Source: http://probonoxmigranteforzosos.fundacionpombo.org/projects-archive/dentro-cie/
Timestamp: 2020-05-28 08:35:21
Document Index: 205635450

Matched Legal Cases: ['artículo 62', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 14', 'artículo 16', 'artículo 59', 'artículo 62', 'artículo 18', 'artículo 468', 'artículo 9', 'artículo 15', 'artículo 59', 'artículo 7', 'artículo 25', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 62', 'artículo 62', 'artículo 16', 'artículo 62', 'artículo 16', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 59', 'artículo 9', 'artículo 39', 'artículo 59', 'artículo 1', 'artículo 32']

En el CIE – Pro Bono x migrantes forzosos
8. Derechos y deberes de la persona interna
8.1. ¿Qué derechos tiene la persona internada en un CIE?
El artículo 62 bis de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social establece el catálogo de derechos que corresponde a la persona que es internada en un CIE. Hay que considerar que ese catálogo no es un numerus clausus, sino que, por el contrario, constituye un numerus apertus, dado que, en teoría, a la persona interna únicamente se la priva de su libertad deambulatoria y no de ningún otro derecho.
El mencionado precepto encuentra su desarrollo en el artículo 16 del Real Decreto 162/2014. De nuevo a título enunciativo, el reglamento establece lo siguiente:
En particular y en atención a su situación, se garantizan a los extranjeros internados, desde su ingreso y durante el tiempo de permanencia en el centro, los siguientes derechos:a) ser informado en un idioma que le sea inteligible de su situación, así como de las resoluciones judiciales y administrativas que le afecten.
i) A comunicarse en el horario establecido en el centro con sus familiares, funcionarios consulares de su país u otras personas, derecho que sólo podrá restringirse en virtud de resolución judicial.
Cabría hacer muchas consideraciones a este artículo, pero ello escapa de los objetivos de esta guía. Por ello, nos centraremos en algunas de las de mayor relevancia para la situación de la persona interna.
En primer lugar, la declaración del apartado 1 del artículo 16 del reglamento no deja de ser una mera declaración de intenciones, ya que el hecho en sí del internamiento, además de la privación de la libertad de movimientos, conlleva de suyo la pérdida de otros derechos, algunos de ellos con rango de derechos fundamentales, como veremos a lo largo de estas páginas.
En segundo lugar, como ya hemos apuntado anteriormente, en cuanto a los derechos que se especifican «en particular», lo interpretamos en el sentido de considerar que cualquier otro derecho puede ser perfectamente invocado, sin que pueda entenderse que ese listado de derechos son los únicos que corresponden a la persona extranjera internada.
En tercer lugar, es misión importante del profesional empoderar a la persona extranjera internada en relación con esos derechos en un doble sentido: por un lado, para poder ejercer esos derechos en el sentido más amplio; por otro lado, para que pueda hacer valer esos derechos en cuanto persona internada en un CIE.
Finalmente, hay que tener presente qué autoridades pueden y deben tener el deber de controlar el ejercicio de los derechos de las personas internas en un CIE con la finalidad de poder recurrir a ellas en caso de posible vulneración de estos derechos.
Haciendo un rápido repaso al contenido de los derechos expresados más arriba, podemos ir examinando cómo la realidad de los centros de internamiento de extranjeros se impone al propio catálogo de derechos que la legislación establece en favor de las personas internadas en ellos:
El derecho a ser informado es uno de los grandes olvidados en los CIE, ya que brilla por su ausencia en aras de una supuesta paz en la convivencia. Ni se suele emplear un idioma comprensible para la persona interna —recordemos lo dicho más arriba acerca de la utilización del intérprete— ni se suele explicitar el contenido de las resoluciones administrativas o judiciales que conciernen a la persona extranjera.
El derecho al respeto a la vida, la integridad física y a la salud se ven seriamente comprometidos en un CIE como consecuencia de la propia estructura penitenciaria que presenta. En relación con ello, brillan por su ausencia los planes de prevención de suicidios, de evitación de incidentes entre los propios internos, la ausencia de personal especializado para la resolución de conflictos, etcétera, lo cual genera una serie de riesgos que, desgraciadamente, encuentran eco de vez en cuando en los medios de comunicación.
La posibilidad de hacer uso de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico, especialmente en los casos de personas solicitantes de protección internacional, víctimas de violencia de género o de trata de seres humanos o de violencia sexual, en los tiempos actuales no deja de ser una declaración programática. Como ya se ha apuntado antes, si no se facilita información, es difícil que alguien pueda enclavarse en uno de esos colectivos; como también es difícil que, si la información no es efectiva, ello produzca algún tipo de efecto.
Acerca del derecho a la no discriminación, podríamos decir que el mero hecho del internamiento constituye una discriminación en sí misma, como también lo sería que se produjeran privaciones de derechos no previstas ni en la norma ni en el propio espíritu de la norma.
El derecho a la asistencia médica y sanitaria en los CIE no se corresponde con los parámetros establecidos para el conjunto de la sociedad española. En primer lugar, porque no existe un reconocimiento médico exhaustivo en el momento del ingreso. En segundo lugar, porque no se facilita historial alguno en el momento de la puesta en libertad o en el momento de la repatriación. En tercer lugar, porque en el supuesto de repatriación suele acompañarse el denominado fit to travel (documento que determina la posibilidad de viajar de la persona interesada). En cuarto lugar, porque los servicios médicos están contratados con una entidad privada, que, obviamente, cuida de sus intereses; se contraviene así lo dispuesto en el artículo 14 del propio reglamento, que hace recaer la atención sanitaria sobre un servicio de asistencia sanitaria bajo la responsabilidad de un médico perteneciente a la Administración General del Estado.
El seguimiento médico de la mujer embarazada suele ser inexistente porque es cierto que en este tipo de situaciones, suele acordarse la puesta en libertad con carácter previo al internamiento.
En cuanto a la información a un familiar y al abogado sobre el ingreso o el traslado de la persona, lo cierto es que esta obligación suele considerarse cumplida si se les ha proporcionado con anterioridad en dependencias policiales o judiciales, pero no en el CIE.
Sobre la designación del abogado, en su caso de oficio, hay que resaltar que se produce una sobrerrepresentación de esta figura. La experiencia práctica nos hace comprobar que una persona interna en un CIE puede contar con un mínimo de tres abogados (abogado para el expediente de expulsión o devolución, abogado de internamiento, abogado en el procedimiento contencioso administrativo). Sería conveniente que los colegios de abogados mejoraran su coordinación en cuestiones relacionadas con los internamientos. Es importante recordar de nuevo que en España existen siete CIE, pero que los internamientos se acuerdan desde todo el territorio nacional.
El derecho a comunicarse en el horario establecido en el centro con los familiares, funcionarios consulares de su país u otras personas podría conculcar determinados derechos constitucionales, como el propio derecho a la comunicación y a la intimidad. En efecto, está regulado, de manera restrictiva, el derecho de los familiares y de otras personas a visitar a las que están internas. Por el contrario, existe una mayor flexibilidad para las visitas consulares. En resumen, éstas son visitas que influyen de manera decisiva en el expediente administrativo de la persona internada en un CIE. El mero hecho de intentar identificar a un nacional de su propio país por parte del representante consular debería tener reflejo en el expediente administrativo, ya que su decisión puede equivaler a la repatriación de esa persona. De aquí que haya que articular medidas jurídicas destinadas a garantizar tanto el principio de igualdad de armas como el derecho a ser oído, teniendo acceso a estas diligencias.
Acerca del derecho a ser asistido por intérprete, vale lo dicho anteriormente con motivo de las entrevistas con personas internadas o que van a ser internadas en un CIE. Cabe recordar que este derecho sólo se aplica con motivo de diligencias oficiales, pero no en entrevistas o en visitas. Esta práctica se traduce en que en los CIE no hay intérpretes de manera permanente, lo que frustra notablemente las posibilidades de comunicación de la persona interna tanto con los propios servicios del CIE como con otras personas. Por las razones también dichas más arriba, las entidades conveniadas con el Ministerio del Interior para facilitar la asistencia social en los CIE tampoco cumplen esta función.
