Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=4521
Timestamp: 2019-02-23 09:33:12+00:00
Document Index: 91259242

Matched Legal Cases: ['art. 57', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 89', 'art. 14', 'art. 89']

Parere n. 8 del 12/01/2011
PREC 189/10/S
Oggetto: Istanze di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentate dall’impresa Medicair Italia S.r.l. e dalla ASL della Provincia di Como – Affidamento del servizio quadriennale di ossigenoterapia domiciliare per i pazienti residenti sul territorio della ASL della Provincia di Como – Importo a base d’asta € 11.662.480,00 – S.A.: ASL della Provincia di Como.
In date 9 e 19 agosto 2010 sono pervenute le istanze di parere indicate in epigrafe, con le quali, rispettivamente, l’impresa concorrente Medicair Italia S.r.l. e la ASL della Provincia di Como, in qualità di stazione appaltante, hanno evidenziato che, dopo un infruttuoso esperimento della procedura aperta per l’affidamento del servizio in oggetto (gara andata deserta), la predetta stazione appaltante ha indetto una procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando, ai sensi dell’art. 57, comma 2, lett. a) del D.Lgs. n. 163/2006, invitando a partecipare anche le imprese Medicair Italia S.r.l. e Vivisol S.r.l., attuali appaltatrici del servizio medesimo.
Già durante lo svolgimento della procedura aperta, le società summenzionate avevano inviato alla stazione appaltante richieste di chiarimenti evidenziando, in particolare, la presunta illegittimità della clausola della lex specialis relativa alla richiesta di una offerta economica basata esclusivamente su un canone giornaliero forfettario per paziente, anziché su un prezzo a metro cubo/confezione di ossigeno, a seguito dell’entrata in vigore, a partire dal 1° gennaio 2010, del decreto del Ministero della Salute del 29 febbraio 2008, attributivo dell’autorizzazione alla immissione in commercio del prodotto (AIC).
Sicché, ad avviso delle imprese concorrenti – non condiviso dalla stazione appaltante – il prezzo offerto per la fornitura a domicilio dell’ossigeno non potrebbe essere stabilito – come preteso dalla medesima stazione appaltante – in un canone giornaliero, ma per confezioni classificate in fascia A e H, il cui prezzo ex factory (IVA esclusa) è determinato “in € 4,20 al metro cubo per la forma liquida ed in € 6,20 al metro cubo per la forma gassosa, con riferimento alla compressione 200 bar”. Ciò comporta – ad avviso delle ditte medesime – non solo l’individuazione dell’unità di misura (metro cubo) che dovrebbe regolare la commercializzazione del prodotto, ma anche un prezziario determinato dalle diverse tipologie di confezionamento, che assumerebbe pertanto un ruolo rilevante e vincolante proprio per l’attribuzione dell’AIC.
A tali richieste, che formano oggetto del presente parere, la stazione appaltante si è opposta, in quanto, a dire della stessa, l’appalto in oggetto riguarderebbe l’affidamento non di una fornitura, bensì di un servizio, articolato e complesso, in cui la somministrazione domiciliare al paziente del gas medicinale è inserita in un più ampio insieme di prestazioni che assumerebbero peso e valore determinante nella prescelta configurazione dell’appalto. Trattandosi, pertanto, di erogazione continuativa e capillare di una rete di prestazioni (individuate negli artt. 1 e 3 del Capitolato) tutte imprescindibili e inderogabili per le imprese partecipanti, troverebbe piena giustificazione il previsto criterio di configurazione del prezzo, basato su un canone giornaliero per ogni assistito, ritenuto remunerativo dell’insieme integrato delle prestazioni oggetto del servizio domiciliare suddetto.
