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Timestamp: 2019-05-21 04:31:18+00:00
Document Index: 29383180

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A inelegibilidade dos doadores ilícitos em face do art. 23 da Lei n.º 9.504/97 após a Ação Direta de Inconstitucionalidade 4650 - Eleitoral - Âmbito Jurídico
A inelegibilidade dos doadores ilícitos em face do art. 23 da Lei n.º 9.504/97 após a Ação Direta de Inconstitucionalidade 4650
João Vitor Borges Paulino
Resumo: Em apertada síntese, o presente artigo busca propor uma breve reflexão a respeito da legislação eleitoral brasileira, mais especificamente em relação às disposições concernentes ao financiamento eleitoral de campanhas em face das recentes mudanças vistas no ordenamento jurídico com o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4650 e a considerada Reforma Eleitoral, Lei n.º 13.165/2015.[1]
Palavras-chave: Legislação Eleitoral; Financiamento Eleitoral; Inelegibilidade; Doadores Ilícitos; Pessoa Física; Pessoa Jurídica; ADI 4650; Dinheiro na Política.
Abstract: This article seeks, in a brief summary, to offer a brief reflection on the Brazilian electoral legislation, specifically in relation to the provisions concerning electoral campaign financing in light of the recent changes seen in the legal system with the Direct Action of Unconstitutionality (ADI) 4650 and the Electoral Reform, Law no. 13,165 / 2015.
Keywords: Electoral Legislation; Electoral Financing; Ineligibility; Illegal Donors; Physical Person; Legal Person; ADI 4650; Money in Politics.
Sumário: Introdução. 1. Do sistema de financiamento e doações a campanhas eleitorais previamente a decisão da ADI 4650. 2. Abordagem da decisão da Ação Direta de Inconstitucionalidade 4650. 3. Os efeitos da decisão da ADI 4650. 3.1 Inconstitucionalidade por arrastamento. 4. Atual funcionamento do sistema de financiamento e doações a campanhas eleitorais posteriormente a ADI 4650 e a Lei 13.165/2015 (Reforma Eleitoral). 4.1 Do Fundo Público Especial de Financiamento de Campanha (FEFC). 5. A inelegibilidade dos doadores ilícitos – Análise em face do art. 23 da Lei n. º 9.504/97 considerando o julgamento da ADI 4650. 6. Conclusão opinativa. Referências.
O Brasil, oficialmente denominado República Federativa do Brasil, é o maior país da América do Sul e o quinto maior do mundo em área territorial (aproximadamente 48% do território sul-americano)[2], sendo o sexto colocado mundialmente em termos de quantidade populacional (com mais de 200 milhões de habitantes).[3]
Conforme preceituado pelo artigo primeiro da Constituição Federal de 1988, a Federação Brasileira é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal – entes federados autônomos dotados de governo próprio – constituindo-se em Estado Democrático de Direito e tendo como fundamentos: a soberania; a cidadania; a dignidade da pessoa humana; os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; o pluralismo político.
Logo adiante, o parágrafo único do artigo primeiro da Carta Magna brasileira adota o conceito popular cristalizado do regime político da democracia[4], ao expor que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição.
No mesmo sentido, desde 1891, momento no qual se adotou a forma de governo intitulada República, segundo grandes doutrinadores como José Afonso da Silva[5] e Inocêncio Mártires Coelho[6], impôs-se no Brasil a necessidade da legitimidade popular dos chefes dos estados-membros (Presidente da República, governadores estaduais e prefeitos municipais), bem como a existência de assembleias e câmaras populares nas três órbitas de governo da federação, mediante eleições periódicas, mandatos por tempo limitado e prestação de contas da Administração Pública.
Haja vista os conceitos e fatos brevemente acima expostos, conclui-se, irrefutavelmente e de forma imperiosa, que o povo brasileiro possui em sua titularidade grande responsabilidade pelos rumos que o país já tomou ou ainda tomará, em decorrência dos poderes atribuídos pela Constituição Federal ao mesmo.
Dessa forma, os cidadãos brasileiros são frequentemente convocados para, diante das situações, questionamentos e necessidades cotidianas, exercerem a cidadania e selecionarem, por meio do voto, seus representantes, os quais retratarão suas ambições, interesses e carências nos âmbitos municipal, estadual e federal e em ambos os poderes executivos e legislativos.
É nesse contexto que as campanhas eleitorais se inserem, possuindo extrema relevância. Campanha eleitoral, em suma, segundo José Jairo Gomes, poderia ser conceituada como “complexo de atos e procedimentos técnicos empregados por candidato e agremiação política com vistas a obter o voto dos eleitores e lograr êxito na disputa de cargo público-eletivo” [7] . Tal momento compreende o período no qual os partidos e seus candidatos se apresentam para a população, demonstrando suas diretrizes, ideologias, trabalhos e planos em busca de votos. Tradicionalmente, os veículos que exibem campanha eleitoral são a TV, rádios, jornais, revistas e mídias sociais.
