Source: http://docplayer.fi/3613153-Hyvinvointivaltion-kilpailuttaminen.html
Timestamp: 2018-03-23 02:11:21+00:00
Document Index: 16248735

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Hyvinvointivaltion kilpailuttaminen - PDF
Download "Hyvinvointivaltion kilpailuttaminen"
1 Pauli Forma Mikko Niemelä Arttu Saarinen (toim.) Hyvinvointivaltion kilpailuttaminen kunnat ja kilpailu KUNNALLISALAN KEHITTÄMISSÄÄTIÖ
2 Hyvinvointivaltion kilpailuttaminen
3 Pauli Forma Mikko Niemelä Arttu Saarinen (toim.) Hyvinvointivaltion kilpailuttaminen KUNNALLISALAN KEHITTÄMISSÄÄTIÖ KAKS
4 HYVINVOINTIVALTION KILPAILUTTAMINEN Kunnallisalan kehittämissäätiön Kunnat ja kilpailu -sarjan julkaisu nro 7 Pole-Kuntatieto Oy ja kirjoittajat Vammalan Kirjapaino Oy,Vammala 2008 ISBN (nid.) ISBN (PDF) ISSN
5 Sisällys ESIPUHE 7 Pauli Forma, Mikko Niemelä ja Arttu Saarinen: JOHDANTO 9 Mikko Niemelä: VALTAVASTA PARHAASEEN KUNNALLISIA PALVELUJA KOSKEVIEN UUDISTUSTEN PERUSTELUT 12 Tiivistelmä 12 Johdanto 13 Julkisen sektorin uudistukset ja niiden perustelut Suomessa 15 Yhteenveto 28 Susan Kuivalainen: SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUJA TUOTTAVIEN YRITYSTEN MÄÄRÄN KEHITTYMINEN SUOMESSA JA RUOTSISSA 31 Tiivistelmä 31 Johdanto 32 Miten yksityiset sosiaali- ja terveyspalvelut mahdollistuivat Suomessa ja Ruotsissa? 33 Tutkimustehtävä ja aineisto 35 Tulokset 36 Yhteenveto ja pohdinta 40 Pauli Forma ja Maria Vaalavuo: MIKSI JA MINKÄLAISEN PROSESSIN KAUTTA KUNNAT PÄÄTYVÄT KILPAILULLISIIN TOIMINTATAPOIHIN HYVIN- VOINTIPALVELUJEN JÄRJESTÄMISESSÄ? 42 Tiivistelmä 42 Johdanto 43 Tutkimuskysymys, aineisto ja menetelmät 45 Tulokset 46 Lopuksi 56
6 Minna Ylikännö: KUNNALLISESSA TERVEYDENHUOLLOSSA TAPAHTUNEIDEN TOIMINTATAPOJEN MUUTOSTEN VAIKUTUKSET POLIITTISEEN PÄÄTÖKSENTEKOON 59 Tiivistelmä 59 Johdanto 60 Terveydenhuolto ja kuntien poliittinen päätöksenteko 61 Aineisto ja menetelmät 63 Tulokset 65 Yhteenveto ja pohdinta 69 Arttu Saarinen: YKSITYINEN SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLTO LAPISSA JA POHJOIS-KARJALASSA 72 Tiivistelmä 72 Johdanto 72 Tutkimusasetelma 75 Tulokset 76 Lopuksi 83 Arttu Saarinen: MARKKINAISTUMINEN JA SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELU- JÄRJESTÖJEN PALVELUTUOTANTO 85 Tiivistelmä 85 Johdanto 85 Suomalainen järjestelmä ja kolmas sektori 87 Tutkimusasetelma 89 Tulokset 90 Lopuksi 102 KIRJALLISUUS JA DOKUMENTIT 103 LIITTEET 113
7 Esipuhe S osiaalipolitiikan toimintaympäristö on viime vuosina muuttunut monin eri tavoin. Keskeistä on erityisesti väestön ikärakenteen muuttuminen, joka vaikuttaa palvelujen kysyntään ja sen rakenteeseen korostaen terveyspalvelujen ja vanhuksille suunnattujen palvelujen osuutta. Ikärakenteeseen liittyy myös se palvelujen organisoinnin kannalta merkittävä seikka, että lähitulevaisuudessa merkittävä osa palveluja tuottavasta kuntahenkilöstöstä siirtyy eläkkeelle. Globalisaatio,Euroopan taloudellinen ja poliittinen integraatio sekä ideologiset trendimuutokset ovat muuttaneet oleellisesti kansallista sosiaalipolitiikkaa koskevia säädöksiä ja myös mielipideilmastoa ainakin päätöksenteon tasolla. Länsimaisten hyvinvointivaltioiden on sanottu siirtyneen sosiaalipolitiikan järjestelmien uudelleenorganisoinnin aikaan. Tämä on merkinnyt erilaisten markkinaratkaisujen lisäämistä, kustannusten hillitsemistä ja erilaista järjestelmien hienosäätöä. Niin tulonsiirtokuin palvelujärjestelmätkin ovat olleet muutoksessa. Sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta muutokset toteutuvat suureksi osaksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (PARAS) puitteissa. Hankkeen tavoitteena on turvata kuntien vastuulla olevien hyvinvointipalvelujen järjestäminen tulevaisuudessa. Palvelujärjestelmän osalta keskeinen trendi on ollut kilpailullisten toimintatapojen korostuminen. 7
8 Yksittäisistä tutkimuksista ja projekteista huolimatta voidaan sanoa, että palvelujärjestelmän muutokset eivät ole olleet suomalaisen sosiaalipolitiikan tutkimuksen keskiössä viime vuosina. Tämä kirja täydentää omalta osaltaan suomalaisen hyvinvointipalvelujärjestelmän muutosta koskevaa tutkimusta ja tietämystä. Raportti koostuu kuudesta ekskursiosta kilpailuttamisen todellisuuteen. Artikkeleissa analysoidaan kilpailuttamiseen liittyvien lainsäädäntöhankkeiden perusteluja, hyvinvointipalveluja tuottavien yritysten määrän kehitystä Suomessa ja Ruotsissa, palvelujen järjestämistä koskevien valintojen taustoja ja prosesseja kunnissa, kilpailuttamisen erityispiirteitä Pohjois-Karjalassa ja Lapissa sekä sitä, miten kilpailuttaminen vaikuttaa kolmannen sektorin palvelutuotantoon. Hanke on toteutettu Turun yliopiston sosiaalipolitiikan laitoksella, vaikka suurin osa projektin henkilöstöstä siirtyikin hankkeen kuluessa työskentelemään muihin sosiaalipolitiikan alan organisaatioihin. Kiitän Kunnallisalan kehittämissäätiötä projektin rahoittamisesta ja tämän raportin julkaisemisesta. Helsingissä Pauli Forma Projektin vastuullinen johtaja 8
9 Johdanto Pauli Forma, Mikko Niemelä ja Arttu Saarinen J ulkisesti tuotettavia ja rahoitettavia hyvinvointipalveluja on pidetty pohjoismaisten hyvinvointivaltioiden yhtenä kulmakivenä ja keskeisenä erottelevana tekijänä suhteessa muihin sosiaalipolitiikkamalleihin. Kunnallisten hyvinvointipalvelujen tuottaminen ja järjestäminen ovat viime vuosina olleet muutoksessa, joka edelleen jatkuu. Jo 1980-luvulta lähtien julkishallinnossa on tapahtunut uudistuksia, jotka ovat muuttaneet hallinnon tasojen välisiä suhteita ja tehtäviä sekä lisänneet uusia palveluntuottamistapoja. Hallinnon eri tasojen välisissä suhteissa ja tehtävissä tapahtuneet muutokset ovat olennainen osa palvelujen järjestämisen puitteita. Päätösvalta on tullut lähemmäs julkisten palvelujen käyttäjiä. Trendi, jossa julkisesti tuotettavien palvelujen rooli pienenee ja uudet toimintatavat yleistyvät, on viime vuosina voimistunut merkittävästi kaikissa Pohjoismaissa (Lehto, Moss & Rostgaard 1999). Kehitys merkitsee oleellista muutosta pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin perspektiivistä. Poliittiset aloitteet ovat monissa hyvinvointivaltioissa 1980-luvulta lähtien tähdänneet julkisen sektorin karsintaan ja supistamiseen. Kuitenkin hyvinvointivaltioiden eri osajärjestelmät ovat osoittautuneet kohtalaisen vastustuskykyisiksi radikaaleja toimia kohtaan (esim. Pierson 2001). Muutos on ollut vähittäistä. Ideat ja ideologiat yhteiskuntapolitiikan taustalla ovat kuitenkin muuttuneet luvulla alkanut julkisen sektorin kritiikki kiteytyy maailmanlaajuiseen uusliberalistisen ajattelun kasvuun ja uuteen julkisjohtamiseen (New Public Management, NPM), joka sisältää joukon normatiivisluon- 9
