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Timestamp: 2016-10-22 19:41:26
Document Index: 172019017

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 17', 'Art. 3', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 6', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 22', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 10', 'Art. 10', 'BGE', 'BGE', 'Art. 90', 'Art. 21', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 21', 'Art. 1', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 7', 'Art. 2', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 25']

119 Ia 14120. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 7. Mai 1993 i.S. Dr. Barbara Hegner-von Stockar gegen Grosser Rat des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde)
Disposition de droit cantonal interdisant la navigation sur un lac priv�; compatibilit� avec les art. 4 et 22ter Cst.; droit d'�tre entendu avant cette interdiction? 1. a) Restriction au droit de propri�t� conforme au principe de la proportionnalit� (consid. 2). b) Base l�gale pour limiter le droit de propri�t�, en particulier comp�tence du Grand Conseil bernois pour l�gif�rer sur les voies d'eau priv�es (consid. 3). c) Egalit� de traitement dans le choix des voies d'eau concern�es par l'interdiction de naviguer (consid. 4). 2. Droit d'�tre entendu lors de la prise d'un d�cret qui interdit la navigation sur toute une s�rie de voies d'eau d�termin�es? (consid. 5). Faits � partir de page 142
Nach Art. 2 Abs. 2 lit. a des bernischen Gesetzes vom 19. Februar 1990 �ber die Schiffahrt und die Besteuerung der Schiffe (Schiffahrtsgesetz, SG) kann der Grosse Rat, soweit das �ffentliche Interesse oder der Schutz wichtiger Rechtsg�ter es erfordern, durch Dekret "im Rahmen des Bundesrechtes" unter anderem die Schiffahrt auf bestimmten bernischen Gew�ssern einschr�nken.
Gest�tzt auf diese Erm�chtigung erliess der Grosse Rat des Kantons Bern am 18. Dezember 1991 ein "Dekret �ber die Beschr�nkungen der Schiffahrt" (Schiffahrtsdekret, SD). Dieses bestimmt in Art. 2 unter dem Randtitel "Vollst�ndige Fahrverbote":
"Die im Anhang dieses Dekretes aufgez�hlten Gew�sser sind aus Gr�nden des
Naturschutzes w�hrend des ganzen Jahres f�r die Aus�bung der Schiffahrt
Gem�ss dem Anhang zum Dekret unterstehen diesem generellen Fahrverbot rund dreissig namentlich bezeichnete kleinere Seen, worunter der Amsoldingersee und der Uebeschisee, sowie ferner vier Wildfl�sse.
Nach Art. 6 SD kann die Schiffahrtsbeh�rde in begr�ndeten Einzelf�llen Ausnahmen von den im Schiffahrtsdekret statuierten Fahrverboten bewilligen (Art. 6 Abs. 1 SD); vorbehalten bleibt sodann die Schiffahrt zur Nutzung des Fischbestandes durch die Fischereiberechtigten (Art. 6 Abs. 2 SD).
2. a) Die Beschwerdef�hrerin betrachtet sich aufgrund bestehender Grundbucheintr�ge als Eigent�merin des Amsoldinger- und BGE 119 Ia 141 S. 143des Uebeschisees und erblickt in dem durch das angefochtene Dekret f�r diese beiden Seen statuierten Schiffahrtsverbot eine Beschr�nkung ihrer Eigentumsbefugnisse, welche nur nach Massgabe von Art. 22ter BV zul�ssig sei. Das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage wird von der Beschwerdef�hrerin (vorbeh�ltlich der von ihr erst in der Beschwerdeerg�nzung aufgeworfenen und nachfolgend unter E. 3 behandelten Frage, ob sich die Regelungskompetenz des Grossen Rates �berhaupt auf die beiden Seen erstreckt) nicht bestritten. Sie r�umt auch ein, dass das angeordnete Schiffahrtsverbot an sich Naturschutzzwecken dienen und damit im �ffentlichen Interesse liegen k�nne. Die getroffene Regelung verletze jedoch das Gebot der Verh�ltnism�ssigkeit: Gem�ss einem (eine entsprechende fr�here Verf�gung der Forstwirtschaftsdirektion von 1977 ersetzenden) Beschluss des Regierungsrates vom 8. Oktober 1980 (Naturschutzbeschluss, NatB), geh�rten der Amsoldingersee und der Uebeschisee zu einem Naturschutzgebiet, wobei nach den erlassenen Schutzbestimmungen auf diesen beiden Seen sowohl das Baden wie auch - im Einverst�ndnis mit der Forstdirektion - die Verwendung einer bestimmten Anzahl von Ruderbooten insbesondere f�r die Aus�bung der Fischerei und im Winter zudem das Schlittschuhlaufen gestattet seien. Damit aber sei das angeordnete Schiffahrtsverbot nicht geeignet, den angestrebten Naturschutzzweck zu erreichen, da die erlaubten anderen Nutzungen bereits mit einem starken Publikumsandrang verbunden seien. Jedenfalls werde der angestrebte Naturschutzzweck, soweit er �berhaupt erf�llbar sei, schon durch die bereits geltenden Beschr�nkungen erreicht. Die zus�tzliche Aufnahme der beiden Seen in den Anhang zu Art. 2 des Schiffahrtsdekretes sei �berfl�ssig und unverh�ltnism�ssig.
b) Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Die beiden Seen geh�ren, wie bereits erw�hnt, zu einer Naturschutzzone, welche "die Erhaltung der weitgehend nat�rlich gebliebenen Mor�nenseelandschaft mit ihren Wasserfl�chen, den besonders sch�n ausgebildeten Verlandungsg�rteln, der Insel im Amsoldingersee, den Ufergeh�lzen und Feuchtwiesen" sowie generell die "Erhaltung des Lebensraumes f�r eine vielf�ltige Tier- und Pflanzenwelt, namentlich an Nassstandorten" bezweckt (so Ziff. II.2.NatB). Der Umstand, dass gleichzeitig das Baden von einem festgelegten Badeplatz aus sowie der Einsatz einzelner Ruderboote insbesondere f�r die Fischerei gestattet bleiben und im Winter "im Einvernehmen mit den Grundeigent�mern" zudem das Schlittschuhlaufen erlaubt ist (vgl. Ziff. IV.6.e und f sowie 7.a und b NatB) bedeutet keine Preisgabe BGE 119 Ia 141 S. 144dieses Naturschutzzieles und stellt die Berechtigung des f�r die beiden Seen nunmehr auf Dekretsstufe verankerten (grunds�tzlichen) Schiffahrtsverbotes nicht in Frage. Schon der geltende Naturschutzbeschluss vom 8. Oktober 1980 untersagt, vorbeh�ltlich der erw�hnten Ausnahme, "das Befahren der Wasserfl�chen mit Wasserfahrzeugen aller Art" (Ziff. IV.5.b in Verbindung mit Ziff. III.3. NatB). Die angefochtene neue Vorschrift best�tigt im wesentlichen nur die bereits geltende Regelung, welche gewisse Formen des Gemeingebrauches bzw. der Gew�ssernutzung zwar zul�sst, die beiden Gew�sser aber zur Vermeidung einer �berm�ssigen Belastung vom Schiffsverkehr grunds�tzlich freihalten will. Gem�ss ausdr�cklichem Zugest�ndnis des Regierungsrates bleibt die Verwendung von Booten durch die zur Aus�bung der Fischerei berechtigten Personen auch unter der Herrschaft des Schiffahrtsdekretes im bisherigen Umfang gestattet. Wieso das in Art. 2 dieses Dekretes statuierte Schiffahrtsverbot gegen das Gebot der Verh�ltnism�ssigkeit verstossen soll, ist nicht einzusehen.
3. a) In der Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde stellte sich der Regierungsrat zur Rechtfertigung des f�r den Amsoldinger- und den Uebeschisee erlassenen Schiffahrtsverbotes auf den Standpunkt, es handle sich bei diesen Seen, ungeachtet der geltend gemachten Eigentumsverh�ltnisse, um �ffentliche Gew�sser im Sinne des Schiffahrtsgesetzes. Nach Art. 4 SG gelten alle Seen, Fl�sse, B�che und Kan�le, die sich zur Aus�bung der Schiffahrt eignen, als �ffentliche Gew�sser; ausgenommen sind jene Gew�sser, an denen durch "besondere Titel" Privateigentum nachgewiesen ist. Nach Auffassung des Regierungsrates stellen die bestehenden Grundbucheintr�ge noch keinen "besonderen Titel" im Sinne dieser Bestimmung dar. Die Beschwerdef�hrerin widerspricht dieser Meinung und verweist in umfangreichen Ausf�hrungen auf die historischen Eigentumsverh�ltnisse an den beiden Seen sowie auf weitere Umst�nde, welche den privaten Charakter dieser Gew�sser wie auch dessen Anerkennung durch den Staat belegen sollen. Der bernische Gesetzgeber k�nne nur �ber die �ffentlichen Gew�sser des Kantons legiferieren; das im Schiffahrtsdekret f�r die beiden Seen statuierte Schiffahrtsverbot entbehre insofern der gesetzlichen Grundlage.
