Source: http://docplayer.pl/638866-Adam-bodnar-wstep-wolnosc-slowa-w-prasie-lokalnej-materialy-pokonferencyjne.html
Timestamp: 2017-12-14 19:14:04+00:00
Document Index: 89093926

Matched Legal Cases: ['art. 10', 'art. 54', 'art. 14', 'Art. 1', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 10', 'Ustawy 14', 'art. 10']

Adam Bodnar. Wstęp. Wolność słowa w prasie lokalnej. Materiały pokonferencyjne. - PDF
Adam Bodnar. Wstęp. Wolność słowa w prasie lokalnej. Materiały pokonferencyjne.
Download "Adam Bodnar. Wstęp. Wolność słowa w prasie lokalnej. Materiały pokonferencyjne."
5 Adam Bodnar Wstęp Powszechnie przyjęło się, że do naruszeń wolności słowa może dochodzić tylko w sytuacjach, kiedy dziennikarz jest oskarżany o zniesławienie, pozywany o ochronę dóbr osobistych czy w inny sposób nękany - za pośrednictwem różnych instrumentów prawnych - przez osoby, które opisuje. Przedstawiciele prasy lokalnej doświadczają tego rodzaju nękania stosunkowo często. Nie posiadają dużych zasobów materialnych, czy zaplecza redakcyjnego, aby się bronić przed atakami ze strony lokalnych polityków czy biznesmenów. Dlatego też codzienny obraz wolności słowa nie powinien być odczytywany przez pryzmat skutecznych i omnipotentnych mediów centralnych. One potrafią sobie poradzić nawet z największymi kłopotami prawnymi i sprawami wszczynanymi przeciwko dziennikarzom zatrudnionym w dużych redakcjach. Prawdziwa walka o wolność słowa rozgrywa się każdego dnia w duszach redaktorów, dziennikarzy, wydawców, prowadzących swoją działalność w miastach wojewódzkich czy powiatowych. 1 To oni muszą podejmować decyzje, czy opublikować dany materiał, w jakim stopniu odsłonić prawdę, jak mocno skrytykować, jednocześnie zdając sobie sprawę, że nastąpi kontratak ze strony krytykowanych osób - w postaci prywatnego aktu oskarżenia czy powództwa o naruszenie dóbr osobistych. Już samo myślenie w takich kategoriach powoduje tzw. mrożący skutek (chilling effect) dla wolności słowa. Zastanawianie się nad ewentualnymi konsekwencjami dla redakcji czy osobistymi poszczególnych dziennikarzy lub redaktora naczelnego, a nie nad znaczeniem materiału prasowego dla interesu publicznego, jest kwintesencją mrożenia debaty. Problemy mediów lokalnych z zakresu wolności słowa mają jeszcze jeden, o wiele bardziej subtelny wymiar - finansowy. Prawdziwe, niezależne media lokalne muszą się utrzymać. Muszą mieć pieniądze na najem lokalu, druk, dystrybucję, wynagrodzenia dziennikarzy i pracowników. Jednocześnie media lokalne mają dwa podstawowe źródła przychodów - z tytułu sprzedaży egzemplarzy gazet oraz z tytułu ogłoszeń prasowych. W tym miejscu pojawia się pierwszy, acz naturalny dla gospodarki rynkowej, problem. Gazety lokalne mają bowiem coraz większą konkurencję ze strony wydań lokalnych gazet ogólnopolskich (np. Gazeta Wyborcza i jej dodatki lokalne), które walczą o ten sam rynek prasowy. Jednocześnie są wyjątkowo atrakcyjne dla czytelników, gdyż są sprzedawane razem z tytułem ogólnopolskim. 1Por. Tomasz Wróblewski, Zapomniana wolność słowa, Rzeczpospolita z 17 października 2009 r. Link do archiwum Rzeczpospolitej z powyższym artykułem znajduje się na stronie 5
6 Drugie wyzwanie związane jest z masowym rozwojem komunikacji za pośrednictwem Internetu. Powstawanie blogów internetowych oraz portali lokalnych może prowadzić do tego, że tradycyjna gazeta lokalna staje się coraz mniej ważna dla informowania o sprawach bieżących. W konsekwencji może spadać sprzedaż gazet tradycyjnych, a portale mogą skutecznie konkurować na lokalnym rynku ogłoszeniowym. Wydawcy radzą sobie z tym na wiele sposobów. Wydaje się, że najlepszym jest łączenie tradycyjnej działalności prasowej z prowadzeniem portalu internetowego. Powyższe problemy występują nie tylko w Polsce, ale praktycznie na całym świecie. Nawet najpoważniejsze tytuły debatują jak poradzić sobie w czasach ogólnej dostępności informacji, spadku czytelnictwa gazet i wykorzystywania Internetu jako podstawowej drogi komunikowania się. W Stanach Zjednoczonych w wielu miastach stanowych upadają dotychczasowe prężne gazety, a dominującą rolę dla debaty zaczynają odgrywać portale newsowe oraz blogerskie. 