Source: http://www.senat.fr/rap/r97-432/r97-432_mono.html
Timestamp: 2018-02-19 19:48:39+00:00
Document Index: 272674028

Matched Legal Cases: ["l'article 88", "l'article 89", "l'article 89", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 2", "l'article 20", "l'article 2", "l'article 128", "l'article 53", "l'article 53", "l'article 53", "l'article 88", "l'article 53", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 53", "l'article 88"]

14 mai 1998 : Le Sénat face au traité d'Amsterdam ( rapport d'information )
RAPPORT D'INFORMATION 432 (97-98) - DELEGATION DU SENAT POUR L'UNION EUROPEENNE
I. QUELLE REVISION CONSTITUTIONNELLE ?
1. Révision " générale " ou " spécifique " ?
a) Les avantages d'une révision " générale "
b) Les objections
c) Un compromis possible ?
2. Quel champ pour la révision constitutionnelle ?
II. QUELLE LOI DE RATIFICATION ?
1. La question juridique
a) L'insertion éventuelle d'un article additionnel
b) Les amendements à un éventuel article 2
c) Vers une réhabilitation des résolutions ?
a) L'objet du préalable institutionnel
b) Quelle réforme de la Commission européenne ?
c) Quelle réforme des modes de décision du Conseil ?
d) La question des coopérations renforcées
EXAMEN EN DELEGATION
LE SENAT FACE AU TRAITE D'AMSTERDAM
La délégation du Sénat pour l'Union européenne a examiné le contenu du traité d'Amsterdam le 1er octobre 1997, sur le rapport de M. Christian de La Malène (rapport n° 14, 1997-1998). Puis, lors de sa réunion du 22 janvier 1998, elle a entendu une communication de M. Jacques Genton au sujet de la décision du Conseil constitutionnel concluant à la nécessité d'une révision de la Constitution préalablement à la ratification du traité d'Amsterdam (voir Actualités de la délégation pour l'Union européenne, n° 4). Par ailleurs, elle a procédé à l'audition de certaines personnalités au sujet des enjeux de la construction européenne à l'issue des négociations du traité d'Amsterdam : M. Claude Cheysson le 25 novembre 1997, M. Alain Lamassoure le 9 décembre 1997, et M. Jean François-Poncet le 27 janvier 1998.
Il ressort de ces différents travaux que la ratification du traité d'Amsterdam ne pose pas seulement une question de fond (faut-il ratifier le traité et, en conséquence, réviser préalablement la Constitution ?), mais aussi une question portant sur les conditions de la ratification : quel type de révision constitutionnelle, et quel type de loi de ratification doit-on envisager ?
La question de fond est claire, même si elle se pose de manière dédoublée du fait de la nécessité d'une révision constitutionnelle : il s'agit de savoir si les avantages du traité d'Amsterdam l'emportent sur les inconvénients. L'objet du présent rapport n'est pas de peser les uns et les autres, tâche qui incombera aux commissions compétentes du Sénat lorsque la révision constitutionnelle, puis le traité lui-même, seront inscrits à l'ordre du jour. Votre rapporteur se bornera à préciser qu'il considère, pour sa part, que, si le traité d'Amsterdam a ses lacunes, il comporte aussi des avancées importantes qui justifient suffisamment son approbation, du moins si l'on considère le traité lui-même (le " protocole sur les institutions dans la perspective de l'élargissement " appelant, quant à lui, bien des réserves). De plus, un refus de ratifier susciterait une crise particulièrement malvenue au moment où l'Union entre dans la phase décisive de la réalisation de la monnaie unique.
En revanche, la question portant sur les conditions de la ratification se pose d'une manière plus complexe et détermine la manière dont doivent être envisagés les débats du Parlement. Il paraît donc utile que la délégation l'examine suffisamment à l'avance et en informe le Sénat. Tel est l'objet du présent rapport.
Plusieurs conceptions de la révision constitutionnelle qui doit précéder la ratification du traité d'Amsterdam sont possibles.
En premier lieu, on peut envisager une révision de portée générale, qui consisterait à autoriser une fois pour toutes les transferts de compétences nécessaires à la construction européenne, indépendamment des modalités prévues par tel ou tel traité précis, ou au contraire une révision spécifique, c'est-à-dire strictement limitée à ce qui est nécessaire pour que soit possible la ratification du traité d'Amsterdam considéré dans ses modalités précises .
En second lieu, quel que soit le choix opéré entre révision " générale " et révision " spécifique ", se pose la question de savoir quel doit être le champ de la révision constitutionnelle. Deux hypothèses sont en effet possibles à cet égard :
-- une révision ayant uniquement pour objet de permettre la ratification du traité ;
-- une révision portant uniquement sur la construction européenne, mais comprenant, outre des dispositions rendant possible la ratification du traité d'Amsterdam, des dispositions concernant le contrôle du Parlement sur la politique européenne du Gouvernement, comme ce fut le cas en 1992, avec l'introduction de l'article 88-4.
Votre rapporteur examinera successivement ces différentes conceptions possibles de la révision constitutionnelle.
L'idée d'une révision constitutionnelle de portée générale a été avancée notamment par le président de la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale, M. Jack Lang, qui s'est prononcé pour " une formule qui couvrirait, par anticipation, les adaptations rendues nécessaires par les traités futurs ".
En réponse, le ministre des Affaires européennes a indiqué que le Gouvernement prenait en considération cette idée, mais n'avait pas arrêté sa position et éviterait " toute divergence avec le président de la République ".
La suggestion d'une révision de portée générale est effectivement séduisante. Les nouveaux développements de la construction européenne l'amènent à aborder des domaines traditionnellement considérés comme étant au coeur des souverainetés nationales : affaires judiciaires et policières, politique extérieure, sécurité et défense, fiscalité. Les futurs traités européens contiendront donc à peu près inévitablement des dispositions " affectant les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale " selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et appelleront donc sans doute à chaque fois une révision constitutionnelle.
Dans ce contexte, les partisans d'une " clause européenne générale " soulignent que la formule qu'ils préconisent simplifierait considérablement la ratification des traités européens, en évitant d'avoir à passer systématiquement par deux étapes, la révision constitutionnelle puis la loi de ratification : seule cette dernière resterait nécessaire. Simplifiée, la ratification des futurs traités européens serait également politiquement facilitée : la nécessité d'une révision constitutionnelle préalable, en mettant l'accent sur les questions de souveraineté nationale, peut ne pas prédisposer favorablement l'opinion publique. Au contraire, la conformité à la Constitution est toujours un argument positif.
Certains font également valoir qu'une révision de portée générale constituerait un " signal politique " important de la part de la France, à un moment où certains Etats membres, dont l'Allemagne, semble adopter une attitude plus réservée à l'égard d'un partage plus étendu des souverainetés et d'un approfondissement de la solidarité financière.
L'idée d'une " clause européenne générale " se heurte cependant à d'importantes objections.
Tout d'abord, il n'est pas certain qu'une telle clause suffirait à régler une fois pour toutes le problème de la constitutionnalité des traités européens. Car, à moins de modifier également les articles de la Constitution relatifs à la souveraineté, une marge d'appréciation subsisterait pour le Conseil constitutionnel sur la combinaison de ces articles et des articles concernant la construction européenne. Une révision de portée générale ne rendrait donc pas inutile tout contrôle de constitutionnalité des traités européens, et ne mettrait pas ceux-ci à l'abri d'une déclaration d'inconstitutionnalité.
