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Timestamp: 2018-04-26 11:32:50
Document Index: 92099519

Matched Legal Cases: ['EuG', 'EuG', 'Art. 82', 'Art. 86', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 10', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 82', 'Art. 81', 'EuG', 'Art. 3', 'Art. 19', 'Art. 10', 'EuG', 'EuG', 'Art. 81', 'Art. 82']

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Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle eine kritische Würdigung
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1 Working Paper Series Research Notes Januar 2006 Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle eine kritische Würdigung Mit dem more economic approach wird ein neuer Ansatz in der EU-Fusionskontrolle verfolgt. Er zeigt sich nicht nur im veränderten Untersagungskriterium SIEC und den neuen Beurteilungskriterien für horizontale Fusionen, sondern auch in der jüngeren Entscheidungspraxis. Als Ziele der (verstärkten) Anwendung industrieökonomischer Modelle und quantitativer Analysen werden zum einen die Erhöhung der Rechtssicherheit und zum anderen die Verbesserung der Entscheidungsqualität genannt. Die Zielsetzung einer (besseren) ökonomischen Fundierung der EU-Fusionskontrolle wird ausdrücklich begrüßt. Die genauere Analyse zeigt allerdings, dass mit dem more economic approach in der bisherigen Form faktisch die Rechtssicherheit verringert wird, während die Auswirkungen auf die Entscheidungsqualität zumindest unklar bleiben. Gleichzeitig ist eine deutliche Zunahme des (Verfahrens-)Aufwandes zu konstatieren. Darüber hinaus geraten bestimmte Probleme in den Blick, die sich z. B. aus der zunehmenden Beteiligung ökonomischer Experten oder der Möglichkeit (industrie-)politischer Interventionen ergeben. Im Ergebnis ist daher ein breiteres Verständnis von ökonomischer Fundierung notwendig, das insbesondere die institutionellen Implikationen mitberücksichtigt. Als Handlungsempfehlung folgt daraus die Errichtung einer unabhängigen Wettbewerbsbehörde oder die stärkere Regelorientierung der EU-Fusionskontrolle. Dipl.-Vw. Arndt Christiansen, Philipps-Universität Marburg, FB Wirtschaftswissenschaften, Abt. Wirtschaftspolitik Advisory Committee Dr. Peter Cornelius AlpInvest Partners Prof. Dr. Soumitra Dutta INSEAD Prof. Dr. Michael Frenkel WHU Koblenz Prof. Dr. Helmut Reisen OECD Development Centre Prof. Dr. Norbert Walter Deutsche Bank Research Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland Internet: Fax: DB Research Management Norbert Walter
2 Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle - eine kritische Würdigung Arndt Christiansen* Dezember 2005 Schlagworte: Wettbewerbspolitik, EU-Fusionskontrolle, ökonomische Analyse JEL Codes: F02, K21, L40 Gliederung Einleitung 1. Der neue Ansatz in der EU-Fusionskontrolle Überblick über den Reformprozess Wettbewerbswidrige Effekte und Effizienzvorteile als Ausgleichsfaktor 4 2. Materielle Auswirkungen des more economic approach Erhöhung des Verfahrensaufwands Faktische Verringerung der Rechtssicherheit Auswirkungen auf die Entscheidungsqualität Institutionelle Implikationen des neuen Ansatzes Folgerungen aus der zunehmenden Beteiligung ökonomischer Sachverständiger (Industrie-)politische Einflussnahmen und Rent-Seeking Konzentration der Funktionen bei der Europäischen Kommission Fazit 22 Literatur 23 * Dipl.-Vw. Arndt Christiansen Philipps-Universität Marburg, FB Wirtschaftswissenschaften, Abt. Wirtschaftspolitik Am Plan 2, Marburg Tel.: , Fax:
3 Abkürzungsverzeichnis Art... EG Artikel.. des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG- Vertrag) CET Chief Economist Team in der GD Wettbewerb DVO Durchführungsverordnung (zur Fusionskontrollverordung) EAGCP European Advisory Group on Competition Policy EuG Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften EuGH Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften FKVO Fusionskontrollverordnung Formblatt CO Offizielles Anmeldeformular der EU-Fusionskontrolle GD Wettbewerb Generaldirektion Wettbewerb der Europäischen Kommission HMG Horizontal Merger Guidelines (Leitlinien zur Beurteilung horizontaler Fusionen) NIÖ Neue Industrieökonomik SIEC Signifiant Impediment to Effective Competition (neues Untersagungskriterium der EU-Fusionskontrolle SLC Substantial Lessening of Competition (Untersagungskriterium der USamerikanischen Fusionskontrolle) SSNIP Small but Significant Non-transitory Increase in Price
4 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle Einleitung Die EU-Fusionskontrolle befindet sich gegenwärtig im tiefgreifendsten Reformprozess seit ihrer Einführung im Jahre 1990, in dessen Zentrum der more economic approach steht. Gemeint ist damit der verstärkte Rückgriff auf industrieökonomische Modelle sowie quantitative Untersuchungsmethoden zum einen in der Fallanalyse und zum anderen in der Formulierung von Gesetzestexten und darin enthaltenen Kriterien. Sichtbaren Einfluss hat der neue Ansatz auf die novellierte Fusionskontrollverordnung (FKVO) 1 vom Mai 2004 und die erstmals veröffentlichten Leitlinien zur Beurteilung horizontaler Fusionen ( Horizontal Merger Guidelines, HMG) 2, aber auch auf die jüngere Entscheidungspraxis. Darüber hinaus soll der more eoconomic approach auf weitere Bereiche der Wettbewerbspolitik wie das Missbrauchsverbot nach Art. 82 EG und die Beihilfenkontrolle nach Art. 86ff. EG ausgeweitet werden (EACGP 2005; Monti 2004b; Röller 2005). Entsprechender Anpassungsdruck entsteht auch für die deutsche Wettbewerbspolitik (Bundeskartellamt 2004; Hildebrand 2005; Monopolkommission 2005, Rdnr. 228ff.). Daher ist es dringend geboten, die mit dem neuen Ansatz verbundenen Vor- und Nachteile kritisch und in ihrer gesamten Breite zu analysieren. Die Europäische Kommission selbst hat die stärkere (industrie-)ökonomische Fundierung der EU-Fusionskontrolle zunächst mit der Erhöhung der Rechtssicherheit und im weiteren Verlauf des Reformprozesses mit der Verbesserung der Entscheidungsqualität begründet. Diese Zielsetzungen sind ausdrücklich zu begrüßen. Gerade deshalb ist zu untersuchen, ob der more economic approach den Erwartungen entspricht. Für eine umfassende Würdigung sind zudem weitere Aspekte zu berücksichtigen, nämlich der mit den Fusionskontrollverfahren verbundene Aufwand sowie die sich daraus ergebenden institutionellen Implikationen. Diese Punkte wurden von der Europäischen Kommission, aber auch in der wissenschaftlichen Diskussion bisher zu wenig berücksichtigt. Der weitere Beitrag gliedert sich in vier Abschnitte. Im ersten Abschnitt wird ein Überblick über den neuen Ansatz in der EU-Fusionskontrolle gegeben. Dann werden die Auswirkungen auf den (Verfahrens-)Aufwand, die Rechtssicherheit und die Entscheidungsqualität untersucht (Abschnitt 2). Anschließend wird auf die mit der zunehmenden Beteiligung ökonomischer Experten verbundenen Probleme sowie auf weiteren Reformbedarf in Hinblick auf den institutionellen Rahmen eingegangen (Abschnitt 3). Es folgt das Fazit als vierter Abschnitt. 1 Council Regulation (EC) No 139/2004 of 20 January 2004 on the control of concentration between undertakings, in: Official Journal of the European Union L 24, 29/01/2004, pp Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the Council Regulation on the control of concentrations between undertakings, in: Official Journal of the European Union C 31, 05/02/2004, pp
