Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-491-de-junio-27-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204236e7f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-15 04:38:19
Document Index: 212394935

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 3', 'ARTÍCULO 5', 'ARTÍCULO 6', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 241', 'artículo 6', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 151', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 20', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 12', 'artículo 42', 'artículo 93', 'artículo 13', 'artículo 19', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 19', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 150', 'in fine', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 189', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 284', 'artículo 5', 'artículo 284', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 18', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 13', 'artículo 10', 'artículo 13', 'artículo 67', 'artículo 9']

﻿ SENTENCIA C-491 DE JUNIO 27 DE 2007
SENTENCIA C-491 DE 27 DE JUNIO DE 2007
CONTENIDO:DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y LA RESERVA LEGAL PARA GASTOS DESTINADOS A LA DEFENSA DE LA SEGURIDAD NACIONAL Y EL ORDEN PÚBLICO. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 3 Y EXEQUIBLES EL ARTÍCULO 5, EL PRIMER INCISO DEL ARTÍCULO 6 DE LA LEY 1097 DE 2006 Y LA LEY 1097 DE 2006.
TEMAS ESPECÍFICOS:ORDEN PÚBLICO, RESERVA LEGAL DEL DOCUMENTO, SEGURIDAD PÚBLICA, DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:430 DE OCTUBRE DE 2007, PG.1885
Sentencia C-491 de junio 27 de 2007
Sentencia C-491 de 2007
Ref.: expediente D-6583.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1097 de 2006.
Bogotá, D.C., veintisiete de junio de dos mil siete.
A continuación se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 46440 del 2 de noviembre de 2006.
“LEY NÚMERO 1097 DE 2006
“Por la cual se regulan los gastos reservados”.
“ART. 1º—Definición de gastos reservados. Los gastos reservados son aquellos que se realizan para la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes.
ART. 2º—Entidades autorizadas. Quedan autorizados para ejecutar gastos reservados, todos los organismos del Estado que realicen actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes y en general todos aquellos que realicen actividades descritas como gastos reservados en el artículo 1º de esta ley.
ART. 3º—Contratación. Las erogaciones que se ejecuten con cargo a gastos reservados que de conformidad con el concepto del ordenador del gasto no puedan ser ejecutadas por los canales ordinarios, no se sujetarán a las normas y procedimientos previstos en el estatuto de contratación estatal.
ART. 4º—Control y fiscalización de los gastos reservados. Sin perjuicio del control político contemplado en la Constitución Nacional, la vigilancia del control fiscal y el control de resultados en la ejecución de gastos reservados los realizará un grupo auditor que dependa directamente del despacho del Contralor General de la República.
ART. 5º—Reserva legal. La información relacionada con gastos reservados gozará de reserva legal por un término de 20 años, sin perjuicio de las investigaciones de orden penal, disciplinario o fiscal.
Con excepción del control político que determina la Constitución Nacional y de las investigaciones formales de que trata el inciso anterior, la información a que se refiere el presente artículo solo podrá ser examinada por el grupo auditor definido en el artículo 4º de la presente ley.
ART. 6º—Legalización de gastos reservados. En aquellos casos en que por circunstancias de tiempo, modo y lugar o atendiendo a condiciones de seguridad no sea posible la obtención de todo o parte de los soportes, los gastos podrán ser respaldados para efectos de su legalización, solamente en aquellos casos de infiltración y penetración a grupos al margen de la ley, con una relación detallada de gastos e informes respectivos de resultados, avalada por el responsable del mismo, por el comandante de la unidad fáctica u operativa y/o sus equivalentes.
ART. 7º—Sistema de control interno. Las entidades que ejecuten gastos reservados, diseñarán e implementarán los mecanismos de control interno que garanticen la adecuada ejecución de los recursos con apego a la reglamentación general, a los manuales de funciones y procedimientos propios y el cumplimiento óptimo de su función.
PAR.—Las dependencias encargadas de la labor de evaluación presentarán informes semestrales a los responsables de la ejecución de gastos reservados y al jefe de la entidad ejecutora. En desarrollo del control posterior dichos informes serán soportes para la Contraloría General de la República.
ART. 8º—Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas aquellas que le sean contrarias”.
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma acusada es una ley de la República.
2. El demandante considera que la Ley 1097 de 2006 vulnera la Constitución. A su juicio la citada norma al establecer la reserva de la información sobre gastos destinados a la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes compromete el núcleo esencial de los derechos fundamentales de acceso a información pública y el derecho de petición y, en consecuencia, debió ser tramitada como ley estatutaria. En segundo lugar indica que la citada ley vulnera la Constitución y tratados internacionales que integran el bloque de constitucionalidad en la medida en que establece una limitación ilegítima del derecho de acceso a la información pública. En tercer lugar, encuentra que la ley vulnera la Constitución al otorgar al Gobierno Nacional la facultad de regular el trámite de ejecución de los gastos reservados, pues, en su criterio, esta materia tiene reserva de ley. Encuentra que la ley viola la Constitución en la medida en que indica que la reserva sobre los gastos de seguridad puede ser opuesta a la Defensoría del Pueblo, mientras la Constitución indica que a esta institución no le puede ser opuesta reserva alguna. Finalmente, respecto del artículo 6º, considera que flexibilizar la legalización de los gastos reservados ejecutados en operaciones de infiltración y “penetración” de grupos al margen de la ley vulnera los principios constitucionales que deben orientar la gestión pública, entre ellos, el principio de moralidad.
El Ministerio de Defensa intervino para defender la Constitucionalidad de la ley demandada. A su juicio esta ley no regula el núcleo esencial de derechos fundamentales ni reglamenta integralmente alguno de tales derechos. En consecuencia no tenía que ser tramitada como ley estatutaria. Adicionalmente encuentra que los cargos de la demanda son vagos e imprecisos pues se limitan a señalar que la reserva al principio de publicidad es inconstitucional sin señalar las razones de esta inconstitucionalidad, pese a que la propia Constitución y los tratados internacionales admiten expresamente este tipo de reservas. En consecuencia encuentra que existe ineptitud sustantiva de la demanda. Finalmente, señala que la doctrina de la Corte Constitucional y las normas internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad admiten establecer una reserva sobre la información relacionada con la seguridad nacional.
La Contraloría General de la República encuentra que las normas demandadas deben ser declaradas constitucionales. Considera que la ley no reúne los requisitos para exigir el trámite de ley estatutaria dado que no reglamenta integralmente ninguno de los derechos que el actor afirma vulnerados. En segundo lugar encuentra que la restricción del derecho de acceso a la información es razonable y proporcionada dado que la misma se produce para proteger la seguridad nacional y el orden público. Encuentra que la autorización dada al gobierno para expedir el reglamento de ejecución de los gastos reservados no es inconstitucional porque el artículo 150-10 autoriza al Congreso para delegar funciones en esta materia.
El Ministerio Público encuentra que la ley demandada debe ser declarada exequible exclusivamente “por los cargos expuestos en la demanda”, con excepción del artículo 3º, inciso 2º de la Ley 1097 de 2006 que debe ser declarado inexequible. En criterio del procurador no se cumple con uno de los requisitos constitucionales que debe existir para que pueda ser admisible la concesión de facultades extraordinarias. Se trata de que “la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”. En cuanto a lo primero, el procurador encuentra que no se evidencian razones válidas que justifiquen la necesidad o urgencia de otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional por la ley acusada; al contrario, resulta acertado afirmar que, dadas las particulares características y especial relevancia de la materia objeto de delegación, se requiere que la misma sea regulada en el seno del máximo escenario de deliberación política del Estado, esto es, el Congreso de la República, puesto que solo así es posible garantizar la efectividad del control político que sobre los gastos reservados le corresponde, en representación de la ciudadanía. Pasa la Corte a resolver los cargos de la demanda.
3. En el presente proceso la Corte se limitará al estudio de los cargos respecto de los cuales el demandante formuló razones claras y específicas. En primer lugar la Corte deberá establecer si una ley que regula aspectos relativos a la reserva de información sobre gastos en materia de seguridad y defensa debe ser tramitada como ley estatutaria. En segundo término debe identificar sí viola la Constitución la norma que limita el derecho de acceso a la información pública cuando se trate de información relativa a gastos de seguridad y defensa. En tercer lugar, debe la Corte definir si el artículo 3º de la ley demandada, a través del cual se otorga al gobierno facultades para regular la forma de ejecutar las erogaciones con cargo a gastos reservados “que de conformidad con el concepto del ordenador del gasto no puedan ser ejecutadas por los canales ordinarios”, vulnera la Constitución. Adicionalmente, debe establecer si resulta inconstitucional extender la reserva legal de la información mencionada a la Defensoría del Pueblo. Finalmente, debe indicar si le está permitido al legislador “flexibilizar” la legalización de algunos gastos públicos cuando se trate de gastos directamente relacionados con operaciones de infiltración en grupos ilegales.
Pasa la Corte a resolver en su orden los cargos mencionados:
Presunta vulneración del literal a) del artículo 152 de la Carta: reserva de ley estatutaria
4. El literal a) del artículo 152 de la Carta de la Constitución establece la obligación de tramitar como ley estatutaria, entre otras materias, la referida a los “derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”.
La pregunta que ha debido responder la jurisprudencia constitucional es si cualquier ley que regule de alguna manera un derecho fundamental debe por ese hecho ser tramitada como ley estatutaria.
Al respecto, luego de un análisis sistemático sobre los principios que ordenan la organización y funcionamiento del Estado democrático, la Corte ha considerado que la interpretación extensiva de la regla constitucional mencionada vaciaría de contenido la cláusula de competencia del legislador ordinario. En efecto, la gran mayoría de los asuntos que decide el Congreso regulan de manera directa o indirecta el ejercicio de un derecho fundamental y, en consecuencia, todos estos asuntos deberían ser objeto de ley estatutaria. Con ello se afectaría de manera desproporcionada la competencia del legislador ordinario, es decir, el derecho de las mayorías políticas simples a establecer las normas legales que se adecúen de mejor manera a su proyecto político. En consecuencia, la corporación ha considerado que la regla aplicable es el respeto por la cláusula general de competencia del legislador ordinario mientras la excepción es la reserva de ley estatutaria de que trata el artículo 152 de la Carta.
Siguiendo la tesis anterior, la Corte ha sostenido reiteradamente que solo debe ser tramitada como ley estatutaria aquella norma que regule de manera integral un derecho fundamental o que afecte su núcleo esencial. Al respecto desde sus inicios y de manera reiterada e invariable la Corte ha indicado lo siguiente:
“Las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario. La misma Carta autoriza al Congreso para expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los códigos de procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas. En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias.
Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales” (8) .
Ahora bien, la Corte ha señalado que una ley debe ser tramitada como ley estatutaria cuando regula de manera sistemática e integral el alcance de un determinado derecho. En este sentido ha dicho:
“(...) para definir si un cierto contenido normativo debe ser vaciado en ley estatutaria, es necesario establecer si mediante él se regula total o parcialmente una de las materias enunciadas en el artículo 152 de la Constitución. No es suficiente, para hacer exigible esta modalidad de legislación, que el precepto en cuestión haga referencia a uno de tales asuntos ni que guarde con esos temas relación indirecta. Se necesita que mediante él se establezcan las reglas aplicables, creando, así sea en parte, la estructura normativa básica sobre derechos y deberes fundamentales de las personas, los recursos para su protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción (...)” (9) .
En desarrollo de la doctrina anterior la Corte ha indicado claramente que no toda disposición que limite o restrinja un derecho fundamental debe ser objeto de ley estatutaria. Así por ejemplo, la Corte encontró que disposiciones penales que limitan claramente derechos fundamentales —como el derecho a la libertad personal— no tienen que ser objeto de ley estatutaria, pues no reglamentan integral o sistemáticamente el alcance de un derecho (10) .
