Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-condiciones-basicas-igualdad-681988457
Timestamp: 2019-07-20 13:27:35
Document Index: 14104738

Matched Legal Cases: ['artículo 22', 'artículo 2', 'artículo 149', 'artículo 10', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 10', 'artículo 149', 'artículo 156', 'artículo 10', 'artículo 149', 'artículo 135', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 51', 'artículo 13', 'artículo 12', 'artículo 149', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 149', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 9', 'artículo 83', 'artículo 22', 'artículo 2', 'artículo 34', 'artículo 88', 'artículo 22', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 23', 'artículo 14', 'artículo 135', 'artículo 13', 'artículo 149', 'artículo 14', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 33', 'artículo 22', 'artículo 2', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 23', 'artículo 3', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 149', 'artículo 13', 'artículo 12', 'artículo 12']

STC 43/2017, 27 de Abril de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 681988457
Número de Recurso: 1815-2013
Mediante escrito presentado el día 26 de marzo de 2013 en el registro general de este Tribunal, el Procurador de los Tribunales, don Felipe Juanas Blanco, en representación de la Comunidad Autónoma del País Vasco y en nombre de su Consejo de Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 22.3, 23.1.2, disposición adicional duodécima, disposición adicional cuadragésima y disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012.
Con relación al artículo 22.3 de la Ley 2/2012 —según el cual, durante el ejercicio 2012, las Administraciones, entidades y sociedades especificadas en el apartado primero del precepto no podrán realizar aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación—, el escrito empieza advirtiendo que los fundamentos de inconstitucionalidad alegados son reproducción de los expuestos en el recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 2.3 del Real Decreto-ley 20/2011, por concurrir identidad de razón y referirse a normas con idéntico contenido.
Al respecto, por un lado aduce la infracción del artículo 149.1.18 CE, artículo 10.4 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV), y artículos 21 y 29 de la Ley 7/2007, del estatuto básico del empleado público (en adelante, LEEP).
Por otro lado, se considera que el artículo 22.3 de la Ley 2/2012 también infringe los artículos 2, 149.1.13 y 156.1 CE, así como los artículos 10.4 y 44 EAPV. En concreto, tras exponer la doctrina constitucional sobre los artículos 149.1.13 y 156.1 CE, la representación autonómica fundamenta la inconstitucionalidad del precepto en las siguientes razones.
Por lo que se refiere al artículo 23.1. 2 de la Ley 2/2012 —que, con relación a la oferta de empleo público, fija una tasa de reposición del 10 por ciento en determinados sectores—, el escrito de recurso alega la infracción de los artículos. 149.1.13 y 156.1 CE, y del artículo 10.2 EAPV.
Según indica, es ese modelo el que recibe el aval de constitucionalidad (STC 178/2006 , FJ 3, con referencia a las SSTC 63/1986 , FJ 11, y 24/2002 , FJ 5), añadiendo que, a diferencia del caso enjuiciado en aquella Sentencia, la Ley 2/2012 predetermina el tope máximo de limitación de la oferta de empleo público (que se concreta en la congelación), y además, lejos de utilizar criterios genéricos cuando excepciona aquel mandato, predetermina los sectores en que aquella excepción es posible. Concluye afirmando que cuando el control del gasto y la autonomía son cohonestables, como propugna el Tribunal Constitucional, las soluciones que coartan innecesariamente el ámbito de decisión autonómico no admiten su amparo en el artículo 149.1.13 ni en el artículo 156.1 CE, vulnerando el artículo 10.2 EAPV.
En cuanto a la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012 —relativa a la jornada general de trabajo en el sector público—, la parte recurrente aduce los siguientes motivos de inconstitucionalidad.
De una parte, considera que la disposición impugnada vulnera el artículo 149.1.13 CE y los artículos 10.2 y 10.4 EAPV.
Continúa arguyendo que la disposición recurrida no constituye complemento necesario de la política económica del Gobierno, ni es precisa para la mejor inteligencia y ejecución de unos presupuestos presididos por el objetivo de contención del gasto, de forma que solo de modo accesorio y tangencial cabe advertir la relación con la estabilidad económica del conjunto de la economía estatal, del todo insuficiente cuando se trata de justificar constitucionalmente una limitación a la autonomía política de la Comunidad Autónoma (STC 134/2011 ). Indica que no resulta admisible que la mera invocación de una finalidad de ahorro, de contención del gasto, conlleve un desplazamiento del título competencial autonómico (art. 10.2 y 4 EAPV), en cuyo ejercicio también es posible la adopción de medidas con idéntico objetivo económico y a cuyo fin también está concernida la Comunidad Autónoma para hacerlo efectivo. Tal tesis, aduce, cobra especial significación tras la reforma del artículo 135 CE.
De otra parte, aduce también la infracción del artículo 149.1.18 CE y artículos 10.2 y 10.4 EAPV.