Viceversa, la società Medicair Italia S.r.l. ha sostenuto che, nel contesto di natura mista dell’affidamento del servizio in argomento, sia assolutamente prevalente la fornitura di ossigeno, con le caratteristiche di commercializzazione ed impiego richieste dalla relativa normativa, di carattere cogente, espressamente evocata al riguardo. Sicché, dovendo il prezzo a base d’asta riguardare in primis il corrispettivo della fornitura, quale oggetto prevalente, lo stesso – sulla base delle precisazioni fornite al riguardo – si rivelerebbe incongruo, in quanto avulso dall’imprescindibile parametrazione normativa che lo riguarda, che considera la sua commercializzazione sulla base del “prezzo a confezione” (ovvero il prezzo di ciascuna tipologia di confezione autorizzata, con le precise caratteristiche fissate per detta autorizzazione).
All’istruttoria procedimentale formalmente avviata da questa Autorità in data 14 settembre 2010, hanno fatto seguito, in data 23 settembre 2010, le rispettive memorie integrative delle parti istanti, che hanno ribadito le opposte argomentazioni, sopra richiamate, svolte a sostegno delle proprie ragioni.
La questione controversa sottoposta a questa Autorità con l’istanza di parere in esame investe due distinti profili: quello della legittimità della modalità di fissazione del prezzo a base d’asta prescelta dalla stazione appaltante, in termini di importo giornaliero forfettario per paziente, e quello della congruità del prezzo medesimo.
Nel merito, appare opportuno rilevare, preliminarmente, che l’appalto in oggetto deve essere propriamente ricondotto alla fattispecie di cui all’art. 14 del Codice dei contratti pubblici.
Tale disposizione, che disciplina la categoria dei c.d. “Contratti misti”, alla lett. b) del comma 2 prevede proprio il caso di “un contratto pubblico avente per oggetto prodotti e servizi di cui all’allegato II” stabilendo, al riguardo, che un siffatto contratto “è considerato un «appalto pubblico di servizi» quando il valore dei servizi supera quello dei prodotti oggetto dell’appalto”. In altri termini, la qualificazione giuridica dell’appalto, in tali casi, deve essere effettuata utilizzando il c.d. “principio della prevalenza economica”, in base al quale l’appalto è considerato un appalto di servizi solo se il valore di questi è complessivamente superiore al totale delle voci previste nel quadro economico per i prodotti oggetto delle forniture.
Nel caso in esame, invece, non risulta dagli atti prodotti che la ASL della Provincia di Como abbia svolto puntualmente tale necessaria valutazione, non essendosi preoccupata – come invece avrebbe dovuto – di fornire concreti elementi economici in base ai quali dimostrare che la somministrazione domiciliare ai pazienti di quel particolare “medicinale” che è l’ossigeno terapeutico determina una incidenza economica del prodotto inferiore al valore di detti servizi, individuati nel capitolato di gara, unitamente alla fornitura di gas medicinale ad uso terapeutico (ossigeno in forma liquida), nei seguenti termini: - servizio di “call center”; - servizio di messa a disposizione di apparecchiature e consumabili per prestazioni di ossigenoterapia; - servizio di consegna domiciliare, installazione e assistenza; - attività di consulenza e collaborazione con i reparti di pneumologia; - interventi tecnico-sanitari per manutenzione delle apparecchiature e assistenza tecnica; - archivio informatizzato del paziente. Tanto più che, invece, “per comune esperienza, nell’economia generale dei contratti del tipo qui controverso, l’importo per la fornitura del prodotto ha normalmente un’incidenza del tutto preponderante rispetto al valore dei servizi di somministrazione” (in tale senso, cfr. TAR Lazio, Roma Sez. III quater 8 luglio 2008, n. 6443).
