Source: https://dre.tretas.org/dre/42823/acordao-206-87-de-10-de-julho
Timestamp: 2020-02-20 21:00:10+00:00
Document Index: 51105923

Matched Legal Cases: ['artigo 281', 'artigo 22', 'artigo 1', 'artigo 26', 'artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 22', 'artigo 234', 'artigo 108', 'artigo 229', 'artigo 115', 'artigo 235', 'artigo 26', 'artigo 234', 'artigo 108', 'artigo 234', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 13', 'artigo 115', 'artigo 235', 'artigo 19', 'artigo 234', 'artigo 54', 'artigo 26', 'artigo 108', 'artigo 26', 'artigo 108', 'artigo 234', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 108', 'artigo 234', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 234', 'artigo 28', 'artigo 115', 'artigo 22', 'artigo 26', 'artigo 282', 'artigo 22', 'artigo 1', 'artigo 22', 'artigo 1', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 1', 'artigo 67', 'artigo 302', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 26', 'artigo 22', 'artigo 91', 'artigo 91', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 8', 'artigo 164', 'artigo 233', 'artigo 108', 'artigo 233', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 233', 'artigo 22', 'artigo 233', 'artigo 108', 'artigo 233', 'artigo 94', 'artigo 22', 'artigo 108', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 108', 'artigo 22', 'artigo 108', 'artigo 17', 'artigo 18', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 2', 'artigo 12', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 234', 'artigo 22', 'artigo 108', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 108', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 234', 'artigo 108', 'Artigo 1', 'artigo 234', 'artigo 281', 'artigo 168', 'artigo 234', 'artigo 108', 'artigo 234', 'artigo 234', 'artigo 234', 'artigo 234', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 1', 'artigo 234', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 114', 'artigo 234', 'artigo 234', 'artigo 234', 'artigo 108', 'artigo 20', 'artigo 108', 'artigo 234', 'artigo 234', 'artigo 4', 'artigo 4', 'artigo 22', 'artigo 115', 'artigo 108', 'artigo 229', 'artigo 229', 'artigo 229', 'artigo 229', 'artigo 23', 'artigo 23', 'artigo 28', 'artigo 28', 'artigo 115', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 26', 'artigo 26', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 26', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 26', 'artigo 26', 'artigo 234', 'artigo 108', 'artigo 12', 'artigo 10', 'artigo 108', 'artigo 234', 'artigo 19', 'artigo 13', 'artigo 115', 'artigo 10', 'artigo 108', 'artigo 22', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 10', 'artigo 10', 'artigo 10', 'artigo 234', 'artigo 10', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 234', 'artigo 108', 'artigo 10', 'artigo 9', 'artigo 234', 'artigo 10', 'artigo 12', 'artigo 12', 'artigo 234', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 108', 'artigo 12', 'artigo 108', 'artigo 12', 'artigo 13', 'artigo 234', 'artigo 234', 'artigo 2', 'artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 14', 'artigo 13', 'artigo 14', 'artigo 14', 'artigo 234', 'artigo 13', 'artigo 14', 'artigo 13', 'artigo 14', 'artigo 19', 'artigo 234', 'artigo 2', 'artigo 19', 'artigo 234', 'artigo 19', 'artigo 31', 'artigo 13', 'artigo 115', 'artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 234', 'artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 234', 'artigo 167', 'artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 229', 'artigo 202', 'artigo 108', 'artigo 113', 'artigo 170', 'artigo 170', 'artigo 282', 'artigo 282', 'artigo 282', 'artigo 282', 'artigo 282', 'artigo 22', 'artigo 1', 'artigo 4', 'artigo 2', 'artigo 26', 'artigo 108', 'artigo 234', 'artigo 22', 'artigo 26', 'artigo 10', 'artigo 108', 'artigo 12', 'artigo 2', 'artigo 4', 'artigo 2', 'artigo 14', 'artigo 19', 'artigo 1', 'artigo 6']

Acórdão 206/87
Acórdão 206/87, de 10 de Julho
Fonte: Diário da República n.º 156/1987, Série I de 1987-07-10.
Data: 1987-07-10
Acórdão 206/87 Processo 39/86
1 - Nos termos do artigo 281.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (CRP), um grupo de 25 deputados à Assembleia da República (AR) requereu ao T. Const. a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, de inconstitucionalidade das seguintes normas:
a) Norma do artigo 22.º, alínea f), do Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madeira (EPRAM) - Decreto-Lei 318-D/76, de 30 de Abril -, na redacção do artigo 1.º do Decreto-Lei 427-F/76, de 1 de Junho, e na parte em que determina uma insuficiente especificação das despesas orçamentais a aprovar pela Assembleia Regional (AR);
b) Normas dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Decreto Regional 5/77/M, de 21 de Abril;
c) Normas da Resolução da Assembleia Regional n.º 4/85/M, de 18 de Outubro, que aprovaram o orçamento da Região para 1985 (em vigor, por duodécimos, para o ano de 1986), prevendo uma situação deficitária e sem efectiva cobertura;
d) Norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (EPARAA) - Lei 39/80, de 5 de Agosto, alterada pela Lei 9/87, de 26 de Março - na parte em que restringe a competência orçamental da Assembleia Regional à aprovação dos «tipos de receitas» e das «dotações globais correspondentes às despesas de funcionamento e ao conjunto dos programas de investimento de cada secretaria regional»;
e) Normas dos artigos 10.º, n.º 1, 12.º, n.os 3 e 4, 13.º, 14.º e 19.º, n.os 1 e 2, do Decreto Regional 3/78-A, de 18 de Janeiro;
f) E normas da Resolução 6/85/A, de 9 de Maio, que restringem o âmbito da discussão do orçamento e dos planos regionais (artigo 3.º), e reduzem a uma só votação, de carácter global, quer o processo de deliberação parlamentar referente ao orçamento, quer o processo de deliberação parlamentar referente ao plano (artigo 5.º, n.º 1).
a') Quanto ao segmento normativo do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM posto em causa. - Aí, prevê-se tão-somente a inscrição e votação das dotações globais correspondentes às despesas de funcionamento e ao conjunto dos programas de investimento de cada secretaria regional. Ora, isso importa violação do princípio da especificação decorrente dos artigos 108.º e 234.º da CRP.
b') Quanto às normas dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Decreto Regional 5/77/M. - Tais dispositivos, ao permitirem a «abertura de créditos especiais» e, em geral, a livre alteração do orçamento pelo Governo Regional, violam frontalmente o disposto no artigo 234.º da CRP, padecendo ainda, e por acréscimo, de inconstitucionalidade orgânica.
c') Quanto às normas da Resolução da Assembleia Regional n.º 4/85/M, que aprovaram o orçamento regional para 1985. - Nesse orçamento prevê-se um défice, sem a necessária cobertura, de 12947208 contos, e nele se inscreve ainda (quadro II - receitas de capital/passivos financeiros) uma receita, consequentemente fictícia, de tal montante, tudo em manifesta violação ao princípio geral decorrente do artigo 108.º, n.º 6, da CRP. E a isto acresce que a aprovação do orçamento regional, como manifestação que é do poder legislativo das regiões autónomas [alínea a) do artigo 229.º da CRP], tinha, por imperativo constitucional, de revestir a forma de decreto legislativo regional (artigo 115.º), a assinar, nos termos do artigo 235.º da CRP, pelo Ministro da República, o que não se verificou.
E encontrando-se em vigor o orçamento em questão, no quadro da gravíssima situação de desequilíbrio financeiro por que passa a Região Autónoma da Madeira (RAM), e na total ausência de instrumentos jurídicos que, em conformidade com a CRP, disciplinem a elaboração e execução orçamental, as citadas normas da Resolução 4/85/M representam um grave atentado contra o cerne da Constituição orçamental e um perigoso factor de instabilidade institucional.
d') Quanto ao trecho em foco da norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do EPARAA. - Esse arco normativo viola não só o disposto no artigo 234.º da CRP, como ainda o princípio da especificação decorrente do artigo 108.º da CRP.
e') Quanto às normas dos artigos 10.º, n.º 1, 12.º, n.os 3 e 4, 13.º, 14.º e 19.º, n.os 1 e 2, do Decreto Regional 3/78/A, de 18 de Janeiro. - Tais preceitos, além de organicamente inconstitucionais, são ainda incompatíveis com o disposto no artigo 234.º da CRP, violando também a primeira dessas normas e princípios da especificação decorrente do artigo 108.º De facto, cabendo à Assembleia Regional aprovar e alterar o orçamento regional, encontra-se constitucionalmente excluída a intervenção do Governo Regional nos termos previstos pelas normas citadas, as quais restringem inconstitucionalmente os poderes da Assembleia Regional e cometem ao Governo da Região incumbências que lhe estão vedadas, configurando um sistema dualista similar ao que decorria da redacção originária do artigo 108.º da CRP, inteiramente inaplicável, nesse ponto, às regiões autónomas.
Por outro lado, sendo a aprovação do respectivo orçamento manifestação por excelência do poder legislativo da Região, não podia tal aprovação revestir a forma de resolução, como é previsto no artigo 13.º, n.º 1, do Decreto Regional 3/78/A, mas antes a de decreto legislativo regional (artigo 115.º da CRP), e carecido de assinatura do Ministro da República, nos termos do artigo 235.º da CRP.
E por fim, são igualmente inconstitucionais, pelos fundamentos já expostos, as normas do artigo 19.º, n.os 1 e 2, do citado Decreto Regional 3/78/A, na parte em que prevêem «a abertura de créditos especiais», em condições que ofendem os padrões mínimos de qualquer revisão orçamental (quanto aos termos e à forma), com a agravante de atribuírem a uma comissão parlamentar regional a competência constitucionalmente pertencente à Assembleia Regional (a ser exercida obrigatoriamente mediante decreto legislativo regional).
f') Quanto às normas dos artigos 3.º e 5.º, n.º 1, da Resolução 6/85/A. - O tipo de votação global - único que as normas questionadas consentem - exclui, de acordo com a interpretação uniforme que delas tem sido feita pela Assembleia Regional dos Açores (ARA), a própria possibilidade de apresentação e votação de propostas de alteração na especialidade, restringindo inconstitucionalmente os poderes da Assembleia Regional e dos seus deputados, em violação, designadamente, ao disposto no artigo 234.º da CRP.
2 - Notificados, nos termos do artigo 54.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, o Presidente da Assembleia da República, o Primeiro-Ministro, o Presidente da ARM e o Presidente da ARA para se pronunciarem, cada um deles sobre a parte do pedido respeitante a norma ou normas emanadas do órgão por si representado, vieram todos eles - com excepção do Presidente da ARM, que não respondeu - pronunciar-se em termos de que, em seguida, e resumidamente, se dá conta:
a) Resposta do Presidente da AR [sobre o pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de parte da norma do artigo 26.º, alínea g), do EPARAA], baseada em parecer da Auditoria Jurídica da AR. - Os princípios contidos no artigo 108.º da CRP, respeitantes ao Orçamento do Estado (OE), hão-de valer igualmente, mutatis mutandis, para os orçamentos regionais.
Assim, a norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do EPARAA, na medida em que detemina uma especificação insuficiente das despesas orçamentais a aprovar pela ARA, infringe supervenientemente aquele artigo 108.º da CRP (que, na sua primitiva redacção, não exigia uma especificação tão detalhada das despesas), e, por não respeitar o princípio da exclusiva competência da mesma ARA na aprovação do orçamento regional, viola ainda o artigo 234.º da CRP.
b) Resposta do Primeiro-Ministro [sobre o pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de parte da norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM], baseada em parecer da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros. - A norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, enquanto não satisfaz o esquema de especificações imposto pela CRP, após a revisão constitucional, foi inconstitucionalizada pelo actual artigo 108.º da CRP, e infringe de igual modo o artigo 234.º da CRP, por restringir os poderes de aprovação orçamental conferidos, em exclusivo, às assembleias regionais por essa disposição constitucional.
c) Resposta do Presidente da ARA (sobre o pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas dos artigos 10.º, n.º 1, 12.º, n.os 3 e 4, 13.º, 14.º e 19.º, n.os 1 e 2 do Decreto Regional 3/78/A e das normas dos artigos 3.º e 5.º, n.º 1, da Resolução 6/85/A, baseada em parecer da Comissão para os Assuntos Económicos e Financeiros (CAEF) da ARA. - Aplicar as regras do artigo 108.º da CRP aos orçamentos das regiões autónomas, quando a própria letra do artigo o contradiz, nenhuma outra disposição constitucional o determina e o regime político-administrativo da autonomia o afasta, é com certeza descaracterizar a autonomia regional, esvaziando-se do seu cerne, que são as matérias de interesse específico. Nenhuma das normas aqui em causa viola, por isso, o disposto no artigo 108.º da CRP.
Por outro lado, quer o Decreto Regional 3/78/A quer a Resolução 6/85/A visam dar execução ao EPARAA. De facto, não sendo aplicável o artigo 108.º da CRP, nem dispondo o artigo 234.º da CRP sobre o nível de desagravação orçamental, haveria que atender, para a definição do grau de discriminação a que hão-de estar sujeitas as despesas e receitas alinhadas no orçamento da região, ao determinado em lei comum da AR (que não existe, pois que a Lei 40/83, de 13 de Dezembro, sobre matéria orçamental, apenas se destina a enquadrar normativamente o OE) ou, em último recurso, ao estatuído no EPARAA.
Ora, o que determina o EPARAA é que o orçamento regional é aprovado por «tipos de receitas» e por «dotações globais correspondentes às despesas de funcionamento e ao conjunto de programas de investimento de cada secretaria regional». Esta desagregação, tal como vem sendo praticada, e em que, no domínio da classificação orgânica, as despesas são desagregadas em «correntes» e de «capital», é, aliás, a que melhor permite o controle político a exercer pela Assembleia Regional.
De resto, a actual disciplina jurídica de apresentação, discussão e aprovação do orçamento regional é a que melhor se coaduna com o funcionamento da Assembleia Regional em cinco períodos anuais, de uma a duas semanas cada um.
Nem sequer se pode falar em sistema dualista, porquanto é, de facto, a Assembleia Regional que aprova o orçamento da região, sobre ele fazendo incidir uma votação final global, o que confirma a natureza unitária de verdadeiro programa financeiro, que é, para a Administração Pública, o orçamento.
A competência cometida a uma comissão parlamentar para autorizar o Governo Regional a abrir créditos especiais, com contrapartida no aumento de receitas, isto é, sem agravamento do défice orçamental, e até 20% do total das receitas, não é contrária a nenhuma disposição expressa da CRP que se aplique ao orçamento da Região, e isto porque o legislador quis efectivamente deixar campo aberto à regulamentação de âmbito regional, por forma a respeitar as especificidades locais (funcionamento por períodos curtos do plenário da Assembleia Regional e a própria estrutura orgânica da RAA).
Nem se vê que esta solução seja, para o controle político, mais gravosa que a que atribui a uma comissão parlamentar da AR competência substitutiva do plenário para aprovação na especialidade do OE, pelo menos no que se refere às despesas.
Por fim, o orçamento da região é aprovado por resolução, porque assim o estipula o artigo 28.º, n.º 3, do EPARAA, a isto acrescendo que o artigo 115.º da CRP não impõe que o orçamento regional tenha de ser aprovado por decreto legislativo.
3 - Distribuído o processo, veio o mesmo a caber a juiz do T. Const.
ulteriormente falecido, circunstância que obrigou a nova distribuição dos autos, com a consequente mudança de relator.
4 - Antes de mais, haverá que apreciar se ainda se justificará o conhecimento do pedido referente à declaração de inconstitucionalidade das normas, ou melhor, da norma da Resolução 4/85/M, que aprovou o orçamento da região para 1985, com previsão de défice.
