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Timestamp: 2019-09-19 13:15:10
Document Index: 137002748

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 87', 'artículo 132', 'artículo 265', 'artículo 4', 'artículo 77', 'artículo 87', 'artículo 136', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 32', 'artículo 44', 'artículo 32', 'artículo 163', 'artículo 87', 'artículo 44', 'artículo 143', 'artículo 136', 'artículo 164']

﻿ SENTENCIA 2000-00295/25975 DE MAYO 14 DE 2014
SENTENCIA 2000-00295 DE 14 DE MAYO DE 2014
CONTENIDO:NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO- ACTO PRECONTRACTUAL. DE ACUERDO CON EL ARTÍCULO 87 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, LOS ACTOS PRECONTRACTUALES SON DEMANDABLES MEDIANTE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, DENTRO DE LOS 30 DÍAS SIGUIENTES A SU COMUNICACIÓN, NOTIFICACIÓN O PUBLICACIÓN, SEGÚN EL CASO. DE LLEGAR A CELEBRARSE EL CONTRATO, LA ILEGALIDAD DE LOS ACTOS PREVIOS SOLAMENTE PODRÁ INVOCARSE COMO FUNDAMENTO DE NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACTO ADMINISTRATIVO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ACTO ADMINISTRATIVO PRECONTRACTUAL, NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Sentencia 2000-00295 de mayo 14 de 2014
3-NR-740-2014
Rad.: 25000-23-26-000-2000-00295-01(25975)
Actor: Sociedad Orlando Rojas M. & CIA. Ltda.
Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá – Departamento
Administrativo de Bienestar Social
EXTRACTOS: «7. Consideraciones de la Sala.
Esta subsección procederá a analizar i) Competencia; ii) La acción incoada. Naturaleza del acto impugnado y término para incoar la acción; (iii) los hechos probados en el proceso y el estudio del caso concreto.
El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, dado que, conforme a lo dispuesto por el artículo 132 y el artículo 265 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 4º del Decreto 597 de 1988— aplicables en el sub examine, la cuantía exigida para que un asunto de esta naturaleza fuera conocido en primera instancia por los tribunales administrativos, para la época de presentación de la demanda —03 de febrero de 2000(12)—, era de $ 6.037.000.oo y en el presente caso, la parte actora estimó los perjuicios materiales por concepto de lucro cesante en la suma de $ 120.000.000(13).
Es de anotar primeramente por parte de la Sala que a simple vista la acción instaurada seria la pertinente para ventilar este caso, si en el caso materia de análisis se aplicara el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 y antes de que la Ley 446 de 1998 hubiera modificado el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en razón de que para esa época la ley establecía que el acto de adjudicación podía impugnarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con las reglas del Código Contencioso Administrativo, cuyo artículo 136 establecía el término de caducidad de tal acción en 4 meses, contados a partir de la notificación, publicación o ejecución del acto.
Según lo anterior, no había duda que el mecanismo idóneo para obtener el restablecimiento del derecho que hubiere sido violado con el acto de adjudicación, era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo la tesis antes expuesta no es aplicable a este caso, no solo, porque aquella cambió sustancialmente a raíz de la modificación que le introdujo la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, al reducir a treinta (30) días el término para intentar la citada acción; sino por otras razones que aquí se expondrán.
El Legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones para ser impetradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción.
Una de esas acciones es aquella prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la ley 446 de 1998(14), denominada de las Controversias Contractuales, cuyo tenor es el siguiente:
De tal manera que, transcurrido el plazo de 30 días para impugnar mediante la acción de nulidad y restablecimiento derecho el acto previo del contrato o una vez celebrado éste, los actos precontractuales —como el de la adjudicación—, únicamente, como se dijo, a términos de la norma procesal vigente, la ilegalidad de dicho acto podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del mismo, mediante la acción de controversias contractuales.
La nulidad absoluta del contrato está establecida en interés del orden jurídico. De allí que la única consecuencia de su declaratoria sea la de volver a las partes a su estado anterior (L. 80/1993, art. 48). Pero si es un tercero el que intenta la acción de nulidad absoluta de un contrato de la administración pública, no podrá pretender consecuencias indemnizatorias de la prosperidad de su pretensión.