5 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 1 1. Der neue Ansatz in der EU-Fusionskontrolle 1.1 Überblick über den Reformprozess Die erst im Jahre 1990 eingeführte Fusionskontrolle hat sich seither zu einem zentralen Instrument der EU-Wettbewerbspolitik entwickelt (Kerber 2000; Levy 2003; Lindsay 2004; Pons/Sautter 2004). Zuständig für die Untersuchung der Fälle war bis zur jüngsten Reform die Generaldirektion (GD) Wettbewerb der Europäischen Kommission bzw. die spezielle Merger Task Force. Die endgültigen Entscheidungen werden allerdings vom Kollegium der Kommissare beschlossen. Sie unterliegen der Kontrolle durch das Gericht erster Instanz (EuG) und letztlich den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH). Der gegenwärtige tiefgreifende Reformprozess wurde von der Europäischen Kommission Ende 2001 mit der Vorlage ihres Grünbuchs 1 eingeleitet (Böge 2004; Budzinski/Christiansen 2005a; Lyons 2004). Weitere Dynamik erhielt er im Laufe des Jahres 2002 durch die (erstmalige) Aufhebung von Untersagungsentscheidungen der Kommission durch das EuG gleich in drei Fällen (Airtours, Schneider Electric, Tetra Laval). 2 Darin kritisierte das Gericht in bisher ungekanntem Ausmaß sowohl die ökonomische Argumentation als auch den Umgang mit Beweismaterial. Als Reaktion rückte die Kommission immer mehr die ökonomische Fundierung in den Mittelpunkt der Reform. Unter dem Schlagwort more economic approach bemühte sie sich um die verstärkte Berücksichtigung neuer industrieökonomischer Modelle und quantitativer Methoden. Die auffälligste Änderung in der novellierten FKVO vom Mai 2004 ist das neue Untersagungskriterium in Art. 2 FKVO (Röller/Strohm 2005; Zimmer 2004). Es entspringt einem politischen Kompromiss zwischen den Vertretern der Mitgliedsstaaten im Rat der EU. Einerseits stellt es eine Annäherung an den angelsächsischen SLC-Test ( Substantial Lessening of Competition ) dar und soll eine vermeintliche Lücke in Bezug auf Fusionen auf heterogenen Oligopolmärkten schließen. Andererseits handelt es sich um eine eigenständige (europäische) Formulierung. Art. 2 (3) FKVO lautet nun: Zusammenschlüsse, durch die wirksamer Wettbewerb im Gemeinsamen Markt oder in einem wesentlichen Teil desselben erheblich behindert würde, insbesondere durch Begründung oder Verstärkung einer beherrschenden Stellung, sind für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar zu erklären. Man spricht daher vom Untersagungskriterium der erheblichen Behinderung wirksamen Wettbewerbs ( Siginificant Impediment to effective Competition, SIEC). Im Vergleich zur alten Formulierung des Art. 2 FKVO wurde 1 Green Paper on the Review of Council Regulation (EEC) No 4064/89, COM(2001) 745/6 final, 11/12/ Case T-342/99 Airtours v Commission, 06/06/2002; Case T-310/01 - Schneider Electric v Commission, 22/10/2002; Case T-5/02 Tetra Laval v Commission, 25/10/2002.
6 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 2 das Verhältnis der Bestandteile umgedreht. 3 Der bisherige Untersagungstatbestand der Marktbeherrschung ist zwar weiterhin enthalten, gilt aber lediglich als Regelbeispiel. Die Fortgeltung der bisherigen Rechtsprechung ist als Orientierung ausdrücklich erwünscht (FKVO, Erwägungsgrund 26). Der Konkretisierung des neuen SIEC-Tests dienen die Horizontal Merger Guidelines, die einen soliden wirtschaftlichen Rahmen für die Beurteilung bieten sollen (FKVO, Erwägungsgrund 28). Zielsetzung ist demnach weiterhin die Verhinderung von (spürbar erhöhter) Marktmacht, verstanden als die Fähigkeit eines oder mehrerer Unternehmen, zu Lasten der Konsumenten die Preise zu erhöhen, die Menge, Auswahl oder Qualität zu verringern oder Innovationen einzuschränken (Guidelines, Rdnr. 8f.). Die Kommission vergleicht dabei im Rahmen der wettbewerblichen Analyse des Einzelfalles die vorhersehbaren Fusionswirkungen mit der Situation, die ohne den Zusammenschluss eingetreten wäre (Guidelines, Rdnr. 13). Die relevante Frage ist dann, ob die zu prüfende Fusion mit hinreichender Wahrscheinlichkeit das Auftreten wettbewerbswidriger Effekte erwarten lässt. Während die Reform auf dieser Ebene keine grundsätzliche Änderung bedeutet, enthalten die in den Guidelines genannten Kriterien eine Reihe von inhaltlichen Neuerungen. Das betrifft zunächst die Verwendung des Konzentrationsmaßes Herfindahl-Hirschman-Index (HHI) 4 als relevantem Strukturmerkmal neben den Marktanteilen (Guidelines, Rdnr. 14ff.). Besonders interessant sind zudem die Ausführungen zu den wettbewerbswidrigen Wirkungen von Fusionen im Oligopol und zu Effizienzvorteilen (siehe unter 1.2). Daneben werden mit Nachfragemacht, Markteintritt und Sanierungsfusion bereits etablierte Kriterien dargelegt, die als Ausgleichsfaktor gegenüber erhöhter Marktmacht wirken können (Guidelines, Rdnr. 64ff.). Darüber hinaus enthält nicht nur die FKVO, sondern auch die ebenfalls novellierte Durchführungsverordnung (DVO) 5 eine Reihe von bedeutenden Änderungen für den Verfahrensablauf (Dittert 2004; Lingos u. a. 2004). Dazu zählen insbesondere die Möglichkeit zur Fristverlängerung in komplizierten Fällen (Art. 10 FKVO), die Präzisierung der Ermittlungsbefugnisse und Sanktionen der Kommission (Art FKVO) und die erweiterten Informationspflichten der Unternehmen (Art. 3, 4 DVO). Schließlich stehen bestimmte organisatorische Änderungen in der GD Wettbewerb im Zusammenhang mit dem more economic approach (Drauz 2002, 3 Der alte Art. 2 (3) FKVO hatte wie folgt gelautet: Zusammenschlüsse, die eine beherrschende Stellung begründen oder verstärken, durch die wirksamer Wettbewerb im Gemeinsamen Markt oder in einem wesentlichen Teil desselben erheblich behindert würde, sind für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt zu erklären. 4 Der HHI ist die Summe der quadrierten Marktanteile aller zugehörigen Unternehmen. 5 Commission Regulation (EC) No 802/2004 of 7 April 2004 implementing Council Regulation (EC) No 139/2004 on the control of concentrations between undertakings, in: Official Journal L 133, 30/04/2004, pp
