Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-451-de-julio-16-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_bca12ff0c1a24b5583e231b281dd39f4&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-19 23:10:22
Document Index: 249250470

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 20', 'ARTÍCULO 40', 'artículo 20', 'artículo 40', 'artículo 241', 'artículo 40', 'artículo 229', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 10', 'artículo 40', 'artículo 73', 'artículo 9', 'artículo 104', 'artículo 20', 'artículo 229', 'artículo 229', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 229', 'artículo 147', 'artículo 191', 'artículo 192', 'artículo 152', 'artículo 157', 'artículo 238', 'artículo 152', 'artículo 229', 'artículo 231', 'artículo 238', 'artículo 238', 'artículo 238', 'artículo 238', 'artículo 238', 'artículo 238', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 40', 'artículo 7', 'artículo 5', 'artículo 39', 'artículo 100', 'artículo 74', 'artículo 473', 'artículo 100', 'artículo 13', 'artículo 9', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 20', 'artículo 147', 'artículo 238', 'artículo 8', 'artículo 20', 'artículo 40', 'artículo 3', 'artículo 147', 'artículo 243', 'artículo 193', 'artículo 152', 'artículo 153', 'artículo 152', 'artículo 5', 'artículo 20', 'artículo 96', 'artículo 39', 'artículo 28', 'Artículo 50', 'artículo 11', 'artículo 180', 'artículo 13', 'artículo 401', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 84', 'artículo 22', 'artículo 221', 'artículo 22', 'artículo 207', 'artículo 238']

﻿ Sentencia C-451 de julio 16 de 2015
SENTENCIA C-451 DE 16 DE JULIO DE 2015
CONTENIDO:LEGALIDAD DE LA EXCLUSIÓN DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL RESPECTO DE LAS CARTAS DE NATURALEZA O RESOLUCIONES DE AUTORIZACIÓN. ES RAZONABLE QUE EL LEGISLADOR HAYA EXCLUIDO SU UTILIZACIÓN, PRECISAMENTE CON EL OBJETO DE PROTEGER LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES INVOLUCRADOS. ASÍ, TENIENDO EN CUENTA QUE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LAS CARTAS DE NATURALEZA Y RESOLUCIONES DE AUTORIZACIÓN NO REPRESENTA UNA GARANTÍA PARA EL ADMINISTRADO, SINO QUE POR EL CONTRARIO COMPROMETE GRAVEMENTE EL EJERCICIO DE SUS DERECHOS COMO A LA NACIONALIDAD, SE CONCLUYE QUE EL LEGISLADOR ESTABA CONSTITUCIONALMENTE HABILITADO PARA PROHIBIRLA EN EL MARCO DE LOS PROCESOS QUE SE VENTILAN ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SE DECLARA EXEQUIBLE, EL PARÁGRAFO 1º DEL ARTÍCULO 20 DE LE LEY 43 DE 1993, “POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECEN LAS NORMAS RELATIVAS A LA ADQUISICIÓN, RENUNCIA, PÉRDIDA, Y RECUPERACIÓN DE LA NACIONALIDAD COLOMBIANASE DESARROLLA EL NUMERAL SÉPTIMO DEL ARTÍCULO 40 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, MEDIDAS CAUTELARES, NACIONALIDAD
Sentencia C-451 de julio 16 de 2015
Ref.: Expediente D-10563
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 20 de la Ley 43 de 1993, “por medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición, renuncia, pérdida y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá, D.C., dieciséis de julio de dos mil quince.
“LEY 43 DE 1993
ART. 20.—De la nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización. Las cartas de naturaleza o resoluciones de autorización expedidas por el Presidente de la República o el Ministro de Relaciones Exteriores por delegación, están sujetas al proceso de nulidad ante la autoridad judicial competente, en los siguientes casos:
a) Si se han expedido en virtud de pruebas o documentos viciados de falsedad;
PAR. 1º—No procederá la suspensión provisional de la carta de naturaleza o resolución cuya nulidad solicite.
PAR. 2º—La autoridad deberá remitir, al Ministerio de Relaciones Exteriores dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, copia certificada de la sentencia que declare la nulidad de la carta de naturaleza o resolución de autorización”.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra una ley, en este caso la Ley 43 de 1993, “por medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición, renuncia, pérdida y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
2. Asunto preliminar: vigencia de la disposición acusada.
La Universidad Nacional de Colombia sostiene que la disposición acusada no está vigente por cuanto fue derogada tácitamente por el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La Sala debe comenzar por abordar este examen teniendo en cuenta que en múltiples pronunciamientos ha señalado que el estudio de constitucionalidad de las normas legales sólo es procedente cuando las mismas están vigentes, es decir, cuando están incorporadas formalmente al ordenamiento jurídico positivo, o cuando a pesar de no estarlo continúan produciendo efectos jurídicos, esto es, mantienen su eficacia o aplicabilidad(5). En caso contrario deberá proferir un fallo inhibitorio por sustracción de materia.
2.1. Vigencia, derogatoria y criterios para resolver conflictos entre normas de la misma jerarquía.
2.1.1. Para solucionar las tensiones y conflictos hermenéuticos entre disposiciones u órdenes normativos, concretamente en el caso de las leyes, la Ley 153 de 1887(6) fijó las siguientes reglas, que naturalmente deben ser interpretadas teniendo como base el artículo 4º de la Constitución(7):
“ART. 1º—Siempre que se advierta incongruencia en las leyes, u ocurrencia oposición entre ley anterior y ley posterior, o trate de establecerse el tránsito legal de derecho antiguo a derecho nuevo, las autoridades de la República, y especialmente las judiciales, observarán las reglas contenidas en los artículos siguientes.
ART. 2º—La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior”.
ART. 3º—Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia que la anterior disposición se refería” (resaltado fuera de texto).
En concordancia con ello, el artículo 5º de la Ley 57 de 1887, que subrogó el artículo 10 del Código Civil, estableció:
“ART. 5º—Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla.
2) Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y si estuvieren en diversos códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal, Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública” (resaltado fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior, existen al menos tres criterios normativos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima sobre la inferior, (ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior, y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general. Si se tiene en cuenta que la Ley 43 de 1993 (parcialmente acusada) y la Ley 1437 de 2011 (CPACA) tienen la misma jerarquía(8), es preciso evaluar con algún detalle los criterios cronológico y de especialidad.
2.1.2. El criterio cronológico, como es fácil advertir, se halla estrechamente ligado a los conceptos de vigencia y derogatoria. La vigencia se refiere “al hecho de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos para entrar al ordenamiento”(9). La derogatoria, por el contrario, “es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior”(10), es decir, la remoción de una norma del ordenamiento jurídico por voluntad de su creador.
En el caso de las leyes, los artículos 71 y 72 del Código Civil identifican que la derogatoria puede operar en forma expresa o tácita(11); esta última, a su vez, puede configurarse por incompatibilidad con el contenido de una nueva norma (lex posteriori derogat priori) o ante la existencia de una regulación integral que la subsume. La jurisprudencia constitucional ha acogido esta distinción(12). Por ejemplo, en la Sentencia C-823 de 2006 la Corte explicó lo siguiente:
“[La] derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia (L. 153/887, art. 3º). Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser ‘expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley’ (C-634/96)”.
En síntesis, (i) la derogatoria expresa requiere una norma posterior que de manera clara y concreta señale cuáles son las disposiciones que deja sin efectos a partir de su entrada en vigor; (ii) la derogatoria tácita supone —producto de un proceso de inferencia más complejo— que hay una norma posterior cuyo contenido es incompatible con la ley anterior; por su parte, (iii) la derogatoria orgánica —que también es tácita— se refiere a una regulación integral que subsume la regulación primigenia.
2.1.3. A su turno, el criterio de especialidad permite reconocer la vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales. Al respecto, por ejemplo, al referirse al carácter especial de las normas tributarias y su aplicación preferente justamente sobre el anterior Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional ha señalado:
Entre los principios contemplados por las dos leyes mencionadas se encuentra el de que cuando en los códigos adoptados se hallen disposiciones incompatibles entre sí ‘la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general’ (L. 57/87, art. 5º, num. 1º). Esta máxima es la que debe aplicarse a la situación bajo análisis: el Código Contencioso Administrativo regula de manera general el instituto de la revocación directa de los actos administrativos y el estatuto tributario se refiere a ella para el caso específico de los actos de carácter impositivo”(13).
2.2. Vigencia de la norma acusada.
Por medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición, renuncia, pérdida, y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Si el extranjero nacionalizado hubiese cometido algún delito en otro país antes de radicarse en Colombia y que éste dé lugar a la extradición.
PAR. 2º—La autoridad deberá remitir, al Ministerio de Relaciones Exteriores dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, copia certificada de la sentencia que declare la nulidad de la carta de naturaleza o resolución de autorización (resaltado fuera de texto)
ART. 229.—Procedencia de medida cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
PAR.—Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio(14).
ART. 230.—Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:
3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. (…)” (resaltado fuera de texto).
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció la cláusula derogatoria que se transcribe a continuación:
“ART. 309.—Derogaciones. Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este código, en especial, el Decreto 1 de 1984, el Decreto 2304 de 1989, los artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9º de la Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del capítulo V, 102 a 112 del capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010” (resaltado fuera de texto)
En segundo lugar, tampoco puede predicarse la existencia de una derogatoria tácita por regulación integral. De un lado, porque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al consagrar la cláusula general de derogatoria tácita, reconoció que aquellas normas anteriores que no sean incompatibles con la nueva regulación continuarían siendo aplicables, lo cual desvirtúa la presencia de una regulación integral u orgánica; de otro, porque como bien lo ha sostenido el propio Consejo de Estado al interpretar el alcance del nuevo estatuto(15), el propio Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció —en el artículo 104— que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo (…)”, de manera que reconoce que no corresponde a una reglamentación universal y orgánica; y finalmente, porque de aceptar esta postura “todo el universo normativo relacionado con la materia administrativa (en la vía administrativa propiamente dicha o en la judicial) quedarían derogados y vacuos”(16).
En tercer lugar, tampoco es válido afirmar que ha operado la derogatoria tácita por incompatibilidad con la regulación anterior (lex posteriori derogat priori), por cuanto el parágrafo acusado del artículo 20 de la Ley 43 de 1993 no es incompatible con el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la medida en que versa sobre una regulación especial no contemplada en la nueva legislación.
