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Timestamp: 2019-02-16 16:00:34
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Matched Legal Cases: ['artículo 85', 'artículo 176', 'artículo 177', 'artículo 30', 'artículo 24', 'artículo 30']

﻿ SENTENCIA 12344 DE MAYO 3 DE 1999
SENTENCIA 12344 DE 03 DE MAYO DE 1999
CONTENIDO:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. NATURALEZA DE LOS PLIEGOS DE CONDICIONES, EFICACIA Y REGLAS DE INTERPRETACIÓN
TEMAS ESPECÍFICOS:ELEMENTOS DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, PROYECTO DE PLIEGO DE CONDICIONES, CONTENIDO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, ELEMENTOS DEL PLIEGO DE CONDICIONES, ACLARACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:333 DE SEPTIEMBRE DE 1999, PÁG.1655
Sentencia 12344 de mayo 3 de 1999
Rad.: 12.344
Actor: Germán Torres Salgado
Referencia: demandado: Instituto de Desarrollo Urbano y valorización “Induval”
“Se niegan las súplicas de la demanda”
Mediante escrito presentado ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda el 20 de febrero de 1995, por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Germán Torres Salgado demandó al Instituto de Desarrollo Urbano y Valorización de Pereira “Induval”, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“1º Decrétese la nulidad parcial de la Resolución 327 de octubre 20 de 1994, en virtud de la cual se adjudicó la licitación pública 001/94, en lo que hace referencia al grupo I: calle 13 entre carreras 4ª y 8ª, cuyo objeto es la construcción de obras civiles y complementarias necesarias para la pavimentación, al ingeniero Danilo Flórez Guarín por un precio de $ 518.233.054.80 en 120 días calendario.
“2º Que como consecuencia de la nulidad parcial anterior y para efectos de los derechos desconocidos a mi poderdante con la expedición de la resolución citada, se condene al Induval a pagar al ingeniero Torres Salgado dentro de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, el monto total de los perjuicios padecidos en virtud de no habérsele adjudicado dicha licitación en la modalidad y cantidad descritos en el hecho Nº 15 de la demanda y el 16.
Subsidiariamente y conforme lo tiene establecido en reiterados fallos el H. Consejo de Estado que se condene al pago de la suma de $ 60.000.000 valor de la póliza única de seguro y cumplimiento, que es justamente lo que puede cobrar la administración del contratista incumplido.
“3º Que se actualice el valor de lucro cesante y el daño emergente a la fecha de la sentencia, teniendo en cuenta el valor del índice de precios al consumidor teniendo en cuenta igualmente la fecha en que se ocasionó el perjuicio y la fecha de la sentencia que se dicte criterios escogidos por el H. Consejo de estado en su sección tercera.
4º Que si el Induval no da aplicación a la sentencia en el término indicado en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo se pagarán intereses legales y moratorios de que trata el artículo 177 ibídem.
Invocó como fundamento de sus pretensiones el desconocimiento u omisión por parte del Instituto de Desarrollo Urbano y Valorización de Pereira “Induval”, —establecimiento público del orden municipal—, de los pliegos de condiciones que regían la licitación pública 001 de 1994 cuyo objeto era la ampliación y pavimentación en concreto de la calle 13 entre carreras 4ª a 11ª.
La entidad demandada contestó la demanda sosteniendo que la fórmula de adjudicación fue aplicada en un todo de conformidad con los pliegos de condiciones. Adicionalmente argumentó que antes del cierre de la licitación se fijó el alcance o contenido de los literales j y k del pliego de condiciones, objeto de la controversia jurídica. Sostuvo igualmente que, dentro de las oportunidades legales para elevar observaciones en relación con el acto de calificación, los oferentes participantes en la licitación guardaron silencio.
El demandado reiteró que el proceso de calificación en lo que a precios unitarios corresponde, de conformidad con los pliegos de condiciones —literales j y k —, se hizo sobre los ítems que representaran más del 10% del valor del contrato, previas las explicaciones y discusiones en audiencia realizada a propósito el 8 de septiembre de 1994.
