Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/20847
Timestamp: 2020-08-14 11:20:08+00:00
Document Index: 290635854

Matched Legal Cases: ["l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", 'in fine', "l'article 465", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 5", "l'article 7", "l'article 132", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 40", "l'article 14", "l'article 14", "l'article 141", "l'article 709", "l'article 709", "l'article 709", "l'article 66", "l'article 15", "l'article 15", "l'article 730", "l'article 18", "l'article 707", "l'article 19", "l'article 19"]

Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 18 juin 2014 à 9h10
Réunion du 18 juin 2014 à 9h10
Renforcer l'efficacité des sanctions pénales
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission examine tout d'abord le rapport de M. Christian Favier et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 559 (2013-2014), modifiée par l'Assemblée nationale, visant à répartir les responsabilités et les charges financières concernant les ouvrages d'art de rétablissement des voies.
Notre commission examine, en deuxième lecture, la proposition de loi de notre collègue Mme Evelyne Didier, que le Sénat avait votée à l'unanimité le 17 janvier 2012, et que l'Assemblée nationale a adoptée le 23 mai dernier. Ce texte statue sur la répartition des charges de gestion d'un ouvrage de rétablissement d'une voie de communication coupée à l'occasion de la réalisation d'une infrastructure de transports.
Les principes applicables en la matière ont été définis par une jurisprudence ancienne et constante du Conseil d'État, selon laquelle les ouvrages d'art de rétablissement de voies interrompues par la construction d'une infrastructure de transport nouvelle sont incorporés à l'infrastructure dont ils relient les deux parties. Il incombe ainsi aux collectivités territoriales d'assurer l'entretien de ces ouvrages. Nombre d'entre elles ignorent pourtant cette obligation. Face aux contraintes que la gestion d'un tel ouvrage fait peser sur leur budget, elles en viennent parfois à réduire, voire à interdire, l'utilisation de leur voirie afin de préserver la sécurité de ses utilisateurs.
Les projets de réalisation d'une infrastructure de transports coupant une voie existante, comme ceux de travaux de rétablissement, sont en outre, la plupart du temps, imposés par l'État à la collectivité territoriale qui ne dispose en la matière d'aucun pouvoir de décision. Pour répondre à cette injustice et aux difficultés rencontrées par nos collectivités, cette proposition de loi pose un nouveau principe général de répartition des responsabilités et des charges entre les collectivités territoriales et les gestionnaires des infrastructures de transport nouvelles : les premières assureraient la remise en état et la gestion des trottoirs, du revêtement routier et des joints qui en assurent la continuité, les seconds prendraient en charge la surveillance, l'entretien et la restauration de la structure de l'ouvrage et de son étanchéité.
La prise en compte des particularités de chaque ouvrage d'art relèverait d'une convention entre les deux parties, sans préjudice de celles déjà signées ; en cas de dénonciation, les conventions antérieures seraient renégociées selon ce nouveau principe général. Pour les situations de litige et en l'absence de convention, les deux parties en contracteraient une dans un délai de trois ans.
Nous avions procédé en première lecture, sur ma proposition, à des améliorations rédactionnelles et à une réorganisation des dispositions de la proposition de loi afin de conforter le cadre protecteur proposé pour les collectivités territoriales.
La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a adopté seize amendements rédactionnels ou de précision renforçant et clarifiant ce nouveau principe de répartition des charges. Les députés ont en outre adopté huit amendements du Gouvernement en séance publique. L'un d'entre eux prévoit que la répartition des charges tiendra compte de plusieurs facteurs : volonté du gestionnaire de la voie affectée de supporter seul, pour des motifs de sécurité de son infrastructure, les charges de sa surveillance, de son entretien et de sa réparation ; capacité contributive du gestionnaire de l'infrastructure de transport nouvelle ; capacité contributive de la collectivité dont la voie est affectée, etc... La médiation du préfet serait précédée, en cas de désaccord entre les deux parties lors de la conclusion d'une convention de répartition des charges, d'un avis préalable de la chambre régionale des comptes. Par ailleurs, les collectivités territoriales ayant engagé une action contentieuse avant le 1er juin 2014 trouveront, par la conclusion d'une convention, une solution négociée avec l'État ou l'un de ses établissements publics. Il est enfin prévu d'établir un recensement des ouvrages afin d'en connaître la répartition et l'état général.
Je vous propose d'accepter les modifications adoptées par l'Assemblée nationale. L'entrée en vigueur rapide de cette proposition de loi donnerait aux élus locaux la possibilité de se saisir pleinement des nouvelles dispositions et de mettre fin, pour certaines d'entre elles, à plusieurs années de conflits avec les opérateurs de l'État. Ce sujet peut paraître marginal, mais il est important pour les collectivités locales, en particulier pour les petites communes, qui seront attentives à notre vote.
J'avais salué il y a deux ans le dépôt de cette proposition de loi : elle a fait peu de bruit, alors que des dizaines de millions d'euros sont en jeu pour les collectivités locales. Je félicite le rapporteur pour la pugnacité avec laquelle il a défendu ce texte très important.
Je remercie M. Favier. Vous nous proposez donc le principe d'un vote conforme lundi prochain.
La commission examine ensuite les amendements sur son texte n° 615 (2013-2014) pour la proposition de loi n° 519 (2013-2014), modifiée par l'Assemblée nationale, permettant la création de sociétés d'économie mixte à opération unique.
Je regrette de ne pas avoir déposé ces amendements plus tôt. La procédure actuelle de recours à une SEM à opération unique n'impose pas la réalisation d'une étude préalable. L'amendement n° 2 comblerait ce manque.
Je demande le retrait de cet amendement. Une SEM à opération unique et un partenariat public-privé ont deux outils différents, ce que le Conseil national de l'ordre des architectes n'a pas encore entendu. La collectivité publique, qui aura établi un document de préfiguration, sera le donneur d'ordre ; elle détiendra au moins la minorité de blocage et exercera l'exécutif de la société ; elle attendra de la SEM qu'elle remplisse la mission qu'elle lui aura statutairement assignée.
Notre travail collectif a consolidé en première lecture les garanties juridiques, toutes reprises par l'Assemblée nationale dont nous avons accepté les modifications la semaine dernière. Si nous voulons que ce texte s'applique, nous devons le voter conforme.
Je comprends les contraintes de calendrier : cet amendement aurait dû être présenté plus tôt. Je le défendrai cependant en séance publique : lorsqu'une collectivité a à choisir des outils, il est logique qu'elle commence par réaliser une étude.
L'opérateur étant à la fois maître d'oeuvre et maître d'ouvrage, l'amendement n° 3 renforce le contrôle de l'intérêt public de l'opération.
L'agenda ne nous contraint pas de voter n'importe quoi : je maintiens les objections de fond que j'ai formulées à l'amendement précédent. Les dispositions actuelles prévoient une étude de préfiguration, et la proposition de loi ne contrevient pas à la loi de 1977 sur les architectes, qui s'applique à ces opérations. Il ne s'agit évidemment pas d'évincer les architectes. Même demande de retrait.
L'amendement n° 1 précise et complète les critères de performance pour la mise en concurrence des opérateurs.
La proposition de loi s'inscrit dans le cadre juridique existant. Même avis.
La commission examine enfin le rapport de M. Jean-Pierre Michel et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 596 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, tendant à renforcer l'efficacité des sanctions pénales (procédure accélérée).
Nous examinons maintenant le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines, renommé par les députés « projet de loi tendant à renforcer l'efficacité des sanctions pénales ».
L'Assemblée nationale a adopté mardi dernier, après l'avoir porté à 51 articles, ce projet de loi qui a été soumis à la procédure accélérée. Ce texte fait suite à la conférence de consensus, qui s'est déroulée de septembre 2012 à février 2013 ; il tient compte des recommandations du Conseil de l'Europe ainsi que d'expériences menées au Québec et en Europe du Nord. Il remet le principe d'individualisation de la peine au coeur de la mission du juge. Dans la continuité de la loi pénitentiaire, il affirme que la sanction pénale doit favoriser la réinsertion du délinquant, afin d'éviter la récidive : c'est une reprise de la doctrine, apparue au lendemain de la seconde guerre mondiale, de la « nouvelle défense sociale ».
Dans ses modalités, c'est un texte prudent, qui ne va pas aussi loin que certains l'auraient souhaité, mais qui, compte tenu de l'état de l'opinion publique sur ces sujets, me paraît équilibré. Je vous proposerai de l'adopter sous réserve de quelques ajustements.
