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Timestamp: 2017-10-17 11:07:02+00:00
Document Index: 292935162

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Responsabilité civile des élus locaux. L’impunité pour leurs délits d’imprudence - ISBL
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Responsabilité civile des élus locaux. L’impunité pour leurs délits d’imprudence
La loi du 10 juillet 2000 et son incidence sur les dispositions de l’article 470-1 du code de procédure pénale n’ont pas remis en question l’immunité des élus locaux sur le terrain des réparations civiles. La juridiction administrative demeure seule compétente pour l’indemnisation les dommages qu’ils causent par leur imprévoyance. C’est le principal enseignement de l’arrêt rendu le 22 mai 2013 par la chambre criminelle de la Cour de cassation confirmant la position qu’elle avait déjà adoptée par le passé sur cette question.
1-Au cours d’une manifestation nautique et pyrotechnique organisée par la commune de Hyères, un des organisateurs qui assurait la manœuvre d’un des bateaux est mortellement atteint par un feu type « marron d’air« . Six autres personnes sont blessées à la suite de l’explosion du bateau. Trois prévenus comparaissent devant la juridiction correctionnelle des chefs d’homicide et blessures involontaires : l’adjoint au maire chargé de l’organisation de la manifestation, l’agent commercial du fournisseur des artifices et l’artificier salarié du fournisseur. L’élu local ainsi que l’agent commercial sont condamnés par les premiers juges du chef d’homicide involontaire commis par faute caractérisée. La condamnation du premier est confirmée en appel. En revanche, le second est relaxé, la prescription des contraventions de blessures involontaires ayant été acquise à son endroit. Sur le terrain des réparations civiles, les prétentions des victimes sont rejetées. D’une part, aucune faute n’est retenue contre l’agent commercial. D’autre part, la faute imputée au maire n’ayant pas le caractère d’une faute personnelle détachable du service, les parties civiles sont invitées à saisir le juge administratif.
2-Dans cette espèce le débat portait pour l’essentiel sur l’application de l’article 470-1 du code de procédure pénale. Rappelons que ce texte permet au juge pénal qui prononce une relaxe d’accorder en application des règles du code civil, réparation de tous les dommages résultant des faits qui ont fondé la poursuite. Ce texte, fruit de la loi n° 83-608 du 8 juillet 1983 renforçant la protection des victimes d’infractions n’avait à l’origine qu’une portée limitée aux régimes de responsabilité de plein droit fondés sur les articles 1384 alinéa 1 et suivants. En effet, l’unité des fautes civiles et pénales ne permettait pas au juge ayant prononcé une relaxe de condamner civilement l’auteur du dommage sur le fondement des articles 1382 et 1383 du code civil. En rompant avec le principe d’identité des fautes civiles et pénales, la loi n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels a élargi singulièrement l’application de ce texte puisqu’elle a écarté l’autorité de la chose jugée au pénal en l’absence de faute non intentionnelle. Elle a permis, en effet, au juge pénal qui prononce une relaxe de condamner civilement son bénéficiaire s’il est établi que celui-ci a commis une faute au sens des articles 1382 et suivants du code civil comme c’était le cas pour l’agent commercial. En revanche, l’abolition du principe d’identité est partielle et ne joue que dans un sens. L’autorité de la chose jugée au pénal retrouve toute sa force si le juge répressif prononce une condamnation pénale. Le texte ne l’autorise pas à débouter la victime de sa demande d’indemnisation. Néanmoins, dans la présente espèce où l’adjoint au maire avait été condamné pour homicide involontaire, la demande d’indemnisation de la victime est rejetée. En l’occurrence, cette décision s’explique par le fait que l’auteur des faits est un élu local et qu’à ce titre il bénéficie d’une immunité pour ses fautes d’imprudence commises dans l’exécution de ses missions de police dont seul le juge administratif a qualité pour apprécier les incidences sur la responsabilité de l’administration.
