Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2004-01379-1379-de-diciembre-9-de-2008?documento=jurcol&contexto=jurcol_05771fbb423e0070e0530a0101510070&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-15 11:06:59
Document Index: 328913454

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 37', 'ARTÍCULO 53', 'artículo 3', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 194', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 279', 'artículo 1', 'artículo 53', 'artículo 230', 'artículo 21', 'artículo 37', 'artículo 1', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 288', 'artículo 37', 'artículo 1', 'artículo 37', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 230', 'artículo 230', 'artículo 16', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 53', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 53', 'artículo 37', 'artículo 36', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 33', 'artículo 37', 'artículo 3', 'artículo 20', 'artículo 3']

﻿ Sentencia 204-01379 de diciembre 9 de 2008
SENTENCIA 2004-01379 DE 09 DE DICIEMBRE DE 2008
CONTENIDO:INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ. LA INTERPRETACIÓN COHERENTE Y ARMÓNICA DEL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 100 DE 1993, CON LOS PRINCIPIOS Y NORMAS QUE REGULAN LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL PAÍS BAJO LA VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DEL 1991 Y DE LA MISMA LEY 100 ES AQUELLA SEGÚN LA CUAL PARA ACCEDER AL DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ, EL TRABAJADOR O EX TRABAJADOR DEBERÁ ACREDITAR ANTE LA ENTIDAD OBLIGADA A SU RECONOCIMIENTOS, QUE: 1. CUMPLIÓ ANTES O DESPUÉS DE LA VIGENCIA DE DICHA LEY, LA EDAD SEÑALADA EN LA MISMA PARA TENER DERECHO A LA PENSIÓN DE VEJEZ, 2. QUE NO COTIZÓ EL NÚMERO DE SEMANAS REQUERIDAS PARA OBTENER ESE DERECHO, Y 3. MANIFESTAR SU IMPOSIBILIDAD DE SEGUIR COTIZANDO, SIN QUE SE REQUIERA PARA HACER ESA MANIFESTACIÓN HABER COTIZADO DURANTE LA VIGENCIA DE LA LEY 100 DE 1993. EN EL CASO BAJO ESTUDIO, SE LE ESTABA EXIGIENDO AL ACTOR UN REQUISITO NO PREVISTO EN LA NORMA, LO CUAL DESCONOCÍA LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 53 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, POR LO QUE SE ORDENÓ RECONOCER Y PAGAR LA INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE PENSIÓN DE VEJEZ AL PETICIONARIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PENSIÓN DE JUBILACIÓN, ISS, PENSIÓN DE VEJEZ, RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DEL ISS, INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN
Sentencia 204-01379 de diciembre 9 de 2008
Exp. Rad.: 110010315000200401379-00 (S-1379)
Asunto: Recurso extraordinario de súplica contra sentencia de 25 de septiembre de 2001 (Sección Segunda)
Bogotá D.C., nueve de diciembre de dos mil ocho.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 954 de 2005 y en el Acuerdo Nº 036 de 2005 de la Sala Plena del Consejo de Estado, procede la Sala Especial Transitoria de Decisión 2B de esta misma corporación a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 25 de septiembre de 2003, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación, mediante la cual revocó aquella dictada el 20 de marzo 2001, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Descongestión para Fallo, en la cual se accedió a las súplicas de la demanda.
1.1. El 18 de diciembre de 1998, el señor Tito Enrique Orozco Prada, por intermedio de apoderado judicial, demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los siguientes actos administrativos: (i) la Resolución 014969 de 27 de agosto de 1997, proferida por la subdirección general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión, mediante la cual se negó al actor el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, establecida en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993; (ii) la Resolución· 026797 de 30 de diciembre de 1997 expedida por la misma subdirección, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra aquella, confirmándola, y (iii) la Resolución 003184 de 4 de agosto de 1998, de la dirección general de la misma entidad, que resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra del acto, confirmándolo, igualmente, y declaró agotada la vía gubernativa.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se le reconociera y pagara la indemnización sustitutiva, con aplicación de lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
1.2. El demandante apoyó sus pretensiones en los siguientes hechos:
Que se desempeñó en diferentes cargos públicos entre los años 1952 y el 31 de agosto de 1960, esto es, por un lapso de 2410 días, o sea, 344 semanas, y que el 25 de septiembre de 1995 cumplió 60 años.
Que por haber cumplido los requisitos exigidos para acceder al derecho a la indemnización sustitutiva prevista en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, puso en conocimiento de la Caja Nacional de Previsión su imposibilidad de seguir cotizando y solicitó una “indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas y al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales cotizo”.
Que mediante Resolución 014969 de 27 de agosto de 1997, proferida por la subdirección de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social se le negó el derecho a la sustitución de la pensión; que contra ese acto interpuso los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos de manera desfavorable a sus intereses mediante resoluciones 026797 de 30 de diciembre de 1997 y 003184 de 4 de agosto de 1998, proferidas, respectivamente por la subdirección de prestaciones económicas y por la dirección general de esa entidad.
1.3. Al ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor invocó como normas violadas los artículos 53, 228 y 230 de la Constitución Política; 1º-11, 13, 33, 36 parágrafo y 37 de la Ley 100 de 1993; 19, 20 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo y 8º de la Ley 153 de 1887.
Adujo que en los actos acusados se dejaron de aplicar las normas de carácter legal y constitucional señaladas, en las cuales se consagraron los principios mínimos fundamentales de los trabajadores tales como: la irrenunciabilidad a los beneficios establecidos en las normas laborales, la aplicación de la norma más favorable en caso de duda y el derecho a la indemnización sustitutiva, conforme al régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.
2. La sentencia de la Sección Segunda, Subsección B.
La Sección Segunda, Subsección B, de esta corporación, mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario de súplica, revocó el fallo dictado el 20 de marzo de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sala de Descongestión para Fallo, que accedió a las súplicas de la demanda.
El ad quem consideró que la situación jurídica del actor en el momento en el cual se retiró del servicio estaba gobernada por la Ley 6ª de 1945, conforme a la cual para efectos de acceder a la pensión de jubilación se requería tener 50 años de edad y 20 años de servicio y que el actor al momento de su retiro no cumplía con tales requisitos, dado que solo contaba con 24 años de edad y había laborado un poco más de 5 años.
Agregó que con posterioridad se expidió el Decreto 3135 de 1968, que previó un régimen de transición, conforme al cual el trabajador podía obtener su pensión al cumplir los requisitos señalados en la ley 6ª de 1945, siempre que a la fecha de entrar en vigencia el decreto, contara con 18 años de servicio, o habiéndose retirado, hubiere laborado 20 años y solo le faltare el requisito de la edad, pero que el actor tampoco cumplió esos requisitos, ni laboró al servicio del Estado en vigencia de la Ley 33 de 1985.
Señaló que en ninguna de las normas relacionadas se estableció el derecho a la indemnización sustitutiva de pensión de vejez y que no le era aplicable lo que en tal sentido previó el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, porque en el momento en el cual esta entró en vigencia, el demandante no estaba realizando aportes al régimen de prima media; requisito, que según la sentencia suplicada estaba previsto en dicha ley al prever que el derecho a la pensión sustitutiva lo obtienen quienes “declaren su imposibilidad de seguir cotizando”, es decir, quienes estando afiliados al régimen previsto en la Ley 100 de 1993 manifiesten su imposibilidad de continuar afiliados al mismo.
Concluyó que al actor solo podría obtener el derecho reclamado en el evento de que se afiliara al sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y reuniera con posterioridad a su afiliación los requisitos que la ley exige para su reconocimiento.
