Source: https://temi.camera.it/leg18/temi/tl18_misure_per_l_efficienza_del_processo_civile
Timestamp: 2019-10-18 06:44:45+00:00
Document Index: 108380088

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 92', 'art. 13', 'art. 17', 'art. 53', 'art. 77', 'art. 82', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 18', 'art. 183', 'art. 380', 'art. 380', 'art. 7', 'art. 73', 'art. 63', 'art. 74', 'art. 63', 'art. 16', 'art. 21', 'sentenza ', 'sentenza ']

tema 22 marzo 2018
Studi Camera - Giustizia Giustizia Efficienza del processo civile
Il tema dell'efficienza della giustizia civile è strettamente collegato al tema della competitività del Paese. Per questo, in una fase di grave crisi economica, quale quella che ha segnato la XVII legislatura, il tentativo di rilancio dell'economia è passato anche attraverso una politica di accelerazione dei giudizi civili.
Le riforme introdotte dal Parlamento negli ultimi anni hanno mirato a una razionalizzazione dell'esistente che ha riguardato tanto le sedi e le competenze degli uffici giudiziari, quando le procedure, con particolare riferimento all'applicazione del c.d. processo telematico, quanto l'organizzazione amministrativa e il personale.
I principali interventi realizzati in XVII legislatura possono essere ricondotti alle seguenti direttrici:
prevenire il contenzioso civile, obbligando o incentivando i percorsi alternativi ovvero disincentivando il ricorso al giudice;
accelerare il contenzioso civile con interventi di natura processuale.
Prevenire il contenzioso civile
Il primo obiettivo del legislatore, tanto in XVI quanto in XVII legislatura, è stato quello di evitare di scaricare sul processo civile l'alto tasso di litigiosità del nostro Paese.
Per questa ragione sono stati introdotti metodi alternativi di risoluzione delle controversie e sono stati potenziati gli strumenti che consentono, anche a processo civile già avviato, di uscire dal circuito giudiziario per trovare all'esterno una soluzione alla lite, equiparata negli effetti alla sentenza civile.
In XVI legislatura, in attuazione di una delega conferita al Governo dalla legge n. 69 del 2009, è stato emanato il decreto legislativo n. 28 del 2010, in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali, che ha previsto che per talune controversie il tentativo di mediazione fosse obbligatorio, ovvero rappresentasse una condizione di procedibilità dell'azione. Sul punto è intervenuta la Corte costituzionale, con la sentenza n. 272 del 2012, che ha dichiarato questo aspetto della disciplina incostituzionale per eccesso di delega, in quanto la legge 69/2009 non aveva introdotto alcun principio o criterio direttivo sul punto dell'obbligatorietà del tentativo di mediazione.
Tale intervento demolitorio della Consulta – che aveva depotenziato notevolmente il ruolo deflattivo assegnato dal Governo alla mediazione – è stato superato, in XVII legislatura, dal decreto-legge n. 69 del 2013, che ha reintrodotto le disposizioni sul carattere obbligatorio della mediazione pur affermandone la natura transitoria e sperimentale (per 4 anni, fino al 21 agosto 2017).
Il provvedimento ha inoltre:
escluso dalla mediazione obbligatoria le controversie in materia di risarcimento del danno derivante dalla circolazione di veicoli e natanti (per le quali ora la negoziazione assistita è condizione di procedibilità dell'azione, v. infra). Le controversie per le quali la mediazione è condizione di procedibilità dell'azione attengono dunque oggi alle seguenti materie: condominio, diritti reali, divisione, successioni ereditarie, patti di famiglia, locazione, comodato, affitto di aziende, risarcimento del danno da responsabilità medico-sanitaria e da diffamazione a mezzo stampa o con altro mezzo di pubblicità nonché contratti assicurativi, bancari e finanziari;
previsto la mediazione obbligatoria anche per giudizi già instaurati in primo grado o addirittura in sede d'appello, rimettendo al giudice la valutazione sull'esigenza di procedervi;
reso obbligatoria l'assistenza dell'avvocato di tutte le parti al procedimento di mediazione ed ha previsto che gli avvocati iscritti all'albo siano di diritto mediatori, pur dovendo garantire una specifica formazione;
previsto che il procedimento di mediazione non possa durare più di tre mesi.
Più recentemente, l'art. 11-ter del decreto-legge n. 50 del 2017, ha stabilizzato nell'ordinamento l'istituto della mediazione obbligatoria, superandone il carattere sperimentale. Inoltre, a partire dal 2018 la disposizione pone a carico del Ministero della giustizia obblighi di relazione annuale alle Camere sui risultati prodotti dalla mediazione obbligatoria.
Come si può apprezzare dai dati statistici forniti dalla Direzione generale di statistica del Ministero della Giustizia, nel 2016 sono state avviate 183.977 mediazioni (196.247 nel 2015, 179.587 nel 2014); la percentuale di successo della mediazione obbligatoria è pari al 23% dei casi (21,2% nel 2015, 21,4% nel 2014).
