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Timestamp: 2018-07-17 15:21:40
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Artículo Profesional Diciembre 2013 - Fundación Down21
Revista Virtual Diciembre 2013 - Número 151
Artículo Profesional Diciembre 2013
Apoyo en la toma de decisiones y derecho de voto en la Convención de la ONU de 2006
Una propuesta de reforma del Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil españoles elaborada por el Comité de expertos del Real Patronato de Discapacidad
I. EL MODELO SOCIAL DE LA DISCAPACIDAD EN LA CONVENCIÓN DE LA ONU DE 2006.
II. LA CAPACIDAD JURÍDICA DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN LA CONVENCIÓN ONU DE 2006 (EL ARTÍCULO 12). EL PROCEDIMIENTO JUDICIAL (EL ARTÍCULO 13).
Obligaciones de España como Estado Parte. El examen a nuestro país en 2011. Dónde nos encontramos.
Una propuesta de reforma del Código Civil y la LEC del Comité de Expertos del Real Patronato de Discapacidad.
Las pautas en borrador, sobre la aplicación del artículo 12, del Comité Internacional que supervisa el cumplimiento del a Convención.
La jurisprudencia reciente en relación con personas con síndrome de Down o discapacidad intelectual en general.
III. LA PARTICIPACIÓN EN LA VIDA POLÍTICA Y PÚBLICA Y EL DERECHO DE VOTO (EL ARTÍCULO 29).
Obligaciones de España como Estado Parte. La necesaria reforma de la LOREG. El examen a nuestro país en 2011. Aportaciones de otros organismos internacionales.
La proposición no de Ley del Congreso de los Diputados sobre el derecho de voto.
IV. CONCLUSIONES Y ORIENTACIONES PARA PERSONAS CON SD Y SUS FAMILIAS EN EL MOMENTO ACTUAL.
Cuando la Convención de la ONU sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CNUDPD) fue aprobada el 13 de diciembre de 2006, habían transcurrido más de veinticinco años desde que el Año Internacional de las Personas con Discapacidad (1981) atrajo atención global hacia los asuntos que afectan a estas personas. En esos años muchas sociedades se habían apartado de la concepción de las personas con discapacidad como objetos de caridad y piedad, reconociendo que la sociedad misma es discapacitante. La Convención encarna ese cambio actitudinal y constituye un paso de gigante hacia el cambio en la percepción de la discapacidad y el logro de asegurar que las sociedades reconozcan que todas las personas deben tener la oportunidad de alcanzar su pleno potencial.[1]
Tomando como punto de partida lo que las personas con discapacidad no podían hacer, se les clasificó en categorías, por tipo y grado de deficiencia y en consecuencia, se les etiquetó, separó y se les trató de manera diferente a los demás, sin discapacidad. Esta actitud a menudo reforzó y se apoyó en los estereotipos tradicionales, y se convirtió en un medio potente y constante de opresión. Conforme al modelo médico, se mira a las personas con discapacidad exclusivamente a través de lentes médicos, que enfocan su deficiencia como exclusión del derecho a vivir la misma vida que los demás miembros de su sociedad. Durante los últimos treinta y cinco años, las propias personas con discapacidad comenzaron a cuestionar las consecuencias en sus vidas del modelo médico. El foco de atención se ha movido, se ha pasado de localizar el problema en las personas y sus deficiencias permanentes, a examinar las barreras en las actitudes, en la organización y en el entorno, que niegan a las personas con discapacidad el acceso a una vida normal en la cultura y en la sociedad en la que vivimos.
Es importante aclarar que el modelo social no desprecia la intervención médica ni la rehabilitación de las deficiencias de las personas. Lo que ocurre es que dichos aspectos se contemplan con un cambio de enfoque desde centrarse en la persona con deficiencias y en cómo hacerla encajar en una sociedad que no se adapta a ella, a cómo cuestionar y derribar las barreras que discapacitan a aquellas personas con deficiencias.
