Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-27434-de-marzo-8-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920423b65f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-08-22 16:15:31
Document Index: 29575418

Matched Legal Cases: ['artículo 171', 'artículo 86', 'artículo 5', 'artículo 184', 'artículo 5', 'artículo 90', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 2350', 'artículo 55', 'artículo 176', 'artículo 177', 'artículo 188', 'artículo 188', 'artículo 188', 'artículo 188']

﻿ SENTENCIA 27434 DE MARZO 8 DE 2007
SENTENCIA 27434 DE 08 DE MARZO DE 2007
CONTENIDO:RELACIÓN DE CAUSALIDAD EN LA FALLA DEL SERVICIO. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO COMO CONSECUENCIA DE LA PRODUCCIÓN DE DAÑOS EN CUYA OCURRENCIA ES DETERMINANTE LA OMISIÓN. RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN. EN EFECTO, FRENTE A SUPUESTOS EN LOS CUALES SE ANALIZA SI PROCEDE DECLARAR LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO COMO CONSECUENCIA DE LA PRODUCCIÓN DE DAÑOS EN CUYA OCURRENCIA HA SIDO DETERMINANTE LA OMISIÓN, POR PARTE DE UNA AUTORIDAD PÚBLICA, EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES QUE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO LE HA ATRIBUIDO, SE HA SEÑALADO QUE ES NECESARIO EFECTUAR EL CONTRASTE ENTRE EL CONTENIDO OBLIGACIONAL QUE, EN ABSTRACTO, LAS NORMAS PERTINENTES FIJAN PARA EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO IMPLICADO, DE UN LADO, Y EL GRADO DE CUMPLIMIENTO U OBSERVANCIA DEL MISMO POR PARTE DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL CASO CONCRETO, DE OTRO. AHORA BIEN, UNA VEZ SE HA ESTABLECIDO QUE LA ENTIDAD RESPONSABLE NO HA ATENDIDO O LO HA HECHO DE FORMA DEFICIENTE O DEFECTUOSA AL REFERIDO CONTENIDO OBLIGACIONAL, ESTO ES, SE HA APARTADO POR OMISIÓN DEL CABAL CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES QUE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO LE HA ASIGNADO, ES MENESTER PRECISAR SI DICHA AUSENCIA O FALENCIA EN SU PROCEDER TIENE RELEVANCIA JURÍDICA DENTRO DEL PROCESO CAUSAL DE PRODUCCIÓN DEL DAÑO ATENDIENDO, DE ACUERDO CON LA POSTURA QUE REITERADAMENTE HA SOSTENIDO LA SALA, A LAS EXIGENCIAS DERIVADAS DE LA APLICACIÓN DE LA TEORÍA DE LA CAUSALIDAD ADECUADA.
TEMAS ESPECÍFICOS:NEXO DE CAUSALIDAD, INTERVINIENTES EN EL DERECHO AMBIENTAL, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, FALTAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN
Sentencia 27434 de marzo 8 de 2007
Rad.: 25000-23-26-000-2000-02359-01(27434)
Actor: Rosario Hernández Hernández y otros
Conoce la Sala, en virtud de la prelación ordenada mediante auto calendado el 25 de octubre de 2006, del grado jurisdiccional de consulta en relación con el Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— y del recurso de apelación interpuesto por el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte —IDRD—, contra la sentencia proferida el 12 de febrero de 2.004, por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual, en su parte resolutiva, dispuso:
“1. Declárase probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Instituto de Desarrollo Urbano —IDU— por las consideraciones precedentes.
2. Declárase administrativamente y solidariamente responsable a Bogotá D.C. - Departamento Administrativo del Medio Ambiente “DAMA” y al INSTITUTO DISTRITAL DE LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE “IDRD” conforme a las consideraciones expuestas en esta sentencia.
3. Como consecuencia de la anterior declaración, condénase solidariamente a Bogotá D.C. - Departamento Administrativo del Medio Ambiente “DAMA” y al INSTITUTO DISTRITAL DE LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE “IDRD”, a pagar a la señora ROSARIO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ LA SUMA DE OCHENTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 89.559.946), por concepto de los perjuicios materiales que se le ocasionaron en la modalidad de lucro cesante consolidado y futuro.
4. Condénase solidariamente a BOGOTÁ D.C. - Departamento Administrativo del Medio Ambiente “DAMA” y al INSTITUTO DISTRITAL DE LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE “IDRD” a pagar por concepto de daños morales el equivalente a:
— ROSARIO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, (lesionada) cien (100) salarios mínimos mensuales vigentes para la fecha de la sentencia.
— ADONAÍ PERILLA ENCIZO (compañero permanente) cincuenta (50) salarios mínimos mensuales vigentes para la fecha de la sentencia.
— OSCAR ADONAY Y BELLERINE AZUCENA PERILLA HERNÁNDEZ (hijos) cincuenta salarios mínimos mensuales vigentes para cada uno a la fecha de la sentencia.
5. Condénase solidariamente a Bogotá D.C. - Departamento Administrativo del Medio Ambiente “DAMA” y al INSTITUTO DISTRITAL DE LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE “IDRD” A PAGAR A LA SEÑORA ROSARIO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ por concepto de perjuicio fisiológico (daño a la vida de relación) el equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
6. Sin costas, por cuanto no se dan los elementos previstos en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo” (mayúsculas y negrillas del texto original).
Mediante escrito presentado el 26 de octubre de 2000, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 3-11, cdno. 1), a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, los ciudadanos Rosario Hernández Hernández y Adonaí Perilla Encizo, obrando en nombre propio y en representación de sus menores hijos Adonay Perilla Hernández y Bellanire Azucena Perilla Hernández, instauraron demanda encaminada a que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas:
“1. Que se declare patrimonialmente responsable a Bogotá D.C. (Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente —DAMA—), al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (IDRD), por las omisiones que le causaron un daño antijurídico a los demandantes, en relación con la tala de un árbol en el parque ubicado en inmediaciones del Conjunto Residencial Bosque de San Carlos de Bogotá D.C., que finalmente se desplomó cayendo sobre la humanidad de la señora Rosario Hernández, causándole graves lesiones personales así como daños fisiológicos, morales y materiales.
2. Que se condene a Bogotá Distrito Capital (Departamento Administrativo del Medio Ambiente), al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte y al Instituto de Desarrollo Urbano, a pagar a los demandantes la totalidad de la indemnización por los perjuicios materiales, fisiológicos y morales que les ha causado y se les seguirán causando, como consecuencia de las lesiones sufridas por la señora Rosario Hernández Hernández, por el desplome de un árbol sobre su cuerpo, en las condiciones a que se hizo alusión en la pretensión anterior.
Por concepto de daño moral subjetivo solicitamos la condena al pago del equivalente en pesos colombianos de un mil (1.000) gramos oro puro para cada uno de los demandantes.
3. Que se condene a las entidades públicas demandadas a pagar a los demandantes la actualización monetaria de las sumas líquidas a las que resulten condenadas junto con los intereses moratorios.
4. Que atendiendo a la actitud que asuman las entidades demandadas durante el curso del proceso, se les condene a pagar a favor de los demandantes las costas del proceso”.
Se narran en la demanda los siguientes:
a) El día 4 de abril de 2000, en inmediaciones del Conjunto Residencial Bosque de San Carlos de Bogotá D.C., se desplomó un árbol que cayó sobre la señora Rosario Hernández Hernández, causándole lesiones que motivaron su traslado inmediato al Hospital San José, en donde fue atendida y se le prestaron los primeros auxilios. De allí fue remitida a la Clínica San Pedro Claver, en la cual fue hospitalizada y se le diagnosticaron lesiones en la sección medular, nivel 17 y afectación de las funciones motriz y sensitiva en miembros inferiores, de control de esfínteres y en las funciones mentales superiores, con secuelas aún por establecer a la fecha de presentación de la demanda inicial.
