Source: http://docplayer.org/1821506-Impulsstudie-wettbewerbs-und-medienrechtliche-aspekte-von-netzneutralitaet-im-rahmen-der-von.html
Timestamp: 2016-10-21 20:56:40
Document Index: 260194608

Matched Legal Cases: ['Art. 102', 'Art. 101', 'Art. 8', 'Art. 20', 'Art. 21', 'Art. 20', 'Art. 20']

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1 Impulsstudie Wettbewerbs- und medienrechtliche Aspekte von Netzneutralität im Rahmen der von Prof. Dr. Thomas Fetzer, LL.M., Technische Universität Dresden Prof. Dr. Martin Peitz, Universität Mannheim und MaCCI Prof. Dr. Heike Schweitzer, LL.M., Universität Mannheim und MaCCI durchgeführten Studienreihe Netzneutralität Handlungsbedarf und -optionen des Staates im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie 12 TEIL 1 WETTBEWERBSRECHTLICHE ASPEKTE VON NETZNEUTRALITÄT... 4 Prof. Dr. Heike Schweitzer, LL.M. (Yale) / Prof. Dr. Thomas Fetzer, LL.M. (Vanderbilt) A EINLEITUNG... 4 B DAS KONZEPT DER NETZNEUTRALITÄT IM EUROPÄISCHEN UND DEUTSCHEN RECHT... 7 I. UNIONSRECHTLICHE VORGABEN... 7 II. UMSETZUNG IM TELEKOMMUNIKATIONSGESETZ III. ZWISCHENERGEBNIS C GEFÄHRDUNGEN EINES OFFENEN INTERNET IM WETTBEWERB I. Priorisierte Datenübertragung als entgeltliche Leistung an Dienste- und Inhalteanbieter (Quality of Service QoS) Die anvisierte Schaffung von Märkten für priorisierte Datenübertragung Bedenken gegen die Einführung von Angeboten einer priorisierten Datenübertragung im Verhältnis zu Dienste- und Inhalteanbietern Rechtfertigen die Bedenken ein Verbot der priorisierten Datenübertragung? a) Mögliche Rechtsgrundlagen eines Verbots der priorisierten Datenübertragung b) Terminierungsmonopole von lokalen ISP c) Erschwerung des Markteintritts für neue und nicht-kommerzielle Unternehmen d) Verstärkung der marktbeherrschenden Stellung lokaler ISP durch Netzeffekte e) Strategische Verschlechterung des Best-Effort-Angebots Zwischenergebnis II. Vertikale Verbindungen zwischen Netzbetreibern und Diensten Vertikale Geschäftsstrategien im Internet Vertikale Verdrängungs- und Marktabschottungsstrategien in wettbewerbsrechtlicher Perspektive a) Missbrauch marktbeherrschender Stellung, Art. 102 AEUV / 19, 20 GWB aa) Abgrenzung des relevanten Marktes und marktbeherrschende Stellung von lokalen ISP bb) Missbrauch marktbeherrschender Stellung b) Art. 101 AEUV / 1 GWB Vertikale Strategien in regulierungsrechtlicher Perspektive Ist ein über das wettbewerbsrechtliche Diskriminierungsverbot hinausreichendes allgemeines Diskriminierungsverbot gerechtfertigt? D FAZIT TEIL 2 MEDIENRECHTLICHE ASPEKTE VON NETZNEUTRALITÄT Prof. Dr. Thomas Fetzer, LL.M. (Vanderbilt) A EINLEITUNG B VERFASSUNGSRECHTLICHE VORGABEN FÜR MEDIENANGEBOTE I. ALLGEMEIN II. MEDIENANGEBOTE IN PAKETVERMITTELTEN TELEKOMMUNIKATIONSNETZEN Rundfunkangebote i.s.d. 2 Abs. 1 RfStV Online-Angebote Zwischenergebnis C GEFÄHRDUNGEN FÜR DIE VERFÜGBARKEIT SCHUTZWÜRDIGER MEDIENANGEBOTE I. PRIORISIERTE DATENÜBERTRAGUNG ALS ENTGELTLICHE LEISTUNG AN DIENSTE- UND INHALTEANBIETER (QUALITY OF SERVICE QOS) II. VERTIKALE VERBINDUNGEN ZWISCHEN NETZBETREIBERN UND DIENSTE- UND INHALTEANBIETERN III. FOLGEN FÜR DIE SCHUTZBEDÜRFTIGKEIT3 D ADÄQUANZ DES VORHANDENEN SCHUTZINSTRUMENTARIUMS I. TELEKOMMUNIKATIONSRECHTLICHES INSTRUMENTARIUM Schutz von Rundfunkangeboten durch eine Verordnung nach 41a Abs. 1 TKG Schutz von Rundfunkangeboten durch Technische Richtlinien nach 41a Abs. 2 TKG II. Medienrechtliches Instrumentarium III. ZWISCHENERGEBNIS E FAZIT4 Teil 1 Wettbewerbsrechtliche Aspekte von Netzneutralität Prof. Dr. Heike Schweitzer, LL.M. (Yale) / Prof. Dr. Thomas Fetzer, LL.M. (Vanderbilt)* A Einleitung Die Netzneutralitätsdebatte betrifft die zukünftige Konzeption und Funktionsweise der paketvermittelten Datenübertragung in Telekommunikationsnetzen. 