Además, añade, admitiendo el entronque de la regulación de una jornada efectiva mínima con uno de los derechos-deberes que conciernen al funcionario público, tal conexión con el núcleo material del título competencial ex art. 149.1.18 CE no permite concluir en la legitimidad de cualquier intervención del Estado en esta materia. Señala que no le corresponde al Estado regular la totalidad del complejo haz de derechos y deberes que integran la relación de servicio, ni tampoco la regulación íntegra de todos los elementos de esa relación. Dicho de otro modo, indica, ni todos los deberes y derechos de los funcionarios tienen la consideración de básicos, ni toda la regulación de los que sí lo son corresponde al Estado, pues, de otro modo, se estaría privando a las Comunidades Autónomas de “utilizar instrumentos normativos propios para hacer posible el ejercicio de los derechos y obligaciones … dentro de la estructura organizativa de su Administración” (STC 165/1986 , FJ 7), lo que, en otro plano, supondría soslayar también la previsión contenida en los artículos 47 y 37.1 LEEP, contradiciéndolos radicalmente. Pues bien, a su entender, la concreción de la cuantificación de la jornada laboral no constituye un elemento esencial del régimen estatutario de los empleados públicos, y por consiguiente, su regulación no tiene cabida en las competencias básicas del Estado ex art. 149.1.18 CE. Arguye que la determinación de la jornada está ligada a los aspectos organizativos o burocráticos, que entran de lleno en lo que podría denominarse sistema de gestión de personal y que, por este motivo, parecería quedar fuera del estatuto básico funcionarial. Añade que, en su concepción de la jornada como derecho, la intervención estatal encuentra legitimidad constitucional por referencia a los tiempos de descanso, lo que conduciría a la posibilidad de fijar jornadas máximas, nunca mínimas, sirviendo al objetivo de lograr una mínima y fundamental homogeneidad en un aspecto sustancial del régimen funcionarial. Sin embargo, indica, no es este el planteamiento que subyace a la disposición cuestionada, pues la regulación que contempla, estableciendo una jornada mínima para todo el sector público, además de desconocer el carácter tuitivo de la categorización de la jornada como derecho, no encuentra fundamento en el principio de igualdad en su concepción como deber.
Finalmente, también se denuncia que la disposición adicional septuagésima primera conculca el artículo 149.1.7 CE, en el que no encuentra amparo. Al respecto, y tras recordar la doctrina constitucional sobre este título competencial, el escrito de recurso indica que no parece que pueda encontrarse en la competencia estatal sobre legislación laboral aquélla que habilita al Estado para establecer una jornada mínima con carácter general, puesto que no resulta pacífico que su determinación pueda identificarse con la regulación de los derechos de los trabajadores, o con una regulación directa de las relaciones entre empresarios y trabajadores, más si se atiende al hecho de que la regulación del elemento temporal de las relaciones laborales ya se encuentra en el estatuto de los trabajadores (que establece la jornada máxima de trabajo) y en la legislación básica estatal ex art. 149.1.18 CE, haciendo mención al contenido del artículo 51 LEEP.
Por su parte, la disposición adicional duodécima de la Ley 2/2012 —relativa a la gestión de las acciones, medidas y programas establecidos en la letra h) del artículo 13 de la Ley 56/2003, de empleo— se impugna por infracción del artículo 12.2 EAPV.
Con relación a esta impugnación se indica que la disposición recurrida atribuye la gestión directa al Estado, centralización que necesariamente debe suponer una excepción al principio general, proclamado por el artículo 149.1.7 CE, de la ejecución de la legislación laboral por las Comunidades Autónomas, competencia atribuida a la Comunidad Autónoma del País Vasco por el artículo 12.2 EAPV y que obviamente conlleva la gestión por las Comunidades Autónomas de las acciones públicas traspasadas en materia de políticas activas de empleo. Expone la parte recurrente que, sin aportar una mínima justificación material para encajar los programas que contempla en los supuestos excepcionales a que se refiere el artículo 13 h) de la Ley de empleo, y limitándose a reproducir de una manera estrictamente formal, sin contenido material alguno, las condiciones exigidas por la jurisprudencia constitucional en la STC 13/1992 , la Ley 2/2012 plantea en su disposición adicional duodécima la asunción directa por el Estado, a través del Servicio Público de Empleo Estatal, de la gestión de los referidos programas, excluyendo así el legítimo ejercicio autonómico de las competencias en la materia. Se añade que, además de no justificarse tal decisión por la Ley de presupuestos, tampoco se puede deducir la causa real que la determina de la propia naturaleza y contenido de las medidas en cuestión.
En lo relativo a la disposición adicional cuadragésima —por la que se suspende durante 2012 la aplicación de los artículos 7.2, 8.2 a), 10, 32.3 (párrafo primero) y disposición transitoria primera de la Ley 39/2006, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia—, la demanda fundamenta su impugnación en los siguientes motivos.
De una parte, y tras efectuar algunas consideraciones introductorias sobre la Ley 39/2006, la parte recurrente alude a que la disposición recurrida vulnera el principio de colaboración, así como el artículo 149.1.1 CE en relación con los artículos 9.2, 138 y 139.1 CE.
De otra parte, se aduce que la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012 vulnera el principio de lealtad institucional, el artículo 9 de la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el artículo 10.12 EAPV y los artículos 149.1.13 y 156.1 CE.
