Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US29731
Timestamp: 2019-08-17 14:57:23+00:00
Document Index: 989482

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', '§ 125', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:2012:U.I.23.12
Zakon o spremembah in dopolnitvah Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 91/11), Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 91/11), Zakon o odvzemu premoženja nezakonitega izvora (Uradni list RS, št. 91/11), Zakon o dopolnitvah Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 91/11) in Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (Uradni list RS, št. 109/11) niso v neskladju z Ustavo.
Na podlagi tretjega odstavka 81. člena Ustave, in upoštevajoč izpeljavo načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) v drugih določbah Ustave, je mogoče utemeljeno sklepati, da mandatna doba razpuščenega Državnega zbora poteče s prvo sejo novoizvoljenega Državnega zbora. Razpust Državnega zbora in razpis predčasnih volitev ne pomenita prenehanja obstoja Državnega zbora; Državni zbor obstaja in ohrani svoj mandat vse do konstituiranja novega Državnega zbora. Glede na to, da je Državni zbor nosilec zakonodajne oblasti in da je vsebina njegovega mandata, ki ga je v skladu z načelom demokratičnosti (1. člen Ustave) pridobil na volitvah, prav v izvrševanju zakonodajne oblasti, iz tretjega odstavka 81. člena Ustave izhaja, da razpuščeni Državni zbor ohrani svojo zakonodajno funkcijo, vse dokler te funkcije na prvi seji ne prevzame novoizvoljeni Državni zbor. Razpust Državnega zbora in razpis predčasnih volitev tudi ne pomenita, da je do začetka izvrševanja mandata novoizvoljenega Državnega zbora kakor koli omejena zakonodajna funkcija prejšnjega Državnega zbora. Vsakršno omejitev zakonodajne funkcije, ki je ena od treh temeljnih funkcij državne oblasti, bi morala Ustava izrecno predvideti. Ustavodajalec tovrstnih omejitev ni predvidel, zato razpust Državnega zbora ne vpliva na ustavnopravno veljavnost zakonov in drugih odločitev, sprejetih v času od razpusta do konstituiranja novega Državnega zbora. Namen akta predsednika republike, s katerim se v ustavno predvidenih primerih razpusti Državni zbor, je skrajšanje mandatne dobe Državnega zbora in začetek postopka predčasnih volitev. Z vsebinskega vidika pa je ustavni položaj Državnega zbora po razpisu predčasnih volitev enak kot po razpisu rednih volitev. Šele s prvo sejo novoizvoljenega Državnega zbora pride v skladu z načelom demokratičnosti do prenosa pooblastila za izvrševanje zakonodajne oblasti na novi Državni zbor.
4.5.3.3 - Ustanove - Zakonodajni organi - Sestava - Mandat zakonodajnega organa.
Člen 1, 3.2, 81.1, 81.2, 81.3, 91.2, 108.1, 108.3, 111.4, 111.5, 117.1, 115, 116.1, 165.2, Ustava [URS]
Tiskovno sporočilo k odločbi št. U-I-23-12.pdf
Bistevni razlogi za odločitev št. U-I-23-12.pdf
U-I-23-12.pdf
U-I-23-12 LM Zobec.pdf
U-I-23-12 LM Deisinger.pdf
U-I-23/12-22
Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-23/12 z dne 5. 4. 2012 odločilo, da Zakon o spremembah in dopolnitvah Kazenskega zakonika, Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku, Zakon o odvzemu premoženja nezakonitega izvora, Zakon o dopolnitvah Zakona o gospodarskih družbah in Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije niso v neskladju z Ustavo. Odločitev je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Deisinger in Zobec, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji.
ODLOČBA USTAVNEGA SODIŠČA ŠT. U-I-23/12 Z DNE 5. 4. 2012
V tej zadevi je moralo Ustavno sodišče na podlagi zahteve Državnega sveta odgovoriti na vprašanje, kakšen pomen ima razpust Državnega zbora za njegov ustavnopravni položaj, oziroma kaj pomeni razpust Državnega zbora za nadaljnje izvrševanje njegovih ustavnih pristojnosti, zlasti za opravljanje zakonodajne funkcije. Državni svet je glede tega izpostavil dva različna očitka. Po eni strani Državni svet meni, da z razpustom preneha mandatna doba Državnega zbora in posledično tudi njegova zakonodajna funkcija: zakoni, ki bi jih sprejel razpuščeni Državni zbor, naj bi bili protiustavni, ker jih je sprejel neupravičeni oziroma neobstoječi organ. Po drugi strani Državni svet meni, da bi se razpuščeni Državni zbor lahko sestal in veljavno odločal o nujnih zadevah. Ker v tej zadevi izpodbijani zakoni po mnenju Državnega sveta niso bili nujni, naj bi bili protiustavni.
Ustavno sodišče se strinja z izhodiščno oceno predlagatelja, da je razpust Državnega zbora, do katerega pride po končanem postopku glasovanja o zaupnici Vladi, odraz temeljnega ustavnega načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Vendar pa je Ustavno sodišče presodilo, da ni mogoče pritrditi sklepu Državnega sveta, da je načelo delitve oblasti – tj. razmerje med Državnim zborom, Vlado in predsednikom republike – pri razpustu Državnega zbora in razpisu predčasnih volitev izpeljano tako, da z razpustom preneha mandat Državnega zbora in s tem tudi njegova zakonodajna funkcija.
Tako pri rednih kot predčasnih volitvah je za presojo, kdaj preneha mandatna doba Državnega zbora, odločilen tretji odstavek 81. člena Ustave, ki določa, da se mandatna doba prejšnjega Državnega zbora konča s prvo sejo novega Državnega zbora. Razpust Državnega zbora in razpis predčasnih volitev zato ne pomenita prenehanja obstoja Državnega zbora: Državni zbor obstaja in ohrani svoj mandat vse do konstituiranja novega Državnega zbora. Ker je Državni zbor nosilec zakonodajne oblasti in ker je vsebina njegovega mandata – ki ga je v skladu z načelom demokratičnosti pridobil na volitvah – prav v izvrševanju zakonodajne oblasti, Državni zbor, razpuščen z aktom predsednika republike, ohrani svojo zakonodajno funkcijo, vse dokler te funkcije na prvi seji ne prevzame novoizvoljeni Državni zbor.
Takšen sklep ne izhaja samo iz jezikovno-logične razlage tretjega odstavka 81. člena Ustave, temveč ga potrjujejo tudi druge določbe Ustave, zlasti če jih razlagamo v povezavi z načelom delitve oblasti. Na podlagi več določb Ustave je mogoče utemeljeno sklepati, da Ustava izhaja iz predpostavke, da se vse funkcije državne oblasti izvajajo kontinuirano. Zato ni videti razloga, ki bi izhajal iz Ustave, da bi akt, s katerim predsednik republike razpusti Državni zbor in razpiše predčasne volitve, razlagali kot takojšnje prenehanje Državnega zbora oziroma prenehanje njegove zakonodajne oblasti.
Ustavno sodišče je v odločbi zavrnilo tudi očitek Državnega sveta, da je po razpustu zakonodajna funkcija Državnega zbora omejena samo na sprejemanje nujnih zakonov. Ustava ne določa, kakšen je obseg zakonodajne funkcije Državnega zbora potem, ko ga predsednik republike razpusti in razpiše nove volitve. Vendar pa iz tega dejstva izhaja prav nasproten sklep kot tisti, ki ga ponuja Državni svet: odsotnost posebnih ustavnih določb o pristojnostih Državnega zbora v času razpusta pomeni, da glede tega na ustavnopravni ravni ni nobenih omejitev. Ob tem je treba upoštevati, da v skladu z načelom demokratičnosti iz 1. člena Ustave Državni zbor pridobi svoj mandat – in bistvo tega mandata je prav izvrševanje zakonodajne oblasti – na periodičnih splošnih in neposrednih volitvah. Pooblastilo posameznega sklica Državnega zbora za izvrševanje zakonodajne oblasti je pridobljeno na demokratičnih volitvah in traja, vse dokler to pooblastilo na podlagi volitev ne preide na novi Državni zbor. Vsakršno omejitev zakonodajne funkcije, ki je ena od treh temeljnih funkcij državne oblasti, bi morala Ustava izrecno predvideti. Ker ustavodajalec tovrstnih omejitev ni predvidel, razpust Državnega zbora ne vpliva na ustavnopravno veljavnost zakonov in drugih odločitev, sprejetih v času od razpusta do konstituiranja novega Državnega zbora.