b) aa) Eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Frage, ob und wieweit es sich bei den beiden streitigen Seen um �ffentliche oder private Gew�sser handelt und welche Bedeutung einer solchen Unterscheidung im vorliegenden Zusammenhang �berhaupt zukommen kann, ist an dieser Stelle nicht notwendig. Der Gebietshoheit BGE 119 Ia 141 S. 145des Kantons - und damit auch dessen Gesetzgebungshoheit - unterliegen, entgegen der Meinung der Beschwerdef�hrerin, s�mtliche auf Kantonsgebiet gelegenen Gew�sser, seien sie �ffentlich oder privat (FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 242; vgl. auch ANDREAS FL�CKIGER, Gemeingebrauch an oberirdischen �ffentlichen Gew�ssern, insbesondere die Schiffahrt auf Schweizer Gew�ssern, Basler Diss., Bern 1987, S. 48). Im �ffentlichen Interesse angeordnete Nutzungsbeschr�nkungen k�nnen sich dementsprechend auf alle Arten von Gew�ssern beziehen. Wenn der Kanton im Rahmen der Raumplanung, z.B. aus Gr�nden des Naturschutzes, anerkanntermassen sowohl �ffentliches wie privates Areal bestimmten Nutzungsbeschr�nkungen unterwerfen darf, muss dies in gleicher Weise f�r den Bereich der Gew�sser gelten. Staatliche Naturschutzmassnahmen k�nnen sich, sei es in Form von Allgemeinverf�gungen, Schutzzonen oder von rechtssatzm�ssigen Vorschriften, ebenfalls auf private Gew�sser erstrecken (betreffend Schutzzonen vgl. EIDG. JUSTIZ- UND POLIZEIDEPARTEMENT, Erl�uterungen zum Bundesgesetz �ber die Raumplanung, Bern 1981, N 13 zu Art. 17 RPG, S. 228) und f�r die erfassten Wasserfl�chen - im Rahmen von Art. 3 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 1975 �ber die Binnenschiffahrt (SR 747.201) - n�tigenfalls auch Verbote oder Beschr�nkungen der Schiffahrt enthalten (BGE 108 Ia 61 f. E. 4b, aa). Es bleibt grunds�tzlich dem Organisationsrecht der Kantone anheimgestellt, in welchem Verfahren bzw. in welcher Form und durch welche Beh�rden solche Anordnungen erlassen werden.
bb) Nach Art. 2 Abs. 1 SG ist die Schiffahrt "auf �ffentlichen Gew�ssern" frei, d.h. es gilt f�r die �ffentlichen Gew�sser der Grundsatz, dass sie dem schiffahrtsm�ssigen Gemeingebrauch offenstehen. Art. 2 Abs. 2 SG sieht die M�glichkeit vor, aus Gr�nden des �ffentlichen Interesses die Schiffahrt durch Dekret auf "bestimmten bernischen Gew�ssern" einzuschr�nken (lit. a) oder die Zahl der "auf einem Gew�sser" zugelassenen Schiffe zu begrenzen (lit. b). Vorbehalten bleiben ferner besondere lokale Verkehrsbeschr�nkungen gem�ss Art. 2 Abs. 3 des Schiffahrtsgesetzes. Die dem Grossen Rat in Art. 2 Abs. 2 lit. a SG einger�umte Regelungskompetenz beschr�nkt sich nach ihrem Wortlaut nicht auf �ffentliche Gew�sser, sondern sie gilt f�r die "bernischen Gew�sser" allgemein. Es stellt sich die Frage, ob dieser - von der Formulierung in Abs. 1 wohl bewusst abweichende - Begriff nicht alle im Kanton gelegenen Gew�sser umfasst, f�r welche sich die Frage einer Einschr�nkung BGE 119 Ia 141 S. 146der Schiffahrt stellen kann, und ob sich die Regelungskompetenz gem�ss Art. 2 Abs. 2 lit. a SG damit nicht auch auf allf�llige schiffbare private Gew�sser erstreckt. Das Schiffahrtsgesetz regelt die Ben�tzung der "Gew�sser" durch Schiffe ganz allgemein (vgl. Art. 1 SG) und verwendet den - in Art. 4 Abs. 1 SG definierten - Begriff der "�ffentlichen Gew�sser" jeweils nur dort, wo es um die Gew�hrleistung des Gemeingebrauches (Art. 2 Abs. 1 SG) oder um die Erfassung von Formen des gesteigerten Gemeingebrauches oder der Sondernutzung an �ffentlichen, d.h. f�r den schiffahrtsm�ssigen Gemeingebrauch grunds�tzlich freigegebenen Gew�ssern geht (Art. 6 und 8 SG). Die in Art. 2 Abs. 2 lit. a des Schiffahrtsgesetzes vorgesehenen Anordnungen sind nicht darauf ausgerichtet, Gew�sser f�r einen derartigen Gemeingebrauch freizugeben oder Nutzungsformen zuzulassen, welche eine entsprechende Zweckbestimmung des Gew�ssers voraussetzen, sondern es handelt sich vielmehr um Beschr�nkungen der Befugnis, die Wasserfl�che zu befahren. Solche Schiffahrtsverbote k�nnen, z.B. aus Gr�nden des Naturschutzes, auch dort sinnvoll Platz greifen und sachlich berechtigt sein, wo der Einsatz von Wasserfahrzeugen nicht aufgrund eines zugelassenen Gemeingebrauches, sondern allein aufgrund einer privatrechtlich verankerten Sachherrschaft �ber das Gew�sser m�glich ist.