Más recientemente en la Sentencia C-646 de 2001, la Corte sistematizó los criterios básicos que definen si una norma debió ser sometida al trámite de ley estatutaria. De conformidad con la jurisprudencia mencionada una ley debe ser tramitada como ley estatutaria cuando (i) el asunto trata de un derecho fundamental y no de un derecho constitucional de otra naturaleza, (ii) cuando por medio de la norma está regulándose y complementándose un derecho fundamental, (iii) cuando dicha regulación toca los elementos conceptuales y estructurales mínimos de los derechos fundamentales, y (iv) cuando la normatividad tiene una pretensión de regular integralmente el derecho fundamental (11) .
5. La pregunta entonces es si la Ley 1097 de 2006 regula de manera sistemática e integral el derecho de acceso a la información pública o el derecho fundamental de petición, o afecta los elementos estructurales mínimos de tales derechos. Pasa la Corte a resolver esta cuestión.
6. Lo primero que es necesario advertir es que la ley demandada no regula de manera integral y sistemática el derecho de acceso a la información pública o el derecho fundamental de petición. Tampoco establece de manera sistemática, los límites legales de alguno de tales derechos. Lo que hace es reglamentar uno de los límites que leyes anteriores han impuesto al derecho de acceso a la información: la reserva a la información en materia de gastos destinados a la protección del orden público y la seguridad nacional. En consecuencia, por este primer criterio, la Corte encuentra que no era necesario que el legislador tramitara la ley demandada como ley estatutaria.
En segundo lugar, advierte la Corte que la norma demandada se limita a reglamentar más precisamente la reserva legal preexistente sobre información relacionada con gastos destinados a la garantía del orden público y la seguridad nacional. En efecto, como se verá adelante, algunas normas legales e internacionales autorizan al Estado a establecer una cierta reserva legal —razonable y proporcionada— a la información cuyo suministro pueda afectar gravemente la seguridad nacional (12) . En este sentido, constata la Corte que lo que hace la ley demandada es reglamentar uno de los aspectos de la reserva de ley que ya existe en materia de seguridad nacional: el que se refiere a gastos destinados a la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal y protección de testigos e informantes. En esa medida tampoco puede afirmarse que se trate de una restricción que, al menos en principio, comprometa el núcleo esencial de los derechos fundamentales afectados. En consecuencia, no parece que existan razones suficientes para que la Corte pueda exigir que dicha reglamentación hubiere sido expresada a través de una ley estatutaria.
7. En el mismo sentido se pronunció la Corte al considerar que los artículos 24 y 42 del Decreto 1799 de 2000 que le imponen carácter reservado a los documentos de evaluación y a las sesiones de la junta clasificadora de oficiales y suboficiales de la fuerza pública, no merecían ser tramitados a través de ley estatutaria. Al respecto dijo la Corte:
“Si bien tal reserva restringe el derecho al acceso de documentos públicos, que, como dice el actor, es una expresión del derecho de petición, no constituye una regulación integral, estructural y completa de este último derecho fundamental. Los artículos demandados solo abordan un aspecto de este derecho en el ámbito castrense, sin que ello constituya una definición general de la esencia de los mismos. Como se explicó, no toda normatividad que se refiera a un derecho fundamental, requiere ser tramitada por medio de una ley estatutaria; aceptar una posición contraria, haría nugatoria la labor del legislador ordinario y por ende, permitiría la inobservancia al principio de la cláusula general de competencia que orienta la actividad legislativa del Congreso de la República” (13) .
Por las razones anteriores la Corte encuentra improcedente el cargo de la demanda fundado en una eventual vulneración del artículo 151 de la Carta.
Presunta vulneración del derecho de acceso a la información pública, del derecho fundamental de petición y de los derechos políticos y civiles conexos.
8. Según el demandante la Ley 1097 de 2006 vulnera el derecho de acceso a la información pública, el derecho de petición y la totalidad de los derechos fundamentales civiles y políticos asociados a estos importantes instrumentos. En consecuencia, dicha norma compromete el carácter participativo y democrático del Estado colombiano. La razón fundamental de su alegato es el hecho de que la norma excluye de la esfera del conocimiento público la información relativa a los llamados “gastos reservados” que según la ley demandada son aquellos “que se realizan para la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes”.
Pasa la Corte entonces a definir si una ley que excluye del ámbito público, por un plazo de 20 años, la información relativa a los gastos que se realizan para la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes, pero permite que la misma sea auditada por un grupo especial de la Contraloría General de la Nación y conocida para efectos disciplinarios o penales por las autoridades administrativas y judiciales de control, vulnera la Constitución Nacional.
Para tales efectos la Corte procederá a realizar las siguientes consideraciones: (1) alcance constitucional del derecho fundamental de acceso a información pública y condiciones constitucionales necesarias para establecer límites a dicho derecho; (2) estudio del caso concreto a la luz de los cargos de la demanda.
Requisitos constitucionales para encontrar ajustada a la Carta una restricción del derecho de acceso a la información pública
9. El constitucionalismo contemporáneo del cual hace parte la Constitución Nacional, rechaza la tesis según la cual la gestión estatal, para ser eficiente en el logro de sus resultados, debe ampararse en el secreto. Por el contrario, para la Constitución la garantía más importante del adecuado funcionamiento del régimen constitucional está en la plena publicidad y transparencia de la gestión pública. Las decisiones o actuaciones de los servidores públicos que no se quieren mostrar son usualmente aquellas que no se pueden justificar. Y el uso secreto e injustificado del poder del Estado repugna al Estado de derecho y al adecuado funcionamiento de una sociedad democrática.
En efecto, la transparencia y la publicidad de la información pública son dos condiciones necesarias para que las agencias del Estado se vean obligadas a explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los recursos públicos; son la garantía más importante de la lucha contra la corrupción y del sometimiento de los servidores públicos a los fines y procedimientos que les impone el derecho; son la base sobre la cual se puede ejercer un verdadero control ciudadano de la gestión pública y satisfacer los derechos políticos conexos. En este sentido, la Corte ha reiterado que el acceso a información y documentación oficial, constituye una condición de posibilidad para la existencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de los actos del gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe legítimamente ejercer a la oposición (14) . Finalmente, la Corte ha encontrado que el derecho de acceso a la información pública es una herramienta fundamental para la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y el derecho a la memoria histórica de la sociedad.
En suma, la transparencia y publicidad de la gestión pública son una de las más importantes salvaguardas del ciudadano contra la arbitrariedad estatal y la condición de posibilidad de un Estado de derecho genuinamente fundado en el principio democrático.
10. Por las razones anteriores, la Constitución consagra expresamente el derecho fundamental de acceso a información pública (C.P., art. 74) (15) y el derecho fundamental de petición (C.P., art. 23) como herramientas esenciales para hacer efectivos los principios de transparencia y publicidad de los actos del Estado. En este sentido, la Corte ha reiterado que tales derechos son mecanismos esenciales para la satisfacción de los principios de publicidad y transparencia y en consecuencia se convierten en una salvaguarda fundamental de las personas contra la arbitrariedad estatal y en condiciones de posibilidad de los derechos políticos. Por tales razones, los límites a tales derechos se encuentran sometidos a exigentes condiciones constitucionales y el juicio de constitucionalidad de cualquier norma que los restrinja debe ser en extremo riguroso.
11. Los requisitos para que pueda restringirse el derecho de acceso a la información pública han sido definidos por la jurisprudencia nacional e internacional y suponen un riguroso análisis de constitucionalidad de las medidas que establecen tales restricciones. Dichos requisitos pueden resumirse como sigue:
1) Como regla general, en virtud de lo dispuesto por el artículo 74 de la Constitución, 13 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, las personas tienen derecho fundamental de acceso a la información del Estado. En este sentido, dónde quiera que no exista reserva legal expresa debe imperar el derecho fundamental de acceso a la información. Al respecto la Corte ha indicado:
“En suma, en una sociedad democrática, la regla general consiste en permitir el acceso ciudadano a todos los documentos públicos. De allí que constituya un deber constitucional de las autoridades públicas entregarle, a quien lo solicite, informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas sobre cualquier actividad del Estado” (16) .
De la regla “pro publicidad” se derivan dos consecuencias: las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada (17) .
En todo caso la Corte ha indicado que el derecho de acceso a los documentos públicos no se extiende a los documentos meramente preparatorios o en trámite de elaboración ni a la información íntima o privada de personas naturales que no tenga ninguna relevancia pública (18) .
Finalmente, la Corte ha considerado “constitucionalmente admisible” la regulación legal del procedimiento de acceso a información. Tales reglas deben ser tenidas en cuenta por el juez constitucional a la hora de definir si en un determinado caso existe vulneración del derecho que se estudia (19) .
2) Tal y como lo dispone el artículo 74 de la Constitución, los límites del derecho de acceso a la información pública tienen reserva de ley. En efecto, según la citada disposición, “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley (...)”.
En aplicación de esta regla, la Corte tuteló el derecho de un ciudadano a quien las autoridades aeronáuticas le negaban el acceso a una cierta información con el argumento de que la misma era objeto de reserva según un reglamento aeronáutico contenido en un acto administrativo. En criterio de la Corte “resulta evidente que la reserva de las investigaciones administrativas sobre accidentes aéreos que la entidad demandada opone al actor para negar los documentos por él solicitados, no emana de la ley, sino de un acto de la administración dictado en ejercicio de su función reglamentaria, como lo es el manual de reglamentos aeronáuticos adoptado por Resolución 2450 de 1974, del Jefe del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil. Por ello mismo, siendo como es que en el presente caso no se está ante una reserva en sentido estricto, mal podría aducirse un tal reglamento para desatender las pretensiones del demandante” (T-1268/2001).
3) La ley que limita el derecho fundamental de acceso a la libertad de información debe ser precisa y clara al definir qué tipo de información puede ser objeto de reserva y qué autoridades pueden establecer dicha reserva. En efecto, la Constitución en este sentido rechaza las normas genéricas o vagas que pueden terminar siendo una especie de habilitación general a las autoridades para mantener en secreto toda la información que discrecionalmente consideren adecuado. Para que esto no ocurra y no se invierta la regla general de la publicidad, la ley debe establecer con claridad y precisión el tipo de información que puede ser objeto de reserva, las condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los ciudadanos, las autoridades que pueden aplicarla y los sistemas de control que operan sobre las actuaciones que por tal razón permanecen reservadas. Al respecto ha dicho la jurisprudencia:
“En los términos de la Constitución, la regla general de la publicidad solo puede tener excepciones en virtud de leyes que, de manera específica, establezcan los casos concretos en los cuales ciertas autoridades claramente definidas pueden establecer que determinada información es reservada. Adicionalmente, la reserva solo resulta procedente si el legislador aporta razones suficientes para justificarla. En este sentido la Corte ha señalado estrictas condiciones para que el legislador pueda establecer excepciones a la regla general prevista en el artículo 74 superior” (20) .
En aplicación de esta regla, la Corte declaró la exequibilidad de una serie de disposiciones que autorizaban la reserva de ciertos documentos judiciales bajo el entendido de que las disposiciones demandadas, dada su vaguedad, solo eran exequibles si se entendía que remitían a las normas legales que de manera precisa y clara establecían la reserva legal de información judicial para proteger a víctimas y testigos de procesos penales (21) .
4) La reserva puede operar respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su existencia. Al respecto la Corte ha indicado que “el secreto de un documento público no puede llevarse al extremo de mantener bajo secreto su existencia. El objeto de protección constitucional es exclusivamente el contenido del documento. Su existencia, por el contrario, ha de ser pública, a fin de garantizar que los ciudadanos tengan una oportunidad mínima a fin de poder ejercer, de alguna manera, el derecho fundamental al control del poder público (C.P., art. 40)” (22) .
