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Timestamp: 2017-07-28 06:50:17+00:00
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4. Contratos de Contrapartidas | Debate submarinos 2014
4. Contratos de Contrapartidas – Debate submarinos 2014
4. Contratos de Contrapartidas	3 Comments
Relatora: Mónica Ferro (PSD)
CONTRATOS DE CONTRAPARTIDAS
4.1. Introdução às Contrapartidas
Do Conceito de Contrapartida.
As Contrapartidas são contratos celebrados entre um governo comprador de equipamentos militares e um fornecedor estrangeiro, perante o qual esse fornecedor se compromete a providenciar benefícios adicionais à economia do governo comprador, traduzidos em ações cujos efeitos diretos, indiretos e induzidos sobre a economia nacional sejam reconhecidamente estruturantes e inovadores e contribuam para o seu desempenho. Não são pagamentos em dinheiro.
Há em Portugal, num fenómeno que não cremos exclusivamente nacional, mas outrossim generalizado, um grande desconhecimento público sobre o que são as contrapartidas, sobre o que é um contrato de contrapartidas.
O Dicionário Priberam da Língua Portuguesa [em linha] define contrapartida como o artigo que se escreve para anular outro mal lançado, em contabilidade; ou aquilo que se dá em troca de outra coisa, em contrapartida, em troca, em compensação.
Embora presida ao racional e ao operacional dos contratos de contrapartida uma lógica de troca, de compensação, a questão é hipercomplexa e exige um esforço de conceptualização que permita esclarecer o que é um contrato de contrapartidas, mas talvez desconstruir as perceções erradas sobre o mesmo, e explicar o que não é.
“Uma contrapartida não é um fluxo financeiro direto, uma contrapartida é uma compensação que resulta de um projeto que se apresenta e que tem de criar valor na economia.14”
Diz-nos Ana Magalhães que as “contrapartidas são compensações de vários tipos exigidas por um comprador a um fornecedor com o objetivo de diminuir o efeito sobre a balança de pagamentos e aproveitar o esforço financeiro associado à aquisição para obter benefícios ou vantagens. As contrapartidas podem revestir a forma de aquisições de bens ou serviços, de transferência de tecnologia, de investimento e parcerias/consórcios visando a criação de novas empresas, participações ou aquisições de empresas nacionais, etc.15
Não há, contudo, lugar a um pagamento do montante de contrapartidas em dinheiro, mas sim a concretização de uma série de contrapartidas, valorizadas quanto aos seus efeitos diretos, indiretos e induzidos16. Ou seja, as “contrapartidas não eram dinheiro para o Estado.17”
Taylor descreve um contrato de contrapartida como um contrato celebrado entre um governo comprador e um fornecedor estrangeiro para a aquisição de bens ou serviços, perante o qual o fornecedor estrangeiro providencia benefícios económicos adicionais, para além do bem ou serviço transacionado, à economia do comprador18.
“As contrapartidas geram valor para economia nacional na justa medida em que criem oportunidades que, de outro modo, não existiriam.19”
Um outro ponto de vista, elaborado pela INTELI na sua audição na Comissão Parlamentar de Inquérito Relativo à Aquisição de Equipamentos Militares, coloca as contrapartidas como resultantes da “necessidade de uma compensação para limitar uma assimetria económica e/ou tecnológica, que se gera quando um país menos desenvolvido tecnologicamente adquire um bem a um país terceiro mais desenvolvido tecnologicamente e cujo bem não reproduz valor direto na economia.
Ora bem, se o bem que é adquirido é um bem de grande intensidade tecnológica e o mesmo não gera valor na economia, gera-se, de per si, uma assimetria económica que, naturalmente, deve ou pode ser compensada por um sistema de contrapartidas ou por um conjunto de projetos de contrapartidas.
Da nossa análise feita na altura resulta que a compensação dessa assimetria económica deveria ter uma componente de regulação no sentido de que os projetos ou os programas de contrapartidas deveriam estar logo associados a áreas prioritárias e a projetos estratégicos para o país definidos pelo próprio Estado.20”
Para que a “compensação económica compense tal assimetria, uma contrapartida deve induzir dois efeitos: um estar associada ao multiplicador de extensão, uma contrapartida deve induzir dois efeitos: um, estar associada ao multiplicador em extensão, ou seja, não estar concentrada apenas no ator e ser absorvida apenas por esse ator, mas ter possibilidade de a mesma se estender pela própria cadeia de fornecimento do ator ou pelo conjunto de agrupadas que aqui está. Isto no sentido de não se criarem singularidades junto de determinado tipo de atores que viessem a limitar a própria, ou se criar outras distorções na economia por criarmos um sistema de compensação.
O outro efeito muito importante é o multiplicador em profundidade, que é o de serem projetos que alterem o comportamento, a competitividade da empresa, fazendo com que ela evolua para patamares de maior competitividade e que isso seja replicável ao longo do tempo.
É a combinação destes dois multiplicadores que realmente leva à necessidade de as empresas que participam nestes programas tenham de funcionar ou em rede de exploração ou em dinâmicas associadas, para que o efeito da contrapartida tenha um impacto no país, porque senão, evidentemente, também estamos a criar um conjunto de assimetrias localizadas em função de determinada discricionariedade do envolvimento de cada um dos players.21”
O Relatório Anual das Contrapartidas de 201322 esclarece que esses benefícios poderão tomar a forma de diversos tipos de compensações de base industrial tais como a coprodução, o investimento, a transferência de tecnologia, a subcontratação, a produção sob licença, entre outros, sendo que, na essência, o contrato de contrapartidas estabelece um grau de reciprocidade na transação do bem ou serviço.
Da relação entre as Contrapartidas e o comércio internacional de armamento.
Uma faceta cada vez mais relevante do comércio internacional de armamento são os chamados contratos de contrapartidas (offset arrangements, no original) que obrigam o vendedor de armamento a reinvestir (“offset”) os lucros da venda de armamento no país adquirente.”23
É de particular relevância salientar que estes programas de contrapartidas associados à aquisição de material e equipamentos de defesa – o objeto desta Comissão Parlamentar de Inquérito e, logo, o cerne desta análise – tinham como fito “contribuir positivamente para o desempenho da economia portuguesa e traduzir-se em ações cujos efeitos diretos, indiretos e induzidos sobre a economia nacional, sejam reconhecidamente estruturantes e inovadores, designadamente através do desenvolvimento de capacidades empresariais competitivas nos mercados internacionais, visando sobretudo, a participação do tecido económico e industrial nacional nas cadeias de valor e de fornecimento associadas aos equipamentos ou serviços de defesa, ou a construção de capacidades nacionais ligadas à sustentação do ciclo de vida de equipamentos ou sistemas de defesa adquiridos pelas Forças Armadas.24”
O Relatório da Execução das Contrapartidas, a 31 de Dezembro de 2013, operacionaliza os vários tipos de efeitos que os mesmos provocam, ou seja, por efeitos diretos entenda-se os diretamente relacionados com a atividade, em Portugal, dos projetos desenvolvidos; os efeitos indiretos referem-se aos impactos resultantes do desenvolvimento dos projetos nas restantes atividades da economia portuguesa, nomeadamente nos setores que fornecem inputs para as atividades desses projetos; e os efeitos induzidos são aqueles gerados pelo aumento do consumo que resultará do aumento da massa salarial produzida pelos efeitos diretos e indiretos.25
Importa, ainda, realçar que a reciprocidade acima enunciada não se traduz numa transação comercial equiparada à aquisição do bem ou serviço, mas sim de ações de ‘compensação’ através das quais os fornecedores de bens ou serviços de defesa providenciam ao tecido económico e industrial do Estado adquirente um conjunto de bens tangíveis, como a subcontratação, exportação e investimento, ou mesmo intangíveis, como a transferência de tecnologia e licenças de produção. 26
Embora resulte desta relação um montante em dívida para o fornecedor de material e equipamentos militares, designado por Valor Global de Contrapartidas, esta não dá ligar a uma transferência financeira em dinheiro de montante equivalente; outrossim há a execução de uma série de contrapartidas, às quais é atribuído um valor pelos efeitos diretos, indiretos e induzidos.
Como nos diz o Ministro da Economia, António Pires de Lima:
“[É] importante sublinhar que a ideia popular que, por vezes, existe de que um fornecedor de equipamento militar, por exemplo, no valor de 100 ou de 500 milhões de euros, está obrigado, por esse fornecimento, a fazer investimentos iguais, ou até superiores, ao valor daquilo que forneceu ao Estado, é uma ideia que não corresponde à realidade objetiva dos factos.27”
“A contrapartida não é um benefício direto que caia na empresa, a própria empresa tem de fazer investimento. Aliás uma das grandes diferenças entre alguns programas que correram muito bem e outros que correram menos bem tem realmente muito a ver com a capacidade de investimento do beneficiário de contrapartidas.28”
As contrapartidas estão normalmente associadas a aquisições públicas de fornecedores empresariais, embora algumas vezes possam resultar de acordos entre governos29.
É geralmente aceite que as contrapartidas se subdividem em dois grandes tipos:
Directas – quando dizem respeito à incorporação de produtos ou serviços no equipamento em aquisição e que são produzidas por empresas locais;
Indirectas – quando dizem respeito ao caso das transações em que o destino do bem ou serviço gerado localmente não se destina ao objeto da aquisição.30
O artigo 5.º do Regime Jurídico de Contrapartidas agrega-as em ‘Grupos de Contrapartidas’:
Grupo I – contrapartidas directas, entendendo-se como tais as ligadas ao objeto da aquisição;
Grupo II – as contrapartidas indirectas ligadas à indústria de defesa, designadamente das entidades que exercem esse tipo de indústria em actividades como a concepção, desenvolvimento, engenharia de produto e de processo, produção e suporte ao longo do ciclo de vida ou qualquer outra actividade de comprovado valor acrescentado.
Grupo III – as contrapartidas indirectas não ligadas à defesa.
A avaliação da INTELI é que “normalmente, os sistemas mais eficazes de contrapartidas são aqueles em que temos contrapartidas diretas, em que as empresas portuguesas participam diretamente no fornecimento de equipamento para o bem que é adquirido, estas são mais facilmente replicáveis, é mais fácil o seu uso e maior o seu impacto.31”
“As contrapartidas podem constituir um importante instrumento para o desenvolvimento económico da base tecnológica e industrial nacional. Podem, por um lado, “possibilitar a capacitação da indústria nacional, através de programas de transferência de tecnologia ou equipamento, formação ou certificação, e, por outro lado, facilitando o seu acesso ao mercado e a entrada em programas considerados estratégicos para Portugal.”32”
Não pode resultar daqui uma perceção sobrevalorizada do papel das contrapartidas na tomada de decisão. De facto, se as contrapartidas fazem parte do pacote negocial total, e devem ser negociadas de forma a terem o maior impacto positivo possível, o seu peso na decisão de aquisição tem que ser enquadrado.
Como nos dizem os Professores Neves Avelino, Ferreira Machado e Pita Barros, num Parecer sobre o Processo Relativo à Aquisição de Submarinos para a Marinha Portuguesa – Factor Contrapartidas, “[o] concurso destina-se ao fornecimento de submarinos mediante pagamento correspondente, e não tem, por objeto, a aquisição de contrapartidas33.” Ou seja, enfatizando a “impossibilidade de assegurar que as exepectativas hoje existentes sobre o valor económico das contrapartidas se venham a materializar sem que isso implique quebra de compromissos contratualmente estabelecidos, resulta natural uma recomendação forte para que o montante relativo da contrapartida não venha a constituir critério de decisão ou, o que é equivalente, de ordenação das propostas.34”
Do papel das Contrapartidas na política de aquisições militares portuguesas
A política de aquisições nacional (consubstanciada na Lei da Programação Militar), deve ser definida de modo a que as contrapartidas sejam disseminadas a um conjunto de sectores industriais que o Estado considere estratégicos para o desenvolvimento económico nacional. “Do lado das indústrias de defesa, os projectos de contrapartidas deverão ser orientados para a aquisição de novas competências capazes não só de apoiar a operação e manutenção do equipamento, como de produzir novas soluções tecnológicas que melhorem essa mesma operação, posicionando no futuro estes intervenientes nacionais em consórcios responsáveis pelo desenvolvimento de produtos substitutos.35”
Embora não haja uma definição consensualizada sobre o que são e quais as tipologias ideias de contrapartidas, elas foram a regra durante períodos muito largos de tempo.
Vistas por uns como uma forma de equilibrar a balança de pagamentos, face à enorme saída de divisas que uma aquisição militar normalmente comporta, percebidas por outros como uma narrativa interessante para os decisores políticos justificarem as aquisições militares perante as suas opiniões públicas, as contrapartidas aparecem desde a década de 1990 em Portugal como parte de um pacote negocial.
Para cada aquisição militar o Estado negoceia com o fornecedor do equipamento um contrato de aquisição e um contrato de contrapartidas – que poderá ter a forma de múltiplos contratos e envolver vários prestadores de contrapartidas.
O que as boas práticas mostram, e a legislação em Portugal estipula, é que com o lançamento de um contrato de aquisição o Estado deva lançar os termos de referência para as contrapartidas e, aí, definir com rigor e detalhe, o que espera do fornecedor.
Do primeiro regime jurídico de contrapartidas
Cada Estado tem o seu regime de contrapartidas. Portugal desenhou o seu primeiro ‘eventual regime’ em 1999 embora tivesse prática de contrapartidas em contratos anteriores a essa data – o contrato para aquisição de submarinos já havia sido lançado no ano anterior e continha clausulado especifico sobre estas matérias, apenas para dar um exemplo que será relevante mais adiante.
É ainda em 1999 que Portugal cria uma Comissão Permanente de Contrapartidas, com tutela conjunta do Ministério da Defesa Nacional e da Economia. Essa CPC deveria ter desempenhado um papel central na preparação dos concursos, com os termos de referência a que aludimos, na negociação, execução, monitorização e avaliação dos contratos de contrapartidas.
Falta de meios, humanos e materiais, falta de profissionais a tempo inteiro36, divergências e ausência de coordenação com a/s tutela/s, grau de preparação insuficiente de algumas empresas nacionais beneficiárias, serão alguns dos argumentos que veremos espraiados ao longo das audições realizadas na Comissão Parlamentar de Inquérito.
Ou, pura e simplesmente, as contrapartidas tinham subjacente uma lógica impossível, que se repercutiria no preço final das aquisições.
Outros países têm outras experiências. Espanha, apenas para citar um exemplo, optou por um modelo de gestão de Contrapartidas distinto do nacional.
A criação de uma Gerencia de Cooperación Industrial em Espanha em 1998 permitiu aproveitar de forma eficaz os ganhos potenciais das contrapartidas traduzindo-as em cooperação industrial.
O Embaixador Pedro Catarino, Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas considera que “Espanha conseguiu, através das contrapartidas, consolidar e desenvolver uma indústria aeronáutica de grande dimensão. Faz aviões, venderam-nos os aviões C-295. Fabrica os Airbus. É claro que teve de investir, as compras não se reduziram a dois ou três aparelhos, teve que ir mais além possivelmente das necessidades mínimas que o País sentia. A Comissão de Contrapartidas, que se chama Gerencia de Cooperación Industrial, teve um diretor, que é o Sr. Antonio Rodriguez Rodriguez, que foi diretor desta agência durante vinte e três anos. Portanto, deu uma atenção constante e estável aos assuntos, independentemente dos governos. Não teve os problemas que nós temos e que são recorrentes e extremamente negativos devido às transições de governos. Quer dizer, quando um Governo muda temos sempre problemas de soluções de continuidade, que afetam dramaticamente a gestão destas matérias. Eu posso ser mais preciso, mas não agora, perante as vossas perguntas. Ora, em Espanha o Sr. Antonio Rodriguez, durante vinte e três anos, exerceu a sua função, tinha acesso direto aos ministros e tinha um staff de 70 indivíduos.” Outro país cujo regime de contrapartidas lhe parece um caso de sucesso é o de Israel.
O ex-Ministro da Defesa Nacional, Paulo Portas, em audição à CPRIRAEM, partilha a sua perceção sobre o caso espanhol: “Posso dizer-lhe que, na minha opinião, os países que conseguiram um resultado menos mau nessa matéria foram aqueles que, como, por exemplo, a Espanha, criaram uma agência profissional, até fora da administração directa.”
E quando perguntado porque não tinha, na altura, replicado o modelo espanhol em Portugal, retorque: “Disse-vos há pouco que acho que o Estado português, enquanto as questões de contrapartidas não relativas à defesa existiram, tinha tido vantagem em seguir uma opção de profissionalização para avaliação das contrapartidas, como foi feito em Espanha. Sucede que o Estado português já estava numa situação de restrição financeira e criar organismos novos não era propriamente o que «estivesse a dar», pelo contrário, deveria era extinguir organismos existentes37.”
