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Timestamp: 2020-05-28 10:53:47+00:00
Document Index: 109603809

Matched Legal Cases: ['art. 80', 'art. 120', 'art. 29', 'art. 120', 'art. 79', 'art. 29', 'art. 95', 'art. 11', 'art. 32']

APPALTI – Equilibrio tra trasparenza delle procedure e garanzie dei diritti. – Quotidiano Legale
APPALTI – Equilibrio tra trasparenza delle procedure e garanzie dei diritti.
Inserito da Marco Terrei | Apr 29, 2019 | Amministrativa, Diritto Amministrativo, Dottrina, Enti Locali e P.A., Giurisprudenza, Nazionale, Normativa
Trasparenza e buon senso ovvero alla ricerca di un equilibrio fra la trasparenza delle procedure e le garanzie dei diritti e degli interessi legittimi.
La Riforma del Codice dei Contratti – Focus n.1
Il 5 maggio 2017 è stato pubblicato il decreto legislativo n.56 rubricato Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 50/2016 noto agli addetti ai lavori come “il correttivo” il quale, tra le tante novità, ha introdotto una norma la quale, a parere del legislatore, avrebbe permesso ai partecipanti alle gare un maggior controllo sugli atti delle stazioni appaltanti.
L’articolo 29 del decreto prevedeva che, al fine di consentire l’eventuale proposizione del ricorso da parte di uno dei concorrenti, la stazione appaltante doveva pubblicare, nei successivi due giorni dalla data di adozione dei relativi atti, il provvedimento che determinava le esclusioni e le ammissioni alla successiva fase di gara dei partecipanti alla stessa.
Il provvedimento doveva giungere a conclusione delle verifiche della documentazione amministrativa, effettuate dal seggio di gara, in capo a tutti i soggetti che avevano scelto di partecipare alla procedura.
Negli appalti pubblici, il Codice prevede che il seggio di gara verifichi che i concorrenti abbiano i requisiti morali previsti dall’art. 80 comma 6, secondo il quale Le stazioni appaltanti escludono un operatore economico in qualunque momento della procedura, qualora risulti che lo stesso si trova, a causa di atti compiuti o omessi prima o nel corso della procedura, in una delle situazioni di cui ai commi 1,2, 4 e 5.
Evidentemente tutti concorrenti devono possedere anche i requisiti di carattere economico e tecnico di cui all’articolo 83 comma 1 e seguenti per poter porre in essere, in caso di aggiudicazione, la commessa oggetto della procedura.
Prima dell’introduzione di questa norma il presidente del seggio di gara procedeva alla redazione di un atto amministrativo, rectius provvedimento, solo nei casi in cui vi erano delle esclusioni altrimenti tutti i concorrenti passavano alla fase successiva che aveva ad oggetto l’analisi della proposta tecnica ed infine, in una terza seduta pubblica, il presidente del seggio di gara leggeva ad alta voce i ribassi offerti dai concorrenti.
Prima di procedere oltre è necessario ricordare che il “nuovo” Codice dei Contratti 50/2016 ha eliminato l’aggiudicazione provvisoria prevista all’articolo 11 del precedente Codice dei Contratti Pubblici di cui al d.lgs 163/06 il quale prevedeva che La stazione appaltante, previa verifica dell’aggiudicazione provvisoria ai sensi dell’articolo 12, comma 1, provvede all’aggiudicazione definitiva. Come confermato dalla dottrina e da consolidata giurisprudenza, questo atto era quello che il concorrente doveva impugnare per far valere, davanti ai giudici dei tribunali amministrativi, eventuali lesioni del proprio interesse legittimo.
Ad alcuni era sembrato che con l’eliminazione dell’aggiudicazione provvisoria venisse ridotto lo spazio di difesa dei concorrenti nelle aste pubbliche, mi si passi il termine caduto oramai in disuso, perché il concorrente, in questo nuovo assetto normativo, avrebbe dovuto attendere l’aggiudicazione definitiva, primo atto amministrativo “impugnabile”, per chiedere rimedio ad una eventuale violazione della procedura da parte della stazione appaltante. Per questa ragione con il correttivo si è scelto di introdurre questa misura posta a garanzia della corretta azione della Pubblica Amministrazione, da un lato, e della immediata impugnabilità dell’ammissione ed esclusione, dall’altro.
