Source: https://www.rainerhable.com/post/verfassungsrecht
Timestamp: 2020-07-03 11:04:21
Document Index: 225411296

Matched Legal Cases: ['Art 5', 'Art 123', 'Art 38', 'Art 20', 'Art 79', 'Art 123', 'Art 5', 'Art 119', 'EuG', 'Art 119', 'Art 19', 'Art 19', 'Art 5', 'Art 5', 'Art 19', 'Art 123', 'Art 123', 'Art 123', 'Art 19', 'Art 267', 'Art 52', 'Art 5', 'EuG', 'Art 5', 'Art 130', 'EuG', 'EuG', 'EuG']

Beschlüsse der Europäischen Zentralbank zum Staatsanleihenkaufprogramm kompetenzwidrig
Art 5 EUV; Art 123 AEUV
Mit Urteil vom 5. 5. 2020 hat der Zweite Senat des deutschen Bundesverfassungsgerichts mehreren Verfassungsbeschwerden gegen das Staatsanleihenkaufprogramm der Europäischen Zentralbank stattgegeben. Demzufolge haben Bundesregierung und Deutscher Bundestag die Beschwerdeführer in ihrem Recht aus Art 38 Abs 1 Satz 1 iVm Art 20 Abs 1 und 2 iVm Art 79 Abs 3 Grundgesetz verletzt, indem sie es unterlassen haben, dagegen vorzugehen, dass die Europäische Zentralbank in den Beschlüssen zum Staatsanleihenkaufprogramm weder geprüft noch dargelegt hat, dass die hierbei getroffenen Maßnahmen verhältnismäßig sind. Dem steht das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 11. 12. 2018 nicht entgegen, da es im Hinblick auf die Kontrolle der Verhältnismäßigkeit des Staatsanleihenkaufprogramms schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar und damit ultra vires ergangen ist. Ein Verstoß gegen das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung konnte dagegen nicht festgestellt werden. Aktuelle finanzielle Hilfsmaßnahmen der Europäischen Union oder der Europäischen Zentralbank iZm der Corona-Krise waren nicht Gegenstand der Entscheidung.
BVerfG 5. 5. 2020, 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 1651/15.
Das Staatsanleihenkaufprogramm (Public Sector Purchase Programme – PSPP) ist Teil des erweiterten Programms der Europäischen Zentralbank (EZB) zum Ankauf von Vermögenswerten
(Expanded Asset Purchase Programme – EAPP). Das EAPP sorgt für eine Ausweitung der Geldmenge, wodurch Konsum und Investitionen gefördert und die Inflationsrate in der Eurozone auf knapp unter 2% erhöht werden sollen. Das PSPP wurde von der EZB im März 2015 erstmals aufgelegt. Mit dem PSPP werden Staatsanleihen erworben, die im Wesentlichen von Euro Mitgliedstaaten begeben werden. Das PSPP macht den weitaus größten Teil des EAPP aus.
Die Beschwerdeführer (Bf) machen mit ihren Verfassungsbeschwerden geltend, dass das PSPP gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung (Art 123 AEUV) und das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art 5 Abs 1 EUV iVm Art 119, 127ff AEUV) verstoße.
Mit Beschluss v 18. 7. 2017 hat das BVerfG dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) mehrere Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt. Diese betrafen insb das Verbot monetärer Staatsfinanzierung sowie das Mandat der EZB für die Währungspolitik und einen möglichen
Übergriff in die Zuständigkeit und Haushaltshoheit der Mitgliedstaaten.
Mit Urteil v 11. 12. 2018 hat der Gerichtshof entschieden, dass das PSPP nicht über das Mandat der EZB hinausgehe und auch nicht gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung verstoße.
Mit dem vorliegenden Urteil v 5. 5. 2020 hat das BVerfG die Vorabentscheidung des Gerichtshofs als Ultra-vires-Akt für in Deutschland nicht anwendbar erklärt.
