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Timestamp: 2018-06-21 01:19:35
Document Index: 2186159

Matched Legal Cases: ['Art. 23', 'Art. 65', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 12', 'Art. 43']

Christian Dolf Stephan Wenger, Präsident VSED Christian Dolf CD - PDF
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1 Fachkonzept A1.12 Klassifizierung * Status ** Projektname Projektabkürzung A1.12 Projektnummer 9439 Projektleiter Auftraggeber Autor Initiale Bearbeitende Prüfende Genehmigende Verteiler Doc_ID Kurzbeschreibung Nicht klassifiziert / Intern / Vertraulich In Arbeit / In Prüfung / Abgeschlossen A1.12 Elektronische Meldung und Abwicklung Adressänderung, Wegzug, Zuzug Christian Dolf Stephan Wenger, Präsident VSED Christian Dolf CD * Nicht klassifiziert, Intern, Vertraulich ** In Arbeit, In Prüfung, Abgeschlossen Christian Dolf, Stephan Wenger, Matthias Beuttenmüller, Roger Meili, Jolanda Bischoff und weitere Mitglieder Projektorganisation A1.12 Berichte zu den einzelnen Massnahmen: Kernteam und Projektausschuss A1.12, E-Gov Geschäftsstelle Schweiz, Begleitgruppe A1.12 Stephan Wenger Änderungskontrolle, Prüfung, Genehmigung Fachkonzept zur Erarbeitung einer E-Government Lösung Adressänderung, Zuzug, Wegzug Version Datum Beschreibung, Bemerkung Name oder Rolle Initialversion Christian Dolf Diverse Anpassungen/Ergänzungen aufgrund versch. Diskussionen Einarbeiten Bericht Massnahmen und Resultate Klausurtagung 6./ Einarbeiten Ergebnisse Review PKT vom sowie Bericht Massnahme 6 Schlussreview VSED und Freigabe für Publikation (Begleitgruppe) Christian Dolf Christian Dolf Christian Dolf Stephan Wenger
2 Inhaltsverzeichnis 1 Zweck des Dokuments 3 2 Aufbau 3 3 Management-Übersicht 4 4 Ausgangslage/Situation 6 5 Prämissen und Rahmenbedingungen 7 6 Lösungsumfang/Abgrenzungen 8 7 Grundsätzliche Anforderungen 10 8 Rechtliche Rahmenbedingungen/Anforderungen 12 9 Prozess(e) Portal Identifikation, Authentisierung Ausländer/ZEMIS Senden und Empfangen durch Gemeindesoftware E-Payment/E-Rechnung Abschaffung Heimatschein/Abfrage Infostar Kontrolle Krankenversicherungsobligatorium Meldung an Dritte Meldung/Bestätigung an Wegzuggemeine Dokumentation ech Standards Betriebliche Anforderungen Projektfortsetzung Glossar Anhänge Dank/Autoren Massnahmenberichte 46 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Prozesslandkarte Abbildung 2: SOLL-Prozess (Überblick) zeitnah Abbildung 3: Stufen des QM für digitale Ausweise Abbildung 4: Vorschlag Gesamt-Lösungsansatz Abbildung 5: Datenflüsse Lösungsansatz STIAM/Broker Abbildung 6: Projektplan (grob) A /46
3 1 Zweck des Dokuments Das Fachkonzept A1.12 beschreibt die fachlichen, rechtlichen, organisatorischen und (soweit aus fachlicher Sicht notwendig) technischen Anforderungen, welche zu erfüllen sind, damit der Prozess bzw. die angestrebte E-Government-Lösung für Adressänderung, Wegzug und Zuzug, hier abgekürzt - eumzugch - genannt, gemäss der Zielsetzung des priorisierten E-Government-Projekts A1.12 umgesetzt werden kann. Die inhaltlichen Anforderungen, die Einflüsse aus dem Umfeld, die Abhängigkeiten sowie die Rahmenbedingungen stützen sich im Wesentlichen auf die Berichte der Massnahmen, welche im Zusammenhang mit dem Aktionsplan 2012 und auf Basis der Resultate des Grobkonzepts EWDeGOV aus dem Jahr 2010 zur Aufarbeitung durch externe Spezialisten beauftragt wurden. Sie werden hier in der Reihenfolge der logisch hintereinander oder parallel abzuarbeitenden Prozessschritte auf den modellierten Soll-Gesamtprozess ausgerichtet und aufeinander abgestimmt beschrieben Das Fachkonzept mit den Anhängen ist eine erste komplette Sammlung von Anforderungen und ersten Lösungsansätzen. Es kann und soll aufgrund neuer Erkenntnisse, insbesondere der nun folgenden Phasen Lösungskonzeption und -umsetzung bedarfsgerecht angepasst werden. Hierzu dient auch eine in der gesamten Projektorganisation A1.12 breit abgestützte Vernehmlassung im Zeitraum 1. bis 31. Januar Die effektive Abnahme des endgültigen Fachkonzepts erfolgt an der Begleitgruppensitzung vom 14. März 2013 und durch den Projektausschuss A Aufbau Zuerst werden die übergreifenden Anforderungen und wesentlichen Rahmenbedingungen (rechtliche Grundlagen, allgemeine Anforderungen an die Gesamtlösung, Abgrenzungen) sowie der Prozess als Ganzes dokumentiert. Anschliessend werden die wesentlichen Aspekte der einzelnen Prozessschritte dokumentiert, welche sich primär auf die Management-Summaries der einzelnen Berichte. Ergänzt wurde mit verbindenden Elementen aus den Projektausschuss, Projektkernteamsitzungen, dem Kickoff-Meeting vom 20. September 2012 sowie diversen bilateralen Abstimmungssitzungen mit Stakeholdern und Verbänden. Dieser Teil wird bewusst knapp gehalten. In einem weiteren Kapitel wird das weitere Vorgehen in Richtung Lösungskonzeption und Pilotlösung sowie den weiteren Arbeitspaketen, welche zuhanden des Aktionsplans E-Government 2013 adressiert wurden, skizziert. Im Anhang befinden sich die kompletten und detaillierten Berichte, welche über die definierten Massnahmen des Aktionsplans 2012 erarbeitet wurden. Sie zeigen noch weitere Details sowie notwendige Umsetzungs- und Begleitmassnahmen zu den einzelnen Themenbereichen und auch mögliche Lösungsansätze auf, welche in die Folgephasen (Lösungskonzept und Umsetzung) übernommen werden. 3/46
4 3 Management-Übersicht Die nach wie vor am meisten nachgefragte E-Government Leistung ist die Möglichkeit einen Zu-, Weg- oder einem Umzug innerhalb der Gemeinde via Internet abzuwickeln. Die Verantwortlichen der EGovernment-Strategie Schweiz haben deshalb dem Verband Schweizerischer Einwohnerdienste (VSED) als federführender Organisation durch einen massgeblichen Beitrag ermöglicht, dieses Fachkonzept Meldewesen via Internet im Rahmen ihres Projekts A1.12 auszuarbeiten. Gegenstand des Fachkonzepts, das in der zweiten Hälfte 2012 parallel zur Projektinitialisierung erarbeitet wurde, ist die Beschreibung der Grundlagen, Anforderungen und der Ausgestaltung von IT unterstützten-prozessketten bzw. einzelnen Prozessschritten, die ermöglichen, die Meldepflicht bei einem Zu-, Weg- oder einem Umzug innerhalb der Gemeinde sowie auch interkommunal bzw. interkantonal in einer ganzheitlichen Ausgestaltung via Internet wahrzunehmen. Das Fachkonzept basiert auf der Tatsache, dass heute jede Gemeinde die Meldedaten elektronisch verarbeitet und verwaltet, und dass sie über eine Schnittstelle mit sedex, der elektronischen Plattform des Bundes für den Datentransport verbunden ist. Aufbauend auf den Standards des Registerharmonisierungsgesetzes und den ech Standards werden die Meldeprozesse im Einzelnen beschrieben. Weitere entscheidende Lösungskomponenten wie die Authentifizierung (inkl. Zusammenspiel mit dem priorisierten E-Government-Projekt B2.06/IAM CH) oder die Zustellung von verifizierten Adressänderungsdaten an Dritte (optionale Verwaltungsstellen und private Unternehmen) im Sinne einer Ausrichtung auf eine PPP-Lösung (Private-Public-Partnership) werden ebenfalls betrachtet. Der Name der Gesamtlösung wird in Form eines Arbeitstitels auf eumzugch festgelegt, kann allerdings später im produktiven Betrieb und aufgrund der Weiterentwicklung noch angepasst werden. Der Ablauf des eumzugch sieht vor, dass sich der Meldepflichtige den Online-Dienst auf einer Website aufruft, liest, was grundsätzlich möglich bzw. unmöglich ist, und sich anschliessend authentifiziert, worauf seine Meldedaten sowie die auf seine Person bezogenen möglichen Geschäftsfälle und Funktionalitäten auf dem Bildschirm (modulares Portal ) erscheinen. Nach deren Verifizierung und der Eingabe der neuen Adressdaten sowie weiteren Pflichtdaten (z.b. Krankenversicherung, Familienmitglieder, Wohnungsidentifikator, Kontaktdaten wie und Telefon etc.) und - soweit gewünscht - optionalen Daten (z.b. Wohnverhältnis, Information an Dritte oder Zusatzdienstleistungen wie Parkkarten, Hundemarken der Zielgemeinde) sowie der Online-Bezahlung allfällig anfallender Gebühren, wird die Mutation von den Einwohnerdiensten der Wegzugsgemeinde überprüft. Mit der Annahme der Abmeldung werden die Daten elektronisch der Zielgemeinde zugestellt, die diese nach der Überprüfung ihrer Belange (v.a. Aufenthaltsstatus) in ihr Einwohnerregister aufnimmt und den Zuzug der Wegzugsgemeinde bestätigt. Mit der Aufnahme werden die zuständigen Amtsstellen informiert. Dritten (insbesondere Privaten) wird die Adressänderung nur mitgeteilt, soweit dies vom Meldepflichtigen gewünscht wird. Bis zum 31. Dezember 2012 soll das Fachkonzept soweit fertig gestellt sein, dass das Lösungskonzept darauf aufbauend bis Mitte 2013 erstellt bzw. abgenommen und bis Ende 2013 eine repräsentative Pilotlösung in Betrieb ist, welche die Machbarkeit nachweist. Der Pilot soll intensiv getestet und evaluiert sein und die Basis für die anschliessende Rollout-Phase sowie die funktionale Weiterentwicklung darstellen mit dem Ziel, bis am schweizweit den elektronischen, papierfreien Umzug für schweizerische und ausländische Staatsangehörige in der Schweiz zu ermöglichen. 90% aller Fälle (also nicht 100%, da es voraussichtlich immer Spezialfälle geben wird, die durch Fachspezialisten manuell zu erledigen sind) sollen elektronisch gemeldet und abgewickelt werden können. Die ausländerrechtlichen Bewilligungen sollen integriert sein. Die Hinterlegung von Heimatschein und Heimatausweis soll ab diesem Zeitpunkt für den Meldeprozess nicht mehr erforderlich sein. Vor- 4/46
5 aussetzung dafür ist allerdings, dass den Einwohnerdiensten die massgeblichen eidgenössischen Register, v.a. Infostar, für den automatischen Datenabgleich zur Verfügung stehen. Ein wesentlicher Vorteil der Umsetzung des eumzugch liegt darin, dass die Meldeprozesse der kommunalen Einwohnerdienste schweizweit weiter harmonisiert, standardisiert und entscheidend vereinfacht werden. Die Aufgabenaufteilung bei der Umsetzung von eumzugch ist nach einer gründlichen Aussprache mit Vertretern aller Interessengruppen klar. Die privaten Anbieter von IT-Anwendungen im Gemeindebereich sind bereit, ihre Systeme an die neuen Prozeduren und Schnittstellen anzupassen, sie erwarten aber die Koordination und die Vorgabe der eumzugch-standards seitens der Verwaltung. Dies bedeutet, dass die Umsetzungs-, Koordinations- und Weiterentwicklungsaufgaben von eumzugch bei der Verwaltung liegen und von dieser zu finanzieren sind. Da das polizeiliche Meldewesen eine kantonale Aufgabe, eumzugch aber schweizweit zu koordinieren ist, liegt es auf der Hand, auf nationaler Ebene unter aktiver Mitwirkung des Verbands Schweizerischer Einwohnerdienste (VSED) eine Trägerschaft zu bilden und gemeinsam im Sinne eines PPP (Private-Public-Partnerships) ein gemeinsames Geschäftsmodell sowie eine geeignete Betriebsorganisation für die Lösung auszuarbeiten. Die Berichte zu den einzelnen Massnahmen mit den Kernelementen und Schnittstellen, Authentifizierung, Mutation im System der Ziel- und Wegzugsgemeinde sowie Meldung an Dritte zeigen, dass die Machbarkeit unter Beachtung bestimmter Restriktionen und der damit verbundenen Reduktion der Komplexität sowie der korrekten Umsetzung der rechtlichen und fachlichen Vorgaben gegeben ist. Diese Anforderungen und Vorgaben werden im vorliegenden Dokument zusammen gefasst und in den Massnahmenberichten im Anhang noch detaillierter ausgeführt. In der Summe aller Anforderungsberichte sind das Projetkernteam sowie der Projektausschuss der Meinung, dass die Machbarkeit für die Lösungsumsetzung auf Basis des vorliegenden Fachkonzepts ausgewiesen ist. 5/46