5) La reserva legal solo puede operar sobre la información que compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales pero no sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta. En ese sentido en un caso de violencia contra menores, por ejemplo, solo es reservado el nombre del menor o los datos que permitan su identificación, pero no el resto de la información que reposa en el proceso, pues resultaría desproporcionado reservar una información cuyo secreto no protege ningún bien o derecho constitucional. A este respecto no sobra recordar que la Corte ha señalado que cualquier decisión destinada a mantener en reserva determinada información debe ser motivada y que la interpretación de la norma sobre reserva debe ser restrictiva (23) .
6) La reserva legal no puede cobijar información que por decisión constitucional deba ser pública. Así por ejemplo, resultaría abiertamente inconstitucional que se estableciera una reserva sobre el contenido de las leyes de la República, el trámite legislativo, los nombres de los servidores públicos de elección popular, en fin, todos los procesos y actuaciones cuya publicidad es constitucionalmente obligatoria. En este sentido, para mencionar un tema que tiene relación directa con las normas demandadas, resultaría inadmisible constitucionalmente hablando que la cuantía de los gastos reservados de cada entidad estuviera también bajo reserva. Al ser este un tema que debe encontrarse dispuesto en la ley de presupuesto, dicha información debe ser pública de forma tal que pueda ser conocida y controvertida por la ciudadanía.
7. La reserva debe ser temporal. Su plazo debe ser razonable y proporcional al bien jurídico constitucional que la misma busca proteger. Vencido dicho término debe levantarse. A este respecto, por ejemplo, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de una norma que no establecía un plazo razonable para la reserva de las investigaciones disciplinarias. La Corte encontró que la reserva de ley sobre la investigación disciplinaria debía levantarse una vez se practicaran todas las pruebas de la investigación o, una vez vencido el término legal para su práctica. Extender la reserva mas allá de dicho plazo resulta desproporcionado y viola el derecho de acceso a la información Pública (24) .
“En realidad, no sería posible en ningún sistema excluir una instancia o momento de control social y político. Inclusive, se reitera, el modelo de la publicidad restringida, lo contempla, pues dictado el fallo se levanta la reserva que hasta entonces amparaba la investigación. Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” (C.P., art. 40). La publicidad de las funciones públicas (C.P., art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones muían de naturaleza y dejan de existir como tales” (C-038/96).
8) Durante el periodo amparado por la reserva la información debe ser adecuadamente custodiada de forma tal que resulte posible su posterior publicidad (25) . La pérdida o deterioro de los documentos en los que reposa esta información puede dar lugar a graves sanciones disciplinarias e incluso penales y por ello las entidades que custodian la información así como los organismos de control deben asegurarse que dicha información se encuentre adecuadamente protegida (26) . No sobra indicar que la Corte consideró que esta era una de las obligaciones más importantes de las entidades custodias de información reservada para garantizar el derecho fundamental a la verdad de las víctimas de violaciones de derechos humanos y a la memoria de la sociedad colombiana (27) .
9) La reserva cobija a los funcionarios públicos pero no habilita al Estado para censurar la publicación de dicha información cuando los periodistas han logrado obtenerla. En aplicación de esta regla la Corte declaró inexequible una norma que prohibía a los periodistas difundir información reservada. Al respecto dijo la Corte:
“El parágrafo segundo de la norma examinada que prohíbe publicar extractos o resúmenes del contenido de la investigación sometida a reserva, hasta que se produzca el fallo, es inexequible en cuanto comporta una forma clara e inequívoca de censura y viola, por ende, el artículo 20 de la Constitución Política. De otra parte, vulnera la libertad e independencia de la actividad periodística, garantizada en el artículo 73 de la Carta. La prohibición de la censura opera en un ámbito propio y respecto de ciertos sujetos, pero por sí misma no limita la competencia del legislador para imponer respecto de determinados actos y personas la obligación de la reserva” (28) .
10) Adicionalmente, la Corte ha considerado que la reserva puede ser oponible a los ciudadanos pero no puede convertirse en una barrera para impedir el control intra o interorgánico, jurídico y político, de las decisiones y actuaciones públicas de que da cuenta la información reservada. En este sentido, la exigencia de motivación de la decisión de no entregar una información “reservada” tiene como uno de sus propósitos principales, según la Corte, facilitar el control judicial de dicha decisión.
11) Es cierto que el legislador puede establecer límites del derecho de acceso a la información, pero esos límites solo serán constitucionalmente legítimos si tienen la finalidad de proteger derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como la seguridad nacional, el orden público o la salud pública. En todo caso, la limitación que se imponga debe resultar razonable y proporcionada al logro de dicha finalidad. Al respecto ha señalado la Corte:
“La publicidad como principio constitucional que informa el ejercicio del poder público, se respeta cuando se logra mantener como regla general y siempre que la excepción, contenida en la ley, sea razonable y ajustada a un fin constitucionalmente admisible. La medida exceptiva de la publicidad, igualmente, deberá analizarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad, como quiera que ella afecta, según se ha anotado, un conjunto de derechos fundamentales” (29) .
Adicionalmente la Corte ha señalado que en las siguientes situaciones puede resultar legítima la reserva: (1) para garantizar la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una información; (2) ante la necesidad de mantener la reserva para garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) frente a la necesidad de asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales (30) . En todo caso cualquier restricción debe resultar razonable y proporcionada a los fines que se busca alcanzar.
Como lo ha señalado la Corte, en perfecta armonía con lo establecido por la doctrina y la jurisprudencia interamericana en la materia, “el principio de proporcionalidad comprende tres sub-principios: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. El primero se refiere a que toda intervención en los derechos fundamentales debe ser adecuada para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo; el segundo, que la medida legislativa debe ser lo más benigna posible con el derecho intervenido, entre todas aquellas que revisten por lo menos la misma idoneidad para contribuir a alcanzar el objetivo propuesto, y la tercera, alude a que la intervención en el derecho fundamental intervenido deben compensar los sacrificios que ésta implica para sus titulares y para la sociedad en general” (31) .
12. En estrecha relación con las consideraciones anteriores, la Corte ha considerado que corresponderá al juez que ejerce el control sobre la decisión de no entregar determinada información, definir si tal decisión se encuentra soportada de manera clara y precisa en una ley y si la misma resulta razonable y proporcionada al fin que se persigue. Al respecto ha dicho la Corte:
“Aun cuando el derecho de acceso a los documentos públicos puede ser limitado por el legislador por disposición del artículo 74 de la Constitución Política, como se hizo con relación a la defensa o seguridad nacional, el escrutinio judicial sobre la restricción que a la consulta y expedición de copias de documentos públicos hagan las autoridades, no se agota con la simple verificación de que dicha acción se fundamenta en normas jurídicas y que estas tengan rango de ley, sino que además debe examinarse la proporcionalidad de la restricción de cara a los derechos, principios y valores constitucionales que resulten afectados con la medida. (...) el operador jurídico no solo debe valorar que una norma de rango legal autorice la reserva del documento, sino cuáles derechos, principios y valores constitucionales están afectados con la restricción, ya que en algunas ocasiones deberán prevalecer los derechos, valores y principios que inspiran la confidencialidad de la información, y en otros, los que se le oponen. Así las cosas, ponderados los intereses en juego, puede que la reserva de un documento prevalezca ante derechos como a la información; pero debe ceder frente a otros como los derechos a la defensa y de acceso a la administración de justicia, los cuales, prima facie, tienen mayor importancia en las sociedades democráticas modernas” (32) .
13. Especialmente, en cuanto se refiere a la información relativa a la defensa y seguridad nacional, resulta relevante recordar que distintas disposiciones legales y de derecho internacional admiten su reserva legal. Al respecto, el artículo 12 de la Ley 57 de 1985, permite extender el carácter de reservados a los documentos que atenten contra la seguridad y defensa nacional, así:
“ART. 12.—Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional”.
En distintas decisiones la Corte ha admitido expresamente que una de las razones que pueden justificar la restricción del principio de publicidad de la información del Estado es la defensa de la seguridad nacional. Sin embargo ha reiterado que en cualquier caso la limitación concreta que se establezca debe satisfacer los principios de razonabilidad y proporcionalidad así como los restantes requisitos antes mencionados. En la Sentencia T-1268 de 2001 referida a las razones que permiten justificar la reserva legal de cierta información relacionada con la defensa y la seguridad nacional, dijo la Corte:
“(L)os funcionarios públicos, están autorizados para no permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicación pueda atentar contra secretos protegidos por ley tales como los concernientes a la defensa y seguridad nacionales, a investigaciones relacionadas con infracciones de carácter penal, fiscal, aduanero, o cambiarlo, así como a los secretos comerciales e industriales” (T-473/92).
Así mismo, en la Sentencia C-872 de 2003, la Corte estudió la constitucionalidad de los artículos 27 y 42 del Decreto 1799 de 2000, “Por el cual se dictan las normas sobre evaluación y clasificación para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y se establecen otras disposiciones”. Según las normas demandadas, “los documentos elaborados por las autoridades evaluadoras y revisoras en los que se consignan informaciones y juicios de valor acerca de las condiciones personales y profesionales de los oficiales y suboficiales tienen carácter de reservado salvo para las partes que intervienen en el proceso. A su turno el artículo 42 señalaba que “las sesiones decisorias de la junta calificadora y las decisiones tomadas tienen carácter reservado, así como los documentos en que ellas consten” (negrilla fuera del texto original). La Corte declaró exequibles estas disposiciones salvo las expresiones “las decisiones tomadas” y “así como los documentos en que ellas consten”.
A juicio de la corporación, en lo que concierne a la reserva sobre el desarrollo de las sesiones de la junta clasificadora, y por ende, sobre las actas contentivas de las mismas, la imposición del secreto garantiza el buen funcionamiento de las Fuerzas Militares, como quiera que se trata de un cuerpo armado, estrictamente jerarquizado, basado en el principio del mando. Por consiguiente, se justifica que las discusiones sobre los ascensos que tienen lugar en el seno de la institución castrense no sean públicas” (33) . Por el contrario —dice textualmente la Corte—, la imposición de una reserva legal sobre los actos administrativos mediante el cual se decide clasificar para ascenso en una lista o en otra a un oficial o suboficial de las Fuerzas Militares, así como la imposición del secreto sobre los documentos que en ellos consten, no persiguen un fin constitucionalmente válido, pues no se encuentran asociadas
de manera clara con la defensa de la seguridad nacional ni con la protección de otro derecho o bien constitucional de tal importancia que justifique la reserva.
12. En resumen, la Corte ha considerado que solo es legítima una restricción del derecho de acceso a la información pública —o el establecimiento de una reserva legal sobre cierta información— cuando; i) la restricción está autorizada por la ley o la Constitución; ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de los servidores públicos; iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva para no suministrar una información motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la reserva; v) existen sistemas adecuados de custodia de la información; vi) existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; vii) la reserva opera respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su existencia; viii) la reserva obliga a los servidores públicos comprometidos pero no impide que los periodistas que acceden a dicha información puedan publicarla; ix) la reserva se sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; x) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada información.
En particular la Corte ha señalado que la finalidad de proteger la seguridad o defensa nacional es constitucionalmente legítima y por lo tanto para el logro de tales objetivos puede establecerse la reserva de cierta información. Sin embargo, en cada caso es necesario “acreditar que tales derechos o bienes se verían seriamente afectados si se difunde determinada información, lo que hace necesario mantener la reserva”. En otras palabras, no basta con apelar a la fórmula genérica “defensa y seguridad del Estado” para que cualquier restricción resulte admisible. Adicionalmente es necesario que se satisfagan los restantes requisitos que han sido mencionados.
