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Timestamp: 2018-06-25 00:47:16
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Matched Legal Cases: ['Artículo 14', 'Artículo 14', 'Artículo 14', 'Artículo 14', 'Artículo 14', 'Artículo 14', 'Artículo 14', 'Artículo 14', 'Artículo 20', 'Artículo 2', 'Artículo 14', 'Artículo 14']

2004 DTS 106 Raimundi Melendez v. Productora de Agregados 2004 TSPR 106 -Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico
Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2004
2004 DTS 106 RAIMUNDI MELENDEZ V. PRODUCTORA DE AGREGADOS 2004TSPR106
Juan R. Raimundi Meléndez
Productora de Agregados Inc.
Agencia-recurrida
2004 TSPR 106
161 DPR ____
Número del Caso: CC-1997-652
Fecha: 21 de junio de 2004
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional de Bayamón
Juez Ponente: Hon. José E. Broco Oliveras
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Pedro E. Ortiz Álvarez
Lcdo. Carlos Berreteaga
Lcdo. Jorge C. Pizarro García
Lcdo. Gerardo Fernández Amy
Lcdo. Jaime L. Vázquez Bernier
Abogados de la Parte Recurrida: Lcda. Wanda I. Soler Fernández
Lcdo. Edgar A. Albelo Matos
Asociación de Industriales de Puerto Rico:
Lcdo. Roberto E. Berríos Falcón
Materia: Revisión de Decisión Administrativa de la Comisión de Servicio Público
San Juan, Puerto Rico, a 21 de junio de 2004
El 27 de enero de 1997, el señor Juan R. Raimundi Meléndez presentó ante la Comisión de Servicio Público de Puerto Rico una querella contra la cantera Productora de Agregados Inc.[1] En síntesis, alegó que desde el 23 de enero de 1997 Productora le ha estado prohibiendo la entrada a los terrenos de la cantera impidiendo que éste pueda recoger la mercancía de sus clientes. En vista de ello solicitó de la Comisión que emitiera una orden de cese y desista en contra de la querellada. Además, solicitó que se le indemnizara, a razón de $1,800.00 diarios, por los daños y perjuicios causados a raíz de la prohibición.
Por su parte, Productora presentó una moción de desestimación donde alegó falta de jurisdicción sobre la persona y la materia objeto del litigio. En primer lugar, alegó que nunca ha sido concesionaria de la Comisión y que nunca ha tenido relación contractual alguna con el querellante por lo que la Comisión no tiene autoridad alguna sobre ella. En cuanto al argumento de falta de jurisdicción sobre la materia adujo que la ley habilitadora de la Comisión de Servicio Público no extiende el alcance de sus facultades a reglamentar la forma y manera en que una entidad privada --no concesionaria-- conduce sus negocios.
Luego de varios incidentes procesales, el 7 de marzo de 1997, la Comisión de Servicio Público emitió una resolución ordenándole a Productora que cesara en su pretensión de negarle acceso a Raimundi a los predios de su cantera. Además, ordenó el pago de una indemnización ascendente a cuarenta y siete mil seiscientos dólares ($47,600.00) en compensación por los daños y perjuicios alegadamente sufridos. Al descartar el argumento de falta de jurisdicción levantado por Productora, la Comisión --citando lo dispuesto en el Artículo 14(c) de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, 27 L.P.R.A. sec. 1101-- señaló:
La Comisión no solamente reglamenta y fiscaliza las empresas de servicio público que operen en Puerto Rico[,] sino que también interviene para resolver controversias entre dichas empresas y sus usuarios, entre concesionarios y entre concesionarios y particulares cuyas actuaciones afecten o pueda [sic] afectar las actividades bajo nuestra jurisdicción.
El legislador creyó necesario[,] mediante la promulgación de la Ley 104 de 27 de julio de 1974, el Artículo 14 de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, para incluir bajo la jurisdicción de la Comisión a cualquier persona o entidad cuyas actuaciones afecten o puedan afectar la prestación de algún servicio público, tal y como trata en el caso de autos.
