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Timestamp: 2017-12-18 22:35:55
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Principios presupuestarios. Derecho Tributario español. Presupuestos Generales del Estado. Gasto público. Fases del ciclo presupuestario. Control presupuestario
Derecho presupuestario: Principios presupuestarios
Los principios presupuestarios. Enumeración y análisis
Los principios son un conjunto de normas de reglas de naturaleza jurídica que se aplican al ciclo presupuestario, es decir, en su elaboración, aprobación ejecución y control.
El respeto a dichos principios garantiza el control del presupuesto, por parte del parlamento.
Cada uno de estos principios tiene excepción porque, si estos principios se aplicasen en sentido estricto harían imposible la ejecución del presupuesto. El presupuesto es una propuesta del Ejecutivo que debe autorizar el Legislativo.
En primer lugar hablamos del principio de unidad y de universalidad. Algunos autores consideran se tratan del mismo principio, de la manifestación de un mismo principio, sin embargo es posible distinguirlos. Se dice que el principio de unidad hace referencia fundamentalmente a la forma, en cambio el principio de universalidad hace referencia al contenido.
El principio de unidad se refiere a la forma de presentación del presupuesto, en lugar de haber varios documentos separados se exige que haya un único documento presupuestario. Que permita conocer con claridad y rapidez toda la información que sobre la actividad financiera de los entes públicos ofrecen los presupuestos.
Este principio ha de regir en España en los tres niveles o ámbitos de organización territorial que contempla la CE, esto significa que ha de existir un presupuesto general del Estado, debe haber un presupuestos por cada CC.AA y por cada ente local. Después puede haber coordinación entre ellas.
El fundamento de este principio lo encontramos en el control que tiene que realizar el órgano legislativo de toda actividad financiera pública. Gracias a este principio podemos conocer exactamente cuales son las grandes cifras del presupuesto.
Ahora vamos con el principio de universalidad, el cual exige, que todos los ingresos y gastos públicos estén englobados en un único presupuesto, de tal forma, que aparezca cada uno de ellos en su integridad y sin que medie entre ellos compensaciones ni resultados finales.
El principio de universalidad desempeña varias funciones, ya que permite el control efectivo del presupuesto pero también desempeña un importante cometido político, ya que la consignación presupuestaria de todos los ingresos y gastos públicos es un paso previo e imprescindible para el conocimiento y actuación sobre la economía estatal.
Estos principios exigen matizaciones o flexibilizaciones para que se puedan ejecutar los presupuestos; y así nos podemos encontrar con las siguientes matizaciones del principio de universalidad, por ejemplo los créditos extraordinarios y los suplementos de créditos, artículo 55 de la LGP.
Esto consiste en ambos casos nos encontramos con necesidades de gasto que se producen con posterioridad a la aprobación de los presupuestos y para las que estos no habían previsto crédito, o el previsto resulta insuficiente.
En estos casos junto a la petición de tales créditos por parte el ejecutivo debe indicarse los créditos o los recursos con los que se cubrirán evitando así que la mera aprobación de mayores gastos pueda alterar las previsiones de déficit o superávit del presupuesto para ese ejercicio.
Otro matiz a este principio lo encontramos con los presupuestos de los organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles, fundaciones y la Seguridad Social, ya que todos estos entes, aunque sus ingresos y gastos se plasman en los presupuestos generales del estado, al mismo tiempo tienen un presupuesto propio.
Partiendo de estos dos principios, el artículo 134.2 de la CE dispone que los presupuestos generales del estado, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal. El sector público estatal está compuesto por tres grandes bloques
Sector público administrativo, donde están incluidas la administración del estado y sus organismos autónomos, y las entidades de derecho público y los consorcios con personalidad jurídica de carácter no empresarial ni comercial.
Sector público empresarial. Aquí estarían los entes públicos que realizan actividades mercantiles por ejemplo entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles estatales
Sector público fundacional, el cual estaría integrado por las fundaciones.
Ahora vamos con el principio de especialidad, el cual responde a la idea de que la autorización del gasto que se refleja en todo presupuesto, no puede ser una autorización global e indeterminada. Por el contrario va a requerir límites y precisiones. Es decir, es necesario que el gasto que se autorice esté suficientemente determinado cualitativa, cuantitativa y temporalmente.
Así nos encontramos con las tres manifestaciones de este principio de especialidad.
El aspecto cualitativo hace referencia a la finalidad concreta del gasto.
El aspecto cuantitativo hace referencia a la cantidad máxima de la que se puede disponer para hacer frente a una determinada finalidad.
El aspecto temporal hace referencia al plazo máximo de tiempo del que se dispone para hacer frente al gasto.
El aspecto cualitativo, se encuentra recogido en el artículo 42 de la LGP. Este principio implica que se debe realizar el gasto única y exclusivamente en aquella finalidad que se haya autorizado en el presupuesto inicial. Por ello es necesario, que la autorización presupuestaria se realice con la suficiente especificación o desagregación, indicando las líneas o finalidades concretas del gasto.
Evidentemente hay excepciones a este principio de especialidad cualitativa, por ejemplo las transferencias de crédito reguladas en el artículo 52 de la LGP. Estas permiten que el ejecutivo, dentro de los límites que le permite este artículo, acuerde destinar créditos inicialmente previstos para una determinada finalidad, a otra distinta.
Ahora vamos con el principio de especialidad en su vertiente cuantitativa, el cual encuentra su reflejo en el artículo 46. Supone una vinculación para la administración en cuanto a la cantidad de dinero que se puede utilizar para hacer frente a un concreto gasto. En este sentido tiene que saber que solo se podrá realizar gastos por el importe fijado para cada finalidad, ya que los créditos para gastos son limitativos. De modo que los compromisos de gastos realizados sin que haya crédito suficiente se van a convertir en nulos de pleno derecho.
A este principio existen excepciones como pueden ser los créditos ampliables, que como su propio nombre indica se incrementan en función de ciertos ingresos, por ejemplo por obtención de la deuda pública.
Otra excepción son las generaciones de crédito, las cuales se producen cuando la administración obtiene créditos no previstos inicialmente como por ejemplo aportaciones de personas físicas o jurídicas.
Por último tenemos el principio de especialidad en su vertiente temporal, artículo 134. En ese artículo, apartado 2, se nos dice que los presupuestos generales del estado tendrán carácter anual. Lo que se recoge es el principio de la anualidad presupuestaria o la vertiente temporal de la especialidad temporal. La idea es que los presupuestos tienen una vigencia temporal limitada y que esa vigencia se circunscribe a un ejercicio económico que coincide con el año natural.
A veces pueden tener una vida mas corta de un año o más de un año. Es el caso de España en estos momentos. Esta circunstancia está contemplada en el artículo 134.4 de la CE que dice si la ley de presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se consideran prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los otros. Esta es la gran excepción al principio de especialidad temporal.
Hay que decir que la prorroga es automática, es decir que no se necesita ningún acto del Gobierno o del poder legislativo para prorrogar estos presupuestos. El Gobierno decide no pronunciarse sobre la prorroga sino matizar en que media del año anterior se prorroga al año siguiente.
El principio de la anualidad tiene trascendencia en el desarrollo de procedimiento de gasto, artículo 34.1 de la LGP dice que el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural. Este artículo marca unas reglas de imputación temporal de los derechos y de las obligaciones del Estado.
Cuando nos referimos a derecho dice que se imputara al año natural los derechos liquidados durante el mismo. Se refiere a las partidas de ingreso, a créditos cuantificados, con lo cual son exigibles. Esas cantidades se imputan al año en que se liquidan, cualquiera que hubiera sido el año en que naciera la obligación.
