Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/12059
Timestamp: 2020-05-30 18:59:11+00:00
Document Index: 180434969

Matched Legal Cases: ["l'article 2", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 4", "l'article 5", "l'article 7", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 9", "l'article 7", "l'article 10", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 2", "l'article 14", "l'article 20", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 12"]

Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées : Réunion du 26 juin 2013 : 1ère réunion
Application de garanties en france
Protocole additionnel à l'accord entre la france la communauté européenne de l'énergie atomique et l'agence internationale de l'énergie atomique - examen des amendements (voir le dossier)
Audition de m. xavier darcos président de l'institut français (voir le dossier)
Protocole additionnel à l'accord entre la france la communauté européenne de l'énergie atomique et l'agence internationale de l'énergie atomique - examen des amendements
La commission examine les amendements sur le texte n° 622 rectifié (2012-2013) de la commission pour le projet de loi n° 328 (2006-2007) portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application de garanties en France.
Le texte de la commission a été adopté le 4 juin dernier et ce projet de loi sera examiné par notre assemblée le 2 juillet prochain.
Nous sommes saisis de 14 amendements au texte de la commission, déposés par nos collègues Leïla Aïchi et Kalliopi Ango Ela ainsi que par les membres du groupe écologiste, et de trois amendements du gouvernement.
Le dérouleur du service de la séance ainsi que la liasse d'amendements vous ont été distribués.
Je vais donc appeler les amendements aux articles et demander à ce que l'auteur de l'amendement puis notre rapporteur interviennent avant de voter sur chacun de ceux-ci.
Au titre Ier, article 1er, nous sommes saisis de deux amendements n°8 et n°7 de Mmes Leila Aïchi et Ango Ela ainsi que les membres du groupe écologiste. Madame Aïchi, vous avez la parole.
L'amendement 8 est de coordination. Il emploie l'acronyme TNP au lieu de Traité de non-prolifération.
Il s'agit effectivement d'un amendement de coordination, mais avec les amendements suivants du groupe écologiste. Dans la mesure où je vous proposerai un avis défavorable sur les amendements n°s 7, 9, 10, 11, 12, 13 et 14 qui mentionnent le TNP, cette proposition ne me semble pas devoir être retenue, le texte du projet de loi n'employant pas l'acronyme « TNP » dans ses articles.
Avis défavorable donc, mais afin de respecter totalement le choix de notre commission, je vous propose de réserver notre décision sur l'amendement n°8 après la discussion sur les amendements que je viens de mentionner.
Nous reportons donc notre décision à l'issue du vote sur l'amendement 14. Madame Aïchi, à vous la parole pour défendre l'amendement n°7.
Le terme « ENDAN » désigne uniquement les Etats Non Dotés de l'Arme Nucléaire signataires du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Cet amendement vise à étendre les dispositions du protocole aux autres Etats non dotés de l'arme nucléaire qui n'auraient pas signé ce traité, mais qui pourraient se livrer à des activités de prolifération.
Il s'agit du premier amendement d'une série qui vise à prévoir un élargissement des dispositions du protocole aux Etats non signataire du TNP. Nous pouvons penser, par exemple, un pays comme l'Inde avec lequel du reste la France a passé des accords en ce qui concerne le nucléaire civil.
Cet amendement, et ceux qui le suivent, vont au-delà du texte du protocole additionnel dont l'objet est d'organiser les obligations de déclaration des activités que la France mène en coopération avec des états non dotés de l'arme nucléaire qui sont signataires du TNP.
Comme je viens de le dire, les coopérations que nous menons avec des Etats non signataires sont étroitement encadrées par des accords de coopération qui permettent de garantir que les activités menées à ce titre ont un objet strictement pacifique. C'est le cas avec l'Inde. Il ne me paraît donc pas utile de prévoir cet élargissement.
Avis défavorable. Je donnerai le même avis pour les amendements n° 9, 10, 11, 12, 13 et 14 qui prévoient exactement le même dispositif.
Nous passons aux amendements sur l'article 2.
L'amendement n° 9 a le même objet que l'amendement n° 7.
Même avis défavorable que pour l'amendement n° 7.
Madame Aïchi, vous avez la parole pour présenter votre amendement n° 3.
Il s'agit de supprimer l'alinéa 4 de l'article 2. Cet alinéa exclut les activités d'emballage et de conditionnement du champ des activités soumises à obligation déclarative auprès de l'Autorité administrative. Sa suppression vise donc à améliorer l'information fournie à l'Autorité administrative.
L'objet du projet de loi est bien de fournir à l'autorité administrative les éléments suffisants pour établir la déclaration de la France au titre du protocole additionnel. Le modèle de protocole additionnel prévoit dans son article 2 de manière extrêmement détaillée les renseignements à fournir.
Je vous donne lecture de texte de l'article 2 b ii de ce modèle : « Aux fins du présent alinéa, le traitement de déchets de moyenne ou de haute activité n'englobe pas le réemballage des déchets ou leur conditionnement, sans séparation d'éléments, en vue de leur entreposage ou de leur stockage définitif. »
Cette information supplémentaire à laquelle conduirait l'adoption de l'amendement est donc inutile et non souhaitée par l'AIEA elle-même. Les activités visées réemballage, conditionnement etc... ne sont pas pertinentes du point de vue de la prolifération.
Je vous propose donc de retirer cet amendement. A défaut, je recommande à la commission d'émettre un avis défavorable.
