Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-industria-energia-constitucionalidad-729928733
Timestamp: 2019-09-18 01:39:18
Document Index: 190783739

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STC 63/2018, 7 de Junio de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 729928733
STC 63/2018, 7 de Junio de 2018
Número de Recurso: 1644-2015
En recurso de inconstitucionalidad núm. 1644-2015, interpuesto por el Gobierno de Cataluña, representado por la Abogada de la Generalitat de Cataluña, contra la disposición final tercera, apartados cuarto y quinto; la disposición final cuarta, apartado primero y la disposición final quinta , apartado tercero, de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de metrología, en la medida en que dan nueva redacción a los artículos 15.4 y 16.3 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria y añaden un nuevo apartado sexto al artículo 4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico. Ha comparecido y formulado alegaciones la Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 20 de marzo de 2015, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en la representación y defensa que legalmente ostenta, promueve recurso de inconstitucionalidad en relación con la disposición final tercera, apartados cuarto y quinto; la disposición final cuarta, apartado primero y la disposición final quinta , apartado tercero, de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de metrología, en la medida en que dan nueva redacción a los artículos 15.4 y 16.3 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria, y añaden un nuevo apartado sexto al artículo 4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico.
Considera la demanda que la materia concernida en el presente recurso —que es el régimen jurídico de los organismos de control—, por su sentido y finalidad, se inserta en la submateria seguridad industrial, dado que estos organismos son los encargados de verificar y supervisar el cumplimiento de las condiciones y requisitos de seguridad establecidos en los reglamentos de seguridad para los productos e instalaciones industriales, y los preceptos recurridos se encuadran, además, en el capítulo primero del título III de la Ley de industria, intitulado de la seguridad y calidad industrial. Tras referirse el escrito de demanda a la doctrina constitucional en materia de seguridad industrial (SSTC 179/1998 , FJ 3, y 203/1992 , FJ 2), y a la doctrina relativa a los límites a que ha de ajustarse la competencia estatal ex artículo 149.1.13 CE (SSTC 104/2013 , FJ 5, y 11/2015 , FJ 4), viene a señalar que la interpretación conjunta de los artículos 15.4 y 16.3 de la Ley de industria, y las remisiones que ambos preceptos hacen a los apartados d) y e) del anexo, y al capítulo IV de la Ley de garantía de la unidad de mercado, sustraen a la Generalitat el ejercicio de funciones ejecutivas en materia de seguridad industrial.
Señala el escrito de demanda que los artículos 15.4 y 16.3 de la Ley de industria, en cuanto eliminan la función ejecutiva de supervisión de las condiciones de acceso a la actividad de los organismos de control, vulneran el artículo 139.1.2 EAC, y no tienen amparo en el artículo 149.1.13 CE. Su inconstitucionalidad se extiende por conexión al apartado tercero de la disposición final quinta , que ampara esta regulación en el artículo 149.1.13 CE, dado que la doctrina constitucional ha afirmado que las impugnaciones que califican determinados preceptos de una norma estatal como básicos, deben resolverse por conexión o consecuencia, en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001 , FJ 29).
Pone de relieve el letrado autonómico que el preámbulo de la norma no incluye justificación alguna sobre esta modificación, ni tampoco expresa la disposición final quinta el título competencial habilitante que ampara estas modificaciones del sector eléctrico. No obstante, se debe entender que los títulos competenciales que las habilitan son los mismos que amparan la propia Ley del sector eléctrico y, por tanto, su objeto y finalidad se encuadra de forma específica y preferente en el artículo 149.1.25 CE y al propio tiempo en el artículo 149.1.13 CE, que atribuye también al Estado, no solo las competencias genéricas sobre bases y coordinación de la planificación económica, sino también las más específicas de ordenación del sector energético. También se deberá considerar lo dispuesto en el artículo 149.1.22 CE, atendiendo al efecto que puede tener la planificación no vinculante de la red de transporte, en las competencias autonómicas sobre las autorizaciones que le corresponde otorgar en relación con las instalaciones cuyo transporte se circunscriba al ámbito de Cataluña. Y, en cuanto a las competencias que corresponden a la Generalitat, esta ha asumido, de acuerdo con el artículo 133.1 a) de su Estatuto de Autonomía, la competencia compartida en materia de energía, que incluye en todo caso, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones de transporte que transcurran íntegramente por Cataluña. Se incluye a continuación una referencia a la doctrina constitucional en relación con las bases del sector eléctrico, fundamentalmente la recogida en la STC 18/2011 .
