Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/uzemni-planovani-vymezeni-zastaveneho-uzemi.p1765.html
Timestamp: 2020-05-26 10:54:11+00:00
Document Index: 57966285

Matched Legal Cases: ['§ 59', 'zákona č. 183', '§ 68', '§ 174', '§ 187', '§ 59', '§ 187', '§ 59', 'zákona č. 280', '§ 58', '§ 58', '§ 9', 'zákona č. 84', '§ 59', '§ 2', '§ 59', '§ 59', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 101', '§ 5', '§ 6', '§ 59', '§ 58', '§ 171', 'soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 6', '§ 99', 'zákona č. 128', 'soud ', '§ 59', 'zákona č. 50', '§ 10', '§ 11', '§ 139', '§ 189', '§ 2', '§ 59', '§ 2', 'zákona č. 183', 'zákona č. 50', 'zákona č. 84', 'zákona č. 280', '§ 59', '§ 59', '§ 2', '§ 59', '§ 22', '§ 2', '§ 58', '§ 6', '§ 16', 'zákona č. 84', '§ 3', '§ 11', '§ 2', '§ 58', '§ 189']

Územní plánování: vymezení zastavěného území | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
k § 59 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k § 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136)
č. 740/2006 Sb. NSS, č. 968/2006 Sb. NSS.
Přemysl M. proti Zastupitelstvu obce Slapy o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Úřad územního plánování na základě žádosti obce Slapy ze dne 27. 4. 2007 o pořízení vymezení zastavěného území doručil veřejnou vyhláškou návrh vymezení zastavěného území a vyzval dotčené osoby k uplatnění připomínek nebo námitek ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění.
Navrhovatel ve svých námitkách k návrhu opatření obecné povahy uvedl, že navrhované vymezení zastavěného území v lokalitě Ždáň (k. ú. Přestavlky u Slap) neodráží všechny skutečnosti, které v dané lokalitě existují. Například na pozemku, jehož je spoluvlastníkem, je umístěna stavba přečerpávací jímky, která je součástí kanalizačního řadu lokality Ždáň. V navrhovaném vymezení však tato stavba, stejně jako v katastrální mapě, není zachycena. Návrh dále nerespektuje skutečnost, že na dané území vydal Krajský národní výbor v roce 1959 územní plán, který dosud nebyl zrušen a zůstává platným i ve smyslu § 187 odst. 1 stavebního zákona. Uvedl, že pátráním v archivech našel také textovou část územního plánu z roku 1959, z níž vyplývá, že platnost tohoto územního plánu nebyla časově omezena, a dále, že tento územní plán předpokládal další zástavbu oblasti Ždáň. Zastavěné území tak není třeba vymezovat.
Ministerstvo pro místní rozvoj ve vyjádření k otázce platnosti Podrobného územního plánu Přestavlky - Ždáň z roku 1959 konstatovalo, že ke zjištění, zda pro obec, která žádá o vymezení zastavěného území, byl vydán územní plán, a k posouzení jeho platnosti je kompetentní příslušný úřad územního plánování. Pro jeho správní uvážení, zda dotčená obec má ve smyslu § 59 odst. 1 stavebního zákona vydán platný územní plán, není významný způsob jeho vydání (rozhodnutí, usnesení, nařízení národního výboru, usnesení nebo vyhláška zastupitelstva či opatření obecné povahy). Podrobný územní plán Přestavlky - Ždáň je podle § 187 odst. 1 stavebního zákona nutno do 1. 1. 2010
považovat za platný. Úřad územního plánování by se proto měl zabývat jeho vymezením ploch, a též porovnáním s intravilánem obce Slapy stanoveným ke dni 1. 9. 1966. Dále by měl úřad zkoumat, zda byl tento územní plán řešen pro celé území dnešní obce Slapy. Měl by též dohledat, zda platnost podrobného územního plánu nebyla ukončena nabytím účinnosti pozdější územně plánovací dokumentace stejného anebo vyššího stupně, jejíž řešené území by zahrnovalo území obce Slapy. Pokud by totiž podrobný územní plán pozbyl platnosti bez náhrady, bylo by zcela namístě pokračovat v postupu podle § 59 odst. 2 a násl. stavebního zákona. Je zřejmé, že podrobný územní plán byl vydán ještě podle dosavadní úpravy (zákona č. 280/1949 Sb.), byť se tak stalo půl roku po nabytí účinnosti zákona nového (č. 84/1958 Sb.). Závěrem ministerstvo doporučilo, aby do návrhu vymezení zastavěného území byly zahrnuty též zastavitelné plochy a nezastavitelná území podle podrobného územního plánu.
