Source: http://www.mediaconsult.it/news/1367/affidamento-dei-servizi-legali-lanac-pubblica-le-linee-guida.php
Timestamp: 2019-03-22 12:17:35+00:00
Document Index: 49720225

Matched Legal Cases: ['art. 17', 'art. 4', 'art. 140', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 140', 'art. 35']

Affidamento dei servizi legali: l�ANAC pubblica le Linee Guida
Articolo estratto dalla rivista MediAppalti (www.mediappalti.it) a cura dell'avv. Emanuela Pellicciotti - Studio Legale Lombardo & Associati
1. Le Linee guida n. 12: genesi e natura
Dunque, si tratta di un documento a carattere orientativo ed interpretativo, con una “funzione eminentemente interpretativa, volta a promuovere una tendenziale uniformità delle procedure di affidamento degli incarichi legali”1 e con l’obiettivo di tracciare “un modus operandi uniforme che garantisca la verificabilità delle scelte operate e, in ragione di ciò, possa indurre al più efficiente impiego del denaro pubblico da parte degli amministratori e ad una maggiore tutela della concorrenza tra i professionisti”2
L’importanza di tale atto, perciò, non risiede nel potere di “fissare regole di carattere prescrittivo”, ma nell’essere uno strumento di “regolazione flessibile”, … volto all’incremento “dell’efficienza, della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti” … ricognitivo di princìpi di carattere generale, tuttavia non in grado di controllare le scelte dell’Amministrazione che, infatti, non possano essere censurate in giudizio per il solo fatto di essere in contrasto con le Linee guida, “se non in caso di palesi profili di irragionevolezza e abnormità”.
2. L’oggetto delle Linee guida
L’esigenza di formulare Linee guida per l’affidamento di servizi legali nasce, innanzitutto, dalla necessità di definire questa particolare tipologia di “servizi”, valutando se essa – anche a causa della caratteristica connotazione fiduciaria - possa effettivamente considerarsi “esclusa” dall’alveo di applicazione del Codice dei contratti pubblici (il D.Lgs. n. 50/2016) – ma non esonerata dal rispetto dei principi generali che regolano gli affidamenti -, così come sembra postulare l’art. 17, comma 1, lett. d) del Codice stesso, letto in combinato disposto con l’art. 4 – ovvero debba essere soggetta a regole di affidamento semplificate, alla stregua degli altri servizi di cui all’Allegato IX, così come disposto dall’art. 140 –.
Infatti, l’ANAC afferma: “l’Autorità aderisce all’impostazione palesata dal Consiglio di Stato nel parere n. 2017 del 3 agosto 2018. L’affidamento dei servizi legali costituisce appalto, con conseguente applicabilità dell’allegato IX e degli articoli 140 e seguenti del Codice dei contratti pubblici, qualora la stazione appaltante affidi la gestione del contenzioso in modo continuativo o periodico al fornitore nell’unità di tempo considerata (di regola il triennio); l’incarico conferito ad hoc costituisce invece un contratto d’opera professionale, consistendo nella trattazione della singola controversia o questione, ed è sottoposto al regime di cui all’articolo 17 (contratti esclusi).” … e senza dimenticare che le scelte della stazione appaltante devono essere improntate alle esigenze di razionalizzazione e di programmazione che pervadono l’intero Codice, giacché “Tale ricostruzione … impone alle stazioni appaltanti la corretta individuazione del fabbisogno, anche allo scopo di evitare il frazionamento artificioso della commessa, vietato ai sensi dell’articolo 51 del Codice dei contratti pubblici.”
Su quest’ultimo punto, l’Autorità ha potuto spendere il positivo giudizio della corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, contenuto nella Delibera n. 4/2018/VSGO del 16.01.2018, in cui – proprio in merito all’affidamento di servizi legali da parte di una ASL - si osserva che “l’art. 17 richiamato recepisca direttive dell’Unione europea che, com’è noto, accoglie una nozione di appalto più ampia di quella rinvenibile nel nostro codice. Da cui la necessità di garantire la massima partecipazione mediante una procedura di tipo comparativo idonea a permettere a tutti gli aventi diritto di partecipare, in condizioni di parità e uguaglianza, alla scelta del contraente … sulla base di un principio di rotazione, applicato tenendo conto, nell’individuazione della «rosa» dei soggetti selezionati, dell’importanza della causa e del compenso prevedibile”.
