Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c1130185.html
Timestamp: 2017-09-22 06:14:42+00:00
Document Index: 127012215

Matched Legal Cases: ['art. 90', 'art. 160', 'art. 1', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 5', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 34', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 66', 'ATF ', 'art. 160', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 160', 'art. 1', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 15', 'art. 160', 'art. 75', 'ATF ', 'art. 66']

DFR - BGE 130 I 185
BGE 130 I 185
Art. 85 lit. a OG; Volksinitiative; Einheit der Form und der Materie; Aufteilung, teilweise Ungültigerklärung.
Die Initiative, welche insbesondere zum Ziel hat, Bestimmungen aus verschiedenen Gesetzen in zum Teil abgeänderter Form in der Kantonsverfassung zu verankern, verletzt die Einheit der Form nicht (E. 2). Im Hinblick auf die verschiedenartigen Ziele, welche sie verfolgt (Erweiterung der politischen Rechte und verstärkter Mieterschutz), und auf die beabsichtigten Massnahmen verletzt sie jedoch die Einheit der Materie (E. 3). Auch wenn die Länge und die Vielschichtigkeit des Initiativtextes einer Aufteilung entgegenstehen (E. 4), so beinhaltet doch derjenige Teil der Initiative, welcher das obligatorische Referendum für Gesetzesänderungen im Bereich des Mieterschutzes vorsieht, den Kern des Vorstosses; er ist als solcher gültig und kann dem Stimmvolk unterbreitet werden (E. 5).
Art. 160 H Tribunal des baux et loyers et procédure administrative
1 Un tribunal des baux et loyers, formé d'un juge de métier -
respectivement de 3 juges de métier en appel - et de deux juges
assesseurs, choisis l'un par les groupements représentatifs des
locataires et l'autre par les milieux immobiliers, est compétent pour
statuer sur l'ensemble des litiges entre bailleurs et locataires.
Pour garantir la volonté populaire et les effets du droit d'initiative
exercé par le passé dans le domaine d'application des articles 160 D à
toute modification des lois y relatives, qui ont été adoptées par
le Peuple à la suite d'une initiative populaire, doit être soumise
obligatoirement à votation populaire. Il s'agit des lois suivantes dans
leur état exécutoire au jour du dépôt de l'initiative populaire à
l'origine du présent article:
a) la loi modifiant diverses lois concernant le Tribunal des baux et
loyers, à savoir les articles 29, 30, 35 B et 56 A à 56 D de la loi
d'organisation judiciaire et les articles 426 à 448 de la loi de
procédure civile, du 4 décembre 1977;
Dans son rapport du 19 mars 2003 sur la validité de cette initiative, le Conseil d'Etat a considéré que les principes d'unité de la matière, de la forme et du genre étaient respectés. Certaines dispositions se prêtaient à une interprétation conforme; d'autres posaient un problème de conformité avec le droit supérieur; la démarche tendant à intégrer dans la constitution diverses normes de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR), était jugée comme superflue. Les dispositions sur le référendum permettaient d'assurer, en vertu du parallélisme des formes, que les lois sur lesquelles le peuple s'était prononcé à la suite d'une initiative populaire, ne soient modifiées ou abrogées qu'avec son consentement; cela ne se justifiait pas en revanche pour les lois qui avaient été adoptées, ou largement remaniées par le parlement, sans référendum. Le Grand Conseil était invité à rejeter l'initiative.
2. Le Grand Conseil soutient que le grief relatif à l'unité du genre ne serait pas suffisamment motivé, les recourants se contentant à cet égard d'une simple contestation. L'argumentation des recourants tient certes en une demi-page, mais elle est compréhensible: les recourants relèvent en effet que l'IN 120 tend exclusivement à une modification de la constitution cantonale, ce qui suffirait à satisfaire à l'unité du genre. Cette considération apparaît effectivement suffisante sous l'angle de l'art. 90 al. 1 let. b OJ. Le Grand Conseil apporte en réponse des explications complémentaires en estimant que l'initiative proposerait d'inscrire dans la constitution cantonale des règles de rang législatif, et ne respecterait pas la hiérarchie des normes. En outre, l'initiative aurait pour effet de modifier tant la constitution que la loi, puisqu'elle apporterait des modifications à certaines normes législatives. Les recourants se sont également exprimés sur ces questions dans leur réplique.
