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Timestamp: 2019-01-21 07:25:33
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Gera´s Place: Presentación Libro "Parlamento Democrático y Justicia Constitucional"
Presentación Libro Parlamento Democrático y Justicia Constitucional de Luis Felipe Nava Gomar (Tirant lo Blanch, 2018) en la Sala Regional Monterrey del TEPJF (Foros Regionales).
El libro de Luis Felipe tiene un título provocador: PARLAMENTO DEMOCRÁTICO Y JUSTICIA CONSTITUCIONAL.
Refleja las tensiones internas -y naturales- de las democracias constitucionales. El llamado coto vedado como límite consensual ante las mayorías, garantizados por la justicia constitucional.
Me gusta mucho la imagen de Ulises que constitucionalistas hemos desprendido del estudio de Elster sobre la racionalidad e irracionalidad: Ulises pidiendo a su tripulación atarlo al mástil para poder escuchar el canto de las sirenas. Dice Elster “Ulises no era por completo racional, pues un ser racional no habría tenido que apelar a este recurso; tampoco era, sencillamente, el pasivo e irracional vehículo de sus cambiantes caprichos y deseos, pues era capaz de alcanzar por medios indirectos el mismo fin que una persona racional habría podido alcanzar de manera directa.” Elster explica a través de ello la teoría de la racionalidad imperfecta, es decir, ser débil y saberlo.
Por esta razón también Böckenförde sentenciaba que el Estado secular liberal vive de prerrequisitos que no puede garantizar él mismo, pues como Estado liberal, solamente puede existir si la libertad que propugna en sus ciudadanos tiene una regulación en su interior, desde un punto de vista moral individual y desde una cierta homogeneidad de la sociedad en su conjunto. Por otro lado, no puede por sí mismo procurar estas fuerzas interiores de regulación, desde sus propios medios, como la compulsión o el decreto autoritario. Pues hacerlo, derrotaría su carácter liberal y volvería, de manera secular, al reclamo de la totalidad.
El Estado Constitucional goza (o sufre, según prefiera verse) de una racionalidad imperfecta toda vez que atándose a sí mismo resuelve el problema de la flaqueza de voluntad – de querer escuchar el canto de las sirenas o dejarse llevar por la misma libertad que éste garantiza--
Sabemos pues que las democracias constitucionales han logrado garantizar que, a pesar de escuchar los cantos de las sirenas, los valores fundamentales no se vean amenazados pues, como Ulises, están atadas fuertemente al mástil del barco, por medio de la justicia constitucional. Las cuerdas son lo que llamamos de la mano de Ferrajoli “la esfera de lo indecidible”, para hablar en términos jurídicos de lo que Garzón planteó en su ya memorable texto en Doxa de 1989.
A primera vista, el título del libro pareciera entonces evocar a la llamada “dificultad contramayoritaria” (como la denominara Alexander Bickel, pero en realidad Luis Felipe plantea el problema desde una perspectiva previa: se refiere a las prerrogativas de los parlamentarios y en específico al derecho a la participación democrática y las condiciones generales de igualdad política de la función parlamentaria.
La dificultad Contramayoritaria plantea que: Hay una grave carencia de fundamento democrático que pueda sostener y avalar la actuación del poder judicial como controlador de la constitucionalidad, y esto es porque: la función de los jueces no garantizaría el proceso democrático que instaura la constitución pues los jueces –por cómo son designados y la duración antidemocrática de sus cargos- no representan al pueblo y no necesariamente deciden de acuerdo con sus intereses.
Conocemos las respuestas a este problema: básicamente se ha dicho que, la Constitución debe ser vista como un médium entre el consenso popular y la potestad judicial de revisión; se ha planteado también que las constituciones mismas son quienes disponen este sistema de jurisdicción constitucional para resguardarse a sí mismas de los procesos democráticos (el argumento de Ulises) y se ha explicado también que las constituciones no disponen procesos que sean resultados del consenso, sino más bien conflictos controlados. Que las decisiones de la jurisdicción tienden a proteger los derechos de las minorías o que la constitución asegura estructuras e instituciones perdurables para la resolución de conflictos políticos (participación orientada) y que es un proceso de representación reforzada.
