Source: http://multinational.leforum.eu/t388-Commission-Europeenne-Le-droit-inconditionnel-reaffirme-de-libre-circulation-et-libre-installation-des-citoyens-europeens-et-de-leurs-familles-d-ou-qu-elles-viennent-EXCLU-MULTINATIONAL-Rapport-integral-en-francais.htm
Timestamp: 2018-03-22 11:42:39+00:00
Document Index: 78283353

Matched Legal Cases: ['arrêt ', "l'article\n39", "l'article 40", "l'article 2", "l'article 3", 'arrêt ', "l'article 35", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 35"]

Commission Européenne : Droit inconditionnel réaffirmé de libre circulation et installation des citoyens européens et de leurs familles d'où qu'elles viennent – Rapport du 10 décembre 2008 en français.
Posté le: Sam 13 Déc - 12:45 (2008) Sujet du message: Commission Européenne : Droit inconditionnel réaffirmé de libre circulation et installation des citoyens européens et de leurs familles d'où qu'elles viennent – Rapport du 10 décembre 2008 en français.
réaffirme sa volonté d'une libre circulation et d'une libre installation inconditionnelle
des citoyens européens et de leurs familles d'où qu'elles viennent.
Introduction par multinational puis le rapport en intégralité
Très attendu, ce rapport publié le 10 décembre 2008 par Bruxelles apparaît extrêmement important en ce qu'il expose la position de la Commission Européenne concernant le respect effectif par les Etats membres de la liberté de circulation et de séjour dans l'espace européen des citoyens européens et de leurs familles d'où qu'elles viennent.
Il représente ainsi une mise au point bienvenue sur la seule alternative à portée des couples et familles franco-étrangères face à un environnement national de plus en plus hostile.
Publié uniquement en anglais, multinational vous propose en exclusivité la traduction française du rapport deux jours après sa parution. Multinational prépare une analyse approfondie de ce document qui comporte des informations capitales (par exemple en refusant, pour le moment, d'amender la directive pour y inclure des restrictions; en soutenant, malgré l'intense pression des Etats membres, l'arrêt Metock de la Cour de Justice Européenne qui oblige à régulariser les membres étrangers de la famille de citoyens européens qui se trouveraient en situation irrégulière; en imposant un encadrement juridique très strict et gradué face à toute possibilité d'expulsion; en protégeant un droit d'accès privilégié et simplifié au sol européen pour les familles extra-européennes; en préparant la mise en œuvre de son propre site Internet axé sur l'information grand public de la nature et de l'étendue des droits liés à la libre circulation comme de ses modalités d'application, etc …).
D'un point de vue global, la Commission réaffirme sa position d' "un droit fondamental" des citoyens européen à vivre en Europe en famille, qui s'applique inconditionnellement, y compris si cette famille est d'origine extra-européenne. Le seul levier autorisé aux Etats membres afin d'en contester la légitimité repose sur la vérification de la sincérité des mariages (ou la vérifications des documents) afin de prévenir les fraudes ou sur des constatations objectives et graduées de motifs d'ordre public ou de sécurité publique.
Exit donc, en l'état, toutes notions de quotas, de capacité d'accueil ou d'intégration qui pourraient s'opposer au droit de vivre en Europe, de formations ou de tests linguistiques préalables, de documents supplémentaires à fournir, de conditionnalités financières ou d'hébergement, etc …
Les questions liées à la reconnaissance de la validité des mariages à l'étranger restent toutefois entières, par exemple les délais artificiels et abusifs de transcription de ces mariages dans l'état-civil des pays européens pour que ces mariages soient reconnus, etc…
Il existe de même une ambiguité conservée sur la notion d'abus des droits liés à la citoyenneté européenne. Rappelons toutefois, là encore en l'état, que la Cour de Justice Européenne a déjà statué de la façon la plus claire possible, et sans aucune ambiguité, qu'il ne peut d'aucune manière être reproché à un citoyen européen, ainsi qu'à sa famille, de résider temporairement dans un autre pays européen (ou de travailler en lien) dans l'objectif de déclencher les droits liés à la citoyenneté européenne afin de pouvoir s'en réclamer de retour dans son Etat membre d'origine.
Cela promet une rude bataille avec les Etats membres alors que la Commission annonce une concertation approfondie avec ceux-ci, avant de publier dans les 6 premiers mois de 2009 un recueil de lignes directrices annoncées comme fixant cette fois sans ambiguités toutes les conditions d'application de la directive. L'horizon n'apparaît donc pas totalement dégagé et des mauvaises surprises peuvent surgir.
On remarquera le dilemme dans lequel continue de se trouver la Commission.
