Source: http://www.senat.fr/rap/l11-260/l11-26018.html
Timestamp: 2018-01-17 03:37:04+00:00
Document Index: 39290403

Matched Legal Cases: ["l'article 53", "l'article 53", "l'article 54", "l'article 2", "l'article 55", "l'article 56", "l'article 56", "l'article 13", "l'article 57", "l'article 57", "l'article 57", "l'article 57", 'art. 31', "l'article 55"]

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AU RECRUTEMENT ET À LA MOBILITÉ DES MEMBRES DU CONSEIL D'ÉTAT ET DU CORPS DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET DES COURS ADMINISTRATIVES D'APPEL, ET DES MEMBRES DU CORPS DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES
En conséquence de l'adoption par votre commission des amendements présentés par votre rapporteur, votre commission a modifié l'intitulé du chapitre III du titre III du présent projet de loi, afin de faire référence aux membres de la Cour des comptes. Le chapitre III est donc désormais intitulé : « CHAPITRE III Dispositions relatives au recrutement et à la mobilité des membres du Conseil d'État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, des membres de la Cour des comptes et du corps des chambres régionales des comptes ».
Article 53 (art. L. 133-8 du code de justice administrative) - Recrutement obligatoire parmi les membres du corps des TA et CAA d'au moins un maître des requêtes chaque année (et facultativement d'un 2ème) et d'un conseiller d'État tous les deux ans
Il existe trois voies d'accès au corps des membres du Conseil d'État : l'auditorat (dont était issu, en 2010, 61 % du corps) accessible, en fonction de leur rang de classement de sortie, aux élèves de l'École nationale d'administration , le « tour extérieur » de droit commun (dont était issu, en 2010, 29 % du corps) et le tour extérieur propre aux magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (10 % des membres du corps en 2010).
L'étude d'impact jointe au présent projet de loi souligne la forte baisse d'effectif que connaîtrait le corps des membres du Conseil d'État à cadre statutaire inchangé : de 181 en 2010, l'effectif passerait à 145 en 2030 (en faisant l'hypothèse de cinq nouveaux auditeurs issus de l'ENA chaque année et d'un taux « d'évasion » constant).
L'objet du présent article est d'élargir l'accès au Conseil d'État des conseillers de tribunaux administratifs et de cours administratives d'appel, par la voie du tour extérieur qui leur est réservé.
La loi garantirait ce qui n'est actuellement qu'une faculté, par une nouvelle rédaction de l'article L. 133-8 du code de justice administrative, à savoir le recrutement annuel d'au moins un maître des requêtes issu du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (avec possibilité d'une nomination supplémentaire chaque année en fonction des besoins du corps) et d'au moins un conseiller d'État tous les deux ans, ce qui correspond à la pratique actuelle.
Le tableau suivant récapitule le rythme des nominations, depuis 1986, dans le corps des membres du Conseil d'État, par le biais du tour extérieur réservé aux magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel :
Grade de Conseiller d'État
Grade de Maître des requêtes
Cet élargissement de l'accès au Conseil d'État, sans résorber la diminution du nombre de membres du corps, l'atténue sensiblement puisque le nombre de membres, en 2030, serait de 171 sur la base de cette nouvelle rédaction de l'article L. 133-8 du code de justice administrative. Toutefois, l'étude d'impact, pour évaluer l'importance du corps à l'horizon 2030, retient l'hypothèse haute, à savoir la nomination de deux maîtres des requêtes chaque année. Or, sur la base du rythme annuel des nominations, une nomination est effectuée en moyenne chaque année.
Votre commission, sur amendement de votre rapporteur, a donc modifié le projet de loi initial afin de rendre obligatoire, chaque année, le rythme de deux nominations au sein du corps des membres du Conseil d'État au grade de maître des requêtes et a adopté l'article 53 ainsi rédigé (au lieu d'une nomination obligatoire et une nomination facultative).