Todos estos argumentos subyacen a la postura del texto de Luis Felipe, pues se entiende que la jurisdicción constitucional se erige como protectora de la representación democrática y sus procesos políticos y con ello, de las minorías.
Entonces si el problema contramayoritario plantea la contraposición entre el proceso político democrático y un proceso de adjudicación antidemocrática.
Luis Felipe plantea el problema desde una perspectiva ex ante:
La adjudicación constitucional como mecanismo de protección y garantía de que el proceso político será democrático y en sus términos, será democrático PORQUE la función de representación de TODOS los parlamentarios, esté representada.
Esta dificultad contramayoritaria da por un hecho que el proceso político es democrático por el solo hecho de que los legisladores llegaron a las cámaras por la vía democrática: mediante elecciones libres y periódicas a través del voto secreto, universal y directo de los y las ciudadanas.
Sin embargo, se desentiende de la función parlamentaria y del núcleo de prerrogativas que penden de ella y que hacen posible la representación efectiva.
Es decir, deja en manos del propio parlamento la definición de si su proceso es democrático y la autoregulación de los procesos intra-poder, pero sin revisar estos procesos, presumir que son democráticos porque el origen de los parlamentarios lo fue implica caer en una falacia.
El principio democrático ciertamente se recarga sobre la regla de la mayoría, pero ya nos advertía Kelsen: los derechos de las minorías son garantía de los de las mayorías, unos descansan sobre la existencia de los otros y ello nos lleva a concluir que hablar de democracia requiere necesariamente del componente material o sustancia: los derechos fundamentales y en este sentido, el principio de igualdad se convierte en el engrane que hace posible o que garantiza que los procesos políticos parlamentarios sean democráticos.
En la medida en que todos tienen garantizada la función parlamentaria podemos hablar de igualdad en la función de representación y no debemos perder de vista que la igualdad de la función de representación impacta directamente en la igualdad de los ciudadanos al garantizar que su voto tendrá un peso representativo. “los votos se cuentan, no se ponderan” sentenció el juez constitucional alemán, Ernst-Wolfgang Böckenförde y justamente por esto, aunque el 50+1represente la mayoría, esto es, quien se imponga en el juego deliberativo; el 49% restante, debe tener garantizado el acceso a las prerrogativas parlamentarias que hacen posible el ejercicio cabal y efectivo de la función representativa.
Luis Felipe explora le definición democrática de la deliberación parlamentaria, como el canal de comunicación de las determinaciones democráticas y destaca que los procedimientos parlamentarios deben estar caracterizados por la contradicción, el consenso, el pluralismo, la decisión mayoritaria y las garantías de publicidad, ritualidad e independencia parlamentaria; pero que para poder llevar el apellido democrático, hace falta que dichos procedimientos agreguen los derechos de las minorías a proponer junto con el derecho de las mayorías a decidir y que en la deliberación participen todos en igualdad de circunstancias.
Por ello cobra especial relevancia la definición del derecho a la participación democrática, es decir, la garantía constitucional al libre mandato representativo que pende del derecho a la participación política, mismo que se fundamenta en los principios de soberanía popular y pluralismo político.
Entonces, podremos hablar de un núcleo esencial de la función representativa que asegura las condiciones para una deliberación plural y democrática.
El texto de Luis destaca entonces el papel de las minorías en la deliberación parlamentaria explicando esta conexión entre la representación, la deliberación y el principio democrático que exige que los procesos se sustenten sobre el principio de igualdad. “las minorías personifican un papel esencial en la construcción de la democracia constitucional pues son muestra del pluralismo político”, pero además, tienen un papel crucial: la labor de control y fiscalización del Gobierno, como de la mayoría parlamentaria y ello incide en el grado democrático de la formación de la voluntad estatal.