Jurisprudencia y doctrina internacional sobre el derecho de acceso a la información pública
13. Las disposiciones y la doctrina nacional sobre límites del derecho de acceso a la información pública se encuentra en estrecha relación con las disposiciones y la doctrina internacional en la materia. Como lo indica el Procurador General, distintos órganos de supervisión de tratados internacionales han llegado a conclusiones similares a las que se han presentado en los fundamentos anteriores. En este sentido, no sobra recordar que a la luz de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia y la doctrina de los órganos autorizados para su protección constituyen criterios relevantes de interpretación del alcance de los derechos constitucionales fundamentales. En tal virtud, la norma legal demandada debe ser estudiada no solo a la luz de la doctrina constitucional interna sobre el derecho de acceso a la información, sino teniendo seriamente en cuenta lo prescrito por el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la doctrina de los órganos autorizados para su interpretación y defensa. Pasa la Corte a hacer un breve resumen de la doctrina internacional más relevante a la hora de resolver el problema jurídico planteado.
14. La Convención Americana sobre Derechos Humanos (34) en su artículo 13 consagra la libertad de pensamiento y expresión, libertad que protege el derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, por cualquier medio. Al respecto la citada norma dispone:
15. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el derecho de acceso a la información pública y sobre las condiciones para que una limitación a tal derecho resulte legítima.
En primer término, la Corte ha señalado que el acceso a información en poder del Estado constituye un derecho de los individuos y que los Estados están obligados a garantizarlo. Adicionalmente, ha establecido los criterios que deben ser rigurosamente aplicados a la hora de determinar si una restricción a este derecho es conforme a la Convención. Así por ejemplo, en el caso Herrera Ulloa V. Costa Rica la Corte, siguiendo los estándares del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la materia (35) , estableció tres requisitos para la existencia de una limitación a la libertad de pensamiento y de expresión. En primer lugar toda limitación debe estar definida en la ley. En segundo término debe estar destinada a proteger los derechos o la reputación de los demás, o la seguridad nacional, el orden público o la salud o moral pública; finalmente, la restricción debe ser necesaria y proporcionada para una sociedad democrática. Respecto de este último requisito la Corte ha señalado lo siguiente:
“(L)a “necesidad” y, por ende, la legalidad de las restricciones a la libertad de expresión fundadas sobre el artículo 13.2 de la Convención Americana, dependerá de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido. Dado este estándar, no es suficiente que se demuestre, por ejemplo, que la ley cumple un propósito útil u oportuno; para que sean compatibles con la convención las restricciones deben justificarse según objetivos colectivos que, por su importancia, preponderen claramente sobre la necesidad social del pleno goce del derecho que el artículo 13 garantiza y no limiten más de lo estrictamente necesario el derecho proclamado en dicho artículo. Es decir, la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo objetivo”.
Así mismo, en la Opinión Consultiva OC-05 de 1985, la Corte indicó que las únicas restricciones admitidas al derecho a la libertad de expresión —y en consecuencia, del derecho de acceso a la información pública— son exclusivamente aquellas contempladas en el artículo 13 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos.
16. Adicionalmente, en el ámbito regional, es relevante citar el Informe de 2001 de la Relatoría de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para la Libertad de Expresión, según el cual el derecho de acceso a la información pública no solo es una de las dimensiones del derecho a la libertad de expresión sino que es condición de posibilidad del ejercicio de los derechos políticos de participación en el control de la gestión del Estado. Señala así mismo que tal derecho solo puede tener limitaciones justificadas en la Convención Interamericana en los términos definidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Al respecto, en el informe citado, la Relatoría consideró lo siguiente:
“Acceso a información pública
(...) 19. (...) (U)no de los graves obstáculos para el desarrollo de las instituciones democráticas es la vigencia de una práctica tradicional que promueve el mantenimiento del secreto de las acciones de la administración pública, exacerbando los altos índices de corrupción que afectan a algunos gobiernos del hemisferio. Cabe destacar que la negación de información bajo un interés genuino de proteger la seguridad nacional y el orden público no es inconsistente con la protección de los derechos humanos toda vez que recaiga en el Estado demostrar ante instancias judiciales e independientes que dicha restricción se encuentra expresamente fijada por la ley y es necesaria para la protección de la democracia, [viii] (...).
25. (...) La revisión de la información considerada de carácter clasificada, debe estar a cargo de una instancia judicial independiente capaz de balancear el interés de proteger los derechos y las libertades de los ciudadanos con la seguridad nacional”.
17. En el sentido de la doctrina y la jurisprudencia regional citadas, el principio 4 de la Declaración de principios sobre libertad de expresión de la CIDH (36) señala:
“El acceso a información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio solo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas”.
En referencia al citado principio el informe de 2001 de la relatoría de la comisión interamericana de derechos Humanos para la libertad de expresión indicó:
“Como se enuncia en este principio, el derecho de los individuos a toda información en poder del Estado no es un derecho absoluto. El límite al ejercicio de este derecho encuentra restricciones permisibles por motivos de orden público, de seguridad nacional, de secreto fiscal o bancario y/o de protección a la honra o a la privacidad de las personas. La relatoría se ha manifestado en diversas oportunidades respecto al alcance de dichas restricciones señalando que estas no deben enmarcarse dentro del ámbito de discreción de los Estados sino que deben estar expresamente establecidas por la ley, destinadas a proteger un objetivo legítimo y ser necesarias para una sociedad democrática. Aplicando el criterio de proporcionalidad en el balance de los derechos afectados, el acceso a información de interés público debe regirse bajo el principio de presunción de publicidad aplicando las mínimas restricciones y solo en casos excepcionales. Los criterios de reserva de información deben ser establecidos en forma clara y precisa para permitir que entes jurídicos puedan revisar tanto la legalidad como la razonabilidad de la resolución a la luz de los intereses afectados, [xiv]”.
18. A su turno, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (37) en su artículo 19 se refiere a las libertades de opinión, expresión e información de la siguiente manera:
“3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:
“a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;
“b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”.
19. El relator de Naciones Unidas para la Libertad de Expresión ha considerado que las restricciones a la libertad de expresión, incluyendo aquellas que se apliquen al derecho de acceso a la información pública, deben ser interpretadas como restricciones absolutamente necesarias para salvaguardar el Estado de derecho. En particular ha señalado que la restricción relacionada con la seguridad nacional debe aplicarse “en los casos más graves cuando exista una amenaza política o militar directa contra todo el país”. En criterio del relator Especial “el objetivo de proteger la seguridad nacional, perfectamente legítimo, no debe ser invocado a la ligera por los gobiernos para justificar infracciones del derecho a la libertad de expresión que serían innecesarias e inadmisibles porque no satisfacen la finalidad declarada” (38) .
20. Finalmente y pese a que no constituyen normas vinculantes, resulta relevante recordar que en la actualidad existen distintos documentos suscritos por miembros o representantes de organismos internacionales, en los cuales se intenta desarrollar principios que permitan garantizar el derecho de acceso a la información. Particularmente, vale la pena resaltar la Declaración de Chapultepec, la —ya citada— Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, los Principios de Johannesburgo y los llamados Principios de Lima (39) . En esta última declaración, algunos doctrinantes y expertos internacionales proponen la adopción de restrictivos criterios de interpretación de las excepciones del derecho de acceso a la información pública. Si bien estas propuestas no constituyen derecho vigente si son doctrina probable a la hora de interpretar el alcance de las normas internacionales antes citadas que hacen parte del bloque de constitucionalidad. En este sentido, su estudio se vuelve relevante para la Corte.
En particular, respecto del tema que ocupa a la Corte en el presente caso, el principio 8 de Los principios de Lima señala:
“8. Excepciones al acceso a información
Solo por normas legítimas de nivel constitucional o con rango de ley acordes con los principios que orientan una sociedad democrática, se regularán las excepciones al acceso a información en forma limitada y siempre que sean necesarias para la protección de la seguridad nacional y/o el derecho legítimo del individuo a la intimidad. No podrá mantenerse informaciones secretas amparadas en normas no publicadas. Las personas o funcionarios que no den acceso a información solicitada deberán justificar su negativa por escrito y demostrar que ella está comprendida en el régimen restringido de excepciones. Si es requerida por el solicitante, una autoridad judicial imparcial y competente podrá revisar la validez de dicha negativa y disponer la entrega de la información”.
Específicamente respecto de las restricciones fundadas en el concepto de seguridad nacional, el citado principio indica:
“Es inaceptable que bajo un concepto amplio e impreciso de seguridad nacional se mantenga el secreto de la información. Las restricciones por motivos de seguridad nacional solo serán válidas cuando estén orientadas a proteger la integridad territorial del país y en situaciones excepcionales de extrema violencia que representen un peligro real e inminente de colapso del orden democrático. Una restricción sobre la base de la seguridad nacional no es legítima si su propósito es proteger los intereses del gobierno y no de la sociedad en su conjunto. Las leyes de privacidad no deben inhibir ni restringir la investigación y difusión de información de interés público. La ley, habiendo determinado los casos específicos de información clasificada, establecerá plazos y procedimientos razonables para su desclasificación tan pronto como el interés de seguridad nacional lo permita. En ningún caso una información podrá ser mantenida clasificada indefinidamente”.
21. En suma, el derecho internacional protege expresamente el derecho de acceso a la información pública y establece rigurosos requisitos para admitir una restricción a tal derecho, i) En primer lugar cualquier restricción tiene que encontrarse amparada expresamente en una norma legal o constitucional, ii) En segundo lugar, la restricción debe ser temporal, iii) En tercer lugar la restricción debe resultar necesaria para asegurar los bienes y derechos propios de una sociedad democrática, iv) Los criterios de reserva de información deben ser establecidos en forma clara y precisa para permitir que entes jurídicos puedan revisar tanto la legalidad como la razonabilidad de la resolución a la luz de los intereses afectados, v) El funcionario público que aplica la reserva está obligado a motivar su decisión en dichos criterios, v) Finalmente, toda norma o decisión administrativa en esta materia debe ser susceptible de ser controlada por un funcionario judicial objetivo, independiente e imparcial que pueda valorar la proporcionalidad y razonabilidad de la limitación.
Adicionalmente, las normas de derecho internacional admiten que pueda existir una reserva con la finalidad de garantizar la defensa y seguridad nacional. Sin embargo, señalan que en todo caso es necesario satisfacer los requisitos antes mencionados, en particular, los principios de razonabilidad y proporcionalidad de la restricción. En otras palabras, indican que para limitar un derecho de la importancia del derecho de acceso a la información pública no basta con apelar a conceptos amplios y de notable nivel de abstracción como el concepto de defensa y seguridad nacional.
Estudio de los cargos de la demanda relativos a la presunta vulneración de la Constitución por establecer una reserva legal para gastos destinados a la defensa de la seguridad nacional y el orden público
22. En la demanda presentada hay varios cargos generales contra toda la ley demandada. Sin embargo, como lo señala el Ministerio de Defensa, los argumentos expuestos en la demanda para sustentar tales cargos, con excepción del referido a la existencia misma de una reserva legal, son en extremo vagos e imprecisos. En esta medida el único cargo “general” que reúne las exigencias de la jurisprudencia constitucional para que la Corte pueda pronunciarse de fondo es aquel referido a la presunta violación de la Constitución por la existencia de una reserva legal sobre la información relativa a gastos destinados a financiar actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes, es decir, actividades orientadas a garantizar la seguridad nacional y el orden público.
En efecto, el demandante considera que el principio de publicidad y los derechos de acceso a la información, petición y participación que dependen de este principio, no pueden verse limitados con la finalidad de realizar las actividades de que trata la ley demandada. Hasta ahora lo que se cuestiona es la restricción misma, es decir, el hecho de que exista una reserva sobre información relacionada con la seguridad nacional y el orden público. Sin embargo, salvo una referencia muy genérica e imprecisa al grado de abstracción de las actividades que pueden ser financiadas con gastos reservados, no se encuentran en la demanda razones suficientes, claras y pertinentes que permitan justificar cargos relativos a la eventual violación del principio de proporcionalidad. Nada en la demanda, salvo la mencionada referencia genérica, permite justificar este cargo. En otras palabras, el demandante no aporta argumentos suficientes, claros y precisos, tendientes a demostrar que la regulación específica que contempla la ley demandada no resulta necesaria, proporcional o razonable para alcanzar la finalidad que persigue.
