Source: http://documenti.camera.it/leg17/dossier/Testi/AC0136.htm
Timestamp: 2019-11-17 23:20:39+00:00
Document Index: 98212014

Matched Legal Cases: ['art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138']

Camera dei deputati Dossier AC0136 servizio studi
Titolo: Il metodo delle riforme istituzionali - I precedenti
Serie: Documentazione e ricerche Numero: 17
Il metodo delle riforme istituzionali
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File: AC0136.doc
� Premessa������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5
� I comitati di studio������������������������������������������������������������������������������������������� 6
� Le commissioni bicamerali���������������������������������������������������������������������������� 6
� Le modifiche con la procedura dell�art. 138 Cost.������������������������������������������ 9
Atti delle legislature VIII-XIII e XVI
� Comitati di studio per l'esame delle questioni istituzionali� (VIII Legislatura) 13
� Commissione parlamentare per le riforme istituzionali ("Commissione Bozzi")����� 27
� Commissione parlamentare per le riforme istituzionali ("Commissione De Mita-Iotti")������� 45
� Comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali ("Comitato Speroni")���������� 51
� Commissione parlamentare per le riforme costituzionali ("Commissione D�Alema")��������� 55
� Mozioni sulle riforme costituzionali nella XVI legislatura������������������������������ 61
Il tema delle riforme istituzionali � stato al centro del dibattito politico-parlamentare, di fatto senza soluzione di continuit�, a partire almeno dalla fine degli anni �70.
Le soluzioni di metodo adottate per la discussione e l�elaborazione dei progetti di riforma hanno assunto forme diverse nel corso degli anni, ma possono essere ricondotte sostanzialmente a tre tipologie:
� i comitati di studio;
� le commissioni bicamerali;
� la procedura di esame da parte delle Commissioni permanenti, nell�ambito dell�art. 138 Cost.
Da notare che non � stata mai intentata la strada di una nuova Assemblea costituente, anche se si sono registrate nel tempo diverse proposte di legge per l�istituzione di un organo, distinto dal Parlamento, espressamente eletto con il compito di riformare la Costituzione.
Qui di seguito viene proposta un sintesi delle soluzioni adottate per l�esame delle riforme e degli esiti finali. Tutti i documenti relativi sono disponibili sul sito della Camera dei deputati nella sezione Piattaforma didattica sulla Costituzione.
In particolare i precedenti sulle Commissioni bicamerali e le altre iniziative di riforma costituzionale dalla Assemblea Costituente alla Bicamerale D�Alema in http://piattaformacostituzione.camera.it/application/xmanager/projects/piattaformacostituzione/file/EventiCostituzione2007/files/Homepage.pdf.
I testi ed i lavori della riforma dell�ordinamento della Repubblica della XIV legislatura sono consultabili, sempre nell�ambito della Piattaforma didattica in: http://piattaformacostituzione.camera.it/application/xmanager/projects/piattaformacostituzione/file/EventiCostituzione2007/cd_rom_studi/index.htm.
Sull�attivit� dei gruppi di lavoro istituiti dal Presidente della Repubblica Napolitano: http://www.quirinale.it/qrnw/statico/attivita/consultazioni/c_20mar2013/dossier_gruppi.aspx.
I comitati di studio
Il primo caso di istituzione di comitati di studio risale al 1982, quando le Commissioni Affari costituzionali di Camera e Senato costituirono, su invito dei rispettivi Presidenti della Camera di appartenenza, due distinti comitati di studio formati da parlamentari.
Oltre 10 anni dopo, nel 1994, il Presidente del Consiglio pro tempore ha istituito un comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali, il cosiddetto �Comitato Speroni�, dal nome del Ministro per le riforme istituzionali, chiamato a presiederlo. Il comitato era formato da professori esperti della materia.
In entrambi i casi, i comitati hanno presentato le loro relazioni che per� non hanno avuto seguito.
Al di l� delle differenze �genetiche� dei comitati (i primi di istituzione parlamentare, il secondo governativa), oltre che di composizione, le due esperienze sono accomunate dalla loro funzione, per cos� dire, �esplorativa� e propositiva, nel fornire cio� ai decisori politici una base per il prosieguo della discussione.
