Source: http://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2012/articles/40/401.html
Timestamp: 2018-01-20 05:10:44+00:00
Document Index: 105385235

Matched Legal Cases: ["l'article 45", 'art. 45', "l'article 45", "l'article 257", "l'article 257", "l'article 40"]

Le présent article propose une réforme d'ensemble du dispositif Scellier afin de le doter de règles d'application pérennes propres à garantir une réelle visibilité à moyen terme des acteurs du logement sur le marché locatif neuf.
En ce sens, il précise :
- le champ et les conditions de réalisation des investissements ouvrant droit à la réduction d'impôt ;
- les modalités de plafonnement de son assiette ;
- les différents taux applicables.
Ces dispositions sont applicables aux investissements réalisés entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2015.
I.- LE BILAN DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT SCELLIER EN FAVEUR DE L'INVESTISSEMENT LOCATIF NEUF
A.- LA SITUATION DU MARCHÉ DU LOGEMENT NEUF
1.- La conjoncture actuelle
La reprise est importante dans le secteur du logement neuf sur les neuf premiers mois de l'année 2011 puisque les autorisations et les mises en chantier ont progressé respectivement de 11 % et de 17 % en rythme annuel pour l'ensemble des constructions résidentielles neuves par rapport à l'année précédente. Il convient de préciser que ces bons résultats sont en majeure partie liés au maintien d'une forte demande de logements ouvrant droit à la réduction d'impôt Scellier. La progression des mises en chantier traduit ainsi un mouvement de reconstitution des stocks intervenant notamment après les bons résultats des ventes dans ce secteur en 2010, puisque 75 000 logements Scellier ont été vendus sur un total de 115 000 ventes de logements neufs. Les ventes en Scellier représentent donc 65 % du total des ventes de ce secteur.
Par ailleurs, ces tendances pourraient se maintenir en 2012, le niveau des ventes de ce type de logement n'ayant pas diminué autant qu'anticipé en 2011 sous réserve des évolutions de fin d'année et à la condition que le contexte soit à nouveau favorable à la constitution de stocks. 60 000 logements devraient être vendus cette année et ce malgré l'application du rabot et le verdissement du dispositif. On notera cependant, sous réserve de données annuelles définitives, la décélération du rythme des mises en chantier en fin d'année 2011 pour partie liée à des résultats plus modestes dans les autres secteurs de la construction de logements neufs (à l'instar de l'accession à la propriété dans le neuf) à la conjoncture défavorable affectant certains marchés régionaux et à l'incertitude dans laquelle demeurent les acteurs du marché sur les derniers arbitrages relatifs à l'investissement locatif.
2.- L'addiction du secteur du logement neuf à la dépense fiscale
L'introduction du dispositif Scellier en loi de finances pour 2009 visait à proposer un outil d'incitation fiscale puissant en faveur de la demande de logements neufs dans un contexte de crise immobilière exceptionnelle. Il s'agissait ainsi de répondre à l'accroissement des stocks de logements invendus et de relancer la construction. En contrepartie, ces logements devaient être maintenus en location pendant une période minimale de neuf ans. Trois ans après l'instauration de ce dispositif, près de 200 000 logements Scellier ont été vendus.
Ce dispositif, à la suite des six autres dispositifs mis en place depuis 1984, illustre l'efficacité de la dépense fiscale en faveur de l'investissement immobilier (au total près de 836 000 logements neufs ont été construits depuis 1995).
VENTES DE LOGEMENTS LOCATIFS NEUFS
Cependant, ces bons résultats quantitatifs se traduisent par un coût annuel des avantages fiscaux alloués en constante augmentation. Ainsi, le seul essor du dispositif Scellier permet d'expliquer l'augmentation de plus 23 % de la dépense fiscale entre 2010 et 2011, celle-ci passant de 820 millions d'euros à 1 065 millions d'euros, et de plus 20 % entre 2011 et 2012, celle-ci passant de 1 065 millions d'euros à 1 345 millions d'euros.
ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DE L'INVESTISSEMENT LOCATIF EN MÉTROPOLE (EN MILLIONS D'EUROS)
DÉTAIL DU COÛT DE LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR
DE L'INVESTISSEMENT LOCATIF EN MÉTROPOLE
de ménages bénéficiaires 2009
Coût 2009
Coût 2010
Coût 2012
(prévisions en millions d'euros)
Robien ZRR + Scellier ZRR
11 000 (2010)
Source : Voies et moyens, Tome II, annexe PLF 2012
Ce coût annuel ne reflète qu'une partie du coût total des logements acquis ou construits qui ne peut s'apprécier qu'au terme de l'incidence budgétaire des dispositifs mis en oeuvre. Sur la base des prévisions de dépenses annuelles au titre de chacun des dispositifs dont l'incidence reste à courir, on peut approximer le montant de l'aide par logement construit à 34 000 euros. Ce montant diffère néanmoins selon les régimes. Dans le cadre du dispositif Scellier, il était de 52 000 euros en moyenne par logement en 2009 et 2010 pour baisser à 33 000 euros en 2011 du fait des effets cumulé du verdissement du dispositif et de la mesure de rabot. Ces coûts importants sont néanmoins à nuancer du fait des recettes que génère chaque nouvelle construction en termes de TVA mais aussi d'impôt sur le revenu des personnes et des sociétés.
Au regard de ces résultats, il est logique que le marché ait intégré les effets de la dépense publique et que toute diminution de l'avantage fiscal se traduise par une baisse potentielle du nombre d'acquisitions et, par répercussion, des projets de construction. Or, si la dépense fiscale constitue un bon outil d'incitation à la construction alors que le parc métropolitain et ultramarin se caractérise par un déficit constant de logements, ce secteur économique ne saurait être dépendant de la dépense fiscale au point de ne pouvoir fonctionner sans elle. Il est ainsi considéré que la moitié ou le tiers des ventes réalisées ne le seraient pas en l'absence de toute incitation fiscale. Le constat de cette dépendance souligne toutefois en creux l'importance de maintenir un dispositif d'avantage fiscal ajusté au mieux aux besoins réels du secteur et aux objectifs de construction définis dans le cadre de la politique du logement.