En cualquier caso, la paciente ingresó en estado de coma superficial con politraumatismo, signos de trauma craneoencefálico, raquimedular torácico y de extremidades, con inestabilidad hemodinámica y ventilatoria. Se le diagnosticaron lesiones irreversibles en la sección medular nivel 17 y secuelas de contusiones cerebrales. De igual modo, resultaron afectadas las siguientes funciones fisiológicas: función motriz en miembros inferiores (paraplejia); función sensitiva en miembros inferiores (anestesia); control de los esfínteres vesical y rectal y las funciones mentales superiores.
El hecho también resultó traumático para la lesionada desde el punto de vista psicológico, toda vez que presenta, con persistencia, fallas en su memoria de fijación y memoria reciente, con amnesia lagunar del episodio, labilidad emocional y depresión. Aparte de las secuelas físicas y mentales, la señora Rosario Hernández, al momento de presentarse la demanda, se encontraba en tratamiento de una úlcera de presión sacra, con la necesidad de efectuar un injerto de piel para cubrir la mencionada úlcera.
La señora Rosario Hernández —se añade en el libelo inicial—, quedará minusválida por el resto de su vida y requerirá usar silla de ruedas para su movilización. Igualmente, requerirá de cuidados especiales para la evacuación de vejiga y recto.
b) Desde el primer semestre de 1999, los residentes del Conjunto Residencial Bosque San Carlos, a través de su administrador, habían solicitado al Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— y al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte —IDRD—, su intervención para que se efectuara la tala y poda de unos árboles ubicados en la zona —en la carrera 13A, entre calles 30 y 31 sur y en la calle 30 sur, entre carreras 13 y 13A, de la ciudad de Bogotá— por la amenaza de caerse que evidenciaban, con grave riesgo para la seguridad tanto de las construcciones aledañas, como de los residentes y transeúntes.
c) Como consecuencia de las referidas solicitudes, durante el mes de junio de 1999 se hicieron presentes en el sector la Jefe de la Unidad de Gestión del DAMA, el Subdirector de Proyectos del DAMA, el Contralor del Distrito Capital y personal Directivo del Instituto de Desarrollo Urbano —IDU—, quienes se comprometieron a eliminar el riesgo. Concretamente —continúa el actor—, la Directora Técnica del Espacio Público del IDU manifestó que se realizaría la renovación de los mencionados árboles el día 9 de noviembre de 1999, por intermedio del contratista de las zonas 5 y 6.
d) No obstante lo anterior y a pesar de que los aludidos funcionarios constataron, personal y oficialmente, el evidente riesgo de caída de algunos árboles y de su compromiso para eliminar ese riesgo, las autoridades públicas demandadas finalmente no hicieron nada al respecto y tales omisiones fueron las que mantuvieron el estado de riesgo que desencadenó en el lamentable hecho que causó las lesiones a la señora Rosario Hernández. Se destaca en la demanda que el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte tampoco desplegó actividad alguna para eliminar el riesgo de la caída de los árboles, a pesar de que contaba con el concepto técnico número 6939, del 6 de diciembre de 1999, expedido por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, después de la visita realizada al sitio en el que, posteriormente, tuvo lugar el siniestro.
Pese a la gran cantidad de requerimientos formulados por los residentes y el administrador del conjunto residencial y a que contaba con el referido concepto técnico del DAMA, el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte —IDRD— excusó su inactividad en el hecho de que —según expone el demandante— se adelantaba un plan de manejo forestal para el parque Bosque de San Carlos, plan que imposibilitaba al IDRD realizar actividad alguna, a pesar de que el riesgo de caída de algunos de los árboles en cuestión era inminente.
e) Desde el año 1983, la señora Rosario Hernández Hernández vive en unión marital de hecho con el señor Adonay Perilla Encizo y, fruto de dicha unión, han procreado dos hijos, Bellanire Azucena Perilla Hernández, nacida el 13 de febrero de 1988 y Oscar Adonay Perilla Hernández, nacido el 4 de abril de 1981.
Los demandantes conviven bajo el mismo techo, en un ambiente de unidad familiar y de estrechas relaciones afectivas. La postración y los daños irreversibles ocasionados a Rosario Hernández han causado, a todos, profundo e intenso dolor. Adicionalmente, la demandante Rosario Hernández, como consecuencia del accidente sufrido, ha visto notoriamente disminuida su vida de relación, pues quedará postrada en una silla de ruedas durante el resto de su vida.
f) En el momento del accidente, la señora Rosario Hernández tenía 34 años de edad y trabajaba como vigilante privada del Conjunto Residencial Bosque de San Carlos, vinculada laboralmente a la sociedad “Seguridad El Ligre Ltda.”, con una asignación básica mensual que ascendía a la suma de $ 260.106, pero que, con los incrementos por trabajo en horas extras y nocturnas, así como dominicales y días festivos, promediaba un salario de $ 380.100, aproximadamente, con los cuales colaboraba para el sostenimiento de su hogar y para el estudio y educación de sus hijos. La lesionada dedicaba, para su propio sostenimiento, el 25% de sus ingresos y el porcentaje restante al sostenimiento de su hogar y la manutención y educación de sus menores hijos.
El apoderado del Instituto de Desarrollo Urbano —IDU— contestó la demanda aceptando como ciertos algunos hechos y negando otros; se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la parte actora y formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por considerar que, de conformidad con lo dispuesto por los decretos 984 y 759 de 1998, carecía de competencia para llevar a cabo la tala, poda o renovación del árbol cuya caída produjo múltiples lesiones a la señora Rosario Hernández.
La Alcaldía Mayor de Bogotá y el Instituto Distrital de Recreación y Deporte presentaron extemporáneamente sus escritos de contestación a la demanda, razón por la cual el a quo la tuvo, en relación con estas dos entidades, por no respondida.
El fallo impugnado, de fecha 12 de febrero de 2004, proferido por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró probada tanto la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Instituto de Desarrollo Urbano —IDU—, como la responsabilidad administrativa y solidaria de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. —Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA)— y el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (IDRD), por las lesiones sufridas por la demandante como consecuencia de la caída del árbol de marras, razón por la cual se condenó a las dos aludidas entidades a pagar, a favor de la señora Rosario Hernández Hernández, de su compañero permanente y de sus menores hijos, las indemnizaciones por los perjuicios materiales, morales y a la vida de relación, en las cuantías referidas en apartado precedente.
El a quo entendió que las normas que regulan la actividad y atribuyen funciones al IDU, no le otorgan competencia para llevar a cabo tareas de silvicultura y arborización en los parques del Distrito Capital, de manera que, como el árbol cuya caída lesionó a la señora Rosario Hernández se encontraba ubicado en el parque Bosque de San Carlos, el Instituto de Desarrollo Urbano carecía de atribuciones para adoptar las medidas conducentes a evitar la ocurrencia del siniestro.
Por el contrario, entendió el tribunal que el Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— y el Instituto Distrital de la Recreación y el Deporte —IDRD— sí tenían normativamente asignadas dichas funciones, atendiendo a lo preceptuado por los artículos 5º, 6º y 9º del Decreto 984 de 1998, funciones que no cumplieron a pesar de haber sido alertadas por los residentes del conjunto habitacional en el que laboraba la señora Rosario Hernández, en varias ocasiones, sobre el riesgo de inminente caída de árboles en el sector.
