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Document Index: 307762686

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Archive Février 2013 - JURISURBA
2013 26/02
Sur le statut du reliquat conservé par le propriétaire du terrain d’origine au regard de la règlementation sur les lotissements
Pour application du régime en vigueur entre le 1er octobre 2007 et le 29 février 2012, il y a bien lotissement dès la création du premier lot à construire, y compris si ce dernier est constitué par le reliquat du terrain conservé par le propriétaire d’origine de l’unité foncière initiale.
CE. 20 février 2012, Sté Pozzo Promotion, req. n°345.728
Dans cette affaire le pétitionnaire avait obtenu un permis de construire un ensemble immobilier de 22 logements sur une unité foncière destinée à être ultérieurement divisée. Et cette autorisation devait être contestée au motif de sa prétendue méconnaissance de la règlementation sur les lotissements puisque sa délivrance n’avait été précédée ni d’un permis d’aménager, ni d’une décision de non-opposition à déclaration préalable au titre de cette règlementation.
Il reste que cette unité foncière appartenant au pétitionnaire était déjà bâtie et que la division de cette dernière avait vocation à résulter de la cession à un tiers non pas de sa partie nue mais de celle déjà construite sur laquelle ne portait pas le projet autorisé par le permis de construire contesté et dont l’emprise correspondait donc au reliquat que le pétitionnaire entendait ainsi conserver à cette fin.
1.- Le recours en annulation à l’encontre de ce permis de construire devait toutefois être tout d’abord rejeté en première instance et, pour sa part, la Cour administrative d’appel de Nantes devait ensuite rejeter la requête en appel, notamment au motif suivant :
« considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'assiette du projet est constituée par la réunion des parcelles AD648 et AD650 et que la maison construite sur la parcelle AD648, sur laquelle le projet ne prévoit pas l'exécution de travaux, doit être cédée avant que ceux-ci ne commencent ; que la cession de cette partie du terrain d'assiette n'ayant pas pour objet d'y implanter un ou plusieurs bâtiments, une telle opération ne constitue pas un lotissement au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme ; qu'il suit de là que les consorts X ne sont fondés à soutenir ni que la société Pozzo Promotion aurait dû solliciter l'attribution d'un permis d'aménager, ni que le permis de construire ne pouvait être délivré par le maire de Jullouville en l'absence de la déclaration préalable prévue par l'article L. 442-3 du code précité » (CAA. Nantes, 12 novembre 2010, Consorts X…, req. n°09NT02180).
La Cour rejeta donc ce moyen non pas au motif d’ordre général que l’opération en cause n’impliquait la création que d’un seul et unique lot à construire mais, plus spécifiquement, en raison du fait que la seule partie détachée à bâtir correspondait au reliquat du terrain d’origine à conserver par son propriétaire initial – le pétitionnaire – puisqu’aucun travaux n’était projeté sur la parcelle déjà bâtie à céder à un tiers, si bien « que la cession de cette partie du terrain d'assiette n'ayant pas pour objet d'y implanter un ou plusieurs bâtiments, une telle opération ne constitue pas un lotissement au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme ».
Tout en confirmant qu’aux termes des dispositions combinées des articles L.442-1, L.442-2 et L.442-3 du Code de l’urbanisme alors applicables il pouvait bien déjà y avoir lotissement dès le premier détachement d’une parcelle en vue d’y bâtir (nous n’y reviendrons pas…), le Conseil d’Etat devait néanmoins rejeter cette analyse :
« considérant qu'une opération d'aménagement ayant pour effet la division en deux lots d'une propriété foncière est susceptible de constituer un lotissement, au sens de ces dispositions, s'il est prévu d'implanter des bâtiments sur l'un au moins de ces deux lots ; que, par suite, en jugeant que la cession d'une partie du terrain d'assiette n'ayant pas pour objet d'implanter un ou plusieurs bâtiments sur la partie cédée, l'opération ne constituait pas un lotissement au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme, alors qu'il ressort des pièces du dossier qui lui était soumis que la parcelle conservée par la société propriétaire était destinée à l'implantation d'un ensemble immobilier, la cour administrative d'appel de Nantes a commis une erreur de droit » ;
et ce, pour juger que si l’opération en cause ne relevait effectivement pas de la règlementation sur les lotissements, c’était pour le seul motif suivant :
« considérant, toutefois, qu'il est constant que la division, résultant de la cession de l'une des parcelles, est intervenue postérieurement à la délivrance du permis de construire attaqué, le 15 septembre 2008 ; que, par suite, le moyen, soulevé devant les juges du fond, tiré de ce que la société pétitionnaire aurait dû solliciter l'attribution d'un permis d'aménager ou que le permis de construire ne pouvait être délivré en l'absence de la déclaration préalable prévue par l'article L. 442-3 du code de l'urbanisme, était inopérant ; que, dès lors, il y a lieu de substituer ce motif au motif erroné retenu par l'arrêt attaqué, dont il justifie sur ce point le dispositif ».
