Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-964-de-diciembre-1-de-1999-sentencia-c?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920419f92f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-20 19:20:22
Document Index: 28778251

Matched Legal Cases: ['artículo 309', 'artículo 3', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 1', 'artículo 1893', 'artículo 1', 'artículo 26', 'artículo 14', 'artículo 3', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 26', 'artículo 6', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 3', 'artículo 38', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 15', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 12', 'artículo 15']

﻿ SENTENCIA C-964 DE DICIEMBRE 1 DE 1999
SENTENCIA C-964 DE 01 DE DICIEMBRE DE 1999
CONTENIDO:EJERCICIO DE UNA PROFESIÓN U OFICIO Y CONCEPTO DE RIESGO SOCIAL. TÍTULOS DE IDONEIDAD Y LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN POLÍTICA DEL LEGISLADOR PARA FIJARLOS. RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD INSTAURADA EN CONTRA DE LOS ARTÍCULOS 1, 3, 5, 6, 10, 12, 14 Y 15 DE LA LEY 14 DE 1975, "POR MEDIO DE LA CUAL SE REGLAMENTA LA PROFESIÓN DE TÉCNICO CONSTRUCTOR EN EL TERRITORIO NACIONAL".
TEMAS ESPECÍFICOS:PROFESIÓN, CONSTRUCTOR, ESTUDIOS TÉCNICOS DE LA CONSTRUCCIÓN, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:339 DE MARZO DE 2000, PÁG.441
Sentencia C-964 de diciembre 1º de 1999
EXIGENCIA DE TÍTULOS DE IDONEIDAD
EXTRACTOS: «En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Julio Alfonso Rosas Garzón demandó los artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 10, 12, 14 y 15 de la Ley 14 de 1975, “por la cual se reglamenta la profesión de técnico constructor en el territorio nacional”.
A continuación, se transcriben los textos de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 34.278 del 17 de marzo de 1975:
“LEY 14 DE 1975
Por medio de la cual se reglamenta la profesión de técnico constructor en el territorio nacional.
ART. 1º—Definición. Entiéndase por técnico constructor la persona que ejerce a nivel medio o como auxiliar de ingenieros o arquitectos la profesión de la construcción, tal como la define el artículo 309 del Código Sustantivo del Trabajo (...).
ART. 3º—Para ejercer la actividad de técnico constructor deberá obtenerse el correspondiente certificado, expedido por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines, en virtud de la facultad a éste otorgada por las disposiciones vigentes y a solicitud del Comité Nacional de Constructores en Bogotá, o de sus comités seccionales de los departamentos, mediante el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Los egresados de las escuelas técnicas para la formación de constructores deberán solicitar matrícula al Consejo Nacional Profesional de Ingeniería, Arquitectura y afines o la seccional respectiva, por intermedio del Comité Nacional de Constructores o del respectivo comité seccional. Para el efecto deberán acreditar certificado de haber cursado y aprobado íntegramente el plan de estudios de las facultades o escuelas técnicas de la enseñanza de la construcción, debidamente aprobadas y reglamentadas por el Gobierno Nacional.
Comprobación de práctica no inferior a dos años, certificada por un ingeniero o arquitecto debidamente titulado y matriculado o por la entidad que sea acordada por el Gobierno Nacional en la reglamentación de esta ley. Dicha práctica podrá haberse realizado con anterioridad a los estudios, simultáneamente con ellos o con posterioridad a los mismos.
Quien cumpla con los anteriores requisitos tendrá la denominación de técnico constructor.
b) También podrán obtener certificado para poder ejercer la profesión de técnico constructor las personas que sin haber hecho los estudios señalados en el inciso 1º del literal a), hayan ejercido con reconocidas capacidades y honradez la actividad de técnico constructor por un lapso no inferior a diez años, comprobado por certificados expedidos por ingenieros o arquitectos debidamente titulados y matriculados, o por la entidad nacional que el gobierno acuerde en la reglamentación de la presente ley.
La solicitud de certificado se hará por intermedio del comité nacional de constructores en Bogotá, o en los comités seccionales en los departamentos (...).
ART. 5º—En Bogotá funcionará el comité nacional de técnicos constructores, auxiliar del comité nacional profesional de ingeniería y arquitectura, con las siguientes atribuciones:
a) Tramitar todo lo referente a la expedición de la matrícula de los técnicos constructores.
b) Conceptuar sobre la suspensión o cancelación de los mismos.
c) Velar por que se cumplan en todo el territorio nacional las disposiciones sobre ejercicio de la profesión de técnico constructor y denunciar ante las autoridades competentes las violaciones que se presenten.
d) Expedir su reglamento interno.
e) Elegir sus directivas.
ART. 6º—El Comité Nacional de Técnicos en Construcción estará integrado así:
a) Un ingeniero y un arquitecto titulados y matriculados, designados por la Sociedad Colombiana de Ingenieros y por la Sociedad Colombiana de Arquitectos, respectivamente.
b) Un representante del Gobierno Nacional, nombrado por el Ministerio de Obras Públicas, ingeniero o arquitecto titulado y matriculado.
c) Dos técnicos constructores, uno de ellos titulado, con certificados nombrados por la directiva de la Federación Colombiana de Constructores.
d) Un delegado de las escuelas técnicas de construcción aprobadas y reconocidas por el Gobierno Nacional.
El Comité Nacional de Constructores creará comités seccionales departamentales, con las mismas calidades del Comité Nacional.
Los Consejos Profesionales y Seccionales de Ingeniería y Arquitectura nombrarán sus respectivos representantes en dichos comités seccionales (...).
ART. 10.—El Consejo Nacional Profesional de Ingeniería y Arquitectura oirá el concepto del Comité Nacional de Constructores en todo lo referente a la expedición, suspensión o cancelación de certificados de técnicos constructores (...).
ART. 12.—Las entidades enumeradas en el artículo anterior, así como los ingenieros o arquitectos que contraten con dichas entidades que ejecuten obras directamente, necesariamente deberán contratar los servicios de tiempo completo, de un técnico constructor con certificado y especializado en la labor de que se trate, en toda obra de construcción que se adelante en el territorio nacional, aunque en ella participen ingenieros o arquitectos residentes.
PAR.—El Gobierno Nacional al reglamentar esta ley determinará lo concerniente (...).
ART. 14.—Queda prohibido el ejercicio de la profesión de técnico constructor a quienes no posean el correspondiente certificado expedido de acuerdo con la presente ley. A los infractores se les aplicarán las sanciones que establezca el decreto reglamentario de esta ley.
ART. 15.—Las personas a las cuales se refiere el artículo 3º literal b) de la presente ley tendrán un plazo de cinco años, a partir de la sanción de la misma, para que cumplan los requisitos exigidos”.