I. Die Beschlüsse des Rates der EZB zum PSPP sind trotz des anderslautenden Urteils des Gerichtshofs mit Blick auf Art 119 und 127 ff AEUV als Ultra-vires-Maßnahmen zu qualifizieren. Nach stRsp des BVerfG ist es seine Pflicht, Rügen eine Ultra-vires-Handelns der europäischen Organe und Einrichtungen nachzugehen. Diese ist mit der vertraglich dem Gerichtshof übertragenen Aufgabe, die Verträge auszulegen und anzuwenden, zu koordinieren. Wenn jeder
Mitgliedstaat ohne weiteres für sich in Anspruch nähme, durch eigene Gerichte über die Gültigkeit von Rechtsakten der Union zu entscheiden, könnte der Anwendungsvorrang praktisch unterlaufen werden und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts wäre gefährdet. Würden aber andererseits die Mitgliedstaaten vollständig auf die Ultra-vires-Kontrolle verzichten, so wäre die Disposition über die vertragliche Grundlage allein auf die Unionsorgane verlagert, und zwar auch dann, wenn deren Rechtsverständnis im Ergebnis auf eine Vertragsänderung oder Kompetenzausweitung hinausliefe. Dass in den seltenen Grenzfällen möglicher Kompetenzüberschreitung seitens der Unionsorgane die verfassungsrechtliche und die unionsrechtliche Perspektive nicht vollständig harmonieren, ist dem Umstand geschuldet, dass die Mitgliedstaaten der Europäischen Union auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon Herren der Verträge bleiben und die Schwelle zum Bundesstaat nicht überschritten wurde. Die nach dieser Konstruktion im Grundsatz unvermeidlichen Spannungslagen sind im Einklang mit der europäischen Integrationsidee kooperativ auszugleichen und durch wechselseitige Rücksichtnahme zu entschärfen. Dies kennzeichnet die Zusammenarbeit in der Europäischen Union, die ein Staaten-, Verfassungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungsverbund ist.
Die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts einschließlich der Bestimmung der dabei anzuwendenden Methode ist zuerst Aufgabe des Gerichtshofs, dem es gem Art 19 Abs 1 Satz 2 EUV obliegt, bei der Auslegung und Anwendung der Verträge das Recht zu wahren. Die vom Gerichtshof entwickelten Methoden beruhen dabei auf den gemeinsamen (Verfassungs-)Rechtstraditionen der Mitgliedstaaten, wie sie sich nicht zuletzt in der Rsp ihrer Verfassungs- und Höchstgerichte sowie des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte niedergeschlagen haben. Die Handhabung dieser Methoden und Grundsätze kann derjenigen durch innerstaatliche Gerichte nicht vollständig entsprechen; sie kann sich über diese aber auch nicht ohne weiteres hinwegsetzen. Eine offenkundige Außerachtlassung der im europäischen Rechtsraum überkommenen Auslegungsmethoden oder allgemeiner, den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamer Rechtsgrundsätze ist vom Mandat des Art 19 Abs 1 Satz 2 EUV nicht umfasst. Die Auffassung des Gerichtshofs, der Beschluss des EZB-Rates über das PSPP und seine Änderungen seien noch kompetenzgemäß, verkennt in offensichtlicher Weise Bedeutung und Tragweite des auch bei der Kompetenzverteilung zu beachtenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Art 5 Abs 1 Satz 2 und Abs 4 EUV) und ist wegen der vollständigen Ausklammerung der tatsächlichen Auswirkungen des Programms auf die Wirtschaftspolitik methodisch schlechterdings nicht mehr vertretbar. Der Ansatz des Gerichtshofs, bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung die tatsächlichen Wirkungen außer Acht zu lassen und auf eine
wertende Gesamtbetrachtung zu verzichten, verfehlt die Anforderungen an eine nachvollziehbare Überprüfung der Einhaltung des währungspolitischen Mandats des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) und der EZB. Bei dieser Handhabung kann der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die ihm zukommende Korrektivfunktion zum Schutz mitgliedstaatlicher Zuständigkeiten nicht erfüllen, was das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art 5 Abs 1 Satz 1 und Abs 2 EUV) im Grunde leerlaufen lässt.