2 Powszechna dostępność Internetu, przenośnych komputerów czy elektronicznych czytników książek czy gazet, ten proces tylko pogłębi. Są to zatem procesy globalne, które z pewnym opóźnieniem mają także wpływ na Polskę. Powstają pomysły, że gazety - ze względu na swoje znaczenie dla demokracji - być może powinny być utrzymywane czy wspierane przez niezależne fundacje. Być może - sugeruje się - należy odejść od bezwzględnego wiązania komercyjnego zysku z działalnością gazet, gdyż na dłuższą metę prowadzi to do tabloidyzacji mediów i ogranicza działalność wymagającą dużych nakładów finansowych. Działalność ta jest jednak znacząca dla debaty publicznej oraz kontroli nad władzą (np. dziennikarstwo specjalistyczne, dziennikarstwo śledcze). Tak jak zostało wspomniane - konkurencja ze strony innych gazet prywatnych czy wyzwania XXI wieku wiążące się z rozwojem nowych technologii - są wyzwaniami typowymi dla gospodarki rynkowej oraz dla innych państw. Nasz rynek prasy lokalnej ma jednak jedną specyficzną cechę, która powoduje szczególne zagrożenie dla wolności słowa. Otóż wydawcy niezależnych tytułów prasowych konkurują często na tym samym rynku z jednostkami samorządu terytorialnego, które także wydają tytuły prasowe. Gminy, powiaty czy województwa korzystają z możliwości wydawania biuletynów informacyjnych (i przekształcają je w gazety) bądź powołują spółki, które prowadzą działalność wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego. 3 Bez wątpienia władze lokalne powinny posiadać możliwość informowania o sprawach miasta czy gminy za pomocą strony internetowej oraz biuletynów informacyjnych. W ten sposób zapewniają bowiem przejrzystość w sprawowaniu władzy, co jest niezwykle pożądaną wartością w dobie współczesnych demokracji. Jest jednak cienka granica pomiędzy informowaniem o działalności gminy (poprzez np. dostarczanie do domów bezpłatnego 2 Por. Michael Massing, A New Horizon for the News, New York Review of Books z 24 września 2009 r., artykuł dostępny na stronie 3 Podstawa prawna to art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43, z późniejszymi zmianami). 6
7 biuletynu zawierającego treść uchwał rady gminy i ogłoszenia o przetargach), a wydawaniem normalnego tytułu prasowego. W związku z wydawaniem prasy przez jednostki samorządu terytorialnego dochodzić bowiem może do szeregu zagrożeń, ważnych z punktu widzenia jakości demokracji oraz wolności słowa. Po pierwsze, wydawanie prasy przez władze lokalne prowadzi do zakłócenia norm konkurencji na lokalnym rynku mediów. Prasa samorządowa jest bowiem w znacząco uprzywilejowanej pozycji. Może bowiem zatrudniać pracowników samorządowych do prowadzenia gazety. Ze względu na wsparcie budżetowe, gmina może dość swobodnie kalkulować cennik reklam. W ten sposób prasa samorządowa uniemożliwia rozpoczęcie działalności wydawniczej przez prywatne podmioty (bo trudno jest na taki rynek wejść ) albo stopniowo może eliminować prywatnych wydawców z rynku (ze względu np. na lepsze cenniki reklam czy spolegliwość prywatnych przedsiębiorców polegającą na reklamowaniu się w prasie samorządowej). Taki stan rzeczy może w dłuższej perspektywie prowadzić do likwidacji wolności prasy na rynku lokalnym. W wyniku bowiem zakłócenia konkurencji na rynku prasy lokalnej prywatne tytuły mogą upaść, a w konsekwencji cały rynek prasowy zostanie przejęty przez gazetę samorządową. 4 Po drugie, trudno sobie wyobrazić, aby tytuły prasowe wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego spełniały podstawowy standard dziennikarstwa, a mianowicie urzeczywistniały "prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej" 5. Jeżeli bowiem redaktorzy oraz dziennikarze takich tytułów prasowych podlegają służbowo przedstawicielom władzy lokalnej, to nie są w stanie rzetelnie informować o działalności swoich przełożonych, ani ich kontrolować. Tymczasem to właśnie jest najważniejszą funkcją prasy lokalnej. Po trzecie, ważne jest dogmatyczne przyjrzenie się normom Konstytucji z punktu widzenia ich adresatów oraz wartości, jakie realizują. Rozdział II Konstytucji określa prawa i wolności jednostki i obywatela. Z wolności i praw mogą zatem korzystać przede wszystkim podmioty prywatne, a nie organy władzy. Władze lokalne nie mogą skutecznie powoływać się na art. 54 Konstytucji RP, będący gwarancją wolności słowa, gdyż nie są adresatem tego postanowienia. Co więcej, art. 14 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne szczególny obowiązek zapewnienia "wolności prasy i innych środków społecznego przekazu." Z pewnością wydawanie prasy lokalnej przez jednostki samorządu terytorialnego nie przyczynia się do realizacji tej zasady konstytucyjnej. Nie wystarczy bowiem stworzenie warunków prawnych dla korzystania z wolności słowa (np. likwidacja cenzury). Konieczne jest także dbanie o warunki materialne, a więc również o to, czy wolność słowa może naturalnie się rozwijać, bez zakłóceń ze strony władzy publicznej. 4 Por. przykłady podane przez Piotra Pytlakowskiego, Cenzor Wójt, Tygodnik "Polityka" z 10 sierpnia 2002 r., str , artykuł dostępny na stronie 5 Art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo Prasowe (Dz.U. z 1984 r., Nr 5, poz. 24, z późniejszymi zmianami). 7