El tribunal de instancia negó las pretensiones por considerar que la demanda no contiene los presupuestos fácticos que permitan inferir el por qué se debió descartar a uno de los oferentes —Yolanda García de P—, y por lo mismo, encuentra que no se probó la ilegalidad del procedimiento de adjudicación.
Ha resultado acreditado que, los pliegos de condiciones de la licitación 001 de 1994 adelantada por la entidad demandada, previeron un sistema de evaluación y calificación de propuestas, en virtud del cual, se señalaron varias fases de selección, tales como verificación de operaciones aritméticas de los análisis de precios unitarios, corrección de errores encontrados, diligenciamiento total del cuadro de propuesta, ponderación del valor corregido con el 2% del valor nominal de la propuesta, ponderación con relación al presupuesto de la entidad demandada —15%— y, se estableció una fórmula matemática que permitiría establecer un “promedio de primera aproximación”, para posteriormente determinar un “promedio definitivo”, para lo cual también se previó una fórmula matemática (cfr. fls. 20 a 22 del anexo Nº 2).
“j) Se hará un estudio comparativo de los análisis de precios unitarios de todas las propuestas. Se descartarán aquellas propuestas cuyos análisis de precios difieran en más o menos el 20% del promedio aritmético de dichos análisis de todas las propuestas consideradas como elegibles.
“k ) El estudio de los análisis de precios unitarios, se hará sobre aquellos ítems que representen más del 10% del valor total de la propuesta. Las propuestas corregidas no descartadas serán consideradas como elegibles.
“L) Se organizarán las propuestas elegibles de menor a mayor precio y este será el orden de elegibilidad” (negrilla fuera de texto).
No obstante que, para la Sala resulta claro que ambos literales se refieren a un mismo procedimiento, esto es, a la forma de realizar el estudio comparativo de los análisis de precios unitarios y que, lo preceptuado en el literal k, determina el criterio de la representatividad de los ítems —10% del valor total de la propuesta—, respecto de los cuales se haría la comparación, lo cual permitiría considerar prima facie que, ambos dispositivos debían aplicarse coherentemente y con el propósito de que produjeren algún efecto en el proceso de selección, es lo cierto que, durante el proceso de licitación, surgieron dudas a propósito de la aplicación de los mismos, tal cual se infiere de las siguientes constancias:
En acta de audiencia celebrada en septiembre 8 de 1994, en cumplimiento de lo preceptuado en el numeral 4º del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, esto es, “con el objeto de precisar el contenido y alcance de los mencionados documentos y de oír a los interesados”, con la participación de varios de los proponentes, tratado el tema de la fórmula de adjudicación, se dejó constancia de lo siguiente:
“Igualmente proponen los asistentes a la audiencia que no se tenga en cuenta en la fórmula de adjudicación el porcentaje de los precios unitarios ya que ello les privaba de maniobrar con los precios, pues dados (sic) ciertas circunstancias como propiedad de maquinaria, descuento en materiales, etc., ellos podían rebajar algunos ítems y subir otros, además la subdirectora técnica (E), manifiesta que se debe tener en cuenta que el análisis de precios unitarios solo se hará sobre aquellos ítems que se presente (sic) más del 10% del valor total del contrato y siempre que esté desfasado en un 20% (por encima o por debajo); además, agrega que si se presenta un imprevisto que pueda disparar las cantidades de obra en un ítem representativo, si el contratista está desfasado notoriamente en el precio pactado, puede acarrearle un desequilibrio económico para cualquiera de las partes y la intención no es ni quebrar a los contratistas ni tampoco empobrecer al Estado por sobrecostos en la obra”.
“También la directora agrega que la solicitud sería estudiada y se les comunicará oportunamente la decisión” (negrilla y subrayas fuera de texto) (cfr. fls. 205 a 207 c. 2).
Es más, resulta particularmente interesante la consideración de la constancia dejada en el acta de adjudicación de 20 de octubre de 1994, en relación con el punto objeto de controversia, en la cual se lee que, luego de remitido el informe del comité evaluador a todos los proponentes, con los cuadros de evaluación y calificación de las propuestas y de haber sido publicado en la cartelera por el término legal, no se presentó ninguna observación en lo relacionado con el procedimiento de calificación (cfr. fl. 14 c. 1).