Céder à la pression des Etats membres et ne pas adopter des critères stricts concernant par exemple des délais explicites, raisonnables et impératifs de traitement des demandes de visa ou de titre de résidence, ainsi que des délais de recours tout aussi stricts et raisonnables, conserverait une ambiguité mise à profit par les administrations nationales pour bloquer arbitrairement et indéfiniment des dossiers, par exemple en fonction de la situation sociale des demandeurs ou du pays d'origine de la famille. L'ensemble de l'Europe semble basculer dans une hystérie anti-immigration familiale, du moins pour ses composantes professionnellement peu qualifiées, familles désormais non plus considérées comme légitimes et apaisantes mais comme menace de peuplement exogène inassimilable, venant affaiblir les populations européennes traditionnelles et en menacer la cohésion.
A l'inverse, les Etats membres ne manqueront pas de faire valoir qu'encadrer strictement et impérativement l'application de cette directive, extrêmement favorable aux droits des couples et familles euro-étrangères à vivre en famille en Europe, pourrait les placer sans possibilité de riposte en cas d'utilisation massivement frauduleuse de ces dispositions par des étrangers n'envisageant le mariage ou la vie en couple qu'à titre purement fonctionnel et temporaire, en dehors de toute considération affective, dans la seule perspective d'obtenir un titre de séjour, ainsi que par des citoyens européens n'envisageant ce même mariage ou cette vie en couple que sous l'angle d'un gain financier à monnayer ou d'une domination à exercer.
Dans un contexte de crise économique majeure exacerbant toutes les tensions, on peut donc supposer que le débat se tiendra sur la possibilité de disposer d'indicateurs précis et fiables permettant de mesurer cette poussée potentielle de la fraude, et admettant le cas échéant des réponses adaptées, tout en prenant en compte que ces indicateurs ne peuvent en aucun cas se baser sur une approche purement quantitative. Les restrictions majeures s'imposant progressivement dans la législation nationale de la plupart des Etats membres pour limiter le droit de leurs ressortissants à fonder des familles mixtes se traduiront en effet mécaniquement par une future montée statistique de l'usage familial de la citoyenneté européenne par les couples euro-étrangers sans que cela ne puisse d'aucune manière caractériser une volonté de fraude.
On constatera enfin que la question spécifique des difficultés des familles non-européennes des étudiants européens exerçant leur citoyenneté européenne, y compris les ascendants et les descendants directs, est largement abordée et dénoncée par le rapport. Une occasion supplémentaire de regretter, de même que Jean-Pierre Jouyet, ex-secrétaire d'Etat français aux Affaires Européenne, qui vient de quitter sa fonction ce vendredi 12 décembre, que les Etats membres refusent d'étendre les incitations à la mobilité européenne aux apprentis et aux volontaires. Permettons-nous un petit détournement de sens (de forme bien plus que de fond) en reprenant cette remarque sur son blog dans le billet de novembre Investir pour une nouvelle génération européenne : "chaque année perdue se paiera au final".
La citoyenneté européenne n'est pas seulement un moyen commode pour les Instances Européennes, comme pour les ressortissants européens eux-mêmes, de bénéficier de nouveaux avantages. C'est aussi l'un des rares outils dont nous disposons pour renforcer le sens d'une destinée commune, en particulier pour tous ceux, comme nos familles, liés à la diversité. C'est une puissante réponse à la hauteur de ces nouveaux enjeux de l'intégration et de l'interculturel, face auxquels nos Etats membres, depuis des décennies, se sont révélés incapables, voir nocifs. A nouveaux citoyens, nouvelle citoyenneté, qui apporte des solutions concrètes et des valeurs à des difficultés identiques et nouvelles d'un bord à l'autre du continent. Chaque année perdue se paiera au final.
sur l’application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et
des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0840:FIN:FR:PDF
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0840:FIN:EN:PDF
Le présent rapport a pour objet de donner un aperçu global de la manière dont la directive
2004/38/CE1 est transposée en droit national et est appliquée dans la vie quotidienne. Par le
présent rapport, la Commission s'acquitte de l'obligation, qui lui incombe en vertu de l'article
39, paragraphe 1, de la directive, d'élaborer un rapport sur l'application de la directive et de le
présenter au Parlement européen et au Conseil2.
La Commission suivra ce dossier en permanence et publiera de nouveaux rapports et lignes
directrices en temps opportun.