Insatisfecha con la determinación de la Comisión, Productora acudió ante el Tribunal de Apelaciones mediante recurso de revisión. En síntesis, alegó que incidió la Comisión de Servicio Público al asumir jurisdicción sobre una materia que trasciende los poderes delegados por la Asamblea Legislativa. Adujo que ninguna disposición de la Ley de Servicio Público, ni de su Reglamento, autoriza a la Comisión a ordenarle a una compañía como la suya que garantice el acceso de un transportista a los predios de una cantera privada.
Mediante resolución a esos efectos, el foro apelativo intermedio confirmó el dictamen recurrido. En síntesis, y en lo aquí pertinente, resolvió que siendo la Comisión el organismo gubernamental designado para determinar quién puede dedicarse al acarreo de agregados, y para regular esta industria, es dicha entidad la única que puede impedir que uno de sus concesionarios pueda brindar el referido servicio público. Al igual que la Comisión, el tribunal apelativo intermedio fundamentó su determinación --de manera principal-- en lo dispuesto en el Artículo 14(c) de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico.[2]
Inconforme con la actuación del Tribunal de Apelaciones, Productora recurrió, oportunamente, ante este Tribunal --vía certiorari-- imputándole al foro apelativo intermedio, en síntesis y en lo pertinente, haber errado al concluir que la Comisión de Servicio Público tenía jurisdicción para resolver la querella presentada en el caso de autos.
Expedimos el recurso. Contando con las comparecencias de todas las partes y estando en condición de resolver el mismo, procedemos a así hacerlo.[3]
El Artículo 14 de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, 27 L.P.R.A. sec. 1101, enumera los poderes y facultades generales de la Comisión de Servicio Público. A esos efectos, la referida disposición estatutaria establece, en sus Incisos (a) y (b), que la Comisión tendrá facultad para: (i) otorgar toda autorización de carácter público para cuyo otorgamiento no se haya fijado otro procedimiento de ley;[4] (ii) reglamentar las empresas de vehículos privados dedicados al comercio;[5] (iii) otorgar autorizaciones para el transporte público; (iv) imponer multas administrativas y otras sanciones administrativas al amparo de la Ley de Servicio Público; (v) conducir investigaciones e intervenciones; (vi) exigir cualquier clase de información que sea necesaria para el adecuado cumplimiento de sus facultades; (vii) ordenar o solicitar a los tribunales que ordenen el cese de actividades o actos al amparo de la sec. 1262,[6] de la sec. 1262a[7] o de cualquier otra disposición de la Ley de Servicio Público; (viii) imponer y ordenar el pago de costas, gastos y honorarios de abogado;[8] y (ix) ordenar que se realice cualquier acto en cumplimiento de las disposiciones de la mencionada Ley.
Por otro lado, el Inciso (c) de este Artículo 14 dispone que los poderes y facultades, enumerados en los Incisos (a) y (b), serán ejercitables no solamente en relación con las compañías de servicio público, porteadores por contrato, empresas de vehículos privados dedicados al comercio, personas que se dediquen al transporte turístico y entidades que actúen como compañías de servicio público o como porteadores por contrato, sino también con respecto a:
(1) Toda persona o entidad que infrinja las disposiciones de [la Ley].
(2) Toda persona o entidad cuyas actuaciones afecten o puedan afectar la prestación de algún servicio público.
(3) Toda persona o entidad que lleve a cabo cualquier actividad para la cual sea necesario obtener una autorización o endoso de la Comisión.
(4) Toda persona o entidad cuyas actuaciones u omisiones resulten en perjuicio de las actividades, recursos o intereses en relación con los cuales la Comisión tiene poderes de reglamentación, supervisión o vigilancia.
En ocasión de recomendar la aprobación del Sustitutivo del P. de la C. 1226, convertido luego en la Ley Núm. 60 de 31 de mayo de 1972, el representante Agrait Rivera Cintrón, actuando en su capacidad de Presidente de la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes, señaló que uno de los propósitos de la medida era “consagrar claramente en la ley, la facultad de la Comisión de Servicio Público para intervenir con personas, que aunque no presten servicios públicos, incurren en prácticas o actuaciones que afectan adversamente los servicios públicos.”[9] Añadió el mencionado legislador que la inclusión de estas personas a la jurisdicción de la Comisión de Servicio Público, “permitir[á] a esta Agencia bregar más efectivamente con las materias que caen bajo su jurisdicción.” (énfasis suplido).
