Source: http://www.k6k2014.voog.com/uudiskiri/2014/jaanuar/ehitusseadus
Timestamp: 2020-06-05 20:03:56+00:00
Document Index: 3006559

Matched Legal Cases: ['§ 26', '§ 27', '§ 32', '§ 32', '§ 33', '§ 36', '§ 36', '§ 42']

Uut ehitusseadustikku on samaaegselt uue planeerimisseadusega (PlanS) välja töötatud juba alates 2008. aastast. Pärast analüüside koostamise faasi pandi aastatel 2010-2012 kokku esialgne eelnõu ja seletuskiri, mis avalikustati 2012. a veebruaris (kajastasime seda 2012. a märtsikuu uudiskirjas).
Vahepeal on eelnõud nii huvigruppide kui erinevate ministeeriumide ja asutuste arvamuste alusel kohendatud ja täiendatud. Suhtlusest huvigruppidega annab ülevaate eelnõu koostamise ajaveeb: https://ajaveeb.just.ee/planeerimisseadusjaehitusseadus/; erinevate ministeeriumide, omavalitsusliitude ning riigikontrolli, õiguskantsleri ja Riigikohtu arvamused on kättesaadavad eelnõu materjalide juures Eelnõude Infosüsteemis, 2012. a ning 2013. a juuni seisuga.
Seadustik peaks rakendusseaduse eelnõu kohaselt jõustuma 2015. a 1. juulil.
Eelnõu ülesehitus
Kuna uus eelnõu sisaldab ka reegleid eriehitiste kohta, mis hetkel leiduvad mitmes eriseaduses, on eelnõu jagatud kahte osasse. Esimeses osas ehk üldosas on toodud reeglid, mis kehtivad põhimõtteliselt kõigi hoonete ja rajatiste kohta, nt mõisted, põhimõtted, ehitusettevõtjatele kohaldatavad nõuded, erinevad menetlusreeglid. Seadustiku teise osa moodustavad erireeglid, nt hoonete energiatõhususe, ehitise kaitsevööndi, elektripaigaldiste, sideehitiste, puurkaevude, teede jms kohta.
Sarnaselt kehtiva õigusega näeb ka uus seadustik ette, et ehitustegevust reguleerivad projekteerimistingimuste, ehituslubade, kasutuslubade jt haldusaktide läbi eelkõige kohalikud omavalitsused (KOVid). Erilaadsete ehitiste puhul, millega seonduvat reguleeritakse seadustiku eriosas, võivad pädevateks olla ka teised haldusorganid. Nt annab kõrgepingeliinidele, ja raudteerajatiste ehitamiseks vajalikke haldusakte Tehnilise Järelevalve Amet, riigiteede puhul on pädevaks asutuseks Maanteeamet.
Ehitamisega seotud mõisted
Erinevalt kehtivast õigusest ei ole eelnõus ehitamise mõiste defineeritud mitte läbi loetelu erinevatest selle mõiste alla kuuluvatest tegevustest, vaid antud ka sisuline definitsioon. Ehitamiseks loetakse tegevust, mille käigust kas tekib ehitis või muutuvad olemasoleva ehitise füüsikalised omadused. Uus definitsioon on seega varasemast laiem ning vastab enam tavaarusaamale „ehitamise“ mõiste tähendusest. Viimane ei tähenda, et kõigi ehitamise tegevuste jaoks kehtiksid ühesugused ranged nõuded, eelnõu järgnevates sätetes koheldakse erinevaid ehitamistegevusi erinevalt.
Laiemalt on sõnastatud ka ehitise ümberehitamise (rekonstrueerimise) mõiste. Ehitise ümberehitamist eristab remondist see, et tegevuse tulemusena antakse ehitisele uus kvaliteet (nt ehitatakse hoone ringi selliselt, et see vastaks uuenenud tuleohutusnõuetele). Erinevalt kehtivast õigusest on eelnõus defineeritud ka ehitise lammutamise mõiste, millega on eelnõu seletuskirja kohaselt praktikas probleeme esinenud.
Keskkonnamõjude hindamine ja ehitusuuringud
Eelnõu kohaselt hinnatakse ehitamise, ehitiste või nende kasutamise keskkonnamõjusid keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) kohaselt, ühendades võimalusel mõjude hindamise ja projekteerimistingimuste, ehitusloa või kasutusloa menetlused. Viimasel juhul tuleb tähtaegade, teavitamise jms osas täita mõlemale menetlusele seatud reegleid.
Juhul, kui keskkonnamõju hindamise tulemusena leitakse, et kavandatava ehitisega, selle ehitamisega või kasutamisega kaasneb oluline keskkonnamõju, mida ei ole võimalik piisavalt vältida ega leevendada, tuleks eelnõu kohaselt vastava loa või projekteerimistingimuste andmisest keelduda. Kehtivas õiguses on selline alus ette nähtud vaid ehitusloa puhul, kasutusloa andmisest on võimalik keelduda vaid juhul, kui mõju on jäetud hindamata, ning projekteerimistingimuste andmisest keeldumise alused on täpsemalt reguleerimata.