Nous sommes actuellement dans une période d'inflation carcérale. Malgré la diversification des sanctions pénales, la prison reste la peine de référence pour les magistrats. Avec plus de 68 000 personnes détenues au 1er mai 2014, nous avons renoué avec les taux d'incarcération de la fin du XIXe siècle. Nous nous situons, en valeur absolue, dans une position médiane par rapport à nos voisins européens ; mais, tandis qu'en Allemagne, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, le taux d'incarcération diminue, le nombre de détenus en France a augmenté de 8% depuis 2009.
Cela tient principalement à l'augmentation de la durée des peines prononcées, en raison notamment des peines planchers, et à l'augmentation du nombre d'entrées en détention, en particulier pour de courtes peines. Les établissements pénitentiaires ne sont pas en mesure d'accueillir l'ensemble de ces détenus : un quart des prisons françaises présente un taux d'occupation supérieur à 150% et près de 1 200 détenus dorment sur des matelas posés par terre. La surpopulation carcérale a été souvent dénoncée, y compris ici, par exemple par M. Jean-Jacques Hyest...
C'était avant la loi pénitentiaire.
Elle engendre toujours promiscuité et violences et empêche l'administration pénitentiaire de mettre en oeuvre des projets de réinsertion. Nos collègues Jean-René Lecerf et Nicole Borvo l'ont souligné dans leur rapport de 2012, le bilan de l'application de la loi pénitentiaire est encore décevant. L'obligation d'activité, par exemple, se réduit en moyenne à quatre heures et demie chaque semaine de sport ou en bibliothèque.
Le nombre d'aménagements de peine a beaucoup augmenté, comme le demandait la loi pénitentiaire, mais surtout au bénéfice du placement sous surveillance électronique, qui consiste essentiellement à vérifier que le condamné se trouve à son domicile aux heures fixées par le juge. Les mesures de semi-liberté ou de placement à l'extérieur, plus propices à la réinsertion, sont en revanche peu développées.
Dans ces conditions, les sorties sèches demeurent majoritaires : 80% des détenus sortent sans avoir bénéficié du moindre accompagnement ; cette proportion monte à 84% pour les condamnés à une peine entre six mois et un an et à 98 % pour les condamnés à moins de six mois. Or, il est établi que les sorties sèches augmentent le risque de récidive : la plupart des détenus sortant dans ces conditions retrouvent le milieu de la délinquance. C'est l'une des raisons pour lesquelles certains de nos voisins (Allemagne, Suisse) ont interdit, sauf exception, le recours aux courtes peines d'emprisonnement.
Cette situation a été aggravée par les lois sur la récidive adoptées entre 2005 et 2012. Mon rapport écrit présente l'ensemble des mesures adoptées, dont les peines planchers sont la plus emblématique. Les conditions d'accès aux aménagements de peine ont été durcies, la surveillance à la fin de la peine facilitée, l'excuse de minorité a été écartée ; des tribunaux correctionnels pour mineurs, enfin, ont été instaurés.
Ces lois, qui reposaient sur une logique, que l'on peut comprendre, de gradation de la réponse judiciaire face à l'entêtement dans la délinquance, sont en réalité peu pertinentes, notamment parce que la notion de récidive légale, qui se distingue du concours d'infractions et de la réitération d'infractions, ne correspond pas à ce que les gens entendent habituellement par récidive.
Cette logique de gradation de la réponse pénale n'est pas non plus toujours adaptée aux situations concrètes et aux différentes trajectoires de sortie de la délinquance, qui ne sont pas rectilignes.
Je dirai enfin quelques mots des peines alternatives à la prison.
Comme la Cour des comptes l'a relevé en 2010, les peines exécutées en milieu ouvert sont « quantitativement importantes, mais qualitativement négligées ». Le sursis avec mise à l'épreuve (SME) représente les trois quarts des mesures suivies en milieu ouvert par le service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) - près de 80 000 SME ont été prononcés en 2011, dont un tiers dans le cadre d'une peine mixte ; 15 000 peines de travail d'intérêt général (TIG) ont été prononcées en 2011. Les peines alternatives, comme les stages ou l'annulation du permis de conduire, sont moins fréquentes.
Dans le cas du SME, les contraintes imposées ne sont pas toujours bien adaptées, les délais d'exécution sont souvent longs, et la prise en charge par le SPIP se résume fréquemment à un simple contrôle du respect des obligations, sans suivi particulier axé sur la réinsertion et la prévention de la récidive.
Nous avons souvent évoqué les difficultés rencontrées pour multiplier les offres de TIG auprès des collectivités locales et des organismes publics. Elles sont notamment imputables à la crise d'identité que traversent les SPIP. Jean-René Lecerf en avait parlé, il y a quelques mois, dans son avis budgétaire ; à l'heure actuelle, les SPIP sont saturés. Chaque conseiller suit en principe l'application d'environ quatre-vingt-dix mesures, mais en réalité ce ratio atteint souvent cent cinquante à deux cents mesures par conseiller, ce qui est incompatible avec un suivi efficace. Par comparaison, un éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) suit en moyenne vingt-cinq mineurs.
Les SPIP sont confrontés au recentrage de leurs missions sur la prévention de la récidive, qui a laissé de côté le travail social. La loi du 27 mars 2012, à laquelle nous nous étions opposés, leur a retiré une grande partie des enquêtes de personnalité pré-sentencielles. Les SPIP vont également connaître, dans les années à venir, un renouvellement de génération : le Gouvernement a annoncé le recrutement de mille agents supplémentaires d'ici 2017, mais cette augmentation du corps de l'ordre de 25 % ne suffira sans doute pas. Quatre-cents postes ont déjà été ouverts par la loi de finances pour 2014, l'objectif énoncé par Jean-Marc Ayrault lors du dépôt de ce projet de loi étant de parvenir, à terme, à un ratio de 40 mesures par conseiller.
Le texte a été significativement enrichi par l'Assemblée nationale. Le projet de loi initial contient notamment un important volet consacré à l'individualisation des peines, supprimant les peines planchers et rétablissant l'obligation de motivation de toute peine d'emprisonnement ferme non aménagée, y compris pour les récidivistes. La révocation du sursis ne sera plus automatique. Ce projet de loi crée par ailleurs une césure du procès pénal afin de mener une enquête sur la personnalité de l'auteur, sur le modèle de ce qui existe déjà pour les mineurs.
Le projet de loi propose de développer la probation, en s'inspirant d'expériences conduites dans les pays anglo-saxons et des recommandations du Conseil de l'Europe : il crée ainsi une nouvelle peine, la contrainte pénale, susceptible d'être prononcée pour des infractions punies de cinq ans d'emprisonnement maximum lorsque la personnalité de l'auteur justifie un accompagnement socio-éducatif renforcé. Cette peine pourrait être prononcée pour une durée de six mois à cinq ans et comprendrait des mesures d'assistance, de contrôle et de suivi, ainsi que certaines obligations ou interdictions, comme l'exécution d'un stage, d'un TIG, la réparation du dommage causé à la victime, ou encore une injonction de soins... Sa mise en oeuvre reposerait avant tout sur les juges d'application des peines (JAP) et sur les conseillers d'insertion et de probation. Une réévaluation régulière de la situation de la personne est prévue.
Afin de limiter les sorties sèches, une procédure de libération sous contrainte obligera l'administration pénitentiaire à examiner la situation de toutes les personnes condamnées à une peine inférieure ou égale à cinq ans lorsqu'elles ont exécuté les deux tiers de leur peine, en vue de décider, si possible, une mesure de sortie encadrée. À l'inverse, sans que l'on comprenne parfaitement la cohérence d'ensemble, l'article 7 revient sur l'une des mesures essentielles de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, en ramenant de deux ans à un an pour les non-récidivistes, et de un an à six mois pour les récidivistes, le seuil d'emprisonnement autorisant un aménagement de peine.
Le projet de loi souligne également la nécessité d'éviter les ruptures de prise en charge entre le milieu fermé et le milieu ouvert en associant plus étroitement les services publics concernés.
Les droits des victimes tout au long de l'exécution de la peine sont reconnus et les pouvoirs de police et de gendarmerie pour le contrôle du respect des obligations résultant de condamnations sont renforcés.
