Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-397-de-septiembre-7-de-1995?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920416451f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-22 23:06:38
Document Index: 407947141

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 52', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 14', 'artículo 36', 'artículo 199', 'artículo 150', 'artículo 248', 'artículo 150', 'artículo 36', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 335', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 4', 'artículo 189', 'artículo 209', 'artículo 150', 'artículo 211', 'artículo 150', 'artículo 36', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 150']

﻿ SENTENCIA C-397 DE SEPTIEMBRE 7 DE 1995
SENTENCIA C-397 DE 07 DE SEPTIEMBRE DE 1995
CONTENIDO:REGULACIÓN DEL MERCADO PÚBLICO DE VALORES. INEXEQUIBLE EL ESTATUTO ORGÁNICO
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO ADMINISTRATIVO, MERCADO DE VALORES, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:287 DE NOVIEMBRE DE 1995, PÁG.1343
Sentencia C-397 de septiembre 7 de 1995
REGULACIÓN DEL MERCADO PÚBLICO DE VALORES
INEXEQUIBLE EL ESTATUTO ORGÁNICO
EXTRACTOS: «El ciudadano Ignacio Castilla Castilla, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numerales 4º y 5º, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.1.0.5 (parcial), 4.1.2.2, 4.1.2.3 y 4.1.2.4, numerales 5º, 6º y 7º, del Decreto 653 de 1993; 9º, numerales 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 10 y 14, de la Ley 32 de 1979; 6º, numerales 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 12, 13, 14, 15 y 16 del Decreto 831 de 1980.
Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de los artículos demandados, ya que se trata de normas pertenecientes a una ley de la República y a decretos con fuerza material de ley, dictados por el gobierno en desarrollo de facultades extraordinarias (artículo 241, numerales 4º y 5º, de la Constitución Política).
Debe advertir la Corte que, no obstante haber sido sustituida la Comisión Nacional de Valores por la Superintendencia de Valores, según lo dispuesto en el artículo 52 transitorio de la Constitución, habrá de pronunciar fallo de mérito sobre el artículo 9º de la Ley 32 de 1979 (demandado parcialmente), toda vez que, por el artículo 1º del Decreto 2739 de 1991, la normatividad de dicho estatuto fue incorporada al sistema jurídico que estructuró la Superintendencia en cuanto no fuera contrario a las nuevas normas.
Así las cosas, los preceptos acusados de la Ley 32 de 1979, siguen vigentes al momento de proferir este fallo, desde luego con las necesarias adaptaciones anotadas y sobre el supuesto, tan solo verificable en torno a cada una de ellas en particular, de que no pugnan con el ordenamiento actual.
También debe tenerse en cuenta que ya la Corte Suprema de Justicia, mediante fallo del 15 de mayo de 1981 (M.P. Dr. Ricardo Medina Moyano), declaró exequibles las normas integrantes de la Ley 32 de 1979.
Situación diferente es la de la disposición declarada inexequible antes de entrar a regir el actual ordenamiento superior, pues ya no hace parte del sistema jurídico y, por tanto, mal podrían retrotraerse los efectos del fallo para revivirla por el solo hecho de haber cambiado la preceptiva constitucional.
Inaplicabilidad de la sustracción de materia en este caso.
La Corte Constitucional, en repetida jurisprudencia, ha sostenido que cuando se demandan normas derogadas carece de objeto entrar a resolver sobre su constitucionalidad, en cuando ya han sido retiradas del ordenamiento jurídico por el propio legislador, resultando inoficioso que se defina si mientras estuvieron vigentes fueron válidas a la luz de la Carta.
Por eso, es menester que, a cambio de precipitar una inhibición que podría hacer viable la efectiva aplicación de la norma contraria a la Carta, la Corporación determine si, pese a la derogación del precepto acusado o revisado, este sigue produciendo efectos, pues, en caso de ser así, lo indicado es decidir, mediante fallo de mérito, acerca de la inexequibilidad planteada.