Sarnaselt kehtiva õigusega näeb eelnõu ette võimalust viia ehitusprojekti koostamiseks läbi ehitusuuringuid. Erinevalt kehtivast õigusest ei ole see aga piiratud vaid ehitusgeoloogiliste ja –geodeetiliste küsimustega, eelnõu seletuskirja kohaselt võivad uuringud puudutada ka nt õhusaastet, müra ja liikluskoormust. Erinev on ka pädevate asutuste volitused uuringute nõudmiseks. Kehtiva õiguse kohaselt saab uuringuid nõuda alles ehitusloa andmisel; eelnõu kohaselt määrataks nende vajadus juba projekteerimistingimuste andmisel.
KOVide ehitusmäärused
Eelnõu koostamisel on otsustatud loobuda KOVide ehitusmäärustest, millega kehtiva õiguse kohaselt reguleeritakse teatud ehitusalaseid küsimusi (nt projekteerimistingimuste avalikustamise korda või miljööväärtuslike alade planeerimise ja ehitamise põhimõtteid). Muudatuste üheks peamiseks ajendiks oli soov ühtlustada ehitusalaseid nõudeid erinevates KOVides.
Mõned praegu ehitusmäärustes käsitletavad küsimused on seetõttu täpsemalt reguleeritud uues eelnõus (nt projekteerimistingimuste menetlus). Mõningaid küsimusi (nt miljööväärtuslike hoonestusalasid puudutavaid) oleks eelnõu seletuskirja kohaselt paslikum reguleerida üldplaneeringutega. Viimast võimalust on ka juba praegu suuremates linnades (nt Tartus) kasutatud.
Projekteerimistingimuste osas on esimene oluline muutus nende kohustuslikkuses. Eelnõu kohaselt oleksid projekteerimistingimused nõutavad hoonete ja olulise avaliku huviga rajatiste püstitamise ja rajamise või esialgse mahuga võrreldes enam kui 33% võrra suurendamise puhul, kui puudub detailplaneeringu kohustus (nt hoone püstitamiseks väljaspool tiheasustusala). Kehtiva õiguse kohaselt on projekteerimistingimused vajalikud kõigi hoonete ja rajatiste püstitamiseks ja laiendamiseks juhul, kui detailplaneering ei ole kohustuslik. Seega ei oleks projekteerimistingimused enam nõutavad kõigi rajatiste püstitamiseks ega ka ehitiste väikesemahuliseks laiendamiseks.
Senisest oluliselt täpsemalt on eelnõus reguleeritud nn tavapäraste projekteerimistingimuste sisu. Eelnõu § 26 lg-s 4 on loetletud, millised nõuded projekteerimistingimustes määratakse (nt hoone kasutamise otstarve, asukoht, suurim lubatud ehitisealune pind jms). Sisuliselt on tegemist selliste ehitusõiguse küsimustega, mida reguleerivad ka detailplaneeringud.
Eelnõu ühe olulise uuendusena võib projekteerimistingimusi anda ka detailplaneeringu olemasolul, vananenud või ebatäpse planeeringu täpsustamiseks. Eelnõu seletuskirja kohaselt ei tohiks sellist võimalust kergekäeliselt kasutada, kuna muudetav planeeringulahendus on läbinud pika ja kaalutletud menetluse. Detailplaneeringut täpsustavaid projekteerimistingimusi andes ei tohiks seetõttu eelnõu kohaselt planeeringulahendust olemuslikult muuta, ehk neid ei tohiks anda olukorras, kus sisuliselt tuleks koostada uus planeering. Eelnõu § 27 lg-s 4 on täpsemalt loetletud, milliseid detailplaneeringu küsimusi võib projekteerimistingimustega muuta ja täpsustada.
Projekteerimistingimusi võib tulenevalt haldusmenetluse üldreeglitest ka hetkel anda avatud menetluses, praktikas on see aga lühikese menetlustähtaja (30 päeva) tõttu raskendatud. Uues eelnõus on projekteerimistingimuste avatud menetluses andmise võimalus selgelt välja toodud ning sellisel juhul on ka menetlustähtaeg tavapärasest pikem (60 päeva 30 asemel). Otsustus, kas anda projekteerimistingimused avatud menetluses, on tingimuste andja kaalutlusotsuseks. Seaduse sõnastuse kohaselt tuleks seda eelkõige teha detailplaneeringut täpsustavate projekteerimistingimuste korral. Eelnõu ei reguleeri küll projekteerimistingimuste avalikustamise täpsemat korda, ent kuna projekteerimistingimused võivad üldsuse ja konkreetsete isikute huve mõjutada analoogselt detailplaneeringutega, võiks KÕKi hinnangul eeskuju võtta PlanS sätetest. Sellele viitab ka eelnõu seletuskiri.
