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Timestamp: 2019-01-23 22:30:57
Document Index: 216999620

Matched Legal Cases: ['artículo 32', 'artículo 23', 'artículo 29', 'artículo 85', 'artículo 23', 'artículo 27', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 29', 'in fine', 'artículo 117', 'artículo 93', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 41', 'artículo 23', 'artículo 323', 'artículo 44', 'artículo 172']

﻿ Sentencia 2014-00572 de junio 6 de 2014
SENTENCIA STC7174-2014 DE 06 DE JUNIO DE 2014
CONTENIDO:ALCANCE JURÍDICO DE LAS RECOMENDACIONES EXPEDIDAS POR LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. LA RECOMENDACIÓN EMITIDA POR LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS PARA QUE EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA SUSPENDIERA UNA SANCIÓN DISCIPLINARIA IMPUESTA POR EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN CONTRA EL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ RESULTA IMPOSIBLE DE CUMPLIR, TODA VEZ QUE LA SOLICITUD PROFERIDA POR AQUEL ORGANISMO INTERNACIONAL NO ES OBLIGATORIA PARA EL ESTADO COLOMBIANO, NI GENERA NINGÚN TIPO DE RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL, COMO QUIERA QUE DICHA MEDIDA SE APARTÓ DEL CONTENIDO DE LA CONVENCIÓN Y DE LOS PRECEDENTES DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS EN RELACIÓN CON ESE TIPO DE DECISIONES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, ALCALDE, INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PROCURADOR GENERAL
Sentencia 2014-00572 de junio 6 de 2014
Radicación 11001-22-03-000-2014-00572-01
STC7174-2014
Se decide el recurso de impugnación interpuesto por la Presidencia de la República y la Procuraduría General de la Nación contra el fallo de tutela proferido el 21 de abril de 2014 por la Sala Civil Especializada de Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela que promovió el ciudadano Oscar Augusto Verano Muñoz contra las mencionadas entidades.
El accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso; la defensa; a elegir y ser elegido; al acceso a los cargos de elección popular; al control de convencionalidad; y al respeto a la autonomía regional, los cuales estima fueron vulnerados por las autoridades accionadas al solicitar y ejecutar, respectivamente, la destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos que se le impuso al Alcalde de Bogotá como consecuencia de la actuación disciplinaria que en su contra adelantó la Procuraduría General de la Nación.
Por tal motivo, pretende se ordene al señor Presidente de la República acatar las medidas cautelares ordenadas por la Comisión interamericana de derechos humanos a favor del Alcalde de Bogotá Gustavo Francisco Petro Urrego, en el sentido de abstenerse de ejecutar la referida sanción disciplinaria.
En consecuencia, pide dejar sin efectos el Decreto 570 de 2014, mediante el cual el Presidente de la República destituyó al Alcalde Mayor de Bogotá y nombró un alcalde encargado.
1. La Procuraduría General de la Nación adelantó un proceso disciplinario contra el Alcalde Mayor de Bogotá Gustavo Petro Urrego, que concluyó con fallo de 9 de diciembre de 2013, mediante el cual se le destituyó del cargo y se le inhabilitó para ejercer funciones públicas por 15 años.
2. La anterior decisión fue confirmada por la Procuraduría General de la Nación luego de resolver el recurso de reposición que contra la misma formuló el afectado.
3. Dicha sanción fue objeto de múltiples acciones de tutela por parte del alcalde destituido y de varios ciudadanos, todas las cuales fueron denegadas por improcedentes.
4. El 18 de marzo de 2014, la Comisión interamericana de derechos humanos solicitó al Gobierno de Colombia la suspensión inmediata de los efectos de la decisión proferida el 9 de diciembre de 2013 por la Procuraduría General de la Nación, “a fin de garantizar el ejercicio de los derechos políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego y pueda cumplir con el período para el cual fue elegido como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. el 30 de octubre de 2011, hasta que la CIDH se haya pronunciado sobre la petición individual P-1742-13”.
5. Mediante Decreto 570 de 20 de marzo de 2014, el Presidente de la República, en cumplimiento de la orden impartida por la Procuraduría General de la Nación, dispuso la destitución del Alcalde Mayor de Bogotá D.C., señor Gustavo Francisco Petro Urrego y, en su lugar, nombró un alcalde encargado.
6. El actor considera, en síntesis, que las actuaciones del Procurador General de la Nación y del Presidente de la República vulneraron sus derechos políticos porque no tuvieron en cuenta las medidas cautelares dictadas por la CIDH que, en su sentir, son de obligatorio cumplimiento; ejecutaron la orden de destitución sin que los fallos de tutela tramitados en el Consejo de Estado y en el Consejo Superior de la Judicatura se hubieran notificado formalmente; y desconocieron el principio de autonomía regional del Distrito Capital.
1. El 2 de abril de 2014 se admitió la acción de tutela y se ordenó su traslado a todos los involucrados para que ejercieran su derecho a la defensa (fl. 12).
2. El señor Presidente de la República, mediante apoderada, indicó que no existió indebida notificación de los fallos de tutela que negaron los múltiples amparos solicitados tanto por el señor Alcalde Mayor de Bogotá como por varios ciudadanos, toda vez que el fin de esta diligencia es garantizar el derecho de defensa de las partes, el cual fue ejercitado por todas ellas en las respectivas instancias. De manera que —en su criterio— no es necesario notificar la decisión de segundo grado porque la misma queda en firme una vez proferida, dado que carece de recursos, y simplemente basta con “comunicarla de inmediato”, tal como lo dispone el inciso 2º del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 (fl. 32).