Así acontece, por ejemplo, con resoluciones emanadas de la Sala General de la Comisión Nacional de Valores por las cuales se definió si una determinada oferta de valores ha debido ser pública (art. 6º, num. 2º); se estableció si ciertos valores estaban sujetos al régimen de la Ley 32 de 1979 y los requisitos que en tal evento deberían observar para ser inscritos y negociados en bolsas de valores (num. 5º); se previeron las condiciones de admisión de miembros de las bolsas de valores (num. 7º); se resolvió en particular sobre solicitudes de autorización para realizar oferta pública de valores colombianos en el extranjero (num. 10); o se dispusieron medidas de carácter general para proteger los sanos usos y prácticas en el mercado de valores (num. 16).
“ART. 36.—Modificaciones de normas. Las normas vigentes sobre regulación del sector financiero expedidas por el Gobierno Nacional a través de reglamentos constitucionales autónomos con anterioridad a la vigencia de esta ley y que se refieran a aspectos que no se encuentren dentro de las funciones de regulación aquí previstas sólo podrán ser modificadas por la ley en el futuro.
Igualmente, dentro del mismo término, el Gobierno Nacional podrá compilar en un solo estatuto las normas legales vigentes que regulan el mercado público de valores, las entidades sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia de Valores, y las facultades y funciones asignadas a ésta. Con tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, sin alterar su contenido, eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia de Valores”.
Debe advertirse que, si bien en la parte resolutiva de la sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994 (Magistrados Ponentes: Drs. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell) aparece la totalidad del artículo transcrito como exequible, excepción hecha de la referencia que en su inciso segundo se hizo a la adopción de un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria —aparte normativo que fue declarado inexequible— resulta evidente, consultado el texto de dicho fallo, que los incisos primero y tercero no habían sido entonces demandados ni entró la Corte a ocuparse de su constitucionalidad, como que para nada se menciona allí el tema de las normas que venían rigiendo sobre regulación del sector financiero expedidas por el Gobierno Nacional a través de reglamentos constitucionales autónomos, ni tampoco se trata sobre el asunto que ahora ocupa la atención de la Corte, a saber el de las facultades conferidas al ejecutivo para compilar en un solo estatuto las normas legales vigentes que regulan el mercado público de valores, las entidades sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia de Valores y las facultades y funciones asignadas a ésta, ni lo referente a la autorización para reordenar la numeración de las diferentes disposiciones sobre valores, eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia de Valores.
La Corte ha estimado —y lo ratifica ahora— que ese principio, de rango superior, debe preservarse en forma estricta, razón suficiente para que la Corporación haya de abstenerse de de proferir nuevas decisiones sobre asuntos ya dilucidados en procesos anteriores e, inclusive, se vea precisada a rechazar de plano las demandas referentes a disposiciones cobijadas por fallos que han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.
Una actitud contraria, que implicara simplemente tener por fallado lo que en realidad no se falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal, voluntaria renuncia de la Corte a su deber de velar por la prevalencia del derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (art. 228 C.P.), y, por contera, inexplicable elusión de la responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el constituyente (art. 241 C.P.).
Es cierto que, en aras de la seguridad jurídica, el artículo 14 del Decreto 2067 de 1991 dispone que “en todo caso de contradicción entre la parte resolutiva y la parte motiva de un fallo, se aplicará lo dispuesto en la parte resolutiva”.
Claro está, para que esa contradicción se configure, es indispensable que en la materia objeto de la misma se pueda hablar de una “parte motiva”, es decir, que se haya dicho algo en los considerandos susceptible de ser confrontado con lo que se manifiesta en la parte resolutiva del proveído. De tal modo que el presupuesto normativo no existe cuando de parte de la Corte ha habido total silencio en lo referente a resoluciones que sólo constan en el segmento resolutorio de la providencia.
Obsérvese, empero, que la Corte no puede establecer la constitucionalidad de normas pertenecientes a un verdadero código, como es el estatuto orgánico del mercado público de valores contenido en el Decreto 0653 de 1993 —puesto en tela de juicio precisamente por haber incorporado normas legales nuevas, ajenas a una pura función compiladora— sin verificar primero si el legislador ordinario podía facultar al gobierno, como lo hizo el inciso tercero del artículo en comento, para proferir una compilación de normas legales con atribuciones para “eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia de Valores”.