La reunificación familiar en los CIE es un derecho fantasma, puesto que no se interna a progenitores con hijos menores de edad. Entre otras cuestiones, porque en los CIE españoles no existen módulos o instalaciones para ello. Pero también porque el Tribunal Supremo acordó que el inciso «y existan en el centro módulos que garanticen la unidad e intimidad familiar» del artículo 16.2k del reglamento sobre centros de internamiento de extranjeros era inaplicable.• Sin perjuicio del examen más preciso que se hará más adelante acerca del derecho a entrar en contacto con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de defensa de las personas migrantes, hay que destacar las dificultades para su ejercicio, especialmente en el caso de las entidades calificadas de no gubernamentales. No obstante, este apartado hay que ponerlo en relación con lo previsto en el artículo 59 del Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros: «Los miembros de las organizaciones constituidas legalmente en España para la defensa de los inmigrantes o dedicadas al asesoramiento y ayuda a solicitantes de protección internacional y los organismos internacionales de semejante naturaleza podrán ser autorizados por el director para visitar los centros de internamiento y entrevistarse con los internos». Se desprende de este precepto que estas organizaciones cuentan con dos derechos absolutamente diferenciados: el derecho a visitar y el derecho a entrevistarse con las personas internas en los CIE. Derechos que deberían traducirse en la posibilidad de acceder al interior de dichos centros y, en lo que en este apartado nos ocupa, en la posibilidad de solicitar a qué persona interna visitar, dejando a ésta el derecho de elegir si ser entrevistada o no.
La posibilidad de comunicarse con el profesional que asiste al extranjero o con un familiar en el momento del ingreso, aunque sencilla, no es de fácil práctica, en más casos de los admisibles, porque los profesionales no facilitan los medios de contacto con las personas a las que asisten jurídicamente; en el caso de los familiares, porque en muchas ocasiones éstos se encuentran en el extranjero y no hay medios materiales suficientes para que pueda llevarse a cabo esta comunicación.
Finalmente, se les reconoce el derecho a presentar quejas y peticiones en defensa de sus derechos e intereses legítimos, conforme a lo previsto en el Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros, quejas y peticiones que serán remitidas, preservando su secreto, de forma inmediata a su destinatario. La realidad muestra dos situaciones especialmente rechazables: de una parte, el hecho de que esas quejas y peticiones deban presentarse en algunos CIE en un buzón que es abierto de manera rayana en lo arbitrario; de otra, que, en otros CIE, ni siquiera existe la posibilidad de ese buzón, sino que se han de entregar directamente, en el mejor de los casos, a la administración del centro. Estas prácticas tienen consecuencias visibles. En ocasiones, se presentan solicitudes de protección internacional días u horas antes de la materialización de la repatriación. Si la solicitud de protección internacional queda depositada en el buzón sin que se abra o la administración burocrática del CIE no se encuentra presente por razón de horario laboral, la posible protección internacional de la persona interna queda seriamente comprometida, ya que puede ser repatriada sin que se haga el más mínimo juicio de ponderación sobre las razones alegadas.
8.2. ¿Cuáles son los deberes de una persona interna en un CIE?
El artículo 62 ter de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social establece los deberes a los que está obligada una persona interna en un CIE:
d) A conservar el buen estado de las instalaciones materiales, mobiliario y demás efectos del centro, evitando el deterioro o inutilización deliberada tanto de éstos como de los bienes o pertenencias de los demás extranjeros ingresados o funcionarios.
Por su parte, el artículo 18 del reglamento citado con anterioridad reproduce literalmente estos deberes en su numeral 1, si bien en el numeral 2 introduce un deber no especificado en la ley orgánica y que es el siguiente:
Siguiendo el mismo esquema que en el apartado anterior, cabe repasar someramente el contenido de estos deberes:
Es obvio que la primera obligación de la persona interna es permanecer en el CIE en cumplimiento de la medida cautelar de internamiento. Ahora bien, hay que preguntarse si quebrantar el internamiento, por ejemplo, por una huida o fuga del centro podría dar lugar a la infracción prevista en el artículo 468 del Código Penal. De hecho, cuando se produce alguna de estas situaciones, las autoridades policiales siempre intentan imputar tal infracción, con base en este precepto, a las personas que logran huir. Sin embargo, habría que plantearse si esta figura del Código Penal sería de aplicación, puesto que tal medida cautelar no está inserta en un procedimiento penal. Por el contrario, la medida del internamiento se solicita en el marco de un procedimiento administrativo, limitándose el órgano judicial a autorizar o no el internamiento, pero no constituyéndolo. Por ello es cuestionable la práctica de algunos juzgados de calificar los internamientos de diligencias previas en vez de la más adecuada de diligencias indeterminadas.
El deber de observar las normas por las que se rige el centro, a priori, también tiene una lógica razonable. Ahora bien, también en este caso hay que preguntarse dos cuestiones esenciales: por un lado, si esas normas se notifican fehacientemente a la persona internada y, por otro, en qué condiciones se debería producir esa notificación. Para situar adecuadamente la respuesta a estas preguntas, en primer lugar, hay que partir de lo recogido en el artículo 9.3b del reglamento que comentamos: al director del centro, «… [en] concreto, le corresponderá aprobar las normas de régimen interior, previa consulta con la junta de coordinación». Es decir, por cada director de CIE y, en consecuencia, en cada CIE, existirán normas de régimen interior diferentes. Sentada esta premisa inicial, de gran relevancia, hay que concluir que no es posible exigir el cumplimiento de unas normas que ni son homogéneas en el conjunto de los CIE españoles ni son transmitidas de manera efectiva. En los CIE en los que se entregan las normas de régimen interior, que no son todos, lo habitual es que se haga en español. De nuevo se ha de insistir en la necesidad de utilizar diferentes lenguas, más allá del inglés, francés o árabe. Pero también ha de instarse a que la información, y especialmente sobre este apartado de deberes, sea efectiva, es decir, que pueda ser comprendida por la persona internada. En este punto, los servicios de asistencia social deberían jugar un papel primordial que en la práctica no se da.
Las conductas relativas a insultos, amenazas, agresiones, peleas, etcétera, se comprende que exceden de los límites de un reglamento, ya que parecen remitir a conductas penales que encuentran acomodo en otros textos legales.
De igual modo ocurre en lo relativo a las conductas relacionadas con el mobiliario, ya que claramente hace referencia a acciones más propias del Código Penal que a un reglamento.
Por otro lado, es importante resaltar el deber de la persona interna de someterse a un reconocimiento médico a la entrada y salida del centro. En el apartado de derechos ya se hizo referencia a las insuficiencias prácticas que conlleva el ejercicio de este derecho. Ahora bien, es un tanto sorprendente que ese deber que se impone a la persona internada no se vea correspondido por la obligación de la Administración de llevar a cabo esos reconocimientos. Ni se practican en profundidad en el momento del ingreso ni se llevan a cabo en el momento de la salida, ya sea para poner en libertad, ya sea para su repatriación.
El numeral segundo introduce una novedad respecto del catálogo expresado en la ley. Establece una serie de conceptos jurídicos en blanco, tales como ‘hecho excepcional’ o ‘determinadas eventualidades’, de los que realmente se desconoce su significado práctico. Puede observarse que no se indica mecanismo de control alguno, sin que tampoco se exprese cuáles son los eventuales límites de esos reconocimientos a los que se alude de manera tan ambigua.
9. Asistencia jurídica gratuita en los CIE
En principio, la asistencia jurídica gratuita en los supuestos de internamiento en los CIE no debería plantear ningún tipo de cuestión especial, más allá de las generales que se presentan en cualquier actividad relacionada con esta prestación que facilitan los colegios de abogados. Sin embargo, la práctica demuestra que la asistencia jurídica gratuita en los CIE presenta una serie de aristas que dificultan una prestación efectiva y que más de treinta años después de la aprobación de la primera Ley de Extranjería siguen sin resolverse.
9.1. ¿Cómo operan la asistencia jurídica gratuita al detenido y el turno de oficio cuando pueda autorizarse el internamiento?
Para contextualizar esta cuestión, hay que partir de una distinción aún no superada y que reside en la existencia o inexistencia en los colegios de abogados de turnos especializados de extranjería. La existencia de este servicio especializado garantizará una mejor asistencia a la persona extranjera por la formación y experiencia de sus miembros. La ausencia de este servicio supondrá que la persona extranjera detenida por una infracción administrativa sea asistida por un letrado especializado en el turno penal.
Hay que recordar que la asistencia letrada es preceptiva en los procedimientos de extranjería que culminan con la detención de la persona en cualquiera de sus fases, por lo que lo habitual será que se recurra al sistema colegial de asistencia al detenido y de turno de oficio.
A la luz de las diferentes figuras jurídicas (devolución, expulsión administrativa o expulsión judicial), la actuación colegial también ha de ser diversa. La detención individual de una persona que se vea inmersa en un procedimiento de extranjería, desde la óptica colegial, no puede tener el mismo tratamiento que en el caso de las llegadas masivas que se producen en las costas españolas meridionales.