Si les députés ont peu modifié le projet de loi initial, ils ont procédé à de nombreux ajouts, en s'appuyant sur le travail très important du rapporteur Dominique Raimbourg. Ils ont fixé pour les aménagements de peine un quantum unique d'un an d'emprisonnement, applicable aux non-récidivistes comme aux récidivistes ; ils sont parvenus à un compromis avec le Gouvernement sur le champ de la contrainte pénale, en prévoyant qu'elle s'applique jusqu'en janvier 2017 aux délits punis de cinq ans et, à compter de cette date, à tous les délits ; ils ont enfin autorisé les forces de police et de gendarmerie à recourir à la géolocalisation et à l'interception des communications lorsqu'elles soupçonnent une personne de ne pas respecter les obligations résultant de sa condamnation.
Une trentaine d'articles nouveaux sont venus enrichir le texte : ils contiennent plusieurs dispositions sur les victimes, les bureaux d'aide aux victimes, le recours à la justice restaurative avec l'accord de la victime, une nouvelle procédure d'indemnisation lorsque celle-ci ne s'est pas constituée partie civile, enfin la création d'une sorte de taxe de 10% sur toutes les amendes pénales prononcées afin de financer l'aide aux victimes.
Quant à l'exécution des peines, les députés ont notamment prévu que lorsqu'un condamné n'aura pas pu, ou voulu, bénéficier d'un aménagement de peine, il pourra être soumis par le JAP, pendant la durée des crédits de peine et des réductions de peine supplémentaires, au respect de certaines mesures de contrôle, obligations ou interdictions visant à sa réinsertion.
Les députés ont intégré la proposition de loi d'Hélène Lipietz sur la suspension de la détention provisoire pour motif médical, que le Sénat avait votée à l'unanimité en février dernier, et allégé la procédure de suspension de peine pour raison médicale.
Ils ont également ajouté un volet de prévention de la délinquance pour impliquer davantage les acteurs locaux de terrain, notamment au sein des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance. Ils ont eu raison : la libération sous contrainte ne peut réussir que si l'ensemble du milieu social collabore. Les associations agréées devront prendre plus de place.
Les députés ont enfin adopté plusieurs articles qui augmentent considérablement les pouvoirs de la police et de la gendarmerie, posant un problème de constitutionnalité. Le ministère de l'intérieur est d'ailleurs opposé à ces ajouts.
Ce projet de loi doit être placé dans la continuité de la loi pénitentiaire : il repose sur l'idée que la sanction est faite pour punir, mais aussi pour réinsérer et éviter la récidive, ce qui est dans l'intérêt de la société. Il défend des principes que notre commission a toujours défendus sous toutes les majorités. Nous sommes tous d'accord sur cette philosophie du droit pénal qui a émergé après 1945 et a fourni des gardes des sceaux tels que François de Menthon ou Pierre-Henri Teitgen et de nombreux magistrats et professeurs de droit. Tous ont réaffirmé leur foi en l'homme malgré les camps de concentration.
Il faudra aussi reprendre des préconisations de la conférence de consensus qui a rassemblé des personnalités très différentes, parfois étonnamment en accord - je me souviens par exemple du maire de Montfermeil.
La contrainte pénale est la mesure phare de ce projet. Sa création, que j'approuve, comblera le retard pris par notre pays en matière de probation. Je suis d'accord avec le compromis consistant à procéder par étapes, en la réservant aux délits punis de cinq ans avant 2017, et en l'élargissant au-delà. Mais le système présente un défaut : la contrainte pénale reste une simple alternative à l'emprisonnement que les juges, je le crains, ne prononceront pas. Il sera plus facile de prononcer une peine de prison avec sursis et mise à l'épreuve. La contrainte pénale supposera que le magistrat du siège et même le substitut aient bien étudié les dossiers avant l'audience...
Les avocats pourraient pointer des éléments de personnalité suggérant une telle solution - après tout, qu'ils fassent eux aussi leur travail ! Dans les audiences correctionnelles telles qu'elles sont, notamment en comparution immédiate, je doute fort que cela se passe ainsi. Je crains au contraire que la contrainte pénale soit très peu utilisée.
Pour éviter cela, je vous propose un amendement très limité et très prudent faisant de la contrainte pénale la peine de référence, encourue à titre de peine principale, pour un certain nombre de délits peu graves, excluant les atteintes aux personnes. La conférence de consensus invitait à avancer en ce sens. C'est aussi ce que nous ont suggéré la CNCDH ou Robert Badinter. Il y aurait ainsi deux types de contrainte pénale : une alternative à la prison pour les délits punis de cinq ans, jusqu'à 2017 ; la contrainte comme seule peine encourue pour certains délits. L'idée est d'introduire dans notre droit pénal un triptyque : prison, contrainte pénale et amende, la sanction pécuniaire pouvant toujours être prononcée en plus de la contrainte pénale.
Je propose par ailleurs de faire de la sanction du non-respect de la contrainte pénale un délit autonome puni de deux ans d'emprisonnement, comme pour le travail d'intérêt général (TIG) ; le texte est actuellement à la limite de la constitutionnalité sur ce point. Les obligations liées à la contrainte pénale peuvent être très lourdes et plus contraignantes que quelques mois de prison. Le juge de l'application des peines n'est pas là pour juger ce nouveau délit : il devra saisir le parquet. Cela peut être long ; il pourrait s'agir d'un juge unique, comme le propose mon amendement.
Enfin, je propose plusieurs ajustements pour rééquilibrer les pouvoirs entre la juridiction de jugement et le juge de l'application des peines. Le magistrat qui juge pourra prononcer tout de suite toutes les obligations ou interdictions de la contrainte pénale s'il a des éléments dans le dossier, grâce aux avocats, qui doivent alimenter le dossier avant l'audience. Sinon, c'est le juge d'application des peines qui le fera après une enquête de personnalité ; il ne prononce jamais la sanction, mais le cas échéant modifie son contenu, veille à son exécution et saisit le juge du siège en cas de non-exécution.
Je recommande de revenir au seuil de deux ans d'emprisonnement - un an pour les récidivistes - pour les aménagements de peine, soit le droit de la loi pénitentiaire de 2009. L'abaissement du quantum, incohérent, conduirait à augmenter de 5 000 le nombre de peines non aménageables, ce qui n'est pas très adéquat, compte tenu de la surpopulation carcérale.
Je suggère de supprimer les articles introduits par les députés donnant de nouveaux pouvoirs à la police et à la gendarmerie : géolocalisation et interceptions de communication sur toute personne sortant de détention et soumise à certaines obligations ; transaction pénale ouverte aux officiers de police judiciaire ; alternatives aux poursuites décidées d'office ; communication de documents couverts par le secret de l'enquête et de l'instruction, comme le bulletin n° 1 du casier judiciaire, à des instances administratives - ce qui est contraire à la séparation des pouvoirs. Le ministère de l'intérieur y est défavorable et cela passerait difficilement l'épreuve du Conseil constitutionnel.
Je suis favorable au financement de l'aide aux victimes ; je m'interroge cependant sur la nature juridique de cette majoration de 10% sur toutes les amendes : s'agit-il d'une taxe ou d'une sanction ? En toute hypothèse, je propose un plafond et le Gouvernement prendra en séance publique des engagements sur l'affectation effective de ces sommes à l'aide aux victimes et nous aidera à trouver une rédaction plus conforme au droit.
Je propose trois ajouts : comme le demandent également Mmes Benbassa et Cukierman, la suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs, qui n'ont prononcé que quelques centaines de condamnations par an, d'ailleurs pas plus sévères que celles que prononcent les tribunaux pour enfants, mais ont compliqué le travail des juridictions ; la suppression de la rétention de sûreté, mais pas de la surveillance de sûreté ; l'intégration du dispositif de la proposition de loi de Jean-René Lecerf, Christiane Demontès et Gilbert Barbier, dont j'avais été le rapporteur, votée à l'unanimité en janvier 2011, sur l'atténuation de peine pour les malades mentaux et le renforcement des obligations de soins.
Cette loi ne servira à rien sans moyens supplémentaires, notamment en personnels de SPIP et en juges de l'application des peines. Le Gouvernement a pris des engagements clairs (1 000 personnels de SPIP sur trois ans) qui devront être respectés. Si la loi pénitentiaire n'est pas appliquée complètement, c'est faute de création des postes annoncés. L'objectif de quarante mesures par conseiller doit être tenu. Il faut aussi travailler davantage avec les associations. Il est nécessaire que les SPIP rénovent leurs méthodes de travail et associent davantage le reste de la société civile.