Apeló la sentencia de primera instancia el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, con fundamento en que, a su entender, no se podía declarar la responsabilidad administrativa de la entidad por cuanto la misma estaba impedida para efectuar tala alguna de árboles, no solamente por carecer de competencia al efecto, sino debido a la inconformidad que previamente había manifestado la propia comunidad respecto de la tala de árboles en el parque Bosque de San Carlos, de la cual dan cuenta las solicitudes formuladas en ejercicio del derecho de petición radicadas en el IDRD con números 014097, de julio 6 de 1999 y 018376 de agosto 25 del mismo año, así como la acción popular número 99-017, el cabildo abierto celebrado el día 25 de marzo de 2000 y la medida cautelar ordenada dentro de la acción popular número 008/99, en la cual se ordenó a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., por intermedio de contratistas del IDU, IDRD, EAAB y Codensa, “abstenerse de continuar con la tala de árboles que forman parte del programa “Bogotá se viste de verde”.
De acuerdo con lo alegado por el apoderado del IDRD, la competencia para atender los requerimientos formulados por los residentes no estaba en cabeza del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte sino que, en los términos del artículo 5º del Acuerdo 01 de 1999, por el cual se declara como patrimonio ecológico de la ciudad el parque “Bosque de San Carlos”, dicho parque “…será administrado directamente por el DAMA, pero en todo caso dicha administración puede ser delegada en una organización sin ánimo de lucro…”.
A juicio de la entidad recurrente, el fallo impugnado desconoce los procedimientos a que está sometida toda entidad pública en el desarrollo de sus funciones, independientemente de que deba velar por la protección de zonas verdes en equilibrio con la comunidad. Además, señala que la responsabilidad de los entes públicos en casos como el presente se basa en la falla del servicio y debe exonerarse de aquella a la administración cuando ocurre “la culpa de la víctima, el hecho de un tercero, o la fuerza mayor o el caso fortuito” (resalta el recurrente).
También señala el apoderado del IDRD que el DAMA, mediante comunicación radicada en aquél el día 4 de enero de 2000, solicitó un manejo especial de la arborización existente en el parque Bosque de San Carlos, motivo por el cual se celebró la reunión del día 18 de enero de 2000, entre el DAMA, el IDRD, el Comité Distrital de Parques y la Constructora Colpatria, como resultado de la cual fueron establecidas diversas tareas a cumplir antes de iniciar obras o cualquier manejo silvicultural como podas, talas o sustitución de árboles en el parque. Por tal razón, el Instituto Distrital de la Recreación y el Deporte solicitó al DAMA los términos de referencia para la realización de un plan de manejo forestal, mediante comunicación radicada en el DAMA el 16 de febrero 2000, a la cual respondió éste último mediante oficio de febrero 28 de 2000.
La filosofía de este documento —continúa el impugnante— era la de lograr un manejo técnico, responsable y ambientalmente sano de la totalidad del componente forestal en el parque natural Bosque de San Carlos. Adicionalmente, explica el apoderado del IDRD que
“…una vez se inicia el trámite de este documento no se pueden realizar actividades de manejo arbóreo ya que éstas son aprobadas mediante resolución de la autoridad ambiental que para este caso es el DAMA.
Conforme a lo expuesto, es de concluir que, cuando cayó el árbol que ocasionó las lesiones a la demandante en mención, el IDRD se encontraba adelantando el trámite de aprobación de este documento, sin el cual no se podía realizar actividad alguna, razón que se dio a conocer en las respuestas a las comunicaciones a la comunidad y que la autoridad ambiental competente DAMA aprueba mediante Resolución 1883 del 30 de agosto de 2000, la tala de árboles que ofrecen riesgo tal y como se observa en la misma, esto es con posterioridad al acaecimiento de los hechos que originaron la presente acción”.
Finalmente, el impugnante considera improcedente la condena al pago de perjuicios morales en favor del compañero permanente y los hijos de la demandante, pues “sin desconocer que la muerte de un ser humano produzca dolor a sus familiares y allegados, no se considera que este dolor se compense con una remuneración monetaria”.
Es menester precisar, en este lugar, que tanto en el auto que concedió el recurso de apelación como en el que lo admitió, se omite toda referencia al grado jurisdiccional de consulta que resultaba imperativo tramitar en relación con el Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA—, toda vez que la condena impuesta excede los trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales —artículo 184 del Código Contencioso Administrativo—. Empero, entiende la Sala que dicha omisión no ha acarreado irregularidad que afecte lo actuado, toda vez que la referida entidad ha intervenido cabalmente dentro de la segunda instancia —como se viene de reflejar—, de manera tal que el presente proveído resuelve tanto el recurso de alzada como el grado jurisdiccional de consulta correspondiente.
El recurso fue admitido mediante auto de fecha 17 de septiembre de 2004 (fl. 291, cdno. ppal.). Dentro del término de ejecutoria de dicha providencia, el apoderado de la parte actora presentó escrito mediante el cual solicitó confirmar la sentencia impugnada en todas sus partes (fls. 292-302, cdno. ppal.), por entender que el a quo encontró acreditados, correctamente, todos los elementos cuya concurrencia se precisa para la declaratoria de responsabilidad administrativa, esto es, el daño antijurídico y el título de imputación. En relación con este último, insistió en la existencia de abundante prueba en el expediente, que da cuenta del desconocimiento de las obligaciones normativamente impuestas a las entidades condenadas, que no hicieron nada de lo que debían con el propósito de evitar la causación de los daños sufridos por la señora Rosario Hernández, con lo cual está acreditada —a su entender— la falla del servicio.
Corrido traslado para alegar de conclusión en la segunda instancia mediante providencia de 22 de octubre de 2004 (fl. 304, cdno. ppal.), se pronunciaron el Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA—, el Instituto de Desarrollo Urbano —IDU— y el Instituto Distrital de la Recreación y el Deporte. El Ministerio Público guardó silencio.
Después de llevar a cabo una extensa referencia a la jurisprudencia de la corporación en materia de nexo de causalidad entre hecho dañino y perjuicio, así como en relación con las causales de exoneración de responsabilidad, aduce el apoderado del DAMA que, en virtud de lo establecido por el Decreto 984 del 26 de noviembre de 1998 —artículo 5º—, las prácticas sivilculturales necesarias para el mantenimiento de los parques de la ciudad son de competencia del Instituto Distrital de la Recreación y el Deporte IDRD, entidad a la cual el DAMA informó oportunamente de la necesidad de talar el citado árbol. Añade que, en el presente caso, el DAMA realizó todas las gestiones necesarias dentro de su competencia, como quiera que “…para ello se expidió el citado decreto que dichas funciones (sic) a cada entidad”. Así pues, concluyó que
“…si bien es cierto se produjo el daño, este (sic) no se hubiera producido, sin el concierto de los entes públicos (IDRD y IDU) (sic) que con su actitud en actitud negligente (sic), irresponsable de su propia integridad física, en fragante (sic) trasgresión a las órdenes impartidas por autoridad competente, creando un mitin que ni la misma policía pudo controlar, en donde no existe la mas mínima prueba de que la conducta del funcionario haya sido dolosa e intencional de causar dicho daño, por la ocurrencia de los hechos en consideración al tiempo, modo y lugar, así como al sustento legal y de las pruebas obrantes y reproducidas, solicita sean tenidas en cuenta para que se nieguen las súplicas de la demanda”.
Por su parte, el apoderado del Instituto de Desarrollo Urbano intervino con el propósito de solicitar la confirmación de la sentencia de primera instancia en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del IDU, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 5º y 6º del Decreto 984 de 1998 y el Acuerdo 01 de 1999, del Concejo de Bogotá.
Por último, el Instituto Distrital de Recreación y Deporte intervino con el propósito de reiterar los planteamientos que efectuó al momento de sustentar el recurso de alzada.