Il est maintenu, la commission émet donc un avis défavorable. A l'article 4 nous sommes saisis d'un amendement n°10. Subit-il le même sort que l'amendement 7 ?
A l'article 5, l'amendement n° 11 porte aussi sur le même sujet.
Article 6, amendement n° 12, même sort.
A l'article 7, pas d'amendement. A l'article 8, nous avons trois amendements n°13, 1 et 2. Nous commençons par l'amendement 13 qui, comme les 11 et 12, reçoit un avis défavorable. Nous passons à l'amendement n°1.
A l'article 8 alinéa 8, l'amendement n°1 a pour objet de permettre à l'Agence d'avoir les renseignements les plus exhaustifs possibles et à améliorer la capacité de l'Agence à obtenir des informations exactes. Le format vidéo donne une meilleure retransmission de la réalité et constitue donc une preuve plus fiable.
Favorable, il s'agit effectivement d'utiliser des vidéos en complément de photographies. Cela renforce la capacité des inspecteurs de l'Agence.
L'amendement n°2 complète cet article par un alinéa ainsi rédigé : « L'Autorité administrative peut réaliser des entretiens avec des responsables figurant sur une liste communiquée à l'avance ». Il s'agit d'améliorer les pouvoirs de contrôle de l'Agence.
Je crois qu'il s'agit d'une mauvaise interprétation des dispositions existantes. En effet, l'Autorité administrative a d'ores et déjà une liberté complète pour s'adresser à toute personne de son choix.
Si l'intention de l'amendement est de viser l'Agence, l'établissement d'une liste, nécessairement limitative, serait considéré comme une restriction des pouvoirs de vérification des inspecteurs qui ont toute latitude de s'adresser aux personnes ayant un lien avec les activités concernées, et ce sans aucune limitation.
Je proposerai donc aux auteurs de l'amendement de le retirer, éventuellement après avoir demandé les explications du gouvernement en séance. A défaut, je recommande à la commission d'émettre un avis défavorable.
Nous passons à l'article 9, amendement 14. Même sort que l'article 7 je suppose.
En effet, défavorable.
Je reviens sur l'amendement 8 que nous avons réservé jusque-là. Je conclus, après avis défavorable sur les amendements 7, 9, 10, 11, 12, 13 et 14, que vous nous recommandez un avis défavorable sur l'amendement 8. Il en est ainsi décidé. A l'article 10, nous sommes saisis d'un amendement n°4.
Il porte sur le premier alinéa et se propose de supprimer les mots : « et agréés par l'Autorité administrative ». C'est à l'Agence de choisir ses inspecteurs. Or la nécessité d'un agrément de l'Autorité administrative a pour conséquence de permettre à cette dernière de s'opposer au choix de l'Agence. Par ailleurs, l'alinéa 2 prévoit un accompagnement des inspecteurs par une équipe désignée par l'Autorité administrative. La suppression de l'agrément ne conduit donc pas à exclure l'Autorité administrative du processus de vérification, mais simplement à limiter la possibilité qu'elle entrave les choix de l'Agence.
Cette désignation des inspecteurs après agrément est explicitement prévue par l'article 11 du Protocole additionnel. Ce droit s'applique à la France comme il s'applique également pour la Communauté Euratom.
Ce choix s'exerce au moment de la notification d'un inspecteur des garanties par l'Agence. La France ou la Communauté Euratom disposent alors d'un délai de trois mois pour faire part de sa décision d'acceptation ou de refus. Ce délai permet la réalisation d'une enquête de sécurité.
Il ne s'agit pas d'entraver les choix de l'Agence mais au contraire d'avoir un accord total avec elle. D'ailleurs, une fois l'agrément donné, la participation d'un inspecteur ne peut plus être remise en cause.
Je vous fais observer que ce droit s'applique à tous les Etats qui ont un accord de garanties ou un protocole additionnel avec l'AIEA. Adopter l'amendement n°4 nous mettrait donc dans une situation défavorable.
C'est donc un avis défavorable si l'amendement n'est pas retiré.
A l'article 11, vous nous présentez un amendement n°5 du groupe écologiste.
Il s'agit là encore de maximiser la possibilité de contrôle de l'Agence. Dans cette optique, la restriction des possibilités de contrôle aux seuls horaires d'activités ne semble pas justifiée.
L'article 4 e du protocole additionnel prévoit que « A moins que (le pays signataire).......... n'accepte qu'il en soit autrement, l'accès n'a lieu que pendant les heures de travail normales. »
Les mots « à moins que... » permettent donc potentiellement d'élargir les possibilités de contrôle. Il est important de comprendre le pourquoi de cette disposition. Il s'agit principalement de garantir la sécurité des inspecteurs et de l'équipe d'accompagnement en prévoyant, dans des lieux évidemment non publics, la présence des personnes compétentes et disponibles.
Il me parait de bon sens de ne pas donner accès à une installation fermée dans laquelle le personnel responsable serait absent. Le fait donc de prévoir une plage horaire pendant laquelle l'activité professionnelle est en cours me semble indispensable.
Je vous demande donc le retrait de votre amendement. A défaut, je recommande à la commission d'émettre un avis défavorable.
Nous avons un premier amendement n°15 du gouvernement à l'article 11. Il tend à remplacer les mots : « Leurs résultats sont consignés » par les mots : « Les opérations sont consignées ».
