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Timestamp: 2016-10-21 11:22:11+00:00
Document Index: 126863400

Matched Legal Cases: ['artigo 37', 'artigo 37', 'Artigo 21', 'Artigo 15', 'Artigo 4', 'Artigo 16', 'Artigo 18', 'Artigo 19', 'artigo 19', 'Artigo 25', 'Artigo 3', 'Artigo 7', 'Artigo 3']

⭐Relatório de pesquisa: PROCESSOS SELETIVOS PARA A CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS: Brasil, o país dos concursos? Projeto Pensando o Direito
Relatório de pesquisa: PROCESSOS SELETIVOS PARA A CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS: Brasil, o país dos concursos? Projeto Pensando o Direito
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Manuel Capistrano Minho
1 Relatório de pesquisa: PROCESSOS SELETIVOS PARA A CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS: Brasil, o país dos concursos? Projeto Pensando o Direito de Castro Fontainha Pedro Heitor Barros Geraldo Alexandre Veronese Camila Souza Alves Beatriz Helena Figueiredo Joana Waldburger Rio de Janeiro Niterói Brasília, 20132 Página 2 de 210 Imos. Srs. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA SECRETARIA DE ASSUNTOS LEGISLATIVOS PROJETO PENSANDO O DIREITO A Escola de Direito do Rio de Janeiro da FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS (instituição proponente), em parceria com a Faculdade de Direito da UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE UFF (instituição parceira), vêm pela presente apresentar a V.Sas. o RELATÓRIO FINAL relativo à Convocação 01/2012 Tema 1 (processos seletivos para a contratação de funcionários públicos), através do que expõe nos documentos a seguir. Rio de Janeiro, 08 de fevereiro de 2013.3 Página 3 de 210 Índice Introdução: o concurso e suas ideologias a. Ideologia b. As ideologias republicana, burocrática e meritocrática c. As ideologias acadêmica e profissional, e suas críticas d. A ideologia concurseira, uma hipótese para o Brasil e. Plano do trabalho 1 Marco constitucional, legal e regulamentar dos concursos públicos federais: Apreciação das normas vigentes e de dois Projetos de Lei que visam sua complementação 1a. A mudança constitucional evolução para ficar 1b. O marco legal federal e sua regulamentação detalhada 1c. Projetos de Lei em tramitação no Congresso acerca dos concursos públicos 1d. O PLS 74/2010 1e. O PLS 252/ Os concursos no Brasil: revisão de literatura e metodologia 2a. O que sabemos sobre concursos públicos no Brasil? 2b. Como apreenderemos sobre os concursos públicos? 3 Os dados em 698 processos seletivos ( ) 3a. Base de dados 3b. Componentes dos Editais 3c. Quem organiza o recrutamento? 3d. Quem é Recrutado e como são remunerados? 3e. Como são recrutados? 4 Outros dados em 3 entrevistas 4a. Como foi feita a coleta 4b. Narrativas sobre os concursos 5 A École Nationale d'administration como expressão do modelo Francês: uma comparação necessária 5a. Comparar, mas como? 5b. A grande escola da República e seu concurso 5c. Alguns números sobre os três concursos 6 Conclusão: uma proposta de marco legislativo para o Brasil 6a. Uma necessária mudança de cultura jurídica em relação aos concursos 6b. Das mudanças gerenciais: um recrutamento plural 6c. Das mudanças propostas ao marco vigente p. 4 p. 4 p. 4 p. 6 p. 8 p. 10 p. 11 p. 11 p. 12 p. 19 p. 20 p. 26 p. 31 p. 31 p. 36 p. 39 p. 39 p. 40 p. 42 p. 44 p. 47 p. 52 p. 52 p. 54 p. 58 p. 58 p. 59 p. 65 p. 69 p. 69 p. 71 p Bibliografia p Anexos ANEXO 1: DECRETO 6.944, DE 21 DE AGOSTO DE 2009 ANEXO 2: PROJETO DE LEI DO SENADO 252/2003 ANEXO 3: PROJETO DE LEI DO SENADO 74/2010 ANEXO 4: ROTEIRO DE ENTREVISTA ANEXO 5: ENTREVISTA INSS ANEXO 6: ENTREVISTA MINISTÉRIO DA SAÚDE ANEXO 7: ENTREVISTA OG p. 85 p. 85 p. 91 p. 101 p. 106 p. 108 p. 137 p. 1674 Página 4 de 210 Introdução: o concurso e suas ideologias Esta pesquisa é a resposta em parceria da FGV Direito Rio e da UFF à chamada formulada pela SAL/MJ e pelo PNUD em torno do seguinte tema: processos de seleção para a contratação de funcionários públicos, ou seja, concursos! Já não era sem tempo a inclusão desta problemática na agenda das pesquisas institucionais na área de Direito, uma das mais afetadas pela reflexividade do recrutamento por concurso nas suas próprias fileiras profissionais. Hoje, no Brasil, vemos a grande mídia anunciar, uníssona, 2013 como o ano dos concursos. Porém, não é de hoje que os concursos lotam salas de aula, bancas de jornais, livrarias. O mercado da preparação e da organização de concursos é um dos mais promissores e crescentes no Brasil, e um dos menos regulados. Esperamos, com esta pesquisa, diminuir o gap entre o impacto deste fenômeno na nossa realidade e o discurso científico produzido sobre ele. a - Ideologia O primeiro passo que daremos em direção a esta problemática é o da mobilização de um conceito capaz de unificar estratégias individuais, crenças coletivas e projetos institucionais: ideologia. Por ideologia, designamos um conjunto de atributos que se podem ver majoritariamente presentes na forma como os diferentes atores envolvidos vivem o processo de seleção por concurso. No capítulo 2 infra, voltaremos e trataremos mais detidamente deste conceito. As expectativas, as obrigações, os discursos de legitimação e a realização estratégica serão aqui representados através de uma ideologia de concurso. De inspiração weberiana, trataremos das diferentes ideologias identificáveis sobre o tema como tipos ideais (Weber: 1991), ou seja: fundaremos nossa análise em algumas maneiras diferentes porém não inter-exclusivas de se viver, pensar, falar sobre e planejar institucionalmente os concursos públicos. b. As ideologias republicana, burocrática e meritocrática A primeira ideologia em questão é a ideologia republicana, sobre a qual se debruçaram todas as iniciativas de diminuir o poder de nomeação das monarquias. É através da ideologia republicana que a nomeação de funcionários diretamente pelo poder eleito, ainda nos dias de hoje,5 Página 5 de 210 será vista como resquício aristocrático. A força desta ideologia é que legitima o discurso do caráter antidemocrático das nomeações, superando até mesmo o fato de, por vezes, este poder ser constituído democraticamente. No entanto, os concursos públicos são apenas um efeito colateral da marcha pela superação da aristocracia pela República: a marcha pela igualdade. Os concursos são parte integrante de uma das mais significativas inovações gerenciais trazidas pela modernidade ocidental: a direção burocrática racional-legal. Assim, o que chamaremos ideologia burocrática será a tônica de uma nova racionalidade gerencial da administração pública, a da gestão do Estado por um corpo de funcionários selecionados por concurso público (Weber: 1966). Portanto, o primado da técnica sobre a política ocorreu nas democracias modernas sobretudo através da racionalização dos processos de seleção de elites estatais, o que progressivamente e não por acaso se deu pela glorificação da forma escolar como principal método de verificação de adequação entre o postulante e o saber neutro e necessário para o exercício de determinada função. Restava, ainda, o problema da necessária aproximação desta forma de seleção de elites com outro valor de incontestável importância e que, jamais em tempo algum, poderia se chocar frontalmente com a república: a democracia. Uma palavra, recentemente criada, veio a representar o enlace entre estes dois titãs do ocidente moderno: a meritocracia. Pela primeira vez escrita e publicada em 1956 no célebre The rise of the meritocracy (Young: 1994), ela apareceu como característica de um novo modelo de seleção de elites que superava a aristocracia do sangue e a plutocracia do dinheiro, instituindo uma verdadeira meritocracia do talento. Evidentemente, se trata de uma ficção política escrita por um professor da London School of Economics nos anos 50, que contava a história política da Inglaterra do final do século XIX até o início do XXI. O argumento central de Young consiste na impossibilidade de instauração de um governo do povo, mas na possibilidade de luta pela maneira mais justa de se selecionar as elites. Também destaca o autor que houve forças históricas que impulsionaram os Estados Modernos em direção aos processos racionais de seleção devido ao horror de desperdiçar talento, mercadoria primordial num contexto de luta entre potências que vai dos conflitos imperiais franco-britânicos até as duas grandes guerras mundias da primeira metade do século XX. Até 1956, o trabalho de Young é um ensaio de história política. A partir desta data, uma ficção política. Na ficção de Young, a Escola se torna a instituição fundamental da República, e é ela que, através de um coeficiente atribuído, determinará a posição social de cada um. A realidade foi outra, mas por ora ficamos com a ideologia meritocrática como aquela que vê no resultado dos processos objetivos de medição de performance a expressão do mérito, definido por Young como esforço + talento.6 Página 6 de 210 c. As ideologias acadêmica e profissional, e suas críticas O concurso não é protagonista, mas coadjuvante, da marcha pela igualdade republicana, como já dito. A tentativa de universalização do saber e do savoir-faire necessário para a plena integração do indivíduo no mundo público se deu escolar e profissionalmente. A escola e o trabalho, representando as duas etapas fundamentais de socialização fora do seio familiar a força sanguínea da aristocracia, seriam as maneiras pelas quais as velhas elites seriam varridas da história. Isto se deu ao longo de muitas décadas, e por meio de práticas, crenças, discursos e projetos institucionais. Estava em questão a construção social do