6 4 Ausgangslage/Situation Die starke Dezentralisierung des Meldewesens mit der Delegation an die ca Gemeinden und das marginale Interesse der Kantone an den Einwohnerdiensten hat die zeitgemässe Weiterentwicklung des polizeilichen Meldewesens stark erschwert. Im Meldewesen haben sich Abläufe gehalten, die heute als Anachronismus gelten müssen. Seit seiner formellen Abschaffung als Identitätsnachweis des Schweizers im Inland ist der Heimatschein nur noch ein Auszug des Heimatregisters ohne Ausweischarakter. Dennoch gilt die Hinterlegung dieses Auszugs aus dem Familienregister weiterhin als Beleg dafür, dass der Meldepflichtige nicht in mehreren Gemeinden eine Niederlassung begründet hat. Trotz den Vorgaben des Registerharmonisierungsgesetzes sind wesentliche melderechtliche Fragen weiterhin nicht geregelt. So ist beispielsweise rechtlich ungeklärt, in welchen Institutionen eine Niederlassung oder ein Aufenthalt begründet werden kann. Die analoge Anwendung der einschlägigen Bestimmungen des ZGB und die Übernahme der Bundesgerichtspraxis zu zivilrechtlichen Wohnsitzfragen ist fragwürdig, da die Wohnsitzbestimmungen des Zivilgesetzbuchs und des polizeilichen Meldewesens unterschiedlichen Zwecken dienen und inhaltlich nicht deckungsgleich sind. Aus Sicht der Einwohnerdienste ist daher eine schweizweite Koordination und inhaltliche Vereinheitlichung der Meldeabläufe äusserst wünschenswert und die Einführung des elektronischen Meldewesens eine willkommene Gelegenheit, diesen Prozess fortzuführen. Gleichzeitig haben sich in den letzten Jahrzehnten die Lebensumstände und die Mobilität der Meldepflichtigen stark verändert. Sie pendeln vom Wohn- zum Arbeitsort, und es erscheint zumindest Schweizerinnen und Schweizern bei einem Umzug innerhalb der Schweiz umständlich, für etwas Selbstverständliches wie die Hinterlegung der persönlichen Daten und der neuen Wohnadresse die Einwohnerdienste der Gemeinde aufzusuchen. Wohl nicht zuletzt deshalb ist der Wunsch, diese Meldepflicht im Internet-Zeitalter elektronisch vornehmen zu können, die meistgenannte Forderung an E-Government. Die Meldepflichtigen können allerdings nicht ermessen, dass die Komplexität des Meldewesens mit der gestiegenen Mobilität, neuen Familienmodellen (Patchwork-Familien) und den zusätzlichen Anforderungen der Gemeinwesen an die Einwohnerdienste klar zugenommen hat. In einer grösseren Anzahl von Gemeinden ist es möglich, die Meldepflicht per zu erfüllen. Das ersetzt zwar den Gang zur Gemeinde, ist für die Verwaltung aber eher nachteilig, da sie die Daten weiterhin in das System aufnehmen muss, nun aber nicht mehr die Möglichkeit hat, Zweifelsfälle durch die Befragung des Meldepflichtigen zu bereinigen. Als Weiterentwicklung ermöglichen grosse IT-Anbieter mit Applikationen im Meldewesen den Einwohnerinnen und Einwohnern schon heute bei einem Umzug innerhalb der bei ihnen angeschlossenen Gemeinden, ihre Meldevorgänge via Internet vorzunehmen; so z.b. VRSG in der Ostschweiz oder Innosolv/NEST. Da die Gemeindelösungen auf der Basis der bestehenden Standards teilweise sehr ausgereift sind, kann sich das Projekt A1.12 auf die Überwindung der Schnittstellen- und Sicherheitsprobleme konzentrieren und dabei einen Standard definieren, mit dem für alle Gemeindesoftwareanbieter die gleichen Voraussetzungen für die Kommunikation zwischen den einzelnen Softwarelösungen geschaffen werden. Bei gewissen Lösungsanbietern bzw. Städten und Gemeinden können die Vermietermeldungen (Drittmeldepflicht gemäss ech-0112 siehe auch elektronisch abgehandelt werden. Der Verein ech hat wertvolle Kommunikations- und IT-Standards, die sogenannten ech-standards definiert. Damit können elektronische Standardabläufe u.a. für das Meldewesen geschaffen werden, auf denen das Projekt A1.12 aufbauen kann. ech und weitere relevante nationale und internationale Standards sind einzuhalten. 6/46
7 Seit Januar 2011 können die Gemeinden beim Wegzug / Zuzug die Personendaten elektronisch übermitteln. Das ist nicht nur ein Meilenstein bei den Einwohnerdiensten, sondern auch für das E- Government der Schweiz, weil die Daten zwischen allen teilnehmenden Gemeinden über Kantonsund Sprachgrenzen hinweg fliessen. Dank dem ech-0093 Standard ist es unerheblich, welche Informatiklösung von einer Gemeinde eingesetzt wird. Einzige Bedingung ist, dass sie den ech-0093 Standard unterstützt. 5 Prämissen und Rahmenbedingungen Der SOLL Prozess gemäss Kapitel 9.2 enthält folgende Prämissen: 1. Der Prozess ist aus Sicht eines/einer einzelnen EinwohnerIn betrachtet die innerhalb der Schweiz umzieht, was aber nicht heisst, dass nur Einzelpersonen umziehen können. 2. Der Prozess wird entweder von einer umzugswilligen Person direkt im Internet, oder durch die Mitarbeitenden der Einwohnerdienste bei Präsenz der umzugswilligen Person am Schalter durchgeführt. 3. Es wird real time auf die Daten der EWR zugegriffen mit einer Ladezeit der entsprechenden Daten von maximal 3 Sekunden. Dies unabhängig von der technischen Umsetzung, also auch unabhängig davon, ob der Prozess von der Website der Ziel- oder Wegzugsgemeinde gestartet wird. Dies ist notwendig, um beim Nutzer die notwendige Akzeptanz zu gewährleisten. 4. Es SOLL künftig ein real time Zugriff auf die diversen Register möglich sein. Somit können fast alle Attribute, die für den Umzugsprozess notwendig sind, während der Anwesenheit der umzugswilligen Person (UP) am PC bzw. am Schalter (im Falle einer Bearbeitung durch einen Verwaltungsmitarbeiter in Gegenwart der UP) abgefragt, ergänzt und bestätigt werden. Dadurch ist beim Schritt E-Payment mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit von einer erfolgreichen Durchführbarkeit des Prozesses zu rechnen. 5. Eine manuelle Prüfung des Umzugsantrags durch die Einwohnerdienste sowie (bei Bedarf) den kantonalen Migrationsämtern ist notwendig. Es wurden keine Varianten ausgearbeitet, die eine Vollautomatisierung vorsehen, weil davon ausgegangen wird, dass man dem neuen System zunächst nicht blind vertraut. Wir stellen uns vor, dass dieser Aspekt so umgesetzt wird, dass Gemeinden später individuell entscheiden können, ob diese Sicherheitsschlaufe beibehalten oder automatisch umgangen werden soll. 6. Die technische Umsetzung des Umzug Service wird als Shared Service (in/aus der Cloud) angestrebt, dennoch ist auch eine Einbettung als Bestandteil einer Gemeindesoftware (also dezentrale Umsetzung) denkbar. 7. Der Bund bzw. ein oder mehrere beauftragte(r) (privater) Leistungserbringer stellt die technische Grundinfrastruktur zur Verfügung, insbesondere was die Authentifikation betrifft. Das für die Durchführbarkeit des Prozesses notwendige, minimale Attributeset wird auf die im RHG vereinbarten Attribute beschränkt. Dadurch kann sichergestellt werden, dass ein System entsteht, das anschlussfähig ist an alle kantonalen und kommunalen IT-Systeme. Zusätzliche Attribute einzubeziehen kann aus Perspektive von einzelnen Kantonen selbstverständlich wünschbar sein. Zu bedenken gilt der lange Konsensfindungsprozess auf die RHG Attribute. Ausserdem stellen zusätzliche, kantonale Spezialanforderungen im Sinne erweiterter Attributesets den Prozess in der vorliegenden, medienbruchfreien Umsetzung in Frage. Realisierung und Pflege des Um- 7/46
8 zug Service werden dadurch ebenso verteuert, die Benutzerfreundlichkeit durch manuelle Eingabe weiterer Informationen verringert. 6 Lösungsumfang/Abgrenzungen Ausgehend von folgender thematischer Kategorisierung der heutigen Meldeprozesse gliedern wurden der Lösungsumfang bzw. die notwendigen Abgrenzungen definiert: Schweizer Bürger EU/EFTA Staatsangehörige Angehörige eines Drittstaates* Anmeldung aus dem Ausland Ummeldung innerhalb der Schweiz Abmeldung aus der Schweiz ins Ausland Anmeldung aus dem Ausland inkl. ausländerrechtlicher Anmeldeformalitäten Ummeldung innerhalb der Schweiz inkl. ausländerrechtlicher Formalitäten Abmeldung aus der Schweiz ins Ausland inkl. ausländerrechtlicher Abmeldeformalitäten * Bei Drittstaatsangehörigen müssen die Anforderungen und die Machbarkeit noch im Detail geprüft werden. Tendenziell sind sie als Kundengruppe in einer späteren Ausbaustufe zu berücksichtigen. Grün eingefärbt ist jener Teil des gesamten Kunden- bzw. Nutzerpotenzials, welcher bezüglich Berücksichtigung im eumzugch im Vordergrund steht. Die rot eingefärbten Kategorien werden (mindestens vorerst) abgegrenzt. 6.1 Anmeldung aus dem und Abmeldung ins Ausland eumzugch sieht weder für schweizerische noch ausländische Staatsangehörige eine Anmeldung vom Ausland oder eine Abmeldung ins Ausland via Internet vor. Bei diesen Ereignissen besteht überaus hoher Koordinationsaufwand z.b. mit Bezug auf die Erfüllung der Steuerpflicht und ein zu grosses Missbrauchspotential, sodass der Gang zur Gemeindeverwaltung heute noch als unabdingbar erscheint. Hingegen soll eine Ummeldung innerhalb der Schweiz für möglichst viele Personen online über Internet ermöglicht werden. Auch eine Abmeldung nach unbekannt wird nicht erlaubt. 6.2 Aufenthalt Eine Anmeldung mit nur Aufenthalt (gelegentlich auch Nebenwohnsitz oder Wochenaufenthalt genannt), also ohne Niederlassung (vgl. auch Bestimmungen und Begrifflichkeiten im RHG) soll in einem ersten Schritt nicht elektronisch im eumzugch ermöglicht werden. Eine Konzentration auf die Kategorie Hauptwohnsitz steht im Zentrum. Eine Weiterentwicklung hin zu zusätzlichen Spezialfällen ist Bestandteil der Folgephasen im Anschluss an den Piloten. Dies ist beim Einstieg in eumzugch klar zu kommunizieren. 8/46
9 Die geltende Gerichtspraxis bedeutet, dass sich das Einwohneramt im Normalfall mit der Anmeldung zum Wochenaufenthalt begnügen muss, wenn der Meldepflichtige eine bisherige und beibehaltene Niederlassung nachweisen kann. Es wäre dann die Aufgabe der jeweils zuständigen Ämter, für ihren Bereich Entscheide über das Steuer-, Unterstützungs- oder das politische Domizil zu fällen. Gemäss dieser einfachen Gerichtspraxis sind bei der Anmeldung praktisch alle Streitfälle um Niederlassung oder Aufenthalt in einer Zielgemeinde zu entscheiden. Die bisherige Gemeinde bleibt Niederlassungsgemeinde, so lange nicht offensichtlich ist, dass ein Meldepflichtiger seinen Lebensmittelpunkt in die Zielgemeinde verlegt. Sogar eine einmalige Rückkehr in die frühere Wohngemeinde pro Monat reicht für die Annahme einer Niederlassung in der bisherigen Wohngemeinde aus. 6.3 Drittstaatsangehörige Der Einbezug von Drittstaatsangehörigen in eumzugch wird in einer ersten Umsetzungsphase ausgeklammert. Die für diese Fälle notwendigen spezifischen Abklärung und Schritte (Ausweise, Fotografien, Bewilligungen etc.) müssen in Richtung eines späteren Ausbauschritts detailliert auf Machbarkeit Umsetzungspotenzial untersucht und sollen nur soweit sinnvoll elektronisch abgehandelt werden. 6.4 Abbruch des elektronischen Prozesses eumzugch bricht den Meldevorgang ab, wenn der Meldepflichtige keine Zielgemeinde mit einer Zieladresse eingibt. Damit soll vermieden werden, dass die Meldepflicht am neuen Wohnort umgangen wird. Beabsichtigt der Meldepflichtige die bisherige Niederlassung aufzugeben, ohne eine neue zu begründen, soll dies durch die EWD am Schalter im direkten Gespräch mit dem Meldepflichtigen nachvollzogen werden können. Ob weitere Geschäftsregeln für einen Abbruch des Prozesses zu definieren und abzubilden sind (z.b. fehlende Online-Bezahlung der Gebühren oder nicht unmittelbar nachweisbare Krankenkassengrundversicherung) ist in der Lösungskonzeption zu klären. Tendenziell sollen möglichst wenige No-Go s definiert werden. Allfällige Fehler oder Missbräuche sind durch die Zielgemeinde (Sachbearbeiter) zu klären und der Einwohner entsprechend zu benachrichtigen sowie der begonnene Prozess notfalls rückgängig gemacht werden (Storno). 6.5 Föderale fachliche und organisatorische Unterschiede Je nach kantonaler Organisation sind die EWD der Gemeinden mehr oder weniger stark in das Meldewesen des Ausländerrechts involviert. In den meisten Kantonen sind die Gemeinden für die An-, Ab- und Ummeldung ausländischer Staatsangehöriger und die Datenaufnahme bzw. die Abgabe der ausländerrechtlichen Ausweise zuständig. Neben diesen Aufgabenbereichen sind die Einwohnerdienste z.b. für die Kontrolle des Krankenversicherungsobligatoriums gemäss KVG zuständig. Diese Spezifika sind zu beachten und wo möglich im Zusammenhang mit der etappierten Lösungsumsetzung bestmöglich zu harmonisieren. 6.6 Andere Meldegründe Andere Meldegründe wie Geburt, Tod, Heirat sollen nicht berücksichtigt werden und sind somit nicht Projektbestandteil. 9/46