Procede identificar cuáles serán los problemas jurídicos a abordar con el fin de desatar la impugnación presentada.
Teniendo en cuenta el panorama que se ha dejado expuesto, considera la Sala que para resolver el asunto que se somete a su estudio por razón del recurso impetrado contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el presente proceso y el respectivo grado jurisdiccional de consulta, resulta imperativo despejar los siguientes problemas jurídicos:
(i) Precisar cuál es el régimen de responsabilidad aplicable a las circunstancias del caso concreto, habida cuenta de que se trata de las lesiones causadas a la señora Rosario Hernández Hernández, por la caída de un árbol ubicado en el parque Bosque de San Carlos, de la ciudad de Bogotá, D.C.
(ii) Una vez clarificado el anterior extremo, establecer si, en el sub lite, concurren los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad del Estado por falla del servicio de adecuado desarrollo de prácticas silviculturales en ejemplares arbóreos que amenazan caída, con grave riesgo para los individuos que permanecen en o circulan por la zona respectiva. En caso de configurarse la premencionada falla, deberá dilucidarse en cabeza de qué entidad(es) pública(s) recaía(n) la(s) obligación(es) de atender a la(s) exigencia(s) normativa(s) correspondiente(s).
2.2. Sobre la responsabilidad del Estado por los daños causados a particulares como consecuencia de la omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de las obligaciones a su cargo.
2.2.1. El régimen jurídico aplicable.
La jurisprudencia de esta corporación ha señalado que, en casos como el que es objeto de estudio en el presente proveído, el título de imputación aplicable es el de la falla del servicio. En efecto, frente a supuestos en los cuales se analiza si procede declarar la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia ha sido determinante la omisión, por parte de una autoridad pública, en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Sala ha señalado que es necesario efectuar el contraste entre el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, de un lado, y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto, de otro. En este sentido, se ha sostenido que la
“… responsabilidad derivada del incumplimiento de obligaciones de control que a ella le corresponden [se refiere a la policía vial] (…). no es objetiva, pues requiere que los perjuicios que se reclamen puedan imputarse al incumplimiento de una obligación determinada.
Esta responsabilidad, incluso bajo la óptica del artículo 90 de la Constitución Política, solo puede surgir cuando se evidencia la existencia de una falla del servicio, teniendo en cuenta que tal concepción es relativa. Su régimen fue precisado por la sala en sentencia del 5 de agosto de 1.994 (exp. 8487, actor: Víctor Julio Pardo, Ponente: Carlos Betancur Jaramillo), en la cual se señaló:
“No se trata entonces de determinar si el Estado tiene o no recursos para cubrir condenas, como lo afirma el recurrente. Se trata de establecer si, teniendo en cuenta la realidad concreta en la cual se presta un determinado servicio, puede considerarse que dicho servicio fue inadecuadamente prestado y dicha circunstancia así puede considerarse como la causa del daño sufrido por el demandante…”” (mayúsculas dentro del texto original. Resaltado fuera de él) (1) .
Ahora bien, una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha atendido —o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa— al referido contenido obligacional, esto es, se ha apartado —por omisión— del cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, es menester precisar si dicha ausencia o falencia en su proceder tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño atendiendo, de acuerdo con la postura que reiteradamente ha sostenido la Sala, a las exigencias derivadas de la aplicación de la teoría de la causalidad adecuada. En esa dirección, la Sala ha precisado lo siguiente:
“2. Aunque en el tema de definir si determinado daño puede imputarse a una autoridad pública, estudiado como el elemento “relación de causalidad”, cuando el perjuicio ha sido producto de causas concurrentes, no pueden señalarse reglas absolutas, ni desecharse el peso que tiene en el punto la valoración subjetiva del juzgador, si estima la sala que sobre él pueden establecerse las siguientes pautas generales:
a) No puede determinarse, como única causa de un daño, aquella que corresponde al último suceso ocurrido en el tiempo. Este criterio simple, que opone la causa inmediata a la causa remota, implicaría, en últimas, confundir la causalidad jurídica con la causalidad física y no tomar en cuenta hechos u omisiones que, si bien no son la última causa del daño si contribuyeron a determinar su producción.
A objeto de diferenciar las causas físicas de las jurídicas, el profesor Soler, enseña:
“Así, no debe sorprendernos que la solución jurídica concreta de tal cuestión se detenga, a veces, en un punto determinado, situado más acá de donde iría el examen físico de una serie causal, y se desinterese de causas anteriores. Otras veces, en cambio, va más allá de la verdadera causación física y hace surgir responsabilidad de una relación causal hipotética, basada precisamente en la omisión de una causa”. (Soler, citado por Ricardo Luís Lorenzetti, en la obra de la responsabilidad civil de los médicos, Rubinzal, Culzoni, editores, 1986, pág. 257.)
b) Tampoco puede considerarse que todos los antecedentes del daño son jurídicamente causas del mismo, como se propone en la teoría de la equivalencia de condiciones, o de la causalidad ocasional expuesta por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 17 de septiembre de 1.935, según la cual “en estos casos si la persona culpable se hubiera conducido correctamente, el perjuicio no habría ocurrido”, a la cual se refiere también un salvamento de voto del doctor Antonio J. de Irisarri del 8 de octubre de 1986 (exp. 4587), en el cual se expresa que “con fines simplemente analíticos, para verificar esa relación de causa a efecto, puede examinarse qué ocurriría o habría ocurrido, si el suceso - causa no se hubiera dado. Si la respuesta es en el sentido de que el efecto no habría sucedido, ha de admitirse que aquel sí constituye causa de este, porque justamente para que el efecto se dé en la realidad, tiene que ocurrir aquel. En la hipótesis contraria no existiría esa relación de causalidad”.
Tal posición llevaría a que en el clásico ejemplo citado por José Melich, el sastre que retrasa por negligencia la entrega de un abrigo de viaje, tendría que responder por el accidente ferroviario que sufrió su cliente que debió por tal motivo aplazar su viaje. Como lo señala el doctor Javier Tamayo Jaramillo, “deshumanizaría la responsabilidad civil y permitiría absurdamente, buscar responsables hasta el infinito”.
Lorenzetti puntualiza aquí:
“No basta, según esta idea, la mera supresión mental hipotética, esto es borrar mentalmente la causa para ver si el resultado se produce o no sin ella. Es necesario emitir un juicio acerca de la regularidad con que se producen los fenómenos (constancia posible) lo que nos proporciona la noción de “causa adecuada” (ob. cit., pág. 261).
c) Tal concepción debe entonces complementarse en el sentido de considerar como causas jurídicas del daño, solo aquellas que normalmente contribuyen a su producción, desechando las que simplemente pueden considerarse como condiciones. Tal como lo proponen los partidarios de la teoría de la causalidad adecuada, expuesta por el alemán Von Kries, “solo son jurídicamente causas del daño, aquellos elementos que debían objetiva y normalmente producirlo”.
H. Mazeaud, citado por José Melich Orsini, en “La responsabilidad civil por los hechos ilícitos” (Biblioteca de la academia de ciencias políticas y sociales, Caracas, 1995, pág. 211 a 215) expresa sobre el punto:
“Hoy día la mayor parte de los autores han abandonado la teoría de la equivalencia de condiciones: ellos no admiten que todos los acontecimientos que concurren a la realización de un daño sean la causa de tal daño desde el punto de vista de la responsabilidad civil. Parece, en efecto, que para ser retenido como causa desde el punto de vista de la responsabilidad civil, es decir, para ser susceptible de comprometer la responsabilidad civil de su autor, el acontecimiento debe haber jugado un papel preponderante en la realización del daño. Pero los jueces serán libres de apreciar si el acontecimiento ha jugado o no un papel suficiente en la producción del daño para ser retenido como causa del daño. No se puede ligar a la jurisprudencia por un criterio absoluto, ni aun por el criterio propuesto por los partidarios de la causalidad adecuada: el criterio de la normalidad. Todo lo que puede exigirse es que el acontecimiento haya jugado un papel preponderante, un papel suficiente en la realización del daño. Quienes no quieren adoptar el criterio de la normalidad propuesto por la teoría de la causalidad adecuada, son partidarios de la llamada tesis de la causalidad eficiente, esto es: que lo que debe investigarse es si el hecho ha jugado o no un papel preponderante, una función activa en la producción del daño”.