Es este el alcance que tiene el artículo 44 ordinal 4° de la ley 80 de 1993 cuando establece como causal de nulidad absoluta del contrato estatal el hecho de que se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamente, por ejemplo, el acto de adjudicación, pretensión que podrá acumularse con la declaratoria de nulidad absoluta del contrato, pero, se insiste, si lo que se busca es el restablecimiento del derecho del licitante que resultó vencido en el procedimiento de contratación, para ese propósito no basta que se solicite y obtenga la declaratoria de nulidad absoluta del contrato si no se anula también el acto de adjudicación que, en última instancia, es el que ha causado el perjuicio”.
“De esta manera, la Corte entiende que actualmente los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Pero una vez expirado este término o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos sólo podrán ser impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con interés directo —interés que ha sido reconocido por la jurisprudencia del h. Consejo de Estado como existente en cabeza de los licitantes o proponentes—. En este caso, la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato”.
“una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato”, hizo suyas las argumentaciones que adujo la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado al resolver sobre la apelación de un auto que rechazó una demanda:
(…) En este orden de ideas, si el contrato adjudicado se suscribe antes del vencimiento de los treinta días señalados para la caducidad de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos, o vencido este término, quien esté legitimado para impugnarlos, sólo podrá hacerlo como fundamento de la nulidad del contrato, es decir, en ejercicio de la acción contractual y dentro del término de caducidad de dos años previsto en el art. 136 del C.C.A. para las acciones contractuales. Lo cual significa que esa disposición favorece también a aquel proponente o interesado en impugnar cualquiera de los actos previos a la celebración del contrato y que dejó vencer el término de los 30 días fijados por la ley, háyase celebrado o no el contrato. De persistir su interés en impugnarlos podrá hacerlo a través de la acción contractual, a condición de impugnar no sólo los actos sino necesariamente el contrato, que ya para ese momento debe haberse celebrado(15)”.
(Las negrillas no corresponden al texto).
Pues bien, en términos generales las razones del tribunal se ajustan a los precedentes que atrás se reseñaron y por consiguiente resulta acertada su decisión de negar el petitum puesto que, se insiste, cuando se pretenda la nulidad absoluta del contrato estatal con fundamento en que los actos previos son ilegales, es ineludible pedir también la nulidad de estos”(16).
7.3. Los hechos probados en el proceso y el estudio del caso concreto.
Aplicando los postulados anteriores al caso sub examine, la acción incoada en esta ocasión por el demandante fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, orientada a obtener la declaratoria de nulidad: (i) del acto administrativo contenido en la Resolución 00732 del 01 de diciembre de 1999, en virtud de la cual el Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito Capital —DABS— adjudicó la Licitación Pública n° 10 de 1999 a la sociedad Singetel Ltda., para adelantar la ejecución de las obras de adecuaciones de varias unidades operativas ubicadas en Bogotá D.C.; (ii) Como consecuencia de la nulidad impetrada, y a título de restablecimiento del derecho se condene al Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito Capital —DABS— y a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá a pagar los perjuicios inferidos a la persona jurídica, sociedad Orlando Rojas M & Cía.; entre otras peticiones.
Advierte la Sala que al momento de expedirse el acto administrativo cuya nulidades se persigue en el numeral primero de las pretensiones de la demanda — proferido el 1º de diciembre de 1999— ya se encontraba en vigencia el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, porque esta entró en vigencia el 8 de julio de ese mismo año, por expreso mandato del artículo 163 de la referida ley, el cual estableció que aquella entraría a regir a partir de su publicación y ésta se hizo en el Diario Oficial 43.335 del 8 de julio de 1998.
Sin embargo lo anterior no ocurrió así, porque a pesar de estar demostrado dentro del expediente que el contrato de Obra Pública 579/99 celebrado entre el Distrito Capital - Departamento Administrativo de Bienestar Social y Singetel Ltda. Sociedad de Ingenieros en Telecomunicaciones Obras Civiles y S “Singetel Ltda.”, se suscribió en el mes de diciembre de 1999(17) y la demanda se instaura meses después a la celebración del referido contrato —03 de febrero de 2000—, el actor incurre en el grave y craso error, de demandar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando debió ejercitar la acción de controversias contractuales, pues bien, se itera, los precedentes jurisprudenciales “coinciden al señalar de manera irrefragable que una vez celebrado el contrato la ilegalidad de los actos previos sólo puede cuestionarse mediante la acción contractual pretendiendo no sólo la nulidad del contrato sino también la nulidad de los actos administrativos cuestionados y en cuya ilicitud se fundamenta la invalidez del contrato”; situación que no acontece en el sub lite, puesto que el actor se limita a pedir la nulidad del acto administrativo que hizo la adjudicación del contrato, lo que le impide a la Sala pronunciarse sobre la nulidad del contrato, porque tal pretensión no se solicitó en el petitum de la demanda lo que conduciría a un fallo extra petita; menos aun cuando declaratoria de nulidad del contrato, solo es posible hacerlo cuando se ejercita la acción contractual, no otro tipo de acción tal como acontece en este caso.
