Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/633850185
Timestamp: 2020-07-02 12:13:21
Document Index: 275471472

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 17', 'ARTÍCULO 17', 'ARTÍCULO 2', 'ARTÍCULO 17', 'ARTÍCULO 17', 'artículo 22', 'artículo 2', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 32', 'artículo 17', 'ARTÍCULO 15', 'ARTÍCULO 17', 'artículo 15', 'ARTÍCULO 17', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 15', 'artículo 123', 'artículo 1', 'artículo 123', 'artículo 17', 'artículo 1', 'artículo 123', 'artículo 2', 'artículo 22', 'artículo 1', 'artículo 40', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 15', 'artículo 2', 'artículo 123', 'artículo 1', 'artículo 123', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 123', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 123', 'artículo 2', 'artículo 31', 'artículo 2', 'artículo 17', 'artículo 2', 'artículo 31', 'artículo 17', 'ARTÍCULO 17', 'artículo 15', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 15', 'artículo 32', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 32', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 2', 'artículo 127', 'ARTÍCULO 15', 'artículo 32', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 87', 'Artículo 2', 'Artículo 22', 'Artículo 2', 'Artículo 18', 'artículo 16', 'artículo 2', 'artículo 18', 'artículo 17', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 17', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 15', 'artículo 17', 'artículo 2', 'artículo 17', 'artículo 15', 'artículo 17', 'artículo 123', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 2', 'artículo 31', 'ARTÍCULO 60', 'artículo 31', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 21', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 31', 'artículo 17', 'artículo 31', 'artículo 17', 'artículo 31', 'artículo 2', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 31', 'artículo 1', 'artículo 79', 'artículo 70', 'artículo 17', 'Artículo 15', 'Artículo 17', 'Artículo 32', 'artículo 32', 'artículo 42', 'artículo 32', 'Artículo 123', 'artículo 15', 'artículo 32', 'Artículo 2', 'artículo 4', 'Artículo 87', 'Artículo 2', 'Artículo 21', 'artículo 31', 'artículo 1', 'artículo 1']

Ejecutoria num. 2a./J. 34/2016 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 633850185
Número de Resolución: 2a./J. 34/2016 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 28, Marzo de 2016, Tomo II, página 1005.
AMPARO DIRECTO 29/2015. COMPENSACIÓN GARANTIZADA. CONFORME A LOS MANUALES DE PERCEPCIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL VIGENTES DE 2007 A 2013, NO FORMA PARTE DEL SUELDO BASE DE COTIZACIÓN. ISSSTE. EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY RELATIVA, AL NO INCLUIR LA COMPENSACIÓN GARANTIZADA COMO PARTE DEL SUELDO BASE DE COTIZACIÓN, NO TRANSGREDE EL DERECHO DE IGUALDAD NI EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA. ISSSTE. EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY RELATIVA, AL NO INCLUIR LA COMPENSACIÓN GARANTIZADA COMO PARTE DEL SUELDO BASE DE COTIZACIÓN, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. COMPENSACIÓN GARANTIZADA. EL ARTÍCULO 2, FRACCIÓN II, DE LOS MANUALES DE PERCEPCIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL VIGENTES DE 2007 A 2013, AL NO INCLUIRLA COMO PARTE DEL SUELDO BASE DE COTIZACIÓN, NO TRANSGREDE EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL.
COMPENSACIÓN GARANTIZADA. CONFORME A LOS MANUALES DE PERCEPCIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL VIGENTES DE 2007 A 2013, NO FORMA PARTE DEL SUELDO BASE DE COTIZACIÓN.
ISSSTE. EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY RELATIVA, AL NO INCLUIR LA COMPENSACIÓN GARANTIZADA COMO PARTE DEL SUELDO BASE DE COTIZACIÓN, NO TRANSGREDE EL DERECHO DE IGUALDAD NI EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA.
ISSSTE. EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY RELATIVA, AL NO INCLUIR LA COMPENSACIÓN GARANTIZADA COMO PARTE DEL SUELDO BASE DE COTIZACIÓN, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA.
AMPARO DIRECTO 29/2015. 28 DE OCTUBRE DE 2015. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.. DISIDENTE: J.N.S.M.. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: H.O.S..
PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente asunto, porque se trata de un juicio amparo directo promovido contra una sentencia emitida en un juicio contencioso administrativo, cuyo conocimiento deriva del ejercicio de la facultad de atracción.(1)
SEGUNDO.-Certeza y precisión del acto reclamado. Es cierto el acto reclamado, consistente en la sentencia de tres de junio de dos mil catorce, emitido por la S. Regional del Pacífico-Centro, dentro del juicio contencioso administrativo **********.(2)
TERCERO.-Oportunidad de la demanda. El amparo se promovió en tiempo.(3)
CUARTO.-Legitimación. El juicio de amparo fue promovido por parte con legitimación para ello.(4)
QUINTO.-Antecedentes del juicio contencioso. El dos de diciembre de dos mil trece, **********, por su propio derecho, promovió juicio contencioso administrativo en el que demandó la nulidad de la resolución negativa ficta recaída a la solicitud que presentó el doce de marzo de dos mil trece, ante la Dirección de Finanzas del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para que se ordenara a la Comisión Nacional del Agua la retención, deducción y entero de las cuotas y aportaciones sobre los conceptos de sueldo base tabular y compensación garantizada.
Como parte de su demanda, el actor manifestó que se desempeña con el cargo de subdirector de área en la Comisión Nacional del Agua, y que recibe, como parte de su percepción ordinaria bruta mensual, el concepto denominado "compensación garantizada", la cual, debe formar parte de la base salarial para determinar las cuotas y aportaciones de seguridad social.
El juicio se radicó con el número de expediente **********, en la S. Regional del Pacífico Centro del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Mediante proveído de veintitrés de enero de dos mil catorce, el tribunal responsable tuvo por contestada la demanda. La autoridad expuso los fundamentos y motivos por los cuales no es procedente integrar la "compensación garantizada" en la base de cotización del actor, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 22, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Como parte de esos fundamentos, la autoridad invocó los artículos 32, 33 y 35 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; transitorios del primero al quinto del decreto de reformas de dicha ley burocrática publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro; 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada; 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente; y trigésimo quinto transitorio del decreto de promulgación de esta última ley. Asimismo, invocó los criterios de este Alto Tribunal, identificados con los siguientes números de tesis 2a./J. 126/2008, 2a./J. 100/2009, 2a. LXXVI/2010, 2a. LXXVII/2010 y 2a./J. 41/2009.
Por acuerdo de tres de marzo de dos mil catorce, se tuvo por presentada la ampliación de demanda. En auto de dos de mayo de dos mil catorce, se tuvo a la demandada contestando la ampliación.
Mediante proveído de dos de junio de dos mil catorce, se tuvieron por formulados los alegatos de ambas partes y se declaró cerrada la instrucción.
El tres de junio de dos mil catorce, la S. responsable emitió la sentencia reclamada en la que concluyó que la parte actora no probó su pretensión.
Las consideraciones en que se sustenta la sentencia reclamada son, en síntesis, las siguientes:
En primer término estableció que, en la especie, sí se configuró la negativa ficta controvertida, ya que transcurrieron más de tres meses sin que el instituto demandado diera respuesta a la solicitud presentada el doce de marzo de dos mil trece, de conformidad con la jurisprudencia 2a./J. 77/98.
Además de que se configuró la negativa ficta, precisó que la autoridad no dio respuesta concreta a los motivos expuestos por la actora, dado que se refirió erróneamente a que el actor ya gozaba de una pensión, cuando lo que el actor solicitó es que se integrara una prestación para su fondo de pensiones. Consecuentemente, estimó que en esa instancia debía resolverse la incertidumbre jurídica provocada por la falta de respuesta de la autoridad, tomando en cuenta que la petición versa sobre los asuntos de la competencia del tribunal responsable y que cuenta con los elementos para emitir un pronunciamiento de fondo.
Para tal efecto, reseñó los argumentos planteados en la demanda, la ampliación y los alegatos, los cuales calificó como infundados.
Expuso que es cierto que la pensión tiene como finalidad que, al concluir su etapa productiva, el trabajador reciba una renta vitalicia que le permita mantener la calidad de vida que tenía al separarse definitivamente del servicio público, y también lo es que el salario que ordinariamente se paga a los trabajadores de la administración pública federal está previsto en diversos ordenamientos, como son la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y los Manuales de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, en relación con los tabuladores regionales de los puestos existentes en las dependencias de gobierno.
Sin embargo, determinó que el punto medular de la pretensión de la parte actora, es que la "compensación garantizada" debe ser tomada en cuenta para efectos de su cotización ante el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a propósito de obtener a futuro una pensión que resulte congruente con los fines constitucionales de esa figura.
Asimismo, consideró que el actor está consciente de que la "compensación garantizada" no se le ha tomado en cuenta para calcular las cuotas de seguridad social que conformarán su pensión, en virtud de lo establecido en el artículo 2, fracción II, del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal publicado en dos mil siete (y los correspondientes a los años subsecuentes).
El tribunal advirtió que el actor, por una parte, señala que en el referido manual se incluye la compensación en la base salarial y, por otra, argumenta lo contrario. No obstante, precisó que el actor solicita la desaplicación de dicho ordenamiento, porque impide incluir la compensación garantizada en la cotización de seguridad social, de acuerdo con el control difuso de constitucionalidad y el principio pro persona, tomando en cuenta la posible inequidad respecto de los trabajadores del Poder Judicial de la Federación.
Posteriormente, transcribió y reseñó el contenido de los artículos 32 a 35 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, vigente a partir de mil novecientos ochenta y cuatro, junto con sus artículos transitorios; 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (abrogada), y 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente.
A fin de dilucidar lo dispuesto en los citados preceptos, respecto a la forma de integrar el sueldo básico de cotización, tomó en consideración lo sostenido en la jurisprudencia P./J. 119/2008, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como las consideraciones de los precedentes que dieron origen a dicho criterio.
Consideró lo dispuesto en la jurisprudencia 2a./J. 63/2013, de esta Segunda S., y lo resuelto en la contradicción de tesis 5/2013, en la que se emitió tal criterio; e invocó la jurisprudencia 2a./J. 126/2008.
Con base en dichos fundamentos, la S. concluyó que con la reforma a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado de mil novecientos ochenta y cuatro, el salario tabular o sueldo tabular, que aparece en los tabuladores regionales para cada puesto, incluyó a los anteriores conceptos conocidos como sueldo, sobresueldo y compensación, a los cuales también se refería el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada.
Así, la integración del salario base de cotización prevista en el citado artículo 15, se sustituyó por el valor que se contiene en el salario tabular previsto en el artículo 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Por tanto, el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente, debe interpretarse en el sentido de que excluye del concepto de salario tabular cualquier otra prestación que el trabajador perciba con motivo de su empleo.
Citó como apoyo de esa conclusión la jurisprudencia PC.XXX. J/3 A (10a.), del Pleno del Trigésimo Circuito, de rubro: "SALARIO BASE DE COTIZACIÓN QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY DEL ISSSTE ABROGADA. SE SUSTITUYÓ POR EL VALOR CONTENIDO EN EL SALARIO TABULAR A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY VIGENTE."
En consecuencia, la S. determinó que no toda compensación -así denominada- que se pague a los trabajadores en activo puede considerarse para integrar el sueldo tabular o sueldo base para determinar y enterar las cuotas y aportaciones establecidas en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
A fin responder el argumento del actor en el que adujo que la compensación garantizada forma parte de las compensaciones mencionadas en el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada, citó lo resuelto, al emitir la jurisprudencia 2a./J. 41/2009, de esta Segunda S., conforme a la cual, sólo procede el incremento de las aportaciones de seguridad social o, en su caso, de la cuota de pensión, cuando el accionante acredite en el juicio contencioso administrativo que ese rubro debe formar parte de las aportaciones de seguridad social hechas por la dependencia o entidad correspondiente.
También consideró aplicable la jurisprudencia PC.XXX J/4 A (10a.), del Pleno del Trigésimo Circuito, cuyo rubro es el siguiente: "COMPENSACIÓN GARANTIZADA. AL TRATARSE DE UN CONCEPTO ADICIONAL AL SUELDO TABULAR A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY DEL ISSSTE, SÓLO PROCEDE EL INCREMENTO DE LA CUOTA DE PENSIÓN CUANDO EL ACCIONANTE ACREDITE EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO QUE ESE RUBRO FORMÓ PARTE DE LAS APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL."
La S. aclaró que existe la posibilidad de que al interior de cada dependencia o poder federal, conforme a su propia normativa, se determine hacer descuentos sobre conceptos adicionales al sueldo tabular (como es la "compensación garantizada"), caso en el cual, el trabajador sí podrá exigir su inclusión para a efectos de cotizar ante el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Citó como apoyó la jurisprudencia 2a./J. 114/2010, de esta Segunda S..
Posteriormente, analizó lo establecido en el artículo 2, fracciones II, XI, XII y XIII del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de mayo de dos mil siete. Concluyó que en esa disposición no se incluye la compensación garantizada para efectos de realizar los descuentos y cotizaciones ante el instituto demandado, y que el artículo 2, fracción II, de dicho manual, no puede desaplicarse en control difuso, pues ello sería contrariar lo establecido en los artículos 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y a la interpretación de dichas normas en los criterios sostenidos por este Alto Tribunal.
Respecto del alegato en el que el actor hizo valer que es inequitativo que en el Poder Judicial de la Federación sí se tome en cuenta la compensación garantizada para efectos de cotización ante el instituto demandado, sostuvo que, conforme a la jurisprudencia 28/2009, de esta Segunda S., a partir de la publicación del Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal de dos mil siete, en sus artículos 20 y 22, se dispuso la facultad de los Poderes de la Unión, así como de los entes autónomos, para elaborar sus manuales de percepciones, facultad que pueden ejercer de manera flexible, al contar con un margen de acción para establecer el monto de las prestaciones correspondientes.
El ejercicio de la referida facultad explica por qué en algunas dependencias sí se incluye la compensación garantizada y en otras no, para efectos del cálculo del sueldo base de cotización, lo cual permite entender lo establecido en la jurisprudencia 2a./J. 114/2010, en el sentido de que dicha compensación sí puede formar parte de los montos de cotización siempre y cuando la normativa aplicable dentro de cada dependencia así lo establezca.