Como vemos, las facultades o poderes que puede ejercer la Comisión con relación a personas o entidades que no sean compañías de servicio público o porteadores por contrato no son absolutos ni ilimitados. Los mismos se circunscriben a los enumerados en los Incisos (a) y (b) del Artículo 14 de la Ley. Esto es, en aquellos casos en que la Comisión determine que las actuaciones u omisiones de una persona o entidad privada están afectando la prestación de un servicio público, ésta podrá asumir jurisdicción sobre la misma pero sólo para ejercitar las facultades expresamente establecidas en los referidos Incisos (a) y (b).
En lo pertinente al asunto ante nuestra consideración, el Inciso (b) de este Artículo 14 faculta a la Comisión a emitir ciertas órdenes en cuanto a personas o entidades privadas. Específicamente se autoriza a la Comisión a ordenar --o solicitar a los tribunales que ordenen-- el cese de actividades o actos al amparo de las secciones 1262 y 1262a o de cualquier otra disposición de la Ley de Servicio Público y a ordenar la realización de cualquier acto en cumplimiento de las disposiciones de la mencionada Ley.
Vemos, pues, que en lo que respecta a personas o entidades privadas, la Ley no autoriza a la Comisión a emitir cualquier tipo de orden, sino sólo aquellas que sean necesarias para hacer cumplir alguna de las disposiciones expresamente establecida en la propia Ley. Ello, simple y sencillamente, significa que, con relación a estas personas, la Comisión de Servicio Público no puede emitir órdenes para hacer cumplir obligaciones que no hayan sido expresamente estatuidas en su ley habilitadora.
En ese sentido, es importante señalar que ninguna de las disposiciones de la Ley de Servicio Público provee para que la Comisión pueda imponerle a una empresa privada la obligación de recibir en sus predios a cualquier transportista con licencia de la Comisión de Servicio Público. Tampoco existe en la Ley, ni en su Reglamento, ninguna disposición que obligue a una empresa privada a desarrollar o mantener relaciones de negocios con cualquier transportista por el solo hecho de que se trate de un porteador público autorizado.[10]
Resulta, pues, evidente que estamos ante un caso en que ni la letra ni el historial legislativo de la Ley demuestran que la Asamblea Legislativa tenía la intención de conferirle a la Comisión un poder absoluto sobre personas o entidades privadas por el simple hecho de que sus actuaciones pudieran afectar la prestación de algún servicio público.[11] En estas circunstancias, es claro que ni la Comisión ni los tribunales pueden ampliar las “facultades o poderes” que con relación a estas personas pretendió conceder la Asamblea Legislativa.
Resulta importante señalar que, en lo referente al asunto ante nuestra consideración, hemos establecido que en el ámbito administrativo, al igual que en el foro judicial, no existe discreción para asumir jurisdicción donde no la hay. Véase: Maldonado v. Pichardo, 104 D.P.R. 778 (1976). Conforme nuestro estado de derecho, las agencias administrativas sólo tienen los poderes otorgados expresamente por su ley habilitadora y aquellos que sean indispensables para llevar a cabo los conferidos. Caribe Communications, Inc. v. Puerto Rico Telephone, 2002 T.S.P.R. 83; véase, además: Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J.P., 147 D.P.R. 750, 762 n. 24 (1999); P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400 (1980); Infante v. Tribunal Examinador Médicos, 84 D.P.R. 308 (1961).
A tono con lo anterior, hemos precisado que una agencia administrativa no puede asumir jurisdicción sobre situación alguna que no esté autorizada por ley; es decir, ni la necesidad, ni la utilidad, ni la conveniencia pueden sustituir al estatuto en cuanto a fuente de poder de una agencia administrativa.[12] Es por ello que cualquier duda en cuanto a la existencia de dicho poder debe resolverse en contra del ejercicio del mismo.