E, no caso de vir a ser ultrapassada esta questão prévia, então haverá que conhecer do pedido em toda a sua extensão, ou seja, haverá que apreciar e decidir se, pelos fundamentos invocados, são ou não inconstitucionais as seguintes normas:
a) Norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, actual redacção, na parte em que determina uma insuficiente especificação das despesas orçamentais a aprovar pela Assembleia Regional;
b) Normas dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Decreto Regional 5/77/M;
Norma da Resolução da Assembleia Regional n.º 4/85/M, que aprovou o orçamento regional para 1985 (em vigor, por duodécimos, em parte do ano de 1986), prevendo uma situação deficitária, e sem efectiva cobertura (em causa está, pois, uma norma, e não normas, como é referido no pedido);
d) Norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do EPARAA (os deputados requerentes afirmam pôr em causa unicamente um segmento da norma; no entanto, a análise do conteúdo que dizem ser o desse segmento revela que, afinal, se referem a toda a norma);
e) Normas dos artigos 10.º, n.º 1, 12.º, n.os 3 e 4, 13.º, 14.º, 19.º, n.os 1 e 2, do Decreto Regional 3/78/A;
f) E normas dos artigos 3.º e 5.º, n.º 1, da Resolução da Assembleia Regional n.º 6/85/A (e não simplesmente Resolução 6/85/A, como por lapso é identificada no pedido).
III - Questão prévia
5 - A questão ora posta reduz-se à apreciação da (in)utilidade do conhecimento do pedido na parte em que visa a declaração de inconstitucionalidade da norma da Resolução 4/85/M, que aprovou o orçamento da região para 1985.
Procurando pôr em relevo o interesse, ainda existente (pelo menos ao tempo da apresentação do pedido) no seu conhecimento, salientaram os deputados peticionantes que aquele orçamento estava em vigor, por duodécimos, para o ano de 1986.
No entanto, e algo paradoxalmente, não foi, e em paralelo, requerida a declaração de inconstitucionalidade das normas dos n.os 1.º e 2.º da Resolução 1633/85 do Governo Regional (Jornal Oficial da RAM, 1.ª série, n.º 39, de 19 de Dezembro de 1985), normas que, de seguida, se transcrevem:
1.º Enquanto não for aprovada pela Assembleia Regional a proposta de orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1986, manter-se-á em vigor o orçamento de 1985, com as alterações que nele tenham sido introduzidas ao longo da sua efectiva execução.
2.º Durante o período a que se refere o número anterior, a execução do orçamento das despesas deverá obedecer ao princípio dos duodécimos das verbas fixadas no orçamento de 1985, com as alterações nele introduzidas no decurso desse ano, conforme circular n.º 3/ORC/85, que faz parte integrante desta resolução.
Esta circunstância poderia logo suscitar algumas dúvidas sobre a efectiva utilidade do pedido. De facto, mesmo que viesse a ser declarada a inconstitucionalidade da norma da Resolução 4/85/M, que aprovou o orçamento da região para 1985, sempre subsistiriam as normas da Resolução 1633/85, que talvez, por si só, chegassem para justificar a aplicação, no decurso do ano de 1986, daquele orçamento.
E a isto se soma o facto de, entretanto, já na pendência deste proceso do T.
Const., haver sido aprovado, através da Resolução da Assembleia Regional n.º 3/86/M, de 15 de Julho de 1986, o orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1986, o que necessariamente fez cessar o regime transitório que excepcionalmente, e para além do período financeiro, mantivera em vigor o orçamento de 1985.
Havendo, pois, cessado, e em absoluto, a vigência deste orçamento de 1985, não seria desprovido de qualquer interesse a declaração de inconstitucionalidade da norma da Resolução 4/85/M que o aprovou? A resposta é negativa. E é negativa porque, embora já decorrido quer o período de execução quer o período de reexecução do orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1985, o certo é que, atentos os efeitos ex tunc - artigo 282.º, n.º 1, da CRP - consequentes a uma eventual declaração de inconstitucionalidade da norma da Resolução 4/85/M que o aprovou, sempre será útil conhecer do trecho do pedido que lhe respeita, pedido que, desse modo, será apreciado sem quaisquer limitações.
IV - O artigo 22.º, alínea f), do EPRAM (redacção do artigo 1.º do
Decreto-Lei 427-F/76)
6 - O artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, na sua primitiva redacção, dispunha simplesmente que competia à Assembleia Regional «aprovar o orçamento regional».
Posteriormente, o artigo 1.º do Decreto-Lei 427-F/76 deu nova redacção ao artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, o qual, a partir daí, passou a estatuir que à Assembleia Regional compete «aprovar o orçamento regional, discriminado por tipos de receitas e por dotações globais correspondentes às funções das secretarias regionais». Este novo texto do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM terá sido, aliás, fruto de lei interpretativa. Na verdade, logo que no artigo 1.º do Decreto-Lei 427-F/76 era anunciado que se procedia à reformulação daquele preceito, no uso da competência conferida pelo artigo 67.º do EPRAM, que determinava:
O Governo da República poderá, ulteriormente à data prevista no n.º 2 do artigo 302.º da CRP, e até à data da entrada em funcionamento da AR, aprovar diplomas interpretativos e integradores de lacunas do presente Estatuto.
É, pois, a norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, na sua actual textualidade, provavelmente resultante de lei interpretativa, e na parte em que dispõe sobre a fase até à qual deve ir a especificação das despesas orçamentais, que cabe sujeitar a juízo de constitucionalidade, apurando se ela, nessa parte, viola o princípio da especificação, distilável, segundo os deputados peticionantes, dos artigos 108.º e 234.º da CRP.
Regista-se, porém - e sem esquecer que o T. Const., ao nível decisório, não pode nunca ir além do pedido -, que a análise irá incidir também sobre a outra metade da norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, ou seja, sobre o segmento que alude ao grau de discriminação das receitas orçamentais. Isto por duas ordens de motivos: por um lado, a indagação assim alargada permitirá um melhor ajuizamento da (in)constitucionalidade da parte final da norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM (a parte posta em causa); por outro lado, a ampliação do campo de análise facilitará - a seu tempo - a investigação da (in)constitucionalidade da norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do EPARAA, norma em absoluto similar à do artigo 22,º, alínea f), do EPRAM, e em relação à qual - ao invés do que aqui sucede - não é restritivo o pedido de declaração de inconstitucionalidade.
7 - «Foi ao cabo de séculos de luta com a realeza [relembra Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, p. 34] que os povos conquistaram o direito de autorizar periodicamente, através dos seus representantes nos parlamentos, as receitas e as despesas do Estado.» Na sequência dessa luta histórica, tal competência veio a delinear-se como competência tipicamente parlamentar:
por meio de tal autorização «se limitam os poderes do executivo em função da competência própria do legislativo e se garantem os direitos individuais, pois os representantes dos contribuintes votam autorizando a cobrança dos impostos» (Sousa Franco, Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, p. 368).
No entanto, tal competência, em absoluto inalienável da esfera parlamentar (historicamente, o poder parlamentar de votar o orçamento precedeu o próprio poder legislativo parlamentar), só é plenamente afirmada quando os parlamentares autorizam as receitas e as despesas públicas, pelo período financeiro (em regra, um ano), com um mínimo de especificação. De facto, «se as receitas e as despesas fossem previstas em globo e não discriminadamente, o orçamento não nos indicaria as diversas fontes donde o Estado vai tirar os seus recursos, nem os diversos gastos que cada serviço público há-de realizar. Quer dizer: não teríamos, verdadeiramente, uma exposição do plano financeiro» (Teixeira Ribeiro, ob. cit., p. 44).
Qual deverá ser, todavia, esse grau mínimo de especificação, sem o qual não existe verdadeiro e próprio orçamento? As respostas, neste campo, e no domínio do direito positivo, têm variado.
Reportando-nos à nossa história constitucional mais recente, recorda-se que na Constituição de 1933 (cf. artigo 91.º, n.º 4, na redacção da Lei 1885, de 23 de Março de 1935) a Assembleia Nacional não discutia nem votava o Orçamento, competindo-lhe autorizar o Governo a cobrar receitas do Estado e a pagar as despesas públicas, tendo apenas de definir na respectiva lei de autorização os princípios a que deveria ser subordinado o Orçamento, na parte das despesas cujo quantitativo não era determinado em harmonia com as leis preexistentes. A então chamada «lei de meios» limitava-se assim, por força do disposto no artigo 91.º, n.º 4, da Constituição de 1933, a autorizar o Executivo a cobrar receitas e efectuar despesas, só estabelecendo os princípios a que deveriam obedecer as despesas não obrigatórias, isto é, aquelas que não teriam de ser realizadas por imposição de leis anteriores.
A Constituição de 1976, na sua primitiva redacção, ampliando claramente a competência parlamentar neste terreno, explicitou no seu artigo 108.º, n.º 1, alínea a), que a lei do orçamento, a votar anualmente pela AR, conteria a discriminação das receitas e das despesas na parte respeitante às dotações globais correspondentes às funções e aos ministérios e secretarias do Estado.
Assim, e citando o Acórdão 144/85 do T. Const. (Diário da República, 1.ª série, n.º 203, de 4 de Setembro de 1985), passou a fazer-se «a distinção entre a lei do orçamento e o Orçamento, competindo à AR votar somente a lei do orçamento, que todavia não era uma simples lei de autorização de receitas e despesas, visto que continha as verbas das receitas e das despesas, aquelas discriminadas a nível em grande parte dos artigos e estas a nível dos departamentos do Estado e também, acrescenta-se agora, a nível das funções por este exercidas, indo a especificação das despesas, nessa perspectiva funcional, em alguns casos, até aos subnúmeros.
De seguida, o Governo - artigo 108.º, n.os 2 e 3 - elaborava o OGE de harmonia com a lei do orçamento, especificando as despesas de modo a evitar a existência de dotações ou fundos secretos. E embora a CRP não dissesse, expressis verbis, até onde deveria ir a especificação orçamental, quer ao nível das receitas, quer ao nível das despesas, certo é que tal Orçamento necessariamente teria de ir na discriminação das receitas e das despesas até um grau bem mais adiantado que o desenvolvido, nos termos expostos, pela lei do orçamento.
Daqui, partindo, e considerando o disposto no artigo 8.º da Lei 64/77, de 26 de Agosto (lei de enquadramento do OGE, ao tempo em vigor), em conjugação com o estatuído no Decreto-Lei 737/76, de 16 de Outubro (que determinava que as receitas e despesas públicas passassem a reger-se por códigos de classificação orgânica, funcional e económica), e no despacho do Ministro das Finanças de 24 de Agosto de 1976, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 243, de 16 de Outubro de 1976 (que dispunha que a partir de 1 de Janeiro de 1977 passassem a ser utilizados os códigos de classificação das receitas e das despesas públicas nele especificados), era o OGE naturalmente levado, nessas diversas direcções, a um grau de especificação bem mais acentuado que o constante da lei do orçamento. Esta era, irrecusavelmente, a lógica da CRP, na sua textualidade originária.
8 - Note-se agora que, nessa primitiva versão da CRP, a distribuição de competências que, relativamente ao OGE, era feita entre a AR e o Governo não tinha paralelo na repartição de competências que, em relação aos orçamentos das regiões, era feita entre as assembleias regionais e os governos regionais. De facto, enquanto à AR competia aprovar a lei do orçamento, de iniciativa do Executivo [artigo 164.º, alínea g)], ao Governo cabia, partindo daquela lei, elaborar e aprovar o Orçamento propriamente dito e pô-lo em execução [artigos 202.º, alínea b), e 203.º, n.º 1, alínea e)]; e enquanto às assembleias regionais pertencia aprovar o próprio orçamento regional, sob proposta dos executivos regionais (artigo 233.º, n.º 3), era simplesmente da competência dos governos regionais pô-lo em execução [artigos 229.º, n.º 1, alíneas d) e j) e 233.º, n.º 3].
O facto de serem os parlamentos regionais a aprovar o próprio orçamento da região não postularia então, e sem embargo do silêncio da CRP neste domínio, que tivessem de autorizar a cobrança de receitas e a realização de despesas a um nível de especificação bem mais avançado que o exigido no citado artigo 108.º, n.º 1, alínea a), da CRP para a lei do orçamento a aprovar pela AR? 9 - Resposta positiva a tal interrogação foi claramente dada por Gomes Canotilho e Vital Moreira, que, em comentário ao artigo 233.º, n.º 3, da CRP, texto primitivo, na altura escreviam na Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.ª ed., p. 429:
À Assembleia Regional compete aprovar [...] o próprio orçamento, solução esta que, de resto, está de acordo com o regime parlamentar típico previsto para as regiões autónomas [...] É assim manifestamente inconstitucional o artigo 22.º, alínea f), dos estatutos regionais provisórios (na redacção que lhe foi dada pelos Decretos-Leis n.os 427-E/76 e 427-G/76) que parece restringir a competência da Assembleia Regional em matéria orçamental [...] Em primeira nota observa-se que, por lapso evidente, são referidos os Decretos-Leis n.os 427-E/76 e 427-G/76, em vez dos Decretos-Leis n.os 427-D/76 e 427-F/76. Dito isto, importa sublinhar que para aqueles constitucionalistas a norma em causa, ou seja, a norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, era, já nos quadros da CRP, versão originária, patentemente inconstitucional.
Na verdade, e na sua perspectiva, o artigo 233.º, n.º 3, da CRP, primitiva redacção, ao situar, no domínio da competência exclusiva das assembleias regionais, a aprovação do orçamento, naturalmente lhes reconhecia o poder de aprovarem um orçamento devidamente discriminado, pois, caso contrário, o documento aprovado, em cada ano, como instrumento fundamental da actividade económico-financeira da região seria tudo menos um orçamento.
Ora, e sempre na perspectiva dos mesmos constitucionalistas, este dispositivo constitucional seria contrariado pela norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, que reduzia a competência da ARM à aprovação do «orçamento regional, discriminado por tipos de receita e por dotações globais correspondentes às funções das secretarias regionais», a reduzia, em suma, à aprovação de um orçamento insuficientemente desenvolvido, ou seja, de um falso orçamento. Será de acompanhar in toto esta linha de argumentação? 10 - Já se viu que o processo democrático de determinação das opções financeiras, ao nível do orçamento, impõe que as receitas e as despesas autorizadas sejam minimamente desdobradas. Só assim o Parlamento, dando expressão à vontade popular, pode realmente autorizar as «entradas» e «saídas» que em conjunto, numa óptica técnico-contabilística das finanças públicas, constituem o Orçamento.
E embora a CRP, versão inicial, simplesmente dispusesse no artigo 233.º, n.º 3, que era da exclusiva competência das assembleias regionais a aprovação do orçamento regional (sem qualquer explicitação sobre o seu conteúdo mínimo), o certo é que, por razões sistemáticas, sempre teriam de valer, neste terreno, os princípios que, a nível estadual, informavam o OGE e fossem compagináveis com as especificidades da autonomia regional.
Assim, e neste sentido, escreveu Sousa Franco, Direito Financeiro e Finanças Públicas, vol. 2.º, p. 160:
Deve entender-se, por integração sistemática, que os orçamentos regionais estão sujeitos aos mesmos princípios e regras fundamentais do OGE, desde que compatíveis com a sua natureza, E, de modo directo, sugerindo que os orçamentos regionais, no campo especificativo, teriam de ir mais longe que a lei do orçamento prevista no artigo 108.º da CRP, redacção originária, escreveu António Brás Teixeira, Introdução ao Direito Financeiro, p. 161:
Note-se que, diferentemente do que acontece quanto ao OGE, a Constituição atribui às assembleias regionais competência para aprovar o orçamento da região e não apenas para definir as suas bases gerais como resulta do n.º 3 do artigo 233.º A analogia das situações (em causa estava sempre a aprovação de um orçamento: ali no OGE, aqui dos orçamentos regionais) justificava, pois, que se transpusessem para a área regional princípios que a CRP directamente afirmava apenas para a área estadual. O facto de não se verificar um perfeito paralelismo entre os órgãos competentes para aprovar tais orçamentos (isto é, entre o Governo, que aprovava o OGE, e as assembleias regionais, que aprovavam os orçamentos das regiões) era aqui irrelevante. Na verdade, tal circunstância, porque extrínseca à apontada paridade situacional, em nada perturbava o rigor do quadro analógico anteriormente traçado e com base no qual se justificara a transposição de regimes.