El parágrafo bajo examen es una norma especial que se refiere de manera concreta a la improcedencia de la suspensión provisional en los procesos en los cuales se demanda específicamente la nulidad de cartas de naturaleza o resoluciones de inscripción, que prevalece sobre la norma del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido es más amplio al referirse genéricamente a los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En otras palabras, la regulación prevista en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tiene un alcance general. Esa norma refiere que la aplicación de medidas cautelares (art. 229), entre las que se incluye la suspensión provisional (art. 230-3), se predica de todos los procesos declarativos. Y aun cuando el código no ofrece una clasificación expresa que permita identificar cuáles son esta clase de procesos(17), en todo caso el Consejo de Estado sí ha tenido ocasión de advertir que el proceso que busca la nulidad de una carta de naturaleza no es declarativo ni de condena, sino que tiene carácter constitutivo, lo que por demás se sustenta en la regla, sobre la que luego volverá la Sala, según la cual ninguna persona puede ser privada de su nacionalidad sino por sentencia en firme:
“En el campo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la doctrina cita como ejemplos de sentencias declarativas las que se limitan a declarar la nulidad de un acto administrativo en el contencioso de anulación y las que deniegan una pretensión de cualquier clase; como ejemplo de sentencias constitutivas alude a las que deciden favorable en los procesos electorales y las que revisan cartas de naturaleza; y como ejemplos de sentencias condenatorias las sentencias favorables dictadas en los procesos de restablecimiento en general, precisando que “las sentencias en el contencioso de nulidad y restablecimiento tendrán un doble carácter: declarativas en cuanto constatan o definen que el acto impugnado se ajusta o no al ordenamiento jurídico; y de condena, cuando, como consecuencia de la nulidad del acto, se impongan obligaciones de dar, hacer o no hacer a la administración”(18) (resaltado fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior, no existe identidad entre las dos normativas, porque el artículo 229 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo aplica para los procesos declarativos y entre ellos es discutible que se encuentren los de nulidad de cartas de naturaleza, que según el Consejo de Estado son procesos de naturaleza esencialmente constitutiva.
Además, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo guardó silencio sobre las medidas cautelares en los procesos con pretensiones de nulidad de cartas de naturaleza y resoluciones de autorización(19), y por el contrario hizo remisión expresa a la Ley 43 de 1993(20), lo que de alguna manera es indicativo de la vigencia de las reglas allí adoptadas.
Como corolario de lo anterior, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (la L. 1437/2011) es una normativa ordinaria general y posterior que: (i) al no suprimir o modificar (expresa o tácitamente) el parágrafo 1º del artículo 20 de la Ley 43 de 1993, (ii) al no contener disposiciones incompatibles con esta última misma norma, y (iii) al guardar silencio sobre el tema correspondiente a las medidas cautelares en demandas de nulidad de cartas de naturaleza y resoluciones de autorización, no modificó, subrogó, ni derogó la ley ordinaria especial y previa, es decir, el parágrafo 1º de la Ley 43 de 1993. En aplicación del criterio de especialidad se puede concluir que el parágrafo 1º del artículo 20 de la Ley 43 de 1993 no fue tácitamente derogado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En síntesis, al confrontar las normas transcritas la Sala constata que la norma acusada no ha dejado de ser parte del ordenamiento jurídico colombiano y por el contrario se encuentra vigente porque: (i) la contradicción prima facie resulta aparente; (ii) sin perjuicio de lo anterior, prevalece la norma especial sobre la general, es decir el parágrafo del artículo 20 de la Ley 43 de 1993, que prohíbe la suspensión provisional de actos que otorgan la nacionalidad, sobre el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y (iii) el artículo 147 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no incide en la vigencia de la norma acusada porque no tiene elemento común de regulación, teniendo en cuenta que hace una remisión a la oportunidad y las causales para solicitar la nulidad de los actos, pero no se refiere a la suspensión provisional, regulada por la norma acusada.
3. Problema jurídico y metodología de análisis.
Para dar respuesta al problema jurídico planteado la Corte examinará los siguientes aspectos: (i) potestad de configuración legislativa sobre el diseño procesal; (ii) suspensión provisional de actos administrativos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (iii) nacionalidad y derechos conexos a su reconocimiento; (iv) control judicial de las cartas de naturaleza y resoluciones de autorización; y (v) análisis constitucional de la norma acusada.
4. Potestad de configuración legislativa sobre el diseño procesal. Reiteración de jurisprudencia.
Esta Corte ha afirmado reiteradamente que en materia procesal el Congreso de la República, en ejercicio de su función legislativa, dispone de una amplia potestad de configuración normativa —aunque no ilimitada—, que encuentra su principal fundamento constitucional en el principio democrático (C.P., art. 1º) y en la cláusula general de competencia (C.P., art. 150, núm 1 y 2, art. 229)(21).
Es así como puede fijar las reglas a seguir tanto en las instancias administrativas como judiciales, con indicación de las etapas, términos, recursos, incidentes y en general todos aquellos elementos que conforman los procedimientos, entre los que sobresalen los siguientes: “(i) fijar las etapas de los procesos y establecer los términos y las formalidades que se deben cumplir(22); (ii) definir las competencias entre los entes u órganos del Estado, cuando no las haya establecido la Constitución de manera explícita(23); (iii) regular los medios de prueba(24); (iv) definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los poderes y deberes del juez, y las exigencias aplicables a los terceros, sea para asegurar la celeridad y eficacia del proceso, sea para proteger a las partes o intervinientes, o sea para prevenir situaciones que impliquen daño o perjuicio injustificado a éstos(25); (v) establecer los recursos y medios de defensa disponibles contra los actos de las autoridades(26)“(27).
Sin embargo, como también ha sido insistentemente destacado, la potestad de configuración del Congreso encuentra límites de diverso orden. Recientemente, a propósito del examen de una norma del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Corte sintetizó esas restricciones en tres clases:
“4.2.4.1. En un primer grupo están las cláusulas constitucionales que determinan los fines esenciales del Estado y, en concreto, los propósitos de la administración de justicia, de suerte que no es posible configurar el proceso de manera que se niegue la función pública del poder judicial —en especial la imparcialidad y autonomía del juez—, se afecte el principio de publicidad, se privilegie parámetros diferentes al derecho sustancial, se prevea procedimientos contrarios a una justicia oportuna o que impidan el ejercicio desconcentrado y autónomo de la función jurisdiccional.
4.2.4.2. En un segundo grupo están las relacionadas con el principio de razonabilidad —y de proporcionalidad—, exigible tanto a los servidores públicos como a los particulares, de suerte que la configuración del proceso debe satisfacer propósitos admisibles en términos constitucionales, ser adecuada para cumplirlos y no afectar el núcleo esencial de valores, principios o derechos reconocidos por la Constitución.
4.2.4.3. En un tercer grupo están las que corresponden a la vigencia de los derechos fundamentales relacionados con el trámite del proceso, en especial el derecho a un debido proceso, de suerte que la configuración del proceso debe respetar los elementos que conforman este derecho, como los principios de legalidad, contradicción, defensa y favorabilidad, y la presunción de inocencia. Además, en razón de la vigencia de otros derechos, se debe respetar la igualdad de trato, la intimidad, la honra, la autonomía personal y la dignidad humana”(28) (resaltado fuera de texto).
Son estos los criterios básicos que han de tenerse presentes en el control constitucional de las reglas fijadas por el legislador en el diseño y configuración de los procesos judiciales y, para el caso particular, en la prohibición de suspensión provisional de ciertos actos en los procesos de nulidad que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Suspensión provisional de actos administrativos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5.1. La suspensión provisional de los actos de la administración por parte de las autoridades judiciales, en el marco de los procesos que ante ellas se tramitan, es una institución de vieja data en el ordenamiento jurídico colombiano.
A nivel constitucional fue consagrada por lo menos desde la Constitución de 1886, que en su artículo 191 estableció la posibilidad de suspender las ordenanzas de las asambleas departamentales(29), y en el artículo 192 facultó a la persona agraviada por dichos actos a solicitar la suspensión, que sería procedente para evitar un “perjuicio grave”(30). El Acto Legislativo 3 de 1910, que estipuló la creación de una jurisdicción contencioso administrativa(31), amplió la figura de la suspensión provisional en las demandas contra actos de los concejos municipales(32). Con posterioridad, el Acto Legislativo 1 de 1945 aprobó un artículo nuevo y reafirmó la facultad de la suspensión provisional de los actos administrativos en sede judicial(33).
En el plano legal, desde el primer código contencioso administrativo aprobado (L. 113/10) se reconoció expresamente la facultad de suspensión provisional de los actos administrativos en sede judicial, “cuando ella fuere necesaria para evitar un perjuicio notoriamente grave”(34). También se desarrolló la figura para las demandas de nulidad de las ordenanzas u otros actos de una asamblea departamental, cuando se consideraran contrarios a la Constitución o la ley (arts. 52 y 72). Y por remisión normativa se hizo extensiva a los procesos de demandas de nulidad de los acuerdos y otros actos de los concejos municipales (art. 73), los de revisión de los actos del gobierno (art. 79), los de impuestos (art. 91) y los demás juicios administrativos que no tuvieran regulación especial (art. 92), quedando excluida su aplicación para los juicios sobre pensiones y recompensas (arts. 85 a 87), los juicios sobre competencia en materia de facultades administrativas entre la Nación o un departamento, o entre dos o más de estos (art. 88), que se someterían a las leyes especiales.
En similares términos fue recogido en el segundo código contencioso administrativo (L. 167/41), pero con la advertencia de que procedería siempre que no estuviese prohibida en la ley(35). De hecho, allí se consagraron algunos eventos en los cuales no había lugar a la suspensión provisional: en los juicios electorales; en las acciones referentes a cambios, remociones, suspensión o retiro en el personal militar o en el ramo educativo; en los juicios sobre impuestos; cuando la acción estuviere prescrita; o cuando otra ley así lo dispusiera(36).
Posteriormente, el Decreto-Ley 1 de 1984 (tercer CCA) autorizó la suspensión provisional de los “efectos” de un acto administrativo en caso de “manifiesta violación de norma superior, que se pueda percibir a través de una sencilla comparación, o del examen de las pruebas aportadas”, debiéndose acreditar la prueba del perjuicio causado (en algunos eventos), y siempre que la medida de suspensión no estuviere prohibida por la ley (arts. 152 y 157)(37).
Más adelante, el Decreto-Ley 2304 de 1989, que reformó el Código Contencioso Administrativo, suprimió el inciso final del artículo 152 y derogó el artículo 157, que excluían la suspensión provisional en ciertos casos(38). De esta manera se eliminó, como regla general, la posibilidad de que en los procesos tramitados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tuviera lugar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.
5.2. Siguiendo esa centenaria tradición, la Carta Política de 1991 también dio cuenta de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación judicial, “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”. Al respecto estipuló lo siguiente:
“ART. 238.—La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.
5.3. La suspensión provisional ha sido definida en la jurisprudencia como una institución de raigambre constitucional, “mediante la cual se autoriza a la jurisdicción contenciosa administrativa a dejar transitoriamente sin efectos un acto administrativo susceptible de impugnación por la vía judicial, cuando exista abierta contradicción con la ley”(39).
