Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1997-00090-de-abril-26-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_df100178b635019ae0430a010151019a&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-17 19:17:04
Document Index: 350052533

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 38', 'ARTÍCULO 28', 'ARTÍCULO 118', 'ARTÍCULO 49', 'artículo 2', 'artículo 38', 'artículo 4', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 40', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 118', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 118', 'artículo 49', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 38', 'artículo 49', 'artículo 189', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 117', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 49', 'artículo 38', 'artículo 118', 'artículo 12', 'artículo 23']

﻿ Sentencia 1997-00090 de abril 26 de 2013
SENTENCIA 1997-00090 DE 26 DE ABRIL DE 2013
CONTENIDO:LICENCIA AMBIENTAL. AUNQUE EL ARTÍCULO 38 DEL DECRETO 1753 DE 1994, REGLAMENTARIO DE LA LEY 99 DE 1993 EN EL TEMA DE LICENCIAS AMBIENTALES, ESTABLECIÓ UN RÉGIMEN DE TRANSICIÓN RESPECTO DE LOS PROYECTOS, OBRAS O ACTIVIDADES QUE INICIARON CON ANTERIORIDAD A LA EXPEDICIÓN DE DICHA LEY, PARA QUE NO REQUIRIERAN LICENCIA AMBIENTALEN CASO DE OBRAS O PROYECTOS UBICADOS EN ZONAS CONSTITUIDAS COMO RESERVA DE ESPECIAL PROTECCIÓN SE DEBE CUMPLIR CON EL REQUISITO DE LA LICENCIA. EL HECHO DE QUE EL ARTÍCULO 28 DEL DECRETO 2811 DE 1974 HUBIERA SIDO EXPRESAMENTE DEROGADO POR EL ARTÍCULO 118 DE LA LEY 99 NO SIGNIFICA QUE EN VIGENCIA DE ESTA LEGISLACIÓN NO FUERA EXIGIBLE POR LAS AUTORIDADES AMBIENTALES EL CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE LA LICENCIA AMBIENTAL PARA LA EJECUCIÓN DE ALGUNOS PROYECTOS, PUES ESTA AUTORIZACIÓN SE ENCONTRABA TIPIFICADA COMO OBLIGATORIA EN EL ARTÍCULO 49 DE LA MISMA LEGISLACIÓN, CUANDO EL DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD PRODUJERA GRAVE DETERIORO PARA LOS RECURSOS NATURALES O EL MEDIO AMBIENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:LICENCIA AMBIENTAL, RECURSOS NATURALES, APLICACIÓN DEL RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN, ZONA DE MANEJO Y CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
Sentencia 1997-00090 de abril 26 de 2013
Exp.: 050012331000-1997-00090-01
Actoras: CPL Propiedad Raíz y Cía. Ltda. y UTE Propiedad Raíz y Cía. Ltda.
El acto acusado de nulidad es del siguiente tenor literal:
“Cornare, Corporación Autónoma Regional Rionegro-Nare
RESOLUCIÓN 6774 DE 1995
Mediante la cual se niega una licencia y se impone una sanción
El director general de la Corporación Autónoma Regional Rionegro-Nare, Cornare, en uso de las atribuciones legales conferidas por el Decreto 2811 de 1974; el Decreto 1541 de 1978; la Ley 99 de 1993 y
Que la Sociedad CPL Propiedad Raíz y Cía. Ltda. en cabeza de su representante legal, señor Gerardo Posada Cadavid, inició el 3 de agosto de 1994 trámite ante esta Corporación con el fin de obtener factibilidad ambiental para el proyecto “Conjunto Residencial Campestre San Sebastián de la Castellana”.
Que mediante auto de agosto 8 de 1994, se avocó conocimiento del asunto y ordenó dar el trámite previsto en la Ley 99 de 1993.
Que realizada la visita de inspección ocular el 8 de agosto de 1994, se presentó el informe técnico 3432 de octubre 13 de 1994, el cual establece:
— Que dicho proyecto requiere licencia ambiental, razón por la cual se exige la presentación del Estudio de Impacto Ambiental.
— Que el proyecto deberá redimensionarse, puesto que su densidad de construcción es superior a la establecida por el Acuerdo 19 de 1990.
La información contenida en este informe técnico le fue notificada al señor Posada el día 14 de octubre de 1994.
— Que la sociedad presentó el Estudio de Impacto Ambiental el 7 de febrero de 1995, y evaluada toda la información allegada por el usuario, se presentó el Informe Técnico 4744 de octubre 4 de 1995 el cual establece:
1. El proyecto se localiza en zona productora protectora, definida así por el Acuerdo 19 de 1991 (sic) es 1990 de Cornare, que constituye una zona de alta fragilidad y de importancia para el embalse la Fe, porque el terreno está ubicado en la subcuenca de la quebrada Las Palmas.
2. Que el proyecto consta de 71 lotes con áreas variables de 2.85 y 043 ha, densidad que viola el Acuerdo 19 de Cornare.
Que la Corporación de oficio inició investigación, porque existen pruebas manifiestas de que la Sociedad CPL Propiedad Raíz y Cía. Ltda., realizó las siguientes actividades sin permiso previo:
— Parcelación en densidades contrarias a la normatividad vigente.
— Construcción de vías de acceso.
— Explotación de material pétreo en una cantera.
— Construcción de obra hidráulica.
— Tala de árboles y explotación forestal.
— Alteración en los usos del suelo.
Dichas actividades fueron realizadas sin ninguna autorización por parte de la Corporación y de acuerdo con el Informe Técnico 005030 de noviembre 28 de 1995 se establece que el impacto global generado por las actividades descritas es grave y su posibilidad de recuperación o mitigación se clasifica de media a baja.
