Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=181282&pageIndex=0&doclang=HU&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2339741
Timestamp: 2020-07-06 02:22:45
Document Index: 15446572

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ']

Az ismertetés napja: 2016. július 5.(1)
C‑321/15. sz. ügy
(a Cour constitutionnelle [alkotmánybíróság, Luxemburg] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Környezet – Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységeinek kereskedelmi rendszere – 2003/87/EK irányelv – A 3. cikk a) pontja, a 11. és a 12. cikk – A létesítmény tevékenységeinek megszűnése – A létesítményt érintő változásokkal kapcsolatos közlési kötelezettség nemteljesítése – Tévedésből történő kiosztás – Jegyzékből való törlés – A fel nem használt egységek visszaadása – Kártérítés hiánya – Kisajátítás”
1. Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységeinek kereskedelme, amelyet a 2003/87 irányelv(2) hozott létre, az Unió arra irányuló kezdeményezésének sarokköve, hogy csökkentse az ilyen típusú gázok jelenlétét a légkörben, amelyeknek a bolygó globális felmelegedését is jórészt tulajdonítják. Ezen egységeknek gazdasági értéket biztosítani és azokat egy igazi piaccá válás eszközévé tenni ösztönzést jelent a szennyező kibocsátások csökkentésére. E piac megbízhatósága és fizetőképessége a kibocsátási egységek kiosztásának és szétosztásának szigorú és hiteles mechanizmusát követeli meg, amelyhez alapvető az Unió és a tagállamok összehangolt fellépése.
2. A kibocsátási egységek jogi jellege széles körű jogelméleti vita tárgya volt. Mivel az uniós jog nem határozza meg azok fogalmát, néhány tagállam közigazgatási engedélyként alakította ki, míg más tagállamok a tulajdonjog tárgyát képező vagyontárgyak közé sorolják azokat.
3. A luxemburgi hatóság, amely tévesen osztott ki bizonyos kibocsátási egységeket egy vállalkozás számára meghatározott időszakra, arra kötelezte e vállalkozást, hogy adja vissza azokat. Az ezt követő eljárásban a vállalkozás kérelme alapján a nemzeti bíróságok előtt az képezi vita tárgyát, hogy a hatóság eljárása kártalanításra jogosító kisajátítási aktussal egyenértékű‑e.
4. A kérdést előterjesztő bíróság kétségbe vonja, hogy a 2003/87 irányelvvel összeegyeztethető az a nemzeti szabály, amely előírja az ügy körülményei között a kibocsátási egységek visszafizetését. Kérdése ezenkívül arra is irányul, hogy az ilyen egységek „vagyontárgynak” minősülnek‑e a tulajdonjog alkotmányos biztosítéka szempontjából.
5. Azt javaslom, hogy a Bíróság a kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerét az érintett nemzeti törvénnyel összeegyeztethető módon értelmezze. Fenntartom ezenkívül, hogy az uniós jog nem adhat választ arra a kérdésre, hogy a szóban forgó egységek „vagyontárgyak”, vagy csupán „közigazgatási engedélyek”, és elegendő arról dönteni, hogy a kiosztásuk és a visszafizetésük elrendelése megfelel‑e a 2003/87 irányelvnek.
6. A Charta 17. cikkének (1) bekezdése értelmében „[m]indenkinek joga van ahhoz, hogy jogszerűen szerzett tulajdonát birtokolja, használja, azzal rendelkezzen, és azt örökül hagyja. Tulajdonától senkit sem lehet megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből, a törvényben meghatározott esetekben és feltételekkel, valamint az ezáltal elszenvedett veszteségekért kellő időben fizetett méltányos összegű kártalanítás mellett történik. A tulajdon használatát, az általános érdek által szükségessé tett mértékben, törvénnyel lehet szabályozni”.
2. A 2003/87 irányelv
7. A 2003/87 irányelv annak 1. cikke értelmében „az üvegházhatású gázok [helyesen: üvegházhatást okozó gázok] kibocsátásának költséghatékony és gazdaságilag eredményes csökkentésének ösztönzése érdekében létrehozza a Közösségben az üvegházhatású gázok [helyesen: üvegházhatást okozó gázok] kibocsátási egységei kereskedelmének rendszerét […]”.
8. A 3. cikk a következő fogalommeghatározásokat tartalmazza:
„a) »egység«: egy meghatározott időszakban egy szén‑dioxid tonna‑egyenérték kibocsátására való jogosultság, amely csak ezen irányelv követelményeinek teljesítésére érvényes és az irányelv rendelkezéseinek megfelelően átruházható;
e) »létesítmény«: minden olyan helyhez kötött műszaki egység, amelyben egy vagy több, az I. számú mellékletben felsorolt tevékenység vagy bármely más, azzal közvetlenül együtt járó tevékenység folyik, illetőleg amely műszakilag kapcsolódik az adott telephelyen folytatott tevékenységhez, és amely hatással lehet a kibocsátásokra és a légszennyezésre;
f) »üzemeltető«: bármely személy, aki létesítményt üzemeltet vagy irányít, illetve – amennyiben erre a nemzeti jogszabály lehetőséget ad –, akire a létesítmény műszaki működése feletti gazdasági döntéshozatali hatáskört ruházták;
9. A 7. cikk értelmében „[a]z üzemeltető értesíti az illetékes hatóságot bármely, a létesítmény jellegének vagy működésének megváltoztatására, illetve a létesítmény bővítésére irányuló olyan tervéről, amelyhez az üvegházhatású gáz [helyesen: üvegházhatást okozó gáz] kibocsátására vonatkozó engedély módosítására van szükség. Amennyiben helyénvaló, az illetékes hatóság megújítja az engedélyt. Ha megváltozik a létesítmény üzemeltetőjének személye, az illetékes hatóság megújítja az engedélyt az új üzemeltető nevének és címének belefoglalásával.”
10. A „Nemzeti kiosztási terv” (a továbbiakban: NKT) című 9. cikk a következőket írja elő:
„(1) A 11. cikk (1) és (2) bekezdésében említett minden egyes időszak vonatkozásában minden tagállam kidolgozza saját nemzeti tervét, hogy összesen hány egységet kíván az adott időszakra kiosztani, és azokat miként kívánja kiosztani. A tervet tényszerű és átlátható követelményrendszerre kell alapozni, ideértve a III. mellékletben felsoroltakat, illetve a közvélemény [helyesen: a nyilvánosság] észrevételeinek megfelelő figyelembevételét. […]
(3) A Bizottság a tagállam [NKT‑járól] szóló (1) bekezdés szerinti értesítés megküldésétől [helyesen: szerinti közléstől] számított három hónapon belül elutasíthatja az adott [NKT‑t] vagy annak egy részét, amennyiben az nem áll összhangban a III. mellékletben felsorolt követelményekkel vagy a 10. cikk tartalmával. A tagállam csak akkor hozhatja meg a 11. cikk (1) vagy (2) bekezdésében meghatározott határozatokat, ha a Bizottság elfogadta a javasolt módosításokat. A Bizottság az elutasító határozatát megindokolja.”
11. A 10. cikk értelmében „[a] 2005. január 1‑jével kezdődő hároméves időszakra a tagállamok az egységek legalább 95%‑át térítésmentesen osztják ki. A 2008. január 1‑jével kezdődő ötéves időszakra a tagállamok az egységek legalább 90%‑át térítésmentesen osztják ki.”
12. A 2003/87 irányelv 11. cikke szerint:
(2) A 2008. január 1‑jével kezdődő ötéves időszakra, valamint az azt követő ötéves időszakokra vonatkozóan minden tagállam eldönti, hogy az adott időszakra hány egységet fog kiosztani összesen, valamint megkezdi az egységek egyes létesítmények üzemeltetői számára történő kiosztásra [helyesen: kiosztására] irányuló eljárást. Ezt a döntést a tagállam saját, a 9. cikknek megfelelően elkészített és a 10. cikkel összhangban álló [NKT‑ja] alapján, a közvélemény [helyesen: a nyilvánosság] észrevételeinek megfelelő súlyú figyelembevételével kell meghozni, legalább 12 hónappal a tárgyidőszak kezdete előtt.
13. A 12. cikk a következőket állapítja meg:
(3) A tagállamok biztosítják, hogy minden létesítmény üzemeltetője minden évben legkésőbb április 30‑ig átad annyi egységet, amennyi az előző naptári évben az adott létesítményből származó és a 15. cikknek megfelelően ellenőrzött teljes kibocsátása, illetve, hogy ezeket az egységeket azt követően törlik.
14. A 13. cikk a következőképpen szól:
„(1) Az egységek azokra a kibocsátásokra érvényesek, amelyek abban a 11. cikk (1) vagy (2) bekezdésében említett időszakban valósultak meg, amelyekre kiadták azokat.