Se refiere a continuación el Letrado de la Generalitat a lo señalado en la STC 18/2011 , sobre el modelo del sistema eléctrico y el alcance de planificación eléctrica, de conformidad con la cual cabe considerar que la LSE articula un sistema de planificación eléctrica que puede ser vinculante o indicativo, con distintos efectos, ya que en el primer caso, las determinaciones del plan obligan, y en el segundo caso “ilustran” tanto a las Administraciones como a los particulares. Por otro lado, si bien uno de los objetivos de la LSE es la liberalización del sector, la actividad de transporte mantiene la naturaleza de actividad regulada y ello comporta, por un lado, que la planificación de la actividad de transporte sea vinculante, y, por otro, que es una actividad sometida a autorización, cuyo otorgamiento corresponde a la Generalitat, cuando la instalación transcurre íntegramente por el territorio catalán, que ha de ejercer estas funciones ejecutivas respetando las determinaciones básicas de la planificación obligatoria.
Por providencia de 28 de abril de 2015, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno a través del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
La Mesa del Senado, mediante escrito registrado en este Tribunal el 6 de mayo de 2015, comunicó el acuerdo de dar por personada a la Cámara en el proceso y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
Por escrito registrado en este Tribunal el día 6 de mayo de 2015, el Abogado del Estado se personó en las actuaciones y solicitó una prórroga hasta el máximo legal, del plazo concedido para alegaciones. El Pleno, mediante providencia de 7 de mayo siguiente, acordó incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado, a quien se le tiene por personado y se le prorroga en ocho días más el plazo concedido, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.
En fecha 3 de junio de 2015 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado, en el que solicita se tenga por evacuado el trámite y, en su día, se dicte sentencia en la que se desestime íntegramente el recurso de inconstitucionalidad presentado.
Tras referirse a lo señalado en la STC 175/2003 , de 30 de septiembre, en relación al reparto de competencias en materia de seguridad industrial, afirma el Abogado del Estado que la problemática que se plantea no es en este caso sectorial, sino que debe trasladarse al artículo 149.1.13 CE, en virtud del cual se dicta la Ley de garantía de la unidad de mercado, puesto que lo que se cuestiona es el principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional, que es un pilar básico de esta ley, que permite que se haga efectivo el principio de unidad de mercado contenido en el artículo 139 CE; por ello también se impugna la disposición final tercera, que establece que la modificación normativa se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13 CE.
En cuanto a la afirmación del demandante, de que la regulación vulnera el principio de territorialidad del ejercicio de las competencias autonómicas, vacía las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma y da lugar a una elección interesada del punto de conexión, señala el Abogado del Estado que la STC 100/1991 , de 13 de mayo, FJ 5 e) admitió que los actos de intervención realizados por una Comunidad Autónoma y de validez en todo el territorio nacional, eran un instrumento constitucional para evitar la ruptura del principio de unidad de mercado y para garantizar el mantenimiento del principio de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos. Este criterio se reiteró en la STC 236/1991 , de 12 de diciembre, FJ 5, en la que se añade que del establecimiento por el legislador estatal de un acto de verificación autonómico de carácter nacional, no deriva exclusión alguna de las facultades autonómicas de ejecución, sino un razonable reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de la actividad de control efectuada por las Administraciones autonómicas, y esto aunque la legislación estatal preveía que la verificación realizada por una Comunidad producía efectos fuera de su ámbito territorial. Esta doctrina constitucional parte de la base de que las Comunidades Autónomas son Administraciones públicas, igualmente integrantes del Estado y, por tanto, el acto de verificación realizado por cualquiera de ellas es digno de igual confianza en todo el territorio nacional.
b) En relación con la impugnación dirigida contra el artículo 4.6 LSE, considera el Abogado del Estado que de conformidad con la doctrina constitucional (SSTC 18/2011 y 4/2013 ) y al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.22 y 25 CE, la regulación básica estatal del sector eléctrico incluye dentro de su ámbito la determinación de los sujetos del sistema eléctrico, la fijación de las principales directrices de las actividades destinadas al suministro de energía y la planificación eléctrica, que constituye el objeto específico de este recurso.
Por providencia de 5 de junio de 2018, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 7 del mismo mes y año.
El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Gobierno de Cataluña contra la disposición final tercera, apartados cuarto y quinto; la disposición final cuarta, apartado primero y la disposición final quinta , apartado tercero, de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de metrología, en la medida en que dan nueva redacción a los artículos 15.4 y 16.3 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria y añaden un nuevo apartado sexto al artículo 4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico.
La Ley 32/2014 tiene por objeto, según señala su artículo 1, el establecimiento y aplicación del sistema legal de unidades de medida, así como la fijación de los principios y de las normas generales a que ha de ajustarse la organización y el régimen jurídico de la actividad metrológica en España. No obstante esta regulación general, en sus disposiciones finales se procede también a la modificación de otras normas de rango legal, que no guardan relación con el objeto de la Ley. En concreto, y en lo que afecta a este proceso, la disposición final tercera modifica la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria, y la disposición final cuarta viene a introducir determinadas modificaciones en la Ley 24/2013, del sector eléctrico (en adelante LSE). El recurso de inconstitucionalidad planteado se contrae a determinadas modificaciones introducidas en estas dos normas sectoriales, así como a la delimitación del título competencial que, en relación con la disposición final tercera , se efectúa en la disposición final quinta , apartado tercero, de la Ley 32/2014.