Ainda na mesma linha, Pedro Brandão Rodrigues, ex-Presidente da CPC, diz que “na União Europeia, a única exceção que havia eram as contrapartidas militares, como sabe. Eu tendo mais para o exemplo espanhol, que é uma agência económica de contrapartidas de defesa, que aproveita a oportunidade dos contratos para as realizar.38”
Indissociável da execução das contrapartidas está a necessidade de uma orientação política que é exclusiva dos governos, mas é-lhe também indissociável a qualidade dos mecanismos de acompanhamento e execução.
Um estudo da INTELI é claro sobre a necessidade dessa qualidade. “Os programas de contrapartidas deverão ser geridos por equipas permanentes e estáveis, e com um nível de especialização crescente em termos do conhecimento das dinâmicas dos processos de contrapartidas. A conjugação destes dois factores contribuirá para uma intervenção que permita não só regular e acompanhar os projectos, como definir, em condições de proactividade e a montante dos próprios concursos, as prioridades para a indústria nacional.39”
Depois de 1999 várias foram as alterações, os aperfeiçoamentos, sobretudo face a taxas de execução que eram consideradas insatisfatórias, que serão desenvolvidos mais adiante. Desde alterações ao Regulamento Interno da CPC, a alterações de tutela a Comissão foi sendo trabalhada no sentido de produzir os resultados esperados.
Do Regime Jurídico de Contrapartidas.
E é em 2006 que o Governo reformula profundamente a Comissão permanente de contrapartidas e cria o Regime Jurídico de Contrapartidas.
Quando Portugal criava, em 2006, o seu Regime Jurídico de Contrapartidas e reformava profundamente a CPC, a nível europeu desenvolvia-se uma aturada reflexão sobre a utilização dos mecanismos de contrapartidas e o seu impacto, e, no limite, a sua eventual limitação.
No seio da União Europeia o Tratado de Roma, o sequente Tratado de Amesterdão e o Tratado de Lisboa previam, no seu articulado e com redações muitos similares, não obstante a décalage temporal entre os mesmos, que a produção ou o comércio de armas, munições e material de guerra ficassem desobrigadas das regras do mercado único.
O Embaixador Pedro Catarino, ex-Presidente da CPC, aborda a questão do debate europeu em sede de contrapartidas recordando a situação europeia no início de 2007.
“Mais próximo de nós, em maio de 2007, os Ministros da Defesa da União Europeia acordaram numa estratégia que consistia fundamentalmente na criação de um mercado de defesa competitivo e aberto e na estruturação de uma base industrial e tecnológica da defesa europeia. Dentro deste quadro, a Agência Europeia de Defesa (que é uma instituição que existe desde 2004 e na qual participa nomeadamente a União Europeia) fez um estudo sobre as contrapartidas.
A Agência Europeia de Defesa considerou as contrapartidas como uma prática aceitável e compreensível, e considerou-as como uma prática aceitável e compreensível reconhecendo os benefícios que elas podiam trazer às economias dos países, sobretudo dos países pequenos e médios. Ao mesmo tempo, considerou como objetivo a redução progressiva das contrapartidas até à sua supressão total, quando existisse um mercado de defesa aberto e competitivo e uma base industrial e tecnológica da defesa europeia bem estruturada e consolidada.
Neste quadro, a Agência Europeia de Defesa aprovou um código de conduta, que Portugal subscreveu, visando tornar mais transparente a prática das contrapartidas, visando também atenuar os seus aspetos negativos, procurando fazer convergir as políticas nacionais e procurando encontrar soluções alternativas que permitam ou que permitissem a sua redução progressiva.40”
E continua referindo que “a diretiva relativa aos concursos públicos na área da defesa e segurança foi aprovada pela União Europeia. Nós participámos nas discussões, a Comissão Permanente de Contrapartidas deu a sua contribuição. Foi um processo coordenado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, porque, naturalmente, tem a responsabilidade das relações externas, tendo a Comissão Permanente de Contrapartidas dado a sua contribuição.
A diretiva foi aprovada durante a presidência francesa e, curiosamente, foi a França que defendeu a inclusão no Tratado da União Europeia de uma cláusula isentando os contratos relativos a equipamentos de defesa das regras de mercado. Portanto, foi agora a França que entendeu que os princípios da liberdade de comércio e da não discriminação deviam impor-se transversalmente e que, portanto, as contrapartidas não tinham razão que justificasse essa isenção. As contrapartidas constituem, no que respeita à União Europeia, porque o mundo é mais vasto, uma prática do passado.”
Em 2007 um estudo encomendado pela Agência Europeia de Defesa41 analisava os impactos das contrapartidas na criação de um Mercado Europeu de Material de Defesa e de uma Base Tecnológica e Industrial de Defesa Europeia e o valor dessas contrapartidas, e abria caminho para o rumo supre enunciado.
Este estudo faz um mapeamento das várias políticas de contrapartidas e conclui que “Na Europa, a França e a Alemanha por política não aceitam contrapartidas e que alguns dos outros estados membros mais pequenos parecem não ter qualquer experiência em contrapartidas. Mas quase todos os outros têm políticas de contrapartidas, e, com frequência práticas de contrapartidas bem desenvolvidas.” Trata-se de um estudo interessante por permitir uma análise comparada de políticas, volumes comerciais e práticas.
E, no mesmo ano, uma interpretação da aplicação do artigo 296 do TCE às aquisições públicas no setor da defesa lançava o debate. E em Setembro desse ano, um documento da Comissão Europeia foi submetido aos Estados Membros alertando para o facto de as contrapartidas indiretas poderem estar a violar o disposto na alínea b) do nº1 do artigo 296.º TCE:
Qualquer Estado-Membro pode tomar as medidas que considere necessárias à proteção dos interesses essenciais da sua segurança e que estejam relacionadas com a produção ou o comércio de armas, munições e material de guerra; tais medidas não devem alterar as condições de concorrência no mercado interno no que diz respeito aos produtos não destinados a fins especificamente militares.
Na área das aquisições militares, parecia ser isto que estava a acontecer com as “contrapartidas indiretas, não militares.42” (indirect, non-military offsets).
A Agência Europeia de Defesa lança um Código Europeu sobre Contrapartidas, como referimos anteriormente. “A transposição para o ordenamento jurídico nacional da Diretiva n.º 2009/81/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de serviços por autoridades ou entidades adjudicantes nos domínios da defesa e da segurança, e que alterou as Diretivas n.ºs 2004/17/CE e 2004/18/CE, ambas do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março, deixou de ser possível associar contratos de contrapartidas, diretas ou indiretas, a contratos de aquisição de material de defesa.43”
O Regime Jurídico de Contrapartidas criado em 2006 tornou-se, por consequência, inaplicável com a transposição da referida Diretiva Europeia para a legislação nacional, com o Decreto-Lei n.º 105/2011 de 6 de Outubro. Contudo, “Os contratos de contrapartidas celebrados entre o Estado Português e os respectivos fornecedores de material de defesa, que se encontrem em execução à data da entrada em vigor do presente decreto -lei, continuam a reger -se pelas disposições previstas no Decreto- -Lei n.º 154/2006, de 7 de Agosto [o Regime Jurídico de contrapartidas], até à cessação do último contrato, independentemente da modalidade de cessação.44” Ou seja, estão salvaguardados os contratos de contrapartidas em vigor em vigor, até à data de cessão do último contrato.
É desta evolução, e mormente da situação portuguesa, que nos ocuparemos nas páginas seguintes. Fazemo-lo com o grau de detalhe que entendemos necessário para compreender uma história que tem sido pouco contada.
Do Grupo de Trabalho sobre as Contrapartidas no Parlamento.
A Assembleia da República já, por várias vezes e com formatos variegados, se debruçou sobre esta matéria. Desde debates a perguntas ao Governo, passando pela criação de um Grupo de Trabalho sobre Contrapartidas na Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional, em 2006.
O Relatório Intercalar de Outubro de 2006 abre com uma contextualização do debate:
“O tema das contrapartidas encontra-se fortemente associado às decisões de aquisição de material militar, constituindo normalmente estas aquisições matéria controversa junto da opinião pública pelas somas que envolvem, o que na ausência de conflito militar suscita, compreensivelmente, o debate sobre as opções e prioridades políticas em matérias de gastos públicos.
Por esta razão, e sobretudo nas últimas três décadas, muitos dos países que procedem à aquisição de material militar têm vindo a apostar na obtenção de contrapartidas como instrumento compensatório de apoio à inovação tecnológica e ao desenvolvimento económico e social.45”
Embora não subscrevendo este ponto de partida, a Relatora, que acredita que a necessidade de equipamento militar é um compromisso contínuo e perene com a segurança e defesa nacional, com a identidade portuguesa, não esquecendo as missões de cooperação e das forças armadas em tempo de paz, traz este relatório à colação em nome da transparência.
O Relatório Intercalar do GT sobre Contrapartidas elabora uma síntese da génese dos contratos de contrapartidas, partindo da fase embrionária dos contratos de countertrade – uma transação comercial, através de um ou vários contratos, para pagamento de serviços e/ou bens para além de, ou em vez de um acordo financeiro.
Estes contratos de countertrade – dos quais o Relatório Intercalar faz uma evolução cronológica comparada, enunciando exemplos de vários países em vários períodos da história dos anos de 1970 até à atualidade – são uma designação genérica que cobre uma vasta tipologia de transações, das quais os offset são um exemplo.
Os contratos de offset são mecanismos comerciais usados pelos Governos para compensar o custo despendido com a aquisição de equipamentos militares. E são estes, tipificados no Decreto-Lei n. 33/99, de 5 de Fevereiro, que estão no âmago do presente relatório e sobre os quais se debruçou esta Comissão parlamentar de Inquérito.
O Relatório Intercalar faz uma análise destes contratos antes de 1999 e depois de 1999 para concluir que é, exatamente a partir desta data que as contrapartidas/offset têm um enquadramento em Portugal: esse ano marca um ponto de viragem na postura do Estado com respeito à negociação de contrapartidas, diz o Relatório46.
Mas disso nos ocuparemos nas páginas seguintes.
O Relatório Final deste Grupo de Trabalho, de 4 de Março de 2008, é elaborado após uma profunda remodelação da Comissão permanente de Contrapartidas e a criação de um Regime Jurídico de Contrapartidas (Agosto de 2006) e denota uma visão mais otimista, contudo reservada, dos potenciais das contrapartidas. Elenca, não obstante, uma série de dificuldades desde a capacidade da CPC para executar os seus fins, até ao posicionamento das empresas nacionais perante a oportunidade em que as contrapartidas se poderiam constituir que nos parecem de leitura útil para quem pretender refletir mais detalhadamente sobre a utilização do mecanismo e sobre as razões que levaram a União Europeia a afastá-lo.
Quer o Relatório Intercalar, quer o Relatório Final foram referidos em audições da Comissão Parlamentar de Inquérito Relativa à Aquisição de Equipamentos Militares, tendo o seu relator, o ex-Deputado Ventura Leite (PS) sido ouvido nesta Comissão em 29 de julho de 2014.
Regime Jurídico das Contrapartidas.
Das origens das Contrapartidas em Portugal.
As operações de contrapartidas são um marco nas transações comerciais internacionais pelo menos desde a década de 1970. A mundialização exponencial das relações internacionais assim o possibilitou e as necessidades dos Estados assim o determinou.
A primeira utilização em Portugal do mecanismo de contrapartidas para acesso a tecnologia aconteceu com efeitos concretos apenas a partir de 1983, com a aquisição de cinco aviões Tristar L 1011-500 para a TAP, e que operaram entre 1983 e 1995. A negociação deste contrato permitiu aceder a licenças para reparação de material aeronáutico nas OGMA, que foi a determinante para a sua capacidade de competir no mercado internacional47.
A contrapartidas da aquisição do equipamento militar sequentes revelaram-se insatisfatórias – alguns consideraram-nas mesmo medíocres48 – alvo de abordagens ah hoc e, logo difíceis de monitorizar e de avaliar.
A década de 1990 traz ventos novos sobre a Europa e por todo o mundo, mas no continente chão de Portugal havia cada vez um apelo à criação de uma identidade europeia em matéria de segurança e defesa e à afirmação da interligação entre as indústrias de defesa e o tecido económico/industrial no seu todo.
Por outro lado, com a imperativa e fundamentada necessidade de reequipamento e modernização das forças armadas – em tandem com a crescente participação em operações de paz desde o dealbar da década de 1990 – levava a um “cenário de transformação da despesa a efetuar em investimento que valorizasse a indústria portuguesa e reforçasse a dinâmica de integração das indústrias relacionadas com a defesa na cadeia de valor da indústria europeia.
Invocava-se, ainda, a experiência das práticas de outros países europeus nesta matéria para se apontar uma nova direção no negócio das contrapartidas, visando apoiar o desenvolvimento económico nacional e reformular os procedimentos49 e as responsabilidades neste domínio.50”
É, na resposta a esta e outras necessidades mapeadas, que surge o Despacho Conjunto n.º 341/99 dos Ministérios da Defesa Nacional e da Economia que vem instituir uma Comissão Permanente de Contrapartidas e regulamentar esta área de atividade.
Da estreia das Contrapartidas no normativo nacional.
A primeira referência, no normativo nacional, a um incipiente regime de contrapartidas remonta a 5 de Fevereiro de 1999, ao Decreto-Lei n. 33/99.
Aqui impõe-se um parenteses para referir que quando este Decreto-Lei é publicado já tinha sido lançado o concurso para aquisição de capacidade submarina – o PRAS (Programa Relativo à Aquisição de Submarinos), com um articulado próprio sobre a matéria de contrapartidas. Aliás, a dicotomia entre o articulado do PRAS e do regime jurídico de contrapartidas lançado em 1999 irá, mais tarde, gerar dissenso sobre a gestão do processo de contrapartidas deste concurso. Nas palavras do Presidente da CPC, entre 2000 e 2002, Engenheiro Torres Campos, “como Comissão Permanente de Contrapartidas de compras militares, durante o tempo em que eu exerci a função de seu Presidente não houve nessa Comissão qualquer espécie de referência a matéria ligada à eventual compra de submarinos.51”
O Decreto-Lei n. 33/99, de 5 de Fevereiro, “estabelece o regime jurídico relativo à celebração dos contratos abrangidos pelo disposto no artigo 223.º, n. 1, alínea b), do Tratado de Roma.”
1. As disposições do presente Tratado não prejudicam a aplicação das seguintes regras:
a) Nenhum Estado-membro é obrigado a fornecer informações cuja divulgação considera contrária aos interesses essenciais da sua própria segurança;
b) Qualquer Estado-membro pode tomar as medidas que considere necessárias à protecção dos interesses essenciais da sua segurança e que estejam relacionadas com a produção ou o comércio de armas, munições e material de guerra; tais medidas não devem alterar as condições de concorrência no mercado comum no que diz respeito aos produtos não destinados a fins especificamente militares.
2. Durante o primeiro ano após a entrada em vigor do presente Tratado, o Conselho, deliberando por unanimidade, fixará a lista dos produtos a que se aplica o disposto no nº 1, alínea b).
3. O Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, pode introduzir modificações nesta lista.
Como disposto no artigo.º 2 do Decreto-Lei 33/99, este diploma aplica-se às aquisições militares destinadas às entidades integradas no Ministério da Defesa Nacional e às entidades tuteladas por este Ministério.
Reconhecendo que os contratos relativos à aquisição de armas, munições e outro material de guerra, referidos na alínea b) do nº 1 do artigo 223.º do Tratado de Roma “não estão sujeitos às regras fixadas nas Directivas n.º 93/96/CEE, do Conselho, de 14 de Junho, e 92/50/CEE, do Conselho, de 18 de Junho, não lhes sendo, por conseguinte aplicáveis as normas que disciplinam a escolha do procedimento e respectiva tramitação para a generalidade das aquisições de bens e serviços por parte das pessoas colectivas de direito público,” o Decreto-Lei n.º 33/99, de 5 de Fevereiro, pretendendo evitar os regimes casuísticos que têm sido criados aquando da celebração de tais contratos, estabelece um conjunto de regras que visam aumentar a transparência, rigor e eficácia dos mesmos.
“Com o presente diploma ficam definidos os tipos de procedimentos a adoptar, não sendo mais necessário ou sequer possível à entidade contratante criar procedimentos caso a caso,” podemos ler no preâmbulo do Decreto-Lei em referência.
O Decreto-Lei estabelece um quadro normativo relevante, que enquadra pela primeira vez as contrapartidas resultantes de aquisições de equipamentos militares.
As contrapartidas são referidas na parte introdutória quando é anunciada a exigência de um “programa de concurso e um caderno de encargos, onde conste, por um lado, o procedimento a seguir no concurso e, por outro, as cláusulas a que devem obedecer as propostas, bem como as contrapartidas a exigir, como o conjunto de compensações económicas, que possam contribuir para o desenvolvimento da indústria portuguesa, quando a elas houver lugar.”