Agrega además dicho informe que el impacto generado por la obra hidráulica no fue cuantificado ni calificado por desconocer los diseños y memorias de la obra, así como el estudio hidrológico de la fuente.
Que para dar trámite a la investigación por presunta violación de las normas ambientales, respetando el debido proceso y el derecho de defensa, se citó al señor Gerardo Posada, con el fin de ponerlo en conocimiento de los hechos y darle la oportunidad de presentar sus descargos dentro de los 5 días siguientes como en efecto se hizo, argumentando:
— Que el Acuerdo 02 (sic) 019 de noviembre 19 de 1990, no fue violado.
— Que el municipio de el Retiro autorizó la parcelación.
— Que el proyecto no requiere licencia ambiental, ni estudio de impacto ambiental.
— Que Cornare sabía del proyecto.
— Que el proyecto tiene concesión de aguas.
— Que no realizó aprovechamiento forestal, ni movilización de madera.
Este despacho considera indispensable aclarar:
Que la Constitución Política de 1991, otorgó autonomía a las entidades territoriales para ejercer sus competencias, siendo una de ellas ordenar el desarrollo del territorio. Igualmente establece que son los concejos municipales los que reglamentan los usos del suelo. No obstante esta autonomía no es absoluta, deberá ejercerse de acuerdo a la Constitución y a la ley, artículos 287, 311 y 313 de la Constitución Política.
De tal manera, el Acuerdo 019 de 1990, es un instrumento de planificación expedida por la Corporación, en virtud de las atribuciones y competencias que le confiere la Ley 60 de 1983, avalado por el Departamento Nacional de Planeación mediante Resolución 1326 de mayo 9 de 1991, por tanto vigente y con carácter obligatorio en la jurisdicción de la Corporación.
El Acuerdo 019 en su artículo 2º numeral primero, clasifica como área forestal productora, la zona comprendida entre los 2200 metros y 2400 de altitud. Consecuentemente establece para esta zona una restricción en los usos del suelo en cuanto a parcelación o lotes estableciendo que en ningún caso puede ser inferior a 3 ha.
Esta norma es fundamental en la protección del medio ambiente y los derechos colectivos porque mediante el control en la densidad de las parcelaciones garantiza el desarrollo sostenible, el medio ambiente sano y la calidad de vida para la población de esta región, dando así cumplimiento a los mandatos constitucionales consagrados en el título I de la Constitución Política.
La licencia ambiental es totalmente diferente a la licencia de construcción, en su contenido en las normas por las cuales se rigen, en las autoridades competentes para expedirlos y especialmente en el objeto que pretenden regular. Así las cosas la licencia de construcción otorgada por el municipio no vincula a la corporación.
Las licencias ambientales no son nuevas en la legislación colombiana, existen desde la expedición del Decreto 2811 de 1974, sin embargo, en este trámite se aplicó el Decreto 1753 de 1994, toda vez que realmente inició el 3 de agosto de 1994, fecha de entrada en vigencia de dicho decreto, no tiene aplicación en este caso el artículo 38 del Decreto 1753 de 1994, porque no existe prueba suficiente de que se hubiera iniciado el trámite ambiental con antelación a esta fecha.
La Corporación nunca ha otorgado merced de aguas, para el proyecto Conjunto Residencial Campestre San Sebastián de la Castellana, de acuerdo con el oficio 2932 de noviembre 3 de 1995, el señor Gerardo Posada y la Sociedad CPL, Propiedad Raíz y Cía. Ltda., obtuvieron merced de aguas para uso doméstico y agropecuario para tres lotes y nunca para una parcelación.
Que es competencia de la Corporación el control y vigilancia de los recursos naturales como máxima autoridad ambiental dentro de esta jurisdicción.
ART. 1º—Negar la licencia ambiental al proyecto Conjunto Residencial San Sebastián de la Castellana, mientras esta no sea redimensionada y se acoja a la normatividad ambiental vigente.
ART. 2º—Sancionar a la Sociedad CPL. Propiedad Raíz y Cía. Ltda. con una multa de 220 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
PAR.—Esta sanción deberá ser cancelada en la tesorería de la corporación dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la presente providencia y allegar al expediente copia del recibo de consignación.
ART. 3º—Ordenar a la Sociedad CPL Propiedad Raíz y Cía. Ltda., suspender toda actividad iniciada en desarrollo del proyecto “Conjunto Residencial San Sebastián de la Castellana”.
ART. 4º—Oficiar al señor alcalde del Retiro para su conocimiento y estricto cumplimiento de esta providencia.
ART. 5º—Contra la presente providencia procede el recurso de reposición ante el director general dentro de los 5 días siguientes a su notificación.
ART. 6º—Ordenar la publicación de la presente providencia en el boletín oficial de Cornare a costa de la corporación.
Dada en El Santuario a los 28 días de noviembre de 1995.
La presente resolución rige a partir de la fecha de su notificación.
Leonardo Muñoz Cardona, director general
Ariel José Ramírez Díaz, secretario general”
No se transcriben las resoluciones 0601 de febrero 15 de 1996 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición, pues Cornare confirma los fundamentos consignados en la Resolución 6774 de noviembre 28 de 1995. A su turno la Resolución 956 de septiembre 2 de 1996 Por la cual se resuelve un recurso de apelación proferida por el Ministerio del Medio Ambiente, confirmó en su integridad la Resolución 6774 en cuanto a la exigencia de la licencia ambiental al tiempo que no se pronunció acerca de la sanción impuesta a la sociedad investigada.