La libre circulation des personnes constitue une des libertés fondamentales du marché
intérieur, au bénéfice des citoyens de l’UE, des États membres et de la compétitivité de
l’économie européenne. Elle est l’un des droits mentionnés dans la Charte des droits
fondamentaux de l'Union européenne (article 45). Au tout début du projet européen, seuls les
travailleurs bénéficiaient du droit à la libre circulation (article 39 du traité CE). Au fil du
temps, ce droit a été étendu à l’ensemble des citoyens de l’UE. La citoyenneté de l'Union
confère à chaque citoyen de l'UE un droit fondamental et individuel de circuler et de séjourner
librement sur le territoire de l’Union, sous réserve des limitations et des conditions prévues
par le traité et par les dispositions prises pour son application (article 18 du traité CE). Ces
limitations et conditions figurent dans la directive 2004/38/CE, qui a codifié la législation et
la jurisprudence existantes dans le domaine de la libre circulation et les a simplifiées afin d’en
accroître la lisibilité et la transparence.
Les citoyens des États membres qui ont adhéré récemment à l’UE jouissent d’un droit illimité
à la libre circulation. Les dispositions transitoires ne s’appliquent qu’à l’accès aux marchés du
La directive revêt une importance fondamentale non seulement pour les plus de huit millions3
de citoyens de l’UE qui séjournent dans un autre État membre ainsi que les membres de leur
1 Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29.4.2004 relative au droit des citoyens
de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des
États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE,
68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CE
(JO L 158 du 30.4.2004, p. 77).
2 Voir aussi la résolution du Parlement européen du 15 novembre 2007 sur l'application de la directive
2004/38/CE - P6_TA(2007)0534.
3 Cinquième rapport sur la citoyenneté de l’Union (1er mai 2004 – 30 juin 2007), COM(2008) 85.
famille, mais aussi pour les millions de citoyens de l'UE voyageant chaque année à l'intérieur
L’importance du droit à la libre circulation est soulignée par les attentes des citoyens de l’UE.
Une enquête récente4 a montré que 88 % des répondants connaissent l’existence de ce droit5,
soit une augmentation de 4 % par rapport à la dernière enquête de ce type, réalisée en 2002.
Le présent rapport a été élaboré à partir de nombreuses sources, dont une étude6 analysant la
conformité des dispositions nationales avec la directive, un questionnaire sur la mise en œuvre
pratique de la directive auquel ont répondu les États membres, les enquêtes de la Commission,
des plaintes individuelles, la coopération avec le Parlement européen, des résolutions
parlementaires, des questions et pétitions, ainsi que des discussions avec les États membres au
sujet de problèmes concrets posés par l’application de la directive.
Conformément à l'article 40, paragraphe 1, de la directive, les États membres étaient tenus de
mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires
pour se conformer à la directive avant le 30 avril 2006.
La Commission a organisé deux réunions avec les États membres, en juin 2005 et janvier
2006, afin de répondre à leurs questions concernant l’interprétation de la directive.
La communication, par les États membres, des mesures nationales d’exécution a été
incomplète et tardive dans de nombreux cas. Entre juin 2006 et février 2007, la Commission a
engagé des procédures d’infraction en vertu de l’article 226 du traité CE à l’encontre de 19
États membres7 pour défaut de communication du texte des dispositions de droit interne
adoptées pour transposer la directive. Depuis lors, tous les États membres ayant
progressivement adopté les mesures de transposition, les procédures d’infraction pour
noncommunication ont été clôturées.
La directive a déjà été intégrée8 dans l’accord EEE, mais n’est pas encore applicable dans les
États de l'EEE non membres de l’UE, les dispositions constitutionnelles nationales n’ayant
pas encore été mises en oeuvre en Norvège.
4 Enquête Flash Eurobaromètre n° 213 (plus de 27 000 personnes choisies au hasard parmi les citoyens
européens ont été interrogées en novembre 2007).
5 Selon le dernier rapport d’activité trimestriel couvrant la période comprise entre janvier et mars 2008
(http://ec.europa.eu/europedirect/call_us/statistics/index_fr.htm), la majorité des demandes de
renseignements (22 %) adressées au service EUROPE DIRECT concernaient des questions
transfrontalières (voyager, travailler, vivre ou étudier dans un autre État membre). Entre janvier et
octobre 2006, 84 % des demandes de renseignements auxquelles a répondu le service d’orientation pour
les citoyens concernaient ces droits (rapport d’analyse «What the Database Tells us» -
ec.europa.eu/citizensrights/front_end/about/index_en.htm).
6 L’étude reflète l’état d’avancement de la transposition au 1er août 2008.
7 Tous les États membres sauf DK, IE, NL, AT, SI, SK, BG et RO.
8 Décision du Comité mixte de l'EEE n° 158/2007 du 7 décembre 2007.
3. CONFORMITE DES MESURES DE TRANSPOSITION
Globalement, la transposition de la directive 2004/38/CE laisse plutôt à désirer. Aucun État
membre ne l’a transposée effectivement et correctement dans son intégralité. Aucun article de
la directive n’a été transposé effectivement et correctement par l’ensemble des États membres.