7 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 3 S. 397; Pons/Sautter 2004, S. 57; Röller 2005, S. 15). Besonders hervorzuheben ist die Berufung von Prof. L.-H. Röller zum ersten Chefökonomen, dem ein Stab von (z. Z. zehn) promovierten Industrieökonomen zuarbeitet ( Chief Economist Team, CET). Als wissenschaftliches Beratergremium wurde zudem die European Advisory Group on Competition Policy (EAGCP) geschaffen, der auf Vorschlag des Chefökonomen rund 20 führende europäische Industrieökonomen angehören. 6 Regelmäßige Seminare und Konferenzen dienen der weiteren Intensivierung des Austauschs. Aufgelöst wurde dagegen die Merger Task Force, deren Mitglieder in die bestehenden sektorspezifischen Direktionen eingegliedert wurden. Erste Auswirkungen des more economic approach lassen sich zudem in der Entscheidungspraxis nachweisen, auch wenn die Umsetzung noch keineswegs abgeschlossen ist. 7 So hat es bislang weder eine Untersagung nach dem neuen SIEC-Test noch z. B. eine Freigabe aufgrund von Effizienzvorteilen gegeben. Zu beobachten ist allerdings der verstärkte Rückgriff auf statistische und ökonometrische Methoden (Bundeskartellamt 2004, S. 4ff.; Hofer u.a. 2005; Monopolkommission 2005, Rdnr. 798ff.; Van Bergeijk/Klosterhuis 2005). Damit einher geht die verstärkte Beteiligung ökonomischer Experten sowohl in der Kommission als auch im Auftrag der Unternehmen (siehe unter 3.1). Dies beginnt bei der sachlichen und räumlichen Marktabgrenzung mit Hilfe von Preiskorrelationsanalysen, Kointegrationsanalysen und v. a. dem Hypothetischen Monopolisten-Test (engl. SSNIP-Test, Small but Significant Non-transitory Increase in Price ). Ein aktuelles Beispiel dafür bietet der Fall Blackstone/Acetex 8, für den sowohl von den Unternehmen beauftrage Ökonomen als auch das CET ökonometrische Studien anfertigten (Durand/Rabassa 2005). Das Anwendungsgebiet reicht weiter bis zur differenzierten Analyse der Fusionswirkungen mittels Simulationsmodellen (siehe unter 1.2). Der Fall Volvo/Scania 9 stellt hierfür mit der entsprechenden Studie von Ivaldi/Verboven (2001) das früheste Beispiel dar, wobei die Kommission es zum damaligen Zeitpunkt noch vermied, ihre Entscheidung explizit damit zu begründen. Das hat sich in späteren Fällen wie General Electric/Instrumentarium 10 oder Oracle/PeopleSoft 11 geändert. Eine weitere Bedeutungszunahme dieser Instrumente ist zu erwarten. 6 Aktuell zählen dazu u. a. Marc Ivaldi, Bruce Lyons, Massimo Motta, Damien Neven, Paul Seabright, Frank Verboven sowie Martin Hellwig, die alle Artikel zu verschiedenen Aspekten des more economic approach publiziert haben (siehe Literatur). Eine Arbeitsgruppe hat zudem im Juli 2005 einen viel beachteten Reformvorschlag für die Anwendung des Missbrauchsverbots nach Art. 82 EG vorgelegt (EAGCP 2005). 7 In dieser Arbeit kann nicht die gesamte Fallpraxis der Kommission behandelt werden, sondern es wird exemplarisch auf besonders relevante Fälle eingegangen. 8 Case No COMP/M Blackstone/Acetex, in: Official Journal L 312, 29/11/2005, pp Case No COMP/M Volvo/Scania, in: Official Journal L 143, 29/05/2001, pp Case No COMP/M GE/Instrumentarium, in: Official Journal L 109, 16/04/2004, pp Case No COMP/M Oracle/PeopleSoft, in: Official Journal L 218, 23/08/2005, pp
8 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle Wettbewerbswidrige Effekte und Effizienzvorteile als Ausgleichsfaktor Mit den Guidelines wurde erstmals die - aus der US-amerikanischen Praxis stammende - Unterscheidung von koordinierten und nicht-koordinierten Effekten eingeführt, die von der zuvor verwendeten Unterscheidung zwischen Einzel- und Kollektiv-Marktbeherrschung abweicht (dazu Kerber 2000, S. 72ff.). Während koordinierte Effekte eine Weiterentwicklung des Konzepts der Kollektiven Marktbeherrschung darstellen, wurde mit der Aufnahme unilateraler Effekte explizit der Anspruch erhoben, eine unter der alten FKVO bestehende Lücke in Bezug auf schädliche Fusionen auf Oligopolmärkten unterhalb der Marktbeherrschungsschwelle zu schließen (Röller/Strohm 2005, Rdnr. 18; Zimmer 2004). Umgekehrt könnten Effizienzvorteile als Ausgleichsfaktor erstmals zu einer Freigabe trotz Marktbeherrschung führen. Diese Konzepte stellen den materiellen Kern des more economic approach dar. Unilaterale Effekte können sich ergeben, weil der Wettbewerbsdruck durch einen (oder mehrere) Anbieter entfällt. Insbesondere für die fusionierenden Unternehmen kann dadurch die Marktmacht ansteigen, so dass Spielraum für eine profitable Preiserhöhung bzw. Mengenreduktion entsteht. Dazu ist weder eine gleichgerichtete Reaktion der verbleibenden Konkurrenten noch das Erreichen einer marktbeherrschenden Stellung im Sinne der alten FKVO notwendig. Entscheidend ist vielmehr die Enge die Substitutionsbeziehung zwischen den Produkten der fusionierenden Unternehmen gegenüber den übrigen Anbietern. Das Auftreten unilateraler Effekte ist demnach in erster Linie auf differenzierten Produktmärkten zu erwarten. Die Guidelines nennen als förderliche Faktoren hohe Marktanteile und eine hohe Wettbewerbsintensität zwischen den fusionierenden Unternehmen, mangelnde Ausweichmöglichkeiten der Abnehmer sowie die Unwahrscheinlichkeit von Angebotserhöhungen durch die Konkurrenten (Guidelines, Rdnr. 27ff.). Die konkrete Prüfung unilateraler Effekte bedingt eine quantitative Prognose der (kurzfristigen) Preis- und Mengenveränderungen durch die Fusion, für die i. d. R. sog. Merger Simulation Models verwendet werden (z. B. Capps et al. 2003; Dubow et al. 2004; Van Bergeijk/Klosterhuis 2005). Solche Simulationsmodelle erfordern Informationen über die gegebene Marktform bzw. -struktur sowie über den primären Wettbewerbsparameter (Preis, Menge, Kapazität). 12 Die Stärke der Substitutionsbeziehungen kann insbesondere mit der Umlenkungskennziffer ( Diver- 12 Preiswettbewerb wird auch als Bertrand-Verhalten bezeichnet. Nur wenn die Unternehmen zuerst unabhängig voneinander Kapazitäten wählen und dann den Preis setzen, sind die Marktergebnisse nach Kreps/ Scheinkman (1983) identisch mit dem Mengen-Wettbewerb á la Cournot.