También dice que se imputan al año natural al ejercicio las obligaciones reconocidas hasta el fin del mes de diciembre. Es importante porque la imputación temporal nos dice si se han cumplido o no los objetivos del déficit.
Las obligaciones reconocidas son obligaciones de pago, aquí el Estado asume la posición de deudor. Esto quiere decir que el Estado ya tiene una deuda frente a un tercero. Se imputan al año en que se reconocieron por el estado.
Estos principios sirven tanto para los presupuestos generales del estado como para el presupuesto de las CC.AA como de los entes locales.
Estabilidad y equilibrio presupuestario
El último principio importante es el principio de estabilidad y equilibrio presupuestario. Este principio en las ciencias económicas tuvo una posición importante, ya que se consideraba en el S XIX, que había que aprobar las cuentas públicas en situación de equilibrio. Es decir que los ingresos coincidieran con los gastos. No es difícil garantizar el equilibrio de las cuentas cuando se aprueban, pero eso solo es una previsión.
El problema del equilibro bien dado en la fase del cierre del equilibrio presupuestario. Pudo haber desviaciones en lo concerniente a lo que se preveía ingresar o gastar. Si hay desviaciones es seguro que al final el presupuesto no va a cuadrar. Si los ingresos superan a los gastos no hay problema, pero cuando los gastos superan a los ingresos estamos ante una situación de déficit, y arrastra problemas serios.
El principio de estabilidad presupuestaria lo consagra una ley con el mismo nombre, LO 18/2001, de 18 de diciembre.
Esta ley estatal fue una apuesta que hizo el ordenamiento español para plasmar y traer al Derecho interno un principio que se consagró en el año 1996 por el Derecho comunitario europeo, ese principio es el que se conoce como PRINCIPIO DE FINANZAS PÚBLICAS SÓLIDAS, artículo 4.3 del Tratado de la Unión Europea (pacto de estabilidad y crecimiento del año 1996).
Lo que venía a fijar este artículo, es un rigor en las cuentas de modo que no hubiera unas deviaciones en las cuentas, prohibiendo un déficit mayor de un 3% del PIB.
Esta máxima tenía una finalidad y era que los países que querían acceder a la Unión Europea, tenían que tener unas cuentas saneadas y más controladas. Pasó lo mismo con los Estados miembros que querían entrar a formar parte del euro.
La ley anteriormente citada, introdujo en España ese principio de estabilidad presupuestaria, pero a diferencia del resto de Europa, fue mucho más estricto en el porcentaje máximo de déficit, ya que les exigía un déficit público de 0%, es decir, que los ingresos coincidieran con los gastos. Por tanto el principio de estabilidad fue definido como una situación de equilibrio o superávit de las cuentas públicas.
España mantuvo a raya sus finanzas mientras que otros países, en aquellos momentos si que violan el derecho comunitario ya que tenían un déficit mayor de 3%.
El principio de estabilidad presupuestaria no solo se extendió al Estado sino también a las CC.AA. Pero este principio se suavizo en el año 2007 de tal manera que a partir de ese año las exigencias de estabilidad presupuestaria no se iban imputar por año natural, sino por ciclos económicos. De tal maneta que no era necesario cerrar el ejercicio económico con un déficit 0%.
El ciclo económico, puede durar más de un año, y puede ser o expansivo, que se produce cuando la economía crece, o bien puede ser extensivo, que es donde la economía decae, que es en el que nos encontramos en estos momentos.
Desde 2008, a raíz de la crisis, de derivó a una nueva pauta que es la que tenemos ahora en la CE y que está recogida en el articulo 135 CE. El primer apartado dice que todas las Administraciones públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. Por tanto, se va a exigir a todas las Administraciones públicas del Estado.
El apartado segundo dice que no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes determinados a las UE. La ley orgánica que lo regule va a decir cuál es el déficit estructural máximo en el que van a poder incurrir las administraciones del Estado y de las CC AA. En cambio, las entidades locales van a presentar en todo caso, equilibrio presupuestario. Estructural significa que sea un déficit que se mantenga durante un tiempo.
El apartado cuarto dice que los volúmenes de deuda pública sólo van a poder superarse en determinados casos, por tanto estamos en las excepciones a la regla general: en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que perjudiquen al Estado y debe apreciarse por la mayoría absoluta del Congreso de los diputados. En el caso de catástrofes naturales se incurrirían en gastos no previstos. La segunda es llamativa: recesión económica, situación que estamos viviendo. La futura ley orgánica que desarrolle este artículo va a tener que decir en cuantos trimestres se va a entender la recesión. Algunos autores hablan de economías contracíclicas donde el Estado debe ir en contra del sector privado y otros de medidas procíclicas. Actualmente España está adoptando medidas procíclicas.
Otra situación son situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del estado debe concretarse.
Derecho presupuestario: Contenido y efectos jurídicos del presupuesto
Contenido de los presupuestos Generales del Estado: objeto, ámbito y estructura.
En primer lugar vamos empezar por el objeto de los presupuestos, para lo cual partimos del precepto constitucional básico ya conocido del artículo 134.2 CE y del artículo 32 de la LGP. Según estos preceptos se llega fácilmente a la conclusiónde que los presupuestos deben presentar un contenido basado en cifras de ingresos y gastos previsibles para un ejercicio económico.
Los presupuestos se contienen en una ley, y como ley los presupuestos son un mandato jurídico con carácter plenamente vinculante y que es de inexcusable cumplimiento por aquellos sujetos a quienes va dirigida esa ley, es de inexcusable cumplimiento para la Administración Pública.
Los efectos jurídicos de esos dos grandes pilares de la actividad financiera que conforman el contenido esencial de la ley de presupuestos, ingresos y gastos previsibles, no son los mismos.
Los efectos jurídicos más acusados se manifiestan en la vertiente del gasto, en la Ley Anual de Presupuestos que también se le denomina LeyReguladora del Gasto Público y ello porque, por un lado fija límites cuantitativos y fija también el destino del gasto, y al mismo tiempo la ley fija los criterios a seguir para la mayor optimización del gasto público.
La Ley de Presupuestos no solo se limita a señalar cuáles son los diferentes créditos presupuestarios, sino que, además, la ley señala y dicta cuales son las reglas para el mayor manejo de esos recursos. Sin embargo, como la importancia jurídica de esta ley es incuestionable esto ha ocasionado que en la misma ley de presupuestos se incluyan otros aspectos que están directa o indirectamente relacionadas con el gasto público; por ejemplo, en la Ley Anual de Presupuestos Generales del Estado suelen incluirse modificaciones parciales o actualizaciones en el sistema tributario, en el ordenamiento regulador de los tributos, por ejemplo, cuando se actualiza la escala de gravamen del IRPF.
Otro ejemplo sería el caso de que en la Ley de Presupuestos se fijan las reglas que deben regir la política de los sueldos y salarios de funcionarios y empleados laborales.
La Ley Anual de Presupuestos es una institución jurídica de primer orden en el Estado contemporáneo porque a su contenido material genuino (consignación de los ingresos y gastos previstos) se añaden otros contenidos complementarios, pero, además, esta ley es una ley delimitadora de competenciasque fija las relaciones entre dos de los poderes del Estado (Gobierno y Parlamento).
Ahora vamos con el ámbito de los presupuestos, para lo cual partimos una vez más de la regla contenida en el artículo 134.2 CE, en virtud de cual deben incluirse en los Presupuestos Generales del Estado la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal.
