Decisão 95/553/CE não é normalmente utilizado. No que diz respeito à identificação e trasladação dos corpos das pessoas falecidas , o Acordo do Conselho da Europa de 1973 relativo à transladação dos corpos[24] foi ratificado até ao momento por 16 Estados-Membros. O Acordo simplifica as formalidades exigidas para a trasladação internacional de corpos de pessoas falecidas graças a um «livre-trânsito» uniforme. Em conformidade com o seu Plano de acção, a Comissão solicitou aos Estados-Membros que adiram ao acordo. Contudo, não se registaram progressos significativos a nível da ratificação, a qual constitui um requisito prévio para iniciar negociações multilaterais neste domínio.
Em conformidade com o direito internacional, a protecção consular de um cidadão por outro Estado exige o consentimento do Estado receptor . Argumenta-se que, em conformidade com o artigo 8.° da Convenção de Viena sobre as Relações Consulares[25], é suficiente uma notificação unilateral ao país terceiro, o que exigiria contudo que os 27 Estados-Membros notificassem unilateralmente o país terceiro em causa. A Comissão também encorajou os Estados-Membros a inserirem uma cláusula de consentimento nos futuros acordos bilaterais com países terceiros, ou seja, uma cláusula prevendo que um país terceiro aceita que as autoridades consulares e diplomáticas de um Estado-Membro representado possam conceder a protecção aos nacionais de Estados-Membros não representados nas mesmas condições que aos seus próprios nacionais. A Comissão, tomando devidamente em conta as especificidades de cada negociação, propôs incluir uma cláusula de consentimento em acordos mistos com determinados países terceiros. As negociações estão a decorrer.
2.3. Esforços conjuntos - em situações de crise e no terreno
2.3.1. Protecção consular em período de crise
Em crises recentes, a Comissão apoiou os esforços de assistência dos Estados-Membros a cidadãos da UE sob diversas formas. No terreno, as delegações da UE prestaram apoio em casos específicos. O Tratado estabelece que as missões diplomáticas e consulares dos Estados-Membros e as delegações da UE devem contribuir para a execução do direito de protecção consular dos cidadãos da União[26]. As delegações da UE apoiam os Estados-Membros se forem solicitadas a fazê-lo, em especial em caso de crise. Foi criada uma pequena rubrica orçamental específica a fim de permitir às delegações da UE prestar assistência, a pedido, sob a forma de apoio logístico. Isto sucedeu durante a crise de Gaza, em Janeiro de 2009, quando perto de 100 pessoas foram evacuadas em autocarros blindados graças ao apoio da delegação da UE.
Desde Novembro de 2007 que o mecanismo de protecção civil (a seguir designado «mecanismo») pode ser accionado para apoiar a assistência consular a cidadãos da UE em países terceiros no que diz respeito a actividades de protecção civil, se tal for solicitado pelas autoridades consulares dos Estados-Membros[27]. Quando o mecanismo é activado, o Centro de Informação e Vigilância (MIC) da Comissão Europeia, que é o centro operacional do mecanismo, dá acesso a uma vasta rede de recursos de protecção civil colocados à disposição por 31 países participantes (Estados-Membros, países do EEE e a Croácia), que permite a reunião e a mobilização de recursos (por exemplo, meios de transporte, cuidados médicos e evacuação de pessoas, alojamento temporário, etc.) e o intercâmbio de informações. Depois do atentado terrorista de Mumbai, em Novembro de 2008, um avião sueco Medevac, co-financiado pela Comissão através do MIC, evacuou seis europeus feridos. Recentemente, o mecanismo foi novamente accionado no contexto da crise da Líbia para apoiar as autoridades consulares a procederem à rápida evacuação de cidadãos da UE. O MIC contribuiu para as operações correntes dos Estados-Membros facilitando a conjugação de meios de transporte, identificando meios de transporte adicionais para efeitos de evacuação e co-financiando os custos de transporte de determinados bens dos Estados-Membros. Por exemplo, a Hungria disponibilizou um avião que foi co-financiado através do MIC a fim de evacuar de Tripoli 29 romenos, 27 húngaros, 20 búlgaros, 8 alemães, 6 checos e 6 outros cidadãos da UE e nacionais de países terceiros. A estreita colaboração com os militares permitiu que o MIC funcionasse como um centro de informações entre os prestadores de serviços de transportes e as autoridades consulares.
