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Timestamp: 2019-09-16 13:08:08
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Matched Legal Cases: ['artículo 17', 'artículo 200', 'artículo 205', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 200', 'artículo 200']

Un año de medidas contra la morosidad en las operaciones comerciales: ¿oxígeno para PYMES y autónomos? | Asociación de Órganos de Control Externo Autonómicos
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David Pascual-Ezama
Profesor del Dep. Economía Financiera y Contabilidad II
Servicios de Auditoría de KPMG
La Ley 15/2010 contra la morosidad en las operaciones comerciales, estableció hace un años cambios significativos en los periodos de pago permitidos entre empresas privadas. Estas modificaciones se llevaron a cabo debido a la situación financiera de un gran número de sociedades, habitualmente PYMES, que han tenido que entrar en proceso concursal debido a que no han podido solventar sus problemas de tesorería y pagar sus deudas. Con las modificaciones propuestas en la Ley 15/2010 se ha tratado de solventar, al menos en parte, este problema. Sin embargo, la aplicación real de la Ley es casi inapreciable. En este artículo trataremos de exponer con algunos ejemplos las implicaciones que supondrían las nuevas medidas si hubiera sistemas efectivos para que se cumplieran.
Morosidad, endeudamiento, sector público, sector privado.
En los últimos años las transacciones comerciales se han ido profesionalizando y la globalización de las operaciones han facilitado el acceso a nuevos mercados por parte de de las empresas y administraciones. Además, el desarrollo del sector financiero y sobre todo de las tecnologías, con Internet como referente principal, han provocado que los cobros y pagos de dichas transacciones se haga de manera “virtual” eliminando el contacto directo entre las partes implicadas. Todos estos cambios deberían haber favorecido a cada una de partes que participa en las transacciones comerciales ya que se ahorra tiempo y procesos costosos que previamente eran inevitables. Sin embargo, el mayor acceso a otros mercados, la mayor disponibilidad de información y los mejores accesos a los sistemas de pagos ha puesto a las PYMES y autónomos que realizan operaciones comerciales con grandes corporaciones y/o administraciones publicas en una situación de desventaja ante sus clientes. Esta situación de desventaja se ha visto llevada al límite en el momento en que se ha producido una crisis financiera que, sobre todo, lleva implícita una crisis de liquidez y restricción del crédito por parte de las entidades financieras. En estos momentos en España el número de pequeñas empresas que, teniendo beneficio contable y con una partida de clientes muy superior que la de proveedores, se han visto avocadas al cierre es muy alto y aún mayor las que están próximas a esta misma situación. Para tratar de solucionar o aminorar este problema, y sobre todo de cara a que no se pueda repetir en el futuro, se aprobó hace un año la Ley 15/2010 contra la morosidad en operaciones comerciales que modifica la Ley 3/2004 de similar título. Sin embargo la aplicación real de esta Ley es prácticamente inexistente y los mecanismos para su cumplimento inapreciables. Conviene recordar las ventajas de la aplicación de esta ley.