O tema relativo a arrecadação de recursos financeiros por partidos políticos e por candidatos a cargos eletivos é matéria de inconteste importância para a dinâmica das democracias contemporâneas, visto que a presença do dinheiro na política é necessária e inevitável.[8] No entanto, por mais natural que seja, ela enseja cuidados constantes pois, uma vez que alcança conforto suficiente para potencializar a injusta persuasão na forma do assédio, o dinheiro se torna uma ameaça, ao ponto de até mesmo ter sido objeto de preocupação dos antigos atenienses, valendo-se dela para argumentar que o caminho mais democrático de prover cargos era o sorteio[9], uma vez que obstava a corrupção eleitoral.
Assim, diante dos riscos do dinheiro na política, o ordenamento jurídico pátrio, por intermédio dos instrumentos de controle das contas dos partidos e dos candidatos, deve formular um arranjo de medidas e regulamentações aptas a evitar a apropriação da política pela sistemática voraz dos interesses econômicos[10], de tal modo a assegurar a organização e o exercício de direitos políticos, principalmente os que envolvem votar e ser votado, de forma que estabeleça a precisa adequação entre a vontade do povo e a atividade governamental.
Isto posto, o objeto a ser melhor abordado neste estudo ao desenrolar dos tópicos subsequentes é o sistema de financiamento e doações para campanhas eleitorais, seus reflexos e limites em face das recentes alterações legislativas e julgados, com a análise dos casos de inelegibilidade decorrentes de descumprimentos de preceitos deste contexto.
1. Do sistema de financiamento e doações a campanhas eleitorais previamente a decisão da ADI 4650 – Doadores, modalidades de doação, limites, representações eleitorais e inelegibilidade
Tracemos nesta etapa um marco para separarmos duas distintas situações de financiamento das campanhas eleitorais: o funcionamento do sistema de doações e contribuições anterior à decisão proferida, no dia 17 de setembro de 2015, pelo Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta e Inconstitucionalidade 4650, e o sistema posterior ao julgado. Inicialmente, tratemos do primeiro momento.
Nos termos da legislação em vigência à época, mais especificamente conforme a Lei das Eleições 9.504/97 em seu art. 17-A, cabia à lei, a cada eleição, fixar, até o prazo máximo de 10 de junho dos anos eleitorais, o limite dos gastos de campanha para os cargos em disputa, observadas as peculiaridades de cada localidade.
Em termos técnicos, adotava-se o sistema considerado misto. Explica-se. Estavam autorizados a doar para candidatos, partidos e coligações, de maneira geral, as pessoas físicas e as pessoas jurídicas de direito privado interno (excluídos aqui, p. ex., os sindicatos, as entidades de classe, etc.). Quanto à natureza dos recursos, o modelo permanece misto, isto é, há recursos públicos (fundo partidário) e recursos privados (pessoas físicas, candidatos, partidos).
Por sua vez, as modalidades de doação restavam consagradas em doações em dinheiro ou em bens estimáveis em dinheiro (móveis e/ou imóveis). O candidato também poderia (e pode) aportar recursos – hoje é de até 100% dos limites de gastos de campanha eleitoral - e bens próprios à campanha.
Dessa forma, respeitadas as delimitações, tínhamos como permitido para as pessoas jurídicas doações e contribuições até o limite de 2% (dois por cento) do faturamento bruto do ano anterior ao da eleição, ressalvados os casos definidos em lei, além da permissão para as mesmas efetuarem as doações diretamente a partidos políticos, hipóteses em que as agremiações poderiam aplicar ou distribuir nas diversas eleições os recursos financeiros recebidos a candidatos. Esta era, via de regra, a principal fonte de recursos das campanhas[11].
Quanto às pessoas físicas, era assentido doações e contribuições para campanhas eleitorais de duas formas, a primeira em “dinheiro”, limitadas a até 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior ao pleito, vide art. 23, caput, e § 1º, I, da Lei nº 9.504/97, e a segunda modalidade, doações “estimáveis em dinheiro”, relativas à utilização de bens móveis ou imóveis de propriedade do doador, desde que o valor não ultrapassasse R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), segundo a Lei nº 9.504/97, art. 23, caput, e § 7º.
Frisa-se o fato de que, caso o candidato pretendesse utilizar recursos próprios, o teto de gastos equivaleria ao valor máximo estabelecido pelo seu partido, na forma da lei (Lei nº 9.504/97, art. 23, caput, e § 1º, II).
Por fim, salienta-se que era expressamente vedado aos candidatos e partidos receberem direta ou indiretamente doação em dinheiro ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade, do rol taxativo constante no art. 24 da Lei das Eleições.
É evidente, nessa esteira, recordando Kelsen[12], que o direito sem a devida sanção é ineficaz ou não é direto, dada a ausência de coercitividade. Assim, foi justamente por isso que a legislação de regência consagrou Representações Eleitorais tendentes a perquirir e punir eventuais doadores que ultrapassassem os limites prescritos em lei.
Dessa forma, aponta-se a existência de multas aplicadas aos infratores dos limites de doação estipulados por lei, bem com, valendo também frisar, a alínea ‘p’ do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar n°. 64/90 (Lei das Inelegibilidades), que previa (prevê) que são inelegíveis as pessoas físicas ou dirigentes de pessoas jurídicas que forem condenadas, mediante decisão colegiada ou transitada em julgado, em representações eleitorais pela prática de doações eleitorais ilícitas. Trata-se aqui de hipótese de inelegibilidade reflexa.
