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Timestamp: 2018-06-25 02:23:06
Document Index: 375213478

Matched Legal Cases: ['Art. 1', 'Art. 4', 'Art. 8', 'Art. 25', 'Art. 26', 'Art. 28', 'Art. 27', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 14', 'Art. 34', 'Art. 78', 'Art. 16', 'Art. 57', 'Art. 57', 'Art. 94', 'Art. 126', 'Art. 127']

Die Verfassungsreform ist behandlungsreif für die Eidgenössischen Räte
(Presserohstoff zur Pressekonferenz vom 28. November 1997)
Ein wichtiges Etappenziel auf dem Wege zur Erneuerung der Grundlagen unseres Bundesstaates ist erreicht: Gemäss ihrem Arbeitsplan haben die Verfassungskommissionen der beiden Räte nach einem Jahr intensiver Arbeit die Beratung des Entwurfes des Bundesrates vom 20. November 1996 für eine neue Bundesverfassung abgeschlossen. Behandlungsreif für die Eidgenössischen Räte ist neben der Vorlage A (Bundesbeschluss über eine nachgeführte Bundesverfassung) auch die Vorlage C (Bundesbeschluss über die Reform der Justiz). Die Beratung der Vorlage B (Reform der Volksrechte) wird sich hingegen voraussichtlich noch bis in den Februar 1998 hinziehen.
Übersicht über den Inhalt des Presserohstoffes
Konzept der Verfassungsreform / Grundsatzbeschlüsse
Die Identität der Schweiz positiv definieren und damit den Boden für echte Reformen bereiten: dieses grundlegende Ziel der Verfassungsreform soll erreicht werden, indem vorerst das geltende geschriebene und ungeschriebene Verfassungsrecht in verständlicher Form neu festgehalten wird. Eine derart «nachgeführte» Bundesverfassung (Vorlage A) kann die Grundlage bilden für weitergehende Reformen. Vorerst sollen zwei «Reformpakete» vorgelegt werden: eine Reform der Volksrechte (Vorlage B) und eine Reform der Justiz (Vorlage C). Diesem Konzept der Verfassungsreform haben beide Verfassungskommissionen zugestimmt, indem sie zu Beginn ihrer Beratungen auf alle drei Vorlagen eingetreten sind. Mit zahlreichen Änderungen an den Entwürfen des Bundesrates sind vorerst die Vorlagen A und C zuhanden der Räte in den Gesamtabstimmungen verabschiedet worden.
Das Resultat der Gesamtabstimmung über die «nachgeführte» Bundesverfassung lautete in der nationalrätlichen Kommission: 22:1 Stimmen bei 9 Enthaltungen; in der Kommission des Ständerates: 17:0 Stimmen bei einer Enthaltung. Beide Kommissionen beurteilen die «Nachführung» also als sinnvolles Unterfangen. Die relativ hohe Zahl von Enthaltungen wie auch die 128 Minderheitsanträge in der nationalrätlichen Kommission zeigen, dass die «Nachführung» des geltenden Verfassungsrechtes keine blosse Abschreibeübung sein kann. Bereits bei der Beantwortung der Frage, was nun als geltendes Verfassungsrecht betrachtet werden kann, hat sich in vielen Fällen ein weiter Interpretationsspielraum geöffnet, der allein schon Anlass genug für intensive politische Auseinandersetzungen bieten kann. Der geltende Verfassungstext, der über weite Strecken noch aus dem letzten Jahrhundert stammt, gibt eben auch nicht mehr die heutige Verfassungswirklichkeit wieder, und die Wahrnehmung der Realität ist naturgemäss je nach Standort unterschiedlich. Jede Neuformulierung impliziert Änderungen: insofern kann es eine «reine Nachführung» gar nicht geben. Darüber hinaus stellte sich im Laufe der Beratungen in beiden Kommissionen immer wieder die Frage, ob die Gelegenheit nicht genutzt werden sollte, um entgegen dem bundesrätlichen Konzept der strikten rechtlichen «Nachführung» auch bestimmte Neuerungen in der Verfassung festzuschreiben. Die Kommissionen waren sich dabei bewusst, dass politisch umstrittene Neuerungen eine Kumulation von verschiedenen Oppositionen gegen die neue Bundesverfassung bewirken und damit zum Scheitern des ganzen Projektes führen müssten. Entsprechende Anträge sind daher konsequent abgelehnt worden. Beide Kommissionen haben aber auch in einigen Punkten entgegen dem Entwurf des Bundesrates Neuerungen beschlossen, die gemäss ihrer Einschätzung konsensfähig sind. Bei diesen Neuerungen handelt es sich einerseits um das Abschneiden «alter Zöpfe» (wie z.B. den Ausschluss der Geistlichen aus dem Nationalrat) und andererseits um Klarstellungen in Bereichen ungeschriebenen Rechts. In heiklen Bereichen wie der Wirtschafts- und Sozialordnung sowie der Bundeskompetenzen hielten sich beide Kommissionen an einen relativ eng verstandenen Nachführungsbegriff.
Allenfalls sollen umstrittene Neuerungen dem Volk in Form von Varianten unterbreitet werden. Die nationalrätliche Kommission hat ihrem Rat am 27. Mai 1997 den Entwurf einer Änderung des Geschäftsverkehrsgesetzes vorgelegt, womit derartige Variantenabstimmungen ermöglicht werden sollen. Nachdem der Nationalrat in der vergangenen Herbstsession diese Vorlage gutgeheissen hat, beantragt nun auch die einstimmige Kommission des Ständerates ihrem Rat Zustimmung. Folgt der Ständerat diesem Antrag, so werden die Verfassungskommissionen voraussichtlich im Frühjahr 1998 über allfällige Varianten beraten können.