9 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 5 sion Ratio ) 13 gemessen werden. Zusätzlich müssen die Eigenpreiselastizitäten und Kreuzpreiselastizitäten 14 der relevanten Produkte bekannt sein sowie etwaige Kostenveränderungen und die Reaktion der Konkurrenten auf die Fusion geschätzt werden. Das Konzept und die Simulationsmodelle finden in der US-amerikanischen Fusionskontrolle bereits seit geraumer Zeit Anwendung (Starek/Stockum 1995). Der theoretische Hintergrund sind industrieökonomische Modelle zu den Fusionsanreizen im Oligopol, die vornehmlich seit den 1980er Jahren entwickelt wurden. 15 Koordinierte Effekte liegen dagegen vor, wenn es den im Markt verbleibenden Unternehmen durch die Fusion erstmals ermöglicht bzw. erleichtert wird, ihr Verhalten implizit aufeinander abzustimmen. Es wird auch von stillschweigender Kollusion gesprochen, denn es geht gerade nicht um explizite Absprachen, die überdies gegen Art. 81 EG verstoßen würden. Der Wettbewerb zwischen den koordiniert handelnden Unternehmen wird (weitgehend) ausgeschaltet. Sie verfügen damit gemeinsam über Marktmacht, die sich in einer Preiserhöhung, aber auch einer Mengenbeschränkung oder einer Marktaufteilung äußern kann. Im Unterschied zu unilateralen Effekten ist dies eher auf homogenen Märkten zu erwarten. Die Guidelines geben dafür vier kumulative Voraussetzungen an (Guidelines, Rdnr. 39ff.). Zunächst müssen die Modalitäten der Abstimmung relativ einfach zu finden sein. Dann müssen die Unternehmen wechselseitig in der Lage sein, ihr Verhalten zu überwachen, um Abweichungen zu bestrafen. Schließlich darf die Koordinierung nicht durch die Reaktionen der Nachfrager und aktuellen bzw. potentiellen Konkurrenten unterminiert werden. Konkret werden dazu eine Reihe von Strukturmerkmalen der betroffenen Unternehmen und Märkte geprüft wie Marktanteile und Anzahl der Unternehmen, Markttransparenz, Homogenität der Produkte und Entwicklung der Nachfrage. Insgesamt entsprechen diese Kriterien ziemlich genau den Vorgaben des EuG aus dem Airtours- Urteil (Bishop/Ridyard 2003, S. 360f.). Zugleich lehnen sie sich eng an die industrieökonomische Analyse der Kollusion in Oligopolmärkten an. 16 Als weiterer zu prüfender Punkt kommt die Existenz von sog. Einzelgängern hinzu, die aufgrund von anderen als den branchentypischen Eigenschaften einen hohen Anreiz haben, von einer Koordinierung abzuweichen bzw. 13 Die Umlenkungskennziffer gibt an, welcher Anteil des aufgrund einer Preiserhöhung verringerten Absatzes - bei sonst gleichen Bedingungen- von einem bestimmten Produkt durch ein anderes Produkt aufgesogen wird. 14 Die Eigenpreiselastizität drückt aus, in welchem Maße sich die Nachfrage bei Änderung des eigenen Produktpreises ändert. Die Kreuzpreiselastizität der Nachfrage gibt dagegen an, wie stark sich die nachgefragte Menge eines Produktes als Reaktion auf Preisänderungen eines anderen Produkts verändert, und zwar jeweils wenn alle übrigen Bedingungen gleich bleiben. 15 Zentrale Arbeiten sind Deneckere/Davidson (1985), Farrell/Shapiro (1990) sowie Werden/Froeb (1994). 16 Ein früher grundlegender Beitrag stammt von Stigler (1964). Neuere Arbeiten modellieren das Problem spieltheoretisch (als Überblick Bagwell/Wolinsky 2002; Jacquemin/Slade 1989).
10 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 6 diese zu stören. Als problematisch gilt insbesondere, wenn ein solches Unternehmen durch eine Fusion zu verschwinden droht. Die Ausführungen in den Guidelines stimmen damit auch weitgehend mit der US-amerikanischen Praxis überein (Baker 2002). Die zweite wichtige Neuerung ist die Berücksichtigung von Effizienzvorteilen als Ausgleichsfaktor für erhöhte Marktmacht, wenn auch nur unter sehr restriktiven Bedingungen (Guidelines, Rdnr. 76ff.). So müssen die Vorteile fusionsspezifisch und überprüfbar sein sowie - zumindest teilweise - den Konsumenten zugute kommen. Im Unterschied zum sonstigen Fusionskontrollverfahren obliegt die Beweislast hierfür den Unternehmen. Damit verbunden ist die Notwendigkeit der quantitativen Abwägung von fusionsbedingten Wohlfahrtsverlusten mit den zu erwartenden Effizienzgewinnen (Colley 2004). Dies kann nur im Rahmen einer detaillierten Einzelfallanalyse erfolgen, die letztlich ebenfalls die Verwendung eines Simulationsmodells bedingt (Bundeskartellamt 2004, S. 7ff.). Hier zeigen sich somit gewisse Parallelen zur Prüfung unilateraler Effekte. Insgesamt wurde damit wurde ein weiteres ökonomisches Konzept übernommen, dessen Grundidee auf Williamson (1968) zurückgeht und das als Effizienzeinrede ( Efficiency Defense ) bereits in der US-amerikanischen Fusionskontrolle etabliert ist. Insgesamt ist damit festzuhalten, dass die Kommission eine Reihe von mikroökonomischen Konzepten neu in die EU-Fusionskontrolle eingeführt und dafür in den Guidelines detaillierte Kriterien formuliert hat. Das bedeutet zugleich die (weitere) Annäherung an die USA (Coppi/Walker 2004). Eine entsprechende Motivation der Kommission war unverkennbar, denn zum einen wurde die transatlantische Konvergenz durchweg als sehr positiv dargestellt (z. B. Röller 2005, S. 13; weitere Nachweise bei Christiansen 2005, S. 293). Zum anderen kann vermutet werden, dass die Kommission harsche Kritik wie im Fall General Electric/Honeywell 17 und den damit verbundenen Reputationsverlust vermeiden möchte. Aus ökonomischer Sicht ist eine solche Konvergenz zu begrüßen, wenn damit die Transaktionskosten bei internationalen Fusionen sinken. Zu bemängeln ist allerdings, dass die Annäherung an die USA nicht explizit als Ziel der Reform formuliert wurde und damit nicht diskutiert werden konnte. Außerdem bleiben wichtige Unterschiede in den grundlegenden Annahmen und Überzeugungen (z. B. Denzel 2004; Mueller 1997) und dem institutionellen Rahmen bestehen. 2. Materielle Auswirkungen des more economic approach Im Folgenden werden die Auswirkungen der Reform auf die Entscheidungspraxis der EU- Fusionskontrolle untersucht, um die damit verbundenen Kosten und Nutzen näherungsweise 17 Case No COMP/M General Electric/Honeywell, in: Official Journal L 48, 18/02/2004, pp
11 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 7 abschätzen zu können. 18 Hierzu ist der Rückgriff auf den sog. Error Cost-Approach hilfreich, der in der ökonomischen Analyse des Rechts zur Analyse der Wohlfahrtseffekte von rechtlichen Regelungen entwickelt wurde (Christiansen/Kerber 2005, S. 7ff.; Ehrlich/Posner 1974). Entscheidend sind demnach zum einen die Verfahrenskosten und zum anderen die Häufigkeit von Irrtümern. Auf diese Punkte wird im Folgenden jeweils eingegangen. Hinzu kommt die Rechtssicherheit als weiterer ökonomisch relevanter Aspekt. 2.1 Erhöhung des Verfahrensaufwands Die Kosten für EU-Fusionskontrollverfahren sind in erster Linie von den umfangreichen Vorschriften in FKVO und DVO abhängig (Dittert 2004; Lingos et al. 2004). Bereits die alte FKVO 19 enthielt u. a. strikte Verfahrensfristen, Publikationspflichten sowie Vorschriften zu Berufsgeheimnissen, zu Anhörungsrechten und zur Zusammenarbeit mit den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedsstaaten. Darüber hinaus waren die Gestaltung des offiziellen Anmeldeformulars ( Formblatt CO ), die Anhörungs- und Einsichtsrechte sowie der Umgang mit vertraulichen Daten in der alten DVO 20 geregelt. Zum Umfang des Verfahrens trägt weiterhin das Bestreben der Kommission bei, insbesondere Wettbewerber und Abnehmer der fusionierenden Unternehmen einzubinden (z. B. Drauz 2002, S. 397). Im Ergebnis führt dieser Rahmen aus formalen und informalen Regeln zu einem komplexen bargaining game zwischen Behörde(n) und Unternehmen mit erheblichem Zeit- und Kostenaufwand (Neven u. a. 1993, S. 150ff.). 21 Im Zuge des Reformprozesses wurden diese Vorschriften so verändert, dass der Verfahrensaufwand weiter steigt. Zunächst sind laut (neuem) Art. 3 (2) DVO das Anmeldeformular sowie alle Dokumente im Original und in 35facher (!) Ausfertigung einzureichen statt zuvor 24 bzw. 19 Exemplare. Weiterhin müssen die anmeldenden Unternehmen umfangreichere Informationen liefern (Lingos et al. 2004, S. 80ff.). Die Marktanteilsschwelle für Angaben über Wettbewerber wurde von 10% auf 5% gesenkt. Außerdem sind erstmals für alle betroffenen Märkte die HHI- Werte vor und nach der Fusion zu berechnen (Abschnitt 7.3 des Formblatts CO). Besonders 18 Insbesondere die Abschnitte 2.1 und 2.2 sind eine wesentliche Fortentwicklung meiner Analyse in Christiansen (2005, S. 287ff.). 19 Council Regulation (EEC) No 4064/89 of 21 December 1989 on the control of concentrations between undertakings, in: Official Journal L 395, 30/12/1989, pp Commission regulation (EC) No 3384/94 of 21 December 1994 on the notifications, time limits and hearings provided for in Council Regulation (EEC) No 4064/89 on the control of concentrations between undertakings, in: Official Journal L 377, 31/12/1994, pp Laut den Ergebnissen einer Umfrage bei Voigt/Schmidt (2005, S. 8f.) benötigten die Unternehmen bereits vor der Reform alleine zur Vorbereitung der Anmeldeunterlagen durchschnittlich mehr als 64 Manntage, und es fanden weiterhin durchschnittlich rund 8 Treffen zwischen Vertretern von Unternehmen und Behörde statt.