Die vom Gerichtshof vorgenommene Auslegung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und die darauf gestützte Bestimmung des Mandats des ESZB überschreiten deshalb das ihm in Art 19 Abs 1 Satz 2 EUV erteilte Mandat. Die Selbstbeschränkung seiner gerichtlichen Prüfung darauf, ob ein „offensichtlicher“ Beurteilungsfehler der EZB vorliegt, ob eine Maßnahme „offensichtlich“ über das zur Erreichung des Ziels Erforderliche hinausgeht oder ob deren Nachteile „offensichtlich“ außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen stehen, vermag die auf die Währungspolitik begrenzte Zuständigkeit der EZB nicht einzuhegen. Sie gesteht ihr vielmehr selbstbestimmte, schleichende Kompetenzerweiterungen zu oder erklärt diese jedenfalls für gerichtlich nicht oder nur sehr eingeschränkt überprüfbar. Die Wahrung der Kompetenzgrundlagen der Europäischen Union hat jedoch entscheidende Bedeutung für die Gewährleistung des demokratischen Prinzips und die rechtliche Verfasstheit der Europäischen Union.
II. Da der Senat somit nicht an die Entscheidung des Gerichtshofs gebunden ist, hat er eigenständig zu beurteilen, ob das ESZB mit den Beschlüssen zur Errichtung und Durchführung des PSPP noch innerhalb der ihm primärrechtlich eingeräumten Kompetenzen gehandelt hat. Das ist mangels hinreichender Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit nicht der Fall.
Ein Programm zum Ankauf von Staatsanleihen wie das PSPP, das erhebliche wirtschaftspolitische Auswirkungen hat, setzt insb voraus, dass das währungspolitische Ziel
und die wirtschaftspolitischen Auswirkungen jeweils benannt, gewichtet und gegeneinander abgewogen werden. Die unbedingte Verfolgung des mit dem PSPP angestrebten währungspolitischen Ziels, eine Inflationsrate von unter, aber nahe 2% zu erreichen, unter Ausblendung der mit dem Programm verbundenen wirtschaftspolitischen Auswirkungen
missachtet daher offensichtlich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Beschlüsse des EZB-Rates beschränken sich auf die Feststellung, dass das angestrebte Inflationsziel nicht erreicht sei und weniger belastende Mittel nicht zur Verfügung stünden. Sie enthalten keine Prognose zu den wirtschaftspolitischen Auswirkungen des Programms sowie dazu, ob sie in einem angemessenen Verhältnis zu den erstrebten währungspolitischen Vorteilen stehen. Es ist nicht ersichtlich, dass der EZB-Rat die im PSPP angelegten und mit ihm unmittelbar verbundenen Folgen erfasst und abgewogen hätte, die dieses aufgrund seines Volumens von über zwei Billionen Euro und einer Laufzeit von mittlerweile mehr als drei Jahren zwangsläufig verursacht. Das PSPP verbessert die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten, weil sich diese zu deutlich günstigeren Konditionen Kredite am Kapitalmarkt verschaffen können. Es wirkt sich daher erheblich auf die fiskalpolitischen Rahmenbedingungen in den Mitgliedstaaten aus. Das PSPP wirkt sich auch auf den Bankensektor aus, indem es risikobehaftete Staatsanleihen in großem Umfang in die Bilanzen des Eurosystems übernimmt, dadurch die wirtschaftliche Situation der Banken verbessert und ihre Bonität erhöht. Zu den Folgen des PSPP gehören zudem ökonomische und soziale Auswirkungen auf nahezu alle Bürgerinnen und Bürger, die etwa als Aktionäre, Mieter, Eigentümer von Immobilien, Sparer und Versicherungsnehmer jedenfalls mittelbar betroffen sind. So ergeben sich etwa für Sparvermögen deutliche Verlustrisiken. Wirtschaftlich an sich nicht mehr lebensfähige Unternehmen bleiben aufgrund
des auch durch das PSPP abgesenkten allgemeinen Zinsniveaus weiterhin am Markt. Schließlich begibt sich das Eurosystem mit zunehmender Laufzeit des Programms und steigendem Gesamtvolumen in eine erhöhte Abhängigkeit von der Politik der Mitgliedstaaten, weil es das PSPP immer weniger ohne Gefährdung der Stabilität der Währungsunion beenden und rückabwickeln kann. Diese und andere erhebliche wirtschaftspolitische Auswirkungen hätte die EZB gewichten, mit den prognostizierten Vorteilen für die Erreichung ihres währungspolitischen
Ziels in Beziehung setzen und nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten abwägen müssen. Eine solche Abwägung ist, soweit ersichtlich, weder zu Beginn des Programms noch zu einem späteren Zeitpunkt erfolgt. Ohne die Dokumentation, dass und wie diese Abwägung stattgefunden hat, lässt sich die rechtliche Einhaltung des Mandats der EZB gerichtlich nicht effektiv kontrollieren.