Organisation der Kommissionsarbeiten
Die Kommission des Nationalrates umfasst 39 Mitglieder und wird präsidiert von Nationalrat Joseph Deiss (CVP/FR). Präsident der 21-köpfigen ständerätlichen Kommission ist Ständerat René Rhinow (FDP/BL). Je drei Subkommissionen haben die Entwürfe des Bundesrates zuhanden der Kommissionsplena vorberaten:
Subkommissionen 1 (Behördenorganisation, Volksrechte), präsidiert von Nationalrat Samuel Schmid (SVP/BE) bzw. Ständerat Bruno Frick (CVP/SZ)
Subkommissionen 2 (Grundrechte, Bundesgericht), präsidiert von Nationalrätin Vreni Hubmann (SP/ZH) bzw. Ständerat Ulrich Zimmerli (SVP/BE)
Subkommissionen 3 (Bundeskompetenzen), präsidiert von Nationalrat Pascal Couchepin (FDP/VS) bzw. Ständerat Pierre Aeby (SP/FR)
Die nationalrätliche Plenarkommission hielt 9 Sitzungen ab (23 Sitzungstage, 135 Sitzungstunden), die 8 Sitzungen der ständerätlichen Kommission erstreckten sich über 18 Tage (93 Sitzungsstunden).
Vorlage A (Nachführung)
Präambel und allgemeine Bestimmungen
Die Präambel soll die grundlegenden Werte und Leitvorstellungen der staatlichen Gemeinschaft und damit in konzentrierter Form den «Geist der Verfassung» wiedergeben. Während die Kommission des Ständerates mit kleineren Änderungen der vom Bundesrat vorgeschlagenen Präambel zustimmte, hat die nationalrätliche Kommission mit 18:9 Stimmen bei 5 Enthaltungen eine modernisierte Form der auf einem Entwurf von Adolf Muschg basierenden Präambel des Verfassungsentwurfes von 1977 gewählt. Der Gottesanruf («Im Namen Gottes des Allmächtigen!») blieb in der ständerätlichen Kommission unbestritten. In der nationalrätlichen Kommission wurde ein Antrag auf Streichung mit 22:11 Stimmen abgelehnt.
Die nationalrätliche Kommission hat dem bundesrätlichen Entwurf der «Allgemeinen Bestimmungen» (Art. 1-5) einige weitere wesentliche Elemente beigefügt. Artikel 2, der in allgemeiner Weise den Staatszweck definiert, wurde ergänzt mit der Förderung der «nachhaltigen Entwicklung» sowie der «möglichst grossen Chancengleichheit zwischen den Bürgerinnen und Bürgern». Ferner wurde mit 20:8 Stimmen ein Artikel 3b «Individuelle und gesellschaftliche Verantwortung» eingefügt, der deutlich machen soll, dass jede Person zwar «ihre Fähigkeiten nach ihren Neigungen entfalten und entwickeln» können soll, dass sie aber auch Verantwortung für sich selbst und gegenüber Mitmenschen und Gesellschaft tragen soll. Die Kommission des Ständerates hat in Artikel 1 ergänzt, dass nicht nur die Kantone, sondern «das Schweizer Volk und die Kantone» die Eidgenossenschaft bilden.
Beide Kommissionen stimmten mit grossen Mehrheiten der Formulierung von Artikel 4 Absatz 4 zu, wonach Bund und Kantone verpflichtet sind, das Völkerrecht zu beachten. Dieses Gebot bestätigt die heutige Praxis der Bundesorgane, dass völkerrechtliche Normen entgegenstehenden landesrechtlichen Normen prinzipiell vorgehen. Wie ein Konflikt zwischen einer völkerrechtlichen und einer landesrechtlichen Norm im konkreten Fall aufzulösen ist, lässt sich aber aus Artikel 4 Absatz 4 nicht entnehmen. Auch Artikel 180, der die Bundesgesetze und das Völkerrecht für das Bundesgericht als massgebend bezeichnet, äussert sich nicht zu dieser Frage. Die Antwort darauf überlässt die Verfassung wie bis anhin der Praxis der Behörden.
Beide Kommissionen stimmten grundsätzlich dem Entwurf des Bundesrates für einen neuen Grundrechtskatalog in der Verfassung zu. Sie sind der Meinung, dass es Ausdruck unseres freiheitlichen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates ist, die Grundrechte in einem eigenen Kapitel am Anfang der Verfassung aufzuführen und nicht wie in der bisherigen Bundesverfassung, verstreut über den ganzen Verfassungstext.
Einig mit dem Bundesrat waren die Kommissionen auch darin, den heute geltenden Artikel über die Rechtsgleichheit (Art. 4 BV) und die vom Bundesgericht daraus abgeleiteten zahlreichen verfassungsmässigen Ansprüche in verschiedene Artikel aufzuteilen. So werden neu in der Bundesverfassung normiert: Der Schutz vor staatlicher Willkür und die Wahrung von Treu und Glauben (Art. 8), allgemeine Verfahrensregelungen (Art. 25) sowie die Ansprüche jeder Person im gerichtlichen Verfahren (Art. 26), im Strafverfahren (Art. 28) und bei Freiheitsentzug (Art. 27). Die Rechtsgleichheit (Art. 7) wird zudem durch ein Diskriminierungsverbot und einen beispielhaften Katalog an Diskriminierungstatbeständen ergänzt. Während die ständerätliche Kommission die beispielhafte Aufzählung traditioneller Diskriminierungstatbestände mit dem Zweck des Nachführungsprojekts als vereinbar ansieht und nichts daran änderte, ergänzte die nationalrätliche Kommission diesen Katalog: Mit 18:13 Stimmen lehnte sie zwar die Aufnahme des Diskriminierungstatbestands der geschlechtlichen Orientierung ab, stimmte dagegen mit 21:9 Stimmen der Aufnahme des weiter gefassten Begriffes der Lebensform zu. Ein Antrag auf Streichung des Katalogs der Diskriminierungstatbestände wurde mit 19:12 Stimmen verworfen.
Die nationalrätliche Kommission stimmte zudem einem Antrag mit 27:6 Stimmen zu, der in Art. 7 Abs. 5 den Gesetzgeber beauftragt, für die Gleichstellung von Behinderten mit Nicht-Behinderten zu sorgen, indem Massnahmen zur Beseitigung bestehender Benachteilungungen getroffen werden. Einen zweiten Satz, der den Behinderten einen Anspruch auf Zugang und Inanspruchnahme öffentlicher Bauten gewährleisten würde, wurde mit 21:11 Stimmen abgelehnt. Die Mehrheit der Kommission war der Meinung, dass ein solcher subjektiver Anspruch im Gesetz besser konkretisiert werden kann.