Enfin, il convient d'améliorer l'évaluation des politiques publiques en matière de sécurité, qui a manqué aux nombreuses lois de ces dix dernières années, faute d'outil statistique efficace aux ministères de la justice et surtout de l'intérieur. La garde des sceaux nous a indiqué hier que le décret prévu à l'article 7 de la loi pénitentiaire devrait être bientôt publié ; l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) sera réformé et un Observatoire de la récidive et de la désistance, où siègeront des parlementaires, sera créé. Espérons que ces initiatives nous donneront des données fiables.
Ces observations et propositions de modifications me conduisent à vous inviter à adopter le projet de loi.
Nous n'avons pas d'a priori contre un projet qui améliorerait la lutte contre la récidive. Mais il y a déjà un texte très consensuel, la loi pénitentiaire, avec le même objectif, qui interdit de prononcer une peine de prison sans examiner la possibilité d'aménager la peine. Rappelez-vous : le Sénat s'est toujours opposé aux tentatives pour assouplir cette règle. Nous sommes tous conscients que les courtes peines ne servent à rien et ont même un effet négatif.
Comme vous l'avez très bien dit, la contrainte pénale est une alternative à l'emprisonnement : d'après le code pénal, un vol simple correspond à une peine de prison, mais les juges peuvent prononcer une peine alternative ou décider que la peine de prison sera aménagée. Vous avez trouvé un mécanisme intelligent, mais qui ne tiendra pas. Tant que 80% des délits seront jugés rapidement par des tribunaux correctionnels, les aménagements de peine ne progresseront pas. En réalité, l'objectif principal n'est pas de faire progresser la lutte contre la récidive : pour cela, il faudrait des moyens. L'on n'arrive pas à dégager plus de moyens ? Comme toujours en France, on fait une loi ! Cela ne changera rien du tout, en dépit des expériences étrangères que certains invoquent...
Nous mélangeons trop le droit des victimes et le procès pénal, dans lequel il s'agit de punir une atteinte à l'ordre social tel que défini par le peuple, à travers ses représentants. Ce n'est pas un procès de droit privé. Espérons que les aménagements de peine seront plus nombreux grâce à l'attribution de moyens, conformément à la volonté permanente depuis 1945 de presque tous les acteurs politiques - seule une minorité s'y oppose.
J'ai des réserves sur la constitutionnalité de certaines dispositions...
Par ailleurs, je relève un paradoxe : il faudrait donner toute sa place au juge, mais on lui refuserait le droit de condamner à la prison !
Saluons le travail du rapporteur - je le fais rarement... Il est excellent.
Qu'est-ce que c'est que cette contrainte pénale ? Le rapporteur veut clarifier cette situation. Le juge d'application des peines peut faire en sorte qu'une condamnation ne soit pas exécutée... c'est bizarre. Ne faudrait-il pas trancher entre la modalité du Gouvernement et celle que notre rapporteur propose d'intégrer dans le texte ?
Les explications d'hier données par la ministre sur la justice restaurative m'ont convaincu ; mais relève-t-elle du domaine de la loi ? Qu'est-ce qui empêche de l'organiser ?
Nous partageons les grandes lignes de ce rapport de qualité, et notamment sa volonté de maintenir la philosophie qui a prévalu à la rédaction du projet de loi. Nous exprimerons toutefois des différences d'appréciation et notre volonté d'aller plus loin. Comme l'a dit le rapporteur, il faudra être attentif aux moyens, indispensables à la réussite de la réinsertion.
J'ajoute mes félicitations sur le travail très en profondeur du rapporteur. L'une des grandes qualités du projet de loi réside dans sa préparation par une conférence de consensus que le rapporteur prolonge sans en reprendre tous les termes. Nous évitons ainsi l'opposition caricaturale entre politiques sécuritaire et laxisme. Ce texte sera à cet égard une étape importante. Le rapporteur a mené un nombre considérable d'auditions : aucun acteur ne peut dire qu'il n'a pas été écouté.
Le retour au seuil de deux ans pour les aménagements de peine à l'article 7 est une excellente démarche ; mais nous pouvons aller plus loin. Nous ne devons pas distinguer entre primo-délinquants et récidivistes : ces derniers requérant un traitement spécifique, nous n'avons pas intérêt à faire moins pour eux.
La limitation à 210 heures, soit six semaines, du recours aux TIG est fâcheuse : comment développer en si peu de temps un véritable projet d'insertion ? Je n'ai pas déposé d'amendement, mais il faudra explorer ce sujet.
La justice restaurative, purement volontaire, ne me semble pas non plus relever de la loi. J'avais compris hier qu'elle rendait possible la rencontre entre des groupes de victimes et des groupes de délinquants. Pourriez-vous clarifier ce point ?
Nous soutiendrons avec conviction ce texte qui, avec la même approche que la loi pénitentiaire, apporte un autre regard sur la sanction pénale.
Je remercie le rapporteur pour son immense travail, ainsi que pour avoir ouvert ses auditions. Il s'agit de prendre courageusement en compte des réalités, sans se focaliser sur une opinion publique aisément manipulable sur ces sujets. La loi pénitentiaire avait beaucoup apporté, mais elle a été mal appliquée et malmenée par des évolutions législatives, rendant ce projet nécessaire. Il y a de plus en plus de sorties non accompagnées suivies de récidives. Évitons les procès d'intention, y compris sur les moyens. L'évaluation a priori de la personnalité pourra seule régler la situation. Nous soutiendrons ce texte.
Jean-Pierre Michel, dans son rapport d'une grande qualité intellectuelle, propose un nouvel instrument qui peut mieux faire passer le texte. Je le voterai in fine bien qu'il ne règle pas des problèmes essentiels comme celui des dizaines de milliers de peines non exécutées ou exécutées trop tard...
En l'absence de moyens pour le suivi, nous pouvons multiplier les textes d'excellente inspiration : j'espère me tromper, mais ils ne seront pas plus efficaces qu'un cautère sur une jambe de bois.
Le rapporteur a exposé les enjeux franchement. Il nous faut pratiquer le doute méthodique devant cette question de droit pénal où doivent coexister le pragmatique et le symbolique. Nous sommes devant une alternative : ou bien il s'agit de prolonger la loi pénitentiaire, et nous sommes d'accord, ou bien il faut opérer un basculement qui suscite des questions. La prise en compte de la personnalité est nécessaire, mais jusqu'à quel point ? N'est-ce pas subjectif ? Faire de la contrainte pénale une alternative à l'emprisonnement, comme le proposent les députés, n'est-ce pas la sagesse ? Votre proposition d'aller plus loin risque de donner, là où l'insécurité progresse, le sentiment que certains délits prétendument petits seront moins sanctionnés. Comment prendre en compte cette exigence symbolique : que la société sache sanctionner. La voie est étroite : conserver le texte de l'Assemblée ouvrirait plus facilement la voie au consensus ; rendre la contrainte pénale obligatoire dans certains cas ne serait ni facile ni opportun.
Le rapporteur nous a appris beaucoup de choses. Cette réforme, comme l'a dit Mme Tasca, nous fait sortir du tout sécuritaire et fera avancer la justice sans laxisme. La contrainte pénale responsabilisera les auteurs de délits comme la société qui doit les insérer. Cette vision humaniste est bienvenue contre la barbarie qui commence à dominer les relations sociales. Je crains que le sursis avec mise à l'épreuve prime sur la contrainte pénale qui requiert en outre des moyens. Nous voterons néanmoins ce texte avec beaucoup de conviction. J'espère qu'il sera suivi par d'autres textes.
Je plaide pour la proposition du rapporteur de faire de la contrainte pénale la peine de référence pour certains délits. La phase d'expérimentation sur laquelle le texte est fondé est trop courte ; prévoir de prendre une décision en 2017 n'est pas très responsable. Il y aura très peu d'indicateurs disponibles. Le rapporteur l'a précisé, il ne s'agirait pas d'atteintes aux personnes. La violence traduit une perte du sens de la norme supérieure, et toute une partie du public de la justice pénale ne serait en effet pas du tout accessible à cette nouvelle peine. Je voterai ce texte quoi qu'il en soit, mais la solution retenue à l'Assemblée nationale est problématique : au 1er janvier 2017, automatiquement, la contrainte pénale deviendra applicable pour tous les délits, même ceux punissables de plus de cinq ans d'emprisonnement, sauf à prendre une nouvelle loi, ce qui semble difficile à une période aussi particulière que le deuxième semestre 2016. Ce n'est pas la bonne solution.