B.- LA RÉDUCTION D'IMPÔT SCELLIER EN FAVEUR DE L'INVESTISSEMENT LOCATIF NEUF
1.- Présentation du dispositif
La réduction d'impôt Scellier, créée à l'initiative de l'Assemblée nationale et régie par le nouvel article 199 septvicies du code général des impôts, s'est substituée, à compter du 1er janvier 2010, aux régimes d'amortissement dits Robien et Borloo qui permettaient aux contribuables de minorer leur assiette imposable.
Elle repose sur des critères d'application simples : un taux de 25 % de réduction d'impôt (abaissé à 20 % à compter de 2011 en vertu de la loi de finances rectificative pour 2008) est appliqué au prix de revient de l'investissement dans les limites d'un plafond de 300 000 euros comprenant les éventuels travaux de réhabilitation. Le montant de réduction d'impôt obtenu est réparti en parts égales sur les neuf années constituant la durée minimale de l'engagement de location. En loi de finances pour 2010, le taux unique de la réduction d'impôt a été remplacé par des taux différenciés en fonction du niveau de performance énergétique des logements acquis.
HISTORIQUE DES TAUX DU DISPOSITIF SCELLIER
LFR 2008
Réglementation thermique en vigueur (RT 2005)
Enfin, la loi de finances pour 2011 a abaissé à 22 % et 13 % les taux vigueur en 2011 et à 18 % et 9 % les taux en vigueur en 2012 en application de la réduction homothétique du taux des réductions d'impôt comprises dans le champ du plafonnement global. Le tableau ci-dessous présente également les mesures transitoires adoptées pour lisser cette dégradation des taux.
TAUX ACTUELS ISSUS DE LA LFI 2011
Situation au regard du contrat de réservation
Date de la signature de l'acte authentique
Caractéristique de l'investissement
Contrat de réservation signé et déposé au rang des minutes du notaire ou enregistré au service des impôts au plus tard le 31 décembre 2010
BBC ou non BBC
Du 1er février 2011
Contrat de réservation signé à compter du 1er janvier 2011 ou signé avant cette date, mais déposé au rang des minutes du notaire ou enregistré au service des impôts après le 31 décembre 2010
En dehors de ces variations de taux, les règles d'application du Scellier sont demeurées stables. Les bénéficiaires de cette mesure sont des personnes physiques qui réalisent des investissements locatifs directement ou par l'intermédiaire de sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés. Dans le cadre de la souscription au capital d'une SCPI, 95 % de son montant doivent servir exclusivement à financer un investissement éligible. Les logements acquis ou construits doivent être loués à une personne autre qu'un membre du foyer fiscal au titre d'habitation principale pendant une durée minimale de neuf ans.
La construction ou les travaux de transformation doivent intervenir au plus tard au 31 décembre de la deuxième année suivant celle de la demande de permis de construction ou d'acquisition, et respecter les normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique. Par ailleurs, les dépenses liées à la réalisation de ces travaux ne peuvent faire l'objet d'une déduction pour la détermination des revenus fonciers. L'engagement de location doit être effectif dans les douze mois suivant la date d'achèvement du logement ou de son acquisition.
Le contribuable ne peut bénéficier de la réduction d'impôt que pour un seul logement au titre d'une même année d'imposition. Les logements dont l'acquisition ou la construction ouvrent droit à la réduction d'impôt doivent être situés dans une commune caractérisée par une tension entre l'offre et la demande de logements. Toutefois, depuis la loi de finances initiale pour 2010, les communes situées en zone C peuvent bénéficier de la réduction d'impôt lorsqu'elles font l'objet d'un agrément délivré par le ministre chargé du logement tenant compte des besoins en logement constatés localement.
Un investissement dans le secteur intermédiaire permet également de bénéficier de la déduction spécifique de 30 % du montant des revenus bruts des logements pendant la période d'engagement de location, ainsi que du supplément de réduction d'impôt de 5 points par période triennale, reconductible une fois, si la location est poursuivie dans les mêmes conditions au-delà de la durée minimale d'engagement de location.
Le contribuable dont l'impôt sur le revenu serait inférieur au montant de la réduction d'impôt peut imputer ce solde sur l'impôt dû au titre des six années suivantes, sous réserve que le logement ayant ouvert droit à la réduction d'impôt soit maintenu en location pendant cette période.
2.- Bilan du dispositif
Le dispositif Scellier a permis de remplir le premier objectif poursuivi lors de sa création : relancer très efficacement le marché de l'immobilier locatif neuf. Alors que le nombre de logements acquis ou construits bénéficiant d'une réduction d'impôt avait réduit de moitié entre 2007 et 2008 (soit de 62 500 à 35 000 logements), il retrouve son niveau d'avant la crise dès 2009 avec 65 000 logements acquis. En 2010, 75 000 logements ont à nouveau été acquis, venant ainsi confirmer le succès du dispositif, et ce niveau global de ventes devrait être maintenu en 2011 avec un nombre de ventes supérieur à 60 000 logements.
Au-delà de ces résultats quantitatifs, ce dispositif a permis dans la plupart des cas de mieux cibler la répartition des logements en fonction des besoins des marchés locatifs. Le tableau ci-dessous illustre le maintien en 2010 d'un pourcentage d'acquisitions ou de constructions en zone très tendue (zone A) supérieur à celui des dispositifs Robien et Borloo (25 % contre 13 %), ainsi que la diminution sensible du nombre de logements construits en zone moins tendue (zone B2) au profit de la zone intermédiaire (zone B1). Cependant, cette répartition est très approximative en l'absence de données fiables et actualisées sur la répartition géographique des biens. Il est ainsi possible que les équilibres présentés ne correspondent plus à la situation constatée sur le terrain en 2011.