En revanche, des États membres ont adopté, dans certains domaines, des mesures de
transposition qui sont plus favorables aux citoyens de l’UE et aux membres de leur famille
que ne l’impose la directive elle-même9.
Bien qu'à Chypre, en Grèce, en Finlande, au Luxembourg, à Malte, au Portugal et en Espagne,
les problèmes de conformité ne soient liés qu’à certaines dispositions de la directive, des pans
importants et des dispositions essentielles de cette dernière ont été incorrectement transposés
dans la plupart des États membres.
La présente partie du rapport expose des problèmes de conformité en suivant la structure de la
Dans l’ensemble, la transposition de la définition des membres de la famille conformément à
l'article 2, paragraphe 2, est satisfaisante.
La transposition concernant les droits des autres membres de la famille conformément à
l’article 3, paragraphe 2, en revanche, l’est moins. Treize États membres10 n’ont pas transposé
correctement l'article 3, paragraphe 2. En revanche, dix États membres11 l’ont transposé dans
un sens plus favorable en étendant aussi le droit automatique de séjourner avec le citoyen de
l’UE à cette catégorie de membres de la famille.
Les couples de même sexe jouissent pleinement des droits de libre circulation et de séjour
dans treize États membres12 qui considèrent les partenaires enregistrés comme des membres
À la suite d’un arrêt de la Cour de justice du 23 septembre 200313, le Danemark, l’Irlande, la
Finlande et le Royaume-Uni ont subordonné le droit de séjour de membres de la famille qui
sont ressortissants de pays tiers à l’obligation de séjour légal préalable dans un autre État
membre. Sept États membres14 ont retenu la même interprétation dans des lignes directrices
L’application de cette exigence supplémentaire, non prévue par la directive, a généré un grand
Le 25 juillet 2008, la Cour de justice a jugé, dans l’affaire C-127/08 Metock, que l’obligation
de séjour légal préalable était contraire à la directive. Il est important de souligner que, selon
la juridiction nationale de renvoi, aucun des mariages évoqués dans l’affaire Metock n’était un
9 Pour plus de détails, voir les graphiques en annexe.
10 AT, BE, DE, ES, FR, IT, LT, LU, HU, PL, SI, SE et UK.
11 BG, CZ, DK, EE, FI, LV, MT, NL, RO et SK.
12 BE, BG, CZ, DK, FI, IT, LT, LU, PT, NL, ES, SE et UK.
13 Affaire C-109/01 Akrich.
14 AT, CZ, DE, EL, CY, MT et NL.
mariage de complaisance. La Cour de justice a rappelé que la directive n’empêchait pas les
États membres de lutter contre l’abus de droit communautaire, notamment les mariages de
complaisance, conformément à l'article 35.
Cet arrêt a suscité une vive polémique dans certains États membres, notamment au Danemark,
où des voix se sont élevées pour affirmer que l’arrêt avait créé, dans la législation relative à
l’immigration, une faille qui pourrait permettre à des ressortissants de pays tiers de
«régulariser» plus facilement leur situation en se mariant avec un citoyen de l'UE (voir point
3.8.3. ci-dessous).
La transposition de l’article 5, paragraphe 2, est souvent incorrecte et/ou incomplète et les
lacunes de la législation entraînent de fréquentes violations des droits des membres de la
famille, notamment de ceux qui sont ressortissants de pays tiers.
Seuls sept États membres15 ont introduit dans leur législation des dispositions particulières
destinées à aider des membres de la famille à obtenir un visa d’entrée. La Bulgarie et
l'Allemagne semblent accorder des facilités dans la pratique. Cinq États membres16 ne
prévoient pas l’exemption de visa pour les membres de la famille détenant une carte de séjour
délivrée par un autre État membre.
Les membres de la famille ayant la nationalité de pays tiers rencontrent aussi d'autres
problèmes pratiques en raison de l’absence de différenciation entre les ressortissants de pays
tiers et les membres, ressortissants de pays tiers, de la famille de citoyens de l’UE, qui
jouissent de certains droits conformément à la directive. Ces derniers doivent encore souvent
fournir toute une série de documents à l'appui de leur demande de visa d'entrée, tels qu’une
attestation de logement, un document attestant qu'ils disposent de ressources suffisantes, une
lettre d'invitation ou un billet retour.
L’article 5, paragraphe 4, qui prévoit l'octroi du droit d'entrée aux citoyens de l'UE et aux
membres de leur famille arrivant à la frontière sans les documents de voyage ou, le cas
échéant, les visas d’entrée requis, est souvent transposé et appliqué de manière incorrecte.
C’est ainsi qu’il a été incorrectement transposé en Belgique, en Lettonie et en Suède. Six
États membres17 n’ont pas du tout transposé cette disposition.