2.- PRINCIPALES IMPLICACIONES DE LA LEY
2.1.- Acuerdo entre las partes
En primer lugar, hay que destacar la eliminación del acuerdo entre partes. La Ley 3/2004 en su exposición de motivos indica que el plazo de exigibilidad de la deuda y la determinación del tipo de interés de demora establecidos en la ley son de aplicación en defecto de pacto entre las partes. Ahora bien, la libertad de contratar no debe amparar prácticas abusivas imponiendo cláusulas relativas a plazos de pago más amplios o tipos de interés de demora inferiores a los previstos en esta Ley, por lo que el juez podrá modificar estos acuerdos si, valoradas las circunstancias del caso, resultaran abusivos para el acreedor. En este sentido, podrá considerarse factor constitutivo de dicho abuso el que el acuerdo sirva, principalmente, para proporcionar al deudor una liquidez adicional a expensas del acreedor o para que el contratista principal imponga a sus proveedores o subcontratistas unas condiciones de pago que no estén justificadas por razón de las obligaciones que asuma. Precisamente esta regulación de las cláusulas abusivas es la que ha determinado la necesidad de dar una nueva redacción al artículo 17.3 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, para ajustar los pagos a los proveedores a las previsiones de esta Ley. También, la Ley regula la acción colectiva dirigida a impedir la utilización de estas cláusulas cuando hayan sido redactadas para uso general. Sin embargo, la Ley 15/2010 en su preámbulo especifica que los efectos de la crisis económica se han traducido en un aumento de impagos, retrasos y prórrogas en la liquidación de facturas vencidas, que está afectando a todos los sectores. En especial, está afectando a las pequeñas y medianas empresas, que funcionan con gran dependencia al crédito a corto plazo y con unas limitaciones de tesorería que hacen especialmente complicada su actividad en el contexto económico actual. Con este objetivo, resulta particularmente importante en la presente Ley, suprimir la posibilidad de «pacto entre las partes», la cual a menudo permitía alargar significativamente los plazos de pago, siendo generalmente las Pymes las empresas más perjudicadas.
2.2.- Mediación y arbitraje
La Ley 15/2010 incluye un nuevo artículo en el que se expone que con el fin de velar por la plena transparencia en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones previstas en la presente Ley, las Administraciones Públicas promoverán la elaboración de códigos de buenas prácticas comerciales, así como la adopción de sistemas de resolución de conflictos a través de la mediación y el arbitraje, siendo de adscripción voluntaria por parte de los agentes económicos. De esta forma se trata de agilizar la resolución de problemas entre las partes minimizando los costes que se producirían en un proceso judicial.
2.3.- Determinación del plazo de pago
En lo que respecta a las transacciones comerciales entre empresas privadas la Ley 15/2010 al eliminarse el acuerdo entre partes se establece que el plazo de pago que debe cumplir el deudor será de sesenta días (treinta días bajo la Ley 3/2004) después de la fecha de recepción de las mercancías o prestación de los servicios. Este plazo de pago no podrá ser ampliado por acuerdo entre las partes. Con la modificación de este artículo los proveedores se ven perjudicados respecto a una situación de no pacto previo entre partes en la Ley anterior. Sin embargo se trata de buscar un equilibrio entre la estabilidad presupuestaria de las empresas y la garantía de cobro. Existe una excepción a este respecto en el sector de los productos agroalimentarios que dispone de un régimen especial. En este caso, los aplazamientos de pago de productos de alimentación frescos y perecederos no excederán en ningún caso de 30 días a partir de la fecha de la entrega de las mercancías, entendiéndose por productos de alimentación frescos y perecederos aquéllos que por sus características naturales conservan sus cualidades aptas para comercialización y consumo durante un plazo inferior a treinta días o que precisan de condiciones de temperatura regulada de comercialización y transporte.
Sin embargo, en lo que respecta a las transacciones comerciales con la Administración Pública se produce el proceso inverso. La Ley 15/2010 modifica el apartado 4 del artículo 200 de la Ley 30/2007 de contratos con el sector público estableciéndose que la Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, sin perjuicio del plazo especial establecido en el artículo 205.4, y, si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días, los intereses de demor
a y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Cuando no proceda la expedición de certificación de obra y la fecha de recibo de la factura o solicitud de pago equivalente se preste a duda o sea anterior a la recepción de las mercancías o a la prestación de los servicios, el plazo de treinta días se contará desde dicha fecha de recepción o prestación. La Ley 30/2007 establecía un periodo de pago de 60 días por lo que en este caso se favorece claramente al proveedor.
Por lo tanto, las modificaciones aplicadas en la nueva Ley afecta de forma distinta al sector público y al sector privado. Esto es debido, en nuestra opinión, a que el origen del problema es distinto si lo enfocamos desde el punto de vista de los impagos del sector privado o del sector público, por lo tanto, ya que los motivos de impago, en términos generales, son distintos en ambos sectores, para profundizar en las implicaciones que la nueva ley va a tener en las PYMES y los autónomos vamos a ver las modificaciones que afectan a ambos sectores por separado.