Al respecto no sobra recordar que la jurisprudencia ya ha señalado claramente que para poder pronunciarse de fondo sobre un cargo de inconstitucionalidad, es necesario que el demandante exponga en la demanda razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para justificar sus afirmaciones (40) .
Dado el contenido de la demanda, lo cierto es que en el presente proceso solo existió verdadera controversia constitucional respeto del argumento general planteado, sin que ninguno de los intervinientes, ni el Ministerio de Defensa, ni la Contraloría, ni el Ministerio Público pudieran oponerse a argumentos concretos y específicos sobre asuntos distintos a la existencia misma de la reserva o dar su opinión técnica o jurídica sobre otros presuntos cargos. Por esta razón el procurador solicita que la declaratoria de exequibilidad se contraiga a los cargos estudiados y el Ministerio de Defensa pide la inhibición de la Corte respecto de los cargos que se encuentran insuficientemente fundamentados. En este sentido, con razón, indica el Ministerio de Defensa: “La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del ordenamiento superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”.
En consecuencia, siendo este un tema en el que se exige de manera especial una rica controversia constitucional sobre cada cargo que pudiere plantearse, la Corte se limitará a estudiar el cargo general de la demanda respecto del cual se aportan razones suficientes, claras y precisas. Por las razones mencionadas, procede la corporación a evaluar si la ley demandada viola la Constitución al establecer una reserva legal de los gastos destinados a la financiación de actividades destinadas a garantizar la seguridad y el orden público en los términos del artículo 1º de la ley.
23. En la exposición de motivos del proyecto originalmente presentado por el gobierno así como en los informes de ponencia de cada uno de los debates, resulta claro que la finalidad de la ley es la de proteger la defensa y la seguridad nacional y el orden público. Para tales efectos, autoriza a ejecutar gastos reservados a “todos los organismos del Estado” que realicen “actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes”, especialmente las referidas a expedición de nuevos documentos de identificación para servidores públicos que ejecuten actividades de inteligencia y contrainteligencia y protección de estos servidores públicos y sus familias.
Según esta ley, cuando el ordenador del gasto de la respectiva entidad conceptúe que los gastos destinados a financiar las actividades descritas no pueden ser ejecutados por los canales ordinarios, la respectiva erogación no se sujetará a las normas legales en materia de contratación administrativa sino a las disposiciones reglamentarias que para el efecto debe expedir el Gobierno Nacional.
El control fiscal y de resultados de los gastos reservados lo realiza un grupo auditor que depende directamente del despacho del Contralor General de la República.
La reserva de la información relativa a gastos reservados será de 20 años. Sin embargo, las actuaciones respectivas pueden ser objeto de control político, penal, disciplinario o fiscal. A la Defensoría del Pueblo y a las autoridades judiciales distintas a los jueces penales se les puede oponer la reserva.
Finalmente, la ley establece criterios especiales de legalización de gastos reservados y consagra la obligación de diseñar sistemas de control interno con manuales y procedimientos adecuados para el control de este tipo de gastos. Al respecto indica, entre otras cosas que las inspecciones generales y las oficinas de control interno pondrán en marcha programas de verificación y seguimiento sobre el desarrollo de las actividades financiadas con gastos reservados para determinar tanto su cumplimiento y apego a los manuales y normas que las regulan, como la causalidad y conexidad del gasto con las actividades previstas en esta ley y la efectividad de los mecanismos de control interno implementados.
24. Como fue mencionado detalladamente la Constitución protege de manera expresa el derecho fundamental de acceso a la información pública (C.N., art. 74). Dada la existencia de una protección constitucional reforzada, la Corte ha establecido claros y rigurosos requisitos para que una limitación a este derecho pueda resultar constitucionalmente admisible.
En este sentido, la Corte ha reconocido que el derecho de acceso a la información pública no es absoluto. Una de las razones por las cuales puede limitarse es la protección de la seguridad nacional y el orden público frente a graves amenazas que solo pueden ser conjuradas a través de medidas restrictivas. Ahora bien, en todo caso, la medida restrictiva debe encontrarse contenida en una ley, ser útil, necesaria y proporcionada a la finalidad que persigue y ser compatible con una sociedad democrática, en los términos estudiados en los fundamentos anteriores de esta providencia.
En particular, respecto a la existencia de una reserva legal por razones de defensa y seguridad nacional, en la Sentencia T-1268 de 2001, dijo la Corte:
“Ahora bien, como se ha sostenido en este fallo, si en la constitución Colombiana está ínsito el principio general según el cual la actividad de los órganos del Estado no es reservada ni secreta, y que por lo tanto, los ciudadanos salvo excepción constitucional o legal, tienen acceso a todos los documentos o instrumentos en donde conste su ejercicio, también es cierto que la publicidad de la actuación de los órganos públicos no puede ser un principio absoluto por cuanto se sabe que existen razones de seguridad nacional, de alta conveniencia pública o social, de eficacia del servicio, etc., que pueden hacer aconsejable o necesario mitigar el rigor de la regla; o lo que es igual, en palabras de la jurisprudencia, “los funcionarios públicos, están autorizados para no permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicación pueda atentar contra secretos protegidos por ley tales como los concernientes a la defensa y seguridad nacionales, a investigaciones relacionadas con infracciones de carácter penal, fiscal, aduanero, o cambiario, así como a los secretos comerciales e industriales” (negrillas extraídas de la Sent. T-473/92)” (T-1268/2001).
Finalmente, en la Sentencia C-872 de 2003, sobre este mismo tema dijo la corporación:
“(L)as excepciones al acceso a la información solamente se admiten si tienen por objetivo proteger un derecho fundamental o algún bien de especial importancia, como lo es la seguridad nacional. Para tal efecto se debe acreditar que tales derechos o bienes se verían seriamente afectados si se difunde determinada información, lo que hace necesario mantener la reserva”.
25. Ahora bien, un tema distinto al planteado por el actor es que la restricción al derecho de acceso a la información por razones de seguridad nacional resulte desproporcionada o irrazonable o que incumpla alguno de los requisitos adicionales que han sido claramente expuestos en la jurisprudencia de la Corte y mencionados en los fundamentos anteriores de esta sentencia. Estos argumentos sin embargo no fueron expuestos con razones claras, precisas y suficientes por el demandante y, por lo tanto, como ya se mencionó, no dieron lugar a controversia constitucional alguna. Por tal razón no pueden ser estudiados por la Corte. En efecto, ni está llamada la corporación a completar cargos de constitucionalidad que no han sido adecuadamente formulados por el demandante, ni puede pretermitir la etapa de contradicción cuando ello es fundamental para adoptar una decisión que genuinamente respete, en la mayor medida posible, todos los bienes, valores, principios y derechos constitucionalmente comprometidos en el caso.
26. Por las razones anteriores, la Corte declarará exequible la ley solo en cuanto al cargo formulado en la demanda, es decir, a que el establecimiento de un límite al derecho de acceso a la información con el objetivo de garantizar la seguridad nacional y el orden público no viola la Constitución. Cosa distinta, como fue mencionado, será el estudio concreto de razonabilidad y proporcionalidad de cada reglamentación cuando quiera que se aporten razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para justificar este estudio (41) .
Estudio del cargo contra el artículo 3º de la Ley 1097 de 2006
27. Según el artículo 3º de la Ley 1097 de 2006, las erogaciones que se ejecuten con cargo a los gastos reservados y que según el ordenador del gasto no puedan ser ejecutadas “por los canales ordinarios”, no se sujetarán a las normas sobre contratación administrativa sino al procedimiento que por decreto adoptará el Gobierno Nacional dentro de los 6 meses siguientes a la vigencia de la ley, en el que se fijen “cuantías y niveles de autorización”.
El demandante considera que esta disposición vulnera la cláusula general de competencia contenida en el artículo 150 de la carta así como el principio de moralidad administrativa.
En su criterio, el hecho de que sea el ordenador del gasto y no la ley, la que autoriza el incumplimiento de las normas contenidas en el Estatuto General de la Contratación Pública, se vulnera el principio de moralidad conforme al cual debe desarrollarse la función administrativa y que es precisamente uno de los fundamentos para que se haya previsto como competencia exclusiva del Congreso la expedición de dicho estatuto (C.P., art. 150 in fine). Indica que “la aplicación del estatuto de contratación estatal no puede quedar supeditada al libre arbitrio de cualquier servidor público de turno en cualquier entidad del Estado frente a cualquier gasto que considere relacionado con las “actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes”, puesto que con tal proceder se afecta el principio de moralidad de la función administrativa y mucho más cuando dichas decisiones están exentas de control ciudadano dado que se trata de gastos de carácter secreto”.
En estas condiciones, considera que “tampoco se ajusta a la Carta que el artículo 3º de la Ley 1097 autorice al gobierno a dictar mediante decreto el procedimiento especial para la contratación estatal relativa a gastos reservados, puesto que dicha competencia por mandato de la Carta le asiste de forma privativa al Congreso de la República. Nótese que una interpretación contraria quebrantaría el principio de separación de funciones (art. 113 superior), en la medida en que si la mayoría de actividades a que se refieren los gastos reservados son desarrolladas por la rama ejecutiva del poder público, será ella misma la que establecerá sin control alguno el procedimiento especial de contratación a que alude la disposición transcrita”.
28. La Contraloría General de la República considera infundado el cargo pues, a su juicio, lo que hace el artículo 3º de la ley demandada es conferir una autorización especial para que el gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias expida el decreto ley que reglamente la ejecución de estos gastos. Considera que tal facultad no tiene reserva de ley en sentido formal y que, por lo tanto, resulta exequible.
29. Finalmente, el Procurador General solicita la inexequibilidad del artículo por razones distintas a las expuestas por el demandante. Según el procurador la materia de que trata el artículo 3º de la ley no tiene reserva de ley en sentido formal pero si en sentido material. En consecuencia puede ser regulada por un decreto-ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias. Sin embargo, la concesión de tales facultades debe cumplir con lo dispuesto en el artículo 150-10 de la Carta, requisito que en su criterio no satisface el artículo 3º estudiado. A juicio del procurador la norma estudiada no cumple con uno de los requisitos constitucionales que deben existir para que pueda ser admisible la concesión de facultades extraordinarias. Se trata de aquel según el cual solo pueden extenderse facultades legislativas al gobierno cuando “la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”. El procurador encuentra que no se evidencian razones válidas que justifiquen la necesidad o urgencia de otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional por la ley acusada; al contrario, resulta acertado afirmar que, dadas las particulares características y especial relevancia de la materia objeto de delegación, se requiere que la misma sea regulada en el seno del máximo escenario de deliberación política del Estado, esto es, el Congreso de la República, puesto que solo así es posible garantizar la efectividad del control político que sobre los gastos reservados le corresponde, en representación de la ciudadanía.
30. Se pregunta la Corte si es constitucional la ley que ordena al gobierno definir, mediante decreto, “el procedimiento especial” al cual habrá de sujetarse la ejecución de gastos reservados que, de conformidad con el concepto del ordenador del gasto de la respectiva entidad, no puedan ser ejecutadas de conformidad con las normas y procedimientos previstos en el estatuto de contratación estatal.
