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Timestamp: 2019-07-18 10:30:18+00:00
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QUILOMBOS NA PERSPECTIVA DA IGUALDADE TNICO-RACIAL: RAZES, CONCEITOS, PERSPECTIVAS1
1. Introduo ao direito das minorias 2. Caracterizao dos direitos das comunidades remanescentes de quilombos como direitos fundamentais. 3. Processo de reconhecimento e identificao das comunidades remanescentes de quilombos. 4. Problemas na definio e delimitao das terras dos quilombolas. 5. Dificuldades legais e operacionais para a efetivao do direito terra. 6. Concluso.
1. Introduo ao direito das minorias
Uma nova perspectiva concretizou-se com o processo de multiplicao dos direitos humanos. Norberto Bobbio2 ensina que este processo de "proliferao de direitos" envolve no apenas o acrscimo dos bens e pessoas dignas de tutela especfica pelas Constituies e leis escritas como tambm implica em ampliar a titularidade de direitos j assegurados a algumas categorias ou aos cidados de um modo geral.
Flvia Piovesan explica, com preciso, os novos paradigmas a serem includos no Direito. Segundo ela a partir da extenso da titularidade de direitos, h o alargamento do prprio conceito de sujeito de direito, que passou a abranger, alm do indivduo, as entidades de classe, as organizaes sindicais, os grupos vulnerveis e a prpria humanidade. Este processo implicou ainda a especificao do sujeito de direito, tendo em vista que, ao lado do sujeito genrico e abstrato, delineia-se o sujeito de direito concreto, visto em sua especificidade e na concreticidade de suas diversas relaes. Isto , do ente abstrato, genrico, destitudo de cor, sexo, idade, classe social, dentre outros critrios, emerge o sujeito de direito concreto, historicamente situado, com especificidades
Texto originariamente publicado em Ordem Jurdica e Igualdade tnico-Racial, Coord. Flvia Piovesan e Douglas Martins de Souza, SEPPIR, Braslia, 2006. 2 BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos . Trad. Carlos Nelson Coutinho, Ed. Campus, Rio de Janeiro, 1992.
e particularidades. Da apontar-se no mais ao indivduo genrica e abstratamente considerado, mas ao indivduo "especificado", considerando-se categorizaes relativas ao gnero, idade, etnia, raa, etc 3.
Aos poucos, um novo regime jurdico de proteo a pessoas ou grupos de pessoas particularmente vulnerveis vm merecendo ateno especial dos sistemas normativos internacional e nacional, que passam a reconhecer direitos prprios destinados s crianas, aos idosos, s mulheres, s pessoas vtimas de tortura, e aquelas que sofrem discriminao racial ou que no se beneficiaram de polticas pblicas genericamente adotadas no Brasil, como o caso dos afrodescendentes, em especial os remanescentes de quilombolas, que esto ainda a perseguir o reconhecimento do Estado de seus direitos culturais e territoriais .
Nesse sentido, importante notar que a construo do Estado Democrtico de Direito (art. 1 da Constituio Federal) no Brasil deu validade ou positividade jurdica s minorias tnicas no longo caminho das conquistas das garantias e direitos fundamentais da pessoa humana.
Como clusula ptrea da Constituio de 1988, o Estado Democrtico de Direito integra-se ao conceito do que seja o Estado brasileiro. Alm de ser indispensvel s garantias individuais e sociais das pessoas, o regime democrtico passou a ser condio para um governo justo e legtimo atravs da ampla participao da populao em suas instncias representativas, e tem como caracterstica dele indissocivel o pluralismo poltico; e por objetivo a construo de uma sociedade justa e solidria, sem preconceito de cor, raa, religio, sexo, abolindo todas as formas de discriminao (arts. 1 e 3 da Constituio Federal).
Jos Afonso da Silva observa que a introduo do princpio democrtico no Estado de Direito implica em que os direitos culturais prprios dos seguimentos sociais e tnicos que compem a populao brasileira passem a fazer parte dos direitos fundamentais, a que o Estado obriga-se a resguardar e proteger 4.
PIOVESAN, Flvia Temas de Direitos Humanos. Ed. Max Limonad, So Paulo, 1998.
Na mesma linha, Gomes Canotilho, repara que a proteo dos direitos culturais h de ser a mais ampla possvel, estando a exigir a garantia de participao plena de todos os segmentos da sociedade, sem a excluso de nenhum 5.
H, inegavelmente, uma relao simbitica entre a dignidade da pessoa humana, o princpio democrtico e o reconhecimento da igualdade substantiva, de modo a legitimar a ampliao de direitos especficos pelo Estado s pessoas que no tm usufrudo das mesmas oportunidades conferidas que a lei confere genericamente a todos os cidados.
Como produto do Estado Social de Direito, Joaquim Barbosa Gomes explica que a igualdade substancial ou material propugna redobrada ateno por parte do legislador e dos aplicadores do direito variedade das situaes individuais e de grupo, de modo a impedir que o dogma liberal da igualdade formal impea ou dificulte a proteo e a defesa das pessoas socialmente fragilizadas e desfavorecidas, de modo a se extinguir ou pelo menos mitigar o peso das desigualdades econmicas e sociais e, conseqentemente, de promover a justia social 6.
2. Caracterizao dos direitos das comunidades remanescentes de quilombos como direitos constitucionais fundamentais
As garantias constitucionais que asseguram o respeito s minorias e a igualdade de todos, sem preconceito de origem e raa esto fortemente ligadas proteo da cultura brasileira, prevista nos artigos 215 e 216 da Constituio Federal, que devem ser interpretadas segundo os objetivos fundamentais da Repblica e sob a garantia do Estado Democrtico de Direito.
SILVA, Jos Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo. 13 Edio Malheiros, So Paulo, 1997.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 6 Edio Almedina, Coimbra, 1993.
BARBOSA GOMES, Joaquim Benedito. As Aes Afirmativas e os Processos de Promoo da Igualdade Efetiva. Artigo publicado no Caderno n 24, do Centro de Estudos Judicirios CEJ do Conselho da Justia Federal, Braslia, 2003
Carlos Frederico Mars observa, com preciso, que a principal novidade da Constituio de 1988 foi alterar o conceito de bens integrantes do patrimnio cultural passando a considerar que so aqueles portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. Pela primeira vez no Brasil foi finalmente reconhecida, em texto legal a diversidade cultural brasileira como patrimnio nacional imaterial, que, em conseqncia passou a ser protegida e enaltecida, passando a ter relevncia jurdica os valores populares, indgenas e afrobrasileiros 7.
Desse modo, constata-se a significativa modificao conceptual de bens culturais dada pela atual Constituio, que afastou a referncia exclusiva aos monumentos e a grandiosidade da aparncia externa de coisas imveis j feitas ou acontecidas para privilegiar outras situaes e contextos que ainda esto acontecendo, dentro de uma viso de cultura como processo contnuo e dinmico, como em seu sentido mais amplo 8. a
representatividade e identidade tnica de cada um dos grupos formadores da nacionalidade,
O que se pretendeu assegurar na nova Constituio que os diferentes grupos formadores da sociedade gozem da proteo quanto a seus modos de viver, isto , o direito sua cultura prpria, ao mesmo tempo em que se estabelece a garantia de ampla participao social e poltica desse seguimento (ou minoria) atravs dos benefcios sociais que a igualdade segundo a lei impe, sem descurar-se das diferenas culturais, nsitas a todas as minorias tnicas.
