Source: http://www.dirittoprocessualetelematico.it/2017/04/05/i-formati-della-firma-digitale-nel-pat-tra-notifica-telematica-e-deposito-del-ricorso/
Timestamp: 2019-06-25 14:28:43+00:00
Document Index: 50494123

Matched Legal Cases: ['art. 60', 'art. 133', 'art. 6', 'art. 12', 'art. 14', 'art. 6', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 13', 'art. 156', 'art. 44', 'art. 44', 'art. 14', 'art. 34', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 1', 'sentenza ']

I formati della firma digitale nel PAT tra notifica telematica e deposito del ricorso. – Diritto Processuale Telematico
di Leo Stilo aprile 5, 2017 aprile 5, 2017 Giurisprudenza, Processo Amministrativo Telematico
Processo amministrativo telematico – Eccezione nullità della notifica per essere il ricorso stato notificato con firma apposta secondo il formato ‘pdf’ CAdES (estensione *pdf.p7m) e non nel formato PAdES (estensione *.pdf) – Specifiche tecniche contenute nell’Allegato A al d.P.C.M. n. 40 del 2016 – Violazione – Conseguenza.
Processo amministrativo telematico – Notifiche Telematiche a mezzo Pec – Legittimo l’utilizzo del anche del formato/standard CAdES.
Il deposito del ricorso ex artt. 6, commi 4 e 5, e 12, comma 6, dell’Allegato A al d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40 (Specifiche tecniche del processo amministrativo telematico) deve essere fatto utilizzando la firma digitale secondo lo standard/formato PAdES.
Per la notifica telematica alle altre parti le specifiche tecniche del processo amministrativo telematico non impongono l’utilizzo dello standard/formato PAdES.
Le notifiche telematiche possono essere eseguite, quindi, anche a mezzo PEC, allegando il ricorso firmato digitalmente secondo lo standard CAdES (in senso difforme T.A.R. Basilicata, Sentenza n. 160/2017 del 14.02.2017).
Pubblicato il 04/04/2017 – N. 01799/2017 REG.PROV.COLL. -N. 00597/2017 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 597 del 2017, proposto da:
-OMISSIS-e -OMISSIS-in qualità di esercenti la potestà genitoriale sul minore-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato ….
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro p.t.,
Istituto Comprensivo Statale ….. in persona del dirigente scolastico p.t.,
entrambi rappresentati e difesi, come per legge, dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli con sede ……;
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dagli avvocati …..
-) del provvedimento con cui l’istituto scolastico predetto ha disposto un numero di ore pari a 18 quale insegnamento scolastico specialistico di sostegno per il minore, rispetto all’orario scolastico da 28 a 30 ore,
-) di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o conseguenziale;
nonché per l’accertamento del diritto del minore ad un insegnante di sostegno per l’intero orario di frequenza per l’anno scolastico 2016-2017 e la conseguente condanna dell’Amministrazione ad assegnare al minore un insegnante specializzato di sostegno in misura adeguata alla patologia sofferta ( portatore di handicap …..);
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate, dell’Universita’ e della Ricerca;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2017 il dott. Luca Cestaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1 – Con ricorso ritualmente proposto -OMISSIS-, esercenti la potestà sul minore -OMISSIS-hanno:
-) impugnato il provvedimento emesso dall’Amministrazione scolastica, con cui si afferma che al minore (già riconosciuto portatore di handicap con connotazione di gravità ai sensi della L. 104/1992, come da certificati allegati al ricorso), sarà riconosciuto, per l’anno scolastico 2016/2017, un insegnante di sostegno per un numero di ore settimanali (18) ritenuto non sufficiente rispetto alla patologia dalla quale il minore risulta affetto;
-) e chiesto:
– l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento suddetto nonché l’accertamento, per l’anno in corso, del diritto del minore ad ottenere dall’Amministrazione Scolastica competente l’assegnazione di un insegnante di sostegno per un numero di ore adeguato alla sua patologia, previa valutazione, da effettuarsi in sede di PEI (programma educativo individuale, o documento analogo, che risulta redatto per l’anno in corso), delle concrete esigenze;
– l’attribuzione, oltre alle ore di sostegno scolastico necessarie, dell’assistenza materiale di base e specialistica;
– che le amministrazioni intimate siano condannate al pagamento di spese, diritti e onorari del presente giudizio, oltre IVA e CPA come per legge con attribuzione al procuratore di parte ricorrente dichiaratosi antistatario;
Il ricorso è affidato alle censure di violazione di legge sub specie di violazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 3, 32 e 38 Cost., nonché di violazione degli artt. 1, 3, 8, 12-16 della L. 104/92, di varie norme internazionali e applicative della predetta legge 104/92, oltre che a varie censure di eccesso di potere sotto diversi profili.