Corresponde entonces a una “una declaración judicial atribuida por la Constitución Política a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”(40), que conduce a la inaplicabilidad de un acto mientras se decide definitivamente sobre su legalidad o constitucionalidad por el juez competente.
En el marco del Decreto-Ley 1 de 1984 (y de sus reformas) la suspensión provisional era la única medida cautelar, de aplicación excepcional y sometida a rigurosas exigencias, para lo cual debía acreditarse la “manifiesta infracción” del orden jurídico y generalmente la prueba del perjuicio que la ejecución del acto causaría o podría causar (cuando se pretendía el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios).
El Consejo de Estado definió la suspensión provisional como una institución “concebida para la defensa del ordenamiento superior de las eventuales agresiones de actos administrativos” que incurren en ilegalidad manifiesta, encaminado a detener temporalmente los efectos de un acto y con ello su fuerza ejecutoria, para sancionar a la administración por sus actos de “rebeldía” con el ordenamiento superior. En palabra de esa corporación:
“La suspensión provisional, hoy prevista en el artículo 238 de la Constitución Política, y que fue regulada por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, CCA (D. 2304/89, art. 31) en vigencia de la anterior Carta Política (art. 193), fue concebida para la defensa del ordenamiento superior de las eventuales agresiones de actos administrativos, que amparados en su presunción de legalidad, incurran en una ilegalidad manifiesta.
Con la adopción de esta medida cautelar se detienen temporalmente los efectos de los actos administrativos y, por lo mismo, se suspende su fuerza obligatoria (arts. 238 superior, 66 Nº 1 y 152 del CCA). En este sentido, esta figura excepcional y restrictiva es corolario directo del principio de legalidad (C.N., preámbulo, arts. 1º, 6º, 121 y 122) y tiene por thelos sancionar, como lo ha señalado esta corporación, la rebeldía de la administración ante mandatos superiores(41)”(42).
En la misma dirección, también en el marco del anterior Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional explicó que la suspensión provisional representa una “garantía esencial para el ciudadano frente a una decisión ostensiblemente violatoria de normas superiores”, a través de la cual se impide que un acto produzca sus efectos, al tiempo que resulta “beneficiosa para la administración” porque aminora los daños que pueda causar(43).
5.4. Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se amplió considerablemente el espectro de medidas cautelares, de manera que la suspensión provisional es solo una de ellas(44).
En la reciente Sentencia C-284 de 2014, al decidir una demanda contra el parágrafo del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(45) (L. 1437/2011), esta corporación detalló la evolución de las reglas en materia de medidas provisionales, reseñando que con la reforma introducida la voluntad del legislador fue la de acoger la tendencia del derecho comparado en el sentido de: (i) ampliar el catálogo de medidas cautelares del proceso contencioso administrativo, porque “hasta esta reforma, el proceso ante la justicia administrativa contaba con un solo tipo de medida cautelar: la suspensión provisional”; y (ii) “morigerar la radical limitación de la suspensión provisional, con el fin de asegurar una protección previa a la sentencia frente a actos administrativos, que garantizara el derecho a una justicia pronta y efectiva”. Explicó al respecto lo siguiente:
“15. Hasta esta reforma, el proceso ante la justicia administrativa contaba con un solo tipo de medida cautelar: la suspensión provisional. La Constitución le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley” (C.P., art. 238). La ley reguló esta institución, y así evolucionó jurisprudencialmente, como una medida llamada a proceder de forma excepcional, en sintonía con sus desarrollos más autorizados para la época en el derecho comparado(46). La suspensión provisional, por ejemplo, cabía únicamente contra los actos de la administración, pero sólo contra algunos de ellos,(47) y previo el cumplimiento de requisitos estrictos,(48) dentro de los cuales estaba el relativo a demostrar la “manifiesta infracción” del orden jurídico. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado esto último implicaba que la contradicción en la cual tenía que fundarse la suspensión, debía aparecer de manera “clara y ostensible”, lo cual exigía que la demostración del quebrantamiento estuviera “desprovista de todo tipo de artificio”; es decir, que la infracción tenía que aflorar al campo jurídico sin necesidad de “ningún tipo de reflexión”(49). Lo cual, como luego se demostró, sólo tenía ocurrencia en una reducida minoría de casos(50).
16. La reforma introducida por la Ley 1437 de 2011 —CPACA— buscó ampliar este estrecho panorama haciendo menos estricta la procedencia de la suspensión provisional —como más adelantes se mostrará— y contemplando un elenco nuevo de medidas cautelares (positivas), en consonancia con una tendencia creciente en el derecho público comparado hacia concebir que la suspensión provisional, pensada con carácter excepcional, no era un instrumento suficiente de defensa de los administrados frente a la administración(51). Era apenas natural que el ordenamiento de las medidas cautelares evolucionara con el tiempo en esa dirección, pues como ha dicho la jurisprudencia constitucional la inevitable duración de los procesos judiciales en ocasiones puede implicar la afectación del derecho a una administración de justicia pronta y eficaz, ya que si bien la justicia llega, lo hace en esos casos demasiado tarde, cuando han tenido lugar “daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante”(52). Resultaba entonces necesario ampliar el catálogo de medidas cautelares, con el fin de asegurar instrumentos efectivos de protección provisional que pudieran usarse en las controversias contenciosas no originadas en un acto administrativo, sino por ejemplo en una omisión o un hecho de la administración. También era imperativo morigerar la radical limitación de la suspensión provisional, con el fin de asegurar una protección previa a la sentencia frente a actos administrativos, que garantizara el derecho a una justicia pronta y efectiva”.
Para el caso específico de la suspensión provisional, el artículo 231 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la misma procede cuando un acto administrativo vulnera normas superiores, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”(53).
5.5. Desde esta perspectiva, el nuevo estatuto atempera el rigor para la procedibilidad de una medida de suspensión provisional, “en lo que podría denominarse una especie de flexibilización, orientada a proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”(54), brindado al administrado herramientas verdaderamente idóneas para asegurar la protección oportuna de sus derechos, evitando el riesgo de una decisión favorable pero inocua en caso de tardanza en la administración de justicia.
5.6. Con este panorama la pregunta que surge es si el legislador tiene competencia para excluir ciertos actos administrativos de la posibilidad de que sean suspendidos provisionalmente cuando son impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El eje del debate, como ya se mencionó, es el artículo 238 de la Carta Política, que otorga esa facultad a la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de los actos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero que al mismo tiempo advierte que solo podrá hacerlo “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”.
Esta expresión permite al menos dos interpretaciones que apuntan en direcciones contrarias. La primera indica que el Legislador tiene una competencia restringida en la materia, por cuanto solo fue autorizado para fijar los “motivos” y los “requisitos” para la procedencia de la suspensión provisional, pero no para excluir ningún acto administrativo de tal posibilidad; de otro modo —según esta hermenéutica—, se estaría despojando a la jurisdicción contencioso administrativa de una competencia que le fue otorgada por la propia Carta Política, con la única condición de que el acto sea susceptible de ser impugnado ante esa jurisdicción.
La segunda interpretación sugiere que, al hacer referencia a los “motivos” y “requisitos”, el constituyente confirió al legislador la potestad para configurar el régimen de suspensión provisional de los actos administrativos en sede judicial, de manera que bien podría excluir ciertos actos de dicha medida, lo cual sería expresión de la cláusula general de competencia de la que fue investido y resultaría coherente con el principio democrático.
5.7. Sobre el particular la Corte Constitucional solo se ha pronunciado en una ocasión: la Sentencia C-127 de 1998. En dicho fallo pareciera haberse decantado por la primera línea hermenéutica descrita. Sin embargo, como se explica a continuación, ello ocurrió en un contexto normativo diferente, que por lo tanto abordó una problemática también distinta de la que ahora es objeto de análisis.
En aquella oportunidad la Corte conoció de una demanda contra dos normas que excluyeron la posibilidad de solicitar y obtener, en sede judicial, la suspensión provisional de los actos de expropiación administrativa dictados en el marco de los planes de desarrollo municipal(55). Para el examen de estas normas la Corte planteó el siguiente problema jurídico:
“Los temas objeto de esta demanda son los siguientes:
a) Si la improcedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos que decidan una expropiación, contenida en los artículos 22, inciso segundo, de la Ley 9ª de 1989 y 71, numeral 3º, de la Ley 388 de 1997, viola la Constitución, especialmente, el artículo 238”.
Luego de reseñar los extremos de la discusión, la Corte precisó que “la discusión que suscita estas dos maneras de interpretar el mismo artículo constitucional, artículo 238, se puede sintetizar de la siguiente forma: ¿la ley puede excluir algunos procesos administrativos de la solicitud de suspensión provisional?”.
“La Corte considera que la exclusión en los procesos de expropiación es inconstitucional, por violar el artículo 238 de la Constitución, por las siguientes razones:
Esta figura de la suspensión provisional, también resulta beneficiosa para la propia administración, pues, al impedir que se continúen los efectos del acto administrativo violatorio, la responsabilidad del Estado frente al afectado, en términos económicos y de daño social, en caso de una sentencia desfavorable para la administración, puede ser sustancialmente menor” (resaltado fuera de texto)
“b) En cuanto a la interpretación de la parte del artículo 238 de la Constitución, que dice: “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”, algunos consideran que debe interpretarse en el sentido de que la ley tiene tan amplias facultades, que inclusive puede entrar a distinguir entre las distintas clases de juicios administrativos y decidir en cuales procede y en cuales no la suspensión provisional.
Por consiguiente, la prohibición establecida en los artículos 22 de la Ley 9ª de 1989 y 71 de la Ley 388 de 1997, vulnera los artículos 238 y 13 de la Constitución, y así lo declarará la Corte en esta sentencia. (…)”. (Resaltado original).
En este punto la Corte debe precisar lo siguiente: si bien es cierto que dentro de las consideraciones del fallo se señaló —en términos generales— que el legislador no puede decidir en cuáles procesos opera o no la suspensión provisional, también lo es que ello ocurrió teniendo en cuenta que en esa oportunidad se había privado a los ciudadanos de una “garantía” para controlar los excesos de la administración al declarar una expropiación administrativa de forma ostensiblemente violatoria de normas superiores.
En esa medida, el problema jurídico analizado y resuelto en la Sentencia C-127 de 1998 es diferente y no equiparable al que ahora debe resolver la Corte, ya que el debate en torno a la posibilidad de excluir de la suspensión provisional a los actos administrativos relacionados con la nacionalidad de las personas, que se reconoce como atributo de la personalidad(56), nunca fue abordado por el tribunal constitucional, de manera que no puede ser considerado como precedente vinculante, aun cuando sus premisas básicas se mantienen inalteradas.