La disposición final tercera, en sus apartados cuarto y quinto viene a modificar los artículos 15 y 16 de la Ley de industria, preceptos que regulan el régimen jurídico de los llamados organismos de control; esto es, de las personas físicas o jurídicas encargadas de verificar el cumplimiento de las condiciones y requisitos de seguridad establecidos en los reglamentos de seguridad para los productos e instalaciones industriales.
Dado que nos encontramos ante una controversia esencialmente competencial, debemos comenzar por el encuadramiento material de la norma controvertida en el esquema constitucional de distribución de competencias, teniendo presente, como coinciden las partes, que la regulación controvertida se inserta en la submateria seguridad industrial.
La seguridad industrial tiene una conexión específica con la materia industria, en la que se incluye (STC 179/1998 , de 19 de septiembre, FJ 3), siendo el título habilitante estatal el que deriva de lo dispuesto en el artículo 149.1.13 CE [STC 20/2014 , de 10 de febrero, FJ 3 c)]. En ejercicio de dicha competencia y “conforme a una consolidada doctrina de este Tribunal (SSTC 203/1992 , 14/1994 y 243/1994 , entre otras), el Estado se reserva la potestad de dictar normas relativas a la seguridad industrial, es decir, a la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales, de los procesos industriales y de los productos elaborados por los mismos” (STC 32/2016 , de 18 de febrero, FJ 9).
La doctrina constitucional en materia de seguridad industrial, ha venido a precisar que “el Estado tiene atribuida la potestad normativa —podrá dictar normas ‘por razones de seguridad industrial’—, la cual sin embargo no excluye la posibilidad de que la Comunidad Autónoma que posea la competencia exclusiva en materia de industria, sin perjuicio de lo que determinen (esas) normas del Estado, pueda dictar también disposiciones complementarias de las del Estado, siempre que no violen los mandatos o impidan alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal.... Se trata, pues, de una concurrencia de potestades normativas, estatal y autonómica, que puede ordenar el legislador estatal con los criterios y puntos de conexión que sea menester fijar y que resulten constitucional y estatutariamente correctos. Por su parte, la ejecución de esta normativa estatal y de la complementaria que pueda dictar la Comunidad Autónoma corresponde en exclusiva a la Generalitat de Cataluña ya que... únicamente [se] excluyen de la competencia autonómica las ‘normas’ que pueda dictar el Estado, sin referencia alguna a ninguna actividad estricta de ejecución... De manera que el Estado carece de facultades ejecutivas en materia de industria y, en concreto, de seguridad industrial en todo el territorio nacional” (STC 243/1994 , FJ 3).
La impugnación se dirige, en primer término contra el artículo 15.4, y, con carácter previo al examen de fondo, procede delimitar con precisión el alcance del recurso, de acuerdo con los alegatos de la demanda, con lo señalado por la Abogacía del Estado, y con la reiterada doctrina constitucional sobre la carga que corresponde al demandante que alega un vicio de inconstitucionalidad.
La STC 79/2017 , de 22 de junio, declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional décima de la Ley de garantía de la unidad de mercado, por lo que, habiéndose producido la expulsión del ordenamiento jurídico de la norma a la que se remite el párrafo segundo del artículo 15.4 de la Ley de industria, el inciso “sin perjuicio, en su caso, de la aplicación de lo dispuesto en materia de autoridad de origen en la disposición adicional décima de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado” no puede invadir ya la competencia autonómica, por lo que la queja debe ser desestimada.
Se impugna, en segundo lugar el artículo 16.3 de la Ley 21/1992, en la redacción dada por la disposición final tercera apartado quinto de la Ley 32/2014, que dispone literalmente: “La supervisión de los Organismos de Control se llevará a cabo tal y como establece la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, en su capítulo VI”.
De acuerdo con la delimitación competencial expuesta, cabe afirmar que la facultad de supervisión de los organismos de control pertenece al ámbito propio de las potestades de ejecución en materia de seguridad industrial, por lo que estamos ante una competencia ejecutiva cuyo ejercicio corresponde a la Comunidad Autónoma, y que habrá de desenvolverse de conformidad con lo que disponga la normativa estatal en esta materia, y dentro del respeto a los puntos de conexión que en la misma se fijen.