Article 53 bis (nouveau) (art. L. 133-9 à L.133-12 [nouveaux] et art. L. 121-2 du code de justice administrative) - Modifications des conditions de recrutement des membres du Conseil d'État parmi les membres du corps des TA et CAA
La commission des lois a retenu, sur amendement de son rapporteur, l'insertion du présent article additionnel après l'article 53 créant une nouvelle section 3 au chapitre III du titre III du Livre Ier du code de justice administrative. Cette section consacre le statut des fonctionnaires effectuant leur mobilité statutaire auprès du Conseil d'État, afin de leur conférer la qualité de maîtres des requêtes en service extraordinaire et ouvre la voie à leur intégration, afin par ce biais également, de remédier au tarissement du recrutement par la voie de l'ENA lié à la réduction du nombre d'élèves par promotion. Pourrait en effet être intégré dans le corps chaque année un fonctionnaire ou un magistrat ayant exercé, pendant quatre années, les fonctions de maître des requêtes en service extraordinaire.
Les maîtres des requêtes en service extraordinaire seraient soumis aux mêmes obligations que les autres membres du Conseil d'État.
La commission des lois a inséré l'article additionnel 53 bis ainsi rédigé.
Article 54 (art. L. 233-4-1 [nouveau] du code de justice administrative) - Possibilité de report des nominations du grade de premier conseiller sur le grade de conseiller
Le recrutement des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel s'effectue par quatre voies. La voie de droit commun est le recrutement parmi les anciens élèves de l'École nationale d'administration (article L. 233-2 du code de justice administrative). S'y ajoutent le détachement (article L. 233-5 du code de justice administrative), le recrutement par la voie du concours dit complémentaire (article L. 233-6 du code de justice administrative) que le présent projet de loi vise d'ailleurs à pérenniser (article 55) et le tour extérieur (articles L. 233-3 et L. 233-4 du code de justice administrative).
La proportion des nominations au tour extérieur est fixée sur la base d'un ratio. Ce dernier est défini par référence au nombre des magistrats recrutés par la voie de l'École nationale d'administration pour les nominations au grade de conseiller (une nomination pour deux recrutements). Pour les nominations au grade de premier conseiller, le ratio est d'une nomination pour sept promotions de conseillers.
On peut tirer le bilan chiffré suivant de cette voie de recrutement :
Taux d'admis/inscrits (en %)
Dans les faits, les deux procédures de recrutement sont organisées conjointement et les fonctionnaires qui remplissent les conditions prévues pour l'un et l'autre grade ont la possibilité, s'ils le souhaitent, de faire acte de candidature pour les deux grades (le cas échéant, le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel détermine le grade de recrutement des intéressés).
Soulignons que les conditions posées pour l'accès au grade de premier conseiller inscrivent ce recrutement en concurrence avec la voie du détachement, dans la mesure où elles visent explicitement des fonctionnaires appartenant à des corps de niveau A+ et assimilés, alors que le tour extérieur est, en principe, une voie de promotion. Les fonctionnaires appartenant à un corps de niveau équivalent à celui des magistrats administratifs ainsi que les magistrats judiciaires privilégient, c'est leur intérêt, la voie du détachement.
Le nombre de candidatures au poste de conseiller, toujours élevé, permet de garantir une excellente sélectivité, ce qui avait permis, en 2007, de procéder à un élargissement des possibilités de recrutement au grade de conseiller en passant d'un ratio d'un pour trois à un ratio d'un pour deux. En revanche, le nombre et la qualité des candidatures au grade de premier conseiller fait l'objet d'une difficulté récurrente. En 2009, les 22 candidatures recevables n'ont pas permis de pourvoir l'ensemble des postes offerts : trois candidats ont été admis au grade de premier conseiller pour cinq postes offerts.
Le présent article a pour objet de permettre un basculement des nominations qui ne pourraient être prononcées au grade de premier conseiller sur le grade de conseiller, afin de ne plus laisser vacants des emplois insusceptibles d'être pourvus.
Elle est sans incidence budgétaire et pratiquement sans incidence fonctionnelle, puisque les magistrats exercent les mêmes fonctions qu'ils aient le grade de conseiller ou celui de premier conseiller. à l'exception de quelques missions spécifiques (juge des référés).
La commission des lois a adopté l'article 54 sans modification.
Article 55 (art. L. 233-6 du code de justice administrative) - Recrutement direct des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel
Comme indiqué précédemment, le recrutement des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel s'effectue par quatre voies dont celle du concours dit complémentaire (article L. 233-6 du code de justice administrative).
Ce concours, à l'origine provisoire, fut institué pour la première fois par la loi n° 77-1356 du 10 décembre 1977 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs. Il a depuis été régulièrement reconduit, les besoins en recrutement de la justice administrative ne pouvant être satisfaits par le recrutement de droit commun. Depuis le début des années 2000, ce concours représente annuellement entre 40 % et 50 % des recrutements. Il constitue donc aujourd'hui, numériquement, la 1ère voie d'accès au corps des magistrats des TA et CAA.