3.- PERIODOS DE PAGO EN EL SECTOR PRIVADO
La Ley 15/2010 en su preámbulo establece que en lo que se refiere a los plazos de pago entre empresas, se establece un plazo máximo de pago de 60 días por parte de empresas para los pagos a proveedores. Este plazo de pago no podrá ser ampliado por acuerdo entre las partes, con el fin de evitar posibles prácticas abusivas de grandes empresas sobre pequeños proveedores, que den lugar a aumentos injustificados del plazo de pago. A este efecto se establece un calendario transitorio que culminará el 1 de enero de 2013. Por otra parte, se refuerza el derecho a percibir indemnización, se amplía la posibilidad de que las asociaciones denuncien prácticas abusivas en nombre de sus asociados y se promueve la adopción de códigos de buenas prácticas en materia de pagos. En este sentido, el artículo primero de la Ley por el que se modifica el artículo 2 de la Ley anterior define que el plazo de pago incluirá todos los días naturales del año, y serán nulos y se tendrán por no puestos los pactos que excluyan del cómputo los periodos considerados vacacionales.
En este sentido y de cara a la progresiva aplicación de la Ley antes de las fechas establecidas en la misma, se ha establecido un periodo transitorio (salvo para el sector de la alimentación de productos frescos y perecederos) que se resume en el siguiente cuadro:
Además, respecto a las más que habituales prácticas de muchos clientes como grandes superficies de establecer pagos fijos una o dos veces al mes, la Ley 15/2010 modifica el artículo 4 de la Ley anterior estableciendo que podrán agruparse facturas a lo largo de un período determinado no superior a 15 días, mediante una factura comprensiva de todas las entregas realizadas en dicho período, factura resumen periódica, o agrupándolas en un único documento a efectos de facilitar la gestión de su pago, agrupación periódica de facturas, y siempre que se tome como fecha de inicio del cómputo del plazo, la fecha correspondiente a la mitad del período de la factura resumen periódica o de la agrupación periódica de facturas de que se trate, según el caso, y el plazo de pago no supere los 60 días desde esa fecha. Esto implica que esta práctica irá desapareciendo progresivamente porque se ha invertido la situación. Las empresas compradoras que mantengan una política de pagos de dos veces al mes, con la nueva redacción de la Ley en lugar de ganar días de financiación los perderán por lo que acabarán pagando en la fecha correspondiente al máximo de 60 días.
Finalmente, en su disposición adicional tercera indica que el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas resolverá sobre la información oportuna a incorporar en la Memoria de Cuentas Anuales de las empresas para que, a partir de las correspondientes al ejercicio 2010, la Auditoría Contable contenga la información necesaria que acredite si los aplazamientos de pago efectuados se encuentren dentro de los límites indicados en esta Ley. En relación con esta afirmación en la Ley, la consulta número 1 del BOICAC Nº 84/2010 versa sobre los criterios de actuación del auditor en la realización de la auditoría de cuentas anuales de una entidad en relación con la información que dicha entidad debe incorporar en la memoria de sus cuentas anuales sobre los aplazamientos de pago a proveedores en operaciones comerciales, ya que surgen dudas sobre si con la nueva Ley existe obligación específica para los auditores. El ICAC entiende que esta Ley no establece una obligación para el auditor sino para las empresas que tiene que publicar dicha información en la memoria que posteriormente será verificada por el auditor como cualquier otra información contable. Además el ICAC ha dictado una resolución sobre “la información a incorporar en la memoria de las cuentas anuales en relación con los aplazamientos de pago a proveedores en operaciones comerciales”, con el objeto de aclarar y sistematizar la información que a este respecto las empresas deben recoger en sus cuentas anuales. En su respuesta a la consulta del BOICAC este organismo concluye que la verificación por el auditor de cuentas de la información sobre aplazamientos de pago incluida en la Memoria de las cuentas anuales hay que entenderla realizada en el contexto de la auditoría de cuentas anuales, como cualquier otra información que deba incluirse en las cuentas anuales por exigencia legal, y sin que tenga que realizarse por el auditor una verificación exhaustiva de toda la información relativa a esta cuestión incluida en las cuentas anuales, ni efectuar en su informe de auditoría un pronunciamiento expreso a este respecto, más allá de lo previsto en las Normas Técnicas de Auditoría en relación con defectos de información en la Memoria o con incumplimientos legales por parte de la entidad auditada que, en su caso, puedan producirse y siempre teniendo en cuenta la importancia relativa, tanto cuantitativa como cualitativa, que dichos defectos de información o incumplimientos legales presenten en relación con las cuentas anuales tomadas en su conjunto, conforme con lo previsto en la Norma Técnica de Auditoría sobre el concepto de importancia relativa.