10 6.7 Drittmeldepflicht Eine Reihe von Kantonen (beziehungsweise Gemeinden) sieht vor, dass Vermieter und Logisgeber den Ein- und Auszug von Mietern unaufgefordert den EWD zu melden haben. Andere Kantone halten sich an die Minimalvorgabe des RHG und kennen eine Auskunftspflicht im Einzelfall auf Nachfrage. Da die Drittmeldepflicht somit nicht in allen Kantonen und unterschiedlich zuverlässig wahrgenommen wird, kann eumzugch im Meldeprozess nicht auf diese Vermietermeldungen zurückgreifen. Die Drittmeldung ist wie bis anhin von den EWD als Anzeige eines meldepflichtigen Vorgangs entgegenzunehmen, der bei der Datenmutation beachtet wird oder allenfalls zu einer vertieften Abklärung eines Meldeverhältnisses führt. 7 Grundsätzliche Anforderungen Die angestrebte Lösung eumzugch muss folgende grundsätzlichen Anforderungen bzw. Kriterien erfüllen um den gewünschten Nutzen sowie die notwendige Akzeptanz bei den Nutzern zu erzielen: Gesetzliche Vorgaben einhalten Einfach, benutzerfreundlich Sicher, vertrauenswürdig Medienbruchfrei und ganzheitlich (elektronisch) Vollständig und aktuell mit hoher Datenqualität Prozessorientiert Transparent und nachvollziehbar/kontrollierbar Hohe Verfügbarkeit und gute Performance Modular und flexibel eumzugch sieht vor, die Meldeabläufe im ersten Realisierungsschritt nur dort anzupassen, wo die elektronische Datenverarbeitung Erleichterungen ermöglicht. Änderungen an Meldeabläufen sind nicht vorgesehen. Einerseits haben sich die bestehenden Meldeabläufe bewährt, und andererseits würde die Änderung von Abläufen gleichzeitig mit der Umstellung auf Internet die erfolgreiche Umsetzung von eumzugch, die gestaffelt von Gemeinde zu Gemeinde erfolgt, zusätzlich erschweren. Im Grobkonzept wurden diese Anforderungen aus Sicht der verschiedenen Beteiligten noch exakter ausgeführt: 7.1 Aus Sicht Einwohner Für den Meldepflichtigen ist die Mutation der Meldedaten via Internet attraktiv, wenn sie einfach, sicher und transparent erfolgt. Einfach ist die Dateneingabe dann, wenn mit der Datenmutation die Meldepflicht bei Wegzugs- und Zielgemeinde im Sinne der Gesamtprozessorientierung und medienbruchfreien Durchgängigkeit gleichzeitig erfüllt werden kann, der Online-Dienst intuitiv, selbsterklärend ist die Authentifizierung ohne erheblichen materiellen Zusatzaufwand (z.b. Kauf eines Zugangscodes nur für diese Applikation) möglich ist, der bestehende Datensatz der Gemeinde auf einer Maske für die Mutation zur Verfügung steht, die notwendigsten Daten abgefragt werden, immer möglich nur sofort verfügbare Daten oder solche aus sofort verfügbaren Dokumenten verlangt werden, die elektronische Meldung ohne Zustellung physischer Dokumente auskommt, 10/46
11 mit dem Meldeprozess die notwenigen Dokumente automatisch ausgestellt werden (z.b. Schriftenempfangsschein, Niederlassungsbewilligung etc.). Insbesondere während einer Übergangszeit kann auch mit einer erst teilweisen Umsetzung dieser Anforderungen eine attraktive Vereinfachung des Meldeprozesses erreicht werden. Sicher ist eine Eingabe dann, wenn die Sicherheit und Vertraulichkeit des Datentransports gewährleistet ist, die Adressmutation bei Weg- und Zielgemeinde mit rechtsverbindlicher Wirkung abgeschlossen werden kann und die Adressmutation gleichzeitig bei allen Verwaltungsstellen, bei denen eine Meldepflicht besteht, rechtsverbindlich erfolgt. Transparent ist der Mutationsvorgang, wenn via Statusabfrage jederzeit festgestellt werden kann, wo der Mutationsvorgang steht, wenn der erfolgreiche Abschluss der Mutation bestätigt oder bei Unklarheiten klare Rückmeldungen erfolgen. 7.2 Aus Sicht der Einwohnerdienste Aus Sicht der Verwaltung stehen bei einem Meldeprozess via Internet nebst den Anforderungen an die Sicherheit und der einfachen Handhabung die Wahrung der öffentlichen Interessen an einer korrekten und vollständigen Datenmutation im Vordergrund. Aus Sicht der Einwohnerdienste werden die öffentlichen Interessen gewahrt, wenn die Datenmutation und die Datenflüsse den gesetzlichen Standards bzw. Vorgaben (Registerharmonisierungsgesetz, kantonales Gesetz über das Meldewesen, Datenschutzgesetz) entsprechen, die Daten so aussagekräftig sind, dass sie nachvollziehbar und der Meldevorgang angemessen kontrollierbar ist, die Entscheidkompetenz durch den Mutationsvorgang nicht eingeschränkt bzw. aktiv auf diesen Einfluss genommen werden kann. Einfach ist eine Internetlösung dann, wenn eine medienbruchfreie Übernahme der Daten auf das eigene System möglich ist, die Daten gemäss den Anforderungen des kantonalen Meldegesetzes vollständig abgefragt werden können, die Prüfung auf die missbrauchsanfälligen neu eingegebenen Daten beschränkt werden kann, auf den Versand physischer Dokumente an die Zielgemeinde oder den Meldepflichtigen verzichtet werden kann, administrative Abläufe wie z.b. die Gebührenerhebung vereinfacht werden können. Sicher ist die Internetlösung, wenn die Sicherheit und Vertraulichkeit des Datentransports gewährleistet ist, die Wegzugsgemeinde automatisch über den rechtsverbindlichen Abschluss der Adressmutation informiert wird, die Adressmutation automatisch an alle kommunalen und kantonalen Verwaltungsstellen, die für ihre Tätigkeit auf die Daten angewiesen sind, weitergeleitet wird. 11/46
12 7.3 Aus Sicht der IT Zur Minimierung des (finanziellen) Aufwands sollen die Gemeinden für eumzugch ihre vorhandenen Systeme einsetzen können. Das bedeutet auch, dass sedex als Datenübermittlungsstelle zwischen den Gemeinden eingesetzt wird. Anforderungen an die Sicherheit/Authentisierung: Die Identifikation des Benutzers muss mindestens durch eine Benutzer-ID und ein Passwort erfolgen. Optional kann die Identifikation durch einen sicheren Authentisierungsmechanismus mit wechselnden Sicherheitscodes bestehend aus zwei Faktoren und einem Zertifikat oder Secure ID bestehen, wie er heute beim Online-Banking üblich ist. Beispiele dafür sind die SuisseID des Bürgers oder eine Natel-Authentisierung (mit Einmal-Passwort). Alle Daten über den ganzen Vorgang des Umzugs/Wegzugs müssen anhand eines Logfiles nachvollziehbar sein. Vorbehaltlich einer anderen Regelung im kantonalen Archivgesetz wird die Datenmutation automatisch für fünf Jahre archiviert, ohne dass diese vom Mitarbeiter der EWD betrachtet oder verändert werden kann. Die Gemeindesoftware muss zwingend folgende Funktionalitäten anbieten bzw. unterstützen: Eine Umzugsfunktionalität Funktionen für die Authentifizierung Web-Services unterstützen/anbieten (Abodienste) e-payment für Kreditkarten-Transaktionen Die fehlende Interoperabilität zwischen den verschiedenen Gemeindeapplikationen gilt es mit einer standardisierten Grundlage für die Kommunikation zwischen der Gemeindesoftware der Wegzugsgemeinde und jener der Zielgemeinde zu überwinden. Das Ziel ist es, mit der Standardisierung klare Schnittstellen für den Datenaustausch festzulegen, um jedem Hersteller die gleichen Voraussetzungen für den Anschluss an eumzugch zu bieten. Der Software-Hersteller muss ein Online Modul gemäss den Standards entwickeln und in seine Software implementieren. Wenn dies umgesetzt ist, spielt es keine Rolle für die Gemeinden, welche Gemeindesoftware im Einsatz ist. Alle Gemeinden können damit untereinander die Daten verarbeiten, senden und empfangen. 8 Rechtliche Rahmenbedingungen/Anforderungen 8.1 Situation gemäss Grobkonzept 2010 Im Grobkonzept 2010 wurde Folgendes festgehalten, was nach wie vor Gültigkeit hat: Die Regelung des polizeilichen Meldewesens ist Teil des Polizeirechts, steht somit unter kantonaler Hoheit und ist damit eine Rechtsmaterie kantonalen Rechts. Die Kantone regeln das Meldewesen in eigenen Niederlassungsgesetzen oder aber als Teil des Gemeindegesetzes. Dabei haben sich im Verlaufe der Jahrzehnte schweizweit gemeinsame Standards herausgebildet, die das Meldewesen prägen, die in den Gesetzen allerdings meist nur lückenhaft geregelt sind. Nach diesen Standards wird der Wohnsitzbegriff nach den Grundsätzen von Art. 23, 25 und 26 ZGB definiert, und alle Kantone unterscheiden zwischen Niederlassung und Aufenthalt. In den meisten Kantonen wird nach wie vor bei der Begründung einer Niederlassung die Abgabe des Heimatscheins verlangt, und bei Begründung eines Aufenthalts wird ein Heimatausweis verlangt, der von der Niederlassungsgemeinde aus- 12/46
13 gestellt wird. Die meisten Kantone haben das polizeiliche Meldewesen an die Gemeinden delegiert. Diese sind in den meisten Kantonen für die Entgegennahme, Verarbeitung und Aufbewahrung der Meldedaten zuständig und haben für die notwendige Infrastruktur aufzukommen. In der Praxis führt diese Aufgabendelegation dazu, dass sich analog zu Verwaltungsbereichen, die im Autonomiebereich der Gemeinden liegen auf kantonaler Ebene zumeist keine Aufgabenkoordination und kein Ansprechpartner für das polizeiliche Meldewesen findet. Dies, obwohl das polizeiliche Meldewesen im Gegensatz z.b. zur Wasserversorgung eine kantonale Aufgabe ist. Dieses Manko wirkt sich nicht zuletzt auf die koordinierte Einführung des elektronischen Meldewesens aus. Diese Lücke wird teilweise durch den Bund (sedex), die privaten Anbieter von IT-Lösungen im Bereich der Einwohnerdienste, vor allem aber auch durch die intensive ehrenamtliche Tätigkeit von Mitgliedern des VSED gefüllt. 8.2 Registerharmonisierung Das Registerharmonisierungsgesetz vom 23. Juni 2006 brachte zwar aus statistischen Bedürfnissen des Bundes (Art. 65 BV) eine Vereinheitlichung der Begriffe im polizeilichen Meldewesen; an der kantonalen Hoheit über das polizeiliche Meldewesen änderte das RHG aber nichts. Insbesondere beliess es den Kantonen z.b. die Freiheit, den Heimatschein abzuschaffen. Aufgrund der kantonalen Hoheit über das Meldewesen führte eine grössere Zahl von Kantonen eine weitergehende Drittmeldepflicht (z.b. für Vermieter und Logisgeber) ein, als sie vom RHG vorgesehen war, und der neu geschaffene Begriff des statistischen Aufenthalts hat in vielen Kantonen nicht für mehr Klarheit im Umgang mit den Begriffen Niederlassung und Aufenthalt geführt. Mit der Registerharmonisierung wurden den Gemeinden zudem mit der Ein- und Nachführung eines eidgenössischen Wohnungs- und Gebäuderegisters neue statistische Aufgaben überbunden. Je nach kantonaler Organisation sind die EWD der Gemeinden mehr oder weniger stark in das Meldewesen des Ausländerrechts involviert. In den meisten Kantonen sind die Gemeinden für die An-, Ab- und Ummeldung ausländischer Staatsangehöriger und die Datenaufnahme bzw. die Abgabe der ausländerrechtlichen Ausweise zuständig. Neben diesen Aufgabenbereichen sind die Einwohnerdienste z.b. für die Kontrolle des Krankenversicherungsobligatoriums gemäss KVG zuständig. Ein wesentliches Fundament hat sicherlich die Umsetzung des Registerharmonisierungsgesetzes gelegt. Heute führen alle Gemeinden den gleichen minimalen Grundbestand an Daten nach dem Merkmalskatalog von Art. 6 RHG. Dieser Grundbestand ist für das Meldewesen von entscheidender Bedeutung, denn damit ist eine wichtige Grundlage für den Datenaustausch geschaffen. Die andere Grundlage hat das mit der Umsetzung betraute Bundesamt für Statistik mit der Datenplattform sedex für den Datentransport geschaffen. Diese Datenplattform wird heute für die Lieferung statistischer Daten an den Bund genutzt. 8.3 Gesetze in den Kantonen Viele kantonale Meldegesetze enthalten eine mehr oder weniger explizit formulierte persönliche Meldepflicht. In der Praxis bedeutet der Begriff persönlich, dass die Meldedaten vom identifizierten Meldepflichtigen entgegengenommen werden. Die persönliche Anwesenheit ermöglicht dem EWD überdies die Nachfrage bei unklaren Wohnsitzverhältnissen oder das Nachverlangen von Dokumenten. Dies bedeutet aber auch nach der Auslegung bzw. Praxis der EWD nicht, dass eine Person nur angemeldet wird, wenn sie sich am Schalter persönlich gezeigt hat. Vgl. dazu auch die Stellvertretungsregelung. Ermöglicht ein Authentifikationssystem die einwandfreie Identifikation des Meldepflichtigen, gibt der so Identifizierte seine Meldedaten gegenüber den Einwohnerdiensten ebenso persönlich via Internet ab, wie er dies am Schalter tun würde. Die Fragemöglichkeiten via Internet sind demgegenüber aller- 13/46