Sarnaselt teiste haldusaktidega tuleb projekteerimistingimuste menetlusse kaasata kõik isikud, kelle õigusi need mõjutada võivad, samuti kaaluda huvitatud isikute (sh keskkonnakaitse- ja kohalike elanikke esindavate organisatsioonide) kaasamist. Menetluses isikute poolt esitatud seisukohtadega tuleb kas arvestada või nende arvestamata jätmist arusaadavalt põhjendada.
Erinevalt kehtivast õigusest on eelnõus loetletud ka juhud, mil projekteerimistingimuste andmisest tuleb keelduda. Kuigi eelnõu § 32 sissejuhatav osa viitab sellele, et loetletud juhtudel on keeldumine kohustuslik, on tulenevalt keeldumise aluste sõnastusest otsustajal siiski teatav kaalutlusruum. Nt on otsustajatel kaalutlusruum otsustamaks, millisel juhul võib ehitis riivata kolmanda isiku õigusi „ülemäära“ eelnõu § 32 p 5 tähenduses.
Kui kehtiv õigus ei sätesta projekteerimistingimustele kehtivusaega, siis uue eelnõu § 33 kohaselt kehtiksid projekteerimistingimused reeglina 5 aastat. Pädeval asutusel on seejuures õigus vajadusel kehtivusaega pikendada või lühendada. Projekteerimistingimuste kehtivuse saab KOV või muu pädev asutus ka ennetähtaegselt lõpetada, tunnistades need kehtetuks. Täpsemad kehtetuks tunnistamise alused on loetletud eelnõu §-s 34, nende hulka kuulub nt projekteerimistingimuste aluseks olevate andmete muutumine (nt uute hoonete ja rajatiste rajamine piirkonda).
Ehitusteatised
Sarnaselt kehtiva õigusega näeb ka uus seadus ette, et alati ei ole ehitamiseks vajalik ehitusluba. Kehtiva õiguse kohaselt võib ehitusloa asemel ehitamiseks vajalik olla kas a) KOVi kirjalik nõusolek või b) ehitise teatis. Uues eelnõus kirjaliku nõusoleku regulatsiooni enam ei leidu, õiguse ehitamiseks annab vaid kas ehitusluba või eelnõu 4. ptk 1. jaos reguleeritud ehitusteatis. Seda, millisel juhul on ehitamiseks vaja ehitusluba ning millisel juhul piisab ka ehitusteatisest, reguleerib eelnõu lisas 1 toodud tabel, milles on üles loetletud kõikvõimalikud ehitised ning nende suurused/mahud.
Eelnõukohase ehitusteatise kohaldamisala oleks seejuures oluliselt laiem. Kui kehtivas õiguses on see nõutav tiheasustusalal kuni 20 m2 suuruse ehitisaluse pinnaga hoone püstitamiseks, siis eelnõu kohaselt oleks see ehitamise õiguslikuks aluseks nt 20-60m2 suuruse ehitisaluse pinnaga ja kuni 5 m kõrge hoone püstitamiseks, ükskõik kui suure elamu ümberehitamiseks, iseseisva kanalisatsiooniseptiku rajamiseks jm tegevusteks.
Ehitusteatis annab isikule õiguse asuda teatisele vastava ehitamisega tegelema juhul, kui 10 päeva jooksul pärast teatise esitamist ei ole KOV vm pädev asutus teatanud, et soovib esitada täiendavaid nõudeid. Võimalikud täiendavad nõuded ehitustegevusele (nt kooskõlastamise vajadus, ohutuse tagamise nõuded) on loetletud eelnõu § 36 lg-s 5, need antakse haldusaktina. Juhul, kui pädev asutus peab täiendavate nõuete seadmist vajalikuks, kohaldatakse menetlusele ehitusloa menetluse sätteid, sh menetlustähtaega (30 päeva).
Tulenevalt eelnõu § 36 lg 6 sõnastusest on pädeval asutusel õigus teatise saamise korral lisaks täiendavate nõuete seadmisele ehitustegevust ka keelata. Seejuures tuleb lähtuda ehitusloa andmisest keeldumise alustest (nt kavandatav ehitis ei vasta planeeringule või projekteerimistingimustele või teistele isikutele kaasneks püsiv negatiivne mõju, mis on üleliia koormav ning mida ei ole võimalik piisavalt vähendada ega leevendada).
Ehitusteatise kehtivusaeg on eelnõus piiratud kahe aastaga.
