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Timestamp: 2019-09-24 10:12:05+00:00
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Perspectiva da Política Externa: Mercosul – Correio Diplomático
Perspectiva da Política Externa: Mercosul
21/07/2017- Mendoza - Argentina- Sessão Plenária dos senhores Presidentes dos Estados membros do Mercosul, estados associados, México e convidados especiais Foto: Alan Santos/PR
Por Leonardo Rocha Bento
Pertinente recuperar o aprofundamento dos contatos bilaterais entre os dois
vizinhos latinos, Brasil e Argentina, à luz do processo de “construção da estabilidade estrutural”, a partir de 1979, tal como propõe Alessandro Candeas em seu livro “A Integração Brasil-Argentina – História de uma ideia na ‘visão do outro'”2 , cuja segunda edição foi recentemente lançada pela FUNAG. O MERCOSUL nasce, em 1991, como a primeira metassíntese desse momento de estabilidade estrutural, inicialmente, sob uma perspectiva gradual, setorial, bilateral e ainda fortemente calcada no viés econômico da integração, conforme a Ata para a Integração Brasileiro-Argentina, de julho de 1986, para assumir-se, logo em seguida, como um projeto mais abrangente, audacioso e plurilateral, à medida que foram sendo firmados o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, a Ata de Buenos Aires
e o Tratado de Montevidéu.3
Nesse sentido, chama a atenção o fato de que, a despeito do adensamento temático e institucional do bloco em seus mais de vinte e cinco anos de funcionamento, principalmente durante as presidências de Lula e Dilma, no Brasil, e do casal Kirchner, na Argentina, os presidentes Michel Temer e Mauricio Macri vêm reforçando a necessidade de recuperar os princípios basilares do MERCOSUL. Não por acaso, a nota à imprensa do Itamaraty a respeito da última visita do mandatário argentino ao Brasil enuncia que “os Presidentes tratarão das prioridades a serem observadas para, lado a lado com os demais sócios, resgatar o espírito original do MERCOSUL: livre mercado e democracia.”4
RETOMADA DO RITMO DE ATIVIDADES
De maneira simplista, a principal perspectiva para o MERCOSUL é a retomada do ritmo de atividades após um período de grande instabilidade institucional em 2016.5 Sob a presidência argentina, foram reassumidas as convocações de encontros de instâncias técnicas e políticas do bloco, como os grupos ad hoc, as reuniões especializadas e as reuniões ministeriais, muitos dos quais não foram realizados durante a Presidência “pro tempore” (PPT) venezuelana. Na mesma linha, surge a expectativa de que, após um longo hiato desde dezembro de 2015, se retome a organização de cúpulas presidenciais,
as quais marcam a transferência da PPT, renovam o compromisso político com o mecanismo e costumam ocorrer semestralmente, de maneira concomitante às reuniões do Conselho do Mercado Comum, em conformidade com o artigo 6º do Protocolo de Ouro Preto.6
Outro aspecto marcante da retomada do ritmo de atividades está relacionado com a produção normativa mercosulina. Em 2016, foram aprovadas apenas dez decisões do Conselho do Mercado Comum, a maioria delas de caráter
administrativo e orçamentário7 , o que contrasta com o volume aprovado nos anos anteriores.8 Em 2017, até meados de março, foram adotadas
duas decisões9. Pode-se esperar, contudo, que o número aumente substancialmente quando da realização dos encontros do CMC.
ALTO-REPRESENTANTE GERAL DO MERCOSUL
Apesar da retomada das atividades do bloco, pode evidenciar debilidade no processo de concertação a vacância do cargo de Alto Representante-Geral do MERCOSUL (ARGM), após o fim do mandato do brasileiro Florisvaldo Fier, em 31/01/2017. O cargo foi criado pela Decisão nº 63/10, com o objetivo de “contribuir com o desenvolvimento e funcionamento do processo de integração, a partir do fortalecimento das capacidades de produção de propostas de políticas regionais e de gestão comunitária em diversos temas fundamentais.”10 Entre suas atribuições, estão a apresentação de propostas
vinculadas ao processo de integração, a coordenação dos trabalhos relativos ao Plano de Ação para o Estado da Cidadania do MERCOSUL e a representação do bloco, por mandato expresso do CMC, em relações com terceiros países, grupos de países e organismos internacionais.
O ARGM, que cumpre um mandato de três anos, renovável por igual período, deve ser nacional de um dos Estados Partes. Até o momento, três brasileiros ocuparam o cargo, por um total de seis anos11: Samuel Pinheiro Guimarães, Ivan Ramalho e Florisvaldo Fier.
