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Timestamp: 2020-02-22 22:09:02+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 118', 'art.118', 'art.3', 'art.118', 'art. 118', 'art. 118', 'art.138']

QUESTIONE GIUSTIZIA - Quando la Costituzione è in movimento
docente emerito di Sociologia della politica e di Filosofia del diritto presso l’Università di Bari
Modificazioni alle «Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale»
1. La Corte e la cittadinanza attiva
La Corte costituzionale ha aperto la porta a un dialogo con espressioni dirette della società civile, utile per acquisire conoscenze e dare valutazioni in ordine a casi sottoposti al suo giudizio. Non si tratta quindi solo di scambi culturali. L’intervento di tali soggetti è istituito come possibilità all’interno del procedimento giurisdizionale. Soggetti, che non sono immediatamente parte in processi ordinari in cui è sollevata questione di costituzionalità, avranno tuttavia possibilità di esprimere opinioni inerenti ai casi da giudicare e quindi di intervenire per orientamenti in futuro su casi dello stesso tipo. Si riconosce quindi che culture e opinioni di merito su singole questioni, nate da partecipazione attiva di persone comuni in quel campo di esperienze e portatrici di competenze formatesi in esse, sono da integrare nell’esercizio della giustizia costituzionale e devono così entrare stabilmente nel cammino di realizzazione della Costituzione stessa. In un certo senso si potrà dire che cittadini attivi anche attraverso la influenza/partecipazione a funzioni giurisdizionali confermano d’essere attore sempre più rilevante per una trasformazione della democrazia, passando da modalità astratte e separate di intenderla alla concretezza di un processo storico realizzativo del sistema di valori e principi condivisi.
L’apertura della Corte è più che un segno di novità: è una rivoluzione, cui certo non è estraneo il fatto che per la prima volta la presidenza della Corte è assunta da una donna[1]. Tale novità concreta uno sviluppo del ruolo della Corte e quindi della Costituzione in sé. Oltreché del ruolo politico-generale della cittadinanza attiva.
Qualche anno fa Gustavo Zagrebelsky, ragionando sul paradosso delle garanzie costituzionali, che non appartengono alla politica ma hanno una funzione politica, ha tratto dalla propria esperienza di giudice e presidente della Corte una serie di stimolanti interrogativi[2]. Posto che il ruolo della Corte “è di natura prima che tecnico-giuridica, storico-culturale”, come è percepito dai cittadini? Ha dato la Corte un contributo alla formazione di una coscienza costituzionale nazionale? Quante sue pronunce “sono entrate a far parte del patrimonio spirituale vivente del nostro Paese, quante sono entrate nella circolazione del flusso di energia vitale della nostra Repubblica?”
Possiamo ora dire che questo senso di responsabilità della più alta magistratura verso la storia e la “formazione di coscienza costituzionale” del paese porta a ulteriori interrogativi, con la “svolta” promossa da Cartabia. È come se la Corte si fosse interrogata sulla bilateralità del “flusso di energia vitale della Repubblica”. Quanto del civismo e delle esperienze concrete della cittadinanza attiva entra o può entrare nelle pronunce dei giudici? E come? Istituire un dovere di ascolto, e aprire la possibilità che cittadini comuni abbiano voce nel farsi di convincimenti giuridici è una politica della giustizia tesa a dare risposte a tali domande. E in questo modo si dà corso pratico a un obbligo costituzionale. È la Costituzione che si fa vita. Sottolineo questo aspetto, per respingere da subito il consueto argomento con cui ai magistrati si vuole inibire l’esercizio della loro “responsabilità politica generale”, che sta appunto nel pronunciare giustizia secondo una costituzione. La politica nuova della Corte, che istituisce forme nuove di dialogo, non ha nulla di arbitrario e non risponde a interessi o ideologie di parte: essa è chiaramente inscritta nei compiti istituzionali che la Costituzione definisce.