Il decreto-legge n. 132/2014 ha introdotto nell'ordinamento un ulteriore strumento di composizione stragiudiziale delle controversie ovvero la convenzione di negoziazione assistita da uno o più avvocati.
In particolare, il provvedimento ha richiesto (art. 2) che, all'atto del conferimento dell'incarico l'avvocato debba informare il cliente della possibilità di ricorrere a tale strumento. La convenzione – che consiste in un accordo tra le parti finalizzato a risolvere in via amichevole la controversia - non incontra limiti di materia esclusi i diritti indisponibili e i contenziosi di lavoro. In relazione al suo concreto contenuto, la convenzione - redatta in forma scritta a pena di nullità - deve indicare sia l'oggetto della controversia che il termine concordato dalle parti per la conclusione della procedura, in ogni caso non inferiore a un mese e non superiore a 3 mesi (fatto salvo un possibile rinnovo di 30 giorni).
L'esperimento del procedimento di negoziazione assistita è condizione di procedibilità dell'azione civile in specifiche materie. Viene, quindi, previsto in tali ipotesi che colui che agisce in giudizio deve preventivamente invitare il convenuto alla stipula della convenzione di negoziazione. Ciò vale:
per le domande giudiziali relative a controversie in materia di risarcimento del danno da circolazione di veicoli e natanti;
per le domande di pagamento, a qualsiasi titolo, di somme non superiori a 50 mila euro.
La prima udienza è individuata come limite procedurale entro il quale il convenuto (o il giudice, d'ufficio) può eccepire l'improcedibilità del giudizio per mancato esperimento del procedimento di negoziazione assistita. La condizione di procedibilità si considera avverata in caso di mancata adesione o di rifiuto della negoziazione assistita entro 30 giorni dall'invito nonché per lo spirare del termine mensile per la conclusione del procedimento. E, infine, disciplinata la procedura dei casi in cui una delle parti della negoziazione assistita versi nelle condizioni per l'ammissione al gratuito patrocinio.
Lo stesso provvedimento ha anche disciplinato una particolare forma di negoziazione assistita finalizzata alla soluzione consensuale stragiudiziale delle controversie in materia di separazione personale, di cessazione degli effetti civili e scioglimento del matrimonio. La convenzione, obbligatoriamente assistita da un avvocato per parte, produce gli effetti dei provvedimenti giudiziali che definiscono gli analoghi procedimenti. Spetta agli avvocati delle parti (pena la sanzione amministrativa pecuniaria da 2.000 a 10.000 euro) trasmettere copia autentica dell'accordo all'ufficiale di stato civile del Comune in cui il matrimonio fu iscritto o trascritto.
Per rendere maggiormente appetibile l'istituto della negoziazione assistita il legislatore ha previsto incentivi fiscali per coloro che se ne avvalgono. Sono intervenuti in merito:
l'art. 21-bis del decreto-legge n. 83 del 2015, che ha riconosciuto alle parti che nel corso del 2015 si sono avvalse delle procedure di negoziazione assistita, ovvero che hanno fatto ricorso a procedimenti arbitrali dopo aver instaurato un giudizio civile (v. infra), un credito d'imposta di 250 euro, in caso di successo dello strumento extragiudiziario;
l'art. 1, comma 618, della legge di stabilità 2016 (legge n. 280 del 2015), che ha reso strutturale tale credito d'imposta;
il DM Giustizia 23 dicembre 2015, Incentivi fiscali nella forma del «credito d'imposta» nei procedimenti di negoziazione assistita, che ha dato attuazione a queste disposizioni.
Disincentivare il contenzioso civile
Nella convinzione che lo stesso processo civile, con la sua durata, sia talvolta utilizzato dalla parti esclusivamente con finalità dilatoria, il legislatore, con il decreto-legge n. 132/2014 ha:
delimitato i casi in cui il giudice può compensare le spese tra le parti, al fine di evitare il c.d. abuso del processo. In particolare, con la modifica all'art. 92 c.p.c., è disposto che il giudice può compensare le spese solo nei casi di soccombenza reciproca ovvero di novità della questione trattata o mutamento della giurisprudenza (art. 13);
previsto un aumento (dall'1% all'8,15%) del tasso di interesse moratorio in pendenza di un contenzioso civile o di un procedimento arbitrale (art. 17).
Peraltro, un generalizzato aumento – circa del 15% - del contributo unificato nei procedimenti civili è stato disposto dall'art. 53 del decreto-legge 90/2014.
Uscire dal contenzioso civile già avviato
Il legislatore ha anche individuato modalità per consentire alle parti che abbiano già avviato un contenzioso civile, addirittura raggiungendo il giudizio in appello, di trovare all'esterno del processo una composizione della loro controversia.
A tal fine, il decreto-legge 69/2013 ha previsto che il giudice civile debba formulare, similmente a quanto previsto per il giudice del lavoro, in presenza di alcuni presupposti, una proposta transattiva o conciliativa, nel corso del processo di primo grado e d'appello (art. 77).