To pa ne pomeni, kot meni Državni svet, da je razpust brez vsakršnega smisla, če hkrati ne pomeni prenehanja zakonodajne funkcije. Pomen akta predsednika republike, s katerim se v ustavno predvidenih primerih razpusti Državni zbor, je skrajšanje mandatne dobe Državnega zbora in začetek postopka predčasnih volitev. Ker po Ustavi mandatna doba Državnega zbora traja štiri leta, je njegov razpust ustavni predpogoj za razpis predčasnih volitev. Z aktom o razpustu Državnega zbora predsednik republike ugotovi, da so izpolnjeni ustavni pogoji za razpis predčasnih volitev. Z vsebinskega vidika pa je ustavni položaj Državnega zbora po razpisu predčasnih volitev enak kot po razpisu rednih volitev. V skladu z načelom demokratičnosti pride šele s prvo sejo novoizvoljenega Državnega zbora do prenosa pooblastila za izvrševanje zakonodajne oblasti na novi Državni zbor.
Na podlagi navedenega je Ustavno sodišče presodilo, da Državni zbor s tem, ko je po sprejetju akta predsednika republike, s katerim je ta razpustil Državni zbor in razpisal nove volitve, na podlagi odložilnega veta Državnega sveta ponovno odločal o izpodbijanih zakonih, ni prekoračil svojih ustavnih pristojnosti. Zato izpodbijani zakoni niso v neskladju z Ustavo.
U-I-23/12-14
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta Republike Slovenije, na seji 5. aprila 2012
1. Državni svet zahteva oceno ustavnosti v izreku navedenih zakonov, ki jih je Državni zbor Republike Slovenije – na podlagi zahteve Državnega sveta iz drugega odstavka 91. člena Ustave, naj o teh zakonih ponovno odloča (t. i. odložilni veto) – drugič in dokončno sprejel 2. 11. 2011, torej potem, ko ga je predsednik republike 21. 10. 2011 na podlagi prvega odstavka 117. člena Ustave razpustil in razpisal predčasne volitve v Državni zbor.[1] Predlagatelj meni, da po razpustu Državni zbor ne more več izvrševati svojih pristojnosti, torej tudi ne sprejemati zakonov oziroma odločati o vetu Državnega sveta. Izpodbijani zakoni naj bi bili zato, ker jih je sprejel neupravičeni organ, v neskladju z drugim odstavkom 3. člena, s 85. in 86. členom, z drugim odstavkom 91. člena in s prvim odstavkom 117. člena Ustave.
2. Predlagatelj ugotavlja, da niti Ustava niti Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in 105/10 – v nadaljevanju PoDZ-1) ne opredeljujeta, kaj pomeni razpust Državnega zbora, in ne določata pristojnosti razpuščenega Državnega zbora. To dejstvo naj bi kazalo, da je pravilna razlaga, da razpuščeni Državni zbor nima več nobenih pristojnosti. V obravnavanem primeru naj bi zato kolegij predsednika Državnega zbora brez pravne podlage sprejel "Dogovor o delu Državnega zbora v času razpusta", v katerem naj bi široko opredelil pristojnosti razpuščenega Državnega zbora in med njimi določil tudi ponovno glasovanje o že sprejetih zakonih, zoper katere je Državni svet vložil veto.
3. Razpust Državnega zbora predlagatelj razume kot prvino načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave), katerega bistvo je v sistemu nadzora in ravnotežij med nosilci zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti. V obravnavanem primeru naj bi šlo za razmerje med Državnim zborom in predsednikom republike – s tem ko je predsednik republike razpustil Državni zbor, naj bi temu "odvzel zakonodajno pristojnost". Vsako nadaljnje izvrševanje zakonodajne dejavnosti razpuščenega Državnega zbora naj bi pomenilo, da so zakoni, ki jih je sprejel tak Državni zbor, v neskladju z načelom delitve oblasti. V zvezi s tem predlagatelj še navaja, da bi po razpustu Državnega zbora lahko samo predsednik republike, ki je Državni zbor razpustil, na podlagi drugega odstavka 85. člena Ustave sklical izredno sejo razpuščenega Državnega zbora. V takem primeru bi predsednik republike pripravil dnevni red seje, prav tako bi on vodil sejo. Ker pa v obravnavanem primeru seje Državnega zbora ni sklical predsednik republike, naj bi bili izpodbijani zakoni v neskladju s 85. členom Ustave.
4. Po mnenju predlagatelja naj bi z razpustom Državnega zbora prenehala mandatna doba Državnega zbora in s tem tudi mandat njegovih poslancev. Ker lahko Državni zbor veljavno odloča le v času trajanja mandatne dobe in ker prenehanje mandatne dobe pomeni tudi, da Državni zbor ni več "sposoben" sprejemati odločitev, naj bi bili izpodbijani zakoni tudi v neskladju s 86. členom Ustave, ki ureja odločanje Državnega zbora. Glede zadnjega stavka tretjega odstavka 81. člena Ustave, ki določa, da se mandatna doba prejšnjega Državnega zbora konča s prvo sejo novega Državnega zbora, pa predlagatelj meni, da ga je treba razlagati tako, da velja le za prenehanje mandatne dobe pri rednih volitvah Državnega zbora, ki se izvedejo vsake štiri leta, ne pa tudi pri predčasnih volitvah, do katerih pride zaradi razpusta Državnega zbora.
5. Tudi neskladje z drugim odstavkom 91. člena Ustave, ki ureja ponovno odločanje Državnega zbora o zakonu, zoper katerega je Državni svet vložil veto, predlagatelj utemeljuje na podoben način. Po razpustu, katerega bistvo naj bi bilo prav v prenehanju zakonodajne pristojnosti Državnega zbora, Državni zbor ne more nadaljevati zakonodajnega postopka in ponovno odločati o zakonu, o katerem je Državni svet izglasoval veto. Z razpustom Državnega zbora, s čimer preneha mandatna doba Državnega zbora, naj bi se končali vsi še nedokončani zakonodajni postopki, tudi tisti, glede katerih je Državni svet zahteval ponovno odločanje.
6. Po drugi strani predlagatelj meni, da tudi če bi zadnji stavek tretjega odstavka 81. člena Ustave razlagali tako, da se tudi pri predčasnih volitvah mandatna doba prejšnjega Državnega zbora konča s prvo sejo novega Državnega zbora, bi šlo le za formalno nadaljevanje mandata do prve seje novega Državnega zbora, razpuščeni Državni zbor pa se ne bi smel sestajati oziroma bi se lahko sestal le v nujnih primerih. Odločanje razpuščenega Državnega zbora o zadevah, ki niso nujne, naj bi namreč postavilo pod vprašaj smiselnost "instituta" razpusta Državnega zbora, kar pa bi bilo v neskladju s prvim odstavkom 117. člena Ustave, ki razpust izrecno predvideva. Predlagatelj meni, da v obravnavanem primeru nobenega od izpodbijanih zakonov ni mogoče šteti za nujno zadevo, kar dokazuje tudi, da ti zakoni niso bili sprejeti po nujnem zakonodajnem postopku.
7. Državni zbor v odgovoru zavrača navedbe v zahtevi in Ustavnemu sodišču predlaga, naj jo kot neutemeljeno zavrne. Navaja, da Ustava ne določa posebnih posledic razpusta, temveč kot njegovo posledico določa le razpis novih volitev. Po tretjem odstavku 81. člena Ustave naj bi se mandatna doba Državnega zbora tudi v primeru razpusta končala s prvo sejo novega Državnega zbora. Ker je mandatna doba tisto časovno obdobje, v katerem lahko organ izvršuje svoje funkcije in pristojnosti, naj bi iz te ustavne določbe izhajalo, da poslanci v času razpusta obdržijo poslanske mandate in da Državni zbor z razpustom ne preneha formalno obstajati. Tak sklep naj bi potrjevale tudi odločitve Ustavnega sodišča, v katerih je to sodišče zavzelo stališče, da se je mandatna doba Državnega zbora po opravljenih predčasnih volitvah iztekla s konstituiranjem novega Državnega zbora in ne z razpustom prejšnjega Državnega zbora (npr. sklep št. U-I-55/10 z dne 26. 1. 2012). Državni zbor opozarja tudi na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-356/07 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 34), iz katerega naj bi izhajalo, da položaj in obveznosti poslancev izhajajo neposredno iz njihovega mandata; obstoj mandata poslancev naj bi zato pomenil tudi obstoj njihovih pravic in dolžnosti, s tem pa tudi obstoj zakonodajne pristojnosti Državnega zbora, ki ga ti poslanci sestavljajo.
8. Zaradi narave razpusta in razpisanih predčasnih volitev pa naj bi se Državni zbor lahko odločil, da bo v času razpusta omejil izvajanje svojih pristojnosti in obravnaval samo še nujne zadeve. Vendar ker niti Ustava niti PoDZ-1 ne določata, kaj so nujne zadeve v času razpusta, naj bi bila odločitev o tem v skladu z načelom parlamentarne avtonomije prepuščena presoji samega Državnega zbora. Prav na podlagi takega razumevanja je v obravnavani zadevi kolegij Državnega zbora sprejel "Dogovor o delu Državnega zbora v času razpusta". Iz tega dogovora izhaja, da naj bi kriterij nujnosti izpolnjevale tiste obveznosti, ki izhajajo neposredno iz Ustave in jih mora Državni zbor opraviti v določenih rokih. Med nujne zadeve naj bi sodilo tudi ponovno odločanje o zakonu na podlagi zahteve Državnega sveta.