En todo caso —prosiguió— la aludida notificación se surtió formalmente antes de instaurarse esta tutela, por lo que, aún de llegar a considerarse que dicho requisito resultaba indispensable, habría que negar el amparo por hecho superado (fl. 34).
Con relación a las medidas cautelares decretadas por la Comisión interamericana de derechos humanos, la Presidencia de la República insistió en que las mismas no son de obligatorio cumplimiento, por las razones que a continuación se compendian:
a) Desconoció de manera flagrante la distribución de competencias establecida por nuestra Constitución Política, específicamente, la atribución que tiene el Procurador General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias a los funcionarios públicos, incluidos los de elección popular.
b) Desconoció la jurisprudencia constitucional colombiana, que es enfática en admitir la competencia del señor procurador para sancionar a los funcionarios públicos que incurran en faltas disciplinarias.
c) Desconoció la normatividad y la jurisprudencia interamericana sobre la adopción de medidas cautelares.
d) La permanencia en el cargo de alcalde que solicitó la CIDH para el señor Gustavo Petro Urrego, implica que a este ciudadano no se le pueda aplicar la Constitución Política de Colombia ni las leyes que la desarrollan.
e) La eventual adopción de la medida cautelar solicitada por la CIDH presupondría actuar en contra de la Constitución y las leyes colombianas. De ahí que la referida cautela no podía ejecutarse sin incurrir en una grosera vulneración de nuestro ordenamiento superior.
Adujo que la sanción que impuso el procurador al Alcalde Mayor de Bogotá dentro del ámbito de sus funciones constitucionales y legales, solo puede ser controvertida a través de la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que la tutela no es la vía expedita para cuestionar la legalidad de un acto administrativo complejo.
3. La Procuraduría General de la Nación, a su turno, manifestó que la parte actora cuenta con un medio de defensa judicial para satisfacer los intereses que pretende ventilar en esta sede, correspondiente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, quien es el juez natural para efectuar la revisión jurisdiccional de las decisiones proferidas por ese organismo (fl. 135).
Agregó que el asunto que el actor cuestiona por vía de tutela ya fue objeto de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, entidades que en sendas providencias de 5 y 6 de marzo de 2014, concluyeron que los más de 108 tutelantes no estaban legitimados para hacer reproches a un proceso disciplinario del que no fueron sujetos procesales.
Respecto al derecho a elegir, destacó que este no se vulnera por el hecho de que se le haya impuesto una sanción al Alcalde Mayor de Bogotá, toda vez que esa garantía política no es absoluta y encuentra sus límites en la eficacia de otros contenidos constitucionales protegidos por la imposición de sanciones penales y disciplinarias.
Con relación a las medidas cautelares solicitadas por la CIDH, el ente accionado manifestó que no son de obligatorio cumplimiento por parte del Estado colombiano, toda vez que solo las autoridades encargadas de aplicarlas pueden establecer si las acogen o no, siempre que no violen el ordenamiento constitucional y legal interno.
Por tales razones, solicitó denegar la tutela por improcedente.
D. El fallo de primera instancia.
El 21 de abril de 2014 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá profirió la sentencia de primer grado, mediante la cual amparó los derechos a “elegir y ser elegido” y al “debido proceso internacional” solicitados por el actor.
Para arribar a esa conclusión, argumentó que de acuerdo con el precedente jurisprudencial, las medidas cautelares emitidas por la CIDH son vinculantes para el Estado colombiano, y por lo tanto las autoridades públicas deben velar por la garantía y efectividad de las mismas.
Agregó que el tutelante está legitimado para solicitar el cumplimiento de la medida cautelar emanada de la CIDH, comoquiera que su desconocimiento implica no solo la violación de los derechos fundamentales del alcalde destituido, sino, además, de las garantías políticas de los electores.
En lo que respecta a las otras vías que brinda el ordenamiento jurídico interno para la dilucidación de la controversia, sostuvo que no son idóneas para proteger los derechos políticos del pretensor, toda vez que este “no tiene la calidad de afectado directo en relación con el acto administrativo de destitución, razón por la cual igualmente podría predicarse la falta de legitimación por activa para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de tal acto” (190)(sic).
Por tales razones, concedió el amparo invocado y, en tal virtud, ordenó al señor Presidente de la República dejar sin valor ni efecto el Decreto 570 de 20 de marzo de 2014, por medio del cual dio cumplimiento a la decisión de la Procuraduría General de la Nación que ordenó destituir al Alcalde Mayor de Bogotá.
E. El cumplimiento del fallo.
Mediante Decreto 797 de 23 de abril de 2014, el Presidente de la República, dando cumplimiento a la orden proferida por el fallo de tutela, dispuso la cesación de los efectos de los decretos 570 de 20 de marzo de 2014, por el cual se destituyó al alcalde Gustavo Petro Urrego; y 761 de 21 de abril de 2014 por medio del cual se encargó a la señora María Mercedes Maldonado Copello como Alcaldesa Mayor de Bogotá.
F. Los recursos de impugnación.
1. La Presidencia de la República impugnó la anterior decisión, en sustento de lo cual reiteró en su integridad las consideraciones expresadas en el escrito de contestación a la tutela (fl. 224).
2. La Procuraduría General de la Nación, por su parte, fundamentó su impugnación en los presuntos errores cometidos en la sentencia dictada por el tribunal, pues —en su criterio— las medidas cautelares decretadas por la Comisión interamericana de derechos humanos no forman parte del bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento.