Le Amministrazioni intimate, costituitesi in giudizio, hanno depositato documentazione e chiesto il rigetto del ricorso.
Il Comune di Napoli ha, inoltre, eccepito la nullità della notifica per essere il ricorso stato notificato con firma apposta secondo il formato ‘pdf’ CAdES (estensione *pdf.p7m) e non nel formato PAdES (estensione *.pdf).
In occasione della camera di consiglio fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, la causa è passata in decisione, dopo che il Presidente del Collegio ha dato avviso alle parti della sussistenza dei requisiti per una decisione in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a..
2 – In via assolutamente preliminare, va confermato che la presente controversia rientra nella ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella materia dei pubblici servizi, ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. sulla base di un percorso argomentativo riportato, tra le altre, nella Sent. n. 1331/2015 le cui considerazioni, sulla questione di giurisdizione, si intendono integralmente richiamate in questa sede.
3a – Sempre in via preliminare, occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dall’amministrazione comunale, per l’inesistenza delle notifiche effettuate alle amministrazioni, a mezzo PEC, del ricorso firmato digitalmente secondo il formato CAdES anziché secondo il formato PAdES.
Va detto che gli artt. 6, comma 5, e 12, comma 6, dell’Allegato A al D.P.C.M. n. 40 del 16.2.2016 prescrivono l’utilizzo della firma digitale secondo lo standard PAdES che è stato utilizzato per sottoscrivere digitalmente il ricorso depositato ma non per sottoscrivere quello notificato. Come rilevato dalla difesa dell’ente locale, infatti, il ricorso notificato alle amministrazioni intimate è stato sottoscritto digitalmente nel formato CAdES (estensione del file *.pdf.p7m).
Orbene, l’avvocatura del Comune sostiene che la notifica così effettuata sarebbe inesistente e quindi non sanabile come, invero, già affermato dalla giurisprudenza in sede di prima applicazione del processo amministrativo telematico (T.A.R. Basilicata, Sentenza n. 160/2017 del 14.02.2017).
Tale conclusione non è, tuttavia, condivisa dal Collegio per diversi ordini di ragioni.
3b – In primo luogo, va osservato che le norme delle specifiche tecniche appena menzionate prescrivono che gli atti depositati siano firmati digitalmente secondo la struttura PAdES-BES (artt. 6 co. 4 e 4; 12 co. 6, cit.), ma non impongono espressamente che tale formato sia utilizzato per la notifica alle altre parti.
Tanto è confermato dalla lettura delle norme citate, espressamente riferite ai moduli di deposito (art. 6: «4. Il ModuloDepositoRicorso e il ModuloDepositoAtto sono in formato PDF, sottoscritti con firma digitale PAdES. 5. I documenti digitali da allegare ai moduli di cui ai commi 1 e 2, compreso il ricorso, sono inseriti in un unico contenitore. La firma digitale PAdES, di cui al comma 4, si intende estesa a tutti i documenti in essi contenuti») e agli atti da depositare (art. 12 co. 5: «1. L’atto del processo in forma di documento informatico può essere depositato esclusivamente nei seguenti formati: a) PDF – PDF/A ottenuto da trasformazione di un documento testuale, senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia parti (…) 6. La struttura del documento con firma digitale è PAdES-BES»).
Parimenti, la norma che regola la notificazione nell’ambito del P.A.T. (art. 14 delle citate specifiche tecniche, all. A al D.P.C.M. 40/2016) richiede il rispetto dei formati di cui all’art. 6, 7, 8, e 12 delle specifiche tecniche (PAdES-BES) solo ai fini del “deposito della documentazione riguardante la notificazione”, mentre non reca analoga prescrizione in ordine alle modalità di effettuazione della notificazione stessa; l’eventuale irregolarità del formato della firma digitale appare, semmai, riferibile al deposito della prova della notificazione effettuata a mezzo PEC (l’atto notificato non è firmato secondo la struttura PAdES-BES), ma non alla notificazione in sé che è stata legittimamente effettuata mediante uno dei formati ammessi dall’ordinamento, secondo quanto sarà meglio specificato nel capo che segue.