Del mismo modo, un niño con una discapacidad intelectual puede tener dificultades en la escuela por las actitudes que tienen hacia él sus profesores, los equipos directivos inflexibles del colegio, o posiblemente unos padres, incapaces de adaptarse a estudiantes con diferentes capacidades de aprendizaje. En consecuencia, es vital cambiar esas actitudes y entornos que hacen difícil a las personas con discapacidad el participar plenamente en la sociedad.
Todavía hoy, los modelos tradicional, médico y social conviven incluso en los países más desarrollados, y un buen ejemplo es el procedimiento de incapacitación judicial español basado en el modelo médico. No obstante, la Convención y, por tanto, su definición de discapacidad, forma parte del derecho Español desde el 3 de mayo de 2008, y la reciente Ley 26/2011, de 1 de agosto ya modifica la definición contenida en el artículo 1 apartado 2 de la Ley 51/2003 de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
II. LA CAPACIDAD JURÍDICA DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN LA CONVENCIÓN ONU DE 2006 (EL ARTÍCULO 12)
La Convención de la ONU sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada por la Asamblea de la ONU el 13 de diciembre de 2006 y vigente en España desde el 3 de mayo de 2008, constituye un auténtico desafío para el legislador español en muchos aspectos; uno de los más importantes, el que se refiere al apoyo en la toma de decisiones.
5. Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente artículo, los Estados Partes tomarán todas las medidas que sean pertinentes y efectivas para garantizar el derecho de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, a ser propietarias y heredar bienes, controlar sus propios asuntos económicos y tener acceso en igualdad de condiciones a préstamos bancarios, hipotecas y otras modalidades de crédito financiero, y velarán por que las personas con discapacidad no sean privadas de sus bienes de manera arbitraria.»
Es decir, el modelo de la Convención es de apoyo a la voluntad y no de sustitución de la voluntad. En el modelo de la Convención siempre se han de respetar los gustos y preferencias de la persona, mientras que en nuestro código civil basta con que el tutor o los padres con patria potestad prorrogada o rehabilitada actúen en beneficio de la persona.
1. Obligaciones de España como Estado Parte. Dónde nos encontramos
Cuando se publicó la Convención se suscitó un vivo debate en torno a si era necesaria o no una reforma sustancial de nuestro Derecho. La resistencia al cambio era importante en muchos profesionales del Derecho (jueces, magistrados, catedráticos, etc.). Entre los fiscales, sin embargo, se hallan personas que han sido y son grandes agentes de cambio en esta materia, y la publicación de varias circulares así como de su Manual de Buenas Prácticas del Ministerio Fiscal en la protección a las personas con discapacidad en marzo de 2011, orienta la práctica deseable de los fiscales de toda España hasta que dispongamos de una reforma del sistema, que al entrar en vigor culmine este proceso.
33. El Comité observa que la Ley Nº 26/2011 establece un plazo de un año desde su entrada en vigor para la presentación de un proyecto de ley que regule el alcance y la interpretación del artículo 12 de la Convención. Preocupa al Comité que no se hayan tomado medidas para reemplazar la sustitución en la adopción de decisiones por la asistencia para la toma de decisiones en el ejercicio de la capacidad jurídica.
34. El Comité recomienda al Estado parte que revise las leyes que regulan la guarda y la tutela y que tome medidas para adoptar leyes y políticas por las que se reemplacen los regímenes de sustitución en la adopción de decisiones por una asistencia para la toma de decisiones que respete la autonomía, la voluntad y las preferencias de la persona. Se recomienda, además, que se proporcione formación sobre esta cuestión a todos los funcionarios públicos y otros interesados pertinentes.»
Es decir, el legislador español va muy despacio, por el momento. Pero, mientras tanto, ¿Qué camino han tomado los jueces? ¿Han aplicado la Convención?
Y esta posibilidad de graduar las sentencias es tan antigua como poco aplicada. Nuestro sistema de incapacidad y tutela nació a partir de la sentencia del Tribunal Supremo de 5 marzo 1947, donde se admitió la posibilidad de graduar el entonces rígido sistema de incapacitación, y finalmente fue consagrado en la legislación civil posterior a la Constitución Española de 1978 (reforma del Código Civil en la ley 13/1983, de 24 octubre) y procesal (Ley 1/2000, de 7 de enero de Enjuiciamiento Civil), según ha venido confirmando la doctrina y la jurisprudencia.
