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Timestamp: 2018-10-20 04:26:06
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Matched Legal Cases: ['artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 87', 'artículo 77', 'artículo 87', 'artículo 32', 'artículo 62', 'artículo 19', 'artículo 87']

La aplicación de estas cláusulas requiere de autorización legal
FINALIDADES DE LAS CLÁUSULAS EXCEPCIONALES
CORTE CONSTITUCIONAL, SENTENCIA T-1341/0.- 3.4.Finalidad y características principales de las potestades excepcionales en materia contractual estatal.
… A través de las potestades excepcionales generales la Administración goza de prerrogativas que le permiten llevar a cabo el objeto del contrato celebrado, la dirección general del mismo, así como el control y la vigilancia de su ejecución, a fin de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y poder, así, asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación de los mismos. Se garantiza de esta manera, el cumplimiento de los fines estatales que se desarrollan a través de la contratación estatal mediante el reconocimiento a la Administración Pública, de un poder especial de orden administrativo.
El establecimiento de esta clase de potestades excepcionales encuentra apoyo constitucional en las reglas que exigen que la función administrativa debe adelantarse en aras de la consecución de los fines estatales y con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (CP, art. 209). Además, la utilización que de esas potestades se haga, se encuentra sometida a los mandatos constitucionales que disponen que los servidores públicos deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, siendo responsables por el desconocimiento de estos mandatos, al igual que por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP, arts. 123 y 6).
“Al hablar de “disposiciones extrañas a la contratación particular”, se hace referencia específicamente a las llamadas cláusulas exorbitantes o excepcionales al derecho común, a través de las cuales a la entidad pública contratante se le reconoce una serie de prerrogativas que no ostentan los particulares, y que tienen como fundamento la prevalencia no sólo del interés general sino de los fines estatales.
Estos intereses y fines permiten a la administración hacer uso de ciertos poderes de Estado que como lo expone el tratadista Garrido Falla, en su Tratado de Derecho Administrativo “determina una posición también especial de las partes contratantes, así como una dinámica particular de la relación entre ellos, que viene a corregir típicamente la rigurosa inflexibilidad de los contratos civiles”.
Poderes de carácter excepcional a los cuales recurre la administración en su calidad de tal, a efectos de declarar la caducidad del contrato; su terminación; su modificación e interpretación unilateral, como medidas extremas que debe adoptar después de agotar otros mecanismos para la debida ejecución del contrato, y cuya finalidad es la de evitar no sólo la paralización de éste, sino para hacer viable la continua y adecuada prestación del servicio que estos pueden comportar, en atención al interés público implícito en ellos. Sobre el ejercicio de estos poderes ha dicho el H. Consejo de Estado:
“Son actos unilaterales de indiscutible factura y sólo pueden ser dictados por la administración en ejercicio de poderes legales, denominados generalmente exorbitantes. El hecho que tales actos se dicten en desarrollo de un contrato, no les da una fisonomía propia, porque el contrato no es la fuente que dimana el poder para expedirlos, sino ésta está únicamente en la ley. Esos poderes, así, no los otorga el contrato y su ejercicio no puede ser objeto de convenio.”(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, abril 13 de )”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del trece (13) de febrero de dos mil trece (2013). Radicación: 76001233100019990262201 (24996). Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.
" La Sala resalta que las cláusulas excepcionales son un derecho común, fueron preceptuadas y desarrolladas por los artículos 14 a 19 de la ley 80 de 1993, propenden a la protección de los intereses públicos y a la prestación de los servicios públicos, razón por la cual hay ocasiones en las que los contratantes en este tipo de relaciones comerciales no se encuentran en un plano de igualdad pues las características particulares de las zonas señaladas, el particular se ubica en una relación de subordinación respecto de su co-contratante, que es el Estado.
Ahora bien, esta sección, para el ejercicio de las facultades excepcionales, ha clasificado en cuatro (4) grupos los contratos estatales: 1) contratos estatales en los que las cláusulas excepcionales al derecho común son obligatorias; 2) contratos estatales en los que las cláusulas excepcionales al derecho común son facultativas; 3) contratos estatales en los que se encuentra prohibido incluir y, por tanto, ejercer cláusulas o estipulaciones excepcionales; 4) todos los demás contratos no pronosticados ni contemplados en algunos de los grupos anteriores individualizados.