Il est donc clair que si la division de l’unité foncière d’origine était intervenue avant que son propriétaire n’y obtienne un permis de construire sur la partie qu’il avait conservée, cette opération aurait été constitutive d’un lotissement.
En d’autres termes, cette réglementation a été jugée inopposable au projet et au permis de construire contesté au seul et unique motif que la division devait avoir lieu après la délivrance de cette autorisation.
2.- On commencera ainsi par examiné ce motif puisque dans cet arrêt le Conseil d’Etat s’est tout d’abord borné à citer les articles L.442-1, L.442-2 et L.442-3 pour ensuite relever que « la division, résultant de la cession de l'une des parcelles, est intervenue postérieurement à la délivrance du permis de construire attaqué » mais ce, sans même viser donc l’article R.442-1 a) alors applicable et relatif à ce qu’il est convenu d’appeler les « divisions primaires », à savoir sous l’empire de ce dispositif « les divisions par ventes ou locations effectuées par un propriétaire au profit de personnes qu'il a habilitées à réaliser une opération immobilière sur une partie de sa propriété et qui ont elles-mêmes déjà obtenu un permis d'aménager ou un permis de construire portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison d'habitation individuelle ».
Est-ce à dire que le seul fait que la division foncière intervienne après l’obtention du permis de construire se rapportant au projet auquel elle est liée suffit à exclure cette dernière de la règlementation sur les lotissements ? Nous ne le pensons pas, y compris sous l’empire du dispositif applicable depuis le 1er mars 2012.
D’une façon générale, il faut ainsi rappeler que dans sa rédaction issue du décret 28 février 2012, l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme portant définition des lotissements saisit les divisions foncières constitutives d’un ou plusieurs « lots destinés à être bâtis » ; l’article L.442-1-1 relatif à la définition de celles n’étant pas constitutives d’un lotissement visant pour sa part les « divisions en vue de construire ».
Sur ce point, l’article L.442-1 ne s’écarte donc pas fondamentalement de son prédécesseur, ni d’ailleurs de l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme, lequel visait les divisions foncières « en vue de l'implantation de bâtiments », et pour l’application duquel le juge administratif a toujours veillé à « éviter les détournements de procédure en incluant dans le champ d’application du lotissement les divisions de terrain réalisées en cours de construction des bâtiments, donc après la délivrance du permis de construire », si bien qu’en principe, « pour échapper au lotissement, il faut donc diviser le terrain une fois les constructions achevées » (J-Cl. Bonnichot sur : CE. 21 août 1996, Ville de Toulouse, req. n°137.834 in BJDU, n°6/1996, p.404).
Il en résultait et résulte encore donc que, par principe, toute division d’un terrain constituant l’assiette d’un projet de construction en cours de réalisation en exécution d’un permis de construire précédemment obtenu est susceptible de relever de la réglementation sur les lotissements (CAA. Marseille, 9 décembre 2004, Sté Riviéra Conseil, req. n°00MA02339) ; seules celles intervenant après l’achèvement des travaux en étant par nature exclues (CE. 26 mars 2003, M. et Mme Leclerc, req. n°231.425).
Ainsi, la simple circonstance qu’une « division primaire » intervienne par définition après l’obtention d’un permis de construire ou d’aménager ne suffit pas en elle-même à exclure celle-ci du champ d’application de cette règlementation.
Plus spécifiquement, une telle analyse poserait la problématique de l’utilité de l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme en ce qu’il exclut de la définition du lotissement certaines divisions foncières intervenant pas nature après l’obtention du permis de construire et ferait donc à cet égard « doublon » avec une telle interprétation de ce « considérant » de l’arrêt commenté ce jour.
Il est vrai toutefois que l’article R.442-1 d) alors applicable disposait que « les divisions par ventes ou locations effectuées par un propriétaire au profit de personnes qu'il a habilitées à réaliser une opération immobilière sur une partie de sa propriété et qui ont elles-mêmes déjà obtenu un permis d'aménager ou un permis de construire portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison d'habitation individuelle » ; l’article R.442-1 a) dans sa rédaction actuelle précisant également que « les divisions en propriété ou en jouissance effectuées par un propriétaire au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire ou d'aménager portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison individuelle au sens de l'article L. 231-1 du code de la construction et de l'habitation ».
A ce stade, il ne serait donc pas impossible de conclure qu’il résulte des articles L442-1 et suivants du Code de l’urbanisme qu’une division foncière intervenant après l’obtention du permis de construire sur la parcelle à détacher est par principe exclue de la règlementation sur les lotissements ; sauf, par exception et par le jeu de l’article R.442-1, lorsque ce permis ne porte que sur une maison individuelle.
