Source: https://openjur.de/u/2173437.html
Timestamp: 2020-07-02 09:19:36
Document Index: 230537504

Matched Legal Cases: ['§ 35', '§ 35', '§ 34', '§ 35', '§ 1', '§ 35', '§ 3', '§ 4', '§ 78', '§ 35', '§ 67', '§ 35', '§ 67', '§ 35', '§ 47', '§ 1', '§ 35', '§ 6', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 6', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 4', '§ 4', '§ 3', '§ 214', '§ 214', '§ 35', '§ 35', '§ 1', '§ 67', '§ 67', '§ 67', '§ 78', '§ 78']

OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14.03.2019 - 2 D 71/17.NE - openJur
Urteil vom 14.03.2019 - 2 D 71/17.NE
OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14.03.2019 - 2 D 71/17.NE
openJur 2019, 27816
Die 53. Änderung des Flächennutzungsplans der Gemeinde T1. "Neudarstellung von Konzentrationszonen zur Nutzung der Windenergie", wird insoweit für unwirksam erklärt, als mit der Änderung die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der durch die Durchführung der mündlichen Verhandlung am 7. März 2019 entstandenen Mehrkosten. Diese werden der Antragstellerseite auferlegt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Antragstellerin wendet sich gegen die 53. Änderung des Flächennutzungsplanes der Antragsgegnerin zur Darstellung von Vorrangflächen für die Nutzung der Windenergie (im Folgenden: 53. Änderung). Sie plant die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen außerhalb solcher Bereiche, die mit der 53. Änderung des Flächennutzungsplanes als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung mit Ausschlusswirkung dargestellt sind - konkret in dem ursprünglichen Potentialbereich "C. " (Flächen 3.5 bis 3.9 sowie 3.12 bis 3.15 der Potentialflächenanalyse vom 6. November 2013). Nach eigenen, von der Antragsgegnerin nicht in Zweifel gezogenen Angaben hat sie entsprechende Nutzungsverträge mit Grundstückseigentümern abgeschlossen, einen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrag allerdings noch nicht gestellt.
Die 53. Änderung stellt insgesamt 2 Konzentrationszonen für die Windenergie mit einer Gesamtfläche von 306,8 ha dar und erweitert damit die aufgrund früherer Planungen (17. Änderung des Flächennutzungsplans) dargestellten Konzentrationszonen um ca. 90 ha. Die 53. Änderung soll die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erzielen.
In der Planbegründung wird zusammengefasst ausgeführt, die bisher ausgewiesenen Konzentrationszonen entsprächen nicht mehr den Zielen und energiepolitischen Überlegungen der Antragsgegnerin. Hauptanliegen der 53. Änderung seien dabei, Konzentrationszonen für die Windenergienutzung vor dem Hintergrund der in der Zwischenzeit eingetretenen, geänderten rechtlichen und technischen Rahmenbedingungen darzustellen und Flächen mit Konzentrationswirkung zur Vermeidung einer "Verspargelung" der Landschaft mit vielen einzelnen Anlagen, die verstreut im gesamten Gemeindegebiet liegen, auszuweisen. Grundlage und Bestandteil der 53. Änderung sei eine Potentialflächenanalyse, in der harte und weiche Tabukriterien neu ermittelt und gewichtet worden seien. Ausgehend hiervon sei für die verbleibenden Flächen (Potentialflächen) in einem weiteren Schritt eine Einzelfallabwägung unter Berücksichtigung der für und gegen die Ausweisung als Windkraftkonzentrationszone sprechenden Belange vorgenommen worden. Abschließend habe sich der Plangeber versichert, dass die verbleibenden, als Konzentrationszonen ausgewiesenen Bereiche der Nutzung der Windenergie substantiellen Raum gewährleisteten. Der Betrachtung insbesondere der harten und weichen Tabukriterien liege dabei eine "Referenzanlage" mit 100 m Nabenhöhe und einem Rotordurchmesser von 100 m, mithin einer Gesamthöhe von 150 m zugrunde.
Die herangezogene Potentialflächenanalyse der Landschaftsarchitekten L. und C1. legt als harte Tabukriterien Wohnbauflächen, gemischte Bauflächen, Sonderbauflächen Gesundheit/Erholung, Gemeinbedarfsflächen, Dorfgebiete, Grünflächen, Satzungsbereiche nach § 34 BauGB, allgemeine Siedlungsbereiche (ASB), Wohnnutzung im Außenbereich, Satzungsbereiche nach § 35 BauGB und gewerbliche Bauflächen jeweils ohne Schutzabstände, Infrastruktureinrichtungen teilweise mit Abständen, sowie Waldflächen, Naturschutzgebiete, Biotope und Naturdenkmäler sowie Gewässer und Heilquellen zugrunde. Dies führt zu einem Ausschluss von etwa 21 % der Gemeindefläche. Die verbleibenden 79 % werden anhand von weichen Tabuzonen zunächst der Stufe IIa untersucht. Hierzu gehören insbesondere eine Pufferzone von 600 m um die zu den harten Tabukriterien gerechneten Siedlungsflächen. Hinzu kommen FFH-Gebiete, Vogelschutzgebiete und Bereiche zum Schutz der Natur, wodurch weitere 23 % der Gemeindefläche aus der weiteren Betrachtung ausscheiden. Im Anschluss daran werden auf der Stufe IIb weitere weiche Tabukriterien aus Vorsorgegründen einbezogen. Im Hinblick auf Wohnnutzungen im Außenbereich untersucht die Potentialflächenanalyse Schutzabstände von 200, 300, 400 und 450 m und empfiehlt letztlich einen Puffer von 450 m. Hinzu kommt eine Pufferzone zu den unter IIa ausgeschlossenen FFH- und Vogelschutzgebieten, wobei die Potentialflächenanalyse insoweit zur Begründung ausführt:
"Rechtliche oder tatsächliche Gründe zur Einhaltung einer generellen Pufferzone zu FFH- und Vogelschutzgebieten gibt es nicht. Unter dem Aspekt der Umweltvorsorge ist die Einhaltung einer Pufferzone insbesondere dann angemessen, wenn das Gebiet dem Schutz windkraftsensibler Fledermausarten oder europäischer Vogelarten dient. ... Aufgrund von Hinweisen der Unteren Landschaftsbehörde und den Standarddatenbögen zur Bedeutung des Raumes als Brut- und Rastgebiete zahlreicher windkraftempfindliche Vogelarten, insbesondere für Kraniche und Gänse, wird vorsorglich ein Schutzabstand von 1.200 m entsprechend den Abstandsempfehlungen des Niedersächsischen Landkreistages berücksichtigt." (Seite 34)
Diese Abstände werden um das Vogelschutzgebiet "P. N. " und das auf o... Seite liegende Vogelschutzgebiet "E. " gelegt. Zudem werden weitere Ausschlüsse aufgrund von Erwägungen des Landschafts- und Ortsbilds vorgenommen, darunter insbesondere ein Ausschlussbereich von 2.250 m um die Ortschaft M. zur Erhaltung des dortigen historischen Ortsbildes. Hierdurch und durch weitere Erwägungen hinsichtlich einer Konzentrationswirkung erhöht sich der Anteil der weichen Tabuflächen auf 74 % des Gemeindegebiets, so dass insgesamt mit 828 ha 5 % der Gemeindefläche als Potentialfläche zur Verfügung stehen. Aufgrund einer dann anschließenden Einzelfallprüfung maßgeblich anhand der Kriterien Landschaftsschutz, Überschwemmungsgebiete und artenschutzrechtliches Konfliktpotential gelangt die Potentialflächenanalyse zur Eignung einer Fläche von insgesamt 543 ha, indem die Suchbereiche 1.1 bis 1.3 (E. -Niederung) wegen unüberwindbarer artenschutzrechtlicher Bedenken als Ergebnis der Einzelfallprüfung ausgeschlossen werden. Es verbleiben sodann größere zusammenhängende Flächen im Bereich der E1. -Niederung (Suchbereiche 3.1 bis 3.10) und der I. -U1. (U. - Suchbereiche 6.2 bis 6.8 und 6.13 und 6.15). In den Anmerkungen ist hierzu vermerkt, dass diese teilweise in Überschwemmungsgebieten lägen und eine Abstimmung mit der Wasserbehörde notwendig sei. Im Übrigen werden für beide Bereiche lösbare artschutzrechtliche Konflikte gesehen sowie noch offene Fragen des Landschaftsschutzes. Insgesamt verbleibe so nach Abschluss der Einzelfallprüfung eine Potentialfläche, die etwa 3,3 % der Gemeindefläche erfasse.
Nachdem im weiteren Planungsverlauf größere Teile des Suchbereichs 3 - die sog. C. - aufgrund gesehener Konflikte mit der Landesverteidigung und des Hochwasserschutzes ausgeschlossen wurden, verblieben zur Offenlage noch 2 Vorrangzonen mit einer Gesamtfläche von knapp 307 ha. Im Entwurf der Planbegründung zur Offenlage, die die oben dargestellte Kategorisierung der Potentialflächenanalyse im Übrigen vollständig übernimmt, wird dazu ausgeführt, der Anteil dieser Vorrangflächen an der gesamten Gemeindegebietsfläche entspreche ca. 1,9 % und mache ca. 2,5 % des für die Errichtung von Windenergieanlagen grundsätzlich geeigneten Außenbereichs aus.
Im Anschluss an die förmliche Beteiligung der Öffentlichkeit, Behörden und Träger nimmt die Planbegründung dann eine "Neubestimmung der harten und wiechen Tabubereiche aufgrund neuerer rechtlicher Entwicklungen" vor (S. 28 bis 31 der Planbegründung). Darin geht die Antragsgegnerin zum einen auf die aufgrund der durch die Urteile des erkennenden Gerichts vom 1. Juli 2013 - 2 A 46/12.NE - und vom 22. September 2015 - 2 D 82/13.NE - entstandene Unsicherheit in der Bewertung von Waldflächen als hartes oder weiches Tabukriterium ein und betrachtet die Waldflächen nunmehr abweichend vom ursprünglichen Entwurf hilfsweise als weiches Tabukriterium und führt insoweit aus:
"Die Gemeinde nimmt aber eine Hilfsabwägung für den Fall vor, dass sich in einem künftigen Gerichtsverfahren das Ziel 5 des GEP Regierungsbezirk E2. sachlicher Teilabschnitt Nutzung der Windenergie als unwirksam erweist. Für diesen Fall wird der Wald (hilfsweise) in der Abwägung als weiche Tabufläche behandelt. Die Abwägung zu dieser Einstufung erfolgt vor dem Hintergrund, dass die Gemeinde T1. mit 11 % Waldanteil an der Katasterfläche als "waldarme" Kommune anzusehen ist. Eine Inanspruchnahme von Wald für die Errichtung von Windkraftanlagen käme danach nur in Betracht, wenn an anderer Stelle im Gemeindegebiet nicht genügend Flächen als Konzentrationszonen auszuweisen sind. Diese Bedingungen formuliert zum einen der Landesentwicklungsplan als landesplanerische Vorgabe zum Umgang mit Wald und entspricht zum anderen der Intention der sog. "Umwidmungssperrklausel" des § 1 a BauGB zur Umwidmung/Umnutzung von Wald. Vor diesem Hintergrund der in T1. gefundenen Gebietskulisse ist nicht zu erwarten, dass einer Umwidmung/Umnutzung von Wald durch die zuständigen Behörden zugestimmt wird. Auch möchte die Kommune den geringen Anteil von Wald erhalten und zur Förderung der Entwicklung des Landschaftsbildes möglichst erhöhen." (S. 28 f.)
Aufgrund dieser Erwägungen wird im Anschluss eine Waldfläche von ca. 1.470 ha hilfsweise den weichen Tabukriterien zugeordnet und als solche weiter betrachtet.
Zugleich wertet die Planbegründung in Abweichung von der Potentialflächenanalyse Abstände von 300 m um jede Wohnstelle im Außenbereich und in der Wohnsiedlungsfläche nunmehr als harte Tabukriterien, so dass sich deren Anteil an der Gesamtgemeindefläche auf 81 % (mit Wald) bzw. 77 % (ohne Wald) erhöht. Ausgehend hiervon errechnet die Planbegründung nunmehr einen Anteil von 9,7 bzw. 7,9 % an der insgesamt nach Abzug der harten Tabukriterien zur Verfügung stehenden Gemeindefläche. Diesen Flächenanteil bewertet sie sodann unter Heranziehung verschiedener Parameter als in der konkreten Situation noch hinreichend, um davon auszugehen, dass der Windenergienutzung substantieller Raum verschafft werde, auch wenn die "Faustregel" von 10 % der Potentialflächen knapp verfehlt werde.
