Source: http://www.observatoriomercosur.org.uy/libro/derechos_humanos_y_politicas_publicas_1.php
Timestamp: 2019-03-23 17:37:38
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El enfoque de derechos en regímenes democráticos
Uno de los temas más presentes en el debate político de los últimos años es el del diseño y la práctica de las políticas públicas. Afortunadamente, aunque con algún rezago injustificable, se ha comenzado a discutir el rol que juegan los derechos humanos en esta materia. Si los derechos humanos hoy están en el corazón de todos los ámbitos de la cultura, la filosofía, la ética, la política, la historia, las artes, la economía, la sociología, la antropología, la educación, la arquitectura, la medicina, la psicología, etc., no se ven razones por las cuales deberían estar ausentes en las políticas públicas. Y ciertamente deben estar presentes en dos dimensiones: a) en primer lugar, en la base de toda política pública de cualquier materia, y aquí hablamos de políticas públicas con perspectiva o enfoque de derechos; y b) específicamente, en las de promoción y protección de los derechos humanos en sí.
Como ejemplo, podría usarse el derecho a la vida, que ha sido generalmente tratado entre los derechos «civiles», pero que también debe verse como lo que Gros Espiell llama «el derecho a vivir de una manera plena e integral», y ello supone el reconocimiento de su dimensión económica y social. Las políticas públicas deben, por lo tanto, esforzarse en impedir las privaciones arbitrarias de la vida (educación a jueces y funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en el respeto de la vida), pero también en lograr un nivel de vida adecuado para la persona y su familia y «una mejora continua de las condiciones de existencia», en palabras del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Equivale a lo que en las Naciones Unidas se denominan «políticas públicas » y deben ser globales en tres sentidos: orgánicamente en cuanto comprenden al Estado y no sólo al Gobierno; temporalmente, por cuanto exceden el período de un solo Gobierno; y políticamente, por cuanto deben necesariamente contar con la participación de la sociedad civil en su conjunto: organizaciones no gubernamentales, empresas, iglesias, academia, etc.
En todo caso, no puede olvidarse un dato clave: toda política pública es, ante todo, política y no una técnica, aunque ésta es indispensable. Los planes de acción no son neutros, aunque sectores interesados suelen considerarlas sólo en este último aspecto.
El objeto de toda política pública es la consagración del Estado de derecho, la democracia y la extensión del goce de los derechos humanos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales. Deberían decidirse en forma democrática e implementarse de igual manera.
El enfoque de derecho significa asumir su contrapartida, es decir, que tras el derecho hay una obligación correlativa. Por lo mismo, es necesario contemplar los medios idóneos para exigir responsabilidad por la violación de la obligación de satisfacción. Y la satisfacción comprende tres obligaciones: no violarlos, promoverlos y garantizarlos.
Lo que se pretende por derecho no se satisface por caridad. La exigibilidad, más desarrollada en los derechos civiles y políticos, es también posible respecto de los derechos sociales. Pero ciertamente no se está hablando sólo de acciones judiciales. Hay otras vías de reclamación, particularmente políticas (parlamentarias, acusaciones constitucionales, por ejemplo); administrativas (evaluación pública del impacto de las políticas públicas); cuasijudiciales (ombudsman y similares); e internacionales, a través de la denuncia internacional ante los sistemas convencional y especial de las Naciones Unidas y ante los sistemas regionales.(*1) Se trata de un viejo principio en el campo de los derechos humanos: todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar la contribución pública y su uso; y «la sociedad tiene el derecho de pedir cuenta de su administración a todo empleado público», nos enseñaron los revolucionarios franceses hace más de doscientos años (artículos 14 y 15 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, 26 de agosto de 1789).
Toda política pública basada en derechos deberá considerar como hilos conductores los principales valores que emanan de la Declaración Universal y de todos los textos declarativos y convencionales posteriores:
El principio de la dignidad de todos los miembros de la familia humana, que orienta todo el catálogo de derechos y es, además, un derecho en sí;
El principio de no discriminación, presente en todos los instrumentos de derechos humanos, convencionales y declarativos;
El principio de la sociedad democrática, único espacio en que es posible el goce los derechos humanos.
Para que el Estado pueda hacer una política pública democrática deberá partir de las demandas de la sociedad civil, para lo cual debe desde luego aceptar, pero además educar y promover, el «empoderamiento» de la sociedad civil. «La forma elitista, secreta y tecnocrática en que se han realizado los procesos de ajuste en América Latina no pueden ser reproducidos para el caso de la reforma del sector social», dice el sociólogo peruano Felipe Portocarrero.
Lamentablemente, los cambios que ha producido el proceso de globalización en curso han debilitado el rol del Estado. La globalización es conducida sin reglas, salvo las que el mercado impone, y si bien política y jurídicamente el Estado sigue siendo el responsable de la promoción y protección de los derechos humanos, así como de cualquier violación, en los hechos se muestra muy débil frente al mercado, especialmente el financiero. Por eso es que la globalización no es democrática y para los demócratas resulta fundamental reforzar el rol promotor del Estado.
