Source: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000034104875&dateTexte=&categorieLien=id
Timestamp: 2019-07-19 15:32:19+00:00
Document Index: 68169448

Matched Legal Cases: ["l'article 15", "l'article 2", '§ 58', '§ 209', 'arrêt ', '§ 59', 'arrêt ', 'in fine', '§ 49', '§ 58', "l'article 6", '§ 1', '§ 80', "l'article 114", "l'article 421", "l'article 727"]

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(ASSEMBLÉE PLÉNIÈRE - 23 FÉVRIER 2017 - ADOPTION : UNANIMITÉ)
1. Le Gouvernement a, le 21 décembre 2016, présenté un projet de loi relatif à la sécurité publique, qui s'appuie notamment sur les travaux de la mission relative au cadre légal de l'usage des armes par les forces de sécurité, présidée par Mme Hélène Cazaux-Charles (1). La CNCDH a, le 2 février 2017, présenté des observations sur ce projet de loi, par une lettre de sa Présidente au rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, et au Président de la Commission des lois de celle-ci (2). De son côté, le Défenseur des droits a rendu sur ce texte un avis particulièrement critique (3). La Commission s'exprime aujourd'hui, après l'adoption de la loi, dans la perspective de l'envoi prochain au Secrétaire général du Conseil de l'Europe d'un memorandum rendant compte des graves régressions enregistrées en France depuis le déclenchement de l'état d'urgence et l'invocation par les autorités de la clause dérogatoire de l'article 15 de la CESDH.
2. La loi relative à la sécurité publique a été discutée et adoptée alors que les conditions d'intervention des forces de l'ordre, dont elle traite principalement, suscitent de vives tensions, qui traversent la société française.
3. D'un côté, des syndicats de policiers et des rassemblements de fonctionnaires de police, organisés durant plusieurs semaines, souvent en marge de la légalité, ont mis en cause une pénurie de moyens, une charge de travail accablante. Ils ont également invoqué l'insuffisante protection légale dont souffriraient les équipages intervenant sur la voie publique dans certains quartiers de grands ensembles. Ces mouvements ont éclaté après que le 8 octobre 2016, à Viry-Châtillon (Essonne), quatre policiers en surveillance eurent été violemment agressés et un adjoint de sécurité sérieusement brûlé.
4. De l'autre, les rapports entre les services de police et de gendarmerie et une partie de la population française - principalement les jeunes d'origine nord-africaine ou subsaharienne habitant des villes de banlieue - sont fréquemment incriminés pour les discriminations raciales et sociales et les violences auxquelles ils donnent lieu. Le décès, le 19 juillet 2016 de M. Adama Traoré à Beaumont-sur-Oise (Val-d'Oise), dans des conditions à ce jour inexpliquées, à la suite de son arrestation par les gendarmes, et, plus récemment, le viol qu'aurait subi M. Théo L. au cours d'une intervention de police à Aulnay-sous-Bois (Seine-Saint-Denis) le 2 février 2016, ont motivé des réactions de contestation et de mobilisation d'un niveau exceptionnel.
5. Dans ce contexte, la procédure accélérée retenue pour l'adoption du projet de loi sur la sécurité publique est inapte à répondre aux défis soulevés à la fois par l'accomplissement au quotidien des missions de sécurité publique et par la détérioration des rapports police-citoyens. L'écriture de la réforme, envisagée sous l'angle de la réponse aux revendications policières, a quant à elle totalement occulté les critiques, pourtant vives, de l'action des forces de l'ordre.
6. S'agissant du malaise exprimé par une partie des fonctionnaires de la police nationale, il répond à une pluralité de causes complexes, appelant une réflexion et des discussions de fond, qui ont été insuffisamment conduites. A cet égard, quel que soit le caractère emblématique de cette question du point de vue des revendications exprimées par les syndicats ou divers collectifs de fonctionnaires, il serait illusoire d'attendre des modifications apportées aux règles d'usage des armes, à l'anonymat des fonctionnaires ou à l'aggravation de la répression des outrages, qu'elles atténuent le mécontentement au sein des forces de police.
7. Devront, tôt ou tard, être posées les difficiles questions des missions de la police, de son rapport au public, des conditions statutaires et matérielles de ses fonctionnaires, et du niveau d'engagement qui est exigé d'eux. Elles devront l'être selon des modalités permettant l'émergence d'un débat public, qui seul sera à même de créer les conditions d'une réforme reposant sur des bases suffisamment partagées.
8. Le caractère foisonnant du texte de loi et la diversité des mesures qu'il contient ne permettant pas à la CNCDH de se prononcer de manière exhaustive sur l'ensemble du texte, elle a donc choisi de ne se prononcer que sur les dispositions les plus symptomatiques de l'esprit du texte et des orientations politiques qu'il recèle, en particulier celles relatives à l'usage des armes (I), à la protection de l'identité des dépositaires de l'autorité publique (II) et à l'aggravation de la répression des délits visant les forces de l'ordre (III). La CNCDH se prononce également sur les mesures visant à créer une filière d'activité privée de sécurité armée (IV), à licencier les agents de certaines entreprises de transport dont le comportement serait incompatible avec leurs missions (V), sur les dispositions modifiant la loi relative à l'état d'urgence (VI) et celles visant à rétablir le délit de consultation habituelle de sites internet terroristes (VII). Enfin, la CNCDH s'inquiète des nouvelles prérogatives octroyées aux personnels pénitentiaires en matière de renseignement (VIII) et des conditions du suivi des personnes condamnées après leur libération (IX).