14 dings auf ein vorgegebenes Raster beschränkt. Genügen die Antworten im Einzelfall nicht zur Klärung des Wohnverhältnisses, muss dies auf einem anderen Weg, also via Mail, Telefon oder persönlichem Erscheinen geklärt werden. Die kantonalen Meldegesetze kennen Stellvertretungsregelungen nur in einzelnen Fällen (z.b. in einzelnen Kantonen bei Unmündigen). Dennoch sind diese in der Praxis üblich. In allen Kantonen können Ehegatten ihre Partner, mit denen sie in ungetrennter Ehe leben, und unmündige Kinder gleichzeitig mutieren. Das Gleiche muss aus Gründen der Gleichbehandlung für die Mutation eingetragener Partner gelten. Die stellvertretende Wahrnehmung der Meldepflicht für Konkubinatspartner oder Mitbewohner von Wohngemeinschaften wird ausgeschlossen. Jede Person muss sich einzeln ummelden. Folgende problematischen Normen auf der kantonalen Ebene erschweren die Umsetzung eines eumzugs im Moment. Anforderung an die persönliche Ab- und Anmeldung bei den Einwohnerdiensten. Die meisten kantonalen Meldegesetze (auch Niederlassungs-, Aufenthalts-, Anmeldungs-, Register-, Einwohnerkontroll- und oder Gemeindegesetze) verlangen den persönlichen Schaltergang. Wo dies die kantonalen Gesetze nicht explizit verlangen, hat sich auf der Ebene der (kommunalen) Einwohnerdienste fast flächendeckend diese Praxis etabliert. Die Hinterlegung des Heimatscheines ist trotz Abschaffung auf eidgenössischer Ebene nach wie vor in den kantonalen Meldegesetzen weitgehend verankert. Zwar gibt es eine Reihe von kantonalen Gesetzen, welche den Heimatschein als Identitätsdokument nicht mehr explizit erwähnen, doch die Einwohnerdienste halten nach wie vor am Dokument Heimatschein fest. Um die technisch erwünschte Anforderung einer elektronischen Authentifizierung und den reibungslosen Datentransfer von Einwohnerdienst zu Einwohnerdienst (eumzugch) zu garantieren, braucht es für die genannten zwei Punkte Anpassungen auf der kantonalen Ebene. Auch wenn aus Gründen der Nachhaltigkeit von E-Government-Lösungen ein umfassendes E-Governmentgesetz auf kantonaler Ebene wünschbar ist, halten wir im Sinne einer möglichst raschen Umsetzung von A.1.12 den Weg über eine Lösung auf Stufe Projekt und Kanton für kurz- und mittelfristig einzig erfolgsversprechend. Konkret schlagen werden, insbesondere im Hinblick auf einen schweizweit flächendeckenden Online- Dienst vertiefende Abklärung und Ausformulierung folgender Normen vorgeschlagen: In den kantonalen Meldegesetzen soll eine Norm eingeführt werden, wonach die Einwohnerdienste die Authentifizierung bei einer Ab- und Anmeldung explizit elektronisch gewährleisten müssen. Der Heimatschein muss aus den kantonalen Meldegesetzen als Identitätsdokument durch ein Bundeszivilstandsregister abgelöst werden (Infostar). Als Ausnahmebestimmung soll eine Norm festhalten, dass Einwohnerdienste die Heimatscheine archivieren müssen, welche Personen ohne Eintrag in Infostar betreffen (z.b. im Falle einer Passbestellung). Diese Ausnahmen gilt es abschliessend aufzuzählen. Beide Gesetzesanpassungen sollen mittels eines kantonalen Konkordats im Rahmen der Polizei- und Justizdirektorenkonferenz Schweiz weit harmonisiert werden. Wir gewichten die Chancen auf diesem Weg höher als die Risiken. Das Risiko liegt darin, dass sich nicht alle Kantone dem Konkordat anschliessen. Bei einer Bundeslösung besteht allerdings die Gefahr, dass der nationale Gesetzgeber am Ende darauf verzichtet, weil er die Regelungskompetenz nicht auf nationaler Ebene vermutet. 14/46
15 8.4 Neues Namensrecht Am 1. Januar 2013 wird das revidierte Namensrecht in Kraft treten. Ziel der Revision des Namensrechts ist primär die Gleichstellung von Mann und Frau bezüglich des Namens und des Bürgerrechts. Weiter soll das Prinzip der Unveränderbarkeit des Geburtsnamens im Gesetz verankert werden. Die konkreten Auswirkungen auf einzelne Geschäftsfälle und Konstellationen werden im Bericht zur Massnahme 6 Wohnsitzabklärungen näher erläutert. Zusammengefasst die wichtigsten Punkte: Es gibt nun zwei Arten von Nachnamen: Familiennamen und Ehenamen (respektive Partnernamen) Nach neuem Recht ändert weder die Heirat noch die Auflösung einer Ehe den Namen der betroffenen Personen von Gesetzes wegen Die Ehegatten können, wenn sie dies wollen, einen gemeinsamen Namen führen Die Brautleute müssen sich vor der Heirat über den Nachnamen der Kinder einigen Fazit: Verantwortlich für die Namensänderungen sind die Zivilstandsämter. Diese melden die Namensänderung (in Zukunft) auf elektronischem Weg verbindlich an die Einwohnerdienste der Gemeinde. Es ist mit häufigeren Namenswechseln bei den Meldepflichtigen, insbesondere aber auch bei Kindern, zu rechnen. Will die Gemeinde über den Namen einer angemeldete Person lückenlos Auskunft geben wollen (gesetzlicher Auftrag!) ist durch eine geeignete History im System sicherzustellen, dass die Namensmutationen nachvollziehbar bleiben. In der History ist idealerweise vermerkt, wann eine Mutation zu welchem Namen erfolgte und welcher Meldung die Mutation auslöste. Haben die Einwohnerdienste ein Zugriffsrecht auf Infostar, entfällt der Aufwand der Namensund Bürgerrechtsabklärungen bei Kindern ohne aktuelle Zivilstandsdokumente. Es ist noch zu klären, ob am Merkmalskatalog, der auf die Bildschirmmaske zu übernehmen ist, ändert? 8.5 Wohnsitzabklärungen Da der Wohnsitz bzw. die Niederlassung eine ganze Reihe von weiteren Spezialwohnsitzen präjudiziert (z.b. Steuerdomizil, Unterstützungswohnsitz, politisches Domizil), ist es für die Gemeinde nicht nur von zentraler Bedeutung, dass die Daten der Einwohnerdienste aktuell, korrekt und vollständig sind. Entscheidend ist auch, dass Scheindomizile und Scheinabmeldungen vermieden werden. Falsche Einwohnerdaten können in der Praxis für die Gemeinden grösste finanzielle Auswirkungen zur Folge haben, auch wenn die polizeiliche Anmeldung nach konstanter Praxis nur ein Indiz für das Bestehen eines Wohnsitzes darstellt. Im Bereich des Ausländerrechts hängt die Gültigkeit der Aufenthaltsbewilligung für die meisten Kategorien direkt mit der Tatsache zusammen, dass der Bewilligungsinhaber in einer Gemeinde angemel- 15/46
16 det ist. Aus Sicht des Einwohners und der Einwohnerin ist die korrekte Erfassung und Aufbewahrung seiner Daten zwar von grosser Bedeutung, denn aufgrund der Daten der Einwohnerdienste wird ihm die Korrespondenz seiner Gemeinde zugestellt. In Kontakt mit den Einwohnerdiensten tritt er jedoch nur selten, nämlich bei An-, Um- und Abmeldung, oder wenn er Ausweise benötigt, welche die Einwohnerdienste ausstellen. Der Scheinwohnsitz kann nicht für sich allein betrachtet mit elektronischen Vorkehren (z.b. Plausibilitätsprüfungen) erkannt werden. Die Prüfkriterien z.b. bei Plausibilitätstests sind so anzulegen, dass ganz generell unrichtige Angaben oder Meldeverhältnisse unabhängig von der Absicht des Meldepflichtigen erkannt werden. Die diesbezüglichen Kriterien sind im entsprechenden Bericht Massnahme 6 weiter erläutert. 8.6 Datum des Weg- bzw. Zuzugs (Stichtag) Massgeblich für die Bestimmung des Umzugsdatums ist der Tag des physischen Umzugs des Haushalts. Massgeblich für die Steuerveranlagung ist der steuerrechtliche Wohnsitz einer Person am Ende einer Steuerperiode. Diese ist das Kalenderjahr. Massgeblich ist damit der effektive steuerrechtliche Wohnsitz am um Uhr. Zieht sich der Umzug über das Jahresende hin und lässt sich kein klarer Umzugstermin lokalisieren (z.b. Zügelwagen) ist im Zweifelsfalle vom Mietvertrag auszugehen. Endet der alte Mietvertrag am um Uhr und beginnt der neue Vertrag am Uhr, gilt als steuerlicher Wohnsitz noch der bisherige Wohnort. Gleichzeitig mit der Steuerperiode endet auch der Mietvertrag. 16/46
17 9 Prozess(e) 9.1 Prozesslandkarte Die folgende, in der Initialisierungsphase des Projekts ausgearbeitete Prozesslandkarte beschreibt grob den Umfang und damit auch die Systemgrenzen der von eumzugch und gleichzeitig die grobe modulare Lösungsarchitektur (SOA) auf. Abbildung 1: Prozesslandkarte 9.2 Standard-Prozess Das Fachkonzept orientiert sich stark an folgendem generischen Prozess, der über den gesamten Standard-Geschäftsfall modelliert wurde und teilweise in unterschiedlicher detaillierter Ausprägung, je nach konkretem Geschäftsfall immer Gültigkeit hat: 17/46
18 Abbildung 2: SOLL-Prozess (Überblick) zeitnah
19 In der vorliegenden Modellierung funktioniert der Prozess real time d.h. in Echtzeit. Eine zeitlich verschobene, asynchrone Ausgestaltung ist aber mit geringem Aufwand zu erreichen. Hauptunterschied ist die Platzierung des E-Payments und die Erfassung des minimal benötigten Attributesets. Letzteres erfolgt beim zeitnahen Prozess primär über Abfrage bestehender Attribute bei den Registern. Somit müssen von den EinwohnerInnen nur wenige Informationen erfragt werden, der Prozess am online Schalter dauert relativ kurz. Mit dem E-Payment (gemeint ist nicht die Ausführung der Zahlung, sondern erst die Genehmigung zur Finanztransaktion nach erfolgreichem Umzugsprozess) Endet die notwendige Präsenz der umzugswilligen Person an Bildschirm oder EWD-Schalter. Durch die bereits erfolgte Vervollständigung des Attributesets und die allfällige Prüfung kritischer Attribute, kann zu diesem Zeitpunkt von einer hohen Wahrscheinlichkeit des erfolgreichen Prozessabschluss (für die EinwohnerInnen) ausgegangen werden. Demgegenüber müssten beim zeitversetzten Prozess sämtliche notwendigen Attribute vorgängig von den umzugswilligen Personen abgefragt werden, über die Wahrscheinlichkeit des erfolgreichen Prozessabschluss könnten keine verlässlichen Annahmen getroffen werden. Weitere Ansichten, insbesondere auch Details der Subprozesse, befinden sich im entsprechenden Dokument im Anhang. 9.3 Grundsätzliche Lösungs-/Prozessgestaltung Die technische Umsetzung des Umzug Service wird als Shared Service (in/aus der cloud) angestrebtt, dennoch ist auch eine Einbettung als Bestandteil einer Gemeindesoftware (also dezentrale Umsetzung) denkbar. Es kann in real time auf die Daten der EWR zugegriffen werden. Dies unabhängig von der technischen Umsetzung, also auch unabhängig davon, ob der Prozess von der Website der Ziel- oder Wegzugsgemeinde oder einem anderen Portal (z.b. Post) gestartet wird. Es SOLL künftig ein real time Zugriff auf die diversen Register möglich sein. Somit können fast alle Attribute, die für den Umzugsprozess notwendig sind, während der Anwesenheit der umzugswilligen Person (UP) am PC bzw. am Schalter (im Falle einer Bearbeitung durch einen Verwaltungsmitarbeiter in Gegenwart der UP) abgefragt, ergänzt und bestätigt werden. Auch die Auswahl der für die konkrete Person möglichen Geschäftsfälle und Funktionalitäten (z.b. Familienangehörige zum Mit-Umziehen) können abgeleitet werden. Dadurch ist beim Schritt E-Payment mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit von einer erfolgreichen Durchführbarkeit des Prozesses zu rechnen. 9.4 Fristen Idealerweise läuft der gesamte Prozess inkl. Bestätigung für rechtsgültigen Zuzug sowie Benachrichtigung aller zwingenden und vom Einwohner optional gewählten Dritten tagfertig also innerhalb eines Tages bzw. weniger Minuten bis Stunden ab. Die Durchlaufzeit wird massgeblich durch die Zielgemeinde und allfällige durch sie vorzunehmende Prüfungen bis zur Bestätigung des Zuzugs bestimmt. Die zu erwartenden Fristen sind auf geeignete Weise dem Einwohner bekannt zu geben. Als maximale Frist, falls nicht besondere Prüfungen notwendig sind, werden zwei Tage Gesamtdurchlaufzeit definiert und in der Kommunikation sowie der Ausbildung der Sachbearbeiter aktiv angewendet. 19/46
20 9.5 Prozessbeschreibung grundsätzlich Die grobe Beschreibung des BPMN modellierten SOLL Prozesses gegliedert in Teilprozesses sieht wie folgt aus und kann im Laufe der weiteren Arbeiten (Lösungskonzept) durchaus bezüglich Ausgestaltung, logischer Reihenfolge etc. noch Anpassungen erfahren: I. Authentifizierung und Start Umzug Service 1. Auswahl Umzug Service auf online Portal 2. Authentifizieren 3. Präsentation minimaler Attributwerte aus dem EWR Attributeset (inkl. weitere Personen) 4. Bestätigung minimales EWR Attributeset 5. Angabe Zuzugsadresse, Umzugsdatum II. III. Erfassung weiterer und Prüfung Attribute 6) EWID Nummer erfassen 7) Prüfung KVG Police 8) Prüfung und Erfassung Ausländer Status 9) Abfrage Attribute (Infostar) 10) Eintrag Attribute in Attributeset 11) Ergänzung um Attribute für kantonale Spezialanforderungen 12) Erfassen gewünschter Meldungen an Dritte 13) E-Payment Ummeldung 14. Überprüfung Umzugsantrag durch Sachbearbeiter Wegzugsgemeinde 15. Überprüfung Umzugsantrag durch Sachbearbeiter Kantonales Migratinsamt Zielgemeinde 16. Überprüfung Umzugsantrag durch Sachbearbeiter Zielgemeinde 17. Meldung Abschluss Umzugsprozess 18. Verteilung aktuelles Attributeset 19. Meldungen an Dritte 20. Aktualisierung EWR zu Credential mapping IAM B Prozess(e) I. Authentifizierung und Start Umzug Service 1. Auswahl Umzug Service auf online Portal Egal Wegzugs- oder Zielgemeinde, Post-Portal etc. 2. Authentifizieren 1 Mögliche Authentifizierung? Grundsatz: abhängig von der Qualität z.b. SuisseID, MobileID, Kreditkarte, ID Bürgerportal 2.a) Aufforderung zur Authentifizierung 2.b) Angabe Credential 2.c) Prüfung Credential 2.d) Anfrage weiterer Identifikationsinformationen 2.e) Eingabe weiterer Identifikationsinformationen - Eingabe Geburtsdatum und Heimatort (um Qualität der Authentifizierung zu erhöhen, EWR Treffer) - Wegzugsadresse (Strasse, Ort, PLZ) 2, damit der Broker weiss, in welcher EWR die be- 1 Abschaffung Heimatschein: Wie wird der EWR-Eintrag initial zur Person gemapt? (wo?) 2 t.b.d.: Soll dies nur bei der ersten Authentifizierung auf dem Portal abgefragt werden? 20/46