6.2. Consideración procesal previa
Antes de entrar a resolver los recursos de apelación interpuestos por los apoderados judiciales de los dos extremos procesales, resulta oportuno señalar que la Sala confirmará la sentencia apelada en cuanto a la declaratoria de encontrar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad UTE Propiedad Raíz y Cía. Ltda.
Lo anterior por cuanto una vez leído el recurso de apelación se observa que el apoderado judicial de la sociedad CPL Propiedad Raíz y Cía. Ltda., no se refirió en el escrito a la inconformidad que le causaba el hecho de haber sido reconocida y declarada por el a quo esta excepción, sino que presentó su reparo tan solo en el escrito contentivo de alegatos de conclusión en segunda instancia, sin que esta sea la oportunidad procesal para expresar tal descontento.
Es así como en el memorial de alegatos de conclusión (fl. 30 cdno. de segunda instancia) sostuvo el apoderado de la demandante lo siguiente: “En el fallo recurrido se reconoce, sin mayor examen, la excepción de falta de legitimación en la causa por activa en cabeza de UTE Propiedad Raíz y Cía. Ltda. desconociendo que por ser partícipe del proyecto, las resultas del caso también la afectan y, por consiguiente, aun no habiéndosela mencionado en los actos acusados, su interés se vio afectado por ellos”.
La Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo sobre este aspecto al no haber sido planteado como argumento de inconformidad en el recurso de apelación, pues de hacerlo se desconocería el derecho de contradicción de Cornare, al no haber tenido la oportunidad para referirse sobre esta excepción probada en el término de alegatos de conclusión en segunda instancia, tal y como en efecto aconteció.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, será confirmada la sentencia de primera instancia en cuanto a la declaratoria de estar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad UTE Propiedad Raíz y Cía. Ltda.
6.3. Los cargos formulados en los recursos de apelación.
Entra la Sala al estudio de los aspectos fundamentales contenidos en los recursos de apelación interpuestos por Cornare y la actora respectivamente, contra la sentencia del tribunal de Antioquia y que son los siguientes:
Primer cargo: la sanción impuesta en los actos acusados no estaba sujeta a un procedimiento especial, sino a las normas señaladas en el Código Contencioso Administrativo.
Para Cornare, la sanción impuesta a CPL Propiedad Raíz y Cía. Ltda. no estaba sometida a un procedimiento sancionatorio especial previo a la imposición de la sanción, sino que la entidad estaba sujeta a las normas señaladas en el Código Contencioso Administrativo, razón por la cual no habría lugar a revocar la multa impuesta a la demandante.
Cabe precisar que el acto acusado contiene tres decisiones, a saber: i) Negar la licencia ambiental al proyecto Conjunto Residencial San Sebastián de la Castellana, mientras no sea redimensionada y se acoja a la normatividad ambiental vigente; ii) Sancionar a la Sociedad CPL Propiedad Raíz y Cía. Ltda. con multa de 220 salarios mínimos mensuales legales vigentes y; iii) Suspender toda actividad iniciada en desarrollo del proyecto Conjunto Residencial San Sebastián de la Castellana.
Como la inconformidad del recurrente hace referencia únicamente a la sanción de multa impuesta a la actora, la Sala se referirá a la misma de la siguiente manera:
Los artículos 197 a 254 del Decreto 1594 de 1984 “por el cual se reglamenta parcialmente el título I de la Ley 09 de 1979, así como el capítulo II del título VI - parte III - libro II y el título III de la parte III libro I del Decreto 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos”, prescribía las normas aplicables al procedimiento administrativo sancionatorio, siendo pertinente destacar los artículos que se transcriben a continuación:
ART. 199.—El denunciante podrá intervenir en el curso de procedimiento para ofrecer pruebas o para auxiliar al funcionario competente cuando éste lo estime conveniente.
ART. 206.—De la imposibilidad de notificar personalmente. Si no fuere posible hacer la notificación por no encontrarse legal o la persona jurídicamente apta, se dejará una citación escrita con un empleado o dependiente responsable del establecimiento, para que la persona indicada concurra a notificarse dentro de los cinco (5) días calendario siguientes. Si no lo hace se fijará un edicto en la Secretaría del Ministerio de Salud o su entidad delegada, durante otros cinco (5) días calendario, al vencimiento de los cuales se entenderá surtida la notificación.
ART. 214.—Contra las providencias que impongan una sanción o exoneren de responsabilidad proceden los recursos de reposición y apelación, según el caso, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al de la notificación. De conformidad con el Decreto 01 de 1984. Los recursos deberán interponerse y sustentarse por escrito.
PAR.—Los recursos de apelación a que se refiere el presente artículo se concederán en el efecto devolutivo, de conformidad con lo prescrito por el artículo 4º de la Ley 45 de 1946”.
Además de lo establecido en los artículos que se acaban de reproducir, el Decreto 1594 de 1984 establece las sanciones de amonestación, multa, decomiso de productos o artículos, suspensión o cancelación de registros de los permisos de vertimiento o de la autorización sanitaria de funcionamiento y cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio, contra las cuales proceden los recursos de la vía gubernativa, según lo establecen los artículos 214 y 215 anteriormente transcritos.
Posteriormente, el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, se refirió a las sanciones y las medidas preventivas de policía administrativa en materia ambiental, en los siguientes términos:
b) Suspensión del registro o de la licencia, la concesión, permiso o autorización; (Subrayado ajeno al texto).
c) Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización; (Subrayado ajeno al texto).
