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Timestamp: 2019-12-05 19:18:12
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Dictamen : 166 del 15/12/1993
Consultante: MUÑOZ ALVARADO, ENRIQUE
Institución: Colegio de Ingenieros Topógrafos
Funcionarios: Gloria Araya R.Luis Fernando Pérez Moráis
Texto Dictamen 166
C-166-93
Enrique Muñoz Alvarado
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº 161-93 CIT de 19 de agosto pasado, en el cual consulta las implicaciones del significado de "calle o camino público", conforme la información que deben dar los profesionales en agrimensura y topografía, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 59 inciso e) del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional. Al respecto le comunicamos lo siguiente:
LA CALLE O CAMINO COMO BIEN DE DOMINIO PÚBLICO
Es conveniente en un primer estadio, antes de especificar el concepto de "calle o camino público", analizar las connotaciones que revisten los bienes públicos.
Los bienes públicos son bienes jurídicos que están fuera del comercio y poseen dos características fundamentales: la inalienabilidad y la imprescriptibilidad.
Como la inalienabilidad impide la disposición de esos bienes, salvo si existe algún tipo de permiso o concesión otorgado que no perturbe el uso común de los habitantes, significa que los mismos no se encuentran dentro de la actividad normal del comercio humano. Por lo tanto, los bienes públicos no pueden ser embargados, expropiados, hipotecados o enajenados.
Debido a su no comerciabilidad, la imprescriptibilidad refiere que estos bienes no pueden ser poseídos exclusivamente por persona alguna, física o jurídica; por ello, en este principio no pueden encontrarse el supuesto necesario de la posesión para que se presente el fenómeno de la prescripción.
Los bienes públicos están destinados al uso común de los habitantes, no pueden ser empleados como garantía de los créditos del Estado, ni objeto de actos o declaraciones de voluntad.
El Estado está obligado a velar por su conservación, guarda y administración. En efecto, como bien señala Guillermo Vargas (Derecho Administrativo, Santiago, Editorial Nascimiento, 1948, p. 184):
"Si un camino, calle, plaza, etc., pudiera pertenecer a alguna persona y ésta pudiera ejercer los atributos propios del dominio, o sea, el uso, goce y abuso, por ese solo hecho dejaría de sero de existir el camino, calle o plaza, pues el destino de éstos es incompatible con los derechos que en el dominio se comprenden".
En lo que concierne al uso público de los bienes públicos vale señalar que cuando cualquier sujeto hace uso de estos bienes, esta situación reviste un carácter jurídico en cuanto está haciendo uso de su libertad, frente a la cual ningún otro sujeto, incluido el Estado o la Administración Pública misma, puede interponer obstáculos ilegítimos.
En este sentido, el Estado está obligado a tutelar y proteger los bienes públicos, evitando lesionar el interés de la colectividad en relación a una vía destinada al uso público. Así como la Administración Pública no puede ejecutar ningún acto ilegítimo que perturbe el disfrute de algún bien público por la colectividad, tampoco puede omitir su intervención ante conductas o estados que menoscaben este disfrute.
La Ley del Catastro Nacional Nº 6545 de 25 de marzo de 1981, artículo 2, establece como objetivo esencial del Catastro, "la representación y descripción gráfica, numérica, literal y estadística de todas las tierras comprendidas en el territorio nacional. *Su funcionamiento es de interés público y sirve a los fines jurídicos, económicos, fiscales, administrativos y a todos aquellos que determinen las leyes y sus reglamentos*". ((*) subrayado).
Por decreto Nº 13607-J de 24 de abril de 1982 se reglamentó esta ley, indicando como parte de la información que deben suministrar los profesionales en agrimensura y topografía en los planos, según este Reglamento en su artículo 59 inciso f) lo siguiente:
"Acceso: Por acceso se entiende la vía o vías existentes de carácter público frente a la parcela o predio y que permiten la entrada o salida de esa parcela o predio. *Normalmente son calles*, carreteras y caminos. Excepcionalmente son ríos navegables, servidumbres de paso y caminos privados".
((*) subrayado).
Al respecto la Ley General de Caminos Públicos Nº 5060 de 22 de agosto de 1972, en su artículo 1º reformado por la Ley Nº 6676 de 18 de setiembre de 1981, en lo que interesa dispone:
"Para los efectos de la presente ley, los caminos públicos, según su función -con su correspondiente órgano competente de administración- se clasificarán de la siguiente manera:
RED VIAL NACIONAL... esta red estará constituida de las siguientes clases de caminos públicos:
b) Carretera secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.
c) Carretera terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre distritos importantes...
RED VIAL CANTONAL: ...Estará constituida por los siguientes caminos públicos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red Vial Nacional:
a) Caminos vecinales: caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicas rurales: unen caseríos y poblados con la red vial nacional y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificada como travesías urbana de la red vial nacional.
c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios..."
La Ley General de Caminos no ofrece una definición específica de lo que debemos considerar como "camino público", y se limita a clasificar técnicamente categorías de caminos públicos.