21 nötigten Attribute suchen muss 3. Präsentation minimaler Attributwerte aus dem EWR Attributeset Anzeige Attribute Name, Vorname, Adresse Datenschützer ZH: Voraussetzungslos an Private aus EWR anzeigbar sind Name, Vorname, Adresse Beschreibung: falls mehr als 1 EWR Treffer, Name & Adresse zur Auswahl 4. Bestätigung minimales EWR Attributeset Falls Einwohner angibt, dass das Set nicht korrekt ist, dann muss er zum Schalter Sonst: Angabe Zuzugsadresse (Strasse, Ort, PLZ) Umzugsdatum 4a) Falls die Person keines der angezeigten EWR Attribute als ihr zugehörig bestätigt: Aufforderung Prozess analog durchzuführen, Angabe EWK 5. Angabe Zuzugsadresse, Umzugsdatum Allenfalls zusätzlich: KVG Informationen (vgl. Schritt 6), EWID Nummer (vgl. Schritt 7) II. Erfassung weiterer und Prüfung Attribute Annahme: Synchroner Prozess (t.b.d. 2013: Bestandteil Lösungskonzeption) 6) EWID Nummer oder andere aussagekräftige Bezeichnung erfassen - Auch physische oder administrative Wohnungsnummer - Subprozess zu modellieren 2013 / idealerweise Auswahl der möglichen Wohnungen an der eingegebenen Adresse - Gewährleisten, dass beim Mietervertrag dies korrekt erscheint 7) Prüfung KVG Police Grundsatzfrage: Ist es ein zwingendes Attribut für eine erfolgreiche Ummeldung? Im Falle fehlender Police: Es wird im Attributeset vermerkt, welches am Ende des Prozesses an die Zielgemeinde geschickt wird 8) Prüfung und Erfassung Ausländer Status Voraussichtlich Verschiebung dieses Prozessschrittes zur Zielgemeinde und deren zuständiges Migrationsamt in der Lösungskonzeption noch separat zu klären 9) Abfrage Attribute (Infostar) - Voraussichtlich Verschiebung des Prozessschrittes zur Zielgemeinde 10) Eintrag Attribute in Attributeset 11) Ergänzung um Attribute für kantonale und kommunale Spezialanforderungen 12) Erfassen gewünschter Meldungen an Dritte Diese Aktivität ist hier beim zeitnahen Prozess. Beim asynchronen: vorne, vor dem E-Payment 13) E-Payment III. Ummeldung 14. Überprüfung Umzugsantrag durch Sachbearbeiter Kantonales Migrationsamt Zuzugskanton 2013: Ist dieser Schritt wirklich nötig? 21/46
22 Alternativ: Migrationsamt Zuzug vertraut Migrationsamt Wegzug muss in der Vereinigung der Kantonalen Migrationsämter besprochen werden. 15. Überprüfung Umzugsantrag durch SachbearbeiterIn Wegzugsgemeinde Erfolgt durch Sachbearbeiter asynchron 16. Überprüfung Umzugsantrag durch SachbearbeiterIn Zielgemeinde Erfolgt durch Sachbearbeiter asynchron 17. Meldung Abschluss Umzugsprozess Meldung geht an umzugswillige Person, Sachbearbeiter Wegzugs- und Zielgemeinde (3x) zu klären: geht es auch z.k. an beiden betroffenen Kantonale Migrationsämter (Sachbearbeiter) Bestätigung an die Person, dass der Umzug erfolgreich durchgeführt und die Zahlung (vgl. Schritt 13) ausgelöst wurde im Sinne einer Wohnsitzbestätigung. Information an alle beteiligten Amtsstellen / Register, dass der Umzug erfolgreich durchgeführt und der aktuelle Datensatz an sie versendet wurde. 18. Verteilung aktuelles Attributeset Frage: Ein Attributeset für alle? (rechtliche Frage) Annahmen: Wir müssen mit Datenabweichungen zwischen Infostar, ZEMIS und EWR rechnen. Die Wohnortsdaten sind immer im EWR aktueller. Die Zivilstandsdaten sind immer in Infostar aktueller. 18a. EWR Wegzugsgemeinde 18b. EWR Zielgemeinde 18c. ZEMIS (Informiert der Broker ZEMIS oder vom?) 18d. Migrationsamt Wegzugskanton 18e. Migrationsamt Zuzugskanton 19. Meldungen an Dritte 20. Aktualisierung EWR zu Credential mapping IAM B2.06 Weitere Details und noch offene Punkte (organisatorisch-prozessuale und fachlich-rechtliche) sind in den jeweiligen Berichten im Anhang aufgeführt und müssen im Rahmen der Lösungskonzeption geklärt werden. 22/46
23 10 Portal 10.1 Bürgerportal Modularer Aufbau Das Bürgerportal setzt sich in Anlehnung an den im Kapitel 0 beschriebenen Standard-Prozess grundsätzlich aus folgenden Bausteinen/Modulen zusammen und soll dadurch einerseits benutzerfreundlich sein, andererseits aber auch die notwendige Flexibilität und die Möglichkeit, allfällige föderal unterschiedliche Spezifika, einfach und kostengünstig abbilden können: Modul Bezeichnung Inhalt Standard Föderal 1 Einstiegsbild und Grundinformation Willkommen. Die wichtigsten Funktionalitäten, aber auch Einschränkungen werden beschrieben, allenfalls mit zusätzlichen Info-Buttons sowie ein Start- Knopf Es muss aufgezeigt werden, welche Gemeinden im Online-Service integriert sind und deshalb als Zielgemeinde ausgewählt werden können 2 Authentifizierung Aufforderung zur Authentifizierung mit einer Auswahl an erlaubten, sicheren Verfahren (Einbettung von bestehenden Diensten) 3 Anzeige/Auswahlmöglichkeit Anzeige vorhandene Daten und Auswahl erlaubter erlaubter Geschäftsfälle Möglichkeiten z.b. Familienangehörige 4 Zwingende Angaben Datenfelder, welche zwingend auszufüllen sind Inkl. Zuzugsadresse, Tel. und 5 Datenfelder Zusatzdaten Zusatzdaten, welche die Zielgemeinde zusätzlich verlangt z.b. Wohnverhältnis 6 Angebote Zielgemeinde Weitere Angebote der Zielgemeinde, welche genutzt werden können, z.b. Parkkarte 7 Meldung an Dritte Möglichkeit der Meldung Adressänderung an Dritte (optionale Verwaltungsstellen und Private 8 Bezahlung Online Bezahlung der entstehenden Gebühren (eingebetteter externer Payment-Service) 9 Statusmeldung Danke und Statusmeldung an Einwohner, dass Daten erfolgreich entgegen genommen wurden zur Prüfung und Mitteilung, dass erfolgreicher Zuzug bestätigt werde inkl. Quittung über alle Leistungen inkl. Bezahlung und Angabe Frist für Bescheid Standard Standard Standard Standard Föderal Föderal Standard Standard Standard Die exakte Ausprägung sowie die textliche sowie technische Ausgestaltung sind Bestandteil der Lösungsspezifikationsphase. 23/46
24 Serviceaufruf eumzugch Der Bürger soll über einen Link aus beliebigen bestehenden Portalen von öffentlichen und Privaten Organisation bzw. deren Lösungsanbietern auf einen gemeinsamen Online-Service eumzugch geführt werden. Dort werden ihm die wichtigsten Informationen in der Übersicht dargestellt:- Funktionsumfang Möglichkeiten und Einschränkungen Fristen Vorbehalt, dass aufgrund besonderen Abklärungsbedarfs stets ein persönliches Erscheinen am Schalter verlangt werden kann. Disclaimer und weitere Informationen bezüglich des Datenschutzes etc Sachbearbeiter-/Verwaltungsportal Die berechtigen Sachbearbeiter müssen jederzeit Einsicht haben auf die sie betreffenden Fälle und Daten inkl. Pendenzen/Status und Zeitstempel sowie weiter notwendige Metadaten. 11 Identifikation, Authentisierung 11.1 Bedeutung Digitaler Ausweis Ein Ausweis muss verschiedenen, durch seine Anwendung bestimmten Anforderungen genügen. So muss beispielsweise ein Reisepass, der die zuverlässige Identifikation seines Inhabers ermöglicht, fälschungssicher sein, durch ein weltweit anerkanntes Vorgehen ausgestellt werden, eine bestimmte Aktualität haben, usw. Diese Eigenschaften zusammen geben dem Reisepass eine gewisse Vertrauenswürdigkeit als Identifikationsmittel. Andere Ausweise und Ausweisformen müssen anderen Anforderungen genügen, was zu verschiedenen Qualitäten führt, die in verschiedene Qualitätsstufen kategorisiert werden. Was für die physischen Ausweise gilt, gilt auch für virtuelle Ausweise. Dabei handelt es sich streng genommen um elektronische Verfahren zur Authentifizierung. Elektronische Identitäten spielen in der heutigen Gesellschafft eine immer wichtigere Rolle. Eine herausragende Rolle haben die vertrauenswürdigen elektronischen Identitäten, da sich das Internet als eine bedeutende Plattform für geschäftliche Interaktionen zwischen Personen, Unternehmen und dem Staat etabliert hat Nutzung/Bereitstellung bereits vorhandener Daten Insbesondere bei elektronischen Transaktionen ist es von grösstem Nutzen, dass die betroffene Person vorgängig Daten über sich selber online aus den Netzen der Verwaltung abrufen kann. Damit müssen die Daten nicht mehr manuell eingegeben werden wird die mehrfache Erfassung derselben Daten vermieden werden die zu erfassenden Daten auf ihre Richtigkeit geprüft wird die Datenqualität erhöht. 24/46
25 Vorbedingung ist, dass die handelnde Person eindeutig authentifiziert wird. Dies kann auf mehrere Arten geschehen, basiert aber idealerweise auf einem nicht sprechenden, unveränderlichen und standardisierten Identifikator. Ein solcher ist die (im Rahmen der Registerharmonisierung ins Leben gerufene) neue Sozialversicherungsnummer (AHV-Nummer). Aber auch in verwaltungsinternen Verfahren ist eine eindeutige Authentifikation von natürlichen Personen zentral. Damit wird zum einen die Qualität der bearbeiteten Daten erhöht (z.b. indem vermieden wird, dass eine Information einer falschen Person zugeordnet wird). Zum anderen steigert der Gebrauch eines eindeutigen Identifikators die Effizienz und Effektivität der Verwaltung, indem identische Informationen in unterschiedlichen rechtlich zulässigen Datensammlungen synchronisiert und redundante Datenpflege minimiert werden können. Damit hat die Verwaltung ein ausgewiesenes Bedürfnis, die AHV-Nummer als Personenidentifikator zu nutzen, wobei die avisierten Ziele von Datenqualität, Effizienz und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns im öffentlichen Interesse liegen. Jedoch ist die Benutzung der AHV-Nummer ausserhalb des Sozialversicherungsbereichs aus Sicht des Datenschutzes nicht unproblematisch. Mit den einzelnen problematischen Aspekten setzt sich dieses Dokument auseinander. Es zeigt ebenfalls Lösungsansätze auf, welche das Risiko eines Missbrauchs minimieren Verfahren und ihre Qualität Das Qualitätsmanagement im Rahmen von Authentisierungsverfahren (QM) erlaubt, die Qualität der Herstellung als auch die Verfahren beim Einsatz elektronischer Identitäten zu prüfen und zu bewerten. Damit schafft das QM ein Mass der Güte für elektronische Authentisierungsverfahren, mit welchem das Vertrauen in die jeweiligen Verfahren beurteilt und somit gefördert werden kann. Das QM unterscheidet vier Qualitätsstufen (siehe Tabelle 1): Abbildung 3: Stufen des QM für digitale Ausweise Für die Nutzung der Lösung eumzugch für einen interkantonalen Umzug wird mindestens die Stufe 3 verlangt. Die entsprechenden Verfahren werden wie folgt beschrieben: QM Stufe 3 setzt voraus, dass die Identität so verifiziert wurde, dass die nachgewiesene elektronische Identität mit einer hohen Gewissheit das Subjekt repräsentiert. Ein Missbrauch dieser Identität kann zu erheblichen Konsequenzen oder Schäden führen. Institute, welche elektronische Identitäten der QM Stufe 3 ausstellen, müssen von einer Regierungsstelle überwacht und akkreditiert werden. Die QM Stufe 4 beschreibt die höchste Vertrauensstufe, welche eine elektronische Identität erhalten kann. Das Subjekt, das hinter dieser Identität steht, muss sich mindestens einmal physisch identifizieren lassen. Zudem muss der ausgestellte Ausweis die höchst mögliche Sicherheit bieten, welche heute ein Hardware Zertifikat darstellt. Aussteller von Ausweisen dieser Stufe werden überwacht und akkreditiert, und müssen die Vorgaben des Bundesgesetzes über die elektronische Signatur (ZertES) erfüllen. 25/46
26 Noch offene Detailfragen zur Authentifizierung und dem Zusammenwirken mit dem E-Government Projekt B2.06 IAM Schweiz sind im entsprechenden Bericht im Anhang aufgeführt und in der Phase Lösungskonzeption zu klären Verfahren und Lösungsansätze Bis vor kurzem war die Authentifizierung des Benutzers ein Hauptproblem bei der Umsetzung von Applikationen im Meldewesen. Diese erfolgte nicht nach einem einheitlichen Standard und wurde von den Anbietern mit unterschiedlichen Methoden angegangen. Diese reichten vom völligen Verzicht im Kanton Zug bis zu eigenen Identifikationssystemen grösserer Anbieter. Die auf den 1. Mai 2010 lancierte SuisseID und weitere Systeme versprechen ein hinreichend hohes Niveau an Sicherheit. Die Bewährungsprobe hat SuisseID noch nicht bestanden, es ist aber anzunehmen, dass es eine Frage der Zeit ist, bis sich dieses oder ein ähnliches System durchsetzt. Manko: SuisseID ist nicht mit der AHVN13 verknüpft. Falls dies so wäre, müsste nur eine Registrierung vorgenommen werden. Der Bürger müsste sein o.k. geben, dass diese Verknüpfung vorgenommen wird und/oder die SuisseID-Nr. an die Zielgemeinde mitgeschickt wird. Ein grosses Potenzial (insbesondere bezüglich Anspruch auf Mobilität und Verbreitung) liegt in der MobileID der Swisscom, welche ab 2013 bei Postfinance eingesetzt werden soll. Postfinance-Kunden haben dann die Möglichkeit, sich mit dieser Authentifizierungslösung per Mobiltelefon ins E-Finance- System einzuloggen. Voraussetzung ist die Nutzung einer Swisscom SIM-Karte der neuesten Generation, die als sicherer Informationsträger genutzt wird Abstimmung mit IAM Schweiz/B2.06 Der eumzugch soll 2013 in enger Zusammenarbeit mit mehreren priorisierten E-Government Vorhaben des Bundes vorangebracht werden. Der wichtigste Partner ist dabei B2.06 Dienst für Identifikation und Berechtigungsverwaltung (IAM) unter Verantwortung der ech-fachgruppe Identity and Acessmanagement. Am Architekturworkshop des Bundes wurde im November 2012 beschlossen, dass die gesamten Funktionalitäten rund um die Authentifizierung der BenutzerInnen (EinwohnerInnen, SachbearbeiterInnen der Einwohnerdienste) des eumzugch vom föderierten IAM B2.06 bereitzustellen ist. Fragen die sich daraus ergeben: Wie kann der real time Austausch von Einwohnerinformationen zwischen dem eumzugch und den Informationslieferanten (Register) über IAM B2.06 ermöglicht werden? Der Bericht zu Massnahme 8 konzentriert sich auf Fragestellungen, die sich aus dieser Abhängigkeit zwischen eumzugch A1.12 und IAM B2.06. Es werden Aspekte rechtlicher, technischer und organisatorisch-prozessualer Natur beleuchtet. Dies in enger Zusammenarbeit mit der A1.12 Massnahme 3, die sich primär mit der Abschaffung des Heimatausweises befasst, und A1.12 Massnahme 4, in welcher der Anpassungsbedarf bei den Ausländerausweisen untersucht wird. Für die Authentifizierung spielen diese beiden Massnahmen eine wichtige Rolle, werden darin doch die Neugestaltungen der analogen Authentisierungsmittel (engl. Credentials) diskutiert. Die Notwendigkeit dafür ergibt sich aus der Elektronisierung des Umzugsprozesses, also der Anbietung des Dienstes für Umzugsmeldung über Online-Plattformen. Aus Sicht Authentifizierung stellen sich dabei folgende Kernfragen: Welche Authentifizierungsstärke (Qualität) ist für den Zugriff auf den Umzug Service resp. die daran angehängten Register notwendig? Welche Authentisierungsmittel bieten eine adäquate Sicherheit, ohne die Benutzerfreundlichkeit zu stark einzuschränken und kommen somit für den Einsatz in Frage? 26/46