1 Das Internet in seiner gegenwärtigen Form hat sich auf der Grundlage einer so genannten Best-Effort -Datenübertragung entwickelt, bei der alle Daten unabhängig von ihrem Inhalt, ihrem Verwendungszweck, ihrer Herkunft oder dem Empfänger in den verschiedenen, im Internet verbundenen Netzen nach Maßgabe des first-in-first-out - Prinzips (FIFO) weitergeleitet werden. 2 Die Best-Effort-Übertragung deckt sich weitgehend mit einer verbreiteten Definition der Netzneutralität. 3 Eine bestimmte Qualität der Datenübertragung wird hierbei nicht garantiert. 4 Der Funktion der Netze als vollständig neutraler common carrier 5 entspricht es ferner, dass keine direkten Entgeltbeziehungen zwischen Dienste- und Inhalteanbietern * Die Studie wurde unter Mitwirkung von Paul Hentz (Universität Mannheim) erstellt; ihm gilt der besondere Dank der Autoren. 1 Vgl. zur deutschsprachigen Debatte Bäcker in: Kloepfer (Hrsg.), 109 ff.; Berger-Kögler/Kind, N & R 2010, Beilage 4, 1 ff.; Dauchert/Meurer, Netzneutralität und Innovationen im Internet (Studien zum deutschen Innovationssystem ), abrufbar unter: Degenhart, CR 2011, 231 ff.; Dewenter in: Haucap/Kühling (Hrsg.), 115 ff.; Gersdorf, AfP 2011, 209 ff.; Görisch, EuZW 2012, 494 ff.; Holznagel, K&R 2010, 95 ff.; Holznagel, AfP 2011, 532 ff.; Holznagel/Ricke, DuD 2011, 611 ff.; Koenig/Fechtner, K&R 2011, 73 ff.; Koenig/Visbeck, MMR 2011, 443 ff.; Körber in: Leible (Hrsg.), Innovation und Recht im Internet, 41 ff.; Kruse, Wirtschaftsdienst 2008, 188 ff.; Martini, VerwArch 2011, 315 ff.; Schlauri, Network Neutrality : Netzneutralität als neues Regulierungsprinzip des Telekommunikationsrechts, Baden-Baden 2010; Spies/Ufer, MMR 2011, 13 ff.; Ufer, K&R 2010, 383 ff.; Ufer, CR 2010, 634 ff., sowie Lapp, CR 2007, 774 ff. zu den vertragsrechtlichen Fragen. Aus der englischsprachigen Debatte siehe nur Chirico/van der Haar/Larouche, Network Neutrality in the EU, TILEC Discussion Paper No , abrufbar unter Economides, 4 I/S: A Journal of Law and Policy (2007), 209 ff.; Economides/Tåg, Network Neutrality on the Internet: A Two-sided Market Analysis, mid; Hazlett/Wright, George Mason Law & Economics Research Paper 2011, No ; Laffont/Marcus/Rey/Tirole, 34 RAND Journal of Economics (2003), 370; Larouche, Network Neutrality: The Global Dimension, TILEC Discussion Paper No , abrufbar unter Lee/Wu, 23 Journal of Economic Perspectives (2009), 61 ff.; Marsden, Net Neutrality, Bloomsbury Publishing 2010; Reicher, 26 Berkeley Tech. L.J. (2011), 733 ff.; Shelanski, 3 Communications & Convergence Review (2011), 26 ff.; van Schewick, 5 J. on Telecomm. and High Tech. L. (2007), 329 ff.; van Schewick, Internet Architecture and Innovation, MIT Press 2010; Yoo, 3 JTHTL (2004), 23 ff. 2 Für eine Definition des Best-Effort -Prinzips s. BEREC, Differentiation pratices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)31, S. 13. Siehe auch Vierter Zwischenbericht der Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft : Netzneutralität, BT-Drs. 17/8536 v , S Siehe z.b. BEREC, An assessment of IP-interconnection in the context of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)33, S Siehe BNetzA, Tätigkeitsbericht 2010/2011: Telekommunikation, Dez. 2011, S Susan Crawford, Transporting Communications, 89 B.U. Law Rev. 871 (2009): Analogizing broadband transport to traditional common carriage. Siehe auch BEREC, An assessment of IP-interconnection in the context of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)33, S. 50: The separation of network and application layers is a characteristic feature of the best effort Internet. 