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Timestamp: 2018-05-26 12:14:34+00:00
Document Index: 69403497

Matched Legal Cases: ['artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 11', 'artigo 79', 'artigo 82', 'artigo 98', 'artigo 20', 'artigo 188', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 109', 'artigo 923', 'artigo 927', 'artigo 923', 'artigo 1']

Ação de desapropriação para acelerar a reforma agrária, mesmo na existência de outras demandas judiciais - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Possibilidade de ajuizamento de ação de desapropriação como instrumento processual de celeridade ao programa de reforma agrária, mesmo na existência de outras demandas judiciais em trâmite discutindo o domínio público ou privado da área
Sumário: 1.Introdução. 2.Bem público imóvel dominical e a regularização fundiária. 3.Ação de cancelamento de registro cumulada com reintegração (ou imissão) . 4.Reintegração de posse pelo particular. Cabimento de oposição. Deslocamento do feito para a Justiça Federal.. 4.1. A questão da posse por particular em área pública. 5.Do cabimento de ação de desapropriação. 5.1. Da impossibilidade de ajuizamento de ação de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária caso o imóvel cumpra sua função social ou caso tenha sido objeto de esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo. 5.2. O Princípio da proporcionalidade e a desapropriação de área cujo domínio é objeto de disputa judicial. 5.3. Da vedação à desapropriação no caso de área invadida em razão de conflito agrário ou fundiário. 5.4. Invasão que não altere a produtividade da área não é óbice à desapropriação. 6.Da possibilidade de ajuizamento de ação de desapropriação por interesse social em casos onde é vedada a desapropriação para reforma agrária . 7.Conclusão
O conceito de reforma agrária é dado pelo Estatuto da Terra, tratando do "conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade" (parágrafo 1º, do artigo 1º, da Lei nº 4.504/1964).
Compete ao Instituto de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, autarquia federal, executar a regularização fundiária rural, ficando a urbana a cargo do Serviço do Patrimônio da União – SPU, órgão vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Deste modo, entendemos que, tratando-se de regularização fundiária em área rural, seria sim uma espécie de reforma agrária, eis que, se visa uma melhor distribuição da terra, através de modificação no regime de sua posse (que passa do público para o privado), visando atender princípios como o de justiça social, e, dependendo do caso, o aumento de produtividade da terra.
É dever do Poder Público promover e criar as condições de acesso do trabalhador rural à propriedade da terra (artigo 2º, parágrafo 2º, alínea "a" da Lei nº 4.504/64).
Desde a Lei de Terras (1964) cabe à Autarquia Agrária promover a discriminação das terras devolutas federais, reconhecer as posses legítimas nestas terras (manifestadas através da cultura efetiva e da morada habitual) e incorporar ao patrimônio público as terras devolutas federais ilegitimamente ocupadas e as que se encontrarem desocupadas (artigo 11 da Lei nº 4.504/64).
Tendo em vista a descentralização administrativa, o INCRA é a agência executiva incumbida de executar a política agrária nacional, devendo, com base no ordenamento jurídico (atenção ao princípio da legalidade), destinar as terras públicas federais devolutas ou ocupadas irregularmente para fins de projetos de assentamento de trabalhadores rurais, ou regularização fundiária dos ocupantes, a depender de qual seja a política pública viável para a área em questão.
Tratando-se de terras públicas devolutas, cabe à Autarquia, através de suas áreas técnicas, realizar estudos no sentido de determinar se a área é passível de instalação de projeto de assentamento de trabalhadores rurais, e se existe demanda social na região para este tipo de política pública, hipótese em que esta deverá ser a destinação a ser dada à área, perseguindo dar concretude ao princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, pelo acesso à terra, ao trabalho, à vida digna.
Não sendo o caso de criação de projeto de assentamento, e existindo ocupante na área, desde que atendidos os requisitos legais, poderá ser esta destinada à regularização fundiária, com a alienação ou concessão de direito real de uso ao particular.
