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Timestamp: 2019-10-15 09:02:43
Document Index: 193164378

Matched Legal Cases: ['artículo 235', 'artículo 6', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 275', 'artículo 32', 'artículo 235', 'artículo 235', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 123', 'artículo 275', 'artículo 235', 'artículo 13', 'artículo 235', 'artículo 13', 'artículo 235', 'artículo 235', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 235', 'artículo 235', 'artículo 3', 'artículo 235', 'artículo 3']

﻿ SENTENCIA C-579 DE OCTUBRE 30 DE 1996
SENTENCIA C-579 DE 30 DE OCTUBRE DE 1996
CONTENIDO:LOS TRABAJADORES DEL I.S.S. SON TRABAJADORES OFICIALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRABAJADOR OFICIAL, ISS, TRABAJADOR, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:301 DE ENERO DE 1997, PÁG.91
Sentencia C-579 de octubre 30 de 1996
TRABAJADORES DEL I.S.S.
EXTRACTOS: «Se transcribe a continuación el texto del parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.148 del 23 de diciembre de 1993. Se subraya lo acusado.
“ART. 235.—Del Instituto de Seguros Sociales (...).
PAR.—Los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales mantendrán el carácter de empleados de la seguridad social”.
2. Régimen jurídico aplicable a los trabajadores de las empresas industriales y comerciales del Estado.
Las empresas industriales y comerciales del Estado, conforme lo dispone el artículo 6º del Decreto 1050 de 1968, son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial de acuerdo a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguientes características: personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos o el rendimiento de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.
Por su parte, el artículo 5º inciso 2º del Decreto-Ley 3135 de 1968 prescribe que “las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales”.
Agrega la norma que a manera de excepción, “los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.
Esta atribución no es abiertamente discrecional, pues está limitada por el principio, ínsito en la transcrita disposición legal, según el cual las actividades que impliquen dirección o confianza son propias de quienes ostentan la calidad de empleados públicos. Ello se explica porque las empresas industriales y comerciales del Estado, aunque se regulan por normas y procedimientos de derecho privado y con una finalidad lucrativa o rentable, están vinculadas a la administración nacional y dirigidas por juntas o consejos directivos integrados por personas que aunque no son empleados públicos, “ejercen funciones públicas” (art. 1º, D.L. 3130/68), y por directores, gerentes o personas que son agentes del Presidente de la República de su libre nombramiento y remoción.
Así pues, la calificación de la naturaleza del vínculo que une a una persona con la entidad oficial a la cual presta servicios de índole laboral, no puede ser determinada por la voluntad de las partes o por la clase de acto mediante el cual se hizo la vinculación, sino por la ley de manera general y excepcionalmente por los estatutos de la entidad —artículo 5º del Decreto 3135 de 1968.
Por lo tanto, en principio quienes prestan sus servicios a una empresa calificada como industrial y comercial del Estado tienen la calidad de trabajadores oficiales vinculados por una situación contractual de carácter laboral. Es la excepción la posibilidad de ostentar la calidad de empleado público, y para determinarla se ha adoptado el criterio de la actividad o función, pues sólo si se trata de tareas de dirección o confianza podrá darse ésta, regida por una relación legal y reglamentaria. Pero además, es necesario que en los estatutos de la respectiva empresa se indique qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por empleados públicos.
La determinación contenida en el inciso 2º del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, según la cual las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, tienen la categoría de trabajadores oficiales, fue declarada exequible por esta corporación, al no encontrarse vulneración alguna de los mandatos superiores(*).
(*) Véase la Sentencia C-484 de 1995 en J. y D., Nº 289, pág. 69. (N. del D.).
No hay duda pues, de que al asumir el organismo oficial la forma de empresa industrial y comercial del Estado, los actos y funciones inherentes a la atención de los servicios públicos del mismo, deben ser realizados, por regla general, por trabajadores vinculados por contrato de trabajo, con las prerrogativas laborales elevadas a canon constitucional en la Carta Fundamental de 1991, que garantizan el derecho de negociación colectiva, con las excepciones que señale la ley.