9. La loi unifie les règles d'usage des armes applicables aux services de police et à la gendarmerie nationale (4), en prenant pour modèle le régime juridique auquel cette dernière était jusqu'ici soumise (article L. 435-1 nouveau du code de la sécurité intérieure (5). Cette réforme appelle de la part de la CNCDH quatre séries de remarques.
10. En premier lieu, déterminer les conditions d'engagement de la force meurtrière par les forces de l'ordre dans un article unique apparaît en soi satisfaisant du point de vue de l'obligation, résultant de l'article 2 de la CESDH, de mettre en place un cadre juridique et administratif approprié, définissant les circonstances limitées dans lesquelles les représentants de l'application des lois peuvent recourir à la force et faire usage d'armes à feu.
11. Une telle démarche n'est toutefois susceptible d'atteindre son objectif premier, la protection de la vie, et son objectif second, la sécurité juridique entourant l'action des forces de l'ordre, que si le texte reflète de manière suffisamment précise l'état du droit.
12. A cet égard, il y a lieu de rappeler que l'obligation positive dégagée par la jurisprudence de la Cour de Strasbourg consiste à exiger que les opérations de police, en plus d'être autorisées par le droit national, soient suffisamment délimitées par ce droit, dans le cadre d'un système de garanties adéquates et effectives contre l'arbitraire, l'abus de la force et les accidents évitables (Cour EDH, [GC], Makaratzis c. Grèce, 20 décembre 2004, n° 50385/99, § 58 ; [GC], Giuliani et Gaggio c. Italie, 25 août 2009, n° 23458/02, § 209).
13. La Cour a notamment précisé, dans l'arrêt Makaratzis c. Grèce, que les policiers ne doivent pas être dans le flou lorsqu'ils exercent leurs fonctions, que ce soit dans le contexte d'une opération préparée ou dans celui de la prise en chasse spontanée d'une personne perçue comme dangereuse (§ 59).
14. De même, le Conseil d'Etat a-t-il pu, dans le cadre de l'examen du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement souligner qu'une trop grande « marge d'appréciation laissée pour chacune des situations susceptibles de se produire » était de nature à priver les fonctionnaires concernés de la sécurité juridique requise (6).
15. Dans le cas présent, si le texte incorpore les exigences fondamentales de nécessité absolue et de stricte proportionnalité (art. L. 435-1, al.1er), il le fait sans en énoncer le sens et la portée pour chacun des cas d'autorisation d'ouverture du feu. Or il est indispensable que les fonctionnaires sachent dans le « feu de l'action » ce qui est autorisé et ce qui ne l'est pas. De ce point de vue, le texte ne donne pas aux règles applicables, loin s'en faut, la prévisibilité requise, ainsi que le Défenseur des droits l'a observé dans son avis précité (7).
16. En deuxième lieu, s'agissant de l'extension aux services de police des conditions, reconnues aux gendarmes (8), de faire usage de la force armée après sommations ou ordre d'arrêt pour contraindre un fugitif ou un conducteur à s'arrêter (9), elle n'apparait pas justifiée aux yeux de la CNCDH, pas plus d'ailleurs qu'elle ne l'avait été du point de vue du gouvernement à la lecture des conclusions de la mission conduite par Mattias Guyomar en 2012 (10). De telles dispositions risquent en effet d'entraîner une augmentation des pertes humaines à l'occasion de l'engagement desdits services dans des opérations sur la voie publique.
17. Au-delà de la forte dimension symbolique dont a été investi l'alignement des règles en la matière entre gendarmerie et services de police, les arguments d'ordre opérationnel qui ont été développés à l'appui de cette initiative sont peu convaincants. Les promoteurs de la réforme, à l'instar des groupes de travail qui l'ont précédée, n'ont pas rendu compte de situations dans lesquelles l'action des services de police aurait été indûment entravée par les règles en vigueur jusqu'ici. En outre, comme l'a souligné le Défenseur des droits, « face à des événements tragiques, tels que l'attaque de Viry-Châtillon, largement évoqué à l'occasion de ce projet [de loi], les forces de sécurité ne bénéficieront pas d'une plus grande protection » (11).
18. En troisième lieu, la portée de la condition d'« absolue nécessité » énoncée à l'alinéa 1er de l'article L.435-1, est sérieusement atténuée par le libellé des autorisations d'usage des armes concernant les individus « susceptibles de perpétrer, dans leur fuite, des atteintes à leur vie ou à leur intégrité physique ou à celle d'autrui » (L. 435-1, 3° et 4°) (12). Sur ces points, le Parlement a supprimé la condition d'atteinte imminente que comportait le projet initial (13). La rédaction retenue in fine élargit singulièrement, par la dimension hypothétique qu'elle introduit, le spectre des circonstances autorisant l'utilisation des armes à feu.