Este precepto consagra el principio de universalidad. A la hora de saber que entes u órganos están integrados en el sector público estatal, tenemos que hacer referencia al artículo 33 de la LGP.
En primer lugar hablamos de presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo, es lo que se viene a conocer como ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, es decir, están aquí todos los Ministerios.
En segundo lugar hablamos de presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarialy del sector público fundacional, éstas son sociedades mercantiles de capital público o fundacional con personalidad jurídica propia.
Por último, el artículo 33 LGP habla de los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2 de esta ley, estos fondos son fondos sin personalidad jurídica propia, son conjuntos patrimoniales desprovistos de personalidad, por ejemplo, si la Administración del Estado decide aportar fondos para crear un plan de pensiones a favor de los funcionarios.
Ahora vamos con la estructura de los presupuestos generales del Estado. Hay que decir que los presupuestos tienen carácter anual. El Ministerio de Hacienda emite una orden ministerial con la estructura interna de como se distribuyen el presupuesto.
Si atendemos a esas ordenes, podemos fijar cuatro criterios de clasificación de los ingresos y gastos, los cuales conforman la estructura interna. Esos criterios son:
Criterio orgánico: Se aplica tanto a los ingresos como a los gastos. Lo que persigue es distribuir los recursos y la cantidad a gastar; poniendo dicha cantidad a disposición de los que se denomina los Centros Gestores del Gasto; los cuales son aquellas unidades administrativas con diferenciación presupuestaria. Esto quiere decir que tienen capacidad y responsabilidad en el manejo de fondos públicos. Se les atribuye en los presupuestos capacidad de decisión a la hora de gastos.
Criterio funcional: En este caso lo que hacen el Presupuesto General del Estado es distribuir los gastos atendiendo a la función que van a cumplir, cuales son los objetivos y metas que se pretenden conseguir con esos gastos. Es una técnica presupuestaria que se copió de los EEUU en su etapa de la posguerra. Son una serie de objetivos a cumplir que algunas veces pueden ser anuales, y otras plurianuales que suceden cuando son grandes programas. Y al final del programa se evalúa los resultados derivados del gasto
Criterio territorial: Únicamente prevista para los gastos de inversión. No afecta a los ingresos. En este caso tenemos que hacer referencia al artículo 37.2 de la LGP. Mide lo que son gastos de inversión distribuidos por provincias, lo que supone una localización espacial del gasto publico y supone una valiosa información a la hora de enjuiciar si se esta cumpliendo o no el principio de territorialidad.
Criterio económico: Una vez que los créditos para gastos, es decir las cantidades para ser asignadas, están asignados a los centros, lo que se hace es que esos gastos se agrupan según la naturaleza económica de los mismos. También se hace igual con los ingresos. Hay tres tipos de gastos que tienen su correlación en los ingresos:
Gastos para operaciones corrientes: Por ejemplo el gasto típico es el gasto de personal, pero también están los gastos de los bienes y servicios corrientes, como puede ser el suministro de energía eléctrica.
Gastos por operaciones de capital: Estarían lo que se califica como los gastos por inversiones reales, como puede sr una infraestructura, como una autovía
Gastos por operaciones financieras: Tenemos los gastos derivados de los intereses de la deuda pública.
Ingresos para operaciones corrientes: Para el Estado son ingresos corrientes los impuestos por ejemplo.
Ingresos por operaciones de capital: Como puede ser la enajenación de bienes del patrimonio del estado
Ingresos por operaciones financieras: Aquí es al revés el estado cobra intereses, como puede ser que invierta en operaciones de deuda pública de otros estados.
A la hora de hablar de los efectos sobre el gasto tenemos que hacer referencia al artículo 46 de la Ley General Presupuestaria, el cual establece que los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gastos ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a Ley que incumpla esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta Ley.
La primera idea es con fundamento en el principio de especialidad cuantitativa. La administración pública en el momento de ejecutar los presupuestos no puede contraer compromisos de gastos superior a de los créditos consignados destinados a esa finalidad, salvo que sea una norma de rango legal el que lo haga.
Si la administración adoptase compromisos de gastos superiores al que se le ha asignado en el presupuesto la consecuencia es que ese acto administrativo es nulo de pleno derecho, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el titulo VII de la LGP.
Una expresión importante es que lo que no puede hacer la Administración cuando no tiene dinero es que la administración se comprometa si no tiene crédito suficiente para el día de mañana poder pagar ese gasto.
El compromiso de gasto es uno de los pasos que se encuentra en el procedimiento administrativo de ejecución del gasto. Y ese procedimiento arranca en el minuto uno con el acto de la autorización del gasto.
Seguidamente la administración comprueba si hay crédito suficiente para poder gastar. Es la principal preocupación del artículo 46 de la LGP. Antes de comprometerse con un tercero, la administración debe verificar si hay dinero suficiente. S
La segunda fase es el compromiso del gasto, la cual es una fase clave, debido a que en este caso se esta creando una obligación jurídica.
La consecuencia es clara si no hay crédito suficiente, si a pesar de eso se comprometiese, el acto es nulo de pleno derecho, a pesar del tercero con quien se haya comprometido la administración.
Incidencia de la Ley de Presupuestos sobre situaciones jurídicas subjetivas
La insuficiencia o inexistencia de crédito presupuestario impide el nacimiento de una verdadera obligación jurídica, entonces la pregunta importante es la situación en la que queda el tercero que se ha vinculado de buena fe con la administración pública, y que resulta que no le pueden pagar. A fin de cuentas ese tercero se ha convertido en acreedor de la administración, peor luego comprueba que no le puede pagar.
No tiene sentido que ese particular o empresa acuda al órgano competente y que establezca que para los próximos presupuestos se acuerden de consignar una cifra prevista para pagarle lo que le debe.
La posibilidad que le queda es presentar la correspondiente reclamación a la administración pública, cosa bastante inútil.
La vía que le queda es llevar a la Administración pública a los Tribunales de Justicia. Si consigue una sentencia condenatoria firme para la administración, eso no es suficiente ya que luego tiene lugar el problema de la ejecución de la sentencia.
El ordenamiento español tenia una laguna que permitía que fuera la propia Administración quien ejecutase la sentencia. Este problema se resolvió en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativo que vino a poner que la administración no es la competente para ejercitar la sentencia sino los propios jueces en base al 117 de la CE.
A la hora de ejecutar la sentencia condenatoria firme, tenemos que remitirnos al artículo 106 de la ley contencioso-administrativo, en sus apartados 1, 2 y 3, los cuales establecen:
3. No obstante lo dispuesto en el artículo 104.2, transcurridos tres meses desde que la sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa. En este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento.”
Efectos sobre los ingresos públicos. Ley de Presupuestos y tributos
El efecto sobre los ingresos, no llega ni de lejos a los efectos que pueden llegar a producir sobre los gastos. En este caso tenemos que hacer referencia al artículo 33.2 apartado b que establece que los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados en el párrafo anterior.
Se confirma en otros artículos como son el 11 y ss referidos a los tributos, artículo 19 otro tipo de ingreso patrimonial. La LGP remite a las respectivas normas reguladoras.
Entonces tenemos que preguntarnos el sentido de la inclusión de un estado de ingresos previsto en los presupuestos generales del estado para un determinado momento. El hecho de no meter los ingresos en el presupuesto general no tiene ninguna relevancia jurídica, pero aún así se mete debido a dos razones que son:
Reminiscencia histórica, se arrastra desde hace años en que el presupuesto era una condición requisito sine qua non para que la administración pudiese recaudar los tributos que se preveían ingresar
Cuando se confeccionan los PGE las grandes cifras de gastos no se entienden si no aparecen reflejadas las grandes cifras de ingresos. Conexión entre las dos patas del presupuesto una no se entiende sin la otra.
