Source: https://www.procuraduria.gov.co/guiamp/media/file/Macroproceso%20Disciplinario/Providencias/01-C-996.htm
Timestamp: 2019-05-21 19:48:25
Document Index: 74329540

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'Artículo 48', 'Artículo 49', 'artículo 124', 'artículo 269', 'artículo 209', 'artículo 118', 'artículo 123', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 49', 'artículo 209', 'artículo 269', 'artículo 269', 'artículo 1', 'artículo 27', 'artículo 29', 'artículo 48', 'artículo 275', 'artículo 277', 'artículo 7', 'artículo 278', 'artículo 277']

Sentencia C-954/01
La Procuraduría General de la Nación es un organismo de control, independiente y autónomo, de carácter administrativo, y, en ese orden de ideas, no puede desconocer los principios de orden constitucional que rigen la función administrativa y el presupuesto, según el cual esa función se encuentra al servicio de los intereses generales. De ahí, que se hayan establecido controles para que la actividad de los servidores del Estado, se enmarque dentro de los imperativos de la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad “mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 48, 49, 57 y 61, incisos primero y segundo de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código Unico Disciplinario”
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política, el ciudadano Hugo Hernando Bernal Vallejo, demandó los artículos 48, 49, 57 y 61, incisos primero y segundo de la Ley 200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”.
“Artículo 48.- Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador.
Artículo 49.- Significado de Control Interno. Cuando en este código se utilice la locución “control interno o control interno disciplinario de la entidad” debe entenderse por tal la oficina o dependencia que conforme a la ley tenga a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria.
Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación”.
Considera la entidad interviniente que del contenido de la norma superior que se considera conculcada, se deduce que la vigilancia superior de la conducta oficial debe ser ejercida por el Procurador General, a través del poder preferente que éste tiene sobre los servidores públicos en materia disciplinaria, sin que se pueda excluir que las demás entidades u órganos del Estado puedan adelantar investigaciones disciplinarias e imponer sanciones de acuerdo con la ley, que fue precisamente lo realizado por el legislador en la Ley 200 de 1995, al determinar cuáles eran esos delegados y agentes, pues la Constitución “no dijo que la vigilancia de tales funciones disciplinarias debían corresponder a quienes integran la planta de personal de la Procuraduría ni a quienes en la misma se llamen delegados”.
Considera que como esa función se encuentra en cabeza de los servidores públicos, la responsabilidad de éstos en cuanto a su conducta, así como la forma de hacerla efectiva le corresponde establecerla a la ley, como lo dispone la misma Constitución en su artículo 124. Cosa distinta, señala el Procurador, es el control de gestión de la función administrativa previsto en el artículo 269 ibidem, el cual también encuentra su fundamento en el artículo 209 citado, pues debe consultar los principios de la función administrativa, en la medida que se trata de un sistema que tiene como finalidad la racionalización de la actividad en las entidades del Estado, en términos de procedimiento y resultados de la gestión administrativa, diferenciándose del disciplinario en que éste último consiste en el ejercicio del poder punitivo del Estado “frente a la violación de la Constitución, la ley o el reglamento por parte de los servidores públicos, en un marco de subordinación y control jerárquico”.
Ahora bien, para el Ministerio Público de la norma constitucional que otorga al Procurador General de la Nación la función de ejercer por sí o por medio de sus delegados y agentes la vigilancia superior de la conducta de los servidores públicos, implica que existen instancias de jerarquía inferior encargadas también de ejercer dicha vigilancia “en donde la que ejerce el Procurador es la “superior””.
El artículo 118 de la Constitución Política, establece que al Ministerio Público le corresponde “la guarda y la promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”, y que será ejercido por el Procurador General, los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales, el Defensor del Pueblo “y por los demás funcionarios que determine la ley”.
Ahora bien, la Procuraduría General de la Nación es un organismo de control, independiente y autónomo, de carácter administrativo[1], y, en ese orden de ideas, no puede desconocer los principios de orden constitucional que rigen la función administrativa y el presupuesto, según el cual esa función se encuentra al servicio de los intereses generales. De ahí, que se hayan establecido controles para que la actividad de los servidores del Estado, se enmarque dentro de los imperativos de la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad “mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones” (CP. Art. 209).
Teniendo en cuenta que la función administrativa le compete ejercerla a los servidores públicos, que al tenor del artículo 123 Superior son “los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, la responsabilidad de los mismos en cuanto a su conducta oficial, le corresponde determinarla y hacerla efectiva a la ley (art. 124 C.P.). Por ello, el legislador en cumplimiento del mandato constitucional, expidió el Código Disciplinario Unico, mediante el cual se regula el comportamiento disciplinario de los servidores del Estado, fijándole los deberes y las obligaciones, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas[2].