4.- PERIODOS DE PAGO EN EL SECTOR PÚBLICO
El origen de los problemas de cobro de las PYMES y autónomos por parte de las administraciones públicas tiene un origen distinto a aquellos generados
en operaciones entre empresas. En España se ha venido permitiendo en los últimos años, y cada vez con mayor impunidad, que las administraciones presupuestasen con déficit, es decir, que hicieran presupuestos en los que sus gastos eran mayores que sus ingresos. En los que Picó y Romero (2011) denominan “fraude presupuestario”. Esta situación genera que los pagos de las administraciones se realicen siempre con retraso. A medida que se ha ido acumulando el déficit de las administraciones públicas la situación ha ido subsanándose con ayuda de las entidades financieras. Esto ha implicado que para seguir gastando más de lo que ingresaban necesitaban endeudarse más, y para que las entidades financieras les refinanciasen sus deudas tenían que pagar lo adeudado a las mismas y ya que los recursos eran insuficientes debido a la política de déficit, no había dinero para pagar los proveedores y los periodos de pago cada vez se han hecho más y mas largos. Con el comienzo de la actual crisis financiera en la que las entidades financieras han “cerrado el grifo” de la financiación tanto a las administraciones públicas como a las pequeñas y medianas empresas y a los autónomos, las deudas generadas por la mala política presupuestaria de las administraciones públicas han generado la quiebra absoluta de muchas pequeñas empresas. Para tratar de evitar que dicha situación se repita en el futuro se han producido varias modificaciones en la Ley en lo que se refiere al pago de las administraciones públicas.
La Ley 15/2010 en su preámbulo establece que desde el punto de vista de los plazos de pago del sector público, se reduce a un máximo de treinta días el plazo de pago, que se aplicará a partir del 1 de enero de 2013, siguiendo un período transitorio para su entrada en vigor. Por otra parte, se propone un procedimiento efectivo y ágil para hacer efectivas las deudas de los poderes públicos, y se establecen mecanismos de transparencia en materia de cumplimiento de las obligaciones de pago, a través de informes periódicos a todos los niveles de la Administración.
El periodo transitorio del que habla la Ley se establece tanto en la disposición transitoria octava incorporada por la Ley 15/2010 a la Ley 30/2007 como en la disposición transitoria segunda de la Ley 15/2010. Desde nuestro punto de vista, la redacción de dicho periodo transitorio da pie a ciertas dudas en su interpretación. Entendemos que dicho periodo transitorio sigue diferentes pautas en lo que se refiere a contratos nuevos y contratos existentes. El siguiente cuadro marca las fechas y periodos establecidos para ambos casos:
Con respecto al procedimiento que garantice el cobro por parte de las administraciones públicas la Ley incorpora el artículo 200 bis en el que establecen las medidas para hacer efectivas las deudas con la administración pública. Se establece que transcurrido el plazo a que se refiere el artículo 200.4 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda. El órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última. Además una de las novedades de esta nueva Ley, que hasta ahora era una de las mayores dificultades para demandar a las administraciones públicas, es que la sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimación total de la pretensión de cobro.