Il reste que ce faisant l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme aurait pour objet de définir certaines divisions relevant néanmoins de la procédure de lotissement alors même qu’elle ne correspondrait pas à la définition de principe posée par l’article L.442-1.
Une telle lecture apparait cependant pour le moins délicate. Il faut en effet rappeler que le droit de diviser en vue de construire étant un attribut du droit de la propriété du sol, la définition et l’encadrement de ce qui constitue ou non un lotissement relèvent de la compétence du législateur (CE. 27 juillet 2012, Franck Hoffman, req. n°342.908). D’ailleurs, depuis le 1er octobre 2007, et l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 8 décembre 2007, la définition du lotissement est fixée par une disposition législative du Code de l’urbanisme, et en l’occurrence par l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme dont la rédaction a été clarifiée et simplifiée par l’ordonnance du 22 décembre 2011 entrée en vigueur le 1er mars 2012
Cela étant, si les dispositions législatives du Code de l’urbanisme ne posaient sous l’empire du dispositif applicable jusqu’au 1er octobre 2007 aucune définition du lotissement, l’article L.315-1 du renvoyait néanmoins expressément au pouvoir réglementaire le soin de définir l’ensemble des « règles générales applicables aux opérations ayant pour objet ou ayant eu pour effet la division d'une ou plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments ». C’est sur le fondement de cette habilitation législative (CAA. Marseille, 17 décembre 2012, Genevièce B…, req. n° 09MA00545) que, d’une part, l’article R.315-1 du Code de l’urbanisme définissait les divisions foncières constitutives d’un lotissement et soumises à ce titre à autorisation de lotir et que, d’autre part, l’article R.315-2 déterminait quant à lui celles qui, bien que liées à une entreprise de construction, n’étaient pas constitutives d’un lotissement.
Il reste que l’article L.442-1-1 est donc issu de l’ordonnance du 22 novembre 2012. Or, non seulement l’ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 ne comportait aucune disposition équivalente, mais en outre son article 15 (codifié à l’article L.442-2) se bornait à renvoyer au pouvoir réglementaire le seul soin de préciser « en fonction du nombre de terrains issus de la division, de la création de voies et d'équipements communs et de la localisation de l'opération, les cas dans lesquels la réalisation d'un lotissement doit être précédée d'un permis d'aménager » ; l’article L.442-3 précisant simplement pour sa part que « les lotissements qui ne sont pas soumis à la délivrance d'un permis d'aménager doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ».
Le pouvoir réglementaire était donc seulement habilité à déterminer les divisions foncières qui, parmi celles correspondant à la définition législative du lotissement, étaient soumises à permis d’aménager ; la détermination de celles relevant de cette procédure ayant indirectement pour effet de définir celles relevant du champ d’application de la déclaration préalable.
Rien n’habilitait donc le pouvoir réglementaire à définir les divisions foncières réalisées en vue de construire relevant ou non de la définition du lotissement fixée par le législateur.
Mais il est vrai que si l’on considère que l’article R.442-1 alors applicable était dépourvu de base légale la circonstance que son item d) soit susceptible de faire « doublon » avec la lecture de l’arrêté commenté ce jour, et selon laquelle le simple fait que la division intervienne après l’obtention du permis de construire suffit à l’exclure de la définition du lotissement, est moins problématique ; même si elle impliquerait également de considérer que ce défaut de base légale vaut également pour ce que cet article concerne les permis de construire ne portant que sur une maison individuelle…
Quoi qu’il en soit, l’article L.442-1-1 issu de l’ordonnance du 22 décembre 2011 précise dorénavant expressément qu’un « décret en Conseil d'Etat énumère les divisions en vue de construire qui, en fonction de leur objet particulier ou par suite de leur contrôle au titre d'une autre procédure, ne sont pas constitutives d'un lotissement au sens de l'article L. 442-1 » ; lesquelles sont donc énoncées par l’article R.442-1, les « divisions primaires » relevant de son item a).
S’il semble quelque peu délicat de considérer que les « divisions primaires » sont des divisions contrôlées « au titre d’une autre procédure » (puisque l’on voit mal comment et sous quelle forme se contrôle aurait vocation à s’opérer) et s’il n’est pas si évident de saisir en quoi elles revêtent un « objet particulier » (notamment au regard d’autres types de divisions visées par l’article R.442-1) puisqu’elles sont bien pratiquées en vue de construire, force est néanmoins de considérer que l’article L.442-1-1 du Code de l’urbanisme assure une base légale aux exemptions prévues par l’article R.442-1 et donc notamment à celle visée par son item a). Et d’ailleurs, la brochure du Ministère sur la réforme du lotissement entrée en vigueur le 1er mars 2012 présente ainsi l’utilité de l’article L.442-1-1 issu de l’ordonnance du 22 décembre 2011 : « donne une base légale aux exceptions ».
