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Timestamp: 2020-05-25 19:57:19+00:00
Document Index: 15155590

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 75', 'art. 24', 'art. 41', 'art. 1', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 2058', 'sentenza ']

In materia di appalti pubblici è illegittima la prescrizione di un appalto di lavori pubblici con la quale la stazione appaltante si riservi "la facoltà di non ammettere alla gara imprese... con le quali sia stato instaurato un contenzioso anche giud (Appalti) - 101Professionisti.it
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E' illegittima la prescrizione di un appalto di lavori pubblici con la quale la stazione appaltante si riservi "la facoltà di non ammettere alla gara imprese... con le quali sia stato instaurato un contenzioso anche giudiziale", in quanto introduce una condizione generale preclusiva per l'accesso alla gara non prevista dall'articolo 75 del Dpr 554/1999. Tale articolo pone prescrizioni che, per ragioni di ordine e sicurezza pubblica, incidono sulla sfera di capacità dell'imprenditore ad acquisire la qualità di affidatario di lavori pubblici, pertanto l'introduzione di ulteriori limiti oltre quelli stabiliti dal diritto comunitario resta riservato al solo legislatore nazionale. (Consiglio di Stato, Sezione 6, Sentenza del 19 luglio 2007, n. 4060)
sul ricorso in appello proposto dall'E.N.P.A.M. (Ente Nazionale Previdenza e Assistenza Medici Odontoiatri), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Lo.Ac., Da.An. e Gi.Di.Gi. ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell'ultimo, in Ro., alla Pi.Ma., n. (...)
- la Società Sg.Co. S.r.l., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall'avv.to Be.Ca. di To. e dall'avv.to Gl.Na. con domicilio eletto presso quest'ultima in Ro., alla via Te. n. (...);
- la Ed. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. III bis, n. 2331/06 del 04.04. 2006;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Soc. Sg.Co.;
Uditi per le parti gli avv.ti Ac., Ca. di To. e Na.;
1). Con ricorso proposto avanti al T.A.R. per il Lazio e successivi motivi aggiunti la Società Sg.Co. S.r.l. proponeva impugnativa avverso:
- il bando del 5 ottobre 2004, con il quale l'E.N.P.A.M. ha indetto la gara di appalto per pubblico incanto per l'aggiudicazione dei lavori aventi per oggetto "il risanamento delle facciate, delle coperture e dei corpi di scala, da eseguirsi sui fabbricati A1 A3 A4 siti in Ro. - Fo.Ca. - Via Mo., n. (...) - (...) - (...) per un importo a base d'asta di euro 675.683,25 oltre IVA, di cui euro 33.613,29, oltre IVA, per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso", - di tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi, ivi compresi gli eventuali e futuri provvedimenti inerenti all'espletamento della gara;
- del bando del 5 ottobre 2004 di indizione di altra gara di appalto per pubblico incanto per l'aggiudicazione dei lavori aventi per oggetto "il risanamento delle facciate, delle coperture e dei corpi di scala, da eseguirsi sui fabbricati siti in Ro., Via Gu. n. (...) - (...) - Via Su. n. (...) - per un importo a base d'asta di euro 1.007.593,65 oltre IVA di cui euro 47.980,65 oltre IVA per oneri relativi alla sicurezza non soggetti a ribasso d'asta"
- i provvedimenti di esclusione dalle predette gare di appalto, nonché i provvedimenti di aggiudicazione definitiva disposti in favore delle società Ed.Ma. e Ma.;
Avverso gli atti del concorso erano dedotti motivi di violazione di legge ed eccesso di potere in diversi profili.
La Società Sg.Co. proponeva, altresì, domanda per la condanna dell'Ente convenuto al risarcimento dei danni patiti per effetto del comportamento illegittimo da questi tenuto nello svolgimento e conduzione della procedura di gara.
Il T.A.R. condannava altresì l'E.N.P.A.M. al risarcimento dei danni sofferti dalla ricorrente, commisurati in via equitativa in euro 30.000,00.
- al carattere cumulativo del ricorso di primo grado, perché proposto avverso una pluralità di atti privi di legame procedimentale e non finalizzati alla formazione di un unico provvedimento finale;
- all'assenza di specifico mandato al difensore quanto alla proposizione di motivi aggiunti di ricorso;
- alla prestata acquiescenza della Soc. Sg.Co. alle clausole del bando sui requisiti per la partecipazione alla gara;
L'E.N.P.A.M. ha, poi, confutato le conclusioni del T.A.R. nel definire il merito dalla controversia e chiesto l'annullamento della sentenza appellata.
La Soc. Sg.Co. si è costituita in resistenza ed ha contraddetto in memoria i motivi di impugnativa concludendo per la conferma della decisione del T.A.R.