III. Soweit das Urteil des Gerichtshofs einen Verstoß gegen Art 123 Abs 1 AEUV (Verbot monetärer Staatsfinanzierung) verneint, begegnet die Handhabung der seinem Urteil in der Rechtssache Gauweiler entwickelten „Garantien“ für ein Ankaufsprogramm zwar erheblichen Einwänden, da der Gerichtshof darauf verzichtet, die im PSPP enthaltenen Vorkehrungen gegen Umgehungen einer näheren Prüfung zu unterziehen. Der Senat sieht sich insofern aber an die Auffassung des Gerichtshofs gebunden, da angesichts der realen Möglichkeit, dass jedenfalls die vom Gerichtshof anerkannten Garantien von der EZB eingehalten wurden, ein offensichtlicher Verstoß gegen Art 123 Abs 1 AEUV noch nicht festgestellt werden kann. Zwar hat der Gerichtshof einzelnen „Garantien“ wie dem Ankündigungsverbot, der Sperrfrist, dem Verbot des grundsätzlichen Haltens der Anleihen bis zur Endfälligkeit und der Notwendigkeit eines Ausstiegsszenarios ihre Wirkung in der Praxis weitgehend genommen. Ob ein Anleiheankaufprogramm wie das PSPP eine offenkundige Umgehung von Art 123 Abs 1 AEUV darstellt, entscheidet sich allerdings nicht an der Einhaltung eines einzelnen Kriteriums, sondern auf der Grundlage einer wertenden Gesamtbetrachtung. Im Ergebnis ist eine offensichtliche Umgehung des Verbots monetärer Haushaltsfinanzierung vor allem deshalb nicht feststellbar, weil
• die vom Eurosystem getätigten Käufe nur in aggregierter Form bekannt gegeben werden,
• eine Obergrenze von 33% je Internationaler Wertpapierkennnummer eingehalten wird,
• Ankäufe nach dem Kapitalschlüssel der nationalen Zentralbanken getätigt werden,
• nur Anleihen von Körperschaften erworben werden, die aufgrund eines Mindestratings Zugang zum Anleihemarkt besitzen und
• Ankäufe begrenzt oder eingestellt und erworbene Schuldtitel wieder dem Markt zugeführt werden sollen, wenn eine Fortsetzung der Intervention zur Erreichung des Inflationsziels nicht mehr erforderlich ist.
IV. Bundesregierung und Deutscher Bundestag sind aufgrund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung verpflichtet, der bisherigen Handhabung des PSPP entgegenzutreten. Im Falle offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Kompetenzüberschreitungen durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union sind die Verfassungsorgane
verpflichtet, im Rahmen ihrer Kompetenzen und mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln
aktiv auf die Einhaltung des Integrationsprogramms und die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten Maßnahmen hinzuwirken sowie – solange die
Maßnahmen fortwirken – geeignete Vorkehrungen zu treffen, damit die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben. Konkret bedeutet dies, dass die Bundesregierung und der Bundestag aufgrund ihrer Integrationsverantwortung verpflichtet sind, auf eine Verhältnismäßigkeitsprüfung durch die EZB hinzuwirken. Deutsche Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen weder am Zustandekommen noch an Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung von Ultra-vires-Akten mitwirken. Der Bundesbank ist es daher untersagt, nach einer für die Abstimmung im Eurosystem notwendigen
Übergangsfrist von höchstens drei Monaten an Umsetzung und Vollzug der verfahrensgegenständlichen Beschlüsse mitzuwirken, wenn nicht der EZB-Rat in einem neuen Beschluss nachvollziehbar darlegt, dass die mit dem PSPP angestrebten währungspolitischen Ziele nicht außer Verhältnis zu den damit verbundenen wirtschafts- und fiskalpolitischen Auswirkungen stehen.