45 einerseits und den Internet-Service-Providern der von ihnen bedienten Endkunden (lokale ISP) andererseits bestehen. 6 Endkunden und Dienste- bzw. Inhalteanbieter sind vertraglich mit ihrem jeweiligen ISP verbunden, den sie gegebenenfalls mengen- bzw. bandbreitenabhängig für ihren Zugang zum Netz bezahlen. Ein gesondertes Entgelt für den Zugang zum Endnutzer wird durch die lokalen ISP von den Dienste- und Inhalteanbietern bislang nicht erhoben eine Praxis, die von Ökonomen vielfach als zero price rule, 7 in einem GEREK-Bericht 8 zur Netzneutralität präziser als no commercial relation practice 9 bezeichnet wird. In der Vergangenheit hat diese Struktur das dezentrale Experimentieren mit einer Vielzahl von kommerziellen wie nicht-kommerziellen Diensten und Anwendungen begünstigt und zur schnellen Entwicklung des Internet beigetragen. 10 Kleine, zunächst unbekannte Dienste konnten sich schnell und oftmals ohne große Anfangsinvestitionen eine Nutzerbasis erschließen. 11 Das Best-Effort-Prinzip der Datenübertragung wird nicht ohne Ausnahmen praktiziert. Im Rahmen des Datenverkehrsmanagements insbesondere des Staumanagements greifen Netzbetreiber nicht selten auf bestimmte Priorisierungsregeln zurück. So können etwa die Daten für zeitsensitive Dienste bevorzugt weitergeleitet werden. In die Diskussion geraten sind weitergehende, teils vermutete, teils belegte Abweichungen vom Best-Effort-Prinzip: In bestimmten Fällen haben lokale ISP die Übertragung der Daten für spezifische Dienste insbesondere VoIP-Dienste gezielt blockiert, um Einkünfte aus selbst angebotenen, konkurrierenden Diensten zu schützen. In anderen Fällen wurde die Datenübertragung für File-Sharing-Dienste oder Video-on-Demand-Dienste teils vorübergehend, teils dauerhaft blockiert oder degradiert. 12 Nicht immer ließ sich klären, ob diese Maßnahmen eine Reaktion auf Datenstaus darstellten, oder ob ihnen eine systematische Behinderung von Wettbewerbern auf Dienstemärkten zugrunde lag Für eine Definition und eine Beschreibung des Geschäftsmodells siehe BEREC, An assessment of IPinterconnection in the context of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)33, S. 13 f. Auf Deutsch sog. Nullpreisregel s. z.b. Monopolkommission, Sondergutachten 61: Telekommunikation 2011: Investitionsanreize stärken, Wettbewerb sichern, , S. 90 Rn Das GEREK ist das Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation. Die englische Übersetzung Body of European Regulators of Electronic Communications oder BEREC wird in diesem Text in gleicher Weise verwendet. BEREC, Differentiation practices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BOR(12)31, S. 17. Siehe BEREC, An assessment of IP-interconnection in the context of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)33, S. 4 und S. 50: Die Eigenarten des Best-Effort-Internet gave rise to a level of competition and innovation at the application level in today s Internet unprecedented before. Auch BNetzA, Tätigkeitsbericht 2010/2011: Telekommunikation, Dez. 2011, S Dazu, dass dies nicht bedeutet, dass dieses Konzept auch in Zukunft das Beste ist, siehe BEREC, Differentiation practices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BOR(12)31, S. 60. Siehe EU-Kommission, Mitteilung: Offenes Internet und Netzneutralität in Europa, , KOM(2011)222 endg., S. 3 f.; BEREC, Differentiation practices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BOR(12)31, S. 12 und 61. Aus dem Schrifttum: Tim Wu, Network Neutrality, Broadband Discrimination, 2 J. on Telecomm. & High Tech. L. 141, 151 (2003).Für den Innovationsgewinn durch Netze, die nach dem Prinzip der Netzneutralität ausgestaltet sind, auch Lemley/Lessig, The End of End-to-End: Preserving the Architecture of the Internet in the Broadband Era, 48 UCLA L. Rev. 925, (2001). Siehe dazu ausführlich BEREC, A view of traffic management and other practices resulting in restrictions to the open Internet in Europe, 29 May 2012, BoR(12)30, S. 8 ff. 56 Weitergehend werden gegenwärtig Geschäftsmodelle erörtert, bei denen Netzbetreiber neben der Best-Effort-Übertragung von Daten Dienste- und Inhalteanbietern, die ein besonderes Interesse an einer qualitativ hochwertigen Datenübertragung haben, gegen Entgelt priorisierte Formen der Datenübertragung anbieten können. Von dem Grundsatz, dass Daten ohne Rücksicht auf ihre Herkunft und ihren Inhalt übertragen werde, würde damit abgewichen. Die Qualität der Datenübertragung würde nach Maßgabe der Zahlungsbereitschaft von Dienste- und Inhalteanbietern ausdifferenziert. In Reaktion auf derartige Entwicklungen und Pläne sprechen sich Vertreter einer strikten Netzneutralität dafür aus, das herkömmliche Best-Effort-Prinzip vorbehaltlich bestimmter legitimer Maßnahmen des Datenverkehrsmanagements 13 unter rechtlichen Schutz zu stellen, da auf diesem Prinzip der offene und demokratische Charakter des Internet sowie dessen Innovationspotential beruhe. 14 Nach anderer Ansicht sind Abweichungen vom Best-Effort-Prinzip auch jenseits von eng definierten Maßnahmen des Datenverkehrsmanagements nicht generell unzulässig, sondern können Teil des legitimen Experimentierens mit neuen Geschäftsmodellen sein, die unter Umständen neue und innovative Dienste ermöglichen und neue Wege für die Finanzierung des Netzausbaus aufweisen. 15 Legitime Formen der differenzierenden Datenübertragung sind dann allerdings von solchen Maßnahmen abzugrenzen, die Innovation und Wettbewerb auf Dienste- und Inhaltemärkten behindern oder den offenen Charakter des Internet, der weiterhin als wesentliche Grundlage seines Erfolges gelten muss, 16 auf andere Weise beeinträchtigen. Im Folgenden soll zunächst erörtert werden, von welchem Konzept der Netzneutralität das europäische und das deutsche Recht ausgehen (B.). In Abschnitt C. wird geprüft, ob Geschäftsmodelle, die auf der Einführung von priorisierten Formen der Datenübertragung beruhen, mit diesem Konzept vereinbar sind. In einem letzten Abschnitt (D.) soll untersucht werden, welche Regeln vertikal integrierte lokale ISP bei der Durchleitung von Daten konkurrierender Dienste- oder Inhalteanbieter gegenwärtig zu beachten haben und ob im Lichte dieser Regeln eine Gefährdung für ein offenes Internet besteht BEREC, Differentiation practices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)31, S. 8 Rn. 24. Lessig/Wu, Ex Parte Submission in CS Docket No to the FCC (August 22, 2003), abrufbar unter S. 5. Zur Diskussion über die Validität dieses Aspekts siehe BEREC, Differentiation practices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)31, S. 18 f. Rn. 69, S. 29 Rn BEREC, Differentiation practices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)31, S. 29 Rn. 126, und S. 30 Rn Siehe auch Martini, VerwArch 2011, 315 (341). 67 B Das Konzept der Netzneutralität im europäischen und deutschen Recht I. Unionsrechtliche Vorgaben Die Europäische Union bekennt sich zu dem Ziel einer ausgrenzungsfreien Informationsgesellschaft. 17 Die Union wie auch der deutsche Gesetzgeber erkennen den Wert eines offenen Internet an, das auf der Grundlage einer neutralen Übermittlung aller Datenpakete die allgemeine Konnektivität gewährleistet. 