10 teisia periaatteita julkisen sektorin uudistamisesta ja tehostamisesta. Uuden ajattelun myötä julkinen sektori on alettu yhä yleisemmin mieltää jämähtäneeksi byrokratiakoneistoksi. Tämän myötä sosiaalija terveyspalvelut on alettu nähdä yhä voimakkaammin kauppatavarana ja asiakkaat kuluttajina (Vabø 2005, 172, 177). NPM-oppi kritisoi julkisen sektorin tehottomuutta, laatua, asiakasnäkökulman huomiotta jättämistä ja byrokratiaa. Sen mukaan julkista hallintoa täytyisi tarkastella taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden kautta. Näin ollen yksityisen sektorin toimintamalleja tulisi siirtää voimakkaasti julkiselle sektorille. Yksityisen sektorin roolia onkin alettu korostaa julkisten palvelujen tuotannossa. Nykyisin kunta voi hoitaa sille asetetut tehtävät itse tai yhdessä muiden kuntien kanssa tai hankkia palvelut muilta tuottajatahoilta. Kunnalliset palvelut voidaan karkeasti ottaen tuottaa neljällä vaihtoehtoisella tavalla: itse, kuntayhtymän, osakeyhtiön tai yrityksen sekä toisen kunnan ja säätiön, osuuskunnan tai yhdistyksen kautta. Kunnalla on kuitenkin aina palvelujen järjestämisvastuu. Niin sanottuja uusia palveluntuottamistapoja ovat puolestaan olleet markkinoilla tuotettavat palvelut, sopimusohjausmallit, tilaaja-tuottajamallit, ostopalvelukäytännöt ja palvelujen ulkoistaminen. Uusien palveluntuottamistapojen syntyminen on merkinnyt kunnille osaamisvaatimusten kasvua. Esimerkiksi palvelun ulkoistaminen edellyttää palvelujen hankintaosaamisen kehittämistä. Kilpailuttaminen vaatii erityisesti palvelun ostajalta sosiaali- ja terveyspoliittista, juridista ja taloudellista asiantuntemusta. Vaarana markkinoiden hyödyntämisessä on nähty, että hyvinvointivaltion perinteiset arvot eli alueellinen ja sosiaalinen oikeudenmukaisuus uhkaavat jäädä vähemmälle huomiolle. Toisaalta on myös korostettu liikaa sitä, kuinka markkinat ovat vastakohta julkiselle sektorille (ks. Salminen & Viinamäki 2001, 9; ks. myös Saari 2001, 110). Jotta markkinoihin voitaisiin suhtautua yhä realistisemmin, tarvitaan asiaan liittyvää tutkimusta. Tutkimuksen avulla ilmiöön voidaan suhtautua analyyttisemmin ja systemaattisesti. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan kilpailullisia toimintatapoja kuudesta hyvin 10
11 erityyppisestä näkökulmasta ja erilaisia aineistoja käyttäen. Tutkimuksessa on käytetty asiakirja-aineistoja, rekistereitä, kyselyitä sekä haastatteluja. Tavoitteena on ollut selvittää, miten markkinaistumiseen liittyvät puhetavat ovat yleistyneet, minkälaisia suunnitelmia kunnissa on markkinaistumiseen liittyen ja mitä kunnat ovat jo tehneet. Suomen kehitystä verrataan Ruotsiin. Lisäksi tarkastellaan muutoksen heijastumista palveluja tuottavien järjestöjen toimintaan sekä erityispiirteitä Pohjois-Karjalassa ja Lapissa. 11
12 VALTAVASTA PARHAASEEN kunnallisia palveluja koskevien uudistusten perustelut Mikko Niemelä Tiivistelmä Artikkelissa tarkastellaan kunnallisia palveluja koskevien uudistusten perusteluita. Ajallisesti tarkastelu alkaa vuoden 1984 VALTAVAuudistusta pohjustavista komiteanmietinnöistä ja päättyy vuoden 2006 kunta- ja palvelurakenneuudistuksen puitelakia sekä vuoden 2007 hankintalakia koskeviin hallituksen esityksiin. Tulosten mukaan suunnittelu-, ohjaus- ja rahoitusjärjestelmien perustelut nojautuivat pitkälti uuteen julkisjohtamistyyppiseen ajattelutapaan aina luvulta vuoden 1995 kuntalakiin asti. Pyrkimyksenä oli kuntien tehtävien ja päätösvallan lisääminen kuntien itsehallinnon ja kansanvaltaisuuden nimissä. Järjestelmiä pyrittiin saamaan joustavammiksi, yksinkertaisemmiksi ja yksilöllisemmiksi ja ylipäätään kuntia koskevaa sääntelyä pyrittiin kauttaaltaan purkamaan luvun alusta lähtien eurooppalaisen sääntelyn vaikutus alkoi näkyä kuntia koskevien uudistusten perusteluissa. Julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön perusteluissa nousi esiin myös taloudellisuus- ja säästöretoriikka luvun lopulta lähtien kuntia ja niiden tehtäviä koskeva keskustelu alkoi kiinnittyä selvemmin kuntarakenteen muutoksiin. Vuonna 2005 käynnistyneessä PARAS-hankkeessa palvelu- ja kuntarakennetta käsitelläänkin yhtenä kokonaisuutena. Tämä kuntarakenteeseen sidottu keskustelu poikkeaa aiemmasta keskustelusta 12
13 erityisesti siinä, että 1980-luvulla ja vielä 1990-luvun alussa keskeiset kansanvaltaisuuteen ja kuntien itsehallinnon korostamiseen liittyvät argumentit ovat miltei täysin hävinneet. Uudistusten tavoitteena on ollut kannustaa kuntaliitoksiin ja pyrkimyksenä on ollut yksiselitteisesti suurempi kuntakoko,jonka avulla pystytään turvaamaan kattava, tuottava ja tehokas palvelurakenne. Kansainvälisillä esimerkeillä on ollut vaikutusta kuntia koskevassa lainsäädännössä ja uudistusten perusteluissa. Johdanto 1980-luvulta lähtien julkishallinnossa on siirretty laajamittaisesti tehtäviä ylhäältä alas. Kehityksen myötä kuntien tehtävät ovat lisääntyneet ja kunnallisten palvelujen rahoitus- ja järjestämisperusta on muuttunut luvun VALTAVA-uudistus, vapaakuntakokeilut ja hallinnon hajauttaminen ja 1990-luvun alkupuolella voimaan tulleet valtionosuusjärjestelmän uudistus ja kuntalaki lisäsivät kuntien valinnanvapautta palvelujen järjestämisen suhteen. Muita merkittäviä 1990-luvun alkupuolen kuntien palvelutuotantoa koskevia uudistuksia olivat kilpailulainsäädäntöön ja hankintalainsäädäntöön liittyneet muutokset luvun lopulta lähtien myös kuntarakennelainsäädännön uudistaminen alkoi enenevässä määrin vaikuttaa kunnallisten palvelujen tuottamisen reunaehtoihin. Tämä kehitys voimistui luvun puolella. Vuonna 2005 käynnistyneessä kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa, PARAS -hankkeessa, palvelujen rahoitusta ja tuotantoa sekä kuntarakennetta käsitelläänkin yhtenä kokonaisuutena. Pohdittaessa suomalaisen yhteiskunnan 1990-luvulla konkretisoitunutta suunnanmuutosta tai siirtymää suunnittelutaloudesta kilpailukyky-yhteiskuntaan on havaittu, että muutos oli mahdollista siksi, että se nojasi 1980-luvulla kehittyneeseen ja 1990-luvun alkupuolella hallitsevaksi nousseeseen kulttuuriseen rakenteeseen (Julkunen 2001, Heiskala & Luhtakallio 2006). Yhteiskunnallista muutosta edelsi kulttuurisen tulkintamallin murros, johon liittyvät sekä ar- 13
