Source: https://www.courdecassation.fr/jurisprudence_2/avis_15/avis_classes_date_239/2004_405/22_mars_2004_0040002p_408/guihal_conseiller_304.html
Timestamp: 2020-05-24 22:00:16+00:00
Document Index: 101476049

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 1034', 'art. 118', 'art. 648']

Rapport de Mme GuihalConseiller rapporteur | Cour de cassation
>22 mars 2004 - 0040002P
>Rapport de Mme GuihalConseiller rapporteur
Rapport de Mme Guihal
Avis n° 0040002P du 22 mars 2004
Conclusions de l’avocat général Volff
La Cour est saisie d’une demande d’avis formée par la cour d’appel de Bastia.
La question posée à la Cour est relative à la conséquence juridique de l’absence de mention, sur une mise en demeure adressée par une URSSAF, des prénom, nom et qualité du signataire du document au sens de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000(1).
A la suite d’un contrôle portant sur les années 1997 à 1999, l’URSSAF de la Corse, par une lettre du 28 novembre 2000, a invité la Compagnie méditerranéenne d’exploitation de services d’eau (CMESE) à présenter ses observations sur divers redressements envisagés. Elle a délivré le 9 février 2001 une mise en demeure de payer la somme de 9.747,59 euros en principal et majorations de retard au titre de l’année 1998.
Le recours gracieux présenté par la CMESE à la commission de recours amiable a été rejeté.
Par un jugement du 24 juin 2002, le tribunal des affaires de sécurité sociale de Haute Corse a annulé le redressement au motif que l’assujettie n’avait pas été assez précisément informée de la nature des cotisations éludées.
Devant la Cour d’appel de Bastia, saisie par l’URSSAF, la CMESE a conclu à l’annulation du contrôle en faisant valoir que la mise en demeure litigieuse ne mentionnait pas le nom, le prénom ni la qualité de son signataire. Elle a soutenu que l’impossibilité d’identifier l’auteur de l’acte :
- l’empêchait de vérifier la validité et l’étendue d’une éventuelle délégation de signature et la privait ainsi d’un moyen de défense,
- portait atteinte au droit des usagers à la transparence dans leurs relations avec les organismes sociaux, droit consacré par les dispositions d’ordre public de la loi du 12 avril 2000.
Par un arrêt du 9 décembre 2003, la cour d’appel de Bastia a relevé :
"la mise en demeure du 9 février 2001 comporte la mention pré-imprimée "Le directeur (ou son délégataire)", ainsi qu’une signature également pré-imprimée illisible. Il n’y est mentionné ni le nom, ni le prénom, ni la qualité réelle du signataire puisque deux qualifications possibles mais incompatibles, directeur ou délégataire sont mentionnées en même temps".
Par le même arrêt, la cour d’appel a décidé de soumettre pour avis à la Cour de cassation la question des conséquences juridiques de l’absence, sur une mise en demeure, des mentions requises par l’article 4 de la loi du 12 avril 2000.
Le dossier de l’affaire est parvenu au greffe de la Cour de cassation le 26 décembre 2003.
II - SUR LA RECEVABILITE DE LA DEMANDE D’AVIS
A - Recevabilité au regard des règles de forme (article 1031-1 s. du NCPC)
- article 1031-1 du NCPC
Par lettres recommandées avec demande d’accusé de réception, reçues respectivement le 25 et le 26 novembre 2003, la cour d’appel a avisé l’URSSAF et la CMESE de son intention de solliciter l’avis de la Cour de cassation et les a invitées à présenter leurs observations. Les parties n’ont pas répondu.
Le Procureur général près la cour d’appel a délivré un avis favorable le 25 novembre 2003.
- article 1031-2 du NCPC
L’arrêt du 9 décembre 2003 sollicitant l’avis de la Cour de cassation a été notifié, ainsi que la date de transmission du dossier, par lettres recommandées avec demande d’avis de réception reçues respectivement le 15 et le 17 décembre 2003 par l’URSSAF et par la CMESE.
1 - La question est-elle nouvelle et susceptible de se poser dans de nombreux litiges
Le Code de la sécurité sociale prévoit seulement que les mises en demeure sont envoyées par lettre recommandée avec demande d’avis de réception (art. R. 244-1). Il n’organise aucun formalisme.