Lo scrivente, come anche altri addetti ai lavori ha dimostrato, in uno studio sotto riportato, che lo strumento predisposto non avrebbe affatto aumentato la possibilità del concorrente di far valere i propri diritti lesi da un’ingiusta ammissione o esclusione da parte della stazione appaltante ma che invece avrebbe soltanto rallentato la procedura a scapito degli stessi concorrenti i quali per vedersi aggiudicare un appalto avrebbero dovuto attendere più tempo; Infatti la redazione del provvedimento e la sua pubblicazione nell’albo pretorio, nella sezione trasparenza e nel profilo del committente ha appesantito ulteriormente una procedura già di per sé lunga. Come se non bastasse il documento andava anche inviato a tutti i concorrenti della procedura.
A seguito della modifica della norma era, dunque, diventato obbligatorio redigere e pubblicare un provvedimento con il quale rendere pubblico l’elenco degli ammessi e degli esclusi affinché, in presenza di elementi tali da mettere in dubbio il possesso dei requisiti in capo ad uno dei concorrenti, si potesse interrompere la procedura al fine di effettuare una verifica sull’effettivo possesso dei requisiti di partecipazione da parte di una delle imprese. Va sottolineato il fatto che l’introduzione della nuova norma, diversamente da quanto accadeva in precedenza, poneva la sua attenzione sui soggetti ammessi alla fase successiva della gara e non tanto ai soggetti eventualmente esclusi. Il legislatore ha voluto, con questo strumento, introdurre una forma di controllo ulteriore sull’azione della Pubblica Amministrazione nella fase di ammissione dei concorrenti al fine di combattere il fenomeno della corruzione.
Dall’entrata in vigore della norma è emerso che i tempi dei ricorsi, previsti dall’art. 120 del Processo Amministrativo di cui al d.lgs 104/2010, pur essendo dimezzati rispetto alla norma generale, non erano quasi del tutto applicabili, nel concreto, alle gare d’appalto; tale circostanza si concretizza per il semplice motivo che, soprattutto nelle procedure con il metodo del minor prezzo, si giungeva all’aggiudicazione prima ancora che i giudici dei TAR avessero affrontato la questione. L’insieme di questi elementi rendeva, nella pratica, inutile lo strumento posto in essere dal legislatore.
Come a più riprese sottolineato, la procedura degli appalti non aveva bisogno di un tale strumento di controllo e per fortuna con quest’ultima modifica la norma è stata cancellata.
Il tema della corruzione nell’ambito degli appalti, ma non solo, deve essere oggetto di continui studi e ricerche volte all’individuazione di strumenti adatti a rendere “verificabile” l’azione della pubblica amministrazione senza tuttavia rallentarne i tempi.
A parere dello scrivente non è sufficiente scrivere nuove norme di “controllo”, che fino ad ora non hanno risolto il problema, piuttosto è necessario porre in essere una rivoluzione culturale volta alla riconquista della fiducia dello Stato verso il cittadino e viceversa.
Marco Terrei[1]
2. La trasparenza nella fase di gara prevista nel Codice dei Contratti
L’art. 29 del Codice al comma 1 prevede che “Tutti gli atti delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori relativi alla programmazione di lavori, opere, servizi e forniture, nonché alle procedure per l’affidamento di appalti pubblici di servizi, forniture, lavori e opere, di concorsi pubblici di progettazione, di concorsi di idee e di concessioni, compresi quelli tra enti nell’ambito del settore pubblico di cui all’articolo 5 alla composizione della commissione giudicatrice e ai curricula dei suoi componenti, ove non considerati riservati ai sensi dell’articolo 53 ovvero secretati ai sensi dell’articolo 162, devono essere pubblicati e aggiornati sul profilo del committente, nella sezione “Amministrazione trasparente”, con l’applicazione delle disposizioni di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Al fine di consentire l’eventuale proposizione del ricorso ai sensi dell’articolo 120, comma 2-bis[5], del Codice del Processo Amministrativo[6], sono altresì pubblicati, nei successivi due giorni dalla data di adozione dei relativi atti, il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni all’esito della verifica della documentazione attestante l’assenza dei motivi di esclusione di cui all’articolo 80, nonché la sussistenza dei requisiti, economico-finanziari e tecnico-professionali. Entro il medesimo termine di due giorni è dato avviso ai candidati e ai concorrenti, con le modalità di cui all’articolo 5-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il Codice dell’amministrazione digitale o strumento analogo negli altri Stati membri, di detto provvedimento, indicando l’ufficio o il collegamento informatico ad accesso riservato dove sono disponibili i relativi atti. Il termine per l’impugnativa di cui al citato articolo 120, comma 2-bis, decorre dal momento in cui gli atti di cui al secondo periodo sono resi in concreto disponibili, corredati di motivazione. Nella stessa sezione sono pubblicati anche i resoconti della gestione finanziaria dei contratti al termine della loro esecuzione con le modalità previste dal decreto legislativo14 marzo 2013, n.33. Gli atti di cui al presente comma recano, prima dell’intestazione o in calce, la data di pubblicazione sul profilo del committente. Fatti salvi gli atti a cui si applica l’articolo 73, comma 5, i termini cui sono collegati gli effetti giuridici della pubblicazione decorrono dalla data di pubblicazione sul profilo del committente”.