Pero ahora, es preciso, además, tener en cuenta la Convención de la ONU sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de 13 de diciembre de 2006. Dicha Convención es norma de interpretación de los derechos fundamentales y las libertades que la Constitución Española reconoce a todas las personas y además forma parte de nuestro ordenamiento interno.
2. A fin de asegurar que las personas con discapacidad tengan acceso efectivo a la justicia, los Estados Partes promoverán la capacitación adecuada de los que trabajan en la administración de justicia, incluido el personal policial y penitenciario.»
El Tribunal Constitucional, en relación con el procedimiento de incapacitación y la aplicación a éste de la Convención de la ONU sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ha señalado en la STC, Sala 1ª, de 14 de febrero 2011, la aplicación al caso del art. 12 CNUDPD en lo que se refiere a la garantía de audiencia de la persona con discapacidad, y la aplicación de los ajustes en el procedimiento al señalar lo siguiente: «Esta conclusión también cabe extraerla del artículo 13 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de 13 de diciembre de 2006 (BOE 21 de abril de 2008), en cuyo apartado primero, a los efectos de garantizar que las personas con discapacidad tengan acceso a la justicia en igualdad de condiciones, se prevé la posibilidad de ajustes de procedimiento para facilitar el desempeño de las funciones efectivas de estas personas como participantes directos e indirectos en todos los procedimientos judiciales. En su apartado segundo se incluye, además, una apelación a la necesidad de que los Estados Parte promuevan la formación adecuada de los que trabajan en la Administración de Justicia a fin de asegurar que las personas con discapacidad tengan acceso efectiva a la justicia.»
- Son necesarias diversas modificaciones legislativas para adaptar nuestro sistema a la Convención.
- Mientras no se llevan a cabo, «nada impide que la legislación sustantiva y procesal vigente relativa a la determinación de la capacidad de las personas, pueda interpretarse y aplicarse con adecuación a las previsiones de la Convención Internacional sobre Derechos de las Personas con Discapacidad.»
Ha habido otras Sentencias interesantes, pero de menor rango en relación con la adaptación de nuestro sistema a la Convención, tales como la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº 8 de Gijón de 13 octubre 2009, La Sentencia de Juzgado de Primera Instancia Nº Quince de Las Palmas de Gran Canaria de 27 de abril de 2010, y ya refiriéndose a personas con síndrome de Down, la Sentencia de la Audiencia Provincial de Guipúzcoa de 11 de febrero de 2011 y la recentísima sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 10 de octubre de 2013, a las que luego se hará referencia.
2. Una propuesta de reforma del Código Civil y la LEC del Comité de Expertos del Real Patronato de Discapacidad
Con el fin de colaborar en lograr llevar a cabo la reforma que exige la Convención de la ONU, en el seno de la Comisión de Legislación del Real Patronato sobre Discapacidad se constituyó, en abril de 2007, una Subcomisión de Expertos con la finalidad de aunar posturas en relación con la interpretación e impacto del artículo 12 de la Convención.
El resultado de estos trabajos culminó en junio de 2012 y se ha presentado publicado en papel el 30 de septiembre de 2013 con el título Propuesta articulada de reforma del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil para su adecuación al artículo 12 de la Convención Internacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad.
a) Respetar las preferencias y la voluntad de la persona.
b) Impedir la influencia indebida.
c) Las medidas deben ser proporcionales y adaptadas a las circunstancias de la persona.
d) Se aplicarán en el plazo más corto posible.
e) Estarán sujetas a exámenes periódicos por parte de la autoridad judicial.
- Desaparece la sustitución por representación (artículo 267).
- Es la persona la que establece los apoyos. Se evita al máximo la judicialización (puede ser un amigo, un vecino un profesional elegido por la persona.
- Puede hacerse en escritura pública.
- Puede haber una designación judicial, con un plande apoyos que puede ser global.
- Se recoge una nueva figura que es el gestor de apoyos (la cual coordina los distintos niveles de apoyo: amigo, vecino, ámbito patrimonial)
- Los que solicitan el apoyo pueden ser la familia pero también personas sin vínculo familiar (ahora mismo la LEC no lo permite).