Aliás, já em domínio próximo o T. Const. (cf. Acórdão 140/85, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 185, de 13 de Agosto de 1985) entendeu que o disposto no n.º 3 do artigo 94.º da CRP, regra directamente aplicável apenas ao plano global, de carácter nacional, devia ser igualmente aplicável aos planos regionais. As mesmas razões de sistema que então justificaram tal deslocamento normativo devem aqui, e por semelhança, valer também.
11 - O artigo 22.º, alínea f), do EPRAM prefixou para os orçamentos regionais um grau de especificação que, à luz da primitiva redacção da CRP, ficava aquém do grau de especificação constitucionalmente estabelecido, não só para o OGE como ainda para a própria lei do orçamento. Ora, a regra constitucional sobre o grau de especificação do OGE era plenamente válida, como se viu, no plano regional.
Para se ver que nem sequer o grau especificativo constitucionalmente exigido para a lei do orçamento foi acatado, basta considerar que enquanto o artigo 108.º, n.º 1, alínea a), da CRP, versão inicial, estabelecia que as receitas fossem discriminadas (pelo menos com indicação completa das respectivas fontes) e que as despesas fossem desdobradas segundo critérios de classificação orgânica funcional, o artigo 22.º, alínea f), do EPRAM apenas impunha a especificação de receitas por tipos (categorização altamente condensada das receitas) e a especificação das despesas apenas segundo o critério da classificação funcional.
Deste modo, se o artigo 22.º, alínea f), do EPRAM não satisfazia as exigências especificativas constantes desse artigo 108.º, n.º 1, alínea a), muito menos satisfazia as exigências especificativas, ao tempo referidas na CRP para o OGE, e aplicáveis de pleno na ordem regional.
A inconstitucionalidade da norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM era, pois, na óptica da CRP, versão primitiva, de todo em todo irremissível.
12 - Com a revisão introduzida pela Lei Constitucional 1/82, de 30 de Setembro, o sistema de distribuição de competências, em matéria orçamental, foi grandemente alterado, de tal modo que, nesse domínio, o novo regime de distribuição de competências entre a AR e o Governo se veio a aproximar do regime (imodificado) de distribuição de competências entre as assembleias regionais e os governos regionais [cf., em particular, os artigos 108.º, n.º 3, e 164.º, alínea g), da CRP]. Com efeito, à AR - e à semelhança do que já sucedia com as assembleias regionais no tocante ao orçamento da região - passou a caber a aprovação do próprio Orçamento, sob proposta do Governo [artigos 108.º, n.º 2, e 164.º, alínea g)].
Estas modificações do regime anterior terão, de algum modo, importado alterações, a partir da revisão de 1982, dos pontos de referência constitucional, impositivos de um conteúdo mínimo para o orçamento regional a aprovar pelas assembleias regionais? 13 - A resposta, avance-se já, terá, de ser negativa. O OE, cuja aprovação cabe agora à AR, terá, em princípio, de ser tão especificativo - seja ao nível das receitas, seja ao nível das despesas - quanto o era o OGE anteriormente elaborado pelo Governo.
Por força do presente artigo 108.º, n.os 1, alínea a), e 5, da CRP, o OE conterá a discriminação das receitas e despesas, estas últimas especificadas segundo a respectiva classificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos.
A análise, ainda que superficial, deste preceito logo mostra que a CRP se preocupa muito mais em precisar o grau de especificação das despesas que o grau de especificação das receitas, talvez porque, no respeitante às receitas, e uma vez discriminadas as suas fontes, uma maior ou menor especificação, para além disso - e diferentemente do que sucede com as despesas - é desprovida de consequências jurídicas de qualquer ordem, pelo menos para o Estado. Assim é que, por exemplo, a cobrança de receitas pode ser efectuada mesmo para além do montante inscrito (artigo 17.º, n.º 2, da Lei 40/83).
Ao invés, grande importância assume o princípio da especificação em relação às despesas, já que, e muito em particular quanto às despesas não obrigatórias, a sua maior ou menor especificação paralelamente diminuirá ou aumentará, no plano dos gastos, a margem de discricionariedade do Executivo, que, de qualquer modo, sempre estará limitado pelo princípio de que as dotações orçamentais hão-de constituir o limite máximo a utilizar na realização das despesas (artigo 18.º, n.º 1, da Lei 40/83). No sector das «saídas», são, pois, patentes as consequências jurídicas advenientes de uma maior ou menor especificação. E será, por isso mesmo, que o artigo 108.º da CRP é, neste caso, pelo menos expressamente, muito mais rigoroso na explanação do princípio da especificação.
14 - No entanto, com vista a determinar o grau de especificação orçamental constitucionalmente exigido, não há que atentar apenas no que o artigo 108.º, n.º 5, da CRP determina expressis verbis para as despesas, há que ter em conta o próprio conceito de orçamento a que a alínea a) do n.º 1 do artigo 108.º faz directamente apelo, conceito historicamente sedimentado, e que postula um cabal desdobramento das receitas e despesas, sem o que - e tornando a citar Teixeira Ribeiro - não se terá «verdadeiramente uma exposição do plano financeiro».
Deste modo, na óptica constitucional, e como há pouco se escreveu, o Orçamento, após a revisão de 1982, terá de ser tão especificativo quanto o era antes da revisão.
A propósito, cabe notar que, segundo o artigo 108.º, n.º 3, da CRP, «a proposta de orçamento é apresentada pelo Governo e votada na AR, nos termos da lei».
Assim, e tendo particularmente em conta que, no tocante a despesas, a CRP (artigo 108.º.º, n.º 5) apenas impõe a sua especificação segundo a respectiva classificação orgânica e funcional, terá a AR, como decorre, aliás, dos artigos 10.º, 12.º e 14.º da Lei 40/83, para a qual o n.º 3 do artigo 108.º da CRP expressamente remete, de votar uma proposta de orçamento em que necessariamente se incluirão os seguintes mapas anuais:
Mapa I - receitas especificadas segundo uma classificação económica, por capítulos, grupos e artigos, com discriminação das contas de ordem;
Mapa II - despesas especificadas segundo uma classificação orgânica por capítulos;
Mapa IV - despesas especificadas segundo uma classificação funcional, por funções e subfunções.
Precisando um pouco mais o conteúdo desmultiplicado dos mapas II e IV dir-se-á ainda o seguinte:
a) Quanto ao mapa II. - Nesse mapa, seguindo o código de classificação orgânica constante do artigo 2.º do Decreto-Lei 737/76, as despesas distribuir-se-ão, em primeiro lugar, por departamentos da administração financeira (Encargos Gerais da Nação e diversos ministérios, com inclusão nestes das respectivas secretarias de Estado), e depois, e em relação a cada departamento, se haverão de enumerar os organismos ou grupos de despesas afins (capítulos).
b) Quanto ao mapa IV - Em tal mapa, segundo o código de classificação funcional resultante da articulação dos artigos 3.º e 4.º, n.º 6, do Decreto-Lei 737/76 com o despacho do Ministro das Finanças de 24 de Agosto de 1976, as despesas hão-de distribuir-se por funções (serviços gerais da Administração Pública, defesa nacional, educação, saúde, segurança e assistência sociais, habitação e equipamentos urbanos, outros serviços colectivos e sociais, serviços económicos e outras funções), e, dentro destas, por subfunções.
15 - Não se quer, no entanto, com isto dizer que a especificação das receitas e despesas - decorrentes dos mapas I, II e IV previstos no n.º 2 do artigo 12.º da Lei 40/83, e integrados no seu desenvolvimento pelo disposto no Decreto-Lei 737/76 e pelo despacho do Ministro das Finanças de 24 de Agosto de 1976 - satisfaça em absoluto as exigências constitucionais neste domínio. Quer-se apenas afirmar que um grau especificativo deste tipo é seguramente exigido pela CRP e que nesses termos, ao menos, tem o Orçamento de ser votado pela AR.
16 - Esclarecido este aspecto da questão e salientado que no domínio da especificação orçamental não se registaram mudanças significativas em consequência da revisão constitucional de 1982, importa registar agora que, por razões sistemáticas, continuou a ser aplicável, com as necessárias adaptações, ao orçamento regional o modelo de orçamento estadual, actualmente delineado no artigo 108.º da CRP (redacção de 1982). Neste sentido, aliás, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., 2.ª ed., I vol., pp. 468 e 469, precisamente em apostilha a esse artigo 108.º:
Este artigo refere-se ao Orçamento do Estado, em sentido estrito, incluindo a respectiva administração indirecta, mas sem abranger as regiões autónomas e as autarquias locais, as quais têm orçamentos próprios, independentes daquele, aprovados pelas respectivas assembleias representativas (artigos 234.º e 240.º). O problema que se coloca é o de saber se as regras deste artigo respeitantes ao OE hão-de valer igualmente, mutatis mutandis, para os orçamentos regionais e locais. Não se vê razão para assim não ser.
Chegada a investigação a este ponto, assente que o princípio da especificação, com aquela mínima dimensão, dimensão para que aponta o artigo 108.º da CRP, actual redacção, é aplicável, como se viu, em interpretação sistemática da CRP, ao próprio orçamento regional, e, por isso, integrativo do artigo - 234.º da CRP, cabe perguntar agora se este mesmo artigo 234.º, assim integrado, e que estipula ser da exclusiva competência da Assembleia Regional a aprovação do orçamento da região, terá sido plenamente respeitado pelo artigo 22.º. alínea f), do EPRAM.
Preliminarmente, há que distinguir entre orçamento de receitas e orçamento das despesas, uma vez que o princípio do especificação, afirmado no artigo 108.º da CRP, opera diferentemente num e noutro sector.
Pelo que tange às receitas - segmento da norma que aqui não é posto em causa, mas ao qual, por razões expendidas noutro passo do acórdão, se dilatou a investigação -, observa-se que o artigo 22.º, alínea f), do EPRAM determina que as receitas sejam discriminadas por tipos, isto é, e como ainda há pouco se salientou, que sejam discriminadas em regime de densa caracterização, o que não satisfaz o princípio constitucional da especificação, com a dimensão que, para esta situação, e por referência à classificação económica, anteriormente lhe foi reconhecido [não quer isto dizer que o artigo 22.º, alínea f), do EPRAM tivesse de respeitar estritamente essa mesma classificação económica, a que, aliás, a CRP não faz alusão directa; mas apenas significar que esse artigo 22.º, alínea f), embora apelando, porventura, para outro esquema classificativo, deveria determinar, neste domínio, um maior desenvolvimento especificativo, similar ao que se verifica no OE, para as receitas, por via dessa classificação económica].
No que toca às despesas, o artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, ao dispor que as despesas serão individualizadas por dotações globais correspondentes às funções das secretarias regionais, também não dá satisfação plena ao princípio da especificação, que - artigo 108.º, n.º 5, da CRP - impõe, neste caso, que ao menos as despesas sejam definidas segundo a respectiva classificação orgânica (desenvolvida até aos capítulos) e funcional (desenvolvida até às subfunções), de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos.
O artigo 22.º, alínea f), do EPRAM não satisfaz esta imposição constitucional mínima: no que diz respeito à classificação orgânica, é totalmente omisso, e no que diz respeito à classificação funcional, fica-se por uma especificação das despesas ao nível das funções.
Em última análise, a norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM é totalmente inconstitucional, ou seja, enquanto estipula que as receitas sejam discriminadas por tipos, e enquanto estipula ainda que as despesas sejam discriminadas apenas por dotações globais, correspondentes às funções das secretarias regionais, e isto por violação do disposto no artigo 234.º da CRP, texto de 1982, integrado pelo princípio da especificação tal como ele é afirmado, para as receitas e para as despesas, no artigo 108.º, n.os 1, alínea a), e 5.
V - Artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Decreto Regional 5/77/M, de 21 de Abril
17 - Dispõem as normas postas em causa do Decreto Regional 5/77/M:
Artigo 1.º Para ocorrer a despesas indispensáveis e urgentes não previstas ou insuficientemente dotadas no orçamento da RAM podem ser abertos créditos especiais com compensação no aumento de previsão de receitas e efectuadas transferências de verbas por anulação em dotações de despesa.
Art. 2.º - 1 - Os créditos especiais são abertos na Secretaria do Planeamento, Finanças e Comércio a favor da secretaria regional a que competirem as despesas, mediante portaria do Governo Regional, de que deverá ser dado conhecimento imediato à Assembleia Regional.
2 - Os créditos especiais cujos montantes sejam superiores a 10% do valor global do orçamento da Região necessitam da aprovação da Assembleia Regional.
Art. 3.º São autorizadas por portaria referendada pelo Secretário do Planeamento, Finanças e Comércio as transferências de verbas entre dotações de secretarias regionais diferentes ou entre dotações da mesma secretaria.
Art. 4.º - 1 - Toda e qualquer alteração ao orçamento regional constará de proposta elaborada pelos serviços e secretarias regionais interessados e por estes remetida ao correspondente chefe da contabilidade, que a informará e submeterá a despacho do secretário da pasta.
2 - Os processos das alterações orçamentais serão remetidos ao chefe da contabilidade, depois de obtido o despacho referido no número anterior, a fim de serem presentes ao Secretário Regional do Planeamento, Finanças e Comércio.
Os deputados peticionantes afirmam que estas normas, ao permitirem a abertura de créditos especiais e, em geral, a livre alteração do orçamento pelo Governo Regional violam frontalmente o disposto no artigo 234.º da Constituição, padecendo, por acréscimo, de inconstitucionalidade orgânica.
Será de considerar procedente, e em bloco, esta argumentação? 18 - Dois vícios de inconstitucionalidade são assacados a estas normas: um de ordem material, outro de ordem orgânica.
Começando pela análise do segundo vício, logo se nota que os deputados requerentes, ao referirem a inconstitucionalidade orgânica das normas dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Decreto Regional 5/77/M, implicitamente afirmaram que a matéria normatizada em tal diploma não era da competência da ARM. Não apontaram, porém, qual o órgão que, a seu juízo, seria o constitucionalmente competente. A esse respeito, o laconismo do requerimento é total.
Prosseguindo, não obstante isto, no exame de tal vício, importa notar que a (in)constitucionalidade orgânica tem sempre de ser aferida em função das normas constitucionais em vigor ao tempo em que foram editadas as normas que, porventura, padeçam de tal vício. Quer isto dizer, para o caso, que a (in)constitucionalidade orgânica das normas dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Decreto Regional 5/77/M haverá de ser medida pela CRP, na sua redacção original.
Segundo os artigos 229.º, n.º 1, alínea a), e 233.º, n.º 3, do texto primitivo da CRP era da exclusiva competência das assembleias regionais legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estivessem reservadas à competência própria dos órgãos de soberania.
E, porque a competência legislativa, em geral, é definível em função das matérias sobre as quais certo órgão pode em abstracto legislar, e não em função do modo como em concreto tais matérias são reguladas, a referência dos artigos 229.º, n.º 1, alínea a), e 233.º, n.º 3, lidos conjugadamente, ao respeito pelo disposto na CRP e pelos princípios nela consignados, por parte das assembleias regionais - e excluídas as regras constitucionais definidoras da competência própria dos órgãos de soberania -, não é, de modo nenhum, delimitadora da competência destes órgãos de governo próprio das regiões autónomas. É um referente que actua em plano diverso, ou seja, num plano meramente substantivo.
