Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-12962-de-septiembre-14-de-2000?documento=jurcol&contexto=jurcol_979a4bc95da5402ce0430a010151402c&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-16 03:14:29
Document Index: 241943538

Matched Legal Cases: ['artículo 176', 'artículo 177', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 25', 'artículo 29', 'artículo 8', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 5']

﻿ Sentencia 12962 de septiembre 14 de 2000
SENTENCIA 12962 DE 14 DE SEPTIEMBRE DE 2000
CONTENIDO:ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO MEDIANTE EL CUAL SE ADJUDICA UNA LICITACIÓN. PROPUESTA ALTERNATIVA ES LA QUE ACOGIÉNDOSE, EXACTAMENTE, A LAS ESPECIFICACIONES DEL PLIEGO DE CONDICIONES SOBRE EL OBJETO A CONTRATAR, CONTIENE OTRA POSIBILIDAD TÉCNICA PARA LA EJECUCIÓN DEL MISMO SIN QUE AFECTE EL FIN PROPUESTO CON LA CONTRATACIÓN. Y LA PROPUESTA CON EXCEPCIONES O DESVIACIONES PLANTEA UNA VARIACIÓN EN ASPECTOS, NO SUBSTANCIALES, DEL OBJETO A CONTRATAR QUE PERMITEN CON LA MISMA EFICACIA, PREVISTA EN EL PLIEGO, SU EJECUCIÓN TÉCNICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN, ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, PROPUESTA, PROPUESTA ALTERNATIVA, REGLAS DE LA PROPUESTA
Sentencia 12962 de septiembre 14 de 2000
Rad.: 12962
Bogotá, D.C., catorce de septiembre de dos mil.
I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Risaralda el día 27 de septiembre de 1996, mediante la cual dispuso “negar las pretensiones de la demanda”.
I. Fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, el día 9 de febrero de 1996, por Gustavo Sánchez Ríos y dirigida contra el Instituto de Desarrollo Urbano y Valorización de Pereira “Induval”.
a) Pretensiones:
“1. Decrétese la nulidad parcial de la resolución de dirección N° 161 de octubre 13 de 1995, en virtud de la cual el Induval adjudicó la licitación pública N° 001/95 en lo que hace referencia al grupo II : K1 + 000 - K2 + 000 cuyo objeto es la apertura, construcción y pavimentación de la segunda calzada de la Avenida Sur desde la unidad residencial “Los Cedros” y el centro de diagnóstico automotor de Risaralda a la firma Invercon Ltda por un precio de $837.000.320.
2. Que como consecuencia de la nulidad parcial anterior y para efectos de los derechos desconocidos a mi poderdante con la expedición de la citada resolución, se condene al Induval a pagar al ingeniero Sánchez Ríos dentro de la ejecución de la sentencia que ponga fin al proceso, el monto total de los perjuicios padecidos en virtud de no habérsele adjudicado dicha licitación, en la modalidad y cantidad descritos en el hecho N° 13 de la demanda.
3. Actualícese el valor del lucro cesante y el daño emergente a la fecha de la sentencia, teniendo en cuenta el valor del índice de precios al consumidor teniendo en cuenta igualmente la fecha en que se ocasionó el perjuicio y la fecha de la sentencia que se dicte; criterios acogidos por el Consejo de Estado en su Sección Tercera.
4. Que si el Induval no da aplicación a la sentencia en el término indicado en el artículo 176 del C.C.A. se pagarán intereses legales y moratorios de que trata el artículo 177 ibídem” (fls. 79 y 80 C1).
b.1. El Concejo Municipal de Pereira, por Acuerdo N° 41 del día 23 de mayo de 1995, decretó la apertura, construcción y pavimentación de la Avenida Sur, en la ciudad de Pereira, por el sistema de contribución de valorización.
b.2. Por Resolución N° 124 del día 11 de agosto de 1995, el Induval”, establecimiento público del orden municipal, sometió a licitación pública la contratación de las obras civiles, y la dividió en los grupos I, II y III.
b.3. Gustavo Sánchez Ríos presentó propuesta para dichos tres grupos y en esa licitación, la cual se cerró el día 28 de agosto de 1995, a las 4:05 P.M.
b.4. En la mencionada propuesta, el ingeniero Sánchez Ríos le manifestó al Induval, en la carta de presentación, una alternativa que consistió en que las cantidades de obra relacionadas en la licitación, podía ser disminuidas o aumentadas en un porcentaje dentro de los parámetros normales de un 7% y, además, se comprometió a efectuar los trabajos a los precios ofrecidos.
b.5. El comité técnico jurídico del Induval (creado para efectuar la evaluación y calificación técnica, económica y jurídica de las propuestas) eliminó las que a su juicio no cumplían los requisitos fundamentales exigidos, dentro de las cuales la del demandante.
