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Timestamp: 2020-07-06 17:57:42+00:00
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A nova lei de custas judiciárias e o acesso à Justiça
As conclusões centrais da Comissão, as quais orbitam em torno de dois eixos principais
Comissão de Estudos do IBPD sobre Projeto de Lei de Custas Judiciárias
A temática das custas judiciárias não pode ser pensada à margem da garantia de acesso à justiça. Em que pese consubstanciem fenômenos distintos, é cediço que o custo do processo, especialmente aos necessitados, tende a servir de barreira ao acesso dos cidadãos aos Tribunais, distanciando ainda mais a população carente de uma via reparatória de ilicitudes. Há, portanto, uma cristalina imbricação entre as custas judiciárias e o acesso à ordem jurídica justa.1
O tema, longe de representar uma preocupação recente na história do Direito Processual, foi globalmente apresentado por Mauro Cappelletti e Bryant Garth no propalado Projeto Florença, cujo Relatório Geral constituiu as bases para o estudo crítico do processo civil à luz do enfoque do acesso à justiça.2 A par de outras barreiras, os autores identificaram a necessidade de superação do custo do processo (despesas processuais e honorários advocatícios), como meio de alcançar um acesso justo e efetivo à justiça.
Passados quarenta anos da publicação do prestigiado trabalho, vem à tona o projeto de Lei Complementar elaborado pelo Grupo de Trabalho designado pela Portaria nº 71/2019 no âmbito do Conselho Nacional de Justiça, o qual pretende estabelecer normas gerais para a cobrança de custas dos serviços forenses no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, e o controle de sua arrecadação (clique aqui).
A fim de contribuir democraticamente com o debate, o Instituto Brasileiro de Direito Processual (IBDP) instituiu uma Comissão de Estudos sobre a nova Lei de Custas Judiciárias, oferecendo sugestões científicas de aperfeiçoamento ao projeto de Lei Complementar.
O presente artigo tem por escopo apresentar à comunidade jurídica as conclusões centrais da Comissão, as quais orbitam em torno de dois eixos principais: a) custas judiciárias envolvendo os métodos consensuais de resolução de conflitos (art. 9º); b) custas judiciárias e a concessão da gratuidade de custas (art. 13).
a) custas judiciárias envolvendo os métodos consensuais de resolução de conflitos
Segundo prevê o artigo 9º do Projeto de Lei Complementar:
Art. 9º. A lei poderá estabelecer políticas especiais para o incentivo aos meios alternativos de composição de conflitos, mediante o estabelecimento de taxa adicional para o custeio de medidas destinadas à prevenção ou resolução consensual de litígios. § 1º. O valor da taxa adicional prevista no caput não poderá ser superior a 5 (cinco) unidades de referência, sendo devida por ocasião do ajuizamento, sujeita às mesmas regras atinentes à gratuidade, se o caso.
§2º. A taxa adicional não poderá ser cobrada nos casos em que a parte, previamente ao ajuizamento, tenha se valido do Centro Judiciário de Solução Consensual de Conflitos e Cidadania para tentativa de composição e deverá ser abatida de eventuais pagamentos devidos para a realização de audiência de conciliação ou sessões de mediação na fase judicial.
§3º. As empresas que queiram se valer do Centro Judiciário de Solução Consensual de Conflitos e Cidadania para cobranças e discussões de contratos relativos às suas atividades empresariais deverão providenciar o adiantamento da taxa adicional prevista no caput deste artigo já no momento do pedido de audiência na fase extrajudicial.
§4º. A utilização do Centro Judiciário de Solução Consensual de Conflitos e Cidadania não dispensa o pagamento das custas nos pedidos de homologação judicial em adjudicação e partilha, bem como para a conversão do título extrajudicial em judicial, além do pagamento de eventuais outras despesas, ressalvada a gratuidade.
Imperioso rememorar, acerca dos métodos consensuais de resolução de conflitos, que o Código de Processo Civil de 2015 priorizou o tratamento consensual de disputas ao estabelecer que “o Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos” (art. 3º, §2º).
Referida previsão representa a consolidação de um ideal de justiça consensual pactuado ainda por ocasião do II Pacto Republicano em 2009, seguido pela Resolução nº 125 do Conselho Nacional de Justiça em 2010, e, mais recentemente, pela Lei Geral sobre Mediação e Meios Alternativos de Solução de Controvérsias em 2015 (Lei nº 13.140).