3. El recurso extraordinario de súplica.
El demandante interpuso recurso extraordinario de súplica, el 30 de junio de 2004, con el objeto de que se revoque la sentencia dictada en segunda instancia, pues, a su juicio, dicho fallo incurrió en violación directa por interpretación errónea del artículo 37 de la Ley 100 de 1993, en tanto se entendió, contra su sentido lingüístico, que la expresión “seguir cotizando” significaba estar cotizando en el momento en que la ley entró en vigencia, desconociendo así que la misma se aplica, con las excepciones en ella previstas, a todos los habitantes del territorio nacional, y que como consecuencia de ese vicio, se dejaron de aplicar los artículos 11, 13 literal f, 33 literal b y 36 parágrafo de la Ley 100 de 1993; 53 y 230 de la Constitución Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, normas en las cuales se prevé que para efectos de obtener la pensión de vejez, se deben tener en cuenta las cotizaciones que los trabajadores hubieren realizado en vigencia de regímenes anteriores y se señalan los derechos mínimos fundamentales de los trabajadores, entre ellos, el de favorabilidad, conforme al cual en caso de duda frente a la aplicación de normas prevalece la más favorable al trabajador.
Dentro de la oportunidad procesal la demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.
1. El recurso extraordinario de súplica.
El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época en que se interpuso este recurso (jun. 30/2004), establecía la procedencia del recurso extraordinario de súplica contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las secciones o subsecciones de esta corporación y señalaba como única causal posible de invocarse, la violación directa de norma sustancial. Dicha norma establecía:
“ART. 194.—Modificado. L. 446/98, art. 57. Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina.
En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará (...)” (se destaca).
Norma aplicable en este caso por expresa disposición de los artículos 7º de la Ley 954 de 27 de abril de 2005 y 164 de la Ley 446 de 1998, preceptiva esta última que establecía la procedencia del recurso con una precisa exigencia y es la de que solo procedía por violación directa de norma sustancial en cualquiera de sus formas o conceptos de trasgresión: aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las disposiciones normativas.
Significa lo anterior que solo pueden examinarse por la vía del recurso extraordinario de súplica los yerros in judicando en que pudo incurrir el fallador, esto es, el juicio que el fallador realizó sobre la existencia, validez y alcance de la disposición jurídica sustancial que gobernó la litis, al inaplicarla, aplicarla en forma indebida o interpretaría equivocadamente.
De ahí que la labor del juez del recurso al revisar la sentencia que se suplica sea, únicamente, la de hacer la confrontación objetiva de la misma con la norma de derecho que sirvió de fundamento esencial del fallo, para colegir, de esa confrontación, si se quebrantó el precepto normativo por desconocimiento dentro del fallo de la norma que amparaba el derecho del recurrente, por cualquiera de las modalidades de infracción de la norma sustancial.
En este orden de ideas, como el análisis del recurso se limita al marco jurídico utilizado en el fallo, queda por fuera del mismo examinar los aspectos fácticos del proceso y los preceptos de carácter procedimental o probatorio; se desechan los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan, y tampoco es posible discutir hechos ni juicios de valor relacionados con los elementos de prueba que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso.
Por otra parte, es requisito esencial del recurso, la indicación precisa de la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto de la impugnación y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifican los cargos; razón por la cual, no son admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de leyes o estatutos para formular los cargos. Es necesario también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado, exista afinidad de materia.
En síntesis, de acuerdo con la jurisprudencia que esta corporación ha desarrollado sobre el recurso extraordinario de súplica, puede afirmarse que presenta las siguientes características: i) solo procede por los llamados errores in judicando, esto es, por violación directa de normas jurídicas, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar, ni siquiera en forma limitada, el análisis probatorio efectuado por el juzgador(1), ii) es necesario que las disposiciones citadas como violadas en el recurso de súplica tengan el carácter de normas sustanciales, “entendiendo por tal (...) la regla jurídica de carácter nacional, cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas, siendo por tanto el contenido del precepto legal y no su ubicación en uno u otro código, lo que permite calificarlo como sustancial”(2); no tienen de consiguiente categoría sustancial “los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de estos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo”(3).
De lo anterior puede concluirse que el recurso extraordinario de súplica no puede utilizarse como si se tratara de la segunda o tercera instancia, según el caso, razón por la cual no es admisible que por su intermedio se pretenda continuar o replantear el debate sobre el fondo del proceso, y menos pueda cuestionarse la actividad judicial que antecede al fallo y que está compuesta por actuaciones interlocutorias o de mero trámite, que preparan el camino para la decisión final. La técnica del recurso impone que este debe circunscribirse únicamente a la estricta confrontación, de manera directa, de la sentencia impugnada con las normas sustanciales que se aducen violadas, y además, sin consideración al aspecto probatorio. Por tanto, no puede el juez que conoce del recurso extraordinario separarse de las conclusiones a que llegó el juez natural sobre los hechos probados o no probados. Es decir, no cabe revivir la discusión sobre la causa petendi, objeto de la litis.
2. El recurso extraordinario de súplica formulado en el presente caso.
Precisado lo anterior, procede esta Sala Transitoria de Decisión a pronunciarse respecto del cargo formulado por el recurrente.
Según el recurrente, en la decisión adoptada por la Sección Segunda de la corporación se incurrió en interpretación errónea del artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y como consecuencia de ello, en falta de aplicación de los artículos 11, 13 literal f, 33 literal b y 36 parágrafo de la Ley 100 de 1993; 53 y 230 de la Constitución Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo.
Argumentó el recurrente que en la sentencia se hizo una interpretación errónea del artículo 37 de la Ley 100 de 1993, porque la expresión “declaren su imposibilidad de seguir cotizando” como indiscutible señal de que la persona al momento de entrar en vigencia esa ley debía estar afiliado a la seguridad social, se oponía a su sentido gramatical, habida consideración de que según las definiciones del diccionario ilustrado de la lengua española “Aristos, Editorial Sopena”, la expresión “seguir” significa continuar y continuar significa “proseguir lo continuado”, por lo que ni seguir ni continuar implican que se esté efectuando alguna acción actual, es decir, que la expresión “continuar cotizando” no implicaba que al momento de entrar a regir dicha ley se estuviera vinculado al anterior sistema de seguridad social, ni que el trabajador debiera afiliarse al mismo, sino la exigencia de que este hubiera cotizado como trabajador o empleado oficial y manifestara su imposibilidad de cotizar para completar el número de semanas requeridas para tener derecho a la pensión de vejez.
Agregó que al interpretar erróneamente el artículo 37 de la ley 100 de 1993 se dejaron de aplicar los artículos 11, 13 literal f, 33 literal b, 36 parágrafo de la Ley 100; 53 y 230 de la Constitución y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, conforme a los cuales dicha ley se aplica a todos los habitantes del territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 279 de la misma ley, dejando a salvo todos los derechos, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos al amparo de disposiciones anteriores, y en los que se dispone que para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones previstas en la ley debían tenerse en cuenta el tiempo de servicios prestados como servidores públicos y las semanas cotizadas a cualquier fondo, caja o entidad, sin que se exigiera para ello que el interesado debiera estar afiliado al sistema al momento de entrar en vigencia la ley, así como los derechos fundamentales de los trabajadores, tales como lo son los de garantía a la seguridad social, favorabilidad, primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas y la equidad, en cumplimiento de los cuales debió resolverse el conflicto a favor del trabajador.
2.1.1. Naturaleza de las normas invocadas como infringidas.
2.1.1.1. Las normas de la Ley 100 de 1993 que se estima violadas son del siguiente tenor:
“ART. 11.—Campo de aplicación. Artículo modificado por el artículo 1º de la Ley 797 de 2003. El sistema general de pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de prima media y del sector privado en general.
f) Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio (...)”.
b. El tiempo de servicio como servidores públicos remunerados”.