Sob o ponto de vista cultural, que a proteo s terras ocupadas pelas comunidades remanescentes de quilombos deve ser entendida, por se tratar da
MARS, Carlos Frederico, Introduo do Direito Scioambiental. Artigo publicado na obra O Direito Para o Brasil Socioambiental, Ed. Srgio Antnio Fabris, Porta Alegre, 2002. CARNEIRO DA CUNHA, Manuela. Custom Is Not a Thing, It Is a Path: Reflections on the Brazilian Indian Case, Article in An Naim, Abdullah, Human Rights in Cross Cultural Perspectives, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 1992.
efetivao de um direito constitucionalmente garantido em um Estado democrtico pluritnico.
De modo particular o art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias expressa que aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos.
Evidentemente, no se deve pensar isoladamente o art. 68 do ADCT, imaginando-se que a obrigao do Estado com relao a essas comunidades finda-se com a mera expedio dos ttulos de domnio sobre as terras que ocupam.
O que se busca assegurar o respeito a essas comunidades, a possibilidade de que possam continuar se reproduzindo segundo suas prprias tradies culturais e assegurando, tambm, a sua efetiva participao em uma sociedade pluralista.
Para isso importante registrar que o Estado, aps a Constituio de 1988, passou a ter a obrigao de arrolar e identificar essas comunidades, onde se localizam, quantos habitantes possuem, como vivem e que problemas fundirios enfrentam.
3. Processo de reconhecimento e identificao das comunidades remanescentes de quilombos.
Antes de adentramos na questo fundiria, importante tentar explicitar melhor os conceitos jurdicos de quilombos e remanescentes de quilombos. Em curtas palavras, para saber que direitos so prprios dessas pessoas, que possam assim ser identificadas como um grupo tnico, convm indagar antes quem so eles.
O direito igualdade pressupe o respeito s diferenas. Assim, deve-se estar atento, primeiramente, para a caracterizao da proteo da identidade
cultural dos remanescentes de quilombos como garantia fundamental desses grupos assegurada pela Constituio Federal.
No desconhecida pela histria oficial a definio de quilombo dada em 1740, pelo Rei de Portugal, verbis:
toda habitao de negros fugidos que passem de cinco, em parte desprovida, ainda que no tenham ranchos levantados nem se achem piles neles (in Revista Brasileira de Geografia, Outubro-Dezembro de 1962, p. 79).
Jos Alpio Goulart repara que:
a existncia de quilombos imprimia tal receio aos brancos, que qualquer ajuntamento de escravos fugidos j era como tal considerado, no importando seu nmero diminuto. Consoante Proviso de 6 de maro de 1741, Era reputado quilombo desde que se achavam reunidos cinco escravos. No art. 20 do cdigo de Posturas da Cidade de S. Leopoldo, no Rio Grande do Sul, aprovado pela Lei Provincial n 157, de 09 de agosto de 1848, l-se que: Por quilombo entender-se- a reunio no mato ou lugar oculto, mais de trs escravos. E a Assemblia Provincial do Maranho, querendo ser mais realista que o prprio Rei, votou a Lei n 236, de 20 de agosto de 1847, classificando quilombo a reunio de apenas ... dois escravos: Art. 12. Reputar-se- escravo quilombado, logo que esteja no interior das matas, vizinho ou distante de qualquer estabelecimento, em reunio de dois ou mais com casa ou rancho 9.
Os elementos da definio do Rei de Portugal, que orientaram as perseguies aos escravos fugidos no sculo XVIII e XIX, so importantes (at porque estes conceitos espraiaram-se no tempo) para chegarmos s caractersticas legais do que fosse um quilombo, segundo o ordenamento jurdico colonial.
Em primeiro lugar, no se exigia que o nmero de fugitivos fosse grande. Bastava, em geral, que superassem cinco, mas a lei colonial estabelecia a fuga como elemento essencial para definio de quilombos. Ento, cinco ou mais escravos fugidos poderiam, em tese, caracterizar um quilombo.
GOULART, Jos Alpio. Os Quilombos, Revista Brasileira de Cultura, vol. 6, 1970, pgs. 129/141
Em segundo lugar, no era necessrio, nos termos estabelecidos pelo Rei, que houvesse ranchos levantados, vale dizer, no se exigia que esses fugitivos fixassem morada em qualquer canto.
Em terceiro lugar, no se exigia que os fugitivos constitussem qualquer forma de organizao social, particularmente a forma militar de resistncia, uma vez que o ajuntamento de escravos fugidos tinha por objetivo a subverso da ordem escravocrata ou a guerra coroa portuguesa e a brasileira que a sucedeu.
Percebe-se pela leitura das leis municipais e do Alvr Rgio de 1740 que o conflito armado entre escravos e o poder colonial ou, mais precisamente, o medo de sua ocorrncia, orientou, posteriormente, a caracterizao de quilombos, a partir do arqutipo Palmares 10.
primordialmente por negros fugidos, que tenha logrado permanecer livre durante a vigncia das leis escravistas do pas, ainda que composto de outros indivduos que no apenas os escravos fugidos, era considerado quilombo.
Em todas elas podemos notar o vnculo histrico-social que liga a atual comunidade com um grupo formado por escravos fugidos, perseguidos ou no, e que permaneceram livres, embora no alforriados.
Com a abolio da escravatura e o fim das perseguies oficiais, esses grupos tiveram a oportunidade de se aproximar dos ncleos populacionais da sociedade envolvente, passando o contato a ser natural e gradativo, embora j houvesse
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. As Populaes remanescentes de Quilombos: Direitos do Passado ou Garantia para o Futuro. Texto apresentado no Seminrio Internacional As Minorias e o Direito realizado no STJ de 11a 13 de setembro de 2001 e publicado no Caderno n 24 do CEJ - Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal, Braslia, 2003.
relaes de troca e at de casamento entre os dois grupos, anteriormente abolio, como indicam pesquisas histricas recentes 11.
Entretanto, ainda que as relaes comerciais qualificadas por interesses comuns entre as duas sociedades possam ter sido fortemente estabelecidas com o passar do tempo, isso no significou que essas comunidades, formadas originariamente por escravos fugidos, tenham passado a se identificar com qualquer outro grupo da sociedade que os havia excludo ou mesmo perseguido.
Dessa maneira, as populaes que mantiveram o vnculo social e histrico com os grupos formados essencialmente por escravos fugidos, ainda que composto por elementos no considerados escravos, os quais eram considerados quilombolas perseguidos pelas foras escravistas, e que construram sua prpria histria, a margem do domnio da sociedade envolvente, passaram a ser consideradas
primordialmente como remanescentes de quilombos.
O vnculo histrico social emerge ento como parmetro constitucional adequado para a definio de que sejam comunidades remanescentes de quilombos, a partir da prpria legislao colonial.
Por outro lado, a idia de que teria havido um completo isolamento de comunidades rurais negras da sociedade envolvente e mesmo das relaes de mercado no tem sustentao histrica ou antropolgica. Alfredo Wagner lembra que a afirmao da identidade dos quilombolas se fez nas transaes econmicas. Isto , na fronteira entre os grupos tnicos. Segundo ele, a transao comercial que assegurava solidez na fronteira do quilombo, de modo que a identidade tnica teria se firmado com mais intensidade no contato do que no suposto isolamento das comunidades negras rurais no Brasil 12.