La nueva Ley no solamente trata de solucionar los problemas futuros sino que en su Disposición adicional cuarta referida a la nueva línea de crédito ICO-morosidad Entes Locales, establece que el Gobierno, en el plazo de 30 días, a través del Instituto de Crédito Oficial, instrumentará una línea de crédito directa, en condiciones preferentes, dirigida a las Entidades Locales para facilitar el pago de deudas firmes e impagadas a empresas y autónomos con anterioridad al 30 de abril de 2010. La línea de crédito se cancelará y satisfará, caso por caso, siempre que no haya sido amortizada con carácter previo, en un plazo concertado con posterioridad a la entrada en vigor de la futura reforma del sistema de financiación de los Entes Locales y será instrumentada con independencia a los recursos provenientes de la PIE y vinculada a las obligaciones reconocidas a los proveedores del sector privado. Este mecanismo ha sido una vía de subsistencia para muchas PYMES y autónomos ya que un gran número de ayuntamientos tanto de grandes ciudades como de ciudades más pequeñas han utilizado esta medida para comenzar a pagar las facturas pendientes. Algunos ejemplos son el ayuntamiento de Denia con un ICO de 1.815.585 euros a devolver con las aportaciones mensuales que realiza el Estado, a un 6,5% T.A.E. y exenta de comisiones; el ayuntamiento de Manilva con un ICO de 480.000 euros para pagar facturas de cantidades comprendidas entre los 900 € como mínimo y 20.000 € como máximo, o el ayuntamiento de Alcalá de Henares que ha solicitado un ICO por el importe máximo autorizado, que se sitúa en unos 9,1 millones de euros, que con los intereses correspondientes ascenderá finalmente a 10,3 millones de euros al ICO, a devolver en tres años, para subsanar los retrasos en el pago de proveedores. En grandes ciudades podríamos poner como ejemplo el ayuntamiento de Madrid que utilizará un ICO por valor de más de 286 millones de euros para poder pagar facturas a proveedores, e incluso con una cantidad así de elevada sólo se cubrirá un tercio de los pagos pendientes por parte del consistorio con sus proveedores.
La situación de las PYMES y los autónomos respecto a su situación financiera por el impago de facturas por parte de sus clientes ha llegado a una situación límite en estos momentos de crisis financiera en la que nos encontramos. Pero no sólo se ha llegado al límite económico sino también al límite ético y moral cuando observamos que gran parte de estas empresas tienen que despedir a sus trabajadores, hacer ajustes dramáticos o incluso cerrar porque las grandes multinacionales en su afán por el acumulo de beneficios asfixian a las PYMES y los autónomos con condiciones cada vez más duras. Sin embargo, entre empresas privadas, ésta es una situación lícita de libre mercado que debería haber estado regulada por Ley desde hace mucho tiempo. Esa falta de ética ha hecho que muchas empresas tengan severos problemas de liquidez fruto de la excesiva inversión que han sido obligadas a realizar en sus clientes (Ferruz
, Marco y Segura, 2011). Ahora bien, cuando ya hablamos de pagos pendientes por parte de las administraciones públicas, este límite ético y moral del que hablamos se ha superado hace mucho tiempo. Es muy difícil explicar cómo se ha podido permitir a las administraciones públicas una política de despilfarro (por no salir de lo estrictamente legal) mientras al mismo tiempo no pagan facturas a proveedores desde hace más de 2 años.
