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Timestamp: 2020-04-04 08:21:24
Document Index: 134825237

Matched Legal Cases: ['artículo 24', 'ARTÍCULO 4', 'ARTÍCULO 12', 'Artículo 26', 'ARTÍCULO 29', 'Artículo 3', 'Artículo 9', 'Artículo 23', 'artículo 22', 'Artículo 22', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 24', 'artículo 24', 'Artículo 24', 'artículo 10', 'artículo 24', 'artículo 24']

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Dictamen : 111 del 18/05/2011
Consultante: Henry Valerín Sandino
Cargo: Auditor Interno Servicio Fitosanitario del Estado
Texto Dictamen 111
C-111-2011
Henry Valerín Sandino
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° AI SFE 031-2011 de fecha 23 de febrero del año en curso, mediante el cual nos plantea las siguientes interrogantes:
“1. ¿Quién ejerce el cargo de superior jerárquico del SFE; considerando el término “Jerarca” establecido en la Ley General de Control Interno N° 8292?
2. ¿Califica el Director (a) del SFE como “Titular Subordinado”; considerando la definición de ese término según lo establecido en la Ley General de Control Interno N° 8292?
3. Considerando las respuestas a las consultas 1 y 2 anteriores; así como lo establecido en el artículo 24 de la Ley General de Control Interno N° 8292, ¿De quién depende el Auditor Interno del SPE, desde el punto de vista orgánico y jerárquico, de la Ministra de Agricultura y Ganadería o del Director (a) Ejecutivo del SFE?
4. Es claro que la Auditoría Interna es una dependencia orgánica que forma parte de la estructura organizativa del SFE, y como tal actualmente se refleja en la misma (Decreto Ejecutivo N° 32994-MAG); no obstante, en la eventualidad de que se concluya que el Auditor Interno del SFE depende orgánica y jerárquicamente de la Ministra de Agricultura y Ganadería, ¿Cuál sería la forma correcta de visualizar esa línea de jerarquía dentro de la estructura organizativa del SFE, considerando que este órgano cuenta con su propia estructura organizativa (Conforme al Decreto Ejecutivo N° 32994-MAG), la cual opera en forma independiente a la del MAG (Decreto Ejecutivo N° 26431-MAG)?
I. Incumplimiento de requisitos de admisibilidad de la consulta.
En orden a las consultas que atiende este Despacho, debe tenerse presente que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas) establece varios requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva.
Concretamente, en los artículos 1, 3 inciso b) y 4, se enuncian la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano Asesor, en los siguientes términos:
b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.
Como ya hemos señalado en anteriores ocasiones, si bien es cierto las normas de referencia marcan las pautas para el ejercicio de nuestra función consultiva, lo cierto es que éstas no deben ser analizadas ni aplicadas en forma aislada. Es por ese motivo que esta Procuraduría General ha venido sosteniendo y desarrollando una línea de criterio en relación a los límites para efectos de la evacuación de consultas, siendo uno de ellos la competencia, en el sentido de que ordenamiento jurídico haya atribuido la función consultiva a otro órgano especializado en una determinada materia.
Así, en numerosas ocasiones nos hemos pronunciado en cuanto a la competencia prevalente y exclusiva que ostenta la Contraloría General de la República respecto al tema de los fondos públicos. En efecto, mediante nuestro dictamen N° C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000 (reiterado por dictamen N° C-085-2005 del 25 de febrero de 2005) señalamos:
Tanto la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, como la Ley General de Control Interno, No. 8292, con el fin de proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal, entre otros fines, han establecido la obligatoriedad para que las administraciones activas cuenten con un sistema de control interno.
Ahora bien, en lo que aquí nos interesa, dispone la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, lo siguiente:
“ARTÍCULO 4.- AMBITO DE SU COMPETENCIA
La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública (…).
Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización.
ARTÍCULO 12.- ORGANO RECTOR DEL ORDENAMIENTO
Artículo 26.- POTESTAD SOBRE AUDITORÍAS INTERNAS.