La plupart des États membres ont transposé correctement l’article 6. Des problèmes de
conformité se posent toutefois. L’Italie, la Hongrie, la Slovénie et l’Espagne subordonnent le
droit de séjour à l’entrée régulière dans le pays du membre de la famille ayant la nationalité de
pays tiers. La Grèce, le Luxembourg et la Slovénie lient le droit de séjour à la durée du visa
d’entrée. Selon la législation communautaire, confirmée par la jurisprudence18, les droits de
séjour ne peuvent être niés au seul motif que le membre de la famille est entré illégalement
dans l’État membre ou que son visa d’entrée a expiré.
15 CY, CZ, EL, PL, PT, RO et ES.
16 AT, DK, ES, IE et UK.
17 AT, DK, EE, IT, LT et DE.
18 Affaire C-459/99 MRAX.
Seuls le Danemark, la Finlande, Malte et la Suède prévoient judicieusement, conformément à
l’article 6, un traitement plus favorable, sans formalités, des demandeurs d’emploi en ce qui
concerne le droit de séjour, à la lumière du 9e considérant.
La plupart des États membres ont transposé correctement l’article 7, paragraphe 1. L’Estonie
et l’Espagne n’exigent même pas des citoyens de l’UE qu’ils respectent ne fût-ce qu’une des
conditions fixées à l’article 7, paragraphe 1, et n’accordent le droit de séjour que sur la base
de la citoyenneté de l’Union.
La République tchèque ne reconnaît le droit de séjour que lorsque la famille dispose d’un
logement satisfaisant. Malte subordonne l’octroi du droit de séjour aux citoyens de l’UE en
tant que travailleurs à l’obtention d’un permis de travail19. De telles exigences sont contraires
au droit communautaire. Les citoyens de l’UE n’ont pas le droit de séjourner en Slovénie et
en Slovaquie en tant que membres de la famille d'un autre citoyen de l'UE, ce qui rend plus
difficile, pour eux, l'obtention du droit de séjour dans ces pays.
En ce qui concerne les membres de la famille d’étudiants, douze États membres20 n’ont pas eu
recours à la possibilité offerte par l’article 7, paragraphe 4, de limiter la portée de la
disposition concernée au conjoint et aux enfants à charge. D’autres États membres ont utilisé
cette option, mais huit21 d’entre eux n’ont pas correctement transposé l’obligation de favoriser
l'entrée et le séjour des ascendants et descendants directs d'étudiants.
L’article 7, paragraphe 3, qui prévoit le maintien de la qualité de travailleur, n’est pas
correctement transposé dans dix-sept États membres22, principalement parce que la loi prévoit
le maintien du droit de séjour, mais pas de la qualité de travailleur, qui est un concept plus
large. Le maintien de la qualité de travailleur non seulement a un impact sur le droit de séjour,
mais confère aussi une protection supplémentaire contre l'éloignement, la possibilité
d’acquérir le droit de séjour permanent à des conditions favorables et un droit illimité à
Conformément à l’article 8, paragraphe 1, les États membres peuvent imposer aux citoyens de
l’UE de se faire enregistrer. L’Irlande est le seul État membre à ne pas avoir de système
La République tchèque, la Slovaquie et le Royaume-Uni prévoient un système
d’enregistrement facultatif. D'autres États membres imposent aux citoyens de l’UE de se faire
enregistrer et dans l’ensemble, leur législation transpose correctement la directive.
19 L’obligation d’obtenir un permis de travail avant d’être autorisé à travailler ne peut être assimilée à une
délivrance automatique des permis de travail qui serait autorisée en vertu de dispositions transitoires
relatives à la libre circulation des travailleurs.
20 AT, BG, DK, EE, ES, IE, IT, LT, LV, PT, SI et SK.
21 CZ, DE, FI, FR, LU, PL, RO et SE.
22 AT, BE, CZ, DE, FR, HU, IE, IT, LT, LV, NL, PL, RO, SK, SI, SE et UK.
Toutefois, douze États membres23 ont transposé la notion de «ressources suffisantes» de
manière incorrecte et ambiguë. Les problèmes concernent généralement la fixation d’un
montant minimum considéré comme suffisant et le fait que la décision n’est pas prise sur la
base de la situation personnelle.
La Belgique, la Hongrie, les Pays-Bas et la Suède ont adopté des lignes directrices détaillées
concernant l'évaluation des ressources suffisantes. La Lettonie et la République tchèque
disposent de lignes directrices détaillées concernant l’appréciation de la notion de «charge
déraisonnable».
3.4.3. Formalités administratives à charge des membres de la famille qui sont
La plupart des problèmes de transposition concernent ici la carte de séjour délivrée aux
membres de la famille qui sont ressortissants de pays tiers, sa validité et les justificatifs à
fournir à l’appui d’une demande.