I concorrenti presentano entro la data di scadenza la loro offerta che consiste nell’invio di un plico contenente tre buste; busta A – documentazione amministrativa; busta B – documentazione tecnica; busta C – offerta economica;
In una seduta pubblica viene aperta la busta B – documentazione tecnica per verificare che all’interno della stessa vi sia la documentazione prevista;
3. Gli interessi giuridicamente riconosciuti in capo ai concorrenti
Al fine di consentire l’eventuale proposizione del ricorso ai sensi dell’ articolo 120, comma 2-bis, del codice del processo amministrativo, sono altresì pubblicati, nei successivi due giorni dalla data di adozione dei relativi atti, il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni all’esito della verifica della documentazione attestante l’assenza dei motivi di esclusione di cui all’articolo 80, nonché la sussistenza dei requisiti, economico-finanziari e tecnico-professionali.
Questa parte della nuova disposizione impone uno stop alla gara immediatamente dopo la chiusura di ogni singola fase della gara per dare contezza dei risultati della stessa all’esterno, al fine di consentire l’eventuale proposizione del ricorso ai sensi dell’ articolo 120, comma 2-bis come indicato sopra; tutto questo, successivamente alla verifica della documentazione amministrativa; successivamente alla verifica del possesso dei requisiti di carattere generale e tecnico/professionale e economico/finanziario; al momento dell’aggiudicazione;
Nel precedente codice degli appalti[11] il concorrente ad una gara d’appalto per poter impugnare l’atto amministrativo della PA con il quale si rendevano pubbliche le risultanze di gara, redatte alla fine tre fasi della procedura – di verifica della documentazione amministrativa, di verifica della documentazione tecnica, di valutazione dell’offerta economica – avrebbe dovuto impugnare l’atto amministrativo con il quale si formalizzava la graduatoria e la conseguente aggiudicazione provvisoria alla quale seguiva l’aggiudicazione definitiva. Ne conseguiva che il concorrente avrebbe dovuto, in generale, impugnare tempestivamente l’aggiudicazione provvisoria e successivamente quella definitiva[12].
4. Le fasi di gara e le procedure di affidamento
E’ a questo punto che trova applicazione il nuovo articolo 29 nella parte in cui prevede “Al fine di consentire l’eventuale proposizione del ricorso ai sensi dell’ articolo 120, comma 2-bis, del codice del processo amministrativo, sono altresì pubblicati, nei successivi due giorni dalla data di adozione dei relativi atti, il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni all’esito della verifica della documentazione attestante l’assenza dei motivi di esclusione di cui all’articolo 80, nonché la sussistenza dei requisiti, economico-finanziari e tecnico- professionali. Entro il medesimo termine di due giorni è dato avviso ai candidati e ai concorrenti, con le modalità di cui all’articolo 5-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il Codice dell’amministrazione digitale o strumento analogo negli altri Stati membri, di detto provvedimento, indicando l’ufficio o il collegamento informatico ad accesso riservato dove sono disponibili i relativi atti”.
La procedura del ricorso presso il TAR competente per territorio prevede secondo l’art. 120, comma 2.bis che “Il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all’esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali va impugnato nel termine di trenta giorni, decorrente dalla sua pubblicazione sul profilo del committente della stazione appaltante, ai sensi dell’articolo 29, comma 1, del codice dei contratti pubblici adottato in attuazione della legge 28 gennaio 2016, n. 11. L’omessa impugnazione preclude la facoltà di far valere l’illegittimità derivata dei successivi atti delle procedure di affidamento, anche con ricorso incidentale. E’ altresì inammissibile l’impugnazione della proposta di aggiudicazione, ove disposta, e degli altri atti endoprocedimentali privi di immediata lesività”.