Sostuvo que, según la Constitución, la potestad disciplinaria del Estado es ejercida por esa entidad, sin que ello vulnere en modo alguno el artículo 23 de la Convención americana de derechos humanos, tal como lo ha aclarado la jurisprudencia nacional.
Agregó que el actor carece de legitimación activa para alegar la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales, pues el acatamiento o desconocimiento de las recomendaciones impartidas por un organismo internacional es un asunto que solo concierne al sujeto afectado por tal determinación, por lo que el tribunal se equivocó al admitir la legitimación en la causa por parte de terceros (fl. 343).
G. Las réplicas a la impugnación.
1. En ejercicio de su derecho defensa, el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, por medio de abogado, se pronunció respecto a la impugnación del fallo de tutela.
A tal respecto manifestó que la Procuraduría General de la Nación no tiene legitimación en la causa para intervenir en el trámite de la tutela, toda vez que —en su criterio— el objeto de esta acción es obligar al Presidente de la República a que acoja las medidas cautelares solicitadas por la CIDH a favor del alcalde destituido de Bogotá, para que sea reintegrado a su cargo (fl. 397).
2. El tutelante, por su parte, guardó silencio frente a los recursos de impugnación.
1. El tutelante fundamentó su solicitud de amparo en que tanto el Procurador General de la Nación como el Presidente de la República vulneraron sus derechos fundamentales al solicitar y ejecutar, respectivamente, la destitución e inhabilidad del Alcalde Mayor de Bogotá como consecuencia de la investigación disciplinaria que en su contra adelantó el Ministerio Público, a pesar que la Comisión interamericana de derechos humanos instó al Gobierno de Colombia para que suspendiera la referida decisión.
El tribunal amparó los derechos al “debido proceso internacional” y a “elegir y ser elegido” invocados por el actor.
Frente a la impugnación que propusieron tanto la Presidencia de la República como la Procuraduría General de la Nación, se ocupa la Corte, en primer lugar, de explicar por qué el accionante no está legitimado para reclamar el amparo de un debido proceso del que no es titular, para posteriormente concentrar la atención en el examen de fondo de la posible vulneración a su derecho “a elegir y ser elegido”.
2. El derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, dice relación a las garantías mínimas que tiene toda persona que es parte en un trámite administrativo, judicial o disciplinario, para el aseguramiento de un juicio justo, equitativo y con observancia de la legalidad, lo cual comporta la posibilidad de hacer valer sus pretensiones legítimas ante el juez; de ser oído por el mismo; defenderse; presentar y controvertir pruebas; interponer recursos; obtener una sentencia ajustada a derecho; etc., a fin de evitar que el poder de decisión del Estado caiga en la arbitrariedad y el abuso de los derechos de los habitantes del territorio nacional.
Tratándose de un proceso de naturaleza disciplinaria, los derechos fundamentales susceptibles de protección son aquellos que pueden resultar trasgredidos con el contenido de providencias desviadas del ordenamiento jurídico; es decir que, en principio, las decisiones de este tipo pueden vulnerar el debido proceso derivado del ejercicio de la función sancionatoria, por lo que la titularidad de este derecho recae normalmente en quienes hacen parte del respectivo trámite, y, de manera particular, en el enjuiciado o sancionado que puede verse afectado con el contenido de la determinación.
De ahí que cuando el objeto de la tutela es la relación jurídico sustancial que es materia de la controversia disciplinaria, o cuando lo que se discute es la legalidad de la decisión adoptada al interior de un proceso de tal índole, entonces no podrá alegar vulneración al debido proceso quien no es parte en dicho trámite o quien no ha acreditado su interés en el bien jurídico que allí se discute, porque nada tiene que defender quien no es susceptible de ser agraviado al interior de una causa de esa naturaleza.
En el mismo sentido, no está legitimado para solicitar la protección del debido proceso internacional quien no forma parte de la actuación que se surte en las instancias internacionales; ni mucho menos está legitimado por pasiva quien no adoptó la decisión que es objeto de reproche o no intervino en el respectivo trámite y, por tanto, no puede ser responsable de las decisiones adoptadas por aquellos organismos.
En el caso que nos ocupa, es ostensible que el tutelante carece de legitimación para reclamar el amparo de un debido proceso del que no es titular porque no fue sujeto procesal en el trámite disciplinario que se surtió en la Procuraduría General de la Nación, ni tampoco en el asunto que adelantó la Comisión interamericana de derechos humanos. Luego, no pudo habérsele vulnerado un derecho que jamás tuvo la posibilidad de ejercitar.
Habiendo quedado establecido que el accionante no está legitimado para solicitar la tutela de un debido proceso del que no es titular, la atención de la Corte se circunscribirá al análisis de la eventual vulneración de los derechos políticos que, en criterio del actor, le fueron conculcados por la Procuraduría General de la Nación y por el Presidente de la República al imponer y ejecutar, respectivamente, una sanción disciplinaria al Alcalde Mayor de Bogotá.
3. Dentro del catálogo de derechos de protección inmediata previstos en el artículo 85 de la Constitución, se encuentran las garantías políticas consagradas en el precepto 40 superior, a cuyo tenor:
2. Tomar parte en las elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.
Los derechos políticos se encuentran consagrados, de igual modo, en el artículo 23 de la Convención americana sobre derechos humanos de 1969 (Pacto de San José), incorporada a nuestra legislación interna por el Congreso de la República mediante Ley 16 de 1972. El referido precepto dispone:
Los derechos políticos —sostiene la Corte Interamericana de Derechos Humanos— son derechos humanos de importancia fundamental dentro del sistema interamericano que se relacionan estrechamente con otros derechos consagrados en la Convención americana como la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación y que, en conjunto, hacen posible el juego democrático. La Corte destaca la importancia que tienen los derechos políticos y recuerda que la Convención americana, en su artículo 27, prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables para la protección de estos.
Los derechos políticos consagrados en la Convención americana, así como en diversos instrumentos internacionales, propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político. Este tribunal ha expresado que “la democracia representativa es determinante en todo el sistema del que la convención forma parte”, y constituye “un ‘principio’ reafirmado por los Estados americanos en la Carta de la OEA, instrumento fundamental del sistema interamericano”.
En el sistema interamericano la relación entre derechos humanos, democracia representativa y los derechos políticos en particular, quedó plasmada en la Carta Democrática Interamericana, aprobada en la primera sesión plenaria del 11 de septiembre de 2001, durante el vigésimo octavo período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos. En dicho instrumento se señala que:
(...) El artículo 23 contiene diversas normas que se refieren a los derechos de la persona como ciudadano, esto es, como titular del proceso de toma de decisiones en los asuntos públicos, como elector a través del voto o como servidor público, es decir, a ser elegido popularmente o mediante designación o nombramiento para ocupar un cargo público. Además de poseer la particularidad de tratarse de derechos reconocidos a los ciudadanos, a diferencia de casi todos los demás derechos previstos en la convención que se reconocen a toda persona, el artículo 23 de la convención no solo establece que sus titulares deben gozar de derechos, sino que agrega el término “oportunidades”. Esto último implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos. Como ya lo señalara este tribunal anteriormente, es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación.
(...) La participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizadas, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa.
(...) Los ciudadanos tienen el derecho de participar activamente en la dirección de los asuntos públicos directamente mediante referendos, plebiscitos o consultas o bien, por medio de representantes libremente elegidos. El derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos expresan libremente su voluntad y ejercen el derecho a la participación política. Este derecho implica que los ciudadanos pueden decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos.
(...) Por su parte, la participación política mediante el ejercicio del derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello.
(...) El derecho y la oportunidad de votar y de ser elegido consagrados por el artículo 23.1.b de la Convención americana se ejerce regularmente en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores. Más allá de estas características del proceso electoral (elecciones periódicas y auténticas) y de los principios del sufragio (universal, igual, secreto, que refleja la libre expresión de la voluntad popular), la Convención americana no establece una modalidad específica o un sistema electoral particular mediante el cual los derechos a votar y ser elegido deben ser ejercidos (...). La convención se limita a establecer determinados estándares dentro de los cuales los Estados legítimamente pueden y deben regular los derechos políticos, siempre y cuando dicha reglamentación cumpla con los requisitos de legalidad, esté dirigida a cumplir con una finalidad legítima, sea necesaria y proporcional; esto es, sea razonable de acuerdo a los principios de la democracia representativa.
El artículo 23 de la Convención americana debe ser interpretado en su conjunto y de manera armónica, de modo que no es posible dejar de lado el párrafo y de dicho artículo e interpretar el párrafo 2 de manera aislada, ni tampoco es posible ignorar el resto de los preceptos de la convención o los principios básicos que la inspiran para interpretar dicha norma.
(...) Como ya se ha señalado, el artículo 23 de la Convención americana se refiere a los derechos de los ciudadanos y reconoce derechos que se ejercen por cada individuo en particular. El párrafo 1 de dicho artículo reconoce a todos los ciudadanos los derechos: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país (...).
(...) Por su parte, el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención americana establece que la ley puede reglamentar el ejercicio y las oportunidades a tales derechos, exclusivamente en razón de la “edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. La disposición que señala las causales por las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único —a la luz de la convención en su conjunto y de sus principios esenciales— evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos. Así mismo, es evidente que estas causales se refieren a las condiciones habilitantes que la ley puede imponer para ejercer los derechos políticos, y las restricciones basadas en esos criterios son comunes en las legislaciones electorales nacionales, que prevén el establecimiento de edades mínimas para votar y ser votado, ciertos vínculos con el distrito electoral donde se ejerce el derecho, entre otras regulaciones. Siempre que no sean desproporcionados o irrazonables, se trata de límites que legítimamente los Estados pueden establecer para regular el ejercicio y goce de los derechos políticos y que se refieren a ciertos requisitos que las personas titulares de los derechos políticos deben cumplir para poder ejercerlos (CIDH. Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos. Sent. ago. 6/2008).
El artículo 23.2 de la convención, en suma, únicamente establece las causales por las cuales se pueden restringir las aspiraciones o el acceso de los ciudadanos a los cargos de elección popular, pues es obvio que no todas las personas cumplen con los requisitos para desempeñar la función trascendental de representar los intereses del pueblo.
Así, por ejemplo, solo pueden aspirar a ciertos cargos quienes han cumplido una edad mínima o habilitante; los nacionales por nacimiento o adopción; los que gozan de plena capacidad civil o mental; quienes son residentes o, en casos específicos, poseen cierto grado de instrucción y hablan un idioma determinado. De igual modo, existe la limitación de restringir el acceso a cargos públicos a las personas que han sido condenados en proceso penal mediante sentencia ejecutoriada dictada por un juez competente.
Este es el verdadero sentido de la aludida disposición, la cual en ningún momento se refiere a las formas en que cada Estado ha de regular sus estatutos sancionatorios, ni mucho menos a que solo sea posible destituir a un servidor público por medio de una condena penal.