Lo stesso provvedimento (art. 82) ha disposto che il giudice, anche in sede di giudizio di appello, valutata la natura della causa, lo stato dell'istruzione e il comportamento delle parti, possa disporre l'esperimento del procedimento di mediazione; in tal caso, l'esperimento del procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale anche in sede di appello.
Inoltre, l'art. 1 del decreto-legge 132/2014 ha previsto il possibile trasferimento - su istanza congiunta delle parti al giudice - dalla sede giudiziaria a quella arbitrale di alcune tipologie di cause civili in corso dinanzi al tribunale o in grado d'appello. Il trasferimento è escluso per le cause già assunte in decisione, per quelle che hanno ad oggetto diritti indisponibili e, salvo specifici casi, per le cause in materia di lavoro. Il lodo pronunciato ha, a tutti gli effetti, il valore di sentenza.
Per incentivare l'arbitrato l'art. 1 prevede che un decreto regolamentare del Ministro della giustizia possa stabilire riduzioni dei parametri relativi ai compensi degli arbitri. La previsione sembra avere finalità di incentivo al ricorso all'arbitrato, anche in considerazione delle spese già sostenute dalle parti nel procedimento giudiziale. Lo stesso decreto potrà introdurre criteri di assegnazione degli arbitrati in riferimento alle specifiche competenze necessarie nonché a criteri di rotazione negli incarichi.
Anche per coloro che si avvalgono dell'arbitrato per risolvere una controversia già incardinata in sede giudiziaria il legislatore ha riconosciuto il credito d'imposta di 250 euro (v. sopra).
Accelerare il processo civile
Quando, nonostante le misure adottate dal legislatore, la controversia giunge dinanzi al giudice civile, occorre che questi abbia la possibilità di trattarla in tempi rapidi.
Dopo i numerosi interventi della XVI legislatura (ampliamento della competenza del giudice di pace; semplificazione della sentenza; abbreviazione di termini processuali; introduzione del filtro in Cassazione e del filtro in appello; introduzione del procedimento sommario di cognizione; riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione), il tema dell'accelerazione del processo civile è stato trattato anche in XVII legislatura con alcuni provvedimenti d'urgenza che hanno introdotto misure tanto processuali quando organizzative, che di seguito si analizzano.
Limitati interventi processuali sono contenuti nel decreto-legge 69/2013, prevalentemente dedicato agli aspetti organizzativi della giustizia civile. Si ricorda, comunque:
la limitazione delle ipotesi in presenza delle quali il procuratore generale deve intervenire nelle cause davanti alla Corte di Cassazione;
la disciplina del procedimento volontario di affidamento a un notaio delle attività necessarie per lo scioglimento della comunione, ereditaria o volontaria, quando non siano controversi il diritto alla divisione o le quote o non sussistano altre questioni pregiudiziali;
la semplificazione del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo;
la riforma della disciplina del preconcordato (o concordato con riserva), con il quale l'imprenditore in stato di crisi presenta la domanda, riservandosi di presentare entro un determinato termine la proposta, il piano e la documentazione relativamente alla ristrutturazione del debito, all'attribuzione dell'attività delle imprese a un assuntore e alla suddivisione dei creditori in classi. Le prescrizioni introdotte sono dirette a evitare abusi da parte del debitore e ad aumentare le informazioni dei creditori e del tribunale.
Il decreto-legge 145/2013 ha previsto - tra le misure finalizzate a favorire l'attrazione degli investimenti esteri e a promuovere la competitività delle imprese italiane - la concentrazione in capo alle sezioni specializzate in materia di impresa di tribunali e corti d'appello di una serie di controversie civili che coinvolgono società con sede all'estero. In particolare, il provvedimento:
concentra la competenza per le cause in cui sono parti società estere presso le sezioni specializzate di 9 sedi del Tribunale delle imprese (ovvero Bari, Cagliari, Catania, Genova, Milano, Napoli, Roma, Torino e Venezia) e relative corti d'appello. Come spiega la relazione al provvedimento d'urgenza, è parso opportuno radicare la competenza presso gli uffici giudiziari ritenuti dal Governo principali nella distribuzione geografica nazionale e quindi più agevolmente raggiungibili dall'estero;
assegna – sempre con riguardo alle cause in cui sono parti società estere - alle nove sezioni specializzate le controversie già comprese, per materia, nella competenza di queste ultime;
estende la nuova disciplina a tutte le società con sede all'estero, anche quando aventi sede secondaria con rappresentanza stabile in Italia.
Più recentemente, l'art. 18 del decreto legislativo n. 3 del 2017, ha concentrato la competenza per le violazioni della disciplina della concorrenza presso tre sole sezioni specializzate in materia di impresa, orientativamente collocate al nord, centro e sud del Paese: sono di competenza dei soli tribunali delle imprese di Milano, di Roma e di Napoli le azioni di nullità e di risarcimento del danno, nonché i ricorsi per ottenere provvedimenti di urgenza per violazione della disciplina della concorrenza prevista dalla legge 287/1990 nonché per violazione della normativa antitrust dell'Unione europea, anche in caso di controversie in cui è parte una società con sede all'estero.