2. Abordagem da decisão da Ação Direta de Inconstitucionalidade 4650
A Ação Direita de Inconstitucionalidade 4650, proposta pelo Conselho Federal da OAB (legitimado para deflagrar o processo de controle de constitucionalidade concentrado, vide art. 103, VII, CF) e relatada pelo Ministro Luiz Fux, sujeitou à apreciação do Supremo Tribunal Federal as permissões contidas em dispositivos legais que autorizavam as contribuições de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais.
A Suprema Corte, no dia 17 de setembro de 2015, por ampla maioria e nos termos do voto do ministro relator Luiz Fux, julgou procedente em parte o pedido formulado na ADI e considerou a participação das pessoas jurídicas em campanhas eleitorais e em atividades partidárias incompatível com o regime constitucional vigente, pronunciando-se, por conseguinte, pela inconstitucionalidade do “caput” e do § 1º do dito art. 81 e de outros dispositivos, inclusive da Lei n. 9.096/95 (lei orgânica dos partidos políticos), que de alguma forma permitiam doações desta espécie.
Foram vencidos, em menor extensão, os ministros Teori Zavascki, Celso de Mello e Gilmar Mendes, que davam interpretação conforme, nos termos do voto então reajustado proferido pelo ministro Teori Zavascki.
O STF, no julgamento do presente caso, enfrentou a questão da ligação entre democracia e financiamento. Na discussão, houve interpretações divergentes acerca do tema, sendo que a posição da maioria seguiu a argumentação da parte autora e entendeu que “o financiamento privado viola o princípio democrático”[13].
Os argumentos empregados pelo STF perpassaram, evidentemente, por inúmeros princípios constitucionais. Com relação ao princípio da proporcionalidade, fez-se uso deste como linha de argumentação para fins de declaração de inconstitucionalidade de pontos suscitados. De seu turno, o princípio da cidadania, elencado no artigo 1º, II, CF/88, foi utilizado no julgamento para sustentar a tese de que a democracia deveria ser construída por cidadãos e para cidadãos. Por sua vez, o princípio republicano também foi aventado, e, em suma, para abordar a visão da democracia representativa, apontando-se a pretensa confusão entre os interesses públicos e privados dos agentes participantes do processo eleitoral, o que culminaria na prejudicialidade de permissão de doações de empresas para campanhas eleitorais.
Portanto, em síntese, os fundamentos predominantes da decisão, que formaram o provimento jurisdicional, foram: o financiamento das campanhas por pessoas jurídicas é incompatível com o princípio democrático, com o conceito de cidadania, com o princípio republicano e, ainda, com o princípio da proporcionalidade, a plutocratização da política brasileira[14]; a irrefutável dependência de partidos políticos e candidatos com relação ao capital das empresas e o consequente alinhamento de políticas públicas e votos em prol das mesmas e, finalmente, a ausência de congruência ideológica das doações por empresas privadas.
Dessa forma, o Supremo Tribunal Federal julgou parcialmente procedente a citada ADI n° 4.650, declarando a inconstitucionalidade (nulidade) parcial sem redução de texto do artigo 31 da Lei n°. 9.096/95, naquilo que autorizava os partidos políticos a receberem contribuições de pessoas jurídicas, a inconstitucionalidade parcial com redução de texto dos artigos 38, inciso III, excluindo a expressão “ou pessoa jurídica”, e 39, caput e §5º, excluindo a expressão “e jurídicas”, ambos da Lei 9.096/95, e também a inconstitucionalidade com supressão total do texto do artigo 81, “caput” e §1º, da Lei 9.504/97, justamente naquilo que previa e autorizava a doação de pessoas jurídicas para a campanha eleitoral, limitada, à época, a 2% do faturamento bruto obtido no ano imediatamente anterior ao ano eleitoral.
Cumpre ressaltar que o Tribunal rejeitou a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade em razão de não ter alcançado o número de votos exigidos pelo artigo 27 da Lei 9.868/99. Desse modo, por consequência, a decisão foi aplicada já nas eleições de 2016 e será para as seguintes. Em relação às pessoas físicas, as contribuições ficaram reguladas normalmente pela lei em vigor à época.
Por cautela, destaca-se que o Tribunal cuidou de esclarecer ao longo do julgamento que a inconstitucionalidade declarada se restringiu tão somente à questionada autorização legal para o financiamento empresarial de campanhas eleitorais e ao critério de imposição de teto por percentual do faturamento da doadora, constantes do “caput” e do § 1º, do art. 81[15], e que tal efeito da decisão não atingiria eleições passadas, isto é, sendo apenas “ex nunc”.
3. Os efeitos da decisão da ADI 4650
Apesar de o acórdão da Ação Direta de Inconstitucionalidade 4650 ter sido publicado apenas em 24 de fevereiro de 2016, bem como o trânsito em julgado ter ocorrido somente 02 de março de 2016, os efeitos da decisão foram imediatos.
