Source: https://openjur.de/u/205938.html
Timestamp: 2019-10-19 20:57:58
Document Index: 106067616

Matched Legal Cases: ['Art. 31', 'Art. 18', '§ 90', 'Art. 3', 'Art. 137', 'Art. 137', 'Art. 137', 'Art. 137', 'Art. 137', 'Art. 137', 'Art. 137', 'Art. 137', 'Art. 137', 'Art. 3', 'Art. 137', 'Art. 31', 'Art. 20', 'Art. 137', 'Art. 34', 'Art. 3', 'Art. 137', 'Art. 137', 'Art. 137']

BVerfG, Beschluss vom 04.04.1978 - 2 BvR 1108/77 - openJur
Beschluss vom 04.04.1978 - 2 BvR 1108/77
BVerfG, Beschluss vom 04.04.1978 - 2 BvR 1108/77
openJur 2011, 118264
"(4) Ehrenamtliche Bürgermeister oder ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder in einer Gemeinde können nicht sein:1. Beamte und hauptberufliche Angestellte dieser Gemeinde;2. Beamte und hauptberufliche Angestellte einer Verwaltungsgemeinschaft, der die Gemeinde angehört;3. Beamte und hauptberufliche Angestellte von juristischen Personen oder sonstigen Organisationen des öffentlichen oder privaten Rechts, an denen die Gemeinde mit mehr als 50 Prozent beteiligt ist; eine Beteiligung am Stimmrecht genügt;4. Beamte und Angestellte der Rechtsaufsichtsbehörde, die unmittelbar mit Fragen der Rechtsaufsicht befaßt sind, ausgenommen der gewählte Stellvertreter des Landrats. Ein Landrat kann nicht ehrenamtliches Gemeinderatsmitglied einer kreisfreien Gemeinde sein".
3. Die Gemeinderatsmitglieder werden im Freistaat Bayern auf die Dauer von sechs Jahren berufen (Art. 31 Abs. 2 GO). Gemäß Art. 18 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes über die Wahl der Gemeinderäte und der Bürgermeister (Gemeindewahlgesetz - GWG -) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. September 1977 (GVBl. S. 601) beginnt die Wahlzeit der neugewählten Gemeinderäte jeweils an dem der Wahl folgenden 1. Mai. Für die kommende Wahlzeit ist dies der 1. Mai 1978.
Der Bayerische Landtag habe es auch unterlassen, nach dem jeweiligen Unternehmenszweck, seinem Gewicht und seiner Bedeutung für die Kommune zu differenzieren. Selbst bei der einer möglicherweise strengeren Unvereinbarkeit (Inkompatibilität) unterliegenden Gruppe der leitenden Angestellten sei eine solche weitere Unterscheidung nach der Position des Dienstherrn, nach der Art. der privatrechtlich organisierten, aber kommunal beherrschten Institution und ihrer Bedeutung für die Gemeinde notwendig.
Hinsichtlich der bayerischen Sparkassenbeamten und Sparkassenangestellten sei zu berücksichtigen, daß sie schon bisher in ihrer Wählbarkeit eingeschränkt waren, wenn Gewährträger der Sparkasse eine Gemeinde oder ein Landkreis gewesen sei. Durch die Neuregelung sei die Inkompatibilitätsregelung lediglich auch auf die Sparkassen ausgedehnt worden, die von einem Zweckverband getragen werden, an dem die Gemeinde mit mehr als 50% beteiligt sei. Die bisherige Regelung, wonach zwar nicht die bei der Sparkasse bediensteten Beamten und Angestellten einer Gemeinde ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder sein konnten, wohl aber die Beamten und Angestellten eines Zweckverbandes, der von der Gemeinde beherrscht werde, sei kaum verstanden worden. Eine Differenzierung sei schon deshalb nicht gerechtfertigt, weil nach bayerischem Sparkassenrecht die Personalhoheit für Beamte und Angestellte nicht bei der Sparkasse, sondern beim Gewährträger liege. Sparkassenbeamte und Angestellte seien deswegen, wenn sie das Amt eines ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieds innehaben, entweder unmittelbar selbst Mitglieder des obersten Vertretungsorgans ihres eigenen Dienstherrn oder Arbeitgebers, oder sie seien Mitglieder eines kommunalen Vertretungsorgans, das im obersten Vertretungsorgan (Zweckverbandsversammlung) ihres Dienstherrn oder Arbeitgebers den entscheidenden Einfluß ausübt. Darüber hinaus könne der Verwaltungsrat der Sparkasse nicht als ein vom Gewährträger unabhängiges Sparkassenorgan angesehen werden. Der Vorsitzende des Verwaltungsrats sei stets der Bürgermeister, der Landrat oder der Zweckverbandsvorsitzende, und die Mitglieder des Verwaltungsrats würden zu zwei Dritteln vom Gewährträger bestellt, nachdem sie vom Vertretungskörper des Gewährträgers aus dessen Mitte gewählt worden seien. Beamte und Angestellte, die bei der Sparkasse beschäftigt seien, könnten zwar nicht selbst dem Verwaltungsrat angehören; der Verwaltungsrat bestehe aber zu zwei Dritteln aus Mitgliedern des Gemeinderats oder aus Verbandsräten eines Zweckverbandes, auf den die Gemeinde beherrschenden Einfluß ausübe. Daß sich bei einer entsprechenden Besetzung der Vertretungskörper ernsthafte Interessenkonflikte oder jedenfalls Sachverhalte ergeben könnten, die als eine unerwünschte Verfilzung zu betrachten seien, sei keinesfalls auszuschließen.