Em crises recentes (por exemplo, Líbia, Egipto, Haiti, a nuvem de cinza vulcânica da Islândia), a assistência consular foi coordenada através de teleconferências e de um sítio Web seguro da UE para a partilha de informações entre as autoridades consulares da UE (« Consular On-line »), gerido pelo Centro de Situação Conjunto da UE. Essa coordenação demonstrou ser útil e determinante na apreciação global da situação no terreno, em especial no que diz respeito à presença de cidadãos da UE e às capacidades disponíveis nos Estados-Membros. Outras acções para reforçar a cooperação e a solidariedade entre os consulados em situações de crise, caso a mobilidade dos cidadãos da UE no interior do território e a nível internacional seja significativamente afectada, estão a ser debatidas nas instâncias relevantes (assuntos consulares, protecção civil, transportes, etc.). É importante assegurar que todos os cidadãos da UE sejam prontamente evacuados e não apenas aqueles cujas representações diplomáticas se encontrem presentes no país terceiro em causa. A actual crise na Líbia, em que os Estados-Membros têm procedido à evacuação de cidadãos da UE de outros Estados-Membros, tem sido um bom exemplo da solidariedade europeia e da mais-valia dos recursos da União. Nenhum cidadão da União deve ser deixado para trás.
2.3.2. Projecto-piloto de serviços comuns
O Plano de acção 2007-2009 da Comissão sugeriu a criação de um serviço comum em cooperação com os Estados-Membros, sob a forma de um projecto-piloto. A existência de serviços comuns, ou seja, acordos de partilha de instalações, dos Estados-Membros e da delegação da UE num determinado país terceiro, podem permitir realizar poupanças, estimular a cooperação mútua entre os funcionários consulares nacionais e compensar uma presença consular limitada. Esses serviços seriam acessíveis a todos os cidadãos da UE. O centro comum de tratamento de pedidos de visto na República da Moldávia, embora execute tarefas muito variadas, constitui um primeiro passo neste sentido.
3. VIAS FUTURAS
Quando aprovou o Programa de Estocolmo, o Conselho Europeu convidou a Comissão a ponderar as medidas adequadas para estabelecer a coordenação e a cooperação necessárias visando facilitar a protecção consular[28].
É por esta razão que a Comissão está a considerar a adopção de acções no domínio da protecção consular a favor dos cidadãos da UE que serão baseadas em três pilares :
- sensibilização acrescida através de acções de comunicação específicas ;
- propostas ao abrigo do novo quadro jurídico do Tratado de Lisboa ;
- melhor repartição dos encargos e melhor utilização dos recursos , nomeadamente em situações de crise.
Na preparação dessas propostas, a Comissão estará em contacto estreito com o Parlamento Europeu e o Conselho, tendo plenamente em conta o princípio da neutralidade dos recursos no que diz respeito ao papel das delegações da UE.
3.1. Sensibilização acrescida através de acções de comunicação específicas
3.1.1. Melhorar a sensibilização dos cidadãos da UE
O Conselho Europeu sublinhou no Programa de Estocolmo que a protecção consular não é bem conhecida e que é necessário redobrar esforços para assegurar a sua plena aplicação[29]. A Comissão, portanto, está a proceder ao lançamento de um sítio Web específico [30] relativo à protecção consular dos cidadãos. O sítio Web tem por objectivo melhorar a sensibilização dos cidadãos para este direito e melhorar o acesso às informações graças à criação de um ponto de acesso único. O sítio Web informará os cidadãos da UE sobre as moradas das missões consulares ou diplomáticas em países terceiros às quais poderão recorrer para efeitos de protecção. Fornecerá igualmente conselhos de viagem disponibilizados por todos os Estados-Membros. O sítio Web facilitará o acesso dos cidadãos à «Europe Direct», um serviço dotado de um número de telefone único para obter informações sobre a protecção consular[31].
