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Timestamp: 2019-07-20 22:39:55+00:00
Document Index: 64625731

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Ação civil pública como instrumento de efetivação da política nacional de resíduos sólidos - Jus.com.br | Jus Navigandi
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A sociedade contemporânea tem despertado, tarde e via processo paulatino e moroso, para a importância ou essencialidade de adoção de práticas e métodos sustentáveis na produção e no consumo e, neste aspecto, o desenvolvimento e crescimento econômico guardam relação exponencial com a elevação dos resíduos sólidos, em especial os produzidos em ambientes de urbes. Um dos mais significativos problemas da atualidade, com o qual se depara principalmente o setor público, consiste na gestão escorreita dos resíduos sólidos uma vez que o panorama atual demonstra a ocorrência de inúmeros problemas ambientais e de saúde pública, resultantes de indevida alocação de dejetos, além de representar claro exemplo de malversação da matéria prima in natura diante da exígua reutilização de diversos insumos presentes nos resíduos sólidos, especialmente os provenientes de áreas urbanas.
O negativo panorama nacional no que aduz ao trato e destinação escorreitos dos resíduos sólidos urbanos demonstra a omissão e, por vezes condescendência, do administrador público quanto a práticas irregulares, a insensibilidade do setor privado e a pouca mobilidade da sociedade civil no que aduz ao enfrentamento da citada questão ambiental. Estima-se que cerca de 50,8%[1] dos municípios brasileiros depositem seus resíduos em lixões[2]. A Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, realizada em 2000, apresenta dados mais negativos, uma vez que o percentual acima citado houvera baixado dos outrora 63,6% referendados nesta pesquisa. O Ministério do Meio Ambiente (MMA) informa percentagem de 59%[3], porém apenas 13,8% dos municípios se utilizam dos aterros sanitários. O citado panorama é agravado pelo baixo nível de reciclagem dos resíduos sólidos e pelo fato de 86,5% da população brasileira viver em cidades. Registra-se, para fins de ciência da gravidade do problema ora em discussão, que, segundo os dados do MMA, apenas 13% de todo o resíduo sólido hoje produzido no Brasil é objeto de reciclagem, vejamos:
“no Brasil, 13% dos resíduos sólidos urbanos passam pelos processos de reciclagem, inclusive por compostagem. Atualmente são reciclados papel de escritório (28%); papel ondulado (70%); plásticos (19%); latas de alumínio (98%); latas de aço (49%); vidro (47%); pneus (92%); embalagens longa vida (25%); resíduo sólido orgânico urbano (4% por compostagem) e garrafas PET (56%)”[4].
Neste contexto, não obstante se tratar de questão que envolve o setor público, fabricantes, importadores, distribuidores e fornecedores, estes por atribuição legal, por imperativos da nova política nacional de resíduos sólidos, releva-se também premente a necessidade e importância da educação ambiental uma vez que a gestão escorreita dos resíduos sólidos envolve diversas etapas e implica na essencial participação também dos consumidores.
Cabe aqui um paralelo com a análise desenvolvida pelo sociólogo alemão Georg Simmel que destacou, em seus trabalhos, a relação entre o indivíduo e a metrópole, analisando a influência das grandes cidades na personalidade e na vida mental de seus habitantes. Assim, retratou uma individualidade urbana marcada pela desconfiança, apatia e falta de solidariedade[5]. Tal análise se adéqua a realidade das cidades brasileiras bem como ao tema em questão uma vez que a exposição dos habitantes urbanos a diversos contrastes e estímulos sucessivos da deplorável situação na qual se encontra a gestão de resíduos sólidos - com cidades nas quais os resíduos e lixões se incorporam á paisagem - causa o esgotamento da sensibilização, gerando apatia e aceitação de tal situação. Essa ausência de reação diante do quadro negativo provoca o que Simmel chamou de “caráter blasé”, ou seja, o contato diário com tal cenário causa indiferença à grande parte dos indivíduos. Cabe também evocar os ensinamentos do dramaturgo alemão Bertolt Brecht que propunha o exercício do distanciamento como forma de estranhamento da realidade para melhor exercer uma análise crítica do ambiente no qual estamos insertos. Assim podemos mais claramente perceber as iniqüidades do cotidiano das quais não nos damos conta, ou ignoramos, por estamos inseridos nesta realidade.
Neste contexto, há de se trabalhar um despertar da população para a necessidade de atuação, em massa, na adoção de rotinas comportamentais diárias que envolvam a melhor gestão dos resíduos sólidos[6]. Ademais, abordando as bases principiológicas que sustentam a gestão ambiental, bem como enfatizando o tema do necessário envolvimento dos diversos setores da sociedade civil para o êxito de tal intento, objetiva-se, no presente trabalho, à luz do método indutivo, demonstrar a importância da ação civil pública enquanto mecanismo jurídico hábil a auxiliar a sociedade no esforço de adoção das medidas voltadas para a correta alocação de resíduos sólidos, com ênfase na implementação dos novos instrumentos referendados na Política Nacional de Resíduos Sólidos, perseguindo-se a disseminação dos aterros sanitários e eliminação dos ‘lixões’, ainda presentes na maioria dos municípios brasileiros.