cc) Es erscheint insofern nicht zum vornherein ausgeschlossen, dass der Grosse Rat die ihm durch Art. 2 Abs. 2 lit. a des Schiffahrtsgesetzes einger�umte Regelungskompetenz nicht nur gegen�ber �ffentlichen Gew�ssern, sondern auch gegen�ber schiffbaren privaten Gew�ssern in Anspruch nehmen kann. Wohl rechnet der Regierungsrat selber die beiden streitigen Seen zu den �ffentlichen Gew�ssern, und er scheint dabei davon auszugehen, der Grosse Rat k�nne Einschr�nkungen der Schiffahrt ausschliesslich f�r diese Kategorie von Gew�ssern beschliessen. Dass sich von der kantonalen Gesetzgebungshoheit her indessen keine solche Beschr�nkung der Regelungskompetenz ergibt, wurde bereits dargelegt, und eine derartige enge, an sich systemwidrige Auslegung der Rechtsetzungserm�chtigung in Art. 2 Abs. 2 des Schiffahrtsgesetzes dr�ngt sich, wie ausgef�hrt, auch nach dem Wortlaut der einschl�gigen Vorschriften nicht zwingend auf.
dd) Da das in Art. 2 des Schiffahrtsdekretes f�r die beiden Seen statuierte vollst�ndige Schiffahrtsverbot, zumindest bei Ber�cksichtigung der aufgrund der Zuweisung in eine Naturschutzzone bereits bestehenden Nutzungsbeschr�nkungen sowie der bez�glich des BGE 119 Ia 141 S. 147Fahrverbotes zugestandenen Ausnahmen (vgl. E. 2), f�r die Beschwerdef�hrerin keinen (besonders) schweren Eingriff in ihre allf�lligen Eigentumsbefugnisse bedeutet, pr�ft das Bundesgericht die gesetzliche Grundlage, d.h. die dem angefochtenen Eingriff zugrunde liegende Auslegung des kantonalen Rechts, auch bei Anrufung der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) nur unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel der Willk�r (BGE 116 Ia 45 E. 4c, 185 E. 3c, je mit Hinweisen). Allein damit, dass der vom Regierungsrat angenommene �ffentliche Charakter der beiden Seen allenfalls widerlegt und im Sinne von Art. 4 des Schiffahrtsgesetzes das Privateigentum an diesen Gew�ssern nachgewiesen wird, w�re nach dem Gesagten noch nicht schl�ssig dargetan, dass der Grosse Rat die von ihm in Anspruch genommene schiffahrtsrechtliche Regelungskompetenz �ber diese beiden Gew�sser nicht besitzt. Die Beschwerdef�hrerin m�sste dar�ber hinaus, sei es anhand der Gesetzesmaterialien oder sonstiger Auslegungselemente, zus�tzlich dartun, dass und wieso diese Regelungskompetenz trotz des weiter gefassten Wortlautes von Art. 2 Abs. 2 SG ("bernische Gew�sser") sowie der f�r eine weitergehende Normierungsbefugnis anf�hrbaren systematischen und sachlichen Argumente (vgl. oben E. 3b, bb und cc) klarerweise nur f�r "�ffentliche Gew�sser" gelten kann und eine Ausdehnung dieser Regelungskompetenz auf schiffbare private Gew�sser mit Sinn und Zweck des Schiffahrtsgesetzes offensichtlich unvereinbar und willk�rlich w�re. Einen solchen Nachweis erbringt die Beschwerdef�hrerin nicht; sie beschr�nkt sich - in Beantwortung der Argumentation des Regierungsrates - auf die Geltendmachung des Privateigentums an ihren Seen und setzt sich mit der entscheidenden Frage, wie die Rechtsetzungserm�chtigung in Art. 2 Abs. 2 lit. a SG �berhaupt auszulegen ist, nicht bzw. nicht rechtsgen�glich auseinander. Ihre Beschwerde vermag auch in diesem Punkt nicht durchzudringen.