Con la Ley 15/2010 aprobada hace un año se dio un paso muy importante al respecto tanto en el ámbito meramente privado como en el que participan las administraciones públicas para tratar de solucionar, en la medida de lo posible, la situación actual y evitar que se vuelva a repetir en el futuro. Sin embargo, la actual Ley tal y como está redactada no es suficiente desde nuestro punto de vista. Por un lado, no se establece cuál es el procedimiento de control entre empresas privadas, ya que si los auditores no asumen el papel que tal y como esta redactado en la Ley parece que se les atribuye, no parece claro un mecanismo alternativo. Además, incluso en el supuesto caso de que los auditores tuvieran una responsabilidad de control, hay que recordar que el 80% del tejido empresarial español está compuesto por PYMES que no están sometidas a auditoría alguna. Esta situación se ve agravada por la falta de cumplimiento de la Ley. Basándose en el proceso judicial o proceso de mediación y arbitraje, el cliente tiene que ser denunciado por el proveedor, situación que muchos de los proveedores evitan con el objetivo de no perder clientes. Por ello optan por aceptar el retraso del los cobros e ir solventando la situación no respetando los plazos que marca la nueva Ley. Estas situación se puede observar en las memorias del año 2010 que, en la mayor parte de las grandes compañías, en su único párrafo de la nota correspondiente, se presenta un aplazamiento superior al plazo legal del pago, demostrándose que las empresas no están cumpliendo la Ley y el auditor simplemente informa de la situación de los saldos que se adeudan. Según Delgado (2008) las encuestas de Intrum Justicia muestran como 9 de cada 10 empresas optan por solicitar un recordatorio de pago en lugar de exigirlo en los términos que permite la Ley. Por otro lado, no se operativiza la forma de sanción y cobro forzoso a las administraciones públicas en caso de impago. Además, no ha abordado ciertos aspectos que se incluyen la directiva 2011/7/UE de la Unión Europea sobre morosidad lo que implicará nuevas modificaciones en un breve periodo de tiempo (ver González, 2011)
En nuestra opinión, esta Ley debería de venir acompañada de mecanismos de control y de otras medidas adicionales. Por un lado, está claro que el departamento de auditoría interna, que podría ser el responsable de establecer un control, es parte interesada del proceso, pero se podría proponer algún proceso en el que no existiera un control unilateral de cada empresa por si misma, si no que tendría que haber una comprobación y confirmación de saldos por la parte ajena correspondiente, es decir clientes o proveedores en cada caso. Una idea puede ser la circularización, proceso obligatorio en una auditoría externa de cuentas. Existen varios tipos pero la mas efectiva podría ser el envió mensual de una carta abierta sin saldo pidiendo que se detallen saldos y antigüedades de los mismos (ageing). Al recibir la respuesta deberán cuadrar los datos con los de la propia compañía. De esta manera el departamento de auditoría interna deberá llevar un control exhaustivo, cuadrando los saldos con la justificación de las diferencias y conciliándolo con la documentación soporte detallada recibida (firmada y sellada con el logo de la empresa…). En el caso de que no exista departamento de auditoria interna, pues los responsables de contabilidad. Respecto al problema de las no auditadas proponemos que haya que reportar a la Administración un documento (similar al de impuestos) y se haga tanto por parte de clientes como de proveedores y que la administración correspondiente se encargue de comprobar que realmente se está realizando un cumplimiento de la Ley. Por otro lado, una de las medidas adicionales frecuentemente demandada es el no ingreso del IVA de las facturas no cobradas, creemos que es una medida indispensable para la supervivencia de las PYMES. Otra propuesta podría ser que las entidades financieras tuvieran la obligación de descontar el papel relacionado con operaciones comerciales con las administraciones públicas, ya que de esta manera, las propias entidades financieras se asegurarían de que se estableciesen los mecanismos suficientes para que se garantizase el pago de dichas facturas por parte de las distintas administraciones públicas. En resumen, que las modificaciones que se han producido en la Ley contra la morosidad ayudarán a las PYMES y autónomos en el futuro si se cumpliesen pero deberían ir acompañadas de otras medidas que potencien la viabilidad del tejido empresarial español.
BOICAC Nº 84/2010 Consulta 1
Delgado, A. “Especial Impagados”, Emprendedores, num. 133, 2008.
Ferruz Agudo, L., Marco Sanjuán, I. y Segura Querol, S, “El margen de maniobra de los proveedores ante la morosidad”, Partida Doble, núm. 231, 2011.
González Pascual, J, “Medidas normativas para combatir la morosidad”, Partida Doble, núm. 231, 2011.
Picó Romero, J. Y Romero Civera, A. “Morosidad, endeudamiento y trasparencia en el sector público”. Auditoría Pública, núm. 54, 2011.