No hay duda sobre el carácter sustancial de las normas señaladas(4). Estas normas hacen parte del Libro I de la Ley 100 de 1993 que regula el sistema general de pensiones, en las cuales se prevé, básicamente, que los destinatarios de ese sistema serán todos los habitantes del territorio nacional; que se respetarán los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos conforme a las disposiciones normativas anteriores, pacto o convención colectiva; que, en consecuencia, para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones previstas en la ley se tendrán en cuenta las cotizaciones realizadas con anterioridad a la vigencia de la misma, por los trabajadores a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado y, finalmente, que en caso de no reunir el número de semanas cotizadas requeridas para obtener pensión de vejez, una vez cumplida la edad prevista en la ley, las personas tienen derecho a una indemnización sustitutiva.
Se aprecia que estas normas establecen unos supuestos fácticos: ser habitante del territorio nacional; o haber cotizado antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 a cualquier caja, fondo o entidad pública o privada; o cumplir la edad prevista en la ley para acceder a la pensión de vejez, pero no haber completado el número de semanas cotizadas requeridas, y unas consecuencias jurídicas, correspondientes, que son: ser destinatario del sistema general de pensiones; tener derecho a que se le computen esas semanas cotizadas para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones previstas en la nueva ley, o tener derecho a una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Es decir, se trata de normas en las que se definen derechos, a partir del cumplimiento de situaciones fácticas concretas. Por lo tanto, ante cualquier conflicto de intereses que pudiera suscitarse entre las personas y las entidades en punto a la determinación del derecho a una pensión, prestación o indemnización sustitutiva prevista en dicha ley, se prevén cuáles serían los derechos de las personas y las obligaciones respectivas a cargo de las entidades obligadas al reconocimiento de esos derechos.
2.1.1.2. Las normas de la Constitución Política que se invoca como dejadas de aplicar son las siguientes:
Igualdad de oportunidades para los trabajadores, remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
En relación con las normas constitucionales, la Sala Plena ha aceptado la procedencia del recurso extraordinario de súplica, cuando en las mismas se establecen derechos. Así lo admitió, por ejemplo, en sentencia de 22 de febrero de 2000, Exp. S-051, en la cual se consideró:
“(...) la Sala observa que aunque tradicionalmente se ha sostenido que los preceptos constitucionales no son susceptibles de infringirse en forma directa, sino a través de las normas legales que los desarrollan, por lo que en principio no sería posible acusar violación directa de normas constitucionales, en la actualidad, en especial después de la Constitución de 1991, dicho planteamiento debe entenderse en el sentido de que la regla general es que las disposiciones constitucionales sí podrían ser susceptibles de violación directa y que solo algunas de ellas escaparían a dicha violación, como ocurriría respecto de algunos de los principios generales consagrados en la Carta”.
En decisiones posteriores se precisó que cuando se invoca la vulneración de normas constitucionales para la configuración de la causal del recurso, ello demanda, de suyo, una carga mayor de claridad y precisión por parte del censor, toda vez que, en principio, a la violación de normas de estirpe constitucional se llega a través de la violación de las normas legales que la desarrollan, lo que implica que no sea suficiente la sola afirmación general de su infracción, sino que es menester explicar la aplicabilidad inmediata y directa de dichas disposiciones en la sentencia y la inobservancia y quebranto de las mismas en el caso concreto solucionado(5).
En consecuencia, el artículo 53 de la Constitución Política, que es una norma sustancial, en tanto consagra los derechos mínimos de los trabajadores, puede constituir el fundamento del recurso extraordinario de súplica, pero para su prosperidad por falta de aplicación en el caso concreto, se requiere que se halle demostrada su violación directa, con la consecuente afectación de los derechos amparados en la misma; es decir, que se encuentre demostrado que la norma debió haberse aplicado en la sentencia y que al no hacerla, la decisión resultó absolutamente contraria a lo que en derecho corresponde.
No ocurre lo mismo tratándose del artículo 230 de la Constitución, porque esta norma no consagra derechos; sino que está dirigida al juez para señalarle el campo dentro del cual debe actuar para la solución de los conflictos.
2.1.1.3. El artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo:
“ART. 21.—Normas más favorables. En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad”.
Es claro el carácter sustancial de esta norma, porque en ella se establecen los supuestos fácticos bajo los cuales de presentarse en la realidad se producen determinadas consecuencias o efectos en esas relaciones. Así, el supuesto fáctico es la existencia de dos o más normas jurídicas que regulen un mismo aspecto de las relaciones laborales, una de las cuales resulta más favorable a la situación particular del trabajador. La consecuencia jurídica seria la aplicación de esa última norma en la solución de la controversia.
2.1.2. Análisis del cargo.
Se afirma en el recurso que en la sentencia suplicada, el ad quem incurrió en interpretación errónea del artículo 37 de la Ley 100 de 1993, en tanto se consideró que dicha ley solo se aplicaba a quienes a la fecha de entrar en vigencia se encontraran cotizando al régimen de prima media o se afiliaran al régimen general de pensiones previsto en ella, porque, según el recurrente, esa exigencia .no está contenida en la norma, habida consideración de que la misma se aplica a todos los habitantes del territorio nacional y en ella se reconocen los derechos, prerrogativas, servicios y privilegios adquiridos en vigencia de las disposiciones anteriores y se confiere efectos a los aportes que se hubieren hecho con anterioridad para efectos de liquidar las pensiones y prestaciones establecidos en la ley.
2.1.2.1. Cabe destacar que el problema planteado en el recurso, relacionado con la afiliación de los trabajadores al régimen de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, para tener derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, ha sido objeto de varios pronunciamientos tanto en la Sección Segunda de esta corporación como en la Corte Constitucional y que en relación con el mismo se han dado dos interpretaciones opuestas.
Así, en la sentencia proferida por la Sección Segunda, el 14 de abril de 2005(6) se declaró la nulidad de la frase “con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones” contenida en el inciso primero del artículo 1º del Decreto 1730 del 27 de agosto de 2001(7), por considerar que se había desbordado la facultad reglamentaria al exigir que el trabajador cumpliera con el requisito de la edad, previsto por el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 para acceder al derecho de la indemnización sustitutiva, durante la vigencia de la ley. No obstante, se aclaró en ese fallo que quien pretendiera esa indemnización debía encontrarse afiliado a dicho sistema y retirarse del servicio bajo su vigencia. Se dijo en la sentencia:
“En efecto, el hecho de que haya limitado la norma reglamentaria la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez solo al hecho de que con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 se cumplan la totalidad de los requisitos enlistados en el precitado literal (edad, retiro del servicio y manifestación de la imposibilidad de seguir cotizando al sistema) no permitiría que tal prestación se reconozca a los afiliados al sistema de prima media con prestación definida afiliados a una administradora de este régimen, que habiendo cumplido la edad bajo el régimen anterior se retiren del servicio bajo su vigencia, sin el número de semanas exigidas para tener derecho a la prestación y declaren su imposibilidad de seguir cotizando al sistema.
Y si bien es cieno que el afiliado para tener derecho a esta prestación consagrada en el nuevo sistema integral de pensiones de la Ley 100, debe encontrarse afiliado a dicho sistema y que la eventualidad del retiro del servicio se produzca bajo su gobierno, no es requisito que el cumplimiento de la edad se tenga que dar bajo el nuevo régimen, pues ello no fue el querer del legislador, ya que como se observa de la redacción del texto del artículo 37 de la precitada Ley 100 de 1993 ningún condicionamiento se señaló para la edad, como sí lo hace la norma acusada al englobar dentro de este lineamiento, sin distinción alguna y sin necesidad, todos los requisitos para que un afiliado se haga acreedor a la prestación.