La citada Ley ha sido objeto de varios pronunciamientos de este Tribunal, el primero de ellos contenido en la STC 79/2017 , de 19 de julio, de la que cabe destacar las siguientes afirmaciones:
v) “[e]l reconocimiento por parte del Estado de efectos suprautonómicos a las actuaciones autonómicas tiene, en principio un límite claro: la imposibilidad de reconocer tales efectos cuando no existe una equivalencia en las normativas aplicables. En la medida en que exista una legislación estatal común, o exista una pluralidad de legislaciones autonómicas que, no obstante sus diferencias técnicas o metodológicas, fijen un estándar que pueda ser considerado equivalente, el Estado podrá reconocer a las decisiones ejecutivas autonómicas efectos extraterritoriales a través de la imposición del reconocimiento de la decisión adoptada en una determinada Comunidad Autónoma en el resto. Así lo habría reconocido nuestra doctrina en relación con las actuaciones autonómicas de carácter ejecutivo (SSTC 243/1994 , 175/1999 , 126/2002 , 14/2004 y 33/2005 ). … Ciertamente, los títulos competenciales reconocidos en los artículos 149.1.13 y 149.1.18 CE habilitan al Estado para coordinar las normativas y las actuaciones administrativas territoriales autonómicas mediante el establecimiento de un mecanismo como es el de reconocimiento de eficacia de las actuaciones autonómicas en el resto del territorio nacional… Sin embargo, la competencia del Estado para regular el reconocimiento mutuo y para otorgar eficacia supraterritorial a ciertas normas y actos administrativos autonómicos, solo es constitucionalmente admisible si se respeta un presupuesto: la equivalencia en la protección del legítimo objetivo pretendido por parte de las normas y actos del lugar de origen y los del lugar de destino” [FJ 13 a)].
La posterior STC 111/2017 , de 5 de octubre, tuvo ocasión de pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 21. 2 c) de la Ley de garantía de la unidad de mercado, que atribuye a la autoridad de origen el control del cumplimiento de la normativa relacionada con los requisitos de fabricación, uso y consumo del producto. El precepto fue declarado inconstitucional, en tanto en cuanto “esta asignación es incondicionada; la autoridad de origen ha de encargarse del control aunque falte una regulación común estatal o europea y aunque la Comunidad Autónoma de destino, en ejercicio de sus competencias estatutarias, haya optado por desarrollar un nivel de protección propio y distinto del establecido por la normativa del lugar de fabricación” [FJ 3 a)].
Por su parte, la STC 117/2017 , de 19 de octubre, dictada también en relación con la Ley de metrología, vino a aplicar la doctrina contenida en la STC 79/2017 , más arriba citada, reconociendo que el carácter ejecutivo de las competencias autonómicas en materia de control metrológico, que se limitan a aplicar una legislación estatal común, hace posible la atribución de eficacia extraterritorial a las decisiones adoptadas en una Comunidad Autónoma, pues con ello se “viene a hacer efectivo el principio de unidad de mercado recogido en el art. 139 CE, definiendo las condiciones comunes de acceso y ejercicio por los organismos de control, sin alterar el contenido material de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas” (FJ 5).
El supuesto que ahora examinamos, es similar al resuelto en la STC 117/2017 , dado que nos encontramos en un ámbito en el que las competencias autonómicas tienen naturaleza ejecutiva, lo que determina que la aplicación de las previsiones contenidas en el artículo 21 de la Ley de garantía de la unidad de mercado, en los términos en que han sido interpretadas por la doctrina constitucional contenida en la STC 79/2017 , permiten descartar la inconstitucionalidad del precepto impugnado.
Por lo tanto, el precepto impugnado, operando por remisión, se limita, en ejercicio de las competencias normativas que al Estado corresponden en materia de seguridad industrial, al amparo del artículo 149.1.13 CE, a establecer un principio de reconocimiento mutuo del ejercicio de las competencias autonómicas de ejecución. De este modo, sustituye el tradicional criterio de territorialidad por el de la procedencia del operador económico, en un supuesto en el que existe una normativa común que hace posible la aplicación de este último criterio y permite el establecimiento del reconocimiento mutuo de las actuaciones ejecutivas en esta materia, de conformidad con la doctrina sentada en la STC 79/2017 .
La impugnación por conexión de la disposición final quinta, apartado tercero, en la que se determina que el título competencial que ampara esta regulación es el previsto en el artículo 149.1.13 CE, debe ser asimismo desestimada, pues, como hemos tenido ocasión de señalar reiteradamente, dicha impugnación ha de resolverse en consonancia con las conclusiones alcanzadas en relación con los preceptos afectados, sin que sea necesario un pronunciamiento expreso y genérico, por cuanto el recurrente ya lo ha obtenido en relación con los preceptos impugnados, y ello se proyecta sobre esta concreta disposición (por todas, STC 171/2016 , de 6 de octubre, FJ 7).