3c – In secondo luogo, va osservato che, l’obbligo del formato PAdES è sancito dalle specifiche tecniche di cui all’allegato A del D.P.C.M. 40/2016, da qualificarsi quale regolamento “ministeriale” ai sensi dell’art. 17 co. 3 della L. 400/1988.
Si tratta, quindi, di una fonte secondaria (o, più precisamente, sub secondaria in quanto subordinata ai regolamenti governativi; v. anche, per la ricostruzione del contesto normativo, C.d.S., sezione consultiva atti normativi, n. 66/2016 del 20/01/2016) che ha lo scopo di specificare in chiave esecutiva quanto stabilito dalla norma primaria (art. 17 co. 1 lett. a L. 400/1988). La norma primaria a cui le menzionate specifiche tecniche danno esecuzione è l’art. 13 delle NTA (all. 2) del c.p.a. che, appunto, sancisce: «con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentiti il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e il DigitPA, sono stabilite, nei limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, le regole tecnico-operative per la sperimentazione, la graduale applicazione, l’aggiornamento del processo amministrativo telematico, tenendo conto delle esigenze di flessibilità e di continuo adeguamento delle regole informatiche alle peculiarità del processo amministrativo, della sua organizzazione e alla tipologia di provvedimenti giurisdizionali».
La breve ricostruzione normativa appena operata dimostra come le “specifiche tecniche” di cui si discute rispondano, appunto, a esigenze eminentemente operative, legate alla peculiare configurazione del sistema informatico della G.A. (cd. S.I.G.A.).
Ebbene, in casi analoghi, la giurisprudenza ha affermato che la mera violazione di norme tecniche non può comportare la invalidità degli atti di procedura compiuti qualora non vengano in rilievo la violazione del diritto di difesa o altro pregiudizio per la decisione finale.
In tal senso, la giurisprudenza di legittimità ha affermato che «le forme degli atti del processo non sono prescritte dalla legge per la realizzazione di un valore in sè o per il perseguimento di un fine proprio ed autonomo, ma sono previste come lo strumento più idoneo per la realizzazione di un certo risultato, il quale si pone come l’obiettivo che la norma disciplinante la forma dell’atto intende conseguire» (Cassazione civile, sez. II, 12/05/2016, n. 9772); conseguentemente, la denuncia di vizi fondati sulla pretesa violazione di norme processuali «non tutela l’interesse all’astratta regolarità dell’attività giudiziaria, ma garantisce solo l’eliminazione del pregiudizio subito dal diritto di difesa della parte in conseguenza della denunciata violazione» (Cassazione civile, sez. trib., 18/12/2014, n. 26831).
L’applicazione di simili principi a fattispecie assimilabili alla presente ha condotto a salvaguardare l’efficacia di atti che, per quanto irregolari rispetto alle norme che regolano il processo civile telematico, avessero raggiungo il proprio scopo; in particolare, è stato considerato meramente irregolare e, quindi, sanabile ai sensi dell’art. 156 c.p.c. la notifica del controricorso, effettuata a mezzo PEC, ma in formato ‘word’ anziché in formato ‘pdf’ come previsto dalle norme tecniche (Cassazione civile, sez. un., 18/04/2016, n. 7665; v. anche Cass., sez. II, n. 9772/2016, cit., in tema di deposito degli atti effettuato telematicamente).
3d – Infine, alla stessa conclusione di efficacia della notifica in esame, sebbene effettuata in un formato non conforme alle menzionate specifiche tecniche, conduce l’esame della normativa comunitaria in materia.
Al fine di garantire una disciplina uniforme della firma digitale nell’U.E., sono stati adottati degli standard europei mediante il cd. regolamento eIDAS (Regolamento UE n° 910/2014) e la decisione esecutiva della Commissione europea 2015/1506 dell’8 settembre 2015 (richiamati dal sito dell’Agenzia per l’Italia digitale, AgID, dal quale è anche possibile accedere alla procedura telematica di “validazione” delle firme medesime). Ebbene, tali atti normativi comunitari impongono agli stati membri di riconoscere le firme digitali apposte secondo determinati standard tra i quali figurano sia il CAdES sia il PAdES.