Sobre la categoría seleccionada, pretéritamente esta Sección señaló: "6.2 Las cláusulas exorbitantes en la ley 80 de 1993. En particular, su pacto e imposición en contratos para los cuales no existe autorización de la ley.
En el primer grupo se encuentran los contratos en las que las cláusulas excepcionales se tienen que pagar, es decir que son legalmente obligatorias, razón por la cual, si no se incluyen, se entienden pactadas; -son las denominadas "cláusulas virtuales" -. Los contratos que pertenecen a este grupo son: el de obra, los que tienen por objeto la explotación y concesión de bienes del Estado, la prestación de servicios públicos y las actividades que constituyan monopolio estatal.
Al segundo grupo se refiere, los contratos en los que se encuentra prohibido pactar las cláusulas, de manera que, si se tiene habrá una probabilidad absoluta de la cláusula.
A este grupo grupo, según el parágrafo del art. 14 de la ley 80 "... los contratos que se celebren con las personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia, los interadministrativos, los nombres de emprendedores, donación y arrendamiento y los contratos que tienen por objeto actividades comerciales o los elementos que no correspondan a las señaladas en el numeral 2o de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como los contratos de seguro tomados por las entidades estatales ... "
El tercer grupo lo integran los contratos en los que la ley autoriza, pero no impone, que las partes del negocio jurídico lo hacen; el pacto de los cuentos, en estos casos, es opcional, de manera que la falta de estipulación significa que los poderes exorbitantes no existen. Este grupo está integrado por los contratos de prestación de servicios y suministro51.
Es importante señalar que, en relación con el último grupo, aunque resulta obvio, que el acuerdo puede permitir que se entiendan las entidades estatales, es decir, que no es posible pactar cuentos poderes a favor del contratista.
Esta última hipótesis tiene una característica especial de los poderes exorbitantes que sí lo tiene; en efecto, Solo en estos dos Tipos de Contratos La Ley autoriza a las contradictorio del contrato una Negociar la inclusión de Los Mismos, de Manera Que su existencia f no deviene, en forma "inmediata", de la ley, Como Ocurre con el PRIMER GRUPO de contratos, sino de manera "mediata", porque si las partes no llegan a un acuerdo sobre la inclusión de dichos poderes, la ley no suple el vacío, y, por consiguiente, los mismos no existenirán en el caso concreto.
Esta posibilidad abrirá un espacio al principio de la autonomía de la voluntad, en un tema donde la tradición administrativa haya entendido que la ley, las partes del contrato, puede disponer de la inclusión de las cláusulas exorbitantes, sin perjuicio de que el origen de las potestades propias de los cuentos cláusulas provenga siempre de la ley, en unos casos, porque las impone y, en otras, porque simplemente la autoriza.
En este contexto, por exclusión, surge un cuarto de grupo, constituido por todos aquellos negocios jurídicos que no pertenecen a ninguno de los grupos anteriores. Tal es el caso del contrato de consultoría, de cómodato, de leasing, etc., los cuales no están incluidos en ninguno de los tres grupos que aluden explícitamente a la ley, de manera que, frente a ellos, es una rutina precisa. que deben sujetarse desde el punto de vista de las cláusulas excepcionales.
Esta situación genera, necesariamente, el siguiente interrogante: ¿es posible pactar las cláusulas exorbitantes en los contratos que pertenecen a este cuarto grupo? Para la Sala la respuesta fue negativa, por las siguientes razones:
De un lado, porque, como se ha visto, este tipo de poderes requiere, cuando menos, autorización legal para su inclusión y posterior utilización, debido a la naturaleza que tienen estas prerrogativas -por su carácter extraordinario y inusual, en relación con el derecho común, y, de otro, porque el legislador es el único que puede aplicar las medidas para la expedición de los actos de ejecución en el mecanismo de ejercicio de las exorbitancias contractuales.
De este modo, en el ejercicio de la autonomía de la voluntad privada no es posible constituir este tipo de poderes, en los contratos en los que no se ha impartido la autorización expresa, o en los que el legislador los ha previsto como obligatorios. '* 2 (Subrayado fuera del texto).