19. En clair, il est à craindre que de telles dispositions ne conduisent à l'utilisation des armes à feu dans des situations relativement fréquentes de courses-poursuites en zone urbaine, les fonctionnaires de police en venant à considérer que le véhicule pourchassé crée, par la dangerosité de sa conduite, un risque pour l'intégrité des autres usagers de la route et des passants.
20. En quatrième lieu, le libellé du 2° de l'article L. 435-1, laisse pareillement craindre des dérives dans l'utilisation par les fonctionnaires de police de leurs armes à feu (14). Le cas prévu par ces dispositions trouve son origine dans le dispositif de l'attroupement (L. 211-9 et R. 211-11 et suivants du code de la sécurité intérieure), avec lequel il ne se confond toutefois pas et dont il ne comporte pas les garde-fous.
21. La dispersion de l'attroupement par la force publique est en effet encadré par une série de conditions qui constituent autant de garanties pour le droit à la protection de la vie. Opération de police administrative de maintien de l'ordre, elle implique notamment que les policiers ou gendarmes aient été dépêchés sur les lieux sur ordre motivé de l'autorité civile, dont un représentant, porteur d'un signe distinctif, doit être présent sur place.
22. Sans le support des conditions de l'attroupement, les dispositions relatives à la défense des « lieux occupés » par les agents des forces de l'ordre renvoient à des situations très diverses. Pourraient ainsi relever du champ des dispositions nouvelles des situations de confrontation dans lesquelles des individus refusant de se tenir à distance des policiers se trouveraient exposés à des tirs de flashball, au motif de l'absence d'autre moyen d'assurer la maîtrise du terrain occupé, et ce en l'absence même de tout danger caractérisé pour les fonctionnaires.
23. La circonstance que des dispositions similaires trouvaient à s'appliquer aux gendarmes (article L. 2338-3 du code de la défense) antérieurement à la réforme n'est pas de nature à dissiper les inquiétudes de la CNCDH quant aux conséquences de celle-ci. D'une part, les unités de gendarmerie opèrent essentiellement en zone rurale (15) et font plus rarement face à des situations de confrontation sur la voie publique que leurs homologues de la police nationale. D'autre part, il convient de rappeler que la formation à l'usage des armes est essentielle pour permettre à l'agent des forces de l'ordre d'agir en confiance, or il semblerait qu'en la matière les policiers bénéficient de moins d'heures de formation et d'entraînement que les gendarmes (16).
24. La loi introduit une disposition qui vise à assurer la protection de l'identité des policiers, des gendarmes et des agents des douanes en leur permettant de s'identifier par un numéro d'immatriculation administrative, en lieu et place de leur état civil (17). Il peut en être ainsi lorsque la révélation de ce dernier constituerait un danger pour eux-mêmes ou leur famille, compte tenu des conditions d'exercice de leur mission ou de la nature des faits qu'ils sont habituellement amenés à constater.
25. Il convient de rappeler à ce propos que les stipulations des articles 6-1 et 6-3 de la CESDH consacrent le droit pour les personnes poursuivies de contester la fiabilité des déclarations contenues dans les pièces de la procédure suivie à leur encontre. Sur ce fondement, la Cour de Strasbourg exige que les décisions rendues par le « tribunal » le soient sur la base d'une preuve « digne de foi », ce qui implique, d'une part, que l'intéressé ait la possibilité « de contester [son] authenticité et de s'opposer à son utilisation » et, d'autre part, que le juge prenne en considération la qualité de la preuve, « y compris si les circonstances dans lesquelles elle a été obtenue mettent en doute sa fiabilité ou son exactitude » (Cour EDH, Lisica c. Croatie, 25 février 2010, n° 20100/06, § 49).
26. Les restrictions au principe du contradictoire ne sont légitimes que si elles sont absolument nécessaires (Cour EDH, Van Mechelen et autres c. Pays-Bas, 23 avril 1997, § 58), et si elles sont suffisamment compensées par la procédure suivie devant les autorités judiciaires. A cet égard, la procédure dans laquelle l'une des parties est en situation d'effectuer elle-même la balance entre l'importance pour son adversaire des informations qu'elle cache et l'intérêt public à garder ces informations secrètes ne peut passer pour respecter les exigences de l'article 6 § 1 (Cour EDH, [GC], Rowe et Davis c. Royaume-Uni, 16 février 2000, n° 28901/95 ; Dowsett c. Royaume-Uni, 24 septembre 2003, n° 39482/98). En outre, la soustraction d'un élément de preuve (telle que l'utilisation d'indicateurs ou le témoignage anonyme) doit être justifiée par un motif sérieux. En conséquence, le juge doit mener les investigations appropriées pour déterminer, premièrement, si les craintes justifiant le recours à l'anonymat sont fondées sur des motifs objectifs et, deuxièmement, si ces motifs objectifs reposent sur des éléments concrets (voir, par exemple, l'affaire Krasniki c. République tchèque, n° 51277/99, §§ 80-83, 28 février 2006). Enfin, chaque fois que le problème de l'équité de la procédure se pose en rapport avec un élément à charge couvert par l'anonymat, la Cour recherche s'il existe des compensations suffisantes aux inconvénients liés à l'admission d'une telle preuve, propres à permettre une appréciation correcte et équitable de la fiabilité de celle-ci et des garanties procédurales solides (Cour EDH, [GC], Al-Khawaja et Tahery c. Royaume-Uni, n° 26766/05 et 22228/06, 15 décembre 2011).