De esta manera, si bien es cierto que el legislador puede establecer determinadas categorías de trabajadores con respecto a su forma de vinculación, ello no da lugar al desconocimiento de los derechos emanados de la negociación colectiva y demás privilegios laborales que anteriormente se encontraban consagrados en el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas complementarias de carácter legal, y que con la Carta Política de 1991 adquirieron jerarquía constitucional.
Es bien sabido que el I.S.S. con la expedición del Decreto 2148 de 1992 se transformó en empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, carácter que igualmente quedó definido en la Ley 100 de 1993 (art. 275) que creó el sistema de seguridad social integral. En tal sentido, fue voluntad del legislador imponer la obligación de convertir a la citada entidad en empresa promotora de salud, EPS, a fin de que ésta pudiera competir en la misma forma que los particulares a efecto de satisfacer el servicio público de la seguridad social, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad determinados en la Carta Política de 1991.
Por ello resulta aplicable que cuando en materia de la prestación del servicio público de salud y bajo la dirección y control del Estado, la entidad pública encargada de la misma adopta la forma de empresa industrial y comercial del Estado por vía especial, las personas que a ella se encuentren vinculados adquieren la calidad de trabajadores oficiales, salvo las excepciones establecidas en la misma ley en relación con determinados empleos o cuando en los respectivos estatutos de dicho organismo se precisen qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñados por personas que tengan la calidad de empleados públicos.
Por consiguiente, resulta imperativo concluir que quienes prestan sus servicios en el Instituto de Seguros Sociales, convertido en Empresa Industrial y Comercial del Estado en virtud del Decreto 2148 de 1992 y de la Ley 100 de 1993, dada la actividad especial desarrollada por dicha entidad, tienen por regla general, la calidad de trabajadores oficiales con las salvedades a que se ha hecho referencia, impuestas por la ley o por los estatutos de la misma.
3. Naturaleza jurídica y régimen aplicable a los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales.
Inicialmente según lo establecía el artículo 4º del Decreto 2324 de 1948, los empleados y obreros del Instituto de Seguros Sociales y de las cajas seccionales, tenían la categoría de trabajadores particulares y gozaban de los consiguientes derechos y prestaciones sociales.
Posteriormente, el Decreto 433 de 1971 “por el cual se reorganiza el Instituto de Seguros Sociales”, le otorgó al citado organismo el carácter de derecho social, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio e independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con lo cual adquirió la naturaleza de establecimiento público.
Luego, a raíz del cambio de naturaleza del Instituto de Seguros Sociales, se expidió el Decreto 1651 de 1977, en cuyo artículo 3º se previó la creación de una tercera modalidad de servidores, denominados los “funcionarios de seguridad social”. Dicho precepto dispuso:
“Serán empleados públicos de libre nombramiento y remoción, el director general del instituto (...). Tales empleados se sujetarán a las normas generales que rigen para los funcionarios de la rama ejecutiva, las demás personas naturales que desempeñen las funciones de que trata el artículo precedente —cargos asistenciales y administrativos— se denominarán funcionarios de seguridad social con excepción de las personas que cumplan las funciones relacionadas con las siguientes actividades, que serán trabajadores oficiales: aseo, jardinería (...).
Los funcionarios de seguridad social, estarán vinculados a la administración por una regulación legal y reglamentaria de naturaleza especial, que les confiere el derecho a celebrar colectivamente con el instituto convenciones para modificar las asignaciones básicas de sus cargos”.
Lo anterior fue desarrollado igualmente en los decretos 1652 y 1653 de 1977.
Por otra parte, el Decreto 413 de 1980, “por el cual se reglamentó la carrera del funcionario de seguridad social del Instituto de Seguros Sociales”, estableció en sus artículos 2º, 3º y 4º “que las personas que prestan sus servicios en el Instituto de Seguros Sociales se clasifican en empleados públicos y funcionarios de seguridad social”.