O Estado brasileiro firma, nesse sentido, verdadeiro pacto normativo em torno da consensualidade, cujo programa de ação governamental pressupõe não apenas a realização de ações legislativas tendentes a estimular e priorizar os métodos adequados de tratamento dos conflitos, mas também a vinculação de receitas orçamentárias aptas a garantir um planejamento administrativo e financeiro para a realização dos fins programados.
Não se pode olvidar, porém, que um dos principais obstáculos contemporâneos à plena implementação da política judiciária nacional de tratamento adequado dos conflitos recai sobre a ausência/deficiência de remuneração envolvendo conciliadores e mediadores judiciais, além da falta de estruturação administrativa dos Centros Judiciários de Solução Consensual de Conflitos.
Em que pese o disposto no artigo 168 do CPC/2015 (“…o conciliador e o mediador receberão pelo seu trabalho remuneração prevista em tabela fixada pelo tribunal, conforme parâmetros estabelecidos pelo Conselho Nacional de Justiça”), é notório que estes profissionais não vem percebendo remuneração adequada pelo labor de interesse público desempenhado, o que gera um desestímulo à valorização do segmento e um entrave à consolidação da presente política pública.
Por outro lado, a instituição de novos tributos em tempos de crise financeira e altos índices de endividamento da população tende a representar, igualmente, um desincentivo à utilização dos métodos consensuais de tratamento de controvérsias, operando indesejado movimento contrário à difusão de uma cultura da pacificação.
Paira, ademais, constante preocupação envolvendo o desvio de finalidade dos Centros Judiciários de Solução Consensual de Conflitos, célula fundamental da política pública judiciária instituída pela Resolução nº 125, que, de ambiente propício para o exercício da cidadania e cultura da paz, pode se transformar em indesejado “balcão de cobranças” envolvendo atividades empresariais, imobiliárias e financeiras, invertendo a lógica republicana exigida para a instituição de uma política pública estatal.
Não só. Uma vez cientes do baixo custo do serviço e da proficiência da atividade consensual desempenhada nos Centros Judiciários de Solução Consensual de Conflitos, é possível que segmentos empresariais deixem de investir na estruturação de seus Serviços de Atendimento ao Consumidor (SAC’s), contrariando o disposto nas legislações de regência.
Lançando luzes sobre estas questões e procurando equacionar os problemas apontados, a Comissão propôs as seguintes alterações ao texto originário:
Art. 9º. A lei poderá estabelecer políticas especiais para o incentivo aos meios alternativos de composição de conflitos, mediante o estabelecimento de taxa adicional para o custeio de medidas destinadas à prevenção ou resolução consensual de litígios.
§1º. Os valores arrecadados serão revertidos a um Fundo específico destinado à implementação da política pública judiciária de resolução consensual de litígios, sendo seus recursos vinculados à remuneração de conciliadores e mediadores e à estruturação administrativa dos Centros Judiciários de Solução Consensual de Conflitos e Cidadania, obedecidos os parâmetros estabelecidos pelos respectivos Tribunais e pelo Conselho Nacional de Justiça.
§2º. O valor da taxa adicional prevista no caput não poderá ser superior a 5 (cinco) unidades de referência, sendo devida por ocasião do ajuizamento, sujeita às mesmas regras atinentes à gratuidade, se o caso.
§3º. A taxa adicional não poderá ser cobrada nos casos em que a parte, previamente ao ajuizamento, tenha se valido do Centro Judiciário de Solução Consensual de Conflitos e Cidadania para tentativa de composição.
§4º. Ressalvada a situação do parágrafo anterior, a taxa adicional poderá ser cobrada por ocasião do ajuizamento da ação, respeitada a hipótese de gratuidade, devendo, porém, ser abatida de eventuais pagamentos devidos para a realização de audiência de conciliação ou sessões de mediação na fase judicial.
§5º. Não existindo Centro ou Juizado de Conciliação específico, as empresas poderão se valer do Centro Judiciário de Solução Consensual de Conflitos e Cidadania para cobranças e discussões de contratos relativos às suas atividades empresariais, devendo providenciar o adiantamento de valor não inferior ao dobro da taxa adicional prevista no caput deste artigo no momento do pedido de audiência na fase extrajudicial.
§6º. A utilização do Centro Judiciário de Solução Consensual de Conflitos e Cidadania não dispensa o pagamento das custas nos pedidos de homologação judicial em adjudicação e partilha, bem como para a conversão do título extrajudicial em judicial, além do pagamento de eventuais outras despesas, ressalvada a gratuidade.