4. a) Die Beschwerdef�hrerin r�gt des weitern eine Verletzung des in Art. 4 BV enthaltenen Gleichbehandlungsgebotes. Die fr�here regierungsr�tliche Verordnung vom 21. Juni 1989 (Verordnung vom 21. Juni 1989 betreffend die Aus�bung der Schiffahrt auf den Gew�ssern des Kantons Bern), welche durch das angefochtene Schiffahrtsdekret abgel�st worden sei (vgl. Art. 10 Ziff. 1 SD), habe in Art. 10 bereits eine Liste der aus Gr�nden des Naturschutzes f�r die Schiffahrt gesperrten Gew�sser enthalten. Durch das neue Dekret seien einerseits eine grosse Anzahl von Gew�ssern vom Schiffahrtsverbot befreit, anderseits eine kleine Anzahl von Gew�ssern BGE 119 Ia 141 S. 148neu diesem Verbot unterstellt worden. Es sei nicht nachvollziehbar, von welchen �berlegungen sich der Dekretsgeber dabei habe leiten lassen. Die Zugeh�rigkeit des Gew�ssers zu einem Naturschutzgebiet bilde offenbar kein Kriterium; zwar h�tten die durch die alte Verordnung erfassten Gew�sser alle in Naturschutzgebieten gelegen, doch treffe dies nicht mehr f�r alle im Dekret angef�hrten Gew�sser zu. Auch die Gr�sse der Gew�sser bilde kein massgebliches Kriterium, denn einige der aus dem Verbot entlassenen Gew�sser seien gr�sser als der Amsoldinger- und der Uebeschisee, w�hrend umgekehrt gewisse neu einbezogene Gew�sser kleiner seien als die genannten beiden Seen. Es sei zu vermuten, dass sich der Grosse Rat allein auf die geographischen Bezeichnungen gest�tzt und nur noch alle jene Gew�sser dem Verbot unterstellt habe, in deren Namen die Silbe "-see" enthalten sei. Ein solches Vorgehen sei willk�rlich.
b) Der Regierungsrat f�hrt zur Begr�ndung der mit dem neuen Dekret getroffenen Auswahl aus, von den nach der bisherigen Verordnung vom 21. Juni 1989 gesperrten Gew�ssern seien jene in die Liste gem�ss Anhang zum Dekret aufgenommen worden, bei denen die erforderliche Schiffahrtsbeschr�nkung die ganze Fl�che erfasse oder die wegen ungewisser Eignung aus Sicherheitsgr�nden gesperrt werden m�ssten. Gew�sser, die sich von den tats�chlichen Gegebenheiten (Gr�sse, Wasserstand usw.) nicht zur Schiffahrt eigneten und auf denen auch nie ein Schiff gesehen worden sei, bed�rften keiner Regelung und seien deswegen nicht in die betreffende Liste aufgenommen worden.
c) Nach welchen Kriterien die im Anhang zum Schiffahrtsdekret aufgef�hrten, aus Naturschutzgr�nden f�r die Schiffahrt gesperrten Gew�sser ausgew�hlt wurden, bedarf hier keiner allgemeinen Abkl�rung. Allein darin, dass dem Dekretsgeber bei der Bestimmung dieser Gew�sser ein gewisser Ermessensspielraum offenstand und die angewendeten Abgrenzungskriterien allenfalls nicht ohne weiteres erkennbar sind, liegt noch kein Verstoss gegen das Willk�rverbot. Auch eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes ist nicht dargetan. Die Beschwerdef�hrerin k�nnte sich auf diesen Grundsatz hier nur dann erfolgreich berufen, wenn sie nachzuweisen verm�chte, dass bestimmte andere Seen, bei denen sich aufgrund der gegebenen Verh�ltnisse (Art und Bedeutung der ber�hrten Naturschutzinteressen, Schiffbarkeit, Gr�sse u.a.) ein Schiffahrtsverbot ebenfalls oder in noch st�rkerem Masse aufgedr�ngt h�tte, von diesem Verbot ausgenommen worden sind. Die Beschwerdef�hrerin beanstandet indessen lediglich in allgemeiner Weise die mangelnde Erkennbarkeit oder BGE 119 Ia 141 S. 149Transparenz der verwendeten Auswahlkriterien, ohne sich auf konkrete Vergleichsf�lle zu berufen, welche den Vorwurf der behaupteten Ungleichbehandlung zu belegen verm�chten. Auf die R�ge ist insoweit mangels rechtsgen�glicher Begr�ndung (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) nicht einzutreten.