Ainsi, malgré la " clause européenne " introduite en 1990 par l'Allemagne dans sa Loi fondamentale (1(*)), ce pays a dû procéder à une révision constitutionnelle pour pouvoir appliquer les dispositions du traité de Maastricht relatives au vote des ressortissants communautaires aux élections municipales et européennes ; en outre, saisi après la ratification du traité par des opposants à celui-ci, le Tribunal constitutionnel allemand a admis la recevabilité d'une des requêtes et s'est livré à un minutieux examen du traité, n'admettant sa constitutionnalité que sous certaines réserves d'interprétation.
Ensuite, on doit souligner qu'un projet de révision de portée générale se présenterait comme une modification importante de la Constitution, pour laquelle l'approbation par référendum pourrait paraître, aux yeux de certains, plus appropriée que la voie du Congrès. Même si l'article 89 de la Constitution n'établit aucune hiérarchie entre le recours au référendum et la voie du Congrès, le choix entre ces deux formules relevant de la seule responsabilité du président de la République, il n'en est pas moins vrai que, sur un plan politique, la position des partisans d'un référendum est toujours d'autant plus forte que l'enjeu est plus important.
En revanche, une révision spécifique, limitée à ce qui est nécessaire pour que le traité d'Amsterdam puisse être ratifié, se présenterait comme une modification de portée relativement restreinte, pour laquelle le recours au Congrès aurait peu de chances de rencontrer une opposition générale.
Or il est clair qu'un référendum sur la construction européenne ne serait pas sans inconvénient dans le contexte actuel. Intervenant peu d'années après celui sur le traité de Maastricht, il ne manquerait pas d'apparaître comme une sorte de procédure d'appel vis-à-vis de ses résultats, et cela au moment même où le principal objet de ce traité, l'unification monétaire, est en train de se concrétiser. De plus, les difficultés économiques et sociales que connaît actuellement notre pays, ainsi que le malaise politique qu'il traverse, pourraient fausser le sens de la consultation.
Dès lors, il ne paraît guère opportun de choisir une forme de révision prêtant le flanc à une demande de référendum.
· Enfin, à supposer qu'une révision de portée générale ait l'efficacité qu'on lui prête, elle ne serait pas sans effet sur l'équilibre des institutions. En effet, à supposer que des révisions constitutionnelles ne soient plus nécessaires pour ratifier les traités européens, ceux-ci relèveraient dès lors uniquement de la loi simple, pour laquelle le Gouvernement peut donner le " dernier mot " à l'Assemblée nationale. La nécessité d'une révision constitutionnelle est au contraire pour le Sénat un moyen de contrôle et d'influence, comme on a pu le constater dans le cas du traité de Maastricht. Il serait paradoxal, alors que les collectivités territoriales sont de plus en plus impliquées dans la construction européenne, de réduire, dans les délibérations les plus importantes concernant l'Union, le rôle de la Chambre qui les représente. Cela irait exactement à l'opposé de l'évolution observée en Allemagne, où l'accord du Bundesrat est désormais requis pour la ratification des traités européens, au motif que ceux-ci ont une influence sur certaines des compétences des collectivités territoriales.
Ainsi, tout bien pesé, votre rapporteur estime que la formule de la révision " spécifique " doit être préférée, dans la mesure où celle de la révision " générale " présente des inconvénients notables et des avantages finalement assez incertains.
Votre rapporteur a toutefois souhaité réfléchir à une formule permettant de faciliter la ratification de certains traités européens sans présenter pour autant tous les inconvénients d'une révision de portée générale.
On peut en effet observer que le domaine potentiel d'intervention de l'Union européenne ne paraît guère devoir évoluer dans un avenir proche. Après la large définition donnée par le traité de Maastricht, le traité d'Amsterdam n'a procédé qu'à des ajouts limités, concernant les droits de l'homme et la non-discrimination. Les demandes d'étendre les compétences communautaires aux domaines de l'énergie, de la protection civile et du tourisme n'ont pas été retenues par la Conférence intergouvernementale.
Tout laisse donc à penser que les modifications qu'apporteront les futurs traités porteront plutôt sur le mode de décision dans les domaines où l'Union a déjà la faculté d'intervenir. C'est donc également là que se trouveront les dispositions susceptibles d'être déclarées inconstitutionnelles.
La décision du Conseil constitutionnel sur le traité d'Amsterdam est déjà un exemple de cette situation.
Les dispositions de ce traité qui ont été jugées contraires à la Constitution portent en effet sur un domaine bien délimité, celui de la libre circulation des personnes, pour lequel les traités en vigueur prévoient d'ores et déjà une action à l'échelon européen. Toutefois, que cette action s'organise dans le cadre de l'Union ou en dehors d'elle (accords de Schengen), elle est pour l'essentiel régie à l'heure actuelle par un mode de décision intergouvernemental, alors que le traité d'Amsterdam rend possible le passage à un mode de décision de type " communautaire " où la Commission européenne a le monopole de l'initiative des textes et où le Parlement européen dispose d'un pouvoir de codécision. C'est uniquement cette possibilité que le Conseil constitutionnel a jugé susceptible d'affecter " les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ", ce qui demande qu'elle soit expressément autorisée par le pouvoir constituant.
Cependant, dans le cas précis où le problème constitutionnel porte non pas sur un transfert de compétences, mais uniquement sur la prise de décision dans des domaines où une compétence a déjà été reconnue à l'Union, on peut effectivement se demander s'il est nécessaire de recourir à la procédure de l'article 89 de la Constitution, qui suppose d'abord le vote d'un texte en termes identiques par les deux Assemblées, puis la réunion du Congrès ou l'organisation d'un référendum.
Une solution pourrait être de prévoir dans la Constitution qu'une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux Assemblées peut autoriser la ratification d'un traité ayant pour objet de modifier le mode de décision dans des domaines où des compétences ont déjà été reconnues à l'Union européenne.
Cette formule ne pourrait être un moyen de contourner un obstacle constitutionnel, puisque toute loi organique est soumise au contrôle du Conseil constitutionnel. Mais le simple changement d'un mode de décision dans l'Union deviendrait une procédure moins lourde : au lieu d'un dispositif à trois phases (vote d'une loi de révision par les deux Assemblées en termes identiques -approbation par le Congrès ou par référendum-, vote d'une loi de ratification du traité), on aurait un dispositif à une seule phase, mais avec les garanties apportées par un contrôle systématique du Conseil constitutionnel et l'exigence d'un accord entre les deux Assemblées.
Quelle que soit la réponse apportée à la première question - révision de portée générale ou révision spécifique - se pose en outre celle du champ de la révision constitutionnelle.
En effet, la révision constitutionnelle de 1992, qui a rendu possible la ratification du traité d'Amsterdam, avait été l'occasion pour le Parlement d'affirmer son contrôle sur l'action européenne du Gouvernement, en adoptant l'article 88-4 qui permet le vote de résolutions sur les propositions d'actes communautaires. On peut se demander si la révision de 1998 ne doit pas s'accompagner d'un perfectionnement de ce dispositif, en fonction du bilan que l'on peut en tirer.
La délégation pour l'Union européenne s'est déjà efforcée de répondre à cette question par le rapport de M. Lucien Lanier sur " une révision de l'article 88-4 de la Constitution " (n° 281, 1997-1998).
Ce rapport suggère en effet une nouvelle rédaction de l'article 88-4 permettant un élargissement de son domaine d'application :
-- cet article s'appliquerait non plus seulement, comme aujourd'hui, aux projets de textes relevant du premier pilier, mais aussi à ceux relevant des deuxième et troisième piliers ;
-- il s'appliquerait également aux " documents de consultation " de la Commission européenne visés par le protocole sur les Parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam ;
-- les projets d '" accords interinstitutionnels " entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen seraient considérés comme des propositions d'actes communautaires pouvant faire l'objet de résolutions ;
-- le Gouvernement aurait explicitement la faculté de soumettre aux deux Assemblées des propositions d'acte communautaire n'entrant pas dans le domaine législatif stricto sensu, mais ayant néanmoins une grande portée, par exemple les textes concernant l'heure d'été ou la fixation des prix agricoles.