Perché la questione in fondo posta dalla revisione costituzionale del 2001, all’art. 118, 4° comma, che ha riconosciuto il ruolo della cittadinanza attiva, questo indica: un obbligo dello Stato, in ogni sua articolazione territoriale e funzionale di potere, di “favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Non c’è dubbio che un’attività diretta a integrare e migliorare l’esercizio di garanzie costituzionali sia “di interesse generale”: la apertura a comuni cittadini, che autonomamente con brevi memorie cercano di arricchire le conoscenze e le valutazioni di merito per un giudizio di casi concreti, esplicita una interpretazione che arricchisce i significati comunemente attribuiti al principio di sussidiarietà. Comunemente infatti si ritiene che l’art.118 sia riferito a attività di terzo settore, cioè a pratiche di mutuo-aiuto, o di tutela di beni comuni, o in generale di civismo dei cittadini. È evidente invece che, appena assunta l’idea di una attività di intervento per la formazione di sentenze, essa appare ancora più significativa della connessione con la generalità degli interessi, che quel tipo di attività può attingere. Essa concorre a formare e tutelare beni comuni, volge l’autonomia sociale a sensi di civismo, contribuisce alla coesione e alla equità sociale, rimuove ostacoli alla realizzazione di eguaglianze sostanziali tra cittadini: si tratta della effettività di altrettante norme costituzionali, a cominciare dall’art.3 secondo comma, “stella polare” della Costituzione, come diceva Marco Ramat.
Con questa svolta della Corte un pezzo importante di autonomia sociale può essere volto a dare vita concreta alla sussidiarietà, ben al di là dei significati che la cultura partitocratica ha inteso assegnarle da quando essa, nel 2001 appunto, fu inserita in Costituzione. La norma inserita quell’anno nel quarto comma dell’art.118, infatti, benché ripetesse la formula proposta da soggetti associativi civici e di terzo settore, nella lettura dei partiti che governavano nel territorio ha avuto il senso di legittimare una riduzione delle politiche sociali pubbliche e dare spazio di fatto a organizzazioni – talvolta clientelari e subalterne – per la produzione di servizi a minor costo rispetto agli apparati pubblici. Ho più volte scritto che le forze parlamentari allora non avevano neppure capito quanto avessero approvato[3].
2. La crisi politico-istituzionale dal Novecento al Duemila
La riforma concepita dal centrosinistra per il sistema territoriale di governo risultò però un pasticcio. E quanto al consenso popolare, la scarsa partecipazione al referendum approvativo (35%) depotenziò il pronunciamento – che comunque era risultato favorevole a quella revisione. Il centrodestra vittorioso non mancò appunto di annunciare che non ne avrebbe tenuto alcun conto e avrebbe imposto una propria revisione. Cosa che puntualmente fece e che, nel 2006, fu sonoramente battuta da altro referendum, per il quale invece la partecipazione fu largamente sopra la maggioranza degli aventi diritto (52,46%). Detto per inciso: dieci anni dopo vi sarebbe stato lo stesso esito per un analogo tentativo del governo Renzi, con partecipazione al voto ancora più massiccia (65,5%). Lo sbarramento a cambiamenti nell’interesse di una sola parte a colpi di maggioranza limitata sembrò così definitivo. Ma questo è un altro discorso.
3. Dove porta il principio di sussidiarietà
Torniamo a riflettere sullo spazio aperto all’autonoma iniziativa e allo spirito sussidiario di cittadini nel 2001: ripeto, fu una proposta della cittadinanza attiva e del mondo associativo di terzo settore, e aveva tutt’altra valenza da quella che le forze parlamentari del centrosinistra seppero riconoscere. Per quei partiti l’innovazione non era sostenuta da una visione larga e progressiva delle mutazioni necessarie alla democrazia. Concretava piuttosto un tradizionale espediente delle forze partitiche di “allentare i cordoni”, del potere e della borsa, quando c’è crisi di consenso e di rappresentatività. Dare qualche spazio partecipativo, dare qualche sostegno finanziario a formazioni intermedie: alcuni esponenti di primo piano lo dissero anche esplicitamente. Mancava assolutamente la consapevolezza di quello che si stava mettendo in movimento. La politica organizzata e delegata si sarebbe rattrappita sempre più in forme di partito personale, e nel sentire politico diffuso si sarebbe radicalizzata una ondata antipolitica che avrebbe messo a rischio la democrazia stessa. Ma proprio per questo, civismo e sussidiarietà avrebbero dovuto essere intesi come spiraglio aperto su un futuro ben diverso.
Non fu così, i partiti piegavano il principio di sussidiarietà a fornire una sorta di autorizzazione ai poteri locali a “esternalizzare” i servizi pubblici e sociali, per un taglio delle spese. E non videro che soggetti del terzo settore, e soprattutto quelli che si ponevano come cittadinanza attiva ai sensi della Costituzione (realizzare autonomamente interessi generali), stavano dando corso a una ripresa del costituzionalismo con l’apporto di cittadini comuni. A essere franchi, neppure gli studiosi del diritto costituzionale, schierati a difesa della Carta in tempi così tumultuosi, hanno inteso l’importanza di questo fatto nuovo.