Das Recht auf Existenzsicherung (Art. 10) wird als Recht auf Hilfe in Notlagen in der Verfassung verankert und inhaltlich durch das Subsidiaritätsprinzip ergänzt. Die ständerätliche Kommission gab diesem Vorschlag mit 8:7 Stimmen gegenüber dem bundesrätlichen den Vorzug. Die nationalrätliche Kommission stimmte diesem Vorschlag mit 17:16 Stimmen bei einer Enthaltung zu und lehnte damit den Antrag der SGK und des Bundesrates ab, die Existenzsicherung ohne Subsidiaritätsprinzip festzuschreiben. Die Gegner des Subsidiaritätsprinzips machten geltend, dass dieses ein ungeschriebener Grundsatz des Sozialversicherungsrechts ist, weil jemand, der nicht bedürftig ist, auch keine Sozialleistungen beanspruchen kann. Deshalb sollte das Subsidiaritätsprinzip nicht in einem Grundrecht festgehalten werden, da dadurch der Anspruch relativiert wird und textlich nicht mit den anderen Grundrechten übereinstimmt. Die Befürworter dagegen waren der Meinung, dass die Aufnahme des Subsidiaritätsprinzips in Art. 10 die heutige Rechtswirklichkeit besser widerspiegelt.
Die ständerätliche Kommission lehnte es ab, im Artikel über die Medienfreiheit (Art. 14a) das Redaktionsgeheimnis zu garantieren. Das Redaktionsgeheimnis schützt die journalistischen Quellen und schafft ein Zeugnisverweigerungsrecht. Das Redaktionsgeheimnis als grundrechtlicher Anspruch ist aber nach Meinung der ständerätlichen Kommission sehr weit zu verstehen und durch die Rechtsprechung noch nicht konkretisiert. Die Kommission will deshalb die Umschreibung des Redaktionsgeheimnisses dem Gesetzgeber überlassen. Mit 10:5 Stimmen obsiegte diese Formulierung gegenüber einem Antrag, das Redaktionsgeheimnis aus dem Verfassungsentwurf zu streichen. Die nationalrätliche Kommission dagegen stimmte mit 25:5 Stimmen der Gewährleistung des Redaktionsgeheimnisses in der Verfassung zu.
Eine weitere Differenz zwischen beiden Verfassungskommissionen besteht in Bezug auf das Streikrecht. Die ständerätliche Kommission lehnte es mit 9:8 Stimmen ab, das Streikrecht in der Verfassung aufzunehmen. Dies bedeutet nicht, dass das Streikrecht abgeschafft werden soll. Gegen eine verfassungsmässige Verankerung des Streikrechts wird aber geltend gemacht, dass weder die EMRK noch das Bundesgericht das Streikrecht als Grundrecht anerkennen und der Sozialpakt der UNO das Streikrecht nur insofern gewährleistet, als dieses mit der innerstaatlichen Ordnung übereinstimmt. Da die schweizerische Rechtsordnung das Streikrecht nur auf Gesetzesstufe kennt, widerspricht es nach Meinung der ständerätlichen Kommission dem Konzept der Nachführung, dieses auf Verfassungsstufe zu heben. Die nationalrätliche Kommission dagegen stimmte mit 22:10 Stimmen für den Entwurf des Bundesrates und gegen die Streichung des Streikrechts. Nach ihrer Meinung anerkennt die Lehre, dass die Arbeitskampffreiheit zur schweizerischen Wirtschaftsordnung gehöre und auch verfassungsrechtlich als Ausfluss der Koalitionsfreiheit verankert ist.
Des weiteren ergänzte die nationalrätliche Kommission das Recht auf Ehe mit einem Recht auf Familie, lehnte es aber mit 22:13 Stimmen ab, die freie Wahl einer anderen Form des gemeinschaftlichen Zusammenlebens in der Verfassung festzuschreiben.
In der nationalrätlichen Kommission wurden mit 20:12 Stimmen ein Antrag abgelehnt, welcher die Ausübung der Eigentumsfreiheit von der Wahrnehmung sozialer Verantwortung abhängig machen wollte. Ein entsprechender Antrag in bezug auf die Wirtschaftsfreiheit wurde mit 21:11 abgelehnt.
Mit der Verankerung der Sozialziele in einem eigenen Kapitel wird die wichtige soziale Dimension unseres Gemeinwesens hervorgehoben. Artikel 33 enthält ein verfassungsrechtliches Bekenntnis zur Sozialstaatlichkeit. In ihm sind die verschiedenen in der geltenden Verfassung in diversen Artikeln enthaltenen sozialpolitischen Anliegen zusammengefasst.
In beiden Kommissionen wurde dieser Artikel eingehend diskutiert. Schliesslich haben beide Kommissionen dem Entwurf des Bundesrates im wesentlichen zugestimmt, abgesehen von einigen systematischen Umstellungen und redaktionellen Änderungen zur Verdeutlichung gewisser Elemente. Die nationalrätliche Kommission hat einen Antrag, die Sozialziele zu streichen, mit 25:3 Stimmen deutlich abgelehnt. In der ständerätlichen Kommission wurde ein Antrag, die programmatischen Bestimmungen auf diejenigen zu beschränken, welche sich explizit aus den Sachkompetenzen des Bundes ableiten, mit 9:5 Stimmen abgelehnt.
Beide Kommissionen halten zudem daran fest, dass aus den Sozialzielen keine unmittelbaren individuellen Ansprüche auf staatliche Leistungen abgeleitet werden können. Anträge, die entsprechende Bestimmung in Absatz 2 zu streichen, wurden in der nationalrätlichen Kommission mit 21:10 Stimmen, in der ständerätlichen mit 13:3 Stimmen abgelehnt. Hingegen haben beide Kommissionen den 2. Satz desselben Absatzes gestrichen, wonach das Gesetz bestimmen soll, unter welchen Voraussetzungen Ansprüche bestehen (die Kommission des Nationalrates mit 22:9 Stimmen, diejenige des Ständerates mit 15:1 Stimmen). Der Satz wurde als überflüssig und Verwirrung stiftend betrachtet.