Votre rapporteur souhaite que le débat ainsi lancé se poursuive, et souhaiterait à cet égard souligner deux points :
-- l'extension de l'article 88-4 aux deuxième et troisième piliers de l'Union paraît difficilement contestable, particulièrement dans le cas du troisième pilier (coopération en matière judiciaire et policière) qui aborde des domaines où la compétence parlementaire est traditionnellement très étendue. Seule une ambiguïté de la rédaction de l'article 88-4, qui mentionne seulement " les propositions d'actes communautaires ", a permis au Gouvernement de restreindre l'application de cet article aux textes relevant du premier pilier, alors que rien dans les travaux préparatoires ne montrait que telle était la préoccupation du Constituant en 1992. On peut rappeler que les présidents des deux Assemblées ont conjointement demandé au Gouvernement de reconsidérer cette interprétation restrictive, sans obtenir de réponse positive (2(*)). Une amélioration, sur ce point, de la rédaction de l'article 88-4 serait donc parfaitement fondée.
-- il paraît également indispensable de revoir l'article 88-4 pour que les " documents de consultation " de la Commission européenne puissent faire l'objet de résolutions. C'est en effet au stade de la définition de grandes orientations que l'intervention du Parlement peut être la plus utile. Le protocole sur " le rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne " qui est annexé au traité d'Amsterdam précise au demeurant que " tous les documents de consultation de la Commission (livres verts, livres blancs et communications) sont transmis rapidement aux Parlement nationaux des Etats membres ". Si cette disposition a été inscrite dans le traité, c'est à l'évidence pour que les Parlements nationaux puissent, en fonction des pratiques constitutionnelles nationales, exprimer leurs préoccupations à ce stade. Il paraît donc logique que l'approbation du traité d'Amsterdam s'accompagne également d'une modification de l'article 88-4 pour que le Parlement français dispose désormais de cette possibilité.
Ainsi, sur deux points au moins, une révision de l'article 88-4 paraît indispensable. Compte tenu du lien évident entre cette éventuelle révision et celle qui est nécessaire en tout état de cause pour permettre la ratification du traité d'Amsterdam, on est amené à plaider pour une révision qui, comme celle de 1992, associerait d'une part l'adaptation de la Constitution au nouveau traité, et d'autre part l'amélioration des conditions du contrôle parlementaire sur la politique européenne du Gouvernement.
Une telle amélioration s'impose tout particulièrement dans la perspective de l'approfondissement de la construction européenne qu'appelle nécessairement la réalisation de l'Union monétaire. Le Parlement français, (tout comme, chacun dans sa sphère de compétences, le Parlement européen, les autres Parlements nationaux) doit en effet être associé aussi largement que possible à cet approfondissement, sous peine de voir s'aggraver dangereusement le caractère déjà jugé excessivement technocratique et gouvernemental de la construction européenne.
Lorsque la question de la révision constitutionnelle aura été tranchée, subsistera celle du contenu de la loi de ratification.
La manière dont elle se pose a été excellemment évoquée par M. Giscard d'Estaing lors des débats de l'Assemblée nationale du 2 décembre dernier sur une déclaration de politique européenne du Gouvernement :
LA PROPOSITION DE M. GISCARD D'ESTAING
(...) Chacun sait que l'Europe élargie ne pourra pas fonctionner de manière satisfaisante avec ses institutions actuelles .On attendait du traité d'Amsterdam qu'il réforme ces institutions. Il était même convenu que les négociations d'élargissement ne pourraient débuter que six mois après un accord formel sur ce point. Il s'agissait en particulier de la pondération des votes des Etats membres au Conseil et de la composition de la Commission. Le traité, signé le 2 octobre 1997 à Amsterdam, est strictement muet sur ces deux points. La condition convenue n'est pas remplie. Je ne rappellerai pas les déclarations catégoriques faites par les plus hautes autorités de l'Etat à cet égard (...). Je m'appuierai sur un seul texte, le vôtre, Monsieur le Ministre. Je vous cite :
" Déclaration de la Belgique, de la France et de l'Italie au protocole sur les institutions dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne :
" La Belgique, la France et l'Italie constatent que, sur la base des résultats de la Conférence intergouvernementale, le traité d'Amsterdam ne répond pas à la nécessité, réaffirmée au Conseil européen de Madrid, de progrès substantiels dans la voie du renforcement des institutions.
" Ces pays considèrent qu'un tel renforcement est une condition indispensable de la conclusion des premières négociations d'adhésion. Ils sont déterminés à donner toutes les suites appropriées au protocole sur la composition de la Commission et la pondération des voix... ".
Or, vous allez nous présenter pour ratification ce traité d'Amsterdam dont vous déclarez vous-même qu'" il ne répond pas à la nécessité de progrès substantiels dans la voie du renforcement des institutions " (...).Ce que vous avez choisi de dire, Monsieur le Ministre, acceptez de l'écrire (...), non pas dans le texte du traité, mais sous la forme d'un article 2 de la loi de ratification.
Il existe un précédent dans ce domaine, et qui est bien connu : l'article 2, introduit dans la loi de 1977 portant ratification de l'élection du Parlement européen au suffrage universel, après un long débat qui a d'ailleurs mis en cause le Conseil constitutionnel lui-même.
L'article 2 que j'évoque reprendrait le texte de votre déclaration en indiquant que " le Parlement ne sera appelé à ratifier les premières négociations d'adhésion qu'après avoir été saisi de l'accord comportant des progrès substantiels dans la voie du renforcement des institutions ".
On peut relever dans cette intervention quatre points principaux :
-- le traité d'Amsterdam n'a pas rempli un des principaux objectifs qui lui étaient assignés, celui de renforcer les institutions de l'Union afin que celle-ci puisse continuer à fonctionner après son élargissement ;
-- la France a signé avec la Belgique et l'Italie une déclaration indiquant que, en tout état de cause, le renforcement des institutions restait un préalable à la conclusion des négociations d'élargissement ;
-- la ratification du traité par la France doit, dès lors, s'accompagner de la réaffirmation de ce préalable institutionnel sous une forme lui donnant le maximum de portée ;
-- la meilleure formule pour cela est que la loi de ratification elle-même contienne un article sur le préalable institutionnel ; insérer dans une loi de ratification un article définissant des orientations politiques n'est pas sans précédent sous la Vème République, puisque tel a été le cas de la loi de 1977 ratifiant l'accord sur l'élection du Parlement européen au suffrage direct (3(*)).
Ces quatre points s'enchaînent d'une manière difficilement contestable. Ratifier le traité d'Amsterdam sans rappeler, sous une forme ou sous une autre, que ses lacunes en matière institutionnelle doivent être comblées avant que l'élargissement à l'Est ne soit effectif, ôterait à la déclaration commune de la Belgique, de l'Italie et de la France une part notable de sa portée. Cette déclaration est un texte dépourvu de valeur normative : elle est l'expression d'une volonté politique. Si le Parlement ne la reprenait pas explicitement à son compte, conserverait-elle quelque crédibilité ? Inversement, l'inscription de cette orientation dans la loi de ratification lui donnerait tout le poids politique qu'apporte la légitimation parlementaire.
Mais, à supposer que cette formule soit retenue, deux principales questions se posent.