Usnesením ze dne 11. 9. 2008 odpůrce rozhodl o vydání opatření obecné povahy č. 2/2008, kterým se vymezuje zastavěné území obce Slapy podle § 58 odst. 1 a 2 stavebního zákona. Nedílnou součástí opatření obecné povahy je kopie katastrální mapy ze dne 4. 1. 2007 pro celé území obce Slapy, v katastrálním území Slapy a Přestavlky u Slap, na níž je vymezení zastavěného území vyznačeno. Odpůrce v odůvodnění uvedl, že obec nemá vydán územní plán. Do zastavěného území byly zařazeny pozemky v intravilánu a dále pozemky vně intravilánu dle § 58 odst. 2 stavebního zákona. K podrobnému územnímu plánu z roku 1959 konstatoval, že tento byl v souladu s § 9 zákona č. 84/1958 Sb. schválen radou Krajského národního výboru v Praze. Nebyl ale vydán, jak je požadováno v § 59 odst. 1 stavebního zákona. V tomto územním plánu navíc není vymezeno zastavěné území. Z toho a z § 2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona nutno dovodit, že vymezit zastavěné území lze i v případech, kdy byl schválen (nikoliv vydán) územní plán, který neobsahuje vymezení zastavěného území. To vyplývá i ze skutečnosti, že v územních plánech, které mají vymezeno zastavěné území, nemá toto zastavěné území vliv na povolování staveb. V těchto případech je vždy rozhodné, zda se dotčený pozemek nachází ve funkční ploše, kde lze zamýšlenou změnu realizovat, a naopak není rozhodné, zda se dotčený pozemek nachází v zastavitelném území. Vydáním opatření obecné povahy není zpochybněna platnost schváleného podrobného územního plánu. Vymezení zastavěného území není v rozporu s podrobným územním plánem, protože pouze zobrazuje stávající právní stav „
zastavěnosti
“ území a neřeší nové zastavitelné pozemky.
Navrhovatel podal návrh na zrušení opatření obecné povahy č. 2/2008, kterým odpůrce podle § 59 stavebního zákona vymezil zastavěné území obce Slapy (katastrální území Slapy a Přestavlky u Slap). Uvedl, že je vlastníkem či spoluvlastníkem pozemků v katastrálním území Přestavlky u Slap, v rekreační oblasti Ždáň. S těmito pozemky nakládal s vědomím, že se podle platného územního plánu jedná o pozemky v zastavitelném území. V důsledku vydání opatření obecné povahy není na těchto pozemcích možná žádná výstavba, včetně oplocení. Výstavba v rekreační oblasti Ždáň započala v roce 1959 na základě Podrobného územního plánu velkého územního celku nadmístního významu, vydaného dne 30. 9. 1959 tehdejším Krajským národním výborem v Praze. Tento územní plán nebyl nikdy zrušen ani změněn. Dle § 59 stavební zákona může obec přistoupit k vymezení zastavěného území pouze v případě, že pro dané území platný územní plán neexistuje. Nesouhlasí s odpůrcem, že územní plán z roku 1959 byl „
“, nebyl ovšem „
“, proto k němu není třeba přihlížet. Z právních předpisů, účinných v době vydání tohoto územního plánu (zákon č. 84/1958 Sb., o územním plánování, vyhláška č. 153/1959 Ú.l., o územním plánování), vyplývá, že podmínkou platnosti územního plánu bylo jeho řádné vypracování a schválení, přičemž obě tyto podmínky byly v daném případě splněny. Mapová část tohoto územního plánu přesně vymezuje jak katastrální území, jehož se týká, tak i hranice vymezeného zastavěného území. Územní plán je pak dostatečně zřetelný i pro současnou potřebu. Zůstává platný, účinný a závazný pro rozhodování v území a nelze jej tedy měnit opatřením obecné povahy, které tak odpůrce vůbec nebyl oprávněn vydat.
Algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy a jeho užití v projednávané věci
Samotný algoritmus přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem se skládá z následujících kroků, z nichž první tři mají povahu formálního přezkumu napadeného opatření obecné povahy a zbylé dva již mají povahu materiální (soud v případě těchto „
“ kroků zkoumá samotný obsah přezkoumávaného opatření obecné povahy):
K takto vymezenému postupu Nejvyšší správní soud dále ještě poznamenává, že je v rámci své přezkumné činnosti v souladu s dispoziční zásadou vázán návrhem, a nesmí tedy překročit návrh, který učinil navrhovatel. Naproti tomu soud není vázán právními důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.
V prvé řadě je třeba posoudit, zda měl odpůrce vůbec samotnou pravomoc vydat napadené opatření obecné povahy. Oprávnění zastupitelstva obce coby jednoho z orgánů územního plánování [§ 5 odst. 1, § 6 odst. 6 písm. a) stavebního zákona] k vymezení zastavěného území touto specifickou formou výslovně plyne z § 59 odst. 2 stavebního zákona (
„Zastavěné území se vymezuje podle § 58 odst. 1 a 2 a vydává se formou opatření obecné povahy.“
) v návaznosti na § 171 a násl. správního řádu. Jak je přitom zřejmé ze správního spisu, bylo přezkoumávané opatření obecné povahy skutečně vydáno Zastupitelstvem obce Slapy. Jinak řečeno, odpůrce měl v projednávané věci pravomoc přezkoumávané opatření obecné povahy vydat; tato skutečnost ostatně ani nebyla mezi navrhovatelem a odpůrcem sporná. Z výše uvedených důvodů je tedy zřejmé, že předmětné opatření obecné povahy dané kritérium splňuje, a proto v prvém kroku algoritmu přezkumu uspělo.
V této souvislosti považoval soud za vhodné zabývat se nejprve otázkou, zda odpůrce nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti věcné. Opatření obecné povahy mohou správní orgány vydávat výhradně v zákonem vymezených věcných oblastech a ke konkretizaci práv a povinností vyplývajících ze zákona. Zde soud v prvé řadě odkazuje zejména na hlavu druhou části druhé stavebního zákona, přímo nazvanou „
“; dle jejíhož § 5 odst. 1 vykonávají působnost ve věcech územního plánování podle tohoto zákona mimo jiných též orgány obcí. Podle odstavce 3 téhož paragrafu orgány obce zajišťují ochranu a rozvoj hodnot území obce, pokud nejsou svěřeny působnosti v záležitostech nadmístního významu orgánům kraje nebo na základě zvláštních právních předpisů dotčeným orgánům. Ustanovení § 6 odst. 6 písm. a) stavebního zákona, které je také součásti jeho hlavy druhé části druhé, pak výslovně uvádí, že „
rada obce a v obcích, kde se rada nevolí, zastupitelstvo obce ... vydává vymezení zastavěného území
“. Je tedy zřejmé, mimo jiné právě i z citovaných ustanovení stavebního zákona, že odpůrce (v obci Slapy rada zvolena nebyla dle § 99 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích) mohl svým opatřením obecné povahy vymezit zastavěné území. Není přitom dále v projednávané věci sporu ani o tom, že by odpůrce překročil svoji působnost prostorovou či osobní (srov. výrok napadeného opatření obecné povahy). Odpůrce nepřekročil ani svou časovou působnost, neboť postupoval podle platného a účinného právního předpisu. Pokud tedy odpůrce vydal přezkoumávané opatření obecné povahy, kterým vymezil zastavěné území, pak nepochybně postupoval v mezích své působnosti. Na tomto místě lze tedy uzavřít, že napadené opatření obecné povahy uspělo i ve druhém kroku algoritmu přezkumu.
Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit i ke třetímu kroku shora nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. Navrhovatel v tomto ohledu zejména namítal rozpor s § 59 odst. 1 stavebního zákona, neboť odpůrce vydal předmětné opatření obecné povahy, přestože pro dotčené území (rekreační oblast Ždáň) existuje podrobný územní plán z roku 1959.