“La ing. Yolanda García pide en la audiencia se le aclare el numeral 2.19.2.1. j de los pliegos generales, donde se establece el estudio comparativo de los análisis unitarios.
“La ing. María de los Ángeles procede a leer textualmente los numerales del 2.19.2.1. j al 2.19.2.1. l y aclara que como lo enuncia el numeral 2.19.2.1. k, el estudio comparativo de los análisis de precios unitarios, se hará sobre aquellos ítems que representen más del 10% del valor total de la propuesta, y con base en esos análisis se hace la comparación.
“La ing. Yolanda García dice que se debía haber hecho sobre los análisis unitarios de todas las propuestas elegibles siempre y cuando el análisis de uno de ellos superara el 10% del presupuesto así el de los otros no los superara. La ing. France Edith Rincón le responde que el comité evaluador se ciñó estrictamente a lo que dicen los pliegos y que no es posible cambiar el procedimiento de evaluación arbitrariamente.
“La ing. Yolanda García hace lectura del procedimiento de calificación de la secretaría de obras públicas. El Dr. Roger Marín, abogado de Induval, interviene para decir que Induval es un organismo descentralizado y es libre de escoger objetivamente sus métodos de evaluación y calificación tal como lo establece la Ley 80 de 1993. Por consiguiente no se puede sujetar en forma estrictamente igual a los procedimientos y forma de interpretación de la secretaría de obras públicas municipales.
“La directora expone que hay suficiente claridad en las explicaciones dadas por los funcionarios y pregunta si queda duda alguna al respecto.
“La ing. Yolanda García insiste en su inconformidad.
“El ing. Germán Torres, expone que entendió las explicaciones dadas y que lo que ocurre es que ellos traían la costumbre de que se calificara como lo hacía el municipio”.
En estas circunstancias, bien se observa que, de lo que se trata en el presente asunto, no es precisamente de un alejamiento por parte de la entidad demandada, a la sazón licitante, del contenido de los pliegos en lo que hace a la aplicación de la fórmula de adjudicación prevista como mecanismo de selección de las propuestas dentro del proceso de licitación, sino más bien por el contrario, de una aspiración de algunos proponentes, incluido el demandante, de obtener una modificación de los literales en comento, modificación que no se produjo en su momento.
Es más, analizado el cuadro contenido en el informe de calificación de las propuestas de la licitación en lo que corresponde al grupo I, incluida la modificación del resumen de aquél, se tiene que luego de efectuadas algunas correcciones en virtud de las cuales una de las propuestas —Ingeniero Humberto García—, no ha debido ser descalificada, el orden de elegibilidad, situaba en primer lugar a quien resultó adjudicatario, toda vez que luego de aplicar la fórmula de adjudicación prevista en los pliegos, el valor corregido de su propuesta, era el menor en relación con los demás oferentes.
Se advierte igualmente que, no obstante la presencia de dichos errores, la calificación de las propuestas contenida en la resolución de adjudicación se mantiene idéntica hasta el orden de elegibilidad Nº 7, a partir del cual sufre una variación por virtud de las correcciones que, se reitera, en nada afecta el orden de elegibilidad de los primeros proponentes, dentro de los cuales, se reitera, ocupó el primer lugar el hoy adjudicatario y, el segundo, el demandante (cfr. fls. 212 a 226 c. Nº 2 de 1).
Es más, también se sabe que la entidad tuvo en cuenta los ítems más representativos de las ofertas, considerando aquellos que superaran el 10% del valor de cada propuesta y luego de agotado dicho procedimiento se aplicó el 20% a que se refería el literal j de los pliegos de condiciones (cfr. fl. 227 cuaderno Nº 2 de 1), esto es, ajustó su conducta en la aplicación de la fórmula de adjudicación a lo que disponían ambos literales, que se reitera, aun aceptando la existencia de una duda razonable, luego de fijado el contenido de los mismos, implicaba, la consideración del criterio de la representatividad de los ítems.
Es por esta razón que, la elaboración del contenido de los pliegos, impone que la entidad licitante, observe rigurosamente la denominada carga de claridad y precisión, que dicho sea de paso, aparece debidamente disciplinada en el artículo 24 numeral 5º literales b, c y e de la Ley 80 de 1993, entre otras disposiciones.