L'exposé des motifs nous indique que les résultats des accès complémentaires seront élaborés par l'Agence internationale de l'énergie atomique et communiqués aux autorités françaises dès que possible et en toute probabilité dans les jours suivant la réalisation effective de l'accès complémentaire. Dès lors le procès-verbal élaboré par le chef de l'équipe d'accompagnement à la fin de l'accès complémentaire ne pourra en aucun cas mentionner les résultats de cet accès. Il est en revanche souhaitable d'assurer une traçabilité des opérations effectuées par l'AIEA au cours de l'accès complémentaire et de les recenser dans un document spécifique qui sera remis à l'exploitant.
Monsieur le rapporteur, quel est votre avis ?
J'entends bien l'argument du gouvernement qui est un argument pratique et de bon sens constatant que l'on ne peut consigner des résultats dont on ne pourra pas disposer immédiatement.
Toutefois je demeure sensible à la mention des résultats dont certains, sans doute pas tous, peuvent être immédiatement constatés. Un relevé des seules opérations me paraît trop limitatif. Je vous proposerai donc de sous-amender le projet du gouvernement en indiquant :
Alinéa 3, seconde phrase :
Les résultats sont consignés
Dans l'attente des résultats définitifs, les résultats immédiatement disponibles et les opérations effectuées sont consignées.... ».
Il en est ainsi décidé. A l'article 13, Mme Aïchi nous propose un amendement n°6.
Cet amendement supprime l'alinéa 4 de l'article 13. La mission de contrôle de l'Agence relevant d'un enjeu de sécurité des personnes, un enjeu de protection d'informations industrielles ou commerciales, mêmes sensibles, ne peut en aucun cas y être supérieure.
L'amendement numéro 6 du groupe écologiste s'applique au c de l'article 13 qui prévoit de limiter l'accès et les modalités de contrôle de l'agence afin de protéger des informations exclusives ou sensibles du point de vue industriel ou commercial. Cette exclusion est tout à fait conforme au texte de l'article sept alinéa a du protocole additionnel qui prévoit que, je cite : «A la demande du pays signataire, l'Agence prend des dispositions afin de réglementer l'accès en vertu du présent Protocole pour empêcher la diffusion d'informations sensibles du point de vue de la prolifération, pour respecter les prescriptions de sûreté ou de protection physique ou pour protéger des informations exclusives ou sensibles du point de vue commercial. Ces dispositions n'empêchent pas l'Agence de mener les activités nécessaires pour donner l'assurance crédible qu'il n'y a pas de matières et d'activités nucléaires non déclarées dans l'emplacement en question, y compris pour résoudre toute question concernant l'exactitude et l'exhaustivité des renseignements visés à l'article 2 ou toute contradiction relative à ces renseignements. »
Cette limitation aux informations sensibles du point de vue industriel ou commercial me semble donc totalement justifiée. Avis défavorable.
A l'article 14, nous avons un amendement 16 du gouvernement qui en supprime l'alinéa 2. L'exposé des motifs est que cet amendement a pour objet de replacer les obligations édictées par les textes dans le domaine de la sûreté nucléaire ainsi qu'en matière de santé et de sécurité au travail sur la seule personne de l'exploitant de l'installation concernée, exerçant par ailleurs les fonctions de chef d'établissement ou d'entreprise, et d'éviter ainsi que tout ou partie des responsabilités corrélatives ne soit indûment reporté sur le chef de l'équipe d'accompagnement.
Je comprends que l'amendement du gouvernement est motivé à la fois pour des raisons juridiques et pour des raisons pratiques.
Juridiquement parlant, la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire fait peser l'obligation en matière de sûreté nucléaire, de santé et de sécurité au travail sur l'exploitant qui est le responsable. La suppression de cet alinéa met donc de la cohérence entre les deux textes en exonérant le chef de l'équipe d'accompagnement.
A cela nous pourrions ajouter un argument pratique. Compte tenu des délais, nécessairement courts, lorsque l'Agence est amenée à demander une inspection supplémentaire, les inspecteurs pourraient ne pas être des personnes qui connaissent l'installation dans tous ses détails. Le chef de l'équipe d'accompagnement pourrait être un personnel de l'IRSN ou du comité technique Euratom par exemple. Il pourrait alors ne pas disposer de tous les éléments nécessaires pour veiller au respect des prescriptions.
Je vous propose donc de donner un avis favorable à l'amendement du gouvernement.
Il en est ainsi décidé. A l'article 20, le gouvernement a déposé un amendement n°17 qui rédige l'article de la façon suivante : « Le fait de faire obstacle à l'accomplissement de la vérification internationale ou de l'inspection internationale autorisée par le président du tribunal de grande instance dans les conditions prévues à l'article 12 de la présente loi est puni de deux ans d'emprisonnement et d'une amende de 200 000 euros. » L'exposé des motifs en est le suivant : Il est proposé de supprimer les mots : « par les inspecteurs de l'Agence » dès lors que l'inspection internationale mentionnée à l'article 12 peut être menée en application du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique et n'impliquer aucun inspecteur de l'AIEA.
Il est proposé de supprimer les mots : « ou du juge délégué par lui », également supprimés dans la proposition d'amendement à l'article 12.
Afin de rester en cohérence avec les principes du Code pénal, les seuils de peine d'emprisonnement et d'amende ont été supprimés. Par ailleurs, le plafond d'emprisonnement devrait être ramené à deux ans, qui correspond au plafond d'emprisonnement applicable en cas d'entrave à l'exercice du contrôle national des matières et installations nucléaires (article L. 1333-12 Code de la défense).