Estado moderno. Mas e os concursos com isso? Ora, como corda estendida entre o mundo escolar e o profissional, os concursos chegam à contemporaneidade com duas ideologias tributárias da sua história: a ideologia acadêmica e a ideologia profissional. A ideologia acadêmica vai buscar recrutar nos concursos os melhores egressos do sistema de ensino. Ela primará por formas de avaliação similares às da escola ou da universidade, por docentes destas instituições nas bancas e por uma formação profissional posterior ao certame. Este é o primado da meritocracia escolar. A ideologia profissional vai buscar recrutar, nos concursos, os jovens profissionais mais competentes, que já apresentam as habilidades necessárias ao exercício do futuro cargo. Ela primará por formas de avaliação similares às rotinas de trabalho da futura atividade (provas práticas), por profissionais ou mesmo membros já recrutados da carreira na banca e por um aprimoramento continuado posterior ao certame. É o primado da excelência profissional. Por ora, basta afirmarmos que é fora do concurso que ambas as ideologias encontrarão sua potência: ou na trajetória confirmada no passado ou no potencial demonstrado para o futuro. O presente nada mais é que uma etapa formal de certificação. O funcionário público jamais tomará posse do seu cargo por ter passado pelo/no concurso, pois este não fez mais que afirmar (ou confirmar) formalmente seu mérito, externo ao certame. Entretanto, foi justamente nos países que empreenderam com profundo afinco estas duas ideologias que duras críticas apareceram, todas advindas em meados dos anos sessenta do século passado e da interseção entre a Sociologia e a Pedagogia. Na França, muito embora a escola tenha tido estatuto de relevância desde a fundação da sociologia (Durkheim: 1938 e 1973), é apenas em 1964 e 1970, respectivamente, que Bourdieu e Passeron publicarão Les Héritiers e La Reproduction, firmando o paradigma na sócio-pedagogia francesa sobre o tema. Numa sociologia de raiz determinista, os autores identificarão na escola o novo monopólio da violência simbólica legítima, mantendo as estruturas de poder da sociedade, objetivando e, ao mesmo tempo, ocultando a progressiva desvalorização da cultura popular em prol7 Página 7 de 210 do arbitrário cultural dominante. A força da escola estaria, ainda, na capacidade de reprodução deste arbitrário cultural mesmo após a cessação da ação pedagógica. Nem mesmo o contraponto interacionista de Boudon (1979) foi capaz de conter o paradigma da reprodução no tocante à igualdade de chances no sistema escolar francês. Ao longo dos anos, chegou-se mesmo a radicalizar este paradigma em alusão à escola capitalista na França (Baudelot; Establet: 1971). Dentre os pesquisadores dedicados ao tema na França, a insuficiência da meritocracia escolar na superação da determinação aristocrática nunca saiu de pauta. Demonstrou-se a força da origem familiar na determinação da futura posição social (Thelot: 1982), a primazia masculina sobre as mulheres nas fileiras de ensino correspondentes às profissões mais valorizadas (Baudelot; Establet: 1990), a influência familiar nas competências adquiridas no ensino preparatório (Mingat: 1991), o caráter arbitrário das provas orais (Berrier: 1991), e as desilusões dos métodos de avaliação numa escola que chega aos nossos dias inflacionada, superlotada e incapaz de gerir a democratização de competências e habilidades (Duru-Bellat: 2004 e 2006). No mundo anglo-americano, é também nos anos 60 que a meritocracia escolar entra na pauta de pesquisas da mesmíssima fronteira disciplinar e com críticas muito similares. No entanto, não é na sociologia determinista americana que ela aparecerá, mas nas abordagens interpretativas e cognitivas de Aaron Cicourel e Hugh Mehan. A publicação de The educational decision-makers marcou o início do questionamento sobre a legitimidade da administração escolar sobre as trajetórias individuais dos alunos (Cicourel; Kitsuse: 1963). Anos mais tarde, Cicourel reunirá vários trabalhos na coletânea Language use and school performance que, pela primeira vez, afirma a primazia da forma no caso, linguística sobre o conteúdo das disciplinas na avaliação escolar, onde ele mesmo lançará em introdução as bases teóricas da abordagem sobre os testes de performance escolar (Cicourel: 1974). É nesta coletânea que Mehan publicará seu primeiro de muitos estudos de caráter etnográfico demonstrando a primazia do contexto interacional da sala de aula e não do conteúdo aprendido como estruturante das relações pedagógicas (Mehan: 1974). Quatro anos mais tarde, em Structuring School Structure (Mehan: 1978), ele empreende crítica ao paradigma da reprodução de Bourdieu e Passeron, negando a existência de uma estrutura na escola, e afirmando as atividades estruturantes. Seguiram-se, nesta abordagem, estudos demonstrando, através de descrições densas de interações em sala de aula, a construção da competência estudantil pela mimetização das atividades recompensadas pelo professor (Mehan: 1979), a autonomia da aula e da lição em relação ao mundo secular (Mehan: 1979a), a resposta desigual à desigualdade percebida na escola (Mehan: 1992) e finalmente a perversa construção do sucesso escolar a partir do estudo do tratamento dado aos alunos de aproveitamento insuficiente (Mehan; Villanueva; Hubbard; Lintz: 1996). Uma série de relevantes estudos se seguiram, como os8 Página 8 de 210 questionamentos de John Goldthorpe sobre a crise da meritocracia em virtude da incapacidade de equalização social na escola (Goldthorpe: 1996) e a denúncia da educação baseada na meritocracia como um mito (Goldthorpe: 2003). Meritocracy and economic inequality, uma outra coletânea de impacto lançou uma série de reflexões sobre o papel potencializador e não mitigador da meritocracia em relação às desigualdades econômicas (Arrow; Bowles; Durlauf: 2000). Finalmente, Anna Zimdars dedicou vários trabalhos ao tema, demonstrando as vicissitudes da admissão de estudantes na Universidade de Oxford (Zimdars: 2007), na Faculdade de Direito da mesma Universidade (2010) e nos exames de ingresso nas ordens dos advogados da Inglaterra e do País de Gales (2011). Mesmo com todas estas críticas, os concursos públicos nestes países não chegam à sombra do impacto que possuem no Brasil. Será algo que aprendemos a fazer melhor? Será que nossa superação republicana, ainda que apenas na atuação de um coadjuvante seu, superou os grandes paradigmas ocidentais? Nossa resposta é não. d. A ideologia concurseira, uma hipótese para o Brasil A maior parte das normas existentes sobre concursos públicos versa, em verdade, acerca de temas amplos, como o amplo acesso aos cargos, por meio de certames, ou, ainda, as provisões gerais sobre validade dos mesmos. Vários dispositivos constitucionais são derivações específicas do art. 37, II, pois preveem a necessidade de concurso para atuação na magistratura, no ministério público, na defensoria pública da União, advocacia pública federal e estadual, atividade notarial, além da docência. Há, ainda, dispositivos que versam sobre a estabilidade dos servidores, consignando que a mesma depende da aprovação no estágio probatório e o ingresso na carreira por meio de concurso público. A carta constitucional não oferece muitos detalhes sobre para uma política de seleção de pessoal à administração pública. Todavia, tal situação é bastante normal, já que o seu texto precisa ser abrangente o bastante para regular amplas áreas e um grau majorado de detalhe não auxiliaria a efetivação da prática dos concursos no âmbito da administração pública, em especial dos estados e dos municípios. A questão central é que a legislação infraconstitucional também não é pródiga na oferta de disposições referentes aos concursos. Na prática, a normalização do tema adveio da regulamentação administrativa. Contudo, uma ausência se faz notar. A falta de previsão acerca de critérios para composição de bancas, bem como para regulação da relação entre o Estado e a entidade organizadora do concurso. Não há9 Página 9 de 210 qualquer menção nas normas federais sobre o papel a ser desempenhado pelas entidades promotoras dos concursos. No capítulo 1 infra, trataremos mais detidamente do atual marco normativo do recrutamento no serviço público federal. Por ora, consideramos que estas ausências serão a base da proposta de evolução normativa que levaremos à SAL/MJ. Como melhorar a relação entre os avaliadores dos concursos públicos e as expectativas dos órgãos e entidades que requerem pessoal bem selecionado? Mais tarde demonstraremos o estado da produção científica sobre nosso objeto de estudo. Por ora, nos cumpre assumir e pagar o preço do pioneirismo. Não há dados suficientes para que nossa intuição acerca do caráter auto-referencial dos concursos no Brasil possa ser assumida como um pressuposto de pesquisa. Ainda assim, nos parece plausível partir da hipótese segundo a qual vigora no brasil a ideologia concurseira, baseada na tautologia segundo a qual os concursos públicos recrutam os mais habilidosos, competentes e aptos a fazer concursos públicos. Uma vez que todos os membros desta equipe de pesquisa foram ou são graduandos em Faculdades de Direito, nos é comum o neologismo aqui empregado. Mas ele merece explicação. Nos últimos dez anos, o concurso público e não a carreira X ou Y vem se tornando cada vez mais a opção por excelência dos graduandos em Direito para seu futuro profissional. O estágio jurídico, lugar do aprendizado prático por excelência, cedeu lugar aos cursinhos na competição do espaço crucial do saber jurídico, dada a perda de centralidade das Faculdades, que subsistem