En segundo lugar, la impugnación se dirige contra la disposición final cuarta , apartado primero de la Ley 32/2014, que introduce un nuevo apartado sexto en el artículo 4 de la Ley del sector eléctrico (LSE), en el que se dispone literalmente:
La planificación eléctrica podrá incluir un anexo, de carácter no vinculante, con aquellas instalaciones de la red de transporte que estime necesario poner en servicio durante los años posteriores al horizonte de la planificación. La inclusión de una instalación en este anexo servirá solamente a los efectos de iniciar los trámites administrativos pertinentes de la referida instalación. Antes de dictar las resoluciones que corresponda podrá acordarse la suspensión de los procedimientos administrativos relativos a las instalaciones objeto de este apartado hasta la inclusión de las mismas en la planificación eléctrica vinculante. El contenido del citado anexo podrá ser modificado bajo los mismos supuestos contemplados en el apartado 4 de este artículo y atendiendo a los procedimientos allí previstos
A juicio de la Comunidad Autónoma, el objetivo del artículo 4.6 LSE es establecer un tipo de planificación eléctrica indicativa de la red de transporte, anexa a la planificación vinculante y que, pese a no ostentar dicha condición, tiene los efectos y características de ésta, pues a través de la misma se sustrae a la Generalitat el ejercicio de las funciones ejecutivas de resolución de las autorizaciones de instalaciones eléctricas que le corresponden [art. 149.1.22 CE, art. 133.1 a) EAC, y arts. 35 y 53 LSE), imponiéndole la obligación de iniciar los trámites de una autorización o suspender la resolución de autorización de un procedimiento en trámite, en base a criterios que fija una planificación indicativa; lo que vacía de contenido el ejercicio de la competencia autonómica, y desnaturaliza el régimen de planificación indicativa previsto con carácter general en la Ley del sector eléctrico, por lo que se vulnera también el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
La doctrina de este Tribunal ha venido a confirmar que “el Estado, en virtud de los títulos competenciales establecidos en el artículo 149.1.13 y 25 CE, se encuentra habilitado para llevar a cabo una actividad planificadora en relación con el sector eléctrico”; y ha reconocido que la normativa contenida en la LSE en materia de planificación tiene un carácter tanto formal como materialmente básico, “desde esta última perspectiva, el carácter básico de la planificación energética estatal tiene como finalidad asegurar, mediante la utilización de esta técnica, el correcto funcionamiento del sistema eléctrico nacional, a través de una planificación indicativa en la mayor parte de sus extremos (así ocurre en ámbitos tan esenciales como en los de la generación o de la comercialización), de manera acorde con la idea de progresiva liberalización del sector eléctrico, ofreciendo los parámetros bajo los que cabe esperar que se desenvuelva el sector eléctrico nacional en un futuro próximo y que deben ilustrar a las Administraciones Públicas y a los operadores económicos para facilitar las diferentes decisiones de inversiones en el sector”. En relación al carácter vinculante de la planificación eléctrica estatal, afirma que “el ámbito de la obligatoriedad queda circunscrito tan sólo a las instalaciones de transporte, dado el carácter de monopolio natural de este tipo de redes”. Y en cuanto al alcance de la planificación estatal, se señala que “la propia naturaleza indicativa de la planificación —salvo en materia de transporte— excluye por principio la idea de una planificación de detalle en la que se marginen las competencias autonómicas en materia de planificación eléctrica, al menos en todo lo relativo a las actividades destinadas a garantizar el suministro eléctrico, distintas a la ordenación de las instalaciones de transporte” [SSTC 18/2011 , FJ 7 b), y 91/2017 , de 6 de julio, FJ 8].
Por su parte, las competencias autonómicas en esta materia derivan de lo dispuesto en el artículo 133 EAC, conforme al cual corresponde a la Generalitat la competencia compartida en materia de energía, que incluye en todo caso “la regulación de las actividades de producción, almacenaje y transporte de energía, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones que transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña [art. 133.1 a)], y se contempla asimismo que “la Generalitat participa en la regulación y planificación de ámbito estatal del sector de la energía que afecte al territorio de Cataluña”.
La doctrina constitucional ha reconocido que la competencia estatal en esta materia no excluye la correlativa potestad planificadora autonómica en su ámbito de atribuciones, siendo así que “la propia normativa reguladora de la actividad planificadora estatal reconoce la participación de las Comunidades Autónomas”. Por lo que la planificación estatal no puede suponer un menoscabo de la correspondiente actividad planificadora de las Comunidades Autónomas “al menos en todo lo relativo al suministro eléctrico y a actividades distintas a la ordenación de las instalaciones de transporte” [SSTC 18/2011 , FJ 7 b), y 91/2017 , FJ 8], como antes se ha reseñado.
Delimitado en estos términos el marco competencial general, la cuestión controvertida en este proceso se centra en el hecho de que, a juicio de la Comunidad Autónoma, la previsión contenida en el precepto impugnado vulnera la competencia compartida en materia de energía prevista en el artículo 133 EAC. Y ello porque el precepto, en base a una planificación que es definida como no vinculante, obliga a la Administración competente para otorgar la autorización, a iniciar los trámites para autorizar en el futuro la instalación, y provoca efectos suspensivos sobre los procedimientos de autorización en trámite, en relación con líneas de transporte de energía situadas en Cataluña y que son competencia de la Generalitat.