9. Državni zbor pojasnjuje, da je v skladu s temi izhodišči ponovno odločanje o zakonu nujna zadeva, ki izhaja iz narave odložilnega veta in njegove povezanosti z zakonodajnim postopkom. Ponovno odločanje o zakonu, ki ga zahteva Državni svet na podlagi drugega odstavka 91. člena Ustave, naj bi bila po eni strani pravica Državnega zbora kot zakonodajnega organa, da odloča o zakonih, po drugi strani pa tudi dolžnost, ki jo mora Državni zbor izvrševati prav zaradi načela delitve oblasti. Glede vsebine tega načela se Državni zbor sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-248/08 z dne 11. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 95/09, in OdlUS XVIII, 51). Državni zbor še meni, da je odločanje o odložilnem vetu del zakonodajnega postopka in zato že Ustava določa kratek sedemdnevni rok, v katerem Državni svet veto lahko poda. Vložen veto Državnega sveta narekuje, da Državni zbor o njem čim prej odloča. Prav zato 148. člen PoDZ-1 določa, da Državni zbor ponovno glasuje o zakonu na prvi naslednji seji. Navedeni roki naj bi zagotavljali, da nedokončani zakonodajni postopek ne bi povzročal negotovosti v pravnem redu oziroma da ne bi prišlo do blokade zakonodajnega postopka, četudi bi sprejetje zakona terjali nujni razlogi. Ponovno odločanje o zakonih, zoper katere je Državni svet vložil veto, naj zato ne bi pomenilo kršitve drugega odstavka 91. člena Ustave, temveč, prav nasprotno, njegovo izvrševanje. Nazadnje Državni zbor še meni, da je pri ponovnem odločanju o zakonih upošteval vse ustavnopravne zahteve postopkovne narave in da so bili izpodbijani zakoni sprejeti po postopku, ki je skladen z Ustavo. Zato so po njegovem mnenju neutemeljeni tudi očitki o neskladju s 85., 86. in prvim odstavkom 117. člena Ustave.
10. O razpustu Državnega zbora govori Ustava na dveh mestih. Na podlagi četrtega oziroma petega odstavka 111. člena Ustave predsednik republike razpusti Državni zbor, če po državnozborskih volitvah ni mogoče izvoliti predsednika Vlade in posledično ni mogoče oblikovati Vlade. Po prvem odstavku 117. člena Ustave pa je razpust Državnega zbora posledica neizglasovane zaupnice Vladi in vodi do predčasnih parlamentarnih volitev. Glasovanje o zaupnici Vladi lahko zahteva predsednik Vlade. Če Vlada ne dobi večinske podpore vseh poslancev, lahko Državni zbor v tridesetih dneh izvoli novega predsednika Vlade ali dotedanjemu predsedniku pri ponovljenem glasovanju izglasuje zaupnico. Če se postopek z zaupnico ne izteče v eno od teh dveh smeri, predsednik republike razpusti Državni zbor in razpiše nove volitve.
11. V obravnavani zadevi se postavlja vprašanje, kakšen pomen ima akt razpusta za ustavnopravni položaj Državnega zbora, oziroma drugače rečeno, kaj pomeni razpust za nadaljnje izvrševanje ustavnih pristojnosti Državnega zbora, zlasti za opravljanje njegove zakonodajne funkcije. Glede tega je navedbe predlagatelja mogoče zgostiti v dva očitka različne intenzitete, pri čemer se očitka nekoliko izključujeta. Po eni strani predlagatelj meni, da z razpustom Državnega zbora preneha njegova mandatna doba in posledično tudi njegova zakonodajna funkcija; zakoni, ki bi jih sprejel razpuščeni Državni zbor, bi bili protiustavni, ker bi jih sprejel neupravičeni oziroma neobstoječi organ. Tako stališče pomeni, da zakoni, ki jih je sprejel razpuščeni Državni zbor, sploh niso zakoni, ker jih je sprejel subjekt, ki za to ni imel ustavnega pooblastila. Po tem pristopu so izpodbijani zakoni nični. Po drugi strani predlagatelj pristaja na to, da bi se razpuščeni Državni zbor lahko sestal (domnevno samo na zahtevo predsednika republike, ki je Državni zbor razpustil) in veljavno odločal o nujnih zadevah. Po tem stališču bi bili zakoni, ki bi jih sprejel razpuščeni Državni zbor, skladni z Ustavo (tj. obstoječi in veljavni) samo, če bi šlo za nujne zadeve. Tak pristop bi pomenil, da so izpodbijani zakoni protiustavni zato, ker niso nujni (in verjetno tudi zato, ker seje Državnega zbora, na kateri so bili sprejeti, ni sklical predsednik republike). Predlagatelj ne pojasni, kaj naj bi bile nujne zadeve, iz njegovih navedb pa izhaja, da jih povezuje z nujnim zakonodajnim postopkom, kakor ga ureja PoDZ-1.
12. Ustavno sodišče se strinja z izhodiščno oceno predlagatelja, da je razpust Državnega zbora, do katerega pride na podlagi prvega odstavka 117. člena Ustave, odraz temeljnega ustavnega načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Glasovanje o zaupnici je običajen institut v parlamentarnem sistemu organizacije državne oblasti, v katerem sta obstoj in delovanje vlade odvisna od večinske podpore v parlamentu in v katerem praviloma pride do predčasnih volitev, če je zaupanje med vlado in parlamentarno večino trajno porušeno. Razpust Državnega zbora in razpis predčasnih volitev, do katerih pride po neuspešno končanem postopku glasovanja o zaupnici Vladi, je torej nedvomno izpeljava načela delitve oblasti v slovenskem parlamentarnem sistemu. Vendar pa ni mogoče pritrditi sklepu predlagatelja, da je načelo delitve oblasti – tj. razmerje med Državnim zborom, Vlado in predsednikom republike – pri razpustu Državnega zbora in razpisu predčasnih volitev izpeljano tako, da neposredno z razpustom preneha mandat in s tem zakonodajna funkcija Državnega zbora.
13. Po prvem odstavku 81. člena Ustave se Državni zbor praviloma voli za štiri leta. Mandat se mu podaljša, če se mandatna doba izteče med vojno ali v času trajanja izrednega stanja (drugi odstavek 81. člena Ustave), oziroma skrajša, če na podlagi četrtega odstavka 111. člena Ustave oziroma prvega odstavka 117. člena Ustave pride do predčasnih volitev. V skladu s tretjim odstavkom 81. člena Ustave volitve v Državni zbor razpiše predsednik republike. Pri rednih volitvah se Državni zbor izvoli najprej dva meseca in najkasneje petnajst dni pred potekom štirih let od poteka prve seje prejšnjega Državnega zbora. V primeru predčasnih volitev se novi Državni zbor izvoli najkasneje dva meseca po razpustu prejšnjega. Tako pri rednih kot pri predčasnih volitvah pa je za presojo, kdaj preneha mandatna doba Državnega zbora, odločilen zadnji stavek tretjega odstavka 81. člena Ustave, ki določa, da se mandatna doba prejšnjega Državnega zbora konča s prvo sejo novega Državnega zbora (ki jo skliče predsednik republike najkasneje dvajset dni po njegovi izvolitvi). Prav iz sosledja stavkov v tretjem odstavku 81. člena Ustave je mogoče utemeljeno sklepati, da tudi mandatna doba razpuščenega Državnega zbora (čeprav skrajšana) poteče s prvo sejo novoizvoljenega Državnega zbora. Razpust Državnega zbora in razpis predčasnih volitev zato ne pomenita prenehanja obstoja Državnega zbora; tudi razpuščeni Državni zbor obstaja in ohrani svoj mandat vse do konstituiranja novega Državnega zbora.[2] Glede na to, da je Državni zbor nosilec zakonodajne oblasti in da je vsebina njegovega mandata, ki ga je v skladu z načelom demokratičnosti (1. člen Ustave) pridobil na volitvah, prav v izvrševanju zakonodajne oblasti, iz tretjega odstavka 81. člena Ustave izhaja tudi, da razpuščeni Državni zbor ohrani svojo zakonodajno funkcijo, vse dokler te funkcije na prvi seji ne prevzame novoizvoljeni Državni zbor.