Dentro de los ingresos, como hemos dicho varias veces, los más importantes son los tributos, y en este caso hay que traer a colación el artículo 134.7 de la CE., la Ley Anual de presupuestos no puede crear tributos, dotarlos de los elementos esenciales.Cuando se crea un tributo se prevé que no es temporal y como ya dijimosmuchas veces, la Ley Anual de presupuestos tiene carácter temporal, anual.
La tramitación parlamentaria de la Ley de presupuestos está sujeta a unas connotaciones de celeridad, agilidad que no tienen otras leyes.
Podrá modificarlos siempre y cuando una ley tributaria sustancial así lo prevea, la ley creadora del propio tributo, lo que supone actualizar algunas cuestiones que requieren adaptarse a los nuevos tiempos.
El contenido esencial de la ley de presupuestos es la previsión de ingresos y gastos.
Derecho presupuestario: Fases del ciclo presupuestario
El objetivo de esta lección no es otro que analizar las diferentes fases por las que atraviesa el ciclo presupuestario.
Ciclo presupuestario es la sucesión de los diferentes momentos que afectan al presupuesto, y esas fases podemos dividirlas en cuatro grandes apartados:
Preparación o elaboración del presupuesto.
Si echamos un vistazo al conjunto de las fases observamos que la característica más importante que gira en torno a la regulación jurídica de estas fases es la atribución de competencias a diferentes órganos delEstado en cada una de ellas.
Esa atribución de competencias viene establecida en la constitución española y demuestra la importancia central que tiene el presupuesto en el esquema constitucional de la división de poderes.
Esas distintas fases se desarrollan con una cuasi perfecta alternancia entre los dos grandes protagonistas de las mismas: el poder ejecutivo (gobierno y Administración) y el poder legislativo (Parlamento).
El gobierno elabora y prepara el presupuesto (primera fase), una vez que está elaborado éste aprueba el proyecto de ley del presupuesto y una vez que el gobierno aprueba el proyecto se lo remite al Parlamento (segundafase).
El Parlamento examina ese proyecto de ley y lo aprueba con las enmiendas que considere necesarias. Cuando la Ley de presupuestos ya está aprobada la Administración Pública ya puede gastar, es la responsabilidad de la ejecución del presupuesto (tercera fase). Una vez que ha gastado entramos en la (cuarta fase), hay que controlar esa ejecución de gasto comprobando la correspondencia entre la autorización del gasto hecha por el Parlamento y la ejecución del gasto desarrollada por la Administración.
Quien vuelve a aparecer aquí es el Parlamento, a veces directamente o indirectamente a través de un órgano que es el TRIBUNAL DE CUENTAS.
Estas fases son sucesivas en el tiempo.
Durante el curso del ejercicio presupuestario puede plantearse la necesidad de que sea preciso plantearse nuevos gastos que no estaban previstos en la Ley de gastos, en este caso aparecen unas modificaciones presupuestarias: créditos extra o suplementos del crédito.
Esos nuevos gastos deben ser autorizados por el Parlamento aunque la iniciativa para pedir esos gastos sigue recayendo en el gobierno.
Para finalizar esta pregunta haremos una segunda matización, además del control posterior del Parlamento no hay que perder de vista que el presupuesto es objeto de un control múltiple ya que puede ser objeto de un control simultáneo por la propia Administración a través de la IGAE(Intervención General de la Administración del Estado), al mismo tiempo del gasto.
Es una iniciativa exclusiva del Gobierno pero obligada, en el sentido de que el Gobierno debe tomar esa decisión, porque si el Gobierno no la toma se produce una parálisis del Estado. En concreto el procedimiento de preparación del procedimiento arranca bajo el Ministerio de Hacienda, el cual publica una orden ministerial que es la que fija la estructura básica de los PG del Estado.
A partir de esa estructura que fija el Ministerio de Hacienda ya comienza un proceso de la propia administración. El Ministerio de Hacienda se pone en contacto con todos los demás Ministerios y altos Órganos del Estado y les pide que les presenten anteproyectos parciales de presupuestos a modo de borradores de los gastos necesarios e imprescindibles para el año siguiente.
Una vez acabada esa fase, el Ministerio de Hacienda recaba todos los anteproyectos y crea un documento único, y el elabora lo que se conoce como Anteproyecto Global de Presupuesto del Estado. Recoge el esqueleto de los PGE. Una vez que ha cometido este acto un buen día lleva este documento al Consejo de Ministros y el Gobierno lo debate, y se aprueba y se convierte en Proyecto de ley PG
Una vez que se ha aprobado el Anteproyecto, el Ministro de Hacienda registra esos documentos en el Registro del Congresos de los Diputados. 134.3 de la CE, que establece que el Gobierno debe presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.
Antes del 1 de octubre se necesita que se presenten el proyecto del presupuesto ante la Cámara, salvo que haya alguna incidencia electoral como ocurrió en el año 2011. Si se sigue el procedimiento normal, significa que en los últimos tres meses del año lo que se hace en el Parlamento y Senado es debatir los PGE.
En esta pregunta tendremos que exponer tres cuestiones de interés. En primer lugar hablaremos de las limitaciones a la presentación de enmiendas. El artículo 134.1 de la CE, nos plasma que el Parlamento no tiene las manos libres para presentar y aprobar las enmiendas parciales al proyecto de ley de presupuestos, y además el artículo 135.2 CE nos dice que “los créditospara satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública del Estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de lospresupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación,mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión”, por lo tanto lo que venga dado del Gobierno no se puede enmendar.
La Ley de presupuestos no es una ley cualquiera teniendo en cuenta el procedimiento de tramitación parlamentaria.
En los reglamentos de las dos Cámaras existen especialidades en el procedimiento de tramitación de los presupuestos, la más importante es la relativa a las restricciones o limitaciones: los reglamentos dictan dos reglas que se refieren a la tramitación de las enmiendas que se presenten, por una parte hay que decir que el Parlamento no puede proponer aumentos netosde gasto, puede disminuir partidas de gasto o puede proponer una distribución diferente del gasto.
Otra limitación es la que requiere la conformidad del Gobierno para la tramitación de aquellas enmiendas que supongan disminución de ingresos.
Esta es una limitación muy importante que afecta fundamentalmente a las modificaciones tributarias contenidas en la ley de presupuestos, por ejemplo, las que afectan a la escala de gravamen del IRPF.
Una previsión semejante es la que está contenida en los apartados 5 y 6 del artículo 134 de la constitución española.
Sin embargo sobre estos dos apartados hay que hacer una aclaración, la doctrina dice que estos apartados se refieren a iniciativa legislativa pero que están relacionados no con el proyecto inicial de presupuestos, sino con modificaciones posteriores a la ley de presupuestos.
En segundo lugar hablaremos de la tramitación parlamentaria., la cual sigue a grandes rasgos el orden normal del procedimiento legislativo.
Hay alguna singularidad que se debe destacar:
Cuando el proyecto de los presupuestos llega a la Cámara baja goza de preferencia temporal en la tramitación.
Presencia de altos funcionarios en las comisiones de presupuestos del Congreso y Senado, son las que se denominan audiciones (control del Parlamento al gobierno). En cada una de las Cámaras hay un circuito de funcionamiento del proyecto: Pleno, Comisión, Pleno.