El Código Disciplinario Unico consagra en su artículo 1º que la titularidad de la acción disciplinaria le corresponde al Estado a través de sus ramas y órganos, y para hacer efectiva dicha potestad consagra en el artículo 48 ahora demandado un control disciplinario interno, disponiendo que en todas las ramas u organismos, con excepción de la rama judicial, se debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios adelantados contra los servidores del Estado; y, en el artículo 49 también acusado, define el significado de ese control interno, en los siguientes términos : “Cuando en este Código se utilice la locución “control interno o control disciplinario de la entidad” debe entenderse por tal la oficina o dependencia que conforme a la ley tenga a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria”.
“3. En múltiples decisiones, esta Corporación ha estudiado la naturaleza y finalidad del derecho disciplinario y ha concluido que éste es consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho (CP art. 1º), por cuanto de esa manera se busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados (CP arts. 2º y 209). Por ello, el derecho disciplinario ‘está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, ya que los servidores públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP Art. 6º)”[3]
Distinto resulta el control disciplinario al control de gestión de la función administrativa, que igualmente encuentra su fundamento constitucional en el artículo 209 Superior y, como acertadamente lo afirma el demandante, en el artículo 269 íbidem, en el cual fue enfático el Constituyente al disponer que al interior de todas las entidades públicas debe existir un control de primer grado, que es el interno y, que como lo ha dicho esta Corte, ese control es “principalmente axiológico y finalista, pues propende por asegurar que la gestión institucional de todos los órganos del Estado, se oriente hace la realización de los fines que constituyen su objetivo y, que esta se realice con estricta sujeción a los principios constitucionales que guían el ejercicio de la función pública”[4].
En desarrollo del mandato contenido en el artículo 269 citado, se expidió la Ley 87 de 1993, por la cual se consagran normas para el ejercicio de ese control en las entidades y organismos del Estado. En su artículo 1º, la ley mencionada define la naturaleza del control interno en los siguientes términos: “Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.
El control interno debe consultar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales...”.
Adicionalmente, el legislador al expedir la Ley 489 de 1998 en el artículo 27, creó el Sistema Nacional de Control Interno “conformado por el conjunto de instituciones, instancias de participación, políticas, normas, procedimientos, recursos, planes, programas, proyectos, metodologías, sistemas de información, y tecnología aplicable, inspirado en los principios constitucionales de la función administrativa cuyo sustento fundamental es el servicio público”. Dispuso la misma ley en el parágrafo 2º del artículo 29 que “Las unidades u oficinas que ejercen las funciones de control disciplinario interno de que trata el artículo 48 de la Ley 200 de 1995 no hacen parte del control interno”.
Tal y como lo establece el artículo 275 de la Constitución, el Procurador General es el supremo director del Ministerio Público, en tal virtud tiene entre otras funciones la que consagra el artículo 277 numeral 6 “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
La respuesta a este interrogante, ha sido resuelta por esta Corporación en reiterada jurisprudencia. En efecto, desde los inicios de esta Corte, se dijo en la sentencia C-417 de 1993 lo siguiente “La Constitución Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza de un organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en la materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación (...) Aplicado este concepto al asunto que nos ocupa, significa que la Procuraduría General de la Nación es el organismo que goza, por mandato constitucional, de una cláusula general de competencia para conocer de las faltas disciplinarias de los empleados, en ejercicio de un poder que prevalece sobre el de otros órganos estatales”.
Considera la Corte que no le asiste razón al demandante, en su afirmación de la competencia exclusiva y excluyente del Procurador General de la Nación, sus delegados y agentes en materia disciplinaria, porque, esa función se ejerce desde dos ámbitos, uno interno y otro externo. En ese sentido la doctrina constitucional ha manifestado: “Por un lado existe la potestad disciplinaria interna, que es ejercida por el nominador o el superior jerárquico del servidor estatal. Por el otro, existe un control disciplinario externo, que de acuerdo con la Constitución (arts. 118 y 277-6), les corresponde al Procurador General de la Nación, sus delegados y agentes, y en virtud del cual deben ‘ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular, ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes; e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
La potestad de la Procuraduría para ejercer el poder disciplinario sobre cualquier empleado estatal, cualquiera que sea su vinculación, tiene el carácter de prevalente o preferente. En consecuencia, dicho organismo está autorizado para desplazar al funcionario público que esté adelantando la investigación, quien deberá suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la Procuraduría. Como es obvio, si la Procuraduría decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus servicios el investigado, será ésta última la que tramite y decida el proceso correspondiente”[7]. (Subrayas fuera de texto).
No obstante lo anterior, existen funciones que por mandato constitucional (art. 278 CP), sí se encuentran radicadas en forma exclusiva en el Procurador General de la Nación, las cuales deben ser asumidas directamente por él sin que pueda siquiera delegarlas en sus subalternos jerárquicos[8], ni mucho menos, podrán ser ejercidas por funcionarios públicos vinculados a otras ramas u órganos del Estado. Así lo dispuso igualmente el legislador al expedir el Decreto-ley 262 de 2000, que en el inciso primero del parágrafo del artículo 7, dispuso que “El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto”.
Declarar EXEQUIBLES los artículos 48, 49, 57 y 61, incisos primero y segundo de la Ley 200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”.