14 vomaailman että diskurssin muutokset. Diskursseja olivat muuttamassa sekä kansalliset että kansainväliset toimijat. Tutkiessaan kilpailulainsäädännön ja hallinnon hajauttamisen perusteluja Pertti Alasuutari (2006) havaitsi, että kansainvälisillä esimerkeillä oli keskeinen merkitys. Yhtäältä julkisten palvelujen yksityistäminen ja markkinaistaminen sekä säännöstelyn purkaminen nähtiin luontevaksi muiden Pohjoismaiden näyttäessä esimerkkiä. Toisaalta on myös havaittavissa, että viiteryhmä vaihtui 1980-luvun lopulla ja luvun alussa siten, että OECD-maista ja Euroopan unionista tuli vähitellen Pohjoismaita tärkeämpiä esikuvia ja vertailukohtia. Lisäksi on havaittu, että monet kilpailuvaltion käsitteet omaksuttiin erityisesti yritysmaailmasta, josta ne vaelsivat politiikan käyttöön (Kantola 2006). Tässä artikkelissa tarkastellaan, millä tavoin kuntaa ja kunnallisia palveluja koskevia uudistuksia on perusteltu. Noudattavatko kuntien tehtäviä ja rahoitusta koskevat muutokset samankaltaista kaavaa, jolla jo 1980-luvulla määriteltiin ne käsitykset, joiden pohjalta kuntalainsäädäntöä tultaisiin uudistamaan? Vai onko kuntia ja kunnallisia palveluja koskevissa puhetavoissa tapahtunut muutoksia myös ja 2000-luvuilla? Kiinnostuksen kohteena on, millä argumenteilla lainsäädännöllisiä muutoksia on perusteltu ja onko perusteluissa tapahtunut muutoksia. Empiirisenä aineistona ovat lainsäädäntömuutoksia pohjustavat komiteanmietinnöt, hallituksen esitykset ja niihin liittyvät valiokuntien kannanotot. Ajallisesti tarkastelu alkaa vuoden 1984 VALTAVA-uudistusta pohjustavista komiteanmietinnöistä ja päättyy vuoden 2006 kunta- ja palvelurakenneuudistuksen puitelakia sekä vuoden 2007 hankintalakia koskeviin hallituksen esityksiin. Tutkimuksessa tarkastelun kohteena olevat lainsäädännölliset uudistukset ovat seuraavat: VALTAVA-uudistus, hallinnon hajauttaminen, vapaakuntakokeilut, valtionosuusuudistukset, kilpailulainsäädäntö ja julkiset hankinnat, kuntalain uudistukset, kuntajakolain uudistukset, seutuyhteistyökokeilut ja PARAS-hanke. 14
15 Julkisen sektorin uudistukset ja niiden perustelut Suomessa Moniportaisesta jayksityiskohtaisesta valvonnasta joustavaan, kansanvaltaiseen ja paikalliset olosuhteet huomioon ottavaan hallintokäytäntöön 1970-lukua voidaan pitää monilta osin julkisen sektorin reformien lähtökohtana. Tällöin julkaistiin useita mietintöjä, joissa pohdittiin kuntien itsehallintoa sekä suunnittelu- ja rahoitusjärjestelmien uudistamista (esim. KM 1976, KM 1978a, KM 1979). Uudistukset lähtivät kuitenkin konkreettisesti käyntiin vasta 1980-luvun puolella. Niistä merkittävin oli vuoden 1984 sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelua ja valtionosuutta koskevan lainsäädännön uudistus (ns. VALTAVA-uudistus). Suunnittelu- ja ohjausjärjestelmien osalta VALTAVA-uudistusta perusteltiin sillä, että olemassa oleva järjestelmä on yksityiskohtaisuuden, monimutkaisuuden ja vanhentuneiden menettelytapojen vuoksi raskas ohjauskeino,jossa päätöksenteko oli tarpeettoman korkealla tasolla ja jossa kunnilla ei ollut tarpeeksi liikkumavaraa (KM 1979, HE 101/1981). Uudistusta perusteltiin myös viittaamalla hallinnon kehittämistä koskeviin komiteanmietintöihin, joissa lähtökohdiksi oli otettu jo 1970-luvun alussa kansanvaltaisuuden, suunnitelmallisuuden ja tehokkuuden lisääminen. Näihin tavoitteisiin pyrittiin hajauttamalla tehtäviä ja toimivaltaa, selkeyttämällä tehtävienjakoa, keventämällä valvontaa sekä yhdenmukaistamalla, uudistamalla ja järkeistämällä vanhentuneita hallinnollisia menettelytapoja. Yleisesti ottaen tavoitteena oli siirtyä yksityiskohtaisesta valvonnasta nykyistä joustavampaan hallintokäytäntöön (KM 1979). Uudistuksen myötä kunnille annettiin mahdollisuus ostaa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja yksityisiltä toimintayksiköiltä. Tosin edelleen kansanterveysasetuksen kuudenteen pykälään sisällytettiin joitakin ostopalvelujen käyttöä rajoittavia säädöksiä (Kärkkäinen 1989). VALTAVA-uudistukseen liittyvää lakia sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta javaltionosuudesta on kuitenkin pidetty ensimmäisenä yksityistämiseen viittaavana lakina (Oulasvirta 1996, 45). 15
16 Hallinnon hajauttamista jatkettiin 1980-luvun lopulla hallinnon hajauttamiskomitean toimesta. Hallinnon hajauttamisen päämääräksi nähtiin jo edellisellä vuosikymmenellä esiin tuodut tavoitteet, jotka olivat valtionhallinnon tehokkuuden, kansanvaltaisuuden ja oikeusturvan parantaminen (ks. KM 1978b, KM 1979). Komitea korosti, että keskitetty järjestelmä kuuluu hyvinvointipalvelujen luomisen ja laajentumisen aikakaudelle,mutta olosuhteet ovat muuttuneet: hyvinvointipalvelujen määrän kasvattamisen sijasta painottuu tarve parantaa ensisijaisesti palvelujen laatua. Tarvitaan palveluhenkisyyden ja palveluajattelun astumista vanhanaikaisen käskyvalta- ja valvontahengen tilalle. Komiteanmietinnössä korostettiin, että palvelujen laadun kehittäminen edellyttää paikallisten olosuhteiden ja kansalaisten yksilöllisten tarpeiden huomioonottamista. Nähtiin, että päätöksentekoa on siirrettävä lähemmäs ihmisiä. Hyvinvointipalvelujen kilpailuttamisen näkökulmasta hallinnon hajauttamiskomitean merkitys oli muun muassa siinä, että hallinnon kehittämisen suunta oli selvästi muuttumassa byrokraattisesta ohjauksesta kohti liike-elämästä omaksuttua informaatio- ja tulosohjausjärjestelmää (Alasuutari 2006, 50). Kuntien itsehallinnon vahvistaminen, normien purkaminen ja suunnittelujärjestelmien kehittäminen jatkui vuonna 1989 käynnistyneiden vapaakuntakokeilujen muodossa. Kokeilussa mukana olleet vapaakunnat pystyivät erityislainsäädännöstä poiketen järjestämään hallintoaan oman päätäntävaltansa nojalla. Lisäksi vapaakunnille annettiin mahdollisuus kokeilla käyttökustannusten valtionosuusjärjestelmiä. Vapaakuntakokeilujen taustat kumpusivat vahvasti muiden Pohjoismaiden esimerkeistä, sillä muut Pohjoismaat olivat jo toteuttamassa kokeilutoimintaa. Muutoin vapaakuntakokeilua perusteltiin samoista lähtökohdista kuin hallinnon hajauttamista ja VALTAVAuudistusta luvun alussa vapaakuntakokeilua jatkettiin vuosiksi , jotta kokeilukunnissa ei jouduttaisi vuoden 1993 alussa palaamaan vanhoihin hallintorakenteisiin. Vähitellen suuri osa kunnista alkoi kokeilla uusia hallinnollisia ratkaisuja. 16