Inoltre, come accennato nel precedente paragrafo, già prima che entrasse in vigore il nuovo Codice dei Contratti in tutti i casi in cui uno dei concorrenti veniva escluso, la sua estromissione dalla gara veniva ufficializzata con una determina alla quale veniva data la pubblicità prevista dalla norma inoltre venivano poste in essere tutte le comunicazioni ai concorrenti previste dall’art. 79 del “vecchio” Codice D.lgs 163/2006; dunque la nuova norma aggiunge, rispetto alla precedente, soltanto la possibilità di escludere qualcuno che, ammesso alla fase successiva della gara, dovrebbe invece essere escluso, tesi confermata dalla giurisprudenza la quale afferma che “L’onere di immediata impugnativa dell’altrui ammissione alla procedura di gara senza attendere l’aggiudicazione, previsto dalla trascritta norma, è ragionevolmente subordinato alla pubblicazione degli atti della procedura”[23].
Ciò premesso, ricordato che storicamente, l’irricevibilità del gravame per tardività è stata posta dall’ordinamento a tutela della certezza dei rapporti giuridici, per sanzionare processualmente i comportamenti obiettivamente negligenti, e comunque dilatori, delle parti, deve osservarsi che la mancata pubblicazione delle ammissioni sul profilo del committente della Stazione Appaltante prescritta dall’art. 29, comma 1, Codice dei contratti pubblici non può risolversi in un indebito favore alle amministrazioni inadempienti ed in un ingiusto svantaggio per i potenziali ricorrenti[26].
Sostengono infatti i giudici del TAR Piemonte che “Si deve ritenere che, in linea di principio, la decorrenza del termine decadenziale deve essere computata solo dalla data di pubblicazione dei verbali di ammissione e esclusione sul profilo del committente[30]” questo perché indipendentemente dal documento con il quale vengono pubblicati i risultati di gara il termine decadenziale decorre quando si ha la piena conoscenza dell’esclusione/ammissione e delle motivazioni, infatti, “Vero è che la disposizione in parola non implica l’assoluta inapplicabilità del generale principio sancito dagli artt. 41, comma 2 e 120, comma 5, ultima parte, del c.p.a., per cui, in difetto della formale comunicazione dell’atto – o, per quanto qui interessa, in mancanza di pubblicazione dell’atto di ammissione sulla piattaforma telematica della stazione appaltante – il termine decorre, comunque, dal momento dell’intervenuta piena conoscenza del provvedimento da impugnare, ma ciò a patto che l’interessato sia in grado di percepire i profili che ne rendano evidente la lesività per la propria sfera giuridica in rapporto al tipo di rimedio apprestato dall’ordinamento processuale[31] (si veda anche Cons. Stato, Sez. VI, 13/12/2017, n. 5870)”
[1] Dottore Magistrale in Scienze Politiche Internazionali e della Pubblica Amministrazione, Master in diritto amministrativo, consulente nella materia degli appalti e cultore del diritto amministrativo. Testo pubblicato sulla Rivista Il Diritto Amministrativo.
[5] “Il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all’esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali va impugnato nel termine di trenta giorni, decorrente dalla sua pubblicazione sul profilo del committente della stazione appaltante, ai sensi dell’articolo 29, comma 1, del codice dei contratti pubblici adottato in attuazione della legge 28 gennaio 2016, n. 11. L’omessa impugnazione preclude la facoltà di far valere l’illegittimità derivata dei successivi atti delle procedure di affidamento, anche con ricorso incidentale. E’ altresì inammissibile l’impugnazione della proposta di aggiudicazione, ove disposta, e degli altri atti endoprocedimentali privi di immediata lesività.
[6] Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega
[15] Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo: a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all’articolo 50, comma 1, fatti salvi gli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a); disposizione corretta con errata corrige del 15- 07-2016; b) i contratti relativi all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo pari o superiore a 40.000 euro;
[17]L’art. 95, comma 5 recita “Le stazioni appaltanti che dispongono l’aggiudicazione ai sensi del comma 4 ne danno
[24] Il comma 10 dell’art. 11 così disponeva “Il contratto non può comunque essere stipulato prima di trentacinque giorni dall’invio dell’ultima delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione definitiva ai sensi dell’articolo 79”.
[25] L’attuale comma 9 dell’art. 32 prevede che “Il contratto non può comunque essere stipulato prima di trentacinque giorni dall’invio dell’ultima delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione
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