Source: http://spotidoc.com/doc/4195153/utsatta-unionsmedborgare-i-sverige
Timestamp: 2018-09-20 09:07:37+00:00
Document Index: 13012467

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', '§ 7', '§ 7', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen\n', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 1', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', '§ 1', 'domstolen ', '§ 2']

Statens skyldigheter enligt internationella
människorättsnormer, EU-rätt och svensk rätt
Vi vet att romer är Europas mest marginaliserade, diskriminerade, förtryckta, exkluderade och segregerade
folk. Därom råder inget tvivel. Det konstateras i rapport
efter rapport skrivna av statliga, mellanstatliga och ickestatliga organisationer, utredningar och granskningsorgan. Det framgår även med önskvärd tydlighet i det
betänkande som Delegationen för romska frågor presenterade för regeringen 2010: Romers rätt – en strategi för
romer i Sverige (SOU 2010:55). I betänkandet klargörs det
att Sveriges romer inte utgör något undantag, tvärtom:
”Romers mänskliga rättigheter har utsatts och utsätts
för allvarliga kränkningar i Sverige och många romer utestängs alltjämt från väsentliga delar av samhällslivet.”
sammanfattas det. Utredningen innehåller i sina delar
en utmärkt redogörelse för den systematiska förföljelse
romer fått utstå i vårt land. Däremot misslyckas den i sin
uppgörelse – först om 20 år menar den att de svenska
romernas lagstadgade mänskliga rättigheter ska vara
säkerställda. Detta är förstås en oacceptabelt låg ambitionsnivå ur perspektivet av att deras rättigheter, precis
som alla andras, ska respekteras här och nu.
Många av EU:s medlemsstater, för att inte säga de flesta,
har inte kommit lika långt som Sverige i erkännandet av
sitt långvariga förtryck av romer. Ett förtryck som tvingar
människor att söka sin framtid på annat håll. Ursprungsländernas förnekande av det förtryck som utövas omöjliggör ett ansvarstagande som i hög grad i stället läggs på
det mottagande landets myndigheter. Kränkningarna av
de egna medborgarnas rättigheter ska kritiseras. Samtidigt kan inte mottagarlandet frånsäga sig ansvaret med
mindre än att det bryter mot internationell rätt till skydd
för de mänskliga rättigheterna. Om detta handlar denna
Många av de utsatta unionsmedborgare som kommer till
Sverige är romer från Rumänien och Bulgarien. Vår ambition med rapporten är att mot bakgrund av EU-rätten och
internationell människorättslagstiftning belysa vissa av
de grundläggande rättigheter utsatta unionsmedborgare har, liksom att peka på motsvarande skyldigheter
som åligger den svenska staten och dess institutioner.
Rapporten berör en rad områden av relevans för gruppen utsatta unionsmedborgare i Sverige utan att för den
delen göra anspråk på att vara uttömmande. Syftet är att
den ska ge vägledning i vissa centrala frågor om hur det
offentliga – stat, kommuner och landsting – bör agera för
att Sverige ska leva upp till sina folkrättsliga förpliktelser.
Ytterst handlar rapporten om att utsatta unionsmedborgare under sin tid i Sverige ska garanteras sina grundläggande rättigheter utan att diskrimineras. Vi kan inte göra
historiska kränkningar ogjorda men vi har ett ansvar att
se till att de kompenseras och vi har framförallt en skyldighet att förhindra att övergreppen fortsätter. När det
gäller de utsatta unionsmedborgarna måste Sverige se
till att inte göra samma misstag som tidigare när romer
kommit till Sverige – vi har denna gång makten att göra
rätt från början. Vi vet deras utsatthet och vi vet våra
skyldigheter. Frågan är bara vad vi gör med vår kunskap.
Förkortningar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1. Inledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.1. Bakgrund och problemformulering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.2. Kort om EU-rätten: centrala relevanta begrepp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.3. Kort om mänskliga rättigheter: grundprinciper och centrala relevanta begrepp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.3.1. Utgångspunkter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.3.2. Exempel på relevanta rättigheter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2. Rätt till skydd mot hatbrott . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.1. Sveriges skyldigheter enligt folkrätten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.2. EU-rätt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.3. Nationell rätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.4. Slutsatser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
3. Rätt att inte utsättas för godtyckliga avhysningar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3.1. Sveriges skyldigheter enligt folkrätten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3.2. Nationell rätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
3.3. Slutsatser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
4. Rätt till socialt bistånd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
4.1. Sveriges skyldigheter enligt folkrätten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
4.2. EU-rätt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
4.3. Nationell rätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
4.4. Slutsatser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
5. Rätt till arbetsmarknadsåtgärder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
5.1. Sveriges skyldigheter enligt folkrätten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
5.2. EU-rätt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
5.3. Nationell rätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
5.4. Slutsatser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
6. Rätt till hälso- och sjukvård. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.1. Sveriges skyldigheter enligt folkrätten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.2. EU-rätt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
6.3. Nationell rätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
6.4. Slutsatser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
7. Rätt till utbildning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
7.1. Sveriges skyldigheter enligt folkrätten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
7.2. EU-rätt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
7.3. Nationell rätt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
7.4. Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Källförteckning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
MOP-konventionen
ESK-konventionen
MänniskorättskommitténFN:s kommitté för mänskliga rättigheter (övervakar efterlevnaden av
MOP-konventionen)
ESK-kommitténFN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (övervakar
efterlevnaden av ESK-konventionen)
RasdiskrimineringskommitténFN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering (övervakar efterlevnaden
av rasdiskrimineringskonventionen)
BarnrättskommitténFN:s kommitté för barnets rättigheter (övervakar efterlevnaden av barnkonventionen)
Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Strasbourg)
WHOVärldshälsoorganisationen
FN:s barnrättsfond
SoLSocialtjänstlagen
Det här är CIVIL RIGHTS DEFENDERS rapport om vilka
rättigheter unionsmedborgare har som befinner sig i
Sverige i en situation av social och ekonomisk utsatthet
– och vilka motsvarande skyldigheter som åligger Sverige
Romers mänskliga rättigheter kränks systematiskt i
många länder i Europa. De utsätts dagligen för diskriminering och trakasserier både i sina hemländer och i länder
dit de migrerar för att skapa sig en bättre tillvaro. Många
av de utsatta unionsmedborgare som befinner sig i Sverige
tillhör den romska gruppen och en viktig anledning till att
de kommit hit är den antiziganism de utsatts för.
Människorättsskyddet är globalt. Sverige har därför ett
ansvar att skydda, respektera och uppfylla mänskliga
rättigheter för alla som befinner sig på svensk mark,
oavsett medborgarskap eller legal status och oavsett
anledningen till att personer kommit hit. Staten har
dessutom ett särskilt ansvar för de grupper i samhället som är mest utsatta och som historiskt drabbats av
systematisk marginalisering. Skyddet omfattar således
utsatta unionsmedborgare som lämnat sina hemländer
på grund av strukturell diskriminering och/eller djup
fattigdom och som kommit till Sverige för att skapa ett
bättre liv för sig och sina familjer. EU-rätten möjliggör
därtill fri rörlighet inom unionen och, med få undantag,
rätt till likabehandling.
Rapporten belyser Sveriges ansvar gentemot utsatta
unionsmedborgare på nationell, kommunal och landstingsnivå enligt svensk rätt, EU-rätt och internationella
människorättsinstrument som binder Sverige. Den täcker
centrala rättigheter så som rätten till skydd mot hatbrott
och godtyckliga avhysningar, rätten till socialt bistånd
och arbetsmarknadsåtgärder, samt rätten till hälso- och
sjukvård och utbildning. Rapporten gör inte anspråk på
att vara uttömmande, men ger vägledning i vissa centrala
frågor om hur det offentliga bör agera för att leva upp till
människorättsåtagandena.
I de flesta fall är det svensk nationell rätt, snarare än EUrätten, som rent materiellt avgör hur utsatta unionsmedborgare tillgång till grundläggande rättigheter i praktiken
ska kunna garanteras. Civil Rights Defenders betonar
att, även om det vore önskvärt med lagändringar för att
klargöra rättsläget för utsatta unionsmedborgare, kan
och bör aktuella myndigheter redan i dag agera i enlighet
med rapportens slutsatser. Alla delar av det offentliga
– stat, kommun, landsting och privata aktörer som utför
tjänster på uppdrag av det allmänna – har ett ansvar för
att nationell lagstiftning tolkas fördragskonformt, det
vill säga i enlighet med normerna som slås fast i de bindande människorättsinstrument som Sverige ratificerat.
Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, vilken är svensk lag, ska tillämpas direkt.
Utifrån ovanstående utgångspunkter har CIVIL RIGHTS
DEFENDERS kommit till en mängd slutsatser. Några av
•Utsatta unionsmedborgare har rätt till skydd mot
hatbrott, vilket bland annat innebär att rättsvårdande
myndigheter skyndsamt ska följa upp alla indikationer
om brott som drabbar utsatta unionsmedborgare och
särskilt utreda eventuella hatbrottsmotiv.
•Vid avhysningsprocesser ska alltid en proportionalitetsbedömning göras, med syfte att bedöma om det
föreligger ett sådant akut socialt behov av att vräka
personerna att det står i proportion till den ingripande
åtgärd som en avhysning innebär.
•Alternativa boenden ska beredas då avhysningar sker,
förutom vid katastrofsituationer.
•Utsatta unionsmedborgare har efter en behovsprövning rätt till socialt bistånd på samma villkor som
•Sverige har ett särskilt ansvar att stärka romers situation på arbetsmarknaden mot bakgrund av den systematiska diskriminering många romer upplever. Denna
skyldighet sträcker sig även till romska unionsmedborgare.
•Utsatta unionsmedborgare har rätt till subventionerad
vård från det att de anländer till Sverige och oberoende av om de har det europeiska sjukförsäkringskortet
•Unionsmedborgares barn har rätt att kostnadsfritt gå i
grundskolan i Sverige.
Dessa och rapportens övriga slutsatser utvecklas i
kapitel 2-7.
1.1. Bakgrund och problemformulering
Under de senaste åren har alltfler utsatta personer från
andra EU-länder kommit till Sverige för att hitta sätt att
försörja sig och sina familjer. Många av dem är romer från
Rumänien och Bulgarien. Flertalet finner ingen annan
försörjning än genom att tigga på gator och torg i svenska
städer. Anledningen till att dessa personer är här är ofta
att de i hemlandet upplever systematisk diskriminering
som gör det näst intill omöjligt för dem att tjäna sitt uppehälle och att få sina mest grundläggande rättigheter
uppfyllda. När de är i Sverige lever de emellertid under
mycket svåra förhållanden här också och står i allt väsentligt utanför det svenska samhället. Även här utsätts
de för strukturell diskriminering och nekas grundläggande rättigheter. Närvaron av dessa personer, som vi i den
här rapporten valt att kalla utsatta unionsmedborgare,
har väckt debatt och känslor i Sverige. Många visar solidaritet med de utsatta. Andra hävdar att de inte har här
att göra. Rasistiska grupper exploaterar obehaget som
närvaron av extrem fattigdom i svenska städer väcker
och hetsar till våld och hot mot de utsatta personerna.
Hatbrott mot utsatta unionsmedborgare som tigger i
svenska städer har blivit allt vanligare.
Debatten kring de utsatta unionsmedborgarna har i
huvudsak kommit att kretsa kring några specifika positioner. Å ena sidan påpekar debattörer och politiker
att ursprungsländerna måste ta sitt ansvar för att värna
utsatta medborgares rättigheter och att Sverige bör påverka Rumänien, Bulgarien och andra EU-länder i den
riktningen. Å andra sidan hävdar vissa att tiggeri leder
till ett cementerat utanförskap och därför bör förbjudas.
Men få diskuterar vilka juridiska skyldigheter Sverige
har som stat för att värna dessa människors rättigheter.
CIVIL RIGHTS DEFENDERS vill med denna rapport bidra
till diskussionen genom att lyfta just den frågan. Vilket är
egentligen rättsläget för utsatta unionsmedborgare som
bor och vistas i Sverige, utifrån ett människorättsperspektiv med förankring i såväl EU-rätt som de bindande
normer om mänskliga rättigheter som Sverige åtagit sig
att följa?
Det finns ett fåtal skrifter om tillämpningen av EU:s
regelverk gällande den fria rörligheten för utsatta unionsmedborgare,1 men överlag saknas ett människorättsperspektiv. Ett undantag är den aktuella skriften ”Vilka
rättigheter har barn som är EU-medborgare och lever i
utsatthet i Sverige?”, utgiven i september 2015 av UNI-
Se bl.a. Socialstyrelsen, Rätten till socialt bistånd förmedborgare inom EU/EES-området, En vägledning, 2014, Sveriges Kommuner och Landsting, Några juridiska frågor gällande utsatta EU-medborgare, 2014, och Fores, Fri rörlighet för vem? Socialt och ekonomiskt utsatta EU-migranter i Sverige, 2014.
CEF och Barnrättscentrum vid Stockholms universitet
som analyserar utsatta minderåriga unionsmedborgares
rätt till socialt stöd och skydd, hälso- och sjukvård och
utbildning.2 CIVIL RIGHTS DEFENDERS vill bidra till att
stärka rättighetsperspektivet i debatten genom att fördjupa analysen och omfatta fler frågor.
I den svenska debatten används ofta termen EU-migranter istället för unionsmedborgare. Eftersom det inom EU
råder fri rörlighet handlar det dock inte om migration i
traditionell mening när unionsmedborgare använder sig
av sin rätt att fritt uppehålla sig och bosätta sig i ett annat medlemsland. EU-migrant tenderar därför att bli en
term som åberopas med syftet att särskilja rättigheter
kopplade till fri rörlighet mellan de två grupper som i EUrätten definieras som ekonomiskt aktiva och ekonomiskt
icke aktiva personer. De senare anses då vara migranter
men inte de förra. Vi har i denna rapport valt att använda
begreppet utsatta unionsmedborgare för att, å ena sidan,
understryka att de människor vars rättigheter rapporten
behandlar är utsatta och i behov av samhällets stöd men,
å andra sidan, att de i egenskap av unionsmedborgare
har samma rätt till fri rörlighet som alla andra inom unionen och, inom givna ramar, rätt till likabehandling.
Den sociala och ekonomiska situationen för till exempel
utsatta romer i länder som Rumänien och Bulgarien är så
pass allvarlig att det går att argumentera för att många
lämnar sina hemländer för att undkomma ett strukturellt
förtryck.3 Det är ofta dessa kränkningar i hemländerna
som lett till att de rest till Sverige. De som kommer hit
har med andra ord utnyttjat sin fria rörlighet som unionsmedborgare för att undkomma systematisk diskriminering i sina hemländer.
Civil Rights Defenders understryker att det enligt grundläggande folkrättsliga principer ytterst är staten och den
offentliga förvaltningen som bär ansvaret för att Sverige
lever upp till sina åtaganden om mänskliga rättigheter.
Offentliganställda måste därför behärska grundläggande frågor om mänskliga rättigheter i sitt arbete på
statlig, landstings- och kommunal nivå. Sverige och dess
institutioner har en fristående skyldighet att realisera
de rättigheter vi förbundit oss att garantera för alla som
befinner sig på svenskt territorium, oavsett anledningen
till att människor kommit hit och oavsett medborgarskap.
Att en del av EU:s medlemsstater kan konstateras kränka
sina medborgares grundläggande rättigheter får aldrig
leda till eller användas som en intäkt för att Sverige i sin
tur undandrar sig sitt ansvar för att leva upp till sina åtaganden.
Genom denna rapport vill CIVIL RIGHTS DEFENDERS
tydliggöra vilka rättigheter unionsmedborgare har ur ett
EU- och människorättsperspektiv inom en rad centrala
områden och vilka Sveriges motsvarande skyldigheter är.
Inledningsvis redogör rapporten för centrala begrepp och
principer inom EU-rätten och de mänskliga rättigheterna.
Därefter följer en juridisk analys av rättighetsområdena
skydd mot hatbrott och avhysningar, socialt bistånd, arbetsmarknadsåtgärder, hälso- och sjukvård och, utbildning.
1.2. Kort om EU-rätten: centrala relevanta
Unionsmedborgarskapet inom EU instiftades i och med
Maastrichtfördraget år 1992. Alla medborgare i EU:s
medlemsstater räknas nu också som unionsmedborgare,
och en viktig grundprincip inom EU-rätten är fri rörlighet
för dessa personer inom unionen.4 Den fria rörligheten
innebär att alla unionsmedborgare har rätt att röra sig
mellan medlemsländerna och att vistas i andra stater
utan andra tillstånd än en giltig legitimation i upp till
tre månader, och även efter de första tre månader om
unionsmedborgaren uppfyller vissa krav. Uppehållsrätten för unionsmedborgare slås fast i Fördraget om EU:s
funktionssätt (FEUF) och regleras i rörlighetsdirektivet
(2004/38/EG).5
EU-rätten delar in unionsmedborgare i två grupper. Till de
ekonomiskt aktiva räknas arbetstagare och egenföretagare, och till de ekonomiskt icke aktiva räknas arbetslösa,
studenter, pensionärer och övriga unionsmedborgare
som inte är yrkesverksamma i traditionell mening. Rörlighetsdirektivet behandlar fri rörlighet för personer oavsett
om de utövar ekonomisk aktivitet eller inte och omfattar
alltså även de ekonomiskt icke aktiva unionsmedborgarna.
Om en unionsmedborgare uppfyller vissa villkor har personen automatiskt uppehållsrätt, vilket är detsamma
som en rätt att uppehålla sig i ett annat EU-land. Uppehållsrätten kan delas in i tre kategorier:
UNICEF och Barnrättscentrum Stockholms universitet, Vilka rättigheter har barn som är EU-medborgare och lever i utsatthet i Sverige?, 2015.
Se t ex Commissioner for Human Rights, Human rights of Roma and Travellers in Europe, Council of Europe Publications, 2012, EU Fundamental Rights Agency
(FRA), The Situation of Roma in 11 Member States, 2012, European Roma Rights Centre (ERRC), Romania, A report by the European Roma Rights Centre, Country
Profile 2011-2012, 2012 samt ERRC, Written Comments by the European Roma Rights Centre Concerning Bulgaria, 2013.
Fördraget om Europeiska Unionen (FEU) art. 3:2, Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (FEUF) art. 20-21.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (Rörlighetsdirektivet), kodifierar FEUF art. 21.
1.Tidsbegränsad uppehållsrätt: rätt att vistas upp till tre
månader utan andra krav än att ha ett giltigt identitetskort eller pass, så länge unionsmedborgaren inte
blir en orimlig belastning för den mottagande statens
sociala biståndssystem,6
att göra med överenskommelsen som fattats inom EU
att unionsmedborgare som förflyttar sig inom unionen
inte ska utgöra en orimlig belastning på vistelsestaternas
2.Förlängd uppehållsrätt: rätt att vistas längre tid än tre
månader under förutsättning att unionsmedborgaren
är anställd eller egenföretagare i vistelsestaten eller
”för egen och sina familjemedlemmars räkning har
tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för
den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystemunder vistelsen, samt har en heltäckande
sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten”,7 samt
Efter de tre första månaderna är uppehållsrätten villkorad. Alla unionsmedborgare har rätt att uppehålla
sig inom en annan medlemsstat under längre tid än tre
månader om de är anställda eller är egenföretagare i den
mottagande staten eller om de har tillräckliga tillgångar
och en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande staten eller om de är studenter i vistelsestaten
och uppfyller vissa kriterier.12
3.Permanent uppehållsrätt: rätt att stanna i vistelsestaten efter att ha haft uppehållsrätt under en period av
fem år.8
Motsvarande regler har införts i svenska utlänningslagens kapitel 3a samt, i fråga om utvisning/avvisning, i
EU:s rättsakter och EU-domstolens praxis ställer höga
krav på likabehandling9 och därmed även en viss grad av
solidaritet gentemot andra persongrupper än enbart den
egna statens medborgare.10 Likabehandlingsprincipen
betyder att medlemsstaterna ska behandla nationella
medborgare och unionsmedborgare som uppfyller kraven
för uppehållsrätt på samma sätt och således inte får
diskriminera på grund av nationalitet inom fördragens
tillämpningsområden. Likabehandlingsprincipen är central för att den fria rörligheten för personer inom unionen
ska fungera. Det är därför viktigt att poängtera att huvudregeln är att ingen diskriminering på grund av nationalitet
Likabehandlingsprincipen gäller inte bara vid förlängd
uppehållsrätt utan också under de första tre månaderna.