Un ulteriore potenziamento della specializzazione di queste sezioni era previsto dal disegno di legge di riforma del processo civile, che ha interrotto il proprio iter al Senato (v. infra).
Inoltre, il decreto-legge 132/2014 ha disciplinato il passaggio d'ufficio dal rito ordinario a quello sommario. In particolare, introducendo l'art. 183-bis c.p.c., è consentito, per le cause nelle quali il tribunale giudica in composizione monocratica e che risultino di minore complessità, il passaggio d'ufficio, previo contraddittorio anche mediante trattazione scritta. Pertanto la nuova disposizione prevede che il giudice, nell'udienza di trattazione, valutata la complessità della lite e dell'istruzione probatoria, possa disporre con ordinanza non impugnabile che si proceda con il rito sommario e inviti le parti a indicare, a pena di decadenza nella stessa udienza i mezzi di prova – ivi compresi i documenti – di cui intendono avvalersi e la relativa prova contraria. Se richiesto, il giudice può fissare una nuova udienza e termine perentorio non superiore a quindici giorni per l'indicazione dei mezzi di prova e produzioni documentali e termine perentorio di ulteriori dieci giorni per le sole indicazioni di prova contraria.
Ulteriori disposizioni del decreto-legge sono volte a semplificare e accelerare il processo di esecuzione forzata - in particolare prevedendo il deposito telematico della nota di iscrizione a ruolo e consentendo la ricerca con modalità telematiche dei beni del debitore da pignorare - e le procedure concorsuali.
Misure di accelerazione delle procedure di esecuzione forzata sono state previste anche dal decreto-legge n. 83 del 2015 che ha, in particolare, ridotto alcuni termini processuali, previsto la degiurisdizionalizzazione della fase liquidativa dell'espropriazione immobiliare e istituito il portale delle vendite esecutive.
Sul processo civile in Cassazione è infine intervenuto il decreto-legge n. 168 del 2016 che ha:
generalizzato l'uso della trattazione camerale nei procedimenti civili davanti alle sezioni semplici, regolato dal nuovo art. 380-bis.1 c.p.c.;
modificato sia il cd. procedimento-filtro di cui all'art. 380-bis che quello sulle istanze di regolamento di giurisdizione e di competenza; entrambe le novità rispondono a criteri di semplificazione e speditezza;
distinto il procedimento di correzione degli errori materiali (che viene previsto senza limiti di tempo) da quello di revocazione delle sentenze della cassazione.
Infine, il decreto legislativo n. 116 del 2017, di riforma organica della magistratura onoraria, in attuazione della legge n. 57 del 2016, ha esteso le competenze civili del giudice onorario di pace a procedimenti prima di competenza del tribunale. Modificando l'art. 7 c.p.c., in relazione al valore della causa (da cui è evidentemente desunta la sua minore complessità), vengono attribuite al giudice onorario di pace le controversie:
relative a beni mobili di valore non superiore a 30.000 euro (il precedente limite era di 5.000);
di risarcimento del danno prodotto dalla circolazione di veicoli e di natanti, in cui il valore della controversia non supera i 50.000 euro (prima 20.000 euro);
in materia di diritti reali e comunione, sono attratti alla competenza del giudice onorario di pace, purché nel limite di valore di 30.000 euro, i procedimenti nelle seguenti materie: usucapione di beni immobili e di diritti reali immobiliari; riordino della proprietà rurale; accessioni; azioni di rivendica e negatorie; regolamento di confini; superficie; costituzione, acquisto, estinzione ed accertamento della servitù; impugnazione della divisione di beni immobili; scioglimento della comunione su beni immobili.
Inoltre, la riforma consente al giudice onorario di pace di decidere secondo equità nelle cause il cui valore non sia superiore a 2.500 euro (il limite precedente era di 1.100 euro).
Quanto all'aumento della competenza per materia, il decreto legislativo attribuisce al giudice onorario di pace alcune controversie in materia di diritti reali e comunione dalla ridotta complessità dell'attività istruttoria e decisoria (es. distanze nelle piantagioni, luci e vedute, enfiteusi, usufrutto, uso e abitazione, impugnazione del regolamento e delle delibere dell'assemblea condominiale). Inoltre, è estesa la competenza del giudice onorario di pace all'esecuzione forzata mobiliare e gli sono attribuite competenze in materia tavolare.
Le misure organizzative per smaltire l'arretrato e ridurre i tempi del processo
Sul fronte dell'organizzazione delle risorse, la XVII legislatura si è caratterizzata per la messa a regime della riforma della geografia giudiziaria, per l'aumento del personale, tanto di magistratura quanto amministrativo, e per la prosecuzione dell'opera di digitalizzazione del processo. Si segnala inoltre la riforma della magistratura onoraria.
Gli interventi sugli organici e l'ufficio per il processo
Le statistiche del Consiglio d'Europa collocano l'Italia tra i Paesi membri dell'Unione europea con un basso numero di magistrati in rapporto alla popolazione. Anche questo dato rileva se si affronta il tema della durata dei processi civili nel nostro Paese.