Con posterioridad, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2148 de 1992, “por el cual se reestructura el Instituto de Seguros Sociales”, en cuyo artículo 1º se dispone:
“El Instituto de Seguros Sociales funcionará en adelante como una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.
Finalmente, el Congreso de la República en uso de sus atribuciones constitucionales expidió la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, en cuyo artículo 275 dispuso:
“El Instituto de Seguros Sociales es una empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el régimen de sus cargos será el contemplado en el Decreto-Ley 1651 de 1977 y podrá realizar los contratos de que trata el numeral 5º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993”.
Por su parte, en el parágrafo acusado del artículo 235 de la misma ley, se dispuso:
“Los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales mantendrán el carácter de empleados de la seguridad social”.
De esta manera, con la reestructuración del Instituto de Seguros Sociales, dicha entidad se transformó en empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, y por consiguiente aunque es evidente que el legislador puede crear empresas industriales y comerciales del Estado con un régimen diferente al que generalmente se adopta para sus trabajadores en la categoría de oficiales con la posibilidad de crear tipos distintos y determinar restricciones mayores en lo concerniente a la fijación del régimen respectivo, en el caso particular y especial del instituto en referencia, teniendo en cuenta la actividad desarrollada por el mismo en la prestación del servicio público de seguridad social en idénticas circunstancias competitivas con respecto a entidades privadas, es procedente concluir que al haber adoptado aquél la forma de empresa industrial y comercial del Estado, sus trabajadores adquieren la calidad de oficiales, con las salvedades mencionadas, al igual que las empresas de servicios públicos domiciliarios que acogieron idéntica situación.
4. Examen del cargo formulado contra el parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, es pertinente examinar la procedencia del cargo esgrimido por el demandante contra el parágrafo acusado.
Como ya se expuso, según el actor, dicho precepto vulnera el artículo 13 superior, toda vez que sin una justificación razonable y objetiva otorga a los servidores del Instituto de Seguros Sociales un trato diferencial, consistente en conservarles su anterior calidad de funcionarios de la seguridad social, mientras que otros servidores vinculados a empresas industriales y comerciales del Estado, gozan de la calidad de trabajadores oficiales.
Se quebranta según el demandante, el principio constitucional de la igualdad cuando de conformidad con el artículo 13 superior, se consagran tratos diferentes o discriminatorios entre personas colocadas en las mismas circunstancias y condiciones, por razones de raza, sexo, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Cabe advertir que el precepto citado no impide la consagración de diferentes regímenes para los servidores del Estado en sus distintos establecimientos, cuando se trate de sujetos colocados en distintas situaciones de hecho, o cuando exista motivo razonable que lo justifique.
Empero, debe tenerse en cuenta que el principio de igualdad se traduce en el derecho a que no se configuren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, lo que prohibe que los órganos del poder público puedan establecer condiciones desiguales para situaciones iguales y viceversa, salvo que medie justificación razonable, esto es, que a la luz de los mismos principios, valores y derechos consagrados en nuestra Carta Política, resulte siendo admisible.
Es evidente para la Corte, que conforme a lo dispuesto en la Carta Fundamental —artículos 123 inciso segundo, 125 y 150-23—, corresponde al legislador la atribución de expedir las leyes que regulen el ejercicio de las funciones públicas, y determinar cómo se ejercen los empleos en los órganos y entidades del Estado.
En tal virtud, es el legislador quien está constitucionalmente investido de la facultad de fijar el régimen que corresponda a quienes prestan sus servicios en las entidades y órganos del Estado —tales como las empresas industriales y comerciales— sin que ello implique la existencia y configuración de discriminaciones o tratamientos distintos entre sus servidores, ni entre estos y los de otras empresas industriales y comerciales. De ahí que según el claro mandato contenido en el artículo 123 de la Constitución Política, los servidores públicos “ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, en la ley y el reglamento”.