A lei n° 12.305/2010, a qual institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, estabelece, em seu artigo 47, ser proibido o lançamento de resíduos sólidos “in natura” a céu aberto, com exceção dos rejeitos de mineração. Assim, noutra dicção, doravante está proibida a utilização dos lixões. Todavia, o artigo 54 da citada norma concedeu um período de 4 anos para adequação aos novos contornos delineados acerca da correta disposição dos resíduos. Assim, até agosto de 2014 a prática do depósito de rejeitos em lixões deverá estar banida no território nacional.
Para que se perceba a dimensão dos obstáculos a serem superados para a adequação da situação fática aos termos da referida norma, registra-se, em exemplificação, que, hodiernamente, mesmo no Distrito Federal, ente federado ao qual também compete, à luz do artigo 23 da Constituição Federal, proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, e que deveria ser referência neste aspecto, ocorre o lançamento de resíduos sólidos “in natura” a céu aberto, uma vez que a capital federal se utiliza de aterro controlado, ainda não possuindo aterro sanitário.
Assim, não obstante a entrada em vigor de tão esperada legislação, a experiência demonstra que não se pode atribuir à criação da lei a solução dos problemas, notadamente diante da fixação de prazo para a adoção de posturas concretas tão distantes da nossa realidade. Em verdade, a efetivação do escopo da norma se faz através do cotejo desta com os valores sociais desejados por seus aplicadores e destinatários. Todavia, hodiernamente, malgrado o esforço de uma exceção, não se vislumbram, como regra, no âmbito público, bons projetos desprovidos de propósitos escusos, afetos a interesses particulares. Em linhas gerais é notório que não perdura a ética, a lisura e a boa-fé no trato com os recursos públicos, razão pela qual seria ingênuo acreditar que será completamente idônea e escorreita a conduta dos gestores e operadores dos projetos cuja execução é demanda pela nova Política Nacional de Resíduos Sólidos.
Diante de tal realidade, as audaciosas metas referendadas na Política Nacional de Resíduos Sólidos, quando cotejas com o prazo que lhes foi fixado para implementação, indicam que os entes federados envolvidos não serão exitosos na eliminação dos lixões ao tempo e modo legalmente exigidos. Em face da possível e até provável negligência Estatal na implementação da nova legislação, poderá o cidadão probo, ético e que deseja ver aplicada, de forma escorreita e eficiente, a lei que regula a gestão dos rejeitos sólidos, munir-se de instrumentos processuais hábeis a ilidir a omissão do poder público. Neste contexto destaca-se a importância da ação civil pública, enquanto singular instrumento processual de defesa das garantias insertas no artigo 225 da Constituição Federal, criada através da lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985.
A Ação Civil Pública presta-se a apurar responsabilidade por danos caudados ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística, à ordem econômica, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico ou qualquer outro interesse difuso ou coletivo. Assim, cotejando-se o citado instrumento com as metas referendadas na Política Nacional de Resíduos Sólidos objetiva-se conferir efetividade a direitos transindividuais, instrumentalizando-se a tutela jurídica dos direitos de terceira dimensão, especialmente na defesa e preservação, para as presentes e futuras gerações, do meio ambiente ecologicamente equilibrado bem essencial à sadia qualidade de vida da população, nos termos do artigo 225 da Carta Régia de 1988.
1. O sistema normativo de proteção ao meio-ambiente e a gestão dos resíduos sólidos.
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi positivado no “caput” do artigo 225 da Constituição Federal de 1988 e erigido ao patamar de direito humano fundamental.
O citado direito fundamental, categorizado como de terceira dimensão, se apresenta como um direito-dever, uma vez que seus titulares são também responsáveis por defendê-lo e preservá-lo para as presentes e as futuras gerações, neste contexto, relevante importância tem a atuação Estatal.
O parágrafo primeiro do artigo 225 da Constituição elenca um rol de incumbências ao Poder Público com o escopo de dar afetividade a esse Estado Ambiental de Direitos, dentre as quais se inserem os deveres de: Preservar e restaurar os processos ecológicos e preservar da diversidade e a integridade do patrimônio genético do País; Definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, com alteração e supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; Exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental; Controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente e Promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente, bem como Proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Cumpre registrar, porém, que as origens da estrutura Estatal protetiva do meio-ambiente, ora vigente, advieram com os ventos da Convenção de Estocolmo de 1972, cujos reflexos levaram a criação, em 1973, da Secretaria do Meio-Ambiente.
No aspecto normativo, a lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, foi de significativa relevância para o tema, pois instituiu a Política Nacional do Meio-Ambiente - PNMA, contemplando a estrutura administrativa e a base principiológica a alicerçar a política ambiental de então.