27. Dans le dispositif issu de la loi sur la sécurité publique, le critère défini ne permet pas de veiller in concreto à la nécessité et la proportionnalité de cette mesure, dès lors que, d'une part, la notion de « danger » à laquelle il répond est très insuffisamment déterminée, et que, d'autre part, son appréciation est abandonnée à l'autorité hiérarchique. En outre, le texte ne reconnaît pas au juge la possibilité de lever d'office cette mesure de protection de l'identité des policiers et gendarmes.
28. En définitive, la CNCDH considère que le dispositif ne satisfait pas aux exigences des droits de la défense et du contradictoire, faute de :
- prévoir que l'anonymat soit justifié par les circonstances précises de l'affaire ;
- confier la décision sur l'anonymat à un juge indépendant et impartial ;
- prévoir des mesures de compensation adéquates - de cet anonymat - de nature à permettre effectivement aux personnes poursuivies de contester la fiabilité des actes pris dans le cadre de la procédure intentée à leur encontre.
29. Entre autres mesures d'aggravation de la répression qu'elle comporte, la loi double les peines encourues en cas d'outrage aux personnes dépositaires de l'autorité publique (18), pour les aligner sur celles prévues en cas d'outrage à magistrat.
30. Rappelons que, compte tenu, d'abord, du principe de nécessité et de proportionnalité, et eu égard aux exigences de cohérence de l'échelle des peines encourues, celles-ci doivent être en stricte adéquation avec les besoins de la protection de l'ordre social et fonction de la gravité de l'acte. Or, l'autorité de la justice constitue une valeur spécialement protégée par notre droit, ainsi qu'il ressort du titre VIII de la Constitution (De l'autorité judiciaire), en raison de la position de surplomb inhérente à la fonction de juger. Dans ces conditions, la CNCDH ne peut que déplorer la perte, résultant de l'aggravation des peines, de cohérence et d'expressivité quant aux valeurs défendues par la société.
31. Ensuite, du point de vue des pratiques judiciaires, l'étude des poursuites et des condamnations ainsi que des peines prononcées témoigne aisément du fait que les outrages aux forces de l'ordre sont très largement poursuivies et sévèrement réprimées dans le cadre des dispositions actuelles. Entre 1990 et 2009, selon une étude statistique du ministère de la justice, « les condamnations pour outrages et rébellions progressent de 75 % » (19). L'Inspection générale de l'administration a, quant à elle, rendu compte du développement non maîtrisé des procédures auxquelles ces infractions donnent lieu, et en filigrane, du caractère injustifié de nombre d'entre elles (20).
32. S'il n'est pas certain, compte tenu de la sévérité déjà observée de la part des juridictions correctionnelles, que le doublement du quantum de la peine encourue se traduise par une aggravation sensible des peines effectivement prononcées, il est acquis, au vu de l'évolution de la répression en la matière ces vingt dernières années, que pareille évolution législative n'affectera pas les chiffres des poursuites en la matière, pas plus qu'elle ne contribuera à renforcer ou restaurer l'autorité de la police. Au contraire, cette disposition risque d'accroître la défiance des citoyens à l'égard des forces de l'ordre, s'agissant d'une infraction qui cristallise les reproches d'abus de pouvoir de la part de ces dernières. De ce point de vue, la CNCDH a, dans son avis du 8 novembre 2016 (21), déploré la persistance du sentiment d'impunité des forces de l'ordre dans le cadre de pratiques abusives de contrôle d'identité. L'aggravation de la peine encourue créerait une asymétrie disproportionnée entre, d'un côté, des citoyens qui seraient abusivement contrôlés sans disposer de recours efficaces, et de l'autre, des forces de l'ordre qui pourraient brandir la menace de poursuites pour outrage, dont la preuve contraire est très difficile à rapporter.
33. Pour les mêmes raisons, la CNCDH estime que l'aggravation de la peine encourue en cas de refus d'obtempérer, qui de trois mois se trouve portée à un an d'emprisonnement, ne trouve pas de raison d'être. Cette disposition fait redouter des dérives dans la mise en œuvre de poursuites sur ce fondement.
