Source: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=20029426
Timestamp: 2019-12-07 22:45:38
Document Index: 178911150

Matched Legal Cases: ['artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 14', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 48', 'Artículo 48', 'artículo 2', 'Artículo 1', 'artículo 32', 'artículo 51']

C-504 de 2007
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020029426CC-SENTENCIAC504200704/07/2007CC-SENTENCIA_C_504__2007_04/07/2007200294262007SENTENCIA C-504/07 FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA- Declarar la caducidad del contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas por la ley/ PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL EN MATERIA DISCIPLINARIA- No vulneración por norma que determina como falta disciplinaria haber declarado la caducidad de contrato estatal o la terminación sin que se presenten las causales previstas por la ley El accionante considera que el establecimiento por el legislador como falta disciplinaria gravísima el "Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello", vulnera el principio del juez natural por cuanto dicha declaración constituye un acto administrativo cuya legalidad compete resolverla a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no a la autoridad disciplinaria. Agrega que de aceptarse dicha falta disciplinaria conduciría a la operancia de la prejudicialidad ya que la decisión disciplinaria dependerá del fallo que profiera el juez administrativo. Para la Corte, en cambio, no se está ante la invasión de las competencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por parte de la autoridad disciplinaria y mucho menos hace necesario la operancia del fenómeno de la prejudicialidad por cuanto el objeto de la acción disciplinaria no es la legalidad del acto administrativo sino el examinar si la conducta del agente estatal al declarar la caducidad o terminación del contrato estatal "sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello", lo fue en la modalidad dolosa o culposa, siendo así un ámbito diferente al de la acción contractual, por lo que no se vulnera el principio del juez natural. Nada se opone a que bajo un mismo supuesto de hecho se adelanten actuaciones distintas y en cada una de ellas se profieran las sanciones o declaraciones correspondientes, pudiendo incluso presentarse la no prosperidad de la acción contractual y en cambio establecerse la responsabilidad disciplinaria del agente estatal dado que en la acción contractual se parte de la presunción de legalidad mientras que en la acción disciplinaria como lo ha sostenido esta Corporación se parte de la presunción de inocencia con independencia de la legalidad del acto proferido al involucrar, como se ha expuesto, específicamente la infracción de los deberes funcionales para con la administración pública. PREJUDICIALIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO- No aplicación Debe indicarse que la acción disciplinaria y la acción contractual difieren sustancialmente atendiendo la naturaleza de cada asunto, los bienes jurídicos que se protegen y la autoridad competente para su resolución. Al tratarse de dos regímenes jurídicos independientes, sin que el fallo que corresponda dictar en uno de ellos influya necesariamente en el otro, ni la decisión que deba adoptarse en uno de dichos asuntos dependa de lo decidido en el otro, carece de todo fundamento jurídico la aplicación de la prejudicialidad. DERECHO DISCIPLINARIO -Carácter autónomo e independiente BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD ESTRICTO SENSU -Integración CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS -Hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS -Hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS- Hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu Referencia: expediente D-6557
Hilian Edilson Ovalle CelisCONSTITUCIONALIDADClara Inés Vargas HernándezDemanda de inconstitucionalidad contra el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único".D6557Identificadores20020029427true46558Versión original20029427Identificadores
Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único".
El accionante considera que el establecimiento por el legislador como falta disciplinaria gravísima el"Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello", vulnera el principio del juez natural por cuanto dicha declaración constituye un acto administrativo cuya legalidad compete resolverla a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no a la autoridad disciplinaria. Agrega que de aceptarse dicha falta disciplinaria conduciría a la operancia de la prejudicialidad ya que la decisión disciplinaria dependerá del fallo que profiera el juez administrativo. Para la Corte, en cambio, no se está ante la invasión de las competencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por parte de la autoridad disciplinaria y mucho menos hace necesario la operancia del fenómeno de la prejudicialidad por cuanto el objeto de la acción disciplinaria no es la legalidad del acto administrativo sino el examinar si la conducta del agente estatal al declarar la caducidad o terminación del contrato estatal "sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello", lo fue en la modalidad dolosa o culposa, siendo así un ámbito diferente al de la acción contractual, por lo que no se vulnera el principio del juez natural. Nada se opone a que bajo un mismo supuesto de hecho se adelanten actuaciones distintas y en cada una de ellas se profieran las sanciones o declaraciones correspondientes, pudiendo incluso presentarse la no prosperidad de la acción contractual y en cambio establecerse la responsabilidad disciplinaria del agente estatal dado que en la acción contractual se parte de la presunción de legalidad mientras que en la acción disciplinaria como lo ha sostenido esta Corporación se parte de la presunción de inocencia con independencia de la legalidad del acto proferido al involucrar, como se ha expuesto, específicamente la infracción de los deberes funcionales para con la administración pública.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241 No. 4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Hilian Edilson Ovalle Celis solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002,"Por la cual se expide el Código Disciplinario Único".