Tampoco fue el espíritu del legislador limitar la indemnización sustitutiva por vejez solo a los afiliados a entidades administradoras del ISS, como lo interpreta el Ministerio de Hacienda y lo dice de manera conteste (sic) en la respuesta a la demanda, ya que ello limitaría la posibilidad, por ejemplo, de los servidores públicos afiliados a una entidad de previsión administradora de dicho régimen diferente al ISS que cumplan con los requisitos para tener derecho a ese beneficio, exclusión que de manera alguna fue la intención del legislador, habida cuenta que sobre tal exigencia ningún reparo hizo la citada Ley 100.
Es cierto que la opción de la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez en la legislación anterior a la Ley 100 de 1993 solo existía para los afiliados al ISS; sin embargo la nueva figura creada en la Ley 100 cobija tanto a dichos afiliados corno a los de una administradora diferente al ISS, pues no sería razonable y violaría el derecho a la igualdad que los afiliados a una administradora del régimen de prima media con prestación definida, diferentes a este, por el hecho de serio, no les sea permitido, si se dan las condiciones que la misma ley establece en su artículo 37, acceder a la prestación, pretextando la falta de tal beneficio en el régimen anterior que los gobernaba.
La interpretación así limitada como lo hace la entidad demandada, desconocería además la previsión del artículo 288 de la Ley 100 de 1993 que permite que todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la ley que le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que: estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de dicha ley.
Pero la condición que impone la escogencia de la norma más favorable, supone, siempre, que el afiliado se someta a la totalidad de disposiciones de dicha ley. Y en este sentido debe insistir la Sala, ya que ello significa en el caso objeto de estudio que el afiliado se encuentre dentro de los supuestos que la misma Ley 100 establece para tener el beneficio, comoquiera que no basta alegar la aplicación del régimen favorable sin que haya ingresado al nuevo sistema, que es lo que pretende el demandante al enfocar así su demanda.
Y no fue la intención del legislador desconocer algunos hechos que se sucedieron bajo el sistema anterior, como es la edad y las semanas cotizadas (ver último inciso del art. 1º del decreto acusado que permitió para determinar el monto de la indemnización sustitutiva la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la L. 100/93). Sin embargo, lo que sí resulta imperante para la aplicación en este caso específico de la indemnización sustitutiva es que los hechos condicionantes que dan lugar a la prestación (retiro del servicio e imposibilidad para seguir cotizando) se den bajo la Ley 100 de 1993.
Es necesario pues que las condiciones señaladas anteriormente se den bajo la vigencia de la Ley 100, no así la edad, en esa medida, como se expuso en párrafos precedentes, el hecho de que la norma circunscriba el cumplimiento de la edad con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones, impone una limitante que no establece la ley”(8).
Se destacan dos asuntos relevantes para el problema que aquí se ha de resolver: (i) se afirmó en el fallo que para obtener el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, el beneficiario debía cotizar durante la vigencia de la Ley 100 de 1993, porque solo de esa manera podía plantearse la aplicación de la norma más favorable; que entenderlo de otra manera implicaría darle efecto retroactivo a dicha y que, por lo tanto, el retiro del servicio y la imposibilidad para seguir cotizando, requisitos necesarios para acceder al derecho, debían cumplirse dentro de la vigencia de la misma. No obstante, se consideró que: (ii) el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez previsto en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 beneficiaba a todos los trabajadores sin distinción, habida consideración de que si bien esa prestación estaba prevista en los regímenes anteriores solo para los afiliados al Instituto de Seguros Sociales, no reconocerles el derecho a quienes hubieran cotizado en los demás fondos, cajas o entidades, vulneraría su derecho a la igualdad.
En síntesis, según el fallo comentado, la Ley 100 de 1993 solo era aplicable a quienes se retiraran del servicio y manifestaran su imposibilidad de seguir cotizando para obtener la pensión de vejez durante su vigencia, pero el requisito de la edad podía ser cumplido con anterioridad, así como que era computable para la liquidación de la indemnización todo el tiempo que hubiera cotizado el trabajador bajo la vigencia de regímenes anteriores, a cualquier caja, fondo o entidad pública o privada.
Posteriormente, al conocer de la demanda de nulidad formulada contra el aparte “se retire del servicio”, contenida en el aparte a) del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1730 del 27 de agosto de 2001(9), la Sección Segunda de la corporación denegó la pretensión anulatoria, por considerar que, en efecto, para obtener el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de: vejez, el trabajador debía retirarse del servicio, pero aclaró que esa expresión no significaba que el servidor debía estar prestando el servicio al momento de cumplir la edad exigida en la ley para obtener la pensión de vejez. Dijo la Sala:
“Este precepto identifica claramente las ‘condiciones’ para que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se haga realidad:
1ª Que se haya cumplido la edad pensional;
2ª Que no se haya cotizado el número de semanas exigidas,
3ª Que se declare la imposibilidad de continuar cotizando.
En la norma legal se observa que el cumplimiento de la edad pensional, uno de los requisitos legales para ser acreedor al derecho de la indemnización sustitutivo, no está condicionado en forma alguna, a que cuando se llegue a dicha edad, se esté en servicio; ahora si lo está no es obstáculo para que pudiera reclamar el derecho regulado en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.
El texto legal reglado —L. 100/93, art. 37—, por el acto acusado parcialmente en este caso —D.R. 1730/01, art. 1º, lit. a—, como ya se expresó en ningún momento exige que el afiliado cumpla la edad pensional estando en servicio y, por lo tanto, la norma reglamentaria no puede tener dicho alcance o consagrar tal exigencia.
Pero, como la ley exige —fuera de tener la edad pensional y no haber cumplido el mínimo de semanas exigidas para la pensión de vejez— que el afiliado declare su imposibilidad de continuar cotizando, es posible entender la norma reglamentaria acusada en el sentido que, si en ese momento se encuentra en servicio debe retirarse para poder reclamar la indemnización sustitutiva señalada, lo cual es lógico porque no es posible continuar en servicio sin cotizar y a la vez obtener la mencionada indemnización. En efecto, si el afiliado continua en servicio, lógico es que continúe cotizando y de esa manera, no se cumple el requisito legal para la reclamación del derecho a la indemnización sustitutiva reglada. Y también se debe entender que no es necesario que al momento de cumplir la edad pensional el afiliado tenga que estar en servicio”(10).
Se aprecia que según estas dos sentencias que se acaban de relacionar, la Sección Segunda de la corporación era del criterio de que para acceder a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez no era necesario que el interesado hubiera cumplido la edad requerida para obtener la pensión después de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, ni que estuviera en servicio al momento de cumplir dicha edad.
En otras palabras, según esta jurisprudencia, quien pretendiera obtener el derecho a la indemnización sustitutiva podía haber cumplido la edad requerida para obtener la pensión de vejez antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993 y podía haberse retirado del servicio antes de cumplir esa edad, pero para acceder al derecho debía afiliarse al sistema y manifestar su imposibilidad de seguir cotizando las semanas necesarias para obtener dicha pensión. Adicionalmente, todo el tiempo que hubiere cotizado bajo la vigencia de regímenes anteriores tanto a fondos cajas o entidades públicas o privadas debía tenerse en cuenta para liquidar la prestación, sin que se requiriera que en vigencia de la Ley 100 de 1993 hubiera cotizado número mínimo de semanas.