Todo ello implica que, en casos como el examinado, existe un nexo necesario e inevitable entre la norma de la ley ordinaria y la integridad del decreto que le dio desarrollo.
Debe ante todo ponerse de presente que, a partir de la ya citada sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994, la Corte avanzó jurisprudencialmente en el sentido de excluir toda posibilidad de que el Congreso de la República se desprenda de su función legislativa para conferir facultades extraordinarios con el objeto de expedir códigos.
En el caso allí considerado, que, se repite, solamente aludió al inciso segundo del artículo 36 en mención, la Corte no encontró reparo a la autorización otorgada al gobierno para incorporar en el estatuto orgánico del sistema financiero modificaciones dispuestas por la misma Ley 35 de 1993 ni para cambiar el sistema de titulación y numeración de aquél, y esa posición jurisprudencial era consecuente con las directrices ya trazadas por las sentencias C-057 del 15 de febrero y C-248 del 26 de mayo de 1994 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), mediante las cuales se declaró la constitucionalidad de normas integrantes del Decreto 663 de 1993 (estatuto orgánico del sistema financiero), ya que entendió en ese momento la Corte que tanto la facultad como su desarrollo —en los artículos entonces acusados— correspondían a una función puramente compiladora, en cuanto no implicaban que el ejecutivo codificara disposiciones legales sino que reprodujera preceptos de la misma Ley 35.
Señaló en ese fallo la Corte que la prohibición constitucional se predica de la expedición de códigos —entendidos como conjuntos de normas que regulan de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho— y “se extiende a la adopción de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de un código”, por lo cual cubre tanto la expedición como la modificación de esa clase de complejos normativos.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se hizo mucho más estricta en la sentencia C-129 del 30 de marzo de 1995 (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), mediante la cual se declararon inexequibles, por la razón expuesta, no solamente el artículo 199 de la Ley 136 de 1994 —que revistió temporalmente al Presidente de la República de facultades para “compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios” y para “reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”— sino la totalidad del Decreto 2626 de 1994, dictado por el gobierno en su desarrollo.
Pero advirtió la sentencia que la facultad de compilar no puede comportar la expedición de un nuevo texto jurídico en el que se incorporen disposiciones nuevas, se deroguen o se refundan otras, pues ésta es una atribución eminentemente legislativa, propia de la labor —reservada al Congreso— de expedir códigos.
Y encontró la Corte, en ese caso, que la normatividad entonces examinada se enmarcaba dentro del último supuesto en referencia, no obstante que el legislador ordinario, al conceder la facultad, usó la palabra “compilar”, si bien en realidad autorizó al gobierno para “codificar”, ya que la atribución incluía la eliminación de normas repetidas o derogadas, inclusive las constitucionales, dejando en cabeza del ejecutivo la más absoluta discrecionalidad en la definición sobre si las normas relacionadas con el tema estaban o no vigentes y acerca de si merecían, por no estar repetidas, ser incluidas en el estatuto. Este, en consecuencia, no era otra cosa que un código.
La jurisprudencia de la Corte —que en la materia implicó también doctrina constitucional sobre el verdadero alcance del artículo 150, numeral 10, de la Carta— fue ratificada el 7 de junio de 1995, en la sentencia C-255 (M.P. Dr. Jorge Arango Mejía), mediante la cual se declararon inexequibles el numeral 5º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1298 de 1994 (estatuto orgánico del sistema general de seguridad social en salud), con base en la siguiente argumentación:
“Para la Corte, es claro que la facultad conferida en este numeral violó la prohibición contenida en el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, según la cual las facultades extraordinarias “no se podrán conferir para expedir códigos”. La violación de la Constitución es evidente a la luz de las siguientes razones.
Expedir un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un código. Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente “eliminar las normas repetidas o superfluas”, lo que podría conducir a la derogación por esta vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias.
Guillermo Cabanellas, en su “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual”, dice que la principal significación jurídica actual de la palabra código es esta: “colección sistemática de leyes” (ob. cit., tomo 11, pág. 181, Editorial Heliasta S.R.L., 1986). Definición que lleva a recordar que, precisamente, la norma que confiere la facultad habla de “sistematizar” en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud. Esto último coincide con la primera acepción del verbo codificar, según el diccionario de la Real Academia: “Hacer o formar un cuerpo de leyes metódico y sistemático””.