Il merito delle Linee guida risiede anche nel tentativo dare ordine alla molteplicità di casistiche in cui normalmente si articolano i “servizi legali” (in cui, vale sottolinearlo, si inseriscono anche i servizi di certificazione tipicamente notarili), “incasellandoli” nelle diverse opzioni indicate dall’art. 17, comma 1, lett. d), nn. da 1 a 5 – in particolare cercando di definire i “servizi legali strettamente legati all’esercizio di pubblici poteri”, di cui al n. 53 -, al fine di ricondurli all’una o all’altra delle tipologie sopra individuate.
Più concretamente, l’ANAC riconduce alla categoria dei “contratti d’opera professionale”, di cui all’articolo 17 del Codice quelli conferiti ad hoc, per la trattazione di singole controversie o vicende di pre-contenzioso, mentre assimila ad un vero e proprio “appalto di servizi”, disciplinato dall’art. 140 (e soggetto, quanto alle modalità di affidamento, alle “soglie di rilevanza” di cui all’art. 35), l’attribuzione di servizi legali caratterizzati da continuatività - ed individuando addirittura una finestra temporale di osservazione (di 3 anni) -.
Tuttavia, su tale qualificazione rimane il dissenso del Consiglio Nazionale Forense4, il quale – riferendosi al “considerando” n. 25 della Direttiva 24/2014/UE – ha osservato che “nel dettare la nuova disciplina, evidentemente, il legislatore europeo ha voluto chiarire proprio quella stessa esigenza che alla prassi era sempre stata manifesta, ossia il fatto che alcuni rapporti tra amministrazione ed avvocato sono ineliminabilmente contrassegnati dall’intuitus personae e dal tratto fiduciario, sicchè sono necessariamente aperti alla scelta diretta e non possono essere irrigiditi nell’insieme di regole che, anche nella versione più alleggerita che si voglia immaginare, formano il corpo dei c.d. procedimenti ad evidenza pubblica”.
3. Le modalità di affidamento delle diverse tipologie di “servizi legali”
Interessante – anche se per certi versi ripetitiva - è, invece, la risposta ai quesiti proposti dagli operatori del settore e dalle stazioni appaltanti in ordine alla verifica dei “requisiti di capacità tecnica” (paragrafo 3.2.4) e dei “servizi analoghi” (paragrafo 3.2.5); il punto di maggiore interesse è proprio nel notare che si postula l’applicazione dei medesimi parametri di verifica utilizzati per gli altri “fornitori di servizi”, con poche concessioni alla peculiarità dei “servizi legali” ed alle caratteristiche fiduciarie che connotano tali prestazioni.
Infine, merita un accenno anche il commento dell’Autorità in merito ai criteri di aggiudicazione - ove si privilegia chiaramente quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa -.
Si precisa, dunque, che: “Alla luce della disposizione del Codice dei contratti pubblici – secondo cui l’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo è valutata sulla base di criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi connessi all’oggetto dell'appalto, in cui rientrano anche l’organizzazione, le qualifiche e l’esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell'appalto (articolo 95, comma 6) – i criteri di valutazione delle offerte possono essere individuati nei seguenti: a) professionalità e competenza desunte, ad esempio, dal numero e dalla rilevanza dei servizi svolti dal concorrente affini a quelli oggetto dell’affidamento; b) caratteristiche metodologiche dell’offerta desunte dal progetto globale dei servizi offerti e dall’illustrazione delle modalità di svolgimento delle prestazioni oggetto dell’incarico, in grado di soddisfare al meglio le aspettative della stazione appaltante; c) ribasso percentuale indicato nell’offerta economica; d) titoli accademici o professionali attinenti alla materia oggetto del servizio legale da affidare.”.
1 Così il parere del Ministero della giustizia del 5 febbraio 2018.
2 Così il parere del Consiglio di Stato n. 2109 del 6 ottobre 2017.
3 Precisando che “a titolo esemplificativo, può considerarsi connesso all’esercizio di pubblici poteri l’affidamento del singolo incarico di collaborazione per la redazione di proposte di elaborati normativi, di natura legislativa e regolamentare”.
4 Così nel parere del 15 dicembre 2017.