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Timestamp: 2020-02-26 23:20:28+00:00
Document Index: 51771102

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 146', 'art. 146', 'art. 23', 'art.23']

Mario Teld e Sven Schwersensky
Mario Telï¿½ e Sven Schwersensky
L'AVVIO DELL'UNITA' TEDESCA. PROBLEMI E PROSPETTIVE
1. Da Adenauer a Kohl
Quando si costituisce, nel mese di maggio del 1949, la Repubblica Federale Tedesca si dota di una Legge fondamentale che nel suo preambolo assegna al nuovo Stato due obiettivi fondamentali: l'azione in favore della pace nel quadro di un'unione dell'Europa e il raggiungimento, con l'autodeterminazione, della unitï¿½ e della libertï¿½ della Germania. Inoltre il preambolo stabilisce il carattere transitorio della organizzazione statale allora istituita e enuncia il principio della rappresentazione legittima del popolo tedesco(1).
Tale principio ï¿½ esteso alla pretesa di essere il solo Stato a rappresentare il popolo tedesco ed ï¿½ eretto a cardine fondamentale della politica del primo cancelliere del nuovo Stato, Konrad Adenauer. Questi sviluppi si spiegano anche come reazione anticipata all'intenzione delle autoritï¿½ sovietiche di creare nella loro zona di occupazione una struttura statale distinta(2). Con la creazione della Repubblica Democratica Tedesca (Ddr) nel mese di ottobre, si compie in Europa cosi la strutturazione territoriale dei due blocchi che si confrontano da allora a livello globale.
E' in questo contesto e sotto l'impatto della guerra di Corea che gli Usa affrontano la questione del contributo tedesco alla sicurezza occidentale. Il governo di Bonn propone allora in due "memoranda" indirizzati alle potenze occidentali di realizzare parallelamente una partecipazione tedesca al rafforzamento del dispositivo militare occidentale e una modifica dello statuto della Rft sulla base del principio di paritï¿½ con i suoi alleati(3). Questa proposta costituisce il punto di partenza di un processo di negoziazione che sboccherï¿½ nell'integrazione del nuovo esercito tedesco‑occidentale nella struttura della difesa occidentale e nell'adesione tedesca al trattato di Alleanza dell'Atlantico del Nord (Nato).
In reazione a queste decisioni l'Unione Sovietica lancia un'iniziativa diplomatica con l'obiettivo di proporre, in alternativa a un riarmo dei due Stati tedeschi, la conclusione di un trattato di pace con una Germania riunificata. Questa politica ottiene il suo punto culminante quando Stalin invia (10 marzo 1952) alle tre potenze occidentali una proposta di trattato di pace con la Germania, che permetterebbe la ricostituzione di un esercito tedesco ma solo ad una Germania neutrale.
Il rifiuto di Adenauer ï¿½ perentorio e fondato sulla rivendicazione per la Germania unita del diritto di garantire la propria sicurezza nell'ambito della Alleanza occidentale(4). Per Adenauer la scelta tedesca di appartenere all'occidente ï¿½ assolutamente prioritaria ed egli non ï¿½ disposto ad accettare un negoziato quadripartito sulla questione tedesca prima che la Germania non sia riconosciuta come membro a pari titolo della Alleanza occidentale(5).
Il cancelliere ï¿½ d'altra parte sostenuto nel suo atteggiamento dall'assenza di un impegno formale da parte delle tre potenze occidentali che leghi la riunificazione tedesca e l'integrazione della Germania nell'Alleanza occidentale(6).
Soltanto nel 1955, quando questi due elementi saranno entrambi garantiti (dal trattato sulla Germania del 1953 e dal trattato di Parigi del 1955), il governo federale si sente in condizione di impegnare una politica per la riunificazione tedesca. L'idea centrale di Adenauer ï¿½ che la riunificazione tedesca sarï¿½ lo sbocco inevitabile dell'integrazione della Rft in un blocco occidentale coeso e forte(7). Su questa concezione la divergenza con la Spd di Schumacher ï¿½ profonda.
Il primo passo compiuto da Adenauer quando, dal 1955, si sente abbastanza garantito, ï¿½ l'avvio delle relazioni diplomatiche con Mosca. E' interessante che, nel suo scambio epistolare con Bulganin, Adenauer si senta di esprimere la speranza comune che "l'esistenza di normali relazioni diplomatiche contribuirï¿½ alla soluzione delle questioni ancora aperte che riguardano tutta la Germania e favorirï¿½ una soluzione del principale problema del popolo tedesco, la ricostruzione dell'unitï¿½ di uno Stato democratico tedesco"(8): Nel contempo, il cancelliere si impegna con le potenze occidentali a far sï¿½ che il tema della riunificazione tedesca sia messo di nuovo all'ordine del giorno di una conferenza al vertice delle quattro potenze vincitrici(9).
Un perno di questa politica di Adenauer ï¿½ il tentativo di isolare la Repubblica Democratica Tedesca, tentativo che diviene cruciale se, nel contesto delle nuove relazioni diplomatiche con l'Urss, la Rft vuole mantenere la sua pretesa di essere la sola a rappresentare legittimamente il popolo tedesco(10). Sul piano internazionale ï¿½ noto che in questi anni la Germania federale considera il riconoscimento della Ddr come un atto di inimicizia nei suoi confronti. Secondo tale politica, denominata "dottrina Hallstein", la Rft poteva spingersi sino alla rottura delle relazioni diplomatiche o altre misure di ritorsione contro uno Stato che avesse riconosciuto la Ddr. Ogni contatto ufficiale con il governo di Berlino est viene rifiutato. Le relazioni con l'altro Stato tedesco sono gestite dalla Camera di commercio di Berlino ovest, la Treuhandelsstelle, che formalmente ï¿½ un'istituzione privata. I limiti di questa politica divengono con gli anni sempre piï¿½ evidenti con il deterioramento della situazione inter‑tedesca, che giunge sino alla crisi della costruzione del muro nel 1961. Nel 1963, il I limiti di questa politica divengono con gli anni sempre piï¿½ evidenti con il deterioramento della situazione inter‑tedesca, che giunge sino alla crisi della costruzione del muro nel 1961. Nel 1963, il governo di Bonn accetta la proposta del sindaco di Berlino ovest, W.Brandt, di avviare dei negoziati con Berlino est, volti a consentire un'apertura temporanea del muro ‑limitata ai cittadini di Berlino ovest ‑ e di riconoscere il carattere politico del negoziato, come veniva richiesto dal governo della Ddr. Cosï¿½ il direttore degli Affari politici del comune di Berlino ovest viene incaricato di gestire le trattative. Soltanto alla fine degli anni Sessanta cambiano i principi della politica di Bonn sulla questione tedesca. E' il governo della piccola coalizione tra la Spd e il Partito liberale (Fdp)che decide una svolta politica, sia per quanto riguarda i rapporti con l'Europa dell'est chele relazioni intertedesche (il governo Brandi‑Scheel viene insediato nell'ottobre 1969).
