Source: http://www.legaltoday.com/informacion-juridica/jurisprudencia/fiscal/sentencia-num-10382014-tribunal-superior-de-justicia-principado-de-asturias-seccion-1-22-12-2014
Timestamp: 2018-11-17 18:59:12
Document Index: 42693560

Matched Legal Cases: ['artículo 6', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 6', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 38']

17 de noviembre de 2018 | 07:59
Marginal: JT\2015\200
Recurso contencioso-administrativo núm. 1038/2014
HACIENDA DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS: Principado de Asturias: Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales: declaración de constitucionalidad por la STC 10-4-2014: vulneración del principio de libertad de empresa, inexistente: vulneración del principio de libertad de establecimiento, inexistente; Decreto 139/2009: extralimitación reglamentaria inexistente: vulneración del principio de no retroactividad inexistente.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del Principado de Asturias desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la Resolución de la Consejería de Economía y Administración Pública del Principado de Asturias, de 13-01-2011, desestimatoria de la reclamación interpuesta frente a liquidación del Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales, ejercicio 2007.
- La parte actora, con los hechos que deja establecidos que se dan aquí por reproducidos, basa sus pretensiones para que se anule y dejando sin efecto, la resolución recurrida y el acto de liquidación tributaria impugnado, y el artículo 6 y la disposición transitoria única del Decreto nº 139/2009 del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, de 11 de noviembre (LPAS 2009, 508) , aprobatorio del Reglamento del Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales, en los siguientes motivos: 1) Inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 15/2002 (LPAS 2002, 341) , por exceder la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, a través de la citada Ley , los límites materiales y territoriales de su potestad tributaria establecidos en los artículos 6.3 y 9 de la LOFCA (RCL 1980, 2165) , debido a que el Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales no es tributo de carácter extrafiscal y finalidad medioambiental, y la norma creadora y reguladora del mismo carece de medida de compensación o coordinación a favor de los Municipios asturianos, igualmente se superan los límites generales a la potestad autonómica de los artículos 19 y 139.2 de la Constitución Española (RCL 1978, 2836) ; 2) Inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 15/2002 (LPAS 2002, 341) por ausencia del título material habilitante para el establecimiento por la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias de un impuesto de carácter extrafiscal; por infracción del principio de libertad de empresa; y incompetencia de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias en materia de defensa de la competencia, y vulneración del sistema competencial para crear tributos establecido por la Constitución y la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (RCL 1980, 2165) ; 3) El artículo 21 de la Ley 15/2002 (LPAS 2002, 341) infringe los principios constitucionales informadores del ordenamiento tributario de generalidad, capacidad económica, justicia tributaria, no confiscatoriedad, de igualdad y seguridad jurídica de los artículos 9.3 , 14 , y 31 de la Constitución Española (RCL 1978, 2836) ; 4) Vulneración de los principios comunitarios de libre circulación de bienes y servicios, y libertad de establecimiento de empresas; 5) Infracción por el nuevo Reglamento del Impuesto ( Decreto 139/2009 (LPAS 2009, 508) ), en el artículo 6 y la disposición transitoria única, de distintos principios y preceptos del ordenamiento jurídico, por restringir el ámbito material de la bonificación, y por establecer la notificación individual de la liquidación; 6) La liquidación impugnada lo ha sido en aplicación retroactiva y prohibida de una norma reglamentaria; 7) la no realización del hecho imponible a falta de acreditación de los impactos negativos que genere el establecimiento comercial de su propiedad.