31. Según el último numeral del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso, mediante ley expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional. Esta norma confiere al Congreso la facultad de regular la contratación estatal a través de disposiciones generales de contratación o especiales en aquellos casos en los cuales la necesidad y la conveniencia pública lo indiquen. En consecuencia, tal y como lo indica el procurador, las normas sobre contratación administrativas, generales o especiales, tienen reserva de ley. En otras palabras, las mismas no pueden ser expedidas por el gobierno en ejercicio de facultades reglamentarias.
32. A diferencia de lo entendido por la Contraloría General de la República, la disposición demandada no es una ley habilitante para el ejercicio de facultades extraordinarias en los términos del artículo 150-10 de la Constitución. Lo que hace esta ley es ordenar al gobierno que, a través del ejercicio de facultades reglamentarias de las que trata el artículo 189-11 de la Carta, reglamente “por decreto” el estatuto de contratación estatal de los gastos reservados, dentro de los seis meses contados a partir de la vigencia de la ley.
En efecto, nada en el artículo 3º estudiado, ni su contenido, ni su trámite, ni sus antecedentes, permiten sostener que se trata de una ley de facultades extraordinarias. De lo que se trató entonces fue de facultar al gobierno para expedir un régimen de contratación que, tal y como efectivamente sucedió, quedara plasmado en un decreto reglamentario. En este sentido no sobra indicar que el régimen de contratación de gastos reservados se encuentra consagrado en el Decreto Reglamentario 1837 de 25 de mayo de 2007. Dicho decreto me expedido por el gobierno, el 25 de mayo de 2007, con la finalidad de reglamentar el artículo 3º de la Ley 1097 de 2006 “en materia de contratación con cargo a gastos reservados”, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales “en especial las contenidas en el artículo 189 numeral 11 y artículo 3º de la Ley 1097 de 2006”.
33. La ley que autoriza al gobierno para expedir el estatuto especial de contratación de “gastos reservados” en ejercicio de facultades reglamentarias resulta inconstitucional. En primer lugar dicha norma vulnera la reserva de ley que en la materia establece el artículo 150-25 de la Carta. En segundo término y como consecuencia de lo anterior, arrebata al Congreso la facultad de modificar o derogar dicha reglamentación y a la Corte Constitucional la atribución de controlar su constitucionalidad. Adicionalmente, confiere al gobierno la facultad de auto-regularse en una materia en la cual, por disposición expresa de la propia Constitución, es necesario que existan principios y directrices legales claras y precisas para garantizar el sometimiento de la gestión del Estado a los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad e imparcialidad, principios aplicables, incluso, a la ejecución de gastos reservados.
No sobra indicar que el ejercicio de facultades reglamentarias exige la existencia de parámetros constitucionales o legislativos que limiten su alcance. En otras palabras, el contenido de estas atribuciones está “subordinado a ley”. En efecto, como lo ha indicado la Corte, “la potestad reglamentaria del Presidente no es absoluta ni autónoma, ya que requiere la existencia previa de un contenido mínimo legal que pueda ser desarrollado, dentro del cual es válido que el legislador incluya lineamientos que demarquen la actuación del Ejecutivo (42) ” (43) . Al respecto esta corporación ha señalado:
“(L)o que no puede el legislador es atribuir integralmente la reglamentación de la materia al gobierno, pues el Congreso se estaría desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido. Por ello este Tribunal ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley” (44) .
34. Por las razones que han sido mencionadas, la Corte encuentra que el segundo inciso del artículo 3º viola la Constitución. En efecto, por virtud de lo dispuesto en el artículo 150-25 de la Carta, el régimen general de contratación de gastos reservados debe encontrarse plasmado en una norma de rango legal y no en un decreto reglamentario.
35. Ahora bien, en el caso estudiado se presenta a la Corte un dilema especial al cual ha debido enfrentarse en oportunidades anteriores. La declamatoria inmediata de inconstitucionalidad de la norma estudiada supondría que la contratación de gastos reservados tendría que sujetarse a lo dispuesto en el régimen general de contratación administrativa, uno de cuyos principios esenciales es la publicidad. Ello supondría, naturalmente, la pérdida de naturaleza de los gastos reservados, pues el proceso de contratación de los mismos resultaría público. Con esta medida entonces se verían gravemente desprotegidos bienes jurídicos que como la vida y la integridad de víctimas y testigos, son garantizados mediante la reserva de los gastos destinados a protegerlos. También podrían quedar al descubierto operaciones de inteligencia destinadas a proteger derechos fundamentales de los habitantes de Colombia gravemente amenazados por organizaciones criminales cuyo desmantelamiento depende de actividades financiadas con gastos reservados.
Así por ejemplo, por solo mencionar dos casos obvios, la contratación de un cuarto de hotel para garantizar la vida o la seguridad de una víctima o un testigo protegido o la contratación de un medio de transporte para adelantar operaciones de inteligencia, tendrían que estar respaldadas por diversas ofertas y por un sistema de calificación público y objetivo. En cada una de las contrataciones mencionadas tendrían que identificarse públicamente el nombre de la persona protegida, el lugar en el cual va a permanecer o el medio de transporte que va a utilizar y las razones de la contratación. En estos casos, como queda claro, se verían gravemente afectados los bienes jurídicos que la reserva de la información pretende proteger.
En suma, la publicidad inmediata de los gastos reservados puede poner en riesgo derechos fundamentales de personas puestas en condición de indefensión o que han colaborado exitosamente con la justicia. Adicionalmente podría arriesgar el éxito de operaciones legítimas que amparadas en la reserva se encuentran destinadas genuinamente a conjurar graves e inminentes amenazas contra derechos humanos de los habitantes del territorio.
Por las razones anteriores, en el presente caso la Corte encuentra que si bien debe declarar la inexequibilidad de una norma inconstitucional la vigencia inmediata de la decisión puede aparejar adicionalmente, graves daños a bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Por ello, como guardiana de la integridad de la Constitución y en el esfuerzo de lograr proteger todos los bienes y derechos comprometidos en el presente caso, la Corte, como lo ha hecho en circunstancias excepcionales anteriores, postergará por una legislatura la entrada en vigencia de su decisión de manera tal que el Congreso de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, pueda expedir el régimen de contratación de gastos reservados con sometimiento pleno a lo dispuesto en la Constitución sobre la materia.
No sobra en este punto afirmar que ninguna otra alternativa protege de manera integral los bienes comprometidos. En efecto, de una parte la Corte no puede dejar de declarar la inexequibilidad del artículo 3º demandado simplemente en atención a las consecuencias de su decisión. Si una norma es inconstitucional la Corte está obligada a expulsarla del ordenamiento jurídico. Sin embargo, la Corte tampoco puede ser insensible a las posibles consecuencias inconstitucionales de sus decisiones. En efecto, si una decisión tiene como efecto directo o indirecto la afectación grave y palmaria de derechos fundamentales o de bienes constitucionalmente protegidos, la Corte, como guardiana integral de la Constitución, debe intentar controlar estos efectos. De otra parte, solo el fallo diferido sirve a los propósitos de protección integral mencionados. En efecto, en casos como el presente resulta simplemente inconducente cualquier otro tipo de modulación —como la sentencia integradota— pues esta supondría que la Corte reglamentara un asunto que escapa a su competencia técnica y jurídica, pues —salvo las reglas y principios que fueron mencionados en un fundamento anterior de esta sentencia— la ejecución de este tipo de gastos no se encuentra reglamentada ni explícita ni implícitamente por la Constitución. En este tema, como quedó mencionado, el legislador cuenta con múltiples posibilidades de regulación (C.P., art. 150-10).
La Corte concluye entonces que la decisión adecuada es declarar la exequibilidad temporal de la ley acusada o, lo que es lo mismo, declarar su inconstitucionalidad, pero diferir sus efectos en el tiempo, a fin de permitir que en ese término el Congreso expida, con la potestad de configuración que le es propia, el régimen de contratación de los gastos reservados. Finalmente, el plazo mencionado, que será contado a partir de la notificación de la presente decisión al Presidente del Congreso, abarca una legislatura y, por tal razón, parece un plazo razonable para que se adopten las decisiones legales necesarias para satisfacer lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución.
En estos mismos términos se ha pronunciado la Corte en decisiones anteriores en las cuales resultaba fundamental diferir los efectos de la decisión para proteger bienes constitucionales que podían resultar gravemente comprometidos con la ejecución inmediata del fallo (45) .
36. Ahora bien, el cargo de la demanda se orienta contra todo el artículo 3º de la Ley 1097 de 2006. Sin embargo, lo cierto es que en realidad solo compromete al segundo inciso de la mencionada norma. En efecto, lo que se impugna no es necesariamente la existencia de un régimen de contratación especial sino la atribución al ejecutivo para proferir dicho régimen a través del ejercicio de facultades extraordinarias. En esos términos, la Corte podría limitarse a declarar la inexequibilidad del segundo inciso de la norma estudiada. No obstante, en el presente caso los dos incisos que integran el artículo 3º se encuentran en estrecha relación de conexidad material lo cual compromete la constitucionalidad de toda la disposición. Pasa la Corte a referirse brevemente a este asunto.
37. Mientras el primer inciso del artículo 3º demandado establece una excepción al régimen de contratación, el segundo inciso define cuales son las disposiciones que deben ordenar dicha excepción. En consecuencia, si bien la Corte no encuentra en principio objeción para que exista un régimen de contratación especial cuando se trate de ejecución de gastos reservados (primer inciso de la norma demandada), lo cierto es que cualquiera que sea dicho régimen debe estar contenido en una ley y no en un decreto reglamentario. Adicionalmente, como también se mencionó en los fundamentos anteriores de esta providencia, la cuantía de los gastos reservados debe estar claramente establecida en los rubros de asignación de cada una de las entidades públicas que puedan ejecutarlos, en la ley de presupuesto y no en normas de carácter administrativo.
Ahora bien, lo cierto es que el primer inciso de la norma demandada se encuentra en estrecha relación de conexidad material con el segundo inciso. En efecto, la consagración de una excepción al régimen general de contratación solo tiene efectos si se complementa con las normas que regulan dicha excepción. De otra manera la excepción carecería de eficacia jurídica y sin embargo generaría una enorme confusión a la hora de celebrar y ejecutar contratos con cargo a gastos reservados.
En virtud de lo anterior, teniendo en cuenta la estrecha relación material entre el primer y el segundo inciso de la disposición demandada así como el tipo de fallo modulado que se adopta, la Corte considera necesario declarar la constitucionalidad temporal de toda la disposición demandada.
Cargos contra el artículo 5º de la ley demandada: la exclusión de la Defensoría del Pueblo de las autoridades que pueden acceder a información sobre gastos reservados
38. La ley demandada establece que la información sobre gastos reservados solo puede ser suministrada a autoridades penales, disciplinarias o fiscales que se encuentren realizando las respectivas investigaciones. El demandante considera que esta disposición vulnera la Constitución en la medida en que la Carta establece el derecho de la Defensoría a exigir la entrega de toda la información que requiera para el ejercicio de sus funciones sin que pueda oponérsele reserva alguna.
Para mayor claridad sobre el cargo formulado se transcriben integralmente los argumentos del demandante así:
“Con esta regulación, el Constituyente quebrantó el artículo 284 superior al no haber incluido dentro del grupo de autoridades que pueden tener acceso a la información sobre gastos reservados a la Defensoría del Pueblo, puesto que conforme al canon constitucional, esta tiene competencia para “requerir de las autoridades las informaciones necesarias para el ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérseles reserva alguna”.
El artículo 5º de la ley demandada es contundente al señalar en el inciso segundo: “La información por su carácter reservado no podrá hacerse pública y el informe respectivo se rendirá en informe separado que tendrá también el carácter de reservado, al cual solo tendrán acceso las autoridades competentes con fines de control político, penal, disciplinario o fiscal”.