2. La ley parcialmente acusada reglamenta como profesión la actividad de auxiliar de la construcción y dispone de una serie de procedimientos y de condiciones para la expedición del certificado necesario para desarrollar legalmente esa labor. Según criterio del actor, la función de auxiliar de la construcción no implica riesgo social, pues éste lo debe asumir el ingeniero o arquitecto que tiene a su cargo la obra, que es quien tiene la preparación técnica y académica para desarrollar esa actividad. Por consiguiente, según el demandante, las normas acusadas imponen una limitación desproporcionada a los derechos a la igualdad, trabajo y a escoger y ejercer libremente un oficio. Por su parte, el Ministerio Público considera que la profesionalización del técnico constructor es constitucional, como quiera que su función dentro de la construcción requiere de un conjunto de conocimientos indispensables para evitar riesgos producidos por la defectuosa construcción de una obra. Así pues, en opinión de la vista fiscal, para el maestro de obra no sólo es suficiente la experiencia en el desarrollo de su oficio sino que es necesaria su capacitación académica, para evitar riesgos sociales implícitos a la actividad de la construcción. Por lo tanto, lo primero que la Corte debe resolver es si el legislador está facultado para profesionalizar la labor de los auxiliares de la construcción, o si por el contrario, esa decisión vulnera el núcleo esencial del derecho a ejercer un oficio, como lo argumenta el actor. Para ello, la Corte reiterará su jurisprudencia en relación con la correcta interpretación del artículo 26 de la Carta y, en especial del concepto de riesgo social.
Ejercicio de una profesión u oficio y concepto de riesgo social.
3. La jurisprudencia reiterada de esta corporación(1) ha señalado que, en principio, el derecho a ejercer un oficio goza de amplia protección constitucional, pues está inescindiblemente ligado con otros derechos constitucionales, tales como la igualdad de oportunidades, el trabajo y el libre desarrollo de la personalidad (C.P., arts. 13, 16, 25 y 26). Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el legislador está facultado para limitar el derecho a ejercer un oficio pero solo en aquellos casos en donde es indispensable la inspección y vigilancia estatal, o es necesaria la imposición de servicios sociales obligatorios. En particular, la reglamentación de un oficio está centrada en la protección a la colectividad contra un riesgo producido por el ejercicio de una determinada actividad.
(1) Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-031 de 1999, C-399 de 1999, C-606 de 1992, C-177 de 1993 y C-660 de 1997.
El anterior examen sugiere la siguiente pregunta: ¿qué debe entenderse por “riesgo social”, para efectos de autorizar la intervención del Estado en el ejercicio de actividades lícitas? La respuesta a este interrogante no es sencilla, pues es posible interpretar esa expresión, en forma amplia o restringida. Así, la hermenéutica amplia del concepto riesgo social permite argumentar que todas las actividades tienen una implicación social inevitable, pues es difícil concebir un oficio que no trascienda de la esfera individual, sobre todo, en las sociedades contemporáneas, en donde la especialización del conocimiento y la división de tareas complementan y retroalimentan todas las labores. Así, podría concluirse que el oficio de vender cualquier producto en un almacén de cadena, o en una tienda, implica riesgos sociales, puesto que la adquisición de una mercancía defectuosa acarrea un daño al comprador.
La Corte considera que esa interpretación amplia no es adecuada, como quiera que llevaría al extremo de permitir una regulación de casi todas las ocupaciones en la sociedad contemporánea, con lo cual se vaciaría el contenido del derecho a ejercer libremente los oficios y los derechos que le son inherentes. Igualmente, esa hermenéutica desconoce el tenor literal del artículo 26, que restringe el libre ejercicio únicamente a ciertos oficios: aquellos que exijan formación académica o impliquen un riesgo social. Por consiguiente, para esta corporación el concepto de riesgo social sólo puede interpretarse en un sentido más restrictivo, pues la profesionalización de una actividad busca hacer efectiva la garantía de derechos de terceros frente a las impericias profesionales. Por ende, el concepto de riesgo social no se refiere a la protección constitucional contra contingencias individuales eventuales sino al amparo del interés general, esto es, a la defensa y salvaguarda de intereses colectivos que se materializan en la protección de los derechos constitucionales de los posibles usuarios del servicio. En efecto, esta corporación ya había manifestado que la limitación al libre ejercicio de una actividad sólo es posible “por razones irresistibles, como cuando su ejercicio excesivo no se concilia con la necesidad de convivir”(2). Por ende, en primer término, el riesgo social que genera la actividad social debe ser claro y afectar, o poner en peligro, el interés general y derechos fundamentales; pero eso no es suficiente; es además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de manera sustantiva gracias a una formación académica específica. En efecto, no tiene sentido que la ley profesionalice ciertos oficios e imponga, como requisito para su ejercicio, un título de idoneidad, si los riesgos de esa actividad no pueden ser claramente reducidos gracias a una formación, pues, de no ser así, la exigencia del título sería inadecuada e innecesaria. Por ende, sólo puede limitarse el derecho a ejercer un oficio y exigirse un título de idoneidad, cuando la actividad genera (i) un riesgo de magnitud considerable, (ii) que es susceptible de control o de disminución a través de una formación académica específica.
(2) Sentencia C-087 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
4. Con base en lo expuesto, entra pues la Corte a analizar si es válido constitucionalmente que el legislador profesionalice la actividad del “técnico constructor”. De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 14 de 1975, técnico constructor es el auxiliar de ingenieros o arquitectos para el desarrollo de las actividades de la construcción, la cual se entiende como aquellas “que tienen por objeto construir cualquier clase de casas o edificios y las inherentes a esta construcción, excepto su conservación o reparación” (CST, art. 309). Pues bien, para entrar a analizar si la labor del técnico constructor debe o no profesionalizarse es necesario distinguir entre el riesgo social que genera la propia actividad de la construcción y el que origina la labor específica del técnico constructor.
5. Para nuestra legislación civil ha sido clara la dificultad práctica que representa la vigilancia y responsabilidad sobre el contrato de construcción de una obra, pues la naturaleza de estas actividades exige un grado de confianza importante en las personas y en la utilización correcta de los materiales para la construcción. Así pues, el artículo 1893 del Código Civil establece la obligación de saneamiento en beneficio del comprador que adquirió un bien con “defectos ocultos”, esto es, con vicios redhibitorios, por lo cual todas las personas que participan en la obra deben prevenir los defectos en la construcción.
Además, desde un punto de vista práctico, es claro que las labores de construcción generan riesgos directos e importantes para la colectividad, pues aún los pequeños errores de diseño, cálculo o cimentación producen consecuencias graves e irremediables. Así, por no citar sino dos ejemplos evidentes, el derrumbe de una edificación o de un puente, por defectos de construcción, suele ocasionar pérdidas en vidas humanas, lesiones a la integridad personal y daños materiales considerables. Es por ello que el Estado tiene el deber constitucional de inspeccionar y controlar la actividad de la construcción, no sólo a través de las autorizaciones gubernamentales para su correcto desempeño sino también por medio de la vigilancia sobre la idoneidad profesional de quienes ejercen estos oficios. Además, la especial condición del suelo colombiano requiere construcciones sismorresistentes (L. 400/97), pues las amenazas sísmicas que pueden afectar al territorio colombiano exigen conocimientos particulares sobre la utilización de ciertos materiales, el uso del suelo y la correcta interpretación de planos.