A tal efecto, y tras hacer referencia a la doctrina constitucional sobre el principio de lealtad institucional, el escrito de recurso expone que con la suspensión de los artículos 7, 8.2 a), 10, 32.3 párrafo primero, y disposición transitoria primera de la Ley 39/2006, el Estado incide en el sistema para la autonomía y atención a la dependencia atendiendo únicamente a un interés propio de ahorro, desentendiéndose del interés general ligado a la eficacia de aquel sistema, e ignorando igualmente la posición de las Comunidades Autónomas, impedidas de realizar un ejercicio eficaz de su competencia sobre asistencia social. Según indica, tal desistimiento unilateral por parte del Estado del marco cooperativo y de colaboración supone un menoscabo efectivo de la competencia de la Comunidad Autónoma, señalando que el ejercicio por el Estado de la competencia propia no puede producir, como en este caso, un condicionamiento de la competencia sobre la asistencia social de la Comunidad Autónoma del País Vasco ( ex art. 10.12 EAPV), menos aún, si se tiene en cuenta que la financiación procedente del nivel de protección acordado se conforma en la Ley como un mecanismo de financiación estable, cuya supresión temporal, mediado ya el ejercicio 2012, resulta intempestivo e imprevisible para las Comunidades Autónomas. Indica asimismo que la disposición recurrida no sólo mediatiza la adecuada atención a la dependencia, sino que proyecta sus efectos sobre el conjunto de los servicios sociales de la exclusiva competencia de la Comunidad Autónoma, en tanto es su red de servicios la que asume la prestación de los servicios del catálogo previstos en la Ley 39/2006, lo cual resulta constitucionalmente reprobable. Por ello, considera que la disposición impugnada vulnera el principio de lealtad institucional ya que no tiene en consideración las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco y compromete la continuación por parte de ésta de las prestaciones sociales reconocidas a la fecha de entrada en vigor de la Ley recurrida. Se afirma así que la norma cuestionada transgrede el artículo 9 de la Ley Orgánica 2/2012.
Por lo expuesto, la demanda suplica la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos impugnados. Asimismo, al amparo del artículo 83 LOTC, y atendiendo a la identidad del objeto del presente recurso —sólo en lo referido al artículo 22.3 de la Ley 2/2012— y el que se sigue ante el Tribunal con el núm. 5423-2012 —recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco sobre el apartado tercero del artículo 2 del Real Decreto-ley 20/2011—, solicita su acumulación.
Por providencia de 23 de abril de 2013, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad. Igualmente se acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se llevó a efecto en el núm. 114, de 13 de mayo de 2013.
Por escrito registrado el 10 de mayo de 2013, el Abogado del Estado se personó en nombre del Gobierno solicitando una prórroga por el máximo legal del plazo concedido para formular alegaciones. Por providencia de 13 de mayo de 2013, el Pleno acordó tenerle por personado y prorrogarle en ocho días más el plazo concedido por providencia de 23 de abril de 2013, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 16 de mayo de 2013, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Congreso de los Diputados por escrito registrado en este Tribunal el 17 de mayo de 2013, indicando también el acuerdo de remisión a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la Asesoría Jurídica de la Secretaría General.
Con respecto a la impugnación del artículo 22.3 de la Ley 2/2012, recuerda que, con base en los artículos 149.1.13 y 156.1 CE, consolidada doctrina del Tribunal Constitucional ha reconocido la capacidad del Estado para establecer con carácter básico y, por tanto, de obligada observancia por todas las Administraciones públicas, límites al incremento global de las retribuciones del personal al servicio del sector público. Por ello, afirma que dado que la limitación de incrementos retributivos del personal del sector público está constitucionalmente fundada, no en la competencia del artículo 149.1.18 CE, sino en la relativa a la dirección y ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE) y en el principio de coordinación financiera (art. 156.1 CE), nos hallamos en este supuesto ante una medida amparada en el artículo 149.1.13 CE, que alcanza a todo el personal al servicio de las Administraciones públicas, y disfruta de un carácter excepcional cuya aplicación se justifica por la actual coyuntura económica, quedando su vigencia limitada al mantenimiento de las condiciones macroeconómicas que impone un escenario presupuestario de contención del gasto público. Por ello, entiende que la violación de los artículos 149.1.18 CE y 10.4 EAPV imputada por la demanda resulta absolutamente improcedente.
En cuanto a las denuncias dirigidas al artículo 23.1.2 de la Ley 2/2012, comienza con la cita de la STC 178/2006 , que declaró inconstitucional el art. 32 de la Ley de presupuestos de Asturias para 1997, por contener una regulación de la oferta de empleo público autonómico que rebasaba la permitida en la Ley de presupuestos generales del Estado para ese ejercicio, recogiendo el fundamento jurídico 3 de la misma. Añade que la configuración de la oferta en la Ley de presupuestos para 2012 no presenta diferencias respecto a la que contenía la Ley de presupuestos del Estado para el año 1997, en cuyo artículo 14.4 se autorizaba una tasa de reposición del 25 por 100 y, a continuación, establecía diversos sectores a los que no se aplicaba el tope de reposición de efectivos. Según indica, en la norma que ahora se impugna se establece, igualmente, una regla general, que es la prohibición de convocatoria de plazas de nuevo ingreso y a continuación se enumeran diversos sectores en los que no se aplica esa regla, fijándose una tasa del 10 por 100. Además, precisa que es posible que una Comunidad Autónoma acumule la tasa de reposición de un sector en cualquier otro sector de los autorizados, lo que dibuja un amplio margen de actuación para que las Comunidades Autónomas decidan los ámbitos en los que van a convocar plazas de nuevo ingreso, pudiendo decidir, dentro de los sectores definidos, a cuáles dedicar la tasa de reposición permitida por la Ley de presupuestos generales del Estado.
