Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv099057.html
Timestamp: 2018-07-16 23:42:06
Document Index: 391546279

Matched Legal Cases: ['Art. 1', '§ 17', 'Art. 1', '§ 2', 'Art. 1', '§ 17', '§ 17', '§ 6', '§ 17', '§ 20', '§ 11', '§ 13', 'Art. 1', '§ 17', '§ 15', '§ 35', 'Art. 1', '§ 37', '§ 16', 'Art. 44', 'Art. 53', 'Art. 1', '§ 17', 'Art. 44', 'Art. 99', '§ 13', 'Art. 93', '§ 32', '§ 32', 'Art. 1', '§ 17', 'Art. 44', 'Art. 93', 'Art. 1', '§ 17', 'Art. 53', 'Art. 1', '§ 17', 'Art. 53', '§ 32']

DFR - BVerfGE 99, 57 - Liegenschaftsmodell Schleswig-Holstein
1. Art. 1 § 17 Abs. 6 des Haushaltsbegleitgesetzes 1998 des ...
2. Art. 1 § 2 Abs. 1 HBG ermächtigt das Ministerium f ...
3. Es ist beabsichtigt, den Investitionsbankvertrag zwischen dem ...
1. a) Die Antragsteller, 34 von 75 Mitgliedern des Schleswig-Hols ...
2. a) Nach Auffassung des Schleswig-Holsteinischen Landtages ist ...
1. Der Normenkontrollantrag ist jedenfalls insoweit zulässig ...
2. Der Antrag, Art. 1 § 17 Abs. 6 HBG für nichtig zu er ...
4. Mit der einstweiligen Anordnung, etwaige Einnahmen aus dem Lie ...
des Zweiten Senats vom 17. September 1998
-- 2 BvK 1/98 --
in dem Verfahren über den Antrag festzustellen, daß Artikel 1 § 17 Absatz 6 des Haushaltsbegleitgesetzes 1998 vom 23. Januar 1998 (GVOBl. Schl.-H. Seite 37) in Verbindung mit Titel 1111-37101 Epl. 11 des Haushaltsplans 1998, Artikel 4 Nummer 5 und Nummer 6 des Haushaltsbegleitgesetzes 1998, § 6 Absatz 5, § 17 Absatz 2 und § 20 des Investitionsbankgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Investitionsbankgesetzes und des Sparkassengesetzes für das Land Schleswig-Holstein vom 23. Januar 1998 (GVOBl. Schl.-H. Seite 68) sowie die Regelungen der §§ 11a, 15c und 15d des Investitionsbankvertrages n.F. und die Regelung des § 13 des Gewährträgervertrages zwischen dem Land Schleswig-Holstein, dem Sparkassen- und Giroverband für Schleswig-Holstein, der Westdeutschen Landesbank Girozentrale und der Südwestdeutschen Landesbank Girozentrale (neue Fassung) gegen Artikel 53 Satz 1 und Satz 2 erster Halbsatz der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein verstoßen und deshalb nichtig sind. Antragsteller: 34 Abgeordnete des Schleswig-Holsteinischen Landtages: ... -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Gottfried Lauprecht und Kollegen, Lorentzendamm 36, Kiel --, hier: Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.