- Cuando la limitación es muy significativa se contemplan apoyos más intensos sin llegar a la representación. Sería aplicable a casos muy concretos y con un sistema de control.
3. Las pautas en borrador, sobre la aplicación del artículo 12, del Comité Internacional que supervisa el cumplimiento del a Convención
- Dentro de la justificación del Comentario General se manifiesta que es necesario abolir cualesquiera prácticas que tengan el propósito o el efecto de volar el artículo 12 para asegurar que se restablece capacidad legal plena a las personas con discapacidad en igualdad de condiciones con las demás personas. (esto significa que es preciso revisar todas las sentencias de incapacitación y medidas de guarda).
- La capacidad legal incluye tanto la capacidad para ser titular de derechos (en España capacidad jurídica) como la capacidad de actuar en Derecho desplegando efectos (capacidad de obrar). No son disociables.
- Capacidad legal y capacidad mental son conceptos distintos. La seguridad del tráfico jurídico no legitima para privar de capacidad legal a nadie, aunque pueda haber más dudas en torno a consentimiento válido de algunos actos.
- Las personas con discapacidad tienen derecho al apoyo en la toma de decisiones, pero los Estados no pueden negar o privar de capacidad legal por razón de discapacidad.
- Si una persona con discapacidad no desea ejercer su derecho al apoyo según el artículo 12.3, ello no le priva de que se reconozca su derecho a capacidad legal (tanto jurídica como de obrar, en la vieja distinción) en igualdad de condiciones con los demás conforme al artículo 12.2.
- Los Estados Parte tienen obligación de no incapacitar a nadie y de impedir que otros lo hagan. Además las personas que apoyen en la toma de decisiones tienen que ayudar a las personas que reciben el apoyo a construir confianza en sí mismas y habilidades para necesitar menos asistencia en el futuro. Los Estados Parte tienen que dar formación a las personas que reciben el apoyo para decidir cuando deseen reducir o eliminar el apoyo para ejercer su capacidad legal.
- Los sistemas de sustitución de la voluntad tienen en común las siguientes características:
1) se priva a una persona de capacidad legal aunque sea para una sola decisión
2) alguien diferente de esa persona puede nombrar a un representante que decida en sustitución, y se puede hacer esto contra la voluntad de la persona
3) la decisión del sustituto debe tomarse con arreglo a lo que se considera el interés superior de esa persona, frente a la voluntad y preferencias de esa persona.
- No es suficiente desarrollar sistemas de apoyo en la toma de decisiones y paralelamente mantener regímenes de sustitución en la toma de decisiones para cumplir con el artículo 12 (es decir que es preciso revisar todas las sentencias de incapacitación, eliminar el procedimiento de incapacitación y cualquier forma de tutela). El enfoque de las sentencias del Tribunal Supremo comentadas anteriormente es claramente insuficiente. La propuesta de la Subcomisión del Real Patronato está mucho más próxima aunque en el texto propuesto de artículo 225 del Código Civil se habla de representación.
- En cuanto a como debe ser el sistema de apoyo en la toma de decisiones sus elementos principales son los siguientes:
(a) Disponible a todas las personas aunque tengan grandes necesidades de apoyo.
(b) Apoyo basado en la voluntad y preferencias de la persona no en lo que se considera objetivamente mejor para ella.
(c) La forma de comunicarse de una persona no puede ser una barrera para obtener el apoyo.
(d) Debe estar disponible y accesible el reconocimiento legal de la persona de apoyo formalmente elegida por la persona con discapacidad.
(e) Los Estados Parte deben garantizar la disponibilidad de medidas de apoyo gratuitas.
(f) El uso de apoyo en la toma de decisiones no pude utilizarse como justificación para privar de otros derechos fundamentales tales como el voto, los derechos reproductivos (esterilizaciones forzosas), etc.
(g) La persona con discapacidad debe tener derecho a rehusar el apoyo, eliminarlo o cambiarlo cunado lo desee.
(h) Debe haber salvaguardas en todos los procesos relacionados con el apoyo para ejercitar la capacidad legal, con el fin de garantizar que se respeta la voluntad y preferencias de la persona.