dado seu monopólio da expedição de diplomas de bacharelado em Direito. Assim, uma recente pesquisa realizada junto aos alunos (não juízes, mas alunos que se preparam na Escola para concursos) da Escola da Magistratura do Rio de Janeiro EMERJ (Fontainha: 2011) identificou uma disputa semântica: qual o estatuto deles que há anos não fazem outra coisa senão se preparar full time para concursos públicos? Todos se dizem concursandos, jovens juristas em busca do ingresso em uma carreira dos sonhos não necessariamente a da magistratura a fim de realizar sua vocação. Em oposição às boas práticas pré-profissionais, identificam os concurseiros : aqueles que só se interessam por decorar a letra da lei, ter por jurisprudência dominante a do tribunal que está recrutando, concordar com a corrente doutrinária a que pertencem os membros da banca e seguir a carreira cujo concurso conseguir passar primeiro. Valemo-nos deste neologismo, bastante comum neste universo particular, para investigar a hipótese segundo a qual, no Brasil de hoje, a tônica fundamental das seleções de funcionários públicos é absolutamente auto-referenciada, nas estratégias dos candidatos, no discurso de legitimação, na forma de organização e no projeto institucional, o que acarreta enorme prejuízo de10 Página 10 de 210 recursos financeiros e humanos para a Administração Pública. Com foco nas seleções ocorridas entre 2001 e 2010 em boa parte do Serviço Público Federal brasileiro, o desafio é propor, para o Ministério da Justiça e demais instituições republicanas, um novo marco normativo. e. Plano do trabalho Para tanto, iniciaremos por uma análise minuciosa acerca do atual marco normativo brasileiro (constitucional, legal e regulamentar) sobre o recrutamento no serviço público. Em seguida, faremos uma revisão na literatura científica acerca do nosso tema. O trabalho prossegue com a análise quantitativa dos editais publicados entre 2001 e 2010, e que recrutaram servidores em 698 processos seletivos para os seguintes órgãos: ABIN, AGU, ANCINE, ANVISA, BACEN, CAPES, CGU, CNPq, CVM, DNIT, DPU, FIOCRUZ, INMETRO, INPI, INSS, OG, MRE, Ministério da Saúde, DPF e SRF. Outros dados ainda serão analisados de forma exploratória: três entrevistas realizadas com gestores de gestão de pessoas do Ministério da Saúde, do INSS e do OG. Ainda, faremos uma análise comparativa com alguns dados acerca do concurso da Escola Nacional da Administração francesa. Esperamos, com este esforço de pesquisa e análise, conseguir, ao final, propor um novo marco normativo para o recrutamento no Serviço Público.11 Página 11 de Marco constitucional, legal e regulamentar dos concursos públicos federais: Apreciação das normas vigentes e de dois Projetos de Lei que visam sua complementação 1a. A mudança constitucional evolução para ficar A Constituição Federal de 1988 operou uma mudança significativa em relação ao marco normativo anterior no tocante à exigência generalizada do concurso público como necessidade prévia ao provimento de cargos efetivos na Administração Pública em geral. Após quase 25 anos de sua promulgação, pode-se considerar que o debate jurídico avançou bastante no sentido de identificar o concurso público como peça fundamental ao estabelecimento e à manutenção de uma forma avançada e justa de seleção de pessoal. Do escrever de doutrinadores jurídicos se depreende esta defesa: A Constituição de 1988 fez do concurso público a via exclusiva de investidura em cargo ou emprego público. A ponto de o Supremo Tribunal Federal haver decidido que a maioria dos modos derivados de investidura (mudança de cargo mediante procedimentos internos, tais como o acesso, transposição, progressão) não foi recepcionada pelo novo regime, estando, pois, proibida. (Pereira: 2009, 738). Desta maneira, fica claro que o núcleo central das normas jurídicas referentes aos concursos, sejam elas legais ou regulamentares, está adstrito a alguns incisos do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, como indicado abaixo: Constituição Federal (dispositivos centrais gerais) Art. 37, I (amplo acesso aos cargos, empregos e funções públicas). Art. 37, II (universalidade do concurso público prévio para admissão). Art. 37, III (validade dos concursos e possibilidade de sua prorrogação). Art. 37, IV (observância da lista sequencial de aprovados para nomeação). Art. 37, IX (exceção para contratação de servidores temporários). Contudo, o tema dos concursos públicos aparece no texto constitucional em várias outras prescrições, em especial quando trata de carreiras públicas que tiveram previsão na Carta Política, seja em razão da sua estreita vinculação com instituições do Poder Estatal, como a magistratura ou à advocacia de Estado, sejam porque o poder constituinte a identificou como muito relevante ao desenvolvimento social, como o magistério em geral. Estas primeiras menções específicas estão focalizadas na derivação do ditame previsto no inciso II do artigo 37, ou seja, que o acesso em tais carreiras requer prévia aprovação em concurso público. Também há normas referentes à12 Página 12 de 210 organização pública. Assim, é indicada a prerrogativa de o próprio órgão estatal prover os seus membros por meio de concurso público. Esta característica da autonomia é indicada quando se descrevem os regimes institucionais dos tribunais e do Ministério Público. Os dois tipos de dispositivos específicos seguem listados abaixo: Constituição Federal (dispositivos específicos) Art. 93, I (necessidade de concurso prévio para ingresso na magistratura); art. 129, 3º (necessidade de concurso prévio para ingresso no Ministério Público); art. 131, 2º (necessidade de concurso prévio para ingresso na Advocacia da União); art. 132 (necessidade de concurso prévio para ingresso nas procuradorias dos Estados e do DF); art. 133, 1º (necessidade de concurso prévio para ingresso na Defensoria Pública da União); art. 206, V (necessidade de concurso prévio para ingresso no magistério); art. 235, VII (magistrados, promotores e defensores das novas comarcas de novos Estados deverão ser indicados para ocupação pelos concursados); art. 236, 3º (atividade notarial e de registro cartórios requer prévio concurso público). Art. 96, I, e (competência dos tribunais para prover cargos efetivos com aprovados em concursos); art. 127, 2º (competência do Ministério Público para prover cargos com aprovados). Por fim, a Constituição Federal possui ainda algumas prescrições excepcionais, como a perda de mandato por governador no caso de assunção de outro cargo público, excepcionado o caso de advindo por concurso público (art. 28, 1º). Existem outros dispositivos que se relacionam à estabilidade dos servidores, seja a sua aquisição (art. 41), seja a sua outorga aos concursados, ou não, antes do advento do novo regime constitucional de 1988 (artigos 18, 19 e 21 das ADCT). Após ser realizada esta introdutória exposição sobre os dispositivos constitucionais, é possível avançar para a legislação federal e os regulamentos. 1b. O marco legal federal e sua regulamentação detalhada. Fica claro que a Constituição de 1988 operou uma alteração sensível no cerne do direito público e na organização do Estado. Outra menção relevante diz respeito ao caput do art. 39, no qual se determinava a formação de regimes jurídicos únicos aos servidores da União, dos Estados e dos municípios. Esta previsão determinava a aprovação de uma lei que viesse a substituir o antigo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União (Lei n /1952). A Lei n /1990 foi sancionada como uma legislação moderna e previu vários dispositivos relacionados aos concursos públicos que, por força constitucional, seriam obrigatórios para que houvesse acesso aos cargos. A Lei n /1990 foi bastante alterada ao longo dos anos. Ela chegou a incluir previsões como o pagamento de gratificação aos servidores que participam de bancas de concursos públicos e na13 Página 13 de 210 instrução ou capacitação. Todos os dispositivos têm caráter geral e se aplicam aos servidores da União e, excepcionalmente, aos do Distrito Federal. Segue abaixo a listagem: Lei n /90 (dispositivos gerais) Art. 5º, 2º (reserva de vagas para deficientes). Art. 10 (provimento em cargo efetivo somente por concurso público; convergência com os incisos II, III e IV do art. 37 da CF). Art. 11 (previsão de possibilidade de duas fases provas e títulos). Art. 11 (previsão de taxa de inscrição para custeio e de isenção, nos termos do Decreto n /2008). Art. 12 (validade de até dois anos com prorrogação; sintonia com o art. 37, III, da CF). Art. 12, 1º (previsão de publicação do edital, com publicação no DOU e em jornal de grande circulação). Art. 12, 2º (vedação à abertura de novo concurso durante a validade de anterior, com aprovados; detalhamento do art. 37, IV da CF). Art. 20, 4º (possibilidade de afastamento para participar do curso de formação de novo cargo) Art. 61, IX e art. 76-A (previsão da gratificação por participação em banca de concurso ou de regência em curso de formação ou capacitação). Todavia, estas prescrições constitucionais e legais nunca foram suficientes para lidar com a complexidade do tema dos concursos públicos na Administração Federal. Assim, a norma jurídica mais elaborada sobre a matéria data de 2009 e tem a forma de direito regulamentar. Antes de tratar do tema, cabe indicar que, em entrevista, com servidores do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, foi mencionada a existência de um debate sobre a possibilidade e a necessidade, ou não, de uma lei nacional sobre o assunto: Hoje uma discussão muito grande é sobre a criação de uma lei nacional de concursos públicos. [...]