La première est d'ordre juridique. Les règlements des deux assemblées précisent, fort logiquement, qu'il n'est pas voté sur les articles mêmes d'un traité : ayant été négocié avec une autre partie, celui-ci ne peut être considéré qu'en bloc. Les lois de ratification comportent donc un article unique, qui se borne à autoriser la ratification d'un traité ou d'une convention figurant en annexe. Quel serait, dès lors, le statut d'un éventuel article 2 ? Pourrait-il être introduit par le Parlement ou devrait-il obligatoirement résulter d'une initiative gouvernementale ? Le droit d'amendement pourrait-il s'exercer à son égard ?
La seconde est d'ordre politique. On peut se demander, en effet, si la réaffirmation solennelle d'un préalable institutionnel à tout nouvel élargissement ne doit pas, pour être pleinement significatif, s'accompagner d'indications suffisamment précises sur la nature du renforcement des institutions qui est ainsi réclamé. A défaut, on serait une nouvelle fois en présence de la formule si souvent répétée : " Pas d'élargissement sans approfondissement ", à laquelle chacun se rallie avec sa conception propre de l'approfondissement, de telle sorte que, tout en faisant l'unanimité ou peu s'en faut, elle ne se traduit pas par des progrès effectifs, comme l'histoire récente de l'Union l'a montré. Il ne suffit donc pas de demander un renforcement des institutions : il faut en indiquer les grandes lignes.
Votre rapporteur examinera tout à tour ces deux questions.
L'une ou l'autre des deux Assemblées pourrait-elle introduire par amendement, dans un projet de loi autorisant la ratification d'un traité, un article additionnel définissant des règles pour l'action extérieure du Gouvernement ? Sous certaines réserves, on doit répondre par la négative.
· Il convient tout d'abord de rappeler que la possibilité de débattre de tels amendements n'a jamais été véritablement reconnue dans notre tradition constitutionnelle.
Sous la IIIème République, la question s'était posée au début des années 1880, lors de la discussion à la Chambre des députés d'un projet de loi fixant le tarif des douanes. Un amendement prévoyant qu'aucun traité ou convention ne pourrait abaisser les droits au-dessous du tarif défini par le projet de loi fut jugé irrecevable car limitant le pouvoir de négociation du Gouvernement. La formule du Comte de Roys : " C'est le droit du Gouvernement de faire des traités et de les présenter ; c'est le droit de la Chambre de les refuser ", fixa la jurisprudence de la Chambre. Le Sénat adopta la même position à la demande du ministre des Affaires étrangères, M. de Freycinet.
Cette jurisprudence n'empêcha pas la Chambre des députés d'adopter à diverses reprises des amendements à des projets de loi de ratification, mais ces amendements n'avaient pas pour objet de définir de manière contraignante le cadre de l'action diplomatique du Gouvernement. En réalité, lorsque les députés entendaient indiquer au Gouvernement quelle direction ils lui souhaitaient voir suivre dans son action extérieure, ils utilisaient les instruments non contraignants dont ils disposaient : ordres du jour, motions, résolutions.
La situation n'était pas fondamentalement différente sous la IVème République. L'Assemblée nationale a adopté des amendements à certains textes de ratification, notamment ceux concernant le Pacte Atlantique et la C.E.E. ; le Conseil de la République a également amendé certains projets (C.E.C.A., traité franco-libyen) ; mais ces amendements ne fixaient pas des règles pour l'action extérieure future du Gouvernement, domaine que les parlementaires abordaient, le cas échéant, par le vote de résolutions.
· La Vème République a sensiblement modifié cette situation, au détriment des droits du Parlement.
Tout d'abord, les résolutions ont été proscrites, non pas d'ailleurs par la Constitution de 1958 elle-même, mais par l'interprétation restrictive qu'en a donnée le Conseil constitutionnel en juin 1959 lorsqu'il a examiné les règlements des deux Assemblées.
Ensuite, le règlement de l'Assemblée nationale interdit désormais de manière générale la présentation d'amendements aux projets de loi de ratification. Son article 128, alinéa 1, dispose en effet que :
" Lorsque l'Assemblée est saisie d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international non soumis à ratification, il n'est pas voté sur les articles contenus dans ces actes et il ne peut être présenté d'amendement. "
Le règlement du Sénat, quant à lui, se borne à indiquer (article 47) que :
" Lorsque le Sénat est saisi d'un projet de loi tendant à autoriser la ratification d'un traité conclu avec une puissance étrangère, il n'est pas voté sur les articles de ce traité, mais seulement sur le projet de loi tendant à autoriser la ratification ".
De ce fait, la situation est désormais la suivante :
-- à l'Assemblée nationale, l'interdiction des amendements à un projet de loi de ratification est générale et absolue ;
-- au Sénat, la situation est différente : en l'absence d'interdiction explicite, des amendements peuvent être jugés recevables ; mais cette possibilité est enfermée dans des limites très étroites. En effet, chaque fois que, lors de la discussion de projets de loi autorisant la ratification d'un traité, des amendements ayant pour objet de fixer des orientations à l'action extérieure du Gouvernement ont été présentés, le Gouvernement leur a opposé l'irrecevabilité - en faisant valoir que ces amendements n'entraient pas dans le domaine de la loi et qu'ils constituaient une injonction contraire à l'article 20 de la Constitution - et le Président du Sénat a statué dans le sens souhaité par le Gouvernement. Dans ces conditions, des amendements n'ont pu être adoptés par le Sénat qu'avec l'accord du Gouvernement.
Ainsi, si cette application du règlement et des textes constitutionnels est maintenue, lorsqu'il examinera le traité d'Amsterdam, le Parlement n'aura pas la faculté d'introduire de lui-même un article 2 sur le préalable institutionnel à un nouvel élargissement de l'Union. Seul le Gouvernement aura cette possibilité.
A supposer qu'un article 2 soit introduit par le Gouvernement dans le projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam, des amendements à cet article seraient-ils recevables ?
La discussion de la loi de 1977 approuvant l'accord sur l'élection du Parlement européen au suffrage direct a montré que, dans cette situation, l'on était en réalité ramené au cas précédent.
Le projet de loi en cause contenait en effet, outre l'article autorisant l'approbation de l'accord, un article 2 destiné à donner des garanties à ceux des parlementaires qui craignaient que le Parlement européen ne s'appuyât sur son élection au suffrage direct pour s'attribuer, en fait ou en droit, de nouvelles compétences. Dans cet esprit, l'article 2 précisait que si le Parlement européen s'engageait dans cette voie, ses actes seraient " de nul effet à l'égard de la France ".
Or, même à l'égard d'un tel article, l'Assemblée nationale n'a pu qu'appliquer l'article 128 de son Règlement : aucun amendement ne fut mis en discussion. Au Sénat, un amendement tendant à modifier profondément le projet fut mis en discussion, mais il fut déclaré irrecevable, toujours au motif que son objet n'entrait pas dans le domaine de la loi tel que défini par la Constitution. On assista donc à ce paradoxe que le Sénat, invité par le Gouvernement à voter un texte qui n'entrait pas dans le domaine de la loi, se trouva dans l'impossibilité de l'amender, au motif qu'un amendement à ce texte était de même nature... et donc n'entrait pas dans le domaine de la loi !
Si ce précédent faisait école, un article 2 introduit par le Gouvernement dans le projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam n'offrirait donc que très peu de prise aux initiatives parlementaires : tout amendement serait impossible à l'Assemblée nationale ; au Sénat, sauf accord du Gouvernement, seuls seraient possibles des amendements de forme ou, à la rigueur, un amendement de suppression pure et simple de l'article.