Peraltro, tale mancata valutazione da parte della ASL della Provincia di Como dell’incidenza economica delle singole prestazioni dedotte in appalto, a prescindere dalla corretta qualificazione del contratto misto in oggetto come contratto di fornitura o di servizio, ex art. 14 del D.Lgs. n. 163/2006, non consente di stabilire se la stazione appaltante medesima abbia individuato un corrispettivo realmente idoneo a remunerare l’insieme delle sopra richiamate prestazioni oggetto del c.d. servizio di ossigenoterapia domiciliare per i pazienti residenti sul territorio. Infatti, l’individuazione del corrispettivo d’appalto – come già chiarito da questa Autorità nel precedente parere n. 121 del 18 aprile 2007 dal quale non vi è motivo di discostarsi – “non può prescindere, per il rispetto dei basilari principi di efficienza, efficacia e correttezza, da una verifica sostanziale della sua congruità, che deve essere valutata su una puntuale verifica delle singole prestazioni dedotte in appalto. Per ricondurre ad unità tutte le diverse prestazioni richieste e addivenire alla remunerazione complessiva del prestatore del servizio, l’amministrazione può individuare un prezzo a forfait, che presuppone, ovviamente, l’effettuata analisi dei costi delle singole prestazioni dedotte nel contratto”.
Nel caso di specie, nella lettera di invito alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando di cui trattasi, la stazione appaltante ha individuato il prezzo per giornata di ossigenoterapia domiciliare posto a base d’asta rinviando alla allegata tabella C, che distingue tra: - paziente in trattamento con il sistema di ossigeno liquido (numero pazienti 1500), stabilendo che il canone giornaliero offerto non può essere pari o superiore a € 5,00; - paziente in trattamento con concentratore (numero pazienti 30), statuendo che il canone giornaliero offerto non può essere pari o superiore a € 1,60.
Per quanto attiene al contestato prezzo relativo all’ossigeno liquido, non vi è dubbio che debba essere rispettata la pertinente normativa di settore di cui al D.Lgs. n. 219/2006 che, in attuazione della direttiva 2001/83/CE e della direttiva 2003/94, prevede il rilascio di apposita autorizzazione dell’AIFA all’immissione in commercio dei medicinali, considerando tale l’ossigeno terapeutico, e che ne consente la commercializzazione esclusivamente in confezioni autorizzate, il cui prezzo fissato dall’AIFA – come riferito dall’impresa odierna istante Medicair Italia S.r.l. – è di circa € 147 a confezione da 35 mc, ossia 4,20 euro/metro cubo.
Tuttavia, ciò non impone necessariamente – come sostenuto dall’impresa medesima – una modifica dei criteri di determinazione del prezzo a base d’asta, nel senso che la ASL della Provincia di Como sarebbe tenuta a fissare un prezzo per la fornitura, configurabile “a confezione” ed uno per il servizio, anche “a forfait”.
Infatti, la giurisprudenza amministrativa, sia pure ancora in sede cautelare (T.A.R. Piemonte, Sez. II, 30 aprile 2006, n. 381), ha ritenuto non sussistere l’obbligo di considerare il prezzo determinato dall’AIFA come parametro inderogabile per l’individuazione del prezzo dell’ossigeno liquido nel caso in cui – come quello in esame – la fornitura dell’ossigeno è accompagnata da una serie di annesse prestazioni di servizi, ritenendo che rientra nella discrezionalità della stazione appaltante porre a base di gara un parametro “prezzo” conformato al servizio richiesto.
Peraltro, risulta possibile individuare un corrispettivo d’appalto realmente remunerativo fissando quale prezzo a base d’asta un importo giornaliero forfettario per paziente, purché esso sia adeguatamente parametrato sulla fornitura di ossigeno richiesta.
A tal fine, non può assumere rilievo esclusivo la circostanza – evidenziata dall’impresa odierna istante – che il produttore/distributore, a partire dal 1 gennaio 2010, è vincolato dall’autorizzazione AIFA a commercializzare l’ossigeno soltanto in contenitori con le caratteristiche indicate nell’atto di autorizzazione all’immissione in commercio (AIC) il cui prezzo – fissato dalla stessa AIFA – per la tipologia che ci occupa è determinato in € 4,20 al metro cubo per la confezione con pressione da 200 bar.