Ennecerus, citado en la misma obra, expresa:
“En el problema jurídico de la causa, no se trata para nada de causa y efecto en el sentido de las ciencias naturales, sino de si una determinada conducta debe ser reconocida como fundamento jurídico suficiente para la atribución de consecuencias jurídicas… Prácticamente importa excluir la responsabilidad por circunstancias que, según su naturaleza general y las reglas de la vida corriente, son totalmente indiferentes para que surja un daño de esa índole y que, solo como consecuencia de un encadenamiento totalmente extraordinario de las circunstancias, se convierte en condición del daño. Así, pues, se labora con un cálculo de probabilidades y solo se reconoce como causa, aquella condición que se halla en conexión adecuada con un resultado semejante”” (2) (negrillas fuera del texto original).
En el mismo sentido hasta ahora referido, es decir, en el de sostener que se hace necesaria la concurrencia de dos factores para que proceda la declaratoria de responsabilidad del Estado en estos casos —la constatación de la ocurrencia de un incumplimiento omisivo al contenido obligacional impuesto normativamente a la Administración, de un lado, y la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción del daño, de otro—, ha manifestado, también, la Sala:
“Ahora bien, considera esta Sala que, tratándose de la responsabilidad por omisión, establecido el daño, el análisis debe conducirse hacia la determinación de la causalidad y la imputabilidad, aplicando para el primer caso, obviamente, la teoría de la causalidad adecuada. En ese sentido, el problema radicaría en establecer, inicialmente, si existía la posibilidad efectiva para la entidad demandada de evitar el daño, interrumpiendo el proceso causal. Y el análisis de la imputación, que será posterior, se referirá a la existencia del deber de interponerse, actuando —situación en la que la obligación de indemnizar surgirá del incumplimiento, como comportamiento ilícito—, o de un daño especial o un riesgo excepcional previamente creado, que den lugar a la responsabilidad, a pesar de la licitud de la actuación estatal.
Debe precisarse también que, conforme a los principios decantados por la jurisprudencia nacional, la relación de causalidad solo tiene relevancia para el derecho cuando responde a criterios de naturaleza jurídica, más allá de la simple vinculación física entre un comportamiento y un resultado; así, no parece necesario recurrir al análisis de la “virtualidad causal de la acción”, propuesto por el profesor Entrena Cuesta, para reemplazar el citado elemento de la obligación de indemnizar, sin perjuicio de que dicho análisis resulte útil para demostrar, por la vía de un argumento activo, el nexo adecuado existente entre la omisión y el daño producido. A ello alude, precisamente, la determinación de la posibilidad que tenía la administración para evitar el daño” (negrillas fuera del texto original)(3) .
En suma, son dos los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, como en el presente caso: en primer término, la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública o que ejerza función administrativa y a la cual esta no haya atendido o no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente; y, en segundo lugar, la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse —temporalmente hablando— de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado esta.
2.2.2. Las pruebas del daño y de la omisión de la administración pública en el caso concreto.
En el proceso se encuentra plenamente demostrado que las lesiones ocasionadas a la señora Rosario Hernández Hernández se produjeron como consecuencia de la caída de un árbol ubicado en el parque “Bosque de San Carlos”, de la ciudad de Bogotá D.C., y que la posibilidad de que dicho suceso tuviera lugar había sido previamente advertida y oportunamente conocida por las autoridades distritales, las cuales, no obstante, omitieron adoptar medida alguna que garantizara la seguridad de transeúntes y residentes en la zona, de manera que se hubiera evitado el gravísimo accidente que dejó seriamente lesionada a la demandante. De ello dan cuenta las siguientes piezas probatorias:
a) Solicitud de fecha 14 de octubre de 1999, formulada al Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA—, por el administrador del conjunto residencial “Bosque de San Carlos”, en el sentido de que se ordenara a quien correspondiera la tala de los árboles ubicados en la carrera 13 A, entre calles 30 y 31 sur, y calle 30 sur, entre carreras 13 y 13 A, de la ciudad de Bogotá, como quiera que los mismos amenazaban con caerse (fl. 1, cdno. 2).
b) Respuesta al anterior requerimiento, remitida el 2 de noviembre de 1999, por la directora técnica del espacio público al administrador del conjunto residencial “Bosque de San Carlos”, informándole que la renovación del árbol sería atendida, el día 9 de noviembre, por el contratista de las zonas 5ª y 6ª (fl. 2, cdno. 2).
c) Oficio calendado el 2 de febrero de 2000 y dirigido por la subdirectora jurídica del DAMA, al administrador del Conjunto Residencial “Bosque de San Carlos”, en el cual puede leerse lo siguiente:
“Me permito comunicarle que este departamento, realizó visita técnica, en relación con la solicitud de la referencia, al parque Bosque de San Carlos, ubicado en las carreras 13 y 13 A y calles 30 y 31 sur, Barrio Bosques de San Carlos, de esta ciudad.
Con base en la visita realizada se emitió el concepto técnico 6939 del 6 de diciembre de 1999, según se observa (sic) la gran cantidad de eucaliptos en el parque, algunos de los cuales por su gran altura presentan riesgo de volcamiento sobre las edificaciones del sector.
El Decreto 984 del 26 de noviembre de 1998, en su artículo 5º, determina que es competencia del Instituto Distrital de Recreación y Deporte, llevar a cabo las prácticas silviculturales necesarias para el mantenimiento de los parques de la ciudad. Por lo tanto damos traslado de la solicitud mencionada, con el fin de que ese despacho tome las medidas que considere pertinentes.
Agradecemos y aplaudimos su interés en que se respeten los límites establecidos en las normas ambientales, actitud ciudadana que, con seguridad contribuye a alcanzar mejores niveles de convivencia” (resalta la Sala).
d) Oficio de fecha 1º de marzo de 2000, remitido por la subdirectora de parques del Instituto Distrital de Recreación y Deporte, al administrador del conjunto residencial “Bosque de San Carlos”, informándole que, como entidad competente en el manejo de la arborización existente en parques públicos, en ese momento adelantaba un plan de manejo forestal para el parque Bosque de San Carlos y que “este documento es la base para cualquier intervención en esta zona verde y sin él no es posible realizar actividad alguna, adicionalmente debe contar con la aprobación de la autoridad ambiental competente DAMA” (fl. 4, cdno. 2).
e) Oficios de fecha 17 de marzo de 2000, remitidos por el Jefe de Unidad Legal Ambiental del Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— al Instituto de Desarrollo Urbano —IDU— y al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte —IDRD—, solicitando su intervención “para la práctica urgente de los tratamientos correspondientes”, en relación con los árboles del parque “Bosque de San Carlos” que amenazaban con caerse (fls. 6, 8, cdno. 2).
f) Formato único de reporte de presunto accidente de trabajo ante el Instituto de Seguros Sociales, en el cual se da cuenta de que “siendo las 12:50 p.m. del día 04-04-00 la señora Rosario Hernández se encontraba en la puerta Nº 4 del conjunto y un árbol (30m aprox.) se precipitó velozmente sobre ella” (fl. 15, cdno. 2).