Já no articulado, no artigo 7.º epigrafado programa de concurso e caderno de encargos, esta exigência é densificada quando na alínea e) do n.º 1 diz que o programa de concurso deve especificar “as contrapartidas exigidas, quando a elas haja lugar.” Mais adiante, no nº 2, diz-se que a “elaboração das condições referentes às contrapartidas deve reger-se pelas orientações a definir por despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e da Economia, de forma que as contrapartidas exigidas possam contribuir para o desenvolvimento da indústria portuguesa, em particular tendo em vista a concretização dos objetivos estratégicos das indústrias ligadas à defesa.”
Trata-se de uma referência ainda por operacionalizar, o que virá a acontecer com o Despacho Conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e da Economia n.º 341/99, publicado no DR 2ª série, de 21 de abril de 1999.
Despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e da Economia n.º 341/99, de 21 de abril de 1999
De facto, dois meses após o Decreto-Lei n. 33/99, de 5 de Fevereiro, o Despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e da Economia n.º 341/99, de 21 de Abril de 1999 vem determinar que serão objeto de contrapartidas, nos termos do Decreto-Lei n.º 33/99, “os processos de aquisição de material de defesa por parte do Governo Português, que tenham por objecto bens e serviços constantes da lista prevista no n.º 2 do artigo 223.º do Tratado de Roma, em valor não inferior a 5 milhões de Euros.”
Em Abril de 1999 entende-se por contrapartidas “o conjunto de compensações, quer de natureza económica quer de parceria tecnológica e ou estratégica, que o Governo Português estabelece com os fornecedores como condição para a sua aquisição, e que possam contribuir para o desenvolvimento da indústria portuguesa.” Neste sentido, as contrapartidas a oferecer pelos concorrentes devem orientar-se para a promoção do desenvolvimento industrial nacional, através de ações com efeitos diretos e indiretos relevantes sobre a estrutura industrial.
Este ‘eventual regime de contrapartidas’ estabelece que os termos de referência das contrapartidas a oferecer pelos concorrentes deverão ser definidos previamente ao lançamento dos processos de aquisição (artigo 4.º).
As contrapartidas a oferecer pelos concorrentes devem ser suficientemente especificadas, nomeadamente no que diz respeito ao seu âmbito, montante, prazo e garantia de execução.
“O valor das contrapartidas a estabelecer não deverá ser inferior ao montante dos contratos de aquisição,” contando já com eventuais revisões de preços.
Na execução dos contratos de contrapartidas, o adjudicatário pode envolver, sob sua total responsabilidade, subcontratantes ou outras empresas e entidades com ele relacionadas.
No início de 1999 era claro que as contrapartidas dirigidas às indústrias ligadas à defesa deveriam ser “particularmente consideradas,” promovendo a sua “crescente participação nas cadeias de valor das mesmas, num quadro de globalização.”
A valorização das contrapartidas estaria diretamente ligada à inclusão na sua concretização dos seguintes vetores, ou seja, seriam mais valorizadas as que incluíssem: 1) ações que envolvessem parcerias com empresas portuguesas, orientadas para os mercados globais, com significativa valorização de recursos humanos de elevada qualificação e de I&D nacionais; 2) ações que integrassem empresas portuguesas em cadeias de valor (a participação conjunta em consórcios para execução de programas internacionais era privilegiada); 3) ações de articulação produtiva e comercial, que garantam a penetração em mercados terceiros de elevado potencial e significativas barreiras à entrada de empresas portuguesas isoladamente ou em parceria; 4) ações que visassem o reforço da cooperação em matéria de I&D e eventual contratação de capacidades nacionais, com valorização das ações orientadas para a utilização industrial da tecnologia.
Há, como se pode ver, uma grande preocupação, na valorização das contrapartidas, do impacto gerado na economia nacional, na inserção de empresa portuguesas em cadeias de valor, numa ótica de mundialização.
O Decreto-Lei º 341/99 determina que poderão ser consideradas como contrapartidas as ações realizadas a partir da entrada em vigor do mesmo e atempadamente apresentadas pelos concorrentes à Comissão Permanente de Contrapartidas (CPC). Para este efeito é criado um Banco de Crédito de Contrapartidas que será gerido pela CPC.
“O que acontece é que, na realidade, em Portugal, do ponto de vista das capacidades para entrar em contrapartidas diretas, a capacidade das empresas portuguesas, na fase inicial, era perfeitamente limitada. Isto leva à necessidade do pensamento do instrumento de política pública de contrapartidas. É um instrumento que deveria ter sido pensado de uma forma evolutiva: criar capacidade com os primeiros programas de contrapartidas, que existiam, para que as empresas se capacitassem para, em novos programas de aquisição militar, serem as mesmas empresas a participar diretamente na produção dos bens que eram adquiridos. E isto leva à questão de que, realmente, em situação alguma a definição dos programas ou projetos de contrapartidas pode estar do lado das entidades devedoras das contrapartidas. Este é um ponto que tem de ser decidido pelo próprio Estado, as prioridades têm de ser definidas pelo próprio Estado.52”
Da criação da Comissão Permanente de Contrapartidas
A CPC é um órgão colegial criado em 1999 por Despacho Conjunto 341/99, dos Ministros da Defesa Nacional e da Economia.
Na sua composição estão representantes da Direção-Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa (DGAED) e dos três ramos das Forças Armadas do Ministério da Defesa Nacional; um representante da Direção-Geral da Indústria, um do ICEP (Investimentos, Comércio e Turismo de Portugal), um do IAPMEI (Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento) e outro do INETI (Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial) do Ministério da Economia. Ou seja, quatro membros da Defesa e quatro membros da Economia, para além do seu Presidente.
Para além destes, a CPC poderá agregar outros elementos sempre que as circunstâncias o justificarem, quer como peritos, quer como integrantes de grupos técnicos de apoio.
Esta CPC será coordenada por uma personalidade designada por despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e da Economia.
O Primeiro Presidente da CPC foi o Engenheiro Sousa Gomes, que não foi ouvido na Comissão Parlamentar de Inquérito e que apenas exerceu o cargo durante uns meses.
Ao Engenheiro Sousa Gomes sucedeu o Engenheiro Torres Campos, que avaliando o seu mandato à frente da CPC diz: “Aquilo que posso dizer é que era uma Comissão que funcionava com regularidade. Aliás existem certamente atas das reuniões, porque o secretariado da Comissão funcionava na Direcção-Geral de Indústria e certamente, nos arquivos dessa Direção-Geral, constarão as atas das reuniões que se realizaram53.”
Uma das atribuições fundamentais da CPC é proceder à elaboração de um regulamento interno (a ser submetido à aprovação conjunta dos Ministérios da Defesa Nacional e da Economia) onde deverão estar definidos, além das suas regras de funcionamento, alguns critérios genéricos fundamentais, tais como: o valor acrescentado nacional; o estabelecimento de parâmetros de definição de prioridades relativas às contrapartidas; definir os princípios gerais para os termos de referências das contrapartidas; e o estabelecimento de parâmetros básicos a observar na avaliação das propostas de contrapartidas.
Principais atribuições da CPC:
propor os domínios e formas de contrapartidas a privilegiar nos programas dos processos de aquisição, em linha com as orientações do governo em sede de defesa nacional e indústria, e em função da natureza e da dimensão do bem ou serviço a adquirir.
Propor os termos de referência das contrapartidas a incluir nos referidos processos de aquisição; prestar o apoio técnico necessário à Comissão dos processos de aquisição, nomeadamente através de pareceres de avaliação das propostas e de recomendações sobre a aprovação ou exclusão das mesmas;
Elaborar a proposta de minuta dos documentos contratuais relativos a contrapartidas, incluindo eventuais penalizações para o não cumprimento atempado das contrapartidas a contratar, a celebrar entre a entidade adjudicante Estado Português e o adjudicatário;
Verificar e promover a efectiva execução das contrapartidas durante a vigência contratual, através de um acompanhamento permanente e facilitando a implementação de acções que tenham em vista a sua concretização atempada;
Formular recomendações à entidade adjudicante, indicando as acções tidas por convenientes, tendo em vista a correção de eventuais desvios verificados no acompanhamento;
Implementar e gerir o Banco de Créditos de Contrapartidas.
Um mandato ambicioso para um mecanismo que acabava de ser criado mas que estava em linha com a prática internacional e traduzia as respostas sentidas como necessárias.
Das garantias para a execução das Contrapartidas.
Partindo de um diagnóstico nacional, mas também europeu e mundial, de uma baixa taxa de execução das contrapartidas, fica estabelecido que “a caução para garantir o exacto e pontual cumprimento das obrigações contratuais do fornecimento, bem como os respectivos termos, aplica-se ao cumprimento integral das obrigações contratuais sobre contrapartidas.”
O Decreto-Lei n.º 349/99 acrescenta ainda que como garantia complementar poderá ser considerado “o congelamento de pagamento parcial ou total do fornecimento ou a apresentação de garantias bancárias autónomas em first demand, até ao termo do prazo estabelecido para a execução das contrapartidas, sendo esse valor perdido em favor da entidade adjudicante, independentemente da decisão judicial, se o fornecedor não cumprir, em parte ou na totalidade, as obrigações contratuais de contrapartidas.” A imposição de penalidades – mais ou menos gravosas – tinham o duplo fito de dissuadir o incumprimento e ressarcir o estado adjudicante na eventualidade desse incumprimento acontecer.
Uma das propostas para prevenir o incumprimento, veiculada na CPIRAEM, foi a da articulação entre o contrato de contrapartidas e o contrato de aquisição. Disse-nos Bernardo Ayala: tratava-se de um mecanismo muito simples de entender, mas difícil de aplicar, reconhece.
“Aquilo que haveria a fazer era articular o calendário do cumprimento das obrigações do fornecedor, no âmbito do contrato de aquisição, ou seja, no fundo, o calendário de construção e de entrega dos bens com o calendário do cumprimento das contrapartidas.
Desde que esses calendários estivessem minimamente ajustados — não teriam de estar 100% sobrepostos — passava-se, depois, a um segundo patamar, que era o da verificação em determinados milestones do cumprimento do contrato de contrapartidas e, quando houvesse incumprimento, aplicação da penalidade respetiva. Como? E é aqui que entra a articulação entre os dois contratos — aplicação mediante dedução dos pagamentos que tivessem de ser feitos ao fornecedor no âmbito no contrato de aquisição.54” Era um “mecanismo [que] começou a ser estudado, primeiro na ótica do contrato de contrapartidas dos submarinos e, nas primeiras minutas que circularam ainda de um contrato-quadro — chegou a supor-se que este procedimento teria um contrato-quadro, e se houver ocasião voltaremos a isso — do Programa Relativo à Aquisição de Submarinos, este era o mecanismo previsto para salvaguarda do cumprimento das contrapartidas. E este mecanismo esteve previsto até à sétima versão do contrato-quadro, que é de 3 de agosto de 2000. Até 3 de agosto de 2000, o mecanismo de proteção das contrapartidas era este.55”
E adianta, “[é] que este procedimento dos submarinos foi lançado em 1998, através de uma resolução de Conselho de Ministros, a Resolução n.º 14/98, de 30 de janeiro, e, em matéria de contrapartidas, dizia pouco ou nada. Na mais bondosa das hipóteses, dizia pouco. Na hipótese operacional não dizia mesmo nada. Tinha um anexo IV muito vago sobre contrapartidas, tinha também uma menção no artigo 11.º a contrapartidas, mas nada mais. Não era feita qualquer menção, na Resolução do Conselho de Ministros n.º 14/98, nem a penalidades por incumprimento e contrapartidas, nem a garantias dessas penalidades, nem a qualquer esquema como esse que agora aqui relatei.56”
Sobre as garantias bancárias que oscilaram nos contratos celebrados – e sob escrutínio desta CPIRAEM – o valor das garantias bancárias variou entre os 10% e os 25%.
A propósito das garantias bancárias e da execução das mesmas disse o Ministro Pires de Lima: “ se todos os contratos de programas de contrapartida tivessem como salvaguarda garantias bancárias com taxas de 25%, como no caso dos contratos assinados no tempo do Governo PSD/CDS em que o Dr. Paulo Portas era Ministro da Defesa Nacional, eu diria que o Estado português estaria em condições mais sólidas de negociação perante eventuais ou potenciais incumprimentos por parte dos fornecedores.[…]
Portanto, nesta matéria, aquilo que lhe posso dizer é que há uma diferença. Não faço juízos de valor, mas nos contratos de contrapartidas que foram negociados por Governos socialista as garantias bancárias, quando existiam, foram de 10%, e muitas vezes foram garantias que nem sequer têm um caráter executório bancário; os contratos assinados no período de 2002 a 2004 têm garantias de 25%, e é evidente que um contrato com uma garantia de 25% dá um poder acrescido ao Estado português perante um potencial incumprimento57.”
Os conflitos emergentes do incumprimento das obrigações contratuais de contrapartidas poderiam ser dirimidos com o recurso à cláusula arbitral ou ao compromisso em árbitros, como alternativa prévia à sujeição à lei portuguesa e aos tribunais das comarcas de Lisboa.
Em síntese, o objetivo último da CPC era constituir-se como único interlocutor do Estado com as empresas envolvidas na execução das contrapartidas, gerindo o banco de créditos de contrapartidas, e apoiando o Estado em todo o processo desde a definição das mesmas, até ao acompanhamento da sua execução, passando pela negociação, avaliação e contratualização das contrapartidas58.
Da composição da Comissão Permanente de Contrapartidas.
Os primeiros representantes na CPC foram designados pelo Despacho Conjunto n.º 719/99, de 9 de agosto, publicado no DR II S. n.º 194, de 20 de agosto.
O Primeiro Presidente da CPC foi o Engenheiro António Francisco Barroso de Sousa Gomes.
O Regulamento Interno da CPC é aprovado pelo Despacho Conjunto n.º 73/2000 de 29 de Junho, posteriormente alterado pelos Despachos Conjuntos n.º 325/2002, de 27 de Março, e 169/2003, de 19 de Fevereiro.
O Despacho Conjunto n.º 325/2002, no seu artigo 17.º, estabelece uma revisão do regulamento interno da CPC no prazo máximo de 2 anos.
E Em 2003 a Comissão Permanente de Contrapartidas sofre uma primeira alteração, através do Despacho Conjunto n.º 169/2003, de 19 de Fevereiro, dos Ministérios da Defesa Nacional e da Economia. O artigo 10.º do despacho conjunto n.º 341/99 de 21 de Abril passa a ter a redação que se segue:
É criada a Comissão Permanente de Contrapartidas (CPC) referida no n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 33/99, de 5 de Fevereiro, a qual será constituída por representantes das entidades a seguir indicadas: Direcção-Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa (DGAED) e três ramos das Forças Armadas do Ministério da Defesa Nacional, Direcção-Geral da Indústria (DGI), Investimentos, Comércio e Turismo de Portugal (ICEP), Agência Portuguesa para o Investimento (API) e o Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (INETI), podendo a CPC agregar outros elementos sempre que as circunstâncias o justificarem, quer como peritos quer como integrantes de grupos técnicos de apoio.
O Despacho conjunto n.º 169/2003 altera, também, o n.º 3 do artigo 2.º do regulamento interno da CPC, para passar a incluir um número 3.º em que os vogais efetivos, bem como os seus suplentes, são nomeados por despacho do ministro que exerça a tutela sobre a entidade que representam. À lista de entidades acrescenta-se a Agência Portuguesa para o Investimento (API).
Da capacidade de intervenção da Comissão Permanente das Contrapartidas.
Sobre o peso relativo e cumprimento das competências atribuídas à CPC, o Engenheiro Torres Campos diz-nos ainda:
“Era uma Comissão que não estava — não sei se deliberadamente ou não, sobre isso não me pronuncio — suficientemente inserida no processo de aquisição. A Comissão elaborava termos de referência, tomava conhecimento da parte de contrapartidas apresentada pelos concorrentes, elaborava sobre eles um parecer e dizia qual era o que lhe parecia mais adequado, contactava com os concorrentes e, inclusive, fazia-lhes sugestões de se dirigirem à indústria a ou b disponível em Portugal, fazendo sugestões para eventual substituição ou acrescento de contrapartidas que pudessem ser qualitativamente melhores. Depois, entregava esse relatório à entidade que efetivamente concretizava o negócio, chamemos-lhe assim — é de um negócio que se trata, de compra-e-venda —, vinha a saber o resultado a posteriori e então monitorizava ou tentava monitorizar o resultado, verificando se efetivamente aquilo que tinha sido incluído no contrato estava a ser realizado ou não. Esta era a função.