En tercer lugar es la prórroga de los presupuestos, lo cual es una excepción al principio de especialidad.
El presupuesto se aplica del 1 de enero al 31 de diciembre pero hay excepciones, artículo 134.4 CE, “se prorrogan por los del año anterior”.
La prórroga se produce básicamente por dos circunstancias:
Que el Gobierno no tenga respaldo suficiente en las Cámaras para sacar adelante el proyecto de la ley de presupuestos (es improbable pero posible).
Que haya elecciones generales en el último cuatrimestre del año (imposibilidad material).
Cuando se habla de prórroga la Administración queda facultada para gastar lo mismo pero hay que tener en cuenta el artículo 38.2 LGP “laprórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes aprogramas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestosse prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo”, hay créditos presupuestarios que estaban en la ley de presupuestos del año anterior que no se prorrogan, ya que hay créditos cuya vigencia se ha extinguido.
Este precepto se refiere a gastos correspondientes a programas plurianuales, cuando estos programas deben y han terminado en el ejercido cuyos presupuestos se prorrogan.
En este caso esa cantidad ya no se prorroga.
La ejecución: procedimiento de gasto
La ejecución del presupuesto supone en síntesis el empleo por parte de la Administración de aquellos créditos que el Parlamento le ha autorizado a gastar para poder desarrollar las funciones que le corresponden a la propia Administración.
Sobre la base de estos créditos de gasto la Administración Pública puede contraer nuevas obligaciones de gasto, por ejemplo, puede conceder una subvención a un particular, y por otro lado la Administración puede darlecumplimiento a obligaciones derivadas de relaciones jurídicas nacidasincluso con anterioridad a la ley de presupuestos, por ejemplo, pagar el sueldo de los funcionarios públicos.
En todos estos casos por mandato del artículo 46 de la LGP la existencia de crédito presupuestario es un requisito necesario bien para satisfacer una nueva obligación de pago a cargo de la Administración Pública o bien para darle cumplimiento a obligaciones preexistentes.
Dentro del Derecho presupuestario el cauce formal de asignación de recursos públicos no se acota con la correspondiente asignación de partidas presupuestarias en el Estado de gastos de la LGP, ya que a partir de aquí vienen una serie de actos administrativos, una cadena de actos administrativos dirigidos a la aplicación de esos recursos, lo que permite disponer de esos recursos.
Dentro del procedimiento de ejecución de gastos hay dos fases:
Fase de gestión del gasto. Es una fase declarativa del gasto, es decir, es una fase de reconocimiento de una obligación de gasto o cargo de la Administración Pública.
Fase de ordenación del pago. Fase en la que tiene lugar propiamente la orden del pago, el abono. La Administración Pública cumple pagando el dinero a su acreedor.
Ahora vamos a ver los actos administrativo que engloban estas dos fases. En la fase de gestión del gasto, la cual tiene unos especiales protagonistas, unas órganos de la Administración Pública que son los que se conocen como centros gestores del gasto, titulares de órganos administrativos que tienen competencia para proceder a iniciar el procedimiento de gasto, por lo tanto, son titulares de órganos administrativos que según la LGP tienen dinero para gastar en su propio órgano.
Aquí podemos distinguir tres actos que se diferencian entre sí y van concatenados:
Autorizaciones o aprobación del gasto: mediante el cual el centro gestor acuerda realizar un gasto y para tal fin reserva todo o parte de un crédito presupuestario previsto en la Ley de presupuestos.
Disposición del gasto o compromiso de gasto: es el acto mediante el cual la Administración acuerda o concierta la realización de la obra o la prestación del servicio con un tercero. Aquí la Administración se vincula con un tercero que se va a convertir en acreedor de la Administración Pública, por lo tanto la Administración va a tener que pagarle una cantidad de dinero.
Ordenación del gasto o contratación de la obligación (reconocimiento de la obligación): es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad competente acepta y reconoce formalmente una deuda del ente público a favor de un tercero con el que contrató en la fase anterior.
Para entender esta fase declarativa debemos tener en cuenta la legalidad administrativa, porque en esta fase se mezclan dos ramas del ordenamiento:administrativo y presupuestario; por ejemplo, la autorización del gasto podíacorresponder con el acto por el cual la Administración licita la construcciónde una obra pública.
Cuando se ha seleccionado la mejor oferta se adjudica la obra que corresponde con el acto de disposición de gasto o compromiso, la Administración se vincula aquí jurídicamente con un tercero.
Al realizar la obra se paga al acreedor, es lo que se conoce en Derecho administrativo como servicio hecho, en Derecho presupuestario reconocimiento de la obligación.
Finalizada la fase declarativa el propio centro gestor del gasto debe proceder a la ordenación del pago, que es la segunda fase, que no es más que la emisión del correspondiente libramiento u orden de pago a favor de un tercero.
En las órdenes de pago intervienen el Tesoro Público que puede ordenar pagos contra una cuenta que tiene la Administración en el Banco de España, y el propio Banco de España.
El PAGO sería el acto central de esta fase y el acto por el cual la Administración Pública se libera de su deuda, con lo cual cancela su obligación económica.
El pago del Estado se instrumenta generalmente a través de una transferencia o mediante la entrega de un cheque emitido por la Tesorería Pública del Estado contra una cuenta corriente que suele tener abierta el Tesoro en el Banco de España, o en otras entidades bancarias que colaboran con el Estado.
Liquidación y cierre de los presupuestos
La liquidación y el cierre son operación que se realizan una vez que ha finalizado el ejercicio económico. Son operación contables dirigidas a determinar las obligaciones pendientes de pago y los derechos pendientes de cobro. Lo que ofrece es una foto fija de la gestión presupuestaria, de como ha quedado el resultado de la gestión.
La regulación de esta fase en la LGP, resuelve dos cuestiones, en primer lugar fija el plazo en que debe liquidarse el presupuesto, nos dice cuales son los derechos y las obligaciones que deben imputarse temporalmente al ejercicio que se cierra.
En segundo lugar es sobre el régimen jurídico contable de los ingresos y gastos pendientes. Coincidiendo el año natural con ejercicio presupuestario, lo que se imputa a dicho ciclo es
Derechos económicos liquidados, cuantificados y percibidos durante ese ejercicio cualquiera que sea el periodo en que se inicien o se hubiesen devengado.
Obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre.
Hoy tiene importancia decisiva tanto que todos los ojos d las grandes economías se fijan en el momento en que se hace pública la fecha de cierre del ejercicio económico.
Las consecuencias dependen de como se cierre el ejercicio. Si se cierra en una situación de déficit pero dentro del permitido por la UE, pues no pasa nada, se adoptaran medidas que suponga un programa financiero más austero para el ejercicio venidero. Si sobrepasa es adoptar medidas económicas a corto plazo para reducir lo antes posible esa desviación.
El gobierno de la nación estaría obligado a presentarles a las Cortes Generales un plan económico financiero de corrección de ese déficit, un plan que tendrá que poner en marcha a la mayor brevedad posible para corregir esa situación de déficit.
Es un plan de ajuste que va a proponer dos líneas de actuación:
Se hace un plan riguroso en el que se prevea un aumento de ingreso.
Un plan riguroso en el que se prevea una disminución del gasto.
Si la liquidación de los presupuestos arroja una situación de superávit, la Ley 18/2001 establece dos finalidades:
Reducir el endeudamiento del Estado.
Crear y engrosar un fondo de reserva de la Seguridad Social.
Derecho presupuestario: Los presupuestos de las Comunidades Autónoma, Entidades Locales, Entes institucionales y Seguridad Social.