Questo cambiamento si concretizza con le proposte fatte all'Urss,alla Polonia e alla Cecoslovacchia, di siglare delle dichiarazioni di "non ricorso alla forza", dichiarazioni che avrebbero dovuto costituire un principio per l'insieme delle relazioni europee. In seguito tale proposta ï¿½ estesa alla Ddr, con la seguente formulazione: si propone "al Consiglio dei ministri della Ddr di avviare negoziati senza alcuna discriminazione a livello di governi, nella prospettiva di una collaborazione su base contrattualeï¿½(11). Viene cosï¿½ abbandonata la "dottrina Hallstein", che viene rimpiazzata con la "dottrina Scheel", secondo la quale "...la Germania federale non vuole imporre ad infinitum l'astinenza diplomatica nei riguardi della Ddr, ma richiede il rinvio per un periodo limitato e breve, di uno o due anni, sino a che i rapporti tra la Rft e la Ddr non abbiano realizzato un miglioramento (...)"(12).
Sul piano concettuale ci si basa su due premesse fondamentali. Da una parte, la constatazione, fatta a partire dal 1960, che la riunificazione tedesca non si sarebbe maï¿½ realizzata sulla base di un accordo tra le quattro grandi potenze vincitrici della seconda guerra mondiale(13). Dall'altra, la convinzione, tipica della Spd, che l'unitï¿½ tedesca non ha chances di realizzarsi che nel quadro di un processo di distensione e di cooperazione in Europa, processo cui la Spd deve portare un contributo particolare.
La nuova iniziativa della diplomazia di Bonn si concretizza, giï¿½ dal 1970, con la firma a Mosca di un trattato bilaterale di non ricorso alla forza e sull'inviolabilitï¿½ delle frontiere in Europa(14). Questo trattato non tocca in nessun aspetto i diritti e gli obblighi delle quattro grandi potenze rispetto alla Germania nel suo insieme(15). Di conseguenza, esso non puï¿½ essere affatto interpretato come un sostituto di un vero e proprio trattato di pace(16).
Il trattato di Mosca apre la via ai negoziati tra Bonn e Varsavia, che vengono conclusi nel dicembre del 1970 con la firma di un trattato bilaterale secondo il quale le due parti "(...) riconoscono di comune accordo che la linea di frontiera il cui tracciato fu stabilito al capitolo XI dei deliberati della Conferenza di Potsdam del 2 agosto 1945 (...) costituisce la frontiera di Stato della Polonia verso l'occidente (...) e dichiarano che esse non hanno alcuna pretesa territoriale l'una verso l'altra e che non ne avanzeranno in futuro"(17). Infine, le due parti "si impegnano a risolvere in modi pacifici tutte le questioni litigioseï¿½(18).
Nel 1973, infine, segue il trattato tra la Rft e la Repubblica socialista cecoslovacca, con il quale le due parti dichiarano tra l'altro di "considerare nullo l'accordo di Monaco del 1938"(19).
Sul piano delle relazioni intertedesche, il governo di Bonn avvia innanzitutto degli incontri preliminari, e, dopo l'accordo quadripartito su Berlino, delle vere e proprie trattative con il governo di Berlino est al fine di elaborare una base contrattuale per lo sviluppo delle relazioni tra Bonn e la Ddr. Nel dicembre ï¿½'72 i negoziati approdano alla firma di un trattato fondamentale tra i due Stati tedeschi(20).
Nel preambolo del trattato sono enunciati il principio dell'inviolabilitï¿½ delle frontiere, del rispetto dell'integritï¿½ del territorio, nonchï¿½ quello della rinuncia all'uso della forza(21). Il fatto di stabilire tale ordine di prioritï¿½ significa che le relazioni intertedesche vengono contrattualmente basate sull'idea di un rapporto tra due Stati. La portata enorme di questo tipo di sviluppo ï¿½ attenuata dall'esplicito riferimento all'esistenza di una "questione nazionale" tra i due Stati tedeschi. Dal punto di vista delle conseguenze pratiche del trattato, viene dunque enunciato il principio della sovranitï¿½ e dell'indipendenza dei due Stati, masi sottolinea altresï¿½ la specificitï¿½ e la particolaritï¿½ delle relazioni intertedesche. Questo problema si manifesta concretamente quando le due parti, pur riuscendo a mettersi d'accordo (art. 6) sul principio della territorialitï¿½ e della sovranitï¿½, devono prendere atto della contrarietï¿½ dei rispettivi punti di vista quando discutono sulla nazionalitï¿½ dei cittadini(22).
In conclusione, il trattato fondamentale sulle relazioni tra Rft e Ddr per la Repubblica Federale rappresenta il segno dell'abbandono della pretesa di rappresentare, lei sola, la Germania, e per la Ddr l'abbandono della pretesa che esistano due nazioni tedesche. Il concetto del governo federale che, malgrado la divisione in due Stati, persista l'unitï¿½ della nazione tedesca esce rafforzato dalla celebre "Lettera sull'unitï¿½ tedesca", redatta proprio nei giorni della firma del trattato fondamentale e del trattato di Mosca (23). Questo elemento resterï¿½ la premessa della successiva politica di Schmidt e, in gran parte, della stessa politica di Kohl. E' il cancelliere Schmidt a realizzare una serie di accordi di cooperazione tra i due Stati tedeschi in applicazione del trattato(24). Il tema che resta "litigioso" e frena o blocca accordi al di lï¿½ della citata questione della nazionalitï¿½ dei cittadini delle due Germanie, ï¿½ quello del rapporto tra Berlino ovest e la Rft(25).