En el primero de los casos, habría que distinguir si se trata de la incoación de un expediente de expulsión o de devolución, de la notificación de la resolución recaída en los procedimientos anteriores o de una «expulsión o devolución exprés». En estos supuestos, lo procedente sería que el mismo letrado fuera quien asistiese a lo largo de todo el procedimiento a la persona extranjera a la que se interna, ya que es quien conoce de primera mano sus circunstancias personales y jurídicas. No siempre se actúa así, lo que genera una pluralidad de profesionales que acaba distorsionando en muchas ocasiones la defensa.
No obstante, tampoco se puede permanecer ajeno al hecho cierto de la movilidad geográfica de la persona migrante, lo que unido a los tiempos de tramitación de los expedientes o a la improbable materialización inmediata de la expulsión o devolución, contribuye a que sea muy frecuente que la resolución o ejecución de éstas se lleve a efecto en otras provincias u otros partidos judiciales. Ello desemboca necesariamente en la presencia de más letrados. Queda aquí apuntada esta cuestión para volver a retomarla en los siguientes apartados.
El segundo supuesto al que se ha hecho referencia es el de la actuación colegial en los casos de llegadas masivas al litoral. En relación con ellas, cabe destacar los esfuerzos que realizan los colegios de abogados ubicados en estas demarcaciones, pero necesariamente hay que homogeneizar los procedimientos de actuación ante estas situaciones de acuerdo con los estándares más protectores de los derechos de las personas detenidas.
En relación con ello, parece razonable que los colegios de abogados, ante estos complicados escenarios, tengan previsto un protocolo de actuación adaptado a las peculiaridades propias de su territorio. No nos parece eficaz que se efectúen asistencias multitudinarias (entendiendo por tales aquellas que superen las seis personas), puesto que se diluye de manera ostensible la posibilidad de mantener una defensa adecuada a la vista de los plazos extremadamente breves que existen en los procedimientos de extranjería. Una asistencia jurídica masiva o multitudinaria impide la efectiva individualización de la persona detenida, lo que complica sobremanera la posibilidad de determinar si esa persona pudiera estar enclavada en alguno de los colectivos especialmente vulnerables señalados más arriba.
Asimismo habría que analizar la idoneidad de la utilización de determinados elementos que no generan una correcta relación entre patrocinado y letrado. A título de ejemplo, el uso de mascarillas faciales o de guantes de látex, además de ser un exceso, sitúa al profesional en una posición más cercana a la figura de las fuerzas y cuerpos de seguridad que se contradice con la posición empática que debe tener todo abogado con su defendido.
9.2. ¿Existe el Servicio de Orientación Jurídica (SOJE) en un CIE?
El artículo 15.4 del reglamento establece lo siguiente: «Los centros dispondrán de dependencias que aseguren la confidencialidad de la orientación jurídica que preste al interno su abogado. Se suscribirán acuerdos de colaboración con los colegios de abogados en orden a establecer las condiciones de funcionamiento del servicio de asistencia jurídica, encargado de asistir jurídicamente a los internos que lo soliciten». En cuanto a las «dependencias que aseguren la confidencialidad», ya se indicó en otros apartados de esta guía que las entrevistas de asistencia jurídica se prestan en el mismo lugar que el resto de las visitas al interno, es decir, habitualmente en los locutorios. No existen espacios exclusivos para facilitar esa orientación jurídica. Hay que advertir además que este punto concreto del reglamento abarca tanto a letrados pertenecientes al servicio de orientación jurídica y turno de oficio como a letrados de libre designación. También hay que reparar en que la existencia de estas dependencias constituye una obligación para la Administración («dispondrán»), por lo que los colegios de abogados en cuyas demarcaciones territoriales existan centros de internamiento de extranjeros deberían instar a que se habilitaran estos espacios reservados. Por otro lado, el precepto establece la obligación de suscribir acuerdos con los colegios de abogados para poner en funcionamiento servicios de asistencia jurídica en los CIE. Esta exigencia no se ha implantado completamente aún, pese al tiempo transcurrido desde la entrada en vigor del reglamento. En concreto, solamente en tres se han puesto en marcha estos servicios de orientación jurídica —Barcelona, Madrid y Valencia—. El resto de los centros carece de estos servicios.
La operatividad del Servicio de Orientación Jurídica es relativamente limitada; como regla general, desempeña labores de coordinación entre los diferentes profesionales que estén interviniendo con alguna persona internada. Otra de sus funciones de gran interés es suplir de manera profesional y cercana las carencias en materia de información sobre protección internacional, facilitando así la posibilidad de acceder al sistema de protección. Por último, destaca entre estas funciones la identificación de eventuales personas menores de edad y de posibles víctimas de trata de seres humanos.
Por ello resulta imprescindible la extensión a todos los CIE de los servicios de orientación jurídica para garantizar adecuadamente la defensa de los derechos de las personas internas, así como también para dar sentido al contenido del Estatuto General de la Abogacía Española.
9.3. ¿Cómo se gestiona la conexión con colegios de abogados en cuyas demarcaciones no existen CIE?
Como se ha dicho con anterioridad, en España existen siete centros de internamiento de extranjeros, por lo que la mayoría de los colegios de abogados no cuentan con dependencias de esta clase en sus respectivos territorios. De hecho, cabe afirmar que la mayor parte de los internamientos que se acuerdan en España tiene lugar precisamente en zonas en las que no existen tales centros.
De aquí que resulte realmente necesario que se establezca un marco de gestión intercolegial que garantice una adecuada y efectiva asistencia jurídica, con independencia del lugar en el que la persona extranjera se encuentre.
Se ha venido haciendo mención a lo largo de estas líneas de algunos supuestos que aconsejan una evidente mejora en la colaboración intercolegial y que se han de retomar ahora.
Ya quedó señalado el supuesto de la persona extranjera que, expedientada, bien por expulsión, bien por devolución, se encuentra en lugar diferente al de la incoación, resolución o materialización de la repatriación.
En este supuesto puede intervenir un número mínimo de tres letrados, que se puede ver ampliado si, por ejemplo, el interesado solicita en algún momento protección internacional o se ve envuelto en la comisión de ilícitos penales. Es claro que este panorama no sólo no contribuye a una mejor defensa de los intereses de la persona internada, sino que también supone una inversión de medios económicos y de esfuerzos mejorable.
Igual ocurre, aunque con mayor repercusión numérica y mayor relevancia jurídica, en los supuestos de accesos ilegales por el litoral, en los que suele haber una pluralidad amplia de personas. Además de la necesidad de mejorar la calidad de la asistencia en origen, como ya quedó dicho, se considera que habría que articular algún instrumento de cooperación colegial que permitiera dar continuidad a dicha asistencia.
A continuación se describe un ejemplo para visualizar con mayor precisión este argumento:
Recordemos cualquiera de las frecuentes llegadas numerosas al litoral andaluz, que puede superar sin dificultad el número de cincuenta personas. Éstas serán asistidas por un número indeterminado de letrados y serán puestas a disposición judicial para que se autorice su internamiento mediante un expediente de devolución. Este internamiento será autorizado como regla general y será materializado, por ejemplo, en el CIE de Madrid. De este modo, nos encontramos con que estas personas han sido sometidas a un expediente de devolución que será acordado por la autoridad gubernativa correspondiente a la provincia por la que hayan accedido, pero la defensa de sus intereses deberá realizarse, en este ejemplo, desde Madrid. Es evidente —y además razonable— que el letrado que ha efectuado la asistencia inicial no va a desplazarse hasta Madrid para poder entrevistarse con sus patrocinados y articular tanto una adecuada prospección de la situación de la persona como la adecuada defensa de sus intereses. La cuestión estriba en que esa defensa no se «cede» al Colegio de Abogados de Madrid, por lo que la persona queda aislada jurídicamente, sin posibilidad de ejercer los derechos constitucionales que también le corresponden. Este aislamiento se multiplica exponencialmente en los supuestos de que pueda ser menor de edad, víctima de trata de seres humanos o potencial solicitante de protección internacional.
10. Colectivos vulnerables en los CIE
Si el hecho en sí del internamiento sitúa a la persona extranjera en una situación cierta de vulnerabilidad, no es menos cierto que existen una serie de colectivos que, por sí mismos, merecen una protección más intensa; son los siguientes: menores; víctimas de trata de seres humanos; personas lesbianas, gays, transexuales, bisexuales o intersexuales; personas con discapacidad; personas con problemas de salud mental; solicitantes de protección internacional; personas inexpulsables y víctimas de violencia de género.