15. A 14. cikk értelmében:
„(1) A Bizottság […] 2003. szeptember 30‑ig elfogadja az I. mellékletben felsorolt tevékenységekből származó, az egyes tevékenységeknél megjelölt üvegházhatású gázok [helyesen: üvegházhatást okozó gázok] kibocsátásainak nyomon követésére és jelentésére vonatkozó iránymutatást. […]
(3) A tagállamok biztosítják, hogy a létesítmények üzemeltetői minden év végét követően az iránymutatásnak megfelelő jelentést tegyenek a naptári év folyamán a létesítményükből származó kibocsátásokról az illetékes hatóságnak.”
16. A 15. cikk a következőket írja elő:
„A tagállamok biztosítják, hogy az üzemeltetők által a 14. cikk (3) bekezdésének megfelelően benyújtott jelentéseket az V. melléklet követelményei szerint hitelesítik, és erről az illetékes hatóságot tájékoztatják.
A tagállamok biztosítják, hogy ha egy üzemeltető előző évi kibocsátásairól szóló jelentése a hitelesítés szerint március 31‑ig nem tesz eleget az V. mellékletben megfogalmazott követelményeknek, az adott üzemeltető egy megfelelő jelentés benyújtásáig nem ruházhat át további kibocsátási egységeket más személyekre.”
17. A 19. cikk értelmében:
3. A 2216/2004/EK rendelet(3)
18. A 34a. cikk értelmében:
„(1) Ha a számlabirtokos vagy a számlabirtokos nevében eljáró jegyzékkezelő véletlenül vagy tévedésből az 52. cikk, az 53. cikk, az 58. cikk vagy a 62. cikk (2) bekezdése alapján ügyletet kezdeményezett, akkor – […] az ügylet véglegesítésétől, vagy ha az későbbre esik, e rendelet hatálybalépésétől számítva öt munkanapon belül postára adott írásos kérelem útján – javasolhatja jegyzékkezelőjének az ügylet manuális visszafordítását. A kérelemben nyilatkozni kell arról, hogy az ügyletet véletlenül vagy tévedésből kezdeményezték.
(2) A jegyzékkezelő – az ügylet visszafordításáról hozott döntésétől számítva 30 naptári napon belül, de legkésőbb az ügylet véglegessé válásától, vagy ha az későbbre esik, e rendelet hatálybalépésétől számítva 60 naptári napon belül – értesítheti a központi tisztviselőt a kérelemről és arról a szándékáról, hogy az ügylet visszafordítása céljából konkrét manuális beavatkozást szándékozik végrehajtani az adatbázisban.
(2a) Ha a jegyzékkezelő a 46. cikk alapján véletlenül vagy tévedésből olyan kiosztást kezdeményezett, amelynek folytán olyan létesítmény részesült kiosztásban, amely a kiosztást megvalósító ügylet végrehajtásakor már nem üzemelt, az illetékes hatóság a (2) bekezdésben előírt határidőn belül jogosult kérni a központi tisztviselőtől az ügylet visszavonásához szükséges manuális beavatkozás végrehajtását.
19. Luxemburg Alkotmányának 16. cikke értelmében „[t]ulajdonától senkit sem lehet megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből, méltányos összegű kártalanítás mellett történik, a törvényben meghatározott esetekben és módon”.
20. A 2003/87 irányelvet az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei kereskedelmi rendszerének létrehozásáról szóló, módosított 2004. december 23‑i törvénnyel (a továbbiakban: 2004. évi törvény) ültették át a luxemburgi jogba.
21. A 2004. évi törvény 12. cikke a következőképpen rendelkezik:
(2) A 2008. január 1‑jével kezdődő ötéves időszakra, valamint az azt követő ötéves időszakokra vonatkozóan a miniszter határozza meg az adott időszakban kiosztandó kibocsátási egységek teljes mennyiségét, valamint megkezdi az egységek egyes létesítmények üzemeltetői számára történő kiosztására irányuló eljárást. A miniszter e kezdeményezéssel a 10. cikknek megfelelően elkészített nemzeti kiosztási terv alapján él, legalább 12 hónappal a tárgyidőszak kezdete előtt.
22. A 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdése értelmében „[a] létesítmény üzemeltetésének bármilyen teljes vagy részleges megszűnését haladéktalanul be kell jelenteni a miniszternek. A miniszter dönt a fel nem használt kibocsátási egységek teljes vagy részleges visszaadásáról”.
23. A 2003/87 irányelv 9. cikke alapján Luxemburg a 2008–2012 közötti időszakra kidolgozta az NKT‑ját, amelyet a Bizottság 2006. november 29‑i és 2007. július 13‑i határozatával elfogadott. Az NKT előírja, hogy valamely létesítmény a tevékenységének megszűnése vagy felfüggesztése esetén nem részesülhet kibocsátási egységekben a következő évben.
24. 2008. február 2‑án a luxemburgi környezetvédelmi miniszter az ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA (a továbbiakban: ArcelorMittal) részére térítésmentesen és a schifflange‑i acélipari létesítménye részére összesen 405 365 üvegházhatást okozó gáz kibocsátási egységet(4) osztott ki a 2008. január 1‑je és 2012. december 31. közötti időszakra.
25. 2011. október 19‑én az ArcelorMittal általános közgyűlése úgy döntött, hogy felfüggeszti az acélmű tevékenységét. A luxemburgi hatóságot nem értesítették e döntésről.
26. 2012. február 22‑én az ArcelorMittal megkapta a 2012. évre kiosztott egységeket.
27. 2012. március 19‑én az ArcelorMittal általános közgyűlése úgy határozott, hogy határozatlan időre meghosszabbítja az acélmű tevékenységének szünetelését.
28. 2012. április 23‑án az ArcelorMittal a környezetvédelmi ellenőrzések felfüggesztését kérte a luxemburgi hatóságtól arra hivatkozva, hogy az acélmű határozatlan ideig nem folytat tevékenységet.
29. Mivel a kérelem benyújtásának időpontja (2012. április 23.) és a kiosztott egységek átvételének időpontja (2012. február 22.) között 61 nap telt el, a nemzeti hatóságok nem nyújthattak be az egységek kiosztásának törlése iránti kérelmet az ügyleti jegyzék központi tisztviselőjéhez.(5)
30. 2012. december 21‑én a fenntartható fejlődésért és az infrastruktúráért felelős delegált miniszter (a továbbiakban: miniszter) közölte a határozatát, amely szerint: a) visszamenőlegesen módosítja az NKT‑t a 2008–2011‑es évek vonatkozásában, és b) követeli a 2012. évre biztosított egységek visszaadását.(6)
31. A 2013. június 6‑i rendelettel a miniszter felhívta az ArcelorMittalt, hogy 2013. július 31‑ig adjon vissza az üvegházhatást okozó gázokat érintően 80 992 kibocsátási egységet.
32. Az ArcelorMittal e rendelettel szemben keresetet terjesztett a Tribunal Administratif (luxemburgi közigazgatási bíróság) elé.
33. 2014. december 17‑i határozatával a Tribunal Administratif (közigazgatási bíróság) alkotmányossági kifogást emelt a luxemburgi Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) előtt a 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdésével kapcsolatban, amennyiben az említett rendelkezés lehetővé teszi a kiadott, de fel nem használt kibocsátási egységek kártérítés nélküli teljes vagy részleges visszatérítésének előírását.
34. Az alkotmányossági vizsgálat iránti eljárás során a Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztette a Bíróság elé.
III – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
35. A 2015. június 29‑én előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés a következőképpen szól:
„A módosított, az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei kereskedelmi rendszerének létrehozásáról szóló, 2004. december 23‑i törvény 13. cikkének (6) bekezdése összeegyeztethető‑e az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 2003. október 13‑i 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel, különösen a kibocsátási egységek ott előírt kereskedelmi rendszere struktúrájával, amennyiben az lehetővé teszi a hatáskörrel rendelkező miniszter számára, hogy előírja az ugyanezen törvény 12. cikke (2) és (4) bekezdésének megfelelően kiosztott, de fel nem használt kibocsátási egységek kártérítés nélküli teljes vagy részleges visszaadását, azzal, hogy e kérdés kiterjed arra is, hogy ténylegesen sor kerül‑e a kiosztott, de fel nem használt kibocsátási egységek visszaadására, mi több, igenlő válasz esetén a visszaadás minősítésére, illetve az ilyen kibocsátási egységek esetleges vagyontárgynak minősítésére?”
36. A Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) szerint annak eldöntéséhez, hogy a 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdése összeegyeztethető‑e a luxemburgi Alkotmány 16. cikkével, jogi szempontból minősíteni kell a kiosztott, de fel nem használt kibocsátási egységeket, valamint a nemzeti jogalkotó által előírt visszaadást, ami lehetővé teszi annak eldöntését, hogy azok vagyontárgyként képezhetik‑e az utóbbi cikk értelmében véve kisajátítás tárgyát.