Dle předchozí právní úpravy bylo v územních plánech obcí a v regulačních plánech, pořízených podle zákona č. 50/1976 Sb. (§ 10 odst. 1, § 11 odst. 1, § 139a odst. 2) s účinností od 1. 7. 1998, vyznačováno „
“. Kontinuitu v tomto režimu přinesl § 189 odst. 1 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.), podle něhož se po dobu platnosti této územně plánovací dokumentace považuje vyznačené současně zastavěné území za zastavěné území. Protože by však na území ostatních obcí nebylo možné uvedené zjednodušené postupy uplatňovat, obsahuje § 2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona definici zastavěného území, které lze na jejím základě od 1. 1. 2007 identifikovat ve všech obcích, nezávisle na tom, zda mají shora zmíněnou územně plánovací dokumentaci.
Pro vymezení zastavěného území samostatným postupem stanoví stavební zákon v § 59 odst. 1 jedinou podmínku, totiž že řešené území nesmí být regulováno územním plánem („
Není-li vydán územní plán, ...
“). Z jazykového výkladu tohoto ustanovení [a dále též souvisejícího § 2 odst. 1 písm. d) zákona] nemusí být na první pohled zřejmé, zda se pojmem „
“ míní pouze tento konkrétní druh územně plánovací dokumentace zakotvený v novém stavebním zákoně (č. 183/2006 Sb.) nebo zda se jedná i o územně plánovací dokumentaci typově odpovídající územnímu plánu ve smyslu zákona č. 183/2006 Sb. schválenou však ještě podle předchozích právních předpisů (a povětšinou též obsahující ve svém názvu slovní spojení „
“ – tedy např. územní plán obce podle zákona č. 50/1976 Sb., územní plán sídliště podle zákona č. 84/1958 Sb., vypracovávaný jako směrný územní plán nebo podrobný územní plán, anebo územní plán obce podle zákona č. 280/1949 Sb., též pořizovaný jako směrný územní plán nebo podrobný územní plán).
V daném případě navrhovatel již v rámci řízení o vydání napadeného opatření obecné povahy namítl, že pro lokalitu Ždáň (k. ú. Přestavlky u Slap) byl v roce 1959 vydán podrobný územní plán.
Jak plyne ze správního spisu, úřad územního plánování provedl k otázce existence namítaného územního plánu šetření v archivech a dále se obrátil se žádostí o vyjádření na Ministerstvo pro místní rozvoj. Sdělením ministerstva a zejména kroky v něm naznačenými se však odpůrce, ale zjevně též úřad územního plánování, bohužel nedržel. V obecné části odůvodnění opatření obecné povahy odpůrce vycházel z toho, že podrobný územní plán z roku 1959 je stále platný, když výslovně uvedl, že tento není v rozporu s územním plánem velkého územního celku Pražský region, ani nebyl nahrazen jinou platnou územně plánovací dokumentací. Splnění předmětné podmínky (§ 59 odst. 1 stavebního zákona) pak již v rámci odůvodnění rozhodnutí o navrhovatelově námitce odpůrce dovodil z toho, že podrobný územní plán nebyl „
“, nýbrž pouze „
“ radou Krajského národního výboru Praha a zároveň neobsahuje vymezení zastavěného území. Dodal však, že vymezení zastavěného území nezpochybňuje platnost schváleného podrobného územního plánu ani s ním není v rozporu.
Takové závěry však jsou vnitřně rozporné a vycházejí z nesprávného výkladu právních pojmů stavebního zákona. Jak argumentováno výše, územním plánem dle § 59 odst. 1 [a též § 2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona] je jakákoliv platná územně plánovací dokumentace (územní plán) typově odpovídající územnímu plánu dle stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) řešící dotčené území. Pokud pak odpůrce podrobný územní plán nepovažoval za územní plán ve smyslu § 59 odst. 1 stavebního zákona jen proto, že nebyl vydán, ale pouze schválen, jedná se o argument zcela formalistický a účelový. Pro posouzení platnosti podrobného územního plánu totiž není vůbec důležitá různost pojmosloví užívaného dřívějšími právními předpisy v rámci procesu tvorby územně plánovací dokumentace, ale pouze splnění všech podmínek poplatných době jejího vzniku, a dále též nenastoupení některého z důvodů jejího zániku (přímého či nepřímého). A to zejména za situace, kdy stavební zákon sám vychází z kontinuity s předchozí regulací využití území. Ke shodnému závěru ostatně ve výše uvedeném sdělení dospělo i Ministerstvo pro místní rozvoj
(„... není významný způsob vydání územního plánu ...