Es pues claro que la construcción es una labor que implica riesgos sociales, lo cual no quiere decir, sin embargo que, por ese solo hecho, toda tarea inherente o anexa a la construcción debe ser vigilada y reglamentada por el Estado, pues no todas las personas que intervienen en la construcción deben tener conocimientos académicos en cada una de las faenas que desempeñan, ni sus oficios generan riesgos sociales. Así, por no citar sino un ejemplo, la pintura de un muro supone ciertas destrezas, pero resulta difícil sostener que es una tarea que genera un riesgo social, que justifica la exigencia de un certificado de idoneidad. Es por ello que la Corte entra a analizar si existe un riesgo específico producido por la labor que desempeña el técnico constructor.
6. De acuerdo con la información allegada al expediente, el técnico constructor es quien desempeña trabajos que tradicionalmente corresponden a las labores de los llamados “maestro de obra” o supervisores de la obra. Esta persona tiene a su cargo el control de la calidad de la construcción, la inspección de la labor de los obreros desde la cimentación hasta los acabados de la misma. Por consiguiente, el técnico constructor deberá interpretar y desarrollar diseños arquitectónicos, estructurales, hidráulicas, eléctricos, intercomunicaciones y mecánicos; deberá supervisar la medición de áreas; revisar sistemas de drenaje y suministro de agua, vías, bases y estructuras; supervisar o llevar a cabo la inspección y prueba de materiales de construcción; supervisar e inspeccionar proyectos de construcción. En efecto, la realización de estas labores se corrobora con el plan de estudios académicos que desarrolla en la actualidad el SENA, el cual puede verse en los antecedentes de esta sentencia. Así las cosas, los técnicos constructores ejercen actividades propias distintas de los arquitectos o ingenieros, pues tienen a su cargo competencias independientes y fundamentales en la búsqueda de la adecuada realización de la obra. Así, es cierto que los diseños generales y orientaciones globales de la construcción corresponden al ingeniero o arquitecto, pero el control concreto de la ejecución de la obra corresponde primariamente al técnico constructor, por lo cual la Corte coincide con el Ministerio Público cuando afirma que esta labor requiere de conocimientos académicos necesarios para evitar las consecuencias de la deficiente construcción de una edificación, con lo cual se evitan daños al propietario de la obra, a quienes harán uso de ella y, en consecuencia, a toda la colectividad.
7. A pesar de lo anterior, podría objetarse —como lo hace el demandante— que no por ello puede exigirse un título de idoneidad al técnico constructor pues el riesgo derivado de la deficiente construcción de una obra, por disposición legal, debe asumirlo el ingeniero o el arquitecto que dirige la edificación. Pese a la aparente solidez del argumento, la Corte no lo comparte, como quiera que parte de una identificación entre los conceptos de riesgo social y de responsabilidad, los cuales no deben equipararse para todos los efectos, pues son dos conceptos jurídicos autónomos. Así, el siniestro por una mala actividad profesional puede considerarse fuente de responsabilidad civil, pero no por ello, el control estatal de los riesgos sociales ligados a ciertos oficios equivale a la imposición de responsabilidades una vez ha ocurrido el daño. En efecto, la protección constitucional contra el riesgo social tiene una naturaleza preventiva mientras que el concepto de responsabilidad civil tiene una naturaleza reparadora, por lo que se concluye que el riesgo tiene una connotación objetiva mientras que la responsabilidad derivada del siniestro es eminentemente subjetiva. En este orden de ideas, la exigencia constitucional de formación académica para aquellas actividades que impliquen un riesgo social no pretende sancionar el responsable del mismo, sino que busca prevenir y proteger los intereses de la colectividad que podrían resultar afectados por las impericias profesionales.
Así mismo, no es posible argumentar que el hecho de que la ley ordene a una persona dirigir una actividad equivale a eliminar la responsabilidad y los eventuales riesgos de todos los otros que, por el inevitable reparto de tareas, deben desempeñar funciones afines o complementarias, pues tal argumentación desconoce la existencia de posibles riesgos sociales derivados de profesiones independientes pero afines. Así, aceptar que quien dirige una labor concreta sea el único profesional responsable de la misma, o el único que genera riesgos, sería como admitir que en una cirugía sólo se puede exigir título de idoneidad al cirujano, que es quien coordina la operación, pero que no podría establecerse ese requisito para los otros participantes en la intervención quirúrgica, como el anestesiólogo, el personal de enfermería o quien maneja el instrumental médico, con el argumento de que estos últimos desempeñan sus labores bajo la dirección del cirujano. Por lo tanto, la Corte considera que la dirección de la obra a cargo de ingenieros y arquitectos no hace ilegítima la profesionalización del técnico constructor, pues no elimina el riesgo social que la labor específica del maestro de obra es capaz de generar, puesto que a este último corresponde la vigilancia concreta de la ejecución de la obra.
Por todo lo expuesto, la Corte considera que la profesionalización del técnico constructor es válida constitucionalmente, por lo que se declarará exequible el artículo 1º de la Ley 14 de 1975.
Títulos de idoneidad, requisitos y libertad de configuración política del legislador para fijarlos.
8. Según criterio del actor, las normas acusadas exigen demasiados requisitos para obtener el certificado de técnico constructor, lo cual imposibilita el ejercicio de este oficio. Por el contrario, el Ministerio Público considera que el legislador está facultado para exigir títulos de idoneidad y para determinar los requisitos indispensables para ejercer la profesión. Entra pues la Corte a averiguar si el Congreso se excedió en la facultad de reglamentación de las condiciones para obtener el permiso estatal para ejercer la labor de auxiliar de la construcción “a nivel medio”.
La Corte recuerda que el artículo 26 de la Carta expresamente faculta al legislador para exigir títulos de idoneidad que autoricen el ejercicio legítimo de las profesiones, como quiera que aquellos son la “manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica”(3) y, al mismo tiempo, “son indispensables para acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en relación con la profesión misma, como en lo relativo a sus especialidades”(4). Es por ello que la jurisprudencia ha considerado que “la razón de ser de los títulos profesionales no obedece al capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares”(5). Por consiguiente, es constitucional que el legislador exija el certificado que acredite los conocimientos necesarios para ejercer la actividad de técnicos constructores, por lo que se declarará exequible esa exigencia establecida en el artículo 14 de la Ley 14 de 1975, según el cual “queda prohibido el ejercicio de la profesión de técnico constructor a quienes no posean el correspondiente certificado expedido de acuerdo con la presente ley”, sin que la Corte deba pronunciarse específicamente sobre el resto de esa disposición, que señala que a “los infractores se les aplicarán las sanciones que establezca el decreto reglamentario de esta ley”, por cuanto el actor no formuló cargo específico contra esa expresión.
(3) Sentencia C-377 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
(4) Sentencia T-408 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(5) Sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.