Es importante destacar que las minorías, aunque impliquen un menor número de representantes, su potencia social y significado político es igual que el de las mayorías y ello cobra sentido si volvemos a la idea que Kelsen planteaba sobre “el derecho de la mayoría que supone la existencia de una minoría, por consiguiente, el derecho de la primera, implica también el derecho de la segunda a existir. Esta protección constituye la función esencial de los derechos públicos subjetivos.” En la medida en que todos los derechos o prerrogativas se garanticen, se fortalece la garantía de los mismos derechos, pues, en palabras del autor: “la garantía de igualdad de condiciones en el desempeño de las funciones parlamentarias personifica, al mismo tiempo, la garantía de la libertad del proceso político y de la libertad individual.
Entonces, el planteamiento de Luis Felipe nos lleva de la mano por el desarrollo de este juego deliberativo entre mayorías y minorías al mismo nivel en el proceso democrático, mismo que requiere de garantías a un núcleo esencial de igualdad política que necesita estar garantizado en el marco constitucional y que implica el marco de actuación de los representantes.
Luego, si hay un marco constitucional que encuadra estas condiciones generales de igualdad política que además se ancla en los principios democrático, de soberanía popular y por supuesto, de igualdad, tenemos que nada más y nada menos será la justicia constitucional la instancia encargada de garantizar que este núcleo no se disuelva en el juego mayoritario, protegiendo pues a las minorías y por supuesto, el canal de representación que son.
Entonces, como Ulises atado al mástil para escuchar el canto de las sirenas, el Estado democrático se da a sí mismo una Constitución como límite para proteger la deliberación democrática de sí misma, dado que ésta, como Ulises goza de una racionalidad imperfecta, se sabe débil y se ata al mástil para evitar invadir el núcleo de este estatus constitucional de los legisladores lo cual desembocaría en decisiones adoptadas por la regla de la mayoría, pero violentando la función de representación parlamentaria.
Explica Luis Felipe que existe un núcleo de la función representativa que es una precondición y coto vedado de la negociación y deliberación parlamentarias que asegura las condiciones para un gobierno duradero, donde el pluralismo y el desacuerdo enriquecen el debate en la medida en que todos los participantes son libres e iguales y dan lugar a un verdadero debate democrático.
En la última parte de su libro, se refiere que la Suprema Corte mexicana no ha avanzado aún en el entendimiento y desarrollo de este derecho a la participación democrática en su vertiente de función de representación y por ello quisiera referirme de manera muy breve a un voto concurrente que hace ya un par de años se emitió en el Pleno y que refiere precisamente la existencia de este derecho.
Se trata del voto concurrente del Ministro Arturo Zaldívar a la AI 39/2013:
El problema jurídico planteado fue el siguiente:
En el Congreso de Aguascalientes se reformó el artículo 12 párrafo segundo del Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Legislativo permitiendo que un solo diputado pudiera integrar y presidir hasta cinco comisiones. Una minoría presentó una acción de inconstitucionalidad por considerar que por tratarse de la minoría, sería muy difícil lograr presidirlas.
“se menoscaba el derecho de los suscritos de poder presidir una comisión legislativa previamente asignada, ya que se restringiría con la sola decisión del pleno del Congreso de remover las presidencias de las comisiones a su libre albedrío sin tomar en cuenta los perfiles de estudios, trayectoria laboral, experiencia legislativa, aptitudes e intereses de los diputados en función de las materias competencia de las comisiones legislativas.”
“…de facto, se crea un estado de excepción donde el legislador crea disposiciones que sólo son aplicables en perjuicio de los diputados que no cuenten con la mayoría dentro de la Legislatura, violentando disposiciones establecidas con anterioridad en la propia Constitución.”
Por unanimidad, el Pleno determinó que la demanda era infundada dado que no se violentaba los derechos de los legisladores de la minoría. Sin embargo, me parece que vale la pena destacar aquí el voto del Ministro Zaldívar pues se reconoce que lo efectivamente planteado por los promoventes es una transgresión a las condiciones generales de igualdad en el ejercicio de la función pública, en este caso particular, de la representación popular.
Y explica que ello debió de haberse analizado a la luz de los argumentos de los accionantes, por lo que consideró que el análisis debió girar en torno a los derechos de las minorías parlamentarias a que les sean garantizadas condiciones generales de igualdad para el ejercicio de sus derechos y obligaciones y si la norma en cuestión lastima dicha garantía, no permitiendo un igual acceso a la presidencia de una comisión siendo un legislador de mayoría o uno de minoría.