La sumariedad de los procedimientos de extranjería, unida al hecho en sí de la privación de libertad, sitúa a las personas pertenecientes a esos colectivos en una posición de especial dificultad, ya que corren el evidente riesgo de no ser protegidas por las leyes especiales que les pueden ser de aplicación y que confieren un umbral de derechos mucho más amplio que el que otorga la condición de migrante en situación de estancia irregular en España.
Es importante insistir una vez más en que las personas pertenecientes a algunos de estos colectivos (menores, víctimas de trata, solicitantes de protección internacional) no deberían ingresar en un centro de internamiento de extranjeros por ningún concepto. Para evitarlo, debería haber una correcta identificación en origen que impidiera su acceso al centro, que actualmente no se viene produciendo
10.1. ¿Cómo actuar si se detecta un posible menor de edad en un CIE?
La posible presencia de menores de edad en los CIE vendrá dada esencialmente en los accesos irregulares a España; por ello, como se ha dicho antes, sería preferible que la identificación se produjera en los momentos posteriores a su llegada a territorio nacional para evitar que acabe internado en uno de estos centros.
En estos supuestos caben, básicamente, dos situaciones: una primera en la que la persona menor de edad haya alegado esta circunstancia en el momento de su llegada a España y no haya sido considerada; una segunda en la que se invoque la condición de menor una vez que ya se encuentre en el CIE, o bien que reitere su minoría de edad, pese a no haber sido tenido en cuenta con anterioridad.
Es usual que personas que acceden irregularmente a España manifiesten ser menores de edad. Esta manifestación puede hacerse portando o no documentos que puedan acreditar esa minoría de edad. En el primer caso, de acuerdo con el Protocolo Marco sobre determinadas actuaciones en relación con menores extranjeros no acompañados, el menor será sometido a pruebas de determinación de su edad si ésta resulta dudosa.
Si las pruebas indican que es menor de edad, pasará directamente a un centro perteneciente al servicio público de protección de menores de la comunidad autónoma correspondiente, por disposición directa del ministerio fiscal. En el caso de que esas pruebas indiquen que no es menor de edad, pasará a disposición judicial para que acuerde lo oportuno acerca del internamiento.
Excede de los objetivos de esta guía analizar el procedimiento de determinación de la edad, cuestión examinada en profundidad en diversos estudios efectuados al respecto, los cuales ponen de relieve las carencias identificativas de los procedimientos habituales utilizados, así como sus alternativas.
Más dificultades presenta la detección de una persona que afirme ser menor de edad ya en un CIE. Ante esta situación, pueden darse dos circunstancias: una primera, que ya haya sido identificada como mayor de edad en origen y exista un decreto de mayoría de edad dictado por el ministerio fiscal. La segunda circunstancia es que quien dice ser menor de edad lo manifieste por vez primera una vez que ya haya sido internado en el centro.
Por lo que se refiere a la primera situación, suele ser difícil que se acuerde una revisión de la prueba de la determinación de la edad. Para provocar una segunda comprobación, debe haber algún nuevo indicio que aconseje su práctica. El indicio más habitual es el de obtener la certificación de nacimiento del supuesto menor, que podrá ser anticipada por correo ordinario, correo electrónico, etcétera. Sería recomendable que esta diligencia se solicitarla directamente ante el juez de control competente en asuntos del CIE. Surge la cuestión práctica de ante quién habría que solicitar, en el supuesto de que fuese positiva, esa modificación del decreto de la Fiscalía. Dicha solicitud de modificación habría que solicitarla ante la Fiscalía que decretó la mayoría de edad y ante el juez que autorizó el internamiento. La razón objetiva es que cuentan con más elementos que los que pudieran tener los órganos homólogos en el CIE de que se trate.
Si no se hubiera instado en origen la determinación de la edad —por ejemplo, porque el presunto menor hubiera alegado su mayoría de edad inicialmente—, habrá que solicitar del juez de control del CIE correspondiente la realización del oportuno reconocimiento, llevando a cabo o no las pruebas de determinación de la edad.
Hay que tener en cuenta que, en cualquier caso, las resoluciones de esas solicitudes tienen el carácter de irrecurribles, por lo que siempre habrá que instar su modificación y no su apelación. Por ello, en los supuestos en los que no sea posible articular alguna nueva vía exploratoria, siempre queda el acceso a instancias supranacionales como el Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas o el propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
10.2. ¿Cómo actuar ante una potencial víctima de trata de seres humanos?
La detección e identificación de víctimas de trata de seres humanos viene siendo una de las prioridades en la actuación de los operadores jurídicos y policiales en los últimos años, amén de la sensibilización social patente.
En el entorno de los CIE es extremadamente difícil identificar víctimas de trata, en cualquiera de sus modalidades de explotación, por diferentes razones. La propia dinámica de tales centros permite que sea muy fácil la continuidad del control por parte de la red criminal, al poder mantenerse la comunicación. La sumariedad de los procedimientos, así como las dificultades inherentes a la privación de libertad, inciden de manera directa en la gestión de situaciones vinculadas a la trata de seres humanos. Por último, aunque no deje de ser una paradoja, el tiempo de internamiento se revela insuficiente para identificar adecuadamente a una víctima de trata.
Ante potenciales víctimas de trata, la actuación profesional ha de ser extremadamente cuidadosa por los riesgos que puede correr la persona, pero también porque la realidad demuestra que, salvo en contadas ocasiones, como consecuencia de la coacción, fuerza, engaño, etcétera, a que se ve sometida, intentará no revelar su condición de persona tratada.
Ante los indicios de que podamos estar en presencia de una víctima de trata, la actividad profesional debe ir dirigida en primer lugar a informar de las consecuencias de la decisión de ser reconocida como tal e, inmediatamente, ponerlo en conocimiento de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. En el caso de los CIE, la petición habrá de dirigirse a la Unidad Central contra Redes de Inmigración y Falsedades documentales (UCRIF), por ser el departamento que en la Policía Nacional tiene atribuida la investigación sobre trata de seres humanos. La finalidad de esta intervención irá dirigida a la aplicación del artículo 59 bis de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, al objeto de que pueda obtenerse la concesión de autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales o, si no, el retorno a su país de origen.
Teniendo en cuenta el escaso valor que se da a la intervención letrada en materia de protección de la víctima de trata de seres humanos, se hace necesario estrechar el seguimiento sobre las actuaciones posteriores a la entrevista para la identificación como víctima de trata desplegando todos los instrumentos que el ordenamiento jurídico confiere, incluido el ejercicio de la acusación particular.
10.3. ¿Cómo actuar en un CIE con personas LGTBI?
No existe una normativa específica para la atención en los CIE a personas LGTBI, por lo que habrá que acudir a las reglas generales de protección en relación con estos colectivos.
En estos casos, en primer lugar, hay que examinar las condiciones en las que se produce el internamiento. Habrá que evitar, en defecto de la actuación de la Administración, que la persona en concreto sea ubicada en razón del género que pueda establecer su documentación. También habrá que impedir (o, en su caso, utilizar los oportunos instrumentos jurídicos para evitarlas), eventuales prácticas discriminatorias que puedan ser llevadas a cabo por personal público o por otras personas internas.
Si nos encontramos con personas LGTBI en un CIE, la reacción más inmediata, en nuestra opinión, es valorar la posibilidad de acudir al sistema de protección internacional y solicitar asilo o protección subsidiaria. El artículo 7.1e de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, permite el encaje de estos supuestos en el marco de la protección internacional que debe otorgar España.
Las dificultades para poder obtener la admisión a trámite de la solicitud de protección internacional, en la práctica, vienen determinadas por las dificultades de poder aportar indicios que avalen la petición de la persona interesada. Si bien en algunos casos puede ser visible la orientación sexual, la Administración suele dudar de las peticiones que se formulan en este ámbito, ya que considera que permite espacios de utilización fraudulenta de la protección internacional.
No podemos compartir este criterio por dos razones básicas. Por un lado, porque la solicitud de protección basada en estas circunstancias constituye una afirmación de carácter personalísimo que podrá ser sometido a revisión con posterioridad, pero nunca apriorísticamente. En segundo lugar, para poner límites a esa supuesta utilización fraudulenta de la vía del asilo, las entrevistas que se realizan al solicitante, en nuestra opinión, invaden ese espacio personalísimo, de tal manera que la persona se ve obligada a realizar manifestaciones ante terceros que pueden suponer una intromisión en su esfera más íntima.