Verhältnis von Bund und Kantonen
Die Bundesstaatlichkeit stellt ein zentrales Element der modernen Schweiz dar, was auch in der Verfassung zum Ausdruck kommt. In Artikel 3 sowie in Artikel 34ff. sollen die Prinzipien des schweizerischen Föderalismus, wie er heute gelebt wird, zum Ausdruck gebracht werden. Anerkannte Gestaltungsgrundsätze werden geschriebenes Verfassungsrecht. Somit werden die Anliegen der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), wie sie von deren Vertretern in den zuständigen Subkommissionen dargelegt worden sind, weitgehend berücksichtigt. Dabei wird insbesondere die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen hervorgehoben. So wird zum Beispiel die Beteiligung der Kantone an der Willensbildung des Bundes und an der Umsetzung des Bundesrechts ausdrücklich festgehalten. Es wird auch explizit erwähnt, dass der Bund den Kantonen ausreichende Finanzierungsquellen zu belassen habe. Auch die Grundsätze der Solidarität und Subsidiarität werden verankert. Während die nationalrätliche Kommission die Formulierung des Bundesrates in Artikel 34 Absatz 3, wonach der Bund den Grundsatz der Subsidiarität zu beachten habe, übernimmt, zieht die ständerätliche Kommission eine Umschreibung des abstrakten Begriffs vor: Danach soll der Bund nur diejenigen Aufgaben übernehmen, die einer einheitlichen Regelung bedürfen (Art. 34a Abs. 2 im Entwurf der Verfassungskommission des Ständerates). Auch war die ständerätliche Kommission der Ansicht, dass die allgemeinen Bestimmungen betreffend Bund und Kantone kompakter und übersichtlicher gestaltet werden können und hat deshalb einige Kürzungen und systematische Änderungen am Entwurf des Bundesrates vorgenommen.
Städte und Gemeinden in der Bundesverfassung?
Zu langen Diskussion Anlass gab die Frage der Stellung der Gemeinden, insbesondere auch der Städte und der städtischen Agglomerationen. Letzteren kommt heute in vielen Politikbereichen eine grosse Bedeutung zu. Zahlreiche Probleme sind nicht mehr innerhalb der klassischen Grenzen lösbar, indem die Lebensräume der Menschen nicht immer identisch mit den Kantonsgrenzen sind. Beide Kommissionen sind der Ansicht, dass im Entwurf des Bundesrates dieses Element des schweizerischen Föderalismus zu wenig zum Ausdruck kommt; sie sind jedoch zu verschiedenen Lösungen gekommen. Die Kommission des Nationalrates will den Artikel 41 betreffend Gemeinden ergänzen und hat mit 18:14 bzw. mit 21:13 Stimmen die folgenden Bestimmungen beschlossen: Zum ersten wird festgehalten, dass der Bund bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden zu berücksichtigen habe. Zum zweiten haben Bund und Kantone Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der städtischen Agglomerationen zu nehmen. Schliesslich wird im Gegensatz zum Entwurf des Bundesrates explizit festgehalten, dass die Gemeindeautonomie - nach Massgabe kantonalen Rechts - gewährleistet ist. Die Dreistufigkeit des schweizerischen Föderalismus soll nach Ansicht der Kommission des Nationalrates auch durch eine Ergänzung der Überschrift des 3. Titels zum Ausdruck gebracht werden: Dieser heisst in der nationalrätlichen Fassung neu: Bund, Kantone und Gemeinden.
Die Kommission des Ständerates will dem Anliegen der Gemeinden und Städte gerecht werden, indem sie in Artikel 41 eine neue Bestimmung einfügt, wonach der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen der Gemeinden, insbesondere in städtischen Agglomerationen und Berggebieten, zu nehmen hat. Ihr erschien es wichtig, neben den städtischen Agglomerationen auch die Berggebiete als Regionen mit besonderen Voraussetzungen zu nennen. Im Gegensatz zur nationalrätlichen Fassung werden jedoch die Kantone nicht angesprochen. Diese Formulierung wurde mit 9:5 Stimmen dem Antrag der vorberatenden Subkommission vorgezogen, der nur die Städte und städtischen Agglomerationen erwähnen wollte.
Gebietsveränderungen zwischen den Kantonen
Gebietsveränderungen zwischen den Kantonen: Zustimmung von Volk und Ständen nicht mehr notwendig
Beide Verfassungskommissionen sind sich darin einig, dass Gebietsveränderungen zwischen den Kantonen nicht mehr automatisch von Volk und Ständen genehmigt werden müssen, wie dies zum Beispiel beim Kantonswechsel der Gemeinde Vellerat der Fall war. Für solche, häufig unbestrittenen Gebietsveränderungen reicht ein dem Referendum unterstellter Beschluss der Bundesversammlung. Für bestrittene Fälle bleibt die Möglichkeit eines Volksentscheides mittels des fakultativen Referendums erhalten. Die Kommissionen haben Artikel 44 Absatz 3 entsprechend angepasst und erfüllen damit auch das Anliegen einer Standesinitiative des Kantons Jura (95.306).
Bürgerrechte: Ergänzung durch erleichterte Einbürgerung staatenloser Kinder
Im Bereich der Bürgerrechte haben die Kommissionen ebenfalls das Anliegen einer schon länger hängigen Initiative aufgenommen: Die Kommission des Ständerates stimmte mit 8:6 Stimmen, diejenige des Nationalrates mit 17:15 Stimmen einem neuen Absatz 3 in Artikel 46 zu, wonach der Bund die Einbürgerung staatenloser Kinder erleichtert. Sie nehmen damit das Anliegen der parlamentarischen Initiative Zisyadis (92.423) auf, welcher der Nationalrat bereits am 8. Oktober 1993 deutlich Folge gegeben hat. Die Kommissionen wollen die Gelegenheit der Totalrevision nutzen, um dieses Anliegen – welches eine zahlenmässig sehr kleine Gruppe betrifft – zu verwirklichen.