Notre objectif, lorsque nous avions modifié le texte le 4 juin dernier, était de durcir les sanctions. Je partais du principe qu'il est plus grave de refuser une inspection que de ne pas déclarer des activités ou de ne pas transmettre des informations. C'est la raison pour laquelle nous avions adopté un élargissement de la peine maximale d'emprisonnement dans une fourchette de 2 à 5 ans et de l'amende maximale dans une fourchette de 75 000 à 200 000 euros.
Le gouvernement nous propose de revoir ce dispositif.
Je crois tout à fait justifié les deux premières raisons évoquées dans l'objet de l'amendement. L'inspection internationale peut en effet être menée en application du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique et n'impliquer aucun inspecteur de l'AIEA. Il convient donc de supprimer cette mention.
Il en va de même pour la référence au juge délégué par lui qui est la procédure de droit commun.
En revanche, je suis plus réservé sur le fait de prévoir 2 ans d'emprisonnement. Notre intention était bien d'adopter une mesure dissuasive.
Toutefois, tout en demandant au gouvernement que toute la sévérité requise soit employée, je suis sensible à l'argument de cohérence avec les principes du Code pénal et des dispositions du Code de la défense. Nous protestons souvent contre la complexité juridique de l'amoncellement de dispositions différentes. Un peu de cohérence rend la loi, et son application plus lisible. Je vous propose donc de nous en remettre à la sagesse.
Audition de M. Xavier daRcos président de l'institut français
La commission auditionne M. Xavier Darcos, président de l'Institut français, sur le deuxième rapport d'évaluation de l'expérimentation du rattachement du réseau culturel à l'Institut Français.
Jean-Louis Carrère, prési
dent - Le protocole ne m'empêchera pas de vous dire que nous nous réjouissons de votre élection à l'Académie Française, le 13 juin dernier. C'est l'homme de culture qui est reconnu, mais aussi la vocation qui a toujours été la vôtre, comme professeur, comme ministre et aujourd'hui à la présidence de l'Institut Français, de transmettre cette culture.
Et la transmission de la culture française est bien l'objet de notre rencontre d'aujourd'hui. Le ministère des affaires étrangères a publié au mois d'avril le second rapport d'évaluation de l'expérimentation du rattachement du réseau culturel des ambassades à l'Institut Français.
Vous savez que la reconfiguration des outils de l'action culturelle extérieure de la France nous tient à coeur puisqu'en 2008, une mission commune d'information de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, co-présidée par mon prédécesseur Josselin de Rohan et notre collègue Jacques Legendre, dont les conclusions ont fait l'objet d'une approbation unanime, préconisait la création d'un établissement public et le rattachement du réseau à celui-ci. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle j'ai demandé à notre collègue Louis Duvernois, rapporteur pour avis du programme 185 à la commission de la culture, de participer à cette audition.
La loi du 27 juillet 2010 sur l'action extérieure de l'État a confié à un établissement public industriel et commercial l'Institut Français, le développement de l'action culturelle extérieure, et a prévu la mise en oeuvre d'une expérimentation du rattachement du réseau culturel des ambassades à cet établissement.
- soit un statut de bureau local de l'Institut Français, opérateur sous statut d'EPIC.
Or, au terme d'une analyse d'une douzaine de pages, le deuxième rapport d'évaluation présente des conclusions attestant le résultat peu convaincant de l'expérimentation.
Nous sommes évidemment un peu déçus par ce constat et nous nous interrogeons sur la pertinence de son périmètre et sa durée qui ont été restreints et sur la méthode utilisée pour réaliser cette évaluation, de même que nous nous interrogeons sur les éléments dont va pouvoir disposer le gouvernement lorsqu'il devra faire son choix.
Nous nous demandons si vous adhérez pleinement aux conclusions de ce rapport et comment l'Institut Français a été associé à son élaboration. Nous ne voyons guère apparaître, en effet, dans ses conclusions les avantages du rattachement à un EPIC : la souplesse de pilotage au niveau local et au niveau national et une gestion plus rigoureuse de la dépense publique.
C'est pourquoi nous avons souhaité vous entendre, comme nous avons entendu hier le secrétaire général du ministère des affaires étrangères, M. Pierre Sellal.
Contrairement au premier rapport sur le même sujet, ce document résulte de la rédaction de la Direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères (DGM). L'Institut français a pu faire valoir ses avis qui ont été pour tout ou partie pris en compte dans la version qui vous a été remise. Cela ne retranche rien à l'appréciation portée par le Département sur la concertation entre le Département et l'Institut français qui est d'une manière générale très bonne.
Quelles sont les bases de ce rapport ?
Ce rapport se fonde sur les réponses des postes en expérimentation à un questionnaire, élaboré sans validation de l'Institut français, qui n'avait pas de vocation explicite d'évaluation de l'expérimentation.
Il est bon de rappeler que l'expérimentation du rattachement du réseau culturel français à l'étranger à l'Institut français de Paris demeure un processus à distinguer de la fusion des services de coopération et d'action culturelle avec les établissements culturels à autonomie financière. Or, nombre d'appréciations portent sur ce sujet.
En effet, depuis 2009, le ministère des Affaires étrangères s'est engagé dans une vaste réforme du réseau des établissements culturels français à l'étranger. L'un des axes forts de cette réforme consiste en la fusion de ces établissements disposant de l'autonomie financière (EAF) avec les services de coopération et d'action culturelle (SCAC). Cette fusion a abouti à la création des Instituts français, établissements à autonomie financière, dirigé par le Conseiller de coopération.