Ehitusload on eelnõu kohaselt sarnaselt kehtiva õigusega seotud ehitusprojektiga: need annavad õiguse ehitada ehitist vastavalt selle aluseks olevale projektile. Seega tuleb pädeval asutusel ehitusloa väljastamisel eelkõige aluseks võtta ehitusprojekt.
Ehitusloa menetluses kontrollib pädev asutus, kas ehitusprojekt vastab õigusaktides (eelkõige planeeringutes, projekteerimistingimustes) sätestatud nõuetele ning ehitise ja ehitamise nõuetele. Vastav kontroll peab Riigikohtu senise praktika (vt nt asjas 3-3-1-42-03 tehtud lahendi p 36) kohaselt olema mitte ainult formaalne, vaid ka sisuline. Sisulisema kontrolli teostamisel peaks pädevate asutuste jaoks olema abiks ka uues eelnõus täpsemalt sätestatud teiste asutuste ning isikute kaasamise sätted ning senisest pikem menetlustähtaeg (30 päeva senise 20 asemel).
Eelnõus on varasemaga võrreldes selgemalt sõnastatud pädeva asutuse õigus seada ehitusloale kõrvaltingimusi. Eelnõu § 42 lg-s 3 on esitatud näidisloetelu sellistest tingimustest (nt lisatingimused ehitamiseks).
Ehitusloa andmisest keeldumise aluste loetelu on eelnõus kehtiva õigusega võrreldes täiendatud. Eelnõu kohaselt võiks tulevikus keelduda ehitusloa andmisest ka juhul, kui ehitise või ehitamisega kaasneb kas kolmandatele isikutele üleliia koormav, püsiv negatiivne mõju või oluline keskkonnamõju, mida ei ole võimalik piisavalt vältida või leevendada. Samuti on õigus loa andmisest keelduda, kui kooskõlastav asutus ei ole ehitusloale põhjendatult oma kooskõlastust andnud või ehitise lammutamine ei vasta olulistele avalikele huvidele (eelnõu seletuskirja kohaselt nt raudteerajatiste puhul).
Kehtivas õiguses on ehitusload põhimõtteliselt tähtajatud, ent need kaotavad kehtivuse juhul, kui ehitamist ei alustata kahe aasta jooksul. Eelnõu kohaselt kehtiks ehitusluba juhul, kui ehitamisega ei ole alustatud, viis aastat, ning ka ehitustegevusega alustamise korral kuni seitse aastat.. Vajaduse korral võib neid tähtaegu ka lühendada või pikendada. Pädev asutus saab kehtivuse ennetähtaegselt lõpetada ka ehitusloa kehtetuks tunnistamisega.
Kasutusteatised ja –load
Kasutusteatiste ja lubade sätted sarnanevad suuresti ehitusteatiste ja lubade sätetega, eriti menetluse osas. Sisuline erisus puudutab vaid haldusorgani poolt teostatava kontrolli objekti – kui ehitusloa puhul kontrollitakse eelkõige ehitusprojekti vastavust erinevatele nõuetele (sh projekteerimistingimustele), siis kasutusloa puhul kontrollitakse eelkõige ehitise vastavust ehitusloale jt nõuetele, hinnates eelkõige selle ohutust.
Sarnaselt kehtiva õigusega jääb tee-ehitusega seotud projekteerimistingimuste jt haldusaktide andmine kohalike omavalitsuse ja Maanteeameti pädevusse. Seega jätkub olukord, kus sageli on tee omanik ja ehitusloa vm haldusakti taotleja samal ajal ka akti andjaks. Uue seadustiku eelnõu varasema versiooni kohaselt oleks võimalikke huvide konflikte ennetatud sel viisil, et teedele ehitusloa andjaks oleks olnud Tehnilise Järelevalve Amet. Eelnõu viimases versioonis on taas lähtutud kehtivast õigusest, meelemuutust selles küsimuses ei selgita ka eelnõu seletuskiri.
Olulise uuendusena ei näe seadus enam ette tee eelprojektide koostamise võimalust. Teede planeerimine peaks toimuma eelkõige planeeringutega. Kui viimastega ei ole tee asukoht täpselt kindlaks määratud, antakse eelnõu kohaselt välja tee projekteerimistingimused.
Uus ehitusseadustik on oma ülesehituselt ning sõnastuselt varasemast ehitusseadusest mitmeski mõttes selgem ning enam kooskõlas haldusmenetluse üldosaga (eelkõige haldusmenetluse seaduse reeglitega). Seega võib eelnõud ennast pidada kehtiva õigusega võrreldes edasiminekuks. Paljudes küsimuses on samas jäetud KOVidele ja teistele pädevatele asutustele ulatuslik kaalutlusruum isikute õiguste üle otsustamisel. Seega on uue eelnõu eduka ja eesmärgipärase rakendamise eelduseks see, et seadust praktikas kohaldavad ametnikud tunnevad ja rakendavad hästi üldisi kaalutlusnõudeid.