MERCOSUL COMERCIAL E ECONÔMICO
Na qualidade de Presidências de turno do mecanismo durante 2017, Argentina e Brasil anunciaram, por meio de plano de ação bilateral, o compromisso de dar tratamento às medidas identificadas no Plano de Ação parao Fortalecimento do MERCOSUL Comercial e Econômico, aprovado pela Decisão nº 56/15 do CMC, com o objetivo de eliminar barreiras ao comércio intrabloco. A parte brasileira também teria proposto discussões a respeito da inclusão do setor açucareiro na dinâmica de livre-comércio do MERCOSUL.
Ademais, a despeito das críticas recentes ao protecionismo argentino no setor de autopeças, a renovação, em 2016, até 2020, e não mais por apenas um ano, do regime flex no comércio bilateral automotivo, com a possibilidade de que se instaure o livre-comércio ao fim do período, poderá contribuir para a superação das duas grandes exceções à liberalização comercial tarifária intrabloco.12 Ao mesmo tempo, será necessário avançar em termos do aperfeiçoamento dos mecanismos de facilitação do comércio
e em cooperação, coerência e convergência regulatória, com o fito de eliminar as barreiras não tarifárias ao comércio intramercosulino, por meio, por exemplo, da discussão de mecanismos de aprovação e de revisão dos regulamentos técnicos do bloco e da retomada dos trabalhos do Grupo
Ad Hoc sobre o Fortalecimento do MERCOSUL Econômico e Comercial.
Os dois países também concordaram com a conclusão do Protocolo de Cooperação e Facilitação de Investimentos do MERCOSUL durante a Presidência de turno argentina e de um novo Protocolo de Contratações Públicas do bloco durante a Presidência brasileira, que substituiria o texto atual, de 2006. Especificamente em relação ao primeiro protocolo, o documento foi assinado no começo de abril, na mesma semana em que
ocorreu o encontro entre os chanceleres do bloco e da Aliança do Pacífico. Por fim, os dois países acordaram coordenar as prioridades das PPTs em termos de negociações externas do MERCOSUL, intensificar os processos de
negociações comerciais já existentes e procurar lançar novas iniciativas negociadoras.
Em fins de março, lançou-se a inédita iniciativa de realização de reuniões semestrais de ministros da Indústria, Comércio e Serviços do MERCOSUL. O mecanismo pretende constituir-se como instância de diálogo que “servirá para incentivar as trocas comerciais entre os parceiros do bloco e facilitar as discussões sobre assuntos estratégicos, como o futuro do Mercosul, novas
tecnologias, Indústria 4.0, aprofundamento da integração comercial na região e com países fora do bloco, além de medidas para promover os investimentos, a inovação, o empreendedorismo, a produção, o emprego e a internacionalização das pequenas e médias empresas”.13
A principal iniciativa extrabloco em curso é a negociação do Acordo de Associação com a União Europeia. Após a última troca de ofertas de acesso a seus respectivos mercados de bens, serviços, investimentos e compras governamentais, em maio do ano passado, as duas partes estão engajadas em buscar a conclusão das tratativas. A última Reunião do Comitê de Negociações Birregionais (CNB) foi realizada em Buenos Aires, ainda em março. Dado o início formal do processo de saída britânica do bloco europeu, entretanto, pode-se esperar que a negociação com o MERCOSUL reduza seu ritmo, embora o ex-chanceler José Serra tenha afirmado que “redobraremos os esforços para concluir o acordo de associação MERCOSUL/UE e nos empenharemos em buscar acordos de comércio e investimentos com o Reino Unido”.
Apesar disso, tem-se discutido a possibilidade de uma nova troca de ofertas, mais adequada aos interesses de ambas as partes, em setembro
próximo. Ainda no continente europeu, após o fim do diálogo exploratório birregional iniciado em 2000, foram lançadas as negociações entre o MERCOSUL e a Associação Europeia de Livre Comércio, conformada por Noruega, Suíça, Islândia e Liechtenstein, que deverá abranger aspectos tarifários e não tarifários. A negociação demonstra a renovação do impulso externo do bloco e uma aposta adicional nas relações com os países europeus.
Em relação à América Latina, depois de tornar-se observadora da Aliança do Pacífico em 2016, a Argentina certamente impulsionará a aproximação entre os dois blocos, em 2017. Em abril, os chanceleres dos quatro membros plenos de ambos os mecanismos se reuniram em Buenos Aires, para avançar nas discussões de temas como facilitação do comércio, cooperação aduaneira, promoção comercial, apoio às pequenas e nédias Empresas e identificação
de possíveis cadeias de valor regional14. O Brasil também se dispôs a dar continuidade à aproximação durante a sua Presidência no MERCOSUL.