Para alm do vnculo histrico social que deve nortear o critrio de reconhecimento de um territrio quilombola, preciso lembrar que o Decreto n 4887, de 20 de Novembro de 2003, estabeleceu o critrio da auto-definio como forma primordial de identificao e caracterizao das comunidades remanescentes de quilombolas, como consta do seu art. 2:
Consideram-se remanescentes das comunidades de quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos tnico-raciais, segundo critrios de autoatribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais especficas, com presuno de ancestralidade negra relacionada com a resistncia opresso histrica sofrida. 1 - Para os fins deste Decreto, a caracterizao dos remanescentes das comunidades de quilombo ser atestada mediante auto-definio da prpria comunidade. 2o So terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a garantia de sua reproduo fsica, social, econmica e cultural. 3o Para a medio e demarcao das terras, sero levados em considerao critrios de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sendo facultado comunidade interessada apresentar as peas tcnicas para a instruo procedimental.
O critrio antropolgico da auto-identificao do grupo tnico elegido pelo Decreto n 4887, hoje largamente utilizado para a caracterizao de uma comunidade tradicional, foi reconhecido pela Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), ratificada pelo Congresso Nacional e incorporada ao ordenamento jurdico brasileiro como lei ordinria. No inciso II do art. 1 da Conveno n 169 est dito que a conscincia de sua identidade indgena ou tribal dever ser considerada como critrio fundamental para determinar os grupos aos quais se aplicam as disposies da presente Conveno.
Convm ressaltar que a simples utilizao do critrio de autoreconhecimento do Grupo, no dispensa uma interpretao mais acurada da expresso remanescentes das comunidades dos quilombos. Nesse sentido, a antroploga Eliane Cantarino ODwyer explica, com propriedade, que a idia de quilombo como escravo fugido, que aparece na histria dos princpios, um signo de referncia e, por sua
Opus cit, pg. 247/248.
natureza, um objeto histrico, ele no apenas reflete o mundo existente ou pr-existente, revelado pelos documentos, como muito menos segue os usos prescritos pela conceituao.
Ao contrrio, a categoria quilombo, como objeto simblico representa um interesse diferencial para os diversos sujeitos histricos, de acordo com sua posio em seus esquemas de vidas. Por isso, o uso da categoria quilombo, no contexto da afirmao dos direitos constitucionais de segmentos importantes e expressivos da sociedade brasileira, atravs do cumprimento do art. 68 do ADCT, da Constituio Federal de 1988, tem sido objeto de mal-entendidos, devido perspectiva do observador, ainda que, social e culturalmente, esse uso possa ser considerado criativo 13.
O critrio da auto-idenficao, considerado como essencial para a caracterizao de um grupo social diferenciado, surge a partir de lies de Frederick Barth, que inovou os mtodos para constituio de limites de unidades tnicas, procurando-se fugir aos fundamentos biolgicos, lingsticos e raciais 14.
Em conseqncia, h o abandono da viso explicativa das comunidades, a qual tenta, atravs de um observador externo, produzir um conhecimento segundo o qual se pretende conferir a uma comunidade certa identidade, determinando-se o lugar dos indivduos e seu grupo no universo social. Muitas vezes, nessa viso explicativa, atribuem-se elementos de unidade desconhecidos pelo prprio segmento social em estudo, revelando-se a a sua insuficincia e impreciso, bem como a necessidade de super-la.
Por isso, a extrema importncia das investigaes de Frederik Barth, que coloca como questo central para a identificao da comunidades no as diferenas culturais entre grupos percebidas por um observador externo, mas sim os sinais diacrticos, isto , aquelas diferenas que os prprios atores sociais consideram significativas e que, por sua vez, so revelados pelo prprio grupo 15.
ODWYER, Eliane Cantarino. Os quilombos do trombetas e do erepecuru-cumin. In: Quilombos Identidade tnica e territorialidade. Org.: Eliane Cantarino ODwyer. Rio de Janeiro: FGV, 2002, p. 267.
BARTH, Frederik, Ethnic Groups and Boundaries, Bergen-Oslo, Universitets Forlaget, 1969.
ODWYER, Eliane Cantarino. Os quilombos do trombetas e do erepecuru-cumin. In: Quilombos Identidade tnica e territorialidade. Org.: Eliane Cantarino ODwyer. Rio de Janeiro: FGV, 2002, p. 268.
Da a importncia do critrio do auto reconhecimento ter sido incorporado ao Decreto n 4887/2003. Observa-se que essa condio difere radicalmente do que estabelecia o Decreto n 3912/2001 que, ao regulamentar o art. 68 do ADCT, estabeleceu critrio temporal para o reconhecimento dos direitos das comunidades remanescentes de quilombos.
Nos termos do pargrafo nico do art. 1 do mencionado decreto, somente pode ser reconhecida a propriedade sobre terras que: I eram ocupadas por quilombos em 1888; II estavam ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombos em 5 de outubro de 1988..
Deborah Duprat de Britto Pereira, ao examinar a legalidade do Decreto n 3912, observou que no h razo constitucional ou mesmo histrica para que o direito previsto no art. 68 do ADCT remonte aos idos de 1888. Historicamente, a figura do quilombo tal como significado poca, antecede, em muito, o marco apontado, e tampouco encontra nele o seu perodo ureo, vista mesmo de medidas tendentes abolio da escravido j implementadas ou em franco curso. Resultaria ofensivo ao princpio da isonomia que o direito fosse reconhecido aos remanescentes dos quilombos estabelecidos em 1888, e no queles que existiram em poca pretrita e no lograram prosseguir em sua existncia at a poca apontada. Careceria, assim, de qualquer razoabilidade o marco inicial previsto no decreto 16.
Ademais, prossegue a autora, o art. 68 do ADCT orienta-se numa perspectiva de presente, com vistas a assegurar a estes grupos tnicos ligados historicamente escravido o pleno exerccio de seus direitos de auto-determinao em face de sua identidade prpria. E porque o territrio imanente identidade, o que a Constituio determina a proteo deste territrio que se apresenta na atualidade, sendo
BRITO PEREIRA, Deborah M. D. - "Breves consideraes sobre o Decreto n.3.912/01" in Q'Dwyer, E. C. Quilombos identidade tnica e territorialidade. Rio de Janeiro, ABA/FGV. 2002. pp. 281-289.
de todo irrelevante o espao imemorialmente ocupado pelos ancestrais se no mais se configura como culturalmente significativo para as geraes presentes.
O Decreto n 3.912, de 2001 derivou de um equvoco conceptual de quilombos, h muito abandonado pela antropologia. Esse conceito, advindo do perodo colonial e aqui j referido, descrevia o quilombo como toda habitao de negros fugidos, que passem de cinco, em parte despovoada, ainda que no tenham ranchos levantados e nem se achem piles nele. Mas, a prevalecer esse conceito jurdico-formal de quilombo, estar-se-ia, como explica Alfredo Wagner Berno de Almeida17, a frigorific-lo mais do que j foi, estabelecendo-o como uma categoria histrica acrtica e como um grupo social esttico, preso a ao arqutipo simblico de Palmares, como se fora possvel achar hoje comunidades negras cercadas em fortificaes militares em guerra com o poder imperial.
