Source: https://jus.com.br/artigos/13933/unidades-de-conservacao-de-uso-sustentavel
Timestamp: 2018-10-21 19:03:57+00:00
Document Index: 151118063

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Unidades de conservação de uso sustentável - Jus.com.br | Jus Navigandi
Neste trabalho, cuidar-se-á das unidades de uso sustentável, que têm o objetivo de "compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais" (Lei 9.985/2000, art. 7º, § 2º) [01].
Dando continuidade ao seu ânimo classificatório, a Lei 9.985/2000 (artigos 8º e 14) nominou os tipos de unidades de conservação que fazem parte do sistema nacional. Do lado das unidades de uso sustentável estão tipificadas: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural.
Segue-se agora o exame das categorias de unidades de uso sustentável tipificadas pela Lei 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional das Unidades de Conservação (SNUC).
O tipo de unidade mais popular desse grupo é, sem dúvida, ao lado da floresta nacional, a área de proteção ambiental. Pouca gente sabe, mas, por exemplo, quase todo o Distrito Federal é englobado pela área de proteção ambiental do Planalto Central, que é unidade de uso sustentável instituída pela União Federal.
O artigo 15, caput, primeiro define esta categoria de unidade, para depois indicar quais são os seus objetivos. Nesse sentido, o referido dispositivo legal comina às áreas de proteção ambiental os objetivos básicos de "proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais".
Aqui começa a se perceber o interesse de se conciliar a preservação ambiental com as atividades humanas ("processo de ocupação"), na medida em que a preservação ambiental atua finalisticamente (apesar de o texto não o enunciar expressamente), com o intuito de "assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais".
Trata-se de uma ferramenta de preservação ambiental que deve ser utilizada nas hipóteses apontadas pela Lei 9.985/2000: "área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas" (artigo 15, caput).
Mais uma vez, percebe-se que a técnica legislativa não foi das mais acuradas, posto que tanto os objetivos quanto sobretudo a definição desta categoria de unidade são enunciados de forma muito aberta, sem qualquer precisão conceitual ("certo grau de ocupação humana", por exemplo, não diz quase nada).
As restrições ambientais dentro das áreas de proteção ambiental se aproximam do regramento ambiental existente fora das unidades de conservação, pois a Lei 9.985/2000 enuncia que "podem" ser estabelecidas normas e restrições para utilização de propriedade privada localizada dentro desta categoria de unidade (artigo 15, § 2º). Mas esse poder é de ser entendido como poder-dever, tendo em vista que a inexistência de tais restrições fulminaria a utilidade da unidade.
E como indiretamente referido no parágrafo precedente, as áreas de proteção ambiental são constituídas por terras públicas ou privadas, sem qualquer previsão de eventual desapropriação de áreas privadas inseridas nos seus limites. Assim, a instituição desta categoria de unidade não altera a questão da posse e da propriedade, que continuam como estavam antes do advento da unidade.
Coerentemente, as condições para visitação pública e pesquisa científica serão definidas pelo proprietário, no caso de área privada, ou pelo órgão gestor da unidade, em caso de área pública.
b) Área de relevante interesse ecológico.
Essa categoria de unidade repete divisão entre definição e objetivos (como ocorre com as áreas de proteção ambiental), sendo que se caracteriza como "área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional" (Lei 9.985/2000, artigo 16, caput).
Aqui, ao contrário da área de proteção ambiental, apesar de se admitir a presença humana no interior da unidade, esta há de ser baixa ou inexistente, o que de logo afasta a possibilidade de sua instituição em regiões que englobem núcleos urbanos. Também não será lícito criar tais unidades em vastas áreas (a lei fala expressamente em "área em geral de pequena extensão), o que impossibilita seu uso para proteger ecossistemas que se espraiem por vastas áreas.
A área de relevante interesse ecológico tem como objetivo "manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza" (Lei 9.985/2000, artigo 16, caput).
Portanto, essa categoria de unidade é cabível para preservar áreas pequenas, com baixa presença humana e foco na compatibilização do uso dessas áreas com a conservação da natureza. É uma ferramenta útil para garantir, ao mesmo tempo em que faculta seu uso devidamente regrado, a conservação das áreas sujeitas a algum tipo de exploração dessa pequena comunidade humana eventualmente existente no seu interior.
A questão da posse e domínio da área segue o regramento da área de proteção ambiental; ou seja, podem ser áreas públicas ou privadas, sem previsão de desapropriação em virtude da criação da unidade; sendo facultado ao órgão gestor estabelecer parâmetros para utilização das propriedades privadas localizadas dentro dos limites da unidade.