Das Verfahren zur Aufstellung der 53. Änderung nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
In seiner Sitzung vom 22. Februar 2012 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, das Verfahren zur 53. Änderung des Flächennutzungsplanes zur Ausweisung von Windkraftkonzentrationszonen mit der Steuerungswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einzuleiten. Im Anschluss wurde das gesamte Gemeindegebiet einer Potentialanalyse unterzogen und auf Grundlage der Ergebnisse dieser Studie der Entwurf der 53. Änderung des Flächennutzungsplanes erstellt. Dieser Entwurf sah drei Änderungsbereiche (A "C2. I1. ", B "C. " und C "U. ") vor. Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit fand im Zeitraum vom 16. Juni bis 18. Juli 2014 statt, wobei im Rahmen einer Bürgerversammlung das Plankonzept am 17. Juni 2014 der Öffentlichkeit ergänzend vorgestellt wurde. Die frühzeitige Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange erfolgte im Zeitraum vom 17. Juni 2014 bis 1. August 2014. Einem Träger - dem Bundesamt für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr Bonn - wurde eine Fristverlängerung zur Stellungnahme bis 5. Februar 2015 gewährt. Aufgrund der Ergebnisse der frühzeitigen Öffentlichkeits- und Trägerbeteiligung wurde insbesondere der Änderungsbereich B "C. " nicht weiter als Potentialfläche betrachtet, nachdem die zuständige Untere Wasserbehörde die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung mit der Erwägung ausgeschlossen hatte, diese komme nicht in Betracht, weil andere geeignete Flächen für die Nutzung der Windenergie im Gemeindegebiet zur Verfügung stünden. Zudem werde damit den vorgetragenen militärischen Belangen (Tiefflugübungsstrecke für Kampfhubschrauber) Rechnung getragen.
Zu dem so modifizierten Plankonzept und dem geänderten Planentwurf wurde in der Zeit vom 22. September 2015 bis 23. Oktober 2015 die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB durchgeführt. Zugleich erfolgte die Beteiligung der Behörden und sonstige Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB.
Die Antragstellerin bzw. ihre Rechtsvorgänger erhoben während der Öffentlichkeitsbeteiligung Einwände gegen die vorgesehene Nutzungsplanung. Dabei rügte sie im Wesentlichen die von der Antragsgegnerin vorgenommene Einordnung von harten und weichen Tabukriterien, insbesondere die Behandlung von Waldflächen, sowie den Umgang mit den militärischen Bedenken und den Einwänden hinsichtlich des Überschwemmungsschutzes. Bei zutreffender Abwägung hätte der Änderungsbereich B "C. " beibehalten werden müssen. Die Untere Wasserbehörde des Kreises N1. -M1. habe die erforderliche konkrete Betrachtung nach § 78 Abs. 3 WHG nicht vorgenommen, sondern pauschal auf anderweitig zur Verfügung stehende Flächen abgestellt. Im Übrigen sei diese Stellungnahme widersprüchlich, da für den Suchbereich A, der ebenfalls in einem festgesetzten Überschwemmungsgebiet liege, solche Einwände nicht erhoben worden seien. Auch sei nicht ersichtlich, dass die jederzeit durch innerdienstliche Weisungen abänderbare Hubschraubertiefflugstrecke den gesamten hier in Rede stehenden Bereich erfasse und auch nicht verlegt werden könne. Eine schriftliche Stellungnahme hierzu sei nicht erfolgt, vielmehr werde Bezug genommen auf ein Abstimmungsgespräch zwischen der Bundeswehr, der Antragsgegnerin und der Nachbarkommune S. . Im Übrigen könne nicht davon gesprochen werden, dass mit einer Ausweisung von 2,3 % der Potentialflächen (Gemeindegebiet abzüglich harter Tabukriterien) der Windenergienutzung substantiell Raum verschafft werde.
In seiner Sitzung vom 24. Februar 2016 beschloss der Rat der Antragsgegnerin über die im Laufe des Planungsverfahrens eingegangenen Einwände und Stellungnahmen auf der Grundlage einer umfangreichen Abwägungsmatrix und unter Hinweis auf die frühere Abwägung zu den im Rahmen der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung eingegangenen Stellungnahmen und Anregungen und im Anschluss die 53. Änderung des Flächennutzungsplanes. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin fertigte die beschlossene 53. Änderung am 10. Mai 2016 aus. Die Bezirksregierung E2. genehmigte sie am 22. August 2016. Diese Genehmigung machte die Antragsgegnerin am 5. September 2016 aufgrund einer Bekanntmachungsanordnung ihres Bürgermeisters vom 2. September 2016 im Amtsblatt der Gemeinde öffentlich bekannt. Der Bekanntmachungstext enthält neben der Kopie des Genehmigungsbescheides den Zusatz:
Der räumliche Geltungsbereich der 53. Änderung des Flächennutzungsplanes "Neudarstellung von Konzentrationszonen zur Nutzung der Windenergie" der Gemeinde T1. umfasst das gesamte Gemeindegebiet von T1. ."
Einen Hinweis auf § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB enthält die Bekanntmachung ebenso wenig wie einen Übersichtsplan.
Am 1. September 2017 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung nimmt sie im Wesentlichen Bezug auf ihr Vorbringen im Aufstellungsverfahren, ein an die Antragsgegnerin gerichtetes Rügeschreiben vom 1. September 2017 und führt ergänzend aus: Die 53. Änderung des Flächennutzungsplans leide an durchgreifenden Abwägungsmängeln. Die Antragsgegnerin habe zu Unrecht 72 Flächen als gesetzlich geschützte Biotope von vornherein aus der weiteren Betrachtung ausgeblendet. Solche Biotope könnten keine harten Tabuzonen darstellen. Hiergegen spreche insbesondere die Möglichkeit einer Befreiung nach § 67 BNatSchG. Aus den gleichen Gründen könnten auch Naturschutzgebiete nicht als harte Tabukriterien gewertet werden, wie es die Antragsgegnerin getan habe. Gleichfalls abwägungsfehlerhaft sei der Umgang mit den im Gemeindegebiet vorhandenen Waldflächen. Selbst wenn es zulässig sein sollte, mit der Antragsgegnerin Waldgebiete zunächst als harte Tabukriterien und hilfsweise als weiche zu werten, fehle es hier an der erforderlichen näheren Untersuchung der einzelnen im Gemeindegebiet vorhandenen Waldflächen. Grundsätzlich sei aber zu berücksichtigen, dass die Rechtsprechung bisher nur eine alternative Wertung, ob ein bestimmter Belang als hartes oder weiches Tabukriterium gewertet werden solle, zulasse, nicht jedoch die hier erfolgte Hilfsabwägung. Diese sei vielmehr bereits grundsätzlich unzulässig. Die Gemeinde habe sich entscheiden müssen, ob Wald ein hartes oder ein weiches Tabukriterium sein solle. Gleichfalls abwägungsfehlerhaft sei die Einzelfallbetrachtung der Potenzialfläche B "C. ". Die Lage im Überschwemmungsgebiet vermöge den Ausschluss nicht zu rechtfertigen. Dies ergebe sich bereits aus dem aktuellen Windenergieerlass und dem Landesentwicklungsplan 2017 (Ziel 7.4-6). Danach könne eine Windenergieanlage im Überschwemmungsgebiet nur in Einzelfällen ausgeschlossen werden. Eine solche Einzelfallbetrachtung habe hier nie stattgefunden. Insofern habe die Antragsgegnerin so verfahren müssen wie die Nachbarkommune S. , die in Überschwemmungsgebieten unter Verweis auf nachfolgende Genehmigungsverfahren Vorrangzonen dargestellt habe. Auch im Hinblick auf die angeführten militärischen Belange könne auf das Beispiel der Nachbargemeinde verwiesen werden. Diese habe sich dafür entschieden, Tiefflugstrecken weder als hartes noch als weiches Tabukriterium zu werten. Entsprechend habe die Antragsgegnerin im Einzelfall das städtebauliche Ziel, der Nutzung von Windenergie ausreichend Raum zu geben, mit den Belangen der Landesverteidigung abwägen müssen. Dies gelte insbesondere deshalb, weil eine militärische Notwendigkeit, gerade in diesem Bereich flächendeckend Hubschraubertiefflugübungsflüge durchzuführen, nicht erkennbar sei. Dass keine geänderten Flächenzuschnitte oder alternative Übungsrouten für Tiefflüge im Gemeindegebiet oder in Nachbarkommunen vorhanden seien, sei nicht hinreichend plausibel gemacht worden. Ausweislich der Aufstellungsvorgänge sei nicht zu erkennen, dass alternative Flugrouten seitens der Bundeswehr überhaupt ernsthaft geprüft und näher in Erwägung gezogen worden seien. Solche gebe es indes ohne Weiteres, wie etwa der von ihr beauftragte Gutachter herausgearbeitet habe. Letztlich könne der Zielkonflikt nur in einem Genehmigungsverfahren geklärt werden, da erst in diesem Verfahrensstadium die genauen Anlagenstandorte und Anlagenhöhen feststünden und damit erst zu diesem Zeitpunkt verlässlich beurteilt werden könne, welchen Einfluss die konkrete Windenergieanlage auf eine Tiefflugstrecke habe. Schließlich sei die vorliegende Flächennutzungsplanung auch in ihrem Ergebnis fehlerhaft, sie schaffe der Windenergienutzung nicht substantiell Raum. Der von der Antragsgegnerin angenommene Wert von 7,9 % der möglichen Flächen beruhe auf einer fehlerhaften Bestimmung harter Tabukriterien. Die angestellte Hilfsüberlegung, ausgehend von dem im LEP für den gesamten Regierungsbezirk E2. vorgegebenen Wert von 10.500 ha Vorrangflächen entfalle aufgrund der Größe des Gemeindegebietes auf ihren Bereich nur ein Anteil von 267 ha, könne so nicht überzeugen, weil nicht jede Gemeinde im Regierungsbezirk E2. dasselbe Potential für eine Windenergienutzung besitze.
die 53. Änderung des Flächennutzungsplanes der Gemeinde T1. für unwirksam zu erklären, soweit damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.
Der Antrag sei unbegründet, weil durchgreifende Abwägungsfehler nicht vorlägen bzw. geltend gemacht worden seien. Weder der Umgang mit gesetzlich geschützten Biotopen und Naturschutzgebieten noch die Behandlung der Überschwemmungsgebiete sei abwägungsfehlerhaft. Naturschutzgebiete seien trotz der theoretischen Möglichkeit einer Befreiung nach § 67 BNatSchG als harte Tabukriterien zu werten, weil in Nordrhein-Westfalen im Gegensatz zu anderen Bundesländern eine restriktive Praxis bei der Gebietsausweisung bestehe, so dass im Regelfall nicht davon auszugehen sei, dass eine Befreiung oder eine Ausnahme für eine Windenergieanlage erteilt werden könne. Einen solchen Fall habe es ausweislich des Windenergieerlasses 2018 in Nordrhein-Westfalen tatsächlich auch noch nicht gegeben. Die Antragstellerin habe auch keine Stellungnahme der zuständigen Naturschutzbehörde oder ein vergleichbares Dokument vorgelegt, das eine andere Bewertung der in Rede stehenden Flächen rechtfertigen könne. Die wasserrechtliche Begründung für den Ausschluss des Änderungsbereiches B sei nicht zu beanstanden. Die Untere Wasserbehörde habe in ihrer Stellungnahme unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass sie eine Ausnahmegenehmigung nicht erteilen werde. Hieran sei sie, die Antragsgegnerin, letztlich gebunden gewesen. Ein anderer Umgang mit diesem Gebiet wäre nur dann gerechtfertigt gewesen, wenn die Stellungnahme offensichtlich fehlerhaft gewesen wäre. Dafür seien jedoch weiterhin keinerlei Anhaltspunkte ersichtlich. Letztlich aus gleichen Gründen sei die Ausweisung aufgrund der geltend gemachten militärischen Belange nicht in Betracht gekommen. Insoweit habe sich die zuständige Bundeswehrverwaltung ebenfalls eindeutig geäußert, dies habe sie, die Antragsgegnerin, hinnehmen müssen, zumal sich die Bundeswehr an anderer Stelle (Änderungsbereiche C und A) kooperativ und entgegenkommend verhalten habe. Man bewege sich hier im Bereich der weichen Tabukriterien, die disponibel seien und der planerischen Abwägung der Kommune offenstünden. Der von der Antragstellerin gezogene Vergleich mit der Nachbarkommune S. gehe deshalb ins Leere. Unabhängig davon habe diese das entsprechende Flächennutzungsplanänderungsverfahren ohnehin nicht zum Abschluss gebracht. Das von der Antragstellerin vorgelegte Privatgutachten rechtfertige keine andere Bewertung. Mit einer entsprechenden Möglichkeit habe sich die Abwägung ausführlich befasst und die für die letztlich getroffene Entscheidung maßgeblichen Belange ausreichend dokumentiert. Schließlich sei auch der Umgang mit den im Gemeindegebiet vorhandenen Waldflächen nicht zu beanstanden. In der planerischen Ausgangssituation sei es zulässig gewesen, dass sie Waldflächen grundsätzlich mit Blick auf den Gebietsentwicklungsplan als hartes Ausschlusskriterium gewertet, sich jedoch unter dem Eindruck der I2. -Entscheidung des 10. Senats des OVG NRW zu einer Hilfsbetrachtung als weiches Tabukriterium veranlasst gesehen habe. Die Gründe, warum sie Wald auch als weiches Tabukriterium nicht einer Einzelfallbetrachtung öffnen wolle, habe sie hinreichend dargelegt. Insbesondere die bestehende Waldarmut sei ein ausreichendes Kriterium, um in diesem Zusammenhang die Herausnahme der Waldflächen zu rechtfertigen. Weitergehende Einzelfallbetrachtungen seien weder erforderlich noch konkret praktikabel. Entgegen der Annahme der Antragstellerin habe sie auch eine vollständige und echte Alternativprüfung durchgeführt. Schließlich bleibe es dabei, dass nach allen herangezogenen Parametern die Änderungsplanung der Nutzung von Windenergie hinreichend Raum eröffne. Die vom VG Hannover angeführte Zielmarke von 10 % sei in kaum einer Kommune Nordrhein-Westfalens zu erreichen. Von der bisher in der Rechtsprechung anerkannten Untergrenze von 3,4 % der theoretisch zur Verfügung stehenden Flächen sei sie, die Antragsgegnerin, weit entfernt. Dies zeige schließlich auch ein Vergleich mit den Zielwerten im Energieatlas NRW, der für T1. ein Potenzial zwischen 332 und 337 ha annehme. Mit 309 ha bleibe die Planung nur unwesentlich darunter.