Inicialmente, a alteração sugerida vincula no parágrafo 1º os valores arrecadados enquanto “taxa adicional” à remuneração de conciliadores e mediadores e à estruturação administrativa dos Centros Judiciários de Solução Consensual de Conflitos, obedecidos os parâmetros estabelecidos pelos respectivos Tribunais e pelo Conselho Nacional de Justiça. Trata-se de medida que tem por escopo solucionar, de forma paulatina, a ausência de uma adequada política remuneratória destes agentes consensuais, colaborando para a valorização do segmento profissional e para a plena implementação da política pública judiciária de resolução consensual de conflitos.
Doravante, a fim de evitar qualquer confusão hermenêutica a respeito da hipótese de incidência da “taxa adicional”, evidencia-se nos parágrafos 3º e 4º sua não ocorrência, quando buscada previamente a composição extraprocessual do conflito pela parte, preservando-se ainda, caso não haja essa prévia tentativa, a possibilidade de cobrança, ressalvada a garantia de abatimento futuro na fase judicial.
Por fim, no que toca à resolução de conflitos envolvendo cobranças e discussões de contratos empresariais, a alteração sugerida deixa claro que a utilização dos Centros Judiciários de Solução Consensual de Conflitos para esta finalidade tem caráter de exceção, preferindo-se a instituição de Juizado ou Centro de Conciliação específico para referida finalidade. Embora a lei não diga expressamente, entende-se que a mesma lógica deveria ser aplicada para instituições financeiras e Conselhos de Fiscalização Profissionais, evitando-se um desvio de finalidade dos CEJUSC’s.
Em caso de utilização dos Centros Judiciários de Solução Consensual de Conflitos para atividades empresariais, a alteração proposta eleva o adiantamento da taxa adicional ao dobro do valor inicialmente indicado, garantindo, ainda, a possibilidade de majoração escalonada com base no porte da atividade empresarial desempenhada.
Almeja-se, com isso, alcançar um duplo escopo: de um lado, evita que pequenos empresários sejam equiparados a grandes empresas em termos de recolhimento de custas judiciárias pela utilização do serviço forense; de outro, projeta um desincentivo aos litigantes habituais (repeat players),3 que podem suportar um valor superior das taxas judiciárias, a depender do atendimento insatisfatório ao dever de autocomposição e à valorização dos serviços de atendimento ao consumidor.
b) custas judiciárias e a concessão da gratuidade de custas
No que toca ao eixo das custas judiciárias e a concessão da gratuidade de despesas, dispõe o Projeto de Lei Complementar:
II – o parcelamento ou o diferimento das custas iniciais e despesas de alto valor, desde que, em ambas as situações, o pedido venha acompanhado do pagamento do valor mínimo previsto no §1º do art. 5º desta Lei e o integral pagamento do remanescente seja efetuado antes da sentença ou acórdão.
§1º Ao pleitear a gratuidade ou qualquer outro benefício, o postulante deverá desde logo apresentar as informações pertinentes e, deixando de fazê-lo, o juiz, de ofício ou a requerimento, poderá determinar a vinda dos dados ou informações constantes dos sistemas informatizados.
§2° Verificando que a parte postulou o benefício quando manifestamente incabível ou tendo omitido dados ou informações relevantes, o juiz condenará o postulante ao pagamento de custas pelo incidente, fixadas entre 2 (duas) a 4 (quatro) unidades de referência, além do ressarcimento das despesas relativas a cada diligência praticada.
§3° Incumbe à Serventia do Juízo a fiscalização quanto ao correto recolhimento das custas e respectivas parcelas, quando deferido o abatimento, parcelamento ou diferimento.
§4º. Até que sobrevenha regulação específica em lei própria, as regras de gratuidade previstas na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015, poderão ser aplicadas também aos processos criminais e aos processos do Juizado Especial Cível, da Fazenda Pública e Criminal.
Como referido anteriormente, as custas judiciárias não devem servir de obstáculo ao acesso à justiça de parcela necessitada da população. A gratuidade deve ser compreendida, nesse prisma, como o direito material da parte à isenção de despesas jurídicas, o qual tem por pressuposto a situação fática de hipossuficiência financeira.
Aparentemente, a legislação projetada não contraria esta garantia fundamental, afinal esclarece em seu artigo 2º que:
Art. 2º. Respeitado o direito assegurado pelo art. 5º, inc. LXXIV da Constituição Federal à assistência jurídica e integral aos que comprovarem a insuficiência de recursos, as custas judiciais serão cobradas segundo o disposto nas leis de regência no âmbito da Justiça Federal, da Justiça do Trabalho, da Justiça Militar, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Estados, obedecidos os requisitos e limites estabelecidos nesta Lei.