5.8. En concepto de la Corte, una interpretación sistemática que armonice el artículo 238 de la Constitución con el principio democrático (C.P., art. 1º), el reconocimiento y efectividad de los derechos fundamentales (C.P., art. 2º) y la cláusula general de competencia del legislador (C.P., art. 150, núm 1 y 2, art. 229), permite afirmar que, en aquellos eventos en los cuales la suspensión provisional de un acto administrativo en sede judicial no representa una garantía para el administrado, sino que por el contrario compromete gravemente el ejercicio de sus derechos, el legislador está autorizado para excluir dicha medida, como sucede con la impugnación de las cartas de naturaleza y resoluciones de autorización. De otro modo se le estaría privando del margen de configuración que la misma norma superior le reconoce, y con ello de la posibilidad de velar por una protección efectiva de los derechos fundamentales.
6. Nacionalidad y derechos conexos a su reconocimiento.
6.1. La nacionalidad ha sido definida como “el vínculo jurídico que une a una persona con un Estado, y se estructura como derecho con los siguientes componentes: el derecho a adquirir una nacionalidad, a no ser privado de ella y a cambiarla”(57). La Constitución Política de 1991 reconoce el derecho fundamental de los niños a la nacionalidad (art. 44), a la vez que consagra que esta puede ser adquirida por nacimiento o por adopción (art. 96).
6.2. En diversos instrumentos internacionales se reconoce expresamente como un derecho y prerrogativa de la persona. Por ejemplo, en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 15(58)), en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 20(59)) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos(60) (art. 20(61)). En relación con esta última, vinculante para Colombia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado:
“La nacionalidad, conforme se acepta mayoritariamente, debe ser considerada como un estado natural del ser humano. Tal estado es no sólo el fundamento mismo de su capacidad política sino también de parte de su capacidad civil. De allí que, no obstante que tradicionalmente se ha aceptado que la determinación y regulación de la nacionalidad son competencia de cada Estado, la evolución cumplida en esta materia nos demuestra que el derecho internacional impone ciertos límites a la discrecionalidad de los Estados y que, en su estado actual, en la reglamentación de la nacionalidad no sólo concurren competencias de los Estados sino también las exigencias de la protección integral de los derechos humanos”(62) (resaltado fuera de texto).
Otros instrumentos, como la “Convención sobre el Estatuto de las Apátridas”, adoptada en Nueva York el 28 de septiembre de 1954, y la “Convención para reducir los casos de Apatridia”, adoptada en Nueva York, el 30 de agosto de 1961, aprobadas internamente mediante la Ley 1588 de 2012 y declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-622 de 2013, son referentes importantes en la materia.
El artículo 1º de la convención para reducir los casos de apatridia, por ejemplo, prescribe que todo Estado contratante concederá su nacionalidad a la persona nacida en su territorio que de otro modo sería apátrida(63). A su turno, el numeral 1º del artículo 8º de la misma convención establece el principio general (que admite las excepciones previstas en el num. 2º) según el cual “los Estados contratantes no privarán de su nacionalidad a una persona si esa privación ha de convertirla en apátrida”(64); norma avalada por la Corte en la precitada sentencia, al considerar que “si bien constituye una limitación a la autonomía del Estado colombiano y del ejercicio de su soberanía, constituye una limitación razonable, admisible y propia de la suscripción de tratados internacionales”.
6.3. Para dimensionar la importancia de la nacionalidad y evaluar la constitucionalidad de que el acto que la concede sea restringido mediante suspensión provisional, es conveniente reseñar brevemente su configuración en el sistema jurídico interno, las reglas para adquirir la calidad de colombiano, sus requisitos y cómo se pierde dicha condición.
“ART. 96.—(Modificado por el A.L. 1/2002, art. 1º). Son nacionales colombianos.
b) Los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en tierra extranjera y fuego se domiciliaren en territorio colombiano o registraren en una oficina consular de la República”.
La Ley 43 de 1993, “por medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición, renuncia, pérdida, y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, señala que el reconocimiento de la nacionalidad por adopción se reserva de forma soberana y discrecional al Presidente de la República —delegable en el Ministerio de Relaciones Exteriores— a quienes acrediten los correspondientes requisitos(65).
Por regla general se materializa a través de carta de naturaleza (C.P., art. 189-28) o por resolución de Inscripción cuando se trata de latinoamericanos y del Caribe, con arreglo al artículo 7º del Decreto Reglamentario 1869 de 1994(66). A manera de aclaración es preciso recordar que un extranjero que solicita la nacionalidad colombiana no está obligado a renunciar a su nacionalidad de origen.
6.3.2. El artículo 5º de la Ley 43 de 1993, modificado por el artículo 39 de la Ley 962 de 2005(67), reglamenta los requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción(68):
6.4. La jurisprudencia ha destacado la importancia de la nacionalidad, que según fue explicado se erige como un verdadero derecho en tres dimensiones: el derecho a adquirir una nacionalidad, a no ser privado de ella y a cambiarla(69). Se ha reconocido su carácter de derecho fundamental(70), al menos en el caso de los menores de edad (C.P., art. 44), y su conexidad con el ejercicio de otros derechos como la dignidad humana, el nombre y el estado civil de las personas(71).
El hecho de ser reconocido como nacional permite, además, que el individuo adquiera y ejerza los derechos y responsabilidades inherentes a la pertenencia a una comunidad política(72). En efecto, en el caso colombiano los derechos políticos se reservan a los nacionales, aún cuando se faculta al legislador para conceder de forma restringida el derecho al voto de los extranjeros. Estos en principio solo gozan del ejercicio de derechos civiles, dentro de ciertas limitaciones que derivan el artículo 100 de la Constitución, según el cual, “por razones de orden público” la ley puede “subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros”(73).
De esta manera, las circunstancias jurídicas en las cuales se encuentran un nacional colombiano y un extranjero permiten que el legislador adopte reglas normativas diferenciales entre unos y otros, por supuesto a condición de que ellas no resulten caprichosas ni arbitrarias, sino que obedezcan a fundamentos objetivos y razonables. Entre las que la jurisprudencia ha avalado se pueden reseñar, a manera ilustrativa, los siguientes(74):
— En la Sentencia C-768 de 1998 la Corte declaró exequible la norma según la cual el beneficio de indulto únicamente ampara a los nacionales(75).
— En la Sentencia C-1259 de 2001 se analizó el inciso 1º del artículo 74 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual “todo patrono que tenga a su servicio más de diez (10) trabajadores debe ocupar colombianos en proporción no inferior al noventa por ciento (90%) del personal de trabajadores ordinarios y no menos del ochenta por ciento (80%) del personal calificado o de especialistas o de dirección o confianza”. La Corte concluyó que la medida no negaba a los extranjeros el derecho al trabajo, sino que representaba una limitación legítima y proporcionada.
— En la Sentencia C-395 de 2002 la Corte declaró exequible una norma del Código Civil relativa a la presunción legal de separación de bienes de quienes contraen matrimonio en el exterior(76).
— En la Sentencia C-913 de 2003 declaró la constitucionalidad de una norma tributaria que fijó tarifas diferenciales entre nacionales y extranjeros para la retención en la fuente en el pago de indemnizaciones(77).
— En la Sentencia C-1058 de 2003 la Corte declaró exequible el artículo 473 del Código de Comercio, que exige la condición de ciudadano colombiano para el mandatario general (representante) y suplentes de una sociedad extranjera dedicada a explotar, dirigir o administrar un servicio público o una actividad declarada por el Estado como de interés para la seguridad nacional(78).
— En la Sentencia C-834 de 2007 la Corte examinó y declaró exequible una norma del Código Sustantivo del Trabajo, según la cual el “sistema de protección social” se reserva únicamente a los nacionales colombianos(79). El fallo recogió los principales lineamientos jurisprudenciales trazados en relación con los derechos de los extranjeros en Colombia y su relación con los derechos de los nacionales, insistiendo en la potestad del legislador de fijar algunas restricciones y consagrar tratamientos diferenciales, a condición de que medien criterios objetivos de razonabilidad y proporcionalidad. Las reglas trazadas fueron las siguientes:
“En tal sentido, esta corporación ha considerado que (i) cualquier persona, sea colombiana o extranjera, puede instaurar una acción de tutela, por cuanto ‘Los sujetos de la protección no lo son por virtud del vínculo político que exista con el Estado colombiano sino por ser personas’(80); (ii) si la medida de expulsión del territorio opera durante los estados de normalidad, con mayor razón puede el legislador de excepción proceder a decretarla, cuando sean los extranjeros quienes estén perturbando el orden público, pues está encaminada precisamente a restablecer el orden alterado y evitar la extensión de sus efectos(81); (iii) en ningún caso el legislador está habilitado para desconocer la vigencia y el alcance de los derechos fundamentales garantizados en la Carta Política y en los tratados internacionales en el caso de los extranjeros, así aquéllos se encuentren en condiciones de permanencia irregular en el país(82); (iv) bajo la vigencia de la nueva Constitución es claro que las autoridades colombianas no pueden desatender el deber de garantizar la vigencia y el respeto de los derechos constitucionales de los extranjeros y de sus hijos menores(83); (v) la Constitución o la ley pueden establecer limitaciones con respecto a los extranjeros para los efectos de su permanencia o residencia en el territorio nacional(84); (vi) cuando es la propia Constitución la que de manera expresa señala las condiciones para acceder a ciertos cargos públicos, no puede la ley adicionarle requisito o condición alguna (…)(85); (vii) la ley no puede restringir, en razón de la nacionalidad los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, dado que ellos son inherentes a la persona y tienen un carácter universal(86); (viii) el mismo artículo 100 de la Constitución atenúa la fuerza de la expresión “origen nacional” contenida en el artículo 13, cuando ella se aplica a las situaciones en que estén involucrados los extranjeros(87); (ix) no en todos los casos el derecho de igualdad opera de la misma manera y con similar arraigo para los nacionales y los extranjeros (…)(88); (x) el derecho fundamental de asociación sindical se reconoce como derecho humano, universal, a todas las personas que tengan la condición de trabajadores para que puedan agruparse en organizaciones que representen los intereses que son comunes a todas ellas en el ámbito laboral, nada interesa, por consiguiente, el origen nacional de las personas para que puedan gozar del referido derecho, pues lo relevante es que se trate de trabajadores(89); (xi) en materia de derechos de los extranjeros en Colombia, no hay un derecho de origen constitucional a recibir un trato preferencial en el campo tributario, a no pagar un impuesto o a deducir de su cuantía determinado monto o porcentaje(90); (xii) el reconocimiento de los derechos de los extranjeros no implica que en nuestro ordenamiento esté proscrita la posibilidad de desarrollar un tratamiento diferenciado en relación con los nacionales(91); (xiii) la sola existencia de un tratamiento legal diferenciado entre los trabajadores nacionales y los trabajadores extranjeros no tiene por qué reputarse inconstitucional pues la Carta Política, recogiendo el contenido que hoy se le imprime a la igualdad como valor superior, como principio y como derecho, ha contemplado la posibilidad de que se configure un tratamiento diferenciado… lo importante es, entonces, determinar si ese tratamiento diferenciado es legítimo o si está proscrito por el Texto Fundamental(92); (xiv) la aplicación de un tratamiento diferente debe estar justificado por situaciones de hecho diferentes, una finalidad objetiva y razonable y una proporcionalidad entre el tratamiento y la finalidad perseguida(93); (xv) la reserva de titularidad de los derechos políticos para los nacionales tiene su fundamento en el hecho de que por razones de soberanía es necesario limitar su ejercicio, situación que está en concordancia con el artículo 9º de la Carta, que prescribe que las relaciones exteriores del Estado colombiano deben cimentarse en la soberanía nacional(94); (xvi) cuando el legislador establezca un trato diferente entre el extranjero y el nacional, será preciso examinar si el objeto regulado permite realizar tales distinciones, la clase de derecho que se encuentre comprometido, el carácter objetivo y razonable de la medida, la no afectación de derechos fundamentales, la no violación de normas internacionales y las particularidades del caso concreto(95); y (xvii) el legislador no está impedido para instituir un determinado trato diferencial entre nacionales y extranjeros, si existen razones constitucionales legítimas que así lo justifiquen(96)” (resaltado fuera de texto).