Un débat s'élève par ailleurs sur les moyens...
Quand bien même les services en seraient dotés, auraient-ils une capacité d'absorption suffisante pour accueillir les nouveaux fonctionnaires ? Trouvera-t-on seulement des candidats suffisamment formés sur le marché du travail ? Il faut aller lentement. Ces peines ne seront pas massivement prononcées : sortons de l'illusion que nous sommes devant un basculement.
Merci pour cette précision à propos de 2017 : j'avais compris au contraire qu'une nouvelle loi était nécessaire pour la généralisation.
Je vous remercie pour vos encouragements. Au Sénat, nous sommes plus libres qu'à l'Assemblée nationale. Nous pouvons ainsi défendre des convictions en matière pénale que je persiste à penser partagées par presque tous. Elles sont issues, disons, du christianisme social, un mouvement qui a inspiré le droit pénal tel que je l'ai appris des professeurs Stefani, Levasseur et Ancel....
Moi aussi je doute. Y arrivera-t-on ? Je suis d'un naturel optimiste - politiquement, il le faut. Je compte sur la bonne volonté de tous, État, magistrats, pour l'appliquer. J'aimerais qu'un jour, que je ne connaîtrai sans doute pas, l'on puisse parler de la fermeture de places de prison, devenues inutiles.
La justice restaurative ne consiste pas en une rencontre entre l'auteur d'une infraction et sa victime, mais entre auteurs d'un certain type d'infractions - par exemple de viol - et des victimes. Sur ce point, la loi est nécessaire parce que la directive d'octobre 2012 oblige à fixer un cadre général.
Je ne suis pas opposé à des amendements sur les TIG : 210 heures au maximum, c'est très peu, trop peu si nous voulons l'intégrer à la contrainte pénale qui pourrait durer cinq ans.
Il est vrai que l'exécution réelle des peines pose un vrai problème. Confiée au parquet, elle est catastrophique à Paris, malgré des progrès depuis 2010, grâce notamment à des postes supplémentaires de greffiers. Elle prend neuf mois en moyenne, sauf mandat de dépôt à l'audience.
L'individualisation des peines est en effet un principe constitutionnel rappelé par la décision du Conseil constitutionnel du 9 août 2007, monsieur Capo-Canellas. Je m'interroge comme Alain Richard : pourquoi 2017 ? Le rapporteur de l'Assemblée nationale m'a dit qu'il ne fallait pas laisser cela sur les bras d'éventuels successeurs. C'est trop court, et le basculement automatique n'est pas une bonne chose. Le juge pourra certes décider dans tous les cas ; mais si l'Assemblée accepte ma proposition de faire de la contrainte pénale la peine de référence pour certains délits, il faut que le basculement passe par une nouvelle loi. Certes, ce sera un peu juste en 2017, mais nous aurons quelques résultats. Cela ne devra pas avoir lieu deux mois avant l'élection présidentielle. J'espère que ce texte annonce d'autres lois en ce sens.
L'amendement n° 28 est rédactionnel.
Honnêtement, je ne comprends pas cet article. Je voterai contre. À quoi sert-il ? Il confond les objectifs et la fonction de la peine, et pour faire bonne figure, il mentionne aussi les victimes...De plus en plus, les lois bavardent. Son contenu aurait dû figurer dans l'exposé des motifs, non dans la loi.
Il devrait figurer dans la Déclaration des droits de l'homme. Manifestement, il s'agit de normes supra-législatives. Ce texte est un peu immodeste et décalé. Il va pourtant falloir en passer par là, mais c'est de la mauvaise législation.
Surtout après le colloque du 12 juin organisé par notre commission sur l'écriture de la loi !
La loi pénitentiaire comportait des principes sur l'exécution des peines. Ici, le texte définit le sens de la peine. Certes, le rajout des victimes n'était pas nécessaire, mais cet article est utile. À quoi sert la peine ? À protéger la société, à éviter la récidive, à sanctionner l'auteur de l'infraction et favoriser la réinsertion...dans le respect des droits des victimes.
Mettre l'objectif et la fonction dans le même article, c'est du galimatias !
L'amendement rédactionnel n° 29 est adopté.
L'amendement n° 6 supprime le second alinéa de l'article 465-1 du code de procédure pénale qui oblige la juridiction de jugement à délivrer un mandat de dépôt à l'audience, lorsqu'une personne vient d'être condamnée pour des faits de violence sexuelle ou de violences volontaires en état de récidive légale. Dès lors que les peines prononcées deviennent plus strictes, il devient inutile de durcir les conditions d'exécution.
Retrait sinon avis défavorable. Cet amendement n'est pas nécessaire, dès lors que l'article 3 du projet de loi rétablit l'obligation de motivation des peines d'emprisonnement, y compris celles relatives à des faits commis en état de récidive légale.
L'amendement rédactionnel n° 30 est adopté.
Les amendements rédactionnels n° 31et 32 sont adoptés.
L'amendement n° 56 du Gouvernement prévoit que le procureur de la République peut saisir la juridiction de jugement lorsqu'elle n'a pas statué sur la révocation du sursis, parce qu'elle ignorait l'existence d'une première condamnation.
L'amendement de précision n° 33 est adopté.
L'amendement n° 57 du Gouvernement précise les modalités de révocation d'un sursis avec mise à l'épreuve, clarification demandée par les praticiens à la suite d'une évolution de la jurisprudence de la Cour de cassation sur cette question.
L'article 7 abaisse le seuil ouvrant droit à un aménagement de peine. L'amendement n°34 propose d'en rester au droit actuel, issu de la loi pénitentiaire.
Mon amendement n° 5 s'inscrit dans la même ligne mais franchit un pas supplémentaire. Les différences entre les régimes applicables aux condamnés récidivistes et aux primo-condamnés ont été diminuées. En cohérence avec l'objet du texte qui vise à favoriser les aménagements de peines, l'amendement aligne, en la matière, le régime applicable aux personnes condamnées en état de récidive légale sur celui applicable aux primo-condamnés pour les condamnations inférieures ou égales à deux ans d'emprisonnement.
Avis défavorable. Je souhaite que nous en restions au droit issu de la loi pénitentiaire.
Il faut aligner les régimes d'aménagement des peines. Dans tous les cas, les récidivistes encourent des peines supérieures.
Je soutiens la position du rapporteur. Il importe de ne pas aligner les régimes des personnes condamnées en état de récidive légale et des primo-délinquants.
Cet amendement n'est pas conforme à l'esprit du texte qui vise à prévenir la récidive. Les aménagements de peine doivent être plus largement réservés à ceux qui ne sont pas en état de récidive, justement pour leur éviter la récidive.
Notre amendement n'est pas contraire à l'esprit du texte car le quantum de peine encouru par les récidivistes est supérieur. Il ne fixe d'ailleurs aucune obligation mais donne une possibilité supplémentaire au juge. Nous le redéposerons en séance.
En toutes hypothèses, cet amendement n'est pas compatible avec l'amendement n° 34 de notre rapporteur, que nous venons d'adopter.
L'amendement n° 5 tombe.
L'amendement n° 8 revient à la situation antérieure à 2002 et limite la comparution immédiate aux délits pour lesquels la peine encourue est inférieure à sept ans d'emprisonnement.
Je partage les réticences de Mme Benbassa sur l'utilisation de la procédure de comparution immédiate, qui aboutit dans 70 % des cas au prononcé d'une peine de prison. Mais cet amendement semble inopportun, en interdisant de juger sur le champ, par exemple, un auteur d'agression sexuelle sur mineur, un vol avec violences graves ou des violences conjugales habituelles graves. Le risque est de laisser la personne en détention provisoire pendant plusieurs mois. L'article 4 du projet de loi introduit une possibilité d'ajournement de la peine pour investigations sur la personnalité, qui sera particulièrement utile dans le cas des comparutions immédiates. Avis défavorable.
L'amendement n° 9 aligne les conditions d'incarcération des personnes condamnées en comparution immédiate sur le droit commun : un mandat de dépôt, hors récidive, ne pourra être délivré que pour les peines d'au moins un an de prison.