37. A Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) szerint a Tribunal Administratifnak (közigazgatási bíróság) adandó hasznos válaszhoz előzetesen meg kell vizsgálni, hogy az alkotmányossági vizsgálat tárgyát képező törvény megfelel‑e az uniós jognak, konkrétan a 2003/87 irányelvnek, amelynek átültetésére irányul.
IV – A Bíróság előtti eljárás és a felek érvei
38. Az eljárás során megjelent és írásbeli észrevételeket nyújtott be az ArcelorMittal, a luxemburgi kormány és a Bizottság, amelyek nem kérték a szóbeli tárgyalás megtartását.
39. Az ArcelorMittal azt állítja, hogy a kibocsátási egységeket vagyontárgynak kell minősíteni, nem pedig közigazgatási engedélynek. Ebből következően azok a 2003/87 irányelv alapján szabadon átruházható és forgalomképes eszközök, amelyek azonosíthatók és korlátozott mennyiségben állnak rendelkezésre. Ezen előfeltevés alapján az ArcelorMittal szerint a kibocsátási egységek a kiosztásukat és a jegyzékbe való bejegyzésüket követően az üzemeltető tulajdonába kerülnek. A 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdésében előírt visszaadás a Charta 17. cikkével ellentétes kisajátítás joghatásával járhat és a 2003/87 irányelvvel is ellentétes lenne, amennyiben a) az irányelv kizárólag az egységeknek a 12. cikke (3) bekezdése szerinti visszaadását engedi meg, és b) a fel nem használt egységek „kötelező” visszaadása megakadályozhatja, hogy az üzemeltetők tartalékként visszatartsák azokat a későbbi kereskedés érdekében.
40. A luxemburgi kormány szerint az ArcelorMittal részére a 2012. évre kizárólag azért osztottak ki kibocsátási egységeket, mert a társaság nem tájékoztatta kellő időben az illetékes hatóságokat arról, hogy 2011 végén felfüggesztette tevékenységét a schifflange‑i acélipari létesítményben. Még ha el is fogadjuk, hogy a 2003/87 irányelv nem teszi lehetővé a már kiosztott egységek visszaadásának követelését pusztán annak alapján, hogy az üzemeltető később úgy döntött, hogy visszaszorítja tevékenységét, a luxemburgi kormány szerint a nemzeti hatóságok lépéseket tehetnek az egységek helytelen kiosztása esetén. A 2003/87 irányelvvel összeegyeztethető a 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdése olyan értelmezés esetén, amely szerint megkövetelhető a véglegesen kiosztott és nyilvántartásba bejegyzett kibocsátási egységek visszaadása, ha a létesítményben végzett tevékenységek teljes vagy részleges megszűnését a szóban forgó egységek folyó évre történő kiosztását megelőzően eldöntötték.
41. A luxemburgi kormány a kérdés második részét illetően úgy véli, hogy a kibocsátási egységek jogi minősítése a luxemburgi Alkotmány 16. cikke alapján nem az uniós jog, hanem a nemzeti jog értelmezését jelenti, ezáltal a válaszadás nem a Bíróság hatáskörébe tartozik.
42. A Bizottság egyetért a luxemburgi kormánnyal abban, hogy a 2004. évi törvény összeegyeztethető a 2003/87 irányelvvel. A Bizottság által elfogadott luxemburgi NKT megállapítja, hogy a 2008–2012 közötti időszak minden egyes évében a kibocsátási egységek kiosztásának feltétele a létesítmény működése. Ezen a szabályon alapul a 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdése, és az a Bizottság szerint nem ellentétes a 2003/87 irányelvvel. Ha az irányelv 11. cikkének (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az egységeket az érintett időszak minden évében legkésőbb február 28‑ig ki kell adni, ez éppen azért van így, hogy figyelembe vegyék a tevékenységek megszűnésének eshetőségét a kiosztást követően. Ezenkívül az egységek odaítélési feltételeinek betartása az üzemeltetőt terhelő azon kötelezettség lényegét képezi, hogy az illetékes hatóságot tájékoztassa a létesítmény jellegében, működésében vagy terjedelmében bekövetkezett változásokról.
43. A Bizottság azt állítja, hogy a 2003/87 irányelv 12. cikkének (3) bekezdésével nem ellentétes, hogy a tagállam a kibocsátási egységek visszaadását követelhesse a 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdése szerintihez hasonló helyzetben. Kétségtelen, hogy az irányelv érintett rendelkezése előírja, hogy a visszaadott egységek a hitelesített kibocsátásokhoz tartoznak; azonban az irányelv által használt „visszaadás” fogalma nem egyezik meg a nemzeti rendelkezésbeli értelmével. Így amíg ez utóbbi fel nem használt egységekre vonatkozik, addig az irányelv 12. cikkének (3) bekezdésében említett egységeket törlésük miatt kell visszaadni, és ez alapján azokat mindenképpen felhasználták.
44. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés második részét illetően a Bizottság egyetért a luxemburgi kormánnyal: a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel annak eldöntésére, hogy a visszaadási kötelezettség összeegyeztethető‑e a luxemburgi Alkotmány 16. cikkével. Mindezek és annak ellenére, hogy véleménye szerint a 2004. évi törvényben megállapított fel nem használt egységek visszaadása nem az uniós jog alkalmazási körébe tartozik, a Bizottság azt javasolja a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet felhasználva tisztázza a kibocsátási egységek jogi jellegét.
45. A Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) kétsége két kérdésben fogalmazódik meg, amelyekre külön kell válaszolni. Az első kérdés a 2004. évi törvény 13. cikke (6) bekezdésének a 2003/87 irányelvvel való összeegyeztethetőségével kapcsolatos. A második kérdés, az elsőre adandó igenlő válasz esetén, a kibocsátási egységek „minősítésére” vonatkozik.
46. A Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) kérdése elsőként a 2004. évi törvény 13. cikke (6) bekezdésének a 2003/87 irányelvvel, „különösen a kibocsátási egységek ott előírt kereskedelmi rendszere struktúrájával” való összeegyeztethetőségére irányul.
47. A kérdést előterjesztő bíróság nem határozza meg kifejezetten az irányelv azon konkrét rendelkezéseit, amelyekkel kapcsolatban a 2004. évi törvény 13. cikke (6) bekezdésének összeegyeztethetősége kapcsán kétségei merülnek fel. Mindazonáltal, mivel e rendelkezés felhatalmazza a minisztert, hogy döntsön „a fel nem használt kibocsátási egységek teljes vagy részleges visszaadásáról” az egységekben részesülő létesítmény teljes vagy részleges megszűnése esetén, úgy kell tekinteni, hogy a 2003/87 irányelv szabályai közül alapvetően azok képezik a vizsgálat tárgyát, amelyek a kibocsátási egységek kiosztására, átutalására, visszaadására és törlésére irányuló rendszert (az irányelv 9., 11. és 12. cikke) és az érvényességük feltételeit (az irányelv 13. cikke) szabályozzák.
48. Bár nem kell a kibocsátási egységek kereskedelmét teljes egészében vizsgálni,(7) számomra hasznosnak tűnik összefoglalni a létrehozásának alapjául szolgáló okokat és a rendszerrel elérendő célkitűzéseket. A rendszer értelme mögött egy gazdasági logika rejlik, amely megmagyarázza az egységek változásának értékét, és ugyanakkor a jogi természetükkel kapcsolatos vita alapját is képezi.(8)
1. A kibocsátási egységek kereskedelme mint a piac eszköze a környezetszennyezés elleni harcban
49. A Kiotói Jegyzőkönyv(9) keretében az Unió és a tagállamok vállalták, hogy 2008–2012 között az 1990‑es szinthez képest 8%‑kal csökkentik az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását. 2003 októberében e céllal elfogadták a kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerét, amely „cap‑and‑trade” rendszerként jött létre, amelynek értelmében az egyes tagállamok tekintetében e gázok kibocsátására nézve egy felső határt (cap) állapítanak meg,(10) hogy azt az egységet termelő nemzeti létesítmények között elosszák. Az elosztás az úgynevezett „kibocsátási egységek”(11) kiosztásával történik, amelyeket a 2003/87 irányelv 3. cikkének a) pontja „egy meghatározott időszakban egy szén‑dioxid tonna‑egyenérték kibocsátására való jogosultság[okként]” határoz meg.
50. Mivel a kibocsátási egységekkel nem fedezett kibocsátásokat büntetik,(12) és tekintettel arra, hogy fokozatosan kívánják az engedélyezett felső határt csökkenteni,(13) a mechanizmus arra ösztönzi a létesítményeket, hogy csökkentsék környezetszennyező tevékenységeiket.