8 Powyższe zagrożenia dla funkcjonowania mediów lokalnych znane są od lat. 6 Niestety niewiele się w tej kwestii zmienia. Jednostki samorządu terytorialnego wciąż wydają prasę lokalną i nie doznają w tym zakresie szczególnych ograniczeń. Powstaje zatem pytanie co można zrobić, aby przeciwdziałać temu procederowi. Wydaje się, że wobec braku skuteczności ogólnych mechanizmów nacisku (jakimi są listy otwarte), warto rozważyć podejmowanie działań prawnych. Kluczową rolę w tym względzie powinien mieć Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który dysponuje odpowiednimi narzędziami skontrolowania lokalnego rynku prasy. 7 Prezes UOKiK podejmuje działania z urzędu, a nie na wniosek. Niemniej to nie powinno powstrzymać izb gospodarczych, organizacji pozarządowych czy samych wydawców prasy lokalnej od informowania Prezesa UOKiK o istniejącym problemie. Istnieje także wątpliwość, czy działalność jednostek samorządu terytorialnego mieści się w ramach ograniczeń wynikających z ustawy o gospodarce komunalnej. Jeżeli tak jest to problemem powinny interesować się Regionalne Izby Obrachunkowe, które sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych. 8 Być może organizacje takie jak Izba Wydawców Prasy czy stowarzyszenia prasy lokalnej powinny wykorzystywać istniejące możliwości prawne i zachęcać poszczególnych wydawców prasy lokalnej do składania zawiadomień do RIO, celem przeprowadzenia kontroli wydatkowania środków publicznych. Wreszcie, możliwe jest złożenie powództwa składane przez indywidualnych prywatnych wydawców przeciwko jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu czynów nieuczciwej konkurencji. 9 Takim czynem mogłoby być np. sprzedaż prasy lokalnej za cenę dumpingową, nie odzwierciedlającą realnych kosztów wydawania prasy (co może mieć miejsce ze względu na zatrudnienie pracowników samorządowych jako dziennikarzy czy innego rodzaju subsydia), a także innego rodzaju utrudnienia w dostępu do rynku. 10 W tym 6 Por. np. apel do wydawców lokalnych Izby Wydawców Prasy z 26 października 2004 r. Por. także opinia prof. Michała Kuleszy z 15 września 2004 r. przygotowana na zlecenie Izby Wydawców Prasy. 7 Podstawą działań Prezesa UOKiK mogłyby być przepisy ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. nr 50, poz. 331, z późniejszymi zmianami) w zakresie nadużywania pozycji dominującej (np. w sytuacji kiedy tytuł wydawany przez jednostkę samorządu terytorialnego miałby ponad 40% udział w rynku prasy lokalnej) lub w zakresie stwierdzenia praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. 8 Por. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach rachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577, Nr 154, z późniejszymi zmianami). 9 Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. - Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503, z późniejszymi zmianami). 10 Por. Pismo UOKiK z dnia 4 lutego 2003 r. w sprawie interpretacji przepisów nowelizacji ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. Urz. UOKiK z 2003 r. Nr 1, poz. 240) Utrudnianie dostępu do rynku ma miejsce wtedy, gdy przedsiębiorca podejmuje działania, które uniemożliwiają innemu przedsiębiorcy rynkową konfrontację produkowanych przez niego towarów, w efekcie czego swoboda 8
9 przypadku pojawia się jednak trudność natury społecznej. Prywatni wydawcy lokalni, nawet ci będący w konflikcie z władzami lokalnymi, mogą mieć opory przed podejmowaniem tego typu działań prawnych. Czym innym jest bowiem krytykowanie władz lokalnych z punktu widzenia dziennikarskiego, a czym innym podejmowanie otwartych działań prawnych przeciwko tym władzom. Taka perspektywa może utrudniać możliwość podejmowania skutecznych działań prawnych w interesie publicznym w tym zakresie. Ograniczenie problemu wydawania prasy lokalnej wymaga zatem zdecydowanych działań ze strony samych zainteresowanych - instytucji i organizacji troszczących się o wolność słowa oraz wydawców prasy lokalnej. Trudno w tej kwestii liczyć na wsparcie polityków, a w konsekwencji na odpowiednie zmiany legislacyjne. Dla wielu z nich samorządowa prasa to najlepsza tuba propagandowa ich działań. Realną możliwością rozwiązania problemu są konsekwentne działania prawne zmierzające do zajęcia się problemem przez instytucje kontrolne, takie jak Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów czy Regionalne Izby Obrachunkowe. Wyżej przedstawione problemy zostały omówione podczas konferencji zorganizowanej przez Obserwatorium wolności mediów w Polsce Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka pt. Wolność słowa w prasie lokalnej. Prasa lokalna a normy ochrony konkurencji i pluralizm medialny. Konferencja odbyła się dnia 29 października 2009 r. na Uniwersytecie Jagiellońskim. Niniejsza publikacja stanowi zbiór przemyśleń