Em 2017, também o lançamento de negociações oficiais em direção a um acordo de livre-comércio do bloco com o Japão e com a República da Coreia. O governo brasileiro abriu consulta ao setor privado sobre o interesse nas tratativas, e, no caso coreano, já foi concluído o diálogo exploratório do país com o MERCOSUL, o que permite o lançamento efetivo das negociações.
Além disso, é possível que, durante as Presidências argentina e brasileira,
se avance no aprofundamento do acordo de comércio preferencial já existente com a Índia, bem como nos diálogos exploratórios com outros
parceiros, como o Canadá, a Tunísia e o Líbano, e na implementação do acordo com a União Aduaneira da África Austral (SACU), que entrou em vigor em 1º de abril de 2016.
Não se poderiam concluir os apontamentos sobre perspectivas para o
MERCOSUL em 2017 sem que se mencionasse a provável manutenção da suspensão venezuelana do bloco. Primeiramente, recordo que a suspensão nada está relacionada à aplicação da cláusula democrática vigente. A Venezuela está suspensa com base no artigo 60 da Convenção
de Viena sobre Direito dos Tratados, que regula a extinção ou suspensão da execução de um tratado em consequência de sua violação15.
Ao ter descumprido o estabelecido no artigo 3º de seu Protocolo de Adesão, a respeito da adoção gradual do acervo normativo vigente do MERCOSUL16, a partir de 1º de dezembro de 2016, prazo estabelecido pela “Declaração Relativa ao Funcionamento do MERCOSUL e ao Protocolo de Adesão da República Bolivariana da Venezuela”, a vigência do Protocolo foi suspensa, e cessaram os direitos venezuelanos de estado membro.
No momento, o país está em negociações diretas com os Estados Membros
fundadores do bloco. O interesse venezuelano é o estabelecimento de um processo de solução de controvérsias, em conformidade com o Protocolo de Olivos. Ao mesmo tempo, em 1º de abril, os Estados Partes do MERCOSUL
emitiram declaração17, em reunião realizada em Buenos Aires, por meio da qual, entre outras decisões, instam “o Governo da Venezuela a adotar imediatamente medidas concretas, concertadas com a oposição, de acordo com as disposições da Constituição da República Bolivariana da Venezuela e demais normas aplicáveis, para assegurar a efetiva separação de poderes, o respeito ao Estado de Direito, aos direitos humanos e às instituições democráticas” e exortam “o Governo da Venezuela a respeitar o cronograma eleitoral derivado de sua normativa institucional, a restabelecer a separação de poderes, a garantir o pleno gozo dos direitos humanos, das garantias individuais e das liberdades fundamentais e a libertar os presos políticos”. Os países do bloco também decidiram “continuar com as consultas entre si e promover consultas com a República Bolivariana da Venezuela com vistas ao restabelecimento da plena vigência das instituições democráticas nesse país, acompanhando o mencionado processo.”
Sem futurologia, não é possível afirmar se, por mais que a Venezuela eventualmente venha a cumprir os requisitos estabelecidos no
Protocolo de Adesão, o país será readmitido no bloco por seus membros fundadores, uma vez que, conforme o preâmbulo da declaração de 1º
de abril último, estes afirmam ter havido “ruptura da ordem democrática” naquele país. Por isso, dada a gravidade da situação política interna
venezuelana, tampouco se pode descartar que os países membros do MERCOSUL venham a promover, em futuro próximo, com base na
cláusula democrática em vigor, a suspensão18 da Venezuela em seu “direito de participar nos diferentes órgãos dos respectivos processos de integração” e em relação aos “direitos e obrigações resultantes destes processos”, ou, ainda, advogar pela extinção dos acordos que a vinculam ao bloco, o que, na prática, corresponderia a uma expulsão, sanção não prevista expressamente na normativa vigente.
A aliança estratégica entre Brasil e Argentina esteve sempre permeada pela temática do fortalecimento do bloco. Durante a visita de estado de Carlos Menem ao Brasil, em novembro de 1997, em que se lança a aliança estratégica bilateral, por exemplo, os presidentes de ambos os países emitiram uma declaração conjunta sobre seu compromisso firme com o futuro do MERCOSUL.