b.6. En el pliego de licitación se contienen, expresamente, las causales de eliminación de propuestas, cuales son:
• ser extemporáneas,
• estar incompletas en cuanto a que no cumplen lo especificado o dejen de incluir alguno de los documentos que de acuerdo con los pliegos de condiciones se requiera adjuntar,
• tener un licitante intereses patrimoniales en otra persona jurídica que licite (sociedades que tengan socios comunes), excepto en caso de sociedades anónimas,
• el representante de una persona jurídica ostente igual condición en otra u otras entidades diferentes, que también estén participando en la licitación,
• cuando un socio o empleado de una firma haya tomado parte en la elaboración de la oferta de otra persona natural o jurídica que también esté participando en esta licitación,
• cuando el ingeniero director de obra de una firma, desempeñe igual cargo en otra entidad que también esté participando en la licitación,
• cuando las personas están inhabilitadas por razón de la presentación de otras ofertas,
• cuando el licitante se encuentre dentro de las causales de inhabilidades e incompatibilidades establecidas en el estatuto general de contratación de la administración pública y demás normas legales y constitucionales vigentes,
b.7. La propuesta del ingeniero Sánchez Ríos fue eliminada por el mencionado Comité por lo siguiente:
“la propuesta se constituye en una ostensible modificación a los pliegos de condiciones. Esto es, se convierte en una propuesta diferente para la entidad en la medida que está condicionando las adiciones o reducciones a las cantidades de obra contraviniendo lo estipulado en el numeral 3.16 de los pliegos que a pesar de que estos permiten una variación en las cantidades de obra en ningún momento se está determinando el porcentaje límite () lo que en últimas convierte la propuesta en inconveniente y contraviene los pliegos de condiciones es el tope máximo del 7% que impone el oferente para las adiciones o reducciones en las cantidades obra. Ello porque, como se ha dicho, nadie puede garantizar la exactitud de las obras a ejecutar, ni mucho menos en que proporción variarán y, tampoco es posible asegurar que los items sobrevalorados y en los que soporta el oferente su utilidad no van a ser disminuidos o aportados por el Induval (pág. 11 informe Comité Técnico Evaluador).
b.8. La alternativa del 7% propuesta por el ingeniero Sánchez Ríos sí es ampliamente favorable al Induval pues en caso de presentarse desequilibrio de la ecuación económica del contrato, por cantidades exorbitantes de obra, para su restauración se partiría de que las cantidades de obra o aumenten o disminuyan en un 7%, quedando el contratante obligado económicamente sólo cuando la variación se presente en un monto superior o inferior a ese porcentaje. Esto fue explicado por el demandante cuando fue requerido por Induval para tal efecto.
b.9. La propuesta del demandante no constituye condicionamiento de obra o de precios unitarios; es una alternativa, avalada por el artículo 30.6 de la Ley 80 de 1993, y que la administración puede o no aceptar.
b.10. De no haberse eliminado la referida propuesta, con violación de los pliegos de condiciones (item 2.17.3) habría sido la más favorable a la entidad, porque a más de la experiencia e idoneidad del proponente, cumplía a cabalidad los requisitos exigidos, tanto en los pliegos como en la Ley 80 de 1993; habría tenido una ventaja de 8.31 puntos sobre Invercon, firma que resultó adjudicataria; lo anterior todo de acuerdo con el item 2.19.2 referente a la “evaluación y calificación de propuestas”.
b.11. La propuesta del actor fue eliminada errónea y subjetivamente, con violación flagrante de la Ley 80 de 1993 y el pliego de licitación. La licitación se adjudicó así: Grupo I: Consorcio Delgado - Botero; Grupo II: Invercon Ltda y Grupo III: Conacon S.A.
b.12. Por dicha eliminación de propuesta el Ingeniero demandante sufrió invaluables perjuicios materiales (lucro cesante y daño emergente) y morales (fls. 71 a 79 C1).
c. Normas violadas y concepto de la violación:
• 24-8, porque incurrió en desviación o abuso del poder y en falsa motivación.
• 29, por omitir la aplicación del principio de selección objetiva; se eliminó el ofrecimiento más favorable a los intereses del Induval y de la comunidad.
• 26-6 y 30-6, porque los proponentes, de una parte, sí pueden presentar alternativas, excepciones técnicas o económicas siempre, cuando no signifiquen condicionamiento para la Administración y, de otra parte, porque el ofrecimiento en las ofertas de precios más bajos que en el mercado es una situación económica que asume el proponente y que no está prohibida por la ley.
• el 25, porque no protegió el trabajo como derecho y obligación social y
• el 29, porque acudió a un procedimiento de adjudicación y una motivación en el acto de adjudicación, no previstos en la ley, despreciando de contera la mejor propuesta.
Del pliego de condiciones, los siguientes ítems:
• el 2.17.3, porque no prevé como causal para eliminar la propuesta la que se adujo.