Bajo ese tenor, en P.R. Lighterage Co. v. Caribe Tugboat Corp., 111 D.P.R. 686, 691-92 (1981), fuimos enfáticos al resolver que “[l]a Comisión de Servicio Público no puede asumir jurisdicción sobre clase alguna de actividad que no esté claramente autorizada por ley para ello.” Tratándose de una criatura de la Legislatura, los actos u órdenes que trascienden lo dispuesto en su ley habilitadora no sólo son erróneos, sino también nulos.[13]
En virtud de lo antes expuesto, forzoso es concluir que en el presente caso la Ley de Servicio Público no faculta a la Comisión a ordenarle a la peticionaria, Productora de Agregados Inc., que cese en su negativa de darle acceso a Raimundi Meléndez a su cantera. Una correcta interpretación y aplicación de nuestro ordenamiento jurídico no puede llevarnos a otra conclusión. Resolver lo contrario, necesariamente implicaría la creación de una “super Comisión” que tendría la facultad de asumir jurisdicción en cuanto a cualquier tipo de empresa o persona privada con el fin de emitir órdenes de todo tipo imaginable.[14] Ello no sólo es contrario a nuestro ordenamiento jurídico, sino que, además, constituiría un precedente sumamente peligroso, pues, en la gran mayoría de las ocasiones, la Comisión estaría adjudicando asuntos que están fuera de su jurisdicción y su “expertise”.[15]
Por último, debemos señalar que lo expresado en el acápite que antecede aplica, en toda su extensión, al asunto concerniente a la facultad de la Comisión de Servicio Público para imponerle a una empresa o entidad privada la obligación de compensar por daños y perjuicios. No hemos encontrado ninguna disposición en la Ley de Servicio Público que pueda razonablemente ser interpretada en ese sentido. Los Incisos (a) y (b) del Artículo 14, ante, tampoco permiten la imposición de tales daños.
Con relación a este asunto, el foro apelativo intermedio --posición erróneamente avalada por la Opinión disidente-- apoyó su conclusión en lo dispuesto en el Artículo 20 de la Ley de Servicio Público, 27 L.P.R.A. sec. 1107(a), el cual dispone:
(a) Cuando la Comisión, luego de celebrada audiencia determinare que cualquiera tarifa cobrada, acto realizado u omitido, o práctica puesta en vigor ha infringido cualquier orden, fuere injusta o irrazonable, estableciere diferencias o preferencias injustificadas o indebidas o que la tarifa cobrada excede la radicada, publicada y vigente a la fecha en que se prestó el servicio, podrá ordenar a la compañía de servicio público o porteador por contrato que pague al perjudicado, dentro del tiempo razonable que se especifique, el importe de los daños y perjuicios sufridos como resultado de la tarifa, acto, omisión o práctica injusta, irrazonable o ilegal. La orden que a ese efecto se expida contendrá conclusiones de hechos y la cuantía que ha de pagarse.
En ocasión de interpretar la referida disposición estatutaria, en Vera v. Pavesi, 116 D.P.R. 55, 58 (1985), este Tribunal señaló que:
Somos del criterio que dicho precepto legal faculta a la Comisión de Servicio Público a conceder indemnización monetaria a un usuario de una compañía de servicio público, o porteador por contrato, únicamente en aquellos casos en que éste se ve afectado o sufre daños: 1-- al ser ‘víctima’ de una tarifa, práctica puesta en vigor, acto, u omisión que (a) infrinja cualquier orden de la Comisión, o (b) resulta injusta o irrazonable, o (c) establece diferencias o preferencias injustificadas o indebidas, y 2-- cuando le es cobrada una tarifa que excede la radicada, publicada y vigente a la fecha en que se prestó el servicio. (énfasis suplido).
Asimismo, en Quiñones v. San Rafael Estates, S.E., 143 D.P.R. 756, 765 (1997), señalamos que “la Comisión de Servicio Público está expresamente facultada para ordenar a las compañías de servicio público o a porteadores por contrato el pago por los daños y perjuicios sufridos como resultado de una práctica irrazonable o ilegal.” (énfasis suplido).