Dans ces conditions, le seul moyen d'associer le Parlement à la rédaction d'un éventuel article 2 serait d'organiser une concertation avec les organes parlementaires compétents lors de la préparation du projet de loi lui-même.
Une telle situation, à l'évidence, n'est pas satisfaisante.
On conçoit bien que le Gouvernement ne trouve guère d'intérêt à laisser pénétrer le droit d'amendement dans les débats de ratification. Un amendement à un texte législatif a pour vocation d'être contraignant, et la mise en place de normes rigides pour l'action extérieure amènerait le Gouvernement à devoir choisir entre le respect de la loi et la préservation de la marge de manoeuvre dont il a besoin pour son action extérieure.
Mais, de ce fait, le Parlement se trouve privé de toute faculté d'initiative.
Or un tel résultat n'est nullement inévitable. Il n'est pas inhérent aux textes de ratification d'exclure à ce point l'initiative parlementaire. Les Parlements de la plupart des démocraties ne sont pas soumis à des contraintes aussi fortes, sans que cela remette en question la capacité des Etats concernés à conclure et à respecter des accords internationaux. C'est que l'initiative parlementaire prend alors la forme d'une résolution, c'est-à-dire d'un texte d'orientation non contraignant, qui permet au Parlement d'exprimer son sentiment sur des questions connexes à la ratification du traité, sans pour autant enfermer l'action extérieure du Gouvernement dans un carcan normatif.
Ainsi, plus que l'inexistence pratique du droit d'amendement, c'est l'impossibilité d'adopter des résolutions qui paraît le véritable obstacle à une expression adaptée du Parlement français.
Pour votre Rapporteur, cela doit conduire à une réflexion sur la réintroduction dans notre droit de ce type particulier d'intervention parlementaire dans le cas précis des débats de ratification des traités ou conventions.
On peut souligner à cet égard que la prohibition générale des résolutions parlementaires, que le Conseil constitutionnel a cru devoir déduire de la Constitution de 1958, tenait sans doute en grande partie au contexte particulier de l'installation d'un nouveau régime qui entendait rompre avec les pratiques antérieures. Quarante ans après l'adoption de la nouvelle Constitution, alors que la Vème République est entrée dans les moeurs et que plus personne n'envisage le retour aux " délices et poisons " des régimes précédents, la réintroduction progressive et raisonnée de la pratique des résolutions ne paraît pas de nature à bouleverser l'édifice. Cette pratique a déjà été réintroduite en 1992, par le pouvoir constituant, dans le cas des propositions d'actes communautaires. A aucun moment les résolutions adoptées dans ce cadre n'ont paru constituer un handicap pour l'action européenne du Gouvernement. Les deux Assemblées ont été mieux associées à celle-ci, mais le Gouvernement n'en a pas pour autant perdu sa marge de manoeuvre. Une extension limitée du domaine des résolutions prolongerait cette évolution et ne constituerait pas davantage une entrave à l'action de l'Exécutif.
Il convient par ailleurs de remarquer que le régime particulier des lois autorisant une ratification pourrait justifier une réintroduction des résolutions dans leur cas spécifique. Pour les affaires nationales, les parlementaires ont en effet la faculté de s'exprimer en déposant des propositions de loi et en présentant des amendements ; dans le cas des textes de ratification, comme nous l'avons vu, les possibilités dont ils disposent sont au contraire des plus réduites. Un rétablissement des résolutions dans ce cas précis répondrait donc à la limitation particulière qu'y rencontre l'initiative parlementaire.
Le débat sur la ratification du traité d'Amsterdam permet d'illustrer les avantages qui naîtraient de la possibilité d'assortir l'adoption du traité du vote d'une résolution. Au lieu d'un article 2 relevant d'une initiative gouvernementale et dont la nature juridique serait incertaine, on aurait une résolution librement définie et publiquement débattue, exprimant sans ambiguïté le sentiment parlementaire. La nature juridique du texte adopté serait claire : un texte d'orientation non contraignant, exprimant une volonté politique. La liberté de négociation du Gouvernement resterait entière ; mais les partenaires de la France sauraient que le préalable institutionnel à la conclusion des négociations d'élargissement correspond au voeu du Parlement français. Et, si des textes convergents étaient adoptés par l'Assemblée Nationale, d'une part, et par le Sénat, d'autre part, il apparaîtrait clairement que l'exigence d'un tel préalable n'est pas le fruit d'une conjoncture, mais de la volonté de l'ensemble de la représentation nationale.
Il semble donc souhaitable d'introduire, avant que le traité d'Amsterdam ne vienne en discussion, la possibilité de compléter par une résolution le vote d'une loi autorisant une ratification.
Mais comment introduire cette possibilité ?
La première serait de modifier le Règlement du Sénat, en complétant son article 24, alinéa 3, par une disposition dérogatoire permettant l'examen de propositions de résolution présentées dans le cadre de la discussion d'un des textes visés à l'article 53, alinéa 1, de la Constitution.
Rappelons que l'article 53, alinéa 1 de la Constitution, est ainsi rédigé : " Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi ".
La modification suggérée du Règlement du Sénat serait la suivante :
Article 24, alinéa 3
(texte proposé)
" Les propositions de résolution ont trait aux décisions relevant de la compétence exclusive du Sénat. Elles sont irrecevables dans tous les autres cas, hormis ceux prévus par les textes constitutionnels et organique ".
" Les propositions de résolution ne sont recevables que si elles ont trait aux décisions relevant de la compétence exclusive du Sénat, ou sont présentées en liaison avec l'examen d'un projet ou d'une proposition de loi relevant de l'article 53 de la Constitution, ou sont prévues par les textes constitutionnels et organiques.
Il est vrai que l'on semble alors se heurter à une objection dirimante : le Conseil constitutionnel a, en 1959, jugé contraire à la Constitution ,d'une manière générale, la possibilité pour les Assemblées d'adopter des résolutions, sauf pour prendre des mesures d'ordre intérieur.
On peut toutefois penser que la réponse ne serait pas nécessairement la même pour la formule qui vient d'être suggérée :
-- tout d'abord, ce que le Conseil constitutionnel a censuré en 1959 était la possibilité d'adopter des résolutions dans n'importe quel domaine et sans contrainte de recevabilité financière ; ce qui est proposé est d'introduire la possibilité d'adopter des résolutions dans un domaine bien délimité, où l'initiative parlementaire sous sa forme habituelle rencontre des limites extrêmement strictes, absentes des autres domaines, et où la question de la recevabilité financière ne se pose pas.
-- ensuite, les résolutions ont déjà été réintroduites par l'article 88-4 de la Constitution dans un domaine spécifique des relations extérieures, celui des négociations communautaires, sans que l'équilibre institutionnel s'en soit trouvé compromis. On ne peut plus estimer que la pratique des résolutions est en elle-même contraire à l'esprit des institutions.
-- on peut même ajouter que, désormais, des résolutions sont d'ores et déjà possibles dans certains aspects du domaine couvert par l'article 53. En effet, une partie de ce domaine a fait l'objet d'un transfert de compétences au profit de l'Union européenne : ainsi, les traités de commerce relèvent désormais, sauf dans le cas des accords mixtes, de la seule Communauté, et celle-ci est amenée à conclure des accords qui ont indirectement une incidence sur le budget de l'Etat. Dans ces domaines, le Parlement peut, au titre de l'article 88-4, prendre position à l'égard de l'action du Gouvernement en adoptant des résolutions sur les propositions d'actes communautaires relatives à ces traités. N'est-il pas paradoxal que cette possibilité disparaisse dès lors que le domaine concerné reste de compétence purement nationale ?