El régimen jurídico financiero de las Comunidades Autónomas se construye sobre dos pilares básicos: su autonomía, por una parte; y la coordinación y solidaridad con el resto de Haciendas Públicas, por otra.
Ambos aspectos van a proyectarse sobre el Presupuesto de las Comunidades Autónomas. El primero determina la competencia autonómica para aprobar su Presupuesto1. El segundo impone ciertas reglas de coordinación entre Estado y Comunidades Autónomas en la ordenación presupuestaria de estas últimas.
El Presupuesto cumple en la esfera autonómica las mismas funciones y finalidad que en la estatal, configurándose como ley de aprobación y de ordenación jurídica del gasto público de la Comunidad. En consecuencia, a las leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas les son predicables las mismas características y naturaleza que tienen las de Presupuestos Generales del Estado.
Junto a la competencia aprobatoria del Presupuesto, la Comunidad Autónoma cuenta también con la de regular por sí misma la institución presupuestaria, tanto en su estructura como el ciclo presupuestario, abarcando los órganos y procedimientos de elaboración, ejecución y control.
Sin embargo, ninguna de ambas competencias se encuentra atribuida expresamente por la Constitución. Son los Estatutos de Autonomía los que recogen la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para aprobar su Presupuesto -bien directamente regulando ciertos aspectos del mismo, bien indirectamente al enumerar las competencias de sus Asambleas legislativas-. Y, por otra parte, la LOFCA -en su art.17.a)- es la norma que atribuye a las Comunidades Autónomas la regulación de la elaboración, examen, aprobación y control de sus Presupuestos.
El marco normativo al que se acaba de hacer referencia plantea dos grandes problemas. El primero, la variedad con que los Estatutos de Autonomía abordan la normación del Presupuesto, en algún caso sobre el modelo del art. 134 CE, y en otros con parquedad e insuficiencia, no exentas a veces de carencias y defectos de técnica normativa o presupuestaria. El segundo problema, entroncando ya con las exigencias de coordinación y solidaridad al principio mencionadas, consiste en si la LOFCA podía o no abordar la institución presupuestaria autonómica.
El primer problema se ha mitigado a medida que las diversas Comunidades Autónomas han ido promulgando leyes reguladoras de su Hacienda, que tomando generalmente como modelo la LGP, han incorporado los principios, reglas y competencias reguladores de los Presupuestos regionales, cubriendo las lagunas que los Estatutos de Autonomía habían provocado.
El segundo problema se ha planteado porque desde una interpretación literal del art. 157.3 CE, donde encuentra su anclaje constitucional la LOFCA, se ha entendido que ésta debía limitarse a las competencias autonómicas en torno a los recursos del art. 157.1, no cabiendo entre ellas las referidas a materia presupuestaria. Sin embargo, aun con un criterio literal, el citado precepto también incluye en la LOFCA las formas de colaboración financiera entre Estado y Comunidades Autónomas, y dicha colaboración se puede alcanzar tanto por vía de recursos, como por vía de gasto.
Concretamente, el art. 21 de la LOFCA recoge cinco mandatos en materia presupuestaria:
Inclusión en los Presupuestos autonómicos de la totalidad de gastos e ingresos de la Comunidad, así como de sus Organismos y Entidades. Por tanto, principio de universalidad y también de unidad presupuestaria, al integrarse en un solo Presupuesto todo el sector público autonómico.
Carácter anual de los Presupuestos y extensión al mismo período que los del Estado (principio de temporalidad).
Prórroga automática cuando el primer día del ejercicio no estén promulgado los Presupuestos correspondientes.
Elaboración de los Presupuestos autonómicos con criterios homogéneos que hagan posible su consolidación con los del Estado.
En resumen, bien por la precisión de la LOFCA, bien por las de cada uno de los Estatutos, los Presupuestos de las Comunidades Autónomas se asientan sobre los mismos principios que el art. 134 de la CE predica para los Generales del Estado.
Los presupuestos de las Corporaciones Locales
También las Corporaciones Locales tienen autonomía financiera y por ello tienen competencia exclusiva para decidir sobre la cuantía y el destino del gasto público local. Pero su carencia de potestad legislativa, determina dos importantes consecuencias para su régimen presupuestario. La primera, sus Presupuestos tendrán rango y naturaleza meramente reglamentarios. La segunda, la normativa presupuestaria a la que habrán de sujetarse al aprobar y ejecutar sus Presupuestos será estatal -por aplicación de la reserva de ley en materia de gasto (art. 133.4 CE)-.
Actualmente, las leyes estatales que regulan la institución presupuestaria local son: Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, con las especialidades que incorpora la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (arts. 133 a 136) y, sobre todo, el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
Dicho marco normativo configura un régimen presupuestario local sustancialmente idéntico al del Estado, confesándose por las citadas normas su objetivo primordial de acomodar a las Corporaciones Locales las previsiones de la Ley General Presupuestaria, y de la normativa de estabilidad presupuestaria, desarrollada en su aplicación a las Entidades Locales por el Real Decreto 1.463/2007, de 2 de noviembre.
Por lo que se refiere al ciclo presupuestario local han de destacarse los siguientes aspectos (arts. 168 y ss. TRLRHL):
El Presidente de la Entidad elabora y ejecuta el Presupuesto, mientras que al Pleno de la Corporación le corresponde su aprobación y control.
La elaboración del Proyecto de Presupuesto -que comprende el Presupuesto de la Entidad, el Presupuesto de sus Organismos Autónomos, los estados de previsión de gastos e ingresos de las Sociedades mercantiles íntegramente locales y documentación explicativa- se lleva a cabo por el Presidente de la Corporación, debiendo remitirlo al Pleno de la Corporación antes del 15 de octubre del año anterior al que han de regir.
La aprobación del Presupuesto se realiza en dos fases. Aprobación inicial por el Pleno del Proyecto presentado por el Presidente, tras la cual se hace una exposición al público por quince días, a efectos de posibles reclamaciones. Transcurrido este plazo, si no las hubo se considerará definitivamente aprobado, y si las hubo, el Pleno dispondrá de un mes para su aprobación definitiva, siempre antes del 31 de diciembre. Una vez aprobado se publica en el Boletín Oficial de la Corporación, si lo tuviere, y resumido por capítulos en el de la provincia o Comunidad Autónoma uniprovincial, remitiéndose copia a la Administración del Estado y a la Comunidad Autónoma respectiva.
Una vez aprobado el Presupuesto, si hubiera necesidad de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, tanto en el Presupuesto de la Entidad como en los de sus Organismos Autónomos, se deberán aprobar por el Pleno de la Corporación con el mismo procedimiento que el Presupuesto, incluida la fase de exposición pública y resolución de reclamaciones.
La ejecución del Presupuesto se regula en los arts. 184 y ss. del TRLRHL, que atribuyen al Presidente de la Entidad la autorización, disposición, reconocimiento de las obligaciones y ordenación de pagos.
Derecho presupuestario: El presupuesto de la hacienda comunitaria
Hacia la autonomía financiera: sistema de recursos propios
La Unión Europea, como cualquier organización, necesita de unos recursos económicos que le permitan garantizar su funcionamiento y el desarrollo de sus actividades e intervenciones.
Desde su creación a principios de los años cincuenta, el sistema financiero comunitario ha vivido una constante evolución.