L'étude d'impact du présent projet de loi indique que sur les cinq dernières années, le bilan du recrutement complémentaire s'établit comme suit :
Présents aux 2 épreuves écrites
Taux d'admis/présents
L'admission à concourir est, en l'état actuel du code de justice administrative, subordonnée à une condition d'âge minimal. A l'origine, celle-ci avait été fixée par le 3° de l'article 2 de la loi n° 80-511 du 7 juillet 1980 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs, à 27 ans. Le vivier naturel du concours était donc celui d'agents publics ayant exercé des fonctions de juriste, et plus marginalement de personnes ayant une activité de droit privé dans le domaine du droit.
Le présent projet de loi pérennise l'existence de ce concours, qui depuis plus de trente ans maintenant a fait la preuve de sa nécessité et de sa légitimité, et affirme, par sa dénomination de « concours direct », sa vocation non subsidiaire et dédouble son organisation en un concours externe dont l'accès serait subordonné à une condition de diplôme et un concours interne dont l'accès serait subordonné à une condition d'ancienneté de services publics. Cette disposition vise à éviter que certains étudiants renoncent à concourir estimant qu'il s'agit d'un concours naturellement destiné à des praticiens quand certains fonctionnaires craignent, quant à eux, d'être disqualifiés par la concurrence d'étudiants mieux préparés, par leurs récentes études, aux épreuves d'un concours.
La commission des lois a adopté l'article 55 sans modification.
Article 56 (art. L. 234-3 du code de justice administrative) - Affectation de présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel auprès de la mission d'inspection
Actuellement, la mission d'inspection constituée au sein du Conseil d'État (article L. 112-5 du code de justice administrative) n'est composée que de membres du Conseil d'État (article R. 112-1). Il paraît très dommageable, pour elle, de se priver de l'expérience et de l'expertise des magistrats administratifs qui ont effectivement servi dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel.
Concrètement il est envisagé de créer ainsi deux emplois auprès de la MIJA. La création de ces emplois sera effectuée par voie de redéploiement au sein des crédits budgétaires du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives ».
En outre, votre commission, sur amendement de votre rapporteur, a adopté une nouvelle rédaction de l'article 56, afin de créer des emplois de premier vice-président d'un tribunal administratif comptant au moins huit chambres, soit cinq tribunaux administratifs dont celui de Paris, et de premier vice-président dans chacune des huit cours administratives d'appel.
La commission des lois a adopté l'article 56 ainsi rédigé.
Article 56 bis (nouveau) (art. L. 222-4 du code de justice administrative) - Limitation à sept du nombre d'années passées à la tête d'une même juridiction par les présidents de tribunaux administratifs et de Cours administratives d'appel
Le présent article, adopté par votre commission sur amendement de votre rapporteur, facilite la mobilité des présidents de tribunaux administratifs et de Cours administratives d'appel en limitant à sept le nombre d'années qu'ils peuvent passer à la tête d'une même juridiction.
A l'issue de cette période de sept années, les présidents qui n'auraient pas reçu une autre affectation comme chef de juridiction seraient affectés dans une cour administrative d'appel de leur choix, le cas échéant en surnombre de l'effectif des présidents affectés dans la juridiction.
La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 56 bis ainsi rédigé.
Article 56 ter (nouveau) (art. L. 231-1 du code de justice administrative) - Statut de magistrat administratif des membres des TA et CAA
Le présent article, adopté par votre commission sur amendement de M. Michel Delebarre, consacre expressément la qualité de magistrat administratif aux membres des TA et CAA, en modifiant la rédaction de l'article L. 231-1 du code de justice administrative.
Certes, la fonction de magistrat a été reconnue aux intéressés par la législation depuis la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs, avec son corollaire, l'inamovibilité : en application de l'article L. 231-3 du code de justice administrative, lorsqu'ils exercent leurs fonctions de magistrats, les membres du corps « ne peuvent recevoir, sans leur consentement, une affectation nouvelle, même en avancement ».
Cependant, le statut législatif des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel demeure, à ce jour, subsidiaire par rapport au statut général de la fonction publique.
L'amendement tire les conséquences de l'attribution de la qualité de magistrats aux intéressés en précisant que les dispositions du statut général ne s'appliquent aux membres des TA et CAA que si elles ne sont pas contraires au statut des magistrats administratifs.