In particolare, le statistiche giudiziarie civili per il 2012 evidenziavano una riduzione dei procedimenti civili sopravvenuti, ma anche un aumento dei procedimenti pendenti, soprattutto in Corte d'appello e Cassazione.
Per far fronte a questa crisi dei giudizi di impugnazione il decreto-legge 69/2013 incrementa di organici, prevalentemente negli uffici giudiziari più in difficoltà. In primo luogo, il provvedimento d'urgenza ha previsto la possibilità (art. 73) che laureati in giurisprudenza qualificati e selezionati svolgano stage formativi teorico-pratici di diciotto mesi presso uffici giudiziari ordinari (tribunali, corti d'appello, uffici e tribunali di sorveglianza, tribunali per i minorenni) e amministrativi assistendo e coadiuvando i magistrati togati nello svolgimento delle ordinarie attività.
Inoltre, per ovviare alla crisi delle Corti d'appello, il decreto-legge 69/2013 (art. 63 e ss.) ha introdotto la figura del giudice ausiliario di Corte d'appello, nel numero massimo di 400 unità, per lo smaltimento dell'arretrato civile. Ogni giudice ausiliario dovrà definire nel collegio di corte d'appello in cui è relatore almeno 90 procedimenti all'anno (per un totale di 36.000 procedimenti definiti all'anno), con una remunerazione di 200 euro a provvedimento e un tetto massimo annuo di 20.000 euro. Il decreto-legge stabilisce in 10 anni il termine massimo di permanenza nell'ufficio di giudice ausiliario. La nomina ha infatti durata di cinque anni e può essere prorogata per un pari periodo con decreto del ministro della giustizia (l'incarico cessa comunque al compimento dei 78 anni d'età). Il decreto-legge è stato attuato con il D.M. Giustizia 5 maggio 2014. In base ai dati CSM, alla data del 21 novembre 2017 sono coperti 373 posti di giudice ausiliario. Statistiche sul numero e sull'attività svolta nel 2016 dai giudici ausiliari sono disponibili sul sito della Direzione generale di statistica del Ministero della Giustizia.
Infine, il decreto-legge 69/2013 ha istituito (art. 74) la figura dell'assistente di studio a supporto delle sezioni civili della Corte di cassazione, quale misura temporanea (cinque anni) per la celere definizione dei procedimenti pendenti, ed ha ampliato di 30 unità l'organico della Corte, con particolare riferimento all'ufficio del massimario e del ruolo. Il Primo Presidente della Corte di cassazione, anno per anno, sulla base delle esigenze dell'ufficio, può destinare fino a trenta magistrati addetti all'ufficio del massimario e del ruolo alle sezioni della Corte con compiti di assistente di studio.
Il decreto-legge n. 168 del 2016 ha aggiunto la possibilità per il Presidente della Corte di applicare temporaneamente (per 3 anni) alcuni magistrati dell'Ufficio del massimario e del ruolo alle sezioni per lo svolgimento di funzioni giurisdizionali di legittimità.
Da ultimo si segnala che la legge di bilancio 2018 ha modificato l'art. 63 del DL 69/2013 riducendo da 400 a 350 il numero dei giudici ausiliari da reclutare per lo smaltimento dell'arretrato civile nelle corti di appello. Contestualmente, il provvedimento, per favorire lo smaltimento del contenzioso fiscale presso la Corte di Cassazione, prevede il reclutamento di un massimo di 50 giudici ausiliari in Cassazione, da adibire esclusivamente ai collegi della sezione cui sono devoluti i procedimenti civili in materia tributaria (con un massimo di 2 ausiliari per collegio). L'incarico dura tre anni e non è rinnovabile.
Sempre con la finalità di smaltire celermente l'arretrato in Cassazione, il decreto-legge n. 168 del 2016 ha anche:
consentito lo svolgimento dei 18 mesi di tirocinio formativo dei laureati in giurisprudenza anche presso la Corte di cassazione e la Procura generale presso la Corte di cassazione;
prorogato sino al 31 dicembre 2017 il trattenimento in servizio dei magistrati che svolgono funzioni apicali, direttive superiori e direttive presso la Corte di Cassazione e la Procura generale della Corte di Cassazione; possono usufruire del trattenimento i soli magistrati che non abbiano compiuto 72 anni entro l'anno 2016 e che debbano essere collocati a riposo entro l'anno 2017;
ridotto da 4 a 3 il numero degli anni residui di servizio che devono essere assicurati prima del pensionamento dai magistrati che aspirino a svolgere funzioni direttive di legittimità.
L'articolo 50 del decreto-legge 90/2014 ha costituito il c.d. ufficio del processo presso i tribunali ordinari (e relative Procure della Repubblica) e presso le Corti d'appello. Presso tali strutture potranno svolgere il proprio stage i laureati in giurisprudenza. L'obiettivo dell'ufficio è quello di «garantire la ragionevole durata del processo, attraverso l'innovazione dei modelli organizzativi ed assicurando un più efficiente impiego delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione». All'ufficio del processo è assegnato il personale di cancelleria e sono assegnati coloro che svolgono, presso i predetti uffici, gli stage formativi nonché - per le Corti d'appello - i giudici ausiliari e, per i tribunali, i giudici onorari di tribunale.