Das trifft auf die streitgegenständliche 53. Änderung zu. Nach dem Inhalt der Planurkunde zielt die Antragsgegnerin mit der Darstellung von Vorrangflächen/ Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie für ihr gesamtes Gemeindegebiet auf die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Die Antragstellerin hat im Hinblick auf den damit von vornherein nur beschränkt zulässigen Verfahrensgegenstand auch einen auf diese Rechtsfolge beschränkten Sachantrag gestellt.
Die Antragstellerin ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (analog) antragsbefugt. Die 53. Änderung kann sie in ihrem Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB verletzen. Die Antragstellerin macht mit der Antragsbegründung substantiiert geltend und kann nach dem geschilderten Regelungsgehalt der 53. Änderung auch geltend machen, ihr würden durch die 53. Änderung konkrete und konkret gesicherte Nutzungsmöglichkeiten und -absichten auf Grundstücken außerhalb der dargestellten Vorrangflächen genommen. Insoweit hat sie nach eigener Darstellung Pacht- oder sonstige Nutzungsverträge mit Grundstückseigentümern in Nachfolge der C3. T1. GbR geschlossen, aber noch keine immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsanträge gestellt. Diese Nutzungsinteressen betreffen den von der Antragsgegnerin letztlich ausgenommenen Suchbereich "C. ". Bedenken hinsichtlich der Antragsbefugnis hat auch die Antragsgegnerin nicht erhoben.
Schließlich fehlt der Antragstellerin auch nicht deshalb das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil die von ihr (derzeit) geplanten Nutzungen für Windenergieanlagen im Bereich der C. auch bei Feststellung der Unwirksamkeit der 53. Änderung des Flächennutzungsplanes jedenfalls nicht ohne Weiteres für diese Nutzung zur Verfügung stünden, weil auch die dann formal Geltung beanspruchende 17. Änderung des Flächennutzungsplanes in diesem Bereich keine Vorrangzone darstellt, die (planungs-)rechtliche Situation also insoweit unverändert bliebe. Dies lässt ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin im gegebenen Zusammenhang schon deshalb nicht entfallen, weil die Antragsgegnerin ausweislich der Begründung der 53. Änderung selbst von einem Anpassungsbedarf des bestehenden Flächennutzungsplans an geänderte Anforderungen der Rechtsprechung ausgeht. Schon deshalb kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes im Hinblick auf die 53. Änderung für die Antragstellerin offensichtlich sinnlos wäre.
Unbeschadet dessen ist auch nicht auszuschließen, dass eine nach Maßgabe nachfolgender Ausführungen erfolgende erneute Planung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB andere oder größere oder auch nur für die Antragstellerin konkret geeignetere Vorrangzonen darstellen wird.
Allgemein dazu auch BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2018 - 4 CN 3.18 -, juris Rn. 14 ff.
Einen entsprechenden Aufstellungsbeschluss hat der Rat der Antragsgegnerin im Übrigen bereits am 6. März 2019 gefasst.
Die 53. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin zur Darstellung von Vorrangflächen für die Nutzung der Windenergie ist unwirksam.
I. Die 53. Änderung des Flächennutzungsplanes leidet bereits an einem durchgreifenden Bekanntmachungsfehler. Die Bekanntmachung vom 5. September 2016 genügt rechtsstaatlichen Anforderungen nicht.
Rechtsnormen sind in einer Weise der Öffentlichkeit bekanntzumachen, dass sich die Betroffenen in zumutbarer Weise von ihrem Inhalt verlässlich Kenntnis verschaffen können.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 6. Dezember 2017- 7 D 100/15.NE -, juris, Rn. 35 ff. m. w. N., und vom 21. Januar 2019 - 10 A 23/17 -.
Für Flächennutzungspläne sieht § 6 Abs. 5 BauGB die ortsübliche Bekanntmachung ihrer Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde vor. Aus rechtsstaatlichen Gründen ist es erforderlich, dass den Adressaten der Bekanntmachung der räumliche Geltungsbereich der Darstellungen, die Rechtsnormqualität haben, hinreichend deutlich gemacht wird. Werden Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie dargestellt, gehört wegen der Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB grundsätzlich der gesamte Außenbereich der Gemeinde zum räumlichen Geltungsbereich. An einem diesen räumlichen Geltungsbereich verdeutlichenden Hinweis fehlt es in der Bekanntmachung der 53. Änderung. Die in die Bekanntmachung aufgenommene Formulierung, die 53. Änderung gelte für das gesamte Gemeindegebiet, reicht hierfür nicht aus. In der Bekanntmachung ist zwar von Konzentrationszonen die Rede, doch ist ihr weder deren Lage zu entnehmen noch ist der Begriff der Konzentrationszone durch einen Hinweis auf § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB oder auf andere Weise erläutert. Damit ist der Bekanntmachung insbesondere nicht zu entnehmen, auf welche konkreten Bereiche des Gemeindegebiets sich die Ausschlusswirkung und damit der unmittelbare Normcharakter beziehen. Hierzu wäre zumindest eine (zeichnerische) Darstellung der Vorrangzonen letztlich zwingend gewesen.
Im Übrigen ist auch der Begriff der Konzentrationszone nicht ohne Weiteres verständlich, zumal er im Gesetz nicht verwendet wird und sich lediglich zur verkürzenden Darstellung des Regelungssystems des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der Rechts- und Planungspraxis etabliert hat. Er ist daher nicht geeignet, aus sich heraus eine hinreichende Information der Normadressaten über den Rechtscharakter und den Geltungsbereich der fraglichen Darstellung des 53. Änderung des Flächennutzungsplans sicherzustellen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. Januar 2019- 10 D 23/17.NE -, und vom 6. Dezember 2017- 7 D 100/15.NE -, juris Rn. 43 (insoweit noch offengelassen).
Vor diesem Hintergrund mag offenbleiben, ob auch der in der Bekanntmachung fehlende Hinweis, dass mit ihr die 53. Änderung in Kraft treten soll, zu einem (weiteren) durchgreifenden Bekanntmachungsmangel führt. Die Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin haben aber mit Recht insoweit Bedenken erhoben, weil sich diese Rechtsfolge wegen der von § 6 Abs. 5 BauGB angeordneten Bekanntmachung nur der Genehmigung des Flächennutzungsplanes - und nicht des Planes selbst - nicht ohne weiteres für potentiell Betroffene ergeben könnte.
2. Die 53. Änderung ist zudem, worauf hier mit Blick auf ein etwaiges ergänzendes Verfahren ergänzend hingewiesen sei, unter Verstoß gegen § 3 Abs. 2 BauGB zustande gekommen. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind die Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats auszulegen. Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs ist öffentlich bekannt zu machen.
Die öffentliche Bekanntmachung darf keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne an der Bauleitplanung interessierte Bürger von Stellungnahmen zu der Planung abzuhalten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013- 4 BN 28.13 -, juris, Rn. 7.
So war es aber hier. Die Bekanntmachung enthielt mit dem Zusatz, dass Stellungnahmen bei der Antragsgegnerin schriftlich oder zur Niederschrift vorgebracht werden könnten, eine Formulierung, die geeignet war, einzelne Bürger von einer Beteiligung im Aufstellungsverfahren abzuhalten. § 3 Abs. 2 BauGB schreibt diese Form nicht vor, sodass zum Beispiel auch eine Stellungnahme per E-Mail zulässig ist. Die ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Beschluss vom 28. Januar 1997 - 4 NB 39.96 - juris, Rn. 9,
wonach die Formulierung, Bedenken und Anregungen könnten "schriftlich oder zur Niederschrift" vorgetragen werden, nicht dem Gesetz widerspreche, weil es notwendig sei, dass die Argumente, die für oder gegen eine Überarbeitung der Bauleitplanung sprächen, schriftlich niedergelegt würden, dürfte die Abgrenzung zu lediglich mündlich vorgetragenen Argumenten im Blick gehabt haben und ist angesichts der inzwischen weit verbreiteten elektronischen Übertragungswege überholt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Januar 2019 - 10 D 23/17.NE -.
Im Übrigen hat die Antragsgegnerin ausweislich des Umgangs mit Einwänden und Bedenken letztlich auch mündliche Erörterungen im Rahmen der Behörden- und Trägerbeteiligung ausreichen lassen. Zugleich hat sie ausweislich der Aufstellungsvorgänge tatsächlich per E-Mail eingegangene Stellungnahmen aus der Öffentlichkeit für berücksichtigungsfähig gehalten.
3. Darüber hinaus hätte die Antragsgegnerin nach den - offenbar - im Anschluss an die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgten Änderungen den Flächennutzungsplan nach § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB erneut auslegen müssen. Dies gilt schon deshalb, weil sie ausweislich der Abwägungsmatrix den Flächenzuschnitt der Vorranggebiete - wenn auch nur in geringem Umfang - verändert hat. Auf entsprechenden Einwand aus der Öffentlichkeit hat sie die Vorrangzone (wohl in der U. ) verkleinert, um einen zusätzlichen Abstand von 25 m zu einem geplanten und genehmigten Altenteiler zu schaffen. Eine solche Änderung der Darstellungen des Flächennutzungsplanes, die sich im Umkehrschluss auch auf die Größe des ausgeschlossenen Gemeindegebiets auswirkt, löst aber grundsätzlich die Pflicht zur erneuten Offenlage aus.
Vgl. (für Bebauungspläne) BVerwG, Beschluss vom 18. April 2016 - 4 BN 9.16 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Beschluss vom 26. April 2018 - 2 B 1625/17.NE -, BauR 2018, 1821; Gatz, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand März 2018, § 4a Rn. 5.
Eine in der Rechtsprechung erwogene Ausnahme,
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 26. April 2018 - 2 B 1625/17.NE -, BauR 2018, 1821, m. w. N.
lag hier schon deshalb nicht vor, weil im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung verschiedentlich ähnliche Wünsche geäußert und abschlägig beschieden worden waren.
Lediglich ergänzend weist der Senat in diesem Zusammenhang darauf hin, dass sich aus den Aufstellungsvorgängen allerdings nicht sicher erkennen lässt, ob der Plangeber diese in der Abwägung konstatierte Planänderung auch tatsächlich vorgenommen hat. Ein (reines) Offenlegungsexemplar der 53. Änderung hat der Senat in den Aufstellungsvorgängen nicht aufgefunden, die ausgefertigte Planurkunde enthält allerdings den Hinweis, dass sie öffentlich ausgelegt worden sei (Hervorhebung durch den Senat). Es ist damit zumindest nicht ausgeschlossen, dass die verlautbarte Änderung tatsächlich nicht vorgenommen würde. Dies ließe zwar einen formellen Mangel entfallen, führte aber auf einen durchgreifenden materiellen Mangel, weil der Plan im Ergebnis nicht (vollständig) dem Willen des Plangebers entspricht.