Em concluso, o marco final revelado pelo Decreto 3912, alm de arbitrrio, revelava ntido vis etnocentrista, na medida em que se sinalizava com um limite temporal alm do qual se negava o direito identidade tnica e o correlato territrio que a requer e, em certa medida, a determina.
Ainda que tal ato tenha sido expressamente revogado pelo Decreto n 4877, de 20 de novembro de 2003, havia nele dupla ofensa ao texto constitucional, bem apontada por Deborah Duprat, e que merece registro. Primeiro, porque algum estranho ao grupo tnico quem determinaria o prazo final de sua existncia constitucionalmente amparada, o que, evidentemente, conflita com a noo de plurietnicidade e com o direito das minorias em um estado democrtico de direito.
E segundo, por impor ao grupo uma rigidez cultural e impedi-lo de, a partir de 5 de outubro de 1988, conceber novos estilos de vida, de construir de novas formas de vida coletiva, enfim, a dinmica de qualquer comunidade real, que se modifica, se desloca, idealiza projetos e os realiza, sem perder, por isso, a sua identidade 18.
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. Os quilombos e as novas etnias. In. Quilombos In: Quilombos Identidade tnica e territorialidade. Org.: Eliane Cantarino ODwyer. Rio de Janeiro: FGV, 2002, p. 267
Para a antropologia, apenas as comunidades ideais, erigidas a partir de fices jurdicas, apresentam-se como entidades imveis, isoladas e impermeveis s influncias culturais externas. As reais, ao contrrio, so marcadas pelo signo da mudana social e econmica, em um processo dinmico que interfere e molda as relaes intertnicas, e que demanda, por conseqncia, reelaborao permanente por parte dos pesquisadores de grupos e comunidades indgenas e tradicionais 19.
Por isso se torna essencial participao de antroplogos e historiadores no processo de identificao dessas comunidades. Tratam-se de profissionais que so treinados e habilitados para o trabalho de recolhimento e compilao dos dados necessrios elaborao de laudos fundados sobre a identificao e distino das fronteiras tnicas, com o objetivo de verificar a caracterizao de cada grupo concreto, dentre as comunidades remanescentes de quilombos. E esse trabalho difere substancialmente da avaliao agronmica e da medio fundiria de um dado territrio reivindicado por comunidades quilombolas.
Portanto, o direito de auto-atribuio da condio de quilombolas deriva do 2 do art. 5 da Constituio Federal, e este tem fundamento na Conveno 169 da OIT, ratificada pelo Congresso Nacional que, no plano internacional, estabeleceu o critrio da auto definio como essencial para caracterizao dos grupos tribais, indgenas e comunidades tradicionais.
4. Problemas na definio e delimitao das terras dos quilombolas.
De incio, observa-se que o direito dos afrodescendentes, caracterizados como quilombolas, no pode ser afastado da questo da territorialidade, j que esto postos numa indissocivel relao de incluso.
CARNEIRO DA CUNHA, Manuela. Custom Is Not a Thing, It Is a Path: Reflections on the Brazilian Indian Case, Article in An Naim, Abdullah, Human Rights in Cross Cultural Perspectives, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 1992.
No que respeita territorialidade das comunidades remanescentes de quilombos, os casos conhecidos permitem apontar para uma ocupao comunal da terra, o que indica que os ttulos expedidos pelo Estado no deveriam ser individuais, mas coletivos como foi estabelecido no Decreto 4887/2003.
De forma contundente, o art. 17 do referido Decreto estabelece que a titulao ou reconhecimento do domnio em favor das comunidades quilombolas ser reconhecida e registrada mediante outorga de outorga de ttulo coletivo e pr-indiviso, com obrigatoriedade de insero de clasula de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade.
A opo do poder pblico em favor da titulao coletiva das terras de quilombos favorece o sistema comunal de utilizao da terra e evita que o territrio possa ser fragmentado em pequenos ttulos individuais de propriedade, com a grande vantagem de proteger as comunidades quilombolas contra a especulao imobiliria, uma vez que estaria vedada a transferncia dessas terras a terceiros.
Alfredo Wagner explica bem os benefcios da titulao coletiva: a propriedade definitiva idealmente tornaria todos "iguais" nas relaes de mercado, com os quilombolas, emancipados de qualquer tutela, expressando-se atravs de uma via comunitria de acesso terra. O fato de a propriedade no ser necessariamente individualizada e aparecer sempre condicionada ao controle de associaes comunitrias torna-a, entretanto, um obstculo s tentativas de transaes comerciais e praticamente as imobiliza enquanto mercadoria 20.
Por isso, afirma o autor, as terras das comunidades quilombolas cumprem sua funo social precpua, quando o grupo tnico, manifesto pelo poder da organizao comunitria, gerencia os recursos no sentido de sua reproduo fsica e cultural, recusando-se a disp-los s transaes comerciais. A posse coletiva, representada como forma ideolgica de imobilizao que favorece a famlia, a comunidade ou uma etnia determinada, em detrimento de sua significao mercantil tal forma de propriedade, im20
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. Reflexes sobre a Temtica: Quais so os obstculos titulao definitiva das comunidades remanescentes de quilombos in Vida de Negro no Maranho, uma experincia de luta, organizao e resistncia dos territrios quilombolas, Secretria Municipal de Direitos Humanos, So Lus, 2003, pg. 91/92.
pede que domnios privados venham a ser transacionados no mercado de terras 21.
No se pode esquecer que o elemento territorial apenas um dos parmetros que adentram na categoria quilombo, para conferir-lhe a devida significao. Sendo assim, ainda que algumas terras no estivessem efetivamente ocupadas pelos quilombos, e que fosse demonstrado que eles no ocupavam outras terras poca da abolio da escravatura ou ainda que no permanecessem nelas, na data da promulgao da Constituio Federal de 1988, tais circunstncias no seriam suficientes para impedir o reconhecimento da propriedade, uma vez constatado que essas comunidades no teriam como se reproduzir fsica, social, econmica e culturalmente, sem a incorporao ou ampliao desses territrios.
Inegavelmente os quilombos devem ser entendidos como "signo de referncia" que apontam em duas direes distintas: passado e futuro. Isso quer dizer que de nada adiantaria reconhecer ttulos de propriedade de terras para essas comunidades se, dentro dessa circunscrio espacial, esses mesmos grupos tnicos no tiverem condies de se desenvolverem, preservando, assim, sua identidade e o poder pblico no estivesse obrigado a proceder a regularizao fundiria desse territrio.
Carlos Ari Sundfield lembra que existe uma intrnseca relao entre a "identidade coletiva" e os parmetros de identificao dos quilombos, na medida em que a auto-preservao da comunidade, ao longo do tempo, deu-se em contraste com vrias influncias externas (por exemplo: os madeireiros, garimpeiros, fazendeiros, agricultores etc), que, em muitas vezes, acarretaram expulso ilegtima das comunidades quilombolas de suas prprias terras 22.
Neste caso, a desapropriao corresponderia a um resgate da expropriao sofrida pelos quilombos, ainda mais quando a constituio no reconhece a
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. Reflexes sobre a Temtica: Quais so os obstculos titulao definitiva das comunidades remanescentes de quilombos in Vida de Negro no Maranho, uma experincia de luta, organizao e resistncia dos territrios quilombolas, Secretria Municipal de Direitos Humanos, So Lus, 2003, pg. 92/3.