Quanto à visitação pública e pesquisa científica, da Lei 9.985/2000 restou inexplicavelmente omissa. Entretanto, para suprir a omissão citada, não há óbices para se aplicar a esses dois pontos as mesmas regras vigentes para a área de proteção ambiental, dada a aproximação conceitual e de objetivos dessas duas categorias de unidade de uso sustentável.
A verdade é que a área de relevante interesse ecológico sofre do que José Eduardo Ramos Rodrigues [02] chamou de "crise de identidade", porque ela se assemelha mais a uma área de proteção ambiental de tamanho reduzido.
Parece que a manutenção dessa categoria na Lei 9.985/2000 parece ter realmente único fundamento – aquele registrado por Rodrigues [03], qual seja evitar a necessidade de reclassificação das unidades já existentes com essa denominação.
Ao lado da área de proteção ambiental, é a mais popular categoria de unidade de uso sustentável. São os casos da Floresta Nacional de Brasília e da Floresta Nacional de Carajás, no Pará, por exemplo.
Todavia, ao contrário daquele outro tipo de unidade, a floresta nacional é de posse e domínio públicos. As áreas privadas incluídas em seus limites deverão ser desapropriadas.
Essa categoria de unidade é definida genericamente como "área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas", com objetivo básico de "uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica" (Lei 9.985/2000, artigo 17, caput).
Volta-se aqui a ter a pesquisa científica como objetivo da unidade, algo que só ocorre também com a estação ecológica (e indiretamente com a reserva de fauna).
Tendo em vista sua definição aberta, é possível sua criação em qualquer área, de qualquer tamanho, habitada ou não pelo ser humano (restrita a "populações tradicionais"), desde que haja cobertura florestal de espécies predominantemente nativas.
E o objetivo básico desse tipo de unidade é justamente o manejo sustentável desses recursos florestais, atividade para a qual, inclusive, deve estar voltada a pesquisa realizada nas florestas nacionais (Lei 9.985/2000, artigo 17, caput).
Essa pesquisa é permitida e incentivada, apesar de também se submeter à autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade. A visitação pública, condicionada às normas estabelecidas para o manejo da unidade pelo órgão gestor, igualmente é permitida.
Como mencionado en passant anteriormente, a despeito de as florestas nacionais serem de posse e domínio públicos, é admitida a permanência de populações tradicionais que já a habitavam quando de sua criação.
Por fim, registre-se que esta categoria de unidade, quando criada pelo Estado ou Município será denominada, respectivamente, floresta estadual ou floresta municipal.
d) Reserva extrativista.
Esse é, ao lado da reserva de desenvolvimento sustentável, o tipo clássico de unidade de uso sustentável, em perspectiva socioambientalista, porque a utilização da área por populações tradicionais extrativistas é da própria essência do conceito de reserva extrativista.
Destarte, essa categoria de unidade se caracteriza pela sua utilização por "populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte" (Lei 9.985/2000, artigo 18, caput).
Assim, a atividade extrativista é personagem central na reserva extrativista, a despeito de se permitirem atividades de pequena agricultura e pecuária paralela e subsidiariamente.
Os objetivos básicos dessa unidade denotam forte influxo socioambiental, consubstanciado na proteção dos meios de vida e da cultura das populações tradicionais extrativistas. O derradeiro objetivo básico está intrinsecamente relacionado ao conceito dessa categoria de unidade e aos dois outros objetivos: assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade.
Nesse sentido, há clara intenção de preservar o meio ambiente e permitir a manutenção e o desenvolvimento humano da população tradicional que nele habita, justamente por entender que essa é a forma mais eficaz de proteger o ambiente natural, porque
o núcleo do conceito de populações tradicionais permite identificar um conjunto humano cuja sobrevivência se dê através de sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, adaptados às condições ambientais locais e transmitidos de geração a geração, cujo modo de vida, portanto, permita a conservação da diversidade biológica. [04]
Apesar de a presença humana (populações tradicionais extrativistas) ser da essência da reserva extrativista [05], o domínio da área é público, em virtude das sérias limitações apresentadas ao direito de propriedade – como destacado, essa categoria se caracteriza pela permissão para uso baseado apenas no extrativismo.
Para que se possa desenvolver esse modelo de unidade, o uso da área deverá ser concedido às populações extrativistas tradicionais. As áreas particulares localizadas dentro dos limites da reserva extrativista serão desapropriadas (Lei 9.985/2000, artigo 18, § 1º).