Il s'ensuit par l’article L.442-1-1 précité le législateur a donc seulement entendu habiliter le pouvoir réglementaire à énumérer les divisions foncières qui « ne sont pas constitutives d'un lotissement au sens de l'article L. 442-1 » et, d’ailleurs, l’article R.442-1 précise expressément avoir pour unique objet de viser celles qui « ne constituent pas des lotissements ».
En toute hypothèse, depuis le 1er octobre 2007, le pouvoir règlementaire n’a jamais été habilité à définir les divisions foncières en vue de construire constitutive d’un lotissement.
Il n’apparait donc pas possible de lire l’actuel item a) de l’article R.442-1 – ni d’ailleurs l’ancien item a) – comme ayant pour objet unique d’inclure dans la définition du lotissement toute division foncière liée à la réalisation d’une maison individuelle et ce, par exception au principe général selon lequel les divisions intervenant après l’obtention du permis de construire sont par nature exclues de la définition du lotissement.
Au demeurant, si l’on devait s’en tenir à le lettre de l’arrêt commenté sur ce point en ce qu’il s’est donc borné à relever que « la division, résultant de la cession de l'une des parcelles, est intervenue postérieurement à la délivrance du permis de construire attaqué », force serait alors de relever que le Conseil d’Etat ne s’est aucunement attaché à s’assurer qu’il y avait identité entre le titulaire du permis de construire et le détenteur de la maîtrise foncière de parcelle ainsi destinée à être bâtie : pour échapper au lotissement il suffirait donc à un propriétaire d’obtenir un permis de construire sur son terrain avant d’en céder une partie à un tiers…
3.- Mais en toute hypothèse, il ressort donc clairement de cet arrêt que si la division de l’unité foncière d’origine était intervenue avant que son propriétaire n’y obtienne un permis de construire sur la partie qu’il devait conserver, cette opération aurait été constitutive d’un lotissement.
Ainsi, si cet arrêt confirme qu’il y avait bien lotissement dès le premier lot à construire, il tend en revanche à infirmer les vertus prêtées par certains, à commencer par l’Administration centrale (Rép. min n°16280 : JOAN 17/06/2008, p.5150), à l’ancien article R.442-2 du Code de l’urbanisme et, notamment, à son item f).
On sait en effet que sous l’empire du dispositif applicable entre le 1er octobre 2007 et le 29 février 2012, il était fréquemment considéré que le terrain constituant le reliquat d’un tènement plus vaste ayant été précédemment divisé selon le mode opératoire alors prévu par l’article R.442-1 d) du Code de l’urbanisme échappait lui-même de ce seul fait à la règlementation sur les lotissements, y compris lorsque dans un second temps son propriétaire projetait d’y construire ou de le céder à un tiers projetant lui-même d’y construire.
Cette analyse s’appuyait sur l’item f) de l’article R.442-2 alors applicable, lequel visait sans distinction, ni restriction, « les terrains issus des divisions mentionnées à l'article R. 442-1 ». Il reste que, pour faire preuve d’un pragmatisme bienvenu, cette analyse n’était cependant pas totalement satisfaisante sur le plan juridique.
Sans revenir sur les détails du régime alors applicable, ni sur les motifs sur lesquelles reposait la jurisprudence à laquelle ce dispositif était censé mettre un terme (CAA. Douai, 31 mai 2001, Yavan G., req. n°98DA12831 ; confirmé par : CE. 29 juillet 2002, Cne de Bois-Guillaume, req. n° 236.948) – voir ici – on rappellera en effet que l’article R.442-2 précité avait pour seul et unique objet de fixer les modalités de décompte des lots issus d’une même propriété d’origine et ce, uniquement « pour l'application du a de l'article R. 421-19 » alors en vigueur, et donc uniquement pour déterminer si le lotissement considéré relevait d’un permis d’aménager ou d’une déclaration.
Dans le cas du reliquat d’un tènement plus vaste ayant précédemment fait l’objet d’une « division primaire », l’article R.442-2 visait ainsi uniquement à déterminer l’autorisation éventuellement requise pour diviser ce reliquat mais n’avait donc aucunement pour objet de déterminer en amont si ce reliquat constituait ou non lui-même un lots à construire au sens de la règlementation sur les lotissement ; l’article R.442-2 n’ayant plus généralement pas pour objet de participer à la qualification du lotissement puisqu’il ne trouvait à s’appliquer que « pour l'application du a de l'article R. 421-19 », c’est-à-dire uniquement pour le traitement procédural de divisions déjà qualifiées de lotissement en application des dispositions combinées des articles L.442-1 et R.442-1 du Code de l’urbanisme. D’ailleurs, dans les cas qui correspondaient à son item f), l’article R.442-2 ne trouvait en tout état de cause à s’appliquer que lorsque le reliquat issu d’une ou plusieurs divisions préalables d’une unité foncière d’origine avait lui-même vocation à être ultérieurement divisé.