• 2.19.2.1. porque el precio no es factor determinante para escoger la propuesta; textualmente se dijo que en el acto acusado “apenas se insinúa, bastaría, para evidenciar el error en que incurre la administración con sólo comparar la propuesta presentada por Sánchez Ríos con la favorecida, donde aquélla supera a ésta en relación con el precio en la suma de $22’819488.oo sin que el precio sea esencial para la escogencia, pues a ése se le asigna un puntaje según el item 2.19.2.1 de los pliegos” (fls. 81 y 82 C1)
a. El tribunal admitió la demanda, mediante auto del día 8 de marzo de 1996, y ordenó notificar al demandado y al contradictor necesario cual es el adjudicatario de la licitación, firma Invercon Limitada, “por tener interés directo en las resultas del proceso” (fls. 85 y 86, cdno. 1).
b. Dentro de la oportunidad procesal esos sujetos procesales contestaron la demanda:
b.1. El “Induval”:
En el numeral 2.17.3 que hace referencia a “eliminación de las propuestas no aparece expresamente consignado como causal de eliminación de una propuesta el condicionamiento para la adjudicación, pero no es menos cierto que tal razón está implícita en los pliegos de condiciones y en el artículo 30-6 de la Ley 80 de 1993.
Si en gracia de discusión se admitiera que la propuesta del ingeniero Sánchez Ríos sí era alternativa, según el artículo 30 de la Ley 80 de 1993, Induval no estaba obligado a aceptarla, puesto que ello implicaba un condicionamiento, peligroso, para la institución y el oferente “por cuanto podría causarle graves tropiezos económicos, incluso la quiebra y para la entidad por cuanto la quiebra del contratista puede significar la parálisis de la obra con sus consecuentes secuelas administrativas, fiscales, económicas y porque no sociales”.
Ineptitud sustantiva de la demanda por falta de los requisitos formales, porque no se expuso con claridad, en la demanda, el concepto de la violación de las normas citadas como infringidas. (fls. 123 a 140 C1).
b.2. Invercor Ltda.
Aceptó unos hechos y sobre los otros manifestó que no le constan; solicitó se le exonere de responsabilidad en el evento de que se declare la nulidad del acto acusado, total o parcialmente (fls. 143 a 157 C1).
c. El tribunal decretó las pruebas, el día 12 de julio de 1996 (fol. 159 C1); y luego citó a audiencia la cual resultó frustrada (fls. 161 a 163 C1). Posteriormente, el día 26 de julio de 1996, ordenó correr traslado a las partes y al señor Procurador Judicial para la presentación de escritos finales; sólo el Ministerio Público guardó silencio.
El demandante nuevamente se refirió a por qué considera ilegal el acto demandado; reitera lo dicho en el capítulo de la demanda “normas violadas y concepto de la violación” y cita jurisprudencia del Consejo de Estado (fls. 165 a 169 c1)
El demandado “Induval”, reiteró lo expuesto en el memorial de contestación de la demanda; hizo énfasis sobre los precios muy bajos ofrecidos por el demandante respecto de lo cual hizo la siguiente calificación:
“con el fin exclusivo de adjudicarse el contrato del grupo I de la licitación, en forma irresponsable y temeraria propuso unos precios ostensiblemente bajos, obviamente que su desequilibrio lo compensaba incrementado en forma exorbitante otros items no representativos de la licitación y sobre todo condicionando las adiciones o reducciones de las cantidades, pues en la carta de presentación dijo que tales adiciones o reducciones solo podrían hacerse hasta en un 7% lo que, al entender de la entidad no era otra cosa que un condicionamiento peligroso, dada la imposibilidad de establecer con precisión el porcentaje de las adiciones o reducciones en una obra como la que era objeto de licitación” (fls. 175 a 181 c.1).
• No se demostró que la propuesta de Gustavo Sánchez Ríos fue la más favorable pues ascendió a $859’829808.oo, es decir $22’819488.oo más costosa que la de Invercor ($837´000320).
• La pretensión de nulidad no puede prosperar porque para que lo fuera se tendría que demostrar, a más de la ilegalidad del acto, que la propuesta del demandante fue la mejor, como lo ha reiterado la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia de 17 de marzo de 1995 expediente 8.858).
• Dentro del proceso de licitación pública 001/95 Invercor obró de buena fe en cada uno de sus actos, preparó la propuesta ajustándose a todos los requisitos exigidos, tramitó, legalizó y ejecutó el contrato y respetó todas las obligaciones, cumplió el contrato e hizo entrega de la obra, la que fue puesta al servicio el día 12 de agosto de 1996.
— Que la propuesta del demandante condiciona al Induval, porque si las cantidades de obras ofrecidas por el proponente aumentaran por encima del 7%, en aquellos items que tenían precios por debajo de lo normal podía solicitar a la entidad precios diferentes a los propuestos; y si las cantidades obra bajaran del 7% los items sobrevalorados, el proponente en el evento de resultar adjudicatario podría optar por solicitar el restablecimiento del equilibrio económico por una posible quiebra, lo cual traería consecuencias graves para la entidad contratante.