LOGEMENTS « SCELLIER » ACHETÉS EN 2009 ET 2010
Répartition 2009
Source : Secrétariat d'État, chargé du Logement et de l'Urbanisme - Fédération des promoteurs immobiliers.
Selon les données présentées par l'observatoire du financement du logement, la répartition entre les zones serait plus proche de 20 % en zone A et de 40 % dans les zones B1 et B2.
Ce dispositif a également permis de créer une offre de logements intermédiaires, dont l'objectif est de favoriser la mobilité progressive des locataires du secteur social vers le secteur libre. Il s'agit de logements répondant à des obligations de plafonds de ressources des locataires et de loyers définis de façon à demeurer inférieurs de 20 % à ceux du marché.
PLAFONDS ANNUELS DE RESSOURCES POUR LES INVESTISSEMENTS INTERMÉDIAIRES AU TITRE DE BAUX CONCLUS, RECONDUITS OU RENOUVELÉS EN 2011
Communes agréées (2)
+ 14 312
+ 9 758
+ 8 871
Source : DGI.
De nouveau, le Rapporteur général souligne qu'il n'existe pas de données fiables sur le nombre de logements Scellier loués dans le secteur intermédiaire, ni sur leur localisation. L'hypothèse retenue est néanmoins qu'un tiers des logements donnerait lieu à une location dans le secteur intermédiaire.
Enfin, les dispositions spécifiques au verdissement de la réduction d'impôt ont également assuré le développement précoce d'une offre de logements fondée sur le respect de la réglementation thermique applicable aux « bâtiments basse consommation », trois ans avant que cette réglementation ne devienne la norme applicable à l'ensemble des constructions. Les estimations de coût du dispositif Scellier reposent ainsi sur l'hypothèse de la réalisation de 50 % de logements en BBC sur le total des logements ouvrant droit à réduction d'impôt.
Néanmoins, certaines dérives ont également pu être constatées. En effet, fort des leçons tirées de l'application du dispositif Robien, le législateur a souhaité réserver l'avantage fiscal aux seules communes caractérisées par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements. Le recours au zonage, nécessairement imparfait, s'est traduit par l'instauration d'une dérogation à l'exclusion des communes situées en zone C, lorsque la situation constatée localement le nécessitait. Une centaine de demandes ont été reçues par les services ministériels. 24 refus ont été notifiés et les autres dossiers sont en cours d'examen. Ce régime permet donc d'encadrer efficacement les dérogations au zonage sur le fondement de critères objectifs.
Si cette mesure est légitime, elle devrait s'accompagner d'une révision régulière de la composition de la zone B2. En effet, la dernière actualisation de la liste réalisée par l'arrêté du 29 avril 2009 n'a conduit au déclassement d'aucune commune de la zone B2 à la zone C, tandis que 719 nouvelles communes ouvraient désormais droit à ce dispositif. Les conséquences négatives de l'absence d'une révision régulière du zonage sont déjà manifestes dans certaines villes et menacent la crédibilité de la réduction d'impôt. De façon consensuelle, on peut estimer que plus de 260 communes, ouvrant droit à la réduction d'impôt, ne devraient plus accueillir d'opérations de construction de logements locatifs.
CARTE DES MARCHÉS PLACÉS SOUS VIGILANCE
Source : Agence Akérys, juin 2010.
Par conséquent, il est possible d'engager des projets Scellier dans des villes où le marché locatif est saturé. Les projets se vendent alors dans de mauvaises conditions sans garantie pour l'acquéreur de pouvoir trouver un locataire. De plus, ils captent une partie des ressources publiques qui auraient pu au contraire soutenir des projets mieux adaptés aux besoins du marché dans d'autres communes. Les biens acquis sur les marchés saturés pourront également se révéler difficiles à céder à la fin de la période de location en raison du surnombre de logements présentant des caractéristiques communes. De la même façon, le zonage ne permet pas de protéger les marchés qui, sans être saturés, ont besoin de temps pour intégrer les effets des projets réalisés.
Aux difficultés posées par le zonage, s'ajoutait la fixation de niveaux de plafonds de loyers déconnectés de la réalité de la grande majorité des marchés locatifs puisqu'en moyenne ils étaient supérieurs de 5 % à 50 % selon les communes aux loyers pratiqués. Sur ce point, la révision à la baisse des plafonds de loyers par le pouvoir réglementaire en 2010 constitue une avancée réelle dans le sens d'une plus grande rationalisation des investissements réalisés.
RÉCAPITULATIF DES PLAFONDS DE LOYERS APPLICABLES SELON LES ZONES
Investisseurs réalisés à compter du 1er janvier 2011
Source : Secrétariat d'État, chargé du Logement et de l'Urbanisme.
Au travers de cette réforme, l'objectif n'était pas d'instaurer des plafonds de loyer significativement inférieurs à ceux du marché, mais de limiter l'effet de plafonds déconnectés des loyers pratiqués sur les marchés locatifs locaux afin de protéger les investisseurs tout en garantissant, dans les communes situées dans les zones les plus tendues, une certaine maîtrise des loyers. Les nouveaux plafonds ont ainsi été définis de façon à garantir une rentabilité brute de 4 % en moyenne.
Au contraire, on peut constater que les plafonds de loyers applicables en zone C sont très dégradés au regard de ceux de la zone B2 afin de garantir que seuls les projets répondant véritablement à une demande locale forte soient poursuivis.