18 In einer der Rahmen-Richtlinie 2009/140/EG 19 beigefügten Erklärung der Kommission zur Netzneutralität heißt es: Die Kommission misst der Erhaltung des offenen und neutralen Charakters des Internet hohe Bedeutung bei und trägt dem Willen der Mitgesetzgeber umfassend Rechnung, jetzt die Netzneutralität als politisches Ziel und als von den nationalen Regulierungsbehörden zu fördernden Regulierungsgrundsatz festzuschreiben. Gleichwohl hat die Europäische Union das Best-Effort-Prinzip nicht als alleiniges Prinzip der Datenübertragung im Internet festgeschrieben. In Art. 8 Abs. 4 lit. g der Rahmen-RL 2002/21/EG werden die nationalen Regulierungsbehörden verpflichtet, die Interessen der Bürger der Europäischen Union zu fördern, indem sie die Endnutzer in die Lage versetzen, Informationen abzurufen und zu verbreiten oder beliebige Anwendungen und Dienste zu nutzen. Die Europäische Union geht dabei davon aus, dass das Recht der Endnutzer zu entscheiden, welche Inhalte sie versenden und empfangen und welche Dienste und Anwendungen bzw. welche Hardware und Software sie nutzen möchten, grundsätzlich im Wettbewerb gewährleistet werden kann. 20 Dementsprechend werden Netzbetreibern sowie Inhalte- und Diensteanbietern keine Vorgaben über den Zugang zu und die Nutzung von Diensten und Anwendungen durch Endnutzer gemacht. 21 In ihrer Erklärung zur Netzneutralität verpflichtet sich die Kommission, ihre bestehenden wettbewerbsrechtlichen Befugnisse [zu] nutzen, um etwaige wettbewerbswidrige Praktiken abzustellen. 22 Um den Wettbewerb zu stärken, schreibt die Universaldienst-Änderungs-RL 2001/136 Transparenzund Informationspflichten der Netzbetreiber sowie Kündigungsrechte von Endnutzern fest. 23 Endnutzer müssen vom Netzbetreiber und/oder Diensteanbieter vollständig über mögliche Einschränkungen RL 2009/136/EG v (Universaldienst-ÄnderungsRL), ABl. EU Nr. L 337/11 Begründungserwägung 3 m.w.n. EU-Kommission, Mitteilung: Offenes Internet und Netzneutralität in Europa, , KOM(2011)222 endg. RL 2009/140/EG v (Rahmen-ÄnderungsRL), ABl. EU Nr. L 337/37. RL 2009/136/EG v (Universaldienst-ÄnderungsRL), ABl. EU Nr. L 337/11 Begründungserwägung 28: Auf einem Wettbewerbsmarkt wird es für die Nutzer eine breite Auswahl an Inhalten, Anwendungen und Diensten geben. Die nationalen Regulierungsbehörden sollten die Möglichkeiten der Nutzer, Informationen abzurufen und zu verbreiten sowie Anwendungen und Dienste ihrer Wahl zu nutzen, gem. Artikel 8 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) fördern. Siehe auch BEREC, Guidelines for Quality of Service in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)32, S. 10 f.; BEREC, Differentiation practices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)31, S. 9 Rn. 27. RL 2009/136/EG v (Universaldienst-ÄnderungsRL), ABl. EU Nr. L 337/11 Begründungserwägung 29. RL 2009/140/EG v (Rahmen-ÄnderungsRL), ABl. EU Nr. L 337/37, 69. Art. 20 Abs. 1 RL 2009/136/EG v (Universaldienst-ÄnderungsRL), ABl. EU Nr. L 337/11. S. dazu auch: BEREC, Guidelines on Transparency in the scope of Net Neutrality, December 2011, BoR(11)67. 78 und Grenzen bei der Nutzung elektronischer Kommunikationsdienste informiert werden. Sie müssen ferner insbesondere bei zuvor nicht vereinbarten Zugangs- oder Nutzungsbeschränkungen 24 den Anbieter wechseln können. 25 Teil des von der Union angestrebten wettbewerbsorientierten Umfelds ist die Möglichkeit zur Ausdifferenzierung verschiedener Dienstqualitäten. 26 Endnutzer sollen die von ihnen benötigte Dienstequalität wählen können. 27 Ganz überwiegend wird ferner davon ausgegangen, dass Netzbetreiber und Endkunden-ISP auch den Dienste- und Inhalteanbietern unterschiedliche Dienste- bzw. Transportklassen anbieten können. 28 Zugleich wird in der Universaldienst- Änderungsrichtlinie die Möglichkeit der Mitgliedstaaten anerkannt, Mindestvorgaben für die Qualität öffentlicher Kommunikationsnetze festzulegen, um eine Verschlechterung der Dienste, eine Blockierung von Anschlüssen und die Verlangsamung des Datenverkehrs in den Netzen zu verhindern. 