Det finns dock två undantag till likabehandlingsprincipen
under den perioden. En av dem är relevant i detta sammanhang och gäller socialt bistånd. Under de första tre
månaderna en unionsmedborgare vistas där är den mottagande staten inte skyldig att bevilja honom eller henne
socialt bistånd.11 Det andra undantaget gäller rätt till
studiestöd. Undantagen till likabehandlingsprincipen har
I korthet betyder detta alltså att medlemsstaterna inte
har någon skyldighet att, under uppehållets första tre
månader, bevilja socialt bistånd samt att uppehållsrätten efter de tre första månaderna villkoras av att unionsmedborgaren har tillräckliga tillgångar för att klara
uppehället och en heltäckande sjukförsäkring. Om en
unionsmedborgare efter de tre första månaderna inte
uppfyller dessa kriterier gäller inte längre uppehållsrätten, det vill säga personen kan utvisas. Att medlemsstaterna inte har någon skyldighet betyder däremot inte
att en mer förmånlig behandling inte får tillerkännas
unionsmedborgare. I rörlighetsdirektivets inledande text
(preambel) samt i Artikel 37 stadgas att direktivet inte
skall påverka mer förmånliga och gynnsamma nationella
bestämmelser.13
Som nämnts gäller enbart två undantag till likabehandlingsprincipen: socialt bistånd och studiestöd. Vare
sig utbildning eller hälso- och sjukvård nämns bland
undantagen. Visserligen faller inte frågor om utbildning
och hälso- och sjukvård inom ramen för EU:s exklusiva
befogenheter, det vill säga unionen har inte beslutanderätt över dessa områden. Så länge det gäller unionsmedborgare som utnyttjar den fria rörligheten inom unionen
blir dock behandlingen av dessa personer en EU-rättslig
angelägenhet. Eftersom vare sig utbildning eller hälsooch sjukvård nämns bland undantagen till likabehandlingsprincipen gäller således att medlemsstaterna har
en skyldighet att behandla unionsmedborgare likvärdigt
som sina egna medborgare i enlighet med nationell lagstiftning, även under de första tre månaderna, i förhål-
Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, art. 6.1 och art. 14.1.
Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, art. 7.1. EU-domstolen har definierat begreppet sociala biståndssystem i mål C-140/12, Pensionsversicherungsanstalt mot Peter Brey, 2013-09-19, p. 61. Där framgår att försörjningsstöd faller under begreppet.
Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, art. 16.
Likabehandling, alltså förbud mot diskriminering p.g.a. nationalitet, stadgas i FEUF art. 18. Likabehandlingsprincipen är också en primärrättslig allmän rättsprincip. Kravet på likabehandling återfinns också bland annat i rörlighetsdirektivets art. 24 samt förordning 883/2004 art. 4 och 5.
10 Se mål C-184/99, Rudy Grzelczyk mot Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve, 2001-09-20, p. 44, och mål C-140/12, Pensionsversicherungsanstalt mot Peter Brey, 2013-09-19, p. 72.
11 Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, art. 24.2.
12 Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, art. 7.1. Detsamma gäller för familjemedlemmar till personer som uppfyller något av kriterierna.
13 Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, preambel (29).
lande till rätt till utbildning och hälso- och sjukvård.14
Detta resonemang utvecklas nedan i kapitel 6 och 7.
Likabehandlingsprincipen är nära besläktad med diskrimineringsförbudet inom människorätten, även om
EU-rättens likabehandlingsprincip fokuserar på diskriminering på grund av nationalitet. Här bör dock nämnas att
rörlighetsdirektivet stadgar att dess bestämmelser ska
genomföras utan diskriminering även på andra grunder,
bland andra etniskt och socialt ursprung och tillhörighet
till minoritet.15
Sedan 2010 har EU en egen rättighetsstadga som uppställer skyldigheter för medlemsstaterna att förverkliga
vissa grundläggande rättigheter för medborgarna i unionen. Den innefattar bland annat rätten till kostnadsfri
utbildning (art. 14), rätten till icke-diskriminering, bland
annat på grund av etniskt eller socialt ursprung eller tillhörighet till nationell minoritet (art. 21), rätten till social
trygghet och socialt stöd (art. 34), samt rätten hälso- och
sjukvård (art. 35). Rättighetsstadgan är en del av Lissabonfördraget och räknas således till primärrätten, vilket
innebär att ingen sekundärrättslig rättsakt får strida mot
stadgan.16 Stadgan är bindande för alla unionens institutioner och samtliga medlemsstater. Den är dock bara
tillämplig på frågor som har en EU-rättslig koppling och
dess tillämpning får inte utöka EU:s kompetens.17 Det råder fortfarande delade meningar om vilket skydd stadgan
egentligen ger i praktiken, vilket gör den svårtillämplig.
Vissa menar att den måste anses tillämplig då unionsmedborgare använt sig av den fria rörligheten, vilket är
en av de mest grundläggande principerna inom EU, och
befinner sig i en annan medlemsstat med uppehållsrätt.18
Mot bakgrund av stadgans oklara tillämpningsområde
lämnar vi den därhän i den här framställningen.
Sammanfattningsvis kan konstateras att EU-rätten utgår
från rätten till likabehandling för alla unionsmedborgare
som befinner sig i andra medlemsländer, vilket är en
princip nära besläktad med människorättens ickediskrimineringsprincip. Det finns bara ett fåtal undantag
till rätten till likabehandling för dem med uppehållsrätt,
bland annat i fråga om socialt bistånd. Dock står det
vistelsestaten fritt att ändå bevilja sådant stöd. Under
de första tre månaderna gäller likabehandlingsprincipen rätten till hälso- och sjukvård samt utbildning. Efter
de första tre månaderna är uppehållsrätten villkorad,
beroende bland annat på om unionsmedborgaren har
tillräckliga tillgångar för att inte utgöra en belastning för
vistelsestatens välfärdssystem. Här bör dock poängteras
att tremånadersperioderna kan upprepas – så länge EUmedborgaren lämnar vistelsestaten och sedan återvänder – ett obegränsat antal gånger. Detta innebär att en
person som gjort korta avbrott i vistelsen de facto kan ha
uppehållsrätt längre tid än tre månader även om hen inte
har tillräckliga tillgångar.
I kommande avsnitt kommer vi att belysa hur dessa regler mer konkret har tolkats av EU-domstolen och hur de
ska tillämpas i förhållande till gruppen utsatta unionsmedborgare i ljuset av rådande människorättsprinciper.
1.3. Kort om mänskliga rättigheter:
grundprinciper och centrala relevanta
1.3.1. Utgångspunkter
Sverige är bundet av en mängd folkrättsliga åtaganden
enligt de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som vi ratificerat. Dessa åtaganden gäller även
utanför EU-rätten, och är i många fall mer långtgående
än det skydd som EU-rätten ger unionsmedborgare. Det
finns kunskapsluckor bland såväl makthavare som andra
samhällsaktörer om människorättsinstrumentens innehåll och vad dessa förbinder Sverige till, vilket resulterar i
att grundläggande mänskliga rättigheter kränks.
Sverige har bland annat ratificerat FN:s konvention om
medborgerliga och politiska rättigheter (MOP-konventionen), FN:s konvention om ekonomiska, sociala och
kulturella rättigheter (ESK-konventionen), FN:s rasdiskrimineringskonvention, FN:s barnkonvention, den Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (EKMR)
och Europarådets sociala stadga. Europadomstolen för
mänskliga rättigheter tolkar EKMR genom att granska
och besluta i fall där enskilda anmäler staterna eller
staterna anmäler varandra för brott mot konventionen.
Besluten från domstolen är bindande. Europarådets sociala stadga övervakas av den Europeiska kommittén för
sociala rättigheter som också har möjlighet att granska
specifika fall av människorättskränkningar i länderna.
Inom FN-systemet finns en expertkommitté knuten till
varje konvention. Kommittéernas uppgift är att tolka
konventionernas innehåll och att granska hur fördragsslutande stater lever upp till sina åtaganden. Kommittéerna utfärdar så kallade allmänna kommentarer (General
Comments eller General Recommendations) som tolkar
14 För en längre diskussion om detta se UNICEF/Barnrättscentrum Stockholms universitet, Vilka rättigheter har barn som är EU-medborgare och lever i utsatthet i
Sverige, 2015, sid. 13-14, 22-27.
15 Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, preambel (31).
16 Se FEUF art. 6. De grundläggande fördragen FEU och FEUF samt rättighetsstadgan utgör primärrätt, direktiv och förordningar utgör sekundärrätt.
17 Framgår av rättighetsstadgans art. 51.
18 Se UNICEF/Barnrättscentrum Stockholms universitet, Vilka rättigheter har barn som är EU-medborgare och lever i utsatthet i Sverige, september 2015, sid.
olika rättighetsområden i konventionerna, och dessa
tolkningar väger sedan tungt i bedömningen av huruvida
enskilda stater bryter mot eller efterlever dessa rättigheter.
Den expertkommitté som har till uppgift att tolka MOPkonventionen heter Kommittén för mänskliga rättigheter
(Human Rights Committee; människorättskommittén).
FN:s expertkommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (Committee on Social, Economic and Cultural Rights; ESK-kommittén) tolkar ESK-konventionen,
och FN:s barnrättskommitté (Child Rights Committee;
barnrättskommittén) tolkar barnkonventionen. Kommittéernas tolkningar är inte bindande i juridisk mening men
vägledande i hur konventionernas olika bestämmelser
ska förstås. Om en stat ska gå emot rekommendationer
från expertkommittéerna och deras allmänna kommentarer måste den med andra ord kunna motivera det mycket
väl utifrån rådande människorättsprinciper för att det ska
anses stå i överensstämmelse med gällande rätt.
FN:s Wiendeklaration, som anses utgöra sedvanerätt
vilken är bindande för alla stater, stadgar i sin artikel 5
att alla mänskliga rättigheter är ”universella, odelbara,
och ömsesidigt beroende.”19 Enligt bindande människorättsnormer är en stat skyldig att garantera rättigheter i
enlighet med de människorättsinstrument den ratificerat
för alla som befinner sig i landet, oavsett medborgarskap
eller legal status. Mänskliga rättigheter gäller alltså alla
människor inom en stats jurisdiktion, vilket kommer till
uttryck i såväl MOP-konventionen som ESK-konventionen, liksom i barnkonventionen för alla barn:
Varje konventionsstat åtar sig att respektera och
tillförsäkra var och en som befinner sig inom dess
territorium och är underkastade dess jurisdiktion rättigheterna i denna konvention utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg […], nationell
eller social härkomst […] eller ställning i övrigt.20
Människorättskommittén förklarar i en av sina allmänna
kommentarer att detta innebär att rättigheterna i konventionen tillkommer alla människor som befinner sig
i en fördragsslutande stats territorium: ”Generellt sett
gäller rättigheterna i konventionen var och en […], obero-
ende av hans eller hennes nationalitet eller statslöshet”
och ”var och en av rättigheterna i konventionen måste
garanteras utan diskriminering mellan medborgare och
icke-medborgare”.21 Människorättskommittén betonar
också att konventionsstaterna bör försäkra att konventionens bestämmelser är kända för utlänningar som
befinner sig inom landets jurisdiktion. ESK-kommittén
beskriver rättigheternas räckvidd i liknande termer:
En individs nationalitet ska inte hindra tillgång till
rättigheterna under konventionen, till exempel, alla
barn inom en stat, vilket innefattar de odokumenterade barnen, har rätt till utbildning och att tillgå
lämplig mat och hälsovård till en överkomlig kostnad.
Konventionsrättigheterna gäller alla, inklusive ickemedborgare, som exempelvis flyktingar, asylsökande,
statslösa, migrantarbetare och traffickingoffer, oavsett legal status och dokumentation.22
Enligt ESK-konventionen kan utvecklingsländerna under
vissa omständigheter ges undantag från att tillförsäkra
alla ekonomiska rättigheter i enlighet med konventionen
till icke-medborgare.23 En motsatsvis tolkning av artikeln
ger att Sverige inte kan tillämpa något undantag vad gäller icke-medborgares ekonomiska rättigheter i enlighet
med ESK. Rasdiskrimineringskommittén, som övervakar
efterlevnaden av FN:s rasdiskrimineringskonvention,
uppmanar också staterna att avlägsna hinder för åtnjutande av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna för icke-medborgare, i synnerhet gällande rätten till
utbildning, hälsa, boende och arbete.24
Följaktligen tillåts ingen diskriminering på grund av nationalitet eller rättslig status enligt människorättsinstrumenten. Sverige måste med andra ord ta i beaktande alla
sina förpliktelser enligt internationell rätt även i förhållande till personer som befinner sig på svenskt territorium
utan att vara medborgare eller ha uppehållstillstånd. Den
svenska regeringen har också betonat att de mänskliga
rättigheterna tillkommer alla människor, ”[u]tan åtskillnad, enbart av den anledningen att vi är människor.”25 Att
de mänskliga rättigheterna tillkommer var och en innebär
dock inte att alla medborgerliga rättigheter utsträcks till
icke-medborgare. Rätten att rösta i nationella val tillkommer till exempel bara statens medborgare 26
19 Vienna Declaration and Programme of Action, antagen av World Conference on Human Rights i Wien den 25 juni 1993, art. 5.
20 MOP-konventionen, art. 2.1. ESK-konventionen uttrycker samma princip: ”Konventionsstaterna åtar sig att garantera att rättigheterna i denna konvention utövas
utan diskriminering av något slag på grund av ras, hudfärg […], nationell eller social härkomst […] eller ställning i övrigt.” (art. 2.2) Barnkonventionen stadgar:
”Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något
slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, […] nationella, etniska eller sociala ursprung […] eller ställning i övrigt” (art. 2.1).
21Människorättskommittén, General Comment No. 15: On the position of aliens under the Covenant, 1986, paras. 1-2.
22ESK-kommittén, General Comment No. 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights, 2009, para. 30.
23 ESK-konventionen, art. 2.3.
24Rasdiskrimineringskommittén, General Comment XXX: On discrimination against non-citizens, 2005, para. 29.
25 Regeringens skrivelse 2005/06:95, En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, sid. 15.
26 Se Office of the UN High Commissioner for Human Rights, The Rights of Non-citizens, 2006, sid. 5.
Sverige är en dualistisk stat, vilket betyder att internationella konventioner måste inkorporeras i den nationella
lagstiftningen innan de blir direkt tillämpliga. Detta innebär dock inte att konventionerna saknar betydelse innan
de inkorporerats. Domstolar och myndigheter är skyldiga
att tolka nationell rätt fördragskonformt, vilket betyder
att i tillämpning ska den svenska rätten tolkas i enlighet
med de åtaganden Sverige förbundit sig till i människorättskonventionerna.27 Står gällande rätt eller praxis
i direkt strid med människorättsåtagandena är Sverige
förpliktigat att ändra lagstiftningen. Det allmänna måste
med andra ord se till att människorättsinstrumenten
genomsyrar all offentlig verksamhet i såväl lagstiftning
som praktisk tillämpning.28
Många av människorättsförpliktelserna, bland annat
flertalet av rättigheterna under EKMR och MOP-konventionen, är omedelbara.29 Detta innebär att stater inte kan
rättfärdiga att förpliktelserna inte uppfylls med hänvisning till bristande resurser eller andra praktiska svårigheter. I förhållande till andra rättigheter, som vissa av de
ekonomiska och sociala rättigheterna, gäller så kallade
miniminivåer eller minimiförpliktelser (minimum core
obligations) för vad staterna är skyldiga att tillgodose.
Bland dessa rättigheter finns rätten till hälso- och sjukvård, social trygghet och en tillfredsställande levnadsstandard. Miniminivån är inte densamma för alla stater
utan ska ses mot bakgrund av att olika konventionsstater
har olika förutsättningar att efterleva skyddet som en
konvention ger. Kraven som ställs ska därför sättas i relation till var stats kapacitet att garantera skyddet och
ska vara proportionerliga till den allmänna levnadsstandarden i det aktuella landet.30 Enligt ESK-konventionen
ska staterna ”till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser
för att trygga att rättigheterna […] gradvis förverkligas i
sin helhet med alla lämpliga medel, i synnerhet genom
lagstiftning”.31 Staten måste vidare kunna ”demonstrera
att varje ansträngning gjorts för att utnyttja de resurser
staten har till sitt förfogande” för att nå miniminivåerna
för alla människor på dess territorium.32 Staterna ska
prioritera tillgången till mänskliga rättigheter i enlighet
med konventionerna för de grupper som socialt sett är
mest utsatta.33 I global jämförelse måste Sverige anses
ha långtgående skyldigheter att garantera konventionernas innehåll. Det är också viktigt att påpeka att vissa av
förpliktelserna under ESK-konventionen är omedelbara,
som skyldigheten för staten att inte diskriminera mellan
grupper eller individer.34
Två viktiga principer som är centrala i tillämpningen av
mänskliga rättighetsnormer är proportionalitetsprincipen
och objektivitetsprincipen. Proportionalitetsprincipen
innebär i korthet att åtgärder inte ska gå utöver det som
krävs för ändamålet eller, annorlunda uttryckt, att en
rimlig avvägning alltid måste göras mellan olika intressen
för att rättighetsskyddet ska kunna upprätthållas. Exempelvis måste det allmänna intresset att upprätthålla
ordning vägas mot den individuella rätten till privatliv
eller yttrandefrihet, och oproportionerliga villkor får inte
ställas upp för att individer ska kunna utkräva sina rättigheter. Objektivitetsprincipen, som bland annat är inskriven i den svenska grundlagen, betyder att domstolar och
myndigheter måste beakta allas likhet inför lagen och
vara sakliga och opartiska i sina bedömningar.35
Staten, genom regeringen, har det yttersta ansvaret för
att mänskliga rättigheter respekteras, skyddas och förverkligas. Staten innefattar alla myndigheter, kommuner
och landsting, liksom privata aktörer som agerar på statens uppdrag.36
1.3.2. Exempel på relevanta rättigheter
MOP-konventionen stadgar bland annat:
•att var och en har rätt till en rättvis och offentlig förhandling vid en oberoende och opartisk domstol vid
prövning av anklagelser för brott eller prövning av rättigheter och skyldigheter i civila frågor,
•att var och en, vars medborgerliga och politiska rättigheter och friheter har kränkts, har tillgång till ett
effektivt rättsmedel, även om kränkningen har begåtts
av en ämbetsman i tjänsten,
•att ingen ska utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden med avseende på privatliv, familj, hem eller
korrespondens och inte heller för olagliga angrepp på
heder eller anseende.