1. Art. 1 § 17 Abs. 6 des Haushaltsbegleitgesetzes 1998 des Landes Schleswig-Holstein vom 23. Januar 1998 (GVOBl. Schl.-H. S. 37) - HBG - ermächtigt das Ministerium für Finanzen und Energie, Liegenschaften des Landes zum Verkehrswert an die Investitionsbank zu veräußern und die veräußerten bebauten und unbebauten Grundstücke langfristig zur Marktmiete zurückzumieten. Das Ministerium für Finanzen und Energie darf bis zu 30 vom Hun dert des Veräußerungserlöses einer bei der Investitionsbank einzurichtenden "Zweckrücklage Liegenschaften" zuführen. Die Zuführungen werden abweichend von § 15 und § 35 der Landeshaushaltsordnung von den Veräußerungserlösen abgesetzt. Das der Zweckrücklage Liegenschaften zugeführte Vermögen stellt haftendes Eigenkapital der Landesbank dar. Die Regelung gilt gemäß Art. 1 § 37 Abs. 1 HBG bis zum Tage der Verkündung des Haushaltsgesetzes des folgenden Haushaltsjahres weiter. Ziel der Regelung soll sein, eine effiziente Bewirtschaftung der Landesliegenschaften zu ermöglichen, den Haushalt zu entlasten und die Neuverschuldung zu reduzieren (vgl. LTDrucks 14/942, Anlage 2). Aufgrund einer Änderung des Investitionsbankgesetzes - IBG - durch Gesetz vom 23. Januar 1998 (GVOBl. Schl.-H. S. 68) soll die Investitionsbank vermögensverwaltend auch im Rahmen des "Liegenschaftsmodells" tätig werden. Zur Zurückvermietung bedient sie sich einer aus der Landesbauverwaltung noch zu entwickelnden Anstalt des öffentlichen Rechts, die ressortübergreifend Bauunterhalt, Bewirtschaftung und Vermietung der Liegenschaften übernimmt. Die Investitionsbank soll den Kauf durch Inanspruchnahme des Kapitalmarkts in Höhe von etwa 1 Milliarde DM finanzieren.
Zur Begründung tragen sie im wesentlichen vor: Die Kreditauf nahme durch die Investitionsbank müsse dem Land als eigene Kreditaufnahme zugerechnet werden. Denn die Investitionsbank nehme die zur Finanzierung des Kaufpreises erforderlichen Kredite in Höhe von 1 Milliarde DM im Auftrag des Landes auf. Sie habe gemäß § 16 IBG die Aufgabe, das Land in dessen Auftrag und nach dessen Weisung bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu unterstützen. Die Kreditaufnahme erfolge nach der ausdrücklichen Zielrichtung des Gesetzgebers auch allein für die Rechnung des Landes. Die Investitionsbank werde die Kredite als Kaufpreis an das Land abführen, um den Ausgleich des Landeshaushalts zu ermöglichen. Dies habe zur Folge, daß die Einnahmen aus Krediten die im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen erheblich überstiegen.
Die Antragsteller hätten ihr Antragsrecht verwirkt. Sie hätten das von der Enquete-Kommission zur Verbesserung der Effizienz der öffentlichen Verwaltung empfohlene sogenannte "sale-lease-back"-Modell zur Liquiditätsschöpfung zunächst selbst begrüßt und gefördert. Sie hätten es auch unterlassen, den Antrag unverzüglich nach Erlaß des von ihnen angegriffenen Haushaltsbegleitgesetzes vom 23. Januar 1998 zu stellen.
Der zugrundeliegende Normenkontrollantrag erweise sich auch deshalb als unzulässig, weil die angegriffenen und noch im Entwurfsstadium befindlichen Regelungen der Investitionsbank- und Gewährträgerverträge nicht zum "Landesrecht" im Sinne von Art. 44 Nr. 2 LV zählten und mithin keinen tauglichen Prüfungsgegenstand darstellten. Dies führe zur Unzulässigkeit des Antrags insgesamt.
Der Normenkontrollantrag sei darüber hinaus auch offensichtlich unbegründet. Dies ergebe sich bereits daraus, daß die Antragsteller nicht die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Gesetzesbestimmungen für sich gesehen dargelegt, sondern den angeblichen Verfassungsverstoß nur mit einer Gesamtbetrachtung unter Einbeziehung der Vertragsregelungen begründet hätten.