PAR. 3º—Para la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya; (Subrayado fuera de texto).
PAR. 4º—En el caso del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, las sanciones contempladas en los artículos 28, 29 y 35 de la Ley 47 de 1993, se aplicarán, sin perjuicio de las previstas en este artículo.”
De modo que para la imposición de las sanciones a que se refiere el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, la entidad competente debía seguir el procedimiento previsto en los artículos 197 a 254 del Decreto 1594 de 1984, transcrito en acápites anteriores.
Lo anterior teniendo en cuenta que los hechos o supuestos fácticos que dieron lugar a la expedición del acto acusado, iniciaron el 3 de agosto 1994, fecha en la cual se encontraba vigente el precitado decreto. En tales circunstancias y en consideración a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 con respecto a la aplicación en el tiempo de las normas de carácter procesal, no queda ninguna duda de que el Decreto 1594 de 1984 era la norma aplicable.
Ahora bien, la Sala en sentencia de 24 de mayo de 2007 (expediente 2001-90527, M.P. Camilo Arciniegas Andrade), precisó que: “el debido proceso comprende el deber que tienen las autoridades administrativas y judiciales de cumplir las normas que regulan cada actuación y de garantizar el ejercicio del derecho de defensa. Por tanto, en el procedimiento administrativo debe garantizarse que los actos que expida la Administración se ajusten al ordenamiento jurídico y se haya asegurado al administrado sus derechos de contradicción y de defensa”.
Está probado en el expediente que el 3 de agosto de 1994 (fl. 84), los socios de CPL Propiedad Raíz y Cía. Ltda. solicitaron a Cornare efectuar visita de estudio de factibilidad para la construcción del Conjunto Residencial Campestre San Sebastián de la Castellana. Se observa en el escrito lo siguiente:
“Adjuntándole permiso de ubicación (factibilidad de uso del suelo) expedido por la Administración Municipal de el Retiro Antioquia y plano del proyecto, atentamente nos permitimos solicitar, se faculte a quien le corresponda en la Corporación Autónoma Regional Rionegro-Nare Cornare, para que efectué visita de estudio de factibilidad para la construcción del Conjunto Residencial Campestre San Sebastián de la Castellana, que tenemos proyectado adelantar en zona rural del municipio de el Retiro. Nos comprometemos a reunir los demás requisitos exigidos para este tipo de estudio y los que la Corporación solicite una vez emitido su concepto”.
Con fundamento en la solicitud anterior, los ingenieros forestales de Cornare efectuaron una inspección ocular en el predio donde se construiría el Conjunto Residencial Campestre San Sebastián de la Castellana y presentaron el Informe Técnico 003432 de 13 de octubre de 1994(10), en el que dan cuenta de lo siguiente:
— El lote se encuentra ubicado aproximadamente a 3 kilómetros del sitio conocido como como alto de las palmas. La vía de acceso se encuentra posterior al cruce de la quebrada las palmas con dicha vía, exactamente en la zona adyacente a la construcción del colegio Teodoro Herlz.
— El terreno en su mayor parte corresponde a la plantación de pino pátula [pino pátula] en el área contemplada como etapa número II el uso del suelo es pasto para ganadería extensiva de leche. Además en el sector del predio existe cobertura boscosa en las cimas de las colinas. (…)
— La vía de penetración a los lotes tienen un porcentaje construido, ya que en el momento de la visita, existía en el lote un buldócer haciendo cortes de talud y banca con el objetivo de facilitar la extracción y transporte de la madera de pino talado. Dicha vía no se sabe si es privada o de carácter municipal.
— La tierra removida en dicha vía es vertida a la ladera, incrementando la sedimentación sobre las fuentes de agua. (…)
— Existe una Resolución 33 del 19 de julio de 1994 emitida por el Incora, por medio de la cual se constituye un área de reserva forestal sobre una porción de terreno que hace parte del predio del proyecto San Sebastián la Castellana. Cornare aún desconoce sus límites geográficos.
— El objetivo principal de dicha resolución es la protección de las micro cuencas de la Vereda Carrizales, la cual se encuentra a una altura de 2.200 msnm (…)
— El gestor del proyecto ha realizado tres actividades como aprovechamiento forestal, apertura de vía, movilización de la madera sin la autorización de Cornare.
— La densidad del proyecto es de 33 viviendas de las 2 etapas, las cuales necesitarían 165 cuadras para realizarse por estar por encima de la cota 2.200. El lote solo tiene 37 cuadras. Esta densidad así propuesta implica la construcción de 1 vivienda por cada 0.7 ha y el acuerdo 019 permite 1 vivienda por cada 3 ha dentro del rango de altura 2.200-2.400 msmnm(sic).
— No continuar las obras del proyecto hasta haber conseguido los siguientes requisitos.
— Licencia ambiental, para lo cual es indispensable la presentación previa del E.I.A. del proyecto.
— Los términos de referencia se anexan a este informe técnico, y basados en la Resolución 1326 de 1991(11), se deberá rediseñar el proyecto.
— Tener en cuenta la resolución del Incora para el planteamiento de la distribución de lotes y obras civiles dentro del precio. (…)” (subrayas del despacho)
Del anterior informe, el 14 de octubre de 1994 Cornare le dio traslado al señor Gerardo Posada, representante legal de la sociedad actora, para efectos de su conocimiento y cumplimiento a lo estipulado en él, como consta a folio 135 visto.