27 Se SOU 2010:70, Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter, 2010, sid. 20.
28 Se SOU 2010:70, Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter, 2010, sid. 302.
29 Se för en analys av staternas åtaganden under MOP-konventionen FN:s människorättskommitté, General Comment No. 31: The nature of the legal obligation
imposed on state parties to the Covenant, 2004. Se också FN:s människorättskommitté, General Comment No. 21: Humane treatment of prisoners, 1992, para. 4,
där kommittén specifikt nämner att brist på ekonomiska resurser inte kan rättfärdiga icke-uppfyllelse av rättigheterna under MOP-konventionen.
30ESK-kommittén, General Comment No. 3: The nature of States parties’ obligations, 1990, para. 2 och 3.
31 ESK-konventionen, art. 2.1.
32ESK-kommittén, General Comment No. 3: The nature of States parties’ obligations, 1990, para. 10.
33ESK-kommittén, General Comment No. 4: On the right to adequate housing, 1991, para. 11.
34ESK-kommittén, General Comment No. 7: Non-discrimination in economic, social and cultural rights, 2009, para. 7.
35 Regeringsformen (RF) 1:9.
36 För en diskussion om kommuners och landstings ansvar för mänskliga rättigheters förverkligande, se SOU 2010:70, Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter, 2010, sid. 421-424.
ESK-konventionen stadgar att staten bland annat är
skyldig att tillförsäkra:
•rätten för var och en att förtjäna sitt uppehälle genom
•rätten för var och en att ha en tillfredsställande levnadsstandard, vilket bland annat innebär rätt till
bostad och rätt att inte utsättas för godtyckliga avhysningar,
I de regionala människorättsinstrumenten som binder
Sverige finns ofta direkta motsvarigheter till FN:s MRbestämmelser. EKMR stadgar bland annat:
•rätt till rättvis prövning vid en opartisk domstol av
såväl brottsanklagelser som i frågor som rör civila rättigheter och skyldigheter,
•rätt till skydd för privat- och familjeliv,
• rätt till utbildning,
• rätt till social trygghet, däribland socialförsäkring,
•egendomsskydd,
•rätten till högsta uppnåeliga hälsa, vilket innebär att
förutsättningar ska finnas som ger alla möjlighet att
tillgå läkar- och sjukhusvård till en rimlig kostnad,
• förbud mot kollektiv utvisning av utlänningar.
•rätten till utbildning; grundskoleutbildning ska vara
kostnadsfri och tillgänglig för alla.
Rasdiskrimineringskonventionen kräver att staterna förbjuder och avskaffar rasdiskriminering och tillförsäkrar
alla rätten, oavsett nationalitet och etniskt ursprung, till
likhet inför lagen i förhållande till såväl medborgerliga
och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter. Konventionen förpliktigar även staterna att
agera mot våldshandlingar mot vissa grupper i samhället
Utöver skyddet som de allmänna människorättsinstrumenten ger barn, stadgar barnkonventionen bland annat
följande som mer specifikt gäller barns rättigheter:
•vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av
offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner,
domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet,
•konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder
för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former
av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars/vårdnadshavares ställning och etniska och
religiösa tillhörighet.
Av den reviderade Europeiska sociala stadgan från 1996
följer exempelvis att:
•var och en har rätt att komma i åtnjutande av alla
åtgärder som kan bidra till att ge honom eller henne
bästa möjliga hälsotillstånd,
•den som saknar tillräckliga resurser har rätt till social
och medicinsk hjälp,
• var och en har rätt att få tillgång till sociala tjänster,
•var och en har rätt till bostad, vilket bland annat innebär att staterna har en skyldighet att göra bostäder
ekonomiskt tillgängliga för personer som saknar tillräckliga medel.
Samtliga människorättsinstrument innehåller förbud
mot diskriminering, bland annat på grund av etnicitet/
ras, nationell och social härkomst och kön.37 Diskrimineringsförbudet är en av de mest centrala människorättsprinciperna som måste säkerställas för att ett effektivt
och meningsfullt rättighetsskydd ska kunna upprätthållas.
I följande del av rapporten kommer vi att utveckla vad
dessa rättigheter innebär mer konkret och vilka skyldigheter därmed Sverige har att garantera dem i förhållande
till gruppen utsatta unionsmedborgare.
37 Se t ex MOP-konventionen art. 2.1, ESK-konventionen art. 2.2, EKMR art. 14, barnkonventionen art. 2.1, Europarådets sociala stadga del V.
FOTO: ANTONINE GRAHAMSDAUGHTER
2. Rätt till skydd mot hatbrott
Hatbrott är en samlingsterm för brott av olika slag som
riktas mot personer på grund av vad gärningspersonen
uppfattar till exempel om deras etnicitet, hudfärg, religiösa tillhörighet, sexuella läggning eller funktionsnedsättning. Det är alltså motivet för brottet som står i centrum:
brottet begås för att kränka en person just på grund av
exempelvis dennes etnicitet, hudfärg eller religion. Det
saknas en internationellt vedertagen definition av hatbrott, men människorättsinstrumenten och deras uttolkare är samstämmiga i sitt fördömande av hatbrott som
en synnerligen grov form av människorättskränkning.
Hatbrott är särskilt allvarliga också eftersom gärningen
inte bara drabbar den individ som direkt utsätts utan
även får konsekvenser för andra personer i samma grupp.
Utsatta unionsmedborgare i Sverige blir i hög grad offer
för hot, trakasserier och våldsbrott.38 Mycket talar för
att brotten i många fall motiveras av offrens förmodade
romska etnicitet och, således, att attackerna grundar sig
i antiziganism och är att klassa som hatbrott. Trots att
media uppmärksammat fenomenet på senare år tycks
mörkertalet vara stort. Utsatta unionsmedborgare som
utsätts för kränkningar vågar sällan be om hjälp och förväntar sig i många fall inte heller att få någon. Många har
dåliga erfarenheter av polisen från sina hemländer och
därför lågt förtroende för poliser även här. Det stora flertalet anmälningar i Sverige som faktiskt görs om hatbrott
mot de utsatta unionsmedborgarna läggs också ned utan
vidare åtgärd.39
2.1. Sveriges skyldigheter enligt folkrätten
Enligt FN:s rasdiskrimineringskonvention är konventionsstaterna skyldiga att ”förklara som brottslig gärning
som är straffbar enligt lag […] alla våldshandlingar eller
uppmaning till sådana handlingar mot en viss ras eller en
grupp av personer av annan hudfärg eller annat etniskt
ursprung”.40 Mot bakgrund av den diskriminering romer
utsätts för över hela världen har rasdiskrimineringskommittén särskilt ägnat uppmärksamet åt diskriminering
och hat riktat mot den romska gruppen.41 Staterna är
skyldiga att ”vidta åtgärder för att garantera att medlemmar av de romska grupperna har tillgång till effektiva
rättsmedel och för att säkra att fullständig rättvisa
38 Se för ett urval av nyhetsrapporteringar om hatbrott mot utsatta unionsmedborgare Föreningen HEM, “Hatbrotten mot EU-migranter uppmärksammas i media”,
http://foreningenhem.se/hatbrotten-mot-eu-migranter-uppmarksammas-i-media/ [2015-10-20].
39 Delin, M, Dagens Nyheter, ”Attacker mot tiggare leder sällan till åtal”, 2015-08-07.
40 Rasdiskrimineringskonventionen, artikel 4 (a).
41Rasdiskrimineringskommittén, General Recommendation XXVII: On discrimination against Roma, 2000.
skipas i fall då deras grundläggande fri- och rättigheter
kränks”.42 Mer specifikt, i fråga om våldshandlingar riktade mot den romska gruppen, stadgar kommittén att
stater är skyldiga att bland annat göra följande:
[Staterna måste] säkerställa skyddet för romers säkerhet och integritet, utan diskriminering, genom att
vidta åtgärder för att förhindra rasistiskt motiverade
våldshandlingar mot dem; genom att säkerställa
snabba insatser av polis, åklagare och rättsväsende
för att utreda och bestraffa sådana handlingar; samt
genom att garantera att gärningspersonerna, vare sig
de är tjänstemän eller andra personer, inte åtnjuter
någon grad av straffrihet.43
EKMR förbjuder diskriminering i relation till alla andra
rättigheter som garanteras i konventionen, bland annat
på etnisk grund.44 Europadomstolen har tolkat förbudet
mot etnisk diskriminering till att bland annat innefatta en
aktiv förpliktelse för staterna att utreda rasistiska motiv
då våldsbrott begåtts.45 Domstolen har också uttalat att
hatbrott kräver en respons från rättsväsendet som står i
proportion till den skada som brottet utgör, mot bakgrund
av att hatbrott kan ses som särskilt förödande för rättssamhället och principen om alla människors lika värde.
I Secic mot Kroatien, som behandlade en attack från ett
skinhead på en romsk man, stadgade domstolen:
[N]är myndigheterna utreder våldsamma attacker
har de en förpliktelse att ta alla rimliga steg för att
avslöja rasistiska motiv och för att etablera om etniskt motiverat hat eller fördomar har spelat en roll
i händelserna. […] Om myndigheterna inte skulle
göra detta utan skulle behandla rasistiskt motiverad
våldsamhet och brutalitet på samma sätt som fall
som saknar rasistiska övertoner skulle detta vara att
blunda för det synnerligt allvarliga med handlingar
som har särskilt destruktiv inverkan på grundläggande rättigheter.46
På EU-nivå utfärdade ministerrådet 2008 ett så kallat
rambeslut om bekämpande av vissa former av och ut-
tryck för rasism med hjälp av strafflagstiftningen.47 Enligt
detta beslut, som är bindande för medlemsstaterna, ska
staterna ”vidta de åtgärder som är nödvändigt för att se
till att rasistiska och främlingsfientliga motiv anses som
en försvårande omständighet eller alternativt att domstolarna kan ta sådana motiv i beaktande vid fastställandet av sanktionerna.”48
2.3. Nationell rätt
Sverige har tills nyligen saknat en samstämmig definition
av hatbrott. År 2014 fick dock Rikspolisstyrelsen i uppdrag av regeringen att i samråd med Åklagarmyndigheten
och Brottsförebyggande rådet (BRÅ) verka för en enhetlig
praktisk tillämpning av begreppet. Den definition som
redovisades 2015 lyder:
Hatbrott utgörs av:
• brottet hets mot folkgrupp: BrB 16 kap. 8§
• brottet olaga diskriminering: BrB 16 kap. 9§
samt alla andra brott där ett motiv varit att kränka en
person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av
personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller
annan liknande omständighet (jfr straffskärpningsregeln i BrB 29 kap. 2 § 7).49
Hatbrott är alltså inte en egen brottsrubricering utan hatbrottsmotiv kan föreligga vid alla sorters brottslighet och
kan knytas till varje brottsrubricering. Det finns i svensk
rätt två brott som är rena hatbrott: hets mot folkgrupp
och olaga diskriminering. Förutom dessa två regleras
hatbrott i brottsbalkens straffskärpningsregel, 29 kap 2
§ 7. Enligt denna ska ett så kallat hatmotiv då ett brott
begås betraktas som en försvårande omständighet som
ska leda till ett strängare straff än om motivet saknats.
Förarbetena motiverar straffskärpningen med att ”[v]årt
samhällsskick bygger på att alla människor har ett lika
värde oavsett ras, hudfärg och etniskt ursprung. Rasism
och liknande yttringar som tar sig uttryck i förakt eller
förtryck av utsatta grupper är oförenliga med grundläggande värderingar och kan därför aldrig accepteras.”50
42Rasdiskrimineringskommittén, General Recommendation XXVII: On discrimination against Roma, 2000, para. 7.
43Rasdiskrimineringskommittén, General Recommendation XXVII: On discrimination against Roma, 2000, para. 12.
44 EKMR, art. 14.
45Se Nachova och andra mot Bulgarien, 43577/98 och 43579/98, 2005-07-06, paras. 160-168.
46 Secic mot Kroatien, 40116/02, 2007-05-31, paras. 66-67.
47 Europeiska rådets rambeslut 2008/913/RIF av den 28 november 2008 om bekämpande av vissa former av och uttryck för rasism och främlingsfientlighet enligt
strafflagstiftningen, 2008.
48 Europeiska rådets rambeslut 2008/913/RIF av den 28 november 2008 om bekämpande av vissa former av och uttryck för rasism och främlingsfientlighet enligt
strafflagstiftningen, 2008, art. 4.
49 Polisen, utvecklingsavdelningen, Återredovisning av regeringsuppdraget beträffande hatbrott, februari 2015, sid. 13.
50 Prop. 1993/94:101 sid. 21-22.
I regeringsuppdraget beträffande hatbrott 2014 konstaterade utredaren att mörkertalet är stort när det gäller
antalet anmälda hatbrott i Sverige, samt att den ”[t]ysthetskultur eller normaliseringsprocess det innebär att
utstå ett kontinuerligt flöde av hot, förtal och förolämpningar verkar menande på den demokratiska processen
och på människors möjlighet att leva och verka fritt i
samhället.”51 Samma rapport betonar att anmälningsbenägenheten är särskilt låg när det gäller den romska
gruppen, mot bakgrund av det dokumenterat låga förtroende som många svenska romer känner för polisen.52
Utredningen nämner inte särskilt romska unionsmedborgare som drabbas av hatbrott i Sverige, men media
har dokumenterat att anmälningsfrekvensen är mycket
låg inom den gruppen – och att de anmälningar som görs
mycket sällan leder till någon åtgärd från polisens håll.53
Samtidigt visar BRÅ:s rapport med hatbrottsstatistik
från 2014 att antalet anmälda antiromska hatbrott under
2014 var den högsta noterade nivån hittills för denna
kategori.54 Av de antiromska hatbrotten som rapporterats
under 2013 var endast tre procent personuppklarade den
31 maj 2015. Detta innebär att i endast tre procent av fallen hade en gärningsperson knutits till brottet. I nästan
en tredjedel av ärendena hade ingen utredning inletts
alls.55
Sammanfattningsvis råder stor samstämmighet, internationellt och nationellt, om att brott som begås med motivet att kränka en människa på grund av grundläggande
karaktärsegenskaper som etnicitet, religion eller sexuell
läggning är att betrakta som särskilt allvarliga och ett hot
mot principen om alla människors lika värde. Samhällets
respons i såväl lagstiftning som tillämpning bör stå i proportion till detta allvar. Internationella organ har också
särskilt betonat romers särskilda utsatthet i förhållande
till hat och kränkningar på grund av den romska etniska
tillhörigheten och att samhället därför har ett särskilt
ansvar att skydda dem och att lagföra gärningspersonerna. Den svenska lagstiftningen bör ses som adekvat ur
ett människorättsperspektiv, men tillämpningen lämnar
mycket övrigt att önska. Som BRÅ:s statistik och nyhetsrapporteringen visar finns allvarliga brister i hur svenska
rättsvårdande myndigheter hanterar hatbrott såväl mot
den romska gruppen generellt som mot romska utsatta
unionsmedborgare specifikt. Förtroendeklyftor leder
även till att många hatbrott mot romer aldrig anmäls.
I förhållande till de utsatta unionsmedborgarna i Sverige
har en livlig debatt förts om huruvida dessa är offer för
organiserad brottslighet eller människohandel. Regeringens nationella hemlöshetssamordnare Michael Anefur
uttalade 2014 att organiserad brottslighet inte sker i
någon större utsträckning i förhållande till tiggeriet. Han
uttryckte att situationen inte pekade på att det skulle
röra sig om en bakomliggande övergripande kriminalitet,
och att inget tydde på att pengarna gick till andra än tiggarna själva.56 Det finns dock rapportering om att visst
utnyttjande förekommit i koppling till tiggeriet.57 Nyare
rapportering visar att grova rättighetskränkningar i vissa
fall också förekommer.58 Då detta är fallet är det givetvis
mycket allvarligt och aktualiserar staten Sveriges ansvar:
sådana rättighetskränkningar måste hanteras av polis
och rättsväsende samtidigt som brottsoffren ska beredas stöd och skydd.
2.4. SLUTSATSER
I förhållande till hatbrott som drabbar romska utsatta unionsmedborgare enligt nationell rätt, EU-rätt
och bindande människorättsinstrument gäller:
• polis och åklagarmyndighet är skyldiga att utreda
alla anmälningar eller indikationer om brott som
drabbar utsatta unionsmedborgare, vilket innefattar anmälningar om människohandel,
• rättsvårdande myndigheter har ett särskilt ansvar
att utreda eventuella hatbrottsmotiv; underlåtenhet att göra detta kan utgöra separata människorättskränkningar enligt EKMR,
• utredningen och efterföljande rättsprocess ska
ske effektivt, rättssäkert och utan att utsätta
brottsoffret för ytterligare stigmatisering eller risk,
• för att överbrygga förtroendeklyftan mellan
romska utsatta unionsmedborgare och svenska
rättsvårdande myndigheter bör polis och socialtjänst utveckla system för att informera om rätten
att inte utsättas för hatbrott och mekanismer för
anmälan och uppföljning när hatbrott mot gruppen
51 Polisen, utvecklingsavdelningen, Återredovisning av regeringsuppdraget beträffande hatbrott, februari 2015, sid. 4.
52 Polisen, utvecklingsavdelningen, Återredovisning av regeringsuppdraget beträffande hatbrott, februari 2015, sid. 4.
53 Se t ex Leander, P, Dagens Arena, ”En procent av hatbrotten mot romer klaras upp”, 2014-09-29, Oldsberg, E, SVT Nyheter, ”Få romer anmäler hatbrott”,
2014-09-29, och Delin, M, Dagens Nyheter, ”Attacker mot tiggare leder sällan till åtal”, 2015-08-07.
54 ”Antiromska hatbrott” är den benämning som BRÅ använder. I debatten i Sverige är annars ”antiziganism” den mer vanligt förekommande termen.
55 Brottsförebyggande rådet BRÅ, Hatbrott 2014 (Rapport 2015:13), sid 68-71.
56 Guibourg, E, Metro, ”Nej, tiggarna styrs inte av kriminella ligor” 2014-08-28.
57Länsstyrelsen, Utsatta EU-medborgare i Sverige – lägesrapport ur ett människohandelsperspektiv, 2014:10, Olsson, J & Axelsson Olsson, K, SVT Nyheter,
”Dubbelt så många tiggande EU-migranter senaste året”, 2015-04-29.
58TV4, Kalla fakta, ”Slav i Sverige”, 2015-05-12.