Respecto a que el Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales es disconforme con el ordenamiento comunitario, en el plano de la libertad de establecimiento ( artículo 43 TCE (LCEur 1986, 8) ), pues este precepto prohíbe que la libertad de establecimiento de la que disfrutan todas las personas y entidades de la UE pueda ser restringida por una medida adoptada en una determinada parte del territorio comunitario. Procede desestimar igualmente esta alegación con remisión a lo razonado en las sentencias dictadas por esta Sala al resolver los recursos 1899/2009 y 1395/2003 promovidos por la Asociación General de Grandes Empresas de Distribución contra la resolución de la Consejería de Hacienda del Principado de Asturias, de fecha 3 de julio de 2003 (LPAS 2003, 232) , por el que se aprueba el modelo de declaración de alta, modificación y baja del Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales y, el Decreto 139/2009 (LPAS 2009, 508) , del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales. En los citados precedentes, este Tribunal hace suyos los razonamientos, de las sentencias, aquí aplicables, del T.S.J. de Cataluña de 23 de enero , 27 de septiembre y 9 de diciembre de 2013, en el sentido de que "En todo caso, la Sala no aprecia méritos para suscitar cuestión prejudicial, dado el carácter tributario o fiscal de la norma legal de que se trata en relación con los principios comunitarios que se invocan. Así, el art. 2.3 de la Directiva 2006/123/CE (LCEur 2006, 3520) , del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 , relativa a los servicios en el mercado interior, dispone expresamente que "La presente Directiva no se aplicará a fiscalidad", lo que se justifica en su Considerando 29, donde se lee que dado que en el Tratado se prevén bases, jurídicas específicas en materia fiscal y dados los instrumentos comunitarios ya adoptados en esta materia, procede excluir la fiscalidad del ámbito de aplicación de la Directiva. En el mismo sentido, el art. 2.3 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (RCL 2009, 2256) , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (conocida como ley "horizontal" o "paraguas"), dispone que: "Esta Ley no se aplicará al ámbito tributario".- Por otra parte, en absoluto resulta extrapolable al ámbito fiscal de que aquí se trata la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea acerca de la normativa sobre establecimientos comerciales. La Sentencia de su Sala Segunda de 24 de marzo de 2011 (TJCE 2011, 71) (asunto C400/08), resuelve, estimándola en parte, la solicitud de la Comisión de las Comunidades Europeas de que se declarará que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 43 CE (RCL 1978, 2836) al imponer restricciones al establecimiento de superficies comerciales en Cataluña, resultantes de la Ley 7/1996, de 15 de enero (RCL 1996, 148 y 554) , de ordenación del comercio minorista, y de la normativa de la Comunidad Autónoma de Cataluña sobre la materia, a saber, la ley 18/2005, de 27 de diciembre (LCAT 2006, 7 y 445) , de equipamientos comerciales, el Decreto 378/2006, de 10 de octubre (LCAT 2006, 774) , por el que se desarrolla la Ley 18/2005 (LCAT 2006, 7) , y el Decreto 379/2006, de 10 de octubre (LCAT 2006, 775 y LCAT 2007, 444) , por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales.- En el parágrafo 80 de dicha sentencia se declara, en general, que "A este respecto, debe observarse que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, las restricciones relativas al emplazamiento y al tamaño de los grandes establecimientos comerciales parecen medios adecuados para alcanzar los objetivos de ordenación del territorio y de protección del medio ambiente invocados por el Reino de España".- Los incumplimientos que señala esta sentencia se ciñen a aspectos muy parciales de la normativa sobre equipamientos comerciales; prohibición de implantación de grandes establecimientos comerciales fuera de la trama urbana consolidada de un número limitado de municipios; limitación de la implantación de nuevos hipermercados a un reducido número de comarcas y exigencia de que esos nuevos hipermercados no absorban más del 9% del consumo de productos de uso cotidiano o del 7 % del consumo de productos de uso no cotidiano; aplicación de límites en cuanto al grado de implantación y a la repercusión sobre el comercio minorista existente, más allá de los cuales no se pueden abrir nuevos establecimientos comerciales grandes ni medianos; y composición de la Comisión de Equipamientos Comerciales garantizando la representación de los intereses del comercio minorista ya existente y no contemplando la representación de las asociaciones activas en el ámbito de la protección del medio ambiente ni de las agrupaciones de interés que velan por la protección de los consumidores.- Nada de ello tiene relación, directa o indirecta, con el impuesto sobre grandes establecimientos comerciales de Cataluña que nos ocupa, tributo que, en cualquier caso, persigue una finalidad extrafiscal, esencialmente, como ha quedado repetido, gravando el beneficio impropio del que gozan tales grandes establecimientos comerciales por la existencia de costes no internalizados generados por su incidencia en el medio ambiente y el urbanismo. Si el citado parágrafo 80 de la sentencia de 24 de marzo de 2011 (TJCE 2011, 71) entiende que las restricciones de la normativa de equipamientos comerciales, relativas al emplazamiento y al tamaño de los grandes establecimientos comerciales, son "medios adecuados para alcanzar los objetivos de ordenación del territorio y de protección del medio ambiente invocados por el Reino de España", la misma conclusión habrá de alcanzarse, claramente, respecto del impuesto en cuestión".