Los períodos de tramitación de algunas infraestructuras de la red de transporte de electricidad superan los seis años que establece la LSE, como período de planificación. En estos casos, para poder asegurar la disponibilidad de las infraestructuras en la fecha estimada de necesidad y garantizar con ello la seguridad del suministro, se considera necesario que pueda iniciarse la tramitación de las mismas, garantizando en cualquier caso que no se generen derechos para el interesado tales como autorización de acceso y/o a la red de transporte, declaración de impacto ambiental o autorización administrativa, entre otros. Se trata pues de un mecanismo de flexibilidad para el procedimiento de planificación de la red de transporte de electricidad, que contribuirá a garantizar la seguridad del suministro de manera coherente con el principio de sostenibilidad económica del sistema eléctrico que recoge la Ley del sector.
Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1644-2015.
El artículo 12.2 EAC 1979 atribuyó a Cataluña la competencia de industria “sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar”. Esta dicción no condujo sin embargo al Tribunal a considerar que a la Comunidad Autónoma le correspondiera únicamente la competencia ejecutiva en materia de seguridad industrial. Por el contrario, la STC 243/1994 , de 21 de julio, interpretó que esa potestad normativa del Estado no excluye la posibilidad de que la Comunidad Autónoma “pueda dictar también disposiciones complementarias de las del Estado, siempre que no violen los mandatos o impidan alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal… Se trata, pues, de una concurrencia de potestades normativas, estatal y autonómica, que puede ordenar el legislador estatal con los criterios y puntos de conexión que sea menester fijar y que resulten constitucional y estatutariamente correctos” (FJ 3).
El vigente artículo 139.1 EAC 2006 es meridianamente claro. Atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de industria, incluyendo expresamente “la ordenación de los sectores y de los procesos industriales en Cataluña, la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los equipos, de los procesos y de los productos industriales”. Según la STC 31/2010 , de 28 de junio, esta específica atribución de competencia exclusiva en el ámbito de la seguridad industrial “no es contraria al orden constitucional de distribución de competencias, sin perjuicio de la incidencia del título estatal sobre la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE” (FJ 84).
Ante la concurrencia de potestades normativas del Estado y de la Comunidad Autónoma, y en aplicación de los criterios de la reciente doctrina constitucional sobre la unidad de mercado, el análisis de constitucionalidad de un precepto estatal que atribuye a la autoridad de origen la supervisión de los organismos de control que operan en el ámbito de la seguridad industrial ya no dependerá de la uniformidad legislativa propia de un reparto de competencias basado en el binomio legislación estatal/ejecución autonómica. Es otro el enfoque: “la competencia del Estado para regular el reconocimiento mutuo y para otorgar eficacia supraterritorial a ciertas normas y actos administrativos autonómicos, solo es constitucionalmente admisible si se respeta un presupuesto: la equivalencia en la protección del legítimo objetivo pretendido por parte de las normas y actos del lugar de origen y los del lugar de destino” [STC 79/2017 , de 22 de junio, FJ 13 a)].
Voto particular que formula la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1644-2015.
El fundamento jurídico 6 parte de unas premisas que, con los primeros estatutos de autonomía, podían aceptarse, pero que, actualmente, no admiten su generalización, y, desde luego, no son en ningún caso admisibles respecto de la Comunidad Autónoma de Cataluña, parte demandante en el presente recurso de inconstitucionalidad. Así, se afirma en primer lugar que “nos encontramos en un ámbito en el que las competencias autonómicas tienen naturaleza ejecutiva”, y, a continuación, se añade: “Y ello porque, como antes se ha señalado, el art. 16.3 de la Ley 32/2014 se inserta en el ámbito material relativo a la seguridad industrial, submateria atribuida a la competencia ejecutiva autonómica, pero cuyo ejercicio está supeditado a lo que dispongan las normas estatales, habida cuenta de la competencia exclusiva del Estado para establecer las normas en materia de seguridad industrial”; para concluir reiterando que las competencias autonómicas en materia de seguridad industrial son competencias de ejecución. Tales afirmaciones no son correctas. La competencia autonómica en materia de seguridad industrial no se limita, con carácter general, a la simple ejecución de lo que regule el Estado, cuya competencia tampoco es exclusiva. En lo que aquí importa, en el caso de Cataluña, desde luego, no es así, pues el artículo 139.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) asigna a la Generalitat de Cataluña la competencia exclusiva sobre “la ordenación de los sectores y de los procesos industriales en Cataluña, la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los equipos, de los procesos y de los productos industriales”. Ha de recordarse que este precepto fue objeto de impugnación en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña, siendo desestimada la misma en el fundamento jurídico 84 de la STC 31/2010 , de 28 de junio, en los siguientes términos:
La demanda denuncia asimismo que la competencia autonómica asumida en el art. 139.1 EAC no permite la intervención del Estado en lo atinente a la ‘seguridad industrial’. Bastará para rechazar la impugnación con recordar que, según nuestra doctrina, la seguridad industrial constituye un ámbito propio de la materia de ‘industria’ que las Comunidades Autónomas pueden asumir (SSTC 203/1992 , de 26 de noviembre, FJ 2, y 179/1998 , de 16 de septiembre, FJ 3). Por ello, la atribución por el Estatuto a la Generalitat de la competencia exclusiva sobre ‘la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los equipos, de los procesos y de los productos industriales’ no es contraria al orden constitucional de distribución de competencias, sin perjuicio de la incidencia del título estatal sobre la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE al que ya se ha hecho referencia.