Unbeschadet dessen ist es vor dem Hintergrund von Sinn und Zweck der Öffentlichkeitsbeteiligung jedenfalls nicht unproblematisch, dass die Antragsgegnerin nach Durchführung des Verfahrens des § 3 Abs. 2 BauGB umfangreiche und grundlegende Änderungen an ihrem öffentlich gemachten Gesamtplanungskonzept vorgenommen hat. Auch wenn sich dies nicht auf die eigentlichen Darstellungen der 53. Änderung ausgewirkt hat, hat der Plangeber gleichwohl das dahinterstehende Plankonzept durch die Neuordnung harter und weicher Tabus mit einem Anstieg des Anteils harter Tabuflächen von 21 % auf 77 % bzw. 81 % durchaus fundamental geändert. Angesichts der Bedeutung, die die höchstrichterliche und obergerichtliche Rechtsprechung diesem Gesamtkonzept für die Rechtmäßigkeit der Planung beimisst, spricht aus Sicht des Senats alles dafür, dass jedenfalls solch grundlegende Neuorientierungen Gegenstand einer (erneuten) Offenlage sein müssen. Dies gilt jedenfalls mit Blick auf die abschließend zu beantwortende und beteiligungsrelevante Frage, ob mit der Planung der Windenergienutzung substantiell Raum verschafft wird. Das hierfür aus Sicht des Plangebers vorrangig zu betrachtende Flächenverhältnis zu den nach Abzug der harten Kriterien verbleibenden Teilen des Gemeindegebietes veränderte sich hier von max. 2,3 % auf bis zu 9,7%. Hinzu kommt, dass sich zumindest die Antragstellerin mit der Frage des ausreichenden Flächenanteils auf der Basis des Plankonzepts der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung intensiv auseinander gesetzt hatte.
B. Mit Blick auf ein möglicherweise beabsichtigtes Heilungsverfahren ist darüber hinaus festzustellen, dass die 53. Änderung in der vorliegenden Form auch durchgreifende materielle Fehler enthält, die für sich genommen zu ihrer Gesamtunwirksamkeit führen. Sie weist Abwägungsmängel auf, die gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich sind.
Diesen Anforderungen genügt die der Planung der 53. Änderung zugrunde liegende Abwägung des Rates nicht.
Die Ausarbeitung eines Planungskonzepts ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts insgesamt auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt. Sie vollzieht sich abschnittsweise. Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind (harte Tabuzonen), und in Zonen, in denen Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen sie aber nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, nicht aufgestellt werden sollen (weiche Tabuzonen).
Schon diese rechtliche Einbettung schließt es aus, den Gemeinden hierbei einen Beurteilungsspielraum im Sinne eines der gerichtlichen Prüfung entzogenen Exekutivvorbehalts bei Auswahl und Bewertung der von ihr herangezogenen harten Tabukriterien zuzubilligen. Dass die rechtliche Unmöglichkeit, an bestimmten Stellen des Gemeindegebiets Windenergieanlagen zu errichten, einem - möglicherweise einem Beurteilungsspielraum ähnlichen - planerischen Ermessen unterliegen könnte, ist ebenso wenig zu erkennen wie eine praktische Notwendigkeit hierfür. Der planenden Gemeinde bleibt es unbenommen, ganz, weitestgehend oder jedenfalls in Zweifelsfällen auf diese Kategorie zu verzichten und erst auf der zweiten oder dritten Planungsebene als ein der Abwägung unterliegendes Ausschlusskriterium zu berücksichtigen.
a. A. aber wohl OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 94 ff.; wie hier OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 173 ff., m. w. N.
Andererseits ist es ihr (auch) durch diese Vorgabe aber grundsätzlich nicht verwehrt, ihrer Planung realistische, stringente und hinreichend zurückhaltende Szenarien hinsichtlich der in ihrem Gemeindegebiet zu erwartenden Art und dem Umfang der Nutzung der Windenergie zugrundezulegen und hierauf aufbauend etwa Schutzabstände zu definieren. Der Einräumung eines - der gerichtlichen Nachprüfung auch auf Plausibilität und Folgerichtigkeit von vornherein entzogenen - Beurteilungsspielraums bedarf sie hierbei bei einer sachgerechten Handhabung ebenfalls nicht.
In diesem Sinne ist wohl auch die Begrifflichkeit in OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 94 ff., der Sache nach zu verstehen.
Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Ihre Ermittlung und ihre Bewertung sind aber gleichwohl der Ebene der Abwägung zuzuordnen. Weiche Tabuzonen sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft. Der Rat muss die Entscheidung, eine Fläche als weiche Tabuzone zu bewerten, nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass damit eine gesetzliche Privilegierung und damit den Eigentümern eine an sich gesicherte Nutzungsoption ohne Einzelfallprüfung entzogen wird, rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Diese Forderung ist mit dem abschließenden Abwägungsparameter rückgekoppelt, dass, je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, umso mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist.
Dies bedeutet allerdings nicht, dass sich eine weitergehende gerichtliche Prüfung des Planungsprozesses erübrigen würde, wenn und soweit die Flächennutzungsplanung der Windenergie im Ergebnis substantiellen Raum einräumt. Damit würde die grundlegende, vom Gesetzgeber ausweislich der §§ 214, 215 BauGB anerkannte Unterscheidung zwischen Mängeln des Abwägungsvorgangs und Mängeln des Abwägungsergebnisses aufgehoben. Aus dem vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Prüfungsraster ergibt sich vielmehr, dass die (erst) auf der 4. Stufe erfolgende Überprüfung, ob für die Nutzung der Windenergie substantiell Raum geschaffen wurde, einem ordnungsgemäßen Abwägungsprozess nachzufolgen hat, ihn aber nicht ersetzt.
In diesem Sinne bereits BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 62; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 - 1 N 676/12 -, juris Rn. 109.
Der Rat muss demgemäß unabhängig von der Bewertung des Ergebnisses seiner Rechtfertigungspflicht bezüglich der Wahl der weichen Tabus im oben genannten Umfang nachkommen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabuzonen auf der Stufe der Abwägung (tatsächlich) in die Planung eingestellt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 14.
Dies ist im Übrigen schon deshalb geboten, weil unabhängig von dem Endergebnis jede Bestimmung von Tabukriterien, wie bereits angesprochen, durch § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB konkret eröffnete und ihre Antragsbefugnis begründende Nutzungsoptionen für einzelne Eigentümer ausschließt. Dies lässt sich im Regelfall aber nicht allein damit rechtfertigen, dass einer ausreichend großen Zahl anderer Eigentümer diese Nutzungsoption erhalten bleibt.
Nach Abzug der harten und der weichen Tabuzonen bleiben nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts so genannte Potentialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, das heißt, die öffentlichen Belange, die gegen die Darstellung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone für die Windenergienutzung sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, ihr an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 10, und Beschluss vom 15. September 2009
vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 2010- 4 B 68.09 -, juris, Rn. 6 f., sowie Urteile vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561, und vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 18,
BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 18 f.; dazu auch Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. 2013 (im Folgenden: Windenergieanlagen), Rn. 93 ff., 100 ff.; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 79, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2016 - 4 BN 49.15 -, juris Rn. 4 ff.; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 A 2/09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 60.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. Mai 2004 - 7 A 3368/02 -, NuR 2004, 690, vom 20. November 2012 - 8 A 252/10 -, juris Rn. 56, vom 5. Juli 2017 - 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 39 f., vom 1. Juli 2013 - 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46 = juris Rn. 39 ff., und vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 45.
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die angegriffene 53. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin wegen Abwägungsmängeln unwirksam. Ihr liegt kein im vorgenannten Sinne schlüssiges, auf die Nutzung der Windenergie bezogenes gesamträumliches Planungskonzept zugrunde, weil der Rat der Antragsgegnerin Teile des Außenbereichs zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet hat, die Wahl der weichen Tabus zumindest teilweise nicht hinreichend begründet hat und ihm auch auf der dritten Stufe eine fehlerfreie Bewertung und Gewichtung der im jeweiligen Einzelfall zu berücksichtigenden Belange nicht gelungen ist. Ausgehend hiervon spricht schließlich Überwiegendes dafür, dass die Planung im Ergebnis der Windenergienutzung nicht den erforderlichen substantiellen Raum verschafft, jedenfalls ist aber die Auseinandersetzung der Antragsgegnerin mit dieser Frage defizitär.
I. Die vom Plangeber vorgenommene Auswahl der harten Tabukriterien weist in Teilen beachtliche Mängel auf.
1. Fehlerhaft hat der Rat der Antragsgegnerin zunächst die Waldflächen im Stadtgebiet weiterhin grundsätzlich als harte Tabuzonen angesehen.
Dass es sich bei Waldflächen weder aus tatsächlichen noch aus rechtlichen Gründen - etwa wegen beachtlicher Ziele der Raumordnung und/oder der Landesplanung - um der Windenergienutzung von vornherein nicht offenstehende Teile des Außenbereichs handelt, ist inzwischen nicht nur gefestigte Rechtsprechung aller drei Bausenate und auch des für das Immissionsschutzrecht zuständigen 8. Senats des erkennenden Gerichts, sondern wird in der jüngeren obergerichtlichen Rechtsprechung soweit ersichtlich einheitlich so vertreten.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 53, vom 6. Dezember 2017- 7 D 100/15.NE -, BauR 2018, 468 = juris Rn. 52 ff., und vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 98; sowie (der Sache nach) Beschluss vom 9. Juni 2017 - 8 B 1264/16 -, NWVBl. 2017, 473, 475; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 - 1 N 676/12 -, juris Rn. 93; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 A 2.09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 69; Nds. OVG, Urteile vom 23. Januar 2014 - 12 KN 285/12 -, juris Rn. 19, vom 14. Mai 2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654, vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 473, und vom 13. Juli 2017 - 12 KN 206/15 -, DVBl. 2017, 1302, 1305 f.; Gatz, Windenergieanlagen, Rn. 76; Tyczewski, BauR 2014, 934, 944; a. A. noch Hess. VGH, Urteil vom 17. März 2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 41 m. w. N.
Zur Vermeidung überflüssiger Wiederholungen kann insoweit auf die Entscheidungsgründe insbesondere der rechtskräftigen Urteile des erkennenden Gerichts vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE - und vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE - Bezug genommen werden.
Vgl. im Übrigen auch OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 2019 - 2 D 63/17.NE -.
Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass nach Auskunft der Landesregierung allein in NRW inzwischen knapp 100 Windenergieanlagen in Waldbereichen errichtet oder genehmigt wurden,
Vgl. etwa Neue Westfälische vom 6. März 2019, S. 4,
also auch in tatsächlicher Hinsicht keine grundsätzlichen Hinderungsgründe mehr angenommen werden. Dass dadurch mit insgesamt 5,5 ha (entspricht etwa 600 m² pro Anlage) zugleich nur ein relativ geringer Anteil von Waldflächen in Anspruch genommen worden ist, ist ein weiteres Indiz gegen harte Ausschlüsse zum Waldschutz und dürfte im Gegenteil eine pauschale Anwendung auch auf der zweiten Abwägungsebene grundsätzlich problematisch erscheinen lassen.
Vgl. auch OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 91 ff.
b) Allerdings hat die Antragsgegnerin hier in grundsätzlich vertretbarer Weise im Sinne einer echten Alternativprüfung die - geringen - Waldflächen zulässigerweise als weiches Tabukriterium gewertet (aa). Die konkrete Umsetzung erweist sich aber als nicht hinreichend nachvollziehbar und ausreichend abgewogen (bb).
aa) Die Antragsgegnerin kann sich in diesem Kontext zwar nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berufen, wonach - um der planenden Gemeinde nichts Unmögliches abzuverlangen - nichts dagegen spricht, den Schwierigkeiten bei der juristisch zutreffenden Verortung von Planungsleitlinien als harte oder weiche Tabukriterien dadurch zu begegnen, diese im Zweifel als weiche zu behandeln und erst in der zweiten Planungsphase abwägend zu berücksichtigen. Ein Abwägungsfehler resultiert daraus regelmäßig nicht.
- 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 14 unter Bezugnahme auf OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 A 2/09 -; Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 471 f.; dies betonend auch Gatz, Windenergieanlagen, 82 f., 682; ders. jM 2015, 465, 467; a. A. aber offenbar OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 94 ff.