O artigo 2° da lei n°6.938/81 apresentou extenso rol de princípios a serem atendidos pelo PNMA, registrando a importância da ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, além de qualifica-lo como bem de uso coletivo. Cumpre ratificar, também, o dever estatal de promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino. Outros princípios, elencados na norma infra-constitucional acima referendada, guardam similitude com aqueles insertos na Carta Régia, dentre os quais podem ser citados: o princípios da racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; do planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; da proteção dos ecossistemas; do controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; do acompanhamento do estado da qualidade ambiental; da recuperação de áreas degradadas; da proteção de áreas ameaçadas de degradação, dentre outros.
O artigo 4°, inc. II, da Lei 6.938/81 estabeleceu os objetivos, ou metas, na dicção do doutrinador Edis Milaré[7], de ação governamental na formulação de políticas públicas de cunho protetivo ambiental. Neste contexto, cumpre registrar a atuação do poder público federal, através do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, no estabelecimento de padrões de qualidade ambiental e na normatização de procedimentos administrativos de licenciamento ambiental via resoluções.
Importante registrar, nesta senda, a relevância da atuação dos Conselhos estaduais e municipais, que detêm caráter deliberativo, não meramente consultivo ou opinativo, característica voltada para viabilizar que as atuações de tais órgãos tenham efetividade protetiva. Ademais, deverá o município, para instituir Conselho, contar com plano diretor, independentemente de ter mais de 20 mil habitantes, medida positiva na medida em que antecipa a normatização do ordenamento urbano, propiciando a atuação preventiva e a estruturação de sistema de tratamento dos resíduos sólidos, com enfoque na adoção do processo de depósito do lixo em aterros sanitários, devidamente contemplados no plano diretor, já em harmonia com a lei dos resíduos sólidos, sancionada em 2010, a qual, se reitera, proíbe a formação de lixões a céu aberto.
No que aduz ao Direito Ambiental Econômico, busca a Constituição Federal compatibilizar a desenvolvimento econômico com a preservação ambiental, para tanto, o artigo 170 da Carta Régia elege, enquanto princípio da ordem econômica, a defesa do meio ambiente e o Estado normatiza tratamentos diferenciados para empreendimentos ou atividades conforme o grau de impacto ambiental de seus produtos e serviços, considerando também o processo de elaboração, prestação[8] e a avaliação dos impactos ambientais, exigindo estudos mais complexos – Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental - EIA/RIMA – para atividades que venham a causar significativa degradação ao meio ambiente.
Releva considerar, neste contexto, que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça posiciona-se no sentido de reconhecer a legitimidade passiva de pessoa jurídica de direito público para figurar em ação que pretende a responsabilização por danos causados ao meio ambiente em decorrência de sua conduta omissiva quanto ao dever de fiscalizar[9].
A estrutura principiológica e normativa acima referendada se consolida, no campo do manejo dos resíduos urbanos, na promulgação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, a qual contempla objetivos e instrumentos a serem utilizados na gestão integrada e no gerenciamento dos rejeitos sólidos, apresentando diretrizes as quais ratificam a responsabilidade compartilhada do poder público, do setor empresarial e da coletividade na observância de novas normas e diretrizes voltadas para o trato escorreito dos resíduos urbanos. Tal política é operacionalizada através de Plano de Gerenciamento, o qual deverá ser instituído ainda que inexista o desejável plano municipal de gestão integrada, sendo, a aprovação deste último, condição sem a qual os municípios não poderão receber, do governo federal, recursos para projetos voltados para a limpeza pública ou para o manejo de resíduos sólidos.
A estrutura normativa, referendada alhures, contempla o arcabouço Constitucional e as normas de cunho federal que regem a matéria ambiental. Todavia, à luz do texto do artigo 23, inciso VI, da Constituição Federal de 1988, a União, os Estados e o Distrito Federal, bem como os Municípios detêm, dentre suas atribuições, a competência comum de proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. Todavia, em razão de ser competência dos Municípios a organização e a prestação dos serviços públicos de interesse local, recai sobre os referidos entes federados o enfrentamento direto, através dos serviços de limpeza pública, da gestão dos resíduos sólidos.
Todavia, constata-se que em significativa parcela dos municípios brasileiros, mormente naqueles de menores porte e capacidade financeira, a estrutura normativa, legal e infra-legal, que baliza os serviços de limpeza urbana é anacrônica, não se coadunando com as plurais demandas exigidas para o enfrentamento do panorama atual. Neste contexto, a existência de uma política nacional a balizar a gestão dos resíduos sólidos, conceituada como um “conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotados pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos”, ampliará a atuação dos municípios, instrumentalizando-os, com novas ferramentas e recursos financeiros, para o enfrentamento da questão, retirando a municipalidade de condição de única responsável pela solução do problema e perseguindo-se uma gestão integrada de resíduos. Ademais, os princípios e objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos irão balizar o processo de elaboração, pela municipalidade, de leis que contemplem uma gestão mais integrativa, eficiente e sustentável dos resíduos sólidos.