17 Monimutkaisesta jahallinnollisesti raskaasta joustavampaan, yksinkertaisempaan ja selkeämpään valtionosuusjärjestelmään Myös kuntien valtionosuus- ja avustusjärjestelmän kehittämistyö alkoi 1970-luvulla, jolloin muun muassa kunnallistalouden neuvottelukunta pohti kuntien valtionosuus- ja avustusjärjestelmän muutostarpeita (KM 1976). Vuonna 1982 valmistuneesta neuvottelukunnan komiteanmietinnöstä (KM 1982) annettujen lausuntojen pohjalta päädyttiin kuitenkin siihen, että uudistuksen valmistelu ei ollut ajankohtaista. Valtionosuusjärjestelmää muutettiin vasta VALTAVA-uudistuksen yhteydessä, jolloin tasattiin sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä aiheutuviin kustannuksiin maksettavia valtionosuuksia ja yhtenäistettiin valtionosuusperusteita. Erisuuruiset sosiaali- ja terveydenhuollon toimintoihin maksettavat valtionosuudet olivat johtaneet siihen, että kunnat ja kuntainliitot pyrkivät kehittämään toimintoja erityisesti niillä aloilla, joilla valtionosuus oli suurin. Ongelma koski erityisesti sosiaalihuoltoa, jossa eri toimintojen valtionosuuksissa oli merkittäviä eroja, eräät toiminnot olivat jopa ilman valtionosuutta. Valtionapulainsäädäntöä arvosteltiin hajanaiseksi, monimutkaiseksi ja hallintokustannuksiltaan kalliiksi. Tavoitteena oli yhtenäistää ja yksinkertaistaa järjestelmää, jolloin asiakas voisi käyttää palveluja joustavasti ja tarkoituksenmukaisesti. (HE 101/1981.) Vuoden 1993 alusta tuli voimaan uusi kuntien valtionosuuslaki. Samaan aikaan uudistettiin myös sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelua ja valtionosuutta koskeva lainsäädäntö. Uudistusta perusteltiin yhtäältä toimintaympäristön muutoksilla ja toisaalta tehtäväkohtaisen lainsäädännön ongelmilla. Toimintaympäristöön liittyen nähtiin, että palvelunäkökulma on korostunut yhteiskunnallisen muutoksen myötä. Keskeiseen rooliin nostettiin väestön ikääntymisestä aiheutuvien vanhusväestön tarvitsemien palvelujen kehittäminen. Lisäksi todettiin, että kattavan ja alueellisesti samantasoiset palvelut takaavan palvelujärjestelmän tultua rakennetuksi valtionosuusjärjestelmän tavoitteita voidaan tarkistaa, sillä yksityiskohtainen suunnitteluohjaus ja sääntely eivät ole enää tarpeen. Korostettiin päinvastoin, 17
18 että yksityiskohtainen sääntely on alkanut merkittävässä määrin rajoittaa kuntien mahdollisuuksia organisoida ja järjestää sosiaali- ja terveydenhuolto paikalliset olosuhteet huomioon ottaen tarkoituksenmukaisimmalla tavalla (HE 216/1991). Tehtäväkohtaisen suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmän ongelmaksi nähtiin sen erillisyys jakirjavuus. Uudistuksen tavoitteena oli kunnallisen itsehallinnon vahvistaminen ja kuntien kustannusvastuun lisääminen sekä valtionosuuksien ja -avustusten perusteiden yhtenäistäminen ja yksinkertaistaminen siten, että järjestelmästä tulisi hallinnollisesti yksinkertaisempi, joustavampi ja selkeämpi. (KM 1989, HE 214/1991.) Sillä pyrittiin kannustamaan kustannustietoiseen toimintaan, lisäämään kuntien toimivaltaa ja poistamaan valtion viranomaisten tarpeetonta ohjausta, painottamaan toiminnan taloudellisuutta ja tuloksellisuutta, tasoittamaan kuntien taloudellisessa asemassa olevia eroja, yksinkertaistamaan ja selkeyttämään järjestelmää siten, että se toimisi viivytyksettä ja joustavasti ja perustuisi mahdollisimman pieneen asiakirjatuotantoon ja hallinnolliseen työhön (HE 214/1991). Ehdotetulla valtionosuusjärjestelmällä ei pyritty muuttamaan palvelujen tuottajien tehtävänjakoa tai omistussuhteita. Sen yhteydessä kuitenkin tehtiin kunnille mahdolliseksi ohjata yksityisten yhteisöjen tuottamien palvelujen käyttöä maksusitoumuksilla ja muilla sopimuksilla. Myös tämä muutos lisäsi kuntien päätösvaltaa, ja sitä perusteltiin sillä, että kunnat voisivat maksujen suuruutta säätelemällä ohjata palvelujen käyttöä olemassa olevan palvelujärjestelmän kannalta tarkoituksenmukaisesti. Palvelujärjestelmän näkökulmasta tavoitteena oli kokonaisuudessaan järjestelmä, joka takaisi riittävät palvelutkaikille niitä tarvitseville, mutta olisi samalla taloudellinen, tehokas, mahdollistaisi kunnille laajan toimintavapauden ja olisi hallinnollisesti yksinkertainen. (HE 216/1991.) Valtion näkökulmasta järjestelmästä tuli hallittavampi, sillä yksittäisten kuntien menopäätökset eivät enää suoraan vaikuta valtionapumenoihin (Oulasvirta 2003, 118). Toisaalta yleisaputyyppinen järjestelmä on aiempaa alttiimpi valtionapuleikkauksille. Osana valtionta- 18
19 louden 1990-luvun alun laman säästötoimia kuntien yleisiin valtionosuuksiin tehtiinkin asiakasmaksuihin liittyviä vähennyksiä. Vuodelle 1996 valtionosuusjärjestelmään tehtiin osin väliaikaiseksi tarkoitettuja erillismuutoksia. Erillismuutokset koottiin yhteen vuoden 1997 uuteen valtionosuuslakiin. Uudistus koski lähinnä tehtäväkohtaisten valtionosuuksien määräytymisperusteiden tarkistamista. Näin ollen järjestelmän rakenne pysyi uudistuksesta huolimatta samana. Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistaminen on yhä edelleen käynnissä. Uudistaminen toteutuu kahdessa vaiheessa. Sen ensimmäinen vaihe tuli voimaan vuoden 2006 alusta, jolloin muutettiin eräitä kuntien yleisen valtionosuuden sekä sektorikohtaisten sosiaali- ja terveydenhuollon ja opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuden määräytymisperusteita. Samalla uudistettiin valtion ja kuntien välistä kustannustenjaon tarkistusta koskevat säännökset ja täydennettiin harkinnanvaraisen rahoitusavustuksen myöntämisperusteita. Uudistuksen toinen vaihe toteutetaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen yhteydessä. Tähän liittyen sisäasiainministeriö asetti vuoden 2007 alussa työryhmän selvittämään kuntien rahoitusja valtionosuusjärjestelmän uudistamista, joka tulisi voimaan vuoden 2010 alusta (ks. Sisäasiainministeriö 2007). Uuden järjestelmän tavoitteet ovat edelleen samat kuin 1970-luvun lopulla: siitä tehdään nykyistä yksinkertaisempi, selkeämpi ja läpinäkyvämpi ja kannustavampi (PPO 2007, 42). Tilaa markkinamekanismeille ja eurooppalaisen sääntelyn esiinmarssi Vuoden 1993 valtionosuusuudistuksen lisäksi keskeinen 1990-luvun alkupuolen kuntien tehtäviä koskeva ja hallinnon hajauttamista lisäävä lainsäädännön muutos kohdistui kunnallislakiin. Jo vuonna 1992 tehtiin muutoksia kunnallislakiin ja kuntajaosta annettuun lakiin. Tavoitteena oli lisätä kuntien päätösvaltaa hallinnon järjestämisessä. Samalla kuntainliitot muutettiin kuntayhtymiksi. Lisäksi kunnan liiketoiminnan sääntelyä väljennettiin siten, että kunnat voivat omilla päätöksillään muodostaa kunnan liikelaitoksen (HE 70/1992). Kokonaisuudessaan lakimuutokset olivat tavoitteiltaan ja perusteluil- 19