Un problème sérieux résulte du fait que, dans un certain nombre d’États membres, la carte de
séjour n’est pas appelée «carte de séjour de membre de la famille d’un citoyen de l’Union»,
ainsi qu’exigé à l’article 10. Les membres de la famille concernés peuvent trouver difficile de
prouver que leur situation relève de la directive et non de la réglementation nationale, plus
restrictive, relative aux étrangers.
Le niveau de transposition est satisfaisant en ce qui concerne le maintien du droit de séjour
des membres de la famille qui sont eux-mêmes des citoyens de l’Union. En revanche, en ce
qui concerne les membres de la famille qui sont ressortissants de pays tiers, la transposition
L’Autriche, le Danemark, l'Irlande, la Lettonie, la Slovénie et la Slovaquie n’ont pas
transposé intégralement les dispositions de l’article 12, paragraphe 2, et de l’article 13,
paragraphe 2, omettant de prévoir la possibilité de maintenir le droit de séjour pour les
membres de la famille d’une personne qui remplit les conditions requises pour ce maintien.
La Pologne a pour sa part adopté des règles plus favorables, qui permettent aux membres de
la famille de conserver leur droit de séjour sans qu’il soit nécessaire de prouver que le
membre de la famille est un travailleur salarié, un travailleur non salarié ou une personne
subvenant à ses besoins.
Seuls dix États membres24 ont explicitement transposé la disposition interdisant la vérification
systématique des conditions dont est assorti le droit de séjour.
Treize États membres25 n’excluent pas l’éloignement comme conséquence automatique du
recours au système d’assistance sociale.
23 BG, DE, EL, FI, IE, IT, LU, LV, NL, RO, SE et SI.
24 BE, CY, DE, EL, FI, LU, MT, NL, PL et PT.
25 AT, BE, BG, DE, DK, EE, FR, HU, IE, IT, LV, RO et SK.
Outre quelques difficultés mineures liées à la transposition du droit de séjour permanent visé à
l’article 16, les problèmes les plus importants ont trait à l’acquisition du droit de séjour
permanent après cinq ans de séjour continu. La Hongrie subordonne indûment ce droit au
respect de conditions liées au droit de séjour. La Belgique et le Royaume-Uni ne tiennent pas
compte, à tort, des périodes de séjour acquises par des citoyens de l'UE avant l'adhésion de
leur pays à l'Union.
Un grand nombre d’États membres26 ont éprouvé des difficultés à transposer l’article 17, qui
prévoit des règles plus favorables en ce qui concerne l’acquisition du droit de séjour
permanent pour les travailleurs ayant cessé leur activité.
3.8. Limitations du droit d'entrée et du droit de séjour pour des raisons d'ordre
public, de sécurité publique ou de santé publique
Le chapitre VI de la directive donne aux États membres le droit de refuser l’entrée ou
d’éloigner des citoyens de l’UE et les membres de leur famille mais subordonne ce droit à des
garanties matérielles et procédurales rigoureuses qui assurent un juste équilibre entre les
intérêts des États membres et des citoyens de l’UE. Ce chapitre de la directive est l’un de ceux
dont la transposition est plus souvent insuffisante ou incomplète.
Les personnes qui jouissent du droit à la libre circulation ont des obligations vis-à-vis de leur
État membre d'accueil, la première d’entre elles étant l'obligation de respecter ses lois. La
directive autorise les États membres à éloigner les auteurs d’infractions. Elle garantit une
évaluation systématique, au cas par cas, et dispose que les mesures adoptées pour des raisons
d'ordre public ou de sécurité publique doivent respecter le principe de proportionnalité et être
fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu concerné, qui doit
représenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de
L'existence de condamnations pénales antérieures ne peut à elle seule motiver de
telles mesures. Les autorités nationales doivent aussi tenir compte de la durée de séjour des
citoyens de l’UE sur leur territoire, de leur âge, de leur état de santé, de leur situation
familiale et économique, de leur intégration sociale et culturelle et de l’étendue des liens avec
L’Italie et la Finlande27 permettent de procéder à des éloignements automatiques lorsque des
citoyens de l’UE ont commis un délit d’une certaine gravité.
L’Italie a également introduit un système qui allonge la durée de détention des auteurs de
délits qui se trouvaient en séjour irrégulier sur son territoire au moment où ils ont commis un
délit. La Cour de justice a statué à plusieurs reprises que le non-respect, par un citoyen de
l’UE, des procédures administratives en matière de séjour ne peut être sanctionné que de
manière proportionnée et non discriminatoire.