12 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 8 hohe Anforderungen sind mit der neu aufgenommenen Effizienzeinrede verbunden, die als Einzelfallprüfung mit der Beweislast der Unternehmen konzipiert ist (Abschnitt 9.3 des Formblatts CO). Verlangt wird nicht nur eine Quantifizierung der Effzienzgewinne, sondern auch der Nachweis, dass sie nur durch die Fusion zu realisieren sind und - zumindest teilweise - den Konsumenten zugute kommen. Zu beachten ist darüber hinaus die Liste akzeptabler Dokumente aus den Guidelines (Rdnr. 88), die u. a. interne Schriftstücke der Geschäftsleitung oder vor der Fusion angefertigte Expertenuntersuchungen umfasst. Insgesamt führen die Neuerungen nicht nur im Fall der Effizienzeinrede zu einem erheblichen Anstieg des Anmeldeaufwands für die Unternehmen. Davon ist wiederum die Kommission betroffen, weil sie die Unterlagen vollständig prüfen und berücksichtigen muss. Über die formalen Verfahrensregeln hinaus erhöht die zunehmende quantitative Analyse den Verfahrensaufwand erheblich. Bereits die Marktabgrenzung mit Hilfe des Hypothetischen Monopolistentest erhöht die Datenanforderungen gegenüber dem traditionell verwendeten Bedarfsmarktkonzept (Hildebrand 2005, S. 514f.). In noch stärkerem Maße gilt dies für die neuartigen Simulationsmodelle, deren Aussagekraft entscheidend von der Qualität und Vollständigkeit der empirischen Daten abhängt, was wiederum zu erheblichen Kosten führt (Bundeskartellamt 2004, S. 6; Capps et al. 2003; Dubow 2004, S. 117; Van Bergeijk/Kloster huis 2005). Idealerweise müssen Informationen von allen in den relevanten Märkten aktiven Unternehmen beschafft werden, die zudem vergleichbar sein und über einen bestimmten Zeitraum vorliegen sollten. Weiteren Aufwand verursachen die Spezifikation und der Test der ökonometrischen Modelle. Davon sind wiederum nicht nur die Unternehmen, sondern auch die Behörde betroffen, indem sie eigene Studien erstellen und von den Unternehmen eingereichte Untersuchungen überprüfen muss. Außerdem muss sie den Unternehmen die Datensätze und Berechnungen in einem speziell abgeschirmten Data Room zur Gegenkontrolle zugänglich machen. 22 Besonders deutlich wurde dies in den zentralen Fällen General Electric/Instrumentarium und Oracle/PeopleSoft, die beide die Analyse unilateraler Effekte auf Ausschreibungsmärkten betrafen (Hofer u. a. 2005, S. 160ff.; Käseberg 2005; Loriot et al. 2004; Pflanz 2005). Die Kommission führte jeweils eigene quantitative Analysen der Ausschreibungsdaten durch, um die Intensität der relevanten Substitutionsbeziehungen abzuschätzen. Außerdem reichten die Unternehmen bzw. von ihnen beauftragte Beratungsgesellschaften umfangreiche Studien ein, so im ersten Fall RBB Economics für General Electric und NERA Economic Con- 22 Zumindest vorstellbar wäre zudem, dass die nationalen Wettbewerbsbehörden im Rahmen ihrer Mitwirkung im Beratenden Ausschuss nach Art. 19 FKVO ebenfalls Einsicht in die Datensätze und Berechnungen nehmen wollen.
13 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 9 sultants für den Konkurrenten Philips und im zweiten Fall PeopleSoft selbst und Lexecon für den Bieter Oracle. Noch aufwendiger könnte das Verfahren im Falle der Effizienzeinrede werden, wenn zuerst die (unilateralen) Preiseffekte und die Effizienzvorteile geschätzt und dann gegeneinander abgewogen werden müssen. Zudem verlängert die quantitative Analyse tendenziell die Verfahrensdauer. Beispielsweise musste die Kommission im Fall Oracle/PeopleSoft die Verfahrensfristen für ein halbes Jahr aussetzen, bis Oracle weitere Daten vorlegte (Pflanz 2005, S. 123). Als weiterer Beleg kann die in Art. 10 FKVO neu geschaffene Möglichkeit von Fristverlängerungen für komplexe Fälle gelten, die insbesondere mit der Anfertigung quantitativer Studien begründet wird (Dittert 2004, S. 149ff.; Drauz 2002, S. 392f.). Insgesamt bleibt eine dauerhafte Aufwandserhöhung festzuhalten, die im Sinne des Error Cost-Approach zu erhöhten Verfahrenskosten führt und damit der gesellschaftlichen Wohlfahrt abträglich ist. 2.2 Faktische Verringerung der Rechtssicherheit Gerade zu Beginn der Reformdiskussion wurde von der Kommission die Erhöhung der Rechtssicherheit als zentraler Vorteil des neuen Ansatzes genannt. Regelmäßig wurde argumentiert, dass (nur) durch die verstärkte Anwendung ökonomischer Konzepte mehr Transparenz der Entscheidungen und damit eine Erhöhung der Vorhersehbarkeit erreicht werden könne. So formulierte etwa Drauz (2002, S. 392) als Ziel, to make the theoretical framework underlying our economic assessment of mergers clear and transparent and thus as predictable as possible (weitere Nachweise bei Christiansen 2005, S. 287). Damit ist der Begriff der Rechtssicherheit angesprochen, der in der deutschen (wettbewerbs-)rechtlichen Diskussion wie folgt definiert wurde: Die Rechtssicherheit soll den Staatsbürger vor überraschenden staatlichen Eingriffen schützen (Vertrauensinteresse, insbesondere Vorausberechenbarkeit) (Rittner 1969, S. 76). Die grundsätzliche Vorteilhaftigkeit von Rechtssicherheit lässt sich ökonomisch gut begründen. So machte bereits Eucken (1952) mit seinem Postulat der Konstanz der Wirtschaftspolitik die grundlegende Bedeutung eines verlässlichen Ordnungsrahmens deutlich, mit dem die Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns und damit die Rechtssicherheit untrennbar verbunden sind. Weiterhin lässt sich die Einsicht von Hayek (1971) in die zentrale Bedeutung der Rule of Law für das Funktionieren einer dezentralen marktwirtschaftlichen Ordnung anführen. Vorzuziehen sind demnach allgemeine Regeln, die wirksam den Bereich der Staatstätigkeit einschränken und einen Bereich persönlicher Freiheit und damit Rechtssicherheit schaffen. Gestützt werden diese traditionellen ordnungstheoretischen Argumentationen durch zahlreiche neuere empirische Studien, die nachweisen können, dass diskretionäres staatliches Handeln negative Effekte auf das Wirtschaftswachstum hat (Henisz 2000, Klump/Reichel 1994; Mahoney 2001; Scully 1997).