Realizar una interpretación como la que sostiene el tutelante y fuera acogida por la CIDH es, sin lugar a dudas, forzar el tenor literal de la convención para derivar de ella una situación fáctica que la misma no contempla.
Resulta, por tanto, errado argumentar que la Convención americana sobre derechos humanos consagra un derecho fundamental a que los funcionarios de elección popular no puedan ser separados de sus cargos, temporal o definitivamente, por medio de procedimientos judiciales, administrativos o disciplinarios distintos del juicio criminal, que cada Estado ha implementado en ejercicio de su soberanía y de su potestad punitiva.
4. Por el contrario, los derechos políticos no tienen el carácter de absolutos, pues se encuentran limitados por otros principios inherentes a la condición humana como la dignidad, la libertad, la igualdad y la justicia, sobre los cuales se erige el Estado social de derecho, y que justifican la imposición de restricciones constitucionales y legales al principio democrático, por razones de interés general.
(...) Salvo algunos derechos que no pueden ser restringidos bajo ninguna circunstancia, como el derecho a no ser objeto de tortura o de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, los derechos humanos no son absolutos. Como lo ha establecido anteriormente el tribunal, la previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Sin embargo, la facultad de los Estados de regular o restringir los derechos no es discrecional, sino que está limitada por el derecho internacional que exige el cumplimiento de determinadas exigencias que de no ser respetadas transforma la restricción en ilegítima y contraria a la Convención americana. Conforme a lo establecido en el artículo 29.a in fine de dicho tratado ninguna norma de la convención puede ser interpretada en sentido de limitar los derechos en mayor medida que la prevista en ella (ibíd.).
Las garantías políticas consagradas en la convención y en la Constitución, en tanto pilares esenciales de la democracia y de la materialización de los demás derechos fundamentales, llegan hasta donde se lo permiten los derechos esenciales o innatos de la persona humana, al punto que uno de los propósitos más importantes del constitucionalismo contemporáneo se patentiza en alcanzar el equilibrio perfecto entre los derechos humanos y el ejercicio de la democracia, mediante una labor de ponderación de principios que prohíbe al poder de decisión de las mayorías desconocer las garantías básicas e incondicionales de todos los individuos, incluidas las de las minorías más vulnerables.
Los derechos humanos esenciales constituyen límites que el procedimiento de toma de decisiones por mayorías no puede traspasar, dentro de los cuales se encuentra un diseño institucional lógico y coherente, concebido y estructurado para servir de contrapeso y control a todos los organismos y funcionarios que tienen como labor el despliegue del poder público del Estado, a fin de evitar, precisamente, que la propia institucionalidad termine por contravenir los propósitos para los cuales ha sido diseñada.
Para el logro de ese objetivo, nuestro ordenamiento constitucional implementó un riguroso sistema de controles al despliegue del poder político emanado del procedimiento democrático, los cuales pueden ser ejercidos directamente por los ciudadanos o por los organismos que ostentan dicha competencia.
Así, por ejemplo, el derecho de petición, las acciones de cumplimiento, el ejercicio de la oposición, la revocatoria del mandato, la iniciativa en las corporaciones públicas, la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley, el plebiscito, el referendo, y la consulta popular, son formas de participación del ciudadano en las decisiones que deben tomar sus representantes, algunas de las cuales se encaminan a vigilar y controlar directamente el ejercicio del poder público, en tanto que otras lo hacen por medio de órganos de control autónomos e independientes de carácter judicial, administrativo, fiscal y disciplinario, a los cuales está sometida la función pública.
El Ministerio Público, dispone el artículo 117 de la Constitución Política, es un órgano de control, al cual corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas (C.P., art. 118).
Nuestro ordenamiento superior atribuyó al Procurador General de la Nación, como supremo director del Ministerio Público, entre otras funciones, la competencia para defender los intereses de la sociedad; para velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas; y para ejercer la vigilancia superior de la conducta de los funcionarios públicos.
Sobre tal respecto, se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia SU-712 de 2013, reiterando la posición adoptada en la Sentencia C-028 de 2006:
“(...) La Corte Constitucional considera que la competencia atribuida constitucionalmente al Procurador General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a quienes desempeñen funciones públicas, inclusive tratándose de cargos de elección popular, es compatible con la Convención americana sobre derechos humanos.
Teniendo en cuenta que la convención hace parte del bloque de constitucionalidad, en virtud de lo previsto en el artículo 93-2 de la Constitución, según el cual, los derechos y deberes constitucionales deben ser interpretados ‘de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia’, es preciso examinar el alcance de su artículo 23: (...).
“La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal.
El precepto reconoce algunos derechos políticos, entre ellos el derecho al sufragio pasivo, es decir, a ser elegido. El numeral 2º establece que la ley podrá reglamentar su ejercicio, entre otras razones, cuando exista condena por un juez competente en el marco de un proceso penal.
Sin embargo, de dicha disposición no se infiere una prohibición a los Estados para que en sus ordenamientos internos consagren otro tipo de restricciones a los derechos políticos, menos aun cuando emanan directamente de sus propias constituciones. En otras palabras, lo que hace el artículo 23 de la convención es fijar una serie de pautas bajo las cuales el legislador puede regular los derechos allí señalados, pero no establece una relación cerrada (numerus clausus) en cuanto a las eventuales restricciones que constitucionalmente pueden ser impuestas a su ejercicio”.
(...) En cuanto al alcance de esta norma convencional y su compatibilidad con las atribuciones constitucionales del procurador, la Sala debe referirse a la Sentencia C-028 de 2006 (M.P. Humberto Sierra Porto). En aquella oportunidad la Corte Constitucional conoció de una demanda contra varios artículos de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), que sancionan las faltas gravísimas con destitución e inhabilidad general para ejercer funciones públicas.