Denn diesen Weg ist die Antragsgegnerin hier nicht gegangen, sondern hat sich vielmehr "im Zweifel" dafür entschieden, diese Kriterien als grundsätzlich der Abwägung entzogen zu bewerten, also auf der höheren, ihrem Einflussbereich a priori nicht zugänglichen Ebene zu belassen und dies mit der noch im Fluss befindlichen und ihrer Ansicht nach uneinheitlichen Rechtsprechung begründet. Dies überzeugt zwar angesichts der vorstehend angesprochenen einschlägigen Rechtsprechung in der Sache nicht. Allerdings dürfte es mit der vorgenannten Rechtsprechung vereinbar, wenn auch angesichts der aufgezeigten Alternative nicht zwingend, sein, eine echte Wahlfeststellung zu treffen, d. h. die Planung tatsächlich parallel bzw. doppelt unter der Prämisse harter oder weicher Kriterien vollständig durchzuführen.
Dagegen aber wohl Gatz, DVBl. 2017, 461, 462 ("Soweit es um die Trennung von harten und weichen Tabukriterien geht, ist die Anwendung der "Ausschlussmethode" alternativlos."); in diese Richtung auch OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 94 ff.
Dabei ist grundsätzlich zu berücksichtigen, dass die entscheidende Trennlinie im Planungsprozess entgegen der insoweit "suboptimalen" (so Gatz, DVBl. 2017, 461) Begriffsbildung nicht zwischen harten und weichen Tabukriterien verläuft, sondern zwischen harten Kriterien einerseits und solchen, die im Rahmen der Abwägung die Auswahl der Potentialflächen steuert, d. h. auf der 2. und 3. Stufe angesiedelt sind.
Insofern muss sich den Aufstellungsvorgängen bei einem Vorgehen, wie es die Antragsgegnerin hier gewählt hat, hinreichend eindeutig entnehmen lassen, dass sie zumindest gesehen und gewürdigt hat, dass sie mit dem Wechsel von einem harten zu einem weichen Tabu einen fundamentalen Perspektivwechsel vollzieht und nicht mehr nur von außen Vorgegebenes umsetzt, sondern eigene (freie) planerische Entscheidungen trifft, die insbesondere nicht unbedingt dem einem harten Tabukriterium eigenen Allesoder-Nichts-Prinzip folgen, sondern Differenzierungen ermöglichen, mit denen sie sich infolge dessen zumindest auseinanderzusetzen hat; gefordert ist mit anderen Worten die umfassende Neubetrachtung der gesamten Planung unter einem anderen Blickwinkel.
Eine solche echte zweigleisige Prüfung hat die Antragsgegnerin hier vorgenommen und dabei den an sie zu stellenden Anforderungen grundsätzlich genügt. Soweit die Planbegründung im Anschluss an die so genannte I2. -Entscheidung des erkennenden Gerichts für Waldflächen den Zusatz aufgenommen hat,
"Die Gemeinde nimmt aber eine Hilfsabwägung für den Fall vor, dass sich in einem künftigen Gerichtsverfahren das Ziel 5 des GEP Regierungsbezirk E2. sachlicher Teilabschnitt Nutzung der Windenergie als unwirksam erweist. Für diesen Fall wird der Wald (hilfsweise) in der Abwägung als weiche Tabufläche behandelt. Die Abwägung zu dieser Einstufung erfolgt vor dem Hintergrund, dass die Gemeinde T1. mit 11 % Waldanteil an der Katasterfläche als "waldarme" Kommune anzusehen ist. Eine Inanspruchnahme von Wald für die Errichtung von Windkraftanlagen käme danach nur in Betracht, wenn an anderer Stelle im Gemeindegebiet nicht genügend Flächen als Konzentrationszonen auszuweisen sind. Diese Bedingungen formuliert zum einen der Landesentwicklungsplan als landesplanerische Vorgabe zum Umgang mit Wald und entspricht zum anderen der Intention der sog. "Umwidmungssperrklausel" des § 1 a BauGB zur Umwidmung/Umnutzung von Wald. Vor diesem Hintergrund der in T1. gefundenen Gebietskulisse ist nicht zu erwarten, dass einer Umwidmung/Umnutzung von Wald durch die zuständigen Behörden zugestimmt wird. Auch möchte die Kommune den geringen Anteil von Wald erhalten und zur Förderung der Entwicklung des Landschaftsbildes möglichst erhöhen.",
lässt sich dem bei der gebotenen wohlwollenden, am Grundsatz der Planerhaltung orientierten Auslegung zunächst im Ansatz entnehmen, dass der Gemeinde bewusst war, insofern eine eigene Entscheidung zu treffen, da die Überlegungen ausdrücklich von der (aktuell bestehenden, gerichtlich nur - möglicherweise - festzustellenden) Unwirksamkeit des GEP ausgehen. Die sich anschließende Begründung greift auch nicht mehr auf die Vorstellungen des Regionalplaners zurück, sondern setzt an ihre Stelle eine allein auf das Gemeindegebiet bezogene eigene Betrachtung,
zur sonst festzustellenden Unzulässigkeit OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris, und vom 17. Januar 2019 - 2 D 63/17.NE -,
indem konkret und detailliert auf die Waldarmut der Gemeinde abgestellt wird - ein Umstand, der im Regierungsbezirk E2. wiederum jedenfalls nicht flächendeckend gegeben ist. Der Waldanteil liegt im Durchschnitt vielmehr bei etwa dem Doppelten.
Vgl. LANUV, Potenzialstudie Erneuerbare Energien, S. 68.
Ausgehend hiervon lässt sich zumindest feststellen, dass die Antragsgegnerin den beim Wechsel von einem harten zu einem weichen Tabu erforderlichen Perspektivwechsel nachvollzogen hat. Der Rat hat sich augenscheinlich im konkreten Zusammenhang den Unterschied zwischen harten und weichen Tabukriterien bewusst gemacht und die Entscheidung für weiche Kriterien im engeren Sinne gerechtfertigt, indem er die Ausschlussgründe bewertet und kenntlich gemacht hat, dass er einen Bewertungsspielraum hat, sowie die Gründe seiner Bewertung dafür offengelegt hat, warum er sie pauschal höher gewichtet als das gesetzgeberische Anliegen, die Windenergie zu fördern.
Aufgrund des zutreffenden Hinweises auf die deutlich unterdurchschnittliche Waldfläche - der zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses geltende und damit für die Abwägung maßgebliche Landesentwicklungsplan ging in seinen Erläuterungen zu B.III.3.3 im hier zweifellos vorliegenden ländlichen Bereich davon aus, dass schon bei einem Waldanteil von unter 25 % Waldarmut bestand, die Gemeinde erreicht hiervon nur gut 40% - ist es im Grundsatz unschädlich, dass keine konkrete Einzelfallbetrachtung der einzelnen Waldflächen vorgenommen wurde - etwa eine Unterscheidung zwischen forstwirtschaftlich genutzten Waldbereichen und sonstigen Wäldern, wie es der Entwurf des neuen Landesentwicklungsplanes mit Stand von Juni 2013 vorgegeben hatte, oder nach Waldfunktionen und -zuständen, wie es die Potenzialstudie "Erneuerbare Energien NRW" des LANUV tut (dort S. 66 ff.) oder auch anhand der Windkraftsensibilität -, zumal - soweit ersichtlich - in keiner Stellungnahme diese Frage überhaupt thematisiert worden ist. Dies gilt namentlich für die im Wesentlichen strittigen Bereiche "C. " und P. N. .
anders etwa bei OVG NRW, Urteilen vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris, und vom 17. Januar 2019 - 2 D 63/17.NE -
Dem herangezogenen Faktum einer Unterschreitung der Waldarmutsschwelle um deutlich mehr als 50 % dürfte dabei ohnehin wesenseigen sein, dass auch die Bewertung als weiches Tabu jedenfalls für zusammenhängende Waldflächen primär einem Allesoder-Nichts-Prinzip folgen kann. Schließlich hat die Antragsgegnerin auch in einer für ein weiches Kriterium noch ausreichend nachvollziehbaren Weise darauf abgestellt, eine Umwandlungsgenehmigung werde angesichts der sehr geringen Waldanteile voraussichtlich nicht erteilt werden, und zudem ihrem Willen Ausdruck gegeben, den Waldanteil erhöhen zu wollen. Auch wenn nicht konkret dargelegt wird, wie dieses Ziel erreicht werden soll und welche (planerischen) Maßnahmen die Antragsgegnerin insoweit ergriffen hat oder ergreifen wird, geht der Senat derzeit nicht von einem bloßen Lippenbekenntnis aus, zumal auch die Antragstellerin hierzu nichts an Substanz vorgetragen hat.
bb) Diese grundsätzlich zulässige Vorgehensweise hat die Antragsgegnerin jedoch im einzelnen nicht stringent umgesetzt und vor allem für die Vorrangzone in der U. , für die die nachfolgenden Erwägungen exemplarisch stehen, nicht bzw. nicht hinreichend mit Blick auf ins Auge springende Probleme abgewogen.
So ist bereits nicht nachvollziehbar, warum die Antragsgegnerin in dieser Vorrangzone augenscheinlich nur einzelne Waldbereiche mit dem hierfür vorgesehenen und das (weiche) Tabukriterium markierende Planzeichen (dunkelgrau) unterlegt, andere aber offenbar (nur) der überlagernden Darstellung "Flächen für die Landwirtschaft" zugeordnet hat. Ob und warum diese gleichwohl aus der Vorrangzone ausgenommen wurden, erschließt sich so nach dem zugrundegelegten Konzept nicht. Es ist auch nicht anderweitig nachvollziehbar, warum die zumeist kleineren Waldflächen anderen konkurrierenden und verdrängenden Nutzungen geöffnet werden, für die Windenergie aber trotz der Lage innerhalb einer Vorrangzone von vornherein tabu sein sollen. Auch auf Nachfrage konnte hierzu in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat keine Auskunft gegeben werden.
Unabhängig davon zeigt ein Blick auf die Darstellung der Vorrangzone, dass diese durch in der Regel kleine Waldbereiche an vielen Stellen quasi perforiert wird. Auch dies hätte für sich genommen, jedenfalls aber in Verbindung mit der vorstehend geschilderten Binnendifferenzierung von Waldflächen der Antragsgegnerin Veranlassung geben müssen, ihr Konzept des weichen Tabus kritisch auf seine Sinnhaftigkeit für das gesamte Gemeindegebiet zu hinterfragen und sich etwa darüber Gedanken zu machen, ob nach den konkreten Verhältnissen im Gemeindegebiet nicht eine Mindestgröße für auszuschließende Waldbereiche sinnvoll oder erforderlich sein könnte, zumal solche Klein(st)flächen regelmäßig weder für die Waldbilanz insgesamt noch für die Waldfunktionen von ausschlaggebender Bedeutung sein dürften. Dies gilt erst recht für die Bereiche, die ohnehin anderen Nutzungen offenstehen, also von der Antragsgegnerin bereits in anderen Zusammenhängen als allenfalls eingeschränkt schützenswert betrachtet worden sind.
Hinzu kommt hier, dass die Antragsgegnerin offenkundig nicht bedacht hat, dass eine zu errichtende Windenergieanlage vollständig - d. h. insbesondere mit ihrem Rotorradius - innerhalb der Vorrangzone liegen muss, wodurch sich ausgehend von der vorgestellten Standardanlage mit einem Rotordurchmesser von 100 m ein zusätzlicher Kreis mit einem Abstand von je 50 m um jeden ausgesparten Bereich ergibt, in dem Windkraftanlagen unzulässig sind, ohne dass dies erkennbar durch eine schützenswerte Waldfunktion der in Rede stehenden Kleinflächen gerechtfertigt erschiene. Angesichts dessen hätte es sich zumindest angeboten, insofern auf eine Herausnahme zu verzichten und die fehlende Errichtungsmöglichkeit "im Wald" dem nachfolgenden Genehmigungsverfahren zu überantworten. Mit dieser Problematik hätte sich der Plangeber aber im Rahmen eines weichen Tabus jedenfalls auseinandersetzen müssen.
2. Darüber hinaus stellt sich die Behandlung der Naturschutzgebiete in der Gemeinde T1. in der vorliegenden Form als nicht ausreichend dokumentiert bzw. begründet dar, die die Antragsgegnerin als harte Tabubereiche eingestuft hat. Eine konkrete Betrachtung hat hier nach Aktenlage überhaupt nicht stattgefunden, was die Antragserwiderung im gerichtlichen Verfahren auch zutreffend nicht in Abrede stellt. Die Planbegründung enthält hierzu keine konkreten Aussagen, entsprechenden Rügen im Aufstellungsverfahren ist die Antragsgegnerin allenfalls in allgemeiner Form entgegengetreten.