Rappelons en effet qu'en l'état du droit, l'article L. 231-1 du code de justice administrative énonce que : « Sous réserve des dispositions du présent titre, les dispositions statutaires de la fonction publique de l'État s'appliquent aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel » alors que c'est le principe inverse qui prévaut pour les membres du Conseil d'État. En effet, l'article L. 131-1 du même code dispose que : « Le statut des membres du Conseil d'État est régi par le présent livre et, pour autant qu'elles n'y sont pas contraires, par les dispositions statutaires de la fonction publique de l'État ».
La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 56 ter ainsi rédigé.
Article 57 (art. L. 212-5 du code des juridictions financières) - Détachement dans le corps des chambres régionales des comptes
Cet article ouvre la possibilité d'accueillir des militaires et des professeurs titulaires des universités en détachement, dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes. La rédaction proposée s'inspire de celle de l'article L. 233-5 du code de justice administrative.
Actuellement, faute d'un cadre statutaire adapté, les juridictions financières sont privées de compétences et de profils pourtant utiles et recherchés (ex. commissaires des armées, qui ont pour certains une formation et une expérience professionnelle très pointues en audit financier et de gestion), et cela alors même qu'il existe un vivier significatif de candidats au détachement dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes.
Votre commission est favorable aux objectifs de cet article mais a adopté un amendement de son rapporteur pour assortir de garanties suffisantes l'extension des détachements dans le corps des magistrats des CRC prévue à l'article L. 212-5 du code des juridictions financières tel qu'il résulte de la rédaction du projet de loi initial, en tenant compte notamment de la position du Conseil d'État qui, dans une décision de 2006 (CE n°274048, Gruber, 8 mars 2006), a jugé que le niveau de recrutement était celui atteint à l'issue de la scolarité suivie (en l'occurrence l'ENA pour les magistrats des CRC) et non celui du diplôme requis pour accéder par concours au corps d'appartenance (en l'espèce, la licence pour l'ENA). Le détachement prévu au présent article ne doit donc pas être fondé sur une simple condition de niveau équivalent.
Pour ce faire, votre commission, sur la proposition de votre rapporteur, a retenu une rédaction s'inspirant de l'article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (dite loi Le Pors) telle qu'elle résulterait du présent projet de loi pour n'autoriser les détachements dans le corps des magistrats des CRC que de fonctionnaires issus de « corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement ou du niveau des missions prévues par les statuts particuliers ».
La commission des lois a adopté l'article 57 ainsi rédigé.
Article 57 bis (nouveau) (art. L. 112-7-1 [nouveau] du code des juridictions financières) - Participation à des travaux communs des magistrats de la Cour des comptes et des magistrats des CRC
Votre commission a adopté l'amendement de votre rapporteur permettant, par l'insertion d'un article additionnel après l'article 57, notamment pour les enquêtes communes ou pour les travaux d'évaluation concernant des politiques partagées entre l'État et les collectivités locales, la participation des magistrats des chambres régionales aux travaux de la Cour des comptes.
La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 bis ainsi rédigé.
Article 57 ter (nouveau) (art. L. 122-2 du code des juridictions financières) - Age minimal pour la nomination au tour extérieur des conseillers maîtres de la Cour des comptes
Le présent article additionnel après l'article 57 porte, sur amendement de votre rapporteur, comme c'était le cas avant 2006, de 40 à 45 ans l'âge minimal requis pour être nommé conseiller maître au tour extérieur à la Cour des comptes. Cette modification alignerait l'âge requis pour être nommé conseiller maître à la Cour des comptes sur l'âge requis pour être nommé conseiller d'État en vertu du code de justice administrative.
La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 ter ainsi rédigé.
Article 57 quater (nouveau) (art. L. 122-5 du code des juridictions financières) - Diversification de la nomination au tour extérieur au grade de Conseiller référendaire à la Cour des comptes
Sur amendement de votre rapporteur, votre commission a décidé de diversifier le vivier des recrutements effectués par la voie du tour extérieur au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes en précisant que, chaque année, ce sont au plus deux premiers conseillers de chambre régionale, au lieu d'un actuellement, qui pourront être nommés, en portant de un sur quatre, actuellement, à un sur deux, la proportion des nominations au tour extérieur destinée aux rapporteurs extérieurs, dont la Cour a pu apprécier la compétence pendant plusieurs années et en précisant que les nominations au tour extérieur dans le grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes peuvent intervenir parmi les candidatures ayant obtenu l'avis favorable de la commission instituée par la loi, qui aurait l'obligation de proposer à l'autorité de nomination deux fois plus de noms qu'il n'y a de postes à pourvoir.