27 11.5 Konzeptionelle Überlegungen zur technischen Umsetzung Der Aufbau des Systems für A1.12 ist in drei Elemente aufgeteilt. Das erste Element sind die Register, sie bilden die Grundlagen in dem sie die definierten Daten bereitstellen. Das zweite Element ist der IAM Broker und dient zur Adressierung der Datenquellen. Die Service Anbieter stellen das dritte Element dar. Abbildung 4: Vorschlag Gesamt-Lösungsansatz A1.12 Zu- und Wegzug ist der eigentliche Use Case, um via IAM B2.06 auf die Daten der verschiedenen öffentliche Datenquellen zuzugreifen. A1.12 ist nur umsetzbar, wenn die drei Komponenten Register, IAM Broker und Service Anbieter zur Verfügung stehen und miteinander kommunizieren können. Die Kommunikation läuft über Sedex, eine von Bund zur Verfügung gestellte Informatik Plattform, die es ermöglicht einen sicheren, lückenlosen Transport von Daten zwischen den angeschlossenen Organisationen zu gewährleisten. Der Service Anbieter, in diesem Fall das Gemeindeportal, bietet die Dienstleistung Zu- und Wegzug an, die die eigentliche Logikengine zum Prozess darstellt. Auf dieser Engine werden alle notwendigen Geschäftsprozesse durchgeführt, wie die Aufbereitung und Verarbeitung von Daten oder die Organisation des Meldungswesens. 27/46
28 Abbildung 5: Datenflüsse Lösungsansatz STIAM/Broker Der IAM B2.06 Broker hat zwei Aufgaben, einerseits werden über den Broker das oder die gesuchte Register gefunden, er verhält sich wie ein Wegweiser für Informationssuchende. Andererseits werden Bürger oder Sachbearbeiter der Einwohnerkontrolle sicher authentifiziert, wenn eine Authentifizierungsstelle für z.b. SuisseID angehängt wurde. Um den Zu- und Wegzug durchzuführen benötigt das Gemeindeportal Informationen von verschiedenen Registern. Sobald sich der Einwohner authentisiert hat, wird sich das Gemeindeportal beim IAM Broker erkundigen, wo die nötigen Attribute gefunden werden könne. Der IAM Broker wird dem Gemeindeportal die erforderliche Adresse mitteilen, worauf das Gemeindeportal direkt beim entsprechenden Register eine Anfrage stellen wird. Der IAM Broker hat den Vorteil, dass nicht jedes Gemeindeportal jede Registeradresse verwalten und up to date halten muss, sondern dass dies an zentraler Stelle gemanagt werden kann Datenschutz und Datensicherheit Die in diesem Projekt verarbeiteten Daten unterliegen grösstenteils den Datenschutzgesetzen. Daher müssen alle Prozesse bzw. die einzelnen Prozessschritte datenschutzkonform implementiert werden. Dies bedingt, dass ausgereifte Autorisierungsmechanismen für den Zugriff auf komplexen Adressobjekten mit unterschiedlichen Beziehungen implementiert werden. Es wird daher notwendig sein, ein dynamisches rollenbasiertes Berechtigungskonzept zu entwickeln, wobei die Berechtigungen durchaus von den gewählten Authentifizierungsverfahren abhängen können. Für die Erarbeitung des Berechtigungskonzepts werden Datenschutzexperten beigezogen. 28/46
29 Ein im Zusammenhang mit der Lösungskonzeption zu erstellendes Sicherheitsframework wird eine sinnvolle Sammlung von Authentisierungs-, Signier- und Schutzfunktionen (z.b. Verschlüsselung, sichere Netzwerke) beinhalten, die in den definierten Businessprozessen verwendet werden können. Während Datenschutz und Datensicherheit mit Bezug auf den Datentransport zwischen den Gemeinden via sedex geregelt sind, liegt das Augenmerk bei eumzugch auf der Datenübermittlung zwischen Meldepflichtigem und der Wegzugsgemeinde und den Nachfragen der Gemeinde bzw. dem elektronischen Datentransport an Dritte. Mit seiner Authentifizierung greift der Meldepflichtige auf einem grundsätzlich sicheren Weg auf das System der Gemeinde zu und mutiert seine Daten auf einem sicheren/geschützten Weg. Nachfragen der EWD beim Meldepflichtigen via Mail erfolgen demgegenüber heute im Normalfall über einen ungeschützten Weg. Bereits mit dem ersten Realisierungsschritt gebietet es der sorgfältige Umgang der Verwaltung mit Personendaten, dem Meldepflichtigen anzubieten, dass Nachfragen oder die Bestellung von elektronischen Dokumenten auf grundsätzlich sicherem Weg erfolgen. Für den Meldepflichtigen ist deshalb fallweise ein virtueller individueller EWDFILE einzurichten. Per E- Mail können die zuständigen EWD dem Meldepflichtigen einen Link auf seinen EWD-Ordner angeben. Nachdem sich der Meldepflichtige authentifiziert hat, kann dieser den Status seiner Meldedaten oder seines Meldevorgangs einsehen, hängige Fragen beantworten und Dokumente bestellen. Den Anbietern ist es freigestellt, die Funktionen eines EWDFILE in ihre Anwendung (z.b. in ein Bürgerkonto integriert) anzubieten. Beim Abschluss von Vereinbarungen mit Dritten über die Weiterleitung von Adressdaten ist zu vereinbaren, dass die Mutation über eine verschlüsselte Kommunikation erfolgt. Zu vereinbaren ist überdies, dass die weitergeleiteten Daten nur für unternehmensinterne Zwecke verwendet und nicht weiter gegeben werden dürfen. 12 Ausländer/ZEMIS EU- und EFTA-Staatsangehörige werden soweit möglich im vorgeschlagenen elektronischen Meldeprozess innerhalb der Schweiz den SchweizerInnen gleichgestellt. Umzüge von Drittstaatsangehörigen innerhalb der Gemeinde und des Kantons sind insofern unproblematisch, da die Migrationsdokumente kantonale Gültigkeit haben. Bei interkantonalen Umzügen von Drittstaatsangehörigen ist heutzutage die Vollautomatisierung des Prozesses nichtvorstellbar, da für diese Personengruppe Kantonswechsel bewilligungspflichtig sind. Folgende Prämissen wurden für die Erarbeitung des SOLL-Prozesses zu diesem Thema geklärt: Zugriff auf ZEMIS für die Attributabfrage und Meldung der neuen Adressdaten Die Abfrage von ZEMIS ist schon heute möglich. Die Rückmeldung an ZEMIS soll auch Ende 2013/ Anfangs 2014 über sedex möglich sein (vgl. HPA). Aus technischer Perspektive ist somit die Gewährleistung des Zugriffs und der Mutationsberechtigung nicht problematisch. Geprüft werden muss allerdings, inwiefern die ZEMIS-Verordnung für die konzipierte Lösung revidiert werden muss (Zugriffsumfang und Berechtigung zur Datenbearbeitung abhängig von der Implementierung des Umzug Services). Änderung der Ausländerausweise für EU/EFTA-Staatsangehörige (ohne Wohnadresse) Dieser Schritt vereinfacht den Prozess bei interkantonalen Umzügen; aktuell ist mit der Wohnadresse auf den Ausweisen keine weitere Funktionalität gekoppelt, d.h. nichts spricht dagegen, zukünftig das Feld leer zu lassen. Eine Zusammenarbeit mit der BFM-Arbeitsgruppe Änderung 29/46
30 der Ausweise scheint hier unabdingbar, u.a. im Hinblick auf eine Revision des provisorischen II. Freizügigkeitsabkommens (Kap und 4.4.1). Die Analyse des IST-Zustands und die Modellierung des SOLL-Prozesses haben folgende rechtliche, technische und organisatorisch-prozessuale Handlungsbereiche aus Sicht der Massnahme 4 Änderung der Ausländerausweise Schnittstelle zu / Zugriff auf ZEMIS bei der Lösungsentwicklung von A1.12 ergeben: Rechtliche Handlungsbereiche: Die punktuelle Analyse hat ergeben, dass die kantonalen Gesetzesgrundlagen sehr heterogen sind. Zu prüfen ist, ob der Weg eines kantonalen Konkordats geeignet ist, um einen persönlichen Behördengang zu vermeiden, das kantonale Meldewesen für AusländerInnen zu harmonisieren (Spezialanforderungen ausserhalb Art. 6 RHG) sowie eine Regelung für die bestimmende (autoritative) Datenquelle (z.b. Schreibweise Name) zu finden. Im vorgeschlagenen Lösungsansatz ist vorgesehen, dass der eumzugch von ZEMIS Attribute abfragen und Mutationen im Kontext von Umzügen innerhalb der Schweiz melden kann. Hier muss geprüft werden, ob und wie sinnvoll die ZEMIS-Verordnung revidiert werden kann. Technische Handlungsbereiche: In diesem Bereich muss primär sichergestellt werden, dass die Interessen von A1.12 im Vorhaben B2.06 integriert und umgesetzt werden (insbes. Schnittstellen mit EWR, kantonales Migrationsamt und ggf. Behördenregister). Ein sicherer und synchroner Zugriff auf ZEMIS vom Umzug Service muss gewährleistet werden. Weiter sollen anhand eines Pilots Überlegungen zum Workflow und zum User-Interface formuliert werden. Organisatorisch-prozessuale Handlungsbereiche: A1.12 ist ein Organisationsprojekt müssen klare Verantwortlichkeiten für die Stabilität des Prozesses eumzugch geklärt werden. Weiter muss das Kernteam wägen, wie fest der Prozess politisch abgestützt werden muss, damit die Lösung nicht am Ende von Medien und Parteien abgeschossen wird. Supportprozesse für das Management von off- und online Abwicklungen der eumzugch müssen definiert werden, damit die Implementierung auf kommunaler Ebene unterstützt werden kann. Es gilt die Zusammenarbeit der drei föderalen Ebenen zu ermöglichen, indem eine Arbeitsgruppe institutionalisiert wird. In den meisten Kantonen sind die Einwohnerdienste der Gemeinden für An-, Ab- und Ummeldung gemäss Art. 12 ff. des Ausländergesetzes (AuG) zuständig. Die Meldeformalitäten für ausländische Staatsangehörige sind vielfältig. Dennoch lassen sie sich in eumzugch integrieren, und mit einigen technischen Änderungen lassen sich die Abläufe für den Meldeprozess entscheidend vereinfachen. Ein Kantonswechsel ist im Falle von Drittstaatsangehörigen nur mit einer Bewilligung für den Kantonswechsel erlaubt. Auch für EU/EFTA Staatsangehörige wird heute mit jedem Kantonswechsel ein neuer Ausländerausweis ausgestellt. Dafür sind der Zielgemeinde die nötigen Fotographien zur Verfügung zu stellen und es ist ein entsprechendes Anmeldeformular auszufüllen. Folgende technischen Änderungen auf Seiten der Migrationsämter ermöglichen die Einbindung des ausländerrechtlichen Bewilligungsprozesses in eumzugch: Auf die Neuausstellung von Ausländerausweisen für EU/EFTA-Staatsangehörige kann bei einem Kantonswechsel verzichtet werden, wenn wie bei den Ausweisen für Drittstaatsangehörige auf den ausstellenden Kanton und die Wohnadresse verzichtet wird. Drittstaatsangehörigen, denen ein Kantonswechsel zu bewilligen ist, ist mit der Bewilligung automatisch ein neuer Ausweis auszustellen. Die dafür notwendigen Prozess(schritt)e sind weiter zu spezifizieren und es ist exakt zu prüfen, inwieweit eine elektronische Abwicklung in 30/46