La Corte Constitucional reitera en esta ocasión que la Carta Política de 1991 erradicó definitivamente la posibilidad de que el Congreso se deshaga de la función de “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”, para transferirla al Gobierno Nacional por la vía de las facultades extraordinarias.
Quien codifica, en cambio, goza no solamente de las necesarias atribuciones para acumular unas normas a otras, sino de las facultades indispensables para establecer con carácter imperativo un orden determinado, que de manera armónica y sistemática, incluya en un solo cuerpo normativo las disposiciones relativas a una cierta materia. Puede, por ello, suprimir preceptos sobrantes, reiterativos, incoherentes o ajenos al sistema; refundir y reorganizar títulos, capítulos y artículos; modificar los que estime pertinentes para adecuarlos a los fines propios del código; o derogar aquellos mandatos que, en ejercicio de su función legislativa, el codificador considera que no deben hacer parte del ordenamiento respectivo.
En cuanto a la codificación (sic), puede ser efectuada por el gobierno y aun por los particulares, por lo cual no sería necesaria una ley de facultades para llevarla a cabo. Pero, si en efecto se conceden autorizaciones para codificar (sic), ella es válida mientras no signifique en realidad —como en este caso y en los ya fallados por la Corte— la atribución presidencial extraordinaria de cumplir funciones propias de la tarea codificadora, exclusivas del legislador ordinario(*).
En el caso presente, la Corte encuentra que las facultades conferidas al Gobierno Nacional por el artículo 36, inciso tercero, de la Ley 35 de 1993, aunque en apariencia se otorgaban para “compilar” normas legales vigentes en cuanto al régimen del mercado público de valores, en verdad permitían al ejecutivo reordenar todo el sistema normativo correspondiente con atribuciones suficientes, inclusive, para eliminar las normas repetidas o superfluas, así como para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia de Valores.
Debe advertirse que, en cuanto a la codificación contenida en el Decreto 0653 de 1993, la declaración de inexequibilidad no conduce a la de las normas codificadas, todas las cuales permanecerán vigentes, pues no son ellas en sí misma las que se han encontrado opuestas a la preceptiva constitucional sino el hecho de haberse facultado al Gobierno para codificarlas.
Las funciones del gobierno en desarrollo de las leyes marco, la constitucionalidad de las funciones residuales de regulación del mercado público de valores a cargo de la Superintendencia y la sujeción de los actos que ella expida a las leyes marco y a sus reglamentos.
La demanda presentada plantea a la Corte el interrogante de si la existencia de disposiciones constitucionales por cuya virtud determinadas actividades estatales de regulación, especialmente en el campo económico, son confiadas a la responsabilidad complementaria del Congreso y del gobierno —estableciendo aquél las normas generales y fijando este las disposiciones concretas que permitan adecuar, según la evolución de los fenómenos objeto de su cuidado, una normatividad de suyo cambiante y dinámica— son compatibles con el funcionamiento de entes que, como las superintendencias, dependen del Gobierno Nacional pero no lo integran en su sentido estricto (art. 115 C.P.), a cuyo cargo se han confiado funciones de regulación, estímulo, vigilancia y control respecto de asuntos que encajan dentro de la órbita de las leyes marco.
Como se ha visto, el demandante considera que estas disposiciones son inconstitucionales en cuanto implican que las autoridades mencionadas comparten con el legislativo y el Presidente de la República la función prevista en el artículo 150, numeral 19, literal d, de la Constitución Política, encomendada tan sólo al Jefe del Estado en desarrollo de normas generales expedidas por el Congreso.
Ha destacado la Corte desde su sentencia C-465 del 16 de julio de 1992 (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón) que el tipo de leyes consagrado en el artículo 150, numeral 19, de la Carta Política corresponde al concepto más amplio de “leyes marco”, cuyos rasgos distintivos son específicamente:
4. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta.