In sede di note conclusive le parti hanno insistito nelle rispettive tesi difensive.
1). L'E.N.P.A.M. ripropone tutte le eccezioni in rito già formulate avanti al T.A.R. ed in quella sede reiette.
- quanto all'eccepito carattere cumulativo del ricorso, perché proposto avverso una pluralità di atti, correttamente il T.A.R. ha posto in rilievo che la controversia, insorta fra i medesimi soggetti, investe le stesse questioni di diritto sul possesso dei requisiti soggettivi per l'affidamento di lavori da svolgersi nell'interesse dell'E.N.P.A.M.; pertanto, indipendentemente dal fatto che la domanda di annullamento investa più determinazioni dell'Amministrazione, ragioni di evidente economia processuale e di unità del "decisum" consentono la tutela delle situazioni soggettive ritenute lese a mezzo di un unico ricorso;
- in ordine all'assenza di un autonomo e specifico mandato per proporre motivi aggiunti di ricorso va osservato che la novella introdotta dall'art. 1 della legge n. 205/2000 recepisce come unitaria alla vicenda processuale che si determina con la proposizione di ricorso avanti al giudice amministrativo con riferimento a tutti i provvedimenti adottati fra le medesime parti ed aventi il medesimo oggetto ed assegna allo strumento dei motivi aggiunti l'introduzione di ogni ulteriore domanda che si atteggi come estensione del "petitum" originario. Accedere alla tesi della necessità di uno specifico mandato per l'introduzione di motivi aggiunti verrebbe a porsi in contraddizione con l'esigenza di semplificazione processuale sottesa alla disposizione innanzi richiamata e determinerebbe, a carico della parte e dello stesso difensore, un aggravio che la norma stessa ha, invece, inteso eliminare. Il mandato originario - salvo specifiche ed espresse eccezioni -deve essere quindi ritenuto comprensivo di tutti i poteri processuali finalizzati alla rimozione della lesione subita dal ricorrente e che ha mosso all'impugnativa. Allo strumento processuale è, quindi, affidato sul piano funzionale il compito di rimuovere ogni lesione derivante dall'intero esercizio di un potere che si assume "contra legem" con possibilità, quindi, di ampliare il "thema decidendum", senza limiti e preclusioni irragionevoli, con la contestazione di provvedimenti riconducibili alla medesima fattispecie qualificata come lesiva (cfr. sui principi Cons. St, Sez. IVA, n. 6463 del 31.10.2006; Sez. VA, n. 3717 del 06.07.2002; Sez. VA, n. 1295 del 07.11.1991). Sotto ulteriore profilo il mandato a difensore conferito dalla Soc. Sg.Co. nell'atto introduttivo del giudizio avanti al T.A.R. era altresì riferito all'esercizio di "ogni facoltà di legge", formula che nella sua ampiezza è comprensiva della possibilità del procuratore di esercitare ogni ulteriore tutela, relativamente al rapporto controverso, avvalendosi quindi anche dello strumento processuale dei motivi aggiunti secondo quanto stabilito dall'art. 1 della legge n. 205/2001;
- quanto all'eccepita improcedibilità del ricorso, per non essere stata estesa l'impugnazione oltre che alle aggiudicazioni provvisorie anche a quelle definitive, va rilevato che, in una vicenda contenziosa che verte fra le medesime parti nelle diverse fasi del procedimento di scelta del contraente, l'annullamento degli atti di gara, a partire dal bando e fino all'aggiudicazione provvisoria, esplica effetto caducante in ordine all'aggiudicazione definitiva; ciò esime dall'onere di proporre formale gravame anche avverso tale ultimo atto che, in caso di accoglimento del ricorso, resta privo dei necessari presupposti ed antecedenti procedimentali;
- in ordine al rilievo sulla mancata dimostrazione da parte della Soc. Sg.Co. della possibilità di conseguire l'aggiudicazione ove riammessa alla gara, va osservato che l'impresa esclusa dal concorso non è tenuta a ricostruire da sé, in via ipotetica e astratta, il possibile esito della procedura selettiva, sostituendosi in valutazioni riservate alla stazione appaltante che, a sua volta, il giudice adito dovrebbe fare proprie onde accertare la sussistenza dell'interesse all'impugnativa. Nel sindacato di legittimità dell'atto di esclusione non entrano, quindi, in gioco i futuri sviluppi del procedimento di scelta del contraente; esso ha, infatti, ad oggetto le statuizioni in sé dell'atto che si assumono lesive ed eventualmente la "lex specialis" del concorso di cui il diniego di ammissione costituisce provvedimento applicativo. Tanto più che nell'odierna controversia si reagisce ad una clausola del bando preclusiva dell'ammissione più volte inserita negli atti di indizione delle procedure concorsuali e, pertanto, l'istanza di annullamento viene ad assumere una valenza impeditiva della sua riedizione in futuri concorsi procedure per l'affidamento di analoghi lavori da parte dell'E.N.P.A.M.;
- la partecipazione alla gara non costituisce, inoltre, acquiescenza alle clausole del bando contestate. Ancorché si reagisca alle regole e modalità di svolgimento del concorso l'istanza di partecipazione, in contrario all'assunto dell'Ente resistenza, determina proprio l'emersione e differenziazione della posizione di interesse legittimo ad assumere la qualità di impresa aggiudicataria, e però con l'osservanza del giusto procedimento e delle regole di diritto pubblico per la scelta del contraente.