SUNDFIELD, Carlos Ari. Comunidades Quilombolas: direito terra. Fundao Cultural Palmares/MINC e Abar, Braslia, 2002, pg. 79/80.
essas comunidades direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, como faz em relao s comunidades indgenas no art. 231 e seus pargrafos, e tampouco torna nulos e sem efeito os ttulos de domnio incidentes sobre tais terras.
Os ttulos de domnio privado, se no so nulos ou no foram anulados pela autoridade competente, permanecem vlidos at que sobrevenha o reconhecimento oficial dessa comunidade enquanto remanescente de quilombo e se determine a delimitao da rea ocupada pelo grupo, de modo que a Unio Federal possa proceder a sua desapropriao dessas terras, expedindo, ao final, os justos ttulos de domnio s comunidades remanescentes de quilombos.
recomendvel a desapropriao dessas terras em beneficio das comunidades quilombolas:
"Nossa concluso, portanto, que o Poder Pblico, para garantir s comunidades quilombolas a propriedade definitiva das terras que estejam ocupando, no caso de elas pertencerem a particulares, deve lanar mo do processo de desapropriao, com fundamento no art. 216, 1 da Constituio Federal. O referido processo de desapropriao de ntido interesse social, com fundamento constitucional no art. 216, 1 e ser feito em beneficio de comunidades quilombolas." 23
Por outro lado, negar s comunidades quilombolas o direito ao reconhecimento formal de suas terras mediante o processo administrativo de desapropriao significaria deix-las ao abandono, tornando as disposies do art. 68 do ADCT mera retrica poltica, sem conseqncia prtica para essas comunidades.
Por isso merece aplauso o Decreto 4887, de 2003, quando, em seu art. 13, autoriza a desapropriao pelo Instituto de Colonizao e Reforma Agrria INCRA, quando for verificado que nos territrios ocupados pelos remanescentes das comunidades de quilombos incide ttulos de domnio particular, no invalidados por nulidade, prescrio ou comisso, nem tomados ineficazes.
SUNDFELD, Carlos Ari., p. 118.
Deve ser registrado que, em data anterior a edio do Decreto 4887, houve algumas desapropriaes realizadas pelo INCRA ou por Estados Membros em favor das Comunidades Negras do Rio das R (BA), das comunidades dos rios Cumin, Erepecuru e Trombetas (PA), das comunidades Kalunga (GO), isso sem falar na soluo inusitada encontrada para resolver a questo fundiria das comunidades de Frechal, no Maranho e de Sap do Norte, no Estado do Esprito Santo; a de alocar as famlias quilombolas em uma reserva extrativista, tpica unidade de conservao de uso direto destinado a populaes tradicionais 24.
O art. 3 do Decreto 4887 estabeleceu um procedimento nico para o reconhecimento dos territrios quilombolas, encerrando velha controvrsia sobre qual o melhor modelo fundirio para a identificao e delimitao dessas reas:
Compete ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por meio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, a identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sem prejuzo da competncia concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. 1o O INCRA dever regulamentar os procedimentos administrativos para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, dentro de sessenta dias da publicao deste Decreto. 2o Para os fins deste Decreto, o INCRA poder estabelecer convnios, contratos, acordos e instrumentos similares com rgos da administrao pblica federal, estadual, municipal, do Distrito Federal, organizaes no-governamentais e entidades privadas, observada a legislao pertinente. 3o O procedimento administrativo ser iniciado de ofcio pelo INCRA ou por requerimento de qualquer interessado. (...)
Portanto, o INCRA passou a ter a competncia para proceder a identificao, delimitao e regularizao fundiria a emisso de ttulos coletivos proindiviso, em favor das comunidades remanescentes de quilombos. Entretanto, quando
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. Reflexes sobre a Temtica: Quais so os obstculos titulao definitiva das comunidades remanescentes de quilombos in Vida de Negro no Maranho, uma experincia de luta, organizao e resistncia dos territrios quilombolas, Secretria Municipal de Direitos Humanos, So Lus, 2003, pg. 88.
houver incidncia de domnio privado em reas reivindicadas pelas comunidades, a titulao no poder ser realizada sem um prvio processo de discriminao e desapropriao dos particulares que detenham ttulos legtimos. A no ser que se demonstre a irregularidade ou ilegalidade no registro de propriedade ostentado por terceiros.
Finalmente, o Decreto n 4887/2003 define que so terras ocupadas por remanescentes de quilombos as utilizadas para a garantia de sua reproduo fsica, social, econmica e cultural. Ao assim fazer, o ato normativo em questo toma emprestado da Constituio o conceito de terras indgenas estabelecido no art. 231 1, da Constituio Federal para estabelecer que o territrio utilizado para a reproduo fsica, social e cultural do grupo constitui elemento de reconhecimento das terras de quilombos (art. 2 2).
Alfredo Wagner explica a necessidade de se reconhecer aos quilombos o direito terra, tendo em conta sua relao com a natureza. Diz ele que os
procedimentos de classificao que interessam so aqueles construdos pelos prprios sujeitos a partir dos prprios conflitos, e no necessariamente aqueles que so produto de classificaes externas, muitas vezes estigmatizantes. Isso bsico na consecuo da identidade coletiva e das categorias sobre as quais ela se apia. Alis, essas categorias podem ter significados especificas, como sugere terra de preto, que pressupe uma modalidade codificada de utilizao da natureza: os recursos hdricos, por exemplo, no so privatizados, no so individualizados; tampouco so individualizados os recursos de caa, pesca e extrativismo. So mantidos como de livre acesso. Caminhos, trilhas e poos so mantidos sob formas de cooperao simples 25.
De outra parte, continua o autor, as chamadas roas ou tratos agrcolas, que esto dispostas no cerne de uma certa maneira de existir socialmente, so sempre individualizadas num plano de famlias, pois as unidades familiares no dividem o produto da colheita de forma - coletiva ou comunitariamente. De igual modo, um pomar apropriado de maneira privada e, tal como no caso das roas, expressa trabalho realizado familiarmente 26.
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. (n. 16), p. 68.
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. (n. 16), p. 69
Do exposto, constata-se que a opo poltica pelo reconhecimento da titulao coletiva, em nome de toda a comunidade quilombola, previsto no art. 17 do Decreto n 4887/ 2003, revelou-se acertada do ponto de vista jurdico e consentnea ao modo de vida e a cultura prpria desses grupos, sendo de grande relevncia a previso do instituto da desapropriao por interesse social para a realizao do direito constitucional das comunidades remanescentes de quilombos as terras que ocupam ou que tenham direito a ocupar.
5. Dificuldades legais e operacionais para a efetivao do direito terra
Para facilitar o enfrentamento dos obstculos concretizao do art. 68 do ADCT, preciso separar em trs blocos distintos as dificuldades legais e operacionais para a efetivao do direito das comunidades quilombolas s terras que ocupam ou que podem vir a ocupar. As dificuldades podem ser classificadas como de ordem antropolgica e procedimental, jurdica e poltica e oramentria e financeira.
A primeira delas, de ordem antropolgica e diz respeito as dificuldades de se identificar populaes negras, preponderantemente de origem rural e que tenham vnculos histrico-social com antigos quilombolas em um procedimento administrativo.