I- Responsabilité civile de l’agent commercial
3-L’article 4-1 du code de procédure pénale ayant aboli le principe d’identité, le juge pénal a désormais la possibilité de prononcer une condamnation civile après relaxe. Encore faut-il, après avoir constaté l’absence de faute pénale non intentionnelle, qu’il relève l’existence d’une faute civile. A cet égard, le pourvoi prétendait que l’agent commercial ne pouvait ignorer que les artifices seraient tirés des bateaux. De surcroît, connaissant la réglementation en matière d’artifices il savait, que ceux vendus étaient dangereux et qu’ils ne seraient pas utilisés dans des conditions assurant la sécurité des personnes participant à la manifestation. La cour d’appel est d’un avis contraire. Elle considère que le prévenu a accompli les diligences normales de sa mission : il a suggéré l’acquisition d’un système, selon lui plus adapté à la configuration de l’événement, qui a été refusé. Il a donc parfaitement rempli son devoir de conseil. Ensuite, il n’a fait que transmettre une commande imposée par les organisateurs de la manifestation à qui il appartenait alors de suivre les indications fournies par le fabricant. Les circonstances de l’espèce rappelées par la cour d’appel montrent que l’explosion est la conséquence directe non pas de la dangerosité du système adopté mais d’une succession d’imprudences des organisateurs. S’il y avait eu quelques réunions avec rappel de consignes de sécurité, tous les participants n’étaient pas présents à chacune d’elles. Aucun n’avait été informé de la portée des marrons d’air et des distances à respecter entre les navires. Plus précisément les marrons d’air avaient été livrés avec une étiquette d’emploi spécifiant la nécessité d’opérer un recul de quinze mètres (fixé à 30 mètres dans la convention signée entre la commune et l’agent commercial) par l’utilisateur après la mise à feu. Leur tir à partir d’un bateau rendait ce recul impossible. Enfin, leur distribution n’a été soumise à aucun contrôle, ni aucune règle. Il apparaît donc bien que les manquements à l’origine de l’explosion étaient imputables à la carence des organisateurs et non au manque de vigilance de l’organisateur.
4-Accessoirement les juges se sont interrogés sur l’application de la responsabilité du fait des choses qu’ils ont immédiatement écartée en constant que l’agent commercial n’était plus en possession des marrons au moment de l’accident et ne pouvait donc en avoir la garde, c’est à dire l’usage, le contrôle et la direction.
5-Si la constatation de l’absence de faute de l’agent commercial ne pouvait aboutir à une condamnation civile, il en allait différemment pour l’adjoint au maire à qui était reproché une faute pénale caractérisée.
II- La responsabilité civile de l’adjoint au maire
6-Si les élus ne forment pas une caste d’intouchables et répondent comme n’importe quel citoyen des infractions dont ils sont les auteurs dans l’exercice de leur mandat, en revanche, ils ne sont pas civilement responsables des fautes non intentionnelles qu’ils commettent à cette occasion. L’explication de régime spécifique se trouve dans la distinction entre faute personnelle et faute de service consacrée par l’arrêt Pelletier du 30 juillet 1873. Un élu répond de ses fautes personnelles devant un juge pénal mais jamais de ses fautes de service. Les fautes personnelles se divisent en trois catégories. La première concerne les fautes matériellement étrangères au mandat de l’élu qui se rattachent à sa vie privée. Par exemple, il a fauché un piéton en regagnant son domicile après une soirée arrosée chez des amis. Vienne ensuite, les malveillances ou brutalités. Par exemple, l’élu a giflé sa secrétaire ou un administré. Enfin, constituent encore des fautes personnelles, les manquements professionnels grossiers, voire inexcusables. Les fautes ordinaires, et spécialement les négligences entrent, en revanche, dans la catégorie des fautes de service. Dans les cas de fautes personnelles, le juge pénal est compétent pour condamner l’élu à des dommages et intérêts. En revanche, s’il s’agit de fautes de service il doit se déclarer incompétent et renvoyer les parties civiles à se pourvoir devant le juge administratif.
7-Toutes les fautes personnelles ne recouvrent pas nécessairement les fautes pénales. Depuis l’arrêt Thépaz les infractions d’imprudence ne relèvent pas de la catégorie des fautes personnelles. Ce sont des fautes de service. Dès lors, la juridiction répressive, compétente pour statuer sur l’infraction pénale, ne l’est pas quant aux réparations civiles. C’est à la collectivité publique qu’incombe la charge de la réparation et au juge administratif de l’apprécier.