Concluye así que"(n)o se trata, por tanto de un asunto que tenga que ver con el principio del juez natural. Pues este principio se respeta, en los casos comprendidos dentro del supuesto previsto en el numeral 32 del artículo 48 de la ley demandada, cuando el juez contencioso administrativo decide sobre la legalidad del acto administrativo que profiere la administración pública cuando decide declarar la caducidad del un contrato estatal o darlo por terminado. No es esta materia -la legalidad del acto de la administración y su eventual anulación- la que constituye el objeto de la autoridad disciplinaria, Esta se limita a examinar la conducta del funcionario que expidió el acto, para determinar si se ajusta o no a la ley. Son, pues, dos ámbitos diferentes de competencia…No es el asunto sustancial el que es objeto de investigación por parte del poder disciplinario…no se desconoce el principio de legalidad, cuando es la misma ley la que prevé, con anticipación, qué es falta gravísima tomar una decisión (sobre la caducidad o terminación de un contrato estatal), sin que exista causal legal en la cual pueda apoyarse".
Indica que el actor parte de un presupuesto equivocado que hace indispensable recordar el concepto de derecho disciplinario como vertiente del derecho público de origen constitucional, desarrollado legal y jurisprudencialmente al amparo de las disposiciones constitucionales"que lo erigen como una disciplina autónoma e independiente, en especial deslindada del derecho penal y del derecho administrativo".
Anota que la regulación de un régimen disciplinario que consagra faltas, sanciones e inhabilidades no corresponde a un capricho legislativo sino al cumplimiento de los mandatos constitucionales que prescriben que los servidores públicos son responsables por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones en correspondencia con las normas superiores que consagran como objetivo el velar por el cumplimiento de los fines del Estado. Por lo tanto,"si el servidor público a través de su conducta se aleja de los fines estatales y no cumple con los principios a los que se comprometió cuando tomó posesión del cargo, de manera inmediata le nace al Estado la potestad de controlar, mediante sus órganos internos de las entidades o externos -Procuraduría, Personería- el acto en que quedó consignada la decisión del servidor público, para establecer su responsabilidad disciplinaria, e inclusive acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para que se evalúe el acto mismo".
Recuerda que la jurisprudencia de la Corte Constitucional"ha sido enfática en señalar que la circunstancia que se investigue por el mismo hecho a un servidor público disciplinariamente y coetáneamente en otras jurisdicciones se adelanten los respectivos procedimientos, como sería la existencia de un proceso contencioso administrativo no vulnera el principio del non bis in idem, ni muchos el del juez natural, dada la concepción de otro régimen que hace que cada uno tenga particularidades con fundamento en la Constitución Política en cuanto a los procedimientos, jueces y efectos distintos". Por ello, indica que no existe invasión alguna del operador disciplinario en relación con las decisiones que haya de tomar la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que a ésta le compete según el caso declarar la nulidad de la decisión administrativa dentro de un contexto distinto al origen y resultado de un proceso disciplinario sobre la misma conducta.
Para el accionante el numeral impugnado que prevé como falta disciplinaría gravísima"Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello", vulnera el principio del juez natural (arts. 29, 116 y 238 de la Constitución), en la medida que dicha declaración al constituir un acto administrativo su legalidad o ilegalidad corresponde resolverla exclusivamente a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no a la autoridad disciplinaria. Considera así que de aceptarse dicha falta disciplinaria conduciría a la operancia de la prejudicialidad, pues, la decisión de la autoridad disciplinaria dependerá del fallo que profiera el juez administrativo.