g) Testimonio rendido por el señor Medardo Alejo Riaño Ibáñez, compañero de trabajo de la lesionada, quien en relación con las circunstancias en que ocurrió el accidente manifestó:
“Sí yo distinguí a la señora Rosario en el año 2000, nos distinguimos en el área de trabajo. El 4 de abril de 2000, siendo las 12 y 1 (sic) de la tarde, ella tenía que hacerme un relevo en la hora del almuerzo, entonces yo le dije que no me relevara en ese momento sino a otro compañero, que era la portería número 4 donde ocurrió el hecho, de pronto se cayó el palo y ella estaba en la puerta y allí fue el accidente, un carro también resultó destrozado con las mismas ramas de inmediato le prestaron los primeros auxilios la llevaron al Hospital San José de urgencias y posteriormente a la Clínica San Pedro Claver”.
h) Comunicación emanada de la coordinación del servicio de neurocirugía del Instituto de Seguros Sociales, de fecha 2 de junio de 2000, mediante la cual se da cuenta de las diversas lesiones y secuelas derivadas del accidente, para la señora Rosario Hernández, cuyo contenido se transcribe parcialmente a continuación:
“La paciente ingresó en estado de coma superficial (Glasgow 5/15, según nota de ingreso) con politraumatismo, signos de trauma craneoencefálico, raquimedular torácico y de extremidades, con inestabilidad hemodinámica y ventilatoria. Tras la reanimación el Glasgow mejoró a 9/15.
2. Las lesiones irreversibles diagnosticables actualmente:
a) Sección medular nivel 17.
b) Secuelas de contusiones cerebrales.
3. Funciones fisiológicas afectadas:
a) Función motriz en miembros inferiores (paraplejia).
b) Función sensitiva en miembros inferiores (anestesia).
c) Control esfínteres vesical y rectal.
d) Funciones mentales superiores...
4. Hacia el futuro la paciente requiere proceso de rehabilitación para manejarse en silla de ruedas. Requerirá cuidados especiales de la piel en las zonas de presión para evitar ulceraciones y cuidados especiales para la evacuación de vejiga y recto.
6. Primera valoración y siquiatría el 29 de abril de 2000 muestra desorientación, hipoprosexia, bradipsiquia, ecolalia, pensamiento perserverante con tendencia a la disgregación, déficit de memoria reciente y de fijación, sin conciencia de su situación. Se hizo diagnóstico de síndrome mental orgánico tipo delirium. Se inició haloperidol.
Valoración del 31.V.00 más orientada, con amnesia lacunar del episodio traumática, persistencia de fallas en memoria de fijación y reciente labilidad emocional y depresión” (fls. 13, 14, cdno. 2).
i) Dictamen de calificación de invalidez de la señora Rosario Hernández, en el cual se certifica una pérdida de la capacidad laboral de un 86.25% (fls. 301-303, cdno. 2).
j) Historia clínica de la señora Rosario Hernández, de fecha 29 de mayo de 2001, proveniente de la Clínica San Pedro Calver (cdno. 3).
k) Registros civiles de nacimiento de Oscar Adonay Perilla Hernández, Bellanire Azucena Perilla Hernández y Adonai Perilla Encizo (fls. 9-11, cdno. 2).
l) Testimonios de Carmen Alicia Rubiano Moreno y Cecilia Rubiano Hernández, los cuales dan cuenta de la estabilidad de la relación de unión marital de hecho que une a la lesionada con el señor Perilla Encizo y de las relaciones de afecto entre ellos y sus hijos comunes (fls. 441-444, cdno. 3).
Para la Sala, en consecuencia, se encuentra suficientemente demostrada la ocurrencia de un accidente —la caída de un árbol en el parque “Bosque de San Carlos”— que derivó en la producción de los graves daños que se acaban de relacionar, en la persona de la señora Rosario Hernández Hernández y, consecuencialmente, de su compañero permanente e hijos menores de edad.
También está probado que las autoridades distritales, Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— e Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte —IDRD— no atendieron, antes de ocurrir el mencionado accidente, a los requerimientos que les fueron formulados en el sentido de intervenir con el propósito de adoptar las medidas que conjuraran los riesgos que se desprendían de la posible caída de alguno de los árboles ubicados en el mencionado parque.
Resta, por tanto, establecer si la ocurrencia del hecho dañino resulta jurídicamente imputable a las entidades públicas en cuestión —como lo entendió el a quo—, es decir, si el ordenamiento jurídico les señalaba la obligación de adoptar alguna medida que, en el caso concreto, hubiera conducido a evitar la ocurrencia del accidente, por una parte y, por otra, si la intervención de las entidades condenadas habría tenido la virtualidad de interrumpir, en condiciones normales —esto es, regularmente— el proceso causal de producción del daño.
2.3. Sobre las obligaciones normativamente impuestas a las entidades públicas demandadas en el caso concreto y su grado de cumplimiento.
Son varios los preceptos, de diferentes cuerpos normativos, que señalan el contenido obligacional exigible a las distintas entidades de la administración pública que han sido demandadas en el caso sub examine. Se refieren a continuación, en primer término, los artículos 2º, 5º, 6º y 9º del Decreto 984 de 26 de noviembre de 1998 (4) , mediante los cuales se definen los distintos tipos de práctica silvicultural y se asignan competencias al IDRD, al IDU y al DAMA en dicha materia, respectivamente.
“ART. 2º—(…). Prácticas silviculturales. Todas aquellas requeridas para la siembra, mantenimiento, renovación o erradicación de los árboles. Estas incluyen actividades tales como renovación, tala, poda, reposición, transplante, reubicación, raleo o tratamientos químicos o biológicos de especies (incluyendo el fitosanitario, la fertilización y similares) (…).
Poda: tratamiento silvicultural practicado a un espécimen vegetal, mediante el cual se cortan algunos órganos vegetativos; esta incluye la poda radicular, aérea y las podas severas
Tala: corte que se hace al árbol en la sección del fuste, independiente de la capacidad de la regeneración de la especie.
“ART. 5º—Competencia del IDRD. En los parques del Distrito Capital el Instituto Distrital de Recreación y Deporte o la entidad que haga sus veces en materia de administración de parques, será la entidad encargada de la arborización y de las prácticas silviculturales del caso para la realización y el mantenimiento de la misma, según los lineamientos establecidos por el DAMA conjuntamente con el Jardín Botánico, prácticas que estarán respaldadas por los correspondientes conceptos técnicos previos del IDRD.
“ART. 6º—Competencia del IDU. En los espacios públicos de la ciudad en donde el Jardín Botánico, de acuerdo a su programa de arborización no intervenga, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, en concordancia con el Decreto Distrital 980 de 1997, o la entidad que haga sus veces en relación con el mantenimiento de las áreas verdes de la ciudad, será la entidad responsable de la arborización y de las prácticas silviculturales necesarias para el mantenimiento de la misma, según los lineamientos establecidos por el DAMA conjuntamente con el Jardín Botánico, prácticas que estarán respaldadas por los correspondientes conceptos técnicos previos del IDU…
“ART. 9º—Seguimiento. El Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA podrá realizar el seguimiento a las prácticas silviculturales realizadas para efectos de arborización y mantenimiento de árboles en Bogotá. Este podrá realizarse en cualquier momento mediante visitas a los sitios o a través de la consulta del registro de que trata el artículo siguiente. El DAMA hará seguimiento igualmente a las compensaciones requeridas por reglamento de este decreto. Del seguimiento realizado por el DAMA saldrán las recomendaciones que sean pertinentes y podrá imponer las medidas preventivas o sanciones si es del caso…”.