Por otra parte, la argumentación en que se sustenta la conclusión alcanzada en este fundamento jurídico 6 no es del todo adecuada. En primer lugar, se dice que la normativa sobre las condiciones de acceso a su actividad por parte de los organismos de control se configura como aplicación de una legislación estatal común, lo cual es cierto, pero ésta no se encuentra contenida —como afirma la Sentencia— en los reglamentos de seguridad que se contemplan en el artículo 12 de la Ley de industria. Por una parte, los reglamentos de seguridad no regulan la actividad de los organismos de control, sino las condiciones de seguridad de los productos y de las empresas y entidades controladas por aquéllos (según la definición que de tales organismos da el artículo 15.1 de la Ley de industria). Y, por otra parte, como el mismo artículo 12.5 de la Ley de industria prevé, las Comunidades Autónomas también pueden establecer sus propias normas de seguridad industrial respecto de las instalaciones radicadas en su territorio, de manera que no se trataría de la simple aplicación de una legislación estatal común. Por tanto, ese razonamiento parte de un presupuesto equivocado. Es el artículo 15 de la Ley de industria, relativo a los organismos de control, el que contempla la existencia de una normativa común, al disponer en el segundo párrafo de su apartado primero: “Por real decreto del Consejo de Ministros se establecerán los requisitos y condiciones exigibles a estos organismos y, en particular, sus requisitos de independencia. Asimismo, dichos organismos deberán cumplir las disposiciones técnicas que se dicten con carácter estatal a fin de su reconocimiento en el ámbito de la Unión Europea” (determinación que, desde la perspectiva de las competencias autonómicas, podría ser discutible, pero que no ha sido impugnada ante este Tribunal). Es decir, que es el artículo 15 de la citada Ley el que determina que los requisitos y condiciones administrativos de los organismos de control sean los mismos en todo el territorio nacional.
En segundo lugar, y a renglón seguido de lo anterior, se añade que esa normativa contenida en los reglamentos de seguridad, “determina la existencia de un estándar de protección igual o similar, y que permite en este supuesto la aplicación del principio de eficacia nacional, pues, pese a la posible existencia de diferencias técnicas o metodológicas, preexiste un estándar legislativo estatal que puede ser considerado equivalente en cualquier parte del territorio”. A mi entender, esta argumentación resulta también inexacta. El principio de “eficacia nacional” supone, según se indicaba en el fundamento jurídico 13 b) de la STC 79/2017 , de 22 de junio, “una habilitación a cualesquiera operadores económicos para actuar en cualquier lugar del territorio español con tal de cumplir ‘los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar’”. La aplicación de tal principio presentaba dos consecuencias limitativas de las competencias autonómicas, según se señaló en la misma Sentencia: En primer lugar, la disposición general o el acto administrativo aprobado desde “la autoridad de origen” tiene un efecto extraterritorial que produce plenos efectos jurídicos, porque “la autoridad de destino” está obligada a asumir su validez ya que impone la asunción de la plena validez de los requisitos, cualificaciones, controles previos o garantías ya exigidos por aplicación de la normativa del lugar de origen (art. 19.3 de la Ley 20/2013) o, incluso, aunque la actividad económica no esté sometida a requisito en dicho lugar (art. 19.1, inciso final de la Ley 20/2013). Pero, junto a ello, en segundo lugar, ante esta disposición o acto no pueden oponerse las disposiciones o actos procedentes de “la autoridad de destino”, que quedan, efectivamente, desplazados. “El resultado es que el principio de eficacia nacional abre la posibilidad de que hasta diecisiete normativas distintas de las diversas Comunidades Autónomas actuando como Comunidades de origen se apliquen en un mismo territorio de destino. Y abre asimismo la posibilidad de que, en virtud de la aplicación del derecho a no ser discriminado por razón de la nacionalidad recogido en el artículo 18 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, la autoridad autonómica de destino venga obligada a aceptar en su territorio la comercialización de productos o la prestación de servicios que se adecuen a las normativas de origen, independientemente del estándar de protección que establezcan, no sólo de las distintas Comunidades Autónomas sino también de los 27 Estados miembros de la Unión”. Por tal razón, el principio de eficacia nacional, tal como había sido configurado por la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, fue considerado contrario al orden constitucional de distribución de competencias, tanto por exceder del alcance de la competencia reconocida al Estado en el artículo 149.1.13 CE, “como por vulnerar el principio general de territorialidad de las competencias autonómicas, al permitir la aplicación en un mismo lugar del territorio nacional de normativas diferenciadas para aquellos operadores económicos que únicamente se diferencian por su procedencia” (FJ 14). Ello condujo a la declaración de inconstitucionalidad de parte del artículo 18, de los artículos 19 y 20 y de la disposición adicional décima de la Ley 20/2013, en los que se plasmaba ese principio de eficacia nacional. Por tanto, no es posible afirmar, como hace la Sentencia aprobada por la mayoría, que se puede aplicar un principio que se ha declarado inconstitucional por parte de este Tribunal.