34. La loi aggrave ensuite très fortement la peine applicable à la destruction, dégradation ou détérioration d'un bien appartenant à autrui par l'effet d'une substance explosive, d'un incendie ou de tout autre moyen de nature à créer un danger pour les personnes, lorsqu'elle est commise en raison de la qualité de dépositaire de l'autorité publique de la personne propriétaire ou utilisatrice du bien. La peine encourue passe ainsi de dix ans d'emprisonnement à vingt années de réclusion criminelle (article 322-8 du code pénal). La CNCDH considère qu'un tel quantum de peine est manifestement disproportionné. Certes, le code pénal prévoit déjà des peines extrêmement lourdes pour toute une série de circonstances aggravantes de l'infraction de détérioration, destruction ou dégradation d'un bien par l'utilisation d'une substance explosive, incendie ou de tout autre moyen dangereux (articles 322-6-1 et suivants du code pénal). Toutefois, la loi réprime moins sévèrement des atteintes à des intérêts pourtant socialement prééminents. Ainsi la peine encourue lorsqu'une telle détérioration, destruction ou dégradation a entrainé pour autrui une incapacité totale de travail de huit jours est-elle de quinze ans de réclusion (article 322-7 du code pénal). D'autres infractions, considérées comme menaçant gravement l'ordre social, font pareillement encourir une peine de quinze ans. Ainsi des tortures ou des actes de barbarie est-elle de quinze ans de réclusion criminelle (article 222-1 du code pénal), à l'instar du viol sur majeur (article 222-23 du code pénal). La CNCDH estime que la détermination des peines ne devrait pas être utilisée à des fins d'apaisement du mécontentement de telle ou telle catégorie professionnelle.
35. La loi crée une nouvelle filière d'activité privée de sécurité armée, en autorisant la surveillance de certains lieux par des agents de sociétés privées équipés d'armes, « lorsque les circonstances exposent ces agents, ou les personnes se trouvant dans les lieux surveillés, à un risque exceptionnel d'atteinte à leur vie » (article 6 bis A). La désignation de ces lieux justifiant une telle surveillance armée privée incombe au préfet.
36. La CNCDH rappelle à cet égard que le ministre de l'intérieur avait très récemment souligné que « la question de l'armement de certains [des agents de société de sécurité privée] d [evait] être étudiée sérieusement, en prenant en compte les enjeux opérationnels mais également les conséquences en termes de choix de société » (22). Or, la Commission observe que les transformations opérées par la loi sur la sécurité publique n'ont pas été précédées d'une étude d'impact et d'un avis du Conseil d'Etat. Le Conseil de la stratégie et de la prospective, installé en octobre 2016, n'a pas davantage eu la possibilité de se prononcer, alors même qu'il a vocation à conduire des réflexions de fond sur les politiques publiques de sécurité.
37. La CNCDH considère que le pas franchi par la loi sur la sécurité publique soulève des enjeux fondamentaux qui n'ont pas pu être réellement pris en compte, eu égard à la brièveté du débat auquel la mesure a donné lieu. Outre la question de la délimitation des grandes fonctions régaliennes non susceptibles de délégation, la loi met directement en jeu le droit à la protection de la vie, dès lors que se trouvent ainsi placés dans l'espace public des agents en armes dont les modalités de sélection, de formation et d'encadrement sont très éloignées de celles prévalant pour les agents des forces de l'ordre. De même, le défaut d'inscription dans une chaîne de commandement centralisé, l'absence de déontologie structurante (23) et la pression d'un marché concurrentiel sont autant de paramètres défavorables à un encadrement strict du port et de l'utilisation des armes. Surtout, un tel mouvement est propice à la banalisation d'une présence armée dans l'espace public, propre à modifier le rapport social aux armes. Enfin, la multiplication et la dissémination des armes à feu augmentent les risques de circulation et d'usage illicites de ces armes. Au-delà des argumentations sécuritaires immédiates qui peuvent être avancées, c'est en fait toute une conception des rapports dans la société qui est mise en cause par de telles mesures ; l'exemple des ravages provoqués par la dissémination des armes aux Etats-Unis est là pour nous en montrer les dangers.
38. L'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure (24) prévoit que les décisions de recrutement et d'affectation de certaines entreprises de transport concernant des emplois en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens peuvent être précédées d'enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des intéressés n'est pas incompatible avec l'exercice de ces fonctions ou des missions envisagées. La loi relative à la sécurité publique instaure une procédure permettant à l'employeur, consécutivement à une enquête défavorable, de procéder au licenciement (article 4). L'employeur devra toutefois d'abord rechercher les possibilités d'un reclassement au sein de l'entreprise correspondant aux qualifications du salarié. Si les résultats de cette recherche sont infructueux, l'employeur pourra alors engager une procédure de licenciement, l'incompatibilité relevée par l'administration constituant la cause réelle et sérieuse du licenciement relative à la rupture du contrat de travail pour motif personnel. L'employeur pourra décider, à titre conservatoire, de retirer le salarié de son emploi, avec maintien du salaire.
39. La CNCDH partage les inquiétudes du Défenseur des droits dans son avis 17-02 précité, quant au « risque pour l'employeur de faire droit à des allégations qui pourraient ne pas être fondées », tout comme à l'insuffisance en la matière des garanties accordées à l'intéressé en termes de procédure contradictoire. La CNCDH s'alarme des risques que l'élargissement de l'utilisation de la notion imprécise de « comportement » fait peser sur le principe de la présomption d'innocence, sur la protection de la vie privée et sur les interdictions de discrimination à raison de la religion, mais aussi à raison de l'activité syndicale ou politique. Ceci est d'autant plus flagrant que l'article 114-2 dispose que « l'enquête peut donner lieu à la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire et de traitements automatisés de données à caractère personnel » sans préciser quelles informations seront transmises à l'employeur, alors même que la CNCDH a alerté à de nombreuses reprises les pouvoirs publics sur les risques relatifs à la collecte et à l'utilisation de données à caractère personnel (25). Concrètement, il est à craindre que des individus de confession musulmane ne soient stigmatisés, et même licenciés à cause de leur pratique religieuse, voire que des entreprises n'usent de cette procédure pour écarter des militants syndicaux.