10.4. ¿Puede solicitarse protección internacional en un CIE?
La solicitud de protección internacional en un CIE presenta características que la convierten en una actuación jurídica con amplios obstáculos que sortear. El primero de ellos, el más evidente, es que se trata de efectuar una intervención primaria con personas privadas de libertad, lo que dificulta de manera notable la posibilidad de aportar indicios que sirvan para, inicialmente al menos, acreditar los fundamentos de la solicitud formulada.
Las solicitudes de protección internacional en un CIE se consideran solicitudes en frontera. El artículo 25.2 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (LAPS), establece lo siguiente:
Cuando la solicitud de protección internacional se hubiera presentado en un centro de internamiento para extranjeros, su tramitación deberá adecuarse a lo dispuesto en el artículo 21 de esta ley para las solicitudes en frontera. En todo caso, presentadas las solicitudes en estos términos, aquellas que fuesen admitidas a trámite se ajustarán a la tramitación de urgencia prevista en el presente artículo.
Por su parte, el artículo 21 de la mencionada ley, bajo la rúbrica de «Solicitudes presentadas en puestos fronterizos», señala lo siguiente:
a) los previstos en las letras c, d y f del apartado primero del artículo 25; b) cuando la persona solicitante hubiese formulado alegaciones incoherentes, contradictorias, inverosímiles, insuficientes, o que contradigan información suficientemente contrastada sobre su país de origen, o de residencia habitual si fuere apátrida, de manera que pongan claramente de manifiesto que su solicitud es infundada por lo que respecta al hecho de albergar un fundado temor a ser perseguida o a sufrir un daño grave.
El plazo previsto en el apartado anterior se ampliará hasta un máximo de diez días por resolución del ministro del Interior, en los casos en los que, por concurrir alguna de las circunstancias previstas en la letra f del apartado primero del artículo 25, el ACNUR [Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados], de manera razonada, así lo solicite.
Por su importancia, tampoco podemos omitir lo previsto en el artículo 22 de la Ley reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria:
Surgen infinidad de cuestiones de la transcripción de estos preceptos que exceden de los objetivos de esta guía. No obstante, a continuación se hace referencia a algunas de mucho interés que emergen en los CIE y que no deben pasar inadvertidas.
En primer lugar, hay que preguntarse cómo se pide protección internacional en un CIE. Obviando disquisiciones teóricas acerca de los registros públicos y la normativa reguladora de la presentación de solicitudes ante las Administraciones Públicas, en un CIE sólo cabe poner en marcha el mecanismo de la protección internacional de manera verbal ante cualquiera de los funcionarios que presta servicio en el centro o por medio del pernicioso instrumento del buzón. Dando por sentado que el funcionario que de manera oral reciba la solicitud de asilo la tramitará, como ordenan sus propias obligaciones, merece la pena dedicar algunas líneas al buzón al que nos hemos referido.
En los CIE, no en todos, existe como medio de comunicación con la administración del centro un buzón en el que han de depositarse las peticiones, sugerencias o solicitudes que sustancien las personas internas. Como regla general, el buzón suele abrirse una vez al día y, lo que es más importante, nunca se registran como ordena la normativa de procedimiento administrativo. Ello suscita notorios problemas cuando, por ejemplo, la solicitud se presenta días u horas antes de la materialización de la repatriación, pues es frecuente que la Administración se escude en la no constancia de esa solicitud para no tramitar la petición de protección internacional y, en consecuencia, tener la vía expedita para proceder a la repatriación de la persona solicitante.
Este actuar de la Administración se ha intentado corregir por la actuación de algunos jueces de control. En este sentido, destacan por su rotundidad los autos dictados por los jueces de control de CIE de Madrid, que han intentado garantizar la posibilidad de solicitar asilo hasta el último momento, ya que no existe ningún límite al respecto. Los autos de 23 de octubre de 2016 y de 17 enero de 2017 dictados por el Juzgado de Instrucción número Seis de Madrid en función de control de CIE son reveladores sobre esta materia y a ellos nos remitimos.
Para evitar estas disfunciones, en la práctica diaria se sugiere que, si es posible, la persona interna que vaya a formular su solicitud de protección internacional por medio del buzón pueda fotografiar el momento exacto en el que la deposita en el buzón como medio de prueba que permita en un futuro acreditar su intención.
Suponiendo que, efectivamente, pueda llevarse a cabo la petición, los plazos desempeñan un importante papel en la protección internacional solicitada desde el CIE. Ya se ha visto que estas solicitudes deben seguir los trámites de los procedimientos en frontera, por lo que esos plazos son extremadamente breves; ahora bien, son breves tanto para la persona interesada como para la propia Administración.
Si se lleva a cabo un mapeo de los plazos que establece la Ley reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, los tiempos máximos para la tramitación completa del procedimiento en un CIE serían los siguientes: dos días para la formalización de la entrevista desde la petición; cuatro días para resolver esta petición inicial; en caso de que la resolución fuera denegatoria, dos días más para dictar una nueva resolución; finalmente, la Administración contará con dos días más para decidir si admite o no la petición.
Haciendo un breve cálculo, se comprueba que la duración máxima del procedimiento son diez días. Este detalle, que puede parecer aparentemente inocuo, exige controlar de manera exacta el cumplimiento de esos plazos por fases, ya que la superación de cada uno de los plazos en los que debe resolver la Administración, determinan la admisión a trámite de la solicitud de asilo y, en consecuencia, la puesta en libertad con estancia autorizada en España de la persona interesada. En palabras de la Audiencia Nacional resultará más claro:
Establece el art. 21.5 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, de derecho de asilo y de la protección subsidiaria, que «el transcurso del plazo fijado para acordar la inadmisión a trámite, o la denegación de la solicitud en frontera, la petición de reexamen, o del previsto para resolver el recurso de reposición sin que se haya notificado la resolución de forma expresa, determinará su tramitación por el procedimiento ordinario, así como la autorización de entrada y permanencia provisional de la persona solicitante, sin perjuicio de lo que pueda acordarse en la resolución definitiva del expediente».
Como determina el Tribunal Supremo, y ello es especialmente interesante para el trabajo con personas en los CIE:
En cuanto a la forma de computar el plazo de dos días para la resolución de la petición de reexamen, la constante jurisprudencia de esta Sala ha declarado que el cómputo debe ser de hora a hora y sin descontar los días inhábiles (STS de 5 de diciembre CIE07 —casación 4050/2004—, de 30 de junio CIE06 —casación 5386/2003— y 6 de noviembre CIE06 —casación 4964/2003—, entre otras muchas).
Con otras palabras, hay que atender al transcurso de las horas y no de los días contados de fecha a fecha, por lo que esos diez días a los que antes se aludía han de computarse de la siguiente manera: cuarenta y ocho horas desde la petición, noventa y seis horas desde la entrevista, cuarenta y ochohoras para el reexamen y otras cuarenta y ocho para la resolución administrativa final. Cualquier exceso en esos horarios supondrá, por un lado, la preclusión del derecho del interesado a formular nuevas alegaciones y, por otro, la obligación de admitir a trámite por el procedimiento ordinario, con los beneficios que conlleva.
No hay que olvidar que, conforme indica el artículo 22 de la Ley reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, toda la tramitación del expediente de admisión a trámite de la solicitud de protección internacional se llevará a cabo con la persona privada de libertad.
En el supuesto de que finalmente, en alguna de las fases indicadas, se admita a trámite la solicitud de protección internacional, el solicitante será puesto en libertad y se expedirá la oportuna tarjeta acreditativa de su condición (la coloquialmente conocida como tarjeta roja, por ser el soporte de este color).
Una vez que, en su caso, se haya acordado la libertad, la persona solicitante será transferida a una ONG de las que tienen suscrito un convenio con la Secretaría General de Inmigración y Emigración del Ministerio de Empleo y Seguridad Social para la acogida de personas solicitantes de protección internacional. Si lo prefiere por contar con red de ayuda o incluso si no la tiene, podrá optar por no acogerse al mencionado programa gestionado por una ONG.
Si la solicitud no prosperase y fuese rechazada, como el acto de inadmisión o denegación agota la vía administrativa, se sugiere no hacer uso del recurso de reposición y acudir directamente al orden contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional, impetrando la adopción de medidas cautelarísimas y cautelares para evitar que en el ínterin pueda llevarse a efecto la materialización de la expulsión o de la devolución.
10.5. ¿Puede invocarse en el CIE el ser víctima de violencia de género?