Néanmoins, la loi du 10 juillet 2000 rompant le principe d’identité des fautes civiles et pénales énonce dans l’article 4-1 du code de procédure pénale que l’absence de faute pénale d’imprudence résultant de l’application de l’art. 121-3, al. 4, c. pén. ne fait pas obstacle à l’exercice d’une action civile devant le juge civil sur le fondement de l’art. 1383 c. civ. Cette rédaction à pu être interprétée par certains, et notamment les auteurs du présent pourvoi, comme remettant en cause les règles jurisprudentielles de compétence issues de l’arrêt Pelletier qui permettent au juge judiciaire de condamner un agent public pour une faute personnelle mais l’empêchent de le faire pour une faute de service. Cette interprétation n’est nullement fantaisiste. En effet, l’article 4-1 du code de procédure pénale désigne le juge civil, sans distinction de la qualité ou non de dépositaire de l’autorité publique du prévenu. Par ailleurs, cette position est conforme à l’esprit de la loi du 10 juillet 2000 d’allégement de la responsabilité pénale pour les fautes d’imprudence commises par les auteurs indirects de l’infraction. L’intention du législateur a bien été de renforcer les droits des victimes en leur permettant d’obtenir plus rapidement l’indemnisation de leur préjudice et d’échapper aux conséquences lourdes pour elles du principe de séparation des juridictions qui les contraint de s’adresser au juge administratif pour obtenir des indemnités.
8-Pourtant, la Cour de cassation n’a pas voulu retoucher aux règles de répartition des compétences entre le juge judiciaire et le juge administratif. A cet égard, elle ne fait que confirmer la position qu’elle avait prise dans un précédent arrêt de sa chambre criminelle ayant trait à un accident mortel provoqué par la chute d’un but mobile. En l’occurrence, le maire poursuivi pour homicide involontaire avait été relaxé par les premiers juges pour faute non caractérisée mais condamné à des dommages et intérêts. La cour de Poitiers confirma la relaxe mais réforma le jugement ayant estimé que « la nouvelle législation ne saurait être interprétée comme opérant un transfert de compétence au profit du juge judiciaire du contentieux de la responsabilité des fautes de service». Le pourvoi formé contre cet arrêt lui reprochait d’avoir violé les articles 4-1 et 470-1 du code de procédure pénale, d’une part et d’avoir affirmé, d’autre part, que la négligence relevée à la charge de l’élu ne pouvait être considérée comme détachable de ses fonctions de maire. La Cour de cassation dans son arrêt du 4 juin 2002 ne répond pas sur le premier motif, ce qui laisse supposer que la loi du 10 juillet 2000 est sans incidence sur l’application de l’article 470-1 du Code de procédure pénale. Elle écarte le second moyen, selon lequel la faute pénale serait nécessairement une faute personnelle détachable des fonctions, qu’elle juge« surabondant voire erroné ». La solution est sans surprise. D’abord, parce que la Haute juridiction n’exerce pas de contrôle sur la qualification de faute personnelle qui relève de l’appréciation souveraine des juges du fond. Ensuite, depuis la jurisprudence Thépaz les fautes d’imprudence ne constituent pas des fautes personnelles[1], solution à laquelle s’est finalement ralliée la chambre criminelle[2].
9-Dans la présente espèce, le pourvoir avait repris les mêmes moyens que précédemment. D’abord, il prétendait que l’article 470-1 du Code de procédure pénale « déroge aux règles normales de compétence » et permet à la juridiction pénale de statuer sur la réparation du dommage causé par une faute civile de négligence, « même si l’auteur de cette faute l’a commise en accomplissant une mission de service public ». Ensuite, il reprochait à la cour d’appel de n’avoir pas recherché si « la faute imputée au prévenu, adjoint au maire, présentait le caractère d’une faute personnelle détachable du service ». La Cour de cassation approuve sans réserve les juges de fond. En réplique au premier moyen, elle affirme, cette fois-ci explicitement, « que les dispositions de l’article 470-1 du code de procédure pénale n’apportent pas d’exception à la compétence de la juridiction administrative ». Sur le second moyen, elle se range derrière l’appréciation souveraine des juges du fond en se bornant à relever les constatations de la cour d’appel pour laquelle les fautes caractérisées retenues à l’encontre du prévenu ne sont pas des fautes personnelles détachables.
