Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/17467
Timestamp: 2020-07-12 20:12:02+00:00
Document Index: 143989530

Matched Legal Cases: ["l'article 815", "l'article 815", "l'article 73", "l'article 73", "l'article 2", "l'article 831", "l'article 887", "l'article 330", "l'article 780", "l'article 815", "l'article 831", "l'article 54", "l'article 72", "l'article 54", "l'article 54", "l'article 54", "l'article 54", "l'article 72", "l'article 54"]

Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 28 mars 2018 à 8h35
Réunion du 28 mars 2018 à 8h35
La commission propose au Sénat de désigner Mme Catherine Di Folco pour siéger, en tant que titulaire, à la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.
La commission soumet au Sénat la nomination de M. Philippe Bas, Mmes Sophie Joissains, Jacky Deromedi, Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jérôme Durain, Jean-Yves Leconte et Arnaud de Belenet comme membres titulaire et de Mmes Esther Benbassa, Maryse Carrère, M. Mathieu Darnaud, Mme Catherine Di Folco, M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de la Gontrie et M. Loïc Hervé comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.
La proposition de loi visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer traite d'un sujet complexe mais essentiel de notre droit positif : le droit de propriété et des successions.
Quelle est la situation en outre-mer ? L'indivision y représente un « fléau endémique », qui entrave le développement des territoires ultramarins, ainsi que j'avais pu le constater avec Mathieu Darnaud et Robert Laufoaulu dans notre rapport d'information relatif à la sécurisation des droits fonciers dans les outre-mer, commis en 2016 au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer. Ce travail a d'ailleurs largement inspiré la présente proposition de loi, comme l'a souligné à plusieurs reprises l'un de ses auteurs, notre collègue député Serge Letchimy, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale.
La Guadeloupe, la Martinique et Saint-Martin dans l'arc antillais, Mayotte et La Réunion dans l'océan Indien, ainsi que la Polynésie française dans le Pacifique, pâtissent de situations d'indivision devenues souvent inextricables car résultant de dévolutions successorales non réglées et parfois même non ouvertes sur plusieurs générations. Cette indivision durable et généralisée s'explique par diverses raisons propres à chaque territoire. Elle stérilise une grande partie du foncier disponible sur des territoires où celui-ci est rare. L'activité économique, tout comme la politique d'équipement des collectivités territoriales, en sont entravées. Cette situation entraîne également, selon les auteurs de la proposition de loi, un « délabrement du patrimoine immobilier, engendrant des conséquences sanitaires non négligeables » et constitue « un frein au développement du logement et à la résorption de la pénurie qui touche ce secteur ».
Cet état de fait résulte de l'inadaptation des règles de gestion de l'indivision aux spécificités ultramarines. En application du principe d'identité législative, les départements et régions d'outre-mer sont soumis aux mêmes règles que l'hexagone, à quelques exceptions près. Ainsi, au décès d'une personne, dans l'attente du partage qui fixera l'assiette du droit de chacun sur un lot déterminé, les héritiers sont propriétaires indivis des biens du défunt, à moins que celui-ci n'ait réglé les modalité du partage par testament. Cette situation d'indivision n'a pas vocation à perdurer. L'article 815 du code civil dispose que « nul ne peut être contraint à demeurer dans l'indivision et le partage peut toujours être provoqué ». Cependant, en application de l'article 815-3 du même code, le consentement de tous les indivisaires est requis pour effectuer tout acte de disposition tel que la vente ou le partage. Or, en raison du nombre des indivisaires et de leur éparpillement géographique notamment, l'unanimité est particulièrement difficile à obtenir, ce qui bloque tout projet de vente ou même de réhabilitation des biens.
Certes, il existe des procédures spéciales telles que le partage judiciaire, prévu aux articles 840 et suivants du code civil, ou la possibilité pour les indivisaires détenant au moins deux tiers des droits indivis de demander au tribunal de grande instance d'autoriser la vente d'immeubles par licitation, en application de l'article 815-5-1 du même code, mais elles ne permettent pas aux territoires ultramarins de surmonter les difficultés rencontrées.
Dès lors, comme les y autorise l'article 73 de la Constitution, les auteurs de la proposition de loi ont souhaité adapter les règles du droit commun aux caractéristiques et contraintes particulières de ces territoires par la mise en place d'un dispositif dérogatoire et temporaire de sortie d'indivision applicable jusqu'au 31 décembre 2028.
La proposition de loi, à l'issue de son examen en première lecture à l'Assemblée nationale, prévoit, dans son article 1er, que les biens indivis situés dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon, et relevant de successions ouvertes depuis plus de cinq ans, pourront faire l'objet d'un partage ou d'une vente à l'initiative des indivisaires titulaires en pleine propriété de plus de la moitié des droits indivis. Ce dispositif ne s'appliquera pas si l'un des indivisaires se trouve dans une situation de faiblesse protégée par la loi : conjoint survivant ayant sa résidence dans le bien, mineur ou majeur protégé, sauf autorisation du juge des tutelles ou du conseil de famille, indivisaire présumé absent, sauf autorisation du juge des tutelles.