5. Revisadas las materias que la reforma de 1968 reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.
6. Al gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o “marcos” dados por el legislador en la respectiva ley”.
En sentencia C-510 del 3 de septiembre de 1992 resaltó la Corporación que el mencionado tipo de instrumento legal opera respecto de específicas materias en las que deben regularse fenómenos susceptibles de permanente cambio, de desactualización y de reacomodación, por lo cual responde a la esencial característica de combinar “el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de la política general, que se satisface con el decreto”.
Claro está, la actividad del Estado en esas materias no se agota en la definición de políticas, en la expedición de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente superior, ya por las actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de tales organismos especializados, todo con el objeto de que el Estado pueda cumplir el objetivo general señalado en el artículo 335 de la Constitución, a cuyo tenor las actividades financiera, bursátil aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación —que son las mismas previstas en el literal d del numeral 19 del artículo 150 C.P.— son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, “la cual regulará la forma de intervención del gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito”. Bien puede la ley establecer que el gobierno actuará por conducto de los aludidos entes, los cuales pueden tener a su cargo funciones reguladoras, siempre que se sometan a los órdenes normativos de más alto rango, y ser titulares de atribuciones concretas de intervención, control y sanción sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades enunciadas.
Una teoría extrema, que exigiera la actuación directa y exclusiva del Presidente de la República y de quienes con él constituyen el gobierno en sentido restringido para llevar a la práctica la intervención económica y para efectuar en concreto y de modo exhaustivo todas las tareas de investigación, inspección y control sobre las múltiples formas de actividad financiera, bursátil aseguradora y de intermediación, conduciría al marchitamiento del papel activo y dinámico que la Carta Política ha encomendado al Estado —y, dentro de este, al ejecutivo— en la conducción de la política económica, en la inmediación con los diversos fenómenos que son materia de su regulación y vigilancia y en la formulación y ejecución de objetivos concretos que desarrollan las grandes pautas consignadas en las normas constitucionales y legales.
La misma norma estipula que el Estado impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. El conocimiento concreto de las situaciones que puedan conspirar contra tan claros fines constitucionales y la adopción de las medidas y correctivos pertinentes no pueden estar confiados de manera exclusiva y excluyente a la normatividad genérica incluida en las leyes marco y ni siquiera a la regulación más específica de los decretos gubernamentales que las desarrollan y adaptan. Es indispensable la previsión de órganos que estén dotados de suficiente agilidad y capacidad de indagación, verificación, control y sanción sobre los infractores, y que a la vez gocen de atribuciones suficientes para dictar normas con mayor flexibilidad, que hagan efectivas las reglas básicas y las políticas estatales.
Es preciso, entonces, que, con arreglo a las normas generales de la ley marco y según los reglamentos del gobierno, se organice el mercado público de valores, mediante un sistema eficiente, a cargo de un organismo público responsable, que ejecute las políticas fijadas por la ley y por el gobierno, que lleve el registro nacional de valores e intermediarios, que señale las reglas específicas que deben observarse dentro del mercado primario y secundario de valores, que establezca los requisitos para intermediar con ellos, que prevenga las prácticas monopolísticas y las operaciones encaminadas al control indebido de las empresas, que consagre las formas específicas de control y vigilancia, así como las sanciones aplicables a las infracciones que se cometan, y que se haga presente, a través de sus agentes, en las bolsas de valores y las entidades comisionistas, para evitar en concreto las distorsiones económicas que la normatividad proscribe. Así mismo, es menester que se dispongan los instrumentos y las indispensables competencias específicas para que el organismo administrativo encargado de la promoción, el desarrollo y el estímulo del mercado público de valores ejerza también las funciones de inspección, control y vigilancia inherentes a su gestión, con el propósito de hacer eficientes y aplicables las normas reguladoras mediante decisiones que recaigan directa y específicamente sobre los actos de emisión, negociación, oferta, demanda, enajenación, adquisición e intermediación de valores y respecto de las personas naturales o jurídicas que desarrollan tales actividades.