En el plano teórico es perfectamente posible invocar la consideración de víctima de violencia de género y, en consecuencia, solicitar la aplicación de la normativa de extranjería relativa a este supuesto.
No obstante, dadas las limitaciones de todo tipo que se producen en un CIE, las dificultades para la aceptación de una solicitud de estas características aumentan de manera evidente.
La principal exigencia que formula la normativa vigente en este ámbito es doble: por un lado, que la mujer extranjera haya denunciado la situación de violencia; por otro lado, que se haya dictado una medida de protección en favor de ella. Teniendo en cuenta la brevedad de los tiempos que se manejan con una persona internada en un CIE, habría que impulsar de manera notable la formulación de la denuncia, su ratificación y la adopción de medidas cautelares por parte del órgano judicial.
Sin embargo, si es posible alcanzar estos hitos, el propio Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros permite que una persona física distinta de la interesada pueda presentar la correspondiente solicitud de autorización de residencia y trabajo ante la Oficina de Extranjería, siempre que se acompañe el documento acreditativo de la representación legal.
10.6. ¿Puede estar internada una persona extranjera con problemas de salud mental?
Al comienzo de esta guía se hizo alusión a las carencias que presentan los reconocimientos médicos que se efectúan en el momento del ingreso en los CIE. Entre las pruebas diagnósticas que se llevan a cabo, no se encuentra ninguna acerca de la salud mental de la persona que es internada.
Desgraciadamente, es relativamente frecuente encontrarse con personas que, de manera visible, presentan problemas de salud mental. Este concepto tan ambiguo de ‘problemas de salud mental’ que estamos manejando puede estar vinculado a diferentes etapas previas de la persona internada.
Teniendo en cuenta el sentido jurídico de esta guía, a riesgo de incurrir en una estigmatización no deseada, a continuación se abordan dos situaciones con las que habitualmente los abogados, otros profesionales y los voluntarios se enfrentan en los CIE.
Sin tratarse de una asunto de salud mental, con demasiada frecuencia nos encontramos en los CIE con personas que han sufrido una experiencia traumática en su llegada a España: personas que son rescatadas al límite de sus posibilidades, personas que han visto fallecer o han perdido a acompañantes o familiares en la embarcación en la que accedían ilegalmente a España, etcétera.
Desafortunadamente, la Administración no tiene previsto ningún tipo de asistencia psicológica para estas personas, que deben pasar su duelo encerradas, sufriendo además la incertidumbre de si serán o no repatriadas después de tan arduos esfuerzos.
De algún modo, sería necesario que las autoridades proporcionaran esa asistencia psicológica por una simple razón humanitaria, para que redundara en una mejor recuperación de la persona.
La segunda situación es la vinculada a personas que son ingresadas en un CIE y que, en las diferentes entrevistas que puedan mantenerse con ellas, presentan indicios claros de tener un problema de salud mental. Desde la experiencia práctica, desafortunadamente, se puede afirmar que, salvo que la persona interna cause «problemas» como consecuencia de su salud mental, se intentará que ésta pase inadvertida para poder, llegado el caso, materializar la repatriación. Ante estos supuestos, lo razonable sería poder contar con algún informe médico con el que acudir ante el juez que acordó el internamiento o ante el juez de control del CIE para que puedan adoptarse las medidas que puedan estimarse oportunas.
11. Peticiones y quejas en los CIE
11.1. ¿Se pueden presentar quejas ante un juez por las condiciones de los CIE?
Los jueces de control de los CIE son los encargados de salvaguardar las garantías de las personas internadas en estos centros. Se crearon en el 2009 y su regulación se recoge en el artículo 62.6 de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social:
El juez competente para el control de la estancia de los extranjeros en los centros de internamiento y en las salas de inadmisión de fronteras, será el juez de instrucción del lugar donde estén ubicados, debiendo designarse un concreto juzgado en aquellos partidos judiciales en los que existan varios. Este juez conocerá, sin ulterior recurso, de las peticiones y quejas que planteen los internos en cuanto afecten a sus derechos fundamentales. Igualmente, podrá visitar tales centros cuando conozca algún incumplimiento grave o cuando lo considere conveniente.
El juez de control se constituye en el garante de los derechos de las personas que se encuentran en un CIE. Es la máxima autoridad a la hora de comprobar y corregir las posibles vulneraciones de derechos que puedan producirse en esos espacios de privación de libertad.
Hay que distinguir la figura del juez de control de la figura del juez que acuerda el internamiento. Este último sólo tendrá competencias sobre la situación concreta de la persona, individualmente considerada, sobre la que autorizó el internamiento. Por el contrario, el juez de control de CIE es competente sobre las condiciones en las que se encuentran internadas las personas privadas de libertad, sobre los derechos que corresponden a esas personas y sobre las medidas coercitivas que puedan acordarse sobre ellas, pero también cuenta con algún espacio para poder actuar en relación con el propio internamiento.
Las quejas más frecuentes que se formulan ante el juez de control versan sobre las condiciones en las que se encuentran las personas internas y sobre el ejercicio de sus derechos. En relación con ello, cada vez son más habituales las resoluciones protectoras de estos derechos por parte de estos órganos judiciales y que revierten sobre todas las personas ingresadas en un determinado CIE. A título de ejemplo, pueden citarse resoluciones sobre la presentación de solicitudes de asilo, sobre vestuario y calzado, sobre información en diferentes idiomas del sistema de protección internacional, sobre las condiciones de las celdas, etcétera.
También es factible acudir al juez de control si se considera que una persona internada está indebidamente privada de libertad. Con frecuencia ello ocurre en el caso de las personas que, estando internadas en el CIE, manifiestan ser menores de edad. Se ha abordado cómo proceder en este caso en particular en el apartado 10.1 de esta guía, incidiendo en la posibilidad de que el juez de control pueda acordar una nueva revisión del procedimiento de determinación de la edad.
El acceso al juez de control puede ser llevado a cabo por la propia persona interesada, en cuyo caso tendrá que utilizar el buzón habilitado al efecto en cada CIE. Sobre este particular, consúltese lo dicho anteriormente acerca de las peticiones de los internos y la figura del buzón. Pero este acceso también puede iniciarlo tanto o el profesional que esté asistiendo a esa persona concreta como la ONG que tenga entre sus objetivos la defensa de los derechos de las personas migrantes, entendido este concepto en sentido amplio. En relación con este extremo, se constatan consideraciones diversas por los diferentes juzgados de control existentes en España. Algunos juzgados no exigen ningún título acreditativo de la representación, otros requieren al menos una autorización y posterior ratificación y otros, por último, requieren un título acreditativo de la representación expedido por fedatario público.
Cada CIE debe tener asignado un juez de control. La lectura del artículo 62 de la Ley Orgánica 44/2000 suscita problemas interpretativos acerca del número de jueces de control que debe existir en un partido judicial. En cualquier caso, en la práctica, existen dos CIE que tienen designados más de un juez de control. Es el caso de los CIE de Madrid y de Barcelona, con tres y dos jueces, respectivamente, con competencias sobre ellos; el resto de los CIE cuenta con un solo juez de control. Las resoluciones de los jueces de control pueden revestir diferentes fórmulas. A continuación se analizan dos en particular, dejando al margen las de mera tramitación. Por una parte, la fórmula del auto, en virtud del cual el juez de control determinará lo que estime ajustado a derecho, convirtiéndose por tanto en una decisión de obligado cumplimiento tanto para la Administración como para el interesado, en su caso. Por otro lado, en los CIE en los que hay varios jueces de control, la fórmula del acuerdo. En nuestra opinión, estas últimas resoluciones suponen un criterio interpretativo de difícil modificación, aunque en la práctica se ven sometidas a diferentes tensiones en su aplicación por la Administración. Las decisiones de los jueces de control son irrecurribles, de manera directa e indirecta, por lo que cualquier medida adoptada debería ser de aplicación directa.
11.2. ¿Puede intervenir el Defensor del Pueblo en un CIE?
El Defensor del Pueblo realiza una labor múltiple en relación con los CIE. Además de su labor supervisora e inspectora, el Defensor del Pueblo puede intervenir en situaciones concretas que afecten a una persona o a una pluralidad de ellas.
Al Defensor del Pueblo puede acudirse por cualquier medio y a través de cualquier persona, sea física o jurídica. Es conveniente acompañar la mayor documentación posible para poder identificar adecuadamente la petición.
Las decisiones del Defensor del Pueblo no son ejecutivas, pero sí contienen sugerencias o recomendaciones que replantean las actuaciones de la Administración. Estas intervenciones se realizan en una doble condición: la propia del Defensor del Pueblo y como Mecanismo Nacional de Prevención de la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes.