L'article 2 de la proposition de loi autorise le notaire à accomplir la vente ou le partage à défaut d'opposition des indivisaires minoritaires, dans les trois mois suivant la notification du projet par acte extrajudiciaire à tous les indivisaires, sa publication dans un journal d'annonces légales, ainsi que sa publicité par voie d'affichage et sur un site internet. En cas d'opposition d'un ou plusieurs indivisaires minoritaires, les indivisaires majoritaires qui souhaitent vendre le bien ou procéder à son partage devront saisir le tribunal. Le projet ne pourra alors être mené à son terme sans une intervention du juge.
Les articles 3 et 4 ont été supprimés et intégrés à l'article 2, pour une meilleure lisibilité de la procédure. L'article 5, ajouté par l'Assemblée nationale, vise à adapter le dispositif d'attribution préférentielle, prévu au 1° de l'article 831-2 du code civil, aux spécificités polynésiennes. Il permet à un héritier copropriétaire ou au conjoint survivant de demander l'attribution préférentielle du bien, s'il démontre qu'il y avait sa résidence « par une possession continue, paisible et publique depuis un délai de dix ans antérieurement à l'introduction de la demande ». Cette attribution préférentielle s'exercerait sous le contrôle du juge, puisqu'elle ne pourrait être demandée que dans l'hypothèse d'un partage judiciaire.
L'article 6, également ajouté par l'Assemblée nationale, vise à empêcher la remise en cause d'un partage judicaire transcrit ou exécuté, par un héritier omis. Le dispositif proposé revient à écarter l'application du premier alinéa de l'article 887-1 du code civil qui dispose que « le partage peut être [...] annulé si un des cohéritiers y a été omis », dans l'hypothèse où l'omission résulterait d'une erreur ou d'une ignorance. L'héritier omis ne pourrait alors que « demander de recevoir sa part, soit en nature, soit en valeur, sans annulation du partage ». Toutefois, afin d'éviter d'éventuels abus, cette dérogation serait limitée aux hypothèses dans lesquelles le partage a été fait en justice.
La protection du droit de propriété est garantie par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Les limites apportées à son exercice doivent donc être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel à plusieurs occasions.
La situation tout à fait particulière du foncier ultramarin, décrite dans le rapport d'information de la délégation sénatoriale aux outre-mer, constitue un motif d'intérêt général justifiant, dans son principe, la mise en place du régime dérogatoire de sortie d'indivision prévu par la proposition de loi. Quant au caractère proportionné des mesures proposées à l'objectif poursuivi, l'Assemblée nationale, en imposant une notification du projet de vente ou de partage par acte extrajudiciaire à tous les indivisaires, en renforçant les modalités de publicité du projet et en faisant supporter la saisine du juge par les indivisaires à l'initiative du projet, en cas d'opposition d'un indivisaire minoritaire, a apporté de solides garanties qui s'ajoutent au caractère temporaire du dispositif créé.
Aussi je vous propose de nous inscrire dans la continuité des travaux engagés par l'Assemblée nationale, en apportant des modifications de nature à renforcer encore l'efficacité du dispositif tout en lui apportant de nouvelles garanties en termes de sécurité juridique. Sous réserve de l'adoption des amendements, je vous proposerai en conséquence d'adopter cette proposition de loi.
Nous vous remercions, monsieur le rapporteur, pour l'éclairage complet et pertinent que vous avez apporté à la commission sur un sujet d'une grande complexité.
Cette réforme est particulièrement attendue en outre-mer, où il y a urgence à traiter la question des indivisions. L'Assemblée nationale en a d'ailleurs été consciente, puisqu'elle a adopté la présente proposition de loi à l'unanimité.
Nonobstant la remarque de notre collègue Alain Richard et compte tenu de l'intérêt de ce texte, que le rapport de Thani Mohamed Soihili a souligné, le groupe socialiste et républicain estime qu'une adoption conforme de la proposition de loi par le Sénat, quitte à revoir ultérieurement quelques détails relatifs à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy notamment, aurait l'immense avantage de permettre sa rapide application. Nous ne voterons en conséquence aucun des amendements proposés, d'autant que nous avons quelques réserves, en particulier sur le délai de dix ans et sur les modalités du partage. Nous craignons qu'à défaut d'adoption conforme, ce texte ne revienne que tardivement, voire jamais, devant l'Assemblée nationale pour une deuxième lecture, à moins - je me tourne vers Alain Richard - que le groupe majoritaire n'y pourvoit...
Ministre du logement en 2004 et 2005, j'eus plusieurs fois l'occasion de me rendre en outre-mer pour y présenter le plan de cohésion sociale imaginé par Jean-Louis Borloo. Déjà, ces territoires étaient confrontés à des difficultés résultant d'indivisions et demandaient à ce qu'il y soit remédié. Malgré le caractère incontestable du besoin exprimé, rien n'a pourtant été concrètement mis en oeuvre depuis quinze ans... Monsieur Sueur prône un vote conforme ; je crois au contraire qu'en ces temps d'incertitude relative à la réforme constitutionnelle annoncée, le Sénat se doit de jouer pleinement son rôle de législateur, d'autant que les amendements proposés par notre rapporteur vont dans le bon sens. Les plans de relance du logement en outre-mer, à l'instar de ceux instigués par Benoît Apparu, Victorin Lurel ou moi-même, n'ont pas abouti au résultat escompté, pour des raisons à la fois politiques, juridiques et techniques. Je suis convaincu que, pour enfin faire avancer ce dossier, nous saurons trouver un accord en commission mixte paritaire, surtout que le Gouvernement ne semble pas hostile au dispositif proposé.