3. Rätt att inte utsättas för godtyckliga avhysningar
Utsatta unionsmedborgare i Sverige utsätts kontinuerligt
för avhysningar från sina boplatser. Avhysningarna sker
mot bakgrund av att personerna inte anses ha rätt att
bosätta sig på den mark de tagit i anspråk men också för
att boplatserna ofta är av undermålig kvalitet och kan
innebära en fara för de boendes hälsa och säkerhet. De
boende saknar ofta såväl rinnande vatten och sophantering som sanitetsanläggningar. Personer som avhyses
hänvisas i vissa men inte alla fall till temporära boenden
där de kan sova enstaka nätter. Avhysningarna sker bland
annat genom att de skjul som byggts upp rivs med hjälp
av bulldozrar. Om de bosatta personerna lämnar platsen
räknas det som lämnats kvar som skräp och slängs. Även
husvagnar beslagtas.59 I maj 2015 skedde en avhysning
av en boendeplats i södra Stockholm trots att frivilligorganisationen Läkare i Världen vädjat om att avhysningen
skulle uppskjutas. Anledningen var att en av de boende
hade upptäckts vara insjuknad i tuberkulos och läkarna
ville vänta med avhysningen tills de hunnit spåra alla
misstänkta fall av sjukdomen. Eftersom avhysningen
ändå genomfördes är risken stor att tuberkulos sprids
bland andra utsatta unionsmedborgare, och senare deras
barn i hemländerna.60
Såväl MOP-konventionen och barnkonventionen som
EKMR stadgar rätten till respekt för privat- och familjeliv.61 EKMR klargör att rätten till respekt för privat- och
familjeliv endast får inskränkas om det sker med stöd av
lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt
med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande
av oordning eller brott eller till skydd för hälsa och moral
eller för andra personers fri- och rättigheter.62 EKMR
innefattar också ett skydd för egendomsrätten: var och
en har rätt till respekt för sin egendom och får inte berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och
under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens
grundsatser.63
Europadomstolen har vid flera tillfällen granskat huruvida tvångsavhysningar av utsatta romer överensstämmer
med rätten till respekt för privatlivet och egendomsskyddet. Ett av fallen är Winterstein och andra mot Frankrike
(2013), vilket rörde en situation där de franska myndigheterna hade tvångsförflyttat en grupp romer som sedan
lång tid tillbaka bott i husvagnar på en bit mark utanför
en fransk stad.64 Domstolarna fann att Frankrike hade
brutit mot rätten till respekt för privat- och familjeliv
under EKMR. De franska domstolarna som utfärdat
avhysningsordern hade inte vägt de olika intressena –
miljöhänsyn samt individernas rätt till hem och privatliv
– mot varandra och hade inte bedömt om det förelåg ett
akut samhälleligt behov (urgent social need) av att vräka
personerna. Med hänvisning till den systematiska diskriminering som just romer och resande utsätts för underströk domstolen att dessa grupper aldrig ska utsättas
för tvångsavhysningar om de inte erbjuds ett alternativt
boende, annat om en katastrofsituation föreligger. I fallet
Yordanova och andra mot Bulgarien (2012) konstaterade
domstolen att de boendes särskilt utsatta situation som
en marginaliserad grupp i samhället är central i den
proportionalitetsbedömning som behöver göras.65 Fallet
gällde en grupp romer som bosatt sig illegalt på kommunalt ägd mark. Lokala myndigheter vräkte dem utan att
väga de boendes intresse att bo kvar mot det allmännas
intresse att exploatera marken, vilket domstolen starkt
kritiserade. I fallet Connors mot Förenade kungariket
(2004), underströk domstolen de processuella skyldigheter staterna har för att skydda rätten till respekt för
privat- och familjeliv. Domstolen poängterade att ”de
processuella skyddsmekanismerna som gjorts tillgängliga för individen” är särskilt centrala för att bedöma
om staten agerat i enlighet med konventionen, samt att
domstolen ”i synnerhet måste granska om beslutsprocessen som ledde fram till ingripandena var rättvis och
respekterade de intressen under artikel 8 som tjänar till
att skydda individen”.66
59 Se t ex beslut om rivning av Sorgenfri-lägret i Malmö i november 2015, i Malmö Stad/Miljönämnden, Protokollsutdrag 2015-10-27. Se även Skarin, A & Ronge, J,
Expressen, ”Avhysning på flera platser i Stockholm”, 2015-05-05.
60 Lindberg, S, Aftonbladet, ”Aftonbladet avslöjar: De vräktes trots upptäckt av tbc-smitta”, 2015-05-06.
61 MOP-konventionen art. 17(1), EKMR art. 8(1). Se också art. 27 barnkonventionen som erkänner rätten till en skälig levnadsstandard för barn. Art. 27(3) stadgar
särskilt att konventionsstaterna har ett ansvar att vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram särskilt i fråga om bl.a. bostäder.
62 EKMR art. 8(2).
63 EKMR, tilläggsprotokoll 1 art. 1.
64 Winterstein och andra mot Frankrike, 27013/07, 2013-10-17. Se också bl a Connors mot Förenade kungariket, 66746/01, 2004-05-27, och Yordanova och andra mot
Bulgarien, 25446/06, 2012-04-24.
65 Yordanova och andra mot Bulgarien, 254467/06, 2012-04-24.
66 Connors mot Förenade kungariket, 66746/01, 2004-05-27, para. 83.
Rätten till bostad, som är en del av rätten till en tillfredsställande levnadsstandard i ESK-konventionens artikel
11, innefattar skydd mot godtyckliga avhysningar och
skydd mot trakasserier och hot. Detta innebär bland annat att avhysning aldrig får resultera i hemlöshet och aldrig får utföras med diskriminerande syfte eller effekt.67
ESK-kommittén konstaterar att tvångsavhysningar kan
innebära överträdelser av såväl ekonomiska och sociala
rättigheter som medborgerliga och politiska rättigheter,
exempelvis rätten till privatliv, rätten till personlig säkerhet och rätten till egendom.68
Kommittén betonar att även om avhysningar kan tillåtas
under vissa omständigheter så måste statens agerande
alltid stå i överensstämmelse med ESK-konventionens
artikel 4, nämligen att ”staten endast får underkasta
dessa rättigheter de begränsningar som anges i lag och
då endast i den utsträckning det är förenligt med rättigheternas natur och uteslutande i syfte att främja det
allmänna välståndet i ett demokratiskt samhälle.”69
Detta betyder bland annat att även om avhysningar sker
enligt de rättsliga och processuella garantier som gäller i inhemsk lag så kan de ändå stå i strid med statens
åtaganden enligt ESK-konventionen om de bryter mot
grundläggande människorättsprinciper.
I ett fall beslutat av Europarådets kommitté för sociala
rättigheter, vilken övervakar efterlevnaden av Europa­
rådets sociala stadga, granskades tvångsavhysningarna
och massutvisningarna av en stor grupp rumänska och
bulgariska romer från Frankrike 2010.70 Kommittén konstaterade att när avhysningar sker måste de, för att vara
tillåtna under stadgan, I) utföras med bibehållen respekt
för personerna i fråga, II) ske i enlighet med regler och
förordningar som präglas av skydd för personernas rättigheter, samt, när avhysningarna motiveras av allmänintresse, III) alternativt boende anordnas.71 Kommittén
fann att det förelåg en mycket nära koppling mellan
avhysningen av personerna i fråga och den utvisning
ur landet de sedan utsattes för, samt konstaterade att
utvisning på grund av allmän ordning eller moral bara
kan anses överensstämma med den Europeiska sociala
stadgan om personerna i fråga begått brott och lagförts
av domstol. Kommittén fann att romer pekats ut specifikt
av myndigheterna och att myndighetsbesluten som lett
till avhysningarna och utvisningarna varit av diskriminerande natur. Frankrike ansågs ha brutit mot rätten till
ickediskriminering kopplad både till rätten till bostad och
rätten för migrantarbetare till skydd och hjälp.
67ESK-kommittén, General Comment No. 7: The right to adequate housing: forced evictions, 1997, paras. 10 och 16.
68ESK-kommittén, General Comment No. 7: The right to adequate housing: forced evictions, 1997, para. 4.
69 ESK-konventionen, art. 4.
70 Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE) mot Frankrike, 63/2010, 2011-06-28.
71 Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE) mot Frankrike, 63/2010, 2011-06-28, para. 42.
Kommuner i Sverige förenar regelmässigt avhysningar av
utsatta unionsmedborgare från bostadsplatserna där de
slagit sig ner med erbjudandet om en bussbiljett tillbaka
till ursprungsländerna. Även om personerna inte formellt
utvisas så blir konsekvensen för många utsatta unionsmedborgare att de tvingas lämna Sverige eftersom de
ofta saknar möjlighet att slå sig ner någon annanstans.
Här är det värt att understryka att EKMR stadgar ett förbud mot kollektiva utvisningar av utlänningar.72
ESK-kommittén har uppställt särskilda krav på rättssäkerhet i avhysningsprocesser för att dessa ska anses
överensstämma med gällande människorättsprinciper.
Processuella garantier och rättssäkerhet är viktiga
aspekter av alla mänskliga rättigheter men är särskilt
centrala i relation till frågor som tvångsavhysningar,
eftersom dessa direkt berör ett stort antal rättigheter
som stadgas i båda internationella konventioner om
mänskliga rättigheter [dvs MOP-konventionen och
ESK-konventionen]. Kommittén menar att de processuella skyddsåtgärder som ska tillämpas i relation till
tvångsavhysningar innefattar: (a) möjlighet för verkligt samråd med de drabbade, (b) förhandsvarning
inom rimlig tid för alla drabbade personer före det
planerade avhysningsdatumet, (c) information om de
planerade avhysningarna och, om möjligt, om det alternativa syftet som marken ska användas till; denna
information ska komma de drabbade tillhanda inom
rimlig tid, (d) i synnerhet där åtgärden gäller grupper
av personer, närvaro av regeringsrepresentanter eller deras företrädare, (e) tydlig identifikation av alla
personer som utför avhysningen, (f) att avhysningar
inte får äga rum i mycket dåligt väder eller nattetid
om inte de drabbade personerna samtycker till detta,
(g) att adekvata rättsmedel finns tillgängliga för dem
som drabbas, samt (h) att rättshjälp ska erbjudas
dem som är i behov av att söka rättslig upprättelse.73
Dessa processuella skyddsregler gäller alla avhysningar,
även när bosättningar skett utan erforderligt tillstånd.
Det är alltså dessa skyddsregler som det svenska regelverket och det svenska tillvägagångssättet i avhysningsprocesser som drabbar utsatta unionsmedborgare
ska mätas mot. ESK-kommitténs krav överensstämmer
också med de processuella krav som Europadomstolen
etablerat för att tvångsavhysningar ska kunna utföras
under EKMR.
Staten har en skyldighet att gripa in när människor lever
under hälsofarliga förhållanden och det kan därför vara
nödvändigt utifrån gällande människorättsnormer att utföra avhysningar då människors hälsa och säkerhet står
på spel. Dessa avhysningar får emellertid inte ske utan
att skyddsåtgärder vidtas, såväl processuellt som med
beaktande av vilka konsekvenser avhysningen kommer
att ha för de drabbade.
Vid avhysningar av utsatta unionsmedborgare från privat
eller allmän mark i Sverige tillämpas generellt regelverket i lag (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Det vanligaste är att fastighetsägaren vänder
sig till kronofogdemyndigheten för så kallad särskild
handräckning för att förflytta oönskade personer från
sin fastighet. Särskild handräckning kan bli tillämplig i
situationer när en ”olovlig åtgärd” har vidtagits i relation
till fast eller lös egendom, till exempel när personer slagit
sig ner på en fastighet utan tillstånd från markägaren.74
Här är värt att poängtera att vanliga regler vid avhysning
– t ex då en hyresgäst vräks på grund av oförmåga att
betala hyran – innehåller en mängd skyddsregler. Exempelvis ges viss tidsfrist för att ge en hyresgäst som ligger
efter med hyran möjlighet att betala, och särskilda hänsyn tas om hyresgästens förhinder beror på sjukdom eller
andra liknande omständigheter.75 I processen som leder
till avhysning av utsatta unionsmedborgare som slagit
läger utan tillstånd och där alltså reglerna om särskild
handräckning gäller, saknas helt liknande skyddsregler.
I vanliga mål om handräckning gäller allmänna processrättsliga regler om att den åtgärden drabbar ska delges
beslutet och beredas möjlighet att yttra sig över det
innan det verkställs.76 Dessa regler åsidosätts dock vid
ett så kallat interimistiskt förordnande, vilket innebär att
åtgärden kan verkställas omedelbart. Åtgärden – i detta
fall avhysning av utsatta unionsmedborgare från privat
eller allmän mark – beviljas omedelbart ”om sökanden
gör sannolikt att saken inte tål uppskov”,77 vilket enligt
förarbetena ska tolkas som att ”saken är så brådskande
att ytterligare dröjsmål medför risk för att utslaget blir
utan värde för sökanden”.78 I praktiken tillämpas det in-
72 EKMR tilläggsprotokoll 4 art. 4.
73ESK-kommittén, General Comment No. 7: The right to adequate housing: forced evictions, 1997, para 15.
74 Lag (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning 4 §.
75 Se t ex 12 kap 44 § jordabalken (1970:994).
76 Lag (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning 29 §.
77 Lag (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning 63 §.
78 Prop. 1989/90:85 sid 143.
terimistiska förfarandet regelmässigt vid avhysningar av
utsatta unionsmedborgare, ofta utan att kronofogdemyndigheten motiverar varför ett dröjsmål skulle innebära
skada för fastighetsägaren i enlighet med syftet med
bestämmelsen.79 Vad det innebär i praktiken är att avhysningar sker utan att de personer som vräks har någon
möjlighet att yttra sig över saken eller bestrida den förrän åtgärden redan vidtagits. Det är inte heller möjligt
att begära inhibition eller på annat sätt stoppa verkställigheten.80 Här är värt att understryka att avhysning när
laglig besittningsrätt upphört – t ex när en person inte
längre betalar sin hyra – inte kan ske enligt det interimistiska förfarandet,81 mot bakgrund av de särskilda
skyddshänsyn som bör gälla då en så ingripande åtgärd
som avhysning av individer från deras boendeplatser
att verkställa en tjänsteuppgift ska ingripa på ett sätt
som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och
övriga omständigheter. Här uttalas tydligt den så kallade
proportionalitetsprincipen: ”Måste tvång tillgripas, skall
detta ske endast i den form och den utsträckning som
behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås”.84
Även miljöbalken (1998:808) har tillämpats i avhysningsärenden med hänsyn bland annat till olägenhet för
människors hälsa och miljö. I ett uppmärksammat mål
beslutade Malmö kommun att förbjuda utsatta unionsmedborgare att övernatta och uppehålla sig på en ödetomt (privat mark) med hänvisning till miljöbalkens regler
om skydd för människors hälsa och miljö.82 I fallet var
lägret, där mellan 100 och 200 personer vistades, av undermålig kvalitet och utan tillgång till vatten och sanitet.
När lägret utrymdes erbjöds enbart en mindre del av de
bosatta på platsen ett alternativt akutboende av staden.
Samtliga erbjöds dock ersättning för hemresa. Av utlåtanden från läkare framgår att många av de boende hade
lätta sjukdomar som hade kunnat hanteras men som
sannolikt skulle utvecklas till allvarliga sjukdomar om
dessa personer skulle drabbas av hemlöshet.83 I de olika
rättsliga instansernas bedömning av fallet berördes de
människorättsliga konsekvenserna för de boende endast
i svepande termer.
Vid avhysning från allmän plats sker detta ofta med
stöd i ordningslagen (1993:1617). Om polisen bistår vid
verkställandet gäller sedvanliga regler för ingripande. Av
8 § polislagen (1984:387) följer att en polisman som har
Sammanfattningsvis gäller, för att det svenska
regelverket ska tolkas fördragskonformt i enlighet
med Sveriges förpliktelser enligt bindande människorättsinstrument, att:
• i processer då avhysning av utsatta unionsmedborgare begärts ska alltid en proportionalitetsbedömning göras, med syfte att bedöma om det
föreligger ett sådant akut samhälleligt behov av att
vräka personerna att det står i proportion till den
ingripande åtgärd som en avhysning innebär,
• avhysningar vid så kallade illegala bosättningar,
det vill säga utan att de boende haft tillstånd att
slå sig ner på platsen, ska omgärdas med samma
skyddsåtgärder som andra avhysningar,
• interimistisk process ska inte kunna tillämpas,
med andra ord, boende ska delges beslutet, beredas möjlighet att uttala sig, samt kunna bestrida
• i akutsituationer ska inhibition kunna begäras och
• polis och kronofogdemyndighet ska vid avhysningar uppträda med respekt gentemot de drabbade
utsatta unionsmedborgarna och i enlighet med
proportionalitetsprincipen aldrig tillämpa mer våld
än som står i proportion till åtgärdens syfte.
79 Se, t ex, Kronofogden, mål nr. 01-133837-15, beslut 2015-06-22.
80 Följer av Lag (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning 57 §.
81 Följer av Lag (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning 4 § och 63 §.
82 Se Miljöförvaltningen Malmö stad, ärende 548:01614-2014, beslut 2015-04-23.
83 Komplettering av överklagan till Länsstyrelsen i ärende 505 12481-15, Miljöförvaltningen Malmö stad, 2015-05-20.
84 Polislagen (1984:387) 8 §.
4. Rätt till socialt bistånd
En av frågorna som uppstått i kölvattnet av instiftandet
av unionsmedborgarskapet inom EU är hur långtgående
skyldigheter medlemsstaterna har att inkludera medborgare i andra EU-länder i de nationella, sociala skyddssystemen.87 Inledningsvis är det viktigt att förstå hur de
bindande människorättsinstrumenten och EU-rätten på
olika sätt behandlar rätten till socialt bistånd, samt hur
dessa regelverk samspelar. Något förenklat kan sägas att
EU-rätten sätter ramarna för att en unionsmedborgare
har rätt att söka och rätt till en individuell prövning av ansökan om socialt bistånd, medan människorättsinstrumenten fyller begreppet socialt bistånd med innebörd
för hur denna rätt ser ut i praktiken och vilka statens
skyldigheter är.
4.1. Sveriges skyldigheter enligt folkrätten
Den ekonomiska krisen i Europa har lämnat alltfler européer med färre inkomstmöjligheter och ett behov av att
söka alternativ försörjning i utlandet. För vissa är resan
även en följd av diskriminering och stigmatisering i hemlandet. Många av de utsatta unionsmedborgarna i Sverige har tidigare arbetat och har kommit hit med hopp om
att hitta anställning här. I Sverige råder dock stora svårigheter att finna arbete för gruppen, vilket kan leda till att
de i stället försörjer sig genom tiggeri.85 Många utsatta
unionsmedborgare tigger under hela dagar, från sju på
morgonen till sju på kvällen, och förtjänsten uppgår till i
genomsnitt knappt 100 kronor om dagen.86
Även om EKMR inte uttryckligen skyddar rätten att omfattas av sociala trygghetssystem faller frågor som rör
individens rätt till socialt stöd och skydd i vissa fall ändå
inom ramen för konventionen. Europadomstolen har i ett
flertal fall etablerat att rätten till en rättvis rättegång,
skyddad av artikel 6, innefattar processen då en individ
söker, beviljas eller nekas socialt bistånd.88 Detta innebär
att de processuella garantierna under artikel 6, till exempel att prövningen ska vara rättvis och opartisk och göras
inom skälig tid, även gäller prövning av ansökan om socialt bistånd.89 Vidare kan nekande av socialt bistånd eller
socialt skydd, om detta leder till att en individ hamnar i
mycket svåra levnadsförhållanden, aktualisera statens
ansvar att inte utsätta en person för omänsklig eller förnedrande behandling enligt artikel 3.90 I Koua Poirrez mot
Frankrike från 2003 fann domstolen att nekandet av förtidspension på grunden att den aktuella sökanden inte
var fransk medborgare stred mot rätten till ickediskriminering (artikel 14) i kombination med egendomsskyddet
(tilläggsprotokoll 1, artikel 1).91 Fallet visar att rätten till
85Socialstyrelsen, Kartläggning av hemlöshet bland utrikesfödda personer utan permanent uppehållstillstånd i Sverige, 2013, Stockholms stadsmission, Hemlös
2012. Stockholms Stadsmissions årliga hemlöshetsrapport. Tema: EU-medborgare som lever i hemlöshet i Sverige, 2013. Se även Fafo/Rockwool Foundation
(Norge), When poverty meets affluence. Migrants from Romania on the streets of Scandinavian capitals, 2015.
86 Fafo/Rockwool Foundation (Norge), When poverty meets affluence. Migrants from Romania on the streets of Scandinavian capitals, 2015, sid. 67-69. Hökerberg,
J, Dagens Nyheter, ”Frågor och svar, tiggarna i Stockholm”, 2013-03-11, Hökerberg, J & Turesson, R, Dagens Nyheter ”Jag ska inte behöva leva så här”, 2013-03-11,
Stockholms Stadsmission, Värt att veta om tiggeri, http://www.stadsmissionen.se/Socialverksamhet/Nyhetsarkiv-Social-verksamhet/Vart-att-veta-om-tiggeri/.