51. Ahogyan arra a Bíróság emlékeztetett, „jóllehet a kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerének végső célja a környezet védelme az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentése által, e rendszer nem önmagában csökkenti e kibocsátásokat, hanem a legalacsonyabb költségek keresését ösztönzi és segíti elő az említett kibocsátások pontosan meghatározott szintre való csökkentésének elérése érdekében”.(14) „A környezetet érintő előnyei azon szigorból erednek, „amellyel a kiosztott kibocsátási egységek összmennyisége meghatározásra kerül, amely az e rendszer által engedélyezett kibocsátások globális határértékét alkotja”.(15)
52. A kibocsátási egységek, azonkívül, hogy egyre ritkábbak, fokozatosan díjkötelesek lesznek,(16) ezáltal a létesítmény valós kibocsátása összes mennyiségének fedezésére vagy fel kell használni a fel nem használt saját egységeket, vagy más üzemeltetők által felajánlott kiegészítő kibocsátási egységeket kell szerezni. Ebben gyökerezik a rendszer kereskedelmi (trade) vetülete, mivel a kibocsátási egységek „átruházhatók”, a 2003/87 irányelv 3. cikkének a) pontja szerint, ami gazdasági értéket biztosít az egységek számára, szűkös voltukra tekintettel.
53. A kibocsátási egységek gazdasági értéke kiváló ösztönzést jelent a kibocsátások csökkentéséhez,(17) mivel egyrészt az a létesítmény, amely csökkentést tud elérni, eladhatja a feleslegessé váló egységeit; másrészt, akik kezdetben inkább további kibocsátási egységeket kívánnak venni szükségleteik kielégítésére, végül kifizetődőbbnek találják majd az egységek folyamatos drágulása mellett(18) a nagyobb ökológiai hatékonysággal rendelkező technológiákba való befektetést vagy a kevésbé szennyező gázokat kibocsátó energiaforrások felé való fordulást.
54. Ahogyan arra a Bizottság az Európai Unióban az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről szóló Zöld Könyvben(19) emlékeztetett, bár 2000‑ben a forgalomképes egységeket még ritkán alkalmazták az uniós környezetvédelmi politikában, azok nem voltak teljesen ismeretlenek. A részben átruházható egységek mechanizmusára már voltak példák, mint például a Montreáli Jegyzőkönyvben(20) megállapított kontingensek az ózonréteg kimerülését elősegítő anyagok és a közösségi halászati(21) és tejtermelési(22) politikák kvótái tekintetében. A piacon alapuló környezetvédelmi politikai eszközökkel kapcsolatos tapasztalat, amelyből akkor még nagyon kevés állt rendelkezésre(23) (ami miatt a 2003/87 irányelv rendszerét kezdetben kockázatos kísérletnek tekintették), fokozatosan kiterjedt és néhány év működést követően az uniós éghajlatpolitika „zászlóshajójává” vált.(24)
55. Ebben az összefüggésben különösen érzékelhető a kibocsátási egységek kiosztására vonatkozó eljárás jelentősége, amely egységek a már hatalmas méretet öltött piac „pénznemévé” váltak. A továbbiakban ezen eljárással foglalkozom, és ismertetem azokat a feltételeket, amelyek mellett a 2003/87 irányelv alapján ki kell osztani az egységeket, azok átruházhatóvá válnak, és visszaadásra vagy törlésre köteleznek.
2. A kibocsátási egységek rendszere a 2003/87 irányelvben
56. A kibocsátási egységek kiosztását az egyes tagállamok által kidolgozott terv (NKT) alapján kell megvalósítani a 2003/87 irányelvben kezdetben meghatározott (2005–2007 és 2008–2012 közötti) két időszakra vonatkozóan. Az NKT‑ban fel kell tüntetni a tagállamok által az adott időszak alatt kiosztandó egységek összmennyiségét, valamint a kiosztásra vonatkozó eljárást.
57. Az NKT‑ról, amelyet tényszerű és átlátható követelményrendszerre kell alapozni, és figyelembe kell venni a nyilvánosság észrevételeit (a 9. cikk (1) bekezdése), értesíteni kell a Bizottságot és a többi tagállamot a tárgyidőszak kezdetét megelőzően (ugyanott).(25) A Bizottság azt a közléstől számított három hónapon belül, indokolással ellátva, teljesen vagy részben elutasíthatja, amennyiben az nem áll összhangban az irányelv III. mellékletében felsorolt követelményekkel vagy a 10. cikk rendelkezéseivel a térítésmentesen kiosztandó kibocsátási egységek százalékos arányát illetően (a 9. cikk (3) bekezdése).
58. A kibocsátási engedélyek iránti kérelmet a tagállam által meghatározott illetékes hatósághoz kell benyújtani, és annak tartalmaznia kell a létesítmény és tevékenységei, azon anyagok, amelyek felhasználása valószínűleg üvegházhatást okozó gázok kibocsátását eredményezi, a létesítményben fennálló kibocsátási források és a kibocsátások nyomon követésére és jelentésére tervezett intézkedések leírását (a 2003/87 irányelv 5. cikke).
59. Az illetékes hatóság „akkor állítja ki az egész létesítményt, vagy annak egy részét” ilyen természetű „gáz kibocsátására feljogosító engedélyt”, ha megbizonyosodott arról, hogy a kérelmező képes a kibocsátások nyomon követésére és jelentésére (a 2003/87 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése). Az említett engedélynek egyéb adatok mellett a következőt kell tartalmaznia: „kötelezettség, a létesítmény adott naptári évben teljes kibocsátásával egyenlő számú egység adott év végétől számított 4 hónapon belüli átadására”, amelyet megfelelően igazoltak (a 2003/87 irányelv 6. cikke (2) bekezdésének e) pontja).
60. Mindenesetre az engedély szerinti üzemeltetőnek értesítenie kell az illetékes hatóságot minden olyan változásról, amely miatt annak módosítására van szükség, beleértve a létesítmény üzemeltetőjének személyében történt változást (a 2003/87 irányelv 7. cikke).
61. A kibocsátási egységeknek, amelyek abban az időszakban megvalósult kibocsátásokra érvényesek, amelyekre kiadták azokat (a 2003/87 irányelv 13. cikkének (1) bekezdése), átruházhatónak kell lenniük az Unióban és Unión belüli személyek, és olyan, harmadik országbeli személyek között, amely országban elismerik az egységeket (a 2003/87 irányelv 12. cikkének (1) bekezdése).
62. A 2003/87 irányelv előírja a kibocsátási egységek törlését: a) ha az üzemeltető a tényleges kibocsátással egyező számú egységet visszatérít (a 2003/87 irányelv 12. cikkének (3) bekezdése), és b) ha az egységek érvénytelenné váltak (mivel nem használták fel ezeket azon időszak alatt, amelyre kiadták azokat), és nem adták vissza azokat. Az első esetben a visszaadást követően megtörténik a törlés; a második esetben a 2008–2012 közötti és az azt követő időszak kezdetétől számított négy hónappal (a 2003/87 irányelv 13. cikke).
63. Kiemelkedő jelentőségű a 2003/87 irányelv által létrehozott piac számára, hogy a piaci szereplők teljesen biztonságban legyenek a kibocsátási egységek tekintetében mind a tagállamokban, mind az Unió többi tagállamával kapcsolatban. A 2003/87 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése szerint a tagállamok „biztosítják, hogy egy másik tagállam illetékes hatósága által kiadott egységeket az üzemeltető a […] kötelezettségeinek teljesítése céljára felhasználhatja” a felhasznált kibocsátási egység visszaadását illetően.
64. Ennek alapján a 2003/87 irányelv 19. cikkének (1) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy „[a]z egységek kiadásának, birtoklásának, átruházásának és törlésének pontos nyilvántartása érdekében gondoskodjanak egy kibocsátásiegység‑forgalmi jegyzék létrehozásáról és aktualizálásáról”(26). Ugyanezen céllal a 2003/87 irányelv 20. cikkének (1) bekezdése megállapítja, hogy a Bizottságnak „központi tisztviselőt [kell kijelölnie] az egységek kiosztását [helyesen: kiadását], átruházását és törlését nyilvántartó független ügyleti jegyzőkönyv vezetésére”(27).
