Source: https://www.scribd.com/document/215876421/UE
Timestamp: 2019-07-16 02:40:40+00:00
Document Index: 49767463

Matched Legal Cases: ['art* 2', 'sentenza ', 'art 5', 'art 2', 'art 2', 'art 5', 'art 5', 'art 5', 'art* 1', 'arte2', 'art 15', 'art 2', 'art 51', 'art 5']

UE | European Union | Euro
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Direttiva 93-34-CEE Del 14 Giugno 1993
Il processo di integrazione europea: dalle origini allAtto Unico europeo
Listituzionalizzazione del processo di integrazione tra gli stati europei si avviata ne 1952 con il Trattato istitutivo della Comunit europea del carbonio e dellacciaio (CEC ! "irmato da #elgio$ %rancia$ &ermania$ 'talia$ Lussemburgo e (aesi #assi) se ne aggiungeranno sei anni dopo altre due* +el 195, gli stessi sei stati "irmano a -oma i Trattati istitutivi della Comunit economica europea (CEE! e della Comunit europea per lenergia atomica (CEE o Euratom!* ttraverso .ueste tre Comunit prendeva le mosse un disegno unitario volto a dar via nel territorio dei sei /tati "ondatori ad un mercato comune basato sulla libera circolazione delle persone$ delle merci$ dei servizi e dei capitali e caratterizzato da condizioni di concorrenza non "alsate* .uesto obiettivo principale si a""iancavano alcuni politic0e comuni .uali la politica agricola$ .uella commerciale$ .uella dei trasporti$ nonc01 dai settori di competenza della CEC e dellEuratom2 i prodotti carbosiderurgici e lenergia nucleare* Lapparato istituzionale originariamente basato su tre strutture separate ma parallele andato progressivamente uni"icandosi nei suoi elementi costitutivi* &i con i Trattati di -oma venne allegata una 3Convenzione relativa a talune istituzioni comuni4 c0e uni"icava il (arlamento europeo$ la Corte di &iustizia ed il Comitato economico e sociale* (oi nel 1955 la "usione degli esecutivi$ "urono istituiti un Consiglio ed una Commissione unici e vennero uni"icati il sistema di "inanziamento delle attivit comunitarie e la struttura di bilancio$ basata su un bilancio generale) struttura di bilancio ulteriormente modi"icata dal Trattato di #ru6elles del 19,5 c0e institu7 la Corte dei conti delle Comunit europee in sostituzione della Commissione di controllo della CEE e della CEE e del -evisore dei conti della CEC * Costruito intorno alla prospettiva economico8commerciale del mercato unico$ il processo di integrazione europea conteneva "in dallinizio la sua propensione alla sua caratterizzazione politica* 'l Trattato CEE prevedeva c0e si dovesse passare da un (arlamento europeo composto di rappresentanti nazionali da .uesti designati ad un (arlamento eletto direttamente dai cittadini degli /tati membri* su""ragio elettorale diretto nel 19,9 si svolgono le prime elezioni europee avvalendosi della legittimazione democratica diretta c0e ne deriva al nuovo (arlamento* 9al nuovo (arlamento partir$ nel decennio dopo$ il processo di ri"orma del sistema* 'l primo passo l tto :nico europeo nel 19;5 c0e da luogo a un signi"icativa revisione dei Trattati originari in tre direzioni2 viene sempli"icata la presa di decisione del Consiglio sostituendo lunanimit con la maggioranza .uali"icata come regola di voto per le sue deliberazioni in alcuni settori importanti) viene prevista per importanti deliberazioni del Consiglio$ la procedura di cooperazione con il (arlamento europeo$ il .uale si vede riconoscere un ruolo pi< incisivo nelladozione degli atti della Comunit$ in .uanto la sua posizione pu= in"luire sulla modalit di voto con cui il Consiglio c0iamato ad adottare latto) viene introdotta una prima "orma di cooperazione politica in materia di politica estera$ sotto la denominazione di Consiglio europeo$ dei vertici semestrali tra i capi di /tato o di governo e i ministri degli a""ari generali*
Il Trattato di Maastricht e la creazione dellUnione Europea
:no sviluppo ben pi< signi"icativo nel 1992 a >aastric0t$ del Trattato sull:nione europea (T:E!$ in vigore nel 199? non solo opera un ampliamento delle competenze della Comunit ma anc0e una pro"onda mutazione della costruzione avviata nel 195,* L:nione Europea$ dove le Comunit europee$ non perdono "ormalmente le loro identit$ e
diventano parte accanto a due nuovi settori di cooperazione tra gli /tati membri @ la cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune ((E/C! e giustizia e a""ari interni (& '!* partire da >aastric0t$ con .uesto nuovo edi"icio$ l:nione europea si regge su tre pilastri2 il primo composto dalle Comunit europee$ il secondo costituito dalla (E/C e il terzo "ormato dalla & '* +el Trattato viene inserita la nozione di cittadinanza dell:nione$ .uale status comune a tutti i cittadini degli /tati membri$ c0e si aggiunge alla cittadinanza nazionale arricc0endola di propri speci"ici diritti* /i ampliano le competenze della Comunit a materie .uali listruzione e la "ormazione pro"essionale$ le reti trans europee$ lindustria$ la sanit$ la cultura$ la cooperazione allo sviluppo$ la tutela dei consumatori) e si ra""orzano .uelle gi esistenti in materia di politica sociale$ coesione economica e sociale$ ricerca e sviluppo tecnologico$ ambiente* Aengono modi"icati alcuni meccanismi di "unzionamento introducendo$ a scapito della procedura di cooperazione$ la procedura di co8 decisione con il (arlamento europeo c0e d a .uestultimo un ruolo paritario con il Consiglio per ladozione di atti comunitari* Aiene creata lunione economica e monetaria in vista del passaggio ad una moneta unica* 'l disegno istituzionale di >aastric0t viene per"ezionato cin.ue anni dopo ad msterdam nel 199,$ pi< modeste$ le modi"ic0e recate ai Trattati istitutivi compreso il Tue non sono per= meno signi"icative* ' principi di libert$ democrazia e di rispetto dei diritti delluomo e delle libert "ondamentali oltre c0e allo stato di diritto vengono consacrati nel Tue coma valori "ondanti dell:nione$ una cui violazione da parte di uno /tato membro pu= portare a sanzioni da parte della Consiglio* (er la prima volta procede con labrogazione di disposizioni divenute obsolete e la rinumerazione degli articoli* 'l terzo pilastro creato a >aastric0t viene tras"erito nel TCE$ 3comunitarizzando4$ assoggettando cio ai meccanismi ed alle regole di .uesto$ la materia dei visti$ asilo e immigrazione e la cooperazione giudiziaria in materia civile* Aiene prevista la possibilit c0e gli /tati membri siano autorizzati dal Consiglio ad avviare tra loro cooperazioni ra""orzate in un determinato settore o materia$ utilizzando le istituzioni$ le procedure ed i meccanismi previsti dai Trattati* 'l numero degli /tati membri si raddoppiato passando dai sei "ondatori a 15$ nel 19,? avevano aderito -egno :nito$ 'rlanda e 9animarca$ nel 19;1 &recia$ nel 19;5 /pagna e (ortogallo$ nel 1995 ustria$ %inlandia e /vezia*
Lallargamento dellUnione Europea ed il cammino verso il Trattato di Lisbona
La caduta nel 19;9 del >uro di #erlino e la dissoluzione del blocco sovietico 0anno aperto la prospettiva di un ulteriore ampliamento e in e""etti con la conclusione del Trattato di msterdam $ il Consiglio europeo di avvia il processo di adesione da altri dieci nuovi /tati provenienti da .uel blocco* 9a .ui la necessit di adattare i meccanismi di "unzionamento dell:nione allincremento degli /tati membri* :n protocollo allegato al Trattato di msterdam annunciava la convocazione (un anno prima c0e il numero degli /tati membri sia superiore a venti! di una 3con"erenza dei rappresentanti dei governi degli /tati membri per un riesame globale delle disposizioni dei trattati4* 'l riesame port= al Trattato di +izza nel 2BB1$ in vigore nel 2BB?$ c0e si limitava a intervenire sulla composizione di alcuni organi tra cui la Commissione$ sulla ponderazione del voto in senno al Consiglio$ sullestensione del voto di .uesto a maggioranza .uali"icata e sulla procedura di co8decisione* 'l risultato c0e mentre si da luogo ad una modi"ica dei Trattati gi se ne pre"igura una nuova$ la stessa Con"erenza di +izza poneva le basi per unulteriore con"erenza inter8governativa di revisione$ in parte come reazione e rimedio alla ridotta portata degli emendamenti decisi a +izza$ in parte per unesigenza di rivisitazione complessiva del sistema* 9urante un percorso negoziale tra rappresentanti dei governi$ dei parlamenti nazionali$ del
(arlamento europeo e della Commissione$ nel 2BBC viene "irmato il 3Trattato c0e adotta una Costituzione per lEuropa4 destinato a rimpiazzare integralmente i Trattati esistenti* Lobiettivo .uello di inserire lintero processo di integrazione in un .uadro evocativo superiore ac.uisendo un carattere costituzionale (gli atti denominati leggi e leggi .uadro europee$ la rappresentanza esterna dell:nione a""idata ad un ministro degli esteri$ bandiera$ inno$ motto$ moneta e "esta dellEuropa come simbolo dellunione!* 9ar vita ad una nuova :nione europea c0e riassuma in s1$ in ununica entit giuridica$ tanto il pilastro comunitario c0e il secondo e il terzo pilastro* Lo strumento giuridico .uello di un nuovo ed unico Trattato piuttosto lungo (CC; articoli! ma diviso in .uattro parti (la prima contenente i principi$ gli obiettivi e le regole generali di "unzionamento dell:nione) la seconda la Carta dei diritti "ondamentali dell:nione) la terza le norme di dettaglio riprese dai trattati precedenti$ sulle politic0e ed il "unzionamento dell:nione) la .uarta le disposizioni generali e "inali riguardanti le procedure di modi"ica e di entrata in vigore del Trattato! a cui "anno parte una serie di protocolli* >entre l:nione si appresta a passare a 2, /tati membri @ dopo lingresso nel 2BBC di Cipro$ Estonia$ Lettonia$ Lituania$ >alta$ (olonia -epubblica ceca$ /lovenia$ /lovacc0ia e :ng0eria$ nel 2BB, #ulgaria e -omania @ lentrata in vigore del Trattato costituzionale viene bloccata da due re"erendum negativi in %rancia e (aesi #assi c0e ne bocciano la rati"ica* 9opo due anni il progetto di Trattato costituzionale abbandonato ma i suo contenuti diventano la base di partenza di una nuova Con"erenza intergovernativa c0e nel 2BB, conduce alla redazione ed alla "irma a Lisbona di un nuova trattato di revisione il 3Trattato di ri"orma4 noto come Trattato di Lisbona* nc0e il processo di rati"ica di .uesto nuovo trattato avr un percorso travagliato) la prospettiva di una sua entrata in vigore nel 2BB9 viene vani"icata dal risultato negativo (nel 2BB;! .uesta volta della -epubblica d'rlanda* +onostante il no irlandese$ la procedura di rati"ica prosegue negli altri /tati membri$ mentre si cerca di trovare una soluzione c0e consenta al &overno irlandese di riconvocare gli elettori per un secondo re"erendum* La soluzione viene trovata con lapprovazione da parte dei Capi di /tato e di governo degli /tati membri di 3una serie di garanzie giuridic0e intese a rispondere alle preoccupazioni del popolo irlandese$ creando le premesse per una nuova loro consultazione sul trattato4* -assicurazione esplicite ric0ieste dal &overno irlandese circa lassenza di .ualsiasi impatto del Tratto di Lisbona su .uestioni politicamente sensibili in 'rlanda (politica "iscale$ diritto alla vita$ allistruzione e alla "amiglia$ neutralit dello /tato$ politica sociale e diritti dei lavoratori!* 'l nuovo re"erendum nel 2BB9 0a esito positivo e il Trattato di Lisbona entra in vigore nel 1D dicembre 2BB9*
'l nuovo Trattato con"erma il venir meno della Comunit europea come entit giuridica a s1 stante e la conseguente riconduzione del nucleo principale del processo dintegrazione europea alla sola unione europea* 'l risultato raggiunto senza una sostituzione integrale dei Trattati esistenti con un unico Trattato$ ma con unampia revisione del Trattato sull:nione europea e del Trattato istitutivo della Comunit europea$ realizzata con emendamenti ai singoli articoli* 'l Trattato sull:nione europea conserva la propria denominazione$ ma accoglie al suo interno i principi e le regole generali di "unzionamento dell:nione) il secondo Trattato cessa di essere il Trattato istitutivo della Comunit per diventare (Trattato sul "unzionamento dell:nione europea$ T%:E!* Consolidati i testi precedenti con gli emendamenti recati dal Trattati di Lisbona e rinumerati gli articoli il risultato .uello di due Trattati$ di pari valore giuridico (T:E e T%:E! c0e regolano congiuntamente ununica entit giuridica2 l:nione europea* /i tratta di due Trattati c0e compongono un complesso normativo unico$ loperativit di ciascuno dei due dipende strettamente
dalle norme dellaltro* +el nuovo T:E sono collocati i principi "ondanti e le regole di base dell:nione$ sono enumerati i valori 3comuni agli /tati membri4 su cui si "onda l:nione* Tra .uesti sono oggetto di norme speci"ic0e il principio del rispetto dei diritti "ondamentali delle persona umana$ sanciti dalla Carta dei diritti "ondamentali$ c0e se pur non inserita nel Trattato viene riconosciuto 3lo stesso valore giuridico4$ e il principio di democrazia cui sono dedicate una serie di disposizioni circa il ruolo nel "unzionamento dell:nione* +el T:E dato conto del sistema delle competenze dell:nione e del loro rapporto con .uelle degli /tati membri$ .uanto delle istituzioni c0e ne compongono il .uadro istituzionale* .uesti articoli si aggiungono una serie di disposizioni concernenti le vicende dello status di membro dell:nione2 regolata ladesione di nuovi membri$ prevista la possibile sospensione di diritti di /tati membri responsabili di violazioni gravi$ disciplinata per la prima volta leventualit del recesso di uno /tato membro* completare vi un lungo articolo dedicato alle modalit di modi"ica dei Trattati c0e a""ianca alla procedura ordinaria di revisione$ due "orme di revisione sempli"icata* 'n"ine un certo numero di articoli del T:E sono dedicati allazione esterna dell:nione ed in particolare alla politica estera e di sicurezza comune* 'l T:E si limita anc0e in .uesto caso alla sola enunciazione degli obiettivi da perseguire e delle responsabilit generali del Consiglio europeo$ lasciando alle disposizioni del T%:E il compito di "issare i contenuti e le modalit concrete dellazione da svolgere* (er tutti gli altri settori di attivit dell:nione nel T%:E c0e si colloca la corrispondente regolamentazione* La scelta guidata da ragioni politic0e legate alla mancata volont di alcuni /tati di marcare anc0e attraverso .uesta collocazione la speci"icit della (E/C* E comun.ue il T%:E c0e organizza 3il "unzionamento dell:nione e determina i settori$ la delimitazione e le modalit di esercizio delle sue competenze4* l suo interno oltre articoli dedicati al "unzionamento del sistema delle competenze$ ai principi a cui le politic0e e le azioni di .uesta si ispirano$ alla cittadinanza dell:nione $ vi sono le disposizioni c0e individuano i contenuti dei diversi settori di competenza dell:nione e ne disciplinano lesercizio* /i va dagli articoli concernenti il mercato interno inteso come 3spazio senza "rontiere interne nel .uale assicurata la libera circolazione delle merci$ delle persone$ dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei Trattati4$ a .uelli relativi al controllo delle "rontiere$ allasilo ed allimmigrazione$ c0e mirano insieme con la cooperazione di polizia$ a "are dell:nione uno 3spazio di libert$ sicurezza e giustizia4$ norme sulla concorrenza$ la "iscalit$ la politica agricola e della pesca e .uella dei trasporti$ regole relative alloccupazione$ alla politica sociale$ allistruzione$ alla "ormazione pro"essionale$ alla giovent< ed allo sport$ a .uelle riguardanti la cultura$ la sanit pubblica$ la protezione dei consumatori$ lindustria$ la ricerca$ lo sviluppo tecnologico e lo spazio$ le disciplina delle reti trans europee$ della coesione economica$ sociale e territoriale$ del turismo$ della protezione civile$ delle politic0e dellambiente e dellenergia* ltri concernenti le disposizioni istituzionali$ c0e regolano il "unzionamento delle istituzioni descritte nel T:E oltre ad altri organi dell:nione disciplinando gli atti attraverso cui le istituzioni agiscono e le procedure di adozione$e le disposizioni "inanziarie c0e invece riguardano il "inanziamento dell:nione e la disciplina di bilancio*