No obstante, en providencias posteriores la misma Sección reconsideró su posición y concluyó que para obtener el derecho a la indemnización sustitutiva de vejez no era necesario que el beneficiario hubiera estado afiliado a los regímenes de pensiones previstos en la Ley 100 de 1993. Conclusión a la que llegó partiendo de dos postulados básicos: (i) que dicha ley, por su mismo mandato, se aplica a todos los habitantes del país, y que (ii) se trataba del reconocimiento de un derecho laboral y, por lo tanto, cualquier duda interpretativa debía resolverse con fundamento en las normas de rango constitucional y en aplicación del principio de favorabilidad. Dijo la Sala:
“(...) en aras de despejar cualquier duda respecto del reconocimiento de un derecho consagrado en la Ley 100 de 1993, a una persona que para la fecha en la cual esta entró en vigencia no estaba vinculada al servicio público, destaca la Sala que el legislador no exigió como presupuesto del reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutivo estar vinculado al servicio, ni excluyó de su aplicación a las personas que estuvieran retiradas del servicio. Si así lo hubiere hecho, tal disposición seria a todas luces inconstitucional, entre otras razones, por ser violatoria del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta y desconocer la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles (CST, art, 15) y de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales —art. 53, ibídem— así como la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, la garantía a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera edad —art. 46—.
Es decir, el ingreso al sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993 operó de manera automática para todos los trabajadores y extrabajadores públicos y privados, pues no debe olvidarse que la afiliación no es voluntaria sino obligatoria.
Tan cieno es lo anterior, que el artículo 13 de la Ley 100 tiene dentro de las características del sistema general de pensiones entre otras, que ‘f. Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio’.
De otra parte, aceptar la negativa de la entidad para reconocer el derecho reclamado, propicia un enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual efectuó aportes durante más de 17 años. A propósito, debe recordarse que el derecho pensional surge de los aportes del empleado a las entidades de previsión durante un determinado tiempo, de manera que los referidos aportes constituyen el sustento económico que permite pagar la pensión”(11).
Para adoptar ese criterio, en la sentencia se reiteraron las razones de orden constitucional invocadas para la interpretación de otros asuntos relacionados con la seguridad social, en especial, la aplicación del principio de equidad para la solución de los conflictos no regulados expresamente por el legislador. A ese principio se refirió así la Sala en la sentencia citada:
“La aplicación de la equidad constituye uno de los temas complejos de la jurisprudencia, pues a nadie escapa que una decisión judicial basada solamente en el principio de la equidad y alejada del texto legal, llevaría a un subjetivismo judicial que no puede tener cabida en un Estado de derecho, comoquiera que un juez sin el freno legal, está en riesgo de fallar de acuerdo con sus tendencias ideológicas.
No hay duda entonces que tiene aplicación el principio ‘pro operatio’ a que alude el artículo 230 superior, que consagra la equidad como un criterio del que se auxilia el sentenciador para fundar su decisión.
Corno se evidencia de lo anterior, atrás quedó el paradigma positivista que se traduce en el planteamiento de Montesquieu, que asigna al juez un lugar estrechamente subordinado, predicando que los juicios no deben ser más que ‘un texto preciso de la ley’ y que los jueces ‘no son sino la boca que pronuncia las palabras de la ley; seres inanimados que no pueden moderar ni la fuerza de la ley ni el rigor de ella’. Hoy está claro que la juris-dictio no podría limitarse a la legis-dictio; la legalidad se articula con los derechos de los ciudadanos, pues el imperio de la ley a la que se somete el juez, según el artículo 230 superior, es en la Constitución misma imperio de la ley y del derecho, como quiera que el concepto básico constitucional que finca toda la parte programática del mismo ordenamiento, es el Estado social de derecho y no simplemente el Estado de derecho.
No se trata de meros conceptos retóricos, sino de conceptos normativos con plenitud de efectos jurídicos, cuyo instrumento de eficacia es el juez. En esa medida, al invocar las razones de equidad y de justicia como sustento, lo que se hace es dar aplicación al modelo constitucional garantista en el que la validez ya no es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley, sino una cualidad contingente de la misma, ligada a la coherencia de sus significados con la Constitución”(12).
Entonces, la respuesta más reciente dada por la Sección Segunda de la corporación a la pregunta de si era necesario o no cotizar bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993 para obtener el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, es negativa, porque considera que: (i) esa exigencia viola los derechos reconocidos constitucionalmente a: la igualdad, la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles y los beneficios mínimos de los trabajadores, la resolución en caso de duda en la aplicación e interpretación de las normas, la garantía a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera edad; (ii) el retiro del sistema de seguridad social no se produce como consecuencia de la desvinculación laboral; (iii) la afiliación de todos los trabajadores y extrabajadores públicos y privados al nuevo sistema de pensiones operó de manera automática, habida consideración de que la afiliación es obligatoria; (iv) la misma ley estableció que para el reconocimiento de pensiones y prestaciones debían tenerse en cuenta las sumas cotizadas a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, con anterioridad a la vigencia de la ley.
En los mismos términos, la jurisprudencia de la Corte Constitucional al referirse al tema consideró que la Ley 100 de 1993 se aplica a todas las situaciones en curso al momento de entrar a regir y que en materia de pensiones deberían tenerse en cuenta las semanas cotizadas antes de entrar en vigencia la norma:
“El artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo señala que las normas laborales, por su carácter de orden público, tienen efecto general e inmediato, por lo que se aplican a las situaciones vigentes o en curso en el momento en que aquellas entren a regir, pero no tienen efecto retroactivo, esto es, no afectan situaciones jurídicas consolidadas.
Así las cosas, las personas que venían cotizando al sistema de seguridad social en pensiones bajo el imperio de normas precedentes, se rigen en la actualidad por las disposiciones de la Ley 100 de 1993, salvo que antes de su entrada en vigencia estuvieran consolidados derechos subjetivos, respecto de los cuales, por el principio de respeto a los derechos adquiridos (C.P., art. 58), no tienen aplicación los preceptos introducidos por la ley en referencia.
En este sentido, el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 señala que ‘para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio’.
De esta forma, de acuerdo a las normas referidas, en materia del derecho a la indemnización sustitutiva, las entidades encargadas de su reconocimiento se encuentran en la obligación de tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”(13).
Esta sentencia que guarda total armonía con la más reciente jurisprudencia de la corporación, en punto a los efectos de la Ley 100 de 1993 en relación con quienes no se afiliaron al nuevo sistema pero habían cotizado en vigencia de normas anteriores, señala: (i) las normas laborales, en tanto son de orden público, tienen efecto general e inmediato; (ii) la misma Ley 100 prevé que el sistema general de pensiones se aplica a todos los habitantes del territorio nacional, conservando todos los derechos, garantías, servicios y beneficios adquiridos; (iii) en la ley se reconocen los tiempos cotizados con anterioridad para acceder a las pensiones; (iv) los derechos a la seguridad social son imprescriptibles.
En esa misma sentencia, la Corte Constitucional accedió a la tutela reclamada por un extrabajador que se hallaba en la misma situación de hecho en la que acreditó hallarse el recurrente, con el mismo fundamento con el que la Sección Segunda de la corporación ha accedido de manera más reciente al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, por considerar que:
“La entidad accionada sostiene que la Ley 100 de 1993 no le es aplicable al demandante, habida cuenta que este cumplió los requisitos para su configuración en fecha anterior a la vigencia de esta norma. Al respecto, es pertinente precisar que, como fue referido en acápite anterior, el régimen de seguridad social instaurado por la norma referida es de orden público, situación que implica su inmediata aplicación a las situaciones jurídicas vigentes respecto de las cuales no se hubieran consolidado derechos adquiridos.
En este mismo orden de ideas, el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, señala que para el cómputo del derecho a la pensión de vejez se tendrán en cuenta las semanas cotizadas a cualquier caja del sector público o privado.