40. La loi sur la sécurité publique apporte des garanties supplémentaires à certaines mesures prévues par la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, dans le sillage du rapport d'information de MM. Raimbourg et Poisson (26). Il est d'abord prévu que les décisions de procéder, dans ce cadre, à des perquisitions entre 21 heures et 6 heures sont soumises à une obligation de motivation spéciale. Il est ensuite prévu que le ministre de l'intérieur puisse déléguer au préfet le soin de modifier les conditions de l'assignation à résidence afin d'adapter les contraintes pesant sur l'intéressé. La CNCDH ne peut que se réjouir de ces avancées. Néanmoins, elle rappelle que le renforcement des garanties assurées aux personnes visées par les mesures de police prises dans le cadre de l'état d'urgence ne saurait compenser l'impuissance du législateur à mettre fin à ce régime d'exception, ce que la CNCDH ne cesse d'appeler de ses vœux. En outre, la Commission appelle à une remise à plat complète du dispositif, remise à plat qui devrait intervenir dans le cadre d'un débat législatif global et non par petite touches modificatrices successives.
41. A l'inverse, la CNCDH émet des réserves sur la disposition de la loi visant la situation des personnes soumises à une mesure de surveillance électronique mobile, réserves qui tiennent à son insuffisante intelligibilité. Le texte prévoit que lorsque le fonctionnement du dispositif de géolocalisation est temporairement suspendu ou gravement altéré pendant plus de douze heures consécutives, l'intéressé peut se voir imposer les obligations jusqu'à la reprise du fonctionnement normal de ce matériel.
42. La commission mixte paritaire a rétabli (27), en en modifiant les conditions, l'infraction de consultation habituelle de site internet incitant à la commission d'actes de terrorisme ou en faisant l'apologie (article 421-2-5-2 du code pénal). Ce délit était initialement prévu par des dispositions de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016, lesquelles ont été déclarées non conformes par une décision n° 2016-611 QPC du 10 février 2017 du Conseil constitutionnel. Celui-ci a en effet considéré qu'elles portaient une atteinte à l'exercice de la liberté de communication qui n'était « pas nécessaire, adaptée et proportionnée ». Sous l'angle de la nécessité de l'atteinte à la liberté de communication, il a retenu, d'une part, que la législation comprend déjà un ensemble d'infractions pénales autres que celle prévue par l'article 421-2-5-2 du code pénal et de dispositions procédurales pénales spécifiques ayant pour objet de prévenir la commission d'actes de terrorisme, et d'autre part que le législateur a conféré à l'autorité administrative de nombreux pouvoirs afin de prévenir la commission d'actes de terrorisme. S'agissant de la gravité de l'atteinte à la liberté de communication, le Conseil constitutionnel s'est attaché à la circonstance que l'incrimination n'exigeait pas une « volonté de commettre des actes terroristes ni même la preuve que cette consultation s'accompagne d'une manifestation de l'adhésion à l'idéologie exprimée » sur lesdits sites, et au flou entourant la notion de « bonne foi » fondant l'exemption prévue par le texte, faisant « peser une incertitude sur la licéité de la consultation ».
43. La loi sur la sécurité publique a rétabli les dispositions censurées en les assortissant des précisions suivantes. Elle définit d'abord un motif légitime à la consultation habituelle, à savoir celle « résultant de l'exercice normal d'une profession ayant pour objet d'informer le public, intervenant dans le cadre de recherches scientifiques ou réalisée afin de servir de preuve en justice ». Elle prévoit ensuite un motif d'exemption, « le fait que cette consultation s'accompagne d'un signalement des contenus de ce service aux autorités publiques compétentes ». Enfin, elle précise que, pour que le délit soit constitué, cette consultation doit s'accompagner « d'une manifestation de l'adhésion à l'idéologie exprimée sur ce service ».
44. La CNCDH ne considère pas que cette nouvelle rédaction tire pleinement les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 10 février 2017 précitée. Celle-ci était notamment fondée sur l'existence d'autres incriminations dans le code pénal, et en particulier l'« entreprise individuelle de terrorisme », de nature à satisfaire l'objectif poursuivi par le législateur. La Commission observe également que le Conseil d'Etat s'était montré hostile à la création d'une telle infraction, relevant qu'elle n'avait pas de véritable équivalent dans la législation des autres Etats membres de l'Union européenne. Enfin, la condition tenant à la « manifestation de l'adhésion à l'idéologie » exprimée sur les sites concernés n'apparaît pas suffisamment déterminée pour éviter les risques d'arbitraires. En conclusion, la CNCDH considère que le rétablissement du délit de consultation habituelle de sites internet terroristes emporte une atteinte à la liberté de communication qui n'est pas justifiée et qui n'est pas assortie des garanties suffisantes.