Diz-se efeitos imediatos, por um lado, porquanto fez com que o Projeto de Lei 5735 de 2013 (número da Câmara dos Deputados), que se encontrava arquivado até o dia 11/02/2015, reascendesse rapidamente até que se transformasse, na data 29/09/2015, na Lei Ordinária 13.165/2015, a famosa Reforma Eleitoral[16], a qual, em linhas gerais, buscou consolidar o entendimento proposto pela Suprema Corte, como também dispor acerca de outros fatores relacionados às doações e contribuições eleitorais.
Em outra perspectiva, consoante ao exposto no tópico acima, tendo em face a impossibilidade da modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, a decisão, de imediato, foi aplicada já nas eleições de 2016, em função de sua eficácia erga omnes e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.
Ademais, podemos citar como consequência notória da decisão uma brusca e iminente redução do volume de recursos captados para o financiamento das campanhas, uma vez que, segundo o Relator da ADI, proeminente Ministro Luiz Fux[17]:
“[...] De acordo com informações apresentadas na Audiência Pública, nas eleições de 2002, os candidatos gastaram, no total, R$ 798 milhões, ao passo que em 2012, dez anos depois, os valores arrecadados superaram R$ 4,5 bilhões, um aumento de 471%. Para que se tenha uma magnitude desse crescimento, basta compará-lo com outros indicadores importantes. No mesmo período, o PIB brasileiro cresceu 41%, a inflação acumulada foi de 78%. Em 2012, as doações de pessoas jurídicas chegaram a 45,40% do valor total.”
Em vista disso, devido a diminuição das verbas destinadas à campanha eleitoral, reanimou-se os estudos e debates políticos concernentes aos meios legais de doações e contribuições, dando origem a novas alterações nas legislações.
Outrossim, entre esses e outros resultados, com os quais observamos o impacto que a Ação Direta de Inconstitucionalidade 4650 teve para o sistema eleitoral brasileiro e para a história do nosso país, uma pergunta se origina em nossas mentes: diante do sistema brasileiro de controle de constitucionalidade e dos efeitos das decisões de inconstitucionalidade, notadamente do julgamento da ADI 4.650, que assentou a inconstitucionalidade dos dispositivos legais (infraconstitucionais) que autorizavam as contribuições de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais, nulificando-se, portanto, o regramento autorizativo das doações eleitorais (em sentido amplo) de pessoas jurídicas desde o respectivo nascedouro, não havendo, portanto, qualquer mitigação dos efeitos, há que se falar, assim, da inconstitucionalidade por arrastamento, outros dispositivos infraconstitucionais subjacentes?
3.1. Inconstitucionalidade por arrastamento
Convém destacar a existência da figura jurisprudencial da inconstitucionalidade de norma alheia em decorrência de arrastamento, ou seja, por consequência, correlata a decisão da ADI 4650.
Inconstitucionalidade por arrastamento nada mais é do que a exceção ao princípio do pedido e da congruência a que o STF está adstrito, ocorrendo quando há alguma correlação lógica entre a norma objeto da ADI e um outro ato normativo, em tese, externo a essa relação, isto é, a norma que teve sua inconstitucionalidade arguida perante o STF é essencial para que o outro ato normativo tenha um sentido lógico. Portanto, ao decidir pela declaração de inconstitucionalidade da norma em pauta, o STF declara por arrastamento (atração) a inconstitucionalidade do ato normativo adstrito.
Uma vez que a ADI 4650 restringiu a maior fonte de obtenção de recursos às campanhas eleitorais, e considerando a inafastável necessidade da vinculação do dinheiro com a política, - ainda que não se queira - é preciso refletir acerca das consequências que ocorrerão com a proibição do financiamento por parte das pessoas jurídicas.
É possível que tal medida apenas contribua para existência de infrações/ilicitudes eleitorais e até mesmo penais, como o Caixa 2, tendo em vista que, de uma forma ou outra, se criarão meios pelos quais o dinheiro entrará em nossa política, contrariando justamente o que se tem como objetivo primordial com essa ADI, a transparência.
Portanto, questiona-se: caberia a revisão da constitucionalidade das normas infraconstitucionais que hoje dispõem a respeito dos valores das contribuições e/ou outras previsões pertinentes, em razão da consequência gerada pela ADI 4650?
Além disso, outros questionamentos se originam, por exemplo: qual será o destino das representações já ajuizadas pelo Ministério Público Eleitoral contra Pessoas Jurídicas que supostamente efetuaram doações eleitorais acima do limite legal? Ainda: diante do julgamento lavrado nos autos da ADI 4.650, e dos seus efeitos, qual poderá ser o destino dos dirigentes de pessoas jurídicas eventualmente condenados por supostas doações eleitorais irregulares, especialmente no que se refere à causa de inelegibilidade constante da alínea ‘p’ do inciso I do artigo 1° da Lei Complementar n° 64/90?
Provavelmente, ao que nos aparenta, a resposta que se apresenta ao primeiro questionamento é a seguinte: as representações por doações eleitorais ilícitas (assim consideradas por extrapolarem o limite legal de então) contra dirigentes de pessoas jurídicas deverão ser extintas, por perda de objeto. Tendo em vista a ausência de modulação de efeitos temporais da decisão em comento – o que culminou na consideração de que as normas declaras inconstitucionais jamais existiram de fato –, e considerada a nulidade das regras inerentes ao financiamento eleitoral por pessoas jurídicas, provocou-se a inconstitucionalidade por arrastamento dos demais dispositivos legais interdependentes, dentre eles, especialmente, os §§2° e 3° do artigo 81 da Lei n°. 9.504/97 (Lei das Eleições). Há, pois, evidente inconstitucionalidade por arrastamento.