Spetta al CSM e al Ministro della giustizia, nell'ambito delle rispettive competenze, dare attuazione a questa disposizione. In merito è intervenuto il D.M. giustizia 1° ottobre 2015.
Il decreto-legge n. 168 del 2016 ha esteso il modello dell'ufficio del processo anche alla giustizia amministrativa.
Sempre in relazione all'organizzazione del personale di magistratura, il decreto-legge 132/2014 ha:
ridotto il periodo di sospensione feriale dei termini processuali (da 45 a 31 giorni) e la durata delle ferie dei magistrati e degli avvocati dello Stato, portandole da 45 a 30 giorni (art. 16);
ridutto i tempi di scopertura dei posti vacanti, all'esito delle procedure di tramutamento orizzontale (cioè quei trasferimenti successivi all'assegnazione di sede dopo il tirocinio iniziale e che non prevedono nè il conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi né il conferimento delle funzioni ai magistrati di prima nomina) (art. 21).
Sul personale di magistratura ordinaria è intervenuto anche il recente decreto-legge n. 168 del 2016 che ha previsto misure volte a garantire la celere copertura degli uffici vacanti. In merito:
è intervenuto sulla disciplina del concorso per magistrato ordinario, consentendo la nomina degli idonei anche al di là del numero di posti banditi a concorso, in ragione delle effettive esigenze di copertura degli uffici ed ha ridotto, in via eccezionale, da 18 a 12 mesi (11 presso gli uffici giudiziari, 1 presso la Scuola superiore della magistratura) la durata del tirocinio dei magistrati che saranno nominati a seguito dei concorsi già banditi (nel 2014 e nel 2015), per consentire loro di svolgere quanto prima le funzioni giudiziarie;
ha aumentato da 3 a 4 anni il periodo di permanenza nella sede cui è subordinata la richiesta di trasferimento dei magistrati ordinari. Una norma transitoria precisa che il termine quadriennale non si applica ai magistrati di prima nomina che sono stati immessi nell'ufficio da almeno 3 anni nè ai magistrati le cui procedure di trasferimento o ad assegnazione ad altre funzioni siano già iniziate alla data di vigenza del decreto;
ha consentito anche ai magistrati di prima nomina di svolgere le funzioni monocratiche penali, fino ad oggi escluse.
Da ultimo si segnala che il disegno di legge di bilancio 2018 (A.S. 2960), in corso di esame in Senato, autorizza il Ministero della giustizia ad assumere nell'anno 2018, in aggiunta alle facoltà assunzionali previste dalla normativa vigente, magistrati ordinari vincitori di concorso già bandito alla data di entrata in vigore della legge di bilancio.
Misure sul personale amministrativo sono state introdotte anche dal decreto-legge n. 83 del 2015, che ha disposto:
l'ingresso nei ruoli dell'amministrazione giudiziaria di 2.000 unità di personale amministrativo proveniente dalle province;
la possibilità per i c.d. precari della giustizia, che abbiano concluso il tirocinio formativo, di far parte per ulteriori 12 mesi dell'ufficio del processo.
Inoltre, la legge di conversione del decreto-legge n. 117 del 2016, ha consentito al Ministero della giustizia di procedere ad assunzioni straordinarie di personale amministrativo. In particolare, il Ministero è autorizzato:
per il triennio 2016-2018, ad assumere a tempo indeterminato fino a 1.000 unità di personale amministrativo non dirigenziale da inquadrare nei ruoli dell'amministrazione giudiziaria. Il personale potrà essere selezionato sia bandendo nuovi concorsi che attingendo a graduatorie ancora valide. Tale aumento di personale è destinato a sostenere i processi di digitalizzazione degli uffici e a completare il processo di trasferimento allo Stato - avviato il 1° settembre 2015 - dell'obbligo di corrispondere le spese per gli uffici giudiziari precedentemente a carico dei Comuni.
ad assumere a tempo indeterminato ulteriore personale amministrativo non dirigenziale, attraverso procedure concorsuali, attingendo alle risorse che residuano dall'espletamento delle procedure di mobilità del personale proveniente dalle province.
Al reclutamento si procederà in deroga alla normativa vigente; le procedure straordinarie avranno inoltre priorità su ogni altra procedura di trasferimento all'interno del Ministero della giustizia.