Quisiera solamente destacar aquí el fundamento constitucional de tal reconocimiento pues como punto de partida del desarrollo de esta comprensión me parece muy relevante:
El voto destaca que el artículo 35 de la Constitución Federal, en sus fracciones I, II y VI[1], establece tanto el derecho fundamental al sufragio (voto activo y pasivo), como el derecho a acceder a una función pública. Por su parte el artículo 23[2] de la Convención Americana de Derechos Humanos, en su inciso c) dispone que todo ciudadano debe tener derechos y oportunidades a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. Así pues, explica, nuestro orden jurídico reconoce un conjunto de derechos que materializan la participación popular a través de los principios fundamentales de la soberanía popular, el pluralismo y la democracia representativa.
En vista de lo anterior, concluye el voto, podremos hablar de un núcleo esencial de la función representativa que asegura las condiciones para una deliberación plural y democrática.
Si bien en los precedentes de la Corte no se ha reconocido textualmente este derecho fundamental, sin embargo puede colegirse a partir de la interpretación que se ha realizado sobre los requisitos sustantivos que debe tener el proceso legislativo para poder ser calificado como conforme con la Constitución, pues se ha concluido que la democracia representativa se basa en la deliberación, y que en este sentido, debe entenderse como condicionada a que la toma de decisiones atienda realmente a la búsqueda del equilibrio en la oposición de intereses de los distintos grupos representados, lo que sólo se puede lograr en el seno de una auténtica asamblea deliberante.
Y con base en esta argumentación se definen las condiciones generales de igualdad política y el estatuto que nuestra Constitución garantiza para los representantes:
· La función básica de los derechos fundamentales es el garantizar la libertad e igualdad del individuo, ello, es una condición misma de la democracia, y en este caso, particularmente referido a los derechos de participación política.
· Si afirmamos que la función de representación se desprende del derecho a ser votado, luego entonces, se necesitan garantizar ciertas condiciones para que el ejercicio de esa función de representación popular, en este caso como legislador, sea realizado de manera plena.
· Para ello, la igualdad en el ejercicio del cargo es fundamental, toda vez que sin esta garantía, los representantes electos no estarían en posibilidades de realizar las funciones que un cargo de representación popular requiere, entre otras, la participación en la deliberación política, lo cual incide de manera directa en los derechos de los ciudadanos.
· La igualdad se proyecta sobre las relaciones entre mayorías y minorías, como una regla de procedimiento democrático en la construcción de la voluntad de los órganos del Estado.
· La Constitución General y la Constitución del Estado de Aguascalientes protegen un estatus constitucional de representatividad de los diputados, el cual es el fundamento del papel soberano y representativo del propio Congreso como un poder a través del cual el pueblo ejerce su soberanía.
En este sentido, se puede concluir que el derecho al voto (activo y pasivo) en conexión con el principio de igualdad integran el derecho a tener condiciones de igualdad en el acceso, ejercicio y permanencia en las funciones públicas. Como garantías democráticas que protegen la voluntad popular tienen una doble faz: como derecho subjetivo, entendido como un derecho de participación democrática; y como derecho objetivo, entendido como un principio estructural del Estado constitucional que irradia todo el ordenamiento jurídico.
Esta garantía constitucional sirve como un medio que protege la libertad y la independencia funcional del órgano legislativo, como uno de los órganos constitucionales. En este sentido, estamos frente a una técnica de control inter-orgánico que protege las facultades y atribuciones que la Constitución asigna al Poder Legislativo. Y que como tal, entra dentro de la competencia de la jurisdicción constitucional, pues a partir de esos razonamientos se construye el estándar para un juicio de regularidad constitucional sobre las condiciones generales de igualdad del cargo de representación popular. Ello es así, pues estamos ante una garantía constitucional de la representación (los derechos de los representados) y la representatividad (función representativa) a través de este núcleo esencial. Este concepto servirá pues como punto de partida para determinar mediante un medio de control de constitucionalidad si hubo una vulneración al derecho de participación política.
