Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/zakon-o-civilnim-letectvi-povoleni-provozovat-letiste.p3671.html
Timestamp: 2020-02-22 16:15:49+00:00
Document Index: 53580618

Matched Legal Cases: ['§ 27', '§ 30', '§ 34', 'zákona č. 49', 'zákona č. 455', '§ 30', 'zákona č. 49', '§ 27', 'zákona č. 49', '§ 27', 'zákona č. 49', '§ 34', '§ 30', '§ 27', '§ 27', '§ 30', '§ 30', 'soud ', '§ 27', '§ 30', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 27', '§ 30', '§ 30', '§ 27', '§ 30', 'soud ', '§ 27', 'soud ', '§ 27', '§ 30', '§ 30', '§ 30', '§ 27', '§ 30', '§ 34', '§ 30', '§ 27', '§ 30', '§ 27', '§ 30', '§ 27', '§ 30', 'soud ', '§ 30', '§ 27', 'soud ', '§ 30', '§ 27', '§ 34', '§ 34', '§ 30', '§ 27', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 30', '§ 27', '§ 27', '§ 34', '§ 27', '§ 30', 'zákona č. 301', '§ 27', 'soud ', '§ 30', '§ 27', '§ 27', '§ 34', '§ 25', '§ 2', 'soud ', '§ 25', '§ 25', '§ 30', '§ 27', '§ 30', 'soud ', '§ 30', '§ 2', '§ 2', '§ 36', '§ 501', '§ 25', 'soud ', 'soud ', '§ 30', '§ 30', '§ 30', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 30', 'soud ', '§ 30', 'soud ', '§ 30', '§ 30', 'ÚS 3143/13 ', 'čl. 11', '§ 30', '§ 30', 'čl. 11', 'čl. 1', '§ 27', 'soud ', '§ 34', '§ 1723', 'soud ', '§ 34', '§ 27']

Zákon o civilním letectví: povolení provozovat letiště | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3681/2018
Zákon o civilním letectví: povolení provozovat letiště
k § 27 odst. 3, § 30 odst. 2 písm. c) a § 34 písm. d) zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákonů č. 124/2008 Sb. a č. 301/2009 Sb.
I. Každý žadatel o povolení provozovat letiště musí doložit vlastnictví letiště, jiný právní vztah k letišti či souhlas vlastníka letiště s jeho provozováním ve smyslu § 30 odst. 2 písm. c) zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví.
II. Přednostní právo na vydání povolení provozovat letiště podle § 27 odst. 3 zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, svědčí vlastníku nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků vůči stávajícímu provozovateli letiště či jinému žadateli, nezbavuje ho však povinnosti doložit právní vztah k letišti.
III. Vypořádání nároku původního provozovatele letiště na náhradu investic účelně vynaložených v souvislosti s letištěm (§ 27 odst. 3 věta druhá a třetí zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví) není podmínkou vydání provozního povolení vlastníku nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků. Tento nárok vzniká až dnem právní moci rozhodnutí o povolení provozovat letiště vydaného vlastníku nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků, kdy zároveň zaniká povolení stávajícího provozovatele letiště [§ 34 písm. d) zákona o civilním letectví].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2017, čj. 6 As 219/2017-245)
: č. 466/2005 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb., a č. 60/2013 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3143/13); č. 20/2003 Sb. NS; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 4. 2008, Megadat.com SRL proti Moldávii (stížnost č. 21151/04).
: Společnost s ručením omezeným AIR STATION proti Ministerstvu dopravy, za účasti společnosti s ručením omezeným Letiště Příbram, o povolení provozovat letiště, o kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení.
Úřad pro civilní letectví (dále jen „Úřad“) obdržel dne 27. 12. 2013 žádost žalobkyně o udělení povolení provozovat letiště Dlouhá Lhota v Příbrami (dále jen „
“). Žalobkyně v žádosti uvedla, že se stala vlastníkem nadpoloviční většiny všech letištních pozemků souvisejících s letištěm Příbram, a proto má přednostní právo na vydání tohoto povolení. Vlastníci ostatních letištních pozemků jsou z části osoby, které samy leteckou činnost provozují, a lze předpokládat, že jí poskytnou souhlas s provozováním letiště, jakmile Úřad zahájí řízení o žádosti. V závěru žádosti žalobkyně uvedla, že je připravena vypořádat vztahy s dosavadním provozovatelem letiště (osobou zúčastněnou na řízení), nicméně jednání mezi nimi není podmínkou pro vyhovění žádosti.
Úřad žalobkyni v rámci správního řízení opakovaně vyzýval k prokázání právního vztahu ke všem využívaným komponentám letiště dle § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví. V průběhu správního řízení vznesl též požadavek, aby žalobkyně osvědčila vypořádání nároku osoby zúčastněné na řízení na náhradu investic ve smyslu druhé a třetí věty § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví. Žalobkyně na tyto výzvy vždy reagovala sdělením, že jako vlastník nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků není povinna právní vztah k letišti dokládat. Nárok původního provozovatele letiště je dle jejího názoru nárokem čistě soukromoprávním, který vzniká až ke dni udělení provozního povolení většinovému vlastníku letištních pozemků. Úřad tedy není oprávněn podmiňovat vydání povolení splněním takového požadavku.