Por otra parte, el Acuerdo 1 de 1999 (5) , proferido por el Concejo de Bogotá, D.C., mediante el cual se declara como patrimonio ecológico de la ciudad el parque “Bosque de San Carlos”, también contiene disposiciones que señalan funciones al DAMA en relación con la conservación del mencionado lugar:
“ART. 3º—La administración distrital a través del DAMA velará por la recuperación y conservación de la fauna y flora que integran el Parque Natural Bosque San Carlos.
“ART. 5º—El Parque Natural El Bosque de San Carlos será administrado directamente por el DAMA, pero en todo caso dicha administración puede ser delegada en una organización sin ánimo de lucro, siempre y cuando se hayan hecho las obras de conservación y adecuación de que tratan los artículos tercero y cuarto del presente acuerdo”.
Por otra parte, los cuerpos normativos que determinan la estructura y funciones del Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— y del Instituto Distrital para la Recreación y Deporte —IDRD—, también contienen disposiciones que determinan las obligaciones exigibles de estas dos entidades en relación la gestión de los asuntos a su cargo, frente a ámbitos de su actividad como aquel que tiene incidencia en el presente proceso. En ese sentido, el Acuerdo 9 de 1990 (6) , expedido por el Concejo de Bogotá, por el cual se crea el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, dispone lo siguiente:
“ART. 1º—La gestión ambiental en el Distrito Especial de Bogotá es el conjunto de acciones y actividades dirigido a mejorar, de manera sostenible, la calidad de vida de los habitantes del Distrito Especial.
“ART. 4º—Funciones del departamento. El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, de carácter eminentemente científico y técnico, tendrá las siguientes funciones:
g) Promover, impulsar y coordinar la ejecución oportuna de las obras y acciones que se requieran para la prevención, control, corrección y manejo de problemas de degradación y deterioro ambiental”.
Por su parte, el Acuerdo 4 de 1978 (7) , también emanado del Concejo de Bogotá D.C., en su artículo segundo dispone:
“ART. 2º—Funciones. El Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte tendrá las siguientes funciones:
2. Coordinar con otras instituciones oficiales o privadas, dedicadas a estas materias, el planeamiento y ejecución de sus programas”.
Del análisis del conjunto normativo que se acaba de referir se desprende, a juicio de la Sala, la existencia de competencias concurrentes entre el Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— y el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte —IDRD— en relación con la función de adelantar prácticas silviculturales como las definidas por el artículo 2º del Decreto 984 de 26 de noviembre de 1998 y, en general, con la obligación de velar por el adecuado mantenimiento y conservación del patrimonio ecológico de la ciudad.
Dicha concurrencia competencial se mantiene, igualmente, tratándose de la gestión, administración, mantenimiento y conservación del parque natural “Bosque de San Carlos”, sin que las responsabilidades que el Acuerdo 1 de 1999 atribuye al DAMA en relación con dicho parque, excluyan las de las demás entidades del distrito respecto de este o de cualquier otro bien de la misma naturaleza cuyo cuidado y mantenimiento les ha sido normativamente asignado.
No puede admitirse, por tanto —como lo pretende el apoderado del IDRD—, la conclusión de que las disposiciones del Acuerdo 1 de 1999 eximen de todo tipo de responsabilidad en la gestión del parque “Bosque de San Carlos” al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, pues dicho acto administrativo, emanado del Concejo Distrital, ni deroga expresamente las demás normas jurídicas que señalan el régimen competencial del mencionado instituto, ni dan lugar a una antinomia o a contradicción normativa alguna que deba ser salvada interpretando que el IDRD carecía de responsabilidad alguna tratándose, ya en concreto, de la adopción de alguna medida preventiva que evitara la ocurrencia del accidente que ocasionó serias lesiones a la señora Rosario Hernández.
Por el contrario, a juicio de la Sala, todos los preceptos que se vienen de referir han de ser interpretados armónicamente como, por lo demás, así lo imponen las normas de creación del DAMA y del IDRD, en las cuales, a cada una de tales entidades, se les impone la obligación de coordinar la ejecución oportuna de las obras y programas encaminados a la preservación del medio ambiente en el distrito. En consecuencia, le asiste razón al a quo al señalar que las dos entidades en cuestión tenían responsabilidades complementarias en la atención de los requerimientos que se les formularon para que adoptaran alguna medida que condujese a eliminar los riesgos derivados de la inminente caída de varios de los árboles ubicados en el conjunto residencial “Bosque de San Carlos”. La lectura de los preceptos que acaban de ser transcritos lleva a concluir que, en el caso concreto del tantas veces mencionado parque “Bosque de San Carlos”, las dos entidades tienen atribuidas funciones tanto de ejecución o administración directa, como de programación. Se imponía, por tanto, la coordinación entre ellas, como igualmente les obligaba a actuar la normatividad aplicable.
En consecuencia, mal pueden pretender las demandadas escudarse en el recíproco cruce de reproches en el que, sin eufemismos, acaban convirtiéndose sus estrategias de defensa, para concluir que carecían de competencia de actuación en el caso concreto que ocupa la atención de la Sala menos aún puede entenderse que ninguna de las dos entidades hubiese adoptado alguna medida preventiva, después de estar las dos enteradas de la existencia de un concepto técnico elaborado por el DAMA, cuyo diagnóstico no podía ser más alarmante en cuanto a la peligrosidad de la situación y a la necesidad de una intervención urgente.
El mal entendido “respeto a los procedimientos” en el que se amparan las demandadas no es otra cosa que, en el mejor de los casos, una equivocada comprensión de la finalidad buscada por los preceptos en los que, según afirman, encuentra asidero jurídico su inactividad; en el peor, sin duda, una muestra de censurable indolencia que no tiene por qué trasladarse, en sus efectos negativos, a los particulares quienes, en este asunto en concreto y dicho sea de paso, hicieron gala de un proceder excelso y de auténtica colaboración ciudadana en la gestión administrativa, elogiable actitud que, infortunadamente, en el presente caso no obtuvo la oportuna y efectiva respuesta de una administración incapaz de evitar la que no puede catalogarse de forma distinta que como una tragedia anunciada.
No puede perderse de vista, adicionalmente, que en su condición de autoridades públicas, en ejercicio de las facultades de policía administrativa de las que se encuentran investidas, el DAMA y/o el IDRD podían y debían adoptar cualquier tipo de medida —naturalmente dentro de los límites de la razonabilidad, la proporcionalidad y el respeto a los derechos fundamentales— encaminada a salvaguardar la integridad física y la seguridad de los habitantes y transeúntes del sector amenazado por el peligro que representaba la condición en que se encontraban algunos árboles en el parque “Bosque de San Carlos”. Si realmente era improcedente desde un punto de vista técnico, científico o por amenazar el medio ambiente —lo que no está demostrado en el proceso— llevar a cabo la tala o poda del árbol que finalmente cayó sobre la humanidad de la señora Rosario Hernández, debía la administración pública encontrar alguna otra alternativa que garantizara el equilibrio entre el derecho colectivo al medio ambiente y los derechos fundamentales a la vida y la integridad personal —entre otros— de quienes podían verse afectados por un accidente como el que, a la postre, ocurrió —señalizar, restringir o acondicionar el paso por las zonas de riesgo, apuntalar los árboles en peores condiciones de sostenibilidad, por ejemplo—.
Está fuera de toda discusión, adicionalmente, que las entidades públicas responsables se hallaban plenamente enteradas de la existencia de los riesgos que se vienen comentando, al punto que, como ya se ha dicho, existían informes técnicos que reclamaban una intervención inmediata. En este caso resultaba imperativo atender al contenido del principio de eficacia de las actuaciones administrativas que, en los términos del artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, impone al órgano implicado la obligación de tener “en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando las decisiones inhibitorias”.