uczestników konferencji na temat prasy lokalnej. Summary The author draws attention to the main problems faced nowadays by the local press in Poland. Small newspapers devoted to local issues are highly vulnerable to the pressure coming from local politicians or businessmen. Contrarily to the national media which hold a stable position on the media market, the municipal or rural press titles, employing usually not more than 2 or 3 people, cannot afford a conflict with local authorities. Therefore they often choose not disturb the local governments which causes a so called chilling effect for the freedom of media in the region. Another alarming issue, underlined by the author, is a decreasing role of an independent (private) local media for the local societies due to the expansion of the Internet uczestniczenia w działalności gospodarczej, czyli swoboda wejścia na rynek, oferowania na nim swoich towarów lub usług lub wyjścia z danego rynku, ulega ograniczeniu. Jeżeli działania te nie wynikają z istoty konkurencji, lecz są podejmowane w celu utrudnienia dostępu do rynku i przy pomocy środków nieznajdujących usprawiedliwienia w mechanizmie wolnej konkurencji, stanowią one czyn nieuczciwej konkurencji. 9
10 as well as due to the development of newspapers edited and published by local governments, which attempt to take over the regional media market. Such conduct may lead to the violation of the fair market competition rules (as these newspapers are normally subsidised from the public budget) and also to the abuse of the fundamental function of press as a watchdog controlling the activities of the authorities. Problems presented above were widely discussed during the conference Freedom of speech in the local media in Poland. Local press, competition rules and media variety. organized on the 29 th of October 2009 by Media Freedom Observatory in Poland (a project run within Helsinki Foundation for Human Rights) and Polish Chamber of Press Publishers. The main part of this publication contains transcripts of statements made by the participants of the conference as well as other documents related to its subject. 10
11 I. REFERATY Niniejsza część publikacji zawiera transkrypty wypowiedzi uczestników konferencji zorganizowanej przez Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz Izbę Wydawców Prasy pt. Wolność słowa w prasie lokalnej. Prasa lokalna a normy ochrony konkurencji i pluralizm medialny, która odbyła się 29 października 2009 r. na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krakowie. 11
13 Michał Kulesza Wolność słowa w prasie lokalnej. Zagadnienie roli prasy lokalnej, a także konfliktu niezależnych mediów z mediami oficjalnymi samorządu terytorialnego jest nadal kwestią o doniosłym znaczeniu dla rynku mediów lokalnych. Prawie pięć lat temu pisałem w tej sprawie opinię i myślę, że od tamtego czasu nic się nie zmieniło. Napięcia są takie same, a może nawet miejscami się zwiększyły. Swoje wystąpienie zacznę od omówienia dwóch podstawowych kierunków, z jakich płyną zagrożenia dla mediów lokalnych. Pierwszy kierunek jest to właśnie prasa samorządowa, czyli różnego rodzaju gazety, czy szerzej mówiąc - działania medialne, które są realizowane, wydawane pod egidą samorządu i wchodząc na rynek, stają się pewną konkurencją dla lokalnych wydawców. Ale jest także drugie niebezpieczeństwo, płynące ze środowiska medialnego, dlatego że rynek lokalny mediów dość słabo się wyodrębnia również w układach pionowych. Czyli mamy np. Gazetę Wyborczą, ale także wydania regionalne tejże Gazety Wyborczej. Mamy również wiele innych mediów zarówno papierowych jak i elektronicznych, obecnych na rynkach regionalnych poprzez swoje, można powiedzieć, przedłużenia lokalne. To jest niemniej niebezpieczne dla rynku mediów lokalnych, aniżeli działalność wydawnicza władzy samorządowej. Mówię o tym dlatego, że prywatne media lokalne chętniej atakują samorząd, aniżeli swoich kolegów na rynku medialnym, bo to wydaje się być bardziej niebezpieczne. Ale trzeba zwrócić także uwagę, że lokalny rynek medialny zagrożony jest znacznie bardziej właśnie obecnością na tym rynku dużych mediów, dla których dość prostym zadaniem jest skierować strumień pieniędzy na dany rynek lokalny i po prostu skasować wszystkich małych konkurentów. Małych konkurentów, którzy z pułapu ogólnopaństwowego nic nie znaczą, ale w sensie lokalnym, jako rynek dostawców reklamy mogą mieć znaczenie. Moja druga uwaga dotyczyć będzie kształt rynku mediów lokalnych. Chciałbym powiedzieć, że mamy do czynienia, w uproszczeniu, z dwiema sytuacjami. Pierwsza sytuacja jest taka, że na jakimś rynku jest gazeta lokalna, a może dwie, albo cztery i nagle na ten rynek wchodzi ze swoją gazetą samorząd (oczywiście jedna gazeta na rynku i samorząd to jest zupełnie co innego, niż cztery gazety lokalne konkurujące ze sobą i samorząd). Wyobraźmy sobie zatem rynek lokalny, na który wpycha się samorząd z pieniędzmi podatników, za które finansuje swoje wydawnictwo. Druga sytuacja, która nie występuje może zbyt często, ale także należy wziąć ją pod uwagę, dotyczy rynku, na którym nie ma niezależnych mediów lokalnych, a jest tylko gazetka samorządowa. Oba przedstawione scenariusze trzeba rozpatrywać oddzielnie, każdy z nich powoduje odmienne sytuacje na rynku. Dlaczego 13