Das Urteil des deutschen BVerfG ist ein Paukenschlag mit potenziell weitreichenden Folgen für die Europäische Währungsunion und die Existenz des Euros, das Verhältnis der mitgliedstaatlichen Gerichte zum Gerichtshof in Luxemburg sowie den europäischen (Des-)Integrationsprozess insgesamt. Zum ersten Mal in seiner Geschichte hat das BVerfG einen EU-Rechtsakt – und dann gleich ein Gerichtshof-Urteil – als unvereinbar mit dem deutschen Grundgesetz qualifiziert.
Historie. Bereits seit dem Maastricht-Urteil 1993 (FN 1) beansprucht das BVerfG für sich, Kompetenzüberschreitungen der europäischen Organe und Einrichtungen zu prüfen und allenfalls entsprechende europäische Rechtsakte für in Deutschland unanwendbar zu erklären („Ultra-vires-Akte“). Das BVerfG steht dabei immer auf dem Standpunkt, eigentlich nur das Grundgesetz auszulegen. Bei Fragen der Auslegung und Gültigkeit von Handlungen der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union ist jedoch nach Art 19 EUV, Art 267 Abs 3 AEUV der Gerichtshof die letzte Instanz. Unionsrecht versus nationales Verfassungsrecht. Das ist der Kern des Konflikts.
In der Honeywell-Entscheidung (FN 2) konkretisierte das BVerfG, dass die Ultra-vires-Kontrolle „europarechtsfreundlich“ ausgeübt werden müsse. Eine Ultra-vires-Kontrolle durch das BVerfG komme nur in Betracht, wenn ein Kompetenzverstoß der europäischen Organe hinreichend qualifiziert ist. Das setze voraus, dass das kompetenzwidrige Handeln der Unionsgewalt offensichtlich ist und der angegriffene Akt im Kompetenzgefüge zu einer strukturell bedeutsamen Verschiebung zulasten der Mitgliedstaaten führt. Die Auslegung und Anwendung von Zuständigkeitsnormen sei nur zu beanstanden, wenn sie bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheinen und offensichtlich unhaltbar sind.
Im OMT-Urteil (FN 3) entschied das BVerfG über Verfassungsbeschwerden gegen das „outright monetary transactions“-Programm der EZB. Dieses war auf den Kauf von Staatsanleihen gerichtet und die (wenn auch faktisch nie erfolgte) Umsetzung der „whatever it takes“-Ansage von EZB-Gouverneur Mario Draghi, der im Juli 2012 angekündigt hatte, alles innerhalb des Mandates der EZB zu unternehmen, um den Euro zu retten. Das BVerfG legte die Frage dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vor und akzeptierte dessen Bewertung, dass keine verbotene
monetäre Staatsfinanzierung vorliege. Trotz letztlicher Akzeptanz war die Begeisterung auf Seiten des BVerfG wohl überschaubar, denn im Vorlageantrag war noch eine 6:2-Mehrheit des Senates von einem Verstoß gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung ausgegangen. Im Lichte dieser Historie konnte das nunmehr vorliegende
Urteil nicht überraschen.
Kritik am BVerfG. Das BVerfG musste heftige Kritik für das Urteil einstecken, sodass sich Präsident Andreas Voßkuhle und der Berichterstatter im Verfahren Peter Michael Huber bemüßigt fühlten, ihre Position in Zeitungsinterviews öffentlich zu verteidigen – ein Vorgang, der für ein Gericht an sich schon sehr ungewöhnlich ist.
Erstaunlich sind teils auch die Kritikpunkte, die gegen das Karlsruher Urteil vorgebracht wurden. Das BVerfG würde mitten in einer schweren Pandemie für Instabilität sorgen. Und es würde Polen und Ungarn einen Vorwand liefern, um die Demontage des Rechtsstaats weiter voranzutreiben. Doch seit wann ist es Aufgabe eines Gerichts, seine Entscheidungen nicht am Gesetz, sondern an allgemeinen politischen Rahmenbedingungen auszurichten? Diese Argumente tragen rechtlich nicht – und sie überzeugen auch inhaltlich nicht. Schließlich geht es dem BVerfG erkennbar um eine stärkere Kontrolle der Exekutive. Das ist wohl kein Ansatz, den sich Autokraten als Vorbild nehmen.
Überzeugen können allerdings auch die juristischen Argumente des BVerfG nur bedingt. Dieses hatte im Wesentlichen bemängelt, dass weder EZB noch Gerichtshof eine Verhältnismäßigkeitsprüfung hinsichtlich der wirtschaftspolitischen Auswirkungen des PSPP unternommen hätten.
Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist ein allgemeiner Rechtsgrundsatz, der vor allem im Grundrechtsschutz von Bedeutung ist. Für die europäischen Grundrechte ist er in Art 52 Abs 1 EU-Grundrechte-Charta festgeschrieben. Der im vorliegenden Fall einschlägige Verhältnismäßigkeitsgrundsatz des Art 5 Abs 4 EUV hingegen ist eine Kompetenzausübungsschranke zugunsten der Mitgliedstaaten. Demnach „gehen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele
der Verträge erforderliche Maß hinaus“. IS der EuGH-Rsp bedeutet dies, dass die europäische Maßnahme „zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich“ (FN 4) sein muss. Der Gerichtshof räumt hier allerdings, anders als beim grundrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprinzip, ein weites Ermessen ein.
Nun mag dies dem BVerfG missfallen, das sich eine stärkere gerichtliche Kontrolle wünscht. Von gemeinsamen Rechtstraditionen getragene Rechtsgrundsätze bedeuten allerdings nicht, dass das BVerfG dem Gerichtshof seine Interpretationsmethoden aufzwingen kann. Noch fragwürdiger wird die Argumentation des BVerfG durch die Tatsache, dass in Deutschland der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für Kompetenzabgrenzungen zwischen Bund und Ländern überhaupt nicht gilt. Im Kalkar II-Urteil hält das BVerfG fest: „Aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Schranken für Einwirkungen des Staates in den Rechtskreis des Einzelnen sind im kompetenzrechtlichen Bund-Länder-Verhältnis nicht anwendbar. Dies gilt insbesondere für den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.“ (FN 5) Wie aber kommt das BVerfG dazu, dem Gerichtshof eine Missachtung gemeinsamer Rechtstraditionen vorzuwerfen, wenn es selbst in Deutschland eine Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf Kompetenzabgrenzungen ablehnt?
Auch der Wortlaut des Art 5 Abs 4 EUV stützt die Rechtsansicht des BVerfG nicht. Denn dieser nimmt ausdrücklich nur auf die Erforderlichkeit Bezug. Dass darüber hinaus eine gesamthafte wertende Abwägung zwischen dem währungspolitischen Nutzen für die Union und dem wirtschaftspolitischen Schaden für die Mitgliedstaaten zu erfolgen hat, die das BVerfG in der Vorabentscheidung vermisst, kann man argumentieren. Vom Wortlaut getragen ist eine solche Position jedoch nicht. Vor diesem Hintergrund bleibt der Vorwurf, der Gerichtshof habe methodisch willkürlich entschieden, ohne überzeugende Begründung.
Auch hinsichtlich seiner ökonomischen Argumente steht die Position des BVerfG auf wackligen Beinen. Denn die behaupteten wirtschaftspolitischen Kollateralschäden sind nicht so offensichtlich, wie in den Raum gestellt. Wenn durch das niedrige Zinsniveau Sparbuchvermögen Verluste erleiden, können andere Vermögenswerte wie Aktien und Immobilien profitieren. Es kommt somit zu einer Verschiebung zwischen verschiedenen Vermögensklassen. Es liegt aber nicht auf der Hand, dass Mitgliedstaaten oder Bürgerinnen und Bürger allgemein schlechter gestellt wären oder auch nur bestimmte Personengruppen schlechter gestellt würden. Während manche Personen mangels irgendwelcher Vermögenswerte gar nicht betroffen sein mögen, können andere Personen sowohl positiv als auch negativ betroffen sein, wenn sie sowohl Sparbücher als auch Immobilien besitzen. Zudem ist der Zusammenhang zwischen Geldpolitik und Zinsniveau nicht so eindeutig, wie das BVerfG offenbar meint. Es wird von Ökonomen ebenso plausibel vertreten, dass der wahre Treiber für das niedrige Zinsniveau ein historisch schon sehr lange andauernder Abwärtstrend
ist, der derzeit auch noch durch ein weltweites Überangebot von Kapital verstärkt wird. Die Maßnahmen der EZB sind hier bestenfalls ein zusätzliches Element, aber nicht der alleinige Auslöser für niedrige Zinsen. Es ist somit keineswegs offensichtlich, in welchem Ausmaß wirtschaftliche Kollateralschäden bestehen, wer davon allenfalls betroffen ist, und in welchem Ausmaß die Geldpolitik der EZB dafür überhaupt kausal ist. Doch mit all diesen Überlegungen beschäftigt sich das BVerfG in einer ökonomisch engen Sichtweise nicht.