Sin dalla sua nascita, alla fine del 1982, il governo di Kohl ha annunciato di voler preseguire in materia di politica tedesca gli orientamenti dei suoi predecessori(26). La visita di Honecker in Germania federale, nel 1988, mostra che la dimensione inter‑statuale impressa alle relazioni intertedesche trovava concretizzazioni pratiche(27). Questo elemento ï¿½ talmente ancorato alla politica di Bonn che la proposta avanzata da Hans Modrow nella sua dichiarazione governativa del 17.11.1989, intesa a dare ai rapporti intertedeschi una qualitï¿½ nuova, basata su una vera e propria "comunitï¿½ basata su trattati", viene ripresa immediatamente da Helmut Koh(28).
2. La dimensione istituzionale dell'unificazione
E' la grande spinta democratica che negli ultimi mesi del 1989 ha contribuito in misura decisiva al crollo del regime della Sed, che impone a tutte le forze politiche e sociali della Rft il nodo della unificazione delle due Germanie e l'abbandono di qualunque prospettiva basata sull'esistenza di due Stati tedeschi. Nel giro di qualche settimana, tra l'ottobre e il dicembre del 1989, le dimissioni di E. Honecker, il grottesco interregno di E. Krenz, marcato dalla "fine del muro", e la stessa tarda e debole guida dell'onesto H. Modrow, dimostrarono che la Ddr non aveva vere basi di legittimitï¿½ una volta che il regime aveva smarrito il sostegno vitale rappresentato dalla minaccia di intervento armato dell'Urss. La sconfitta politica della pur prestigiosa e talora eroica sinistra intellettuale d'opposizione, nonchï¿½ delle correnti riformiste in seno alla Sed, non ï¿½ spiegabile che a partire dall'illusione di una possibile terza via tra l'esperienza autoritaria del regime e la unificazione. Non esisteva alcuna disponibilitï¿½ della popolazione a nuovi "esperimenti" di socialismo, umanizzato, riformato e democratico che fosse. Dunque la teoria dei due "Stati tedeschi" era inestricabilmente legata alla guerra fredda, al bipolarismo, alla esistenza di una Unione Sovietica che aspirasse a mantenere un ruolo di superpotenza guida del "secondo mondo", di un campo geo‑politico.
La vera discriminante politica diviene dunque, giï¿½ a partire dalla fine del 1989 e dalle primissime settimane del 1990, un'altra: quali tempi e quali modi dell'unitï¿½. Non c'ï¿½ dubbio che l'Alleingang del cancelliere Kohl, cioï¿½ la sua netta propensione per le decisioni unilaterali e per le accelerazioni improvvise del processo unitario, ha finito per fare del tema dell'unitï¿½ un clivage politico tra i partiti, tra le forze sociali e culturali, all'est e all'ovest. A partire dall'inizio del 1990, tale scontro di concezioni e di egemonie pare persino coinvolgere le forme istituzionali e giuridiche dell'unificazione.
Dal punto di vista giuridico il superamento della "doppia statualitï¿½" tedesca ï¿½ concepito secondo tre scenari diversi: l'unitï¿½ avrebbe potuto realizzarsi o secondo le procedure dell'articolo 32 della Legge fondamentale della Rft, nonchï¿½ degli articoli 51 e 66 della Costituzione della Ddr. Una seconda possibilitï¿½, quella effettivamente adottata, ï¿½ quella prevista dall'articolo 23 della Legge fondamentale. Infine, da varie parti veniva sollevata la proposta di procedere verso l'unitï¿½ sulla base dell'articolo 146 della Legge fondamentale occidentale e 'dell'articolo 106 della Costituzione della Ddr. La prima opzione avrebbe configurato una sorta di trattato tra i due Stati tedeschi che avrebbero concordato, al massimo livello, l'itinerario e le tappe successive per l'unificazione interstatale. In fondo questa era la concezione che presiedeva al primo "piano Kohl" del novembre 1989. II cancelliere in quella prima fase aveva accolto l'idea di Hans Modrow di una "Comunitï¿½ basata su un trattato"(Vertragsgemeinschaft): dapprima aiuti urgenti all'economia della Ddr per evitarne un crollo e bloccare l'esodo di massa; poi progressiva creazione di "strutture confederali", tali cioï¿½ da rispettare la sovranitï¿½ rispettiva dei due Stati tedeschi; solo al termine di una fase di cooperazione, passaggio ad una vera e propria Federazione. Risulta tuttavia oggi assai significativa la frase che allora Kohl non potï¿½ trattenersi dal pronunciare: "Nessuno puï¿½ dire oggi quale sarï¿½ l'aspetto definitivo di una Germania unita"(29). In questa prima possibile prospettiva veniva dunque giï¿½ ammessa la possibilitï¿½ di definire giuridicamente tramite un trattato bilaterale,una prospettiva di riunificazione(30).