El 10 de mayo de 1995, funcionarios de Cornare realizaron vista de inspección al predio del proyecto, con el fin de verificar el avance de la ejecución de las obras, de la cual rindieron el Informe Técnico 04187 de 15 de mayo del mismo año(12) e informaron lo siguiente:
3. Previo a lo realizado en los numerales anteriores se había realizado un informe técnico con número de radicado 003432 del 13 de octubre de 1994, en el que se requirió estudio de impacto ambiental bajo las condiciones presentes en el Acuerdo 019 ya que la propuesta inicial sobrepasa la densidad de viviendas permitidas para el lote, ya que éste se localiza por encima de la cota 2200 msnm.
4. También se requirió en el mismo informe, parar todo tipo de actividades iniciadas en el predio hasta tanto no se otorgara la licencia ambiental respectiva.
5. Durante el mes de enero de 1995 se presentaron a la corporación el señor Gerardo Posada Cadavid, como gestor y representante legal del proyecto. “Parcelación San Sebastián de la Castellana” y la ingeniera Amparo Lopera, como representante de Ingeambiente la cual es la empresa que elabora el estudio de impacto ambiental. La intención manifiesta era entregar a la corporación, dicho estudio.
Previamente a realizar dicha entrega, solicitaron a los ingenieros Ramiro Hernández y Andrés López funcionarios de Cornare una revisión rápida del texto, a lo cual se les explicó que el Plan de Manejo estaba incompleto. Por dicha razón hicieron la entra del mismo.
6. La corporación apenas se (sic) recibió el 15 de mayo el estudio de impacto ambiental.
1. Durante la visita de inspección se pudo detectar lo siguiente:
— En varios lotes ya existe numeración de los mismos, lo cual indica que se está densificando el predio de acuerdo a la propuesta inicial del usuario, sin tener en cuenta el Acuerdo 019.
— Existe tala rasa en varias áreas del predio, aproximadamente en el 50% de lo plantado. En una de las áreas taladas se observó quema posterior a la tala. Dicho aprovechamiento no ha sido legalizado ante la corporación.
— A la fecha el usuario no ha entregado escrituras a la corporación. Existen dentro del predio, zonas declaradas como reserva forestal por Resolución 33 del 19 de julio de 1994 de Incora.
— La vía del proyecto está construida en su totalidad. Tanto la principal como las domiciliarias a cada parcela. Además se observó afirmado desde el sitio de prediación(sic) hasta la quebrada las Palmas.
2. En el Informe Técnico 003432 del 13 de octubre de 1994, se expresó que dichas actividades no se podían iniciar en el predio, sin la respectiva licencia ambiental. Dicho informe técnico fue notificado al representante legal del proyecto señor Gerardo Posada C., el 14 de octubre de 1994.
3. Del aprovechamiento forestal y el movimiento de tierras para la apertura de vías realizados en el lote, no existe resolución emitida por la corporación.
4. El día de la visita se encontraban motosierristas realizando tala de pino (Pinus pátula), también se encontró una retroexcavadora en la zona que divide la primera de la segunda etapa, en la zona de inundación de la quebrada las Palmas.
1. El proyecto está siendo realizado parcialmente. Aun bajo conocimiento del usuario se ha contravenido la ley por iniciar obras y el aprovechamiento forestal sin autorización de Cornare.
2. Aprovechamiento forestal a tala rasa y en las pendientes existentes es contraproducente ambientalmente para la cuenca de la quebrada las Palmas y por consiguiente para el embalse de la Fe, por propiciar la erosión del suelo y acelerar el proceso de sedimentación en la cuenca.
3. El haber realizado el movimiento de tierras para la construcción de la vía con sus respectivos accesos, tácitamente pretende obligar a la corporación a que el proyecto no se acoja a la Resolución 1326 (Acuerdo 019) y se acepta la densidad propuesta inicialmente por el dueño del proyecto.
1. Pedir escrituras a nombre de la Sociedad “San Sebastián de la Castellana” o Gerardo Posada.
2. Investigar si ha existido venta de lotes en el área del predio y en caso afirmativo hacer el cumplimiento de la ley por haber incumplido lo estipulado en la Resolución 1326, ya que el predio se encuentra por encima de la cota 2200.
3. Suspender las obras o cualquier tipo de actividad sobre el predio y multar a la sociedad “San Sebastián de la Castellana” a través de su representante legal Gerardo Posada C., según los estipula la ley para estos casos”.
El 17 de octubre de 1995, la Abogada de Recursos Naturales de Cornare mediante oficio sin número decidió que: “Antes de tomar una decisión de fondo sobre la petición de la licencia ambiental presentada por los señores Gerardo Posada y otros, se ordena citar a los mismos para efectos de ser escuchados en audiencia de descargos el día martes 24 de octubre de 1995 a las 8:00 horas, por los hechos descritos en los informes técnicos N. 3442 del 13 de octubre de 1995 y 4187 del 15 de mayo de 1995” (fl. 140). Según oficio sin número de 17 de octubre de 1995 firmado por la coordinadora de la oficina de atención al usuario de Cornare, la anterior decisión le fue comunicada por teléfono al señor Gerardo Posada Cadavid (fl. 141).
El señor Gerardo Posada Cadavid, mediante apoderado, presentó el 31 de octubre de 1995 (fl. 11) los respectivos descargos del Informe Técnico 4187, argumentando básicamente que “el Acuerdo 02 de noviembre 19 de 1990 no fue violado; que el municipio de el Retiro autorizó la parcelación; que el proyecto no requiere licencia ambiental, ni estudio de impacto ambiental; que Cornare sabía del proyecto; que el proyecto tiene concesión de aguas; que no realizó aprovechamiento forestal, ni movilización de madera”.