45. S'agissant de l'administration pénitentiaire, la CNCDH déplore l'octroi aux personnels de surveillance de prérogatives de contrôle à l'égard de personnes qui ne sont pas placées sous main de justice (28), de telles dispositions allant à l'encontre de ses recommandations en faveur du resserrement des contrôles d'identité (29). L'alignement progressif des modalités d'intervention de ces personnels sur celles des agents des forces de l'ordre nie la dualité des missions de l'administration pénitentiaire que sont la surveillance et la réinsertion. La réalisation d'opérations de contrôle à l'extérieur de l'enceinte de l'établissement à l'égard des proches des détenus provoquera immanquablement des tensions à l'intérieur de celle-ci, et conduira à une dégradation du climat en détention.
46. A l'initiative du gouvernement, le Sénat a introduit une série de dispositions visant à préciser les moyens de renseignement susceptibles d'être mis en œuvre par les personnels de surveillance, procédant ainsi à une répartition des techniques entre le code de procédure pénale et le code de la sécurité intérieure (article 9 bis).
47. Deux techniques, prévues par la loi du 3 juin 2016 (30), sont maintenues dans le code de procédure pénale (31). Elles ne sont pas mises en œuvre à l'insu des personnes visées, mais s'appliquent soit à des matériels autorisés en détention, soit à des matériels non autorisés, mais dont l'appréhension et l'exploitation sont notifiées au détenu concerné. Les techniques de renseignement mises en œuvre à l'insu des détenus sont, quant à elles, inscrites dans le code de la sécurité intérieure et soumises au régime de droit commun du renseignement, sous le contrôle de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).
48. S'agissant des premières, la loi renforce les garanties applicables, prévues à l'article 727-1 du code de procédure pénale : autorisation du ministre de la justice susceptible de recours devant le juge administratif, limitation des techniques susceptibles d'être utilisées, encadrement dans le temps de la durée de mise en œuvre, articulation avec les éventuelles procédures judiciaires qui pourraient naître du recueil de certaines informations, conditions de conservation et de destruction des données collectées, contrôle du procureur de la République.
49. S'agissant des secondes, le texte étend au sein du code de la sécurité intérieure leur mise en œuvre, par l'administration pénitentiaire, à une nouvelle finalité : la prévention des évasions, ainsi que la garantie de la sécurité et du bon ordre des établissements pénitentiaires.
50. La CNCDH ne peut que rappeler ici son hostilité à l'incorporation des services pénitentiaires dans la communauté du renseignement, ainsi qu'elle l'a exprimé dans ses avis du 16 avril 2015 et du 17 mars 2016 (32) sur le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale. Bien plus, elle s'alarme des évolutions opérées par ce texte, qu'il s'agisse de l'amplitude des justifications possibles pour le recours aux techniques de renseignements, de l'ampleur de celles-ci et de leur portée.
51. Sur le premier point, que le renseignement relève du code de procédure pénale ou du code la sécurité intérieure, la finalité assignée à la mise en œuvre des techniques de renseignement est très vague : « prévenir les évasions et assurer la sécurité et le bon ordre des établissements ».
52. La CNCDH observe d'abord que cette finalité n'était pas prévue par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 sur le renseignement, dont elle étend ainsi très largement le champ d'application. Elle observe ensuite que de telles finalités correspondent aux missions de base exercées quotidiennement par les personnels de l'administration pénitentiaire à l'égard de la population incarcérée (33). L'ensemble des décisions et mesures prises quotidiennement à l'égard de celle-ci s'y rapportent : affectation dans tel ou tel régime et même en cellule, fouilles à corps ou fouilles générales, sondage des barreaux, etc. Dès lors, cette « finalisation » des mesures s'avère fictive : tout, dans le fonctionnement ordinaire de la prison, y correspond déjà.
53. Sur le deuxième point, les techniques de renseignement auxquelles les services pénitentiaires pourront recourir dans le cadre de leurs missions courantes d'ordre et de sécurité sont ni plus ni moins celles mises à disposition des services de renseignement du « premier cercle » (34) pour la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la nation. De plus, un décret du 16 janvier 2017, doté d'une portée plus étendue, puisqu'il concerne l'ensemble de la population sous main de justice (35) (autrement dit également les personnes en « milieu ouvert »), prévoit le recours à de multiples autres techniques de renseignement (36) au titre des finalités mentionnées aux 4° et 6° de l'article L. 811-3 (prévention du terrorisme et de la criminalité et de la délinquance organisées).
54. Ces techniques sont particulièrement intrusives et, de plus, ne font pas le tri entre les informations captées (codétenus, familles aux parloirs, médecin, avocat). Seules les règles d'exploitation des données limitent l'étendue de leur mise en œuvre. En d'autres termes, l'on en est réduit à s'en remettre à la sagesse des services pénitentiaires pour ce qui est de l'absence de dérives dans les utilisations et du respect des procédures d'autorisation. Or l'organisation et le fonctionnement de la prison sont dominés par l'« angoisse de l'évasion », qui structure toutes les pratiques professionnelles et justifie tout un arsenal défensif. La CNCDH considère qu'il est vain d'escompter une forme d'autolimitation de la part de l'administration pénitentiaire dans le recours à des techniques perçues par ses personnels comme renforçant l'efficacité de leur mission de garde. Dans ces conditions, elle estime que les garanties envisagées par le législateur (37) ne sont pas de nature à empêcher le déploiement à grande échelle de ces techniques en détention.