E' noto che tutta la parte del ï¿½piano Kohlï¿½ tesa alla cooperazione economica tra i due Stati tedeschi veniva assai trascurata dal cancelliere occidentale tra dicembre e marzo, essendo chiaro che un sostegno qualunque ad una Germania est ancora governata dalla Sed (nella persona di Modrow)non corrispondeva alla strategia di Kohl(31). Su questo punto lo scontro con la Spd di Lafontaine si ï¿½ fatto particolarmente acuto, per l'insistenza del principale partito di opposizione sull'urgenza di bloccare gli aiuti‑incentivi ai Profughi dell'est e di destinare l'aiuto tedesco ad un sostegno massiccio all'economia della Germania est, che evitasse quel tracollo economico che puntualmente si verifica alla fine del 1990. Nonostante questo grave dissenso con la Spd, il cancelliere sino alla fine di febbraio pare ancora credere alla necessitï¿½ di un trattato tra i due Stati tedeschi(32). Soltanto nelle ultime settimane della campagna elettorale della Ddr (marzo 1990), il cancelliere abbandona questa impostazione e accetta l'idea di un ricorso all'articolo 23 della Legge fondamentale della Rft. L'art. 23 apre la possibilitï¿½ di un'adesione alla Legge fondamentale "da altre parti della Germania". Il grande e solo precedente ï¿½ l'adesione della regione della Saar(33),per realizzare questa prospettiva occorre tuttavia che vengano ripristinati i soggetti istituzionali di questo tipo di unificazione (meglio, di confluenza), cioï¿½ le regioni, i Ltinder chela Costituzione del 1968 della Ddr aveva abolito. Una volta ricostituiti, i Consigli regionali, uno a uno, devono aderire alla Repubblica tedesca. Il ricorso all'art. 23 diviene perno del programma elettorale della coalizione conservatrice della Ddr. L'Alleanza riceve, anche grazie alla sua accettazione dell'art. 23, un sostegno decisivo del cancelliere Kohl(34). Tale politica ha valso al cancelliere alcune critiche anche all'interno della coalizione di governo della Rft(35). Non c'ï¿½ dubbio che l'Alleanza (formata dalla Cdu, la Dsu e da Demokratischer Aufbruch) ha tratto grandi vantaggi elettorali dal fatto di presentarsi come portatrice della via apparentemente piï¿½ spedita e sicura per una annessione da parte della ricca e potente Rft.
Oltre alla rapiditï¿½, gli argomenti a sostegno di questa procedura sono i seguenti: l'esigenza politica di formulare una prospettiva concreta per i tedeschi dell'est; l'irrazionalitï¿½ di cambiare un ordine costituzionale, quello dell'ovest il cui valore ï¿½ generalmente riconosciuto(36). D'altronde, il precedente della Saar non prova affatto la rapiditï¿½ promessa e non c'ï¿½ dubbio che una fase intermedia per l'omogeneizzazione dei due sistemi giuridici si renda necessaria.
Secondo alcuni commentatori, la realizzazione dell'unitï¿½ tramite l'art. 23 rischia di creare problemi a livello internazionale,in quanto affronta un problema di rapporti inter‑statali ricorrendo ad una procedura che ï¿½ sostanzialmente interna. E' dubbio che tale procedura sia perfettamente compatibile con i termini dell'accordo tra le potenze vincitrici responsabili per la Germania e i due Stati tedeschi, accordo che ha istituito la "Conferenza 4+2"; un meccanismo, quest'ultimo, di consultazione e di negoziato sulle implicazioni internazionali dell'unitï¿½ tedesca (37). Inoltre, la procedura prevista dall'art. 23 sottrae di diritto l'unificazione agli obblighi di consultazione e di informazione sottoscritti dalla Rft nel quadro della Cooperazione politica europea,privando cosï¿½ la Comunitï¿½ dei Dodici di un mezzo per far valere i propri interessi prima che l'unificazione sia effettiva.
E' dunque vero che il precedente della Saar ï¿½ tale da rassicurare molti; non sono tuttavia irrilevanti i problemi che tale scelta determina. Oltre a quelli giï¿½ ricordati, occorre aggiungere che una revisione costituzionale prima o poi bisognerï¿½ comunque compierla lo stesso. Infatti, che senso avrebbe mantenere l'art. 23 della Legge fondamentale nel caso che l'unitï¿½ delle due Germanie sia acquisita? Non potrebbe questa circostanza creare ulteriori malintesi nei rapporti con i paesi vicini, specie se questi includono dal '45 regioni a popolazione e tradizione prevalentemente tedesche?
L'art. 146 della Legge fondamentale e l'articolo 106 della Costituzione della Ddr stabiliscono le procedure di elaborazione e approvazione di una nuova Costituzione. Nel caso si fosse adottata questa via, l'unitï¿½ tedesca sarebbe intervenuta al culmine di un processo che avrebbe previsto: l'elaborazione di un nuovo testo costituzionale da parte di un Consiglio composto di rappresentanti dei due Stati tedeschi, la sua approvazione tramite referendum popolare da parte dei tedeschi. Questa era la prospettiva maturata nelle discussioni della "tavola rotonda" di Berlino est, prima istanza democratica e rappresentativa dei gruppi di opposizione, oltre che del governo comunista(38). Si tratta della scelta patrocinata anche dalla Spd dell'est, nel suo documento programmatico "Itinerario per l'unitï¿½", adottato in occasione del Congresso elettorale di Lipsia, nel febbraio del 1990(39). Il sostegno della Spd di Bonn a questo approccio ï¿½ provato dal piano per l'unitï¿½ tedesca elaborato dalla presidenza dei socialdemocratici di Bonn(40).
I principali argomenti a favore di questa opzione sono stati i seguenti: principio dell'uguaglianza tra i due Stati tedeschi e principio di legittimazione democratica dell'unitï¿½ tedesca. Per quanto riguarda il primo, non si trattava solo di soddisfare i diritti che la Ddr poteva invocare in ragione del trattato fondamentale sulle relazioni inter‑tedesche, ma anche di tener conto delle due esperienze fatte dal popolo tedesco in quarantacinque anni di separazione.
L'argomento relativo alla necessaria legittimazione democratica dell'unitï¿½ tedesca, si basava, da una parte, sul preambolo della Legge fondamentale, e d'altra parte voleva sottolineare l'importanza del consenso per un buon funzionamento dello Stato democratico. Puï¿½ essere interessante ricordare che l'idea secondo la quale il carattere transitorio della Rft (affermato nel preambolo) avrebbe necessariamente implicato il ricorso all'articolo 146 per la realizzazione dell'unitï¿½ tedesca, era giï¿½ stata espressa dal primo Bundestag nel 1950(41).
Infine veniva fatto presente che il ricorso all'art. 146 avrebbe permesso un miglior coordinamento tra processo di unificazione tedesca e processo di rafforzamento della Cooperazione politica europea (Cpe).