Acorde con lo anterior, la Sala hace ahínco en que las facultades contempladas en el artículo 14 de la ley 80 de 1993, no son comunes todos los contratos, pues como se observa la lectura del artículo, las potestades excepcionales son, en Algunos contratos, de obligatoria inclusión (que tienen por objeto el ejercicio de una actividad que constituya el monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, la explotación o la concesión de bienes del Estado y los de obra pública y la obligación de reversión en los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado (ordinal segundo, inciso primero), en otros de inclusión facultativa (contratos de suministro y prestación de servicios, segundo período,inciso segundo-) y en otros está prohibido incluirlas (en los contratos que se celebren con las personas públicas internacionales o de cooperación, ayuda y asistencia, en los interadministrativos, en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tienen por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el ordinal 2o o que tengan objeto por el desarrollo directo de actividades científicas y tecnológicas, así como los bienes y servicios adquiridos en las entidades estatales), como se puede apreciar en esta última tipología, la prohibición obedece, en veces, al interés que se pretende amparar, al plano de igualdad entre los sujetos co-contratantes (convenios interadministrativos) o al hecho de que materialmente resulta imposible incluyelas,dados los efectos jurídicos que envuelve el ejercicio de dicha cláusula excepcional.
De igual forma, la Sala resalta que la Administración ha tenido que prestar servicios de medios e instrumentos, y que debido a las circunstancias actuales y al creciente surgimiento de funciones a su cargo han sido otorgadas desde el ordenamiento jurídico. Entre esos instrumentos se encuentra la plataforma abierta, la cual es una herramienta de la administración para desarrollar cada una de sus actividades.
Por tanto, se debe tener presente el alcance y los fundamentos propios de la actividad punitiva de la administración, en cuanto al desarrollo de las funciones, conforme a lo que sea, y en el ejercicio de las funciones administrativas, la administración tiene la capacidad de presentar sanciones, ya sea el uso de los funcionarios públicos o los particulares, respetando las disposiciones legales.54
Es así, que la imposición de las sanciones contractuales, por la parte de la administración, tiene naturaleza correctiva, significa que se puede obligar a cumplir con los compromisos adquiridos y que se establece la sanción obligatoria en la actividad contractual se sustenta la imposición de las multas, la cláusula penal pecuniaria y la caducidad ".
{§-0001A} JURISPRUDENCIA
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. 13 de febrero de dos mil trece (2013), Radicación: 76001233100019990262201 (24996). Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.
APLICACIÓN SEGÚN TIPO DE CONTRATO
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejero Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Bogotá D.C., primero (1º) de diciembre de dos mil ocho (2008). No. de Radicación: 2500023260002007005330.- No. interno: 35.827.-
... “2o. Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra.
“Parágrafo.-En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2o. de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales.”
3.3. Es por ello que de la lectura del texto anterior, se tiene que el contrato de consultoría no está contenido en ninguno de los grupos identificables a partir de la citada regulación normativa, esto es:
i) en los que se entienden pactadas las cláusulas exorbitantes;
ii) en los que las partes pueden estipularlas expresamente, y
iii) en los que no resulta o deviene procedente su estipulación, por expresa prohibición legal.
“En este contexto, y por exclusión, surge un cuarto grupo, constituido por todos aquellos negocios jurídicos que no pertenecen a ninguno de los grupos anteriores. Tal es el caso del contrato de consultoría, de comodato, de leasing, etc., los cuales no están incluidos en ninguno de los tres grupos a que alude expresamente la ley, de manera que, frente a ellos, es menester precisar el régimen a que deben sujetarse desde el punto de vista de las cláusulas excepcionales. Esta situación genera, necesariamente, el siguiente interrogante: ¿es posible pactar las cláusulas exorbitantes en los contratos que pertenecen a este cuarto grupo? Para la Sala la respuesta debe ser negativa, por las siguientes razones: De un lado, porque, como se ha visto, este tipo de poderes requiere, cuando menos, autorización legal para su inclusión y posterior utilización, debido a la naturaleza que tienen estas prerrogativas-por su carácter extraordinario e inusual, en relación con el derecho común-, y, de otro, porque el legislador es el único que puede disponer competencias para la expedición de actos administrativos en desarrollo de los contratos estatales, actos que, como es sabido, constituyen el mecanismo de ejercicio de las exorbitancias contractuales. De este modo, en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada no es posible constituir este tipo de poderes, en contratos en los que la ley no ha impartido autorización expresa, o excluirlos en los que el legislador los ha previsto como obligatorios." (1)
En esa perspectiva, la autonomía de la voluntad, entendida esta última como uno de los principios básicos del liberalismo moderno, no puede transgredir los postulados legales; a contrario sensu, “cada vez aparecen más limitaciones como consecuencia de la mayor intervención estatal en el tráfico privado imponiendo relaciones jurídicas, regulando imperativamente ciertos contratos, protegiendo determinados sectores, etc., por razones de estrategia política, económica, de conveniencia o por las propias necesidades que la transformación de la sociedad impone, todo ello en el marco político derivado del nuevo concepto de la función del poder público en el Estado Social. (2)
(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de noviembre de 2006, exp. 30832, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.