Por outro lado, não tem também aqui de ser considerado um outro limite à acção legislativa das assembleias regionais (o do respeito pelas leis gerais da República), uma vez que o desbordamento de tal fronteira não envolveria inconstitucionalidade, mas simples ilegalidade [artigo 281.º, n.º 1, alínea b), da CRP], vício esse não suscitado pelos deputados peticionantes.
Dito isto, cabe salientar agora que daqueles artigos 229.º, n.º 1, alínea a), e 233.º, n.º 3, da CRP, redacção inicial, decorre que, numa perspectiva de inconstitucionalidade orgânica, a competência legislativa regional é definível por reportamento aos demais parâmetros ali consignados e que delineiam com precisão os seus contornos. Têm assim, e de um modo geral, as assembleias regionais:
Pressuposto P1 - que legislar em matérias de interesse específico para as regiões [que, segundo a jurisprudência do T. Const. (cf., em especial, o Acórdão 42/85, in Diário da República, 1.ª série, n.º 80, de 6 de Abril de 1985), são as matérias em exclusivo referentes às regiões ou nelas exigindo, por aí assumirem peculiar configuração, um especial tratamento);
Pressuposto P2 - e, finalmente, que legislar com respeito das reservas de competência própria dos órgãos de soberania (Conselho da Revolução (CR), AR e Governo).
19 - Relativamente ao pressuposto P1 observa-se, antes de mais, que o Decreto Regional 5/77/M trata autonomamente aquilo que deveria ser simples capítulo de uma lei de enquadramento do orçamento regional da Madeira, lei que, aliás, nunca foi publicada. De facto, esse Decreto Regional 5/77/M, de tal hipotética lei, aborda apenas o capítulo das alterações orçamentais [cf., a propósito, as Leis n.os 64/77 e 40/83, de 13 de Dezembro (Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, que substituiu a Lei 64/77), e o Decreto Regional 3/78/A, de 18 de Janeiro (Lei do Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores), diplomas legais, todos eles, que no respectivo capítulo III tratavam das alterações orçamentais].
Ora, sendo a matéria em causa (normas dos primeiros quatro artigos do Decreto Regional 5/77/M) exclusivamente referente à RAM (o regime das alterações orçamentais valia apenas para o orçamento da Região), necessariamente ela era - segundo a jurisprudência do T. Const. noutro passo referida - de interesse específico para a mesma RAM. Desta forma foi respeitado o pressuposto P1.
No que toca ao pressuposto P2 verifica-se igualmente a sua total observância.
Na realidade, hoje, tal matéria é reservada à competência exclusiva da AR [cf.
o artigo 168.º, n.º 1, alínea p), da CRP, texto de 1982, segundo o qual é da exclusiva competência do parlamento, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o «regime geral de elaboração e organização dos orçamentos do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais]»; mas a esse tempo - ao tempo em que foi editado o Decreto Regional 5/77/M - não existia similar reserva de competência, fosse em favor do CR, fosse em favor da AR, fosse ainda em favor do Governo.
Face ao exposto, só resta concluir que a ARM era, nesse ano de 1977, efectivamente competente para legislar sobre matérias de enquadramento orçamental regional, competência que só perdeu com a entrada em vigor da Lei Constitucional 1/82. Consequentemente, por terem sido respeitados os pressupostos [relevantes para efeitos de (in)constitucionalidade orgânica], e por referência aos quais era constitucionalmente definida, na altura, a competência das assembleias regionais, verifica-se, e a concluir, que as normas dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Decreto Regional 5/77/M não enfermam de inconstitucionalidade de tal tipo.
20 - Seguidamente se irá investigar se essas normas - que consubstanciam o regime de alterações orçamentais na RAM - afrontam, agora no plano da sua materialidade, o disposto no artigo 234.º da CRP, como é sustentado, aliás, pelos deputados peticionantes.
Convém recordar, antes de mais, o que a propósito das alterações orçamentais e muito em particular a propósito da competência dos órgãos de soberania para alterar o OE (AR e Governo) se escreveu em dado passo do Acórdão 144/85 do T. Const., anteriormente citado:
Como previsão que é, o Orçamento pode vir a ser confirmado ou infirmado pelos factos: pode, por exemplo, vir a tornar-se necessária uma despesa não prevista ou verificar-se ser insuficiente a dotação inscrita para determinado efeito. Daí a necessidade de o alterar. As alterações ao Orçamento são, por isso, admitidas em todos os ordenamentos jurídicos.
Sendo, porém, o nosso orçamento votado em lei da AR, com «especificação» das despesas, compreende-se que não possa o Governo, que é quem tem a incumbência de o executar, alterá-lo como lhe aprouver.
A esse respeito ensina o Prof. Teixeira Ribeiro, Lições..., cit., n.º 9:
Ora, ao aprovar o Orçamento, a Assembleia fixou o montante máximo não só da despesa total como da despesa de cada capítulo e de cada função e subfunção. Daí que, em princípio, seja vedado ao Governo transferir verbas de capítulo para capítulo e de função para função ou de subfunção para subfunção, bem como abrir créditos, que se traduzem em aumento da despesa total do Orçamento ou da despesa de qualquer capítulo e de qualquer função e subfunção.
Diz, por sua vez, o Prof. Sousa Franco, no citado estudo Sobre o Constituição Financeira de 1976-1982, n.º 5.10:
Quem pode agir pode alterar {ou revogar: mas não se pode revogar sem mais o Orçamento [...]}. Logo, o Orçamento pode ser alterado, desde que seja respeitada a forma inicial: iniciativa legislativa do Governo (devido à sua competência exclusiva e indelegável neste domínio) e alteração por lei de revisão da Assembleia. Será esta a forma normal de introduzir alterações orçamentais.
Conclui, por seu lado, António Bernardo A. da Gama Lobo Xavier, no estudo citado, n.º 11, que, «com a aprovação do Orçamento, o Governo fica vinculado pelos próprios níveis inferiores de especificação daquele documento, no que concerne às classificações orgânica - capítulos - e funcional - subfunções -, de tal forma que as alterações dos mapas orçamentais que contêm as referidas classificações das despesas públicas só podem ser levadas a cabo através da intervenção do Parlamento.
Neste mesmo terreno, e para uma mais exacta definição das áreas de competência da AR e do Governo em matéria orçamental, cabe relembrar que, nos termos do artigo 108.º, n.º 3, da CRP, «a proposta do Orçamento é apresentada pelo Governo e votada na AR, nos termos da lei», lei que, no caso, é a Lei 40/83.
Ora, e como decorre da Lei 40/83 (cf. os artigos 10.º, 12.º, 14.º e 20.º dessa Lei 40/83), a AR tem de votar especificadamente o Orçamento apenas até aos níveis definidos nos mapas I, II e IV que o integram (v. o que a esse respeito se escreveu no capítulo IV deste acórdão).
Esses níveis mínimos de especificação, recorde-se ainda uma vez, são os seguintes:
a) No que toca às receitas, segundo a classificação económica, o seu desenvolvimento deve ir até aos artigos;
b) No que toca às despesas:
Segundo a classificação orgânica, o seu desenvolvimento deve ir até aos capítulos;
Segundo a classificação funcional, o seu desenvolvimento deve ir até às subfunções.
Para lá desse grau de especificação das receitas e despesas, já o Governo poderá fazer alterações, alterações que, obviamente, não poderão nunca implicar com o quantum global das receitas previstas ou com o total das despesas especificadas, porque, nesse caso, a competência pertencerá já, em exclusivo, ao Parlamento.
Será esta doutrina válida, de igual modo, para os orçamentos regionais? 21 - Por via do artigo 234.º da CRP, actual redacção, é da competência exclusiva das assembleias regionais, sob proposta dos governos regionais, a aprovação do orçamento regional. Depois da entrada em vigor da Lei Constitucional 1/82, o processo orçamental estadual - já noutro lugar se sublinhou - como que se identificou, nas suas linhas gerais, com o processo orçamental regional. Ao nível estadual - como algo semelhantemente já vinha sucedendo ao nível das regiões - passou então a caber à AR debruçar-se sobre a proposta orçamental, de iniciativa do Governo, e discutir e votar enfim o próprio OE.
A presente paridade das situações justifica, pois, e numa interpretação sistemática da CRP, que se tenha por aplicável ao nível regional, ainda que com as necessárias adaptações, a doutrina do Acórdão 144/85 sobre alterações orçamentais, imediatamente referida ao OE.
Nesta perspectiva doutrinária, há assim que interpretar o artigo 234.º da CRP como reconhecendo, à partida, às assembleias regionais competência exclusiva para, sob proposta dos governos regionais - e dentro de uma área de especificação de receitas e despesas correspondente àquela cuja alteração, ao nível do OE, cabe unicamente à AR -, procederem a alterações dos orçamentos regionais, muito especialmente quando esteja em jogo uma mexida no total das receitas ou no total das despesas orçamentadas.
Nesta óptica, terão as normas dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Decreto Regional 5/77/M reconhecido realmente competência ao Governo Regional da Madeira para alterar o orçamento regional fora da área de reserva estabelecida, nesse campo, em favor da ARM pelo artigo 234.º da CRP? 22 - Os artigos 1.º, primeira parte, e 2.º, n.os 1 e 2, do Decreto Regional 5/77/M estão estritamente ligados entre si e têm, por isso, de ser lidos em conjunto. Por via do estatuído em tais dispositivos, e mediante portaria - de que deverá ser dado imediato conhecimento à respectiva assembleia regional -, é lícito ao Governo Regional da Madeira, para ocorrer a despesas indispensáveis e urgentes não previstas ou insuficientemente dotadas no orçamento regional, abrir créditos especiais - cujos montantes não sejam superiores a 10% do valor global do orçamento da Região - na Secretaria Regional do Planeamento, Finanças e Comércio a favor da secretaria regional a que competirem as despesas, com compensação no aumento de previsão de receitas.
Relativamente a esta abertura de créditos contemplada nos preceitos citados, e com compensação no aumento de previsão das receitas, observa-se que se está perante uma possibilidade de alteração orçamental que de modo nenhum se pode situar na esfera de competência do Governo Regional, tal como ela é deduzível do artigo 234.º da CRP, texto actual. Desde logo por importar, por um lado, aumento da despesa total orçamentada e, por outro lado, aumento ainda do total das receitas previstas.
De outra banda, o n.º 2 do artigo 2.º, lido conjugadamente com o n.º 1 do mesmo artigo 2.º e ainda com o artigo 1.º, primeira parte, do Decreto Regional 5/77/M, enquanto estipula que os créditos especiais a abrir com compensação no aumento de previsão de receitas, e cujos montantes fossem superiores a 10% do valor global do orçamento da Região, necessitariam da aprovação da ARM, sugeriria, numa leitura de superfície, não estar em oposição com o disposto no artigo 234.º da CRP, actual redacção.
Com efeito, quando anteriormente se aludiu à repartição de competências, no domínio orçamental, entre as assembleias regionais e os governos regionais, houve oportunidade de salientar que a competência alterativa das assembleias regionais se haveria de aferir, à partida, pela sua competência aprovativa. Ora, à luz dessa primeira leitura, pareceria que o n.º 2 do artigo 1.º do Decreto Regional 5/77/M reservava para a ARM a alteração, nessa parte, do orçamento regional.
Se esse fosse o real sentido do n.º 2 do artigo 2.º, não haveria aqui qualquer afronta à CRP: à ARM estariam a ser plenamente reconhecidos os poderes que a CRP, nesta área, lhe atribui. No entanto, não é isso que se verifica, pois que, como resulta do n.º 1 do artigo 2.º, a correspondente alteração orçamental é, neste caso, feita também por portaria do Governo Regional da Madeira, cabendo à Assembleia Regional, unicamente, a sua aprovação, que, ao cabo e ao resto, mais não é que uma autorização para o Governo Regional alterar o orçamento.
Deste modo, é consentida uma intromissão ilegítima do Governo Regional da Madeira na área da competência parlamentar regional, e isto revela-se tanto mais evidente quanto é certo que, conformemente a princípio geral de direito público português, as delegações de poderes só podem validamente ter lugar quando de modo expresso consentidas por lei ou, se for esse o caso, pela CRP (cf. o Acórdão 7/83 do T. Const., no Diário da República, 2.ª série, n.º 23, de 27 de Janeiro de 1984, e o artigo 114.º, n.º 2, da CRP).
Em última análise, ocorre também aqui infracção ao disposto no artigo 234.º da CRP.
23 - Passando agora à análise dos artigos 1.º, segunda parte, e 3.º do Decreto Regional 5/77/M, cuja articulação é óbvia, verifica-se que, conformemente a tais preceitos, e através da portaria referendada pelo Secretário Regional do Planeamento, Finanças e Comércio, é consentido ao Governo Regional da Madeira, para ocorrer a despesas indispensáveis e urgentes não previstas ou insuficientemente dotadas no orçamento regional, efectuar transferências de verbas por anulação em dotações de despesa, quer as transferências de verbas sejam entre dotações de secretarias regionais diferentes ou entre dotações da mesma secretaria.
Aos governos regionais - este o primeiro comentário que se impõe - não é em absoluto vedado pelo citado artigo 234.º da CRP proceder a transferências de verbas, desde que elas se processem aos níveis mais baixos da especificação das despesas. Isto é, os governos regionais poderão efectuar transferências de verbas para lá do grau de especificação mínimo de facto aprovado pelas assembleias regionais e constitucionalmente imposto, para o orçamento das despesas, nesse artigo 234.º, necessariamente lido em conjugação com o artigo 108.º, n.º 5, da CRP.
Assim, no referido Acórdão 144/85 do T. Const. - cuja doutrina continua aqui a ser recordada e seguida -, entendendo-se que o artigo 20.º, n.º 2, da Lei 40/83, para o qual remete o n.º 3 do artigo 108.º da CRP, exprimia correctamente as directrizes constitucionais sobre esse grau mínimo de especificação das despesas orçamentadas, considerou-se que as alterações que implicassem transferência de verbas ou supressão de dotações entre capítulos, bem como as alterações de natureza funcional, eram da competência exclusiva da AR, doutrina que, pelas razões anteriormente expostas, é aplicável, mutatis mutandis, na plano regional.
Ora, sucede que nos artigos 1.º, segunda parte, e 3.º do Decreto Regional 5/77/M permitem-se, de uma banda, transferências de verbas entre dotações de secretarias regionais diferentes e, de outra banda, entre dotações da mesma secretaria. No que toca às transferências de verbas do primeiro grupo, verifica-se que elas são permitidas por aqueles preceitos regionais - e tomando em conta a classificação orgânica das despesas - ao nível mais elevado da sua especificação, ou seja, ao nível dos departamentos da administração financeira regional.
Neste ponto, só as assembleias regionais, e segundo flui do artigo 234.º da CRP, múltiplas vezes citado, poderiam alterar o orçamento regional. Os artigos 1.º, segunda parte, e 3.º do Decreto Regional 5/77/M são, por isso, e nessa precisa medida, inconstitucionais.
Já no que se refere às transferências de verbas do segundo grupo, transferências dentro da mesma secretaria regional, há que distinguir entre duas situações:
1) Transferências de verbas que envolvam dotações de capítulos diversos ou impliquem alterações de natureza funcional;
2) Transferências que se desenrolem dentro de um capítulo (no plano das divisões ou abaixo destas), mantendo-se, porém, no mesmo sector funcional.
No primeiro caso, e na linha do que se vem dizendo e repetindo, só a ARM estava constitucionalmente autorizada, nos quadros do artigo 234.º da CRP, a proceder a tais alterações orçamentais. No segundo caso, no entanto, nada impedia que o Governo Regional da Madeira procedesse a essas modificações, as quais, dado o seu baixo nível especificativo, se situavam na área da sua competência própria.