El análisis sistemático de las anteriores reflexiones en tomo al sistema de seguridad social, permite colegir que el accionante tiene derecho a la indemnización sustitutiva consagrada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, máxime si se considera que el actor cumplió la edad mínima requerida para acceder a la pensión de vejez (60 años) en 1998, por lo que solo en esa época y bajo la vigencia de la ley en referencia, se cumplieron los presupuestos para que el afiliado al sistema pudiera libremente optar por la indemnización sustitutiva.
De tal suene, el régimen de seguridad social adoptado a través de la Ley 100 de 1993 resulta plenamente aplicable a su situación fáctica. En este orden de ideas y bajo la consideración de que una vez cumplida con la edad pensionable, el actor libremente podía optar por continuar cotizando al sistema o por solicitar la correspondiente indemnización sustitutivo, se tiene que la solicitud realizada por el mismo en el año 2003 debió ser atendida positivamente por la Caja Nacional de Previsión Social, máxime si se considera que los derechos a la seguridad social son imprescriptibles, razón que toma inocuo el argumento según el cual la negativa en el reconocimiento del derecho prestacional pudo atender al hecho de que el accionante cumplió los sesenta años de edad desde 1998, es decir, que la solicitud fue extemporánea.
Así las cosas, la Corte encuentra que la actuación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), en el sentido de no reconocer el derecho a la indemnización sustitutiva al señor Luis Felipe Murcia Páez, configura una violación a su derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital, circunstancia por la cual se concederá el amparo deprecado”(14).
Como se viene exponiendo, en relación con el reconocimiento del derecho previsto en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, se han dado en la jurisprudencia de la Sección Segunda de la corporación dos interpretaciones: según la primera, para acceder al derecho es necesario que el interesado haya cotizado en vigencia de la ley, porque: (i) esta solo se aplica a quienes se afilien al sistema de seguridad social previsto en ella; (ii) el principio de favorabilidad solo se aplica a quienes hubieren estado afiliados a un sistema anterior a la Ley 100 y a esta y, por lo tanto, para tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de dicha ley, es necesario que el trabajador cotice en el nuevo régimen, y (iii) la Ley 100 no tiene efectos retroactivos.
Conforme a la segunda interpretación, no es necesario que el trabajador cotice durante la vigencia de la Ley 100 de 1993, porque: (i) por mandato de la misma ley, esta se aplica a todos los habitantes del territorio nacional; (ii) el retirarse del servicio no implica para el trabajador el retiro del régimen pensional; (iii) el patrono no puede enriquecerse con las cotizaciones de los afiliados que no lleguen a obtener la pensión; (iv) al resolver sobre los derechos de los trabajadores deben aplicarse los principios y normas de rango constitucional que regulan las relaciones laborales; (iv) (sic) los efectos de la norma son retrospectivos y no retroactivos; (v) se aplica el principio de favorabilidad en la aplicación e interpretación de las normas laborales.
2.1.2.2. Como ya se señaló, el recurso extraordinario de súplica procede cuando la interpretación de las normas sustanciales que rigen el caso concreto ha sido errónea.
La interpretación errónea de una ley no se reduce a su “grosera, abiertamente ilegal o arbitraria” comprensión, de tal manera que la misma sea constitutiva de vía de hecho(15). La interpretación de una norma es errónea cuando su entendimiento no consulta el mayor grado de racionalidad, justicia y legitimidad en la decisión; cuando en su entendimiento se desconocen la coherencia e integridad del derecho(16), enmarcado, en todo caso, por las normas superiores que regulan las garantías fundamentales.
Al resolver sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por el error judicial, la corporación se ha planteado el problema de fondo que supone la interpretación de la ley, relacionado con su pretensión de corrección, con el hallazgo de la única respuesta correcta y ha concluido que esta no es más que una aspiración y que, por lo tanto, pueden resultar igualmente válidas varias respuestas, incluso contradictorias, cuando todas ellas están justificadas, son coherentes, razonables y jurídicamente atendibles, pero si alguna de ellas no goza de esos atributos la misma será errónea. Ha dicho la jurisprudencia:
“(...) la responsabilidad directa por el hecho de los jueces debe partir del reconocimiento de los límites del razonamiento jurídico y, en consecuencia, de que no frente a todos los problemas jurídicos será posible identificar una única respuesta o solución correcta. De hecho, el denominado ‘principio de unidad de respuesta correcta o de unidad de solución justa’ de los enunciados jurídicos es, apenas, una aspiración de los mismos, la cual podrá, en veces, ser alcanzada, mientras que, en otras ocasiones, no acontecerá así. De ello se desprende que, ante un mismo caso, es jurídicamente posible la existencia de varias soluciones razonables —en cuanto correctamente justificadas— pero diferentes, incluso excluyentes o contradictorias. Tal consideración limita el ámbito dentro del cual puede estimarse que la decisión de un juez incurre en el multicitado error jurisdiccional, toda vez que la configuración de este ha de tener en cuenta que en relación con un mismo punto de hecho, pueden darse varias interpretaciones o soluciones de derecho, todas jurídicamente admisibles en cuanto correctamente justificadas. Entonces, solo las decisiones carentes de este último elemento —una justificación o argumentación jurídicamente atendible— pueden considerarse incursas en error judicial.
Por tanto, solo las decisiones judiciales que —sin necesidad de que constituyan una vía de hecho, que determinaría la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales— resulten contrarias a derecho por carecer de una justificación coherente, razonable, jurídicamente atendible, que las provea de aceptabilidad, pueden ser válidamente catalogadas como incursas en error jurisdiccional (...)”(17).
En la labor de aplicar una norma jurídica, el juez debe desentrañar su sentido y para tal efecto puede valerse de unas herramientas que son los métodos de interpretación: el gramatical, lógico, histórico, sistemático, consecuencialista, teleológico, valorativo, de precedentes, entre otros. La interpretación ideal sería aquella que lograra la articulación de esas diversas herramientas.
Cada método tiene sus limitaciones y las conclusiones a las que puede llegarse utilizando uno u otro método pueden ser contradictorias. No obstante, siempre habrá de preferirse, entre todas, aquella interpretación de la ley que consulte los principios y normas de rango superior; que guarde armonía con las demás normas que hagan parte de ese sistema normativo; en fin, que sea coherente con la finalidad de la norma y del sistema del cual hace parte.
Referidos al caso concreto, se advierte que en las decisiones adoptadas por la Sección Segunda de la corporación y por la Corte Constitucional relacionadas con la aplicación del artículo 37 de la Ley 100 de 1993 se ha optado por una interpretación sistemática de la ley conforme a la cual se ha desentrañado el sentido de la disposición a partir del contexto normativo del cual hace parte(18), y, de manera muy particular a la luz de las normas superiores que regulan la Seguridad Social.
Es así como se ha terminado por concluir que la norma en la cual se señalan los requisitos necesarios para acceder a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez deben ser interpretados en armonía con los principios generales consagrados en la Constitución, tales como los de equidad, favorabilidad en la interpretación de las fuentes formales del derecho, garantía de la seguridad social y aplicación inmediata de las normas de orden público, como lo es la Ley 100 de 1993. Por ende, al hacer parte de una unidad normativa(19), el artículo 37 de dicha ley no puede ser leído de manera aislada para exigir la afiliación al sistema previsto en la norma como condición necesaria para obtener un beneficio que la misma ley dispuso de universal.
2.1.2.3. En consecuencia, si bien en el caso concreto se considera que la interpretación dada por la Sección Segunda de la corporación al artículo 37 de la Ley 100 de 1993 no era arbitraria, ni grosera, sí partía de un supuesto errado, que la misma Sección corrigió en providencias posteriores, y era el de entender que para ser beneficiario de las pensiones y prestaciones previstas en la Ley 100 de 1993 debía cotizarse durante su vigencia.