65. A kibocsátási egységek nagyságának és körülményeinek pontossága iránti aggodalom az Unió azon szándékának felel meg, hogy javítsa a piac működését, elkerülve a zavarokat, amelyek az egységek érvényességével és hatályával kapcsolatban bizonytalanságot eredményezhetnek váltóegységként fennálló piaci szerepükre tekintettel. Ezenkívül a megbízhatóság és fizetőképesség fenntartásához fűződő tisztán gazdasági és kereskedelmi érdeken túl ott van az a cél, amelyet a piac is szolgál, azaz a küldetése, hogy a környezetszennyezés elleni harc eszközeként szolgáljon. A valós kibocsátások és az engedélyezett kibocsátások között a kibocsátási egységek útján való megfelelőség ezért az egész rendszer nélkülözhetetlen prioritását képezi.
3. A luxemburgi szabályozás rendelkezései és a 2003/87 irányelvvel való összeegyeztethetősége
66. A 2003/87 irányelvet a 2004. évi törvény ültette át a luxemburgi jogba. A jelen ügy szempontjából e törvény 12. cikkének (2) bekezdése biztosította a miniszter hatáskörét ahhoz, hogy meghatározza a 2008–2012 közötti időszakra kiosztandó kibocsátási egységek teljes mennyiségét és megindítsa az egységek kiosztására irányuló eljárást. A két intézkedést az NKT‑nak megfelelően kell meghoznia legalább tizenkét hónappal a tárgyidőszak kezdete előtt.(28)
67. Az ötéves időszak minden évében odaítélhető kibocsátási egységek kiadását illetően a 2004. évi törvény 12. cikkének (4) bekezdése úgy rendelkezett – ismét a 2003/87 irányelv 11. cikkének (4) bekezdésében foglaltak alapján –, hogy az adott évben legkésőbb február 28‑ig ki kell adni a teljes mennyiség egy részét.
68. A 2003/87 irányelv és a 2004. évi törvény szerinti kötelezettségnek eleget téve Luxemburg megfelelően kidolgozta a 2008–2012 közötti időszakra vonatkozó saját NKT‑ját, amely megkapta a Bizottság kötelezően előírt hozzájárulását. Az NKT megállapítja, hogy valamely létesítmény tevékenységének megszűnése vagy felfüggesztése esetén a következő évre nem osztják ki a kibocsátási egységeket.
69. A 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdése szerint a létesítmény üzemeltetésének bármilyen teljes vagy részleges megszűnését haladéktalanul be kell jelenteni a miniszternek. Ez az előírás összhangban van a 2003/87 irányelv 7. cikkével, amelynek értelmében értesíteni kell az illetékes hatóságot az olyan változásokról, amelyek a kibocsátási engedély módosítását igényelhetik.
70. Eddig a pontig úgy tűnik számomra, hogy a nemzeti jogszabályok pontosan követik a 2003/87 irányelvet. Különösen a tekintetben, hogy amint azt az NKT megállapítja, a létesítmény tevékenységének megszűnése vagy felfüggesztése esetén e létesítmény számára a következő évben nem osztanak ki kibocsátási egységeket. A Bizottsággal egyetértésben úgy vélem, hogy a tagállamok tiszteletben tartják a 2003/87 irányelvet, ha az egységek megadását ahhoz a feltételhez kötik, hogy a kiosztásban részesülő létesítmény üzemeljen. Továbbá az ilyen fajta feltételt úgy kell tekinteni, hogy az hallgatólagosan következik a 2003/87 irányelvből. A rendszer lényege, hogy biztosítsa az engedélyezett kibocsátások és a ténylegesen előidézett kibocsátások közötti egyezőséget, az előbbi mértékét az utóbbira irányadó előírások alapján kell kiszámítani, és az azon üzleti év során feltehetően aktív létesítmények összessége alapján kell megállapítani ezen adatot, amelyre az egységeket ki kell osztani.
71. Mindezek alapján a luxemburgi jogszabályok és a 2003/87 irányelv közötti összeegyeztethetőség feltételezett hiánya, amelyre a Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) is utal, a nemzeti jogalkotó által eldöntött megoldásban rejlik, arra az esetre, ha a létesítmény üzemeltetése teljes vagy részleges megszűnésének közlését követően fel nem használt kibocsátási egységek maradnának. Ez helyzet áll fenn elvi szinten a 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdése szerint, és konkrétan emiatt került sor az alapeljárásra.
72. Nem annak vizsgálatáról van tehát szó, hogy összeegyeztethető‑e, vagy nem a 2003/87 irányelvvel a nemzeti jogalkotó szerint az a körülmény, hogy a kibocsátási egységekben részesülő létesítményeknek üzemelniük kell. Véleményem szerint, ismétlem, olyan feltételről van szó, amely az irányelv szempontjából nem kifogásolható, még akkor sem, ha az az irányelvben hallgatólagosan úgy szerepel. A kérdés inkább arra irányul, hogy a kibocsátási egységeknek olyan létesítmény részére történő kiosztását követően, amely tevékenységének megszűnését később igazolják, az illetékes hatóság előírhatja‑e az egységek fel nem használt részének visszaadását.
73. Nem olyan kibocsátási egységek iránti kérelemről van tehát szó, amelyet nem üzemelő létesítményekre való hivatkozással utasítottak el, hanem egy acélműnek ténylegesen megadott egységekről van szó, amelyeket az acélmű üzemelésének hiányban nem kellett volna a létesítmény részére kiosztani. Még pontosabban, a helytelen kiosztás az ArcelorMittal tulajdonát képező acélkohászati üzem helyzetével kapcsolatos tévedést jelent, ami ez utóbbi társaságnak felróható hiba, amely nem teljesítette azon kötelezettségét, hogy a termelés megszűnéséről értesíti az illetékes hatóságot.
74. A fent leírthoz hasonló lehetséges helyzet tekintetében a 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] miniszter dönt a fel nem használt kibocsátási egységek teljes vagy részleges visszaadásáról”. A probléma tehát annak tisztázására korlátozódik, hogy a miniszter milyen feltételek mellett dönthet ezen egységek visszaadásáról, és konkrétabban, hogy az általa hozott határozat (a miniszter úgy döntött, hogy felhívja az ArcelorMittalt a fel nem használt kibocsátási egységek visszaadására, mivel ratione temporis lehetetlen volt a rendszer központi tisztviselője által vezetett jegyzékben a kiosztás visszafordítása) megfelel‑e a 2003/87 irányelvnek.
75. Véleményem szerint a miniszter határozata a 2004. évi törvény szerinti kötelezettség alkalmazásával nem sérti a 2003/87 irányelvet. Azt követően, hogy az ArcelorMittal 2011. október 19‑én felfüggesztette a schifflange‑i acélmű tevékenységét, a 2003/87 irányelv 7. cikke és a 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdése alapján a társaság kötelezettsége volt, hogy e körülményről tájékoztassa az illetékes hatóságot. Ha ezt megtette volna, a luxemburgi NKT szerint a 2012. évre nem részesült volna (a létesítménynek megfelelő) kibocsátási egységben. 2012. február 22‑én azonban kiosztották az egységeket, mivel az illetékes hatóságnak nem volt tudomása a tevékenység megszűnéséről egészen 2012. április 23‑ig, amikor az ArcelorMittal kérte a környezetvédelmi ellenőrzések felfüggesztését az acélipari létesítmény tevékenységének szünetelése miatt.
76. Ha e megszűnést megfelelően közölték volna, az illetékes hatóság elkerülhette volna azt a hibát, hogy nyilvánvalóan tévesen oszt ki egységeket. Továbbá, ha a hiba elkövetése után a hatvan naptári nap lejárta előtt értesítették volna a megszűnésről, kérhette volna a központi tisztviselőtől az „ügylet” visszafordítását,(29) mivel ilyen esetekben a 2216/2004 rendelet 34a. cikkének (2a) bekezdése alapján ez az eljárás módja.
77. Nem látom, hogy a 2003/87 irányelv és a 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdése miért lenne összeegyeztethetetlen, ha a miniszter valamely létesítmény üzemeltetésének megszűnéséről szóló késedelmes értesítése esetén azt kéri a központi tisztviselőtől, hogy fordítsa vissza a kibocsátási egységeket kiosztó „ügyleteket”. Mi van akkor, ha a visszafordítás elképzelhető lenne a jegyzékre irányadó szabályozásban megjelölt határidők túllépése miatt? Álláspontom szerint, ismét a Bizottsággal egyetértve, ilyen körülmények között a miniszter jogkörrel rendelkezik a tévesen kiosztott egységek visszaadásának követelésére.