Le ressenti des postes, sur lequel se fonde ce rapport, témoigne d'une confusion entre la fusion des SCAC et des EAF, et l'expérimentation. Il en ressort que ce rapport devient en filigrane une étude comparative entre les EAF et les bureaux locaux de l'Instituts français, et porte peu sur les avancées, les difficultés et les résultats concrets de l'expérimentation.
Avant d'entrer dans les détails du contenu de ce rapport, je tiens à préciser que l'Institut français dans la conduite du processus d'expérimentation s'est voulu rigoureux et vertueux, au risque que l'exercice soit mal vécu par les postes concernés habitués à des règles différentes de gestion.
En moins de deux ans, il a été capable d'apporter une réponse à des questions portant sur des aspects aussi fondamentaux et complexes que le statut de nos Instituts à l'étranger, leur pilotage stratégique auquel sont associés les ambassadeurs, des modalités de gestion adaptées aux besoins, les levée de fonds, la professionnalisation du réseau.
Certains de ces aspects ont été occultés ou leur interprétation prête à discussion.
S'agissant du statut des établissements à autonomie financière (EAF) : il faudrait rappeler qu'il est « anti-lolfique » et qu'il ne devrait pas perdurer. Une modification de ce statut doit être envisagée et les conséquences étudiées.
Le pilotage strict et précis de l'exécution budgétaire ainsi que les procédures mises en place pour assurer ce suivi tout en conservant une souplesse de gestion au directeur ne sont pas valorisés : mes collaborateurs pourront vous apporter toutes les précisions techniques sur tous ces aspects.
Concernant la conservation du lien organique avec l'ambassade pour bénéficier des avantages fiscaux, ce point était déjà identifié bien avant l'expérimentation, et il convient de rappeler que les autorités locales de nombreux pays déploient des efforts de plus en plus pressants pour contester ces bénéfices. Une réflexion sur ce sujet est urgente.
La gestion des bourses dont le montant est de plus de 3 millions d'euros pour les douze postes en expérimentation a été clarifiée. Dans le cadre de l'expérimentation, l'utilisation des coûts réels de ces bourses a permis d'avoir une connaissance précise sur les sommes engagées par pays et sur la nature des bourses. Il faut rappeler que le Département en est toujours à des taux paramétriques parfois bien éloignés des coûts réels.
La capacité de verser des subventions est reconnue comme une avancée, ces subventions permettent aux bureaux locaux de disposer de tous les processus financiers pour mettre en oeuvre leur politique. La plus grande partie de ces subventions est versée directement par les directeurs (jusqu'à 23 000€).
Le coût de l'expérimentation pour l'Institut français de Paris n'est pas nul, contrairement à ce que dit ce rapport. Il convient à ce titre de rappeler que l'organigramme de l'Institut comprend un pôle de l'expérimentation avec 2 ETP, qu'au niveau de l'agence comptable et du service administratif et financier des agents sont également en charge du suivi de l'expérimentation, sans compter le temps passé par le secrétaire général.
S'agissant des levées de fonds, il est juste d'indiquer qu'en un an, l'expérimentation n'a pas démontré la capacité des bureaux locaux à déplafonner leur capacité à lever des fonds. Il paraît en effet difficile pour les anciens EAF de changer de modes opératoires en si peu de temps. D'autre part l'Institut français de Paris avait en matière de mécénat ses propres objectifs, et le responsable de ce secteur ne pouvait appuyer les postes dans leurs demandes. Enfin les fonds européens, importante source potentielle de financement, sont régis par des modes opératoires complexes, nécessitant des formations et un accompagnement des équipes sur place. Il était difficile en un an de mettre en place de tel dispositif.
Je trouve pour ma part la tonalité de ce rapport trop négative par rapport à notre vécu de cette expérimentation. Trop peu d'aspects positifs ou de progrès sont mis en valeur ou portés au crédit de l'expérimentation. Il serait aussi souhaitable de rappeler les règles posées à l`exercice et leur inévitable conséquence : réversibilité, gestion neutre des bureaux locaux. Si ceux-ci ont pu être traités quasiment à l'identique des autres postes, c'est pourtant grâce à la vigilance de l'Institut qui y a veillé.
Là aussi, je souhaite souligner que l'investissement des équipes de l'Institut dans l'accompagnement de proximité a été intense. Dans cette phase de construction, le mode opératoire a été très participatif (en direct, au téléphone, boîte de dialogue) et efficace puisque le budget, ses rectifications et les comptes financiers ont été approuvés après les Conseils d'Administration sans observation.
La rigueur comptable et les contraintes de bonne gestion engendrées par le statut d'EPIC permettent un pilotage plus fin des postes et les avantages à en tirer dans l'optimisation des moyens consacrés au réseau dans son ensemble n'ont pas été évalués.
De plus, il convient de mentionner les programmes régionaux, exemples de la mutualisation des moyens, mis en oeuvre par les bureaux locaux de l'Institut français du Chili ou de Serbie. La régionalisation, processus impossible avec le statut d'EAF, est à mettre à l'actif de l'expérimentation.
Des difficultés structurelles liées au rattachement - et que l'Institut français ne conteste pas - sont pointées alors qu'elles étaient identifiées dès le départ et qu'elles ne résultent pas de la mise en oeuvre de l'expérimentation, comme la non coïncidence des périmètres de compétences par exemple.