De ce fait, et en toute hypothèse lorsqu’aucune nouvelle division n’était projetée sur ce reliquat, sa qualification au regard de la règlementation sur les lotissements ne semblait pouvoir s’opérer qu’à travers la définition fixée par l’article L.442-1, lequel visait alors non seulement les divisions ayant pour objet de créer un terrain à bâtir mais également celles ayant pour effet de créer un tel terrain sur une période inférieure à dix ans. S’il était également pris en compte par l’item a) de l’article R.421-19, pour application duquel avait été adopté l’article R.442-2, le délai de dix ans prévu par l’article précité n’était donc pas seulement la période à retenir pour apprécier si les divisions considérées impliquaient ou non l’obtention d’un permis d’aménager, il constituait également la période sur laquelle devait être appréciée la constitution même d’un lotissement et ce, alors même qu’il y semblait déjà y avoir lotissement dès la formation du premier lot à construire.
C’était donc bien qu’alors même que la division initiale n’avait pas eu pour objet de créer un lot à construire constitutif d’un lotissement, il semblait néanmoins falloir rechercher si elle n’avait pas ultérieurement eu pour effet d’aboutir à la création d’un tel lot dans les dix années suivantes. Et partant, le seul fait qu’une division réalisée au titre de l’article R.441- d) n’ait pas pour objet de créer un lot constitutif d’un lotissement au moment de sa réalisation ne permettait donc pas nécessairement de conclure que le reliquat né par l’effet de cette division était lui-même insusceptible d’être qualifié de lotissement, tout particulièrement si son propriétaire décidait ensuite de le vendre dans sa totalité à un tiers projetant d’y construire. En effet, quel que soit le moment de cette cession par rapport à la date à laquelle l’acquéreur de la totalité de ce reliquat y obtenait un permis, il n’en demeurait pas moins qu’à sa date de délivrance ce permis portait sur un terrain né par l’effet d’une division préalable déjà réalisée à la date de cette cession alors que cette dernière, même si elle intervenait après l’obtention de ce permis, n’emportait elle-même aucune division foncière nouvelle : cette cession ne correspondait donc pas à l’hypothèse alors visée par l’article R.442-1 d) du Code de l’urbanisme. Il n’était donc pas si certain que le reliquat d’un terrain précédemment détaché de façon indirecte par le jeu de la « division primaire » de la partie cédée en vue de construire de l’unité foncière initiale échappait nécessairement et en toute hypothèse à la règlementation sur les lotissements.
Précisément, il faut rappeler que dans l’affaire objet de l’arrêt commenté ce jour la parcelle à construire devait provenir d’une division foncière liée à la cession à un tiers de la partie déjà bâtie du terrain d’origine sans qu’aucun travaux ne soit projeté sur cet immeuble.
Or, l’article R.442-2 a) alors applicable visait également « les terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis ».
Pour autant, ce n’est donc pas cette circonstance qui a justifié en l'espèce l’exclusion de l’opération de la règlementation et de la procédure sur les lotissements mais le fait que cette division se réalise selon un mode opératoire correspondant à la finalité poursuivi par l’article R.442-a) alors en vigueur.
Le simple fait qu’une parcelle soit issue d’une division correspondant à l’une de celles alors visées par l’ancien article R.442-2 ne suffisait donc pas en lui-même à exclure dans sa totalité l’opération considérée de la règlementation du lotissement…
4.- Cela étant, force est maintenant de s’interroger sur la portée globale de cet arrêt au regard du régime en vigueur depuis le 1er mars 2012.
Dans cette perspective, on peut ainsi rappeler que si la Cour administrative de Nantes avait considéré « que la cession de cette partie du terrain d'assiette n'ayant pas pour objet d'y implanter un ou plusieurs bâtiments, une telle opération ne constitue pas un lotissement au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme », le Conseil d’Etat a censuré cette analyse en précisant « qu'une opération d'aménagement ayant pour effet la division en deux lots d'une propriété foncière est susceptible de constituer un lotissement, au sens de ces dispositions, s'il est prévu d'implanter des bâtiments sur l'un au moins de ces deux lots ».
Précisément, la principale innovation de l’ordonnance du 22 décembre 2011 est d’avoir substantiellement modifié la définition du lotissement, et par voie de conséquence, le champ d’application de sa procédure puisque l’article L.442-1 dispose dorénavant que « constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ».
L’article précité a donc supprimé d'une façon générale le "lotissement effet" et non pas seulement le délai d’appréciation rétroactif de dix ans qu'au demeurant, l’on ne retrouve plus non plus à l’article R.421-19 a) du Code de l’urbanisme, le champ d’application de la procédure du permis d’aménager n’étant lui-même plus directement déterminé par le nombre de lots à construire.