Demgegenüber wären die Nachteile einer Aussetzung des Vollzuges bei Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Normen schwer wiegend und irreparabel. Dies folge aus dem Charakter des Haushaltsgesetzes als Zeitgesetz, das nach Ablauf des Haushaltsjahres nachträglich weder geändert noch (nach-)vollzogen werden könne. Die begehrte Anordnung greife schwerwiegend in die verfassungsrechtlich garantierte Leitungs-, Entscheidungs- und Vollzugskompetenz der Landesregierung ein und blockiere deren politische Handlungsfähigkeit. Die nicht gebundenen Ausgaben beschränkten sich 1998 auf 4,8 % der Haushaltsmittel. Aber auch diese knapp 700 Millionen DM betragenden Ausgaben seien noch überwiegend faktisch gebunden. Sie könnten vom Land nur wenig beeinflußt werden (z.B. Zuschüsse für Universitätskliniken).
Letztlich fehle auch die für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung erforderliche besondere Dringlichkeit. Sie sei bereits durch das lange Zuwarten der Antragsteller bis zur Inanspruchnahme einstweiligen Rechtsschutzes widerlegt, könne aber auch entgegen der Ansicht der Antragsteller weder durch den Charakter des Haushaltsgesetzes als Zeitgesetz noch allein unter dem Gesichtspunkt des Erfordernisses der Auslegung fundamentaler Verfassungsprinzipien begründet werden.
b) Auch die Landesregierung erachtet den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung für unzulässig, aber auch für unbegründet.
Der zur Hauptsache gestellte Normenkontrollantrag sei offensichtlich unbegründet. Ein von der Landesregierung eingeholtes Rechtsgutachten zur Frage der Verfassungsmäßigkeit des Liegenschaftsmodells bestätige, daß Art. 53 LV unter keinem Gesichtspunkt verletzt sei.
Schließlich spreche auch die Folgenabwägung gegen den Erlaß einer einstweiligen Anordnung. Diese greife intensiv in den abgeschlossenen sowie zukünftigen Prozeß der Willensbildung politischer Entscheidungsträger ein und korrigiere eine parlamentarische Grundsatzentscheidung zur Reform des öffentlichen Sektors. Ihre Folgen wären für das Haushaltsjahr 1998 und die mittelfristige Finanzplanung so gut wie nicht reparabel. Eine einstweilige Anordnung würde daher in untragbarer Weise die Verantwortlichkeiten für politische Entscheidungen verschieben.
Der Senat hat beim Minister für Finanzen und Energie eine Auskunft darüber eingeholt, welche tatsächlichen Folgen sich aus einer vorläufigen Aussetzung des Art. 1 § 17 Abs. 6 HBG ergeben würden und welche Maßnahmen von Seiten des Landes getroffen werden müßten.
Die Fragen wurden am 1. September 1998 folgendermaßen beantwortet:
Ein zweiter Nachtragshaushalt müßte deshalb durch Ausgabekürzungen ausgeglichen werden. Dabei würden Kürzungen von in vestiven Ausgaben ausscheiden, weil dies die Kreditaufnahmegrenze sinken lasse und deshalb keine Haushaltsentlastung bewirke. Auch Einsparungen bei den Personalausgaben seien nahezu ausgeschlossen. Die Schuldendienstleistungen des Landes seien nicht kürzungsfähig. Die Ausgabekürzungen müßten deshalb fast ausschließlich im Bereich der sächlichen Verwaltungsausgaben und der nicht investiven Zuwendungen erfolgen. Bei den sächlichen Verwaltungsausgaben bestehe ein theoretisches Einsparpotential in Höhe von 105,4 Millionen DM. Eine sofortige Haushaltssperre dieser Mittel würde indes die Verwaltung des Landes weitgehend lahmlegen. Bei den nicht investiven Zuwendungen bestehe ein theoretisches Einsparpotential von derzeit 16,4 Millionen DM. Insgesamt sei es also ausgeschlossen, 1998 Einnahmeausfälle aus den geplanten Grundstücksübertragungen auszugleichen. Auch bei einer sofortigen Haushaltssperre könne dies nicht erreicht werden. Zudem könne ein zweiter Nachtragshaushalt frühestens Ende Oktober 1998 verkündet werden. Bis dahin wäre das Sparpotential des Landes weiter reduziert.