Il governo di Bonn non aveva inizialmente compiuto dunque una scelta chiara per la procedura prevista dall'art. 23. Anzi, tutt'altro! Il cambiamento brusco di strategia si manifesta il 7 febbraio 1990, quando Kohl propone al governo di Berlino est di intavolare subito negoziati per una unitï¿½ monetaria che si realizzi nel piï¿½ breve tempo possibile. Dall'idea iniziï¿½le di un processo a medio termine e per tappe, il governo di Bonn passa dunque a quella di un'unificazione a breve termine, un anno al massimo(41). Le motivazioni di questa svolta sono state di ordine politico, sopratutto. Certo, il governo di Bonn addusse un'altra motivazione: offrire una prospettiva concreta ai cittadini dell'est, bloccare un esodo di massa, che, oltre che indebolire gravissimamente l'economia della Ddr, cominciava a creare problemi pure nella Rft. Ma altri, ad esempio la Spd, che da mesi denunciavano certi pericoli, proponevano altri rimedi: eliminare gli incentivi per i profughi e trasformarli in incentivi per chi restasse nella Ddr, offrire al governo Modrow, coadiuvato dalla Tavola rotonda ingenti aiuti per una seria ristrutturazione economica. Kohl decise invece l'immediata unitï¿½ monetaria. E questo contro il parere non solo dell'opposizione, non solo di vari esperti Cee (timorosi di conseguenze negative sul processo di unitï¿½ monetaria tra i Dodici), ma contro l'opinione dello stesso Otto MI, presidente della Bundesbank, nonchï¿½ di M. Kaminsky, presidente della Banca di Stato della Ddr(43).
La motivazione politica cui abbiamo accennato ï¿½ stata la seguente: creare una situazione irreversibile, una situazione di fatto che, approfittando dell'inattesa debolezza del governo della Ddr, rappresentasse giï¿½ un punto di non ritorno(44). Il governo della Ddr doveva dunque essere perentoriamente sollecitato ad avviare le riforme economiche che avrebbero introdotto nel paese l'economia di mercato. L'unione monetaria avrebbe permesso alla Ddr di disporre di una moneta convertibile, ma questo doveva subito accompagnarsi con decisi passi verso l'introduzione del sistema economico della Rft nella Ddr(45). La precondizione politica a Berlino est doveva essere la piena partecipazione delle forze di opposizione al governo (sino ad allora avevano partecipato alla Tavola rotonda). Tale maggiore legittimitï¿½ democratica del governo di Berlino est doveva accompagnarsi ad un'anticipazione delle prime elezioni democratiche in Ddr, precedentemente previste per due mesi dopo e fissate per il 18 marzo. A passo di carica Kohl ottenne prima un radicale discredito del governo Sed, poi, allo scopo di divenire pienamente padrone dell'evoluzione delle cose (46), creï¿½ un clima di bancarotta imminente della Ddr(47). Di qui l'insistenza su un messaggio ben chiaro, che era prevalentemente indirizzato all'elettorato dell'est: solo un governo che accetti le sollecitazioni di Bonn alle riforme economiche e politiche necessarie avrebbe ottenuto i generosi aiuti della Rft. Questo significava nella pratica che gli aiuti sarebbero giunti previe elezioni, formazione di un governo risolutamente impegnato sulla via dell'unificazione rapida, secondo l'idea di Bonn(48). Tra dicembre e gennaio dunque il cancelliere aveva maturato un accantonamento dell'idea di una, pur transitoria, stabilizzazione economica della Ddr. La decisione di introdurre l'unione monetaria entro il 1ï¿½ luglio 1990, corrisponde ad una radicale modifica della strategia di unificazione (49).
In seguito ai sorprendenti risultati delle elezioni democratiche in Ddr, tutti i dati del paesaggio politico della Germania uscivano fondamentalmente modificati. La Cdu dell'est, malgrado la sua partecipazione subalterna, per quarant'anni, al vecchio regime stalinista della Ddr, esce trionfalmente dalla prova raccogliendo nell'Alleanza circa il 41 % dei voti, corrispondenti a 164 seggi della Volkskammer. Gli altri due partiti dell'Alleanza, la Dsu e Da ottengono rispettivamente il 6% e l' 1 %, cioï¿½ 25 e 4 mandati. L'associazione dei partiti liberali ottiene con il 5%, 21 mandati parlamentari. La Spd invece, di cui tutti i sondaggi da mesi prevedevano una vittoria straordinaria, sino alla maggioranza assoluta, non riusciva ad andare oltre il 22%, con 87 mandati. Infine, altra sorpresa, la Pds, erede della Sed, di cui molti prevedevano la scomparsa, si ritrova con il 16% dei voti, corrispondenti a 65 eletti(50).
Cosï¿½ una coalizione tra Alleanza e disporrebbe della maggioranza. Tuttavia tale maggioranza risicata non sarebbe bastata per realizzare le importantissime modificazioni costituzionali, necessarie a realizzare l'unitï¿½ tedesca, per la quale l'Alleanza si ï¿½ impegnata di fronte all'elettorato. Di qui i negoziati con la Spd in vista di una Grande Coalizione. In sostanza i negoziati riguardano il nodo dei modi dell'unificazione e soprattutto le implicazioni sociali dell'unitï¿½ monetaria. L'accordo infatti sottolinea, secondo la tesi di Lafontaine, che se proprio l'unitï¿½ monetaria si deve fare, la si realizzi contestualmente all'unione sociale(51). Per quanto concerne le forme giuridiche dell'unificazione, la Spd deve perï¿½ ormai abbandonare la sua proposta di un Consiglio per la Costituzione e deve accettare la scelta della maggioranza di ricorrere all'articolo 23 della Legge fondamentale di Bonn. In contropartita i socialdemocratici ottengono il Ministero degli esteri e quello delle finanze e degli affari sociali, tre posti chiave per l'unitï¿½ tedesca, quale allora si profila. Il governo, sino alla sua crisi di agosto riesce a gestire: l'approvazione del trattato di Stato tra Ddr e Rft sull'unione monetaria, economica e sociale; la ricostituzione dei cinque Lï¿½nder della Ddr, che dovranno proclamare nell'ottobre o novembre 1990 la loro adesione alla Rft e alla sua Legge fondamentale, avviando cosï¿½ la fase di adattamento e transizione.