En consideración a que la Defensoría del Pueblo no tiene competencia en materia de control político, penal, disciplinario ni fiscal, no puede acceder a información relativa a los gastos reservados, lo cual desconoce el interés del Constituyente, porque a dicha entidad no se le puede invocar reserva alguna, ni siquiera por parte de las entidades que por mandato de la Ley 1097 pueden realizar gastos reservados”.
39. El artículo 284 de la Constitución establece lo siguiente:
“ART. 284:—“Salvo las excepciones previstas en la Constitución y la ley, el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo podrán requerir de las autoridades las informaciones necesarias para el ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérseles reserva alguna”.
El artículo constitucional citado admite, de manera excepcional, la existencia de una reserva legal oponible a la Defensoría del Pueblo. Cosa distinta es que la Constitución exija que la ley que establezca dicha reserva se encuentre adecuadamente justificada, es decir, que resulte razonable y proporcionada respecto del fin perseguido. Sin embargo, el demandante parece considerar que la reserva, en sí misma, es ilegítima, lo cual carece de fundamento constitucional.
A este respecto es importante mencionar que los cargos de la demanda, integralmente transcritos en el fundamento anterior de esta providencia, se limitan a cuestionar la existencia misma de la reserva legal, sin aportar razones adicionales que pudieran activar otros extremos del debate constitucional. En otras palabras, no se aportan en la demanda razones claras, suficientes y específicas encaminadas a demostrar, por ejemplo, que este tipo de reserva resulta desproporcionada o irrazonable y en consecuencia vacía de contenido la regla general en virtud de la cual la defensoría debe poder acceder a la información pública para poder cumplir con su misión constitucional. Sin la exposición adecuada de estos argumentos tendría la Corte que entrar a elaborarlos y, al mismo tiempo, estudiar su plausibilidad. No es esta la tarea de la Corte Constitucional frente a la acción pública de inconstitucionalidad. Tampoco puede pretermitir el debate constitucional que se hubiera generado de haber presentado cargos distintos al originalmente formulado.
En consecuencia la Corte se limitará a declarar la exequibilidad del artículo demandado solo respecto del cargo adecuadamente formulado, es decir, por la presunta violación de la Constitución dado el simple hecho de la existencia de una reserva legal oponible a la Defensoría del Pueblo.
Cargos contra el artículo 6º de la Ley 1097 de 2006
40. Considera el demandante que el artículo 6º de la ley demandada viola el principio de moralidad pública dado que un gasto reservado puede respaldarse de cualquier manera y por cualquier servidor público en cualquier entidad estatal, “bastando una relación de gastos y un informe sobre su utilización, circunstancia ésta que resulta contraria al principio de moralidad, pues al no existir si quiera un espacio de control y vigilancia ciudadana, lo que hace esta disposición es alterar la cláusula de competencia reglada del servidor público (C.P., arts. 6º, 121, 122 y 123) a partir de la cual es la ley y no cada servidor público a su arbitrio, dependiendo de las circunstancias, la que debe decidir de qué manera, y en qué proporción se invertirán los dineros públicos”.
41. El mencionado artículo 6º señala:
“ART. 6º—Legalización de gastos reservados. En aquellos casos en que por circunstancias de tiempo, modo y lugar o atendiendo a condiciones de seguridad no sea posible la obtención de todo o parte de los soportes, los gastos podrán ser respaldados para efectos de su legalización, solamente en aquellos casos de infiltración y penetración a grupos al margen de la ley, con una relación detallada de gastos e informes respectivos de resultados, avalada por el responsable del mismo, por el comandante de la unidad fáctica u operativa y/o sus equivalentes.
Las entidades que ejecuten gastos reservados implementarán con las dependencias de Control Interno de cada institución los manuales de funciones y procedimientos propios que garanticen su óptima ejecución. A su vez, auditarán y velarán la adecuada ejecución de los mismos dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley”.
42. Entiende la Corte que el cargo de la demanda se refiere fundamentalmente al inciso 1º del artículo trascrito pues no hay referencia alguna en la demanda a los sistemas de auditoría que cada entidad debe implantar. Adicionalmente, el único cargo que puede enderezarse contra esta norma es el que se refiere a la forma especial de legalización de gastos, pues nada dice la disposición sobre otras materias a las cuales se refiere el demandante en la parte correspondiente de la demanda.
43. Ciertamente el primer inciso presenta algún grado de confusión. Sin embargo una lectura atenta permite comprender que lo que dice la norma es que exclusivamente en los casos en los cuales se trate de “infiltración y penetración a grupos al margen de la ley” en los cuales “por circunstancias de tiempo, modo y lugar o atendiendo a condiciones de seguridad no sea posible la obtención de todo o parte de los soportes” los gastos podrán ser respaldados para efectos de su legalización “con una relación detallada de gastos e informes respectivos de resultados, avalada por el responsable del mismo, por el comandante de la unidad fáctica u operativa y/o sus equivalentes”.
44. Claramente, la legalización de gastos respaldada con una relación detallada de actividades no responde de la mejor manera al principio de moralidad y eficiencia de la administración pública. Sin embargo, en el presente caso parece razonable la excepción. En este sentido, nada dice la demanda sobre las razones por las cuales no exigir soportes exactos —como facturas o recibos de pago— para la ejecución de los gastos directamente relacionados con las operaciones de infiltración y penetración de grupos al margen de la ley cuando tal exigencia por circunstancia de modo tiempo y lugar o por razones de seguridad no resulte factible, resulta desproporcionado o irrazonable.
En este sentido, no sobra recordar que la relación de gastos debe quedar por escrito, debe ser avalada por su responsable, por el comandante de la unidad fáctica u operativa y/o sus equivalentes y puede ser escrutada por el grupo especial de la Contraloría de que trata la misma ley además de las autoridades penales o disciplinarias cuando quiera que exista denuncia al respecto.
45. En las condiciones anteriores no existe una razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la norma estudiada por considerar que la misma relaja de manera desproporcionada o irrazonable las exigencias propias de la Constitución en materia de moralidad, eficiencia y transparencia. Lo que resultaría desproporcionado sería exigir una legalización completa de los gastos incluyendo la entrega de facturas, recibos, etc., cuando esta exigencia, en los estrictos términos de la norma demandada, pone en peligro la vida y la seguridad del servidor público que adelanta la respectiva operación de inteligencia. Por tal razón, la disposición estudiada será declarada exequible pero únicamente respecto del cargo formulado en la demanda.
1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1097 de 2006, por el cargo formulado en la demanda y analizado en la sentencia.
2. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 1097 de 2006.
3. Conforme a lo expuesto en esta sentencia, los efectos de la anterior declaración de inexequibilidad quedan diferidos hasta el 20 de junio de 2008.
4. Declarar EXEQUIBLE el artículo 5º de la Ley 1097 de 2006, por el cargo formulado en la demanda y analizado en la sentencia.
5. Declarar EXEQUIBLE el primer inciso del artículo 6º de la Ley 1097 de 2006, por los cargos formulados en la demanda y analizados en la sentencia.
6. Declararse INHIBIDA respecto de los restantes cargos por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase y archívese el expediente».
(8) Sentencia C-013 de 1993.
(9) Esta doctrina ha sido reiterada desde la Sentencia C-13 de 1993 hasta hoy en día de manera invariable por la Corte Constitucional. Al respecto Cfr. Entre otras las sentencias C-247 de 1995, C-374 de 1997, C-251 de 1998, C-1338 de 2000, C-620 de 2001, C-646 de 2001 y C-981 de 2005.
(10) Sentencia C-313 de 1994. La doctrina según la cual solo es objeto de ley estatutaria la reglamentación integral o sistemática de un derecho fundamental ha sido reiterada mediante las sentencias C-247 de 1995, C-374 de 1997, C-251 de 1998, C-1338 de 2000, C-620 de 2001, C-646 de 2001 y C-981 de 2005.
(11) Esta doctrina ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-162 de 2003, C-740 de 2003, C-993 de 2004, y C-981 de 2005.
(12) Así por ejemplo, la Ley 57 de 1985 “por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales”, en su artículo 12 preceptúa que “Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no basan relación a la defensa o seguridad nacional”. En los mismos términos ver el artículo 13 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y el artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, disposiciones que serán analizadas más adelante en esta providencia.
(13) Sentencia C-872 de 2003.
(14) Sentencia C-089 de 1994.
(15) Según la Corte Constitucional el derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental autónomo pues si bien se relaciona con el derecho de petición tiene una cierta autonomía jurídica. Cfr. T-473 de 1992; T-605 de 1996; T-074 de 1997. Sobre los orígenes históricos del artículo 74 la Corte había señalado lo siguiente: “Al respecto, una interpretación histórica del artículo 74 constitucional, evidencia que fue la voluntad de los Constituyentes profundizar aún más en la garantía del derecho de acceso a documentos públicos. En tal sentido, durante la sesión plenaria del jueves 6 de junio de 1991 se propuso el siguiente artículo: “DERECHO A LA INFORMACIÓN. ARTÍCULO NUEVO. Los documentos oficiales son públicos, excepto los que la ley considere secretos. Las sesiones de los Consejos Directivos de las empresas de servicios públicos y en general de entidades administrativas estatales, así como las reuniones de la junta directiva del Banco de la República son públicas. Cualquier persona puede conocer la información que sobre ella tenga el Estado. La información estadística oficial debe tener origen en instituciones del Estado imparciales e independientes del Gobierno. Es deber de las personas suministrar al Estado información veraz y oportuna sobre las materias que interesan al conglomerado social”. Gaceta Constitucional Nº 129, Acta sesión plenaria, jueves 6 de junio de 1991, página 4”. Sentencia C-872 de 2003.
(16) Sentencia C-872 de 2003. En el mismo sentido la Sentencia C-891 de 2002 según la cual: “En procura de la materialización del derecho a participar en las decisiones que afectan o puedan llegar a afectar los legítimos intereses y derechos de los habitantes del país, le corresponde a las entidades estatales suministrarle a las personas oportunamente toda la información que no goce de reserva constitucional o legal; advirtiendo sí, que esta información oficial debe ser completa, consistente, coherente, verificable, comparable, contextualizada, diáfana y siempre oportuna”. Igualmente, en la Sentencia T-596 de 2002 la Corte indicó que para que los miembros de la comunidad política puedan ejercer plenamente el derecho a la participación ciudadana es necesario que la información que soliciten al Estado les sea suministrada de manera fácil de entender.
(17) A este respecto la Corte ha señalado que existe una clara obligación del servidor público de motivar la decisión que niega el acceso a un documento público y tal motivación debe reunir los requisitos establecidos por la Constitución y la ley que se explican en la presente sentencia. En particular debe indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva. Por esta vía el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales. Cfr. Sentencia T-074 de 1997. La exigencia de motivación se encuentra adicionalmente en las normas legales sobre la materia.
(18) Sentencia T-216 de 2004. En el mismo sentido C-872 de 2003. En esta sentencia la Corte señala que la información privada que repose en las hojas de vida en poder del estado y que no tenga relevancia pública puede ser reservada y no difundirse sin autorización del datahabiente.
(19) Así, en la Sentencia T-527 de 2005 la Corte reiteró que “las reglas para el acceso de documentos y el régimen de restricciones contenidas en la Ley 57 de 1985 “por la cual se ordena la publicidad de los actos y los documentos oficiales” constituye una regulación constitucionalmente admisible del contenido del derecho previsto en el artículo 74 superior”. Entre estas, se encuentran: (i) “la facultad de consulta y obtención de copias de los documentos que reposen en oficinas públicas, a excepción de aquellos sometidos a reserva por mandato legal o que estén relacionados con la defensa y seguridad nacional (art. 12); ii) la caducidad de la reserva, que es de treinta años a partir de la expedición del documento (art. 13); iii) la obligación del peticionario de pagar a favor del tesoro público el valor de las copias que solicite, suma que no podrá exceder el costo de reproducción (art. 17); iv) la inoponibilidad de la reserva del documento cuando su acceso fuere solicitado por una autoridad en ejercicio de sus funciones (art. 20): v) la necesidad de motivar la decisión que niegue el acceso a los documentos y la posibilidad del control judicial de tal determinación ante el contencioso administrativo (art. 21); vi) la obligación de las autoridades de resolver la solicitud de acceso en el término de diez días, entendiéndose que vencido ese lapso procede el silencio administrativo positivo y deberá suministrarse el documento en los tres días siguientes (art. 25)”.