Derecho disciplinario que constituye una modalidad del derecho administrativo sancionador en el ejercicio delius puniendi del Estado que supone en palabras de la Corte la "ruptura del principio clásico de la tridivisión de poderes, en la medida en que la represión de los ilícitos ya no corresponde de manera exclusiva al poder judicial, y más concretamente a la justicia penal[3].En efecto, el modelo absoluto de separación de funciones del poder público[4], se reveló como insuficiente ante el incremento de deberes y obligaciones de los particulares, como de funciones públicas de los servidores del Estado, que ante su incumplimiento merecían la imposición de una sanción." [5]
El derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas sustantivas y adjetivas que exigen de los servidores públicos y ciertos particulares un específico comportamiento en el ejercicio de las funciones públicas como la disciplina, la obediencia y el comportamiento ético para asegurar la debida prestación y buena marcha de la función administrativa en desarrollo de los principios que la rigen como son la moralidad, imparcialidad, eficacia, celeridad, igualdad, economía y publicidad (art. 209 constitucional)[8]. De modo que "si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos, conductas que - por contrapartida lógica- son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia[9]."[10].
La sujeción del derecho disciplinario a la Constitución Política conlleva como elemento indispensablela culpabilidad, es decir, la proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva para exigir verificar si la conducta del servidor público o particular en ejercicio de las funciones públicas fue dolosa o culposa -responsabilidad subjetiva-, conforme lo señala el artículo 14 de la Ley 734 de 2002: "CULPABILIDAD. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa".
Al respecto, esta Corte ha manifestado que"Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento,el servidor público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que ´el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado´"[11].[12]
Entonces, a través del régimen disciplinarioel legislador establece faltas disciplinarias por la infracción de los deberes funcionales de los servidores públicos y los particulares que cumplan funciones públicas bajo las correspondientes sanciones que atienden la gravedad de la falta cometida.
La Corte ha hecho ver que dichacláusula general de configuración normativa se encuentra limitada por la finalidad que persigue como es el asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades bajo los principios del artículo 209 constitucional, por lo que "el legislador sólo puede tipificar como conductas relevantes en el ámbito disciplinario aquellos comportamientos que afecten los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas. … el fundamento de la imputación y, en consecuencia, del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, está determinado por la infracción de los deberes funcionales del servidor público.[13]"[14] Y, ello por cuanto la libertad de configuración legislativa en el campo disciplinario si bien es amplia no es absoluta en la medida que se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos constitucionales[15], como la observancia del debido proceso (art. 29 superior).
Dicho principio del juez natural se contempla en el artículo 29 de la Constitución, que señala: "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio". Principio que además se encuentra reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 8), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 2 y 14) y la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 8), por lo que constituyen parámetros de jerarquía constitucional para ejercer el control de constitucionalidad al hacer parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu.
Laautoridad competente en materia disciplinaria ha sido regulado constitucional[19] y legalmente[20] al indicarse que la titularidad de la potestad disciplinaria radica en el Estado la cual se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, las personerías, las oficinas de control interno disciplinario, los funcionarios con potestad disciplinaria y la jurisdicción disciplinaria[21]. Por ende, la autoridad que conoce del proceso disciplinario puede ser i) judicial como lo es el Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura o ii) administrativa como son la Procuraduría General de la Nación, las personerías, las oficinas de control interno y los funcionarios con potestad disciplinaria[22].
Para la Corte, en cambio, no se está ante la invasión de las competencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por parte de la autoridad disciplinaria y mucho menos hace necesario la operancia del fenómeno de la prejudicialidad por cuanto el objeto de la acción disciplinaria no es la legalidad del acto administrativo sino el examinar si la conducta del agente estatal al declarar la caducidad o terminación del contrato estatal"sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello", lo fue en la modalidad dolosa o culposa, siendo así un ámbito diferente al de la acción contractual, por lo que no se vulnera el principio del juez natural.