A comunicação de informações sobre o direito dos cidadãos da UE de obterem protecção consular de um Estado-Membro nas mesmas condições que os nacionais desse Estado-Membro constitui uma responsabilidade conjunta da Comissão e dos Estados-Membros. Os cidadãos são informados sobre o que podem ou não esperar, por exemplo que os Estados-Membros normalmente não intervêm nos contenciosos jurídicos. Os sítios Web dos ministérios nacionais dos negócios estrangeiros deviam fornecer informações sobre este direito, bem como uma ligação ao sítio Web da Comissão. Os Estados-Membros podem informar os seus cidadãos sobre este direito quando emitem novos passaportes. A Comissão trabalhará em estreita colaboração com os Estados-Membros para aumentar a sensibilização para este tema, começando com um seminário que será organizado em Junho de 2011, em conjunto com a Presidência húngara. A Comissão intensificará a sua cooperação com as associações de agências de viagem e de expatriados, bem como com as associações patronais e as ONG (dado que muitas pessoas que viajam e residem em países terceiros o fazem por razões profissionais). A Comissão também examinará com os editores a possibilidade de prestar informações sobre a protecção consular e sobre os direitos dos passageiros através de guias de viagem e da Internet.
No território dos países terceiros, os consulados e embaixadas dos Estados-Membros e as delegações da União podiam igualmente divulgar informações (por exemplo, disponibilizar informações nos sítios Web dos consulados e das embaixadas ou nas suas instalações, contactar potenciais divulgadores locais, como clubes de viagens, grandes hotéis ou associações locais de expatriados). Podiam melhorar a sensibilização e o conhecimento das autoridades dos países terceiros que subsequentemente transmitiriam as informações às suas autoridades locais (por exemplo, esquadras de polícia).
Ao prestar informações sobre o direito à protecção consular no quadro de acções de sensibilização, a Comissão terá em devida conta as diferenças do direito consular dos Estados-Membros e os respectivos níveis de protecção consular concedida.
3.1.2. Melhorar a sensibilização dos funcionários consulares
Os funcionários consulares ainda desconhecem parte das disposições do Tratado em matéria de protecção consular. A Comissão encorajará uma formação mais especifica. Como primeiro passo, os serviços da Comissão, em cooperação com o Serviço Europeu para a Acção Externa, está a divulgar um kit de formação para o pessoal consular nacional que acentua a «necessidade de conhecer os princípios básicos» para ser utilizado pelos Estados-Membros na formação preparatória do pessoal destacado no estrangeiro. A Comissão apoia a necessidade de formações específicas a facultar pelos Estados-Membros e a UE, como acordado pelo Conselho em 22 de Dezembro de 2010. Estas formações à escala europeia devem assumir a forma de seminários práticos e apresentar uma boa relação custo-eficácia (por exemplo, recorrendo a infra-estruturas de formação existentes). O pessoal consular com responsabilidades a nível da formação devia participar nessas acções de forma a garantir a multiplicação dos conhecimentos adquiridos («formação de formadores»). As melhores práticas nacionais identificadas deviam ser mais debatidas e promovidas. Além disso, os funcionários consulares devem estar cientes do papel de apoio que a protecção civil e o mecanismo de protecção civil da UE podem desempenhar em situações de crise. Realizou-se em 14 de Fevereiro de 2011 a primeira sessão de reflexão sobre uma formação a nível da UE para os serviços consulares e os peritos de protecção civil que se ocupam da protecção consular em situações de crise, em conjugação com a protecção civil. Numa segunda fase, com base na experiência adquirida, a Comissão examinará a possibilidade de incentivar módulos de formação contínua.