Por tanto, la parte actora no puede acreditar la ilegalidad o inconstitucionalidad de un acto a partir de un supuesto hipotético, como es la comparación que realiza entre el personal del Poder Judicial de la Federación y el del Poder Ejecutivo Federal. Citó como apoyo, la jurisprudencia 2a./J. 71/2006, de rubro: "NORMAS GENERALES. SON INOPERANTES LOS ARGUMENTOS EXPRESADOS EN SU CONTRA SI SU INCONSTITUCIONALIDAD SE HACE DEPENDER DE LA SITUACIÓN PARTICULAR DEL SUJETO A QUIEN SE LE APLICAN."
Aunado a dichas consideraciones, la S. estableció que, conforme a los artículos 2 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo y 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, dicho órgano carece de competencia ordinaria para calificar la constitucionalidad de un precepto legal, por lo que existe impedimento técnico para analizar los conceptos de impugnación de la ampliación de demanda en los que se hace referencia a la posible violación a los derechos de equidad, igualdad y progresividad previstos en los artículos 1o., 4o. y 123 constitucionales. Invocó como apoyo la jurisprudencia 2a./J. 16/2014 (10a.), de esta Segunda S., de rubro: "CONTROL DIFUSO. SU EJERCICIO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO."
Por último, desestimó el argumento del actor en el que invocó lo resuelto por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, al resolver el amparo en revisión 229/2008, del derivó la jurisprudencia P./J. 192/2008. Precisó que lo resuelto en ese asunto no resulta ajeno a lo sostenido en las jurisprudencias P./J. 119/2008, 2a./J. 125/2008 y 2a./J. 63/2013. Al contrario, lo considerado por este Alto Tribunal gira en torno a que el sueldo tabular se integró o compactó con los antiguos conceptos de sueldo, sobresueldo y compensación desde la reforma a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado de mil novecientos ochenta y cuatro.
De tal modo, la S. concluyó que las compensaciones a que se refiere el Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, no son las mismas "compensaciones" a que se refería el artículo 15 de la abrogada Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ni mucho menos la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado antes de la reforma de mil novecientos ochenta y cuatro, sino que se trata de conceptos distintos.
SEXTO.-Conceptos de violación. En el primer concepto de violación, el quejoso aduce que el hecho de que no se considere la compensación garantizada como parte del sueldo base de cotización resulta transgresor del derecho a la seguridad social protegido y garantizado por el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Federal.
Combate de manera específica la afirmación de la responsable, en el sentido de que la compensación garantizada es una remuneración distinta al sueldo tabular, por lo que no forma parte de la base salarial para la determinación de las cuotas y aportaciones de seguridad social.
Refiere que la S. responsable invocó jurisprudencias de esta Segunda S. y del Pleno del Trigésimo Circuito, pero aclara que en ninguno de los criterios vinculantes de esta Segunda S. se analiza el contenido y alcance del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, no obstante que es el instrumento en donde se fijan las remuneraciones de los servidores públicos que aparecen en él y de cuyo contenido se advierte que el sueldo o salario asignado en los tabuladores regionales se conforma en su integridad por sueldo base tabular y compensaciones.
En dichos criterios de la Segunda S. se hace un estudio de legalidad de las normas secundarias, pero no se aborda la posible transgresión al principio de igualdad, en sus vertientes de igualdad formal y de no discriminación, reconocido en el artículo 1o. constitucional, derivada de la distinción que se hace entre los servidores públicos del Poder Judicial Federación y los de la administración pública federal. Para los primeros sí se incluyen en su salario de cotización la compensación garantizada, y para los segundos no. Tampoco se hace un contraste entre el contenido de las normas secundarias con los principios contenidos en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Federal, conforme al cual, el fin último de la jubilación es asegurar que el trabajador al finalizar su vida productiva reciba una renta vitalicia digna y decorosa, lo que de suyo implica que la pensión le permita conservar la calidad de vida que tenía antes de separarse del servicio público.
Debe tomarse en cuenta, que los criterios de esta Segunda S. tuvieron su origen en la jurisprudencia 2a./J. 40/2004, de rubro: "AGUINALDO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. SE CALCULA CON BASE EN EL SALARIO TABULAR.", y en la tesis aislada P. LIII/2005, del Tribunal Pleno, cuyo rubro es: "TRABAJADORES DE LOS PODERES DE LA UNIÓN. SU AGUINALDO DEBE CALCULARSE CON EL SUELDO TABULAR QUE EQUIVALE A LA SUMA DEL SUELDO BASE Y LAS COMPENSACIONES QUE PERCIBEN EN FORMA ORDINARIA."
De estos criterios se advierte que en el concepto de sueldo tabular sí se incluye la compensación garantizada, aun cuando en la jurisprudencia de esta Segunda S. se dé a entender lo contrario. Incluso, alega que en los criterios de esta S. nunca se ha señalado de forma expresa y contundente que dicha remuneración se excluye para efectos pensionarios. Antes bien, señaló que la compensación garantizada forma parte de la base salarial para el cálculo de la pensión cuando la dependencia o entidad la consideró para cubrir el monto de las cuotas y aportaciones de seguridad social, como se advierte en la jurisprudencia 2a./J. 41/2009.
Con independencia de lasinterpretaciones que se puedan dar a las normas secundarias, lo objetivamente cierto es que, si no se incluye la compensación garantizada en el sueldo base de cotización, se corre el riesgo de que se propicie una reducción significativa en la cuantía de la pensión, que impedirá al trabajador conservar la calidad de vida que tenía antes de separarse del servicio público, lo que es contrario al derecho humano a la seguridad social, en los términos en que ha sido definido por la jurisprudencia P./J. 127/2008, de rubro: "ISSSTE. LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA ES INCONSTITUCIONAL EN LA PARTE QUE CONDICIONA EL CÁLCULO DE LA PENSIÓN SOBRE EL PROMEDIO DEL SUELDO BÁSICO PERCIBIDO EN EL AÑO ANTERIOR A LA BAJA, A LA PERMANENCIA DEL TRABAJADOR EN EL MISMO PUESTO Y NIVEL EN LOS TRES ÚLTIMOS AÑOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007)."
Manifiesta que la compensación garantizada representa la parte sustancial que determina la calidad de vida como trabajador en activo (más del 50% de sus ingresos), y además, se encuentra expresamente incluida en el tabulador regional aplicable al caso concreto.
Refiere que el derecho a la seguridad social también está reconocido en los artículos 22 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 9.1. del Protocolo de San Salvador, los cuales deben analizarse a la luz de los principios pro persona y de supremacía constitucional reconocidos en los artículos 1o. y 133 de la Constitución Federal. Al respecto, invoca las tesis aisladas P. LXVII/2011 (9a.), de rubro: "CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD." y 1a. CCXXXVII/2013 (10a.), de rubro: "DERECHOS HUMANOS. LAS NORMAS SECUNDARIAS DEBEN RESPETAR LOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIENDO INNECESARIO QUE ÉSTA HAGA REFERENCIA EXPRESA A TODAS Y CADA UNA DE LAS INSTITUCIONES QUE EN DICHOS ORDENAMIENTOS SE REGULAN."
Aduce que no es obstáculo a su argumentación lo establecido en la jurisprudencia 2a./J. 63/2013, máxime si se toma en cuenta lo resuelto por el Tribunal Pleno, al emitir la tesis P. LIII/2005, así como en la jurisprudencia P./J. 192/2008. En esta última, el Pleno de este Alto Tribunal ratificó que el sueldo regulador para quienes optaron por el régimen pensionario del décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente, se conforma por sueldo, sobresueldo y compensación.
Tanto en la tesis aislada P. LIII/2005, como en la jurisprudencia P./J. 192/2008, el Pleno de este Alto Tribunal se refirió a las compensaciones en la integración del sueldo tabular después de las reformas a la ley burocrática de mil novecientos ochenta y cuatro, y la citada jurisprudencia menciona que dichos conceptos integran el sueldo regulador, y para ello emplea el tiempo presente. Como consecuencia, con independencia de lo que hayan interpretado otros órganos jurisdiccionales, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya determinó que las compensaciones que actualmente perciben los servidores públicos de la Federación forman parte del sueldo regulador para efectos pensionarios. Dicho criterio se encuentra en armonía con la finalidad del derecho a la seguridad social reconocida en la jurisprudencia P./J. 127/2008.
Refiere que es falso que el sueldo base junto con la prima de antigüedad y quinquenios sean los únicos elementos que se deben considerar para efectos pensionarios, pues los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación sí cotizan por la compensación garantizada, y ello es congruente con los reseñados criterios del Pleno y de la jurisprudencia 2a./J. 40/2004.
Tal cotización de los servidores públicos del Poder Judicial Federación se realiza de esa forma, porque con ello se da cumplimiento a lo previsto en los artículos 32, 40, párrafo último, 42 bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (17 de la actual ley), por lo que no existe justificación objetiva ni razonable para que a los servidores públicos de la administración pública federal no les sea considerada la compensación garantizada para efectos pensionarios, so pena de incurrir en discriminación de trato. Como apoyo de lo anterior, transcribe, en lo conducente, el Manual de Percepciones del Poder Judicial de la Federación, aplicable en dos mil siete.
En el segundo concepto de violación, la quejosa refiere que, conforme al Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal -al parecer, se refiere a los publicados en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de mayo de dos mil once y dos mil doce, respectivamente-, las compensaciones que actualmente perciben los servidores públicos sí forman parte del sueldo o salario asignado en el tabulador regional, siendo ésta la base legal para la determinación de las cuotas y aportaciones de seguridad social, en términos de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios de los Trabajadores del Estado.
Incluso, manifiesta que los artículos 2, fracciones XII y XIII, del manual de percepciones de dos mil siete (y de sus correlativos de dos mil ocho a dos mil trece) constituyen las normas secundarias más favorables para considerar incluida la compensación garantizada en el sueldo o salario asignado en el tabulador regional. Por ende, solicita su aplicación con independencia de lo establecido en el orden jurídico, en atención a lo dispuesto en el artículo 1o. constitucional, en aras de dar cumplimiento al artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Federal.
El seguro de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios o cesantía en edad avanzada, como derecho humano de la seguridad social, más que proteger una contingencia, tiene por objeto asegurar al trabajador una vejez digna y decorosa, lo que de suyo implica que el monto de la pensión debe permitirle conservar la calidad de vida que tenía antes de separarse del servicio público.
En sus argumentos, expone las razones para interpretar las disposiciones del manual en el sentido que propone, con base en el propio texto del artículo 2 y sus distintas fracciones, así como en lo establecido en el artículo 22, fracción VI, del manual de dos mil siete, y el correlativo 18, fracción VI, de los que se publicaron con posterioridad, donde se estableció que los tabuladores de sueldos y salarios considerarán únicamente la percepción ordinaria mensual por concepto de sueldo tabular y compensaciones. Manifiesta que, sostener lo contrario, sería hacer una interpretación restrictiva y forzada que no sería conforme con la protección de los derechos humanos exigida por el artículo 1o. constitucional.
Agrega que el manual no previene que las compensaciones deban tener una fijada denominación o pertenecer a determinada partida presupuestal para que se consideren como parte integrante del sueldo o salario asignado en el tabulador regional. Donde la ley no distingue, no está permitido distinguir.
En consecuencia, considera que demostró que la compensación garantizada forma parte del sueldo o salario asignado en el tabulador regional, en términos del artículo 40 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, lo cual, además, es conforme con el derecho a la seguridad social. Ello, está robustecido con lo sostenido en la tesis aislada P. LIII/2005.
Por tanto, la compensación garantizada sí integra el sueldo base de cotización, en términos de lo dispuesto por los artículos 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, salario que está conformado por los conceptos reclamados, de acuerdo con los artículos 2, fracciones XI y XII, y 18, fracción VI, del referido manual de percepciones.
Aunque el artículo 2, fracción II, del manual de percepciones citado señala que las compensaciones no se considerarán en las cuotas y aportaciones de seguridad social, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que, de la recta interpretación de dicho precepto, sí deben considerarse las compensaciones para la determinación de las cuotas y aportaciones de seguridad social.
En el tercer concepto de violación alega que, con base en lo sostenido en el considerando décimo segundo de la ejecutoria del amparo en revisión 229/2008 y otros, de la que derivó la jurisprudencia P./J. 192/2008, el Pleno de este Alto Tribunal interpretó el artículo 2, fracción II, del citado manual de percepciones, y sostuvo que las compensaciones sí se consideran para el cálculo de las cuotas y aportaciones de seguridad social.
Argumenta que con independencia de si las compensaciones a que se refiere el manual son las mismas o distintas a las que hace mención el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada, lo cierto es que el Pleno de este Alto Tribunal resolvió que las compensaciones previstas en el manual, que actualmente perciben los servidores públicos de la administración pública federal, sí se consideran para la determinación de las cuotas y aportaciones de seguridad social, lo cual es congruente con las tesis P. LIII/2005 y P./J. 192/2008.
Como prueba de lo anterior, en el sentido de que la ley burocrática y la ley del instituto demandado sí prevén la compensación garantizada en el sueldo base de cotización se encuentra el Manual de Percepciones de los Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación.
Por otra parte, refiere que en el juicio contencioso solicitó la inaplicación del artículo 2, fracción II, del citado manual, por considerar que vulnera los principios, valores y finalidades del artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), constitucional y, además, porque contravendría el derecho fundamental a la igualdad jurídica contenido en el artículo 1o. constitucional. Sin embargo, tal inaplicación puede evitarse si esa disposición se interpreta en el sentido de que las compensaciones, como la compensación garantizada, sí se deben considerar para la determinación de cuotas y aportaciones de seguridad social, en cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 32, 40, párrafo último, y 42 bis de la ley burocrática, y 15 de la ley del instituto demandado abrogada (17 de la ley actual), como sí lo establece el Manual de Percepciones de los Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación y como lo interpretó el Pleno de esta Suprema Corte. Además de que se cumple con el principio pro persona y con el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Federal.
Alega que con dicha interpretación conforme los servidores públicos de la administración pública federal contarían con las mismas oportunidades de las que gozan los del Poder Judicial de la Federación, en atención al derecho a la igualdad jurídica reconocido en el artículo 1o. constitucional.
En todo caso, si se considera que el artículo 2, fracción II, del referido manual excluye la compensación garantizada del sueldo base de cotización, dicha disposición es inconstitucional, por ser contraria al artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), constitucional, y al derecho a la igualdad jurídica reconocido en el artículo 1o. constitucional, tomando en cuenta su equivalente emitido para el Poder Judicial de la Federación.
En el cuarto concepto de violación alega que es cierto que del contenido literal (no sistemático ni conforme) del artículo 2, fracción II, del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal, se advierte que las compensaciones no forman parte de la base de cálculo para determinar las prestaciones básicas, así como las cuotas y aportaciones de seguridad social.
Sin embargo, si prevalece tal interpretación de esa norma, ésta o cualquier otra de contenido similar resulta inconstitucional, en la porción normativa que señala que las compensaciones de los servidores públicos de la administración pública federal, no se consideran para el cálculo de las prestaciones básicas, así como para la determinación de las cuotas y aportaciones de seguridad social. Lo anterior, pues ello no es compatible con el principio de previsión y seguridad social, contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), constitucional.
Como consecuencia, solicita que el citado precepto se repute inconstitucional y sea desaplicado en la porción normativa que señala que las compensaciones no se considerarán para el cálculo de las cuotas y aportaciones de seguridad social.
En el quinto concepto de violación plantea que se infringe su derecho fundamental de igualdad jurídica y no discriminación, por el hecho de que a los servidores públicos de la administración pública federal no se les considere el concepto de compensación garantizada para la determinación de cuotas y aportaciones de seguridad social, cuando a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación sí se les toma en consideración dicha remuneración para ese efecto.
Manifiesta que esa situación resulta contraria al derecho a la igualdad en dos vertientes: igualdad formal o de derecho, e igualdad sustantiva o de hecho. Por ende, estima vulnerados los artículos 1o. constitucional, 1.1. y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, estos últimos interpretados y desarrollados en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Al respecto, cita las consideraciones de la decisión emitida en el Caso Atala Riffo y Niñas vs. Chile. Este último criterio lo considera vinculante en términos de la jurisprudencia P./J. 21/2014 (10a.).
En los conceptos de violación quinto y sexto aduce que el hecho de que a los servidores públicos de la administración pública federal no se les haya considerado la "compensación garantizada" para la determinación de las cuotas y aportaciones de seguridad social, resulta discriminatorio y contrario al principio fundamental de igualdad de hecho y de derecho vis á vis los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, a quienes sí se les considera dicha remuneración para efectos pensionarios, pues no existe una justificación razonable ni objetiva para que no suceda lo mismo respecto de los servidores públicos señalados; si se toma en cuenta que tanto unos como otros se rigen por las mismas leyes, es decir, los artículos 32, 40, párrafo último, y 42 bis de la ley burocrática y 15 (17 de la actual) de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado.
La diferencia de trato que considera lesiva de sus derechos radica en que en el caso de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación sí se estima que la compensación garantizada se incluye en cumplimiento de lo previsto en los artículos 32, 40, párrafo último, y 42 bis de la ley burocrática, aun después de la reforma de mil novecientos ochenta y cuatro, y 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (17 de la ley actual), según se advierte en el Acuerdo General de Administración IV/2007, y en el Manual de Percepciones de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Lo anterior es contrario a la igualdad, porque esos mismos preceptos legales rigen en el caso de los servidores públicos de la administración pública federal, sin que esas disposiciones distingan entre los trabajadores de uno u otro Poder Federal, a menos que la interpretación de dichos ordenamientos sea una para los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación y otra para los de la administración pública federal, lo cual está proscrito en nuestro ordenamiento jurídico.
En ese contexto, argumenta que se puede concluir que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por sí mismas, no son obstáculo para que la compensación garantizada percibida por los servidores públicos de la administración pública federal sea tomada en cuenta para efectos pensionarios. De ahí que no exista justificación clara y contundente para que en el Manual del Poder Judicial de la Federación sí se incluya ese concepto y en el de la administración pública federal no se prevea esa misma prestación para efectos de su cotización en materia de seguridad social.
Además, debe considerarse que ambos grupos de servidores públicos se encuentran en igualdad de circunstancias, y que con la inclusión de la compensación garantizada en el sueldo base de cotización se permite remover obstáculos para que ciertas personas o grupo social gocen o ejerzan de manera real y efectiva sus derechos humanos en condiciones de paridad con otro conjunto de personas o grupo social.
En apoyo de lo anterior, cita los criterios de la Primera S. de este Alto Tribunal, publicados como tesis 1a. XLIV/2014 (10a.) y 1a. XLI/2014 (10a.), cuyos respectivos rubros son los siguientes: "DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD JURÍDICA. DIFERENCIAS ENTRE SUS MODALIDADES CONCEPTUALES." y "DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD JURÍDICA. RECONOCIMIENTO DE SU DIMENSIÓN SUSTANTIVA O DE HECHO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO."
Ello tiene como consecuencia un resultado desigual, porque las prestaciones de los trabajadores del Poder Judicial de la Federación son mejores, incluso en condiciones, a las de los servidores públicos de la administración pública federal.
De ahí que el artículo 2, fracción II, del Manual de Percepciones de la Administración Pública Federal sea inconstitucional e inconvencional. Como apoyo invoca también la tesis aislada 1a. CXL/2013 (10a.), de la Primera S., cuyo rubro es el siguiente: "IGUALDAD JURÍDICA. EL JUZGADOR, AL ANALIZAR DIFERENCIAS DE TRATO NO ESTÁ LIMITADO A TOMAR EN CUENTA SÓLO LAS NORMAS DEL ORDEN JURÍDICO NACIONAL."
Por tal razón, la inclusión de la compensación garantizada percibida por los servidores públicos pertenecientes al Poder Ejecutivo Federal, debe ser considerada como una medida de carácter remedial, compensatoria, emancipatoria, correctora y defensiva.
Ad cautelam, en la hipótesis de que existiera alguna norma distinta a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, política o programa que les conceda a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación el beneficio de la compensación garantizada, se estaría en presencia de una discriminación indirecta, pues su aplicación tendría consecuencias adversas para los servidores públicos de la administración pública federal, ya que provocaría un impacto diferenciado, que genera distinciones no previstas en la ley.
En el séptimo concepto de violación, planteó que la S. responsable dejó de considerar que el hecho de que a los servidores públicos de la administración pública federal no se les tome en consideración el concepto de "compensación garantizada", para la determinación de las cuotas y aportaciones de seguridad social, resulta contrario al principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Agrega que cualquier norma que impida que la compensación garantizada sea considerada para la determinación de cuotas y aportaciones de seguridad social resulta inconstitucional, por lo cual, debe ser desaplicada en aras de que los trabajadores de la administración pública federal contribuyan al fondo pensionario en función de su verdadera capacidad económica y, que ello, se vea reflejado al momento de obtener una pensión. Lo anterior de conformidad con las jurisprudencias 2a./J. 111/2012 (10a.) yP./J. 18/95. Asimismo, cita la tesis aislada 1a. CCCXII/2013 (10a.), de rubro: "INTENSIDAD DEL ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD Y USO DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD. SU APLICACIÓN EN RELACIÓN CON LOS DERECHOS HUMANOS."
Debe tomarse en cuenta que la compensación garantizada es concebida como parte de los elementos fijos del sueldo o salario que incide en la verdadera capacidad contributiva de los servidores públicos, por lo que debe ser parte de la base gravable para la determinación de cuotas y aportaciones; y debe considerarse que dicha prestación está gravada con el impuesto sobre la renta, sin que sea justificado que se tome en cuenta para tal efecto impositivo, y no para las cotizaciones de seguridad social. Además, la vulneración a los principios de equidad y proporcionalidad tributarias resulta patente si se toma en cuenta que los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación sí cotizan sobre la compensación garantizada.
De ahí que si el artículo 2, fracción II, del manual de percepciones o cualquier otro que impida que la compensación garantizada se considere para la determinación de las cuotas y aportaciones de seguridad social, se repute inconstitucional, sobre todo cuando está en juego la protección de los derechos fundamentales.
SÉPTIMO.-Cuestiones previas. Con el propósito de analizar los conceptos de violación, resulta pertinente precisar los datos relevantes de este asunto que no se encuentran controvertidos.
El quejoso promovió el juicio contencioso en su calidad de trabajador en activo de la Comisión Nacional del Agua, donde ocupa el cargo de subdirector de área, lo cual se corrobora con los documentos que anexó a su demanda.
Como parte de sus remuneraciones quincenales percibe el concepto de ingreso denominado "compensación garantizada".
Mediante escrito presentado ante la demandada el doce de marzo de dos mil trece, el trabajador solicitó al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado ordenara a la Comisión Nacional del Agua que dicho concepto de ingreso fuera incluido en el sueldo base para calcular sus aportaciones y cuotas de seguridad social.
En relación con dicha petición, se actualizó la negativa ficta, de manera que debe considerarse que el instituto demandado rechazó la solicitud de integrar la compensación garantizada en el sueldo base de cotización del quejoso.
La S. responsable determinó que no procede la inclusión de la compensación garantizada en el sueldo base de cotización del quejoso, con base en los razonamientos que fueron sintetizados en el considerando quinto.
Con base en estos datos, debe precisarse que en este caso resulta aplicable el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente a partir del primero de abril dos mil siete y el trigésimo quinto transitorio del decreto promulgatorio de dicha ley, en atención a que son las normas generales vigentes al momento en que se realiza la deducción, retención y entero de las cuotas y aportaciones de seguridad social del quejoso.
OCTAVO.-Estudio de los conceptos violación. La pretensión del quejoso es que se incluya la compensación garantizada en el sueldo base de cotización ante el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. En sus argumentos busca demostrar que esa prestación está incluida en el concepto de sueldo tabular previsto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; de no considerarlo así, plantea la inconstitucionalidad de esos ordenamientos por vulneración a su derecho a la seguridad social.
Asimismo, alega que, aun cuando la ley no lo prevea expresamente, la compensación garantizada sí está incluida en el sueldo básico de cotización, en atención a lo establecido en los Manuales de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal vigentes de dos mil siete a dos mil doce.
De no interpretarse así, solicita la desaplicación del artículo 2, fracción II, de esos ordenamientos, dado que la exclusión de la compensación garantizada de la base de cotización no sólo es contraria al derecho a la seguridad social, sino también es al derecho a la igualdad -en sus dos vertientes, formal y sustantiva-, tomando en cuenta que los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación sí cotizan por ese concepto, y al principio de proporcionalidad tributaria previsto en el artículo 31, fracción IV, constitucional.
1. Integración del sueldo base de cotización conforme a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Son infundados los argumentos en los que el quejoso pretende demostrar que, en atención al texto legal y a los criterios jurisprudenciales de este Alto Tribunal, la compensación garantizada forma parte integrante del sueldo o salario tabular.
El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia ha sostenido que el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente, resulta equivalente a lo establecido en las disposiciones de la ley abrogada. Cobra relevancia la jurisprudencia de rubro: "ISSSTE. EL SUELDO DEL TABULADOR REGIONAL QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY RELATIVA, ES EQUIVALENTE AL SUELDO BÁSICO ESTABLECIDO EN LA LEY ABROGADA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007)."(5)
Por tanto, el sueldo base de cotización previsto en el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada (integrado por el sueldo presupuestal, sobresueldo y compensación),(6) es equivalente al previsto en el artículo 17 de la ley de dicho instituto vigente (sueldo del tabulador regional)(7) y, por ende los conceptos de ingreso que no se incluían en el sueldo de cotización conforme al precepto abrogado, tampoco se encuentran integrados en el sueldo básico previsto en la ley vigente.
Luego, en la aplicación del artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente, debe atenderse a los criterios interpretativos respecto del artículo 15 de la ley abrogada, a fin de verificar cuáles son las prestaciones que, por mandato legal, deben incluirse en el sueldo básico de cotización.
Asimismo, en la aplicación de las disposiciones de las dos leyes del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, abrogada y vigente, debe atenderse al artículo 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,(8) el cual regula la asignación del sueldo o salario de los servidores públicos federales y sirve de referencia a las leyes en materia de seguridad social.
Mediante decreto legislativo publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro, fue reformado el citado precepto de la ley burocrática y se adoptó el sistema de tabuladores para consignar de manera uniforme los sueldos o salarios de los trabajadores al servicio del Estado. En relación con dicho sistema, al resolver los amparos directos en revisión 2955/2014, 2689/2014, 3286/2014, 3474/2014 y 3680/2014, esta Segunda S. interpretó los artículos tercero y cuarto transitorios del mencionado decreto legislativo,(9) los cuales delimitaron los alcances del sueldo asignado en el tabulador para efectos de la aplicación del artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada.
En las ejecutorias correspondientes, se precisó que los conceptos que integraban el sueldo básico de cotización conforme al artículo 15 de la citada ley de seguridad social -el sueldo presupuestal, sobresueldo y compensación-, quedaron compactados en un solo concepto, esto es, el sueldo o salario que se asigne en los tabuladores regionales para cada puesto. Es decir, se reiteró el criterio de esta Segunda S. conforme al cual, debe considerarse que, a partir de la reforma a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado de mil novecientos ochenta y cuatro, el sueldo presupuestal, sobresueldo y compensación equivalen al sueldo o salario que se asigne en los tabuladores regionales.
Por otra parte, esta Segunda S. ha sostenido que el salario tabular difiere del salario total asignado en el tabulador regional, y que para calcular las cuotas y aportaciones de seguridad social debe atenderse al primero. Tal criterio se contiene en la jurisprudencia 2a./J. 63/2013 (10a.), de rubro: "ISSSTE. DISTINCIÓN ENTRE SALARIO TABULAR Y TABULADOR REGIONAL PARA EFECTOS DE LA DETERMINACIÓN DEL MONTO DE LA PENSIÓN JUBILATORIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007)."(10)
En ese mismo sentido, existe jurisprudencia que establece que la base salarial para el cálculo de la pensión se integra únicamente por los conceptos de sueldo, sobresueldo y compensación establecidos en el tabulador regional, lo que no incluye prestaciones que no estén comprendidas en esos conceptos. Tal criterio es la tesis 2a./J. 100/2009, publicada con el rubro: "PENSIÓN JUBILATORIA DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. LA BASE SALARIAL PARA SU CÁLCULO SE INTEGRA ÚNICAMENTE POR LOS CONCEPTOS DE SUELDO, SOBRESUELDO Y COMPENSACIÓN ESTABLECIDOS EN EL TABULADOR REGIONAL (ALCANCES DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 126/2008)."(11)
Además de los reseñados criterios que definen en términos generales el contenido del sueldo base de cotización, esta Segunda S. ha emitido jurisprudencia en la que ha determinado que la "compensación garantizada", es una prestación distinta de los conceptos incluidos en el sueldo básico de cotización, definido en el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada, lo que implica que no está incluida en el concepto de "compensaciones" a que se refería dicho precepto legal.
Como consecuencia, se ha sostenido que no basta con que el pensionado demuestre que percibió el concepto de "compensación garantizada", para considerar que forma parte del sueldo básico para efectos del cálculo de la cuota pensionaria, sino que es necesario conocer, si tal concepto se tomó en cuenta al efectuar las cuotas y aportaciones a dicho instituto. Esto es, dado que la ley no incluía la "compensación garantizada" en el concepto de "compensaciones" de la ley abrogada, en cada caso debería demostrarse que, efectivamente, se cotizó respecto de dicha prestación. Tal criterio se publicó con el número de tesis 2a./J. 41/2009, de rubro: "PENSIÓN JUBILATORIA DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. LA COMPENSACIÓN GARANTIZADA INTEGRA LA BASE SALARIAL PARA SU CÁLCULO, CUANDO LA DEPENDENCIA O ENTIDAD CORRESPONDIENTE LA CONSIDERÓ PARA CUBRIR EL MONTO DE LAS CUOTAS Y APORTACIONES EFECTUADAS AL ISSSTE (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007)."(12)
Respecto a estos criterios, que son vinculantes en términos del artículo sexto transitorio de la Ley de Amparo, no se advierten suficientes razones que lleven a considerar que se oponen al actual marco jurídico, ni para modificarlos, atendiendo a la reforma constitucional en materia de derechos humanos de dos mil once, como lo pretende la quejosa, en tanto que subsisten las condiciones jurídicas y fácticas relevantes que le dieron origen, y prevalecen sustancialmente las mismas bases de reconocimiento y protección del derecho humano a la seguridad social.
No son contrarios a esta conclusión los criterios invocados por el quejoso, con los cuales pretende demostrar que este Alto Tribunal ha adoptado un concepto de sueldo tabular que implica considerar a la compensación garantizada como parte integrante del sueldo básico de cotización. Dichos criterios son la tesis aislada P. LIII/2005 del Tribunal Pleno(13) y la jurisprudencia 2a./J. 40/2004 de esta Segunda S..(14) Por una parte, ambos criterios resuelven un problema distinto al que se plantea en este asunto. En ellos se resolvió la forma de calcular el monto del aguinaldo conforme a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; mientras que en este caso se trata de determinar el concepto del sueldo básico de cotización en atención a dicha ley burocrática, pero también a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que es el ordenamiento especial aplicable en esta materia.
Aunado a lo anterior, en ambos criterios se establece que el concepto de salario tabular previsto en el artículo 32 de la ley burocrática son las "compensaciones adicionales por servicios especiales". Incluso, en el criterio del Tribunal Pleno se sostiene que el pago de aguinaldo debe efectuarse sobre el sueldo tabular, en el que únicamente incluye salario nominal, sobresueldo y "compensaciones adicionales por servicios especiales" y, posteriormente, sostiene que deben adicionarse a ese concepto las demás compensaciones.
Tampoco es óbice a la conclusión alcanzada que el quejoso invoque la jurisprudencia P./J. 192/2008, del Tribunal Pleno, de rubro: "ISSSTE. EFECTOS DEL AMPARO CONCEDIDO RESPECTO DE LOS QUEJOSOS QUE OPTEN POR EL RÉGIMEN DE PENSIONES QUE PREVÉ EL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA. (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).".(15) En esta última, únicamente se determinan los efectos del amparo con motivo de las disposiciones legales que se consideraron inconstitucionales en los asuntos en que se emitieron los precedentes de los que derivó dicha jurisprudencia.
Asimismo, aun cuando en el texto de la tesis correspondiente se reconoce que el sueldo básico de cotización, "sueldo regulador", se integra por el sueldo presupuestal, sobresueldo y compensación, ello no es suficiente para estimar que en esta última se incluyó la compensación garantizada. Máxime que con motivo de esos mismos precedentes se emitió la reseñada jurisprudencia P./J. 119/2008, conforme a la cual, son equivalentes los contenidos del sueldo básico regulado en el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada y el 17 de la ley relativa vigente, de manera que, si en el primero no se incluía la compensación garantizada, el criterio no tiene el alcance de integrar esa prestación en la regulación del sueldo básico de la ley actual.
De ahí que, a pesar de que se tome en cuenta lo sostenido en las tesis citadas, la compensación garantizada tampoco está incluida en el concepto de sueldo tabular, pues no es una "compensación adicional por servicios especiales", por lo que lo sostenido en ellos no es incompatible con las determinaciones adoptadas en la jurisprudencia de esta Segunda S., que ya han sido reseñadas.
En conclusión, conforme a la jurisprudencia de este Alto Tribunal, la compensación garantizada es una prestación distinta a los conceptos de sueldo, sobresueldo y compensaciones que integraban el sueldo básico regulado en el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada y, por ende, tampoco está incluido en el concepto equivalente contenido en el numeral 17 de la ley vigente. Sin embargo, ello no impide que las dependencias y entidades calculen y realicen cotizaciones respecto de prestaciones no incluidas expresamente en el sueldo básico de cotización definido legalmente. En este último supuesto, el actor tendrá que demostrar en juicio, que la dependencia calculó las cuotas y aportaciones con base en ese concepto de ingreso adicional a los conceptos que integran el sueldo básico conforme a la ley.
2. Interpretación de los Manuales de Percepciones de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal vigentes de dos mil siete a dos mil doce.
Son infundados los conceptos de violación en los que hace valer que en el artículo 2 y sus distintas fracciones, así como en el numeral 22, fracción VI, ambos del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal de dos mil siete, y en el correlativo 18, fracción VI, de los manuales que se publicaron con posterioridad, se estableció que los tabuladores de sueldos y salarios considerarán únicamente la percepción ordinaria mensual por concepto de sueldo tabular y compensaciones.
Con el propósito de analizar el reseñado planteamiento, se precisará el fundamento constitucional y legal de los Manuales de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, que se emiten en cada ejercicio fiscal.
Los sueldos y salarios de los servidores públicos de los Poderes Federales encuentran su regulación en los artículos 123, apartado B, fracciones IV y VI, y 127 constitucionales,(16) los cuales prevén los principios de remuneración, de asignación presupuestaria y de no disminución, que en todo momento se deben respetar en favor de los servidores públicos que presten un empleo, cargo o comisión; principios que están dirigidos a los servidores públicos en activo, al garantizar el derecho a recibir una remuneración proporcional a las responsabilidades que desempeñen, fijada en el presupuesto, y que no podrá ser disminuida.
Asimismo, en la fracción V del artículo 127, se establece que además de encontrarse previstas en el presupuesto de egresos, las remuneraciones se asignarán en tabuladores que serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.
Cabe destacar que esta Segunda S. también ha sostenido que los artículos 15 de la Ley de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada y 17 de la ley vigente, no son contrarios a las citadas normas constitucionales, al emitir los siguientes criterios:
• Jurisprudencia 2a./J. 6/2015 (10a.), de rubro: "ISSSTE. EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007, NO VIOLA LOS ARTÍCULOS 123, APARTADO B, FRACCIONES IV Y VI, Y 127, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(17)
• Tesis aislada 2a. X/2011 (10a.), de rubro: "INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LOS ARTÍCULOS 17 Y DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA, NO VIOLAN LOS ARTÍCULOS 123, APARTADO B, FRACCIÓN IV Y 127, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(18)
Dichas normas constitucionales, además de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado -especialmente en el artículo 32-, se encuentran reglamentadas en leyes que rigen la expedición del presupuesto de egresos de la Federación. En el caso, resulta relevante el artículo 66 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cuyo contenido es el siguiente:
"Los manuales a que se refiere este artículo deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación a más tardar el último día hábil de mayo de cada año."(19)
En dicho precepto se prevé que a más tardar el último día hábil de mayo de cada año los Poderes de la Unión y los entes autónomos publiquen en el Diario Oficial de la Federación sus respectivos manuales de percepciones deremuneraciones, que incluirán el tabulador de percepciones ordinarias de los servidores públicos y las reglas para su aplicación, conforme a las percepciones autorizadas en el presupuesto de egresos. Cabe mencionar que en estos últimos se contienen disposiciones que remiten a la emisión y aplicación de dichos manuales.
Respecto a las dependencias y entidades de la administración pública federal, se atribuye la facultad a las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública para emitir los referidos manuales de percepciones. En cambio, en los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, los manuales de percepciones se emitirán por conducto de sus respectivas unidades de administración.
Según se aprecia, los referidos manuales son emitidos por los órganos a los que la ley reconoce la facultad para normar en el ámbito administrativo presupuestario, de cada uno de los Poderes Federales y de los órganos autónomos, el ejercicio del gasto en materia de remuneraciones de los servidores públicos.
Se emiten de manera unilateral con base en la facultad otorgada por el propio legislador en el artículo 66 la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a efecto de regir con carácter general la asignación de las remuneraciones de los servidores públicos de las distintas dependencias y entidades de la administración pública federal, así como de los Poderes Legislativo y Judicial de la Federación, y órganos autónomos.
Por ende, los citados manuales de percepciones tienen el carácter de disposiciones de observancia general emitidas por un órgano investido de autoridad en materia de ejercicio presupuestario, cuya finalidad y emisor son distintos a las condiciones generales de trabajo expedidas por el titular de cada dependencia o entidad, en su calidad de patrón, de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,(20) tomando en cuenta la opinión del sindicato correspondiente, sin que ello signifique que los manuales impliquen desconocer los derechos en materia de remuneraciones, que ya fueron reconocidos, al emitir las referidas condiciones generales en cada dependencia o entidad, o en otras leyes especiales.
Ahora bien, los artículos de los manuales de percepciones citados por el quejoso son los siguientes:
Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencia y Entidades de la Administración Pública Federal, correspondiente al ejercicio de dos mil siete.(21)
"Artículo 2. Las definiciones previstas en los artículos 2 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 2 de su reglamento, serán aplicables para este manual. Adicionalmente, para efectos de la instrumentación de este ordenamiento, se entenderá por:
"II. Compensaciones: Remuneraciones complementarias al sueldo base tabular, que se cubren a los servidores públicos y que se integran a los sueldos y salarios. Estas remuneraciones no forman parte de la base de cálculo para determinar las prestaciones básicas, así como las cuotas y aportaciones de seguridad social, salvo aquellas que en forma expresa determinen las disposiciones aplicables. Dichos conceptos de pago en ningún caso podrán formar parte integrante de la base de cálculo para efectos de indemnización o liquidación;
"XI. Sueldo base tabular: Importes que se consignan en los tabuladores de percepciones, por concepto de sueldos y salarios, que constituyen la base de cálculo aplicable para computar las prestaciones básicas en favor de los servidores públicos, así como las cuotas y aportaciones por concepto de seguridad social;
"XII. Sueldos y salarios: Remuneraciones que se deban cubrir a los servidores públicos por concepto de sueldo base tabular y compensaciones por los servicios prestados a la dependencia o entidad de que se trate, conforme al contrato o nombramiento respectivo. Los sueldos y salarios se establecen mediante importes en términos mensuales, a partir de una base anual expresada en 360 días, y
"XIII. Tabulador de sueldos y salarios: Instrumento que permite representar los valores monetarios con los que se identifican los importes por concepto de sueldos y salarios en términos mensuales o anuales, que aplican a un puesto o categoría determinados, en función del grupo, grado, nivel o código autorizados, según corresponda, de acuerdo con los distintos tipos de personal."
"Artículo 22. Los tabuladores de sueldos y salarios con curva salarial específica que emitan la Secretaría y la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, tomarán como referencia aquellos que se presentan en los anexos 1, 2 A y 2 B de este manual y contendrán sus respectivas reglas de aplicación considerando, en los casos que corresponda, los siguientes criterios:
"VI. Los tabuladores de sueldos y salarios considerarán únicamente la percepción ordinaria bruta mensual por concepto de sueldo base tabular y compensaciones. Las dependencias y entidades no deberán rebasar los límites máximos de percepción ordinaria neta mensual por concepto de sueldos y salarios establecidos en el presupuesto de egresos correspondiente; ..."
Manuales de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencia y Entidades de la Administración Pública Federal, correspondiente a los ejercicios de dos mil ocho a dos mil siete. (22)
"Artículo 2. Las definiciones previstas en los artículos 2 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 2 de su reglamento, serán aplicables para este Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal. Adicionalmente, para efectos de la instrumentación de este ordenamiento, se entenderá por:
"II. Compensaciones: Las remuneraciones complementarias al sueldo base tabular, que se cubren a los servidores públicos que corresponda y que se integran a los sueldos y salarios. Estas remuneraciones no forman parte de la base de cálculo para determinar las prestaciones básicas, así como las cuotas y aportaciones de seguridad social, salvo aquellas que en forma expresa determinen las disposiciones aplicables. Dichos conceptos de pago en ningún caso podrán formar parte integrante de la base de cálculo para efectos de indemnización o liquidación;
"X. Sueldo base tabular: Los importes que se consignan en los tabuladores de percepciones, por concepto de sueldos y salarios, que constituyen la base de cálculo aplicable para computar las prestaciones básicas en favor de los servidores públicos, así como las cuotas y aportaciones por concepto de seguridad social;
"XI. Sueldos y salarios: Las remuneraciones que se deban cubrir a los servidores públicos por concepto de sueldo base tabular y compensaciones por los servicios prestados a la dependencia o entidad de que se trate, conforme al contrato o nombramiento respectivo. Los sueldos y salarios se establecen mediante importes en términos mensuales, a partir de una base anual expresada en 360 días;
"XII. Tabulador de sueldos y salarios: El instrumento que permite representar los valores monetarios con los que se identifican los importes por concepto de sueldos y salarios en términos mensuales o anuales, que aplican a un puesto o categoría determinados, en función del grupo, grado, nivel o código autorizados, según corresponda, de acuerdo con los distintos tipos de personal, y ..."
"Artículo 18. Los tabuladores de sueldos y salarios a que se refiere el artículo 16, fracción II, que emitan la unidad y la función pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, tomarán como referencia aquellos que se presentan en los anexos 2, 3 A y 3 B del manual y contendrán sus respectivas reglas de aplicación considerando, entre otros, los siguientes criterios:
De estas transcripciones, se advierte que en los referidos manuales de percepciones se definen y distinguen estos conceptos:
1. Sueldo base tabular. Los importes que se consignan en los tabuladores de percepciones, por concepto de sueldos y salarios, que constituyen la base de cálculo aplicable para computar las prestaciones básicas en favor de los servidores públicos, así como las cuotas y aportaciones por concepto de seguridad social.
2. Compensaciones. Las remuneraciones complementarias al sueldo base tabular, que se integran a los sueldos y salarios.
3. Sueldos y salarios. Las remuneraciones que se deban cubrir a los servidores públicos por concepto de sueldo base tabular y compensaciones por los servicios prestados a la dependencia o entidad de que se trate, conforme al contrato o nombramiento respectivo.
4. Tabulador de sueldos y salarios. Instrumento que permite representar los valores monetarios con los que se identifican los importes por concepto de sueldos y salarios en términos mensuales o anuales, que aplican a un puesto o categoría determinados, en función del grupo, grado, nivel o código autorizados, según corresponda, de acuerdo con los distintos tipos de personal
Conforme a estas definiciones, los tabuladores de sueldos y salarios representan en valor monetario los importes por concepto de sueldos y salarios en términos mensuales. Esos sueldos y salarios son las remuneraciones que corresponden al sueldo base tabular más las compensaciones.
El sueldo base tabular se integra por los importes consignados en el tabulador regional que constituyen la base de cálculo aplicable para computar las prestaciones básicas en favor de los servidores públicos, así como las cuotas y aportaciones por concepto de seguridad social. En cambio, las compensaciones son las remuneraciones distintas al sueldo base tabular, que junto con éste integran los sueldos o salarios.
En el artículo 2, fracción II, se establece expresamente que las compensaciones no forman parte de las cuotas y aportaciones de seguridad social, salvo aquellas que en forma expresa determinen las disposiciones aplicables. Lo anterior, a pesar de que sí se refleje su importe en el tabulador de sueldos y salarios, en términos del artículo 18, fracción VI, o de su correlativo 22, fracción VI, de los manuales antes referidos.
Así, de las disposiciones de los Manuales de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, se obtiene que de los importes contenidos en el tabulador únicamente se integran al sueldo base de cotización los que aparezcan como sueldo base tabular.
Conforme a las normas de dicho manual, las compensaciones no se integran en el cálculo de las cuotas y aportaciones de seguridad social, salvo aquellas que en forma expresa determinen las disposiciones aplicables.
Ahora bien, atendiendo a lo dispuesto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y en el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, los únicos conceptos que integran el sueldo base de cotización son los que se compactaron en el sueldo tabular, en los cuales únicamente se incluyen el sueldo presupuestal, sobresueldo y "compensaciones adicionales por servicios especiales", que son los conceptos previstos en el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada. En esos conceptos no estaba incluida la compensación garantizada, según se ha determinado en criterios reiterados de esta Segunda S..
Sin embargo, ello no prohíbe ni impide, según quedó demostrado, que en algunos casos excepcionales alguna ley especial o las propias dependencias y entidades reconozcan como parte del sueldo base de cotización otras prestaciones distintas al sueldo presupuestal, sobresueldo y "compensaciones adicionales por servicios especiales", previstos en el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada, los cuales se compactaron en el denominado sueldo tabular. En ese caso, conforme a la jurisprudencia 2a./J. 41/2009, el actor deberá demostrar en juicio que la dependencia calculó las cuotas y aportaciones con base en ese concepto de ingreso adicional a los conceptos que integran el sueldo básico conforme a la ley.
Por tanto, lo establecido en los transcritos preceptos del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, resulta acorde y se ajusta en sus estrictos términos a la forma de integrar el sueldo básico de cotización prevista en el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por lo que no incluye las prestaciones que sean ajenas a éste para efectos de cotización, a las cuales denomina "compensaciones".
En suma, tal estipulación de fuente administrativa contiene un lineamiento para la administración pública federal que se ciñe a los estrictos términos en que se ordena la cotización en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la cual, como se demostrará, no vulnera el derecho a la seguridad social ni los principios constitucionales en materia tributaria.
Así, contrariamente a lo que sostiene el quejoso, la compensación garantizada se encuentra comprendida en el concepto de "compensaciones" contenido en los Manuales de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal (publicados de dos mil siete a dos mil trece). Por ende, es una prestación complementaria y distinta al sueldo base tabular, y no forma parte del sueldo base para calcular cuotas y aportaciones de seguridad social en los términos regulados por dichos manuales.
No es óbice a esta conclusión lo expuesto por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, entre otros, el amparo en revisión 229/2008, en sesión de diecinueve de junio de dos mil ocho. En el considerando décimo segundo de la ejecutoria correspondiente se expuso lo siguiente:
"No es óbice a la consideración que antecede, el hecho de que el perito oficial sustente su opinión, además, en el hecho de que en el acuerdo por el que se expide el Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de mayo de dos mil siete, no se definen los conceptos de ‘sueldo presupuestal’ y ‘sobresueldo’ y que en relación con las compensaciones, señala que éstas no forman parte de la base del cálculo para determinar las cuotas y aportaciones de seguridad social.
"Lo anterior, en virtud de que la falta de definición de los conceptos ‘sueldo presupuestal’ y ‘sobresueldo’, por sí, no puede dar lugar a estimar que se excluyen de la integración del sueldo tabular, además, la recta interpretación de lo dispuesto en el artículo 2o., fracción II, del citado manual de percepciones, permite advertir que las compensaciones sí se consideran para el cálculo de las cuotas y aportaciones de seguridad social, cuando así se determine en forma expresa en las disposiciones legales aplicables, tal como acontece en la especie, pues no debe soslayarse que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado establece que cuando en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y otros ordenamientos legales se dé una connotación distinta del sueldo o salario que se cubre a los servidores públicos, debe entenderse que se integra por los conceptos de sueldo, sobresueldo y compensación."
Tal consideración se basó en lo establecido en el artículo 2, fracción II, del manual de percepciones analizado en ese fallo, para aclarar que aun cuando la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el citado manual no incluyen el sueldo y sobresueldo en el sueldo del tabulador, ello no debe llevar a estimar que están excluidos. En relación con las compensaciones, éstas estarán incluidas en términos de lo que establezcan las leyes.
Según quedó demostrado, atendiendo a lo que establecía el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada, las únicas compensaciones que están incluidas en el sueldo tabular o sueldo base de cotización previsto en el artículo 17 de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente, son las "compensaciones adicionales por servicios especiales", dentro de las cuales no se encuentra la compensación garantizada. Por consiguiente, aun en los términos sostenidos por el Tribunal Pleno, tal compensación garantizada se encuentra prevista como una compensación, que conforme al artículo 2, fracción II, de los referidos manuales de percepciones (el cual tiene un texto coincidente con el analizado en el fallo citado), no debe integrarse en el sueldo base de cotización.
Aunado a lo anterior, debe tomarse en cuenta que la consideración transcrita se emitió en los mismos fallos que sirvieron de precedente a la jurisprudencia P./J. 119/2008, conforme a la cual se determinó que el concepto de sueldo del tabulador regional previsto en el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente, es equivalente al previsto en el artículo 15 de la ley abrogada, que se integra únicamente por los conceptos de sueldo presupuestal, sobresueldo y compensaciones adicionales por servicios especiales.
3. Derecho humano a la seguridad social reconocido constitucional y convencionalmente.
Son ineficaces los argumentos en los que el quejoso plantea la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y del artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, los cuales estima contrarios al derecho a la seguridad social, por no incluir la compensación garantizada en el sueldo tabular, que a su vez corresponde al salario básico de cotización.
La ineficacia de los conceptos de violación se sustenta en que las cuestiones planteadas en ellos encuentran solución en los siguientes criterios jurisprudenciales de esta Segunda S.:
• "TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. ALCANCE DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL RESPECTO AL MONTO DEL SALARIO DE COTIZACIÓN." [Jurisprudencia 2a./J. 7/2015 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 15, Tomo II, febrero de 2015, página 1531, registro digital: 2008425 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de febrero de 2015 a las 9:00 horas»]
• "ISSSTE. LOS ARTÍCULOS TERCERO Y CUARTO TRANSITORIOS DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 1984, NO VULNERAN EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL." [Jurisprudencia 2a./J. 8/2015 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 15, Tomo II, febrero de 2015, página 1528, registro digital: 2008423 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de febrero de 2015 a las 9:00 horas»]
• "ISSSTE. LOS ARTÍCULOS TERCERO Y CUARTO TRANSITORIOS DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 1984, NO VULNERAN EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD." [Jurisprudencia 2a./J. 9/2015 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro15, Tomo II, febrero de 2015, página 1530, registro digital: 2008424 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de febrero de 2015 a las 9:00 horas»]
• "PENSIONES. EL HECHO DE QUE EL LEGISLADOR NO INCLUYA TODOS LOS INGRESOS QUE ORDINARIAMENTE PERCIBE EL TRABAJADOR EN ACTIVO EN EL SALARIO BASE DE COTIZACIÓN, NO CONTRAVIENE EL CONVENIO NÚMERO 102 DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO." [Jurisprudencia 2a./J. 11/2015 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 15, Tomo II, febrero de 2015, página 1574, registro digital: 2008508 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de febrero de 2015 a las 9:30 horas»]
• "PENSIONES. LA EXCLUSIÓN DE ALGUNAS PRESTACIONES QUE ORDINARIAMENTE PERCIBE EL TRABAJADOR EN ACTIVO EN EL SALARIO BASE DE COTIZACIÓN, NO VULNERA POR SÍ SOLA EL DERECHO A UNA VIDA DIGNA, A LA SALUD Y A LA ALIMENTACIÓN." [jurisprudencia 2a./J. 12/2015 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 15, Tomo II, febrero de 2015, página 1575, registro digital: 2008509 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de febrero de 2015 a las 9:30 horas»]
En dichos criterios jurisprudenciales, esta Segunda S. ya determinó que el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), constitucional, y los instrumentos internacionales ratificados por el Estado Mexicano, reconocen el derecho a la jubilación, pero no detallan las bases o presupuestos para ejercer ese derecho, por lo que la forma de calcular el monto de las pensiones debe ser regulada por la ley correspondiente. Como consecuencia, las normas generales que no incluyan todas las prestaciones del trabajador en activo en el sueldo base de cotización, no resultan contrarias a los derechos humanos a la seguridad social, a una vida digna, a la salud y a la alimentación, tanto en su reconocimiento en la Constitución como en los instrumentos internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, así como tampoco son contrarios al principio de progresividad en la protección de los derechos humanos.
Con base en ese pronunciamiento, se determinó la constitucionalidad de los artículos 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada y tercero y cuarto transitorios de la reforma a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro.
Igual consideración merece el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el cual, como ya quedó establecido, contiene un concepto de sueldo base de cotización equivalente al definido en los preceptos mencionados en el párrafo precedente, de manera que no puede estimarse que resulte inconstitucional, por no incluir todas las prestaciones que percibía la quejosa cuando tenía el carácter de trabajadora en servicio activo.
Tampoco puede estimarse que este precepto legal restrinja o limite el monto del sueldo básico previsto en la ley abrogada, pues son equivalentes. Además, como ya se expuso, en ninguno de dichos ordenamientos está incluido el concepto de "compensación garantizada" en el sueldo base de cotización.
Consecuentemente, debe determinarse que, contrariamente a lo sostenido por el quejoso, el párrafo primero del artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no vulnera el derecho humano a la seguridad social en los términos en que ha sido reconocido en la Constitución Federal y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte.
La conclusión a la que se ha arribado debe hacerse extensiva a las disposiciones de los Manuales de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, cuya inconstitucionalidad hace valer el quejoso, por vulneración al derecho a la seguridad social, atribuyéndole el mismo vicio de no incluir la compensación garantizada en el sueldo básico de cotización. Tales manuales se encuentran subordinados jerárquicamente a los preceptos legales, cuya constitucionalidad ha sido determinada en la jurisprudencia, y en los cuales no se ordena la inclusión de la compensación garantizada en el sueldo básico de cotización. En todo caso, la regularidad de lo establecido en los manuales debe revisarse a la luz del marco legal que rigen las facultades de las autoridades administrativas en relación con la expedición de dichos ordenamientos de índole presupuestaria.
4. Principio de proporcionalidad previsto en el artículo 31, fracción IV, constitucional.
Son infundados los conceptos de violación en los que el quejoso hace valer la vulneración al principio de proporcionalidad previsto en el artículo 31, fracción IV, constitucional. Aduce que son contrarios a dicho principio tanto el Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, como cualquier otra disposición que impida calcular las cuotas y aportaciones de seguridad social en función del sueldo o salario efectivamente percibidos, dado que las aportaciones determinadas conforme a esas normas no guardan proporción con la capacidad contributiva del trabajador. La compensación garantizada es uno de los elementos fijos del sueldo o salario que incide en la verdadera capacidad contributiva de los servidores públicos, por lo que debe incluirse en la base gravable para determinar las cuotas y aportaciones de seguridad social.