Insbesondere hat keine, und schon gar keine konkrete Überprüfung einer potentiellen Befreiungslage für jedes Naturschutzgebiet i. S. d. § 67 BNatSchG stattgefunden. Eine solche ist jedenfalls nicht aktenkundig geworden. Anders als etwa für die landschaftsschutz- oder hochwasserschutzrechtlichen Fragen hat es insbesondere offenbar keine konkrete Beteiligung der zuständigen Fachbehörde zur Klärung dieser Fragestellung gegeben. Diese wäre indes wegen § 67 BNatSchG in gleicher Weise veranlasst und auch keine Überforderung der planenden Gemeinde gewesen.
Entgegen der in der Antragserwiderung vertretenen Auffassung lässt sich diese Unterlassung auch nicht mit der Erwägung rechtfertigen, die Antragstellerin habe die Möglichkeit einer solchen Befreiungslage weder nachgewiesen noch (zumindest) aufgezeigt. Die Beantwortung der Frage, ob ein bestimmtes Gebiet von vornherein aus rechtlichen Gründen nicht für die Ausweisung von Vorrangzonen in Betracht kommt, ist originäre Aufgabe der planenden Stelle und obliegt nicht von der Planung betroffenen Bürgern. Auch die in der Antragserwiderung erwähnte Tatsache, dass in Nordrhein-Westfalen kein Fall bekannt sei, in dem eine Befreiung nach § 67 BNatSchG erteilt worden sei, ersetzt eine solche konkrete Auseinandersetzung mit der Fragestellung durch den Rat der Antragsgegnerin nicht, zumal hier nicht ersichtlich ist, dass dieser über entsprechende Informationen verfügt hätte.
Da eine solche Befassung hier nicht stattgefunden hat, lässt sich auch nicht feststellen, ob dieses Defizit sich möglicherweise nicht ausgewirkt haben könnte, weil konkret eine Befreiung nicht in Betracht gekommen wäre. Dies aufzuklären ist in der gegebenen Ausgangskonstellation jedenfalls nicht Aufgabe eines Normenkontrollverfahrens.
3. Eine konkrete Betrachtung der Biotope hat im Planungsverfahren aktenkundig ebenfalls nicht stattgefunden. Insoweit spricht nach Auffassung des Senats aber einiges dafür, dass eine solche angesichts der typischerweise kleinteiligen Struktur, wie sie hier auch konkret anhand der in der Potentialstudie enthaltenen Übersichtskarten nachvollziehbar ist, jedenfalls im Hinblick auf den harten Ausschluss dieser Biotopflächen selbst entbehrlich war.
Vgl. dazu bereits OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 2019 - 2 D 63/17.NE -.
4. Nach vorstehenden Maßstäben hat der Plangeber eine Pufferzone von 300 m zu allen (auch noch nicht ausgenutzten) innerörtlichen Siedlungsgebieten und ASB-Bereichen sowie zu allen Wohnnutzungen im Außenbereich in dieser Form ebenfalls zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet.
Dieses Vorgehen wirft bereits als solches Fragen auf. So ist nach den Planunterlagen schon nicht nachvollziehbar, ob bzw. wie und nach welchen Maßstäben der Plangeber hier allen betroffenen Siedlungsbereichen einen Wohngebietscharakter zugewiesen hat. Soweit ersichtlich, ist ursprünglich nur zwischen besiedelten Flächen (ohne Gewerbegebiete) als solchen und dem Außenbereich differenziert worden. Dies begegnet für die ursprüngliche Überlegung, dieses Schutzkonzept den (vorsorgenden) weichen Tabukriterien zuzuordnen, auch keinen grundsätzlichen Bedenken. Ob dies für die später erfolgte Annahme eines (teilweise) harten Tabukriteriums einer Feindifferenzierung unterzogen worden ist oder ob etwa auch Kern- und Mischgebiete wie Wohngebiete behandelt worden sind, ist den Aufstellungsvorgängen nicht zu entnehmen. Eine pauschale Gleichbehandlung der unterschiedlichen Gebietskategorien ist jedenfalls auf der Ebene der harten Tabukriterien an sich unzulässig, weil sich die Frage, ob aus Immissionsschutzgründen eine Genehmigung für eine Windenergieanlage schlechthin ausgeschlossen ist, nicht zuletzt vom Schutzanspruch des Siedlungsgebiets abhängt.
Zum Problem vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 170 ff.
Im Ergebnis unschädlich könnte das nur sein, wenn die Antragsgegnerin diesen Schutzabstand von vornherein nur nach Maßgabe der niedrigsten Schutzkategorie bestimmt hätte. Dafür geben die Aufstellungsvorgänge indes nichts Belastbares her.
Fragen wirft in diesem Zusammenhang zudem der Umstand auf, dass sich den Berechnungen und den Darlegungen in der Planbegründung nicht entnehmen lässt, ob die Antragsgegnerin hinsichtlich der vorhandenen Bebauung von einem uneingeschränkten Schutzanspruch eines allgemeinen Wohngebiets ausgegangen ist oder einen aus Rechtsgründen - und damit im Rahmen der harten Tabukriterien zu beachtenden - im Übergang zum Außenbereich regelmäßig erforderlichen Zwischenwert zugrunde gelegt hat. Ebenso bleibt offen, ob die Antragsgegnerin praxisgerecht einen schallreduzierten Nachtbetrieb eingestellt oder zumindest erwogen hat. Dies erscheint nach der Darstellung auf S. 30 der Potentialanalyse aber zumindest zweifelhaft.
Diese Problematik stellt sich erst recht im Hinblick auf die Gleichsetzung von innerörtlichen Siedlungsbereichen und isolierten Wohngebäuden im Außenbereich. Insoweit hat die Antragsgegnerin jedenfalls in der Abwägung zur frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung zu Recht darauf abgestellt, dass hier nur ein Schutzanspruch für Mischgebiete angesetzt werden kann und dementsprechend geringere Schutzabstände - wenn auch konkret unter den damals allein zu betrachtenden Vorsorgegesichtspunkten - vorzusehen sind. Dass gleichwohl hier eine einheitliche Betrachtung unter dem strengeren Maßstab der harten Tabukriterien möglich sein könnte, erschließt sich nicht. Im Gegenteil ist der ursprünglichen Abwägung zugrunde gelegt worden, dass unter dem Blickwinkel des Immissionsschutzes ein Abstand zu den Außengrenzen der Vorrangzonen von (nur) 250 m zur Außenbereichsbebauung erforderlich und ausreichend ist. Auch wenn (ebenfalls) nicht dokumentiert ist, worauf sich diese Aussage stützt, ist doch zu unterstellen, dass sie nicht etwa aus der Luft gegriffen wurde. Dies scheint der Antragsgegnerin bei der Neubewertung der harten und weichen Tabukriterien aus dem Blick geraten zu sein.
Eine einschlägige weitergehende und nachvollziehbare Begründung des konkret und einheitlich gewählten harten Kriteriums von 300 m findet sich demgegenüber nicht. Die hierauf bezogenen Ausführungen der Planbegründung berufen sich vielmehr pauschal auf eine "Kommentierung von Gatz, Richter im mit Verfahren zur Windenergie befassten Senat des Bundesverwaltungsgerichts, Zeitschrift juris 12/2015, S. 465 - 470". In diesem Aufsatz finden sich indes keine Festlegungen dergestalt, dass ein Abstand von 300 m immer als hartes Kriterium zu werten wäre - zu gemischten Bauflächen des Innenbereichs verhalten sich die Ausführungen ebenso wenig wie zu Einzelbebauungen im Außenbereich. Ebenso wenig lässt sich aus der minimalen Abstandsempfehlung von 340 m zu allgemeinen Wohngebieten schließen, 300 m zu Mischgebieten seien immer zulässig. Das gilt jedenfalls dann, wenn die Gemeinde hier selbst ursprünglich ausdrücklich von anderen Werten ausgegangen ist. Der Senat unterstellt dabei, dass dem belastbare Berechnungen oder prognostische und typisierende Erwägungen anhand der konkret gewählten Randbedingungen zugrunde gelegen haben und der in der Planbegründung enthaltene Hinweis auf Gatz demgegenüber nur die grundsätzliche Zulässigkeit eines solchen harten Tabukriteriums verdeutlichen sollte. Dies haben die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung auch bestätigt.
Hinzu kommt, dass die von der Antragsgegnerin weiterhin im Schwerpunkt zugrunde gelegte Potentialstudie im Rahmen der Auswahl selbst eines weichen Tabukriteriums "Abstände zu Wohnnutzungen im Außenbereich" sogar einen Abstand von 200 m untersucht, also offenkundig einen noch niedrigeren Wert für "planbar" hält. Dass ausgehend hiervon ein Abstand von 300 m die "Untergrenze" des rechtlich Möglichen sein könnte, hätte zumindest einer nachvollziehbaren, hier aber fehlenden Begründung bedurft.
Da die Antragsgegnerin zugleich ausdrücklich Fragen einer optisch bedrängenden Wirkung auf das nachfolgende Genehmigungsverfahren verschoben hat, lässt sich auch insoweit die Annahme eines harten Tabukriteriums nicht sachgerecht herleiten. Dieses Vorgehen erscheint im Übrigen auch sachgerecht, weil das Kriterium des Zweifachen der Gesamthöhe zur Vermeidung einer unzulässigen optisch bedrängenden Wirkung nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts nur für den Regelfall gilt. Demgegenüber ist in dem hier tatsächlich nur möglichen Fall, dass der Abstand zwischen dem Zwei- und Dreifachen der Gesamthöhe der Referenzanlage liegt (minimal 350 m unter Berücksichtigung des Rotorradius der Referenzanlage von 50 m) stets eine Einzelfallbeurteilung erforderlich.
Offen bleiben konnte deshalb, ob solche Abstände wegen der noch nicht feststehenden konkreten Standorte von - in ihrer Bauart und damit in ihrem Emissionsverhalten ebenfalls noch nicht konkret bekannten - Windenergieanlagen, die im Übrigen jedenfalls nicht an der Grenze der Vorrangzone errichtet werden könnten, weil - wie schon gesagt - nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung auch die Rotorblattspitzen innerhalb dieser Zonen liegen müssen, überhaupt als hart bewertet werden können, wozu der Senat weiterhin grundsätzlich neigt.
Angesichts der enormen Flächenausmaße dieses harten Tabukriteriums, dessen Anwendung zu ungefähr einer Vervierfachung des Anteils der harten Tabuflächen am Gemeindegebiet führt, liegt auch auf der Hand, dass eine Reduktion des angesetzten Abstands um 50 m ohne weiteres relevant ist und zudem konkrete Auswirkungen auf die Frage, ob hier der Windenergienutzung substantieller Raum gegeben wurde, hat.
Unabhängig davon lässt sich den Aufstellungsvorgängen auch die doch massive Auswirkung dieses Perspektivenwechsels nicht nachvollziehbar entnehmen. Dies wäre angesichts der Tatsache, dass nur durch dieses Kriterium der Anteil der harten Tabubereiche am Gemeindegebiet von 21 % auf 81 % bzw. 17 % auf 77 % (ohne Wald) gestiegen ist, jedoch erforderlich gewesen. Eine rechnerische oder zeichnerische Darstellung fehlt insoweit, die Karten auf Seite 30/31 der Planbegründung lassen einen solchen Nachvollzug schon wegen ihres Maßstabes nicht zu. Aus den sonstigen Flächenangaben der Potenzialanalyse lassen sich diese Zahlen demgegenüber nicht plausibilisieren. Selbst wenn man die Hälfte der weichen Tabuflächen nach IIa (600 m Vorsorgebereich um Siedlungsflächen unter Außerachtlassung der weiteren weichen Tabus dieser Kategorie - etwa alle BSN, FFH- und Vogelschutzgebiete sowie Abgrabungsflächen etc.) ansetzte und die zusätzlichen weichen Tabuflächen der Stufe IIb hinzunähme (obwohl dort jedenfalls der weitere Puffer von 1200 m um zwei Vogelschutzgebiete sowie ein Schutzkreis mit einem Abstand von 2.250 m um die Ortschaft M. (1.950 x 1.950 x 3,14 ~ 1.193 ha) hinzukäme) ergibt sich nur ein Wert von 9.074 ha (IIa insgesamt 3.860 : 2 = 1.930 ha; 11.004 (weiche Tabus insgesamt bei Annahme von 300 m Vorsorgeabstand im Außenbereich) - 3.860 (Tabus der Gruppe IIa) = 7.144 ha; Summe 1.930 und 7.144). Angesetzt ist in der Berechnung S. 29 aber für diesen Fall ein Wert von 9.998 ha. Insoweit wirkt sich (wohl) erneut aus, dass nach dieser Neubewertung eine Öffentlichkeitsbeteiligung nicht mehr stattgefunden hat.