Il n'est donc pas inconcevable que le Conseil constitutionnel, saisi d'une modification du Règlement du Sénat telle qu'elle a été suggérée - qui serait en tout état de cause très différente des dispositions censurées en 1959- conclue à la conformité à la Constitution de cette modification.
Dans le cas contraire, il conviendrait sans doute d'envisager d'introduire cette possibilité lors de la révision constitutionnelle qui précédera la ratification du traité d'Amsterdam.
Quelle que soit la voie retenue sur le plan juridique, il importe avant tout de préciser quel doit être le contenu du préalable institutionnel à l'élargissement. La seule mention de la nécessité de procéder à un renforcement des institutions de l'Union ne saurait suffire : combien de fois cette exigence n'a-t-elle été rappelée en vain au cours des dernières années ! Le préalable institutionnel ne pourra jouer son rôle de moyen de pression politique que si les orientations souhaitées sont suffisamment définies.
Pour dissiper toute ambiguïté, il convient de réaffirmer que l'objet du préalable institutionnel n'est en aucun cas de retarder l'élargissement, mais au contraire de le réussir. Il est illusoire de penser que l'Union pourrait fonctionner de manière satisfaisante avec les règles actuelles en comptant vingt-cinq membres ; préserver sa capacité de décision est donc de l'intérêt de tous, actuels et futurs membres. Au demeurant, nul n'envisage aujourd'hui que les premières adhésions puissent avoir lieu avant 2002, voire 2003. Les Etats membres disposent donc d'un délai suffisant pour procéder aux réformes indispensables sans qu'aucune adhésion ne s'en trouve retardée.
Inversement, le préalable institutionnel doit se limiter à ce qui est nécessaire pour qu'une Union élargie puisse fonctionner. Même si les institutions actuelles sont considérées par certains comme préfigurant un système fédéral - la Commission étant appelée à devenir le Gouvernement de l'Union, le Parlement européen et le Conseil les deux chambres d'un Congrès bicaméral - le maintien de la capacité de décision de l'Union n'exige pas un saut brusque dans un système fédéral complet.
Sans doute, les perspectives nouvelles ouvertes par la création de la monnaie unique incitent-elles très naturellement à s'interroger sur le point de savoir si les Européens ne doivent pas se poser dans toute son ampleur le problème de la structure, nécessairement de type fédéral, dans laquelle pourra s'inscrire et se réorganiser le développement des diverses politiques, initiatives ou préoccupations communes. Si la question se pose dans beaucoup d'esprits, elle n'est cependant pas à l'ordre du jour et l'expérience permet de penser que le préalable institutionnel doit être abordé dans le cadre d'une approche pragmatique, même si, parallèlement, il peut être conçu comme une étape d'un processus fédératif à plus long terme, sans que ces deux perspectives soient contradictoires.
Durant la CIG, la France a défendu avec constance l'idée d'une Commission resserrée, comptant de dix à douze membres ; pour désarmer la crainte toujours présente d'un " directoire des grands Etats ", elle n'a pas hésité à affirmer (d'ailleurs sans être crue ) qu'elle accepterait parfaitement qu'aucun de ses nationaux ne soit membre de cette Commission restreinte.
La France est restée isolée sur cette position. L'accent mis sur le nombre des membres de la Commission a été perçu par les " petits " Etats comme un moyen de les exclure du coeur du processus de décision. Relancée, cette proposition se heurterait aux mêmes obstacles : mieux vaut donc considérer qu'elle n'est plus d'actualité. Lors de sa récente visite en Autriche, le Président de la République en a d'ailleurs pris acte.
Reste la raison d'être de cette proposition. L'élargissement à onze nouveaux pays, en appliquant les règles actuelles, portera le nombre des membres de la Commission à trente-deux. La France soulignait à juste titre qu'une Commission aussi nombreuse, à structures inchangées, ne pourrait pratiquer la collégialité qui, selon le traité, doit caractériser son fonctionnement ; les responsabilités, déjà émiettées dans la configuration actuelle, se trouveraient diluées, tandis que les commissaires risqueraient de se transformer peu à peu en représentants de leur Etat d'origine.
Mais ne peut-on envisager, pour empêcher une telle évolution, d'autres solutions que la réduction du nombre des membres de la Commission ? A partir du moment où la présence au sein de la Commission d'un national au moins de chaque Etat membre est considérée comme une garantie fondamentale par la majorité des Etats membres, mieux vaut partir de cette donnée de base que d'essayer de s'en affranchir. Au demeurant, une Commission relativement nombreuse ne présente pas seulement des inconvénients : par exemple, les auditions de commissaires européens par les Parlements nationaux, pratique qui aujourd'hui n'a rien d'exceptionnel, se heurteraient à une impossibilité pratique dans une Union élargie dotée d'une Commission de dix à douze membres. On peut par ailleurs observer que, à l'échelon national, des Gouvernements de trente membres ou plus sont chose courante sans que cela nuise à la collégialité et à la responsabilité.
Tout en conservant la finalité de la proposition française, on est donc amené à envisager d'autres moyens pour y répondre.
Une solution pourrait être, sans modifier les règles qui déterminent le nombre des membres de la Commission, d'introduire une certaine distinction des rôles en son sein. Le traité d'Amsterdam a fait un pas dans ce sens en rehaussant le statut de son président, qui est investi séparément par le Parlement européen, est associé à la formation du collège des commissaires, et doit veiller à ce que l'action de ceux-ci s'inscrive dans le cadre des orientations politiques sur la base desquelles il a été investi. Cette logique pourrait être poussée plus loin en réexaminant également le statut des vice-présidences de la Commission, aujourd'hui dénuées de véritable signification fonctionnelle. Des vice-présidents pourraient être chargés d'un rôle effectif de coordination dans de grands secteurs d'intervention communautaire ; avec le président, ils constitueraient une formation restreinte et véritablement collégiale, qui pourrait se voir confier par le Conseil des missions spécifiques. Un tel système introduirait plus de souplesse dans le fonctionnement de la Commission et permettrait une attribution plus claire des responsabilités, tout en favorisant une meilleure cohérence dans l'action menée au titre de chaque grand domaine. L'attribution de tout ou partie des vice-présidences pourrait reposer sur un principe de rotation, de manière à ce que tous les Etats membres puissent se retrouver dans ce mécanisme.
Ainsi, on peut penser qu'une nouvelle structure de la Commission européenne pourrait permettre d'atteindre au moins en partie les objectifs mis en avant par la France dans la CIG sans heurter frontalement l'idée que la plupart des " petits " pays se font de leur juste place dans les institutions de l'Union.
· Dans une Union élargie, il sera extrêmement difficile de prendre des décisions à l'unanimité. L'extension du domaine où le Conseil décide à la majorité est donc un aspect capital du préalable institutionnel. Même si les domaines régis par l'unanimité sont aujourd'hui peu nombreux, il s'agit de domaines où le renforcement de la capacité de décision de l'Union paraît indispensable, car la réussite des deux plus grands chantiers de l'Union, l'union monétaire et l'élargissement, en dépend au moins en partie. L'extension du vote à la majorité qualifiée devrait ainsi concerner la politique sociale, la fiscalité, la politique de cohésion, la libre circulation des personnes et la lutte contre la criminalité internationale (4(*)).