29 Der Ansatz, der in diesen Regelungen zum Ausdruck kommt, lässt sich wie folgt umschreiben: - Endnutzer haben ein Recht zu entscheiden, welche Inhalte und Dienste sie beziehen wollen. Der europäische Gesetzgeber geht nach gegenwärtigem Stand davon aus, dass dieses Recht grundsätzlich im Wettbewerb gewährleistet wird (Begründungserwägung 28 der Universaldienst-RL). - Das primär im Wettbewerb zu gewährleistende Recht der Endnutzer auf Zugang und Verbreitung von Information über das Internet und ihre Wahlfreiheit mit Blick auf Zugang und Nut Dazu auch Art. 21 Abs. 3 lit. c RL 2009/136/EG v (Universaldienst-ÄnderungsRL), ABl. EU Nr. L 337/11. Art. 20 Abs. 2 RL 2009/136/EG v (Universaldienst-ÄnderungsRL), ABl. EU Nr. L 337/11: Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Teilnehmer das Recht haben, bei der Bekanntgabe von Änderungen der Vertragsbedingungen, die von den Unternehmen, die elektronische Kommunikationsnetze und/oder -dienste bereitstellen, vorgeschlagen werden, den Vertrag ohne Zahlung von Vertragsstrafen zu widerrufen ; und Begründungserwägung 47: Damit die Verbraucher in den vollen Genuss der Vorteile eines wettbewerbsorientierten Umfelds kommen, sollten sie in der Lage sein, in voller Sachkenntnis ihre Wahl zu treffen und den Anbieter zu wechseln, wenn dies in ihrem Interesse ist. RL 2009/136/EG v (Universaldienst-ÄnderungsRL), ABl. EU Nr. L 337/11 Begründungserwägung 34: Auf einem Wettbewerbsmarkt sollten die Endnutzer die von ihnen benötigte Dienstqualität wählen können. Zu ausdifferenzierten Angeboten der Datenübertragung gegenüber dem Endnutzer als Form der Produktdifferenzierung siehe BEREC, Differentiation practices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BOR(12)31, S. 26. Siehe z.b. BEREC, Differentiation practices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BOR(12)31, S. 60; für verbleibende Unsicherheiten bzgl. der Wohlfahrtseffekte siehe S. 65. Art. 20 Abs. 3 RL 2009/136/EG v (Universaldienst-ÄnderungsRL), ABl. EU Nr. L 337/11 und Begründungserwägung 34: Die nationalen Regulierungsbehörden sollten die Befugnis haben, Maßnahmen zu ergreifen, um einer Verschlechterung der Dienste zum Nachteil der Verbraucher, einschließlich einer Beeinträchtigung oder Verlangsamung des Datenverkehrs, entgegenzuwirken. Da jedoch uneinheitliche Abhilfemaßnahmen das Funktionieren des Binnenmarktes beeinträchtigen können, sollte die Kommission Anforderungen, die die nationalen Regulierungsbehörden vorab festzulegen beabsichtigen, im Hinblick auf mögliche regulierende Eingriffe in der gesamten Gemeinschaft bewerten und erforderlichenfalls Kommentare oder Empfehlungen abgeben, um eine einheitliche Anwendung zu gewährleisten. Ausführlich zu den Voraussetzungen, unter denen die Festlegung von Mindestqualitätsvorgaben zulässig sein soll, siehe BEREC, Guidelines for Quality of Service in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)32. 89 zung von Diensten und Anwendungen wird durch eine Reihe von Maßnahmen gestärkt, die vor allem auf Information und Transparenz setzen Die nationalen Regulierungsbehörden haben die Möglichkeit, Mindestqualitätsstandards für die Datenübertragung festzulegen, wenn der Wettbewerb eine angemessene Qualität der Datenübertragung nicht länger gewährleistet. Von dieser Möglichkeit darf allerdings nur nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsprinzips Gebrauch gemacht werden. 