Por consiguiente, teniendo en cuenta que según lo establecido en el Decreto 2148 de 1992 y en el artículo 275 de la Ley 100 de 1993, el Instituto de Seguros Sociales tiene el carácter de empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, sus trabajadores, por regla general, ostentan la categoría de oficiales, ya que dicha entidad por voluntad legislativa efectúa actos de gestión y de atención de servicios públicos, en idénticas circunstancias competitivas, con respecto a empresas privadas y domiciliarias en la calidad de empresas promotoras de salud, EPS, conforme a los razonamientos que se han dejado expuestos y con las prerrogativas constitucionales inherentes a los mismos.
Cabe recordar que el Decreto-Ley 1651 de 1977, les reconoció a los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales, el carácter de empleados de la seguridad social para quienes desempeñan cargos asistenciales y administrativos, con excepción de las personas relacionadas con determinadas actividades, que ostentan la calidad de trabajadores oficiales, como los que laboran en el servicio de aseo y jardinería.
Igualmente, en el mismo precepto, dictado en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 12 de 1977, se estableció que, “los cargos de director general del instituto, el secretario general, los subdirectores y los gerentes seccionales de la entidad, son de libre nombramiento y remoción y además que, los de director de unidad programática local, jefe de oficina nacional, consejeros, asesores y en general, los empleos de los despachos del director y del secretario general son discrecionales, situación que constituye una excepción al principio general aquí enunciado, la cual no se modifica con la nueva regulación”.
A juicio de la Corte, al disponer el parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993 que los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales, dada su naturaleza de empresa industrial y comercial, mantendrán de carácter de empleados de la seguridad social, se desconoce el principio constitucional de igualdad de quienes prestan sus servicios a las empresas industriales y comerciales del Estado y de servicios públicos domiciliarios, por cuanto éstas, dada su naturaleza, por regla general vinculan a las personas que laboran para ellas en calidad de trabajadores oficiales, y excepcionalmente, según sus estatutos, a quienes desempeñen cargos de dirección y confianza se les otorga la categoría de empleados públicos —Decreto 3135 de 1968 y sentencias C-484 de 1995 y C-253 de 1996—, la cual también puede ser asignada para determinados cargos en forma específica por la misma ley.
Por consiguiente, quienes laboran al servicio del Instituto de Seguros Sociales, convertido en empresa industrial y comercial del Estado, a raíz de la reestructuración que se produjo en la citada entidad, adquieren en consecuencia por regla general la calidad de trabajadores oficiales con todos los derechos inherentes a esta clase de servidores públicos, como el de la negociación colectiva, con las excepciones señaladas en la ley (art. 55) o en la misma Constitución que considera a la salud como objetivo fundamental de su actividad en la prestación del servicio público inherente a la finalidad del Estado (C.P., art. 366), y por consiguiente no es posible decretar la huelga, ni realizar cesación colectiva de trabajo.
Así pues, al adscribírseles a los trabajadores del ISS el carácter de empleados de la seguridad social, es decir, vinculados a la administración por una relación legal y reglamentaria y no la contractual propia del resto de trabajadores oficiales que laboran al servicio de todas las empresas industriales y comerciales del Estado, se rompe el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 constitucional, pues es claro que en aquella normatividad quienes prestan sus servicios al mencionado instituto no tendrían los mismos derechos laborales y la misma protección legal con respecto a los que trabajan en las demás empresas del mismo rango y naturaleza.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, es evidente que al haberse transformado el Instituto de Seguros Sociales en una empresa industrial y comercial del Estado, sus trabajadores tienen por regla general la calidad de trabajadores sociales y excepcionalmente para quienes desempeñen cargos de dirección y confianza, se les otorga la condición de empleados públicos, de conformidad con sus estatutos, por lo que no es admisible una tercera modalidad de empleados, como la establecida en el parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993, pues al hacerlo quebranta el ordenamiento superior, salvo que la misma ley precise en forma taxativa los empleos que son susceptibles de ser desempeñados por funcionarios de libre nombramiento y remoción, como se hizo en el Decreto 2148 de 1992, según el cual el Presidente, Secretario General y demás funcionarios que desempeñen cargos de dirección o confianza, ostentan la calidad de funcionarios públicos.