78. Kétségtelen, hogy a 2003/87 irányelv csak a megvalósult kibocsátásoknak megfelelő kibocsátási egységek „átadásával” foglalkozik (az irányelv 6. cikke (2) bekezdésének e) pontja és 12. cikkének (3) bekezdése). A rendszer tervezése alapvetően nem tűnik összeegyeztethetőnek a kiosztott egységek vagy az egyes létesítményeknek biztosított egységek teljes mennyiségének utólagos módosításával.(30) A jelen ügyben szereplő helyzet azonban olyan kibocsátási egység visszaadásáról szól, amelyet soha nem kellett volna kiadni, mivel nem tettek eleget az NKT feltételeinek a 2003/87 irányelv keretében. Tehát nem olyan kiigazításról van szó, amely a kibocsátási egységek mennyiségének meghatározása során történő puszta számítási hiba kijavítására irányul (a Bizottság a COM(2006) 725 végleges közleményében e helyzetre hivatkozik),(31) hanem a rendszer működésére vonatkozó szabályok érvényesítéséről van szó, hogy elkerüljék a kibocsátási egységek piacának torzulását és lehetővé tegyék közvetetten a környezetvédelmi cél elérését, amelyre e piac is szolgál.
79. Végeredményben úgy vélem, hogy a 2003/87 irányelvvel nem ellentétes a 2004. évi törvény, amennyiben e törvény előírja a tévesen kiosztott kibocsátási egységek visszatérítését annak következtében, hogy a létesítmény üzemeltetője, amely a kiosztásban részesült, nem teljesítette azon kötelezettségét, hogy az acélmű tevékenységének megszűnéséről időben értesítse az illetékes hatóságokat. A visszafizetési kötelezettség előírása akkor jogszerű, ha az idő múlásával a központi tisztviselőtől már nem kérhető a kiosztás törlése az ügyletek nyilvántartásba vételére irányadó szabályozásban foglalt határidő lejárta miatt, amit a nemzeti bíróságnak kell megállapítania.
1. A kérdés elfogadhatóságára vonatkozó előzetes megállapítások
80. A kérdést előterjesztő bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés a kibocsátási egységek jogi jellegéről és minősítéséről szól. Azért érdekli ez különösen a Cour constitutionnelle‑t (Alkotmánybíróság), mert a megoldástól függhet annak lehetősége, hogy a visszaadásra való kötelezést a luxemburgi jog szerint kisajátításnak tekinthetik.
81. A Bizottság és a luxemburgi kormány is vitatja a második kérdés feltevésének lehetőségét. A Bizottság azt állítja, hogy a visszaadási kötelezettség Luxemburg által az NKT elfogadására irányuló hatáskörében kialakított szabálynak felel meg, anélkül, hogy az uniós jog ilyen kötelezettséget előírna, és ez alapján e jog alkalmazási körébe tartozna.
82. A luxemburgi kormány ezt a gondolatmenetet követve úgy véli, hogy a kérdés nem a 2003/87 irányelv, hanem a nemzeti jog értelmezésére irányul; konkrétan a nemzeti joggal kapcsolatban a Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) elé terjesztett (alkotmányossági) kérdésről van szó, amely csak e bíróság hatáskörében oldható meg. Véleménye szerint a Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) vizsgálatának arra kell szorítkoznia, hogy a luxemburgi törvények megfelelnek‑e a nemzeti Alkotmánynak, természetesen azon lehetőség nélkül, hogy a vizsgálat kiterjedjen arra a kérdésre, hogy a luxemburgi törvények összeegyeztethetőek‑e az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezménnyel és a Chartával; e feladat kizárólag a rendes bíróságok hatáskörébe tartozik.
83. A Bizottság elismeri, hogy bár a kérdés tárgyára az uniós jog nem alkalmazható, a Bíróság kifejtheti, hogy a kibocsátási egységek e jog területén milyen jellemzőkkel rendelkeznek, „hogy a kérdést előterjesztő bíróság levonhassa saját következtetéseit”.(32) A luxemburgi kormány ezzel szemben oly mértékben hajthatatlan azon véleménye tekintetében, hogy nem fogadja el a Bíróság hatáskörét a második kérdés megoldása szempontjából, hogy e kérdésre vonatkozóan még észrevételt sem tett.
84. A luxemburgi kormány ellenvetése a Bíróság hatáskörének (esetleges) hiányával kapcsolatos annak okán, hogy a kérdés tárgya és az uniós jog között nem áll fenn kapcsolat. De előzetesen abból is fakadhat, hogy a Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) (esetlegesen, ismét) nem rendelkezik hatáskörrel a jogvita joghatóságának korlátain túlmutató megoldására.
2. A kérdést előterjesztő bíróságnak a kérdés előterjesztésére vonatkozó hatásköre
85. A Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) EUMSZ 267. cikk alapján fennálló joga arra, hogy kérdéseket terjesszen előzetes döntéshozatalra, a vitathatatlan bírósági jogállásából ered. E feltevés alapján és a luxemburgi kormány által képviselt állásponttal szemben a Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) szükségesnek tartotta a Bírósághoz fordulni, mivel úgy vélte, hogy annak elbírálásához, hogy a 2004. évi törvény 13. cikkének (6) bekezdése összhangban van‑e az Alkotmány 16. cikkével – azaz egy kétségtelenül alkotmányos jellegű kérdés eldöntéséhez –, az uniós jog alapján előzetesen meg kell határozni a kibocsátási egységek jogi jellegét.
86. Véleményem szerint, ha a Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) azt állítja, hogy egy belső rendelkezés (a jelen esetben a luxemburgi Alkotmány 16. cikke, mint a 2004. évi törvény érvényességének a mércéje) tartalmának integrálásához az uniós jog alapján tisztázni kell a kibocsátási egységek „vagyontárgynak” való minősítésével kapcsolatos kétségeit, előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel a Bírósághoz fordulhat, és az EUMSZ 267. cikk feltételei szerint fordulnia is kell. Az a kérdés, hogy az Alkotmány szövegétől távol álló jogszabályi rendelkezések alkalmazása számára feltétlenül szükséges‑e, vagy nem, olyan belső jogi problémát vet fel, amelyben a Bíróság nem járhat el. A Bíróság feladata kizárólag a kérdést előterjesztő bíróság bírósági jellegének ellenőrzése és a feltett kérdések megválaszolása azon elv alapján, hogy az ügyben eljáró és a megoldásért felelősséggel tartozó nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik annak megítélése, hogy tekintettel az ügy konkrét körülményeire, szükségesnek tartja‑e az előzetes döntéshozatalt, és ha igen, a Bíróságnak feltett kérdései relevánsak‑e.(33)
3. A Bíróság hatásköréről
87. Közismert, hogy a fent kifejtettek nem elegendőek ahhoz, hogy a Bíróság választ adjon a feltett kérdésre. Ezenkívül feltétlenül szükséges, hogy a kérdés az alapeljárásban felmerülő jogvita megoldása szempontjából releváns uniós jogi rendelkezés értelmezésére irányuljon.(34)
88. A luxemburgi kormány és a Bizottság is úgy véli, hogy a jelen ügyben nem áll fenn e körülmény, de nem értek egyet ezen megállapítással.
89. Ahogyan azt az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre javasolt válaszadás során kifejtettem, a 2003/87 irányelvnek a kibocsátási egységekre vonatkozó szabályai a jelen ügyhöz hasonló körülmények között a tévesen kiosztott egységek visszaadásához vezetnek.
90. Kétségtelen azonban, hogy az uniós jog nem oldja meg egyértelműen, hogy a kibocsátási egység milyen jogi jelleggel bír, és hogy a szubszidiaritás elve értelmében a tagállamok feladata azt meghatározni. Nagyon változatosak az alkalmazott megoldások: attól kezdve, hogy közigazgatási engedélyként jellemzik (megadott kvóták, jogosultságok, engedélyek, koncessziók), egészen odáig, hogy kisajátítható vagyontárgynak minősítik (kizárólagos tulajdonú, vagy használati joggal, illetve egyéb atipikus iura in re joggal), vagy egyszerű pénzügyi eszközöknek, majdnem mindegyik esetben megfelelő fenntartással és óvatossággal.(35)
91. Jogi minősítés (legyen szó vagyontárgyról, közigazgatási engedélyekről vagy pénzügyi eszközökről stb.) előtt azonban egy előzetes kérdést kell tisztázni: a 2003/87 irányelv alapján „kibocsátási egységként” való érvényes kialakításának kérdését.
92. A vonatkozó nemzeti jogszabályok által biztosított jogi jellegtől függetlenül tehát a kibocsátási egységeket csak az uniós szabályok alapján lehet kiosztani vagy kiadni. Ebben az ügyben a nemzeti bíróságok előtt felvetett probléma, ahogyan azt említettem, a kibocsátási egységek visszaadásáról szól, amelyre azért van szükség, mert bebizonyosodott a helytelen kiosztás. Mivel annak megítéléséhez, hogy a visszatérítés releváns‑e, a 2003/87 irányelvet kell alkalmazni, olyan esettel állunk szemben, amelyben az uniós jogot kell alkalmazni, tehát amely a Bíróság hatáskörébe tartozik.