Asimismo concluyó que: “el proyecto no se ha venido realizando contraviniendo la ley: está de acuerdo con los usos del suelo de el Retiro, autorizado por el municipio de el Retiro, no requiere la licencia ambiental, no hizo aprovechamiento forestal”. Anexó las pruebas que consideró que eran necesarias para que Cornare tuviera en cuenta al momento de proferir cualquier decisión.
Todo lo anterior, condujo a que Cornare profiriera la Resolución 6774 de 28 de noviembre de 1995 —objeto del presente proceso— y sancionara a la actora con multa de 220 smmlv, la cual fue notificada personalmente al apoderado de la actora. Asimismo, consta en el acto acusado que contra este procedía el recurso de reposición ante el director general de la entidad.
Ello prueba que la actora sí tuvo conocimiento de las actuaciones adelantadas por Cornare y que presentó los descargos correspondientes, lo que desvirtúa la violación del debido proceso por falta de formulación de pliego de cargos y notificación personal del mismo. Asimismo, consta que la resolución sancionatoria fue notificada personalmente al apoderado de la actora, quien el 8 de marzo de 1996 interpuso recurso de reposición, de cuya decisión igualmente fue notificado, circunstancias que impiden deducir la violación del debido proceso, pues la actora tuvo oportunidad de intervenir en la actuación y de hacer uso de los medios de defensa establecidos en la ley.
Por lo anterior, la Sala revocará los numerales 2º y 3º de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y negará las pretensiones de la demanda, respecto de la sanción impuesta por la entidad demandada a la actora.
Segundo cargo: aplicación del artículo 38 del Decreto 1753 de 1994 en cuanto establece un régimen de transición para los proyectos iniciados antes de la entrada en vigencia de la Ley 99 de 1993, respecto de los cuales no requieren el requisito de la licencia ambiental respectiva.
CPL Propiedad Raíz y Cía. Ltda. afirma que como para la época en que se iniciaron las obras del proyecto de parcelación San Sebastián de la Castellana no se encontraba vigente la Ley 99 de 1993, no se le debía exigir el requisito de la licencia ambiental para desarrollar dicho proyecto, sino el régimen de transición previsto en el artículo 38 del Decreto 1753 de 1994, por lo que no se le debió imponer la sanción pecuniaria de la cual fue objeto, de allí que solicita el pago de la indemnización por los perjuicios ocasionados a la actora.
Para poder adoptar la decisión que en derecho corresponda, se hace necesario ubicar el contexto normativo que rodeó los hechos y que motivó la actuación administrativa adelantada por la autoridad ambiental demandada.
El artículo 28 del Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974, “por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, establece lo siguiente:
“ART. 28.—Para la ejecución de obras, el establecimiento de industria o el desarrollo de cualquiera otra actividad que, por sus características, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, será necesario el estudio ecológico y ambiental previo, y además, obtener licencia.
En dicho estudio se tendrán en cuenta, aparte de los factores físicos, los de orden económico y social, para determinar la incidencia que la ejecución de las obras mencionadas puedan tener sobre la región”. (subrayas y negritas fuera de texto)
El artículo 28 del Decreto 2811 de 1974 fue derogado expresamente por el artículo 118 de la Ley 99 de diciembre 22 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, legislación que entró en vigencia a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial 41146 de diciembre 22 de 1993.
La Ley 99 de 1993, en su artículo 49, estableció la obligatoriedad de la licencia ambiental en los siguientes términos:
De acuerdo con las disposiciones legales transcritas, la Sala observa que el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 fue reproducido en términos similares a los del artículo 28 del Decreto 2811 de 1974.
Por lo tanto, el hecho de que el artículo 28 del Decreto 2811 de 1974 hubiera sido expresamente derogado por el artículo 118 de la Ley 99 de 1993(13), no significa que en vigencia de esta legislación no fuera exigible por las autoridades ambientales el cumplimiento del requisito de la licencia ambiental para la ejecución de algunos proyectos, pues esta autorización se encontraba tipificada como obligatoria en el artículo 49 de la misma legislación, cuando el desarrollo de la actividad produjera grave deterioro para los recursos naturales o el medio ambiente.
Posteriormente, fue expedido el Decreto 1753 de 1994 (3 de agosto) “por el cual se reglamentan parcialmente los títulos VIII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales”, actualmente sustituido por el Decreto 1728 de 2002, que tuvo vigencia a partir de su publicación en el Diario Oficial 41427 del 3 de agosto de 1994.
El artículo 2º del Decreto 1753 de 1994 definió la licencia ambiental como la autorización que otorga la autoridad ambiental a una persona, para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que conforme a la ley y a los reglamentos, puede producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente. El artículo 2 ibídem establece lo siguiente:
“ART. 2º—Concepto. La licencia ambiental es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo, a una persona, para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que conforme a la ley y a los reglamentos, puede producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, y en la que se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la licencia ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada.”
Sin embargo, el inciso tercero del artículo 38 ibídem estableció un régimen de transición y precisó que respecto de los proyectos, obras o actividades que hubieran iniciado actividades con anterioridad de la expedición de la Ley 99 de 1993, no era requerida licencia ambiental. La norma dispone:
“ART. 38.—Régimen de transición. Los proyectos, obras o actividades, que conforme a las normas vigentes antes de la expedición del presente decreto, obtuvieron los permisos, concesiones, licencias y autorizaciones de carácter ambientales que se requerían, podrán continuar, pero la autoridad ambiental competente podrá exigirles, mediante providencia motivada, la presentación planes de manejo, recuperación o restauración ambiental.