La jurisprudence antérieure à la loi du 12 avril 2000 considérait d’ailleurs que, si les mises en demeure devaient préciser la dénomination de l’organisme émetteur, aucun texte n’exigeait qu’elles fussent signées par le directeur de cet organisme (Cass. soc. 16 novembre 1995 : Bull. civ. V, n° 303).
La question de l’omission, dans les mises en demeure délivrées par les organismes sociaux, des mentions requises par l’article 4 de la loi du 12 avril 2000, apparaît donc nouvelle et n’a jamais été tranchée par la Cour de cassation.
Elle est également susceptible de se poser dans de nombreux litiges. La mise en demeure, en effet, est un préalable obligatoire des procédures en paiement de cotisations de sécurité sociale (CSS, art. L. 244-2). Elle interrompt la prescription de la créance (CSS, art. L. 244-3) et fait courir le délai de l’action en recouvrement (CSS, art. L. 244-11).
La loi du 12 avril 2000 s’applique incontestablement aux organismes de sécurité sociale, que son article 1er assimile à des autorités administratives.
Il est inhabituel que les règles de forme applicables à des actes de poursuites à caractère civil soient édictées par la loi, et qu’elles soient identiques à celles qui sont imposées, par le même texte, aux actes administratifs.
A ces deux titres, la question paraît présenter une difficulté sérieuse.
Après un rappel du régime de la mise en demeure dans le Code de la sécurité sociale (A), on examinera la portée que les juridictions administratives accordent à l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 ainsi que les effets de cette jurisprudence sur la question posée (B) avant d’envisager les conséquences que le droit commun de la procédure civile est susceptible d’attacher à l’inobservation des formalités en cause (C).
A - Le régime de la mise en demeure en droit des assurances sociales
La mise en demeure d’avoir à régulariser sa situation est délivrée à un employeur ou à un travailleur indépendant à l’issue d’un contrôle ayant fait apparaître soit des erreurs ou des irrégularités de déclaration, soit des retards de paiement de cotisations (1). Sa nature et son contenu sont définis par la jurisprudence (2). Elle est un préalable obligatoire à la mise en oeuvre des procédures de recouvrement forcé aussi bien qu’à l’exercice de l’action publique (3).
1°/ La mise en demeure fait suite à une procédure de contrôle contradictoire
Au terme des opérations de vérification, l’inspecteur du recouvrement adresse au cotisant une lettre d’observations assortie d’un délai de réponse d’un mois (CSS, art. R. 243-59, alinéa 4). La jurisprudence considère que sont des moyens de défense au fond (Cass. soc. 18 juillet 1996 : Bull. civ. V, n° 306), invocables en tout état de cause et justifiant l’annulation du contrôle :
- le caractère insuffisamment explicite des observations de l’inspecteur (Cass. soc. Cass. soc. 6 févr. 1997, URSSAF d’Angers c/ Semis d’Anger : JCP E 1997, pan. 356), - l’omission sur la notification de l’invitation à présenter ses explications (Cass. soc. 3 mars 1994, n° 91-19.150, non publié au Bulletin)
- l’envoi d’une mise en demeure avant l’expiration du délai de réponse (Cass. soc. 2 juil. 1984 : Bull. civ. V, n° 281).
A l’expiration de ce délai, l’inspecteur transmet à l’organisme de recouvrement le procès-verbal de contrôle assorti s’il y a lieu de la réponse de l’intéressé (art. R. 243-59, alinéa 6).
L’URSSAF adresse alors à l’assujetti, soit une notification portant la mention"Néant", ou l’invitant à modifier pour l’avenir son interprétation des textes, soit une mise en demeure de régulariser sa situation dans le mois, par le paiement des cotisations faisant l’objet du redressement, assorties de majorations de retard.
2°/ La nature et le contenu de la mise en demeure
C’est la mise en demeure qui constitue "la décision de redressement" (Cass. soc. 21 mars 1996 : Bull. civ. V, n° 110) susceptible de faire l’objet de la part du débiteur d’une contestation devant la commission de recours amiable dans le mois de sa notification (CSS, art. R. 142-1, alinéa 3). Le rejet de ce recours gracieux - exprès ou résultant du silence gardé pendant un mois - permet à l’assujetti de saisir le TASS (CSS, art.R. 142-6).
Le Code de la sécurité sociale n’impose aucun formalisme à la mise en demeure. Son article L. 244-2 prévoit seulement qu’elle est envoyée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.
De manière purement prétorienne, la Cour de cassation décide que la mise en demeure, invitation impérative adressée au débiteur d’avoir à régulariser sa situation, doit permettre à l’intéressé de connaître la nature, la cause et l’étendue de son obligation, et qu’à cette fin, elle doit préciser à peine de nullité, outre la nature et le montant des cotisations réclamées, la période à laquelle elle se rapporte (Cass. soc., 19 mars 1992 : Bull. civ. n° 204 ; Dr. soc. 1993, p. 85, note A. Arseguel et P. Isoux ; D. 1993, somm. 275, obs. X. Prétot ; RJS 5/92, n° 671). Cette nullité est une défense au fond qui peut être invoquée en tout état de cause conformément aux dispositions de l’article 72 du NCPC (Cass. soc., 5 déc. 1996 : Bull. civ. V, n° 428 ; RJS 2/97, n° 200), sans que l’assujetti ait à se prévaloir d’un préjudice (Cass. soc. 17 nov. 1994 : RJS 12/94, n° 1451).
En revanche, la Cour de cassation, faute d’exigence du Code de la sécurité sociale relative à la qualité de l’expéditeur, considérait qu’était régulière une mise en demeure qui précisait la dénomination de l’organisme émetteur, peu important qu’elle n’ait pas été signée par le directeur de cet organisme (Cass. soc. 16 nov. 1995 : Bull. civ. V, n° 303).
Le formalisme, à cet égard, est renvoyé au stade de la contrainte, qui suivant l’article R. 133-4 du Code de la sécurité sociale, doit être signée par le directeur de l’organisme de sécurité sociale. La jurisprudence en déduit que si la copie signifiée de la contrainte porte la mention "signature illisible", les juges du fond doivent rechercher quelle était la qualité du signataire de l’original (Cass. soc. 14 mars 2002, n° 00-14.685 : Cahiers sociaux du Barreau de Paris 2002, A 42, note F. Taquet. Il faut souligner que cet arrêt, rendu en formation restreinte et non publié au Bulletin, se fonde exclusivement sur les articles R. 133-3 et R. 133-4 du Code de la sécurité sociale, sans aucune référence à la loi du 12 avril 2000)(2).
3°/ Les effets de la mise en demeure
La mise en demeure comporte deux effets :
- elle interrompt la prescription extinctive des cotisations, ainsi que des majorations et pénalités de retard ; en effet, aux termes de l’article L. 244-3 alinéa 1er du CSS, la mise en demeure ne peut concerner que les cotisations exigibles dans les trois années précédant son envoi,
- elle est la condition préalable de l’action civile en recouvrement forcé ainsi que de l’action publique, et fixe le point de départ de leurs prescriptions respectives (CSS, art. L. 242-2, L. 244-7 et L. 244-11).
Faute de paiement dans le mois suivant la notification de la mise en demeure, l’URSSAF peut poursuivre le recouvrement des sommes dues.
La procédure la plus utilisée est la contrainte. Décernée par le directeur de l’organisme social, signifiée par acte d’huissier, elle comporte tous les effets d’un jugement, à défaut d’opposition devant le TASS dans les quinze jours de sa signification (CSS, art. L. 244-9). Deux autres voies sont théoriquement ouvertes :
- la procédure sommaire (CSS, art. L. 133-1 et R. 133-2) - suivant laquelle l’état des cotisations mentionné à la mise en demeure est rendu exécutoire par arrêté préfectoral, transmis au trésorier payeur général, et recouvré par le percepteur comme en matière de contributions directes - se heurte au manque d’empressement de l’administration du Trésor,
- l’action en paiement devant le TASS (CSS, art. L. 244-11) est réservée par les URSSAF aux hypothèses de créances contestées ou susceptibles de l’être.
Enfin, le tribunal de police peut être saisi, soit par l’URSSAF, soit par le Ministère public, pour obtenir tant l’application de sanctions pénales que la condamnation au paiement des cotisations éludées et des majorations, tout manquement d’un employeur ou d’un travailleur indépendant aux prescriptions de la législation de sécurité sociale étant érigé en contravention de 3ème classe (CSS, art. R. 244-4).
B - La portée, à l’égard des juridictions judiciaires, de l’interprétation de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 par les juridictions administratives
S’il n’est pas inutile de préciser les conséquences que le juge administratif attache à l’inobservation des règles formelles énoncées par l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 (1), il faut relativiser la portée de cette jurisprudence à l’égard des actes soumis à l’appréciation des juridictions judiciaires (2).
1°/ L’article 4 de la loi du 12 avril 2000 dans la jurisprudence administrative
La jurisprudence administrative paraît considérer que les mentions exigées par l’article 4 alinéa 2 de la loi du 12 avril 2000 ont un caractère substantiel.
Par un arrêt du 22 février 2002 (X..., publié aux Tables du Lebon), le Conseil d’Etat (sous-sections réunies) a jugé, à propos d’un arrêté de reconduite à la frontière que l’original de cet acte était signé et comportait, en caractères lisibles, toutes les énonciations requises par l’article 4 alinéa 2 de la loi du 12 avril 2000, c’est-à-dire, les nom, prénom et qualité du signataire ; que par suite, la circonstance que l’ampliation de cette décision, notifiée au requérant, ne comportait pas la signature de l’auteur de l’arrêté attaqué était sans influence sur la légalité de cet acte.
Le Conseil d’Etat n’a pas rendu en la matière de décision plus significative. Mais de l’arrêt X..., il se déduit vraisemblablement, a contrario, que l’absence sur l’original des mentions exigées par l’article 4 alinéa 2 de la loi du 12 avril 2000 serait une cause d’annulation.
C’est cette interprétation qu’a retenue la Cour administrative d’appel de Marseille dans un arrêt rendu le 26 novembre 2002 (Y..., pièce jointe). Conformément aux conclusions de son commissaire du gouvernement - qui invoquait l’arrêt X... - elle a annulé la décision d’un recteur refusant un prêt d’honneur, qui ne portait "ni la signature, ni le nom, ni le prénom de cette autorité administrative de l’Etat en méconnaissance des dispositions précitées de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000".
2°/ Les conséquences de cette jurisprudence à l’égard des juridictions judiciaires
"La théorie des nullités en droit public diffère de celle des nullités civiles. (...) En droit public, toutes les nullités sont, en principe, absolues et elles existent sans texte". Ces considérations énoncées par R. Odent dans son cours de contentieux administratif (IEP Paris 1970 -1971, Les cours du droit, p. 1446) sont toujours d’actualité.
A l’égard de la mise en demeure du droit de la sécurité sociale, cette autonomie se manifestait, avant l’entrée en vigueur de la loi du 12 avril 2000, dans la jurisprudence de la Chambre sociale suivant laquelle, faute d’exigence textuelle, la signature du directeur de l’organisme social n’était pas une condition de validité (Cass. soc. 16 novembre 1995 : Bull. civ. V, n° 303), alors qu’une telle omission, dans l’original de tout acte administratif, est regardée par le Conseil d’Etat comme une cause de nullité (CE 12 décembre 1990, Z... : Rec. p. 669).
Dès lors, les conséquences attachées par la jurisprudence administrative à l’inobservation des dispositions de l’article 4 alinéa 2 de la loi du 12 avril 2000, ne s’imposent au juge judiciaire que dans les hypothèses où celui-ci est amené à se prononcer sur la régularité d’actes administratifs.
Tel pourrait être le cas, par exemple, du juge pénal saisi d’une exception d’illégalité contre la mise en demeure, délivrée à l’exploitant d’une installation classée, d’avoir à respecter ses conditions techniques de fonctionnement dans un délai déterminé. Cet arrêté préfectoral est à la fois un élément constitutif du délit de poursuite d’exploitation d’une installation classée sans se conformer à une mise en demeure (C. envir., art. L. 514-11) et la condition préalable de la mise en oeuvre de mesures de contrainte administratives (C. envir., L. 514-1). Il s’agit d’un acte administratif soumis au contrôle du juge du plein contentieux.
La mise en demeure du droit de la sécurité sociale ne relève pas du tout de ce schéma. On pourrait sans doute discuter du point de savoir si la qualification d’acte administratif lui est applicable, dans la mesure où il s’agit d’une décision unilatérale, prise pour l’exécution d’un service public administratif, et qui met sans doute en oeuvre des prérogatives de puissance publique. Mais cette question n’a jamais été tranchée, et ne le sera probablement jamais, parce qu’elle est dénuée de portée pratique.
En effet, la mise en demeure du droit de la sécurité sociale est exclusivement un acte de procédure civile et/ou pénale, préalable obligatoire du recouvrement forcé de la dette sociale aussi bien que de l’exercice de l’action publique du chef de l’inobservation par les assujettis de leurs obligations de déclaration et de cotisation.
Les réclamations formées contre elle doivent, suivant L’article R. 133-2 du Code de la sécurité sociale, être portées "devant la juridiction compétente pour les contestations relatives aux cotisations". Hors poursuites pénales, la juridiction ainsi désignée est celle du contentieux général de la sécurité sociale conformément aux dispositions de l’article L. 142-1 du Code de la sécurité sociale, interprétées de façon concordantes par le Conseil d’Etat et par la Cour de cassation (CE 15 févr. 1991 : RJS 1991, n° 631).
Lorsque l’action publique est susceptible d’être exercée, c’est au juge pénal qu’appartient le contentieux de la mise en demeure. Le Tribunal des conflits l’a affirmé à propos d’une requête dont le Conseil d’Etat avait été saisi et qui tendait à l’annulation d’une lettre par laquelle l’inspecteur des lois sociales en agriculture mettait un employeur en demeure de déclarer un salarié. Il a jugé que :
"la mise en demeure délivrée en application des textes précités (art. 1034 et 1036 de l’ancien Code rural, devenus l’article L. 725-3, dont l’économie est analogue à celle des dispositions correspondantes du CSS) n’est pas détachable de la procédure susceptible d’être engagée, à sa suite, par l’autorité judiciaire, en répression d’infractions à la législation relative aux assurances sociales agricoles ; que de plus, l’injonction d’assujettissement au régime desdites assurances ressortit par elle-même au contentieux général de la sécurité sociale, en vertu des articles 1143 (L. 725-3) du Code rural et L. 142-1 du Code de la sécurité sociale ; qu’ainsi le litige relève de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire". (TC 24 juin 1996 : Ets Gaillard : Rec. CE, p. 543 ; RFD adm. 1997, p. 187).
La mise en demeure du droit de la sécurité sociale étant un acte de procédure civile et/ou pénale, dont le juge administratif ne peut connaître en aucune circonstance, c’est au regard du droit commun de la procédure devant les juridictions judiciaires qu’il convient d’apprécier les conséquences de l’omission des mentions requises par l’article 4 alinéa 2 de la loi du 12 avril 2000.
Compte tenu du cadre de la présente saisine pour avis - formulée par une juridiction du contentieux général de la sécurité sociale - la question sera envisagée du seul point de vue de la procédure civile.
C - Le formalisme de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 au regard du droit commun de la procédure civile
L’article 4 alinéa 2 de la loi du 12 avril 2000 impose des mentions obligatoires mais ne prévoit pas la sanction des omissions.
Des travaux préparatoires il ne peut être tiré de certitude quant aux intentions du législateur. Le rapport présenté par la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet adopté par le Sénat (Rapport, n° 1613, déposé le 25 mai 1999 par Mme C. Ledoux) déclare, à propos de l’article 4 alinéa 2, que ses dispositions seraient de nature à faciliter la vérification de la compétence de l’auteur d’une décision en cas de contentieux et que, "s’agissant d’une formalité substantielle, l’absence de ces indications pourrait entraîner l’annulation de la décision pour vice de forme".
On ne saurait déduire de cette phrase - la seule pertinente des travaux préparatoires - une volonté de voir sanctionner les mentions incomplètes d’une nullité, que le texte finalement adopté n’a pas expressément prévue.
C’est donc en partant du postulat de l’absence de sanction textuelle qu’il convient de confronter les formalités litigieuses au droit commun de la procédure civile.
1°/ L’applicabilité des dispositions du NCPC aux formalités édictées par la loi du 12 avril 2000
La circonstance que les formalités en cause soient prescrites par une loi et non par un règlement ne paraît pas de nature à les soustraire aux principes généraux qui sont exprimés par les articles 112 et suivants du NCPC.
Il a ainsi été jugé en matière de partage que les formalités prévues par l’article 837 du Code civil (établissement par le notaire d’un procès-verbal des difficultés et dires respectifs des parties, en cas de contestation des opérations renvoyées devant lui) n’étaient pas d’ordre public et ne revêtaient pas un caractère substantiel ; que dès lors qu’elles n’étaient assorties d’aucune sanction, leur inobservation ne pouvait entraîner l’annulation de la procédure de partage (Cass. 1ère civ. 16 juil. 1997 : Bull. civ. I, n° 252).
2°/ La qualification de vice de forme de l’omission des mentions prévues par l’article 4 de la loi du 12 avril 2000
Le défaut de pouvoir d’une personne physique représentant une personne morale constitue une irrégularité de fond, conformément aux dispositions de l’article 117 du NCPC (Cass. 3ème civ. 25 mars 1992 : Bull. civ. III, n° 104). L’exception de nullité tirée de l’inobservation d’une telle règle doit être accueillie, à tous les stades de la procédure, sans que celui qui la soulève doive alléguer un grief, et alors même que la nullité ne résulterait d’aucune disposition expresse (NCPC, art. 118 et 119).
En revanche, l’omission ou l’erreur dans l’indication du nom du représentant d’une personne morale est un vice de forme (Cass. 2ème civ. 5 févr. 1975 : Bull. civ. II, n° 34). Le régime applicable est celui que définit l’article 114 du NCPC : l’annulation ne peut être prononcée si elle n’est pas expressément prévue par les textes, sauf violation d’une formalité substantielle ou d’ordre public ; l’exception de nullité devant, en outre, être présentée avant toute défense au fond et appuyée de la démonstration d’un grief.
Cette différence de régime, qui permet à des actes imprécis quant à l’identité du représentant de la personne morale d’échapper à l’annulation, alors qu’une désignation explicite aurait mis en évidence une irrégularité de fond, a donné lieu à des divergences de jurisprudence sur lesquelles il n’y a pas lieu de revenir. La question a été définitivement tranchée par deux arrêts rendus en Chambre mixte le 22 février 2002 : le défaut de désignation de l’organe représentant légalement une personne morale dans un acte de procédure ne constitue qu’un vice de forme (Cass. ch. mixte 22 févr. 2002 : Bull. civ, ch. mixte, n° 1).
3°/ L’absence de sanction textuelle de l’omission, dans la mise en demeure, des nom, prénom, qualité et signature de l’auteur de l’acte
Ainsi qu’il a été dit, l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 ne prévoit pas de sanction des formalités qu’il prescrit.
La mention des nom, prénom et qualité du signataire ne paraît pas non plus être imposée à peine de nullité par le droit commun du NCPC aux mises en demeure du Code de la sécurité sociale.
Celles-ci sont des actes notifiés en dehors de toute instance, ou comme prémice à celle-ci, et tendant à la manifestation, la revendication ou la conservation d’un droit ou d’une prétention. Elles seraient sans doute analysées comme des actes extrajudiciaires par la doctrine, mais non par la jurisprudence, qui réserve cette qualification aux actes délivrés par des huissiers de justice (Cass. 2ème civ. 27 nov. 1990 : D. 1991, p. 357, note Laroche de Roussane ; RTD civ. 1991, p. 162, obs. Perrot). Elles doivent donc vraisemblablement être rangées dans la catégorie des notifications d’actes en la forme ordinaire, régies par les articles 665 et suivants du NCPC.
L’exigence à peine de nullité par le NCPC de l’indication du représentant légal de la personne morale émettrice ne concerne que les actes d’huissiers (art. 648). Elle ne saurait s’appliquer à des mises en demeure délivrées par lettres recommandées. Sur celles-ci, ne doivent donc figurer, conformément à l’article 665 du NCPC, que la dénomination et l’adresse de l’organisme social.
4°/ Le caractère non substantiel des formalités prévues par l’article 4 alinéa 2 de la loi du 12 avril 2000
"Le caractère substantiel est attaché, dans un acte de procédure, à ce qui tient à sa raison d’être et lui est indispensable pour remplir son objet" (Cass 2ème civ. 3 mars 1955, JCP 1955 éd. G, II, 8654, note G.M. ; RTD civ. 1955, p. 367, obs. Raynaud).
A l’égard de la mise en demeure du droit de la sécurité sociale, qui "constitue une invitation impérative adressée au débiteur d’avoir à régulariser sa situation dans le délai imparti", les mentions dont l’absence priverait l’acte de son objet sont celles qui permettent à l’intéressé "d’avoir connaissance de la nature, de la cause et de l’étendue de son obligation" (Cass. soc. 19 mars 1992 : Bull. civ. V, n° 204). Doit donc figurer à peine de nullité sur la mise en demeure l’indication de la nature des cotisations en cause, de leur montant et des périodes auxquelles elles se rapportent. Il faut certainement ajouter à ces exigences prétoriennes la mention de la dénomination (Cass. soc. 16 nov. 1995 : Bull. civ. V, n° 303) et de l’adresse du créancier. C’est l’ensemble de ces informations qui met le destinataire en mesure de vérifier la réalité de sa dette, de la discuter utilement le cas échéant, de la régler à l’organisme approprié, et d’imputer exactement les paiements dans sa propre comptabilité.
Quant à l’absence d’indication du délai de saisine de la commission de recours amiable, et de l’adresse de celle-ci, elle ne paraît avoir d’autre sanction que l’inopposabilité du délai de forclusion de ce recours gracieux (CSS, art. R. 142-1 alinéa 2).
En ce qui concerne l’identification de la personne physique représentant la personne morale, elle paraît indifférente à la fonction de la mise en demeure. D’ailleurs, le Code de la sécurité sociale y attache si peu d’importance qu’il n’indique même pas la qualité du signataire de la mise en demeure, alors qu’il précise que la contrainte est décernée par le directeur de l’organisme de sécurité sociale (CSS, art. L. 244-9). La compétence du directeur pour émettre les mises en demeure doit être déduite des règles générales d’organisation des URSSAF (CSS, art. D. 253-4).
En conclusion, il est donc proposé de considérer que les mentions prévues par l’article 4 alinéa 2 de la loi du 12 avril 2000 sont, dans les mises en demeure délivrées par les URSSAF et soumises aux juridictions du contentieux général de la sécurité sociale, des règles de forme dénuées de sanction textuelle et dépourvues de caractère substantiel ou d’ordre public.
Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
Article 1er : Sont considérés comme autorités administratives au sens de la présente loi les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif
Titre premier Dispositions relatives à l’accès aux règles de droit et à la transparence
Chapitre II Dispositions relatives à la transparence administrative
Article 4 : Dans ses relations avec l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administrative de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. Si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l’anonymat de l’agent est respecté.
Livre II Organisation du régime général
Titre IV Ressources
Chapitre 4 Contentieux et pénalités
Article L. 244-1 : L’employeur ou le travailleur indépendant, qui ne s’est pas conformé aux prescriptions de la législation de sécurité sociale, est poursuivi devant le tribunal de police, soit à la requête du ministère public (...), soit à la requête de toute partie intéressée, et notamment, de tout organisme de sécurité sociale.
Article L. 244-2 : Toute action ou poursuite effectuée en application de l’article précédent ou des articles L. 244-6 et L. 244-11 est obligatoirement précédée, si elle a lieu à la requête du ministère public d’un avertissement par lettre recommandée du Directeur régional des affaires sanitaires et sociales invitant l’employeur ou le travailleur indépendant à régulariser dans le mois. Si la poursuite n’a pas lieu à la requête du ministère public, ledit avertissement est remplacé par une mise en demeure adressée par lettre recommandée à l’employeur ou au travailleur indépendant. Copie de cette mise en demeure doit être envoyée au directeur régional par la partie intéressée.
Article L. 244-3 L’avertissement ou la mise en demeure ne peuvent concerner que les cotisations exigibles dans les trois années qui précèdent leur envoi. (...)
(art L 244-4 à L 244-8 : pénalités )
Article L. 244-9 : La contrainte décernée par le directeur d’un organisme de sécurité sociale pour le recouvrement des cotisations et majorations de retard comporte, à défaut d’opposition du débiteur devant le tribunal des affaires de sécurité sociale dans les délais et selon les conditions fixées par décret, tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire.
Article L. 244-11 : L’action civile en recouvrement des cotisations ou des majorations de retard dues par un employeur ou un travailleur indépendant, intentée indépendamment ou après extinction de l’action publique, se prescrit par cinq ans à compter de l’expiration du délai imparti par les avertissements ou les mises en demeure prévues par aux articles L 244-2 et L 244-3.
Observations de M. Volff