Le specifiche tecniche del processo amministrativo, aventi, come si è detto, valore regolamentare, assumono, quindi, un carattere eccezionale rispetto alla disciplina generale di matrice europea.
Orbene, seppure si ammettesse la legittimità di una simile soluzione in rapporto alla menzionata normativa europea – scongiurando così la disapplicazione della normativa interna di rango regolamentare (disapplicazione ormai ammessa dalla prevalente giurisprudenza amministrativa in applicazione del principio di gerarchia delle fonti; v., ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, 28/09/2016, n. 4009) –, anche alla luce della menzionata normativa comunitaria, non può essere condivisa la tesi secondo cui la sottoscrizione digitale apposta mediante il formato CAdES sia da considerare addirittura inesistente così da impedirne la sanatoria secondo gli ordinari meccanismi processuali (art. 44 co. 3 del c.p.a.).
Infatti, come pure si è accennato, la menzionata normativa regolamentare sancisce l’obbligo di utilizzare il formato di sottoscrizione PAdES per ragioni strettamente “tecniche” – legate alla configurazione del sistema informatico della G.A., cd. SIGA – non essendo in discussione la generale affidabilità degli altri formati di sottoscrizione digitale ammessi a livello comunitario.
Quand’anche le si ritenesse applicabili anche agli atti da notificare e non solo a quelli da depositare, la violazione delle specifiche tecniche non potrebbe, quindi, determinare l’inesistenza della notifica del ricorso sottoscritto digitalmente secondo il formato CAdES; esso è, infatti, un formato generalmente ammesso nel nostro ordinamento ai sensi della menzionata normativa europea. L’utilizzo di questo secondo formato di firma digitale anziché del primo, potrebbe, al più, determinare l’insorgenza di una irregolarità della notifica che, da considerare pur sempre esistente, sarebbe stata sanata, nel caso di specie, in regione dell’avvenuta costituzione degli enti intimati ai sensi dell’art. 44 co. 3 del c.p.a..
3e – La notifica del ricorso alle amministrazioni intimate è da ritenersi, pertanto, efficace anche se eseguita mediante atti firmati digitalmente in formato CAdES.
4 – Nel merito, le domanda relativa al sostegno scolastico appare fondata per le ragioni e nei limiti di seguito esposti.
In primo luogo, in punto di fatto, deve rilevarsi che il provvedimento impugnato è contradetto dal P.E.I versato in atti che attesta la necessità che il minore sia seguito per l’intero orario scolastico.
Il provvedimento impugnato, alla luce di tale circostanza, acquisisce un connotato di indubbia lesività.
Tra le varie misure previste dal legislatore viene in rilievo la previsione di personale docente specializzato, chiamato per l’appunto ad adempiere alle “ineliminabili (anche sul piano costituzionale) forme di integrazione e di sostegno” a favore degli alunni diversamente abili (C.Cost. n. 52 del 2000). Trattasi di personale che, conformemente alla tutela del diritto all’integrazione didattica e all’istruzione, deve, per legge, assicurare l’ulteriore diritto alla “continuità didattica”, inteso come diritto a che il docente di sostegno, assegnato ad una classe in cui è inserito un minore disabile, debba permanere nella medesima classe, anche negli anni scolastici successivi. Tale obbligo, ai sensi dell’art. 14 lett. c) della l. 104/92, incombe sul Ministero della Pubblica Istruzione, che provvede, altresì, a garantire la continuità educativa fra i diversi gradi di scuola, prevedendo forme obbligatorie di consultazioni tra insegnanti del ciclo inferiore e del ciclo superiore.
5 – Ne discende che, nel caso concreto, l’attribuzione al minore, da parte dell’Amministrazione scolastica, di un numero ore di sostegno inferiore a quello indicato nel P.E.I. è senz’altro illegittima.
6 – Non può, invece, essere accolta la domanda volta a garantire al minore l’ulteriore assistenza scolastica, di tipo eminentemente materiale, che compete all’ente locale. Alla generica richiesta in tal senso dei ricorrenti, infatti, il Comune ha risposto producendo documentazione dalla quale risulta che al minore è attribuita l’assistenza di un operatrice socio assistenziale (v. nota n.149702 del 23.02.2017 del Servizio politiche di inclusione sociale del Comune di Napoli).