14. Takšen sklep pa ne izhaja samo iz jezikovno-logične razlage tretjega odstavka 81. člena Ustave, temveč ga potrjujejo tudi druge določbe Ustave, zlasti če jih razlagamo v povezavi z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Iz tega načela izhaja, da je državna oblast sestavljena iz treh temeljnih funkcij (zakonodajne, izvršilne in sodne), med katerimi zaradi preprečevanja zlorabe oblasti oziroma varstva temeljnih človekovih pravic in svoboščin obstajajo mehanizmi nadzora in ravnotežij. V obravnavanem primeru je bistvena ugotovitev, da je Ustava pri izpeljavi načela delitve oblasti zasnovala državno oblast tako, da sta tudi v obdobjih, ko prihaja do personalnih zamenjav, vsaki od njenih temeljnih funkcij zagotovljena kontinuiran obstoj in delovanje. Drugi odstavek 165. člena Ustave tako določa, da ustavni sodnik po izteku časa, za katerega je bil izvoljen, opravlja funkcijo do izvolitve novega sodnika. V skladu s 115. členom in prvim odstavkom 116. člena Ustave morajo Vlada oziroma posamezni ministri tudi po prenehanju funkcije opravljati tekoče posle do izvolitve novega predsednika Vlade oziroma do imenovanja novih ministrov. Tudi glede zakonodajne funkcije Ustava na več mestih izhaja iz predpostavke, da mora biti v vsakem trenutku zagotovljena delujoča zakonodajna oblast. Če bi se redna, štiriletna mandatna doba Državnega zbora iztekla med vojno ali v času trajanja izrednega stanja, Ustava predvideva njeno podaljšanje (drugi odstavek 81. člena Ustave). Kadar se Državni zbor zaradi izrednega stanja ali zaradi vojne ne more sestati, lahko predsednik republike na predlog Vlade izdaja uredbe z zakonsko močjo, ki pa jih mora predložiti v potrditev Državnemu zboru takoj, ko se ta sestane (prvi in tretji odstavek 108. člena Ustave).
15. Očitno je torej, da Ustava izhaja iz podmene, da se funkcije državne oblasti izvajajo kontinuirano. Zato ni videti razloga, da bi načelo delitve oblasti pri razpustu Državnega zbora razumeli tako, da akt, s katerim predsednik republike razpusti Državni zbor in razpiše predčasne volitve, pomeni takojšnje prenehanje nosilca zakonodajne oblasti oziroma odvzem njegove zakonodajne funkcije. Prav nasprotno, iz jasne določbe tretjega odstavka 81. člena Ustave kot tudi iz siceršnje izpeljave načela delitve oblasti v več določbah Ustave izhaja, da ni sprejemljiva razlaga, po kateri v času od razpusta Državnega zbora do konstituiranja novega Državnega zbora država nima operativnega nosilca zakonodajne funkcije oblasti.
16. Posebno vprašanje pa je, ali je zakonodajna funkcija Državnega zbora od razpusta do konstituiranja novoizvoljenega Državnega zbora kakor koli omejena. Predlagatelj v zvezi s tem navaja, da bi v tem času Državni zbor lahko opravljal kvečjemu nujne zadeve. Za tak sklep pa v Ustavi ni opore.
17. Kot ugotavlja že predlagatelj, Ustava ne določa, kakšen je obseg zakonodajne funkcije Državnega zbora potem, ko predsednik republike razpusti Državni zbor in razpiše nove volitve. Posebnih določb o delovanju Državnega zbora v času razpusta tudi nima PoDZ-1. Vendar pa iz dejstva, da Ustava nima posebnih določb o zakonodajni pristojnosti razpuščenega Državnega zbora, izhaja prav nasproten sklep kot tisti, ki ga ponuja predlagatelj. Odsotnost posebnih ustavnih določb o pristojnostih Državnega zbora v času razpusta pomeni, da glede tega na ustavnopravni ravni ni nobenih omejitev. V skladu z načelom demokratičnosti iz 1. člena Ustave Državni zbor namreč pridobi svoj mandat – in bistvo tega mandata je prav izvrševanje zakonodajne oblasti – na periodičnih splošnih in neposrednih volitvah. Z razpustom Državnega zbora in razpisom predčasnih volitev se sicer poseže v enakomerno periodičnost volitev, vendar pa to samo po sebi, ob odsotnosti posebne ureditve v Ustavi, ne pomeni, da je do začetka izvrševanja mandata novoizvoljenega Državnega zbora kakor koli omejena zakonodajna funkcija prejšnjega Državnega zbora. Pooblastilo posameznega sklica Državnega zbora za izvrševanje zakonodajne oblasti je pridobljeno na demokratičnih volitvah in traja, vse dokler to pooblastilo na podlagi volitev ne preide na novi Državni zbor. Vsakršno omejitev zakonodajne funkcije, ki je ena od treh temeljnih funkcij državne oblasti, bi morala Ustava izrecno predvideti.[3] Ustavodajalec tovrstnih omejitev ni predvidel, zato razpust Državnega zbora ne vpliva na ustavnopravno veljavnost zakonov in drugih odločitev, sprejetih v času od razpusta do konstituiranja novega Državnega zbora. Tako kot za druge zakone tudi za te velja, da morajo biti v skladu z Ustavo in da so lahko predmet (naknadne) presoje ustavnosti pred Ustavnim sodiščem. To pa ne pomeni, da se Državni zbor po razpustu ne bi smel samoomejevati, bodisi z ad hoc dogovori bodisi s posebno ureditvijo v poslovniku, vendar je to stvar njegove parlamentarne avtonomije.
18. Navedeno ne pomeni, kot meni predlagatelj, da je razpust, ki nima vpliva na izvajanje zakonodajne funkcije Državnega zbora, brez smisla. Namen akta predsednika republike, s katerim se v ustavno predvidenih primerih razpusti Državni zbor, je skrajšanje mandatne dobe Državnega zbora in začetek postopka predčasnih volitev.[4] Ker je po Ustavi (prvi odstavek 81. člena) mandatna doba Državnega zbora štiri leta, je njegov razpust ustavni predpogoj za razpis predčasnih volitev. Drugače rečeno, z aktom o razpustu Državnega zbora predsednik republike ugotovi, da so izpolnjeni ustavni pogoji za razpis predčasnih volitev. Z vsebinskega vidika pa je ustavni položaj Državnega zbora po razpisu predčasnih volitev enak kot po razpisu rednih volitev. Šele s prvo sejo novoizvoljenega Državnega zbora pride v skladu z načelom demokratičnosti do prenosa pooblastila za izvrševanje zakonodajne oblasti na novi Državni zbor.
19. Na podlagi navedenega je Ustavno sodišče ugotovilo, da v obravnavanem primeru Državni zbor s tem, ko je po sprejetju akta predsednika republike, s katerim je ta razpustil Državni zbor in razpisal nove volitve, na podlagi drugega odstavka 91. člena na zahtevo Državnega sveta ponovno odločal o izpodbijanih zakonih, ni prekoračil svojih ustavnih pristojnosti. Zato izpodbijani zakoni niso v neskladju z Ustavo.
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Deisinger in Zobec, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji.
[1] Odlok o razpustitvi Državnega zbora Republike Slovenije in o razpisu predčasnih volitev v Državni zbor Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 83/11). Prvič je Državni zbor izpodbijane zakone sprejel 18. in 19. 10. 2011, torej v času pred razpustom.
[2] Tako stališče izhaja že iz sklepov Ustavnega sodišča št. U-I-82/10 z dne 9. 2. 2012 (Uradni list RS, št. 57/10), št. U-I-279/10 z dne 19. 1. 2012 in št. U-I-112/11 z dne 19. 1. 2012, s katerimi je Ustavno sodišče zavrglo zahteve za oceno ustavnosti, ki so jih vložile skupine poslank in poslancev, ki so poslanski mandat izvrševali v mandatnem obdobju 2008–2011. Ustavno sodišče je svojo odločitev utemeljilo na stališču, da se je to mandatno obdobje izteklo 21. 12. 2011, ko se je po (razpustu in predčasnih) volitvah, ki so potekale 4. 12. 2011, konstituiral nov Državni zbor.
[3] Primerjalnopravne ureditve so glede tega vprašanja različne. Tako npr. 33. člen češke ustave določa, da v času razpusta poslanske zbornice zakonodajno funkcijo v nujnih zadevah opravlja senat. Na drugi strani 78. člen španske ustave, 179. člen portugalske ustave ter prvi odstavek 51.c člena in tretji odstavek 55. člena avstrijske ustave določajo, da v času razpusta parlamenta (omejeno) zakonodajno funkcijo opravlja določeno delovno telo parlamenta (npr. stalni odbor ali proračunski odbor). Podobno kot v Sloveniji je razpust parlamenta urejen v Zvezni republiki Nemčiji (prim. tretji odstavek 81. člena oziroma prvi odstavek 117. člena Ustave Republike Slovenije s prvim odstavkom 39. člena oziroma prvim odstavkom 68. člena nemškega temeljnega zakona).