Como vemos, esta disposición estatutaria provee sólo para que la Comisión pueda conceder indemnización a aquellos usuarios que se vean afectados por ciertas prácticas realizadas por los concesionarios. Esto es, a tenor con lo establecido en esta disposición estatutaria, la posibilidad de que la Comisión pueda adjudicar daños se produce sólo cuando la querella es dirigida contra la industria regulada. Contrario a lo anterior, en el presente caso el foro apelativo intermedio, y la minoría, avalan un dictamen donde se conceden daños no en contra, sino a favor de la industria regulada y, peor aún, donde la obligación de indemnizar se le impone a una empresa no sujeta a la regulación de la Comisión.
Por otro lado, somos del criterio que en el presente caso tampoco procede hablar de que la concesión de daños sea un remedio “necesario y apropiado” para que la Comisión pueda efectuar los propósitos de su ley orgánica. Tampoco procede argumentar que se trata de un asunto implícitamente delegado que adelante o tenga relación directa y sustancial con los propósitos de la Ley.[16] Ello cuando consideramos que estamos ante un patente caso de trasgresión del ámbito del poder delegado, donde cualquier actuación por parte de la Comisión sería ultra vires y, por ende, nula. Cualquier interpretación en contrario constituiría un simple acto de “legislación judicial” que tendría el efecto de soslayar los más elementales principios de hermenéutica.[17]
En vista de lo anteriormente expresado, forzoso resulta concluir que en el presente caso la Comisión de Servicio Público no tiene facultad en ley ni para emitir la orden de cese y desista aquí en controversia ni para imponerle a una empresa privada la obligación de indemnizar por daños y perjuicios.[18]
En mérito de lo antes expuesto, procede revocar el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones en el presente caso.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se formar parte íntegra de la presente, se dicta Sentencia revocatoria de la emitida por el Tribunal de Apelaciones en el presente caso.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión disidente. La Juez Presidenta señora Naveira Merly y la Juez Asociada señora Fiol Matta están de acuerdo con los fundamentos legales expuestos en la Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor Fuster Berlingeri.
Patricia Otón Olivieri
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[1] Esta última es dueña de una cantera dedicada a la venta de agregados.
[2] Además, citó lo dispuesto en el Reglamento de la Comisión de Servicio Público Núm. 1817 de 20 de agosto de 1974, mejor conocido como Reglamento de Carga de Agregados, al referirse a la prohibición de discrimen contra porteadores públicos cubiertos por dicho Reglamento.
[3] Por su parte, la Asociación de Industriales de Puerto Rico presentó moción solicitando comparecer como amicus curiae, lo cual le fue concedido.
[4] Incluyendo el derecho de usar o cruzar a nivel, sobre nivel o bajo nivel las vías públicas o cauces de aguas públicas y para reglamentar las compañías de servicio público y porteadores por contrato, incluyendo asignar los vehículos públicos que utilizarán los lugares de aparcamiento (terminales) que para los transportistas de pasajeros provean las legislaturas municipales o el Departamento de Transportación y Obras Públicas.
[5] Específicamente el aspecto relacionado con la seguridad de los mismos.
[6] Esta Sección provee para que la Comisión realice enmiendas, suspensiones y revocaciones de decisiones y autorizaciones previamente emitidas.
[7] Esta Sección dispone, en su parte pertinente que:
(a) Cualquier funcionario o agente debidamente autorizado de la Comisión de Servicio Público podrá presentar ante cualquier juez de Tribunal de Primera Instancia de Puerto Rico una petición jurada, alegando que la compañía de servicio público o entidad actuando como compañía de servicio público a que se refiere la petición no le está dando cumplimiento a las disposiciones de esta Parte y/o de las reglas y reglamentos aprobados en virtud de las mismas o a las de cualquier ley, regla y reglamento relacionado con la protección de la vida, salud, seguridad y bienestar del público en general especificando los actos u omisiones constitucionales [sic] de dicha violación y señalando las personas responsables de los mismos. El tribunal expedirá una orden provisional dirigida a dichas personas requiriéndoles para que paralicen toda actividad bajo apercibimiento de desacato, en relación con los cuales subsisten las condiciones señaladas en la petición, hasta tanto se ventile judicialmente su derecho.