31 Mit der Möglichkeit aller Endnutzer, auf einen unbeschränkten Internetzugang zurückgreifen zu können, gibt das europäische Regulierungsrecht zwar ein bestimmtes Ergebnis vor, dessen Sicherstellung unter Umständen auch regulatorische Eingriffe rechtfertigen kann. Primär soll die Wahlmöglichkeit der Endnutzer jedoch im Wettbewerb der ISP gewährleistet werden, dem für die Entwicklung und fortbestehende Offenheit des Internet eine wesentliche Bedeutung beigemessen wird. 32 Der Wettbewerb ist hier wie in anderen Zusammenhängen ein Entdeckungsprozess: In der dezentralen Koordination von Angebot und Nachfrage sollen die Präferenzen der Nachfrager hinsichtlich Preis, Qualität, etc. und die effizientesten Formen zur Befriedigung dieser Nachfrage ermittelt werden. Dabei wird das dezentral im Markt verfügbare Wissen genutzt. In dynamischen High-Tech-Märkten kommt dem Wettbewerb angesichts der besonders großen Ungewissheit betreffend die künftige technische und wirtschaftliche Entwicklung besondere Bedeutung zu. Indem die Weiterentwicklung des Internet grundsätzlich dem Wettbewerbsprozess überlassen bleibt, wird das Internet zum einen vor einer Instrumentalisierung durch den Staat geschützt. Zum anderen werden auch private Machtpositionen durch den Wettbewerb immer wieder herausgefordert und in Frage gestellt. Dem Schutz des Wettbewerbsprozesses vor Verfälschung durch private Machtpositionen dient im Übrigen das Wettbewerbsrecht. Es soll sicherstellen, dass der Prozess der dezentralen Koordinierung nicht durch wettbewerbsverfälschende Absprachen beschränkt und bestehende Machtpositionen nicht durch wettbewerbsbehindernde Maßnahmen verfestigt werden. Dies schließt nicht aus, dass in besonders gelagerten Konstellationen ein Eingreifen der Regulierungsbehörden auch dann zulässig und geboten sein kann, wenn ein Verstoß gegen Wettbewerbsregeln nicht feststellbar ist, die Wahlmöglichkeiten der Verbraucher am Markt aber gleichwohl eingeschränkt sind etwa durch ein paralleles Verhalten von ISP am Markt, ohne dass eine gemeinsame Zur Bedeutung dieser Verbraucherrechte als Mittel gegen ungerechtfertigte Diskriminierungspraktiken der Netzbetreiber siehe BEREC, Differentiation practices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BOR(12)31, S. 9. Siehe BEREC, Guidelines for Quality of Service in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)32, S. 7 und S. 55 ff. Siehe auch RL 2009/140/EG v (Rahmen-ÄnderungsRL), ABl. EU Nr. L 337/37, Begründungserwägung 5: Da die Märkte für elektronische Kommunikation in den letzten Jahren eine starke Wettbewerbsdynamik gezeigt haben, ist es von entscheidender Bedeutung, dass regulatorische Vorabverpflichtungen nur auferlegt werden, wenn kein wirksamer und nachhaltiger Wettbewerb besteht. Und: Das Ziel besteht darin, [ ] letztendlich die elektronische Kommunikation nur durch das Wettbewerbsrecht zu regeln. S. auch Begründungserwägung 23: Ein Wettbewerbsmarkt bietet den Nutzern eine große Auswahl an Inhalten, Anwendungen und Diensten. Die nationalen Regulierungsbehörden sollten des den Nutzern erleichtern, Informationen abzurufen und zu verbreiten und Anwendungen und Dienste zu nutzen. S. ferner BNetzA, Tätigkeitsbericht 2010/2011: Telekommunikation, Dez. 2011, S. 107: Aus Sicht der Bundesnetzagentur stellt ausreichender Wettbewerb auf der Netzebene den besten Garanten für die Gewährleistung von Netzneutralität dar. 910 marktbeherrschende Stellung festgestellt werden kann. 33 Zur Erreichung der vorgegebenen Ziele hält das Regulierungsrecht weitergehende Interventionsmöglichkeiten bereit als das Wettbewerbsrecht. Klarer Ausgangspunkt des europäischen Regimes bleibt gleichwohl der Schutz funktionsfähiger Märkte und des Wettbewerbs. Erst wenn diese Mechanismen eindeutig nicht ausreichen, soll auf weitergehende Interventionsmechanismen zurückgegriffen werden. II. Umsetzung im Telekommunikationsgesetz Der deutsche Gesetzgeber hat die unionsrechtlichen Vorgaben mit der TKG-Novelle 2012 umgesetzt. Gem. 