(2) BALLESTEROS Garrido, José Antonio “Las condiciones generales de los contratos y el principio de la autonomía de la voluntad”, Ed. J.M. Bosch, 1999, Pág. 28.
C O N S E J O D E E S T A D O, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: LUÍS CAMILO OSORIO ISAZA, Bogotá, D.C., diciembre catorce del año dos mil (2000). Radicación número: 129.-
Las potestades excepcionales de la administración previstas por el ordenamiento jurídico, son soluciones extremas en casos de suma gravedad. Salvo las sanciones como multas, cláusula penal y la caducidad, en general no tienen un efecto punitivo contra el administrado que le colabora en la consecución de los fines del Estado, sino que son medios de control para evitar que las entidades públicas tengan obstáculo jurídico que les imponga interrupción, retardo o paralización en la continuidad de la actividad, función o servicio público, para beneficio del interés común y a su vez en preservación del patrimonio público ya que impide la violación del principio de economía, susceptible de afectarse por la mora en el cumplimiento del objeto contratado.
En la etapa contractual, o sea “durante la ejecución del contrato”, las competencias de la Administración son las más amplias. Por tanto, tienen lugar las que permiten la interpretación, modificación y terminación unilateral (arts. 15, 16 y 17, ley 80/93), incluida la modalidad mas importante, la caducidad (art. 18, ibídem), también son pertinentes los poderes sancionatorios de la llamada cláusula penal y las multas, lo mismo el que le permite hacer efectivas las garantías.
Más aún, de la propia ley puede deducirse la posibilidad de decretar la caducidad del contrato si al evaluar la cantidad y calidad de la obra recibida, de esta operación aparece que ella está incompleta o defectuosa; en tal evento, deberá hacer efectivas las sanciones por incumplimiento que podrán consistir en multas o en la efectividad de la cláusula penal pecuniaria.
Finalmente, la etapa postcontractual, tiene lugar una vez practicada la liquidación, o vencido el plazo para haberla efectuado de común acuerdo, o unilateralmente por la Administración; en esta etapa la entidad queda despojada de potestades sancionatorias y cualquier incumplimiento que se le impute al contratista debe ser dirimido por el juez.
Retomando el caso concreto planteado por el consultante, el ordenamiento legal confiere atribuciones suficientes a las entidades estatales para declarar la caducidad de los contratos, en todos los eventos, en defensa del interés público, lo cual excluye valoraciones o motivaciones diferentes a éste, tanto para declararla como para abstenerse de hacerlo, razón por la cual la jurisprudencia de esta Corporación referida por el consultante advirtió desviación de poder al expedir un acto administrativo de caducidad con ánimo retaliatorio, ante la actuación litigiosa del contratista (sentencia de 24 de septiembre de 1990; exp. 5164), pues ciertamente los poderes excepcionales de la Administración no están conferidos para ocultar su inacción frente al incumplimiento del contrato, o ante la inoportunidad de las medidas de control e intervención necesarias para la ejecución de éste y cuando tan grave decisión se tomó con ánimo retaliatorio, ausente de consideraciones de interés público.
Por tanto, el ejercicio de las potestades excepcionales por las entidades estatales se cumplen mediante la expedición de actos administrativos de carácter particular y concreto, durante el contrato incluida la operación de liquidación y el régimen legal no establece precepto alguno reconociendo efecto jurídico enervante de tales potestades en razón del ejercicio del derecho de acción por parte del contratista contra la administración. Por el contrario, la acción contractual está expresamente prevista en la legislación como derecho del contratista (arts. 14 y 77, ley 80/93 y 87 C.C.A).