Le coût du dispositif Scellier est à la hauteur de l'efficacité constatée en termes de reprise de l'acquisition et de la construction de logements locatifs neufs. Le tableau suivant illustre la montée en charge du coût des générations de logements acquis ou construits en 2009 et 2010 dans le contexte de crise immobilière et la baisse attendue de ce coût consécutive au verdissement de la réduction d'impôt et au rabot appliqué à ses taux de 2011 et de 2012. Ce coût se poursuivra jusqu'en 2028, année de la fin d'incidence budgétaire du dispositif pour la génération de logements acquis ou construits en 2012.
COÛT DES GÉNÉRATIONS DE LOGEMENTS ACQUIS DE 2009 À 2012
Source : DGALN et DGFIP.
Par ailleurs, si le dispositif Scellier était prorogé sans modification de ses dispositions au-delà de 2012, son coût par génération de logements serait de 2,32 milliards d'euros (cette augmentation s'expliquant par une évaluation retenant une proportion de 50 % de logements BBC pour la génération 2012 et de 100 % pour la génération 2013 en application de la RT 2012).
Les pistes de réforme visent donc à encadrer ce coût par génération de sorte à atteindre une dépense en rythme de croisière de 1,1 milliard d'euros, soit 950 millions d'euros après effet du nouveau rabot prévu à l'article 45 du présent projet de loi.
COÛT D'UNE PROROGATION DU DISPOSITIF SANS MODIFICATION DES TAUX
On soulignera à nouveau que ces hypothèses de coût générationnel doivent néanmoins être appréciées avec prudence puisqu'elles ne reposent pas sur des données fiables en termes de nombre de logements acquis donnant droit à la réduction d'impôt au titre de la même année, ni en termes de répartition de ces logements entre secteur libre et secteur intermédiaire.
II.- LA RÉFORME DU DISPOSITIF SCELLIER PROPOSÉE
PAR LE PRÉSENT ARTICLE
L'efficacité de la réduction d'impôt Scellier a donc un coût important que les précédentes réformes de la réduction d'impôt ont essayé d'adapter aux besoins d'un secteur en sortie de crise. Ce dispositif a ainsi été réformé chaque année depuis sa création afin d'abaisser de façon progressive l'avantage en impôt et de limiter tout effet d'aubaine ou de surchauffe sur certains marchés locatifs. Les principales critiques émises à l'encontre du dispositif se sont d'ailleurs davantage concentrées sur l'absence de visibilité des évolutions envisagées que sur les modifications elles-mêmes. Le présent article s'inscrit dans la continuité des réformes précédentes au travers de :
- la fixation d'un niveau de réduction du coût du dispositif Scellier ne compromettant pas la dynamique de constructions neuves engagée depuis 2009 ;
- l'incitation à la réalisation de projets de meilleure qualité en achevant le verdissement du dispositif et en élargissant son périmètre aux opérations de réhabilitation ou de transformation entreprises en amont de l'acquisition.
A.- L'ENCADREMENT DU COÛT DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT SCELLIER
1.- L'abaissement des taux applicables
a) Les taux applicables aux investissements réalisés dans le secteur libre
Le présent article prévoit de modifier les taux applicables aux investissements réalisés à compter du 1er janvier 2012. Ceux-ci seraient ainsi de :
Date du dépôt de permis de construire
Taux 2012 après rabot (art. 45 du PLF 2012)
Du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2015
Non BBC (uniquement à la condition que l'acquisition intervienne avant le 31 décembre 2012)
Ces taux ont été définis par le présent article en prévision de l'effet de la réduction homothétique de l'avantage en impôt procuré par certains avantages fiscaux (le « rabot ») prévu à l'article 45 du présent projet de loi.
Par ailleurs, le texte proposé vise à respecter l'équilibre économique des projets engagés en appliquant le même taux aux projets ayant fait l'objet d'un dépôt de permis de construire avant le 1er janvier 2012 qu'à ceux dont le dépôt de permis de construire est intervenu à compter de cette date à condition qu'ils remplissent les conditions d'octroi du label BBC. De la même façon, les projets qui ne remplissent pas cette condition mais dont le permis de construire a été déposé avant le 1er janvier 2012 ne perdent pas le bénéfice de la réduction d'impôt (le taux qui leur est applicable est alors de 7 % sous condition d'une acquisition intervenant avant le 31 décembre 2012).
Pour apprécier les effets de ces modifications de taux sur le coût générationnel du dispositif, il faut rappeler que l'événement déterminant le taux à appliquer diffère de celui du fait générateur :
ÉVÉNEMENT DÉTERMINANT LE TAUX DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT
Événement à retenir pour l'appréciation du taux applicable
- Acquisition d'un logement neuf achevé ou en l'état futur d'achèvement
- Acquisition d'un logement en vue de sa réhabilitation
- Acquisition d'un local que le contribuable transforme en logement
- Acquisition de locaux inachevés, en vue de leur achèvement par le contribuable
Date de l'acquisition, soit acte authentique d'achat
Date de dépôt de la demande du permis de construire
Le fait générateur de la réduction d'impôt détermine quant à lui la première année au titre de laquelle la réduction d'impôt est accordée. Il varie en fonction de la nature de l'investissement.
LE FAIT GÉNÉRATEUR RETENU EN FONCTION DE L'INVESTISSEMENT
Année d'acquisition du logement
Année d'achèvement des travaux de réhabilitation
- Acquisition d'un logement en état futur d'achèvement
- Construction d'un logement par le contribuable
Souscription parts SCPI
Par exemple, un contribuable qui acquiert en 2010 un logement en état futur d'achèvement pour un montant de 300 000 euros dont la date d'achèvement intervient en 2012, bénéficie d'un taux de 25 % (l'événement retenu pour la détermination du taux étant l'année d'acquisition du logement). Le fait générateur de sa réduction d'impôt intervient quant à lui à partir de 2012, puisqu'il s'agit de l'année d'achèvement du logement.