Partant, l’ancien article R.442-2, et notamment son item f), ont été abrogés et n’ont plus d’équivalent, les divisions visées par ce dernier article ayant été intégrées à l’article R.442-1 – telle « les détachements de terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis » - lesquels ne sont donc plus en principe constitutive d’un lotissement.
Il s’ensuit que le reliquat conservé par le propriétaire de l’unité foncière initiale semble aujourd’hui pouvoir accéder immédiatement à un statut identique aux terrains n’ayant jamais été divisés ; ce qui précédemment n’était le cas qu’au terme d’un délai de dix ans passé la dernière division. Ainsi, quand bien même ce reliquat serait-il cédé à un tiers en vue de construire, voire quand bien même les parcelles initialement acquises dans un autre but feraient-elles ensuite l’objet d’un projet de construction, il n’en demeure pas moins que ces terrains apparaissent aujourd’hui devoir en principe échapper à la procédure de lotissement puisque s’ils sont certes issus d’une division préalable, celle-ci n’avait alors pas nécessairement pour objet de créer ces terrains en tant que lots destinés à l’implantation de bâtiments ; ce n’est que par l’effet d’un projet ultérieur à cette division qu’ils se trouvent revêtir le caractère de terrains à bâtir. Il nous semble donc clair que, sans attendre dix ans, ce reliquat indirectement issue d’une précédente division pourra le plus être bâti, le cas échant cédé, et a fortiori divisé selon ce même procédé, sans formalité préalable au titre de la règlementation sur les lotissements.
En cela, ce dispositif génère cependant une difficulté. Certes, ce reliquat sera lui-même issu de fait d’une division non constitutive d’un lotissement. Il reste que cette division n’aura donc pas été contrôlée alors que, comme on le sait l’article R.442-1 a) du Code de l’urbanisme exclut de son champ d’application les divisions se rapportant à un permis de construire portant sur une maison individuelle. Or, si l’on considère que ce reliquat n’est pas lui-même issu d’une division ayant eu pour objet d’en faire un lot à bâtir au moment auquel elle a été réalisée, ce reliquat pourra être ensuite, et sans condition de délai, librement cédé à un tiers, y compris s’il projette d’y construire une maison individuelle ; l’article précité n’étant pas opposable à cette cession dès lors que celle-ci n’emporte aucune nouvelle division en vue de construire ; sauf peut-être à ce qu’il soit établi que cette cession a volontairement été artificiellement dissociée dans le temps de la première et ce, dans le but d’échapper à la procédure de lotissement.
Mais pour revenir au cas d’espèce, et ainsi conclure, il faut peut être également réservé le cas où le détachement de la partie bâtie du terrain d’origine est vendue à un tiers dans le seul but de permettre à son propriétaire de réaliser un projet de construction sur le reliquat qu’il conserve, à titre d’exemple, pour contourner un article 5 du POS/PLU qui limiterait le nombre de bâtiment par unité foncière, pour créer une limite séparative ou encore pour régénérer totalement la constructibilité de ce reliquat à la faveur de l’abrogation de l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme. Dans ces cas, en effet, ce reliquat n’est pas seulement l’effet de la cession de la partie bâtie du terrain cédée à un tiers mais peut être regardé comme issue d’une division ayant spécifiquement « pour objet de créer un (…) lot destiné à être bâti ».
Même sous l’empire du régime en vigueur depuis le 1er mars 2012, le reliquat conservé par le propriétaire ne semble donc pas échapper par nature et en toute hypothèse à la règlementation sur les lotissements.
C’est peut-être l’intérêt à cet égard de l’arrêt commenté de ce jour puisqu’il permet au propriétaire du terrain d’origine de bénéficier du régime des « divisions primaires » en étendant le mode opératoire de l’article R.442-1 a) du Code de l’urbanisme au cas où le propriétaire divise non pas au « au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire » mais à son seul et unique profit; ce qui certes ne colle pas à la lettre de cet article mais correspond néanmoins à sa finalité puisque l'on voit mal pourquoi le propriétaire devrait ainsi se trouver assujetti à une procédure protectrice qui, dans ce cas, n'est pourtant pas en principe applicable aux tiers-acquéreurs.
2013 05/02
Sur la méthodologie applicable pour caractériser « une agglomération de plus de 100 000 habitants au sens du recensement général de la population » pour application de l’article R.111-48 du Code de l’urbanisme relatif à l'étude de sécurité publique
Si la notion d’agglomération au sens de l’article R.111-48 du Code de l’urbanisme doit être comprise au sens de la notion d’unité urbaine telle que définie par l’INSEE, la circonstance que le zonage de la ville d’implantation du projet dans une telle unité n’ait pas été rendu publique à la date de délivrance de l’autorisation contestée est sans incidence ; l’autorité compétente devant néanmoins vérifier par une appréciation de fait fondée sur les données disponibles de l’INSEE si tel et ou non le cas.