Por ello no resulta válido atribuir a tal circunstancia la consecuencia de suspensión, extinción o resolución de las obligaciones nacidas del contrato, o del contrato mismo por esta causa, mientras no se produzca una situación jurídica suficiente para tal efecto, como es el acuerdo entre las partes, la extinción de las obligaciones del contrato por cumplimiento de las prestaciones convenidas, o la expedición de actos unilaterales de la Administración que la ley tenga previstas, o una decisión judicial, o cualquiera otra a la que el legislador o el contrato le reconozca tal efecto.
1. Los límites temporales que tiene la Administración para la aplicación de las cláusulas excepcionales en los contratos estatales, son los establecidos por la ley. En particular previstos para hacerlas efectivas durante su vigencia a fin de garantizar la oportuna y continua prestación del servicio o ejecución de la obra, tales como los casos de interpretación, modificación y terminación unilaterales del contrato. La caducidad y las cláusulas pactadas en las respectivas estipulaciones del contrato, en materia sancionatoria como las multas, operan durante su vigencia y aún en el momento de la liquidación pactado en él, donde aparezca evidente el incumplimiento total o parcial.
2.No es posible que la Administración encuentre límites temporales para el ejercicio de potestades excepcionales, distintos a los previstos expresamente en las normas de rango legal.
3.El derecho del contratista particular de acudir ante la jurisdicción no impide al contratante, o sea la Administración, el uso de las potestades excepcionales cuando ellas tienen fundamento legal y cumplen los requisitos establecidos para su ejercicio, por constituir el mecanismo idóneo para la protección del interés público y la continuidad en la ejecución del contrato, siempre y cuando la relación contractual esté vigente, es decir, los efectos jurídicos derivados del contrato no se hayan extinguido.
4.Las entidades estatales tienen la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia en la ejecución del contrato, y en consecuencia durante su vigencia, siempre tendrán competencia para salvaguardar el interés público y garantizar la continuidad del servicio o la ejecución de las obras de beneficio general, objeto del contrato.
5.De acuerdo con la Constitución, el Código Contencioso Administrativo y la ley 80 de 1993, entre otras disposiciones, la Administración tiene el deber de aplicar las medidas necesarias para la prestación de los servicios y la ejecución de los contratos en protección del interés público. Antes de concretar las hipótesis planteadas debe señalarse que el término de duración de los procesos contencioso administrativos o arbitrales no constituye óbice para que la Administración cumpla sus responsabilidades frente al contrato.
a) Evitar el detrimento del patrimonio del Estado cuando los riesgos y circunstancias en que se cumpla el contrato resulten contrarias al interés público, o su desarrollo amenace conducir a tales eventos, como son las hipótesis previstas para la terminación anticipada del contrato (art. 17, ley 80/93). También en los casos de incumplimiento que dan lugar a la declaratoria de caducidad (art. 18, ibídem).
b) Ante la negativa del contratista de continuar ejecutando el objeto del contrato, la Administración puede asumir en forma inmediata las obras en curso, previo el inventario del estado en que se encuentran, como elemento necesario de la liquidación, a fin de garantizar el interés público comprometido. En tales eventos puede optar por concluir el contrato directamente o ejecutar la parte faltante por conducto del garante u otro contratista (art. 18, ibídem).
INAPLICABILIDAD EN CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS
LIQUIDACIÓN UNILATERAL ES CLÁUSULA EXCEPCIONAL
IMPROCEDENCIA LIQUIDACIÓN UNILATERAL EN INTERADMINISTRATIVOS
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERA PONENTE: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ, BOGOTÁ D. C, VEINTE (20) DE MAYO DE DOS MIL CUATRO (2004), RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-26-000-2003-00028-01(25154).- En el ordenamiento legal aparece una restricción en los CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS para la utilización de poderes excepcionales y con estos el de liquidar unilateralmente el contrato porque tanto el contratante como el contratista son sujetos públicos, relación horizontal de la Administración Estado que impide, de naturaleza, la imposición de decisiones unilaterales en el mundo de los negocios jurídicos a la contraparte que también es Estado.
Y ello lo comprende así el Consejo de Estado por la integración armónica que se da entre los artículos 14, 60 y 61 de la ley 80 de 1993. El parágrafo del artículo 14, sobre los medios que pueden utilizar las entidades estatales para el cumplimiento del objeto contractual, señala que en los contratos interadministrativos, entre otros, “se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales”. A su vez enlista como cláusulas excepcionales al derecho común las de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad.