De forma poco acorde con la afirmación anterior, concluye la Sentencia que el artículo 16.3 se limita, en ejercicio de las competencias normativas que al Estado corresponden, “a establecer un principio de reconocimiento mutuo del ejercicio de las competencias autonómicas de ejecución. De este modo, sustituye el tradicional criterio de territorialidad por el de la procedencia del operador económico, en un supuesto en el que existe una normativa común que hace posible la aplicación de este último criterio y permite el establecimiento del reconocimiento mutuo de las actuaciones ejecutivas en esta materia, de conformidad con la doctrina sentada en la STC 79/2017 ”. Es decir, que el principio de eficacia nacional se transforma, a continuación, en un principio de reconocimiento mutuo, que es cosa bien distinta de aquél, según se estableció muy claramente en el fundamento jurídico 12 de la citada STC 79/2017 . En efecto, el principio de reconocimiento mutuo supone la existencia de una equivalencia en el nivel de protección de las diversas normativas territoriales, extremo que, como se dijo en el mismo fundamento jurídico 12 de la STC 79/2017 , se encuentra ausente en la regulación del principio de eficacia nacional recogido en la Ley 20/2013, ‘en el que la autoridad de destino ha de asumir la plena validez de lo establecido por la autoridad de origen tanto en materia de requisitos de acceso a la actividad como en relación con la circulación de bienes, sin que ese reconocimiento venga condicionado por la existencia de equivalencia alguna’. La equivalencia se produciría en la protección del legítimo objetivo pretendido por parte de las normas y actos del lugar de origen y los del lugar de destino.
Pues bien, partiendo del hecho de que la regulación de los requisitos de los organismos de control es estatal (mientras no se modifique o impugne el art. 15.1 de la Ley de industria) y de que para el acceso a la actividad basta con una declaración responsable, no parece defendible, desde la perspectiva de la competencia de la Generalitat sobre la actividad industrial que se desarrolla en su territorio, que no se le permita supervisar si siguen cumpliendo los requisitos administrativos iniciales los organismos de control que, desarrollando su actividad en Cataluña, hayan presentado la declaración responsable y obtenido la habilitación en otra Comunidad Autónoma. Ciertamente, ello viene dado por la aplicación del artículo 21.2 a) de la Ley de garantía de la unidad de mercado, que no fue impugnado en su día, pero considero que ello no es óbice para que este Tribunal hubiera podido decir aquí, en virtud de la remisión que hace el artículo 16.3 de la Ley de industria al capítulo VI de la Ley de garantía de la unidad de mercado, que ese régimen, a los efectos que nos ocupan, vulnera el principio de territorialidad de las competencias autonómicas. Baste señalar que el artículo 21.2 c) (‘Las autoridades del lugar de fabricación serán las competentes para el control del cumplimiento de la normativa relacionada con la producción y los requisitos del producto para su uso y consumo’) de la Ley de garantía de la unidad de mercado fue declarado inconstitucional en el fundamento jurídico 3 de la STC 111/2017 , de 5 de octubre, porque había sido declarado inconstitucional en la STC 79/2017 el artículo 19 de la misma Ley, conforme al cual “cualquier producto legalmente producido al amparo de la normativa de un lugar del territorio español podrá circular y ofertarse libremente en el resto del territorio desde el momento de su puesta en el mercado”, precepto basado en el principio de eficacia nacional. En este caso, se habría de llegar a la misma conclusión, porque la STC 79/2017 también declaró inconstitucional, por el mismo motivo, el artículo 20 de la Ley de garantía de la unidad de mercado, en el cual, entre otras determinaciones, se establecía que tendrían plena eficacia en todo el territorio nacional las habilitaciones obtenidas de una autoridad competente para el acceso o el ejercicio de una actividad, así como “las declaraciones responsables y comunicaciones presentadas ante una autoridad competente para el acceso o el ejercicio de una actividad económica” [artículo 20.1 a) y b)]. En suma, entiendo que, en este caso, atendido el pronunciamiento de la STC 79/2017 , lo que habría procedido es que se aplicara a la supervisión del mantenimiento de las condiciones administrativas para el inicio de la actividad nuestra doctrina sobre la territorialidad de las competencias autonómicas, recogida, entre otras, en la STC 38/2002 , de 14 de febrero, FJ 6, lo que implicaría que la Comunidad Autónoma de Cataluña podría llevar a cabo esa supervisión respecto de los organismos de control que operen en su territorio.
STS 661/2018, 21 de Junio de 2018