Así pues, cerramos el círculo por el otro lado, pues para poder garantizar que la decisión parlamentaria emane de un proceso deliberativo iguailitario y plural, y por tanto sea democrática, hace falta una garantía que deberá ubicarse por fuera, es decir, en un mecanismo de control inter-poderes, posicionándose, de nuevo, la jurisdicción constitucional como la garante de que los procesos y estructuras por las que pasa el proceso deliberativo sirvan para resolver los conflictos a través de la representación igualitaria y den como resultado decisiones, o medidas democráticas, lo que no garantiza que sean válidas, pero esa, es ya otra historia.
Por último quisiera cerrar esta reflexión refiriéndome a dos iniciativas que esta semana se han planteado en las Cámaras del Congreso Federal: una, que las comisiones estén integradas de manera paritaria y que sean mujeres quienes encabecen las comisiones principales (dado que no hay ninguna en las coordinaciones de las bancadas en ambas cámaras) y otra, la propuesta de la Senadora Martha Tagle de conformar una bancada de mujeres con la intención de tener una agenda conjunta, en materia de desigualdad de las mujeres.
Ambas propuestas, me parece, inciden directamente en los temas que plantea Luis Felipe en su estupendo libro, pues si bien las minorías parlamentarias siempre nos llevan a pensarlas en términos de partidos políticos o grupos organizados alrededor de una ideología política; también es posible pensarlas en términos de grupos históricamente subordinados que, aunque no representan una minoría (las mujeres representamos el 51% de los habitantes del país), su participación en el proceso deliberativo muchas veces no goza de la efectividad que se deseara, pues el principio de paridad enclavado desde hace apenas 4 años en el artículo 41 de la Constitución tiene como finalidad cumplir con obligaciones de representación y participación política de las mujeres, lo que no necesariamente se hace realidad con un Congreso de integración paritaria, pues el hecho de que haya mujeres, no implica que éstas, como minoría vean su función de representación garantizada.
Con ello, pongo sobre la mesa la idea de que las minorías parlamentarias no son solamente aquellas que desarrollan su actividad en una posición de inferioridad numérica, sino que son también aquéllas que, por tratarse de grupos históricamente subordinados (como las mujeres o la comunidad LGBTI) no gozan ni del significado político ni de la potencia social (para parafrasear a Kelsen) para traducir el discurso que representan y que por ello, requieren, igual que las minorías clásicas, que su participación en la construcción democrática se vea asegurada.
En el clásico de Owen Fiss “Groups and the Equal Protection Clause”, el autor plantea entender la cláusula de igualdad como una que mira hacia la no subordinación, y habla de reconocer la discriminación de facto a partir de la que se reconoce discriminación que no se basa en una clasificación, sino en el impacto de grupo. Y Fiss define a los grupos desaventajados o en situación de subordinación como aquellos que tienen como nota común la relación identitaria de sus miembros. Ello implica que exista una identificación entre los miembros de un grupo a través de afinidades, experiencias específicas, una historia común y la autoidentificación de los miembros de ese grupo como parte de él. Las características que Fiss atribuye a los grupos desaventajados son: 1) son un grupo social, 2) el grupo ha estado en una posición perpetua de subordinación, y 3) su poder político se encuentra severamente limitado.
Y es precisamente a partir de la tercera nota de esta caracterización que me planteo la idea de expandir el concepto de minorías parlamentaria a la de grupos que aún como parte de una bancada o fracción parlamentaria, constituyen una minoría y que en esa calidad ven su función representativa parlamentaria limitada o anulada por las mayorías privilegiadas.
Por ello, aplaudo la iniciativa de la bancada de mujeres, dado que, creo, se funda en el entendimiento del juego deliberativo dentro de un Estado democrático con jurisdicción constitucional, que Luis Felipe nos plantea en este inteligente y esencial libro.
[1] “Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
[2] “Artículo 23 de la CADH. Derechos Políticos
Etiquetas: Control Constitucional, Democracia, minorías, parlamento, perspectiva de género