3.2. Segurança jurídica acrescida no quadro do Tratado de Lisboa
A Decisão 95/553/CE dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros reunidos no âmbito do Conselho foi adoptada em 1995 e entrou em vigor em 2002. Em conformidade com o seu artigo 7.°, os Estados-Membros deviam tê-la revisto cinco anos após a sua entrada em vigor.
O direito consular varia consoante os Estados-Membros. O nível de protecção proporcionado pode variar em função do Estado-Membro ao qual o cidadão da UE decide dirigir-se. Estas discrepâncias podem tornar problemática a cooperação e a coordenação pelas autoridades consulares e diplomáticas. A segurança jurídica e a previsibilidade para os cidadãos da UE no estrangeiro devem constituir a principal preocupação. O âmbito e as condições da protecção consular dos cidadãos da UE não representados devem ser clarificados e devem ser simplificados os procedimentos de coordenação entre as autoridades consulares e diplomáticas.
O sistema actual de adiantamentos financeiros implica uma cooperação alargada. Um Estado-Membro que presta assistência a um nacional de outro Estado-Membro é obrigado a solicitar previamente autorização a este último, o qual deverá seguidamente reembolsar o Estado-Membro que prestou assistência, embora possa solicitar ao seu nacional o referido reembolso. Os Estados-Membros concedem adiantamentos financeiros essencialmente no caso de pequenos montantes (por exemplo, para um voo de regresso ou um hotel) e só em último recurso. Numa União que se baseia na solidariedade mútua, a cooperação podia ser facilitada.
A Comissão examinará a forma de reforçar a cooperação nos domínios em que as boas práticas podem ser desenvolvidas, designadamente a assistência em caso de pessoas com doença mental, de menores não acompanhados, de casamentos forçados, durante períodos de quarentena e de legalização de documentos.
Neste contexto, a Comissão tenciona apresentar propostas legislativas no prazo de 12 meses visando criar a coordenação e a cooperação necessárias para facilitar a protecção consular dos cidadãos da UE e resolver o problema da compensação financeira da protecção consular em situações de crise[32]. Neste âmbito, a Comissão examinará igualmente a prestação de assistência consular aos nacionais de países terceiros membros da família de cidadãos da UE .
As autoridades consulares e diplomáticas devem emitir títulos de viagem provisórios (TVP) aos cidadãos da UE não representados cujo passaporte ou documento de viagem se tenha perdido, tenha sido roubado, destruído ou esteja temporariamente indisponível, em conformidade com a Decisão 96/409/PESC. Alguns Estados-Membros tencionam melhorar os dispositivos de segurança dos títulos de viagem provisórios e alguns países terceiros consideram problemático aceitar os actuais TVP sem dispositivos biométricos. Será examinada uma eventual adaptação do formato dos TVP. Tal medida deve ser acompanhada de uma análise rigorosa da relação custo-eficácia.
A fim de reforçar a segurança jurídica, a Comissão continuará a promover a inclusão de cláusulas de consentimento (ver ponto 2.2.2.) em acordos mistos e bilaterais e, além disso, examinará a inclusão de disposições sobre questões de fundo, por exemplo em relação ao acesso a pessoas detidas. A Comissão irá igualmente iniciar discussões com os Estados-Membros sobre a melhor forma de reforçar a segurança jurídica e a visibilidade do artigo 23.° do TFUE em relação a países terceiros.