- El artículo 12 es de aplicación inmediata no progresiva.
- El reconocimiento de la capacidad legal está ligado con el disfrute de otros derechos humanos, tales como el acceso a la justicia y el voto entre otros, que no detallo aquí.
- Los Estado Parte, en el proceso de implantar el artículo 12, deben consultar con personas con discapacidad, incluyendo a niños con discapacidad a traves de las organizaciones que les representan.
El texto completo de dicho borrador puede leerse, sólo en inglés, en la página web de la ONU donde están publicados todos los trabajos del Comité Internacional:
http://www.e-include.eu/images/stories/articles/DGCArticle12.pdf
4. La jurisprudencia reciente en relación con personas con síndrome de Down o discapacidad intelectual en general
En relación con personas con síndrome de Down, se han dictado recientemente dos sentencias que, de forma argumentada, intentan adaptar nuestro sistema a las exigencias de la Convención y proporcionar a dos jóvenes con síndrome de Down los apoyos que necesitan para seguir creciendo en su autodeterminación y libre desarrollo de la personalidad en todos los ámbitos de la vida.
Se trata de la Sentencia de la Audiencia Provincial de Guipúzcoa Sección 3ª nº 47/2011 de 11 de febrero de 2011 y la Sentencia de la Audiencia Provincial Civil de Madrid, Sección Vigésimo segunda, de 10 de octubre de 2013.
- La representación del joven para la realización de los actos de administración extraordinarios de su patrimonio entendiendo por estos los enumerados en el artículo 271 del Código Civil.
- La asistencia y apoyo del joven en la administración ordinaria de su patrimonio que conservará el demandado, en particular la administración de las rentas que perciba por razón de su trabajo.
- La asistencia y apoyo del demandado en las decisiones personales de especial trascendencia que afecten a la fijación de su residencia o a sus relaciones laborales.
- Derecho de sufragio (voto)
- Derecho a contraer matrimonio, en relación con el cual el otorgamiento del consentimiento válido se regirá por sus normas específicas y sin perjuicio de eventuales medidas de protección de su patrimonio en relación con el régimen económico matrimonial.
- Derecho a disponer de sus bienes mortis causa que igualmente se regirá por sus normas específicas en cuanto a la validez de tales disposiciones.
1°) Para internar al tutelado en un establecimiento de salud mental o de educación o formación especial.
- La asistencia y apoyo del joven en la administración ordinaria de su patrimonio y bienes, a excepción de los gastos de uso o llamado de dinero de bolsillo.
- La asistencia y apoyo del joven en las decisiones personales de especial trascendencia, como pudieran ser las que afecten a la fijación de su residencia o a sus futuras relaciones laborales.
- En el ejercicio de la patria potestad rehabilitada los padres tendrán siempre en cuenta la opinión, gustos y preferencias de don Jesús.
- Se conserva y no se ve afectado el derecho de sufragio de don Jesús.
[1] RIESER, Richard: Implementing inclusive education, A Commonwealth Guide to Implementing Article 24 of the UN Convention on the Rights of People with Disabilities, Commonwealth Secretariat, London, 2008, p. 5.
[2] ONU, Department of Economic and Social Affairs (UN-DESA), the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR) and the Inter-Parliamentary Union (IPU), De la exclusión a la igualdad: Hacia el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, Manual para parlamentarios sobre la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y su protocolo facultativo, Ginebra, 2007, Disponible en web: http://www.un.org/spanish/disabilities/default.asp?id=631 [Consulta:15 agosto 2011], p.12-13.
[3] ONU, Department of Economic and Social Affairs (UN-DESA), the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR) and the Inter-Parliamentary Union (IPU), De la exclusión a la igualdad: Hacia el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, Manual para parlamentarios sobre la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y su protocolo facultativo, Ginebra, 2007, Disponible en web: http://www.un.org/spanish/disabilities/default.asp?id=631 [Consulta:15 agosto 2011], p. 4.
Los capítulos III, IV y V de este artículo serán publicados en el “Artículo profesional” de la revista virtual de Enero de 2014.