— Que entre la propuesta del actor y la del adjudicataria existe una diferencia de $22’819488,oo a favor de la última, y no es de buen recibo en las licitaciones proponer precios inferiores a los de los otros participantes, con el objeto de obtener un mayor puntaje para posteriormente solicitar un reajuste, como así lo advirtió la Asociación de Ingenieros del Risaralda.
— Que si bien en el pliego de condiciones no existe como causal de rechazo de una oferta la del condicionamiento de la misma para la adjudicación, lo cierto es que la Ley 80 de 1993 sí la prevé (num 6 art 30).
— Que la propuesta del demandante no fue alternativa, porque no contiene una opción entre dos cosas, sino que fue condicionada porque hacer depender una cosa de una condición.
— Que las normas citadas como violadas no se quebrantaron: el artículo 25 de la C.N. “porque el participar en una licitación no da derecho a que se le tenga que adjudicar, ello es una expectativa, por lo tanto, no existe ninguna relación”; el artículo 29 ibídem porque la adjudicación se efectuó de acuerdo con las normas pertinentes. Las disposiciones de la Ley 80 de 1993 tampoco se quebrantaron (24-8, 26-6, 30-6 y 29) porque no se demostró la existencia de desviación de poder, porque sí se demostró que la propuesta del demandante fue condicionada; y la selección hecha por el Induval recayó en la propuesta más favorable para la administración (fls. 183 a 206 c1.)
Afirmó que en su parecer el puntaje que se hace conforme a la fórmula previamente establecida fue, de acuerdo con pliego item 2.19.2, por 96.27 y que el del adjudicatario Invercor fue sólo por 87.96 puntos, calificación; que Induval le pudo o no aceptar la alternativa que le ofreció porque él fue enfático en aseverarle que le aceptaría la variación que le hiciera en la ejecución de la obra, lo que excluye las razones que adujo la entidad, y que prohijó el fallo apelado, cuando indicó, para no tenerle en cuenta la oferta, que “las cantidades de obra no podrían entonces variar en más de un 7% por encima o por debajo”.
Aquel, sujeto procesal, solicitó confirmación de la sentencia, porque considera que la propuesta del demandante, inconforme con la adjudicación, no constituyó “alternativa económica” debido a que no dio a la Administración la posibilidad de escoger entre dos opciones, pues no presentó propuesta básica y una alternativa.
Consideró que esa oferta fue una limitante a la variación de las cantidades de obra y que como lo sostuvo el Tribunal al presentarse dicha propuesta como un condicionamiento para que la Administración contratara, desconoció la prescripción de la cláusula 3.16.1 del pliego y, por lo tanto, fue violatoria de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 (art. 30.6), norma que por si misma faculta a la Administración para eliminar la propuesta (fls. 220 a 230 C1).
B. Acción ejercitada.
Fue la de nulidad y de restablecimiento del derecho, regulada en el Código Contencioso Administrativo. Al respecto, la ley enseña que “toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente” (art. 85 ibídem).
• Que la nulidad de ese acto se obtiene cuando se demuestre alguna causal de nulidad (art. 84 C.C.A), de las alegadas en la demanda.
Como puede verse, la legitimación activa en la acción de “nulidad y de restablecimiento del derecho” aparece en la persona por el sólo hecho de creerse lesionada y la nulidad del acto se obtiene sólo cuando se demuestre el quebrantamiento por éste de las normas superiores que se indicaron, en la demanda, como transgredidas.
a. En el año de 1995 el Induval convocó a la licitación pública No. 001; de los pliegos de condiciones se resaltan los siguientes ítems:
Objeto: apertura, construcción y pavimentación en concreto rígido de 3500 p.s.i. de la segunda calzada Avenida Sur, “Diagnosticentro - los Cedros” en la ciudad de Pereira.
En la Sección II “de la licitación”:
2.16. Análisis y comparación de propuestas: Las bases principales para el análisis y comparación de las propuestas serán, entre otros, 2.16.1. El valor total de las propuestas y de los precios unitarios… El Induval se reserva el derecho de solicitar datos adicionales a la información suministrada por el proponente.
— Sean extemporáneas.
— Estén incompletas, en cuanto a que no cumplen lo especificado o dejen de incluir alguno de los documentos que de acuerdo con los pliegos de condiciones se requiera adjuntar a la propuesta.
— Un licitante tenga intereses patrimoniales en otra persona jurídica que licite, es decir, cuando se trate de propuestas que correspondan a sociedades que tengan socios comunes, excepto en caso de sociedades anónimas.
— El representante o los representantes legales de una persona jurídica ostente igual condición en otra y otras entidades diferentes, que también estén participando en la presente licitación.
— Cuando un socio o empleado de una firma haya tomado parte en la elaboración de la oferta de otra persona natural o jurídica, que también estén participando en la presente licitación.
— Cuando el ingeniero director de obra de una firma, desempeñe igual cargo en otra entidad que también esté participando en la presente licitación.