26 AT, BE, BG, DE, DK, EE, HU, IE, LV, SE, SI et SK.
27 La Finlande prévoit l’éloignement automatique pour des raisons impératives de sécurité publique.
Compte tenu de l’importance des garanties qui établissent les conditions dans lesquelles les
États membres peuvent restreindre le droit à la libre circulation, il est décevant de constater
que seuls quatre États membres28 ont transposé correctement ces garanties.
Les problèmes de transposition sont souvent liés à une absence de transposition des règles qui
limitent le pouvoir discrétionnaire de l’administration, notamment le fait que les restrictions
ne peuvent être invoquées à des fins économiques. Le degré de transposition insatisfaisante
est tempéré par le fait que les garanties semblent être appliquées correctement par les autorités
et tribunaux nationaux, en dépit de l’absence de lignes directrices claires et strictes relatives à
l'exercice du pouvoir discrétionnaire judiciaire et administratif. Il s’agit là d’un des principaux
manquements constatés en matière de transposition.
Indépendamment de leur application pratique, il est essentiel que les garanties soient
transposées explicitement, ne serait-ce que pour fournir une description claire et complète de
leurs droits aux citoyens de l’UE. Les États membres devraient également s’employer
davantage à simplifier leurs mesures de transposition car, bien souvent, seul un expert peut en
comprendre les effets.
En tant qu’expression du principe sous-jacent de proportionnalité, la directive renforce la
protection contre l’éloignement des citoyens de l’UE qui séjournent dans l’État membre
d’accueil depuis une plus longue période. Alors que les citoyens de l’UE jouissant d’un droit
de séjour peuvent être éloignés pour des raisons d'ordre public ou de sécurité publique, ceux
qui ont un droit de séjour permanent ne peuvent être éloignés que pour des raisons
impérieuses d'ordre public ou de sécurité publique (article 28, paragraphe 2). Les citoyens
qui ont séjourné dans l'État membre d'accueil pendant les dix années précédentes ne peuvent,
quant à eux, être éloignés que pour des motifs graves de sécurité publique. La même
protection est accordée aux mineurs, sauf si l'éloignement est nécessaire dans leur intérêt,
comme prévu dans la convention des Nations unies sur les droits de l'enfant (article 28,
La définition et la modification des notions d'ordre public et de sécurité publique continuent
de relever de la compétence des États membres. Il convient toutefois, dans l’application de
ces notions, de ne pas banaliser la différence entre le champ d'application des articles 28,
paragraphe 2, et 28, paragraphe 3, ni d’élargir la notion de sécurité publique à des mesures qui
devraient relever de l'ordre public.
La transposition des garanties procédurales n’est pas satisfaisante. Seuls quatre États
membres29 ont transposé correctement ces garanties. La majorité des problèmes dans ce
domaine semblent résulter d’une transposition non conforme.
En France, aucune garantie procédurale ne s’applique en cas d’urgence absolue. Le citoyen de
l’UE concerné ne reçoit aucune notification écrite de la décision d’éloignement, n’est pas
informé des motifs qui sont à la base de cette décision et ne dispose d’aucun droit de recours
avant l’exécution de la décision.
28 CY, EL, MT et PT.
29 CY, LT, ES et PT.
Plus de la moitié des États membres n’ont pas transposé correctement le délai imparti pour
quitter le territoire en cas d'éloignement.
En règle générale, la transposition des dispositions relatives à l'accès aux voies de recours
juridictionnelles et administratives est correcte. Au Royaume-Uni, le droit de recours n’est
accordé aux citoyens de l’UE et aux membres de leur famille que s’ils fournissent la preuve
qu’ils jouissent du droit à la libre circulation. Les citoyens qui, selon les autorités
britanniques, n’ont apporté aucune preuve ne sont pas informés de leur droit d'exercer un
recours. La directive dispose que toutes les décisions d’éloignement peuvent faire l'objet d'un
Il convient de ne pas utiliser la législation communautaire de manière abusive. Conformément
à l’article 35, les États membres peuvent adopter des mesures pour empêcher tout abus,
notamment les mariages de complaisance, comme l’a confirmé la Cour de justice dans son
arrêt Metock. En cas de doute quant à la légitimité du mariage, les États membres peuvent
mener une enquête afin de déterminer s’il y a abus des droits conférés par la directive, par
exemple en vue de se soustraire aux règles nationales en matière d’immigration, et peuvent
refuser ou retirer les droits d’entrée ou de séjour si cet abus est prouvé. La directive exige le
respect du principe de proportionnalité et des garanties procédurales énoncées aux articles 30
En dépit de son importance, l'article 35 n'a pas été transposé par l’ensemble des États
Au cours des trente mois qui se sont écoulés depuis que la directive est applicable, la
Commission a reçu plus de 1 800 plaintes individuelles, 40 questions du Parlement et 33
pétitions relatives à son application. Elle a enregistré 115 plaintes30 et a engagé cinq
procédures d’infraction pour mauvaise application de la directive.