Je partage pleinement l'analyse de notre rapporteur : la politique du logement comme le développement économique des collectivités territoriales ultramarines sont entravés par des problèmes fonciers. Monsieur Sueur, il ne s'agit pas de démembrer le texte mais d'y apporter des modifications utiles, je pense notamment à un amendement relatif au partage par souche en Polynésie française, rejeté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, que je vous proposerai d'adopter dans une rédaction modifiée.
Marc-Philippe Daubresse évoquait son expérience de ministre du logement, mais il fut également, comme moi, ministre de la ville. J'ai pu constater alors combien les blocages fonciers évoqués par notre rapporteur conduisaient à des difficultés urbaines en outre-mer, nécessitant le déploiement de dispositifs de politique de la ville. Peut-être ce recours serait-il moins intense si la question des indivisions était réglée ? Il convient d'agir rapidement, tant les territoires d'outre-mer attendent ce texte : tout ce qui viendrait entraver une application rapide de la proposition de loi serait contraire aux intérêts de nos territoires ultramarins, ce qui n'apparaît pas souhaitable dans un contexte déjà tendu, à Mayotte comme ailleurs. Votons utile en votant conforme, à moins que le groupe majoritaire à l'Assemblée nationale ne s'engage fermement à faire aboutir ce texte dans les plus brefs délais ! En l'absence de procédure accélérée, il n'y aura pas de commission mixte paritaire avant deux lectures dans chaque assemblée, la proposition de loi devra revenir à l'Assemblée nationale si nous la modifions.
Votre synthèse, monsieur le rapporteur, était remarquable. Notre débat se résume finalement à l'opportunité de voter ou non le texte conforme. Je n'y suis, pour ma part, pas favorable, estimant que certaines modifications proposées par notre rapporteur, et notamment l'amendement relatif aux successions concernées par le dispositif dérogatoire, m'apparaissent de nature à nous obliger à renoncer à une adoption conforme de la proposition de loi. En effet, si nous ne modifions pas le dispositif sur ce point, et que nous conservions son application aux successions ouvertes depuis seulement cinq ans, nous condamnerions son efficacité : il n'aurait vraisemblablement plus d'intérêt compte tenu des délais plus longs qui s'appliquent par ailleurs à d'autres actions ouvertes en matière de foncier et de succession. Rien n'interdit ensuite à l'Assemblée nationale, dans un souci d'efficacité, de voter conforme le texte issu des travaux du Sénat...
Notre rapporteur aurait très certainement préféré pouvoir adopter le texte sans le modifier. Tel n'étant pas le cas, il est de notre devoir de l'améliorer.
Il apparaît souhaitable de permettre l'application du dispositif dérogatoire prévu par la proposition de loi à Saint-Barthélemy et, dans une moindre mesure, à Saint-Martin. En effet, les notaires de Saint-Barthélemy se heurtent à des indivisions totalement bloquées en raison d'héritiers silencieux et de la réticence des autres indivisaires à saisir le juge pour obtenir le partage du bien, au regard du coût d'une telle procédure judiciaire.
Le problème est un peu différent à Saint-Martin, où l'indisponibilité du foncier résulte principalement de l'absence de titres de propriété et des difficultés à identifier et à retrouver les propriétaires indivis d'un bien, souvent éparpillés à l'étranger. Pour autant, même si le dispositif ne permettra pas de régler la plus grande partie des dossiers bloqués, s'il permettait déjà de résoudre quelques indivisions anciennes, il représenterait une avancée bienvenue. À cet effet, l'amendement COM-2 étend le champ d'application du texte aux collectivités territoriales de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
Pour les raisons précédemment évoquées, le groupe socialiste et républicain ne votera aucun des amendements proposés, afin de favoriser, en adoptant conforme le texte voté par l'Assemblée nationale, une application rapide de la proposition de loi. Si néanmoins nos craintes s'avéraient infondées et que le texte modifié par le Sénat revenait rapidement en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, nous saurions, beaux joueurs, reconnaître nos torts...
La proposition de loi prévoit que le dispositif dérogatoire est applicable aux successions ouvertes depuis plus de cinq ans seulement. Or, ce choix présente d'importants inconvénients, comme l'ont relevé la plupart des personnes que j'ai entendues et en particulier les praticiens de notariat ultramarin.
La durée de cinq ans n'est pas compatible avec certaines actions ouvertes par le code civil aux héritiers, qui s'inscrivent dans des délais plus longs. Ainsi, l'article 330 du code civil prévoit que la possession d'état, qui permet l'établissement du lien de filiation, « peut être constatée, à la demande de toute personne qui y a intérêt, dans le délai de dix ans à compter [...] du décès du parent prétendu ». Les cas d'établissement de filiation post mortem outre-mer sont loin d'être des hypothèses d'école. En outre, l'article 780 du code civil donne dix ans à l'héritier pour exercer son option successorale. À cela s'ajoute la possibilité pour l'administration fiscale d'exercer un recours contre la déclaration de succession, jusqu'au 31 décembre de la sixième année suivant le décès, pour rectifier une omission, une insuffisance ou une erreur. Dès lors, il est probable que les praticiens, conscients du risque de voir le partage ou la vente contesté par des héritiers dont les droits n'auront pas été purgés ou par l'administration, seront réticents à mettre en oeuvre le dispositif dérogatoire de sortie d'indivision avant l'expiration du délai de dix ans.