[4] Podobno tudi U. Mager v komentarju k 68. členu nemškega temeljnega zakona (ki ureja glasovanje o zaupnici vladi) piše, da razpust Bundestaga v skladu z 68. členom temeljnega zakona pomeni predčasno prenehanje njegovega mandata zaradi predčasnih volitev. Glej podrobneje U. Mager, Artikel 68, v: I. von Münch in P. Kunig (ur.), Grundgesetz-Kommentar, 1. knjiga, Verlag C. H. Beck, München 2012, str. 2833.
1. Vzrok mojega nasprotovanja izglasovani odločbi je nestrinjanje z razlago ustavnega pojma "mandatna doba Državnega zbora". Po večinskem mnenju je treba ta pojem razlagati ozko in enoznačno. To, da Ustava ne določa izrecno, kakšen je obseg zakonodajne funkcije Državnega zbora (v nadaljevanju DZ) potem, ko ga Predsednik republike razpusti in razpiše volitve, po mnenju večine zadošča za sklep, "da glede tega na ustavnopravni ravni ni nobenih omejitev" (17. točka obrazložitve). Taki razlagi nikakor ni mogoče odrekati jezikovno-logične korektnosti: ker je DZ svoj mandat pridobil na (periodičnih, splošnih in neposrednih) volitvah, je v skladu z načelom demokratičnosti, da (ne samo sme, ampak tudi) mora tako pridobljen mandat opravljati, dokler traja. In ker Ustava določa, da ta mandat traja do začetka izvrševanja mandata novoizvoljenega DZ, pri čemer ne predvideva izrecno omejitve zakonodajne funkcije, ima DZ neomejeno zakonodajno pooblastilo ves čas trajanja mandata, kar pomeni do prve seje novega DZ (tretji odstavek 81. člena Ustave). Stališče večine je torej, da bi morala Ustava "[v]sakršno omejitev zakonodajne funkcije, ki je ena od treh temeljnih funkcij državne oblasti, […] izrecno predvideti" (17. točka obrazložitve). Jedro mojega nestrinjanja je prav v tej točki – namreč, da bi moral ustavodajalec omejitev zakonodajne funkcije DZ v času njegovega razpusta izrecno predvideti. Menim, da je večinsko stališče preozko in pretogo, upam si reči celo ekskluzivno pozitivistično. Poglejmo, zakaj.
2. Določbe Ustave o mandatni dobi so seveda pravila in ne načela. Težava s pravili (v primerjavi z načeli) je, da so težje (če sploh) občutljiva na odtenke in prehode. Pravila so namreč izključujoča. Delujejo trdo in neizprosno, po načelu vse ali nič. Zato so nagnjena k temu, da delajo silo stvarnosti, ki je po svoji naravi sestavljena iz odtenkov (njeno povprečje je samo abstraktna, matematično-statistična fikcija, v bistvu ponaredek). Življenje se ne odvija vselej po pravilih in ne vselej tako, kot si je tisti, ki je pravilo oblikoval, zamislil – že po naravi stvari je življenjska praksa pametnejša od pravodajalca. Večina življenjskih dejanskih stanov je samo niansiranih abstraktnih dejanskih stanov pravil. Manj, ko je dejanski stan pravila abstrakten, bolj, ko so uporabljeni pojmi enoznačni, manj, ko je v pravilu razlagalnega prostora, bolj, ko je pravilo togo, striktno, trdo in strogo, večja je zato verjetnost, da bo udarilo mimo. Preprosto zato, ker gre pač življenje mimo.
3. In tako gredo mimo pravila o trajanju mandatne dobe DZ s polnimi zakonodajnimi pooblastili, kot je to pravilo razložila večina, nekateri odtenki in (redke) oblike življenja DZ. V konkretnem primeru je tak (izrazit in v oči bodeč) odtenek izzval razpust DZ in razpis novih volitev. Čeprav Ustava nesporno izhaja iz podmene, da se funkcije državne oblasti izvajajo nepretrgoma in čeprav akta Predsednika republike, s katerim razpusti DZ in razpiše predčasne volitve, zato nikakor ni mogoče razumeti kot takojšnje prenehanje nosilca zakonodajne oblasti oziroma odvzem njegove zakonodajne funkcije (do te točke je moje stališče enako večinskemu), ima razpust DZ ustavno pomemben učinek – ne na obstoj zakonodajnega telesa, pač pa na obseg njegovih zakonodajnih pooblastil. Razpust je stanje prehoda, ki mora imeti svoj odsev tudi v obsegu zakonodajnih pooblastil. V nasprotnem bi ostal ta pojem brez ustavne vsebine, omejen na neko administrativno tehnično stanje pred predčasnimi volitvami – če bi imel ustavodajalec tak namen, bi v četrtem in petem odstavku 111. člena in v prvem odstavku 117. člena Ustave zapisal samo, da Predsednik republike "razpiše nove volitve". Razpust ni ustavni predpogoj za razpis predčasnih volitev, temveč nasprotno – je samo (logična) posledica izpolnitve pogojev (v resnici ustavnega ukaza) za razpis predčasnih volitev. Razlog za razpust je enak razlogu za predčasne volitve (ki niso nič drugega kot poseg v mandatno dobo, podeljeno z volitvami).
4. Do potrebe po razpustu DZ pride zato, ker med DZ in Vlado ni (več) mogoče vzpostaviti razmerja, ki je običajno za delovanje zakonodajne in izvršilne veje oblasti v parlamentarnem sistemu. Ker se je to razmerje, ki mora temeljiti na zaupanju zakonodajne oblasti v izvršilno oblast, "porušilo" in ker v sistemu delitve oblasti zakonodajna oblast ne more delovati brez izvršilne oblasti, so pač nujne predčasne volitve. Ker se v takih krizah v skladu z načelom demokratičnosti odločitev o oblikovanju predstavniškega in vladnega telesa prepusti volivcem, je demokratična legitimnost razpuščenega DZ okrnjena. Razpust je posledica spoznanja, da je treba v krizi, ki jo povzroči "padec" vlade in ki v sistemu delitve oblasti ogroža delovanje mehanizmov nadzora in ravnotežij, zakonodajno oblast omejiti – omejiti tako, da jo zaradi predčasnih volitev Predsednik republike razpusti.
5. Položaj je torej bistveno drugačen kot pri rednih volitvah, ki so posledica izteka mandatne dobe, ne pa porušenega razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo. Razlog, ki narekuje predčasne volitve, torej poseg v mandat, podeljen z volitvami, je hkrati tudi razlog za razpust DZ pred predčasnimi volitvami in zato tudi razlog za omejitev zakonodajnih pooblastil v tem času. Toliko, kot je v tem obdobju okrnjena demokratična legitimnost aktualnega sklica DZ, zaradi česar je treba poseči v njegov mandat, (za) toliko naj bodo okrnjena tudi njegova zakonodajna pooblastila. Zato je tudi rok, v katerem mora biti izvoljen nov DZ, skrajno kratek – tako kratek, da bi njegovo skrajšanje že ogrozilo poštenost volitev. Njegovo sporočilo je nedvoumno: čim prej je treba dobiti zakonodajno (in posledično izvršilno) oblast s polnimi pooblastili. Stanje, ko v državi deluje zakonodajna oblast z zoženimi pooblastili, mora biti kar se da kratko, nikakor ne daljše od dveh mesecev.
6. Stališče večine, po katerem je mandatna doba DZ enoznačen ter na odtenke in prehode povsem neobčutljiv pravni pojem (kar posledično tudi pomeni, da razpust DZ ne vpliva na ustavnopravno veljavnost zakonov in drugih odločitev, sprejetih v času razpusta do konstituiranja novega DZ), bi dosledno izpeljano v skrajnem primeru pomenilo, da so ustavnopravno veljavni tudi vsi zakoni, sprejeti v obdobju med izvolitvijo novega DZ in njegovo prvo (konstitutivno) sejo, se pravi v času, ko so volivci oblast že predali nekomu drugemu. Da je taka razlaga v neskladju z drugim odstavkom 3. člena Ustave, po katerem ima oblast ljudstvo, ki to oblast izvršuje neposredno in z volitvami, ni treba posebej utemeljevati.