Porque é que digo que isto não funcionava muito bem? Eu acho que era pela própria natureza da matéria, porque do ponto de vista do comprador, que eram as Forças Armadas, as contrapartidas — e eu acho isso perfeitamente natural — eram um condicionante a mais. Para eles, era muito melhor não haver as contrapartidas. E até, quem sabe, se não houvesse contrapartidas, de um ponto de vista estritamente financeiro, provavelmente era até capaz de ser possível arranjar melhores condições. Quer dizer, não era uma matéria pacífica. É o que eu quero concluir com isto.59”
Num balanço genérico sobre a CPC diz-nos também:
“No quadro que estava traçado eu não sentia dificuldades. O que eu sentia era que a Comissão de Contrapartidas, uma vez que existia, poderia, se tivesse um imbricamento — expressão que usei há pouco — maior com a comissão que tratava da aquisição propriamente dita, seria potencialmente possível obter, quer qualitativamente, quer quantitativamente, condições um bocadinho superiores às que se obtiveram60.
“Se tudo funcionasse bem, situação que é sempre uma hipótese mas que é aquela em que temos que nos pôr, terei tendência a afirmar que é melhor as aquisições militares serem feitas sem contrapartidas do que com elas. Havendo contrapartidas, então, a inserção dessa condicionante adicional tem de ser feita por inteiro e, portanto, a definição daquilo que são as contrapartidas e todas as condições que subjazem à existência de contrapartidas têm de fazer parte integrante do contrato e da negociação com os vários candidatos à venda de material militar.61”
E, resumindo o papel da CPC nos processos de contrapartidas, esquematicamente, caracteriza-o da seguinte forma:
“Na altura a que me posso reportar, normalmente o Ministério — podia ser o da Defesa ou o da Economia — comunicava que ia ser aberto um concurso para a aquisição de x unidades disto ou daquilo, ou de determinados trabalhos de reparações — também havia reparações de grande vulto ou modificações a equipamento já existente. Tudo isto eram hipóteses que foram realidades. Havia um caderno de encargos que, na parte que podia interessar à Comissão de Contrapartidas, nos era entregue.
Com base nisso, a Comissão fazia aquilo a que se chamava os termos de referência, aquilo que nós considerávamos que poderia ser, face aos elementos então conhecidos, o tipo de contrapartidas mais adequado à compra que estava em vias de ser realizada. Isso era aprovado normalmente. Não tenho ideia de reprovações, pelo menos dos dois ou três casos em que eu participei, e depois, enfim, o Governo decidia formalizar o concurso, abria o concurso, o concurso era público e, a partir desse momento, nós tínhamos conhecimento de quais eram os concorrentes com os quais então podíamos contactar para discutir com eles o programa de contrapartidas que eles tinham apresentado. No meu tempo não era mais do que isto62.”
O ex-presidente da CPC, Engenheiro Torres Campos quando questionado sobre as pré-contrapartidas e sobre se a CPC teria aprovado as pré-contrapartidas [no caso dos submarinos], responde que “nem aprovou, nem tomou conhecimento delas. Mas não só o Presidente, como a Comissão.63” E quando instado a comentar se teria conhecimento de que, para o mesmo efeito, a Comissão PRAS teria validado e ratificado uma lista de pré-contrapartidas, que incluía relativamente aos dois candidatos 45 projetos, responde liminarmente: “não tive qualquer conhecimento disso.”
A avaliação modesta do funcionamento da CPC é partilhada por outros atores:
“Esta Comissão também nunca funcionou eficazmente, pelas seguintes razões: ser um organismo constituído por representantes institucionais que apenas reúnem periodicamente e não podem dedicar-se ativamente à CPC; não incluir representantes da indústria; deixar à iniciativa das empresas fornecedoras os contactos com empresas nacionais, potenciais beneficiárias de contrapartidas, sem definir orientações prévias e participar na negociação; falta de acompanhamento da execução do contrato por um órgão operacional permanente.64”
Em junho de 2005 o Governo nomeou o Presidente da CPC a tempo inteiro, com o objetivo de rever o seu funcionamento e apresentar, no prazo de quatro meses, novas propostas que substituíssem o regime casuístico de contrapartidas, por regras sistematizadas, claras e com projetos prioritários, podendo conduzir ou não à criação de uma Agência Económica da Defesa65.
O Engenheiro Rui Neves, que toma posse em Maio de 2005 faz o seguinte balanço:
“Bom, poderemos dizer que, no momento em que tomo posse, no início das minhas atividades, não existia a Comissão Permanente de Contrapartidas, a anterior tinha cessado funções. Tentei, várias vezes — aliás, solicitei mesmo ao Ministério — o contato com o anterior Presidente um pouco por causa dos dossiers, mas nunca foi possível realizar essa reunião e, portanto, «herdei» uma única pessoa, um técnico, que era membro da Comissão, em representação de um órgão do Ministério da Defesa — não sei se da DGAIED (Direção-Geral de Armamento e Infra-Estruturas de Defesa), não me lembro —, que trabalhou connosco até ao fim desse ano de 2005. Conhecia algumas coisas, mas não estava dentro dos pormenores.
O resto não existia, nem documentos existiam. Os documentos que existiam no arquivo foram-me entregues mais tarde, já no final de setembro, pelo escritório de advogados a quem tinha sido confiado esse arquivo. Pedi uma reunião e o Dr. Sérvulo Correia — que, aliás, eu já conhecia há vários anos — fez-me, então, entrega de um conjunto de arquivos da Comissão.
Como é que vai passar a funcionar a Comissão a partir do momento em que começo a trabalhar? Fui nomeado através de um despacho […], e que, no fundo, me concedia 120 dias para fazer três coisas: o ponto de situação das contrapartidas; dinamizar o processo; e propor a reestruturação da Comissão e dos procedimentos.
Eu, no final de agosto de 2005, entreguei o projeto de reestruturação que um ano depois veio dar origem aos dois decretos de revisão quer da Comissão quer dos procedimentos.
Hoje, não sei como é, mas na altura a Comissão de Contrapartidas era mais um comité decisor.[…] Esta entidade tomava decisões sobre dossiers que lhe apresentavam.
A Comissão tinha a faculdade de poder organizar grupos de trabalho, pedindo técnicos a várias entidades quer da economia quer da defesa para assuntos específicos, mas na altura não havia nenhum grupo a funcionar e mesmo a Comissão, na altura, não estava completa, faltava uma ou duas pessoas, que foram entretanto nomeadas.
Como havia alguns assuntos urgentes, o que se fez? Pedi ao Ministério da Defesa alguns militares gestores que tinham trabalhado comigo anteriormente na administração da EMPORDEF e que eu conhecia bem para, em nome do Ministério da Defesa, fazer o acompanhamento dos grupos técnicos que integrassem cada um dos projetos e também, do Ministério da Economia, ao IAPMEI, que indicou também algumas pessoas.
Portanto, construímos, para cada projeto de contrapartidas, um técnico encarregado de acompanhar tudo o que tinha a ver com o respetivo projeto de contrapartidas.
Na altura, havia um contrato de contrapartidas em força, dos submarinos, e três contratos antigos que tinham diferentes graus de estado — podemos depois falar disso —, um, com a AgustaWestland por causa dos helicópteros, e dois, com a Lockheed Martin, sobre umas questões antigas.
Depois, havia um conjunto de contratos que já tinham sido assinados mas aguardavam a entrada em vigor, porque ainda não tinham tido o Ok do Tribunal de Contas, o que aconteceu a seguir, em julho, agosto, setembro… Eram, se bem me recordo, os veículos blindados, os torpedo […] e havia o contrato com a EADS CASA C-295, cuja intenção de adjudicação estava anunciada mas não estava ainda contratualizado e, portanto, veio a ser objeto um ano depois.
Entretanto, nós entendemos… Aliás, eu entendi e propus ao Sr. Ministro, que aprovou, que era importante fazer o ponto de situação e dinamizar.
Assim, organizou-se, nas instalações do INETI (Instituto Nacional de Engenharia, Tecnologia e Inovação), aquilo a que se chama um seminário, para o qual foram convidados todos os fornecedores de equipamento responsáveis por contratos de contrapartidas, e estiveram todos representados, todas as empresas que tinham contratos de contrapartidas…, aliás, que tinham projetos. É porque aqui a palavra «contrato» é em sentido global e, depois, cada um deles tem um projeto, cada contrato tem umas dezenas de projetos.
Ora, esse seminário durou um dia e foi muito útil, porque a maior parte das empresas nunca tinha ouvido falar ou contactado sequer com a empresa responsável pela qual ela ia prestar a contrapartida.
Fizemos, então, uma apresentação do conjunto dos projetos e, à tarde, fizeram-se reuniões separadas. Cada prestador de contrapartidas, que são as empresas, fez uma discussão com o técnico já então responsável por esse acompanhamento para planear o trabalho de acompanhamento — saber o que se ia fazer, como é que se ia fazer — e o trabalho arrancou.
Simultaneamente, porque havia projetos semelhantes em vários contratos, nomearam-se alguns técnicos para fazer um acompanhamento horizontal, ou seja, havia vários UAV (Unmanned Aerial Vehicle). Havia pessoas responsáveis por tentar ligar os diversos UAV dos vários projetos no sentido de dar alguma coerência estratégica e não pôr todas as pessoas a fazer a mesma coisa. No setor automóvel, havia muita coisa nos componentes e na aeronáutica havia também muitas coisas. Portanto, havia gestores horizontais. Era uma espécie de uma pequena matriz.
Foi assim que a Comissão arrancou e foi assim que, mais coisa menos coisa, enquanto lá estive, começou a funcionar, com técnicos quer do Ministério da Economia, IAPMEI, direção-geral da economia, quer do Ministério da Defesa.66”
Da documentação em arquivo da Comissão Permanente de Contrapartidas.
Sobre a questão dos arquivos da Comissão Permanente de Contrapartidas, que o Engenheiro Rui Neves relata, o Dr. Bernardo Ayala em audição posterior na CPIRAEM, revela o porquê de os documentos estarem na Sérvulo Correia & Associados. Diz Bernardo Ayala:
“Aquilo que sucedeu foi o seguinte: na altura em que estava a terminar o mandato do Prof. Pedro Brandão Rodrigues — e o Prof. Pedro Brandão Rodrigues sempre se manifestara, durante os anos em que esteve à frente da Comissão Permanente de Contrapartidas, como alguém preocupado com o arquivo, com as atas, com a formalização e com a memória futura daquilo que se ia fazendo nessa altura —, a Comissão Permanente de Contrapartidas não tinha instalações e ia deixar de ter funcionários, ou seja, na prática, ia deixar de ter existência real e o Prof. Pedro Brandão Rodrigues, ciente desse facto, de que não tinha instalações onde deixar o arquivo e de que não tinha sequer funcionário a quem os confiar, pediu-nos, primeiro, informalmente, se nós nos oporíamos a guardar esses documentos por um período transitório até o seu sucessor tomar posse e, depois, exarou um despacho, que não está datado, mas há de ter sido dos últimos despachos do Prof. Brandão Rodrigues, em que determina que seja confiada à Sérvulo Correia & Associados a guarda transitória do arquivo da Comissão Permanente de Contrapartidas, que até aí estava ao seu cuidado mas que iria deixar de estar, por não ter, pura e simplesmente, onde deixá-lo nem a quem.
A Sérvulo Correia & Associados aceitou esse mandato — e devo dizer que pedidos destes não nos eram feitos com frequência, mas sempre que eram feitos, a menos que houvesse razões fundamentais, seriam atendidos por períodos transitórios —, e nós aceitámos por um período transitório, na base desse despacho, guardar esse arquivo da CPC para que não se extraviasse.
Houve um hiato e, quando o Eng.º Rui Neves tomou posse, o Prof. Sérvulo Correia pessoalmente telefonou-lhe e deu-lhe conta de que nós tínhamos esse arquivo da CPC à nossa guarda e que estava disponível para o levantamento quando o Sr. Engenheiro assim o entendesse.
O Sr. Eng.º Rui Neves esteve comigo numa reunião presencial no dia 5 de maio de 2005 e nessa reunião, recém-empossado, tendo tomado posse há muito pouco tempo, dei-lhe nota do que tínhamos à nossa guarda e, logo nessa reunião, sem recibo, devolvi-lhe uma pequena parte dos documentos que estavam à nossa guarda, pois eram documentos que o Eng.º Rui Neves precisava de imediato para tomar ações de imediato, não sei quais, e devolvi-lhos logo nessa data.
Ficou combinado no dia 5 de maio de 2005 que o Eng.º Rui Neves iria tratar do problema logístico do arquivo da CPC e que nos diria qualquer coisa assim que tivesse esse problema resolvido, rogando-nos paciência para ficarmos com os documentos mais um tempo até esse problema estar ultrapassado.
Voltámos a ter notícias no dia 9 de junho de 2005, 40 dias depois, dia em que o Eng.º Rui Neves disse que, finalmente, já tinha onde guardar os documentos e pediu-nos, então, que operássemos a respetiva entrega, o que foi feito nesse mesmo dia mediante recibo, ou seja, há um recibo, que está nos arquivos da Sérvulo Correia & Associados, de que eu tenho cópia digital, de 9 de junho de 2005, pelo qual nós entregamos ao Eng.º Rui Neves todo o arquivo que nos tinha sido confiado, mediante despacho fundamentado, pelo Prof. Pedro Brandão Rodrigues.
Uma das conclusões que daqui se pode tirar é que este hiato de 40 dias, entre a reunião que eu tive com o Eng.º Rui Neves, em 5 de maio de 2005, e a entrega final dos documentos, em 9 de junho de 2005, 40 dias depois, demonstra que a preocupação do Prof.º Pedro Brandão Rodrigues era real, ou seja, que não havia onde pôr os documentos e que o risco de extravio era óbvio. No dia 9 de junho entregámos tudo o que tínhamos à Comissão Permanente de Contrapartidas67.”
De outras fragilidades da Comissão Permanente de Contrapartidas.
Estas fragilidades várias estão em sintonia com o que é dito posteriormente no relatório de Atividades de 2005 da CPC.
O Relatório de Atividades de 2005 refere que ao longo desse ano, “especialmente a partir de Maio, a CPC desenvolveu um conjunto de actividades relacionadas com a negociação e/ou renegociação de contratos, o acompanhamento dos contratos em curso, a ligação às empresas beneficiárias, mantendo, simultaneamente alguma reflexão sobre o trabalho desenvolvido e as alterações desejáveis.68”
Mas diz também que “a insuficiência de meios e a ausência de meios financeiros próprios são o principal obstáculo à normal atividade da Comissão. Situação que, a não ser resolvida a curto prazo, poderá comprometer seriamente a concretização das responsabilidades que lhe estão atribuídas.69”
A criação de um Grupo Técnico de Apoio (GTA), a partir de Maio de 2005, com carácter semipermanente, constituído por elementos requisitados a diferentes instituições quer do MDN, quer do MEI pretendeu dar resposta às necessidades de acompanhamento e monitorização dos vários programas de contrapartidas geridos pela CPC.
O Relatório Final do Grupo de Trabalho sobre Contrapartidas da Assembleia da República (em 2008) citando os estudos que foram realizados já em 2005, e mormente um estudo da INTELI sobre “Contributos para uma estratégia de desenvolvimento do Cluster aeronáutico nacional.70” diz:
“Do quadro negativo que foi traçado nesse estudo, não se pode excluir, também, a atitude de algumas empresas nacionais que têm visto nos negócios das contrapartidas apenas um meio para aumentar momentaneamente as suas exportações.71”
E prossegue: “Paralelamente, foi assumida a necessidade de se dotar, finalmente, a Comissão Permanente de Contrapartidas com os meios necessários para cumprir eficazmente a sua função. Além disso, no quadro do Plano Tecnológico aparecem, pela primeira vez, objetivos associados às Contrapartidas, o que tem que relevar de uma perspetival estratégica relativamente aos objetivos económicos e interesses nacionais.
A passagem da CPC para a tutela do Ministério da Economia e Inovação pareceu ser um sinal nesse sentido e a anunciada intenção de promover o desenvolvimento de um Cluster aeronáutico um exemplo de uma decisão de natureza estratégica.72”
O Engenheiro Rui Neves, quando questionado sobre outra área estratégica, a da Indústria, e sobre se havia algum representante da Indústria na CPC, pois muitas das contrapartidas tinham muito a ver com programas ligados à indústria, quer à indústria da Defesa, quer à indústria civil, responde que “não, não existia porque havia uma legislação sobre a Comissão Permanente de Contrapartidas que não previa essa questão, a qual foi depois suprida no projeto de reorganização posteriormente aprovado. Criou-se uma entidade onde estavam presentes representantes da indústria, das várias associações empresariais, precisamente porque era uma questão (enfim, terá uma explicação, mas não interessa para o caso…) que se reivindicava, era uma insuficiência.73”
Uma última nota para percebermos o estado do funcionamento da CPC é-nos dado de viva voz pelo seu presidente entre 2005-2007, quando diz:
“Não tinha equipa de auditoria, como não tinha uma equipa jurídica habitualmente a trabalhar. Trabalhava com o gabinete jurídico do ministério, em qualquer dos dois, mas que, muitas vezes, tinha prioridades a gerir e podia não ter a mesma rapidez; e tinha também o gabinete do Dr. Sérvulo Correia, que era, digamos, a primeira instância de choque quando tínhamos problemas, era o «bombeiro de serviço».