II. Unabhängig davon sind der Antragsgegnerin auch bei Auswahl und Anwendung der (genuin) weichen Tabukriterien Abwägungsfehler unterlaufen. Zwar hat sie - anders als bei harten Tabukriterien - hier einen Bewertungsspielraum. Dessen Umfang ist aber mit dem abschließenden Abwägungsparameter dergestalt rückgekoppelt, dass je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, desto mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist. Angesichts der Größe der dargestellten Vorrangflächen ist der Spielraum hier schon mit Blick auf das Ergebnis der Planung insgesamt relativ klein; der von der Antragsgegnerin selbst als "auf der sicheren Seite liegend" herangezogene Anteil von 10 % der nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Flächen wird bei zutreffender Bewertung des Waldes als (allenfalls) weiches Kriterien mit 7,9 % bereits um mehr als 20 % unterschritten. Selbst wenn sich die Planung insoweit noch im Rahmen des Vertretbaren bewegen sollte, entbände dieser Befund die Antragsgegnerin aber jedenfalls nicht von ihrer allgemeinen planungsrechtlichen Pflicht einer stimmigen und nachvollziehbaren Maßstabsbildung.
1. Zumindest Fragen wirft insoweit der gewählte Abstand von (zusätzlichen) 1.200 m zu den Vogelschutzgebieten "P. N. " und "E. " auf. Zur Begründung wird in diesem Zusammenhang in der Potenzialstudie ausdrücklich vermerkt, dass es weder rechtliche noch tatsächliche Gründe für eine solche Pufferzone gibt. Dies steht dann aber im Grunde einer rechtlichen Berücksichtigung an dieser Stelle von vornherein entgegen. Unbeschadet dessen wird in der Potenzialanalyse dann weiter ausgeführt:
"Unter dem Aspekt der Umweltvorsorge erscheint die Einhaltung einer Pufferzone insbesondere dann angemessen, wenn das Gebiet dem Schutz windkraftsensibler Fledermausarten oder europäischer Vogelarten dient... Die Standarddatenbögen wurden in Hinblick auf das Schutzziel ausgewertet. Sofern die Schutzgebiete zum Schutz windkraftempfindlicher Tierarten ausgewiesen wurden, wird ein Vorsorgepuffer von 1200 m berücksichtigt. Die Vogelschutzgebiet im Norden der Gemeindefläche werden auf Grund ihrer Bedeutung als Brut- und Rastgebiete zahlreicher windkraftempfindliche Vogelarten entsprechend den Abstandsempfehlungen des niedersächsischen Landkreistages mit einem Puffer von 1200 m ausgeschlossen."
Ob dieser sehr großzügig gewählte Schutzabstand - selbst zu Brutplätzen windkraftsensibler (Greif-)Vogelarten wird in der Praxis ein Abstand von max. 1.000 m angesetzt - vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Senats,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 2019 - 2 D 63/17.NE -
hiermit ausreichend gerechtfertigt ist, erscheint zumindest fraglich. Warum hier über das reine Schutzgebiet hinaus ein Abstand angenommen wird, der den für Naturschutz- und FFH-Gebiete nach dem UVPG erweiterten Prüfraum noch um das Dreifache übersteigt, ist selbst unter Zugrundelegung von Vorsorgekriterien und einer Vielzahl von Vogelarten im Schutzgebiet jedenfalls in dieser Kürze nicht nachvollziehbar. Dies gilt umso mehr, als ausweislich der Aufstellungsvorgänge (vgl. etwa Bl. 2134) in diesem Bereich jedenfalls um das P. N. herum bereits Windräder vorhanden sind, ohne dass etwa Probleme dokumentiert wären. Gleichwohl ist dies von der Antragsgegnerin nicht erkennbar berücksichtigt worden. Die angeführten Abstandsempfehlungen finden sich in den Aufstellungsvorgängen im Übrigen nicht, ebenso wenig das ihnen zugrunde liegende sog. Helgoländer Papier der Vogelschutzwarte.
Ein entsprechender Fehler wäre auch zweifellos ergebnisrelevant, weil nach der Planbegründung aufgrund dieses Puffers mindestens zwei potentielle Eignungsflächen entfallen sind.
2. Einer nachvollziehbaren Rechtfertigung entbehrt aber jedenfalls der um den historischen Ortskern von M. gezogene pauschale Schutzkreis mit einem Radius von 2250 m. Damit wird eine Fläche von mehr als 1500 ha, die jedenfalls ganz überwiegend im Gemeindegebiet liegt, für eine Windenergienutzung gesperrt, ohne dass dies in der Planbegründung oder den Aufstellungsvorgängen im Einzelnen begründet worden wäre. Dieser großzügige Vorsorgepuffer ist aber selbst dann nicht selbsterklärend, wenn man von einer besonderen Bedeutung
des historischen Ortskerns von M. als Sitz eines ehemaligen -Klosters mit noch vorhandener Fachwerksubstanz, einer Mühle und einer Stiftskirche ausgeht. Warum hierfür etwa aufgrund bestimmter Höhenlagen und Sichtachsen ein weitgehender "Ensembleschutz" aus städtebaulichen Gründen angemessen erschiene, ergibt sich daraus nicht unmittelbar. Eine genauere Betrachtung oder Begründung findet sich in der Planbegründung und in den sonstigen Aufstellungsvorgängen nicht, was möglicherweise der Ortskenntnis des Rates geschuldet sein mag. Gleichwohl fehlen etwa Sichtbarkeitsanalysen oder sonstige Ausführungen zum Denkmalwert und einem Umgebungsschutz.
Vgl. zur Erforderlichkeit OVG NRW, Urteil vom 21. Januar 2019 - 10 D 23/17.NE - (zur "Umzingelungswirkung").
Angesichts des Umstandes, dass sich nach den im Internet verfügbaren Karten und Bildern um den historischen Ortskern herum offenbar neuere Wohn- und möglicherweise auch Misch-/Gewerbegebiete - jedenfalls bauliche Anlagen - finden, erscheint der pauschale Abstand für einen unbeeinträchtigten Genuss des historischen Dorfkerns jedenfalls so nicht tragfähig. Im Übrigen scheint es um die Ortschaft herum offenbar ohnehin bereits Windenergieanlagen zu geben.
Unabhängig davon ist in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts anerkannt, dass jedenfalls keine pauschalen Abstandsregelungen zu Kulturdenkmälern definiert werden können, weil der Umfang des Umgebungsschutzes vom jeweiligen Einzelfall und seinen Besonderheiten abhängt.
So hat der 8. Senat des erkennenden Gerichts etwa eine (einer Genehmigungserteilung entgegen stehende) Beeinträchtigung eines von einem 100 m hohen Domturms geprägten Stadtbildes wegen eines etwa 2 km entfernt liegenden Windparks als "sich jedenfalls nicht aufdrängend" (Rn. 143) und auch einen vergleichbaren Abstand zu einem Kloster als nicht angemessen (Rn. 132) qualifiziert.
Auch hier ist ein daraus resultierender Abwägungsmangel jedenfalls ergebnisrelevant, weil aufgrund dieses Kriteriums eine für die Windenergienutzung potentiell geeignete Fläche im Rahmen der Potenzialanalyse (6.11) ausgeschieden wurde.
3. Ebenfalls unklar bleiben nach den Aufstellungsvorgängen die genauen Kriterien und die Grenzen derjenigen Bereiche, die die Antragsgegnerin aus Gründen des "Orts- und Landschaftsschutzes" im Übrigen auf dieser Ebene ausgeschlossen hat. Die Planbegründung führt hierzu (S. 23) aus:
Nach dem Regionalplan (Sachlicher Teilabschnitt Windenergie) sind kulturhistorisch bedeutsame Strukturen, Ortsbilder und Stadtsilhouetten sowie die Kammlagen vom T2. Berg von einer Windenergienutzung freizuhalten. Der Ausschluss auch auf vorgelagerten Bereichen und Hügeln erfolgt hier nach Prüfung des Einzelfall bei Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswertes oder Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbildes. Aufgrund der Vielfalt, der Eigenart und Schönheit der Landschaft werden aus dem Suchraum eine Fläche zwischen E3. und I3. (südl. "E4. L1. "), eine Fläche nördlich von I3. ("F. " / "H. E5. "), eine Kleinfläche nordöstlich von I3. ("X. ") sowie eine Fläche nördlich von X1. ("Auf dem T3. " / "X2.---- ") ausgeschlossen."
Selbst unter Einbeziehung der Potenzialanalyse, die den exemplarischen Charakter dieser Landschaften hervorhebt und betont, dass sie mit ihren Biotopstrukturen noch heute geprägt sind durch die natürlichen Standortverhältnisse und die Erlebbarkeit einer über Jahrhunderte betriebenen Landnutzung sowie einen besonders hohen Anteil an naturnahen oder extensiv genutzten Biotopen aufweisen (dort Seite 36), bleibt unklar, wie sich dies auf die einzelnen Flächen herunterbrechen lässt und wie die Abgrenzung selbst vorgenommen wurde. Die konkreten Flächenzuschnitte konnten auch in der mündlichen Verhandlung nicht genau aufgeklärt werden.
4. Schließlich fällt auf, dass ausweislich der Anlage 1 zur Potentialanalyse und zur Planbegründung die Bereiche zum Schutz der Natur mit der Begründung den weichen Tabukriterien zugeordnet werden, dass die Ausweisung von Flächen für die Nutzung der Windenergie in Bereichen für den Schutz der Natur wegen Ziel 5 des GEP nicht in Betracht komme. Wörtlich heißt es dort:
"Die Ausweisung von Flächen der Windenergie kommt nicht in Betracht für Bereiche für den Schutz der Natur (BSN - Ziel 5 GEP). Eine Ausweisung von Gebieten für die Windenergienutzung kommt in BSN-Flächen nicht in Betracht. Ausnahmen sind nur unter Voraussetzungen des LEP Ziel B III. 2.22 denkbar."
Das widerspricht zumindest im Ansatz der von der Planbegründung übernommenen, in der Sache zutreffenden,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 2019 - 2 D 63/17.NE -,
Darstellung in der Potenzialanalyse, wonach aufgrund des Ziels 4 des GEP ein striktes Verbot aus raumordnungsrechtlichen Gründen hier gerade nicht besteht.
Auf diesen Widerspruch ist im Übrigen in der Öffentlichkeitsbeteiligung ausdrücklich hingewiesen worden, ohne dass eine konkrete Abwägung erfolgt wäre. Im Gegenteil wird dort geradezu stereotyp festgestellt: "Bereiche zum Schutz der Natur (BSN) stehen gemäß Zielkatalog der Regionalplanung (vgl. Kriterienkatalog der Potenzialflächenanalyse) für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung." (etwa Bl. 2132, noch deutlicher Bl. 2192 f., siehe auch Bl. 1745 f.)
III. Schließlich stellt sich auch die auf der dritten Stufe vorgenommene Einzelabwägung jedenfalls mit Blick auf die Fragen des Hochwasserschutzes (dazu 1.) als fehlerhaft dar. Den sich aus dem Umgang mit den militärischen Belangen hinsichtlich der Tiefflugübungsstrecke für Kampfhubschrauber musste der Senat daher nicht mehr abschließend nachgehen (dazu 2.).
1. Bei der Einzelfallbetrachtung der (ursprünglich) vier verbleibenden Eignungsgebiete hat die Antragsgegnerin die Fragen des Hochwasserschutzes fehlerhaft abgewogen, weil sie auf der Grundlage einer Stellungnahme des Kreises N1. -M1. vom 30. Juli 2014 (Bl. 3357) davon ausgegangen ist, in der "C. " komme eine Errichtung von Windenergieanlagen aufgrund des festgesetzten Überschwemmungsgebietes nicht in Betracht, nachdem der Kreis eine Ausnahme ausgeschlossen habe.