Y si a ello se une, que, en nuestro caso, la sentencia del T.C. 53/2014, de 10 de abril de 2014 (RTC 2014, 53) , que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada por este Tribunal en el caso que nos ocupa, aborda la vulneración del artículo 38 señalado que "En segundo lugar, considera el órgano judicial que el impuesto asturiano impugnado vulnera el derecho fundamental a la libertad de empresa, reconocido en el art. 38 CE, porque impone un coste adicional sobre el comercio que se agrupa en grandes establecimientos comerciales y que no se impone, sin embargo, a sus competidores, perjudicando de este modo a algunos comerciantes frente a otros. Esta opinión se comparte por el Abogado del Estado que solicita la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad. Por su parte la representación procesal del Principado de Asturias y el Fiscal, solicitan la desestimación de la cuestión, por no concurrir ninguna de las tachas de inconstitucionalidad alegadas en el mismo.
En consecuencia, el impuesto impugnado no vulnera el derecho a la libertad de empresa recogido en el art. 38 CE, ya que la medida promueve razonablemente el objetivo perseguido con la misma, al tratar de reducir el impacto negativo derivado de la existencia de los grandes establecimientos comerciales sobre el medio ambiente, el territorio y la trama del comercio urbano, y ya que la medida no establece limitaciones de la actividad económica diferentes para empresas competidoras que se encuentren en una misma situación."
Excluidos los efectos jurídicos respecto a la libertad de mercado e infracción de las disposiciones de doble imposición en la sentencia del Tribunal Constitucional, no se estima procedente plantear tampoco cuestión prejudicial, al no estimarse justificada la infracción de ningún principio comunitario ni considerar como tales los efectos económicos perjudiciales por la posible distorsión de la unidad de mercado y una protección excesiva de determinados medios de distribución en perjuicio de los grandes establecimientos, al estar justificada objetivamente dicha diferenciación en la sentencia del Tribunal Constitucional, ya que «lo gravado por el impuesto autonómico es la realización de un tipo específico de actividad comercial individual, de venta de productos al por menor o al detalle, mediante grandes superficies de venta, y no la mera titularidad o el uso de los inmuebles en los cuales se desarrolla dicha forma de comercio». De acuerdo con lo reiterado por la STC 122/2012 (RTC 2012, 122) , el tributo puede no ser sólo una fuente de ingresos sino que también puede responder a políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria, de modo que el legislador puede «configurar el presupuesto de hecho del tributo teniendo en cuenta consideraciones básicamente extrafiscales». A diferencia del tributo con finalidad fiscal o recaudatoria, en el tributo primordialmente extrafiscal «la intentio legis del tributo no es crear una nueva fuente de ingresos públicos con fines estrictamente fiscales o redistributivos» no es el mero gravamen de una manifestación de riqueza, de capacidad económica exteriorizada, sino coadyuvar a disuadir a los sujetos pasivos de la realización de una determinada conducta, del incumplimiento de ciertas obligaciones o, dicho en términos positivos, su intención es estimular o incentivar una determinada actuación. La finalidad extrafiscal tendrá que aparecer reflejada en la estructura del impuesto y plasmarse en su hecho imponible, y no será suficiente para considerar que un tributo es primordialmente extrafiscal, y diferenciarlo de otro básicamente fiscal, con introducir en sus elementos coyunturales o accesorios, como son, por ejemplo, los beneficios fiscales, ciertas finalidades de estímulo o incentivo a determinadas conductas."
Para finalizar este apartado hay que reproducir igualmente lo razonado por esta Sala en la sentencia que resuelve el recurso nº1899/2009 "Y todo ello sin perjuicio de que a todo lo anteriormente indicado pudiéramos añadir las respuestas del Comisario Europeo (DOCE de 14-8-2003. C192E/102 y 103) a la pregunta escrita nº 3185/02 en la que afirmó la posibilidad de entender que el impuesto tendría como objetivo renovar las zonas adyacentes a los grandes establecimientos comerciales al objeto de minimizar el impacto medio-ambiental que generan siendo así un supuesto de interés general, lo que justificaría la restricción de la libertad de establecimiento según señala el Apartado 37 de la Sentencia TJUE de 5-12-2013 ".