Según los demandantes, la inhabilidad para acceder al ejercicio de la función pública desconocía el artículo 23 de la Convención americana sobre derechos humanos. A su parecer, de acuerdo con el referido instrumento internacional, la restricción de derechos políticos solo podía ser impuesta por un juez de la República en el marco de un proceso penal, lo que obviamente no es predicable de las actuaciones administrativas que adelanta la Procuraduría General de la Nación.
“(...) En este orden de ideas, la Corte considera que el artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica, en lo que concierne a la imposición de restricciones legales al ejercicio del derecho a acceder a cargos públicos por la imposición de condenas penales, siendo interpretado sistemáticamente con otros instrumentos internacionales universales y regionales de reciente adopción en materia de lucha contra la corrupción, no se opone a que los Estados Partes en aquel adopten medidas, igualmente sancionatorias aunque no privativas de la libertad, encaminadas a proteger el erario (...), y en últimas, a combatir un fenómeno que atenta gravemente contra el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, consagrados en el Protocolo de San Salvador.
Luego de una interpretación sistemática con los preceptos de la Carta Política, esta corporación concluyó que las sanciones disciplinarias que implican la suspensión del derecho de acceso a cargos públicos —v. gr. de congresista— no se oponen a la Constitución ni a la Convención americana de derechos humanos; en consecuencia, declaró la exequibilidad de las normas acusadas”.
De ahí que el ejercicio del control disciplinario otorgado por el constituyente a la Procuraduría General de la Nación no puede significar, en modo alguno, una vulneración de los derechos políticos consagrados en el artículo 23 de la Convención americana sobre derechos humanos, porque la potestad sancionatoria de esa entidad es, justamente, una garantía para la materialización de la democracia, la cual ha de mantenerse dentro de sus precisos límites constitucionales y legales.
5. Si bien es cierto que los derechos políticos no se agotan con el acto de votar, porque los ciudadanos continúan con la potestad de participar en la toma de decisiones públicas, no puede decirse con el mismo acierto que los electores conservan un derecho fundamental sin restricciones a que los elegidos permanezcan en sus cargos y gobiernen durante todo el período establecido en la Constitución, porque esto último no depende únicamente de que los gobernantes hayan sido escogidos por la voluntad de las mayorías, sino que se requiere que cumplan con las obligaciones constitucionales y legales propias de sus funciones.
Una cosa es que el derecho a elegir involucre también la garantía al ejercicio continuo de las funciones de quienes han sido elegidos, con el fin de que estos ejecuten los programas políticos por los cuales votaron los ciudadanos, y otra bien distinta que dichos funcionarios deban ser separados de sus cargos cuando incumplen sus propuestas, las realizan de manera ineficiente con detrimento para la administración pública, o se apartan de la legalidad.
Los ciudadanos, entonces, no poseen derecho fundamental a que los elegidos mediante el voto popular permanezcan incondicionalmente en el desempeño de sus cargos, porque existe una garantía superior en favor de todos los habitantes del territorio nacional para que prevalezca el interés general y se asegure el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, a cuya observancia están obligadas todas las autoridades de la República.
La competencia disciplinaria de la Procuraduría General de Nación forma parte de esta limitación constitucional al poder democrático, al tiempo que lo fortalece, y en cuanto tal, contribuye a la guarda y promoción de los derechos humanos que es, igualmente, el fin perseguido por los Estados que suscribieron la Convención americana sobre los derechos humanos.
Naturalmente que la Procuraduría General de la Nación tampoco está exenta de controles, pero mientras sus decisiones no sean desvirtuadas mediante un proceso judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa, promovido por quienes están legitimados para interponer las respectivas acciones, tales determinaciones gozan de la presunción de legalidad sin la cual ese organismo no podría ejercer las funciones que la Constitución le atribuye.
En tal sentido, si la persona legitimada considera que una decisión de la Procuraduría General de la Nación es arbitraria o desproporcionada, el propio sistema jurídico le otorga la posibilidad y el derecho de acción para que formule la demanda del respectivo acto ante el juez natural competente para calificar la legalidad de esa determinación.
El desconocimiento del poder disciplinario de la procuraduría comportaría un grave desequilibrio de nuestra institucionalidad y un inevitable deterioro de los derechos fundamentales de las personas. Por ello sería un contrasentido admitir que la competencia que la Constitución Política le otorga vulnera el contenido de la Convención americana sobre derechos humanos.
Nuestra jurisprudencia constitucional es enfática en reconocer que la facultad de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a funcionarios mediante la imposición de inhabilidades temporales o permanentes no contraviene el artículo 23 de la Convención americana sobre derechos humanos.
“En todo caso, aun cuando la Convención americana alude a la ‘condena, por juez competente, en proceso penal’, debe destacarse que la propia Corte también reconoce la posibilidad de que se adopten sanciones administrativas y disciplinarias, las cuales son ‘como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de estas’, siempre y cuando se hayan respetado las garantías del debido proceso.
Una postura en sentido contrario conduciría al extremo de sostener que en ningún caso el procurador puede imponer sanciones que impliquen la restricción de derechos políticos como el sufragio pasivo. Aún más, ni siquiera el propio Consejo de Estado, en el marco de un proceso jurisdiccional de pérdida de investidura, podría restringir el ejercicio de derechos políticos, por cuanto no sería una sanción impuesta por un ‘juez penal’. Todo ello en abierta contradicción con lo previsto en la Carta Política de 1991, que sí autoriza este tipo de decisiones.