Larchitettura dellUnione Europea
La novit principale prodotta dal Trattato di Lisbona la sempli"icazione del sistema giuridico$ essendo prima tale da creare pi< di unincertezza sulla sua vera natura e sullin.uadramento giuridico* (rima di Lisbona lunica sempli"icazione stata il venir meno della Comunit europea del carbone e dellacciaio nel 2BB2 a seguito dello scadere dei cin.uantanni dalla sua creazione* >entre le revisioni dei Trattati istitutivi avevano al contrario complicato limpianto originario* Con il sopravvenire dell:nione europea larc0itettura del sistema restava si basata su tre pilastri2 la CE e la CEE e l:nione europea* Fuestultima non si era semplicemente aggiunta alle Comunit ma ne costituiva il contenitore allinterno del .uale erano loro a""iancate due nuove "orme di cooperazione create dalle stesso T:E2 la politica estera e di sicurezza comune e la cooperazione
giudiziaria in materia penale e di polizia* Fueste nuove "orme di cooperazione avevano "atto venir meno lomogeneit c0e$ pur nel .uadro di una pluralit di Comunit$ aveva "ino al .uel momento caratterizzato il sistema* Gra organizzato su metodi di azione impostati secondo principi$ procedure e strumenti di""erenziati in ragione dei settori di competenza in gioco2 da un lato il metodo cosiddetto intergovernativo$ operante nei due settori di cooperazione disciplinati dal T:E e dipendente dalla volont dei governi$ perc01 basato sul potere decisionale del solo Consiglio da esercitare per lo pi< allunanimit e con atti privi di e""icacia diretta sui diritti nazionali oltre c0e sottratti ad un a""ettivo controllo da parte della Commissione e della Corte di &iustizia) dallaltro lato il cosiddetto metodo comunitario caratterizzato da un processo decisionale in cui giocavano un ruolo anc0e gli interessi diversi da .uelli dei governi dei singoli /tati membri e dal .uale scaturivano norme soggette al controllo della Corte suscettibili di essere "atte valere direttamente dai cittadini anc0e nei con"ronti della norme nazionali* +on pu= .uindi sorprendere c0e il sistema giuridico di Lisbona descritto come "razionato in pi< enti separati e distinti (le due Comunit e l:nione!$ ma anc0e articolato in tre pilastri (comunitario$ politica estera e di sicurezza comune e la cooperazione giudiziaria penale e civile! e operante secondo due metodi di "unzionamento diversi (il metodo comunitario e .uello intergovernativo!* l di l della sua apparente complessit emergeva del resto un senso di unitariet dalle stesse disposizioni dei Trattati allora vigenti2 l:nione era 3"ondata sulle comunit europee$ integrate dalle politic0e e "orme di cooperazione instaurate4 dal T:E) unici ne erano i valori e principi c0e la guidavano) politic0e e azioni della Comunit concorrevano tutti alla realizzazione degli obiettivi indicati nellart* 2) l:nione era c0iamata a rispettare e sviluppare il patrimonio giuridico comunitario) lapparato istituzionale assicurava la coerenza e la continuit delle azioni svolte nei diversi pilastri) unica era la struttura di bilancio) una procedure unica era prevista per la revisione dei Trattati istitutivi* 9a canto suo la Corte di &iustizia aveva ra""orzato lidea di una unitariet del sistema grazie a 3una coerenza sistematica dei Trattati4* &i nel 2BB9 le Comunit europee potevano essere nei "atti considerate non entit distinte ed ulteriori$ ma parti integranti di un unico ente$ l:nione europea$ al cui interno i due settori della cooperazione in materia penale e di polizia delimitavano diversi ambiti di attivit nei .uali lazione dell:nione si svolgeva secondo regole e criteri di""erenti$ metodo comunitario e intergovernativo* Con il Trattato di Lisbona$ lunitariet sostanziale del sistema si tras"orma in una unitariet anc0e "ormale del .uadro giuridico* 'l processo di integrazione viene ad identi"icare$ per il venir meno della Comunit europea$ con una sola entit$ l:nione europea* E benc01 vi siano ancora due distinti trattati .uesti costituiscono in realt un complesso normativo unico$ perc01 non comportano alcun "razionamento* La politica estera e di sicurezza comune rimane anc0e con il Trattato di Lisbona 3soggetta a norme e procedure speci"ic0e4* Tuttavia$ a di""erenza di prima .ueste sono ora inserite allinterno di un sistema unico "ondato sul T:E e T%:E* nc0e da un punto di vista "ormale la politica estera e di sicurezza comune si con"igura ora non pi< come un pilastro separato$ ma come uno dei settori di competenza dello stesso ente$ l:nione europea$ nel cui ambito le istituzioni di .uesta agiscono secondo norme e procedure speci"ic0e*
Caratteri generali dellordinamento giuridico dellUnione Europea
La "ine della Comunit europea a seguito del suo 3assorbimento4 nell:nione europea 0a "atto venir meno anc0e i termini e le espressioni ad essa collegati* /e in"atti la Comunit$ in .uanto
entit giuridica autonoma$ si dissolta nell:nione europea$ il suo sistema giuridico diventato il sistema giuridico dell:nione$ e il cosiddetto metodo comunitario da metodo di "unzionamento di un pilastro seppur dominante$ diventato il metodo di "unzionamento dell:nione* /i deve ritenere pienamente applicabile a .uestultima .uando la Corte di &iustizia a""erma in relazione alla Comunit europea$ dic0iarando appunto in una sentenza c0e il Trattato istitutivo della Comunit europea andasse 3la di l di un accordo c0e si limitava a creare degli obblig0i reciproci "ra gli /tati contraenti4 concludendo c0e la Comunit un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale$ a "avore del .uale gli /tati 0anno rinunziato$ in settori limitati ai loro poteri sovrani$ ordinamento c0e riconosce come soggetti non soltanto gli /tati membri ma anc0e i loro cittadini* Lordinamento giuridico comunitario caratterizzato dalla presenza di 3organi investiti istituzionalmente di poteri sovrani da esercitarsi nei con"ronti sia degli /tati membri sia dei loro cittadini) la partecipazione dei cittadini al "unzionamento della Comunit ed alla "ormazione delle sue norme attraverso il (arlamento europeo) lesistenza di una Corte di &iustizia per assicurare luni"orme applicazione del diritto comunitario da parte dei giudici nazionali* di""erenza di .uanto generalmente avviene nel .uadro della cooperazione giuridica internazionale$ gli atti normativi adottati dalle istituzioni dell:nione europea$ e pi< in generale le norme di .uesta$ sono suscettibili di raggiungere i soggetti interni agli /tati senza bisogno di o indipendentemente dallintermediazione del diritto nazionale* +ei settori di competenza dell:nione europea tale competenza non solo normativa$ ma anc0e di amministrazione diretta2 spetta alle stesse istituzioni dell:nione la gestione di una data materia ed il controllo sul rispetto delle norme da parte degli amministrati* Gltre la diretta e""icacia unaltra caratteristica "ondamentale di .uesto diritto$ consiste nella supremazia delle sue norme su .uelle dei diritti nazionali2 la norma statale contrastante cede dinanzi alla norma europea* La due caratteristic0e si sovrappongono in"atti le""icacia diretta 3sarebbe priva di signi"icato se uno /tato potesse unilateralmente annullarne gli e""etti con un provvedimento legislativo c0e prevalesse sui testi comunitari4* 9i "ronte al diritto dell:nione europea il privato non il destinatario di norme prodotte alesterno dello /tato$ ma soggetto a pieno titolo dellordinamento cui .uelle norme appartengono* 'n .uanto cittadino dell:e lindividuo partecipa alla "ormazione del diritto dell:nione attraverso il canale istituzionale del (arlamento europeo c0e ne esprime la rappresentanza a livello di processo decisionale* Lindividuo pu= essere protagonista in prima persona del controllo giurisdizionale* &razie alla e""icacia diretta$ egli pu= "ar valere dinanzi ai giudici nazionali norme di .uel diritto* 'l sistema giurisdizionale possiede un ulteriore elemento distintivo oltre al "atto c0e le istanze giudiziarie dell:nione non sono accessibili solo agli /tati ma anc0e agli individui) .uindi non giudicano solo del comportamento degli /tati ma anc0e di .uello delle istituzioni) esse non si limitano a constatare leventuale illegittimit degli atti delle istituzioni ma ne dic0iarano anc0e la nullit* 'l secondo aspetto la "unzione di garanzia delluni"orme interpretazione ed applicazione del diritto c0e il giudice europeo c0iamato ad assolvere attraverso il meccanismo del rinvio pregiudiziale da parte dei giudici nazionale* :lteriore elemento distintivo dellordinamento dell:nione europea) mentre di regola nei rapporti tra /tati c0e sia stato leso dellinadempimento altrui 0a il diritto di non adempiere a sua volta ai propri obblig0i$ il sistema dei Trattati implica 3il divieto per gli /tati membri di "arsi giustizia da s14$ non consentito ad uno o ad altri /tati membri di porre in essere unilateralmente provvedimenti correttivi o di di"esa destinati ad ovviare alla trasgressione altrui* Tanto meno essi possono giusti"icare in mancato adempimento da parte loro degli obblig0i imposti dai Trattati con la circostanza c0e altri /tati membri trasgrediscono del pari i loro obblig0i o 0anno provveduto con ritardo ad adempierli* +on vi interdipendenza "ra gli obblig0i per cui 3ladempimento degli obblig0i agli /tati membri non pu= essere soggetto a condizione di reciprocit* +on bisogna per= pensare c0e il ruolo degli /tati come entit sovrane portatrici di un proprio ordinamento giuridico
risulti indebolito o alterato* &li /tati rimangono al centro del sistema$ cui partecipano come enti unitari$ senza c0e emergano con una propria autonomia* 9al canto suo lordinamento dell:nione non dotato di strumenti diretti di correzione delle possibili antinomie con lordinamento nazionale$ dato c0e la Corte di &iustizia pu= si sanzionare leventuale antinomia$ ma non annullare la norma nazionale c0e ne causa* E dellapparato (amministrativo e giudiziario! degli /tati l:nione costretta a servirsi se necessario*
Il sistema delle competenze nellUnione Europea Il principio delle competenze di attribuzione
L:nione europea non dispone cio di una competenza generale ma esse 3agisce esclusivamente nei limiti delle competenze c0e le sono attribuite dagli /tati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da .uesti stabiliti4$ de"inito dallo stesso T:E 3principio di attribuzione4* (rima del Trattato di Lisbona i Trattati istitutivi non contenevano in "orma esplicita una lista delle competenze attribuite alle istituzioni$ .ueste erano desumibili dagli obiettivi dell:nione* >a a .uegli obiettivi non corrispondeva necessariamente una attribuzione esplicita di competenza all:nione* :n .uadro preciso delle loro competenze e delle""ettiva portata delle stesse era ricavabile solo da un esame delle singole disposizioni dei Trattati$ in particolare .uelle c0e disciplinavano nel concreto lazione delle istituzioni in relazione ad una determinata materia* (er introdurre maggior c0iarezza$ il T%:E "ornisce ora in alcuni articoli iniziali unelencazione puntuale dei diversi settori di competenza dell:nione* /ono enumerati nellart* ? i settori in cui all:nione attribuita una competenza esclusiva (unione doganale$ regole di concorrenza per il "unzionamento del mercato interno$ politica monetaria per gli /tati membri la cui moneta leuro$ conservazione delle risorse biologic0e del mare nella politica di pesca$ politica commerciale comune!) nellart C i settori in cui la competenza dell:nione concorrente con .uella degli /tati membri (mercato interno$ politica sociale$ coesione economica$ sociale e territoriale$ agricoltura e pesca$ ambiente$ protezione dei consumatori$ trasporti$ reti transeuropee$ energia$ spazio di libert$ sicurezza e giustizia$ problemi comuni di sicurezza in materia di sanit pubblica! nellart C e negli art 5 e 5 le competenze dell:nione per svolgere azioni intese a sostenere$ coordinare o completare lazione degli /tati membri* Lart 2 ricorda c0e 3l:nione 0a competenza per de"inire e attuare una politica estera e di sicurezza comune$ compresa la de"inizione progressiva di una politica di di"esa comune4* 'l T%:E si limita ad enumerare solo i 3principali4 ambiti di competenza* &li articoli elencati del T%:E elencano i settori in cui l:nione esercita la sua competenza$ ma non le competenze c0e essa e""ettivamente esercita in .uei settori* (er determinare le""ettiva 3portata e le modalit di esercizio delle competenze dell:nione4 necessario ri"arsi alle disposizioni speci"icamente dedicate a ciascuno di .uei settori* nc0e alla luce di .ueste disposizioni$ tuttavia$ lindividuazione della portata precisa di una competenza dell:nione non sempre agevole* /econdo la Corte i provvedimenti adottati dal legislatore comunitario devono limitarsi$ .uanto ai loro destinatari$ ai soli /tati membri* (u= rendersi necessario prevedere listituzione di un organismo comunitario incaricato di contribuire alla realizzazione di un processo di armonizzazione$ per agevolare lattuazione e lapplicazione uni"ormi di atti appropriata ladozione di misure di accompagnamento e di in.uadramento non vincolanti* /econdo il principio di carattere generale secondo cui$ .uando una disposizione degli stessi Trattati a""ida alle istituzioni un compito preciso$ si deve ammettere$ 3se non si vuole privare di .ualsiasi e""icacia detta disposizione$ c0e essaHattribuisca (loro! i poterei indispensabili per svolgere .uesta missione4* (er esempio in passato$ in relazione alla competenza della Comunit a concludere accordi internazionali con /tati
terzi$ il TCE prevedeva .uesta competenza solo in casi speci"ici a""ermando c0e 3ogni.ualvolta il diritto comunitario abbia attribuito alle istituzioni della Comunit poteri sul piano interno per realizzare un certo obiettivo$ la Comunit competente ad assumere gli impegni internazionali necessari per raggiungere tale obiettivo$ anc0e in mancanza di espresse disposizioni al riguardo4* Fuesto principio del cosiddetto parallelismo tra competenze interne e competenze esterne 0a oggi consacrazione nei Trattati del T%:E$ precisando c0e l:nione 0a competenza per la conclusione di accordi internazionali allorc0 tale conclusione 3necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno4*
La clausola di !lessibilit" dellUnione Europea