En definitiva, no se observa extralimitación en el Reglamento sobre el hecho imponible ni sobre el sujeto pasivo como elementos configuradores o esenciales del tributo ni sobre la notificación de los actos de gestión, ni aplicación retroactiva de una norma anulada, ya que ni la Resolución que aprueba el Modelo 049 ni el Decreto 139/2009 (LPAS 2009, 508) los determinan ni delimitan, en tanto la doctrina constitucional y legal( S. T.S. 23-1-96 y TC 1/2012 y 19/2012 ) tiene declarado al respecto que la exigencia de norma legal, regulada en los art. 31.3 y 133.2 CE (RCL 1978, 2836) , está prevista para la creación de los tributos y su esencial configuración dentro de la que se sitúa el "establecimiento" de bonificaciones tributarias pero no cualquiera otra regulación de las mismas o, incluso, su redacción ( sentencias TC de 4 de febrero de 1983 (RTC 1983, 6) , 233/1999 (RTC 1999, 233) y 42/2004 (RTC 2004, 42) ), lo que supone que no quepa en este caso apreciar dicha vulneración al haberse creado el impuesto en el art. 21 de la Ley 15/2002 (LPAS 2002, 341) y en las referidas disposiciones reglamentarias una nueva corrección ó desarrollo del impuesto que está posibilitada por el carácter relativo de este principio en materia tributaria ( Sentencias del TC 185/1985 (RTC 1985, 185) ; 99/1987 (RTC 1987, 99) y 106/2000 (RTC 2000, 106) , entre otras). Desde este punto de vista, no se aprecia infracción de la reserva legal y del principio de seguridad jurídica en la regulación reglamentaria de la cuestionada reducción por utilización del transporte público, ya que la concreción del mismo y de la distancia de las paradas es acorde con la ratio legal como razonadamente expresa la parte demandada con razonamientos que se aceptan.
Otro de los vicios o defectos que se atribuyen al regulación es el carácter retroactivo de la misma por aplicar a los supuestos de grandes establecimientos que ya funcionasen a la entrada en vigor de la Ley 15/2002 (LPAS 2002, 341) , ya que el Impuesto no es exigible por los hechos imponibles devengados con anterioridad a la entrada en vigor de dicha resolución y del Decreto 139/2009 (LPAS 2009, 508) . Sobre esta cuestión debemos indicar que, con independencia de lo cuestionable que pudiera resultar la aplicación de la doctrina de la irretroactividad de los arts. 9.5 CE y 10.2 de la LGT (RCL 2003, 2945) , estamos en el presente supuesto por la naturaleza que más arriba hemos otorgado a la referida Resolución de "elemento normativo desgajado" ( sentencias de esta Sala de 8 de enero de 2013 (JT 2013, 223) ) previamente para diferenciarla de una disposición general propiamente dicha y respecto de la que solo cabe predicar la aplicación de aquel principio, como de norma de colaboración del Reglamento, lo que ya por sí solo bastaría para desestimar el motivo, hay que decir que, con independencia de ello, en el preámbulo de la repetida Resolución expresamente se dispone su aplicación para los casos de apertura de nuevos establecimientos, modificaciones de datos o clausura, con lo que la primera alegación que en el motivo se contempla ha de rechazarse.
Y en relación con la segunda de aquellas alegaciones (no exigencia del impuesto por hechos imponible devengados con anterioridad a la entrada en vigor de la Resolución y del Decreto) hemos de partir del dato consistente en encontrarnos ante un tributo de carácter periódico cuyo hecho imponible no es instantáneo sino duradero así como de que la ley que crea el impuesto entró en vigor el 1.1.2003, siendo desde esa fecha exigible el impuesto (Disposición Final) y resultando aplicable supletoriamente hasta la entrada en vigor del Reglamento y el Modelo 049 la LGT (RCL 2003, 2945) , no existiendo, pues, vacío normativo y no suponiendo retroactividad alguna la posterior aprobación del Modelo de Declaración, habiéndose previsto por el legislador para otros aspectos el criterio del inicio del período impositivo - previsto en el art. 10.2 LGT como criterio supletorio para determinar la norma aplicable en el caso de los tributos periódicos, lo que excluye la retroactividad tal y como, por otra parte, tiene declarado el Tribunal Constitucional ( Sentencia 6/1985 (RTC 1985, 6) ) al negar la existencia de retroactividad cuando la disposición general incide sobre efectos jurídicos ya producidos, pero no agotados, de las intenciones anteriores que perviven tras la modificación normativa o cuando señala que en el caso de tributos de finalidad extraoficial -como lo es el presente- no cabe apreciar infracción de los principios de confianza legítima ni de interdicción de arbitrariedad ( TC 197/1992), tratándose, en todo caso, de un impuesto de retroactividad impropia previamente por agotamiento del presupuesto de hecho ( Sentencia TC 126/1987 (RTC 1987, 126) y 173/1996 (RTC 1996, 173) ).