Em um instigante artigo sobre os obstculos titulao definitiva das comunidades remanescentes de quilombos, Alfredo Wagner tenta responder a duas perguntas repetidamente feitas pelo movimento quilombola e que dizem respeito aos resultados em termos quantitativos e intensidade ou ritmo do processo de reconhecimento formal das comunidades remanescentes de quilombos, a saber:
Por que, aps 16 anos do artigo 68 do ADCT, da Constituio Federal de 1988, foram tituladas menos de 5% (cinco por cento) do total de reas estimadas como pertencentes a comunidades remanescentes de quilombos?
Por que, nos ltimos dois anos, no teria ocorrido titulao de nenhuma comunidade?
Para responder a tais perguntas, devemos enfrentar, inicialmente, a questo antropolgica, No obstante o critrio da auto-identificao do grupo, previsto na Conveno n 169 da OIT e reconhecido como melhor mtodo de aferio tnica, tenha sido expressamente includo no Decreto 4887/2003, no se mostra fcil a tarefa de caracterizao do grupo e de seu processo de territorializao.
Em conseqncia, critica a antroploga Eliane Cantarino ODwyer, os laudos antropolgicos (relatrios de identificao de comunidades), para fins de aplicao do art. 68 do ADCT, deveriam, em vez de uma opinio preconcebida sobre os fatores sociais e culturais que definiriam a existncia de limites desses grupos, opinar levando em conta somente as diferenas consideradas significativas para os membros do prprio grupo tnico, no caso, dos prprios quilombolas 27.
De fato, a emisso de certido pela Fundao Cultural Palmares (FCP), conforme artigo 3, 3 do Decreto 4.887/2003, regulamentado pela Portaria FCP n. 06, de 1 de maro de 2004, preconiza o cadastramento das comunidades quilombolas com base no critrio do auto-reconhecimento. No entanto, verifica-se que diversos procedimentos cadastrais tm sido implementado o mesmo tempo por diferentes rgos oficiais, como INCRA, Fundao Palmares, denotando uma burocratizao excessiva no cadastramento dessas comunidades.
Outro ponto preocupante, anotado pelo antroplgo Alfredo Wagner, seria o tempo demasiadamente longo de "tramitao" entre o pronunciamento de auto identificao das comunidades, na forma do art. 2, 1, do Decreto 4887, junto aos rgos oficiais e o ato efetivo de certificao. Para se ter uma idia da lentido do processo de reconhecimento de uma comunidade quilombola, que representa a etapa inicial de identificao do grupo, a Fundao Cultural Palmares teria emitido apenas 96 (noventa e seis) certides at dezembro de 2004 28.
Sabendo das dificuldades operacionais de incorporar os fatores tnicos
ODWYER, Eliane Cantarino. Os quilombos do trombetas e do erepecuru-cumin . In: Quilombos Identidade tnica e territorialidade. Org.: Eliane Cantarino ODwyer. Rio de Janeiro: FGV, 2002, p. 268.
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. (n. 22), p.86/7
ao agrria, Alfredo Wagner chama a ateno para um dos riscos maiores dos procedimentos burocrtico-administrativos de natureza fundiria, qual seja: o de confundir a rea do imvel rural, levantada por cadeia dominial, com o territrio da comunidade remanescente de quilombo, socialmente construdo e auto-reconhecido. Segundo ele, no h qualquer coincidncia necessria entre eles, ainda que em alguns casos assim se apresente. Esta distino deveria, na sua opinio, ser um pressuposto norteador das aes operacionais 29.
Uma dificuldade operativa adicional decorre do "relatrio tcnico", previsto no decreto n 4887, cuja competncia de autoria, no estando formalmente definida, gera uma tenso permanente entre procedimentos de inspirao meramente agronmica e aqueles de fundamentos antropolgicos. Seria uma outra maneira de repetir a idia de que tais comunidades no podem ser identificadas to somente por instrumentos agrrios, porquanto devam ser objeto de uma interveno de fundamento tnico. No por outro motivo que os juizes e o prprio Ministrio Pblico Federal tm invariavelmente recorrido ao conhecimento cientfico de antroplogos para dirimir dvidas e solucionar conflitos.
No h como negar as dificuldades na implementao dos procedimentos poltico-administrativos no reconhecimento das comunidades
remanescentes de quilombos. De fato, at ser promulgado o primeiro decreto de regulamentao das disposies relativas aplicao do artigo 68, passaram-se 13 anos at a edio do Decreto n 3.912, de 10 de setembro de 2001, que, alm de limitar drasticamente o alcance do artigo 68, revelou-se inconstitucional e inoperante, como j analisado anteriormente, apresentando resultados pfios30.
Dois anos e dois meses depois, o Decreto 3912 foi substitudo pelo Decreto n 4887, de 20 de novembro de 2003, seguido pela Instruo Normativa MDA/INCRA n.16, de 24 de maro de 2004. Mesmo reconhecendo os avanos nas
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. (n. 22), p.85 De 2001 a 2003 foram tituladas 23 terras de quilombos, correspondendo a 127.133,39 hectares. Os trabalhos tcnicos foram realizados pelos rgos estaduais de terra (ITESP, ITERPA e ITERMA). Todas elas sofreram contestao judicial e os ttulos encontram-se sob ameaa de anulao, segundo informao de Alfredo Wagner Berno de Almeida (vide nota de rodap n 22, pg. 86)
discusses e nas consultas aos movimentos sociais, o antroplogo Alfredo Wagner lamenta o fato de que, um ano aps a edio do Decreto n 4887, nenhuma comunidade quilombola tinha recebido, at novembro de 2004, ttulo de propriedade de suas terras pelo governo federal 31.
O Instituto de Estudos Scioeconmicos - INESC publicou recentemente um preocupante relato sobre a questo fundiria quilombola. Embora existam 2.228 comunidades quilombolas no pas, o relatrio afirma que somente duas teriam sido regularizadas no governo Lula 32.
Se verdade que a Constituio de 1988 teria garantido, em tese, o direito a posse permanente da terra s comunidades quilombolas, constrangedora a constatao de que apenas 70 (setenta) comunidades remanescentes de quilombos foram efetivamente beneficiados, desde 1988, com a expedio de ttulos dominiais definitivos, o que significa que o processo de reconhecimento e delimitao dessas terras est longe de acabar e que h uma distncia abissal entre a declarao formal prevista no art. 68 do ADCT e a efetividade desse direito.
O segundo ponto de discrdia, de natureza jurdica e poltica, e que poder dificultar a efetivao dos direitos das comunidades remanescentes de quilombos s terras por eles utilizadas, diz respeito a tramitao da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3239-9/DF, ajuizada pelo Partido da Frente Liberal -PFL contra o Decreto n 4887/2003, que regulamenta o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos.
Depois de 15 (quinze) anos, aguardando uma definio legal, as comunidades quilombolas vm um partido poltico de grande expresso argir, em junho de 2004, junto ao Supremo Tribunal Federal, a inconstitucionalidade do novo Decreto sob a alegao, em sntese, de: a) invadir a esfera reservada lei; b) prever a desapropriao de terras essas comunidades e c) estabelecer o critrio da auto-atribuio para identificao dos remanescentes de quilombos 33.
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. (n. 22), p.83.
www.inesc.org.br\textos
A Advocacia Geral da Unio alegou, em preliminar, no existir ofensa direta Constituio Federal, sob o argumento de que o Decreto n 4.887/03 retiraria seu fundamento de validade diretamente das normas do art. 14, IV, c, da Lei n 9.649/88 e do artigo 2, III e pargrafo nico, da Lei n 7.668/88.