Retrait sinon avis défavorable. En l'état du droit, le placement en détention ne constitue qu'une simple faculté que la juridiction doit spécialement motiver. En outre, l'article 3 renforce l'obligation de motivation des peines d'emprisonnement sans sursis et l'article 5 abroge les peines planchers : les cas visés par l'amendement devraient donc être rares. Laissons les juges apprécier librement l'utilité d'un maintien ou d'un placement en détention.
L'amendement n° 10, conforme à la jurisprudence, inscrit dans le code de procédure pénale que la période de sûreté débute, comme la durée de la peine elle-même, dès le placement en détention provisoire.
Avis défavorable. Selon une pratique judiciaire et une jurisprudence constantes, la durée de la détention provisoire est toujours déduite de la durée de la période de sûreté. Les arrêts rendus le 24 février 2014 par la cour d'appel de Lyon ne remettent pas en cause cette solution. Ils posent en revanche d'autres difficultés juridiques, notamment celles de la détermination du point de départ de la période de sûreté en cas d'exécution successives de plusieurs condamnations définitives. Ces difficultés ne sont pas résolues par le présent amendement. La Cour de cassation devrait très prochainement statuer. Attendons sa décision.
Votre argumentation démontre la pertinence de la question soulevée par l'amendement de Mme Benbassa.
L'amendement n° 35 supprime l'alinéa 2, introduit par les députés en première lecture, et revient au droit en vigueur, issu de la loi pénitentiaire.
L'amendement n° 58 du Gouvernement, technique, rend plus explicites les conditions de convocation par le juge d'application des peines (JAP) des personnes à l'encontre desquelles doivent être mise à exécution des peines prononcées plus de trois ans auparavant. Cette convocation ne concerne que les personnes qui ne sont pas déjà incarcérées ou celles qui exécutent une peine aménagée. En outre, l'amendement précise clairement que ces dispositions pourront être écartées en cas de risque de fuite ou de danger pour les biens et les personnes. Avis favorable.
L'amendement n° 36 introduit dans le projet de loi le dispositif de la proposition de loi relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits, que le Sénat avait adoptée à l'unanimité le 25 janvier 2011, et qui faisait suite aux travaux de la mission d'information, commune à la commission des lois et à la commission des affaires sociales, sur la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions, composée de Mme Christiane Demontès, de MM. Jean-René Lecerf, Gilbert Barbier et de votre serviteur.
Je constate que les députés ont également repris la proposition de loi, déposée par Mme Hélène Lipietz, que nous avons adoptée le 13 février dernier relative à la situation des personnes gravement malades en détention provisoire. Avec cet amendement figureront dans ce texte deux propositions de loi sénatoriales adoptées à l'unanimité, jusqu'alors restées sans suite, ce que nous pouvons saluer !
L'amendement n° 36 est adopté et devient l'article 7 quinquies A.
Aux termes de l'amendement n° 37 rectifié, la juridiction de jugement pourra imposer à la personne condamnée à la contrainte pénale l'ensemble des mesures prévues à l'article 132-45 du code pénal. Après évaluation de la personnalité de l'auteur, le JAP pourra ensuite, s'il l'estime nécessaire, modifier ou compléter ces mesures.
L'amendement n° 37 rectifié est adopté.
L'amendement n°38 est rédactionnel, et fait figurer, dans un souci de logique et de lisibilité, l'ensemble des dispositions relatives à la juridiction de jugement avant celles relatives aux missions du service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) et du JAP.
L'amendement n° 11 propose d'appliquer la contrainte pénale à titre de peine alternative à tous les délits, dès l'entrée en vigueur de la loi, sans attendre le 1er janvier 2017.
Avis défavorable. Le Gouvernement prévoit une montée en charge progressive du dispositif ; de plus, je vous proposerai un amendement qui conduira au prononcé d'un certain nombre de contraintes pénales très rapidement.
L'amendement n° 39 supprime l'article 8 bis qui autorise le JAP à transformer une courte de peine de prison ferme en une peine de contrainte pénale. Tel n'est pas son rôle. La contrainte pénale n'est pas une modalité d'aménagement de la peine.
Il s'agit de savoir si la contrainte pénale constitue une peine à part entière ou non.
L'amendement n° 40 fait de la contrainte pénale une peine autonome, encourue à titre de peine principale pour une série de délits précisément identifiés pour lesquels, de ce fait, la peine d'emprisonnement ne serait plus encourue : le vol simple et le recel de vol simple ; la filouterie ; les destructions, dégradations et détériorations ne présentant pas de danger pour les personnes commises sans circonstance aggravante ; le délit de fuite, sauf si ce délit accompagne un homicide involontaire ou des blessures involontaires ; le délit d'usage de stupéfiants ; le délit d'occupation des halls d'immeubles ; les délits prévus par le code de la route (à l'exclusion des délits d'homicide involontaire et de blessures involontaires réprimés par le code pénal et des faits commis dans des circonstances exposant autrui à un risque de mort ou de blessures graves).
Cette liste, qui prend appui sur celle des infractions susceptibles d'être jugées par ordonnance pénale, exclut les délits d'atteintes aux personnes, tout comme les atteintes aux biens commises avec violence, ainsi que les délits commis pour un motif discriminatoire. Elle représente environ 220 000 condamnations en 2012, soit près du tiers de l'ensemble des condamnations prononcées par les juridictions pénales. M. Dominique Raimbourg, dans son rapport d'information, intitulé Penser la peine autrement : propositions pour mettre fin à la surpopulation carcérale, avait préconisé une telle solution mais le Gouvernement l'a considérée comme trop réductrice. Cette voie paraît toutefois la seule à même de faire de la contrainte pénale une nouvelle peine de référence en matière correctionnelle. Une évaluation sera réalisée dans quelques années. En outre, cet amendement tire les conséquences des modifications proposées sur la procédure pénale. En effet, la contrainte pénale ne doit pas être conçue comme une peine plus douce que la peine d'emprisonnement mais comme un mode de sanction plus adapté au traitement de certaines formes de délinquance. C'est pourquoi la garde à vue sera possible pour les délits punis à titre principal d'une peine de contrainte pénale. De même, la comparution immédiate pourra être mise en oeuvre en cas de flagrant délit. Si cela est nécessaire, la personne pourra être placée sous contrôle judiciaire en attendant l'audience de jugement. En revanche, la détention provisoire sera exclue, dès lors que l'infraction n'est pas sanctionnée par une peine d'emprisonnement.
Je soutiens cet amendement. Sa portée est limitée à certains délits énumérés, en excluant les atteintes aux personnes. Il précise la place de la contrainte pénale dans l'arsenal des sanctions.
Je suis hostile à cet amendement, qui limite le pouvoir d'appréciation des juges. La contrainte pénale n'est pas en soi une mauvaise idée mais elle doit simplement enrichir l'arsenal des peines à la disposition des juges.
Il faut trouver une solution pour faire face à la date butoir du 1er janvier 2017.
Il appartient à la loi de définir les peines encourues pour certains délits. Il n'y a pas d'entorse à la liberté d'appréciation des juges. Je voterai cet amendement.
La contrainte pénale est-elle une peine à part entière ou une modalité d'aménagement de la peine ? La rédaction est ambiguë. Le vol simple ne serait plus passible de prison ? Non que je sois favorable à la prison pour tous les vols simples... De même, en supprimant la prison pour l'usage de stupéfiants, on dépénalise en douce ! Je ne voterai pas cet amendement.
Je voterai cet amendement de clarification. Il ne s'agit pas de supprimer la prison, mais de privilégier la contrainte pénale pour les primo-délinquants ! Dès lors que l'on s'accorde à reconnaître que les courtes peines de prison favorisent la récidive, il faut agir. Cet amendement fait un effort de clarification. Il prévoit un bilan. Il faut savoir ce que l'on veut ! Mais il est courant de dire une chose dans l'opposition et de faire le contraire au Gouvernement...
Je m'interroge : cet amendement va relativement loin. Le texte prévoyait une phase d'expérimentation, qui pouvait permettre d'expliquer la contrainte pénale et la justifier. Il faut faire attention à l'image que cet amendement donne à l'opinion publique. Les élections européennes ont montré que l'on ne pouvait faire abstraction de l'opinion. Expérimentons d'abord, et donnons-nous les moyens d'expliquer ensuite notre action sur un sujet particulièrement sensible.
Je voterai contre cet amendement, qui me paraît contraire au principe même de la contrainte pénale. Celle-ci constitue une peine prononcée non pas en fonction des délits, mais en fonction de la personnalité de l'auteur, de sa situation, de la pertinence ou non d'un suivi socio-éducatif. Elle s'inscrit en continuité avec les peines alternatives déjà prévues dans le code pénal. Celles-ci n'ont jamais supprimé la possibilité d'emprisonnement. Cet amendement interdit de prononcer une peine d'emprisonnement dans certains cas : c'est inacceptable. Il est vrai que je comprends les embarras du rapporteur face à l'imprécision de la définition de la contrainte pénale dans le texte. Cette peine doit coexister avec les autres peines sans les remplacer.
Ce texte ne sera pas facilement accepté par l'opinion qui tient un raisonnement simple : en cas de délit, il faut mettre le coupable à l'ombre ! Cet amendement, en supprimant la peine de prison pour un certain nombre de délits, accrédite au contraire l'idée d'un laxisme d'État !
La contrainte pénale doit constituer une peine en soi, non une peine alternative à la prison. Bien des délits ne sont déjà pas passibles de prison, comme la plupart des délits de presse ou l'entrave à l'action du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ! De plus, lorsque le juge estimera que la contrainte pénale n'est pas une peine appropriée, il pourra toujours prononcer une peine alternative.
L'amendement n° 40 est adopté et devient l'article 8 ter.
Les députés ont renforcé le caractère contradictoire de la procédure de détermination du contenu de la contrainte pénale par le JAP. L'amendement n° 41 rectifié simplifie la procédure en prévoyant que le JAP statuera, après avoir entendu le condamné et son avocat, par ordonnance motivée prise après réquisitions écrites du ministère public ; il autorisera alors le JAP à modifier, supprimer ou compléter les obligations et interdictions fixées par la juridiction de jugement si l'évaluation de la personnalité du condamné le justifie ; enfin, la décision du JAP devra intervenir au plus tard dans les quatre mois qui suivent le jugement de condamnation.
Les personnes que j'ai auditionnées ont unanimement souligné le caractère très complexe et peu lisible pour le condamné du dispositif prévu pour sanctionner la méconnaissance délibérée, par le condamné, des obligations résultant de la contrainte pénale. L'amendement n° 42 rectifié simplifie le dispositif et crée, en ce cas, un délit autonome, puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende. Le tribunal correctionnel statuant à juge unique sera compétent.
L'amendement n° 42 rectifié est adopté.
L'amendement n° 43 simplifie la procédure selon laquelle le JAP modifie les obligations imposées au condamné au titre d'une contrainte pénale, en prévoyant qu'il statuera par ordonnance motivée, après avoir entendu le condamné et son avocat, plutôt qu'à l'issue d'un débat contradictoire en bonne et due forme, dont l'organisation est source de délais supplémentaires.
L'article 9 envisage la mise en oeuvre de la peine de probation après évaluation et propositions de mesures par le service pénitentiaire d'insertion et de probation. Il manque manifestement une étape dans la procédure actuelle. En effet, pour formuler ses propositions, le SPIP doit avoir prévu les modalités de mise en oeuvre des mesures d'aide et d'accompagnement social. L'amendement n° 12 prévoit que l'évaluation de la personne condamnée est réalisée par le SPIP avec le concours des associations, comme les associations d'insertion, des organismes compétents et des partenaires institutionnels, comme Pôle emploi, ou les hôpitaux.
Avis défavorable. Cette précision ne paraît pas relever du niveau de la loi. Mais ayons ce débat en séance publique pour que le Gouvernement précise les conditions de consultation des associations.
L'amendement n° 12 n' est pas adopté.
L'article 11 entend éviter l'emprisonnement des femmes enceintes. La rédaction de l'Assemblée nationale est toutefois trop systématique. L'amendement n° 44 replace ces dispositions dans un article additionnel.
Il est certes préférable pour une femme de porter et d'élever son enfant en dehors de tout lieu d'incarcération. Cette règle ne doit toutefois pas être absolue, afin d'éviter que les milieux de la criminalité organisée n'utilisent des femmes enceintes. L'amendement n° 45 introduit dans le code de procédure pénale un article 708-1 qui autorise le procureur de la République ou le juge de l'application des peines à rechercher les solutions évitant l'incarcération.
L'amendement n° 45 est adopté et devient l'article 11 bis AA.
Article additionnel après l'article 11 ter (nouveau)
Le juge de l'application des peines est déjà autorisé à convertir une peine de travail d'intérêt général en peine de jours-amende. L'amendement n° 13 l'autorise à faire la conversion dans l'autre sens. Cette souplesse est utile, en cas d'insolvabilité du condamné par exemple.
L'amendement n° 13 est adopté et devient l'article 11 quater.
Avis défavorable. Les prévenus ne sont pas des délinquants : ils n'ont pas été condamnés. Il n'y a pas lieu d'organiser leur réinsertion.
L'article 12 du projet de loi prévoit déjà la passation de conventions entre l'administration pénitentiaire et l'ensemble des acteurs publics. Cet amendement soulève par ailleurs la question de sa recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution...
Cela relève de la partie réglementaire du code de procédure pénale : avis défavorable.
Division additionnelle après l'article 14
Le travail et la formation professionnelle sont des éléments essentiels à l'insertion ou à la réinsertion de personnes placées sous main de justice, détenues ou non. Le droit du travail devrait être appliqué en détention. C'est pourquoi l'acte d'engagement doit faire figurer, comme dans le contrat de travail : la désignation du poste de travail, la durée de travail et les horaires applicables, les conditions particulières de travail justifiées par la détention, le montant de la rémunération et de ses différentes composantes.
L'amendement n° 17 est adopté et devient l'article 14 bis.
L'amendement n° 46 précise les droits applicables à la mesure de retenue prévue à l'article 141-4 du code de procédure pénale pour les personnes placées sous contrôle judiciaire ; et de manière analogue à l'article 709-1 nouveau pour les personnes condamnées. Cette rédaction s'inspire de la celle de l'article 709-1 adoptée par l'Assemblée nationale.
L'amendement n° 47 supprime l'article 709-2 nouveau du code de procédure pénale voté par les députés, qui autorise les services de police et les unités de gendarmerie, sur instruction du juge de l'application des peines, à procéder à des interceptions, enregistrements et transcriptions de correspondances et à géolocaliser une personne condamnée sortant de détention lorsqu'il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle n'a pas respecté une interdiction qui lui a été faite. Nous avons déjà évoqué ce point.
Cet article est une bizarrerie. Il ne s'agit ni d'interceptions de sécurité judiciaire, ni d'interceptions administratives. Elles ne sont donc contrôlées ni par un juge, ni par une commission administrative...
C'est pourquoi je propose leur suppression. La rédaction de ces dispositions méconnaît en outre la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.
C'est certain. Elles seraient également censurées par le Conseil constitutionnel.
L'article 15 étend les possibilités de rétention à toutes les violations d'obligations. L'amendement n° 18 supprime ces dispositions disproportionnés et inutiles.
L'adoption de l'amendement n° 47 prive partiellement d'objet l'amendement n° 18 et satisfait entièrement les n° 3 et 19.
L'amendement n° 18 n'est pas adopté.
Les amendements n° 3 et 19, identiques, deviennent sans objet.
L'amendement n° 20 précise que la personne retenue dans le cadre de la procédure applicable aux personnes condamnées a le droit d'être assistée d'un interprète.
L'adoption de l'amendement n° 46 l'a privé d'objet, ainsi que les n° 21 et 22.
Les amendements n° 20, 21 et 22 deviennent sans objet.
L'article 15 bis autorise, d'une part, les agents de police judiciaire à mettre en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites sous la responsabilité d'un officier de police judiciaire et, d'autre part, les officiers de police judiciaire, le médiateur ou le délégué du procureur à mettre ces mesures en oeuvre de leur propre initiative, dans certaines conditions. Cet article méconnaît le principe selon lequel l'action publique est exercée par le ministère public. Sa compatibilité avec le principe de séparation des pouvoirs est incertaine. Il découle en effet de l'article 66 de la Constitution que la police judiciaire est placée « sous la direction et sous le contrôle » de l'autorité judiciaire. Les amendements identiques n° 48 et 23 suppriment une telle délégation de pouvoir.
Les amendements identiques n° 48 et 23 sont adoptés et l'article 15 bis est supprimé.
Les missions de la police judiciaire - rendre compte des infractions à la loi pénale à l'autorité judiciaire et à se conformer à ses directives - s'opposent à ce qu'il lui soit octroyé un pouvoir de transaction pénale. Les amendements identiques n° 49 et 24 suppriment cet article introduit par les députés.
Les amendements identiques n° 49 et 24 sont adoptés et l'article 15 ter est supprimé.
L'amendement n° 4, identique au n° 50 du rapporteur, est défendu. C'est la preuve de notre convergence de pensée.
Belle communion d'esprits !
L'Assemblée nationale avait prévu la possibilité de transmettre aux conseils de prévention de la délinquance toute une série d'informations, comme le bulletin n° 1 du casier judiciaire. Ce n'est pas possible.
Les amendements identiques n° 50 et 4 sont adoptés.
L'amendement n° 51 autorise les parlementaires à siéger aux CLSPD et aux CISPD. C'est intéressant quand ils n'ont pas d'autre mandat local, ce qui sera bientôt le cas. J'ai d'ailleurs regretté que la dernière loi les ayant modifiés n'ait pas rendu les parlementaires membres de ces comités.
Cette disposition part d'une bonne intention : celle d'atténuer les effets négatifs de la loi interdisant le cumul des mandats, qui privera les élus d'expérience locale, pourtant indispensable au Parlement, surtout au Sénat. Elle n'est toutefois pas réaliste. Maire d'une commune dans laquelle la sécurité est une préoccupation quotidienne, je dispose de toutes les instances possibles. Mon département compte une trentaine de CLSPD ; chacune de leur réunion est une grand-messe de la délinquance. Ce type de réunion se multiplie dans tous les domaines ; nous aurons bientôt les grands-messes de l'habitat... Sans compter que ces sujets techniques sont le plus souvent suivis par les adjoints au maire, en charge de tel ou tel secteur. Bref, les contraintes d'agenda ne cessent de se multiplier. Certes, l'amendement dispose simplement que les parlementaires « peuvent demander à être informés » de la tenue de ces réunions. Mais je sais trop bien comment les choses se passent. Nous allons multiplier les chaises vides, ce qui nuira à la crédibilité du Parlement. Les intentions sont bonnes, mais les effets seraient désastreux.
Mon amendement va dans votre sens : le texte initial rendait l'information des parlementaires obligatoire ; je propose que ce soit une faculté.
L'Assemblée nationale a voté avec enthousiasme la fin du cumul des mandats et commence à se rendre compte des problèmes que cela pose. Ce retour du refoulé m'amuse ! C'est un cas intéressant de psychopathologie de la vie politique.
L'amendement n° 59 du Gouvernement dispose que l'aménagement de peine prévu à cet article ne peut avoir lieu qu'avec l'accord exprès du condamné, afin de renforcer la conformité de la mesure de libération sous contrainte avec les exigences constitutionnelles.
Le placement à l'extérieur ne figurant pas dans la liste des mesures pouvant être probatoires à la libération conditionnelle, la loi du 10 août 2011 n'y donne plus accès pour les personnes condamnées aux peines les plus longues. Ajoutons le placement à l'extérieur au quatrième paragraphe de l'article 730-2 du code de procédure pénale : c'est l'objet de l'amendement n° 25.
Je demanderai l'avis du Gouvernement si cet amendement est déposé pour la séance publique, mais pour l'heure, je suis défavorable à cet amendement.
L'amendement n° 52 supprime les mesures de rétention de sûreté ab initio mais conserve celles de surveillance de sûreté.
Personne n'a jamais dit que la rétention de sûreté avait vocation à concerner de nombreux condamnés. Elle vise certains criminels récidivistes, comme Marc Dutroux. Tous les pays ont un système d'enfermement à vie ou presque. Vous ne voulez plus de la rétention de sûreté ? Soit, mais dans certains cas, elle est utile. Vous conservez d'ailleurs la surveillance de sûreté, preuve que votre position est purement idéologique.
Il n'y a plus d'hôpitaux psychiatriques fermés. Résultat : plus les gens sont fous, plus on les emprisonne. On crée ensuite des mythes pour effrayer les gens. Il faut seulement savoir de quoi l'on parle : la rétention de sûreté concerne des gens extrêmement dangereux pour eux-mêmes et pour la société. Au surplus, elle a été validée par le Conseil constitutionnel - même si l'on ignore toujours si c'est une peine ou non, le Conseil ayant estimé que ce n'en était pas une bien qu'elle ne doive pas être rétroactive.
C'est une mesure de police.
Ne rouvrons pas le débat, tenons-nous en au texte tel qu'il est écrit.
Plus personne ne se trouve en rétention de sûreté. Quant à la surveillance de sûreté, elle concerne 27 personnes, qu'il faut continuer à suivre.
C'est bien la preuve de l'utilité de la rétention de sûreté !
De la surveillance, pas de la rétention.
L'amendement n° 52 est adopté et devient l'article 18 quater A.
L'amendement n° 2, identique au n° 26, abroge la rétention et la surveillance de sûreté. Nous reprenons ainsi la conclusion n° 10 de la conférence de consensus.
Ces amendements sont incompatibles avec le n° 52 que nous venons de voter : avis défavorable.
L'amendement n° 2 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 26.
La sur-amende créée par cet article 18 quater doit alimenter un fonds d'aide aux victimes. L'amendement n° 53 lui applique un plafond de 1 000 euros pour les personnes physiques et de 5 000 euros pour les personnes morales afin de limiter les risques de contestation de ce dispositif innovant sur le fondement du principe de proportionnalité. L'amendement exclut en outre du champ de ces dispositions les infractions donnant lieu à une majoration de 50% et prévoit que cette sur-amende bénéficiera également, s'il y a lieu, de la diminution prévue par l'article 707-3 du code de procédure pénale en cas de paiement volontaire. Ce n'est pas merveilleux, mais c'est mieux que le texte qui nous est soumis. Le Gouvernement a promis de réfléchir sur ce point.
Je suis très favorable au principe de cette sur-amende. J'ai d'ailleurs déposé une proposition de loi dans ce sens. Les associations d'aide aux victimes manquent de moyens et souffrent du désengagement des collectivités locales. Nous connaissons en outre la situation du budget de l'État. Ce système de sur-amende existe dans d'autres pays, au Québec par exemple. Le problème réside dans le calibrage du dispositif : les associations doivent recevoir des moyens suffisants pour étendre leur action sur tout le territoire. Attention à ne pas bâtir une usine à gaz pour quelques centaines de milliers d'euros ; l'objectif doit être d'en rassembler 6, 7 ou 8 millions. J'ai posé des questions écrites au Gouvernement sur le rendement des amendes : elles sont restées sans réponse. Nous aurions besoin de l'expertise de Bercy sur ce point.
Le budget, c'est un tout. Multiplier les niches parafiscales pour financer une mission de l'État revient à s'exposer au risque que la dépense ne corresponde jamais à la ressource, et à la contrainte de réajuster les choses chaque année. Le Gouvernement et le Parlement gagneraient à dialoguer davantage pour que les missions de l'État soient financées par le budget de l'État. Procéder comme cela, ce n'est pas de bonne méthode.
Certes, mais financer l'aide aux victimes est une nécessité. Comme Philippe Kaltenbach, j'ai déposé une proposition de loi qui va dans ce sens, et me réjouis que cette proposition figure dans le texte qui nous est soumis.
Le texte tel qu'il est rédigé est peut-être inconstitutionnel. Le Gouvernement doit s'exprimer sur la nature de cette recette : taxe ? Sur-amende ? Je vous demande par conséquent d'adopter cet amendement. Ensuite, nous verrons.
Article additionnel après l'article 19 A
Les amendements identiques n° 54, 1 et 7 suppriment les tribunaux correctionnels pour mineurs.
Les amendements identiques n° 54, 1 et 7 sont adoptés et deviennent l'article 19 B.
« Projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines » était le titre initial. Les députés l'ont renommé « projet de loi tendant à renforcer l'efficacité des sanctions pénales ». Mon amendement n° 55 propose d'inverser les termes du titre initial, et de le nommer ainsi : « projet de loi relatif à l'individualisation des peines et à la prévention de la récidive ».
Mon amendement n° 27 est identique.
Les amendements identiques n° 55 et 27 sont adoptés et l'intitulé du projet de loi ainsi rédigé.