- l'art. 160 E let. a, qui réserve l'aide cantonale prépondérante aux
fondations de droit public, alors que l'art. 1 LGL ne prévoit pas une
- l'art. 160 E let. c, qui impose 75 % de logements sociaux en zone de
développement (contre 2/3 selon la pratique habituelle du Conseil
d'Etat);
- l'art. 160 E let. d, qui fait passer la durée du contrôle des
loyers, en zone de développement, à 20 ans (contre 10 ans selon l'actuel
art. 5 al. 3 LGZD);
- l'art. 160 E let. e, qui fixe de nouvelles conditions de
déclassement, notamment le prix du terrain;
- l'art. 160 F al. 2 2e phrase, qui prévoit le rétablissement
inconditionnel des logements ayant changé d'affectation sans
- l'art. 160 G al. 3 qui fixe à 70 % le taux de logements dans les
quartiers d'habitation de la ville de Genève;
- l'art. 160 H al. 2 qui impose la présence de deux assesseurs
représentatifs des locataires et des milieux immobiliers, alors qu'en
particulier le Tribunal administratif siège ordinairement avec cinq
3. L'exigence d'unité de la matière découle de la liberté de vote et, en particulier, du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.). Cette exigence interdit de mêler, dans un même objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient ainsi le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises (ATF 90 I 69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrinsèque ainsi qu'une unité de but (ATF 129 I 366 consid. 2.3 p. 371; 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; 125 I 227 consid. 3c p. 231; 123 I 63 consid. 4b p. 71 et les arrêts cités), c'est-à-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112 Ia 391 consid. 3b p. 395; 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le référendum financier). Ce principe est rappelé à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsèque" entre les diverses parties d'une initiative. Les recourants soutiennent que cette règle devrait être appliquée de manière plus souple, depuis la révision de la constitution genevoise de 1992, dont le but était de favoriser les droits populaires. Toutefois, la notion de "rapport intrinsèque" est commune aux droits constitutionnels genevois et fédéral, et doit s'interpréter de la même manière: le principe d'unité de la matière est inhérent à la notion même d'initiative, celle-ci devant poser une question claire aux citoyens au moment du vote. Le critère déterminant est donc de savoir si, telle qu'elle est proposée, l'initiative permet d'exprimer librement la véritable volonté des citoyens (ATF 129 I 381 consid. 2.1 p. 384; GRISEL, Initiative et référendum populaires, n. 682 p. 264).
Lorsque les initiants entendent proposer un texte d'une telle envergure, ils doivent particulièrement veiller à ce que les moyens mis en oeuvre non seulement soient propres à atteindre le but recherché (principe d'aptitude découlant de la proportionnalité), mais également ne s'écartent pas d'un fil conducteur aisément reconnaissable, et présentent entre eux une véritable cohésion. En l'occurrence, l'exercice est d'emblée difficile puisque le but poursuivi par l'initiative est lui-même multiple. A supposer que soit essentiellement visée la protection des locataires, force est d'admettre que l'initiative comporte des dispositions de nature trop différente: l'art. 160 E intègre des dispositions de la loi générale sur le logement et la protection des locataires (LGL; RSG I 4 05) et de la loi générale sur les zones de développement (LGZD; RSG L 1 35); il prévoit ainsi une aide de l'Etat à la construction de logements d'utilité publique, assortie d'un contrôle des loyers durant une période déterminée (cf. art. 1 LGL), ainsi que la création de zones de développement comportant au moins 75 % de logements aux loyers accessibles, avec également un contrôle des loyers (art. 5 LGZD). L'art. 160 F est repris de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR, RSG L 5 20), en particulier de ses art. 1, 5-6, 9-12 (art. 160 F al. 1), 7-8 (art. 160 F al. 2) et 39 (art. 160 F al. 3). L'art. 160 G a son origine dans la réglementation sur les plans d'utilisation du sol (soit les art. 15A ss de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités [LExt; RSG L 1 40]). Les dispositions sur les droits des communes et des associations, ainsi que les règles sur la composition des instances de recours et la gratuité de la procédure (art. 160 D al. 2 et 160 H) relèvent enfin de différentes lois d'organisation judiciaire, de procédure civile et administrative.
Comme l'admettent les recourant, le texte de l'IN 120 reprend la teneur de deux initiatives populaires: la première, acceptée en 1977, avait pour but de favoriser la construction de logements et instituer un contrôle renforcé des loyers; elle a été concrétisée par trois lois (LGL, loi sur le Tribunal des baux et loyers, loi sur la Commission de conciliation en matière de baux); la seconde (IN 4814 "Pour la protection de l'habitat et contre les démolitions abusives"), acceptée en 1983, a été concrétisée par la LDTR et la loi sur les plans d'utilisation du sol; l'initiative tient compte en outre de deux modifications apportées à cette dernière loi, également par le biais d'initiatives populaires. L'IN 120 comporte ainsi des dispositions provenant, principalement, de quatre lois cantonales différentes, dans des domaines touchant à la politique du logement et la politique foncière, l'aménagement du territoire et la procédure administrative, auxquelles viennent s'ajouter des dispositions sur les droits populaires. Il s'agit d'une juxtaposition plutôt que d'une complémentarité de moyens.
4. Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unité de la matière, elle doit en principe être annulée, entièrement ou partiellement. Cette solution est adoptée en droit fédéral (art. 75 al. 1 LDP [RS 161.1]), ainsi que, généralement, dans les cantons, mais elle n'est pas imposée par le droit constitutionnel fédéral; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises à des votes distincts, peut être prévue par le droit cantonal (ATF 129 I 381 consid. 4 p. 387; 123 I 63 consid. 4c p. 72; 81 I 192 consid. 6 p. 201). L'art. 66 al. 2 Cst./GE envisage précisément la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, pour autant que ses différentes parties soient en elles-mêmes valides (à savoir lorsque les exigences de l'unité de la forme, de l'unité du genre et de la conformité au droit supérieur sont remplies).