Desde el punto de vista constitucional, una actividad como la descrita no corresponde a nada diferente de la necesaria injerencia del Estado en la economía, bien a través de la intervención propiamente dicha en el mercado de valores, ya mediante la inspección y la vigilancia en las distintas etapas de los procesos económicos que en su seno se llevan a cabo, todo con el fin de asegurar que el sistema en su conjunto obedezca a directrices claras y definidas y por las cuales se racionalice la competencia, de modo que no sea el solo juego de las leyes de oferta y demanda —en este caso de acciones, títulos de deuda pública o privada y demás valores— el que gobierne las transacciones bursátiles y extrabursátiles y el que imponga las condiciones que deben orientar el desarrollo del mercado de capitales y la propiedad de las unidades de explotación económica.
Debe recordarse que en todo ello está de por medio la confianza pública en el sistema financiero (art. 335 C.P.), la democratización de la propiedad accionaria de las empresas (arts. 58, 60 y 333 C.P.) y la lucha contra el monopolio de grupos económicos que, de no ser por los controles a cargo del Estado y por la normatividad que los regula y orienta, terminarían arrasando con toda forma de sana competencia y ejercerían un dominio inconstitucional sobre el mercado (art. 333 C.P.).
En síntesis, de la existencia de organismos y mecanismos aptos para que la intervención, inspección y vigilancia estatales que planifiquen y desarrollen la función pública en pro de los objetivos sociales del Estado, depende la prevalencia del interés general sobre los individuales (art. 1º C.P.) y la realización del precepto constitucional que, al lado de la iniciativa privada y la libertad de empresa, señala en cabeza de ésta, considerada base del desarrollo, una función social que implica obligaciones (art. 333 C.P.).
Ahora bien, la Constitución Política no establece incompatibilidad alguna entre la existencia de las leyes marco —en materias tales como el crédito público, el comercio exterior, los cambios internacionales, el régimen arancelario y aduanero o las actividades financiera, bursátil y aseguradora— y la desconcentración de funciones presidenciales mediante la creación de organismos como las superintendencias o el establecimiento de funciones autónomas en cabeza de entidades de naturaleza única, como el Banco de la República. En cuanto a este último, por ejemplo, lo que prevé la Carta, sin detrimento de las funciones presidenciales de regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambios internacionales con arreglo a las leyes marco, es la concordancia con la Junta Directiva del emisor para evitar la dualidad de atribuciones.
Por el contrario, es la propia Carta la que contempla, como función del legislador, que ejerce mediante la expedición de leyes, la de determinar la estructura de la administración nacional y la de “crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica” (subraya la Corte).
En cuanto a las superintendencias, previstas constitucionalmente en el artículo 150, numeral 7º, es clara su función, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4º del Decreto 1050 de 1968, que dice:
“ART. 4º—De las superintendencias. Son organismos adscritos a un ministerio, que dentro del marco de la autonomía administrativa y financiera que les señala la ley, cumplen algunas de las funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y las que la ley les asigne”.
Se trata de organismos en los que se realiza la desconcentración funcional, en cuya virtud se cumplen atribuciones señaladas por la Carta en cabeza del Presidente de la República pero que este no adelanta de manera personal y directa por absoluta imposibilidad física, por lo cual están a cargo, en concreto, de los superintendentes, dentro del ámbito que señale la ley.
Entre las funciones administrativas del Presidente de la República, según el artículo 189, numeral 24, de la Constitución, está la de “ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público”.
Estas funciones, que corresponden al Estado en su conjunto, no necesariamente deben cumplirse mediante la expedición de decretos reglamentarios de leyes marco, como lo pretende el actor. Y, en cuanto a las que correspondan, según la ley, al Presidente de la República, distintas de la reglamentaria —que le es atribuida a él de manera exclusiva dentro del sistema de las leyes marco (art. 150, num. 19, lit. d, y 189, num. 25, de la Constitución)— puede ejercerlas por conducto de organismos o entes administrativos dependientes del Gobierno, como las superintendencias, bajo su orientación y sobre la base de las pautas de las leyes marco y las normas de los correspondientes decretos reglamentarios.
El artículo 209 de la Carta Política señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, “mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
En consecuencia, disposiciones como las acusadas no implican desconocimiento de la Carta Política, pues la antigua Comisión Nacional de Valores —hoy Superintendencia de Valores—, aunque no hace parte del gobierno en el sentido restringido del término, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental.