Por lo que se refiere a la impugnación de la disposición adicional septuagésima primera, señala que la doctrina del Tribunal Constitucional no deja margen para la duda respecto a que todas las medidas de contención de gastos de personal que hayan de aplicarse en todo el sector público, incluido el autonómico sin ninguna excepción, competen al Estado en virtud de los artículos 149.1.13 CE en relación con el 156.1 CE, al que hoy debe añadirse el artículo 135.1 y 6 CE.
Con relación a la disposición adicional duodécima de la Ley 2/2012, el Abogado del Estado considera que la impugnación del País Vasco no se refiere al conjunto de las aplicaciones presupuestarias, sino que se centra en una sola dedicada a programas de fomento del empleo (19.101.241-A.482).
Al respecto, se refiere a lo dicho en el fundamento jurídico 5 de la STC 13/1992 , en cuya doctrina considera que se incardina el presente supuesto. Reitera que la Ley 2/2012 se limita a realizar una reserva de crédito sobre la base y en ejecución de una norma distinta —el artículo 13 h) de la Ley de empleo—, que es la que, en su caso, podría producir la vulneración de la competencia autonómica alegada o, en su defecto, los actos de ejecución de esta norma, esto es, las concretas normas que regulan cada subvención determinada. De hecho, indica, la demanda cita, respecto al subprograma “ayudas para la recualificación profesional de las personas que hayan agotado la prestación de desempleo”, que su regulación está contenida en el Real Decreto-ley 1/2011, añadiendo que los argumentos no se centran en la inconstitucionalidad de la asignación presupuestaria, sino en la regulación legal sobre un concreto programa de ayuda, que no es objeto de impugnación en el presente procedimiento de inconstitucionalidad. Según expone, la inconstitucionalidad no se puede predicar de la aplicación presupuestaria que, a estos efectos, es neutra.
Finalmente, en lo que respecta a la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012, el Abogado del Estado efectúa algunas consideraciones generales sobre la Ley 39/2006 y, seguidamente, examina los títulos competenciales estatales en materia de dependencia. Así, recuerda la doctrina constitucional sobre el artículo 149.1.1 CE en relación con los mandatos de los principios rectores de los artículos 41, 49 y 50 CE y con los artículo 14 y 15 CE, sobre los que, indica, incide la Ley 39/2006. Alude también al artículo 149.1.17 CE que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, recordando la doctrina constitucional al respecto y poniendo de relieve que la aspiración de la Ley 39/2006 es rebasar el ámbito de la simple asistencia social y generar un verdadero sistema nacional de apoyo a la dependencia de carácter universal, por lo que si esta Ley trata de superar un modelo asistencial insuficiente, no puede sostenerse que nos encontramos en el ámbito de la “asistencia social”, o al menos exclusivamente en este ámbito. En su opinión, esta actuación y la aprobación de la Ley 39/2006 encuentran cobertura en los apartados 1 y 17 del artículo 149.1 CE.
Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 7 de junio de 2013, el Abogado del Estado acompañó informe emitido por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, sobre la estimación del ahorro producido por el incremento de la jornada, respecto al que solicitó que se tuviera por presentado. Por diligencia de 10 de junio de 2013 se hace constar que dicho escrito queda unido a las actuaciones.
Por diligencia de ordenación de 15 de julio de 2013 se acordó facilitar copia del escrito de alegaciones del Abogado del Estado a la representación procesal del Gobierno Vasco, conforme a lo solicitado por ésta.
El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra los artículos 22.3, 23.1.2, disposición adicional duodécima, disposición adicional cuadragésima y disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012.
Antes de iniciar el examen de las cuestiones de fondo, resulta necesario efectuar algunas precisiones sobre el objeto y alcance de nuestro enjuiciamiento.
En concreto, procede señalar que, aunque no ha sido opuesto como óbice procesal por el Abogado del Estado, ha de quedar excluida de nuestro análisis la impugnación que la demanda formula frente a la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012, dado que esta disposición no aparece incluida en el acuerdo de la comisión bilateral de cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco en relación con la Ley 2/2012, adoptado el 25 de septiembre de 2012 (“BOE” núm. 261, de 30 de octubre de 2012). No obsta a esta conclusión la alegación de la parte recurrente de que, ante la conexión con la problemática suscitada por la disposición final octava, la representación del Gobierno Vasco llevó dicha disposición adicional cuadragésima a la negociación, con el asentimiento tácito de la representación de la Administración del Estado.