Pero el cambio jurisprudencial introducido por la misma Sección supuso el entendimiento de la norma con un sentido más favorable al trabajador en el cual se consultaron los principios y normas de mayor jerarquía, que regulan la seguridad social en el país y por eso se concluyó que: (i) la Ley 100 de 1993 se aplica a todos los residentes en el territorio nacional, porque así lo dispone la misma ley, (ii) todas las semanas cotizadas en los anteriores regímenes se deben tener en cuenta para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones previstas en esa ley, con lo cual se dio un efecto retrospectivo y no retroactivo a la misma; (iii) los principios de favorabilidad, equidad y demás derechos y garantías mínimas previstas en el artículo 53 de la Constitución deben aplicarse en la resolución de la duda para decidirse por la interpretación más favorable al trabajador.
Y se agrega, considerar que quien pretenda obtener una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez debe cotizar durante la vigencia de la Ley 100, pero, a la vez, tener en cuenta para la liquidación de la prestación todo el tiempo que el servidor hubiere cotizado durante la vigencia de regímenes anteriores, sin que se exija un mínimo de tiempo cotizado en el nuevo régimen y, considerar, además, que el beneficiario bien pudo cumplir la edad para obtener la pensión de vejez antes de que entrara en vigencia dicha ley, implicaría exigir al trabajador una única cotización al sistema vigente solo para que manifieste su imposibilidad de seguir cotizando, con la cual se despojaría a la exigencia de cualquier efecto útil.
En síntesis, la Sala considera que la interpretación coherente y armónica del artículo 37 de la Ley 100 de 1993, con los principios y normas que regulan la seguridad social en el país bajo la vigencia de la actual Constitución y de la misma Ley 100 es aquella según la cual para acceder al derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, el trabajador o extrabajador deberá acreditar ante la entidad obligada a su reconocimiento, que: (i) cumplió, antes o después de la vigencia de dicha ley, la edad señalada en la misma para tener derecho a la pensión de vejez; (ii) que no cotizó el número de semanas requeridas para obtener ese derecho, y (iii) manifestar su imposibilidad de seguir cotizando, sin que se requiera para hacer esa manifestación haber cotizado durante la vigencia de la Ley 100 de 1993.
Como en el caso concreto se dio una interpretación errónea al artículo 37 de la Ley 100 de 1993 al exigir un requisito no previsto en la norma y cuya exigencia implicó el desconocimiento de los principios superiores contenidos en el artículo 53 de la Constitución y de los derechos, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos durante la vigencia de los regímenes anteriores para obtener las pensiones y prestaciones previstas en dicha ley, como lo prevén los artículos 11, 13 literal f y 36 parágrafo de la misma ley, considera la Sala que prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto y, por lo tanto, se procederá a dictar sentencia sustitutiva.
3. Sentencia sustitutiva.
El actor demandó la nulidad de las resoluciones 014969 de 27 de agosto de 1997 (fls. 11-16), por medio de la cual la subdirección general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social negó al demandante la solicitud de pensión de vejez y, en subsidio, la indemnización sustitutiva de dicha pensión, prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, por considerar que el mismo no reunía el número de semanas cotizadas que se requería para acceder al derecho de la pensión de vejez y que tampoco tenía derecho a la pensión sustitutiva porque el peticionario no había cotizado en el nuevo sistema y dicha ley no tenía efectos retroactivos.
En la Resolución 026797 de 30 de diciembre de 1997 (fls. 5-10, cdno. 1), la misma subdirección al resolver el recurso de reposición interpuesto contra el acto, lo confirmó, con idéntico argumento, aunque un poco más explícito. Dice el acto:
“Que de conformidad con la norma trascrita [L. 100/93, art. 37] se puede ver que la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez es para aquellas personas que sin haber cotizado el mínimo de semanas exigidas al sistema de seguridad social para el reconocimiento de la pensión por vejez contemplada en la misma norma, se encuentren en imposibilidad de seguir cotizando, en este caso no es procedente tal reconocimiento puesto que se puede ver claramente que el interesado no ha cotizado al nuevo sistema que entró en vigencia el 1º de abril de 1994 ya que el recurrente solo trabajó hasta 1960, sin que sea posible dar retroactividad él esta ley que es la primera que habla de dicha indemnización pues antes de la Ley 100 de 1993 no existía norma que la contemplara, es por esta razón que no se puede comparar con la pensión por vejez que viene siendo la misma pensión de jubilación que traía la legislación anterior, razón por la que en este caso sí se respetan los tres requisitos antes indicados, artículo 36 Ley 100 de 1993, no así la indemnización sustitutiva”.
En relación con la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la Resolución 005184 de 4 de agosto de 1998 (fls. 1-4, cdno. 1), mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra aquella, el director general de la Caja de Previsión Social consideró:
“De conformidad con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 que hace referencia a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, es para aquellas personas que no han cotizado el mínimo de semanas exigidas al sistema de seguridad social para el reconocimiento de la pensión de vejez contemplada dentro de la misma ley.
Es pertinente anotar que la disposición mencionada entró a regir a partir del 1º de abril de 1994 y el señor Tito Enrique Orozco Prada laboró hasta el año 1960 y cuenta actualmente con 62 años de edad cumplidos, considerando que nació el 23 de septiembre de 1935. Así las cosas y teniendo en cuenta que la indemnización sustitutiva no ha sido reglamentada aún por el Gobierno Nacional no es procedente en este momento hablar de condiciones o requisitos para reconocer dicha prestación, por tanto, esta instancia no se puede pronunciar sobre este asunto, por carencia de los elementos necesarios para tomar una determinación al respecto sea positiva o negativa.
Una vez se expida y comience a regir la norma que contempla dicha prestación, usted podrá solicitar a la subdirección general de prestaciones económicas nueva petición para su estudio”.
Por las razones antes expuestas, los actos cuestionados resultan viciados de nulidad, habida consideración de que en ellos se negó al actor el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con razones que contravienen el sentido adecuado que, conforme se viene señalando, debe darse al artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y en razón a que el actor acreditó los requisitos previstos en la norma para acceder a ese derecho, así:
—Que laboró en distintas entidades públicas, en el período comprendido entre el 9 de diciembre de 1952 y el 31 de agosto de 1960, según consta en las certificaciones expedidas por distintas autoridades públicas, las cuales obran en copia auténtica en el expediente, como lo reconoció la misma entidad demandada en los actos acusados (cuaderno de antecedentes, sin foliar).
—Que cumplió 60 años el 23 de septiembre de 1995, según consta en la partida eclesiástica de su nacimiento, en la cual figura que nació el 23 de septiembre de 1935 (cuaderno de antecedentes, sin foliar)(20).
—Que al tiempo de cumplir la edad establecida en la Ley 100 de 1993 para obtener el derecho a la pensión de vejez no alcanzó el número de semanas cotizadas que se requería para tener derecho a la pensión, dado que según las certificaciones que obran en el expediente, el tiempo laborado por el actor que fue computado por la entidad demandada en los actos cuestionados fue de 6 años un mes y 29 días, y el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 exige para obtener el derecho el haber cotizado un mínimo de 1000 semanas (aproximadamente 20 años), en cualquier tiempo(21).
—Que manifestó su imposibilidad de seguir cotizando y su interés de recibir la pensión (cuaderno de antecedentes).