31 einem weiteren Ausbauschritt von eumzugch Sinn macht (s. auch Abgrenzungen Drittstaatsangehörige). Mit den kantonalen Migrationsämtern wird zu entscheiden sein, ob diesen bei EU/EFTAStaatsangehörigen die Adressmutation durch die Zielgemeinde nach der Aufnahme mitgeteilt werden soll, oder ob die Mutation durch die EWD direkt in das ZEMIS eingegeben werden kann (heute z.b. im Kt. Zürich möglich). Auf November 2014 wird die Datenbanktechnologie von ZEMIS erneuert (von HP NonStop zu Oracle). Durch dieses Projekt wird die Weiterentwicklung von ZEMIS in gewissen Bereichen 2013/2014 eingeschränkt, dafür kann aber ab November 2014 auf neue technische Möglichkeiten zurückgegriffen werden. 13 Senden und Empfangen durch Gemeindesoftware Die Zielgemeinde kann davon ausgehen, dass sie von der Wegzugsgemeinde einen aktuellen und geprüften Datensatz erhält. Sie muss nur noch die für den Zuzug wesentlichen Daten prüfen. Die Zuzugsgemeinde prüft somit v.a. die Zuzugsadresse und den gewünschten Meldestatus (Niederlassung oder Aufenthalt) Meldestatus prüfen ist ein manueller Schritt. Falls der Datenaustausch zwischen den beteiligten Gemeinden über sedex erfolgen soll, sind folgende Anforderungen von der jeweiligen Gemeindesoftware zu erfüllen: Die Gemeindesoftware der Wegzugsgemeinde muss folgende Vorgänge unterstützen: Verpacken der Daten des Bürgers nach ech-standard 0093 in ein XML-File. Export der erweiterten, nicht standardisierten Daten (Scheidungsurteile, Sorgerechtsverfügungen, etc.) in ein PDF und elektronischer Versand Verpacken der xml-daten und des PDF in einen sedex-umschlag (Envelope) und Versand auf die sedex-plattform. Die Gemeindesoftware der Zuzugsgemeinde muss folgendes umsetzen: Herunterladen und entpacken des sedex-umschlags. Laden der XML-Daten in die Gemeindesoftware. Anzeige und / oder Ablage des PDF mit den nicht-standardisierten Daten zur manuellen Verarbeitung durch den EWD-Mitarbeiter In Abstimmung mit dem Projekt B2.06 ist im Rahmen der Lösungskonzeption zu klären, ob allenfalls ein alternativer bzw. ergänzender Lösungsansatz für den Datenaustausch (Broker-Plattform STIAM, Smarx-Adress) zum Einsatz gelangen sollen. Nach Bestätigung des korrekten Wegzugs durch die Wegzugsgemeinde, werden die Daten ins Einwohnerregister übernommen, wird bei dieser eine Pendenz eröffnet und die Daten an die Zielgemeinde geschickt. Diese bleibt bestehen, bis die Zielgemeinde den korrekten Zuzug zurück bestätigt. Der exakte Aufbau und Inhalt der Meldungen ist noch zu definieren. Insbesondere ist auch zu klären, ob ein Abgleich mit ZAS möglich und sinnvoll ist. Zudem ist zu klären, ob die Versichertennummer (AHVN13) und/oder beim Einsatz einer SuisseID die Zertifikatsnummer ausgetauscht werden darf und soll. Ebenfalls ist noch zu klären, ob ein Benutzerprofil gespeichert werden darf und soll. 31/46
32 14 E-Payment/E-Rechnung eumzugch muss zwingend die elektronische Zahlungsmöglichkeit (E-Payment/E-Rechnung) anbieten, damit die allfällig anfallende Gebühren online bezahlt werden können. Das Online-Modul muss in der Lage sein, Zahlungen über Kreditkarten abzuwickeln, wobei sämtliche namhaften Kreditkartenanbieter unterstützt werden (Amexco, VISA, Mastercard) müssen. Zudem muss auch der E-Rechnungs-Service des Eidg. Finanzdepartementes (ehemaliges priorisiertes Vorhaben) angeboten werden. Andere elektronische Zahlungsmöglichkeiten wie Paypal werden wegen sicherheitstechnischer Mängel nicht zugelassen. Die zu bezahlenden Gebühren sollen einfach eingestellt und angepasst werden. Überweisung und Verbuchung bei der Empfängergemeinde muss im Rahmen der Lösungsspezifikation mit den beteiligten Städte/Gemeinden spezifiziert werden. In diesem Zusammenhang sind auch die bereits bei den Lösungsanbietern bestehenden E-Payment-Systeme, Schnittstellen und Verträge zu berücksichtigen. Die zu bezahlenden Gebühren werden idealerweise aufgrund der gewählten Zielgemeinde, den für den jeweiligen Geschäftsfall definierten Gebühren sowie Zusatzdienstleistungen zusammen gestellt und alles gemeinsam bezahlt. 15 Abschaffung Heimatschein/Abfrage Infostar Allgemeine Bemerkungen Bis zur Ausserkraftsetzung der Heimatscheinverordnung des Bundes war der Heimatschein der Identitätsnachweis bzw. Bürgerrechtsausweis des Schweizerbürgers im Inland. Dieser inländische Pass oder Ausweis, mit dem die ursprüngliche Heimatgemeinde der Niederlassungsgemeinde zusicherte, ihren Gemeindebürger im Falle der Armengenössigkeit bei sich aufzunehmen, wurde bei der Niederlassungsgemeinde hinterlegt. Seine ursprüngliche Bedeutung hat der Heimatschein insbesondere auch mit dem Wechsel zum Wohnsitzprinzip bei Unterstützungsleistungen in den letzten Jahrzehnten verloren. Heute ist der Heimatschein kein Ausweispapier mehr, der bei Verlust kraftlos erklärt werden müsste. Als Auszug aus dem elektronisch geführten Personenstandsregister (Infostar) ist er ein Zivilstandsdokument, das jederzeit neu bestellt werden kann. Der Niederlassungsgemeinde dient der Heimatschein heute vornehmlich als Grundlage für die Aufnahme der meldepflichtigen Daten und (nach wie vor) dafür, dass der Meldepflichtige mit dem Vorweisen des Heimatscheins belegt, in keiner anderen Gemeinde niedergelassen zu sein. Der Heimatschein wird von der Niederlassungsgemeinde aufbewahrt, und bei einem Zivilstandsereignis sorgt sie für die Nachführung. Begründet der Schweizer Bürger eine weitere Niederlassung (Nebenniederlassung) in einer anderen politischen Gemeinde, hinterlegt er bei dieser mit dem Heimatausweis eine Bestätigung der Niederlassungsgemeinde über die Hinterlegung des Heimatscheins. Der Heimatausweis ist ein Papier des kantonalen Melderechts, und er muss periodisch kostenpflichtig erneuert werden. Angesichts des Bedeutungsverlusts des Heimatscheins und der Umstellung auf das elektronische Personenregister verzichten heute eine Reihe von Kantonen (z.b. BL, VD, GE) in ihren Gesetzen auf 32/46
33 die Hinterlegung von Heimatscheinen. Auch der Zielzustand vom von eumzugch sieht vor, dass auf die Hinterlegung von Heimatschein und Heimatausweis verzichtet werden kann. Bei den vorgesehenen Prozeduren von eumzugch mit dem nahtlosen Übergang der Niederlassung von der Wegzugs- zur Zielgemeinde ist eine missbräuchliche Begründung einer zweiten Niederlassung weitgehend unmöglich. Mit eumzugch ist zudem die Begründung einer Niederlassung ohne Aufgabe der Niederlassung am früheren Wohnort, und die Begründung einer Niederlassung bei Zuzug aus dem Ausland oder von Unbekannt auf elektronischem Weg nicht möglich. Der Meldepflichtige könnte eine zweite Niederlassung somit nur mit falschen Angaben am Schalter der Zielgemeinde erwirken. Dieses Missbrauchspotential besteht mit dem Vorweisen eines zweiten Heimatscheins auch schon heute und wird von uns aus den bisherigen Erfahrungen als gering betrachtet. Mit dem neuen Registerharmonisierungsgesetz (RHG) und der Rechtsverbindlichkeit der in Infostar hinterlegten Daten wäre der Heimatschein eigentlich faktisch obsolet geworden, weil die Staatszugehörigkeit durch einen Infostar -Eintrag resp. -Auszug rechtskräftig bescheinigt wird. Trotzdem lebt der Heimatschein im Moment weiter, weil er im Rahmen des administrativen Umzugsprozesses - wenn also Bürger ihren Wohnort wechseln - nach wie vor von den Gemeinden benötigt und verlangt wird. In einigen Dokumenten trifft man auf die Aussage, der Heimatschein sei in bestimmten Kantonen bereits abgeschafft. Das stimmt so nicht. In diesen Kantonen sind nur die Gesetze so formuliert, dass der Heimatschein nicht mehr wörtlich erwähnt wird. In der Praxis wird er immer noch eingesetzt. Ziel des Berichts zu diesem Thema war herauszufinden, welche Schritte nötig sind, um tatsächlich auf den Heimatschein verzichten zu können. Dieser Verzicht ist ein logischer Schritt und entspricht einem oft geäusserten Bedürfnis. Rechtliche Fragen und Fragen zur Authentisierung, sowie der Umgang mit komplexen Fällen sind nicht Gegenstand dieses Berichts. Generell kann festgehalten werden, dass die Abklärungen im Rahmen dieses Berichts keine fundamentalen Hindernisse zu Tage gefördert haben. Das Projekt ist also nach unserem Wissensstand umsetzbar. Die im Zusammenhang mit der Lösungskonzeption noch zu klärenden Details sind im Bericht genauer umschrieben. Sie beinhalten in sich relativ geschlossene Aufgaben, sind jedoch nicht völlig unabhängig voneinander. Es ist sinnvoll, diese Arbeitspakete gleichzeitig anzugehen und die gegenseitigen Abhängigkeiten zu beachten Abfragemöglichkeit Infostar Der Bundesrat will das Zivilstandsregister und Grundbuch modernisieren, damit die beiden Register auch in Zukunft einen sicheren und effizienten Rechtsverkehr gewährleisten. Er hat eine entsprechende Änderung des Zivilgesetzbuches (ZGB) in die Vernehmlassung geschickt. Für das elektronische Zivilstandsregister (Informatisiertes Standesregister Infostar) soll entsprechend dem Anliegen der Kantone in Zukunft einzig der Bund verantwortlich sein. Diese Neuordnung wird den Betrieb und die Weiterentwicklung von Infostar vereinfachen. Zudem sollen künftig die Einwohnerdienste und das AHV-Register die Daten in Infostar abfragen können. Die vorgeschlagene Gesetzesänderung soll ferner die Führung des Grundbuchs aufgrund der AHV- Versichertennummer ermöglichen, um die Qualität und Aktualität der Grundbuchdaten zu verbessern. Heute sind nämlich in gewissen Fällen natürliche Personen (z.b. infolge Namensänderung) im Grundbuch nicht eindeutig bezeichnet. Schliesslich soll eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage geschaffen werden, damit ein Unternehmen im Rahmen des elektronischen Grundstückinformationssystem egris in Zusammenarbeit mit den Kantonen Dienstleistungen erbringen kann. Verwirklicht werden sollen der Zugriff auf die Daten des Grundbuchs im Abrufverfahren, die Auskunft über Daten des Hauptbuchs, die ohne Interessennachweis einsehbar sind, sowie der elektronische Geschäftsverkehr 33/46
34 mit dem Grundbuchamt. Der Verzicht auf die Daten des (nicht mehr von allen Kantonen nachgeführten) Heimatscheins wird möglich, wenn die Korrektheit der Meldedaten mit bestehenden Bundesregistern zuverlässig und vollständig abgeglichen werden kann. Da der Heimatschein ein Auszug aus Infostar ist, steht der automatische Datenabgleich mit Infostar im Vordergrund. Diesem Abrufverfahren steht heute Art. 43 a Abs. 4 ZGB entgegen, der das Abrufverfahren durch kommunale Einwohnerdienste nicht vorsieht. Jedoch können die EWD schon heute die Daten des ZAS, der zentralen Ausgleichsstelle in Genf abfragen, deren Register u.a. aus denjenigen von AHV/IV, Infostar, Zemis etc.) zusammengeführt ist. Aussagen über den Zivilstand sowie den Heimatort werden im ZAS jedoch nicht geführt. Für die Meldeprozesse von eumzugch ist dieser Mangel zwar nicht ein alles entscheidendes Kriterium, da davon auszugehen ist, dass die Wegzugsgemeinde die Daten des Meldepflichtigen à jour hält und von Infostar automatisch über Zivilstandsänderungen informiert wird. So lange aber beim Zuzug aus dem Ausland die Zivilstandsangaben des Meldepflichtigen nicht elektronisch verifiziert werden können, kann auf den Heimatschein als Pflichtdokument zumindest bei der Anmeldung aus dem Ausland nicht verzichtet werden. Die Bestellung des Heimatscheins bei der Heimatgemeinde nur für einen Anmeldevorgang ist in erster Linie für den meldepflichtigen Schweizerbürger ein unverhältnismässiges Hindernis, wenn seine Daten auch elektronisch auf einfachem Wege verifiziert werden könnten. Der Bundesrat will im Rahmen der EGovernment-Strategie des Bundes die grösseren damit zusammenhängenden Fragen prüfen, die sich im Umgang mit E-Government ergeben, wie er in der Antwort auf die Interpellation von Nationalrat Luc Recordon ausführte. In diesem Zusammenhang ist dringend zu raten, für die EWD ein Abrufverfahren für Daten aus dem Infostar einzuführen. Dies dürfte den zuständigen Stellen umso einfacher fallen, als sie mit eumzugch nicht mehr ca. 80 EDV- Anbietern mit unterschiedlichen Anforderungen gegenüberstehen, wie dies in der Interpellationsantwort insinuiert wird, sondern in einen harmonisierten Ablauf mit einheitlich definierten Schnittstellen eingebunden werden können. Die Abschaffung des Heimatscheins ist nur möglich, wenn für die EWD ein Zugriff auf Infostar im notwendigen Umfang ermöglicht wird. Die dafür notwendige rechtliche Anpassung (ZGB) ist in Arbeit. Es ist zu prüfen, ob ein eigenes Feld Wohnsitz/Niederlassung im Infostar geführt werden sollte, in dem aus dem eumzugch eine systematische Meldung ans Zivilstandregister bzw. zuständige Zivilstandsamt geschickt wird. Heute findet die Nachführung nur bei Zivilstandsänderungen statt. 16 Kontrolle Krankenversicherungsobligatorium Im Rahmen des Zuzuges eines Einwohners klären in den meisten Kantonen die Gemeinden ab, ob der Einwohner über eine gültige Grundversicherung verfügt. Im Rahmen des Vorhabens A1.12 soll die heute unterschiedlichst gehandhabte Überprüfung durch ein IT-Verfahren ersetzt werden. Dank der Einführung der Versichertenkarte mit Chip werden heute für sämtliche Versicherten die notwendigen Daten für eine solche Überprüfung bei zwei Dienstleistern im Auftrag der Versicherer verwaltet. Es existieren dazu auch Online-Abfragedienste gemäss der entsprechenden Verordnung. Diese sind allerdings gemäss den heutigen Regeln für die gewünschte Fragestellung nicht nutzbar. Es wird aber möglich sein, über entsprechende Verträge abgesichert, die für das Vorhaben A1.12 notwendigen Abfragemöglichkeiten einzurichten. Die optimale Variante soll in der Phase Lösungskonzep- 34/46