Année d'acquisition du logement déterminant le taux
Réduction d'impôt au titre de l'imposition des revenus de 2012 à 2020
Un contribuable qui acquière un logement neuf achevé d'une valeur de 250 000 euros en 2012 bénéficie d'un taux de 16 %, soit 14 % après rabot. La réduction d'impôt est accordée pour la première fois la même année.
Réduction d'impôt au titre de l'imposition des revenus de 2012 à 2021
L'impact budgétaire des baisses de taux consenties au titre de la première année d'application dépend donc de la proportion des logements pour lesquels on constate une coïncidence entre la date d'acquisition et le fait générateur de la réduction d'impôt dans le total des logements composant cette génération.
b) Les taux applicables aux investissements dans le secteur intermédiaire
Les taux applicables au secteur libre sont majorés de quatre points par période triennale de location supplémentaire dans le cas d'un investissement intermédiaire. Le bénéfice de la déduction d'une partie des revenus issus de la location est maintenu.
AVANTAGES SUPPLÉMENTAIRES ACCORDÉS EN CAS DE LOCATION
Investissements réalisés du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2011
Investissements réalisés à compter du 1er janvier 2012
- 22 % de RI
- 30 % de déduction forfaitaire
- 14 % de RI
- 27 % de RI
- 18 % de RI
- 32 % de RI
Le taux de la réduction d'impôt acquise à l'issue d'un maintien en location pendant quinze années respectant les conditions de la location dans le secteur intermédiaire sera donc équivalent à celui applicable au secteur libre en 2011 pour une durée de maintien en location de neuf ans. Un effet de substitution au bénéfice des logements intermédiaires pourrait donc avoir lieu sans qu'il soit néanmoins évident de l'anticiper car la majoration des taux ne permet pas toujours de compenser les contraintes à la charge du bailleur en termes de plafonds de loyer et de ressources des locataires. La baisse récente des plafonds a contribué en ce sens à mieux différencier ces deux types d'investissement justifiant en cela plus fortement la différence des taux accordés.
2.- La révision du plafonnement de l'avantage
Le présent article propose également d'ajouter au plafond de prix de revient ouvrant droit à l'avantage fiscal de 300 000 euros par an un plafonnement de l'assiette ouvrant droit à avantage fiscal par mètre carré en fonction de la localisation du logement. Cette mesure vise à recentrer les montants de dépense fiscale sur les investissements jugés prioritaires et donc à limiter le coût du dispositif de façon discriminée selon les investissements réalisés. Un décret devrait fixer les plafonds de prix de revient au mètre carré comme suit :
Plafond en €/m2
Ces plafonds peuvent avoir des effets positifs à la fois sur les caractéristiques des investissements réalisés par les contribuables et sur les prix des marchés locatifs. Ils incitent en effet à la construction de logements de moyenne et de grande taille. Ainsi, un contribuable souhaitant maximiser son investissement sera contraint d'acheter un bien neuf de 58 m2 en zone A bis, de 60 m2 en zone A, de 75 m2 en zone B1, de 143 m2 en zone B2 et, sous réserve d'un agrément accordé à la commune, 150 m² en zone C. Or, ce type de logements fait souvent défaut sur le marché locatif.
On remarquera également que les plafonds ainsi fixés avantagent principalement les zones A et B1. En effet, 80 à 90 % des marchés locatifs de ces zones ont des niveaux de prix inférieurs ou égaux aux seuils proposés. Inversement, seuls 30 % des marchés locatifs des zones A bis, B2 et C ont un niveau de prix inférieur ou égal à ces plafonds. Ce choix de différenciation de la méthode de fixation des plafonds selon les zones est légitime puisqu'il s'agit dans à la fois de limiter les effets d'aubaine et de s'assurer que l'effort budgétaire consenti au travers de l'avantage fiscal soit principalement orienté vers les investissements les plus prioritaires. En effet, le prix au mètre carré ouvrant droit à la réduction d'impôt en zone A bis limite fortement l'intérêt de l'avantage fiscal dans un certain nombre de communes où peu d'investissements sont réalisés car la rentabilité locative n'est pas suffisante au regard du coût d'acquisition. De la même façon, les éventuels effets d'aubaine que procure l'avantage fiscal en zone B2 sont limités par la fixation d'un seuil de prix au mètre carré relativement bas.
Par ailleurs, ces plafonds permettent de renforcer les effets du zonage sans néanmoins modifier la répartition des communes dans chacune des zones car ils s'apprécient au regard de chaque acquisition. Une opération en zone A bis dans un quartier où les prix de marché sont relativement bas ne sera pas plafonnée, tandis qu'au contraire, une opération sur un investissement dont les prix dépassent les prix de marché sera plafonnée en zone B1.
Ces plafonds permettent donc également à la réduction d'impôt de compenser une partie du prix de l'acquisition sans exercer de pression à la hausse sur les prix. En effet, le montant de réduction d'impôt étant limité par mètre carré, le contribuable aura intérêt à acquérir le logement le plus grand possible au prix le plus bas possible.
De plus, le prix moyen d'acquisition ou de construction consenti actuellement étant de 170 000 euros par logement (ce qui correspond à des surfaces modestes), il est probable que ces nouveaux plafonds limitent le nombre de logements acquis, les petites surfaces devenant moins rentables, évinçant en cela un certain nombre de contribuables souhaitant investir en direct. Ces contribuables pourraient néanmoins continuer d'investir par le biais de souscriptions à des SCPI. Cette solution permettrait donc également que les contribuables disposant de revenus moyens s'exposent moins aux contraintes liées à l'investissement en direct emportant un risque de reprise de l'avantage en impôt.