10-Le statut quo sur la répartition des compétences entre juge administratif et juge judiciaire fait les affaires du prévenu. Elle lui confère, en pratique une véritable immunité puisque la juridiction administrative ne peut qu’examiner la responsabilité de la commune. Elle est toujours incompétente pour statuer sur un recours de la victime contre un agent public[3]. Les ayants droit des victimes sont donc contraints de se pourvoir devant la juridiction administrative et, si on tient compte des délais de procédure, n’obtiendront que tardivement une décision.
11-Cette jurisprudence ne fait pas l’unanimité dans la doctrine. Ainsi, un auteur estime que la loi du 10 juillet 2000 déroge aux règles de répartition des compétences dès lors que l’article 4-1 du code de procédure civile désigne le juge civil, « sans distinction de la qualité ou non de dépositaire de l’autorité publique ». Il considère, par ailleurs, que le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n’ayant pas valeur constitutionnelle[4] , « un tel transfert de compétence, fût-il involontaire serait tout à fait conforme à la doctrine du Conseil constitutionnel devant lequel n’a d’ailleurs pas été déférée la loi du 10 juillet 2000 »[5].
12-Par ailleurs, il n’est pas si évident que la faute reprochée au prévenu ne puisse pas être considérée comme une faute personnelle. En effet, auteur indirect du dommage, il n’a pu être condamné que pour une faute qualifiée qui est, en l’occurrence, une faute caractérisée. Si on s’autorise un parallèle avec la situation du préposé, la jurisprudence Costedoat qui accordait à celui-ci une véritable immunité a été progressivement battue en brèche, d’abord par l’arrêt Cousin qui lui en a retiré le bénéfice dans le cas de commission d’une infraction intentionnelle, puis a étendu cette jurisprudence aux homicides involontaires prononcés sur la base de l’une des fautes qualifiées requises par l’article 121-3, alinéa 3, du code pénal[6]. Dans ces conditions on s’explique mal pourquoi le salarié d’une entreprise condamné pénalement pour faute caractérisée subirait un traitement différent d’un élu local condamné pour la même faute. Aussi, certains auteurs se sont demandés s’il ne fallait pas considérer qu’un agent public condamné pour avoir commis une faute qualifiée au sens de l’article 121-3 du code pénal soit « considéré comme ayant commis une faute personnelle détachable du service »[7]. Manifestement cette suggestion est restée lettre morte ! Il est vrai que si elle était mise à exécution, les élus pourraient avoir le sentiment d’un retour en arrière alors que la loi du 10 juillet 2000 a eu précisément pour objet d’atténuer leur responsabilité. Par ailleurs, l’immunité dont bénéficient les agents publics pour leurs fautes de service s’explique aussi par le fait que l’administration tire profit des contraintes et des risques qu’impose l’exécution du service public.
Cass. crim. n°12-81819 du 22 mai 2013
[1] Trib. Conflits 14 janvier 1935
[2] Crim, 22 juill. 1948, Bull crim n° 209.
[3] Par ex. : CE, sect., 31 janv. 1964, delle Bruchet, Rec. CE, p. 71, AJDA 1964.II.576, note J. Moreau ; 10 déc. 1986, Robert, RD publ. 1988.915, obs. Y. Gaudemet.
[4] Décision n° 86-224 du 23 janvier 1987 du Conseil constitutionnel. La compétence de la juridiction administrative ne figure au rang des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République que pour l'annulation ou de la réformation des décisions prises par les autorités administratives dans l'exercice de leurs prérogatives de puissance publique.
[5] S. Petit, D. 2003, p. 95.
[6] En ce sens,Crim. 28 mars 2006, Bull. crim. n° 91 ; JCP 2006. II. 10188, note J. Mouly ; RCA 2006. comm. 289
[7] S. Petit, Gaz. Pal. 2000, 22 et 23 déc. 2000.