En este orden de ideas, la aplicación de la Convención americana debe tener en cuenta la arquitectura institucional de cada Estado, esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de sanción. Así, como fue explicado en la Sentencia C-028 de 2006, la aplicación del bloque de constitucionalidad debe armonizarse con la Constitución, a partir de una interpretación coherente, sistemática y teleológica, con el propósito de lograr conciliar las reglas de uno y otro estatuto” (C. Const., Sent. SU-712/2013).
En consecuencia, no tuvo razón el tutelante cuando afirmó que la actuación de la Procuraduría General de la Nación vulneró sus derechos a “elegir y ser elegido”.
6. Con relación a la supuesta conculcación de sus derechos políticos por parte del Presidente de la República al desatender la solicitud de medidas cautelares emitida por la CIDH, es preciso advertir que la recomendación impartida por ese organismo no se fundamentó en el análisis de una presunta extralimitación de las funciones de la procuraduría; ni en una eventual vulneración por parte de esa entidad de las garantías fundamentales del alcalde destituido; ni en que se desconoció su debido proceso; sino, simplemente, en que la comisión “no ha recibido información respecto a alguna decisión sobre una condena penal, emitida por un juez competente y en un proceso penal, en contra del señor Gustavo Francisco Petro Urrego. En consecuencia, la comisión estima que la posible aplicación de una sanción de naturaleza disciplinaria, adoptada por una autoridad administrativa, podría afectar el ejercicio de los derechos políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, quien habría sido elegido por votación popular” (fl. 83) (resaltado de la Corte).
Es ostensible que el motivo que adujo la CIDH para solicitar la suspensión del acto de destitución del Alcalde de Bogotá, no solo desconoció el verdadero significado y alcance del artículo 23 de la convención —como quedó explicado líneas arriba—, sino que pasó por alto la estructura política de nuestra institucionalidad en materia de distribución de funciones y competencias asignadas a cada órgano del Estado, pues según tal criterio los funcionarios elegidos por voto popular solo podrían ser removidos de sus cargos por sentencia ejecutoriada dictada en un proceso penal.
Es decir que según el criterio de la comisión, no solo las decisiones proferidas por la Procuraduría General de la Nación serían violatorias del artículo 23.1 del Pacto de San José, sino también las sentencias dictadas por el Consejo de Estado que ordenan la destitución de dichos funcionarios en virtud de un proceso de naturaleza contencioso administrativa.
Tampoco sería posible, según ese razonamiento, que los jueces penales dictaran medidas de aseguramiento para separar temporalmente de sus cargos a los servidores públicos de elección popular cuando cursa un proceso penal en su contra y tal medida se hace necesaria para evitar la obstrucción de la actividad probatoria, pues es ostensible que tales decisiones, cuya posibilidad consagra nuestro ordenamiento criminal, no son “sentencias de condena” proferidas por jueces penales.
Es más, según esa particular opinión, ni siquiera el pueblo colombiano estaría facultado para remover de su cargo a dichos funcionarios, toda vez que es obvio que el mecanismo de la revocatoria del mandato no es un juicio penal ni está enlistado en el artículo 23 de la Convención americana sobre derechos humanos como una limitación al ejercicio de los derechos políticos.
Por consiguiente, dar cumplimiento a una recomendación que se basó en un criterio que contradice la propia jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, nuestra jurisprudencia constitucional, y nuestra realidad institucional en lo que respecta a la distribución de competencias entre los órganos que conforman la estructura político administrativa del Estado, habría significado un desconocimiento del ordenamiento superior y del bloque de constitucionalidad, tal como ha sido interpretado por la Corte Constitucional.
De hecho, el artículo 41 de la convención, en su literal b) faculta a la comisión para “formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respecto a esos derechos”.
El acatamiento de la anterior atribución por parte del Estado colombiano está condicionada a que tales recomendaciones se formulen dentro del marco de las leyes internas y de los preceptos constitucionales del Estado receptor, de tal suerte que la inobservancia por parte de la comisión de su competencia y funciones convencionales, simplemente les resta eficacia y vinculatoriedad a ese tipo de medidas.
No es ni puede ser, por tanto, obligatoria, una solicitud de medidas cautelares que desconoció el significado del artículo 23 de la convención; desatendió la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y olvidó el compromiso convencional que tienen las instancias internacionales de proferir recomendaciones para que sean cumplidas de conformidad con el ordenamiento constitucional y legal interno de cada país.
Precisamente, el desconocimiento del marco constitucional y legal interno por parte de la comisión, condujo a ese organismo internacional a solicitar al gobierno colombiano la adopción de una medida imposible de cumplir, toda vez que el Presidente de la República no está constitucional ni legalmente facultado para suspender los efectos de una sanción proferida por la Procuraduría General de la Nación en el ejercicio de su potestad disciplinaria.
En efecto, de conformidad con lo establecido en el penúltimo inciso del artículo 323 de la Constitución Política, “en los casos taxativamente señalados por la ley, el presidente de la república suspenderá o destituirá al alcalde mayor” del Distrito Capital.
A su turno, el artículo 44 del Decreto-Ley 1421 de 1993, por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá, ordena al Presidente de la República, de manera imperativa, destituir al alcalde mayor, entre otras situaciones, “cuando así lo haya solicitado el Procurador General de la Nación”.
Por su parte, el artículo 172 de la Ley 734 de 2002, por la cual se expidió el Código Disciplinario Único, ordena al Presidente de la República hacer efectiva las sanciones impuestas a los gobernadores y a los alcaldes de distritos.