Par rapport à nos partenaires, dans le cadre de l'expérimentation, le mode de gestion et l'organisation du réseau culturel extérieur public français est désormais comparable à celui du Goethe institut ou du British Council avec un positionnement des intervenants clairs : un ministère des Affaires étrangères qui assure une tutelle stratégique, un Institut français à Paris qui assure une fonction d'opérateur « pilote » et le Réseau.
Un « retour en arrière » serait mal perçu par ces partenaires européens et serait à l'origine d'une profonde confusion.
Enfin, le Département chiffre le surcoût du rattachement du réseau à l'EPIC, essentiellement lié aux charges sociales, alors que l'expérimentation n'a pas porté sur la gestion des ressources humaines en 2012. Aucune étude prospective sur la gestion de ces ressources humaines n'a été réalisée. Pourtant, un tel rattachement permettrait une révision de la cartographie des emplois fondée sur une diminution du nombre d'expatriés et l'apparition d'un nouveau statut d'agent comparable à celui des agents résidents existant déjà dans d'autres opérateurs de l'État comme l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE).
Surtout, une véritable politique de formation des agents de recrutement local pourrait être assurée par l'Institut français dont chacun reconnaît les compétences en la matière. Un véritable pilotage de la professionnalisation du réseau pourrait alors voir le jour et être mis en oeuvre.
Au final, il ressort de ce rapport que l'exercice de l'expérimentation tel qu'il a été mené ne contient pas d'enseignements déterminants permettant de mesurer objectivement les avantages et les inconvénients du rattachement et que la somme des sujets à traiter, concernant la bonne gestion du réseau public, dépasse la seule question du rattachement comptable des postes. La décision à prendre cet automne devra donc reposer sur une approche plus large et globale de la question au regard de l'objectif ultime de cette réforme: rendre le réseau culturel extérieur plus efficace et performant.
Jean Besson, rapporteur pour avis du programme « action extérieure de l'Etat »
Les conclusions du deuxième rapport d'évaluation nous laissent perplexes. J'aurai quatre questions. Les deux premières sur la méthode, les deux autres sur le fond.
N'y-a-t-il pas eu au départ un choix minimaliste d'expérimenter sans perturber, qui a conduit au fond à limiter l'expérimentation à la mise en place d'une chaîne budgétaire et comptable et par ailleurs à développer toute une gamme de prestations au profit de l'ensemble du réseau au nom d'un principe de traitement équitable, qui rend difficile en définitive de percevoir les avantages d'un rattachement à l'EPIC ?
Comment concrètement l'Institut Français a-t-il été associé à l'évaluation ? Les directeurs des instituts locaux ont-il pu faire remonter une appréciation, le cas échéant, différente des ambassadeurs ? Comment ont été prises en compte les observations de l'Institut français dans le rapport ?
Je constate également à la lecture du rapport que peu d'éléments permettent d'apprécier les capacités que pourrait offrir le rattachement à l'EPIC tant pour le pilotage local comme l'attribution de subventions ou la fongibilité partielle des lignes de crédits que pour le pilotage global comme la mise en oeuvre de principes d'une gestion plus rigoureuse et plus transparente et donc la capacité à optimiser et à orienter la dépense publique en fonction d'une stratégie globale et non simplement à l'échelle du poste. Je pense à la visibilité sur les fonds de roulement, à la remontée des recettes, aux possibilités de mutualisation qui en résulteraient et aux synergies possibles entre l'IF et le réseau comme sa capacité à exercer une véritable direction dans le sens d'une professionnalisation accrue des personnels en ayant la capacité de la valoriser en termes de carrière.
Est-ce parce que les questions n'ont pas été posées, et notamment à l'Institut Français ? Ou parce que les possibilités n'ont pas été mises en oeuvre, faute de temps peut-être, l'expérimentation n'étant pas déployée dans toutes ses possibilités ? Ou parce qu'elles sont, au niveau local, demeurées inconnues ? Ne faut-il pas que l'Institut et les postes testent ces capacités afin de disposer d'éléments d'appréciation avant la décision ?
Dans l'une de ses conclusions, le rapport estime que « l'expérimentation ne permet pas d'apprécier la capacité de l'Institut Français d'assurer le changement d'échelle que représenterait, même étalé dans le temps, le transfert des ressources financières et humaines entraîné par l'intégration du réseau ». Qu'en pensez-vous et si l'expérimentation ne le permet pas, par quelle méthode apprécier cette capacité ? Quels moyens l'Institut Français se donne-t-il pour se préparer à cette mission ?
René Beaumont, rapporteur pour avis du programme « action extérieure de l'Etat »
J'ai des doutes sur la capacité qu'aura le gouvernement de trancher à la fin de 2013 sur le rattachement du réseau sur la base des seuls éléments explicites, ceux de l'expérimentation. Alors à défaut de trouver, dans ses résultats, tous les éléments qui pourraient fonder le choix du gouvernement, ne faut-il pas compléter le troisième rapport par un certain nombre d'études ?
Je pense au besoin d'évaluer de façon précise le coût du rattachement des agents qui seraient transférés à l'EPIC, qu'il s'agisse des personnels expatriés ou de l'administration centrale qui les gèrent ? Avez-vous engagé des discussions avec le ministère sur ce point ? À titre indicatif quel a été le surcoût du rattachement à l'Institut des fonctionnaires qui y ont été détachés ?