1.1). L'E.N.P.A.M. nega, inoltre, la giurisdizione del T.A.R. in ordine all'attività prenegoziale di scelta del contraente. A dire dell'appellante sotto il profilo soggettivo la trasformazione dell'E.N.P.A.M. in Fondazione, in forza di quanto previsto dal D.Lgs. n. 509/1994 ha comportato l'assunzione di personalità giuridica di diritto privato e l'assoggettamento dell'attività di gestione alle norme del codice civile. Non può, inoltre, essere qualificato come appalto di opere pubbliche l'affidamento di lavori inerenti a beni immobili facenti parte del patrimonio dell'Ente che soddisfano un interesse privatistico costituito dai corrispettivi di locazione.
Il T.A.R. ha confermato la giurisdizione del G.A. in ordine all'insorta controversia qualificando l'E.N.P.A.M. come organismo di diritto pubblico e, quindi, soggetto per effetto dell'art. 2, comma secondo, lett. a), del D.Lgs. n. 109/1994, alle regole di evidenza pubblica ivi dettate in tema di esecuzione di lavori pubblici.
Ai sensi dell'art. 1 comma terzo, del D.Lgs. n. 509/1994 gli enti trasformati continuano a svolgere le attività previdenziali in atto riconosciute alle categorie di lavoratori e di professionisti per i quali sono stati originariamente istituti e resta ferma "l'obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione". Le risorse della Fondazione sono quindi assicurate "jure imperii" dall'ordinamento generale in base ad obblighi imposti da norme di diritto pubblico. Il dato formale del finanziamento a carico di un soggetto pubblico cui fa richiamo l'art. 2, comma sesto, lett. a), del D.Lgs. n. 109/1994 non va, quindi, ristretto ai soli casi di erogazioni, contribuzioni, trasferimenti, attraverso gli ordinari strumenti della contabilità pubblica, ma si realizza anche nei casi in cui, a mezzo di atti aventi forza di legge, si convogliano risorse economiche in favore dell'ente in adempimento di obbligazioni "ex lege" cui i soggetti interessati non possono liberamente sottrarsi.
1. 2). Alla riconduzione dell'E.N.P.A.M. nel novero degli organismi di diritto pubblico segue l'obbligo per l'ente di uniformarsi nelle procedure per l'esecuzione di lavori neh'interesse dell'ente medesimo alle prescrizioni dettate dalla legge n. 109/1994 dal regolamento di attuazione approvato con d.P.R. n. 554/1999 e da ogni altra prescrizione di rilievo pubblicistico che disciplini la scelta del contraente.
Il T.A.R. ha, pertanto, correttamente riconosciuto la fondatezza delle doglianze rivolte avverso il punto 13 dei bandi di gara impugnati, laddove riservano all'Ente "la facoltà di non ammettere alla gara imprese. .. con le quali sia stato instaurato un contenzioso anche giudiziale con l'Ente", nonché contro gli atti di esclusione dal concorso di esse applicativi.
1. 3). Ma anche ad accedere alla tesi di non applicazione restrittiva del dettato di cui all'art. 75 è agevole rilevare come la disposizione del bando in esame si ponga in contrasto con l'art. 24 della Costituzione, che riconosce la piena tutela in giudizio dei diritti ed interessi. Dall'esercizio di un diritto costituzionalmente garantito, invece, l'Ente convenuto, nel dettare le regole di selezione del contraente, fa discendere la lesione dei diritti di iniziativa e economica e di libertà di impresa a loro volta garantiti dall'art. 41 della Costituzione.
1. 4) Del tutto inconferente è l'affermazione dell'E.N.P.A.M. in sede di appello secondo la quale l'esclusione va collegata ad una riscontrata "negligenza" dell'impresa nell'esecuzione di lavori in precedenza affidati (ipotesi che il punto 13 dei bandi di gara prende in considerazione riconoscendo la facoltà di esclusione di imprese che "abbiano in precedenza fornito prestazioni insufficienti o non abbiano ottemperato alle obbligazioni assunte in sede contrattuale". Siffatte evenienze non sono, infatti, in alcun modo prese in considerazioni nei verbali di gara a giustificazione dell'esclusione che è, invece, avvenuta sulla base del mero riscontro oggettivo dell'esistenza di precedenti contenziosi fra l'Ente e la Società Sg..