Los primeros veinte años se caracterizaron por el avance hacia la unificación de los instrumentos presupuestarios. En sus orígenes, las tres comunidades (CECA, CEE, EURATOM) disponían de su propio presupuesto con carácter independiente. A partir del Tratado de fusión de 1965, sólo subsistieron dos instrumentos presupuestarios: el presupuesto general y el presupuesto operativo CECA, y desde la integración de ésta en la Comunidad, el presupuesto es solo uno y se configura como instrumento fundamental para la financiación de las actividades comunitarias.
A continuación, se produce el progreso hacia la autonomía financiera. Con excepción de las exacciones CECA, el presupuesto europeo, hasta 1970, procedía de las contribuciones de los seis primeros Estados miembros. Pero la Decisión de 21 de abril de 1970, introduce por primera vez un régimen de recursos propios. Con este régimen, las Comunidades se distinguen de otras organizaciones internacionales (ONU, OTAN), cuya financiación se basa en contribuciones de los Estados miembros.
En esta época también se ponen en marcha nuevas políticas presupuestarias (por ej. se crea el Fondo Europeo de Desarrollo Regional –FEDER- para el desarrollo de las regiones.
Por último, se produce la búsqueda de un equilibrio institucional en el ejercicio del poder presupuestario. El Parlamento Europeo, al compás de los años, vio cómo aumentaba su poder presupuestario. Este poder lo comparten actualmente el Consejo y el Parlamento, que constituyen las dos vertientes de la autoridad presupuestaria. El Parlamento tiene la última palabra sobre los gastos no obligatorios, puede rechazar el presupuesto y es el único que puede dar la aprobación definitiva de la gestión presupuestaria.
Este equilibrio jurídico e institucional vivió a mediados de los años 70 una situación de crisis. La legitimidad y el mayor poder de influencia adquiridos por el Parlamento Europeo a raíz de su elección por sufragio universal en 1979 introdujeron un factor de tensión política permanente entre el Consejo y el Parlamento en el ámbito presupuestario. Esto provocó un funcionamiento extremadamente difícil del proceso de decisión presupuestaria, caracterizado por numerosos incidentes: retrasos en la aprobación del presupuesto, rechazo del presupuesto por el Parlamento, recursos contenciosos ante el Tribunal de Justicia… El Acta Única Europea, en 1986, sentará las bases de una mejor convivencia entre ambas instituciones.
La cuestión de los recursos propios es políticamente muy importante: el origen de los recursos determina la relación entre los ciudadanos, los Estados miembros y las instituciones comunitarias, implicando al mismo tiempo la cuestión de la autonomía financiera de las Comunidades.
Inicialmente, y por lo que se refiere a la financiación de la Comunidad Económica Europea, el Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, estableció un período de transición con contribuciones nacionales antes del paso a un sistema de recursos propios.
Los recursos propios pueden definirse como medios de financiación propios e independientes de los Estados miembros. Se trata de ingresos destinados definitivamente a la Comunidad para financiar su presupuesto y a los que tiene derecho sin que las autoridades nacionales deban aprobarlos.
Los recursos propios actuales proceden de los derechos de aduana, derechos agrícolas, cotizaciones del azúcar, de un tipo aplicado a la base armonizada del impuesto sobre el valor añadido (IVA) y de otro aplicado a la renta nacional bruta (RNB).
Derechos de aduana. Los derechos de aduana se perciben en las fronteras exteriores sobre las importaciones.
Recursos de origen agrícola. Los más importantes de esta categoría son los derechos agrícolas. En su origen se trataba de impuestos variables en función de los precios del mercado mundial y del mercado europeo. Pero en la actualidad ya no existe diferencia entre los derechos agrícolas y los derechos de aduana. Los derechos agrícolas son, simplemente, derechos de importación aplicados a los productos agrícolas importados de Estados terceros.
Las cotizaciones sobre la producción de azúcar se aplican a los productores de azúcar de la Comunidad, contrariamente a los impuestos sobre las importaciones agrícolas.
Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). Los recursos IVA fueron creados mediante Decisión de 21 de abril de 1970, ya que los recursos propios tradicionales –los tres anteriores- no habrían sido suficientes para financiar el presupuesto comunitario. Pero este recurso no se aplicó por primera vez hasta 1980.
Consiste en un porcentaje -que en la actualidad no puede superar el 0,3%- que se aplica sobre las bases de IVA de los estados miembros.
Renta interior bruta (RNB). Este recurso se creó en los años 80 con la finalidad de sustituir al IVA como recurso de equilibrio del presupuesto.
Consiste en la aplicación de un tipo fijado anualmente a la Renta Nacional Bruta de cada Estado miembro. Se trata de un recurso “clave”, con él se financia la mayor parte del presupuesto.
GESTIÓN.- Mensualmente, los Estados miembros ponen los recursos propios –IVA y RNB- a disposición de la Unión mediante una cuenta “recursos propios” abierta por la Comisión, normalmente en el banco central nacional.
Otros ingresos. El presupuesto no es financiado enteramente por los recursos propios sino que también lo es por los impuestos aplicados a los salarios del personal, por los intereses bancarios, contribuciones de terceros países a determinados programas comunitarios (por ejemplo, en el ámbito de la investigación), reembolsos de ayudas comunitarias no utilizadas, intereses de demora, sanciones impuestas a empresas que incumplan normas de competencia, etc.
El Presupuesto General de las Comunidades Europeas
El Reglamento núm. 1605/2002 del Consejo, aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas. En él se establecen las normas básicas que regulan el presupuesto comunitario.
Todas las instituciones y organismos de la UE establecen sus respectivas previsiones de ingresos y gastos, debiendo transmitirlas a la Comisión antes del 1 de julio de cada año1. La Comisión las reúne y elabora el Anteproyecto de presupuesto, que presentará ante el Consejo de Ministros antes del 1 de septiembre de cada año.
A continuación, el Consejo de Ministros y el Parlamento se van a encargar de estudiar la propuesta de la Comisión.
1ª Lectura por el Consejo: El Consejo elabora el Proyecto de presupuesto y lo presenta al Parlamento a más tardar el 5 de octubre del año que precede al de la ejecución del presupuesto. Si el Consejo no estuviese de acuerdo con el Anteproyecto, debería adjuntar una exposición de motivos precisando sus razones.
1ª Lectura por el Parlamento: en la primera lectura que el Parlamento realiza del Proyecto, en octubre, puede decidir modificarlo. En ese caso, el Proyecto de presupuestos se devuelve al Consejo con las sugerencias del Parlamento.
2ª Lectura por el Consejo: antes de la segunda lectura del Proyecto por parte del Consejo –noviembre- se celebra una reunión de concertación con el Parlamento, en la que se intenta alcanzar un acuerdo sobre el conjunto del presupuesto. Posteriormente, el Consejo adoptará el Proyecto de presupuestos en 2ª lectura2.
2ª Lectura por el Parlamento: El Parlamento puede modificar el último texto del Consejo antes de aprobar el presupuesto definitivo en diciembre3. Una vez se apruebe tendrá que publicarse en el D.O.C.E.
La Comisión ejecuta el presupuesto, en cuanto a ingresos y gastos, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos asignados.
La ejecución de presupuesto puede hacerse de forma centralizada (a través de los propios servicios de la Comisión o de agencias u organismos creados por las Comunidades), de forma compartida o descentralizada (mediante delegación a Estados miembros o a terceros Estados) y de forma conjunta (a través de organizaciones internacionales).
Derecho presupuestario: El control presupuestario
Tipos de control presupuestario
El control de la actividad presupuestaria puede ser conceptuado como aquel conjunto de medidas y dispositivos de diversa naturaleza, política, económica o jurídica, que el ordenamiento establece para asegurar que la gestión del Presupuesto se ajusta a las normas y principios que lo rigen.