5. a) Die Beschwerdef�hrerin r�gt schliesslich eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs. Das angefochtene Dekret habe, soweit es den Amsoldinger- und den Uebeschisee einem Schiffahrtsverbot unterstelle, den Charakter einer Einzelverf�gung oder einer Allgemeinverf�gung, weshalb die Beschwerdef�hrerin als Eigent�merin dieser Gew�sser vor Erlass dieses Verbotes h�tte angeh�rt werden m�ssen; dies ergebe sich sowohl aus Art. 21-24 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes wie auch unmittelbar aus Art. 4 BV. Die Beschwerdef�hrerin habe keine Gelegenheit erhalten, sich zur wirklichen Notwendigkeit eines solchen Verbotes zu �ussern und ihr Privateigentum an den von den Beh�rden als �ffentlich betrachteten Gew�ssern nachzuweisen.
b) Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Geh�r bestimmt sich zun�chst nach den kantonalen Verfahrensvorschriften, deren Auslegung und Handhabung das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r pr�ft. Subsidi�r greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Minimalgarantien Platz; ob diese verletzt sind, entscheidet das Bundesgericht mit freier Kognition (BGE 118 Ia 18 E. 1b mit Hinweis). Die von der Beschwerdef�hrerin angerufenen Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes �ber das rechtliche Geh�r beim Erlass von Verf�gungen und Entscheiden (Art. 21-24 VRPG) gelten, wie aus Art. 1 VRPG hervorgeht, allein f�r das Verfahren vor Verwaltungs- und Verwaltungsjustizbeh�rden. Es l�sst sich ohne Willk�r die Auffassung vertreten, beim Erlass des hier angefochtenen Dekretes habe es sich nicht um ein solches, unter das Verwaltungsrechtspflegegesetz fallendes Verfahren gehandelt. Es kann sich einzig darum handeln, ob das beanstandete Vorgehen gegen den unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Geh�rsanspruch verst�sst.
c) aa) Das angefochtene Schiffahrtsdekret weist die Form eines Erlasses, d.h. einer rechtssatzm�ssigen Regelung auf. Im Verfahren der Gesetzgebung bzw. der Rechtsetzung �berhaupt besteht kein Geh�rsanspruch (BGE 113 Ia 99 E. 2a; BGE 106 Ia 79 E. 2b; BGE 104 Ia 67 E. 2b, je mit Hinweisen). Dies wird unter anderem damit begr�ndet, dass generell-abstrakte Regelungen den einzelnen in der Regel nicht derart unmittelbar ber�hren, dass sich individuelle Anh�rungen BGE 119 Ia 141 S. 150rechtfertigen w�rden. Hingewiesen wird auch auf die Gr�sse und Offenheit des Adressatenkreises; bei Erlassen, welche potentiell die gesamte B�rgerschaft betreffen, ersetzt das demokratische Prinzip, d.h. die M�glichkeit der direkten oder indirekten Mitwirkung im Rechtssetzungsverfahren, den individuellen Geh�rsanspruch; dazu kommt die M�glichkeit von Vernehmlassungsverfahren bei der Vorbereitung der Erlasse (GEORG M�LLER, in: Kommentar BV, N 10 zu Art. 4 BV; J�RG PAUL M�LLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 271; YVO HANGARTNER, Grundz�ge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. II: Grundrechte, Z�rich 1982, S. 213 f.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 5. Aufl., Basel 1976, Nr. 81/B/I/a, S. 500 f.).
bb) Bei Nutzungspl�nen, welche Merkmale sowohl des Rechtssatzes wie der Einzelverf�gung aufweisen, besteht dagegen ein Geh�rsanspruch der Grundeigent�mer. Sie sind beim Erlass oder bei der �nderung solcher Pl�ne in geeigneter Form individuell anzuh�ren, bevor �ber die Zoneneinteilung ihrer Grundst�cke definitiv entschieden wird (BGE 111 Ia 168 E. 2c; BGE 107 Ia 273 ff. mit Hinweisen; RHINOW/KR�HENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg�nzungsband, Basel 1990, Nr. 11/B/II/a, S. 26 f.). Diese �usserungsm�glichkeit muss allerdings nicht notwendigerweise schon vor der Beschlussfassung �ber den Plan bestehen; es gen�gt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass Einwendungen im Rahmen eines Einsprache- oder Beschwerdeverfahrens vorgebracht werden k�nnen (so BGE 114 Ia 238 ff. E. 2c, cc-cf; FRAN�OIS RUCKSTUHL, Der Rechtsschutz im z�rcherischen Planungs- und Baurecht, ZBl 86/1985, S. 287, mit weiteren Hinweisen).