Dies war bereits nach den von der Antragsgegnerin angelegten Maßstäben so nicht zulässig. Sie hat angenommen, so lange an eine fachbehördliche Einschätzung gebunden zu sein, wie diese nicht offensichtlich fehlerhaft ist. Ein solcher Fall war hier jedoch entgegen ihrer Annahme gegeben. Denn die (einzige) Stellungnahme des Kreises erwähnt die gesetzlichen Voraussetzungen für eine solche Befreiung, die für Windenergieanlagen grundsätzlich in Betracht kommt und von der Landesplanung sowie der Regionalplanung entsprechend vorgesehen ist, nicht einmal. Statt dessen wird allein auf das Kriterium einer (vermeintlich) ausreichenden anderweitigen Ausweisungsmöglichkeit abgestellt. Diese Einschränkung ist in der maßgeblichen Vorschrift des § 78 Abs. 3 (jetzt Abs. 5) WHG jedoch nicht vorgesehen. Eine normative Anknüpfung erfolgt ebenso nicht. In Betracht käme allein § 78 Abs. 2 WHG, der für die Neuausweisung von Baugebieten diese Einschränkung tatsächlich enthält. Darum geht es bei einer Flächennutzungsplanung wie hier jedoch gerade nicht; ihre unmittelbaren Rechtswirkungen beschränken sich im Gegenteil auf den Ausschluss grundsätzlich bereits bestehender Baurechte.
Darüber hinaus ist es in diesem Zusammenhang auch erkennbar widersprüchlich, in anderen Vorrangbereichen Ausnahmen mit der Begründung in Aussicht zu stellen, diese seien schon durch vorhandene Windenergieanlagen vorbelastet. Denn dieser Gesichtspunkt ist jedenfalls für die Fragen des Hochwasserschutzes - anders als etwa im sonstigen Natur- und Landschaftsschutz - ersichtlich ohne eigenständigen Belang; im Gegenteil dürfte es jedenfalls häufig problematischer sein, einen bereits jetzt nur noch eingeschränkt vorhandenen Retentionsraum durch weitere bauliche Anlagen zu minimieren, als in einem bislang völlig unbelasteten Überschwemmungsbereich erstmals einzelne Anlagen - jedenfalls solche mit einem nach landesplanerischer Einschätzung nur geringem Beeinträchtigungspotential - neu zu errichten (vgl. dazu auch die (Nicht-)Stellungnahme zu den Einwänden im Rahmen der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung S. 2138 ff.). Auf eine auffällige Inkohärenz deutet zudem der von der Antragstellerin unwidersprochen geltend gemachte Umstand (S. 9 der Antragsbegründung) hin, dass im Überschwemmungsgebiet der C. die Erweiterung eines ...-mastbetriebes genehmigt wurde, der zumindest gleiche Auswirkungen auf den Hochwasserschutz haben dürfte.
Angesichts dessen kann hier auch dahingestellt bleiben, ob die von der Antragsgegnerin angenommene Bindung an oder das von ihr in Anspruch genommene Vertrauen auf die Fachkunde der zuständigen Behörde grundsätzlich die Abwägung tragen könnte. Das erscheint hier aber als ausgeschlossen. Nicht zuletzt angesichts des Umstandes, dass sie im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung mehrfach auf dieses Problem aufmerksam gemacht worden ist, hätte nämlich ein einfacher Blick in das Gesetz ausgereicht, um die Problematik der Stellungnahme handgreiflich werden zu lassen. Stattdessen wird sie aber der Sache nach ohne Weiteres als hartes (= von außen bindendes) Argument herangezogen (vgl. etwa S. 2145 ff., v. a. S. 2147). Dass sie bzw. das von ihr beauftragte Planungsbüro angesichts der Einwände noch einmal Rücksprache mit den zuständigen Kreisbehörden zur Klärung der aufgeworfenen Fragen genommen hätte, ist den Aufstellungsvorgängen ebenfalls nicht zu entnehmen.
Unbeschadet dessen ergibt sich die von der Antragsgegnerin grundsätzlich angenommene Bindung aber jedenfalls nicht aus der von der Antragsgegnerin herangezogenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287. Diese stellt vielmehr ausdrücklich darauf ab, ob eine Befreiungslage objektiv gegeben ist (juris Rn. 20 f. - Hervorhebung durch den Senat). Da dies in der dortigen Konstellation der Fall war und die Landschaftsbehörde einer Befreiung zumindest aufgeschlossen gegenüber stand, hatte das Bundesverwaltungsgericht auch keine Veranlassung, Ausführungen zu einer Bindung an eine ablehnende Haltung der Fachbehörde zu machen. Die von der Antragsgegnerin zugrunde gelegte Schlussfolgerung kann demnach auch unter diesem Aspekt nicht überzeugen.
Hinzu kommt, dass jedenfalls nach den Einwendungen der C3. GbR sowie nach den eigenen Feststellungen der Antragsgegnerin nicht der gesamte Suchbereich C in einem Überschwemmungsgebiet liegt, sondern nur sein "größter Teil" (laut Potenzialflächenanalyse sogar nur etwa 50 %, dort Seite 45). Mit dem sowohl bei der frühzeitigen wie auch bei der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung erhobenen Einwand, der verbleibende Teil reiche für die Errichtung von mindestens drei Windenergieanlagen noch aus, hat sich die Antragsgegnerin soweit ersichtlich nicht, auseinandergesetzt.
2. Vor diesem Hintergrund bedurfte es hier keiner abschließender Entscheidung, ob die Antragsgegnerin die zu berücksichtigenden militärischen Belange - konkret die Interessen der Hubschrauberflugschule der Bundeswehr in C4. - ordnungsgemäß abgewogen hat.
Es lässt sich aber nach derzeitigem Erkenntnisstand zumindest nicht hinreichend sicher feststellen, dass diese Interessen für sich genommen den Ausschluss der gesamten Potenzialfläche in der "C. " allgemein und auch aus Sicht des Plangebers gerechtfertigt bzw. erfordert hätten. In der Planbegründung tauchen diese Erwägungen allenfalls ergänzend als sonstige städtebauliche Belange auf, in der Schlussabwägung werden sie stets mit und nach den (ausführlichen) Erwägungen zum Ausschluss dieses Bereichs aus Gründen des Hochwasserschutzes (ebenfalls ausführlich) ausgeführt.
Einer Feststellung, dass gleichwohl diese Bereiche in jedem Fall wegen der Belange der Landesverteidigung vollständig ausgeschlossen worden wären und vollständig hätten ausgeschlossen werden können, ist angesichts dessen aber im Rahmen des vorliegenden Verfahrens vor allem deshalb nicht möglich, weil die Stellungnahmen der Bundeswehr nicht im einzelnen dokumentiert, sondern im Wesentlichen in einem Gespräch mit der Verwaltung der Antragsgegnerin und der Gemeinde S. erörtert worden sind. Die vorgelegten Karten und die mit Kreuzen und Haken versehenen Pläne sind für sich genommen wenig aussagekräftig, da es offenbar maßgeblich auch auf Abstände zu den aktuell genutzten Tiefflugbereichen ankommt. Ob diese tatsächlich die gesamte Suchfläche erfassen oder möglicherweise nur Teile davon (dafür spricht etwa die Stellungnahme vom 10. Dezember 2014 (etwa Bl. 3486), lässt sich den Aufstellungsvorgängen so nicht entnehmen. Hinzu kommt, dass die ursprünglichen Stellungnahmen der Bundeswehr betont hatten, dass verlässliche Aussagen erst dann möglich seien, wenn genaue Anlagenstandorte und sonstige Eigenschaften der Windenergieanlagen feststünden - mithin erst im Genehmigungsverfahren. Dies wird selbst noch in der (abschließenden) Stellungnahme der Bundeswehr vom 22. September 2015 im Rahmen der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung (mithin noch nach den erfolgten Abstimmungsgesprächen) bekräftigt (Bl. 3857). Dem entspricht auch, dass die Flugstrecken nicht durch Rechtsnormen verbindlich und mit einer gewissen Dauerhaftigkeit festgelegt sind, sondern auf jederzeit änderbaren Erlassen beruhen. Eine Konfliktverlagerung in dieses nachfolgende Genehmigungsverfahren hätte deshalb zumindest eine gewisse Plausibilität.
Vgl. dazu auch Nds. OVG, Urteil vom 23. Juni 2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 = juris Rn. 87 ff.
Ob und warum die Bundeswehr von dieser Prämisse abgerückt ist, erschließt sich den Aufstellungsvorgängen nicht. Ein weiteres Problem stellt der Umstand dar, dass die zuständige Sachbearbeiterin auf Seiten der Antragsgegnerin gegenüber der Bundeswehr zum Ausdruck gebracht hat, es müsse mit Anlagen mit einer Gesamthöhe von mindestens 200 m gerechnet werden (Bl. 3549). Dies entspricht indes nicht der Annahme der Potenzialanalyse. Vor diesem Hintergrund ist eine Verzerrung der Problematik zumindest nicht auszuschließen. Angesichts dessen lässt sich auch nicht feststellen, ob die Ausgangslage mit derjenigen vergleichbar ist, die der von der Antragsgegnerin herangezogenen Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 16. Mai 2006 - 3 S 914/05 -, BRS 70 Nr. 97, zu Grunde gelegen hat, was aber schon wegen der dort offenbar seit Jahrzehnten unverändert bestehenden Flugstrecken zumindest fraglich erscheint. Bei der gegebenen Sachlage kam hier jedenfalls die dort erfolgte umfassende Beweisaufnahme nicht in Betracht.
Dies gilt unbeschadet des Umstandes, dass der Senat die dortigen Grundannahmen teilt, wonach Tiefflugübungsstrecken grundsätzlich der Landesverteidigung dienen, in diesem Bereich der Bundeswehr ein auch von der Antragsgegnerin zu respektierender verteidigungspolitischer Beurteilungsspielraum zusteht und die Einsatzfähigkeit der Bundeswehr auch in Friedenszeiten nicht der abschließenden Beurteilung ziviler Behörden oder Gerichte überlassen bleibt.
4. Schließlich spricht jedenfalls Überwiegendes dafür, dass der Rat nach den oben dargelegten Grundsätzen aufgrund des Abwägungsergebnisses sein Plankonzept einer erneuten Betrachtung und Bewertung hätte unterziehen müssen, weil er mit seiner Planung der Windenergienutzung nicht substanziell Raum geschaffen hat.
Auch wenn es, wie ausgeführt, insofern in der Rechtsprechung an abschließend geklärten Aussagen hinsichtlich der Vergleichsparameter und der zu erreichenden Verhältniszahl fehlt, ist zumindest in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts geklärt, dass grundsätzlich der Anteil der ausgewiesenen Vorrangzonen am nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Gemeindegebiet hierüber am besten Auskunft geben kann. Jedenfalls dann, wenn der Anteil der ausgewiesenen Konzentrationszonen 10 % der Vergleichsfläche ausmacht, wird regelmäßig davon auszugehen sein, dass der Windenergienutzung substanziell Raum geschaffen wurde. Umgekehrt gilt, dass die Planung umso problematischer erscheint, je weiter sie sich von dieser Marke entfernt. Dies hat auch die Antragsgegnerin ihrer Planung in erster Linie zugrunde gelegt.
Vgl. auch Tyczewski, BauR 2014, 934, 947; tendenziell auch Gatz, jM 2015, 465, 468 f.
Die insoweit angestellten Erwägungen der Antragsgegnerin sind jedoch zumindest abwägungsfehlerhaft, weil der Rat nach vorstehenden Ausführungen von einem so nicht zutreffenden Flächenverhältnis ausgegangen ist. Denn er hat jedenfalls Teile des Außenbereichs zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet. Damit ist die für die Windkraftnutzung potentiell zur Verfügung stehende Gemeindefläche nicht unerheblich höher, als er sie seinem Flächenvergleich zugrunde gelegt hat. Da selbst nach diesen Berechnungen mit einem Anteil von 8 % der angesprochene Wert von 10 % nicht nur unerheblich verfehlt wird (Unterschreitung von 20 %), führt dies zumindest dazu, dass die tatsächlich allein zugrundezulegende geringere Ausnutzung des Potenzials jedenfalls eine eigenständige Abwägungsentscheidung des Rates erfordert hätte. Unabhängig davon lässt sich im vorliegenden Verfahren nicht mit hinreichender Sicherheit feststellen, dass bei einem korrekten Flächenvergleich noch von einem substantiellen Raum gesprochen werden könnte.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass das zweite von der Antragsgegnerin gewissermaßen hilfsweise herangezogene Kriterium eines reinen Flächenvergleichs dergestalt, dass der landesplanerische Zielwert von Vorrangflächen für den gesamten Regierungsbezirk E2. auf den Flächenanteil des Gemeindegebietes an der Fläche des Regierungsbezirkes heruntergebrochen wird, so jedenfalls nicht überzeugen kann. Er lässt bereits die völlig unterschiedlichen Strukturen und Windkrafteignung im Regierungsbezirk außer Acht und legt einen abschließend abgewogenen Zielwert der Landesplanung zu Grunde, der sich so dem Landesentwicklungsplan nicht entnehmen lässt. Demgegenüber wird der (allein) in der Antragserwiderung angeführte Zielwert des Energieatlas NRW immerhin noch um knapp 10 % unterschritten.
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