12. Intervención de las ONG en los CIE
El derecho de acceso de las ONG a los migrantes detenidos en los CIE se recoge en la llamada Directiva de Retorno 2008/115/CE, en su artículo 16.4, así como en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, que en el artículo 62 bis 3 establece: «las organizaciones constituidas legalmente en España para la defensa de los inmigrantes podrán visitar los centros de internamiento».
Además, la norma nacional reconoce en el mismo artículo como un derecho de los extranjeros internados el poder «entrar en contacto con ONG y organismos nacionales, internacionales y no gubernamentales de protección de inmigrantes».
El Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros (RCIE) amplía y detalla las atribuciones que deben observar las entidades que prestan servicios de asistencia social.
12.1. ¿Qué dice el reglamento sobre la atención social en los CIE?
La asistencia social se configura como un derecho de los internos en el Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros, en cuyo artículo 16.2e garantiza a los extranjeros internados el derecho a «recibir asistencia médica y sanitaria adecuada y [a] ser atendidos por los servicios de asistencia social del centro».
Ahora bien, conviene resaltar las diferentes formas de participación de las entidades sociales dentro del CIE. La colaboración de asociaciones a las que la Administración encomienda directamente la prestación de determinados servicios dentro de estos centros mediante la suscripción de convenios, contratos u otro tipo de instrumentos legales (art. 15 y disp. adic. cuarta de dicho reglamento) es diferente de la participación de las ONG provenientes de la sociedad civil que «podrán ser autorizadas por el director para visitar los centros de internamiento y entrevistarse con los internos, en los horarios y condiciones establecidos en las normas de régimen interior» (art. 59.1). Es decir, queda al arbitrio y al criterio de la Dirección de cada centro otorgar la autorización de entrada a estas organizaciones.
12.2. ¿A quién se ha asignado la gestión de los servicios sociales en el CIE?
En la actualidad, es la Cruz Roja Española la adjudicataria del Convenio de Colaboración con el Ministerio del Interior para la Prestación de Asistencia Social y Humanitaria en los Centros de Internamiento de Extranjeros, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional cuarta del reglamento. Con ello se da cumplimiento a la exigencia expresada en el artículo 15 del mismo texto, por el cual «los centros dispondrán de los correspondientes servicios de asistencia social y cultural a los extranjeros internados, atendidos por trabajadores sociales, bajo la dependencia directa del director, a quien se someterán, para su aprobación, los oportunos planes o proyectos de actuación, previo análisis de los mismos de la junta de coordinación». Obviamente, el personal asignado a este servicio deberá tener formación y conocimientos adecuados en materia de derechos humanos, extranjería, protección internacional, mediación intercultural, así como de enfoque de género y violencia contra las mujeres. Finalmente, el artículo 15 despacha de modo genérico, con un par de líneas, las funciones del servicio de asistencia social, el cual «se orientará fundamentalmente a la resolución de los problemas surgidos a los extranjeros internados y, en su caso, a sus familias, como consecuencia de su ingreso, en especial los relacionados con interpretación de lenguas, relaciones familiares con el exterior o tramitación de documentos».
Se trata de un convenio, renovable anualmente, por el que se concede una subvención nominativa a esta organización para la atención integral de las personas extranjeras internadas en los CIE de Madrid, Barcelona, Tarifa, Valencia, Algeciras y Murcia. El convenio va un poco más allá de la indefinición expresada en el reglamento en lo que se refiere a las funciones que debe desarrollar la Cruz Roja en su atención a los internos; en concreto, en la cláusula segunda se listan las actuaciones que serán financiadas:
Intervención con todas las personas internas: en especial, con respecto a la interpretación de lenguas y a las relaciones familiares con el exterior o en la tramitación de documentos.
Restablecimiento del contacto familiar en España y con los países de origen.
Mediación social: se favorecerá el diálogo y la comprensión mutua entre los internos y las autoridades, previniendo o reduciendo así los posibles conflictos.
Información sobre los requisitos para solicitar, en su caso, protección internacional.
Gestiones necesarias derivadas de la intervención.
Además, la cláusula quinta añade algunos gastos que también serán financiables (telefonía, transporte, ropa para los internos, entre otros). En la cláusula novena se establece la cuantía de la subvención otorgada a la Cruz Roja Española para financiar las actividades del programa de asistencia social y humanitaria en todos los CIE del Estado, excepto en los de las islas Canarias, que carecen, inexplicablemente, de esta asistencia.
Por último, la cláusula decimotercera establece la obligación del personal de la Cruz Roja de «guardar secreto sobre los datos e información de los que tenga conocimiento con motivo de la ejecución del programa al que se refiere el presente convenio».
12.3. ¿Y qué dice el reglamento sobre las ONG?
El reglamento dedica su artículo 59, el último del real decreto, a «las organizaciones para la defensa de los inmigrantes». Se las define como «organizaciones constituidas legalmente en España para la defensa de los inmigrantes o dedicadas al asesoramiento y ayuda a solicitantes de protección internacional y los organismos internacionales de semejante naturaleza».
A diferencia de la Cruz Roja, cuya actividad queda regulada por el convenio comentado anteriormente y se realiza en horario completo dentro de las instalaciones del CIE, las ONG deben conseguir la autorización previa del director, mediante la correspondiente acreditación, para visitar los centros de internamiento en los horarios y condiciones establecidos por las normas de régimen interior. Cabe señalar que el reglamento deja bien claro que es potestad del director determinar y aprobar, mediante consulta a la junta de coordinación, los horarios y normas de régimen interior del centro; así aparece en el artículo 9 —dedicado a las funciones de la dirección— y se repite de nuevo en el artículo 39. Entre líneas se podría leer que también compete al director su modificación en el momento y en las circunstancias que considere oportunas, sin consultar a las ONG y sin ni siquiera informarlas de las modificaciones efectuadas, tal y como ha ocurrido en varias ocasiones durante los últimos años.
12.4. ¿Qué requisitos se solicitan a las ONG para poder acceder al CIE?
Como se ha apuntado anteriormente, será decisión del director del centro otorgar la autorización a los miembros de las organizaciones para entrevistarse con los internos. Para obtenerla, cada organización deberá solicitar una acreditación por escrito adjuntando la siguiente documentación:
Copia de sus estatutos debidamente legalizados en los que conste, entre sus fines, la defensa de los inmigrantes.
Breve memoria justificativa de las actividades o intervenciones que pretenden desarrollar con los internos y que deberán ser coherentes con los fines de la ONG establecidos en sus estatutos.
Certificado de pertenencia a la ONG de los miembros de ésta que soliciten acceder al centro y fotocopia de sus documentos nacionales de identidad.
En un plazo de setenta y dos horas, el director concederá o desestimará la petición de acreditación. En caso afirmativo, las acreditaciones concedidas serán personales e intransferibles. Aunque se especifica que «no se permitirá el acceso a aquella[s] personas que presenten una acreditación deteriorada o con signos de manipulación», en la práctica, los voluntarios de las ONG sólo deben presentar su documento nacional de identidad y el carnet de la organización. «De cada visita se dejará constancia en el correspondiente libro registro», termina el artículo 59.
12.5. ¿Por qué hay ONG que solicitan autorización para entrar en el CIE?
Como se ha explicado anteriormente, para cubrir la prestación del servicio de atención social a las personas internadas, el Ministerio del Interior ha suscrito y renovado de forma anual un convenio de colaboración con la Cruz Roja Española, que es una organización que cuenta con medios, personal y experiencia ampliamente contrastada en el terreno de la asistencia a inmigrantes. Con esta premisa, parece innecesario que otras organizaciones, habitualmente menos potentes pero con fines similares, soliciten autorización para acompañar a los migrantes internados en todos los CIE de España.
La estancia en un CIE es vivida como una experiencia muy dura para la mayoría de los internos. En muchos casos, se trata de personas con algún familiar e incluso un trabajo en España, perfectamente integrados desde hace años en la sociedad, que son detenidos cualquier día en la calle, en el metro, en la estación del autobús, etcétera. El internamiento supone una ruptura abrupta con su vida anterior, y la amenaza inminente de ser expulsados provoca mucho sufrimiento y soledad. Además, el grado de desinformación sobre sus derechos y su situación jurídica suele ser muy elevado, lo que genera un efecto devastador a nivel emocional y un enorme sentimiento de desamparo en la persona encerrada.