La Contraloría General de la República fiscalizará que la auditoría interna de los entes y órganos sujetos a su competencia institucional, cumpla adecuadamente las funciones que le señala el ordenamiento jurídico que la regula (…).
ARTÍCULO 29.- POTESTAD CONSULTIVA
La Contraloría General de la República evacuará las consultas que le dirijan los órganos parlamentarios o cuando lo soliciten al menos cinco diputados, que actúen conjuntamente, y los sujetos pasivos”
Tal como se advierte con toda claridad del conjunto de normas citadas, la Contraloría General es el órgano rector en materia de control de la Hacienda Pública, lo que incluye expresamente la fiscalización y coordinación con todas las auditorías internas, lo que a su vez comprende, como vimos, el ejercicio de la potestad consultiva. Por su parte, la Ley General de Control Interno dispone lo siguiente:
“Artículo 3º— Facultad de promulgar normativa técnica sobre control interno. La Contraloría General de la República dictará la normativa técnica de control interno, necesaria para el funcionamiento efectivo del sistema de control interno de los entes y de los órganos sujetos a esta Ley. Dicha normativa será de acatamiento obligatorio y su incumplimiento será causal de responsabilidad administrativa.
La normativa sobre control interno que otras instituciones emitan en el ejercicio de competencias de control o fiscalización legalmente atribuidas, no deberá contraponerse a la dictada por la Contraloría General de la República y, en caso de duda, prevalecerá la del órgano contralor.
“Artículo 9º— Órganos del sistema de control interno. La administración activa y la auditoría interna de los entes y órganos sujetos a esta Ley, serán los componentes orgánicos del sistema de control interno establecido e integrarán el Sistema de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública a que se refiere la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.”
“Artículo 23.— Organización. La auditoría interna se organizará y funcionará conforme lo disponga el auditor interno, de conformidad con las disposiciones, normas, políticas y directrices que emita la Contraloría General de la República, las cuales serán de acatamiento obligatorio.
Cada auditoría interna dispondrá de un reglamento de organización y funcionamiento, acorde con la normativa que rige su actividad. Dicho reglamento deberá ser aprobado por la Contraloría General de la República, publicarse en el diario oficial y divulgarse en el ámbito institucional.”
Sobre la relación que corre entre la Contraloría General de la República y las auditorías internas, hemos precisado lo siguiente:
“De la línea interpretativa sobre el numeral 4° de nuestra Ley Orgánica que deriva de la anterior transcripción, es oportuno analizar su consulta.
Para ello, estimamos indispensable citar el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, mismo que es aludido en su oficio como fundamento para la gestión que nos ocupa:
“Artículo 22.— Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:
Es criterio de este Órgano Asesor que las competencias que están llamadas a desarrollar las auditorías internas tienen una marcada relación con las acciones de control y vigilancia de la Hacienda Pública, entendido éste último concepto bajo la inteligencia del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994). Igualmente se desprende dicha afirmación de otras competencias a que se alude en la Ley General de Control Interno (vg., artículo 8 en cuanto define el conjunto de objetivos que persigue el sistema de control interno, incluyendo: “a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.”); todo bajo el concepto “funcional” de auditoría interna: “La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas.” (artículo 21, ibid) (…)
La promulgación de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República ((Capítulo IV) y la Ley General de Control Interno (Capitulo IV) significan un esfuerzo del legislador por precisar el contenido de las atribuciones que están llamadas a desarrollar las auditorías internas, así como el conjunto de relaciones orgánicas que se establecen entre éstas y los distintos repartos de la Administración Pública en que se desenvuelven.
Tal y como se citó anteriormente, se define el concepto funcional de la auditoría interna (artículo 21 de la Ley N° 8292), así como el conjunto de competencias básicas que está llamada a desarrollar (artículo 24 ibid).
Sin embargo, el contenido de su primera interrogante –tal y como la interpreta esta Procuraduría General-, nos sitúa en el terreno de las posibles relaciones que se establecen entre el Concejo Municipal y el Auditor Interno. A tal efecto, no está de más recordar las siguientes disposiciones jurídicas. La primera de ellas, está contenida en el Código Municipal (Ley N° 7794 de 30 de abril de 1998):
Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.