PAR.—Para la transitoriedad de la competencia para el otorgamiento de licencias ambientales, se estará a lo dispuesto en el Decreto 632 de 1994”. (subrayas fuera de texto)
La Sala en sentencia de 29 de noviembre de 2010 (expediente 1996-4746, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta) tuvo la oportunidad de referirse al régimen de transición para los proyectos u obras iniciadas antes de la expedición del Decreto 1753 de 1994. Sostuvo la Sala:
“La licencia ambiental, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 99 de 1993, es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente a una persona, mediante acto administrativo, para que emprenda la ejecución de un proyecto, obra o actividad que puede llegar a producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, estableciendo los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la licencia ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada. El Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución, expidió el Decreto 1753 de fecha 3 de agosto de 1994 (hoy derogado), en virtud del cual se desarrolló lo dispuesto en los títulos VIII y XII de la Ley 99 de 1993 en materia de licencias ambientales. En sus normas y bajo la consideración de que las disposiciones de ese decreto no pueden ser aplicadas de manera retroactiva frente a aquellas actuaciones administrativas iniciadas con anterioridad al 5 de agosto de 1994, fecha en la cual se publicó el Decreto 1753 de 1994 en el Diario Oficial 41.427, el Gobierno Nacional consagró en el artículo 38 del Decreto en comento, un régimen de transición en virtud del cual se entienden exonerados de la obligación de contar con la aludida licencia aquellos proyectos, obras o actividades emprendidos bajo la vigencia de la normatividad anterior. (…) Como se puede observar, el artículo trascrito (38 del Decreto 1753 de 1994) desarrolló los principios que regulan el tránsito legislativo y que se desprenden de la Constitución y de la ley, tomando en cuenta para ello los atinentes a la irretroactividad de la ley, el postulado de la buena fe y la observancia de las reglamentaciones expedidas cuando se inició la respectiva actuación.”
En la misma sentencia, la Sala identificó 3 situaciones en las que se podía o no dar aplicación al régimen de transición previsto en el artículo 38 del Decreto 1753 de 1994. Estas situaciones son las siguientes: (1) la referente a los proyectos, obras o actividades que con anterioridad a la expedición del decreto obtuvieron permisos, concesiones, licencias o autorizaciones; (2) la atinente a aquellos proyectos u obras que aún no han obtenido los permisos, concesiones, licencias o autorizaciones, esto es, que están en trámite; y (3) la de los proyectos, obras o actividades que iniciaron actividades con anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993.
Frente a la primera situación, la Sala afirmó en la precitada sentencia que resulta lógico, como lo advierte el inciso 1º del artículo 38, que si con anterioridad a la expedición del decreto ya se habían expedido permisos, concesiones, licencias o autorizaciones, éstos puedan continuar. Ello se adecua a las prescripciones del artículo 117 de la Ley 99 de 1993 que prevé que “los permisos y licencias concedidos continuarán vigentes por el tiempo de su expedición”.
En el segundo de los eventos, la Sala precisó que si los trámites tendientes a la obtención de la licencia o permiso se encuentran en curso, lo lógico es que se sigan rigiendo por las normas que se encontraban vigentes al momento de su iniciación y; frente a la tercera situación, relativa a que si se iniciaron los proyectos, obras o actividades con anterioridad a la vigencia de la Ley 99 de 1993, no requerirían licencia ambiental, la Sala afirmó que es razonable que las normas a aplicar deben ser las preexistentes y no las normas nuevas.
Está probado que el objeto social de la sociedad actora es: “La construcción de obras de ingeniería civil, adecuación de terrenos, tenencia, comercialización, compra venta y administración de proyectos y programas inmobiliarios…La comercialización de negocios de propiedad raíz, de construcción de obras de ingeniería civil y de parcelación de inmuebles …”(14) y, que en el caso en estudio, se trató de un proyecto de construcción del Conjunto Residencial Campestre San Sebastián de la Castellana, ubicado en el municipio de el Retiro, Departamento de Antioquia.
El 3 de agosto de 1994 (fl. 84), —día de la publicación del Decreto 1753 de 1994— los socios de CPL Propiedad Raíz y Cía. Ltda. solicitaron a Cornare efectuar visita de estudio de factibilidad para la construcción del Conjunto Residencial Campestre San Sebastián de la Castellana. Se observa en el escrito lo siguiente:
Asimismo, los informes técnicos 003432 de octubre 13 de 1994(15) y 4187 de 15 de mayo de 1995(16), suscritos por funcionarios de Cornare, dan cuenta de que la sociedad actora realizó actividades tales como aprovechamiento forestal, apertura de vía y movilización de madera, sin tener en cuenta que se trata de un área declarada reserva especial, la cual requería autorización de la entidad demandada para iniciar dichas actividades, lo que conllevó a que ésta le recomendara a la actora suspender dichas actividades hasta tanto no conseguir la licencia ambiental respectiva.
En efecto, el proyecto de construcción del mencionado conjunto residencial se encuentra ubicado en una zona rural del municipio de el Retiro, la cual tiene una connotación especial por tratarse de una zona de reserva, tal y como se desprende del Acuerdo 19 de 2 de noviembre de 1990 y las Resoluciones 1326 de 9 de mayo de 1991 y 33 de 19 de julio de 1994, proferidas por la junta directiva de Cornare, el jefe del Departamento Nacional de Planeación y por el presidente de la junta directiva y el secretario del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora(17) respectivamente.