Le rapport indique que certaines missions des COCAC n'entrent pas dans le champ des missions de l'Institut Français. Ne vous paraît-il pas utile de proposer des solutions alternatives pour le rattachement de ces missions, dont certaines, effectivement, incombent à d'autres administrations ou établissements ? Faut-il envisager d'étendre les missions de l'Institut Français, de fusionner des établissements ou peut-on procéder par délégation ou par convention ? Travaillez-vous avec le ministère à la solution de ces questions ?
Le rapport indique que la visibilité accrue du réseau, sous le label « Institut français » suscite une appréhension de certaines Alliances françaises ? Qu'en pensez-vous ? Où en est-on de la conclusion d'une convention entre l'Institut Français et les Fédération des Alliances françaises telle que prévue par le contrat d'objectifs et de moyens ?
Enfin, une question brutale mais fondamentale, l'Institut français estime-t-il le rattachement du réseau profitable, voire indispensable, au développement d'une action culturelle extérieure de qualité et si oui pourquoi ? Sous votre impulsion et votre direction, se sent-il prêt à prendre en charge le réseau et à quelles conditions ? Le veut-il vraiment ?
rapporteur pour avis du programme « action extérieure de l'Etat » pour la commission de la culture, de l'éducation et de la communication- Il s'agit désormais d'envisager un modèle administratif de fonctionnement le mieux à même de remplir les objectifs visés par la loi fondatrice de l'Institut français. La tutelle du ministère des affaires étrangères semble avoir évolué au cours des derniers mois, elle est aujourd'hui moins centralisatrice. Le retour à la situation antérieure à la loi serait pour nous l'aveu d'un échec, alors que les attentes des personnels concernés en matière de formation sont grandes. Elle aurait certainement un effet démobilisateur. Entre une recentralisation et une autonomie de fonctionnement, il nous semble qu'une voie médiane devrait être trouvée dans un contexte budgétaire très contraignant. Des analyses complémentaires s'imposent donc avant qu'une décision politique soit prise. On nous dit qu'une autonomie même régulée ferait perdre à l'Institut français des avantages fiscaux accordés à des établissements au statut diplomatique. Nous ne le pensons pas et le rapport imminent de la Cour des Compte nous apportera peut-être un éclairage sur ce point. Autrement dit, ce que nous perdons d'un côté nous pouvons facilement le gagner de l'autre grâce à des participations financières venant, entre autre, du mécénat d'entreprises, ce qui demande du temps. Nous n'avons en définitive guère le choix, la tutelle régalienne ne pouvant investir massivement dans le financement de l'Institut, celui-ci devra chercher des partenaires nationaux et locaux pour mettre en oeuvre la politique élaborée par le ministère des Affaires étrangères. Il convient donc d'établir une stratégie réfléchie afin d'instaurer une relation de confiance avec le secteur privé.
Enfin, pouvons-nous dire, dans l'hypothèse d'un rattachement, qu'un rapprochement entre l'Institut français et Campus France est souhaitable, considérant que les deux missions de ces établissements s'avèrent d'ores et déjà étroitement complémentaires sur le terrain des opérations ?
J'aimerais retenir un chiffre que vous avez cité : trois millions d'euros de bourses. J'imagine que ce chiffre ne permet pas de satisfaire toutes les demandes qui vous sont adressées. Je sais que les étudiants chinois sont nombreux à vouloir poursuivre leurs études en France. Les autorités chinoises seraient prêtes à financer la construction d'hébergements pour leurs étudiants en France. Que peut-on faire pour faciliter leur accueil dans nos établissements et trouver une solution à leur problème d'hébergement ?
S'agissant des choix méthodologiques du rapport, le deuxième rapport insiste beaucoup sur la chaîne budgétaire et comptable. C'était l'objectif, mais évidemment cela fait un peu perdre de vue les missions de l'Institut et du réseau. Pour ce qui est de l'objectivité, l'Institut Français a été associé à l'évaluation, nous avons essayé de répondre le plus rigoureusement possible sans avoir de préjugés ou d'avis fermés, notre objectif étant d'avoir un dispositif qui fonctionne. Cela étant, je vois bien, comme le sénateur Jean Besson et comme je l'ai rappelé en préambule, quelques présupposés du rapport qui résulte des réponses à des questions qui ont été dans une certaine mesure un petit peu ciblées.
La crainte des ambassadeurs est compréhensible mais nous ne sommes qu'un instrument de la diplomatie globale. Nous n'avons pas à avoir une diplomatie autonome. L'ambassadeur conduit la diplomatie dans son poste et nous sommes là pour lui rendre service. Mais il est vrai qu'à l'Institut Français nous sommes un peu la « vitrine » de l'ambassade, ce qui permet notamment d'établir des contacts. C'est un lieu culturel et parfois, dans certaines capitales, l'un des rares ou uniques lieux culturels. De surcroit, je précise que l'ambassadeur préside le COSL (comité d'orientation stratégique local) et qu'il reste donc le maître du jeu.
S'agissant des évaluations chiffrées du coût du rattachement, elles sont multiples et je ne sais pas d'où elles viennent. Évidemment il y aurait des pertes de recettes si nous perdions certains privilèges fiscaux. Mais tout cela reste à démontrer et à préciser.
Quant au périmètre d'action du COCAC qui est plus large que celui de l'Institut Français, c'est une difficulté que nous avons que nous avons identifiée dès le vote de la loi, laquelle n'a pas été peut-être jusqu'au bout de sa logique. Ce faisant, sur le terrain, lorsque le COCAC est directeur, il s'en débrouille généralement très bien.