14 istnieje różnica? Dlatego, że samorząd działa na zasadzie pomocniczości, a w tym wypadku zasada pomocniczości polega na tym, że jeśli rynek nie daje sobie rady z jakimś problemem gospodarczym (a wydawanie gazety to jest określony problem gospodarczy), wówczas oczywiście władza może wejść na ten rynek z pewnym surogatem, z własną działalnością podobnego rodzaju. A jak już wejdzie, to ją trudno z tego rynku wygonić. I tu się pojawia pewien problem, kiedy nowy wydawca chciałby rozpocząć działalność, ale nie może, ponieważ tam najważniejsza jest gazeta samorządowa. Jest to naprawdę trudny problem zarówno rynkowy i prawny. Chciałbym również powiedzieć parę słów o tym, co według prawa samorządowi wolno, a czego nie wolno w kontekście wydawania prasy, a także: jakie przepisy w ogóle znajdują zastosowanie do tej problematyki. Najprościej powiedzieć, że samorząd ma prawo do trzech rodzajów działań, które są legalne (w jaki sposób są one realizowane, to jest inna historia). Pierwszy rodzaj działań, który jest absolutnie legalny to jest prawo, być może nawet konieczność informowania mieszkańców o bieżącej działalności samorządu. Samorządy używają w tym celu różnych biuletynów okazjonalnych lub regularnych: dziennych, tygodniowych, miesięcznych lub półrocznych. Władza lokalna informuje w nich, co zrobiono, jak zrobiono, co się nie udało, ile wydano pieniędzy, ile jeszcze będzie się wydawało, jakie są plany, że tu się przecięło wstęgę etc. Jest to bardzo ważne, ponieważ władza ma obowiązek informować obywateli o swoich działaniach, a nie zawsze jest tak, że ma w swoim regionie media obiektywne i życzliwe. Często musi mieć zatem własny kanał dostępu do każdego gospodarstwa domowego. W wielu miejscach każde gospodarstwo domowe dostaje raz w miesiącu jedną kartkę papieru A4 zapisaną z dwóch stron drobnym drukiem. Informuje ona w sposób obiektywny o tym, co to się wydarzyło i co to się ma wydarzyć. Takie działanie samorządu nie budzi żadnych wątpliwości. Drugą rzecz, do której samorząd ma prawo jest promocja. Mówi o tym wyraźnie przepis art. 7 Ustawy o samorządzie gminnym, który wśród różnych zadań samorządu na rzecz zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców wymienia m.in. promocję. Samorządy mogą promować się na różne sposoby: przez ogłoszenia płatne, przez własne wydawnictwa, przez dużą akcję informacyjno-reklamową. Mogą się promować w swoim mieście i na rynku światowym, na rynku regionalnym, w telewizji państwowej, w telewizji lokalnej. Jest to dozwolone, ponieważ samorząd, tak jak każdy inny czynnik na rynku, powinien dbać o swój wizerunek. Dziś gospodarka rynkowa to nie tylko przedsiębiorstwa i produkty, ale również terytoria. Istotą np. rozwoju regionalnego jest konkurencja międzyregionalna. Tak samo jak istotą rozwoju lokalnego jest konkurencja między miastami: gdzie się pojawi inwestor, gdzie lepiej żyć, gdzie przyjemniej jest wypoczywać. Oczywiście zawsze można powiedzieć, że samorząd przekracza ramy promocji poprzez wydawanie tytułu, własnej gazety. Trzeba to jednak odpowiednio wykazać, co w praktyce bywa trudne, ponieważ nie wytyczno jasnej granicy w tym zakresie. Trzecia sfera, w której władza lokalna może działać, są to różnego rodzaju wydawnictwa o samorządzie dla samorządu. Działalność tę reguluje art. 10 ust. 3 Ustawy 14
15 o gospodarce komunalnej, który mówi, że poza sferą działalności publicznej, samorząd może prowadzić działalność edukacyjną, wydawniczą itd. Chodzi o działalność, nakierowaną na samorząd, służącą władzy lokalnej, która polega np. na tym, że sejmiki samorządowe województw wydają czasopismo, które jest rozsyłane pomiędzy wszystkie gminy i powiaty, wszystkich radnych, burmistrzów, do szkół, do instytucji samorządowych etc. Mieści się to wówczas w ramach art. 10 ust. 3. nawet, jeśli w takim piśmie, miesięczniku czy 2-miesięczniku regionalnym zazwyczaj najwięcej miejsca poświęca się Marszałkowi i ewidentny jest tam kontekst auto-promocji. Jest to jednak praktyka popularna na całym świecie, całkowicie możliwa z prawnego punktu widzenia. Oprócz wyżej wymienionych funkcji samorząd nie ma innych obowiązków w sferze medialnej. Kontrowersyjne wydaje