Rispetto alle documentate asserzioni del Comune, la parte ricorrente nulla ha obiettato con la conseguenza che la prospettazione della parte ricorrente in merito alla mancata assistenza deve ritenersi infondata e, comunque, indimostrata.
7 – Ciò posto, rispetto al sostegno propriamente scolastico, il Collegio, ritiene necessario adottare misure ai sensi dell’art. 34 co. 1 lett. ‘e’ c.p.a. al fine di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale, avuto riguardo alla natura degli interessi coinvolti e alla necessità di provvedere all’inizio dell’anno scolastico alla redazione del PEI ed alla assegnazione di eventuali ore di sostegno aggiuntive che fossero ivi individuate; ciò in vista del conseguimento, da parte del ricorrente, “dell’utilità ‘primaria’ specificatamente oggetto della posizione soggettiva riconosciuta dall’ordinamento”.
Occorre, pertanto, imporre all’amministrazione di dare esecuzione alla presente sentenza entro giorni quindici dalla sua notificazione ad istanza di parte o dalla sua comunicazione in via amministrativa. In caso di inutile decorso del termine di cui sopra, si nomina sin d’ora il Dirigente Generale per le Risorse Umane e Finanziarie del MIUR, con facoltà di delega ad un funzionario dell’Ufficio, e con facoltà di farsi assistere da ausiliari specializzati (questi ultimi ai soli fini della redazione dei PEI), il quale provvederà nei successivo trenta giorni.
Le spese per l’eventuale funzione commissariale restano poste a carico dell’Amministrazione inadempiente in epigrafe, in quanto comprese per legge nella onnicomprensività della retribuzione dirigenziale; infatti, la disposizione di cui all’art. 5 sexies comma 8 l n. 89/2001, come introdotta dall’art. 1 comma 777 l. n. 208/2015, ancorché dettata per i giudizi di ottemperanza ai decreti emessi ai sensi della legge n. 89/2001, può essere applicata per analogia anche alle altre condanne al pagamento di somme di denaro.
8 – In conclusione, il ricorso va accolto quanto al riconoscimento del diritto del minore in epigrafe ad essere assistito da un insegnante di sostegno secondo il rapporto o la quantificazione che sono state determinate nel Programma Educativo Individuale coerentemente con i contenuti dello stesso.
Al fine di garantire l’effettiva tutela di questo diritto si dispongono le misure descritte al superiore capo 7.
Va, invece, respinta la domanda volta all’ottenimento dell’assistenza materiale e di base, poiché già attribuita al minore.
Le spese, liquidate in dispositivo, vanno poste a carico del Ministero intimato risultato soccombente sulla domanda principale, mentre vanno compensate, in ragione della peculiarità della fattispecie, nei confronti del Comune di Napoli.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi di cui in motivazione e per l’effetto:
a) dichiara l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, nella parte in cui hanno assegnato al minore un insegnante di sostegno per un numero di ore settimanali inferiore a quanto stabilito dal P.E.I.;
b) per l’effetto, accerta il diritto della parte ricorrente ad essere assistita da insegnanti di sostegno secondo quanto stabilito sub dal P.E.I. medesimo;
c) condanna l’Amministrazione scolastica competente alla conseguente attribuzione alla parte ricorrente di un insegnante per il numero di ore di sostegno scolastico ivi quantificate;
d) qualora l’Amministrazione scolastica non ottemperi entro quindici giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della presente sentenza, nomina Commissario ad acta il Dirigente Generale per le Risorse Umane e Finanziarie del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, con facoltà di delega ad altro dirigente dell’Ufficio che, previa verifica di tutti i presupposti indicati, provvederà ai sensi e nei termini di cui in motivazione al compimento degli atti necessari all’esecuzione della presente sentenza;
e) respinge la richiesta relativa all’assistenza materiale e di base;
f) condanna il M.I.U.R al pagamento delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 1500,00 (millecinquecento/00), oltre alla rifusione dell’importo del contributo unificato, se versato, e agli altri accessori dovuti per legge, con attribuzione al procuratore di parte ricorrente dichiaratosi antistatario;
g) compensa le spese tra la parte ricorrente e il Comune di Napoli;
h) ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.