En efecto, preceptúan dichos dispositivos que:
“En los pliegos de condiciones o términos de referencia:
“e) Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad” (negrillas fuera de texto).
Es por ello que, dentro del proceso de licitación, aparece disciplinada la mencionada carga que cumple la función de garantizar el que durante todo el proceso de selección, habrá la claridad suficiente que permita una selección transparente y objetiva del contratista al punto tal que, también aparece disciplinada en el Estatuto Contractual la audiencia de aclaración y precisión del contenido de los documentos o de las exigencias contenidas en los pliegos —ex artículo 30 numeral 4º—, oportunidad ésta en la cual, las partes pueden fijar y precisar el recto entendimiento del contenido de los pliegos, para así poder adecuar el ofrecimiento a lo en ellos exigido.
Es por lo anterior que, en tanto acto jurídico prenegocial, predispuesto las más de las veces unilateralmente por la entidad que invita al ofrecimiento, es susceptible de interpretación con arreglo a los principios y reglas generales sobre la materia, sin olvidar que, la naturaleza de acto unilateral predispuesto, implica que respecto de dicho contenido, se deba aplicar a él las reglas de interpretación decantadas por la doctrina, cuando de condiciones generales(1) se trata, esto es, que habiendo sido faccionado por la entidad licitante unilateralmente, por lo menos alguna parte de su contenido —por regla general aquél que no aparece debidamente disciplinado en el estatuto contractual— es susceptible de una valoración e interpretación, desde la perspectiva de las denominadas condiciones generales de contratación, pues que por este aspecto, dicho acto jurídico prenegocial se asimila en cuanto a su contenido a los denominados contratos predispuestos o de condiciones generales.
“La doctrina ha establecido tres clases de pliegos de condiciones, cuyas disposiciones pueden ser aplicadas simultáneamente a un mismo contrato. Son: a) Los pliegos de cláusulas y condiciones generales, que establecen las disposiciones aplicables a todos los contratos realizados por una misma administración. b) los pliegos de condiciones comunes, que establecen las disposiciones aplicables a todos los contratos referidos a una misma naturaleza de obra o de suministro. c) Los pliegos de condiciones especiales, que fijan las disposiciones particulares de cada contrato y pueden, en caso de necesidad, derogar algunas de las disposiciones del pliego de condiciones general y el de prescripciones comunes aplicables al contrato en cuestión, al mismo tiempo que les compete fijar las estipulaciones dejadas en blanco en él, por ejemplo las disposiciones referentes a la determinación del precio(2)”.
De la misma manera se ha sostenido que, en lo que al contenido respecta, las cláusulas de los pliegos de condiciones admiten una suerte de categorización, en tanto un grupo o categoría de cláusulas cumplen la función práctico-jurídica de determinar las reglas generales con arreglo a las cuales el contrato habrá de ejecutarse, en tanto otro grupo o categoría, está orientado a disciplinar el reglamento que habrá de regir el proceso de selección del oferente.
Pues bien, sea que se trate de las cláusulas cuya función es disciplinar el procedimiento de selección exclusivamente, ya se trate de aquellas que se integran al contenido del contrato estatal, es lo cierto que, la administración no puede establecer criterios irrazonables que no consulten el interés general presente tanto en el proceso de selección como en la ejecución del contrato estatal, so pena de ineficacia de dichas cláusulas predispuestas ante casos de violación mayúscula del ordenamiento jurídico —v.gr. contravención de norma de orden público— o, de exponerse a un control riguroso de contenido por parte del juez del contrato, quien por la vía de la cláusula general de buena fe o, bajo la óptica del principio de objetividad o de igualdad, puede corregir o ajustar el contenido de la cláusula, con el propósito de preservar la eficacia vinculante(3) de la que ha sido predispuesta, garantizando así, en todo caso, la aplicación cabal de los principios informadores de la contratación estatal.