7. Zato menim, da je v času razpusta zakonodajna oblast DZ zožena na nujne, neodložljive odločitve. Katere so te, je stvar posamične presoje. Že zdaj pa lahko rečem, da v ta krog zagotovo spadajo zakoni, s katerimi se izvršujejo odločbe Ustavnega sodišča, ali odpravljajo druge protiustavnosti, zakoni, ki so nujni za izvrševanje mednarodnih pogodb ali prava EU, in, če si pomagam s prvim odstavkom 143. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in 105/10 – v nadaljevanju PoDZ-1), "[k]adar je sprejem zakona nujen zaradi interesov varnosti ali obrambe države ali zaradi odprave posledic naravnih nesreč ali zato, da se preprečijo težko popravljive posledice za delovanje države […]". Prav tako lahko brez obotavljanja ugotovim, da med nujne, neodložljive ne sodijo izpodbijani zakoni – vsekakor ne takrat, ko so bili sprejeti.[1] Pri treh od njih je namreč že zakonodajalec odložil učinkovanje (Zakon o spremembah in dopolnitvah Kazenskega zakonika, Uradni list RS, št. 91/11, Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku, Uradni list RS, št. 91/11 in Zakon o odvzemu premoženja nezakonitega izvora, Uradni list RS, št. 91/11), pri enem (Zakon o dopolnitvah Zakona o gospodarskih družbah, Uradni list RS, št. 91/11) je Ustavno sodišče pretehtalo škodljive posledice in zadržalo tako rekoč celotno vsebino zakona (sklep U-I-311/11 z dne 8. 12. 2011, Uradni list RS, št. 100/11), odložitev uveljavitve petega (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije, Uradni list RS, št. 109/11) pa tudi ne bi povzročila nič dramatičnega.[2]
8. Edini argument v prid tezi, da je bilo sprejetje teh zakonov ustavnopravna nujnost, bi bil lahko v tem, da je razpuščeni DZ o njih odločal na podlagi odložilnega veta Državnega sveta (v nadaljevanju DS). Ustaljeno stališče Ustavnega sodišča je namreč, da se z vložitvijo odložilnega veta DS vključi v postopek odločanja o zakonu (odločba U-I-84/96 z dne 21. 10. 1999, Uradni list RS, št. 95/99, in OdlUS VIII, 224). Po vloženem vetu je ponovno odločanje o zakonu del zakonodajnega postopka v širšem smislu (kar velja tudi za zakonodajni referendum); zakon je sprejet šele potem, ko ga je DZ ponovno sprejel z ustavno predpisano večino (tako Ustavno sodišče v odločbi U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001, Uradni list RS, št. 52/01, in OdlUS X, 123). Zakon, o katerem je DS zahteval ponovno odločanje, je tako še vedno v zakonodajnem postopku. Po drugem odstavku 91. člena Ustave mora DZ o takem zakonu ponovno odločati – opustitev te dolžnosti bi bila protiustavno ravnanje.
9. Čeprav Ustava ne predvideva, da bi se odločanje o vetu DS lahko prestavilo na čas po volitvah, pa tega tudi ne prepoveduje. Iz nje namreč ne izhaja zahteva, da bi o zakonu, na katerega je dal DS veto, odločal tisti DZ, ki je zakon sprejel prvič. Kot je navedeno v 15. točki obrazložitve odločbe, namreč "Ustava izhaja iz podmene, da se funkcije državne oblasti izvajajo kontinuirano". In tudi načelo stvarne diskontinuitete (določba prvega odstavka 154. člena PoDZ-1), po katerem so s prenehanjem mandatne dobe DZ končani vsi zakonodajni postopki in postopki za sprejem drugih aktov, ki so bili začeti v tej mandatni dobi (razen tistih, ki so bili začeti na predlog DS ali pet tisoč volivcev), še ni razlog, da bi bilo ponovno odločanje o zakonu, na katerega je dal veto DS, ustavnopravno nujna zadeva. Je pa glede na drugi odstavek 91. člena Ustave ponovno odločanje o takem zakonu vsekakor ustavnopravna nujnost. Nujnost zato, ker bi se sicer odložilni veto DS spremenil v absolutnega – kar pa še ne pomeni, da je ponovno odločanje neodložljiva zadeva. Tudi ob stališču večine, po katerem ima DZ med razpustom polno zakonodajno pooblastilo, bi v primeru, da razpuščeni DZ ne bi ponovno odločil o zakonu, na katerega je bil dan veto (lahko tudi iz povsem objektivnih razlogov – ker je bil npr. veto dan tik pred koncem mandatne dobe, teoretično lahko celo že po njenem izteku), o tem zakonu moral odločiti novi sklic DZ. Nasprotno bi pomenilo protiustavno opustitev dolžnosti iz drugega odstavka 91. člena Ustave. Zato menim, da ponovno odločanje o zakonu, do katerega pride na podlagi odložilnega veta DS, samo po sebi še ni ustavnopravno nujna zadeva – je pa tak položaj ustavno nujna izjema od načela stvarne diskontinuitete (ki že zaradi omenjenih izjem iz prvega odstavka 154. člena PoDZ-1 v slovenskem ustavnem pravu ni hermetično).[3]
10. S ponovnim odločanjem o izpodbijanih zakonih, od katerih nobeden ni bil nujen, je torej razpuščeni DZ prekoračil svoja pooblastila. To dejanje zakonodajnega postopka bi moral prepustiti novemu sklicu. Glasovanje o teh zakonih in posledično sam izid glasovanja (se pravi zakone, ki so bili sprejeti na podlagi nedovoljenega glasovanja) bi bilo treba razveljaviti ter zadevo vrniti DZ v novo odločanje. Zato sem glasoval proti sprejeti odločbi.
[1] Standard "nujnosti" je odvisen tudi od trajanja razpusta. Z daljšanjem tega obdobja narašča potreba po zakonodajni aktivnosti, – ki lahko na določeni točki preraste v nujnost.
[2] Ta zakon namreč spreminja sestavo Sveta FIHO, zaradi česar naj bi prišlo do prerazporeditve finančnih sredstev v korist humanitarnih organizacij in v škodo invalidskih organizacij.
[3] O načelu stvarne diskontinuitete v nemškem ustavnem pravu, ki glede zakonodajnih postopkov strnjeno rečeno pomeni, da zakon ne more imeti "dveh očetov" v obliki dveh sklicev zakonodajnega telesa, glej L. A. Versteyl v Münch - Kunig, Grundgesetz Kommentar, 1. knjiga, Beck, München 2012, str. 2296-2298 (glej tudi B. Pieroth, v Jarass - Pieroth Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, Beck, München 2011, str. 703 in 704). Čeprav ima to načelo normativno podlago samo v § 125 Poslovnika Bundestaga (po katerem veljajo s koncem mandatne dobe vsi predlogi za rešene), mu zaradi zgodovinskih razmislekov nemška doktrina pripisuje raven ustavnega načela. Vendar je treba upoštevati posebnosti slovenskega ustavnega reda – poleg omenjenih dveh izjem iz prvega odstavka 154. člena PoDZ-1 predvsem to, da nemški Temeljni zakon ne pozna odložilnega veta. Zato se mi za slovensko ustavno ureditev ne zdi uporabno stališče, po katerem je treba z iztekom mandatne dobe DZ vzeti za rešene, končane in brezpredmetne vse tiste predloge in vsa tista dejanja ustavnih organov (torej v tem primeru tudi DS), ki zahtevajo ponovno odločanje DZ (tako za nemško pravo B. Pieroth, nav. delo, str. 704).
1. Glasoval sem proti odločbi štev. U-I-23/12 (v nadaljevanju Odločba), ker je po mojem mnenju nepravilno ocenjen ustavnopravni status "razpuščenega Državnega zbora " in "veta Državnega sveta". Odločitev torej ni pomembna le zaradi zakonov, ki so bili v ponovnem glasovanju, temveč bo imela dolgoročen pomen pri vsakokratnih predčasnih volitvah.
2. Ustavno sodišče je z navedeno Odločbo odločilo, da Zakon o spremembah in dopolnitvah Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 91/11 – v nadaljevanju KZ-1B), Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 91/11 – v nadaljevanju ZKP-K), Zakon o odvzemu premoženja nezakonitega izvora (Uradni list RS, št. 91/11 – v nadaljevanju ZOPNI), Zakon o dopolnitvah Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 91/11 – v nadaljevanju ZGD-1E) in Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (Uradni list RS, št. 109/11 – v nadaljevanju ZPLSD-D), ki jih je sprejel razpuščeni Državni zbor Republike Slovenije na 50. izredni seji dne 2. 11. 2011, niso v neskladju z Ustavo, ker s ponovnim odločanjem o teh zakonih Državni zbor ni prekoračil svojih ustavnih pristojnosti (19. točka obrazložitve Odločbe).
3. Ustavno sodišče ni sprejelo stališč Državnega sveta (predlagatelja), da Državni zbor po razpustu ne more več izvrševati svojih pristojnosti, sprejemati zakonov oziroma odločati o vetu Državnega sveta. Predlagatelj je menil, da so bili navedeni zakoni sprejeti v neskladju z 91. členom Ustave. V zahtevi je predlagatelj posebej poudaril protiustavnost novele KZ-1B glede spremenjenih definicij malomarnosti, naklepa, krivde, že v vetu na spremembe navedenega zakonika pa je kot protiustavno izpostavil ponovno uvedbo psihiatričnih ukrepov, razširitev pogojne obsodbe tudi na hujša kazniva dejanja, razširitev napada na informacijski sistem po 221. členu Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 55/08, 66/08 – popr., 39/09 in 91/11) ob vsaki hoteni ali nehoteni priključitvi na nezaščitena brezžična omrežja, amnestijo storilcev zaradi novega kaznivega dejanja oškodovanja javnih sredstev po 257.a členu KZ-1B itd.