2 O livro está disponível para download no seguinte endereço: http://funag.gov.br/loja/index.php?route=product/product&product_id=862
3 De maneira complementar e enriquecedora, principalmente para a terceira fase do certame, sugiro a leitura do artigo “As relações em eixo – novo paradigma da teoria das relações internacionais?”, de Raquel Patrício, derivado de sua tese de doutorado, originalmente publicado na RBPI e disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v49n2/a01v49n2.pdf
4 Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/15700-isita-de-estado-do-presidente-da-republica-argentina-mauricio-macri-ao-brasilbrasilia-7-de-fevereiro-de-2017
5 Refiro-me a três fatos principais: a indefinição a respeito da passagem da Presidência “pro tempore” do mecanismo à Venezuela ao final do primeiro semestre de 2016; a aprovação da “Declaração Relativa ao Funcionamento do MERCOSUL e ao Protocolo de Adesão da República Bolivariana da Venezuela”, de setembro de 2016, que estabelece que a presidência do MERCOSUL no segundo semestre daquele ano não seria exercida pela Venezuela, mas, sim, por meio da coordenação entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai; e, finalmente, a suspensão venezuelana do bloco, em dezembro.
6 O artigo 6º do Protocolo de Ouro expressa que “o Conselho do Mercado Comum reunir-se-á quantas vezes estime oportuno, devendo fazê-lo pelo menos uma vez por semestre com a participação dos Presidentes dos Estados Partes.” Anteriormente, entre julho de 2013 e julho de 2014, tampouco houve a realização de cúpula, quando, em condições normais, o Paraguai teria assumido a PPT. Devido à suspensão paraguaia, o país não assumiu a Presidência rotativa no segundo semestre de 2013, ainda que tenha sido readmitido no bloco após a eleição e a posse do presidente Horacio Cartes.
7 Destaca-se, entretanto, a Decisão 08/2016, a respeito das negociações com a Associação Europeia de Livre Comércio (EFTA)
8 Em 2015, foram emitidas 58 decisões; em 2014, foram 47.
9 Relativas à designação de árbitros do Tribunal Permanente de Revisão e ao funcionamento da Comissão de Comércio do MERCOSUL.
10 Conforme apresentado na página relativa ao ARGM, no sítio virtual do MERCOSUL, disponível em: http://www.mercosur.int/innovaportal/v/4982/3/innova.front/alto-representante-geral-do-mercosul—introduc%C3%A3o
11 O embaixador Samuel Pinheiro Guimarães renunciou ao cargo antes do final de seu mandato, que foi concluído por Ivan Ramalho. Reconduzido para o
segundo mandato, Ramalho renunciou ao ser escolhido como secretário executivo do MDIC, no início de 2015. Florisvaldo Fier foi, então, designado para completar o período.
12 Os setores açucareiro e automotivo não foram incluídos, desde o início, na zona de livre-comércio do MERCOSUL.
13 Conforme divulgado em notícia no sítio da Assessoria de Comunicação Social do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços, disponível em: http:// www.mdic.gov.br/noticias/2419-ministros-de-comercio-do-mercosul-criam-mecanismo-inedito-de-dialogo-para-incentivar-intercambio8
Em 2015, foram emitidas 58 decisões; em 2014, foram 47.
14 O comunicado conjunto da reunião está disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/sem-categoria/16082-reuniao-ministerial-mercosul-alianca-dopacifico-comunicado-conjunto
15 O parágrafo 2º da Convenção estabelece que “uma violação substancial de um tratado multilateral por uma das partes autoriza: a) as outras partes, por
consentimento unânime, a suspenderem a execução do tratado, no todo ou em parte, ou a extinguirem o tratado, quer: i)nas relações entre elas e o Estado faltoso;ii) entre todas as partes; (…) 3. Uma violação substancial de um tratado, para os fins deste artigo, consiste: b) na violação de uma disposição essencial para a consecução do objeto ou da finalidade do tratado.” As partes alegam que o cumprimento do artigo 3º do Protocolo de Adesão da Venezuela é uma disposição essencial para a consecução do objeto ou da finalidade do tratado.
16 O artigo 3º do Protocolo de Adesão estabelece que “a República Bolivariana da Venezuela adotará o acervo normativo vigente do MERCOSUL, de forma gradual, no mais tardar em quatro anos contados a partir da data de entrada em vigência do presente instrumento.” O período de quatro anos a partir da entrada em vigor do Protocolo encerrou-se em 12 de agosto de 2016. Entre os documentos não adotados pela Venezuela, estão o Acordo de Complementação Econômica nº 18 (1991), o Protocolo de Assunção sobre Compromisso com a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos do MERCOSUL (2005) e o Acordo sobre Residência para Nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL (2002)..
17 O conteúdo da declaração está disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/16021-declaracao-dos-estados-partes-do-mercosul-sobrea-republica-bolivariana-da-venezuela
18 O Conforme o artigo 5º do Protocolo de Ushuaia.
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