Hechas las anteriores consideraciones, la Sala valorando el contenido de la cláusula predispuesta que hace parte del contenido de los pliegos de condiciones de la licitación pública que ha originado el presente conflicto, encuentra que la materia disciplinada en los literales j y k del numeral 2.19.2.1., es de aquellas respecto de las cuales la entidad licitante goza de autonomía relativa, en el entendimiento arriba expresado, como que se trata de la estatuición de una típica regla de adjudicación predispuesta unilateralmente por la entidad licitante con el propósito práctico-jurídico de establecer un mecanismo objetivo de selección de las varias ofertas recibidas, no pudiéndose predicar que la adopción por parte de la entidad demandada en dichos literales del denominado criterio de la representatividad —consideración de los ítems más representativos de todas las propuestas, esto es, de aquellos que superaran en más del 10% el valor total de cada propuesta— comporte vulneración de algún principio aplicable a esa etapa del proceso de selección, específicamente, el de igualdad y selección objetiva de los oferentes, como que su aplicación en el cotejo de las ofertas adelantado por la entidad demandada, permitía descartar aquellas propuestas que no se encontraran dentro de los límites cuantitativos predispuestos por la entidad licitante y respecto de los cuales existió conocimiento por parte de los oferentes.
Ahora bien, analizada la problemática planteada desde la perspectiva de las reglas y principios de interpretación, tampoco observa la Sala que, exista razón o mérito alguno, que sugiera una interpretación y aplicación de dichos literales en sentido diverso a como los aplicó la entidad demandada, que se reitera, ponderó los ítems más representativos de todas las ofertas, para poder determinar el orden de elegibilidad de aquellas, sin que pueda admitirse, como lo pretende el actor y como lo sugirió la Contraloría Municipal en concepto rendido a propósito y allegado como prueba (cfr. fls. 21 a 37 c. 1), que la interpretación de los literales en comento se realizará de manera aislada, con el único propósito de que el criterio de la representatividad de los ítems, no produjera ningún efecto a los fines de evaluación y calificación del precio de las propuestas.
Magistrados: Germán Rodríguez Villamizar—Jesús M. Carrillo Ballesteros—Juan de Dios Montes Hernández—Daniel Suárez Hernández—Ricardo Hoyos Duque.
Carlos Alberto Corrales, Secretario.
(1) La doctrina más difundida en materia de condiciones generales, ha estudiado con profundidad el alcance de dicho “nomen iuris”, queriéndose destacar que se alude al fenómeno por virtud del cual una de las partes de la relación “predispone y fija unilateralmente el contenido contractual” que habrá de disciplinar el desarrollo de un negocio jurídico, en el cual de ordinario está excluida la posibilidad de discusión del contenido del mismo, orientación esta que bien puede aplicarse a la materia contractual contenida en los “pliegos de condiciones generales” que gobiernan las licitaciones públicas. Cfr. Rezzónico, Juan Carlos, en “contratos con cláusulas predispuestas”, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1987, págs. 90 y ss.
(2) Cfr. DIEZ, Manuel María, en “Derecho administrativo” tomo II, Omeba, Buenos Aires, págs. 488 y ss.
(3) Recuérdese que no siempre se impone en el juicio de valoración que adelanta el juez del contrato la declaración de ineficacia por invalidez, pues en ocasiones, ponderados los intereses en conflicto, respecto de los cuales no puede ser ciego el juzgador, se opta por la preservación del negocio o de la parte sometida a control judicial, en aplicación del denominado principio de conservación o favor contractus: “Como es sabido, la justificación de dicho (pretendido) principio reside, ante todo en una finalidad de carácter práctico. En efecto, se quiere reconocer valor y eficacia, en la medida de lo posible, a aquellos aspectos de las iniciativas y de las actividades puestas en ejecución por las partes que, en sustancia están en condiciones de conservar (o de “recobrar”) una relevancia autónoma y de validez práctico-jurídica residual o, de todos modos, diferenciados de otros aspectos que, por el contrario, están irremediablemente viciados o son sustancialmente inutilizables (utile per inutile non vitatur). Cfr. Bigliazzi, Breccia y otros, en “Derecho civil”, tomo I vol. II, hechos y actos jurídicos, Traducción Hinestrosa, Fernando. Universidad Externado de Colombia. págs. 1042 y ss.