En relación con la norma entonces acusada, la Corte desestimó los argumentos del demandante porque, además de ser un ámbito donde el legislador disponía de un amplio margen de configuración, el “sistema de protección social” no equivalía ni podía confundirse con el derecho a la seguridad social, no se afectaba el mínimo vital de los extranjeros, ni se impedía una ampliación progresiva del beneficio(97).
— Finalmente, en la Sentencia C-123 de 2011 la Corte declaró exequible la norma que exige a los socios de las empresas de vigilancia y seguridad privada ser personas naturales de nacionalidad colombiana(98).
6.5. Las anteriores consideraciones ponen de relieve la importancia que para el ejercicio de los derechos —civiles y sobre todo políticos— se deriva del reconocimiento de la nacionalidad, en concreto de la calidad de colombiano por adopción, que como ya se ha visto se otorga a través de carta de naturaleza o resolución de inscripción.
7. Control judicial de las cartas de naturaleza y resoluciones de autorización.
7.1. En vigencia de la anterior Constitución las cartas de naturaleza estuvieron inicialmente reguladas en la Ley 22 bis de 1936, “por la cual se reforman y adicionan las disposiciones relativas a la naturalización de extranjeros”. En ella se estableció su control judicial posterior bajo la denominación de “juicio de revisión de cartas de naturaleza”, siendo competente el Consejo de Estado en única instancia(99); solo procedía a solicitud motivada del fiscal (Ministerio Público), previa autorización del gobierno(100). El artículo 22 de ese estatuto estableció las siguientes causales de revisión(101):
“ART. 22.—Las cartas de naturaleza expedidas por el Presidente de la República están sujetas a revisión en los casos siguientes:
c) Si se descubriere que el extranjero nacionalizado había cometido en otro país antes de radicarse en Colombia, algún delito que dé lugar a su extradición”.
La revisión de las Cartas de Naturaleza estaba sujeta, sin embargo, a la realización de un juicio breve y con citación del interesado(102), en ningún caso luego de haber transcurrido más de diez (10) años(103).
7.2. Posteriormente, la Ley 167 de 1941, “sobre organización de la jurisdicción contencioso-administrativa”, dentro del título IV (Juicios especiales) reguló el juicio de revisión de cartas de naturaleza en los artículos 149 a 156, fijó los documentos que debían acompañarse con la solicitud y describió el procedimiento para su control judicial. Las causales de anulación siguieron siendo las previstas en la Ley 22 bis de 1936. Nada se dijo en cuanto a la procedencia o no de la suspensión provisional.
Con ocasión de la Segunda Guerra Mundial, afirma la doctrina(104), el Decreto 181 de 1942 suspendió el artículo 23 de la Ley 22 bis de 1936 y dispuso que el fiscal del Consejo de Estado (Ministerio Público) sería la única autoridad legitimada para iniciar este tipo de proceso.
7.3. Más tarde el Decreto-Ley 1 de 1984, Código Contencioso Administrativo, consagró expresamente la “acción de nulidad de cartas de naturaleza” (art. 221) y permitió que fuera propuesta por cualquier persona o autoridad, por las causales previstas en la legislación de 1936, tramitada por el procedimiento ordinario(105). El Decreto 2304 de 1989 subrogó el artículo citado, eliminó la mención al procedimiento ordinario, mantuvo las mismas causales de anulación y señaló que si se desconocía el sitio de residencia del titular de la carta de naturaleza se citaría al Ministerio Público(106).
7.4. La Ley 43 de 1993 reguló nuevamente la materia y dictó normas relativas a la adquisición, renuncia, pérdida y recuperación de la nacionalidad colombiana. Señaló las causales de nulidad de las cartas de naturaleza o resoluciones de autorización en términos similares a los contemplados en la normativa anterior, además de prohibir expresamente la medida de suspensión provisional. Fue así como el artículo 20, parcialmente acusado en esta oportunidad, dispuso:
“ART. 20.—De la nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización. Las cartas de naturaleza o resoluciones de autorización expedidas por el Presidente de la República o el Ministro de Relaciones Exteriores por delegación, están sujetas al proceso de nulidad ante la autoridad judicial competente, en los siguientes casos:
b. Si el extranjero nacionalizado hubiese cometido algún delito en otro país antes de radicarse en Colombia y que éste dé lugar a la extradición.
PAR. 2º—La autoridad deberá remitir, al Ministerio de Relaciones Exteriores dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, copia certificada de la sentencia que declare la nulidad de la carta de naturaleza o resolución de autorización” (se resalta la expresión ahora impugnada).
7.5. Actualmente, el artículo 147 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo mantiene la pretensión de nulidad contra cartas de naturaleza y de resoluciones de autorización de inscripción que venía consagrada en el Decreto 1 de 1984, remitiendo expresamente respecto de la oportunidad y las causales a las prescritas en los artículos 20 y 21 de la Ley 43 de 1993(107).
8. Análisis de la norma acusada. Excluir de la suspensión provisional las cartas de naturaleza y resoluciones de autorización es constitucionalmente válido.
Por el contrario, es una manifestación del principio democrático (C.P., art. 1º) y de la cláusula general de competencia radicada en el legislador para el diseño de asuntos de orden procesal (C.P., art. 150, núm 1 y 2, art. 229), que en este caso concreto se encamina a garantizar la efectividad de los derechos derivados del reconocimiento de la nacionalidad (C.P., art. 2º), hasta tanto se adopte una decisión definitiva en sede judicial. Más aún si se tiene en cuenta que la suspensión provisional de las cartas de naturaleza y resoluciones de autorización no representa una garantía para el administrado, sino que por el contrario lo afecta gravemente ya que lo priva de su condición de nacional colombiano y de los derechos que de ella emanan.
Los propósitos que podrían buscarse con la medida provisional —que en esta oportunidad son realmente difusos y no irían más allá de la protección de la legalidad objetiva— no se compadecen con la grave afectación a los derechos y garantías que se derivan del hecho de privar a una persona del ejercicio de la nacionalidad, así sea transitoriamente. En otras palabras, el fin buscado con la suspensión provisional (proteger el ordenamiento jurídico) terminaría por restringir severamente los derechos subjetivos del ciudadano.
Como ya se explicó, la potestad de configurativa del legislador comprende asuntos de diseño procesal, por lo que la regulación de medidas cautelares, como la suspensión provisional de cartas de naturaleza y registros de inscripción, está incluida en esta facultad y legitimada por el artículo 238 de la Constitución. Tampoco puede perderse de vista que las normas procesales, como la analizada, por ser de orden público, deben estar inspiradas en el respeto del principio democrático (C.P., arts. 1º y 150) y el mandato de protección efectiva de los derechos (C.P., art. 2º).
La regulación adoptada por el legislador es también coherente con las obligaciones asumidas por el Estado colombiano. Recuérdese que la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que el derecho a la nacionalidad no puede ser suspendido ni siquiera en los estados de excepción (arts. 20 y 27). Además, el artículo 8º de la convención para reducir los casos de apatridia, impone al Estado el deber de evitar, en tanto sea posible, que una persona pierda su condición de nacional y adquiera la de apátrida.
En este orden de ideas, la Sala concluye que la suspensión provisional respecto de las cartas de naturaleza o resoluciones de autorización implicaría una grave limitación al derecho a la nacionalidad, así como de las garantías y otros derechos que de este se derivan. En esa medida, es razonable que el legislador haya excluido su utilización, precisamente con el objeto de proteger los derechos constitucionales involucrados. Así, teniendo en cuenta que la suspensión provisional de las cartas de naturaleza y resoluciones de autorización no representa una garantía para el administrado, sino que por el contrario compromete gravemente el ejercicio de sus derechos, debe concluirse que el legislador estaba constitucionalmente habilitado para prohibirla en el marco de los procesos que se ventilan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En consecuencia, por el cargo examinado, la Corte declarará exequible la norma acusada.
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado, el parágrafo 1º del artículo 20 de le Ley 43 de 1993, “por medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición, renuncia, pérdida, y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.»
(5) Cfr., Sentencias C-576 de 2004, C-626 de 2003, C-714 de 2002, C-329 de 2001, C-1144 de 2000, C-427 de 1997, C-055 de 1996, C-005 de 1996, C-397 de 1995, C-307 de 1995 y C-467 de 1993, entre otras. Por ejemplo, en la Sentencia C-329 de 2001 sostuvo: “Si una disposición ha dejado de producir efectos, la Corte carece de objeto material sobre el cual ejercer competencia y el pronunciamiento sobre la exequibilidad no tiene sentido. Por otra parte, pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de una norma derogada que no está produciendo efectos implicaría un ejercicio desbordado de la competencia de la Corte, pues estaría ordenando excluir o permitiendo los efectos de una disposición y, en tal medida, desconociendo que la razón por la cual la norma no está produciendo efectos es que, previamente, y dentro de su competencia política de derogación (art. 150 núm. 1º de la Carta), el legislador ha decidido sacarla del ordenamiento jurídico”.
(6) Diario Oficial 7.019 del 20 de abril de 1887. “Sobre adopción de códigos y unificación de la legislación nacional”.
(7) “ART. 4º—La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)”.
(8) Los códigos se inscriben en la categoría de ley ordinaria. Cfr., Sentencia C-193 de 2005.