La “passivizzazione” sociale non è più il modo in cui gli ordinamenti istituzionali possono assicurare capacità di governo nelle società democratizzate. Il rapporto governanti/governati è mutato, la attivizzazione pacifica e per fini costituzionali della gente comune viene allacciata alla necessità di dare indirizzi di governo in qualche modo vincolati a espressioni dirette di bisogni popolari. Si scrive infatti nell’art. 118 che le istituzioni devono favorire quelle espressioni immediate. E questo vuol dire: facilitare, sostenere, accompagnare, non contraddire ma se mai prolungarne le politiche e quindi in certo senso lasciarsi “indirizzare” dalle autonome manifestazione del civismo, allorché esso realizza fini che sempre meno la amministrazione pubblica riesce ad assicurare.
4. La deriva delle istituzioni rappresentative
Le culture istituzionali erano sempre più coscienti di un limite strutturale connesso al sistema rappresentativo: il suo funzionamento basato sul potere delegato a maggioranze assediate e sempre più chiuse in se stesse inibisce gradualmente la possibilità che nelle leggi da esse disposte si possa riconoscere un “interesse generale”. L’intenzione originaria di questa invenzione della modernità, produrre sistemi di rappresentanza generale, veniva falsificata nella pratica istituzionale. Non era questione di corruzione e incompetenza dei governanti (questo naturalmente c’era e c’è, e appare sempre più intollerabile). Il cuore della questione stava nel fatto che le democrazie sviluppate mettevano in campo conflitti politici per la redistribuzione della ricchezza, e questo gli interessi capitalistici dominanti non tolleravano (la Commissione Trilaterale nel 1975 diagnosticò appunto una “crisi di governabilità” delle democrazie: ma non fu detto che il problema era quel conflitto, si disse che il problema era un difetto di sistema, i governi andavano rafforzati, le pretese popolari moderate ecc.).
Chi poteva credere dinanzi all’imperversare decennale di questi metodi di governo che le procedure parlamentari fossero modellate dall’esigenza di determinare “l’interesse generale”? Il solo documento legislativo in cui era “tesaurizzato” un largo sforzo di convergenza tra le élites per la definizione di interessi generali era la Costituzione del ’48. Solo allora, dopo la tragedia nazionale portata dal fascismo e dalla guerra, nuove élites avevano depositato un progetto di futuro diretto a affermare eguali diritti e garanzie per tutti. E ancora ora è sempre alla Costituzione che si deve guardare se si vuol capire quali siano gli interessi generali del paese. L’esistenza di un presidio così forte per interessi generali consente poi, in piena applicazione di regole giuridiche, di valutare quali comportamenti concreti oggi possano essere detti realizzazione di interessi generali.
È questa la scoperta della cittadinanza attiva. Aver capito che c’è una possibilità, col sostegno del diritto e delle istituzioni pubbliche, di agire immediatamente come protagonisti della traduzione in vita della Costituzione. Volontariato e forme varie di cittadinanza attiva solo gradualmente hanno acquisito questa consapevolezza ma dagli anni Settanta, quando si sono posti decisamente come soggetto politico nuovo, hanno iscritto il loro agire nel campo in cui si lotta per i diritti e i bisogni diffusi, non esclusivi, ma per tutti. Il campo cioè della realizzazione costituzionale. Che le persone coinvolte ne siano più o meno consapevoli non sminuisce il fatto che di un processo realizzativo di costituzione si tratti. E questo i soggetti preposti alla definizione dell’indirizzo politico, alla pubblica amministrazione e alla giurisdizione dovrebbero essere in grado di verificarlo. Ma solo con grande lentezza stanno cambiando i paradigmi applicati all’esercizio di poteri istituzionali. Questo però avviene – e la decisione recente della Corte ne è conferma. Indubbiamente il cambiamento è frutto di pressioni sociali e della maturazione di un’altra cultura.
Che siano enormemente cresciuti quelli che trovano in tali esperienze un senso all’essere cittadini di una democrazia è documentato da ricerche sociologiche e dai rilevamenti statistici ISTAT (nel censimento del 2011: oltre 6 milioni quelli che danno vita al terzo settore, e il 34% di questi specificamente dedito a tutelare diritti, sostenere soggetti deboli, curare beni comuni). Che si tratti di un pezzo di Costituzione che trova gambe nella società è quel che ora comprendiamo meglio. Così il dispositivo dell’art. 118, co.4, che impone alle istituzioni, da quelle statali a quelle comunali, di “seguirne la traccia” (favorirle, accompagnarle ecc.), può essere ora spiegato meglio.