Ces plafonds viennent donc renforcer le dispositif de zonage qui n'est pas spécifique au dispositif Scellier et ne peut en conséquence être qu'indicatif. Cependant, on soulignera qu'il demeure en dernier lieu de la responsabilité des élus locaux de veiller à ce que les projets de construction répondent bien aux besoins du marché locatif local. Il faut en effet veiller à ce que ces nouveaux plafonds, en renforçant l'avantage comparatif de logements au prix par mètre carré inférieur au plafond de la zone concernée, n'incitent pas à la construction de biens en périphérie de ville où les prix sont moins élevés sans prise en compte des conséquences d'un étalement urbain non planifié, et à la sélection d'investissements de moins bonne qualité par les contribuables au motif qu'ils bénéficient d'une plus forte réduction d'impôt.
B.- L'INCITATION À L'AMÉLIORATION QUALITATIVE DES PROJETS IMMOBILIERS OUVRANT DROIT À LA RÉDUCTION D'IMPÔT
1.- L'élargissement du champ d'application du dispositif
Le présent article aménage le champ des investissements donnant lieu à réduction d'impôt afin de renforcer la complémentarité des deux types de logements qui y ouvrent droit :
- les logements neufs ;
- les biens immobiliers réhabilités ou transformés de sorte qu'ils présentent des performances techniques voisines de celles d'un logement neuf.
Le tableau suivant rappelle le périmètre en vigueur des investissements ouvrant droit à réduction d'impôt et présente les aménagements proposés par le présent article.
RÉFORME DU PÉRIMÈTRE DES INVESTISSEMENTS DONNANT DROIT À RÉDUCTION D'IMPÔT
Investissements visés
par le droit en vigueur
L'acquisition à titre onéreux d'un logement neuf
Les logements neufs correspondent aux logements dont la construction est achevée et qui n'ont jamais été habité ou utilisé à une fin particulière. Si ces biens peuvent avoir fait l'objet d'une précédente mutation, ils perdent la qualité de logements neufs s'ils ont été loués avant la date d'acquisition même dans le cadre d'un transfert de bail au profit de l'acquéreur.
L'acquisition d'un logement en l'état futur d'achèvement
Les logements en l'état futur d'achèvement sont vendus à l'acquéreur par le biais d'un contrat transférant à ce dernier le droit du sol et la propriété des constructions réalisées, les constructions à venir le devenant au fur et à mesure de la progression des travaux. On notera qu'aucune date d'achèvement des travaux n'est prévue.
Ajout d'une disposition visant à préciser que l'achèvement des travaux doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle du dépôt de la demande de permis de construire.
L'acquisition d'un logement en vue de sa réhabilitation
Les logements réhabilités correspondent aux logements ne répondant pas à au moins 4 caractéristiques de décence définies par le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002. Les travaux réalisés doivent au contraire permettre de doter le logement d'au moins 6 des caractéristiques de décence prévues par le décret précité. Ils doivent également permettre au logement d'acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs. Les travaux doivent être achevés au plus tard au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de la demande de permis de construire.
Ajout d'une disposition ouvrant droit à la réduction d'impôt si les travaux sont réalisés avant l'acquisition par le vendeur et dans les mêmes conditions que celle prévues pour l'acquéreur.
L'acquisition d'un logement en l'état futur de rénovation
Les travaux de rénovation peuvent être réalisés par l'acquéreur ou le vendeur à la condition qu'un contrat de vente d'immeuble à rénover (VIR) ait été conclu sur des immeubles ne répondant pas aux caractéristiques de décence précitées. Un délai d'achèvement des travaux est prévu au plus tard au 31 décembre 2012.
Acquisition d'un local suivie de sa transformation en logement
Les travaux de transformation s'entendent des travaux de reconstruction, d'agrandissement, de réparation et d'amélioration dont l'effet est de rendre habitables des logements qui ne l'étaient pas. L'achèvement des travaux doit intervenir au plus tard au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l'acquisition du local.
Cette catégorie regroupe les constructions ex nihilo, mais également les additions de construction ou de surélévations à la condition que ces travaux se traduisent par la création d'un logement neuf et que celui-ci constitue une unité distincte des locaux existants. L'achèvement de la construction doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle du dépôt de la demande de permis de construire.
Acquisition d'un local inachevé
Les travaux d'achèvement d'un local n'ayant jamais été affecté à quelque usage que ce soit doivent permettre de lui conférer la nature de logement neuf. Le délai de réalisation des travaux est borné au plus tard au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle du dépôt de la demande de permis de construire. Cependant, il est admis que ce délai puisse être porté au plus tard au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l'acquisition du local inachevé.
Acquisition d'un logement neuf au titre de la TVA immobilière
Ajout d'une nouvelle catégorie d'investissement ouvrant droit à la réduction d'impôt : les logements qui font l'objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d'un immeuble neuf au sens de l'article 257 de la TVA
En premier lieu, l'élargissement du bénéfice de la réduction d'impôt aux biens ayant fait l'objet de travaux de réhabilitation ou de transformation permet d'harmoniser les règles applicables en la matière entre le dispositif Scellier et le dispositif Censi-Bouvard. Cette mesure constitue donc une mise en cohérence des deux dispositifs aux effets vertueux puisqu'elle incite à la réhabilitation des zones urbaines plutôt qu'à leur extension.
Le présent article prévoit également d'inscrire dans la loi la solution retenue par le rescrit n° 2009/67 publié le 22 décembre 2009 selon lequel il est admis que l'acquisition à titre onéreux d'un logement issu de la transformation d'un local affecté à un usage autre que l'habitation qui entre dans le champ de la TVA en vertu de l'article 257 du code général des impôts ouvre droit à la réduction d'impôt.
En second lieu, ces nouvelles dispositions visent à harmoniser la définition du logement neuf retenue dans le cadre du dispositif Scellier et celle appliquée dans le cadre de l'imposition à la TVA de la production ou de la livraison d'immeubles. Dans le régime en vigueur ouvrent droit à la réduction d'impôt les seuls logements neufs entendus comme des immeubles à usage d'habitation dont la construction est achevée et qui n'ont jamais été habités ni utilisés sous quelque forme que ce soit.