—Cuando las personas son inhabilitadas por razón de la presentación de otras ofertas: para efectos de establecer cuándo el oferente es inhabilitado en virtud de los ordinales g) y h) del numeral 1° del artículo 8 de la ley 30/93, porque con anterioridad se presentó formalmente otra propuesta por las personas a que hace referencia dichos ordinales. Induval dejará constancia escrita de la fecha y hora exactas de la presentación de propuestas, indicando de manera clara y precisa el nombre o razón social del proponente y el de la persona que nombre o por cuenta de éste ha efectuado materialmente el acto de presentación”.
a) No se verificará que los análisis de precios unitarios cumplan las condiciones técnicas exigidas en los pliegos y no se verificarán las operaciones aritméticas de dichos análisis por lo que el CONTRATISTA será el único responsable de ejecutar los respectivos items cumpliendo en la obra con las exigencias de las especificaciones técnicas, planos y calidad exigida (sin embargo en caso de que el contratista que ocupe el primer lugar presente una variación representativa en la calidad del material Induval se lo comunicará para que tome las medidas pertinentes. Las omisiones o errores aritméticos no serán causales justas para reclamos ante el Induval:
b) se verificarán las operaciones aritméticas de los cuadros de propuesta y se corrigen los errores encontrados. Cuando se presente divergencias entre los valores anotados en el cuadro de la propuesta y los obtenidos en el respectivo análisis de precios unitarios, se tomarán estos últimos para efectos de la corrección aritmética del primero.
c) Se retiran definitivamente las propuestas cuando el cuadro de propuesta no haya sido diligenciado total y correctamente en cuanto al número de items y su respectiva cantidad.
d) Si el valor corregido de la propuesta difiere en dos por ciento (2%) o más, por exceso o defecto del valor nominal de la propuesta, dicha propuesta se descarta para elegible de adjudicación, entendiendo como valor nominal el valor que el proponente presenta antes de las respectivas correcciones.
e) Se retiran parcialmente las propuestas cuyo monto global esté por encima o por debajo en más del 15% con relación al presupuesto de Induval (Po), el cual no se considera en este proceso como una propuesta.
f) Se suman los valores globales de las propuestas restantes, más el presupuesto de Induval multiplicado por la raíz cuadrada de n el número de propuestas en consideración. El total así obtenido se divide por el número de propuestas en consideración más la raíz cuadrada de n aproximado al dígito entero superior (el número de veces que haya tomado el presupuesto del Induval), Y ESTE COCIENTE SE CONSIDERA COMO promedio de primera aproximación.
g) Se retiran las propuestas cuyo valor global esté por encima o por debajo en más de un diez por ciento (10%) con relación al PROMEDIO DE PRIMERA APROXIMADACION y se incorporan las propuestas que habiendo sido retiradas de acuerdo con el literal e; se encuentren dentro de los límites aquí indicados.
h) A la sumatoria de los valores globales de las propuestas resultantes de la aplicación del procedimiento establecido en los literales e y g de este numeral, se suman una vez el presupuesto de Induval y una vez el PROMEDIO DE PRIMERA APROXIMACION; el resultado se divide por el número de sumandos, para obtener así el PROMEDIO DEFINITIVO.
i) Se retiran las propuestas cuyo valor está por encima o por debajo en más de un 5% en relación al promedio definitivo; las propuestas restantes se consideran como elegibles y la adjudicación se hará teniendo en cuenta los literales siguientes:
j) Se ordenará en orden ascendente (de menor a mayor) y se dará un puntaje de la siguiente forma:
1º Para el precio más bajo dentro del rango cinco por ciento (5%) al grupo I y III se asignará un puntaje de ochenta (80) puntos y al grupo II un puntaje de setenta y cinco (75) puntos.
2º Utilizando como base el puntaje máximo asignado en cada grupo, se sacará el puntaje en orden ascendente (de menor a mayor) de los demás proponentes, con un puntaje de acuerdo a la siguiente fórmula:
k) Evaluacion items
— Para subbase se dará un puntaje máximo de cinco (5) puntos igual para terraplén (en el grupo GII), a propuesta que estando dentro del rango del cinco por ciento (5%) presente el valor total más bajo del de los items subbase cuando se evalúe y el de este terraplén, cuando se evalúe en este orden ascendente de menor a mayor se dará el puntaje de los demás proponentes conforme a la fórmula.
l) Residencia
o) El comité evaluador, teniendo en cuenta los parámetros anteriores hará la lista de las propuestas elegibles organizándola de mayor a menor de acuerdo a los puntajes obtenidos y éste será el orden de elegibilidad”.
3.16.1 “Las cantidades de obra consignadas en esta cláusula son aproximadas y se pueden aumentar, disminuir o suprimir durante el desarrollo del contrato por condiciones especiales que se presenten en la construcción. Cualquier variación de las cantidades de obra por ejecutar, con respecto a las previstas en la ‘Lista de Cantidades de Obras, Precios Unitarios y Valor total de la propuesta’ requerirá la aprobación del Induval. Tales variaciones no vician o invalidan este contrato, pero el valor de ellas podrá tenerse en cuenta, si fuere el caso para ajustar el valor del contrato mediante el respectivo contrato adicional del valor.