cc) Gegen�ber Allgemeinverf�gungen, welche zwar einen konkreten Gegenstand regeln, sich aber an einen mehr oder weniger grossen, offenen oder geschlossenen Adressatenkreis richten, besteht in der Regel kein Anspruch auf individuelle Anh�rung; solche Anordnungen werden diesbez�glich den Rechtss�tzen gleichgestellt (IMBODEN/RHINOW, a.a.O., S. 501; RHINOW/KR�HENMANN, a.a.O., Nr. 81/B/I/a, S. 263). Eine Ausnahme kann dann gelten, wenn einzelne Personen - als sog. Spezialadressaten - durch die ergangene Anordnung wesentlich schwerwiegender betroffen werden als die �brige Vielzahl der Normaladressaten; ihnen muss eine Gelegenheit zur �usserung gew�hrt werden (TOBIAS JAAG, Die Allgemeinverf�gung im schweizerischen Recht, ZBl 85/1984, S. 448 f.; RHINOW/KR�HENMANN, a.a.O., S. 263).
dd) Der blosse Umstand, dass ein unmittelbar in die Rechtsstellung eines einzelnen eingreifender Hoheitsakt nicht, wie in der Regel der Fall, von einer Verwaltungs- oder Justizbeh�rde, sondern vom Parlament ausgeht, welches nicht in den Formen des Verwaltungsverfahrens bzw. eines prozessualen Verfahrens handelt, vermag den aus Art. 4 BV folgenden Geh�rsanspruch nicht zum vornherein aufzuheben (PIERRE MOOR, Droit administratif, II, Bern 1991, S. 187; vgl. auch BGE 100 Ia 391 f. E. 3). Allerdings d�rfen an parlamentarische Verfahren unter dem Gesichtswinkel des bundesrechtlichen Geh�rsanspruches keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden (BGE 98 Ia 77 E. 2).
d) aa) Das vom Grossen Rat des Kantons Bern am 18. Dezember 1991 erlassene Dekret �ber die Beschr�nkungen der Schiffahrt enth�lt eine Reihe von Verhaltens- und Organisationsnormen, die sich auf alle schiffbaren bzw. auf ganze Kategorien von Gew�ssern beziehen und damit generell-abstrakter Natur sind (Art. 3 SD: Winterfahrverbot und Fahrverbot zwischen 22.00 und 8.00 Uhr; Art. 5 SD: H�chstgeschwindigkeit auf Fliessgew�ssern; Art. 6 SD: Ausnahmebewilligungen, Sonderstellung der Fischereirechtsinhaber; Art. 7 Abs. 2 und 3 SD: Kompetenz zur Ausdehnung gewisser Bewilligungspflichten; Art. 8 SD: Schiffskennzeichen; Art. 9 SD: �bergangsrecht). Andere Normen des Schiffahrtsdekretes dagegen beziehen sich, was mit der Natur der zu regelnden Materie zusammenh�ngt, nur auf bestimmte, namentlich genannte Gew�sser. Das gilt insbesondere f�r das in Art. 2 SD statuierte vollst�ndige Fahrverbot, dem die im Anhang in Form einer Liste aufgez�hlten Gew�sser unterstehen, ferner f�r Art. 3 SD (Abgrenzung des Geltungsbereiches der zeitlichen Fahrverbote), f�r Art. 4 SD (Geltungsbereich eines Teilfahrverbotes) und f�r Art. 7 Abs. 1 SD (Bewilligungspflicht f�r bestimmte Fl�sse).
bb) Diese letzteren Normen k�nnten wegen der Konkretheit des erfassten Regelungsobjektes inhaltlich als Allgemeinverf�gungen eingestuft werden. Nach dem Gesagten besteht auch gegen�ber Allgemeinverf�gungen in der Regel kein individueller Geh�rsanspruch. Es stellt sich indessen die Frage, ob die Beschwerdef�hrerin als grundbuchlich eingetragene Eigent�merin von zwei der unter das Verbot gem�ss Art. 2 SD fallenden Gew�sser h�tte angeh�rt werden m�ssen.