Die Kommission des Ständerates ist zudem der Ansicht, dass diese Bestimmungen nicht ins Kapitel «Bund und Kantone» gehören, sondern anschliessend an die Bestimmungen über die Grundrechte aufzuführen sind. Es handelt sich hier um grundlegende Rechte der Bürger und Bürgerinnen, was die Nähe zu den Grundrechten nahelegt. Der 2. Titel der Verfassung lautet deshalb gemäss Vorschlag der Kommission «Grundrechte, Bürgerrechte und Sozialziele.»
Die Sprachenfrage in der Bundesverfassung: Berücksichtigung des Territorialitätsprinzips
Artikel 5, 15, 83 und 136 des Entwurfs des Bundesrates enthalten die Bestimmungen betreffend Sprache und Kultur. Beide Kommissionen wollen im Gegensatz zum bundesrätlichen Entwurf das Territorialitätsprinzip deutlicher zum Ausdruck bringen. Es wird deshalb festgehalten, dass die Kantone bei der Bestimmung der Amtssprachen auf die herkömmliche Zusammensetzung der Gebiete zu achten und Rücksicht auf die sprachlichen Minderheiten zu nehmen haben. Die Kommissionen haben zudem den Artikel 83 aufgeteilt in einen Artikel betreffend Kultur und einen Artikel betreffend Sprache (Artikel 83 und 83a im Entwurf der nationalrätlichen, Artikel 57g und 57h im Entwurf der ständerätlichen Kommission).
Aussenpolitik: Mitwirkung der Kantone
Der 1. Abschnitt im umfangreichen 2. Kapitel betreffend die Zuständigkeiten des Bundes ist den Beziehungen zum Ausland gewidmet. In Artikel 49 Absatz 2 sind die Ziele der Aussenpolitik des Bundes festgehalten. In der Kommission des Nationalrates setze sich nach eingehender Diskussion mit 17:12 Stimmen die Auffassung durch, dass diese analog zu den 5 Zielen, wie sie im Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren vom 29. November 1993 enthalten sind, in der Verfassung verankert werden sollen. Die ständerätliche Kommission ist im wesentlichen beim Entwurf des Bundesrates geblieben, hat jedoch die Bestimmung ebenfalls durch ein Element aus dem zitierten Bericht ergänzt: Danach hat der Bund zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen beizutragen.
Beide Kommissionen haben zudem deutlich der in Artikel 50 vorgesehenen Mitbestimmung der Kantone in der Aussenpolitik zugestimmt, die ständerätliche Kommission mit einigen redaktionellen Änderungen. Damit wird die heutige Praxis des Beizugs der Kantone bei der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide des Bundes verfassungsrechtlich verankert.
Als nicht verfassungswürdig betrachtet die Kommission des Ständerates das heute in Artikel 12 BV festgehaltene und in Artikel 52 des Entwurf des Bundesrates wieder aufgenommene «Ordensverbot». Sie beantragt deshalb mit 10:1 Stimmen die Streichung des Artikels. Der Gesetzgeber soll entscheiden, welche Regelungen er hier vorsehen will. Die Kommission des Nationalrates hingegen sprach sich mit 25:4 Stimmen für die Beibehaltung der Bestimmung aus.
Zuständigkeiten des Bundes: Ergänzung durch einige konsensfähige Neuerungen
Die Zuständigkeitsordnung, wie sie in Artikel 49-116 enthalten ist, stellt ein zentrales Element des schweizerischen Föderalismus und unverzichtbarer Bestandteil der Bundesverfassung dar: Die Nennung der Kompetenzen des Bundes bildet die Voraussetzung dafür, dass dieser tätig werden kann. Umgekehrt ist nicht notwendig, die Kompetenzen der Kantone zu nennen, denn diese sind auf allen nicht dem Bund zugewiesenen Gebieten originär zuständig.
Die Kommissionen sind im Bereich der Zuständigkeiten in grossen Teilen dem Entwurf des Bundesrates gefolgt, wobei einige Abschnitte doch zu intensiven Diskussionen Anlass gaben, was insbesondere in der nationalrätlichen Kommission durch die zahlreichen Minderheitsanträge zum Ausdruck kommt. Intensiv diskutiert wurden zum Beispiel die Abschnitte «Bildung, Forschung und Kultur» und «Wirtschaft». So wurden zum Beispiel zu Artikel 85, welche die Grundsätze der Wirtschaftsordnung festhält, verschiedene Abänderungsanträge gestellt, wobei sich am Schluss der Vorschlag des Bundesrates als offenbar tauglicher Kompromiss erwies und die Kommissionen nur geringfügige, redaktionelle Änderungen vornahmen. Die Kommissionen übernahmen somit das Konzept des Bundesrates, wonach die marktwirtschaftliche Grundausrichtung der Wirtschaftsverfassung zweifach zum Ausdruck kommt: Im 2. Titel, insbesondere in Artikel 22 betreffend Eigentumsgarantie und Artikel 23 betreffend Wirtschaftsfreiheit, wird die liberal-individualrechtliche Dimension in den Vordergrund gestellt, während in Artikel 85 die sogenannte institutionelle Dimension zum Ausdruck kommt. In Absatz 3 von Artikel 85 hat die ständerätliche zudem eine Akzentuierung des Wettbewerbs vorgenommen, indem sie festhält, dass insbesondere Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, nur zulässig sind, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind. Insgesamt haben sich die Kommissionen von einem etwas weiter gefassten «Nachführungs»-Begriff leiten lassen, wonach konsensfähige Neuerungen durchaus Platz haben. Es wurden denn auch neben redaktionellen und systematischen Änderungen entsprechende Ergänzungen zum bundesrätlichen Entwurf beschlossen.