La cosiddetta clausola di "lessibilit consente a determinate condizioni unazione dell:nione anc0e al di "uori di unattribuzione speci"ica di competenza* 'l Trattato Ce art ?B; prevedeva c0e$ .uando unazione delle istituzioni risultava 3necessaria per raggiungere$ nel "unzionamento del mercato comune$ uno degli scopi della Comunit$ senza c0e il Trattato avesse previsti i poteri di azione a tal uopo ric0iesti4$ il Consiglio$ deliberando allunanimit su proposta della Commissione e dopo aver consultato il (arlamento europeo$ poteva prendere le disposizioni del caso* Con il Trattato di Lisbona la clausola di "lessibilit ripresa nel T%:E$ diventando cos7 di applicazione nei settori di attivit dellattivit dell:nione* Lart ?52 ribadisce c0e$ 3se unazione dell:nione appare necessarie per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza c0e .uesti ultimi abbiano previsto i poteri di azione ric0iesti a tal "ine$ il Consiglio$ deliberando allunanimit su proposta della Commissione e previa approvazione del (arlamento europea$ adotta le disposizioni appropriate4* Le disposizioni possono consistere in regolamenti$ direttive o decisioni* Lo stesso art ?52 pre"igura espressamente lipotesi c0e latto adottato dal Consiglio possa avere anc0e$ laddove disponga misure di portata generale$ natura legislativa4* La clausola di "lessibilit 0a la "inalit di ovviare alla rigidit del principio di attribuzione c0e potrebbe impedire alle istituzioni di prendere misure ritenute indispensabili per gli sviluppi del processo di integrazione$ ma per le .uali i redattori dei Trattati non abbiano in anticipo previsto disposizioni c0e con"eriscano a .uelle istituzioni gli speci"ici poteri di "arlo* (roprio perc01 permette alle istituzioni di agire al di l dei con"ini posti dal principio delle competenze di attribuzione$ il ricorso alla clausola di "lessibilit soggetto a condizioni procedurali rigorose* E stata prevista la condizione di delibera allunanimit del Consiglio$ da prendere su proposta della Commissione e previa consultazione del (arlamento* Con il Trattato di Lisbona$ alla condizione del voto unanime del Consiglio stata aggiunta .uella di unapprovazione previa del (arlamento$ il .uale cos7 c0iamato a dare non pi< soltanto un parere non vincolante sul ricorso alla clausola di "lessibilit$ ma pu= porre il suo veto alla decisione del Consiglio* E "ondamentale c0e lazione da intraprendere debba essere necessaria alla realizzazione di uno degli obiettivi dei Trattati* 'l ri"erimento in passato al 3mercato comune4$ viene sostituito dallart ?52 del T%:E da un rinvio generale a tutte le 3politic0e de"inite dai Trattati4$ essendo certamente pi< vasti di .uelli c0e erano in precedenza assegnati alla Comunit* :n limite intrinseco al ricorso alla clausola di "lessibilit stato indicato dalla Corte di &iustizia nel "atto c0e la clausola$ 3essendo parte integrante di un ordinamento istituzionale basato sul principio delle competenze di attribuzione$ non pu= costituire il "ondamento per ampliare la s"era dei poteri dell:nione al di l dellambito generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato4) n1 esso 3pu= essere utilizzato come base per ladozione di disposizioni c0e condurrebbero sostanzialmente$ con riguardo alle loro conseguenze$ a una modi"ica del trattato c0e s"ugga alla procedura prevista dal trattato medesimo4 alterando cos7 le.uilibrio istituzionale* 9allambito di applicazione delle clausola di "lessibilit escluso$ per espressa previsione dellart ?52$ il settore della politica estera e di sicurezza comune) la clausola 3non pu= servire di base per il
conseguimento di obiettivi riguardanti la politica estera e di sicurezza comune4$ evitando cos7 il risc0io c0e attraverso unazione presa ai sensi dellart ?52 si possano alterare i meccanismi speci"ici di .uesto settore$ a partire da .uelli relativi alla presa di decisione* Tale esigenza si pone non solo in relazione al rapporto tra lart ?52 e il settore della (E/C ma anc0e al rapporto di .uesto articolo con tutti gli altri settori di attivit dell:nione) in .uesta c0iave di non base di non alterazione delle prerogative delle istituzioni e pi< in generale di rispetto delle.uilibrio istituzionale pu= essere visto lulteriore limite alla possibilit di ricorso alla clausola di "lessibilit consistente nella condizione c0e 3nessunaltra disposizione del Trattato attribuisca alla istituzioni**la competenza necessaria per lemanazione dellatto stesso4*
Competenze esclusive e concorrenti e parallele dellUnione Europea
Lart 2 T%:E ripartisce le competenze dell:nione in diverse categorie$ individuate in "unzione del rapporto esistente tra tali competenze e .uelle degli /tati membri* +1 emerge c0e accanto a competenze cosiddette esclusive$ perc01 il loro esercizio spetta solo alle sole istituzioni dell:nione$ vi sono altre competenze il cui tras"erimento a .uestultima non 0a "atto venir immediatamente o interamente meno la corrispondente competenza degli /tati membri* 3Fuando i Trattati attribuiscono all:nione una competenza esclusiva in un determinato settore$ solo l:nione pu= legi"erare e adottare atti giuridicamente vincolanti* &li /tati membri possono "arlo autonomamente solo se autorizzati dall:nione oppure per dare attuazione agli atti dell:nione4* 'l carattere esclusivo di un competenza tras"erita all:nione comporta appunto c0e solo .uesta pu= agire in .uella determinata materia e c0e gli /tati membri non sono pi< legittimati a "arlo* 'n 3materia di esclusiva competenza della Comunit4 provvedimenti degli /tati membri 3sono ammissibili**solo se speci"icatamente autorizzati dalla Comunit4* Tale autorizzazione pu= rendersi necessaria laddove le istituzioni non abbiano ancora esercitato la loro competenza esclusiva$ per evitare c0e la corrispondente impossibilit degli /tati di agire determini un vuoto normativo nel settore di cui si tratta* l di "uori dellipotesi di unattribuzione in via esclusiva$ lesistenza di una competenza delle istituzioni non "a venire meno invece le corrispondenti competenze degli /tati membri* Gvviamente nel momento in cui le istituzioni abbiano "atto uso della loro$ gli /tati membri saranno tenuti a rispettare ed applicare gli atti c0e ne saranno derivati* >a gli /tati non per .uesto risulteranno spogliati della loro competenza2 essi saranno comun.ue liberi di agire o di legi"erare in .uella determinata materia$ a condizione c0e la loro condotta o le misure da loro prese non siano contrarie agli obblig0i imposti dall:nione* /i pu= parlare di competenza simmetrica .uando le due s"ere di competenza non siano destinata in linea di principio ad inter"erire tra loro sul piano "ormale* 'n tal caso$ lazione dell:nione si prospetta come 3parallela4 a .uella degli /tati$ le due azioni dovranno integrarsi sulla base di un obbligo di coordinamento "inalizzato a 3garantire la coerenza reciproca delle politic0e nazionali e della politica dell:nione4* 'n altri termini $ come speci"ica espressamente il T%:E 3l:nione 0a competenza per condurre azioni$ in particolare la de"inizione e lattuazione di programmi$ senza c0e lesercizio di tale competenza possa avere per e""etto di impedire agli /tati membri di esercitare la loro4 9iversamente accade .uando la competenza non esclusiva dell:nione destinata ad intervenire$ attraverso gli atti delle istituzioni$ nello spazio normativo proprio degli /tati membri* Fui la competenza degli /tati 3concorrente4 con .uella dell:nione* 'n un settore per il .uale i Trattati
prevedano una competenza di .uesto tipo$ 3l:nione e gli /tati membri possono legi"erare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore4* /olo c0e la competenza degli /tati potr essere esercitata solo 3nella misura in cui l:nione non 0a esercitato la propria4* La loro competenza incontra un limite nel "atto c0e laddove l:nione abbia agito$ unazione statale diventa 3ammissibile solo in .uanto non pregiudic0i luni"orme applicazione**delle norme dell:nione4* &li /tati non potranno non rispettare .uello standard minimo$ ma saranno liberi di 3mantenere o di prendere misure di protezione pi< rigorose4 di .uelle adottate dell:nione* La libert di cui godranno gli /tati nellesercizi della loro competenza dipender dalla portata della regolamentazione c0e le istituzioni decideranno di dare$ a livello di :nione europea ad un data materia* Fuando la competenza attribuita all:nione in via esclusiva$ unazione degli /tati membri da considerarsi illecita$ indipendentemente dalla sua compatibilit o meno con .uanto previsto dal diritto dell:nione2 in tali ambiti gli /tati possono agire solo se autorizzati dalle istituzioni o per dare attuazione agli atti di .ueste* l contrario$ nel caso delle competenze concorrenti lerosione di "atto della competenza degli /tati membri provocata dallesercizio della corrispondente competenza delle istituzioni un processo in astratto reversibile$ nel senso c0e gli /tati potrebbero ricominciare ad esercitare liberamente la loro dal momento e nella misura in cui l:nione decidesse di esercitare la propria) 3gli /tati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l:nione 0a deciso di cessare di esercitare la propria4* 'l "atto c0e una competenza torni o sia rimasta nelle mani degli /tati membri non signi"ica peraltro c0e .uesti siano liberi di esercitarla in piena discrezionalit* nc0e lesercizio di competenze 3esclusive4 degli /tati membri sono condizionate dal diritto dell:nione$ nella misura in cui .uellesercizio incida sul corretto "unzionamento di tale diritto*
La classi!icazione delle competenze dellUnione Europea
'l T%:E non si limita a identi"icare diverse categorie di competenza dell:nione in relazione al rapporto di .ueste con le corrispondenti competenze degli /tati) in alcuni articoli esso enumera le competenze dell:nione$ ripartendole in ciascuna di .uelle categorie* /ettori nei .uali una gestione da parte delle sole istituzioni appaia intrinsecamente connaturata agli obiettivi da perseguire$ al punto c0e unazione autonoma degli /tati membri comprometterebbe di per s1 la realizzazione di .uegli obiettivi) ad una situazione del genere corrispondono i settori elencati nellart ? del T%:E* d esempio la politica monetaria$ poic01 al centro di essa vi ormai la moneta unica$ il permanere di una competenza degli /tati membri sarebbe in contraddizione con lesistenza di .uesta e priverebbe di e""icacia la gestione della moneta* ltrettanto per lunione doganale$ dato c0e dopo linstaurazione della tari""a doganale comune ladozione dei provvedimenti necessari alla sua gestione non possono pi< essere c0e il "rutto di decisioni delle istituzioni dell:nione* nc0e in settori .uali regole di concorrenza necessaria al "unzionamento del mercato interno$ la conservazione delle risorse biologic0e del mare nel .uadro della politica comune della pesca$ e la politica commerciale comune$ considerati nellart ? settori di competenza esclusiva dell:nione* (er .uanto riguarda la politica commerciale comune la Corta$ in passato$ 0a a""ermato 3limpossibilit di una coesistenza di competenze parallele4 dei singoli /tati membri$ perc01 riconoscere una tale competenza signi"ic0erebbe ammettere c0e gli /tati possono assumere$ nei rapporti con i paesi terzi$ atteggiamenti divergenti dallorientamento generale della Comunit$ "alsando il gioco istituzionale$ risultando scossa la buona "ede della Comunit* :gualmente lart ? sancisce una competenza esclusiva dell:nione2 3per la conclusione di accordi internazionali essa necessaria per consentir ledi esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui pu= incidere su norme comuni o modi"icarne la portata4* +on si pu= pi< riconoscere agli /tati membri 3il potere di contrarre con gli /tati terzi obbligazioni c0e incidano (o possono incidere! se dette norme4* Aenendo invece alle competenze non esclusive$ esse sono ripartite anc0e dal T%:E in due diverse
categorie* Fuelle cosiddette parallele$ perc01 il loro esercizio da parte dell:nione non preclude agli /tati di esercitare la loro$ sono raggruppate nellart 5 il .uale elenca i settori in cui l:nione 0a 3competenza per svolgere azioni intese a sostenere$ coordinare o completare lazione degli /tati membri4* Le azioni svolte dall:nione 0anno un carattere di mero coordinamento ovvero si completano o ra""orzano reciprocamente con .uelle degli /tati membri$ senza c0e gli atti adottati delle istituzioni possano comportare unarmonizzazione delle disposizioni legislative o regolamentari nazionali$ o c0e la competenza dell:nione si sostituisca alle competenze degli /tati* Tutte le restanti competenze rientrano nella categoria delle competenze concorrenti* /econdo lart C T%:E 3l:nione 0a competenza concorrente con .uella degli /tati membri .uando i Trattati le attribuiscono una competenza c0e non rientra nei settori di cui agli articoli ? e 54*
Il principio di sussidiariet" dellUnione Europea
&i prima del Trattato di Lisbona era stabilito dal Trattato :e c0e 3gli obiettivi dell:nione saranno perseguiti** nel rispetto del principio di sussidiariet4$ 3la Comunit interviene$ secondo il principio di sussidiariet$ soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dellazione prevista non possono essere su""icientemente realizzati dagli /tati membri e possono dun.ue$ a motivo delle dimensioni o degli e""etti dellazione in .uestione$ essere realizzati meglio a livello comunitario4* Fuesta disposizione con"erita oggi nellart 5 del nuovo T:E$ larticolo limita lapplicazione del suddetto principio ai settori c0e non rilevano della competenza esclusiva dell:nione$ come emerge dalla sua stessa "ormulazione il principio costituisce in criterio di ripartizione in concreto di una competenza condivisa* La prima novit introdotta dal nuovo (rotocollo risiede nel "atto c0e il suo ambito di applicazione limitato ai soli progetti di atti legislativi$ gli atti da adottare cio con"ormemente ad una procedura legislativa$ ci= non signi"ica c0e atti diversi da .uelli legislativi non debbano rispettare il principio di sussidiariet$ ma c0e unicamente .uelli c0e presentano tale carattere sono soggetti alla speci"ica procedura di controllo sul rispetto del principio prevista dal (rotocollo* :na seconda novit sta nella procedura di controllo istituita dal nuovo (rotocollo c0e coinvolge "ormalmente i parlamenti degli /tati membri* Tanto i progetti di atti legislativi dell:nione c0e le deliberazioni preparatorie c0e portano alladozione di tale atti dovranno essere trasmessi ai parlamenti nazionali* Ciascun parlamento potr eccepire la contrariet del progetto al principio di sussidiariet entri un termine di otto settimane dalla trasmissione del progetto$ "ormulando un parere motivato* 'l principio di sussidiariet "ormalmente 3giustiziabile4 nel senso c0e atti dell:nione possono essere impugnati dinanzi alla Corte di &iustizia$ competente a pronunciarsi sui ricorsi per annullamento di atti dell:nione per violazione del principio di sussidiariet* -icorsi di .uesto genere possono essere introdotti sia da uno /tato membro a nome del suo parlamento nazionali o di un ramo di .uesto$ sia dal Comitato delle -egioni verso atti legislativi per ladozione dei .uali il T%:E ric0ieda la sua consultazione* Lart 5 del T:E con riguardo alle modalit di esercizio di una competenza stabilisce c0e 3in virt< del principio di proporzionalit$ in contenuto e la "orma dellazione dell:nione si limitano a .uanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati4* 'l 3principio di proporzionalit condiziona la scelta del tipo di atto (vincolante o non vincolante$ regolamento o direttiva$ o altro!4 e pone lesigenza 3c0e gli strumenti predisposti dalla norma comunitaria siano idonei a realizzare lo scopo perseguito e non vadano oltre .uanto necessario per raggiungerlo4* ('l principio di sussidiariet mira a garantire c0e le decisioni siano adottare il pi< vicino possibile al
cittadino* +ei settori c0e non sono di sua esclusiva competenza l:e interviene soltanto .uando la sua azione considerata pi< e""icace di .uella intrapresa a livello nazionale$ regionale o locale*!