9. En consecuencia, es razonable sostener que si el legislador está obligado a exigir títulos de idoneidad también goza de un margen importante de discrecionalidad para fijar los requisitos necesarios para obtener la autorización estatal para el ejercicio de una profesión. Sin embargo, esto no quiere decir que el legislador es absolutamente libre para establecer las condiciones para lograr el título de idoneidad, pues el Congreso no puede imponer condiciones exageradas, o poco razonables, que anulen los derechos a ejercer una profesión y al trabajo. Al respecto, esta corporación dijo:
“Es claro que el legislador está expresamente autorizado para intervenir en el ejercicio del derecho fundamental de escoger profesión u oficio. Pero dadas las garantías de igualdad y libertad que protegen este derecho, las limitaciones establecidas por el legislador deben estar enmarcadas en parámetros concretos, so pena de vulnerar el llamado “límite de los límites”, vale decir, el contenido esencial del derecho que se estudia”(6).
(6) Sentencia C-606 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.
Por esta razón, la jurisprudencia constitucional(7) ha señalado que la libertad de configuración política del legislador para determinar los requisitos para obtener el título profesional debe enmarcarse dentro de las siguientes premisas: (i) regulación legislativa, pues es un asunto sometido a reserva de ley; (ii) necesidad de los requisitos para demostrar la idoneidad profesional, por lo que las exigencias innecesarias son contrarias a la Constitución; (iii) adecuación de las reglas que se imponen para comprobar la preparación técnica; (iv) las condiciones para ejercer la profesión no pueden favorecer discriminaciones prohibidas por la Carta.
(7) Pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-606 de 1992, C-002 de 1993 y C-069 de 1996.
10. De acuerdo con el artículo 3º de la ley parcialmente acusada, para obtener el certificado de técnico constructor se requiere cumplir las siguientes condiciones: a) haber cursado y aprobado la totalidad del plan de estudios de las escuelas técnicas de enseñanza de la construcción; b) comprobación de práctica certificada por un ingeniero o arquitecto titulado y matriculado. De todas maneras, quien no cumpla con el primero de los requisitos podrá obtener el certificado cuando demuestre haber ejercido “con reconocidas capacidades y honradez la actividad de técnico constructor por un lapso no inferior a diez años”, experiencia que deberá acreditarse con certificados de ingenieros o arquitectos titulados y matriculados. Como se observa, los requisitos impuestos por las norma impugnadas son razonables para demostrar la idoneidad académica, técnica y empírica para el ejercicio de la profesión de técnico constructor, pues las dos condiciones son indispensables y adecuadas para evidenciar el conocimiento especializado de la labor. En efecto, la experiencia por un largo período demostrada por quienes directamente evalúan el saber de una persona, es un requisito razonable que puede ser exigido legalmente, el cual, al mismo tiempo, reconoce el trabajo de individuos que se han dedicado la mayor parte de su vida al ejercicio eficiente de una actividad especializada.
11. Finalmente, la Corte deberá analizar el argumento del demandante, de acuerdo con el cual la reglamentación del oficio de auxiliar de la construcción es contraria al artículo 13 superior, como quiera que, a su juicio, existe una discriminación entre quienes obtienen el certificado para ejercer y las personas que empíricamente realizan esa actividad con niveles de mérito necesarios para desempeñar correctamente su labor. Para ello, la Corte deberá estudiar si la distinción entre auxiliares de la construcción que obtienen un título académico y quienes no lo hacen, es un factor objetivo que justifica el trato jurídico disímil, o si por el contrario se convierte en una diferenciación prohibida constitucionalmente.
Con relación a la distinción que surge, de un lado, entre el aprendizaje académico y científico y, de otro lado, el conocimiento empírico de una actividad, esta corporación ya había señalado que es un factor objetivo que autoriza el trato diferente, pues “las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación” (Convenio 111 de la OIT, art. 1º, num. 2º; relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, que fue incorporado a la legislación colombiana, mediante L. 22/67). Así pues, la capacitación académica para el mejor desempeño de un oficio “es un factor que merece no sólo reconocimiento o que puede originar mejor remuneración sino que es un criterio objetivo, razonable y proporcional de diferenciación para el ejercicio de esa actividad”(8). Por ello, la Corte considera que no existe violación a la igualdad, pues es válido que la ley regule de manera diferenciada la situación de quienes obtuvieron la formación académica para desarrollar un trabajo, que genera riesgo social, y quienes no lo hicieron, pues ese trato diferente es un medio claramente eficaz para alcanzar una finalidad constitucional de gran importancia, como es prevenir esos riesgos sociales (C.P., art. 26).
(8) Sentencia C-031 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
12. A pesar de lo anterior, podría también considerarse, como lo hace el actor, que esta exigencia del certificado de técnico constructor discrimina entre quienes ejercían esa actividad con anterioridad a la Ley 14 de 1975, y por ende pueden obtener el correspondiente certificado gracias a su experiencia práctica, y quienes deseen desarrollar esa labor con posterioridad a esa normatividad, puesto que estos últimos sólo podrán adquirir el certificado con una formación académica específica. De esa manera, sugiere el demandante, el ordenamiento legal permite a algunas personas convertirse en técnicos constructores de manera empírica, mientras que, a partir de la vigencia de las normas demandadas, esa práctica se tornará imposible, ya que ninguna persona podrá ejercer como técnico constructor, sin poseer el correspondiente certificado, y para obtener ese título de idoneidad, deberá cursar los cursos correspondientes.
La Corte considera que ese argumento tampoco es válido, pues el actor está considerando que existe una violación a la igualdad por el factor temporal, debido a que las leyes, en épocas distintas, han regulado de manera diversa un mismo asunto. Ahora bien, esta corporación ha explicado que el análisis de igualdad en el tiempo no puede ser estricto sino muy flexible, pues no sólo la categoría temporal no es potencialmente discriminatoria sino que, además, un escrutinio muy fuerte de igualdad en este campo petrificaría el ordenamiento, en detrimento del principio democrático, pues las mayorías no podrían modificar las regulaciones vigentes. Dijo entonces al respecto esta Corte, en la sentencia 613 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes, fundamento Nº 9:
“En síntesis, el principio de igualdad en la ley no impone al legislador una barrera que le impida, como es de su esencia, promover la natural transformación del derecho legislado, ni obliga a aplicar retroactivamente la nueva regulación. Sin embargo, lo anterior no implica que en el proceso de cambio normativo el legislador carezca de limitaciones constitucionales en materia de igualdad. En efecto, si bien nada obsta para que tal transformación produzca un trato disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón del momento en el cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento resulte legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad. Lo anterior, desde luego, además de exigir el respeto a otros principios y derechos constitucionales aplicables a procesos de cambio normativo como, por ejemplo, el respeto a los derechos adquiridos por leyes preexistentes (C.P., art. 58)”.