Del mismo modo, el Estado debe evaluar permanentemente sus políticas públicas y su forma de relacionarse con la sociedad, de modo de responder en mejor forma a los intereses sociales. Los medidores más apropiados son los que se utilizan para evaluar el respeto de los derechos humanos, bastante más desarrollados respecto de los derechos civiles y políticos que los económicos y sociales,
sin perjuicio de los esfuerzos académicos por desarrollar indicadores también para éstos.
A pesar de la consolidación de la democracia en los países del Mercosur, se observan carencias de políticas públicas en relación con los derechos conocidos como de la libertad. Quizás un buen ejemplo podría ser la falta de políticas efectivas de educación a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en la educación en derechos humanos, en el verdadero alcance de la dignidad esencial e igual de todos los miembros de la familia humana. La observación se hace evidente cuando se ve que las políticas públicas en materia de seguridad ciudadana tienen un carácter esencialmente represivo y no preventivo, alentándose las políticas de mano dura, gatillo fácil y otras en un marco de impunidad.
Un enfoque democrático de la seguridad debe iniciarse por reconocer que se trata, efectivamente, de un derecho. El derecho humano a la seguridad, además de educación, exige políticas para impedir la delincuencia, políticas de castigo a los violadores de derechos humanos. Más aún, la concepción misma del derecho a la seguridad es reconocer que éste consiste en la certeza del goce de los derechos humanos.
Los tratados referidos a derechos civiles y políticos suelen exigir a los Estados la adopción de políticas públicas, ya sea para evitar violaciones, ya sea para promocionarlos, ya sea para garantizarlos.
Así, la no discriminación en el disfrute de estos derechos, por ejemplo, requiere de acciones afirmativas y no meras abstenciones. La Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, para citar un caso, consagra la obligación de establecer políticas públicas para luchar contra la discriminación racial: «Los Estados Parte condenan la discriminación racial, y se comprometen a seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación racial en todas sus formas […]» así como a «adoptar «medidas efectivas para revisar las políticas gubernamentales nacionales y locales», etc. (artículo 2.1).
Igualmente, la Convención contra la Tortura y otras Penas o Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes, destinada a proteger el derecho civil a la integridad física y psíquica, obliga a los Estados a tomar «medidas legislativas, administrativas o judiciales o de otra índole para impedir los actos de tortura […]» (artículo 2); a velar «por que todos los actos de tortura constituyan delito conforme a su legislación penal (artículo 4); a velar para que se incluyan una educación y una información completas sobre la prohibición de la tortura en la formación profesional del personal encargado de la aplicación de la ley […]» (artículo 10), etc.
Los derechos económicos, sociales y culturales son conocidos como los derechos «de la igualdad». Las tendencias conservadoras, que en nuestro continente suelen ser aliadas de las dictaduras, sostienen que a) los derechos sociales no son derechos, y b) que, de serlo, son incompatibles con los derechos de la libertad.
Es verdad que la Declaración Universal, reconociendo algunas manifestaciones de derechos económicos, sociales y culturales, tiene una manifiesta preeminencia para los derechos civiles y políticos. Ello no es de extrañar, pues el mismo cargo pudo haberse hecho a la Declaración de 1789 en los inicios de la Revolución Francesa, ya que sólo el artículo 14 tiene un mínimo contenido social.(*2)
Pero ya en 1793 la Declaración jacobina hace el primer intento en dirección a lo que hoy llamamos derechos económicos y sociales, al consagrar que el derecho al trabajo y a la asistencia económica a los más pobres son «obligaciones sagradas». Agrega que el propósito de una sociedad es la felicidad general, en lo que no difiere de la Declaración de la Independencia de Estados Unidos, para la que la búsqueda de la felicidad es uno de los derechos más trascendentes.
Hoy los desarrollos son muy importantes. Desde luego, un Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se aprueba el mismo día y por la misma resolución de la Asamblea General que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, e incluso entra en vigor dos meses antes. Esta Convención ha sido ratificada por 149 Estados de todos los continentes. Y en 1988 en el seno de la Organización de Estados Americanos se aprueba un pacto similar, conocido como Pacto de San Salvador.
En 1986 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. Esa declaración es exactamente una proposición de política pública a desarrollar por los Estados por sí mismos y con la cooperación internacional.
Derechos económicos, sociales y culturales y derecho al desarrollo no sólo están íntimamente ligados, sino que forman parte de un corpus iuris social en pleno desarrollo.
La Declaración y Plan de Acción de Viena, adoptada por consenso, «reafirma el derecho al desarrollo, según se proclama en la Declaración sobre el derecho al Desarrollo, como derecho universal e inalienable y como parte integrante de los derechos humanos fundamentales» cuyo sujeto central es la persona humana. La Declaración de Viena, al reafirmar que «todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí», otorga esos caracteres específicamente al derecho al desarrollo.