Por fim, com relação ao segundo questionamento, a resposta não será diferente. Há, também, inconstitucionalidade parcial, por arrastamento, do texto constante da alínea ‘p’ do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar n°. 64/90, naquilo que prevê a atração de inelegibilidade reflexa aos dirigentes de pessoas jurídicas condenadas judicialmente (por órgão colegiado ou decisão transitada em julgado) em representação que tenha reconhecido a prática de doação eleitoral acima do limite legal. As razões são as mesmas.
Tendo em consideração o pleito eletivo do ano de 2016, o seu porte e dimensão, comparando-o com as eleições que virão em 2018, é no mínimo necessário refletirmos a respeito da aplicabilidade daquelas restrições e parâmetros. Creio que o assunto é de extrema relevância e que certamente ainda veremos o desenrolar de outros efeitos gerados pela Ação Direta de Inconstitucionalidade 4650.
4. Atual funcionamento do sistema de financiamento e doações a campanhas eleitorais posteriormente a ADI 4650 e a Lei 13.165/2015 (Reforma Eleitoral)
A Lei das Eleições (Lei nº 9.504/1997) não mais prevê a possibilidade de doações de pessoas jurídicas para as campanhas eleitorais. A mudança foi introduzida pela Reforma Eleitoral (Lei nº 13.165/2015), a qual, importante novamente consignar, ratificou a decisão do Supremo Tribunal Federal na análise da Ação Direta de Inconstitucionalidade 4650, ao declarar inconstitucionais os dispositivos legais que autorizavam esse tipo de contribuição. Inclusive, a vedação se estende para a utilização dos recursos recebidos de empresas ainda que em anos anteriores ao julgado.
Portanto, o financiamento das campanhas políticas no Brasil ainda é considerado “híbrido”, ou seja, misto, sendo em parte público e em parte privado. Porém, os recursos oriundos da parte privada agora somente poderão ser aqueles doados por pessoas físicas. Para elas, as regras continuam, em grosso modo, as mesmas.
Hodiernamente, após a Reforma Eleitoral e a ADI 4650, são permitidas doações por parte de pessoas físicas até o limite de 10% do rendimento bruto do indivíduo no ano anterior ao da campanha eleitoral. Além de doações em dinheiro, existem as estimáveis em dinheiro, isto é, relativas à utilização de bens móveis ou imóveis de propriedade do doador ou à prestação de serviços próprios, desde que o valor estimado não ultrapasse R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), conforme art. 23 § 7º da Lei das Eleições.
A respeito da utilização de recursos próprios em campanha eleitoral, a legislação permite ao candidato utiliza-los até o limite de gastos estabelecido pela Lei nº 9.504/1997, considerando o cargo ao qual concorre, na letra do art. 23 § 1o-A do mesmo diploma.
Outrossim, há que se salientar rapidamente a viabilidade de doações entre candidatos e até mesmo entre partidos, respeitados os limites da lei.
Recentemente, importantíssimas leis atinentes ao tema de financiamento de campanhas eleitorais surgiram. Uma delas, a Lei nº 13.488 de 2017, deu permissão aos pré-candidatos, desde o dia 15 de maio do ano eleitoral, para realizarem arrecadações prévias de recursos na modalidade do financiamento coletivo por meio de sítios na internet, aplicativos eletrônicos e outros recursos similares, a famosa “vaquinha online”. No entanto, a liberação destes recursos fica condicionada ao registro da candidatura, bem como ao fato de que a realização/gastos com despesas de campanha deverá observar o calendário do ano de eleição. Outra regulamentação trazida pela mesma lei é a possibilidade de comercialização de bens e/ou serviços, ou promoção de eventos de arrecadação realizados diretamente pelo candidato ou pelo partido político.
Por fim, no que diz respeito ao financiamento público das campanhas, temos que o Fundo Partidário[18] continua vigente, destinando-se ao auxílio financeiro dos partidos políticos que tenham estatuto registrado no Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e prestação de contas regular perante a Justiça Eleitoral, com base no art. 38 e sequentes da Lei dos Partidos Políticos (19/09/1995).
Ademais, alvo de diversas críticas sociais e, alinhando-se a ideia do financiamento público, aprovou-se a Lei nº 13.487, a qual instituiu o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), de acordo com o que se verá a seguir.
4.1. Do Fundo Público Especial de Financiamento de Campanha (FEFC)
Conforme dito acima, a Lei nº 13.487/2017, recém sancionada, instituiu o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) já para as próximas eleições de 2018. Esse fundo é constituído por doações orçamentárias da União em ano eleitoral, ou seja, a cada dois anos, haja vista a alternância entre eleições municipais, estaduais e federais, em valor estimado para 2018 ao equivalente a aproximadamente R$ 1,7 bilhão em 2018, sem um teto preestabelecido.