Lembre-se, todavia, que apenas a população tradicional extrativista, e não qualquer população tradicional, poderá permanecer no interior da unidade e ser beneficiária da citada concessão de uso. As demais populações tradicionais deverão ser realocadas e eventualmente indenizadas.
A visitação pública é permitida, desde que compatível com os interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área. A pesquisa científica é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade.
Apesar de inexistir expressa previsão legal, deve-se concluir que a pesquisa incentivada seja aquela que se relacione com o desenvolvimento dos objetivos básicos da unidade.
A Lei 9.985/2000, no artigo 18, § 6º, veicula uma conseqüência lógica do caput do mesmo artigo: "São proibidas a exploração de recursos minerais e a caça amadorística ou profissional". Trata-se de algo coerente e até lógico, pois a utilização da reserva extrativista está adstrita a populações tradicionais cuja subsistência se fundamente na atividade extrativista sustentável.
De outra sorte, o artigo 18, § 7º, estabelece exceção ao regime dessa categoria de unidade, ao permitir a exploração comercial de recursos madeireiros – admitida esta última, porém, apenas em bases sustentáveis e em situações especiais e complementares às demais atividades desenvolvidas na Reserva Extrativista.
e) Reserva de fauna.
O conceito dessa unidade de uso sustentável não é dissociável de seu objetivo básico, como se nota do texto do artigo 19, caput, da Lei 9.985/2000: "A Reserva de Fauna é uma área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos."
A visitação pública é permitida, desde que compatível com o manejo da unidade. A pesquisa científica não só é permitida, mas se configura como objetivo dessa categoria de unidade. E, apesar da omissão legal, a pesquisa aqui também deverá ser objeto de prévia autorização por parte do órgão gestor da reserva de fauna.
Em razão dos objetivos da unidade, a reserva de fauna deve ser de posse e domínio públicos; eventuais áreas privadas localizadas dentro dos seus limites serão desapropriadas.
Assim como nas reservas extrativistas, é proibido o exercício da caça amadorística ou profissional (Lei 9.985/2000, artigo 19, § 3º).
Por fim, anota a Lei 9.985/2000 que a "comercialização dos produtos e subprodutos resultantes das pesquisas obedecerá ao disposto nas leis sobre fauna e regulamentos" (artigo 19, § 4º).
f) Reserva de desenvolvimento sustentável.
Essa categoria de unidade, ao lado da reserva extrativista, representa bem o ideal socioambientalista, acolhido nas unidades de uso sustentável, ao conciliar a preservação da natureza com a crescente demanda das populações humanas locais por recursos naturais.
A reserva de desenvolvimento sustentável "é uma área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica" (Lei 9.985/2000, artigo 20, caput).
Em relação aos seus objetivos, essa categoria de unidade vai um pouco além da reserva extrativista, porque, além de ser devotada à preservação da natureza e à garantia das condições e dos meios necessários para a reprodução dos modos e da qualidade de vida e exploração dos recursos naturais das populações tradicionais, também tem o objetivo básico de melhorar esses modos e essa qualidade de vida e exploração dos recursos naturais.
Isso porque é objetivo básico da reserva de desenvolvimento sustentável "valorizar, conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por estas populações." (Lei 9.985/2000, artigo 20, § 1º)
E aqui, ao contrário da reserva extrativista, admitem-se populações tradicionais que se dediquem a quaisquer atividades econômicas, desde que compatibilizadas com a proteção da natureza e a manutenção da diversidade biológica.
Mais uma vez, assim como na reserva extrativista, a presença humana (de populações tradicionais) é elemento essencial para a criação e existência da reserva de desenvolvimento sustentável.
Cuida-se de unidade de domínio público, razão pela qual as áreas privadas localizadas dentro dos seus limites serão desapropriadas. O uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais será a elas concedido [06], a exemplo do que ocorre com a reserva extrativista.
É permitida e incentivada a visitação pública, desde que compatível com os interesses locais e o plano de manejo da área. Também a pesquisa científica relacionada com os objetivos da unidade é permitida e incentivada, condicionada à prévia autorização do órgão gestor.
Na linha de compatibilização da proteção da natureza com o respeito ao desenvolvimento social, econômico e cultural das populações locais, a Lei 9.985/2000, apesar de admitir "a exploração de componentes dos ecossistemas naturais em regime de manejo sustentável e a substituição da cobertura vegetal por espécies cultiváveis" (artigo 20, § 5º, IV), registra que "deve ser sempre considerado o equilíbrio dinâmico entre o tamanho da população e a conservação" (artigo 20, § 5º, III).