A segunda questão tinha a ver com os meios financeiros, na medida em que algumas situações acabavam por ter um reflexo em termos de custos. Por exemplo, para organizar um seminário era necessário alguns milhares de euros para trazer pessoas de todos os pontos do País para estarem um dia aqui, o que acabava sempre por ter de ser negociado com o orçamento ou do IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação ou do INETI (Instituto Nacional de Engenharia, Tecnologia e Inovação). E, como sabe, cada organismo tem os seus objetivos e os seus orçamentos e nem sempre é fácil desviar. Aliás, este assunto, depois, foi tentativamente suprido quando se propôs, na legislação reorganizativa, a alocação de receitas próprias da Comissão, precisamente para começar a fazer face a estes problemas.”
Não obstante as alterações que foram sendo introduzidas, o Presidente da CPC no seu relatório de atividades relativo ao primeiro semestre de 2006, dava “conta das suas preocupações com o atraso do Estado em termos de certas decisões e com a falta de recursos para o desempenho da missão da CPC.74”
Apesar das fragilidades da CPC, a sua criação e a “elaboração de um regulamento para os processos de contrapartidas suscitou uma nova postura dos fornecedores, empresas beneficiárias e do próprio Estado em relação às aquisições de equipamentos na área da Defesa.75”
Da nova Comissão das Contrapartidas – Agosto 2006
Mas é em 2006 que o Decreto-Lei n.º 153/2006, de 7 de Agosto, opera uma revisão profunda à CPC. De facto, certos aspetos da atuação da Comissão revelaram-se como “insuficiências estruturais face ao volume de contratos entretanto assinados” e entendeu-se que a sua manutenção poderia limitar a concretização dos “desejados impactes modernizadores e dinamizadores na economia portuguesa.”
A revisão do Estatuto da CPC, inserida numa mais ampla revisão do sistema de contrapartidas, com um novo regime jurídico das contrapartidas, teve como objetivo criar as condições para reforçar os efeitos estruturantes dos programas de contrapartidas sobre as empresas nacionais. Diz o Decreto-Lei n.º 153/2006: “as alterações que agora se consagram visam permitir que a CPC assuma uma postura pró-activa na orientação do sistema de contrapartidas para um leque de projectos predefinidos, tendo em vista a inovação tecnológica e a modernização do tecido empresarial, e na definição de programas industriais de cariz cooperativo, incluindo a participação nas redes de valor associadas aos equipamentos e sistemas adquiridos ou a construção de capacidade nacional de sustentação do seu ciclo de vida.”
Há também uma preocupação em dotar a CPC de meios e recursos permanentes mais adequados à missão e responsabilidade que lhe são conferidos, num quadro de estrita transparência e exigência. Assim, neste esteio, criou-se um gabinete técnico de apoio, exclusivamente composto por quadros com vínculo prévio à função pública. Reforçou-se, ainda, a atuação em rede da CPC com os diferentes organismos dos Ministérios da Defesa e Nacional e da Economia e Inovação, permitindo que a Comissão agregue as competências adequadas para a definição e acompanhamento dos programas de contrapartidas ou de cooperação industrial.
O Engenheiro Rui Neves, respondendo à pergunta sobre qual o impacto dos seus relatórios nos Decretos-Lei n.º 153 e 154/2006, de 7 de Agosto e sobre o estado da execução das contrapartidas a essa data declara:
“Atenção, o novo sistema aplicava-se, sobretudo, a novos contratos, porque quanto aos que já estavam em vigor eram, quando muito, os meios necessários que podiam ser um pouco reforçados.
Mas penso que não foi por aí que as coisas se podem ter atrasado, embora, desejavelmente, admita que se tivessem surgido mais cedo, eventualmente, que alguns dispositivos previstos poderiam ter começado a funcionar mais cedo, provavelmente com melhor resultados do que os que tive, mas compete aos outros julgar e não a mim.76”
O artigo 1.º define com clareza a natureza e missão da CPC renovada.
1—A Comissão Permanente de Contrapartidas (CPC) é um órgão colegial de natureza executiva e integra-se no Ministério da Economia e da Inovação, sem prejuízo da competência conjunta dos membros do Governo responsáveis pela área da defesa nacional e pela área da economia, nos termos do presente decreto-lei.
2—A CPC tem por missão definir e implementar a política nacional em matéria de contrapartidas e programas de cooperação industrial, bem como estudar, promover, avaliar e acompanhar a execução e fiscalização dos processos de contrapartidas ou de cooperação industrial, a desenvolver no âmbito de programas de aquisição de equipamentos e sistemas de defesa.
Os fins da CPC são atualizados à luz da experiência passada e dos novos desafios mapeados:
São fins da CPC:
a) Promover o reforço da capacidade competitiva das empresas portuguesas através, nomeadamente, da sua participação em projectos de carácter estruturante que promovam a inovação nas diferentes vertentes da tecnologia, de processos ou de produtos, possibilitando a progressão das empresas nacionais nas cadeias de valor em que se integrem;
b) Captar investimento estrangeiro associado a projectos de desenvolvimento e inovação, que estimulem a economia nacional;
c) Apoiar a concretização de projectos na área das indústrias de defesa, visando uma presença competitiva nos mercados internacionais e a criação de capacidades sustentáveis de apoio ao ciclo de vida dos equipamentos e sistemas objectos da aquisição;
d) Desenvolver e gerir programas de cooperação e desenvolvimento industrial e outras tarefas que lhe sejam especialmente cometidos pelo Governo.
Síntese das principais alterações à Comissão Permanente de Contrapartidas:
Pós 7 Agosto 1999
Integra-se no Ministério da Economia e da Inovação, sem prejuízo da competência conjunta com o membro do governo responsável pela área da defesa nacional.
Avaliar e acompanhar a execução e fiscalização dos processos de contrapartidas ou cooperação industrial.
Definir e implementar programas de cooperação industrial.
1 Presidente e 8 vogais efetivos:
– DGAED
– Força Aérea
– Direcção-Geral da Indústria
– ICEP
– INETI
Secretariado técnico, constituído pelo pessoal da DGI, funcionando nas suas instalações.
1 Presidente e 4 vogais por um período de 4 anos.
Gabinete técnico de 10 elementos em regime de tempo integral, selecionados de entre pessoal com pré- -vínculo à função pública.
Conselho Consultivo, composto por um representante de cada uma das seguintes entidades: DGAED, Marinha,
Exército, Força Aérea,
EMPORDEF, IAPMEI, ICEP, API, DGE, INETI, DANOTEC, AIP, AEP, FCT e Direcção-Geral do Tesouro
A fim de fazer face a eventuais despesas que não correspondam a despesas correntes de apoio logístico e administrativo, a Comissão elaborará um orçamento anual.
Eventuais despesas a suportar pelas entidades que constituem a CPC terão de ser previamente aprovadas pelas mesmas, para constarem dos respetivos orçamentos anuais.
A DGI assegura o pagamento das despesas em conformidade
O orçamento da CPC é aprovado conjuntamente pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas da Economia e da Defesa.
Comissões a fixar pelo presidente, a serem pagas pelos beneficiários pela participação em programas de contrapartidas ou de cooperação industrial.
Art. 20, alínea 4 – aplica-se aos contratos em curso.
a) Propor os domínios e formas de contrapartidas a privilegiar nos programas dos processos de aquisição;
b) Propor os termos de referência das contrapartidas a incluir nos programas de contrapartidas;
c) Apreciar e negociar as propostas de contrapartidas apresentadas pelos concorrentes;
d) Elaborar a proposta de minuta dos documentos contratuais relativos a contrapartidas, incluindo eventuais penalizações para o não cumprimento das contrapartidas a contratar;
e) Verificar e promover a efetiva execução das contrapartidas, através de um acompanhamento permanente e facilitando a implementação de ações que tenham em vista a sua concretização;
f) Após a conclusão do contrato, elaborar o respetivo termo de encerramento, incluindo eventualmente uma análise do respetivo impacto;
g) Implementar e gerir o banco de créditos de contrapartidas;
h) Indicar o seu representante em cada uma das comissões dos processos de aquisição;
i) Fazer as recomendações que julgar pertinentes sobre questões ligadas às contrapartidas, mesmo que fora de um processo de aquisição específico.
a) Elaborar estudos económicos, financeiros e sectoriais, no que respeita aos efeitos dos programas de contrapartidas e de cooperação industrial no tecido industrial nacional;
b) Divulgar informação acerca da política de contrapartidas e cooperação industrial junto de empresas nacionais;
c) Propor os sectores e projetos estratégicos a privilegiar em termos de programas de contrapartidas e de cooperação industrial;
d) Indicar um representante em cada uma das comissões dos procedimentos de aquisição de material de defesa;
e) Elaborar os termos de referência das contrapartidas no âmbito dos procedimentos de aquisição;
f) Identificar potenciais operações de contrapartidas, projetos de cooperação industrial, potenciais empresas nacionais beneficiárias;
g) Negociar as propostas de contrapartidas e os programas de cooperação industrial;
h) Elaborar as minutas dos contratos de contrapartidas e dos acordos de cooperação industrial e respetivos documentos de suporte;
i) Celebrar acordos de contrapartidas e acordos de cooperação industrial em nome do Estado Português;
j) Acompanhar e promover a efetiva execução dos programas de contrapartidas e acordos de cooperação industrial;
l) Aplicar as sanções previstas em caso de incumprimento;
m) Promover a renegociação dos contratos que se revelarem desajustados;
n) Elaborar o termo de encerramento do contrato de contrapartidas;
o) Gerir o Banco de contrapartidas;
p) Dinamizar a participação de empresas portuguesas nos programas de contrapartidas e de cooperação industrial;
q) Manter uma base de informação
atualizada relativamente às capacidades e tecnologias disponíveis nos principais fornecedores de equipamentos e sistemas de defesa;
r) Gerir o sistema de certificação de empresas portuguesas candidatas à participação em programas de contrapartidas e cooperação industrial;
s) Acompanhar a atividade da Agência Europeia de Defesa e outras organizações internacionais no que diz respeito às contrapartidas;
t) Acompanhar a execução de programas de contrapartidas e de cooperação industrial a cargo de empresas Portuguesas no Estrangeiro;
u) Disponibilizar informação ao Governo e às empresas em questão relativas a programas de contrapartidas e de cooperação industrial;
v) Transmitir à opinião pública, de modo acessível e transparente, no respeito pelo segredo militar, quando aplicável, e pelo segredo comercial e industrial das empresas, informação sobre todos os aspetos relevantes das contrapartidas e dos respetivos contratos e dos acordos de cooperação industrial;
x) Praticar os atos instrumentais necessários ao exercício das competências previstas nas alíneas anteriores.
Fonte: As contrapartidas como instrumento da Economia de Defesa, Sínteses Eurodefense – 10, Mesa Redonda, Centro de Estudos Eurodefense – Portugal. Lisboa Janeiro de 2007
Do Gabinete Técnico.
Estamos perante um nível de competências atribuídas que exige um reforço dos meios técnicos ao serviço da Comissão. Assim, é criado um Gabinete Técnico (artigo 8.º) dotado de 10 elementos, em regime de tempo integral, com vínculo prévio à função pública. Pelo artigo 9.º criam-se ‘Grupos Técnicos de Apoio’ constituídos para o acompanhamento específico de cada processo de aquisição. Estes grupos foram criados para o desempenho de funções muito relevantes nos processos em análise: não só deveriam avaliar as propostas a incluir nos programas de contrapartidas e de cooperação industrial relativas a cada processo, como deveriam “assistir o representante da CPC na comissão de avaliação do processo de aquisição e, ainda, acompanhar o processo de aquisição desde a preparação da informação necessária ao seu lançamento, negociação das propostas, avaliação, celebração do contrato de contrapartidas ou do acordo de cooperação industrial, acompanhamento da respectiva execução, até ao encerramento do contrato.”
O Embaixador Pedro Catarino, último Presidente da CPC (2007/2010), faz um balanço das dificuldades de funcionamento da CPC antes e depois de 2006, ou seja, antes e depois da criação de um RJC e da reformulação da Comissão.
“A Comissão funcionava na base da boa vontade destas pessoas. E o que a legislação de agosto de 2006 veio fazer foi criar uma estrutura estável, uma estrutura permanente, em que havia um presidente, dois vogais executivos, um nomeado pelo Ministro da Defesa e outro nomeado pelo Ministro da Economia, mais dois vogais não executivos, um nomeado pelo Ministro das Finanças e outro pelo Ministro da Ciência e Ensino-Superior, ou da Ciência e Tecnologia, o Sr. Dr. Mariano Gago.
Depois, era suposto haver um gabinete técnico com 10 elementos, para além do secretariado. Portanto, a partir dessa legislação, a CPC ficaria muito mais estruturada e mais estável para dar conta da sua missão.
Eu devo dizer que levou algum tempo a ser completado este quadro. E nunca foi completado. O gabinete técnico nunca teve 10 elementos, teve 6 elementos. E houve dificuldade na nomeação dos vogais. O vogal do Ministério da Ciência e Ensino Superior, salvo erro, só foi nomeado em 2010, e por sinal uma grande personalidade, o Sr. Prof. Carlos Salema, professor do Técnico, que deu uma contribuição inestimável. Quer dizer, o problema principal da Comissão de Contrapartidas era o da valorização dos projetos. A valorização dos projetos era o problema mais difícil e mais complicado. E nós usávamos um modelo que foi feito por um professor do Técnico e que foi adquirido pela Defesa e, salvo erro, pela INTELI, e portanto quando lá estive e quando negociámos os novos contratos já foi com base nesse modelo, que era o mesmo modelo que era aplicado nos contratos de aquisição. Portanto, havia uma sincronização de modelos, o que tinha uma certa vantagem.
Basicamente, não sei se quer que desenvolva algum aspeto. Mas, por exemplo, o quórum só teve lugar em setembro de 2007 e é curioso — é bom que tenham consciência disso… Porque houve dificuldades na escolha das pessoas. E acabaram por ser boas escolhas, julgo eu, porque o representante da Economia era um economista com conhecimento relativo ao processo de submarinos e o representante do Ministro da Defesa era um General da Força Aérea que tinha conhecimento pormenorizado do processo dos helicópteros. Esses dois processos eram os processos mais problemáticos e mais difíceis.
Só tivemos quórum em setembro de 2007. E foi porque precisávamos disso para assinar o contrato de contrapartidas do P-3 e não era possível uma delegação de poderes dos ministros. É um facto, que sublinho, que a Comissão Permanente de Contrapartidas tinha competências próprias. Era a Comissão que obrigava o Estado em matéria de contrapartidas.”
Ainda sobre o Gabinete Técnico acrescenta: “Deixe-me dizer-lhe também que o próprio gabinete técnico só foi constituído no segundo semestre de 2008. E foi constituído por três elementos que vieram do IAPMEI e por três elementos oficiais superiores, um de cada ramo das Forças Armadas. Portanto, a partir do segundo semestre de 2008, nós tivemos condições para eu distribuir o trabalho, porque passámos a ter um gestor para cada programa e a ter um dos vogais executivos, um que tinha metade dos programas e outro também metade dos programas.77”
Da criação do Conselho Consultivo para as Contrapartidas.
Outra nas inovações com potencial transformador foi a criação de um Conselho Consultivo, dotado da competência de acompanhar o funcionamento da CPC e dos programas de contrapartidas e cooperação industrial.
A sua composição denota a visão estratégica que prevalecia internacionalmente sobre o potencial das contrapartidas. Senão atente-se: à volta de uma mesa, representantes de cada uma destas entidades: Direcção-Geral de Armamento e Equipamento de Defesa; Marinha; Exército; Força Aérea; EMPORDEF— Empresa Portuguesa de Defesa (SGPS), S. A; Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, I. P. (IAPMEI); ICEP Portugal, I. P., Instituto das Empresas para os Mercados Externos (ICEP); Agência Portuguesa para o Investimento (API); Direcção-Geral da Empresa (DGE); Instituto Nacional de Engenharia, Tecnologia e Inovação, I. P. (INETI); Associação das Empresas de Defesa, Armamento e Novas Tecnologias (DANOTEC); Associação Industrial Portuguesa (AIP); Associação Empresarial de Portugal (AEP); Fundação para a Ciência e a Tecnologia, I. P. (FCT); Direcção-Geral do Tesouro.
Todos os stakeholders relevantes que deveriam ter reunido “ordinariamente, duas vezes por ano e, extraordinariamente, sempre que convocado pelo seu presidente, por sua iniciativa ou a solicitação da maioria dos seus membros.” Cfr artigo 16.º
O Embaixador Pedro Catarino ex-Presidente da CPC (2007-2010) quando questionado sobre a eficácia do Conselho Consultivo e sobre a regularidade das suas reuniões revela que este órgão nunca cumpriu a sua função.