Il #uadro istituzionale dellUnione Europea
Lunione europea dispone$ secondo lart* 1? del T:E$ di 3un .uadro istituzionale c0e mira a promuoverne i valori$ perseguirne gli obiettivi$ servire i suoi interessi$ dei suoi cittadini e .uelli degli /tati membri$ garantire la coerenza$ le""icacia e la continuit delle sue politic0e e delle sue azioni4* 9i .uesto .uadro istituzionale "anno parte2 il (arlamento europeo$ Consiglio europeo$ Consiglio$ Commissione europea$ Corte di giustizia$ #anca centrale europea e Corte dei conti* lle istituzioni delle originarie Comunit europee si sono progressivamente a""iancati ulteriori organi$ nati sulla base di decisioni prese a livello dei Trattati$ ma anc0e di decisioni autonome delle stesse istituzioni* /i sono moltiplicati gli organi istituiti da atti del Consiglio (o del Consiglio e del (arlamento!$ dando vita a un "enomeno direttamente proporzionale alla crescita dei compiti di amministrazione diretta c0e l:nione 0a di sua competenza) lassunzione di tali compiti stata accompagnata dal decentramento di .uelle stesse "unzioni in capo ad organi appositamente istituiti per svolgere un ruolo per certi versi simile a .uello delle agenzie indipendenti* llinterno del sistema si ri"lettono varie "orme di rappresentanza$ nonc01 la pluralit delle "unzioni proprie dell:nione* #enc01 .uasi tutti nominati dai governi degli /tati membri (Consiglio e Consiglio europeo!$ gli altri organi del sistema si caratterizzano per una composizione indipendente da .uesti$ nel senso c0e i loro membri non rappresentano il governo del paese di appartenenza$ ma "anno parte dellorgano a titolo personale* ltri organi esprimono nel "unzionamento del processo di integrazione europea$ interessi e istanze nazionali diversi da .uelli governativi* ccanto allorgano a rappresentanza popolare (il (arlamento europea! si 0anno organi rappresentativi delle istanze del decentramento (il Comitato delle regioni!$ o degli interessi di categoria(il Comitato economico e sociale! o delle banc0e centrali nazionali (la #anca centrale europea!* 'l compito di .uesti organi non si esaurisce nella mera rappresentanza di .uegli interessi ed istanze a livello del sistema istituzionale) essi al contrario contribuiscono al "unzionamento di .uel sistema$ arrivando ad assolvere "unzioni analog0e a .uelle proprie$ sul piano nazionale$ delle istanze da essi rappresentate* :n esempio la #anca centrale europea$ organo tecnico sottratto al controllo o alle altre istituzioni e degli stessi /tati membri$ 0a la "unzione di governo della moneta allinterno dell:nione economica e monetaria$ "unzione c0e essa esercita in uno sc0ema di reciproca indipendenza dalle istituzioni politic0e analogo a .uello di regola operante nei sistemi nazionali* 'l potere normativo in buona parte condiviso da Consiglio e (arlamento europeo nel .uadro di un triangolo istituzionale c0e riserva un ruolo essenziale alla Commissione* 'l potere esecutivo$ esercitato dal Consiglio e dalla Commissione* La "unzione giurisdizionale inizialmente concentrata nelle mani di un solo organo giurisdizionale2 alla Corte di &iustizia si aggiunta la possibilit di creare 3tribunali specializzati**incaricati di conoscere categorie di ricorsi proposti in materie speci"ic0e4 e le cui decisioni saranno impugnabili dinanzi al Tribunale* (er .uanto riguarda la politica estera e di sicurezza comune mantiene anc0e con nuovi trattati la caratteristic0e istituzionali di sempre) tutto ruota intorno al ruolo delle istituzioni composte dai governi$ il Consiglio europeo ed il Consiglio$ mentre le atre istituzioni vi giocano un ruolo marginale se non altro in rapporto alla portata di .uello c0e loro proprio nel "unzionamento complessivo dell:nione* Lintervento del (arlamento europeo$ sulle decisioni relative agli altri settori di attivit$ ridotto .ui a una generica consultazione da parte dell lto rappresentante per gli a""ari esteri e la politica di sicurezza sulle scelte "ondamentali* (er la Commissione viene meno la sua generale "unzione di vigilanza sul rispetto del diritto$ cos7 come il potere di iniziativa$ c0e pu= solo 3appoggiare4 le proposte "ormulate dall lto rappresentante* Fuanto alla Corte di &iustizia$ oltre c0iaramente pronunciarsi
sulla legittimit delle decisioni c0e prevedono misure restrittive nei con"ronti di persone "isic0e o giuridic0e adottate dal Consiglio a titolo di sanzioni internazionali$ esse si vede riconoscere solo una competenza indiretta sulle decisioni della (E/C$ attraverso il controllo sulla non inter"erenza tra lazione delle istituzioni svolta in attuazione della stessa (E/C e .uella svolta in attuazione delle altre politic0e ed azioni dell:nione*
La nozione di istituzione dellUnione Europea
lcuni tratti comuni alle istituzioni originarie sono venuti meno col tempo$ e sono invece entrati nel panorama istituzionale dell:nione nuovi organismi ad esse assimilabili* +on pi< da loro condivisa la caratteristica di non vedere la propria nomina dipendere da unaltra istituzione* Caratteristica venuta gi meno con il Trattato di >aastric0t$ della Corte dei conti$ i cui componenti sono nominati dal Consiglio) dipende ormai dal Consiglio europeo anc0e la nomina della Commissione* Con il Trattato di +izza non pi< vero c0e sia comune alle istituzioni il potere di auto8organizzazione$ .uindi competenza ad adottare in piena autonomia il proprio regolamento interno$ visto c0e .uello della Corte dei conti deve essere approvato dal Consiglio* 9al possesso della .ualit di 3istituzione4 discende lapplicabilit delle norme dei Trattati c0e generalmente si ri"eriscono alla "issazione della loro sede (3la sede delle istituzioni dell:nione "issata dintesa comune dai governi degli /tati membri4!$ il regime linguistico ( "issato dal Consiglio c0e delibera allunanimit mediante regolamenti!* +on si vuole per= limitare lambito di applicazione delle norme in .uestione attraverso luso del termine istituzione* La Corte di &iustizia 0a ritenuto c0e il 3termine Iistituzione non va inteso nel senso c0e comprende solo le istituzioni della Comunit elencate nellart C4 ma anc0e gli organismi come la #anca europea degli investimenti$ 3organismo comunitario4 c0e 30a il compito di contribuire alla realizzazione degli scopi della Comunit e si colloca$ in base al Trattato$ nel contesto comunitario4* -ispetto alla agenzie europee in .uanto organismi creati dalle stesse istituzioni$ parrebbe incompatibile escludere c0e a tali agenzie si applic0ino le norme dei Trattati c0e disciplinano il "unzionamento delle istituzioni da cui sono state create ed il controllo sui loro atti*
$rincipi di !unzionamento del sistema istituzionale dellUnione Europea
3Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni c0e le sono con"erite dai Trattati4 da esercitare 3secondo le procedure$ condizioni e "inalit** previste4 dai Trattati* Lallora Trattato CE$ 0a 3instaurato un sistema di ripartizione delle competenze "ra le varie istituzioni della Comunit secondo il .uale ciascuna svolge una propria speci"ica "unzione nella struttura istituzionale delle Comunit e nella realizzazione dei compiti a""idatile* Le.uilibrio istituzionale comporta c0e ogni istituzione eserciti le proprie competenze nel rispetto di .uelle delle altre istituzioni) esso impone altres7 c0e possa essere sanzionata .ualsiasi eventuale violazione di detta regola4* Fuelle.uilibrio da considerare violato sia .uando unistituzione a""idi lesercizio delle proprie prerogative ad altri$ delegando poteri) sia .uanto essa voglia estendere le proprie attribuzioni a discapito di .uelle spettanti alle altri istituzioni* +el .uadro delle rispettive attribuzioni$ ciascuna istituzione gode di un potere di auto8 organizzazione$ c0e tanto le altre istituzioni$ c0e gli /tati membri devono rispettare* Lautonomia c0e le istituzioni traggono dal potere di auto8organizzazione incontra un limite* d esempio il potere del (arlamento europeo di 3garantire il proprio "unzionamento e lo svolgimento delle sue procedure4 non pu= spingersi "ino a vani"icare le disposizioni dei Trattati c0e attribuiscono ad altri la competenza a decidere di aspetti del proprio "unzionamento*
Le istituzioni politiche dellUnione Europea
Tra le istituzioni c0e si potrebbero de"inire 3politic0e4 spiccano2 il Consiglio europeo$ il Consiglio$ il (arlamento europeo$ la Commissione* Fuesto loro carattere motivato dalla impronta politica c0e contraddistingue la loro composizione$ ma anc0e dalle "unzioni c0e assolvono* Tutte e .uattro partecipano al processo decisionale dell:nione) orientano la vita e gli indirizzi politici dell:nione* E .uindi comprensibile c0e il rapporto esistente tra .ueste istituzioni identi"ica le""ettivo assetto istituzionale dell:nione e degli e.uilibri di potere al suo interno* 'n passato$ .uel rapporto di giocava allinterno del triangolo "ormato da Consiglio$ (arlamento europeo e Commissione$ organi rappresentativi rispettivamente degli /tati membri intesi come apparati di governo$ dei popoli dell:nione e dellinteresse generale di .uesta* /i "ormato un sostanziale e.uilibrio tra la componente governativa (il Consiglio! e .uella non governativa ((arlamento europeo e Commissione!* 'l Consiglio europeo$ prima del Trattato di Lisbona non era annoverato tra le istituzioni dell:nione$ n1 operava come una di loro2 era sottratto ai controlli ed ai limiti$ e le sue deliberazioni non si traducevano n1 in voti$ n1 in atti "ormali* Esso si presentava con grande in"ormalit2 i capi di /tato o governo$ con i rispettivi ministri degli esteri ed il presidente della Commissione$ de"inivano in comune$ senza entrare nei normali meccanismi decisori dell:nione$ i grandi orientamenti politici e le linee di sviluppo di .uesta* >a era necessario c0e le indicazioni da essi provenienti "ossero accolti in atti conseguenti delle altre istituzioni del triangolo istituzionale* Con il suo inserimento tra le istituzioni dell:nione$ il Consiglio europeo 0a subito oggi unevoluzione* 'n primo luogo$ almeno .uando c0iamato al voto la sua composizione "inisce per coincidere in buona sostanza con .uella del Consiglio) l:nione si trova cos7 ad avere due organi a composizione intergovernativa "ormalmente distinti$ ma sostanzialmente identici* La rappresentanza dei governi a livello dell:nione cessa di essere unitaria$ per dare rilievo al suo interno$ attraverso la previsione di una sede istituzionale distinta per i capi di /tato e di governo e per i ministri$ allarticolazione 3gerarc0ica4 degli esecutivi nazionali 'n secondo luogo$ essendo stata accompagnata dallattribuzione al Consiglio europeo di "unzioni produttive di conseguenze "ormali sui processi decisionali dell:nione$ .uesta riorganizzazione della rappresentanza dei governi sembra ripercuotersi anc0e sulle.uilibrio istituzionale$ c0e appare oggi spostato a vantaggio della componente governativa* seguito del Trattato di Lisbona$ nellesercizio di alcune delle loro "unzioni esse sono tenute a con"rontarsi anc0e con i parlamenti nazionali c0e sono oggi c0iamati a contribuire attivamente al buon "unzionamento dell:nione* ' Trattati coinvolgono "ormalmente i parlamenti degli /tati membri in una serie di procedure dell:nione $ "acendo degli stessi dei protagonisti in prima persona della vita istituzionale dell:nione* parte il loro ruolo nel .uadro di controllo sul rispetto del principio di sussidiariet$ si tratta di una previsione di una loro in"ormazione diretta da parte delle istituzioni dell:nione responsabili di determinate procedure$ accompagnata dallobbligo di .uelle istituzioni di sospendere la procedura per un tempo su""iciente a permettere uneventuale reazione dei parlamenti nazionali* E poi prevista lassociazione di .uesti al controllo politico sulle due agenzie dell:nione (Europol ed EuroJust! operanti nei settori della cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia$ ad alla valutazione sullattuazione delle politic0e dell:nione nello spazio di libert$ sicurezza e giustizia* ' parlamenti nazionali possono bloccare direttamente$ senza la mediazione dei rispettivi governi$ decisioni delle istituzioni* Fuesto coinvolgimento diretto dei parlamenti nazionali di per s1 una novit$ perc01 il sistema istituzionale dell:nione era modellato su una rappresentanza unitaria degli /tati attraverso i rispettivi governi2 sono sempre stati .uesti ad esprimere la posizione del relativo /tato in seno all:nione* ' parlamenti nazionali sono c0iamati ad esprimere proprie posizioni autonome e$ di
conseguenza$ un controllo politico diretto sul "unzionamento dell:nione* La scelta "atta dal Trattato di Lisbona di a""iancare "ormalmente i parlamenti nazionali al (arlamento europeo nellesercizio del controllo democratico su attivit dell:nione appare poco coerente con il principio indiscusso c0e a livello dell:nione i cittadini partecipano allesercizio del potere attraverso il (arlamento europeo$ e risc0ia anc0e di mettere in discussione la piena legittimit del (arlamento europeo a rappresentare i cittadini degli /tati membri allinterno del sistema istituzionale*
-iunisce i capi di /tato o di governo degli /tati membri insieme al presidente della Commissione* &li attribuita dallart 15 del T:E una generale competenza a dare 3all:nione gli impulsi necessari al suo sviluppo e (a de"inirne! gli orientamenti e le priorit politic0e generali4* Fuindi oltre a .uesto ruolo generale di indirizzo politico$ spettano al Consiglio europeo le decisioni 3istituzionali4 di maggior sensibilit politica per la vita dell:nione2 propone o nomina le caric0e pi< rilevanti non a""idate direttamente alla competenza degli /tati membri) decide gli aspetti della composizione e "unzionamento di altre istituzioni) 0a la responsabilit principale in materia di revisione dei Trattati e di modi"ica di talune delle loro disposizioni) prende decisioni di rilievo politico per la members0ip dell:nione* #enc01 si esclude c0e il Consiglio europeo eserciti "unzioni legislative$ alcuni compiti non sono privi di impatti sullazione legislativa delle istituzioni* /petta a lui de"inire gli orientamenti strategici della programmazione legislativa dell:nione nel settore dello spazio di libert$ sicurezza e giustizia* E c0iamato a svolgere un ruolo di 3arbitraggio4 politico sui dossier$ anc0e legislativi$ .uando gli stessi siano oggetto di contrasti suscettibili di bloccare lazione dell:nione* 9opo il Trattato di Lisbona si attribuiscono al Consiglio europeo il compito$ in alcuni casi di trovare tra gli /tati membri laccordo necessario a sbloccare una decisione del Consiglio dell:nione$ in altri casi di mediare tra le posizione della maggioranza e .uella di uno /tato minorizzato* Lintervento del Consiglio europeo a .uesto titolo 0a come destinatario di "atto il Consiglio dell:nione$ cui spetter tradurre successivamente in atti "ormali leventuale compromesso raggiunto a livello dei capi di /tato o di governo* i sensi dellart C; T%:E il coinvolgimento del Consiglio europeo da parte di uno /tato membro c0e ritenga c0e una proposta in discussione nel .uadro della procedura legislativa ordinaria lede aspetti importanti del suo sistema di sicurezza sociale$ 0a le""etto di impedire il proseguimento di una procedura decisionale di cui sono protagonisti insieme al Consiglio$ anc0e il (arlamento e la Commissione2 una volta adito il Consiglio europeo la procedura legislativa sospesa e in caso di mancata pronuncia della stesso Consiglio europeo entro .uattro mesi$ de"initivamente interrotta* Lac.uisizione dello status di istituzione "a uscire il Consiglio europeo dallambiguit precedente$ inserendolo a pieno titolo nel sistema istituzionale dell:nione* 'n precedenza partecipavano al Consiglio europeo anc0e i ministri degli a""ari esteri ed un commissario) oggi invece stabilito c0e ai lavori partecipa di pieno diritto solo l lto -appresentante dell:nione per gli a""ari esteri e la politica di sicurezza$ il .uale anc0e vicepresidente della Commissione) i capi di /tato o di governo possono "arsi assistere da un ministro$ senza c0e sia necessario il ministro degli esteri* E esclusa la possibilit di un capo di /tato o di governo di "arsi sostituire da un ministro$ se impossibilitato a partecipare ad una riunione* :lteriore novit c0e la presidenza del Consiglio europeo non $ come in precedenza$ occupata dal capo di /tato o di governo dello /tato membro cui spetta per rotazione$ bens7 da un presidente eletto dallo stesso Consiglio europeo$ a maggioranza .uali"icata$ per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una volta* La nomina a presidente incompatibile con un mandato nazionale$ laddove .uindi egli venga