Les problèmes soulevés par les plaignants auprès de la Commission, du Parlement et dans le
cadre du système SOLVIT31 concordent avec les conclusions du présent rapport.
Les problèmes faisant état d’une violation persistante des droits fondamentaux des citoyens de
l’UE concernent principalement:
• le droit d’entrée et de séjour des membres de la famille qui sont ressortissants de pays tiers
(problèmes liés aux visas d’entrée ou lors du passage de la frontière, conditions assorties
au droit de séjour non prévues par la directive et retard dans la délivrance des cartes de
séjour),
30 106 plaintes sont encore en cours de traitement.
31 SOLVIT, un réseau de résolution de problèmes en ligne au sein duquel les États membres de l'UE
coopèrent pour régler les problèmes résultant de la mauvaise application de la législation du marché
intérieur par les autorités publiques, a réglé 133 cas sur 199 liés à des permis de séjour et 43 cas sur 65
dans le domaine des visas. En 2007, la libre circulation des personnes a été le troisième domaine
d’action de SOLVIT en termes de volume d’affaires traitées (15 %).
• l’obligation, pour les citoyens de l’UE, de présenter des documents supplémentaires non
prévus dans la directive lorsqu’ils introduisent une demande de séjour.
5. MESURES A PRENDRE
Il incombe aux États membres de veiller à ce que la directive soit transposée et mise en œuvre correctement,
et de s’assurer que les citoyens de l’UE sont informés de leurs droits. L’absence
de transposition, totale ou partielle, de certaines dispositions entraîne des situations
d’insécurité juridique qui pourraient conduire à l’adoption de solutions législatives ou
administratives risquant de porter atteinte aux droits des citoyens de l’UE et des membres de
La Commission intensifiera ses efforts pour garantir une transposition et une mise en oeuvre
correctes de la directive sur l’ensemble du territoire de l’Union. Pour y parvenir, elle recourra
pleinement aux pouvoirs qui lui sont conférés par le traité et, le cas échéant, elle engagera des
procédures d’infraction. Une attention prioritaire sera accordée aux problèmes les plus graves
mis en évidence au point 4 du présent rapport.
La Commission poursuivra également sa collaboration technique avec les États membres. En
septembre 2008, elle a établi un groupe d’experts des États membres chargé de dresser la liste
des difficultés rencontrées et de clarifier certaines questions d’interprétation de la directive.
Au cours de deux réunions, ce groupe d'experts a répertorié un certain nombre de points qui
doivent encore être clarifiés et faire l'objet de discussions, notamment les questions de
criminalité et d’abus. Un questionnaire a été élaboré afin de comprendre les problèmes
auxquels les États membres sont confrontés sur le terrain et de recueillir des données
statistiques ainsi que des bonnes pratiques. Ce groupe continuera de se réunir régulièrement.
La Commission a l’intention d’offrir une aide aux États membres et aux citoyens de l’UE et
de mettre des informations à leur disposition en publiant des lignes directrices, au cours du
premier semestre de 2009, sur certains sujets dont la transposition ou l’application a été jugée
problématique, tels que les éloignements et la lutte contre l’abus, afin de proposer des
orientations sur les moyens de résoudre ces problèmes.
Les États membres et le Parlement européen ne sont pas les seules parties prenantes avec
lesquelles la Commission doit collaborer activement. Les citoyens de l’UE doivent continuer
d’être informés des droits qui leur sont conférés par la directive. Dans cette optique, la
Commission continuera d’accorder la priorité à la communication d’informations relatives à
la directive et de diffuser un guide simplifié à l’intention des citoyens de l’UE32 en utilisant au
mieux l’Internet, essentiellement par l’intermédiaire du portail «L’Europe est à vous», par
l’élaboration d’un article sur le droit à la libre circulation sur le site Wikipédia et par la
publication de simples fiches d’information expliquant les droits des citoyens.
La Commission encouragera et aidera les États membres à lancer des campagnes de
sensibilisation afin d’informer les citoyens de l’UE des droits que leur confère la directive,
conformément aux dispositions de l’article 34. Le groupe d’experts examinera et diffusera des
bonnes pratiques à cet effet.
[i]32 Guide intitulé: «Comment tirer le meilleur profit de la directive 2004/38/CE», disponible à l’adresse
suivante: http://ec.europa.eu/commission_barroso/barrot/policies.
Il n’est pas nécessaire, à ce stade, de proposer des modifications de la directive. La directive
doit être mise en oeuvre plus efficacement par les États membres. Les difficultés
d’interprétation rencontrées jusqu’à présent peuvent être réglées de manière satisfaisante en
publiant des lignes directrices à l’issue de nouvelles discussions et clarifications.