35 tion definiert werden inkl. Anzahl möglicher Abfragen und was genau passiert, wenn kein Nachweis erbracht werden kann (Prozessabbruch oder spätere Prüfung?). Es wird empfohlen die rechtlichen Fragen für den Zugriff auf die Daten umgehend abschliessend abzuklären. Eine Pilotapplikation zur Prüfung des Versicherungsobligatoriums könnte dann innerhalb von 6 Monaten entwickelt und eingeführt werden. Eine Grundsatzdiskussion im Projektausschuss, ob dieser Schritt überhaupt sinnvollerweise im Prozess Adressänderung, Wegzug, Zuzug überprüft werden soll oder ob er ausserhalb der Systemgrenze anzusiedeln sei, führte zu folgendem Ergebnis, weshalb dieser Schritt, falls nicht zwingende Gründe dagegen sprechen, in der Lösung integriert werden soll: Es besteht ein gesetzlicher Auftrag, dass die die Grundversicherung nach KVG zu prüfen ist. Das Thema hat eine finanzielle Komponente, indem die Gemeinden ggf. für Kosten der Bürger aufkommen müssen, welche nicht durch die Krankenkassen gedeckt sind. Dieser Prozessschritt bietet im Sinne eines Quickwins rasch einen direkten Nutzen und eine Vereinfachung für Bürger, Krankenkassen und Verwaltung. Eine Überprüfung im Sinne eines Massenabgleichs wird gemäss TM tendenziell nicht günstiger und ist zudem nicht vergleichbar aktuell, weil nicht Event-getrieben. Es besteht im Projekt A1.12 die explizite Chance, E-Government und E-Health zusammen zu bringen und eine beidseits Nutzen-bringende Brücke zu schlagen bzw. einen gemeinsamen Gesamtprozess optimal, durchgängig und medienbruchfrei zu gestalten und dadurch für beide Welten die Qualität zu erhöhen Das Thema soll im Projekt bleiben und prioritär behandelt werden. 17 Meldung an Dritte 17.1 Intern/Verwaltung Verwaltungsinterne Stellen, die von Gesetzeswegen oder auf Wunsch des Einwohners optional über die Adressmutation informiert werden sollen/können: Zuständige Migrationsämter Sozialversicherungsanstalten/Ausgleichskassen Sozialhilfe (damit nicht mehrfach Unterstützungen angefordert werden können) Strassenverkehrsämter Zvilstandsamt/Infostar Steuerämter Sektionschef/Militär Werke (teilweise privatisiert) 17.2 Extern/Private Externe, private Stellen, welche von den Einwohnern häufig über Adressänderungen informiert werden (nicht abschliessend): Post Krankenkasse 35/46
36 Banken Versicherungen Zeitungen/Zeitschriften Coop/Migros (Kundenzeitung, Onlineportale etc.) Verbände Vereine etc Aufbau Meldung Ein Vorschlag für den Aufbau der Meldung kann wie folgt aussehen: Gerne teilen wir Ihnen folgenden Wohnortswechsel mit: Name = {Nachname} / {Vorname} Gebdat = {Geburtsdatum} AdresseALT = {Strasse} {Hausnummer}; {Postleitzahl} {Wohnort} AdresseNEU = {Strasse} {Hausnummer} Adresszusatz WohnortNEU = {Postleitzahl} {Wohnort} = { adresse} ZEMIS-Nummer = {????????????} Bemerkungen = Adresse gültig ab {WohnhaftAb} Freundliche Grüsse Einwohneramt xy 17.4 Spezialfälle Es ist zu klären, wo die Grenze von standardisierten Meldevorgängen für alle und jenen, wo es der einzelnen Gemeinde überlassen bleibt, ihre individuellen internen Kanäle weiterhin zu nutzen (z.b. auch Kirchen, Schulen)? Es ist auch denkbar, dass die Sachbearbeiter/innen der Einwohnerdienste die Einwohnerinnen und Einwohner am Schalter beraten, damit beispielsweise trotzdem eine elektronische Benachrichtigung weiterer Verwaltungsstelle oder Dritte (Private) erfolgen kann. 18 Meldung/Bestätigung an Wegzuggemeine Nach Bestätigung des rechtmässigen Zuzugs durch die Zielgemeinde und die Übernahme der Daten ins Einwohnerregister wird eine Bestätigung an die Wegzugsgemeinde mit allen notwendigen Angaben geschickt. Die Pendenz bei der Wegzugsgemeinde wird gelöscht. 19 Dokumentation De Prozess muss für jeden Geschäftsfall stets nachvollziehbar sein, sowohl für den Einwohner als auch für die berechtigten Verwaltungsstellen. Dies bedingt einerseits ein entsprechendes Monitoring (Überwachung) wie auch eine Dokumentation (Statusmeldungen und Quittung) zuhanden des Ein- 36/46
37 wohners. Der Einwohner muss nachvollziehen können, welche Daten welchem Stakeholder übermittelt wurden Monitoring Das Monitoring unter Einhaltung der Datenschutzgesetzgebung ist in der Lösungsspezifikation im Detail spezifiziert werden Dokumentation für den Einwohner Dem Bürger soll neben Statusmeldungen im laufenden Prozess nach Abschluss des Prozesses in einem Dokument die kompletten Leistungen in einem Dokument zur Verfügung gestellt werden, welches automatisiert erstellt werden muss: - Bestätigung des (rechtsgültigen) Zuzugs an der neuen Adresse (auch der Familienmitglieder) - Datum des Wegzugs und des Zuzugs - Weitere Angebote, die genutzt wurden bzw. weitere Attribute, welche der Einwohner eingegeben hat - Akzept der AGB/Disclaimer - Dritte, welche wunschgemäss benachrichtigt wurden - Bezahlte Gebühren In diesem Zusammenhang ist auch zu klären, ob, welche und wie lange allfällige Daten, Metadaten und Dokumente archiviert werden dürfen und sollen. 20 ech Standards Die Frage, ob zum heutigen Zeitpunkt genügend Standards vorhanden sind, um einen weitgehend vereinheitlichten Umzugsprozess (gemeint ist damit: Wegzug, Zuzug und auch Umzug innerhalb der Gemeinde) umsetzen zu können, kann positiv beantwortet werden: Einerseits decken die ech Standards der Fachgruppe Meldewesen die Bedürfnisse bereits implementierter Umzugprozesse vollständig ab, und anderseits bedeutet die mögliche Integration der SuisseTrustIAM Plattform des priorisierten Vorhabens B2.06 in einem neu gestalteten Umzugsprozess, dass bewährte Industrieprodukte eingesetzt werden können. Es wurden keine Lücken festgestellt, so dass die Untersuchung ausländischer Standards nicht notwendig wurde. Unabhängig davon wie dieser Prozess gestaltet wird, entweder in Form eines bereits existierenden und schon weit verbreiteten Umzugsprozesses (Beispiel Ist-Prozess Kapitel 5), oder in Form eines Umzugsprozess auf der Basis neuerer Konzepte wie von der BFH vorgeschlagen (Kapitel 6), es müssen keine grösseren Grundlagenarbeiten mehr durchgeführt werden, die eine Umsetzung wesentlich verzögern würden Verbindliche Standards Für den Umzugsprozess ist folgender Standard massgebend und verbindlich einzusetzen : ech-0093 Prozess Wegzug / Zuzug [ECH93] Spezifiziert den Prozess sowie die entsprechenden Ereignismeldungen des Wegzugs und Zu- 37/46
38 zugs welche für den elektronischen Meldefluss zwischen den betroffenen Einwohnerkontrollen zu verwenden sind. Insbesondere der ech-0093-standard muss zwingend umgesetzt werden, damit die Gemeinden unter einander die Daten austauschen und bearbeiten können. Der Standard geht davon aus, dass Spezialfälle wie bisher manuell behandelt werden. Sie werden daher nicht spezifiziert. Ziel ist es, zu einem späteren Zeitpunkt die Spezialfälle ebenfalls Online abzubilden. Aktuell muss dann bei dem Online-Umzug die entsprechende Statusmeldung dem Bürger aufgezeigt werden (z.b. Zuzug wurde nicht bewilligt ). ech-0093 stützt sich auf folgende weitere ech Standards ab: ech-0011 Datenstandard Personendaten [ECH11] Definiert zusammen mit den ech-datenstandards 0044 Personenidentifikation und 0045 Stimm- und Wahlrecht das Austauschformat der im Amtlichen Katalog der Merkmale [Merkmalskatalog, KAT] aufgeführten Merkmale. Der Merkmalskatalog basiert auf dem Registerharmonisierungsgesetz [RHG]. ech-0021 Datenstandard Personenzusatzdaten [ECH21] Definiert ergänzend zu ech-0011 das Austauschformat für weitere Daten, welche von den Einwohnerdiensten geführt und evtl. elektronisch ausgetauscht werden. Insbesondere handelt es sich dabei um Beziehungen einer Person zu weiteren Bezugspersonen (Ehepartner, Eltern etc.). ech-0044 Datenstandard Austausch von Personenidentifikationen [ECH44] Definiert das Austauschformat für Personenidentifikationen. Für die Kommunikation werden Ereignismeldungen verwendet, welche in folgendem ech Standard definiert sind: ech-0020 Datenstandard Meldegründe [ECH20] Spezifiziert die möglichen Meldegründe, welche zu Mutationen der Daten der Einwohnerdienste führen und die Codes, welche für den elektronischen Austausch von Meldegründen zu verwenden sind. ech-0020 seinerseits basiert im Wesentlichen auf folgenden weiteren ech Standards (nicht abschliessend): ech-0006 Datenstandard Ausländerkategorien [ECH06] Definiert das Austauschformat und die erlaubten Werte zum elektronischen Austausch von Angaben zu den Ausländerkategorien in der Schweiz. ech-0007 Datenstandard Gemeinde [ECH07] Der Standard definiert das Austauschformat und die erlaubten Werte zum elektronischen Austausch von Identifikation und Namen von politischen Gemeinden der Schweiz. ech-0010 Datenstandard Postadresse für natürliche Personen, Firmen, Organisationen und Behörden [ECH10] Definiert das Austauschformat für Postadressen von natürlichen Personen, Firmen, Organisationen und Behörden. Standards für die Meldungsübermittlung sind im Wesentlichen: ech-0058 Schnittstellenstandard Meldungsrahmen [ECH58] Behörden informieren sich gegenseitig über das Eintreten von relevanten Ereignissen. Das vorliegende Dokumentdefiniert, wie derartige Informationen grundsätzlich aufgebaut sind und beschreibt allgemeine Abläufe für den Informationsaustausch zu Meldungen. 38/46
39 ech-0078 Meldungsrahmen Meldewesen EWK [ECH78] Behörden informieren sich gegenseitig über das Eintreten von relevanten Ereignissen. Das vorliegende Dokument definiert, wie die beim Austausch erkannten fachlichen Fehler von Empfänger dem Absender gemeldet werden. Weitere Details finden sich im entsprechenden Massnahmenbericht 2 sowie auf Systemkomponenten ohne Standardschnittstelle Für folgende Schritte/Systemkomponenten sind voraussichtlich keine Standards vorgesehen: KVG Deckungsabfrage: vertraglich geregelte Nutzung eines Abfrageservices der Krankenversicherer [SASIS]. Singuläre Systemkomponente mit eigener Schnittstellendefinition. E-Payment System: Einbindung mehrerer möglicher Zahlungssysteme, u.a. der gängigen Kreditkartengesellschaften. Diese Zahlungssysteme wiederum halten sich meist an internationale zertifizierbare Sicherheitsstandards, v.a. PCIDSS. Einbindungsmöglichkeiten mehrerer Zahlungssysteme durch verschiedene Service Provider, u.a. die Post Finance, welche mehrere Zahlungssysteme zusammenfassen können und Zusatzdienste anbieten Hinweise und Massnahmen 2013 Bei der Prozessanalyse wurden über den Rahmen des Auftrages hinaus gewisse rechtliche, prozessuale und technische Defizite und Randbedingungen festgehalten, die bei der künftigen Umsetzung von Nutzen sein können. Es gibt z.b. Verbesserungspotenzial beim Übermittlungssystem SEDEX, ein Bedarf nach Regeländerungen beim System Infostar und generell einen Bedarf für eine klarere Regelung der Datenhoheiten. Zudem sind vom SECO bereitgestellte Portalfunktionen vorhanden, welche von allen Gemeindeportalen genutzt werden könnten. Deren Nutzung zu fördern wäre eine gewinnbringende Massnahme. Die meisten Befunde können ohne Weiteres auch auf andere Prozesse als den Umzugsprozess übertragen werden. Die genannten Portalfunktionen des SECO könnten dazu dienen, dass Einwohner aus dem jeweiligen Portal ihrer Gemeinde heraus über ein einheitliches elektronisches Formular verschiedenste Verwaltungsprozesse anstossen können. 21 Betriebliche Anforderungen Die Lösung muss grundsätzlich hoch verfügbar sein, also 7*24 Stunden zur Verfügung stehen. Die Systemarchitektur muss robust gegenüber dem Ausfall von einzelnen IT-Systemen von beteiligten Partnern sein. Die Systemarchitektur muss geeignete Test- und Monitoring-Funktionen aufweisen und Release- sowie Versionenwechsel optimal unterstützen. Auch allfällige Datenänderungen müssen den Betroffenen mitgeteilt werden können. Da jedoch der Geschäftsfall grundsätzlich nicht zeitkritisch ist und bei einem Systemausfall immer noch der Gang zur Gemeinde (Schalter) als Alternative zur Verfügung steht, sind die Anforderungen an die Ausfallsicherheit auf ein vernünftiges Mass zu definieren. 39/46
40 22 Projektfortsetzung Das Projekt A1.12 soll im Jahr 2013 lückenlos fortgesetzt werden. Im Anschluss an die Phasen Initialisierung und Fachkonzept folgen nun die Phasen Lösungskonzeption, Umsetzung Pilot und anschliessend an die Evaluation der flächendeckende Rollout sowie die funktionale Weiterentwicklung Projektplanung Die Grobplanung des Vorhabens A1.12 kann folgender Grafik entnommen werden: Abbildung 6: Projektplan (grob) A1.12 Das Vorhaben wird auch aus dem Aktionsplan 2013 der priorisierten E-Government-Vorhaben unterstützt. Vorgesehen sind folgende Massnahmen (Arbeitspakete), welche eine erfolgreiche Projektfortsetzung garantieren sollen: 40/46