A lo anterior se agrega que la jurisprudencia de la Corte (Sentencia C-484 de 1995) ha señalado que la determinación de las actividades que van a ser desempeñadas mediante una relación legal y reglamentaria dentro de las empresas industriales y comerciales del Estado, corresponde a una función constitucional de orden administrativa que puede conferir la ley a sus juntas directivas, para ser ejercidas en la forma que determinen sus estatutos internos, sin que ello modifique la naturaleza del empleo ni la relación laboral de carácter oficial que está asignada por la ley.
En este sentido los estatutos internos de las empresas industriales y comerciales son el instrumento idóneo en virtud del cual se precisan las actividades de la empresa que corresponden a la categoría que debe ser atendida por empleados públicos.
Con la nueva regulación del I.S.S., dada su estructura como empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, al igual a como quedó establecido para las empresas de servicios públicos domiciliarios que adoptan la misma situación, sus servidores tienen el carácter por regla general, de trabajadores oficiales, sin que pueda generarse una discriminación entre los mismos. Dicho trato diferencial está representado entonces, en la situación de desventaja en que se encuentran los funcionarios de la seguridad social frente a los trabajadores oficiales del Instituto de Seguros Sociales a la luz de las disposiciones contenidas en los Decretos 1651, 1652 y 1653 de 1977, con lo cual, para esta corporación, es claro que se desconocen abiertamente los mandatos consignados en el artículo 13 de la Carta Política, que imponen una igualdad real y efectiva, y por ende, la prohibición de establecer discriminaciones.
De esta manera, al ordenar el parágrafo acusado que los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales mantendrán el carácter de empleados de la seguridad social, los priva de la condición de trabajadores oficiales —adquirida por el cambio de naturaleza jurídica de la entidad—, y los coloca, como ya se dijo, en situación de desigualdad frente a los demás trabajadores oficiales de las empresas industriales y comerciales del Estado, sin que exista para ello una justificación objetiva y razonable entre los medios empleados y la finalidad perseguida.
Por lo anterior, se declarará la inexequibilidad del parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993, por vulnerar el principio constitucional de igualdad de quienes prestan sus servicios a las empresas industriales y comerciales del Estado, por cuanto éstas por regla general vinculan a las personas que laboran para ellas en calidad de trabajadores oficiales, y excepcionalmente como empleados públicos, cuando desempeñen cargos de dirección y confianza.
5. Unidad normativa.
No obstante que la demanda se dirige exclusivamente contra el parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993, esta corporación en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, según el cual, “la Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”, declarará la inexequibilidad del aparte del inciso 2º del artículo 3º del Decreto-Ley 1651 de 1977, que dice: “las demás personas naturales que desempeñen las funciones de que trata el artículo precedente, se denominarán funcionarios de seguridad social (...)”, por constituir unidad normativa con la parte del precepto acusado.
Es evidente a juicio de la corporación, en este caso, la unidad o conexidad entre los dos preceptos, en cuanto el principio —artículo 235— mantiene la clasificación de los trabajadores de la seguridad social, y el segundo cataloga genéricamente como funcionarios de la seguridad social a las demás personas naturales de que trata la disposición en referencia.
Por lo tanto se declarará la inexequibilidad del parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993 y del inciso segundo del artículo 3º del Decreto-Ley 1651 de 1977 en el aparte mencionado, con la advertencia de que la sentencia solamente producirá efectos hacia el futuro, a partir de su ejecutoria, respetando los derechos adquiridos (C.P., art. 58) y las situaciones consumadas con anterioridad a la misma.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del Viceprocurador General de la Nación y cumplidos como están los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
1. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993.
2. Declarar INEXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 3º del Decreto-Ley 1651 de 1977, en el aparte que dice:
“las demás personas naturales que desempeñen las funciones de que trata el artículo precedente, se denominarán funcionarios de seguridad social”.
3. Esta sentencia solamente producirá efectos hacia el futuro, a partir de su ejecutoria.
(Sentencia C-579 de octubre 30 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara).