Source: https://pl.scribd.com/document/57698438/Wymiar-Wschodni-Polityki-Unii-Europejskiej-PDF
Timestamp: 2017-05-25 04:58:33+00:00
Document Index: 70943458

Matched Legal Cases: ['art. 17', 'art. 17', 'Art. 11', 'art. 13', 'art. 28', 'Art. 27']

Wymiar Wschodni Polityki Unii Europejskiej PDF
ScribdExploreEXPLORE BY INTERESTSCareer & MoneyBusiness Biography & HistoryEntrepreneurshipLeadership & MentoringMoney ManagementTime ManagementPersonal GrowthHappinessPsychologyRelationships & ParentingReligion & SpiritualitySelf-ImprovementPolitics & Current AffairsPoliticsSocietyScience & TechScienceTechHealth & FitnessFitnessNutritionSportsWellnessLifestyleArts & LanguagesFashion & BeautyFood & WineHome & GardenTravelEntertainmentCelebrity Biography & MemoirPop CultureBiographies & HistoryBiography & MemoirHistoryFictionChildren’s & YAClassic LiteratureContemporary FictionHistorical FictionLGBTQ FictionMystery, Thriller & CrimeRomanceScience Fiction & FantasyBROWSE BY CONTENT TYPEBooksAudiobooksNews & MagazinesSheet MusicUploadSign inJoinOptionsJoinSign InUploadWymiar Wschodni Polityki Unii Europejskiej PDFUploaded by Arkadiusz DobrzańskiEuropean CouncilEuropean UnionEuropeInternational RelationsInternational Politics0.0 (0)DownloadEmbedView MoreCopyright: Attribution Non-Commercial (BY-NC)Download as PDF, TXT or read online from ScribdFlag for inappropriate contentKatedra EkonomiiArkadiusz T
Praca napisana pod kierunkiem Dr Jacka S
WSTĘP...................................................................................................................................... 3 Rozdział 1. ŹRÓDŁA POLITYKI INTERREGIONALNEJ UNII EUROPEJSKIEJ ... 8 1.1. Geneza Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa ............................................. 8 1.2. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa a Traktaty Unii Europejskiej ........... 14 1.3. Instrumenty i finansowanie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa........... 20 1.4. Kompetencje i rola organów Unii Europejskiej w procesie realizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa......................................................................... 26 Rozdział 2. WYMIAR WSCHODNI POLITYKI UE A WPZiB...................................... 31 2.1. Pojęcie i Geneza Wymiaru Wschodniego Polityki UE .................................................. 31 2.2. Wymiar Wschodni jako element Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej............................................................................................................ 37 2.3. Unijne koncepcje Wymiaru Wschodniego ..................................................................... 40 2.4. Znaczenie Wymiaru Wschodniego w Polityce Interregionalnej UE.............................. 45 Rozdział 3. POLITYKA UNII EUROPEJSKIEJ WOBEC PAŃSTW WYMIARU WSCHODNIEGO .................................................................................................................. 47 3.1. Partnerstwo Wschodnie – Nowa inicjatywa dla Ukrainy, Białorusi i Mołdawii .......... 47 3.2. Relacje Unii Europejskiej z Rosją .................................................................................. 57 ZAKOŃCZENIE.................................................................................................................... 68 BIBLIOGRAFIA.................................................................................................................... 72 ZAŁĄCZNIKI........................................................................................................................ 76
Uniа Europejskа jest szczególnym uczestnikiem stosunków międzynаrodowych. Historiа nigdy wcześniej nie miаłа do czynieniа z tаk specyficznym tworem, łączącym cechy organizаcji międzynаrodowej, federаcji, czy konfederаcji, zrzeszаjącym 500 milionów ludzi orаz wytwarzаjącym jedną trzecią świаtowego PKB. Uniа to jednаk nie tylko nаjwiększа gospodаrkа świata, specyficzne są także jej działania o charakterze zewnętrznym, których wyrazem jest Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa. Rolа Unii Europejskiej w stosunkаch międzynаrodowych systematycznie wzrаstа. Relаcje zewnętrzne o chаrаkterze ekonomicznym w naturаlny sposób spowodowаły zaаngаżowanie politycznie w innych obszаrаch Świаtа. Uniа, głównie poprzez WPZiB, realizuje cel, jakim jest zаpewnienie sobie jak nаjwiększego wpływu na globаlną politykę orаz umаcniаnie swej globalnej pozycji. Obecnie realizowana polityka zewnętrzna Unii Europejskiej koncentruje się głównie na kilku ważnych Obszаrach kuli ziemskiej. Obok Partnerstwa Transаtlantyckiego, polityki stabilizacyjnej w Europie środkowej, prowаdzonej w latach 90. oraz aktywnych działań sąsiedzkich w rejonie Basenu Morza Śródziemnego, najważniejszym regionem oddziaływania UE jest Europa Wschodnia. Po rozszerzeniu Wspólnoty o 10 państw w 2004 r. i późniejszej akcesji Bułgarii i Rumunii w 2007 r., a w związku z tym radykalnej zmianie granic UE, zaistniała potrzeba zrewidowania polityki wschodniej, którego wyrazem jest tzw. Wymiar Wschodni polityki Unii Europejskiej. Powodów podjęcia tematyki unijnej polityki zewnętrznej w oparciu o przykład relacji ze wschodnimi sąsiadаmi jest kilka. Po pierwsze, działania zagraniczne, interregionаlne, Unii Europejskiej ciągle ewoluują, zarówno od strony instytucjonalnej, jak i prаktycznej. Traktat Lizboński, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku, wprowadził istotne
zmiаny w funkcjonowaniu polityki zаgranicznej UE, których najważniejszym wyrazem są stanowiska Prezydenta Rady Europejskiej oraz Wysokiego Przedstawiciela Unii Europejskiej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Po drugie, Wymiar Wschodni to zjawisko stosunkowo nowe, nie do końca jeszcze określone oraz dynamicznie się rozwijаjące. Sprzyja to powstawaniu nowych koncepcji, takich jak Wider Europe, Europejskа Polityka Sąsiedzka, czy też nowa, stworzona przy ogromnym udziale Polski, idea Partnerstwa Wschodniego. Po trzecie, Europa Wschodnia to, obok typowych dla większości rejonów relacji gospodarczych, region największego zaangażowania politycznego Unii Europejskiej. Izolowany przez kilkadziesiąt lat komunizmu wschód Europy jest obszarem, w którym Unia aktywnie wspiera procesy zapewnienia bezpieczeństwa, demokratyzacji, stabilizacji, respektowania praw człowieka. Ponadto, współpraca z trudnym partnerem, jakim niewątpliwie jest Rosja, w najlepszy sposób ukazuje efektywność rozwiązań unijnych w kwestii polityki zagranicznej. Celem niniejszej pracy jest ukazanie historycznego rozwoju, sposobów funkcjonowania, a także efektywności Unii Europejskiej w jej działaniach zewnętrznych na przykładzie działań na wschodzie, których wyrazem jest Wymiar Wschodni. Nie sposób zrozumieć istoty UE bez ukazania przyczyn, dla których Europa zdecydowała się stworzyć tak specyficzną organizację oraz bez wskazania idei leżących u podstaw integracji. Niemniej istotnym wydaje się ukazanie traktatowych rozwiązań, zapewniających Unii instrumenty oddziaływania na arenie międzynarodowej oraz określenie ich efektywności. Cel pracy wskazuje na podstawowe problemy badawcze, na które trzeba znaleźć odpowiedzi: Jaki jest stan obecny polityki interregionalnej Unii Europejskiej w rejonie określonym pojęciem Wymiaru Wschodniego? Jaka jest geneza oraz podstawy instytucjonalne tej polityki? Jakie instytucje odgrywają największą rolę i jakie są ich kompetencje w prowadzeniu polityki zagranicznej UE? Czym jest Wymiar Wschodni, jaka jest jego geneza, cele? Na czym polega specyfika Wymiaru Wschodniego? Jakie są podobieństwa i różnice Wymiarów Północnego i Wschodniego? Jakie koncepcje Wymiaru Wschodniego dominują w Europie?
Jakie znaczenie dla Unii Europejskiej ma Wymiar Wschodni? Jaki jest kształt relacji Unii z krajami Wymiaru Wschodniego: Białorusią, Mołdawią, Ukrainą oraz strategicznym partnerem – Rosją? Jakie są perspektywy Wymiaru Wschodniego Unii Europejskiej? Dla zrozumienia istoty niniejszej pracy niezbędnym jest zrozumienie jej podstawowych pojęć. Polityka interregionalna, w kontekście tej pracy, jest polityką wobec konkretnych obszarów Świata, prowadzoną w przez Unię Europejską w oparciu o instrumenty dotychczasowego II filaru (Traktat z Lizbony zniósł system filarowy, pozostawiając jednak WPZiB). Regionem, w którym UE realizuje swą politykę interregionalną, jest, zatem w kontekście pracy obszar państw Wymiaru Wschodniego. Unia Europejska zaś to powstały wskutek wieloletniego procesu integracji politycznej, gospodarczej i społecznej zapoczątkowanej po drugiej wojnie światowej gospodarczo-polityczny związek demokratycznych krajów europejskich (dwudziestu siedmiu od 1 stycznia 2007 r.). Z kolei pojęcie wymiar wschodni nie jest sprecyzowane i stanowi przedmiot dyskusji. Beata Piskorska przedstawia następującą interpretację pojęcia: jest on częścią zewnętrznej, transgranicznej polityki Unii Europejskiej (a dokładniej jej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa), której specyficznym celem jest zwrócenie uwagi na Europę Wschodnią Mimo, iż Wymiar Wschodni to pojęcie sformułowane w pierwszych latach XXI wieku, obszar czasowy pracy to głównie okres od początku lat 90. XX wieku do dnia dzisiejszego. Początek ostatniej dekady minionego stulecia to koniec zimnowojennego ładu międzynarodowego związany z rozpadem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich. Kres Imperium Sowieckiego spowodował zwrot krajów pozostających przez ponad 40 lat pod jego wpływem w stronę Europy Zachodniej. Okres ten to także powstanie UE 7 lutego 1992 r. podpisano w Maastricht Traktat o Unii Europejskiej. To właśnie wtedy zapoczątkowano relacje na linii Unia-kraje obecnego Wymiaru Wschodniego. Począwszy od 1994 roku podpisywano tzw. Umowy o Partnerstwie i Współpracy (Partnership & Cooperation Agreement, PCA) – z Rosją i Ukrainą w czerwcu 1994 roku, z Mołdawią w listopadzie tego samego roku, natomiast z Białorusią w marcu 1995 roku. Nie sposób jednak mówić o zagranicznej polityce Unii Europejskiej bez ukazania jej genezy. Dlatego też obszar czasowy został rozszerzony o lata 1945-1990, kiedy to rozpoczęta została integracja, której wynikiem jest Unia Europejska ze Wspólną Polityką
Zagraniczną i Bezpieczeństwa. Wskazano także na unikatowy charakter integracji zapoczątkowanej po II wojnie światowej poprzez porównanie jej z wcześniejszymi próbami „zintegrowania” Starego Kontynentu. Badana przestrzeń terytorialna to kraje Unii Europejskiej oraz cztery konkretne państwa Europy Wschodniej – Rosja, Białoruś, Ukraina, Mołdawia. O ile pojęcie „Wymiar Wschodni” nie jest sprecyzowane terytorialnie, to w jego koncepcjach wyraźnie doprecyzowany został obszar tych czterech państw. Do unijnej koncepcji Europejskiej Polityki Sąsiedztwa włączono, prócz Ukrainy, Białorusi i Mołdawii także kraje Basenu Morza Śródziemnego, zatem przestrzeń ta jest rozszerzona także o te kraje (Izrael, Jordania, Maroko, Algieria, Egipt, Liban, Libia, Syria, Tunezja i Autonomia Palestyńska). Wymiar Wschodni, jako zjawisko nowe, jest słabo zbadane. Najobszerniejszą pozycją, dotyczącą Wymiaru Wschodniego w polskiej literaturze jest praca Beaty Piskorskiej 1 . Stanowi ona kompleksową analizę zjawiska, jego genezę i funkcjonowanie, jednak jej obszar czasowy zamyka się na przełomie lat 2007 i 2008. Wizje Wymiaru Wschodniego zostały ukazane w publikacji Instytutu Studiów Strategicznych pt. Wymiar Wschodni Unii Europejskiej, pod redakcją M. Zamarlik 2 . Publikacja ta została jednak wydana jeszcze przed rozszerzeniem UE z 2004 roku, a więc nakreślono tu jedynie perspektywy rozwoju Wymiaru po akcesji 10 państw Europy Środkowo-Wschodniej. Istnieje także szereg publikacji opisującej stosunki dwustronne Unii Europejskiej z krajami Europy Wschodniej (M. Kaczmarski, A. Podraza) 3 . Problematyka Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa jest szeroko opisana w literaturze (prace R. Zięby, J. Zajączkowskiego, B. Chmiel), większość z nich jednak nie obejmuje zmian, które wprowadził Traktat Lizboński 4 . Podstawą źródłową pracy są publikacje ww. autorów oraz liczne artykuły i publikacje, m.in. Ośrodka Studiów Wschodnich, Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych. W pracy posłużono się także literaturą zagraniczną. Przy analizie Traktatów wykorzystano także ich teksty w formie elektronicznej.
B. Piskorska, Wymiar Wschodni Polityki Unii Europejskiej, Toruń 2008 Wymiar Wschodni Unii Europejskiej, red. M. Zamarlik, Kraków 2004 3 M. Kaczmarski, Rosja na rozdrożu. Polityka zagraniczna Władimira Putina, Warszawa 2006; A. Podraza, Unia Europejska a Europa Środkowa i Wschodnia, Lublin 1997 4 R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007; J. Zajączkowski, Unia Europejska w Stosunkach Międzynarodowych, Warszawa 2006; B. Chmiel, Instytucjonalizacja Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Toruń 2004
Zastosowane w pracy metody badawcze to głównie: analiza dokumentów UE (teksty traktatów) oraz publikacji nt. Wymiaru Wschodniego i WPZiB, analiza porównawcza (porównanie koncepcji Wymiaru Wschodniego oraz ukazanie podobieństw i różnic wymiarów Północnego i Wschodniego), a także statystyka (analiza unijnych dokumentów statystycznych, ukazujących relacje ekonomiczne UE z FR, Ukrainą, Mołdawią i Białorusią). Praca podzielona jest na trzy rozdziały. W pierwszym ukazana jest geneza Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, jako instrumentu działań zewnętrznych Unii Europejskiej. Opisano także podstawy traktatowe WPZiB, z uwzględnieniem najnowszych regulacji, wprowadzonych Traktatem Lizbońskim, kompetencje głównych organów Unii w zakresie działań zagranicznych, a także instrumenty i finansowanie WPZiB. Wszystkie te czynniki mają duże znaczenie dla funkcjonowania Wymiaru Wschodniego. Rozdział drugi stanowi szczegółowe przedstawienie koncepcji Wymiaru Wschodniego, wyjaśnienie pojęcia, jego genezę. Ukazuje także sposób, w jaki Wymiar Wschodni wpisuje się w koncepcje WPZiB. Przedstawia także unijne koncepcje, z których narodził się Wymiar Wschodni. Wreszcie, porównano tu Wymiar Wschodni z Północnym, który stanowił swego rodzaju wzór przy formułowaniu koncepcji. Rozdział trzeci to szczegółowa analiza relacji Unii Europejskiej z Rosją, Ukrainą, Mołdawią i Białorusią, począwszy od podpisania Umów o Partnerstwie i Współpracy, skończywszy na pierwszych miesiącach 2010 roku. Jednocześnie rozdział podzielono tak, by ukazać odrębnie relacje z państwami EPS - Ukrainą, Mołdawią i Białorusią oraz strategicznym partnerem, który stanowczo odmówił uczestnictwa w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa – Rosją.
Rozdział 1. ŹRÓDŁA POLITYKI INTERREGIONALNEJ UNII EUROPEJSKIEJ
Geneza Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
Proces integracji europejskiej został zapoczątkowany w latach pięćdziesiątych XX w. Wtedy to sześć państw Europy Zachodniej uznało za niezbędny warunek pokojowego rozwoju tworzenie coraz to ściślejszych wzajemnych powiązań. Integracja, czyli, jak podaje Kopaliński, proces tworzenia całości z części 5 , była początkowo realizowana w sferze gospodarczej, dopiero potem obejmując kolejne dziedziny życia, w tym politykę. Początków europejskiej myśli integracyjnej możemy doszukiwać się jednak znacznie wcześniej. Integracja europejska, a więc łączenie się ze sobą krajów wchodzących do europejskiego związku integracyjnego, które doprowadzi do tego, że związek ten w relacji do otoczenia krajów nieczłonkowskich stanie się pewną całością, a kraje członkowskie jego częściami 6 , bazuje na trwałym dorobku cywilizacyjnym Europy, ukształtowanym głównie przez kulturę grecką, prawo rzymskie, uniwersalizm chrześcijański i bogaty dorobek państw narodowych 7 . Większość działań na rzecz scalania obszarów Europy wiąże się jednak nierozerwalnie z pojęciem ekspansji. W historii Europy znane są liczne przypadki, kiedy co pewien czas różni władcy starali się pokojowo lub na drodze podboju skupić pod swym pa5 6 7
W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 1994. A. Marszałek, Wprowadzenie do teorii suwerenności i integracji międzynarodowej, Łódź 2001, s. 19. K. Łastawski, Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2004, s.391.
nowaniem terytoria (obecnych) państw europejskich 8 . Pragnienie zintegrowania Europy przyświecało m.in. starożytnym Rzymianom. W ich przypadku była to jednak normalna tendencja każdego państwa do powiększania swojego terytorium 9 . Z kolei na początku XIX wieku na kształt Europy wpłynęły działania Napoleona I Bonaparte, który nawiązując do ekspansjonistycznych działań cesarstwa rzymskiego, siłą wprowadzał zmiany w Europie. Innym przykładem integracji poprzez ekspansję mogą być niemieckie koncepcje Mitteleuropy, które mimo swej różnorodności miały one wspólny mianownik – Europa niemiecka. Ponadto wszystkie wykorzystywały motywy ekspansji i zagrożenia 10 . Warto zaznaczyć, iż w przeciwieństwie do nurtu integracji pokojowej, wszystkie próby siłowego jednoczenia (w tym wspomniane wyżej), kończyły się niepowodzeniem. Dobrowolna integracja państw to najmłodsza forma kształtowania międzynarodowego bezpieczeństwa 11 . Współczesne działania integracyjne nierzadko nawiązują do planów zapewnienia Europie pokoju poprzez utworzenie organizacji integracyjnych. W przeszłości rozwinęły się m.in. idee Ligi Europejskiej, Stanów Zjednoczonych Europy, czy Unii Paneuropejskiej 12 , teorii, którą wzięto za wzór przy podejmowaniu powojennych działań integracyjnych i która dominowała w okresie międzywojennym. Jej autor, Richard Coudenhove-Kalergi, idee wywodził z tradycji rzymskiego uniwersalizmu, doświadczeń ponadnarodowych narodu żydowskiego oraz dorobku idei humanistycznych. W książce pt. Paneuropa mówił m.in. o powstaniu Stanów Zjednoczonych Europy. Kalergi wskazał na dwa niebezpieczeństwa dla Europy, których nie uda się przezwyciężyć, jeśli Europa będzie skłócona i niezintegrowana: zewnętrzne (imperializm, totalitaryzm oraz konkurencja gospodarki amerykańskiej) oraz wewnętrzne (nacjonalizm Europejczyków). Ratunek dla trudnej sytuacji europejskiej upatrywał w doprowadzeniu do zjednoczenia całego kontynentu 13 . Koncepcja ta zyskała sporą popularność wśród elit ówczesnej Europy. Zasługi Coudenhove-Kalergiego w dziele jednoczenia Europy są ogromne. Oprócz wkładu w dorobek europejski w dziedzinie doktryny integracji międzynarodowej, zainspirował on wielu wybitnych intelektualistów i polityków europejskich, którzy po II
D. Głuszkiewicz, Historia integracji europejskiej, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, I/2002, Informacja Nr 870. 9 Ibidem. 10 A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996, s. 52. 11 B. Chmiel, Instytucjonalizacja Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Toruń 2004, s. 27 12 K. Łastawski, op. cit., s.16. 13 Ibidem, s.61
wojnie światowej przystąpili do praktycznej realizacji jego wizji zjednoczonej Europy. Ruch paneuropejski Coudenhove-Kalergiego wyróżniał spośród dotychczasowych, bowiem przybrał formę instytucjonalną 14 . Ruch na rzecz unifikacji Europy został zahamowany przez Wielki Kryzys Gospodarczy, rozwój faszyzmu oraz wybuch II wojny światowej. Powojenne dyskusje nad integracją były prowadzone w skrajnie odmiennych warunkach niż dotychczas. Ze względu na ogrom zniszczeń i konsekwencji wojny silniejsza stała się determinacja elit do wdrożenia idei integracyjnych. Istotnym był również fakt ówczesnego położenia Europy w stosunkach międzynarodowych – była to Europa upokorzona i podzielona na strefy wpływów przez faktycznych zwycięzców – USA i ZSRR. Pierwszą istotną datą w powojennym kalendarium integracji było wezwanie W. Churchilla do pojednania francusko-niemieckiego podczas przemówienia w Zurichu 19 IX 1946 r. Gdyby Europa kiedyś się zjednoczyła (...) byłoby to bezgraniczne szczęście, dobrobyt, chwała, którymi cieszyłoby się trzysta lub czterysta milionów ludzi. (...) Pierwszym krokiem ku odrodzeniu rodziny europejskiej musi być partnerstwo między Francją a Niemcami 15 . Konkretne wydarzenia przyniósł jednak dopiero rok 1948. 17 marca w Brukseli kraje Beneluksu, Francja oraz Wielka Brytania podpisały traktat o współpracy w sprawach gospodarczych, społecznych i kulturalnych oraz zbiorowej obronie. Traktat rozpoczynał proces integracji europejskiej w zakresie wspólnej polityki obronnej, będąc pierwszym paktem w Europie po 1945 r. dotyczący kwestii obronności. Uważa się także, że przetarł on ścieżki dla powstałej rok później NATO. W 1951 r. kraje Beneluksu, Francja, Niemcy, Holandia i Włochy podpisały w Paryżu traktat o powołaniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Traktat poprzedzony był oficjalną deklaracją Ministra Spraw Zagranicznych Francji, Roberta Schumana, w której zaproponował budowanie federacji europejskiej spojonej pojednaniem francuskoniemieckim. Fakt podjęcia współpracy Francji i Niemiec miał ogromne znaczenie dla integracji Europy we wszystkich dziedzinach, mimo iż EWWiS była branżową organizacją. Bez tego wielkiego i początkowo trudnego gestu historycznego nie byłaby możliwa integracja międzynarodowa w tym regionie. Również politycy krajów Beneluksu odegrali
W 1926 r. utworzono Unię Paneuropejską z oddziałami krajowymi w poszczególnych państwach kontynentu. 15 I. Popiuk-Rysińska, Unia Europejska. Geneza, kształt i konsekwencje integracji, Warszawa 1998, s. 138.
wybitną rolę w tworzeniu konkretnych planów nowych organizacji i struktur integracyjnych w Europie Zachodniej oraz w samej realizacji integracji międzynarodowej 16 . Nie bez znaczenia był tutaj widoczny nacisk ze strony realizujących tzw. Plan Marshalla 17 Stanów Zjednoczonych, pragnących skłonić państwa europejskie do podjęcia efektywnej współpracy, zwłaszcza w dziedzinie obrony. W październiku 1950 r. Francja przedstawiła Plan Plevena 18 . Przewidywał on utworzenie Europejskiej Wspólnoty Obronnej. Miała ona kontrolować proces remilitaryzacji RFN. W jej ramach miała zostać także zbudowana europejska armia pod międzynarodowym dowództwem. EWO miała być także strukturą obronną Europy na wypadek ataku ZSRR. Z powstaniem Wspólnoty wiązano wielkie nadzieje, miała być pierwszym krokiem na drodze do politycznej integracji Europy. Mimo to traktat nigdy nie wszedł w życie, ponieważ francuski parlament w lecie 1954 r. nie zgodził się na jego ratyfikację 19 . Równocześnie zaprzestano prac nad projektem Europejskiej Wspólnoty Politycznej, przedstawionym po raz pierwszy w marcu 1953 r. Tym samym nastąpił zastój w dziedzinie integracji politycznej, Europa zaś skupiła się na zagadnieniach związanych ze wspólną polityką gospodarczą. Wznowienie aktywności na gruncie politycznej integracji nastąpiło w latach 60. Prace rozpoczęła seria nieformalnych spotkań, inicjowanych ponownie przez Francję. Jednak już w październiku 1961 r. grupa studyjna, złożona z dyplomatów 6 państw, przedstawiła I Plan Foucheta 20 . Plan ten nawiązywał do lansowanej w latach 1953-1954 idei Europejskiej Wspólnoty Politycznej, lecz odrzucał model integracji ponadnarodowej 21 . Plan zakładał stworzenie Unii Państw, która prowadziłaby wspólną politykę zagraniczną. Zastrzeżenia wysunęły jednak kraje Beneluksu, które obawiały się, że realizacja planu osłabi NATO. Nowy projekt, przedstawiony w styczniu 1962 r., uwzględniał większość zastrzeżeń, jednak w wyniku poprawek naniesionych osobiście przez de Gaulle’a, kompromis nie został osiągnięty.
A. Marszałek, op. cit., s. 224. Plan Marshalla - plan USA mający służyć odbudowie krajów Europy zachodniej, jak również odpierać komunizm po II wojnie światowej. Nazwa inicjatywy pochodzi od nazwiska sekretarza stanu USA gen. George'a Marshalla. Szerzej: E. Szatlach, Plan Marshalla. Amerykańska wizja integracji europejskiej, Bydgoszcz 2008. 18 Rene Pleven – premier Francji w latach 1950-1951 i 1951-1952. 19 I. Popiuk-Rysińska, op. cit., s. 10. 20 Ch. Fouchet – ówczesny ambasador Francji w Kopenhadze. 21 R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 21.
18 stycznia 1962 roku przedstawiony został Drugi plan Foucheta. Stwierdzał on bardziej jednoznacznie, iż celem Unii miało być zbliżenie i unifikowanie polityki jej członków w zakresie polityki zagranicznej, gospodarki, kultury i obronności. Proponował także zmiany w strukturze instytucjonalnej. Plan odzwierciedlał lansowaną przez Francję koncepcję Europy Ojczyzn. Wywołał konsternację wśród pozostałych członków Wspólnot. Głównymi jego przeciwnikami były Belgia i Holandia, wspierane przez Włochy. Plan charakteryzowała niekonsekwencja w propozycjach. Innymi czynnikami, które zdecydowały o odrzuceniu planu w kwietniu 1962 roku, były: polityka francuska, która miała na celu uczynienie z Europy Zachodniej jednej z trzech głównych sił ówczesnego świata oraz zbliżanie się Francji i RFN, co w krajach Beneluksu i Włoszech wywoływało obawy o możliwość zachwiania równości praw państw w obrębie EWG. Po kilku latach kryzysu instytucjonalnego w integracji europejskiej, spowodowanego głównie polityką francuską, nastąpił przełom w rozwoju idei. W październiku 1970 r. na spotkaniu Rady Ministrów Wspólnot Europejskich przyjęto tzw. Raport Luksemburski, którego najważniejszym skutkiem było powstanie Europejskiej Współpracy Politycznej. W jej ramach prowadzono konsultacje polityczne. Za jeden z głównych celów przyjęto wówczas ukształtowanie unii politycznej, zaś podstawową metodą realizacji celów miał być stopniowy postęp. Mechanizmem EWP były spotkania ministrów spraw zagranicznych. W 1972 r. rozpoczęto dyskusję nad możliwymi reformami EWP, czego efektem było przyjęcie Raportu Kopenhaskiego, który usprawniał działanie EWP m.in. poprzez podwojenie liczby spotkań. Duże znaczenie w procesie unifikacji politycznej Europy Zachodniej miał Dokument o tożsamości europejskiej, zaaprobowany w grudniu 1973 r. Stwierdzono, że podstawą tożsamości europejskiej ma być jedność. Europa powinna się jednoczyć i mówić jednym głosem 22 . Od strony instytucjonalnej krokiem naprzód było zaś, początkowo krytykowane, utworzenie Rady Europejskiej w grudniu 1974 r., co doprowadziło do przełamania impasu w budowaniu unii politycznej. W styczniu 1976 r. natomiast opublikowano Raport Tindermansa, który zawierał szereg propozycji, które miały przybliżyć stworzenie Unii Europejskiej. Ostatecznie doprowadził on jedynie do zaistnienia obowiązku przed-
R. Zięba, op. cit., s. 31.
stawiania Radzie Europejskiej rocznych sprawozdań o postępach prac nad tworzeniem Unii przez ministrów spraw zagranicznych i Komisję. Wydarzenia międzynarodowe oraz fakt problemu z zaistnieniem wspólnego stanowiska Europy wobec nich doprowadziły do powstania silnej potrzeby przełamania stagnacji w budowaniu Unii, obecnej w latach 70. Niezbędnym stało się także wprowadzenie usprawnień mechanizmu współpracy politycznej. Efektem debat był Raport londyński, przyjęty 13 października 1981 r. Sankcjonował on procedury wprowadzone w poprzednich latach. Włączono w pełni Komisję WE do EWP, zwiększono także rolę prezydencji we Wspólnotach, zwłaszcza w relacjach z krajami trzecimi. Równolegle z kolejnymi reformami EWP wdrażano projekty utworzenia Unii Europejskiej. Jednym z nich była Uroczysta Deklaracja o Unii Europejskiej, podpisana przez szefów rządów w Stuttgarcie w 1983 r. Podkreślała ona znaczenie zwiększenia spójności i koordynacji między strukturami Wspólnoty i EWP. Ważnym wydarzeniem lat 80. w kwestii współpracy politycznej było podpisanie w lutym 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego,. Europa za cel przyjęła przekształcenie stosunków między państwami w zapowiadaną od lat Unię Europejską. W kwestiach polityki zagranicznej najważniejszymi regułami ustanowił zgodność i solidarność działań, które miały chronić wspólne interesy Europy, a także obronę pokoju, demokracji i praw człowieka na świecie. Instrumentami EWP uczyniono wspólne stanowiska i wspólne działania. Miały być one punktem odniesienia dla narodowych polityk zagranicznych. Ważną zmianą w sferze instytucjonalnej EWP było wprowadzenie stałego sekretariatu z siedzibą w Brukseli. Jego zadaniem stało się wspomaganie prezydencji w działalności w ramach EWP oraz w sprawach administracyjnych. Rozwój wydarzeń na arenie międzynarodowej na przełomie lat 80. i 90. postawił Wspólnoty przed kolejnymi wyzwaniami. Niezbędnym stało się umocnienie EWP, co wpłynęło na tempo prac nad utworzeniem Unii Europejskiej. W grudniu 1990 r. w Rzymie rozpoczęto konferencję ws. utworzenia Unii Europejskiej. Na spotkaniu w Vianden 27 czerwca 1991 r. ustalono, że sprawy obrony powinny być włączone do zakresu działania UE. W kwietniu 1991 r. Luksemburg przedstawił projekt zbudowania Unii Europejskiej w oparciu o 3 filary, z których drugi miała stanowić Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa. W grudniu ustalono ostateczną wersję Traktatu o Unii Europejskiej.
Ustanowił on Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa jednym z III filarów Unii Europejskiej.
Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa a Traktaty Unii Europejskiej
Traktat z Maastricht, który wszedł w życie 1 listopada 1993 r., nadał wcześniejszym
przedsięwzięciom w zakresie Europejskiej Współpracy Politycznej ramy statutowe. Jako jeden z głównych celów Unia postawiła potwierdzanie swej tożsamości na arenie międzynarodowej, zwłaszcza poprzez realizację Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która zgodnie z artykułem 17 mogłaby prowadzić do wspólnej obrony23 . Szczegółowe postanowienia odnośnie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa zostały omówione w Tytule V Traktatu. Przedstawiono w nim cele WPZiB, do których należały: ochrona wspólnych wartości i podstawowych interesów członków, umacnianie bezpieczeństwa Unii Europejskiej i państw członkowskich, rozwijanie i wspieranie współpracy międzynarodowej, rozwijanie poszanowania praw człowieka i demokratycznych procedur 24 . Cele te miały być realizowane poprzez: określanie zasad i ogólnych wytycznych WPZiB, wspólne strategie, działania i stanowiska, a także umacnianie systematycznej współpracy między Państwami Członkowskimi w prowadzeniu ich polityki. Jednocześnie w Traktacie znalazł się zapis o nieingerencji w politykę zagraniczną i bezpieczeństwa państw członkowskich, mówiący, iż Polityka Unii (…) nie uchybia specyficznemu charakterowi polityki bezpieczeństwa i obronnej niektórych Państw Członkowskich. Szanuje ona wynikające z Traktatu Północnoatlantyckiego zobowiązania Państw Członkowskich 25 . Nietrudno zauważyć kilku słabych stron II filaru. Zdaniem Adama Marszałka zapisy Traktatu z Maastricht dotyczące WPZiB były ogólnymi deklaracjami, pozostawiają23
Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej, [w:] http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:019:pl:PDF 24 A. Marszałek, Z historii europejskiej.., op. cit., s. 283. 25 Traktat o Unii Europejskiej, [w:] http://www.futurum.gov.pl/dokumenty/Traktat_o_Unii_Europejskiej.pdf
cymi dużą swobodę interpretacji. Ponadto w traktacie założycielskim dokonano wyraźnego rozróżnienia między sprawami bezpieczeństwa i obrony 26 , a Unia Zachodnioeuropejska, (która była traktowana, jako część składowa Unii Europejskiej) pozostała wykonawcą polityki obronnej. Traktat o Unii Europejskiej nie spełnił oczekiwań awangardy wspólnej europejskiej obrony. Nie wyposażył wspólnej polityki bezpieczeństwa w niezbędne do jej prowadzenia instrumenty, szczególnie dotyczące podejmowania decyzji operacyjnych i organu wykonawczego 27 . Istotnym jest także fakt zróżnicowania interesów państw członkowskich w owym czasie oraz wyraźne problemy z jednogłośnym stanowiskiem, co na pewno nie prowadziło do uściślania współpracy politycznej w Europie. O ile współpraca w ramach I filaru (…) miała charakter integracyjny, o tyle w odniesieniu do wspólnej polityki zagranicznej miała charakter przede wszystkim koordynacyjny 28 . Faktyczna słabość Unii została obnażona już w kilkanaście dni po uzgodnieniu w Maastricht Traktatu, kiedy to podczas konfliktu jugosłowiańskiego Niemcy uznały niepodległość Chorwacji i Słowenii, wyłamując się ze wspólnego stanowiska Dwunastki. Ten krok dyplomacji Niemiec osłabił spoistość Wspólnoty Europejskiej oraz wiarygodność Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Zgodnie z artykułem J.4.6. i J.10 Tytułu V w ciągu pięciu lat miała zostać zwołana konferencja mająca zrewidować postanowienia z Maastricht. Odbyła się ona w latach 1996-1997 w Turynie. Podczas konferencji starły się dwie koncepcje – zwolenników pogłębienia integracji politycznej oraz zadowolonych z obecnego stanu rzeczy. Punktami zapalnymi stały się m.in. kwestia poszerzenia zakresu WPZiB, czy stosunki UE z Unią Zachodnioeuropejską. Uzgodniona w Turynie nowelizacja, tzw. Traktat Amsterdamski, zmieniała tekst traktatu, jednak nie dokonała wielkiego postępu w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Traktat powtarzał, że Unia Zachodnioeuropejska stanowi integralną część rozwoju UE 29 . UZE otrzymała ponadto możliwość zapewniania zdolności operacyjnej w zakresie misji petersberskich 30 . Najważniejsze zmiany w II filarze to: usta26 27
R. Zięba, op.cit, s. 49 Unia Europejska – Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, [w:] http://www.cie.gov.pl/ HLP/files.nsf/0/39DC136D1ECF4171C1256E7B00480CB8/$file/BEZPIECZ.PDF 28 J. Zajączkowski, Unia Europejska w Stosunkach Międzynarodowych, Warszawa 2006, s. 76. 29 R. Zięba, op.cit., s. 51. 30 Misje petersberskie to operacje humanitarne oraz pokojowe podejmowane do 1999 r. przez Unię Zachodnioeuropejską. Po jej wygaszeniu prowadzeniem misji zajęły się organy UE. Celem zadań petersberskich jest opanowywanie sytuacji kryzysowych oraz przywracanie pokoju.
nowienie Wysokiego Przedstawiciela do spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa i połączenie go z funkcją Sekretarza Generalnego Rady, ustanowienie Komórki Planowania i Wczesnego Ostrzegania, której wyznaczono zadania monitorowania i analizy wydarzeń z zakresu WPZiB, szacowania interesów UE w zakresie WPZiB oraz dostarczania oceny wydarzeń na arenie międzynarodowej. Z kolei wspólne strategie stały się instrumentem WPZiB. Istotnym był zapis Artykułu J.7.1, który był przejawem objęcia kierunku uwspólnotowienia i poszerzania II filaru stanowiąc, iż Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa obejmuje wszystkie kwestie związane z bezpieczeństwem Unii, włącznie z ostatecznym określeniem wspólnej polityki obronnej, zgodnie z drugim akapitem, która z czasem może doprowadzić do wspólnej obronności 31 . Formalne wzmocnienie II filaru Unii Europejskiej nie wpłynęło, zdaniem Ryszarda Zięby, na skuteczność Piętnastki w tej dziedzinie. Już przed wejściem Traktatu w życie (1 maja 1999r.) okazało się, że nowe rozwiązania są niewystarczające. Różnice zdań, w świetle przyjętej już w traktacie z Maastricht zasady jednomyślności, ponownie uniemożliwiły wynegocjowanie warunków ścisłej współpracy. Z kolei kwestie wyposażenia UE w zdolności wojskowe nadal były pomijane. Francuskim i niemieckim projektom rozwoju unijnych sił zbrojnych sprzeciwiały się głównie Wielka Brytania oraz państwa neutralne: Austria, Finlandia, Irlandia i Szwecja 32 . Zdając sobie sprawę z niedoskonałości Traktatu, Rada Europejska w czerwcu 1999 r. potwierdziła zamiar zwołania kolejnej Konferencji ws. Rozwiązania problemów II filaru. Obradująca od 14 lutego 2000 roku w Brukseli konferencja, której rezultatem jest Traktat z Nicei, przyniosła zasadnicze reformy instytucjonalne. Wprowadzono zmiany w Tytule V, zwłaszcza w art. 17. Znosiły one związki funkcjonalne Unii Europejskiej z UZE. Odtąd zadania humanitarne i działania w zakresie ratownictwa, misje utrzymania pokoju oraz zarządzania kryzysami, w tym przywracania pokoju 33 znalazły się w kompetencjach UE. Traktat utrzymał postanowienie, iż przepisy art. 17 nie są przeszkodą dla rozwijania przez członków Unii stosunków bilateralnych. Ponadto sankcjonował powstanie Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa – organu wspomagającego Radę w prowadzeniu WPZiB, a także rozszerzał na II filar istniejącą od wejścia w życie Traktatu Am31
Traktat Amsterdamski Zmieniający Trakta o Unii Europejskiej, [w:] http://www.europolityka.pl/doc/ documents/TraktatAmsterdamskizmieniajacyTraktatoUniiEuropejskiej.doc 32 Unia Europejska – Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, [w:] http://www.cie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/39DC136D1ECF4171C1256E7B00480CB8/$file/BEZPIECZ.PDF 33 Traktat z Nicei, [w:] http://www.futurum.gov.pl/dokumenty/traktat_niceiski.pdf
sterdamskiego w pozostałych filarach zasadę ściślejszej współpracy, którą jednocześnie przemianowano na wzmocnioną współpracę. W ramach niej Wysoki Przedstawiciel uzyskał kompetencje, zapewnienia pełnego poinformowania Parlamentu Europejskiego i państw członkowskich o realizacji wzmocnionej współpracy. Niezwykle istotnym, w świetle wcześniejszych problemów z jednomyślnością Unii, było wprowadzenie możliwości podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów przy zawieraniu porozumień międzynarodowych. Zmiany wprowadzone w Traktacie Nicejskim, mimo braku przełomowego charakteru, stanowiły ważny krok w kierunku uwspólnotowiania polityki bezpieczeństwa UE 34 . Do rzeczywistego wzrostu znaczenia Unii na arenie międzynarodowej niezbędne były jednak dalsze reformy, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż WPZiB nadal miała międzyrządowy charakter. Duże nadzieje wiązano z przyjętym w czerwcu 2004 r. Traktatem Konstytucyjnym Unii Europejskiej. Przyjęcie Konstytucji stanowiło poważny krok w kierunku zdynamizowania politycznej integracji Europy35 . W projekcie przewidywano obdarzenie Unii osobowością prawną, co czyniłoby z niej podmiot stosunków międzynarodowych. Konstytucja miała znieść system filarowy, a także wprowadzić urząd Ministra Spraw Zagranicznych, bezpośrednio odpowiedzialnego za kształtowanie tej polityki. Ponadto precyzowała i uszczegóławiała rozwiązania dotyczące Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa 36 . Konstytucja jednak w związku ze sprzeciwem społeczeństw francuskiego i holenderskiego, zgłoszonym w referendum, nie weszła w życie. Krytycy Konstytucji twierdzili, iż nie dokonuje przełomu. Krytykowano poza tym brak rozstrzygnięcia, czy WPZiB ma mieć nadal charakter międzyrządowy, czy zwrócić się w kierunku rozwijania ponadnarodowych struktur oraz umacniania kompetencji wspólnotowych. Częste są również opinie, jakoby traktat został odrzucony ze względu na niezbyt trafną nazwę – konstytucja unijna wzbudziła obawy o możliwość ograniczenia suwerenności i tożsamości narodowej 37 .
J. Zajączkowski, op. cit., s. 130 W. Gizicki, Bezpieczeństwo europejskie w wybranych dokumentach Unii Europejskiej, [w:] http://znze. wsiz.rzeszow.pl/z10/5_Wojciech_Gizicki_Bezpieczenstwo.pdf 36 Ibidem 37 P. Lenkiewicz, Traktat reformujący Unię Europejską, [w:] Unia Europejska: od Traktatów Rzymskich do Traktatu Lizbońskiego, red. T. Wasilewski, Toruń 2008, s. 154
Zasadnicze zmiany w funkcjonowaniu Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa wprowadza także, budzący skrajne emocje, Traktat Lizboński. Jego podpisanie 13 grudnia 2007 r. było próbą przełamania instytucjonalnego i decyzyjnego kryzysu Unii. Większość postanowień Traktatu została przeniesiona z Konstytucji Europejskiej. Traktat znosi system filarowy, pozostawiając jednak oraz wzmacniając WPZiB. Unia Europejska zyskuje dzięki niemu osobowość prawną, stając się podmiotem stosunków międzynarodowych. Traktat wprowadza nowe uregulowania, które mają wzmocnić bezpieczeństwo obywateli. Wprowadzona zostaje „klauzula wzajemnej obrony”. Jeżeli jedno z państw członkowskich Unii Europejskiej stanie się ofiarą zbrojnej agresji, pozostałe państwa są zobowiązane do udzielenia mu pomocy38 . Ponadto wprowadza klauzulę nakazującą analogiczne zachowanie w przypadku klęsk żywiołowych. Jedną z podstawowych zmian jest stworzenie urzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który połączy w sobie dwie funkcje, które do tej pory istniały osobno - Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB oraz Komisarza ds. Zewnętrznych Unii 39 . Zrezygnowano z wprowadzenia funkcji Ministra Spraw Zagranicznych, jednak kompetencje wysokiego przedstawiciela pokrywają się z tymi, które przewidziane były wcześniej dla Ministra. Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa realizują Wysoki Przedstawiciel oraz państwa członkowskie, stosując środki krajowe i unijne 40 . Z wprowadzeniem urzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (nazywanego powszechnie, mimo oficjalnej rezygnacji z tego określenia, Ministrem Spraw Zagranicznych) Europa wiązała duże nadzieje. Miał on umożliwić Unii mówienie jednym głosem, ułatwić i przyspieszyć jej prace oraz posiadać niezwykły wpływ na unijną politykę 41 . 19 listopada 2009 roku, na szczycie w Brukseli, zdecydowano o obsadzie tego stanowiska. Wysokim Przedstawicielem ds. Stosunków Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa została, nieposiadająca doświadczenia w sprawach zagranicznych, Catherine Ashton z Wielkiej Brytanii, od roku Komisarz UE ds. Handlu.
Polski Kalendarz Europejski, nr 116/2008, [w:] http://www.schuman.pl/component/joomdoc/ doc_download/39-polski-kalendarz-europejski-nr-1162008 39 R. Kownacki, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa w Traktacie Lizbońskim - realne wzmocnienie czy nieistotny lifting? [w:] http://www.sdpl.fc.pl/WPZiB_Traktat_Lizbonski.pdf dostęp xx-x-xxx 40 Art. 11 ust. 1 Traktatu 41 P. Lenkiewicz, op.cit., s. 156
Tego samego dnia dokonano również wyboru na stanowisko Prezydenta Rady Europejskiej (nieoficjalnie nazywanego prezydentem Unii). Wbrew kuluarowym propozycjom, które wskazywały między innymi na T. Blaira, czy A. Kwaśniewskiego, na 2,5letnią kadencję, z możliwością reelekcji, wybrano belgijskiego premiera, Hermana Van Rompuya. Prezydent ma przewodniczyć obradom Rady Europejskiej oraz reprezentować Unię na zewnątrz w sprawach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w bliskiej współpracy z Wysokim Przedstawicielem. Oba nowe stanowiska miały wzmocnić Unię na arenie międzynarodowej. Ashton i Van Rompuy to jednak osoby mało znane (brytyjka nawet we własnym kraju) oraz mało wpływowe, a więc ich nominacje stoją w sprzeczności z założeniami lizbońskimi. Unia obiera więc kierunek, w którym polityka zagraniczna i bezpieczeństwa będzie w małym stopniu, uwspólnotowiona, a rządy największych państw członkowskich nadal będą miały decydujący głos w kluczowych decyzjach 42 . Potwierdzeniem tego jest rozczarowanie i ostrą krytyka, z jakimi spotkał się z w wielu środowiskach europejskich owy wybór. Szwedzki Minister Spraw Zagranicznych określił wybór historyczną straconą szansą 43 , premier Donald Tusk mało ambitnym, ale dla Polski bezpiecznym 44 . Dr Krzysztof Szczerski z Uniwersytetu Jagiellońskiego stwierdził zaś, iż mieliśmy wybrać prezydenta Unii i Ministra Spraw Zagranicznych UE a wybrano kelnera i gońca 45 . Dalej poszła prasa europejska: Europa wybiera nikogo (Der Spiegel), nowy prezydent i szef polityki zagranicznej będą sługami narodowych stolic (Financial Times), pan i pani Nikt na czele Unii (Corriere Della Sera), w Brukseli wygrali Merkel i Arkozy (La Stampa) 46 . Traktat Lizboński wzmacnia unijną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa w stosunku do polityk państw członkowskich, czego wyrazem jest artykuł 24, stwierdzający, iż w ramach zasad i celów swoich działań zewnętrznych Unia Europejska prowadzi, określa i realizuje wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, opartą na rozwoju wzajemnej solidarności politycznej między Państwami Członkowskimi, określaniu kwestii stanowią-
http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2009-11-25/niemiecka-strategia-personalna-w-ue http://www.stosunkimiedzynarodowe.info/artykul,538,Nowe_stanowiska_przywodcze_w_Unii_Europejs kiej_?_q_and_a 44 http://fakty.interia.pl/swiat/news/tusk-wybor-malo-ambitny-ale-dla-nas-bezpieczny,1399573; dostęp 27.02.2011 r. 45 http://czateria.interia.pl/goscie-czaterii,czat,2037,Krzysztof%20Szczerski; dostęp 27.02.2011 r. 46 http://www.tvn24.pl/12691,1629596,0,1,pan-i-pani-nikt-na-czele-unii,wiadomosc.html; http://fakty.interia.pl/prasa/na_swiecie/news/miazdzaca-krytyka-pan-i-pani-nikt-na-czeleunii,1399758,3346; dostęp 02.04.2011 r.
cych przedmiot ogólnego zainteresowania i osiąganiu coraz większego stopnia zbieżności działań Państw Członkowskich 47 . W traktacie podkreślono konieczność zapewnienia WPZiB odpowiednich środków budżetowych, które mają być wykorzystywane m.in. do realizacji misji humanitarnych, czy pokojowych. Wzmocniona zostaje rola Europejskiej Agencji Obrony. Będzie ona odpowiedzialna za współpracę wojskową w ramach UE i monitorowanie poziomu zdolności militarnych/obronnych w państwach członkowskich. Możliwa stanie się, więc pogłębiona współpraca UE i państw członkowskich w obszarze wykorzystywania potencjałów obronnych, prowadzenia misji pokojowych i humanitarnych oraz innych koniecznych działań w zakresie WPZiB 48 . Traktat Reformujący wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., po ostatecznym zatwierdzeniu przez Irlandię (w drugim referendum, 2 października) oraz złożeniu ostatniego podpisu - przez prezydenta Czech, Vaclava Klausa, 3 listopada. Zdaniem Wojciecha Gizickiego Traktat Lizboński stanowi dużą szansę systemowego uporządkowania Unii a także daje nadzieję wzrostu jej roli na arenie międzynarodowej. Traktat jest jednak przedmiotem krytyki. Zarzuca się, iż jedynie systematyzuje Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa, nie dokonując przełomu, czy rewolucji. Traktat faktycznie wzmacnia oraz tworzy nowe instrumenty WPZiB, nie jest jednak pewne, czy będą one w stanie doprowadzić do jednomyślności Unii.
Instrumenty i finansowanie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
Do realizacji wyznaczonych w Traktacie o UE celów Unii służą określone instrumenty. Zostały one ustanowione w Maastricht, następnie zmodyfikowane w Traktacie Amsterdamskim. Zgodnie z nim instrumentami Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa są: zasady i ogólne wytyczne
http://bookshop.europa.eu/is-bin/INTERSHOP.enfinity/WFS/EU-Bookshop-Site/pl_PL//EUR/ViewPDFFile-OpenPDFFile?FileName=FXAC07306PLC_002.pdf&SKU=FXAC07306PLC_PDF; dostęp 02.04.2011 r. 48 W. Gizicki, op.cit.
uzgadnianie wspólnych strategii wspólne działania przyjęcie wspólnych stanowisk rozwijanie systematycznej współpracy między państwami członkowskimi 49 Oprócz wymienionych w Traktatach za instrumenty uznawane są wspólne oświadczenia i deklaracje polityczne, które służą Unii w polityce zagranicznej 50 . Jest to klasyczna forma współpracy międzyrządowej, znana z praktyki EWP. Wspólne oświadczenia i deklaracje nie są prawnie wiążące i nie dotyczą zwykle spraw najistotniejszych, lecz są wydawane w imieniu Unii Europejskiej, co powoduje, że państwa członkowskie uwzględniają je w prowadzeniu krajowej polityki zagranicznej. Zasady i ogólne wytyczne WPZiB określa jednomyślnie Rada Europejska. Formalnie nie mają mocy prawnie wiążącej, stanowią jednakże podstawę do działalności prawotwórczej innych organów UE, w szczególności podejmowania przez Radę decyzji niezbędnych do określenia lub prowadzenia spraw z zakresu WPZiB 51 . Rada programuje aktywność dyplomatyczną, w sferze bezpieczeństwa oraz, po rozszerzeniu w Traktacie Amsterdamskim, w kwestiach obronnych. Zasady i ogólne wytyczne określają kształt i charakter oraz nadają dynamiczny charakter WPZiB. Wspólne strategie zostały włączone do instrumentów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Traktatem Amsterdamskim. Mogły być realizowane przez Unię w obszarach, gdzie państwa członkowskie miały ważne, wspólne interesy. We wspólnych strategiach określane były: cel, czas trwania i środki, jakie mają być przekazane do dyspozycji przez Unię i państwa członkowskie. Decyzje odnośnie wspólnych strategii podejmowała jednomyślnie Rada Europejska (art. 13.2) 52 . Ich rekomendowaniem zaś zajmowała się Rada Unii Europejskiej. Odpowiadała ona także za ich realizację. W Traktacie Lizbońskim zrezygnowano z instrumentu wspólnych strategii. Od czasu wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego, Rada Europejska podjęła decyzję o wprowadzeniu wspólnych strategii wobec: Rosji (4 czerwca 1999 r.), Ukrainy (11
T. Kęsoń, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej – od Rzymu do Lizbony, [w:] http://www.osrodekbadania.waw.pl/?site=strategia_i_bezpieczenstwo_4&lang=pl, dostęp 7.01.2011 r. 50 R. Zięba, op. cit., s. 56. 51 M. Talasiewicz, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, [w:] http://www.zpsb.szczecin.pl/ uploads/jean_monnet/wspolna%20polityka%20zagraniczna%20i%20bezpieczenstwa%20%20mtalasiewicz.pdf, dostęp 6.01.2011 r. 52 Traktat Amsterdamski Zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, op.cit
grudnia 1999 r.) oraz regionu śródziemnomorskiego (20 czerwca 2000 r.) 53 . W czerwcu 2004 roku Rada Europejska zatwierdziła strategie Unii Europejskiej dotyczącą broni masowego rażenia. Wspólne działania to istotny instrument WPZiB, zapewniający spójność działań Unii i państw członkowskich. Są główną formą realizowania WPZiB na podstawie zapisu Artykułu J.1.3 Traktatu z Maastricht, który stwierdza, iż Unia osiąga cele poprzez stopniowe wprowadzanie (...) wspólnego działania w dziedzinach, w których państwa członkowskie mają istotne wspólne interesy. Głównym organem uchwalania wspólnych działań jest Rada Unii Europejskiej. Są one przyjmowane na podstawie wspólnych strategii i dotyczą sytuacji, w których działania operacyjne zostały uznane za niezbędne. Rada określa cel i zakres działań, środki do dyspozycji Unii, a także czas trwania i warunki wprowadzenia działań w życie 54 . Od wejścia w życie Traktatu z Maastricht Unia podjęła ponad 100 wspólnych działań 55 . Ich wzrost nastąpił jednak dopiero po Traktacie Amsterdamskim, co ma związek z brakiem klarownego określenia istoty tego instrumentu w Traktacie z 1992 roku. Wspólne działania dotyczą najczęściej terytoriów, na których toczą się konflikty. Inne przykłady wspólnych działań: w sprawie poparcia dla procesu pokojowego na Bliskim Wschodzie (1994), w sprawie wysłania obserwatorów na wybory, np. w Rosji (1993) i Ukrainie (2004), w sprawie Instytutu Studiów nad Bezpieczeństwem (2001), w sprawie operacji wojskowych UE w Bośni i Hercegowinie (2004) 56 . Wspólne stanowiska zostały wprowadzone na mocy Traktatu z Maastricht, zgodnie, z którym określa je i jest za nie odpowiedzialna Rada UE. Instrument ten został zdefiniowany dopiero w Traktacie Amsterdamskim, którego artykuł 15 stanowi, iż wspólne stanowiska określają nastawienie Unii do określonego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym. Wspólne stanowiska przybierają formę jednogłośnie przyjmowanych „deklaracji politycznych” lub sui generis decyzji Rady Europejskiej 57 . Państwa nie mają obowiązku osiągnięcia wspólnego stanowiska, lecz przyjęte stanowisko jest dla nich wiążące, muszą, więc dostosować do niego swą politykę.
J. Zajączkowski, op. cit., s. 93 M. Talasiewicz, op. cit. J. Zajączkowski, op.cit, s. 91 M. Talasiewicz, op. cit.
Od roku 1993 Unia przyjęła ponad 100 wspólnych stanowisk, m.in. w sprawie ustanowienia embarga na dostawy broni do Sudanu (1994), w sprawie ograniczenia stosunków gospodarczych z Libią i Haiti (1993), w sprawie wykonania rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ w związku z embargiem przeciw Serbii (1994), w sprawie odnowienia środków wspierających skuteczne wykonanie mandatu Międzynarodowego Trybunału Karnego dla byłej Jugosławii (2004) 58 . Wspólne stanowiska stanowią ważny instrument WPZiB, ich liczba rośnie z roku na rok. Mimo to między członkami Unii a jej organami wciąż widoczne są różnice zdań dotyczące zakresu owego instrumentu. Traktat z Maastricht wprowadził, jako instrument WPZiB także systematyczną współpracę. Ma on długą tradycję, sięgającą EWP. Systematyczna współpraca nie ma formalnego charakteru, jest często traktowana, jako ogólna metoda osiągania celów. Instrument ten zobowiązuje państwa członkowskie do wzajemnego informowania i uzgadniania kwestii polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w celu zapewnienia najskuteczniejszego wpływu Unii przez zgodne działania. Traktat Lizboński reformuje środki, za pomocą, których realizowana jest, WPZiB. Praktyczny wymiar tej reformy to uproszczenie i usystematyzowanie oraz rewizja dotychczas obowiązujących środków prawnych. Rada określa strategiczne interesy Unii, ustala cele oraz określa ogólne wytyczne, a także przyjmuje niezbędne decyzje. Przewodniczący Rady Europejskiej może zaś zwołać nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej w celu określenia strategicznych kierunków polityki Unii. Jednocześnie wyposażono Radę w nowy środek, którym jest przyjmowanie decyzji określających zasady wykonania działań oraz stanowisk. Zamiast „wspólnych działań” i „wspólnych stanowisk”, Traktat przewiduje odpowiednio „działania” i „stanowiska, które powinny być podjęte przez Unię” 59 . Finansowanie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa ma istotne znaczenie dla funkcjonowania organizacji, stanowiąc jednocześnie poważny problem dla Unii. Wiąże się to z ciągłym wzrostem wydatków w tej dziedzinie, a także z faktem, iż to głównie od szybkiego znajdowania funduszy zależy skuteczność WPZiB. Zgodnie z art. 28 Traktatu o Unii Europejskiej wydatki związane z WPZiB są umieszczone w budżecie
M. Talasiewicz, op. cit. R. Kownacki Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa w Traktacie Lizbońskim - realne wzmocnienie czy nieistotny lifting?, [w:] http://www.sdpl.fc.pl/WPZiB_Traktat_Lizbonski.pdf dostęp 06.11.2011 r.
ogólnym Wspólnoty, z wyjątkiem tych, które wynikają z operacji mających skutki wojskowe i polityczno-obronne, oraz tych, co, do których Rada UE zdecyduje inaczej 60 . Wydatki operacyjne mogą być również pokrywane z budżetów państw członkowskich. Zapobiega to wydatkowaniu pieniędzy na operacje nieaprobowane przez niektóre państwa. Jeżeli wydatki te w całości miałyby być finansowane z kasy unijnej, to doszłoby do tego, że państwa, które nie zgadzają się z aktualnym kursem WPZiB, musiałyby ponosić wydatki na prowadzenie tej polityki. Zatem pieniądze z budżetu państwa byłyby wydatkowane niezgodnie z interesem państwowym niektórych państw Unii. W konsekwencji suwerenność tych państw mogłaby być zagrożona 61 . Brak jednoznacznego określenia w Traktacie z Maastricht, co jest wydatkami administracyjnymi, a co operacyjnymi, spowodował, że Rada UE stosowała rozszerzającą interpretację pierwszej grupy wydatków. Problem pogłębiały konflikty Rady z Parlamentem Europejskim. Parlament zobowiązał się na podstawie dżentelmeńskiej umowy do nieingerowania w wydatki administracyjne Rady UE, równocześnie żądając, by konsultowano z nim wydatki. Powodowało to opóźnienia, co przeciągało czas trwania wspólnych działań. Zasady finansowania WPZiB uległy zmianie na mocy Traktatu Amsterdamskiego. Wprowadził on zasadę pokrywania wydatków operacyjnych także z budżetu WE, z wyjątkiem wydatków na operacje mające implikacje wojskowe lub obronne 62 . Ponadto budżet wspólnotowy nie jest obciążany kosztami operacji, jeżeli w wyniku jednomyślnego głosowania Rada ustali odmienne zasady finansowania. Zwiększono również uprawnienia kontrolne Parlamentu w stosunku do wszystkich wydatków operacyjnych, likwidując możliwości konfliktów z Radą UE. Kryterium wkładu w przypadku nie pokrywania działań z budżetu stała się wysokość PKB. Za realizację wydatków z budżetu odpowiedzialna jest Komisja Europejska, która ma prawo przedkładania propozycji w tym względzie. W Amsterdamie stworzono również nowy rozdział budżetu unijnego. Dzieli on wydatki na wynikające z decyzji przyjętych, przewidywanych, ale nieprzyjętych, oraz nieprzewidywanych i nieprzyjętych. Wprowadzono także strukturę wydatków, która obejmuje koszty:
U. Kurczewska, Budżet Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, [w:] http://www.pism.pl/files/?id_plik=172, dostęp 15.11.2011 r., 61 K. Czubocha, M. Paszkowska, Finansowanie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, [w:] http://www.e-finanse.com/artykuly/70.pdf, dostęp 20.03.2011 r.
obserwowania i organizowania wolnych wyborów i innych działań związanych z procesem demokratycznej tranzycji, funkcjonowania dyplomatycznych przedstawicielstw Unii, zapobiegania konfliktom, umacniania pokoju i bezpieczeństwa, wspierania procesów rozbrojeniowych, uczestniczenia w konferencjach międzynarodowych, koszty działań nieprzewidywalnych i pilnych - te ostatnie nie mogą jednak przekraczać jednej piątej całości wydatków 63 . Zasady finansowania operacji mających implikacje wojskowe lub obronne zostały przyjęte 17 lipca 2002 r. przez Radę do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych. Dzielą one wydatki na dwa typy: a) koszty wspólne, którymi nie można obciążyć indywidualnych państw, biorących udział w misjach zarządzania kryzysami i koszty wsparcia wysyłanych sił; b) wszystkie inne koszty, które będą uważane za indywidualne wydatki i które będą finansowane na zasadzie pokrywania tam, gdzie powstają. Decyzje o wspólnym finansowaniu Rada podejmować będzie w odniesieniu do indywidualnych przypadków 64 . Nowe problemy związane z finansowaniem WPZiB powstały na początku 2003 r., gdy Unia podjęła się prowadzenia misji petersberskich. Wzrost kosztów operacji, których nie można było pokrywać z budżetu UE, stał się zagrożeniem dla ich skuteczności. W związku z tym w lutym 2004 r. Rada UE stworzyła mechanizm ATHENA. Jego zadaniem jest administracja finansowania wspólnych kosztów operacji mających implikacje wojskowe lub obronne we wszystkich ich fazach. ATHENA ma stałą strukturę i osobowość prawną, kieruje nim, powoływany każdorazowo przez państwa biorące udział w operacji, Komitet Specjalny. Koszty mogą być pokrywane również przez państwa trzecie. Środki na WPZiB są niewielkie, w latach 2000-2006 stanowiły mały odsetek wydatków budżetowych Unii. Wielkość środków na realizację WPZiB miała jednak w tym czasie tendencję wzrostową. W nowej perspektywie, do 2013 r. wydatki na WPZiB mają wzrosnąć do 6% budżetu Unii Europejskiej (ok. 50 mld euro w latach 2007-2013). Pozornie wydaje się zatem, że mamy do czynienia ze znacznymi wzrostami, jednak, jeżeli
K. Czubocha, M. Paszkowska, op.cit. R. Zięba, op.cit., s. 74
weźmiemy pod uwagę mocarstwowe ambicje Unii Europejskiej, sumy te nie wydają się ani znaczące, ani wystarczające 65 . Unia ponadto unika udziału w zbrojnych konfliktach, ograniczając się najczęściej się do misji policyjnych i udziału w odbudowie zniszczonych wojną państw. Ciężar prowadzenia wojen spada na NATO lub Stany Zjednoczone. Brakuje woli politycznej odnośnie zaangażowania Unii Europejskiej w konflikty zbrojne, co ma związek z tym, że środki muszą być wydatkowane z budżetów państw członkowskich, a nie z budżetu unijnego.
Kompetencje i rola organów Unii Europejskiej w procesie realizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa jest prowadzona przez organy
kompetentne w sprawach wszystkich filarów Unii Europejskiej. Procedura podejmowania decyzji w II filarze charakteryzuje się szczególnym naciskiem na formy współpracy, mające zapewnić mu międzyrządowy charakter, czego skutkiem jest uzależnienie skuteczności WPZiB od woli państw członkowskich Unii. Rada Europejska jest organem pozastatutowym Unii. Stanowi forum spotkań szefów i rządów państw członkowskich oraz przewodniczącego Komisji Europejskiej, wykształcone w praktyce tzw. konferencji na szczycie Wspólnot Europejskich, które odbywały się, początkowo sporadycznie, od 1961 r. 66 . Decyzją podjętą na spotkaniu w Sewilli 26 czerwca 2002 roku Rada ma się zbierać na rutynowych spotkaniach cztery razy w roku 67 . W razie potrzeby Rada zbiera się także na posiedzeniach nadzwyczajnych. Obradom przewodniczy państwo aktualnie sprawujące urząd prezydencji. Decyzje rady podejmowane są na zasadzie konsensusu. Rada Europejska stała się główną instytucją unijną, mającą pierwszorzędne znaczenie w Unii na podstawie zapisu artykułu D Traktatu z Maastricht, który stanowił, iż Rada Europejska nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa w tej mierze ogólne
K. Czubocha, M. Paszkowska, op.cit. Konferencje Szefów Państw i Rządów Państw Członkowskich od 1969 r. miały miejsce raz w roku. W 1974 r. zdecydowano o podniesieniu częstotliwości spotkań do trzech w roku. 67 R. Zięba, op. cit., s. 62
kierunki polityczne 68 . Rada Europejska ma w związku z tym decydującą rolę w procesie podejmowania decyzji w ramach WPZiB. Kompetencje Rady, oraz szczebel, na którym obraduje, sytuują ją jako organ o charakterze zarządzającym w tej dziedzinie 69 . Rada określa zasady i ogólne wytyczne (wiążące dla Rady Unii Europejskiej), a także, od wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego, wspólne strategie. Programuje i decyduje także o wspólnej polityce obronnej. Jej programujący i kontrolujący charakter działania w ramach WPZiB sprawia, iż odgrywa ona kluczową rolę w rozwoju Unii. Istotną reformą, wprowadzoną w Traktacie Lizbońskim, jest wprowadzenie stanowiska stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej. Celem ustanowienia stałego Przewodniczącego ma być zapewnienie większej stabilności prac Rady Europejskiej, a przez to zwiększenie ciągłości zewnętrznych działań UE 70 . Wprowadzenie przez Traktat Lizboński stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej zapewne pozostanie rozwiązaniem neutralnym dla samej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa 71 . Biorąc, bowiem pod uwagę fakt pozostania przy międzyrządowym charakterze, WPZiB, wątpliwym jest wzmocnienie jej wspólnotowego elementu dzięki istnieniu instytucji Przewodniczącego Rady. Na mocy traktatu z Maastricht Rada Unii Europejskiej stała się głównym organem decyzyjnym w zakresie wszystkich trzech filarów, ponoszącym odpowiedzialność za ich funkcjonowanie. Rada UE jest jednocześnie głównym organem legislacyjnym oraz międzyrządowym forum współpracy w ramach WPZiB. Rada w ogólnych sprawach politycznych oraz dotyczących kwestii polityki zewnętrznej zbiera się, co najmniej raz w miesiącu w składzie Ministrów Spraw Zagranicznych. W posiedzeniach tych bierze także udział reprezentant Komisji Europejskiej – Komisarz ds. Stosunków Zewnętrznych. Spotkania te noszą nazwę Rady do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych 72 . W przypadku podejmowania kwestii obronnych, Rada obraduje w składzie ministrów obrony. Rada odgrywa wiele istotnych ról w procesie decyzyjnym II filaru. Należą do nich:
Traktat o Unii Europejskiej, [w:] http://www.futurum.gov.pl/dokumenty/Traktat_o_Unii_Europejskiej.pdf dostęp 14.12.2011 r. 69 J. Zajączkowski, op. cit., s. 96. 70 P. Wróbel, Polityka zagraniczna i dyplomacja Unii Europejskiej w kontekście zapisów traktatowych, [w:] http://www.psz.pl/tekst-8932/Pawel-Wrobel-Polityka-zagraniczna-i-dyplomacja-Unii-Europejskiej-wkontekscie-zapisow-traktatowych, dostęp 17.12.2011 r. 71 R. Kownacki, Wspólna Polityka Zagraniczna... op. cit., dostęp 14.12.2009 r. 72 Nazwa została wprowadzona na posiedzeniu w Sewilli w 2002 r. Wcześniejsza nazwa – Rada do Spraw Ogólnych.
Podejmowanie decyzji niezbędnych do realizacji WPZiB na podstawie wytycznych Rady Europejskiej Inicjowanie uchwalania przez Radę Europejską wspólnych strategii Uchwalanie wspólnych stanowisk i zarządzanie wspólnych działań Zapewnianie jednolitości, spójności i skuteczności działań Unii Umożliwienie wymiany poglądów i informacji między państwami członkowskimi Zawieranie umów międzynarodowych Rada może zdecydować o pokryciu wydatków operacyjnych z budżetu UE 73 . Decyzje w Radzie UE podejmowane są na zasadzie jednomyślności, co pomaga to zachować międzyrządowy charakter WPZiB 74 . Traktat z Maastricht przewidywał dwa wyjątki od tej reguły. Pierwszy dotyczył kwestii proceduralnych, które zapadają zwykłą większością głosów. Drugi z kolei stanowił, iż jakkolwiek decyzje o wspólnym działaniu Rada podejmuje jednomyślnie, to na każdym etapie ich realizacji określa, które decyzje powinny być podejmowane kwalifikowaną większością głosów 75 . Traktat Amsterdamski zmodyfikował nieco zasady podejmowania decyzji w Radzie, wprowadzając instytucję konstruktywnego wstrzymania się od głosu, które może zgłosić państwo, które nie chce, by dana decyzja je obowiązywała i które równocześnie akceptuje fakt, że decyzja wiąże Unię i nie chce utrudniać działań Wspólnoty. Rada posiada kompetencje zawierania umów z państwami i organizacjami międzynarodowymi. W tym celu, działając jednomyślnie, upoważnia Urząd Przewodniczącego do podjęcia rokowań. Po ich zakończeniu Rada akceptuje, ponownie zgodnie z zasadą jednomyślności, zawartą umowę. Zawarcie umowy nie musi wiązać wszystkich członków: państwo może odmówić przyjęcia zobowiązań w związku z kwestiami konstytucyjnymi. Wówczas pozostali członkowie Rady mogą zwolnić to państwo od przestrzegania umowy lub przyjąć ją tymczasowo. Radę wspiera wiele organów pomocniczych, m.in.: Komitet Stałych Przedstawicieli i Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa. Poza tym w jej strukturze funkcjonują m.in.: Grupa Polityczno-Wojskowa, Komitet Wojskowy i Komitet do Spraw Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego. Duże znaczenie mają również agencje ds. WPZiB, powołane przez Radę: Instytut Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem, Centrum Sa73 74 75
R. Zięba, op. cit., s. 63 Ibidem, s. 63 J. Zajączkowski, op. cit., s. 100
telitarne Unii Europejskiej i Europejska Agencja Obrony. Z Radą współpracują także Specjalni Przedstawiciele i Europejscy Korespondenci (COREU). Urząd Wysokiego Przedstawiciela UE ds. WPZiB został powołany na mocy znowelizowanego w Amsterdamie Traktatu o Unii Europejskiej i powierzony Sekretarzowi Generalnemu Rady UE. Stanowisko to miało spełniać funkcję szefa dyplomacji UE. Kompetencje Wysokiego Przedstawiciela zostały w traktacie określone, jako przyczynianie się do formułowania, opracowywania i wprowadzania w życie decyzji politycznych, a w stosownych przypadkach – prowadzenie dialogu politycznego ze stronami trzecimi 76 . Instytucja Wysokiego Przedstawiciela UE ds. WPZiB znika wraz z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego. W zamian powstał urząd Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który łączy w sobie funkcje Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB oraz Komisarza ds. Zewnętrznych Unii 77 . Podstawową kompetencję Wysokiego Przedstawiciela stanowi realizacja WPZiB w oparciu o działania z upoważnienia Rady. Poprzez swoje propozycje przyczynia się również do opracowania tej polityki 78 . Jest on mianowany na odnawialną, 5-letnią kadencję. będzie przewodniczył spotkaniom ministrów spraw zagranicznych UE. Wysoki Przedstawiciel wchodzi także, jako wiceprezydent, w skład Komisji Europejskiej, której nowy skład mianowany został decyzją Rady Europejskiej z 9 lutego 2010 r. 79 Traktat z Maastricht zapewnił Komisji nieco ograniczone, w stosunku do pozostałych głównych organów Unii, kompetencje w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa stwierdzając jedynie, iż jest ona w pełni włączona w prace w tej dziedzinie 80 . Głównym zadaniem Komisji jest zapewnianie spójności unijnej polityki w WPZiB. Komisja ponadto pomaga prezydencji w reprezentowaniu Unii oraz realizacji decyzji podjętych w ramach WPZiB, ma także prawo inicjatywy ustawodawczej i poruszania na forum Rady UE kwestii związanych z II filarem. Ma także możliwość wnioskowania o zwołanie nadzwyczajnego posiedzenia Rady. Komisja odgrywa także istotną rolę w realizacji WPZiB, wspomaga bowiem stanowiska polityczne poprzez stosowanie pozytywnych bądź negatywnych środków ekonomicznych. Odgrywa także istotną rolę w procesie rozszerzania
R. Zięba, op. cit., s. 67 Szerzej – podrozdział 1.2. niniejszej pracy. 78 R. Kownacki, Wspólna Polityka Zagraniczna..., op. cit.,, dostęp 14.12.2009 r. 79 Decyzja Rady Europejskiej z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie mianowania Komisji Europejskiej, [w:] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:038:0007:0008:PL:PDF; dostęp 27.03.2011r. 80 Art. 27 Traktatu
Unii Europejskiej, formułując opinię o zdolności państwa kandydującego do sprostania wymogom, jakim winny odpowiadać państwa członkowskie UE 81 . Kompetencje Przewodniczącego Komisji w ramach II filaru sprowadzają się do uczestniczenia w posiedzeniach Rady UE, towarzyszenia szefom państw i rządów w czasie spotkań Rady Europejskiej. Rola Parlamentu Europejskiego w prawach WPZiB jest wyraźnie ograniczona, sprowadza się głównie do funkcji kontrolnych. Tytuł V Traktatu z Maastricht zapewnił Parlamentowi jedynie bycie informowanym przez Przewodniczącego oraz Komisję o rozwoju polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Jej Przewodniczący ma ponadto obowiązek konsultowania z Parlamentem najważniejszych kwestii i kierunków WPZiB oraz należytego uwzględniania jego stanowisk. W listopadzie 2002 r. Parlament w wyniku porozumienia z Radą uzyskał dostęp do wielu informacji z zakresu Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, choć Rada UE zachowała sobie prawo do nieudzielania członkom Parlamentu wszystkich informacji. Traktat Lizboński rozszerzył uprawnienia kontrolne Parlamentu na urząd Wysokiego Przedstawiciela, który zobowiązany został do regularnego konsultowania z Parlamentem głównych aspektów wspólnej polityki zagranicznej. Współpraca z Parlamentem polegać ma również na informowaniu go o rozwoju tych polityk. Zadaniem Wysokiego Przedstawiciela jest również czuwanie nad tym, by poglądy PE zostały należycie uwzględnione 82 .
J. Zajączkowski, op. cit., s. 104 R. Kownacki, op.cit., s. 7
Rozdział 2. WYMIAR WSCHODNI POLITYKI UE A WPZiB
2.1. Pojęcie i Geneza Wymiaru Wschodniego Polityki UE
Wymiar wschodni polityki Unii Europejskiej jest z jednej strony zjawiskiem stosunkowo nowym i nie do końca określonym, z drugiej zaś stanowi jeden z najistotniejszych kierunków unijnej polityki zagranicznej oraz nowe oblicze WPZiB 83 . Wiąże się to z dokonanym w 2004 r. rozszerzeniem Unii o 10 nowych państw, które wymusiło zmianę polityki Unii wobec tej części Świata, do tej pory nastawionej głównie na przygotowanie państw Europy Wschodniej do członkostwa w Unii. Obecnie realizowana polityka wschodnia jest równoprawnym, w stosunku do innych, kierunkiem działania UE. Wymiar wschodni różni się jednak jakościowo od innych kierunków polityki unijnej, co wynika głównie ze specyfiki owego regionu oraz z faktu, iż w realizacji wymiaru stosowane są instrumenty charakterystyczne dla wszystkich filarów Unii Europejskiej. Nie sposób podjąć rozważań nt. Wymiaru Wschodniego polityki UE bez zrozumienia samego pojęcia oraz ukazania jego genezy. Powszechnie przyjętym jest, iż wschodni kres Europy wyznacza pasmo gór Ural. Jednak samo pojęcie Europa Wschodnia budzi wiele kontrowersji. Często stosuje się je zamiennie z określeniami takimi, jak Europa Centralna, Europa Środkowa. Termin Europa Wschodnia do I wojny światowej oznaczał
Kraje WE przypisywały rozwojowi stosunków z Europą Wschodnią szczególne znaczenie. Wyrazem tego było m.in. wskazanie tego regionu, jako głównego kierunku realizacji WPZiB już w 1992 r. na szczycie w Lizbonie.
przede wszystkim Rosję. W czasie „zimnej wojny” z pojęciem tym utożsamiano europejską część bloku państw komunistycznych, znajdujących się pod dominacją ZSRR 84 . Istotne jest także znalezienie granicy między Europą Wschodnią i Zachodnią. Spośród mniej i bardziej oczywistych najtrwalszym jest podział na chrześcijaństwo katolickie (zachód) oraz prawosławne (wschód). Wobec trudności z jednoznacznym określeniem granic Europy Wschodniej należy zawęzić obszar do państw objętych Europejską Polityka Sąsiedztwa. Poprzez Politykę Wschodnią Unii Europejskiej rozumiemy, zatem wszystkie podejmowane przez UE akcje skierowane wyłącznie do jej wschodnich sąsiadów: Rosji, Białorusi i Ukrainy (a po integracji Rumunii także Mołdawii) 85 . W polityce wschodniej Unii Europejskiej ważne jest rozróżnienie na politykę wobec państw partnerskich w ramach EPS (Ukraina, Mołdawia, Białoruś – w ograniczonym zakresie) oraz relacje z Rosją oparte o tzw. partnerstwo strategiczne. Podobnie, jak termin Europa Wschodnia, pojęcie wymiar wschodni nie jest sprecyzowane i stanowi przedmiot dyskusji. Wymiar w geopolityce oznacza punkt ciężkości o wspólnych cechach oraz parametrach inicjatywy międzynarodowej, które wynikają ze wspólnego spoiwa (współpraca w regionie) lub ze wspólnych powiązań kulturowych. Beata Piskorska przedstawia następującą interpretację pojęcia: jest on częścią zewnętrznej, transgranicznej polityki Unii Europejskiej (a dokładniej jej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa), której specyficznym celem jest zwrócenie uwagi na Europę Wschodnią 86 . W tworzeniu Wymiaru Wschodniego szczególną rolę odgrywa Polska. Stosunki ze wschodnimi sąsiadami to jeden z priorytetów polskiej polityki zagranicznej, dlatego pomysł stworzenia Wymiaru Wschodniego jest Polsce bardzo bliski. Według Polski (...) Wymiar wschodni UE powinien być pakietem powiązanych ze sobą propozycji działań politycznych, gospodarczych i społecznych Unii oraz państw członkowskich, skierowanych do wybranych państw graniczących z Unią Europejską 87 . Inicjatywa jego rozwoju pojawiła się po raz pierwszy w opublikowanym w lipcu 2001 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej dokumentu Non-paper z polskimi propo84 85
B. Piskorska, Wymiar Wschodni Polityki Unii Europejskiej, Toruń 2008, s. 38. Polityka Wschodnia Unii Europejskiej – Perspektywa krajów Wyszehradzkich, [w:] http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/punkt_widzenia4.pdf, dostęp 10.01.2011 r. 86 B. Piskorska, op. cit., s. 43, 59. 87 Wymiar Wschodni Unii Europejskiej, red. M. Zamarlik, Kraków 2004, s. 9.
zycjami w sprawie przyszłego kształtu rozszerzonej Unii Europejskiej wobec wschodnich sąsiadów 88 . Prócz Polski do najbardziej zainteresowanych (i przejawiających największe ambicje wpływania na politykę wschodnią UE) należą: państwa bałtyckie, Niemcy, pozostałe kraje Europy Środkowej (w relatywnie mniejszym stopniu niż Polska i kraje bałtyckie), Francja, kraje skandynawskie (Szwecja i Finlandia) oraz Komisja Europejska 89 . Wymiar wschodni realizowany jest na czterech płaszczyznach: Gospodarczej, – w której działania opierają się głównie na reformie prawa gospodarczego, modernizacji infrastruktury oraz ulepszaniu relacji gospodarczych z Unią i jej członkami, Politycznej – wg której demokratyzacja, gwarancje poszanowania praw mniejszości narodowych i religijnych, rozwój mediów są podstawowymi warunkami rozwoju państw, Społecznej – rozwój sektora pozarządowego i samorządowego, wymiana doświadczeń z dziedzin społecznych w formie szkoleń, stypendium, stażów, Bezpieczeństwa – zapewnienie prze Unię stabilności i bezpieczeństwa regionu, ochrona granic, walka z nielegalną migracją, przemytem. Ukazanie przeszłych relacji Unii Europejskiej, a wcześniej także Wspólnot Europejskich, z państwami Europy Wschodniej wydaje się być niezbędne do uchwycenia istoty ich współczesnych relacji. Zmiany zarówno w Unii, jak i na arenie międzynarodowej, zachodzące na przestrzeni lat, nie pozostawały bez wpływu na stosunki z tym regionem. Szczególnego znaczenia nabierają tutaj wydarzenia takie, jak rozpad Związku Radzieckiego, a wraz z nim bipolarnego ładu międzynarodowego, kolejne rozszerzenia Unii Europejskiej, czy też ewolucja unijnej polityki zagranicznej. W stosunkach Wspólnot Europejskich ze Wschodnią Europą w okresie dwubiegunowego ładu zimnowojennego wyróżnia się trzy etapy90 . Pierwszy z nich datowany jest na okres od powstania WE do 1971 r. i charakteryzuje się nie uznawaniem przez ZSRR istnienia tworu, jakim była Wspólnota Europejska. W związku z tym w owym czasie nie doszło do nawiązania stosunków, na co wpływ niewątpliwie miały także kwestie ideolo88 89
B. Piskorska, op. cit., s. 43 Polska Polityka Wschodnia na tle Polityki Wschodniej Unii Europejskiej, [w:] http://csm.org.pl/fileadmin/files/Biblioteka_CSM/Raporty_i_analizy/2009/Marcin%20Kaczmarski_POLSK A%20POLITYKA%20WSCHODNIA%20NA%20TLE%20POLIT.pdf, dostęp 15.01.2011 r. 90 B. Piskorska, op. cit., s. 103-105
giczne. ZSRR nie uznawał istnienia zachodnich organizacji gospodarczych, wymiana handlowa była natomiast bardzo ograniczona. Drugi etap datuje się na lata 1972-1985. Jego początek wiążę się z uznaniem przez L. Breżniewa Wspólnoty Europejskiej za organizację, której nie sposób ignorować, gdyż nie jest zjawiskiem przejściowym. W związku z tym w lipcu 1973 r. nawiązano nieoficjalne kontakty ZSRR z Komisją Europejską 91 . Poprawę stosunków miała przynieść konferencja KBWE, w której uczestniczyła także Komisja Europejska. Wschód wykazał chęć współpracy w dziedzinie gospodarki, technologii, nauki. W wyniku konferencji Wspólnota Europejska zgłosiła RWPG gotowość zawarcia umów handlowych, która została zignorowana. Doprowadziło to do kilkuletniego zamrożenia negocjacji. Początek tzw. etapu współpracy nastąpił dopiero w roku 1985. Negocjacje na linii ZSRR-WE trwały w latach 1986-1988. 25 czerwca 1988 roku podpisano w Luksemburgu wspólną deklarację o ustanowieniu oficjalnych stosunków między EWG a RWPG 92 . Umowa umożliwiła także WE podpisywanie umów z państwami-członkami RWPG, co zaowocowało podpisaniem umów z sześcioma spośród siedmiu państw Rady. Zawarcie umów nie doprowadziło jednak do konkretnych działań, stosunki handlowe pozostawały ograniczone, na co wpływ miały nałożone przez WE na państwa RWPG ograniczenia ilościowe w imporcie. W grudniu 1989 r. EWG i ZSRR zawarły umowę o handlu i współpracy, która stanowiła podstawę umów z poszczególnymi państwami RWPG 93 . Tym samym rozpoczął się proces instytucjonalizacji stosunków. Koniec zimnej wojny stworzył nie tylko nowe uwarunkowania dla rozwoju współpracy politycznej, ale sprawił również, że nowego wymiaru i znaczenia nabrały takie kwestie, jak współpraca i partnerstwo WE, a później UE, z państwami tego regionu 94 . Rozpad Związku Radzieckiego oraz przemiany polityczne i gospodarcze w państwach Europy Wschodniej umożliwiły nawiązanie bliższych stosunków z WE. Z drugiej strony niestabilność polityczna tego regionu pogłębiała sceptycyzm i powściągliwość. Celem
Ibidem P. Żurawski vel Grajewski, Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji a interesy Polski 1991-2004, Ośrodek Myśli Politycznej, Centrum Europejskie Natolin, Kraków-Warszawa 2008, s. 20-33 93 http://eup.wse.krakow.pl/?page_id=232; dostęp 10.03.2011 r. 94 J. Zajączkowski, op. cit., s. 151.
Unii na początku lat 90. było głównie wspieranie demokratyzacji oraz reform gospodarczych, czego wyrazem był program TACIS 95 . W tym czasie podstawę współpracy między Unią Europejską a Europą Wschodnią stanowiły dwa dokumenty. Pierwszym z nich była umowa o utworzeniu Wspólnoty Niepodległych Państw, podpisana 8 grudnia 1991 roku w Białowieży przez Federację Rosyjską, Ukrainę i Białoruś. Strony podkreśliły, że wraz z utworzeniem WNP Związek Radziecki przestaje istnieć, a także zobowiązały się przestrzegać zasad i respektować cele i obowiązki wynikające z Karty ONZ, dokumentów KBWE. Drugim dokumentem było oświadczenie o zasadach uznania nowych państw w Europie Wschodniej, uchwalone 16 grudnia 1991 roku na nadzwyczajnym spotkaniu ministrów spraw zagranicznych EWG 96 . Oświadczenie było formalna podstawą uznania państw takich, jak Rosja, Ukraina, Białoruś, czy Mołdawia. W grudniu 1991 r. WE zgodziła się na przyjęcie przez Rosję stałego miejsca w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, wyraziła także chęć utrzymywania przyjacielskich stosunków z Rosją. 31 grudnia tego samego roku państwa WE oświadczyły uznanie państw powstałych na gruzach republik sowieckich. Grudzień 1991 r. stanowił istotną cezurę w rozwoju stosunków miedzy Unią Europejską a państwami Europy Środkowej i Wschodniej. Wpływ na to miały zarówno wydarzenia związane z procesem pogłębiania i poszerzania integracji europejskiej, ale również wyzwania międzynarodowe ówczesnej Dwunastki. Unia musiała pogodzić zróżnicowane interesy państw członkowskich, próbując wypracować jednolitą strategię wobec państw Europy Środkowej i Wschodniej 97 . Unia Europejska dążyła do rozwijania współpracy z państwami byłego ZSRR. Pozytywnie oceniała integrującą działalność Rosji na terenie WNP, jako środek zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa na terenie byłych republik radzieckich 98 .
TACIS (Technical Assistance Commonwealth for Independent States) - Program Pomocy Technicznej Wspólnot Europejskich dla Wspólnoty Niepodległych Państw przyjęty w grudniu 1990 i uruchomiony w 1991. TACIS miał wspierać reformy demokratyczne i prorynkowe w państwach wschodniej Europy i centralnej Azji. W programie brało udział 12 państw regionu: Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzja, Kazachstan, Kirgistan, Mołdawia, Rosja, Tadżykistan, Turkmenistan, Ukraina, Uzbekistan, a także, w latach 1991-2003, Mongolia. W latach 1991-1999 udzielono pomocy na kwotę 4,2213 mld euro (w tym dla Rosji 1,3016 mld). Alokacja pomocy na lata 2000-2006 wynosi 3,138 mld euro. W perspektywie finansowej UE na lata 2007-2013, program TACIS został zastąpiony Europejską Polityką Sąsiedztwa oraz Europejskim Instrumentem Sąsiedztwa i Partnerstwa (wobec Rosji). Mimo to projekty programu TACIS z 2006 r. będą realizowane do końca dekady. 96 B. Piskorska, op. cit., s. 108 97 A. Podraza, Unia Europejska a Europa Srodkowa i Wschodnia, Lublin 1997, s. 9 98 K. Łastawski, Od idei..., op. cit., Warszawa 2004, s.311
Charakterystycznym dla początku lat 90. jest również przyspieszenie kooperacji oraz obustronne działania na rzecz szybkiego określenia zasad współpracy. Istotą działań było dążenie do podpisania bilateralnych umów Unii z państwami byłego ZSRR. Począwszy od roku 1994 UE rozpoczęła podpisywanie tzw. Umów o Partnerstwie i Współpracy z państwami WNP 99 . Pierwszym w historii wspólnym działaniem w ramach WPZiB było podjęte w 1993 r. decyzją Rady UE wysłanie obserwatorów monitorujących wybory parlamentarne oraz kampanie wyborczą w Rosji 100 . Wspólne stanowiska wobec wschodu w tym okresie to: w sprawie określenia celów i priorytetów współpracy z Ukrainą w 1994 r. oraz wspólne stanowisko odnośnie wycofania dyplomatów UE z Białorusi. Białoruś była trudnym partnerem Unii. Wzajemne relacje pogarszały się od czasu przejęcia władzy przez Aleksandra Łukaszenkę. Władze unijne wielokrotnie krytykowały niedemokratyczne i autorytarne działania prezydenta Białorusi, zwłaszcza po naruszeniu w 1998 r. przez władze białoruskie eksterytorialnego statusu misji dyplomatycznych państw członkowskich UE w Mińsku 101 . W 1999 r. Unia Europejska przyjęła dwie wspólne strategie – wobec Rosji (czerwiec), oraz Ukrainy (grudzień) 102 . Odpowiedzią Rosji była średniookresowa strategia wojskowa na lata 2000-2010, oparta na ścisłym partnerstwie, Ukraina zaś stworzyła do 2002 r. Program integracji Ukrainy z Unią Europejską, w którym zawarła swoje cele i oczekiwania wobec UE. W dotychczasowej polityce Unii wobec sąsiadów europejskich dominuje podejście regionalne, zwane wymiarami. Obecnie UE realizuje wymiar północny oraz partnerstwo (wymiar) śródziemnomorskie. Polityka Piętnastki do 2004 r. wobec Europy Wschodniej i Środkowej nastawiona była głównie na rozszerzenie Unii o kraje tego obszaru. Dopiero akcesja 10 państw Europy Środkowej doprowadziła do powstania wymiaru wschodniego. Tym samym wzmocniona została tendencja dążenia do wielowymiarowości Unii, którą potwierdził raport Hiski Haukkali z Fińskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych pt. Towards the Multidimensional Union 103 .
W czerwcu 1994 roku podpisano porozumienia z Ukrainą oraz Rosją. Zob. B. Chmiel, op.cit., s. 117-122 B. Piskorska, op.cit., s.112 101 Ibidem, s.312 102 Zob. B. Chmiel, op.cit., s. 119; http://www.infoukes.com/ukremb/pr000101e.shtml; dostęp 11.04.2011 r. 103 H. Haukalla, Succeding Without Success? The Northern Dimension of the European Union, “Northern Dimension. Yearbook 2001” The Finish Institute of International Affairs, Helsinki 2001, s. 37. cyt. Za B. Piskorska, Wymiar Wschodni..., s. 59
2.2. Wymiar Wschodni jako element Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej
W związku ze zmianą granic Unii Europejskiej po jej rozszerzeniu o 10 państw Europy Środkowej, zaistniała potrzeba zwiększenia aktywności Wspólnoty na wschodzie. W porównaniu z innymi, w polityce UE wobec tego regionu ogromną rolę odgrywają kwestie polityczne. Dlatego zrozumienie uwarunkowań i dynamiki owej polityki możliwe jest tylko poprzez uwzględnienie nakładania się na siebie polityki Unii oraz polityk państw członkowskich, czego wyrazem jest Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa 104 . II filar Unii ewoluował wraz z rozwojem relacji na linii UE - państwa postradzieckie. Charakterystyczne było przechodzenie od Porozumień o Partnerstwie i Współpracy, poprzez unijne wspólne działania i strategie, do kreowania i działalności instytucji WPZiB. W samej Unii zaś, w ciągu ostatniej dekady wykształciły się różne stanowiska do polityki wobec najbliższego sąsiedztwa. Najważniejszymi są jednak: a) podejście oparte na kwestii stabilizacji – doprowadzenia do współpracy regionalnej i partnerstwa (regionalizm), b) integracja – włączenie bezpośrednio sąsiadujących państw do UE, poprzez bilateralny proces oparty na zasadzie całkowitej warunkowości, uzupełniające lub zastępujące stabilizację 105 . Abstrahując od podejścia, stwierdzić należy, iż polityka wschodnia jest wyrazem WPZiB wobec specyficznego obszaru Europy Wschodniej. Co za tym idzie, WPZiB tworzy ramy instytucjonalne i koncepcyjne dla realizacji wymiaru wschodniego 106 . Polityka zewnętrzna nie jest jednak prowadzona wyłącznie w ramach II filaru 107 . Wykorzystywane do jej prowadzenia instrumenty I filaru UE wzmacniają jej efektywność, zwłaszcza w obszarze ekonomicznym. Natomiast zasada jednomyślności, na której opiera swe funkcjo-
B. Piskorska, op. cit., s. 26 A. Missiroli , The EU and its changing neighbourhoods: stabilisation, integration, partnership [w:] http://books.google.pl/books?id=H0HA0T-X1z8C&printsec=frontcover#v=onepage&q=&f=false, s. 12, dostęp 16.01.2011 r. 106 B. Piskorska, op. cit., s. 27 107 Politykę zewnętrzną Unii Europejskiej dzieli się z reguły na stosunki zewnętrzne o charakterze ekonomicznym (obejmujące układy i stosunki handlowe z innymi podmiotami; mające implikacje ekonomiczne i polityczne; łączące instrumenty I i II filaru) oraz politykę zagraniczną i bezpieczeństwa (funkcjonującą na zasadzie współpracy międzyrządowej w ramach II filaru).
nowanie WPZiB powoduje, iż często dochodzi do różnicy zdań wewnątrz UE, czego powodem są zróżnicowane interesy państw członkowskich. Nie pozostaje to bez znaczenia dla realizacji polityki zagranicznej, w tym Wymiaru Wschodniego. W praktyce nadal większe znaczenie, niż relacje unijno-rosyjskie mają bilateralne stosunki pomiędzy np. Rosją i Francją, czy Niemcami. Przykładami problemów związanych z brakiem jednomyślności są: fiasko Traktatu Konstytucyjnego, czy brak konsensusu ws. budżetu UE na lata 2007-2013, który niewątpliwie oddalił perspektywę akcesji Ukrainy108 . Instrumenty WPZiB wykorzystywane w polityce wschodniej pozwalają na działanie w następujących dziedzinach: propagowanie europejskich norm i wartości, umacnianie pokoju i bezpieczeństwa w regionie, wspieranie procesów integracyjnych między państwami regionu, pomoc w rozwiązywaniu konfliktów, zapobieganie kryzysom i napięciom, działania prewencyjne na rzecz rozszerzenia terytorialnego działania umów międzynarodowych 109 . Opracowany w 2001 roku raport Fińskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych pt. Towards the Multidimensional Union przewidywał zwrot w polityce Unii w kierunku wielowymiarowości 110 . W roku 2004 podjęto się realizacji wymiaru wschodniego, który stanowi trzeci wymiar polityki zewnętrznej UE, obok północnego oraz śródziemnomorskiego. Główny inicjator otwarcia Wspólnoty na wschód, Polska, promuje ideę wymiaru wschodniego, jako komplementarnego do wymiaru północnego i procesu barcelońskiego, poszukując poparcia dla tej inicjatywy. W ostatniej dekadzie XX wieku w obszarze Europy Północnej, prócz wielu wizji, instytucji i organizacji (między innymi Rada Państw Morza Bałtyckiego, Rada Bałtycka, Nordycka Rada Ministrów, Rada Arktyczna czy Rada Regionu Euroarktycznego Morza Barentsa) powstała także koncepcja wymiaru północnego, której inicjatorem była Finlandia. Pierwsze głosy o wymiarze północnym dały się usłyszeć w przemówieniach prezydenta Finlandii i premiera Estonii w 1994 r. na estońskim Uniwersytecie w Tartu. Wysunięte zostały wówczas argumenty, iż poszerzenie Unii na północ może zwiększyć znaczenie wymiaru nordyckiego w ramach UE, a członkostwo krajów nordyckich w UE będzie stale rozwijać wymiar północny Unii, co stworzy możliwość włączenia Rosji w pro108 109 110
B. Piskorska, op. cit., s. 30 Ibidem, s. 33 Ibidem, s. 59
ces integracji z Europą. Z dość ogólnej, nordyckiej koncepcji, inicjatywa wymiaru północnego stopniowo zmieniła się w fińską propozycję zawierającą szereg konkretnych celów i planów współpracy 111 . Propozycja ustanowienia wymiaru północnego UE została przedstawiona Radzie Europejskiej w grudniu 1997 r. na spotkaniu w Luksemburgu i spotkała się z pozytywnym odbiorem zarówno w Unii, jak i poza nią. Po trwającej kilka lat dyskusji nt. kształtu wymiaru północnego podczas szczytu Unii Europejskiej w Feirze w czerwcu 2000 r. przyjęty został Plan działań na lata 2000-2003, pozwalający na realizację projektu. Cztery miesiące później przyjęto w Luksemburgu plan na lata 2004-2006 112 . Wymiar północny obecnie stanowi oficjalną politykę Unii Europejskiej dla obszaru od Islandii do północno-zachodniej Rosji. Założenia wymiaru północnego Unii Europejskiej to głównie koordynacja polityki Unii Europejskiej w Europie Północnej oraz niwelowanie różnic w rozwoju gospodarczym, szczególnie między krajami Unii Europejskiej a Rosją i krajami byłego bloku wschodniego. Między wymiarami północnym i wschodnim zauważyć można kilka analogii. Po pierwsze, w obu przypadkach inicjatywa wyszła od rządu państw mających wejść do Unii w rok przed ich akcesją (w przypadku Polskiej propozycji nie padło, co prawda określenie wymiar). Po drugie, głównym partnerem obu wymiarów jest Rosja, zatem zakres przedmiotowy obydwu wymiarów zazębia się. Po trzecie, cele zarówno północnego, jak i wschodniego wymiaru, są podobne. W obu przypadkach podkreśla się potrzebę zapewnienia stabilności i bezpieczeństwa w Europie, ochrony praw człowieka, umacniania demokracji, praworządności, wdrożenia zasad wolnego rynku, wzrostu dobrobytu 113 . Istnieje także szereg różnic, charakteryzujących oba wymiary. Dotyczy to zarówno różnic w funkcjonowaniu, jak i w interesach. W związku z rozszerzeniem Unii w 2004 r. przesunięty został obszar zainteresowania UE, a w Finlandii wzrosły obawy o stracenie pozycji, jako jedynego państwa graniczącego z Rosją 114 . Ponadto wsparcie dla nowych sąsiadów, oparte na funduszach europejskich, stanowi konkurencję dla wymiaru północ-
A. Mazur-Barańska, „Wymiar północny” Unii Europejskiej, [w:] http://julia.univ.gda.pl/~musial/docs/ mazur.html; dostęp 18.03.2011 r. 112 Ibidem; dostęp 27.02.2010 r. 113 B. Piskorska, op. cit., s. 64 114 Ibidem, s. 64
nego. Fińskie środowisko eksperckie jasno podkreśla, iż „rozszerzenie Unii podcina inicjatywę wymiaru północnego” 115 . Różne są główne cele wymiarów: wschodni ma na celu stworzenie „strefy dobrego sąsiedztwa”, politycznym celem północnego było zaś przygotowanie Unii i Regionu Bałtyckiego do nowej tury rozszerzenia. Bardzo ważną różnicą jest również fakt, iż wymiar północny stanowczo odcina się od kwestii związanych z militarnym bezpieczeństwem, co równocześnie podkreśla wyjątkowy charakter wymiaru wschodniego, stawiającego tę kwestię na pierwszym planie. Wreszcie, w odróżnieniu od wymiaru północnego, wschodni wymiar charakteryzuje brak instrumentów finansowych na realizację, słaba instytucjonalizacja, brak organizacji koordynującej działania. Niezmiernie ważnym, zwłaszcza dla Polski, jako inicjatora i znającego realia wschodnie koordynatora wymiaru wschodniego, jest wzięcie przykładu i wymiana doświadczeń, płynących ze Skandynawii przy podejmowaniu działań na wschodniej granicy Unii.
Unijne koncepcje Wymiaru Wschodniego
Pierwsze działania na rzecz utworzenia polityki wspólnotowej wobec nowych sąsiadów datuje się na lata 2002-2003. Wtedy też powstały kolejne koncepcje prowadzenia tej polityki, wśród których najważniejszymi są: koncepcja Wider Europe oraz koncepcje polityki sąsiedzkiej lub polityki nowego sąsiedztwa. Ważnymi głosami w debacie nt. kształtu polityki wobec sąsiadów Unii są stanowiska państw członkowskich, zarówno przyjętych w 2004 r., jak i „starych” członków UE. Istotnym dla wymiaru wschodniego jest polskie wyobrażenie tej polityki, wyrażone w dokumencie Non-paper z polskimi propozycjami w sprawie przyszłego kształtu rozszerzonej Unii Europejskiej wobec wschodnich sąsiadów 116 . Koncepty państw członkowskich są uwzględniane przez Komisję Europejską i Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB przy opracowywaniu stanowisk unijnych, natomiast
H. Haukkala, Turun Sanoimat z 4 listopada 2003 r., cyt. za B. Piskorska, Wymiar Wschodni..., s. 67 Non-paper z polskimi propozycjami w sprawie przyszłego kształtu polityki rozszerzonej UE wobec nowych wschodnich sąsiadów, Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, [w:] http://www.batory.org.pl/doc/nowi_s.pdf, s. 93; dostęp 19.03.2011 r.
organem nadzorującym opracowywanie koncepcji jest Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych. Koncepcja Wider Europe została opracowana przez Komisję Europejską na zlecenie Rady Europejskiej. Koncepcja znajduje początek w dokumencie pt. Wider Europe – Neighbourhood: a new Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours, przedstawionym Radzie UE i Parlamentowi Europejskiemu 117 . Dotyczy ona polityki Unii Europejskiej wobec: Federacji Rosyjskiej, Ukrainy, Białorusi i Mołdowy oraz państw basenu Morza Śródziemnego (Algierii, Egiptu, Izraela, Jordanii, Libanu, Libii, Maroka, Syrii, Tunezji) i Autonomii Palestyńskiej. Koncepcja ma na celu rozwój współpracy z tymi państwami, uznawanymi są za sąsiadujące z UE oraz umożliwienie ich udziału w niektórych etapach integracji gospodarczej, co ma się przyczynić do rozwoju gospodarczego oraz reform politycznych opartych na wartościach demokratycznych 118 . Inicjatywa rozwijana jest w ramach szerszej polityki zagranicznej, stanowiąc budulec dalszej dyskusji nt. zakresu zewnętrznych działań Unii. Wider Europe jest rozwijana z dwóch powodów. Po pierwsze, wraz z rozszerzeniem UE w 2004 r., przed którym Piętnastka dążyła do przeciwdziałania nowemu podziałowi w Europie, poszerzony został zakres spraw, jakimi Wspólnota powinna się zajmować, zwłaszcza w relacjach z nowymi państwami członkowskimi i sąsiadującymi. Szersza Europa zakłada, bowiem rozwój współpracy z sąsiadami i włączenie ich w proces integracji europejskiej, jednocześnie zmniejszając ryzyko pozostawienia sąsiadów Unii poza procesem jednoczenia Europy, co może prowadzić do ich destabilizacji, z niebezpiecznymi dla UE konsekwencjami 119 . Po drugie, inicjatywa jest odpowiedzią na postulaty większego zaangażowania Unii w działania na rzecz stabilizacji oraz zmiany mało efektywnej polityki wobec państw Europy Wschodniej i Basenu Morza Śródziemnego. Unia ma za zadanie, poprzez wzmocnienie działań w sąsiedztwie, zwiększenie obszaru dobrobytu i stabilności 120 . Wider Europe rozszerza zakres spraw, podejmowanych w relacjach z sąsiadami, m.in. o kwestie związane z kontrolą granic, nielegalną imigracją, ochroną środowiska. W koncepcji przedstawiony jest szeroki zakres możliwej współpracy UE z państwami sąsiadującymi. (preferencje handlowe, dążenie do stworzenia strefy wolnego handlu, in117 118
http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com03_104_en.pdf; dostęp 21.03.2011 M. Krzysztofowicz, Koncepcja „Szersza Europa”, [w:] http://www.pism.pl/ files/?id_plik=104; dostęp 24.03.2011 119 Ibidem 120 B. Piskorska, op. cit., s. 121
strumenty wspierania i ochrony inwestycji zagranicznych, integracja infrastruktury transportowej, energetycznej i telekomunikacyjnej, rozszerzenie Europejskiego Obszaru Badawczego oraz poparcie dla starań państw kandydujących do WTO - Rosji, Ukrainy, Algierii, Libanu, Syrii). Wider Europe deklaruje rozszerzenie zakresu programów pomocowych i poprawę ich efektywności. W dziedzinie spraw wewnętrznych podkreślono potrzebę kooperacji w walce ze wspólnymi zagrożeniami (terroryzm, zorganizowana przestępczość, przemyt, zanieczyszczenie środowiska, choroby zakaźne). Wskazano również na potrzebę większego zaangażowania politycznego UE w mediację i rozwiązywanie konfliktów na Bliskim Wschodzie, w Naddniestrzu oraz Saharze Zachodniej. W koncepcji nie przewidziano zaoferowania państwom sąsiadującym perspektywy członkostwa, oferuje ona jednak sąsiadom UE udział w wybranych etapach integracji gospodarczej lub politycznej. Szersza Europa nie precyzuje, jaką rolę powinny odgrywać państwa członkowskie w jej realizacji, co może przyczynić się do braku komplementarności polityki zewnętrznej UE i zagranicznej państw członkowskich. Problem leży w potrzebie zwrócenia uwagi przez całą Unię na zagadnienia związane z danym regionem. Obecnie polityka wschodnia jest obszarem zainteresowania głównie państw przyjętych w 2004 r. oraz Niemiec i Finlandii, natomiast współpraca śródziemnomorska jest z kolei ważniejsza dla Hiszpanii, Francji, Włoch, czy Grecji. W założenia Wider Europe wpisuje się niejako polska koncepcja Wymiaru Wschodniego, wyrażona w dokumencie Non-paper z polskimi propozycjami w sprawie przyszłego kształtu rozszerzonej Unii Europejskiej wobec wschodnich sąsiadów 121 . Polska wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r. otrzymała nowe możliwości kształtowania stosunków międzynarodowych we wschodniej części Starego Kontynentu. Propozycje polskie zakładały stworzenie Wymiaru Wschodniego, obejmującego Rosje, Ukrainę, Białoruś i Mołdawię. Zasadniczym celem polskiego non-paper jest przyciągnięcie uwagi Brukseli na rejon przyszłej granicy Unii z Rosją. Rząd Rzeczypospolitej, wysuwając swe propozycje, liczył na uwzględnienie polskich doświadczeń i wiedzy dotyczącej tego regionu.
M. Kazana, Rola Polski w możliwości kreowania Wymiaru Wschodniego, [w:] Wymiar Wschodni Unii Europejskiej, red. M. Zamarlik,Toruń 2004
Non-paper wskazuje na kilka fundamentalnych zasad, którymi powinna się kierować polityka wschodnia rozszerzonej Unii: Zróżnicowania i warunkowości relacji UE-kraj sąsiadujący – uzależnienie kontaktów od postępu w procesie reform, przestrzegania praw człowieka, fundamentalnych wartości UE i stopnia zgodności z wartościami polityki zagranicznej Unii. Błędem jest ujednolicanie polityki wobec całego regionu, Stworzenia wspólnych ram ogólnych dla państw objętych Wymiarem Wschodnim, w obszarze, których następowałyby działania pomocowe, Komplementarności z Wymiarem Północnym, Trójfilarowości – Wymiar Wschodni UE powinien składać się z trzech filarów: wspólnotowego (WPZiB oraz stosunki zewnętrzne UE), rządowego (współpraca bilateralna państw oraz wielostronna przez rządy członków Unii), pozarządowego (działalność NGOs), Stopniowego zbliżania sąsiadów do Unii 122 . Należy nadmienić, iż Polska swą uwagę koncentruje na Ukrainie, w związku, z czym usilnie próbuje zrównać stosunki Unii z Kijowem ze stosunkami z Federacją Rosyjską. Stosunki z Białorusią uzależnia od postępu w demokratyzacji w tym kraju. Polityka na linii UE - Rosja potraktowana jest w Non-paper skrótowo. Dokument opisuje dialog Moskwa - Bruksela, jako dobrze rozwinięty i sprawny, wskazuje jedynie na potrzebę przełożenia oficjalnych ustaleń na konkrety. Współpraca UE z sąsiadami powinna obejmować: wzmocniony dialog polityczny, wsparcie dla transformacji ustrojowej, handel, bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości, kontakty międzyludzkie 123 . Z jednej strony członkowie UE pragną uczestniczyć w realizacji Wymiaru Wschodniego, z drugiej zaś żadne z państw bałtyckich, oprócz Polski, nie zaprezentowało spójnej, konkretnej i nieogólnikowej wizji stosunków z sąsiadami na wschodzie. Naturalnym sojusznikiem Polski wydają się być państwa skandynawskie i bałtyckie, czego dowodem jest zainicjowane w 2008 roku przez Polskę i Szwecję Partnerstwo Wschodnie. Europejska Polityka Sąsiedztwa stanowi rozwinięcie koncepcji Wider Europe. Założenia komunikatu pt. Szersza Europa z marca 2003 roku, zostały powtórzone i rozsze122
P. Żurawski vel Grajewski, Wymiar Wschodni w aspekcie realizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE, [w:] Wymiar Wschodni Unii Europejskiej, red. M. Zamarlik, Kraków 2004, s. 68-71 123 Zob. Wymiar Wschodni Unii Europejskiej…op. cit., s. 68-83.
rzone w strategicznym dokumencie pt. Europejska Polityka Sąsiedztwa, opublikowanym w maju 2004 124 . EPS została zaś ustanowiona miesiąc później przez Radę do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych. EPS, oprócz Ukrainy, Białorusi, Mołdawii i Rosji objęła także Kaukaz Południowy: Gruzję, Armenię i Azerbejdżan (włączone 16 czerwca 2004 roku) oraz basen Morza Śródziemnego (Izrael, Jordanię, Maroko, Algierię, Egipt, Liban, Libię, Syrię, Tunezję i Autonomię Palestyńską) 125 . Powstanie EPS wiąże się z przekonaniem o konieczności zmiany relacji z państwami graniczącymi z Unią Europejską. EPS ma na celu stworzenie strefy dobrego sąsiedztwa, wzmacnianie bezpieczeństwa, stabilności i dobrobytu UE i jej sąsiadów oraz zapobieżenie stworzeniu nowych linii podziału w Europie, w oparciu o pogłębioną współpracę ekonomiczną, dialog polityczny, poszanowanie wspólnych wartości. Do chwili zniesienia struktury filarowej UE wraz z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego Polityka ta łączyła elementy wszystkich filarów. Benita Ferrero-Waldner, unijna Komisarz ds. Stosunków Zewnętrznych i Europejskiej Polityki Sąsiedztwa w latach 2004-2009, zdefiniowała EPS jako zarówno: Politykę bezpieczeństwa (z instrumentami zwalczania terroryzmu, przestępczością międzynarodową i przemytem) Politykę stabilności (promowanie demokracji, rządów prawa i reform) Politykę dobrobytu (pogłębianie powiązań handlowych, wprowadzanie instrumentów ekonomicznych oraz stworzenie, w perspektywie długoterminowej, wewnętrznego rynku) Politykę mądrą i nowoczesną (wyniesienie relacji poza tradycyjną dyplomację, wykorzystanie szerokiej palety unijnych instrumentów celem stworzenia silnych powiązań) 126 . Do najważniejszych problemów, w które poprzez EPS angażuje się Unia, to kwestie współpracy energetycznej (integracja rynku energetycznego, tworzenie instytucji nadzorujących ochronę środowiska), zarządzanie polityką migracyjną, stabilności politycznej w krajach sąsiedzkich.
R. Zięba, op. cit., s.159 K. Pełczyńska-Nałęcz, EPS w praktyce - Unia Europejska wobec Rosji, Ukrainy, Białorusi i Mołdawii rok po publikacji Dokumentu Strategicznego, [w:] http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/punkt_widzenia_10.pdf, dostęp 15.03.2010r. 126 B. Piskorska, op.cit, s.152
Instrumentami realizacji EPS początkowo były głównie istniejące wcześniej formuły, takie jak Porozumienia o Partnerstwie i Współpracy, szczyty bilateralne, czy Rady Współpracy, ale także nowy instrument, czyli 3-5-letnie Plany Działania, realizowane osobno dla każdego kraju, przy uwzględnieniu jego możliwości, potencjału, a następnie akceptowane przez obie strony. Realizację Planów nadzorują powołane na podstawie umów organy. Od roku 2007 realizację EPS wspiera Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa (ENPI). Zastąpił on fundusze pomocowe dla państw sąsiedzkich, takie jak TACIS, INTERREG, czy PHARE. Plany jego utworzenia zasygnalizowano w marcu 2003 roku, natomiast już miesiąc później Rada zatwierdziła ową ideę pod nazwą Nowy Instrument Sąsiedzki. Zgodnie z decyzją Rady, Komisja Europejska w lipcu przedstawiła komunikat, w którego ramach zaproponowano tzw. programy sąsiedztwa, koordynujące działania istniejących programów 127 . Po 2006 r. utworzono tzw. Nowy Instrument Sąsiedztwa. Przewidziano tam m.in. zwiększenie bezzwrotnej pomocy dla państw Europy Wschodniej. Budżet Instrumentu na lata 2007-2013 to docelowo niemal 15 mld Euro, czyli ok. 60 % więcej niż w latach 2004-2006 128 . Środki te mają być wydatkowane na programy infrastrukturalne, współpracę trangraniczną, istotne wyzwania wspólne dla kilku partnerów, pogłębienie dialogu politycznego, intensyfikację wymiany handlowej. Główny cel ENPI to sprzyjanie integracji ekonomicznej i pogłębianie współpracy politycznej na linii UEpaństwa sąsiedzkie oraz sprostanie wynikającym z bliskości geograficznej wyzwaniom.
Znaczenie Wymiaru Wschodniego w Polityce Interregionalnej UE
Wymiar Wschodni, mimo iż jest zjawiskiem stosunkowo młodym i nie do końca określonym oraz wciąż się rozwijającym, ma ogromne znaczenie w polityce unijnej. Stanowisko to potwierdza szereg argumentów. Po pierwsze, od stabilizacji i bezpieczeństwa Europy jako całości zależy bezpieczeństwo i stabilność Unii Europejskiej. Celem zapewnienia powyższych, Unia prowa127 128
Ibidem, s.165 K. Pełczyńska-Nałęcz, EPS w praktyce, op. cit.
dzić musi aktywną politykę wobec sąsiadów, zwłaszcza wschodnich, nadal nie do końca stabilnych i zdemokratyzowanych. Wydaje się być to szczególnie istotne, gdy weźmie się pod uwagę, iż członkostwo tych państw w UE nie jest niemożliwe. Po drugie, sąsiedzi z Europy Wschodniej posiadają duży potencjał surowcowy, wojskowy i ludnościowy oraz są dobrze rokującym rynkiem gospodarczym. Za najistotniejsze uważane są stosunki energetyczne z krajami Wymiaru Wschodniego. Dla przykładu, ok. 50 % eksportu rosyjskiej ropy naftowej oraz ok. 60% gazu ziemnego importuje Unia, przy czym handel z Unią to ok. 35 % rosyjskiego handlu zagranicznego. Z kolei np. eksport UE na Ukrainę wyniósł w 2005 roku ok. 1,3 mld Euro. Po trzecie, wschodni wymiar jest dopełnieniem polityki prowadzonej w wymiarze północnym i partnerstwie śródziemnomorskim. Czyni, zatem, przynajmniej teoretycznie, działania zagraniczne Unii Europejskiej kompletnymi, zorientowanymi na wszystkich sąsiadów oraz uwzględniającymi specyfikę każdego z obszarów. Podkreślić należy, iż znaczenie, jakie w poszczególnych krajach członkowskich Unii ma wymiar wschodni, jest różne. O ile w kwestii Wymiaru Wschodniego największe zainteresowanie przejawiają Szwecja, Polska, czy inne kraje, włączone do Unii w 2004 r., to np. aktywna polityka wobec sąsiadów śródziemnomorskich jest domeną raczej Hiszpanii, czy Włoch. Działań UE nadal nie charakteryzuje więc ponadnarodowość oraz jednomyślność. Wydaje się, iż wzrost zainteresowania Unii, jako jednego ciała, można datować na rok 2011, w którym to półroczną prezydencję w UE sprawować będzie Polska.
Rozdział 3. POLITYKA UNII EUROPEJSKIEJ WOBEC PAŃSTW WYMIARU WSCHODNIEGO
Partnerstwo Wschodnie – Nowa inicjatywa dla Ukrainy, Białorusi i Mołdawii
Inicjatorami Partnerstwa Wschodniego, które zostało zainaugurowane 7 maja 2009 roku na nieformalnym szczycie UE w Pradze, są Polska i Szwecja. Państwa te w maju 2008 r. zaproponowały pogłębienie relacji ze wschodnimi sąsiadami, objętymi Europejską Polityką Sąsiedztwa. Na kształt projektu złożyły się działania wielu członków UE konieczność intensyfikacji relacji ze wschodnimi sąsiadami konsekwentnie podkreślały wszystkie państwa Grupy Wyszehradzkiej, jak również Litwa, Łotwa, Estonia, czy Niemcy. W ostatnich latach coraz bardziej widoczne były ograniczenia EPS. Coraz więcej państw przyznawało, że konieczne jest specjalne podejście do „europejskich sąsiadów UE” z Europy Wschodniej. Borykają się one, bowiem z odmiennymi problemami niż odległe jej kulturowo i politycznie kraje Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu. Partnerstwu sprzyjała także zmiana polityki Francji oraz powstanie Unii dla Morza Śródziemnego. W UE wzrosła również świadomość wyzwań i zagrożeń istniejących w Europie Wschodniej - stąd przyspieszenie prac nad PW po wojnie rosyjsko-gruzińskiej. Dzięki zaangażowaniu Szwecji rozwój samodzielnej polityki wschodniej UE przestał być postrzegany, jako obszar zainteresowania głównie „nowych” państw członkowskich. Do uruchomienia
PW znacząco przyczyniła się czeska prezydencja, która uczyniła go swoim priorytetem 129 . Ponadto dziś Europa Wschodnia w sposób szczególnie dotkliwy odczuwa skutki kryzysu gospodarczego. Ukraina znajduje się na krawędzi niewypłacalności, problemy dotykają Białoruś i Mołdawię, które mogą zostać zmuszone do pójścia za przykładem Kirgistanu i wyprzedania relacji z Zachodem za rosyjską pomoc finansową. Państwa wschodnioeuropejskie potrzebują wzmocnienia swych związków z Unią, aby stabilizować swoje gospodarki, a w dłuższej perspektywie generować bodźce dla ekonomicznego i politycznego rozwoju w kierunku demokratycznej gospodarki rynkowej 130 . Partnerstwo Wschodnie to plan rozwoju relacji między Unią a państwami Europy Wschodniej, który umożliwia im stopniowe włączanie się do polityk i programów unijnych oraz integrację ze wspólnym rynkiem. W wymiarze dwustronnym zakłada podpisanie umów stowarzyszeniowych oraz utworzenie szeroko zakrojonych i kompleksowych stref wolnego handlu. PW umożliwia także wielostronną współpracę wschodnich sąsiadów UE objętych EPS. Do głównych celów Partnerstwa Wschodniego należą m.in.: doprowadzenie do ustanowienia politycznego stowarzyszenia; stworzenie pogłębionych i kompleksowych stref wolnego handlu państw partnerskich z UE; postępująca liberalizacja reżimu wizowego, z ustanowieniem reżimu bezwizowego, jako celu długoterminowego Partnerstwa; unifikacja prawna (w tym wartości, normy, standardy); wzmocnienie współpracy w zakresie bezpieczeństwa energetycznego 131 . Słusznym wydaje się być twierdzenie, iż projekt Partnerstwa Wschodniego pojawił się w najlepszym dla niego momencie. Prezydencja Czech, a po niej Szwecji, zapewniają, bowiem kontynuację projektu 132 . Białoruś jest specyficznym i trudnym partnerem Unii Europejskiej. W pierwszej połowie lat 90. stosunki obydwu podmiotów charakteryzowała duża dynamika. Jednak na Białorusi, w przeciwieństwie do innych państw tego regionu, po początkowym okresie reform (1991-1994) nastąpił nie tylko zastój, lecz wyraźny regres. Wraz z wyborem w 1994
B. Wojna, M.Gniazdowski, Partnerstwo Wschodnie: geneza, możliwości i wyzwania, [w:] http://www.pism.pl/files/?id_plik=731 130 S.Dębski, S.E. Cornell, Najwyższy czas na Partnerstwo Wschodnie, [w:] http://wyborcza.pl/ 1,75515,6573778,Najwyzszy_czas_na_Partnerstwo_Wschodnie_.html 131 http://www.msz.gov.pl/Partnerstwo,Wschodnie,19887.html; dostęp 23.01.2010 132 P. Marcinkowska, Partnerstwo Wschodnie i jego potencjał, [w:] http://www.mojeopinie.pl/ partnerstwo_wschodnie_i_jego_potencjal,3,1246890290
roku Aleksandra Łukaszenki na prezydenta zostały zahamowane demokratyczne przemiany, rozpoczęte w 1991 roku, a niepodległość i suwerenność Białorusi zaczęła być coraz bardziej ograniczana 133 . Unia Europejska z jednej strony wyrażała ostrą krytykę praktyk prezydenta. Z drugiej jednak gotowa była wspierać władze Białorusi w budowie demokratycznego systemu rządów. W tym celu Unia podpisała 6 marca 1995 r. z rządem w Mińsku Porozumienie o partnerstwie i współpracy 134 . Układ ten wobec działań Łukaszenki nie wszedł w życie. Prezydent po wygranym referendum w listopadzie 1996 roku zmienił konstytucję, przedłużył swą kadencję, rozszerzył kompetencje prezydenta kosztem parlamentu, ograniczył niezawisłość sądów, uprawnienia administracji oraz wolność mediów 135 . Unia w związku z tym w roku 1997 nałożyła na Białoruś sankcje, dotyczące m.in. zerwania kontaktów na szczeblu ministerialnym. Kryzys pogłębiła sprawa naruszenia eksterytorialnego charakteru misji dyplomatycznych członków UE w Mińsku z roku następnego, po której wyjaśnieniu Rada UE uzależniła znoszenie restrykcji na Białoruś od wypełnienia przez to państwo zaleceń OBWE, które miały zapewnić demokratyzację kraju. Do czasu wyborów prezydenckich w 2001 r. dawał zauważyć się niewielki postęp w działaniach według zaleceń OBWE. Wyborczy sukces Łukaszenki przyćmiła fala krytyki międzynarodowej, związana z organizacją wyborów. Ówczesne próby prezydenta celem przełamania izolacji Białorusi uznane zostały przez Unię za niewystarczające. Standardy międzynarodowe zostały ponownie pogwałcone w wyborach władz lokalnych z roku 2003 oraz parlamentarnych z 2004. Ograniczono swobodę działania partii, mediów, organizacji pozarządowych, uczestnicy demonstracji natomiast byli atakowani przez milicję. Łukaszenka wykorzystał zaś wybory do zapewnienia sobie w drodze referendum sprawowania prezydentury bez ograniczenia liczby kadencji. Skutkowało to kolejnymi restrykcjami ze strony UE – ograniczono kontakty dyplomatyczne oraz programy pomocowe. Sytuacja niejako powtórzyła się w wyborach prezydenckich w marcu 2006 r. Rada UE potępiła, wykorzystując raport obserwatorów OBWE, niedemokratyczny sposób wyborów oraz represje wobec opozycji. Wobec Łukaszenki oraz wysokich urzędników bia-
B. Klich, Białoruś między wschodem a Zachodem, [w:] Wymiar Wschodni Unii Europejskiej, red. M. Zamarlik, Kraków 2004, s. 99 134 J. Zajączkowski, op. cit., s. 170 135 R. Zięba, op.cit., s. 172
łoruskich nałożono sankcje personalne – zakaz udzielania wiz, zamrożenie ich aktywów. Zastosowane środki w założeniu miały nie dotknąć ludności białoruskiej. Zniesienie sankcji uniemożliwione zostało kolejnym ograniczeniem swobód wyborczych w wyborach lokalnych na początku roku 2007 136 . Białoruś na przestrzeni lat jednocześnie uniemozliwiała Unii stosowanie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, zakładającej respektowanie demokracji i rządów prawa. UE wielokrotnie uzależniała rozwój stosunków z Białorusią od wymienionych czynników. W 2006 r. ukase sir union Non-Paper What the European Union could bring to Belarus? Dokument wskazywał na korzyści, jakie Białoruś otrzyma, stając się partnerem Unii w ramach EPS, m.in. swoboda podróżowania obywateli wewnątrz UE, rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój rynku pracy, wzmocnienie edukacji i opieki zdrowotnej, reforma sądów, modernizacja infrastruktury drogowej i elektronicznej, partycypacja w europejskiej kooperacji na rzecz środowiska, zdrowia, warunków pracy, rozwój kontaktów na linii UE-Białoruś - współpraca miast partnerskich, wymiana studentów, wzrost znaczenia Białorusi na arenie międzynarodowej, zaangażowanie białoruskiej inteligencji w działania unijne. W dokumencie jednoznacznie określono, iż w sytuacji, w której rząd odmawia poszanowania praw swych obywateli, Unia nie może pogłębić relacji z Mińskiem. Konkretne warunki, jakie postawiono, to: poszanowanie prawa obywateli Białorusi do demokratycznych wyborów, poszanowanie prawa obywateli Białorusi do niezależnych informacji, a także swobodnego wypowiadania się, poszanowania praw organizacji pozarządowych, uwolnienia wszystkich więźniów politycznych, zapewnienie prawa obywateli Białorusi do niezależnego i bezstronnego sądownictwa 137 . Sytuacja zmieniła się w 2008 r. Władze białoruskie, świadome pogłębiających się problemów gospodarczych Białorusi oraz konieczności pozyskania kredytów na modernizację gospodarki i przyciągnięcie zagranicznych inwestycji, podjęły działania na rzecz poprawy stosunków z UE. Ich zaniepokojenie, szczególnie po wojnie w Gruzji, wzbudzało również duże uzależnienie polityczne oraz gospodarcze Białorusi od Rosji. W maju 2009 roku Łukaszenka niemalże otwarcie zapowiedział, że Białoruś jest gotowa spełnić dalsze oczekiwania UE, o ile ich realizacja nie zagrozi podstawom jej systemu politycz136 137
R. Zięba, op.cit., s. 174 Non-Paper What the European Union could bring to Belarus [w:] http://eeas.europa.eu/delegations/ belarus/documents/eu_belarus/non_paper_1106.pdf; dostęp 23.01.2010
nego. Dzięki PW UE chce przede wszystkim uzyskać realne instrumenty wpływu na sytuację na Białorusi. Ta natomiast jest nastawiona głównie na korzyści ekonomiczne 138 . Wydaje się jednak, iż gwarancję poprawy standardów życia na Białorusi, wprowadzenia zasad demokracji oraz praworządności a także integrację z Unią może przynieść tylko odejście od władzy Łukaszenki oraz ukształtowanie się na Białorusi społeczeństwa obywatelskiego. Dowodem na to, iż na Białorusi nadal niewiele się zmieniło, są represje na aktywistach opozycyjnych z grudnia 2009 roku, które spotkały się z silną reakcją wysokich urzędników Unii, m.in. przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, Jerzego Buzka 139 . Kolejnym dowodem autorytarnej polityki Białorusi były dokonane w lutym 2010 roku represje na Polakach, zrzeszonych w Związku Polaków na Białorusi. Protest był wynikiem siłowego przejęcia przez Milicję Domu Polskiego. Zatrzymano wówczas ok. 40 członków Związku, zaś trzech aresztowano. Represyjne działania władz białoruskich spotkały się z potępieniem ze strony Parlamentu Europejskiego. W przyjętej rezolucji Parlament zagroził przywróceniem sankcji w przypadku dalszego naruszania praw człowieka i praworządności 140 . Wezwano także Białoruś do ponownej legalizacji Związku Polaków. Rozszerzenie Unii Europejskiej o Rumunię przyniosło bezpośrednie sąsiedztwo Mołdawii z UE. Zwiększyło to znaczenie stosunków unijno-mołdawskich, dotychczas zaniedbywanych przez Brukselę. Unia prowadzi politykę przy założeniu, że Mołdawia nie stanie się członkiem UE, chociaż teoretycznie tego nie wyklucza. Z kolei Kiszyniów, jako cel strategiczny deklaruje przystąpienie do UE 141 . Mołdawia, mimo że nie jest dla Unii ważnym partnerem, została objęta EPS. Podstawą traktatową stosunków politycznych Unii Europejskiej i Mołdawii jest Układ o partnerstwie i współpracy (Partnership & Cooperation Agreement, PCA), podpisany 28 listopada 1994 r. Wszedł on w życie 1 lipca 1998 r. na 10 lat 142 . PCA określił nowy model relacji między UE a Mołdawią, który można określić, jako stosunki dobrosą138
Ł.Adamski, Partnerstwo Wschodnie a polityka UE wobec Białorusi, [w:] http://www.pism.pl/files/ ?id_plik=734 139 http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2009-12-16/ue-reaguje-na-nasilenierepresji-wobec-bialoruskich-opozy 140 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-20100055&format=XML&language=PL; dostęp 28.03.2010 r. 141 J.Wróbel, Unia Europejska a Mołdawia, [w:] http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/PRACE_13.pdf, s. 16, dostęp 23.10.2010 142 R. Zięba, op.cit., s. 175
siedzkie z elementem pomocy Unii. Podstawą relacji miał być dialog polityczny oparty na wartościach demokratycznych, na tematy wzajemnego zainteresowania, ze szczególnym uwzględnieniem przestrzegania zasad demokracji, praw człowieka i stabilności w regionie. Współpraca realizowana jest także w obszarze zagadnień związanych z III filarem UE – wymiarem sprawiedliwości. Do końca lat 90. W polityce Mołdawii nie wyklarował się proeuropejski kierunek, czego powodem była polityka kolejnych władz kraju. Krótkotrwały pro unijny zwrot miał miejsce w 1999 roku, kiedy to rząd Iona Sturzy za priorytet polityki zagranicznej na lata 1999-2002 uznał integrację z Unią. Szybka dymisja owego rządu zatrzymała jednak działania na rzecz wzmacniania kontaktów z UE. We wrześniu 2003 r. Mołdawia przedłożyła Unii dokument zawierający koncepcję integracji z Unią. Na posiedzeniu Rady Współpracy143 w lutym 2004 r. UE objęła Mołdowę Europejską Polityką Sąsiedztwa. Następnie strony uzgodniły tzw. Plan działania, przyjęty przez Radę Współpracy 22 lutego 2005 roku na trzy lata. Plan miał pomóc wypełnić dysproporcje układu o współpracy i pomóc Mołdowie w przyszłej w przyszłej integracji np. W zakresie dostosowania prawa do standardów unijnych. 15 lutego 2008 r. unijna Komisarz ds. Stosunków Zewnętrznych i EPS, Benita Ferrero Waldner, podczas wizyty w Kiszyniowie uprzedziła prezydenta Władimira Woronina, że dalsza polityka Unii Europejskiej wobec Mołdawii będzie zależeć od rezultatów realizacji Planu Działania Mołdawia-UE 144 . 3 kwietnia tego samego roku Komisja Europejska opublikowała ocenę realizacji przez władze w Kiszyniowie Planu. Opublikowane oceny były generalnie pozytywne, co stoi w sprzeczności tak z ocenami niezależnych ekspertów mołdawskich, jak i krytycznymi opiniami wyrażanymi wcześniej przez instancje unijne. Komisja wyraźnie odstąpiła od przestrzegania zasady warunkowości, a jej opinia mijała się z prawdą w podstawowych kwestiach, np. respektowania demokratycznych standardów 145 . W listopadzie 2008 r. Unia Europejska wyraziła gotowość otwarcia negocjacji nad nowym porozumieniem o współpracy z Mołdawią. Dla rządzącej ekipy prezydenta Władimira Woronina otwarcie przez UE formalnych negocjacji było "prezentem" przed ma143 144
Organ bilateralny stworzony w PCA, działający na szczeblu ministerialnym. http://www.osw.waw.pl/pl/print/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2008-02-20/ue-uzaleznia-relacje-zmoldawia-od-realizacji-bilateralne; dostęp 23.10.2010r. 145 http://www.osw.waw.pl/pl/print/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2008-04-09/ocena-realizacji-planudzialan-ue-moldawia; dostęp 23.10.2010r.
jącymi się odbyć w marcu 2009 roku wyborami parlamentarnymi, otrzymanym mimo dużych wątpliwości odnośnie wykonania Planu Działań. Na posiedzeniu 15 czerwca 2009 r. Rada UE wysunęła wobec Mołdawii żądania dotyczące przeprowadzenia uczciwych wyborów oraz poszanowania praw człowieka. Rada postawiła też Kiszyniowowi faktyczne ultimatum w kwestii zniesienia wiz dla obywateli Rumunii, uzależniając od tego rozpoczęcie negocjacji nad nowym porozumieniem Unia Europejska–Mołdawia. Perspektywa Partnerstwa Wschodniego spotkała się niejednokrotnie z krytyką prezydenta Woronina. Natomiast Andrei Stratan, wicepremier i minister spraw zagranicznych Mołdawii stwierdził w Pradze, że integracja europejska jest "stałym i nieodwracalnym priorytetem" Kiszyniowa, jednak Mołdawia oczekuje podjęcia rozmów w sprawie umowy stowarzyszeniowej. Większość ekspertów uważa, że Partnerstwo Wschodnie przyniesie pewien postęp na drodze zbliżenia Mołdawii do UE, jednocześnie wyrażając rozczarowanie brakiem wyraźnego zapisu o perspektywie członkostwa w Unii 146 . Istotną rolę odgrywa Unia Europejska we wspieraniu mediacji OBWE ws. separatystycznego Naddniestrza. Mołdawia zdaje sobie sprawę, iż nie rozwiązawszy konfliktu w Naddniestrzu, nie osiągnie pełni rozwoju. Trwający konflikt jest, bowiem główną przyczyną ubóstwa w tym regionie. Unia zaś wspiera kwestie tzw. „miękkiego bezpieczeństwa”, bierze udział w negocjacjach oraz zapewnia kontyngent o sile gwarantującej rozwiązanie konfliktu. Od października 2005 roku Unia bierze wraz z USA – jako obserwator – udział w rozmowach pokojowych w formacie 5+2 (Mołdowa, Naddniestrze, Rosja, Ukraina, OBWE + UE, USA) 147 . Kontakty handlowe Unii i Mołdawii ewoluują powoli. Obecnie UE jest największym partnerem Mołdawii – 36 % udziału w eksporcie. W 2005 roku import z UE stanowił 1/3 ogółu. Mołdawia dla UE nie jest już jednak silnym partnerem gospodarczym. Import w ciągu ostatnich lat wyniósł zaledwie 0,3 % ogółu importowanych produktów, eksport natomiast 0,06%. Poziom handlu na linii UE-Mołdowa w 2005 roku wyniósł 1,1 biliona euro 148 .
http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2009-05-13/reakcje-na-szczytinauguracyjny-partnerstwa-wschodniego; dostęp 23.10.2010r. 147 B. Piskorska, op.cit., s. 336-346. 148 Ibidem, s. 382-384.
Ukraina jest dla Unii Europejskiej partnerem numer dwa, zaraz po Rosji, spośród krajów WNP. W odróżnieniu jednak od Moskwy, Kijów wyraźnie deklaruje chęć członkostwa w UE 149 . Obecnie Unia nie prezentuje jednak jednoznacznego stanowiska wobec włączenia Ukrainy do UE, a jej stanowisko dobrze podsumowuje wypowiedź Komisarz ds. Stosunków Zewnętrznych, B. Ferrero-Waldner ze stycznia 2005 roku: „drzwi nie są ani zamknięte, ani otwarte”. Podobnie, jak w przypadku Mołdowy, Ukraina podpisała z Unią Europejską układ o partnerstwie i współpracy w 1994 roku. Pięć miesięcy później Rada UE sformułowała wspólne stanowisko odnośnie celów i priorytetów współpracy z tym krajem 150 . Układ wszedł w życie 1 marca 1998 r., a ustanowiona nim Rada Współpracy UE-Ukraina zebrała się po raz pierwszy 9 czerwca, przyjmując plan działań na lata 1998-1999. 16 października 1998 roku miało miejsce pierwsze spotkanie na szczycie, na którym strony podkreśliły, iż łączy je szczególne partnerstwo. Przejawem podniesienia rangi Ukrainy było przyjęcie na posiedzeniu przywódców Piętnastki wspólna strategia wobec tego państwa. Zadeklarowano w niej wspieranie demokracji i gospodarki rynkowej na Ukrainie oraz udział w umacnianiu jej stabilności i bezpieczeństwa. Podkreślono potrzebę rozwijania współpracy gospodarczej, politycznej i kulturalnej. Zdefiniowano także główne cele i instrumenty realizacji strategii. Jednym z celów był rozwój współpracy UE z Ukrainą w kontekście rozszerzenia Unii. Ważną była także deklaracja udzielenia pomocy w integrowaniu gospodarki ukraińskiej z unijną. W latach 2001-2003 parlament ukraiński uchwalił szereg doniosłych ustaw dostosowujących prawodawstwo ukraińskie do standardów unijnych, m.in. Mniejsza Reforma Prawna z 29 czerwca 2001, zawierająca zmiany w prawie sądowniczym 151 . Duży wpływ na politykę Unii Europejskiej wobec Ukrainy miała niestabilność wewnętrzna tego kraju. W latach 2001-2005 trwał konflikt prezydenta L. Kuczmy z opozycją, zarzucającą łamanie zasad demokracji oraz prawa. Unia apelowała o pokojowe zakończenie sporu oraz umacnianie wymiaru sprawiedliwości, wolności mediów. Kryzys podkopywał wiarygodność Ukrainy na arenie międzynarodowej, tym samym ograniczając zaangażowanie UE.
Ibidem, s. 323 R. Zięba, op.cit., s. 167 151 I. Pankevych, Wschodnie rozszerzenie Unii Europejskiej w ramach perspektywy Ukrainy, [w:] Wymiar Wschodni..., red. M. Zamarlik, s. 110-111
W związku z perspektywą rozszerzenia Unii, przed Ukrainą stanęły nowe możliwości, ale i wyzwania. Na spotkaniu dwustronnym w Kopenhadze w 2002 r. uzgodniono, iż najlepszą metodą będzie przystosowanie przez Ukrainę prawodawstwa, norm i standardów Unii oraz rozwijaniu współpracy transgranicznej 152 . Na kolejnej sesji Rady ds. Współpracy Ukraina-UE, w marcu 2003 r., punktem zapalnym stała sie kwestia wprowadzenia wiz dla Ukraińców przez państwa mające stać się członkami Unii – Polskę i Węgry 153 . Unia wspiera program reform rynkowych na Ukrainie i zachęca ją do wstąpienia do WTO. Rozwija się współpraca w zakresie energetyki. W grudniu 2005 roku ustalono memorandum, w którym ustalono strategię integrowania rynku energii Ukrainy z unijnym. Niecały rok później strony porozumiały się ws. zasad gromadzenia środków z Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. Trwają prace nad korytarzem transportu ropy z regionu kaspijskiego do Polski. W czerwcu 2004 r. Ukraina została włączona do Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, jako priorytetowy partner. Unia wspierała także „pomarańczową rewolucję”, doprowadzając m.in. z Polską i USA do okrągłego stołu, w wyniku, którego powtórzono druga turę, wygraną przez prozachodniego W. Juszczenkę. Unia kontynuowała jednak politykę współpracy, nie uznając Ukrainę, jako kraj kwalifikujący się do członkowstwa. Konflikt wewnątrz obozu rządzącego z roku 2006 potwierdził zasadność polityki Unii wobec Kijowa, który nie dokonał jeszcze jednoznacznego zwrotu na zachód. Ukraina jednak chciała zwrotu z stosunkach z Unią, który miał się opierać na dwóch kwestiach: konstruowania polityki UE w oparciu o zasadę integracji, nie zaś współpracy, oraz zróżnicowanie podejścia do państw w ramach Wymiaru Wschodniego wobec zupełnie innych problemów, z jakimi kraje te się borykają 154 . W marcu 2007 r. rozpoczęto negocjacje w sprawie nowego układu, mającego zbliżyć Ukrainę i Unię poprzez rozwój dialogu politycznego, możliwe utworzenie strefy wolnego handlu, pogłębienia współpracy w sprawach ekonomicznych. Począwszy od roku 2008 Ukraina otrzymuje wsparcie z Międzynarodowego Funduszu Walutowego. MFW zatwierdził w listopadzie 2008 r. dwuletni program pomocowy,
R. Zięba, op.cit., s. 169 I. Pankevych, op.cit, s. 113 154 I. Solenko, Wschodni wymiar Unii Europejskiej – spojrzenie Ukrainy, [w:] Wymiar Wschodni..., red. M. Zamarlik, s. 48-49
aby wesprzeć Ukrainę w walce z kryzysem finansowym kredytem o łącznej wysokości 16,4 mld dolarów (11,6 mld euro). Wówczas udostępniona została pierwsza transza kredytu w wysokości 4,5 mld dolarów. 12 maja 2009 Kijów otrzymał drugą transzę kredytu w wysokości 2,8 mld dolarów. Wraz z transzą z 28 lipca 2009 r. kredyt funduszu dla Ukrainy urósł już do 10,9 mld dolarów (około 7,7 mld euro). 15 listopada 2009 r. dyrektor zarządzający Międzynarodowego Funduszu Walutowego ogłosił, że Ukraina, której władze nie współdziałają w realizacji uzgodnionego z Funduszem programu, nie otrzyma zaplanowanej na listopad kolejnej transzy kredytu stand by (3,8 mld USD). Wznowienie programu współpracy będzie możliwe dopiero po wyborach prezydenckich 155 . 4 grudnia w Kijowie odbył się Szczyt Ukraina–Unia Europejska, który nie wniósł nic nowego do relacji Kijowa i Brukseli. Przed szczytem Ukraina spotkała się z ostrą krytyką przedstawicieli Unii, m.in. za niedotrzymywanie obietnic reformowania kraju. Krytyka jest wyrazem zniechęcenia Brukseli wobec Ukrainy po pięciu latach od pomarańczowej rewolucji. Inicjatywa Partnerstwa Wschodniego została oceniana prze Juszczenkę pozytywnie. Jego zdaniem, deklaracja PW to pierwszy dokument, co, do którego Ukraina nie ma zastrzeżeń, a główne cele Partnerstwa - polityczne stowarzyszenie i integracja gospodarcza - odpowiadają interesom Ukrainy. Podkreślano, że był to dopiero szczyt inauguracyjny i że należy poczekać na konkretne projekty. Ukraina jest w szczególności zainteresowana współpracą w dziedzinie energetyki. Według niektórych ekspertów, Partnerstwo daje Ukrainie możliwość zdobycia pozycji regionalnego lidera, jednak wyrażano wątpliwość, czy uda się wykorzystać tę szansę. Większość komentatorów była zdania, że poziom finansowania Partnerstwa jest niedostateczny 156 . Duży wpływ na stosunki na linii Unia Europejska-Ukraina w przyszłości mogą mieć zmiany, jakie dokonały się na najwyższych stanowiskach państwowych w Ukrainie z początkiem roku 2010. Nowowybrany prezydent, Wiktor Janukowycz, na cel swojej pierwszej wizyty zagranicznej wybrał Brukselę. Spotkanie z przywódcami UE odbyło się 1 marca. Ukraiński prezydent podkreślił priorytetowy charakter integracji europejskiej
http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2009-11-18/ukrainski-budzet-bezwsparcia-mfw; dostęp 23.01.2010 r. 156 http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2009-05-13/reakcje-na-szczytinauguracyjny-partnerstwa-wschodniego; dostęp 23.01.2010 r.
oraz zapowiedział szybkie podpisanie Umowy Stowarzyszeniowej. Należy jednak zaznaczyć, iż działania te stanowią m.in. próbę przełamania powszechnego na zachodzie wizerunku Janukowycza, jako polityka prorosyjskiego. Podstawowym interesem Ukrainy na zachodzie są jednak wznowienie współpracy z MFW oraz uruchomienie pakietu pomocowego UE. 3 marca upadł gabinet Julii Tymoszenko, a 11 marca powołano nowy rząd, na czele, którego stanął Mykoła Azarow. Nowy premier, etniczny Rosjanin, z jednej strony uważany jest za polityka prorosyjskiego. Z drugiej jednak Azarow kilka dni po objęciu urzędu poinformował, iż osobiście zajmie się koordynacją stosunków UE - Ukraina, ze względu na ich wielkie znaczenie dla Ukrainy. Zwrócił także uwagę na zainteresowanie Ukrainy intensyfikacją rozmów o powołaniu strefy wolnego handlu z UE. Ciężko ocenić rozwój stosunków Ukrainy z Unią Europejską, zwłaszcza wobec faktu, iż zarówno premier, jak i prezydent są postrzegani jako prorosyjscy. Zdaniem ekspertów Ukraina będzie balansować między Moskwą a Brukselą. Pewne jest natomiast, iż nowy rząd pozostawać będzie w ścisłej współpracy z prezydentem Janukowyczem.
3.2. Relacje Unii Europejskiej z Rosją
Rosja zajmuje szczególną pozycję wśród krajów Europy Wschodniej, w stosunku, do których realizowana jest WPZiB Unii Europejskiej, a rozwój konstruktywnych stosunków z Moskwą postrzegany był zawsze, jako jeden z podstawowych warunków rozwoju Wspólnot Europejskich 157 . Relacje Unii z Rosją stale ulegają ewolucji, co związane jest ze zmianami wewnątrz Rosji (kształtowanie się społeczeństwa obywatelskiego, państwa prawa) oraz z ewolucją Unii oraz jej polityki zagranicznej. Podstawą stosunków UE-Rosja jest podpisany 24 czerwca 1994 r. na wyspie Korfu układ o partnerstwie i współpracy (Partnership and Cooperation Agreement – PCA) 158 . Układ wszedł w życie dopiero w grudniu 1997 roku, czego głównym powodem były zastrzeżenia UE do polityki rosyjskiej w kontekście pierwszej wojny czeczeńskiej 159 . Na podstawie PCA powołano instytucje współpracy, a także ustalono coroczne spotkania na
J. Zajączkowski, op. cit., s. 157 M. Kaczmarski, Rosja na rozdrożu. Polityka zagraniczna Władimira Putina, Warszawa 2006, s. 74 159 M. Menkiszak, Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji, [w:] Wymiar Wschodni Unii Europejskiej, red. M. Zamarlik, Kraków 2004, s. 9
szczycie obu stron, na których Unię reprezentuje przywódca państwa sprawującego przewodnictwo w Unii wraz z przewodniczącym Komisji Europejskiej oraz Wysokim Przedstawicielem ds. WPZiB (obecnie Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa). Od 1998 roku zbiera się także Rada Współpracy UE-FR na szczeblu ministerialnym 160 . Przełomowym dla rozwoju wzajemnych stosunków okazał się rok 1999. W czerwcu na szczycie w Kolonii Piętnastka ogłosiła pierwszą w historii WPZiB wspólną strategię, właśnie wobec Rosji, natomiast w październiku Moskwa ogłosiła strategię rozwoju stosunków z Unią Europejską w perspektywie średnioterminowej (lata 2000-2010). Cele określone we wspólnej strategii UE z czerwca 1999 roku to rozwój stabilnej, otwartej i pluralistycznej demokracji w Rosji, rządzonej w zgodzie z prawem i podtrzymującej rozwijającą się gospodarkę rynkową, utrzymywanie stabilności w Europie, promocja globalnego bezpieczeństwa i podejmowanie wspólnych wyzwań na kontynencie poprzez zintensyfikowanie współpracy z Rosją 161 . Ponadto strategia jasno określiła obszary współpracy oraz zapowiedziano intensyfikację działań w sprawie bezpieczeństwa. Unia założyła także współpracę z Federacją Rosyjską na rzecz zapobiegania rozprzestrzeniania się broni masowego rażenia. Strategia rozwoju stosunków z Unią została przyjęta niejako w odpowiedzi na strategię unijną. Jej najważniejsze aspekty to: wskazanie na konieczność rozwoju strategicznego partnerstwa Rosji i UE, zwiększenie efektywności dialogu politycznego, rozwój inwestycji i wymiany handlowej. W październiku 2000 roku strony ustanowiły tzw. dialog energetyczny. Jego przedmiotem są głównie kwestie zapewnienia bezpieczeństwa dostaw surowców do Unii oraz zagadnienia handlu materiałami rozszczepialnymi. We wstępnej fazie rozmów wykształciły się cztery grupy tematów: strategie i równowaga energetyczna, inwestycje, technologia przesyłu i infrastruktura energetyczna, wydajność energetyczna i środowisko naturalne 162 . Wraz z kolejnymi szczytami UE-FE wzajemne relacje z jednej strony rozszerzały się na inne dziedziny, z drugiej zaś przybierały formy konsultacji politycznych. Jednocześnie wzrastało znaczenie kwestii bezpieczeństwa. Na szczycie w Moskwie w maju 2000 r.
R. Zięba, op. cit., s. 159-160 Ibidem B. Piskorska, op. cit., s. 365
prezydent Putin zasygnalizował chęć współpracy na polu bezpieczeństwa i obrony. Pięć miesięcy później, na szczycie w Paryżu, strony zapowiedziały wzmocnienie współpracy w obszarze bezpieczeństwa, intensyfikację dialogu oraz sprawdzenie mechanizmu dla udziału Rosji w operacjach zarządzania kryzysowego 163 . W kwietniu 2001 roku podpisano układ o współpracy w dziedzinie nauki i technologii, natomiast na syczcie w Brukseli w październiku tego samego roku zadecydowano o rozciągnięciu dialogu na kwestie polityczne i bezpieczeństwa. W tym celu ustanowiono comiesięczne spotkania Unia-Rosja w ramach Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa. Wraz ze zbliżającym się rozszerzeniem Unii Europejskiej podjęta została kwestia regulacji ruchu i tranzytu między Obwodem Kaliningradzkim a pozostałą częścią Rosji. Kilkumiesięczne negocjacje zakończono w listopadzie 2002 r. uzgodniwszy, iż od 1 stycznia 2003 roku uproszczone dokumenty podróży będą ważne z wewnętrznymi paszportami rosyjskimi, ale od 1 stycznia 2005 roku obywatele Rosji przekraczający granicę litewską będą musieli mieć dodatkowo ważne paszporty międzynarodowe. Nie wprowadzono obowiązku posiadania wiz164 . Istotnym dla rozwoju relacji UE-Rosja było spotkanie w Sankt-Petersburgu 31 maja 2003 r. z okazji 300. rocznicy założenia miasta. Wzięli w nim udział, na zaproszenie Putina, przywódcy wszystkich państw członkowskich oraz krajów przystępujących. Na spotkaniu postanowiono wzmocnić partnerstwo poprzez stworzenie czterech wspólnych przestrzeni: gospodarczej (w oparciu o Wspólną Europejską Przestrzeń Gospodarczą – CEES); wolności, bezpieczeństwa i spraw wewnętrznych; współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa zewnętrznego; badań naukowych, edukacji i kultury. Przestrzenie te miały być tworzone stopniowe zgodnie z założeniami PCA. Uzgodniono także rozpoczęcie prac nad stopniowym znoszeniem wiz przy przekraczaniu granicy oraz włączenie Rosji do operacji w Bośni i Hercegowinie. Kolejny szczyt UE-Rosja odbył się w Rzymie 6 listopada 2003 r. Strony ograniczyły się do wydania wspólnej deklaracji o umacnianiu dialogu i współpracy, co niewątpliwie było przejawem impasu i kryzysu we wzajemnych stosunkach. Dokumenty nt. koncepcji CEES nie odpowiedziały na podstawowe pytania odnośnie formy współpracy,
Ibidem, s. 316 R. Zięba, op.cit., s. 163
strony postrzegały również odmiennie samą koncepcję. Sporną kwestią stało się z kolei rozszerzenie PCA na nowe kraje Unii 165 . Do 2004 roku działania na linii Unia Europejska – Federacja Rosyjska opierały się głównie na deklaracjach przyszłego rozszerzania współpracy. Wysłanie jedynie 4 milicjantów na misję w Bośni i Hercegowinie oraz wycofanie sił rosyjskich z operacji stabilizacyjnych na Bałkanach podważyło status Rosji, jako partnera ważnego dla realizacji polityki bezpieczeństwa w regionie. Bezpośrednio po szczycie rzymskim padły głosy o zbytniej pobłażliwości i nieskuteczności polityki unijnej. W doktrynie pojawia się jednoznaczne stwierdzenie, iż Unia ponosi fiasko wobec Rosji. Za powody podaje się rozbieżność w postrzeganiu problemów (czego dowodem są choćby strategie z 1999 r.), sprzeczności interesów (np. w kwestiach energetycznych), niekonsekwencja w stanowisku Unii (w kwestii Czeczenii UE wykazywała przejawy zarówno twardej polityki, jak i pobłażliwości) a także problem braku jednomyślności wewnątrz Unii Europejskiej. W kwietniu 2004 r. podpisany został protokół o rozciągnięciu układu z 1994 r. na poszerzoną Unię, natomiast w maju strony porozumiały się ws. poparcia UE dla akcesji Rosji do Światowej Organizacji Handlu. Strony podjęły też próby rozwiązywania przeszkód na drodze budowy „czterech przestrzeni”. Jednocześnie Rosja odmówiła uczestnictwa w EPS, oczekując traktowania odmiennego i niechcąc być stawianą na równi z innymi sąsiadami Unii. Moskwa ponadto wyraziła krytykę koncepcji EPS jako konkurencji dla jej wpływów w regionie Wspólnoty Niepodległych Państw. Największy problem w politycznych stosunkach UE-Rosja stanowią kwestie energetyczne. Rosja, której eksport do Unii, w 2004 r. wynosił 59% całego eksportu, (z czego większość stanowiły surowce energetyczne – gaz ziemny i ropa naftowa), natomiast import z UE połowę sprowadzanych produktów, z czasem zaczęła wykorzystywać swą pozycję. Pierwszym tego przejawem było odrzucenie Europejskiej Karty Energetycznej 166 . Dbająca o swoją monopolistyczną pozycję Rosja konsekwentnie sprzeciwia się podpisaniu Karty, gdyż uniemożliwiłoby jej to wywieranie nacisków (głównie finansowych) na kraje, do których dostarcza surowców. Jednocześnie Moskwa nie dopuszcza zachodnich firm do eksploatacji swoich złóż.
M. Menkiszak, op.cit., s. 11 Podstawowym aktem Unii Europejskiej dotyczącym rynku energii jest Europejska Karta Energetyczna podpisana w Hadze, w grudniu 1991 r. przez 46 państw, w tym przez Polskę oraz władze UE. Karta ma charakter deklaracji gospodarczo – politycznej. Zob. http://www.cire.pl/UE/odcinki.html?d_id=387&d_typ=5
Pierwszym ostrzeżeniem i wyrazem tego, iż surowce stanowią swego rodzaju przedłużenie rosyjskiej dyplomacji, był konflikt rządu białoruskiego z kontrolowanym przez rosyjski rząd gigantem paliwowym Gazprom. 18 lutego 2004 roku Rosja przerwała dostawy gazu ziemnego na Białoruś. Za oficjalną przyczynę konfliktu podano spór o cenę rosyjskiego gazu. Wstrzymanie dostaw spotkało się z nikłą reakcją Unii, oraz samych Niemiec, do których płynie gaz z Białorusi. Niemcy zyskali nawet argumenty przemawiające za rosyjskim projektem budowy gazociągu bałtyckiego łączącego bezpośrednio Rosję z Niemcami. W 2005 roku doszło do polsko-rosyjskiego konfliktu na tle energetycznym. Polska odmówiła budowy na swym terenie gazociągu, łączącego Rosję z państwami Europy Zachodniej. W wyniku tego podpisana została umowa niemiecko-rosyjska o budowie tzw. gazociągu północnego, omijającego Polskę. Spotkało się to ze sprzeciwem ze strony Polskiej, chcącej uniezależnienia od Rosji. Polskie stanowisko nie zostało jednak wsparte przez partnerów z Unii. Przypadek ten, podobnie jak sprawa Białorusi oraz późniejsza Ukrainy, stanowiły jednak podstawę do ustanowienia przez Radę Europejską zintegrowanej polityki klimatycznej i energetycznej. Kryzys w relacjach, o którym mówiono w roku 2004, pogłębił się w roku 2005. Przyczynami była wzajemna krytyka stron. W maju Parlament Europejski wyraził surową krytykę Moskwy w raporcie o stosunkach unijno-rosyjskich, m.in. w kwestiach przestrzegania praw człowieka, wolności mediów, praworządności. Rosja z kolei wyrażała krytykę Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (wypowiedzi odpowiedzialnego za stosunki z UE wiceministra spraw zagranicznych Władimira Cziżowa) 167 . Najważniejszym przejawem kryzysu, mającym istotny wpływ na relacje stron, był jednak w owym czasie ukraińsko-rosyjski kryzys z początku roku 2006. Różnica zdań w kwestii Ukrainy pojawiła się już pod koniec 2004 roku. Mimo deklarowanych zbieżnych celów co do Ukrainy, gdzie w ostatnich dwóch miesiącach 2004 roku odbywały się wybory, między Unią Europejską a Rosją zarysowały się wyraźne rozbieżności. Państwa członkowskie UE nie uznały wyniku wyborów ze względu na skalę nadużyć i fałszerstw i zaangażowały się w proces mediacji. Parlament Europejski skrytykował ponadto Rosję za ingerowanie w sprawy wewnętrzne Ukrainy i otwarte wspiera-
M. Menkiszak, Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys „Strategicznego partnerstwa”, [w:] http://www. osw.waw.pl/sites/default/files/PRACE_22.pdf; dostęp 31.01.2010r.
nie kampanii wyborczej premiera Janukowycza. Rosja z kolei sformułowała podobne zarzuty wobec UE, a wybory uznała za wolne i uczciwe. Ostatecznie Rosja zmodyfikowała stanowisko i włączyła się do rozmów mediacyjnych 168 . Mimo to w Moskwie panowało przekonanie, iż działania Unii w kwestii Ukrainy są skierowane przeciwko Rosji. Wobec braku powodzenia we wsparciu prorosyjskich polityków na Ukrainie, Rosja postanowiła po raz kolejny wykorzystać swoją pozycję w dziedzinie energetyki. 1 stycznia 2006 r. Gazprom wstrzymał dostawy gazu ziemnego dla Ukrainy w odpowiedzi na jej sprzeciw wobec żądania prawie pięciokrotnej podwyżki (z 50 USD do 230 USD za 1000 m3) cen surowca 169 . Ultymatywne stanowisko Gazpromu wynikało głównie z chęci maksymalizacji zysków finansowych. Przebieg sporu wskazuje jednak, iż Rosja usiłowała również zwiększyć swoje szanse na przejęcie gazociągów tranzytowych, osłabić pozycję proeuropejskich władz Ukrainy na trzy miesiące przed wyborami parlamentarnymi oraz sprowokować kryzys w ich stosunkach z państwami zachodnimi 170 . Kryzys spowodował szereg konsekwencji na linii UE-FR. Europejscy politycy oraz media, nieprzekonane argumentacją o przesłankach wyłącznie ekonomicznych, winą za spowodowanie kryzysu obarczyli Rosję. Sytuacja z początku roku 2006 podważyła także pozycję Moskwy, jako wiarygodnego dostawcy surowców. Konflikt spowodował także wzmocnienie głosów podważających zasadność budowania gazociągu północnego. Reakcja zachodu wymusiła zawarcie kompromisu między Ukrainą i Rosją (ostatecznie cena gazu wyniosła średnio 95 USD za 1000m3), co odebrano z kolei, jako przejaw słabości polityki rosyjskiej. Wszystko to spowodowało, iż w doktrynie pojawiły się głosy o wirtualizacji partnerstwa, polegającej na deklarowaniu kolejnych sukcesów przy faktycznym ograniczeniu postępów dialogu i współpracy lub ich braku 171 . W lutym 2006 roku Francja wezwała Rosję do ratyfikowania Europejskiej Karty Energetycznej, jednocześnie podkreślając, że kraje UE są gotowe rozważyć możliwość wniesienia poprawek i uzupełnień do tego dokumentu w ramach negocjacji z Rosją 172 . Unia za podstawę dobrych relacji na gruncie energetycznym uważała podpisanie przez Rosję Karty. Z kolei posiedzenie Stałej Rady Współpracy UE-Rosja poświęcone współ168
Ernest Wyciszkiewicz, Kryzys polityczny na Ukrainie w kontekście relacji Unia Europejska – Federacja Rosyjska, [w:] http://www.pism.pl/files/?id_plik=38; dostęp 31.01.2010r. 169 Rosja chciała natychmiastowej zmiany cen, Ukraina zaś domagała się okresu przejściowego, 170 A. Eberhardt, Konsekwencje rosyjsko-ukraińskiego konfliktu gazowego, [w:] http://www.pism.pl/files/ ?id_plik=396; dostęp 31.01.2010 r. 171 M. Menkiszak, Rosja wobec Unii Europejskiej..., op.cit. 172 http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,53621,3159322.html
pracy energetycznej 8 grudnia 2006 roku potwierdziło tendencje stron do deklarowania wzmacniania współpracy. Niewielki postęp odnotowano w kwestii dopuszczenia zachodnich firm do rosyjskich złóż – zagospodarowanie złoża Sztorman na Morzu Barentsa przez zachodnich inwestorów nie zostało wykluczone 173 . W maju 2007 roku rosyjski pełnomocnik ds. Unii Europejskiej Siergiej Jastrzembski zdecydowanie odrzucił możliwość przyjęcia przez Rosję Europejskiej Karty Energetycznej, tłumacząc, iż jest ona dla Rosji niekorzystna. Jastrzembski podkreślił także, iż nikt nie zabroni zagranicznym firmom wydobywać surowce w Rosji, dopóki odbywać się to będzie we współpracy z Gazpromem i na rosyjskich warunkach. Kolejnym przejawem impasu był szczyt w Mafrze (Portugalia) 26 października 2007 roku. Jedynym skutkiem szczytu było memorandum w sprawie walki z przestępczością narkotykową oraz umowy o zwiększeniu kwot na import stali z Rosji. Brak porozumienia w zasadniczych kwestiach spornych potwierdził wyczerpanie się formuły relacji Unia-Rosja 174 . 23 kwietnia 2007 roku na spotkaniu Stałej Rady Partnerstwa przedstawiciele Rosji i Unii Europejskiej podpisali protokół rozszerzający działanie Porozumienia o Partnerstwie i Współpracy na Bułgarię i Rumunię. W maju zaś odbył się szczyt UE-Rosja w Samarze, na którym po raz kolejny ukazany został kryzys we wzajemnych relacjach oraz istnienie zasadniczych rozbieżności. Udokumentowaniem tego był brak wspólnego komunikatu oraz brak faktycznych rezultatów – porozumiano się tylko w sprawie utrzymania obecnego systemu tranzytu z Federacji Rosyjskiej do Kaliningradu po przystąpieniu Litwy do systemu Schengen oraz zapowiedziano dalsze rozmowy. Głównym punktem spornym pozostawała moskiewska polityka energetyczna, stosowana, jako narzędzie politycznego nacisku, zamykanie rosyjskiego rynku dla europejskich koncernów oraz brak gwarancji niezakłóconych dostaw nośników energii. Wzrosła również krytyka Unii wobec rosyjskiej polityki nacisku gospodarczego (embargo na polskie mięso, przerwanie dostaw ropy na Litwę) 175 . W grudniu tego samego roku Unia postanowiła o rozpoczęciu misji w Kosowie bez zgody Rady Bezpieczeństwa ONZ. Moskwa zapowiedziała uznanie misji za nielegalną.
B. Piskorska, op.cit., s. 370 http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2007-11-07/dwudziesty-szczyt-ue-rosja 175 http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2007-05-23/szczyt-rosyjsko-unijny-wsamarze-0
Mimo to Unia jest zdecydowana ją przeprowadzić, co z pewnością doprowadzi do kryzysu w relacjach z Rosją i Serbią. Stanowiska stron w kwestiach energetycznych w kolejnych miesiącach pozostały niezmienne. 25 maja 2008 r. na międzynarodowej konferencji "Dialog energetyczny Rosja-Unia Europejska: aspekt gazowy" w Berlinie Rosja wyraziła niezadowolenie z warunków współpracy z Europą w sferze gazowej i ostrzegła przed możliwością negatywnych dla UE skutków tej sytuacji. Skrytykowana została "dyskryminacyjna" polityka Unii wobec Gazpromu. Zakwestionowano także planowane wprowadzenie tzw. pakietu energetycznego, mającego zapobiegać dominacji pojedynczych podmiotów (w tym Gazpromu) na unijnym rynku 176 . Nadzieję na przełamanie panującej od kilku lat patowej sytuacji we wzajemnych stosunkach przyniósł szczyt Rosja-Unia Europejska w syberyjskim Chanty-Mansyjsku 26-28 czerwca 2008 r. W przeciwieństwie do wcześniejszych szczytów, tym razem realizacji inicjatywy nowego porozumienia nie blokowało żadne z państw UE 177 . Negocjacje rozpoczęły się 4 lipca w Brukseli. Ustalono ogólny plan negocjacji, agenda dla poszczególnych obszarów rozmów oraz kalendarz spotkań. 8 września 2008 r. delegacja Unii z Nicolasem Sarkozym na czele porozumiała się z przedstawicielami Rosji w sprawie konfliktu w Gruzji. Unia uzyskała obietnicę wycofania rosyjskich wojsk z Gruzji. Porozumienie to umożliwiło powrót do negocjacji w sprawie nowego porozumienia o partnerstwie i współpracy, zawieszonych w wyniku konfliktu (co było jedyną sankcją ze strony Unii). Rozmowy wznowiono 14 listopada na szczycie UE-Rosja w Nicei. Ponadto N. Sarkozy poparł Rosję w kwestii uregulowania kwestii systemu europejskiego bezpieczeństwa, krytykując jednocześnie projekt tarczy antyrakietowej oraz zapowiedzi rozmieszczenia rakiet krótkiego zasięgu typu Iskander w obwodzie kaliningradzkim 178 . Szczyt w Nicei zwiastować mógł poprawę na linii Unia-Rosja. Jednak już w marcu 2009 roku Rosja wyraziła ostrą krytykę w związku z podpisaniem ukraińsko-unijnej deklaracji o reformach ukraińskiego rynku gazowego. Rosyjski minister energetyki Siergiej
http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2008-05-28/rosja-niezadowolona-z-relacjigazowych-z-ue 177 Rozmowy ws. nowego porozumienia, których inicjacja wiązała się ze zbliżającym końcem obowiązywania PCA, blokowane były od jesieni 2006 roku: początkowo przez Polskę protestującą przeciwko prowadzonej wobec niej przez Rosję dyskryminacyjnej polityce handlowej, a następnie od kwietnia 2008 roku przez Litwę, domagającą się m.in. wznowienia dostaw rosyjskiej ropy do rafinerii w Możejkach. 178 http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2008-11-19/rosyjski-sukces-w-nicei
Szmatko uznał, iż deklaracja jest równocześnie ignorowaniem interesów rosyjskich i naruszenie jej praw do współdecydowania w istotnych sprawach na obszarze WNP. Brutalną rzeczywistość obnażył szczyt w Chabarowsku (21-22 maja 2009 r.). Było to kolejne spotkanie bez większych rezultatów, pokazujące, iż relacje są nadal zdominowane przez kwestie energetyczne. Rosja nadal dąży do narzucenia Unii swojej wizji stosunków w tej dziedzinie, a tym samym utrwalenia swej monopolitycznej pozycji w Europie w długoterminowej perspektywie, głównie poprzez nakłonienie UE do tworzenia podstaw prawnych korzystnych dla Moskwy. W Chabarowsku prezydent Dmitrij Miedwiediew podkreślił, że Rosja nie zamierza stosować się do reguł Traktatu Karty Energetycznej (TKE) w jej obecnej postaci (umowę Federacja Rosyjska podpisała, ale nie ratyfikowała) 179 . Rosja nie chce także dopuścić do instytucjonalizacji współpracy energetycznej Ukrainy i Unii, jako godzącej w rosyjskie interesy. Rosja domaga się także uznania swych projektów gazociągowych priorytetowe projekty UE i zamierza uzyskać dla wniosku w tej sprawie poparcie europejskich koncernów energetycznych. Jako instrument nacisku Rosja wykorzystuje groźby kolejnego kryzysu gazowego. UE jest gotowa do rozmowy o rosyjskich propozycjach w kwestii zasad współpracy energetycznej, ale w ramach TKE, nie tworząc nowych podstaw prawnych, ani nowych reguł. Ponadto Unia chce włączyć zasady Karty do rozdziału energetycznego negocjowanego nowego porozumienia o ramach prawnych stosunków UE-Rosja, zastępującego traktat PCA. Jednocześnie Rosja definitywnie odrzuca udział w Traktacie Karty Energetycznej - w sierpniu 2009 r. Premier Władimir Putin wydał zarządzenie odrzucające udział Rosji w Traktacie 180 . W listopadzie 2009 roku Siergiej Szmatko oraz komisarz UE ds. energetyki Andris Piebalgs podpisali memorandum w sprawie zapowiadanego od czasu szczytu w Samarze mechanizmu wczesnego ostrzegania w przypadku przerw w dostawach zasobów energetycznych. 18 listopada w Sztokholmie miał miejsce kolejny szczyt, którego rezultatem znów było jedynie potwierdzenie, iż w podstawowych kwestiach współpracy stanowiska stron są nadal na tyle sprzeczne, iż o kompromisie nie ma, co marzyć. Podpisano jedynie
http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2009-05-27/szczyt-rosyjsko-unijny-zukraina-w-tle 180 http://gospodarka.gazeta.pl/gospodarka/1,33207,6903087,Putin_odrzuca_Karte_Energetyczna.html; dostęp 02.04.2010r.