No mrito, a Unio sustenta a inocorrncia de invaso do Decreto a esfera reservada lei pois, aquele diploma legal, retiraria seu fundamento da validade das prprias leis federais, no havendo a alegada irregularidade do ponto de vista formal propagada pelo autor.
Por fim, a Advocacia Geral da Unio aduziu que a desapropriao, prevista no artigo 216, 1, corresponderia a um resgate da expropriao sofrida pelos quilombos, possuindo o instituto, ntido interesse social.
O Ministrio Pblico Federal reiterou os argumentos da Advocacia Geral da Unio para pedir o no conhecimento ou a improcedncia da ADIN. Em especial, o Parecer do ento Procurador Geral da Repblica, Cludio Fonteles, contesta a idia de que o Decreto 4887 seria um decreto autonmo, por regular diretamente, sem a interposio de lei, o art. 68 do ADCT, acentuando, todavia, que, como norma protetora de uma minoria em situao de vulnerabilidade, o dispositivo tem plena e imediata eficcia, independentemente de regulamentao posterior.
De acordo com Carlos Ari Sundfeld, o art. 68 do ADCT est devidamente regulamentado pela Lei n 9649/98 (art. 14, IV. c) que confere ao Ministrio da Cultura competncia para aprovar a delimitao das terras dos remanescentes de quilombos e pela Lei n 7668/88 (art. 2, II, e pargrafo nico) que d Fundao Cultural Palmares atribuio para realizar a identificao das comunidades remanescentes de quilombos e tambm proceder a delimitao e demarcao das terras por eles ocupadas e conferir-lhes a correspondentes titulao 34.
ADIN n 3239-9/DF Relator: Ministro Csar Peluso
SUNDFIELD, Carlos Ari. Comunidades Quilombolas: direito terra. Fundao Cultural Palmares/MINC e Abar, Braslia, 2002, pg. 22.
Dessa forma, nos parece inteiramente improcedente a argio de inconstitucionalidade no sentido de que o Decreto 4887 teria autonomia legislativa. Na verdade, o decreto em questo retira o seu fundamento de validade diretamente das leis federais j mencionadas, no havendo a irregularidade formal apregoada pelo PFL.
Como aqui j foi dito, o critrio de identificao da auto-atribuio fixado pela norma do art. 2 do Decreto n 4.887, de 2003, no incorre em inconstitucionalidade. Antes, luz da norma constitucional regente (art. 215 e art. 216, da CF c/c art. 68 do ADCT), busca o conceito de remanescentes de quilombos nos mtodos fornecidos pela Antropologia e em princpio estabelecido no direito internacional pblico. Portanto, no h nenhum bice legal utilizao do critrio de auto identificao para a legitimao do processo de reconhecimento das comunidades quilombolas. Alis, a escolha de critrio antropolgico para a definio de grupo tnico com base na auto-atribuio somente de forma reflexa poderia suscitar qualquer inconstitucionalidade, sendo opo poltica do poder pblico adot-lo para a tarefa de dar cumprimento ao art. 68 do ADCT, que obriga a Unio a proceder a titulao das terras ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos.
Por outro lado, no se nega que o reconhecimento oficial dessas comunidades, ao menos no papel, gera, na contra-partida uma violncia crescente contra as comunidades remanescentes de quilombos, atravs da ameaa de morte por parte de jagunos a mando de latifundirios e grileiros, que queimam as casas e tentam desmobilizar as lideranas quilombolas, de modo a incorporar ao domnio privado, por meios arbitrrios, os espaos coletivos tradicionalmente utilizados pelas populaes tradicionais
Segundo Alfredo Wagner, em algumas unidades da federao como Maranho e Bahia, a titulao de terras das comunidades quilombolas pode se constituir num destacado instrumento de desconcentrao da propriedade fundiria. Contrapondose frontalmente dominao oligrquica. Os antagonismos sociais tm se acirrado nestas
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. (n. 22), p.89.
regies, com comunidades quilombolas praticamente cercadas e com suas vias de acesso interditadas por interesses latifundirios 36.
No cabe neste estudo anlise mais detalhada sobre os aspectos formais da referida ao direta de inconstitucionalidade, mas no se pode negar que o PFL, ao insurgir-se contra o principal instrumento legal de reconhecimento, identificao, delimitao e demarcao dos territrios quilombolas, age, politicamente, em favor dos grandes latifundirios e de setores econmicos interessados na pulverizao desse territrio.
Afinal, negar o fator tnico, e nele o critrio de auto identificao, para reconhecimento das comunidades quilombolas, alm de servir judicializao da escolha de um determinado critrio antropolgico pelo Decreto 4887, esvazia a reivindicao poltica das lideranas e associaes quilombolas e facilita os atos ilegtimos de usurpao e de violao do art. 68 do ADCT.
Os antagonismos sociais em jogo transcendem os fatores meramente econmicos e trazem a questo cena poltica constituda. Mediante obstculos desta ordem, a titulao definitiva das comunidades remanescentes de quilombos se mostra mais que essencial, posto que, historicamente, as famlias destas comunidades tm sido mantidas como "posseiros" e assim parecem pretender mant-las aqueles interesses contrrios ao seu reconhecimento. Mantidas como eternos "posseiros" ou com terras tituladas sem formal de partilha, como no caso das chamadas terras de preto, que foram doadas a famlias de ex-escravos ou que foram adquiridas por elas, sempre so mais factveis de serem usurpadas 37.
Por ltimo, vale destacar a importncia da questo oramentria e de sua execuo financeira como um obstculo permanente para a efetivao dos direitos das comunidades remanescentes de quilombos ao seu territrio. E quanto a este tem, o componente ideolgico, que possa assegurar a este ou aquele partido ou frente poltica o exerccio do poder no governo federal, irrelevante, pois a ausncia de compromisso
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. (n. 22), p.92.
oramentrio para o cumprimento efetivo de norma constitucional em defesa dos direitos humanos parece ser universal e comum a todas as agremiaes polticas, e espraia-se sobre todos os temas a serem enfrentados pelo poder pblico nesta rea, como os programas de combate a tortura, de proteo a testemunhas, demarcao de reas indgenas, criao de unidades de conservao e etc.
De fato, no se deve afastar, no curso do debate, a importncia do contingenciamento e de restries oramentrias para a inadequada e cronicamente insuficiente aplicao de verbas destinados titulao das comunidades remanescentes de quilombos. Em decorrncia desse fato, comum a outras minorias, o MDA/INCRA tem alegado no ter como fazer as desapropriaes e nem ter funcionrios especializados para executar os procedimentos de identificao, delimitao e demarcao 38.
Um levantamento divulgado pelo INESC indica que os R$ 11 (onze) milhes do oramento do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio -- MDA destinado ao pagamento de indenizao aos proprietrios rurais ficaram intactos em 2004. Somente 8% (oito por dento) do oramento de R$ 14,4 milhes para reconhecimento, demarcao e titulao de reas quilombolas teriam sido aplicados at junho deste ano 39.