scelto$ egli dovrebbe dimettersi da capo di /tato o di governo* E invece ipotizzabile c0e possa essere eletto alla presidenza del Consiglio europeo il presidente della Commissione$ senza c0e sia obbligato a lasciare lincarico ricoperto* 'l presidente del Consiglio europeo 0a "unzioni legate alla preparazione e gestione dei lavori dellistituzioni$ ma egli assicura anc0e la rappresentanza esterna dell:nione per le materie relative alla (E/C* 'l Consiglio europeo si riunisce a #ru6elles due volte a semestre$ con la possibilit di riunioni straordinarie si convocazione del suo presidente* 'n passato proprio perc01 le""icacia delle sue deliberazioni non aveva una carattere "ormalmente vincolante e venivano prese per consensus2 la decisione era raggiunta$ senza esercizio "ormale di un diritto di voto$ si contribuiva alla "ormazione della volont collegiale* nc0e dopo la sua tras"ormazione in istituzione dotata di un suo "ormale potere di decisione$ le sue delibere rimangono subordinate alla regola del consensus2 3il Consiglio europeo si pronuncia per consenso$ salvo nei casi in cui i Trattati dispongano diversamente4* 'n tali casi$ i Trattati gli impongono il ricorso a regole di voto "ormali* (u= essere ora c0iamato a votare$ a seconda di .uanto stabilito dai Trattati$ deliberando allunanimit$ a maggioranza semplice o maggioranza .uali"icata* Fueste regole di voto presentano caratteristic0e analog0e a .uelle previste per il Consiglio* Lunanimit si "orma anc0e in presenza dellestensione di uno o pi< membri del Consiglio europeo) la maggioranza semplice con la met pi< uno sei suoi membri) la maggioranza .uali"icata si basa su di un sistema c0e tiene conto del peso relativo di ciascuno degli /tati membri* Fuando 3il Consiglio delibera mediante votazione$ il presidente e il presidente della Commissione non partecipano al voto4) ci= appare logico nel caso della votazione a maggioranza .uali"icata$ perc01 costruita sulla diversa dimensione dei partecipanti al voto) meno comprensibile c0e ci= si applic0i anc0e al voto allunanimit o maggioranza semplice$ visto c0e entrambi sono membri a pieno titolo del Consiglio europeo* Fuesta esclusione comporta peraltro lannullamento di ogni di""erenzia tra il Consiglio europeo e il Consiglio per .uanto riguarda la loro composizione$ visto c0e la volont collegiale espressa dalle due istituzioni "inisce per essere comun.ue .uella dei soli governi degli /tati membri$ indipendentemente dal rango dei partecipanti*
%ormato dai rappresentanti dei governi degli /tati membri* -appresenta il centro di gravit delle.uilibrio istituzionale dell:nione* 3'l Consiglio esercita** la "unzione legislativa e la "unzione di bilancio* %unzioni di de"inizione delle politic0e e di coordinamento alle condizioni stabilite nei Trattati4* Esso possiede delle "unzioni c0e lo caratterizzano come titolare del potere legislativo e di .uello esecutivo* 'l Consiglio in"atti lo snodo istituzionale attraverso cui passano tutte le decisioni "ormali si cui si muovono la vita istituzionale e lazione .uotidiana dell:nione* Esso il protagonista principale dellesercizio del potere decisionale a livello dell:nione* E compito suo$ in collegamento con il Consiglio europeo$ "ornire a .uesta gli indirizzi politici e de"inirne gli orientamenti generali) ad esso spettano le decisioni istituzionali non riservate al Consiglio europeo) al Consiglio c0e insieme al (arlamento europeo$ "a capo lattivit legislativa) in seno al Consiglio c0e viene assicurato il coordinamento delle politic0e economic0e generali degli /tati membri) esso conclude accordi internazionali dell:nione e gestisce la politica estera comune$ detenendo la titolarit e""ettiva del potere estero* E "ormato da un 3rappresentante di ciascuno /tato membro a livello ministeriale$ abilitato ad impegnare il governo dello /tato membro c0e rappresenta e ad esercitare il diritto di voto4* Esso si riunisce a #ru6elles dove 0a sede il suo segretariato$ le sessioni del Consiglio sono convocate sulla base di ordini del giorno omogenei per materia) si 0anno cos7 sessioni del Consiglio composte dai ministri del lavoro o da .uelli delle telecomunicazioni* Lelenco delle diverse "ormazioni in cui il Consiglio pu= riunirsi deciso dal Consiglio europeo a
maggioranza .uali"icata$ salvo c0e per le "ormazioni 3 ""ari generali4 e 3 ""ari esteri4 c0e sono direttamente previste dai Trattati* 3'l Consiglio I ""ari esteri elabora lazione esterna dell:nione secondo le linee strategic0e de"inite dal Consiglio europeo e assicura la coerenza dellazione dell:nione4* /iamo in presenza di diverse "ormazioni in cui esso pu= riunirsi (Consiglio &iustizia e a""ari interni$ Consiglio gricoltura e pesca$ Consiglio mbiente**! non sono organi di""erenti bens7 solo composizioni diverse* E "re.uente c0e decisioni di una data materia c0e non ric0iedano una discussione dei ministri siano "ormalmente adottate da una "ormazione 3competente4 per altra materia* +on costituisce una vera e propria "ormazione del Consiglio$ benc01 composto dai ministri delle "inanze$ lEurogruppo) oggi u""icializzato da un (rotocollo allegato ai Trattati$ c0e prevede c0e i ministri degli /tati membri la cui moneta leuro si riuniscono 3a titolo in"ormale4 insieme alla #anca centrale europea ed alla Commissione per discutere .uestioni in materia di moneta unica* /i pu= dar luogo ad una "orma di gerarc0ia sostanziale tra le diverse "ormazioni* E .uesto il caso del C & (Consiglio ""ari generali! cui spetta un ruolo di coordinamento dei lavori del Consiglio (e .uindi delle altre "ormazioni di .uesto!* :n ruolo ugualmente signi"icativo assunto$ in coincidenza al consolidarsi dell:nione economica e monetaria$ anc0e del Consiglio ECG%'+$ il Consiglio cio a cui partecipano i ministri delleconomia e delle "inanze* La scelta del rappresentante da inviare a ciascun Consiglio rimessa al singolo /tato membro$ purc0 abbia livello ministeriale* (ossono partecipare al Consiglio non necessariamente ministri$ ma anc0e sottosegretari governo o per taluni /tati membri con assetto "ederale$ membri dei governi di entit in"rastatali .uali i LKnder$ "ermo restando c0e la loro volont impegner in ogni caso il governo dello /tato membro in .uanto tale* nc0e in 'talia sono previste "orme di partecipazione delle -egioni e (rovince autonome* parte larticolazione orizzontale per "ormazioni$ il Consiglio 0a anc0e unarticolazione verticale a "orma .uasi di clessidra$ allo scopo di "acilitare lo svolgimento dei suoi lavori* lla base vi sono gruppi di lavoro composti da "unzionari degli /tati membri e specializzati per materia* La preparazione delle deliberazioni del Consiglio viene poi per"ezionata dal Comitato dei -appresentanti permanenti degli /tati membri a #ru6elles$ il CG-E(E-* 9opodic01 spetta al Consiglio a livello di ministri$ in una delle sue diverse "ormazioni$ prendere la deliberazione "inale* Esse per= in .uanto articolazioni interne del Consiglio sono prive di una propria identit e di un potere deliberativo autonomo* Ci= vero anc0e per il CG-E(E- c0e 0a il potere di 3adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno del Consiglio4$ e "inisce per= per essere un elemento essenziale) canalizzando il lavoro di un numero elevato di gruppi di lavoro specializzati$ esso rappresenta$ lo snodo c0e premette di assicurare la coerenza generale dei lavori e delle decisioni del Consiglio* 'l Consiglio presieduto a turno dagli /tati membri sulla base di un sistema di rotazione$ disciplinato da una decisione del Consiglio europeo adottata a maggioranza .uali"icata* /i prevede una presidenza per gruppi predeterminati di tre /tati$ c0e se ne ripartiscono lesercizio per 1; mesi$ allinterno dei .uali ciascuno /tato esercita a turno la presidenza per sei mesi con lassistenza degli altri due* Ciascun gruppo composto secondo un sistema di rotazione paritaria$ c0e tiene conto della diversit degli /tati membri e degli e.uilibri geogra"ici dell:nione* La presidenza prima del Trattato di Lisbona era sempre basata su un sistema di rotazione semestrale tra gli /tati membri$ seppur al di "uori di un meccanismo di gruppo* La reale novit c0e a .uesto nuovo sistema "a eccezione la presidenza del Consiglio ""ari esteri$ c0e sottratta agli /tati ed riservata all lto -appresentante dell:nione per gli a""ari esteri e la politica di sicurezza) novit c0e si estende anc0e alla "ormazione del Consiglio in materia di politica estera e di sicurezza comune c0e a""idata a rappresentanti dell lto rappresentante$ con la sola eccezione del CG-E(E-$ la cui presidenza rimane responsabilit del -appresentante permanente dello /tato membro c0e esercita la presidenza di turno del C &* 'l Consigli assistito da un apparato amministrativo$ il /egretariato generale$ al cui vertice posto
un /egretario generale nominato a maggioranza .uali"icata dallo stesso Consiglio* (rima del Trattato di Lisbona .ualora non "osse speci"icata nei Trattati la modalit di voto per prendere una decisioni$ esso deliberava a maggioranza semplice (la met pi< uno dei suoi membri!) ora la regola di voto diventata la maggioranza .uali"icata* 'l cambiamento meno signi"icativo di .uanto appaia$ dato c0e in precedenza la procedura di voto era .uasi sempre speci"icata e nella grande maggioranza si trattava proprio della maggioranza .uali"icata* La maggioranza semplice rimane la regola applicabile$ sulla base di una precisione esplicita$ per ladozione del regolamento interno e per le decisioni di procedura* Fuanto dellunanimit$ essa 0a visto progressivamente ridursi in proprio ambito di applicazione in connessione con laumento del numero degli /tati membri$ e resta ora con"inata alle sole decisioni politicamente pi< sensibili$ per esempio nel settore della (E/C* Lastensione del rappresentante di uno /tato in seno al Consiglio non osta al raggiungimento dellunanimit$ ma non rende inapplicabile latto allo /tato c0e si astenuto* Tuttavia$ .uando il Consiglio delibera allunanimit nellambito della (E/C$ vi pu= essere uneccezione$ nel senso c0e lo /tato c0e accompagna la sua astensione con una dic0iarazione "ormale di non voler essere vincolato dalla decisioni del Consiglio$ esso non sar destinato degli obblig0i da .uesta posti$ cosiddetta 3astensione costruttiva4* Fuando gli /tati c0e vi "anno ricorso sono almeno un terzo dei membri del Consiglio c0e totalizzano almeno un terzo della popolazione dell:nione$ la decisone non adottata perc01 il sostegno a .uellazione dell:nione sarebbe troppo limitato*
La maggioranza #uali!icata in sede di Consiglio europeo e di Consiglio
di""erenza della maggioranza semplice e dellunanimit dove il voto di ciascuno 0a un peso identico$ la maggioranza .uali"icata si "onda su un sistema c0e tiene conto della diversa 3grandezza4 degli /tati membri* (rima del Trattati di Lisbona .uesta modalit di voto era applicabile al solo Consiglio sulla base del sistema di cosiddetto voto ponderato (criticato perc01 concede ad alcuni paesi$ in particolare /pagna e (olonia$ un potere sproporzionato rispetto al loro reale peso!$ in sostanza per il raggiungimento della maggioranza .uali"icata a ciascuno /tato membro spetta un numero di voti commisurato al suo peso economico e demogra"ico* Tale sistema viene ora sostituto da un meccanismo di doppia maggioranza$ ai sensi del .uale la maggioranza .uali"icata raggiunta con una maggioranza di /tati membri c0e rappresentino una certa maggioranza della popolazione dell:nione) esso entrer in vigore dal 1D novembre 2B1C$ in"atti il sistema del voto ponderato rimarr di applicazione "ino a tale data* E stata modi"icata la ponderazione "issata nel 195,$ nel tentativo di ristabilire le.uilibrio iniziale c0e si era venuto progressivamente alterando a seguito dei successivi allargamenti* La nuova ponderazione attribuisce ai .uattro paesi pi< grandi (%rancia$ &ermania$ 'talia e -egno :nito! 29 voti ciascuno$ /pagna e (olonia 2,$ -omania 1C$ (aesi #assi 1?$ #elgio &recia (ortogallo -epubblica Ceca ed :ng0eria 12$ ustria #ulgaria e /vezia 1B$ 9animarca %inlandia 'rlanda Lituania e /lovacc0ia ,$ Lussemburgo Cipro Estonia Lettonia e /lovenia C$ >alta ?* /u un totale di ?C5 voti$ la maggioranza .uali"icata si considera raggiunta con 255 voti c0e esprimano il voto "avorevole della maggioranza degli /tati membri$ .uando la delibera adottata sulla base di una proposta della Commissione) in caso la .uota di /tati membri da cui provengono i 255 voti "avorevoli deve corrispondere ai due terzi del totale* /e la combinazione della maggioranza dei voti ponderati con il re.uisito di una maggioranza di /tati "inisce per garantire maggiormente i piccoli /tati$ a "avore dei pi< grandi va invece lulteriore criterio secondo il .uale un membro del Consiglio europeo o del Consiglio pu= 3c0iedere c0e il Consiglio europeo o il Consiglio adotta un atto a maggioranza .uali"icata$ si veri"ica c0e gli /tati membri c0e compongono tale maggioranza .uali"icata rappresentino almeno il 52L della popolazione totale dell:nione* Fualora tale condizione non sia soddis"atta$ la decisione non
adottata4* Fuesta soglia demogra"ica c0e condiziona il raggiungimento della maggioranza .uali"icata risulta in realt utile solo per la &ermania perc01 solo lei 0a la possibilit di creare$ con altri$ minoranza di blocco* 'noltre la nozione di 3popolazione totale dell:nione4 rinvia alla popolazione residente nel territorio di ciascuno /tato membro$ c0e sembra per il momento avvantaggiare ulteriormente la &ermania (e gli altri paesi di tradizionale immigrazione$ come %rancia e -egno :nito! pi< di .uanto non avrebbe "atto una nozione di popolazione basata sul criterio della cittadinanza* Come si detto a partire dal 2B1C il sistema di maggioranza .uali"icata sar sostituito da un meccanismo di doppia maggioranza c0e prevede c0e la maggioranza .uali"icata sia raggiunta .uando una delibera del Consiglio europeo o del Consiglio ottiene il voto "avorevole di almeno il 55L degli /tati membri$ c0e comprendo almeno 15 di loro e rappresentino almeno il 55L della popolazione dell:nione$ "ermo restando c0e la minoranza di blocco deve comprendere almeno .uattro membri del Consiglio europeo o del Consiglio$ altrimenti la maggioranza .uali"icata si considera raggiunta anc0e se .uelle soglie non sono rispettate* 'ndipendentemente dalle modi"ic0e del meccanismo di voto a maggioranza .uali"icata$ sulle""ettivo ricorso ad esso da parte del Consigli 0a "ortemente pesato il cosiddetto Compromesso di Lussemburgo con il .uale i governi degli /tati membri previdero nel 1955 la possibilit di un rinvio delladozione a maggioranza .uali"icata di una delibera del Consiglio nel caso in cui uno /tato membro invocasse il pregiudizio di 3propri interessi molto importanti4* 'nterpretato nella pratica come un diritto di veto$ il Compromesso di Lussemburgo 0a impedito c0e si procedesse a maggioranza .uali"icata anc0e nei casi in cui esse era "ormalmente prevista dai Trattati* 9allaltra parte$ prassi costante e indipendente dal Compromesso di Lussemburgo$ c0e in seno al Consiglio$ evitando di mettere in minoranza /tati >embri$ si cerc0i comun.ue in consenso pi< largo intorno ad ogni decisione$ anc0e .uando i Trattati ne prevedano ladozione a maggioranza .uali"icata* >eccanismi diretti a tener conto delle di""icolt di singoli /tati membri di "ronte a decisioni a maggioranza del Consiglio sono previsti "ormalmente anc0e nei Trattati) operano in modo analogo al Compromesso di Lussemburgo* (er esempio nel settore della sicurezza sociale uno /tato membro c0e lamenti la possibile lesione dei propri interessi "ondamentali pu= appellarsi al Consiglio europeo contro una proposta di atto legislativo dell:nione$ azionando il 3"reno di emergenza4* 9i "ronte alla crescente di""icolt di amalgamare minoranza di blocco a seguito dei successivi allargamenti$ un meccanismo "u "ormalizzato da una decisione del Consiglio adottata in occasione delladesione di ustria$ %inlandia e /vezia$ e nota come 3Compromesso di 'oannina4 e prevedeva c0e .uando un gruppo di membri del Consiglio avesse espresso un numero di voti contrari ad una decisione$ si consistente$ ma comun.ue non suscettibile di costituire una minoranza di blocco$ il Consiglio avrebbe "atto 3tutto il possibile per raggiungere una soluzione soddis"acente c0e potesse essere adottata4 con un consenso pi< ampio* 'l Trattato di Lisbona 0a "atto 3rinascere4 il Compromesso di 'oannina prevedendo in una dic0iarazione a partire dal 2B1C un meccanismo analogo2 nei casi in cui in presenza di una .uasi minoranza di blocco il Consiglio tenuto a proseguire le discussioni alla ricerca di una soluzione soddis"acente c0e tenga conto delle preoccupazioni espresse dagli /tati membri c0e si oppongono ad una sua delibera*
Il $arlamento europeo