1.1 A necessidade de adoção de novo modelo de gestão dos resíduos sólidos.
O panorama nacional atual no qual a produção de lixo domiciliar e industrial chega ao patamar de 150 mil toneladas por dia[10] ratifica a urgência na normatização da matéria, cujas bases constitucionais, alicerçadas em princípios, clamavam pela elaboração de legislação federal acerca do tema.
O progressivo incremento da massa de lixo coletada em relação ao crescimento populacional também ratificam a importância da normatização federal da matéria. Neste sentido, registra-se, para elucidar a questão, que, no Distrito Federal, a massa de resíduos coletada se ampliou de 100 mil toneladas, no ano de 1989, para 149 mil toneladas, no ano 2000, representando um crescimento de 49%. Contudo, entre os anos de 1991 e 2000 a população local cresceu 16,43%, passando de 146.825.475 para 169.799.170 habitantes. Tais dados indicam que, no período analisado, a produção de resíduos foi três vezes maior do que o crescimento populacional.
Contudo, a existência de ponderações no sentido de que a adoção do sistema de aterros sanitários replica o modelo norte-americano de gestão dos resíduos sólidos, o qual não teria o escopo de reduzir a geração de dejetos e a pressão sobre os aterros, em detrimento de processos outros, como os utilizados no continente europeu, cujo foco se concentra na redução e taxação da emissão de resíduos, não retira a importância da lei° n° 12.305/2010, tampouco lhe destitui os avanços no trato do tema, não só em razão da ausência, até então, de mecanismo de gestão objetivos e de instrumentos afetos ao tema, mas notadamente diante do atual cenário nacional, no qual a utilização dos chamados ‘lixões’ é, inquestionavelmente, prática comum.
Os danos provenientes da adoção dos chamados ‘lixões’ são inúmeros, afetando o meio-ambiente, contaminando as bases hídricas, através da afetação de cursos d’água e de lençóis freáticos, bem como afetando o solo, através do depósito de substância de difícil decomposição, tais como o plástico, metais e vidros, materiais de demoram, respectivamente, cerca de 450, 500 e 1.000.000 de anos para se decomporem. A gravidade do problema se evidencia, por exemplo, no simples fato de uma lata de alumínio demorar de 200 a 400 anos para se decompor ou de uma fralda descartável resistir por até 450 anos[11]se depositada a céu aberto. Ademais, os lixões representam sério problema de saúde pública por se caracterizarem como foco de proliferação de doenças.
Ensina o doutrinador Édis Milaré que a superação do atual quadro de degradação e desconsideração com o meio ambiente, situação fortemente corroborada pela má gestão dos resíduos sólidos, passa, necessariamente, pela efetivação de profundas alterações na compreensão e conduta humanas. Conduto, o processo de conscientização e alteração comportamental pressupõe, da dicção do referido doutrinador, a concorrência da educação ambiental e a existência imposições oficiais alicerçadas em leis coercitivas. Registra-se, contudo, que, felizmente, tais aspectos foram considerados no esforço pela persecução do desenvolvimento sustentável almejado através da Política Nacional de Resíduos Sólidos.
3 A lei de resíduos sólidos e os novos instrumentos de gestão e inclusão social, uma visão holística e integrativa do problema.
A lei n° 12.305, de 02 de agosto de 2010, a qual institui a política nacional de resíduos sólidos, estabelece, em seu artigo 47, ser proibido o lançamento de resíduos sólidos “in natura” a céu aberto, com exceção dos rejeitos de mineração. Assim, noutra dicção, doravante está proibida a utilização dos lixões. Todavia, o artigo 54 da citada norma, concedeu um período de 04 (quatro) anos para adequação aos novos contornos delineados acerca da correta disposição dos resíduos. Assim, em no máximo, 4 (quatro) anos, contados da data de início da vigência da citada lei, ou seja, até agosto de 2014, a prática do depósito de rejeitos em lixões deverá estar banida no território nacional.
O prazo fixado na citada norma indica uma meta ambiciosa cuja consecução dependerá de extraordinário esforço dos governos federal, estadual e, principalmente, municipal, notadamente diante do cenário que hoje se apresenta. Exemplificando o panorama nacional, na região norte 85,5% dos municípios destinam seus resíduos para os lixões, no nordeste o percentual é de 89,3%, podendo ser ainda maior em alguns estados, tais como no Piauí, com 97,8%; no Maranhão, com 96,3% e em Alagoas, com 96,1%. Tão alarmante quadro demanda uma atuação do governo federal com o escopo de articular projetos compartilhados entre municípios e estados, bem como estimular a formação de consórcios públicos para a gestão dos resíduos. Também deverá haver foco em medidas que busquem impingir sustentabilidade financeira aos empreendimentos de gestão dos resíduos, com atuação no aproveitamento do metano, bem como através da criação de estímulos fiscais para tais projetos[24], conforme nova previsão no texto da lei de resíduos, já referendada noutro ponto desta obra.