Note-se que dois problemas referentes ao oramento se juntam e agravam, ainda mais, a questo do reconhecimento do territrio quilombola. O primeiro diz respeito a escassez de recursos prprios do INCRA ou da Fundao Palmares para fazer cumprir o disposto no art. 68 do ADCT em razo de falta de previso de verbas para este fim na lei de oramento. O segundo o contingenciamento ou, pior, a no utilizao dos recursos j previstos e includos no oramento; seja por fora de deciso das autoridades fazendrias; seja pela inexistncia de pessoal tcnico para a consecuo dos trabalhos em campo, como antroplogos, agrimensores e engenheiros.
Alfredo Wagner lamenta que esses recursos oramentrios que faltam ao processo de regularizao de terras quilombolas vo ser encontrados, entretanto, nos chamados programas sociais do governo federal, na rea de sade, educao, e alimentao, como se as comunidades remanescentes de quilombos pudessem ser reduzidas a uma categoria econmica, ou seja, como se tratassem de "comunidades
Vide Relatrio INESC/2005 sobre a situao fundiria das comunidades remanescentes de quilombos. Notcia publicada no Correio Braziliense de 30 de agosto de 2005, Caderno Brasil, p.12.
carentes" ou de baixa-renda ou ainda de comunidades que podem ser classificadas como "pobres" 40.
Sob um ponto de vista de nfase nas polticas sociais, as comunidades quilombolas estariam se tornando "beneficirias" de programas, projetos e planos governamentais e passando a ser classificadas como "pblico alvo" (veja MDA, folder "Quilombolas", 2004) e/ou "pblico meta" englobadas assim por classificaes mais abrangentes, que designam os respectivos programas e projetos, quais sejam: "pobres", "excludos", "populao de baixa renda" e "desassistidos".
Segundo Alfredo Wagner quilombola torna-se, deste modo, um atributo que funciona como agravante da condio de ser "pobre". Ser "pobre", numa sociedade autoritria e de fundamentos escravistas, implica ser privado do controle sobre sua representao e sua identidade coletiva. Ser considerado "pobre" ser destitudo de identidade coletiva. Alm disto, ao serem classificadas por necessidades definidas pelo Estado, tais comunidades se tornam despolitizadas, ainda que tenham o controle de suas necessidades em virtude de processos de mobilizao e de lutas polticas continuadas. O risco aqui de confundir um elemento de poltica tnica com polticas sociais focalizadas, homogeneizando situaes sob uma noo de "pobreza extica" 41.
Os obstculos e entraves titulao das terras das comunidades remanescentes de quilombos no podem ser reduzidos to somente a "defeitos" na engrenagem da mquina administrativa estatal ou a dificuldades operacionais ou decorrentes de insuficiente ou m utilizao de recursos oramentrios para este fim.
H vrias configuraes neste jogo de poder que transcendem a questes de funcionalidade e a rubricas oramentrias. H tipos de entraves que, inclusive,
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. (n. 22), p.87.
no aparecem de maneira explcita, mas que efetiva e implicitamente inibem o poder pblico de cumprir a obrigao de regularizar e titular as terras utilizadas pelas comunidades remanescentes de quilombos .
Uma delas concerne s relaes de poder historicamente apoiadas no monoplio da terra e na tutela de indgenas, ex-escravos e posseiros. Com fundamento nelas, interesses latifundirios e outros grupos responsveis pelos elevados ndices de concentrao de terras rejeitam o reconhecimento de direitos tnicos pela propriedade definitiva das terras das comunidades quilombolas.
A mencionada Ao Direta de Inconstitucionalidade movida pelo Partido da Frente Liberal no Supremo Tribunal Federal, em 25 de junho de 2004, buscando impugnar o Decreto n 4.887/03, sobretudo o critrio de identificao das comunidades remanescentes de quilombos pela auto-atribuio, com vistas a restringir ao mximo o alcance do dispositivo, um bom exemplo das dificuldades para a efetivao do direito consagrado no art. 68 do ADCT em favor dessas comunidades negras .
Em contraposio a estas formulaes, observa Alfredo Wagner os movimentos quilombolas e os levantamentos oficiais indicam que o nmero de comunidades remanescentes de quilombos permanece ainda relativamente desconhecido, mas sempre crescente e abrangendo novas modalidades. Em conformidade com as estimativas disponveis, verifica-se uma tendncia ascensional com os totais sendo acrescidos a cada nova iniciativa de cadastramento 42.
O Programa de Ao Afirmativa, intitulado "Quilombolas", reitera que os dados oficiais do MDA apontam a existncia de 743 (setecentos e quarenta e trs) reas de comunidades remanescentes de quilombos com 30 (trinta) milhes de hectares, mas, ao mesmo tempo, promove a subestimao desse nmero ao afirmar, de modo paradoxal, que "no entanto, estimativas no-oficiais admitem a existncia de mais de duas mil comunidades", acentuando entre o que j se conhece e o que no se conhece significativa discrepncia numrica.
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. (n. 22), p.90/91.
Em concluso, a vasta maioria das comunidades remanescentes de quilombos existentes no Brasil ainda desconhecida do poder pblico e invisvel aos olhos da sociedade e no conseguiram ainda ver os benefcios que deveriam lhes caber por fora de um dispositivo constitucional, sobretudo o direito s terras que ocupam e de que necessitam para a sua reproduo, fsica, social, econmica e cultural.
Finalmente, listamos, de forma sumria, algumas sugestes para a implementao dos direitos concernentes s comunidades remanescentes de quilombos e em prol da igualdade tnico-racial:
1. reiterar a auto-aplicabilidade, com o mximo de eficcia, do art. 68 do ADCT, onde se encontra a matriz normativa para obrigar a Unio a regularizar as reas utilizadas pelas comunidades remanescentes de quilombos e a expedir os respectivos ttulos de domnio; 2. defender a constitucionalidade do Decreto n 4887/2003, que estabelece o procedimento de identificao, delimitao e demarcao dos territrios quilombolas; 3. denunciar as tentativas de se excluir do processo de reconhecimento das comunidades remanescentes de quilombos o critrio da auto definio, essencial para a identificao tnica nos termos da Conveno n 169, da OIT e do Decreto 4887/2003; 4. apoiar a titulao coletiva pro-indiviso em favor das comunidades remanescentes de quilombos, com a clusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade das terras por eles ocupadas; 5. garantir a possibilidade de utilizao do processo de desapropriao nos territrios ocupados pelas comunidades remanescentes de quilombos que esto sob domnio privado; 6. defender as comunidades remanescentes de quilombos de toda a forma de opresso, discriminao, de invaso de seu territrio e de espoliao do seu direito ao ttulo de domnio coletivo sobre as terras por elas utilizadas; 7. fiscalizar, junto ao Congresso Nacional, a elaborao da proposta oramentria destinada aos Ministrios da Cultura e Desenvolvimento agrrio para a implementao do Decreto 4887/2003; 8. cobrar da Fundao Palmares e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/INCRA seja dada integral execuo aos respectivos
oramentos para que no sejam desperdiadas as verbas destinadas ao processo de identificao, reconhecimento, delimitao e demarcao das comunidades remanescentes de quilombos; 9. sensibilizar a opinio pblica da necessidade de se respeitar e proteger as comunidades remanescentes de quilombos, sua cultura, seu modo de ser e as suas terras; 10. articular com o Ministrio Pblico, Poder Judicirio e a sociedade civil organizada a defesa da constitucionalidade do Decreto n 4887/2003 e da retomada do processo de identificao de terras quilombolas que encontra-se paralisado no atual governo.
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