En la parte considerativa de la Resolución 1326 de 9 de mayo de 1991, Cornare precisó lo siguiente:
“Que la cuenca alta del río Negro produce el agua de consumo humano e industrial para los municipios de La Ceja, el Retiro, La Unión; Guarne, Marinilla, El Santuario, San Vicente, Rionegro, El Carmen de Viboral y cerca del cincuenta por ciento (50%) del agua de consumo para la ciudad de Medellín; igualmente produce el agua para la generación hidroeléctrica en los embalses de Guatapé-El Peñol, Punchiná y Playas. Producción que se genera a partir de la cota 2.200 m de altitud.
Que como resultado de los diferentes estudios realizados en la región, concluye que la cuenca alta del río Negro, está siendo sometida continuamente al deterioro de los recursos agua, suelos y bosques para ampliar la frontera agrícola, la localización de áreas urbanas y la proliferación de parcelaciones y fincas de recreo.
Que por lo anterior, se hace necesario emprender acciones de protección, reglamentación y manejo de esta zona y para lo cual el Código de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, como norma general que es, entre otras figuras contempla la Áreas de Manejo Especial.”
Por su parte, el artículo 1º de la Resolución 33 de 19 de julio de 1994 “por la cual se constituye una reserva especial sobre una porción de terreno que hace parte del predio de mayor extensión denominado San Sebastián la Castellana, ubicado en jurisdicción de los municipios de Envigado y El Retiro, en el departamento de Antioquia, con destino a la conservación de áreas forestales protectoras” dispuso:
“ART. 1º—Constituir a favor del municipio de el Retiro, departamento de Antioquia, una reserva especial sobre un lote de terreno que se identifica a continuación y que hace parte de uno de mayor extensión denominado San Sebastián la Castellana, ubicado en jurisdicción de los municipios de Envigado y El Retiro, en el departamento de Antioquia, con un área de 199-7916 hectáreas, alinderado así: (…)”.
El artículo 2º de la resolución citada estableció lo siguiente:
“ART. 2º—El municipio de el Retiro queda obligado a la conservación de las zonas que por esta resolución se reservan protegiendo en forma integral los recursos naturales renovables así como las zonas protectoras de las corrientes de agua y sus nacimientos.”
Así las cosas y teniendo en cuenta que desde el 2 de febrero de 1990 mediante el Acuerdo 19, se constituyó una reserva de especial protección en el municipio de el Retiro y, que posteriormente mediante la Resolución 33 de 19 de julio de 1994 se constituyó una reserva especial sobre una porción de terreno que hace parte del predio de mayor extensión denominado San Sebastián la Castellana; es claro para la Sala que la ejecución de obras o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente de dicha zona, requerían de una licencia ambiental de conformidad con lo previsto en el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 anteriormente transcrito.
Si bien es cierto que el artículo 38 del Decreto 1753 de 1994 “por el cual se reglamentan parcialmente los títulos VII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales”, estableció un régimen de transición respecto de los proyectos, obras o actividades que con anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993 iniciaron actuaciones, en el sentido de que éstas no requerirían licencia ambiental; también es cierto que en el caso presente, las pruebas demuestran que la obra o construcción del proyecto, se encuentra ubicado en una zona constituida reserva de especial protección y que para el 3 de agosto de 1994, fecha en que la sociedad actora le solicitó a la entidad demandada efectuar el estudio de factibilidad para la construcción del mismo, ya se habían realizado las actividades de aprovechamiento forestal, apertura de vía y movilización de madera sin ningún tipo de autorización. No podía mediante un decreto reglamentario eximirse estas obras del requisito de la licencia ambiental, como en efecto lo advirtió Cornare a la actora en los informes técnicos.
Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida por el a quo, en tanto afirmó que la licencia ambiental era un requisito para la ejecución de la construcción del Conjunto Campestre San Sebastián de la Castellana, de conformidad con la Ley 99 de 1993.
1. REVÓCANSE los numerales 2º y 3º de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, respecto de la sanción impuesta por la entidad demandada a la actora.
2. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia de primera instancia en cuanto a la declaratoria parcial de nulidad de los actos administrativos demandados, por la sanción impuesta a la sociedad actora con desconocimiento al debido proceso y derecho de audiencias.
(10) Visible a folios 133 a 135 del cuaderno principal
(11) La Resolución 1326 de mayo 9 de 1991 expedida por el Departamento Nacional de Planeación y la Corporación Autónoma Regional Rionegro Nare Cornare, aprobó el Acuerdo 19 de noviembre 2 de 1990 de la junta directiva de Cornare, Por el cual se declara y se reservan zonas como áreas de manejo especial en la jurisdicción de los municipios de Rionegro, La Ceja, el Retiro, La Unión, El Santuario, El Carmen de Viboral, Marinilla, Guarne y San Vicente, en el Departamento de Antioquia, figura a folios 295 a 300 del cuaderno de primera instancia
(12) Figura a folios 136 a 139 del mismo cuaderno 1.
(13) El artículo 118 de la Ley 99 de 1993 estableció: Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, especialmente el artículo 12 de la Ley 56 de 1981, y los artículos 18, 27, 28 y 29 del Decreto Legislativo 2811 de 1974 y el artículo 23 de la Ley 47 de 1993”.
(14) De acuerdo con el certificado de existencia y representación legal CC 6342321 de la sociedad CPL Propiedad Raíz y Cía. Ltda., constituida mediante escritura pública 4.546 otorgada en la notaría 3 de Medellín el 17 de noviembre de 1994, visible a folios 468 a 471 del cuaderno 1.
(15) Visible a folios 133 a 135 del cuaderno principal.
(16) Figura a folios 136 a 139 del mismo cuaderno 1.
(17) Visible a folios 292 a 300 del cuaderno principal.