14 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 10 Damit ist im Umkehrschluss wiederum die Bedeutung von Rechtssicherheit belegt. Eine weitere ländervergleichende Studie findet sogar einen direkten positiven Einfluß von (subjektiv wahrgenommener) Rechtssicherheit auf das Investitionsniveau bzw. Wirtschaftswachstum (Brunetti et al. 1998). Den positiven Einfluss von Entscheidungssicherheit auf das Investitionsverhalten von Unternehmen konnten zudem neuere Untersuchungen belegen, die insbesondere mit der Bedeutung von Irreversibilitäten argumentieren (z. B. Pyndick 1991; Carruth et al. 2000). Einen geeigneten Ansatzpunkt für die konkrete Anwendung auf die aktuelle Reform der EU- Fusionskontrolle bieten die Arbeiten von Voigt/Schmidt (2003; 2005). Rechtssicherheit bedeutet in Bezug auf die Fusionskontrolle zum einen, dass fusionswillige Unternehmen in der Lage sein sollen, die Reaktion der Wettbewerbsbehörde hinreichend sicher zu prognostizieren. Dies ist wünschenswert, um Unternehmen die Realisierung wohlfahrtssteigernder Transaktionen zu ermöglichen, sie aber gleichzeitig auch nicht zur Anmeldung übermäßig vieler schädlicher Fusionen anzuregen. Zudem werden abgebrochene und untersagte Zusammenschlussvorhaben verhindert, die hohe versunkene Kosten sowie Reputationsverluste verursachen (auch Neven et al. 1993, S. 152). Zum anderen hat Rechtssicherheit eine zeitliche Dimension in Form der Zeitspanne bis zu einer behördlichen Entscheidung bzw. deren gerichtlicher Überprüfung. Damit ist zu untersuchen, welche Auswirkungen die Neurungen im Rahmen des more economic approach auf dieses Ziel haben. Die von der EU-Kommission erwartete verbesserte Transparenz und erhöhte Rechtssicherheit als Folge der besseren ökonomischen Fundierung impliziert, dass die (neuen) Konzepte einen eindeutigen (oder zumindest eindeutigeren) Maßstab zur Beurteilung konkreter Fusionsfälle bieten. Im Extremfall würden die Fallentscheidungen damit zu schlichten Ableitungen aus den grundlegenden theoretischen Modellen. Dieser Vorstellung kann die Ökonomik aber aus guten Gründen nicht gerecht werden. Weder kann sie eindeutige Aussagen zu den Wirkungen bestimmter Zusammenschlüsse und zu deren Beurteilung ableiten, noch lassen sich ökonomische Konzepte unmittelbar auf praktische Fälle anwenden. Vielmehr bestehen innerhalb der ökonomischen Wettbewerbstheorie dauerhafte Divergenzen und ein Pluralismus von Ansätzen (Burton 1994). Exemplarisch hierfür steht in erster Linie die bis (mindestens) in die späten 1980er Jahre dominierende Auseinandersetzung zwischen der Harvard Schule und der Chicago Schule, die sich nicht nur in den theoretischen und empirischen Grundlagen, sondern in ihren normativen Zielbezügen erheblich unterschieden (Audretsch 1988; Schmidtchen 1994). Daneben gab es weitere, allerdings weniger entwickelte Ansätze wie das Wettbewerbsfreiheitskonzept (Hoppmann 1988) oder die Österreichische Marktprozesstheorie (z. B. Kirzner 1997), die jeweils wiederum eine fundamen-
15 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 11 tal andere Perspektive vertraten. Auch wenn die Wettbewerbsökonomik sich mittlerweile gegenüber diesen Ansätzen weiterentwickelt hat, bietet dieser Pluralismus doch eine dauerhafte Erkenntnis, die auch für den gegenwärtigen Stand relevant ist. Deutlich wird daran der (unvermeidliche) Konkurrenzcharakter des theoretischen Wissens (Watrin 1967, S. 11), der regelmäßig zu divergierenden praktischen Handlungsempfehlungen oder Fallbeurteilungen führt. Dieser Befund trifft - in leicht veränderter Form - auch auf die gegenwärtig dominierende Neue Industrieökonomik (NIÖ) auf der Basis spieltheoretisch fundierter Oligopolmodelle zu (als Überblick Bagwell/Wolinsky 2002; Jacquemin 1999; Shapiro 1989). Wichtige Forschungsgebiete neben der Analyse von Fusionsanreizen sind Strategien der Kampfpreisunterbietung ( Predatory Pricing ), die Errichtung strategischer Marktzutrittsschranken ( Entry Deterrence ) sowie die Bedingungen für stabile Kollusion im Rahmen wiederholter Spiele. Im Unterschied zu den früheren Schulen geht die NIÖ nicht von einer wettbewerbspolitischen Grundannahme wie der Marktmacht-These der Harvard Schule oder der Effizienz-These der Chicago Schule aus. Ihre Gemeinsamkeit besteht vielmehr in der einheitlichen Methodik und der (Gesamt-) Wohlfahrt als Zielbezug. Das Ergebnis ist eine Vielzahl von theoretischen Arbeiten, deren Aussagen sich teilweise widersprechen bzw. die nur jeweils unter sehr spezifischen Annahmen gültig sind. Einzelne Verhaltensweisen können demnach grundsätzlich sowohl positive als auch negative Wohlfahrtswirkungen haben. Es fehlen hingegen eine allgemeine(re) Theorie und die systematische empirische Überprüfung der Konzepte, um den Gültigkeitsbereich der einzelnen Modelle abzugrenzen und damit die Auswahl des jeweils relevanten Modells zu ermöglichen (Fisher 1989). Die tiefere Ursache dafür liegt im Charakter des (industrie-)ökonomischen Wissens, denn Industrial Organization is hardly an exact science (Schmalensee 1987, S. 42). Eine exakte ökonomische Wettbewerbstheorie gibt es demnach nicht und ist auch zukünftig nicht zu erwarten. Vielmehr sprechen gute Gründe für die Aufrechterhaltung des Pluralismus, denn auf den daraus folgenden Auseinandersetzungen beruht letztlich der wissenschaftliche Fortschritt (Burton 1994, S. 21, Watrin 1967). Für die wettbewerbspolitische Anwendung sind damit allerdings gravierende Probleme verbunden, die sich auf die aktuelle US-Praxis des Post-Chicago Antitrust (Hovenkamp 2001; Kobayashi 1997) ebenso wie auf den more economic approach in der EU auswirken. Die Fallanalyse wird deutlich komplizierter, weil stärker auf den Einzelfall eingegangen werden muss, statt auf allgemeine Zusammenhänge im Sinne z. B. von Vermutungskriterien zurückzugreifen. Die NIÖ ermöglicht zwar differenziertere theoretische Analysen, aber die Beurteilung konkreter Fälle bleibt oftmals strittig (ähnlich Bagwell/Wolinsky 2002, S. 1886). Zudem sind die ökonometrischen Modelle ebenfalls sensitiv gegenüber den gewählten Annahmen (Du-
16 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 12 bow et al. 2004, S. 117). Konkret auf die EU-Fusionskontrolle bezogen kommt hinzu, dass mit der Analyse unilateraler Effekte und der Effizienzeinrede sowohl Untersagungen unterhalb der zuvor relevanten Marktbeherrschungsschwelle als auch Freigaben oberhalb davon möglich sind. Die Folge ist ein erhöhter Beurteilungsspielraum (z. B. Bishop/Ridyard 2003; Monopolkommission, Rdnr. 222ff., Voigt/Schmidt 2003; Zimmer 2004). Die Entscheidungen der Kommission sind damit dauerhaft schwieriger zu prognostizieren. 23 Die Rechtssicherheit wird damit nicht erhöht, sondern vielmehr verringert. Dazu kommt als temporärer Effekt hinzu, dass ein Wechsel der Beurteilungskriterien immer zu Unsicherheit und damit zu Anpassungsund Lernkosten für die Betroffenen führt (Voigt/Schmidt 2004). Somit sind für den more economic approach auch im Hinblick auf die Rechtssicherheit negative Auswirkungen zu konstatieren, die ebenfalls der gesellschaftlichen Wohlfahrt abträglich sind. Zu prüfen sind damit im Folgenden die potentiell wohlfahrtserhöhenden Auswirkungen auf die Entscheidungsqualität. 2.3 Auswirkungen auf die Entscheidungsqualität Die Verbesserung der Entscheidungsqualität rückte im Verlauf der Reformdiskussion zunehmend in den Mittelpunkt. In der erhöhten Trennschärfe sehen Befürworter den entscheidenden Vorteil des more economic approach (z. B. Hildebrand 2005; Hofer et al. 2005; Röller 2005). Gemeint ist damit, dass die Identifikation von wettbewerbsschädlichen Fusionen auf der einen Seite und wohlfahrtserhöhenden Transaktionen auf der anderen Seite zuverlässiger gelingt. Die unten stehende Übersicht verdeutlicht die möglichen Fälle. Übersicht über Fehlertypen und Wohlfahrtseffekte Wohlfahrtseffekt der Fusion Negativ Positiv Entscheidung der Behörde Freigabe Untersagung Fehlertyp I (direkter Wohlfahrtsverlust) Korrekte Entscheidung (Vermeidung von Wohlfahrtsverlust) Korrekte Entscheidung (direkter Wohlfahrtsgewinn) Fehlertyp II (entgangene Wohlfahrtssteigerung) 23 Das können die Beibehaltung der Marktbeherrschung als Regelbeispiel und die erstmalige Veröffentlichtung von Guidelines (z. B. Lyons 2004, S. 258f.; Monti 2004b, S. 7) allenfalls teilweise ausgleichen, auch wenn diese Schritte als solche natürlich zu begrüßen sind.