się wydawanie przez władze lokalne gazetki, która jest zwykłym medium, a nie biuletynem informacyjnym. W dodatku bardzo często gazetka taka przejmuje jakiś duży kawałek tortu reklamowego i ogłoszeń. I tu zaczyna się problem, któremu poświęcona jest niniejsza konferencja. Oczywiście, że samorząd mógłby taką gazetę wydawać, gdyby lokalny rynek medialny był na danym terenie pusty. Nie widzę wówczas przeszkód, ponieważ wszędzie powinna istnieć gazeta lokalna. W skali gminy, powiatu lub dużego miasta żyje przeciętnie w Polsce ok mieszkańców. Właśnie tam mamy do czynienia ze wszystkimi instytucjami życia zbiorowego, począwszy od instytucji administracyjnych, sądowniczych, poprzez instytucje kulturalne, religijne, zawodowe, gospodarcze, ochrony zdrowia, edukacyjne, niekiedy naukowe. Te mieszkańców w skali powiatu tworzy określoną społeczność zorganizowaną. Ważnym elementem tego świata są media. Jest oczywiste, że wolność mediów lokalnych i ich odpowiednia rola jest gwarantem demokracji. To właśnie w skali gminy, w skali powiatu muszą funkcjonować wolne media, bo to one kontrolują funkcjonowanie władzy. Słynna czwarta władza powinna działać nie tylko w Warszawie, ale także w skali regionalnej i w skali lokalnej - co do tego nie ma wątpliwości. Problem powstaje, gdy pojawia się konflikt pomiędzy gazetką samorządową, która na danym terytorium funkcjonowała od dawna, a wydawcami, którzy chcieliby realizować swój własny biznes prasowy. Albo odwrotnie: wydawcy prywatni byli wcześniej, ale pokłócili z panem starostą, czy burmistrzem, który zaczął wydawać swoją gazetę, co wpłynęło na mniejsze dochody prasy niezależnej. W tych sferach właśnie pojawia się spór prawny. Wielokrotnie na różnych konferencjach ze środowiskiem wydawców mediów lokalnych namawiałem do wykorzystania w takich sytuacjach drogi prawnej. Można wykorzystać Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a potem sąd antymonopolowy, ponieważ to one odpowiadają za funkcjonowanie rynku. Na rynku musi panować uczciwa konkurencja, a udział władzy niekiedy należy odbierać jako czynnik, który tę konkurencję łamie. Istnieją różne sfery, w których udział sektora publicznego może i powinien być większy, np. w sferze gospodarki komunalnej, w sferze usług użyteczności publicznej. Samorząd powinien zajmować się wszystkimi sprawami dotyczącymi mieszkańców, zwłaszcza, że Polski ustrój administracyjny jest tak zbudowany, że 95% usług publicznych i świadczeń administracyjnych jest produkowanych i zapewnianych przez władze lokalne. 15
16 Dzisiaj obywatel nie musi jechać do stolicy województwa, czy Warszawy, aby załatwić swoją sprawę. Wszystko dostaje w skali lokalnej, począwszy od oddziału położniczego, gdzie się urodził, poprzez pozwolenia budowlane, prawo jazdy, aż do miejsca na cmentarzu. Samorządy chętnie przejmują różne zadania, ale niechętnie się następnie nimi dzielą. Tymczasem, samorządy powinny się dzielić możliwościami działania zarówno z drugim, jak i trzecim sektorem. Dzięki temu uaktywnia się rynek organizacji pozarządowych, ale także rynek przedsiębiorczości lokalnej i może zniknąć groźna monokultura, gdy właścicielem wszystkiego, tj. szkoły, wodociągów, ochrony zdrowia, gazety jest władza. Jest to bardzo groźny system, w szczególności, gdy chodzi o media, które mają za zadanie kontrolować władzę (a nie odwrotnie). Jeszcze raz podkreślmy, że w powyższych sytuacjach należy korzystać z instrumentów ochrony prawa. Prawo antymonopolowe jest skomplikowane. Nie wystarczy napisać płomiennego listu do UOKiKu, że dzieje się straszna krzywda, że pohańbiona została wolność prasy oraz godność osobista i zawodowa redaktora naczelnego. Aby z powodzeniem przeprowadzić postępowanie, trzeba dostarczyć pewne dane z rynku. Na tej podstawie dopiero można realnie powiedzieć, że obecność władzy na rynku gospodarczym, w tym wypadku rynku informacyjnym czy reklamowym, jest efektem jej pozycji dominującej, a więc pozycji, która zagraża konkurencji na tym rynku. Mam często okazję rozmawiać zarówno burmistrzami, starostami, z wydawcami mediów lokalnych i widzę, że czasem trwa pomiędzy nimi prawdziwa wojna. Wojna postaw i wojna niechęci, niekiedy uzasadnionej, bo jakaś krytyka była niesprawiedliwa. Myślę jednak, że czas najwyższy się nauczyć, że na świecie jest właściwe miejsce dla wszystkich, które jest tak zdefiniowane, żeby nie przeszkadzać innym. Taką pozycję powinny mieć media w skali lokalnej. Nieraz zdarzy się rzecz jasna, że wydawcy wejdą w konflikt z władzą - czasami z władzą, którą krytykują, a czasami z władzą, która ich krytykuje. Trzeba jednak zrozumieć, że w takich sytuacjach, chociaż racje bywają podzielone, interesy obu stron można nauczyć się realizować w ramach jednego rynku. Summary