Ein Anspruch auf eine �usserungsm�glichkeit h�tte aufgrund von Art. 4 BV jedenfalls dann bestanden, wenn das grossr�tliche Dekret nur gerade die beiden oder einen der beiden Seen der Beschwerdef�hrerin BGE 119 Ia 141 S. 152neu einem Schiffahrtsverbot unterworfen oder wenn der Erlass des Grossen Rates f�r diese Gew�sser eine differenzierte, auf die konkreten dortigen Verh�ltnisse zugeschnittene Regelung getroffen h�tte (wie dies etwa f�r die Bestimmungen des vom Regierungsrat am 8. Oktober 1980 erlassenen Naturschutzbeschlusses zutrifft). Weder das eine noch das andere ist hier der Fall. Die beiden Gew�sser der Beschwerdef�hrerin geh�ren zu einer Gruppe von rund 30 Kleinseen, welche durch das angefochtene Schiffahrtsdekret der gleichen einheitlichen Regelung, n�mlich einem vollst�ndigen Schiffahrtsverbot, unterstellt werden. Damit liegen die Verh�ltnisse wesentlich anders als etwa beim Erlass eines Bauzonenplanes, wo Zonengrenzen in Abw�gung der Bed�rfnisse irgendwo gezogen werden m�ssen und Grundst�cke �hnlicher Lage und Art rechtlich v�llig verschieden behandelt werden k�nnen, was den Planungsorganen eine entsprechend grosse Gestaltungsfreiheit verleiht und damit eine �usserungsm�glichkeit der betroffenen Grundeigent�mer voraussetzt. Die Auswahl der im Anhang zu Art. 2 SD bezeichneten Gew�sser geschah nicht in Bet�tigung einer derartigen planerischen Gestaltungsfreiheit, sondern es ging im Gegenteil darum, eine gr�ssere Gruppe gleichartiger Gew�sser aufgrund eines gemeinsamen Naturschutzkonzeptes einer einheitlichen schiffahrtsrechtlichen Ordnung zu unterwerfen.
Eine vorherige Anh�rung der Beschwerdef�hrerin h�tte sich verfassungsrechtlich allenfalls dann aufgedr�ngt, wenn die Regelungskompetenz des Grossen Rates f�r den Amsoldingersee und den Uebeschisee im Falle eines Nachweises des Privateigentums gar nicht bestanden h�tte. Dies ist jedoch, wie bereits ausgef�hrt (E. 3), nicht schl�ssig dargetan. Da f�r die beiden Seen aufgrund der bestehenden Naturschutzzone schon bisher ein grunds�tzliches Schiffahrtsverbot galt, bedeutete die im Dekret getroffene Ordnung f�r die Beschwerdef�hrerin auch keinen derartigen schweren Eingriff, dass sie im Sinne der f�r Allgemeinverf�gungen geltenden Regeln (vgl. oben c/cc) als Spezialadressatin zwingend h�tte angeh�rt werden m�ssen; die Aufnahme der beiden Seen in die Liste der gesperrten Gew�sser stand aufgrund der bestehenden Naturschutzregelung wohl zum vornherein fest. Wenn sich der Grosse Rat bei dieser Sachlage an die f�r den Erlass von Rechtss�tzen geltenden Regeln hielt und von einer Anh�rung der Beschwerdef�hrerin absah, verstiess er nicht gegen Art. 4 BV.
cc) Das dargelegte Ergebnis vermag im �brigen auch deshalb zu befriedigen, weil aus der Einstufung des angefochtenen Art. 2 SD BGE 119 Ia 141 S. 153und des dazu geh�rigen Anhanges zum Schiffahrtsdekret in die Kategorie des Rechtssatzes verfahrensm�ssig folgt, dass die Beschwerdef�hrerin ungeachtet der abstrakten Normenkontrolle bei der Anwendung von Art. 2 SD im Einzelfall vorfrageweise erneut dessen Verfassungswidrigkeit geltend machen kann (BGE 117 Ia 99 f. E. 1; 114 Ia 52 E. 2a, je mit Hinweisen); das bundesgerichtliche Urteil im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle erw�chst insoweit nicht in materielle Rechtskraft (WALTER K�LIN, a.a.O., S. 336). Diese M�glichkeit der erneuten �berpr�fung des Fahrverbotes als eigentumsbeschr�nkender Massnahme in einem Gerichtsverfahren und die mit ihr verbundene Gelegenheit, nochmals in der Sache Stellung nehmen zu k�nnen, kann gewissermassen als das Korrelat des Fehlens des Anspruchs auf rechtliches Geh�r im Gesetzgebungsverfahren bezeichnet werden.
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Art. 3 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 1975 �ber die Binnenschiffahrt (SR 747.201) suite... ,