Bajo estos presupuestos normativos, el Presidente de la República, quien ha jurado el cumplimiento de la Constitución y de las leyes al tenor de los artículos 188 y 192 de la Constitución Política, no está facultado para obedecer una medida que conlleve el quebranto de nuestro ordenamiento interno, independientemente de cuál haya sido el órgano que la solicitó.
Por lo demás, el motivo por el cual la CIDH solicitó al Gobierno de Colombia suspender inmediatamente los efectos de la decisión de 9 de diciembre de 2013, emitida y ratificada por la Procuraduría General de la Nación, se aparta de la doctrina sentada por ese mismo organismo y de la competencia que le atribuyó el Pacto de San José, comoquiera que la facultad de decretar medidas cautelares a favor de una persona o grupo de personas está encaminada a evitar o hacer cesar el peligro de vulneración de un derecho humano fundamental, congénito o inherente al ser humano en tanto le pertenece desde el primer momento de su existencia, de carácter universal y necesario, que corresponde a un requerimiento ontológico de la condición humana, y que difiere de los derechos de la ciudadanía democrática que son limitados y que dependen de la realidad cultural y del tipo de institución política en el cual se desarrollan.
En todas las situaciones en las que el Estado colombiano ha observado con rigurosidad tales medidas, ha estado en juego la vida y la integridad personal de un individuo o grupo de personas, pues la protección de esos bienes superiores es, justamente, la finalidad y razón de ser de tales cautelas, las cuales deben estar suficientemente motivadas por la gravedad, urgencia e irreparabilidad del hecho lesivo que amerita su solicitud.
Este requisito de gravedad no puede ser de cualquier talante, como, por ejemplo, manifestar no estar de acuerdo con las funciones y competencias atribuidas por la Constitución y la ley a determinado ente estatal —que fue la situación de “gravedad” que en este caso alegó la comisión— sino que ha de entenderse, dentro de claros y precisos criterios de razonabilidad, como una circunstancia de amenaza extrema que no ha sido conjurada o abordada por medio de las herramientas normales que proporciona el aparato del Estado.
La situación del Alcalde de Bogotá, en cambio, no se ha visto afectada por la desprotección del Estado, comoquiera que el referido funcionario ha tenido y sigue teniendo a su alcance todos los mecanismos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico proporciona a los ciudadanos para la defensa de sus derechos fundamentales y garantías judiciales, al punto que ha logrado mantenerse en el cargo en virtud del amplio margen de protección que ofrece nuestro sistema de derecho y, concretamente, gracias a las medidas cautelares que le concedió el juez de lo contencioso administrativo.
Tal circunstancia descarta, de suyo, el argumento de desprotección invocado por el referido ciudadano ante las instancias internacionales y que movió a la Comisión interamericana a considerar su caso como de extrema gravedad y urgencia.
No basta, entonces, con aseverar que las recomendaciones proferidas por la comisión tienen carácter imperativo para los Estados, porque la sola emisión de tales solicitudes no justifica de manera automática su obligatoriedad, sino que esta deriva de un comprobado estado de violación de derechos humanos, que impone a los Estados receptores el deber de protección inmediata en atención a sus compromisos internacionales, dentro de los precisos límites fijados por la convención; situación que, como ha quedado explicado, no se materializa en este caso.
Las entidades accionadas, en suma, no vulneraron los derechos políticos del ciudadano que promovió la presente acción de tutela, porque la recomendación emitida por la CIDH para que el Presidente de la República suspendiera una sanción disciplinaria impuesta por el Procurador General de la Nación contra el Alcalde Mayor de Bogotá resulta imposible de cumplir, toda vez que la solicitud proferida por aquel organismo internacional no es obligatoria para el Estado colombiano, ni genera ningún tipo de responsabilidad internacional, como quiera que dicha medida se apartó del contenido de la convención y de los precedentes del sistema interamericano de derechos humanos en relación con ese tipo de decisiones.
7. Por las razones que se han dejado consignadas, se revocará el fallo proferido por la Sala Civil Especializada de Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 21 de abril de 2014.
No obstante, como el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego ejercitó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, en cuyo proceso se decretó la suspensión provisional de los actos administrativos disciplinarios por medio de los cuales la Procuraduría General de la Nación le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de quince años, es preciso tener en cuenta que la presente decisión no tiene efectos invalidantes sobre las medidas cautelares adoptadas por el Consejo de Estado, contra las cuales el Ministerio Público interpuso recurso de súplica, el cual se está surtiendo en el efecto devolutivo (CCA, art. 236).
1. REVOCAR el fallo de tutela proferido por la Sala Civil Especializada de Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 21 de abril de 2014.
2. NEGAR el amparo de los derechos invocados por el ciudadano Oscar Augusto Verano Muñoz.
3. Tener en cuenta que la presente decisión no tiene efectos invalidantes sobre las providencias que ha adoptado o llegue a adoptar el Consejo de Estado en el respectivo proceso contencioso administrativo mencionado en la parte motiva de la presente decisión.
Comuníquese lo aquí resuelto a las partes por el medio más expedito; y, en su oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Magistrados: Jesús Vall de Rutén Ruiz, aclara voto—Margarita Cabello Blanco, aclara voto, impedida—Ruth Marina Díaz Rueda—Álvaro Fernando García Restrepo—Fernando Giraldo Gutiérrez, aclara voto—Ariel Salazar Ramírez—Luis Armando Tolosa Villabona, aclara voto.