RAZPUST DRŽAVNEGA ZBORA
4. O ustavnopravnem pojmu razpusta Državnega zbora ne najdemo pojasnil v pravni literaturi. Tudi v primerjalno-pravnih ureditvah ne dobimo jasnega odgovora o pristojnostih razpuščenega parlamenta, večinoma so prisotne različne omejevalne oblike (v Odločbi v opombi pod črto št. 11). Ustavno sodišče je imelo v obravnavani zadevi pomembno nalogo, da opredeli pojem "razpust državnega zbora" oziroma pristojnost razpuščenega Državnega zbora na podlagi tretjega odstavka 81. člena Ustave. Prvič po sprejemu Ustave 23. 12. 1991 je prišlo do razpusta Državnega zbora in do sedaj omenjeni pojem v Ustavi še ni bil razložen, njegova razlaga pa je nujno potrebna za vse prihodnje možnosti razpusta Državnega zbora pred potekom mandata. Šele z Odločbo je pojem razpuščenega Državnega zbora opredeljen. Opredelitev izhaja iz izhodišča jezikovne razlage, da namreč tudi razpuščeni Državni zbor ohrani vso zakonodajno pristojnost brez omejitev do sklica novega Državnega zbora. V 17. točki Odločbe je to pojasnjeno z argumentom, da bi "vsakršno omejitev zakonodajne funkcije, ki je ena od treh funkcij državne oblasti, morala Ustava izrecno predvideti". Takšna razlaga ni logična, utemeljena je prav obratna razlaga. V prvem odstavku 117. člena Ustave je določeno, da predsednik republike "razpusti Državni zbor in razpiše nove volitve". Iz tako oblikovanega besedila jasno izhaja, da "razpust Državnega zbora" ni enako kot "razpis volitev", kajti razpust Državnega zbora ima drug pomen kot samo skrajšanje mandata in razpis predčasnih volitev. Ustava bi sicer v navedenem členu le preprosto določila, da predsednik republike razpiše nove volitve.
5. Določbo tretjega odstavka 81. člena lahko razlagamo na tri načine:
(a) razpust Državnega zbora v ničemer ne vpliva na njegovo zakonodajno pristojnost,
(b) razpust pomeni prepoved (nepristojnost) sprejemanja kakršnegakoli zakona,
(c) razpust pomeni, da Državni zbor načeloma ne sme sprejemati zakonov, vendar izjemoma (npr. če je to nujno) to lahko stori.
6. Predlagatelj je sicer menil, da razpuščeni Državni zbor nima nikakršne zakonodajne pristojnosti, vendar to stališče ni pravilno. Nesporno je, da mandatna doba razpuščenega Državnega zbora traja do prve seje novega Državnega zbora. To pomeni, da ima še naprej zakonodajno pristojnost, tako da popolna prepoved sprejemanja zakonov ne pride v poštev. V tem pogledu se strinjam z razlogi Odločbe. Razpust parlamenta pa po mojem mnenju hkrati pomeni, da nima istih zakonodajnih pristojnosti, kot jih sicer ima Državni zbor, saj v tem primeru razpust Državnega zbora v določbi tretjega odstavka 81. člena Ustave ne bi imel nikakršnega pomena. Inštitut razpusta Državnega zbora namreč v tem primeru ne bi imel nobene vsebine, bil bi samo nekakšen tehnični termin za stanje pred volitvami. Takšna razlaga je nesprejemljiva. Ustrezna rešitev je torej edino v ustrezni opredelitvi zakonodajne pristojnosti razpuščenega Državnega zbora.
7. V 14. točki se Odločba glede neomejene pristojnosti razpuščenega Državnega zbora opira tudi na določbo 115. člena in prvega odstavka 116. člena Ustave, iz katerih naj bi izhajalo, da ta neomejena pristojnost velja tudi glede Vlade in ministrov, ki morajo opravljati tekoče posle. Tudi to stališče odstopa od mnenja Državnega zbora, ki v priloženem mnenju Zakonodajno-pravne službe tudi delo Vlade povezuje s funkcionalno povezanostjo z Državnim zborom in opravljanje tekočih poslov Vlade omejuje le na tiste posle, ki so potrebni za nemoteno delovanje države.
8. Državni zbor je v odgovoru na zahtevo z dne 3. 4. 2012 povsem logično pojasnil, da "zaradi same narave razpusta in razpisanih volitev lahko Državni zbor v tem času izvaja svoje pristojnosti v bistveno omejeni meri". Posebej pomembno je še nadaljnje stališče Državnega zbora, da "v času razpusta tako državni zbor preneha z rednim delom in obravnava le še nujne zadeve". Pri tem se je oprl na strokovno mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora z dne 13. 2. 2012. Iz tega mnenja je razvidno, da razpuščeni Državni zbor opravlja le še nujne zadeve, to pa so tiste, ki jih kot takšne oceni kolegij predsednika razpuščenega Državnega zbora ter izhajajo neposredno iz Ustave in jih mora Državni zbor opraviti v določenih rokih. Med takšne sodijo tudi razpis zakonodajnega referenduma in odločbe Ustavnega sodišča. Te zadeve so nujne zaradi posebne teže teh obveznosti in zaradi posledic, ki bi lahko nastale, če Državni zbor o njih ne bi odločal. Med takšne sicer uvršča tudi odločanje o vetu Državnega sveta, ker izhaja iz stališča, da bi bil sicer zakonodajni postopek končan brez sprejetja zakonov.
9. V Odločbi je zavzeto nasprotno stališče, da torej ni nobenih omejitev glede pristojnosti Državnega zbora, pri tem pa zaide v protislovnost, saj v 17. točki izrecno prepušča vprašanje omejitve parlamentarni avtonomiji in ne upošteva odgovora Državnega zbora, ki sam ugotavlja, da ima v času razpusta bistveno omejene pristojnosti. Iz Odločbe torej sledi, da Državni zbor neutemeljeno omejuje svoje pristojnosti, kajti odloča lahko prav o vsem.
10. V primeru vseh zakonodajnih pooblastil razpuščenega Državnega zbora ta lahko nelegitimno sprejema vse zakone, tudi takšne, ki sploh niso nujni. Lahko celo zlorablja svoj položaj in večina lahko sprejema zakone v svojo politično korist, v primeru 2/3 večine bi celo lahko spreminjala Ustavo, na primer s spremembo volitev ali celo podaljšanjem mandata. Iz teh razlogov bi bilo treba onemogočiti nelegitimno popolno zakonodajno funkcijo razpuščenega Državnega zbora, vendar Odločba tega ne dopušča, to pa bo veljalo tudi za vse naslednje primere razpusta Državnega zbora. Ob sedanjem razpustu je Državni zbor uvidel, da ima omejeno zakonodajno pristojnost. Z Dogovorom o delu Državnega zbora v času razpusta z dne 14. 10. 2011 je kolegij predsednika Državnega zbora odločil, da Državni zbor obravnava le nujne zadeve, vendar pa tudi ponovne odločitve po vetu Državnega sveta. Sporna je lahko slednja odločitev, ki bi morala biti tudi povezana z nujnostjo sprejema zakona.
11. Tudi iz pripravljalnih gradiv ob nastajanju Ustave ne izhaja kakršnakoli pristojnost Državnega zbora po razpustu. V treh zvezkih pod naslovom "Nastajanje slovenske ustave", ki jih je leta 2001 izdal Državni zbor (Cerar, Perenič (ur.): Nastajanje slovenske ustave, Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja, Državni zbor, Ljubljana 2001), je iz zapisov Komisije za ustavna vprašanja razvidno, da nihče ni omenil, da bi imel razpuščeni Državni zbor kakršnokoli pristojnost.
NUJNE ZADEVE
12. Ustavno skladna je po mojem mnenju razlaga tretjega odstavka 81. člena Ustave le v obliki omejene zakonodajne pristojnosti Državnega zbora. Edina logična razlaga pa se odraža v omejenosti na nujne zadeve. Državni zbor ohranja svoj mandat ob razpustitvi zato, da država ne pride v težave, ko bi lahko zaradi nedelovanja Državnega zbora nastale hude in nepopravljive posledice. Ohranitev mandata Državnega zbora v času razpusta ima več možnosti za opravljanje nujnih zakonodajnih in nekaterih drugih nalog in obveznosti. Tako se med drugim zagotovi nadomeščanje predsednika republike po drugem odstavku 106. člena Ustave s predsednikom Državnega zbora. Prav tako mora Državni zbor delovati po 92. členu Ustave v vojnem in izrednem času. Državni zbor mora tudi upoštevati odločbe Ustavnega sodišča o razveljavitvi zakonov, če je rok za izvršitev določen v času razpuščenega parlamenta. Poleg tega mora Državni zbor izpolniti obveznosti, ki izvirajo iz mednarodnih pogodb in predpisov Evropske unije, če jih je nujno treba izpolniti v času razpusta Državnega zbora.