Pues bien, como lo ha explicado, in extenso la presente sentencia, la profesionalización de la actividad de los técnicos constructores, pretende proteger a la colectividad de contingencias derivadas del deficiente ejercicio de la actividad de la construcción. Y, la exigencia del título de idoneidad es un requisito adecuado y necesario para alcanzar la finalidad propuesta por la ley parcialmente acusada. Por lo tanto, la diferenciación entre los auxiliares de la construcción que laboraban con anterioridad y quienes lo hacen con posterioridad a la vigencia de la Ley 14 de 1975 no es contraria al artículo 13 de la Constitución, pues no se puede argumentar que, como en el pasado, algunas personas habían ejercido esa actividad socialmente riesgosa, sin ninguna capacitación profesional, entonces la ley se encuentra imposibilitada para exigir que, a partir de un determinado momento, esa labor sólo pueda ser adelantada por quienes hayan previamente adquirido idoneidad en ese campo, gracias a una formación académica adecuada. A lo sumo, y en función del principio de confianza legítima, que encuentra sustento constitucional en la buena fe (C.P., art. 83), tal y como esta Corte lo ha señalado(9), lo único que constitucionalmente se puede exigir del legislador es que la normatividad establezca un período razonable de transición, que permita a quienes venían ejerciendo esa actividad, ajustarse a las nuevas regulaciones. Y lo cierto es que la ley impugnada, así como regulaciones posteriores, han establecido un plazo prudente de varios años para que las personas adquieran la correspondiente formación, o demuestren la experiencia suficiente, para acceder al certificado de idoneidad, por lo cual, las disposiciones acusadas no desconocen el principio de confianza legítima.
(9) Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1996, T-396 de 1997, T-398 de 1998, SU-250 de 1998 y C-478 de 1998.
13. Por todo lo anterior, la Corte declarará exequibles los apartes del artículo 3º de la Ley 14 de 1975 relacionados con los requisitos para obtener el certificado de técnico constructor. No obstante, la Corte aclara que, de acuerdo con los artículos 84 y 333 de la Constitución, las autoridades públicas no podrán establecer requisitos adicionales para el ejercicio de una actividad que ha sido reglamentada de manera general, por lo que debe entenderse que los requisitos exigidos por estas normas legales generales son las únicas condiciones para obtener el certificado de técnico constructor.
Competencia para expedir títulos de idoneidad y diferencia entre colegios y asociaciones profesionales.
14. De otra parte, el demandante opina que la Corte Constitucional debe retirar del ordenamiento jurídico la integración del Comité Nacional de Técnicos de la Construcción, que es la entidad que tiene a su cargo la tramitación de la matrícula profesional ante el Consejo Profesional Nacional del Ingeniería, Arquitectura y afines, como quiera que los gremios de los auxiliares de la construcción no se encuentran representados suficientemente. El Procurador coincide con el actor, pues considera que el Comité Nacional de Técnicos de la Construcción está conformado por una sola agremiación de constructores, lo cual discrimina y desconoce la auténtica representatividad que tienen todos los grupos sociales. Por lo tanto, lo primero que la Corte deberá analizar es si el Consejo de Técnicos Constructores y el Consejo Profesional Nacional del Ingeniería, Arquitectura y afines, están facultados constitucionalmente para expedir el certificado de técnico constructor.
15. De acuerdo con el artículo 26 de la Carta, la inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones corresponde a “las autoridades competentes”, por lo que es claro que el constituyente entregó la responsabilidad de otorgar, homologar y no autorizar los títulos profesionales, al Estado. No obstante, la ley podrá asignar funciones públicas a los colegios profesionales, pues como lo ha dicho en reiteradas oportunidades esta corporación(10), los “colegios profesionales configuran lo que se ha denominado la descentralización por colaboración a la administración pública, ya que estas entidades ejercen, conforme a la ley, funciones administrativas sobre sus propios miembros(11). Con base en lo anterior, es importante que la Corte entre a averiguar la naturaleza jurídica del órgano que reconoce el certificado profesional de técnico constructor ya que, como se señaló, sólo autoridades estatales o colegios profesionales pueden ejercer esa función pública.
(10) Pueden consultarse las sentencias C-226 de 1994, C-492 de 1996 y C-399 de 1999.
(11) Sentencia C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
16. El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines, fue creado por el artículo 6º de la Ley 94 de 1937, el cual fue reformado por el Decreto 1782 de 1954 y posteriormente por la Ley 64 de 1978. En todas esas disposiciones, este órgano tiene a su cargo la expedición de la matrícula o certificación para ejercer la arquitectura, ingeniería y las carreras afines. En efecto, los artículos 17 y 18 de la Ley 64 de 1978 señalan que el Consejo “continuará funcionando como la entidad encargada del control y vigilancia de estas profesiones, así como de sus auxiliares”, para lo cual estará integrado por los Ministros de Obras Públicas y Transporte, de Educación Nacional o sus delegados, por el Rector de la Universidad Nacional o Decano de la Facultad de Ingeniería de la misma, un representante de las universidades privadas y los presidentes de la Sociedad Colombiana de Ingenieros y la Sociedad Colombiana de Arquitectos. Como se observa, el Consejo Profesional de Arquitectura e Ingeniería tiene una naturaleza pública, la cual se deduce de su integración y del tipo de función que desempeña. En este sentido, también se pronunció la Corte Constitucional(12) cuando estudió la naturaleza del Consejo Profesional de Topografía. Allí se dijo que ese ente ejerce funciones “meramente administrativas... con fundamento en la función de policía administrativa propias de las autoridades competentes, la cual supone inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo dispone el artículo 26 de la Constitución Nacional”.
(12) Sentencia C-606 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.
Por lo anterior, la Corte concluye que la facultad legal otorgada al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines, como ente administrativo que ejerce la función pública de vigilancia sobre la profesión de técnico constructor, desarrolla el artículo 26 de la Constitución, por lo cual se declararán exequibles las disposiciones normativas demandadas que se refieren al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines.
17. Diferente es la situación de los comités nacional y seccionales de constructores, pues estos órganos están conformados básicamente por particulares, salvo la representación gubernamental en cabeza del Ministerio de Obras Públicas. Así mismo, las funciones que se le asignan también difieren del ente analizado con anterioridad, como quiera que éstos tienen a su cargo la recepción inicial de los documentos, la solicitud del certificado ante el ente administrativo que reconocerá el derecho a ejercer la profesión de técnico constructor y la vigilancia del correcto ejercicio de la profesión. Por esta razón, es indispensable averiguar si la ley podía crear órganos de conformación privada para atribuirles funciones de trámite y vigilancia de la labor del técnico constructor.
Los comités nacional y seccionales de constructores son órganos de base privada, como quiera que están integrados por representantes de entidades particulares. En efecto, a pesar de que existe un representante estatal en los comités, es una entidad esencialmente de naturaleza privada, a pesar de lo cual, la ley le atribuye funciones públicas, pues esas entidades contribuyen a la vigilancia y control del ejercicio de la profesión de técnico constructor. Así, conforme al artículo 3º de la Ley 14 de 1975, parcialmente acusada, ante estos órganos se presentan las solicitudes para obtener el certificado profesional, y corresponde a esas entidades (i) tramitar todo lo referente a la expedición de la matrícula de los técnicos constructores, (ii) conceptuar sobre sobre la suspensión o cancelación de los mismos, (iii) y velar por que se cumplan en todo el territorio nacional las disposiciones sobre ejercicio de la profesión de técnico constructor, y (iv) denunciar ante las autoridades competentes las violaciones que se presenten.