As verbas destinadas ao fundo provêm da transferência prevista para o equivalente a 30% das emendas de bancadas de deputados e senadores (propostas de investimentos que os parlamentares fazem no orçamento público) no ano eleitoral. Também contribuirá para o fundo a compensação fiscal que antes era paga às emissoras de rádio e TV pela propaganda partidária (fora do período eleitoral) a qual será extinta.
Os recursos do Fundo Especial, para o primeiro turno das eleições, serão distribuídos entre os partidos políticos, somente após as definições dos critérios de sua distribuição, que deverão ser aprovados pela maioria absoluta dos membros do órgão de direção executiva nacional do partido, obedecidos os seguintes critérios definidos no art. 16 – D da Lei das Eleições:
“[...] I - 2% (dois por cento), divididos igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;
IV - 15% (quinze por cento), divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes no Senado Federal, consideradas as legendas dos titulares.” (grifei)
Ocorre que, sua finalidade, na prática, é o preenchimento do vácuo ocasionado pelo julgamento da ADI 4650 que proibiu o financiamento de campanhas eleitorais pelas empresas privadas, transferindo esse ônus ao Estado e, em tese, trazendo um financiamento eleitoral mais transparente e ético para as próximas eleições, em uma tentativa de reanimar o Estado Democrático de Direito, que há muito se vê defasado.
No entanto, é importante destacarmos ambas as visões, favoráveis e contrárias, visto que são diversas as críticas que o Fundo Público vem sofrendo por parte de políticos e juristas. A título exemplificativo, Gilmar Mendes, embora ressalte a importância de mudanças no sistema eleitoral já para as próximas eleições, aponta a provável insuficiência do fundo ao financiamento das campanhas eleitorais com os novos critérios de orçamento, tendo em vista os gastos astronômicos dos últimos pleitos eletivos.
Sendo assim, indubitavelmente, o novo fundo traz grandes incertezas sobre o futuro das próximas campanhas eleitorais, principalmente a respeito de sua funcionalidade e eficiência, além de levantar o questionamento a respeito do destino das verbas públicas, as quais poderiam ser realocadas para direitos básicos extremamente precários no Brasil, como saúde, educação e segurança pública.
5. A inelegibilidade dos doadores ilícitos – Análise em face do art. 23 da Lei n.º 9.504/97 considerando o julgamento da ADI 4650
Mediante a todo o conteúdo exposto, as formas de financiamento eleitoral permitidas no país, os seus limites e restrições, além das novas alterações legais, há de se ressaltar a consequência decorrente do não preenchimento das condições previstas em lei e consideradas necessárias, ocasionando a denominada inelegibilidade.
A Lei Complementar 64/90, estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, causas de inelegibilidade (qualidade daquele que não pode ser eleito para cargo político), e dispõe em seu artigo 1º, inciso I, alínea “p” o seguinte:
p) a pessoa física e os dirigentes de pessoas jurídicas responsáveis por doações eleitorais tidas por ilegais por decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado da Justiça Eleitoral, pelo prazo de 8 (oito) anos após a decisão, observando-se o procedimento previsto no art. 22”; (Incluído pela Lei Complementar nº 135, de 2010)
Inicialmente, é possível inferir que em razão da vedação de doações eleitorais por pessoas jurídicas ao financiamento eleitoral de campanhas, no que se refere à inelegibilidade de doadores ilícitos considerando os dirigentes de pessoas jurídicas, esta parte da alínea “p” acima exposta deixa de ter eficácia e aplicação.
Já no que diz respeito às pessoas físicas doadoras, única parcela permitida a contribuir ao financiamento privado das eleições, deve-se atentar ao disposto pelo artigo 23 da Lei 9.504/97. Caso desrespeitados os limites lá impostos, seja em virtude da quantidade máxima doada, seja referente ao limite do cargo ao qual se efetua a contribuição ou também em função da forma na qual se opera o financiamento, parte-se para análise da aplicação do instituto da inelegibilidade.
As decisões da Justiça Eleitoral[19] têm considerado inelegíveis as pessoas físicas condenadas por doações em excesso enfrentando as seguintes questões: a) toda doação, pelo simples fato de ser em excesso, poderia ser tida por ilegal, para fins de inelegibilidade; b) a aplicação da inelegibilidade seria automática, prescindindo-se da análise de qualquer elemento subjetivo; c) seria pertinente haver discussão na representação eleitoral acerca da natureza da doação, ou de eventual violação à moralidade e à probidade administrativa e, por fim, d) a necessidade de implementação do efetivo contraditório e da ampla defesa no processo eleitoral que se discuta a natureza da doação.
Conforme se passa a explanar, por uma interpretação constitucional da questão, entende-se que nem toda doação por excesso deva ser considerada com ilegal para fins de aplicação da inelegibilidade, em face do art. 23 da lei n.º 9.504/97. É indispensável distinguir uma mera irregularidade de uma conduta prejudicial do doador ilícito.
Em verdade, por uma breve interpretação sistemática da Lei Complementar 64/90, é evidente que em nenhuma das hipóteses legais a inelegibilidade é cominada de forma objetiva, ou seja, sem qualquer juízo de valor ou de reprovação prévia da conduta. Assim, é contundente que, ao dispor acerca da inelegibilidade das “doações tidas por ilegais”, o legislador não quis aplicá-la de forma automática, objetiva.