13. Gornji okvir nujnih zadev kot zakonodajnih pristojnosti se smiselno dopolnjuje še s tistimi razlogi za sprejetje zakonov, ki so opredeljeni v 143. členu Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in 105/10): interesi varnosti ali obrambe države, odprave posledic naravnih nesreč in preprečitev težko popravljivih posledic za delovanje države.
14. Poleg tega je treba upoštevati tudi kratek in omejen čas delovanja Državnega zbora, kar tudi kaže na omejeno možnost zakonodajnega delovanja. Po določbi tretjega odstavka 81. člena Ustave se po razpustu Državnega zbora izvoli novi najkasneje v dveh mesecih. To je bilo upoštevano ob razpustu Državnega zbora dne 21. 10. 2011 in s konstituiranjem novega dne 21. 12. 2011. Državni zbor tudi sicer v času mandata nima rednih zasedanj med 21. decembrom in 9. januarjem ter med 15. julijem in 31. avgustom (drugi odstavek 6. člena Poslovnika Državnega zbora). Tudi v teh časovnih obdobjih bi Državni zbor zasedal zgolj v primeru nujnih zadev, ki jih ni možno odložiti na čas rednega zasedanja. To torej še bolj velja za razpuščeni Državni zbor, ki bi z razširjanjem zakonodajne pristojnosti deloval nelegitimno, njegova povezava z volilnim telesom je ob razpustu Državnega zbora dejansko prekinjena, mandat pa ohranja le zato, da se v času razpusta preprečijo morebitne težko popravljive posledice za delovanje države z nujnim sprejemom posameznega zakona.
15. Določbo tretjega odstavka 81. člena Ustave bi lahko napolnili z naslednjo vsebino:
Če se Državni zbor razpusti, lahko v času razpusta sprejema zakone, ki so nujni zaradi vojnega ali izrednega stanja (92. člen Ustave), razpiše zakonodajni referendum (90. člen Ustave), izpolni odločbe Ustavnega sodišča z rokom v času razpusta (tretji odstavek 1. člena Zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo), izpolnjuje obveznosti iz mednarodnih pogodb (8. člen Ustave) in predpisov Evropske unije (tretji odstavek 3.a člena Ustave), katerih izpolnitev je nujna v času razpusta, sprejema zakone zaradi interesov varnosti ali obrambe države, odprave posledic naravnih nesreč in preprečitve težko popravljivih posledic za delovanje države (prvi odstavek 143. člena Poslovnika).
16. Ob takšni definiciji zakonodajne pristojnosti Državnega zbora seveda nobeden od petih sprejetih zakonov po vetu Državnega sveta teh kriterijev ne bi izpolnjeval. Sprejetje nobenega od teh zakonov ni bilo nujno in preložitev njihovega sprejetja ne bi povzročila nobenih škodljivih posledic za delovanje države. O tem nazorno govori že vacatio legis treh zakonov, KZ-1B se uveljavi šest mesecev po sprejetju, ZKP-K in ZOPNI pa se začneta uporabljati prav tako šest mesecev po sprejetju. ZGD-1E je začel veljati, vendar ga je US v pretežnem delu že zadržalo. ZLPLS-D sicer že velja, vendar ne bi nastale nobene škodljive posledice za državo, če bi bil sprejet kasneje. Zakoni so bili torej sprejeti na izredni seji Državnega zbora, čeprav Poslovnik Državnega zbora v 148. členu določa, da se ponovno glasovanje opravi na prvi naslednji seji, torej na redni seji, saj niso bili podani posebni pogoji za nujni postopek za sprejem zakonov (143. in 144. člen Poslovnika Državnega zbora). Ti zakoni bi bili lahko sprejeti v času razpuščenega Državnega zbora, če bi bil njihov sprejem nujen ali če bi bili na primer sprejeti že pred odložilnim vetom Državnega sveta po nujnem postopku.
ODLOŽILNI VETO DRŽAVNEGA SVETA
17. V primeru, da razpuščeni državni zbor ne bi ponovno glasoval o odložilnem vetu, pa še ne bi bil končan zakonodajni postopek. Državni zbor v odgovoru z dne 23. 3. 2012 pravno zgrešeno zatrjuje, da bi bil glede na določbo 154. člena Poslovnika Državnega zbora zakonodajni postopek končan in zakoni ne bi bili sprejeti. Navedena določba 154. člena ima pravno praznino, saj bi morala urediti posebno situacijo v zvezi z vetom državnega sveta, o katerem Državni zbor ne bi mogel ponovno odločiti do prenehanja mandatne dobe. S potekom mandatne dobe Državnega zbora namreč ni razveljavljen odložilni veto Državnega sveta. Po tretji alineji prvega odstavka 97. člena Ustave Državni svet zahteva, da Državni zbor pred razglasitvijo zakona o njem še enkrat odloča, Državni zbor pa potem ponovno odloči v skladu z določbo drugega odstavka 91. člena Ustave z večino vseh poslancev. Takšen veto državnega sveta se nanaša na katerikoli državni zbor, ne le na tisti, pri katerem je veto vložen. To je tudi logično, saj na primer odložilnega veta, ki je vložen tik pred koncem mandata, državni zbor sploh ne more obravnavati in mora o njem odločati novi državni zbor. Tudi v primeru, ko bi se sedemdnevni rok za vložitev odložilnega veta državnega sveta iztekel po koncu mandatne dobe državnega zbora in bi državni svet zahtevo za ponovno odločanje o zakonu vložil pri novem državnemu zboru, bi novi državni zbor nedvomno moral ponovno glasovati o zakonu.
18. Takšen poseg Državnega sveta v zakonodajni postopek in obveznost, da o tem lahko odloči tudi novi državni zbor, posredno izhaja tudi iz izjeme v prvem odstavku 154. člena Poslovnika Državnega zbora. Postopki za sprejetje zakonov, ki so bili začeti na predlog Državnega sveta, se s prenehanjem mandata državnega zbora nadaljujejo v novem državnem zboru. Iz tega sledi logična razlaga, da to velja tudi za odložilni veto Državnega sveta po splošnem razlagalnem načelu "argumentum a minori ad maius". Logično se torej lahko tudi odločanje o vetu državnega sveta prenese v novi državni zbor, njegova ponovna odločitev pa bi bila sprejeta v skladu z določbo drugega odstavka 91. člena Ustave. V Poslovniku Državnega zbora je očitno pravna praznina, v določbah 147. in 148. člena je sicer urejeno ponovno odločanje o zakonu, morala pa bi biti uvrščena tudi določba, da o odložilnem vetu Državnega sveta odloči novi državni zbor, če tega ne opravi državni zbor, ki mu je prenehal mandat. Vsak drugačna rešitev je protiustavna, saj določba tretje alineje prvega odstavka 97. člena Ustave ne dovoljuje, da bi se državni zbor izognil ponovnemu glasovanju po vloženem odložilnem vetu Državnega sveta, kajti to glasovanje mora po poteku mandata opraviti novi državni zbor. Z drugačno razlago, temelječo na Poslovniku Državnega zbora, pač ni možno spreminjati navedene nedvoumne določbe Ustave.
19. S takšnim izhodiščem bi torej lahko na ustavno skladen in zakonit način opredelili zakonodajno pristojnost razpuščenega Državnega zbora, pojem nujnih zadev, ki jih obravnava razpuščeni Državni zbor, ter pomen veta Državnega sveta, ki ni omejen na državni zbor, pri katerem je vložen, saj o njem lahko glasuje tudi novi državni zbor.
POSLEDICE ODLOČBE ŠT. U-I-23/12
20. Ne zaradi odločitve v obravnavani zahtevi predlagatelja, pač pa zaradi načelnih odločitev v Odločbi, ki po mojem mnenju niso ustavno skladna, sem glasoval proti takšni odločitvi. Iz sprejete Odločbe namreč izhaja naslednja ustavnopravna ureditev, s katero se ne morem strinjati:
(a) Razpuščeni Državni zbor ima po tretjem odstavku 81. členu Ustave neomejeno vso zakonodajno pristojnost do sklica novega Državnega zbora.
(b) Opravljanje tekočih poslov ob prenehanju funkcije predsednika in ministrov vlade po 115. členu in ob nezaupnici vladi po prvem odstavku 116. člena Ustave ne pomeni nikakršne omejitve.
(c) Zahteva Državnega sveta po ponovnem odločanju o sprejetem zakonu po drugem odstavku 91. člena Ustave je možna le v državnem zboru, pri katerem je veto vložen.
Uradni list RS, št. 30/2012 in OdlUS XIX, 35