Inúmeros serão os esforços no sentido de eliminar os lixões em apenas 04 (quatro) anos e impedir que os aterros se transformem em verdadeiros lixões apenas tratados com outra denominação. Neste contexto também despontam como relevantes a implementação da reciclagem e da coleta seletiva. Todavia, dos 5.565 municípios brasileiros apenas 994 contam com coleta seletiva e a participação de cooperativas neste processo somente ocorre em 536 destes entes[25]. A política nacional de resíduos sólidos se comunica, neste aspecto, com a possibilidade de inclusão social, conciliando interesses ambientais com direitos sociais, fato o qual corrobora para o êxito da meta imposta uma vez que “in casu” a inclusão social é parte integrante processo de gestão dos resíduos mediante a profissionalização dos catadores de materiais recicláveis e organização destes em cooperativas.
Outro aspecto relevante, referendado na lei de resíduos sólidos, que corrobora para a construção deste Estado Ambiental é a atenção a princípios básicos da responsabilidade civil ambiental, notadamente os da Prevenção e de Precaução.
O Princípio da Prevenção tem por objetivo, segundo leciona o doutrinador Edis Milaré[26], impedir a ocorrência de danos ao meio ambiente, através da imposição de medidas acautelatórias, antes da implantação de empreendimentos e atividades consideradas afetiva ou potencialmente poluidoras. Através do citado princípio é estabelecida a relação entre conhecimento científico e a atuação pública. O Estado detém as informações e impõe ao particular ação em determinado sentido. O estudo de impacto ambiental, referendado no artigo 225, § 1°, IV, da Constituição Federal de 1988 é citado pela doutrina[27] como exemplo desse direcionamento preventivo, o qual também se faz presente em corpos normativos infra-constitucionais. Neste contexto, a lei n° 12.305/2010, contempla os planos de gerenciamento de resíduos sólidos; os planos nacional, estaduais, microrregionais e intermunicipais de resíduos, bem como os planos municipais de gestão integrada.
O Princípio da Precaução se aplica quando a não há informação científica suficiente para alicerçar a decisão administrativa, quando a informação é inconclusiva ou incerta e haja indicações de que os possíveis efeitos sobre o meio-ambiente e a saúde das pessoas e dos animais ou sobre a flora possam ser potencialmente perigosos e incompatíveis com o nível de proteção escolhido[28]. A aplicação de tal princípio se faz presente, por exemplo, nos artigos 9°, § 1° e 37 da lei de resíduos sólidos.
O texto do art. 9 referenda que, na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. O § 1° do referido artigo estabelece que poderão ser utilizadas tecnologias visando à recuperação energética dos resíduos sólidos urbanos, condicionando-se, porém, a referida utilização à comprovação de sua viabilidade técnica e ambiental e com a implantação de programa de monitoramento de emissão de gases tóxicos aprovado pelo órgão ambiental.
O texto do art. 37, na esteira do escopo protetivo do Princípio da precaução, prevê que a instalação e o funcionamento de empreendimento ou atividade que gere ou opere com resíduos perigosos somente podem ser autorizados ou licenciados pelas autoridades competentes se o responsável comprovar, no mínimo, capacidade técnica e econômica, além de condições para prover os cuidados necessários ao gerenciamento desses resíduos.
Cumpre registrar que ambos os princípios se alicerçam em dados científicos, coletados através dos estudos e avaliações de impacto, a diferença se alicerça na presença ou ausência de certeza quanto aos danos resultantes do desenvolvimento da atividade. Neste contexto inserem-se a emissão de autorização ou licenciamento, referendados nos artigos 37 e 40 da lei n° 12.305/2010, com a possibilidade de ser exigida a contratação do seguro de responsabilidade civil por danos causados; bem como o Estudo de Impacto Ambiental o qual se apresenta como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, nos termos do artigo 9°, inciso III, da lei n ° 6.938 de 31.8.1981. Releva expor que as análises do Estudo de Impacto Ambiental apresentam posições técnicas favoráveis ou contrárias ao projeto apresentado, inclusive a alocação dos aterros sanitários, o que alicerça a posição Estatal inserta no ato administrativo, balizado pela prevenção do dano ambiental.
A Gestão integrada de resíduos sólidos, assim entendida como o conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento sustentável, destaca-se como uma nova dinâmica, de caráter integrativo, através da qual se persegue o enfrentamento eficaz dos problemas afetos à gestão dos resíduos sólidos.
4 A lei de resíduos sólidos e sua instrumentalidade através da ação civil pública na proteção ao meio ambiente.
Não obstante a entrada em vigor de tão esperada legislação, a experiência demonstra que não se pode atribuir à criação da lei a solução dos problemas, notadamente diante da fixação de tão exíguo prazo para a adoção de posturas concretas tão distantes da nossa realidade. Em verdade, a efetivação do escopo da norma se faz através do cotejo desta com os valores sociais desejados por seus aplicadores e destinatários. Todavia, hodiernamente, malgrado o esforço de uma exceção, não se vislumbram, como regra, no âmbito público, bons projetos desprovidos da mácula de interesses escusos particulares. Ademais, quaisquer projetos, sejam eles com objetos deturpados ou aqueles desenvolvidos sob o manto da lisura não escapam dos entraves da burocracia, cujos gargalos, se não superados, resultam em incontestes danos à sociedade. Em linhas gerais é notório não perdurar, em nossa pátria, a ética, a lisura e a boa-fé no trato com os recursos públicos, razão pela qual seria ingênuo acreditar que será completamente idônea e escorreita a conduta dos gestores e operadores dos projetos cuja execução é demanda pela nova Política Nacional de Resíduos Sólidos.