5. Alcune questioni sul modo di pensare
Nella pubblica amministrazione e anche nell’intervento politico-legislativo c’è poca propensione a questo cambio di paradigma, si preferisce stare al controllo burocratico della conformità statutaria a requisiti che la legge sovente, in modo improprio, fissa ben oltre quello che deve essere lasciato alla autonomia sociale.
Non è necessaria questa argomentazione, se appena ci si accosta a un modo più diretto e chiaro di intendere la questione. Il fatto che un gruppo anche ristretto di persone – e al limite anche il singolo, come indica l’art.138 – si impegni a realizzare una attività che risulti di vantaggio non solo per chi prende l’iniziativa di fare, ma di altri soggetti nelle medesime condizioni, è un dato di realtà, cioè un indicatore obiettivo di bisogni, cui il mercato e la pubblica amministrazione evidentemente non offrono beni o servizi adeguati. Queste persone ci mettono del proprio, tempo competenze intelligenza e talvolta denaro, senza puntare ad acquisire con questo guadagni corrispondenti a un “profitto di impresa” (cioè quello che gli economisti chiamano plusvalore). Se mai chiedono sostegno, a sponsor privati o a una politica pubblica, per la sopportazione dei costi necessari a realizzare l’impresa. Questo fare autonomo e volontario ha il significativo oggettivo di mettere in mostra una mancanza e allo stesso il modo di rispondervi attraverso la combinazione di agire privato e azione della pubblica amministrazione: e tale indicazione viene da comportamenti concreti perché le rappresentanze non corrispondono alla necessità di segnalare e magari di marcare come primari quei bisogni. È la disfunzione del sistema rappresentativo che ha spinto a questo sviluppo del sistema politico: assumere che cittadini comuni, senza vincolo o potere di rappresentanza, nel momento in cui portano al benessere collettivo un vantaggio pratico e consentono a tutti di accedervi, sono assunti come indicatore di quel che le istituzioni si devono apprestare a realizzare. Alle istituzioni infatti è ora per Costituzione imposto di accogliere e “dare seguito” (favorire) siffatti interventi.
Se si giungesse a utilizzare anche per la legislazione ordinaria in Italia questo più semplice modo di “trattare” il problema, potremmo finalmente superare i limiti in base ai quali il terzo settore, concettualizzato nei termini della cultura dominante del non profit, finisce col consentire ambigue coperture anche di attività che nulla hanno a che fare con quello che merita tutela, e lascia poi scoperte non poche attività rilevanti, soprattutto tra quelle di advocacy. Giovanni Moro ha ampiamente mostrato questi limiti[4]. Il fatto è che tutta la elaborazione, che Moro critica, deriva da un approccio delle ricerche sociologiche statunitensi (così preminenti da aver imposto un metodo di classificazione che ormai è internazionalmente adottato). In esse si manifesta certo individualismo puritano combinato con una sottomissione spinta alle ragioni del liberismo economico.
I poteri istituzionali, cui tocca di entrare in rapporto con queste realtà trasformatrici, sono investiti ora invece di una responsabilità fondamentale: essi non devono impedirne l’azione per il cambiamento, ma assecondarla nel rispetto delle regole democratiche e dei fini costituzionali. La Costituzione così non è solo il testo normativo che dà ruolo e legittimazione allo sviluppo autonomo di cittadinanza attiva, ma è la fonte dei criteri con cui misurare che i cittadini stiano realizzando interessi generali di cambiamento. Lo sviluppo storico in Italia di una legislazione di favore per le cooperative sociali, ad esempio, mostra come dall’essere esse negate in base al modello societario del Codice civile, si sia dovuto aprire una diversa strada (l. n. 381/1991 fino a d. lgs n.112/2017) conforme all’indirizzo costituzionale.
[1] A. Mandorino, Società civile & Corte costituzionale: la rivoluzione di Marta Cartabia, 15 gennaio 2020, www.vita.it/it/article/2020/01/15/societa-civile--corte-costituzionale-la-rivoluzione-di-marta-cartabia/153791/.
[2] G. Zagrebelsky, Principî e voti. La Corte costituzionale e la politica, Einaudi, 2005, p. 131.
[3] Rinvio da ultimo al mio Romanzo popolare. Costituzione e cittadini nell’Italia repubblicana, Castelvecchi, 2019, p. 206 ss.
[4] G. Moro, Contro il non profit. Ovvero come una teoria riduttiva produce informazioni confuse, inganna l’opinione pubblica e favorisce comportamenti discutibili a danno di quelli da premiare, Laterza, 2014.
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