Dessa forma, somente geram a inelegibilidade aquelas que se enquadram como doações eleitorais que tenham sido tidas como ilegais (que tenham infringido as normas vigentes, observados os parâmetros constitucionais) por decisão emanada da Justiça Eleitoral que não esteja revogada ou suspensa e tenha sido tomada em procedimento que tenha observado o rito previsto no artigo 22 da LC nº 64/90.
Outra questão que prega por um maior enfrentamento, considerando a nova forma de financiamento eleitoral do país, é a necessidade de se efetivar um processo democrático para fins de incidência legítima da inelegibilidade por doação eleitoral “tida por ilegal”. Com a promulgação da Constituição Federal, qualquer processo somente se legitima por uma estrutura constitucionalizada, a qual se garante a efetiva fruição dos direitos e garantias fundamentais.
A inelegibilidade aplicada àquele que procede à doação “tida por ilegal” necessita ser construída em um processo jurisdicional, na medida em que se tem como fundamental a discussão acerca da natureza da doação na representação eleitoral que apura a legalidade da doação. Sem a existência do processo judicial que debata a natureza da doação, em especial se esta ofendeu a moralidade e probidade administrativa, não se cogita o direito ao contraditório e à ampla defesa do sujeito.
Frisa-se: o tema em comento é de especial importância pois, conforme exaustivamente visto, os principais doadores das próximas eleições serão pessoas físicas, isto é, muitas vezes os próprios candidatos.
Apenas com a anterior existência de um processo jurisdicional em que se debata a natureza da doação, a existência de conduta lesiva do doador, a potencialidade lesiva à moralidade e à probidade administrativa, resumindo, se a doação se enquadra ou não ao artigo 1º, inciso I, alínea “p”, da Lei Complementar nº 64/90 e sua ideia implícita, é que se estará diante de um espaço estável para eventualmente ser reconhecida a inelegibilidade do sujeito que tenha praticado a doação “tida por ilegal”.
6. Conclusão opinativa
O presente artigo buscou fornecer uma rápida análise quanto à legislação eleitoral brasileira, especialmente sobre o financiamento por parte de pessoas jurídicas em campanhas políticas, juntamente com as consequências e mudanças decorrentes de constantes alterações em nosso ordenamento jurídico pátrio.
A questão do financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais é, na atualidade, um dos temas centrais da agenda política, não só no Brasil, mas em muitos outros países do mundo. É uníssono, seja entre as diversas doutrinas/correntes existentes ou entre e os mais variados segmentos políticos, que o fator principal a ser estudado e aprimorado em nosso sistema eleitoral é o custo das eleições.
Nos dias de hoje, gastam-se milhões de reais somente para a participação em pleitos de cargos eletivos, o que acarreta, infelizmente, a plutocratização da política e a inevitabilidade de se investir grandes quantias de dinheiro em campanhas eleitorais. No intuito de estar ao nível dos candidatos e partidos concorrentes, alinham-se ideologias diversas em verdadeiras fábricas de consumo fornecedoras de ilusões políticas e mentiras persuasivas.
Dessa forma, é evidente a existência de uma verdadeira crise de representatividade no país, colocando em lados opostos os cidadãos, que a cada dia se tornam mais céticos em relação aos agentes eleitos e aos membros da classe política, que, por sua vez, privilegiam interesses particulares em detrimento do interesse público. Tal distanciamento compromete, com o passar do tempo, o bom funcionamento das instituições.
A corrupção dos agentes públicos é, sem sombra de dúvidas, a maior preocupação dos brasileiros nos dias de hoje, principalmente pelo seu aspecto prejudicial, destrutivo e endêmico. O Brasil é percebido como um país extremamente corrupto, ocupando o 79. ° lugar no Índice de Percepções de Corrupção de 2016[20].
Entretanto, também é correta a observação de que existe um custo para a democracia representativa, cujo bom funcionamento necessita de atividade eleitoral pulsante por parte dos candidatos – algo impraticável na míngua de recursos financeiros. Reside aí o grande paradoxo: o dinheiro pode fazer muito mal à democracia, mas ele, na devida proporção, é indispensável ao exercício e à manutenção de um regime democrático. Como reconhecer o equilíbrio, conter os excessos, direcionar o fluxo dos recursos apenas para o bem da democracia evitando corrupção? Essas são algumas das perguntas cujas respostas são incessantemente buscadas.
Penso que a história do direito brasileiro dá exemplo claro a respeito deste tema. A certa altura, decidiu-se no Brasil por proibir pessoas jurídicas de contribuir para partidos políticos e campanhas eleitorais. Nem por isso, contudo, deixaram de existir os mesmos abusos, gastos excessivos e corrupção eleitoral que agora se observam. Na verdade, a abertura que permitiu doações por parte de pessoas jurídicas, em níveis limitados e acompanhados por sistema de controle, resultou de uma opção legislativa explicitamente concebida como resposta às imoderações, fraudes e descaminhos à época.