Les Alliances Françaises ont pu être inquiètes, car les Instituts français ont été plus visibles, mais ce qui est sûr c'est que nous serions incapables de remplir notre mission sans les Alliances françaises qui constituent la moitié du réseau et qui sont présentes, et parfois seules présentes, dans un grand nombre de postes. Il n'y a pas de concurrence. Nous travaillons en commun. Nous avons signé une convention avec la fédération des Alliances Françaises conformément à notre contrat d'objectifs et de moyens. Christian Jacq sera présent aux Ateliers que nous organisons à Lille. Les préventions qui existaient au départ ont été levées.
Vous me demandez si l'Institut Français est en mesure de prendre la gestion du réseau, et s'il le veut vraiment. Nous avons évité jusqu'à maintenant de répondre à cette question, car la question ne nous est pas posée. Elle est posée au gouvernement. En tant qu'opérateur, nous ferons ce que la tutelle nous demandera de faire. Mais il faudra trouver des solutions pour éviter de revenir en arrière. Ce serait un échec pour tout le monde. Si nous ne procédons pas au rattachement au sens juridique du terme, il faudra exprimer que le pilotage global est effectivement confié à un opérateur et que l'on va dans le sens d'une mutualisation de l'action culturelle extérieure.
Nous nous interrogeons donc moins sur la méthode que sur les ambitions. Notre ambition est que le premier réseau culturel du monde, le réseau français, ne soit pas dépassé par les évènements et par ses concurrents (notamment les Chinois qui ont déjà deux fois plus d'implantations que nous). Notre ambition est de construire un réseau numérisé, de proposer des offres de services pertinentes, d'être présents partout, et de repérer les « jeunes pousses », les jeunes talents, les créateurs, dans les domaines artistiques et culturels pour les attirer vers nous et leur proposer de travailler avec nous.
Quant à la méthode à utiliser pour y arriver, savoir s'il faut des bureaux locaux avec les personnels payés de Paris, c'est au Parlement d'en débattre et au gouvernement de décider. L'idée du grand réseau, administratif ou pas, doit être exprimée régulièrement, même vis-à-vis de nos partenaires. Ce serait nous affaiblir que d'y renoncer. Il faut revenir à l'esprit de la loi qui partait de la réflexion sur nos partenaires européens qui disposent d'institutions établies et reconnues, alors que nous continuions à monter des opérations locales au gré des initiatives des uns ou des autres, sans vision stratégique d'ensemble ni d'identification unifiée. Revenir au statu quo ante serait un échec pour tout le monde. Nous avons besoin d'analyses complémentaires, c'est l'objet du troisième rapport d'évaluation. Nous disposerons des conclusions du rapport de la mission demandée par l'Assemblée nationale à la Cour des Comptes et nous verrons ce qu'il dira sur les questions fiscales notamment. Nous attendons ces informations pour préparer le troisième rapport.
S'agissant du périmètre, il est vrai qu'au moment de la préparation de la loi en 2009 et 2010, il y eu des hésitations sur l'idée de regrouper les politiques culturelle et universitaire. Mais la loi a tranché et Campus France existe. Il serait compliqué de revenir en arrière. Les bureaux de Campus France sont au sein des Instituts français, l'étanchéité n'existe pas sur le terrain. Localement, il y a le sentiment d'appartenance à une même équipe.
La question des bourses est récurrente, elle nous est en effet posée chaque fois que nous voyageons mais elle n'est pas une de nos compétences. Nous accompagnons un certain nombre de bourses mais l'échange universitaire est pris en charge par Campus France. Quant à l'hébergement des étudiants chinois en France, il pourrait être proposé à la Chine de se rapprocher de la Cité universitaire internationale.
Ne faut-il pas renforcer notre dispositif en Afrique subsaharienne compte tenu du poids démographique et économique de cette région à moyen terme, de la place de la langue française dans ces États et de la nécessité de tenir notre rang ?
C'est historiquement un territoire d'élection pour l'action culturelle française, y compris d'ailleurs en Afrique du Nord, le Maroc est notre plus grande implantation. Nous continuons à être présents car la concurrence notamment chinoise est forte. Demain la francophonie sera africaine majoritairement mais est-ce là que les grandes décisions mondiales se prendront, ce n'est pas certain. Démographie et puissance ne vont pas forcément de pair.
Il faut également assurer notre présence dans d'autres zones, notamment dans les pays émergents, et je pense tout particulièrement à l'Asie du Sud, où nous ne sommes pas assez ou très peu : je pense à Hong-Kong, à la Malaisie, à l'Indonésie, à Singapour où nous venons de créer un institut français
Pierre Colliot, secrétaire général de l'Institut Français
Nous ne disposons pas de données très précises sur l'évaluation du coût du rattachement. Le ministère des affaires étrangères part probablement de l'expérience du rattachement des assistants techniques à l'Agence Française de développement qui a entraîné des charges supplémentaires notamment en raison du changement du régime d'assurance sociale. Mais il faut examiner aussi la possibilité de financer une partie via les fonds de roulement ou par la mise en place de dispositifs autres comme ceux mis en oeuvre par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) pour les professeurs résidents. Il faut aussi avoir une politique vis-à-vis des agents de droit local qui, en raison des contraintes budgétaires, interviennent de plus en plus dans nos instituts, y compris dans des fonctions d'encadrement et non plus seulement d'exécution. Ils ont été recrutés sur des fonctions, et nous devons accompagner leur montée en compétence.