2). L'appello è invece fondato nella parte in cui si contesta la statuizione di condanna al pagamento della somma liquidata in via equitativa in euro 30.000,00, per essere stata denegata l'ammissione alle gare in base ad una clausola di esclusione (esistenza di pregresso contenzioso con l'E.N.P.A.M.) da ascriversi, per il suo contenuto penalizzante, ad una condotta colposa da qualificarsi caratterizzata da gravità, nonché in relazione al "vulnus" sofferto per la reticenza dell'Amministrazione nel fornire elementi identificativi dell'impresa risultata aggiudicataria dei lavori di cui si contende ai fini dell'instaurazione del contraddittorio e quindi, in violazione delle regole di imparzialità e di correttezza cui deve sempre ispirarsi l'azione degli organi pubblici.
Osserva la Sezione che la redazione dei bandi di gara nei termini che hanno poi determinato il presente contenzioso è intervenuta in un quadro normativo che, nel processo di ed. "privatizzazione" di vasti settori della P.A. operanti in regime di diritto pubblico, ha trasformato gli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza ed assistenza in associazioni o fondazioni senza scopo di lucro e con personalità giuridica di diritto privato (art. 1 e segg. del D.Lgs. n 509/1994). Nello specifico con decreto del Ministero del Tesoro del 24.11.1995 è stato approvato lo statuto che ha sancito la trasformazione in Fondazione dell'E.N.P.A.M.
Nel mutato quadro ordinamentale l'E.N.P.A.M. ha quindi ritenuto, quale soggetto di diritto privato, di essere sottratto alle regole dell'evidenza pubblica quanto all'esercizio dell'attività contrattuale, valorizzando la sfera di autonomia negoziale nella scelta del contraente. Non può, quindi, qualificarsi come colposa e con la connotazione per di più di gravità, l'effettuazione di scelte gestionali che si collegano ai dati formali (persona giuridica di diritto privato) dell'assetto organizzativo ed in presenza di una nozione di "organismo pubblico" - di genesi comunitaria ed introduttiva di un "tertium genus" fra ente pubblico e persona giuridica di diritto privato - che in via applicativa implica un non sempre agevole processo interpretativo quanto al riscontro degli indici rivelatori enunciati dall'art. 2 comma sesto, della legge n. 109/1994 con riguardo al settore degli appalti di lavori pubblici. Dell'assenza di un univoco indirizzo circa la qualificazione giuridica agli effetti degli appalti pubblici degli enti di previdenza privatizzati ne è dimostrazione il contenzioso insorto sul punto, che ha trovato arresto giurisprudenziale nella decisione di questa Sezione n. 182/2006 in precedenza richiamata.
2. 1). Quanto al richiamo nella sentenza gravata alla mancata comunicazione degli estremi identificativi della ditta aggiudicataria dei lavori ai fini della chiamata in giudizio avanti al T.A.R. si tratta di un comportamento non legato da rapporto di casualità con il danno lamentato per il diniego di ammissione alla gara e che, tutto al più, può assumere rilievo in sede di quantificazione dei maggiori oneri sopportati per la difesa in giudizio.
2. 2). Sotto ulteriore profilo va ribadito che il danno suscettibile di risarcimento, nel caso in cui si accerti il non corretto esercizio di una potestà pubblica, è quello che viene ad incidere su un sottostante "bene della vita", cui si correla la posizione di interesse legittimo oggetto di lesione. Nella specie, trattandosi di procedura di aggiudicazione di appalto di lavori, l'interesse pretensivo all'aggiudicazione in tanto può dirsi leso, e va in conseguenza ripristinato per equivalente o in forma specifica alle condizioni previste dall'art. 2058 cod.civ., in quanto sia data dimostrazione dell'effettivo titolo all'affidamento dei lavori all'esito della gara. Di tale possibilità non ha tuttavia dato dimostrazione la Soc. Sg.Co., mentre l'E.N.P.A.M. ha depositato in corso di giudizio prospetti in base ai quali la predetta società, anche se riammessa alla gara, con avrebbe conseguito l'aggiudicazione.
L'appello va, quindi, parzialmente accolto nei limiti dei predenti punti 2, 2.1 e 2.2 della motivazione e la sentenza appellata va in conseguenza annullata nella parte in cui pronuncia condanna al risarcimento del danno.
il 19/07/2007