V průběhu řízení obdržel Úřad též vyjádření osoby zúčastněné na řízení, pana Evžena S. (jednatele osoby zúčastněné na řízení a zároveň vlastníka letištních pozemků), Hany Č. a akciové společnosti Piper OK, z nichž vyplývalo, že stále probíhají řízení o vlastnictví k letištním pozemkům. Evžen S. a Hana Č. prohlásili, že žalobkyni neposkytnou souhlas s užíváním jimi vlastněných letištních komponent. Osoba zúčastněná na řízení dále upozornila, že prostřednictvím žalob o zřízení věcného břemene provozování letiště má zajištěn právní vztah k 85 % letištních pozemků tvořících letiště Příbram. Dle jejího názoru je navíc cílem žalobkyně likvidace tohoto letiště.
Rozhodnutím ze dne 20. 1. 2016 zamítl Úřad žádost žalobkyně o vydání povolení provozovat letiště Příbram. Konstatoval, že § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví lze aplikovat pouze tehdy, když letiště již provozuje jiný subjekt. I v takovém případě je však žadatel povinen doložit k žádosti doklady stanovené v § 30 zákona o civilním letectví. Žalobkyně nedoložila vlastnictví či jiný právní vztah k letišti či souhlas vlastníka letiště s jeho provozováním, jak požaduje § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví, ani neprokázala dohodu o náhradě investic s osobou zúčastněnou na řízení. Podpůrně Úřad rovněž poukázal na neujasněné právní vztahy žalobkyně k letišti, které jej vedou k pochybnostem stran skutečného zájmu žalobkyně letiště Příbram provozovat.
Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl, přičemž se zcela ztotožnil s právním posouzením věci ze strany Úřadu. Žalobkyně opomněla tu skutečnost, že letiště je tvořeno nejen letištními pozemky, ale též letištními stavbami, bez kterých není provoz letiště možný. Vlastnictví nadpoloviční většiny letištních pozemků tedy nemůže být pro vyhovění žádosti o povolení provozovat letiště samo o sobě rozhodující. Žalovaný neshledal ani žalobkyní namítanou odchylku od ustálené správní praxe představované rozhodnutím ve věci letiště Vlašim.
Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou podanou u Městského soudu v Praze. Ten dospěl k závěru, že z legislativní historie zákona o civilním letectví je zjevný úmysl zákonodárce umožnit většinovému vlastníku letištních pozemků získat povolení k provozování letiště i přesto, že nemá žádný právní vztah ke zbývajícím částem letiště. Městský soud provedl též systematický výklad dotčených ustanovení a konstatoval, že § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví je speciálním ustanovením vůči § 30 odst. 2 písm. c) tohoto zákona. Městský soud žalovanému též vytkl, že v jiných svých rozhodnutích vykládal zákon o civilním letectví stejně jako nyní žalobkyně. Nárok původního provozovatele na náhradu investic vynaložených v souvislosti s provozem letiště je dle závěrů městského soudu nárokem čistě soukromoprávním, který může být vyčíslen až ve chvíli zániku stávajícího a vydání nového povolení. Žalovaný tedy nebyl oprávněn splnění takové podmínky požadovat, stejně jako nebyl oprávněn požadovat po žalobkyni prokázání právního vztahu k letišti jako celku. K námitkám osoby zúčastněné na řízení městský soud uvedl, že upřednostnění většinového vlastníka letištních pozemků v žádném případě nepředstavuje zásah do práv ostatních vlastníků letištních komponent, který by byl v rozporu se zákonem. Z uvedených důvodů městský soud rozhodnutím ze dne 20. 4. 2017, čj. 10 A 107/2016-102, zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí Úřadu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost spojenou s návrhem na přiznání odkladného účinku. Vyjádřil podiv nad tím, že se městský soud vůbec nezabýval vztahem § 27 odst. 3 a § 30a zákona o civilním letectví z hlediska jeho ústavnosti, ačkoli na něj pověřený zaměstnanec stěžovatele upozorňoval během jednání. Výklad městského soudu vede k vyvlastnění provozovatele letiště. Zákon o civilním letectví je veřejnoprávním předpisem a vykládat jej pouze na základě výroků poslanců v průběhu projednávání jeho novel považuje stěžovatel za nepřípustné.
Ze zákona o civilním letectví dle názoru stěžovatele nevyplývá, že vlastník nadpoloviční většiny letištních pozemků má automaticky právo provozovat letiště, aniž by musel doložit doklady uvedené v § 30 tohoto zákona. Ustanovení § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví lze využít v situacích, kdy již provozované letiště chce provozovat jiný subjekt. Toto ustanovení ovšem pouze umožňuje upřednostnit žádost většinového vlastníka, který je povinen doložit též právní vztah k letišti. Letiště přitom není tvořeno jen letištními pozemky, ale též letištními stavbami, které jsou často ve spoluvlastnictví více osob. Stěžovatel považuje za nelogické, aby se v případě žádosti většinového vlastníka letištních pozemků o provozní povolení uplatnil § 30 zákona o civilním letectví vyjma písm. c) druhého odstavce. Výklad zastávaný stěžovatelem je součástí ustálené správní praxe, od níž se stěžovatel neodchýlil ani v případech, na které poukazoval městský soud (letiště Vlašim, letiště Mnichovo Hradiště), neboť zde byly zcela odlišné skutkové okolnosti.
Rovněž požadavek, aby žalobkyně doložila existenci dohody s osobou zúčastněnou na řízení o vypořádání investic vynaložených v souvislosti s provozováním letiště, považuje stěžovatel nadále za opodstatněný a vyplývající ze zákona. Druhá věta § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví výslovně hovoří o nároku původního provozovatele vůči žadateli, z čehož stěžovatel dovozuje, že tento nárok existuje již ve fázi řízení o žádosti. Citované ustanovení se navíc jako celek vztahuje právě k řízení o žádosti o povolení provozovat letiště, je tudíž logické, že splnění této podmínky bude vyžadováno v průběhu tohoto řízení. Výklad zastávaný městským soudem by navíc vyvolal množství soukromoprávních sporů, neboť ze zákona není zřejmé, do kdy by měl žadatel nároky původního provozovatele vypořádat.
[10] Stěžovatel také odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 3. 2016, sp. zn. 22 Cdo 1022/2014, z něhož vyplývá, že letištním pozemkem je pouze takový pozemek, na němž je provozována vlastní letecká činnost. Do rozhodujícího podílu žadatele na celkové výměře letištních pozemků by proto měly být započítávány jen takové pozemky a nemělo by být přihlédnuto k účelově nakoupeným pozemkům nacházejícím se v areálu letiště. Stěžovateli rovněž není jasné, jakým způsobem chce žalobkyně letiště provozovat, když v jiném řízení dala souhlas s odstraněním části vzletové a přistávací dráhy.
Rozsudek městského soudu napadla kasační stížností i osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelka) a stejně jako stěžovatel (žalovaný) spojila stížnost s návrhem na přiznání odkladného účinku. Namítala, že městský soud zcela pominul její argumentaci, a zatížil tak své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Žalobkyně v době řízení vlastnila pouze tři hangáry (přičemž jeden z nich byl předmětem soudního sporu), zatímco ostatní letištní stavby se nacházely ve vlastnictví jiných osob. Velká část pozemků ve vlastnictví žalobkyně nebyla použitelná pro letecký provoz a žalobkyně v areálu letiště Příbram nevlastnila žádné budovy potřebné pro zajištění leteckého provozu. Z nařízení Komise (EU) č. 139/2014 vyplývá, že žadatel o provozní povolení by měl prokázat, že je náležitě oprávněn k výkonu všech činností nezbytných k provozu letiště. Závěry městského soudu jsou také v hrubém rozporu s bezpečnostní politikou České republiky, neboť žalobkyni nelze považovat za důvěryhodný subjekt.
Stejně jako stěžovatel rozporovala stěžovatelka i závěry městského soudu o vztahu § 27 odst. 3 a § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví. Tato dvě ustanovení nejsou dle jejího názoru ve vztahu obecného a zvláštního. Stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 As 60/2010-104, z něhož jednoznačně vyplývá povinnost žadatele o provozní povolení splnit podmínky stanovené v § 30 odst. 2 zákona o civilním letectví zcela, tedy i podmínku uvedenou v písm. c) tohoto ustanovení. Rozsudek městského soudu tak nerespektuje princip právní jistoty a ochrany práv nabytých v dobré víře.
Stěžovatelka dále zdůraznila, že její jednatel investoval do letiště Příbram značné prostředky, a je tedy i v jeho zájmu, aby letiště provozovala právě ona. Žalobkyně začala skupovat letištní pozemky až v roce 2009, kdy stěžovatelka letiště Příbram již tři roky provozovala. Žalobkyni tedy muselo být jasné, že po zakotvení § 30a do zákona o civilním letectví bude stěžovatelka usilovat o zřízení věcných břemen provozování letiště na letištních pozemcích, což také učinila, v řadě případů úspěšně. Za nepřijatelné a předčasné považuje stěžovatelka i závěry městského soudu ohledně vlastnických práv k povrchům letištních pozemků na letišti Příbram, neboť o povaze vzletové a přistávací dráhy nebylo soudy dosud pravomocně rozhodnuto. Stěžovatelka je nadále přesvědčena, že cílem žalobkyně není provozování letiště, ale co nejvýhodnější zhodnocení jejích investic. S ohledem na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 1022/2014 a stále vedená řízení o určení vlastnického práva k některým pozemkům na letišti Příbram navíc není jisté, zda žalobkyně vůbec vlastní nadpoloviční většinu letištních pozemků.
Žalobkyně považovala obě kasační stížnosti za nedůvodné a navrhla je zamítnout. Rozsudek městského soudu je dle jejího názoru věcně správný a řádně odůvodněný. Žalobkyně trvá na tom, že většinový vlastník výměry letištních pozemků je přednostně oprávněn k získání povolení provozovat letiště, a to i na úkor stávajícího provozovatele, neboť § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví je speciálním ustanovením vůči § 30 odst. 2 písm. c) tohoto zákona. V opačném případě by ztratil smysl § 34 písm. d) zákona o civilním letectví, který upravuje zánik stávajícího provozního povolení v souvislosti s udělením povolení majoritnímu vlastníku letištních pozemků, jakož i možnost žalobkyně upravit si vztahy s vlastníky letištních pozemků prostřednictvím věcného břemene dle § 30a zákona o civilním letectví. Žalobkyně je též nadále přesvědčena, že vypořádání nároku původního provozovatele na vypořádání vynaložených investic nelze posuzovat v řízení o žádosti o povolení provozovat letiště. Vznik tohoto nároku až po přechodu provozního povolení potvrzuje i jazykový výklad druhé věty § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví, který hovoří o nároku původního provozovatele.
Stěžovatelka využila svého práva podat k vyjádření žalobkyně repliku, v níž vyslovila pochybnosti, zda je žalobkyně skutečně vlastníkem nadpoloviční většiny letištních pozemků, jejichž výměra je jiná, než jaká vyplývá z evidence Úřadu. Zákon požaduje, aby žadatel o provozní povolení prokázal právní vztah k letišti, a tato povinnost se vztahuje i na vlastníka nadpoloviční většiny letištních pozemků, jemuž pouze svědčí zvláštní aktivní legitimace k podání žádosti. Ustanovení § 30a zákona o civilním letectví mělo dle názoru stěžovatelky pouze umožnit stávajícím provozovatelům letišť vypořádat vztahy s vlastníky letištních pozemků. Stěžovatelce se přitom již podařilo získat oprávnění z věcného břemene provozování letiště ke všem letištním pozemkům včetně těch, které jsou ve vlastnictví žalobkyně (s výjimkou pozemků, které žalobkyně nabyla po vydání rozhodnutí žalovaného). Stěžovatelka rovněž zopakovala svou domněnku, že žalobkyně se snaží ovlivnit zákonodárný proces tak, aby vůči ní bylo znění zákona o civilním letectví příznivější. Trvá též na tom, že ze zákona je zřejmé, že náhrada má být stávajícímu provozovateli poskytnuta již v rámci řízení o udělení nového provozního povolení, a zároveň popřela, že by v tomto směru žalobkyni neposkytla potřebnou součinnost. Stěžovatelka rovněž poukázala na nestandardní postup městského soudu a v závěru opět zpochybnila zájem žalobkyně provozovat letiště Příbram.
III.1 Podmínky pro udělení provozního povolení vlastníku nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků
[33] Ustanovení § 27 odst. 1 a 2 zákona o civilním letectví určuje, jaké podmínky musí splnit žadatel o povolení provozovat letiště: „
(1) Provozovat letiště může právnická osoba se sídlem nebo fyzická osoba s trvalým pobytem v České republice na základě povolení. Povolení provozovat letiště může vydat Úřad na základě písemné žádosti. (2) Povolení může být vydáno za podmínky, že a) fyzická osoba a její odpovědný zástupce, byl-li ustanoven, dosáhli věku 18 let, jsou způsobilí k právním úkonům, bezúhonní a alespoň jeden z nich je odborně způsobilý, b) všechny fyzické osoby, které jsou statutárním orgánem právnické osoby nebo členy statutárního orgánu, dosáhly věku 18 let, jsou způsobilé k právním úkonům, bezúhonné a alespoň jeden člen statutárního orgánu nebo odpovědný zástupce právnické osoby splňuje podmínku odborné způsobilosti.
Ustanovení odstavce 3 pak stanoví pravidlo, podle kterého
ovolení provozovat letiště Úřad vydá přednostně žadateli, který prokáže, že je vlastníkem nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků.
Původní provozovatel letiště má vůči žadateli podle věty první nárok na náhradu. Výše náhrady se stanoví zejména s ohledem na výši a trvání investic účelně vynaložených v souvislosti s letištěm.
“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). (…)
[35] Podle § 30 odst. 1 zákona o civilním letectví musí žádost o povolení provozovat letiště obsahovat „
a) obchodní firmu nebo název, sídlo a právní formu právnické osoby a její identifikační číslo, bylo-li přiděleno, nebo jméno a trvalý pobyt, obchodní firmu nebo název a rodné číslo fyzické osoby, b) označení vlastníka letiště, není-li budoucí provozovatel současně vlastníkem letiště, způsobem uvedeným v písm. a)
“. Druhý odstavec citovaného ustanovení stanoví, že „
žádost o povolení provozovat letiště musí být doložena a) ověřenou kopií smlouvy nebo listiny o zřízení nebo založení právnické osoby, u právnických osob zapsaných v obchodním rejstříku výpisem z obchodního rejstříku, b) dokladem prokazujícím odbornou způsobilost,
c) dokladem, který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a dokladem osvědčujícím souhlas vlastníka letiště k provozování letiště, není-li vlastník současně provozovatelem letiště
“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
[36] Na rozdíl od § 27 odst. 3 je citovaný § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví jeho součástí od počátku a ani zmíněná novela provedená zákonem č. 301/2009 Sb. na něm nic nezměnila.
[37] Nejvyšší správní soud se nyní soustředí na otázku, jaký je vztah mezi oběma ustanoveními, tedy zda jde o vztah mezi ustanovením obecným a speciálním [§ 30 odst. 2 písm. c) vůči § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví], jak dovodil městský soud. Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že výklad provedený městským soudem není v souladu se zákonem.
[38] Doklady, které musí být předloženy společně se žádostí o vydání nového povolení provozovat letiště (§ 30 zákona o civilním letectví), mají především prokázat splnění podmínek, které musí žadatel, chce-li být úspěšný, splňovat. Odpovídají tak znění § 27 odst. 1 a 2 zákona o civilním letectví, obsahujících podmínky sídla, resp. trvalého pobytu na území České republiky, v případě fyzických osob (resp. odpovědných zástupců, resp. členů statutárního orgánu právnické osoby) podmínky věku, plné svéprávnosti a odborné způsobilosti. Tyto podmínky musí být splněny nejen při rozhodování o žádosti, nýbrž též po celou dobu platnosti provozního povolení [srov. § 34 písm. a) zákona o civilním letectví, podle něhož povolení k provozování letiště zanikne na základě rozhodnutí Úřadu pro civilní letectví, jestliže provozovatel letiště přestal splňovat předpoklady pro vydání povolení, oproti ustanovení § 34 písm. d) zákona o civilním letectví, jež reflektuje právo přednosti nového žadatele založené soukromoprávními poměry na letišti a jejich změnami].
[39] Požadavek vyplývající z § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví, tj. doklad o osvědčení vlastnictví nebo jiného právního vztahu k letišti, sice § 27 tohoto zákona nezmiňuje, Nejvyšší správní soud však již v rozsudku ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 As 60/2010-104, na který odkazovali i stěžovatelé, dovodil, že žalovaný je povinen se v řízení o žádosti o provozní povolení zabývat i tím, zda má žadatel k letišti právní vztah. Žadatel je tedy povinen osvědčit i splnění této podmínky. Jinými slovy, Nejvyšší správní soud již tehdy vycházel z toho, že citovaná ustanovení jsou vzájemně
– a nikoli ve vztahu speciality. Je však třeba říci, že předmět tehdy posuzované věci byl zcela odlišný – první senát Nejvyššího správního soudu řešil situaci, kdy se stěžovatel – vlastník sousedního (nikoli tedy přímo letištního) pozemku – domáhal postavení účastníka řízení o žádosti jiné osoby o vydání povolení k provozování letiště. Ve shodě s krajským soudem tehdy Nejvyšší správní soud uzavřel, že stěžovateli účastenství nesvědčí, neboť nemůže být přímo dotčen ve svých právech či povinnostech. Názor, že se Úřad pro civilní letectví musí při posuzování žádosti o provozní povolení zabývat i splněním podmínky prokázání právního vztahu k letišti právě na základě § 30 odst. 2 písm. d) zákona o civilním letectví, pak první senát učinil nad rámec nutného odůvodnění, v reakci na
konstrukci tehdejšího stěžovatele, podle níž by nemohli být účastníky řízení o žádosti o provozní povolení ani vlastníci letiště (resp. kterékoli jeho části).
[40] Nyní rozhodující šestý senát Nejvyššího správního soudu nicméně dovodil, že tehdejší výkladové východisko prvního senátu je plně uplatnitelné i na nyní posuzovanou věc. Výkladové pravidlo
lze použít pouze v případě
dvou právních norem se stejným předmětem úpravy, a to jen tehdy, jestliže se jejich souběžná aplikace vylučuje. Takový vztah však mezi citovanými ustanoveními není, neboť se liší v tom, co regulují a v jaké fázi rozhodovacího algoritmu se uplatní. Postavení žalobkyně jako vlastníka nadpoloviční většiny letištních pozemků je totiž pro správní orgán
až ve chvíli, kdy je zřejmé, že jí bude možné provozní povolení vydat (a že tedy může být upřednostněna). Úřad pro civilní letectví, resp. žalovaný je povinen nejprve zkoumat splnění podmínek pro vydání povolení včetně doložení právního vztahu k letišti a až následně se může zabývat otázkou vlastnictví většiny výměry letištních pozemků a z toho plynoucího přednostního práva takového žadatele stát se provozovatelem letiště. Stanoví-li tedy § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví, že se povolení provozovat letiště vydá
vlastníku nadpoloviční většiny letištních pozemků, znamená to pouze, že v případě více zájemců o provozování letiště, kteří splňují podmínky pro vydání povolení, se provozovatelem stane právě většinový vlastník.
[41] Většinový vlastník bude mít přednost především v souběhu s žádostmi jiných žadatelů o provozní povolení, kteří splňují podmínky jeho udělení, neboť zejména v takové situaci má smysl uvažovat o upřednostnění jednoho před druhým. Nelze však vyloučit, že nový žadatel – vlastník nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků – bude mít přednost i před stávajícím provozovatelem (jedná-li se o již provozované letiště). Přípustnost této varianty lze dovodit jednak z druhé a třetí věty § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví upravujících následné vypořádání mezi
původním provozovatelem
a většinovým vlastníkem, zejména však z § 34 písm. d) tohoto zákona, který předpokládá zánik povolení k provozování letiště „
dnem právní moci rozhodnutí o povolení provozovat letiště vydaného žadateli, který prokázal, že je vlastníkem nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků
“. Avšak to, že vlastník nadpoloviční většiny letištních pozemků může takto nahradit stávajícího provozovatele letiště, v žádném případě neznamená, že by jako žadatel nebyl povinen splnit podmínky pro vydání povolení k provozování letiště, které vyplývají z § 27 odst. 1 a 2 ve spojení s § 30 zákona o civilním letectví. I žalobkyně tedy byla – při podání žádosti o provozní povolení – povinna osvědčit vlastnictví letiště, právní vztah k němu či souhlas vlastníka (vlastníků) letiště s jeho provozováním.
[42] Cíl, který zákonodárce přijetím zákona č. 301/2009 Sb. sledoval, není zcela zřejmý, neboť § 27 odst. 3 do zákona o civilním letectví přibyl na základě pozměňovacího návrhu poslanců Pavla Hojdy, Františka Bublana a Zdeňka Lhoty (sněmovní tisk č. 590/4, 5. volební období, www.psp.cz), který není nijak odůvodněn. I když se snad lze – jak dovodil městský soud – domnívat, že úmyslem zákonodárce (přiléhavěji úmyslem autorů pozměňovacího návrhu v Poslanecké sněmovně) mohlo být umožnit většinovému vlastníku letištních pozemků získat povolení k provozování letiště i přesto, že nemá žádný právní vztah ke zbývajícím částem letiště, nutno uzavřít, že takový (a jen tušený) úmysl zákonodárce není rozhodující a nemůže přebít platné a účinné výslovné znění zákona, jehož smysl musí soudy nalézat ve všech souvislostech a s respektem ke všem jeho ustanovením relevantním pro řešení věci. Ustanovení § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví je součástí tohoto zákona od prvopočátku a muselo být vždy v řízeních o žádostech o provozní povolení aplikováno, a ani zmiňovaná novela provedená zákonem č. 301/2009 Sb. na tom nic nezměnila. Jeho existence dává nadto sama o sobě smysl, jak bude zřejmé z dalšího výkladu.
[43] Ačkoli by se na základě výše předestřených úvah mohlo jevit, že se § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví stal zcela neaplikovatelným, není tomu tak. Lze si představit situaci letiště provozovaného subjektem, který nevlastní žádnou jeho část, a tudíž je celé užívá na základě souhlasu vlastníků či zřízených věcných břemen. Pokud jednomu z takových vlastníků náleží nadpoloviční většina výměry letištních pozemků a dokáže se s ostatními vlastníky dohodnout (například jim nabídne vyšší náhradu za užívání jejich pozemků či jinak výhodné podmínky) a získá jejich souhlas, bude mu na základě § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví
(přednostně)
vydáno povolení provozovat takové letiště a stávající povolení na základě § 34 písm. d) zákona o civilním letectví zanikne.
[44] Pro úplnost se jeví vhodným poznamenat, že podmínku osvědčení právního vztahu k letišti je třeba vždy vykládat s ohledem na okolnosti panující na konkrétním letišti. Dále je třeba mít na paměti, že
pozemek je letištním pozemkem přímo
naplněním znaků zákonné definice letištního pozemku, tedy nachází-li se na pozemku alespoň část letiště, coby upravená plocha včetně souboru leteckých staveb a zařízení letiště, trvale určená ke vzletům a přistávání letadel a k pohybům letadel s tím souvisejícím. Jestliže letištní pozemek se stává letištním přímo ze zákona, není důležité, zda je pozemek jako letištní evidován v evidenci letišť podle § 25a zákona o civilním letectví, která nemá
, nýbrž evidenční význam. Z toho vyplývá také ten závěr, že evidence pozemku jako letištního v evidenci letišť, aniž by se na tomto pozemku letiště, nebo jeho část skutečně nacházely, nic nemění na závěru, že se o letištní pozemek nejedná.
“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 3. 2016, sp. zn. 22 Cdo 1022/2014). Pokud je letiště souborem (nejen) letištních pozemků, lze po žadateli o provozní povolení požadovat osvědčení právního vztahu pouze k těm pozemkům, na nichž se skutečně nachází letiště nebo jeho část (§ 2 odst. 7 zákona o civilním letectví).
[45] Nejvyšší správní soud uznává, že získat souhlas vlastníků všech částí letiště, zejména jde-li již o provozované letiště, může být v praxi pro žadatele značně obtížné. Tento argument však nemůže převážit nad výslovným zněním zákona a zcela logickým požadavkem na to, aby osoba, která takové letiště hodlá provozovat, tak činila se svobodně daným souhlasem všech přímo dotčených subjektů. K tomuto cíli ostatně směřují i další ustanovení zákona o civilním letectví. Nelze v této souvislosti například pomíjet § 25b zákona o civilním letectví ukládajícím vlastníku (resp. vlastníkům) letiště povinnost zajistit provozování letiště, a to buď vlastními silami, jiným provozovatelem, anebo nabídnutím letiště k provozování státu. Pokud by tedy byl na některém z letišť souhlas všech vlastníků nedosažitelný a zároveň by byl na provozování tohoto letiště veřejný zájem (§ 25b odst. 3 zákona o civilním letectví), je povinností státu zajistit provozování letiště. Taková situace nicméně na letišti Příbram nenastala, neboť toto letiště je již dlouhou dobu provozováno stěžovatelkou. Současně lze z citovaného ustanovení dovodit, že zákon o civilním letectví nevyžaduje, aby každé z existujících letišť bylo za každou cenu (například za cenu faktického vyvlastnění vlastníků některých částí letiště) provozováno, není-li na jeho provozu veřejný zájem. I z tohoto důvodu je tedy namístě dát průchod požadavku vyvěrajícímu z § 30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví a trvat na tom, aby byla nová povolení provozovat letiště vydávána jen v případě souhlasu vlastníků všech částí letiště.
[46] Oporu pro výklad, podle kterého lze většinového vlastníka upřednostnit podle § 27 odst. 3 zákona oproti dosavadnímu provozovateli letiště, jen pokud většinový vlastník jako nový žadatel prokáže i splnění podmínky právního vztahu k letišti ve smyslu § 30 odst. 2 písm. c) zákona, nalézá Nejvyšší správní soud též v principech ochrany nabytých práv a ochrany oprávněné důvěry v právo a právní akty veřejné moci. Takový výklad reflektuje právní a společenskou realitu spojenou s existencí tzv. historických letišť (za taková lze ve smyslu § 30a zákona o civilním letectví považovat letiště, která existovala ke dni 31. 12. 2009), jakým je i letiště Příbram.
[47] Jeví se vhodné připomenout, že podle § 2 odst. 7 zákona o civilním letectví je letiště „
územně vymezená a vhodným způsobem upravená plocha včetně souboru leteckých staveb a zařízení letiště, trvale určená ke vzletům a přistávání letadel a k pohybům letadel s tím souvisejícím
Tato plocha je tvořena letištními pozemky, přičemž letištní pozemek zákon o civilním letectví v § 2 odst. 8 vymezuje jako „
jakýkoli pozemek, na němž se nachází letiště nebo jeho část
Letiště tedy nemá povahu samostatné věci v právním smyslu, nýbrž jde o soubor věcí tvořený letištními pozemky, leteckými stavbami (legálně definovanými v § 36 zákona o civilním letectví) a zařízením letiště (nejsou-li součástí pozemku). Pokud náleží vlastnictví ke všem částem letiště jediné osobě, jedná se o věc hromadnou ve smyslu § 501 občanského zákoníku. Takový stav je bezesporu žádoucí a i sám zákon o civilním letectví jej implicitně upřednostňuje, neboť v řadě ustanovení (za všechny lze uvést výše zmiňovaný § 25b) upravuje práva a povinnosti
vlastníka letiště
[48] Jak už to v případě ideálů bývá, skutečnost jim spíše neodpovídá a v nejlepším případě se jim více či méně přibližuje. Vlastnictví řady vnitrostátních letišť je v důsledku mnoha převážně historických okolností (především v důsledku potlačování soukromoprávního institutu vlastnictví ve prospěch užívacích práv a s tím spojeného poklesu významu evidence vlastnictví k nemovitostem za předchozího režimu, následné transformace právního řádu a návratu k osvědčeným soukromoprávním institutům v kombinaci s pozemkovými restitucemi) rozdrobeno mezi větší počet subjektů. Nicméně jak uvedl Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 29. 4. 2014, sp. zn. 22 Cdo 3447/2013, „
letiště lze provozovat jen na těch pozemcích, ke kterým má jeho provozovatel nějaký soukromoprávní titul; např. může být vlastníkem letištních pozemků, jejich nájemcem nebo mu může svědčit právo odpovídající věcnému břemeni. Jestliže takový soukromoprávní důvod nemá, není oprávněn vlastníka omezovat užíváním jeho pozemků; může však soud žádat o zřízení věcného břemene pro provozování letiště ve smyslu § 30a zákona o civilním letectví. Jen veřejnoprávní povolení provozovat letiště nezakládá i právo provozovat jej na cizím pozemku bez příslušného soukromoprávního oprávnění
.“ Ostatně i z tohoto důvodu zákonodárce již při přijímání zákona o civilním letectví stanovil povinnost žadatele o povolení provozovat letiště osvědčit právní vztah k letišti (vlastnictví či jiný soukromoprávní užívací titul) v § 30 odst. 2 písm. c) tohoto zákona.
[49] Jelikož však tato úprava sama o sobě nepostačovala a nebyla s to vyřešit problémy historických letišť, byla v roce 2009 přijata novela zákona o civilním letectví (zmíněný zákon č. 301/2009 Sb.), s jejíž účinností do zákona o civilním letectví přibyl mimo jiné § 30a. Ten v prvém odstavci stanoví, že „
soud na základě návrhu provozovatele letiště, které existuje ke dni 31. 12. 2009, rozhodne o zřízení věcného břemene pro provozování letiště k letištnímu pozemku, na němž se nachází letiště, nebo jeho část, které existují ke dni 31. 12. 2009, za účelem provozování letiště. Zřízení věcného břemene provozování letiště je přípustné jen tehdy, převažuje-li veřejný zájem na jeho zřízení nad zachováním dosavadních práv vlastníka letištního pozemku a nepodařilo-li se provozovateli letiště právo k letištnímu pozemku získat dohodou.
“ Provozovatelům tehdy existujících letišť tak byla dána možnost požádat soud o zřízení věcného břemene provozování letiště k těm letištním pozemkům, jejichž oprávnění užívání se jim nepodařilo zabezpečit jinou soukromoprávní cestou.
[50] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že přijetí § 30a zákona o civilním letectví bylo motivováno potřebou vyřešit konkrétní problém stávajících historických letišť a že jen s ohledem na existenci tohoto ustanovení nelze ustupovat od obecného požadavku, aby měl žadatel o povolení provozovat letiště ještě před jeho vydáním zajištěn soukromoprávní titul k užívání celého letiště. Jedině tak lze zajistit, aby nově vydávaná povolení provozovat letiště respektovala požadavek vyplývající z výše citovaného rozsudku Nejvyššího soudu, že k provozování letiště lze užívat jen takový pozemek, k němuž má provozovatel nějaký soukromoprávní titul. Opačný výklad, který by při vydání povolení provozovat letiště novému žadateli tuto podmínku eliminoval, by kromě jiného vyvolal další kola soudních sporů o zřízení věcného břemene provozování letiště. I proto jej nepovažuje Nejvyšší správní soud za přiléhavý.
[51] I v budoucnu si lze aplikaci § 30a zákona o civilním letectví představit v situaci, kdy by vlastník letiště dříve daný souhlas odvolal. V takovém případě totiž do hry vstupují v dobré víře nabytá práva provozovatele letiště, jejichž ochranu by soud měl při případném zřizování věcného břemene provozování letiště zvažovat.
[52] Na tomto místě je třeba rovněž zmínit, že § 30a zákona o civilním letectví umožňuje zřízení věcného břemene pouze k letištním pozemkům, avšak nikoli k dalším částem letištní infrastruktury (hangárům a jiným stavbám, které nemusejí být součástí pozemku). Stěžovatelka opakovaně namítala, že většinu hangárů na letišti Příbram vlastní její jednatel, a ten již ve správním řízení odmítl udělit souhlas s jejich užíváním žalobkyni. Vydáním provozního povolení žalobkyni by se tak toto letiště stalo prakticky neprovozovatelným, neboť by žalobkyně nemohla v případě jiných částí letiště než letištních pozemků využít beneficia § 30a zákona o civilním letectví (a nutno v této souvislosti připomenout i občanskoprávními soudy dosud pravomocně nedořešenou otázku existence „
“ v podobě vzletové a přistávací dráhy letiště Příbram jako samostatné věci v právním smyslu oproti pozemku s rozdílným vlastnickým režimem; viz řízení vedené před Okresním soudem v Příbrami pod sp. zn. 16 C 118/2009 a související rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn 22 Cdo 1487/2015 ze dne 26. 1. 2016 a jemu předcházející kasační nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3143/13 ze dne 23. 3. 2015, N 60/76 SbNU 809, č. 60/2015 Sb. ÚS). I tato konkrétní skutková okolnost daného případu tak ukazuje, že ani řešení zaujaté městským soudem by žalobkyni ke kýženému cíli – provozovat letiště Příbram na místě stěžovatelky – zřejmě bez dalšího dovést nemuselo.