3.3. Melhor repartição dos encargos e melhor utilização dos recursos
3.3.1. Em situações de crise
As crises recentes no Norte de África e no Japão revelaram os riscos a que os cidadãos da UE podem estar expostos[33]. Os cidadãos da UE não representados beneficiam do direito de protecção das autoridades diplomáticas ou consulares de qualquer Estado-Membro nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Esta obrigação cobre as situações de crise. Como se espera que nos próximos anos aumente o número de cidadãos da UE a viajar no estrangeiro, a necessidade de protecção pode tornar-se mais premente e constituir um encargo considerável para os Estados-Membros que prestam assistência. A Comissão está a finalizar um estudo sobre a compensação financeira da protecção consular em situações de crise, em especial no que respeita às medidas de evacuação de cidadãos da UE sem representação. Um dos resultados do estudo é que as actuais normas sobre reembolso dos custos não são muitas vezes aplicadas na prática. Durante operações de evacuação, os Estados-Membros tendem a facultar meios de evacuação, como lugares disponíveis nos aviões, aos cidadãos não representados[34]. Para assegurar a igualdade de assistência aos cidadãos da UE não representados e incentivar os Estados-Membros a assumirem um papel mais activo em situações de crise em que os próprios nacionais não estão envolvidos, a Comissão está a examinar formas de facilitar e simplificar os procedimentos de reembolso e encorajar sinergias graças aos instrumentos de apoio financeiro existentes.
A fim de assegurar uma melhor partilha dos encargos e maior coordenação, devia ser igualmente examinada a viabilidade e a mais-valia de criar equipas de pessoal consular da UE , se necessário em coordenação com o SEAE e a Comissão, tendo em vista a assistência em situações de crise. Esta possibilidade devia ser examinada em simultâneo com os instrumentos existentes, a fim de evitar qualquer duplicação das actuais estruturas. Cada crise é diferente das outras. Contudo, a antecipação de cenários de crise através de um sistema permanente de planeamento das urgências entre os 27 Estados-Membros, no terreno e nas capitais, que englobaria os cidadãos da UE não representados , parece crucial se quisermos fazer uma gestão eficaz das crises. Os Estados-Membros estão a criar dispositivos para localizar e informar o pessoal consular, bem como para alertar rapidamente os cidadãos da UE em situações de crise (por exemplo, através de SMS ou de correio electrónico). A Comissão está a financiar actualmente estudos nesta área. Estes instrumentos podiam melhorar consideravelmente a segurança dos cidadãos da UE no estrangeiro, mas devem preservar plenamente o seu direito ao respeito da privacidade e a legislação em matéria de protecção de dados.
Uma melhor utilização dos meios de protecção civil e dos instrumentos da UE, designadamente o mecanismo de protecção civil da UE, contribuirá também para a optimização dos recursos e para a melhoria da assistência aos cidadãos da UE durante as situações de crise. Outras acções da UE no que se refere a uma resposta às catástrofes são examinadas na Comunicação intitulada «Para uma resposta reforçada da UE às catástrofes: o papel da protecção civil e da assistência humanitária»[35].
3.3.2. No terreno
O artigo 35.° do Tratado UE estabelece que as missões diplomáticas e consulares dos Estados-Membros e as delegações da União devem contribuir para a execução do direito de protecção consular dos cidadãos da União, tal como referido no TFUE .
Já no passado, as delegações da UE prestaram assistência logística em apoio da assistência consular[36]. A Decisão do Conselho que estabelece a organização e o funcionamento do Serviço Europeu para a Acção Externa (SEAE)[37] prevê, no artigo 5.°, n.° 10, que as delegações da União apoiam os Estados-Membros, a pedido destes, nas suas relações diplomáticas e no seu papel de prestação de protecção consular aos cidadãos da União nos países terceiros numa base de neutralidade em termos de recursos. O artigo 13.°, n.° 2, estabelece que até ao final de 2011, o Alto Representante apresenta ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão um relatório sobre o funcionamento do SEAE. Esse relatório deve abranger também a protecção consular. As delegações da UE poderiam contribuir mais para informar os cidadãos da UE não representados sobre a protecção disponibilizada pelas missões consulares e diplomáticas dos Estados-Membros.
A avaliação do Plano de acção 2007-2009 sobre a protecção consular revelou que é possível melhorar a coordenação e a cooperação em matéria de protecção consular, nomeadamente em benefício dos cidadãos que têm dificuldades no estrangeiro e não podem obter apoio das suas próprias autoridades diplomáticas e consulares. Os cidadãos deviam estar informados sobre os seus direitos. A Comissão tenciona melhorar a sensibilização dos cidadãos e das partes interessadas graças a acções de comunicação específicas , essencialmente dirigidas aos beneficiários potenciais. Os cidadãos devem ser rapidamente ajudados em situações de crise.