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG gehört auch im deutschen Recht die Wahrung der Nutzer- bzw. Verbraucherinteressen, insbesondere die Förderung der Möglichkeit der Endnutzer, Informationen abzurufen und zu verbreiten sowie Anwendungen und Dienste ihrer Wahl zu nutzen, zu den primären Zielen der Regulierung. Von zentraler Bedeutung hierfür ist eine hinreichende Information der Endnutzer über die Bedingungen, zu denen sie über ihren jeweiligen ISP Zugang zu Diensten und Inhalten erhalten. Das neue Telekommunikationsgesetz sieht deswegen weitreichende Informations- und Transparenzpflichten für die ISP vor. So müssen die ISP künftig in Verträgen über den Netzzugang gemäß 43a Abs. 1 Nr. 2 i.v.m. Abs. 2 Nr. 2-5 TKG ihre Kunden in klarer, umfassender und leicht zugänglicher Form über Einschränkungen beim Zugang zu Diensten und Anwendungen (Nr. 2), die angebotene Mindestqualität der Übertragung (Nr. 3), mögliche Datenverkehrsmanagementmaßnahmen (Nr. 4) sowie Beschränkungen für die Nutzung von Endeinrichtungen (Nr. 5) informieren. Neben die individuelle Informationspflicht, die jedem ISP gegenüber den eigenen Kunden obliegt, kann das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie gemäß 45n Abs. 1 TKG über den Erlass einer Rechtsverordnung zur Erhöhung der allgemeinen Markttransparenz weitergehende, allgemeine Transparenzverpflichtungen stellen. So können ISP unter anderem zu einer allgemeinen Veröffentlichung von Informationen über ihre Dienstequalität ( 45n Abs. 2 Nr. 4 TKG) verpflichtet werden. Zudem kann ihnen die Pflicht auferlegt werden, Teilnehmer über Änderungen bei Einschränkungen des Zugangs zu bestimmten Diensten und Anwendungen ( 45n Abs. 4 Nr. 3 TKG) sowie über Datenverkehrsmanagementmaßnahmen ( 45n Abs. 4 Nr. 4 TKG) zu informieren. 34 Durch die Informationspflichten werden zugleich die Voraussetzungen für einen Wettbewerb auf Märkten für Internetzugang verbessert, der die Möglichkeit unbeschränkten Internetzugangs gewährleisten kann. Dies steht in Einklang mit dem in 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG normierten Ziel eines chancengleichen Wettbewerbs, der gemäß 2 Abs. 3 Nr. 3 TKG gerade auch dem Nutzen der Verbraucher dienen soll. Der chancengleiche Wettbewerb nicht nur im Telekommunikationsmarkt sondern auch in angrenzenden Dienstemärkten ist ebenso wie die Wahlfreiheit der Endnutzer i.s.d. 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG ein Regulierungsziel, das im Rahmen aller Regulierungsentscheidungen, etwa auch im Rahmen der Netzzugangsregulierung, von der BNetzA zu verfolgen ist. Durch die TKG-Novelle wurde es zudem gemäß 2 Abs. 3 Nr. 2 TKG zu einem Regulierungsgrundsatz erhoben, d.h. zu einer Handlungsmaxime, die bei allen Regulierungsentscheidungen durch die BNetzA zu berücksichtigen ist, Für die Schwierigkeiten, eine gemeinsam marktbeherrschende Stellung festzustellen, siehe u.a. BEREC, Differentiation practices and related competition issues in the scope of Net Neutrality, Draft, 29 May 2012, BoR(12)31, S. 55 Rn Siehe zur Ausformung der Transparenzpflichten auch BEREC, Guidelines on Transparency in the scope of Net Neutrality, December 2011, BoR(11)67. Vgl. auch BNetzA, Tätigkeitsbericht 2010/2011: Telekommunikation, Dez. 2011, S. 107 f. Seit Juni 2012 führt die BNetzA zudem eine bundesweite Messkampagne unter durch, um eine Datenbasis zur Beurteilung der Transparenz hinsichtlich der tatsächlich verfügbaren Leistung zu erhalten (Pressemitteilung v ). 10 Mehr anzeigen
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