Nota-se, portanto, que há uma permanente tensão entre dois interesses difíceis de serem conciliados, mas que são ambos da essência da reserva de desenvolvimento sustentável. O grande desafio das unidades de uso sustentável é justamente o de conseguir velar por esses dois interesses, de forma tal que um auxilie ao atingimento do desenvolvimento do outro.
Ainda, a Lei 9.985/2000 afirma que o "Plano de Manejo da Reserva de Desenvolvimento Sustentável definirá as zonas de proteção integral, de uso sustentável e de amortecimento e corredores ecológicos" (artigo 20, § 6º). Assim, essa categoria de unidade é a única que necessariamente deverá prever zonas de alta restrição ambiental (proteção integral), ao lado das zonas de uso sustentável que são da essência da unidade – além, claro, das zonas de amortecimento e dos corredores ecológicos que podem se fazer presentes em todos os grupos e categorias de unidade.
Certamente a previsão expressa de que deverá constar da reserva de desenvolvimento sustentável zonas de proteção integral tem o objetivo de evitar que toda a área dessa categoria de unidade seja devotada ao uso sustentável das populações tradicionais, posto que as atividades econômicas não se limitam ao extrativismo.
Na ordenação da Lei 9.985/2000, essa é a última espécie de unidade de conservação, justamente porque é a única unidade na qual a área e a gestão são integral e necessariamente privadas. Genericamente, tem o mesmo objetivo de outras categorias de unidade: conservar a diversidade biológica.
Caracteriza-se, como já apontado, por ser área privada. Mais do que isso, essa área privada, que objetiva conservar a biodiversidade, deverá ser gravada com perpetuidade. Assim, sucessões ou eventuais parcelamentos do solo não serão aptos a desfazer o devotamento dessa área privada à conservação ambiental.
Essa cláusula de perpetuidade deverá ser firmada em termo de compromisso junto ao órgão ambiental, que verificará a viabilidade da instituição da reserva particular na área indicada, considerado o interesse público. Em seguida, esse termo de compromisso deverá ser averbado à margem da inscrição no Registro Público de Imóveis (Lei 9.985/2000, artigo 21, § 1º), com o que terá efeitos erga omnes.
A pesquisa científica e a visitação com fins turísticos, recreativos e educacionais são permitidos. A Lei 9.985/2000 não fala em necessidade de autorização prévia para as pesquisas científicas, mas essa omissão deve ser suprida por interpretação analógica que cometa ao gestor privado da unidade essa competência. Apesar da omissão legal, a visitação nas reservas particulares deverá ser permitida apenas se compatível com o manejo da unidade.
E tendo em vista que além da área, a gestão da unidade será totalmente privada, a Lei 9.985/2000 prevê que os órgãos integrantes do sistema deverão prestar "orientação técnica e científica ao proprietário de Reserva Particular do Patrimônio Natural para a elaboração de um Plano de Manejo ou de Proteção e de Gestão da unidade" (artigo 21, § 3º). Isso porque, apesar de a unidade ter área e gestão privadas, o interesse por ela tutelado continua a ser público: a preservação da biodiversidade.
De tudo o que se analisou, pode-se concluir que a reserva particular do patrimônio natural é a única unidade de uso sustentável que não permite o uso sustentável [07].
VULCANIS, Andréa. Presença humana em unidades de conservação. In: SILVA, Letícia Borges da (Coord.). Socioambientalismo: uma realidade – homenagem a Carlos Frederico Marés de Souza Filho. Curitiba: Juruá, 2007., p. 60.
E nesse sentido, Andréa Vulcanis registra que "a presença humana é mais do que permitida, é condicionante de criação e existência." (Op. Cit., p. 53.)
O artigo 20, § 3º, da Lei 9.985/2000 não fala expressamente em concessão de uso às populações tradicionais, como ocorre para a reserva extrativista. Todavia, o referido dispositivo também remete ao art. 23 da mesma lei, que disciplina conjuntamente a posse e o uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais nas reservas extrativistas e nas reservas de desenvolvimento sustentável, que se dará por contrato (de concessão de uso).
É o que defende Andréa Vulcanis, ao afirmar: "única que destoa quanto à possibilidade de uso dos recursos naturais e, portanto, com a presença humana efetiva, são as RPPN que mais se aproximam das unidades de conservação de proteção integral" (Op. Cit., p. 54).
MAIA NETO, Geraldo de Azevedo. Unidades de conservação de uso sustentável. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 14, n. 2342, 29 nov. 2009. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/13933>. Acesso em: 21 out. 2018.