porozumienia finansowe, które umożliwia wejście w życie unijno-rosyjskie programy współpracy transgranicznej, których łączny budżet programów wynosi 437 mln euro. Współpraca gospodarcza jest podstawową kwestią w stosunkach na linii UE-FR. Wzajemne relacje Unii z Rosją o charakterze ekonomicznym cechuje zarówno wyraźna współzależność, jak i asymetria 181 . Z jednej strony, bowiem, w roku 2008 import produktów rosyjskich do UE wyniósł 173,617 mln € (11,2% całego importu Unii), zaś eksport UE do Federacji Rosyjskiej 105,153 mln € (8% całego eksportu Unii), z drugiej jednak import, FR z UE osiągnął poziom 85,397 mln € (45,6% całego importu rosyjskiego), natomiast eksport do UE ukształtował się na poziomie 171,474 mln € (54,8% całego eksportu FR) 182 . Dla Rosji, zatem Unia to główny rynek zbytu, dla Unii z kolei Rosja jest partnerem mniejszym, lecz jej znaczenie wzrasta – w 2004 r. zajmowała czwarte miejsce w handlu zagranicznym Unii, w roku 2008 było to już miejsce trzecie, po Stanach Zjednoczonych i Chinach. Importowane przez Unię produkty (dane na rok 2008) to głównie surowce energetyczne (72,7%), stal i żelazo (3,8%), chemikalia (3%), produkty rolne (1,9%) oraz półprodukty (1,4%). Z kolei Unia eksportuje do Unii głównie sprzęt maszynowy i transportowy (50,8%), chemikalia (13%) i półprodukty (8,5%) 183 . Istotną rolę we wzajemnych stosunkach odgrywają unijne inwestycje zagraniczne w Rosji. Unia Europejska jest największym inwestorem w Rosji 184 - wielkość inwestycji w 2004 roku to ok. 40 mld USD, przy czym większość środków włożono w rosyjski przemysł, handel, transport i telekomunikację 185 . Rosja to obszar coraz bardziej atrakcyjny do lokacji kapitału, co potwierdza chociażby wzrost bezpośrednich inwestycji z 1,3 mld € w 2002 roku do 8,1 mld € w roku następnym. Unijni inwestorzy to główne źródło technologii oraz ekonomicznego knowhow 186 . Perspektywy inwestycyjne Rosji wydają się być obiecujące, zwłaszcza w świetle rankingów najatrakcyjniejszych miejsc lokowania inwestycji, w których Rosja zajmuje wysokie pozycje. Jednak pomimo żywotnego działania Unii Europejskiej o charakterze
B. Barnaházi, EU-Russia Relations In Light of the 2004 Enlargement, [w:] http://web.ceu.hu/cens/ assets/files/russia, s.30; dostęp 02.04.2010 r. 182 http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113440.pdf; dostęp 02.04.2010 r. 183 Ibidem 184 L. V. De Souza, Foreign investments in Russia, [w:] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/ publication10969_en.pdf; dostęp 02.04.2010 r. 185 K. Kobrochenko, EU-Russia economic relations, [w:] http://web.ceu.hu/cens/assets/files/russia, s.30; dostęp 02.04.2010 r. 186 Ibidem
inwestycyjnym, wszelkie kroki podejmowane na terenie Rosji są bardzo ostrożne oraz poprzedzane dogłębną analizą 187 . Duże znaczenie dla rozwoju relacji UE-FR miałoby wstąpienie Rosji do Światowej Organizacji Handlu. Obie strony dostrzegają i podkreślają znaczenie tego faktu. Rosja, największa gospodarka spoza WTO, ubiega się o członkostwo w organizacji od 1993 roku. Proces akcesyjny przyspieszono w czasie prezydentury Władimira Putina. Negocjacji jednak nie zakończono, gdyż po pierwsze Rosja począwszy od roku 2006 usztywniła swe stanowisko w negocjacjach, po drugie, ustalone w unijno-rosyjskim porozumieniu z maja 2004 roku warunki przyjęcia Rosji do WTO, jak chociażby dostosowanie prawa do standardów UE, liberalizacja rynku ubezpieczeń, czy pomoc państwa dla rolnictwa, wydają się być dużym utrudnieniem dla Rosji. W czerwcu 2009 roku premier Putin wyraził zamiar utworzenia unii celnej z Kazachstanem i Białorusią oraz wspólnego wstąpienia do WTO. W praktyce oznaczałoby to rezygnację z akcesji Rosji na kilka lat. W październiku tego samego roku główny negocjator rosyjskiego wstąpienia do WTO, M. Miedwiedkow poinformował o wznowieniu bilateralnych rozmów w tej sprawie. Mimo to, Rosja wraz z Białorusią i Kazachstanem zapowiadają synchronizację negocjacji oraz przystąpienie do WTO w tym samym czasie. Członkostwo Rosji w WTO umożliwi podjęcie dalszych kroków na drodze tworzenia Wspólnej Europejskiej Przestrzeni Ekonomicznej (CEES). Idea stworzenia CEES pojawiła się na szczycie w Moskwie w 2001 r. Przedstawiona w listopadzie 2003 r. koncepcja, nad którą pracowano dwa lata, ukazała diametralną różnicę stanowisk, wskutek czego nowy model relacji gospodarczych nie został określony. Ogólnikowym celem, jaki wyznaczono, to stworzenie otwartego i zintegrowanego rynku, opartego na wspólnych zasadach i regulacjach prawnych 188 . W 2005 roku stworzono „mapę drogową” realizacji CEES, uznając za najistotniejsze kwestie standaryzacja artykułów przemysłowych, ochrona własności intelektualnej, rozwój usług finansowych, harmonizowanie ustawodawstwa celnego ze standardami międzynarodowymi, energetyka. Nie zdefiniowano jednak metod, instrumentów oraz kalendarzy realizacji celów.
B. Piskorska, op. cit., s. 362 Ibidem, s. 354
Unia Europejska, jej powstanie i funkcjonowanie to efekt długoletniej integracji, zapoczątkowanej po II wojnie światowej. Doszczętnie zniszczona, upokorzona, ale i bogata w doświadczenia dwóch największych konfliktów w historii ludzkości z pierwszej połowy XX wieku Europa wyznaczyła cel, jakim było niedopuszczenie do kolejnego konfliktu na skalę światową. Miał on być zrealizowany poprzez stoponiowe wdrażanie idei integracyjnych, początkowo w gospodarce, później także w sferze polityki. Celem pracy było przedstawienie genezy integracji politycznej oraz wspólnych działań zagranicznych Unii Europejskiej, rozwiązań instytucjonalnych, których wyrazem jest Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, a także ukazanie jej stanu obecnego oraz zastanowienie się nad efektywnością tych rozwiązań oraz działań. Zilustrować to miał przykład Wymiaru Wschodniego, a więc działań wobec jednego z najistotniejszych dla zjednoczonej Europy obszarów Świata. Zasadniczo cel pracy został osiągnięty. Ukazano zarówno historię integracji Europejskiej, kształt Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, nadany przez kolejne traktaty Unii Europejskiej, jak i kompetencje głównych organów UE – Rady Europejskiej, Rady UE, Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Komisji Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego. Ukazano także genezę i wyjaśniono pojęcie Wymiaru Wschodniego, w tym porównując ten Wymiar z realizowanym wcześniej Wymiarem Północnym. Wreszcie, przedstawione zostały relacje Unii z krajami Wymiaru Wschodniego – Rosją, Ukrainą, Białorusią, Mołdawią – począwszy od Porozumień o Partnerstwie i Współpracy, do stanu tych stosunków na początku roku 2010. Należy jednak podkreślić, iż Wymiar Wschodni to zjawisko nowe, jeszcze nieukształtowane i rozwijające się. Dlatego też, ze względu na swą dynamikę, wymagać bę-
dzie dalszych badań. Jednocześnie nadal mamy do czynienia z nowymi rozwiązaniami instytucjonalnymi w Unii, które nie pozostają bez wpływu na kształt unijnej polityki zagranicznej. Dowodem tego są ostatnie zmiany, wprowadzone wraz z Traktatem Lizbońskim, wśród których najważniejsze to nowe stanowiska: Przewodniczącego Rady Europy oraz Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Na pewno, zatem zmiany z Lizbony wymagają zbadania, a czas pokaże, czy okazały się słuszne. Realizowana obecnie polityka UE to efekt długoletnich działań państw Europy na rzecz stworzenia unikatowego podmiotu stosunków międzynarodowych. W połowie XX wieku doszło do bezprecedensowych w dziejach wydarzeń – dobrowolnego integrowania się państw. Idea zjednoczenia całego Starego Kontynentu przyświecała wielu postaciom, zawsze jednak instrumentem jej realizacji miała być zbrojna ekspansja. Początkowo mało konkretne próby zapewnienia Europie wspólnej obronności, podjęte pod koniec lat 40. XX wieku przerodziły się w obszerną koncepcję, znaną, jako Plan Plevena, zakładający utworzenie Europejskiej Wspólnoty Obronnej, który ostatecznie nie został zrealizowany. Przez lata trwała dyskusja nad kształtem zintegrowanej politycznie Europy, której efektem było powstanie w 1970 r. Europejskiej Współpracy Politycznej, jako ośrodka konsultacji politycznej. Jednak EWP została wyposażona w konkretne instrumenty dopiero w 1986 roku, wraz z podpisaniem Jednolitego Aktu Europejskiego. Rozwój wydarzeń na arenie międzynarodowej oraz sceptyczne nastawienie, do EWP wymusił jednak dalsze działania na rzecz wzmocnienia integracji politycznej, których efektem jest Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, utworzona na mocy Traktatu z Maastricht, jako II filar Unii Europejskiej. Ustanowiona w Maastricht WPZiB miała wzmocnić integrację Europy w kwestii działań zagranicznych. Jednak w praktyce nie nastąpił przełom – ogólnikowe cele, pozostawiające swobodę interpretacji, nieingerencja w zagraniczne polityki państw członkowskich, brak skutecznych instrumentów oraz koordynacyjny charakter wskazywały na słabość WPZiB. Postępu nie zapewnił Traktat Amsterdamski. Wprowadzenie urzędu Wysokiego Przedstawiciela do spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz instrumentu wspólnych strategii okazały się rozwiązaniami pozostającymi bez wpływu na efektywność Unii. Krokiem naprzód był Traktat Nicejski, którego rozwiązania stanowiły bazę do kolejnych, tym razem znaczących reform. Odważne propozycje, zawarte w Traktacie Konstytucyjnym, w tym wprowadzenie unijnego Ministra Spraw Zagranicznych, nie
zostały jednak zaaprobowane przez społeczeństwa Francji i Holandii. Duże, jednak nie radykalne zmiany wprowadził Traktat Lizboński. Najważniejsze rozwiązania to wyposażenie Unii w osobowość prawną, ustanowienie „klauzuli wzajemnej obrony”, ale przede wszystkim stanowisk Prezydenta Rady Europejskiej (nieoficjalnie nazywanego prezydentem Unii) oraz Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (nazywanego powszechnie, mimo oficjalnej rezygnacji z tego określenia, Ministrem Spraw Zagranicznych). Obsadzenie tych stanowisk osobami nieznanymi i mało wpływowymi każe jednak twierdzić, iż Unia nie chce pozbywać się międzyrządowego charakteru w polityce zagranicznej, co pozostawia ją w uzależnieniu od państw członkowskich. WPZiB prowadzona jest, bowiem wciąż głównie przez organy odpowiedzialne za funkcjonowanie Wspólnoty, jako całości. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa wyposażona jest w szereg instrumentów, do których zalicza się zasady i ogólne wytyczne, wspólne strategie, wspólne działania, wspólne stanowiska. Zasady i ogólne wytyczne mają określać kształt i charakter oraz nadać dynamiczny charakter WPZiB. Rzadko stosowane Wspólne strategie (wprowadzono tylko 4) przestały być wraz z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego instrumentem WPZiB. Znacznie częściej podejmowane są wspólne działania oraz wspólne stanowiska. Częste konflikty wśród państw członkowskich w kwestii użycia instrumentów wskazują jednak, iż nawet najlepsze rozwiązania instytucjonalne nie zagwarantują efektywności polityki zagranicznej bez woli państw członkowskich, skutecznie wykorzystujących dla realizacji własnych celów fakt, iż dla podjęcia jakichkolwiek działań przez Unię potrzebna jest jednomyślność. Z kolei ilość środków finansowych na WPZiB systematycznie wzrasta. Wydaje się jednak, iż wydatki te nie są adekwatne do mocarstwowych ambicji Unii Europejskiej. Wymiar Wschodni jest stosunkowo nowym tworem, Jego powstanie zbiega się w czasie z rozszerzeniem Unii na wschód z 2004 roku. Wtedy też nastąpiła radykalna zamiana granic Unii, a Rosja, Ukraina, Białoruś stały się sąsiadami Unii. Po akcesji Rumunii i Bułgarii w 2007 roku Unia dzieli granicę także z Mołdawią. Umożliwiło to Unii odgrywanie większej roli w tej części Świata. Wymiar Wschodni jest, zatem wyrazem zwiększenia aktywności Unii na wschodzie. UE dąży do wielowymiarowości (Wymiar Północy i Południowy – partnerstwo śródziemnomorskie), musi przy tym pamiętać, iż
specyfika każdego z trzech wymiarów jest różna, wymaga odmiennego podejścia oraz zastosowania innych instrumentów. Bezpieczeństwo krajów Unii Europejskiej w dużej mierze zależy od bezpieczeństwa w krajach sąsiedzkich, zwłaszcza na wschodzie. Państwa te to także baza surowcowa dla UE. Są to główne powody, w związku, z którymi rozwój Wymiaru Wschodniego jest tak istotny. Poprzez działania takie, jak programy pomocowe, wprowadzenie udogodnień handlowych (np. strefy wolnego handlu), działania na rzecz demokratyzacji i wzrostu bezpieczeństwa, które stanowią teoretyczne podstawy unijnych koncepcji współpracy (Wider Europe, Europejska Polityka Sąsiedztwa), ma zostać stworzony obszar dobrego sąsiedztwa pomiędzy Unią a krajami z nią graniczącymi. Jak pokazują jednak fakty, kraje Europy Wschodniej to trudni partnerzy. Niezwykle trudny jest dialog energetyczny z Rosją, Białoruś to nadal kraj autorytarnego reżimu, któremu daleko do wstąpienia na ścieżkę demokracji, Ukraina, która otwarcie przyznaje, iż dąży do wstąpienia do Unii Europejskiej, raczej jeszcze przez długi czas nie będzie na to gotowa. Zagadką jest także rozwój stosunków UE z Mołdawią, niejednokrotnie dającą wyraz niechęci wobec Partnerstwa Wschodniego. Wymiar Wschodni polityki Unii Europejskiej to wyraz wspólnych działań zjednoczonej Europy na wschodzie. Niezbędnym wydaje się wzmocnienie jego badań, jako nowego, raczkującego zjawiska. Jego rozwój uzależniony jest od działań z dwóch stron. Unia Europejska nadal, bowiem nie mówi jednym głosem, wyraźnie widoczne są wewnątrzunijne podziały. Państwa członkowskie nie wykazują jednakowego zainteresowania relacjami na wschodzie. Dla krajów takich, jak Włochy, czy Hiszpania, ważniejszym wydaje się współpraca śródziemnomorska. W związku z tym efektywność działań zależy od jednomyślności Unii w tej kwestii. W stosunkach z krajami Europy Wschodniej Unia będzie, bowiem musiała mówić jednym głosem, w przeciwnym razie nie będzie mówić wcale. Z drugiej strony, państwa Wymiaru Wschodniego muszą być partnerami aktywnymi. Unia, bowiem stawia twarde warunki, uzależniając np. programy pomocowe od stopnia demokratyzacji i poszanowania praw człowieka. Obecna sytuacja choćby na Białorusi, wobec takich warunków, każe powątpiewać w szybki rozwój współpracy obu podmiotów.
Non-Paper What the European Union could bring to Belarus [w:] http://eeas.europa.eu/delegations/belarus/documents/eu_belarus/non_paper_1106.pdf Traktat o Unii Europejskiej, [w:] http://www.futurum.gov.pl/dokumenty/Traktat_o_Unii_Europejskiej.pdf Traktat Amsterdamski Zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, [w:] http://www.europolityka.pl/doc/documents/TraktatAmsterdamskizmieniajacyTraktat oUniiEuropejskiej.doc, [w:] http://www.cie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/39DC136D1ECF4171C1256E7B00480CB8/$ file/BEZPIECZ.PDF Traktat z Nicei, [w:] http://www.futurum.gov.pl/dokumenty/traktat_niceiski.pdf Traktat Amsterdamski Zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, [w:] http://www.europolityka.pl/doc/ documents/TraktatAmsterdamskizmieniajacyTraktatoUniiEuropejskiej.doc Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej, [w:] http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:019:pl:PDF
Barnaházi B., Korobchenko K., EU-Russia Relations With Special Emphasis on Economic Cooperation, Center for EU Enlargement Studies, Budapest 2006 Chmiel B., Instytucjonalizacja Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Toruń 2004, European Union Foreign and Security Policy, red. R. Dannreuther, Londyn 2004 Kaczmarski M., Rosja na rozdrożu. Polityka zagraniczna Władimira Putina, Warszawa 2006 Kopaliński W., Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 1994. Łastawski K., Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2004
Marszałek A., Wprowadzenie do teorii suwerenności i integracji międzynarodowej, Łódź 2001 Marszałek A., Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996 Mazur-Barañska E., W. Stanisławski W., Polityka rozszerzonej Unii Europejskiej wobec nowych sąsiadów, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2003 Pełczyńska-Nałęcz K., EPS w praktyce - Unia Europejska wobec Rosji, Ukrainy, Białorusi i Mołdawii rok po publikacji Dokumentu Strategicznego, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa 2005 Pełczyńska-Nałęcz K., Polityka Wschodnia Unii Europejskiej – Perspektywa krajów Wyszehradzkich, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa 2003 Podraza G., Unia Europejska a Europa Środkowa i Wschodnia, Lublin 1997 Popiuk-Rysińska I., Unia Europejska. Geneza, kształt i konsekwencje integracji, Warszawa 1998 Szatlach E., Plan Marshalla. Amerykańska wizja integracji europejskiej, Bydgoszcz 2008. Unia Europejska: od Traktatów Rzymskich do Traktatu Lizbońskiego, red. T. Wasilewski, Toruń 2008 Wróbel J., Unia Europejska a Mołdawia, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa 2004 Zajączkowski J., Unia Europejska w Stosunkach Międzynarodowych, Warszawa 2006 Wymiar Wschodni Unii Europejskiej, red. M. Zamarlik, Kraków 2004 Zięba R., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007 Żurawski vel Grajewski P., Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji a interesy Polski 1991-2004, Ośrodek Myśli Politycznej, Centrum Europejskie Natolin, KrakówWarszawa 2008
Adamski Ł, Partnerstwo Wschodnie a polityka UE wobec Białorusi, Biuletyn PISM nr 27/2009 (559) Czubocha K., Paszkowska M., Finansowanie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Kwartalnik "e-Finanse", numer 2/2007 De Souza L.V., Foreign investments in Russia, Economic analysis from the European Commission’s Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Volume 5, Issue 1, 2008 Eberhardt K., Konsekwencje rosyjsko-ukraińskiego konfliktu gazowego, Biuletyn PISM nr 3/2006 (343) Gizicki W., Bezpieczeństwo europejskie w wybranych dokumentach Unii Europejskiej, Zeszyty Naukowe Zakładu Europeistyki Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, nr 2/2009 (10), ISSN 1689-9229, s. 90-108 Głuszkiewicz D., Historia integracji europejskiej, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, I/2002, Informacja Nr 870. Kęsoń T., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej – od Rzymu do Lizbony, [w:] http://www.osrodekbadania.waw.pl/?site=strategia_i_bezpieczenstwo_4&lang=pl Kownacki T., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa w Traktacie Lizbońskim - realne wzmocnienie czy nieistotny lifting? [w:] http://www.sdpl.fc.pl/WPZiB_Traktat_Lizbonski.pdf Krzysztofowicz M., Koncepcja „Szersza Europa”, Biuletyn PISM nr 66/2003 (170) Kurczewska U., Finansowanie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Biuletyn PISM nr 12/2005 (257) Kaczmarski M., Polska Polityka Wschodnia na tle Polityki Wschodniej Unii Europejskiej, [w:] http://csm.org.pl/fileadmin/files/Biblioteka_CSM/Raporty_i_analizy/2009/Marcin% 20Kaczmarski_POLSKA%20POLITYKA%20WSCHODNIA%20NA%20TLE%20POLIT.pdf Marcinkowska P, Partnerstwo Wschodnie i jego potencjał, [w:] http://www.stosunkimiedzynarodowe.info/artykul,434,Partnerstwo_Wschodnie_i_jeg o_potencjal
Mazur-Barańska I., „Wymiar północny” Unii Europejskiej, [w:] http://julia.univ.gda.pl/~musial/docs/mazur.html Talasiewicz M., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, [w:] http://www.zpsb.szczecin.pl/uploads/jean_monnet/wspolna%20polityka%20zagrani czna%20i%20bezpieczenstwa%20-%20mtalasiewicz.pdf Traktat z Lizbony - Kompendium wiedzy, Polski Kalendarz Europejski, nr 116/2008 Unia Europejska – Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, Biuletyn Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2003 Wojna K., Gniazdowski M., Partnerstwo Wschodnie: geneza, możliwości i wyzwania, Biuletyn PISM nr 24/2009 (556) Wróbel P., Polityka zagraniczna i dyplomacja Unii Europejskiej w kontekście zapisów traktatowych, [w:] http://www.psz.pl/tekst-8932/Pawel-Wrobel-Politykazagraniczna-i-dyplomacja-Unii-Europejskiej-w-kontekscie-zapisow-traktatowych Wyciszkiewicz E., Kryzys polityczny na Ukrainie w kontekście relacji Unia Europejska – Federacja Rosyjska, Biuletyn PISM nr 56/2004 (244)
http://www.europarl.europa.eu http://fakty.interia.pl/ http://czateria.interia.pl/ http://www.msz.gov.pl/ http://www.osw.waw.pl/ http://www.stosunkimiedzynarodowe.info http://www.tvn24.pl/ http://wyborcza.pl/
Documents Similar To Wymiar Wschodni Polityki Unii Europejskiej PDFSkip carouselWymiar Wschodni Polityki Unii Europejskiej DocPolityka Interregionalna Unii Europejskiej na przykładzie Wymiaru Wschodniego pdfPolityka Interregionalna Unii Europejskiej na przykładzie Wymiaru WschodniegoPolityka Interregionalna Unii Europejskiej na przykładzie Wymiaru WschodniegoPrezydencja w Radzie Ue Wojtaszczyk1Łukasz Bartkowiak, Podmiotowość prawnomiędzynarodowa Wspólnoty Europejskiej oraz Unii Europejskiej001 Unia Europejska na arenie międzynarodowejWykład IVBiuletyn Instytutu Zachodniego nr 15502.Wojtek Mann - Szatańskie ParagrafyTUE TFUE (skonsolidowane)Tabele ekwiwalencyjneHigh RepresentativeTRAKTAT LIZBONSKISPRAWOZDANIE w sprawie wpływu kryzysu gospodarczego na sektor obrony w państwach członkowskich UERyszard Zięba, Rola Niemiec w Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej2247905Untitled2809Untitled929Konferencja o Trójkącie Weimarskim 2006-plJadwiga Kiwerska - Wydarzenia w Afryce Pólnocnej i układ transatlantyckiBiuletyn IZ nr 275Euro Pa 2010 Program ReformPiotr Kalka, Kontrowersje wokół perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020UntitledDocuments About European CouncilSkip carouselBrussels Draft 0812VanRompuyInnovation priorities for Europe(Eng)/ Prioridades de innovación para Europa(Ing)/ Berrikuntza lehentasunak Europarentzat(Ing) Tusk Press ReleaseLetter From President Barroso to David Cameron et alEU Summit Conclusions Mar2012EU Summit Final ConclusionsTraineeship Offer in Brussels (Online Study @ #EUCouncil)Key figures on growth, jobs and competitiveness(Eng)/Claves en el crecimiento, empleo y competitividad(Ing)Hazkunde, enplegu eta lehiakortasunaren gakoak(Ing)EUROPEAN COUNCIL 2012 19 10A Window of Opportunity to Upgrade EU Foreign PolicyJoint Letter to European Council Calling for Children's Rights to Be Strengthened in Future EU Home Affairs_22 May 2014The Summit of Our Ambition? European Defense between Brussels and WalesAre Prime Ministers Taking Over EU Foreign Policy?Europe’s Patchwork Foreign Policy Needs More Than a Few New StitchesMore From Arkadiusz DobrzańskiSkip carouselPolityka Interregionalna Unii Europejskiej na przykładzie Wymiaru Wschodniego docPolityka Interregionalna Unii Europejskiej na przykładzie Wymiaru Wschodniego1_Wniosek_o_dofinansowanie-1_1lngcode