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Timestamp: 2019-07-17 23:06:42+00:00
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Les déchets et le propriétaire foncier : la position de la Cour de Cassation - De Lege Natura - Chroniques en Droit de l'Environnement
Les déchets et le propriétaire foncier : la position de la Cour de Cassation
Après l’arrêt Wattelez 2 du Conseil d’Etat datant du 26 juillet 2011, voici la position de la Cour de Cassation sur la question de la responsabilité du propriétaire d’un sol « hébergeant » des déchets qu’il n’a pas produit et qui présentent un risque pour la santé publique. L’arrêt n° 860 du 11 juillet 2012 de la Troisième chambre civile de la Cour de cassation nous permet de constater l’accord des deux « juridictions suprêmes » sur la question, mais aussi de préciser la notion de détenteur des déchets, centrale dans le cadre de ces contentieux.
Petit rappel des principes : le propriétaire et la dépollution d’un terrain pollué
En principe, le propriétaire d’un terrain pollué par l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) ne peut pas être considéré comme responsable de la remise en état du site (voir l’arrêt du Conseil d’Etat du 21 février 1997, SA Wattelez, n° 160787). C’est l’exploitant du site qui est débiteur de cette obligation selon l’article L.512-6-1 du Code de l’environnement, ou son ayant-droit (CE Ass., 8 juillet 2005, Sté Alusuisse Lonza France, n° 247976). En matière de déchets dangereux, abandonnés sur un terrain, le maire est fondé à prendre des mesures d’élimination au titre de ses pouvoirs de police (voir l’arrêt du Conseil d’Etat du 18 novembre 1998, Jaegger, n° 161612). Selon le Conseil d’Etat, la règlementation « déchet » : “créé un régime juridique distinct de celui des installations classées pour la protection de l’environnement”.
Un cas d’espèce particulièrement représentatif
En l’espèce, un bail a été accordé, par le propriétaire du terrain en question à Mme A, qui a exercé une activité de « conditionnement et de commercialisation de produits chimiques », classée dans la catégorie des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). Le bail a ensuite été résilié et la liquidation judiciaire de Mme A... a été clôturée pour insuffisance d’actifs.
Les propriétaires, reprenant possession de leur bien, ont constaté que des produits chimiques avaient été abandonnés sur le terrain. Ces déchets étant considérés comme dangereux, l’ADEME est intervenue afin de les éliminer et de dépolluer le site, sur demande du préfet. Puis l’Agence s’est retournée vers les propriétaires du site pour se voir rembourser les frais engagés : 246 917 euros. La Cour d’Appel de Toulouse, dans un arrêt du 18 octobre 2010 a rejeté cette demande, suite à quoi l'ADEME a décidé de se pourvoir en Cassation.
Depuis 1989, l’ADEME est concernée au tout premier plan par les problématiques de réhabilitation des sols. Dans le cadre de l’exécution d’office des mesures préfectorales, elle peut se substituer au responsable d’un terrain pour remettre en état un sol pollué ou pour éliminer les déchets qui présentent un danger pour la santé humaine. Selon l’article L 132-1 du Code de l'environnement : « L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie,(…) peut exercer les droits reconnus à la partie civile (…) » et au droit au remboursement, par le ou les responsables, des frais exposés par elle ».
L’ADEME n’obtient pas non plus satisfaction dans l’arrêt qui nous occupe puisque la Cour de Cassation rejette sa demande en considérant :
« qu’en l’absence de tout autre responsable, le propriétaire d’un terrain où des déchets ont été entreposés en est, à ce seul titre, le détenteur au sens des articles L. 541 1 et suivants du code de l’environnement dans leur rédaction applicable, tels qu’éclairés par les dispositions de la directive CEE n̊ 75 442 du 15 juillet 1975, applicable, à moins qu’il ne démontre être étranger au fait de leur abandon et ne l’avoir pas permis ou facilité par négligence ou complaisance ; qu’ayant, par motifs propres et adoptés, retenu que si Mmes Z... et X... étaient propriétaires du terrain sur lequel des déchets avaient été abandonnés par l’exploitant, elles ne pouvaient pas se voir reprocher un comportement fautif, la cour d’appel en a exactement déduit qu’elles n’étaient pas débitrices de l’obligation d’élimination de ces déchets et tenues de régler à l’ADEME le coût des travaux ».
Une cohérence apparente des décisions
Il s’agit d’une confirmation par la Cour de Cassation de la jurisprudence du Conseil d’Etat en la matière, cette cohérence pouvant réjouir le juriste, certainement plus que le propriétaire d’un terrain où un tiers indélicat aurait déposé les fameux déchets.
En effet, l’arrêt du 26 juillet 2011 du Conseil d’Etat estime que : « le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés des déchets peut, en l'absence de détenteur connu de ces déchets, être regardé comme leur détenteur au sens de l'article L. 541-2 du Code de l'environnement, notamment s'il a fait preuve de négligence à l'égard d'abandons sur son terrain".