20 taan pitkälti linjassa 1980-luvulta lähteneen kehityksen kanssa, jossa kuntien itsehallinnon vahvistamista perusteltiin kansanvaltaisuudella, joustavammilla toiminnoilla ja taloudellisuudella. Varsinainen kunnallislain muutos tuli voimaan vuonna 1995 uudessa kuntalaissa, joka korvasi vuoden 1976 kunnallislain. Kuntalaissa määriteltiin kunnan ja valtion suhteet sekä kunnan tehtävät. Sen tavoitteena oli olla aikaisempaa joustavampi ja väljempi laki, joka korostaa kunnallista itsehallintoa ja kuntalaisten osallistumisoikeutta. Ajan henki näkyy kuntalakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa monin tavoin (HE 192/1994). Ensinnäkin siirtyminen jälkiekspansiiviseen hyvinvointipolitiikkaan näkyy siinä, että nykytilannetta peilataan voimakkaasti hyvinvointivaltion rakentamisvaiheen tavoitteisiin, jotka eivät enää sovi muuttuneeseen toimintaympäristöön. Toiseksi kansainvälisen ja ennen kaikkea eurooppalaisen sääntelyn vaikutukset tuotiin korostuneesti esiin. Kokonaisuudessaan kuntalain perusteluissa oltiin valmiita pohjoismaisen hyvinvointimallin kriittiseen arviointiin. Esimerkiksi palvelujen osalta korostettiin, että uuden kuntalain puitteissa palvelutarjontaa ei tulla kytkemään yhtä tiukasti sosiaaliseen ja alueelliseen yhdenvertaisuuteen kuin hyvinvointivaltion rakentamisvaiheessa. Sen sijaan erilaisten olosuhteiden huomioon ottaminen ja kuntien valta päättää tarkoituksenmukaisesta palvelujen järjestämistavasta ovat hyvien ja laadukkaiden palvelujen tae. Yksityisillä markkinoilla tuotettavat palvelut tuotiinkin vaihtoehtona esiin korostetummin kuin koskaan aikaisemmin kuntien tehtäviä koskevissa uudistuksissa. Uusi kuntalaki kiteytti ne vaihtoehdot, joilla kunta voi järjestää palvelut: Vaihtoehtoina ovat lähinnä tuottaa palvelu itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa, hankkia palvelu toiselta kunnalta tai kuntayhtymältä, perustaa tai olla osakkaana osakeyhtiössä tai muussa yksityisoikeudellisessa yhteisössä, hankkia palvelu valtiolta tai muualta julkisyhteisöltä taikka hankkia palvelu yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Kuntalain perustelut nojasivat vahvasti myös kansainväliseen lainsäädäntöön ja kokemuksiin. Perusteluissa viitattiin vuoden 1989 Eu- 20
21 roopan neuvoston jäsenyyteen, ETA-sopimuksen voimaantuloon vuonna 1994 sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaan ja Euroopan yhteisöjen lainsäädäntöön (EY-säännöstö). Perusteluissa myös selostettiin eri maiden kokemuksia kuntalaisten osallistumiskeinojen parantamiseksi. Esimerkkejä haettiin muista Pohjoismaista, joissa oli jo tehty kunnallislain uudistuksia, Ruotsissa vuonna 1992 ja Norjassa vuonna Tanska oli tehnyt kunnallislain uudistuksen jo vuonna Myös kansainvälisiä kokemuksia käsiteltäessä päädyttiin perustelemaan hyvinvointipalvelujen tuotantotapojen monipuolistamista. Kilpailun edistämistä sääntelyä lisäämällä Euroopan integraation syventymisen, sisämarkkinapolitiikan kehittymisen ja kunnallisten palvelujen järjestämistapojen monipuolistumisen myötä kilpailupolitiikka alkoi 1990-luvun alussa vaikuttaa kuntien toimintaan. Laki julkisista hankinnoista on kuntia ja kunnallisia palveluja koskeva keskeinen kilpailupoliittinen laki. Sen tausta liittyy kiinteästi Euroopan yhdentymiseen, sillä Suomen vuonna 1992 allekirjoittama Euroopan talousaluetta koskeva sopimus sisälsi monia julkisia hankintoja koskevia määräyksiä. Vuonna 1994 voimaan tullutta lakia julkisista hankinnoista perusteltiinkin ensi sijassa ETAsopimuksen tuomilla velvoitteilla: lailla täytettäisiin ETA-sopimuksesta aiheutuvat velvollisuudet. Lain toisena päätarkoituksena oli lisätä kilpailua julkisen hallinnon hankinnoissa. Perusteluissa nähtiin, että julkisten hankintojen puutteellinen kilpailutus on osaltaan kasvattanut julkisen sektorin menoja. Julkisten hankintojen kilpailuttamisen perimmäisenä tavoitteena oli kustannusten säästö, ja sen oletettiin saavan aikaan tuotannon tehokkuutta. (HE 154/1992.) Jo ETA-sopimukseen liittyvien määräysten ja säännösten huomioon ottaminen eroaa aiemmista kuntia ja niiden toimintoja koskevien uudistusten perusteluista. Näiden lisäksi perusteluissa korostettiin, että julkisista hankinnoista ei ole olemassa yhtenäisiä säännöksiä eikä lainsäädäntö sisällä tarkkoja ja sitovia määräyksiä yrittäjien oikeudesta osallistua tarjouskilpailuun. Perustelujen mukaan 21
22 tarvitaankin yhtenäistä sääntelyä yrittäjien tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi. ETA-sopimuksen lisäksi lakia julkisista hankinnoista perusteltiin kustannusten säästöä, tuotannon tehokkuutta ja yrittäjien tasapuolista kohtelua koskevilla argumenteilla. Palvelujen laatuun, kansanvaltaisuuteen ja kuntien itsehallinnolliseen päätöksentekoon liittyviä argumentteja ei lakiehdotuksen perusteluista löydy. Lakia julkisista hankinnoista muutettiin vuonna 1998, jolloin tarkennettiin siihen liittyvää niin sanottua omana työnä tekemisen sääntöä. Kuntien näkökulmasta muutos oli keskeinen, sillä kunnat ovat perinteisesti tuottaneet itse valtaosan palveluistaan. Lakimuutosta perusteltiin jälleen Euroopan unionin säännöksillä. Euroopan yhteisöjen komissio oli antanut huomautuksia tutkiessaan Suomen hankintalainsäädännön vastaavuutta Euroopan yhteisön julkisia hankintoja koskevien direktiivienkanssa. Lisäksi viitattiin säännösten yhteen sovittamiseen Maailman kauppajärjestön (WTO) julkisten hankintojen sopimuksen kanssa. (HE 69/1997.) Lakimuutos merkitsi kuntien toiminnan sääntelyn lisäämistä. Uusin lakimuutos julkisten hankintojen osalta tapahtui vuonna 2007, jolloin tuli voimaan uusi hankintalaki. Sen perusteluissa jatkuu edelleen eurooppalaisen ja kansainvälisen sääntelyn vaikutus (HE 50/2006). Kansainvälisesti jo edellisessä lakimuutoksessa mainitulla WTO:lla on keskeinen rooli, sillä sen Government Procurement Agreement -sopimus sääntelee kansainvälisesti julkisten hankintojen kilpailuttamista. Uutta hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä luetellaan lisäksi lukuisa määrä erilaisia EU-direktiivejä ja Euroopan komission tiedonantoja, jotka sääntelevät kilpailutusmenettelyjä. Lain tavoitteeksi asetettiinkin hankintadirektiivien tavoitteiden mukaisesti nykyaikaistaa, yksinkertaistaa ja joustavoittaa julkisia hankintoja koskevaa oikeudellista kehystä. Lisäksi sääntelyn tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, ja samalla avataan julkisten hankintojen markkinat koko yhteisön alueelle. Tavoitteina ovat myös julkisten palvelujen tehostaminen, laadun parantaminen sekä talouden kasvun, kilpailukyvyn ja työllisyyden edistäminen. 22