In seguito a questo accordo di coalizione, che nell'insieme rispondeva alle attese del governo di Bonn, si puï¿½ affermare che il dibattito politico sulle modalitï¿½ giuridiche dell'unificazione tedesca sia sostanzialmente superato e che piuttosto le modalitï¿½ di realizzazione dell'unitï¿½ monetaria, economica e sociale tendano a divenire il centro del confronto politico in Germania.
La questione dell'unitï¿½ tedesca viene cosï¿½ in parte sdrammatizzata e spoliticizzata. Certo, essa resta un clivage politico tra governo di Bonn e opposizione. Ma il conflitto verte sulle politiche da adottare nella fase di transizione tra le strutture esistenti nella Ddr e quelle esistenti nella Rft. Il tema della costituzione politica, economica e monetaria della futura Germania unita diviene marginale nel dibattito pubblico e riservato a circoli governativi piï¿½ ristretti. Questo processo di allargamento del consenso raggiunge il suo culmine quando, in occasione del dibattito sul trattato per l'unione monetaria, il cancelliere Kohl potrï¿½ affermare: "Il trattato di Stato concretezza la volontï¿½ di tutti i tedeschi di andare verso un avvenire comune, in una Germania unita e libera. Io faccio appello a tutti i deputati del Bundestag a votare a favore di questo trattato. Esso indica il cammino verso l'unitï¿½ e chi non accetta questa indicazione non accetta l'unitï¿½"(52).
Cionondimeno, durante le trattative per il trattato alcune divergenze erano insorte tra le due capitali tedesche. In primo luogo non era chiaro a quale tasso di cambio si sarebbe sostituito il precedente sistema monetario dell'est. Berlino est aveva creduto alle promesse fatte da Bonn in fase di campagna elettorale (marzo) che il tasso di cambio sarebbe stato di 1 a 1(53). Ma dopo le elezioni il governo federale rivide le sue posizioni. Un compromesso fu infine trovato, all'inizio del mese di maggio, stabilendo un limite massimo per il cambio 1 a 1(54). Un altro importante tema oggetto di controversia fu la questione dei beni espropriati nel corso dei quarant'anni di potere dittatoriale della Sed e del Fronte nazionale della Ddr. I punti di vista non hanno potuto, a questo proposito, ravvicinarsi che dopo la firma del trattato(55). Infatti, in sï¿½ il trattato costituisce un accordo quadro per l'adattamento della struttura economico‑sociale della Rft alla Ddr. Nel preambolo si enuncia il principio dell'adesione della Ddr alla Legge fondamentale della Rft, secondo l'art.23(56). Un secondo trattato, definito in settembre, ha il compito di definire la fase e il regime di transizione, risolvendo tutte le controversie necessariamente apertesi.
L'opposizione della Spd sul trattato di Stato si ï¿½ soprattutto concentrata sull'assenza di misure di accompagnamento per la riconversione strutturale delle imprese, la cui competitivitï¿½ avrebbe potuto essere garantita; in secondo luogo, sulla necessitï¿½ di lanciare un programma di ristrutturazione ecologica della Ddr, indicata come la principale "riforma di struttura"; inoltre la Spd si ï¿½ battuta sulla questione delle proprietï¿½ immobiliari e finanziarie dei partiti componenti il Fronte del vecchio regime (compresa la Cdu). Infine un'opposizione dura venne condotta sul tema della data delle elezioni, con un successo notevole, in quanto il tentativo di De Maiziï¿½re e di Kohl di anticipare la prima consultazione elettorale ad una data sicura (ottobre), vicina ancora al clima di euforia per l'unitï¿½, ï¿½ stato respinto e il 2 dicembre 1990 ï¿½ rimasta la data delle elezioni pantedesche.
Va anche ricordato che la questione del voto favorevole o contrario della Spd al trattato ha dato luogo ad una controversia in seno alla leadership e al gruppo parlamentare dell'opposizione di Bonn. Coloro che erano favorevoli ad un voto positivo insistevano sulla tesi secondo la quale la Spd non poteva far mancare il suo sostegno ad un passo talmente importante verso l'unificazione tedesca. Tra questi, Annemarie Renger, ex presidente del Bundestag, e larga parte della vecchia destra socialdemocratica. Coloro invece che, come Oskar Lafontaine erano per un voto negativo, stimavano, che la Spd non poteva aderire ad un trattato redatto senza che il parlamento fosse stato davvero implicato da parte del governo nella sua elaborazione e che dunque si risolveva in un'opera del cancelliere. Certo, in Lafontaine, candidato Spd alla cancelleria, puï¿½ essere ravvisata la preoccupazione di profilarsi con nettezza rispetto al suo antagonista, in vista delle elezioni di fine anno. Tuttavia la divergenza esisteva ed esiste, e si puï¿½ dire che questo 1990 ha visto un approfondirsi del fossato tra Spd e Cdu sul tema dell'unitï¿½ tedesca. Lungi dal creare consenso, l'unitï¿½ nazionale (nei suoi modi, perlomeno) ï¿½ divenuta oggetto di lotta politico‑elettorale interna.
Nella pratica, a seguito di faticosi negoziati tra H.J.Vogel, presidente della Spd e Seiters, rappresentante del cancelliere in carica, la Spd ha potuto dichiarare che, con una serie di protocolli aggiuntivi, le sue preoccupazioni erano state accolte e il trattato era stato, almeno in parte, migliorato(57). Di conseguenza al Bundestag il trattato ha ottenuto una larga maggioranza e solo 25 deputati della Spd hanno mantenuto il loro voto contrario. Al Bundesrat, la Camera delle regioni, il voto favorevole era sostanzialmente acquisito, dal momento che, da subito, la Spd aveva annunciato di non volere approfittare della sua maggioranza recentemente conquistata con le elezioni di maggio in Renania‑Vestfalia e in Sassonia meridionale, per far fallire il trattato. Inoltre, dal momento che i due borgomastri delle cittï¿½‑Stato Amburgo e Berlino, Voscherau e Momper avevano dichiarato la loro adesione al trattato, la stessa maggioranza Spd alla Camera delle regioni era in questione. Alla resa dei fatti soltanto la Saar di Lafontaine e la Bassa‑Sassonia di G. Schroder votavano contro(58).