K tomu lze jen dodat, že pro případný závěr o neplatnosti podrobného územního plánu jsou zcela nedostatečnými důvody uvedené ve vyjádření Krajského úřadu Středočeského kraje, totiž vyhledání podrobného územního plánu v archivu v souvislosti s odkazem na § 22 vyhlášky č. 131/1998 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, a dále též nenalezení této dokumentace v centrální databázi vedené Ústavem územního rozvoje.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že odůvodnění napadeného opatření obecné povahy postrádá bližší uvedení skutečností, z nichž plyne odpůrcův apriorní závěr o existenci (vznik, doba platnosti, případný zánik) podrobného územního plánu z roku 1959. Vzhledem ke skutečnosti, že existence či neexistence územního plánu je podstatnou podmínkou pro možnost vymezení zastavěného území samostatným postupem, je nutno tuto otázku v řízení o vydání opatření obecné povahy postavit najisto. Odpověď se pak nepodává ani ze správního spisu. O tom, že odpůrce v této otázce nemá doposud jasno, ostatně svědčí i jeho vyjádření k návrhu, v němž je na straně dvě v prvním odstavci uvedeno, že „
k daným pozemkům byl skutečně vydán územní plán pro rekreační oblast Slapské zdrže, Přestavlky, Ždáň
“, zatímco na téže straně v odstavci čtvrtém již odpůrce slovy „
pokud připustíme, že je vůbec platný
“ existenci podrobného územního plánu zpochybňuje.
Odpůrce se pak v odůvodnění pouze povrchně zabýval další podmínkou, kterou si sám stanovil pro neaplikovatelnost podrobného územního plánu, totiž zda je v něm vymezeno zastavěné území. V předmětném sdělení ministerstvo úřadu územního plánování vytýčilo (byť nezávazně) i další otázky, jimiž by se měl úřad zabývat. Jednalo se zejména o posouzení, zda podrobný územní plán (při splnění podmínky jeho existence) vymezuje plochy nebo části území, které jsou adekvátní vymezení zastavěného území podle § 2 a § 58 stavebního zákona, a zda tak činí pro celé území obce. Jak výše uvedeno, k těmto otázkám odpůrce uvedl, že podrobný územní plán neobsahuje vymezení zastavěného území, pouze v něm jsou zakresleny stávající stavby. Tento závěr však neodpovídá jak právní povaze podrobného územního plánu, tak soudem zjištěnému skutkovému stavu. Z § 6 odst. 4 písm. b), odst. 5, § 16 odst. 1 zákona č. 84/1958 Sb., o územním plánování, a § 3 a § 11 bod C. vyhlášky č. 153/1959 Ú.l., o územním plánování, jednoznačně vyplývá, že podrobným územním plánem se vedle vymezení zastavitelných ploch [ve smyslu dnešního § 2 odst. 1 písm. j) stavebního zákona] do jisté míry vymezovalo i zastavěné území ve smyslu jeho současné zákonné definice, ačkoli zpravidla pouze pro ucelenou část území sídliště, tedy ne pro celé území obce. Tomu odpovídá i mapová část podrobného územního plánu z roku 1959, která obsahuje jak objekty tehdejší zástavby, tak zastavění navrhované.
Pro věc je však podstatné, že podle § 58 odst. 3 stavebního zákona se zastavěné území vymezuje v územním plánu a aktualizuje se jeho změnou (srov. též § 189 odst. 1 stavebního zákona
). I kdyby tedy zastavěné území v podrobném územním plánu z roku 1959 nijak vymezeno nebylo, znamená již pouhá existence tohoto územního plánu povinnost odpůrce vymezit zastavěné území přímo v tomto územním plánu, to však pouze v rozsahu jeho územní působnosti. V ostatním území obce, na něž se tento podrobný územní plán nevztahuje, zůstávají využitelnými všechny výše uvedené možnosti vymezení zastavěného území.