Por consiguiente, estos comités son órganos privados de creación e integración legal, que tienen a su cargo la función pública de inspeccionar el ejercicio de una profesión. Sin embargo, esta sentencia ya ha precisado que la inspección y vigilancia de las profesiones es una función estatal que sólo puede ser delegada en los colegios profesionales. Por lo tanto, la Corte debe precisar si los comités podrían considerarse colegios profesionales.
18. La jurisprudencia de esta corporación(13) ha sido reiterativa en afirmar que las profesiones legalmente reconocidas pueden fundar asociaciones profesionales y colegios profesionales. No obstante, la regulación constitucional de estas dos figuras jurídicas es diferente, pues la organización profesional es una clara manifestación del derecho de asociación, por lo que su conformación y su estructura interna obedecen a la libre determinación de quienes la integran. De ahí pues, que el profesional tiene la facultad de escoger libremente si se compromete a realizar un proyecto, si acepta las condiciones de un grupo ya conformado o si se abstiene de ingresar a una agremiación determinada. De esta manera, la asociación de profesionales representará una identidad de objetivos libremente concertados. Por su parte, los colegios de profesionales “son corporaciones de ámbito sectorial cuyo sustrato es de naturaleza privada"(14), por lo que su creación corresponde a los particulares. Además, su estructura interna y su funcionamiento debe ser, en todo caso, democrático, lo cual es razonable, por cuanto el Estado puede atribuir funciones públicas a los colegios profesionales. Por lo tanto, estas corporaciones privadas no forman parte de la administración, y su creación voluntaria y la cualificación objetiva de sus miembros autoriza una representación y una verdadera defensa de intereses particulares. No obstante, se insiste, por expresa disposición constitucional la ley podrá asignar funciones públicas a los colegios profesionales, por lo que es posible atribuirles la tarea de ordenar el ejercicio de las profesiones.
(13) Ver las sentencias C-226 de 1994, C-492 de 1996 y C-399 de 1999.
(14) Sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
19. Los comités de constructores no fueron entonces creados legalmente como un colegio profesional. Sin embargo, algunos podrían sostener que es una asociación que defiende los intereses particulares del gremio y que, por lo tanto, deben entenderse como colegios. Esa tesis no es de recibo ya que, como en varias oportunidades lo ha dicho la Corte Constitucional(15), el origen de los colegios profesionales parte de la iniciativa privada, pues “en términos generales son los particulares y no el Estado a la luz de la actual Constitución, quienes determinan el nacimiento de un colegio profesional, pues ésta tarea es eminentemente el desarrollo del artículo 38 de la Carta”(16). Por consiguiente, es de la esencia de los colegios profesionales, la integración voluntaria de personas que desempeñan una labor cualificada, por lo cual, estos comités de constructores, que fueron legalmente creados, no pueden considerarse colegios profesionales.
(15) Ver las sentencias C-226 de 1994, C-492 de 1996 y C-399 de 1999.
(16) Sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
La anterior conclusión se confirma cuando se analiza la integración de los comités de constructores, pues es claro que éstos no tienen estructura democrática, requisito ineludible para que la ley pueda atribuirles funciones públicas. En efecto, el pluralismo que la Constitución garantiza exige el carácter representativo que deben reunir todos los colegios profesionales, el cual se convierte en el único instrumento que asegura la verdadera defensa de los intereses gremiales. No obstante, los comités de técnicos constructores sólo se encuentran representados por dos de sus 6 miembros, los cuales, además, serán nombrados por “la directiva” de una determinada federación de constructores. Por consiguiente, la Corte reitera que los comités de constructores no pueden considerarse colegios profesionales, por lo que el legislador no podría atribuirles funciones públicas.
20. Con todo, podría considerarse que los comités de técnico constructores son una manifestación del derecho de asociación de profesionales, que buscan defender los intereses gremiales. Sin embargo, ese argumento no es de recibo por las siguientes dos razones. En primer lugar, la ley no puede crear asociaciones de particulares, tan sólo puede autorizarlas, como quiera que es de la esencia de este derecho la libre iniciativa privada. De otra parte, la ley no puede asignar funciones públicas a las asociaciones de profesionales, pues esas facultades sólo pueden ser delegadas en los colegios profesionales, que precisamente por tal razón, deben tener una estructura democrática.
21. Así las cosas, la Corte comparte los argumentos expuestos por el actor y por el Ministerio Público, según los cuales debe declararse inexequible la creación de los comités nacional y seccionales de técnicos constructores. No obstante, es pertinente señalar que, si así lo estiman conveniente, los profesionales técnico constructores pueden asociarse en torno a la defensa de sus intereses gremiales, pues el derecho a conformar asociaciones profesionales goza de una amplia protección constitucional.
El segundo asunto bajo revisión: restricción y anulación de la autonomía de contratación laboral.
22. El actor y el Ministerio Público opinan que el artículo 12 de la Ley 14 de 1975, según el cual los ingenieros o arquitectos deberán necesariamente contratar los servicios de tiempo completo de un técnico constructor, es inconstitucional, pues no es proporcional ni razonable que el legislador obligue a celebrar una específica forma de contratación, lo cual se convierte en una imposición contraria a la libertad contractual. Entra pues la Corte a examinar ese cargo, para lo cual comenzará por recordar brevemente el alcance de la intervención estatal en el desarrollo de los contratos laborales, para luego estudiar si la regulación específica es o no desproporcionada.
23. La especial naturaleza del contrato laboral hace presumir que el acuerdo de voluntades, propio del vínculo contractual, no es absolutamente libre, pues la desigualdad natural entre las partes rompe el equilibrio de voluntades. Por ello, el contrato entre empleador y trabajador debe estar ampliamente regulado e inspeccionado por el Estado (C.P., art. 53), pues la intervención legal y gubernamental pretende garantizar un mínimo de igualdad jurídica entre las partes. Por consiguiente, en el derecho laboral, es clara la restricción al ejercicio de la autonomía de la voluntad privada, como quiera que las condiciones básicas para el desarrollo del contrato laboral pueden estar imperativamente reguladas por la Constitución y la ley. Por ende, en principio la Constitución autoriza que el legislador intervenga ampliamente las relaciones laborales. Así, en la sentencia C-016 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, consideración cuarta, esta corporación afirmó al respecto:
“Esa distinción entre el contrato civil y el contrato laboral, se ha ido afianzando a través del tiempo y encuentra origen en el reconocimiento de la situación de asimetría en la que se encuentran las partes, la cual no permite presumir que el acuerdo de voluntades se produzca a partir del ejercicio no interferido ni restringido de la autonomía de cada una de ellas, como sí ocurre en el contrato civil y en la evolución misma de las sociedades que reivindican el trabajo como un valor y un principio esencial del Estado (C.P., arts. 1º y 2º) y como un derecho fundamental de las personas (C.P., art. 25) de cuya realización efectiva depende el desarrollo de la misma en condiciones de dignidad.