Por conseguinte, os artigos 1.º, segunda parte, e 3.º do Decreto Regional 5/77/M são ainda inconstitucionais na parte em que permitem que o Governo Regional da Madeira, relativamente ao orçamento regional, efectue transferências de verbas, dentro da mesma secretaria regional, que envolvam dotações de capítulos diversos ou impliquem alterações de natureza funcional;
e já o não são no segmento em que autorizam esse Governo Regional a efectuar transferências de verbas, dentro de uma só secretaria regional, no interior de um capítulo (no plano das divisões ou abaixo destas) e conservando as verbas transferidas no mesmo sector funcional.
24 - Resta agora analisar a norma do artigo 4.º do Decreto Regional 5/77/M, preceito meramente adjectivo, que dispõe sobre os termos a que deve obedecer, na sua fase inicial, o processo das alterações orçamentais. Dada a sua dependência instrumental das normas dos artigos 1.º, 2.º e 3.º do mesmo diploma legislativo regional, essa norma do artigo 4.º só poderá subsistir relativamente aos segmentos daqueles artigos 1.º e 3.º que foram tidos por não contrários à CRP.
No mais, tal norma será consequencialmente inconstitucional.
VI - Norma da Resolução da Assembleia Regional n.º 4/85/M, que aprovou o orçamento da Região para 1985 (em vigor, por duodécimos, para o ano de 1986), «enquanto previra uma situação deficitária e sem efectiva cobertura».
25 - Dispõe a Resolução da Assembleia Regional n.º 4/85/M, na parte referenciada pelos deputados peticionantes, que a ARM, nos termos das alíneas a) e f) do artigo 22.º do EPRAM, reunida em sessão plenária em 11 de Abril de 1985, resolveu aprovar o orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1985.
Sustentam os mesmos deputados que esta norma é inconstitucional por duas razões:
Por um lado, tal norma havia de ter sido vazada, por força do disposto no artigo 115.º da CRP, em decreto legislativo regional;
Por outro lado, aprovando um orçamento realmente deficitário, violou ainda o artigo 108.º, n.º 6, da CRP.
Será correcta esta linha de raciocínio? 26 - De entre a díade de vícios de inconstitucionalidade ora propostos à investigação, escolhe-se naturalmente, para iniciar a análise, o vício de inconstitucionalidade formal.
A este propósito, começa-se por notar que não teria qualquer sentido uma averiguação que, em termos algo abstractos, procurasse captar a natureza do acto de aprovação do Orçamento, para aí deduzir a sua forma. Seria, na verdade, e por várias razões, uma tarefa necessariamente inconclusiva.
Por um lado, o problema da natureza do acto de aprovação do Orçamento tem de há muito concitado a atenção dos juristas, registando-se as maiores diferenças na posição dos diversos autores, diferenças que, porventura, derivarão do facto de se tratar de um fenómeno complexo e, por isso mesmo, susceptível de ser olhado dos mais diversos ângulos. Por outro lado, e qualquer que fosse a conclusão sobre a natureza de tal acto, sempre o direito positivo poderia vir a estabelecer para ele a forma de lei, forma que, pela sua particular significação jurídica, sempre acabaria por se repercutir na própria natureza do acto aprovativo.
O problema da forma do acto de aprovação do Orçamento tem assim de ser resolvido, e acima de tudo, por recurso ao direito positivo.
Relativamente ao OE, a CRP, texto de 1982, expressamente estabelece que a sua aprovação reveste a forma de lei [artigos 164.º, alínea g), e 169.º n.º 2].
Todavia, e no que se refere aos orçamentos regionais, não existe norma paralela na CRP.
O artigo 229.º da CRP, nas alíneas a) e b), refere-se em termos genéricos, e respectivamente, ao poder legislativo e ao poder regulamentar das regiões autónomas, e sobre a forma dos actos co-envolvidos no exercício dessas atribuições - dada a natureza de tais actos, aí claramente explicitada - não existirão dúvidas de maior.
Nas alíneas seguintes, porém, o artigo 229.º alude a uma série de outros poderes mais particulares das mesmas regiões, sugerindo nalguns casos - e apenas nalguns casos - a forma dos actos públicos que hão-de resultar do exercício desses poderes.
Precisamente numa dessas outras alíneas, na alínea l), dispõe o artigo 229.º que às regiões autónomas cabe o poder de «aprovar o plano económico regional, o orçamento regional e as contas da região e participar na elaboração do plano nacional». E, embora no que toca em especial ao acto de aprovação do orçamento regional não seja dada directamente pelo artigo 229.º qualquer indicação sobre a forma do mesmo, certo é que, numa visão sistemática da CRP, se deve também aqui aplicar, por analogia, a regra já antes citada e decorrente dos artigos 164.º, alínea g), e 169.º, n.º 2, da CRP.
Assim, e nesta perspectiva de concordância, terá de entender-se que, assim como a CRP quer a forma de lei para o acto de aprovação do OE por parte da AR, igualmente a deverá querer para o acto de aprovação dos orçamentos regionais por parte das assembleias das regiões autónomas.
A isto não obsta o facto, é evidente, de o EPRAM, no artigo 23.º, n.º 3 (norma cuja constitucionalidade não está aqui em apreciação), estipular que a aprovação do orçamento regional há-de revestir a forma de resolução. Esta situação significará simplesmente que, em tal ponto, o EPRAM se furtou ao figurino constitucional. Aliás, o EPARAA, que, na sua primitiva versão, exprimia solução legislativa similar à constante do artigo 23.º, n.º 3, do EPRAM (cf. o artigo 28.º, n.º 3), passou, depois das alterações nele introduzidas pela Lei 9/87 - e em conformidade agora com a CRP -, a dispor, no artigo 28.º, n.º 1, que o acto de aprovação do orçamento regional haveria de revestir a forma de decreto legislativo regional.
Assim, a ARM, ao aprovar o orçamento da Região para 1985 através da Resolução da Assembleia Regional n.º 4/85/M, violou o disposto no artigo 115.º, n.º 1, da CRP, que preceitua que os actos legislativos das regiões deverão revestir a forma de decreto legislativo regional. Concorre, pois, no caso, a apontada inconstitucionalidade formal quanto à norma daquela resolução que aprovou o orçamento em causa.
27 - Resolvida esta questão, há agora que passar a analisar se a norma em exame, enquanto incide sobre um orçamento apontado como deficitário pelos deputados peticionantes, violará ou não o princípio constitucional do artigo 108.º, n.º 6, da CRP (princípio do equilíbrio orçamental).
Explanando tal princípio, dispõe o artigo 108.º, n.º 6, que o OE deve prever as receitas necessárias para cobrir as despesas.
Este princípio, directamente virado para o OE, não pode deixar de ser aplicado a nível regional. Uma interpretação sistemática da CRP, pelos motivos já antes desenvolvidos no capítulo V a propósito de uma situação similar, impõe necessariamente esta solução.
Qual, no entanto, o sentido e alcance do princípio, válido quer a nível estadual quer a nível regional? «O equilíbrio», escreve Sousa Franco, Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, p. 171, «pode ser calculado numa perspectiva ex ante ou ex post.
O primeiro seria o equilíbrio do Orçamento em sentido estrito (ou de previsão):
haveria, então, equilíbrio na previsão orçamental. O segundo seria o equilíbrio da conta (documento onde se registam os resultados finais da execução orçamental): era um equilíbrio de realização.» O n.º 6 do artigo 108.º da CRP, ao dizer que «o Orçamento deve prever as receitas necessárias para cobrir as despesas», afirma o princípio de equilíbrio numa perspectiva ex ante, isto é, em relação a um orçamento cuja previsão de receitas e despesas não foi ainda confrontada com a realidade existente aquando do fecho do período financeiro (o ano civil). Isto é claro e indiscutível.
Terá, porém, a CRP considerado o princípio, nessa leitura ex ante, numa dimensão meramente formal, ou antes, e acima de tudo, numa dimensão substancial? A propósito, escreve Sousa Franco, ob. cit., p. 713:
O equilíbrio formal é uma mera expressão da igualdade entre as receitas contabilísticas (ou os recursos que as substituem) e as despesas ou afectações previstas (ou realizadas): há então necessária situação de equilíbrio em qualquer orçamento elaborado com um mínimo de rigor.
O equilíbrio substancial, como expressão de uma relação interna entre certos tipos de receitas e certos tipos de despesas, que permitem julgar os efeitos de cada orçamento para além do seu período de execução, denuncia o modo como se garante uma acção neutra (ou funcional) e se assegura uma cobertura ortodoxa (ou heterodoxa) dos recursos durante o período de execução.
Daqui se vê que o equilíbrio substancial, fruto de uma particular visão económico-financeira do Orçamento, exige que o equilíbrio se verifique sectorialmente, isto é, em zonas bem determinadas do próprio Orçamento (quadrantes orçamentais em que certos tipos de receitas se terão, em via de princípio, de equivaler ou sobrepor a certos tipos de despesas). Assim, e nesta óptica substancial, se tem considerado haver equilíbrio orçamental sempre que ele se registe entre despesas efectivas e receitas efectivas, ou entre despesas ordinárias e receitas ordinárias, ou ainda entre despesas correntes e receitas correntes.
Esclarecido, através destas breves considerações, o conceito de equilíbrio orçamental, ora na sua vertente formal ora na sua vertente material, torna-se evidente, a partir daqui, que no n.º 6 do artigo 108.º da CRP se não propugna, a este respeito, qualquer critério de ordem material: nele não se exige - como seria mister se fosse esse o caso - que no Orçamento, neste ou naquele quadrante, se hajam forçosamente de contrapor, em termos de perfeito equilíbrio, certos tipos de receitas a certos tipos de despesas. Antes - e como é próprio da regra de equilíbrio formal, que afinal estabelece - se limita a determinar que entre as receitas e as despesas previstas, globalmente consideradas umas e outras, tem de se registar ou uma perfeita equivalência (orçamento equilibrado em sentido estrito) ou um excesso das receitas em relação às despesas (orçamento superavitário ou equilibrado em sentido amplo). No sentido de que no n.º 6 do artigo 108.º da CRP se exprime uma regra de equilíbrio meramente formal do Orçamento pronunciaram-se, aliás, Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., vol. I, p. 470).
28 - Posto isto, e debruçando agora a atenção sobre o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1985, aprovado pela Resolução da Assembleia Regional n.º 4/85/M, surge muito naturalmente a interrogação: tal Orçamento é, de facto, deficitário, a ponto de contrariar a regra de equilíbrio orçamental consignada no artigo 108.º, n.º 6, da CRP? Acentuam os deputados peticionantes que nesse orçamento regional se prevê um défice de 12947208 contos, défice real, que não pode ser coberto pela receita de igual montante, por fictícia, inscrita no quadro II (receitas de capital/passivos financeiros). Este ponto de vista, adiante-se já, é, à luz das considerações anteriores, de adoptar inteiramente.
É certo que no quadro I, onde se faz a síntese orçamental, se regista, sob o ponto 8, o défice de 17947208 contos, e certo é ainda que no quadro II tal défice se mostra contabilisticamente compensado com a receita de capital inscrita no capítulo dos passivos financeiros (18197208 contos).
Segundo a classificação económica das receitas públicas, constante do citado despacho do Ministro das Finanças de 24 de Agosto de 1976, dentro do agrupamento das receitas de capital inscreve-se o capítulo dos «passivos financeiros» (capítulo 12), que compreende as receitas resultantes de empréstimos. E assim, à primeira vista, pareceria que o Orçamento em análise respeitaria a regra do equilíbrio formal, expressa no artigo 108.º, n.º 6, da CRP e válida ainda para o nível autonómico-regional.
No entanto, esta inclinação inicial não resiste a uma análise mais aturada da peça orçamental em exame. Na verdade, tal inclinação de princípio partia do pressuposto de que a referida receita de 18197208 contos era tão real como as demais receitas inscritas no orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1985, na medida em que todas as receitas e também todas as despesas, em princípio ao menos, são previsões apenas, previsões susceptíveis de confirmação ou infirmação pela evolução posterior dos acontecimentos.
Ora, esse pressuposto, a um segundo exame, veio-se a revelar inexacto. O que verdadeiramente sucede é que a receita de 18197208 contos não é, toda ela, autêntica previsão de certa entrada orçamental. O pressuposto de que se estava a partir, sugerido pela leitura isolada dos quadros I e II do Orçamento, era afinal completamente falso.
29 - Para se concluir que assim é bastará, com efeito, considerar o que complementarmente se escreveu noutro lugar do Orçamento em análise (cf. o n.º 5 - Financiamento do défice):
O défice orçamental previsto para 1985 é de 17947208 contos. Contribuem para este valor o défice corrente, no montante de 2641313 contos e o défice de capital (15305895 contos).
No défice de capital estão incluídas as despesas com os investimentos do Plano (12032760 contos), que durante o ano de 1985 se destinarão fundamentalmente à execução das obras em curso.
Para cobertura deste défice recorrer-se-á ao crédito interno, em conformidade com a Lei do Orçamento para 1985, Lei 2-B/85, de 28 de Fevereiro, obtendo um financiamento de 5 milhões de contos, cuja autorização será solicitada à Assembleia Regional.
De acordo com a referida lei, as condições do empréstimo serão as seguintes:
a) A taxa de juro não poderá exceder a taxa de desconto do Banco de Portugal;
b) A amortização será em dez anuidades, a partir de 1991.
Do défice, que não dispõe da necessária cobertura financeira (12947208 contos), 9038122 contos correspondem à inclusão dos encargos com os financiamentos anteriormente obtidos, incluindo o adiantamento, e 3909086 contos relativos a compromissos a satisfazer no corrente ano, de acordo com a presente proposta orçamental.
De salientar que em 1984 a execução material foi superior à execução orçamental em 4396946 contos.
A cobertura desta parte do défice terá de ser encontrada em termos de solidariedade nacional e de acordo com as soluções que vierem a ser definidas para o futuro, tendo em conta a indispensável alteração dos actuais critérios de transferências do OE para a RAM.
Note-se, em primeira linha, que neste trecho se reconhece expressamente, e bem, que o défice, quanto a 12947208 contos, não dispõe da necessária cobertura financeira. Na realidade, aí se revela, com toda a clareza, que a receita de capital de 18197208 contos, referida no quadro II, é verdadeira previsão apenas enquanto se refere a um empréstimo interno de 5000000 contos, a autorizar pela Assembleia Regional.
No mais, tal receita de 18197208 contos não pode ser encarada como de realização possível no decurso do período financeiro, ou seja, como previsão, sendo assim, e nessa parte, simples formulação contabilístico-orçamental, desprovida de real conteúdo.
Em conclusão, não se regista o equilíbrio formal entre o conjunto de despesas e receitas previstas, constitucionalmente exigido, pelo que a norma da Resolução da Assembleia Regional n.º 4/85/M que aprovou o orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1985 infringe o disposto no artigo 108.º, n.º 6, da CRP, na sua aplicação à área autonómico-regional, e é por isso materialmente inconstitucional.
VII - O artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do EPARAA
30 - Estipula o artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do EPARAA que compete à ARA «aprovar o orçamento regional discriminado por tipos de receitas e por dotações globais correspondentes às despesas de funcionamento e ao conjunto dos programas de investimento de cada secretaria regional». Esta norma tem estreito parentesco com a norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM (na sua última redacção), que similar competência reconhece à ARM.
Relativamente à norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, os deputados peticionantes, entendendo que ela, na parte em que se refere às despesas, infringia o princípio da especificação orçamental, decorrente dos artigos 108.º e 234.º da CRP, pediram unicamente a declaração de inconstitucionalidade desse segmento. Agora, invocando a violação do mesmo princípio constitucional por banda da norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do EPARAA, tanto na metade em que alude à especificação das receitas como na metade em que alude à especificação das despesas, requereram, mal-grado a utilização de uma linguagem algo defeituosa, a declaração de inconstitucionalidade desta norma na sua totalidade.
Apesar da diferença de âmbito de um e outro destes pedidos, certo é que no capítulo IV deste acórdão, e pelas razões então expendidas, se averiguou a (in)constitucionalidade da norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM em toda a sua extensão.