La définition retenue au titre de l'imposition à la TVA immobilière assimile quant à elle aux immeubles neufs les immeubles qui n'ont pas été achevés depuis plus de cinq années, qu'ils résultent d'une construction nouvelle ou de travaux portant sur des immeubles existants qui ont consisté en une surélévation ou qui ont rendu à l'état neuf soit :
- la majorité des fondations ;
- la majorité des éléments hors fondations déterminant la résistance et la rigidité de l'ouvrage ;
- la majorité de la consistance des façades hors ravalement ;
- l'ensemble des éléments de second oeuvre énumérés par décret.
Cette harmonisation pourrait trouver également à s'appliquer dans le cadre du dispositif de prêt à taux zéro renforcé afin d'améliorer encore davantage la cohérence de la définition des immeubles neufs selon les dispositifs fiscaux concernés.
En troisième lieu, les présentes dispositions précisent que les délais d'achèvement de la construction actuellement applicables au contribuable faisant construire le logement, soit au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle du dépôt du permis de construire, sont étendus aux logements acquis en l'état futur d'achèvement alors que précédemment aucun délai n'était prévu pour ce type de logements. L'intention est de permettre une meilleure prévision des années sur lesquelles portera le montant de la dépense publique engagée au titre de ces logements et d'assurer aux contribuables la réalisation du bénéfice de la réduction d'impôt dans un certain délai.
Cependant, ce délai présente plusieurs inconvénients. Il semble trop court pour assurer la livraison du logement achevé, même dans le cas de la réunion de conditions optimales. En effet, il faut rappeler que le seul délai de construction d'un immeuble est d'environ vingt-quatre mois, auxquels s'ajoutent a minima les délais d'obtention des permis (trois à huit mois en moyenne selon les projets).
Par ailleurs, il fait porter le risque de défaillance sur le contribuable plutôt que sur le promoteur alors que ce dernier est responsable de l'avancée des travaux.
Il pourrait ainsi être proposé d'augmenter le délai accordé, tout en modifiant l'événement déterminant le début de sa prise en compte (à titre d'exemple, il pourrait être envisagé que ce délai s'apprécie à compter de la déclaration d'ouverture de chantier). Une alternative serait de privilégier la solution retenue précédemment, à savoir de supprimer tout délai notamment au motif que le contribuable serait doublement pénalisé en cas de retard dans la livraison du bien (il ne bénéficierait pas de la réduction d'impôt au titre des années escomptées et verrait le bénéfice de celle-ci annulé si le délai est finalement dépassé).
2.- Le verdissement du dispositif
La réforme proposée par le présent article prévoit une dernière étape de verdissement du dispositif en :
- réservant le bénéfice de la réduction d'impôt octroyée au titre de logements acquis neufs, en VEFA ou construits par le contribuable qui répondent aux critères du label BBC sous réserve qu'ils aient fait l'objet d'un dépôt de permis de construire entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2012 ( 39). Par la suite l'entrée en vigueur de la « RT 2012 » qui succède à la « RT 2005 » à compter des permis de construire déposés en 2013 assure que tous les logements neufs respecteront ce label ;
- limitant ce bénéfice pour les logements ouvrant droit à la réduction d'impôt à la suite de travaux (et pour lesquels la RT 2012 ne s'appliquera pas) à la condition qu'ils bénéficient également à l'issue de ces travaux du label « BBC rénovation » et que la date du dépôt de permis de construire soit comprise entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2015.
Cette mesure s'inscrit donc dans la continuité de la réforme proposée en loi de finances pour 2010 qui avait conduit à la modulation des taux de réduction d'impôt en fonction de la performance énergétique des logements.
Un décret précisera le niveau de performance énergétique globale que doit atteindre chacun des logements mentionnés ci-dessus en fonction de la catégorie à laquelle ils appartiennent.
C.- L'AMÉNAGEMENT DE L'INVESTISSEMENT EN SCPI
Dans le cadre du dispositif Scellier en vigueur, les souscriptions à des sociétés civiles de placement immobilier doivent servir à 95 % à financer des investissements ouvrant droit à la présente réduction d'impôt. Or, aucune règle n'encadre la durée des campagnes de souscriptions alors que de telles règles existaient dans le cadre du dispositif Robien et s'appliquent encore aujourd'hui dans le cadre des SCPI Malraux. Certains contribuables peuvent ainsi bénéficier de la réduction d'impôt alors même que les investissements n'ont pas été réalisés.
Le présent article prévoit donc qu'à compter du 1er janvier 2012, les souscriptions annuelles collectées par les SCPI doivent répondre à l'obligation d'investissement qui leur est faite.
III.- L'ÉVALUATION DES EFFETS DE LA RÉFORME
Le présent article permet d'améliorer sensiblement le coût du dispositif Scellier dès la génération de logements acquis ou construits en 2012. En effet, leur coût générationnel baisserait de 1,8 milliard d'euros dans le cadre de l'application du dispositif en vigueur à 1,1 milliard d'euros après réforme, soit une économie de 700 millions d'euros, et à 950 millions d'euros après rabot, soit une économie de 850 millions d'euros.
Le coût annuel de la réduction d'impôt pour 2012 serait maintenu à 650 millions, puis diminuerait de 17 millions d'euros en 2013 et de 16 millions d'euros en 2014. Sans la réforme, ce coût annuel de la réduction d'impôt aurait au contraire fortement augmenté puisqu'il serait passé de 650 millions d'euros au titre de 2012 à 880 millions au titre de 2013 puis à 1,1 milliard d'euros au titre de 2014.