(9) Corte Constitucional, Sentencia C-443 de 1997.
(11) “ART. 71.—Clases de derogación. La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. (…)”. “ART. 72.—Alcance de la derogación tácita. La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley”.
(12) Cfr., sentencias C-634 de 1996, C-328 de 2001, C-653 de 2003, C-823 de 2006, C-931 de 2009, C-214 de 2014 y C-688 de 2014, entre otras.
(13) Corte Constitucional, Sentencia C-078 de 1997. En el mismo sentido ver la Sentencia C-576 de 2004.
(14) Aparte tachado declarado inexequible en la Sentencia C-284 de 2014.
(15) Así se pronunció el Consejo de Estado al señalar: “iv) En este punto es importante anotar que la abrogación orgánica o integral parte del supuesto de que la materia en su totalidad (competencia, procedimiento, recursos, etc.) se encuentre regulada en la nueva normativa. Por ende, no deviene admisible la hermenéutica que defiende una derogatoria integral —en los términos del artículo 3º de la Ley 153 de 1887— de las normas especiales contenidas en variopintas leyes que han sido proferidas en años anteriores y que regulan de manera especial distintas competencias, salvo dos excepciones: la primera, que el legislador de la Ley 1437 de 2011 expresamente quisiera suprimir la normativa anterior (v.gr. L. 270/96, art. 73, cuya derogatoria fue declarada exequible por la C. Const., Sent. C-818/2012) y, la segunda, que existiera una regulación nueva de la materia que derogara tácitamente (por incompatibilidad) una ley anterior (v.gr. L. 1437/2011, art. 145, en relación con el de la L. 472/98, art. 39, en relación con la competencias del juez de la pretensión popular cuando la fuente del daño o la amenaza es un acto administrativo o un contrato estatal) (…) De modo que, de aceptarse la postura de la derogación integral u orgánica de la Ley 1437 de 2011, todo el universo normativo relacionado con la materia administrativa (en la vía administrativa propiamente dicha o en la judicial) quedarían derogados y vacuos”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Sala Plena. Auto de unificación de 13 de febrero de 2014. Radicación 11001-03-26-000-2013-00127-00(48521)
(17) En este sentido, la Segunda Parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se refiere al proceso contencioso administrativo (tít. V, art. 159) y al proceso ejecutivo (tít. IX, art. 297 y ss.), pero no ofrece una clasificación expresa que permita identificar cuáles son los procesos que denomina como declarativos.
(18) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001031500020010009101 (REV) Recurso extraordinario de revisión, sentencia del 2 de marzo de 2010. Citada también en “Las sentencias de jurisprudencial y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia”, publicación realizada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Primera Edición, 2014, pág. 166.
(19) En contraste, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció respecto de los procesos con pretensiones de contenido electoral, otro de los procesos constitutivos, la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos.
(20) El artículo 147 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala: “ART. 147.—Nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción. Cualquier persona podrá pedir que se declare la nulidad de cartas de naturaleza y de resoluciones de autorización de inscripción dentro de la oportunidad y por las causales prescritas en los artículos 20 y 21 de la Ley 43 de 1993 (…)”.
(21) Cfr. sentencias C-562 de 1997, C-680 de 1998, C-728 de 2000, C-970 de 2000, C-1512 de 2000, C-012 de 2002, C-662 de 2004, C-886 de 2004, C-738 de 2006, C-183 de 2007, C-185 de 2011, C-203 de 2011, C-315 de 2012, C-157 de 2013, C-512 de 2013, C-572A de 2014 y C-329 de 2015, entre muchas otras.
(22) Sentencia C-728 de 2000.
(23) Sentencia C-111 de 2000.
(24) Sentencia C-1270 de 2000.
(25) Sentencia C-573 de 2003.
(26) Sentencias C-345 de 1993, C-005 de 1996, C-742 de 1999, C-384 de 2000 y C-803 de 2000.
(27) Sentencia C-329 de 2015, que reitera las sentencias C-738 de 2006, C-203 de 2011 y C-157 de 2013, entre otras.
(28) Corte Constitucional, Sentencia C-329 de 2015. La Corte declaró exequibles, por los cargos examinados, las expresiones: “por los jueces administrativos” y “los autos a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(29) “ART. 191.—Las ordenanzas de las asambleas son ejecutivas y obligatorias mientras no sean suspendidas por el gobernador o por la autoridad judicial” (resaltado fuera de texto).
(30) “ART. 192.—Los particulares agraviados por actos de las asambleas pueden recurrir al tribunal competente; y éste, por pronta providencia, cuando se trate de evitar un grave perjuicio, podrá suspender el acto denunciado” (resaltado fuera de texto).
(31) “ART. 42.—La ley establecerá la jurisdicción contencioso-administrativa”.
(32) “ART. 64.—Los particulares agraviados por actos de los consejos municipales podrán ocurrir al juez, y éste, por pronta providencia, suspenderá el acto denunciado por causa de inconstitucionalidad o ilegalidad” (resaltado fuera de texto).
(33) “ART. 42. ART. NUEVO.—La jurisdicción de lo contencioso-administrativo podrá suspender provisionalmente los actos de la administración por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”. Esta norma se incorporó como artículo 193 de la Constitución de 1886 (resaltado fuera de texto).
(34) “ART. 59.—Recibida la demanda en el tribunal administrativo seccional y repartida que sea, se dicta por el magistrado sustanciador un auto en que se ordene: (…) La suspensión provisional del acto denunciado, cuando ella fuere necesaria para evitar un perjuicio notoriamente grave” (resaltado fuera de texto).
(35) “ART. 94.—El Consejo de Estado y los tribunales administrativos pueden suspender los efectos de un acto o providencia, mediante las siguientes reglas: 1. Que la suspensión sea necesaria para evitar un perjuicio notoriamente grave. Si la acción es la de nulidad, basta que haya manifiesta violación de una norma positiva de derecho. Si la acción ejercitada es distinta de la de simple nulidad del acto, debe aparecer comprobado, aunque sea sumariamente, el agravio que sufre quien promueve la demanda. 2. Que la medida se solicite de modo expreso, en el libelo de demanda o por escrito separado, antes de dictarse el auto admisorio de aquélla. 3. Que la suspensión no esté prohibida por la ley” (resaltado fuera de texto).
(36) “ART. 98.—No habrá lugar a suspensión provisional en los siguientes casos: 1. En los juicios electorales de que trata el capítulo XX de esta ley; 2. En las acciones referentes a cambios, remociones, suspensión o retiro en el personal militar o en el ramo educativo; 3. En las acciones sobre el monto, atribución o pago de impuestos, contribuciones o tasas, cuando no se trata de un acto de carácter general creador o regulador del tributo; 4. Cuando la acción principal está prescrita; 5. Cuando la ley expresamente lo dispone” (resaltado fuera de texto).
(37) “ART. 152.—Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los efectos de un acto mediante las siguientes reglas: 1. Si la acción es la de nulidad, basta que haya manifiesta violación de una norma superior, que se pueda percibir a través de una sencilla comparación, o del examen de las pruebas aportadas. 2. Si la acción ejercitada es distinta de la de nulidad del acto deberá aparecer comprobado, además, aunque sea sumariamente, el perjuicio que sufre o que podrá sufrir el actor. 3. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso, en la demanda o por escrito separado, antes de dictarse el auto admisorio de aquella. 4. Que la suspensión no este prohibida por la ley”.
“ART. 157.—Improcedencia de la suspensión. No habrá lugar a suspensión provisional cuando la ley expresamente lo disponga” (resaltado fuera de texto).
(38) “ART. 31.—El artículo 152 del Código Contencioso Administrativo quedará así:
ART. 152.—Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los Tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: 1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3. Si la acción es distinta de la nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor” (resaltado fuera de texto).
“ART. 68.—Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los artículos 9º de la Ley 58 de 1982 y 128 número 2; 131 número 7; 132 número 7; 145, 153, 156, 157 y 163 del Código Contencioso Administrativo” (resaltado fuera de texto).
(39) Corte Constitucional, Sentencia C-803 de 2006.
(40) Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 1995.
(41) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 28 de junio de 1990.
(42) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del nueve (9) de diciembre de dos mil diez (2010), radicación: 11001-03-26-000-2010-00038-00 (39.040).
(43) Corte Constitucional, Sentencia C-127 de 1998.
(44) “ART. 230.—Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el juez o magistrado ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el juez o magistrado ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. PAR.—Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el juez o magistrado ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente”.
(45) “ART. 229.—Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. // La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.// PAR.—Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. [Parágrafo declarado exequible, salvo la expresión tachada, que fue declarada inexequible en la referida sentencia]
(46) En el derecho administrativo francés, por ejemplo, el Consejo de Estado había desarrollado la tesis de acuerdo con la cual la regla general fundamental del Derecho público estatuía que los actos administrativos estaban llamados a conservar su carácter ejecutorio, y por lo mismo sostenía que la suspensión de sus efectos debía ser excepcionalísima. Ver al respecto García de Enterría, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares. 2ª edición. Madrid. Civitas. 1995, pág. 286. También puede verse Rivero, Jean. “El hurón en el palacio real o reflexiones ingenuas sobre el recurso por exceso de poder”, en páginas de Derecho administrativo. Temis. Universidad del Rosario. Bogotá. 2002, pág. 64.
(47) El artículo 153 numeral 1º del anterior Código Contencioso Administrativo establecía la procedencia de la suspensión provisional en prevención, que admitía la suspensión de actos preparatorios o de trámite, cuando se dirigieran a producir un acto administrativo inconstitucional o ilegal no susceptible de recursos. Pero esta institución fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 10 de agosto de 1989. También preveía la suspensión de algunos actos de ejecución, pero dicha norma fue derogada por el Decreto Extraordinario 2304 de 1989.
(48) El anterior Código Contencioso Administrativo establecía que la medida debía solicitarse y sustentarse expresamente en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que aquella fuera admitida, y que debía haber para decretarla una “manifiesta infracción” del orden jurídico (CCA, art. 152). Cuando la acción fuera distinta de la de nulidad, además se debía demostrar, siquiera sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado le causaría o podría causar al actor (CCA ídem).
(49) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 11 de marzo de 1993, radicación 0983. Dicha providencia sintetizó así su doctrina sobre la materia: “[e]l asunto a dilucidar se remite a examinar, si la medida provisoria solicitada en la demanda, cumple con el segundo presupuesto indicado en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, para su procedibilidad, como lo afirman los recurrentes o por el contrario, la decisión adoptada por el a quo, denegándola, se ajusta a ese supuesto jurídico.|| La ante citada norma dice, que si la acción es de nulidad, “basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”, desde luego que la sencilla comparación a que alude el texto legal entre el acto acusado y la norma o normas superiores, tiene que estar desprovista de todo artificio, como repetidamente se ha dicho, es decir, que de esa simple confrontación la impresión inmediata dentro del campo jurídico, sea la de una marcada contradicción entre esos dos extremos, de tal suerte visible, clara y ostensible que no requiera ningún tipo de reflexión, para establecer de inmediato, que el acto es violatorio de normas superiores”. Cabe decir que esa decisión es una de las pocas excepciones en las cuales se concedió la suspensión provisional.