Das Bundesverfassungsgericht ist zur Entscheidung des Verfassungsstreits über die Vereinbarkeit des landesrechtlichen Normenkomplexes zum Liegenschaftsmodell mit der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein zuständig. Art. 44 Nr. 2 LV weist ihm gemäß Art. 99 GG und § 13 Nr. 10 BVerfGG die Entscheidung "bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche oder sachliche Vereinbarkeit von Landesrecht mit (der Landesverfassung) auf Antrag der Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Landtages" zu. Die Zuweisung der - Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG nachgebildeten - Normenkontrolle ist wirksam (vgl. BVerfGE 38, 258 [267]).
Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger Maßstab anzulegen. Dies gilt insbesondere, wenn der Vollzug eines Parlamentsgesetzes ausgesetzt werden soll (vgl. BVerfGE 82, 310 [313]; stRspr). Dabei müssen die Gründe, welche für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Gesetzes sprechen, außer Betracht bleiben; es sei denn, der in der Hauptsache beabsichtigte Antrag erwiese sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Ist dies nicht der Fall, so wägt das Bundesverfassungsgericht die Nachteile, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Maßnahme aber später für verfassungswidrig erklärt würde, gegen diejenigen ab, die entstünden, wenn die Maßnahme nicht in Kraft träte, sie sich aber im Hauptsacheverfahren als verfassungsmäßig erwiese (vgl. BVerfGE 88, 173 [179 f.]; stRspr).
1. Der Normenkontrollantrag ist jedenfalls insoweit zulässig, als mit ihm die Nichtigerklärung des Art. 1 § 17 Abs. 6 HBG begehrt wird. Zum "Landesrecht" im Sinne von Art. 44 Nr. 2 LV gehören auch Ermächtigungsvorschriften im organschaftlichen Rechtskreis (vgl. BVerfGE 20, 56 [89 ff.] und BVerfGE 79, 311 [326] zum insoweit inhaltsgleichen Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG). Eine Verwirkung des Antragsrechts kommt mit Blick auf den objektiven Charakter des Normenkontrollverfahrens (vgl. BVerfGE 1, 208 [219 f.]), das zudem an keine Frist gebunden ist, grundsätzlich nicht in Betracht.
2. Der Antrag, Art. 1 § 17 Abs. 6 HBG für nichtig zu erklären, ist auch nicht offensichtlich unbegründet. Er wirft gewichtige und schwierige verfassungsrechtliche Fragen auf, insbesondere im Zusammenhang mit der Auslegung des Merkmals "Kredit" im Sinne von Art. 53 Satz 1 und Satz 2 erster Halbsatz LV.
a) Ergeht die einstweilige Anordnung nicht, erweist sich aber Art. 1 § 17 Abs. 6 HBG später im Hauptsacheverfahren als verfassungswidrig und nichtig, drohen dem gemeinen Wohl schwere Nachteile. Handelt es sich, wenn das Land Veräußerungserlöse aus dem Liegenschaftsmodell als Einnahmen in den Haushalt einstellt, um eine Kreditaufnahme, so würden im Haushaltsjahr 1998 Mittel in Höhe von 250 Millionen DM entgegen Art. 53 Satz 2 erster Halbsatz LV im Haushalt ausgebracht sein. Dann stehen Einnahmen in dieser Höhe keine entsprechend hohen Investitionsausgaben gegenüber. Dies stünde in Widerspruch zu dem in der demokratischen Ordnung des Staates hochrangigen Verfassungsgrundsatz, daß Kredit nur in dem Umfang der Ausgaben mit zukunftsbegünstigendem Charakter in Anspruch genommen werden darf (BVerfGE 79, 311 [334]). Schon darin liege ein schwerer Nachteil im Sinne von § 32 BVerfGG (vgl. BVerfGE 81, 53 [55]).