2.4. Sobre la incidencia de las referidas omisiones de la administración, en el proceso causal de producción del daño en el sub lite.
Aplicadas al sub judice las reglas generales a las que en apartado precedente se hizo referencia respecto de la teoría de la causalidad adecuada, se observa que, si bien es cierto que la causa última que determinó la producción de las lesiones a la señora Rosario Hernández fue la caída del árbol ubicado en el parque “Bosque de San Carlos”, en la medida en que ella es la que se encuentra más próxima a su ocurrencia, no es menos verídico que si se hubiesen cumplido las normas legales antes referidas, por parte del DAMA y el IDRD, a juicio de la Sala, seguramente el accidente no habría ocurrido o al menos el riesgo de que se presentara una situación como la que lo produjo habría sido mucho menor.
En consecuencia, el incumplimiento de tal contenido obligacional a cargo de la administración debe tenerse como una causa adecuada del perjuicio, en la medida en que concurrió a determinarlo y, por ende, compromete la responsabilidad de las entidades demandadas pues, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.344 del Código Civil, quienes concurren a la producción del daño deben responder solidariamente del mismo.
Sin duda podría objetarse a lo anterior que, si se hubiesen cumplido los requisitos que aquí han evidenciado la ocurrencia de una protuberante falla en el servicio y si se hubiese intervenido para evitar la caída del árbol, también existía la posibilidad de que el accidente se hubiera presentado. Pero igualmente es cierto que si dicha actuación hubiera tenido lugar oportunamente, lo normal es que el citado accidente no tuviera ocurrencia o, cuando menos, las probabilidades de que la caída del árbol se hubiese presentado hubieren sido menores.
En consecuencia, se impone concluir que las dos entidades condenadas en primera instancia se encontraban en posibilidad efectiva de interrumpir, en el caso concreto, el proceso causal que culminó en la producción del daño y, por tanto, el mismo les es imputable.
Ningún análisis puede efectuarse en relación con las alusiones que en el recurso se efectúan a las figuras de la fuerza mayor, el caso fortuito o el hecho de un tercero, pues de ningún modo se argumenta ni se demuestra de qué forma han podido tener ocurrencia en el sub lite. Algo similar puede sostenerse en relación con el reproche a la condena impuesta en cuanto obliga indemnizar los perjuicios morales causados, pues la censura no controvierte, con base en argumento alguno, las consideraciones tenidas en cuenta por el a quo para estimar procedente y cuantificar este rubro.
Finalmente, no escapa a la Sala que el juicio de responsabilidad respecto de las entidades públicas demandadas en el sub judice, también habría podido llevarse a cabo dando aplicación a lo preceptuado por el artículo 2350 del Código Civil, en el cual se consagra la responsabilidad por el hecho de las cosas inanimadas.
Comoquiera que, con fundamento en cuanto se ha dejado expuesto, la sentencia de primera instancia debe ser confirmada, procede la Sala a actualizar la condena impuesta por el a quo por concepto de perjuicios materiales, aplicando la fórmula utilizada reiteradamente por esta corporación, de acuerdo con la cual la renta actualizada (Ra) es igual a la renta histórica —$ 89´559.946—, multiplicada por el índice de precios al consumidor del mes anterior a la sentencia de segunda instancia, dividido por el índice de precios al consumidor vigente en el mes en que se dictó el fallo apelado —febrero de 2004—, de conformidad con las certificaciones del DANE.
Con base en los anteriores datos, se tiene entonces que:
2.5.(sic) Costas.
Habida cuenta que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes ha actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.
1. Confírmase la sentencia apelada, esto es, la proferida el 12 de febrero de 2004, por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, declárase administrativamente y solidariamente responsable a Bogotá D.C. - Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— y al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte —IDRD—, por los perjuicios causados a la señora Rosario Hernández Hernández, conforme a las consideraciones expuestas en la presente providencia.
2. Como consecuencia de la anterior declaración, condénase solidariamente a Bogotá D.C. - Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— y al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte —IDRD—, a pagar a la señora Rosario Hernández Hernández la suma de ciento dos millones ciento cincuenta y ocho mil ochocientos treinta y ocho pesos moneda corriente ($ 102.158.838), por concepto de los perjuicios materiales que se le ocasionaron en la modalidad de lucro cesante consolidado y futuro.
3. Condénase solidariamente a Bogotá D.C. - Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— y al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte —IDRD—, a pagar por concepto de daños morales el equivalente a:
— Rosario Hernández Hernández, lesionada, cien (100) salarios mínimos mensuales vigentes, que para la fecha de la presente sentencia equivalen a cuarenta y tres millones trescientos setenta mil pesos moneda corriente ($ 43.370.000).
— Adonaí Perilla Encizo, compañero permanente, cincuenta (50) salarios mínimos mensuales vigentes, que para la fecha de la presente sentencia equivalen a veintiún millones seiscientos ochenta y cinco mil pesos moneda corriente ($ 21.685.000).
— Oscar Adonay y Bellerine Azucena Perilla Hernández, hijos, cincuenta (50) salarios mínimos mensuales vigentes para cada uno, que a la fecha de la presente sentencia equivalen a veintiún millones seiscientos ochenta y cinco mil pesos moneda corriente ($ 21.685.000), para cada uno.
4. Condénase solidariamente a Bogotá D.C., Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— y al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte —IDRD—, a pagar por concepto de perjuicios a la vida de relación, a la señora Rosario Hernández Hernández, cien (100) salarios mínimos mensuales vigentes, que para la fecha de la presente sentencia equivalen a cuarenta y tres millones trescientos setenta mil pesos moneda corriente ($ 43.370.000).
5. Ordénase que Bogotá D.C., Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— y el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte —IDRD—, den cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo y paguen los intereses previstos en el inciso final del artículo 177 ibídem.
Magistrados: Mauricio Fajardo Gomez, presidente de la Sala.—Alier Eduardo Hernández Enríquez.—Ruth Stella Correa Palacio.—Enrique Gil Botero.—Ramiro Saavedra Becerra.
(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de septiembre once de mil novecientos noventa y siete; C.P. Carlos Betancur Jaramillo; Radicación 11764; actor: Olimpo Arias Cedeño y otros; demandado: La Nación – Ministerio De Obras, Intra y Distrito Especial de Bogotá.
(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de septiembre once de mil novecientos noventa y siete; C.P. Carlos Betancur Jaramillo; Radicación 11764; actor: Olimpo Arias Cedeño y otros; demandado: La Nación- Ministerio De Obras, Intra y Distrito Especial de Bogotá.
(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil dos (2002);C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; Radicación 05001-23-31-000-1993-0621-01(12789); actor: Argemiro de Jesús Giraldo Arias y otros; demandado: municipio de Medellín.
(4) Norma jurídica de alcance no nacional que se encuentra debidamente acreditada dentro del plenario (fls. 157-165, cdno. 1), mediante copia auténtica, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 188 del Código de Procedimiento Civil.
(5) Norma jurídica de alcance no nacional que se encuentra debidamente acreditada dentro del plenario (fls. 49-50, cdno. 2), mediante copia auténtica, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 188 del Código de Procedimiento Civil.
(6) Norma jurídica de alcance no nacional que se encuentra debidamente acreditada dentro del plenario (fls. 35-45, cdno. 2), mediante copia auténtica, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 188 del Código de Procedimiento Civil.
(7) Norma jurídica de alcance no nacional que se encuentra debidamente acreditada dentro del plenario (fls. 35-45, cdno. 2), mediante copia auténtica, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 188 del Código de Procedimiento Civil.