Al respecto ha de recordarse que “como expresamente señala el art. 33.2 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y como también ha afirmado este Tribunal, en los supuestos en que se acuda al trámite conciliatorio previo contemplado en el citado precepto de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el marco de la discrepancia o controversia es el que se establece ‘en el acuerdo sobre iniciación de las negociaciones, que es objeto de publicación oficial y se comunica al Tribunal Constitucional. Es este acuerdo, por tanto, el que desempeña una función de delimitación del contenido de un eventual recurso de inconstitucionalidad posterior’” (por todas, STC 72/2016 , de 14 de abril, FJ 2). Pues bien, en este caso, el referido acuerdo de la comisión bilateral de cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que fue objeto de publicación oficial, solo contempla el inicio de negociaciones para resolver las discrepancias suscitadas en relación con los artículos 22. 3 y 23. 1.2, las disposiciones adicionales duodécima, vigésima tercera, vigésima quinta y septuagésima primera, así como las disposiciones finales octava y décimo octava de la Ley 2/2012. Como puede apreciarse, entre tales preceptos —algunos de ellos no impugnados en el presente recurso— no se encuentra la disposición adicional cuadragésima de la citada Ley 2/2012. Por ello, de acuerdo con nuestra doctrina (SSTC 197/2015 , de 24 de septiembre, FJ 2; 82/2016 , de 28 de abril, FJ 2, y 202/2016 , de 1 de diciembre, FJ 2), debemos declarar que la inclusión ex novo en la demanda de dicha disposición adicional cuadragésima debe considerarse extemporánea, siendo que se ha optado por acudir al mecanismo de negociación del artículo 33.2 LOTC, superándose el plazo general de tres meses para promover el recurso (art. 33.1 LOTC). Consiguientemente, el presente recurso de inconstitucionalidad ha de ser inadmitido en lo que se refiere a la citada disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012.
Como consecuencia de lo dicho, el objeto del presente recurso queda limitado a las impugnaciones dirigidas frente a los artículos 22.3 y 23.1.2, así como frente a las disposiciones adicionales duodécima y septuagésima primera de la Ley 2/2012, de presupuestos generales del Estado para el año 2012. Ahora bien, por lo que se refiere a tres de estas normas —arts. 22.3, 23.1.2 y disposición adicional duodécima—, nos encontramos ante previsiones cuya aplicación se vincula al ejercicio 2012, de ahí que sea preciso comprobar la pervivencia del recurso respecto a las mismas.
Al respecto, hemos de tener en cuenta la doctrina establecida por este Tribunal para los casos en que se trata de controlar normas de vigencia temporal limitada como son las leyes de presupuestos, respecto a las que se ha afirmado que “su pérdida de vigencia no puede sin más determinar la desaparición del objeto de los recursos de inconstitucionalidad contra ellas interpuestos, pues sería tanto como admitir que hay un ámbito normativo, estatal o autonómico, que resulta ‘inmune al control de la jurisdicción constitucional’” (STC 33/2014 , de 27 de febrero, FJ 2, o SSTC 111/2014 , de 26 de junio, FJ 1, y 153/2016 , de 22 de septiembre, FJ 2). Además, tratándose de impugnaciones de carácter competencial como las que esencialmente se formulan frente a las tres normas indicadas, ha de atenderse a que, a efectos de determinar si mantienen vivo su objeto y conforme a reiterada doctrina (por todas, SSTC 26/2013 , de 31 de enero, FJ 2, y 104/2013 , de 25 de abril, FJ 2), lo relevante no es tanto el agotamiento de los efectos de las concretas normas impugnadas, cuanto determinar si con ese agotamiento ha cesado o no la controversia competencial, y en este caso cabe apreciar que, desde esa perspectiva y en lo que ahora importa, similares previsiones han venido reiterándose en las posteriores leyes de presupuestos generales del Estado dictadas hasta el momento (arts. 22.3, 23.1.2 y disposición adicional octogésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre; arts. 20.3, 21.1.2 y disposición adicional septuagésima de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre; arts. 20.3. 21.1.2 y disposición adicional octogésima octava de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre; y arts. 19.3, 20.1.2 y 3, y disposición adicional nonagésima de la Ley 48/2015, de 29 de octubre).
En todas estas impugnaciones, tanto las previsiones recurridas, como la argumentación en que se fundamentan, guardan similitud o identidad con el objeto de otros recursos de inconstitucionalidad ya resueltos por este Tribunal en las respectivas sentencias. Por tal razón, la doctrina en ellas establecida resulta de aplicación en la resolución de los motivos de inconstitucionalidad alegados en el presente recurso, de acuerdo con las consideraciones que a continuación se indican.
El primero de los preceptos recurridos es el artículo 22.3 de la Ley 2/2012, conforme al cual, “durante el ejercicio 2012, las Administraciones, entidades y sociedades a que se refiere el apartado Uno de este artículo no podrán realizar aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación”. La demanda considera que esta previsión infringe los artículos. 2, 149.1.13, 149.1.18 y 156.1 CE, así como los artículos 10.4 y 44 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV) y 21 y 29 de la Ley del estatuto básico del empleado público.