Es decir, el actor acreditó en el proceso y ante la entidad demandada al hacer la solicitud, que cumplía con los requisitos exigidos en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, con el alcance que se le ha dado a la norma en este recurso, conforme a la nueva jurisprudencia de la Sección Segunda de la corporación y de la Corte Constitucional, para obtener el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
En consecuencia, se declarará la nulidad de los actos administrativos impugnados en los cuales se negó el derecho al actor y se dispondrá que la Caja Nacional de Previsión Social pague al actor la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Para liquidar la indemnización debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 3º del Decreto 1730 de 27 de agosto de 2001, por medio del cual se reglamentaron los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993, que establece:
“Cuantía de la indemnización. Para determinar el valor de la indemnización se aplicará la siguiente formula:
1 = SBC x SC x PPC
A partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se tomará en cuenta el porcentaje de cotización establecido en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 100 de 1993”.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial Transitoria de Decisión 2B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. DECLÁRASE LA PROSPERIDAD del extraordinario de súplica interpuesto por el señor Tito Enrique Orozco Prada, en contra de la sentencia de 25 de septiembre de 2003, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación.
2. En consecuencia, INFÍRMASE la sentencia proferida por sentencia de 25 de septiembre de 2003, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación.
3. En su lugar, CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Descongestión para Fallo, que declaró la nulidad de las resoluciones 014969 de 27 de agosto de 1997 y 026797 de 30 de diciembre de 1997, proferidas por la subdirección general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión y por la dirección general de la Caja Nacional de Previsión Social.
4. Como consecuencia de la anterior declaración, ORDÉNASE a la Caja Nacional de Previsión Social reconocer y pagar al señor Tito Enrique Orozco Prada la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, liquidada de conformidad con lo establecido en el artículo 3º del Decreto 1730 de 2001.
5. La demandada dará cumplimiento a la presente sentencia en los términos señalados en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno—Ruth Stella Correa Palacio—Martha Teresa Briceño de Valencia—Susana Buitrago Valencia.
(1) C.E., S. Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de jun. 3/2003. Exp. S-131.
(2) CSJ, S. Cas. Civ., ene. 20/95. Exp. 4305.
(3) Sent. ibídem. La Sec. Cuarta de esta corporación en providencia de nov. 29/88, Exp. 1874, señaló “(...) se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias”.
(4) Sobre la definición de norma sustancial y su diferencia con la norma procesal, ha destacado la Sala: “La norma sustancial, entonces, es la que regula relaciones jurídicas entre los sujetos de derecho y, por ende, consagra los supuestos fácticos bajo los cuales de presentarse en la realidad se producen determinadas consecuencias o efectos en esas relaciones, en términos de crear, extinguir o modificar situaciones jurídicas, así como generar derechos, obligaciones, atribuciones o deberes. Contrario sensu, por norma de carácter procesal o adjetivo se ha entendido como aquella ‘reguladora de los modos y condiciones de la actuación de la ley en el proceso, así como de la relación jurídico procesal’, cuya naturaleza no debe definirse por el lugar o codificación en donde esté ubicada, sino por su finalidad(4). La ley procesal es una descripción, en la cual el legislador señala cómo se realizará el futuro proceso, su evolución y desarrollo, ‘como relación dinámica, en marcha desde la demanda hasta la sentencia y su ejecución’, y en efecto no depende del cuerpo de las disposiciones en donde se halle inserta, sino de su contenido propio". Sent. de jun. 27/2006, S-088.
(5) Ver, por ejemplo, sent. de oct. 4/2006, S-895.
(6) Exp. 11001-03-25-000-2003-00112-01(0477-03),
(7) La norma demandada establecía: “ART. 1º—Causación del derecho. Habrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las administradoras del régimen de prima media con prestación definida, cuando con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones se presente una de las siguientes situaciones (...)”.
(8) Exp. 11001-03-25-000-2003-00112-01(0477-03).
(9) La norma demandada establecía: “ART. 1º—Causación del derecho, Habrá lugar al reconocimiento de la indemnizaci6n sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las administradoras del régimen de prima media con prestación definida, [cuando con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones] se presente una de las siguientes situaciones: a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando (...)”.
(10) Sent. de oct. 27/2005, Exp. 11001-03-25-000-2002-0168-01(3299-02).
(11) Sent. de oct. 26/2006, Exp. 25000-23-25-000-1999-06034-01(4109-04). En el mismo sentido, sent. de nov. 28/2002, Exp. 2451/2680/2002.
(12) Sent. de jul. 13/2006, Exp. 73001-23-31-000-2002-00720-01(5116-05).
(13) Sent. T-972/2006.
(14) Sent. T-972/2006.
(15) En Sent. C. Const. T-749/2004 resumió la jurisprudencia sostenida por esa corporación sobre la procedencia de la acción de tutela por indebida interpretación, así: “(...) la autonomía judicial se protege como principio general, cuando en materia de interpretación se han expuesto consideraciones razonables, proporcionales y debidamente fundadas para la toma de decisiones por parte de los jueces de instancia. Solo podrían ser considerados como límites a la interpretación judicial autónoma, —evaluables ciertamente en cada caso concreto— la falta de razonabilidad, proporcionalidad, y la ausencia del deber de la debida fundamentación, de un lado, y la negativa de respeto a los precedentes horizontales y verticales, del otro, como se ha expuesto en otras oportunidades por esta corporación. También el principio de supremacía de la Constitución, que obliga a todos los jueces a interpretar el derecho en compatibilidad con la Constitución, es entonces igualmente un límite, a la autonomía judicial”.
(16) Rodrigo Uprimny Yepes y Andrés Abel Rodríguez Villabona. Interpretación Judicial. Módulo de Autoformación. Consejo Superior de la Judicatura. Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” y Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Agosto de 2002.
(17) Sent. Sec. Tercera de la corporación de mayo 2/2007, Exp. 15.576.
(18) Valencia Zea. Derecho Civil. Tomo I. Bogotá: Ed. Temis, 4ª ed., 1966. Pág. 139. Bobbio: “Se entiende por ‘interpretación sistémica’ aquella que basa sus argumentos en el presupuesto de que las normas de un ordenamiento o, más exactamente, de una parte del ordenamiento (como el derecho privado, el derecho penal) constituyen una totalidad ordenada (...) y que por tanto, es lícito aclarar una norma oscura o integrar una norma deficiente, recurriendo al llamado ‘espíritu del sistema’, yendo aún en contra de lo que resultaría de una interpretación meramente literal”.
(19) Emilio Betti. La interpretación de la ley y de los actos jurídicos. Madrid: Editorial Revista de Derecho Privado, 1971. Pág. 47. Al referirse a la unidad del ordenamiento señala: “El complejo unitario del orden jurídico debe ser reelaborado y profundizado de continuo con ocasión de toda norma jurídica particular porque llevar la norma a la totalidad del sistema significa ya rehacer la unidad y renovar la integración, volviendo a encontrar en cada norma la razón suficiente y removiendo la desarmonía. En particular (...) el sobrevenir de nuevas leyes que completen o modifiquen la presente disciplina pone al jurista en situación de tener que ponerlas de acuerdo adecuadamente, lo que no debe quedar en los efectos próximos o más destacados de la materia regulada, sino abrazar también otros efectos más remotos o reflejos, y las repercusiones desarrolladas en los institutos más diversos a los que pueda alcanzar, encuadrando las nuevas normas en todo el sistema”.
(20) Documento que tiene valor probatorio, de conformidad con lo establecido en la L. 92/38, conforme al cual las partidas eclesiásticas eran idóneas para acreditar situaciones del estado civil de las personas ocurridas durante su vigencia.
(21) Según el num. 2º, art. 33, L. 100/93, tal como fue modificado por el art. 9º, L. 797/2003, “A partir del 1º de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1º.de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1300 semanas en el año 2015”.