· Mais l'extension du champ du vote à la majorité qualifiée doit nécessairement s'accompagner d'une révision de la pondération des votes au sein du Conseil. La délégation pour l'Union européenne a déjà abordé ce sujet, il y a un an, sur le rapport de M. James Bordas (5(*)) ; votre rapporteur se bornera donc à rappeler les données essentielles de ce débat :
- il a toujours été admis dans la Communauté que les règles de pondération des votes devaient assurer une certaine sur-représentation des " petits " Etats. L'application d'un critère purement démographique aboutirait en effet à une domination des " grands " Etats - Allemagne, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni - qui, à eux cinq, rassemblent 294 millions d'habitants, c'est-à-dire les quatre cinquièmes de la population de l'Union à Quinze. Seulement, à mesure de ses élargissements, l'Union a compté de plus en plus de " petits " Etats membres : la sous-représentation des " grands " Etats est donc allée en s'accentuant. Ainsi, les trois plus grands Etats, qui représentent ensemble plus de 53 % de la population de l'Union, ont moins de 35 % des droits de vote. Or, l'élargissement à l'Est va nécessairement aggraver ce phénomène : en effet, sur les onze pays candidats, un seul, la Pologne, dont la population est comparable à celle de l'Espagne, est un " grand " Etat. Si l'on ne modifie pas les règles actuelles de pondération, l'on obtiendra à l'issue du processus d'élargissement une Union de vingt-six Etats où six " grands " Etats, avec 70 % de la population, auront 42 % des droits de vote, tandis qu'une coalition de douze " petits " Etats pourra constituer une minorité de blocage tout en rassemblant seulement 11,5 % de la population de l'Union ;
- la modification progressive du rapport entre " grands " et " petits " Etats a pour effet de compromettre la légitimité du processus de décision, dont les règles reflètent de moins en moins les réalités démographiques et les contributions financières respectives des Etats membres ; en même temps, elle tend à empêcher l'approbation à la majorité qualifiée de propositions pourtant approuvées par des Etats représentant une très large majorité de la population de l'Union. Tant du point de vue de la légitimité que de l'efficacité, une révision des règles de pondération paraît donc indispensable dans l'optique de l'élargissement.
- un objectif raisonnable pourrait être, ainsi que M. Michel Barnier l'avait suggéré devant la Délégation lors de la préparation de la CIG, d'adopter des règles de pondération permettant de rétablir et de conserver l'équilibre entre " grands " et " petits " Etats tel qu'il existait au sein de l'Europe des Douze. A défaut d'accord sur une nouvelle pondération, un système de double majorité serait pour votre rapporteur une solution de repli acceptable, très largement préférable au statu quo (dans ce système, la coalition d'Etats nécessaire pour qu'une mesure soit approuvée devrait représenter à la fois une majorité qualifiée en voix, avec les règles actuelles de pondération, et une majorité qualifiée démographique, par exemple 60 % de la population de l'Union).
La possibilité pour certains Etats membres de réaliser ensemble, sans esprit d'exclusive, un approfondissement de la construction européenne dans un domaine déterminé, paraît un instrument essentiel pour concilier élargissement de l'Union et poursuite de l'intégration européenne. Sans une certaine différenciation, une Europe de vingt-cinq Etats membres risque d'être condamnée à s'aligner sur les Etats les moins en mesure, ou les moins désireux, d'aller de l'avant.
La formule des coopérations renforcées a donné lieu à un large et long débat au sein de la CIG. Celui-ci a abouti à l'introduction, dans le traité d'Amsterdam, de conditions précises au lancement d'une coopération renforcée. Ces conditions sont, pour la plupart, des précautions utiles : une coopération renforcée doit toujours rester ouverte aux Etats membres ayant la volonté et la capacité de s'y joindre ; elle ne doit pas pouvoir conduire à une remise en cause de l'acquis communautaire, ou à une fragmentation du marché intérieur. Mais, si le traité prévoit que l'autorisation de lancer une coopération renforcée est accordée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée, il précise également que, dès lors qu'un Etat le demande en invoquant une raison de politique nationale importante, aucune décision ne peut être prise. Ce schéma revient à reconnaître un droit de veto à tout Etat membre.
Ainsi, en pratique, le lancement d'une coopération renforcée risque de réclamer de difficiles marchandages, ce qui pourrait dissuader de recourir à ce nouvel instrument. Ce risque, à l'évidence, ira en s'aggravant à chaque élargissement de l'Union. Or, s'il est normal que les membres fondateurs d'une Union d'Etats puissent s'opposer à ce que cette Union prenne des dimensions imprévues à l'origine et ne correspondant pas à leurs attentes, en revanche il ne paraît pas acceptable que de nouveaux membres puissent empêcher des membres plus anciens de développer une intégration plus étroite, dès lors que celle-ci est conçue dans un esprit d'ouverture et non d'exclusion.
Il paraît donc nécessaire de revenir sur le droit de veto introduit par le traité d'Amsterdam, les sécurités mises en place par ce même traité à l'égard des coopérations renforcées paraissant une protection suffisante contre les risques, mis en avant par certains Etats, que celles-ci fassent apparaître de nouvelles barrières entre les Etats membres.
L'hypothèse d'une " Europe à plusieurs vitesses ", a priori non souhaitable, ne saurait être écartée si elle constituait la seule formule permettant d'avancer. Les Etats membres qui entendent exploiter ensemble toutes les potentialités de l'idée européenne devraient-ils être empêchés de le faire sous prétexte que quelques-uns de leurs partenaires auraient une conception plus restrictive des finalités de l'Union ? Un tel alignement systématique sur le " moins-disant européen " ne pourrait conduire qu'à la stagnation. Des dispositions plus favorables aux coopérations renforcées doivent donc, pour votre rapporteur, être un des aspects nécessaires du préalable institutionnel.
Réunion du mercredi 13 mai 1998
Présidence de M. Jacques Genton
Débat consécutif à la présentation du rapport
Un mot sur les résolutions adoptées au titre de l'article 88-4 : je crois que leur rôle est plus important qu'on ne le croit. Le mécanisme de la réserve parlementaire et la possibilité d'adopter des résolutions ont institué un droit de regard qui est un facteur de transparence. Les textes adoptés sont souvent un appui pour le Gouvernement, qui peut en tirer une plus grande légitimité de son action.
J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt l'exposé du rapporteur. J'approuve son choix en faveur d'une révision constitutionnelle spécifique plutôt qu'une révision de portée générale, ainsi que sa volonté d'améliorer l'article 88-4 de la Constitution. Je suis plus réservé, sans être a priori hostile, à l'égard de sa suggestion de permettre de recourir à la loi organique plutôt qu'à la révision constitutionnelle pour autoriser certains traités européens. L'idée de permettre le vote de résolutions en liaison avec l'examen des traités me paraît intéressante, mais, plutôt que de passer par une réforme du Règlement, ne serait-il pas plus simple de réaliser cette réforme à l'occasion de la révision constitutionnelle qui aura lieu de toute façon ?
J'en viens au dernier aspect de l'exposé, la réforme des institutions : on peut se demander si les propositions sont sur ce point à la hauteur du problème. Une nouvelle structuration de la Commission européenne n'entraînera guère de changement. Une révision de la pondération des votes est assurément nécessaire, mais il sera extrêmement difficile de l'obtenir : un accord sur un système de double majorité est plus probable. Mais ces mesures limitées ne sont pas de nature à apporter au processus de décision le surcroît d'efficacité et de démocratie qui paraît aujourd'hui indispensable. En revanche, je partage l'analyse du rapporteur sur les coopérations renforcées.
Je voudrais intervenir sur un point particulier. Dans le rapport écrit, il est indiqué qu'un référendum sur le traité d'Amsterdam ne serait pas opportun, car ses résultats pourraient être affectés par des considérations de politique intérieure. Je ne sais pas si un référendum sur le traité d'Amsterdam est souhaitable, mais cet argument pour s'y opposer ne me paraît pas convaincant. Je crois que le caractère effectivement composite de tout débat référendum est plus un élément atténuant qu'un élément aggravant de la " dérive monarchique " dont notre régime paraît périodiquement menacé. Lorsque deux septennats se succèdent sans que le résultat des élections législatives soit considéré comme pouvant mettre en cause la responsabilité du Président, le référendum est finalement le seul contrepoids possible : il n'y a rien d'anormal à ce qu'il soit affecté par des considérations de politique intérieure.