L'opposizione della Bassa‑Sassonia al trattato ï¿½ stata giustificata sulla base di una esigenza di piena rispondenza al dettato degli elettori, che in maggio avevano dato per la prima volta la maggioranza a Schrdder alle elezioni regionali contro una delle piï¿½ grandi personalitï¿½ della Cdu, Albrecht, premiando proprio la campagna sulle conseguenze nefaste che la politica del cancelliere aveva ed ha per le regioni confinanti con la Ddr in particolare. In effetti in Bassa‑Sassoniaquello che puï¿½ parere un tema estraneo alla politica regionale era invece divenuto cruciale, a causa dei problemi creati dall'esodo di massa.
Per quanto riguarda l'opposizione della regione Saar, essa non si spiega soltanto con le esigenze tattiche di Lafontaine, candidato alla cancelleria alle prossime elezioni. Lafontaine, almeno sin da novembre e dal congresso di Berlino del suo partito (XII, 1989), ha definito una sua posizione di notevole coerenza sul nodo dell'unitï¿½ tedesca. La sua polemica contro qualunque concessione a toni nazionalistici era fondata su un'analisi approfondita del declino degli Stati nazionali come realistici contesti per affrontare le grandi questioni della fase attuale, sia sul piano economico che ecologico e sociale. Tale ragionato europeismo ha spinto Lafontaine a una dura polemica contro la concezione della unitï¿½ propria del cancelliere e questo in nome di un unitï¿½ dal basso, piï¿½ sociale e culturale che politica, graduale nei tempi e paritaria nelle forme di negoziazione con il governo Ddr. Sul piano delle implicazioni internazionali dell'unitï¿½ tedesca, con la sua visita a Mitterand all'inizio del 1990, Lafontaine ha voluto ribadire che un'unitï¿½ tedesca che non fosse in ogni suo passo concertata con i Dodici, avrebbe finito per destabilizzare l'Europa. All'interno del partito di Brandi e Lafontaine, al di lï¿½ di nuances, c'ï¿½ un sostanziale accordo sul fatto che l'unitï¿½ tedesca va rigorosamente inquadrata (e subordinata) nel processo piï¿½ vasto di unitï¿½ europea.
L'accusa rivolta a Kohl da parte della Spd ï¿½ che l'idea dell'unitï¿½ tedesca come centro e motore della Europa di domani(59) rischia di fare tornare gli europei al tempo della "Europa delle patrie", basata su una resurrezione illusoria e rischiosa degli Stati‑nazione. I socialdemocratici dunque contrappongono la loro idea d'una "Germania europea" a quella attribuita a Kohl, di unï¿½Europa tedesca". La Spd insomma non potrebbe, pur di fronte ad eventi eccezionali, permettersi di rimuovere interamente il risultato di un lavoro di molti annidi "europeizzazione" integrale della sua strategia, peraltro giï¿½ sin dal 1969‑1974 imperniata da Brandt su un'importanza crescente della Cee. Il nuovo programma fondamentale del partito, approvato a Berlino nel dicembre 1989 a sostituzione di quello celebre di Bad Godesberg del 1959,ï¿½ proprio caratterizzato, tra l'altro, da questa forte opzione per una "via europea"(60).
Chi, come Annemarie Renger, ha garantito sin da subito il suo convinto sostegno al trattato proposto dal cancelliere, esprime la vecchia Spd, pre‑Lafontaine. Tale tradizionale destra socialdemocratica vede nell'unitï¿½ tedesca il raggiungimento dell'obbiettivo politico principale della Rft, per come esso ï¿½ formulato nel preambolo della Legge fondamentale. L'unico vincolo che questa componente politica ï¿½ disposta ad ammettere nella realizzazione dell'unitï¿½ tedesca, ï¿½ il mantenimento di relazioni internazionali pacifiche. In questa posizione possiamo certo vedere una continuitï¿½ con l'antica posizione di Kurt Schumacher, il primo presidente della Spd del dopoguerra, che attribuiva prioritï¿½ assoluta all'obiettivo della riunificazione nazionale, concepita come obbiettivo politico raggiungibile a breve. Non ha dunque tutti i torti Kohl quando, in occasione del dibattito sulla ratificazione del trattato ha potuto far riferimento all'appello lanciato da Schumacher per un'unitï¿½ di approcci sul tema dell'unitï¿½ tedesca nel 1949(61).
Pare dunque chiaro che benchï¿½ abbiano un certo peso le esigenze tattiche dello scontro elettorale con Kohl, tuttavia lï¿½opposizione di Lafontaine ha radici profonde, sia nel rinnovamento programmatico di una Spd che ha ritrovato i cardini di una solida polarizzazione della politica tedesca, sia nelle concrete implicazioni, sociali ed europee, dell'unificazione. E' sulle proposte legate ai provvedimenti economici interni che possono essere spesso ravvisati i tratti della manovra, ad esempio nella ricerca di un consenso della popolazione dell'ovest, che teme di dover pagare l'unitï¿½ in termini di aggravio fiscale, inflazione, aggravamento delle condizioni del mercato del lavoro e delle abitazioni. Il partito della "giustizia sociale" puï¿½ aver buon gioco nel mettere in risalto i costi possibili della politica del governo e far leva sulle paure dei cittadini dell'ovest di perdere il loro relativo benessere medio. Tuttavia non c'ï¿½ dubbio che la Spd, nonostante i notevoli successi ottenuti nelle elezioni parziali del 1990 all'ovest, non ï¿½ riuscita ad affermare una sua complessiva concezione alternativa dell'unitï¿½ tedesca e che questo l'ha indotta, specie in maggio‑giugno, a oscillare tra subalternitï¿½ a Kohl e rifiuti radicali che le hanno alienato parte del consenso dell'opinione centrista e che spiegano l'inversione nei sondaggi d'opinione verificatasi a metï¿½ anno circa. La Spd ï¿½ riuscita a evitare l'anticipazione delle elezioni generali da dicembre a ottobre tentata dalla coalizione di governo, anticipazione che avrebbe permesso a Kohl di tradurre i sondaggi favorevolissimi di giugno in una sorta di plebiscito per il primo cancelliere della Germania unita. Le sconfitte subite hanno indotto tuttavia una parte della Spd a sottolineare gli elementi di consenso nazionale(62). E' dubbio che Kohl a un certo momento abbia davvero cercato, dal canto suo, una sorta di consenso dell'opposizione(63). Le polemiche sul "secondo trattato" per la messa in atto dell'unitï¿½ confermano questi dubbi(64).