“Em relação ao Conselho Consultivo, a lei impunha a sua reunião duas vezes por ano, e efetivamente tem razão, nós só realizámos uma vez e pareceu-me ter havido muito pouca participação dos representantes, que, aliás, segundo a lei, deveriam ser de nível para que pudessem assumir posições nas reuniões do Conselho Consultivo. Para já, não vieram os titulares, depois foram uns briefings, quase leitura do relatório, e passámos ao ponto seguinte. Não se deu aquela interação, que tem de haver nestas questões, porque nós precisamos da opinião, etc. Portanto, eu preferi ter encontros pessoais. Aliás, todas as vezes que me convidaram para fazer conferências sobre contrapartidas ou participar em debates, quer nacionais quer internacionais, nunca deixei de os fazer, e, portanto, procurei interagir. Recebia também os empresários sem exceção. Qualquer empresário que pedisse para ser recebido, era recebido logo. E, portanto, a coisa ficou assim, mas tem razão: eu não cumpri a lei. Penalizo-me, mea culpa, mas as circunstâncias foram estas.78”
Outras das inovações previstas era a criação de um site que agregasse a informação e permitisse dar visibilidade ao trabalho da CPC. O ex-Presidente da CPC diz claramente que: “em relação ao site, à base de dados, etc., os nossos recursos humanos eram limitados. Pedi um funcionário especializado em informática e nunca o tivemos, aliás dentro do número dos 10 para o gabinete técnico. Nunca tivemos e, portanto, nunca materializámos esse nosso desejo.79”
Do Regime Jurídico das Contrapartidas final.
No mesmo dia, 7 de Agosto de 2006, é publicado o Decreto-Lei n.º 154/2006 que aprova o Regime Jurídico das Contrapartidas (RJC).
Por nos parecer estruturante, e por ser alvo de referência em várias das 50 audições realizadas na Comissão Parlamentar de Inquérito Relativa à Aquisição de Equipamentos Militares, dedicar-lhe-emos algum destaque.
Objectivos das contrapartidas
1— Contrapartidas são as compensações acordadas entre o Estado e um fornecedor de material de defesa, susceptíveis de contribuir para o desenvolvimento industrial da economia portuguesa e consequente aumento do valor económico associado à aquisição.
2— As contrapartidas devem contribuir positivamente para o desempenho da economia portuguesa e traduzir-se em acções cujos efeitos, directos e indirectos, sobre a economia nacional, sejam reconhecidamente estruturantes e inovadores, designadamente através do desenvolvimento de capacidades empresariais competitivas nos mercados internacionais.
3— As contrapartidas devem contribuir também para a criação de capacidades empresariais na área das indústrias de defesa, integradas de modo competitivo nas redes de criação de valor da indústria europeia de defesa, visando particularmente a participação nacional na cadeia de valor associada aos equipamentos ou sistemas objecto do fornecimento ou a construção de capacidades nacionais ligadas à sustentação do ciclo de vida de equipamentos ou sistemas de defesa adquiridos pelas Forças Armadas.
O âmbito das contrapartidas é alterado para passar a incluir os procedimentos de aquisição de material de defesa por parte do Estado Português que tenham por objeto bens e serviços constantes da lista prevista no n.º 2 do artigo 296 do TCE (anterior n.º 2 do artigo 223.º do Tratado de Roma), em valor não inferior a 10000000 € (onde antes se lia 5 milhões Euros).
Ficam excluídos deste dispositivo, a) Os procedimentos de aquisição de material de defesa por parte do Estado Português a outro Estado; e b) Os procedimentos de aquisição de material de defesa relativamente aos quais o adjudicatário seja dispensado da obrigação de prestação de contrapartidas, mediante despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e da Economia e da Inovação, sob proposta fundamentada da Comissão Permanente de Contrapartidas (CPC).
O artigo 3.º do RJC é claro ao estipular que a obrigação de prestação de contrapartidas é uma obrigação de resultado e que o resultado corresponde à execução de projetos contratualmente determinados, pelos modos previstos no contrato de contrapartidas, suscetíveis de perfazer um valor contabilizado de contrapartidas pelo menos igual ao valor contratado.
Uma disposição fundamental é a estipulação de que os termos de referência das contrapartidas têm que ser definidos previamente à abertura dos procedimentos de aquisição de material de defesa. Ou seja, o lançamento de um contrato de aquisição sem que os concorrentes conheçam previamente o caderno de contrapartidas pretendido pelo Estado adjudicante terá uma de duas consequências: o Estado perde capacidade negocial perante os fornecedores ou alguns dos potenciais fornecedores poderão desistir com o concurso já lançado. Em ambas as hipóteses, e embora se tenha assumido que o valor das contrapartidas não deve ser fator de ordenação das propostas, perde o adjudicante.
Sobre esta matéria, por exemplo, na questão da aquisição de submarinos, da documentação a que a CPIRAEM teve acesso verificamos que em 1998, aquando do lançamento do concurso, não havia qualquer definição destes termos de referência; sendo certo que isso só veio a acontecer em 6 de Novembro de 2000.
Esse documento enquadrador, os Termos de Referência das Contrapartidas, disciplina, com detalhe:
a) Os requisitos contratuais respeitantes à identificação, no contrato de contrapartidas, das obrigações do adjudicatário relativamente às empresas portuguesas, bem como a configuração contratual das respectivas relações;
b) A especificação da informação económica e financeira necessária para apreciar objectivamente o valor de cada projecto de contrapartidas, o seu impacte económico e fiscalizar o seu cumprimento efectivo;
c) As obrigações gerais do adjudicatário e as obrigações específicas ligadas ao cumprimento de metas intermédias;
d) A prova do cumprimento e a contabilização das operações de contrapartidas;
e) O acompanhamento e a fiscalização da execução do contrato;
f) Os encargos relativos à celebração, cumprimento e execução do contrato de contrapartidas;
g) A forma de pagamento da comissão prevista na alínea b) do n.o 2 do artigo 17.o do Estatuto da Comissão Permanente de Contrapartidas, aprovado pelo Decreto- Lei n.o 153/2006, de 7 de Agosto.
O novo RJC passa a categorizar as contrapartidas em 3 Grupos:
Grupo I – as contrapartidas diretas, entendendo-se como tais as ligadas ao objeto da aquisição;
Grupo II as contrapartidas indiretas ligadas à indústria de defesa, designadamente das entidades que exercem esse tipo de indústria em atividades como a conceção, desenvolvimento, engenharia de produto e de processo, produção e suporte ao longo do ciclo de vida ou qualquer outra atividade de comprovado valor acrescentado.
Grupo III as contrapartidas indiretas não ligadas à defesa.
A CPC, de acordo com o n-º 4 do artigo 5.º do RJC, pode exigir que nos termos de referência de cada procedimento de aquisição, que uma determinada percentagem das contrapartidas a apresentar pelos concorrentes respeite às indústrias de defesa (grupos I e II). Esta decisão pressupõe, a montante, uma opção política concreta.
No que concerne ao Valor o ponto de partida é que o valor global das contrapartidas não pode ser inferior a 100 % do valor da aquisição, incluindo eventuais revisões de preços.
Como o valor global é aquele ao momento da celebração do contrato de aquisição, a necessária atualização do valor das contrapartidas realizadas faz-se de acordo com as seguintes fórmulas:
VG=DFn*VCn;
VCn=DVci/[(1+I)l ti/12]
VG valor global das contrapartidas;
Fn factor de valorização a que se refere o artigo 26.º, n.º 2
VCn valor considerado para efeitos de contabilização de cada contrapartida n
Vci cada um dos cumprimentos parciais realizados no âmbito da contrapartida VCn
I taxa de juro legal à data da celebração do contrato, acrescida de 2 pontos percentuais
ti número de meses que decorreram desde a celebração do contrato de aquisição até ao final do mês em que ocorreu o cumprimento parcial da operação de contrapartidas.
Ainda sobre o valor das contrapartidas, diz o artigo 6,º, que o aumento do valor da aquisição implica um aumento proporcional das contrapartidas a prestar; esta disposição aplica-se mesmo no caso de estas excederem já o valor inicial da aquisição.
Na eventualidade de o adjudicatário vir a realizar um valor de contrapartidas superior àquele a que contratualmente se vinculou, o excesso pode ser creditado no Banco de Créditos de Contrapartidas.
Do prazo de cumprimento das contrapartidas.
Quanto ao Prazo de cumprimento das contrapartidas (artigo 7.º) a norma geral diz que ele não deve ser superior ao do pagamento total da aquisição, sem prejuízo de se poder negociar prazos de execução mais longos. Pode ainda haver lugar à determinação de uma data específica para o cumprimento de determinada contrapartida – o que a acontecer deverá estar estabelecido no contrato de contrapartidas.
Ainda nesta matéria, a fixação de metas intercalares, em função da duração global de cada operação, para efeitos de controlo do desempenho do adjudicatário e de aplicação de sanções contratuais por mora, é uma possibilidade que poderia ser usada com benefícios evidentes para o adjudicante.
Depois de executadas as contrapartidas, a CPC elabora o seu termo de encerramento, e posteriormente efetua uma análise dos seus resultados e sobre o impacto efetivo “sobre as empresas beneficiárias e sobre o tecido industrial local, regional e nacional.”
Ligado ao prazo de execução está a possibilidade de a CPC poder prorrogar o prazo de cumprimento das obrigações, mediante um pedido fundamentado do adjudicatário, e em caso de força maior, em caso de substituição de operações de contrapartidas, em caso de obstáculo grave ou duradouro ao cumprimento da operação de contrapartidas causado pelo beneficiário das operações de contrapartidas.
Nos casos tipificados no artigo 11.º, o adjudicatário pode propor, fundamentadamente, quanto a operações de contrapartidas determinadas, a sua substituição total ou parcial, bem como a substituição dos terceiros encarregados da sua execução ou dos beneficiários das mesmas. A decisão cabe à CPC.
A CPC pode também determinar ao adjudicatário, de um modo fundamentado, a substituição ou reformulação integral ou parcial de qualquer operação de contrapartidas ainda não iniciada ou com um grau de realização muito baixo.
Em qualquer um dos casos anteriores, as novas operações deverão apresentar características não inferiores àquelas que se destinam a substituir, na perspectiva das razões que determinaram a aceitação das primeiras.
A exclusão de empresas beneficiárias de operações de contrapartidas está prevista no artigo 12.º caso se verifique um obstáculo grave ou duradouro ao cumprimento da operação de contrapartidas causado pelo beneficiário das contrapartidas. A CPC pode impedir tal beneficiário da possibilidade de vir a ser beneficiário de contrapartidas no âmbito de outros programas de aquisição de material de defesa.
Nos termos de referência deve estar previsto que o não cumprimento das obrigações assumidas pelo adjudicatário relativamente a cada uma das metas intercalares que venham a ser acordadas o constitui em mora. Mais ainda, decorrido um ano a partir da constituição em mora, a CPC pode declarar o incumprimento definitivo, mediante aviso prévio com a antecedência a prever nos termos de referência das contrapartidas.
O artigo 14.º do RJC prevê as sanções por mora que voa desde “o correspondente a 1% por cada mês de atraso, calculado sobre o valor das prestações em mora relativamente a cada beneficiário, com um limite máximo de 15 % sobre esse valor.”
Se a mora se converter em incumprimento definitivo, a sanção por mora é deduzida na sanção por incumprimento definitivo, sem que, por virtude de tal dedução, haja lugar ao reembolso pelo Estado ao adjudicatário de quaisquer montantes já pagos.
Em alternativa, a CPC pode fixar um “prazo suplementar para o cumprimento das obrigações de contrapartidas, com um agravamento de 10%, 15% ou 20% do valor das contrapartidas em mora, conforme o prazo suplementar seja, respectivamente, inferior a um ano, superior a um ano ou superior a dois anos.”
No caso de incumprimento definitivo, o adjudicatário deverá pagar ao estado, a título de sanção por incumprimento definitivo, o correspondente a 15% da diferença entre o valor contabilizado da operação de contrapartidas no final do respectivo prazo de execução e o valor contratado da mesma.
Ligada a estas questões está outra matéria que foi alvo de atenção da CPIRAEM em algumas das suas audições: a da garantia. A regra geral é que o adjudicatário deverá apresentar, conforme o disposto no artigo 16.º, “uma garantia bancária incondicional e exigível à primeira solicitação no valor de 15% do valor global das contrapartidas, subscrita por uma entidade bancária de rating não inferior ao da República.”
O artigo 17.º dispõe acerca de outros efeitos do incumprimento, para no seu n.º 2 prever que o “Estado pode, designadamente, operar a compensação dos montantes por ele devidos ao adjudicatário no âmbito do contrato de aquisição com os montantes das sanções por mora e incumprimento definitivo devidos pelo adjudicatário.”
O contrato de contrapartidas rege-se pelo direito português (artigo 18.º) e quaisquer litígios emergentes podem ser dirimidos por arbitragem de direito estrito, nos termos do direito da arbitragem português (artigo 19.º). Neste último caso, o tribunal arbitral funciona em Portugal e é composto por três árbitros ou por árbitro único, se as partes acordarem na designação deste.
Dos critérios de elegibilidade e dos parâmetros de avaliação das contrapartidas.
Uma das áreas mais sensíveis, e mais sensíveis porque mais complexas, é o dos Parâmetros de avalização das propostas de contrapartidas, regulado no Capítulo II do RJC.
Para efeitos de avaliação, os projetos de contrapartidas são agrupados nas seguintes categorias:
Valor do capital efetivamente investido durante o período do contrato, sem prejuízo de poder ser também considerado o valor de transferência de tecnologia e o VAN associado a encomendas tomadas firmes no contrato durante um período que não exceda 150% do período efetivo do contrato.
O IDE deve ser realizado de forma a permitir, em circunstâncias económicas normais, atingir os objetivos que se propõe.
Transferência de tecnologia visando aumentar a capacidade competitiva das empresas portuguesas;
É o valor que vier a ser acordado, caso a caso, com a CPC, tendo por base o valor comercial da tecnologia, o custo efetivo da transferência dessa tecnologia ou o VAN marginal gerado da aplicação da tecnologia durante um período não superior a 150% do período efetivo do contrato;
A transferência de tecnologia deve ser efetuada de forma a permitir, em circunstâncias económicas normais, atingir os objetivos que se propõe;
Parcerias visando inserir as empresas portuguesas, de modo sustentável, no mercado global
Parcerias, com continuidade, utilizando capacidades das empresas e outras entidades nacionais, nomeadamente em I&D;
Tratando-se de parcerias, com continuidade, utilizando capacidades das empresas nacionais, são considerados os subfactores previstos nas alíneas a), b), d) e ou e), consoante o caso
Exportações e outras aquisições de bens e serviços a empresas nacionais;
É considerado o VAN da operação.
Fornecimento de bens e prestações de serviços a empresas nacionais.
É considerado o valor de mercado.
Os critérios de elegibilidade, de acordo com o artigo 23.º, estão estabelecidos nos termos de referência dos contratos de contrapartidas. Não são considerados projetos de contrapartidas que:
“a) Sejam, simultaneamente, objecto de preço no âmbito do contrato de aquisição, sem prejuízo da possibilidade de participação das empresas portuguesas nas várias fases do fabrico ou na sustentação do ciclo de vida dos equipamentos ou sistemas objecto do referido contrato de aquisição;
b) Impliquem outras decisões de envolvimento do Estado Português no contexto de procedimentos autónomos;
c) Tenham um objecto claramente redundante face a actividades em curso;
d) Decorram do funcionamento normal das relações económico-comerciais entre o adjudicatário ou terceiro e as empresas portuguesas;
e) Sejam de manifesto desinteresse para o Estado Português.”
Cada projeto de contrapartidas será avaliado de acordo com a sua qualidade, credibilidade e valor, de acordo com critérios definidos pela CPC.
Critérios de Credibilidade
a) O efeito estruturante e a sua sustentabilidade;
b) O nível de tecnologia envolvido e o respetivo grau de inovação;
c) A perspetiva de utilização industrial da tecnologia;
d) O investimento envolvido;
e) A criação direta e indireta de emprego qualificado;
f) O impacto no desenvolvimento tecnológico nacional e o contributo para o processo de inovação de produtos ou de processos;
g) O impacto na especialização industrial e no reforço de internacionalização e diversificação de mercados.
a) A exequibilidade, quer do ponto de vista da credibilidade do adjudicatário e seus parceiros quer da capacidade das empresas beneficiárias das contrapartidas, para concretizar os objetivos das mesmas;
b) O grau de compromisso existente entre o adjudicatário e seus parceiros e as empresas beneficiárias das contrapartidas.
Os modelos de avaliação consubstanciavam-se me três modelos distintos: um modelo dito de avaliação – em que há uma comparação das propostas de contrapartidas umas com as outras; um modelo de valorização que parte da definição do valor de uma determinada proposta de um projeto ou de um conjunto de projeto que formam o programa de contrapartidas; e um terceiro modelo de monitorização, ou seja, como é que se garante que o que ficou definido no momento do contrato vai sere executado, quais é que são as formas e as métricas que o estado usa para avaliar ou aferir a execução dos diferentes programas.80
É a CPC que define os critérios de aferição da capacidade de empresas portuguesas candidatas a beneficiar de contratos de contrapartidas que sirva de base a um processo de certificação, de acordo com o previsto no artigo 25.º.