. É uma situação um pouco controversa. Muitos juristas entendem que deveria haver leis para cada instância de Estado porque não haveria previsão de uma lei nacional. Assim, criar tal lei feriria a independência entre os entes da Federação. A União não teria essa competência para legislar sobre o concurso público para os Estados e Municípios, pois o tema estaria na competência de auto-organização administrativa de cada ente. No nosso caso, a gente entende o seguinte: o próprio Presidente da República tem competência regulamentar para tratar sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública federal. Então, a gente não precisa de uma lei para tratar de concurso público. Um decreto no âmbito federal, o Presidente teria competência. A gente [Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão] trabalha no ato regulamentar somente para o Poder Executivo. Até porque as carreiras dos outros poderes são muito específicas. A magistratura tem outra realidade. Nós não vamos intervir nos processos dos outros poderes nesse nível. Do extrato acima se identificam os elementos normativos que dão origem ao presente trecho do relatório. Pode-se indicar que em detalhes o marco jurídico dos concursos públicos federais14 Página 14 de 210 foi normalizado pelo Decreto n /2009. Tal Decreto revogou o Decreto n /2002, que regulava a matéria de forma bem menos detalhada. Aliás, o indicado Decreto de 2002 apenas estabilizou e pouco alterou os termos que estavam previstos no Decreto n /97. O regulamento de 1997 tinha um escopo temporal no horizonte; porém, fixou parâmetros que continuaram a ser utilizados posteriormente e fazia sentido estabilizar tais regras como gerais. Um elemento digno de nota é que o Decreto n /2009 trata de temas mais amplos do que os critérios para realização dos concursos públicos, como o Programa de Fortalecimento Institucional. Todavia, ele dedica diversos dispositivos ao processo dos concursos públicos, que possuem o caráter de norma geral, apesar de serem aplicáveis tão somente ao Poder Executivo da União. A topografia destes artigos sobre os concursos públicos é a seguinte: Dispositivo Art. 10. Art. 11. Art. 12. Art. 13. Art. 14 e 14-A. Art. 15. Art. 16. Art. 17. Art. 18. Art. 29. Objetivos gerais Delegação de poderes pelo Presidente da República ao Ministro de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão para autorizar a realização de concursos e o provimento de vagas, excepcionado nos casos em que os titulares detenham competências similares por força legal ou regulamentar prévia (advogados da União, procuradores federais e da fazenda nacional: AGU; defensores públicos da União; diplomatas; cargos da Educação). Delegação de poderes para autorizar o provimento de mais 50% dos cargos previstos no edital de abertura, mediante pedido motivado do órgão ou entidade, durante a validade do concurso público. Delegação de poderes para autorizar a realização, excepcionalmente, de concursos públicos para formação de cadastro de reserva. Etapas dos concursos públicos e detalhamento de critérios para: provas de títulos ( 1º e 2º), prova oral ( 3º), prova de aptidão física ( 4º), prova prática ( 5º), sequência de aprovação em etapas e notas mínimas ( 6º), curso ou programa de formação como etapa ( 7º e 8º). Avaliação psicológica e detalhamento de critérios para aferição, recursos, contra laudo e outros elementos. Valor de inscrição relacionado aos custos de realização do concurso, bem como fixação da necessidade de isenções, nos termos do Decreto n /2008. Critérios para homologação e fixação da lista de aprovados, com parâmetros para determinação de limite máximo na relação entre o número de vagas previstas e um número máximo potencial de aprovados. Prazos para que, após, a autorização de realização dos concursos públicos, sejam praticados os atos complementares pelas órgãos e entidades. Elementos necessários de todos os editais de concursos públicos. Regras de transição jurídica intertemporal entre o Decreto anterior (n /2002) e o atual (n /2009). Este Decreto será analisado em detalhes no cotejar dos dois projetos de lei existentes no Congresso Nacional, oriundos do Senado Federal. Esta análise também está guiada pela intenção do15 Página 15 de 210 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em rever as normas atinentes aos concursos públicos: Nós já temos hoje uma legislação que trata de normatização do concurso no âmbito do Poder Executivo federal e a nossa proposta é rever essa legislação, que está na competência do Presidente da República. Isto não precisa ser submetido ao processo legislativo. Ao mesmo tempo, existe uma série de propostas de atos legislativos, tanto de projetos de lei, quanto de propostas de emenda à Constituição sobre a questão de concurso público. Contudo, o presente estudo não busca se substituir aos estudos internos da Administração Pública em prol da formação ou não de um novo marco normativo. O objetivo central da pesquisa é auxiliar ao debate, fornecendo subsídios da realidade, em cotejo com uma análise jurídica. Para o momento, cabe anotar que, além do direito administrativo regulamentar, a ação dos tribunais tem sido uma fonte interessante de prescrições relacionadas aos concursos públicos. A alteração do marco normativo pela judicialização dos concursos públicos não tem sido devidamente apreciada ainda. Todavia, ela segue em evidente marcha e exemplos do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça aclaram esta assertiva. O Superior Tribunal de Justiça aprovou, em 2002, a Súmula 266, cujo teor determina que os títulos demandados para o provimento nos cargos somente podem ser exigidos quando da posse. O teor é o seguinte: O diploma ou habilitação legal para o exercício do cargo deve ser exigido na posse e não na inscrição para o concurso público. Tal debate é de suma importância, já que muitos candidatos restam aprovados, porém não classificados para as vagas inicialmente previstas. Assim, podem terminar o curso exigido, bem como receber a correspondente outorga do título e, depois, alcançar os termos exigidos para a posse e fruição do cargo. De forma correlata, o STJ acordou que não é o diploma exigível para a posse, já que o cerne da exigência não é a formalidade documental e, sim, o término da formação demandada. Isso permite, por exemplo, que haja nomeação e posse, sem a apresentação de um diploma mesmo quando exigido no edital de forma imediata. O Supremo Tribunal Federal decidiu uma controvérsia que veio a causar uma sensível alteração na gestão administrativa dos concursos públicos. Era notório o entendimento doutrinário de que o aprovado em concurso detinha tão somente expectativa de nomeação em face do interesse público. Isso permitia que a Administração Pública realizasse certame e, após seu término, não nomeasse os candidatos, mesmo que aprovados no rol de vagas previstas. No RE /RJ, houve profundo debate em plenário e acabou sendo acordado que por atenção ao princípio da segurança jurídica a Administração Pública é obrigada a nomear os candidatos quando prevê as vagas e os têm aprovados nestas. Vale a pena conferir a ementa do acórdão:16 Página 16 de 210 DIREITOS CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NOMEAÇÃO DE APROVADOS EM CONCURSO PÚBLICO. EXISTÊNCIA DE VA- GAS PARA CARGO PÚBLICO COM LISTA DE APROVADOS EM CONCURSO VIGENTE: DIREITO ADQUIRIDO E EXPECTATIVA DE DIREITO. DI- REITO SUBJETIVO À NOMEAÇÃO. RECUSA DA ADMINISTRAÇÃO EM PROVER CARGOS VAGOS: NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO. ART. 37, INCISOS II E IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Os candidatos aprovados em concurso público têm direito subjetivo à nomeação para a posse que vier a ser dada nos cargos vagos existentes ou nos que vierem a vagar no prazo de validade do concurso. 2. A recusa da Administração Pública em prover cargos vagos quando existentes candidatos aprovados em concurso público deve ser motivada, e esta motivação é suscetível de apreciação pelo Poder Judiciário. 3. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento. (RE /RJ, Relator Min. Menezes Direito, Relatora p/ Acórdão: Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, julgado em 16 set. 2008, publicado no Diário da Justiça Eletrônico 157 em 21 ago. 2009, no Ementário v , p. 1116, na Revista Trimestral de Jurisprudência v. 212, p. 337 e na Revista do Ministério Público n. 44, 2012, p ). Cabe frisar que o tema retornou ao julgamento do STF com a formação de um precedente no RE /PR, aprovado com repercussão geral, que dita possibilidades de exceções fundamentadas permitirem a não-nomeação: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. CONCURSO PÚBLICO. PREVISÃO DE VAGAS EM EDITAL. DIREITO À NOMEAÇÃO DOS CANDIDATOS APROVADOS. I. DIREITO À NOMEAÇÃO. CANDIDATO APROVADO DENTRO DO NÚMERO DE VAGAS PREVISTAS NO EDITAL. Dentro do prazo de validade do concurso, a Administração poderá escolher o momento no qual se realizará a nomeação, mas não poderá dispor sobre a própria nomeação, a qual, de acordo com o edital, passa a constituir um direito do concursando aprovado e, dessa forma, um dever imposto ao poder público. Uma vez publicado o edital do concurso com número específico de vagas, o ato da Administração que declara os candidatos aprovados no certame cria um dever de nomeação para a própria Administração e, portanto, um direito à nomeação titularizado pelo candidato aprovado dentro desse número de vagas. II. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. BOA-FÉ. PROTEÇÃO À CONFIANÇA. O dever de boa-fé da Administração Pública exige o respeito incondicional às regras do edital, inclusive quanto à previsão das vagas do concurso público. Isso igualmente decorre de um necessário e incondicional respeito à segurança jurídica como princípio do Estado de Direito. Tem-se, aqui, o princípio da segurança jurídica como princípio de proteção à confiança. Quando a Administração torna público um edital de concurso, convocando todos os cidadãos a participarem de seleção para o preenchimento de determinadas vagas no serviço público, ela impreterivelmente gera uma expectativa quanto ao seu comportamento segundo as regras previstas nesse edital. Aqueles cidadãos que decidem se inscrever e participar do certame público depositam sua confiança no Estado administrador, que deve atuar de forma responsável quanto às normas do edital e observar o princípio da segurança jurídica como guia de comportamento. Isso quer dizer, em outros termos, que o comportamento da Administração Pública no decorrer do concurso público deve se pautar pela boa-fé, tanto no sentido objetivo quanto no aspecto subjetivo de respeito à confiança nela depositada por todos os cidadãos. III. SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS. NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO. CONTROLE PELO PODER JUDI- CIÁRIO. Quando se afirma que a Administração Pública tem a obrigação de nomear os aprovados dentro do número de vagas previsto no edital, deve-se levar em consideração a possibilidade de situações excepcionalíssimas que justifiquem soluções diferenciadas, devidamente motivadas de acordo com o interesse público. Não se pode ignorar que determina-17 Página 17 de 210 das situações excepcionais podem exigir a recusa da Administração Pública de nomear novos servidores. Para justificar o excepcionalíssimo não cumprimento do dever de nomeação por parte da Administração Pública, é necessário que a situação justificadora seja dotada das seguintes características: a) Superveniência: os eventuais fatos ensejadores de uma situação excepcional devem ser necessariamente posteriores à publicação do edital do certame público; b) Imprevisibilidade: a situação deve ser determinada por circunstâncias extraordinárias, imprevisíveis à época da publicação do edital; c) Gravidade: os acontecimentos extraordinários e imprevisíveis devem ser extremamente graves, implicando onerosidade excessiva, dificuldade ou mesmo impossibilidade de cumprimento efetivo das regras do edital; d) Necessidade: a solução drástica e excepcional de não cumprimento do dever de nomeação deve ser extremamente necessária, de forma que a Administração somente pode adotar tal medida quando absolutamente não existirem outros meios menos gravosos para lidar com a situação excepcional e imprevisível. De toda forma, a recusa de nomear candidato aprovado dentro do número de vagas deve ser devidamente motivada e, dessa forma, passível de controle pelo Poder Judiciário. IV. FORÇA NORMATIVA DO PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. Esse entendimento, na medida em que atesta a existência de um direito subjetivo à nomeação, reconhece e preserva da melhor forma a força normativa do princípio do concurso público, que vincula diretamente a Administração. É preciso reconhecer que a efetividade da exigência constitucional do concurso público, como uma incomensurável conquista da cidadania no Brasil, permanece condicionada à observância, pelo Poder Público, de normas de organização e procedimento e, principalmente, de garantias fundamentais que possibilitem o seu pleno exercício pelos cidadãos. O reconhecimento de um direito subjetivo à nomeação deve passar a impor limites à atuação da Administração Pública e dela exigir o estrito cumprimento das normas que regem os certames, com especial observância dos deveres de boa-fé e incondicional respeito à confiança dos cidadãos. O princípio constitucional do concurso público é fortalecido quando o Poder Público assegura e observa as garantias fundamentais que viabilizam a efetividade desse princípio. Ao lado das garantias de publicidade, isonomia, transparência, impessoalidade, entre outras, o direito à nomeação representa também uma garantia fundamental da plena efetividade do princípio do concurso público. V. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. (Recurso Extraordinário /MS, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 10 ago. 2011, Repercussão Geral mérito, publicado no Diário da Justiça Eletrônico 189 em 3 out e no Ementário v , p. 314). Quando debatido este tema e caso com servidores da área de gestão foi introduzida uma questão relevante para a apreciação do marco normativo: deveriam os entendimentos judiciais ser vertidos ao marco regulamentar? A opinião foi que tal transposição precisa ser cautelosa. Este tema ensejou o seguinte diálogo: Entrevistada OG, chefe: Eu acho que é transpor para normas decisões que já foram tomadas no âmbito do STF. Coisas que, enfim, estão definitivamente assentadas. Entrevistada OG, gestora: Um dos temas principais é o direito subjetivo à nomeação. A gente quer deixar claro qual é a nossa posição. Agora quando é para transpor para as normas... Entrevistador: Qual é a posição de vocês com relação ao tema? Entrevistada OG, chefe: É um consenso no Poder Executivo federal, o preenchimento das vagas de concorrência. Entrevistador: Eu posso fazer uma ressalva? Vi um concurso recente que não era de uma universidade. Era da Administração Direta e estava lá: aprovação do concurso não enseja nenhum direito, somente expectativa, submetida à discricionariedade. Estava no edital.18 Página 18 de 210 Entrevistada OG, gestora: Errado. Está escrito e não vale? A aprovação dentro do número de vagas já está consolidada como direito. [...] Isto não é comum. Tem vezes que eles usam um padrão antigo; velho edital que fica se repetindo. Entrevistada OG, chefe: De qualquer maneira, apesar de estar escrito, não vai ocorrer. Não tem sido a prática na Administração Pública federal. Entrevistada OG, gestora: No Poder Executivo federal, em geral! Assim, eu não conheço nenhum caso em que o Poder Executivo tenha dito: são X vagas e não tenha nomeado as X pessoas. Mas a gente pensa assim: estamos revendo a norma. Então, acho que é a oportunidade de trazer esses entendimentos e, enfim, deixar o processo mais claro, mais transparente. Entrevistada OG, chefe: Quando ela gestora colocou trazer para o plano normativo as decisões judiciais. Cabe uma ressalva. Trazer as decisões que são condizentes com o entendimento técnico e jurídico do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão sobre o assunto. Não é simplesmente botar na norma regulamentar qualquer decisão judicial que foi tomada para uma situação específica e que foi um assunto que entrou na justiça. A gente entende que este não é o melhor caminho. Se o Poder Judiciário tomou uma decisão, cumpra-se! Mas não quer dizer que nós vamos adotar aquilo como norma geral para a Administração Pública. Mas, nesse caso do direito subjetivo à nomeação, sim. Este é um entendimento que nós já tínhamos. Assim, nós só estaremos explicitando melhor tal entendimento no ato normativo também. E, deste modo, fica mais claro para os demais órgãos. Fica mais claro para os candidatos. Fica mais claro para a própria justiça se, eventualmente, houver um processo judicial por esta questão. Afinal, se esta é uma posição da Administração Federal e que não se cumpriu, temos o dever de ser chamados a cumprir. O tema do concurso público é bastante tradicional no Supremo Tribunal Federal. As suas primeiras súmulas já tratavam do tema. As súmulas 14, 15, 16 e 17 versam sobre o assunto. O debate sobre limite de idade para o acesso aos cargos públicos foi tratado na Súmula 14, depois substituída pela Súmula 683. A primeira continha o seguinte teor: Não é admissível, por ato administrativo, restringir, em razão da idade, inscrição em concurso para cargo público. Pela redação, é possível notar, implicitamente, que o edital autônomo não poderia fixar a limitação; somente a lei poderia fazê-lo. Todavia, o Supremo Tribunal Federal se deparou com uma grande quantidade de certames para cargos militares que exigiam a limitação de idade. Assim, a Súmula 14 veio a ser substituída pela Súmula 683, cujo texto indica: O limite de idade para a inscrição em concurso público só se legitima em face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido. Na prática, o STF modulou a exigência e indicou que as pessoas jurídicas de direito público teriam que prever por meio de lei, ou texto constitucional a limitação de idade, até o ano de Um entendimento diverso criaria empecilhos em relação a diversos concursos feitos pela União e pelos Estados, onde não havia lei que fixasse tal restrição. O quadro abaixo lista as Súmulas antigas do STF: Súmula 14 Não é admissível, por ato administrativo, restringir, em razão da idade, inscrição em concurso para cargo público (mitigada).19 Página 19 de 210 Súmula 15 Súmula 16 Súmula 17 Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem o direito à nomeação, quando o cargo for preenchido sem observância da classificação. Funcionário nomeado por concurso tem direito à posse. A nomeação de funcionário sem concurso pode ser desfeita antes da posse. O rol de súmulas, no STF, sobre concursos públicos foi expandido, portanto, com os verbetes sumulares 683, 684, 685 e 686. Eles seguem listados abaixo: Súmula 683 Súmula 684 Súmula 685 Súmula 686 O limite de idade para a inscrição em concurso público só se legitima em face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido. É inconstitucional o veto não motivado à participação de candidato a concurso público. É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido. Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público. Resta claro que o quadro legal e regulamentar se mostra insuficiente. Contudo, como ocorre normalmente com as políticas públicas, a insuficiência não diz respeito à precisão dos conceitos e os ditames jurídicos. A pesquisa permitiu identificar que o grande problema dos certames públicos é a falta de precisão nas provas e a relação entre o que se busca avaliar e o servidor ingressante. Este problema é ausente dos dois grandes projetos de lei do Congresso Nacional. Eles focalizam no detalhar das provas, no mesmo sentido do que já existe no Decreto n / c. Projetos de Lei em tramitação no Congresso acerca dos concursos públicos 1. É possível identificar dois projetos de lei, oriundos do Senado Federal, sobre o tema no Congresso Nacional. O primeiro é bem recente, tendo sido apresentado pelo Senador Marconi Perilo (Goiás): PLS 74/2010. O segundo é mais antigo, já foi aprovado pelo Senado Federal e está na Câmara dos Deputados para apreciação. Este foi apresentado pelo Senador Jorge Bornhausen (Santa Catarina): PL 252/2003. Eles serão analisados com mais detalhes. Além destes dois projetos de lei, de caráter geral, existem duas proposições legislativas com menor alcance. A primeira é o PL 6582/2009. Este projeto reproduz o entendimento do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário /RJ, consolidado que foi no recente Recurso Extraordinário /MS, atribuído com repercussão geral, ou seja, de observância obrigatória 120 Página 20 de 210 por todos os tribunais. O novo entendimento do STF alterou uma antiga posição doutrinária no sentido de que o aprovado em concurso público somente teria expectativa de direito em ser nomeado. O STF consignou que tal expectativa de direito pode ser entendida como direito subjetivo, se determinadas situações fáticas ocorrerem. A situação mais importante diz respeito aos candidatos que foram aprovados no rol de vagas previsto no Edital. Se a validade do concurso findar, eles terão direito à nomeação em atenção ao princípio da segurança jurídica entre as relações dos cidadãos para com a Administração e vice-versa. Este projeto prevê a inclusão de um novo parágrafo no art. 12 da Lei n /90, que trata do tema dos concursos aos servidores estatutários. A segunda proposição é o PL 749/2011, apresentado na Câmara dos Deputados pela Deputada Bruna Furlan (São Paulo). Ele veda a abertura de concursos para a formação de cadastros de reserva. Assim, o concurso público somente poderia ser aberto com a previsão de um rol de cargos ou empregos, que seria de, no mínimo, dez por cento das posições disponíveis para provimento no órgão ou entidade pública. Cabe anotar que as duas proposições de menor alcance estão previstas de uma maior ou menor forma nos dois projetos de lei oriundos do Senado Federal que serão tratados abaixo. 1d. O PLS 74/2010 Feitas estas considerações gerais, cabe indicar que o projeto mais recente em grande parte visa transformar as disposições do Decreto n /2009 em lei federal e de geral, ou seja, para a União, unidades da Federação e municípios. O PLS 74/2010 incorporou todos os dispositivos relevantes do referido Decreto, excetuados o art. 10 e o art. 17 que normalizam a delegação de poderes do Presidente da República ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão para autorizar a realização de concursos, como do sistema de autorização ao provimento dos cargos. O art. 10 do Decreto também excepciona determinadas carreiras da delegação de poderes, já que haveria previsão legal ou regulamentar diversa. A simetria entre o PLS 74/2010 e o Decreto n /2009 em alguns momentos ganha ares estranhos. O art. 8º, 3º, do PLS é uma cópia do art. 11 do Decreto 2. Contudo, o dispositivo vigente trata apenas da Administração Pública Federal e, assim, não faria sentido que uma lei geral dos concursos previsse que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão tivesse poder para autorizar o provimento de mais aprovados em relação às demais pessoas jurídicas de direito 2 Art. 11. Durante o período de validade do concurso público, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão poderá autorizar, mediante motivação expressa, a nomeação de candidatos aprovados e não convocados, podendo ultrapassar em até cinquenta por cento o quantitativo original de vagas.21 Página 21 de 210 público. Há uma simetria inversa no caso do art. 12 do Decreto n / Enquanto o regulamento vigente permite ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, excepcionalmente, autorizar a realização de concurso público para cadastro de reserva, o caput do art. 8º do PLS 74/ veda tal opção, ou seja, proíbe a realização de concurso para reserva. Os demais dispositivos do Decreto n /2009 possuem um paralelismo no Projeto de Lei. No tocante à ordenação geral dos concursos públicos, tanto o Decreto, quanto o PLS seguem a mesma lógica: uma ou duas etapas, com várias fases, podendo haver reprovação e exclusão do certame antecipada na passagem de uma fase para outra. Há que notar que a terminologia do Decreto é evidente. Concurso de duas etapas SERE terá curso ou programa de formação. É evidente que esta terminologia tenda a ser confundida. O próprio PLS utiliza os termos fase e etapa como sinônimos. Decreto n /2009 PLS 74/2010 Art. 13. O concurso público será de provas ou de provas e títulos, podendo ser realizado em duas etapas, conforme dispuser a lei ou o regulamento do respectivo plano de carreira. (...) Art. 13, 6º É admitido, observados os critérios estabelecidos no edital de abertura do concurso, o condicionamento da aprovação em determinada etapa à, simultaneamente, obtenção de nota mínima e obtenção de classificação mínima na etapa. Art. 13, 7º No caso da realização do concurso em duas etapas, a segunda será constituída de curso ou programa de formação, de caráter eliminatório e classificatório, ressalvada disposição diversa em lei específica. Art. 13, 8º Quando o número de candidatos matriculados para a segunda etapa ensejar a formação de mais de uma turma, com início em datas diferentes, o resultado será divulgado por grupo, ao término de cada turma. Art. 18. É admitido, observados os critérios estabelecidos no edital de abertura do concurso, o condicionamento da aprovação em determinada etapa à, simultaneamente, obtenção de nota mínima e obtenção de classificação mínima na etapa. Parágrafo único. Obtida a nota mínima ou a classificação mínima para a aprovação em determinada etapa, a classificação dos candidatos para a próxima etapa levará em conta todas as notas alcançadas em cada uma das etapas anteriores. Art. 19. Quando houver curso de formação, a nota final obtida terá caráter classificatório e eliminatório. Art. 20. Quando o número de candidatos matriculados para a segunda etapa ensejar a formação de mais de uma turma, com início em datas diferentes, o resultado será divulgado por grupo, ao término de cada turma. No caso das provas de títulos, oral, de aptidão física e prática, o PLS não inovou, inicialmente. Ele reproduz os termos do Decreto, como pode ser visualizado abaixo: 3 Art.12. Excepcionalmente o Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão poderá autorizar a realização de concurso público para formação de cadastro reserva para provimento futuro, de acordo com a necessidade, de cargos efetivos destinados a atividades de natureza administrativa, ou de apoio técnico ou operacional dos planos de cargos e carreiras do Poder Executivo federal. 4 Art. 8º. É vedada a realização de concurso que se destine, exclusivamente, à formação de cadastro de reserva.22 Página 22 de 210 Decreto n /2009 PLS 74/2010 Art. 13, 1º Quando houver prova de títulos, a apresentação destes deverá ocorrer em data a ser estabelecida no edital, sempre posterior à da inscrição no concurso, ressalvada disposição diversa em lei. Art. 13, 2º A prova de títulos deverá ser realizada como etapa posterior à prova escrita e somente apresentarão os títulos os candidatos aprovados nas etapas anteriores ou que tiverem inscrição aceita no certame. Art. 13, 3º Havendo prova oral ou defesa de memorial, deverá ser realizada em sessão pública e gravada para efeito de registro e avaliação. Art. 13, 4º A realização de provas de aptidão física exige a indicação no edital do tipo de prova, das técnicas admitidas e do desempenho mínimo para classificação. Art. 13, 5º No caso das provas de conhecimentos práticos específicos, deverá haver indicação dos instrumentos, aparelhos ou das técnicas a serem utilizadas, bem como da metodologia de aferição para avaliação dos candidatos. Art. 14, 1º Quando houver prova de títulos, a apresentação destes deverá ocorrer em data a ser estabelecida no edital, sempre posterior à da inscrição no concurso, ressalvada disposição diversa em lei. (...) Art. 14, 3º A prova de títulos deverá ser realizada como etapa posterior à prova escrita e somente apresentarão os títulos os candidatos aprovados nas etapas anteriores ou que tiverem inscrição aceita no certame. Art. 15. Quando houver prova oral ou defesa de memorial, deverá ser realizada em sessão pública e gravada para efeito de registro e avaliação. Art. 16. A realização de provas de aptidão física exige a indicação no edital do tipo de prova, das técnicas admitidas e do desempenho mínimo para classificação. Art. 17. No caso das provas de conhecimentos práticos específicos, deverá haver indicação dos instrumentos, aparelhos ou das técnicas a serem utilizadas, bem como da metodologia de aferição para a avaliação dos candidatos. Todavia, o PLS glosou os termos do regulamento e foi inserindo a definição de diversos critérios específicos para os variados tipos de provas, seja para sua confecção, seja para sua correção ou mesmo para respostas de recursos. O quadro seguinte detalha como o PLS 74/2010 prescreve a realização de provas com diversos detalhes. CRITÉRIOS GERAIS DAS PROVAS Art. 3º (...) 