Par ailleurs, les situations d'indivision problématiques sont justement les plus anciennes et le délai de dix ans est rapidement atteint car, si la succession est ouverte dès le décès du de cujus, la saisine du notaire est souvent bien plus tardive. Il n'y aurait donc pas de réelle atteinte à l'efficacité du texte à viser les successions ouvertes depuis plus de dix ans. Pour l'ensemble de ces raisons, l'amendement COM-3 limite l'application du dispositif aux successions ouvertes depuis plus de dix ans.
L'amendement COM-3 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-5.
L'amendement de cohérence COM-4 tend à harmoniser la majorité requise pour effectuer les actes d'administration avec celle retenue par le texte pour vendre ou partager le bien.
L'amendement rédactionnel et de coordination COM-7 est adopté.
L'amendement COM-6 crée un droit de préemption au profit de tout indivisaire, si une cession à une personne étrangère à l'indivision est projetée.
L'article 2 de la proposition de loi prévoit qu'à défaut d'opposition dans le délai de trois mois à compter de la notification du projet de vente ou de partage, les indivisaires sont présumés consentir à la vente ou au partage. Lui préférant la notion d'opposabilité, je vous propose, par l'amendement COM-8, de supprimer la présomption de consentement à la vente ou au partage des indivisaires qui ne se sont pas manifestés.
Sans incitation, les résultats d'une réforme sont limités. C'est pourquoi l'amendement COM-9 met en place une exonération de droit de partage pour les immeubles situés dans les territoires ultramarins concernés par le dispositif dérogatoire créé par la proposition de loi.
L'amendement COM-13 de notre collègue Lana Tetuanui, prévoit la possibilité, en Polynésie française, d'opérer un partage par souche, quand il ne peut pas s'opérer par tête. Cette dérogation du droit commun, à laquelle s'oppose traditionnellement la Cour de cassation, est absolument nécessaire. Si nous ne l'adoptons pas, je crains que rien n'évolue sur ce territoire. J'y suis donc très favorable, sous réserve d'une rectification consistant à limiter cette procédure aux partages judiciaires, pour la placer sous le contrôle du juge.
Trois rapports distincts, dont celui précité de la délégation sénatoriale aux outre-mer, ont fait état de cette difficulté particulière à la Polynésie française. Hélas, la commission des lois de l'Assemblée nationale, en raison de la position de la Cour de cassation, n'a pas souhaité s'engager dans cette réforme. J'accepte de rectifier mon amendement dans le sens souhaité par le rapporteur.
Lors d'une récente mission de notre commission en Polynésie française, tous les magistrats rencontrés nous ont fait part de leur souhait de voir mise en oeuvre une telle réforme. Je soutiens donc pleinement cet amendement.
Certes, mais cette notion figure déjà dans le code civil, en matière d'indivision, à l'article 815-5-1. Par ailleurs, ce dispositif propre à la Polynésie française ne sera pas limité dans le temps. Il pourrait néanmoins cesser de s'appliquer si disparaissaient les difficultés liées aux indivisions.
L'article 5 de la proposition de loi vise à adapter le dispositif d'attribution préférentielle, prévu au 1° de l'article 831-2 du code civil, aux spécificités polynésiennes. L'amendement COM-11 vise à étendre cette adaptation à l'ensemble des collectivités ultramarines concernées par le texte car elles rencontrent les mêmes difficultés.
L'amendement COM-12 a pour objet d'étendre le dispositif relatif aux conséquences sur le partage de l'omission d'un indivisaire, créé pour la Polynésie française, aux collectivités d'outre-mer concernées par le texte.
L'amendement de conséquence COM-1 est adopté.
L'amendement de conséquence COM-10 est adopté.
J'ai entendu les réserves exprimées par Jean-Pierre Sueur. Sachez, sans que cela représente un gage certain de réussite, que j'ai d'ores et déjà entamé des démarches en vue d'une adoption rapide de ce texte absolument nécessaire aux territoires d'outre-mer.
L'article 54 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM », prévoyait initialement que le législateur définisse, avant le 1er janvier 2017, un nouveau mode de scrutin pour l'élection des conseillers métropolitains. Cette date a été décalée au 1er janvier 2019 par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.
Au regard de l'absence notable de consensus politique, devant les difficultés techniques et alors que le Sénat s'est opposé de manière constante à une élection des conseillers métropolitains distincte des élections municipales, notre collègue Mireille Jouve et plusieurs membres du groupe du Rassemblement Démocratique et Social européen (RDSE) ont déposé une proposition de loi, dont l'article unique vise à abroger l'article 54 de la loi MAPTAM et tend en conséquence à confirmer le mode de scrutin en vigueur aujourd'hui.
Quelques mots, avant d'examiner plus précisément la proposition de loi, sur la situation actuelle des métropoles, que l'on pourrait qualifier d'objets « mal identifiés »...