E listituzione attraverso cui il principio di democrazia si esprime a livello dellordinamento dell:nione europea* Esso composto da rappresentanti dei cittadini degli /tati membri eletti a su""ragio diretto* E proprio la partecipazione del (arlamento europeo al processo decisionale comunitario c0e garantisce la valenza democratica di tale processo$ .uella partecipazione 3ri"lette un "ondamentale principio della democrazia$ secondo cui i popoli partecipano allesercizio del potere per il tramite di una assemblea rappresentativa4* 'l livello del coinvolgimento del (arlamento europeo varia da una semplice consultazione sulle
proposte di atti ad una vera e propria condivisione del potere normativo con il Consiglio* Fuanto poi al settore della politica estera e di sicurezza comune$ il suo ruolo .uasi inesistente2 in caso si una consultazione di singoli atti previsto c0e 3l lto -appresentante dell:nione per gli a""ari esteri e la politica di sicurezza consulta regolarmente il (arlamento europeo sui principali aspetti e scelte della politica di sicurezza e di di"esa comune e lo in"orma dellevoluzione di tali politic0e4) sempre l lto -appresentante provvede 3a""inc0 le opinioni del (arlamento europeo siano debitamente prese in considerazione4* 'l carattere democratico8rappresentativo del (arlamento europeo si esprime anc0e in un ruolo di controllo politico c0e i Trattati gli riservano* +e destinataria in particolare la Commissione2 il (arlamento da un lato partecipa alla sua nomina$ dallaltro 0a un potere di censura nei suoi con"ronti) il (arlamento o singoli suoi membri possono rivolgerle interrogazioni* 9al canto suo la Commissione presenta ogni anno al (arlamento una relazione generale sullattivit dell:nione* 'nterrogazioni e (raccomandazioni! possono essere rivolte anc0e al Consiglio e all lto rappresentante) .uestultimo tenuto ad in"ormare regolarmente il (arlamento degli sviluppi della politica estera e di sicurezza comune) analogo obbligo posto al Consiglio europeo c0e deve presentare una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni* :n potere pi< generale di controllo esercitato dal (arlamento europeo anc0e attraverso gli strumenti di inc0iesta e del mediatore europeo* 'l primo consente di costruire$ du""icio o sulla base di petizioni rivoltegli dai cittadini dell:nione o persone "isic0e o giuridic0e residenti in uno /tato membro$ commissioni di inc0iesta per esaminare denunce di in"razione o di cattiva amministrazione nellapplicazione del diritto dell:nione* 'l mediatore europeo invece un organo permanente nominato dallo stesso (arlamento$ e competente ad esaminare$ su ric0iesta$ casi di cattiva amministrazione imputabili a istituzioni o organi dell:nione* Esso partecipa direttamente al procedimento di "ormazione a approvazione del bilancio dell:nione* 'l numero dei membri del (arlamento non pu= essere superiore a ,51 (,5B pi< il presidente!$ anc0e se ora ulteriori 1; membri porteranno il numero complessivo a ,5C* La ripartizione del seggi tra gli /tati membri ri"lette anc0e a livello di deliberazioni del (arlamento$ come in Consiglio$ il diverso peso di ciascuno /tato* 'l criterio di ripartizione .ui in primo luogo demogra"ico$ cio il numero dei parlamentari spettanti a ciascun paese membro commisurato alla popolazione dello stesso$ .uesto non signi"ica c0e tutti gli /tati 0anno identica proporzione tra i parlamentari europei eletti e la rispettiva popolazione2 3la rappresentanza dei cittadini garantita in modo degressivamente proporzionale$ con una soglia minima di sei membri4 ed un tetto massimo di 95* /e si dovesse rispondere ad una stretta proporzionalit$ la necessit di assicurare una rappresentanza parlamentare agli /tati pi< piccoli costringerebbe ad assegnare a .uelli pi< grandi un numero di seggi troppo alto* Fuindi basati sul principio della proporzionalit degressiva la ripartizione dei seggi$ allo stato attuale2 99 seggi alla &ermania e per "inire 5 a >alta$ .uestultima 0a un deputato per ogni ;B*BB abitanti$ mentre la &ermania uno per ogni ;?B*BBB abitanti* +ei nuovi Trattati la ripartizione dei seggi lasciata ad una decisione del Consiglio europeo$ da prendere allunanimit$ sempre nel rispetto del principio di proporzionalit degressiva$ su iniziativa ed approvazione del (arlamento europeo* La corrispondenza tra seggi al (aramento e popolazione di una /tato membro non deve "ar credere c0e la rappresentativit dei parlamenti europei si "ondi sul principio di nazionalit) in un seggio spettante ad uno /tato membro pu= essere eletto un cittadino di un altro /tato membro$ o allelezione di parlamentari di uno /tato partecipino cittadini degli altri /tati2 si riconosce ai cittadini degli /tati membri$ in .uanto 3cittadini dell:nione4$ il diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni europee anc0e in /tati diversi dal proprio* Le elezioni europee si svolgono a su""ragio universale diretto$ originariamente si sarebbe dovuta stabilire una procedura elettorale uni"orme$ ma in limpossibilit di trovare un accordo si sono indicati alcuni 3principi elettorali comuni a tutti gli /tati membri4$ consistenti in realt in alternative lasciate alla scelte degli stessi /tati2 .uesti possono optare per un sistema loro$ .uindi la
procedura elettorale rimane perci= disciplinata in ciascuno /tato membro dalle disposizioni nazionali* (er .uanto riguarda lincompatibilit dei parlamentari europei vanno segnalate .uelle con il mandato di parlamentare nazionale e con la partecipazione ad un governo nazionale o ad altra istituzione dell:nione* 'l (arlamento europeo eletto per 5 anni$ allinizio di ogni sua legislatura esso provvede a nominare tra i suoi membri il presidente e vicepresidenti$ i .uali rimangono in carica per due anni e mezzo* ' membri del (arlamento si accorpano per gruppi politici$ per la cui costituzione sono ric0iesti$ un numero minimo di componenti$ la provenienza degli stessi da pi< di uno /tato membro e lesistenza tra loro di a""init politic0e* Lattivit dei parlamentari si divide tra le commissioni parlamentari e la sessione plenaria$ cui unicamente spetta il potere deliberativo c0e avviene a maggioranza dei su""ragi espressi* -egole di""erenti sono previste per lapprovazione di una mozione di s"iducia nei con"ronti della Commissione (maggioranza di due terzi dei voti espressi e maggioranza dei membri! e per esprimere il parere su una domanda di adesione di un nuovo /tato membro (maggioranza assoluta!* ' lavori parlamentari si ripartiscono tra %rancia$ /trasburgo dove si tengono in un anno dodici sedute plenarie ordinarie$ e #ru6elles dove si svolgono le riunioni delle commissioni e dei gruppi politici e alcune brevi sedute plenarie supplementari* 'l /egretariato a Lussemburgo*
/i assommano nella Commissione pi< competenze$ c0e essa c0iamata ad esercitare rispetto a tutti i settori di attivit dell:nione$ con la sola eccezione della (E/C dove la "unzioni sono assolte dall lto -appresentante per gli a""ari esteri e la politica di sicurezza* d esse spetta un ruolo determinante nellattivit normativa dell:nione$ il .uale si esprime nella partecipazione alla "ormazione degli atti del Consiglio e del (arlamento europeo e nelladozione di atti normativi propri* Fuanto alla partecipazione alle decisioni altrui$ grazie al potere di iniziativa legislativa c0e i Trattati riconoscono in via esclusiva alla Commissione) non solo tale potere condizionante dellavvio del procedimento di adozione di un atto @ il Consiglio e il (arlamento europeo non possono deliberare se non a partire da una proposta della Commissione @ ma anc0e successivamente il Consiglio non pu= discostarsi dalla proposta della Commissione se non votando allunanimit anc0e dove prevista la maggioranza .uali"icata per ladozione di .uel determinato atto* La Commissione pu= modi"icare in .ualsiasi momento la propria proposta iniziale* Con il risultato c0e$ a partire proprio dal potere di iniziativa$ essa svolge un ruolo attivo svolgendo un negoziato in seno al Consiglio* ltrettanto importante il potere normativo diretto della Commissione$ anc0e se i Trattati glielo attribuiscono in casi limitati$ in realt la Commissione "inisce per disporne ampiamente per via del ricorso "re.uente c0e gli atti adottati dal Consiglio e dal (arlamento "anno ala delega alla stessa Commissione dellemanazione di successive misure di integrazione o applicazione degli atti in .uestione* E attribuito alla Commissione un generale potere di esecuzione del diritto$ c0e esercita2 sia sul piano dellapplicazione 3amministrativa4 degli atti dell:nione sanzionando$ in alcuni casi$ direttamente i comportamenti contrari al diritto dell:nione) sia su .uello della vigilanza rispetto alla corretta osservanza delle norme dell:nione da parte dei destinatari delle stesse$ detenendo il potere di portare dinnanzi alla Corte uno /tato membro inadempiente agli obblig0i c0e gli sono posti da .uelle norme* E alla Commissione c0e spetta la rappresentanza dell:nione sulla scena internazionale nei settori della (E/C e per la negoziazione degli accordi con /tati terzi*
La somma delle competenze da alla Commissione una responsabilit determinante nellorientare lazione legislativa dell:nione$ svolgendo inevitabilmente un ruolo di impulso e di indirizzo dellattivit normativa di .uesta* E de"inita dai Trattati come espressione e garante dellinteresse generale dell:nione* La Commissione un organo di individui c0e$ designati dai governi degli /tati membri$ esercitano le loro "unzioni 3in piena indipendenza4$ non sollecitando n1 accettando 3istruzioni da alcun governo$ istituzione$ organo o organismo4* Le successive modi"ic0e apportate alla procedura di nomina della Commissione 0anno allentato lattaccamento tra i suoi membri e gli /tati membri di provenienza) oggi il ruolo dei governi nazionali si limita alla proposta dei nomi dei "uturi commissari$ lelenco completo di competenza del Consiglio a maggioranza .uali"icata e 3di comune accordo con il presidente4 designato$ un ruolo determinante giocato dal (arlamento europeo c0e deve approvare la designazione del presidente della Commissione a maggioranza .uali"icata dal Consiglio europeo$ .uanto .uella della Commissione nel suo complesso$ prima della nomina u""iciale c0e spetta nuovamente al Consiglio europeo e ugualmente a maggioranza .uali"icata* 'l (arlamento valuta anc0e individualmente i singoli commissari c0e sono tenuti a unaudizione pubblica dinanzi alla commissioni parlamentari competenti per il loro "uturo porta"oglio* :na indiretta limitazione del ruolo dei governi data dal progressivo riconoscimento al presidente della Commissione di una posizione autonoma e preminente rispetto agli altri membri del collegio* 'l presidente ( lto -appresentante per gli a""ari esteri e la politica di sicurezza!viene designato dal Consiglio europeo e 3eletto4 dal (arlamento europeo individualmente) egli 0a poi voce determinante nella scelta dei "uturi commissari sui cui nomi pu= esercitare anc0e il veto (il Consiglio 0a bisogno del suo 3accordo4!$ spetta a lui decidere la distribuzione dei porta"ogli tra i membri della Commissione) lui c0e de"inisce gli orientamenti$ decide lorganizzazione interna e nomina i vicepresidenti* ' membri della Commissione sono 2, e rimangono in carica per cin.ue anni* 'l loro numero corrisponde al numero degli /tati membri) rispetto alla precedente regola c0e consentiva agli /tati pi< 3grandi4 di designare due commissari ciascuno$ il Trattato di Lisbona stabilisce c0e 3la Commissione "ino al 2B1C composta da un cittadino di ciascuno /tato membro4* /i predeva c0e a decorrere dal 2B1C il numero dei membri dovrebbe ri"lettere la molteplicit demogra"ica e geogra"ica degli /tati membri$ ma la necessit di superara resistenze di alcuni /tati rispetto al Trattato di Lisbona 0a indotto il Consiglio europeo a convenire c0e la Commissione continuer anc0e dopo tale data a 3comprendere un cittadino di ciascuno /tato membro a meno c0e il Consiglio europeo$ deliberando allunanimit non decida di modi"icare tale numero4* La durata del mandato dei commissari "issata in "unzione di .uella ugualmente .uin.uennale della 3legislatura4 del (arlamento europeo) con lobiettivo evidente di stabilire un collegamento temporale tra la vita delle due istituzioni* La cessazione anticipata dal mandato di uno o pi< membri della Commissione pu= aversi o a seguito dellapprovazione di una mozione di censura da parte del (arlamento europeo e in realt lintera Commissione deve abbandonare collettivamente il suo mandato perc01 non prevista dal Trattato la censura di singoli commissari$ oppure per dimissione volontarie o du""icio* 'l dubbio riguarda il "atto c0e la Commissione volontariamente dimissionaria 0a limitazioni nella proprie "unzioni$ il Tribunale 0a concluso c0e 3membri dimissionari sono giuridicamente autorizzati a tenuti a esercitare i poteri loro attribuiti sino alla nomina dei loro successori4* ' membri della Commissione rimangono in carica "ino alla loro sostituzione) unica ipotesi di cessazione immediata .uella delle dimissioni du""icio c0e possono essere decise dalla Corte su istanza del Consiglio o dalla stessa Commissione$ .uando un membro 3non risponda pi< alla condizioni necessarie allesercizio delle sue "unzioniHo abbia commesso una colpa grave4* Lorganizzazione interna della Commissione 0a sede a #ru6elles e si basa su una ripartizione di deleg0e tra i diversi commissari$ analoga a .uella c0e si 0a tra i porta"ogli di un esecutivo nazionale* ciascun commissario "anno capo$ in "unzione della delega ricevuta$ una o pi< direzioni
generali a competenza settoriale* Le decisioni imputabili alla Commissione devono essere approvate dal collegio dei commissari$ il .uale delibera 3a maggioranza del numero dei suoi membri4$ in virt< del principio di collegialit c0e riposa sulluguaglianza dei membri nella partecipazione alla presa di decisione e implica c0e le decisioni siano prese in comune e c0e tutti i membri del collegio siano collettivamente responsabili*
LAlto %appresentante per gli a!!ari esteri e la politica di sicurezza
LM:E prevede la "igura dell lto -appresentante per gli a""ari esteri e la sicurezza comune* +on una novit assoluta dato c0e prima era previsto c0e il /egretario generale del Consiglio svolgesse anc0e la "unzioni di lto -appresentante* 'n precedenza esso era una stretta emancipazione del Consiglio ed esauriva la sue "unzioni nellambito della (E/C$ limitandosi ad assistere il Consiglio 3contribuendo alla "ormulazione$ preparazione e attuazione della decisioni politic0e e conducendo alloccorrenza$ a nome del Consiglio e su ric0iesta della presidenza$ un dialogo politico con i terzi4* Gra pur rimanendo strettamente collegato al Consiglio ed al Consiglio europeo da cui nominato$ anc0e membro della Commissione della .uale uno dei vicepresidenti* 'n .uesta duplice veste egli diventa responsabile dellintera dimensione esterna dell:nione* +ellambito della (E/C esso 3guida4 la politica dell:nione$ compresa .uella della sicurezza e di"esa comune$ contribuendo con le sue proposte alla sua elaborazione ed attuandola in .ualit di mandatario del Consiglio* 'n .uesta veste esso$ oltre a presiedere la "ormazione del Consiglio 3 ""ari esteri4$ rappresenta l:nione per le materie (E/C$ esprime la posizione di .uesta nelle organizzazioni internazionali e nella con"erenze internazionali e negozia gli accordi con /tati terzi c0e riguardano .uelle stesse materie* (assa nelle sue mani il diritto di iniziativa in .uesto settore c0e viene cos7 sottratto alla Commissione c0e pu= solo 3appoggiare4 una eventuale proposta dell lto -appresentante* (er le altre competenze dell:nione in materia di rapporti con /tati terzi e con organizzazioni internazionali diverse da .uelle della (E/C$ l lto -appresentante si vede attribuire la responsabilit del porta"oglio 3-elazioni esterne4 della Commissione ed il coordinamento degli altri aspetti dellazione esterna dell:nione di competenza della stessa Commissione di cui egli Aice presidente* Egli diventa responsabile di .uella c0e prima del Trattato di Lisbona erano le delegazioni 3diplomatic0e4 della Commissione nei diversi paesi terzi$ la .uali passano ora sotto la sua autorit diventando$ in ragione della sua duplice veste$ 3delegazioni dell:nione4 in .uanto tale* 'l doppio incarico di lto -appresentante e Aice presidente della Commissione spiega le particolarit della sua procedura di nomina e del suo statuto* Egli nominato dal Consiglio europeo a maggioranza .uali"icata con laccordo del (residente della Commissione (con la stessa procedura revocato!$ al tempo stesso la sua nomina approvata dal (arlamento europeo risultando a .uesto "ine anc0e soggetto alla audizione delle commissioni parlamentari competenti* 'n caso di mozione di censura del (arlamento europeo nei con"ronti della Commissione$ l lto -appresentante tenuto a dimettersi dalla "unzioni c0e ricopre allinterno della Commissione ma rimane in carica per le "unzioni della (E/C* Egli assistito$ nellesercizio delle sue "unzioni da un 3servizio europeo per lazione esterna4$ c0e lavora in stretta collaborazione con i servizi diplomatici degli /tati membri e sar composto da "unzionari del Consiglio e della Commissione e da personale distaccato dagli stessi servizi diplomatici nazionali*