Inoltre, la legge di bilancio 2017 (comma 372 dell'articolo 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232), ha autorizzato il Ministero della giustizia, per il triennio 2017-2019, ad assumere con contratto di lavoro a tempo indeterminato un contingente di personale amministrativo non dirigenziale per un massimo di 1.000 unità da inquadrare nei ruoli dell'Amministrazione giudiziaria, nei limiti delle dotazioni organiche, mediante procedure concorsuali pubbliche ed eventualmente anche mediante l'utilizzo di graduatorie ancora valide. Proprio per accelerare le procedure di reclutamento di questo personale, in sede di conversione del decreto-legge n. 50 del 2017 è stato introdotto alla Camera l'articolo 60-quater, che consente di procedere alla costituzione di sottocommissioni di esame anche per gruppi di 250 candidati (in generale le commissioni esaminatrici dei concorsi per esami o per titoli ed esami possono essere suddivise in sottocommissioni e che a ciascuna di esse non può essere assegnato un numero di candidati inferiore a 500).
In attesa che si completino queste assunzioni, la legge di bilancio 2017 e la legge di bilancio 2018 hanno prolungato (da ultimo fino al 31 dicembre 2018) il periodo di perfezionamento che può essere svolto presso gli uffici giudiziari dai soggetti che hanno completato il tirocinio formativo presso i medesimi uffici, già previsto dalla legge di stabilità 2013: lavoratori cassintegrati, in mobilità, socialmente utili e disoccupati (i c.d. precari della giustizia).
Infine, la legge di bilancio 2018 autorizza il Ministero della giustizia ad assumere con contratto di lavoro a tempo indeterminato, nell'ambito dell'attuale dotazione organica, per il triennio 2018-2020, un ulteriore contingente massimo di 1400 unità di personale amministrativo non dirigenziale da inquadrare nei ruoli dell'amministrazione giudiziaria.
Non ha concluso l'iter parlamentare, nonostante l'approvazione alla Camera dei deputati nel marzo 2016, il disegno di legge delega per la riforma del processo civile (AS. 2284). Come meglio descritto nel focus di approfondimento, il provvedimento prevedeva interventi di specializzazione del giudice civile (si pensi al potenziamento del tribunale delle imprese e alla creazione, al posto del tribunale per i minorenni, di sezioni specializzate di tribunale competenti per le controversie in tema di famiglia e minori) e ampie riforme in tutti i gradi di giudizio (potenziamento del rito sommario e riduzione dell'area di competenza del tribunale collegiale, possibilità di devolvere l'appello a un giudice monocratico, eliminazione del filtro in Cassazione).
Anche la proposta di riforma dell'istituto della class action, già approvata dalla Camera (A.S. 1950), non ha concluso l'esame da parte della Commissione giustizia del Senato. Il provvedimento:
spostava la disciplina dell'azione di classe dal codice del consumo al codice di procedura civile;
delineava tre distinte fasi della procedura: decisione sull'ammissibilità dell'azione; decisione sul merito dell'azione; liquidazione delle somme dovute agli aderenti;
confermava la disciplina attuale, che prevede l'adesione dei portatori di diritti omogenei nella fase iniziale della procedura (sistema opt-in, in base al quale la sentenza produce effetti esclusivamente nei confronti di coloro che hanno posto in essere una condotta processuale attiva di adesione al processo); aggiungeva però la possibilità (tipica dei sistemi anglosassoni, basati sull'opt-out) di aderire all'azione anche a seguito della sentenza che accoglie l'azione di classe e che indica i presupposti oggettivi per l'inserimento nella classe;
innovava la disciplina del compenso per i rappresentanti della classe ed i difensori, in caso di accoglimento della domanda, riconoscendo loro la c.d. quota lite.
Le ultime statistiche sulla durata del processo civile
I dati 2014 dell'Unione europea
Nell'aprile del 2016 la Commissione europea ha presentato il rapporto sul funzionamento dei sistemi giudiziari nei Paesi membri, "The 2016 EU justice scoreboard", che - sulla base di dati prevalentemente forniti dal Cepej del Consiglio d'Europa, offre una panoramica comparata sull'efficienza, la qualità e l'indipendenza dei sistemi giudiziari degli Stati Membri.
Il rapporto, che valuta i dati dei diversi Paesi aggiornati a dicembre 2014, evidenzia un miglioramento del nostro sistema giudiziario per quanto riguarda la durata delle controversie civili e commerciali in primo grado, e il numero totale delle controversie pendenti in primo grado (per 100 abitanti).