1. Die Beschwerdeführer rügen die Verletzung eines in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechts, soweit sie eine Verletzung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit durch den Landesgesetzgeber geltend machen. Sie sehen die Verfassungsverletzung in der unterschiedslosen Erstreckung der Unvereinbarkeitsregel auf alle hauptberuflichen Angestellten, die bei der Gemeinde oder bei von ihr beherrschten Einrichtungen und Unternehmen tätig sind. In diesen Zusammenhang fällt auch die Rüge, die angegriffene gesetzliche Regelung schließe sie faktisch von der Wählbarkeit zu kommunalen Vertretungskörperschaften aus. Hiermit behaupten sie schlüssig eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG. Der Verfassungsgrundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes (BVerfGE 38, 326 [335] m.w.N.). Er verlangt auch, daß allen Staatsbürgern das passive Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise gewährt wird (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]).
Genannt sind auch die "Angestellten des öffentlichen Dienstes". Damit ist jedoch die Ermächtigung noch nicht eindeutig umschrieben. Es gibt nicht notwendigerweise einen in allen Rechtsbereichen gleichen Begriff des Angestellten des öffentlichen Dienstes (vgl. BVerfGE 38, 326 [338]). Seine Bedeutung und Abgrenzung muß deshalb durch Auslegung der jeweils maßgebenden Vorschrift ermittelt werden. Für Art. 137 Abs. 1 GG ist danach ausschlaggebend die ratio der Verfassungsbestimmung (BVerfGE a.a.O); mit anderen Worten: Wer zu der hier gemeinten Gruppe der Angestellten des öffentlichen Dienstes gehört, ist nach herkömmlichen Gesichtspunkten unter besonderer Berücksichtigung der Zweckrichtung des Art. 137 Abs. 1 GG zu bestimmen. Daraus folgt, daß diese Zuordnung von allgemeinen, dem Angestelltenverhältnis immanenten, zugleich aber auch für den öffentlichen Dienst charakteristischen Merkmalen abhängt und daß gerade diese Eigenart des Dienstverhältnisses im Hinblick auf die Verwirklichung des Verfassungsprinzips der Trennung der Gewalten die Möglichkeit einer Unvereinbarkeitsregelung fordert. Zugleich aber wird daraus deutlich, daß der Einbeziehung weiterer Gruppen von Angestellten in Wählbarkeitsbeschränkungen nach Art. 137 Abs. 1 GG feste verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt sind.
Die Grenze solcher Zuordnung folgt ebenfalls aus dem Zweck des Art. 137 Abs. 1 GG: Stehen Angestellte gerade die Entscheidungsbefugnisse nicht zu, die für den Fall einer "Personalunion" zwischen Wahlmandat und Verantwortung innerhalb der "Verwaltung" generell eine ernsthafte Gefahr von Interessenkollisionen und Entscheidungskonflikten besorgen lassen, so können sie nicht zu den Angestellten des öffentlichen Dienstes im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG gehören. Damit steht in Einklang, daß nach der der Verfassung zugrundeliegenden Konzeption nicht jede sich abzeichnende Möglichkeit von Interessenkollisionen innerhalb des öffentlichen Dienstes schon zur Regelungsbefugnis führt. So fehlen in der Aufzählung des Art. 137 Abs. 1 GG die Arbeiter des öffentlichen Dienstes, obgleich sich auch hier - besonders im gemeindlichen Bereich - häufig Fallgestaltungen ergeben, die an sich eine Beschränkung der Wählbarkeit als sachgerecht ausweisen würden. Der Verfassungsgeber hat jedoch bewußt differenziert und so zu erkennen gegeben, welche Gesichtspunkte innerhalb des "öffentlichen Dienstes" die Auslösung der Regelungsbefugnis rechtfertigen und in welchen Grenzen in Auslegung des Art. 137 Abs. 1 GG Angestellten, die durch ihr Dienstverhältnis in einer Beziehung zur öffentlichen Hand stehen, eine Wählbarkeitsbeschränkung auferlegt werden kann. Daß diese Grenzen nicht zu weit gezogen werden dürfen, folgt zwingend aus dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und seiner Bedeutung für die demokratische Grundordnung. In Rücksicht hierauf hat es der Verfassungsgeber auch vermieden, Grundentscheidungen über die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat zu treffen. Ihm genügte, in die Verfassung eine bloße Ermächtigung für den einfachen Gesetzgeber zur Einschränkung der Wählbarkeit aufzunehmen und ihm den jeweils den gegebenen Verhältnissen anzupassenden Vollzug zu überlassen. Eine Pflicht zur Regelung wurde nicht festgesetzt.