E, para cada contrato de contrapartidas de valor superior a E 10 000 000, a CPC celebra com o beneficiário um acordo em que este se obriga a subcontratar, no âmbito do projecto que beneficiarem, serviços a outras empresas nacionais, valorizados por um montante não inferior a 15% do montante total que lhe for atribuído.
É nesta relação que muitas vezes surge a referência aos brokers do sistema, as empresas que representavam as entidades que tinham que realizar contrapartidas, e que este regime não trata.
A importância dos brokers foi descrita com detalhe à CPIRAEM na audição da INTELI81, nomeadamente a necessidade da sua certificação. “Ou seja, os brokers deveriam ser certificáveis. Ou seja, a certificação de um broker nestas questões, independentemente de parecer pormenor, é perfeitamente crítica, e não é só a questão de um código de ética e integridade do broker, há um conjunto de atividades que deve delimitar a atividade do broker.82”
Na definição das empresas que poderiam potencialmente ser beneficiárias das contrapartidas, a INTELI trabalhou com a CPC para a criação de um formulário, um quick assessment, que “no fundo era uma ficha com uma série de informação não só de carácter financeiro mas, acima de tudo, e era o que interessava na altura, de carácter tecnológico e de mercado, tais como «em que mercado é que as empresas trabalham, que tecnologias é que têm, etc.», que as empresas preenchiam e, que depois, muitas vezes, era complementada, que permitiu à CPC criar uma base de informação sobre as empresas que potencialmente poderiam ser beneficiárias das contrapartidas.
Normalmente, os beneficiários eram propostos pelos devedores de contrapartidas. Ou seja o adjudicatário, como foi referido aqui há pouco, que é quem propõe o programa, propõe o programa num binómio, ou até num trinómio, se calhar: beneficiários, o projeto em si, portanto a atividade, e a valorização que ele entendia que essas atividades deveriam ter.
Assim, muitas vezes, a partir de certa altura com menos frequência, apareciam empresas que ainda não estavam mapeadas e o que se fazia era dar-lhes de novo a tal ficha, e, se fosse caso disso, havia um contacto direto para perceber alguma questão que ainda não estivesse definida, e passavam a entrar na base de dados. Portanto, quando se falava em avaliação de potenciais beneficiários, o que terá havido na altura foi este processo de mapeamento de capacidades.83”
Do Banco de Crédito de Contrapartidas.
O RJC cria um Banco de Crédito de Contrapartidas para enquadrar as chamadas pré-contrapartidas. O racional do seu funcionamento é claro: um potencial fornecedor de material de defesa pode pretender realizar, previamente à celebração de um contrato de fornecimento de bens ou de prestação de serviços com o Estado Português, operações de contrapartidas que com vista à respetiva utilização, por esse potencial fornecedor ou por empresa do mesmo grupo económico, no cumprimento de obrigações de contrapartidas em eventuais futuros contratos de tal natureza, ou seja, pré-contrapartidas.
Estas operações para ser inscritas no Banco de Crédito devem consistir em ações com um impacto significativo e ter um valor mínimo de 1000000 €.
Apenas após estar inscrita no Banco de Crédito pode esta pré-contrapartida iniciar a sua execução, sempre após boa autorização da CPC. A Comissão deverá deliberar sobre o pedido de inscrição no prazo de três meses a contar da respetiva receção e notificar o requerente dessa deliberação no prazo de uma semana.
Aceite e inscrita a pré-contrapartida, o crédito, este só pode ser usado no cumprimento de obrigações de contrapartidas no prazo máximo de oito anos após a data da sua aprovação pela CPC, desde que não tenham passado mais de três anos após a data do termo de encerramento.
Uma nota final para explicitar que o facto de a favor de um fornecedor haver pré-contrapartidas, isso não terá qualquer influência nas decisões atinentes a futuras aquisições de equipamentos militares de defesa pelo Governo Português, “não podendo ser interpretadas no sentido de conferirem quaisquer direitos indemnizatórios.”
Recorrendo aos peritos da INTELI ouvidos na CPIRAEM, a inclusão das pré-contrapartidas resulta clara: “Se, hoje, pudéssemos estar a decidir como é que se deve montar um projeto ou um programa de contrapartidas e como é que devem ser incluídas as pré-contrapartidas, havia uma questão fundamental para isto, que essas contrapartidas estivessem inscritas, previamente, num banco de contrapartidas. Ou seja, a experiência internacional diz-nos — e há vários casos em que isso acontece — que, para que determinado tipo de pré-contrapartidas possa ser considerado, têm de estar inscritas num banco de pré-contrapartidas. O que é estar inscritas num banco de contrapartidas? É esta avaliação da causalidade ser feita, para que a pré-contrapartida possa ser inscrita no banco de contrapartidas, para, no caso de ter de ser utilizada, essa avaliação prévia já estar feita.
Definir causalidade do presente para o futuro, sendo difícil e havendo alguma arbitrariedade, é relativamente fácil. Fatores de causalidade associados ao passado obrigam a um conjunto de critérios, a um conjunto de informação, muito mais específicos. A forma de minimizar o risco, garantidamente, seria a existência de um banco de contrapartidas em que todos esses projetos, para poderem ser considerados pré-contrapartidas, tivessem sido inscritos previamente. Portanto, não é uma questão conjuntural, é uma questão estrutural da montagem do processo.84”
A verificação dessa causalidade era feita pela CPC que pedia, caso a caso, aos beneficiários se esta se confirmava.
Sobre os princípios da causalidade e da adicionalidade, perguntados por mais do que um/a deputado/a, os peritos da INTELI esclarecem:
“Mas, de facto, a causalidade e a adicionalidade, como referimos há pouco, acabam por não surgir de forma tão robusta como poderia ser desejado no enquadramento legal em Portugal. Muitas vezes, refere-se, e vou citar sem grande precisão, que, se são encomendas com um cliente que já havia, só pode ser considerado adicional, face à média das encomendas dos últimos três anos. Este seria um dos critérios para verificar esta adicionalidade, mas, na minha opinião pessoal, é um critério frágil, é um critério que acaba por ser bastante fraco por várias razões e podemos falar disso.
Mas a causalidade, de facto, tem a ver com a relação causa/efeito entre a intervenção de um adjudicatário, portanto, de um fornecedor de equipamento militar, e a execução de um determinado projeto de contrapartidas ou de uma operação de contrapartidas. No fundo, o termo causalidade virá daí. Portanto, é esta relação causa/efeito. E, para ser sincero, penso que as formas mais explícitas em que eu vi isto escrito foi, de facto, nessas cartas que a CPC de então enviava aos beneficiários a pedir para atestar a intervenção decisiva e inequívoca do devedor, que, neste caso, era o GSC, na concretização daqueles projetos.85”
“A adicionalidade, quando estamos a falar de atividades semelhantes a outras, que já estavam em curso, muitas vezes, é também um critério difícil de avaliar, e por isso precisa de uma análise detalhada e pensada caso a caso. Muitas vezes, temos um determinado projeto ou uma determinada encomenda que vai terminar, em que a empresa portuguesa não tem condições de continuar a fazer aquele fornecimento, e pode ser um projeto de contrapartidas a assegurar a manutenção daquelas encomendas. Ou seja, há uma intervenção decisiva e inequívoca, apesar de a faturação se ir manter.86”
Do pagamento de comissões pelos beneficiários.
Em relação ao pagamento de comissões pelos beneficiários pela sua participação nos programas de contrapartidas, o mesmo estava previsto e seria fixado pelo Presidente da CPC. O Despacho n.º 19080/2008, de 17 de julho, estabelece precisamente o regime de fixação das comissões a cobrar aos beneficiários dos programas de contrapartidas e os parâmetros a que devem obedecer.
Estas comissões, diz o Despacho, “constituirão receita da CPC, motivo pelo qual devem ser suficientes para suportarem os encargos associados à gestão dos programas de contrapartidas. Não obstante, o cálculo das mesmas deverá ter presente a heterogeneidade dos projectos de contrapartidas, a heterogeneidade dos respectivos beneficiários e o facto de o montante das mesmas não dever influir negativamente na decisão de um potencial beneficiário sobre a participação num projecto de contrapartidas.”
Embora o Decreto-Lei 153/2006, de 7 de Agosto, estabelecesse o pagamento de comissões as mesmas não havia um regime que fixa-se as mesmas e os parâmetros a que deviam obedecer. Isso na prática impediu que as referidas comissões fossem cobradas.
As comissões a cobrar aos beneficiários dos programas de contrapartidas passam a ter três componentes, a saber:
a) Direito de entrada;
b) Percentagem decorrente do aumento de facturação;
c) Percentagem decorrente da valorização directa pela transferência de tecnologia e ou pelo fornecimento de bens e serviços.
O montante do direito de entrada variava em função do beneficiário das contrapartidas: grandes empresas ou consórcios pagariam 5000 € e era pago na data da assinatura do contrato de contrapartidas ou no prazo de 30 dias a contar de expressa notificação para o efeito; pequenas e médias empresas pagariam 2500 € e entidades do sistema científico e tecnológico nacional pagariam 1000 €. A percentagem da comissão destes dois últimos casos seria paga de modo faseado, proporcionalmente ao valor das contrapartidas realizadas à data do apuramento.
O Despacho n.º 19080/2008 diz ainda que “Pelo aumento de facturação que do projecto resultar, a comissão a pagar pelo beneficiário corresponderá a 0,5 % da facturação deste contratada com o devedor das contrapartidas; e que Pela transferência de tecnologia e ou fornecimento de bens e serviços, a comissão a pagar pelo beneficiário corresponderá a 0,1 % da valorização direta desta componente.”
Estes montantes e percentagens poderiam ser revistos anualmente pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas da defesa nacional e da economia e inovação, sob proposta do Presidente da CPC (cfr. Artigo 6)
A CPC, tendo em conta a diversidade de projetos e beneficiários associados aos contratos em curso, poderá, caso a caso e ponderadas as especificidades de cada um, limitar as comissões a pagar pelos beneficiários ou, porventura, em situações excepcionais, exonerar os beneficiários do pagamento de comissões.
Fim do Regime de Contrapartidas Relativas às Aquisições Militares
Entretanto, ao nível comunitário, a Comissão Europeia apresentou, em setembro de 2004, o Livro Verde sobre os Contratos Públicos no Setor da Defesa (COM(2004)0608), com o objetivo de contribuir para «a construção progressiva de um mercado europeu de equipamento de defesa» (EDEM) entre os Estados-Membros numa base mais transparente e aberta.
O Livro Verde enquadrou-se na estratégia «Para uma política comunitária em matéria de equipamento de defesa», adotada pela Comissão no início de 2003. O objetivo foi o de conseguir uma utilização mais eficiente dos recursos no domínio da defesa e aumentar a competitividade da indústria na Europa, assim como contribuir para a melhoria do equipamento militar no contexto da Política Europeia de Segurança e Defesa. O Livro Verde apresenta, para debate, a posição de que a derrogação existente nos termos do ex-artigo 296.° do Tratado CE (atual artigo 346.° do TFUE) poderia ser clarificada por uma comunicação interpretativa da Comissão, que poderia definir de forma mais precisa a natureza dos contratos abrangidos pela isenção prevista nesse artigo. Sugere igualmente a criação de uma diretiva para coordenar os processos de adjudicação dos contratos de acordo com a regulamentação em matéria de isenção estabelecida no artigo 346.°87
Os contratos públicos no setor militar e da segurança caracterizam-se pela sua complexidade e sensibilidade. Por essa razão, a regulamentação normal dos contratos públicos (Diretiva 2004/18/CE) não era considerada a mais adequada.
A Diretiva 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de 2009, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de serviços por autoridades ou entidades adjudicantes nos domínios da defesa e da segurança, e que altera as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE vem introduzir uma regulamentação considerada mais justa e transparente para os contratos públicos no setor da defesa, o que deveria facilitar o acesso das empresas de defesa aos mercados de outros Estados-Membros. Esta regulamentação prevê o recurso a um processo de negociação com publicação prévia enquanto procedimento normal, permitindo maior flexibilidade, regras específicas relativamente à segurança de informação sensível, disposições em matéria de segurança do aprovisionamento e regulamentação específica referente à subcontratação. No entanto, tal como a Diretiva 2004/18/CE, a Diretiva 2009/81/CE apenas se aplica nos termos do artigo 346.° do TFUE. Os Estados-Membros podem isentar contratos públicos no setor da defesa e segurança, caso seja necessário para a proteção dos seus interesses essenciais em matéria de segurança.88
Como nos tinha dado conta em audição na CPIRAEM, o Embaixador Pedro Catarino, “[a] própria União Europeia, como sabem, numa diretiva, em 2009, relativa aos contratos públicos na área da defesa e da segurança, embora não refira especificamente as contrapartidas proíbe-as em termos práticos, porque considera que não são aceitáveis práticas contrárias aos princípios do livre comércio, da liberdade de comércio, da livre circulação de pessoas, bens e capitais e do princípio da não discriminação. Esta diretiva, para sermos rigorosos, só admite isenções às regras do mercado quando estiverem em jogo os superiores interesses nacionais de segurança cabendo aos próprios países fazerem a tal demonstração. Razões de ordem económica não são admissíveis. Portanto, a legislação existente relativa ao regime das contrapartidas cai por terra. Estou a falar do Decreto-Lei n.º 154/2006, de agosto de 2006, que teve de ser, evidentemente, revogado uma vez que foi feita a transposição desta diretiva para a ordem interna.”89
Com a transposição para o ordenamento jurídico nacional da Diretiva 2009/81/CE, a que já aludimos, deixou de ser possível associar contratos de contrapartidas, diretas ou indiretas, a contratos de aquisição de material de defesa.
Da Salvaguarda dos Contratos de Contrapartidas existentes.
O artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 105/2011 de 6 de Outubro, salvaguarda os contratos de contrapartidas celebrados entre o Estado Português e os respetivos fornecedores de material de defesa, que se encontravam em execução à data da entrada em vigor do presente decreto-lei, os quais continuam a reger-se pelas disposições previstas no Decreto-Lei n.º 154/2006, de 7 de Agosto, até à cessação do último contrato, independentemente da modalidade de cessação. 90
Extinção da CPC: Com a aprovação da Lei Orgânica do Ministério da Economia e do Emprego, pelo Decreto-Lei 126-C/2011, de 29 dezembro, foi extinta a CPC, tendo transitado para a Direção Geral das Atividades Económicas, DGAE, em maio de 2012, com a publicação da respetiva Lei Orgânica, através do Decreto regulamentar 42/2012, de 22 de maio, a competência para acompanhar e fiscalizar a execução, incluindo a eventual renegociação, das contrapartidas celebrados entre o estado Português e os fornecedores de material de defesa, no âmbito de programas de aquisição de equipamentos e sistemas de defesa, em articulação com o membro do Governo responsável pela área da defesa nacional.
O atual Ministro da Defesa Nacional, ouvido na CPIRAEM, considera positiva a passagem das competências da CPC para a DGAE.
“Quem foi Ministro da Defesa compreende isso melhor do que ninguém, porque, estando toda essa matéria muito mais relacionada com a área económica, com projetos (muitos deles, até a maior parte) que estão para lá da área da defesa e que, portanto, têm uma projeção no mundo empresarial que é muito mais vasto e mais extenso do que o setor da defesa, o acompanhamento, a articulação que era preciso fazer com o mundo empresarial, mesmo aquilo que tem a ver com a maior capacidade para exigir o cumprimento desses contratos (até pela forma de poder exercer a pressão a esse nível para que não fosse negligenciada essa dimensão do contrato), ficaria muito mais correta na área da economia, portanto, na área da Direção-Geral das Atividades Económicas, do que no mundo da defesa e do setor da defesa.91]”
O Professor Álvaro Santos Pereira, ex-Ministro da Economia à altura da transposição da Directiva, em audição na CPIRAEM, destaca que a passagem do dossier contrapartidas para a Direção Geral das Atividades Económicas lhe merece confiança: “A Direção-Geral de Atividades Económicas é uma direção-geral que já tem muitas décadas de existência, com diversos nomes, mas, como disse, tem pessoas muitíssimo competentes em várias áreas, na parte da monitorização económica, na parte regulatória, e, portanto, tínhamos confiança pelo facto de a DGAE poder ser utilizada para monitorizar a execução desses processos. Acho que já está a acontecer isso e, nos próximos anos, veremos, certamente, que isso é verdade.92”
Artur Lami, o atual Diretor Geral das Atividades Económicas, em audição na CPIRAEM, esclarece que “[n]ão existe nenhum órgão na Direção Geral que trate especificamente das contrapartidas; os nossos colegas que tratam dessa matéria estão na Direção de Serviços de Indústria, na Divisão de Indústrias e Projetos de Valor Acrescentado93.[7]”
O atual Ministro da Economia na CPIRAEM, abordando esta transferência, diz: “Quando se verificou que este tipo de contratos iria deixar de existir, em termos futuros, até pela própria regulamentação comunitária e pela transposição das diretivas para Portugal, entendeu o Governo que devia sediar, do ponto de vista de majoração e acompanhamento económico, estes contratos numa estrutura permanente, isto é, na Direção-Geral das Atividades Económicas.