23 Palvelujen kilpailuttaminen toimii julkisten markkinoiden avaajana yksityisille palvelun tarjoajille. Kokonaisuudessaan julkisia hankintoja sääntelevä lainsäädäntö ja sen perustelut pohjautuvat eri lähtökohtiin kuin aiemmat kuntia ja niiden tehtäviä koskevat uudistukset. Käänteentekevää oli eurooppalaisiin sisämarkkinoihin liittyvän lainsäädännön vahva vaikutus. Sosiaali- ja terveydenhuollon näkökulmasta on kuitenkin kiintoisaa, että eurooppalainen lainsäädäntö soveltuu vain osittain niin kutsuttuihin toissijaisiin palveluhankintoihin, kuten sosiaali- ja terveystoimen hankintoihin, mutta Suomen kansallinen lainsäädäntö velvoittaa myös näiden hankintojen kilpailuttamisen (HE 50/2006). On myös huomattava, että 2000-luvun puolella kuntien hankintamenettelyjä ei säännellä enää pelkästään Euroopasta käsin, vaan globalisaatio on ulottunut Maailman kauppajärjestön sopimuksilla myös kuntien toimintaan. Kansainvälisten toimijoiden rooli ei tässä suhteessa ole ideoiden tai agendan asettamista vaan sääntelyä, joka suoraan vaikuttaa kansalliseen lainsäädäntöön. Yhdistymisillä tasapainoisempaan ja alueellisesti eheämpään kuntarakenteeseen, yhteistyöllä parempaan palvelujen saatavuuteen 1990-luvun jälkipuoliskolta lähtien keskeisimmät kuntien tehtäviä ja palvelujen järjestämistä koskevat uudistukset ovat liittyneet kuntarakenteeseen. Kuntarakennelainsäädännön muutoksilla on pääsääntöisesti pyritty kuntien lukumäärän pienentämiseen ja kuntakoon kasvattamiseen. Vuoden 1998 kuntajakolaki käsitteli kuntajaonkehittämistä ohjaavia laadullisia tavoitemäärityksiä sekä kuntajakomuutoksia koskevia selvitys-, valmistelu- ja päätöksentekoprosesseja. Pyrkimyksenä oli päästä aiempaa tavoitteellisempaan, toimintakykyisempään, aloitteellisempaan, taloudellisesti toimivampaan ja eri rakennetekijöiden suhteen tasapainoisempaan kuntajaon kehitykseen. Näiden tavoitteiden toteutuminen edellyttäisi alueellisesti ehyitä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimivia kuntia, ja tavoitteiden pääasiallinen toteuttamiskeino on kuntajakolainsäädännössä säädetty kuntajaon muutosmenettely. (HE 135/1997.) 2000-luvun puolella kuntajako- 23
24 lakiin sisältyviä kuntien yhdistämisavustuksia muutettiin edelleen kannustavammaksi. Vuonna 2002 yhdistymisavustuskautta pidennettiin ja lakiin lisättiin uutena kokeilumuotoisena yhdistymisavustusmuotona investointi- ja kehittämishankkeiden tuki. Kuntajaon muutosten nähtiin tehostavan kuntien toimintaa ja kuntien yhdistymisiä perusteltiinkin pitkälti kuntien taloudellisiin ongelmiin viittaamalla (HE 129/2001). Kuntajakolain muutoksilla ei kuitenkaan ollut merkittävää vaikutusta kuntarakenteen muutoksiin. Kuntien välinen yhteistyö nähtiinkin vaihtoehtoisena menetelmänä palvelujen järjestämisen turvaamisessa (HE 248/2001). Vuonna 2002 alkaneet seutuyhteistyökokeilut ovat esimerkki kuntien välistä yhteistyötä koskevista uudistuksista.perusongelmina nähtiin liian rikkonainen kuntarakenne ja pienten kuntien vaikeudet. Erotuksena kuitenkin kuntajakoa koskeneeseen lainsäädäntöön kuntien välistä yhteistyötä perusteltiin nimenomaan hyvinvointipalveluista ja niiden saatavuuden turvaamisesta käsin. Seutuyhteistyökokeilun tavoitteena oli antaa lisää liikkumavaraa ja harkintavaltaa palvelujen ja hallinnon järjestämisessä ja edistää kuntien vapaaehtoista seutuyhteistyötä. Sen avulla voitaisiin luoda tärkeimpien palvelujen tuotantoon riittävä yksikkökoko palvelujen rahoittamiseksi ja myös erityispalvelujen turvaamiseksi. Samalla kuitenkin korostettiin, että yhteistyön kehittäminen ei poista tarvetta kuntaliitoksiin. Vuonna 2004 seutuyhteistyökokeilulakiin tehtiin tarkennuksia ja samalla tuli voimaan laki seutuvaltuustokokeilusta. Tässä yhteydessä oltiin huolissaan, että päätöksenteko siirtyy kauemmas kansalaisista. Hallituksen esityksessä myös todettiin, että kokeilujen alkuvaiheessa yhteinen palvelutuotanto ja siihen liittyvä päätöksenteko ovat jääneet melko vähäisiksi (HE 41/2003). Samaan arvioon päädyttiin vuotta myöhemmin myös seutuyhteistyökokeilua laajennettaessa, jolloin todettiin, että palvelujen järjestämistä koskevaan yhteistyöhön pääseminen on ollut odotettua vaikeampaa ja hitaampaa (HE 198/2004). Kuntien välistä yhteistyötä pyrittiin parantamaan lisäksi vuoden 2005 alusta voimaan tulleella valtionosuuslain 24
25 muutoksella, joka mahdollisti uuden harkinnanvaraisen yhteistoiminta-avustuksen. Laajemmasta yhteistoiminnan mahdollistamisesta huolimatta pidettiin kuitenkin edelleen tiukasti kiinni siitä, että yhteistoiminta ei vähennä kuntaliitoksien tarvetta (HE 143/2004). Toisin kuin aiemmissa kuntien yhdistymistä koskevissa kuntajakolain uudistuksissa kuntien välistä yhteistyötä edesauttavissa uudistuksissa peruslähtökohdaksi otettiin palvelurakenteeseen liittyvät argumentit, kuten palvelujen riittävä väestöpohja, laatu ja saatavuus. Palvelurakenteen näkökulma tuli kuntajakolainsäädäntöön vasta vuonna 2005, jolloin tarkistettiin investointi- ja kehittämishankkeiden tuen myöntämisperusteita. Tällöin huomio kiinnitettiin siihen, millä tavoin palvelujen tuotantorakenteita voitaisiin parantaa kuntajaon muutoksien yhteydessä. Vuodesta 2005 lähtien kuntien oli liitettävä hallinnon ja palveluiden järjestämissopimukseen suunnitelma siitä, miten kuntien palvelurakenteita tullaan sovittamaan yhteen. Tällä tavoin pyritään kokonaisuutena kannustamaan kuntajaon muutoksen kohteena olevia kuntia tekemään tuottavuutta parantavia rakenteellisia muutoksia. (HE 264/2004.) PARAS-hankkeella elinvoimaiseen, toimintakykyiseen ja eheään kuntarakenteeseen sekä tuottaviin ja laadukkaisiin palveluihin Vuoden 2005 kuntajakolainsäädännön muutoksen perusteluissa esiintynyt tuottavuus-käsite ilmestyi kuntien palveluja koskeviin puhetapoihin 2000-luvulla. Palvelujen tuottavuuteen on kiinnitetty erityistä huomiota peruspalveluihin liittyvässä ohjelmatyössä, joka alkoi pääministeri Matti Vanhasen I hallituksen toimesta. Sitä valmistelevan ministerityöryhmän ensimmäinen peruspalveluohjelma valmistui vuonna Palvelujen tuottavuutta koskien valtiovarainministeriö toteutti peruspalveluohjelmaan liittyenyhdessä valtionosuusministeriöiden ja Suomen Kuntaliiton kanssa tuottavuuden toimenpideohjelman. Siinä peruspalvelujen tuottavuutta parannetaan edistämällä hyviä käytäntöjä, laajoilla kansallisilla hankkeilla (esim. kansallinen terveydenhuollon hanke ja sosiaalialan kehittämishanke). Tuottavuus- 25