La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 quater ainsi rédigé.
Article 57 quinquies (nouveau) (art. L. 141-4 du code des juridictions financières) - Statuts des experts près la Cour des comptes
Votre commission a souhaité, par l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 57, compléter les attributions des experts mentionnés à l'article L. 141-4 du code des juridictions financières en les faisant participer, sur une base contractuelle, à temps plein ou à temps partiel, aux missions dévolues aux magistrats en matière d'évaluation des politiques publiques et en leur conférant, le cas échéant, le titre de conseiller expert.
La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 quinquies ainsi rédigé.
Article 57 sexies (nouveau) (art. L. 221-2 du code des juridictions financières) - Suppression des quotas parmi les présidents des CRC
Depuis la loi qui, en 1994, a codifié le code des juridictions financières, il existe une répartition des présidents de chambres régionales des comptes en deux quotas: ceux issus de la Cour de comptes et ceux issus du corps des magistrats de Chambres régionales des comptes.
Ces quotas s'avèrent inutilement complexes et contraignants, et ceci d'autant plus que de nombreux magistrats passent du corps des magistrats de CRC à celui des magistrats de la Cour (par l'effet du tour extérieur, ou parce qu'ils sont nommés président de CRC), et que le droit en vigueur a pour effet qu'ils restent toujours imputés sur le quota réservé aux magistrats de CRC, même s'ils ont quitté ce corps.
Votre commission, sur amendement de votre rapporteur, a donc souhaité alléger ce dispositif en supprimant l'alinéa 5 de l'article L. 221-2 du code des juridictions financières qui détermine ces quotas. Les présidents de Chambres régionales des comptes seront ainsi nommés, indifféremment dans le corps des magistrats de la Cour et dans celui des magistrats de Chambres régionales des comptes, après appel à candidatures, avis des Conseils supérieurs, et en fonction du profil et des qualités des candidats.
La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 sexies ainsi rédigé.
Article 57 septies (nouveau) (art. L. 224-1 du code des juridictions financières et art. 31 de la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001) - Pérennisation du recrutement complémentaire de conseillers des CRC
Le dispositif prévu par la loi de finances rectificative n° 2011-900 du 29 juillet 2011 permettant le recrutement complémentaire de conseillers de chambres régionales des comptes est essentiel pour remédier aux difficultés démographiques que connaît le corps et pour diversifier les effectifs de ces juridictions.
Cependant, le texte ainsi adopté limite les effets de ces dispositions au 31 décembre 2016. un amendement de votre rapporteur a donc été adopté par votre commission pour mettre un terme à cette limite, afin d'aligner en partie les dispositions relatives aux juridictions financières sur celles prévues à l'article 55 du présent projet de loi en matière de recrutement par voie de concours de membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, et de pérenniser ce recrutement complémentaire.
La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 septies ainsi rédigé.
Article 58 (art. L. 222-4 du code des juridictions financières) - Régime des incompatibilités dans le corps des chambres régionales des comptes
Le régime des incompatibilités des membres des chambres régionales des comptes est sans doute le plus restrictif qui existe parmi les différents corps de fonctionnaires. Ce régime, d'une durée de cinq ans, spécifique à ce corps, est source de difficultés. Pour les fonctionnaires des autres administrations et les magistrats administratifs, les textes prévoient un délai de trois ans.
En outre, la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007 a réduit de cinq à trois ans le délai pendant lequel un fonctionnaire ayant cessé notamment des fonctions de contrôle ou de surveillance, ne peut exercer une activité ou prendre directement ou indirectement des participations dans une entreprise privée visée par son activité dans la fonction publique (article 432-13 du code pénal). Un délai de cinq ans est donc apparu excessif, notamment au vu des dispositions en vigueur dans les autres pays de l'OCDE, qui fixent généralement un délai d'un ou deux ans.
Le présent article propose donc d'aligner la durée des incompatibilités des magistrats des CRC sur celles des autres fonctionnaires, soit trois ans. En revanche, le présent article ne modifie pas la nature de ces incompatibilités.