Dada a similitude das situações, dá-se aqui por repetida a argumentação desenvolvida a propósito da norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM nesse capítulo IV, argumentação que neste momento se entende como referida, e nas linhas gerais, à norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do EPARAA.
31 - Tal como aí, e na sequeência da mesma linha expositiva, se conclui agora, e em paralelo, que a norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do EPARAA ofendia a CRP, na sua primitiva textualidade; e que depois da revisão introduzida pela Lei Constitucional 1/82 continuou a ser inconstitucional, por violação do disposto no artigo 234.º da CRP, texto actual, integrado pelo princípio da especificação tal como ele é afirmado, para as receitas e para as despesas, no artigo 108.º, n.os 1, alínea a), 3 e 5.
VIII - Artigos 10.º, n.º 1, 12.º, n.os 3 e 4, 13.º, 14.º e 19.º, n.os 1 e 2 do
Decreto Regional 3/78/A
32 - Dispõe o leque de artigos objecto do exame de constitucionalidade que, sob este novo capítulo, se inicia:
1 - A proposta de orçamento conterá a discriminação das receitas por tipos e das despesas na parte respeitante às dotações globais correspondentes às funções das secretarias regionais.
Atraso na proposta do orçamento
3 - Se a Assembleia Regional aprovar o plano anual e, em sua execução, forem autorizadas pelo Governo Regional despesas de capital, estas poderão ser efectuadas ao abrigo daquela aprovação enquanto não for aprovado o orçamento.
4 - O disposto nos números anteriores cessará no primeiro dia do mês seguinte ao decurso do prazo mínimo de quinze dias sobre a aprovação do orçamento.
1 - O orçamento da Região será elaborado pelo Governo Regional de acordo com as resoluções que tiverem incidido sobre as propostas do orçamento e do plano regionais.
2 - Nas especificações das dotações o Governo Regional dará prioridade às obrigações decorrentes de lei ou de contrato e, seguidamente, à execução de programas ou projectos plurianuais e outros empreendimentos constantes do plano regional anual, devendo ainda assegurar a necessária correcção entre as previsões orçamentais e a evolução da conjuntura.
Decreto regulamentar orçamental
1 - O orçamento da Região será posto em execução pelo Governo Regional através de decreto regulamentar, de modo que possa começar a ser executado no início do ano económico a que diz respeito, excepto nos casos previstos nos n.os 2 a 4 do artigo 12.º 2 - O diploma referido no número anterior conterá, além das demais disposições reguladoras ou orientadoras da execução orçamental, a especificação das receitas pertencentes à Região, com discriminação suficiente de cada artigo no orçamento, bem como o mapa das despesas autorizadas, pelo menos com a discriminação dos capítulos de cada divisão administrativa.
1 - Para ocorrer a despesas indispensáveis e urgentes não previstas ou insuficientemente dotadas no orçamento poderá o Governo Regional, após autorização da Assembleia Regional e, no caso de esta se não encontrar reunida em plenário, da comissão competente, mandar abrir créditos especiais com compensação no aumento provisional de receitas até ao limite máximo de 20% do valor total das receitas orçamentais aprovadas pela Assembleia Regional.
2 - As transferências de verbas entre secretarias regionais diferentes carecem também de autorização da Assembleia Regional, nos termos do número anterior.
Relativamente a estas normas os deputados requerentes põem em evidência diversos vícios de inconstitucionalidade e, a propósito e em resumo, afirmam o seguinte:
Que todas elas padecem de inconstitucionalidade orgânica;
Que a norma do artigo 10.º, n.º 1, infringe o princípio da especificação do artigo 108.º da CRP;
Que aquelas normas, todas elas, enquanto restringem os poderes da ARA em favor do respectivo Governo Regional, violam o artigo 234.º da CRP; e que essa violação é ainda mais evidente no que toca às normas do artigo 19.º, n.os 1 e 2, na parte em que prevêem a abertura de créditos especiais sem respeito pelos termos e pela forma a que deve obedecer qualquer revisão orçamental, com a agravante ainda de atribuírem a uma comissão parlamentar competências próprias da ARA;
E que a norma do artigo 13.º, n.º 1, ao dispor que o orçamento é aprovado sob a forma de resolução, contraria o preceituado no artigo 115.º da CRP.
De imediato, e pela mesma ordem, se apreciarão os vícios de inconstitucionalidade alinhados pelo apontado grupo de 25 deputados contra certas normas do Decreto Regional 3/78/A.
33 - O primeiro vício referido pelos deputados requerentes é o da inconstitucionalidade orgânica, o que significa que, do seu ponto de vista, a ARA não era constitucionalmente competente para emitir as normas dos artigos 10.º, n.º 1, 12.º, n.os 3 e 4, 13.º, 14.º e 19.º, n.os 1 e 2, do Decreto Regional 3/78/A. Não explicam, porém, qual o órgão de soberania que, nessa sua particular perspectiva, seria realmente o competente.
O Decreto Regional 3/78/A é a lei de enquadramento do orçamento regional dos Açores. Por isso, a situação proposta é aqui em tudo similar à da (in)constitucionalidade orgânica das normas dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do Decreto Regional 5/77/M, normas que deveriam ser, como então se disse, mero capítulo de uma lei de enquadramento do orçamento regional da Madeira (cf. capítulo V deste acórdão). Essa (in)constitucionalidade orgânica das apontadas normas do Decreto Regional 5/77/M foi objecto de detalhada análise nesse capítulo V e toda a argumentação então aí expendida, dada a identidade das situações, se dá agora por repetida e para aqui transportada relativamente às normas dos artigos 10.º, n.º 1, 12.º, n.os 3 e 4, 13.º, 14.º e 19.º, n.os 1 e 2, do Decreto Regional 3/78/A.
Assim, e seguindo-se tal linha de raciocínio, se conclui que a ARA, ao tempo da emissão das normas em causa (1978), era, de facto, competente para legislar sobre o enquadramento orçamental regional, competência que só lhe foi retirada com a revisão constitucional de 1982. Por conseguinte, e de um ponto de vista orgânico, as normas dos artigos 10.º, n.º 1, 12.º, n.os 3 e 4, 13.º, 14.º e 19.º, n.os 1 e 2, do Decreto Regional 3/78/A não são constitucionalmente insolventes.
34 - Referem depois os deputados peticionantes que a norma do artigo 10.º, n.º 1, do Decreto Regional 3/78/A viola o princípio da especificação, deduzível do artigo 108.º da CRP.
Já noutros lugares deste acórdão, muito particularmente no capítulo IV, quando se averiguou da inconstitucionalidade do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, se teve ocasião de pôr em relevo que o princípio da especificação, consubstanciado no artigo 108.º, n.os 1, alínea a), 3 e 5, da CRP, e directamente virado para o OE, era, em quadro de interpretação sistemática do texto constitucional, de aplicação ainda às regiões autónomas. Dentro desta interpretação alargada do artigo 108.º, n.os 1, alínea a), 3 e 5, o princípio da especificação tem de valer assim, e também, para os orçamentos regionais.
Todavia, o artigo 10.º, n.º 1, do Decreto Regional 3/78/A refere-se unicamente ao grau de discriminação a que deve obedecer a exposição das receitas e despesas na proposta de orçamento a apresentar pelo Governo Regional à ARA. É natural que, logo nessa proposta, o Governo Regional explicite devidamente o plano financeiro anual e leve essa explicitação a um ponto igual àquele que é de exigir do próprio orçamento. Mas, se certo preceito da lei de enquadramento orçamental - e é esse o caso do artigo 10.º, n.º 1, do Decreto Regional 3/78/A - dispensar a proposta de orçamento de levar a especificação das receitas e despesas a um grau de desmultiplicação idêntico ao que é exigido para o próprio orçamento registar-se-á, mesmo assim, inconstitucionalidade? Prima facie, pareceria que, sendo o princípio da especificação de imediato afirmado apenas para o orçamento, nenhuma inconstitucionalidade existiria no facto de o n.º 1 do artigo 10.º do Decreto Regional 3/78/A exigir da proposta de orçamento regional um baixo grau de desaglutinação, seja em relação às receitas, seja em relação às despesas. De facto, e nesta mesma ordem de ideias, poderia ainda argumentar-se que as insuficiências da proposta de orçamento não impediriam que a ARA, em momento ulterior, descondensasse a proposta e, no uso da competência que lhe é conferida pelo artigo 234.º da CRP, aprovasse afinal um orçamento devidamente explicativo. Daí, concluir-se-ia a não inconstitucionalidde de tal norma.
Esta argumentação, contudo, não resiste a um mais profundo exame da situação. Seria, na verdade, absurdo que, dada a estreita dependência existente entre a proposta de orçamento e o orçamento, pudesse aquela escapar à regra da especificação directamente expressa na CRP, é exacto apenas para o orçamento. É que, se assim pudesse ser, então o Governo Regional estaria autorizado, em derradeira análise, a apresentar uma proposta que se limitasse, simplesmente, a referir, e em bloco, duas previsões globais:
uma de receitas, outra de despesas. Ora isto seria inadmissível.
Na óptica constitucional - e a lógica do sistema impõe forçosamente este entendimento -, a mesma especificação que é reclamada do orçamento Regional reclamada é ainda da respectiva proposta. Ou, por outras palavras, o Governo Regional tem de propor um orçamento que, por hipótese aprovado sem alterações, ainda assim satisfizesse plenamente o princípio da especificação, tal como ele é constitucionalmente afirmado.
Sendo este o alcance da determinação constitucional em causa, a norma do n.º 1 do artigo 10.º é então inconstitucional, já que a especificação por ela postulada é idêntica à exigida para o orçamento regional da Madeira pelo artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, valendo aqui mutatis mutandis as considerações anteriormente feitas, a propósito, no capítulo IV, onde se concluiu que tal norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM, precisamente por se contentar com um orçamento demasiado sintetizado no campo das «entradas» e «saídas», era violadora da CRP.
35 - Agora, e propondo para análise o terceiro vício referido por aquele grupo de 25 deputados contra o Decreto Regional 3/78/A, a interrogativa: não violarão as normas dos artigos 10.º, n.º 1, 12.º, n.os 3 e 4, 13.º, 14.º e 19.º, n.os 1 e 2, desse diploma regional o artigo 234.º da CRP, na medida em que restringem os poderes da ARA (à qual cabe, nos termos daquele dispositivo, aprovar e alterar o orçamento regional), cometendo inconstitucionalmente ao Governo Regional incumbências nessa área? Pela inconstitucionalidade de tais normas, e por esse motivo, se pronunciou o grupo de 25 deputados requerentes, salientando, em particular, que, por essa forma, era configurado um sistema dualista similar ao que decorria da redacção originária do artigo 108.º da CRP, inteiramente inaplicável, nesse ponto, às regiões autónomas. Será exacta esta visão das coisas? O n.º 1 do artigo 10.º - na sequência do artigo 9.º, n.º 1, que determina que a proposta de orçamento é de iniciativa do Governo Regional dos Açores - dispõe sobre determinada vertente, a vertente discriminativa da proposta, e, por esse lado, como se acaba de ver, é inconstitucional. No entanto, e pelo que se refere a eventual confronto com o artigo 234.º da CRP, não se observa qualquer inconstitucionalidade: a competência da ARA, reconhecida por este preceito constitucional, para aprovar o respectivo orçamento regional não é minimamente restringida pelo artigo 10.º, n.º 1, do Decreto Regional 3/78/A.
Para o caso de haver atraso na aprovação do orçamento, o n.º 3 do artigo 12.º permite que o Governo Regional, em execução do plano anual, já aprovado pela ARA, autorize despesas de capital, que poderão ser então efectuadas ao abrigo daquela aprovação; e o n.º 4 do artigo 12.º determina que o disposto no n.º 3, e também nos n.os 1 e 2 (estes estatuindo sobre a manutenção em vigor, por duodécimos, do orçamento do ano anterior, com as alterações introduzidas durante a sua execução), cessará no primeiro dia do mês seguinte ao decurso do prazo mínimo de quinze dias sobre a aprovação do orçamento.
Segundo o artigo 234.º da CRP, compete à ARA aprovar o orçamento regional, e consequentemente, através dessa aprovação, autorizar, no decurso do ano económico a que respeita, a cobrança das receitas e a realização das despesas nele previstas. Isto o que, em princípio, terá de suceder. Esta regra não é, porém, absoluta. Admite, pelo menos, uma excepção, expressamente prevista no artigo 108.º, n.º 7, da CRP, e aplicável, em interpretação sistemática do texto constitucional, aos orçamentos das regiões autónomas.
De acordo com o n.º 7 desse artigo 108.º, «a proposta do orçamento é apresentada e votada nos prazos fixados na lei, a qual prevê os procedimentos a adoptar quando aqueles não puderem ser cumpridos». Por conseguinte, e segundo este preceito, com a amplitude significativa que para de resultará de uma interpretação sistemática da CRP, cabe à lei a definição dos procedimentos a adoptar em situação de atraso na aprovação do orçamento, seja estadual, seja regional.
No entanto, a lei, à qual pertence, em caso de atraso na aprovação da proposta de orçamento (estadual ou regional), prever os procedimentos a adoptar, não pode nunca, no desenvolvimento dessa regulamentação medio tempore, ser pura e simplesmente arbitrária. Antes tem de definir um sistema em que os procedimentos orçamentais intercalares a adoptar, por um lado, exprimam uma vontade parlamentar presumida e, por outro lado, respeitem certos princípios constitucionalmente estabelecidos para o orçamento, como, v. g., o do equilíbrio formal consignado no artigo 108.º, n.º 6, da CRP.
Poderão, porventura, existir dúvidas sobre se, no caso, não se terá ainda respeitado essa pressuposta vontade parlamentar. Na realidade, as normas dos n.os 3 e 4 do artigo 12.º, através do regime transitório que estabelecem, apelam para um procedimento orçamental intercalar que, quiçá, poderia ser considerado ainda como conforme à vontade presumida da ARA. É que esta ARA, uma vez aprovado o plano anual - e dada a estreita interdependência existente entre este e o orçamento regional, interdependência que melhor se analisará no capítulo seguinte deste acórdão (capítulo IX) -, não poderia, em boa lógica, deixar de prever nesse orçamento as despesas de capital necessárias à execução do plano anual, já por ela aprovado, e, por isso, de querer talvez essas despesas, mesmo até no período de tempo em que, por atraso na aprovação do orçamento regional, não estavam ainda constitucionalmente autorizadas.
Todavia, este raciocínio não será de todo seguro. Apesar da sua íntima ligação, plano anual e orçamento são realidades distintas, e assim ilícita, porventura, a transposição da vontade parlamentar de um nível para outro. Mas se, nesta perspectiva, poderão existir dúvidas sobre se foi ou não acatado aqui o requisito do respeito pela vontade parlamentar presumida, questão que se deixa em aberto, certo é que esse regime orçamental intercalar desobedeceu, e claramente, ao princípio do equilíbrio consagrado no artigo 108.º, n.º 6, da CRP.
Com efeito, os n.os 3 e 4 do artigo 12.º em análise definem um regime orçamental medio tempore, em que se prevê a realização de despesas de capital sem a necessária contrapartida em receitas de montante equivalente.
Isto é constitucionalmente inadmissível, e por essa razão as normas nos n.os 3 e 4 infringem a CRP.
36 - Relativamente ao artigo 13.º, n.º 1, e ainda que por outras razões, o juízo final não poderá deixar de ser idêntico. Na verdade, aí se dispõe que o Governo Regional elabora o orçamento da Região de acordo com as resoluções da Assembleia Regional que tiverem incidido sobre as propostas do orçamento e do plano regionais, regime em patente oposição com o preceituado no artigo 234.º da CRP (que preceitua que é atribuição das assembleias regionais a aprovação do orçamento regional): por um lado, porque tal regime limita a intervenção da ARA à aprovação, já não do orçamento, mas como que de uma autorização, mais ou menos desenvolvida, de orçamento; e, por outro lado, porque esse mesmo regime comete ao Governo Regional a subsequente elaboração, esteada nas resoluções que tiverem incidido sobre as propostas do orçamento e do plano regionais, do próprio orçamento da Região.