Ocorre que, muitas vezes, as terras públicas federais onde a Administração já demonstrou interesse em criação de projetos de assentamento encontram-se ocupadas de modo irregular, e assim, tratando de área onde a política pública a ser implementada já foi decidida pela Administração no sentido da realização da reforma agrária por via de criação de projeto de assentamento, não cabe a regularização destes ocupantes, devendo ser retomada a área.
Esta ocupação irregular de terras públicas costuma ocorrer, na maioria das vezes, por três diferentes maneiras:
a)Sem qualquer titulação, simples invasão da área;
b)Por meio de títulos falsos levados a registro;
c)Por meio de títulos de concessão de direito real de uso ou de alienação de terras oriundos de contratos firmados com o INCRA, onde eram previstas diversas condições a serem adimplidas pelo adquirente/beneficiário, em cláusulas que impõem a resolução do contrato, no caso de inadimplemento, e não tendo sido este adimplido.
Tratando-se de simples invasão da área, não possuindo o ocupante qualquer titulação, estando a terra registrada em nome da União ou do INCRA, será a autarquia a responsável por sua gestão, em qualquer hipótese, cabendo o ajuizamento de ação de reintegração ou imissão na posse, a depender do caso concreto. Não havendo registro, cumpre, antes, realizar estudo de cadeia dominial, para certificar se a área é federal ou estadual, tendo em vista a distribuição constitucional das terras devolutas. [01]
Nos outros dois casos (títulos falsos e títulos resolvidos por inadimplemento), quando já tiver sido efetuado o registro dos títulos no Cartório de Registro de Imóveis, é necessário que se proceda ao cancelamento deste registro.
Nestas hipóteses, cabe o ajuizamento de ação judicial, requerendo o cancelamento do registro (ou da matrícula, conforme o caso), cumulada com a reintegração (ou imissão, a depender do caso) do INCRA na posse da área.
02 – BEM PÚBLICO IMÓVEL DOMINICAL E A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Antes de adentrar especificamente na questão processual para a retomada de terras públicas ocupadas irregularmente, cumpre delimitarmos quais são estas áreas.
Bens jurídicos são aqueles que podem servir como objeto de relações jurídicas; são as utilidades materiais ou imateriais que podem ser objeto de direitos subjetivos.
Várias são as espécies de divisões dos bens, sendo que nos interessa no presente estudo a distinção entre bens móveis e imóveis; bens públicos e privados; e, dentre os bens públicos, os dominicais.
De acordo com o critério utilizado para classificar os bens, poderemos dizer que eles serão móveis ou imóveis, quando classificados por eles mesmos, ou seja, tomando de parâmetro para a classificação o próprio bem; já quando se classifica de acordo com o sujeito a quem pertencem, os bens podem ser públicos ou privados.
O conceito de bem imóvel é dado pelo Código Civil, que traz em seu artigo 79 serem "bens imóveis o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente".
Móveis, por sua vez, são "os bens suscetíveis de movimento próprio, ou de remoção por força alheia, sem alteração da substância ou da destinação econômico-social" (artigo 82 do Código Civil).
Assim, patente a classificação das terras como bens imóveis.
Mas poderão ser terras (ou áreas) públicas ou privadas, a depender de quem pertençam. Serão públicas as de domínio nacional ou pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; e privadas as demais, por exclusão (artigo 98 do Código Civil).
Assim, são áreas públicas federais as já arrecadas em nome da União, as registradas em nome da União, e as devolutas compreendidas no artigo 20, inciso II, da Constituição Federal.
Os bens públicos, por sua vez, podem ser de três espécies: a) de uso comum do povo; b) de uso especial; e c) os dominicais.
De uso comum do povo são os bens públicos que podem ser livremente utilizados pela população, como os rios, as estradas, as ruas, as praças e outros; enquanto de uso especial são os bens públicos destinados a um específico uso, por parte da administração, como os prédios onde funcionam os órgãos públicos, as autarquias, os tribunais e etc.
Dominicais, por sua vez, são os bens públicos que não estão sendo utilizados nem para o uso comum do povo e nem para o uso especial, ou seja, não estão afetados a um fim público, e assim, podem ser objeto de alienação por parte do ente público, desde que observadas as exigências legais.