En efecto a diferencia de lo que ocurre con el contrato civil, el contrato de trabajo, que como se dijo es la fuente de la relación laboral, cumple una función reguladora complementaria de las condiciones establecidas en la Constitución y en la ley, condiciones que las partes no están en capacidad de transgredir, empeorar o desconocer, pues ello implicaría la nulidad de sus cláusulas. El acuerdo de voluntades que precede la celebración de un contrato laboral, está afectado por “...la existencia de una extensa regulación “heterónoma” (leyes, reglamentos, convenios colectivos) que se superponen a la pura autonomía de la voluntad de las partes”. (“El Contrato de Trabajo”, Enciclopedia Jurídica Básica, Vol. I, Edit. Civitas Madrid 1994).
Ello, desde luego, se traduce en una restricción al ejercicio de la autonomía individual, restricción que acota el alcance de un acuerdo de voluntades cuando se trata de definir la condiciones en las que se desarrollará una relación laboral, pues tales condiciones estarán supeditadas a la normativa constitucional y legal que rige esa materia específica, la cual presenta como uno de sus objetivos esenciales, brindarle protección al trabajador y tutelar sus intereses, dado que lo reconoce como la parte vulnerable de la relación”.
Sin embargo, lo anterior no quiere decir que no existe autonomía contractual en el campo laboral, o que las partes no pueden establecer ciertas condiciones que rijan su relación de trabajo, como quiera que la Constitución y ley determinan mínimos que deben respetarse, pero al mismo tiempo garantizan ciertos márgenes de libertad contractual. En otras palabras, el ejercicio de la autonomía de la voluntad contractual (C.P., arts. 16 y 333) supone un acuerdo bilateral sobre las condiciones de realización personal de una labor, las cuales obviamente pueden estar limitadas por la ley y la Constitución, pero no pueden ser anuladas. Por ello, en la sentencia C-016 de 1998, esta Corte señaló que “la restricción de la autonomía de las partes para establecer las condiciones que regirán su relación laboral, no implica que ésta se anule por completo, pues en ejercicio de la misma y de la libertad contractual de las cuales son titulares, pueden alcanzar un acuerdo de voluntades que rija una específica situación laboral, y optar para el efecto por una de las alternativas que prevé la ley”. Esto significa que no toda regulación legal de la relación de trabajo, que restrinja la autonomía contractual, es constitucional, pues si ésta afecta el contenido esencial de la libertad contractual, debe ser retirada del ordenamiento. Ahora bien, como la facultad de intervención estatal en el campo económico, y en especial en las relaciones laborales, es muy amplia, es obvio que en principio el juez constitucional debe ser muy deferente con los criterios adelantados por las mayorías legislativas. Así, en general, sobre la regulación de las libertades económicas, ha señalado la Corte:
“El juez constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la legitimidad constitucional de una determinada regulación de las libertades económicas, por cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por el Estado. El juez constitucional deberá entonces respetar en general las razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política. La Corte considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, sólo si de manera directa la norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma"(17).
(17) Sentencia C-265 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, criterio reiterado en decisiones posteriores, como la sentencia C-445 de 1995.
Por ende, conforme a lo anterior, el interrogante obvio que surge es si es manifiestamente inconstitucional, por irrazonable y desproporcionado, el mandato, según el cual, los constructores deben necesariamente contratar los servicios de tiempo completo, de un técnico constructor con certificado y especializado en la labor de que se trate, aunque en la obra participen ingenieros o arquitectos residentes.
24. La disposición acusada establece dos exigencias: (i) en toda construcción, debe contratarse siempre un técnico constructor certificado, y el contrato debe (ii) ser de tiempo completo, con lo cual la norma acusada limita la autonomía contractual en un doble sentido, pues no puede haber ninguna obra en el territorio nacional sin la presencia de un técnico constructor, y éstos no pueden ser contratados por tiempo parcial. Entra la Corte a examinar la constitucionalidad de esa doble restricción a la autonomía contractual.
La obligación de que debe existir necesariamente un técnico constructor en toda obra parece responder, no tanto a una protección del trabajo como tal, sino a una forma de policía administrativa, pues con ella se buscaría asegurar la seguridad de las construcciones. Sin embargo, esa exigencia, en esa forma absoluta, se torna irrazonable y discriminatoria, pues supone que la única persona capacitada para vigilar en concreto una obra es el técnico constructor; pero ello no es cierto. Así, en determinados casos, un ingeniero o arquitecto, u otro profesional idóneo en esta materia, pueden decidir, ellos mismos, ejercer la vigilancia concreta de la obra, ya sea porque son contratados para ejercer esa labor por otros arquitectos o ingenieros, ya sea porque deciden ellos mismos realizar esa labor de inspección. Por ende, en la medida en que existen otros profesionales que pueden ejercer idóneamente la vigilancia concreta de una construcción, el mandato que obliga a que en toda obra se contrate a un técnico constructor resulta discriminatorio, pues establece un privilegio en favor de estas personas, mientras que, como lo señaló la Corte, en la sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, “el objetivo de la reglamentación de las profesiones no es consagrar privilegios en favor de determinados grupos sociales sino controlar los riesgos sociales derivados de determinadas prácticas profesionales”, por lo cual, no puede el legislador excluir de adelantar una labor, a quien resulta idóneo para hacerlo. Dijo entonces la Corte, en la citada sentencia C-226 de 1994, al estudiar un asunto similar:
“La Corte Constitucional encuentra entonces irrazonable la exclusión establecida por la ley, puesto que, si el objetivo perseguido por la misma, al reglamentar la actividad de bacteriólogo, es controlar los riesgos eventualmente ligados con la carrera y dirección científica de laboratorios clínicos o industriales, no hay razón para excluir a otros profesionales ampliamente capacitados para desempeñar tales labores. Estamos en este caso en frente de una forma típica de lo que la doctrina constitucional ha denominado una “clasificación demasiado amplia” (overinclusive statute) (Tussman y Ten Broek. “The equal protection of the lows” citado por Enrique Alonso García. La interpretación de la Constitución. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1984, pags. 208 y ss.), esto es, una situación en la cual la ley prohíbe a una determinada categoría de personas efectuar ciertas labores, incluyendo en tal grupo no sólo a las personas que efectivamente ocasionan un riesgo social sino también a personas que no causan tal riesgo. En efecto, en este caso, la ley prohíbe a todos los no bacteriólogos efectuar tales actividades, cuando es obvio que profesionales como los microbiólogos o los patólogos clínicos, por no citar sino dos ejemplos, están ampliamente capacitados para desempeñar las actividades de diagnóstico y control de calidad, de desarrollo biotecnológico, de la investigación básica y aplicada, de la administración y docencia relacionadas con la carrera y la dirección científica del laboratorio clínico e industrial”.