87 Sociala skyddssystem används här som en övergripande term för socialt bistånd, socialförsäkringar, social trygghet etc. Socialförsäkringssystemen inom EU är
samordnade utan att vara harmoniserade. Förordning 883/2004, vilken reglerar samordning av de nationella socialförsäkringssystemen, är bland annat tillämplig då personer vill ”ta med sig” sina sociala rättigheter från sin ursprungsmedlemstat till en annan. I Sverige omfattar socialförsäkringssystemet bland annat
pensionsförsäkring, sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring, föräldraförsäkring och arbetslöshetsförsäkring, och är alltså något annat än rätten till försörjningsstöd/socialt bistånd. Denna redogörelse fokuserar på socialt bistånd och går inte vidare in på unionsmedborgares rätt till socialförsäkring i andra medlemsstater.
88 Se t ex Salesi mot Italien, 13023/87, 1993-02-26.
89Se Kovachev mot Bulgarien, rapport från kommissionen, 1997-10-28, Salesi mot Italien, 13023/87, 1993-02-26 och Zednik mot Tjeckien, 74328/01, 2005-06-28.
90 Pancenko mot Lettland, 40772/98, 1999-10-28, Z. och andra mot Förenade kungariket, 29392/95, 2001-05-10.
91 Koua Popirrez mot Frankrike, 40892/98, 2003-09-30.
vissa former av socialt bistånd kan falla under äganderätten. Domstolen underströk också i detta fall att det var
oväsentligt att Frankrike vid den aktuella tidpunkten inte
hade något så kallat reciprocitetsavtal med sökandens
hemland, Elfenbenskusten, eftersom Frankrike när landet ratificerade konventionen åtagit sig att säkra rättigheterna till ”alla inom dess jurisdiktion”.92 Detta följer av
artikel 1 i EKMR; alla fördragsslutande stater förbinder
sig att garantera ”var och en, som befinner sig under deras jurisdiktion” samtliga rättigheter i konventionen.
Enligt ESK-konventionen erkänner konventionsstaterna
i artikel 9 ”rätten för var och en till social trygghet, däribland socialförsäkringar.”93 I ESK-kommitténs allmänna
kommentar 19 utvecklas innebörden av rätten till social
trygghet. Kommittén slår fast att artikel 9 ska tolkas
extensivt och påpekar att tillgången till icke avgiftsfinansierade system är avgörande eftersom många marginaliserade grupper inte täcks av försäkringsbaserade system
som ofta är avgiftsfinansierade.94 Vidare understryker
kommittén staternas skyldighet att tillgodose att de individer och grupper som traditionellt sett möter svårigheter
att utöva sin rätt till socialt skydd, däribland kvinnor, minoritetsgrupper och icke-medborgare, inte diskrimineras
vare sig direkt eller indirekt.95 Staterna är även skyldiga
att se till att språkliga och andra minoriteter inte utesluts
genom orimliga kvalifikationskrav eller brist på tillgänglig
information.96 I fråga om icke-medborgare poängterar
kommittén särskilt:
Icke-medborgare ska ha tillgång till icke avgiftsfinansierade system för inkomststöd, hälso- och sjukvård
och familjeförmåner. Alla restriktioner, inklusive en
kvalificeringsperiod, måste vara proportionerliga och
rimliga. Alla personer, oberoende av medborgarskap,
uppehållsrätt eller migrationsstatus, har rätt till primär- och akutsjukvård.97
Proportionalitetsprincipen som kommittén nämner betyder i detta sammanhang att eventuella processuella
hinder som ligger i vägen för icke-medborgare att beviljas
stöd måste stå i proportion till deras grundläggande rätt
till social trygghet. Denna rätt följer av att de befinner sig
inom det aktuella landets jurisdiktion.
Vad gäller EU-rätten är det värt att upprepa att en av
grundpelarna inom det EU-rättsliga systemet är likabehandling för alla unionsmedborgare, samt att det finns
en omfattande uppehållsrätt för unionsmedborgare i
hela unionen. Huvudregeln inom EU-rätten är att unionsmedborgare ska behandlas likadant som nationella medborgare, och begränsningar i fråga om detta är undantag
till huvudregeln och ska tillämpas restriktivt. Detta gäller
även i fråga om socialt bistånd.
Som tidigare nämnts gäller ett av undantagen till EUrättens likabehandlingsprincip just socialt bistånd i förhållande till uppehållsrätten. Medlemsstaterna har inte
någon skyldighet att, under en unionsmedborgares vistelse de första tre månaderna, bevilja socialt bistånd.98
Vidare kan uppehållsrätten efter de första tre månaderna
villkoras enligt regeln om tillräckliga tillgångar och heltäckande sjukförsäkring för att inte utgöra en orimlig belastning för mottagarstatens sociala trygghetssystem.99
Fastän det finns undantag enligt EU-rätten att bevilja
socialt bistånd till alla utsatta unionsmedborgare från
andra medlemsstater på samma villkor som till nationella medborgare, betyder inte detta att mer förmånlig
behandling inte får tillerkännas dem. Tvärtom kan det
argumenteras för att likabehandling ska tillförsäkras
mot bakgrund av ESK-konventionens bestämmelser
om social trygghet, en rimlig levnadsnivå och ickediskriminering och rätten enligt EKMR att inte utsättas för
förnedrande och omänsklig behandling.100 Med hänsyn
till människorättsnormerna på området kan rörlighetsdirektivets två undantag också få problematiska konsekvenser i praktiken eftersom utsatta unionsmedborgare
i stor utsträckning är diskriminerade från grundläggande
rättigheter i sina hemländer. Sjukförsäkringarna i vissa av
medlemsländerna är kopplade till anställning varför det
förekommer att utsatta unionsmedborgare som saknar
92 Koua Popirrez mot Frankrike, 40892/98, 2003-09-30, para. 49.
93 ESK-konventionen, art. 9. Se också artikel 26 barnkonventionen som stadgar rätten för varje barn att åtnjuta social trygghet, innefattande socialförsäkring.
94ESK-kommittén, General Comment No. 19: The right to social security, 2007, para. 4 (b):”[Åtgärder kan inkludera I]cke avgiftsfinansierade system såsom universella system (som ger den aktuella förmånen i princip till alla som befinner sig en särskild risksituation) eller riktade program för socialt bistånd (där förmåner
ges dem som befinner sig i en nödsituation). I nästan alla konventionsstater kommer icke avgiftsfinansierade system att krävas eftersom det är osannolikt att
varje person kan täckas genom försäkringsbaserade system”.
95ESK-kommittén, General Comment No. 19: The right to social security, 2007, paras. 31, 35 och 36.
96ESK-kommittén, General Comment No. 19: The right to social security, 2007, para. 35.
97ESK-kommittén, General Comment No. 19: The right to social security, 2007, para. 37.
98 Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, art. 24.2.
99 Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, art. 7.1.b.
100 Se ESK-konventionen art. 2, 9 och 11 och EKMR art. 3.
anställning också saknar sjukförsäkring. Den utbredda
diskriminering som romer ofta är utsatta för kan i vissa
EU-länder vidare resultera i att de inte har identitetshandlingar och därför inte ens skulle kunna visa att de
har en heltäckande sjukförsäkring om en sådan finns.101
Dessa omständigheter gör att vistelsestaten, utifrån bindande människorättsnormer, har en skyldighet att garantera utsatta unionsmedborgares rätt till socialt bistånd
även i fall då EU-rätten inte kräver det.
Efter de första tre månaderna regleras rätten att beviljas socialt bistånd för unionsmedborgare enligt den
nationella rätten och bindande människorättsnormer.
EU-rätten aktualiseras dock i fråga om rätten för unionsmedborgare att stanna kvar i vistelsestaten, eftersom
uppehållsrätten kan villkoras av kravet på tillräckliga
tillgångar och sjukförsäkring. Detta innebär att EU-rätten
reglerar när det kan bli aktuellt att utvisa en person som
inte kan försörja sig i vistelsestaten. EU-domstolen har
slagit fast att det faktum att en unionsmedborgare har
vänt sig till socialtjänsten för att söka försörjningsstöd
inte får leda till en automatisk utvisning av personen.102
Vidare bör försörjningsstöd som beviljas en kortare
tid, för att avhjälpa en unionsmedborgares tillfälliga
ekonomiska trångmål, inte påverka uppehållsrätten.103
EU-domstolen har i sin tolkning av rörlighetsdirektivets
krav på tillräckliga tillgångar för bibehållen uppehållsrätt
poängterat att proportionalitetsprincipen måste beaktas
innan en person kan utvisas samt att det är belastningen
på det sociala biståndssystemet i dess helhet som ska
tas i beaktande.104
Således finns det ingen automatisk rätt för vistelsestaten att utvisa en person även om hen inte har tillräckliga
tillgångar. Huruvida personen faktiskt beviljas socialt
bistånd regleras dock inte av EU-rätten utan av nationell
I fallet Dano poängterade EU-domstolen att myndigheterna i vistelsestaten inte kollektivt kan utvisa alla
medlemmar av en grupp unionsmedborgare utan måste
utreda varje enskilt fall för att fastställa om personen
uppfyller villkoret om innehav av tillräckliga tillgångar.105
Med andra ord har varje individ rätt till en prövning av
hans eller hennes omständigheter innan myndigheterna
kan besluta om utvisning. Här bör påpekas att prövningen av uppehållsrätten ska kompletteras med en prövning
av individens faktiska behov av stöd, enligt bindande
människorättsnormer. Leder den behovsbaserade prövningen till slutsatsen att individen har behov av socialt
bistånd är myndigheterna skyldiga att bevilja detta stöd
på samma villkor som för nationella medborgare i enlighet med ickediskrimineringsprincipen.
4.3. Nationell rätt
Rätt till socialt bistånd enligt svensk nationell rätt regleras i socialtjänstlagen (2001:453) (SoL). Enligt kapitel
2 finns en rätt till akut stöd och enligt kapitel 4 rätt till
försörjningsstöd. Av SoL följer vidare att ”varje kommun
svarar för socialtjänsten inom sitt område, och har det
yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den
hjälp som de behöver”106 samt att det är den kommun där
den enskilde vistas som ansvarar för att enskilda får den
hjälp de behöver.107 Alla personer som vistas i en kommun
har således rätt att ansöka om ekonomiskt eller annat bistånd enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen, liksom
att få sin sak prövad genom ett formellt beslut. Rätten
att ansöka om socialt bistånd gäller även för unionsmedborgare. Det är värt att poängtera att den svenska
socialtjänstlagen saknar EU-rättens explicita undantag
från likabehandlingsprincipen i förhållande till rätt till
socialt bistånd; lagen anger att socialnämnderna har ett
ansvar för alla som vistas i kommunen. Enligt SoL gäller
dock att vistelsekommunens ansvar begränsas till akuta
situationer om ”det står klart att en annan kommun än
vistelsekommunen ansvarar för stöd och hjälp åt en
enskild”.108 Praxis visar att insatser som kan bli aktuella
i sådana ”akuta situationer” till exempel kan innefatta
hjälp att arrangera en hemresa, logi och matpengar fram
till avresan.109 Socialstyrelsen menar att samma princip
ska gälla EU/EES-medborgare som bedöms sakna uppehållsrätt och därmed sin egentliga hemvist i Sverige, det
vill säga att det är hemlandet som ska anses ”ansvara
för stöd och hjälp till enskild”.110 Denna analogi till skriv-
101 Se bl.a. Council of Europe Commissioner for Human Rights, Human rights of Roma and Travellers in Europe, 2012, s. 184.
102 Se t.ex. mål C-456/02, Michel Trojani mot Centre public d’aide sociale de Bruxelles (CPAS), 2004-09-07, para. 40: ”Den omständigheten att medlemsstaterna kan
fordra att en unionsmedborgare som inte är ekonomiskt aktiv skall förfoga över tillräckliga tillgångar för att denne skall ges uppehållsrätt innebär inte i sig att
en sådan person under sin vistelse i värdemedlemsstaten inte kan omfattas av den grundläggande principen om likabehandling”.
103 Mål C-184/99, Rudy Grzelczyk mot Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve, 2001-09-20, para. 42-43.
104 Mål C-140/12, Pensionsversicherungsanstalt mot Peter Brey, 2013-09-19 para. 72.
105 Mål C-333/13, Elisabeta Dano och Florin Dano mot Jobcenter Leipzig, 2014-11-11, para. 80.
106 SoL (2001:453) 2 kap. 1 §.
107 SoL (2001:453) 2a kap. 1 §.
108 SoL (2001:453) 2a kap 2 §.
109 Se RÅ 1995 ref. 70.
110Socialstyrelsen, Rätten till socialt bistånd för medborgare inom EU/EES-området, En vägledning, 2014, sid. 8. Enligt SoL har kommunerna ett särskilt ansvar för
barn och unga, vilket också understryks i vägledningen. En särskild bedömning ska göras för barn om vad som är akuta insatser, med utgångspunkt i barnets
bästa. Se sid 20-22.
ningen i SoL om hemkommunens ansvar i förhållande till
utländska medborgare slogs fast av högsta förvaltningsdomstolen 1996 och är den praxis som Socialstyrelsen
hänvisar till i dag.111
Den praxis som Socialstyrelsen lutar sig mot när den slår
fast att svenska kommuner inte har ansvar för mer än att
avhjälpa nödsituationer för utsatta unionsmedborgare
är nästan 20 år gammal och härrör från en tid då Sverige
just gått med i EU. Fallet gällde en icke-EU-medborgare
som hade arbete och bostad i sitt hemland. Fallet är
en rättsligt svag grund för att neka utsatta unionsmedborgare, som saknar såväl arbete som värdiga levnadsförhållanden i hemlandet, socialt bistånd i Sverige.
Socialstyrelsen i sin vidsträckta tolkning av 1996 års fall
reflekterar inte över att utsatta unionsmedborgare ofta
har starkt begränsade möjligheter att få sina rättigheter
uppfyllda i hemländerna. Jämförelsen med ansvarsfördelningen mellan svenska kommuner haltar eftersom EU
saknar ett gemensamt välfärdssystem. Det finns åtskilliga unionsmedborgare som saknar den grundläggande
rätten till socialt bistånd som alla svenska medborgare
har oavsett var i landet de är bosatta. Att lägga skrivningen om ansvarsfördelning mellan svenska kommuner i SoL
till grund för att neka utsatta unionsmedborgare socialt
bistånd i Sverige står därför inte i överensstämmelse
med bindande människorättsnormer.
Sammanfattningsvis har en utsatt unionsmedborgare
enligt EU-rätten ingen rätt till socialt bistånd under de
första tre månaderna. Därefter har hen rätt till socialt
bistånd på samma villkor som svenska medborgare
under förutsättning att hen har förlängd uppehållsrätt,
men uppehållsrätten är villkorad. Enligt internationella
människorättsnormer går skyddet längre, såväl under de
första tre månaderna som därefter. Eftersom huvudprincipen är att alla människor, oavsett medborgarskap, vid
behov ska ha rätt till icke avgiftsfinansierade system för
inkomststöd och att alla restriktioner måste vara proportionerliga och rimliga, kan inte ett generellt nekande
av socialt bistånd till en hel grupp med hänvisning till
EU-rätten rättfärdigas. Tvärtom är det så att Sveriges
förpliktelser enligt bland annat ESK-konventionen kräver
att personer i nöd inte bara har en rätt till prövning utan
också till beviljande av socialt stöd. Rätten till individuell
prövning följer också av EKMR.
För utsatta unionsmedborgare gäller, i enlighet med
nationell rätt, bindande människorättsinstrument
och EU-rätten:
• huvudregeln för utsatta unionsmedborgare är precis som för nationella medborgare: individen ska
klara sig själv, men en ansökan om försörjningsstöd ska prövas oavsett sökandens legala status
och syfta till att klarlägga individens behov,
• i utvecklingen av riktlinjer för socialtjänstens
hantering av ansökningar från utsatta unionsmedborgare måste staten ta hänsyn inte bara till
EU-rättens regler i rörlighetsdirektivet utan också
till rätten till social trygghet, särskilt för utsatta
etniska och språkliga minoriteter, enligt de konventioner Sverige ratificerat,
• mot bakgrund av bindande människorättsnormer
bör prejudikatet från 1996 om ansvarsfördelning
inte längre läggas till grund för ett nekande av socialt bistånd till utsatta unionsmedborgare,
• en individuell prövning av rätten till socialt bistånd
ska utgå från likabehandlingsprincipen, objektivitetsprincipen och proportionalitetsprincipen,
liksom barnens bästa om barn finns med i bilden,
• utsatta unionsmedborgare har efter en behovsprövning rätt till socialt bistånd på samma villkor
som svenska medborgare.
111 Se RÅ 1995 ref. 70. Här ska dock påpekas att förvaltningsrätten i Linköping i juni 2014 fann att utsatta unionsmedborgare som befinner sig inom kommunens
gränser är en angelägenhet för kommunen i enlighet med kommunallagen, och att stöd till härbärgen för dessa personer kan beviljas av kommunstyrelsen på
denna grund. Mål 611-14, 2014-06-09.
5. Rätt till arbetsmarknadsåtgärder
Rapporter visar att de allra flesta utsatta unionsmedborgare som kommer till Sverige söker sig hit i hopp om
att få arbete.112 Att tigga är inte syftet med resan för de
flesta utan en konsekvens då det saknas andra försörjningsmöjligheter. De typiska besökarna på Crossroads
– en verksamhet för utsatta unions- och tredjelandsmedborgare som finns på flera håll i landet och drivs av
bland andra Stadsmissionen – beskrivs i en rapport från
Göteborg som individer redo att söka vilken typ av arbete
som helst. De flesta är män mellan 21 och 46 år och de
har ofta sitt CV översatt på flera språk med sig. I många
fall har de yrkesutbildning och flera yrkesår bakom sig,
och av personerna i åldrarna 30 till 40 är det många som
har flera års arbetserfarenhet som byggarbetare eller
hantverkare.113
5.1. Sveriges skyldigheter enligt folkrätten
Rätten till arbete slås fast i ESK-konventionens artikel
6. ESK-kommittén konstaterar att rätten till ickediskriminering i förhållande till arbete bland annat innebär
Ickediskrimineringsprincipen som slås fast i artikel
2.2 i konventionen […] ska tillämpas i relation till anställningsmöjligheter för migrantarbetare och deras
familjer. I detta hänseende understryker kommittén
behovet av att skapa nationella handlingsplaner så
att [ickediskriminerings]principen respekteras och
främjas genom alla lämpliga åtgärder, såväl lagstiftningsmässigt som i övrigt.114
Staters minimiskyldigheter under ESK-konventionen i
förhållande till rätten till arbete innefattar bland annat
att ”försäkra rätten till tillgång till anställning, särskilt för
missgynnade och marginaliserade individer och grupper,
vilket kan möjliggöra för dem att leva ett värdigt liv” och
att ”undvika åtgärder i privat och offentlig sektor som
resulterar i diskriminering och ojämlik behandling av
missgynnade och marginaliserade individer och grupper
eller som resulterar i försvagade skyddsmekanismer för
sådana individer och grupper.”115 De åtgärder som konventionsstaterna mer specifikt ska vidta för att trygga
rätten till arbete ska ”omfatta teknisk vägledning och yrkesvägledning samt program, riktlinjer och metoder som
syftar till att trygga en jämn utveckling på det ekonomiska, sociala och kulturella området samt full sysselsättning på villkor som garanterar att varje individ åtnjuter de
grundläggande politiska och ekonomiska friheterna.”116
Den fria rörligheten för arbetstagare är en av grundpelarna inom EU-rätten och denna innefattar även fri rörlighet
för arbetssökande. FEUF stadgar att en unionsmedborgare ska kunna ta arbete i en medlemsstat och behandlas på lika villkor som medlemsstatens egna medborgare.117 För att den fria rörligheten ska kunna fungera
utifrån idén att EU utgör en arbetsmarknad ska alla unionsmedborgare ha rätt att söka arbete i andra medlemsländer och måste ha reell möjlighet till etablering i dessa
länder. Arbetsmarknadsfrågor är dock i stor utsträckning
en nationell angelägenhet och medlemsstaterna har inte
gett EU lagstiftningskompetens att genomföra mer harmoniserande åtgärder. Liksom på området för den sociala
tryggheten är arbetsmarknadsåtgärderna således endast
föremål för samordning – inte harmonisering.118
I målet Kempf fastslog EU-domstolen att en unionsmedborgare som utför ett avlönat arbete och ansöker om
ekonomiskt stöd för att komplettera sin låga inkomst
inte på den grunden upphör att vara arbetstagare utan
alltjämt omfattas av rätten till fri rörlighet för arbetstagare.119 I målet Vatsouras & Koupatantze konstaterades
att för att grunda rätten till arbetslöshetsersättning ska
en lön för arbete ha utgått under en period. Vidare:
112Socialstyrelsen, Kartläggning av hemlöshet bland utrikesfödda personer utan permanent uppehållstillstånd i Sverige, 2013, Stockholms stadsmission, Hemlös
2012. Stockholms Stadsmissions årliga hemlöshetsrapport. Tema: EU-medborgare som lever i hemlöshet i Sverige, 2013, Fafo/Rockwool Foundation (Norge),
When poverty meets affluence. Migrants from Romania on the streets of Scandinavian capitals, 2015.