Nos termos do artigo 188, da Constituição Federal, a destinação das terras públicas e devolutas será realizada de acordo com a política agrícola e com as disposições do plano nacional de reforma agrária.
Assim, tratando-se de terra pública federal dominical, situada em área rural, deverá o INCRA realizar estudos técnicos para levantar a possibilidade de criação de projeto de assentamento para trabalhadores rurais na área, de modo a implantar a política pública de reforma agrária. Subsidiariamente, chegando-se à conclusão de não ser a área recomendada para a criação de projeto de assentamento, estará esta liberada para ser alienada ao particular, por meio de programa de regularização fundiária, nos termos da lei.
A regularização fundiária de terras públicas federais atualmente é disciplinada por dois instrumentos normativos distintos, um para as áreas localizadas no âmbito da Amazônia Legal (Lei nº 11.952/2009) e outro para as demais (Lei nº 4.504/64).
Em todas as normas que versam sobre a alienação ou concessão, a qualquer título, de terras públicas federais (regularização fundiária), é prevista uma série de obrigações a serem adimplidas pela pessoa que se candidatar a adquirir a área.
Assim, são realizados contratos de alienação de terra pública, nos termos da lei de regência da regularização fundiária, com diversas cláusulas que trazem condições resolutórias, que versam a obrigação do adquirente de efetivar, em suma, a função social da propriedade.
Tratando-se de cláusulas com condições resolutórias, a propriedade é transferida particular quando da celebração do contrato, mas sob condições, que se não forem implementadas, implicam na resolução imediata da alienação, voltando a propriedade plena da área à União/INCRA.
Nestas hipóteses, muitas vezes, por já ter sido realizado o registro do título de concessão ou alienação da área pública no Cartório do Registro de Imóveis, dependendo do caso, é necessário o ajuizamento de demanda judicial visando o cancelamento deste registro.
Em outras situações, mesmo não tendo havido prévia alienação ou concessão de direito real de uso pela União/INCRA ao particular, de onde se origina o título que será levado a registro em cartório, visando a transferência da área pública ao domínio particular, acaba por ser registrada a área em nome de proprietário particular, por meio de títulos falsos, ou através da abertura de matrículas sem lastro.
Em todos estes casos, em atenção à segurança jurídica, é necessário que a União/INCRA proceda à retomada da área, com o cancelamento do registro ou matrícula em nome do particular, para que possa dar à terra pública seu destino apropriado, seja através da afetação para a criação de assentamento ou pela alienação ou concessão de direito real de uso em programa de regularização fundiária.
03 - AÇÃO DE CANCELAMENTO DE REGISTRO CUMULADA COM REINTEGRAÇÃO (OU IMISSÃO) DE POSSE
Feito o prévio estudo da cadeia dominial, e certificado pela Autarquia que a área é pública, não obstante encontrar-se registrada em nome de particular, deve proceder a sua retomada.
A propriedade imóvel, no sistema brasileiro, é transmitida com o registro do título translativo junto ao Cartório de Registro de Imóveis (artigo 1.245 do Código Civil).
Segundo o princípio da força probante (fé pública) ou presunção, os registros públicos gozam da presunção de veracidade, assim, presume-se pertencer a propriedade à pessoa em nome de quem esteja registrado o imóvel. Trata-se de presunção relativa, juris tantum, cabendo, portando, demonstrar sua invalidade, e, consequentemente, requerer o cancelamento do registro, nos termos do disposto no parágrafo segundo, do artigo 1.245, do Código Civil, e artigo 1.247, vejamos [02]:
Assim, visando afastar a presunção de propriedade em favor do particular cuja área pública federal encontra-se indevidamente registrada, é necessário ajuizar ação judicial, onde se buscará a decretação de invalidade do registro, e o seu cancelamento, passando a valer o registro anterior, em nome da União/INCRA.
Cumpre observar que não basta requerer a decretação de invalidade do registro e seu respectivo cancelamento, sendo mister que seja determinada, ademais, a reintegração/imissão da Autarquia Agrária na posse do imóvel, de modo a possibilitar o início de sua atuação, efetuando a política pública agrária que seja determinada para o local.