En lo que es objeto y a los fines de esta, la Procuraduría General considera atinado el razonamiento manifestado en el oficio Nº 98-93-AL de 21 de julio de 1993 por la Asesoría Legal del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, donde manifiesta que el acceso al que la ley se refiere no es exclusivo de la calle y camino público, y expresando además, que "El término de "carácter público"...se relaciona con el hecho de que no sea propiedad privada de uso exclusivo de una persona pues las servidumbres y los caminos privados, por definición, no son "públicos", sin embargo, por su naturaleza se destinan al uso de otras personas y no en forma exclusiva por los propietarios".
Con anterioridad, esta Procuraduría General ha emitido otros dictámenes relativos a la materia, números: 101/PA/73 de 29 de noviembre de 1973; 1-20/75 de 17 de febrero de 1975; 2-25/76 de 22 de setiembre de 1976; 2-46/77 de 22 de julio de 1977; 1-80-78 de 29 de mayo de 1978; 072-PS de 20 de octubre de 1978; C-178-79 de 22 de agosto de 1979; 06-PAA 84 de 7 de febrero de 1984 y dictamen C-177-89 de 18 de octubre de 1989.
Fundamentalmente, esta Procuraduría General en el dictamen Nº C-007-92 de 15 de enero de 1992, se pronunció concluyendo:
"La determinación, tanto de si una *calle o camino es público o privado*, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos".
Es necesario aclarar que todos los dictámenes aludidos, corresponden a consultas específicas, en las cuales se solicitaba si una calle en concreto, era o no pública.
Conforme lo ha dispuesto el legislador en la Ley del Catastro Nacional y el espíritu con el que ha señalado sus funciones y objetivos, su intención al promulgar esta ley, así como la del Poder Ejecutivo al reglamentarla, ha consistido en establecer una institución apropiada cuya máxima fuese la de registrar la información de los inmuebles existentes en el territorio nacional. De manera que los datos que el Catastro posea sean lo más precisos, fidedignos, actuales y exactos posibles.
En consecuencia, al preceptuar como uno de los aspectos sobre los cuales los profesionales en agrimensura y topografía deben reportar en sus planos el acceso, y a la vez indicar que por este se entiende las vías de entrada o salida, se señaló no de manter taxativa, sino más bien con carácter de numerus apertus, algunas de las posibilidades que pueden considerarse como acceso, entre ellas la calle, carretera o camino público, las cuales se estimaron como las más normales o comunes y por otro lado, también se señalaron, como vías excepcionales, los ríos navegales, las servidumbres y los caminos privados.
De acuerdo con las disposiciones legales vigentes, ya señaladas en esta materia, es preciso puntualizar lo siguiente:
PRIMERO: El artículo 59 inciso e) del Reglamento del Catastro Nacional debe interpretarse no restrictivamente, sino con amplitud, en el sentido de no considerar como exclusivos y excluyentes los casos allí enumerados expresamente como vías de carácter público.
SEGUNDO: Según los criterios doctrinales y legales, es público toda calle o camino destinado al uso público.
TERCERO: El espíritu del artículo 59 inciso e) del Decreto Nº 13607-J, es de que se incorpore en la materialidad de los planos la descripción detallada de las vías de acceso que tiene el inmueble, no importando su naturaleza pública o privada, al hacer mención al final de su texto a las servidumbres de paso y caminos privados (los ríos navegales ya de por sí son públicos).
Por lo tanto, los profesionales en agrimensura y topografía, en cuanto a la información que deben rendir respecto el acceso al bien, deben tomar en cuenta toda vía pública que exista frente inmueble, que permita la entrada o salida del mismo, sea el acceso a una calle, carretera o camino público, un río navegalbe, una servidumbre de paso o un camino privado, todo esto en aras de que la representación gráfica sea lo más fiel posible a la realidad existente.
Por último y a manera de conclusión, el espíritu del artículo 59 inciso e) del Decreto Nº 13607-J, es que se incorpore en la materialidad de los planos la descripción detallada de las vías de acceso que tiene el inmueble, no importando su naturaleza pública o privada, al hacer mención de su texto a las servidumbres de paso y caminos privados (los ríos navegables ya de por sí son públicos), todo esto en aras de que la representación gráfica sea lo más fiel posible a la realidad existente.
De manera que la oración "de carácter público", únicamente significa, para el caso bajo examen, vías de entrada o salida de la parcela o predio, y su presencia en la norma obedece más a un mal empleo del vocablo técnico jurídico, que a una expresa intención de ampliar el contenido que normalmente se le atribuye por demás, y para efectos prácticos, el asunto no tiene mayor trascendencia, desde que, vías públicas o privadas, como formas de acceso a una propiedad, deben ser incluidas en la descripción del plano.
Sin otro particular, se despide de usted muy atentamente,
Lic. Luis Pérez Morais Licda. Gloria Araya R.
PROCURADOR II ASISTENTE