Portanto, ainda que considerando a correta preocupação em se evitar o abuso do poder econômico, inclino-me a pensar que, ao se pretender proibir qualquer financiamento privado por parte das pessoas jurídicas, contribui-se para encobrir a relação dos partidos e candidatos com os setores da sociedade cujos interesses representam, quando o que se deve favorecer é a publicidade dessas relações. A maneira mais segura de se reduzir conflitos entre interesses públicos e privados, com menor número de consequências imprevistas, pode ser o acréscimo de novas vedações às hipóteses já previstas na legislação, tais como: a) a proibição de contribuições de pessoas jurídicas que mantenham contratos onerosos celebrados com a Administração Pública, b) a proibição de contribuição de empresas a partidos e candidatos diferentes que competirem entre si e c) a proibição de que as pessoas jurídicas que contribuírem com campanhas políticas possam celebrar contratos com a Administração Pública até o término da gestão subsequente.
Ademais, creio que algum financiamento do Estado aos partidos políticos se justifica na medida que as eleições são de interesse público. Nesse contexto, defendo a manutenção da combinação dos financiamentos público e privado das eleições, sem embargo da necessidade de aperfeiçoamento. No entanto, não seria justo, muito menos compreensível, penalizarmos os cidadãos brasileiros contribuintes que dependem tanto dos serviços públicos prestados – os quais se encontram em condições muitas vezes deploráveis – pelo simples fato de que não se é possível permitir o financiamento privado de campanha por pessoas jurídicas sem que haja corrupção, e, portanto, utilizando-se dessa justificativa para se criar financiamentos públicos milionários arcados por orçamentos da união, recursos estes que poderiam serem investidos em locais realmente necessários.
Os operadores do direito deverão estar atentos às novas mudanças vistas na legislação eleitoral brasileira, especialmente quanto ao instituto da inelegibilidade em face das doações ilícitas, haja vista as mudanças concernentes no modo de financiamento de campanhas.
Por fim, concluo com a máxima que em toda a história se observou, dinheiro, tal como água, sempre encontrará uma saída.[21]
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Juiz John Paul Stevens, da Suprema Corte dos EUA.
[1] Artigo orientado pelo Prof. Anderson de Oliveira Alarcon. Graduado em direito pela UEM - Universidade Estadual de Maringá-PR 2004. Pós-Graduado em Direito Público - Instituto Processus - Brasília 2006. Experto em Derecho Electoral pela Universidade Nacional Autnoma do México Facultad de Estudios Superiores de Aragon 2013. Mestre em Ciências Políticas/Sociais na UEM 2016. Doutorando em Ciência Politica na UFPR/2018. Advogado
[2] Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. IBGE apresenta nova área territorial brasileira: 8.515.759,090 km². Consultado em 22 de outubro de 2017.
[3] Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Estimativas populacionais para os municípios e para as Unidades da Federação brasileiros em 01.07.2017. Consultado em 22 de outubro de 2017.
[4] A democracia é o governo do povo, pelo povo, para o povo. – Abraham Lincoln (1809 – 1865), presidente dos Estados Unidos.
[5] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33. ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2010.
[6] COELHO, Inocêncio Mártires. Curso de Direito Constitucional – 5.ed. rev e atual – São Paulo, 2010.
[7] GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 10ª edição. São Paulo: Atlas, 2014, p. 335
[8] Ministro Teori Zavascki em seu voto da ADI 4650.
[9] (HANSEN, 1999, p. 236).
[10] CF Art. 14 § 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta. (Redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº 4, de 1994) (grifei)
[11] ADI 4650, p. 18.
[12] KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. 6ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998.
[13] SANTOS, Jessica Guedes; SILVA, Tamires Jade Pereira da. Financiamento de Campanha Eleitoral no Brasil: análise sobre a ADI 4.650. Revista Juris UniToledo, Araçatuba, SP, v. 02, n. 04, 113-134, out./dez. 2017.
[14] Nas eleições gerais de 2010, a vitória de um deputado federal custou, em média, R$ 1,1 milhão, ao passo que a de um senador R$ 4,5 milhões. Para se tornar Governador, em média se gastaram R$ 23,1 milhões. Por fim, uma campanha presidencial pode girar em torno de mais de R$ 300 milhões (http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-2010/eleicoes-2010/estatisticas). Consultado em 25 de outubro de 2017.
[15] Art. 81. As doações e contribuições de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais poderão ser feitas a partir do registro dos comitês financeiros dos partidos ou coligações. (Revogado pela Lei nº 13.165, de 2015)
[16] http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=580148. Consultado em 25 de outubro de 2017.
[17] Ministro Luiz Fux em seu voto da ADI 4650.
[18] Farhat (1996, p. 426)
[19] Ac. de 16.9.2014 no RO nº 53430, rel. Min. Henrique Neves da Silva e Ac. de 22.5.2014 no REspe nº 22991, rel. Min. Gilmar Mendes.
[20] Transparência Internacional. Índice de Percepções de Corrupção. Consultado em 26 de outubro de 2017.
[21] Juiz John Paul Stevens, da Suprema Corte dos EUA.
Acadêmico de Direito da Universidade Estadual de Maringá-PR
PAULINO, João Vitor Borges. A inelegibilidade dos doadores ilícitos em face do art. 23 da Lei n.º 9.504/97 após a Ação Direta de Inconstitucionalidade 4650. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XXI, n. 172, maio 2018. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=20502>. Acesso em maio 2019.