1º Para a bibliografia básica de cada disciplina constante do edital serão considerados a última edição da obra publicada até a data de publicação do edital. 2º Apenas diplomas legais em vigor até a data de publicação do edital poderão constar como fonte de referência na bibliografia. Art. 10º O concurso público será de provas ou de provas e títulos, a critério da entidade demandante. 1º Na elaboração das provas, a Banca Examinadora deverá observar os critérios de objetividade, clareza e concisão, bem assim o uso adequado da língua portuguesa, observados os seguintes critérios: I a Nomenclatura Gramatical Brasileira; II a Gramática Normativa em uso no território nacional; III os acordos firmados pelo Brasil em relação à língua portuguesa; IV os Vocabulários Ortográficos elaborados pela Academia Brasileira de Letras; V a jurisprudência: a) do Supremo Tribunal Federal; b) dos Tribunais Superiores; c) dos Tribunais de Segundo Grau; d) a posição dominante na doutrina nacional. 2º Na elaboração das provas é vedada a adoção: I - de posições doutrinárias isoladas; II - de posições não consolidadas; III de posições negadas por parcela majoritária da doutrina nacional.23 Página 23 de 210 CRITÉRIOS ESPECÍFICOS DAS PROVAS CRITÉRIOS GERAIS DE RECURSOS Provas objetivas Provas discursiva s Provas de títulos Provas orais Art. 11. As provas objetivas poderão ser: I de múltipla escolha com uma assertiva correta; II - de certo ou errado; III - da combinação das duas modalidades anteriores. 1º A critério da entidade realizadora do concurso, poderá ser adotado critério proporcional de determinado número de respostas erradas anularem uma resposta certa. 2º O comando das questões das provas objetivas deverá direcionar o candidato para o foco da questão de forma direta e concisa, sem subterfúgios ou tentativas de desorientá-lo. 3º As assertivas deverão estar diretamente relacionadas ao foco do comando da questão, sem subterfúgios ou tentativas de desorientar o candidato. 4º O gabarito oficial das provas objetivas será publicado com os comentários e o julgamento da Banca Examinadora acerca das assertivas de cada questão da prova. Art. 12. As provas discursivas deverão: I especificar a modalidade e espécie a ser cobrada; II especificar de forma clara e objetiva o conteúdo a ser cobrado do candidato. Parágrafo único. Na correção da prova discursiva, a Banca Examinadora deverá: I assinalar de forma sucinta as justificativas para a perda de pontos de conteúdo; II - assinalar o local exato na linha em que os erros formais foram cometidos, bem como a natureza de cada um deles. Art. 14. Quando houver, as provas de títulos deverão: I especificar os critérios de pontuação a ser obtida pela apresentação de cada título; II o número máximo de pontos a ser obtido nas provas de títulos. Art. 13. Quando houver prova oral, a Banca Examinadora deverá apresentar comentário sucinto e objetivo acerca do desempenho do candidato em cada uma dos itens avaliados. Art. 23. O recurso contra a correção da prova realizada pela banca examinadora, em qualquer fase do certame, será apresentado pelo candidato dentro do prazo mínimo de cinco e máximo de dez dias úteis a contar da publicação dos resultados preliminares. Art. 24. A resposta ao recurso deverá ser apresentada no prazo máximo de 15 dias a contar da data de apresentação. Parágrafo único. As repostas aos recursos dos candidatos: I - não poderão ser padronizadas; II deverão conter justificativa clara e objetiva da razão para serem negados ou acolhidos. A avaliação psicológica foi recentemente alterada pelo Decreto n /2010. É pressuposto que o PLS 74/2010 tenha sido formatado antes do advento deste regulamento que incluiu diversos dispositivos no Decreto n /2009. Desta forma, pode ser visualizado que o regramento da avaliação psicológica é muito mais detalhado no atual regulamento do que no projeto de lei. Decreto n /2009 PLS 74/2010 Artigos 14 e art. 14-A Critérios para realização de (maior detalhamento em avaliação psicológica e exame sintonia com o Decreto psicotécnico. n /2010. Artigo 21 e parágrafos. Taxa de inscrição e isenção. Artigo 15. Artigo 4º (parágrafo prevê o24 Página 24 de 210 Homologação e publicação da lista de aprovados com limite máximo, com reprovação dos excedentes, aprovação concomitante dos empatados na última posição, utilização do mesmo critério de exclusão no caso de certames com duas etapas e necessidade de previsão destes critérios no edital. Prazos entre a publicação do edital e realização das provas. Diversos requisitos essenciais dos editais. Aferição da escolaridade mínima e da experiência profissional no ato de posse ou de emprego, excepcionado previsão legal diversa (em sintonia com a Súmula 266, do STJ. Artigo 16 e parágrafos 1º ao 4º. Artigo 18, caput (mínimo de 60 dias de antecedência; possibilidade de redução pelo Ministro de Estado). Artigo 19 e incisos I ao XXI. Parágrafo único do artigo 19. limite de 1% da remuneração do cargo como limite). Artigo 25 e parágrafos 1º ao 3º. Artigo 3º, caput (mínimo de 90 dias e máximo de 120 dias de antecedência). Artigo 7º e incisos I ao XXI (o PLS inclui mais 3 requisitos). Artigo 3º, 3º (o tema é repetido, no caso da escolaridade, no art. 14, 2º). Outro tema relevante é relacionado à taxa de inscrição. O tema foi incluído no Decreto n /2009, com atenção ao que já sido indicado no Decreto n /2008, que regulamentou o art. 11, da Lei n /90. Na entrevista com servidores do OG, o assunto foi indicado no seguinte diálogo: Entrevistada, OG, gestora: Tem outra questão que diz respeito à isenção das taxas de inscrição. A gente chegou à conclusão de que, hoje, são isentos os candidatos hipossuficientes economicamente. Mas, neste contexto, a gente percebe que existem alguns problemas quando o candidato tem o seu pedido de isenção indeferido, sem ter o prazo necessário para recorrer e até para pagar a inscrição, se for o caso. Então, a gente percebeu que precisa se articular melhor com o Ministério do Desenvolvimento Social, que é o órgão que fornece a comprovação de hipossuficiência para agilizar este sistema. Entrevista, OG, chefe: Este tema é recente porque até 2008, não havia nenhuma norma prevendo a isenção de taxa de inscrição nos concursos públicos para o Poder Executivo. A Lei n dizia que seria cobrada a taxa e falava das possibilidades de isenção, se prevista no edital. Como o edital não previa, simplesmente não havia essa isenção. Então, em 2008, se normatizou o tema, integrando políticas públicas. Já havia políticas sociais que fazem um cadastro nacional de pessoas, não necessariamente aquelas que são participantes dos programas sociais. [...] Então, fortalecendo essa política social também nós usamos o mesmo cadastro para o concurso público. Então, a pessoa, estando cadastrada nesse sistema, ela tem um número. Então, ela pode pedir isenção com a inscrição dela nesses cadastros do Governo25 Página 25 de 210 Federal. O tema da isenção é citado expressamente no Decreto n /2009, atualmente. [...] Para estabilizar a possibilidade de isenção, é só criar a possibilidade de recurso. E, também, prever um tempo hábil para se pagar a inscrição, caso não se obtenha isenção. A gente questiona assim: são X casos de pessoas que entram na justiça por causa de uma inscrição de 70 ou 100 reais e a AGU tem que mobilizar os advogados. Cada causa custa Y. Mas, este debate é complicado. Parece que nós estamos discutindo a questão financeira do Estado. Não é isso. A questão é maior. É uma questão de direito do cidadão. De justiça para com quem não tem condições de arcar com o custo. Mas, sem simplismo. Do contrário, iríamos postular que deve se organizar o concurso público de graça para todo mundo, porque todos têm os mesmos direitos. O levantamento de dados da pesquisa observou concursos públicos desde o ano Neste período O PLS 74/2010 traz outras inovações que merecem ser indicadas abaixo: Elemento Dispositivo do PLS 74/2010 Necessidade de contratação da entidade realizadora do concurso público por meio de licitação, com necessidade de comprovar capacidade técnica para evitar fraudes eletrônicas. Obrigatoriedade de inscrições pela Internet. Obrigatoriedade na divulgação dos membros (pessoas) componentes da banca e restrições à participação. Critérios de desempate. Art. 2º A realização de concursos caberá preferencialmente a instituição capacitada para tanto e selecionada mediante processo licitatório. Parágrafo único. Além dos critérios de técnica, a entidade, para participar da licitação, deverá comprovar: a eficácia dos sistemas de segurança para a realização das provas em todos os locais do certame, contra ameaças de qualquer natureza, inclusive eletrônicas e de hackers. Art. 5º As inscrições deverão ser disponibilizadas por meio da Rede Mundial de Computadores. Art. 9º A relação com os nomes dos membros da banca examinadora deverá ser divulgada nos meios previstos no caput do art. 3º desta lei. 1º É vedada a participação como membro da banca examinadora, mencionada no caput deste artigo, de qualquer pessoa cujo parente em linha direta ou colateral, até o terceiro grau, venha a ser candidato do concurso. 