La notion de métropole regroupe en effet des entités très différentes les unes des autres. Initialement, les métropoles ont été créées pour permettre à de grandes agglomérations urbaines, insérées dans les réseaux d'échanges européens, voire mondiaux, de renforcer leur attractivité et d'accélérer le développement de leur environnement régional. Rapidement, les critères de création des métropoles ont été élargis et l'ambition initiale altérée. Ainsi, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales prévoyait que seules les agglomérations de plus de 500 000 habitants pouvaient se transformer en métropole ; ce fut un échec, puisqu'une seule métropole, celle de Nice-Côte d'Azur, fut alors créée.
La loi MAPTAM a relancé le processus, en assouplissant les critères et en créant directement plusieurs métropoles. À la suite de cette loi, furent instituées quinze métropoles : outre Nice, huit directement créées par le législateur, trois par la création volontaire résultant de la transformation d'une communauté urbaine ou d'agglomération, la métropole de Lyon dont le statut est particulier puisqu'elle est érigée en collectivité territoriale à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution et deux métropoles dont le régime est spécifique, celles du Grand Paris et d'Aix-Marseille-Provence.
La loi précitée du 28 février 2017 a encore assoupli les conditions de création des métropoles et permis l'apparition de sept établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre supplémentaires. Les métropoles sont donc aujourd'hui vingt-deux, dont 21 EPCI à fiscalité propre et une collectivité territoriale à statut particulier, et comptent entre 215 000 habitants pour la plus petite et plus de 7 millions d'habitants pour la plus grande, la métropole du Grand Paris.
Au-delà des différences de taille, les métropoles exercent également des missions très diverses : outre des compétences obligatoires semblables à celles des communautés urbaines, elles peuvent se voir transférer ou déléguer des compétences relevant des départements et des régions, voire de l'État. Ainsi, le taux d'intégration des métropoles varie sensiblement selon les situations et force est de constater que la plus importante d'entre elles, la métropole du Grand Paris, est aussi la moins intégrée.
En ce qui concerne les organes de décision, les métropoles sont d'abord gérées par un conseil métropolitain, tandis qu'une conférence métropolitaine regroupe les maires des communes membres et qu'un conseil de développement rend des avis sur les orientations.
Comme toutes les assemblées délibérantes des établissements publics des EPCI fiscalité propre, le conseil métropolitain est composé sur la base d'une représentation essentiellement démographique des citoyens, avec au moins un siège par commune et sans qu'une commune puisse à elle seule détenir plus de la moitié des sièges. La composition du conseil peut être aménagée localement dans des proportions limitées. Les métropoles créées depuis 2014 font l'objet de régimes transitoires, mais la composition des futurs conseils métropolitains devra être arrêtée au plus tard le 31 août 2019.
Le mode d'élection des conseillers métropolitains est fixé par la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, la métropole de Lyon ayant un statut particulier. Dans les communes de 1 000 habitants et plus est appliqué un système de fléchage, qui lie les élections municipales et métropolitaines : un même bulletin contient deux listes et le scrutin est proportionnel sans modification de l'ordre de présentation des candidats ou panachage. L'électeur choisit donc, au moment du vote, ses représentants au conseil municipal et ceux au conseil métropolitain. Plusieurs règles s'imposent à la composition des listes, ce qui constitue - il faut bien le dire - un véritable casse-tête : respect de l'ordre de présentation des candidats sur la liste municipale, alternance des candidats de chaque sexe, règles des « têtes de liste » et des « trois cinquièmes »... Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les choses sont plus simples : les conseillers métropolitains sont désignés dans l'ordre du tableau des conseils municipaux.
La proposition de loi qui nous est soumise prévoit de maintenir le système actuel de désignation des conseillers métropolitains. Trois raisons militent en faveur d'une telle décision.
Tout d'abord, l'article 54 de la loi MAPTAM repose sur une véritable ambiguïté. Cela tient notamment au fait qu'à l'époque, l'Assemblée nationale était favorable à l'élection des conseillers métropolitains par un scrutin distinct des élections municipales, tandis que le Sénat y était fermement opposé, si bien que la commission mixte paritaire a abouti à un compromis peu clair : une clause de revoyure et la remise d'un rapport du Gouvernement. Sur la forme, cette clause est ambiguë, parce qu'elle n'engage pas le législateur. Seule la tradition républicaine de ne pas changer un mode de scrutin dans l'année qui précède une élection, en l'espèce avant mars 2019, s'impose en pratique. Sur le fond, l'article 54 de la loi MAPTAM ne prévoit pas les modalités du nouveau mode de scrutin, alors même qu'il est généralement considéré que le fléchage constitue bien une élection au suffrage universel direct. La seule difficulté ne concerne donc, éventuellement, que les communes de moins de 1 000 habitants, dont ne sont issus qu'un peu plus de 4 % des conseillers métropolitains. Je note, en outre, que certaines métropoles n'ont aucune commune de moins de 1 000 habitants parmi leurs membres comme les métropoles de Bordeaux, Brest ou Toulon.
Ensuite, il n'existe pas réellement d'alternative crédible au système actuel. Le Gouvernement a publié en janvier 2017 un rapport qui présente trois scénarii, dont aucun ne remplit l'ensemble des conditions requises. Ces conditions sont au nombre de quatre : garantir la représentation de toutes les communes dans le conseil métropolitain - je rappelle qu'il s'agit d'un principe constitutionnel découlant de l'interdiction de toute tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ; répartir les sièges sur une base essentiellement démographique, principe découlant de la décision du Conseil constitutionnel de juin 2014 Commune de Salbris ; fixer un mode de scrutin intelligible pour les citoyens ; permettre que se dégagent des majorités stables au sein des conseils métropolitains.