La Declaración y el Plan de Acción de Viena fueron adoptados por consenso y, por lo tanto, con el acuerdo del único país que votó en contra y de los ocho países que se abstuvieron en 1986.
La Declaración define el derecho al desarrollo sosteniendo que «es un derecho humano inalienable, en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él» (artículo 1).
El texto respeta ampliamente los criterios básicos o hilos conductores para cualquier política pública fundada en derechos: el derecho al desarrollo pertenece a todo ser humano, y consiste en la plena realización de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, siendo «el único ámbito en que se puede asegurar la libre y plena realización del ser humano» (dignidad, artículo 2.2); responde al principio de la inclusión o no discriminación al exigir la abolición de toda forma de discriminación racial (artículo 5), y hace sujetos de su construcción a los Estados y a «todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa» (principio de la democracia, artículo 2.3).
En el año 2000, la Declaración del Milenio, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, coloca a los derechos de la igualdad en un mismo plano que los de la libertad: «(Los Jefes de Estado y de Gobierno) consideramos que determinados valores fundamentales son esenciales para las relaciones
internacionales del siglo XXI», y menciona a la libertad, la igualdad, la solidaridad, la tolerancia, el respeto de la naturaleza y la responsabilidad común. Y agrega, respecto de la igualdad, que «no debe negarse a ninguna persona ni a ninguna nación la posibilidad de beneficiarse del desarrollo».
Por otra parte, los Estados no pueden eximirse de las obligaciones que les imponen los tratados que ellos mismos han suscrito.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales obliga a los Estados a «adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos».
La obligación de «adoptar medidas hasta el máximo de los recursos de que se disponga» es, contrariamente a lo que se suele decir, una obligación de comportamiento y no de resultado. Debe satisfacerse de inmediato y no progresivamente, pues lo progresivo es el resultado: la plena eficacia de estos derechos.
Es necesario extraer las consecuencias de lo que se entiende por «el máximo de los recursos disponibles». No se trata de una ficción, una buena idea o un ideal. Es una obligación, y nada hace pensar que su cumplimiento esté limitado a los dineros que el fisco tiene hoy, con los impuestos que actualmente recauda. Las «medidas» que deben adoptarse son de cualquier naturaleza, «especialmente económicas y técnicas». En países de grandes desigualdades sociales y económicas, como son los del Mercosur, debería haber, vía tributaria, más recursos disponibles que los que hoy se destinan a la satisfacción de los DESC. Y esto está en el artículo 2 del referido Pacto, y para eso hay un Comité ante el cual los Estados deben presentar informes y a los cuales la sociedad civil también puede presentar informes alternativos (llamados «informes sombra»). Si bien el Comité de Derechos Humanos no alude a la vía tributaria para aumentar el «máximo de los recursos de que se disponga», claramente excluye que la única fuente de recursos sea el patrimonio fiscal en vigor: «El Comité observa que la frase «hasta el máximo de los recursos de que disponga» tenía la intención, según los redactores del Pacto, de referirse tanto a los recursos existentes dentro de un Estado como a los que pone a su disposición la comunidad internacional mediante la cooperación y la asistencia internacionales».(*3) Es evidente que entre los recursos «existentes dentro de un Estado» pueden considerarse los impuestos que podrían pagar las riquezas y rentas que no tributan, que tributan poco, y que son las que producen las desigualdades que el CCA tan bien destaca.
A este respecto es interesante el último informe de la Comisión Económica para América Latina, que propone un Pacto de Cohesión Social, para el que se exige un componente básico de financiamiento solidario y solidaridad contributiva, para lo cual se hace un llamado a un «debate ciudadano en torno a la carga tributaria y la mejora de la eficiencia de la recaudación», de modo de asumir los costos que supone.
René Cassin, el gran inspirador de la Declaración Universal, sostenía que «el problema que busca resolver la Declaración es ¿cómo el hombre puede usar sus poderes, no para la opresión, la muerte y la inequidad, sino para la protección de todos y de cada uno?». Tenía razón: la falta de democracia es la opresión. La falta de desarrollo provoca la inequidad. Ambas producen la muerte.
Una política pública debe buscar respuesta a las inquietudes de Cassin, y mientras ello no ocurra, no tendremos que seguir compartiendo el pesimismo de Anne Marie Lizzin, relatora especial de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, cuando, interrogada sobre por qué sigue habiendo pobreza en el mundo, respondía: «por falta de voluntad política». Eso es lo que hay que superar, y para ello hay marco teórico, experiencia, instrumentos internacionales suficientes.
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Representante de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos para América Latina y el Caribe.
*1Los derechos humanos y la superación de la pobreza. Un marco conceptual, publicación del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, 2004.
*2Todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar, por sí mismos o por medio de sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de consentirla libremente, seguir su empleo y determinar la calidad, la cuota, el sistema de cobro y la duración.
*3Destacados del autor.