93. Más szóval, annak meghatározását megelőzően, hogy a luxemburgi jogrendben a kibocsátási egységek vagyontárgyaknak vagy közigazgatási engedélyeknek minősülnek‑e – ezek között a nemzeti bíróságnak kell különbséget tennie a saját jogszabályai alkalmazásával –, meg kell vizsgálni, hogy a jelen ügyben létrejött‑e az, amire vonatkozóan a jogi minősítést el kell végezni. E vizsgálatot az uniós joggal összhangban kell elvégezni, a Bíróság által e tekintetben adott értelmezés szerint.
4. A kérdés érdeméről
94. A kibocsátási egységek létrehozása – először – és azok vagy vagyontárgyként vagy közigazgatási engedélyként való meghatározása – később – két külön eljárást képeznek, az egyes eljárások különböző jogi szabályozási területhez tartoznak: az uniós joghoz, az elsőt illetően; nemzeti jogokhoz, a másodikkal kapcsolatban.
95. Ha egy tagállamban a kibocsátási egységeket az üzemeltető tulajdonát képező vagyontárgyként határozzák meg (tulajdonjog vagy szomszédjogok), a közhatalom által azoktól történő megfosztás adott esetben kisajátításban testesülhet meg, ha az adott bíróságok így döntenek. Ezzel szemben csupán közigazgatási engedélyként vagy felhatalmazásként való minősítésekor a visszavonása biztosan eltérő bánásmódot eredményezne: ismét a tagállami bíróságok által értelmezett nemzeti jog által előírt eljárást.
96. A Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) elé terjesztett jogvita a kibocsátási egység keletkezésére vonatkozik a 2003/87 irányelv keretében. Tehát az ezen egység létrehozását követő, de jogi minősítését megelőző időpontot érint. Ebben a szakaszban még nem lehet szigorúan véve tulajdonjog tárgyát képező vagyontárgyról vagy érvényes közigazgatási engedélyről beszélni, ezért a helytelenül kiosztott kibocsátási egységek visszaadását nem lehet sem kisajátításnak, sem valamely közigazgatási aktus rendhagyó visszavonásának tekinteni. Egyszerűen azért, mert az uniós jog keretében – az a jogrend, amelyben a szóban forgó visszaadásra adandó választ keresni kell – a kibocsátási egység nem feltétlenül vagyontárgy vagy engedély, hanem csak valaminek az előfeltétele, amely később az egyes tagállamokban egyik vagy másik (és akár valami teljesen más) lehet.
97. A fel nem használt kibocsátási egység visszaadása, amely azon alapul, hogy az üzemeltető hibájából tévesen ítélték oda azt, és ez a jegyzékből való törlés útján nem tehető jóvá (azaz az alapeljárásban szóban forgó visszaadás), a 2003/87 irányelvből eredő következmény. Így biztosítható a kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerének helyes működése, amelyet az Unió a környezetvédelmi politikájának kulcsfontosságú eszközeként alakított ki. Ezért úgy vélem, hogy e rendszerre nem alkalmazható a Charta 17. cikke, mivel a visszaadás ilyen körülmények között nem az üzemeltető tulajdonát képező vagyontárgy kisajátítását jelenti, hanem a kibocsátási egység kiosztására irányuló aktus visszavonását azon feltételek nemteljesítése miatt, amelyeknek a 2003/87 irányelv alapján a kiosztás során eleget kell tenni.
98. Következésképpen az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre azt a választ javaslom adni, hogy a 2003/87 irányelv megsértésével kiosztott kibocsátási egységek nem minősülhetnek az üzemeltető tulajdonát képező vagyontárgynak a Charta 17. cikke által elismert, a tulajdonhoz való alapvető jog garanciáit illetően.
99. A fent kifejtettek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a luxemburgi Cour constitutionnelle (Alkotmánybíróság) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:
„1) Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 2003. október 13‑i 2003/87/EK európai parlamenti és a tanácsi irányelvvel nem ellentétes az alapeljárásban alkalmazandóhoz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely előírja a létesítmény üzemeltetője által elkövetett hiba miatt kiosztott kibocsátási egységek visszatérítését, ha a központi tisztviselőtől már nem lehetett kérni a kiosztás jegyzékből való törlését, amit a nemzeti bíróságnak kell megállapítania.
2) A 2003/87 irányelv által megállapított feltételek megsértésével kiosztott kibocsátási egységek nem minősülhetnek az üzemeltető tulajdonát képező vagyontárgynak az Európai Unió Alapjogi Chartájának 17. cikke által elismert, a tulajdonhoz való alapvető joghoz fűződő garanciák szempontjából.”
2 –	Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 2003. október 13‑i európai parlamenti és a tanácsi irányelv (HL 2003. L 275., 32. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 7. kötet, 631. o.). Az alapjogvita a kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerének második időszakára vonatkozik, ezért a 2003/87 irányelvnek a 2009. április 23‑i 2009/29/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2009. L 140., 63. o.) történő módosítását megelőző változatát kell alkalmazni.
3 –	A 2007. július 31‑i 916/2007/EK bizottsági rendelettel (HL 2007. L 200., 5. o.) és a 2010. október 7‑i 920/2010/EU bizottsági rendelettel (HL 2011. L 270., 1. o.) módosított, a 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv és a 280/2004/EK európai parlamenti és tanácsi határozat szerinti kibocsátásforgalmi‑jegyzékek egységesített és biztonságos rendszeréről szóló, 2004. december 21‑i bizottsági rendelet (HL 2004. L 386., 1. o.).
4 –	A luxemburgi hatóság és bíróságok a „kvóta” kifejezést használják. Lásd a 11. lábjegyzetet.
5 –	A 2216/2004 rendelet 34a. cikkének (2) bekezdése alapján, amely rendelkezést a 916/2007 rendelet vezette be, a szóban forgó kérelmet „az ügylet véglegessé válásától […] számítva 60 naptári napon belül” be kell nyújtani.
6 –	Nem a törlés céljából az egységek visszaadására előírt számlára kellett az ArcelorMittalnak visszatérítenie az egységeket, hanem a hatóság nevére nyitott másik számlára.
7 –	A kérdés átfogó megközelítéséhez lásd: Pâques, M.: „La directive 2003/87/CE et le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté européenne”, Revue trimestrielle de droit européen 40 (2), 2004., 249–282. o.
8 – A különböző jogelméleti álláspontok jelenlegi helyzetének bemutatásáról: Rotoullié, J. C.: L’utilisation de la technique de marché en droit de l’environnement. L’exemple du système européen d’échange des quotas d’émission de gaz à effet de serre, Thèse de doctorat, Université Panthéon Assas, 2015., 136–153. o.
9 –	Jóváhagyta az Egyesült Nemzetek éghajlatváltozási keretegyezménye Kiotói Jegyzőkönyvének az Európai Közösség nevében történő jóváhagyásáról, valamint az abból származó kötelezettségek közös teljesítéséről szóló, 2002. április 25‑i 2002/358/EK tanácsi határozat (HL 2002. L 130., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 42. kötet, 24. o.). Az előzményekről és a Kiotói Jegyzőkönyvre vonatkozó tárgyalási eljárásról, valamint a jegyzőkönyv mechanizmusáról lásd: Freestone, D.: „The International Climate Change Legal and Institutional Framework: An Overview”, in: Freestone, D. és Streck, C.: Legal Aspects of Carbon Trading, Oxford University Press, New York, 2009., 3–32. o.
10 –	A 2003/87 irányelv II. mellékletében foglalt ilyen jellegű gázok a következők: a szén‑dioxid (CO2), a metán (CH4), a dinitrogén‑oxid (N2O), a fluorozott szénhidrogének (HFC), a perfluorokarbonok (PFC) és a kén‑hexafluorid (SF6). A rendszerbe tartoznak a villamos energiát termelő erőművek, az intenzív energiafogyasztást igénylő ipari ágazatok széles körének és a kereskedelmi légiforgalom kibocsátásai (Comisión Europea: El régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (ETS), 2013. október, in: http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_es.pdf).
11 –	Bár azt illető teljes bizonyosság hiányában, hogy okról vagy okozatról van‑e szó, kétségtelen, hogy a kibocsátási egységek jogi természetére vonatkozó nemzeti megoldások sokfélesége a 2003/87 irányelv különböző nyelvi változataiban a kibocsátási egységekre használt változatos elnevezésekre rímel. Míg például a spanyol és a holland nyelvű változat a „derechos de emisión”, illetve az „emissierecht” kifejezéseket használják, az olasz és a francia változat a „quotta di emissioni”, illetve a „quota” szavakat említik, az angol az „allowance”, a német a „Zertifikat” kifejezést részesíti előnyben, és végül a portugál a „licença de emissão” kifejezést választja.
12 –	A 2003/87 irányelv 16. cikkének (3) bekezdése többlet‑kibocsátási bírságot állapít meg, amelynek mértékét minden egyes, a létesítmény által kibocsátott, de visszaadott egységekkel nem fedezett szén‑dioxid tonna‑egyenérték után 100 euróban határozza meg.
13 –	2013‑tól a villamos energiát termelő erőművek és egyéb létesítmények kibocsátási határértéke évi 1,74%‑kal csökken (a 2009/29 irányelvvel módosított 2003/87 irányelv 9. cikke), ami azt jelenti, hogy 2020‑ra az ilyen kibocsátásoknak 1990‑hez képest 20%‑kal kell csökkenniük. E tekintetben lásd legutóbb: 2016. április 28‑i Borealis Polyolefine és társai ítélet (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 és C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 81. pont). A légi közlekedés területén eltérő mértékeket alkalmaznak.
14 –	2008. december 16‑i Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ítélet (C‑127/07, EU:C:2008:728, 31. pont).
15 –	Ugyanott.
16 –	A 2003/87 irányelv 10. cikke alapján a 2005. január 1‑jével kezdődött hároméves időszakra a tagállamoknak a kibocsátási egységek legalább 95%‑át térítésmentesen kellett kiosztaniuk, ez az arányt 90%‑ra csökkentve a 2008 és 2012 közötti időszakra. A 2013‑ban kezdődő időszakban az elsődleges kiosztási módszer az árverés volt. Az ügyre vonatkozó rendszer különböző szakaszait összefoglaló ismertetőt lásd: Comisión Europea: El régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (ETS), hivatkozott mű, 3–4. o. Meg kell jegyezni, hogy a Bíróság szerint mindenesetre „a kibocsátási egységek 2003/87 irányelv 10. cikkében előírt térítésmentes kiosztásának nem az a célja, hogy az érintett termelőknek támogatásokat nyújtson, hanem az, hogy mérsékelje a kibocsátási egységek piacának az Európai Unió általi azonnali és egyoldalú bevezetésével járó gazdasági hatását, elkerülve az ezen irányelv hatálya alá tartozó bizonyos termelési ágazatok versenyképességének elvesztését” (2013. október 17‑i Iberdrola és társai ítélet, C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 és C‑640/11, EU:C:2013:660, 39. pont). Az a tény, hogy a piaci verseny „nem fogta vissza kellőképpen a kibocsátásiegység‑árak villamosenergia‑árakba való begyűrűzését”, ahhoz vezetett, hogy a villamosenergia‑termelők váratlan nyereséget termeltek, aminek a kiküszöbölése érdekében kell 2013‑tól a kibocsátási egységek teljes mennyiségét árverés útján kiosztani (2013. október 17‑i Iberdrola és társai ítélet, C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 és C‑640/11, EU:C:2013:660, 40. pont).
17 –	Ahogyan azt a Bíróság a 2008. december 16‑i Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ítéletében (C‑127/07, EU:C:2008:728, 32. pont) megállapította, a rendszer gazdasági logikája abban áll, hogy lehetővé teszi, hogy a csökkentést a lehető legcsekélyebb költségen valósítsák meg: „E rendszer, lehetővé téve többek között a kiosztott kibocsátási egységek eladását, arra irányul, hogy az említett rendszer valamennyi résztvevőjét ösztönözze arra, hogy a számára eredetileg kiosztott kibocsátási egységeknél kisebb mennyiségű üvegházhatást okozó gázokat bocsásson ki, hogy a fennmaradó részt átengedhesse egy másik, olyan résztvevőnek, akinek a kibocsátása meghaladta a számára kiosztott kibocsátási egységeket”. Hasonló értelemben lásd: 2016. április 7‑i Holcim (Romania) kontra Bizottság ítélet (C‑556/14 P, EU:C:2016:207, 65. pont).
18 –	A kibocsátási egységek kereskedelmének hatékonyságáról szóló vita a 2008 óta alacsonyabb árai miatt kedvelt rendszer hatálybalépését követő tíz év után is lankadatlan. A vita összefoglalását lásd: Schrödinger’s emissions trading system. Europe’s carbon‑trading system is better than thought, and could be better still, elérhető: http://www.economist.com/node/21683960.
19 –	COM(2000) 87 végleges, a 3. pont vége.
20 –	Ennek szabályozását akkor az 1992. december 30‑i 3952/92/EGK tanácsi rendelettel (HL 1992. L 405., 41. o.) és az ózonréteget lebontó anyagokról szóló, 1994. december 15‑i 3093/94/EK tanácsi rendelettel (HL 1994. L 333., 1. o.) módosított, az ózonréteget lebontó anyagokról szóló, 1991. március 4‑i 594/91/EGK tanácsi rendelet (HL 1991. L 67., 1. o.) adta.
21 –	Az alapvető jogi hátteret a halászat és akvakultúra közösségi rendszerének létrehozásáról szóló, 1992. december 20‑i 3760/92/EGK tanácsi rendelet (HL 1992. L 389., 1. o.) adta.
22 –	A kor főbb szabályozási elemei a következők voltak: a tej és tejtermék ágazatban a közösségi piacszervezésről szóló 804/68/EGK rendelet módosításáról szóló [nem hivatalos fordítás], 1984. március 31‑i 856/84/EGK tanácsi rendelet (HL 1984. L 90., 10. o.), a tej‑ és tejtermékágazatban kiegészítő illeték megállapításáról szóló, 1992. december 28‑i 3950/92/EGK tanácsi rendelet (HL 1992. L 405., 1. o.) és a tejre és tejtermékekre vonatkozó kiegészítő illeték alkalmazása részletes szabályainak megállapításáról szóló, 1993. március 9‑i 536/93/EGK bizottsági rendelet (HL 1993. L 57., 12. o.).
23 –	Alig korlátozódik az 1990. évi US Clean Air Actre és az 1994. évi Californian Regional Clean Act Incentives Marketre.
24 –	A kifejezés Pohlmann, M.: „The European Union Emissions Trading Scheme” művéből származik, in: Freestone, D. és Streck, C.: Legal Aspects of Carbon Trading, hivatkozott mű, 339. o.
25 –	Legkésőbb 2004. március 31‑ig a 2005 és 2007 közötti időszakra vonatkozó tervek esetén, és legalább 18 hónappal a 2008 és 2012 közötti időszak és az azt követő tárgyidőszakok kezdete előtt.
26 –	Kiemelés tőlem.
27 –	A jegyzékrendszerről általános jelleggel lásd: Molina Hernández, C.: „El registro de derechos de emisión de los gases de efecto invernadero de la Unión Europea”, in: Revista de Derecho Comunitario Europeo, 56. sz., 2016., 157–197. o.
28 –	A 2004. évi törvény így megfelelt a 2003/87 irányelv 11. cikke (2) bekezdésének.
29 – A rendelet 2. cikkének v) pontja szerint „»ügylet« alatt a kibocsátási egységek kiadása, átruházása, megszerzése, leadása, törlése és helyettesítése, valamint KcsE‑k, IKCs‑k, KME‑k és ETE‑k kiadása, átruházása, megszerzése, törlése és megszüntetése, továbbá KcsE‑k, IKCs‑k és KME‑k átvitele értendő”.
30 – Az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerének második időszakával összefüggésben az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységeinek kiosztására vonatkozó [NKT] értékeléséről a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek szóló bizottsági közlemény (COM(2006) 725 végleges) 2. szakaszának 2.1 pontja kifejti, hogy az „efféle utólagos kiigazítás ellentmondana az irányelvben előirányzott, egy összkvóta előzetes meghatározásán és az ebből kiindulva folytatott kereskedelmen alapuló rendszer alapgondolatának”, és azt „sem adminisztratív, sem más megfontolás nem indokolhatja”, és a tagállamoknak „a kiosztásra vonatkozó előzetes döntéshozatal során a rendelkezésükre álló legjobb adatokra kell támaszkodniuk”.
31 – E közleményben a létesítménynek a tárgyidőszak alatt történő bezárása az egyik olyan esetként szerepel, amelyben mindennek ellenére elfogadható az utólagos kiigazítás, amely esetben „nincs kinek kiadni a kibocsátási egységeket” (ugyanott).
32 – A Bizottság írásbeli észrevételeinek 49. pontja.
33 – E tekintetben többek között: 2007. június 26‑i Ordre des barreux francophones et germanophone és társai ítélet (C‑305/05, EU:C:2007:383, 18. pont).
34 –	Például: 2011. december 21‑i Cicala‑ítélet (C‑482/10, EU:C:2011:868, 16–19. pont).
35 – Az esetről lásd: La régulation des marchés du CO2, Rapport de la mission confiée à Michel Prada, 2010., 60–61. o., hozzáférhető: http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports‑publics/104000201/.