Debe en primer lugar recordarse los antecedentes legislativos de la norma bajo examen pudiendo apreciarse con claridad que la inclusión del numeral acusado en el nuevo Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), tuvo como fundamento principal elaumentar el catálogo de faltas disciplinariasgravísimas por cuanto el previsto en el régimen anterior (Ley 200 de 1995), resultaba insuficiente para combatir el incremento de la corrupción administrativa en materia de contratación estatal. De la exposición de motivos presentada ante el Senado de la República, sobre el proyecto de ley número 92 de 1999, Senado, "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único", cuyo artículo inicialmente correspondió al 47-27, Gaceta del Congreso No. 304 de 1999[23], puede extraerse:
Todo lo anterior hace recomendable incorporar a este proyecto, como conductas constitutivas de faltas gravísimas, las siguientes:…declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello…".[24]
Por consiguiente, la interpretación dada por el accionante sobre el numeral acusado no corresponde a lo consignado en la exposición de motivos, pues, como quedó reseñado la norma demandada establece unasanción disciplinaria contra el servidor público o el particular que en el ejercicio de funciones públicas declare la caducidad de un contrato estatal o su terminación sin presentarse las causales contempladas en la ley.
Nada se opone a que bajo un mismo supuesto de hecho se adelanten actuaciones distintas y en cada una de ellas se profieran las sanciones o declaraciones correspondientes, pudiendo incluso presentarse la no prosperidad de la acción contractual y en cambio establecerse la responsabilidad disciplinaria del agente estatal dado que en la acción contractual se parte de lapresunción de legalidad mientras que en la acción disciplinaria como lo ha sostenido esta Corporación[28] se parte de la presunción de inocencia con independencia de la legalidad del acto proferido al involucrar, como se ha expuesto, específicamente la infracción de los deberes funcionales para con la administración pública.
Debe resaltarse que el numeral acusado parte de dos presupuestos concurrentes para la configuración de la falta disciplinaria gravísima como son: i) la declaración de caducidad del contrato estatal o su terminación, ii) sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello, que implica el examinar si cumplióverbi gratia las causales contenidas en los artículos 17 (terminación unilateral del contrato) y 18 (caducidad y sus efectos) de la Ley 80 de 1993. Al ser la culpabilidad -responsabilidad subjetiva- el supuesto esencial del proceso disciplinario corresponderá entonces a la autoridad disciplinaria investigar si la conducta del funcionario lo fue de manera dolosa o culposa en el ejercicio de sus deberes para con la función administrativa.
DeclararEXEQUIBLE, por el cargo examinado, el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único".
Exequible por el cargo analizado ... (numeral 32 ) Artículo 48 LEY_734_2002_05/02/2002
[1] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En dicha decisión se sostuvo: "es menester indicar que dicha potestad disciplinaria posee una naturaleza constitucional,autónoma e independiente que se deduce inequívocamente de lo consagrado en las diversas disposiciones superiores que le sirven de sustento, razón por la cual puede concluirse que una de las principales inquietudes del constituyente al expedir la Carta Política de 1991 fue cifrar las bases suficientes para que la administración pública se tornara apta y eficiente en el cumplimiento de los objetivos que le fueron trazados".
[2]El inciso final del artículo 2 de la Ley 734 de 2002, señala que: "La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta".
[5]C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11]Cfr. Sentencias C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997, entre otras
[12]C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[13]Cf. Sentencia C- 252 de 2003, M.P Jaime Córdoba Triviño
[16]M.P. Jaime Araujo Rentería.
[17]Sentencia C-444/95, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[19]Arts. 92, 209 y 277 de la Constitución.
[20]Artículo 1º de la Ley 734 de 2002. "TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA. El Estado es titular de la acción disciplinaria".
[22]C-014 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[25]ARTICULO 87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. <Subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.
[26]ARTICULO 75 DE LA LEY 80 DE 1993. DEL JUEZ COMPETENTE. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.
[27]El artículo 51 de la Ley 80 de 1993, establece que "El servidor público responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y de la ley".
[28]C-391 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[29]C-720 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.