Para la Sala la integración normativa hecha con respecto a esas tres disposiciones (artículos 14, 60 y 61 de la ley 80 de 1993) permite ver que la facultad del Estado para liquidar unilateralmente el contrato aparece frente al contratista particular marcada por los fines institucionales que debe cumplir “( ) y consiste en el poder de las entidades estatales de imponer coactivamente su voluntad sobre el contratista, durante la ejecución o liquidación del contrato, y en el deber de éste último de cumplir inmediatamente las obligaciones que le sean impuestas, sin perjuicio del derecho que le reconoce la ley de solicitar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa la nulidad de los actos y la reparación de los daños antijurídicos.
Tal facultad administrativa se atribuyó al ADMINISTRADOR DE LO PÚBLICO y únicamente frente a su COLABORADOR PRIVADO y por lo mismo no para el contrato interadministrativo, en el cual ambas partes son Agentes Públicos, pues ambos representan la Administración pública gestora del interés general y por lo tanto no imperan frente a éstas, en mundo negocial, los poderes coactivos, como así lo informa indirectamente el artículo 14 de la ley 80 de 1993 que si bien alude a cláusulas excepcionales, ontológicamente se erige en canon ilustrativo de la prohibición del ejercicio de poderes unilaterales del Estado contratante respecto del Estado contratista.
SE DEBE DEMANDAR EL ACTO ADMINISTRATIVO
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil diez (2010), Radicación número: 50001-23-31-000-1993-04051-01(16496).-
En este marco de actuación de la Administración, es pacífico el reconocimiento de la existencia de la decisión unilateral y ejecutoria en el régimen contractual. En efecto, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia no reviste mayor discusión la competencia de la Administración para expedir actos administrativos con incidencia en el contrato, tales como el de caducidad, los de terminación, modificación e interpretación unilaterales y el de liquidación, dotados, como los demás, de las presunciones de legalidad y veracidad, pero que, con todo, al afectar la relación negocial pueden causar perjuicios al contratista, quien para buscar el restablecimiento del derecho así violado debe solicitar su nulidad dentro de la propia controversia contractual, porque ese acto no es más que una manifestación de la conducta contractual de la entidad pública en desarrollo de un poder legal exorbitante e inusual en el derecho privado.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Sala, estos actos administrativos contractuales, expedidos por la entidad pública contratante durante la ejecución o cumplimiento o liquidación del contrato (caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación), al no ser concebidos sin la existencia del mismo, deben ser impugnados mediante la acción de controversias contractuales. Así, la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, comprende no sólo las controversias derivadas de la existencia, nulidad o incumplimiento del contrato estatal, sino que también es la vía procesal idónea para impugnar los actos administrativos proferidos con motivo u ocasión de la actividad contractual, tal como lo definió expresamente la Ley 80 de 1993 (artículo 77 inciso 2º) y luego la modificación introducida al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998.
De otro lado, no todos los actos expedidos durante la ejecución o desarrollo del contrato son pasibles de la pretensión de nulidad si en realidad no revisten el carácter de actos administrativos, pues lo que atañe a esta jurisdicción es conocer de la validez de éstos últimos y no de los puros y simples actos de la administración, que se expiden sin tener como fundamento el ejercicio del poder y la autoridad pública, tal y como lo ha explicado esta Sección [sentencia de 21 de julio de 2005, exp. 13.920]. En síntesis, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás que en el campo contractual la Administración, con apoyo en la ley, puede expedir actos administrativos contractuales que no difieren de los demás actos administrativos; y que como tales, pueden ser objeto de impugnación mediante la acción indicada en el Código Contencioso Administrativo.
Ahora bien, muestra el expediente, que el 29 de marzo de 1993, mediante oficio No. 2310011-000672, el Gerente Regional de TELECOM - Villavicencio, señor Urias Enrique Rojas Acosta, decidió dar por cancelados los contratos de prestación de servicios telefónicos por el sistema comunitario compartido (S.A.I.) a partir de esa fecha, con base en la aplicación de la Cláusula Décima, Parágrafo de dichos contratos que establece: “PARAGRAFO. Si se declarare la terminación por razones de conveniencia del servicio, TELECOM no está en la obligación de avisar previamente al SUSCRIPTOR, y éste no tiene derecho a exigir suma alguna a TELECOM a título de indemnización o prestación o cualquier otro concepto en razón de la determinación que en este caso se tome.”
Los motivos de esa decisión se explican en el oficio así: “Lo anterior a que los problemas suscitados por el no pago oportuno de su parte, de la facturación por concepto del servicio telefónico prestado por TELECOM a través de la Estación Terrena de Miraflores va en detrimento de los intereses de TELECOM y el no recaudo oportuno de estos valores causa traumatismo y cargas innecesarias de trabajo a nivel de la Sección Financiera, Grupo Crédito y Cobranzas.” En este orden de ideas, la Sala advierte que la comunicación No. 2310011-000672 del 29 de marzo de 1993, suscrita por el señor Urias Enrique Rojas Acosta, Gerente Regional de TELECOM - Villavicencio, constituye un típico acto administrativo contractual, dado que contiene una decisión de la Administración, adoptada unilateralmente en ejercicio de un poder exorbitante (terminación unilateral), mediante la cual termina los contratos administrativos celebrados con la contratista Sandra Patricia Rivera Borrero, lo que produjo una situación jurídica particular y concreta para la misma, en tanto sufrió la ruptura del vínculo contractual adquirido con la entidad en forma anticipada a la culminación del plazo inicialmente convenido. Ahora, aunque el supuesto invocado para la terminación, como lo sostienen los intervinientes en el proceso parecería ser propio de la causal de caducidad del contrato (literal f. del artículo 62 del Decreto 222 de 1983) y no de la terminación unilateral (artículo 19 ibídem), para establecer esa situación sería necesario hacer un análisis de legalidad del mismo, lo cual no es posible, dado que el actor no demandó la nulidad del mencionado acto de terminación, como se explicará más adelante.
Dicho de otro modo, con independencia de que sea susceptible de un juicio de legalidad o validez, el mencionado oficio es un verdadero acto administrativo que puso fin al contrato, con fundamento en razones que estimó la autoridad que lo expidió como de conveniencia del servicio, consistentes en los problemas suscitados por el no pago oportuno de la contratista de la facturación por concepto del servicio telefónico prestado, en detrimento de los intereses de la empresa y, además, por los traumatismos y cargas innecesarias de trabajo a nivel de la Sección Financiera, Grupo de Crédito y Cobranzas que generaba el no recaudo oportuno. Así las cosas, como acto administrativo que es el mencionado oficio, se presume legal y la decisión particular contenida en él, generadora de efectos jurídicos vinculantes para la administración y la destinataria del mismo, tiene vocación de ser impugnada mediante la acción relativa a controversias contractuales, a la luz del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, según quedó explicado.
Una vez conocida la naturaleza de la comunicación de 29 de marzo de 1993, corresponde a la Sala establecer si era necesario que se hubiese demandado su nulidad para estudiar las pretensiones de la demanda. Conviene recordar que la demandante pretende que se declare la vigencia, existencia y validez de los contratos de servicios telefónicos comunitarios celebrados el 23 de marzo de 1992, con la empresa TELECOM; así como que se declare la responsabilidad de ésta por incumplimiento de los mismos y, en consecuencia, se le condene a pagar la respectiva indemnización de perjuicios. Sin embargo, como se desprende del texto mismo de la demanda, la parte actora no formuló pedimento alguno para que se declarara la nulidad del citado oficio, pese a que a través de éste se dieron por terminados unilateralmente los contratos cuya existencia e incumplimiento depreca, con sustento en que no pagó en las oportunidades debidas el servicio telefónico con los dineros recaudados por la prestación del mismo, circunstancia que no permite que salga avante un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas en su demanda, tal y como lo anotó el juez quo en la sentencia apelada.
En efecto, fue con la decisión contenida en el oficio 2310011-000672 del 29 de marzo de 1993, que se impidió a la contratista que continuara cumpliendo con el objeto del contrato y que percibiera el lucro que aspiraba obtener con su ejecución y, por tanto, es ese el acto administrativo que le habría producido el supuesto perjuicio cuya indemnización reclama, acto que al no haber sido demandado no permite que sea revisado jurisdiccionalmente, lo que constituye una barrera infranqueable para la viabilidad de las pretensiones de la demanda. Por ello, resulta paradójico que, aun cuando los aspectos centrales de la demanda giran en torno a la inconformidad y la supuesta ilegalidad de la terminación unilateral de los contratos, no se haya demandado el acto que contiene esa decisión, como presupuesto para analizar su existencia, vigencia e incumplimiento.