[8] Así como el pago de gastos y honorarios por otros servicios profesionales y consultivos incurridos en las investigaciones, audiencias y procedimientos ante la Comisión.
[9] Véase: Informe de la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico de 9 de febrero de 1972 sobre Alcance del Sustitutivo del P. de la C. 1226, pág. 2.
[10] En lo que respecta al argumento esgrimido por el foro apelativo intermedio en torno a lo dispuesto en el Reglamento de Carga de Agregados, bástanos con señalar que la Ley de Transporte y Carga de Agregados, Ley Núm. 1 de 16 de mayo de 1972, 27 L.P.R.A. sec. 2002 et seq., no contiene disposición alguna que confiera jurisdicción a la Comisión sobre entidades o empresas privadas. Es más, en su Artículo 2, 27 L.P.R.A. sec. 2002, esta Ley limita la jurisdicción de la Comisión a “la actividad de transportación o carga de agregados por vías públicas....”
[11] Todo lo contrario, una simple lectura de la Ley evidencia que el hecho de que se esté afectando un servicio público a lo único que da acceso es a las facultades expresamente enumeradas en el estatuto aquí en cuestión.
[12] Véase: 64 American Jurisprudence 2d, sec. 146, pág. 548; XLIV Op. Sec. Just. Núm. 1973- 37, págs. 194-95 (1973).
[13] Véase: Caribe Communications, Inc. v. Puerto Rico Telephone Co., res. el 18 de junio de 2002, 2002 T.S.P.R. 83; Ramos Acevedo v. Municipio de Aguadilla, res. el 11 de abril de 2000, 2000 T.S.P.R. 52; Arrow Transportation Co. v. Idaho Public Utilities Commission, 379 P.2d 422 (1969); People ex rel. Illinois Highway Transportation Co. v. Biggs, 84 N.E.2d 372 (1949).
[14] A nuestro juicio el error que comete el foro apelativo intermedio al resolver el presente recurso se debe principalmente a que, al analizar lo referente a la jurisdicción de la Comisión, se limita exclusivamente a evaluar el asunto de si la prohibición de acceso a la cantera afecta o no la prestación de un servicio público. Al así actuar el referido foro ignora por completo el hecho de que esta circunstancia sólo abre las puertas para que la Comisión pueda ejercitar --en cuanto a personas y entidades privadas-- los poderes y facultades dispuestos en los incisos (a) y (b) del Artículo 14, ante.
[15] Debe quedar claro que nuestro disenso no versa sobre la corrección o incorrección de la orden emitida, sino sobre la facultad de la Comisión de Servicio Público para emitir la misma. Entendemos que un asunto de este tipo, que no requiere en absoluto del conocimiento experto de la Comisión, debe ser dilucidado por los tribunales de justicia, quienes obviamente están mejor facultados para dirimir el mismo.
[16] Véase: Caribe Communications, Inc. v. Puerto Rico Telephone Co., res. el 18 de junio de 2002, 2002 T.S.P.R. 83; Quiñones Irizarry v. San Rafael Estates, 143 D.P.R. 756 (1997); U.T.I.E.R. v. J.R.T., 99 D.P.R. 512 (1970).
[17] Como es sabido, el Artículo 14 de nuestro Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 14, dispone que cuando la ley es clara y libre de toda ambigüedad, la letra de ella no debe ser menospreciada. "Cuando el legislador se ha manifestado en lenguaje claro e inequívoco, el texto de la ley es la expresión por excelencia de toda intención legislativa". Alejandro Rivera v. E.L.A., 140 D.P.R. 538, 545 (1996). "Interpretar una ley en forma que sea contraria a la intención del legislador implica la usurpación por la rama judicial de las prerrogativas de la rama legislativa. Por tanto, el intérprete debe abstenerse de sustituir el criterio legislativo por sus propios conceptos de lo justo, razonable y deseable". Ibid.
[18] Coincidimos con la peticionaria en cuanto a que en el presente caso podrían proceder otras reclamaciones --siempre que el Derecho sustantivo así las contemple-- pero éstas sólo podrían ser ejercitadas en el escenario tradicional de los tribunales de justicia.