El propio escrito de recurso pone de manifiesto que, por referirse a normas con idéntico contenido, los fundamentos en que sustenta esta impugnación son reproducción de los expuestos en el recurso de inconstitucionalidad presentado contra el artículo 2.3 del Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público. Ese recurso al que se alude —registrado con el núm. 5423-2012— ha sido ya resuelto en la STC 215/2015 , de 22 de octubre, mediante la que se rechazan las denuncias formuladas respecto al indicado precepto. Con posterioridad, a esa misma STC 215/2015 se ha remitido la STC 194/2016 , de 16 de noviembre, que, con ocasión del recurso de inconstitucionalidad núm. 1814-2013, también ha desestimado la impugnación dirigida, en iguales términos, frente a otro precepto que, si bien para el ejercicio 2013, reiteraba la misma previsión —en concreto, el art. 22.3 de la Ley 17/2012, de presupuestos generales del Estado para el año 2013—.
Pues bien, dadas las identidades comentadas, e igual que en la referida STC 194/2016 , FJ 2, también ahora debemos dar por reproducidos los fundamentos sexto y séptimo de la STC 215/2015 , bastando aquí con recordar las siguientes conclusiones.
Por un lado, y conforme allí se dijo, “nuestra doctrina ha señalado la directa relación existente entre la fijación de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones públicas y la fijación de la política económica general por parte del Estado, de manera que este Tribunal ha entendido que las medidas de limitación de las retribuciones adoptadas por el Estado deben analizarse desde la perspectiva de los artículos 149.1.13 y 156.1 CE (STC 94/2015 , FJ 3), por lo que debemos rechazar la vulneración de los artículos 149.1.18 CE y 10.4 EAPV que el Gobierno Vasco imputa al precepto recurrido” (STC 215/2015 , FJ 6). Por otro lado, la medida tampoco excede de las fronteras en que ha de moverse el núcleo de lo básico, puesto que “no constituye … una medida aislada que incida sobre un único concepto retributivo, sino que se inserta en el ámbito de una decisión general de política económica, que transciende a cada uno de los conceptos retributivos que integran la masa salarial de los empleados públicos, incluidas, por tanto, las retribuciones diferidas que aquí se analizan. Y es esto precisamente —y así lo ha reconocido nuestra doctrina— lo que justifica, no sólo que el Estado pueda establecer topes máximos a los incrementos retributivos de los funcionarios autonómicos, sino que pueda decantarse por la congelación salarial en un ejercicio concreto (supuesto examinado en la STC 94/2015 ), o por la reducción e incluso la supresión de un determinado concepto retributivo (como se vino a reconocer en la STC 81/2015 , de 30 de abril), que es lo que sucede en el presente supuesto. No se produce, en consecuencia, la alegada vulneración del art. 149.1.13 CE” (STC 215/2015 , FJ 7).
Asimismo, “la norma recurrida resulta, de acuerdo con nuestra doctrina, justificada desde el punto de vista de la autonomía financiera, en la medida en que existe una relación evidente entre una medida de contención del gasto de personal, como es la suspensión de las aportaciones a planes de pensiones y contratos de seguros a favor de todo el personal al servicio de las Administraciones públicas y la dirección de la política económica general, concretada en el cumplimiento de los compromisos de estabilidad presupuestaria y reducción del déficit público. Debe pues rechazarse también la pretendida vulneración del art. 156.1 CE” (STC 215/2015 , FJ 6). Finalmente, respecto a la alegación referida al principio de solidaridad, cabe reiterar que “la medida impugnada no implica un trato desigual entre Administraciones públicas … ni supone el establecimiento de diferencias entre las distintas partes del territorio español, dado que se trata de una medida económica de carácter general y que se aplica por igual al conjunto del sector público, esto es, a todas las Administraciones, entidades y sociedades públicas” (STC 215/2015 , FJ 7).
Un segundo precepto impugnado es el artículo 23.1.2 de la Ley 2/2012. Tras haberse incluido en el apartado 1 del artículo 23.1 de dicha Ley la previsión general —con alguna salvedad— de no proceder en el sector público allí referido, durante el ejercicio 2012, a la incorporación de nuevo personal, en el ahora impugnado apartado 2 se establecen una serie de excepciones, con el siguiente tenor:
Para la parte recurrente, la previsión impugnada resulta contraria a los artículos 149.1.13 y 156.1 CE, así como al artículo 10.2 EAPV. A su juicio, y en esencia, la decisión de los ámbitos en que se admite la tasa de reposición conforma el núcleo indisponible intrínseco a la capacidad de auto organización reconocida en el artículo 10.2 EAPV, indicando que, en la norma cuestionada, la intromisión en el espacio organizativo propio se realiza despojada absolutamente de una motivación que entronque con los títulos invocados —arts. 149.1.13 y 156.1 CE—. Por lo que se refiere a estas alegaciones ha de tenerse en cuenta que a los mismos argumentos que respecto al precepto ahora examinado se exponen en el escrito de interposición del presente recurso se remite expresamente la demanda presentada también por el Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1814-2013, en relación con análoga previsión establecida para el ejercicio 2013 en el artículo 23.1. 2 de la Ley 17/2012, de presupuestos generales del Estado para el año 2013. Como ya se ha dicho, el referido recurso de inconstitucionalidad núm. 1814-2013 ha sido resuelto por este Tribunal en la STC 194/2016 , de 16 de noviembre, mediante la que se procedió a la desestimación de la impugnación aludida. En consecuencia, dada la semejanza en la controversia planteada, procede también aquí remitirse a las conclusiones y razonamientos que respecto a ella se expresaron en dicha STC 194/2016 , FJ 3, y que, ahora, se reiteran en síntesis.