Le istituzioni di controllo: la Corte di &iustizia dellUnione Europea 'rinvio( e la Corte dei conti
ccanto alla generale "unzione di vigilanza svolta della Commissione$ "orme pi< speci"ic0e di controllo sul "unzionamento dell:nione sono svolte dal2 controllo giurisdizionale esercitato dalla Corte di &iustizia dell:nione europea e il controllo contabile svolto dalla Corte dei conti* La Corte dei conti incaricata del controllo esterno sui conti dell:nione$ della cui istituzioni$ organi ed organismi esamina le entrate e le spese* Tale controllo riguarda tutte le spese e""ettuate nel .uadro delle attivit dell:nione$ con eccezione del settore militare e della di"esa* Essa composta da un cittadino per ciascuno /tato membro c0e nominato su proposta di .uesto$ ne "a parte a pieno titolo personale$ essendo tenuto ad esercitare a sue "unzioni in piena indipendenza e nellinteresse generale dell:nione* ' membri devono provenire dalle istituzioni di controllo esterno dei rispettivi paesi o comun.ue essere dotati di .uali"icazioni speci"ic0e) essi sono nominati per sei anni (rinnovabili! dal Consiglio c0e delibera a maggioranza .uali"icata$ previa consultazione del (arlamento europeo$ e sulla base della proposte presentate da ciascuno /tato membro* 'l (arlamento europeo procede ad una audizione dei singoli candidati* 'l parere del (arlamento rimane non vincolante per il Consiglio* ltre al decesso$ la "ine anticipata del mandato di un membro pu= aversi per dimissioni volontarie o decadenza dic0iarata dalla Corte di &iustizia per il venir meno dei re.uisiti necessari o per violazione dei propri obblig0i istituzionali* La Corte 0a sede a Lussemburgo$ nomina al suo interno un presidente c0e resta in carica per tre anni$ rinnovabili* Essa adotta anc0e il proprio regolamento interno$ soggetto$ in contraddizione con il carattere di istituzione della Corte e lautonomia c0e ne dovrebbe derivare$ allapprovazione a maggioranza .uali"icata da parte del Consiglio* La Corte dei Conti svolge una duplice "unzione$ di controllo e consultiva* (er la prima$ essa compie un riesame delle entrate e delle spese delle istituzioni e degli organi ed organismi dell:nione) a .uesto "ine pu= svolgere le indagini necessarie presso i locali delle altre istituzioni$ di .ualun.ue organismo di gestione entrate e spese dell:nione e di .ualun.ue persona "isica o giuridica c0e riceva contribuiti a carico del bilancio delle stessa$ e tali soggetti sono tenuti a trasmettere alla Corte ogni documento o dato utile allo scopo* l termine di ciascun esercizio essa rediga una relazione annuale sullesecuzione del bilancio$ alla .uale di aggiungono relazioni speci"ic0e su organismi dell:nione$ in particolare le agenzie* La "unzione consultiva si esprime in pareri c0e la Corte pu= produrre di propria iniziativa o su ric0iesta di una delle altre istituzioni dell:nione* 'n due casi tale ric0iesta anzi obbligatoria perc01 prevista dai Trattati2 la mancanza del parere di carattere non vincolante$ rende illegittimo latto per la cui adozione sia previsto*
&li organismi monetari dellUnione Europea
La )anca Centrale Europea
!inanziari
/ono degli organismi operanti nel settore monetario (la #anca centrale europea o #CE! e "inanziario (la #anca europea degli investimenti o #E'!* Con il Trattato di Lisbona almeno al #CE 0a "ormalmente assunto la status di 3istituzione4 dell:nione* mbedue la banc0e sono dotate di
una propria personalit giuridica dai Trattati) dispongono di risorse e bilancio propri$ di loro organi decisionali c0e ne assicurano lamministrazione e la gestione) nellassolvimento dei rispettivi compito operano in una posizione di marcata autonomia dalle altre istituzioni$ la #CE svolge indipendentemente la sua "unzione di governo della moneta$ mentre la #E' 3agisce in piena indipendenza sui mercati "inanziari alla stregua di .ualsiasi altra banca4* La loro particolare condizione di autonomia strettamente "unzionale e limitata a .uanto necessario allassolvimento dei loro compiti$ restando soggette alle norme ed ai principi c0e disciplinano il sistema istituzionale$ alle misure generali e al controllo della Corte* La personalit giuridica va intesa come una mani"estazione ulteriore della loro autonomia* La #CE il nucleo centrale del /istema europeo di banc0e centrali (/E#C!$ cui dato lobiettivo di garantire la stabilit dei prezzi e di sostenere la politic0e economic0e generali dell:nione* 'l /E#C$ di cui "anno parte anc0e le banc0e centrali nazionali della zona delleuro$ diretto dagli organi decisionali della #CE$ ai cui indirizzi ed istruzioni le banc0e centrali devono attenersi* 'l Consiglio direttivo della #CE lorgano cui spettano la de"inizione degli indirizzi generali del /E#C e della politica monetaria dell:nione* Esso comprende i membri del comitato esecutivo ed i governatori della banc0e centrali degli /tati aderenti alleuro* Le decisioni sono prese a maggioranza semplice$ salvo .uanto diversamente disposto dallo /tatuto* Tuttavia$ per talune decisioni si applica un sistema di voto ponderato calcolato in base alle .uote del capitale della #CE sottoscritte da ciascuna banca centrale* 'l Comitato esecutivo c0e 0a la gestione della #anca e lattuazione degli indirizzi di politica monetaria decisi dal Consiglio direttivo$ organo permanente composto da un presidente$ c0e anc0e il presidente della #CE e del Consiglio direttivo$ da un vice presidente e da altri .uattro membri$ nominati di comune accordo per otto anni non rinnovabili$ dal Consiglio europeo c0e delibera a maggioranza .uali"icata su raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del (arlamento europeo e del Consiglio direttivo dalla #CE* 'l Comitato decide di regola a maggioranza semplice$ con il voto decisivo del (residente in caso di parit* >entre non tutti gli /tati membri "anno parte delleuro$ il Consiglio direttivo ed il Comitato esecutivo sono a""iancati da un Consiglio generale composto dal presidente e dal vice presidente della #CE e dai governatori delle banc0e centrali di tutti gli /tati aderenti e non alleuro$ con riguardo ai tassi di cambio tra .uesto e le altre monete dell:nione* La #CE pu= emettere$ unitamente alle banc0e centrali nazionali$ le banconote della moneta unica* La sede a %ranco"orte* Essa pu= adottare atti normativi) tempo svolge una "unzione di controllo sullesercizio delle competenze altrui$ dovendo essere consultata per parere @ seppur non vincolante @ su molte deliberazioni del Consiglio) spetta poi un potere di iniziativa legislativa nei con"ronti del Consiglio) dotata di un potere sanzionatorio nei con"ronti delle imprese c0e violino gli obblig0i imposti dai regolamenti e dalle decisioni da essa adottati* >a con ri"erimento al "unzionamento della moneta unica$ compiti essenziali sono assegnati anc0e al Consiglio c0e 0a il ruolo centrale per il coordinamento delle politic0e economic0e degli /tati$ detenendo tanto un potere decisionale ed di indirizzo$ c0e un potere sanzionatorio nei con"ronti degli /tati membri per eventuali situazioni di eccessivo disavanzo pubblico$ potere c0e esso esercita su impulso della Commissione*
La )anca europea degli investimenti
La #E' lorganismo "inanziario dell:nione europea* Essa contribuisce ad uno sviluppo e.uilibrato del mercato interno$ "inanziando$ mediante prestiti e garanzie$ progetti diretti alla valorizzazione delle regioni meno sviluppate od allammodernamento o riconversione di imprese$ o pi< in generale progetti di interesse comune per pi< /tati membri$ e dei .uali gli /tati membri non sarebbero in grado di assicurare autonomamente lintegrale "inanziamento* Essa dotata di un proprio apparato organico ed amministrativo* l vertice vi il Consiglio dei governatori composto da un ministro per /tato membro (in generale in ministro della "inanze! c0e
0a il compito di "issare le direttive generali delle politic0e di credito della #anca e di decidere gli aumenti di capitale* Con leccezione di alcune deliberazione c0e ric0iedono lunanimit$ il Consiglio decide a maggioranza semplice dei suoi membri o se espressamente stabilito a maggioranza .uali"icata* Le concessioni di crediti e garanzie della #anca sono assicurate da un Consiglio di amministrazione$ di 25 amministratori$ nominati a titolo personale dal Consiglio dei governatori per 5 anni rinnovabili* 'l Consiglio di amministrazione vota a maggioranza di 1N? dei membri$ rappresentanti almeno il 5BL del capitale sottoscritto) a""iancato da un Comitato direttivo c0e si occupa della preparazione della sua decisioni e dellordinaria amministrazione$ "ormato da un presidente$ da otto vicepresidenti$ nominato per 5 anni dal Consiglio dei governatori su proposta del Consiglio di amministrazione*
&li organi consultivi dellUnione Europea
3'l (arlamento europeo$ il Consiglio e la Commissione sono assistiti da un Comitato economico e sociale e da un Comitato delle regioni$ c0e esercitano "unzioni consultive4* ttraverso .uesti tipi di organi si mira a "ar si c0e il processo decisionale si svolga nella consapevolezza degli speci"ici interessi di volta in volta in gioco e delle valutazione degli ambienti direttamente coinvolti* Laddove i Trattati prevedano lobbligo dellistituzione competente a adottare il parere$ seppur non vincolante$ di un dato organo consultivo$ la mancata consultazione suscettibile di rendere illegittimo latto* La loro composizione ed il loro "unzionamento sono disciplinati direttamente nei Trattati) essi sono i soli ad avere una composizione strettamente non governativa) a godere di una a""ettiva autonomia regolamentare e "inanziaria) i soli ad avere competenze ampie e non limitate ad uno speci"ico settore di attivit dell:nione* a! 'l Comitato economico e sociale lorgano consultivo rappresentativo 3dalle societ civile$ nei settori socioeconomico$ civico$ pro"essionale e culturale4* Esso riunisce rappresentanti delle organizzazioni di datori di lavoro$ di lavoratori dipendenti e di altri attori delle societ civile* +el rappresentare gli interessi dei suddetti$ i componenti del Comitato ne "anno comun.ue parte a titolo personale* Essi non sono vincolati da alcun mandato imperativo essendo c0iamati ad esercitare le loro "unzioni in piene indipendenza nellinteresse generale dell:nione* 'l Trattato "issa in un massimo di ?5B il numero dei membri$ ripartiti tra gli /tati membri* Essi sono nominati dal Consiglio a maggioranza .uali"icata per un mandato di 5 anni rinnovabile* 'l Consiglio delibera sulla base delle proposte "ormulate dagli /tati membri ed tenuto a consultare la Commissione$ il cui parere seppur obbligatorio$ non vincolante* 'l margine di discrezionalit del Consiglio rispetto alle proposte provenienti dagli /tati membri ridotto$ non essendo pi< c0iamato ad assicurare unadeguata rappresentanza alle diverse categorie della vita economica e sociale* /petta al Comitato designare il suo presidente$ tra i suoi membri$ e adottare il proprio regolamento interno* /i articola in tre gruppi di membri$ c0e rappresentano i datori di lavoro$ i lavoratori dipendenti e le altre componenti economic0e e sociali della societ civile organizzata* Lattivit del Comitato consiste nella "ormulazione di pareri su proposte di atti speci"ici o su tematic0e generali di competenza dell:nione* ' pareri possono essere "ormulati diniziativa dello stesso Comitato o su ric0iesta del (arlamento europeo$ del Consiglio o della Commissione* 'n taluni casi$ .ueste istituzioni sono tenute dallo stesso T%:E a consultare il Comitato prima delladozione di loro atti) "ermo restando il valore non vincolante del parere del Comitato$ la sua mancanza motivo di illegittimit dellatto adottato* 'l (arlamento europeo$ il Consiglio e la Commissione 0anno la possibilit$ se necessario$ di imporre al Comitato un termine non in"eriore a un mese$ per la "ormulazione del parere$ superato il .uale
latto pu= essere adottato anc0e in assenza dello stesso* La consultazione obbligatoria del Comitato economico e sociale necessario per i settori del mercato interno$ i trasporti$ loccupazione e la politica sociale$ la sanit pubblica$ la protezione dei consumatori$ le reti trans europee$ la politica industriale$ la coesione economica e sociale$ la ricerca e lambiente*
Il Comitato delle %egioni
(er dare voce alle collettivit politic0e locali$ permettendo loro di rappresentare il loro punto di vista direttamente e senza la mediazione degli /tati* Esso composto da rappresentanti delle collettivit regionali e locali degli /tati membri* nc0essi non sono vincolati da alcun mandato imperativo e sono c0iamati ad esercitare le loro "unzioni in piena indipendenza nellinteresse generale dell:nione* 'l rapporto esistente con listanza regionale o locale di provenienza riveste un valore "ormale* ' membri devono essere 3titolari di un mandato elettorale nellambito di una collettivit regionale o locale$ o politicamente responsabili4 se tale .ualit viene meno in corso di mandato$ essi cessano automaticamente e devono essere sostituiti* /petta ad ogni /tato designare i propri candidati al Comitato delle -egioni e determinare la proporzione$ allinterno della .uota di membri assegnatagli$ tra i rappresentanti dei diversi livelli del decentramento* Fuanto allorganizzazione interna del Comitato$ anc0e i punti di contatto con il Comitato economico e sociale sono molti$ la nomina del presidente$ ladozione del regolamento interno e lo svolgimento dei lavori per commissioni specializzate* La di""erenza con laltro Comitato sta nel "atto c0e i membri del Comitato delle -egioni si aggregano per gruppi politici c0e ri"lettono i principali orientamenti presenti anc0e nel (arlamento europeo* nc0e la "unzione consultiva del Comitato delle -egioni identica al Comitato economico e sociale2 esso consultato dal (arlamento europeo$ dal Consiglio o dalla Commissione nei casi previsti dal Trattato) .uando la consultazione imposta dai Trattati$ latto adottato senza ric0iedere il parere del Comitato illegittimo$ a meno c0e sia scaduto il termine di (almeno! un mese) il Comitato pu=$ .uando lo ritenga utile$ "ormulare pareri di sua iniziativa*
Le agenzie europee sono organismi specializzati dotati di personalit giuridica e di una certa autonomia organizzativa e "inanziaria$ incaricati di "ornire assistenza alle istituzioni sotto "orma di pareri e raccomandazioni* (er denominare .uesti organismi si "atto ricorso al termine 3agenzie4* Ci= non deve "ar credere c0e siano assimilabili alle agenzie degli ordinamenti nazionali* d esse le accomuna la "unzione regolatoria o esecutiva c0e sono c0iamate a svolgere sulla base di una .uali"icazione tecnica$ non pu= dirsi altrettanto del carattere di indipendenza visto c0e nella struttura gestionale delle agenzie europee sono rappresentati tanto gli /tati membri c0e la Commissione europea* Esse rappresentano lespressione di un decentramento della "unzione amministrativa
Le !onti del sistema giuridico dellUnione Europea e il carattere costituzionale dei Trattati
Le !onti del sistema giuridico dellUnione Europea
Come ogni altro ordinamento giuridico .uello dell:e organizzato intorno ad un sistema di "onti$ pi< ampio ed articolato della coppia diritto primario8 diritto derivato* 'l diritto primario non si esaurisce nei Trattati istituivi in .uanto tali) il diritto derivato$ con ri"erimento alla produzione normativa basata su previsioni espresse dei Trattati$ si identi"ica con un complesso di atti assai vari* 'l sistema creato dai Trattati annovera altre categorie di "onti* lcune di .ueste ulteriori "onti erano previste "in dallinizio nel testo dei Trattati2 ad esempio gli accordi internazionali conclusi con /tati terzi c0e sono vincolanti per le istituzioni e per gli /tati membri* ltre sono "rutto di successive modi"ic0e dei Trattati originari e dellelaborazione giurisprudenziale della Corte di &iustizia$ principi evocati da sentenze della Corte c0e 0anno ora consacrazione "ormale*
Il carattere costituzionale dei Trattati