Der Grundschulunterricht soll allen Kindern offenstehen: Diese Ergänzung im Bildungsartikel (Art. 78 bzw. 57a) hat die ständerätliche Kommission mit 10:7 Stimmen beschlossen, um klarzustellen, dass auch Kindern illegal in der Schweiz anwesender Personen der Besuch der Grundschule möglich ist. Damit wurde eine in vielen Kantonen und Gemeinden herrschende Praxis in der Verfassung verankert.
Die Kommission des Nationalrates will den Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht gar als Grundrecht verankert wissen. Sie beschloss einstimmig eine enstprechende Bestimmung (Art. 16a) im Grundrechtsteil.
Statistikartikel
Die Kommission des Ständerates erachtet es als angezeigt, dass der Bund die explizite Kompetenz erhält, in allen staatspolitisch und gesellschaftlich relevanten Bereichen statistische Daten erheben zu können. Bisher konnte er dies nur dort, wo er über eine entsprechende Sachkompetenz verfügte. Die ständerätliche Kommission hat deshalb einen neuen Artikel 57c beschlossen, der dem Bund auch die Kompetenz gibt, Vorschriften über die Harmonisierung und Führung von amtlichen Registern zu erlassen. In der Kommission des Nationalrates wurde dieser Vorschlag nicht aufgenommen.
Die ständerätliche Kommission ist der Ansicht, dass das Nachhaltigkeitsprinzip in der Verfassung verankert werden soll. Sie schlägt deshalb einen entsprechenden Artikel (Art. 57k) im Abschnitt Umwelt und Raumplanung vor. Die nationalrätliche Kommission hat das Nachhaltigkeitsprinzip in Artikel 2, welcher die Staatsziele umschreibt, geregelt.
Raumfahrt als Bundessache
In beiden Kommission fand ein Antrag grossmehrheitliche Zustimmung, der in Artikel 71 neben dem Eisenbahnverkehr, der Schifffahrt und der Luftfahrt auch die Raumfahrt erwähnen will. Damit ist die Gesetzgebung über die Raumfahrt Bundessache.
Kinder und Jugendliche in der Verfassung
Die Kommissionen haben sich ausgiebig damit beschäftigt, wie die Anliegen der Kinder und Jugendlichen in der Verfassung zum Ausdruck gebracht werden können. Die Kommission des Ständerates hat hierzu auch Anhörungen von Vertretern und Vertreterinnen der Jugendverbände durchgeführt. Beide Kommissionen sind schliesslich zum selben Ergebnis gekommen: Artikel 81 (bzw. Art. 57e in der Systematik des Ständerates) betreffend Jugend und Erwachsenenbildung soll durch einen Absatz ergänzt werden, wonach Bund und Kantone bei der Erfüllung ihrer Aufgaben den besonderen Förderungs- und Schutzbedürfnissen von Kindern und Jugendlichen Rechnung zu tragen haben. Hingegen wurden in beiden Kommissionen Anträge abgelehnt, welche die Anliegen der Jugendlichen im Grundrechtsteil verankern wollten.
Streichung des «Bistumsartikels»
Streichen der Genehmigungspflicht für die Errichtung von Bistümern
Beide Kommissionen erachten die Bestimmung in Artikel 84, wonach Bistümer nur mit Genehmigung des Bundes errichtet werden dürfen, als diskrimierendes Überbleibsel aus den Zeiten der konfessionellen Konflikte des letzten Jahrhunderts. Es wurde jedoch auch darauf hingewiesen, dass die Streichung in gewissen Kreisen der Bevölkerung Widerstand auslösen könnte und die Verfassung dadurch mit dieser Frage belastet würde. Die Streichung von Artikel 84 wurde in der nationalrätlichen Kommission mit 15:13 Stimmen, in der ständerätlichen mit 11:5 Stimmen beschlossen.
Bedürfnisklausel im Gastgewerbe
Als überholt betrachtet die ständerätliche Kommission die in Artikel 92 Absatz 2 (Art. 94a in der Systematik der Kommission des Ständerates) verankerte «Bedürfnisklausel», wonach die Kantone die Eröffnung zusätzlicher Betriebe in einem bestimmten Zweig des Gastgewerbes vom Bedürfnis abhängig machen können. Sie hat deshalb einstimmig deren Abschaffung beschlossen. Allerdings ist eine Übergangsbestimmung vorgesehen (Artikel 185 Ziffer 5a), wonach Kantone, die entsprechende Bestimmungen kennen, diese noch 10 Jahre beibehalten können. In der Kommission des Nationalrates wurde ein Antrag auf Streichung der «Bedürfnisklausel» mit 20:15 Stimmen abgelehnt.
Beide Kommissionen haben sich damit beschäftigt, ob in Artikel 101 das Kinderarbeitsverbot festgehalten werden sollte. Während sich die ständerätliche Kommission schliesslich mit 6:3 Stimmen dagegen entschied, erachtete es die Kommission des Nationalrates mit überwiegender Mehrheit (24:1 Stimmen) als angebracht, dass eine moderne Verfassung ein Kinderarbeitsverbot ausdrücklich aufführt, auch wenn dies in der schweizerischen Rechtsordnung auf Gesetzesebene bereits vorgesehen ist. Die Ablehnung der ständerätlichen Kommission ist denn auch nicht inhaltlich sondern rein formell begründet.
Der 1. August als bezahlter Feiertag
Artikel 101 Absatz 3 enthält die in der Volksabstimmung vom 26. September 1993 angenommene Bestimmung, wonach der 1. August ein Feiertag ist. Die Kommission des Nationalrates hat nun mit 17:16 Stimmen auf Verfassungsebene klargestellt, dass es sich dabei um einen bezahlten Feiertag handeln soll. Somit wäre die zukünftige Ausführungsgesetzgebung in diesem Bereich klar vorgegeben.
Die Kommissionen haben ausführlich über die Artikel 110 und 111 betreffend Gentechnologie und Fortpflanzungsmedizin diskutiert. Sie sind jedoch zum Schluss gekommen, dass an diesen heiklen Bestimmungen nur zurückhaltend Änderungen vorgenommen werden sollten und haben sich deshalb auf redaktionelle und systematische Änderungen beschränkt. Allerdings erachtet es die Kommission des Nationalrates als angebracht, in Artikel 111 das Klonverbot ausdrücklich festzuhalten.