O instrumento processual normalmente utilizado para a retomada de terras públicas para fins de implantação de programa de reforma agrária é a ação ordinária de cancelamento de registro cumulada com reintegração/imissão na posse. Entretanto, tendo em vista tratar-se de causa que versa a respeito de direitos coletivos, e sendo competente para a demanda judicial o INCRA, cabe o ajuizamento de ação civil pública, nos termos da Lei nº 7.347/85, que se demonstra instrumento mais favorável, tendo em vista diversos aspectos, como, por exemplo, a não previsão de efeito suspensivo ao recurso de apelação, o que permite o início imediato da política pública de reforma agrária na área, no caso de sentença procedente em primeira instância [03].
Em diversas ocasiões, ao tempo em que a Autarquia ingressa com o pedido de cancelamento de registro cumulado com reintegração/imissão de posse, a área já se encontra ocupada por trabalhadores rurais de baixa renda, em busca de um mínimo de condição de vida. Nestas situações, é aconselhável requerer, em sede de antecipação de tutela, que seja reintegrado/imitido o INCRA na posse, para possibilitar o início dos trabalhos de implantação do projeto de assentamento, buscando dar condições dignas a estes trabalhadores.
Logrando o deferimento da antecipação de tutela, já pode a Autarquia começar a realizar a política pública para a qual a área foi indicada, qual seja, o assentamento de trabalhadores rurais.
Entretanto, em algumas ocasiões, a liminar é indeferida, o recurso desta decisão não tem prosseguimento célere ou é denegado, e não possui o INCRA segurança jurídica para iniciar o projeto de assentamento.
04 - REINTEGRAÇÃO DE POSSE PELO PARTICULAR. CABIMENTO DE OPOSIÇÃO. DESLOCAMENTO DO FEITO PARA A JUSTIÇA FEDERAL
Ocorre ainda do ocupante do imóvel, com base em título falso ou resolvido por inadimplemento, ajuizar ação de reintegração de posse em face dos trabalhadores rurais, alegando esbulho, perante o juízo estadual competente. Sendo concedida a antecipação de tutela neste tipo de demanda, causa séria instabilidade social, tendo em vista a iminência da expulsão forçada, por meio de recurso policial, dos trabalhadores rurais da área.
Nestes casos, qual o caminho jurídico a ser seguido pelo INCRA, na tutela do interesse público?
Ingressar no feito, perante a Justiça Estadual, demonstrando seu interesse, de modo a deslocar a competência para a justiça federal, nos termos do artigo 109, inciso I, da Constituição Federal, e demonstrar o não cabimento da ação possessória por parte do ocupante irregular de área pública, tendo em vista tratar-se de mero detentor, e não de possuidor, carecendo de legitimidade para a demanda, motivo pelo qual deve ser julgada improcedente a possessória movida pelo ocupante irregular (detentor), sem resolução de mérito.
No caso de ocupante que detinha título com a União/INCRA cujas condições resolutivas foram descumpridas, deverá ser demonstrado, em sede de oposição ajuizada pela União/INCRA, o descumprimento de alguma das cláusulas que continha condições resolutivas, o que implica a resolução do contrato de alienação de terra pública, e implica novamente a condição da União/INCRA como proprietária plena do imóvel, devendo ser reintegrada na posse, tendo em vista inexistência de posse, após o inadimplemento, do titulado, mas sim de mera detenção.
A reintegração de posse entre o ocupante irregular e os trabalhadores sem terra é uma ação possessória, em que se discute a posse, sendo, assim, vedada a oposição com base em discussão de propriedade, nos termos do artigo 923 do CPC, vejamos:
Art. 923 – Na pendência do processo possessório é defeso, assim ao autor como ao réu, intentar ação de reconhecimento de domínio.
Deste modo, não caberia, a princípio, o ajuizamento de oposição aduzindo tratar-se de área pública federal, ou seja, com fundamento no domínio da área, quando a possessória se limita à discussão da posse.
Caso a ação de reintegração de posse trate da questão da posse juntamente com a propriedade, será possível a oposição por parte do INCRA/União alegando propriedade.