Tale finalit� si riscontra anche nella recente esperienza, che richiama in parte quelle precedenti, dei due gruppi di lavoro istituiti dal Presidente della Repubblica Napolitano il 30 marzo 2013. Tale istituzione � avvenuta nel corso delle attivit� finalizzate alla formazione del nuovo Governo, con il compito �di formulare - su essenziali temi di carattere istituzionale e di carattere economico-sociale ed europeo - precise proposte programmatiche che possano divenire in varie forme oggetto di condivisione da parte delle forze politiche�.
Tuttavia, rispetto ai comitati del 1982, di iniziativa (e composizione) parlamentare e del 1994, di iniziativa governativa e composizione extraparlamentare, i suddetti gruppi di lavoro costituiscono una novit�, in quanto istituiti su iniziativa presidenziale e con composizione mista. A distinguere questi ultimi dalle esperienze precedenti, inoltre, � stata anche la estrema rapidit� della loro attivit�: infatti le relazioni conclusive sono state presentate il 12 aprile, appena 13 giorni dopo la costituzione dei gruppi.
Commissione bicamerale fondata su atti di indirizzo parlamentare
La Commissione Bozzi, costituita nella IX legislatura, prende il nome dal suo Presidente, l�on. Aldo Bozzi.
La Commissione inaugura la stagione delle commissioni bicamerali: infatti per la prima volta viene istituita una commissione composta in parti uguali da deputati e senatori con lo specifico compito di elaborare una proposta �globale� di riforma della Costituzione.
Come si � detto, anche negli anni precedenti la questione delle riforme istituzionali era stata al centro del dibattito politico. Tuttavia, l�istituzione della Commissione Bozzi segna indubbiamente una soluzione di continuit�, sia dal punto di vista dei contenuti, passando da un approccio �graduale�, di riforma di singoli aspetti dell�ordinamento, ad un approccio �globale� di riforma; sia dal punto di vista del metodo, con l�introduzione per la prima volta nella storia repubblicana, dopo l�esperienza dell�Assemblea costituente, di un organo �costituente�, seppure con poteri di semplice proposta.
La Commissione � stata istituita con l�approvazione nelle sedute del 12 ottobre 1983, sia la Camera sia il Senato di due mozioni di analogo contenuto che prevedevano la costituzione, da parte di ciascun ramo del Parlamento, di una Commissione speciale di venti membri e provvista dei poteri attribuiti alle Commissioni in sede conoscitiva[1]. Le due Commissioni cos� costituite dovevano quindi formare una Commissione bicamerale avente il compito di "formulare proposte di riforme costituzionali e legislative, nel rispetto delle competenze istituzionali delle due Camere, senza interferire nella loro attivit� legislativa� su oggetti maturi ed urgenti, quali la riforma delle autonomie locali, l'ordinamento della Presidenza del Consiglio, la nuova procedura dei procedimenti d'accusa".
La relazione conclusiva fu presentata il 29 gennaio 1985 e in seguito furono depositate in Parlamento da parte di vari gruppi politici una serie di proposte di revisione costituzionale che riprendevano in tutto o in parte le conclusioni formulate dalla Commissione. Tali proposte furono assegnate alla Commissione Affari costituzionali della Camera che non ne inizi� l'esame.
Il metodo inaugurato dalla Commissione Bozzi sar� ancora utilizzato nei successivi venti anni: alla prima bicamerale seguiranno la seconda (la Commissione De Mita-Iotti) nella XI legislatura e la terza (la Commissione D�Alema) nella XIII.
Commissione bicamerale fondata su atti di indirizzo e su legge costituzionale
Anche la seconda commissione bicamerale, la Commissione De Mita-Iotti, ha origine da due atti monocamerali di indirizzo, aventi analogo contenuto (una risoluzione alla Camera; un ordine del giorno al Senato, approvati il 23 luglio 1992), con cui venne deliberata l�istituzione di una Commissione, composta in pari numero di deputati e senatori, con il compito di elaborare un progetto organico di revisione della Costituzione, nonch� dei sistemi elettorali per l'elezione degli organi costituzionali. Le due deliberazioni istitutive prevedevano inoltre che, con una legge costituzionale da approvarsi entro 6 mesi dalla costituzione della Commissione, fossero conferiti alla stessa poteri referenti nei confronti delle Camere per la formulazione delle proposte definitive di revisione costituzionale.
La Commissione ha iniziato dunque la sua attivit� prima dell�approvazione della legge costituzionale 6 agosto 1993, n. 1, che, oltre a confermare i suoi compiti, introduceva un procedimento di revisione costituzionale parzialmente derogatorio rispetto a quello previsto dall'art. 138 della Costituzione, che gli affidava la funzione di commissione unica in sede referente.
La Commissione present� l�11 gennaio 1994 alle Presidenze delle due Camere un progetto di revisione costituzionale riguardante la revisione della parte seconda della Costituzione (A.C. 3597 - A.S. 1789). Le Assemblee dei due rami del Parlamento non hanno peraltro proceduto all'esame del testo approvato per la anticipata conclusione della legislatura.
Commissione bicamerale fondata su legge costituzionale
Parzialmente diversa la genesi della terza bicamerale (la Bicamerale D�Alema), con la quale si procedette direttamente all�approvazione della legge costituzionale n. 1 del 1997, che istituiva la Commissione parlamentare per le riforme costituzionali.
Prima dell�approvazione della legge costituzionale, si era svolta, il 20 giugno 1996, presso la Commissione affari costituzionali della Camera, a seguito di due riunioni congiunte delle Commissioni affari costituzionali delle due Camere, un'audizione del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio per i rapporti con il Parlamento Giorgio Bogi in relazione ai temi delle riforme istituzionali.
Alla Commissione, composta da 35 deputati e 35 senatori, si attribu� il compito di predisporre un progetto organico di revisione della Parte II della Costituzione, concernente l�ordinamento della Repubblica. Il progetto predisposto dalla Commissione, dopo l�approvazione da parte delle assemblee delle due Camere, avrebbe dovuto essere sottoposto a referendum popolare confermativo.
La Commissione bicamerale present� alle Camere, nel novembre 1997, un organico progetto di revisione della Parte II della Costituzione.
L�Assemblea della Camera avvi� l�esame del progetto nel gennaio 1998 e ne approv�, senza rilevanti modifiche d�impianto, la parte riguardante l�ordinamento federale e la forma di Stato.
Successivamente, l�esame del progetto tuttavia si interruppe per il venir meno delle condizioni di intesa tra le forze politiche che erano state promotrici dell�iniziativa.
Le modifiche con la procedura dell�art. 138 Cost.
Il ricorso alla Commissioni bicamerali rispondeva alla logica di un approccio quanto pi� condiviso tra le forze parlamentari per una riforma complessiva della Costituzione.
Nel corso della storia repubblicana la procedura di revisione costituzionale �normale�, ai sensi dell�art. 138 Cost. � stata a lungo considerata adatta per la modifica di singoli punti della carta costituzionale ed � stata utilizzata esclusivamente con queste finalit�, fino in tempi relativamente recenti.
Un primo esempio di riforma, non limitata a singoli aspetti dell�ordinamento costituzionale, tentata con lo strumento ordinario ex art. 138 Cost. risale al progetto di legge costituzionale approvato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera nella X legislatura. L�Assemblea della Camera ne inizi� l�esame nel luglio 1991 senza peraltro concluderlo (A.C. 4887-A).
Si pu� ricordare, inoltre, nella XIII legislatura, la riforma del 2001 del Titolo V della Parte II della Costituzione, che, anche se limitata ad un singolo aspetto della Carta, costituisce senz�altro una innovazione profonda della forma dello Stato (L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3).
Tuttavia, � solo con la XIV legislatura che la procedura dell�art. 138 Cost. viene utilizzata per una riforma globale.
Si tratta, inoltre, del primo caso di approvazione definitiva di un progetto di riforma cos� ampio. Infatti, nel 2005 il Parlamento aveva approvato una legge costituzionale, originata da un progetto di iniziativa governativa, con cui si operava una generale riscrittura della Parte II della Costituzione, concernente l�ordinamento della Repubblica. La legge costituzionale non entr� tuttavia in vigore, essendo stata richiesta la sottoposizione a referendum popolare, ai sensi dell�art. 138 della Costituzione. Il referendum, svoltosi il 25 e 26 giugno 2006, ebbe esito non favorevole all�approvazione della legge costituzionale, che pertanto non venne promulgata.
Anche nelle legislature seguenti si tent�, senza risultati, la strada dell�art. 138.
Nella XV legislatura l�esito negativo del referendum sulla legge costituzionale di riforma della Parte II della Costituzione, ha inciso sul dibattito politico-parlamentare in materia di riforme istituzionali, ritenendosi da pi� parti che non fosse opportuno insistere sul modello della �Grande Riforma� e che si dovesse invece perseguire il pi� ampio consenso possibile intorno a quegli interventi costituzionali, di portata pi� circoscritta, che apparissero urgenti e maturi.
L�attenzione si � focalizzata sui temi della riduzione del numero dei parlamentari; del superamento del bicameralismo perfetto; del rafforzamento dell'esecutivo in Parlamento; di una miglior definizione del rapporto Stato-autonomie territoriali.
Seguendo questa linea, la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati approv� un testo unificato di alcune proposte di legge costituzionale di iniziativa parlamentare recanti modifiche di diversi articoli della Parte II della Costituzione (A.C. 553 e abb.-A, la c.d. �bozza Violante�). L�Assemblea ha discusso soltanto gli articoli 2 e 3 del progetto; l�iter non � proseguito a causa della fine anticipata della legislatura.
Nella XVI legislatura si � tornati alla ipotesi di riforma complessiva dell�ordinamento della Repubblica, con il progetto di legge approvato dal Senato il 25 luglio 2012 (A.S. 24 e abb. A). Il testo, che prevedeva tra l�altro l�elezione diretta del Capo dello Stato, � stato trasmesso alla Camera, dove la Commissione Affari costituzionali ne ha iniziato l�esame, senza concluderlo (A.C. 5386).
Quanto al metodo, il lavoro legislativo � stato preceduto da un dibattito su atti di indirizzo, che si � concluso il 9 giugno 2009 alla Camera con approvazione di una mozione dei gruppi di maggioranza e il 2 dicembre 2009 al Senato con approvazione di tre mozioni, presentate sia da gruppi di maggioranza sia di opposizione.
Nella mozione approvata alla Camera - posto il confronto tra maggioranza ed opposizione sui temi della revisione della II parte della Costituzione come metodo per la predisposizione di riforme costituzionali e stabilite la riforma approvata nella XIV legislatura nonch� la cosiddetta �bozza Violante� come base di partenza del confronto stesso � venivano individuati alcuni indirizzi di riforma e si invitava il Governo ad adottare iniziative �nel pieno rispetto dell'autonomia delle Camere�.
Nelle mozioni approvate al Senato, di tenore analogo, si sottolineava l�esigenza di un confronto parlamentare in spirito di leale collaborazione.
Comitati di studio per l'esame delle questioni istituzionali
Commissione parlamentare per le riforme istituzionali ("Commissione Bozzi")
Commissione parlamentare per le riforme istituzionali ("Commissione De Mita-Iotti")
Comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali ("Comitato Speroni")
Commissione parlamentare per le riforme costituzionali ("Commissione D�Alema")
L.Cost. 24 gennaio 1997, n. 1.
(1) Pubblicata nella Gazz. Uff. 28 gennaio 1997, n. 22.
Istituzione della Commissione.
1. � istituita una Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, composta di trentacinque deputati e trentacinque senatori, nominati rispettivamente dal Presidente della Camera dei deputati e dal Presidente del Senato della Repubblica su designazione dei Gruppi parlamentari, rispettando la proporzione esistente tra i Gruppi medesimi. Se nei cinque giorni successivi alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale tale designazione non � pervenuta, i Presidenti delle Camere provvedono direttamente alla nomina.
2. I componenti della Commissione possono per la durata dei lavori essere anche permanentemente sostituiti, a richiesta, nelle Commissioni permanenti cui appartengono. Nelle sedute di aula, i componenti della Commissione assenti, in quanto impegnati nei lavori della Commissione stessa, non sono computati per fissare il numero legale.
3. I Presidenti delle Camere convocano la Commissione per una data compresa entro i dieci giorni successivi alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale. Nella prima seduta la Commissione elegge a voto segreto il Presidente. Nell'elezione, se nessuno riporta la maggioranza assoluta dei voti, si procede immediatamente al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parit� di voti, � proclamato eletto o entra in ballottaggio il pi� anziano per et�. Immediatamente dopo, la Commissione elegge un ufficio di presidenza composto di tre vicepresidenti, con voto segreto e limitato ad uno, e quattro segretari, con voto segreto e limitato a due. Risulta eletto chi ottiene il maggior numero di voti. In caso di parit� di voti, risulta eletto il pi� anziano per et�.
4. La Commissione elabora progetti di revisione della parte II della Costituzione, in particolare in materia di forma di Stato, forma di governo e bicameralismo, sistema delle garanzie.
1. La Commissione esamina i disegni e le proposte di legge ad essa assegnati in sede referente, secondo le norme della presente legge costituzionale e del regolamento della Camera dei deputati, in quanto applicabili. La Commissione pu� adottare, a maggioranza assoluta dei componenti, ulteriori norme per il proprio funzionamento e per lo svolgimento dei lavori.
2. La Commissione nomina uno o pi� deputati o senatori con funzioni di relatore. Possono essere presentate relazioni di minoranza. La Commissione assegna un termine per la presentazione delle relazioni, ed un termine entro il quale pervenire alla votazione finale.
3. Non sono ammesse questioni pregiudiziali, sospensive e di non passaggio agli articoli. Il voto � palese.
4. La Commissione, entro il 30 giugno 1997, trasmette alle Camere un progetto di legge di riforma della parte II della Costituzione, corredato di relazione illustrativa e di eventuale relazione di minoranza; ovvero pi� progetti di legge, ciascuno dei quali riferito ad una o pi� delle materie indicate nell'articolo 1, comma 4, corredati di relazioni illustrative e di eventuali relazioni di minoranza. Al fine di rispettare questo termine, il Presidente della Commissione ripartisce, se necessario, il tempo disponibile secondo le norme del regolamento della Camera dei deputati relative all'organizzazione dei lavori e delle sedute dell'Assemblea. Qualora entro tale data per uno o pi� progetti non si pervenga all'approvazione definitiva, la Commissione trasmette comunque alle Camere, per ciascuna delle materie di cui all'articolo 1, comma 4, un disegno o una proposta di legge fra quelli assegnati ai sensi dell'articolo 1, comma 5, nel testo eventualmente emendato dalla Commissione stessa.
5. Entro trenta giorni dalla trasmissione di cui al comma 4 ciascun deputato o senatore, anche se componente del Governo, pu� presentare alle Presidenze delle Camere emendamenti, sui quali la Commissione si pronuncia nei successivi trenta giorni.
Lavori delle Assemblee.
1. I Presidenti delle Camere adottano le opportune intese per l'iscrizione del progetto o dei progetti di legge all'ordine del giorno delle Assemblee.
2. La Commissione � rappresentata davanti alle Assemblee da un Comitato formato dal Presidente, dai relatori e da deputati e senatori in rappresentanza di tutti i Gruppi.
3. Nel corso dell'esame davanti alle Assemblee si osservano le norme dei rispettivi regolamenti. Il voto � palese. Non sono ammesse questioni pregiudiziali, sospensive, di non passaggio agli articoli, di rinvio in Commissione. Fino a cinque giorni prima della data fissata per l'inizio della discussione generale, i componenti dell'Assemblea possono presentare emendamenti al testo della Commissione, in diretta correlazione con le parti modificate, e ripresentare gli emendamenti respinti dalla Commissione. La Commissione pu� presentare emendamenti o subemendamenti fino a quarantotto ore prima dell'inizio della seduta in cui � prevista la votazione degli articoli o degli emendamenti ai quali si riferiscono. Agli emendamenti della Commissione, che sono immediatamente stampati e distribuiti, possono essere presentati subemendamenti da parte di un presidente di Gruppo o di almeno venti deputati o dieci senatori fino al giorno precedente l'inizio della seduta in cui � prevista la votazione di tali emendamenti.
4. Il progetto o i progetti di legge costituzionale sono adottati da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvati articolo per articolo dalle Camere senza voto finale su ciascun progetto, ma con un voto unico sul complesso degli articoli di tutti i progetti. Nella seconda deliberazione per il voto unico finale � richiesta la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.
1. La legge costituzionale approvata con unico voto finale ai sensi dell'articolo 3, comma 4, � sottoposta ad unico referendum popolare entro tre mesi dalla pubblicazione ed � promulgata se al referendum abbia partecipato la maggioranza degli aventi diritto e sia stata approvata dalla maggioranza dei voti validi.
Applicabilit� del procedimento.
1. Il procedimento di cui alla presente legge costituzionale si applica esclusivamente ai disegni ed alle proposte di legge assegnati alla Commissione.
2. Per la modificazione della legge costituzionale approvata secondo quanto stabilito dalla presente legge costituzionale, si osservano le norme di procedura previste dalla Costituzione.
1. Le spese per il funzionamento della Commissione sono poste a carico, in parti eguali, del bilancio interno della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Mozioni sulle riforme costituzionali
[1]���� Le due mozioni riproducono sostanzialmente due documenti (una risoluzione alla Camera, un ordine del giorno al Senato) approvati dai due rami del Parlamento nella precedente legislatura il 14 aprile 1983, cui non venne dato seguito a causa dello scioglimento anticipato delle Camere.