Im Bereich der Volksrechte folgten beide Kommission im Rahmen der «Nachführung» weitgehend den Anträgen des Bundesrates; gegenüber dem bundesrätlichen Entwurf wurde lediglich zusätzlich klargestellt, dass die Bundesversammlung Volksinitiativen, die gegen die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verstossen, nicht nur ganz, sondern auch teilweise ungültig erklären kann.
Organisation der Bundesbehörden
Zu Organisation und Verfahren des Parlamentes und zur Kompetenzverteilung zwischen Bundesversammlung und Bundesrat liegen ausser dem Entwurf des Bundesrates auch zahlreiche Anträge der Staatspolitischen Kommissionen beider Räte (SPK) vor, die aufgrund umfangreicher Vorarbeiten in der Form eines Zusatzberichtes vom 6. März 1997 zur Verfassungsreform den Räten unterbreitet worden sind. Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme vom 9. Juni 1997 zu den meisten Anträgen der SPK ablehnend Stellung genommen. Zudem machte der Bundesrat geltend, diese Anträge seien als Neuerungen zu qualifizieren; ihre Behandlung solle daher auf die «Staatsleitungsreform» verschoben werden.
Beide Kommissionen stimmten u.a. folgenden von den SPK vorgeschlagenen Änderungen des bundesrätlichen Entwurfes zu: Streichung des Ausschlusses der Geistlichen aus dem Nationalrat, flexiblere Regelung der Unvereinbarkeiten, Schaffung eines zweiten Vizepräsidiums in beiden Räten, Unterstellung der Parlamentsdienste unter die Bundesversammlung, Vereinfachung der Erlassformen der Bundesversammlung, Einführung eines materiellen Gesetzesbegriffes. Von beiden Kommissionen abgelehnt wurde die Verankerung einer Ombudsstelle in der Verfassung und die Einführung einer ausserordentlichen Gesamterneuerung des Bundesrates auf Begehren von drei Vierteln der Mitglieder der Bundesversammlung.
Die folgenden Vorschläge der SPK wurden von der Kommission des Nationalrates übernommen, während die ständerätliche Kommission hier der ablehnenden Stellungnahme des Bundesrates folgt:
Die parlamentarischen Kommissionen sollen Anspruch erhalten auf alle Informationen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Einschränkungen müssen durch das Gesetz bezeichnet werden.
Das Recht des Parlamentes, der Regierung Aufträge zu erteilen, soll in der Verfassung verankert werden (Nationalrat: 26:11 Stimmen, Ständerat: 4:7).
Die Kompetenzabgrenzung zwischen Parlament und Regierung bei der Führung der Aussenpolitik soll neu definiert werden: Die Bundesversammlung legt die grundlegenden Ziele der Aussenpolitik fest; der Bundesrat besorgt die auswärtigen Angelegenheiten im Rahmen der von der Bundesverfassung und von der Bundesversammlung festgelegten grundlegenden Ziele (Nationalrat 20:16, Ständerat 1:14).
Vorlage C (Reform der Justiz)
Der Bundesrat verfolgt mit der Justizreform zwei wesentliche Ziele:
Die Reform soll die Voraussetzung dafür schaffen, dass das Bundesgericht seine spezifischen Aufgaben als oberstes Gericht wieder optimal erfüllen kann und die heutige Geschäftslast reduziert wird.
Zudem soll der Rechtsschutz weiter ausgebaut und in allen Bereichen sichergestellt werden.
Der Bundesrat schlägt deshalb vor, den Zugang ans Bundesgericht zu beschränken, die Verfassungsgerichtsbarkeit weiter auszubauen und das Zivil- und Strafprozessrecht zu vereinheitlichen.
Nachdem beide Kommissionen noch ohne Gegenstimmen auf diese Vorlage eingetreten sind, wurde sie in der Gesamtabstimmung von der nationalrätlichen Kommission mit 17:10 Stimmen bei vier Enthaltungen gutgeheissen. Die Kommission des Ständerates stimmte der Justizreform zu mit 16:1 Stimmen bei 1 Enthaltung.
Die Vereinheitlichung des Zivil- und Strafprozessrechts wurde in beiden Kommissionen mit grossen Mehrheiten angenommen. Zu Diskussionen Anlass gaben die Organisation des Bundesgerichts, die Zugangsbeschränkungen ans Bundesgericht und die Verfassungsgerichtsbarkeit.
Organisation des Bundesgerichts
Beide Kommissionen folgten betreffend der Organisation des Bundesgerichts dem Vorschlag des Bundesrates. Sie sind der Meinung, dass die Vergrösserung des Bundesgerichts durch eine Aufstockung der Anzahl Bundesrichter der Einheit der Rechtsprechung schaden würde, weil für die Koordination zwischen den Abteilungen des Bundesgerichts ein zu grosser Aufwand betrieben werden müsste. Sie sind der Auffassung, dass die Errichtung von richterlichen Vorinstanzen für die Verwaltungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene und für die Bundesstrafgerichtsbarkeit eine sinnvolle Entlastung für das Bundesgericht darstellt.
In der nationalrätlichen Kommission standen verschiedene Modelle für die Organisation der Justiz auf Bundesebene zur Diskussion. Sie prüfte anhand des Mehrheitsvorschlags ihrer Subkommission 2, ob aus dem Bundesgericht ein oberstes Gericht zu machen sei, das nur für die Verfassungsgerichtsbarkeit zuständig wäre und nach freiem Ermessen entscheiden könnte, welche Fälle es beurteilen will. Dem aus sieben Mitglieder bestehenden Bundesgericht würden Bundesfachgerichte ohne Zugangsbeschränkungen vorgelagert.