La Sala insiste que, de acuerdo con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, los actos precontractuales son demandables mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación, según el caso. De llegar a celebrarse el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato.
Es decir, que el término de 30 días que prevé la disposición anterior para demandar los actos precontractuales, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, está condicionado a que el contrato adjudicado no se hubiese celebrado, pues, si ello es así, el licitante vencido deberá alegar la ilegalidad de los actos precontractuales, como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.
Lo anterior resulta lógico, como quiera que, en el evento de que el juez declare la nulidad del acto mediante el cual fue adjudicado el contrato, éste quedará viciado de nulidad absoluta, por disposición del inciso 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, según el cual, los contratos del Estado son absolutamente nulos “cuando se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten”.
De ahí que la Corte Constitucional haya dicho que, “de esta manera, la Corte entiende que actualmente los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Pero que una vez expirado este término o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos sólo podrán ser impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con interés directo —interés que ha sido reconocido por la jurisprudencia del h. Consejo de Estado como existente en cabeza de los licitantes o proponentes—. En este caso, la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato(18)”.
Finalmente, advierte la Sala que en este caso no sólo se equivocó el demandante al escoger la acción; sino que además la decisión del tribunal de admitir la demanda fue equivocada, porque, en este caso, el a quo debió inadmitirla, y conceder el término de ley para que la misma fuera subsanada; sin embargo a esta altura procesal dicho remedio procesal es inocuo, porque ya no es posible adecuar el trámite del proceso a la acción contractual, porque al intentarse nuevamente esta acción habría operado la caducidad de la acción en los términos que señala el inciso 1º del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 10 del artículo 136 ibídem.
De otro modo, como los presupuestos procesales son las condiciones necesarias para que la relación jurídico procesal nazca válidamente y en consecuencia se pueda decidir sobre el mérito de la cuestión litigiosa, y tradicionalmente se ha venido sosteniendo que tales condiciones eran la demanda en forma, la competencia del juez, la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, y que la ausencia de alguna de ellas conducía a sentencia inhibitoria, lo cierto es que hoy en día se entiende que la inhibición por la ausencia de presupuestos procesales se reduce a la falta de capacidad para ser parte y a algunos casos excepcionales de inepta demanda —tal como ocurre en este caso— pues las dos restantes, así como cualquier otro vicio que expresamente señale la ley, configuran causales de nulidad que deben regirse por los artículos 140 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
En esas circunstancias es claro que la demanda es inepta por falta de ese otro presupuesto sustancial de la acción, lo cual es suficiente para que no sea procedente el examen de las pretensiones de la demanda. De lo anterior se concluye que se encuentra probada la excepción de inepta demanda por falta de uno de los presupuestos sustanciales de la acción incoada mediante ella, por lo tanto la Sala, en uso de su facultad oficiosa prevista en el artículo 164, inciso segundo, del Código Contencioso Administrativo, así lo declarará y se inhibirá de pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones, en orden a lo cual revocará la sentencia apelada.
Con fundamento en lo anterior, la Sala revocará la Sentencia de 27 de agosto de 2003, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, no accedió a las pretensiones de la demanda y en su lugar, declarará probada la excepción de inepta demanda por falta de uno de los presupuestos sustanciales de la acción incoada y se inhibirá de pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones planteadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. Revóquese la sentencia de 27 de agosto de 2003, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, no accedió a las pretensiones de la demanda y en su lugar, declarará probada la excepción de inepta demanda por falta de uno de los presupuestos sustanciales de la acción incoada y se inhibirá de pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones planteadas.
(12) Fecha presentación demanda. Folio 42. C. 1.
(13) Folio 7. C. 1.
(14) “De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas….”.
(15) Corte Constitucional, Sentencia C-712 de 2005.
(16) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia del 15 de febrero de 2012, Rad. 66001-23-31-000-1999-0551-01 (19.880). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
(17) Folios 101 a 107. C. pruebas No 2.
(18) Supra 10.