113 Göteborgs kyrkliga stadsmission (Crossroads), Det nya Europa, 2014. Se också Fafo/Rockwool Foundation (Norge), When poverty meets affluence. Migrants from
Romania on the streets of Scandinavian capitals, 2015, sid 26-28, 43-49.
114 ESK-kommittén, General Comment no. 18: Article 6: the equal right of men and women to the enjoyment of all economic, social and cultural rights, 2006,
115ESK-kommittén, General Comment no. 18: Article 6: the equal right of men and women to the enjoyment of all economic, social and cultural rights, 2006,
116 ESK-konventionen art. 6.1 och 6.2.
117 FEUF art. 45-48.
118 FEUF art. 2-6.
119 Mål C-139/85 R. H. Kempf mot Staatssecretaris van Justitie, 1986-06-03.
Varken den omständigheten att ersättningen är låg
eller frågan varifrån medlen till ersättningen kommer har någon betydelse vid bedömningen av om en
person ska betecknas som arbetstagare i gemenskapsrättslig mening […]. Det förhållandet att en
arbetstagares inkomst understiger existensminimum
hindrar inte att vederbörande kan anses utgöra en
arbetstagare […].120
Trots att svartarbete inte kan ge unionsmedborgare ställning som arbetstagare konstaterar svenska Socialstyrelsen att om vuxna i en familj har arbetat svart kan de, på
grund av att de har bott tillräckligt länge i Sverige för att
konstateras ha sin hemvist här, ändå ha rätt till ekonomiskt bistånd.121 Socialstyrelsen hänvisar då till att socialtjänsten ska göra en helhetsbedömning utifrån de vuxnas möjligheter att få arbete och vad en utvisning skulle
innebära för barnen, trots att de enligt EU-rätten inte
omfattas av likabehandling på grund av att svartarbete
inte kvalificerar som arbete.122 Samma principer kommer
till uttryck i rörlighetsdirektivets inledning (preambel), i
vilken bland annat stadgas:
Ju högre graden av unionsmedborgarnas och deras
familjemedlemmars integrering i den mottagande
medlemsstaten är, desto högre bör följaktligen
graden av skydd mot utvisning vara. Endast i undantagsfall, av tvingande hänsyn till den allmänna
säkerheten, bör utvisning användas mot personer
som har varit bosatta under flera år i den mottagande
medlemsstaten […].123
Rörlighetsdirektivet stadgar att unionsmedborgare eller
deras familjemedlemmar ”under inga förhållanden” får
om unionsmedborgarna har kommit till den mottagande medlemsstatens territorium för att söka
arbete. I detta fall kan unionsmedborgarna och deras
familjemedlemmar inte utvisas så länge unionsmedborgarna kan styrka att de fortfarande söker arbete
och att de verkligen har möjlighet att få anställning.124
Detta betyder att arbetssökande unionsmedborgare har
uppehållsrätt även efter tre månader under förutsätt-
120 Mål C-22/08 och C-23/08, Vatsouras och Koupatantze mot ARGE Nürnberg 900, 2009-06-04, para. 27-28.
121Socialstyrelsen Rätten till socialt bistånd för medborgare inom EU/EES-området. En vägledning, 2014, sid. 15.
122Socialstyrelsen Rätten till socialt bistånd för medborgare inom EU/EES-området. En vägledning, 2014, sid. 15.
123 Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, art., preambel (24).
124 Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, art. 14 b.
ning att ovanstående är uppfyllt. Alla unionsmedborgare
har rätt att söka jobb i en medlemsstat, arbeta där utan
särskilt arbetstillstånd, bo där under tiden arbetet pågår
och under vissa omständigheter stanna kvar även när
anställningen har upphört.125 Vidare ska de behandlas
som landets egna medborgare när det gäller tillgång till
arbete, arbetsvillkor samt alla andra sociala förmåner
och skatteförmåner.126 I enlighet med likabehandlingsprincipen kan arbetssökande unionsmedborgare skriva
in sig på Arbetsförmedlingen precis på samma sätt som
en arbetssökande svensk medborgare. Sverige får inte
heller, enligt EU-rätten, införa några kvantitativa begränsningar eller diskriminerande rekryteringskriterier
för unionsmedborgare.127
I EU-domstolens praxis har tillämpningen av likabehandlingsprincipen resulterat i att en arbetssökande unionsmedborgare ska ha samma rätt till arbetsmarknadsåtgärder som en nationell medborgare under förutsättning
att visst samband till arbetsmarknaden finns.128 Sambandet kan handla om att den arbetssökande talar språket i
medlemsstaten, eller det geografiska området, där arbetet söks eller har relevant utbildning eller arbetsförmåga
för de sökta tjänsterna. I praktiken har kravet på samband till mottagarlandets arbetsmarknad i många länder
lett till ett bosättningsvillkor vilket är lättare att uppfylla
för en nationell medborgare än en unionsmedborgare. Ett
eventuellt bosättningsvillkor riskerar därför att missgynna unionsmedborgare varför EU-domstolen betonat att
bosättningsvillkoret i mottagarlandet ska vara proportionerligt i förhållande till det mål det ska uppfylla, objektivt
samt oberoende av den aktuella personens nationalitet.129 Den arbetssökande unionsmedborgaren ska vidare
få tillgång till alla kontantförmåner som kan bidra till att
hen finner arbete, precis som nationella medborgare.
I EU-domstolens mål Antonissen prövades unionsmedborgares rätt att uppehålla sig som arbetssökande i
en annan medlemsstat. Domstolen kom fram till att en
tidsfrist om sex månader generellt sett bör anses rimlig
innan en unionsmedborgare kan tvingas lämna vistelse-
staten. Samtidigt kan en längre tidsperiod bli aktuell i det
enskilda fallet om unionsmedborgaren när tiden löpt ut
bevisar att hen fortfarande söker arbete och ”har en reell
möjlighet att bli anställd”.130 En sådan reell möjlighet att
bli anställd kan till exempel ta sig uttryck i att ett faktiskt
samband mellan den arbetssökande och den mottagande medlemsstatens arbetsmarknad har etablerats.
Sambandet i sin tur kan enligt EU-domstolen bland annat anses vara styrkt om ”personen i fråga under en rimlig tidsrymd verkligen har sökt arbete i medlemsstaten i
fråga”.131 I målet Collins konstaterade EU-domstolen att
villkor som uppställs för att en person ska kunna anses
vara arbetssökande måste vara proportionerliga i avseende till syftena med villkoren, objektiva samt oberoende
av den aktuella personens nationalitet.132
5.3. Nationell rätt
I Sverige är det Arbetsförmedlingen som har huvudansvar för att genomföra arbetsmarknadspolitiken. Dess
övergripande mål är att underlätta för arbetssökande och
arbetsgivare att hitta varandra, samt att prioritera stöd
till dem som står längts ifrån arbetsmarknaden.133 Trots
att utsatta unionsmedborgare definitivt kan konstateras
vara en av de grupper i Sverige som står längst ifrån arbetsmarknaden innehåller regeringens regleringsbrev till
Arbetsförmedlingen för 2015 ingen strategi för att motverka arbetslösheten bland utsatta unionsmedborgare.134
Inte heller tycks det finnas någon nationell handlingsplan
för arbetssökande utsatta unionsmedborgare.
För den som är över 25 år och som är eller riskerar att bli
arbetslös och söker arbete genom Arbetsförmedlingen
finns möjlighet till aktivitetsstöd.135 Det är Försäkringskassan som utbetalar aktivitetsstöd under förutsättning att arbetsförmedlingen har anvisat personen till ett
arbetsmarknadspolitiskt program.136 Sådana program
är insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete och en anvisning
till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt moti-
125 Se bl. a. Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG), 29 april 2004, art. 7.3.c, vilken stadgar att en unionsmedborgare ska ha uppehållsrätt i en annan medlemsstat under
längre tid än tre månader ”om personen har drabbats av vederbörligen registrerad ofrivillig arbetslöshet efter att ha fullgjort en anställning som varit tidsbegränsad till mindre än ett år eller efter att ha blivit ofrivilligt arbetslös under de tolv första månaderna samt har anmält sig som arbetssökande till en behörig
arbetsförmedling. I detta fall skall anställningen som arbetstagare kvarstå under minst sex månader”.
126 Se förordning 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen, 2011-04-05, art. 5.
127 Se information från EU-kommissionen om sysselsättning, likabehandling och inkludering, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=462&langId=sv [2015-1102].
128 Mål C-138/02, Brian Francis Collins och Secretary of State for Work and Pensions, 2004-03-24.
129 Det kan bl.a. utläsas i mål C-138/02, Brian Francis Collins och Secretary of State for Work and Pensions 2004-03-24, para. 72-73.
130 Mål C-292/89 The Queen mot Immigration Appeal Tribunal, ex parte: Gustaff Desiderius Antonissen, 1991-02-26, para 21.
131 Mål C-138/02, Brian Francis Collins och Secretary of State for Work and Pensions, 2004-03-24, para. 70.
132 Mål C-138/02, Brian Francis Collins och Secretary of State for Work and Pensions, 2004-03-24, para. 73.
133Arbetsförmedlingen, Uppdraget, http://www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/Var-verksamhet/Allmant-om-oss/Uppdraget.html [2015-08-20].
134 Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Arbetsförmedlingen, 2014-12-22.
135 Förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, 8 §.
136 Förordning (1996:1100) om aktivitetsstöd, 7 §.
verad.137 I ett mål från kammarrätten i Göteborg fick en
unionsmedborgare som getts rätt till praktikplats genom
Arbetsförmedlingen och därför också aktivitetsstöd från
Försäkringskassan uppehållsrätt som arbetssökande.
Hon hade ansökt om försörjningsstöd men nekats då
socialtjänsten ansåg att hon inte hade uppehållsrätt med
argumentet att hennes faktiska möjligheter till arbete i
Sverige ansågs begränsade. Kammarrätten påpekade att
det faktum att hon var inskriven på Arbetsförmedlingen
och hade fått praktikplats och aktivitetsstöd visade att
hon hade en verklig möjlighet till anställning och därför
uppehållsrätt. Vidare erinrade kammarrätten om att
kommunerna enligt SoL har det yttersta ansvaret att ge
dem som vistas i kommunen det stöd och den hjälp de
behöver.138
Anvisningar till arbetsmarknadsprogram sker om en person har varit arbetslös en längre tid. I enlighet med likabehandlingsprincipen, även om det ännu inte har prövats
av EU-domstolen, bör en unionsmedborgare som kan visa
att hen varit arbetslös en längre tid i sitt hemland således kunna anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program och erhålla aktivitetsstöd här. En sammanslagning
av arbetslöshetsperioder kan ligga till grund för bedömningen även i de fall den arbetslösa personen inte enbart
vistats i Sverige under arbetslösheten.139 Denna slutsats
stöds av Förordning 883/2004 som reglerar samordning
av de sociala trygghetssystemen, vilken stadgar:
Om enligt den behöriga medlemsstatens lagstiftning
rättsverkningar uppstår genom vissa omständigheter
eller händelser, skall den medlemsstaten beakta liknande omständigheter eller händelser som inträffar
inom en annan medlemsstats territorium som om
dessa hade inträffat inom det egna territoriet.140
Här bör upprepas att många av de utsatta unionsmedborgarna är romer som lämnat sina hemländer på grund
av strukturell diskriminering, vilket medför särskilda
skyldigheter för mottagarländerna att vidta positiva åtgärder för att de ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden där. FN:s kommitté mot rasdiskriminering har
uppmärksammat hur romer i många länder är särskilt
utsatta för människorättskränkningar, och poängterar
staters skyldighet att stärka romers etablering i samhället i allmänhet och på arbetsmarknaden i synnerhet:
[Stater rekommenderas att] vidta särskilda åtgärder
för att främja anställningen av romer i statlig administration och institutioner, liksom i privata företag,
[samt att] anta och implementera, närhelst möjligt,
på central och lokal nivå, särskilda åtgärder som
främjar romer i offentliga anställningsformer såsom
inom samhällsservice och andra aktiviteter som vidtas eller finansieras av regeringen, eller utbildning av
romer inom olika hantverk och yrken.141
Staternas människorättsåtaganden gäller som nämnts
ovan alla människor som befinner sig på deras jurisdiktion, oavsett medborgarskap och legal status. Därför
omfattar ovanstående rekommendation Sveriges skyldigheter i förhållande till romska unionsmedborgare som
befinner sig här såväl som till svenska romer.
och EU-rätten att:
• utsatta unionsmedborgare har rätt att söka arbete
i Sverige och kan inte utvisas åtminstone under de
sex första månader de är aktivt arbetssökande,
• utsatta unionsmedborgare som får arbete i endast
begränsad omfattning ska betraktas som arbetstagare och har därmed rätt till likabehandling,
• mot bakgrund av arbetsförmedlingens uppdrag att
ge stöd till dem som står längst från arbetsmarknaden bör gruppen utsatta unionsmedborgare
prioriteras och måste ges möjlighet att söka aktivitetsstöd,
• med hänvisning till likabehandlingsprincipen bör
arbetslöshetsperioder i hemlandet kunna ge rätt
till arbetsmarknadsåtgärder i Sverige, samt
• Sverige har ett särskilt ansvar att stärka romers
situation på arbetsmarknaden mot bakgrund av
den systematiska diskriminering många romer
upplever. Denna skyldighet sträcker sig även till
romska unionsmedborgare.
137 Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten 9 § 1 st.
138 Kammarrätten i Göteborg, dom den 15 oktober 2009 i mål nummer 5917-09. För liknande domar se kammarrätten i Jönköping, dom den 27 september 2007 i mål
nr 3248-07 och kammarrätten i Göteborg, dom den 9 november 2010 i mål nr 1600-09.
139 Analog tillämpning av sammanläggningsprincipen i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala
trygghetssystemen, preambeln (10) kan göras mot bakgrund av att likabehandlingsprincipen är en allmän rättsprincip.
140 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, Art 5 b).
141Rasdiskrimineringskommittén, General Recommendation No. 27: On discrimination against Roma, 2000, paras. 28-29.
6. Rätt till hälso- och sjukvård
Frågan om rätt till sjukvård för utsatta unionsmedborgare har vållat debatt i Sverige och svenska landsting
har hittills inte haft någon tydlig gemensam hållning i
frågan. Vissa landsting ger fakturor på hela vårdbeloppet
till den vårdsökande medan andra har valt att likställa de
utsatta unionsmedborgarna med så kallade papperslösa,
vilket ger dem en viss rätt till vård. I situationer där hela
vårdbeloppet återkrävs kan det röra sig om fakturor på
tiotusentals kronor. Enligt nyhetsuppgifter utfärdades
i Västerbotten fakturor på nästan 340 000 kronor under
2014 till utsatta unionsmedborgare som uppsökt vård.142
I vissa fall har osäkerheten om vilka regler som gäller
inneburit att utsatta unionsmedborgare nekats vård.143
Media har exempelvis rapporterat att en gravid kvinna i
april 2015 nekades att komma in på ett sjukhus i Luleå
och i stället fick föda sitt barn i en bil på sjukhusets parkering. Efter förlossningen tilläts hon stanna på sjukhuset i tre dagar vilket resulterade i att hon fick en faktura
på över 32 000 kronor.144
6.1. Sveriges skyldigheter enligt folkrätten
och andra människorättsinstrument stadgar rätten till
hälso- och sjukvård.145 Enligt ESK-konventionen erkänner
konventionsstaterna, däribland Sverige, ”rätten för var
och en att åtnjuta högsta uppnåeliga fysiska och psykiska hälsa”. Detta innebär bland annat innebär att staterna
är skyldiga att vidta åtgärder som är nödvändiga för att
”skapa förutsättningar som tillförsäkrar alla läkarvård
och sjukhusvård i händelse av sjukdom”.146
EKMR innehåller ingen uttrycklig rätt till hälso- och sjukvård. Europadomstolen har dock funnit att såväl artikel
2, rätten till liv, som artikel 3, rätten att inte utsättas
för förnedrande och omänsklig behandling, kan bli til�lämpliga då individer nekas hälsovård. Domstolen har
påpekat att eftersom staten har positiva förpliktelser
att tillgodose befolkningen med hälso- och sjukvård kan
142 Åsgård, S, Dagens medicin, ”Olika villkor för EU-migranter i vården”, 2015-04-16.
143 Enligt uppgifter bland annat från människorättsorganisationen Läkare i världen.
144 Carp, O, Dagens Nyheter, ”Tiggare födde barn, krävdes på 43800”, 2015-04-22.
145 Se t ex FN:s Allmänna förklaring om mänskliga rättigheter, art. 25.1, ESK-konventionen, art. 12.1 och barnkonventionen, art. 24.