La decisione da parte della Volkskammer di Berlino est di procedere ad una accelerazione del processo unitario (per il 3 ottobre 1990) ha risposto, e questa ï¿½ stata una novitï¿½, ad una sollecitazione della stessa Spd. L'idea verso cui si ï¿½ orientato il partito socialdemocratico, dopo la sconfitta della sua precedente strategia gradualï¿½stica ï¿½ stata che, se il trattato era stato approvato, tanto valeva accelerarne la messa in atto e attribuire ai ministeri di Bonn il massimo di potere e di responsabilitï¿½ per l'intera Germania al piï¿½ presto. Di qui la proposta di procedere in tal senso giï¿½ in settembre (in seguito alla "Conferenza 2+4"), e l'accettazione del compromesso che ha fissato la data dell'unitï¿½ al 3 ottobre 1990.
Nel frattempo la lotta politica verte sull'attuazione dei dispositivi economici e giuridici dell'unitï¿½. Tra i problemi legislativi rivelatisi piï¿½ spinosi e politicamente piï¿½ rilevanti, vi ï¿½ quello della legislazione sull'aborto. Sino a che il nuovo parlamento unico non deliberi una nuova legge, esistono nelle due parti della Germania due normative, una che prevede l'ultima parola per la donna, (nella Ddr) e una che richiede la decisione del medico (nella Rft) La proposta di Kohl di applicare "il diritto del luogo di nascita per evitare un turismo abortista verso l'est, ha provocato l'opposizione della Spd e anche dell'alleato di governo, la Fdp di Ge: scher e Lambsdorff(65). Altri problemi si pongono per quanto riguarda il diritto del lavoro e il diritto di locazione. O si applica il diritto della Rft a tutta la Germania, oppure si rinviano le decisioni al governo pantedesco futuro (garantendo che eventuali provvedimenti transitori siano presi con il consenso di ministri dell'est). Non c'ï¿½ dubbio che il margine di manovra per una difesa efficace dei diritti specifici dei cittadini dell'est si riduce considerevolmente, almeno per tutta la fase di transizione.
Le decisioni assunte unilateralmente dal governo dell'ovest, con il concorso necessariamente subalterno di personalitï¿½ orientali, rischiano di essere assai discutibili dal punto di vista di un corretto funzionamento delle istituzioni democratiche, anche se corrispondono ad una logica di depoliticizzazione del processo di unificazione (di sua tecnicizzazione). In realtï¿½ si ï¿½ assistito ad episodi importanti di involgarimento tatticista di scelte adottate nel corso del processo unitario. Ad esempio, in materia di legge elettorale per la prossima competizione di dicembre. In realtï¿½ sono stati i partiti occidentali a decidere quali partiti saranno rappresentati nel nuovo parlamento unificato e varie personalitï¿½ e movimenti, che hanno avuto un ruolo importante nell'opposizione democratica al regime dell'est, hanno rischiato di vedere annullate le loro chances di rappresentanza nella politica della Germania unita.
Giï¿½ si ï¿½ accennato alle polemiche sulla data delle elezioni, che la Spd vuole abbastanza lontane da permettere che evapori il clima di euforia che nasconde quella che, a parere di Lafontaine, si configura come un'ï¿½ncombente catastrofe economico‑sociale con accentuazione di tutte le ineguaglianze.
In conclusione, superato il duro dibattito su modi, tempi e forme istituzionali dell'unitï¿½, la lotta politica resta aspra. Da un lato, questo ï¿½ un segno della vitalitï¿½ di quella che possiamo, in termini relativi, considerare una delle democrazie piï¿½ funzionanti e solide d'Europa. L'opposizione socialdemocratica e verde, comunque vadano le elezioni di dicembre, sembra cioï¿½ in grado di garantire nell'interesse dei tedeschi e degli europei, un controllo oggi e un'alternativa di governo domani, e questo nonostante l'uso intelligente e spregiudicato che il cancelliere e la coalizione di governo hanno saputo fare della grande occasione offerta dalla storia a chi ha avuto in mano le leve del potere in questa eccezionale congiuntura.
3. Le implicazioni per la sicurezza europea
Il processo di unificazione delle due Germanie assume un'importanza determinante sia per il proseguimento della costruzione dell'unitï¿½ europea che per la stabilitï¿½ complessiva del Vecchio Continente. D'altro canto, non bisogna mai dimenticare che la dinamica dei rapporti inter‑tedeschi ï¿½ da sempre il risultato e il rivelatore dell'evoluzione positiva dei rapporti tra i due blocchi e delle trasformazioni interne dei due blocchi stessi.
Il "piano Kohl" del novembre 1989 non aveva affrontato le questioni della sicurezza, con una curiosa sottovalutazione dell'importanza decisiva di tali implicazioni, sottovalutazione che venne messa in rilievo al dibattito al Bundestag dal portavoce della Spd, Karsten Voigt. A Bonn ci si contentava allora di affermare che "(...) sulla strada verso l'unitï¿½ si manifesteranno molte questioni difficili, alle quali nessuno puï¿½ onestamente dare una risposta oggi. Tra queste la piï¿½ importante, difficile e decisi sarï¿½ quella delle strutture dï¿½ sicurezza globale in Europa (...)ï¿½(66). Tale formulazione doveva coprire due approcci diversi presenti in seno alla stessa coalizione di governo.
Da una parte, il ministro della Difesa, G. Stoltenberg, affermï¿½ che "dal punto di vista della