Cuando sea necesario modificar las cantidades y/o el valor contractual convenido, se suscribirá un convenio adicional que no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) de la cuantía original del contrato”.
b. El día 28 de agosto de 1995 el ingeniero Gustavo Sánchez Ríos, en carta de presentación de su oferta al Instituto de Desarrollo Urbano y Valorización de Pereira manifiesta que, estudiadas las condiciones del contrato, así como las cantidades de obra relacionadas, “entendiéndose que éstas podrán ser disminuidas o aumentas en un porcentaje dentro de los parámetros normales de un 7% y me comprometo a efectuar los trabajos a los precios consignados en esta propuesta” y valores totales de la oferta de $794’625431 para el grupo I; $859’819808 para el grupo II y $564’314707 para el grupo III (documento privado, fotocopia simple fols. 1 a 3 y 26 anexo No. 2).
c. El día 28 de agosto de 1995, la empresa Invercon Ltda, presentó su propuesta por valor de $785’618678,oo para el grupo I; $837’000320,oo para el grupo II y $547’345406,oo para el grupo III, además una propuesta alternativa que consiste: “en caso de serle adjudicado más de un grupo a Invercon Ltda proponemos los siguientes porcentajes en descuentos sobre la propuesta original Para la adjudicación de dos (2) grupos descuento de 1.5% y para adjudicación de tres (3) grupos descuento de 2.5%” (documento privado fotocopia autenticada, fol. 4, anexo N° 3).
d.El día 25 de septiembre de 1995 el demandante remitió comunicación al asesor jurídico del Induval, hizo unas aclaraciones a su oferta y manifestó que no consideraba necesario explicar el precio unitario del item 5.4, que se refiere a las especificaciones técnicas particulares del “pavimento rígido” (anexo N° 1, fol. 69), porque el pliego no contempla este requisito para la calificación de una propuesta, por tanto, en caso de ser favorecido con la adjudicación, enviaría la información solicitada. Manifestó, igualmente que “Es probable que exista un item artificialmente bajo o artificialmente alto. Pero es equilibrada” (documento privado, copia al carbón con firma original, fols. 14 a 18 C1).
e. El día 27 de septiembre de 1995, el Comité Técnico de evaluación envió al director de Induval el informe de evaluación y calificación de las propuestas en el cual, entre otras, eliminó la del demandante por las siguientes razones:
“El proponente, en su carta de presentación, que entre otras cosas, no admite modificación en su redacción ni en su contenido, dice: ‘declaro también que soy el interesado en la propuesta, que ninguna otra persona o entidad fuera de las aquí mencionadas tiene intereses en ella o en el contrato que se celebre, y que no tengo conexión con otro que sea proponente para la misma licitación; declaro igualmente que he estudiado las condiciones del contrato así como las cantidades de obra relacionadas, entendiéndose que éstas podrán ser disminuidas o aumentadas en un porcentaje dentro de los parámetros normales de un 7% y me comprometo a efectuar los trabajos a los precios consignados en esta propuesta…’ (resaltado nuestro). Lo anterior aunado al anexo 9 que integra su propuesta en la parte final y que reza ‘los precios unitarios de la presentación propuesta se hallan balanceados para que las cantidades aumenten o disminuyan en un porcentaje de parámetros normales, se constituye en una ostensible modificación a los pliegos de condiciones, esto es, se convierte en una propuesta diferente para la Entidad, en la medida que está condicionando las adiciones o reducciones a las cantidades de obra, contraviniendo lo estipulado en el numeral 3.16 de los pliegos, que, a pesar de que estos permiten una variación en las cantidades de obra, en ningún momento se está determinando el porcentaje límite, pues se ha entendido que éste lo fija la ley al permitir adiciones hasta por un 50% sobre el valor inicial del contrato.
() De tal suerte entonces que el 7% establecido por el licitante es un condicionamiento, por cuanto, superados los riesgos, que ha calculado que por encima o por debajo de tal límite, su propuesta no soporta variaciones, y por ello ve necesario establecer la talanquera que incluyó en la presentación de la oferta, de tal manera que si se disminuyen, por debajo del 7%, los items sobrevalorados, se rompe el equilibrio contractual y obviamente tendría que entrar la entidad a remediar tal hecho. Contrario sensu, si se aumentan por encima del 7% los items subvalorados, el porcentaje que exceda deberá ser negociado en su precio, pues así se estaría aceptando la propuesta, so pena de arrastrar a la quiebra al contratista”
Dentro de este informe se anexó el cuadro N° 4, que contiene el puntaje de la evaluación de las propuestas en el que se evidencia que el ingeniero Sánchez Ríos obtuvo el puesto N° 26 con puntaje total 0.00 y la observación que la propuesta es “alterna inconveniente” (documento público, fotocopia simple, fols. 21 a 41 c1, aportada en vigencia del decreto 2.651 de 1991).