(50) Un estudio muestra, por ejemplo, cómo en los 8 primeros meses del año 2003 —año al cual pertenece el estudio— dentro de la Sección Primera del Consejo de Estado, de las 247 demandas admitidas, en 79 casos se negó la solicitud de suspensión provisional, y sólo en una oportunidad se concedió. González Rey, Sergio. “Conversación virtual con un hurón sobre el control judicial del acto administrativo en Colombia”. En IV Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo. Universidad Externado. Bogotá. 2003.
(51) En Italia, por ejemplo, mediante la Sentencia 190 del 26 de junio de 1985, la Corte Constitucional consideró como contraria a la Constitución de la República una norma que en ciertos casos limitaba la intervención cautelar de urgencia de los jueces a la suspensión de la ejecutividad del acto impugnado, y les impedía adoptar otras medidas idóneas para asegurar provisionalmente el efecto de la posterior decisión de mérito. En el Derecho Comunitario Europeo se abrió paso la posibilidad de que las Cortes nacionales adoptaran medidas provisionales para suspender leyes o estatutos de los Estados miembros, cuando impidan que tengan plenos efectos las normas del derecho comunitario en la decisión sobre el caso The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others. En el derecho público francés y en el español, se ha presentado una tendencia en la misma dirección. Ver García de Enterría, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares. Antes citado.
(52) Sentencia C-490 de 2000. En ese caso, al estudiar algunas normas relativas a medidas cautelares en el proceso civil, la Corte dijo: “La Constitución pretende asegurar una administración de justicia diligente y eficaz (C.P., art. 228). […] Esto significa no sólo que los jueces deben adoptar sus decisiones en los términos establecidos por la ley, sino que, además, sus decisiones deben ser ejecutadas y cumplidas, ya que poco sentido tendría que los jueces resolvieran las controversias, pero sus decisiones resultaran inocuas en la práctica, al no poder ser materialmente ejecutadas. Ahora bien, el inevitable tiempo que dura un proceso puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante. Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisión judicial sea vana. Y tales son precisamente las medidas cautelares, que son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso”.
(53) “ART. 231.—Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: (…)”.
(54) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto de 28 de agosto de 2014, radicación 11001-03-27-000-2014-00003-00 (20731).
(55) Ley 9ª de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. “ART. 22.—Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido. // “Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el tribunal administrativo competente, en única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado. El tribunal administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia. // Si la acción intentada fuere la de simple nulidad, ésta deberá interponerse dentro del mismo término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho para que proceda la abstención de que trata el artículo siguiente” (se resalta lo acusado).
Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras decisiones. “ART. 71.—Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el “restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: (...) 3. No podrá solicitarse la suspensión provisional del acto que dispuso la expropiación por vía administrativa. (...)”. (Se resalta lo acusado).
(56) Corte Constitucional, sentencias C-622 de 2013 y C-893 de 2009, entre otras.
(57) Corte Constitucional, sentencias C-893 de 2009 y C-622 de 2013.
(58) “ART. 15. 1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad”.
(59) “ART. XIX.—Toda persona tiene derecho a la nacionalidad que legalmente le corresponda y el de cambiarla, si así lo desea, por la de cualquier otro país que esté dispuesto a otorgársela”.
(60) Aprobada mediante Ley 16 de 1972.
(61) “ART. 20.—Derecho a la Nacionalidad. 1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra. “3. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.
(62) Opinión Consultiva OC-4 de 1984. Corte Interamericana de Derechos Humanos.
(63) “ART. 1. 1. Todo Estado contratante concederá su nacionalidad a la persona nacida en su territorio que de otro modo sería apátrida. Esta nacionalidad se concederá: a) De pleno derecho en el momento del nacimiento, o b) Mediante solicitud presentada ante la autoridad competente por el interesado o en su nombre, en la forma prescrita por la legislación del Estado de que se trate. Salvo lo dispuesto en el párrafo 2 del presente artículo, la solicitud no podrá ser rechazada. Todo Estado contratante cuya legislación prevea la concesión de su nacionalidad mediante solicitud, según el apartado b del presente párrafo, podrá asimismo conceder su nacionalidad de pleno derecho a la edad y en las condiciones que prescriba su legislación nacional. 2. Todo Estado contratante podrá subordinar la concesión de su nacionalidad según el apartado b del párrafo 1 del presente artículo a una o más de las condiciones siguientes: a) Que la solicitud se presente dentro de un período fijado por el Estado contratante, que deberá comenzar a más tardar a la edad de 18 años y que no podrá terminar antes de la edad de 21 años, entendiéndose que el interesado deberá disponer de un plazo de un año, por los menos, para suscribir la solicitud personalmente y sin habilitación; b) Que el interesado haya residido habitualmente en el territorio nacional por un período fijado por el Estado contratante, sin que pueda exigirse una residencia de más de 10 años en total ni que el período inmediatamente anterior a la presentación de la solicitud exceda de cinco años; c) Que el interesado no haya sido condenado por un delito contra la seguridad nacional ni a una pena de cinco o más años de prisión por un hecho criminal; d) Que el interesado no haya adquirido una nacionalidad al nacer o posteriormente” (resaltado fuera de texto).
(64) “ART. 8º—1. Los Estados contratantes no privarán de su nacionalidad a una persona si esa privación ha de convertirla en apátrida. 2. No obstante lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo, una persona podrá ser privada de la nacionalidad de un Estado contratante: a) En los casos en que, con arreglo a los párrafos 4 y 5 del artículo 7º, cabe prescribir que pierda su nacionalidad; b) Cuando esa nacionalidad haya sido obtenida por declaración falsa o por fraude. 3. No obstante lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo, los Estados contratantes podrán conservar la facultad para privar a una persona de su nacionalidad si en el momento de la firma, ratificación o adhesión especifican que se reservarán tal facultad por uno o varios de los siguientes motivos, siempre que éstos estén previstos en su legislación nacional en ese momento: a) Cuando, en condiciones incompatibles con el deber de lealtad al Estado contratante, la persona, i) A pesar de una prohibición expresa del Estado contratante, haya prestado o seguido prestando servicios a otro Estado, haya recibido o seguido recibiendo dinero de otro Estado, o ii) Se haya conducido de una manera gravemente perjudicial para los intereses esenciales del Estado; b) Cuando la persona haya prestado juramento de lealtad o hecho una declaración formal de lealtad a otro Estado, o dado pruebas decisivas de su determinación de repudiar la lealtad que debe al Estado contratante. 4. Los Estados contratantes solamente ejercerán la facultad de privar a una persona de su nacionalidad, en las condiciones definidas en los párrafos 2 o 3 del presente artículo, en conformidad con la ley, la cual proporcionará al interesado la posibilidad de servirse de todos sus medios de defensa ante un tribunal o cualquier otro órgano independiente” (resaltado fuera de texto).
(65) Ley 43 de 1993. “ART. 4º—Definición y competencia. La naturalización es un acto soberano y discrecional del Presidente de la República, en virtud del cual se concede la nacionalidad colombiana a quienes la solicitan y cumplan con los requisitos que para tal efecto disponen la Constitución Política y las leyes. Corresponde al Presidente de la República conocer de las solicitudes de naturalización, recuperación de la nacionalidad colombiana y de los casos de renuncia. Estas funciones podrán delegarse en el Ministerio de Relaciones Exteriores”.
(66) “ART. 7º—La inscripción como colombianos de los latinoamericanos y del Caribe se autorizará mediante Resolución motivada del Ministerio de Relaciones Exteriores. La de los demás extranjeros se autorizará mediante el otorgamiento de Carta de Naturaleza.
PAR.—El trámite de nacionalización de los españoles se regirá en primer término por lo dispuesto en la Ley 71 de 1979 y el Decreto Reglamentario 3541 de 20 de diciembre de 1980, en lo no previsto en estas normas se aplicarán en lo pertinente la Ley 43 de 1993, el Decreto 207 de 1º de febrero de 1993 y el presente decreto”.
(67) Ley 962 de 2005, “por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.
(68) “ART. 39.—Requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción. Modifíquese el artículo 5º de la Ley 43 de 1993, el cual quedará así:
‘ART. 5º—Requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción. Sólo se podrá expedir carta de naturaleza o resolución de inscripción:
A los latinoamericanos y del Caribe por nacimiento que durante el año inmediatamente anterior a la fecha de presentación de la solicitud, hayan estado domiciliados en el país en forma continua, teniendo en cuenta el principio de reciprocidad mediante tratados internacionales vigentes (expresión declarada exequible en Sent. C-893/2009).
(69) Corte Constitucional, Sentencia C-622 de 2013. En el mismo sentido se orienta el artículo 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
(70) Al respecto, por ejemplo, en la Sentencia C-893 de 2009 la Corte tuvo ocasión de pronunciarse acerca de la importancia de la nacionalidad y su alcance a la luz del principio de reciprocidad entre Estados, de cuyas consideraciones la Sala destaca lo siguiente: “De acuerdo con lo expuesto, deben sentarse las siguientes conclusiones: (i) la nacionalidad es un derecho fundamental de los individuos, pudiendo ser concedida por los Estados, autónomamente, a extranjeros; (ii) el principio de reciprocidad, tal como ha sido reseñado en varias disposiciones de la Constitución, especialmente en su artículo 96 relativo a la nacionalidad colombiana por adopción de los latino-caribe-americanos, no introduce distingo alguno entre sus diferentes formas, a saber, reciprocidad diplomática —tratados internacionales—, reciprocidad legislativa y reciprocidad de hecho o judicial; (iii) tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia han avalado la existencia dentro de nuestro ordenamiento jurídico de diversas formas de reciprocidad, sin ligarla necesariamente a aquella que proviene de los tratados internacionales, también conocida como diplomática” (resaltado fuera de texto). La Corte declaró exequible la expresión “mediante tratados internacionales vigentes”, del artículo 39 de la Ley 962 de 2005, “entendiéndose que puede otorgarse la nacionalidad por adopción a los latinoamericanos y del Caribe por nacimiento domiciliados en Colombia con base en otras formas de reciprocidad”.
(71) Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-893 de 2009.