Como se acaba de referir, esta solução normativa é proibida pelo artigo 234.º da CRP. E tal proibição não pode ser ladeada, uma vez que a competência das assembleias regionais, nesta área, é indelegável (cf. o que, a propósito, se escreveu no capítulo V, aquando da apreciação da inconstitucionalidade material do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto Regional 5/77/M).
No n.º 2 do artigo 13.º estabelecem-se as regras a seguir pelo Governo Regional na elaboração do orçamento da Região. Dada a dependência da norma do n.º 2 da norma do n.º 1 do artigo 13.º, a inconstitucionalidade desta consequência a inconstitucionalidade daquela outra, cuja subsistência, por si só, não teria qualquer lógica.
Também as normas do artigo 14.º, n.os 1 e 2, em vista da sua íntima ligação com a norma do n.º 1 do artigo 13.º, e como de imediato se demonstrará, são subsequentemente inconstitucionais.
O n.º 1 do artigo 14.º determina que o orçamento da Região seja tempestivamente posto em execução pelo Governo Regional através de decreto regulamentar; e o n.º 2 do artigo 14.º dispõe sobre o conteúdo desse diploma regional. Ora, se é inconstitucional, por violação do artigo 234.º da CRP, a norma do n.º 1 do artigo 13.º do Decreto Regional 3/78/A que comete ao Governo Regional a elaboração do orçamento da Região, não podem deixar de ser igualmente inconstitucionais, e por derivação, as normas dos n.os 1 e 2 do artigo 14.º, que se referem à execução desse orçamento e que, por isso mesmo, são puramente instrumentais em relação à norma do artigo 13.º, n.º 1.
Esta conclusão, pelo que respeita à norma do n.º 1 do artigo 14.º, radica-se muito particularmente no facto de a execução orçamental ali prevista se referir a orçamentos inconstitucionais, isto é, a orçamentos elaborados pelo Governo Regional. Se não fora essa circunstância, tal norma, naturalmente, não seria consequencialmente contrária à CRP, já que, segundo esta, os governos regionais são competentes [artigos 229.º, alínea b), e 234.º] para fazer executar os orçamentos aprovados pelas assembleias regionais.
37 - Por seu lado, o artigo 19.º dispõe sobre as alterações orçamentais: no n.º 1, que, em situação de urgência, o Governo Regional, após autorização da Assembleia Regional e, no caso de esta não se encontrar reunida em plenário, da comissão competente, poderá, dentro de certos limites, abrir créditos especiais com compensação no aumento provisional das receitas; e no n.º 2, que as transferências de verbas entre secretarias regionais diferentes carecem também de autorização da Assembleia Regional nos termos do número anterior.
Já noutros passos destes arestos (cf. capítulos IV e V) se citou a doutrina do Acórdão 144/85, do T. Const. - retomada, aliás, no Acórdão 317/86, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 11, de 14 de Janeiro de 1987 -, doutrina segundo a qual, no que toca aos níveis mais elevados da especificação das receitas e despesas, o OE, no decurso da sua execução, pode ser alterado desde que se utilize a forma processual inicialmente exigida para a sua aprovação (proposta de lei de alteração apresentada pelo Governo, seguida de lei de revisão do Orçamento, aprovada pela AR). Esta doutrina é igualmente de adoptar, com as devidas modificações, no plano regional. Isto quer significar que as assembleias regionais, mediante prévia proposta dos governos regionais, estão constitucionalmente autorizadas a rever, por força do artigo 234.º da CRP, e em níveis correspondentes, o orçamento regional.
Já anteriormente (cf. capítulo V), ao investigar-se a inconstitucionalidade material do n.º 2 do artigo 2.º do Decreto Regional 5/77/M, se concluira, perante situação em tudo semelhante à presente, pela inconstitucionalidade daquela norma. E outra não pode agora ser a conclusão face às normas dos n.os 1 e 2 do artigo 19.º, que cometem à ARA, não a função de alterar, sob proposta do Governo Regional, certos passos do orçamento, mas apenas o papel de autorizar o Governo Regional a fazer ele próprio certas alterações orçamentais.
Este regime ofende, pois, o disposto no artigo 234.º da CRP, e isto tanto mais quanto é certo que se trata de uma competência indelegável.
Dado o juízo de inconstitucionalidade a que, por estas razões, se chegou sobre as normas dos n.os 1 e 2 do artigo 19.º, desnecessário se torna averiguar ainda da validade do segundo argumento desenvolvido, a esse respeito, pelos deputados peticionantes: o de que a mera autorização pela comissão competente da ARA (a CAEF, prevista no artigo 31.º do Regimento da Assembleia Regional dos Açores [RARA], aprovado pela Resolução 4/84/A, in Diário da República, 1.ª série, n.º 46, de 23 de Fevereiro de 1984) era inaceitável nos quadros da CRP.
38 - Finalmente, resta ver se a norma do artigo 13.º, n.º 1, do Decreto Regional 3/78/A, ao permitir - segundo a leitura dos 25 deputados peticionantes - que o orçamento da Região seja aprovado por mera resolução, viola ou não o artigo 115.º da CRP.
Já anteriormente, no capítulo IV deste acórdão, se averiguou se a aprovação do orçamento regional da Madeira, através da Resolução da Assembleia Regional n.º 4/85/M, era ou não formalmente inconstitucional. Na altura a conclusão foi a da inconstitucionalidade, por esse motivo, de tal norma aprovativa.
Essa conclusão seria igualmente de transpor para aqui, e sem mais considerações, se fosse exacto o pressuposto de que partem os deputados requerentes, isto é, de que, por virtude do disposto no artigo 13.º, n.º 1, do Decreto Regional 3/78/A, a ARA aprova então, e de facto, o orçamento regional. Ora, já se viu que não é isto que sucede.
Neste capítulo VIII, e suo tempore, se referiu que o artigo 13.º, n.º 1, limitava a intervenção da ARA à aprovação, já não do orçamento, mas como que de uma autorização, mais ou menos desenvolvida, de orçamento. Então, e por se considerar que tal norma infringia o artigo 234.º da CRP, se concluiu pela sua inconstitucionalidade material. E ainda que se pudesse entender que essa inconstitucionalização imediatamente se referia apenas ao sector da norma que fazia a distribuição de competências, em matéria orçamental, entre a Assembleia Regional e o Governo Regional dos Açores - e não foi essa a conclusão a que então se chegou -, sempre se teria de concluir agora que essa mesma norma do artigo 13.º, n.º 1, no segmento em que se referia à forma do acto autorizativo nele previsto, era também, e consequencialmente, inconstitucional. De facto, tal segmento normativo sobre a forma de um acto que, por inconstitucional, não era já passível de vir a ser praticado de futuro não poderia logicamente subsistir.
Assim, e ainda que com outra fundamentação, se chegaria à inconstitucionalidade dessa norma do artigo 13.º, n.º 1, também na parte em que dispõe que a ARA se há-de pronunciar por resolução sobre a proposta de orçamento.
IX - Artigos 3.º e 5.º, n.º 1, da Resolução da Assembleia Regional n.º 6/85/A 39 - Estipulam o seguinte os artigos objecto de investigação de inconstitucionalidade neste capítulo:
1 - A discussão dos planos a médio prazo e anual versa sobre as grandes opções globais e sectoriais de desenvolvimento regional e as linhas gerais de actuação do Governo no período respectivo, bem como sobre os investimentos previstos.
2 - A discussão do orçamento versa sobre os fundamentos e objectivos da política orçamental e sobre os recursos financeiros, bem como sobre a aplicação que destes farão os diversos departamentos do Governo.
1 - Haverá apenas votações globais, uma que versa sobre o plano a médio prazo, outra sobre o plano anual, discriminado por programas de investimento, e outra sobre o orçamento, discriminado por dotações globais correspondentes às despesas de funcionamento e ao conjunto de programas de investimento.
A propósito destas normas - importa agora relembrá-lo - salientam os deputados requerentes que a primeira (artigo 3.º) restringe o âmbito da discussão do orçamento e do plano e que a segunda (artigo 5.º, n.º 1) reduz a uma só votação, de carácter global, o processo de deliberação parlamentar relativo ao plano, bem como o relativo ao orçamento, os quais são objecto de uma votação em bloco, excluindo-se assim, e do mesmo passo, a própria possibilidade de apresentação e votação de propostas de alteração na especialidade, tudo, aliás, em contraste com o disposto no artigo 234.º da CRP. Que dizer desta argumentação? 40 - O RARA - publicado no Diário da Assembleia Regional dos Açores, n.º 8, de 4 de Setembro de 1976 -, a par do processo legislativo comum (título V) e dos processos legislativos especiais (título VI), previa ainda no título VII, sujeito à rubrica «Outros processos especiais», o processo referente à aprovação do plano, do orçamento e das contas regionais (capítulo I do título VII).
No artigo 167.º - precisamente situado no capítulo I do título VII do RARA - dispunha-se, para o processo de aprovação do plano, do orçamento e das contas regionais, o seguinte:
A discussão e votação regular-se-ão segundo as regras do processo legislativo comum, ou segundo normas que o plenário aprovar para o efeito, quando o julgar mais conveniente.
Ora, foi exactamente ao abrigo deste dispositivo do Regimento que a ARA emitiu a Resolução da Assembleia Regional n.º 6/85/A, através da qual, e ao mesmo tempo que subtraía a discussão e votação do plano de médio prazo e do plano e do orçamento anuais ao processo legislativo comum, os submetia ao processo especialíssimo então criado.
De entre as diversas normas por que a partir de então se ficou a reger esse processo especialíssimo os deputados requerentes puseram em causa, pelo seu eventual contraste com a CRP, duas delas, a do artigo 3.º e a do artigo 5.º, n.º 1. Com razão o terão feito? 41 - É às assembleias regionais - afirma-o o artigo 229.º, alínea l), da CRP - que compete aprovar o plano económico regional e o orçamento regional.
A nível nacional existe uma intervenção dualista na estruturação do Plano: a AR, a partir de proposta do Governo, aprova, através da lei do Plano, as grandes opções correspondentes a cada plano [artigos 94.º, n.º 1, e 164.º, alínea g), da CRP]; e o Executivo, alicerçado na lei do Plano, elabora depois o próprio Plano [artigo 202.º, alínea a), da CRP]. A nível regional isto não se verifica: o plano de cada região é aprovado directamente, como se viu, pelas assembleias regionais, sob proposta, todavia, dos governos regionais.
É a esse plano regional que se referem os artigos 3.º e 5.º, n.º 1, da Resolução da Assembleia Regional n.º 6/85/A, plano em que se compreendem o plano de médio prazo e o plano anual.
Sem curar de determinar se a regra do artigo 108.º, n.º 2, da CRP é directamente aplicável, ainda que com as necessárias modulações na área autonómica regional (o facto de nesta área não estar prevista uma lei do Plano, como lei vestibular do próprio Plano, não permitiria nunca a sua aplicação tout-court), certo é que entre os planos referidos na Resolução da Assembleia Regional n.º 6/85/A e o orçamento regional terá sempre de existir apertada conexão: ou nesse orçamento se haverão de prever as receitas e as despesas exigidas pela execução dos planos (muito especialmente do plano anual), ou estes (em particular o plano anual) terão de ser elaborados de acordo com as receitas e as despesas previstas no orçamento regional.
A íntima ligação existente entre estes documentos económico-financeiros explica, assim, que os mesmos hajam de ser discutidos e votados, em igual altura, na ARA. Isto justificará, porém, que a sua discussão e votação se processem nos termos restritos que decorrem dos artigos 3.º e 5.º, n.º 1, da Resolução da Assembleia Regional n.º 6/85/A? 42 - Referindo-se, em termos genéricos, ao poder parlamentar em matéria orçamental, escreve Gomes Canotilho, «A lei do orçamento na teoria da lei», in Estudos em Homenagem ao Prof. J. J. Teixeira Ribeiro, pp. 557 e 558:
Problema diferente é o de saber se, além da possibilidade de recusa, será admissível a introdução de alterações, por parte do Parlamento, ao projecto do orçamento apresentado pelo Governo. A solução para o problema em análise dependerá, em grande parte, da disciplina constitucional e legal vigente nos ordenamentos positivos. Em alguns ordenamentos, sob o influxo da teoria da lei formal, restringe-se a intervenção das assembleias representativas à autorização ou recusa da cobrança de receitas e efectivação de despesas;
noutros, mais consentâneos com a ideia de lei do orçamento como lei material e com a ideia de participação do Parlamento na fixação do plano orçamental, não se impede que os deputados proponham e aprovem alterações ao projecto de lei do orçamento. Subjacente à primeira solução está ainda a ideia de que o orçamento é um acto próprio do poder executivo, não havendo qualquer competência material do Parlamento na determinação do conteúdo do acto. Logicamente que, se o acto é um acto da competência reservada do Executivo, ao Parlamento outra solução não restaria senão a aprovação ou recusa em bloco do orçamento. A esta solução, ancorada na ideia de que a intervenção parlamentar é um acto de controle político, e não um acto materialmente legislativo, outra se pode opor, e que é a de conceber a participação da assembleia representativa como uma intervenção normal na feitura das leis que, não obstante certas especificidades, tem os efeitos jurídicos típicos de qualquer acto legislativo. Isto justificaria não apenas a possibilidade de introdução de alterações ao projecto do Governo, mas ainda a possibilidade de, através da própria lei do orçamento, se modificarem ou até revogarem as leis materiais existentes.
No entanto, ao nível do direito comparado, não se verificam só estes dois casos extremos, aquele em que ao Parlamento apenas cabe aprovar ou recusar em bloco o orçamento e aquele em que o Parlamento livremente emenda, substitui, adita ou elimina o que tiver por pertinente da lei do orçamento.
Assim, e fazendo apelo ao quadro sobre os poderes de alteração orçamental do Parlamento em diversos países da Comunidade Económica Europeia, inserto na p. 130 do n.º 15 (Março de 1983) da revista Economie Européenne, observa-se a esse propósito, e em relação a tais países, a seguinte situação:
a) Na Bélgica - as câmaras legislativas dispõem de um ilimitado poder de alteração;
b) Na Dinamarca - propostas de aumento ou diminuição (de despesas e receitas) podem ser apresentadas pelo Governo e pelos membros ou partidos do Folketing;
c) Na República Federal da Alemanha - o Bundesrat não pode alterar o projecto do Governo, apenas pode propor modificações (a lei relativa ao uso de direito de veto); e o Bundestag dispõe de total liberdade no que toca a alterações, sob condição de as alterações que envolvam valorização das despesas e desvalorização das receitas serem aceites pelo Governo (artigo 113.º da lei fundamental);
d) Na Grécia - o poder de alterações do Parlamento não tem limites;
e) Na França - nos termos dos artigos 40.º da Constituição e 42.º da Lei Orgânica das Leis de Finanças, a Assembleia Nacional, no que toca a despesas, não pode aumentá-las, nem em esquema compensatório, ou seja, aumentando despesas com contrapartida na diminuição de outras despesas ou na majoração das receitas; e, no que toca a receitas, só as pode diminuir se a diminuição de uma receita tiver contrapartida no aumento de outra;
f) Na Itália - a lei do orçamento não pode introduzir nem impostos novos, nem novas despesas por referência à legislação material em vigor, mas, no quadro da legislação existente, o Parlamento pode aumentar ou diminuir os créditos propostos pelo Governo e pode igualmente rejeitar as economias propostas;
g) No Luxemburgo - a Câmara de Deputados dispõe de um direito de alteração ilimitado, tendo, todavia, todas as alterações de ser previamente submetidas ao Conselho de Estado (órgão consultivo em matéria legislativa) para parecer antes da votação;
h) Na Holanda - a Segunda Câmara pode introduzir as alterações que quiser no projecto de orçamento; a Primeira Câmara apenas pode aceitar ou rejeitar este ou aquele capítulo do orçamento.