f. El día 28 de septiembre de 1995 el Induval remitió al demandante una comunicación en la que le dice remitir copia del informe y calificación de las propuestas presentadas en la licitación; asimismo lo enteró que de conformidad con el numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 el informe permanecerá en secretaría por el término de ley y que, además, la audiencia se realizará el día 5 de octubre siguiente (fol. 20 c.1 documento en copia simple pero aportado en vigencia del decreto ley 2.651 de 1991).
g. El día 1 de octubre de 1995 Induval solicitó a la Asociación de Ingenieros de Risaralda concepto técnico sobre la evaluación y calificación de las propuestas y le envió los pliegos de condiciones y las diferentes observaciones hechas por los contratistas (documento público, copia al carbón con firmas originales autenticada, fol. 114 c1).
h. El día 2 de octubre de 1995, Gustavo Sánchez Ríos envió comunicación al director de Induval en la cual le narra el procedimiento que siguió para su presentación en la licitación. Acotó que Induval no le solicitó explicación o aclaración sobre la carta de presentación de su propuesta, de acuerdo a lo consagrado en el inciso 7 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, aclaración o explicación que era necesaria por la interpretación subjetiva de un documento subsanable, como lo es el de la carta de presentación su propuesta, porque en los pliegos de condiciones, ítems 2.17.2 y 2.17.3 relativos al rechazo y a la eliminación de propuestas, no se establece que una oferta pueda ser eliminada por la carta de presentación o porque la entidad no solicitó una aclaración o explicación (documento privado, copia auténtica, fols 42 a 47 C1).
i. El día 4 de octubre de 1995 la Asociación de Ingenieros de Risaralda rindió concepto sobre la propuesta del demandante, la No. 17, del ingeniero Sánchez Ríos; expresó:
j. El día 5 de octubre de 1995 se celebró la audiencia pública, en la cual se adjudicaron los contratos de obra; en el transcurso de la audiencia el Induval le dio respuesta a las observaciones hechas por el demandante; le señaló que la propuesta si fue condicionada y aunada a los precios unitarios artificiales de la misma, la hace incoveniente; que si se le pidieron los precios unitarios fue para determinar el grado de peligrosidad; que la variación del 7% que ofrece no es de la propuesta sino de los ítems, lo cual es una limitación (documento público, Acta No. 2, fotocopia autenticada, fols. 103 a 109 c1).
k. El día 13 de octubre de 1995 mediante la resolución No. 161, el Induval adjudicó la licitación pública 01 de 1995 así: al Consorcio Delgado Botero el Grupo I; a Invercon Ltda el grupo II y a CONACON S. A., el grupo III.
“Que en ningún momento Induval solicitó explicación o aclaración sobre la carta de presentación de la propuesta.
Que el ítem 2.19.2 de los pliegos: evaluación y calificación de propuestas dice a la letra: “El comité Técnico examinará cada una de las propuestas y hará una relación FUNDAMENTADA DE LOS QUE SE DEBAN ELIMINAR, PROCEDIENDO EN SEGUIDA AL ESTUDIO DE LAS DEMAS y escogerá las que considere más aceptables, mediante el siguiente procedimiento: 2.19.2.1 EVALUACION DEL PRECIO... La entidad solicitó para el veinticinco (25) de septiembre aclaración y explicación del precio unitario ítem 5.4 porque consideraban de sustancial importancia la explicación para la CALIFICACION DE LA PROPUESTA. Estaban entonces en la etapa de evaluación del precio .. por este motivo no pudo ser eliminada.
Que en ninguna parte de mi propuesta dice que las cantidades finales no deben ser mayores o menores en un 7%. Sería absurdo, ya que es imposible de encasillar. El ejemplo lo darían ustedes en su informe de comité cuando presentan un cuadro de las obras ejecutadas por Induval y una donde participé como CONSORCIO LOAIZA – SANCHEZ y ejecutamos el tramo V, su sobrecosto fue del 82.610%. Las cantidades de obra no son dimensionales exactamente y menos aún cuando el porcentaje de movimiento de tierra es alto.
Conforme a lo referido se entiende entonces que el proponente condiciona su propuesta, encontramos en esto una contradicción con respecto a lo puesto, aquí acepta que las cantidades de obra pueden subir o bajar en un valor no determinado y que llegado el caso de producirse un desequilibrio económico habría que partir del 0%” (documento público, fotocopia simple, fols. 49 a 70 C1)
El actor estima que, como en la mencionada licitación, el pliego de condiciones, antes transcrito en lo pertinente, no señaló como causal de eliminación de las propuestas la aducida en el acto demandado “de condicionamiento de la oferta”, la suya no podía ser objeto de esa decisión.
La Ley 80 de 1993 dispone que “Las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego de condiciones o términos de referencia. Los proponentes pueden presentar alternativas o excepciones técnicas o económicas siempre y cuando ellas no impliquen condicionamientos para la adjudicación” (num 6º).