Mas caso a possessória tenha como fundamento único a suposta posse do ocupante, deveremos observar se este possui ou não contrato firmado com o INCRA de concessão de direito real de uso, ou mesmo de alienação de terras públicas sob condições resolutivas.
Caso seja ocupante desprovido de relação jurídica que lhe haja transferido a propriedade/posse da terra, ainda que sob condição resolutiva, será indubitavelmente caso de detenção de bem público, tratando-se de bem público dominical, e não cabendo o ajuizamento de possessória por este ocupante, que não tem a posse do imóvel.
As ações possessórias são procedimentos especiais de jurisdição contenciosa previstos nos artigos 920 a 933 do Código de Processo Civil, cujo rito apenas é aplicável em favor de quem prove, de plano, deter a posse da coisa. Nos termos do artigo 927, inciso I, do CPC, incumbe ao autor da possessória provar a sua posse. Logo, não havendo posse, mas mera detenção, não há o cumprimento de pressuposto específico exigido para esta modalidade processual, o que leva à impossibilidade jurídica do pedido, motivo pelo qual deve ser extinta, sem resolução de mérito, a ação possessória intenta por detentor contra outro particular, quando se trata de bem público.
No sentido do não cabimento de ação de reintegração de posse entre particulares quando se trata de imóvel público, eis que os particulares não têm posse, mas apenas detenção, cumpre transcrever manifestação do Superior Tribunal de Justiça:
Civil e Processo civil. Recurso especial. Ação possessória. Possibilidade jurídica do pedido. Bem imóvel público. Ação ajuizada entre dois particulares. Situação de fato. Rito especial. Inaplicabilidade.
(STJ, REsp 998409 / DF, Relator(a) Ministra NANCY ANDRIGHI, Órgão Julgador T3 - TERCEIRA TURMA, Data do Julgamento 13/10/2009, Data da Publicação/Fonte DJe 03/11/2009)
Já na hipótese de se tratar de área cujo contrato de alienação de terra pública ou de concessão de direito real de uso foi descumprido pelo ocupante, gerando a aplicação imediata da cláusula resolutiva, deverá o INCRA demonstrar em sua oposição o descumprimento da condição resolutiva por parte do titulado, fato este suficiente para implicar a resolução do contrato de alienação da terra pública, e, por conseguinte, devolver à União/INCRA a propriedade plena da área, com todos os atributos do domínio. Logo, deixa o titulado, a partir do momento em que ocorre o inadimplemento de alguma das condições resolutivas do contrato, de ser proprietário da área, passando, neste mesmo momento, de possuidor para mero detentor, ocupante irregular de terra pública. Assim, não será cabível o ajuizamento de possessória por parte do ocupante irregular pois ele não detém mais a posse justa do imóvel, sendo agora mero detentor, eis que resolvido de pleno direito o contrato firmado com o INCRA quando do descumprimento de suas cláusulas, o que implica a reversão do domínio integral do bem à União/INCRA, devendo estes serem reintegrados na posse.
Cumpre observar, no que tange ao disposto no artigo 923 do Código de Processo Civil, a respeito da vedação da exceção de domínio quando se trata de demanda fundada no juízo possessório, que em relação a bens públicos, a Administração mantém a posse do bem, ainda que não exercendo faticamente seus poderes sobre o mesmo, o que legitima a apresentação da oposição, com fulcro em juízo possessório, e não petitório, por parte do INCRA.
Nesse sentido, convém transcrever decisão do Superior Tribunal de Justiça:
Recurso especial conhecido e provido." (STJ, REsp 780401 / DF, Relator(a) Ministra NANCY ANDRIGHI, Órgão Julgador T3 - TERCEIRA TURMA, Data do Julgamento 03/09/2009, Data da Publicação/Fonte DJe 21/09/2009)
04.1 – A QUESTÃO DA POSSE POR PARTICULAR EM ÁREA PÚBLICA
É pacífico o entendimento na jurisprudência pátria da não ocorrência de posse em área pública por particular, tratando-se de mera detenção [04].
Ocorre que, no caso específico dos imóveis públicos federais administrados pelo INCRA, a questão deve ser analisada sobre diferentes prismas.