Infatti, occorre parimenti tenere conto che l’appalto in questione è configurato come un insieme articolato e complesso di diverse prestazioni, strettamente interconnesse con la mera fornitura dell’ossigeno terapeutico, la quale certamente deve possedere i requisiti previsti dalla normativa di settore, ma che proprio in quanto inserita nell’erogazione continuativa e capillare di una rete di prestazioni non può non risentire delle peculiarità che caratterizzano l’appalto medesimo, anche sotto il profilo in contestazione del criterio di fissazione del prezzo, giustificando – come sostenuto anche dalla richiamata giurisprudenza – la scelta di prescindere da una mera considerazione del prezzo dell’ossigeno definito dall’AIFA, sul quale, peraltro, le imprese praticano ordinariamente alle strutture sanitarie sconti oltremodo significativi, come riferito dalla ASL della Provincia di Como sulla base di una indagine di mercato condotta dalla stessa in qualità di stazione appaltante.
Tuttavia, occorre altresì adeguatamente valorizzare l’ulteriore aspetto, che non risulta essere stato considerato e stimato negli atti di gara in esame diversamente dalle “best practices” seguite da altre stazioni appaltanti, che l’ossigeno viene erogato ai pazienti su prescrizione medica, sulla base di una diagnosi e quindi di un piano terapeutico che quantifica il fabbisogno giornaliero del paziente in metro cubo. Conseguentemente, è ben possibile che la stazione appaltante preveda una remunerazione dello stesso per “paziente al giorno”, e non necessariamente “a confezione”, comprensiva delle altre prestazioni integrate, purché non si limiti però – come è avvenuto nel caso in esame – a stimare il solo numero complessivo dei pazienti che necessitano di fornitura di ossigeno terapeutico e provveda, invece, a stimare previamente anche i fabbisogni, ancorché in termini presuntivi e, pertanto, suscettibili di incremento o diminuzione in rapporto alle effettive esigenze che si manifesteranno durante la durata contrattuale.
In conclusione, per le ragioni sopra evidenziate risulta compatibile con la recente normativa di settore, richiamata dall’istante Medicair Italia S.r.l., la scelta della ASL della Provincia di Como di configurare il prezzo a base d’asta sulla base di un canone giornaliero forfettario per assistito, comprensivo sia della fornitura di ossigeno che delle altre prestazioni “integrate” oggetto del c.d. servizio di ossigenoterapia domiciliare per i pazienti residenti sul suo territorio, purché la stazione appaltante effettui, preventivamente, sia una puntuale analisi dei costi delle singole prestazioni dedotte nel contratto per garantire la remuneratività del corrispettivo d’appalto – tenuto altresì conto dell’obbligo incombente sulle stazioni appaltanti ai sensi dell’art. 89, comma 1, del D.Lgs. n. 163/2006 – sia un’adeguata stima, ancorché presuntiva, dei fabbisogni di ossigeno per paziente al metro cubo. Solo in tal modo, infatti, è possibile, da un lato, consentire ai concorrenti una migliore elaborazione dell’offerta economica, che assicuri agli stessi un margine fisiologico di profitto, dall’altro, mettere la stazione appaltante nella condizione di effettuare i necessari controlli sulle quantità di ossigeno terapeutico effettivamente erogate ai pazienti soggetti al trattamento, al fine di evitare un eccessivo aggravio a carico del servizio sanitario.
ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che sia propedeutica la valutazione dell’incidenza economica delle singole prestazioni oggetto dell’appalto per la corretta qualificazione del contratto ex art. 14 del D.Lgs. n. 163/2006, e che sia compatibile con la recente normativa di settore la scelta della ASL della Provincia di Como di configurare il prezzo a base d’asta sulla base di un canone giornaliero forfetario per assistito, purché la stazione appaltante effettui, preventivamente, una puntuale analisi dei costi delle singole prestazioni dedotte nel contratto per garantire la remuneratività del corrispettivo d’appalto, tenuto conto dell’obbligo incombente sulle stazioni appaltanti ai sensi dell’art. 89, comma 1, del D.Lgs. n. 163/2006, sia un’adeguata stima, ancorché in termini presuntivi, dei fabbisogni di ossigeno per paziente al metro cubo.
Consiglieri Relatori: Alessandro Botto, Sergio Santoro
Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 25 gennaio 2011