146 ESK-konventionen, art. 12.1 och art. 12.2 (d).
rätten till liv kränkas om det visar sig att myndigheterna
utsätter en person för livshotande risker genom att neka
personen sjukvård som annars är generellt tillgänglig
för befolkningen.147 I ett fall har domstolen funnit att det
skulle strida mot skyldigheten att inte utsätta någon för
omänsklig och förnedrande behandling (artikel 3) att
skicka tillbaka en svårt AIDS-sjuk person som dömts
till utvisning till sitt hemland. Domstolen påpekade att
utlänningar som dömts för brott och till utvisning som
huvudregel inte har rätt att stanna för att tillgodogöra sig
medicinsk vård eller socialt stöd i vistelsestaten, men att
omständigheterna i fallet var exceptionella. Mannen var i
slutskedet av AIDS och skulle, om han skickades tillbaka
till sitt hemland, tvingas avbryta behandlingen och därmed utsättas för stort lidande vilket domstolen ansåg
skulle stå i strid med artikel 3.148
ESK-kommittén har utvecklat följande principer för att
klargöra vilka statliga skyldigheter som följer av rätten
till högsta uppnåeliga hälsa enligt ESK-konventionen:
illgång (availability): det ska finnas tillgång till
fungerande hälso- och sjukvårdsinrättningar i
tillräcklig omfattning, liksom tillgång till medicin,
läkare och annan utbildad personal,
illgänglighet (accessibility): inrättningarna och
tjänsterna måste vara tillgängliga för alla utan
diskriminering. Detta innebär konkret att vårdinrättningarna ska vara
Dessa principer, som brukar gå under benämningen
AAAQ, har blivit allmänt vedertagna och tjänar nu som
vägledning för FN, Världshälsoorganisationen (WHO)
och andra i bedömningen av om stater lever upp till sina
skyldigheter att tillgodose rätten till högsta uppnåeliga
hälsa. I den svenska statliga utredningen som resulterade i att så kallade papperslösa personer nu ges rätt
till viss hälso- och sjukvård i Sverige åberopades AAAQprinciperna som riktmärken för hur Sverige ska leva upp
till sina åtaganden.150 I samma utredning diskuterades
frågan om vilka som omfattas av rättighetsskyddet, och
genom bland annat hänvisning till uttalanden från ESKkommittén och WHO konstaterade utredningen:
När en stat ratificerar internationella instrument för
mänskliga rättigheter innebär detta att rättigheterna,
exempelvis rätten till bästa möjliga hälsa för alla, gäller för alla människor, inklusive invandrare, flyktingar
och andra utländska medborgare, inom statens jurisdiktion. De gäller också oberoende av om personen
vistas i landet med nödvändigt tillstånd eller inte.151
Det är således en grundläggande princip att god hälsooch sjukvård, kulturellt och språkligt anpassad för målgruppen, ska vara praktiskt och ekonomiskt tillgängligt
för alla. Detta inkluderar utsatta unionsmedborgare i
Sverige som saknar sjukförsäkring i sina hemländer.
- icke-diskriminerande,
6.2. EU-rätt
- fysiskt tillgängliga,
- ekonomiskt tillgängliga, och
- tillgängliga ur informationssynpunkt
Inom EU-rätten faller socialförsäkringar gällande sjukvård inom sakområdet för förordning 883/2004 om
samordning av de sociala trygghetssystemen.152 Om en
unionsmedborgare är försäkrad i sitt hemland har hen
rätt till nödvändig vård i den medlemsstat där hen vistas.
Genom att uppvisa det europeiska sjukförsäkringskortet
kan försäkrade personer intyga sin rätt till vård i Sverige
i enlighet med taxan för nationella patientavgifter.153
Många utsatta unionsmedborgare saknar dock sjukförsäkring i sina hemländer vilket innebär att de inte omfattas av förordning 883/2004, och konsekvensen kan då
bli att dessa personer tvingas betala hela kostnaden för
vården i Sverige.154 När en unionsmedborgare inte har en
heltäckande sjukförsäkring i sitt hemland och Sverige
på den grunden nekar personen tillgång till sjukvård till
cceptabel (acceptability): all hälso- och sjukvård
måste bedrivas utifrån medicinska etiska principer
och på ett kulturellt godtagbart sett, vilket bland
annat innebär att verksamheten ska ta hänsyn till
kön, ålder, sexuell läggning, kultur och etnisk tillhörighet hos patienterna,
valitet (quality): hälso- och sjukvården måste
hålla god standard, behandlingarna ska vara vetenskapligt och medicinskt lämpliga och personalen ska vara välutbildad.149
147 Se bl a Cypern mot Turkiet, 25781/94, 2001-05-10, para. 219, och Nitecki mot Polen, 65653/01, 2002-03-21.
148 D. mot Förenade kungariket, 2 maj 1997, 30240/96, 1997-05-02.
149ESK-kommittén, General Comment No. 14: The right to the highest attainable standard of health, 2000, para. 12. Se även SOU 2011:48, Vård efter behov och på lika
villkor – en mänsklig rättighet, 2011, sid. 171-174.
150 SOU 2011:48, Vård efter behov och på lika villkor – en mänsklig rättighet, 2011, sid. 171-174.
151 SOU 2011:48, Vård efter behov och på lika villkor – en mänsklig rättighet, 2011, sid. 164.
152 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.
153 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, art. 17.
154 Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Några juridiska frågor gällande utsatta EU-medborgare, 2014.
rimlig kostnad agerar Sverige i strid med internationella
människorättsåtaganden gällande rätten till hälso- och
sjukvård. Det ska ännu en gång understrykas att enligt
bindande människorättsnormer ska alla tillförsäkras
praktisk och ekonomisk tillgång till sjukvård, och i synnerhet ska tillgängligheten säkras för de mest sårbara
och marginaliserade i samhället.155 När nekandet av
denna rättighet grundar sig i strukturell diskriminering
kränks inte bara rätten till hälsa utan även den grundläggande rätten till icke-diskriminering. Dessutom kan ett
nekande av hälso- och sjukvård i allvarliga fall leda till
en kränkning av såväl rätten att inte utsättas för förnedrande och omänsklig behandling som rätten till liv enligt
EKMR och andra bindande människorättsinstrument.
inom landstinget – och personer som endast vistas där.
Bosatta har rätt till all sorts vård som lagen föreskriver,
medan de som endast vistas i landstinget har rätt till
”omedelbar hälso- och sjukvård”.157 Alla som är folkbokförda i Sverige, det vill säga även så kallade utomlänspatienter, har rätt till subventionerad vård. Huvudregeln är
att personer som inte är bosatta i Sverige själva får stå
för kostnaden för vården.158
6.3. Nationell rätt
Enligt lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa
utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd har landstingen numera skyldighet att erbjuda
viss vård till så kallade papperslösa personer.159 De som i
dagligt tal kallas papperslösa definieras i lagen som ”utlänningar som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning”.160 Vad gäller unionsmedborgare
som vistas i Sverige ska de EU-rättsliga författningarna
– framförallt förordning 883/2004 och det så kallade
patientrörlighetsdirektivet161 – så långt det är möjligt
tillämpas. Enligt förarbetena till lagen om vård till papperslösa anses det ”dock inte uteslutet att föreslagen
lagstiftning om hälso- och sjukvård till personer som
vistas i Sverige utan tillstånd i enstaka fall kan komma
att bli tillämplig även på unionsmedborgare.”162 I april
2015 klargjorde Socialstyrelsen att utsatta unionsmedborgare ska ges samma rätt till hälso- och sjukvård som
papperslösa om de ”vistats i landet mer än tre månader
och saknar uppehållsrätt eller uppehållstillstånd och
därmed vistas i landet utan stöd av myndighetsbeslut
eller författning.”163
Ansvaret för hälso- och sjukvård enligt svensk nationell
lag regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) (HSL).
Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en
vård på lika villkor för hela befolkningen, och ”[v]ården
skall ges med respekt för alla människors lika värde och
för den enskilda människans värdighet. Den som har det
största behovet av hälso- och sjukvård skall ges företräde till vården”.156 Av detta framgår att lagen inte gör
skillnad på medborgare och icke-medborgare. Den skiljer
dock mellan ”bosatta” – alltså de som är folkbokförda
Enligt Socialstyrelsens förtydligande omfattar således
rätten till vård för papperslösa även utsatta unionsmedborgare i vissa situationer.164 Personer över 18 år har rätt
till ”vård som inte kan anstå” liksom mödrahälsovård,
vård vid abort och preventivmedelsrådgivning.165 Minderåriga ska erbjudas vård i samma omfattning som de som
är bosatta i landstinget.166 Det står vidare landstingen
fritt att erbjuda vård utöver den miniminivå som lagen
kräver.167 Regeringens tolkning av begreppet ”vård som
inte kan anstå” kan sammanfattas enligt följande:
Även om EU-rätten har ett system för hur hälso- och
sjukvården ska hanteras för unionsmedborgare är det
uppenbart att detta system inte fungerar för dem vars
rättigheter inte garanteras i hemlandet – exempelvis som
en följd av strukturell diskriminering. I sådana situationer
måste Sverige, utifrån de människorättsåtaganden Sverige har som stat, se till dessa personers faktiska situation
och garantera dem rättigheter utan diskriminering när de
befinner sig inom svensk jurisdiktion. Annars blir konsekvensen att nekande av grundläggande rättigheter i hemlandet också leder till nekande av samma rättigheter här,
vilket står i strid med Sveriges internationella åtaganden.
155ESK-kommittén, General Comment No. 14: The right to the highest attainable standard of health, 2000, para. 12.
156 HSL (1982:763) 2 §.
157 HSL (1982:763) 3 § 1 st. och 4 §.
158 Se Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Vård av personer från andra länder, 6:e upplagan, 2013.
159 Lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.
160 Lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd 5 §.
161 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/24/EU av den 9 mars 2011 om tillämpningen av patienträttigheter vid gränsöverskridande hälso- och sjukvård
(patientrörlighetsdirektivet).
162 Prop. 2012/13:109 sid. 41.
163 Se Socialstyrelsen, ”Vilken vård ska ett landsting erbjuda asylsökande och papperslösa?”, http://www.socialstyrelsen.se/vardochomsorgforasylsokandemedflera/halso-ochsjukvardochtandvard/vilkenvardskaerbjudas [6 november 2015]. Se även Socialstyrelsen, ”Vård för papperslösa”, 2014, sid. 10.
164 Lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd 1 §.
165 Lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd 7 §.
166 Lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd 6 §.
167 Lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd 8 §.
•vård och behandling (inklusive följdinsatser) av sjukdomar och skador där även en måttlig fördröjning kan
innebära allvarliga följder för patienten
•vård som ges för att motverka ett mer allvarligt sjukdomstillstånd
•vård för att undvika mer omfattande vård och behandling
•vård för att minska användningen av mer resurskrävande akuta behandlingsåtgärder
•vård för personer med särskilda behov (tortyr, allvarliga övergrepp, trauma) bör bedömas särskilt omsorgsfullt
•hjälpmedel vid funktionshinder om inte patienten kan
få tillgång till det på annat sätt.168
Det är den vårdansvariga läkaren eller tandläkare som
avgör om vårdbehovet i det enskilda fallet är att räkna
som ”vård som inte kan anstå”.
I jämförelse med den oklarhet som rådde tidigare i fråga
om utsatta unionsmedborgares rätt till hälso- och sjukvård är det ett framsteg att Socialstyrelsen klargjort att
dessa personer under vissa omständigheter nu har rätt
till samma vård som så kallade papperslösa personer.
Ur ett människorättsperspektiv är den rådande situationen dock fortfarande otillfredsställande. För det första
ges rätt till begränsad hälso- och sjukvård först efter
tre månaders vistelse och endast om personen i fråga
vistas i landet utan tillstånd. Eftersom ingen registrering
sker när unionsmedborgare anländer till Sverige är det
omöjligt för en läkare att veta om en unionsmedborgare
de facto varit här längre eller kortare tid än tre månader.
Som ovan diskuterats är också tremånadersbegreppet
flytande, eftersom en unionsmedborgare mycket väl kan
vistas lagligt i Sverige även efter tre månader om hen
kvalificerar som arbetssökande enligt EU-rätten. Detta
innebär att den person som anstränger sig för att legalisera sin vistelse, exempelvis genom att skriva in sig på
Arbetsförmedlingen och aktivt börja söka arbete, utesluts från rätt till hälso- och sjukvård. Vidare rimmar det
illa med Sveriges åtaganden enligt människorättsnormerna att inte erbjuda utsatta unionsmedborgare – som
ofta saknar sjukförsäkring i sina hemländer – vård under
deras första månader i landet, oavsett om de söker arbete eller inte. Slutligen kan inte begreppet ”vård som inte
kan anstå” anses vare sig tillräckligt tydligt och förutsägbart eller tillräckligt omfattande för att överensstämma
med normerna för vad som krävs av en stat enligt de allmänt accepterade AAAQ-principerna.
Av proposition 1996/97:60 om prioriteringar inom hälsooch sjukvården understryks att ”[h]ela vårt demokratiska
styrelseskick är uppbyggt kring föreställningen om alla
människors lika värde. Det är därför naturligt att människovärdesprincipen som är grundläggande för hela
samhället också är den viktigaste principen inom hälsooch sjukvården.”169 Av samma proposition framgår att
behovs- och solidaritetsprincipen sedan lång tid är förankrad i svensk hälso- och sjukvård samt att resurserna
ska satsas på de verksamheter och individer som har
störst behov. Solidaritet innebär bland annat att behoven
hos de svagaste särskilt ska beaktas, samt att ”[m]änniskor som inte kan ta tillvara sina rättigheter har samma
rätt till vård som andra.”170 Dessa principer stämmer väl
överens med vedertagna människorättsnormer. I enlighet
med såväl de principer som ligger till grund för svensk
hälso- och sjukvård som en fördragskonform tolkning av
Sveriges internationella åtaganden ska svenska staten
följaktligen tillse att den som har störst behov av sjukvård prioriteras oavsett nationalitet och legal status. I
praktiken innebär detta att utsatta unionsmedborgare
har rätt till hälso- och sjukvård enligt AAAQ-principerna i
Sverige oberoende av legal status eller längd på vistelsen
Sammanfattningsvis gäller i enlighet med nationell
rätt och bindande människorättsinstrument att:
• utsatta unionsmedborgare har rätt till hälso- och
sjukvård enligt AAAQ-principerna. Detta innebär
att det ska finnas tillgång till vård för dem vilken
ska vara icke-diskriminerande, ekonomiskt tillgänglig, kulturellt anpassad, av god kvalitet och
åtföljd av lättillgänglig information,
• enligt dessa normer har utsatta unionsmedborgare
rätt till subventionerad vård från det att de anländer till Sverige och oberoende av eventuell status
som arbetssökande eller arbetstagare enligt EUrätten, samt
• rätt till subventionerad vård i Sverige kan aldrig göras avhängigt av om den vårdsökande unionsmedborgaren har det europeiska sjukförsäkringskortet
eller inte. Om Sverige förvägrar utsatta unionsmedborgare rätt till vård på grund av att de nekats
vissa grundläggande mänskliga rättigheter i sina
hemländer kränks deras rättigheter även här.
168 Prop. 2012/13:109 sid. 42-43. Se även Socialstyrelsen, ”Vård för papperslösa”, 2014, sid. 15.
169 Prop. 1996/97:60, kap. 5.2.
170 Prop. 1996/97:60, kap. 5.2.
7. Rätt till utbildning
Liksom i fråga om rätt till hälso- och sjukvård råder förvirring i Sverige när det gäller rätt till skolgång för barn
till utsatta unionsmedborgare som befinner sig här. Lagen anses svårtolkad och svenska kommuner har olika
hållning och praxis i frågan. Även om Skolverket gett
vissa instruktioner ser verkligheten mycket olika ut på
olika håll i landet och kommuner har uttryckt frustration
över bristande vägledning från centralt håll.171
7.1. Sveriges skyldigheter enligt folkrätten
Barnkonventionen är tydlig: det är en mänsklig rättighet
att gå i grundskolan och grundskolan ska vara obligatorisk och kostnadsfri.172 Av barnkonventionen framgår
att konventionsstaterna, utan åtskillnad av något slag,
ska respektera och tillförsäkra varje barn inom deras
jurisdiktion de rättigheter som stadgas i konventionen.173
Barnrättskommittén betonar att det är staternas skyldighet att fullgöra tydliga rättsliga skyldigheter mot
varje enskilt barn och att förverkligandet av barnets
mänskliga rättigheter inte får betraktas som en välgörenhetsprocess.174 Kommittén har understrukit att även
barn som befinner sig i ett land utan tillstånd har rätt
att åtnjuta vissa grundläggande rättigheter, som rätt till
skolgång.175 Rätten till utbildning slås även fast i andra
människorättsinstrument, inklusive EKMR:s första til�läggsprotokoll som stadgar att ”[i]ngen får förvägras
undervisning”.176 Europadomstolen har i fallet Velyo Velev
mot Bulgarien konstaterat att även om skolgång i vissa
fall kan vara komplicerad att organisera och dyr att driva
så går det inte att bortse från att ”till skillnad från vissa
andra sociala funktioner är utbildning en rättighet som
åtnjuter direkt skydd under konventionen. Det är också
en mycket speciell typ av allmän service, vilken inte bara
direkt främjar dem som nyttjar den utan också tjänar
bredare samhälleliga syften”177 ESK-kommittén poängterar, i samma anda, att utbildning både är en mänsklig
rättighet i sig och ett nödvändigt medel för att förverkliga
andra mänskliga rättigheter, samt att utbildning är bland
det viktigaste verktyget för att ekonomiskt och socialt
marginaliserade barn och vuxna ska kunna lyfta sig ur
fattigdom och få möjlighet att delta fullt ut i samhället.178
Som tidigare nämnts är konventionsstaterna skyldiga att
respektera, skydda och förverkliga samtliga rättigheter
i dessa konventioner, oavsett om staterna inkorporerat
dem i den nationella lagstiftningen eller inte. Innan barnkonventionen och andra människorättsinstrument inkorporerats i svensk lag är således domstolar och myndigheter skyldiga att tolka existerande nationell lagstiftning
fördragskonformt.
En logisk följd av ovanstående är att barn till utsatta
unionsmedborgare, om de vistas här, har rätt till skolgång
i Sverige. FN:s barnrättsfond, UNICEF utvecklar resonemanget:
UNICEF delar uppfattningen att barnens hemländer
självklart har ansvar att tillgodose deras mänskliga
rättigheter, såsom skolgång, sjukvård och skydd mot
diskriminering. Men det undantar inte Sverige från
ansvar när barnen faktiskt befinner sig här. Enligt
barnkonventionen har nämligen alla barn samma
rättigheter och ska skyddas mot diskriminering. Det
handlar om en grundläggande princip om likabehandling. Det innebär att barn har rätt till utbildning i det
land barnet vistas oavsett barnets bakgrund, uppehållstillstånd eller medborgarskap. Anledningen till
detta är flera:
•Inget annat land än just det land där barnet för närvarande vistas kan garantera barnet dess mänskliga rättigheter.
•Barn är egna individer med egna rättigheter, det vill
säga oavsett föräldrarnas bakgrund, ställning eller
•Rätten till utbildning är central för att komma ur
fattigdom och utanförskap.179
171 Se t ex Sundberg, M, Dagens Nyheter, “Snårig lagstiftning kring EU-migranters rätt att gå i skolan”, 2015-04-25 och Thorén, M, Lärarnas tidning, “Oklart om EUmigranters barn har rätt till skolgång”, 2015-05-25.
172 Barnkonventionen art. 28 och 29.
173 Barnkonventionen art. 2
174Barnrättskommittén, General Comment no. 5: General measures of implementation of the Convention on the Rights of the Child, 2003, para. 11.
175 Se till exempel barnrättskommittés granskning av Norge 1994-04-25, CRC/C/15/Add.23, para. 12.
176 EKMR, tilläggsprotokoll 1 art. 2. Se även FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna art. 26 och ESK-konventionen art. 13.
177 Velyo Velev mot Bulgarien, 16032/07, 2014-05-27, para. 33.
178ESK-kommittén, General Comment 13: The Right to Education, 1999, para. 1.
179 Christina Heilborn, Programchef på UNICEF Sverige, Varför ska EU-migranters barn ha rätt till skolgång i Sverige?, https://blog.unicef.se/2015/05/26/varforska-eu-migranters-barn-ha-ratt-till-skolgang-i-sverige/ [2015-06-21]. För mera om UNICEF:s syn på rätt till skolgång för barn som är utsatta unionsmedborgare, se UNICEF och Barnrättscentrum Stockholms universitet, Vilka rättigheter har barn som är EU-medborgare och lever i utsatthet i Sverige?, 2015, sid 18,
22-25 och 36-37.