17 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 13 Eine höhere Entscheidungsqualität würde bedeuten, dass die Häufigkeit der zwei Arten von Fehlern verringert würde, zu denen es - neben korrekten Entscheidungen - kommen kann, nämlich ungerechtfertigten Freigaben (Fehlertyp I, false positive ) und ungerechtfertigten Untersagungen (Fehlertyp II, false negative ). In beiden Fällen wird das potentiell erreichbare Niveau an gesellschaftlicher Wohlfahrt unterschritten. Im ersten Fall sind direkte Wohlfahrtsverluste die Folge, während im zweiten Fall potentielle Effizienzgewinne unrealisiert bleiben. Die unten stehende Übersicht verdeutlicht die möglichen Fälle. Eine Verbesserung der Entscheidungsqualität wäre nach dem Error Cost-Approach somit gegeben, wenn die neuen Kriterien zu einer Reduktion von Fehlern im Vergleich zur Praxis vor der Reform führen würden. In diesem Sinne wurde explizit die Aufnahme der unilateralen Effekte in die EU- Fusionskontrolle begründet. Damit sollte eine systematische Fehlerquelle im alten Marktbeherrschungs-Test beseitigt werden (z. B. Röller/Strom 2005, Rdnr. 8; Vickers 2004). So habe eine Lücke bestanden bezüglich bestimmter wohlfahrtssenkender Fusionen auf heterogenen Oligopolmärkten unterhalb der Marktbeherrschungsschwelle. Im Sinne des Error-Cost-Approach waren Fehler des Typs I die Folge. Für die Existenz einer solchen Lücke spricht zunächst, dass die Prüfung unilateraler Effekte in den USA eine der wichtigsten Entwicklungen des Post- Chicago Antitrust darstellt (z. B. Hovenkamp 2001, S. 332). Zudem scheinen Untersuchungen für die EU deren Relevanz in gewissem Ausmaß zu bestätigen (Baxter/Dethmers 2005, Neven/Röller 2002). Es fehlt allerdings der Nachweis konkreter Fälle in signifikanter Menge, in denen die Kommission fälschlicherweise Freigaben erteilt hat. Angeführt wird hier lediglich der Zusammenschluss von Airtours und FirstChoice 24, den die Kommission im Jahr 1999 untersagte und damit im Jahr 2002 vor dem EuG unterlag (Monopolkommission 2005, Rdnr ; Motta 2000). Zumindest relativiert wird das Ausmaß der vermeintlichen Lücke durch die Tatsache, dass die Kommission bereits vor der Reform unilaterale Preiseffekte untersucht und dabei auch ökonometrische Methoden verwendet hat, und zwar in erster Linie auf Ausschreibungsmärkten (Hofer u. a. 2005; Käseberg 2005; Völcker 2004, S ). Explizit auf (enge) Oligopolmärkte beziehen sich dabei Philips/Agilent 25 sowie die bereits erwähnten Fälle GE/Instrumentarium und Oracle/PeopleSoft. Auch wenn diese Aufzählung keine Vollständigkeit beansprucht, so relativiert sie doch die Behauptung eines systematischen Auftretens von false positives vor der Reform. Die angeführten Fälle belegen zumindest exemplarisch, dass 24 Case IV/M Airtours/First Choice, in: Official Journal L 93, 13/04/2000, pp Case No COMP/M Philips/Agilent Health Care Solutions, in: Official Journal C 292, 18/10/2001, pp
18 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 14 die Kommission die besonderen Wettbewerbseffekte von Fusionen auf differenzierten Oligopolmärkten berücksichtigte und die ökonometrischen Instrumente zu deren Überprüfung kannte. Im Hinblick auf die koordinierten Effekte ist schon alleine deshalb keine Verringerung von Irrtümern zu erwarten, weil die entsprechenden Kriterien sich eng an das Konzept der Kollektiven Marktbeherrschung aus dem Airtours-Urteil unter der alten FKVO anlehnen. Hier besteht vielmehr die Gefahr, dass angesichts der hohen Beweisanforderungen wohlfahrtsschädliche Fusionen nicht untersagt werden können (Bundeskartellamt 2004, S. 4; Vickers 2004, S. 458f.). Im Sinne des Error-Cost-Approach käme es damit zu Fehlern des ersten Typs. 26 Die Erfahrungen mit dem Fall Sony/Bertelsmann Music Group 27 bestätigen dies exemplarisch (Eberl 2004). So fand die Kommission auf dem relevanten Markt für bespielte Tonträger zwar eine ganze Reihe kollusionsfördernder Faktoren wie Stabilität der Kundenbasis, Nachfragerückgang, Multimarktkontakte und strukturelle Verbindungen zwischen den großen Anbietern. Die Analyse verschiedener Zeitreihen von Preisdaten erbrachte jedoch keinen belastbaren Nachweis für kollusives Verhalten. Die Fusion musste daher ohne Auflagen oder Bedingungen freigegeben werden, obwohl angesichts der Erfahrungen aus der Musikindustrie nachhaltige Vorbehalte bestanden (z. B. Thompson 2004). Die Einführung der Effizienzeinrede stellt ebenso wie die Aufnahme unilateraler Effekte eine Reaktion auf Kritik an der alten FKVO dar. Effizienzgewinne seien fälschlicherweise gegen die Unternehmen verwendet und damit wohlfahrtssteigernde Fusionen verhindert worden (sog. Efficiency Offense, z. B. Padilla 2004). Im Sinne des Error-Cost-Approach entspräche dies Fehlern des Typs II. Allerdings sind die empirischen Belege für diese Behauptung eher dürftig. Neven/Röller (2002) finden in ihrer ökonometrischen Untersuchung nur wenige Typ II-Fehler. Mit Ausnahme der Fusion General Electric/Honeywell fehlt ebenfalls der Hinweis auf konkrete Fälle, und der besagte Fall ist überdies strittig. So wurde die Untersagung kürzlich vom EuG bestätigt, was zunächst einmal gegen die These einer Fehlentscheidung durch die Kommission spricht. 28 Auch die US-amerikanischen Erfahrungen mit der Effizienzeneinrede deuten auf eine geringe praktische Relevanz dieser Neuerung hin. So gibt es bisher keine öffentlich zugängliche Freigabeentscheidung aufgrund von Effizienzgewinnen (Colley 2004, S. 342f.). Insgesamt ist daher auch von der Einführung der Effizienzeinrede in der EU-Fusionskontrolle keine signifi- 26 Allerdings ist anzumerken, dass - im Unterschied zu unilateralen Preiserhöhungen - gegen kollusives Verhalten nach der Fusion unter bestimmten Bedingungen mit Hilfe von Art. 81 oder 82 EG vorgegangen werden kann, so dass die negativen Wirkungen zumindest ex post korrigiert werden können. 27 Case No COMP/M Sony/BMG, in: Official Journal L 62, 09/03/2005, pp Cases T-209/01 Honeywell v Commission and T-210/01 General Electric v Commission, 14/12/2005.