Em se tratando de terra devoluta, pertencente à União, ou mesmo já arrecadada, mas que não tenha sido objeto de nenhum negócio jurídico ou dever legal específico entre a União e o particular, a ocupação da área por qualquer pessoa será tida como mera detenção.
Já na hipótese de imóveis públicos em que, atendendo a programa de regularização fundiária, tenha sido realizado contrato de alienação de terra pública, sob condições resolutivas, ocorre a transferência da propriedade do imóvel para o particular com o registro do título do Cartório do Registro de Imóveis, a partir de quando o particular passa a ter o domínio da área, mas sob a condição de cumprir as obrigações assumidas para com a Administração. Caso seja descumprida alguma das obrigações assumidas sob a forma de cláusula com condição resolutiva, ocorre a resolução do contrato de alienação da terra pública, voltando a propriedade plena da área à União, passando o ocupante a ser detentor, e não possuidor.
Nas hipóteses em que é celebrado contrato de concessão de direito real de uso, também sob condições, enquanto estiver sendo plenamente cumprido o pactuado entre as partes, terá o particular a posse direta do imóvel, cabendo à União a posse indireta do mesmo, nos termos do artigo 1.197 do Código Civil, vejamos:
Art. 1.197 – A posse direta, de pessoa que tem a coisa em seu poder, temporariamente, em virtude de direito pessoal, ou real, não anula a indireta, de quem foi havida, podendo o possuidor direto defender a sua posse contra o indireto.
No caso de contrato de alienação de terras públicas com condições resolutivas, caso sejam cumpridas todas as obrigações da parte, as condições serão tidas como adimplidas, e a propriedade irá se consolidar em favor do particular, com todos os atributos do domínio, passando este a deter a propriedade plena.
Entretanto, ocorrendo o descumprimento de alguma condição resolutiva, o contrato se resolve de pleno direito, voltando a União a deter todos os poderes do domínio sobre o bem. Neste momento, encerra a posse justa do particular sobre o bem público, em face da precariedade, passando este a ser tido como mero detentor.
O particular, assim, deixa de ter posse injusta sobre o bem público, passando a ser mero detentor, devendo a União/INCRA requerer a reintegração da posse.
Assim, em síntese, quando o particular estiver ocupando bem público sem que exista qualquer relação jurídica anterior entre este e o ente público cuja área pertence, trata-se de mera detenção, não possuindo o particular a posse da área. Logo, não detém o particular legitimidade para ajuizar ação visando a proteção possessória, eis que não se trata de possuidor, mas mero detentor. Nesta hipótese, havendo ocupação da área por trabalhadores rurais, e sendo ajuizada possessória de reintegração de posse por parte do particular detentor, cabe oferecimento de oposição pelo INCRA, demonstrando o não cabimento da ação possessória ajuizada pelo particular, e requerendo sua reintegração na área.
Já no caso de particular que detinha relação jurídica com o INCRA/União, por meio de contrato de alienação de terra pública com condição resolutiva descumprida, a propriedade do imóvel passa ao INCRA/União na mesma data em que ocorre o inadimplemento do contrato, passando o particular a ser ocupante irregular da área, mero detentor, portanto. Deste modo, ocorrendo ocupação da área por trabalhadores rurais, e intentando o particular a manutenção ou reintegração de posse por meio de ação possessória, cabe o ajuizamento de oposição pelo INCRA/União, com base em sua posse sobre o bem, posse de direito, e não de fato, demonstrando a resolução do contrato que detinha com o particular, e requerendo seja a Autarquia reintegrada na posse de fato da área.
Procurador Federal.Pós Graduado em Direito de Empresa pela Universidade Gama Filho/RJ. Pós Graduado em Direito Público pela Universidade de Brasília - UNB
AGUIAR, Eduardo Henrique de Almeida. Possibilidade de ajuizamento de ação de desapropriação como instrumento processual de celeridade ao programa de reforma agrária, mesmo na existência de outras demandas judiciais em trâmite discutindo o domínio público ou privado da área. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2682, 4 nov. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/17747>. Acesso em: 26 maio 2018.