Le premier scénario du Gouvernement prévoit la coexistence de deux collèges distincts au sein d'un même conseil métropolitain : l'un composé d'un élu par commune ; l'autre regroupant des représentants élus directement par les citoyens. Plusieurs difficultés apparaissent : le premier collège n'aurait pas de base démographique ; le second distinguerait les élections municipales des élections métropolitaines, ce qui pourrait créer un hiatus entre une majorité municipale et les représentants de la commune au sein du conseil métropolitain. En outre, la légitimité des deux collèges reposerait sur des fondements tout à fait différents.
Dans le deuxième scénario, les conseillers métropolitains resteraient élus dans des circonscriptions communales, mais les élections municipales et métropolitaines seraient dissociées : l'élection se déroulerait au scrutin majoritaire dans les communes disposant de moins de trois sièges au conseil métropolitain et au scrutin proportionnel dans les autres. Les mêmes écueils apparaissent : élection séparée des conseillers municipaux et métropolitains ; problème de stabilité politique, puisque la prime majoritaire serait calculée au niveau communal et non métropolitain.
Enfin, le troisième scénario est proche du scrutin que nous connaissons pour les conseils régionaux : le conseil métropolitain serait élu, à la représentation proportionnelle avec une prime majoritaire, dans une circonscription unique, mais avec des sections électorales communales. Ce scénario, qui semblait avoir la préférence du gouvernement de l'époque, est extrêmement complexe : pour la métropole du Grand Paris, les listes devraient présenter au moins 209 candidats répartis en 131 sections communales ! Lors de mes auditions, on m'a d'ailleurs indiqué que, si le scrutin régional avait été déclaré conforme à la Constitution à l'époque, il n'est pas certain que ce serait toujours le cas aujourd'hui... En outre, chaque liste métropolitaine devrait comporter des candidats de chacune des communes membres, ce qui pourrait être problématique.
En conclusion, le système actuel pour l'élection des conseillers métropolitains présente nombre d'avantages. Dans ces conditions, la proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui, identique à un texte déposé par notre collègue Sophie Joissains, a le mérite de stabiliser ce mode de scrutin et de ménager une pause, souhaitée par les élus locaux, dans les réformes de l'organisation territoriale.
Surtout, une dissociation des élections municipales et métropolitaines reviendrait à assimiler les métropoles à des collectivités territoriales de plein exercice, ce qui poserait de grandes difficultés : question de la suppression des départements, émergence d'un nouveau niveau de collectivité, qui serait contraire à l'objectif de simplification et de réduction du « millefeuille » territorial... Il convient de réaffirmer notre opposition à cette évolution et de conforter le principe selon lequel la commune est et doit demeurer la cellule de base de la démocratie locale. Je vous propose en conséquence d'adopter cette proposition de loi sans modification.
Merci pour cette brillante présentation sur un sujet aussi complexe.
Je remercie également notre rapporteur pour sa présentation bienveillante de notre proposition de loi. En 2014, la loi MAPTAM a fixé le principe de l'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct et demandé la remise d'un rapport du Gouvernement sur ses modalités. Je note tout d'abord que ce rapport a été remis trois ans après l'adoption de la loi, alors qu'elle fixait un délai de six mois... Trois scénarii étaient envisagés : double collège ; circonscriptions communales ; circonscription unique avec sections communales.
La loi sur le statut de Paris et l'aménagement métropolitain a reporté au 1er janvier 2019 la date d'application de l'article 54 de la loi MAPTAM. Aujourd'hui il nous semble judicieux d'abroger purement et simplement cet article et de maintenir, par conséquent, le système du fléchage. Il s'agit ainsi de conforter le principe de primauté de la commune dans la démocratie locale. La métropole doit rester un étage de mutualisation sur des dossiers structurants sans devenir une collectivité territoriale à part entière. De ce point de vue, le modèle de la métropole de Lyon pose problème, puisque tous les maires ne seront pas représentés au conseil métropolitain.
Élue à la métropole bordelaise, je trouverais tout de même étrange qu'un opposant municipal siège au conseil métropolitain, alors que le maire n'y serait pas. Des problèmes de gouvernance et de légitimité ne manqueraient pas d'apparaître au sein des conseils métropolitains.
Enfin, en ce qui concerne les amendements déposés par notre collègue Jean-Pierre Grand, nous estimons à ce stade qu'ils dépassent le cadre de cette proposition de loi relative aux métropoles. Nous y sommes donc défavorables.
Le débat sur les métropoles reste entier. La loi MAPTAM en limitait le nombre à douze, en réservant ce statut à quelques agglomérations entrant en compétition avec d'autres grandes villes européennes. Je me souviens que M. Louis Gallois, intervenant à Strasbourg dans un colloque sur le développement des métropoles, estimait qu'il serait déjà formidable que la France réussisse à en créer six ou sept...