El control de la actividad presupuestaria suele ser considerado como la última fase del ciclo presupuestario, a pesar de que no se ejerce exclusivamente cuando han terminado las fases de elaboración, aprobación y ejecución del Presupuesto. Aunque el control de la gestión financiera y patrimonial del Estado se efectúa principalmente cuando finaliza la fase de ejecución del Presupuesto, son necesarias y se realizan actuaciones de control durante todo el ciclo presupuestario.
El control de la actividad presupuestaria puede ser de diferentes clases, en atención al criterio clasificatorio que se utilice: objeto; órgano encargado de su realización; momento en que se efectúa; continuidad en el tiempo; criterios o principios a considerar...
Según el órgano que realiza el control, éste puede ser interno y externo. En el primer caso es la propia Administración gestora del presupuesto la que desarrolla una especie de autocontrol sobre sus propias actuaciones, normalmente a cargo de órganos específicos nacidos y circunscritos en sus competencias a esta exclusiva finalidad (en nuestro país, ese control lo lleva a cabo la IGAE -la Intervención General de la Administración del Estado-. El control externo es desempeñado sobre la Administración y los entes públicos por otros órganos, bien autónomos, bien dependientes de los otros poderes del Estado, e incluso también por esos mismos poderes en forma directa y sin mediadores -en nuestro país, el control externo se desarrolla a través del Tribunal de Cuentas y del control parlamentario o político-.
En atención al fin perseguido con el control, es decir, a su objeto, cabe hablar de control de legalidad, o de control financiero o de oportunidad. El primero está dirigido a comprobar el exacto cumplimiento de la normativa reguladora de la gestión presupuestaria; el segundo, a la valoración y al mérito de esa misma gestión, con base en criterios de oportunidad política, social, económica o de justicia, así como a verificar los resultados obtenidos con los objetivos pretendidos, teniendo en cuenta además los medios empleados.
Finalmente, atendiendo al momento en que se realiza el control, éste puede ser previo, simultáneo o posterior a la gestión. Obviamente, el previo y el simultáneo son más eficaces para corregir las posibles irregularidades o inconveniencias, mientras que el posterior, apto para la exigencia de responsabilidades y para efectuar valoraciones globales sobre la ejecución de los Presupuestos, poco puede ya modificar el desarrollo de ésta y sus posibles efectos desfavorables –no puede corregir irregularidades-. Dada la inmediatez de los dos primeros a la gestión financiera, suelen venir asociados con controles de tipo interno, en tanto que el posterior es característico del control externo, permitiendo un enjuiciamiento de conjunto sobre la actuación administrativa, pero prácticamente sin incidencia sobre ésta.
El control presupuestario interno
El control de la actividad presupuestaria cuando es realizado por la propia Administración gestora del presupuesto se denomina control interno. Y en nuestro país lo realiza la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), que depende jerárquicamente de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, aunque tiene plena autonomía funcional para alcanzar sus objetivos.
La IGAE es la encargada de verificar, mediante el control previo de legalidad y el control financiero, que la actividad económico-financiera del sector público se adecua a los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia.
Desde un punto de vista subjetivo, el control interno abarca a todos los sujetos que intervengan en el manejo de los fondos públicos. Así, afecta al sector público estatal (Administración General del Estado, organismos autónomos, entidades mercantiles estatales, entidades gestoras de la Seguridad Social, etc), pero se extiende también a aquellos entes privados que reciban fondos públicos (por ejemplo, concesión de subvenciones a empresas privadas).
Existen tres modalidades de control interno:
La función interventora: (arts. 148 a 156 LGP) tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos o gastos que de ellos se deriven, por lo que constituye un control preventivo de legalidad que sólo se aplica a la actividad financiera de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos y de las entidades gestoras de la Seguridad Social.
El control financiero permanente: (arts. 157 a 161 LGP) tiene por objeto verificar, de forma continua, la situación y el funcionamiento de las entidades de todo el sector público estatal en el aspecto económico-financiero, esto es, trata de verificar si la gestión presupuestaria se ajusta a los principios de buena gestión financiera (Regla de las tres “es”: economía, eficacia y eficiencia).
La auditoría pública: (arts. 162 a 175 LGP) consiste en la verificación, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal.
A diferencia de la intervención, la auditoría se realiza de forma más global, no operación por operación -aunque luego se comprueben éstas-.
Además, la auditoría no es simultánea a la gestión. Se realiza de una sola vez sobre el conjunto de operaciones, con la periodicidad que determine la IGAE -como mínimo una vez al año y una vez que se ha ejecutado el presupuesto-
El órgano al que se encomienda el control externo de la ejecución del Presupuesto es el Tribunal de Cuentas, previsto por el art. 136 de la CE. Dicho artículo se encuentra desarrollado por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, en la que se fijan estructura, competencias y funciones del Tribunal de Cuentas.
El Tribunal de Cuentas es un órgano constitucional, que ejerce sus funciones con plena independencia, dotándose a sus miembros de unas garantías y un estatuto similar al de los jueces. Orgánicamente depende de las Cortes, ya que actúa por delegación de éstas en el examen de la Cuenta General del Estado.
La función fiscalizadoraexterna de la actividad económico-financiera del sector público La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas no se limita a un mero control de legalidad, supone también un control de la eficiencia y economía de la gestión presupuestaria.
El ámbito de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas es ilimitado, tanto objetiva como subjetivamente. Objetivamente, esta función se extiende al examen y comprobación de la Cuenta General del Estado, por delegación de las Cortes Generales, y, en general, a toda la actividad económico-financiera del sector público. Subjetivamente, la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas afecta a todos los entes públicos y también a los entes privados en la medida en que reciben subvenciones, créditos, avales y ayudas del sector público.
Los efectos de la fiscalización se manifiestan en la censura conforme o disconforme de las cuentas por parte del Tribunal. En este segundo caso si se han detectado irregularidades, infracciones o delitos se someten a la jurisdicción contable o a la penal, según la materia. El Tribunal plasma los resultados de la fiscalización en su Memoria anual a las Cortes, referida al sector público estatal, pero también en informes, notas, mociones, ordinarias y extraordinarias, que son elevadas a las Cortes y se publican en el BOE.
La función judicialdel Tribunal de Cuentas
Su contenido se limita al conocimiento de los supuestos que originan la llamada responsabilidad contable. Incurre en ella el que por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos, quedando obligado a la indemnización de los daños y perjuicios causados.
En cuanto al ámbito objetivo del enjuiciamiento contable, abarca todas las cuentas del sector público. Obviamente, no le corresponde enjuiciar los hechos sometidos a otra jurisdicción, como la penal, la civil, la laboral, etc. Subjetivamente, la competencia del Tribunal se extiende a todos aquellos -funcionarios o no- que recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos.
Se trata de una jurisdicción que es compatible, respecto de unos mismos hechos, con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la jurisdicción penal.
El efecto fundamental de la jurisdicción contable es el de apreciación de la responsabilidad contable y el señalamiento de la correspondiente indemnización de daños y perjuicios. Si a lo largo del procedimiento el Tribunal ha requerido la presentación o la corrección de algunas cuentas por parte del funcionario correspondiente y ha habido incumplimiento por parte del requerido, el Tribunal podrá imponer sanciones que pueden ir desde las multas, impuestas por el propio Tribunal, hasta la suspensión, cese o separación del servicio. Además, en caso de que el Tribunal de cuentas aprecie indicios de un posible delito podrá remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal.