Source: https://issuu.com/grupoemausfundacionsocial/docs/cap_tulo_viii
Timestamp: 2020-08-13 20:01:07
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Matched Legal Cases: ['Artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 10', 'artículo 1', 'artículo 34', 'artículo 10']

CAPITULO VIII. EL IMPACTO DE LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL SOBRE LAS POLÍTICASAGRARIAS by Grupo Emaus Fundacion Social - Issuu
CAPITULO VIII. EL IMPACTO DE LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL SOBRE LAS POLÍTICAS AGRARIAS. ¿Existe margen de maniobra? Evolución de las negociaciones
1.1 IMPACTOS DE LOS ACUERDOS DE LA OMC SOBRE LA AGRICULTURA 2. EL ESTADO DE LAS NEGOCIACIONES EN EL ACUERDO AGRÍCOLA DE LA OMC
2.1 EL MANDATO. Art. 20 del Acuerdo Agrícola de la OMC 2.2 ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS NEGOCIADOS EN EL ACUERDO AGRÍCOLA a. Subvenciones a la exportación b. Acceso a mercados. Aranceles y contingentes c. Salvaguardas especiales d. Ayuda interna. Compartimento ámbar, azul y verde e. Acceso a mercados 2.3 POSICIONES Y PROPUESTAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN TORNO A LOS PROBLEMAS DE DESARROLLO Y CUESTIONES CONEXAS a. El debate en torno a la compatibilidad con los objetivos de desarrollo b. Propuesta de los Países importadores netos de alimentos c. El debate introducido por las economías en transición d. El debate sobre preocupaciones no comerciales 3. LA PROPUESTA DE LA CAJA DE DESARROLLO
3.1 LA PROPUESTA PRESENTADA. Análisis de su contenido 3.2 POSTURAS ANTE LA PROPUESTA Y PROCESO DE DISCUSIÓN a. Primer debate. Abordar de forma conjunta: compartimento desarrollo, países productores de un único producto, pequeños Estados insulares en desarrollo, y trato especial y diferenciado b. Segundo debate. Pertinencia de la propuesta c. Tercer debate. Aplicación de la propuesta a países productores de un solo producto d. Cuarto debate. Los pequeños Estados insulares 3.3 TEMAS DE DISCUSIÓN RELACIONADOS CON EL COMPARTIMENTO DEL DESARROLLO a.Primer tema. Seguridad alimentaria b.Segundo tema. Constitución de un sistema internacional de reservas c. Tercer tema. Desarrollo rural d. Cuarto tema. El compartimento del desarrollo y la ayuda interna del compartimento verde e. Quinto tema. Medio ambiente 4. EL DEBATE EN TORNO A LAS EMPRESAS COMERCIALES DEL ESTADO
5. LA NEGOCIACIÓN DE LOS EPAs.Acuerdos comerciales entre la UE y los Países ACP. Eliminación del sistema de preferencias generalizadas
5.1 COMPROMISOS EN EL MARCO DE LA OMC 5.2 ALTERNATIVAS A LOS EPAs 6. DE NUEVO... LA CLAVE ESTÁ EN LA RESPONSABILIDAD DE LOS ESTADOS
Este capítulo no pretende analizar y denunciar todo el terrible impacto que la liberalización comercial sobre productos agropecuarios promovida fundamentalmente por la OM ha tenido sobre el campesinado de todo el mundo. El capítulo pretende fijar la atención sobre la acción de los estados: por una parte, este capítulo pretende reflejar la posibilidad que tienen los estados de poner límites a su aplicación ejerciendo desde luego la soberanía nacional y anteponiendo los intereses de la mayoría de su pueblo. En el ejercicio de esta soberanía nos vamos a fijar en el margen que ofrece el propio Acuerdo de Agricultura y conocer, al menos, cuales han sido los debates entre los estados respecto a esta posibilidad. Por otra parte, el capítulo se detendrá, a partir del análisis de algunos casos nacionales, en conocer como se aplica el acuerdo agrícola y que impactos tiene en términos de política pública. Nuestra postura frente a la OMC no ha cambiado y seguimos exigiendo su salida de la agricultura y la alimentación, precisamente en aras de un interés mayor que es el de la soberanía alimentaria y el derecho a la alimentación.
1. INTRODUCCIÓN Es cierto que el comercio internacional de productos agropecuarios se remonta al siglo XIX y, por lo tanto, no es algo que haya nacido con el periodo ultraliberal que se inicia en la década de 1980. Este comercio internacional, inicialmente circunscrito a determinados productos tropicales, se extendió a otro tipo de productos básicos que, hasta los años 50, se producían y consumían en el ámbito nacional. Esta evidencia debemos integrarla en la propuesta de la soberanía alimentaria puesto que, de ella, surgen importantes retos. La primera reflexión de cara al futuro es precisamente la necesidad de que el movimiento social reflexione de manera profunda sobre el papel del comercio internacional para poder elaborar una postura más profunda y consistente. La Organización Mundial del Comercio sostiene que, hasta 1995, las normas del GATT eran, en términos generales, ineficaces para regular aspectos fundamentales del comercio de productos agropecuarios a nivel internacional. El sistema internacional de comercio se ejercía en un marco en el cual las políticas comerciales de cada estado determinaban las posibilidades de este comercio internacional; la concesión de subvenciones a la exportación, las ayudas internas o las restricciones de diferente tipo sobre las importaciones era instrumentos habituales en el ejercicio de las políticas agrícolas y comerciales nacionales. Las negociaciones de la Ronda Uruguay (1986-1994) hicieron cambiar el panorama e iniciaron de manera acelerada un escenario muy diferente para el sector agropecuario mundial, que resultó especialmente nefasto para las pequeñas agriculturas campesinas de todo el mundo. En la actualidad, el comercio de productos agropecuarios se produce en el marco de un sistema multilateral de comercio dominado por unas reglas absolutamente neoliberales que impiden ejercer la soberanía a los pueblos. La posibilidad de que este sistema multilateral de comercio se guiara por otros principios compatibles o coherentes con la soberanía alimentaria debería nacer como propuesta del amplísimo movimiento social internacional que critica a la actual OMC. El Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC que forma parte del Acuerdo General de Aranceles al Comercio constituye el marco normativo internacional al que todos los países tratan de adaptar sus legislaciones nacionales sobre todo en política comercial o económica. Básicamente los estados ejercen su soberanía nacional en el marco de las negociaciones comerciales en varios momentos: 1. Para empezar, definiendo una posición política propia respecto al sistema de comercio internacional una vez valorada su propia realidad y la realidad del sector agropecuario, el potencial productivo nacional, sus relaciones históricas y sus objetivos de política interna y externa. En muchos casos, esta posición nacional no existe y los estados,
sobre todo los menos desarrollados, acuden a las negociaciones internacionales presionados por muchos frentes, sin apenas capacidad y ni tan siquiera formación adecuada al respecto1. 2. El segundo lugar es el momento de la negociación y adhesión de un estado a un tratado. En el acuerdo adoptado, se fijan las posiciones de partida que incluyen las listas de aranceles consolidados, las ayudas internas declaradas en cada una de las “cajas”, los contingentes, los acuerdos preferenciales y otro tipo de medidas que tienen que ver con el comercio. Sobre esta base es sobre la cual se establece luego el calendario de liberalización, es decir, reducciones arancelarias, eliminación de ayudas, eliminación de medidas que “distorsionan el comercio” según su terminología y un largo etc. El problema es que muchos estados ni siquiera fijaron estas posiciones a la firma de los tratados ni, por lo menos, en las negociaciones y, presionados por los organismos internacionales o por otros gobiernos, renunciaron a ellos. 3. El tercer momento es ya el de la aplicación del tratado y su adaptación al ordenamiento jurídico nacional. Es decir, en este momento el estado introduce los cambios necesarios en sus políticas comerciales y agrarias para cumplir los compromisos adoptados. Lo que sí que es cierto es que, al acuerdo internacional que representa la OMC se le une toda la maraña de tratados regionales, tratados bilaterales entre bloques de estados, o acuerdos entre dos estados, que dificultan mucho las negociaciones. No obstante, todos estos acuerdos regionales o bilaterales, deben cumplir con el marco establecido en los acuerdos de la OMC2. El ritmo de las negociaciones y de la reforma del comercio de productos agropecuarios fue apabullante hasta la Cumbre de Cancún en el año 2003. Sin embargo, desde entonces y hasta ahora, debido a un conjunto de factores muy diversos, la OMC derivó a una vía muerta en la que ha sido incapaz de adoptar un acuerdo más. Desde Cancún se han sucedido 5 Cumbres en las cuales los estados fueron incapaces de ponerse de acuerdo. Las dos primeras hasta Hong Kong trataron de salvar la situación pero, a partir del 2008 y debido sin duda también al efecto de la crisis mundial y la crisis alimentaria, podemos decir que hoy la OMC ha entrado en crisis. El último documento de modalidades de negociación en materia agrícola presentado por la Secretaría General de la OMC es precisamente de diciembre de 20083 y, desde entonces, no se ha presentado ni una sola propuesta diferente. Sin embargo, no podemos olvidar que el marco acordado hasta entonces es ley internacional y avanza en su aplicación, bien directamente o bien a través de la negociación de acuerdos regionales o bilaterales en los cuales sí que han logrado ganar terreno reduciendo los mecanismos de protección y apoyo en beneficio del capital. Si cogemos como ejemplo la negociación que Taiwán desarrolla con la República Dominicana desde el año 2007 para lograr un tratado de comercio bilateral, seguramente ambos países acepten al final reducir aranceles, cuotas de importación o ayudas internas mucho más fácilmente que si esta negociación se tiene que desarrollar con 180 países. El ritmo de avance del liberalismo comercial desde hace una década se produce mucho más rápidamente a través de esta vía que a través de la OMC. Pero la OMC tiene un mecanismo establecido en el Acuerdo General denominado “principio de trato más favorable” por el cual cualquier beneficio otorgado por un país a otro en función de un acuerdo concreto se extiende automáticamente a todo el conjunto de países miembros de la OMC. Sin embargo, es ya evidente que los estados tampoco están dispuestos a aplicar este principio automáticamente, y es que los principios que rigen las negociaciones comerciales internacionales son radicalmente intolerables de partida y todos los gobiernos ponen sus resistencias cuando les toca de lleno. 1 La FAO dispone de un amplio programa de capacitación a los gobiernos dirigido a mejorar la formación de los equipos negociadores en materia de comercio internacional. El programa incluye análisis previos, apoyo en la elaboración de sus prioridades, revisión de los documentos, y elaboración de propuestas. 2 De hecho el inicio de las negociaciones de los EPAs entre la Unión Europea y los países ACP está en la incompatibilidad del sistema de preferencias generalizado que se establecía en los acuerdos de Cotonú con el art 64 del Acuerdo General de Aranceles y la obligatoriedad según este acuerdo de sustituir todos los sistemas existentes de este tipo por otros compatibles con la OMC como máximo el día 1 de enero de 2007. 3 Paquete de negociación de las modalidades presentadas por la secretaría general el 6 de diciembre de 2008 TN/AG/W/4/Rev 4. Proyecto revisado de modalidades para la agricultura.
La crisis alimentaria que estalla en el 2008 obliga a priorizar otro tipo de discusiones y a pesar de que en todas las declaraciones finales de las cumbre celebradas se habla del deber de retomar la agenda de las negociaciones comerciales internacionales, lo cierto es que estamos a un año de la próxima cita y la secretaría internacional no ha sido capaz todavía de plantear una hoja de ruta, o cuanto menos lanzar las posiciones de negociación de cada país o bloque de países. Lo máximo de que son capaces el Sr. Lamy y sus ayudantes es de clamar para que los países vuelvan a sentarse a la mesa. Por lo tanto, en este momento, establecer el punto en el que se encuentran los acuerdos que son norma para los países nos obliga casi en un 100% a situarnos de nuevo en el año 2001. El avance más significativo para las posiciones ultraliberales ha sido lograr la destrucción del Sistema de Preferencias Generalizadas que la Unión Europea mantenía con 64 países y que se plasmaba en los Acuerdos de Lomé primero y Cotonú después. Este sistema era contrario a la OMC y así se establecía en el art 64 del tratado que además ponía fecha tope a su sustitución por otro tipo de acuerdo compatible con la OMC. Esto dio origen a los EPAs (Acuerdos de Partenariado Económico) que se firmaron con distintos bloques de países y que entraron en vigor más o menos en torno al primero de enero de 2007. 1.1 IMPACTOS DE LOS ACUERDOS DE LA OMC SOBRE LA AGRICULTURA4 La agricultura es sin duda uno de los temas más difíciles y al mismo tiempo uno de los más criticados a lo largo de las negociaciones de la OMC. Tanto los países en desarrollo que han criticado la postura de los desarrollados, como las organizaciones campesinas y movimientos sociales de todo el mundo que se han opuesto radicalmente a su avance, o el propio sector de la cooperación donde las posturas han llevado incluso al enfrentamiento interno, han criticado la misma esencia del funcionamiento de la organización. Incluso organismos internacionales como la FAO o la propia UNCTAD se han atrevido a cuestionar determinados acuerdos y el impacto sobre las economías campesinas. Sin embargo, para la organización mundial del comercio, con los acuerdos en materia agrícola se logró establecer un equilibrio entre la liberalización del comercio del sector y el deseo de los gobiernos de proseguir objetivos legítimos de política agropecuaria, incluido el examen de las preocupaciones no comerciales. A raíz de la reforma todos los productos agropecuarios (enumerados en el Acuerdo) quedaron sujetos a normas y compromisos multilaterales más efectivos, incluidas las “consolidaciones arancelarias” — los Miembros de la OMC han consolidado los aranceles máximos aplicables a casi todos los productos agropecuarios, mientras que los aranceles aplicables a muchos productos industriales siguen sin estar consolidados. Los gobiernos Miembros se comprometieron por primera vez a reducir las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios y la ayuda interna que, según la propia OMC, tenían efectos distorsionantes en el comercio. Acordaron prohibir las subvenciones que excedan de los límites negociados para productos específicos. En definitiva limitaron su capacidad para definir una política de apoyo y promoción del sector agropecuario. La FAO (Organización para la agricultura y la Alimentación de Naciones Unidas) ha desarrollado un programa de análisis y estudio de impacto de los acuerdos de la OMC en la agricultura. Este Programa contempla acciones que van desde la investigación y análisis hasta la capacitación y apoyo técnico en las negociaciones comerciales a los países en vías de desarrollo. Este Programa se enmarca dentro del compromiso contemplado en el art 20 del AoA y ha generado y apoyado propuestas concretas tanto de países aislados como de grupos de países en desarrollos5, entre los que se encuentra la propuesta presentada de la Caja del Desarrollo. 4 Toda la información contenida en este punto se ha obtenido de la información pública disponible dentro de la página web de la OMC. Incluye el texto de los tratados, informes y documentos elaborados por los estados miembros y también documentos internos de la secretaría que han sido de mucha utilidad y que sistematizan precisamente todas las excepciones que aplican los estados, los niveles de arancelización y también las ayudas internas 5 En concreto se han presentado más de 2.500 propuestas de adaptación del acuerdo agrícola para priorizar otros intereses no comerciales en su aplicación. Entre todas las propuestas una de la más elaborada y que más debates genera es la de la Caja del Desarrollo presentada por 14 países.
Uno de los resultados ha sido el “Estudio monográfico sobre 14 países” presentado en el Simposio de la FAO sobre “la agricultura, el comercio y la seguridad alimentaria”. Celebrado en Ginebra entre los días 23 y 24 de septiembre de 19996. Las conclusiones del mismo siguen siendo actuales a pesar de los 13 años que han transcurrido y representa el primer estudio encargado y elaborado por una fuente pública internacional donde abiertamente se criticaban los impactos del acuerdo. El estudio saca una serie de conclusiones sobre los tres pilares del acuerdo. La FAO comienza recordando que el proceso de liberalización de los mercados agrarios para los PED se remonta a varios años antes de la firma del Acuerdo de Marraquech. Los Programas de Ajuste impulsados desde diversas instancias ya desde mitad de los 80 obligaron a muchos países a abandonar sus mecanismos de comercialización públicos, sus sistemas de almacenamiento, sus ayudas internas etc. De esta forma es necesario decir que el Acuerdo Agrícola ha acentuado un proceso ya existente. En relación a los intercambios comerciales, en general y salvo PED de renta media se constata: Ha habido un ligero aumento en los volúmenes exportados, pero prácticamente no ha cambiado nada en lo referido a la diversificación de los productos y destinos tradicionales. El aumento medio de las exportaciones ha sido de un 20%. En general ha habido un aumento considerable de los volúmenes importados, afectando sobre todo a productos de consumo básico. El aumento medio de las importaciones ha sido de un 60% en el periodo de referencia (1995-1998). La relación entre importaciones y exportaciones agrícolas ha mejorado solo en tres países de los 14 estudiados (Guayana, Perú y Sri Lanka). Aumento de los intercambios comerciales agrarios entre países del sur situados en el mismo ámbito regional. Extensión del concepto de dumping. El dumping no procede solo de los países desarrollados sino también de países del propio entorno generándose una situación imposible de controlar. Los impactos sobre la estructura agraria de los países han sido: Abandono de explotaciones agrarias de tamaño pequeño y mediano en un porcentaje elevado, situado entre un 20 y un 30% en el periodo de referencia 1994 – 1998. Proceso de concentración de la propiedad de la tierra y aumento del tamaño de las explotaciones en un 44% de media. Si bien se puede interpretar que este hecho aumenta la productividad agraria, ha provocado la expulsión de los pequeños agricultores y agricultoras de su tierra y la marginalización de los jornaleros y jornaleras (muy claro en el caso de Brasil y la India). Sustitución de cultivos básicos alimentarios por cultivos industriales (algodón, palma) o por cultivos destinados a la exportación (flores, cacao, cacahuetes...). Destrucción de empleo entre los agricultores y agricultoras dedicadas a cultivos importados de forma masiva (maíz, arroz, trigo ...). La conclusión general del estudio señala básicamente la necesidad de un enfoque prudente en el proceso de liberalización del comercio si se quiere reducir los costes sociales. Fuente: Estudio FAO Impacto del proceso de liberalización comercial en las estructuras agrarias de 14 países. Roma 1999.
6 FAO – BM. Programa de apoyo a los países en desarrollo en su adaptación a un contexto de liberalización comercial. Estudio de 14 países y el impacto de los acuerdos sobre la economía agropecuaria. 1999. Roma.
2. EL ESTADO DE LAS NEGOCIACIONES EN EL CAPÍTULO AGRÍCOLA DE LA OMC Como dijimos la situación de partida negociada por los estados y aplicable desde el año 2001, es decir, desde que se inició la llamada Ronda del Desarrollo o Ronda de Doha es la siguiente: 2.1 EL MANDATO. Artículo 20 del Acuerdo de Agricultura Las negociaciones se llevan a cabo en el marco del artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura. Dicho artículo establece que los Miembros de la OMC deben entablar negociaciones para proseguir la reforma del comercio de productos agropecuarios. La orientación que se ha de dar a la reforma se establece claramente en ese artículo, a saber, “reducciones sustanciales y progresivas de la ayuda y la protección que se traduzcan en una reforma fundamental”. Existen diferencias conceptuales, que ponen de manifiesto la importancia que conceden los Miembros a las principales cuestiones de negociación. Algunos países han descrito el mandato del artículo 20 como un “trípode” en el que los tres pies son las subvenciones a la exportación, la ayuda interna y el acceso a los mercados. Los aspectos relativos a las preocupaciones no comerciales y el trato especial y diferenciado marcan de nuevo las vías de excepción que los países pueden seguir para definir sus propias políticas nacionales y, para este grupo de países, estas dos cuestiones deben negociarse a parte. Sin embargo, otros países sostienen que se trata de una “estrella de cinco puntas” que también incluye las preocupaciones no comerciales y el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo como cuestiones independientes. De momento, estas diferencias de enfoque no han causado demora en las deliberaciones. En el Acuerdo de la Ronda Uruguay se establecía un marco de normas y se preveía el inicio de las reducciones de la protección y de las ayudas con efectos de distorsión en el comercio. Ahora bien, esa era sólo la primera etapa de la reforma. En virtud del artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura. Los Miembros se comprometieron a iniciar las negociaciones para proseguir el proceso de reforma a finales de 1999 (o principios de 2000) Objetivos numéricos para reducir las subvenciones y la protección. Reducciones acordadas en la Ronda Uruguay respecto de la protección y las subvenciones agrícolas Países desarrollados Países en desarrollo 6 años: 1995–2000 10 años: 1995–2004 Aranceles reducción media general para todos los productos agropecuarios reducción mínima por producto
Ayuda interna reducciones de la MGA Total en el sector
Exportaciones valor de las subvenciones (desembolsos) cantidades subvencionadas
Notas. Primeras excepciones: Los países menos adelantados no tienen que asumir compromisos de reducir los aranceles ni las subvenciones. El nivel de base de las reducciones arancelarias fue el tipo consolidado antes del 1º de enero de 1995; o, en el caso de los aranceles no consolidados, el tipo aplicado efectivamente en septiembre de 1986, cuando comenzó la Ronda Uruguay. Sólo aparecen en el Acuerdo las cifras de reducción de las subvenciones a la exportación. Las demás cifras representan objetivos empleados para calcular las "listas" de compromisos jurídicamente vinculantes de los países. Los compromisos específicos de cada país varían en función del resultado de las negociaciones. Como consecuencia de esas negociaciones, varios países en desarrollo optaron por fijar tipos máximos consolidados que no disminuyen con los años, sin embargo aplicaron a rajatabla el compromiso como es el caso de Haití que, desde el año 2000, tiene arancel 0 en todos los productos agropecuarios. En noviembre de 2001 se celebró en Doha la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC. La Declaración adoptada el 14 de noviembre inicia nuevas negociaciones sobre diversos temas e incluye las negociaciones sobre la agricultura (y los servicios) que ya están en curso. Lo importante de esta declaración es que se prevé que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo será parte integrante de todas las negociaciones, tanto en los nuevos compromisos contraídos por los países, como en cualesquiera normas y disciplinas pertinentes, nuevas o revisadas. Dice que el resultado deberá ser efectivo en la práctica y permitir que los países en desarrollo tengan efectivamente en cuenta sus necesidades, especialmente en materia de seguridad alimentaria y de desarrollo rural. Los Ministros también toman nota de las preocupaciones no comerciales (tales como la protección del medio ambiente, la seguridad alimentaria, el desarrollo rural, etc.) recogidas en las propuestas de negociación ya presentadas. Confirman que serán tenidas en cuenta en las negociaciones, conforme a lo previsto en el Acuerdo sobre la Agricultura. Teniendo claro que el objetivo político es acabar con la OMC, sin embargo es cierto que, en este momento, sus normas están marcando las políticas agrarias de todo el mundo y, aun así, muchos países de América Latina, África y Asia se han acogido al trato especial y diferenciado para poder ejercer todavía control sobre determinados aspectos de la producción nacional. El mandato de Doha De la Declaración Ministerial de Doha, Noviembre de 2001 1. Reconocemos la labor ya realizada en las negociaciones iniciadas a principios de 2000 en virtud del artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura, incluido el gran número de propuestas de negociación presentadas en nombre de un total de 121 Miembros …... Convenimos en que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo será parte integrante de todos los elementos de las negociaciones y se incorporará a las Listas de concesiones y compromisos y, según proceda, a las normas y disciplinas que han de negociarse, de modo que sea operacionalmente efectivo y permita a los países en desarrollo tener efectivamente en cuenta sus necesidades en materia de desarrollo, con inclusión de la seguridad alimentaria y el desarrollo rural. Tomamos nota de las preocupaciones no comerciales recogidas en las propuestas de negociación presentadas por los Miembros y confirmamos que en las negociaciones se tendrán en cuenta las preocupaciones no comerciales conforme a lo previsto en el Acuerdo sobre la Agricultura. 2. Las modalidades para los nuevos compromisos, con inclusión de disposiciones en materia de trato especial y diferenciado, se establecerán no más tarde del 31 de marzo de 2003. Los participantes presentarán sus proyectos de Listas globales basadas en esas modalidades …..” Fuente. Declaración de Doha. 2001. OMC
2.2 ANÁLISIS DE LOS ASPECTOR NEGOCIADOS EN EL ACUERDO AGRÍCOLA a. Subvenciones a la exportación Algunos de los países proponen la eliminación total de las subvenciones a la exportación en todas sus formas; en algunos casos propusieron fuertes reducciones desde el principio mismo de la aplicación y que las reducciones se ejecutaran en forma de “aportaciones iniciales”7; sin embargo, otros países estaban dispuestos a negociar nuevas reducciones progresivas sin llegar al extremo de eliminar completamente las subvenciones y sin tener que efectuar “aportaciones iniciales”. Muchos países en desarrollo (aunque no todos) aducen que sus productos nacionales se ven perjudicados cuando tienen que hacer frente a importaciones a bajos precios como consecuencia de las subvenciones a la exportación o cuando, por el mismo motivo, tienen que hacer frente a una mayor competencia en sus mercados de exportación. En este grupo de países figuran importadores netos de productos alimenticios que también desean que se les preste ayuda para ajustarse a la nueva situación en caso de que los precios mundiales aumenten como resultado de las negociaciones. Teniendo claro que el objetivo político es acabar con la OMC, sin embargo es cierto que, en este momento, sus normas están marcando las políticas agrarias de todo el mundo y, aun así, muchos países de América Latina, África y Asia se han acogido al trato especial y diferenciado para poder ejercer todavía control sobre determinados aspectos de la producción nacional. ¿Quiénes pueden subvencionar las exportaciones? Veinticinco Miembros de la OMC pueden subvencionar las exportaciones, pero sólo respecto de los productos para los que han contraído compromisos de reducción de las subvenciones. Los países que no han adquirido compromisos no pueden subvencionar las exportaciones agrícolas en absoluto. Algunos de los 25 Miembros han decidido reducir en gran medida sus subvenciones o eliminarlas completamente. Entre paréntesis figura el número de productos subvencionados por cada país. Australia (5) Brasil (16) Bulgaria (44) Canadá (11) Chipre (9) Colombia (18) EE.UU. (13) Hungría (16) Indonesia (1)
Islandia (2) Israel (6) México (5) Noruega (11) Nueva Zelandia (1) Panamá (1) Polonia (17) Rep. Checa (16) Rep. Eslovaca (17)
Rumania (13) Sudáfrica (62) SuizaLiechtenstein (5) Turquía (44) Uruguay (3) UE (20) Venezuela (72)
El Acuerdo prevé que los países en desarrollo puedan acogerse a exenciones temporales respecto de las subvenciones para reducir los costos de comercialización y transporte (párrafo 4 del artículo 9). Para más detalles, véase el documento de información de la Secretaría de la OMC “Subvenciones a la exportación” T/N/AG/S/8, que se puede descargar de la página Web: www.wto.org/spanish/tratop_s/agric_s/negoti_s.htm#secretariat
Además, algunos países desearían que se ampliaran y mejoraran las normas para impedir que los gobiernos sorteen sus compromisos en materia de subvenciones a la exportación, incluida la utilización de empresas comerciales del Estado8, la ayuda alimentaria y la concesión de créditos a la exportación subvencionados. Algunos países, como por ejemplo la India, proponen que se permita una mayor flexibilidad a los países en desarrollo para aumentar las subvenciones respecto de algunos productos cuando se reducen las subvenciones aplicadas a otros productos. Varios países en desarrollo se quejan de que las normas son desiguales. En concreto, hacen objeciones al hecho de que a los países desarrollados se les permite seguir asignando grandes cantidades en concepto 9
7 Organización Mundial del Comercio. Comité de Agricultura. TN/AG/S/8. Subvenciones a la exportación. Documento de la Secretaría. 2008. 8 En el nuevo paquete de modalidades de negociación de 6 de diciembre de 2008 se incluye un punto extenso dedicado a la regulación de las empresas estatales de comercialización.
de subvenciones a la exportación mientras que los países en desarrollo no pueden hacerlo debido a la falta de recursos y al hecho de que sólo se permitió mantener las subvenciones, aunque a niveles reducidos, a los países que las declararon inicialmente. Un grupo de países en desarrollo califica el efecto de diversos tipos de subvenciones a la exportación de “dumping” que perjudica a sus agricultores y agricultoras. Como resultado de todas estas preocupaciones, algunas propuestas propugnan condiciones muy distintas para los países en desarrollo. La ASEAN y la India, por ejemplo, proponen que se eliminen todas las subvenciones a la exportación de los países desarrollados, pero que se permita a los países en desarrollo conceder subvenciones con fines específicos, tales como la comercialización. Algunos países en desarrollo dicen que, en caso de que las subvenciones a la exportación en los países ricos no se reduzcan sustancialmente, se les debería permitir mantener obstáculos arancelarios elevados o ajustar sus máximos arancelarios actuales para proteger a sus agricultores y agricultoras. Otros países en desarrollo dicen, por el contrario, que los obstáculos también perjudicarían a los países en desarrollo que deseen exportar a otros países en desarrollo. El resultado en esté momento es que existe un grupo de países que declararon subvenciones a las exportación y que asumieron compromisos de reducción de las mismas y un grupo de países, fundamentalmente los Países Menos Adelantados (PMA), que no asumieron compromisos de reducción, pero que sí deben notificar estas ayudas a la exportación a la OMC. Una mirada muy esquemática sobre estos compromisos nos sirve para saber qué subvenciones a la exportación aplican los estados y puede hacernos ver que existe un ámbito de competencia amplio de los estados que debemos reivindicar. Los países en desarrollo que declaran subvenciones a la exportación son: GRUPOS DE PRODUCTOS 9
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Brasil
Panamá Sudáfrica Uruguay Venezuela
Fuente. Documento de negociación de modalidades. 6 de diciembre de 2008
9 Para saber sobre que productos se están aplicando cualquiera de las medidas, la OMC hace una clasificación de los productos agroalimentarios en grupos. Hay un total de 24 grupos. Dentro de cada grupo se engloban una cantidad considerable pero limitada de productos. Grupo 1 trigo y harinas. Grupo 2 resto de cereales. Grupo 3 arroz. Grupo 4 semillas oleaginosas. Grupo 5 aceites vegetales. Grupo 6 tortas oleaginosas. Grupo 7 azúcares. Grupo 8 mantequillas y otros derivados. Grupo 9 leche desnatada en polvo. Grupo 10 quesos. Grupo 11 leche y derivados lácteos. Grupo 12 carne de bovino. Grupo 13 carne de porcino. Grupo 14 carne de aves de corral. Grupo 15 carne de ovino. Grupo 16 animales vivos. Grupo 17 huevo. Grupo 18 vino, bebidas espirituosas y licores. Grupo 19 frutas. Grupo 10 legumbres y hortalizas. Grupo 21 tabaco. Grupo 22 algodón. Grupo 23 productos incorporados. Grupo 24 los demás productos agrícolas.
Pero además existen otros 56 países que notifican subvenciones a la exportación pero que no tienen compromisos de reducción. Entre estos países podemos citar por ejemplo Argentina, Baharein, Barbados, Bolivia, Botswana, Corea, Costa Rica, Dominicana, Egipto, El Salvador. Y entre las subvenciones notificadas en el año 2008, por ejemplo está Corea con 14.780 millones de won a flores, frutas tropicales y kimchi, o Marruecos con 7 millones de dírhams a flores y frutos. Restricciones e impuestos a la exportación Varios países importadores, como por ejemplo el Japón, señalan que su abastecimiento de alimentos podría verse perturbado si los países exportadores imponen restricciones o aplican impuestos a sus exportaciones. Este conjunto de países proponen que se establezcan disciplinas en materia de restricciones a la exportación, a fin de sustituirlas, por ejemplo, por impuestos que luego se irían reduciendo (un proceso análogo a la “arancelización” de las restricciones a la importación). Suiza propone que las restricciones a la exportación se supriman totalmente, aunque con cierta flexibilidad en el caso de los países en desarrollo sobre todo si quieren utilizar esta medida para evitar el desabastecimiento a los mercados interno en determinados productos sensibles al consumo local. El Grupo de Cairns de exportadores netos y el Grupo ampliado del G-21 liderado por Brasil ha presentado una propuesta parecida, aunque vinculada a la reducción de la “progresividad arancelaria” —es decir, la aplicación de derechos más elevados a los productos transformados, lo que obstaculiza el desarrollo de las industrias de transformación en los países productores de materias primas—. El Grupo de Cairns también propone que haya flexibilidad para los países en desarrollo en la aplicación de impuestos a la exportación. Lo curioso es que esta medida, que apenas recabó interés en el año 2003 entre los países negociadores, cinco años más tarde, en plena crisis alimentaria, fue utilizada por más de 65 países del mundo; incluidos muchos del Grupo de Cairns como Argentina, Chile o Nueva Zelanda, para impedir que salieran granos de sus sistemas de almacenamiento evitando quedarse sin reservas. b. Acceso a los mercados: aranceles y contingentes arancelarios El arancel es un método sencillo y útil que permite, por una parte, el ejercicio de una política agraria dirigida a la promoción de la agricultura nacional y, por otra, obtener ingresos sobre todo en los países en desarrollo. Su utilización permite un juego enorme a la hora de control de la oferta y de la demanda interna, el nivel de precios y la renta de un determinado sector productivo. La renuncia a su utilización por parte de los estados solo beneficia en este momento a las grandes multinacionales del sector. En la actualidad la mayoría de los Miembros de la OMC protegen los productos agropecuarios únicamente con aranceles10. Como resultado de la Ronda Uruguay todos los obstáculos no arancelarios tuvieron que eliminarse o convertirse en aranceles. Esta conversión se denomina “arancelización”. En algunos casos, el equivalente arancelario calculado, al igual que las medidas iniciales objeto de arancelización, eran demasiado elevadas a ojos de los negociadores y exigieron que se redujeran de alguna forma. Así, se creó un sistema de contingentes arancelarios con el fin de mantener los niveles de acceso existentes para las importaciones y facilitar la exportación, lo que significa aranceles más bajos en el marco de los contingentes y tipos más elevados para las cantidades fuera del contingente.
10 Excepto en el caso de la República de Corea, de Filipinas y del Taipei Chino con respecto al arroz; y excepto en ciertas circunstancias en las que pueden aplicarse otras normas de la OMC, por ejemplo, las referidas a las medidas sanitarias y fitosanitarias, los obstáculos técnicos al comercio, la situación de la balanza de pagos, las salvaguardias generales, etc.
Desde la conclusión de la Ronda Uruguay los debates en el seno de la OMC, siguiendo la lógica dominante, se han centrado principalmente en dos cuestiones, a saber: el elevado nivel de los aranceles aplicados fuera de los contingentes (algunos países reclaman reducciones más importantes de los aranceles más elevados), y los propios contingentes (su magnitud y la forma en que se han administrado). Los aranceles. El examen de los aranceles abarca los tipos aplicados tanto dentro como fuera de los contingentes. Tradicionalmente, las reducciones arancelarias eran el resultado de negociaciones comerciales bilaterales producto por producto, o se basaban en fórmulas aplicables a una gran diversidad de productos, o se trataba de una combinación de ambos métodos. Aún no se ha decidido qué método se utilizará para abordar las reducciones en las negociaciones actuales. Algunos países como el Canadá y los Estados Unidos defienden que se negocie además una “liberalización sectorial”, lo que en algunos sectores dio lugar en negociaciones anteriores a acuerdos “cero por cero”. Esa liberalización sectorial incluiría la negociación de la eliminación completa de los aranceles (y posiblemente de otras medidas como las subvenciones a la exportación o los créditos a la exportación subvencionados) en sectores específicos tales como las semillas oleaginosas, la cebada y la malta por parte, como mínimo, de los principales Miembros de la OMC. Algunos países, como por ejemplo el Japón, han declarado que no son partidarios de una liberalización sectorial.
¿Quién tiene contingentes arancelarios? En la actualidad 43 Miembros de la OMC tienen en conjunto un total de 1.425 contingentes arancelarios consignados en sus compromisos. Entre paréntesis figura el número de contingentes que tiene cada país. Australia (2) Barbados (36) Brasil (2) Bulgaria (73) Canadá (21) Chile (1) China (10) Colombia (67) Corea (67) Costa Rica (27) Ecuador (14) El Salvador (11) Eslovenia (20) EE.UU. (54) Filipinas(14)
Guatemala (22) Hungría (70) Indonesia (2) Islandia (90) Israel (12) Japón (20) Letonia (4) Lituania (4) Malasia (19) Marruecos (16) México (11) Nicaragua (9) Noruega (232) Nueva Zelanda (3) Panamá (19)
Polonia (109) R. Checa(24) R. Dominicana (8) R. Eslovaca(24) Rumania (12) Sudáfrica (53) Suiza (28) Tailandia (23) Taipei Chino (22) Túnez (13) UE (87) Venezuela (61)
Para más información, véase el documento de antecedentes de la Secretaría de la OMC "Contingentes arancelarios y otros contingentes" G/AG/NG/S/7, que se puede descargar de la siguiente página del sitio Web: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/agric_s/negoti_s.htm#secretariat
Un país, los Estados Unidos, ha llegado a proponer que, dado que los aranceles de numerosos productos agropecuarios son elevados, las negociaciones para reducir los aranceles deberían comenzar por los “tipos aplicados” (los aranceles que los gobiernos aplican efectivamente a las importaciones de productos agropecuarios) y no por los “tipos consolidados” que son en general más elevados (los máximos jurídicamente vinculantes resultado de los compromisos contraídos en la OMC a raíz de las negociaciones anteriores). Esta postura ha suscitado bastante controversia, ya que rompería la tradición de basar las negociaciones en los tipos consolidados. Varios países han respondido además que se les debería anotar un crédito por aplicar de forma unilateral aranceles más liberales que los tipos consolidados negociados, en vez de obligarlos a efectuar reducciones más importantes que a los países que se limitan a aplicar los tipos consolidados más elevados. Algunos países
que se han incorporado recientemente a la OMC consideran igualmente que, habiendo aceptado aplicar bajos aranceles para poder ser Miembros, no se les debería obligar a reducirlos mucho más. Varios países en desarrollo se quejan asimismo de que tropiezan con dificultades cuando tratan de aumentar sus ingresos mediante la elaboración de las materias primas agrícolas que producen. Ello se debe a que los países que consideran mercados de exportación potenciales imponen derechos más elevados a las importaciones de productos elaborados que a las materias primas —a lo que se denomina progresividad arancelaria— a fin de proteger a sus propias industrias de elaboración. Esta es una medida que, desde luego, tiene un fuerte impacto en el desarrollo de la industria agroalimentaria local pero que, por otra parte, no tiene tanto efecto cuando lo que se trata es de movimientos (importaciones y exportaciones) dentro de la misma empresa entre secciones o plantas situadas en diversos países. Algunos países consideran necesarios los aranceles y otros obstáculos a la importación con vistas a proteger la producción nacional y mantener la seguridad alimentaria. Por ese motivo, algunos países están vinculando la reducción de los obstáculos a la importación al establecimiento en otros países de disciplinas en materia de limitación de las exportaciones e impuestos a la exportación, sobre la base de que si los países productores no restringen sus exportaciones, los países importadores podrán tener más seguridad con respecto a la posibilidad de obtener alimentos de esos países. Algunos países en desarrollo dicen que necesitan flexibilidad para poder decidir el nivel de los derechos de importación que aplicarán para proteger a sus agricultores y agricultoras de la competencia que suponen las importaciones a bajos precios como consecuencia de las subvenciones a la exportación. Los contingentes arancelarios. La administración de los contingentes es una cuestión de orden técnico, pero tiene efectos reales en el comercio, ya que influye en que un producto exportado de un país pueda o no tener acceso al mercado de otro país al tipo arancelario más bajo, comprendido en el contingente. Los métodos utilizados para dar a los exportadores acceso a los contingentes incluyen las asignaciones por orden de recepción de las solicitudes, la concesión de las licencias de importación en función de las cuotas atribuidas en el pasado y de otros criterios, la administración por conducto de empresas comerciales del Estado, los acuerdos bilaterales y la asignación por subasta. En las condiciones también se pueden especificar los plazos en relación con la utilización de los contingentes, por ejemplo, los plazos para solicitar las licencias o para proceder a la entrega de los productos a los países importadores. En ocasiones preocupa a los exportadores que sus posibilidades de acceso a los contingentes arancelarios puedan verse coartadas por el modo en que éstos se administran. En ocasiones se quejan también de que los calendarios de las licencias les ponen en una situación desfavorable cuando la producción es estacional y existen grandes distancias para transportar los productos. En el documento de modalidades del año 2008 además, debido sobre todo a la presión de la crisis alimentaria, se proponía que todas las líneas arancelarias no sujetas actualmente a contingentes, se pudieran declarar sensibles y quedar sujetas a nuevos contingentes y, en este caso, la secretaría general, como medida restrictiva para los estados, proponía que se pudiera hacer siempre que no se superase el 1% de las líneas arancelarias en el caso de ningún país miembro12. Por otra parte, en el mismo paquete de modalidades la Secretaría tuvo que recoger la propuesta de los estados, incluidos Canadá y Japón, de ampliar el número de productos sensibles a los cuales los países pueden elevar las líneas arancelarias o someter a contingentes en caso de que resulte necesario para sostener la producción nacional o el nivel de precios internos. La propuesta del documento recogía la posibilidad de que los estados elevaran la lista de productos sensibles hasta un 8% sobre el total declarado por cada país miembro11. 13 11 Proyecto revisado de modalidades de negociación. Productos sensibles. Establecimiento de nuevos contingentes arancelarios. TN/AG/W/06. 6 de diciembre de 2008. 12 Proyecto revisado de modalidades para la agricultura. Productos sensibles. Designación TN/AG/W/5 de 6 de diciembre de 2008.
c. Acceso a los mercados: salvaguardias especiales para la agricultura Las salvaguardias son restricciones especiales a la importación que se adoptan de forma temporal para hacer frente a situaciones especiales, tales como un aumento repentino de las importaciones, desequilibrios en los precios, o ruptura de los mecanismos internos de producción. Normalmente entran en el ámbito del Acuerdo sobre Salvaguardias, pero el Acuerdo sobre la Agricultura contiene disposiciones especiales (artículo 5) relativas a las salvaguardias. A diferencia de lo que ocurre en el caso de las salvaguardias generales, en el sector de la agricultura: Las salvaguardas pueden activarse automáticamente y se establece además que los derechos de salvaguardia pueden ser más elevados cuando el volumen de las importaciones crece por encima de un determinado nivel o si los precios descienden por debajo de un determinado nivel. No es necesario demostrar que se está causando un daño grave a la rama de producción nacional, sino tan solo declararlo por parte del estado.
Salvaguardias especiales. ¿Quién se ha reservado el derecho? En la actualidad hay 39 Miembros de la OMC que se han reservado el derecho de recurrir en conjunto a un total de 6.156 salvaguardias especiales respecto de productos agropecuarios. Entre paréntesis figura el número de productos de que se trata en cada caso, aunque la definición dada para un producto varía de unos a otros. Australia (10) Barbados (37) Botswana (161) Bulgaria (21) Canadá (150) Colombia (56) Corea (111) Costa Rica (87) Ecuador (7) El Salvador (84) EE.UU. (189) Filipinas (118) Guatemala (107) Hungría (117)
Indonesia (13) Islandia (462) Israel (41) Japón (121) Malasia (72) Marruecos (374) México (293) Namibia (166) Nicaragua (21) Noruega (581) Nueva Zelandia (4) Panamá (6) Polonia (144) Rep. Checa (236)
R.Eslovaca (114) Rumania (175) Sudáfrica (166) SuizaLiechtenstein (961) Swazilandia (166) Tailandia (52) Taipei Chino (84) Túnez (32) UE (539) Uruguay (2) Venezuela (76)
Para más información, véase el documento de antecedentes de la Secretaría "Salvaguardia especial para la agricultura" G/AG/NG/S/9, que se puede descargar de la siguiente página del sitio Web: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/agric_s/negoti_s.htm#secretariat
La salvaguardia especial para la agricultura sólo puede utilizarse con respecto a productos que hayansido arancelizados — lo que representa menos del 20 por ciento de todos los productos agropecuarios (definidos por “líneas arancelarias”) —. Ahora bien, no se puede utilizar respecto de las importaciones comprendidas en un contingente, y sólo se puede aplicar si el gobierno se ha reservado el derecho de hacerlo en su lista de compromisos relativos a la agricultura. En la práctica, la salvaguardia especial para la agricultura sólo se ha utilizado en unos pocos casos. Las propuestas presentadas van desde mantener esas disposiciones en su forma actual, hasta suprimirlas o revisarlas para evitar que se utilicen respecto de los productos de los países en desarrollo. Algunos países en desarrollo han propuesto que sólo se les autorice a ellos su utilización y no a los países desarrollados. 14
El Japón y la República de Corea proponen una nueva forma de salvaguardia especial que se aplicaría a los productos perecederos y estacionales. Varios países se han opuesto a ello. El derecho a utilizar la salvaguardia especial para la agricultura quedaría sin efecto si no se llega a un acuerdo en las negociaciones para continuar el “proceso de reforma” iniciado en la Ronda Uruguay (véase el párrafo 9 del artículo 5 y el artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura). Una de las últimas propuestas ha sido presentada por varios países13 y plantea la posibilidad de reconocer una salvaguardia especial para toda la agricultura, con lo que en la práctica sería como sacar a la agricultura de la OMC salvo que los estados quisieran negociar con ella. Mantener las actuales disposiciones de salvaguardia especial y establecer una nueva en relación con los productos estacionales y perecederos. En la propuesta se incluyen varias posibles fórmulas. Los detractores de esta propuesta consideran que de este modo aumentaría el proteccionismo. Establecer un mecanismo de derechos compensatorios que los países en desarrollo podrían utilizar para hacer frente a las importaciones subvencionadas procedentes de los países desarrollados. Se podría recurrir automáticamente a ese mecanismo sin necesidad de demostrar la existencia de daño. Algunos detractores de esta propuesta dicen que, de ese modo, se menoscabaría el derecho legítimo de los países a subvencionar las exportaciones, incluidas las que corresponden a niveles “de minimis”, y que se podría obstaculizar el comercio. Esos países prefieren que se reduzcan las subvenciones de mayor nivel. Mantener las disposiciones de salvaguardia especial. Algunos de los países que defienden esto también propugnan que el derecho a recurrir a las disposiciones de salvaguardia se haga extensivo a los países que no procedieron a una arancelización o que no se habían reservado anteriormente ese derecho. Permitir que los países en desarrollo recurran a las disposiciones de salvaguardia especial para todos los productos. Varios países en desarrollo que defienden esa posición también propugnan la supresión de las disposiciones de salvaguardia especial en los países desarrollados. Entre estas ideas se observan algunos matices de opinión. Para algunos países la necesidad de medidas de salvaguardia es permanente. Para otros se trata de un medio de fomentar la confianza para alentar a los países a que reduzcan los aranceles. e. Ayuda interna: compartimentos ámbar, azul y verde. Los acuerdos adoptados parten del cálculo de la Medida Global de Ayuda de cada estado (MGA). Y, sobre el volumen total de MGA que incluye todas las subvenciones catalogadas como tal por la OMC, se establecen los compromisos de reducción. El último acuerdo real alcanzado es del año 2001 y su contenido aparece publicado en el año 200214. Desde entonces y a pesar de que se hayan continuado con las tendencias globales en las reducciones de las subvenciones internas, no se ha logrado poner sobre la mesa ningún otro acuerdo concreto. En aquel momento 34 países consignaron compromisos de reducción en el MGA total que fueron recogidos en el anexo de este documento referido. Los países en desarrollo que se comprometieron a reducir sus montantes de ayuda interna fueron: Argentina, Brasil, Colombia, Corea, Costa Rica, Jordania, Marruecos, México, Sudáfrica, Tailandia, Túnez y Venezuela. La mayoría de los países ni tiene compromisos para reducir el montante de la ayuda global, ni tiene obligación siquiera de presentar cada dos años la notificación de ayuda interna que establece el acuerdo. 13 Documentos o documentos informales presentados por: ocho países en desarrollo (Cuba, Honduras, Kenia, Nicaragua, Pakistán, República Dominicana, Sri Lanka y Zimbabue), cinco países en desarrollo (Argentina, Bolivia, Filipinas, Paraguay y Tailandia), Japón, Namibia, Noruega y Suiza. 14 Comité de Agricultura. Documento. Ayudas Internas. TN/AG/S/4 de 20 de marzo de 2002.
En la terminología de la OMC, las subvenciones se identifican en general por “compartimentos” a los que se han dado los colores de las luces del semáforo: verde (permitidas), ámbar (frenardeben reducirse), rojo (prohibidas). Como es habitual, en el sector de la agricultura las cosas son más complicadas. El Acuerdo sobre la Agricultura no tiene compartimento rojo, si bien la ayuda interna que sobrepasa los niveles de compromiso en el compartimento ámbar está prohibida; y existe un compartimento azul para las subvenciones que están vinculadas a programas que limitan la producción. También existen exenciones para los países en desarrollo (denominado en ocasiones “compartimento trato especial y diferenciado”). En la terminología de la OMC, las subvenciones se identifican en general por “compartimentos” a los que se han dado los colores de las luces del semáforo: verde (permitidas), ámbar (frenardeben reducirse), rojo (prohibidas). Como es habitual, en el sector de la agricultura las cosas son más complicadas. El Acuerdo sobre la Agricultura no tiene compartimento rojo, si bien la ayuda interna que sobrepasa los niveles de compromiso en el compartimento ámbar está prohibida; y existe un compartimento azul para las subvenciones que están ¿Quién puede recurrir a medidas de la caja ámbar? vinculadas a programas que limitan la producción. También Treinta y cuatro Miembros de la OMC han contraído existen exenciones para los compromisos de reducción de la ayuda interna con efectos países en desarrollo de distorsión en el comercio comprendida en el (denominado en ocasiones compartimento ámbar (a saber, la reducción de la "Medida “compartimento trato especial Global de la Ayuda Total" o MGA). La ayuda interna de los y diferenciado”). Miembros que no han contraído compromisos de reducción no puede exceder el 5 por ciento del valor de la producción (a saber, el nivel "de minimis") —o el 10 por ciento en el caso de los países en desarrollo—. Argentina Australia Brasil Bulgaria Canadá Chipre Colombia Corea Costa Rica Croacia Eslovenia Estados Unidos
Hungría Islandia Israel Japón Jordania Lituania México Marruecos Moldavia Noruega Nueva Zelanda Papúa Nueva
Guinea Polonia República Checa Rep. Eslovaca Sudáfrica SuizaLiechtenstein Tailandia Taipei Chino Túnez UE Venezuela
Para más información, véase el documento de antecedentes de la Secretaría "Ayuda interna" TN/AG/S/4, que se puede descargar de la siguiente página del sitio Web: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/agric_s/negoti_s.h tm#secretariat
El “compartimento ámbar” En la esfera de la agricultura, todas las medidas de ayuda interna que, a juicio de la OMC y de los negociadores, distorsionan la producción y el comercio (con algunas excepciones) están comprendidas en el compartimento ámbar. El valor total de esas medidas debe reducirse. En varias propuestas se plantea cuánto más deben reducirse esas subvenciones y si se deben fijar límites para productos específicos, en vez de establecer algunos límites “agregados” generales. El “compartimento azul”
El compartimento azul es una exención de la norma general de que todas las subvenciones vinculadas a la producción deben reducirse o mantenerse en niveles mínimos (“de minimis”) previamente definidos. Incluye los pagos directamente vinculados a la superficie cultivada o al número de cabezas de ganado, pero en el marco de programas que
también limitan la producción al imponer cuotas de producción o exigir a los agricultores que retiren de la producción parte de sus tierras. Los países que recurren a estas subvenciones, y son sólo un reducido número, dicen que estas medidas distorsionan menos el comercio que las subvenciones del compartimento ámbar. En la actualidad, los únicos Miembros que han notificado a la OMC que utilizan o han utilizado medidas del compartimento azul son la Unión Europea, Islandia, Noruega, Japón, la República Eslovaca, Eslovenia y los Estados Unidos (que han dejado de recurrir a ellas). Por el momento, las disposiciones del Acuerdo relativas al compartimento azul tienen carácter permanente. Algunos países desean que se supriman porque los pagos sólo están desconectados parcialmente de la producción, o proponen que se contraigan compromisos para reducir la utilización de estas subvenciones. Otros dicen que el compartimento azul es un instrumento importante para apoyar y reformar la agricultura y para alcanzar determinados objetivos “no comerciales” y afirman que no se debe restringir, ya que su efecto de distorsión del comercio es menor que el de otros tipos de ayuda. La UE señala que está dispuesta a negociar reducciones adicionales de la ayuda del compartimento ámbar, a condición de que se mantengan los compartimentos azul y verde. ¿Quién utiliza el compartimento verde? Setenta y un países en desarrollo miembros de la OMC, además de la Unión Europea, Japón, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y varios estados de Oriente Medio han declarado ayudas comprendidas en la caja verde y, por lo tanto, no sujetas a ninguna reducción ni compromiso de reducción. La única obligación es hacer una notificación cada dos años al órgano de la secretaría del Comité de Agricultura de la OMC indicando la cantidad —. Albania Angola Antigua y Barbuda Argentina Bahréin Bangladesh Barbados Belice Benín Bolivia Botswana Brasil Burkina Fasso Burundi Camerún Chad Chile Colombia Corea Costa Rica Costa de Marfil Cuba Djibouti
Ecuador Egipto Salvador Filipinas Gambia Ghana Guatemala Guinea Guinea Bissau Haití India Indonesia Jamaica Jordania Kenia Madagascar Malasia Malawi Mali Marruecos México Mongolia Mozambique Myanmar
Namibia Nicaragua Níger Pakistán Panamá Perú RD Congo R. Centroafricana R.Dominicana Ruanda Senegal Sierra Leona Sri Lanka Sudáfrica Surinam Tailandia Tanzania Togo Túnez Uganda Venezuela Zambia Zimbabue
Para más información, véase el documento de antecedentes de la Secretaría "Ayuda interna" TN/AG/S/4, que se puede descargar de la siguiente página del sitio Web: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/agric_s/negoti_s.htm#secretariat
El “compartimento verde” Para poder formar parte del “compartimento verde”, las subvenciones no deben distorsionar el comercio o, a lo sumo, hacerlo en grado mínimo. Esas subvenciones deben estar financiadas con fondos públicos (sin que por ello se cobren precios más altos a las personas consumidoras) y no han de sostener los precios internos. Suele tratarse de programas que no van destinados a productos concretos, e incluyen las ayudas directas a los ingresos de los agricultores y agricultoras que están desvinculadas (“desconectadas”) de los niveles de producción o de los precios. Así pues, las subvenciones del “compartimento verde” están permitidas sin límite, a condición de que cumplan determinados criterios. También incluyen programas de protección ambiental y desarrollo regional. El Canadá ha propuesto que se establezca un límite de la ayuda en todos los “compartimentos”, lo que supondría también un límite de las subvenciones concedidas en el marco del compartimento verde.
Algunos países desearían examinar las subvenciones internas comprendidas en el compartimento verde porque consideran que algunas de ellas, en determinadas circunstancias, podrían influir en la producción o en los precios. Algunos otros han afirmado que el compartimento verde no se debe modificar ya que resulta satisfactorio. Otros dicen que se debería ampliar para abarcar otros tipos de subvenciones. A modo de resumen ….. y en relación a las ayudas internas. A partir de los documentos presentados por los estados y el consolidado proporcionado por la secretaría de la OMC existen una serie de consideraciones que es necesario hacer de cara a una evaluación en profundidad de las medidas de política agraria que aplican los estados y su contribución o no a la soberanía alimentaria: La dificultad fundamental deviene de la ausencia de mecanismos que faciliten la aplicación del art 6.2 del Acuerdo de Agricultura que permite excluir de la MGA los apoyos y subsidios destinados a fomentar el apoyo agrícola y rural y los subsidios dirigidos a los agricultores y agricultoras pobres o con escasos recursos. Escasa información sobre las medidas de ayuda interna existentes. Muy pocos países pudieron proporcionar información detallada sobre la ayuda de la caja verde, niveles de MGA tanto por productos específicos como no referida a productos específicos, y desembolsos por concepto de TED. Los niveles reales de MGA son muy inferiores a los niveles previstos en los compromisos, registrándose solo en Tailandia una tasa de utilización elevada. Esta realidad ha inducido a presentar propuestas a la OMC para no reducir los niveles de MGA. Aunque no se registraron países que violaran las normas y compromisos del Acuerdo sobre Agricultura, los estudios revelaron varios problemas de interpretación y aplicación: necesidad de tener en cuenta la inflación y depreciación de la moneda al calcular la MGA, y de definir la producción que responde a condiciones de agricultor o agricultora con bajos ingresos y pobre en recursos. La mayoría de los países no conocen con exactitud su posición, sus políticas no han sido examinadas de manera pormenorizada, y no cuentan con un análisis exhaustivo de todas las ayudas que les permita una negociación seria y no perjudicial. e. Acceso a mercados La discusión sobre acceso a mercados está condicionada lógicamente por el proceso de arancelización y por las ayudas internas que cada país otorga pero, sobre todo, por los principios de política agraria que cada estado define. De los documentos presentados por las delegaciones de los gobiernos y de las memorias y documentos presentados ante el Comité de Agricultura se extraen una serie de constricciones que los países en desarrollo identifican a la hora de aplicar políticas dirigidas al desarrollo rural y agrario: El promedio de los aranceles consolidados es del 90%, aunque el aplicado es del 22%. La razón se debe precisamente a que todos los países había acometido en años anteriores su programa de reformas y habían eliminado ya gran parte de los aranceles. Ante una reforma del AoA, los PED no deberían acceder a una nueva reducción de los mismos, sino a lo contrario, negociar un ascenso. 18
Los aranceles consolidados más bajos se encuentran en algunos de los productos básicos (cereales, azúcar, carne,...) de estos países. Por ejemplo arancel 0 para el arroz en la India. Los aranceles de estos productos deberían ser mucho más altos permitiendo una defensa real de las producciones nacionales puesto que hablamos de productos cuyos precios internacionales son muy fluctuantes. Los aranceles bajos determinan que los países apliquen otros mecanismos o derechos adicionales menos transparentes y que en ocasiones equivalen a la cuantía del propio arancel. Esto genera dificultades de aplicación y continuas quejas por parte de otros estados. Es necesario establecer y reconocer en el acuerdo agrícola otro tipo de derechos aplicables sobre los productos básicos. Por ejemplo Perú: arancel consolidado medio de 30% pero, como no es suficiente para estabilizar los mercados internos del azúcar o trigo, aplica otros derechos que llegaron a alcanzar el 54%. En muchos casos, al existir dificultades en la aplicación de las medidas de salvaguarda, los aranceles son el único instrumento con el que cuentan los estados para estabilizar los mercados internos y para proteger a sus agricultores y agricultoras frente a las oscilaciones de los precios mundiales. Los aranceles se modifican con mucha frecuencia. Respecto a las Medidas de Salvaguarda, solo 3 de los 14 países del estudio (Brasil, Marruecos y Tailandia) tenían acceso a esta medida, y eso para una gama muy limitada de productos. Es necesario un mecanismo de salvaguarda fácil y accesible para los PED. 2.3 POSICIONES Y PROPUESTAS PRESENTADAS POR LOS ESTADOS EN TORNO A LSO PROBLEMAS DE DESARROLLO Y CUESTIONES CONEXAS Junto a los temas centrales han adquirido cada vez más importancia los debates colaterales que plantean realmente, de forma indirecta, los impactos negativos de la liberalización. En definitiva, estos debates muestran la posición de los estados a la hora de negociar frente a cada una de las rondas lanzadas por la OMC. a. El debate en torno a la compatibilidad con los objetivos de desarrollo Varios países en desarrollo han presentado propuestas que propugnan condiciones claramente distintas para los países desarrollados y los países en desarrollo. Algunas de esas propuestas son conjuntas y la que tiene mayor número de autores es la presentada por el Grupo Africano. Tres han sido presentadas por un grupo de 11 ó 12 países en desarrollo. Otra de ellas ha sido comunicada por Miembros de la OMC que forman parte de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) y de los cuales cuatro participan también en el Grupo de Cairns. También se han recibido propuestas de los pequeños Estados insulares en desarrollo, la CARICOM y diversos gobiernos Miembros como Swazilandia, Mali, la India, Marruecos, Turquía, Egipto y Namibia. En opinión de algunos países, las disposiciones de la OMC deberían ser más flexibles de modo que los países en desarrollo puedan apoyar y proteger su desarrollo agrícola y rural y asegurar el sustento de sus poblaciones predominantemente agrícolas, cuyos sistemas de explotación difieren bastante en cuanto a magnitud y métodos de los sistemas utilizados en los países desarrollados. Esos países aducen, por ejemplo, que las subvenciones y la protección son necesarias para garantizar la seguridad alimentaria, apoyar las actividades de las explotaciones agrícolas de pequeña magnitud, compensar la falta de capital o impedir que las poblaciones 19
migren a las ciudades excesivamente congestionadas. Las propuestas de la India y Nigeria, entre otras, hacen hincapié en las cuestiones relativas a la seguridad alimentaria para los países en desarrollo. Por otra parte, a algunos países en desarrollo más pequeños les preocupa que los obstáculos a la importación en los países desarrollados se reduzcan con demasiada rapidez. Dicen que dependen de un reducido número de productos básicos para los que precisan actualmente de un trato preferencial (como por ejemplo un régimen de franquicia arancelaria), a fin de conservar su nivel de acceso a los mercados de los países más ricos. A su juicio, una reducción demasiado rápida de los aranceles corrientes menoscabaría el trato preferencial que se les otorga. Para algunos países en desarrollo se trata de una situación que no va a cambiar mayormente. En cambio, para otros como la CARICOM, se trata de una situación transitoria, por lo que instan a que se contraigan compromisos vinculantes en materia de ¿Países que declaran ayudas interna ligadas a programas asistencia técnica y financiera, de desarrollo? incluida la creación de un fondo de asistencia técnica, para que Sesenta y tres países en desarrollo miembros de la OMC puedan efectuar los ajustes han declarado ayudas ligadas a programas de desarrollo y, necesarios. por lo tanto, no sujetas a ninguna reducción ni compromiso de reducción. La única obligación es hacer una notificación cada dos años al órgano de la secretaría del Comité de Agricultura de la OMC indicando la cantidad —. Albania Angola Antigua y Barbuda Bahréin Bangladesh Bolivia Botswana Brasil Burkina Fasso Camerún Chad Chile Colombia Corea Costa Rica Costa de Marfil Djibouti Ecuador Egipto Salvador
Filipinas Gambia Guinea Guinea Bissau Haití Honduras India Indonesia Jamaica Jordania Kenia Madagascar Malasia Malawi Mali Marruecos México Mongolia Mozambique Myanmar Namibia
Nicaragua Níger Pakistán Panamá Perú RD Congo R. Centroafricana R.Dominicana Ruanda Sierra Leona Sri Lanka Sudáfrica Surinam Tailandia Tanzania Togo Túnez Uruguay Venezuela Zambia Zimbabue
De esta forma, muchos países en desarrollo presentaron propuestas complementarias con la anterior. Las propuestas presentadas en las que se trata específicamente de los países en desarrollo o en las que se dedica una parte importante a esos países son muchas15. Una de los cambios introducidos por los países en desarrollo en la concepción de las ayudas internas es la apertura de un capítulo especial de ayudas internas que son consideradas como ligadas a programas de desarrollo y que, por lo tanto, como es obvio, no están sujetas a reducciones y tan solo se pide una notificación por parte de los estados.
15 Swazilandia: el acceso a los mercados en el marco del trato especial y diferenciado para los pequeños países en desarrollo G/AG/NG/W/95. Mauricio: propuesta G/AG/NG/W/96. Pequeños Estados insulares en desarrollo: propuesta G/AG/NG/W/97. Mali: propuesta G/AG/NG/W/99. CARICOM: propuesta G/AG/NG/W/100. India: propuesta G/AG/NG/W/102. Marruecos: propuesta G/AG/NG/W/105. Turquía: propuesta G/AG/NG/W/106. Egipto: propuesta G/AG/NG/W/107. Nigeria: propuesta G/AG/NG/W/13. Congo, Rep. Dom.: propuesta G/NG/W/135. Kenia: propuesta G/AG/NG/W/136. Senegal: posiciones preliminares G/AG/NG/W/137. México: propuesta G/AG/NG/W/138. Jordania: propuesta G/AG/NG/W/140. Grupo Africano: propuesta conjunta G/AG/NG/W/142. Namibia: propuesta G/AG/NG/W/143.
b. Países importadores netos de productos alimentarios El documento de modalidades, así como las resoluciones emanadas del Comité de Agricultura reconocen abiertamente que en la aplicación de los acuerdos, los Países Importadores Netos de Alimentos (en total 77 países) podrán experimentar efectos negativos en cuanto a la disponibilidad de suministros suficientes de productos alimenticios básicos de fuentes exteriores en términos y condiciones razonables e, incluso, dificultades a corto plazo para financiar niveles normales de importaciones comerciales de productos alimenticios básicos y, por ello, se abre el debate sobre las implicaciones para la “seguridad alimentaria”16 de la aplicación de los acuerdos. En la misma decisión, los gobiernos que han presentado comunicaciones introducen otros debates: Examinar el nivel de ayuda alimentaria establecido periódicamente por el Comité de Ayuda Alimentaria. Aprobar las directrices compatibles con el Acuerdo Agrícola para proporcionar donaciones suficientes y créditos adecuados. Tomar en consideración las solicitudes de prestación de apoyo técnico y financiero para mejorar la productividad e infraestructuras de su sector agrícola. El desarrollo posterior de este tema, tanto en el seno del propio Comité de Agricultura de la OMC, como sobre todo, en el seno de la FAO a través del Comité de Productos Básicos y Comercio, se ha concretado en numerosos documentos donde se ha hecho un desarrollo de las potencialidades que la decisión encierra para los PMA y PEDINPA en aras de una aplicación que les permita solventar los problemas concretos. Este desarrollo aceptado por la propia OMC y su Comité de Agricultura se puede sintetizar de la forma siguiente: Cuando se habla de seguridad alimentaria nacional se plantean dos opciones: 1. La autosuficiencia alimentaria consistente en satisfacer las necesidades alimentarias en lo posible con suministros internos y reduciendo al mínimo la dependencia del comercio exterior. 2. La autonomía alimentaria que, teniendo en cuenta las posibilidades del comercio internacional, consiste en mantener un cierto nivel de producción y estructura agraria suficiente, generando además la capacidad para importar de los mercados mundiales cuanto sea necesario en funciones de decisiones estratégicas nacionales17. Para desarrollar esta segunda opción es necesario que los estados desarrollen acciones en dos ámbitos: a. Apoyo a la producción interna agraria. A través de medidas en frontera (aranceles y medidas de salvaguardia especial, permitidos por el AoA) y las medidas de ayuda interna declaradas y permitidas tanto de la caja azul como de la caja verde. b. Mejora de su participación en el comercio mundial. Mejorar la capacidad de exportación e importación de productos agrarios y alimentos. Medidas de estabilización del mercado mundial de productos básicos y agrarios a precios estables.
16 Se utiliza el término seguridad alimentaria porque es el recogido por el documento referido de la OMC. 17 Propuestas presentadas en la primera etapa en las que se ponen de relieve las posiciones sobre esta cuestión. Pequeños Estados insulares en desarrollo: propuesta G/AG/NG/W/97. Egipto: propuesta G/AG/NG/W/107. Nigeria: propuesta G/AG/NG/W/130. Kenia: propuesta G/AG/NG/W/136. Senegal: posiciones preliminares G/AG/NG/W/137. MERCOSUR, Bolivia, Chile, Costa Rica, Guatemala, India, Malasia: créditos a la exportación G/AG/NG/W/139. Grupo Africano: propuesta conjunta G/AG/NG/W/142.
La principal dificultad en el desarrollo de la aplicación de esta decisión ha sido la ausencia de estudios, investigaciones de impacto y mecanismos de detección de los efectos negativos. Como resultado de esta Decisión, se renegoció el Convenio sobre la Ayuda Alimentaria, que se concluyó en julio de 2002 en el Consejo Internacional de Cereales. El Comité de Agricultura de la OMC también examina sobre una base periódica las medidas adoptadas en el marco de la Decisión en esferas tales como la asistencia técnica y financiera prestada por los países industrializados a los países menos adelantados y los países importadores netos de productos alimenticios con el fin de mejorar su productividad e infraestructura agrícolas. c. Debate introducido por las economías en transición En el periodo 2002 a 2008 se presentaron dos propuestas que tratan específicamente de las preocupaciones de los países en transición de una economía centralizada a una economía de mercado18 . Las situaciones más graves se producen en el ámbito de las ex repúblicas soviéticas que formaban la antigua federación Rusa. Esas propuestas se centran en la ayuda interna y el acceso a los mercados. Esos países afirman que ante la escasez de capital, la falta de un sistema de crédito que funcione correctamente, las limitaciones presupuestarias y otros problemas a que hacen frente en el proceso de transición, la exposición de la agricultura a las fuerzas del mercado crearía perturbaciones graves en el sector. Por lo que se refiere a la ayuda interna, estos países solicitan una mayor flexibilidad para la concesión de determinadas subvenciones (por ejemplo para el pago de deuda e intereses) y que, en general, se les permita aumentar el nivel de las ayudas que se consideren suficientemente pequeñas (“de minimis”) para no ser incluidas en los compromisos de reducción. En cuanto al acceso a los mercados, desean seguir protegiendo algunos de sus productos con los niveles arancelarios existentes, incluidos los productos a los que ya se aplican aranceles bajos, sin tener que efectuar nuevas reducciones. También quieren negociar la supresión de los obstáculos no arancelarios en sus mercados de exportación. Estos países hacen hincapié en que esa flexibilidad sería temporal, es decir, mientras persistan los problemas vinculados a la transición, y que no crearía distorsiones adicionales en el comercio de productos agropecuarios. d. El debate sobre Preocupaciones “no comerciales” El Acuerdo sobre la Agricultura proporciona un amplio margen a los gobiernos para que se ocupen de preocupaciones “no comerciales” importantes, tales como la seguridad alimentaria, el medio ambiente, el ajuste estructural, el desarrollo rural, la mitigación de la pobreza, etc. El artículo 20 establece que en las negociaciones deberán tenerse en cuenta las preocupaciones no comerciales. Varios países, apoyados por otras organizaciones internacionales como la FAO o el IFAD, e incluso la propia UNCTAD, han realizado estudios para respaldar sus argumentos, estudios que también han sido objeto de debate —en concreto, 38 países presentaron una nota para la reunión de septiembre de 2000 en la que se incluían los documentos que habían preparado para una conferencia sobre las preocupaciones no comerciales. Otros países reconocieron que todo el mundo tiene preocupaciones no comerciales e instaron a que se presentaran propuestas con medidas específicas, a fin de que las negociaciones pudieran avanzar para determinar si las medidas con efectos de distorsión del comercio están realmente justificadas. La mayoría de los países acepta que la agricultura no sirve solamente para producir alimentos y fibra, sino que tiene además otras funciones, incluidos esos objetivos no comerciales. La 18 Propuestas presentadas en la primera etapa en relación con las economías en transición. 12 economías en transición: ayuda interna — flexibilidad adicional para las economías en transición G/AG/NG/W/56. 11 economías en transición: acceso a los mercados G/AG/NG/W/57
cuestión debatida en la OMC es si las subvenciones con efectos de “distorsión del comercio” o las subvenciones no incluidas en el “compartimento verde” son necesarias para que la agricultura pueda cumplir sus múltiples funciones19. Algunos países dicen que todos los objetivos pueden y deben lograrse más eficazmente con subvenciones del “compartimento verde”, directamente orientadas a esos objetivos y que, por definición, no distorsionan el comercio. Cabe citar como ejemplos la constitución de existencias con fines de seguridad alimentaria, los pagos directos desacoplados a los productores y productoras, la asistencia para el reajuste estructural, los programas de red de seguridad, los programas ambientales y los programas de asistencia regional que no estimulan la producción agrícola ni afectan a los precios. Según esos países, corresponde a los defensores de las preocupaciones no comerciales demostrar que las disposiciones existentes, que fueron objeto de largas negociaciones en la Ronda Uruguay, son insuficientes para tratar esas preocupaciones de una forma específica que no distorsione el comercio. Sin embargo, muchas de estas medidas políticas, como las ayudas desacopladas, no son justificadas socialmente y eliminan de forma importante objetivos fundamentales de la soberanía alimentaria. Otros países opinan que las preocupaciones no comerciales están estrechamente vinculadas a la producción. Consideran que a esos efectos se necesitan las subvenciones basadas en la producción o relacionadas con ella. Por ejemplo, varios países de la ASEAN dicen que para prevenir la erosión del suelo hay que promover el cultivo de arrozales. Algunos países como el Japón, la República de Corea y Noruega hacen mucho hincapié en la necesidad de abordar la diversidad de la agricultura en el marco de las preocupaciones no comerciales. La UE dice en su propuesta que las preocupaciones no comerciales deben estar bien definidas (por ejemplo, asegurar la protección del medio ambiente a través de programas de protección del medio ambiente), ser transparentes y entrañar efectos mínimos de distorsión del comercio. Numerosos países en desarrollo exportadores consideran que las propuestas encaminadas a abordar las preocupaciones no comerciales al margen del “compartimento verde” de ayudas internas sin efectos de distorsión equivalen a una forma de trato especial y diferenciado en favor de los países ricos. Varios sostienen incluso que cualquier actividad económica —industria, servicios, etc.— tiene sus propias preocupaciones no comerciales y, por tanto, si la OMC trata esta cuestión, lo ha de hacer en todas las esferas de las negociaciones, no sólo en la agricultura. Otros dicen que la agricultura es un sector especial.
3. La propuesta de la Caja de Desarrollo Entre todas las propuestas presentadas por los países en desarrollo hay una destacada que ha generado un debate muy importante y que se conoció con el nombre de “Caja del Desarrollo”. Esta propuesta tuvo su interés por el planteamiento y desarrollo de la misma. Aunque en estos momentos no se ha abandonado y regularmente los países siguen aludiendo a ella en las discusiones, la crisis alimentaria y la situación generada a partir de ella la han dejado igual que a todo el conjunto de negociaciones, casi en una situación de impase. Siendo consciente de que aceptar la propuesta por parte de las organizaciones sociales significaría legitimar el proceso y el espacio de la OMC y, por lo tanto, nos exigiría entrar en un espacio 19 Propuestas presentadas en la primera etapa con las posiciones en las que se ponen de relieve las preocupaciones no comerciales. UE: propuesta de negociación global G/AG/NG/W/90. 11 países en desarrollo: trato especial y diferenciado y compartimento de desarrollo G/AG/NG/W/13. Japón: propuesta G/AG/NG/W/91. Suiza: propuesta G/AG/NG/W/94. Mauricio: propuesta G/AG/NG/W/96. República de Corea: propuesta G/AG/NG/W/98. Noruega: propuesta G/AG/NG/W/101. Polonia: propuesta G/AG/NG/W/103. Congo, Rep. Dom.: propuesta G/NG/W/135. Jordania: propuesta G/AG/NG/W/140. 38 países: preocupaciones no comerciales (documentos para la conferencia) G/AG/NG/W/36/Rev.1. Argentina: comunicación técnica sobre las preocupaciones no comerciales G/AG/NG/W/88. Croacia: comunicación G/AG/NG/W/141
de negociación que no queremos por entenderlo radicalmente injusto y alejado de nuestras posiciones, analizamos la propuesta porque este trabajo trata de analizar las diferentes propuestas de política que incluyen en la soberanía alimentaria y, sin duda, ésta es una de las más consistentes en el ámbito de la política comercial. 3.1 PROPUESTA PRESENTADA. Análisis de su contenido Propuesta de 20 Junio de 2000. G/AG/NG/W/13 de 23 de Junio de 2000. Presentada por Cuba, República Dominicana, Honduras, Pakistán, Haití, Nicaragua, Kenia, Uganda Zimbabue, Sri Lanka, El Salvador. El documento presentado parte de una serie de principios que sustentan la propuesta. La “seguridad alimentaria” está indisolublemente unida a la seguridad nacional y a la soberanía política. La agricultura es un sector estratégico en el desarrollo de una inmensa mayoría de países del mundo y la agricultura familiar ocupa el 70% de los activos del sector. Los productos alimenticios básicos deberían estar excluidos del proceso de liberalización debiéndose potenciar la capacidad de producción nacional de los países en desarrollo. Lo anterior se justifica por: La especial importancia de la agricultura como sector económico en los países en desarrollo. La proporción elevada de empleos generados (superior al 30% en América Latina y en torno al 50% en Asia y África) y su importancia en el producto interior bruto (en torno al 8% en América Latina y en torno al 25% en África y Asia alcanzando en algunos casos el 55%). La diversidad de sistemas y modos de producción agrarios existentes en los países en desarrollo, en ocasiones, soportan estructuras sociales muy frágiles. Estos sistemas no pueden equipararse con los modos de producción industrial que existen tanto en los países desarrollados como en los países en vías de desarrollo. Proceso de concentración de la producción agraria en grandes empresas que adquieren posición de monopolio tanto a nivel nacional como internacional. Los países en desarrollo tienen necesidad de proteger y apoyar la producción doméstica de alimentos. Porcentajes de población subnutrida superiores al 20%, siendo en un porcentaje muy elevado población rural. Las distorsiones del mercado mundial y su impacto en la agricultura doméstica de los países en desarrollo. Deterioro de las relaciones de intercambio y fuerte descenso de los precios en los principales productos básicos. Los objetivos de la propuesta de Caja del Desarrollo se apoyan en la necesidad de flexibilizar la aplicación del Acuerdo de Agricultura20 para: Proteger y mejorar la capacidad de producción nacional de productos alimenticios en los países en desarrollo, en particular de los productos de primera necesidad. 24 20 Esta intención de simplemente flexibilizar un acuerdo que nos parece radicalmente injusto e ilegítimo es la que justifica el rechazo a la propuesta.
Aumentar la seguridad alimentaria y el acceso a los productos alimenticios especialmente entre los más pobres. Crear puestos de trabajo o al menos mantener el empleo existente en las zonas rurales pobres. Proteger de la avalancha de importaciones baratas a los agricultores y agricultoras que ya están ofreciendo un suministro adecuado de productos agropecuarios básicos. Ofrecer flexibilidad para prestar la ayuda necesaria a los pequeños agricultores y agricultoras especialmente para aumentar su capacidad de producción y competitividad. Poner fin en los países en desarrollo al dumping que representan las importaciones baratas y subvencionadas. Los instrumentos propuestos en la Caja del Desarrollo Los cultivos básicos o aquellos que tengan el carácter de estratégico en función de circunstancias como el empleo generado, su participación en la cesta básica, etc. quedarán exentos de los compromisos del Acuerdo Agrícola. Se recurrirá al enfoque conocido como Lista positiva. Los PED, PMA y PEDINPA presentarán su propia lista de productos sujetos a la disciplina de la OMC. Los PED cuya ayuda interna total sea igual o inferior al nivel de mínimis (10%) deben quedar autorizados a mantener, a título de medida especial, los niveles de consolidaciones arancelarias apropiados para proteger los medios de subsistencia de su población agraria. El nivel de mínimos prescrito para la ayuda otorgada a productos específicos debe calcularse sobre una base global y se debe poder utilizar la ayuda negativa referida a productos específicos para compensar la ayuda positiva no referida a productos específicos. Renegociar los bajos tipos arancelarios consolidados para los cultivos que consideren estratégicos y que hayan sido justificados. Desarrollar medidas e instrumentos que permitan una aplicación de ayudas internas moduladas a favor de los agricultores y agricultoras con ingresos bajos y pobres en recursos de los PED. Ampliar el contenido y desarrollar y mejorar el art 6.2 del Acuerdo Agrícola que contempla la exención del compromiso de reducción de las ayudas dirigidas a desarrollo agrícola y desarrollo rural, ampliándose a medidas encaminadas a garantizar la seguridad alimentaria y la protección del empleo rural. Ayudas concedidas a promover la integración de los productores y productoras con ingresos bajos o pobres en recursos, incluso mediante créditos subvencionados y otros tipos de medidas de creación de capacidad cuyo objetivo sea aumentar la competitividad y facilitar la comercialización. Permitir las ayudas destinadas directamente a incrementar la producción nacional de cultivos básicos destinados al consumo interno, incluyendo la concesión de subvenciones a los insumos y cualquier otro tipo de ayuda a productos específicos para los productores y productoras de ingresos bajos. 25
En virtud del párrafo 13 del anexo 2 los programas de asistencia regional quedan excluidos del cálculo de la MGA pero siempre que se trate de una asistencia concedida a la totalidad de los productos; esta cuestión debe revisarse para que los estados puedan dirigir estos programas sólo a los productos que estratégicamente considere y sólo a los productores y productoras con escasos ingresos. Las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardas es demasiado gravoso para la mayoría de los PED. El Acuerdo de Agricultura debe contener un mecanismo de salvaguarda adecuado, flexible y fácil de aplicar que permita a los PED adoptar medidas en frontera apropiadas cuando dicho mecanismo afecte a sus preocupaciones en materia de seguridad alimentaria. 3.2 POSTURAS ANTE LA PROPUESTA Y PROCESO DE DISCUSIÓN Se ha generado una dinámica de aceptación de la propuesta entre los PED (especialmente entre los PMA y los PEDINPA). La mayoría del Grupo Africano ha expresado su apoyo explícito, así como los países andinos y también los nuevos estados de la Comunidad de Estados Independientes (Estonia, Lituania, Uzbekistán, etc.) Se han manifestado también a favor países como la India, Uruguay o Brasil integrantes del Grupo de Cairns y del G-21. Han expresado una postura favorable a la discusión de la propuesta tanto la Unión Europea, como Suiza y Suecia. Han mostrado reticencias sobre todo algunos países del grupo de Cairns como Argentina o Chile, expresando la necesidad de evaluar el posible impacto en el comercio Sur – Sur. Se han expresado totalmente en contra los EEUU, Canadá, Australia, Nueva Zelanda. Los debates desarrollados en torno a la propuesta se sucedieron, sobre todo, desde la segunda fase de las negociaciones preparatorias de la V Conferencia Ministerial de Cancún hasta la reunión de Hong Kong, a partir de la cual la OMC entró en franca crisis reconocida por sus propios miembros. El proceso de negociación se desarrolló en el seno del Comité de Agricultura de la OMC y en el Comité de Comercio y Desarrollo, así como en el Grupo de Países Menos Adelantados. Este último fue quien realmente animó el debate y la discusión. La FAO y la UNCTAD han apoyado a los países promotores en la formulación de propuestas más concretas. La dinámica se ha desarrollado desde el Comité de Productos Básicos y Comercio, y a través de las Oficinas Regionales de la FAO, generando grupos de estudio, talleres y conferencia sectoriales. A partir de la segunda etapa de las negociaciones preparatorias de la V Conferencia Ministerial de Cancún, los estados se detuvieron en el examen pormenorizado y por temas de las numerosas cuestiones planteadas durante la primera etapa. Las reuniones son en su mayoría “informales”, lo que significa que, con excepción de los resúmenes presentados por la presidencia en las reuniones formales, no existe ningún documento oficial sobre las mismas. Se trata en general de documentos informales no oficiales. Las cuestiones planteadas en torno a la propuesta de la Caja del Desarrollo tocan inevitablemente otros puntos abordados durante la primera fase en otras propuestas que llevan como título aspectos más concretos de las negociaciones. No obstante la propuesta de los 11 Países conocida por su globalidad como “Compartimento del Desarrollo”, se cita al tratar cada uno de los temas en los que se dividieron las negociaciones en la primera etapa. A continuación de nuevo se hace un recorrido por cada uno de los temas a lo que atañe la propuesta para conocer cuál fue el estado de los debates. 26
a. Primer debate. Abordar de forma conjunta: compartimento desarrollo, países productores de un único producto, pequeños Estados insulares en desarrollo, y trato especial y diferenciado. Los cuatro temas, estrechamente vinculados entre sí, fueron examinados en la reunión informal final de la segunda fase. En términos generales, el debate giró en torno a cómo tratar los problemas de los países en desarrollo en los resultados de las negociaciones. Cabe destacar tres tendencias en el debate: Orientación del mercado o protección: se trata de determinar si debe concederse a los países en desarrollo protección y ayuda especial (por ejemplo, mediante la exención de determinados productos de todos los compromisos) a fin de abordar sus situaciones específicas, o si es más eficaz la liberalización con cierto grado de flexibilidad. Preocupaciones únicas o compartidas en lo que respecta a los países en desarrollo y desarrollados: si cuestiones tales como la seguridad alimentaria y el desarrollo rural deberían abordarse únicamente en relación con los países en desarrollo, o si deberían también abarcarse otros países tales como los de economías en transición y los países desarrollados. Deficiencias únicas o comunes entre países en desarrollo: determinar si las disposiciones deberían aplicarse en general a todos los países en desarrollo, o si determinados grupos de países en desarrollo necesitan disposiciones adicionales. En este debate subyace la cuestión de si un régimen comercial liberal beneficiaría a ciertos países en desarrollo con ventajas inherentes en el sector agropecuario, o si otros países en desarrollo resultarían perjudicados por un régimen comercial más liberal. El intercambio de opiniones se transformó en un debate sobre la cuestión de si la “Cláusula de Habilitación” podría revisarse. (La Cláusula de Habilitación es oficialmente la “decisión sobre trato diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo”). Su adopción tuvo lugar en el marco del GATT en 1979 y permite a los Miembros desarrollados otorgar trato diferenciado y más favorable a los países en desarrollo. Si bien permite la flexibilidad, inclusive el trato especial adicional para los países menos adelantados, se entiende que la Cláusula exige que todos los países en desarrollo tengan, en general, acceso al trato preferencial. b. Segundo debate. Pertinencia de la existencia de “El compartimento desarrollo” Consistiría en la posibilidad de aplicar el acuerdo agrícola con una flexibilidad general y no en políticas específicas prescritas. El centro de atención serían los agricultores y agricultoras de bajos ingresos que carecen de recursos, y el asegurar suministros de alimentos básicos. Los medios serían los siguientes: exenciones de compromisos relacionados con esos alimentos básicos, la posibilidad de negociación de aranceles más elevados, permitir a los países en desarrollo utilizar salvaguardias simples para proteger los alimentos básicos, la prohibición de que los países desarrollados incurran en “dumping” en relación con los productos agropecuarios, un fondo internacional de seguridad alimentaria21, etc. Muchos países (sobre todo desarrollados y países de renta media del grupo de Cairns) se oponen a la idea de que existan diferentes conjuntos de normas para países desarrollados y en desarrollo. Éstos advierten contra la adopción de políticas que aumenten la distorsión del comercio. Algunos alegan además que, en lugar de aumentar los aranceles, los países en desarrollo deben centrarse en las exportaciones de bajo precio subvencionadas mediante la 27 21 Documentos o documentos informales presentados por: nueve países en desarrollo (Cuba, El Salvador, Honduras, Kenia, Nigeria, Pakistán, República Dominicana, Sri Lanka y Zimbabue), Suiza, Mauricio y Japón.
imposición de derechos compensatorios. Determinados países dicen que también a ellos les afectan preocupaciones tales como la seguridad alimentaria y el desarrollo rural. Muchos países en desarrollo se oponen a hacer extensivas las disposiciones del compartimento desarrollo, tales como las que tratan de la seguridad alimentaria, a los países desarrollados. c. Tercer Debate. Aplicación de la propuesta para Países productores de un único producto La propuesta comprendida en este epígrafe prevé la concesión de trato especial a esos países así como asistencia técnica para ayudarles a diversificarse. Entre las ideas concretas cabe destacar: la transparencia de las actividades de empresas multinacionales, similar a la que rige las empresas comerciales del Estado; la mejora del acceso a los mercados (comprendida la eliminación de las crestas arancelarias, la progresividad arancelaria y los obstáculos no arancelarios); los planes de estabilización de precios; el acceso a la tecnología; la diversificación y la creación de capacidad. Muchos países en desarrollo apoyan esos puntos. Otros señalan aspectos en los que están de acuerdo tales como eliminar las crestas arancelarias y la progresividad arancelaria. Algunos alegan que la dependencia de un único producto puede obedecer a preferencias comerciales en los mercados de países desarrollados. Otros alegan que la cuestión de las empresas multinacionales constituye una buena razón para la celebración de negociaciones sobre política en materia de competencia. Otros señalan además que los acuerdos sobre productos básicos cuya finalidad es la estabilización de los precios no han logrado los resultados previstos y, por lo tanto, que es necesario volver a un sistema de control de la oferta vía cuotas de mercado22. d. Cuarto debate. El caso de los Pequeños Estados insulares en desarrollo Las propuestas comprendidas en este epígrafe tienen por finalidad la concesión de trato especial a los pequeños Estados insulares en desarrollo puesto que esos países se encuentran en lugares remotos, son vulnerables a los desastres naturales, carecen de recursos y de economías de escala. Entre los puntos detallados cabe citar: la continuación de las preferencias comerciales y numerosas derogaciones o exenciones con respecto a los compromisos23. Muchos otros países se solidarizan con los problemas a que hacen frente esos países. Algunos añaden que el Programa de Doha para el Desarrollo incluye la realización de tareas acerca de las pequeñas economías. Varios países advierten que sería contraproducente que existiesen demasiadas categorías de países. Una vez más, el debate incluye la cuestión de si la diversificación es siempre posible mediante la reforma interna. 3.3 TEMAS DE DISCUSIÓN RELACIONADOS CON EL COMPARTIMENTO DEL DESARROLLO a. Primer Tema. Seguridad alimentaria El extenso debate pone de manifiesto la importancia que todos los países conceden a la seguridad alimentaria, en especial los países en desarrollo. Las opiniones difieren en cuanto a la forma de atender a esta cuestión. Entre las ideas examinadas cabe mencionar las siguientes: ¿Es necesario proteger la producción nacional para garantizar la seguridad alimentaria? Casi todos los países estiman que es más eficaz optar por una combinación de medios, aunque la importancia que prestan a los distintos métodos varía mucho de unos a otros. Estos medios 22 Documentos o documentos informales presentados por: el Grupo Africano, Japón y Mauricio. 23 Documento o documento informal presentado por: nueve países (Dominica, Fiji, Jamaica, Madagascar, Mauricio, Papúa Nueva Guinea, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, y Trinidad y Tobago), Japón y Mauricio.
son, en concreto, el comercio (las importaciones y las exportaciones para financiar las importaciones); el sistema público financiado de almacenamiento de existencias; y el fomento de la producción nacional que puede requerir algún tipo de ayuda y protección de las que ahora se ubican en la caja ámbar o la caja azul. El debate interno en este punto es intensísimo y la diferencia de posturas abarca todo el, por lo tanto, es uno de los temas en los cuales el planteamiento de partida hace difícil el acuerdo. A partir del año 2004, sobre todo fruto de la ingente labor realizada por el Relator de Naciones Unidas para el derecho a la alimentación, el debate se amplía al desarrollo efectivo del derecho humano a la alimentación. Se han presentado numerosos informes especiales en este tema que muestran la incompatibilidad de un sistema de comercio liberalizado con la realización del derecho humano a la alimentación24. b. Segundo tema. Constitución de existencias internacionales y de un fondo rotatorio Algunos países proponen la constitución de una reserva estratégica internacional. Varios países en desarrollo han propuesto un fondo rotatorio de seguridad para que los países en desarrollo y los países menos adelantados importadores netos de alimentos puedan obtener créditos para comprar alimentos en períodos de escasez. Los países en desarrollo preocupados por la seguridad alimentaria apoyan la propuesta de constituir una reserva estratégica internacional. Algunos países cuestionan la necesidad de un fondo más y consideran preferibles los programas existentes del Banco Mundial y del FMI25. c. Tercer Tema. Desarrollo rural El debate de esta cuestión ha sido uno de los más extensos. En todos los documentos presentados y observaciones formuladas se destaca su importancia, en particular en los países en desarrollo. Ahora bien, ¿es importante también para los países desarrollados? En términos generales, los participantes han dado una de las tres respuestas siguientes: sí, aun cuando las condiciones sean diferentes; sí, en especial para las economías en transición; no, o más bien sí, pero existe una diferencia significativa respecto a los problemas que son necesarios abordar. Varios países en desarrollo preconizan la elaboración de varias disposiciones especiales para atender a sus problemas de seguridad alimentaria, pobreza de la población rural, etc. Esas disposiciones tratarían de los períodos de transición y de un “compartimento desarrollo” de medidas que se añadiría al compartimento verde. También se propone que el compartimento desarrollo incorpore un enfoque basado en una lista positiva, es decir, los Miembros indicarían los productos agropecuarios que están dispuestos a someter a las disciplinas del Acuerdo sobre la Agricultura. Varios países desarrollados y en desarrollo insisten en la necesidad de una orientación hacia el mercado y una supresión de las distorsiones, mientras que otros países sostienen que es necesario cierto grado de intervención en los precios y la producción para atender a los problemas de desarrollo rural, incluso en los países desarrollados26.
24 Documento o documento informal presentado por: nueve países (Dominica, Fiji, Jamaica, Madagascar, Mauricio, Papúa Nueva Guinea, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, y Trinidad y Tobago), Japón y Mauricio. 25 Documentos o documentos informales presentados por: Japón, Estados Unidos y doce países en desarrollo (Cuba, El Salvador, Honduras, Kenia, Nicaragua, Nigeria, Pakistán, Perú, República Dominicana, Sri Lanka, Venezuela y Zimbabue. 26 Documentos o documentos informales presentados por: Chipre, nueve países en desarrollo (Cuba, El Salvador, Honduras, Kenia, Nicaragua, Pakistán, República Dominicana, Sri Lanka y Zimbabue), Noruega y Japón.
d. Cuarto Tema. El Compartimento del desarrollo y la Ayuda interna del compartimento verde Con arreglo a una de las propuestas presentadas, el compartimento verde seguiría estando integrado por las medidas que no tienen efectos de distorsión del comercio o cuyos efectos de distorsión son mínimos. Se incluirían además los programas que reembolsan los costos adicionales que supone la protección del bienestar de los animales, y se permitiría una flexibilidad especial a los países en desarrollo que hacen frente a problemas de seguridad alimentaria y luchan por mitigar la pobreza. Otra propuesta prevé que se mantenga el compartimento verde pero que se actualicen los períodos de base de las ayudas a los ingresos desconectadas, se modifiquen los umbrales para los programas de seguro y de red de seguridad de los ingresos, así como ajustes análogos en lo que se refiere a los pagos en concepto de socorro en caso de desastres naturales. Varios países en desarrollo proponen27 que se les permita una flexibilidad adicional para atender a sus necesidades, en particular que se incorpore un “compartimento desarrollo” al compartimento verde. e. Quinto tema. Medio ambiente Dentro de este tema el abanico de planteamientos es muy amplio. Los países más liberales plantean si la mejor forma de abordar las preocupaciones ambientales es mediante una liberalización global y medidas de ayuda del compartimento verde “específicas, transparentes y con efectos mínimos o nulos de distorsión del comercio”. El resto de los países, entre los que figuran muchos países en desarrollo pero también algunos países europeos, reflexionan si el sector de la agricultura es especial, es decir, si se necesita una ayuda vinculada de manera más directa a la producción y que, por lo tanto, prime la desintensificación o la reconversión a modelos orgánicos28. ESTUDIO DE CASO. SRI LANKA29 Sri Lanka ha sido uno de los países firmantes de la propuesta objeto del trabajo. En este sentido nos parece oportuno tomarlo como ejemplo de forma que podamos tener algunos datos de la realidad del impacto de la liberalización sobre los sectores campesinos. 1. Algunos elementos de la realidad agraria Desde 1995 el porcentaje en el PIB de la agricultura ha disminuido hasta situarse en el año 200 en el 17%. El empleo generado directamente por la agricultura supone el 36% del total. El 75% de la población es rural. El 25% de la población sufre subnutrición crónica. De este porcentaje, el 30% son pequeños agricultores y agricultoras, 5% son comunidades pescadoras, 10% son familias de pastores o pequeños ganaderos, 15% son trabajadores y trabajadoras rurales sin tierra, 10% son poblaciones indígenas originarias). 27 Documentos o documentos informales presentados por: la Argentina, Chipre, nueve países en desarrollo (Cuba, Honduras, Nicaragua, El Salvador, Kenia, Pakistán, República Dominicana, Sri Lanka y Zimbabue), Japón, Namibia y la UE. 28 Documentos o documentos informales no oficiales presentados por: la UE, Australia, Suiza y el Japón 29 Basado en el Estudio especial “Proceso de liberalización comercial e impacto en las políticas agrarias de Sri Lanka”. Elaborado por Nimael Rannawera. Comité de Productos básicos de la FAO. FAO 2002.
Sri Lanka ha seguido una política agraria con dos vertientes: Una dedicada a los cultivos de exportación (te, caucho, coco y especies) Incentivos dedicados a aumentar la exportaciones y divisas. Otra dedicada a la promoción y defensa de las pequeñas explotaciones agrarias que producen principalmente alimentos básicos, abasteciendo el 80% de los productos de los mercados locales y alimentando así a la población rural. Facilitan insumos subvencionados (semillas, fertilizantes, material de plantación y agua de riego) y la comercialización se estructura a partir de consorcios de comercialización paraestatales donde participan las organizaciones de productores y productoras agrarias. En el año 1990, el país acometió un proceso de reformas importantes tendentes a la liberalización del mercado y la reducción de la participación de estado en la economía. Este proceso fue impulsado tras el acuerdo firmado con el Fondo Monetario internacional. A consecuencia de este proceso cuando Sri Lanka se incorporó a la OMC la mayoría de los obstáculos contemplados habían sido ya eliminados. 2. Aplicación del Acuerdo de Agricultura 2.1. Acceso a Mercados Optó por consolidar todas las líneas arancelarias al 50%. El Gobierno se comprometió a reducir los aranceles y armonizarlos en función de un solo tipo. El plan era reducir hasta el 15% los aranceles en el plazo de cinco años. No obstante este plan se ha dejado aparcado y se aplican efectivamente tipos del 35% de media. Además se han impuesto derechos a varios productos básicos por motivos relacionados con el costo de la vida. También se ha autorizado la recaudación de derechos por las importaciones de maquinarias y nuevas tecnologías aplicadas a la agricultura (normalmente destinadas a los cultivos de exportación). La política general trata de retraer ingresos de los cultivos de exportación (divisas, impuestos,..) y destinarlos al apoyo de los cultivos básicos familiares. Sri Lanka debido a una mala negociación no tiene acceso a las disposiciones de salvaguardia especial. 2.2. Ayuda Interna Sri Lanka no notificó de forma clara los desembolsos computados en la Medida Global de Ayuda y por lo tanto se comprometió a limitar la ayuda al nivel de mínimis del 10%. Tienen medidas incluidas en la caja verde y, aunque no declaró medidas de trato especial y diferenciado, podría reclamarlas en cualquier momento. Las medidas de ayuda se conceden en virtud de programas financiados por el sector público y no suponen transferencia a las personas consumidoras: servicios de investigación y extensión agraria, servicios de financiación de importaciones de insumos, servicios de certificado de semillas. Subvenciones de riego (total). 31
Sri Lanka puso en marcha un Fondo de fomento y apoyo a la producción de cultivos familiares financiado a través de los impuestos aplicados a los cultivos a la exportación. Medidas de la caja Azul (la tasa aplicada al té es del 2% del valor de las exportaciones). En resumen, se calcula que aunque los niveles de la MGA de Sri Lanka no se declararon en su momento de ingreso, estos superan el 10% de mínimis permitido, por lo que Sri Lanka estaría incumpliendo el acuerdo. 2.3. Subvenciones a la exportación Aunque Sri Lanka no declaro tales ayudas, sin embargo existen una serie de programas que podrían considerarse apoyo a la exportación: Programas financiados mediante impuestos y dedicados a subvencionar nuevas plantaciones de té, actividades de replantación, desarrollo y modernización de procesadoras. El coste anual de este programa es de 250 millones de rupias o el 1´6% del valor de la producción del té. Para el caso del coco, el mismo programa equivale al 1´44% de la producción. Comercio Agrario Las exportaciones han ido aumentando progresivamente desde 1985 hasta alcanzar un valor de 926 millones de dólares al año. Los cultivos de exportación son coco, té, caucho y especies. Las importaciones también han ido aumentando aunque a un ritmo mayor que las exportaciones pasando a suponer en el año 2000 los 741 millones de dólares. Los países de donde se importan los productos agrarios son India, Tailandia y Filipinas. Extrapolando los datos y considerando que la balanza de pagos sigue siendo positiva, la distancia se ha reducido en 130 millones de dólares. Aun siendo un país en el que la balanza comercial agraria sigue siendo favorable, las autoridades están preocupadas por la tendencia observada y que afecta sobre todo a los cultivos de subsistencia. 3. Impactos en la seguridad alimentaria y el desarrollo rural El aumento repentino de las importaciones de alimentos básicos registrado a partir del año 1996, puede explicar bien la reducción de la superficie cultivada y la reducción de la producción a partir del año 1998. La competitividad existente de los productos procedentes del principal importador, la India, dificulta el mantenimiento de las explotaciones de cultivos básicos en la agricultura y la alimentación. Mientras que las patatas de Sri Lanka tienen un coste de producción de 25rupias/Kg, las procedentes de la India tienen un coste de 2´3 rupias/Kg. El peligro de la excesiva dependencia de los productos alimentarios importados, como las cebollas, se puso de manifiesto cuando en el año 1998 la India prohibió las exportaciones de cebollas a Sri Lanka. Habiendose producido una reducción de la producción en este país equivalente a 17.000 toneladas, el precio de la cebolla en Sri Lanka se cuadriplicó en aquel año. Se calcula que la reducción de la producción de papas, cebollas y ají en Sri Lanka, producida por las importaciones de la India, ha generado una pérdida de 300.000 empleos en el campo. 32 Fuente: Basado en el Estudio especial “Proceso de liberalización comercial e impacto en las políticas agrarias de Sri Lanka”. Elaborado por Nimael Rannawera. Comité de Productos básicos de la FAO. FAO 2002.
4. EL DEBATE EN TORNO A LAS EMPRESAS COMERCIALES DEL ESTADO/EMPRESAS EXCLUSIVAS La realidad es que muchos países mantienen empresas públicas dedicadas a la importación o exportación de productos agroalimentarios. Precisamente en el debate de las medidas políticas para enfrentar la volatilidad de los precios de los productos básicos, muchos países han vuelto a plantear fórmulas que pasan por la creación de este tipo de empresas. La OMC se ha opuesto siempre a su existencia pero, como en tantos otros temas, es la voluntad de los estados negociadores la que pone sobre la mesa las intenciones reales de los mismos. La primera de las cuestiones a debate en este asunto se refiere sobre todo a si es necesario imponer restricciones más severas a las empresas exportadoras que a las importadoras. Algunos países dicen que “sí”, dado que las empresas exportadoras del Estado abastecen los mercados mundiales y pueden distorsionar más el comercio mundial. Algunos países exportadores con empresas comerciales del Estado dicen que “no” dado que las empresas importadoras también ejercen una gran influencia en el acceso a los mercados mediante la administración de los contingentes arancelarios, etc., con repercusiones en los mercados mundiales. Sin embargo, la postura que ha triunfado en este tema hasta el momento es la del primer grupo de países. ¿Hay que abordar la cuestión de las empresas o de las medidas específicas? Este debate se articula en torno a la cuestión de si las empresas del Estado son fundamentalmente distintas de las empresas privadas. Para algunos países existe poca diferencia. Esos países afirman que sus empresas públicas operan con arreglo a criterios comerciales y añaden que las empresas privadas pueden igualmente ejercer un monopolio, recurrir a la fijación diferenciada de precios y ser reflotadas con subvenciones cuando tienen dificultades. Por consiguiente, esos países aducen que las disciplinas no se deben aplicar a las empresas públicas en general, sino a medidas específicas. Algunos países sí que instan a que se establezcan disciplinas específicas para las empresas multinacionales. Algunos países en desarrollo indican que necesitan la intervención de empresas públicas cuando el sector privado es demasiado débil para comerciar o competir con grandes empresas extranjeras, o para atender a responsabilidades públicas tales como la seguridad alimentaria. Para otros países, al contrario, existe realmente una diferencia fundamental porque las empresas públicas o juntas de comercialización ejercen un monopolio en la compra de productos básicos para la exportación, disfrutan además de garantías estatales y no tienen que cumplir objetivos comerciales. En función de todo el debate anterior el acuerdo al que se ha llegado ha puesto el ojo de mira en las empresas estatales de comercio exterior agroalimentario30. Con el fin de eliminar las distorsiones al comercio, los gobiernos que cuenten con empresas estatales de exportación de productos agroalimentarios deberán: Eliminar la totalidad de las subvenciones a la exportación contenidas en el apartado “e” del art 1 del Acuerdo de Agricultura. Eliminar la financiación pública de las empresas comerciales del Estado exportadoras de productos agropecuarios, el acceso preferencial al capital u otros privilegios especiales con respecto a servicios de financiación o refinanciación estatal, el endeudamiento, el préstamo o las garantías gubernamentales para el endeudamiento o el préstamo comerciales a tasas inferiores a las del mercado. 33 30 Anexo K al paquete de modalidades de negociación de 6 de diciembre de 2008. TN/AG/W/4 Rev. Posible modificación del artículo 10.bis del AoA sobre empresas estatales de comercialización.
Eliminar la garantía estatal, de forma directa o indirecta, de las pérdidas o el reembolso de los costos o la reducción o anulación de las deudas en que hayan incurrido, o de las que sean acreedoras las empresas comerciales del Estado exportadoras de productos agropecuarios en sus ventas de exportación. Para 2013 se habrá eliminado el ejercicio de los poderes de monopolio de exportación de productos agropecuarios de esas empresas31. Sin embargo, el propio acuerdo introduce una cláusula de trato especial y diferenciado para los países menos adelantados diciendo que esta norma no será de aplicación a los países menos adelantados que tengan empresas estatales de exportación siempre que sus objetivos sean la estabilización interna de los precios y garantizar la seguridad alimentaria del país. Además, establece la posibilidad de que, aunque sus objetivos no sean los dos anteriores, siempre que su participación en el comercio internacional de este producto no supere el 5% del volumen total de comercio, estas empresas gocen del monopolio del comercio exterior sobre uno o varios productos en concreto. Es decir, en la práctica está haciendo posible este tipo de empresas. En cualquier caso, este documento lanzado en el marco del paquete de modalidades de negociación deberá ser asumido, o no, por los estados.
5. LA NEGOCIACIÓN DE LOS EPAs. Acuerdos de Asociación Económica de la Unión Europea con los países ACP. Eliminación del sistema de preferencias generalizadas (SPG) El sistema de preferencias está expresamente prohibido por el art 64 del Acuerdo de Agricultura, siendo ésta la causa de la negociación de los EPAs que sustituyen al SPG de la Unión Europea con los Países ACP. La mayoría de los países, tanto desarrollados como en desarrollo, consideran que las preferencias comerciales son importantes para los países más pobres y, por consiguiente, no debían suprimirse de forma repentina. Sin embargo, la mayoría reconocen también que las preferencias se irán erosionando a medida que se reduzcan los aranceles en general y, por lo tanto, es posible que los países que se benefician de un trato preferencial necesiten ayuda para adaptarse. Varios países en desarrollo afirman que las preferencias comerciales se aplican también a productos no agropecuarios. Dado que este tema, de conformidad con la Declaración Ministerial de Doha, es ahora objeto de un mandato más amplio, estos países consideran que debería examinarse en un foro distinto del Comité de Agricultura. Desde el inicio de las negociaciones de la Ronda de Uruguay, la inserción de los Acuerdos entre la Unión Europea y los países ACP (hasta 1 de enero de 2007 Acuerdo de Cotonú) en el marco de la OMC resultaron ser fuente de problemas precisamente porque los principios que regían unos y otro resultaban ser contradictorios. Mientras los Acuerdos UE-ACP eran acuerdos unilaterales y no recíprocos firmados a instancias de la Unión Europea, es decir, la Unión Europea otorga concesiones a los países ACP sin esperar que ellos hagan lo mismo con la Unión Europea, el Acuerdo del GATT y el resto de los acuerdos que rigen de la OMC son construidos sobre el principio de reciprocidad, es decir, las concesiones otorgadas por un país o bloque tienen que tener una contrapartida similar en el resto de los países y bloques. 31 Salvo que el producto exportado por ese tipo de empresa sea de minimis, definiéndose como tal cuando el promedio de las exportaciones mundiales del producto agropecuario de que se trate no sea superior al 0,25 por ciento del comercio mundial total de productos agropecuarios en el período de base 2003-2005 y siempre que a) la empresa de que se trate ya haya sido notificada como una empresa comercial del Estado y b) en el ejercicio de los poderes de monopolio de exportación de productos agropecuarios, esa empresa no actúe de un modo que, de jure o de facto, eluda efectivamente las disposiciones establecidas en los incisos i) a iii) supra.
Mientras que los Acuerdos UE-ACP son acuerdos discrecionales, es decir se otorgan a los países que la Unión Europea estima oportuno (en este momento son 77 los países miembros), los Acuerdos que rigen la OMC están basados sobre el principio de nación más favorecida que implica que cualquier concesión comercial otorgada por un país a otro se extiende de manera inmediata al conjunto de los miembros de la OMC. Esta realidad ha hecho que desde la primera ronda de negociaciones en la OMC algunos países, especialmente EEUU y el Grupo de Cairns, pero también otros países en vías de desarrollo no incluidos en el bloque de países ACP, cuestionaran estos acuerdos. El marco que rige las relaciones entre la Unión Europea y los países ACP, concretado en el Acuerdo de Cotonú 23 de Junio del año 2000, tenía una vigencia de 40 años El Acuerdo de Cotonou, firmado el 23 de junio de 2000, es un acuerdo asociado entre la Unión Europea (15 países entonces) y los estados africanos, del Caribe y del Pacífico (77 países). Su objetivo central descrito en el texto era la reducción y consiguiente erradicación de la pobreza. Este objetivo se matizaba en el texto con la siguiente frase “coherente con los objetivos de desarrollo sostenible y la integración gradual de los países ACP en la economía mundial” (artículo 1). El Acuerdo de Cotonou abarca tres pilares para la relación entre la UE y los países del ACP: a. cooperación política, b. cooperación de desarrollo / económica y c. cooperación comercial. Esta asociación facilitaba a juicio de los gobiernos un marco coherente para apoyar las estrategias de desarrollo adoptadas por cada estado del ACP. En este contexto el objetivo de la cooperación económica y comercial es la integración suave y gradual de los estados ACP dentro de la economía global (Acuerdo de Cotonou, artículo 34). La cooperación económica y comercial apoyará la mejora de la estructura de producción, la capacidad de la provisión y del comercio de los países ACP, así como la capacidad de atraer inversiones. El Acuerdo de Cotonou afirmaba asimismo que, la cooperación económica y comercial agregará iniciativas de integración regional de los estados ACP, teniendo presente que la integración regional es un instrumento clave para la integración de los países ACP en la economía mundial. La novedad introducida por el Acuerdo de Cotonou frente a Lomé estaba recogida en los artículos 36 – 37. Se trata del compromiso de negociación de los nuevos Acuerdos de Asociación Económica (ASE) entre los países ACP y la UE que sustituirá al Sistema de Preferencias Generalizadas por el que, casi todos los productos de los países ACP entraban en el mercado europeo sin arancel pero con arreglo a unas cuotas negociadas y distribuidas previamente. Según estas disposiciones, las dos partes se muestran conformes en la necesidad de negociar y suscribir las nuevas medidas comerciales compatibles con el reglamento de la OMC. Esto conllevará la retirada de las preferencias comerciales concedidas a los ACP desde 1975 según las Convenciones de Lomé y la retirada progresiva de las barreras comerciales existentes entre los ACP y la UE, con una liberalización del comercio recíproco que comenzará en 2008. Puesto que debido al sistema de preferencias generalizadas (SPG) sustancialmente todas las importaciones de los países ACP a la UE son libres de cuota e impuestos32, la mayor parte de la liberalización tendrá que provenir del ACP. Es decir, el nuevo sistema propuesto obliga sobre todo a los países ACP a establecer reciprocidad en las relaciones comerciales con la Unión Europea. Las negociaciones comenzaron en septiembre de 2002 y terminaron el 31 de diciembre de 2007 con arreglo a un calendario propio para cada grupo de países. Aunque las negociaciones regionales se han producido en forma y ritmo independiente entre sí, siguen un marco general de principios negociadores y un esquema de resultados similares. Para cada región las dos partes tuvieron una hoja de ruta para dirigir sus negociaciones. En general, este marco se articula alrededor de dos partes: 1. Una primera parte de las negociaciones regionales con el objetivo de revisar el estado y la mejora de la integración 32 El 96,5% de todas las importaciones (todos los productos industriales y el 80% de los productos agrícolas) del ACP ya entraban a la UE sin pagar impuestos (Comisión Europea, 2005b; Maerten, 2004). La Comisión Europea ha prometido ampliar su mercado a los productos del ACP según los ASE, mejorando el actual nivel de preferencias.
regional, afrontando las barreras técnicas al comercio (BTC) con medidas sanitarias y fitosanitarias (SF). 2. Otra parte dedicada a las negociaciones substantivas sobre el contenido del acuerdo de asociación económico. Esto último se denomina fase III de las negociaciones ASE; dio comienzo el 29 de septiembre de 2005 en el Caribe y, en el resto de las regiones, en el año 2006. En principio, las negociaciones de un ASE (Acuerdo de Asociación Económica) en el marco de Cotonú no cuestionaría el primero de los capítulos incluidos en el Acuerdo que regula la cooperación al desarrollo y que actualmente se financia con cargo a los Fondos Estructurales en concreto el FSE (Fondo Social Europeo). No obstante, el objeto de la cooperación al desarrollo sí que cambiará. En este momento ya se discute que esta cooperación deberá estar orientada a la mejora del aparato productivo y normativo de los países ACP para garantizar su competitividad en el marco del comercio mundial. 5.1 Los compromisos en el marco de la OMC El Acuerdo de Cotonou estipulaba explícitamente que cualquiera de los nuevos acuerdos comerciales negociados entre los países ACP y la UE deberá respetar el reglamento de la OMC33. Esto significó que un ASE, vislumbrado como un acuerdo de libre comercio basado en el principio de reciprocidad, debe satisfacer los requisitos del artículo XXIV del Acuerdo General de Comercio y Aranceles (GATT) en los acuerdos comerciales de la región (ACR). El ASE negociado debía ser compatible con el reglamento de la OMC. Los dos escenarios de compatibilidad posibles eran: el artículo XXIV del GATT (en caso de algunos acuerdos de libre comercio) o la Cláusula de Habilitación (en caso de un régimen comercial preferencial unilateral otorgada por la UE a los países ACP). a. Primera posibilidad. El art XXIV del GATT, patrón actual de negociación El art XXIV del GATT reconoce la compatibilidad de los Acuerdos Regionales dentro de la OMC siempre que cumplan una serie de requisitos. Para ello se crea un Comité de Acuerdos Regionales que será el guardián de los mismos y resolverá los conflictos que pudieran surgir. La cláusula más compleja es la que establece que el Acuerdo “deberá cubrir, sustancialmente todo el comercio” La comprensión que hace la Unión Europea de este párrafo es que el Acuerdo deberá traer consigo la liberalización de al menos el 90% del valor de todo el comercio entre las partes. Esto quiere decir que si la Unión Europea liberaliza aproximadamente un 98% de su mercado con los países ACP, estos tendrán que abrir entre un 68 y un 80% a los productos de la Unión Europea. La segunda de las cláusulas del art XXIV compleja en su aplicación se refiere el periodo de transición para liberalizar sustancialmente el mercado entre las partes. El tiempo razonable es de 10 años, sin embargo, para los procesos entre bloques tan desiguales se puede entender que es demasiado corto. b. Segunda posibilidad. La cláusula de habilitación La cláusula de habilitación permite acuerdos de comercio regional preferente entre los países en vías de desarrollo y los países desarrollados aun cuando estos sólo conduzcan a una reducción y no a la eliminación de las barreras comerciales de manera recíproca. Esta cláusula se podría aplicar de manera unilateral y discriminatoria por parte de la Unión Europea a los países ACP. 33 Véase artículos 36.1-4 y 37.6-7 del Acuerdo de Cotonou.
El único problema es que la aplicación de esta cláusula pone en peligro los principios de la OMC y el conjunto de los países de la OMC cuestiona permanentemente su aplicación, lo que nos lleva a pensar que cualquiera de los elementos concretos que regulan el trato especial y diferenciado para los países en vías de desarrollo tienen poca aplicación en la práctica. La realidad es que hoy en día existen ya varias propuestas de reforma de esta cláusula de habilitación sobre el tapete de las negociaciones de la ronda de Doha con el objetivo de hacerla más concreta y, sin embargo, son países como India, Brasil, Argentina, o Costa Rica quienes frenan su negociación. Lo que sí que es cierto y concreto es que si cualquiera de los países ACP hubieran abandonado el escenario de la negociación y se retirara de los acuerdos, podrían acogerse a la “Iniciativa Everything but arms” que funciona como una concreción de la cláusula de habilitación. Esta Iniciativa permite ya, de hecho, unos amplísimos márgenes en la entrada de productos en los mercados europeos. El planteamiento propuesto por la UE y aprobado finalmente es un acuerdo amplio de libre comercio que incluye: comercio de mercancías (también productos agrícolas) y servicios, comercio y temas de acceso al mercado relacionados con éste, así como medidas reguladoras “más allá del límite”. Para la Comisión Europea, el acuerdo supondrá una liberalización del 90% del valor total del comercio entre las partes. La Comisión Europea ha estimado que, para encontrar tales criterios de compatibilidad con la OMC, las regiones ACP tendrán que liberalizar al menos 67 al 83% de su comercio con la UE. El período de transición para la aplicación podría extenderse a 10, 12 o incluso 15 años dependiendo de las regiones y países. Para la Comisión Europea, en su Proposición no de ley de 1996, “la introducción de la reciprocidad en las relaciones comerciales de ACP-UE por medio de los ASE” para reemplazar a las preferencias comerciales unilaterales otorgadas al grupo ACP bajo la Convención de Lomé34, unos de los asuntos más importantes del alegato ha sido los posibles efectos de los ASE, particularmente en el desarrollo de los países ACP. En 1998, la Comisión Europea ya había pactado seis estudios para seis regiones del ACP: SADC (excepto Sudáfrica), EAC, UEMOA (más Ghana), CEMAC, CARICOM (más la República Dominicana) y los países ACP del Pacífico35. Estos estudios no se han puesto disposición del público, razonando que su metodología era criticada por la Comisión Europea y sus resultados no eran generalmente favorables a los ASE. No obstante, con pocas excepciones, se han llevado a cabo un cierto número de otros estudios de impacto por parte de expertos independientes, centros de investigación y organizaciones sociales civiles. 5.2 ALTERNATIVAS A LOS EPAs En este caso, siguiendo con la línea argumental del texto, nos vamos a centrar en las posibles alternativas que se barajaron en el proceso de negociación y que fueron presentadas por las organizaciones de la sociedad civil. El motivo por el qué optamos por analizar estas alternativas es doble; por un lado, la constatación de que siempre, en todo proceso político, existen alternativas diferentes, unas más alejadas que otras de nuestros objetivos globales; por otro lado, el contenido concreto de la negociación en juego y es que, en este caso, el sistema de preferencias generalizado que mantenía la Unión Europea favorecía la exportación de determinados productos la mayoría de los cuales como el café, el cacao, el té o determinadas frutas sólo pueden ser producidas en determinados climas y son consumidas en otros contextos. 34 Comisión Europea (1996). 35 Los seis estudios son CERDI (1998), CREDIT (1998), IDS (1998), IMANI (1998), NEI (1998) y Planistat (1998). Para una perspectiva general, véase Bilal (2002), Comisión Europea (1999) y McQueen (1999).
El único problema es que la aplicación de esta cláusula pone en peligro los principios de la Otra cuestión es si todos los productos de la lista del sistema debían estar incorporados, si debían estar otros países incluidos en la lista y si, finalmente, la distribución de cuotas era la más acertada, pero quizás el sistema de preferencias era un buen planteamiento. En esta identificación de alternativas posibles existen dos vías: (a) Los ASE alternativos, que cubren escenarios en los que se introduce flexibilidad, considerando cómo, hasta dónde y bajo qué condiciones tiene lugar la liberalización del comercio recíproco entre la UE y el grupo ACP, mientras que cumpla con el artículo XXIV del GATT (en su forma actual y revisada). (b) Alternativas a los ASE, que cubren casos que se desvían explícitamente del principio de reciprocidad, quedando fuera del ámbito del artículo XXIV del GATT. El Centro Europeo para el control de Política para el Desarrollo (CECPD) en colaboración con Oxfam Internacional ha elaborado un estudio no oficial con el título “Alternativas a los ASE. Posibles escenarios para futuras relaciones de la Unión Europea con países ACP”36 en el que desarrolla en este esquema las distintas alterativas existentes. Es necesario aclarar que las alternativas dibujadas por el estudio son aquéllas posibles de defender en el marco de un determinado modelo económico que busca la liberalización del mercado entendiendo que ésta traerá el desarrollo. Por lo tanto, son alternativas a los ASE o ASE alternativos dentro del modelo y dentro del esquema asumible, pero con todo, nos ofrece un abanico de por dónde pueden caminar las negociaciones. EPAs Alternativos. El principio básico de los escenarios del ASE alternativos es extender la flexibilidad de los requerimientos para la compatibilidad de la OMC (de manera notable en lo referente al nivel de reciprocidad) tanto como sea posible y/o ajustar el marco del ASE actual para mejor acomodar algunas preocupaciones del desarrollo.
Escenarios ASE
ASE suave
Ámbito de desarrollo y espacio de su política
Compatibilidad con OMC
Acuerdo de libre mercado +
75%-80% del ACP; 99%-100% UE ¿12-15 años más?
Acuerdo de libre mercado según artículo XXIV
Posibilidad de reforzar la integración regional a marchas forzadas y/o crear tensiones que las minen
Conducido por la agenda del ASE y la IR, basado en el ejemplo de la UE
Apoyo actual de los negociadores del ASE y de los políticos de la UE, pero posibles tensiones entre UE y algunos ACP
Acuerdo de libre mercado recíproco
50%-60% ACP 100% UE > 20 años
Objetivo de ser compatible con la OMC; límite bajo el reglamento existente
Permiso para centrarse en la agenda desligada del ASE
Además del acceso al mercado, espacio político completo
Sin restricciones pero posible pérdida de poder negociador
38 36 Alternativas a los ASE. CEPD.
TED del ASE Se trataría de desarrollar el trato especial y diferenciado en el marco de la OMC
Acuerdo de libre mercado+ (meter los temas de Singapur) con flexibilidad
Umbral más bajo para los ACP. Mayor período transitorio
Aclaración específica o cambio del reglamento requerido
IR facilitada si coordinada flexiblemente
Flexibilidad en el espacio político y reconocimien to explícito de las preocupacion es para el desarrollo
Aceptable para todos si compatible con el reglamento OMC
Solo se negocia cuando los países tiene cierto umbral de desarrollo
Acuerdo de libre mercado condicional
Dependiente de los umbrales del desarrollo alcanzado por cada país
Requiere cambio del reglamento
Complicado si no hay parámetro regional
Espacio político garantizado y criterios para el desarrollo
Revisión no apoyada por el art. XXIV ni por la mayoría de los miembros de la OMC
ASE para los países menos desarrollados
Acceso libre de mercado no recíproco para los países menos desarrollados
Ninguno país menos desarrollado; 100% UE
Cláusula de Habitación (Normativa de la OMC aplicable)
En peligro si sólo los países más desarrollados dentro de ACP firman los ASE
Propuesta dividida entre los más y menos desarrollados
No deseado por la UE, pero resultado posible si requerido por el ACP
ASE “Propuesta menú”
Acuerdo de libre mercado a la carta para cada país
90% media; pero ámbito y cobertura específica de cada país
Si cumple las condiciones de acceso al mercado, acuerdo de libre mercado según art. XXIV
Diferenciación útil o desacuerdo si hay pérdida de coherencia a nivel regional
Acuerdo de libre mercado a medida que se ajuste a las preocupacion es para el desarrollo de los países
Aceptado por la UE como excepción, (caso de Caribe para Haití por ejemplo)
Acuerdo de libre mercado+ recíproco a nivel nacional
65%-85% específico del país; 99-100% UE ¿12-15 años más?
Acuerdo de libre mercado según art. XXIV
Podría ser más complejo si los ASE nacionales son incompatibles
Dependiente de las características del país o poder negociador
Opuesto por la UE para casos excepcionales
ASE de todos los ACP
Acuerdo de libre mercado único recíproco entre todos los ACP y la UE
Sobre 80% del ACP; 99%100% UE; ¿1215 años?
Acuerdos de libre mercado, según el art. XXIV necesita notificarse individualmente
Propicio a IR
Posible mejora si propuesta ACP unida
Improbable en esta etapa, la actitud de la UE y tensión dentro del grupo ACP
Acuerdo de libre comercio con liberalización de los países más favorecidos
Acuerdo de libre comercio incompleto = acuerdo híbrido
Liberalización de las naciones más favorecidas t>o ACP; 100% t= o UE
Requiere cambios en el reglamento de la OMC
Visión irrealista según la ronda Doha
Fuente. Elaboración. Alternativas a los ASE. CEPD. Sanoussi Bilal/ Francesco Rampa. Documento no publicado.
Alternativas a los EPAs. Otro escenario consiste en abandonar el marco de la liberalización comercial recíproca adoptada en el proceso ASE, de acuerdo con el art XXIV del GATT sobre acuerdos regionales de comercio. En su lugar se ha propuesto encontrar alternativas a los ASE donde la UE facilitaría acceso preferencial a los productos ACP a sus mercados, sin requerir reciprocidad. Integración regional
TEA para todos los ACP
Acceso libre de mercado no recíproco para todos los ACP
Ninguno ACP; 100% UE
Viola la presente Cláusula de Habilitación; requiere cambio de reglamento
Total para todos los ACP
Dependiente de la UE pero improbable de acuerdo con Cláusula de Habilitación existente.
TEA para el G90
Acceso libre del mercado no recíproco para el G90
Ninguno G90; 100% UE
Podría fallar según la vigente Cláusula de Habilitación; o clarificación necesaria
Total para todos los G90; erosión de la preferencia para los ACP
Dependiente de la posición de la UE, sin considerar actualmente
TEA para los países en vías de desarrollo
Acceso de libre mercado no recíproco para los países en vías de desarrollo
Ninguno país en vías de desarrollo; 100% UE
SGP bajo la Cláusula de Habilitación
Total para todos los países en vías de desarrollo; erosión de las preferencias de los ACP
Acceso preferente para los países en vías de desarrollo
Ningún ACP; Algo peor que Lomé para los más desarrollados del ACP que la UE
SGP según la Cláusula de Habilitación, puede ser o no compatible=> riesgo de desafío
Total para todos los países en vías de desarrollo; erosión de las preferencias a favor del ACP
Opción ya disponible en la actualidad
SGP mejorado
Ningún ACP; igual o mejor que Lomé para los más desarrollados del ACP a EU
Compatibilidad con la OMC cuestionable (como el SGP+)
Total para todos los países en vías de desarrollo; erosión de las preferencias a favor de los ACP
Podría ser considerado por la UE en 2008
Preferencias Lomé/Cotonou
Ningún ACP; 97% Lomé UE
Requiere una renuncia de cambio del reglamento
Fuente. Elaboración. Alternativas a los ASEs. CEPD. Sanoussi Bilal/ Francesco Rampa. Documento no publicado.
La construcción de la soberanía alimentaria es una cuestión de escala. El comercio se desarrolla desde lo local a lo internacional. En este marco es necesario tener en cuenta algunas cuestiones para la formación de un posicionamiento político: Los mercados agrícolas son mercados muy elásticos sometidos a grandes tensiones y muy sensibles a cualquier variación en las estructuras de producción. Los precios agrícolas son muy sensibles a cualquier cambio en las políticas que los guían. Existen productos básicos cuya producción y consumo es fundamentalmente local o nacional. Existen sin embargo productos cuya producción se destina principalmente a la exportación. Son cultivos de exportación debido a cuestiones culturales como el café, el cacao, o el té, pero también existen cultivos para la exportación desarrollados debido a políticas agrarias que han fomentado el monocultivo desde hace décadas, como el cacahuete o las flores, o incluso desde hace siglos como el azúcar, o el algodón. El problema de las estructuras agrícolas nacionales dependientes de uno o dos rubros es común en muchos países y desde luego, aun siendo contraproducente para el desarrollo de sus economías, el desmantelamiento y reorientación de su producción nacional es difícil, aunque no imposible. Este es el escenario en el que se han desarrollados los Acuerdos Preferenciales de Lome y Cotonú a través de los cuales la Unión Europea han dado preferencia al acceso al mercado europeo de un sin número de productos procedentes de los países ACP; algodón, café, cacao, azúcar. El problema es que la distribución de las cuotas de mercado se ha hecho en muchas ocasiones de manera aleatoria y contraproducente para algunos países frente a otros sin más criterio que intereses estratégicos europeos. Las Organizaciones Sociales Europeas y las integrantes de la Red Agretrade a nivel internacional, defensoras de la soberanía alimentaria, ya había trabajado desde hacía tiempo la necesidad de una reforma de los Acuerdos ACP para adecuar los compromisos y cuotas en cada uno de los productos sensibles a los objetivos de la soberanía alimentaria. Por lo tanto, en el caso del azúcar, como de la leche, o del algodón ya se había propuesto cambios para articular y compatibilizar las reformas exigidas de la PAC coherentes con la soberanía alimentaria con las oportunidades para los países ACP 37 . A partir de este punto es necesario decir que: Es necesario establecer un Régimen de Preferencias Generalizadas adecuado a los intereses de los países ACP, equilibrado y justo para todos los países y coherente con una PAC reformada que respete la soberanía alimentaria de los pueblos. Este sistema de preferencias generalizadas no puede negociarse en el marco de la OMC ni, por lo tanto, con el esquema de un Acuerdo de Libre Comercio como se está planteando. Es necesario negociar un Acuerdo que recoja el sistema preferencial para países ACP en un marco común, pero con una negociación concreta por países y productos sensibles estableciendo cuotas de mercado y condiciones de acceso. Los países tienen derecho a proteger, promover y apoyar a las economías campesinas y familiares de forma que se garantice y primer la producción nacional y el fortalecimiento de los mercados internos. Cualquier acuerdo preferencial deberá promover unos precios agrícolas remuneradores del trabajo agrícola y del resto de las funciones sociales garantizadas por los sectores campesinos. 37 Ver documentos y posicionamientos de la Plataforma Europea por la Soberanía Alimentaria sobre azúcar, algodón y café. Documentos disponibles en la base de datos de Plataforma Rural.
6. DE NUEVO... LA CLAVE ES LA RESPONSABILIDAD DE LOS ESTADOS EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES A pesar de todo el proceso de negociación multilateral, es en la relación que cada estado establece con el conjunto donde los gobiernos deben demostrar dónde ponen sus prioridades al negociar. Las presiones que, en el marco de un sistema económico injusto, se pueden ejercer sobre los países menos desarrollados son muchas, pero los gobiernos pueden tomar diferentes actitudes ante este proceso y, en todo caso, sus actitudes y las negociaciones finales dependerán de sus opciones políticas. A pesar de la capacidad de los estados en el proceso de negociación, la actitud imperante entre los gobiernos es la irresponsabilidad para con su ciudadanía y, sobre todo, para con la clase campesina. Los ejemplos de esta irresponsabilidad son muy numerosos, casi la mayoría; por ello, de nuevo, es fundamental retomar nuestro nivel de exigencia y seguimiento en este punto. Contenido del Acuerdo de Libre Comercio entre Corea del Sur y los Estados Unidos en materia de transgénicos. 1) El Acuerdo obliga a Corea del Sur a restringir la evaluación de riesgos –que aplica a los productos transgénicos importados para alimentación humana, animal o para procesamiento– solamente a los usos “predeterminados”. Eso significa que las empresas estadounidenses proveedoras de productos transgénicos no se hacen responsables de ningún uso “no predeterminado” del material. Fue exactamente de ese modo que el cultivo de maíz indígena de México fue contaminado por agricultores locales que sembraron granos de maíz estadounidense cuyo uso “predeterminado” era para cocinar. Y eso ocurrió, además, porque un tratado de libre comercio (el TLCAN) prescribió la apertura del mercado mexicano a los productos agrarios provenientes de Estados Unidos. 2) Obliga a Corea del Sur a abstenerse de hacer pruebas de “rasgos apilados” (OGM con múltiples transgenes) en un embarque –por ejemplo– de semillas transgénicas, si el uso comercial de los rasgos individuales fue autorizado previamente en Estados Unidos. Un alto porcentaje –que ascendió al 35% en febrero de 2008– de las solicitudes de importación de transgénicos a Corea del Sur son precisamente para materiales con “rasgos apilados”, para uso en alimentos de consumo humano y en raciones para animales. 3) Compromete a Corea del Sur a aplicar sus leyes de etiquetado de transgénicos de manera “predecible”. Eso significa que Seúl tiene que involucrar de algún modo a Washington antes de anunciar cambios en su política en la materia. Esto se asemeja a la cláusula de transparencia estipulada en la mayoría de los TLC de Estados Unidos, según la cual los países aparceros tienen que informarle a Washington sobre cualesquier modificaciones de sus políticas, antes de adoptarlas. 4) Establece el marco para la aplicación en Corea del Sur del Protocolo de Bioseguridad de la ONU (que Estados Unidos se niega a firmar) en lo que concierne a los productos transgénicos de origen estadounidense. Como resultado de una enmienda promovida por México en nombre de los países signatarios del TLCAN, el protocolo de bioseguridad ahora dictamina explícitamente que sus requisitos en materia de documentación de los embarques no se aplican al comercio entre países signatarios y no signatarios del protocolo, cuando esos intercambios ocurren en el marco de acuerdos o mecanismos bilaterales, multilaterales o regionales. Eso significa que los requisitos de documentación estipulados en el protocolo para el ingreso de productos transgénicos no se aplicarán al comercio entre Corea del Sur y Estados Unidos. 42 Fuente: Acuerdo de libre comercio entre los EEUU y Corea del Sur.
BIBLIOGRAFÍA Rannawera, N. Proceso de liberalización comercial e impacto en las políticas agrarias de Sri Lanka. Comité de Productos básicos de la FAO. 2002. FAO. Manual para la aplicación del Acuerdo de Agricultura en países en vías de desarrollo. División de políticas agrarias. Subdivisión de políticas comerciales. Roma, 1998. FAO. Acuerdo sobre Agricultura de la OMC. Experiencias de su aplicación en países en desarrollo. División de políticas agrarias. Roma, 2004. FAO. Trade reforms and food security. Conceptualizing the linkages. Rome, 2003. Relator Especial de Naciones Unidas para el derecho a la alimentación. Informes ante ECOSOC –NNUU. 2002, 2005 y 2008. Bilal, S. y Rampa, F. Alternativas a los ASEs. Campaña Stop EPAs. CEPD. Documento no publicado. Vía Campesina. Documentos Políticos. EHNE – Mundubat – Vía campesina. 2008. DOCUMENTOS Y RESOLUCIONES ANALIZADAS Acuerdo de Agricultura. OMC. 1994. Anexo K al paquete de modalidades de negociación de 6 de diciembre de 2008. TN/AG/W/4 Rev. Posible modificación del artículo 10.bis del AoA sobre empresas estatales de comercialización. Véase Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentación. 2002b, párr. 48. Propuesta 20 Junio de 2000. G/AG/NG/W/13 de 23 de Junio de 2000. Presentada por Cuba, República Dominicana, Honduras, Pakistán, Haití, Nicaragua, Kenia, Uganda Zimbabue, Sri Lanka, El Salvador. UE: propuesta de negociación global G/AG/NG/W/90. 11 países en desarrollo: trato especial y diferenciado y compartimento de desarrollo G/AG/NG/W/13. Japón: propuesta G/AG/NG/W/91. Suiza: propuesta G/AG/NG/W/94. Mauricio: propuesta G/AG/NG/W/96. República de Corea: propuesta G/AG/NG/W/98. Noruega: propuesta G/AG/NG/W/101. Polonia: propuesta G/AG/NG/W/103. 43
Congo, Rep. Dom.: propuesta G/NG/W/135. Jordania: propuesta G/AG/NG/W/140. Documento de 38 países: preocupaciones no comerciales (documentos para la conferencia) G/AG/NG/W/36/Rev.1. Argentina: comunicación técnica sobre las preocupaciones no comerciales G/AG/NG/W/88. Croacia: comunicación G/AG/NG/W/141. 12 economías en transición: ayuda interna — flexibilidad adicional para las economías en transición G/AG/NG/W/56. 11 economías en transición: acceso a los mercados G/AG/NG/W/57. Pequeños Estados insulares en desarrollo: propuesta G/AG/NG/W/97. Egipto: propuesta G/AG/NG/W/107. Nigeria: propuesta G/AG/NG/W/130. Kenia: propuesta G/AG/NG/W/136. Senegal: posiciones preliminares G/AG/NG/W/137. MERCOSUR, Bolivia, Chile, Costa Rica, Guatemala, India, Malasia: créditos a la exportación G/AG/NG/W/139. Grupo Africano: propuesta conjunta G/AG/NG/W/142. Swazilandia: el acceso a los mercados en el marco del trato especial y diferenciado para los pequeños países en desarrollo G/AG/NG/W/95. Mauricio: propuesta G/AG/NG/W/96. Pequeños Estados insulares en desarrollo: propuesta G/AG/NG/W/97. Malí: propuesta G/AG/NG/W/99. CARICOM: propuesta G/AG/NG/W/100. India: propuesta G/AG/NG/W/102. Marruecos: propuesta G/AG/NG/W/105. Turquía: propuesta G/AG/NG/W/106. Egipto: propuesta G/AG/NG/W/107. Nigeria: propuesta G/AG/NG/W/13. Congo, Rep. Dom.: propuesta G/NG/W/135. Kenya: propuesta G/AG/NG/W/136. 44
Senegal: posiciones preliminares G/AG/NG/W/137. México: propuesta G/AG/NG/W/138. Jordania: propuesta G/AG/NG/W/140. Grupo Africano: propuesta conjunta G/AG/NG/W/142. Namibia: propuesta G/AG/NG/W/143. Secretaría "Ayuda interna" TN/AG/S/4, DE 20 DE MARZO DE 2002. Secretaría "Salvaguardia especial para la agricultura" G/AG/NG/S/9 6 de diciembre de 2008. Proyecto revisado de modalidades de negociación. Productos sensibles. Establecimiento de nuevos contingentes arancelarios. TN/AG/W/06. 6 de diciembre de 2008. Proyecto revisado de modalidades para la agricultura. Productos sensibles. Designación TN/AG/W/5 de 6 de diciembre de 2008. Comité de Agricultura. TN/AG/S/8. Subvenciones a la exportación. Documento de la Secretaría General de la OMC. 2008. DOCUMENTOS INFORMALES Documentos o documentos informales presentados a la propuesta de Caja del Desarrollo por: Chipre, nueve países en desarrollo (Cuba, El Salvador, Honduras, Kenia, Nicaragua, Pakistán, República Dominicana, Sri Lanka y Zimbabue), Noruega y Japón. Documentos o documentos informales presentados a la cuestión de comercio y seguridad alimentaria por: Argentina, Chipre, nueve países en desarrollo (Cuba, Honduras, Nicaragua, El Salvador, Kenia, Pakistán, República Dominicana, Sri Lanka y Zimbabue), Japón, Namibia y la UE. Documentos o documentos informales no oficiales presentados al debate en torno al Desarrollo rural por: la UE, Australia, Suiza y Japón. Documento o documento informal presentados al tema de países importadores netos de alimentos por: nueve países (Dominica, Fiji, Jamaica, Madagascar, Mauricio, Papúa Nueva Guinea, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, y Trinidad y Tobago) y Japón. Documentos o documentos informales presentados por: el Grupo Africano, Japón y Mauricio. Documentos o documentos informales presentados al debate en torno a preocupaciones no comerciales por: Japón, Estados Unidos y doce países en desarrollo (Cuba, El Salvador, Honduras, Kenia, Nicaragua, Nigeria, Pakistán, Perú, República Dominicana, Sri Lanka, Venezuela y Zimbabue). Documentos o documentos informales presentados por: nueve países en desarrollo (Cuba, El Salvador, Honduras, Kenia, Nigeria, Pakistán, República Dominicana, Sri Lanka y Zimbabue), Suiza, Mauricio y Japón.
CAPITULO VIII. EL IMPACTO DE LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL SOBRE LAS POLÍTICASAGRARIAS
Políticas Públicas para la Soberanía Alimentaria Análisis internacional. CAPITULO VIII. EL IMPACTO DE LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL SOBRE LAS...