A Comissão apresentará propostas legislativas no prazo de 12 meses para criar a coordenação e a cooperação necessárias para facilitar a protecção consular dos cidadãos da UE sem representação e resolver o problema da compensação financeira da protecção consular em situações de crise[38]. A Comissão iniciará os debates sobre as acções propostas com o Parlamento Europeu, o Conselho, os Estados-Membros, o Serviço Europeu para a Acção Externa e todas as outras partes interessadas. Em conformidade com o artigo 25.° do TFUE, a Comissão apresentará em 2013 um relatório sobre os progressos obtidos, no âmbito do próximo relatório sobre a cidadania da UE. O direito dos cidadãos da UE não representados de recorrerem a embaixadas ou consulados de outro Estado-Membro nas mesmas condições dos cidadãos deste Estado constitui a expressão de uma União baseada na responsabilidade e na solidariedade mútuas. Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa e tendo em conta o Programa de Estocolmo adoptado pelo Conselho Europeu[39], a União tem um mandato no sentido de tornar este direito uma realidade concreta.
[1] A protecção consular consiste no apoio e assistência prestados aos cidadãos no estrangeiro, quer seja aos nacionais de um determinado Estado, quer aos nacionais de países aos quais esse Estado acordou prestar assistência.
[5] JO C 115 de 4.5.2010, p. 1, Programa de Estocolmo – Uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os cidadãos, documento do Conselho 17024/09, de 2 de Dezembro de 2009, p. 11.
[6] Base de dados sobre a população, parte consagrada ao turismo; estes dados incluem as viagens turísticas e profissionais com duração superior a um dia.
[7] A Organização Mundial do Turismo prevê um crescimento mais significativo para o período de 2010-2020.
[8] Líbia (país onde estão representados 8 Estados-Membros): cerca de 6 000 cidadãos da UE presentes no início da crise; em 9 de Março de 2011 encontravam-se presentes no território 1 345 cidadãos da UE; desde então, os Estados-Membros procuram possíveis vias de evacuação para, pelo menos, 52 cidadãos da UE. Egipto (país onde estão representados 22 Estados-Membros): pelo menos 100 000 cidadãos da UE (principalmente turistas na região do Mar Vermelho). Barém (país onde estão representados 4 Estados-Membros): estão presentes no território pelo menos 8 800 cidadãos da UE. Japão (país onde estão representados todos os Estados-Membros, com excepção de Malta e Chipre): estão presentes no território cerca de 37 000 cidadãos da UE. Haiti (após o terramoto de Janeiro de 2010): estão presentes no território cerca de 2 700 cidadãos da UE. Crise da nuvem de cinza vulcânica na Islândia (Primavera de 2010): foram cancelados mais de 100 000 voos. Estes números são estimativas baseadas em fontes dos Estados-Membros e da Comissão.
[9] Eurobarómetro de Março de 2010.
[10] Ver processos Lütticke , 57/65 e Van Gend & Loos , C-26/26. O artigo 23.°, segundo parágrafo, do TFUE já não estabelece que os Estados-Membros adoptem entre si as regras necessárias. O artigo 23.°, primeiro parágrafo, segundo período, do TFUE só permite que os Estados-Membros tomem as disposições necessárias de direito nacional.
[11] Processo Grzelczyk , C-184/99.
[12] Processo Oleificio Borelli , C-97/91.
[13] Artigo 20.º do TCE.
[14] JO L 314 de 28.12.1995, p. 73.
[15] JO L 168 de 16.7.1996, p. 4.
[16] Artigo 17.°, n.º 2, do TUE.
[17] Artigo 16.°, n.º 3, do TUE.
[18] Artigo 27.º do TUE.
[19] JO L 201 de 3.8.2010, p. 30 (Documento do Conselho 2010/427/UE).