(72) Con todo, la Constitución y la ley reservan el ejercicio de algunos cargos públicos a los colombianos por nacimiento. Es así como los colombianos por adopción no pueden acceder a ciertos cargos públicos: Presidente o vicepresidente de la República; Senador de la República; magistrado de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo Superior de Judicatura; Fiscal General de la Nación; Miembro del Consejo Nacional Electoral; Registrador Nacional del Estado Civil; Contralor General de la República; Procurador General de la Nación; Ministro de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional; miembro de las Fuerzas Armadas en calidad de oficiales y suboficiales; directores de los organismos de inteligencia y de seguridad. Cfr., Ley 43 de 1993, artículo 28.
(73) “ART. 100.—Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. // Así mismo, los extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley. // Los derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital”.
(74) Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2011.
(75) Artículo 50 de la Ley 418 de 1997, “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”. Esta norma fue modificada por el artículo 11 de la Ley 1421 de 2010, donde se mantiene el beneficio únicamente para los nacionales colombianos.
(76) En este caso se declaró exequible el inciso 2º del artículo 180 del Código Civil, modificado por el artículo 13 del Decreto-Ley 2820 de 1974, norma que señala: “Por el hecho del matrimonio se contrae sociedad de bienes entre los cónyuges, según las reglas del título 22, libro IV, del Código Civil. // Los que se hayan casado en país extranjero y se domiciliaren en Colombia, se presumirán separados de bienes, a menos que de conformidad a las leyes bajo cuyo imperio se casaron se hallen sometidos a un régimen patrimonial diferente”.
(77) Se demandó el artículo 401-2 del estatuto tributario: “Retención en la fuente en indemnizaciones. Los pagos o abonos en cuenta por concepto de indemnizaciones diferentes a las indemnizaciones salariales y a las percibidas por los nacionales como resultado de demandas contra el Estado y contempladas en los artículos 45 y 223 del estatuto tributario, estará sometida a retención por concepto de renta a la tarifa del treinta y cinco por ciento (35%), si los beneficiarios de la misma son extranjeros sin residencia en el país, sin perjuicio de la retención por remesas. Si los beneficiarios del pago son residentes en el país, la tarifa de retención por este concepto será del veinte por ciento (20%)”.
(78) “ART. 473.—Cuando la sociedad tuviere por objeto explotar, dirigir o administrar un servicio público o una actividad declarada por el Estado de interés para la seguridad nacional, el representante y los suplentes de que trata el ordinal 5º del artículo anterior serán ciudadanos colombianos” (se resaltan las expresiones demandadas.
(79) Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”. La norma impugnada establecía específicamente: “ART. 1º—Sistema de protección social. El sistema de protección social se constituye como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. Para obtener como mínimo el derecho a: la salud, la pensión y al trabajo. // El objeto fundamental, en el área de las pensiones, es crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados. // En salud, los programas están enfocados a permitir que los colombianos puedan acceder en condiciones de calidad y oportunidad, a los servicios básicos” (se resaltan las expresiones que en su momento fueron demandadas).
(80) Sentencia T-172 de 1993.
(81) Sentencia C-179 de 1994.
(82) Sentencia T-215 de 1996.
(83) Sentencia T-215 de 1996.
(84) Sentencia T-321 de 1996.
(85) Sentencia C-151 de 1997.
(86) Sentencia C-385 de 2000.
(87) Sentencia C-768 de 1998.
(88) Sentencia C-768 de 1998.
(89) Sentencia C-385 de 2000.
(90) Sentencia C-485 de 2000.
(91) Sentencia C-1259 de 2001.
(92) Sentencia C-1259 de 2001.
(93) Sentencia C-395 de 2002.
(94) Sentencia C-523 de 2003.
(95) Sentencia C-913 de 2003.
(96) Sentencia C-070 de 2004.
(97) “En este orden de ideas, la Corte estima que la alusión que el legislador hizo a los colombianos en el artículo 1º de la Ley 789 de 2002 no es discriminatoria, ni tampoco atenta contra los derechos al trabajo y a la seguridad social de los extranjeros, por cuanto (i) el sentido de la expresión “protección social” no es equiparable a aquel de “seguridad social”; (ii) la alusión a los colombianos en el texto del artículo 1º de la Ley 789 de 2002, no se traduce, a lo largo de dicha normatividad, en tratamientos discriminatorios o violatorios del derecho al trabajo o a la seguridad social de los extranjeros, ya que, de manera alguna se dispone que los trabajadores formales extranjeros vinculados a una caja de compensación familiar no puedan ser destinatarios del respectivo subsidio familiar; (iii) la norma legal no constituye una autorización para desconocer el derecho al mínimo vital del cual es titular toda persona, por el sólo hecho de serlo; (iv) la definición que hizo el legislador de la noción de “sistema de protección social”, en sí misma, presenta un carácter programático y no de exclusión de derechos subjetivos concretos en detrimento de un determinado grupo social; (v) la disposición acusada no conduce a impedir que los extranjeros que se encuentran en Colombia ingresen y permanezcan vinculados al sistema general de seguridad social, en los términos de la ley; (vi) el legislador, actuando dentro de su margen de configuración normativa, puede extender progresivamente el mencionado sistema de protección social hacia los extranjeros que se encuentren en Colombia, fijando, condiciones de acceso y permanencia en el mismo; y (vii) de igual manera, vía tratados internacionales o multilaterales, el ámbito de aplicación de los derechos económicos, sociales y culturales, cuyos titulares son los extranjeros, puede irse ampliando paulatinamente”.
(98) Artículos 12 y 47 del Decreto-Ley 356 de 1994.
(99) “ART. 34.—Conoce privativamente y en una sola instancia el Consejo de Estado de los siguientes negocios: (...) 8. De los juicios de revisión de las Cartas de naturaleza”.
(100) “ART. 23.—Corresponderá al Consejo de Estado la revisión de cartas de naturaleza, pero sólo a solicitud del fiscal, autorizado al efecto por el gobierno”.
(101) A pesar de los escasos procesos sobre el asunto, vale la pena destacar que surgió la inquietud para determinar si, en tratándose de esta pretensión, era posible aducir las causales generales de anulación de los actos administrativos, previstas en el artículo 84 Código Contencioso Administrativo. Al respecto el Consejo de Estado del año 1939 consideró que no era posible, en tanto la idea era que se trataba de taxativos motivos de anulación. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de diciembre de 1939, M.P. Ramón Miranda, Anales del Consejo de Estado, págs. 904 y 905.
(102) “ART. 24.—En la solicitud sobre revisión se expresará el motivo o los motivos en que se funde; y para decidirla se seguirá un juicio breve con citación del interesado”.
(103) “ART. 26.—Podrá pedirse la revisión no solamente de las cartas de naturaleza que se expidan en lo sucesivo, sino también de las expedidas con anterioridad a la vigencia de esta ley, pero en ningún caso después de diez años contados desde la fecha de la carta”.
(104) Cfr., Juan Carlos Galindo Vácha, “Lecciones de Derecho Administrativo”, vol. 1. Segunda Edición, Pontificia Universidad Javeriana, 2006, pág. 380.
(105) “ART. 221.—Procedimiento. La acción de nulidad de cartas de naturaleza podrá ser propuesta por cualquier persona o autoridad por las causales señaladas en el artículo 22 de la Ley 22 bis de 1936 y se sujetará a las reglas del procedimiento ordinario. // Con todo, cuando se desconozca el sitio de la residencia del titular de la carta de naturaleza cuya nulidad se solicita, se ordenará su emplazamiento en un periódico de amplia circulación en el país. Si reside en el exterior, se comisionará para la notificación del auto admisorio de la demanda al Cónsul de Colombia”.
(106) “ART. 57.—El artículo 221 del Código Contencioso Administrativo quedará así:
“ART. 221.—Procedimiento. Cualquiera persona podrá pedir que se declare la nulidad de cartas de naturaleza por las causales prescritas por el artículo 22 de la Ley 22 Bis de 1936. Cuando se desconozca el sitio de la residencia del titular de la carta de naturaleza cuya nulidad se solicite, se dará cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 207, número 2, del Código Contencioso Administrativo. // Si reside en el exterior, el auto admisorio de la demanda se notificará mediante comisión que se deberá conferir al Cónsul de Colombia”.
(107) “ART. 147.—Nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción. Cualquier persona podrá pedir que se declare la nulidad de cartas de naturaleza y de resoluciones de autorización de inscripción dentro de la oportunidad y por las causales prescritas en los artículos 20 y 21 de la Ley 43 de 1993. // Proferida la sentencia en la que se declare la nulidad del respectivo acto, se notificará legalmente y se remitirá al Ministerio de Relaciones Exteriores dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria copia certificada de la misma. Igualmente, si fuere del caso, en la sentencia se ordenará tomar las copias pertinentes y remitirlas a las autoridades competentes para que investiguen las posibles infracciones de carácter penal”.
A mi juicio, aunque la norma es exequible, la razón que me lleva a esa conclusión es casi la inversa a la que se propone en la ponencia. En mi opinión, el legislador no tiene libertad ni margen de configuración en esta materia. “La lucha por las medidas cautelares”, según la terminología de García de Enterría, ha consistido en los últimos tiempos precisamente en procurar que el legislador no sea quien decide cuándo procede y cuándo no una medida cautelar como la suspensión provisional. Las medidas cautelares se han concebido según esta tendencia como desarrollos necesarios del derecho de acceso a una administración de justicia pronta y efectiva. No depende del legislador definir cuáles medidas se pueden suspender y cuáles no, sino que esto tiene que ver esencialmente con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
El derecho a acceder a una administración de justicia efectiva, que se consagra en los artículos 2º y 229 de la Constitución, está en Colombia complementado además con el artículo 238 superior, que habla en general de la facultad de la justicia administrativa de suspender provisionalmente los actos, sin introducir distinciones de ninguna naturaleza. Esto indica entonces que la regla general es que todos los actos de la administración están sujetos a suspensión provisional, y excepcionalmente pueden no estarlo. Solo excepcional y restrictivamente pueden sustraerse de ese poder los actos administrativos que, en virtud de una previsión expresa de la Constitución —o de los tratados internacionales sobre derechos humanos— no puedan ser objeto de suspensión.
En el caso de la nacionalidad de los extranjeros, este atributo no puede suspenderse, ni aún si así lo contemplara expresamente la ley, pues la Constitución dice que la ley “establecerá los casos en los cuales se pierde la nacionalidad colombiana por adopción” (C.P., art. 96-2 lit. a). La Constitución, precisamente por la drasticidad de lo que implica, no admite entonces suspender la nacionalidad de los colombianos por adopción (es decir, la nacionalidad colombiana de los extranjeros por nacimiento). Tampoco admite, bajo ningún supuesto, que un colombiano por nacimiento sea privado de su nacionalidad. Obsérvese entonces que mientras se admite la privación de la libertad, por ejemplo, la de la nacionalidad se considera como totalmente inadmisible.