L’analyse plus détaillée peut montrer quelques divergences. On voit que le Conseil d’Etat considère que la négligence du propriétaire permet de considérer ce dernier comme le détenteur des déchets, en utilisant le terme « notamment ». Dans le cas où cette négligence ne peut être prouvée, le propriétaire du terrain peut-il être considéré comme le détenteur des déchets abandonnés sur son terrain ?
L’arrêt de la Cour de Cassation semble préciser quelque peu la jurisprudence du Conseil d’Etat puisque, tout en rappelant le principe directeur, il pose clairement les deux conditions nécessaires, qui permettent de considérer que le propriétaire du terrain est le détenteur des déchets qui y ont été déposés :
- Le propriétaire doit démontrer qu’il est étranger au fait de leur abandon
- ET, il ne doit pas l’avoir pas permis ou facilité par négligence ou complaisance
Il faut tout de suite remarquer que la charge de la preuve semble peser sur le propriétaire, une présomption simple de responsabilité reposant sur ses épaules. La jurisprudence considère de manière évidente que le lien entre le propriétaire du terrain et les déchets qui y sont abandonnés va de soi. Cela n’est pas choquant en soi, cependant, dans le cadre d’un bail permettant l’exploitation d’une ICPE sur le terrain en question, c’est beaucoup présumer… Certes, on peut penser que si le producteur des déchets est connu, la responsabilité de l’élimination lui reviendra. Le propriétaire visé, de toute évidence, ne doit pas être complètement innocent, ayant au minimum facilité par sa négligence le dépôt chez lui de déchets dangereux.
Même si la Cour de Cassation rejette ici la demande de l’ADEME, il faut constater que cette jurisprudence est globalement défavorable au propriétaire du terrain. Au mépris du principe pollueur-payeur, les décisions de justice sont orientées par la recherche d’un responsable solvable, en capacité d’assumer des couts de dépollution souvent élevés. La Cour de Cassation, à l’instar du Conseil d’Etat fait primer la recherche de ce responsable sur les exigences du principe pollueur-payeur. La jurisprudence « Allusuisse » du Conseil d’Etat, instituant un principe général de prescription trentenaire de l’obligation de remise en état du site siège d’une installation classée, n’est d’ailleurs pas de nature à éteindre ce contentieux…
Cependant, il ne faut pas occulter que si la responsabilité de l’élimination de ces déchets pèse sur le propriétaire, ce dernier peut s’avérer plus réticent à louer son terrain à l’exploitant d’une ICPE. Or l’attribution aisée de terrains aux activités de nature industrielle parait être un enjeu d’importance nationale (surtout dans la conjoncture actuelle…). Au vu de la jurisprudence actuelle en matière de déchet, le propriétaire pourrait y regarder à deux fois…
Une application sévère de la jurisprudence Wattelez 2
Le 23 novembre 2011, le Conseil d’Etat avait déjà appliqué sa propre jurisprudence, de manière, encore une fois, défavorable au propriétaire. Il considère qu’un sol pollué par du mercure est assimilable à un déchet. Dans cette situation, l’arrêté du préfet ordonnant au propriétaire du sol de le dépolluer sur le fondement de la règlementation ICPE est, certes, illégal (cette obligation ne pouvant viser que l’exploitant ou ses ayants-droits) mais le propriétaire du site ne peut, cependant, pas demander réparation dès lors qu’une décision identique aurait pu être légalement prise sur un autre fondement juridique : la législation relative aux déchets.
Beaucoup ont dénoncé l’amalgame du Conseil d’Etat entre un déchet et la terre polluée. En effet, cette dernière ne peut plus être considérée comme telle par l’application de l'article 2 de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets, transposée en droit interne par l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010. Les sols pollués non excavés ne peuvent plus être considérés comme des déchets. Cependant, avant cette date, la CJCE avait estimé que les sols pollués par des hydrocarbures pouvait être considérés comme des déchets si les substances polluantes n’étaient pas séparables des terres souillées (jurisprudence Van de Walle CJCE 7 septembre 2004)
Le Conseil a simplement apprécié le droit en vigueur à l’époque des faits. Aujourd’hui, des faits similaires ne seraient pas qualifiés de manière identique et il est probable que la solution du Conseil d’Etat ne pourrait être reconduite. L’inégalité entre les propriétaires (avant et après 2010), conséquence de la temporalité du droit est flagrante, et remet encore une fois en débat la sécurité et la stabilité juridique.
Le propriétaire d’un terrain sur lequel ont été déposés des déchets ne peut pas se réjouir de la jurisprudence du Conseil d’Etat reprise par la Cour de Cassation. Pour autant, il semble à l’heure actuelle inutile de transformer son terrain en camp retranché, la notion de détenteur semblant suffisamment restrictive pour que le propriétaire innocent ne se voit pas imposer l’élimination de déchets dont il ignorerait tout. Pour autant, il faut espérer que les conditions seront examinées strictement afin que la recherche d’un responsable solvable ne porte pas atteinte au propriétaire victime d’un abandon indélicat sur son terrain.
Gaëlle Audrain-Demey, « Les déchets et le propriétaire foncier : la position de la Cour de Cassation », 12 juillet 2012, De lege Natura ( www.de-lege-natura.com)