Portanto, no Ministério da Economia, tanto eu como o Sr. Secretário de Estado Adjunto, entendemos que, atendendo à missão que é preciso cumprir, que é garantir a maximização da execução dos contratos que já recebemos, esta é uma estrutura e uma orgânica que nos parece adequada — seguramente muito melhor do que a que existiu na década passada — para poder acompanhar, de uma forma estruturante, com meios e recursos, a execução destes contratos, a verificação técnica das acreditações, que é complexa, e propô-las, depois, para validação política.
Creio que o trabalho de acompanhamento da execução destes programas de contrapartidas está bem sediado na Direção-Geral das Atividades Económicas e é, do meu ponto de vista, muito importante que a mesma dê a devida publicidade no que se refere ao acompanhamento destes contratos de uma forma periódica, pelo menos anualmente.
Do meu ponto de vista, não se justificava que, tendo sido extinta a Comissão Permanente de Contrapartidas, vivêssemos numa espécie de limbo informativo relativamente ao que era a evolução da execução destes contratos em 2012 e em 2013. Portanto, para mim, foi importante não só manter a estrutura de acompanhamento na Direção-Geral das Atividades Económicas, mas ajudar e até exigir, se quiser, à Direção-Geral das Atividades Económicas que propiciasse informação do trabalho que fazia de uma forma regular, obviamente, daquele trabalho que é partilhável. Foi esta a nossa preocupação ao termos potenciado a recuperação da execução de um relatório anual, que, como sabem, foi disponibilizado na Internet e está ao dispor de todos os Deputados ou de todos os cidadãos que tenham algum interesse em acompanhar estas matérias.”94
E diz ainda “ Do meu ponto de vista, uma boa parte do sucesso ou do insucesso dos programas de contrapartidas tem a ver com o acompanhamento eficaz de gestão, de execução, de implementação destes contratos. Não tenho nenhuma razão de queixa, bem pelo contrário, do trabalho que está a ser feito na Direção-Geral das Atividades Económicas. Parece-me que é um corpo profissional e técnico adequado para acompanhar a execução dos contratos que ainda não estão concluídos e que são, basicamente, cinco contratos.95
E como, inerente a este sucesso está a creditação de contrapartidas, o Ministro da Economia explana o processo de creditação: “o pedido de creditação, feito pelo próprio fornecedor, implica o preenchimento de um formulário do pedido de certificação, mais a documentação comprovativa e a declaração do beneficiário ou das empresas beneficiárias da própria creditação, bem como a certificação, por um revisor oficial de contas, do valor atual do negócio. Nesta matéria estamos sempre a falar de projeções económicas que os economistas conhecem bem e que as pessoas ligadas à gestão de empresas também têm a obrigação de conhecer bem, que é o valor atual de um negócio futuro, sendo essa certificação feita por um revisor oficial de contas. Isto constitui o núcleo do pedido de creditação, que é o primeiro passo deste processo.
Depois, há uma análise, por parte da Direção-Geral das Atividades Económicas, do próprio pedido de creditação, o que implica um conjunto de certificações e de avaliações bastante completo. É um processo que não é automático, pode demorar bastante tempo.
Finalmente, há uma proposta de decisão. Isto é, uma vez concluído todo o pedido de creditação, a Direção-Geral das Atividades Económicas remete a informação completa de serviço, com uma proposta de decisão, à tutela — neste caso, ao Ministério da Economia, ao Sr. Secretário de Estado Adjunto —, que valida a proposta de decisão, o que, depois, dá direito a um quarto e último passo.
O quarto passo é o pronunciamento da própria Direção-Geral das Atividades Económicas, que, no fundo, faz a certificação, pelo Diretor-Geral das Atividades Económicas, da prestação das contrapartidas.
Portanto, é um processo com quatro passos, um processo muito técnico e onde nós, enquanto decisores políticos, temos, e creio que bem, um papel bastante limitado, que é um papel de confirmação daquilo que é a própria submissão de decisão feita pela Direção-Geral das Atividades Económicas.”
Da execução global das contrapartidas cfr. documento DGAE 2013
“A execução das diversas operações de contrapartidas tem demonstrado algum reflexo da conjuntura económica adversa dos últimos anos, sobretudo se considerarmos que o sector da indústria de defesa a nível da União Europeia tem sido fortemente penalizado pela problemática associada à questão das dívidas soberanas e consequentes constrangimentos orçamentais dos diversos Estados-Membros. Tal conjuntura determinou, em muitos casos, uma redução drástica das encomendas dos Estados aos fornecedores de material e equipamento de defesa, determinando a jusante uma redução da capacidade desses fornecedores em manter níveis elevados de encomendas e de subcontratação às entidades beneficiárias dos Programas de Contrapartidas.96”
14 Cfr. Ata da audição da CPIPRAEM, José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, p. 13
15 Ana Magalhães, in As contrapartidas como instrumento da Economia de Defesa, Sínteses Eurodefense – 10, Mesa Redonda, Centro de Estudos Eurodefense – Portugal. Lisboa Janeiro de 2007, p.14. O estudo de Ana Magalhães teve em conta: a análise do ISEG sobre as contrapartidas (Dezembro de 2005); as alterações que o Decreto-Lei 153/2006 e o Decreto-Lei 154 de 7 de Agosto introduziram no funcionamento da CPC, no modelo da INTELI relativamente às contrapartidas.
16 Relatório Execução de Contrapartidas 2013, p. 6
17 Audição a Pedro Brandão Rodrigues, Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, 29 de Julho de 2014, p 5.
18 Travis K. Taylor, Countertrade Offsets in International Procurement: Theory and Evidence, 2011
19 GANEC, José Neves Avelino, José Ferreira Machado, Pedro Pita Barros, Parecer sobre o Processo Relativo à Aquisição de Submarinos para a Marinha Portuguesa – Factor Contrapartidas, 3 de Outubro de 2001, p. 3
20 Ata da Audição de José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, p. 11
21 Cfr. Ata da Audição de José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, p. 16
22 Direção Geral das Atividades Económicas (DGAE), Ministério da Economia, Relatório Anual das Contrapartidas, Execução a 31 de Dezembro de 2013, p. 4
23 http://carecon.org.uk/DPs/0504.pdf
24 Direção Geral das Atividades Económicas (DGAE), Ministério da Economia, Relatório Anual das Contrapartidas, Execução a 31 de Dezembro de 2013, p. 4
25 Direção Geral das Atividades Económicas (DGAE), Ministério da Economia, Relatório Anual das Contrapartidas, Execução a 31 de Dezembro de 2013, p. 4
26 Idem, ibidem. P. 5
27 Cfr. Ata da Audição ao Ministro da Economia, António Pires de Lima, 30 de Julho de 2014, p. 5
28 Cfr Ata da Audição de José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, p. 15
29 Ana Magalhães, in As contrapartidas como instrumento da Economia de Defesa, Sínteses Eurodefense – 10, Mesa Redonda, Centro de Estudos Eurodefense – Portugal. Lisboa Janeiro de 2007, p.14
30 Ana Magalhães, in As contrapartidas como instrumento da Economia de Defesa, Sínteses Eurodefense – 10, Mesa Redonda, Centro de Estudos Eurodefense – Portugal. Lisboa Janeiro de 2007, p. 14
31 Cfr Ata da Audição de José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, p. 17
32 Jornal Público, “Compras Públicas devem ser feitas a pensar na indústria nacional,” colaboração INTELI, 3 de Abril de 2006, p. 37, citado in As contrapartidas como instrumento da Economia de Defesa, Sínteses Eurodefense – 10, Mesa Redonda, Centro de Estudos Eurodefense – Portugal. Lisboa Janeiro de 2007, p. 20
33 GANEC, José Neves Avelino, José Ferreira Machado, Pedro Pita Barros, Parecer sobre o Processo Relativo à Aquisição de Submarinos para a Marinha Portuguesa – Factor Contrapartidas, 3 de Outubro de 2001, p. 3
34 GANEC, José Neves Avelino, José Ferreira Machado, Pedro Pita Barros, Parecer sobre o Processo Relativo à Aquisição de Submarinos para a Marinha Portuguesa – Factor Contrapartidas, 3 de Outubro de 2001, p. 4.
35 As contrapartidas como instrumento da Economia de Defesa, Sínteses Eurodefense – 10, Mesa Redonda, Centro de Estudos Eurodefense – Portugal. Lisboa Janeiro de 2007, p. 20.
36 Foi referido por todos os Presidentes da Comissão Permanente de Contrapartidas que os profissionais que tinham a seu serviço eram altamente competentes e profissionais.
37 Cfr Ata da Audição ao ex-Ministro da Defesa Nacional, Paulo Portas, 18 de Julho de 2014, p.106
38 Cfr Ata da Audição do ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Pedro Brandão Rodrigues, 29 de Julho de 2014, p. 52
39 INTELI, “Contrapartidas,” Setembro de 2005
40 Cfr. Ata da Audição ao ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Embaixador Pedro Catarino, 29 de Julho de 2014.
41E. Anders Eriksson, com Mattias Axelson, Keith Hartley, Mike Mason, Ann-Sofie Stenérus e Martin Trybus, Final Report of 06-DIM-022, Study on the effects of offsets on the Development of a European Defence Industry and Market, 12 julho de 2007, disponível in http://www.eda.europa.eu/docs/documents/EDA_06-DIM-022_Study_on_the_effects_of_offsets_on_the_Development_of_a_European_Defence_Industry_and_Market_1
42 Countertrade & Offset, (2006), European Commission Calls for non defence-related indirect offsets to be abolished in EU, Countertrade & Offset, 25 Setembro 2006 43Elaborado pela Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar (DILP), Programas Relativos à aquisição de Equipamentos Militares, junho de 2014.
44 Artigo 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 105/2011 de 6 de Outubro
45 Relatório Intercalar do Grupo de Trabalho sobre Contrapartidas da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional da Assembleia da República, Outubro de 2006, p.1
46 Relatório Intercalar do Grupo de Trabalho sobre Contrapartidas da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional da Assembleia da República, Outubro de 2006, p. 12
47 Relatório Final do Grupo de Trabalho (GT) sobre Contrapartidas da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional da Assembleia da República, 4 de Março de 2008, p. 2
48 Relatório Final do Grupo de Trabalho (GT) sobre Contrapartidas da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional da Assembleia da República, 4 de Março de 2008, p. 2
49 Sublinhados no original.
50 Relatório Intercalar do Grupo de Trabalho (GT) sobre Contrapartidas da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional da Assembleia da República, Outubro 2006, p. 18. O relatório Intercalar tem uma síntese histórica, comparada, muito detalhada e relevante para a análise destas práticas. Não se cinge às contrapartidas resultantes de contratos de aquisição de equipamento militar, mas também trata das contrapartidas civis.
51 Cfr Ata da da Audição de José Melo Torres Campos, ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, 24 de julho de 2014, p. 8
52 Cfr. Ata da Audição de José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, 17
53 Cfr Ata da da Audição de José Melo Torres Campos, ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, 24 de julho de 2014, p 6
54 Ata da Audição de Bernardo Ayala, 16 de Setembro de 2014, p. 26
55 Ata da Audição de Bernardo Ayala, 16 de Setembro de 2014, p. 27
56 Ata da Audição de Bernardo Ayala, 16 de Setembro de 2014, p. 30
57 Ata da Audição de António Pires de Lima, Ministro da Economia, 30 de Julho de 2014, ps 37 e 38
58 Elaborado pela Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar (DILP), Programas Relativos à aquisição de Equipamentos Militares, junho de 2014.
59 Cfr. Ata da Audição do ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Eng. José de Melo Torres Campos, 24 de julho de 2014, p18
60 Cfr. Ata da Audição do ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Eng. José de Melo Torres Campos, 24 de julho de 2014, p23
61 Cfr. Ata da Audição do ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Eng. José de Melo Torres Campos, 24 de julho de 2014, p51
62 Cfr. Ata da Audição do ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Eng. José de Melo Torres Campos, 24 de julho de 2014, p29-30
63 Cfr. Ata da Audição do ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Eng. José de Melo Torres Campos, 24 de julho de 2014, p 9 e 10
64 As contrapartidas como instrumento da Economia de Defesa, Sínteses Eurodefense – 10, Mesa Redonda, Centro de Estudos Eurodefense – Portugal. Lisboa Janeiro de 2007, p. 5.
65 Idem, ibidem, p.5
66 Cf. Ata da Audição do ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Engenheiro Rui Neves, , p.3 a 6.
67 Cfr. Ata da Audição ao Sr. Dr. Bernardo Ayala. P. 16 a 17
68 Comissão Permanente de Contrapartidas, Relatório de Atividades 2005, 2005 p. 3
69 Comissão Permanente de Contrapartidas, Relatório de Atividades 2005, p. 3
70 INTELI, Contributos para uma estratégia de desenvolvimento do Cluster aeronáutico nacional (versão resumida), Trabalho desenvolvido em cooperação entre a INTELI e a CPC, janeiro de 2006, anexo ao Relatório de Atividades
71 Relatório Final do Grupo de Trabalho (GT) sobre Contrapartidas da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional da Assembleia da República, 4 de Março de 2008, p. 3
72 Relatório Final do Grupo de Trabalho (GT) sobre Contrapartidas da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional da Assembleia da República, 4 de Março de 2008, p. 4
73 Cfr. Ata da Audição do ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Engenheiro Rui Neves, p. 12.
74 Relatório Final do Grupo de Trabalho (GT) sobre Contrapartidas da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional da Assembleia da República, 4 de Março de 2008, p. 4
75 CISEP, Estudo das Contrapartidas, Relatório Final, Dezembro 2005, P. 92
76 Audição Rui Neves, p. 28
77 Cfr. Ata da Audição ao ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Embaixador Pedro Catarino, p. 75
78 Cfr. Ata da Audição ao ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Embaixador Pedro Catarino, p. 76
79 Cfr. Ata da Audição ao ex-Presidente da Comissão Permanente de Contrapartidas, Embaixador Pedro Catarino, p. 76
80 Cfr. Ata da Audição de José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, p. 23
81 José Felizardo, Presidente da INTELI, descreve à CPIRAEM a sua organização da seguinte forma: “A INTELI, neste momento, é a única entidade civil portuguesa que tem colaboradores certificados pela NATO Building Integrity Programme. A INTELI colabora com o Fórum Internacional de Ética e Integridade das Indústrias de Aeronáutica e Defesa, nomeadamente o IFBEC (International Forum on Business Ethical Conduct), com a Transparência Internacional (TI) e com o capítulo português de transparência português de transparência internacional no Sistema Nacional de Integridade, que tem, exatamente, como objetivo analisar todos os mecanismos que os países adotam para promover a ética, a integridade e o combate à corrupção” in Audição INTELI, p. 14
82 Cfr. Ata da Audição de José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, p. 14
83 Cfr. Ata da Audição de José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, p. 35
84 Cfr. Ata da Audição de José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, p. 36
85 Cfr. Ata da Audição de José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, p. 68
86 Cfr. Ata da Audição de José Luís Felizardo (Presidente da INTELI), Francisco Vilhena da Cunha e Carlos Moura (peritos da INTELI), 31 de Julho de 2014, p. 68-69
87 Elaborado pela Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar (DILP), Programas Relativos à aquisição de Equipamentos Militares, junho de 2014.
88 Elaborado pela Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar (DILP), Programas Relativos à aquisição de Equipamentos Militares, junho de 2014.
89 Cfr. Ata da Audição do Ex- Presidente da Comissão Permanente de contrapartidas, Pedro Catarino
90 Elaborado pela Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar (DILP), Programas Relativos à aquisição de Equipamentos Militares, junho de 2014.
91 Cfr. Ata da Audição Ministro da Defesa Nacional, José Pedro Aguiar-Branco, 23 de Julho de 2014, p.14
92 Cfr. Ata da Audiçao do ex ministro da Economia e do Emprego, Álvaro Santos Pereira, 28 de julho de 2014, p. 76
93 Cfr. Ata da Audição Diretor Geral da direcção Geral das Actividades Económicas, Artur Lami, 30 de Julho de 2014, p.73
94 Cfr. Ata da Audição do Ministro da Economia, António Pires de Lima, 30 de julho de 2014, p 13
95 Cfr. Ata da Audição do Ministro da Economia, António Pires de Lima, 30 de julho de 2014, p.14
96 Direção Geral das Atividades Económicas (DGAE), Ministério da Economia, Relatório Anual das Contrapartidas, Execução a 31 de Dezembro de 2013
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