19 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle 15 kante Verringerung von Irrtümern zu erwarten. Zudem sind die konkreten Bedingungen in den Guidelines so streng formuliert, dass sie praktisch unerfüllbar sind (Schwalbe 2005). Zu berücksichtigen ist weiterhin, dass die Effizienzeinrede mit massiven Anwendungsproblemen behaftet ist. Insbesondere bestehen Informationsasymmetrien zu Lasten der Behörde sowie prinzipielle Wissensprobleme (Jacquemin 1999, S. 214ff.; Yao/Dahdouh 1993). Effizienzgewinne können notwendigerweise erst in der Zukunft anfallen und stellen damit zum Zeitpunkt der Prüfung lediglich Potentiale dar. Es kann zudem sein, dass den Unternehmen nach der Fusion aufgrund verminderten Wettbewerbsdrucks der Anreiz fehlt, die Vorteile zu realisieren bzw. sie an die Konsumenten weiterzugeben (Böge 2004, S. 146f.). Tatsächlich sind die entsprechenden empirischen Erfahrungen gerade für Groß-Fusionen, um die es in der Regel gehen würde, wenig überzeugend (z. B. Mueller 2004). Aus dieser Perspektive droht die Anwendung der Effizienzeinrede sogar zu Typ I-Fehlern zu führen, weil wohlfahrtssenkende Zusammenschlüsse erlaubt werden könnten. Damit ist die ökonomische Vorteilhaftigkeit dieser neuen Abwägungsanalyse grundsätzlich in Frage zu stellen. Vorzuziehen wäre eine einfachere Regel wie die pauschale Berücksichtigung von Effizienzgewinnen bis zu einer bestimmten, ökonomisch fundierten Schwelle (Schwalbe 2005). Damit würden zudem die Rechtssicherheit erhöht und erheblicher zusätzlicher Verfahrensaufwand vermieden. Im Ergebnis bleiben die Auswirkungen des more economic approach auf die Qualität der Entscheidungen ambivalent. So ist von der weitgehend unveränderten Analyse koordinierter Effekte sowie von der neu eingeführten Effizienzeinrede nicht nur keine Verringerung von Irrtümern gegenüber der alten FKVO zu erwarten. Vielmehr ist in beiden Fällen sogar das Auftreten von Typ I-Fehlern zu befürchten. Positiver fällt die Beurteilung im Hinblick auf die Prüfung unilateraler Effekte aus, die voraussichtlich die größte praktische Relevanz haben wird. Die damit beabsichtigte Beseitigung einer Lücke unter der alten FKVO und die damit verbundene Reduktion von Typ I-Fehlern ist allerdings deutlich zu relativieren. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt bleibt allerdings unklar, welche quantitative Bedeutung die einzelnen beschriebenen Effekte haben werden. Die Auswirkung der Reform auf die Entscheidungsqualität der EU- Fusionskontrolle insgesamt muss daher zumindest als offen gelten. Für eine Aussage über die Wohlfahrtswirkungen müssen zudem auch der zuvor analysierte Anstieg der Verfahrenskosten sowie die Verringerung der Rechtssicherheit berücksichtigt werden. Auch ohne diese Auswirkungen des more economic approach quantifizieren zu können, spricht einiges dafür, dass die mit der Reform verbundenen Kosten die Nutzen überwiegen.
20 A. Christiansen Der more economic approach in der EU-Fusionskontrolle Institutionelle Implikationen des neuen Ansatzes Die kritische Würdigung des more economic approach bleibt unvollständig, solange nicht die wichtigen Folgerungen für die institutionellen Rahmenbedingungen der EU-Fusionskontrolle diskutiert werden. Dies trifft allerdings auf die bisherige Diskussion in Wissenschaft und Praxis (weitgehend) zu. Dabei sind in der institutionenökonomisch orientierten Literatur eine Reihe von wichtigen Erkenntnissen zu finden, die sich auf die EU-Fusionskontrolle übertragen lassen. 29 Dies soll im Folgenden gezeigt werden. 3.1 Folgerungen aus der zunehmenden Beteiligung ökonomischer Sachverständiger Der more economic approach führt zum zunehmenden Rückgriff auf ökonomische Sachverständige. So hat die Europäische Kommission im Zuge der Reform den Posten des Chefökonomen und seines Teams neu geschaffen, um die ökonomische Expertise auch institutionell zu verankern. Zudem beauftragt sie regelmäßig akademische (Industrie-) Ökonomen. Die Studie von Ivaldi/Verboven (2001) zum Fall Volvo/Scania ist dafür ein frühes Beispiel. Jüngeren Datums ist etwa das Gutachten des neu eingerichteten Beratergremiums zum Art. 82 EG (EAGCP 2005). Die Unternehmen greifen dagegen vor allem auf spezialisierte Beratungsfirmen zurück. 30 Dafür sind die bereits erwähnten Fälle GE/Instrumentarium und Oracle/PeopleSoft passende Beispiele. Mitarbeiter der Beratungsfirmen beteiligen sich überdies mit regelmäßigen Publikationen in den einschlägigen Journals an der öffentlichen Debatte. Typischerweise kritisieren sie dabei die alte Wettbewerbspolitik und erläutern bzw. unterstützen den more economic approach. 31 Dasselbe gilt für Vertreter der Europäischen Kommission, v. a. für den Chefökonom und sein Team. 32 Dieser zunehmende ökonomische Input in der Fusionskontrolle ist grundsätzlich zu begrüßen. Allerdings zeigt die einschlägige Literatur v. a. aus den USA, dass daraus auch bestimmte Probleme erwachsen können. Diese gilt es zu beachten, um den positiven Beitrag der economic experts zu garantieren. Zum einen ist zu beachten, dass die zunehmende Beteiligung von Sachverständigen die Rolle der Unternehmen bei der Sammlung und Auswertung von empirischen Daten aufwertet und damit ihren Einfluss darauf verstärkt. Mit der Beweislastumkehr ist dies bei der Effizienzeinrede sogar explizit vorgesehen, aber auch bei der Analyse unilateraler und koordinierter Effekte geht 29 Ein weiterer wichtiger, hier aber nicht behandelter Aspekt ist die sog. Kompetenzallokation, d.h. die Abgrenzung der Zuständigkeit zu den nationalen Fusionskontroll-Regimen (ausführlich dazu Budzinski/Christiansen 2005b). 30 Dazu gehören u.a. National Economic Research Associates (NERA), Lexecon, LECG, RBB Economics, Charles River Associates (CRA), European Economic & Marketing Consultants (EE & MC). 31 Beispiele sind u. a. Bishop/Ridyard (2003), Coppi/Walker (2004), Hildebrand (2005) und Hofer u.a. (2005). 32 Jüngste Beispiele sind die Beiträge von Drauz (2002), Röller (2005) sowie Röller/Strohm (2005).
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