TA. Montpellier, 20 décembre 2012, Association « Tranquillité à Saint-Gely-du-Fesc », req. n°11-00363
Bien qu’il appelle relativement peu de commentaires, voici un jugement intéressant en ce qu’il participe à définir le champ d’application de la procédure d’étude de sécurité publique instituée par l’article L.111-3-1 du Code de l’urbanisme et, plus généralement, les modalités d’appréciation de la notion d’agglomération au sens notamment dudit Code.
Dans cette affaire, le Maire avait délivré un permis de construire un complexe cinématographique – constituant en l’espèce un « ERP » de 1er catégorie – mais dont la légalité devait être contestée au regard notamment des articles R.111-48 et R.431-16 du Code de l’urbanisme ; l’association requérante soutenant que l’étude de sécurité publique n’avait pas été réalisée et, en toute hypothèse, n’avait pas été jointe au dossier au vu duquel avait été délivrée cette autorisation alors que celle-ci était requise au titre de l’article R.111-48 (1°) précité en ce qu’il disposait, à la date de délivrance de l’autorisation contestée, que :
« est soumise à l'étude de sécurité publique prévue par l'article L. 111-3-1 :
a) L'opération d'aménagement qui, en une ou plusieurs phases, a pour effet de créer une surface hors oeuvre nette supérieure à 100 000 mètres carrés ;
b) La création d'un établissement recevant du public de première catégorie, au sens de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation ».
Plus précisément, pour soutenir que la commune d’implantation du projet appartenait à une telle agglomération, en l’occurrence celle de Montpellier, l’association requérante faisait ainsi valoir que la notion « d’agglomération au sens du recensement général de la population » devait, selon l’annexe 4 de la circulaire du 1er octobre 2007 relative aux études de sécurité publique, être comprise « au sens des unités urbaines de l’INSEE » ; lequel institut définit comme suit cette notion : « la notion d'unité urbaine repose sur la continuité de l'habitat : est considérée comme telle un ensemble d'une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) et comptant au moins 2 000 habitants. La condition est que chaque commune de l'unité urbaine possède plus de la moitié de sa population dans cette zone bâtie. Les unités urbaines sont redéfinies à l'occasion de chaque recensement de la population. Elles peuvent s'étendre sur plusieurs départements ».
Et s’il est vrai que cette circulaire n’a en elle-même aucune valeur réglementaire ;
• d’une part, l’article R.111-48 du Code de l‘urbanisme vise la notion d’agglomération « au sens du recensement général de la population », lequel a été confié par le législateur à l’INSEE ;
• d’une part, il ressort de la jurisprudence rendue en la matière lorsqu’une norme considérée utilise la notion d’agglomération sans la définir le juge administratif se réfère le plus souvent à la notion d’unité urbaine au sens de l’INSEE (pour un exemple relatif en droit à l’article L.302-5 du Code de l’urbanisme et, en fait, comme en l’espèce, à l’agglomération de Montpellier : CAA. Marseille, 7 avril 2011, Cne de Juvignac, req. n°09MA00490) ; notion à laquelle l’autorité administrative est elle-même autorisée à se référer en l’absence de disposition législative ou règlementaire contraire pour ce qui concerne la norme en cause (CAA. Marseille, 2 juin 2006, Ministre de l’Intérieur, req. n°04MA00725).