Und so kommt man insgesamt zum Schluss, dass das BVerfG in seiner Kritik an der Vorabentscheidung des Gerichtshofs „Auslegungsmethode“ sagt, aber in Wahrheit „Auslegungsergebnis“ meint. Und dieses inhaltliche Auslegungsergebnis kann durchaus kritisch gesehen werden. Der Gerichtshof hat im Einklang mit seiner Tradition, wirtschaftlich komplexe Entscheidungen zurückhaltend zu prüfen, das Kontrollniveau bei den Anleihekaufprogrammen
der EZB faktisch auf eine summarische Prüfung beschränkt. Bei tiefgehenden fiskal- und wirtschaftspolitischen Eingriffen ist eine solche Praxis äußerst fragwürdig. Dies ist insb bei der EZB von Bedeutung, deren politische Unabhängigkeit durch Art 130 AEUV garantiert ist. Politische Unabhängigkeit gepaart mit bloß oberflächlicher gerichtlicher Kontrolle ist demokratiepolitisch keine gute Konstellation.
Ausblick. Das BVerfG hat (noch) nicht die Frage beantwortet, ob das PSPP verhältnismäßig ist, weil die EZB bislang keine hinreichenden Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit angestellt und dokumentiert habe und damit dem BVerfG die Grundlage für eine eigene Verhältnismäßigkeitsprüfung fehle. Vor diesem Hintergrund sind die rechtlichen Folgen des Urteils zunächst überschaubar, da die EZB innerhalb der gesetzten Dreimonatsfrist die geforderte Begründung liefern könnte. Somit hält das BVerfG eine Tür offen, die allerdings in die eigene Richtung weist. Ob sich die EZB darauf einlässt und damit implizit der Sichtweise des BVerfG unterwirft, bleibt abzuwarten. Immerhin ist die EZB schon der mündlichen Verhandlung in Karlsruhe ferngeblieben.
Offen ist auch, ob die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland einleitet. Jedenfalls ist spätestens seit der Feststellung einer Vertragsverletzung Frankreichs wegen eines Urteils des Conseil d‘Etat (FN 6) klar, dass Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten auch wegen Gerichtsentscheidungen möglich sind.
Zweifellos besteht die Gefahr einer Eskalation. Denn auch das vorliegende Urteil des BVerfG ist bei näherer Betrachtung nur ein weiterer Warnschuss. Das BVerfG hat sein Ultra-vires-Urteil auf die vorgeblich unterlassene Verhältnismäßigkeitsprüfung gestützt, eine rechtlich wenig überzeugende Grundlage. Der Vorteil dieses Ansatzes ist jedoch, dass es noch einen Ausweg gibt, indem die EZB eine zufriedenstellende Verhältnismäßigkeitsprüfung nachreicht. Hingegen hat es das BVerfG unterlassen, sich dem Thema mit der größten Angriffsfläche zu widmen: dem Verbot monetärer Staatsfinanzierung. Beim Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kritisiert das BVerfG die oberflächliche Prüfung. Hinsichtlich der verbotenen monetären Staatsfinanzierung gibt sich das BVerfG ohne konkrete Prüfung mit der „realen Möglichkeit, dass jedenfalls die vom Gerichtshof anerkannten Garantien von der EZB eingehalten wurden“, zufrieden. Juristisch ist diese Diskrepanz in der Beurteilung merkwürdig inkonsistent. Erklären lässt sie sich nur strategisch, indem das BVerfG die Eskalation (noch) nicht auf die Spitze treiben wollte. Der Nachteil dieses Ansatzes wäre immerhin, dass es keinen Ausweg mehr gäbe. Ist erst die verbotene monetäre Staatsfinanzierung vom BVerfG festgestellt, gibt es keine Möglichkeit der Reparatur, des Aufeinander-Zugehens.