Por ende, la Corte considera que exigir, en todos los casos y en todas las obras, la presencia de un técnico constructor resulta irrazonable y desproporcionado. ¿Significa lo anterior que el artículo 12 acusado debe ser retirado del ordenamiento? No obligatoriamente, por cuanto ese mandato es razonable, si se entiende que, en todo caso, la vigilancia concreta de una construcción, debe ser llevada a cabo por una persona capacitada, que demuestre un certificado de idoneidad en este campo, por lo cual, debe contratarse a un individuo con tales calidades, ya sea un técnico constructor, o ya sea otro profesional —como un ingeniero o arquitecto— que demuestre una igual o superior suficiencia académica en este campo. Por tal razón, y en función del principio de conservación del derecho, la Corte condicionará la constitucionalidad de esa exigencia establecida por la disposición impugnada.
25. Entra la Corte a examinar la segunda restricción a la libertad contractual prevista por la norma acusada, a saber, que la contratación del técnico constructor debe ser por tiempo completo.
En principio, esta exigencia parece encontrar sustento en dos finalidades constitucionalmente relevantes e importantes, como son la garantía de la seguridad de la construcción, que implica una vigilancia permanente sobre su ejecución, y la especial protección al trabajo y el principio de la estabilidad en el empleo, en virtud del cual, deben preferirse aquellas regulaciones que potencien el pleno empleo de los recursos laborales. Sin embargo, esta exigencia también puede tornarse irrazonable, si se tiene en cuenta que no en todo momento de una construcción, es necesaria una vigilancia permanente por parte de un técnico constructor, por ejemplo por cuanto en ese momento se realizan labores fragmentarias de terminado, que no exigen una especial vigilancia. En esa medida, exigir la permanente presencia de un técnico constructor, por tiempo completo, cuando ésta no es necesaria, limita desproporcionadamente la facultad de las partes para definir la duración del contrato y determinar el tiempo de prestación de los servicios que son necesarios para el correcto desempeño de una actividad. En efecto, la expresión “de tiempo completo” contenida en el artículo 12 de la Ley 14 de 1975 impone una determinada forma de contratación para los técnicos constructores, lo cual desconoce las condiciones particulares de la actividad y la libertad de los contratantes para fijar el tiempo de duración de la relación contractual. Por esta razón, la Corte comparte la argumentación de los intervinientes, al considerar que esa expresión anula la autonomía contractual para el desempeño de una labor que, si bien puede ser restringida legalmente, no es posible anularla. Por lo tanto, la Corte declarará inexequible esa expresión.
Decisiones adicionales.
26. El actor también demandó el artículo 15 de la Ley 14 de 1975, según el cual “las personas a las cuales se refiere el artículo 3º, literal b de la presente ley, tendrán un plazo de cinco años, a partir de la sanción de la misma, para que cumplan los requisitos exigidos”. Sin embargo, esa disposición fue derogada por el artículo 1º de la Ley 123 de 1985, que dispone: “las personas a las cuales se refiere el artículo 3º, literal b de la Ley 14 de 1975, tendrán un nuevo plazo de tres (3) años, contados a partir de la sanción de la presente ley para que cumplan los requisitos allí exigidos y obtengan certificados de técnicos constructores”. La norma impugnada no produce entonces efectos en la actualidad, por lo cual la Corte se declarará inhibida para conocer de ella, por carencia actual de objeto.
27. De otra parte, esta corporación constata que, pese a que sólo se impugnaron algunos artículos que se refieren a los comités nacional y seccionales de constructores, la Ley 14 de 1975 también hace referencia a estos entes en otras disposiciones. En efecto, los artículos 7º, 8º y 9º de la Ley 14 de 1975 disponen:
“ART. 7º—Los miembros del Comité Nacional de Constructores serán nombrados para un período de dos años, a partir de la fecha de instalación del consejo, y podrán ser reelegidos para otro período subsiguiente. Así mismo será de dos años el período de los miembros de los comités seccionales, que también podrán ser reelegidos para el período inmediato.
ART. 8º—En su órbita los comités seccionales y el Comité Nacional de Constructores tendrán las mismas funciones del Comité Nacional.
ART. 9º—Los cargos de miembros del consejo nacional y de los comités seccionales de constructores no serán remunerados”.
Por lo tanto, para efectos de que esta decisión no sea inocua, es necesario que esta corporación integre la unidad normativa y declare la inexequibilidad de los artículos 7º, 8º y 9º de la Ley 14 de 1975, que contenían aspectos en torno a los comités que deben ser expulsados del ordenamiento jurídico.
Ahora bien, la Corte aclara que, al ser declarados inexequibles esos artículos, los trámites para obtener el correspondiente certificado de técnico constructor deberá adelantarse directamente ante el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines.
28. Finalmente, la Corte advierte que los efectos de este fallo con relación a las normas que serán declaradas exequibles, estarán amparadas por los efectos de la cosa juzgada relativa, como quiera que sólo fueron analizadas en virtud del cargo formulado por el actor y de los argumentos expuestos por el Ministerio Público, esto es, por cuanto esas disposiciones desconocían la libertad de trabajo, al imponer la obtención de un certificado de idoneidad para un oficio que no presentaba riesgo social. En efecto, ha sido criterio de esta corporación que, en las situaciones en las que la demanda no cobija varias posibilidades de contradicción de las normas acusadas y el ordenamiento jurídico, no le corresponde a la Corte hacer un examen oficioso sobre las mismas, por lo que podrán ser objeto de nuevo pronunciamiento. Así las cosas, la exequibilidad de los artículos declarados exequibles estará amparada por la cosa juzgada relativa, por lo que podrán volver a estudiarse por cargos distintos a los formulados por el actor y que fueron estudiados por esta sentencia.
1. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º y 14 de la Ley 14 de 1975, por los cargos estudiados en esta sentencia.
2. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en esta sentencia, el artículo 3º de la Ley 14 de 1975, salvo las expresiones “a solicitud del Comité Nacional de Constructores en Bogotá o de sus comités seccionales de los departamentos”; “por intermedio del Comité Nacional de Constructores o del respectivo Comité Seccional”; “la solicitud de certificado se hará por intermedio del Comité Nacional de Constructores en Bogotá, o en los comités seccionales en los departamentos” que son INEXEQUIBLES.
3. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en esta sentencia, el artículo 12 de la Ley 14 de 1975, salvo la expresión “de tiempo completo”, que será declarada INEXEQUIBLE, y siempre y cuando se entienda que, conforme a lo señalado en el fundamento 24 de esta sentencia, la labor del técnico constructor puede ser reemplazada por aquella de un profesional que presente un título de idoneidad en el campo de la construcción.
4. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 5º, 6º, 7º, 8º, 9º y 10 de la Ley 14 de 1975.
5. Declararse INHIBIDA para conocer del artículo 15 de la Ley 14 de 1975, por carencia actual de objeto.
(Sentencia C-964 de diciembre 1º de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).