I dati 2015 del Ministero della giustizia
Nell'aprile 2016 il Ministero della Giustizia ha pubblicato una Analisi delle pendenze e dell'anzianità delle cause civili nei Tribunali e nelle Corti di Appello, con dati aggiornati al 31 dicembre 2015 e un confronto con il periodo precedente. Dal documento emerge che:
la serie storica delle pendenze civili (totale nazionale inclusi affari non contenziosi, cause, fallimenti ed esecuzioni) conferma per il sesto anno consecutivo l'andamento decrescente: dai quasi 6 milioni di fine 2009 a meno di 4,5 milioni al 31 dicembre 2015 (4,1 milioni al netto dell'attività del giudice tutelare). Il calo delle pendenze si registra in ogni grado del giudizio e nella quasi totalità delle materie;
durante il 2015 nei Tribunali si registrano primi segnali di miglioramento dell'arretrato, infatti la diminuzione della cause giacenti da oltre tre anni risulta più marcata rispetto al calo complessivo dei pendenti
dei 140 Tribunali italiani, tra il 2014 e il 2015: a) 104 fanno registrare sia una diminuzione di pendenze totali sia di ultra‐triennali; b) 24 fanno registrare una diminuzione o di pendenze totali ovvero di ultra‐triennali; c) 13 fanno registrare un peggioramento in entrambi gli indicatori;
a livello nazionale, gli uffici di Corte di Appello, di cui sono note le difficoltà operative e le basse performance registrate dai vari indicatori di settore, fanno registrare un calo delle pendenze, che tuttavia si concentra nella classe delle cause infra‐triennali;
esiste ancora un certo numero di cause pendenti da oltre 16 anni (iscritte prima del 2000), anche se esse pesano meno dello 0,5% dei pendenti totali. Anche per queste cause si registra tuttavia un calo di oltre il 50% negli ultimi due anni;
per effetto della riduzione di lungo periodo delle pendenze comincia a calare moderatamente la durata media dei procedimenti civili ordinari sia in Tribunale sia in Corte di Appello. E' invece ancora in affanno il settore dei fallimenti e delle esecuzioni, che presentano durate medie in aumento negli ultimi anni, anche per effetto della pesante crisi economica attraversata dal nostro Paese. I primi segnali di miglioramento si sono registrati nel 2015 e dovrebbero consolidarsi nel 2016.
In termini di performance complessiva rimane forte il divario nord‐sud anche se alcune eccellenze nel meridione d'Italia fanno intuire che, a parità di altre condizioni, la leadership, le metodologie adottate e il lavoro per obiettivi potrebbero migliorare la situazione di molte sedi.
I dati 2016 del Ministero della giustizia
Nel marzo 2017 il Ministero della giustizia ha reso noti i dati statistici sulla durata degli affari civili trattati in Tribunale e il dato sui procedimenti civili pendenti negli anni 2003-2016.
Durata nazionale del civile di Tribunale - anni 2014 - 2016
Totale dei procedimenti civili di tribunale
Indice di durata complessiva
(formula Cepej *
Affari civili contenziosi - Lavoro e Previdenza - Separazioni e Divorzi contenziosi - Contenziosi commerciali +
affari a rapida lavorazione quali la volontaria giurisdizione, i decreti ingiuntivi, le separazioni e i divorzi consensuali, etc.
* Indica la durata media presumibile di tutti gli affari trattati in Tribunale calcolata con la formula utilizzata dalla Cepej. Queso indicatore è più basso di quello che misura il solo contenzioso di Tribunale in quanto tiene conto anche di categorie di affari a rapida lavorazione quali la volontaria giurisdizione, i decreti ingiuntivi, le separazioni e i divorzi consensuali, etc.
Numero di procedimenti civili pendenti a fine periodo. Dato nazionale comprensivo di tutti gli uffici. Anni 2003 - 2016
Pendenti finali - totale nazionale
delle esecuzioni e dei fallimenti
Pendenti finali - totale nazionale senza:
Giudice tutelare, ATP 1a,
senza Giudice tutelare e senza ATP
Variazione vs anno precedente
3.854.240
4.597.480
722.539
4.026.076
4.748.615
700.907
4.160.608
4.861.515
4.421.333
5.096.850
650.229
4.644.332
5.294.561
613.039
4.834.623
5.447.662
618.195
5.081.910
5.700.105
643.945
4.751.157
5.395.102
659.384
4.744.503
5.403.887
664.745
4.416.418
5.081.163
4.044.120
4.681.098
652.913
3.706.783
4.359.696
591.026
3.354.836
3.945.862
570.208
3.233.128
3.803.336
1a L'Accertamento Tecnico Preventivo in materia di previdenza è stato introdotto a partire dal 1 gennaio 2012, ma la modifica al registro informatizzato è stata introdotta nei mesi successivi
2 Tutti i dati sono riferiti al 31 dicembre 2016 tramite il datawarehouse della giustizia civile (ultimo aggiornamento del sistema l'8/1/2017) tranne che il dato dei Tribunali per i minorenni e dei Giudici di Pace la cui variazione delle pendenze è stimata sulla base del trend registrato fino al 30 giugno 2016.
Numero di procedimenti civili "a rischio Pinto" pendenti a fine periodo - Dato nazionale (anni 2013 - 2016)
Ultra-annuali in Cassazione
Peso % della materia tributaria sull'arretrato della Cassazione
Ultra-biennali in Corte di Appello
Ultra-triennali in Tribunale 1
196.903
592.128
516.148
1 In linea con la metodologia Cepej, è riportato il dato sull'arretrato civile "patologico" che esclude l'attività del giudice tutelare, dell'ATP, delle esecuzioni e dei fallimenti.
I dati evidenziano un miglioramento nella durata media dei procedimenti civili e nella riduzione dell'arretrato.
Il contenzioso in Cassazione e l'efficienza degli uffici giudiziari nel decreto-legge n. 168 del 2016
La digitalizzazione del processo
La riforma del Ministero della giustizia
La delega per la riforma del processo civile