Dies zeigt allerdings auf, wo die nächsten Gefahren lauern und wie die Lage endgültig eskalieren kann. Schließlich ist nicht von der Hand zu weisen, dass ohne die Interventionen der EZB seit der Finanzkrise manche Mitgliedstaaten der Union in die Zahlungsunfähigkeit hätten gleiten können und damit wohl zu einem unfreiwilligen Ausscheiden aus der Eurozone gezwungen worden wären. Das Argument, dass verbotene Staatsfinanzierung durch die EZB nicht vorliege, weil die Staatsanleihenkäufe im Verhältnis des Stammkapitals der EZB – und damit nicht selektiv – stattfänden, kann nicht vollständig überzeugen. Denn dass gleichzeitig Anleihen von Staaten aufgekauft werden, die diese Unterstützung nicht bräuchten, ändert nichts an der fiskalischen Rettung jener Länder, die ohne EZB schon in Schieflage geraten wären. Zudem ist die EZB im Rahmen des kürzlich angelaufenen PEPP (Pandemic Emergency Purchase Programme) bereits dazu übergangen, Staatsanleihen selektiv – und zwar schwerpunktmäßig von Krisenländern – zu kaufen. Die nächsten Klagen sind somit absehbar.
Das Dilemma. Trotz des juristischen Konflikts zwischen Unionsrecht und nationalem Verfassungsrecht, zwischen Gerichtshof und BVerfG, ist das Grundproblem nicht juristisch. Es ist politisch. Denn die Eurozone ist mit einer grundlegenden politischen Asymmetrie konfrontiert: Die Währungspolitik ist europäisch, die Finanzpolitik ist national. Wurden früher unterschiedliche wirtschaftliche Ausgangsbedingungen und Entwicklungen durch Änderungen im Wechselkurs der nationalen Währung oder durch Zinsänderung der nationalen Geldpolitik ausgeglichen, fallen diese Instrumente in einer Währungsunion weg. Ob in Schleswig-Holstein oder Sizilien, es gibt nur mehr einen Wechselkurs (der gemeinsamen Währung) und eine Geldpolitik (der gemeinsamen Zentralbank). Regionale Unterschiede müssten in einer solchen Situation durch die Fiskalpolitik ausgeglichen werden, was nicht geschieht, da die Fiskalpolitik national ist. Somit ist als einzig handlungsfähige europäische Institution die EZB gezwungen, an die Grenzen ihres Mandats zu gehen (und sehr wahrscheinlich darüber hinaus), um die fehlende Fiskalpolitik zu kompensieren und den Euroraum vor dem Zerfall zu retten. Der EuGH lässt die EZB vor diesem Hintergrund gewähren, während das BVerfG zu Recht darauf hinweist, dass diese Vorgehensweise demokratiepolitisch nicht akzeptabel ist.
Weder Gerichtshof noch BVerfG können das Problem lösen. Und so mag es spannend sein, über Anwendungsvorrang, Auslegungsmonopol und Vertragsverletzungsverfahren zu diskutieren, einer Lösung kommen wir dadurch nicht näher. Denn es kann keine europäische Geldpolitik ohne europäische Fiskalpolitik geben. Und es kann keine europäische Fiskalpolitik ohne politische Union geben. So steht Europa vor der Entscheidung, entweder die Währungsunion mit einer Fiskalunion zu vervollständigen oder die Währungsunion auf ein ökonomisch verträgliches Maß rückabzuwickeln. Die Gefahr ist, dass sich mangels einer politischen Lösung Gerichtshof und BVerfG weiter in die Haare geraten und dabei die europäische Idee, Integration durch Recht, auf der Strecke bleibt. Die Chance ist, dass das Urteil des BVerfG ein weiterer Anstoß zur Reform einer unhaltbaren Konstruktion der Währungsunion ist.
1 BVerfG, Urteil v 12. 10. 1993, 2 BvR 2134, 2159/92.
2 BVerfG, Beschluss v 6. 7. 2010, 2 BvR 2661/06.
3 BVerfG, Urteil v 21. 6. 2016, 2 BvR 2728/13, 2 BvE 13/13, 2 BvR 2731/13, 2
BvR 2730/13, 2 BvR 2729/13.
4 EuGH C-491/01, BAT, Slg 2002, I-11453, Rn 122.
5 BVerfG, Urteil v 22. 5. 1990, 2 BvG 1/88.
6 EuGH C-416/17, Accor.
©2020 Dr. Rainer Hable