Enligt en av de ledande principerna i barnkonventionen
krävs det att, vid alla åtgärder som rör barn, barnets bästa ska komma i främsta rummet.180 Barnrättskommittén
understryker att ordet åtgärd inte endast avser beslut
utan också alla andra handlingar, samt att passivitet och
underlåtenhet att agera också är åtgärder.181 Kommittén
betonar också att diskrimineringsförbudet inte är en passiv utan en aktiv skyldighet. För att säkerställa att alla
barn ges en jämlik möjlighet att åtnjuta sina mänskliga
rättigheter krävs därför att staten vidtar nödvändiga
proaktiva åtgärder.182
7.2. EU-rätt
EU-rätten släpar efter i regleringen av rätten till utbildning för barn till utsatta unionsmedborgare. Enligt ett
direktiv från 1977 har barn till inom unionen migrerande
arbetstagare som omfattas av skolplikt i sina hemländer rätt till kostnadsfri skolgång i den mottagande
medlemsstaten.183 I förordning 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen förtydligas att barn
till medborgare i en medlemsstat som är eller har varit
anställd i en annan medlemsstat har rätt till skolgång i
den mottagande staten.184 Dessa EU-rättsliga dokument
visar att frågor om skolgång faller under EU-rättens til�lämpningsområde, men det är bara barn till arbetstagare
som uttryckligen getts rätt till skolgång i andra medlemsstater. Med unionsmedborgarskapet, som omfattar alla
medborgare inom EU, undanröjdes hindret för fri rörlighet
för ekonomiskt icke aktiva och rörlighetsdirektivet ger nu
en rätt till skolgång genom likabehandlingsprincipen. Här
tål att upprepas att rätt till skolgång inte omfattas av undantagen till likabehandlingsprincipen enligt rörlighetsdirektivet. Därför ska samma rätt till skolgång gälla för
barn till icke ekonomiskt aktiva unionsmedborgare som
för svenska medborgare under de tre första månaderna
då de har uppehållsrätt.
7.3. Nationell rätt
Barn till svenska medborgare har skolplikt om de är
folkbokförda i Sverige.185 Folkbokföring är inte möjlig för
unionsmedborgare om de inte kan förväntas vara bosatta
i landet under minst ett år med uppehållsrätt, vilket
180 Barnkonventionen art. 3.1.
181Barnrättskommittén, General Comment 14: On the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (2013), para. 17-18.
182Barnrättskommittén, General Comment 14: On the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (2013), para. 41.
183 Rådets direktiv 77/486/EEG av den 25 juli 1977 om undervisning av barn till migrerande arbetstagare.
184 Europaparlamentets och rådets förordning 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen, art. 10.
185 Skollagen (2010:800) 7 kap 2 § och 29 kap 2 §.
således utesluter unionsmedborgare som bara har uppehållsrätt under tre månader. Skolväsendets överklagandenämnd har tolkat EU-rätten till att innebära att minderåriga unionsmedborgare måste vara folkbokförda för
att omfattas av likabehandlingsprincipen i förhållande
till rätt till skolgång.186 Skolförordningen (2011:185) anger
dock att kommunerna har möjlighet att tillhandahålla
utbildning till barn som inte anses bosatta i Sverige.187
För svenska medborgare som är folkbokförda utomlands
gäller att de har rätt till skolgång men inte skolplikt i Sverige.188 Eftersom unionsmedborgarna inte kan folkbokföras men ändå har rätt till likabehandling är det denna
grupp, snarare än de barn som är folkbokförda, som de
bör jämställas med. Denna tolkning leder till att de enligt
EU-rätten har rätt att gå i skolan men inte har skolplikt
som folkbokförda barn.189
Efter de tre första månaderna har barnen i vissa fall inte
längre uppehållsrätt och då gäller inte likabehandlingsprincipen enligt rörlighetsdirektivet längre. Här bör dock
paralleller dras till asylsökande barn och barn som vistas
i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning,
så kallade papperslösa barn. Dessa barn har ingen skolplikt men har ändå samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn.190 Unionsmedborgare som vistats i Sverige
över tre månader och som inte har tillstånd att stanna
ska anses som papperslösa, i vart fall i förhållande till
rätt till sjukvård enligt lagen om hälso- och sjukvård till
vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga
tillstånd (se ovan i kap. 6). Skolverket förklarar att samma
definition ska tillämpas i förhållande till rätt till skolgång,
det vill säga att barn till unionsmedborgare som varit här
längre än tre månader och saknar uppehållsrätt ska ha
rätt till skolgång på samma villkor som så kallade papperslösa barn.191
Skolverket har således klargjort att barn till unionsmedborgare, som anses sakna uppehållsrätt, har rätt
till utbildning om de varit här längre än tre månader. Ett
liknande förtydligande saknas för de första tre månaderna då barnen har uppehållsrätt, trots att detta bör
följa av likabehandlingsprincipen enligt resonemanget
ovan. Precis som i förhållande till rätten till sjukvård är
det ur ett människorättsperspektiv problematiskt att
en så grundläggande rättighet som rätten till skolgång
uttryckligen ges först efter tre månader. Det är också
svårt för kommunerna att avgöra hur länge barnen varit
i Sverige eftersom ingen registrering sker då unionsmedborgare anländer Sverige. Dessutom är det många
utsatta unionsmedborgare som med jämna mellanrum
lämnar Sverige för att under kortare perioder vistas i sina
hemländer. Även om de skulle kunna bevisa när de rest
in i landet skulle i så fall, varje gång de återvänder, en ny
tremånadersperiod påbörjas. I praktiken skulle barnen
till dessa unionsmedborgare vistas i Sverige under en
längre tidsperiod endast med korta avbrott, men utan
möjlighet att tillvarata sin rätt till utbildning vare sig i
Sverige eller i sitt hemland. Precis som i förhållande till
hälso- och sjukvård är den rådande situationen också
bekymmersam eftersom den de facto kan leda till att
utsatta unionsmedborgare avstår från att legalisera sin
vistelse, till exempel genom att aktivt söka arbete, eftersom de då eventuellt skulle förlora rätten för barnen att
7.4. SLUTSATSER
rätt, bindande människorättsinstrument och EUrätten att:
• unionsmedborgares barn har rätt att kostnadsfritt
gå i grundskolan i Sverige,
• det är av högsta vikt att ansvariga myndigheter
klargör att rätten till utbildning gäller såväl under
de första tre månaderna som därefter för barn till
utsatta unionsmedborgare,
• utbildningen måste i enlighet med EU-rättens likabehandlingsprincip och människorättens ickediskrimineringsprincip vara tillgänglig för såväl barn
till ekonomiskt aktiva som icke ekonomiskt aktiva
• rätten till kostnadsfri grundskolegång för barn till
utsatta unionsmedborgare måste garanteras i Sveriges alla kommuner från det att barnen anländer
Sverige. Kortare uppehåll i vistelsen i Sverige får
inte beröva dem rätten att gå i skolan.
186 Skolväsendets överklagandenämnd, 2015-02-16, Dnr. 2014:561.
187 Skolförordningen (2011:185) 4 kap 2 § 2 st.
188 Skolförordningen (2011:185) 4 kap 2 §, jfr. skollagen (2010:800) 29 kap 7 § om utlandssvenska elever.
189 För ett utförligt resonemang om detta se UNICEF/Barnrättscentrum, Vilka rättigheter har barn som är EU-medborgare och lever i utsatthet i Sverige?, 2015,
sid. 22-25.
190 Skollagen (2010:800) 7 kap. 2 § samt 29 kap. 2§.
191 Se t ex uttalande i Sundberg, Marit, ”Snårig lagstiftning kring EU-migranters rätt att gå i skolan”, Dagens Nyheter 2015-04-25, och citat i Barnombudsmannen,
“Möte om barn till EU-migranter gav tydliga besked om mänskliga rättigheter” 2014-11-26, http://www.barnombudsmannen.se/barnombudsmannen/i-media/
nyheter/2014/bra-och-tydliga-besked-om-manskliga-rattigheter-/ [2015-08-25].
LAGSTIFTNING O DYL
Europeiska sociala stadgan (reviderad) Europarådet, 3 maj 1996
FN:s konvention om barnets rättigheter, FN:s generalförsamling, 20 november 1989
FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, FN:s generalförsamling, 16 december 1966
FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, FN:s generalförsamling, 16 december 1966
FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, FN:s generalförsamling, 21 december 1965
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europarådet, 4,
november 1950, med tilläggsprotokoll
FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, FN:s generalförsamling 10 december 1948
Fördraget om Europeiska unionen (FEU), 13 december 2007
Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (FEUF), 13 december 2007
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 18 december 2000
Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/24/EU av den 9 mars 2011 om tillämpningen av patienträttigheter vid
gränsöverskridande hälso- och sjukvård (patientrörlighetsdirektivet)
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet)
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen
Europeiska rådets rambeslut 2008/913/RIF av den 28 november 2008 om bekämpande av vissa former av och uttryck
för rasism och främlingsfientlighet enligt strafflagstiftningen
Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (1994:1219)
Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Arbetsförmedlingen, 2014-12-22
Regeringens skrivelse 2005/06:95, En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009
Prop. 2012/13:109, Hälso- och sjukvård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd
Prop. 1996/97:60, Prioriteringar inom hälso- och sjukvården
Prop. 1993/94:101, Åtgärder mot rasistisk brottslighet och etnisk diskriminering i arbetslivet
Prop. 1989/90:85, Om ny summarisk process
SOU 2011:48, Vård efter behov och på lika villkor – en mänsklig rättighet, 2011
SOU 2010:70, Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter, 2010
Velyo Velev mot Bulgarien, 16032/07, 2014-05-27
Winterstein och andra mot Frankrike, 27013/07, 2013-10-17
Yordanova och andra mot Bulgarien, 25446/06, 2012-04-24
Šecic mot Kroatien, 40116/02, 2007-05-31
Nachova och andra mot Bulgarien, 43577/98 och 43579/98, 2005-07-06
Zednik mot Tjeckien, 74328/01, 2005-06-28
Connors mot Förenade kungariket, 66746/01, 2004-05-27
Koua Popirrez mot Frankrike, 40892/98, 2003-09-30
Nitecki mot Polen, 65653/01, 2002-03-21
Cypern mot Turkiet, 25781/94, 2001-05-10
Z. och andra mot Förenade kungariket, 29392/95, 2001-05-10
Pancenko mot Lettland, 40772/98, 1999-10-28
Kovachev mot Bulgarien, rapport från kommissionen, 1997-10-28
D. mot Förenade kungariket, 2 maj 1997, 30240/96, 1997-05-02
Salesi mot Italien, 13023/87, 1993-02-26
Europarådets kommitté för sociala rättigheter
Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE) mot Frankrike, 63/2010, 2011-06-28
C-333/13, Elisabeta Dano och Florin Dano mot Jobcenter Leipzig, 2014-11-11
C-140/12, Pensionsversicherungsanstalt mot Peter Brey, 2013-09-19
C-22/08 och C-23/08, Vatsouras och Koupatantze mot ARGE Nürnberg 900, 2009-06-04
C-456/02, Michel Trojani mot Centre public d’aide sociale de Bruxelles (CPAS), 2004-09-07
C-138/02, Brian Francis Collins och Secretary of State for Work and Pensions 2004-03-24
C-184/99, Rudy Grzelczyk mot Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve, 2001-09-20
C-292/89 The Queen mot Immigration Appeal Tribunal, ex parte: Gustaff Desiderius Antonissen, 1991-02-26
C-139/85 R. H. Kempf mot Staatssecretaris van Justitie, 1986-06-03
Kammarrätten i Göteborg, mål nr 1600-09, 2010-11-09
Kammarrätten i Göteborg, mål nr. 5917-09, 2009-10-15
Kammarrätten i Jönköping, mål nr 3248-07, 2007-09-27
Förvaltningsrätten i Linköping, mål nr. 611-14, 2014-06-09
Beslut om rivning av Sorgenfri-lägret i Malmö i november 2015, Malmö stad/Miljönämnden, Protokollutdrag, 2015-1027
Kronofogden, mål nr. 01-133837-15, beslut 2015-06-22
Komplettering av överklagan till Länsstyrelsen i ärende 505 12481-15, Miljöförvaltningen Malmö stad, 2015-05-20
Miljöförvaltningen Malmö stad, ärende 548:01614-2014, beslut 2015-04-23
Skolväsendets överklagandenämnd, 2015-02-16, Dnr. 2014:561
Office of the UN High Commissioner for Human Rights, The Rights of Non-citizens, 2006
CERD-kommittén, General Comment XXX: On discrimination against non-citizens, 2005
CERD-kommittén, General Recommendation XXVII: On discrimination against Roma, 2000
Vienna Declaration and Programme of Action, antagen av World Conference on Human Rights, Wien, 1993-06-25
Människorättskommittén, General Comment No. 31: The nature of the legal obligation imposed on state parties to the
Covenant, 2004
Människorättskommittén, General Comment No. 21: Article 10, Humane treatment of prisoners,1992
Människorättskommittén, General Comment No. 15: On the position of aliens under the Covenant, 1986
ESK-kommittén, General Comment No. 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights, 2009
ESK-kommittén, General Comment No. 19: The right to social security, 2007
ESK-kommittén, General Comment no. 18: Article 6: the equal right of men and women to the enjoyment of all economic,
social and cultural rights, 2006
ESK-kommittén, General Comment 13: The Right to Education, 1999
ESK-kommittén, General Comment No. 14: The right to the highest attainable standard of health, 2000
ESK-kommittén, General Comment No. 7: The right to adequate housing: forced evictions, 1997
ESK-kommittén, General Comment No. 4: On the right to adequate housing, 1991
ESK-kommittén, General Comment No. 3: The nature of States parties’ obligations, 1990
Barnrättskommittén, General Comment 14: On the right of the child to have his or her best interests taken as a primary
consideration, 2013
Barnrättskommittén, General Comment no. 5: General measures of implementation of the Convention on the Rights of
the Child, 2003
Barnrättskommittén, Concluding observations of the Committee on the Rights of the Child: Norway, CRC/C/15/Add. 23,
Socialstyrelsen, Vilken vård ska ett landsting erbjuda asylsökande och papperslösa?, http://www.socialstyrelsen.se/
vardochomsorgforasylsokandemedflera/halso-ochsjukvardochtandvard/vilkenvardskaerbjudas [6 november 2015]
Socialstyrelsen, Rätten till socialt bistånd för medborgare inom EU/EES-området, En vägledning, 2014
Sveriges Kommuner och Landsting, Några juridiska frågor gällande utsatta EU-medborgare, 2014
Sveriges Kommuner och Landsting, Vård av personer från andra länder, 6 u., 2013
Brottsförebyggande rådet, Hatbrott 2014, 2015
Fafo/Rockwool Foundation (Norge), When poverty meets affluence. Migrants from Romania on the streets of Scandinavian capitals, 2015
Polisen, utvecklingsavdelningen, Återredovisning av regeringsuppdraget beträffande hatbrott, 2015
UNICEF och Barnrättscentrum Stockholms universitet, Vilka rättigheter har barn som är EU-medborgare och lever i
utsatthet i Sverige?, 2015
Fores, Fri rörlighet för vem? Socialt och ekonomiskt utsatta EU-migranter i Sverige, 2014
Göteborgs kyrkliga stadsmission (Crossroads), Det nya Europa, 2014
Länsstyrelsen, Utsatta EU-medborgare i Sverige – lägesrapport ur ett människohandelsperspektiv, 2014
European Roma Rights Centre (ERRC), Written Comments by the European Roma Rights Centre Concerning Bulgaria,
Socialstyrelsen, Kartläggning av hemlöshet bland utrikesfödda personer utan permanent uppehållstillstånd i Sverige,
Stockholms stadsmission, Hemlös 2012. Stockholms Stadsmissions årliga hemlöshetsrapport. Tema: EU-medborgare
som lever i hemlöshet i Sverige, 2013
Commissioner for Human Rights, Human rights of Roma and Travellers in Europe, Council of Europe Publications, 2012
EU Fundamental Rights Agency (FRA), The Situation of Roma in 11 Member States, 2012
European Roma Rights Centre (ERRC), Romania, A report by the European Roma Rights Centre, Country Profile 20112012, 2012
Arbetsförmedlingen, Uppdraget, http://www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/Var-verksamhet/Allmant-om-oss/Uppdraget.html. [2015-08-20]
Barnombudsmannen, Möte om barn till EU-migranter gav tydliga besked om mänskliga rättigheter, http://www.barnombudsmannen.se/barnombudsmannen/i-media/nyheter/2014/bra-och-tydliga-besked-om-manskliga-rattigheter-/
EU-kommissionen, Sysselsättning, likabehandling och inkludering, http://ec.europa.eu/social/main.
jsp?catId=462&langId=sv. [2015-11-02]
Föreningen HEM, Hatbrotten mot EU-migranter uppmärksammas i media, http://foreningenhem.se/hatbrotten-mot-eumigranter-uppmarksammas-i-media/, [2015-10-20]
Heilborn, C, Programchef på UNICEF Sverige, Varför ska EU-migranters barn ha rätt till skolgång i Sverige?, https://blog.
unicef.se/2015/05/26/varfor-ska-eu-migranters-barn-ha-ratt-till-skolgang-i-sverige/ [2015-06-21]
Stockholms Stadsmission, Värt att veta om tiggeri, http://www.stadsmissionen.se/Socialverksamhet/NyhetsarkivSocial-verksamhet/Vart-att-veta-om-tiggeri/. [2015-11-04]
Delin, M, Dagens Nyheter, ”Attacker mot tiggare leder sällan till åtal”, 2015-08-07
Thorén, M, Lärarnas tidning, ”Oklart om EU-migranters barn har rätt till skolgång”, 2015-05-25
TV4, Kalla fakta, ”Slav i Sverige”, 2015-05-12
Lindberg, S, Aftonbladet, ”Aftonbladet avslöjar: De vräktes trots upptäckt av tbc-smitta”, 2015-05-06
Skarin, A & Ronge, J, Expressen, ”Avhysning på flera platser i Stockholm”, 2015-05-05.
Olsson, J & Axelsson Olsson, K, SVT Nyheter, ”Dubbelt så många tiggande EU-migranter senaste året”, 2015-04-29
Sundberg, M, Dagens Nyheter, “Snårig lagstiftning kring EU-migranters rätt att gå i skolan”, 2015-04-25
Carp, O, Dagens Nyheter, ”Tiggare födde barn, krävdes på 43800”, 2015-04-22
Åsgård, S, Dagens medicin, ”Olika villkor för EU-migranter i vården”, 2015-04-16
Leander, P, Dagens Arena, ”En procent av hatbrotten mot romer klaras upp”, 2014-09-29
Oldsberg, E, SVT Nyheter, ”Få romer anmäler hatbrott”, 2014-09-29
Guibourg, E, Metro, ”Nej, tiggarna styrs inte av kriminella ligor”, 2014-08-28
Cardell, J, Expressen, ”Fick missfall: Krävdes på 11 000 kronor”, 2014-02-05
Hökerberg, J, Dagens Nyheter, ”Frågor och svar, tiggarna i Stockholm”, 2013-03-11
Hökerberg, J & Turesson, R, Dagens Nyheter ”Jag ska inte behöva leva så här”, 2013-03-11
Tryckt hos AMO-tryck, Stockholm 2015
Copyright © 2015 Civil Rights Defenders
Phone: +46 8 545 277 30
vilka rättigheter har barn som är eu-medborgare och lever i utsatthet
Ansökningsblankett för ekonomiskt bistånd
Ingemar Strandvik: EU-terminologi. Terminologiska utmaningar i
65. Fråga om kompensation för borttagen fritidspeng
Protokoll 2015-03-13