Diante de tal realidade, em face de eventual omissão da implementação da nova legislação, deverá o cidadão probo, ético e que deseja ver aplicada, de forma escorreita, lícita e eficiente, a lei que regula a gestão dos rejeitos sólidos, munir-se de instrumentos processuais hábeis a ilidir a omissão do poder público, neste contexto destaca-se a importância da ação civil pública.
O sistema jurídico brasileiro presencia um momento singular no que aduz a instrumentalização da tutela jurídica dos direitos de terceira dimensão. A dignidade humana afirmou-se como valor fundamental. As normas jurídicas passaram a ter natureza instrumental com o escopo de realizar o bem comum[29]. Assim, objetiva-se, com a nova legislação, a superação do processo civil estruturado no Estado Neoliberal, buscando uma atuação jurisdicional que traduza seu papel constitucional através da preservação dos direitos sociais. O papel dos juízes diante das demandas de natureza transindividual assume nova dinâmica, distinta da adotada no Estado Neoliberal, cuja preocupação se voltava para o direito individual[30].
A legislação brasileira tem experimentado, notadamente desde o início da década de 80, significativos avanços no campo da proteção social dos direitos da coletividade. Neste contexto, inquestionável é a importância da Ação Civil Pública – ACP, como instrumento de defesa da garantia constitucional da tutela do meio-ambiente.
Os estudos do processualista Mauro Cappelletti sustentaram a necessidade da proteção ao interesse comum de grupo, de conjunto de pessoas organizadas em categorias ou classes. O doutrinador Luís Paulo Sirvinkas, aludindo à importância da obra do doutrinador Cappelletti explana verbis: “Esse processualista foi o precursor da ação civil pública, que passou a ser o instrumento processual mais importante para a proteção do meio ambiente” [31]. Cumpre registrar, neste contexto, que a Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, denominada ECO 92, em seu princípio 10, recomendou: “A melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados”[32].
A lei n° 7.347 de 1985 criou o mais relevante instrumento processual de defesa das garantias insertas no artigo 225 da Constituição Federal de 1988, a ação civil pública. A citada lei federal também regulamentou o artigo 129, inciso III, da citada Carta Régia. A ação civil pública presta-se a apurar responsabilidade por danos caudados ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística, à ordem econômica, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico ou qualquer outro interesse difuso ou coletivo. Assim, tutelam-se direitos transindividuais. Os legitimados para propor a citada ação estão elencados nos artigos 5° na lei da ação civil pública – LACP, com recente inclusão da defensoria pública, bem como no artigo 82 do Código de Defesa do Consumidor – CDC.
Aspecto relevante no que aduz a ACP ambiental, bem como nas demais, consiste no requisito do interesse processual. As associações, órgãos públicos e demais legitimados deverão comprovar a interesse no processo, seja através do teor dos estatutos sociais, nas associações, ou na atuação dos órgãos que deverá estar vocacionada para a proteção do meio ambiente. Cumpre registrar, ainda na ceara processual, ser inadmissível, em sede de ACP, o manejo das intervenções de terceiros, inclusive da denunciação da lide, espécie de intervenção que busca a formação de garantia, mas que pressupõe a discussão de culpa. Em sentido oposto posiciona-se a doutrinadora Ada Peregrini Grinover que entende ser possível a denunciação da lide nas ações civis públicas ambientais, não obstante a responsabilidade objetiva que vigora na matéria.[33] Releva expor que a citada responsabilidade civil objetiva foi ratifica no artigo 51 da lei de resíduos sólidos, na reparação de danos causados por ação ou omissão de pessoas físicas ou jurídicas decorrentes de inobservância dos preceitos referendados no citado corpo normativo.
No que aduz ao juízo competente, o artigo 2° da lei da ação civil pública fixou o foro da ocorrência do dano. Assim, a lei adotou o critério geográfico, porém vinculado ao mérito, qual seja: a ocorrência do dano. O critério legal é o da competência territorial, porém com natureza funcional, uma vez que a “mens legis” é de que apesar da competência ser territorial ela é absoluta, ou seja, não admite prorrogação.
O artigo 16 da lei da ACP aponta que a sentença fará coisa julgada “erga omnes” nos limites da competência territorial do órgão prolator, conforme alteração legal de 1997. Em ocorrendo dano em áreas de competência distintas poderá haver a suspensão do feito para evitar decisões conflitantes, porém admite-se prevenção. Todavia, instaura-se questão contraditória, na medida em que havendo a prevenção a decisão não poderá valer somente nos limites do órgão prolator, devendo se estender para o juízo que declinou da competência. Destarte, sustenta a doutrina que não mais se aplica a interpretação da limitação dos efeitos da sentença aos limites do órgão prolator.
Acerca da eficácia erga omnes de decisão judicial oriunda de sentença prolatada no bojo de ação civil pública diverge a jurisprudência pátria. Há precedentes no sentido de que nas Ações Civis Públicas propostas com o escopo de defender os interesses individuais homogêneos de consumidores os efeitos da sentença não se limitam à jurisdição do órgão prolator, não estão adstritos aos lindes geográficos, vinculando-se aos limites objetivos e subjetivos da decisão. Neste sentido, registram-se precedentes do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, nos seguintes termos, in verbis:
PROCESSUAL CIVIL. CAUTELAR DE EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS PARA CUMPRIMENTO DE JULGADO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INDEFERIMENTO DA INICIAL. LIMITAÇÃO TERRITORIAL. REQUERENTES DOMICILIADOS EM OUTRA UNIDADE DA FEDERAÇÃO. NECESSIDADE DE FLEXIBILIZAR A INTERPRETAÇÃO DO ART. 16 DA LACP DIANTE DAS PECULIARIDADES DO CASO CONCRETO. OFENSA À COISA JULGADA. QUESTÃO DA ABRANGÊNCIA NACIONAL E EFEITO ERGA OMNES DA AÇÃO DISCUTIDA DURANTE TODA A TRAMITAÇÃO DA AÇÃO CIVIL. IMUTABILIDADE. ALCANCE OBJETIVO E SUBJETIVO DOS EFEITOS DA SENTENÇA COLETIVA. RECENTE JULGADO DO STJ. SENTENÇA CASSADA. (TJDFT. 1ª Turma. Unânime. Acórdão nº 703381. Data: 15/08/2013. Rel. Des. Alfeu Machado)
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO DO CONSUMIDOR. DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. OBJETO. ATIVOS DEPOSITADOS EM CADERNETA DE POUPANÇA. EXPURGOS INFLACIONÁRIOS ORIGINÁRIOS DO “PLANO VERÃO”. DIFERENÇAS. RECONHECIMENTO. PAGAMENTO. PEDIDO. ACOLHIMENTO. COISA JULGADA. EFICÁCIA ERGA OMNES. LIMITAÇÃO TERRITORIAL. IMPOSSIBILIDADE. ALCANCE NACIONAL. LIMITES OBJETIVOS E SUBJETIVOS DA SENTENÇA COLETIVA. EXECUÇÃO INDIVIDUAL. LEGITIMIDADE. TÍTULO. DETENÇÃO. EXEQUENTES DOMICILIADOS FORA DO TERRITÓRIO ABRANGIDO PELO DECIDIDO. FORO DO DOMICÍLIO. COMPETÊNCIA. AFIRMAÇÃO. (TJDFT. 1ª Turma. Unânime. Acórdão nº 668525. Data: 03/04/2013. Rel. Des. Teófilo Caetano).
Precedentes jurisprudências que ratificam, por unanimidade, a interpretação referendada nos julgados citados alhures, são também identificadas na 2ª Turma Cível (Acórdão nº 681600. Data: 29/05/2013. Rel. Des. Sérgio Rocha; Acórdão nº 661787 . Data: 06/03/2013. Rel. Des. Waldir Leôncio Lopes Júnior);na 3ª Turma Cível (Acórdão nº 665021. Data: 20/03/2013. Relª. Desa Nídia Corrêa Lima) e também na 4ª Turma Cível (Acórdão nº 623183. Data: 13/09/2012. Rel. Des. Otávio Augusto), todas da referida Corte.
Todavia, os precedentes jurisprudenciais do TJDFT, tomados como parâmetros de análise da questão, se alicerçam, assim, como a jurisprudências dos demais tribunais estaduais, no entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) acerca do tema.
O entendimento jurisprudencial que fora, por muito tempo dominante no STJ, se posicionava no sentido da interpretação restritiva e literal do teor do artigo 16 da Lei da Ação Civil Pública, uma vez que restringia a possibilidade execução das sentenças somente aos foros dos domicílios situados no território da competência do órgão prolator. Contudo, no julgamento do RESP 1.243.887 - PR (2011/0053415-5) a referida Corte adotou nova interpretação a qual passou a balizar seus julgados, vejamos, por esclarecedor, exceto do referido julgado:
2.Ressalva de fundamentação do Ministro Teori Albino Zavascki.