Por consiguiente, si el mencionado Estatuto de Contratación de la Administración Pública establece que las propuestas deben siempre referirse y sujetarse al pliego, en las situaciones indicadas, y pueden contener alternativas y excepciones técnicas o económicas, pero que no pueden significar condicionamientos para la adjudicación, dispone una causal legal para la eliminación de la propuesta que transgreda dicha prohibición.
— Que en los pliegos los precios unitarios se definieron “como los valores por los cuales el proponente se compromete a soportar cada uno de los ítems de obra que han sido incluidos en la lista de cantidades”;
— Que en los mismo pliegos se indicó que a) el contratista estaría “obligado a ejecutar las cantidades adicionales de obra que resulten a los mismos precios del contrato”; b) que las Cantidades de obra son aproximadas y se pueden aumentar o disminuir durante el desarrollo del mismo; c) que el contratista está obligado a ejecutar las cantidades adicionales de obra que resulten “a los precios del contrato”.
— Que el ingeniero Gustavo Sánchez Ríos, en carta de presentación de su oferta, respecto de las cantidades de obra expresó que “podrán ser disminuidas o aumentas en un porcentaje dentro de los parámetros normales de un 7% y me comprometo a efectuar los trabajos a los precios consignados en esta propuesta”.
— Que el contratista se negó, frente a la solicitud del Induval a aclarar su oferta, porque no consideraba necesario explicar el precio unitario del ítem 5.4, que se refiere a las especificaciones técnicas particulares del “pavimento rígido” porque el pliego no contempla este requisito para la calificación de una propuesta, a pesar que el propio pliego de condiciones en el ítem 2.19.4. previó que el comité evaluador, dentro de los tres días hábiles al cierre de la licitación, podrá solicitar explicación o aclaración sobre sus ofertas.
— Que el Comité evaluador eliminó la propuesta del actor porque al manifestar éste, en su oferta, que “los precios unitarios ( ) se hallan balanceados para que las cantidades aumenten o disminuyan en un porcentaje de parámetros normales”, esa expresión del Ingeniero Sánchez Ríos se constituye en una ostensible modificación a los pliegos de condiciones, esto es, se convierte en una propuesta diferente para la Entidad, en la medida que está condicionando las adiciones o reducciones a las cantidades de obra, contraviniendo lo estipulado en el numeral 3.16 de los pliegos; que si bien estos permiten una variación en las cantidades de obra, en ningún momento determinan el porcentaje límite, pues éste lo fija la ley al permitir adiciones hasta por un 50% sobre el valor inicial del contrato. Concluyó que
ha calculado que por encima o por debajo de tal límite, su propuesta no soporta variaciones, y por ello ve necesario establecer la talanquera que incluyó en la presentación de la oferta, de tal manera que si se disminuyen, por debajo del 7%, los ítems sobrevalorados, se rompe el equilibrio contractual y obviamente tendría que entrar la entidad a remediar tal hecho. Contrario sensu, si se aumentan por encima del 7% los ítems subvalorados, el porcentaje que exceda deberá ser negociado en su precio, pues así se estaría aceptando la propuesta, so pena de arrastrar a la quiebra al contratista”
— Que el induval se fundamentó para eliminar la propuesta del demandante, en un concepto técnico de su comité y en otro, que lo solicitó a la Asociación de Ingenieros de Risaralda la cual coincidió técnicamente con el de dicho comité, fundamentos de hecho que no fueron contraprobados en este juicio (véase hecho probado i).
Los condicionamientos no sólo están prohibidos para los oferentes sino también, y desde otro punto de vista, para la administración. El artículo 5º de la Ley 80 de 1993, sobre “los derechos y deberes de los contratistas”, enseña que “las autoridades no podrán condicionar la participación en licitaciones o concursos, ni la adjudicación, adición o modificación de contratos, como tampoco la cancelación de las sumas adeudadas al contratista, a la renuncia, desistimiento o abandono de peticiones, acciones, demandas y reclamaciones por parte de éste”.
• ni la desviación de poder ni su falsa motivación;
• ni la vulneración al principio de selección objetiva (arts. 24.8, 29, 26.6 y 30.6 de la Ley 80 de 1993).
Igualmente no se vulneró el pliego de condiciones como “ley de la licitación”, en sus ítems 2.17.3, y 2.19.2.1, como ya se explicó, ni se quebrantaron los artículos 25 y 29 de la Constitución Nacional sobre el derecho al trabajo y al debido proceso, porque de un lado, el demandante fue un oferente respecto del cual su propuesta fue eliminada y, de otro lado, al haberse cumplido el procedimiento legal y administrativo para la adjudicación, la presunción de legalidad del acto impugnado permanece incólume.
1. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Risaralda el día 27 de septiembre de 1996.
Magistrados: María Elena Giraldo Gómez—Jesús María Carrillo Ballesteros—Alier Eduardo Hernández Enríquez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.