Con el propósito de analizar el concepto de violación, es necesario reseñar lo establecido por esta Segunda S., en relación con la aplicación del artículo 31, fracción IV, constitucional, respecto a la determinación del sueldo base de cotización para efectos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
En primer término, ha sido criterio reiterado de este Alto Tribunal, que las aportaciones de seguridad social efectivamente tienen el carácter de contribuciones en términos de lo previsto en el artículo 2o. del C.F. de la Federación y, por ende, su regulación está sujeta a lo establecido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Así se determinó, entre otros, en las tesis citadas por el propio quejoso, que son la jurisprudencia P./J. 18/95, citada por el propio quejoso, de rubro: "SEGURO SOCIAL, CUOTAS DEL. SON CONTRIBUCIONES Y SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIAS."(23) y la jurisprudencia 2a./J. 111/2012 (10a.), de rubro: "FONDO DE PENSIONES. LA APORTACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 60 BIS B DE LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO DE SONORA ES DE SEGURIDAD SOCIAL Y, POR TANTO, CONSTITUYE UNA CONTRIBUCIÓN SUJETA A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE JUSTICIA FISCAL."(24)
Pues bien, esta Segunda S. analizó el principio de legalidad tributaria en relación con la impugnación de los artículos 20 y 22 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil siete. En las ejecutorias correspondientes se tomó en consideración lo dispuesto en los artículos 17 y 21(25) de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. De lo resuelto en esos asuntos derivó la jurisprudencia por reiteración 2a./J. 93/2014 (10a.), cuyos título, subtítulo y texto dicen:
"PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2007. SUS ARTÍCULOS 20 Y 22 NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. Si bien es cierto que tales preceptos otorgan a las dependencias y entidades ahí señaladas la facultad para modificar las percepciones de los puestos conforme a las disposiciones que haya emitido la Secretaría de la Función Pública, sujetándose a los límites máximos establecidos para cada uno de ellos en el anexo correspondiente al decreto de presupuesto de egresos, previo dictamen de suficiencia presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como para realizar ajustes en la composición de las percepciones ordinarias por concepto de sueldos y salarios, siempre y cuando no se incremente el monto mensual previsto en dicho anexo para cada puesto, también lo es que ello no implica que las dependencias, las entidades y los entes autónomos estén facultados para determinar los elementos que conforman el salario tabular, que es el que sirve de base para calcular las cuotas y aportaciones que se deben cubrir al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de acuerdo con la legislación vigente publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2007. Ello es así, ya que en términos de la jurisprudencia 2a./J. 63/2013 (10a.) (*) de esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el salario tabular es el identificado con los importes consignados en los tabuladores regionales para cada puesto y que se suele denominar como sueldo base o sueldo bruto, mientras que el tabulador regional es el instrumento que permite representar los valores monetarios con los cuales se precisan los importes por tal concepto y otras asignaciones diversas que aplican a un puesto determinado; de ahí que no pueda estimarse que el salario tabular se conforma con el cúmulo de asignaciones descritas en el tabulador regional correspondiente, en virtud de que se constituye por un solo concepto (sueldo base o sueldo bruto). En ese tenor, si las cuotas y aportaciones que se tienen que enterar al indicado instituto deben calcularse sobre el salario tabular y éste se integra por un concepto que comúnmente se denomina sueldo base o sueldo bruto, resulta claro que aquellas normas generales, en cuanto autorizan a las entidades, dependencias y entes autónomos para modificar el monto de las percepciones que corresponden a cada puesto (como es el salario tabular) o para realizar el ajuste en la composición de las percepciones ordinarias que comprenden lo que se conoce como sueldo mensual integrado para otros efectos legales, es evidente que los artículos 20 y 22 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2007 no violan el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que ello no implica que se le autorice a determinar los elementos que conforman la base gravable de las referidas contribuciones de seguridad social, sino en todo caso a fijar su monto, lo que no atañe a la configuración del tributo, la cual está prevista en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado."(26)
Siguiendo las consideraciones de los precedentes que dieron origen a la jurisprudencia transcrita, es posible sostener que el artículo 17, primer párrafo, que se impugna, no vulnera el principio de legalidad tributaria. Aunque en este asunto no se reclama la vulneración a dicho principio, las consideraciones emitidas en dichos asuntos permiten contextualizar el análisis del planteamiento relativo al principio de proporcionalidad, así como las cuestiones relacionadas con el derecho a la igualdad y con la interpretación del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, que se abordarán más adelante.
Esta Segunda S. sostuvo que, de conformidad con el artículo 17, las aportaciones de seguridad social que se enteran al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, tienen como base el sueldo básico contenido en el tabulador regional para cada puesto; asimismo, la ley establece como límite inferior un salario mínimo, y como límite superior el equivalente a diez salarios mínimos, para lo cual, las dependencias y entidades deberán informar al instituto anualmente los conceptos de pago autorizados en los tabuladores regionales correspondientes sujetos a las cuotas y aportaciones de seguridad social; además, en el artículo 21 se prevé la periodicidad con que las dependencias sujetas al régimen de seguridad social deben cubrir las referidas cuotas y aportaciones.
Por tanto, se consideró que en la ley sí está prevista la base de dichas cuotas y aportaciones, sin que cause incertidumbre al gobernado el concepto de "sueldo básico contenido en el tabulador regional para cada puesto".
Se reconoció que es cierto que las dependencias y entidades tienen facultades para modificar las percepciones de los puestos conforme a las disposiciones que haya emitido la Secretaría de la Función Pública, de acuerdo con la legislación aplicable en materia presupuestaria, así como para realizar ajustes en la composición de las percepciones ordinarias por concepto de sueldos y salarios, siempre y cuando no se incremente el monto mensual previsto en dicho anexo para cada puesto. Sin embargo, lo anterior de modo alguno implica que las dependencias, entidades y entes autónomos están facultados para determinar los elementos que conforman el salario tabular, que es el que sirve de base para calcular las cuotas y aportaciones que se deben cubrir al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de acuerdo con la legislación vigente a partir del treinta y uno de marzo de dos mil siete.
Luego, en dichos precedentes se determinó que el hecho de que en el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sólo se contenga el concepto genérico de sueldo asignado en los tabuladores regionales, y que, como consecuencia, en términos de las normas presupuestarias, las entidades, dependencias y entes autónomos estén autorizados para modificar el monto de las percepciones que corresponden a cada puesto (como es el salario tabular) o para realizar el ajuste en la composición de las percepciones ordinarias que comprenden lo que se denomina como sueldo mensual integrado para otros efectos legales, no implica que se les autorice a determinar los elementos que conforman la base gravable de las referidas contribuciones de seguridad social, ni que ésta pueda determinarse de manera arbitraria.
Posteriormente, al resolver el amparo en revisión 20/2015, en sesión de veintisiete de mayo de dos mil quince,(27) esta Segunda S. analizó el mismo planteamiento en relación con el artículo 17 del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y de los acuerdos por los que se expidieron los Manuales de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, y la comunicación de las partidas sujetas a las cuotas y aportaciones por conceptos de seguridad social, para el régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, aplicables para las dependencias y entidades de la administración pública federal (publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de febrero de dos mil siete), aplicables en ese año y en los subsecuentes.
En dicho precedente, se reiteró el criterio que se había sostenido respecto al presupuesto de egresos, de manera que se determinó que no puede considerarse que se afecte el principio de legalidad tributaria, por el hecho de que en esos instrumentos emitidos por el Poder Ejecutivo se precisen las prestaciones que se contienen en el sueldo básico tabular, sea asignándolas en diferentes conceptos de sueldo tabular, en un listado de conceptos de gasto o de montos, dado que tales definiciones y montos deben ajustarse, en todo caso, al concepto definido en el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el cual es equivalente y corresponde al establecido en la ley abrogada. Por consiguiente, tales definiciones o precisiones de la autoridad implican una aplicación del citado artículo 17, y la inconstitucionalidad de este último no puede derivar ni resultar de un elemento ajeno a la propia norma general, como son las definiciones o montos que establezcan las autoridades administrativas en los diversos manuales, comunicaciones o tabuladores, que inciden en el monto del sueldo tabular.
Además, se tomó en consideración que en los criterios de este Alto Tribunal, se ha sostenido que ha existido continuidad y equivalencia en el sueldo básico de cotización para efectos del régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en las leyes que han regido ese concepto desde mil novecientos ochenta y cuatro.
En ese mismo asunto, también se sostuvo que no existió planteamiento suficiente ni había deficiencia que suplir para estimar que las normas generales reclamadas resultaran contrarias al principio de proporcionalidad tributaria.
De lo resuelto por esta Segunda S., tales son los precedentes que se destacan para la solución de este asunto, conforme a los cuales se ha sostenido que el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, está sujeto a los principios contenidos en el artículo 31, fracción IV, constitucional, y que éste define la base gravable de dicha contribución, sin que exista vulneración de tal principio, por el hecho de que las autoridades administrativas, con competencia en el ámbito presupuestario, determinen los montos y prestaciones que integran el sueldo base tabular, para lo cual, deberán ajustarse a la definición contenida en dicha disposición legal.
Ahora, en lo que atañe el planteamiento analizado, debe destacarse que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria consiste en que los sujetos pasivos de un tributo deben contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad contributiva, la cual definió como la potencialidad real de contribuir a los gastos públicos. Dicho criterio se sostuvo al emitir la jurisprudencia P./J. 109/99, de rubro: "CAPACIDAD CONTRIBUTIVA. CONSISTE EN LA POTENCIALIDAD REAL DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PÚBLICOS."(28)
Asimismo, dicho Tribunal Pleno ha considerado que la proporcionalidad de las aportaciones de seguridad social, debe ser analizada a partir de su propia y especial naturaleza, tomando en cuenta preponderantemente que tiene un claro sentido social y están sustentadas en la solidaridad. Sirve como apoyo, a lo señalado, la tesis aislada P. LXX/95, de rubro: "APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL. PARA DETERMINAR SU PROPORCIONALIDAD DEBE ATENDERSE A SU NATURALEZA DE CONTRIBUCIÓN PECULIAR."(29)
Con base en esas premisas, esta Segunda S. estima que la proporcionalidad tributaria de las aportaciones de seguridad social, no puede ser valorada exclusivamente a partir de los ingresos obtenidos por el trabajador, sino atendiendo también -y principalmente- al diseño del régimen de seguridad social en que se encuentran inmersas.
En el caso analizado -como ya quedó expuesto-, el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado prevé un concepto de sueldo base de cotización que no integra todas las remuneraciones que perciben los servidores públicos, sino que es equivalente al sueldo base de cotización de la ley abrogada, en el cual, únicamente se incluyen sueldo presupuestal, sobresueldo y compensación, sin que en este último concepto se incluya la "compensación garantizada".
Asimismo, en dicha ley se establece como límite máximo de cotización la cantidad equivalente a diez salarios mínimos. Lo anterior, tomando en cuenta las normas relativas al financiamiento de dicho régimen, las cuales, como ya se expuso, cumplen con las exigencias constitucionales y convencionales del derecho a la seguridad social.
Con base en ese diseño elegido por el legislador, se observa que el monto expresado por la basetributaria para efectos de calcular las aportaciones de seguridad social en el supuesto que nos ocupa, para ser proporcional, debe quedar definido en correspondencia con los límites mínimos y máximos de cotización previstos para financiar las distintas prestaciones de seguridad social reguladas en la ley y, desde luego, en función del sueldo percibido por el trabajador para el mismo propósito.
Ello significa que la interacción de ambos rubros deberá traducirse en que el monto de la base gravable para calcular las aportaciones de seguridad social, deberá ubicarse dentro de esos márgenes mínimos y máximos para respetar el citado principio constitucional.
En el caso, la base gravable para determinar las cuotas y aportaciones de seguridad social del quejoso conforme a la normatividad analizada, se constituye por un monto que toma en consideración su ingreso como trabajador y, al mismo tiempo, se ubica entre el mínimo requerido por la ley para tal efecto, esto es, el sueldo base de cotización y el tope máximo de cotización que es una cantidad equivalente a diez salarios mínimos, sin rebasar cualquiera de esos márgenes, lo cual permite concluir que respeta el principio de proporcionalidad tributaria.
De ello si sigue que, el hecho de que en la base gravable prevista en la ley no se incluyan todas las prestaciones que percibe el trabajador en activo, ello no significa que la ley no atienda a la capacidad contributiva de los trabajadores. Por una parte, tal principio constitucional no exige que la contribución de seguridad social deba basarse necesariamente en la totalidad de las percepciones de los trabajadores. Por otra, en el caso, dicha base gravable está definida en función del sueldo asignado en los tabuladores correspondientes, y se ubica dentro de los límites previstos legalmente para efectuar las cotizaciones, lo cual significa que atiende a la potencialidad real de los trabajadores al servicio del Estado, para contribuir al financiamiento de pensiones y demás prestaciones en materia de seguridad social.
No es óbice a lo anterior, que para efectos de otras contribuciones, sujetas a leyes y finalidades distintas, sí se consideren prestaciones que no están incluidas en la base para calcular las cuotas y aportaciones de seguridad social, porque, como se precisó anteriormente, este tipo de contribuciones deben ser analizadas conforme a su propia y especial naturaleza.
Cabe destacar que los montos de los beneficios que se pueden obtener con motivo de la definición de esa base gravable, que a su vez, en los sistemas de reparto, se considera como base de cuantificación de la cuota pensionaria, no son materia de análisis en función del principio de proporcionalidad tributaria, sino del cumplimiento de los mínimos exigibles al Estado en el diseño de los regímenes de seguridad social, los cuales ya fueron analizados en la jurisprudencia de esta Segunda S..
Por último, no resultan aplicables en este caso los criterios de este Alto Tribunal,(30) que establecen los lineamientos para analizar la constitucionalidad de las normas generales que limitan derechos humanos conforme al principio de proporcionalidad, dado que, como se demostró, la norma legal es acorde a los principios de legalidad y proporcionalidad tributaria previstos en el artículo 31, fracción IV, constitucional, y no existe en dicho precepto legal limitación o restricción a los derechos fundamentales que deban ser analizados conforme a los referidos criterios.
En conclusión, el artículo 17, primer párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no vulnera el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 31, fracción IV, constitucional, pronunciamiento que debe hacerse extensivo a las disposiciones de los Manuales de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal y a cualquier otra disposición de observación general que se emita con sujeción a dicho precepto legal.
5. Derecho a la igualdad y no discriminación, respecto de la normativa que rige las cotizaciones de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación.
Son ineficaces los conceptos de violación cuarto, quinto y sexto, en los que se plantea la vulneración al derecho a la igualdad y no discriminación, reconocidos en los artículos 1o. constitucional, 1.1. y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, estos últimos interpretados y desarrollados en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Tal vulneración del derecho a la igualdad la hace consistir en que el artículo 2, fracción II, de los distintos Manuales de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal establece que no se considere la "compensación garantizada" para la determinación de las cuotas y aportaciones de seguridad social; mientras que en la normativa aplicable a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación sí se les considera dicha remuneración para efectos pensionarios.