3.Recurso especial parcialmente conhecido e não provido.(Destacamos)
A partir do julgado acima referendado o STJ, através de sua Corte Especial, se afasta da interpretação de outrora, através da qual a redação do artigo 16 da interpretada segundo a literalidade do texto referendado pela medida provisória n° 1.570/97. Transcrevem-se, por esclarecedores, julgados os quais referendam a nova posição da Corte acerca do tema, in verbis:
RECURSO ESPECIAL. PROCESSO CIVIL. MATÉRIA PREQUESTIONADA. EXECUÇÃO INDIVIDUAL DE SENTENÇA COLETIVA. IDEC X BANCO DO BRASIL. CONDENAÇÃO DA INSTITUIÇÃO FINANCEIRA. EXPURGOS INFLACIONÁRIOS. PLANO VERÃO.CADERNETAS DE POUPANÇA COM VENCIMENTO EM JANEIRO DE 1989. FORO COMPETENTE. ALCANCE OBJETIVO E SUBJETIVO DOS EFEITOS DA SENTENÇA COLETIVA. EXEQUENTES NÃO DOMICILIADOS NO DISTRITO FEDERAL. ABRANGÊNCIA NACIONAL DA DEMANDA. COISA JULGADA.
1. Os art. 471 e 474 do Código de Processo Civil e 93, II, do Código de Defesa do Consumidor foram debatidos no acórdão proferido pela Corte local. Ademais, o aresto recorrido analisou expressamente a matéria sob o enfoque do art. 16 da Lei 7.347/85, dispositivo, inclusive, indicado nas razões do recurso especial.
2. "A liquidação e a execução individual de sentença genérica proferida em ação civil coletiva pode ser ajuizada no foro do domicílio do beneficiário, porquanto os efeitos e a eficácia da sentença não estão circunscritos a lindes geográficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, levando-se em conta, para tanto, sempre a extensão do dano e a qualidade dos interesses metaindividuais postos em juízo (arts. 468, 472 e 474, CPC e 93 e 103, CDC)" (REsp 1243887/PR, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Corte Especial, DJe 12/12/2011).
3. Assentado por ambas as Turmas de direito privado do STJ (REsp
1.321.417/DF, rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma e REsp 1.348.425/DF, rel. Min. Isabel Gallotti, Quarta Turma) que a
sentença proferida na ação civil pública n. 1998.01.1.016798-9 se aplica indistintamente a todos os correntistas do Banco do Brasil detentores de caderneta de poupança com vencimento em janeiro de 1989, independentemente de sua residência ou domicílio no Distrito Federal, forçoso reconhecer que o beneficiário poderá ajuizar o cumprimento individual da sentença coletiva no Juízo de seu domicílio.
(AgRg no REsp 1372364 / DF. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. 2013/0087387-2. Relator: Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO. Órgão julgador: Quarta Turma. Data do Julgamento: 11/06/2013. Data da Publicação/Fonte: DJe 17/06/2013.
Destarte, à luz da referida posição do STJ os efeitos da coisa julgada, considerada a procedência de pedido formalizado em sede de ACP, se operariam, erga omnes, quanto a direitos individuais homogêneos, independentemente da competência territorial do órgão prolator.
Nas lides ambientais a verificação da identidade de ações é aferida através da análise da lide posta em juízo não sendo apreciados essencialmente os elementos formais da demanda.
O objeto das ações civis públicas foi ampliado pelo teor do artigo 83 do Código de Defesa do Consumidor, não mais se resumindo a obrigações de pagar e fazer ou não fazer. O objeto deverá ser, preferencialmente, a reparação direta do meio ambiente ou o ressarcimento das pessoas afetadas. O artigo 51 da lei de resíduos sólidos, lei n° 12.305/2010, não contempla limites à responsabilização das pessoas físicas ou jurídicas responsáveis por danos decorrentes da inobservância dos preceitos insertos na citada norma.
O doutrinador Luis Guilherme Marignoni sustenta que “a natureza do direito ambiental torna evidente a necessidade da efetividade do ressarcimento de forma específica”[34]. O que sustenta o doutrinador é que o comando da sentença deverá buscar a recomposição do dano causado, levando a reconstituição e regeneração dos ambientes afetados. Há de se considerar, neste contexto, também os danos decorrentes da não implementação de medidas hábeis a viabilizar a gestão escorreita dos resíduos sólidos, em seus vários aspectos e implicações. Assim, a ACP poderá se alicerçar no artigo 84 do Código de Defesa do Consumidor com a aplicação da multa para compelir seja executado o comando da sentença.
O rito da ACP é o ordinário, disciplinado pela Lei Adjetiva Civil. Novo regramento processual para as ações coletivas está atualmente em fase de elaboração do projeto de lei. É possível a realização de Transação ou Compromisso de Ajustamento de Conduta – TAC, em matéria ambiental, tanto antes da propositura da ação quanto no curso do processo. O TAC consiste em título executivo extrajudicial, formalizado pelo Ministério Público ou órgão público legitimado, que poderá se tornar título judicial se firmado no curso do processo e homologado pelo juiz.[35]
Assim, a ACP e a própria TAC são instrumentos extremamente relevantes na defesa do meio ambiente e, neste contexto, destacam-se como instrumentos jurídicos hábeis a impingir efetividade a Política Nacional de Resíduos Sólidos.