[20] Resolução do Parlamento Europeu, de 25 de Novembro de 2009, sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - Um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos - Programa de Estocolmo (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2009-0090&format=XML&language=EN)
Resolução do Parlamento Europeu, de 11 de Dezembro de 2007, sobre o Livro Verde intitulado «A protecção diplomática e consular dos cidadãos da União Europeia nos países terceiros» (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P6-TA-2007-0592&language=EN&ring=A6-2007-0454). Nesta Resolução, o Parlamento sugere, designadamente, que a Comissão «proponha sem demora ao Conselho - independentemente da obrigação que lhe incumbe por força do artigo 22.º do Tratado CE de apresentar trienalmente um relatório sobre a cidadania da União - a aprovação de conceitos comuns e de directrizes vinculativas que permitam a definição de regras comuns em matéria de protecção consular; que intensifique os seus esforços em matéria de comunicação e informação, nomeadamente através da criação de um número de telefone europeu único de emergência que figure no passaporte dos cidadãos da União, juntamente com o artigo 20.º do Tratado CE, e permita a todos os cidadãos da União Europeia a ligação a um centro de informações que lhes permita obter todas as informações úteis em caso de situação crítica que desencadeie o processo de protecção consular e, designadamente, a actualização da lista que contém as coordenadas das embaixadas e dos consulados dos Estados-Membros aos quais os cidadãos têm o direito de se dirigirem; que esse número poderia ficar centralizado em Bruxelas; que, após a ratificação do Tratado de Lisboa, submeta à apreciação do Parlamento Europeu uma proposta de alteração da Decisão 95/553/CE, de modo a nesta incluir expressamente: a protecção consular; a identificação e o repatriamento dos restos mortais e a simplificação dos processos de adiantamentos pecuniários».
[23] Estudo comparativo sobre as legislações e as práticas dos Estados-Membros no domínio da protecção consular.
[24] Acordo Relativo à Trasladação de Corpos de Pessoas Falecidas, Estrasburgo, 26 de Outubro de 1973.
[25] «Um posto consular do Estado que envia pode exercer funções consulares no Estado receptor por conta de um terceiro Estado, após notificação apropriada ao Estado receptor e sempre que este não se opuser».
[26] Estas operações têm por base o artigo 20.°, n.° 2, alínea c), e o artigo 23.º, do TFUE, respeitante à protecção dos cidadãos da UE sem representação do seu Estado-Membro em países terceiros, bem como o artigo 35.° do TUE, que estabelece que as delegações da UE contribuem para a execução do disposto no artigo 20.°, n.° 2, alínea c), do TFUE, em cooperação com as missões dos Estados-Membros.
[27] Artigo 2.°, n.° 10, da Decisão 2007/779/CE do Conselho, de 8 de Novembro de 2007.
[28] JO C 115 de 4.5.2010, p. 1, Programa de Estocolmo – Uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os cidadãos, documento do Conselho 17024/09, de 2 de Dezembro de 2009, p. 11.
[30] http://ec.europa.eu/consularprotection .
[31] O número de telefone gratuito a partir de qualquer ponto da UE é o 00 800 67 89 10 11, enquanto o +32-2-299 96 96 pode ser obtido a partir de qualquer parte do mundo. Este número de telefone fornece informações gerais sobre os direitos dos cidadãos da UE, mas não está acessível de forma permanente.
[32] Programa de trabalho da Comissão para 2011 [COM (2010) 623 final].
[33] Ver. nota 8.
[34] No Haiti, por exemplo, 1 300 cidadãos da UE beneficiaram de assistência, dos quais cerca de 250 não estavam representados por autoridades diplomáticas e consulares nesse país.
[36] Ver ponto 2.3.1.
[37] JO L 201 de 3.8.2010, p. 30 (Documento do Conselho 2010/427/UE).
[38] Programa de trabalho da Comissão para 2011 [COM (2010) 623 final].
[39] JO C 115 de 4.5.2010, p. 1, Programa de Estocolmo – Uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os cidadãos, documento do Conselho 17024/09, de 2 de Dezembro de 2009.