(20) Sentencia C-370 de 2006.
(21) Sentencia C-370 de 2006.
(22) Sentencia T-216 de 2004.
(23) En este sentido se ha manifestado también la Corte Suprema de Justicia al considerar 1) que la reserva legal del proceso penal se levanta una vez a terminado este o se ha archivado la actuación; 2) que solo puede permanecer en reserva la información estrictamente necesaria para proteger la vida o integridad de víctimas y testigos o la intimidad de sujetos de especial protección como los menores; 3) que solo se admite la reserva de las piezas que han sido trasladadas a otro proceso que se encuentra en curso pero no de la información restante del proceso archivado. Cfr. CSJ, Sala de Casación Penal sentencias de 17 de junio de 1998 y Sentencia de 10 de noviembre de 1999.
(24) Al respecto dijo la Corte: “La disposición demandada ha introducido una restricción desproporcionada para el ejercicio de los mentados derechos fundamentales y será, por lo tanto, declarada exequible solo bajo el entendido de que la reserva deberá levantarse tan pronto se practiquen las pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el término general fijado por la ley para su práctica. En estas condiciones, el público puede libremente ser informado sobre los cargos y los descargos y las pruebas que los sustentan y, para el efecto, acceder al respectivo expediente, inclusive antes de que se expida el fallo de primera instancia, lo cual asegura que si a raíz del escrutinio público surgen nuevos elementos de prueba estos podrán ser aportados antes de que se adopte la decisión final”. Sentencia C-038 de 1996. En esta materia no sobra recordar que de conformidad con el artículo 13 de la Ley 57 de 1985, la reserva legal de cualquier documento cesa, entendiéndose como documento histórico, permitiendo la publicación de estos: “la reserva sobre cualquier documento cesará a los treinta años de su expedición; cumplidos estos, el documento adquiere carácter histórico y podrá ser consultado por cualquier ciudadano y la autoridad que esté en su posesión adquiere la obligación de expedir a quien lo demande copias o fotocopias del mismo”.
(25) Sentencia C-370 de 2006.
(26) En este sentido la Sentencia C-872 de 2003 señaló: En suma, en una sociedad democrática, la regla general consiste en permitir el acceso ciudadano a todos los documentos públicos. De allí que constituya un deber constitucional de las autoridades públicas entregarle, a quien lo solicite, informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas sobre cualquier actividad del Estado. Aunado a lo anterior, debe existir, en toda entidad oficial, una política pública de conservación y mantenimiento de esta variedad de documentos, muy especialmente, aquellos que guarden una relación directa con la comisión de violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario”.
(27) A este respecto en la sentencia inmediatamente citada la Corte señaló: “Ahora bien, las últimas tendencias del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario vinculan estrechamente el derecho fundamental de acceso a documentos públicos con los derechos de las víctimas de los crímenes de lesa humanidad, de genocidios y de crímenes de guerra, a la justicia, la reparación, y muy especialmente, a conocer la verdad”. En el mismo sentido Cfr. Sentencia C-370 de 2006 sobre el acceso a la información pública en la llamada “ley de justicia y paz”.
(28) Sentencia C-038 de 1996. Respecto al deber de los periodistas, en todo caso, de ponderar los bienes constitucionales en juego y de someterse a la ley, Cfr. T-331 de 1994.
(29) Sentencia C-038 de 1996. En el mismo sentido la Sentencia C-527 de 2005 señaló: Más recientemente la Corte ha reiterado que las limitaciones del derecho de acceso a la información pública serán admisibles cuando se compruebe: (i) la existencia de reserva legal en relación con la limitación del derecho, (ii) la necesidad que tales restricciones se sujeten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y estén relacionados con la protección de derechos fundamentales o de valores constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa nacional; y (iii) el carácter temporal de la restricción, en la medida en que la ley debe fijar un plazo después del cual los documentos pasan al dominio público. En el mismo sentido C-872 de 2003 y T-1029 de 2005.
(30) Sentencia T-473 de 1992. En el mismo sentido, en la Sentencia C-887 de 2002 la Corte entendió que en el proceso de licitación y adjudicación de los contratos de concesión de licencias de PCS, puede mantenerse la reserva.
(31) Sentencia C-872 de 2003 que resume el principio de proporcionalidad utilizado por la Corte desde las primeras sentencias de tutela y constitucionalidad en 1992.
(32) Sentencia T-928 de 2004.
(33) Para justificar esta decisión dijo la Corte “En efecto, si bien el conjunto de la sociedad es titular de un legitimo interés en que en a los más altos mandos de las Fuerzas Militares lleguen aquellos funcionarios públicos que a lo largo de su carrera hayan demostrado suficientes méritos profesionales para ser ascendidos y que quienes están llamados a ocupar las más altas dignidades de estas instituciones armadas hayan mostrado una conducta intachable en materia de respeto por la dignidad humana, se justifica entonces que en una sociedad democrática el proceso de toma de decisiones sobre los ascensos sea secreto, ya que convertirlo en un debate abierto y público conduciría a desvertebrar el rígido funcionamiento de la institución castrense. Tanto es así que la Constitución solo prevé esa variedad de ejercicio de control político al Senado de la República para el caso de los ascensos de los oficiales generales y oficiales de insignia de la fuerza pública, hasta el más alto grado”.
(34) Suscrita en Costa Rica en 1969 y aprobada por Colombia mediante la Ley 16 de 1972.
(35) El artículo 10 de la Convención Europea de Derechos Humanos consagra el derecho a la libertad de expresión y, en particular, el derecho de acceso a la información. El inciso 2º del mismo artículo establece que el Estado puede establecer límites razonables y proporcionados al ejercicio de estos derechos siempre que lo haga a través de una ley que sea necesaria para garantizar la protección de la seguridad nacional o la integridad territorial o para la prevención de la criminalidad, la salud y la moralidad pública o los derechos humanos de terceras personas. En este sentido en las sentencias Oberschlick Vrs. Australia y The Observer and Guardian Vrs Unites Kingdom, el Tribunal Europeo indicó que las restricciones a estos derechos debe resultar necesaria —en el sentido de una evidente necesidad social— respecto de la cual el Estado tiene la obligación de proveer razones relevantes y suficientes.
(36) La Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión fue aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos durante su 108º periodo ordinario de sesiones en octubre de 2000. Si bien tales principios no constituyen norma vinculante si sirven de criterio de interpretación del artículo 13 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos arriba citado.
(37) Celebrado en Nueva York el 16 de diciembre de 1966, aprobado por la Ley 74 de 1968, ratificado por Colombia desde el 29 de octubre de 1969 y en vigor para nuestro Estado desde el 23 de marzo de 1976.
(38) Informe del relator de Naciones Unidas para la libertad de expresión, E/CN.4/1995/32, del 14 de diciembre de 1994.
(39) “Los Principios de Lima” fueron suscritos el 16 de noviembre de 2000, entre otros, por representantes de organismos internacionales de prensa, de derechos humanos y de Naciones Unidas, como el relator especial para la Libertad de Opinión y Expresión de la Organización de Estados Americanos, la Relatora de Libertad de Prensa de las Naciones Unidas, el Primer Vicepresidente de la Sociedad Interamericana de Prensa, SIP; el presidente de la Comisión de Libertad de Prensa e Información de la Sociedad Interamericana de Prensa; y representantes de la academia y de organizaciones de derechos humanos como Human Rights Watch.
(40) Sentencia C-1052 de 2001.
(41) Sentencia C-1052 de 2001.
(42) Sentencia C-852 de 2005. “M.P. Rodrigo Escobar Gil. Salvamento parcial de voto del magistrado Alfredo Beltrán Sierra, en cuanto a los efectos diferidos de la sentencia. Aclaración de voto del magistrado Álvaro Tafur Galvis respecto de las razones por las cuales comparte la decisión de modular los efectos de la sentencia y la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. Salvamento de voto del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto respecto a la reserva de ley y la exigencia que hace la Corte de un mínimo de “materialidad legislativa que pueda desarrollarse”. Al respecto señala: “6º—En primer lugar, en el presente caso no existe reserva de ley. La técnica especial denominada reserva de ley, se refiere al establecimiento incontestable en el texto constitucional de que la normación de determinadas materias se realice mediante normas de rango legal. O, lo que es lo mismo, la técnica de reserva de ley prohíbe que la regulación de un asunto se haga primariamente mediante reglamentos. Ahora, si bien es cierto —como lo manifiesta la Sala— que “si un asunto no es expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o a las entidades territoriales, entre otros órganos estatales, se entiende que conforme a la cláusula general de competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al legislador”(42), no lo es menos que el principio de legalidad que subyace a esta cláusula de competencia se encuentra matizado en nuestro orden constitucional. Esto es, no de todas las materias se puede pregonar que nuestra Constitución exija que se deban desarrollar en sus aspectos principales por parte del legislador. Ha sido claro para este tribunal constitucional, que por ejemplo, en materia de derechos fundamentales, es el legislador el llamado a regular su régimen jurídico. También, sobre otros asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es perfectamente posible que la administración establezca métodos y criterios mediante reglamentos, con el único límite de los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las regulaciones que establezca el legislador. 7. En lo relativo a la norma declarada inexequible, su contenido está referido a la educación. Pero, no regula aspectos de la educación como derecho, sino lo relativo a la relación entre el Estado y las universidades con ocasión de las facultades de inspección y vigilancia del primero sobre las segundas, es decir, en la dimensión de la educación como deber del Estado. En efecto, una cosa es el derecho fundamental a la educación y otra el deber del Estado en materia educativa. La regulación constitucional de este deber, cuya fuente principal la ubica acertadamente la Sala en el inciso 5º del artículo 67 superior, no determina en manera alguna una reserva de ley. De su texto se desprende por el contrario que el mencionado deber está irrestrictamente en cabeza del Ejecutivo, y que comprende a este desarrollarlo de conformidad con aspectos de rango constitucional tales como calidad, formación moral, física e intelectual, adecuado cubrimiento, etc. Pero, no prescribe la necesidad de que para hacerlo lo regule primero la ley.
(43) Sentencia C-894 de 2006.
(44) Sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento parcial de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería. Igualmente puede revisarse la Sentencia C-474 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento parcial de voto de los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett, en el sentido que la expresión “que será reglamentado por el Gobierno Nacional”, contenida en el artículo 9º de la Ley 397 de 1997, no debió haber sido declarada inexequible, pues la ley contenía un mínimo de materialidad que permitía la reglamentación del Gobierno.
(45) Cfr. La Sentencia C-700 de 1999 que anuló en su totalidad el sistema UPAC para la financiación de vivienda, por cuanto la regulación correspondía al legislador y había sido expedida por el ejecutivo. Sin embargo difirió el efecto del fallo para no generar un grave efecto inconstitucional por su vigencia inmediata. Posteriormente la Corte en la Sentencia C-737 de 2001 indicó que para que procediera la sentencia de constitucionalidad diferida era necesario comprobar los siguientes elementos: i) la Corte debe justificar esta modalidad de decisión; ii) debe aparecer claramente dentro del expediente que la expulsión simple afecta más valores que resultan vulnerados con este tipo de fallo; iii) el tribunal debe explicar porqué recurre a este tipo de decisión y no a una sentencia integradora y, iv) debe justificar el plazo conferido.