Son personas altamente vulnerables; algunas son mujeres y menores no acompañados, que, a juicio de las ONG, requieren una atención más cercana y cariñosa, un esfuerzo de empatía en el que ponen especial empeño los voluntarios de estas organizaciones.
Todas estas situaciones hacen que las ONG nacidas de la sociedad civil se interesen por la vida de estas personas y soliciten la autorización de entrada en los centros de internamiento como entidad social para comprobar de primera mano lo que ocurre dentro de sus instalaciones.
12.6. ¿Cuáles son los objetivos de las ONG dentro de un CIE?
En líneas generales, y con las salvedades derivadas del carisma propio de cada entidad, se pueden señalar cuatro objetivos fundamentales:
Ofrecer un acompañamiento personal a las personas internas: escucha activa y apoyo emocional mediante entrevistas personales.
Prestar asistencia humanitaria en función de las necesidades expresadas en las entrevistas y que no están adecuadamente atendidas por el CIE, así como labores de intermediación social con sus familiares y abogados (en casos de falta de contacto o indefensión).
Defensa de los derechos de las personas detenidas en el CIE, por medio de la supervisión del cumplimiento del reglamento en vigor, de la legislación vigente y de los derechos fundamentales que tiene toda persona.
Visibilización y denuncia pública ante los organismos correspondientes (juzgados de control, Defensor del Pueblo, juzgados de guardia…) y ante los medios de comunicación social de las vulneraciones de derechos que se detecten dentro de los CIE y mediante los informes anuales publicados por algunas ONG.
Para conseguir estos objetivos, las organizaciones han creado grupos estables de voluntarios, personas formadas en temas de extranjería y con experiencia en la atención a inmigrantes lideradas por un coordinador. Se trata de personas que se comprometen a acudir regularmente al CIE para visitar a los internos que lo soliciten, asegurando así la presencia diaria de la organización a lo largo de todo el año. Esta presencia se complementa con el trabajo posterior de gestión y mediación que genera la propia visita.
Se presta especial atención a las personas cuyas circunstancias «pueden indicar que se trata de una persona vulnerable», según se define en la Circular 6/2014, de 27 de julio, de la Dirección General de la Policía, circunstancias tales como la edad, el embarazo, padecer enfermedad física o psíquica o haber padecido algún tipo de violencia física, psíquica o sexual. Una definición tan clara invita a pensar que difícilmente encontrarán personas de esas características en un CIE, ya que deberían ser identificadas como vulnerables antes de ser internadas. Sin embargo, el artículo 1 del reglamento asume que en estos centros se puede internar a personas vulnerables: «Se entenderán por personas vulnerables a menores, personas discapacitadas, ancianos, mujeres embarazadas, padres solos con hijos menores y personas que hayan padecido tortura, violencia u otras formas de violencia psicológica, física o sexual». E incluso se promueve en el mismo artículo «la atención especializada a personas vulnerables». Lo sorprendente es que no se concrete tal atención en el resto del texto.
12.7. En concreto, ¿cómo puede un voluntario ayudar a un interno?
12.7.1. En el ámbito jurídico
Aunque en ocasiones el voluntario pueda contribuir a aclarar al interno dudas o preocupaciones sobre su situación legal, su papel no es propiamente el de asesoramiento jurídico en sentido estricto, sino más bien el de mediación y vigilancia por el cumplimiento de los derechos de los internos. De hecho, todos los internos han sido atendidos por un abogado en el momento de su comparecencia ante el juez que decidió su internamiento; el abogado puede ser el mismo o distinto del que atendió el procedimiento de su expediente de expulsión o devolución en el caso de los recién llegados a España. Incluso, en caso de indefensión jurídica, el CIE de Madrid cuenta con el Servicio de Orientación Jurídica, prestado por el Colegio de Abogados de Madrid, que atiende a los internos tres días a la semana.
El voluntario deberá recoger la siguiente información:
Nombre y contacto de su abogado de internamiento o expulsión.
Si el abogado ha presentado los recursos oportunos.
Situación jurídico-administrativa del interno en ese momento: devolución, expulsión administrativa, expulsión penal.
Una vez detectada la situación jurídica y de defensa letrada del interno, si se suscitan dudas que puedan poner en riesgo su situación jurídica o se constata que el interno desconoce a su abogado e ignora su situación procesal, la misión del voluntario consiste en alertar de la situación y ponerla en conocimiento de su coordinador y, por medio de los servicios jurídicos de su organización, tomar las decisiones necesarias para garantizar sus derechos. 12.7.2. En el ámbito de la defensa de los derechos
De acuerdo con los artículos 60.2 y 62 bis de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, los extranjeros internados en un CIE únicamente estarán privados de su derecho deambulatorio. Conservan, pues, todos sus derechos civiles, y los voluntarios deben estar atentos a que éstos se cumplan efectivamente durante su estancia en el CIE.
En el momento de su ingreso, todos los internos deben recibir una carpetilla de documentos con los horarios de los diferentes servicios, las normas de convivencia en el centro, información sobre el derecho a solicitar protección internacional y los derechos y deberes que deben ser observados y respetados dentro del CIE, estos últimos tal y como se detallan en los artículos 16 y 18 del reglamento.
El voluntario estará atento a que no se produzcan vulneraciones en sus derechos, especialmente aquellos que se refieren al respeto a la vida y a la integridad física, a la dignidad, a la no discriminación por ningún motivo, a solicitar protección internacional, a recibir atención sanitaria adecuada, a ser asistido por un abogado, a la comunicación con familiares y ONG, a ser informado en un idioma que entienda de su situación y de las circunstancias de la posible expulsión, etcétera.
Es importante que el voluntario informe al interno de que tiene derecho a formular quejas ante las siguientes instancias:
el director del CIE;
el juez de instrucción que ordenó su ingreso en el CIE;
el juzgado de control del CIE;
El voluntario debe orientarlo en la redacción de la queja y facilitarle la operación. El interno puede depositar su queja personalmente en un sobre cerrado en el buzón instalado para esa finalidad en la planta baja del centro.
Asimismo y con el consentimiento del interno, la ONG puede presentar la queja en nombre del interno ante la instancia pertinente. Y, si los voluntarios de distintas ONG detectan comportamientos denunciables generalizados, es habitual que se presenten quejas conjuntas respaldadas por todas las ONG que visitan habitualmente a los internos del CIE, así como denuncias públicas a través de los medios de comunicación social. Como ejemplo se puede mencionar algunas quejas presentadas en los últimos años referentes a la falta de notificación del momento de expulsión, las agresiones policiales en el momento de la expulsión, la no tramitación de las solicitudes de asilo, las carencias en el reparto de ropa, la falta de recursos de acogida para personas recién llegadas a nuestro país al ser liberadas, las limitaciones a las visitas de las ONG, etcétera. 12.7.3. En el terreno asistencial
En el artículo 32.2 del reglamento se establece que se debe proveer al interno «que no dispone de ropa o calzado adecuado para la permanencia en el Centro». Asimismo, el convenio firmado entre Cruz Roja y el Ministerio del Interior mencionado anteriormente incluye entre los gastos financiables «los gastos de transporte, telefonía, útiles de higiene personal y vestido destinados a los internos, material de oficina y papelería, materiales didácticos, de ocio y tiempo libre».
Sin embargo, las ONG han identificado una serie de problemas en el terreno asistencial como, por ejemplo, las dificultades para cubrir las necesidades de ropa y calzado de las personas internas, tanto de las recién llegadas como de las que permanecen en el CIE los sesenta días de estancia máxima. También se han identificado dificultades en relación con las comunicaciones telefónicas: muchos internos no disponen de teléfonos móviles y, aunque el CIE dispone de teléfonos públicos de pago, en general no tienen dinero para utilizarlos. En este sentido, debería considerarse una necesidad básica el garantizar un nivel mínimo de acceso telefónico. Asimismo, en el momento de la liberación, en los casos en que no se hace efectiva la repatriación a sus país de origen, reciben la cantidad de cinco euros, dinero que es claramente insuficiente para reinsertarse en la sociedad o tratar de regresar a sus lugares de residencia (sobre esto último, cabe destacar que la gran mayoría de las personas internadas son detenidas fuera de la Comunidad de Madrid).
Por eso, si el voluntario detecta una necesidad real, concreta y justificada y que conste fehacientemente que, tras haber insistido el interno, no ha sido atendido por la Cruz Roja, el voluntario podrá proporcionarle ropa, calzado, productos de higiene personal, tarjetas telefónicas prepago y, en su caso, medios económicos para regresar a su ciudad de residencia.