Para los efectos de este fallo, que busca deslindar los ámbitos de competencia del Congreso, el Gobierno Nacional y la Superintendencia de Valores en lo relativo a la regulación del mercado público de valores, cabe preguntar si el fenómeno de “deslegalización” que la implantación de este organismo genera —dado que una parte importante de las regulaciones se adoptarán no por ley ni decreto sino por medio de resoluciones administrativas—, es compatible con la previsión constitucional de la ley marco y del respectivo decreto reglamentario, como fuentes de la materia.
La Corte considera que, en principio y con arreglo a las premisas arriba sentadas, la creación de este tipo de entes no solamente no es contraria a la Constitución sino que la hace efectiva, siempre que las competencias que se les asignen no sean de las que, por mandato constitucional, correspondan a órganos estatales diferentes (Congreso y gobierno en este caso, dentro de la órbita constitucional de las leyes marco en razón de la materia tratada), pues ello comportaría una dualidad de atribuciones —inadmisible a la luz de la Carta— y una ruptura de la jerarquía normativa que de ella surge. El efecto de la ley general, desarrollada en el campo específico de la regulación por la actividad reglamentaria del Gobierno Nacional y concretada por disposiciones relacionadas de modo más directo y detallado con el mercado público de valores, lleva a una ampliación de las fuentes normativas, que no desconoce los niveles de jerarquía ni el ámbito material de cada una de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Las resoluciones de la Superintendencia de Valores, en el caso presente, deben sujetarse a lo que disponga la ley cuadro relativa a la materia bursátil y los decretos reglamentarios respectivos.
Desde el punto de vista orgánico, como ya se dijo, el artículo 150-7 de la Constitución Política, autoriza a la ley la creación de las superintendencias. La definición de su estructura y objetivos se traduce en la configuración general de sus competencias, lo que sin duda alguna es materia de la ley. De ahí que no pueda pensarse que la habilitación de competencias en cabeza de la Superintendencia de Valores, por sí misma, signifique la delegación del poder reglamentario del gobierno, que permanece en este, como quiera que, por una parte, la Superintendencia no pertenece al gobierno en el sentido constitucional restringido (C.P., art. 113) aunque depende de él, y, por otra, las atribuciones del ente administrativo mencionado, en cuanto a regulación se refiere, son residuales y subordinadas. Lo anterior, sin perjuicio de que las funciones presidenciales de inspección y vigilancia puedan delegarse en el aludido organismo, de conformidad con las reglas consagradas en el artículo 211 de la Constitución Política.
Por tales razones, como la normatividad acusada incluye numerosas atribuciones de la Superintendencia Nacional de Valores, de su Sala General y del superintendente, algunas de regulación y otras de inspección y vigilancia, la constitucionalidad de los preceptos que se declaran exequibles está condicionada en el sentido de que las regulaciones que dicho organismo administrativo establezca, en desarrollo de sus competencias legales, se supediten a las jerarquías normativas superiores, particularmente a las leyes marco en materia financiera, bursátil y aseguradora, en los términos del artículo 150, numeral 19, literal d, de la Constitución Política, y a los reglamentos que el Presidente dicte para regular el mercado público de valores en desarrollo de las normas generales estatuidas por el Congreso.
1. Declarar INEXEQUIBLES el artículo 36, inciso tercero, de la Ley 35 de 1993 y el Decreto 0653 de 1993 en su totalidad.
2. Declarar EXEQUIBLES los numerales 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 10 y 14 del artículo 9º de la Ley 32 de 1979, incorporados a la normatividad que estructura y organiza la Superintendencia de Valores por disposición expresa del artículo 1º del Decreto 2739 de 1991.
3. Declárase EXEQUIBLE el artículo 6º del Decreto 831 de 1980.
4. La exequibilidad de las precedentes normas se declara en el entendido de que las disposiciones de carácter general que, en ejercicio de sus funciones, dicten la Sala General de la Superintendencia de Valores y el Superintendente de Valores están sujetas a las reglas generales de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, literal d, de la Constitución Política y a los reglamentos de las mismas, dictados por el Gobierno Nacional en su desarrollo.
(Sentencia C-397 de septiembre 7 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).