Através desta breve incursão por terrenos do direito comparado se observou como o poder parlamentar de alteração da proposta de orçamento é altamente variável de país para país. Não existe neste campo um modelo padrão, necessariamente decorrente do princípio da democracia representativa, na sua particular vertente económico-financeira, nessa vertente que garante - e reiterando a propóstio uma citação de Sousa Franco - «os direitos individuais, pois os representantes dos contribuintes votam autorizando a cobrança dos impostos».
43 - A solução definitiva desta questão tem, pois, de ir buscar-se à disciplina constitucional positiva. Relativamente ao OE, a CRP permite expressamente que os deputados ou os grupos parlamentares apresentem propostas de alteração (cf. artigo 170.º, n.º 2, da CRP). A propósito, e em nota a este artigo, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., 2.º vol., p. 212, que «não está impedida a apresentação e a aprovação de propostas que envolvam aumento de despesas ou diminuição das receitas públicas, desde que se trate de propostas de alteração à proposta do orçamento: a limitação do n.º 2 não se aplica à própria votação do orçamento, que, embora sendo da exclusiva iniciativa legislativa originária do Governo, pode ser aprovado com alterações».
Esta regra, constante do artigo 170.º, n.º 2, da CRP, por razões de ordem sistemática - método interpretativo, aliás, já anteriormente utilizado no presente acórdão, no domínio da constituição financeira, e sempre justificado pelo paralelismo de regimes que, a partir da revisão de 1982, se passou a verificar, em matéria orçamental, entre o Estado e as regiões autónomas -, deve valer também na esfera autonómico-regional. Isto significa que aos deputados regionais ou aos grupos parlamentares regionais a CRP reconhece o direito de apresentarem propostas de alteração do orçamento regional; e, consequentemente, dada a apontada imbricação do plano e do orçamento regionais, lhes reconhece ainda a possibilidade de apresentarem, de igual modo, e em correspondência com aquelas outras, propostas de alteração do próprio plano regional.
Contrariam, pois, esta regra constitucional normas como as dos artigos 3.º e 5.º, n.º 1, da Resolução da Assembleia Regional n.º 6/85/A, que limitam a discussão dos planos a médio prazo e anual da Região e do orçamento regional a uma discussão na generalidade e o voto de cada um destes documentos económico-financeiros a uma votação global, o que fatalmente impede a apresentação de propostas de alteração e sua discussão e votação.
X - Limitação de efeitos
44 - Se a norma constituir originariamente, e por referência ao parâmetro constitucional, ponto crítico do ordenamento jurídico, a respectiva declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, por parte do T. Const., produzirá efeitos - artigo 282.º, n.º 1, da CRP - desde a entrada em vigor da norma assim inconstitucionalizada. Tratando-se, porém, da inconstitucionalidade superveniente, de inconstitucionalidade por infracção de norma constitucional posterior, aquela declaração só produzirá efeitos - artigo 282.º, n.º 2 - desde a entrada em vigor desta última norma.
Excepcionalmente, num ou noutro caso, poderá o T. Const. - artigo 282.º, n.º 4 -, quando a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo, que deverá ser fundamentado, o exigirem, fixar os efeitos da inconstitucionalidade com alcance mais restrito.
A restrição de efeitos é susceptível de comportar uma mera referência temporal (durante o período de tempo ressalvado é mantido o influxo da norma inconstitucionalizada sobre todas as situações jurídicas com ela conexionadas) ou envolver ainda uma indicação categorizadora (a cristalização do influxo da norma, em tal período, abarcará só algumas dessas situações).
Com maior ou menor amplitude, a restrição de efeitos, nos quadros do artigo 282.º, n.º 4, da CRP, dependerá da concorrência de um dos requisitos atrás apontados (segurança jurídica, equidade e interesse público de excepcional relevo).
45 - Ao declarar a inconstitucionalidade de uma norma com força obrigatória geral o T. Const. contribui para o reequilíbrio do sistema jurídico. Mas ao mesmo tempo, e quase paradoxalmente, há que reconhecê-lo, o exercício dessa mesma competência constitui um factor de incerteza e insegurança do direito. De facto, «a confiança nas leis existentes, a certeza de que produzirão os devidos efeitos os factos realizados em harmonia com as suas prescrições, o respeito pelos interesses criados sob a garantia da lei, constituem a verdadeira base da autoridade e da força obrigatória das leis e, por meio delas, da ordem social» (Guilherme Moreira, Instituições de Direito Civil, vol. I, p. 70).
Tal certeza e segurança do direito é que serão em geral afectados, em maior ou menor grau, pelos reflexos da inconstitucionalização, a título originário ou superveniente, de uma norma sobre as relações jurídicas que à sua sombra nasceram, evoluíram ou se extinguiram (a inconstitucionalização, importa sublinhá-lo, poderá, porém, ao nível das suas consequências, nem sempre ser deste sinal, o que sucederá nos casos em que acarrete a expurgação do ordenamento jurídico de norma que haja representado grave ataque - por exemplo, por inadmissível retroactividade - a essa mesma certeza e segurança).
Nesta particular perspectiva de ordem geral a limitação de efeitos surge como um meio de atenuar os riscos da incerteza e insegurança, consequentes, em princípio, à declaração de inconstitucionalidade de uma norma jurídica (outros motivos da limitação de efeitos, que ora não importa considerar, são, como se viu, a equidade e o interesse público de excepcional relevo).
46 - Todas as normas consideradas neste acórdão, e cuja inconstitucionalidade vai ser declarada com força obrigatória geral, respeitam a matéria orçamental, pelo que, por razões de segurança jurídica, é aconselhável que o T. Const. proceda, ao abrigo do disposto no artigo 282.º, n.º 4, a uma limitação dos efeitos de tal declaração, de modo a evitar que as receitas cobradas e as despesas efectuadas, nos quadros de orçamentos regionais, venham de repente a ficar sem suporte legal. Aliás, em situação algo semelhante a esta, já o T. Const. entendeu que era de decretar similar limitação de efeitos (v. Acórdão 144/85, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 203, de 4 de Setembro de 1985). E outra não poderá ser, pelas razões apontadas, a decisão a tomar neste caso.
XI Decisão
47 - Pelos motivos expostos:
A) Declara-se a inconstitucionalidade com força obrigatória geral:
Da norma do artigo 22.º, alínea f), do EPRAM (Decreto-Lei 318-D/76, de 30 de Abril), na redacção do artigo 1.º do Decreto-Lei 427-F/76, de 1 de Junho, na parte em que determina que as despesas orçamentais sejam apenas discriminadas por dotações globais correspondentes às funções das secretarias regionais;
Das normas dos artigos 1.º, primeira parte (abertura de créditos), e 2.º, n.os 1 e 2, do Decreto Regional 5/77/M, de 21 de Abril;
Das normas dos artigos 1.º, segunda parte (transferência de verbas), e 3.º do Decreto Regional 5/77/M, apenas na medida em que permitem que no orçamento regional:
a) Sejam feitas transferências de verbas entre dotações de secretarias regionais diferentes; e b) Sejam ainda feitas transferências de verbas, dentro da mesma secretaria regional, que envolvam dotações de capítulos diversos ou impliquem alterações de natureza funcional;
E, consequentemente, da norma do artigo 4.º do Decreto Regional 5/77/M, mas apenas na parte em que adjectiva, quer a norma do artigo 2.º, quer os segmentos inconstitucionalizados das normas dos artigos 1.º e 3.º do mesmo diploma legislativo regional;
Da norma da Resolução da Assembleia Regional n.º 4/85/M, de 18 de Outubro, que aprovou o orçamento regional para 1985;
Da norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (Lei 39/80, de 5 de Agosto, alterada pela Lei 9/87, de 26/3);
Das normas dos artigos 10.º, n.º 1, 12.º, n.os 3 e 4, 13.º, 14.º e 19.º, n.os 1 e 2, do Decreto Regional 3/78/A, de 18 de Janeiro;
E das normas dos artigos 3.º e 5.º, n.º 1, da Resolução da Assembleia Regional n.º 6/85/A, de 9 de Maio;
B) E limitam-se os efeitos da inconstitucionalidade, que só se produzirão a partir da data da publicação do presente acórdão.
Lisboa, 17 de Junho de 1987. - Raul Mateus - Antero Alves Monteiro Dinis - Messias Bento - Luís Nunes de Almeida - José Martins da Fonseca - Mário Afonso - Mário de Brito - José Magalhães Godinho - Vital Moreira - José Manuel Cardoso da Costa (com declaração anexa) - Armando Manuel Marques Guedes.
1 - Não posso acompanhar o precedente acórdão em toda a linha da sua fundamentação, em várias das suas fórmulas e nalgumas das suas conclusões.
O meu ponto de partida - e aí a minha «divergência» não será, no fundo, senão de simples formulação ou tonalidade» - é o de que o artigo 108.º da Constituição e outras disposições constitucionais que têm a ver com o OE não são aplicáveis directamente aos orçamentos das regiões autónomas (e muito menos, obviamente, a «concretização» do primeiro feita pela Lei 40/83).
Mas deve entender-se que o são os princípios fundamentais sobre a organização orçamental aí compendiados, os quais, em boa medida, não representam mais do que uma necessária decorrência da própria natureza e função de um «orçamento estadual», ou são expressão de uma sedimentada tradição constitucional democrática na matéria. Penso, em suma, que a Constituição não impõe que o «modelo» orçamental das regiões autónomas seja perfeitamente idêntico ou coincidente com o do Estado; mas certamente exige que tal modelo respeite aqueles princípios fundamentais - entendidos, claro está, no quadro global da própria Constituição (da «concreta» Constituição em presença), e com a específica coloração que daí lhes possa advir. Seria inadmissível, na verdade, que, desempenhando os orçamentos das regiões autónomas, no seu correspondente âmbito, a mesma função e assumindo aí relevo equiparável ao OE, a sua elaboração e aprovação pudesse decorrer de todo à revelia dos assinalados «princípios» e de acordo com regras fixadas segundo o puro critério (inteiramente livre) do legislador.
Por outro lado, considero particularmente significativa neste contexto a circunstância de a Constituição haver acolhido, logo na sua versão inicial, uma concepção «monista» dos orçamentos das regiões autónomas (artigo 234.º), diversamente do que começou por acontecer com o OE.
2 - Dentro desta linha, votei a generalidade das conclusões do acórdão, mas não sem dúvidas no tocante a algumas delas. Não cabendo aqui, nem me sendo agora possível, explanar tais dúvidas, direi simplesmente que as mesmas respeitam em especial no grau de discriminação das receitas e despesas (sobretudo destas) constitucionalmente exigido aos orçamentos das regiões autónomas e às correspondentes propostas [artigo 22.º, alínea f), do Estatuto Provisório da Madeira, artigo 26.º, n.º 1, alínea g), do Estatuto dos Açores e artigo 10.º, n.º 1, do Decreto Regional 3/78/A]. Acrescentarei, aliás, que, diversamente do que se entendeu no acórdão, se me afigura que, se algo de todo falha naquelas normas estatutárias, é a previsão de uma classificação funcional das despesas (no sentido em que dela se fala no artigo 108.º, n.º 5, da Constituição), antes que uma sua classificação orgânica - muito embora convenha em que os textos do Estatuto da Madeira e do citado decreto regional são, a esse respeito, algo equívocos.
Devo adiantar ainda que, no tocante à exigência da forma de decreto legislativo regional para a aprovação dos orçamentos (o que tem a ver em particular com a inconstitucionalidade da Resolução da Assembleia Regional da Madeira n.º 4/85/M), bem como à exigência da sua votação na especialidade, com direito de emenda parlamentar (o que tem a ver com as normas dos artigos 3.º e 5.º, n.º 1, da Resolução da Assembleia Regional dos Açores n.º 6/85/A), foi para mim determinante a consideração da natureza jurídica do orçamento (não em abstracto, mas no quadro constitucional português), natureza que é a de uma «decisão político-normativa verdadeiramente substancial», e não de uma lei só «formal» (como já tive oportunidade de escrever noutra sede, embora a propósito da antiga lei do orçamento, o que, todavia, não muda as coisas:
«Sobre as autorizações legislativas da lei do orçamento», in Estudos em Homenagem ao Prof. J. J. Teixeira Ribeiro, esp. n.º 3 e nota 22). E devo adiantar também - no tocante ao segundo dos pontos ora referidos - que, não obstante a limitação do voto orçamental à simples alternativa da aprovação ou rejeição em bloco da proposta governamental não se me afigurar contrária ao «princípio democrático», abstractamente considerado, a julgo, no entanto, menos consonante com a índole assumida pelo vector parlamentar na nossa Constituição, vector esse, de resto, mais intenso na organização política das regiões autónomas.
Além disso, no que respeita ao artigo 12.º, n.º 3, do Decreto Regional 3/78/A, votei a sua inconstitucionalidade, não pelas razões invocadas no acórdão, mas basicamente porque nele se estabelece um regime transitório permitindo que a realização de despesas se faça, ao fim e ao cabo, sem um mínimo suporte orçamental, já que como tal não pode valer o plano anual.
3 - Não votei a inconstitucionalidade:
Do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto Regional 5/77/M, por entender que a aprovação da Assembleia Regional aí exigida já realiza substancialmente, no tocante aos créditos especiais referidos nesse preceito, a exigência constitucional de que o orçamento, até onde tiver de ser aprovado por certo órgão, só por este possa ser alterado; e, por consequência, do artigo 4.º do mesmo diploma, não só na parte que o acórdão ressalva, mas também naquela outra em que o mesmo se liga com o artigo 2.º, n.º 2;
Do artigo 14.º do Decreto Regional 3/78/A, por entender que não se verifica aí nenhuma inconstitucionalidade consequencial;
Do artigo 19.º do mesmo diploma, por interpretá-lo não no sentido de que a Assembleia Regional pode autorizar «genericamente» aberturas de créditos especiais e transferências de verbas, mas antes no sentido de que tem de autorizar uns e outras caso a caso. Interpretando o preceito assim, já não pode dizer-se que ele venha permitir uma «delegação» (inconstitucional) no Governo Regional de uma competência reservada em exclusivo à Assembleia Regional, e pode afirmar-se, por outro lado, que fica substancialmente cumprida a exigência constitucional, antes referida, de que as alterações orçamentais sejam efectuadas pelo órgão competente para a aprovação do orçamento.
Texto integral do documento: https://dre.tretas.org/pdfs/1987/07/10/plain-42823.pdf ;
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/42823.dre.pdf .
1935-03-23 - Lei 1885 - Presidência do Conselho
Introduz alterações à Constituïção Política da República Portuguesa.
1984-02-23 - RESOLUÇÃO 4/84/A - ASSEMBLEIA REGIONAL DOS AÇORES (Utilizar até 11 de Agosto de 1989)
Aprova o Regimento da Assembleia Regional dos Açores.
1985-05-09 - RESOLUÇÃO 6/85/A - ASSEMBLEIA REGIONAL DOS AÇORES (Utilizar até 11 de Agosto de 1989)
Estabelece normas sobre a discussão e votação do plano de médio prazo e do plano e do orçamento anuais.
1985-08-13 - Acórdão 140/85 - Tribunal Constitucional
Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional n.º 9/85/A, aprovado pela Assembleia Regional dos Açores em 17 de Junho, na parte em que altera a redacção do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 21/83/A, de 28 de Junho, por violação do disposto nos artigos 46.º, n.º 2, 55.º, alínea d), e 56.º n.º 2, alíneas a), b) e c), e do princípio decorrente dos artigos 81.º, alínea i), e 94.º, n.º 3, da Constituição da República.
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