Je me réjouis de la continuité de nos travaux sur le thème de la révision de l'article 88-4. La réforme constitutionnelle nécessaire à la ratification du traité d'Amsterdam doit être l'occasion de renforcer cet article. L'association des Parlements nationaux est dans l'intérêt de la construction européenne, qui ne doit pas se couper des peuples.
Au sujet du préalable institutionnel à l'élargissement, j'approuve l'accent mis par le rapporteur sur la réforme de la Commission européenne et sur l'exigence d'une nouvelle pondération des votes au Conseil. Je regrette en revanche qu'il n'annonce pas de proposition au sujet du Parlement européen. Ce Parlement monocaméral pléthorique, dont l'importance s'accroît sans cesse, prend une tournure de plus en plus " falstaffienne " qui va compromettre l'efficacité des institutions européennes.
M. Daniel Millaud :
Le traité d'Amsterdam a renvoyé à l'an 2000 le problème du statut des TOM. Depuis 1957, pour la Polynésie française, le statut d'association signifie en pratique intégration, voire néocolonialisme ; d'autres Etats membres ont su trouver de meilleures formules pour leurs PTOM. Je souhaiterais donc que la révision constitutionnelle soit l'occasion de réexaminer le problème du statut des TOM, pour éviter des incohérences telles que l'octroi du droit de vote aux ressortissants communautaires dans des territoires qui ne font pas partie de la Communauté.
Je ne peux partager le jugement, figurant dans le rapport écrit, selon lequel le traité d'Amsterdam n'aurait pas une importance suffisante pour justifier un référendum. De même, je ne crois pas qu'il y ait lieu de craindre qu'un référendum ne soit affecté par des considérations de politique intérieure. Dans cette affaire, on se trouve en réalité au-delà de bien des clivages politiques traditionnels ; et ce qui fausse le débat, c'est plutôt l'attitude du Président de la République qui, après s'être engagé à procéder à un référendum, s'y refuse aujourd'hui.
Je vais tâcher de répondre brièvement sur les principaux points qui ont été évoqués.
Le rapport aborde divers sujets : sur la question du référendum, il est, je le reconnais, très schématique. Je ne suis nullement opposé à un recours accru au référendum, je souhaite même une relative banalisation de cette procédure. Encore faut-il que la question posée ne soit pas trop floue, trop abstraite. Si la question de fond n'a pas une importance suffisante, le contexte a toutes les chances de devenir déterminant. Je respecte naturellement les arguments des partisans d'un référendum sur le traité d'Amsterdam ; constitutionnellement, la décision relève de toute manière du Président de la République.
Je me réjouis de l'accueil qu'a reçu, au sein de la délégation, l'idée d'introduire la possibilité d'adopter des résolutions en liaison avec l'examen de traités ou conventions. Je voudrais souligner que nous sommes le seul Parlement de l'Europe des Quinze à ne pas disposer de cette possibilité. La modification proposée est strictement limitée aux matières de l'article 53 de la Constitution. C'est ce qui m'a amené à penser que la voie de la réforme du Règlement pourrait être praticable. Mais l'on peut également songer à porter le débat sur le plan constitutionnel.
Sur le contenu du préalable institutionnel à l'élargissement de l'Union, j'admets volontiers que les propositions du rapport, avancées dans une optique pragmatique et dans un souci de consensus, peuvent paraître timides. A titre personnel, je serais même tenté d'affirmer que les compromis et le ravaudage devront un jour ou l'autre céder le pas à une démarche constituante. Une Constitution européenne permettrait en particulier de mieux définir le rôle du Parlement européen et de préciser l'association des Parlements nationaux. Certes, l'élection d'une Assemblée constituante ne serait sans doute pas, dans l'état actuel des opinions, une approche réaliste et de bonne méthode ; mais il ne me paraît nullement déraisonnable d'envisager que les Etats membres s'accordent autour d'un système de type fédéral, dont les équilibres seraient garanties par une Constitution. En tout état de cause, je suis disposé à poursuivre la réflexion sur le renforcement des institutions de l'Union, de même que sur la recherche, évoquée par M. Millaud, d'une formule permettant d'introduire plus de cohérence dans le statut des TOM.
A l'issue du débat, la délégation a décidé d'autoriser la publication du présent rapport.
Les conditions dans lesquelles le Sénat débattra de la ratification du Traité d'Amsterdam posent plusieurs problèmes. Quels doivent être la nature et le champ de la révision constitutionnelle qui devra précéder le débat de ratification ? Comment assurer l'expression des parlementaires sur la question de la réforme des institutions européennes dans l'optique de l'élargissement à l'Est ? Quelles pourraient être ces réformes ? Le présent rapport, en suggérant des réponses à ces différentes questions, entend ouvrir dès maintenant le débat au sein du Sénat sur cette nouvelle étape de la construction européenne.
(1) Cette clause (article 23 de la Loi fondamentale) est ainsi rédigée : " Pour l'édification d'une Europe unie, la République fédérale d'Allemagne concourt au développement de l'Union européenne qui est tenue de respecter les principes de la démocratie, de l'Etat de droit, de l'Etat social et fédératif ainsi que le principe de subsidiarité et qui garantit une protection des droits fondamentaux substantiellement comparable à celle de la Loi fondamentale. A cet effet, la Fédération peut transférer des droits de souveraineté par une loi approuvée par le Bundesrat "
(2) Le Gouvernement s'est abrité derrière le Conseil d'Etat, qui avait adopté une interprétation littérale de l'article 88-4. Il a également fait valoir qu'il était difficile pour lui d'admettre que les textes relevant du troisième pilier pourraient être considérés comme des textes " communautaires " alors qu'au même moment il s`opposait à une " communautarisation " du troisième pilier dans les débats préparant la Conférence intergouvernementale.
(3) Le texte de cette loi est le suivant :
Article premier : " Vu la décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1976, est autorisée l'approbation des dispositions annexées à la décision du Conseil des Communautés européennes du 20 septembre 1976 et relatives à l'élection des représentants à l'Assemblée des Communautés européennes au suffrage universel direct, dont le texte est annexé à la présente loi. "
Article 2 : " Toute modification des compétences de l'Assemblée des Communautés européennes, telles qu'elles sont fixées à la date de signature de l'Acte portant élection des représentants à l'Assemblée des Communautés européennes au suffrage universel direct, qui n'aurait pas fait l'objet d'une autorisation de ratification ou d'approbation suivant les dispositions des traités de Paris et de Rome, et qui, le cas échéant, n'aurait pas donné lieu à une révision de la Constitution conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1976, serait de nul effet à l'égard de la France.
" Il en serait de même de tout acte de l'Assemblée des Communautés européennes qui, sans se fonder sur une modification expresse de ses compétences, les outrepasserait en fait. "
(4) Votre rapporteur réaffirme à cet égard la nécessité de la mise en place d'un ministère public européen et de la création d'un droit pénal de l'Union pour lutter contre la criminalité transfrontalière. Compte tenu de la nature du domaine, cette importante réforme devrait être préparée par une large concertation interparlementaire (voir le rapport de la Délégation n° 352, 1996-1997, sur " la construction d'un espace judiciaire européen ").
(5) Voir le rapport : " Union européenne : vers une réforme des modes de décision ", n° 348 (1996-1997)