[53] Je sice pravda, že žalobkyně bude za stávajícího uspořádání poměrů na letišti nucena nadále snášet užívání svých pozemků stěžovatelkou, to však nelze považovat za protiústavní zásah do jejího vlastnického práva. V souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je stěžovatelka jakožto oprávněná z věcného břemene provozování letiště povinna žalobkyni každoročně vyplácet náhradu za užívání jejích pozemků (§ 30a odst. 2 zákona o civilním letectví). Podmínkou omezení vlastnického práva žalobkyně k jednotlivým letištním pozemkům věcným břemenem provozování letiště je též osvědčení převahy veřejného zájmu na jeho zřízení (kromě citovaného ustanovení Listiny základních práv a svobod k tomu soudy výslovně zavazuje též § 30a zákona o civilním letectví). Na straně druhé je také povinností správních orgánů a soudů chránit v dobré víře nabytá práva a legitimní očekávání stěžovatelky (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2012, sp. zn. 28 Cdo 1857/2011), spojená s jejím povolením provozovat letiště (vydaným již v roce 2006), která lze s ohledem na judikaturu Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva zahrnout pod pojem „
“, jehož pokojné užívání je zaručeno čl. 11 Listiny základních práv a svobod i čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 4. 2008,
Megadat.com SRL proti Moldávii
, stížnost č. 21151/04, bod 63 a tam citovanou judikaturu). Ve hře jsou též práva ostatních vlastníků letištních pozemků či jiných částí letiště, jejichž souhlas je pro vydání povolení provozovat letiště nezbytný. Bez významu v tomto směru není ani to, že žalobkyně začala nabývat letištní pozemky do svého vlastnictví zřejmě až v roce 2009, alespoň podle tvrzení stěžovatelky, a tedy s vědomím, že je toto letiště již provozováno jiným subjektem, jehož právem chráněným zájmům a nárokům bude i jako vlastník letištních pozemků nucena v souladu s právem ustoupit, jestliže sama nesplní podmínky pro vydání povolení k provozování letiště.
III.2 Nárok původního provozovatele na náhradu investic vynaložených v souvislosti s letištěm
[54] Naopak v otázce výkladu druhé, potažmo třetí věty § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěrem městského soudu, že se jedná o zakotvení soukromoprávního nároku původního provozovatele na náhradu investic vynaložených v souvislosti s provozováním letiště pro případ, že jeho povolení zaniklo v důsledku udělení povolení provozovat totéž letiště majoritnímu vlastníku letištních pozemků [§ 34 písm. d) zákona o civilním letectví].
[55] Podle § 1723 odst. 1 občanského zákoníku vzniká závazek „
ze smlouvy, z protiprávního činu, nebo z jiné právní skutečnosti, která je k tomu podle právního řádu způsobilá
Onou „
jinou právní skutečností
“ může být i samotný zákon, byť to bude v soukromoprávních vztazích méně obvyklé (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001, č. 20/2003 Sb. NS). Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 6. 2017, čj. 10 As 28/2017-31, „
regulace soukromoprávních vztahů veřejnoprávním předpisem není ničím neobvyklým
Soukromoprávní závazky totiž mohou bezpochyby vznikat také přímo ze zákona
“ (obdobně též rozsudek ze dne 14. října 2004, čj. 7 As 58/2003–104, č. 466/2005 Sb. NSS).
[56] To je i případ nároku původního provozovatele letiště na náhradu investic, které v souvislosti s letištěm účelně vynaložil. Tento nárok vzniká přímo ze zákona, a to v okamžiku „
“ povolení z původního provozovatele na nového podle § 34 písm. d) zákona o civilním letectví.
[57] Argumentace stěžovatelů v tomto směru postrádá logiku. Jak správně podotkla žalobkyně, před udělením provozního povolení majoritnímu vlastníku nelze vypořádání nároků stávajícího provozovatele letiště doložit jednoduše proto, že v tuto dobu ještě „
není co vypořádat
“. Vyčíslit výši tohoto nároku lze skutečně až ke dni, kdy původní povolení zanikne. Od tohoto okamžiku může původní provozovatel náhradu investic po svém nástupci požadovat, a pokud nebude úspěšný, může svůj nárok uplatnit prostřednictvím žaloby k soudu rozhodujícímu v občanskoprávním řízení. To vše s ohledem na právní režim závazků dle občanského zákoníku.
[58] Odkazují-li stěžovatelé na text druhé věty § 27 odst. 3 zákona o civilním letectví, která hovoří o nároku původního provozovatele vůči žadateli, upozorňuje je Nejvyšší správní soud, že aplikace práva vycházející pouze z jazykového výkladu právního textu je neudržitelná. „
“ (nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). V projednávaném případě je přitom výsledek jazykového výkladu citovaného ustanovení v hrubém rozporu s jeho smyslem a účelem. Vypořádání investic, které původní provozovatel letiště (jenž musel ustoupit právu vlastníka nadpoloviční většiny letištních pozemků) v souvislosti s letištěm vynaložil, má totiž smysl právě až ve chvíli, kdy tyto investice prakticky přišly nazmar, tedy v okamžiku ztráty provozního povolení na úkor majoritního vlastníka letištních pozemků.
[59] Požadavek žalovaného, aby žalobkyně v rámci žádosti o vydání povolení provozovat letiště Příbram doložila dohodu o vypořádání investic vynaložených stěžovatelkou v souvislosti s letištěm, tedy šel skutečně nad rámec zákona.