M. Kulesza distinguishes in his article two main threats to the freedom of local media in Poland. First of all, he mentions the activities undertaken by local governments in the field of media. The author claims that the local authorities often exceed their competences with regard to promotion or communication. The local government may (and should) communicate with citizens through informatory bulletins containing official documents, but is not entitled to run a commercial activity and issue a regular newspaper which competes with private press titles on the local media market. According to the author, such conduct is not lawful as it violates Self-government regulations as well as fair competition rules. The private publishers 16
17 should therefore consider taking legal action against the local governments, either by bringing the case to the court or through the Office of Competition and Consumer Protection in Poland. As a second serious threat, M. Kulesza indicates the current structure of local media market. Nowadays it appears to be more and more dominated by regional editions of the national newspapers which absorb local advertisers, contributing in the same time to the collapse of a traditional independent press in the area. 17
18 Marek Jachimowski Funkcje współczesnej prasy lokalnej i możliwości ich realizacji: Prasa jako czwarta władza stojąca na straży lokalnej demokracji czy zakładnik miejsko gminnych układów? Chcąc unikać kryzysów medialnych, trzeba poznać świat mediów i zrozumieć sposób jego funkcjonowania. Nie jest on wcale tak jasny i przejrzysty, jak nam się wydaje. Czy czwarta władza rzetelnie wypełnia swoje społeczne zobowiązania? Jakie znaczenie dla periodycznej komunikacji lokalnej i regionalnej ma tabloidyzacja mediów? I. Wstęp Procesy zachodzące w Polsce od dwudziestu lat ( ), skłaniają do refleksji, jak ukształtowały się różne instytucje społeczeństwa i państwa. Jest to okres niemal równy trwaniu II Rzeczpospolitej - okresu jakże złożonego i trudnego, budującego na nowo podstawy państwa, przywracającego tożsamość narodu i obywateli Polski po latach niewoli zaborczej. Czas po 1989 roku, jest czasem innym jakościowo, odnosi się bowiem do transformacji ustrojowej i polityczno ideologicznej. Jest to okres dekompozycji sytemu totalitarnego w Polsce narzuconego porządkiem geopolitycznym po II wojnie światowej. Zachodzące zmiany kształtowały i kształtują zjawiska komunikacji zapośredniczonej, szczególnie periodycznej, tak w skali społeczności lokalnej, regionalnej jak i ogólnopaństwowej. Perspektywa czasowa i przestrzenna będzie wiodącą w naszych dalszych rozważaniach odnoszących się do funkcji mediów lokalnych w systemie periodycznej komunikacji medialnej. Analizując zawarty w tytule problem, spojrzymy na prasę lokalną systemowo. Postaramy się pokazać określone funkcje - nie autonomicznie, ale w powiązaniu z mediami regionów oraz w odniesieniu do mediów ogólnokrajowych. Ostatnie dziewięćdziesiąt lat historii periodycznych mediów w Polsce, to kształtowanie się kultury medialnej spowodowanej rozwojem technologicznym, a może przede wszystkim kultury komunikacji zapośredniczonej. Tą ostatnią kształtowały i warunkowały różne ideologie i systemy polityczno prawne. Ostatecznie wpływało to na system mediów periodycznych i funkcje, jakie przyszło pełnić elementom tego sytemu 18
19 w różnych okresach. Świadomość złożoności minionego czasu jest niezbędna kiedy przychodzi nam odnieść się do tak złożonej kwestii jak funkcje elementów sytemu medialnego, mającego wpływ na system informacji, jak i system komunikacji i komunikowania zapośredniczonego przy użyciu mediów periodycznych. Zwłaszcza, kiedy mamy świadomość ewolucji poglądów na temat tych funkcji nie tylko w teorii, ale i w praktyce. II. Funkcje mediów wprowadzenie do zagadnienia Rozwój technologiczny mediów i ewolucja poglądów oraz oczekiwań co do funkcji mediów periodycznych nie ułatwia dokonania klasyfikacji tych funkcji. Chociaż większość z nich wychodzi z definicji samego pojęcia funkcja. Jednak zakres definicyjny tego pojęcia nie jest jednoznacznie określony. W jednym ze swoich opracowań zwraca na to uwagę Walery Pisarek, który zauważa, iż badacze mediów interpretują to pojęcie jako równoznaczne z rolą 12. Ujęcie to nie odzwierciedla w pełni stanu faktycznego. Występujące problemy w jednoznacznym zdefiniowaniu funkcji pozwalają jednak zauważyć, że funkcja jakkolwiek byłaby określana lub zastępowana przez wyrazy bliskoznaczne, zawsze oznacza działania lub ma bezpośredni związek z działaniem. Prowadząc rozważania nad mediami lokalnymi usytuowanymi w polskiej przestrzeniu medialnej, należy dostrzec, że funkcje mediów, w różnych okresach rozwoju sytemu medialnego