Así, e igual que entonces se dijo, hemos de declarar el carácter formal y materialmente básico de la norma impugnada, conclusión a su vez coincidente con la alcanzada en la STC 193/2016 , de 16 de noviembre, FJ 4, a propósito de otro precepto también similar al ahora examinado —en concreto, el artículo 3.5 del Real Decreto-ley 20/2011—. De manera específica, siguiendo la STC 194/2016 a la que aquí nos remitimos, ha de señalarse que el artículo 23.1.2 de la Ley 2/2012 “es formalmente básico, tal y como dispone el apartado sexto del mismo precepto, que establece su dictado al amparo de los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución. Tiene, además, carácter materialmente básico y encuentra cobertura en los citados preceptos, de acuerdo con nuestra doctrina. En efecto, la STC 178/2006 , de 6 de junio, FJ 3, ya consideró que el Estado, en el ejercicio de su competencia en materia de ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE) y en virtud del principio de coordinación de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas con la hacienda estatal (art. 156.1 CE), podía limitar la oferta de empleo público por parte de las Administraciones públicas y, singularmente, de las autonómicas, pues esa decisión tiene relación directa con los objetivos de política económica, en cuanto que está dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público como es el caso de los gastos de personal” (FJ 3). Nos encontramos ante un precepto que “señala de forma amplia los sectores de la Administración a los que resulta aplicable la excepción a la aplicación de la tasa de reposición. De esta forma la Comunidad Autónoma, en el marco diseñado por la norma básica, dispone de margen de actuación para decidir, dentro de los sectores definidos, la aplicación de la tasa de reposición prevista en la ley estatal”, de tal modo que, con apoyo en lo decidido en la STC 178/2006 , FJ 3, cabe concluir que “la norma resulta compatible con las competencias de auto organización que tiene asumidas la Comunidad Autónoma del País Vasco en el art. 10.2 EAPV” (STC 194/2016 , FJ 3).
De acuerdo, por tanto, con las consideraciones expuestas en la STC 194/2016 , FJ 3, así como en la STC 193/2016 , FJ 4, debe desestimarse la impugnación dirigida al artículo 23.1.2 de la Ley 2/2012.
Siguiendo el orden de exposición del escrito de recurso, la parte recurrente también impugna la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, por la que se establece que la jornada general de trabajo del personal del sector público no podrá ser inferior a treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual. En este caso, la demanda también considera que la norma no respeta el orden constitucional de distribución de competencias, infringiendo, en concreto, los artículos 149.1.7, 13 y 18 CE, y 10.2 y 10.4 EAPV.
Tales quejas planteadas coinciden en lo sustancial con las que ya fueron resueltas en la STC 99/2016 , de 25 de mayo, dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1743-2013, interpuesto por el Gobierno de Cataluña, y en el que, entre otras previsiones, se impugnó esta misma disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012. En dicha Sentencia, este Tribunal rechazó las vulneraciones aducidas respecto a la indicada disposición, con apoyo en razonamientos que después han sido reproducidos en la STC 158/2016 , de 22 de septiembre, FJ 4. Pues bien, siendo que el presente recurso tiene por objeto la misma disposición, y dada la similitud de las alegaciones en que se sustenta su impugnación, debemos ahora reiterar la respuesta ofrecida en la referida STC 99/2016 , con remisión a la argumentación entonces expuesta —fundamento jurídico 7, por lo que ahora interesa—, de la que cabe recordar las siguientes conclusiones.
Así, conforme allí se indicó respecto a la disposición recurrida, “esta regulación encuentra fundamento en la competencia estatal reconocida en los arts. 149.1.18 y 149.1.7 CE, en relación, respectivamente, con los funcionarios y el personal laboral al servicio del sector público”. Con relación al artículos 149.1.18 CE, y según se afirmó, “no cabe duda de que la fijación de la duración mínima de la jornada de trabajo constituye una previsión integrada en la esfera ‘de los derechos y deberes’ de los funcionarios (STC 163/2012 , de 20 de septiembre, FFJJ 6 y 9), quedando justificada su determinación por el Estado como normativa básica en tanto estamos ante una medida que garantiza una mínima homogeneidad en un aspecto central del régimen estatutario funcionarial como es el tiempo de trabajo o dedicación exigible a todo funcionario, sin que además el legislador haya establecido límite en cuanto a su período de aplicación”. Asimismo, a propósito del artículo 149.1.7 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación laboral, se consideró que “en esta materia se incluye la regulación de un elemento esencial del contrato de trabajo como es el tiempo de prestación de servicios”. De este modo, se alcanzó como conclusión que “la disposición impugnada ha sido dictada por el Estado al amparo de competencias normativas que le son propias”, sin apreciar vulneración de la competencia autonómica sobre ordenación y organización de la función pública, y poniendo de relieve que “el carácter mínimo de la jornada prevista en la norma cuestionada deja todavía margen de maniobra a las Comunidades Autónomas para el ejercicio de su competencia en este ámbito, pues el precepto estatal no cierra ni la posibilidad de ampliar la duración fijada dentro de los topes permitidos, ni tampoco la determinación de los criterios de organización y distribución del tiempo de trabajo que finalmente se establezca” (STC 99/2016 , FJ 7).