Si la métropole n'est vécue que comme un échelon de coopération intercommunale et de mutualisation, on peut en effet continuer avec le système actuel de fléchage, voire revenir à une désignation par les conseils municipaux. En revanche, si elle embrasse des compétences fortes et variées - eau, assainissement, voirie, développement économique, plan local d'urbanisme... - n'est-il pas nécessaire qu'un débat démocratique soit régulièrement organisé, au moment des élections, sur le projet métropolitain ? Avec le système actuel, il n'y a pas, en pratique, de débat à ce sujet. Pire, on voit même une évolution qui ressemble à ce qui se passe pour l'Union européenne : quand tout va bien, on remercie le maire ; quand les choses vont mal, la responsabilité est rejetée sur le niveau intercommunal !
Il est vrai que les esprits ne sont pas mûrs, aujourd'hui, pour aller au-delà du fléchage et qu'il ne sera guère possible de modifier les choses avant les élections municipales et communautaires de 2020. Pour autant, devons-nous vraiment sanctuariser le système de fléchage ? Ne devrions-nous pas laisser du temps au temps ? Si nous ne sommes pas prêts en 2019, rien ne nous oblige à faire quelque chose. Il serait donc plus sage, à mon sens, de ne pas toucher à l'article 54 de la loi MAPTAM.
J'entends les inquiétudes de certains vis-à-vis du modèle lyonnais, mais en voulant sauvegarder les communes et rester à une simple mutualisation, le risque existe que certaines métropoles demandent elles-mêmes à fonctionner selon ce modèle !
J'attache beaucoup de prix à ce que le citoyen sache dans quel environnement il vit ! Aujourd'hui, avec la multiplication des structures et organismes, personne n'y comprend plus rien ! On parle souvent de simplifier le « millefeuille » territorial et, finalement, on complexifie les choses... En outre, les Français sont extrêmement attachés à leur commune. Il me paraît donc nécessaire de garder un lien étroit entre commune et intercommunalité, même s'il s'agit d'une métropole, et d'éviter tout hiatus - pour reprendre l'expression utilisée par la rapporteur - entre les deux niveaux. C'est pourquoi je suis favorable à cette proposition de loi.
Ce débat est ancien. Je me souviens qu'André Diligent, alors sénateur, avait fait adopter en 1994 un amendement pour rééquilibrer la représentation au sein des communautés urbaines : il s'agissait de s'assurer que toutes les communes fussent représentées et d'éviter l'écueil, mentionné tout à l'heure, consistant à voir un opposant municipal siéger au conseil communautaire, et pas le maire de la commune...
Je ne connais pas beaucoup de candidats aux élections sénatoriales qui se sont prononcés avec vigueur et enthousiasme pour une élection des conseillers métropolitains distincte des élections municipales...
Les lois MAPTAM et NOTRe sont vivement critiquées par beaucoup d'élus locaux. Ce n'est pas parce que les métropoles ont plus de compétences que leur conseil doit nécessairement être élu au suffrage universel direct. La loi pourrait d'ailleurs prévoir que les candidats aux élections doivent présenter leur vision du projet métropolitain - c'est ce qui se pratique très souvent sur le terrain...
J'ai longtemps été premier vice-président de Pierre Mauroy à la communauté urbaine de Lille et nous travaillions en bonne intelligence. Cela a aussi été le cas à Bordeaux. Pourquoi remettre en cause des choses qui fonctionnent bien ?
Ce débat pose en outre la question du département. Certains voudraient imposer le modèle de Paris et de Lyon, ce qui remettrait en cause le département. Je rappelle qu'à Lyon, les évolutions ont été proposées de manière consensuelle par MM. Gérard Collomb et Michel Mercier. Pourquoi rendre les choses obligatoires, quand elles peuvent se faire de manière volontaire ?
Monsieur Daubresse, si ce que vous dites sur les candidats aux sénatoriales était exact, je ne serais pas là... J'ai toujours défendu le principe d'un scrutin distinct pour la métropole d'Orléans et les élus des communes rurales ont bien compris que cela ne s'appliquerait pas dans leur village.
Dès la Révolution française, un principe fondamental a été posé : celui qui lève l'impôt doit être élu au suffrage universel direct - il est vrai qu'une réserve de taille existait à l'époque, puisque les femmes n'étaient pas concernées...
Je ne suis pas partisan de modifier le système d'élection pour les communautés de communes, où le lien avec le conseil municipal est essentiel. Le fléchage, dont l'idée et l'initiative revient au Sénat, mes chers collègues, y est adapté.
Pour les métropoles, la situation est différente. Leurs compétences sont considérables et elles ont souvent un budget bien supérieur à celui de la ville-centre. Vous voulez interroger les gens au suffrage universel direct dans un village de 300 habitants et pas dans une métropole d'un million d'habitants qui exerce de telles compétences ! C'est tout de même un peu bizarre...
Comme l'a rappelé notre rapporteur, plusieurs systèmes ont été envisagés. Certains d'entre eux poseraient un problème de cohérence politique au sein du conseil métropolitain ? Certes, mais pour reprendre des exemples qui viennent d'être cités, les métropoles de Lille et de Bordeaux ont été et sont gérées de manière consensuelle autour d'un projet d'agglomération. Le groupe socialiste et républicain ne renonce pas : nous voulons que la démocratie progresse dans les intercommunalités.
Par ailleurs, il faut bien avoir conscience que cette proposition de loi est parfaitement inutile. La date du 1er janvier 2019 fixée par la loi MAPTAM n'a elle-même aucun effet ! Le Gouvernement pourra déposer, s'il le souhaite, un projet de loi sur le mode de scrutin dans les métropoles, que cette proposition de loi soit votée ou non. Tout cela est donc d'une grande beauté, mais ne sert à rien ! L'effet est peut-être psychologique, mais il se limite à cela.
Enfin, cette proposition de loi pose le principe que la solution doit être la même dans toutes les métropoles. Or, les situations sont diverses et il n'est pas certain qu'il faille le même système partout.
La loi de 2010 de réforme des collectivités territoriales n'entendait créer que cinq métropoles à partir d'anciennes communautés urbaines qui constituaient ce qu'on appelait à une époque des « métropoles d'équilibre ». Sur le plan statutaire, ces métropoles restaient des établissements publics de coopération intercommunale, même si les autres collectivités ou l'État pouvaient leur déléguer ou leur transférer des compétences.
La loi MAPTAM a modifié les choses : tout le monde voulait alors devenir « métropole », car cela constituait une sorte de label pour mieux communiquer. Cela ne correspondait en fait à aucune réalité de terrain.
L'intérêt d'être constitué en établissement public de coopération intercommunale (EPCI) réside dans le fait que toutes les communes membres sont représentées et participent à la gouvernance de l'ensemble, ce qui est très important. Le fléchage présente à cet égard un avantage considérable : il permet cette représentation, tout en étant un mode d'élection au suffrage universel quasi direct. Les électeurs savent au moment de voter lequel de leurs représentants siégera à la métropole.
À Lyon, les choses sont un peu différentes, puisque la métropole est devenue une collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution. En 2020, nous serons confrontés à une véritable difficulté : beaucoup de communes ne seront plus représentées au sein du conseil métropolitain et des opposants municipaux pourraient y siéger, sans que le maire de la commune en soit lui-même membre. Cela créera, de fait, une opposition entre la métropole et les communes, qui lui ont pourtant délégué des compétences. Ce système schizophrénique suscite une véritable inquiétude.
Si l'on va au bout de cette logique, les communes seront amenées à disparaître sur le territoire de telles métropoles. Ce n'est pas ce que je souhaite. Nous devrions plutôt faire en sorte que toutes les communes soient représentées au sein des métropoles, même quand le critère démographique prédomine.
Alors qu'actuellement les choses fonctionnent bien dans les EPCI, la prudence doit être de mise si le système du fléchage devait évoluer. Il ne faut pas jouer avec le feu ! Pour ces raisons, la proposition de loi va dans le bon sens.
Les intercommunalités qui fonctionnent bien sont celles qui sont réellement l'émanation des communes. La représentation d'une commune dans l'assemblée délibérante d'un EPCI par un opposant ou l'absence de représentation ne peut entraîner que des dysfonctionnements. Les métropoles sont compétentes pour adopter le plan local d'urbanisme ; on comprend bien avec cet exemple qu'il serait aberrant qu'une commune ne soit pas représentée au sein du conseil métropolitain.
Je note d'ailleurs que l'élection par fléchage est une élection au suffrage universel direct, pas seulement « quasi direct ». Le principe républicain rappelé par M. Jean-Pierre Sueur, qui remonte en fait à l'ancien régime - souvenons-nous des États généraux ! -, est donc pleinement satisfait. Le suffrage reste indirect uniquement dans les communes de moins de 1 000 habitants.
Si des communes ne sont plus représentées dans certaines intercommunalités, il est clair qu'il vaut mieux les dissoudre pour obliger les instances intercommunales à tenir compte des habitants des petites communes. C'est un impératif démocratique !
Vos interventions montrent bien que la notion de métropole regroupe des situations très diverses et qu'il est nécessaire d'appréhender cela de manière fine ; c'est à quoi s'attache notre mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale. Par ailleurs, il est vrai que la rédaction de l'article 54 de la loi MAPTAM n'entraîne pas une obligation de légiférer, mais elle crée une ambiguïté pour les acteurs locaux et l'abrogation de cet article apporterait de la clarté.
Je rappelle que lors de l'examen au Sénat en première lecture d'une proposition de loi sénatoriale dans un espace réservé à un groupe politique, l'usage veut que les amendements ne soient pas intégrés au texte de la commission si ce groupe s'y oppose.
Les sept amendements déposés sur ce texte l'ont été par notre collègue Jean-Pierre Grand ; ils ne concernent pas les seules métropoles, mais toutes les intercommunalités. Toutefois, ce ne sont pas non plus des « cavaliers législatifs », car ils ont un lien indirect avec le texte.
Comme notre collègue Nathalie Delattre qui a cosigné cette proposition de loi, je suis défavorable à l'adoption de ces amendements, qui iraient à l'encontre du message de clarté que nous souhaitons adresser sur le mode de scrutin des conseillers métropolitains et, plus généralement, sur la place de la commune dans les intercommunalités.
Ces amendements soulèvent de bonnes questions, mais ce n'est pas le bon véhicule législatif.
Les amendements n° COM-1, COM-2, COM-3, COM-5, COM-4 et COM-6 ne sont pas adoptés.