26 ohjelmaan sisältyi myös kunta- ja palvelurakenneuudistuksen käynnistäminen (PPO 2005, 40 41). Vuonna 2005 käynnistetty kunta- ja palvelurakenneuudistus kokoaa yhteen edellä mainittuja kuntien välisen yhteistyön muotoja, ja se voidaan ymmärtää jatkona käynnistyneelle prosessille, jossa palvelurakenteita vahvistetaan kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluja. Kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskeva puitelaki tuli voimaan vuonna 2006, ja sen perusteella käynnistettiin uudistuksen käytännön toteuttamisen edellyttämä lainsäädännöllinen ja hallinnollinen uudistustyö. Tämä työ on tarkoitus toteuttaa vuoden 2009 loppuun mennessä. Koska puitelailla on tarkoitus luoda suuntaviivat ja puitteet uudistuksen toteuttamiselle tarvittavalle työlle,sen luonne on korostuneen ohjelmallinen, ja sitä voidaankin perustuslakivaliokunnan mietinnön (PeVL 37/2006) mukaisesti luonnehtia lähinnä poliittiseksi toimintaohjelmaksi tai -suunnitelmaksi. Uudistusta perusteltiin kuntien toimintaympäristön tulevaisuuden muutoksilla, joita ovat väestön vanheneminen, palvelukysynnän kasvu, sisäinen muuttoliike,henkilöstön eläkkeelle siirtyminen, työvoiman niukkuus ja julkisen talouden paineet. Kuntarakenteen osalta uudistuksen tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Useimpien kuntien todettiin olevan liian pieniä tuottamaan itse kaikkia peruspalveluja, ja niiden edellytykset huolehtia yksin erityisosaamista vaativista palveluista nähtiin riittämättömiksi. Ongelmallisena pidettiin sitä, että pienillä kunnilla ei ole riittävästi ostopalvelutoiminnan edellyttämää hankintalainsäädännön ja sopimusjuridiikan erityisosaamista ja varsinkin palvelujen ostamisessa kunnilla on ollut vaikeuksia määritellä laatuvaatimuksia. Tällä on vaikutuksensa myös palvelutuotannon kehittämisen mahdollisuuksiin. Erityisen huolissaan oltiin palvelujen saatavuuden kuntakohtaisista eroista. Palvelujen saatavuus vaihtelee myös palveluittain. Lisäksi kuntakohtaiset erot palvelujen kustannuksissa antavat viitteitä laajoihin eroihin palvelujen rahoitusmahdollisuuksissa ja saatavuudessa. 26
27 Lisävahvistusta näkemykselle heikosta palvelujen saatavuudesta antoi myös OECD:n Suomen terveyspalvelujärjestelmää arvioiva raportti, jossa hallituksen esityksen mukaan moititaan epätasa-arvoisesta hoitoonpääsystä ja useat politiikkasuositukset tukevat selvästi kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteita palvelujen saatavuuden, laadun ja rahoituksen turvaamisesta. Lisäksi OECD:n arvion mukaan palvelujen saatavuuden maantieteellinen epätasa-arvo helpottuisi, mikäli kuntakoko olisi suurempi ja palveluiden rahoituksesta suurempi vastuu siirrettäisiin kunnilta valtiolle. Kuntien välinen yhteistyö nähtiin riittämättömäksi, sillä yhteistyön edistyminen on muutostarpeeseen nähden ollut hidasta ja alueellisesti epäyhtenäistä. Uudistuksessa pyritään vastaamaan mainittuihin ongelmiin vahvistamalla kunta- ja palvelurakennetta, kehittämällä palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistamalla kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä ja tarkistamalla kuntien ja valtion välistä tehtävienjakoa. Tällä tavoin pyritään parantamaan tuottavuutta ja hillitsemään kuntien menojen kasvua sekä luomaan edellytyksiä kuntien järjestämien palvelujen ohjauksen kehittämiselle. Yleisellä tasolla keinot, joilla tavoitteisiin pyritään, heijastavat jo aiempien kunta- ja palvelurakennetta koskevien muutoksien yhteydessä tehtyjä linjauksia. Tavoitteena on kuntarakenteiden ja palvelujen järjestämisen uudistaminen siten, että kuntien vastuulla olevat palvelut ja kuntien kehittäminen saavat riittävän vahvan rakenteellisen ja taloudellisen perustan, jotta voidaan turvata palveluiden järjestämisen ja tuottamisen tulevaisuus. Tällä varmistetaan koko maassa laadukkaat ja kansalaisten saatavilla olevat palvelut. Toiminnan tuottavuutta parannetaan tehostamalla kuntien toimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa. Toiminnan tuottavuuden parantamisessa kuntarakenteen vahvistamisen ohella on erityisesti kiinnitettävä huomiota, miten palvelut voidaan tuottaa mahdollisimman tehokkaasti heikentämättä palveluiden laatua. Kokonaisvaltaisen kuntarakennepolitiikan nimissä oltiin myös valmiita lisäämään valtioneuvoston harkintavaltaa kuntajaon muutoksia koskevissa asioissa ja näin ollen kaventamaan kuntien itsehallinnollista päätösvaltaa. 27
28 Edellä mainitut palvelurakenteen uudistamisen tavoitteet kuvaavat hyvin abstraktiutta, joka palvelujen saatavuuden ja tuottavuuden parantamiseen pyrkivissä toimissa nousee esiin. Palvelurakenteiden uudistamisen osalta ei tuoda esiin muita konkreettisia toimenpiteitä tai uudistuksia kuin ne,jotka liittyvät kuntajakolainsäädäntöön. Peruslähtökohtana onkin parantaa palvelujen saatavuutta ja toiminnan tuottavuutta nimenomaan kuntarakenteen muutoksien kautta. Pyrkimyksenä on yksiselitteisesti luoda suurempia toimintayksiköitä, jotka takaavat riittävän väestöpohjan palvelujen laadukkaalle,tuottavalle ja kattavalle järjestämiselle sekä toiminnan rahoitukselle ja henkilöstön rekrytoinnille ja osaamiselle. Yhteenveto Tässä artikkelissa tarkasteltiin kuntaa ja kunnallisia palveluja koskevien uudistusten perusteluja ja tutkittiin, missä määrin perusteluissa on tapahtunut muutoksia. Suomalainen julkisen sektorin reformin suunnittelutyö alkoi jo 1970-luvulla, mutta uudistukset lähtivät käyntiin varsinaisesti vasta 1980-luvun puolella VALTAVA-uudistuksen myötä. Perustelut noudattivat pitkälti samaa kaavaa aina VALTAVAuudistuksesta vuoden 1995 uuteen kuntalakiin asti. Kuntien tehtäviä ja päätösvaltaa pyrittiin lisäämään kuntien itsehallinnon ja kansanvaltaisuuden nimissä. Nähtiin, että kansanvaltaisuus toteutuu, kun päätöksenteko tapahtuu lähellä kuntalaista. Tämän nähdään parantavan kunnan palvelujen laatua ja lisäävän toiminnan taloudellisuutta ja tehokkuutta. Järjestelmiä pyrittiin saamaan joustavammiksi, yksinkertaisemmiksi, yksilöllisemmiksi, kevyemmiksi ja läpinäkyvämmiksi ja ylipäätään kuntia koskevaa sääntelyä pyrittiin kauttaaltaan purkamaan. Kuntalain perusteluissa nousee voimakkaasti esiin nykyisen toimintaympäristön ja hyvinvointivaltion rakentamisvaiheen toimintakehyksen välinen ero. Viitteitä tästä jälkiekspansiiviseen hyvinvointivaltioon siirtymisen ideasta on tosin havaittavissa jo hallinnon hajauttamisen yhteydestä, mutta se otettiin itsestäänsel- 28