Finalmente, ha de darse respuesta a las quejas que el recurso plantea en relación con la disposición adicional duodécima de la Ley 2/2012, cuyo tenor es el siguiente:
Duodécima. Gestión de las acciones, medidas y programas establecidos en la letra h) del artículo 13 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.
A juicio de la parte recurrente, la asunción por el Estado de la gestión centralizada de los programas a que se refiere esta disposición resulta contraria al artículo 12.2 EAPV, por ignorar el contenido de la competencia autonómica en materia de ejecución de la legislación laboral. Esta queja la acompaña de una argumentación, a la que expresamente se remite el escrito de interposición del ya referido recurso de inconstitucionalidad núm. 1814-2013, en el que el Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco impugnó, entre otros preceptos, la disposición adicional octogésima primera de la Ley 17/2012, que establece una previsión de contenido idéntico a la que ahora se examina. Pues bien, nuevamente hay que poner de relieve que dicho recurso de inconstitucionalidad núm. 1814-2013 ha sido resuelto por la STC 194/2016 , de 16 de noviembre, en la que se desestimó la impugnación de la indicada disposición, con apoyo a su vez en lo que, a propósito de la misma norma, se había decidido en el fundamento jurídico 2 de la STC 179/2016 , de 20 de octubre, dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1744-2013, interpuesto por el Gobierno de Cataluña. En consecuencia, a la vista de estas coincidencias en la impugnación, también en la resolución de la presente queja procede remitirse a las consideraciones efectuadas en los pronunciamientos previos citados, de las que ahora se da cuenta de forma resumida.
En concreto, con relación a las alegaciones de la parte recurrente sobre las singularidades de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación laboral, ha de señalarse que, conforme a la STC 194/2016 , FJ 2, “por lo que se refiere al objeto concreto de la impugnación, el alcance de las competencias ejecutivas en la materia asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco en el art. 12.2 EAPV no resulta de mayor amplitud y extensión que el resto de Comunidades Autónomas y, en particular, que el ámbito competencial asumido en el art. 170 del Estatuto de Autonomía para Cataluña (EAC), tras su reforma mediante la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, en materia de trabajo y relaciones laborales, que es el examinado en la citada STC 179/2016 , lo que permite trasladar las conclusiones alcanzadas en la misma a la controversia que aquí se dirime”. Según entonces se dijo, “no enerva la conclusión anterior la referencia que contiene la demanda al Real Decreto 1441/2010, sobre traspaso de funciones, norma que, como sucede con los distintos decretos de traspasos, no contiene en sí misma un reparto de competencias materiales, sino que se limita a concretar presupuestariamente los términos del reparto competencial ya previsto en la Constitución y en el bloque de la constitucionalidad, esto es, en las normas estatutarias, y sin que por tanto pueda alterar los términos de tal reparto”; y asimismo, “la conclusión alcanzada tampoco puede verse modificada por la referencia al régimen especial de concierto … que se contiene en la demanda” (STC 194/2016 , FJ 2).
Sentado lo anterior, y dado que, conforme se expuso en la STC 194/2016 , FJ 2, el resto de motivos impugnatorios son esencialmente coincidentes con los del proceso resuelto en la STC 179/2016 , cabe trasladar aquí los razonamientos expresados en este último pronunciamiento, mediante los que, respecto a cada una de las actuaciones indicadas en la disposición recurrida, se concluyó que la previsión de gestión centralizada en los términos allí contemplados no resultaba lesiva de la competencia autonómica ejecutiva en la materia. De este modo, e igual que se dijo en la reiterada STC 194/2016 , FJ 2, ha de rechazarse que la indicada centralización haya supuesto una vulneración actual y efectiva de la competencia autonómica contenida en el artículo 12.2 EAPV.
En consecuencia, debe desestimarse la impugnación referida a la disposición adicional duodécima de la Ley 2/2012, en aplicación de la doctrina contenida en la STC 179/2016 , FJ 2, así como de lo dicho en la STC 194/2016 , FJ 2.
Inadmitir el recurso de inconstitucionalidad en lo que respecta a la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012.
Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1815-2013, y al que se adhieren los Magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos y don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón.
Las razones por las que entiendo que debió estimarse esta parte del recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco las expuse y desarrollé de manera razonada en el Voto particular que formulé a la STC 99/2016 , de 25 de mayo, a la que se adhirieron la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos, que rehusó declarar la inconstitucionalidad alegada por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña respecto a la indicada disposición adicional de la citada Ley 2/2012.
Madrid, a veintisiete de abril de dos mil diecisiete.-
STS 1270/2005, 30 de Noviembre de 2005
STS, 30 de Enero de 1982