i jego charakteru, były przypisywane w praktyce poszczególnym typom mediów (media elektroniczne, poszczególne typy prasy drukowanej). Miało to również odzwierciedlenie w oryginalnych pracach teoretycznych (I. Tetelowska, M. Kafel), jak i w pracach tych autorów którzy popularyzowali dorobek badaczy zagranicznych. Ogólnie rzecz ujmując, warto pamiętać, że mediom periodycznym, w tym mediom lokalnym, teoretycy z różnych dziedzin przypisują wiele funkcji. Czasami zbyt wiele, jak uwzględni się wielkość zespołów redakcyjnych i usytuowanie systemowe poszczególnych typów prasy czy konkretnych periodyków. W różnych systemach medialnych wyróżniano funkcje mediów periodycznych ze względu na zamiar ze strony nadawcy lub skutek po stronie odbiorcy. W nauce zachodniej źródłem takiego podejścia były teorie funkcjonalistyczne. Natomiast w systemie totalitarnym, jaki panował w powojennej Polsce, panująca wówczas ideologia. Nie zagłębiając się w tym miejscu szerzej w te kwestie, należy powiedzieć, że podejście funkcjonalne do mediów periodycznych oznaczało swego rodzaju konserwatywną postawę w stosunku do istniejących mechanizmów życia społecznego, uznających media za środki podtrzymywania danego stanu społeczeństwa - aniżeli źródło istotnych zmian 13. Mając to wszystko na uwadze wskażmy najczęściej wymieniane funkcje mediów w minionych okresach ich rozwoju. Uwzględniając wcześniej wskazane problemy ze 12 W. Pisarek, O pojęciu funkcji w prasoznawstwie, Przekazy i Opinie 1976, nr 3, s D. McQuail, Teoria komunikowania masowego. Warszawa 2007, s
20 zdefiniowaniem funkcji, próba ich typologii nie jest prosta. Zasadniczym utrudnieniem jest brak uniwersalnego katalogu. Badacze zajmujący się zagadnieniem tworzą własne typologie, jednakże większość spośród nich bazuje na pierwszej, stworzonej przez H. Lasswella, który wyróżnił trzy funkcje charakterystyczne dla wszelkich form komunikowania. Są nimi: obserwacja otoczenia - obejmująca obserwację i informowanie o wydarzeniach; korelacja reakcji na otoczenie - rozpowszechnianie wzorów zachowań i reakcji na wydarzenia i sytuacje; transmisja dziedzictwa przekazywanie dorobku kulturowego następnym pokoleniom, a także integracja struktur społecznych poprzez przekazywanie wzorów zachowań najlepiej wyrażających tożsamość jednostki i grupy 14. Typologia ta stała się podstawą i punktem wyjścia dla innych prób określenia funkcji mediów. Na uwagę spośród dużej ich liczby zasługuje propozycja F. Lazarsfelda i K. Mertona. Dokonali oni podziału, za podstawę wyodrębnienia przyjmując skutki oddziaływania przekazów na odbiorcę. Również i ten opis wyodrębnił trzy zadania. Są to: nadawanie statusu - treści przekazywane przez media powodują skupienie uwagi społecznej oraz określają ważność kwestii społecznych, publicznych, a także nadają rangę ludziom i organizacjom; wzmacnianie norm społecznych - media określają, jakie z zachowań lub poglądów są właściwe, a które z nich nie są akceptowane. Dochodzi przy tym do piętnowania odstępstw od zachowań społecznie akceptowanych; narkotyzująca dysfunkcja - uzależnienie od mediów, które pośredniczą w odbieraniu rzeczywistości i stopniowo zastępują kontakty bezpośrednie 15. Zaprezentowane klasyfikacje nie są uniwersalne. Pierwszy z podziałów nie jest w pełni adekwatny do analizy funkcji spełnianych przez przekazy mediów periodycznych. Drugi wydaje się natomiast zbyt ogólnikowy, ponadto wyodrębnia role pełnione przez media zarówno z perspektywy nadawcy, jak i odbiorcy. Ważnym elementem klasyfikacji F. Lazarsfelda i K, Mertona jest podkreślenie, że komunikowanie związane jest zarówno z wypełnianiem pozytywnych (eufunkcje), jak i negatywnych funkcji (dysfunkcje) 16. Ta propozycja ułatwia przyporządkowanie zachowaniom nadawcy określonych intencji, a przekazom skutków. Ze względu na ogólność kryteriów, przedstawione typologie nie wydają się odpowiednie dla scharakteryzowania roli, jaką spełniają media lokalne. Zastosowanie tych modeli nie pozwoliłoby na uchwycenie wyjątkowości społeczności lokalnych i zbiorowości regionalnych, nie podkreśliłoby różnic pomiędzy 14 K. Merten, Artefakte der Medienwirkungsforschung: Kritik Klassischer Annahmen, Publizistik" 1991 nr1, s. 38, 15 M. Mrozowski, Między manipulacją a poznaniem. Człowiek w świecie mass mediów s M. Zuber, Wybrane teorie komunikowania masowego i próby ich empirycznej weryfikacji, B. Dobek- Ostrowska (red.), Studia z teorii komunikacji masowej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s
Pan Mariusz Błaszczak Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
R ZE C ZN IK PRAW OBYWATEL SKICH Warszawa, 9 maja 2016 r. Adam Bodnar VII.564.8.2015.AJK Pan Mariusz Błaszczak Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęły skargi