55. La CNCDH s'alarme également du bouleversement des rapports sociaux en détention que va provoquer cette mutation des services pénitentiaires. Les personnels pénitentiaires, quelles que soient leurs fonctions, risquent d'être perçus comme des espions potentiels, ce qui empêchera le minimum de confiance requis pour assurer un quotidien un tant soit peu apaisé en détention. En outre, la dynamique propre de l'action de renseignement, si elle vient à échapper au contrôle du chef d'établissement pour suivre des canaux hiérarchiques parallèles, risque de guider les pratiques professionnelles du plus grand nombre, bien au-delà des seuls personnels affectés à cette mission.
56. Par ailleurs, la CNCDH note qu'aucune garantie n'est assurée au secret professionnel des médecins, des aumôniers, ou des conseillers d'insertion et de probation. La logique sécuritaire dissout les identités professionnelles et les garanties juridiques accordées aux détenus au fil des réformes conduites au cours des deux dernières décennies. La CNCDH considère que, compte tenu de sa portée et de la très nette insuffisance des garanties qu'elle comporte, la collecte de renseignements organisée par les textes de 2017 constitue une surveillance de masse prohibée par le droit de l'Union européenne et la CESDH (38).
57. La loi a entendu répondre à la censure des dispositions de l'article L. 132-10-1 du code de la sécurité intérieure (39) par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-569 QPC du 23 septembre 2016 (article 4 bis de la loi). La disposition litigieuse portait sur les échanges d'information, au sein des états-majors de sécurité ou des cellules de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure des zones de sécurité prioritaire, s'agissant du suivi des personnes condamnées après leur libération. Le Conseil constitutionnel a estimé que la disposition était rédigée de manière trop large et trop imprécise, et que, même si elle poursuivait un but légitime, elle portait une atteinte disproportionnée à la vie privée (40).
58. La CNCDH n'est pas convaincue que les précisions apportées par la loi sur la sécurité publique à cet égard, qui concernent la nature des pièces (celles relatives au comportement des intéressés et aux modalités d'exécution de leur peine) et de la finalité de la transmission (le bon déroulement du suivi et du contrôle de celles des personnes dont le comportement est susceptible de constituer une menace pour l'ordre public) soient suffisantes pour satisfaire aux exigences constitutionnelles, tant elles renvoient à des considérations très générales (41). Surtout, la CNCDH considère que la diffusion des appréciations négatives formulées par les services pénitentiaires en détention à l'égard du condamné est de nature à stigmatiser l'intéressé et créer des conditions défavorables à son retour à la collectivité.
http://www.cncdh.fr/fr/publications/note-de-la-presidente-au-rapporteur-du-projet-de-loi-sur-la-securite-publique
(3) Défenseur des droits, Avis n° 17-02 en date du 24 janvier 2017.
(6) Conseil d'Etat, Sections de l'intérieur et des finances, Avis consultatif sur la loi renforçant la lutte contre le crime organisé et son financement, l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, n° 391004, 28 janvier 2016.
(7) Défenseur des droits, Avis n° 17-02 en date du 24 janvier 2017 :
(23) Et ce malgré le rôle de surveillance et de contrôle exercé par le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) sur le fondement des dispositions de l'article L. 632-1 du code de la sécurité intérieure.
(24) Introduit par la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs.
(27) La procédure suivie pour réagir à une décision du conseil constitutionnel est pour le moins atypique,. Cette disposition a en effet été introduite en commission mixte paritaire dans le texte de compromis suivant les lectures au Sénat et à l'Assemblée, autrement dit sans discussion d'un amendement en séance. Or, les discussions de la CMP rendent compte de ce que les membres de celle-ci avaient des doutes sérieux quant à la constitutionnalité de ce rétablissement.
(28) Article 12-1 nouveau de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire. Les agents des équipes de sécurité pénitentiaire pourront effectuer un contrôle d'identité, procéder à des palpations de sécurité, à l'inspection visuelle des bagages et à, avec l'accord des intéressés, à des fouilles sur l'ensemble de l'emprise foncière affectée au service public pénitentiaire.
(29) CNCDH, Avis sur la prévention des pratiques de contrôles d'identité abusives et/ou discriminatoires, 8 novembre 2016
(34) Plus précisément, s'agissant de l'action de renseignement relevant du code de la sécurité intérieure, la loi sur la sécurité publique prévoit les mesures suivantes : le recueil des données de connexion chez les intermédiaires techniques (L. 851-1) ; le recueil des données de connexion en temps réel chez ces mêmes acteurs (L. 851-4), la localisation en temps réel d'une personne, d'un véhicule ou d'un objet (L. 851-5), le recueil des données techniques relatives à la localisation des équipements terminaux, en temps réel (L. 851-6) et l'interception des correspondances dans l'entourage d'une personne, s'il est susceptible de détenir des informations utiles à la poursuite des deux finalités précitées (I du L. 852-1).
(35) Soit quelques 250 000 personnes au total.