l vertice delle "onti vi sono i Trattati istitutivi* 'l T:E e il T%:E costituiscono latto "ondante dell:nione e latto c0e disciplina da un lato le competenze di .uesta e le sue procedure di "unzionamento e$ dallaltro i principi e le regole di base su cui modellato lintervento delle istituzioni nei diversi settori di loro competenza* Le norme contenute nei Trattati sono .uindi norme sovraordinate rispetto a tutte le altre norme$ in .uanto i procedimenti produttivi di .ueste traggono la loro idoneit a "arlo dalle norme dei Trattati* La collocazione dei Trattati al vertice del sistema delle "onti spiega il "atto c0e si sia parlato pi< di una volta degli stessi in termini di 3Costituzione4) il 3Trattato** benc01 sia stato concluso in "orma daccordo internazionale$ costituisce la Carta costituzionale di una comunit di diritto4* -ic0iamando un "enomeno tipico delle esperienze costituzionali nazionali$ in particolare la possibilit di revisione dei Trattati c0e incontrerebbe un limite nei 3principi "ondamentali della Comunit4$ i .uali non tollererebbero modi"ic0e$ pur se venissero adottate in con"ormit al procedimento di emendamento previsto dagli stessi Trattati* i Trattati istitutivi manca la stessa struttura di una carta costituzionale$ non contiene solo i principi strutturali e materiali dellordinamento ma ne disciplinano "in nei dettagli i settori di competenza e la relative regole di "unzionamento* ' Trattati oggi usciti dal Trattato di Lisbona$ la cui costruzione in due testi separati pre"igura per la prima volta$ nel T:E$ lesistenza di un trattato base del processo dintegrazione europea e .uindi di un nucleo di norme superiori alle altre* /ul piano normativo i due Trattati 0anno pur sempre uguale valore giuridico e costituiscono perci= un complesso normativo unico nel .uale sarebbe di""icile subordinare norme delluno ad un principio di con"ormit con le norme dellaltro* La tendenza a vedere nei Trattati istitutivi un "enomeno costituzionale ne sottolineano la peculiarit c0e li caratterizzano in rapporto ai normali accordi internazionali* Ci= vero in primo luogo circa il modo in cui le norme dei Trattati vanno interpretate* 3Ggni disposizione di diritto comunitario va ricollocata nel proprio contesto e interpretata alla luce dellinsieme delle disposizioni del suddetto diritto$ delle sue "inalit$ del suo stadio di evoluzione al momento in cui va data applicazione alla disposizione di cui trattasi4* Fuanto alle limitazioni c0e incontra il potere di emendamento dei Trattati$ non alleventuale esistenza di limiti materiali allesercizio di .uel potere* E di""icile pensare c0e gli /tati membri non siano padroni di modi"icare a loro piacimento con una volont esplicita le norme dei Trattati$ pur se vi potrebbero essere emendamenti suscettibili di cambiare in pro"ondit la natura stessa del sistema
giuridico* >a a di""erenza del diritto internazionale$ gli /tati non sono liberi circa il procedimento da seguire per arrivare a .uelle modi"ic0e) 3il Trattato on pu= essere modi"icato se non mediante una revisione da e""ettuarsi ai sensi dellart 2?54* ' Trattati disciplinano puntualmente il procedimento attraverso cui si pu= realizzare una modi"ica delle loro norme* Lart C; T:E prevede una 3procedura di revisione ordinaria4* 'n base ad essa$ .uando uno /tato membro$ il (arlamento europeo o la Commissione presentino una proposta di revisione dei Trattati$ e il Consiglio europeo previa consultazione del (arlamento europeo e se del caso della Commissione$ esprima a maggioranza semplice il proprio parere "avorevole$ convocata una convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali$ dei capi di /tato o di governo degli /tati membri$ del (arlamento europeo e della Commissione$ a meno c0e ci= appaia inutile in ragione dellentit ridotta delle modi"ic0e proposte* 'n .uesta seconda ipotesi sar convocata direttamente una con"erenza intergovernativa tra gli /tati membri sulla base di un mandato "issato dallo stesso Consiglio europeo) altrimenti spetter alla convenzione elaborare .uel mandato nella veste di un progetto$ sulla base del .uale la con"erenza intergovernativa predisporr laccordo di modi"ica dei Trattati$ c0e entrer in vigore una volta rati"icato da tutti secondo le rispettive procedure costituzionali* Lart C; disciplina anc0e$ a seguito del Trattati di Lisbona$ due 3procedure di revisione sempli"icate4$ la prima riguardante proposte di modi"ica di disposizioni della parte terza del T%:E c0e non comportino unestensione delle competenze dell:nione$ la seconda riservata alleventuale passaggio dallunanimit alla maggioranza .uali"icata di decisioni del Consiglio nel .uadro del T%:E e del titolo A del T:E (il titolo A T:E riguarda le 39isposizioni speci"ic0e sulla politica estera e di sicurezza!$ ovvero dalla procedura legislativa speciale a .uella ordinaria per ladozione di atti legislativi nel .uadro sempre del T%:E (a di""erenza della prima procedura di revisione sempli"icata$ la cui attivazione ric0iede uniniziativa di uno /tato membro$ del (arlamento europeo o della Commissione$ la seconda pu= essere attivata dal Consiglio europeo di sua iniziativa!* /petta al Consiglio europeo decidere allunanimit su tali modi"ic0e su consultazione del (arlamento europeo$ della Commissione ed eventualmente della #CE$ nel primo caso$ previa approvazione del solo (arlamento nel secondo* E nel primo caso la decisione del Consiglio dovr ricevere lapprovazione degli /tati membri secondo le rispettive procedure costituzionali per entrare in vigore$ mentre nel secondo essa entrer in vigore direttamente a meno c0e il parlamento di uno /tato membro non si opponga entro sei mesi*
I Trattati e il diritto primario dellUnione Europea
ccanto ai due Trattati c0e oggi costituiscono lasse portante dell:nione europea$ esiste tutta una serie di altri atti ad essi ricollegati$ c0e$ venuti nel tempo ad integrare o modi"icare le precedenti versioni dei Trattati$ continuano oggi ad esplicare la loro e""icacia pure in relazione ai Trattati attuali* /i pensi gli atti internazionali scaturiti negli anni* Gra come in passato$ i Trattati istitutivi sono poi a""iancati da una serie di protocolli ad essi allegati$ dove sono disciplinati alcuni aspetti del "unzionamento dell:nione non regolati o contemplati per vie solo generali allinterno degli stessi Trattati* Linserimento di un protocollo dovuto alla volont di non appesantire ulteriormente il testo del Trattato e di "acilitare leventuale successiva integrazione della disciplina dettata dal protocollo* Fuesto tipo di strumento stato utilizzato per introdurre nel sistema discipline ad applicazione di""erenziata senza intaccare la portata unitaria dei
Trattati principali e del diritto dell:nione2 il caso per il passato del (rotocollo sulla politica sociale$ attraverso cui si autorizz= al tempo del Trattato di >aastric0t una cooperazione ra""orzata in materia di lavoro tra undici /tati membri su dodici) o vari protocolli adottati per consentire a singoli /tati una posizione di""erenziata dagli altri rispetto a taluni settori di attivit dell:nione* Fuale ne sia la "inalit$ le norme di .uesti protocolli 0anno comun.ue lo stesso valore giuridico dalle norme dei Trattati ai .uali si ricollegano$ ne sono 3parte integrante4* Lo ribadisce oggi lart 51 del nuovo T:E* lla nozione dei Trattati$ .uali "onti di diritto primario$ vanno ricondotti anc0e gli atti di adesione$ attraverso i .uali 0anno ac.uistato lo status di membro i diversi /tati c0e si sono venuti ad aggiungere ai sei originari* La procedura di adesione regolata oggi dallart C9 T:E$ s"ocia in un accordo internazionale tra gli /tati gi membri e lo /tato o gli /tati aderenti$ destinato a "issare gli adattamenti istituzionali resi necessari dallingresso di uno o pi< nuovi /tati$ .uindi le condizioni per lammissione e le eventuali derog0e alle norme esistenti c0e permettano di tenere conto di problemi speci"ici dello /tato aderente* Le norme corrispondenti dellatto di adesione vanno pertanto ad integrare i Trattati istitutivi* 'l "atto c0e tali norme siano direttamente riconducibili alla volont degli /tati$ in .uanto soggetti sovrani$ comporta c0e vada riconosciuta natura di diritto primario anc0e a .uelle tra di esse c0e$ nel .uadro delle condizioni per lammissioni del nuovo /tato membro$ comportino eventualmente modi"ic0e ad atti di diritto derivato* #enc01 le disposizioni modi"icate siano contenute in atti di diritto derivato$ .uelle di modi"ica sono comun.ue parte dellaccordo di adesione$ con la conseguenza c0e esse non sono 3un atto del Consiglio$ ma disposizioni di diritto primario c0e**possono essere sospese$ modi"icate o abrogate soltanto mediante i procedimenti contemplati per la revisione dei Trattati originari4* /empre riconducibili alla volont espressa dagli /tati vanno riportate alla nozione di Trattati (.uindi di diritto primario! anc0e .uelle integrazioni degli stessi c0e sono avvenute sulla base di procedure sempli"icate* 'n particolare$ allistituzione del sistema delle risorse proprie comunitarie o allintroduzione dellelezione a su""ragio diretto del (arlamento europeo* Con il Trattato di Lisbona art C2 del T:E in maniera esplicita dispone c0e$ laddove il Consiglio europeo decide allunanimit il passaggio ad una di"esa comune europea$ esso raccomander 3agli /tati membri di adottare una decisione in tal senso con"ormemente alle rispettive norme costituzionali4$ 3il Consiglio$ deliberando secondo una procedura legislativa speciale$ allunanimit e previa consultazione del (arlamento europeo$ adotta una decisione c0e stabilisce le disposizioni relative al sistema delle risorse proprie dell:nione**Tale decisione entra in vigore solo previa approvazione degli /tati membri con"ormemente alle rispettive norme costituzionali4* Aa in"ine considerato$ .uando ci si ri"erisce ai Trattati$ tanto .uali istitutivi .uanto alcuni degli atti ad essi collegati$ .uali .uelli di adesione di nuovi membri$ sono accompagnati da una serie numerosa di dic0iarazioni concernenti speci"ic0e parti o norme degli stessi ovvero aspetti ad essi in .ualc0e modo connessi) ovviamente tali dic0iarazioni sono prive di valore normativo$ esse "anno di parte del 3contesto4 ma costituiscono strumenti di interpretazione delle norme alle .uali direttamente si ri"eriscono* 9iscorso a parte per la Carta dei diritti "ondamentali dell:nione c0e con il Trattato di Lisbona 0a ac.uistato$ alla stregua di un protocollo$ valore "ormale di diritto primario (mentre prima "ungeva da dic0iarazione ai Trattati!2 essa 30a lo stesso valore giuridico dei Trattati4*
&li e!!etti delle norme di diritto primario sui soggetti dellordinamento
3Lordinamento europeo riconosce come soggetti non soltanto gli /tati membri$ ma anc0e i loro cittadini4$ .uindi del tutto concepibile c0e dal Trattato derivino diritti soggettivi per i singoli$ e ci= 3non soltanto nei casi in cui il Trattato espressamente li menziona$ ma anc0e come contropartita
di precisi obblig0i imposti dal Trattato ai singoli$ agli /tati membri o alle istituzioni comunitarie4* Fuesto non signi"ica c0e tutte le norme dei Trattati siano suscettibili di produrre e""etti direttamente in capo a persone "isic0e o giuridic0e$ dato c0e sono per lo pi< strutturate avendo a modello destinatari di natura statuale* :na norma pu= creare per i singoli situazioni giuridic0e soggettive c0e possano essere invocate davanti ad un giudice nazionale* Caratteristic0e di .ueste norme sono la c0iarezza$ la precisione$ la completezza ed il carattere incondizionato delle norma invocata* Cos7 come possono attribuire loro diritti$ le norme dei Trattati possono essere per i privati anc0e "onte diretta di obblig0i nei con"ronti dei altri privati2 ad es il principio della parit di retribuzione "ra uomo e donna per un lavoro di pari valore$ il divieto di discriminazione per motivi di nazionalit in materia di lavoro subordinato e di prestazione di servizi*
I principi generali di diritto In particolare il principio del rispetto dei diritti !ondamentali nellUnione Europea
3' diritti "ondamentali$ garantiti della Convezione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert "ondamentali comuni agli /tati membri$ "anno parte del diritto dell:nione in .uanto principi generali4 la categoria "rutto dellelaborazione della Corte di &iustizia$ la .uale 0a consolidato lesistenza di una serie di principi mutuati da altri sistemi giuridici o da norme degli stessi Trattati$ ricostruendoli come principi di per s1 inerenti al sistema giuridico dell:nione intesa come una comunit di diritto* Leale collaborazione rea le istituzioni e con gli /tati membri$ rispetto delle.uilibrio istituzionale$ certezza del diritto$ legittimo a""idamento* Tali principi sono serviti a consentire una pi< compiuta ricostruzione di un dettato normativo altrimenti generico o incompleto) a ra""orzare una certa interpretazione di disposizioni del diritto dell:nione c0e si prestavano a pi< di un signi"icato) a costruire ulteriori parametri di legittimit del comportamento delle istituzioni o degli /tati membri* Con ri"erimento al principio di tutela dei diritti "ondamentali della persona umana$ con il Trattato di Lisbona$ la Corte si autonomamente incaricata di a""ermare lesistenza nel sistema giuridico dell:nione di un obbligo di rispetto dei diritti "ondamentali da parte delle istituzioni* 3' diritti "ondamentali costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto) nel garantire la tutela di tali diritti l:nione tenuta ad ispirarsi alle tradizioni costituzionali comuni agli /tati e non potrebbe ammettere provvedimenti incompatibili con i diritti "ondamentali riconosciuti e garantiti dalle Costituzioni di tali /tati) i trattati internazionali in materia di tutela dei diritti delluomo$cui gli /tati membri 0anno cooperato o aderito$ possono del pari "ornire elementi di cui occorre tenere conto nellambito comunitario4* Con art 5 si esplicita limpegno dell:nione a rispettare i diritti "ondamentali) .uesto rispetto di impone non solo da parte degli atti di diritto derivato ma rappresenta anc0e un criterio al .uale con"ormare linterpretazione delle norme degli stessi Trattati* Fuanto al rispetto dei diritti "ondamentali nellapplicazione dei Trattati$ non vi solo lobbligo di tale rispetto da parte degli atti delle istituzioni ed a valutare conseguentemente la compatibilit di tali atti con i diritti "ondamentali$ ma anc0e nei con"ronti dei comportamenti delle autorit nazionali .uando .ueste agiscono in attuazione del diritto posto in essere dai Trattati* Aincolano gli /tati membri .uando essi danno esecuzione alle discipline comunitarie$ .uesti sono tenuti ad applicare tali discipline nel rispetto dei diritti "ondamentali) allo stesso modo gli atti adottati nel .uadro del T:E devono essere interpretati dal giudice nazionale in maniera c0e siano rispettati i diritti "ondamentali e c0e sia accertato c0e lapplicazione delle misure prese sul piano nazionale nellattuazione di tali atti non sia tale da determinare una violazione dei diritti "ondamentali* (er .uanto concerne lindividuazione concreta dei diritti "ondamentali oggetto del citato obbligo di
rispetto$ la Corte 0a individuato la "onte cui ispirarsi da un lato nelle tradizioni costituzionali comuni agli /tati membri$ dallaltro nella Convenzione europea dei diritti delluomo e negli strumenti internazionali di cui siano parti tutti gli /tati membri* E contemplato nei Trattati il divieto di tortura o di trattamenti inumani o degradanti$ del diritto alla libert di associazione sindacale$ del diritto alla propriet privata e al libero esercizio di unattivit economica o pro"essionale$ libert religiosa$ libert di espressione e di "ormazioni$ tutela della vita privata e "amiliare$ diritto allinviolabilit del domicilio$ diritto alla riservatezza$ ad un processo e.ui$ alla di"esa$ irretroattivit delle norme penali$ diritto alluguaglianza* ' diritti "ondamentali non vanno intesi come 3prerogative assolute e devono essere considerati in relazione alla "unzione da essi svolta nella societ* E pertanto possibile operare restrizioni$ purc01 dette restrizioni rispondano a""ettivamente a "inalit di interesse generale perseguite (dall:nione! e non siano un intervento sproporzionato ed inammissibile c0e pregiudic0erebbe la stessa sostanza di tali diritti4* Con il Trattato di Lisbona la Carta di diritti "ondamentali$ se prima era uno strumento privo di valore vincolante$ 0a ac.uistato e""icacia vincolante* (er via di un compromesso portato al Trattato di Lisbona$ un (rotocollo allegato ai Trattati limita lapplicabilit della Carta a -egno :nito e (olonia) le disposizioni relative ai diritti sociali non creano diritti azionabili applicabili a .uesti due paesi$ salvo c0e siano previsti tali diritti nei diritti interni dei due paesi4*