La diferencia de trato que considera lesiva de sus derechos radica en que en el caso de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación sí se estima que la compensación garantizada se incluye en cumplimiento de lo previsto en los artículos 32, 40, párrafo último, y 42 bis de la ley burocrática, aun después de la reforma de 1984, y 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (17 de la ley actual), según se advierte en el Acuerdo General de Administración IV/2007, y en el Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En reiterados criterios de este Alto Tribunal, se ha establecido que la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto, sino que es necesario precisar un término de comparación que permita establecer si los quejosos se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen, de manera que si el quejoso no se encuentra en una situación diferente, no comparable, respecto de quienes afirma que existe un trato desigual, no podrá considerarse que el acto impugnado incide en el derecho a la igualdad. Así lo sostuvo esta Segunda S. en la jurisprudencia 2a./J. 42/2010, cuyo rubro es el siguiente: "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA."(31)
Es cierto lo que refiere el quejoso, en el sentido de que en otras dependencias o poderes, como el Poder Judicial de la Federación, se reconoce como parte integrante del salario base de cotización la prestación denominada como compensación garantizada.
Precisamente, en dichos poderes, órganos, dependencias o entidades, se actualiza el supuesto que reconocido la jurisprudencia, en el cual, el actor estará en aptitud de demostrar en juicio que la dependencia calculó las cuotas y aportaciones con base en ese concepto de ingreso adicional a los conceptos que integran el sueldo básico conforme a la ley, conforme a la jurisprudencia 2a./J. 41/2009.
Sin embargo, esa diferencia en la integración del salario base de cotización puede derivar de leyes especiales aplicables a cada órgano, o bien de decisiones que emiten las autoridades administrativas en el respectivo ámbito de competencia reconocido en las leyes presupuestarias, o de las condiciones generales de trabajo expedidas y admitidas por los propios titulares de las dependencias (patrones).
Las propias normas aplicables y derechos laborales reconocidos en cada poder, órgano, dependencia o entidad llevan a estimar que las cotizaciones de los servidores públicos de cada uno de ellos respondan a situaciones jurídicas distintas que no son comparables entre sí, aun cuando en la fundamentación de los instrumentos correspondientes se citen como fundamento los mismos preceptos de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que rigen de manera general las cotizaciones de los trabajadores al servicio del Estado.
Según se expuso, el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no incluye la compensación garantizada, pero tampoco la excluye de manera absoluta ni impide que en cada poder o dependencia se determine su inclusión en el salario base de cotización.
Luego, las diferencias de hecho que ocurren en la aplicación de dicho precepto legal en cada dependencia, entidad, órgano autónomo, no pueden considerarse contrarias al derecho a la igualdad y no discriminación, en atención a que no pueden equipararse ni son comparables las situaciones que motivan la decisión de las autoridades o patrones de integrar el sueldo tabular y de obligarse a efectuar las cotizaciones de seguridad social, sea que se mantenga en el mínimo al que obliga el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, interpretado por este Alto Tribunal, o bien que otorguen una cantidad mayor a ese mínimo.
A mayor abundamiento, el derecho a la igualdad y no discriminación no puede tener como consecuencia vincular a todas las dependencias a otorgar los derechos superiores a la ley que se reconocen en otros poderes, órganos o dependencias.
Por esa misma razón, en el presente caso, tampoco puede considerarse que se vulnere el principio de equidad previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, en atención a que la propia ley no establece la distinción entre los contribuyentes, y las diferencias en la cotización derivan de las decisiones tomadas por distintas autoridades en el ámbito de su respectiva competencia en materia presupuestaria o por los diferentes titulares en su calidad de patrones.
Por otro lado, es cierto que este Alto Tribunal y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han reconocido que el derecho a la igualdad tiene una dimensión sustantiva que obliga a las autoridades del Estado a adoptar una serie de medidas de carácter administrativo, legislativo o de cualquier otra índole que tengan como finalidad evitar que se siga produciendo una diferenciación injustificada o discriminación sistemática, o que se reviertan los efectos de la marginación histórica y/o estructural de un grupo social relevante.(32)
El quejoso pretende que se dicte como medida positiva de igualación que a los servidores públicos de todas las dependencias y entidades de la administración pública federal, sin distinción alguna, se les incluya la "compensación garantizada" en el sueldo base de cotización, a efecto de igualar sus condiciones a las de los trabajadores de otros poderes u órganos.
También es cierto que el quejoso pertenece al grupo de trabajadores del Estado, los cuales son titulares de derechos constitucionales y convencionales en materia laboral y de seguridad social. En ese sentido, las normas que determinan acciones positivas o derechos prestacionales materia de este asunto se encuentran delimitados en las normas de protección de los trabajadores al servicio del Estado y de reconocimiento y garantía del derecho a la seguridad social. Sin embargo, como ya se expuso, dichas normas no exigen que todas las prestaciones que perciben dichos servidores públicos sean incluidas en el sueldo base de cotización.
Por otro lado, no se advierte que la condición de servidor público de la administración pública federal, sin distinción alguna, ubique al quejoso en un grupo o categoría que se encuentre excluido o discriminado sistemáticamente por una calidad diferente a la que motiva las normas de protección en materia de trabajo y seguridad social.
En ese sentido, dado que el planteamiento del quejoso no logra demostrar que el manual de percepciones impugnado genere una situación que incida en el derecho a la igualdad y no discriminación, no le benefician los criterios de este Alto Tribunal y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en las que se define el derecho a la igualdad y la forma de analizar el fondo de una lesión a ese derecho, así como las medidas para superar las situaciones de desigualdad sustantiva.
No pasa inadvertido que en los conceptos de violación se invoca la aplicación del artículo 1o. constitucional, y se solicita que se dé una interpretación y aplicación de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en el sentido que sea acorde y más favorable a los derechos de la parte quejosa, de manera que se determine que el salario básico de cotización se integra por todas las prestaciones que percibió como trabajador en activo.
Según quedó precisado, no es posible satisfacer la pretensión del quejoso, pues la interpretación que pretende no está amparada por los derechos humanos que invoca, según quedó demostrado, y existen criterios vinculantes y precedentes que no se pueden desconocer en aras de emitir una sentencia favorable a sus intereses.
Al respecto, es criterio jurisprudencial de esta Segunda S. que el principio pro persona no implica que el órgano jurisdiccional, al ejercer su función, deje de observar los principios constitucionales y legales establecidos en el orden jurídico mexicano, en tanto que hacerlo provocaría un estado de incertidumbre en los gobernados. Dicho criterio se sustenta en la jurisprudencia número 2a./J. 56/2014 (10a.), cuyos título y subtítulo son: "PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. SU CUMPLIMIENTO NO IMPLICA QUE LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES NACIONALES, AL EJERCER SU FUNCIÓN, DEJEN DE OBSERVAR LOS DIVERSOS PRINCIPIOS Y RESTRICCIONES QUE PREVÉ LA NORMA FUNDAMENTAL."(33)
Consecuentemente, ante la ineficacia de los conceptos de violación formulados por el quejoso, y al no advertirse deficiencia de la queja que suplir en términos del artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo, lo procedente es negar el amparo.
ÚNICO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, en relación con la sentencia precisada en el resultando primero de esta ejecutoria.
Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de cuatro votos de los Ministros E.M.M.I., J.F.F.G.S. (ponente), M.B.L.R. y presidente A.P.D.. El Ministro J.N.S.M. emitió su voto en contra.
Nota: Las tesis de jurisprudencia y aisladas PC.XXX. J/3 A (10a.), PC.XXX. J/4 A (10a.), 2a./J. 16/2014 (10a.), 1a. XLIV/2014 (10a.), 1a. XLI/2014 (10a.), 2a./J. 71/2006, P./J. 127/2008, P. LXVII/2011 (9a.), 1a. CCCXXXVII/2013 (10a.), 1a. CXL/2013 (10a.) y 1a. CCCXII/2013 (10a.) citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 24 de enero de 2014 a las 13:21 horas, del viernes 11 de abril de 2014 a las 10:09 horas y del viernes 14 de febrero de 2014 a las 11:05 horas; en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 2, Tomo III, enero de 2014, páginas 1963 y 1962; Libro 5, Tomo I, abril de 2014, página 984 y Libro 3, Tomo I, febrero de 2014, páginas 645 y 647; y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2006, página 215 y T.X., octubre de 2008, página 39, así como Décima Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, página 535, Libro XXIII, Tomo 1, agosto de 2013, página 742, Libro XX, Tomo 1, mayo de 2013, página 540 y Libro XXV, Tomo 2, octubre de 2013, página 1052, respectivamente.
1. Fundan la competencia los artículos 107, fracción V, inciso b) y último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 40 de la Ley de Amparo; 21, fracción III, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, emitido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 2013.
2. Como se desprende del informe justificado de la autoridad responsable (visible a foja 2 del cuaderno de amparo directo **********) y de los autos del juicio contencioso administrativo (fojas 182-197 vuelta).
3. La notificación personal de la sentencia reclamada se llevó a cabo el viernes cuatro de julio de dos mil catorce (foja 199 del juicio contencioso administrativo). Con fundamento en el artículo 70 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, dicha notificación surtió efectos el lunes siete siguiente. Por tanto, el plazo de quince días establecido en el artículo 17 de Ley de Amparo, transcurrió del martes ocho de julio al lunes dieciocho de agosto. Para realizar este cómputo se descontaron los días doce y trece de julio, dos, tres, nueve, diez, dieciséis y diecisiete de agosto por ser sábados y domingos, así como los días comprendidos del catorce al treinta y uno de julio, periodo no laborable conforme al Acuerdo G/1/2014, de la S. Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2014. Luego, si la demanda de amparo se presentó el cuatro de agosto de dos mil catorce (certificación a foja 84 vuelta del cuaderno de amparo 29/2015), resulta que ello aconteció oportunamente.
4. Esto se debe a que el escrito de demanda está suscrito por **********, quien tiene el carácter de actor en el juicio contencioso administrativo.
5. Tesis P./J. 119/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, noviembre de 2009, página 16.
6. "Artículo 15. El sueldo básico que se tomará en cuenta para los efectos de esta ley se integrará solamente con el sueldo presupuestal, el sobresueldo y la compensación de que más adelante se habla, excluyéndose cualquiera otra prestación que el trabajador percibiera con motivo de su trabajo.
‘Compensación’ es la cantidad adicional al sueldo presupuestal y al sobresueldo que se otorga discrecionalmente en cuanto a su monto y duración a un trabajador en atención a las responsabilidades o trabajos extraordinarios relacionados con su cargo o por servicios especiales que desempeñe y que se cubra con cargo a la partida específica denominada ‘compensaciones adicionales por servicios especiales’.
"Las cotizaciones establecidas en los artículos 16 y 21 de esta ley, se efectuarán sobre el sueldo básico, hasta por una cantidad que no rebase diez veces el salario mínimo general que dictamine la Comisión Nacional de los S.rios Mínimos, y será el propio sueldo básico, hasta por la suma cotizable, que se tomará en cuenta para determinar el monto de losseguros, pensiones, subsidios y préstamos que otorga esta ley.
"El sueldo básico de los trabajadores de los organismos públicos se determinará con sujeción a los lineamientos que fija el presente artículo."
7. "Artículo 17. El sueldo básico que se tomará en cuenta para los efectos de esta ley, será el sueldo del tabulador regional que para cada puesto se haya señalado.
"Las cuotas y aportaciones establecidas en esta ley se efectuarán sobre el sueldo básico, estableciéndose como límite inferior un salario mínimo y como límite superior, el equivalente a diez veces dicho salario mínimo.
"Será el propio sueldo básico, hasta el límite superior equivalente a diez veces el salario mínimo del Distrito Federal, el que se tomará en cuenta para determinar el monto de los beneficios en los seguros de riesgos del trabajo e invalidez y vida establecidos por esta ley.
8. "Artículo 32. El sueldo o salario que se asigna en los tabuladores regionales para cada puesto, constituye el sueldo total que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados, sin perjuicio de otras prestaciones ya establecidas.
"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tomando en cuenta la opinión de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, fijará las normas, lineamientos y políticas que permitan establecer las diferencias en las remuneraciones asignadas para los casos de alcances en los niveles de tabulador que se originen con motivo de los incrementos a que se refiere el párrafo anterior.
"En los Poderes de la Unión, los tabuladores salariales serán determinados por sus respectivos órganos competentes, de conformidad con su régimen interno y se integrarán a sus respectivos presupuestos anuales de egresos."
9. "Artículo tercero. Cuando en la ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y otros ordenamientos legales se dé una connotación distinta del sueldo o salario que se cubre a los servidores públicos, éste deberá entenderse integrado en los términos del artículo 32 de esta ley."
10. Texto: "El salario tabular es el identificado con los importes consignados en los tabuladores regionales para cada puesto, que constituyen la base del cálculo aplicable para computar las prestaciones básicas en favor de los trabajadores, así como las cuotas y aportaciones por concepto de seguridad social, y que suele denominarse sueldo base o sueldo bruto; mientras que el tabulador regional es el instrumento que permite representar los valores monetarios con los cuales se identifican los importes por concepto de sueldos y salarios, así como otras asignaciones diversas al salario tabular, que aplican a un puesto o categoría determinados, en función del grupo, grado, nivel o código autorizados, según corresponda, acorde con los distintos tipos de personal. En ese sentido, dado que no es lo mismo salario tabular que tabulador regional, pues aquél sirve de base para el pago de cotizaciones al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y el cálculo de las prestaciones respectivas no se conforma con el cúmulo de asignaciones descritas en el tabulador regional, sino que se constituye como un solo concepto, la circunstancia de que en el juicio de nulidad un pensionado demande de dicho instituto que para fijar el monto de su pensión considere percepciones o conceptos distintos del salario tabular, pero contenidos en los tabuladores regionales, y demuestre que durante el tiempo que laboró al servicio del Estado los percibió regular y permanentemente, es insuficiente para estimar que deben formar parte del sueldo base para efectos del cálculo de la pensión jubilatoria, siendo necesario que se acredite que fueron considerados parte del salario tabular y conocerse la forma en que en su caso se entregaron las cuotas y aportaciones de seguridad social, ya que sólo cuando la dependencia o entidad correspondiente consideró en las cuotas y aportaciones de seguridad social conceptos diversos al salario tabular, deberán tomarse en cuenta al fijar el monto y alcance de la pensión correspondiente, en la medida en que debe existir una correspondencia entre ambas, pues el monto de las pensiones y prestaciones debe ser congruente con las referidas aportaciones y cuotas, de las que se obtienen los recursos para cubrirlas.". Datos de publicación: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XX, mayo de 2013, Tomo 1, página 774, registro digital: 2003612.
11. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, agosto de 2009, página 177, registro digital: 166611.
12. Tesis 2a./J. 41/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2009, página 240, registro digital: 167224.
13. Texto: "TRABAJADORES DE LOS PODERES DE LA UNIÓN. SU AGUINALDO DEBE CALCULARSE CON EL SUELDO TABULAR QUE EQUIVALE A LA SUMA DEL SUELDO BASE Y LAS COMPENSACIONES QUE PERCIBEN EN FORMA ORDINARIA.-Conforme a la interpretación sistemática de los artículos 32, 33, 35, 36 (derogado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1984) y 42 bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, y al criterio sustentado en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 40/2004 de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2004, página 425, con el rubro: ‘AGUINALDO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. SE CALCULA CON BASE EN EL SALARIO TABULAR.’, para cuantificar el pago del aguinaldo de los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unión, deben tomarse en cuenta tanto el sueldo tabular, que se integra con el salario nominal, el sobresueldo y las ‘compensaciones adicionales por servicios especiales’, como las otras compensaciones que, en su caso, mensualmente se pagan en forma ordinaria a dichos trabajadores.". Datos de publicación: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, diciembre de 2005, página 14, registro digital: 176426.
14. Texto: "AGUINALDO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. SE CALCULA CON BASE EN EL SALARIO TABULAR.-De los artículos 32, 33, 35, 36 (actualmente derogado) y 42 bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, se desprende que el salario base para calcular el aguinaldo anual que debe pagarse en dos exhibiciones a los burócratas en un monto de cuarenta días de salario es el tabular, donde se compactaron el salario nominal, el sobresueldo y las ‘compensaciones adicionales por servicios especiales’ que eran otorgadas discrecionalmente por el Estado, pues a partir de la reforma de 1984 a dicha ley se redujeron las prestaciones que integran el salario o sueldo de los burócratas, que antes comprendía cualquier prestación entregada con motivo del servicio prestado. En consecuencia, si el referido artículo 42 bis no señala un salario distinto para el cálculo del aguinaldo, debe estarse al que la propia ley de la materia define en el artículo 32, que es el tabular, conforme al Catálogo General de Puestos del Gobierno Federal, considerado en el Presupuesto de Egresos.". Datos de publicación: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2004, página 425, registro digital: 181808.
15. Texto: "A partir de la interpretación que realizó el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del citado numeral, deriva que los quejosos a los que se les conceda la protección constitucional y opten por el régimen a que se refiere dicho numeral gozarán de los beneficios relativos al seguro de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte y cesantía en edad avanzada e indemnización global que prevé el capítulo V del título segundo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de 1983, con las modalidades previstas en los artículos décimo, décimo primero y décimo segundo transitorios de la ley vigente, como lo es el otorgamiento de una pensión cuando se coloquen en el supuesto respectivo y satisfagan los requisitos previstos para ello, cuya cuantía se calculará considerando el promedio del sueldo básico percibido en el último año anterior a la fecha de baja (sueldo regulador), en la inteligencia de que dicho sueldo se integra por los conceptos de sueldo, sobresueldo y compensación y que la cuota mensual máxima de la pensión no podrá exceder del equivalente a 10 veces el salario mínimo general mensual del Distrito Federal, misma que se incrementará anualmente con efectos a partir del primero del mes de enero de cada año, teniendo derecho además a una gratificación anual en igual número de días a las concedidas a los trabajadores en activo; o bien, al otorgamiento de una indemnización global en caso de que se separen definitivamente del servicio sin tener derecho a una pensión. Para el otorgamiento de los beneficios antes precisados los quejosos deberán cubrir las cuotas relativas al seguro de invalidez y vida (IV) y al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) que establece la nueva ley. Las cuotas y aportaciones del seguro RCV se ingresarán a la tesorería del instituto el que a su vez deberá transferir los recursos relativos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para el pago de las pensiones respectivas, con excepción de la aportación del dos por ciento -2%- relativa al rubro de retiro, la que se destinará a la subcuenta de ahorro para el retiro (SAR) de la cuenta individual del trabajador que deberá ser administrada exclusivamente por el PENSIONISSSTE. En caso de sufrir un riesgo de trabajo, tendrán derecho a una pensión conforme al nuevo sistema de pensiones, para lo cual, el Gobierno Federal deberá transferir al instituto los recursos necesarios para la contratación del seguro de pensión, o en su caso, el de sobrevivencia y por cuanto se refiere a las restantes prestaciones de seguridad social (seguro de salud, sistema integral de crédito y servicios sociales y culturales), así como en lo relativo al financiamiento de todos los seguros y prestaciones, transferencia de derechos y demás aspectos generales del régimen de seguridad social, quedarán sujetos a las disposiciones de la nueva ley, con las siguientes salvedades: a) No se les podrán suspender los seguros, prestaciones y servicios por incumplimiento de las dependencias y entidades para las que laboran en el entero de las cuotas, aportaciones y descuentos; b) Tratándose de riesgos de trabajo, la procedencia de la solicitud de su calificación y su reconocimiento, no se condicionará a que éste se haya notificado al instituto por la dependencia o entidad para la cual laboran los quejosos o por los familiares de éste dentro de los tres días siguientes al en que se haya tenido conocimiento del mismo y c) para el otorgamiento de la pensión de viudez no resultan aplicables las limitaciones consistentes en que el trabajador fallezca antes de cumplir seis meses de matrimonio, o bien, que al contraer matrimonio tenga más de 55 años de edad o estuviere percibiendo una pensión de riesgos de trabajo o invalidez y fallezca antes de que transcurra un año a partir de su celebración.". Datos de publicación: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., octubre de 2008, página 10, registro digital: 168657.
16. "Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.
"VI. Sólo podrán hacerse retenciones, descuentos, deducciones o embargos al salario, en los casos previstos en las leyes."
"VI. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo."
17. "Las normas constitucionales citadas prevén los principios de remuneración, de asignación presupuestaria y de no disminución, que en todo momento se deben respetar en favor de los servidores públicos que presten un empleo, cargo o comisión; principios que están dirigidos a los servidores públicos en activo, al garantizar el derecho a recibir una remuneración proporcional a las responsabilidades que desempeñen, fijada en el presupuesto, y que no podrá ser disminuida. Conforme a lo anterior, el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el 31 de marzo de 2007, al establecer que el sueldo básico que se tomará en cuenta para los efectos de la ley es el sueldo del tabulador regional que para cada puesto se haya señalado (acorde con la reforma al artículo 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1984); que las cotizaciones correspondientes serán hasta por una cantidad que no rebase 10 veces el salario mínimo general; y que el sueldo básico, hasta por la suma cotizable, se tomará en cuenta para determinar el monto de los seguros, subsidios, pensiones y préstamos que la ley otorgue; no viola los numerales 123, apartado B, fracciones IV y VI, y 127, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que contienen los indicados principios, porque éstos se encuentran dirigidos a los servidores públicos en activo, calidad que no tienen los que han sido dados de baja para obtener una pensión jubilatoria.". Datos de publicación: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 15, Tomo II, febrero de 2015, página 1495, registro digital: 2008507 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de febrero de 2015 a las 9:30 horas».
18. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro IV, Tomo 4, enero de 2012, Tomo 4, página 3815, registro digital: 2000090.
19. Para la lectura de este artículo, debe atenderse a las siguientes definiciones legales:
"Artículo 2. Para efectos de esta ley, se entenderá por:
"VIII. Dependencias: las secretarías de Estado, incluyendo a sus respectivos órganos administrativos desconcentrados, así como la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Asimismo, aquellos ejecutores de gasto a quienes se les otorga un tratamiento equivalente en los términos del artículo 4 de esta ley;
"XVI. Entidades: los organismos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos, que de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal sean considerados entidades paraestatales;
"XXIV. Función pública: la Secretaría de la Función Pública;
"L. Secretaría: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. ..."
20. "Artículo 87. Las condiciones generales de trabajo se fijarán por el titular de la dependencia respectiva, tomando en cuenta la opinión del sindicato correspondiente a solicitud de éste, se revisarán cada tres años."
"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, la relación jurídica de trabajo se entiende establecida entre los titulares de las dependencias e instituciones citadas y los trabajadores de base a su servicio. En el Poder Legislativo los órganos competentes de cada Cámara asumirán dicha relación."
21. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de 2007.
22. Texto de dichos preceptos contenidos en los manuales publicados en el Diario Oficial de la Federación el treinta de mayo de dos mil ocho, veintinueve de mayo de dos mil nueve, treinta y uno de mayo de dos mil diez, treinta y uno de mayo de dos mil once, treinta y uno de mayo de dos mil doce, y treinta y uno de mayo de dos mil trece.
23. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, septiembre de 1995, página 62, registro digital: 200323.
24. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIII, octubre de 2012, Tomo 3, página 1622, registro digital: 2001919.
25. "Artículo 21. Las dependencias y entidades sujetas al régimen de esta ley tienen la obligación de retener de los sueldos del trabajador el equivalente a las cuotas y descuentos queéste debe cubrir al instituto, de conformidad con las disposiciones administrativas que al efecto se emitan. Si las cuotas y descuentos no fueren retenidas al efectuarse el pago del sueldo, los obligados a hacerlo sólo podrán retener de éste el monto acumulado equivalente a dos cotizaciones; el resto de los no retenidos será a su cargo.
"El entero de las cuotas y aportaciones al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al fondo de la vivienda será por bimestres vencidos, a más tardar el día diecisiete de los meses de enero, marzo, mayo, julio, septiembre y noviembre de cada año y se realizará mediante los sistemas o programas informáticos que, al efecto, determine la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
26. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, Tomo I, septiembre de 2014, página 670, registro digital: 2007345 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 5 de septiembre de 2014 a las 9:30 horas».
Nota: (*) La tesis de jurisprudencia 2a./J. 63/2013 (10a.) citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XX, Tomo 1, mayo de 2013, página 774.
27 Aprobado por mayoría de cuatro votos de los Ministros E.M.M.I., J.F.F.G.S. (ponente), M.B.L.R. y presidente A.P.D.. El Ministro J.N.S.M. emitió su voto en contra.
28. Texto: "Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria exigido por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que los sujetos pasivos de un tributo deben contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad contributiva. Lo anterior significa que para que un gravamen sea proporcional, se requiere que el hecho imponible del tributo establecido por el Estado, refleje una auténtica manifestación de capacidad económica del sujeto pasivo, entendida ésta como la potencialidad real de contribuir a los gastos públicos. Ahora bien, tomando en consideración que todos los presupuestos de hecho de los impuestos deben tener una naturaleza económica en forma de una situación o de un movimiento de riqueza y que las consecuencias tributarias son medidas en función de esta riqueza, debe concluirse que es necesaria una estrecha relación entre el hecho imponible y la base gravable a la que se aplica la tasa o tarifa del impuesto.". Datos de publicación: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página 22, registro digital: 192849.
29. Texto: "Esta Suprema Corte de Justicia ha sostenido reiteradamente que para establecer la proporcionalidad de las contribuciones debe atenderse a la naturaleza de cada una operando criterios diferentes respecto de los impuestos, los derechos y otro tipo de gravámenes. Tratándose de aportaciones de seguridad social, debe establecerse que no basta atender al ‘beneficio obtenido’ pues ello desvirtuaría el propósito de solidaridad social que abrigó la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social, con el fin de que se estableciera un sistema de salud y seguridad general que protegiera a las clases económicas más desfavorecidas. La visión que apoyó la existencia del Instituto Mexicano del Seguro Social, no fue impulsada por el liberalismo de corte individualista que caracteriza a otros sistemas, sino dentro del contexto social que identificó a la Constitución de 1917. Lo anterior permite concluir que, para efectos de establecer el criterio que debe regir la proporcionalidad, tratándose de las aportaciones de seguridad social, si bien se debe atender, en un aspecto, a la de los impuestos y, por tanto, tomar en cuenta la capacidad contributiva del contribuyente, debe considerarse básicamente que se trata de una contribución peculiar con un claro sentido social y sustentada en la solidaridad.". Datos de publicación: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, octubre de 1995, página 74, registro digital: 200290.
30. Entre ellos, la tesis aislada 1a. CCCXII/2013 (10a.), citada por el quejoso.
31. Texto: "La igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. Por ello, el control de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un término de comparación relevante para el caso concreto. Por tanto, el primer criterio para analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad consiste en elegir el término de comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual. Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio Texto Constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo. La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. En este sentido, no se cumplirá el requisito de adecuación cuando la medida legislativa no contribuya a la obtención de su fin inmediato. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación, siendo obligado que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido. Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. De ahí que el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el trato desigual resulta tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin perseguido, en el entendido de que mientras más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor puede ser la diferencia.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, abril de 2010, página 427, registro digital: 164779.
32. Así se reconoce en la tesis aislada 1a. XLIII/2014 (10a.), de la Primera S., publicada con el título y subtítulo: "DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD JURÍDICA. CONTENIDO Y ALCANCES DE SU DIMENSIÓN SUSTANTIVA O DE HECHO.". Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 3, Tomo I, febrero de 2014, página 644, registro digital: 2005528 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de febrero de 2014 a las 11:05 horas».
33. Publicada bajo el texto: "Si bien la reforma al artículo 1o. de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, implicó el cambio en el sistema jurídico mexicano en relación con los tratados de derechos humanos, así como con la interpretación más favorable a la persona al orden constitucional -principio pro persona o pro homine-, ello no implica que los órganos jurisdiccionales nacionales dejen de ejercer sus atribuciones y facultades de impartir justicia en la forma en que venían desempeñándolas antes de la citada reforma, sino que dicho cambio sólo conlleva a que si en los instrumentos internacionales existe una protección más benéfica para la persona respecto de la institución jurídica analizada, ésta se aplique, sin que tal circunstancia signifique que, al ejercer tal función jurisdiccional, dejen de observarse los diversos principios constitucionales y legales -legalidad, igualdad, seguridad jurídica, debido proceso, acceso efectivo a la justicia, cosa juzgada-, o las restricciones que prevé la N.F., ya que de hacerlo, se provocaría un estado de incertidumbre en los destinatarios de tal función.". Datos de localización: Segunda S., Décima Época, Jurisprudencia, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 6, Tomo II, mayo de 2014, página 772, registro digital: 2006485 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 23 de mayo de 2014 a las 10:06 horas».