Ocorre, porém, que a redação do caput e do parágrafo 1º do artigo 13 da proposta de Lei Complementar colide frontalmente com o estabelecido no artigo 99, parágrafos 2º e 3º, do Código de Processo Civil de 2015, o qual indica:
A exegese da legislação processual em vigor é clara: a concessão da gratuidade de custas se dá com base na mera afirmação de hipossuficiência da pessoa natural. E tal possui uma razão histórica de ser.
Rememore-se, nesse sentido, que em sua redação original a Lei nº 1.060/1950 exigia que o postulante especificasse seus rendimentos e encargos mediante atestado de pobreza expedido pela autoridade policial ou pelo prefeito municipal. Com a edição da Lei nº 5.478/1968, passou-se a dispensar a apresentação deste documento nas ações de alimentos, admitindo-se a mera afirmação por escrito da condição de necessitado econômico nesta modalidade de demanda. Posteriormente, a Lei nº 6.654/1979 substituiu o atestado de pobreza pela apresentação da Carteira de Trabalho e Previdência Social, mesmo ano em que a Lei nº 6.707/1979 passou a considerar presumidamente hipossuficiente os trabalhadores que percebessem salário igual ou inferior ao dobro do mínimo legal4.
Doravante, em meio à desburocratização dos serviços públicos da década de 80, a Lei nº 7.510/1986 foi responsável por alterar a redação do artigo 4º da Lei nº 1.060/1950, instituindo o sistema de presunção de pobreza para fins de concessão da gratuidade de justiça e da assistência jurídica gratuita. A partir desta última alteração, passou a ser dispensada a apresentação de qualquer prova relativa à condição econômica do requerente, bastando a simples afirmação de impossibilidade de prover as despesas processuais e os honorários advocatícios, sem o sacrifício de seu sustento próprio ou de sua família.
Em síntese, a legislação brasileira migrou de um sistema burocrático-comprovacionista de comprovação da vulnerabilidade econômica, baseado no vexatório atestado de pobreza, para um sistema simplificado-presumicionista, baseado na simples afirmação de insuficiência de recursos, desde que feita em benefício de pessoa natural5.
No que toca à pessoa física, portanto, a simples alegação de insuficiência de recursos deve gerar a presunção de hipossuficiência econômica, o que se revela como uma medida histórica de facilitação do acesso à justiça ao litigante hipossuficiente. Tal exegese vem reforçada pelo disposto no parágrafo 2º do artigo 99 do CPC/2015, o qual restringe as hipóteses de indeferimento do pedido à existência nos autos de elementos que evidenciem a falta dos pressupostos legais para a concessão de gratuidade, após a prévia intimação do postulante.
Diferentemente ocorre em relação às pessoas jurídicas (art. 99, § 3º), que necessitam comprovar a insuficiência de recursos, para que seja reconhecido o direito à gratuidade de despesas. Nesse ponto, o legislador positivou a jurisprudência do STJ, que já vinha admitindo o reconhecimento da gratuidade à pessoa jurídica com ou sem fins lucrativos, desde que demonstrada sua impossibilidade de arcar com os encargos processuais para que possam se valer do benefício (Sum. 481).
Há, portanto, nítida antinomia normativa entre o que estabelece o artigo 13 do projeto de Lei Complementar e o artigo 99 do Código de Processo Civil.
Com o objetivo de superar o conflito normativo exposto acima, três são as alterações sugeridas pela Comissão:
Art. 13. Além da hipótese de concessão de gratuidade, nos termos da legislação processual, desde que alegada a momentânea indisponibilidade financeira, o juiz poderá deferir os seguintes benefícios:
§1º Pleiteada a gratuidade ou qualquer outro benefício, havendo elementos que evidenciem a falta de pressupostos legais para a concessão de gratuidade, o juiz poderá determinar a vinda de informações pertinentes e, deixando a parte de fazê-lo, poderá, de ofício ou a requerimento, requisitar a vinda de dados ou informações constantes dos sistemas informatizados.
§2° Há presunção de insuficiência de recursos em relação às partes que já tenham sua vulnerabilidade econômica reconhecida pela Defensoria Pública, pelos escritórios de prática jurídica das faculdades de Direito reconhecidas na forma da lei e pelas entidades que prestam assistência jurídica gratuita em razão de convênios firmados com a Defensoria Pública.
§3° Verificando que a parte postulou o benefício quando manifestamente incabível ou tendo omitido dados ou informações relevantes, o juiz condenará o postulante ao pagamento de custas pelo incidente, fixadas entre 2 (duas) a 4 (quatro) unidades de referência, além do ressarcimento das despesas relativas a cada diligência praticada.