Eine Begrenzung der Wählbarkeit mit einer so weitreichenden Folge kann im Hinblick auf die Bedeutung der Wahlrechtsgleichheit allerdings nicht allein mit der verfassungsrechtlichen Ermächtigung aus Art. 137 Abs. 1 GG begründet werden. Ein solcher Hinweis genügt zwar für die Einführung der Unvereinbarkeitsregelung (BVerfGE 38, 326 [340]). Dadurch wird jedoch nicht ausgeschlossen, daß Differenzierungen innerhalb gesetzlicher Folgeregelungen, die auf Art. 137 Abs. 1 GG beruhen, jeweils eines sachlichen Grundes bedürfen, der dem Sinn der verfassungsrechtlichen Ermächtigung gerecht wird. Art. 3 Abs. 1 GG wirkt in dieser Weise auch auf die Auslegung der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG ein. Dies muß in gleicher Weise dort gelten, wo als Folge der gesetzlich festgelegten Unvereinbarkeit von Dienststellung und Mandat ein faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit in Frage steht. Ein solcher Ausschluß aber ist als eine mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit vereinbare Differenzierung nur gerechtfertigt, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam zu begegnen ist (vgl. BVerfGE 18, 172 [182 ff.]; 12, 73 [78 ff.]).
Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO hat jedoch in der Regel faktisch den Ausschluß von der Wählbarkeit zur Folge, weil die betroffene Personengruppe durch die Auswirkungen auf ihre berufliche Existenz praktisch nicht in der Lage ist, sich nach Erringung eines Gemeinderatsmandats für dessen Annahme und Ausübung zu entscheiden. Ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder haben lediglich einen Anspruch auf angemessene Entschädigung (vgl. Art. 20a GO). Es liegt auf der Hand, daß diese auch nicht annähernd ausreicht, den Lebensunterhalt zu bestreiten und das aus der aufzugebenden dienstrechtlichen Stellung bezogene Einkommen zu ersetzen.
3. Der Beschwerdeführer zu 5) ist Sparkassenoberamtsrat bei einer Zweckverbandssparkasse. Er steht in einem Dienstverhältnis zu einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn, dem Zweckverband, und ist Beamter im Sinn des Art. 137 Abs. 1 GG. Seine Einbeziehung in eine Inkompatibilitätsregelung begegnet aus dieser Sicht keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Dies gilt auch insoweit, als er durch Art. 34 Abs. 4 Nr. 3 GO nicht nur in der Wählbarkeit beschränkt, sondern von ihr faktisch ausgeschlossen wird. Diese Regelung ist jedenfalls mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, soweit Bedienstete in herausgehobenen dienstlichen Positionen betroffen sind. Es liegt auf der Hand, daß solche Beamte eines Zweckverbandes, in dem die Gemeinde eine beherrschende Position einnimmt, nicht gleichzeitig Mitglied des Vertretungsorgans der Gemeinde selbst sein können, die in ihrer beherrschenden Funktion innerhalb des Zweckverbandes gleichsam die Kontrollinstanz über die Sparkasse verkörpert. Ob dies für alle Bedienstete der Zweckverbandssparkasse zutrifft und ob dem Gesetzgeber auch hier die Befugnis zusteht, in Anknüpfung an das Dienstverhältnis die Unvereinbarkeit von Dienststellung und Mandat ohne Differenzierung und in gleicher Strenge zu regeln, wie dies bei den Gemeindebediensteten möglich ist, bedarf hier keiner Entscheidung.
3. Neben den Beamten nennt Art. 137 Abs. 1 GG die "Angestellten des öffentlichen Dienstes". Mit diesem Begriff hat sich das Bundesverfassungsgericht ausführlich in einem Beschluß vom 21. Januar 1975 (BVerfGE 38, 326 [338 ff.]) befaßt. Nach dieser Entscheidung - von der auch die Senatsmehrheit ausgeht - ergibt sich für Art. 137 Abs. 1 GG die Bedeutung und Reichweite des Begriffs "Angestellte des öffentlichen Dienstes" aus der ratio der Vorschrift. Sie soll in Richtung auf Verwirklichung und Aufrechterhaltung des Verfassungsprinzips der Trennung der Gewalten zum Zwecke der Kontrolle und des Machtausgleichs zwischen den Gewaltenträgern wirken. Konkreter geht es darum, zu verhindern, daß durch "Personalunion" die Kontrolleure der Verwaltung sich selbst kontrollieren, insofern sie zugleich Aufgaben und Verantwortung innerhalb der Verwaltung wahrnehmen, und damit die Gefahr von Entscheidungskonflikten und daraus möglicherweise resultierender Verfilzungen abzuwehren. Dieses Problem entsteht jedenfalls bei allen Angestellten eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn und bei Angestellten, die hoheitliche Aufgaben wahrnehmen (vgl. BVerfGE a.a.O, S. 339). Auch für die Senatsmehrheit ist außer Frage, "daß Art. 137 Abs. 1 GG all die Angestellten erfaßt, die in einem Dienstverhältnis zu einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn stehen".
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