Por otra parte, el artículo 24 de la ya citada Ley General de Control Interno dispone:
“Artículo 24.— Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano.
Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo correspondiente.”
En criterio de la Procuraduría General, la conjugación de ambas normas permite establecer un vínculo entre el jerarca –en este caso, el Concejo Municipal- y el auditor interno, que si bien no jerárquico –artículos 101 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública en relación con el numeral 25 de la Ley N ° 8292-, sí puede ser definido como de necesaria coordinación y colaboración. En esa medida, puede afirmarse que el auditor es, a la vez, un colaborador y un fiscal del Concejo, con competencias específicas en materia de asesoría y vigilancia sobre la buena marcha de las actividades y manejo de la Hacienda Pública del Municipio. Y dado que los acuerdos del Concejo se adoptan precisamente en las sesiones de dicho órgano colegiado (artículos 44 y siguientes del Código Municipal), una interpretación conforme al mejor cumplimiento del fin público encargado a las auditorías internas –artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública- recomiendan la presencia del auditor en tales sesiones.
Sin embargo, tal posición de principio puede verse afectada por situaciones concretas que escapan a cualquier regulación contenida en las leyes citadas. En tales supuestos creemos de aplicación la reserva contenida en el artículo 24 supra transcrito, en la medida en que la presencia de los auditores municipales en todas las sesiones del Concejo es parte de “regulaciones de tipo administrativo” aplicables a dichos funcionarios. De estimarse que tal presencia compromete o afecta las labores propias de la auditoría interna, el tema cae dentro de las competencias de la Contraloría General de la República, tal y como se prescribe en el artículo 24 párrafo segundo de la Ley General de Control Interno. En virtud de esta constatación, es que se recomienda al Sr. Auditor Interno trasladar su inquietud ante el Órgano Contralor que, como queda evidenciado, ostenta la competencia decisora en este tema.” (Opinión Jurídica OJ-179-2003 del 25 de setiembre del 2003, reiterada en Dictamen C-005-2004 del 8 de enero del 2004)” (En el mismo sentido, dictamen N° C-380-2008 del 21 de octubre del 2008)
Teniendo en cuenta toda la normativa citada, y en concordancia con la línea de criterio que ha venido sosteniendo esta Procuraduría General, resulta de obligada conclusión que las inquietudes planteadas en su consulta, en relación con la posición de superior jerárquico del SFE, su definición como “titular subordinado” a la luz de la concepción que establece la Ley N° 8292 y la relación en línea de jerarquía que pueda tener el auditor interno, constituyen temas que pueden –y deben– ser dictaminados, en forma vinculante, por la Contraloría General de la República, y no por este Despacho.
En efecto, por tratarse de cuestionamientos en orden a las reglas, condiciones y alcances de la función del auditor interno –puntualmente en cuanto a su sus relaciones con el superior jerárquico– es el Órgano Contralor el que, en ejercicio de las competencias claras y expresas que el ordenamiento le confiere, según quedó visto, debe pronunciarse y evacuar las interrogantes planteadas en la consulta.
Aunado a lo anterior, y tal como se desprende de los propios antecedentes que se adjuntan al oficio de consulta, en este caso la inadmisibilidad de la gestión que aquí nos ocupa es aún más clara, en tanto ya la Contraloría General procedió a analizar el punto en cuestión y a definirlo expresamente a raíz de la una gestión planteada por usted (oficio N° 11584 de fecha 6 de noviembre del 2009), en la que se contestaron las interrogantes que han sido presentadas ahora ante esta Procuraduría, de suerte tal que desde esa fecha el punto está claramente definido por el órgano competente.
De conformidad con lo expuesto, debemos disponer el rechazo de la consulta planteada, en razón de que esta Procuraduría General resulta incompetente –por razón de la materia– para delimitar las relaciones de la auditoría interna con la jerarquía institucional, aspecto que es competencia de la Contraloría General de la República, y sobre el cual, en todo caso, ya el órgano contralor resolvió y se pronunció expresamente en cuanto a las interrogantes que son de interés del auditor consultante.