§4° Incumbe à Serventia do Juízo a fiscalização quanto ao correto recolhimento das custas e respectivas parcelas, quando deferido o abatimento, parcelamento ou diferimento.
§5º. Até que sobrevenha regulação específica em lei própria, as regras de gratuidade previstas na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015, poderão ser aplicadas também aos processos criminais e aos processos do Juizado Especial Cível, da Fazenda Pública e Criminal.
Inicialmente, no caput do artigo 13, propõe-se a substituição do termo “comprovada” por “alegada”, preservando, nesta ótica, a histórica sistemática de concessão da gratuidade de custas no panorama processual brasileiro. A medida favorece um diálogo profícuo entre as fontes normativas, evitando que a recente legislação processual de 2015 caminhe para se transformar em nova “colcha de retalhos”,6 como ocorreu com o CPC/1973.
Já no parágrafo 1º, havendo elementos que evidenciem a falta de pressupostos legais para a concessão de gratuidade (art. 99, § 3º), restaria garantida ao juiz a oportunidade de intimar a parte postulante para comprovar a situação de carência afirmada. Caso a parte deixasse de fazê-lo, poderia o juiz, de ofício ou a requerimento da parte adversa, determinar a vinda de dados ou informações constantes em sistemas informatizados. A sugestão valoriza, a um só tempo, a boa-fé objetiva do postulante (art. 5º), o dever judicial de cooperação (art. 6º) e o contraditório em sua dimensão substantiva (arts. 9º e 10), preservando ainda a harmonia entre as legislações.
Por derradeiro, sugere-se o estabelecimento de uma presunção de insuficiência de recursos em relação às partes que já tenham sua vulnerabilidade econômica reconhecida pela Defensoria Pública, pelos escritórios de prática jurídica das faculdades de Direito reconhecidas na forma da lei e pelas entidades que prestam assistência jurídica gratuita em razão de convênios firmados com a Defensoria Pública.
O objetivo aqui é cristalino: aproveitar a atividade de avaliação da vulnerabilidade econômica praticada pelos serviços que prestam a assistência jurídica gratuita à população carente, evitando um retrabalho por parte do Poder Judiciário. No caso das Defensorias Públicas, aliás, a avaliação da condição financeira da parte assistida costuma observar rígidos critérios objetivos de análise e concessão, o que torna antieconômico e contraproducente o reexame da hipossuficiência econômica por parte do Poder Judiciário. No caso, dois órgãos públicos estariam sendo chamados a realizar a mesma atividade administrativa de triagem socioeconômica, violando-se, neste aspecto, o princípio da eficiência administrativa (art. 37, CF/88).
Não se pode olvidar, ademais, que as partes que procuram pelos serviços jurídicos da Defensoria Pública e dos escritórios de prática jurídica das faculdades de Direito consubstanciam, em sua imensa maioria, pessoas vulneráveis do ponto de vista econômico, o que revela o acerto da presunção de insuficiência de recursos indicada.
Por derradeiro, registre-se que todas as alterações sugeridas pela Comissão de Estudos do IBDP possuem como único escopo contribuir ao debate e aperfeiçoar o projeto de Lei Complementar referente às custas judiciárias. Não se pode prescindir, porém, de um enfoque que valorize o acesso à justiça. Como ponderavam Cappelletti e Garth, a perspectiva do acesso é, antes de tudo, um método de pensamento que deve influenciar as reformas institucionais, iluminando as finalidades perseguidas e os impactos sociais suportados pelos cidadãos. Que a nova Lei de Custas Judiciárias não represente um retrocesso na democratização do acesso à justiça.
1 WATANABE, Kazuo. Acesso à justiça e sociedade moderna. In: GRINOVER, Ada Pellegrini (Coord.). et al. Participação e processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1988, p. 128-135.
2 CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, trad. Ellen Gracie Northfleet, 2002.
3 GALANTER, Marc. Why the haves come out ahead? Speculations on the limits of legal change. Law and Society review, v. 9 n. 1, p. 95-160, 1974.
4 ESTEVES, Diogo; SILVA, Franklyn Roger Alves. Princípios Institucionais da Defensoria Pública. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018, p. 188/189.
5 A classificação é de Diogo Esteves.
6 A expressão é de Dinamarco, referindo-se às reformas impostas ao CPC/1973.
Comissão de Estudos do IBPD sobre Projeto de Lei de Custas Judiciárias – Brasília
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