À partir de 2015, la prorogation du dispositif engendre un coût supplémentaire de 42 milliards d'euros portant le coût annuel du dispositif à 676 millions d'euros contre 1,26 milliard d'euros en l'absence de réforme.
La Commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF 250 de M. Carrez, rapporteur général, et II-CF 167 de M. François Scellier.
M. le rapporteur général. L'amendement II-CF 250 porte à trente mois le délai à l'expiration duquel un logement doit être achevé pour bénéficier de l'avantage Scellier. La première année au titre de laquelle la réduction d'impôt est accordée est celle de l'achèvement du logement : il n'est pas question d'accumuler des avantages fiscaux non réalisés sur plusieurs années. Dès lors, nous proposons de distinguer deux cas.
En cas de vente en l'état futur d'achèvement, le délai ne courra qu'à partir de la date de la déclaration d'ouverture du chantier. En effet, les logements concernés étant généralement des logements collectifs, il faut tenir compte de l'éventualité de contentieux portant sur le permis de construire ou de modifications des documents d'urbanisme, sans parler des recherches archéologiques.
M. François Goulard. Il n'y a pas de déclaration d'ouverture de chantier dans de tels cas !
M. le rapporteur général. Si : c'est sur ce document que se fondent toutes les statistiques du ministère du logement. Je vous renvoie à l'article R. 424 du code de l'urbanisme : « Lors de l'ouverture du chantier, le bénéficiaire du permis de construire ou d'aménager adresse au maire de la commune une déclaration d'ouverture de chantier en trois exemplaires. »
M. François Goulard. Soit, mais je n'ai jamais vu semblable document.
M. le rapporteur général. Le second cas de figure est celui des logements individuels : le délai étant beaucoup moins susceptible de se prolonger, il peut courir à partir du dépôt de la demande de permis de construire.
M. Jean-François Mancel. L'amendement II-CF 167 tend à exclure du dispositif prévu par l'article les constructions réalisées dans le cadre d'une vente en l'état futur d'achèvement. Rappelons que l'État perçoit la TVA sur les travaux réalisés avant l'octroi de la réduction d'impôt, de sorte que le délai d'achèvement des travaux est sans incidence pour l'État. Dès lors, la mesure proposée est sans conséquence sur les recettes de l'État.
M. le rapporteur général. Avis défavorable, dans la mesure où mon amendement satisfait le vôtre, sans supprimer pour autant toute date.
M. Jean-François Mancel. Je retire l'amendement.
L'amendement II-CF 167 est retiré.
M. Richard Dell'Agnola. Monsieur le rapporteur général, pour les logements individuels aussi, il arrive que l'octroi du permis de construire soit retardé par la nécessité de consulter les architectes des bâtiments de France ou de mener des investigations liées à la présence de carrières, sans compter les éventuels permis modificatifs. Dans ce dernier cas, est-ce la date du permis initial qui fait foi ou celle du permis modificatif ?
M. le rapporteur général. Pour les logements individuels, les choses se passent en général plus simplement que pour les immeubles collectifs, même si l'on ne peut écarter l'éventualité de délais d'attente prolongés.
M. Jean-Claude Mathis. Pourquoi ne pas partir de la date d'obtention du permis de construire ? Je propose de remplacer, dans l'amendement II-CF 250, les mots « du dépôt de la demande » par les mots « de l'obtention ».
M. le rapporteur général. D'accord : cela satisfera M. Dell'Agnola et résoudra presque tous les problèmes que nous avons évoqués.
La Commission adopte l'amendement II-CF 250 ainsi modifié (amendement n° II-512).
La Commission en vient à l'amendement II-CF 165 de M. François Scellier.
M. Jean-François Mancel. Afin de ne pas décourager l'investissement dans l'offre locative intermédiaire, nous proposons de revenir en partie au dispositif initial, tout en tenant compte de l'impératif de réduction des déficits. À cette fin, l'amendement limite l'application du dispositif Scellier intermédiaire à certaines zones géographiques.
M. le rapporteur général. Avis défavorable. En 2012, dernière année d'application du dispositif Scellier, ainsi que nous l'avons appris hier, l'écart entre le taux de réduction du Scellier de droit commun et celui du Scellier intermédiaire - soumis à un plafonnement du loyer à 20 % en deçà des prix du marché et à des conditions de ressources des ménages locataires - est de huit points, ce qui est suffisamment incitatif.
L'amendement II-CF 165 est retiré.
La Commission est saisie de l'amendement II-CF 251 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Il s'agit d'appliquer au Scellier outre-mer la même réduction de taux qu'en métropole - avant rabot -, afin de maintenir une cohérence entre les deux dispositifs.
La Commission adopte l'amendement (amendement n° II-513).
La Commission examine ensuite, en discussion commune, l'amendement II-CF 252 du rapporteur général ainsi que les amendements II-CF 169 et II-CF 166 de M. François Scellier.
M. le rapporteur général. Il s'agit de clarifier les mesures qui assurent la transition entre 2011 et 2012. Le dispositif que propose le Gouvernement est extrêmement complexe puisqu'il comporte un régime transitoire au seul titre du rabot de 10 %. Nous proposons plus simplement que le régime Scellier 2011 s'applique à condition que le contrat de réservation soit signé au plus tard le 31 décembre 2011 et que l'acte authentique le soit avant le 31 mars 2012. La date du contrat de réservation est certaine puisqu'elle doit être soumise aux services des impôts ou au notaire.
M. Gaël Yanno. Cet amendement s'applique-t-il également outre-mer ?
M. le rapporteur général. Oui : rien ne justifie que ce ne soit pas le cas.
M. Jean-François Mancel. Je retire les deux amendements II-CF 169 et II-CF 166
Les amendements II-CF 169 et II-CF 166 sont retirés.
La Commission adopte l'amendement II-CF 252 (amendement n° II-514).
Puis elle adopte l'article 40 ainsi modifié.