Como puede apreciarse, se ha reiterado en diversas providencias que si el contratista no impugna o solicita la nulidad del acto administrativo por medio del cual la Administración ejerció un poder exorbitante, no es posible declarar la responsabilidad contractual de la respectiva entidad pública que lo profirió, porque la decisión adoptada en tal acto goza de firmeza y, por ende, es intangible e inmodificable, mientras no se desvirtúe su presunción de legalidad. De manera que, en sentido opuesto a lo indicado por la actora, en el sub iudice sí es aplicable la pauta jurisprudencial fijada por la Corporación en Sentencia de 20 de octubre de 1995, Exp. 9.847, según la cual cuando el conflicto tiene origen en un acto contractual en el que se dispone declarar la terminación unilateral del contrato y que se encuentra revestido por la presunción de legalidad, no basta con solicitar la declaración de incumplimiento y la correspondiente indemnización derivada del contrato, sino que el actor debe simultáneamente pedir su nulidad en la demanda.
Siguiendo el criterio expuesto, resulta claro en el sub lite que si la causa de las pretensiones de la demandante se deriva de un acto administrativo, se hacía necesario para que prosperen las mismas que la demandante hubiese solicitado su anulación, petición que omitió y que, como consecuencia, implica la negación de aquellas, por ineptitud sustantiva de la demanda, pues la impugnación de la legalidad y su acreditación son paso obligado para el estudio del presunto incumplimiento endilgado a la demandada, carga de la actora que no puede ser suplida por el juez contencioso administrativo.
En otras palabras, teniendo en cuenta que la decisión de TELECOM contenida en el pluricitado acto de terminación unilateral de los contratos es la que afectó los intereses de la actora y se traduce en la fuente del perjuicio que manifestó padecer, debió ésta demandar su nulidad, porque solo en cuanto desaparezca del mundo jurídico lograría demostrar, por una parte, que no existían las causas de conveniencia del servicio o el incumplimiento de sus obligaciones que condujeron a ejercer esa facultad exorbitante; y por otra parte, que cumplió o se allanó a cumplir en los términos del contrato. Pero, cobijado el acto administrativo por la presunción de legalidad, que le permite producir efectos jurídicos, para aniquilar éstos y a partir de ahí examinar la existencia, vigencia o incumplimiento del contrato, se necesita una expresa petición de nulidad acompañada de los supuestos fácticos y jurídicos que la prueben, que en el caso concreto no existe.
Así las cosas, resulta equivocado y confuso exigir la vigencia, existencia y validez de los contratos, la declaratoria de su incumplimiento y la condena por indemnización de perjuicios, sin solicitar previamente la nulidad del acto que generó los supuestos perjuicios alegados, dado que, se insiste, mientras esté vigente la comunicación del 29 de marzo de 1993, mal podría disponerse acerca de tales declaraciones, en tanto dicho acto administrativo se encuentra amparado por la presunción de legalidad, que impide el estudio y la prosperidad de las súplicas. En conclusión, erró la parte actora al reclamar judicialmente cuando omitió en la demanda la solicitud de anulación del acto administrativo en el que se terminó unilateralmente el contrato, por cuanto la vigencia de éste impide cualquier restablecimiento indemnizatorio, pretermisión que, como lo ha señalado invariablemente la jurisprudencia, no puede suplirla oficiosamente la Sala como lo sugiere la demandante al final de su recurso, porque ello contraría el principio dispositivo que informa el proceso contencioso administrativo, según el cual no le está permitido al juez pronunciarse sobre aspectos no reclamados, como ocurrió en este evento. Por lo tanto, obró el Tribunal a quo conforme a derecho cuando advirtió, aunque con palabras diversas, una ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia denegó las pretensiones formuladas.
No es posible en los términos de la demanda un pronunciamiento y decisión favorable a las pretensiones formuladas en ella, dado que, como lo ha indicado la jurisprudencia, si la actora aspiraba la indemnización de perjuicios derivados de un presunto incumplimiento de la Administración, debió pedir la nulidad del acto administrativo que terminó el contrato por razones de conveniencia en el servicio, siendo inadmisible que el juez conozca de oficio una pretensión en ese sentido que no fue formulada, so pena de vulnerar el principio de congruencia, que, como es conocido, se traduce en que la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en su corrección, y con las excepciones que aparezcan probadas, de conformidad con los artículos 170 del C.C.A., y 304 y 305 del C.P.C.