Il reste que pour leur part, les parties défenderesses devaient faire valoir que le classement de la commune d’implantation du projet dans l’unité urbaine de Montpellier n’avait été rendu public par l’INSEE que postérieurement à la date de délivrance du permis de construire contesté. Mais cet argument devait donc être écarté par le Tribunal de Montpellier aux motifs de droit et de fait suivants :
« Considérant, d'une part, que le document établi par l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) réactualisant pour l'année 2010 les unités urbaines, terminologie qui recouvre la notion d'agglomération, ne constitue, alors même que les dispositions précitées s'y réfèrent, qu'une étude à caractère scientifique, dépourvue de toute portée juridique ; que pour vérifier si le dossier de demande de permis qui lui était soumis devait ou non comprendre l'étude de sécurité publique prévue à l'article L. 111-3-1, il appartenait au maire de Saint-Gély du Fesc de déterminer si sa commune présentait une continuité du tissu bâti avec d'autres communes la situant dans une agglomération entendue au sens du recensement de la population comme une unité urbaine, laquelle repose notamment, sur la continuité de l'habitat de plusieurs communes, sans coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions ; que si le zonage a été rendu public par sa publication sur le site internet de l'INSEE, en 2011, il résulte des pièces du dossier et notamment d'une publication issue du même site internet de l'INSEE relative à la notion d'unité urbaine que : « L'actuel zonage daté de 2010 a été établi en référence à la population connue au recensement de 2007 et sur la géographie du territoire au 1er janvier 2010 » ; que dès lors, alors même que l'information relative au passage de la commune de Saint-¬Gély du Fesc de la catégorie « ville isolée» à ta catégorie « unité urbaine de Montpellier» n'a été tendu accessible au public qu'au coins de l'année 2011, les données de l'institut recueillies antérieurement au 18 août 2010, date de la décision attaquée, que le maire de Saint-Gély du Fesc ne pouvait ignorer, lui permettaient de connaître la situation de sa commune, entrée au plus tard le 1er janvier 2010 dans une agglomération de plus de 100 000 habitants au sens du recensement général de la population ; que, d'autre part, il est constant que le projet en litige, dont l'effectif public total est de 1755 personnes, relève de la première catégorie d'établissement recevant du public au sens de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l’habitation précité , que dès lors le projet de multiplexe devait faire l'objet d'une étude préalable de sécurité publique, en conformité avec les dispositions précitées de l'article R 111- 48 du code de l'urbanisme, que l'association requérante est donc fondée à soutenir qu'en J' absence de production pat le pétitionnaire d'une telle étude, le maire ne pouvait délivrer le permis de construire attaqué ».
En résumé, la circonstance qu’une ville n’ait pas encore été « officiellement » classée par l’INSEE au sein d’une unité urbaine à la date de délivrance du permis de construire n’a pas d’incidence dès lors qu’à cette date, il résulte des données géographiques et démographiques s’y rapportant qu’elle appartient néanmoins de fait à une agglomération au sens du recensement général de la population ; ce qu’il incombe à l’autorité compétente pour délivrer cette autorisation d’apprécier au regard de la définition d’unité urbaine fixée par cet institut.
D’une façon générale, et comme l’a en effet rappelé ce jugement, et que l’avait précédemment jugé le Conseil d’Etat, le document par lequel l’INSEE procède au zonage des unités urbaines n’est « qu'une étude à caractère scientifique, dépourvue de toute portée juridique » (Conseil d’Etat, 18 décembre 1996, Comité de défense des intérêts des habitants de la commune d’Aumontzey, req. n°165061). D’ailleurs, si à défaut de définition proposée par la norme législative ou réglementaire en cause se référant à la notion d’agglomération, le juge administratif se réfère systématiquement à la notion d’unité urbaine définie par l’INSEE, il pu être jugé qu’il s’agissait ainsi « d'assurer le plus de sécurité juridique à l'application de ces dispositions », en donnant « toute leur portée aux périmètres des agglomérations tels qu'ils sont établis par l'INSEE » mais ce, « sauf à ce qu'il soit démontré leur absence manifeste de bien fondé » (CAA. Marseille, 13 juillet 2010, Préfet du Vaucluse, req. n°10MA02140).
Plus spécifiquement, pour ce que qui concerne le champ d’application de la procédure d’étude de sécurité publique, l’article R.111-48 du Code de l’urbanisme se borne à viser « les agglomérations », du moins celles de plus de 100.000 habitants, « au sens du recensement général de la population » et non pas le document de l’INSEE procédant au zonage des unités urbaines, ni a fortiori sa publication.
Or, précisément, selon le guide des méthodes employées par l’INSEE, le zonage des unités urbaines est établi au vue des résultats de ce recensement et de la géographie du territoire de référence précédemment arrêtée: la formation et la reconnaissance de ces agglomérations résultent donc d’un constat de fait opéré au regard d’éléments de référence démographiques et géographiques antérieurs au zonage des unités urbaines.
Cela étant, ce jugement présente une double difficulté. En effet, non seulement le Maire se doit d’apprécier lui-même si la commune concernée fait partie d’une agglomération – ce qui en soit n’est pas problématique – mais en outre, il doit le cas échéant procéder à cette appréciation au regard de données simplement disponibles sur le « site internet de l'INSEE » qui n’ont certes aucune portée juridique mais que pour autant ce maire « ne peut ignorer ».
En outre, si l’article R.111-48 du Code de l’urbanisme notamment vise bien la notion d’agglomération « au sens du recensement général de la population », lequel incombe effectivement à l’INSEE, il reste que pour caractériser cette agglomération, c’est donc la notion d’unité urbaine tel que définie par cet institut qu’il convient de prendre en compte, de sorte que cette notion à l’utilité statistique et définie à cette fin par ce qui n’est qu’une direction générale du Ministère de l’économie accède quasiment au statut de norme légale…
(un grand merci à mon confrère Xavier HEMEURY, du cabinet SVA, pour m’avoir communiqué ce jugement)
Cabinet FRÊCHE & Associée