Dieser Antrag der Subkommission wurde in der Plenarkommission mit 22:14 Stimmen abgelehnt. Die Gegner waren der Meinung, dass ein System, in dem das Bundesgericht ein sogenanntes höchstes Gericht darstellt, nur schwer mit dem schweizerischen Justizsystem vereinbar ist. Ein solch kleines Höchstgericht würde ein neues Gewicht im politischen System schaffen und unweigerlich zu einer Verpolitisierung der Richterwahl führen. Zudem würde der heute schon zu lange Verfahrensweg unnötig verlängert, was dem eigentlichen Ziel der Justizreform entgegenwirkt, den Rechtschutz sicherzustellen und auszubauen.
Der Bundesrat will durch die Zugangsbeschränkungen eine Entlastung des Bundesgerichts erreichen. Er schlägt vor, den Zugang zum Bundesgericht zu gewährleisten, wenn es sich um Rechtsfragen von grundlegender Bedeutung handelt oder wenn der Ausgang eines Streits für eine Partei schwerwiegende Folgen hat. Für andere Streitigkeiten kann der Zugang ans Bundesgericht auf Gesetzesebene beschränkt werden. Der Bundesrat wählte damit eine offene Formulierung in der Verfassung, die die Regelung der Zugangsbeschränkungen und Entscheidverfahren dem Gesetzgeber überlässt. Diese offene Formulierung räumt dem Gesetzgeber den nötigen Spielraum ein, um auf veränderte Verhältnisse flexibel reagieren zu können.
Der Vorschlag des Bundesrates fand in der ständerätlichen Kommission mehrheitlich Zustimmung. Der Zugang zum Bundesgericht soll, so die Kommission, für Streitigkeiten über Rechtsfragen von grundlegender Bedeutung in jedem Fall gewährleistet sein, hingegen für diejenigen Fälle ausgeschlossen werden, die offenkundig unbegründet oder aussichtslos sind. Die Kommission strich damit den vom Bundesrat vorgeschlagenen Passus, dass der Zugang zum Bundesgericht gewährleistet sein muss, sofern der Ausgang des Streits für eine Partei schwerwiegende Folgen haben könnte. Dieses Kriterium hängt nach Meinung der Kommission von zu vielen subjektiven Faktoren ab und würde unausweichlich zu Ungleichbehandlungen führen.
Die nationalrätliche Kommission verfolgte bei den Zugangsbeschränkungen eine andere Konzeption als der Bundesrat und die ständerätliche Kommission. Mit 28:1 Stimmen unterstützte sie eine Formulierung von Artikel 178a, die den Zugang zum Bundesgericht grundsätzlich gewährleistet, jedoch für Beschwerden ausschliesst, die von untergeordneter Tragweite sowie offenkundig unbegründet und aussichtslos sind. Mit 19:12 Stimmen wurde der Antrag der Subkommission 2 abgelehnt, die Beurteilung dieser Kriterien in einem einfachen und schnellen Verfahren vorzunehmen. Die Mehrheit der Kommission machte dagegen geltend, dass ein solches Verfahren bereits heute im Gesetz über die Bundesrechtspflege vorgesehen ist und zu keiner wesentlichen Entlastung des Bundesgerichts geführt hat.
Zusammenfassend kann festgehalten werden: Die ständerätliche Kommission hält am Konzept des Bundesrates fest, öffnet aber den Spielraum für den Gesetzgeber, weil sie das Kriterium gestrichen hat, das den Zugang ans Bundesgerichts gewährleistet, sofern der Ausgang eines Streits für eine Partei schwerwiegende Folgen hat. Die nationalrätliche Kommission dagegen schränkt den Spielraum des Gesetzgebers ein. Sie hält an den Kriterien fest, die bereits heute im Gesetz über die Bundesrechtspflege stehen, und ergänzt diese durch ein weiteres Kriterium, wonach der Zugang für Beschwerden von untergeordneter Tragweite ausgeschlossen ist.
Die ständerätliche Kommission stimmte mit 14:2 der bundesrätlichen Vorlage zu, wonach im konkreten Anwendungsfall das Bundesgericht Bundesgesetze auf ihre Vereinbarkeit mit den verfassungsmässigen Rechten der Bürgerinnen und Bürger und mit dem Völkerrecht überprüfen darf. Die nationalrätliche Kommission stimmte zwar mit 18:7 ebenfalls grundsätzlich der Verfassungsgerichtsbarkeit zu. Die Verfassungsgerichtsbarkeit soll aber auf die Grundrechte eingeschränkt werden und ihr sollen nur die völkerrechtlichen Normen unterstehen, von denen die Bürgerinnen und die Bürger direkt betroffen sind. Minderheiten beider Kommissionen beantragen, die Verfassungsgerichtsbarkeit gegen Erlasse des Bundes wie bis anhin auszuschliessen, weil die Verfassungsgerichtsbarkeit mit dem schweizerischen demokratischen System schwer vereinbar sei. Die Mehrheiten halten dem aber entgegen, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit dem Schutz und der Durchsetzung der Verfassung dient, und damit dem Willen von Volk und Ständen als Verfassungsgeber.
Planung der weiteren Behandlung in den Räten
Im Laufe des Jubiläumsjahres 1998 sollte die Verfassungsreform von den Räten beraten und verabschiedet werden können, wie dies die im Jahre 1994 überwiesene Motion Josi Meier als Ziel gesetzt hat. Die Beratungen beginnen in der Sondersession vom 19.-23. Januar 1998, die eröffnet wird durch eine Sitzung der Vereinigten Bundesversammlung mit einer Erklärung des Bundesrates zum Jubiläum 1998 und zur Verfassungsreform. Die Vorlage A wird von beiden Räten parallel beraten. Für den ersten Teil der Vorlage A (Präambel bis Art. 126) ist der Ständerat Erstrat; für den zweiten Teil (Art. 127-Schlussbestimmungen) obliegt diese Rolle dem Nationalrat. Die Reform der Volksrechte wird zuerst vom Nationalrat, die Reform der Justiz zuerst vom Ständerat behandelt.Die Volksabstimmung sollte wie geplant im Jahre 1999 stattfinden können, wobei zur Zeit noch offen ist, welche Teile der Verfassungsreform gleichzeitig zur Abstimmung gelangen werden.