29 vyytenä kymmenisen vuotta myöhemmin kuntalain perustelujen kohdalla. Uutena seikkana uuden kuntalain perusteluissa oli eurooppalaisen lainsäädännön tuleminen ja sen vaikutus kuntia koskevaan lainsäädäntöön. Kaikkein selkeimmin eurooppalainen lainsäädäntö vaikutti kuitenkin 1990-luvun alussa julkisia hankintoja koskevaan lainsäädäntöön. Julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö oli käänteentekevä myös toisessa mielessä luvulta alkaneen kuntien itsehallinnon vahvistamisen, paikallisten olosuhteiden huomioon ottamisen, joustavien ja yksilöllisten käytäntöjen edistämisen sekä yhtenäisten ja yksityiskohtaisten säännösten purkamisen jälkeen alettiin peräänkuuluttaa tarkkoja määräyksiä ja yhtenäistä sääntelyä ja vieläpä kilpailupolitiikan alalla, jonka yhteydessä vielä muutama vuosi aiemmin pidettiin kaikkea sääntelyä lähes tarpeettomana (ks.km 1987b). Pyrkimyksenä oli lisäksi julkisten varojen tehokkaampi käyttö ja kustannusten säästäminen. Vaikka muitakin 1990-luvun uudistuksia (vuoden 1993 valtionosuusjärjestelmän uudistus ja vuoden 1995 kuntalaki) perusteltiin osittain myös talouden termein, taloudellisuus- ja säästöretoriikka näkyi kaikkein voimakkaimmin ensi kertaa juuri julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön perusteluissa luvun lopulta lähtien kuntia ja niiden tehtäviä koskeva keskustelu on kiinnittynyt voimakkaasti kuntarakenteen muutoksiin. Uudistusten tavoitteena on ollut kannustaa kuntaliitoksiin ja pyrkimyksenä on ollut suurempi kuntakoko. Kuntajakolainsäädäntöön liittyvien kannustimien lisäksi myös kuntien väliseen tiiviimpään yhteistyöhön kannustaminen voidaan nähdä osittain polkuna kuntaliitoksiin. Seutuyhteistyökokeilua jatkettaessa arvioitiin, että kokeilut ovat jossain määrin auttaneet kuntien liittymistä yhteen. Puhetapojen osalta kuntarakennetta koskevia muutoksia on perusteltu talouden retoriikalla. On pyritty kuntatalouden tasapainoon, taloudellisuuden, tehokkuuden ja tuottavuuden lisäämiseen. Kunta- ja palvelurakennetta koskevasta diskurssista on puolestaan hävinnyt kuntien itsehallinnollisen aseman vahvistaminen, paikallisten olosuhteiden huomioon ottamisen tarve ja kansalaislähtöisyys, joihin kuntia koskevien 29
30 uudistusten puhetavat pitkälti rakentuivat aina 1990-luvun alkupuolelle asti. Ainoastaan seutuvaltuustokokeilun yhteydessä tuotiin esiin, että kuntien välinen yhteistyö on heikentänyt kuntalaisten osallistumismahdollisuuksia. 30
31 Sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavien yritysten määrän kehittyminen Suomessa ja Ruotsissa Susan Kuivalainen Tiivistelmä Artikkelissa tarkastellaan sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavien yritysten määrän kehitystä vuodesta 1997 vuoteen Sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavista yrityksistä on vähän empiiristä tutkimustietoa, etenkin vertailevasta näkökulmasta. Artikkelissa vastataan seuraaviin kysymyksiin: Missä määrin sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavien yritysten määrä on kasvanut tarkasteluajanjakson aikana kahdessa Pohjoismaassa? Millä toimialoilla muutos on ollut suurinta? Aineistona käytetään maiden yritysrekistereitä. Tulokset osoittivat yritysten määrän kasvaneen molemmissa maissa, Ruotsissa kasvu oli hieman suurempaa kuin Suomessa. Maiden välillä keskeinen ero oli siinä, että Suomessa kasvu oli tapahtunut ensi sijassa sosiaalipalveluyritysten määrässä, kun Ruotsissa terveydenhuollon yritysten kasvu oli ollut suurempaa. Yhteinen piirre maille oli se,että terveydenhuollon yrityksiä oli kummassakin maassa sosiaalipalveluyrityksiä enemmän. Yhteistä maille oli myös se, että terveydenhuollon yritykset olivat keskimääräiseltä henkilöstömäärältään pienempiä kuin sosiaalipalveluyritykset. 31
32 Johdanto Pohjoismaille on ollut ominaista julkisen vallan laaja vastuu hyvinvointipalveluista. Keskeinen rooli on ollut kunnilla, jotka ovat vastanneet pitkälle palveluiden tuottamisesta, järjestämisestä ja rahoittamisesta. Vertailevissa hyvinvointivaltiotutkimuksissa Pohjoismaat ovat erottuneet omana ryhmänään ja maita on luonnehdittu muun muassa palveluvaltioiksi (Kosonen 1987), julkispalvelumalliksi (Anttonen & Sipilä 1996), julkishoivaregiimiksi (Anttonen & Sointu 2006) ja hoivavaltioiksi (Daly2001). Vaatimukset palvelujen kustannustehokkuudesta ja vaihtoehtoisista tuottamistavoista voimistuivat Pohjoismaissakin 1990-luvulla; yhä enemmän alettiin puhua muun muassa monituottajamallista ja palveluiden pluralismista lukua on Ruotsissa luonnehdittu markkinoiden vuosikymmeneksi (marknadens decennium), jollaon viitattu markkinatalouden periaatteiden omaksumiseen ja kasvaneisiin yksityisiin palvelumuotoihin (Svedberg Nilsson 2000). Suomessa viime vuosikymmenten aikana tapahtunutta kehitystä on puolestaan kuvattu siirtymänä kilpailukyky-yhteiskuntaan (ks. esim. Heiskala 2006 ja Alasuutari 2004). Tässä artikkelissa tarkastellaan kahdessa Pohjoismaassa, Suomessa ja Ruotsissa, tapahtunutta yksityisten palvelutuottajien määrän kehitystä. Pohjoismaille on viime vuosina ollut ominaista muutos, jossa julkisesti tuotettujen palveluiden rooli on pienentynyt ja uudet toimintatavat ovat yleistyneet (Lehto,Moss & Rostgaard 1999, 104). Artikkelissa tarkastellaan sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavien yritysten määrän kehitystä vuodesta 1997 vuoteen Sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavista yrityksistä on edelleen vähän empiiristä tutkimustietoa, etenkin vertailevasta näkökulmasta. Kahden samaa hyvinvointivaltiomallia edustavan maan vertailu tuo paremmin esille muutokset kuin kahden hyvin erilaisen järjestelmän vertailu (ks. esim. Kautto 2002 ja Timonen 2003). Tarkasteltaessa kahden maan välisiä eroja institutionaaliset tekijät, eritoten lainsäädännölliset muutokset, ovat keskeisiä. Artikkelin alussa luodaan lyhyt katsaus maissa toteutettuihin institutionaalisiin muutoksiin. 32