2º É vedada a participação como coordenador, fiscal de sala ou em qualquer outra função atinente à realização do concurso, de qualquer pessoa cujo parente em linha direta ou colateral, até o terceiro grau, venha a ser candidato. Art. 22. Os critérios de desempate para efeitos da classificação final do concurso serão, em ordem decrescente: I titulação; II tempo de serviço na iniciativa pública; III tempo de serviço na iniciativa privada; IV idade. Outros temas propostos parecem ser desnecessários. Eles dizem respeito à responsabilidade por problemas na realização dos concursos públicos. O art. 29 do PLS 74/2010 é óbvio quando prescreve que: as pessoas que cometerem fraudes em concursos públicos sujeitam-se às penas previstas em lei. No mesmo sentido, não parece razoável consignar que será nulo o concurso público ou etapa (no caso, fase) que não respeitar os ditames da lei que, potencialmente, regerá os26 Página 26 de 210 certames, como está prescrito no art. 26. Mais complicado ainda é a definição dos custos de reaplicação de provas, no caso de a ilegalidade recair sobre a entidade contratada. Tal ilegalidade pode ter origem na conduta de agente público. Logo, deveria recair sobre Administração Pública. Não parece de bom senso regrar a questão, como está colocado no único do art. 26. Por fim, o prazo de 72 (setenta e duas horas) para publicação da correção de eventuais irregularidades no edital ou na divulgação de resultados, gabaritos e recursos parece razoável, numa primeira mirada (artigos 27 e 28). Contudo, o projeto de lei prevê sua aplicação geral a todas as entidades públicas. Pode ser que determinados municípios tenham mais dificuldade de lidar com um prazo de três dias que, para a União, Estados, DF e grandes municípios seria bem simples. A rigidez não parece desejável e o dispositivo parece na forma redigida desnecessário. Por fim, o art. 6º do PLS 74/2010 indica que somente serão aceitas as carteiras emitidas pelas secretarias de segurança pública estaduais (e do DF) e de habilitação como meio de comprovação de identidade. A restrição não é de bom alvitre. Os concursos públicos para instituições educacionais e de pesquisa permitem a inscrição de estrangeiros por força do ordenamento constitucional. Logo, tais passaportes ou documentos expedidos pelo Ministério da Justiça deveriam valer. O mesmo pode ser dito de documentos de identificação emitidos pelos comandos militares federais. Realizada a análise do Decreto n /2009 e do PLS 74/2010, pode-se passar ao último PL que, certamente, é uma proposição legislativa de grande detalhamento: PL 252/ e. O PLS 252/2003. Composto de 15 (quinze) capítulos pelo qual se distribuem 74 artigos e diversos dispositivos, este projeto de lei propunha ser um verdadeiro código geral dos concursos públicos. Todavia, o tempo e a mudança de entendimento na matéria fez com que determinados trechos do PLS 252/2003 estejam atualmente anacrônicos. Um bom exemplo é o art. 64 que frisa ter o aprovado no rol de vagas previstas no edital a expectativa de direito em ser nomeado, ao contrário do entendimento jurisprudencial. Porém, o art. 65 está no mesmo sentido do que foi decidido pelo STF no RE /PR, ou seja, que a Administração Pública somente pode deixar de nomear os aprovados, ao fim da validade do certame, se houver motivação. No entanto, o acórdão do STF foi mais detalhado e previu os casos nos quais, potencialmente, pode não haver nomeação, que são bastante restritos (falta comprovada de recursos para tanto em atenção à responsabilidade fiscal, por exemplo). Segue o dispositivo do PLS 252/2003:27 Página 27 de 210 Art. 65. O fim do prazo de validade do concurso sem que hajam sido nomeados os aprovados em número igual ao de vagas impõe à administração o dever de apresentar justificação objetiva e fundamentada das razões do não-aproveitamento dos remanescentes. Para não detalhar excessivamente este projeto de lei, será realizada a descrição topográfica da norma proposta no Senado Federal. Aquele projeto cobria as seguintes temáticas: Dispositivos Cap. Artigos Temática Art. 1º e 2º (caput e parágrafo único). Lei geral e princípios. I. Art. 3º, parágrafos e incisos. Obrigação de informações da banca aos candidatos. Art. 4º e incisos. Possibilidade geral de controle judicial Art. 5º, 1º e 2º Edital claro e vinculante e publicado na imprensa. Art. 5º, 3º e incisos. Conteúdo mínimo do edital. II. Art. 5º, 4º e 5º. Regras sobre o uso da bibliografia. Clareza, objetividade e precisão na definição de provas Art. 5º, 6º até 10º. discursiva, físicas e práticas, com indicação de eliminatórias e classificatórias. Dispositivos Cap. Artigos Temática Art. 5º, 11. Critérios para títulos (máximo de 30% do total), com isonomia, objetividade e pertinência. Art. 5º, 12. Critério excepcional para idade máxima. Art. 5º, 13. Escolaridade e qualificação somente na posse e nunca na inscrição (súmula 266/STJ) Art. 5º, 14. Vedada discriminação por naturalidade ou residência. Art. 5º, 15. Possibilidade de correção da prova subseqüente condicionada à aprovação na anterior. Art. 5º, 16. Critérios discriminatórios excepcionais e objetivos (mulher para guarda em prisão feminina). Art. 6º e. Critérios sobre alteração do edital, com fundamentação, publicidade e prazos. Art. 6º (e ) e art. 7º. Critérios sobre alteração do edital, com fundamentação, publicidade e prazos. Art. 8º. Revogação de concurso obriga indenização aos candidatos. Art. 9º (e ), art. 10, art. Detalhamento dos procedimentos de inscrição e da 12, art. 13, art. 14, art. 15 e III. possibilidade de vagas para deficientes. art. 16. Art. 11 e. Critérios para taxa de inscrição e normas para devolução. IV. Art. 17 até art. 19. Critérios para elaboração das provas com pertinência e gradação, com a indicação de que questões obscuras, dúbias e eivadas de erro gramatical deverão ser anuladas, além de indicar que a banca responde por violação de sigilo. V. Art. 20 até art. 22. Critérios gerais para os locais das provas e identificação28 Página 28 de 210 dos candidatos. Indicação de que o Poder Judiciário deve Art. 23, art. 24 e art. 27. poder discutir o critério de correção da prova (art. 23, caput) com considerações de hierarquia nas VI. fontes jurídicas (art. 24 e incisos). Art. 25, art. 26 e art. 28. Critérios para língua portuguesa, informática e língua estrangeira. Art. 29. Possibilidade de questões erradas anularem corretas. VII. Art. 30 e art. 31. Detalhamento das provas objetivas (múltipla escolha). VIII. Art. 32 até art. 35. Detalhamento das discursivas com obrigação de duas leituras e espelho de critérios das notas. IX. Art. 36 até art. 40. Critérios para as provas físicas. X. Art. 41 até art. 45. Critérios para as provas práticas (técnicas) XI. Art. 46 até art. 53. Critérios para as provas psicotécnicas. XII. Art. 54 e art. 55. Menção às provas orais. XV. Art. 71 até art. 73. Critérios para exame (sindicância) da vida pregressa. Art. 56 até art. 61. Regras razoáveis sobre recursos. XIII. Considerações sobre isonomia aos candidatos e à Art. 62 e art. 63. classificação no caso de anulação de questões. Dispositivos Cap. Artigos Temática Consideração superada sobre a mera expectativa de direito à Art. 64, caput; nomeação do candidato aprovado e classificado. No art. 65, antevisão art. 65. da exceção prevista pelo STF. Previsões razoáveis sobre vedação à validade dos certames e da do art. 64, art. vedação preterição dos aprovados na lista e em concurso XIV. 65 até art. 67. superveniente. Art. 68, único. Consideração exacerbante sobre a lotação futura, possibilitando exceções por questões familiares. Art. 69 e art. 70 Considerações razoáveis sobre avaliação médica para aptidão ao exercício no cargo. XV. Art. 74. Fixação de condutas como atos abusivos ao concurso público. Uma consideração geral sobre este projeto de lei é que ele confunde a banca examinadora (entendida como os avaliadores, pessoas físicas) com o jargão concurseiro de que banca significa a entidade organizadora. É como ouvir que os professores de cursinhos se refiram à banca do CESPE, banca da ESAF, etc. Assim, em determinados momentos, não fica clara a responsabilização por problemas (art. 3º, 2º; e art. 20, único). Em outros casos, pode ser pressuposto que será aos examinadores (art. 18). Outra consideração diz respeito ao viés jurídico do projeto de lei. No tocante aos concursos públicos com temática jurídica, o projeto de lei indica uma hierarquia das fontes específica, coercitiva aos examinadores, frisando que o Poder Judiciário pode rever os critérios de correção29 Página 29 de 210 (neste caso, a jurisprudência dominante do STF diz que isto não é ordinariamente possível, por curioso): Art. 23. É assegurado o acesso ao Judiciário para a discussão de critério de correção de prova utilizado pela banca elaboradora. Art. 24. A correção das provas de matéria jurídica utilizará como critério vinculante da banca, sucessivamente: I a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal; II a jurisprudência dos Tribunais Superiores; III a jurisprudência dos Tribunais de segundo grau; IV a posição dominante na doutrina nacional. 1º É vedada a adoção de critério de correção baseado em posições doutrinárias isoladas, não-consolidadas ou negadas por parcela majoritária da doutrina nacional. 2º A legislação de referência a ser considerada será a vigente na data da primeira publicação do edital. Cabe anotar que a responsabilização por problemas graves na condução e na execução dos concursos públicos já foi positivada no Código Penal, por meio da Lei n /2011, como bem indicado em uma das entrevistas realizadas: Entrevistada, OG, chefe: Então, recentemente foi feita uma alteração do Código Penal e hoje está tipificada como crime a fraude em concurso público que também está prevista a pena de interdição temporária para fazer concurso público, não é? Então, como a alteração foi muito recente, foi no final do ano passado, o entendimento é que você precisa de um tempo para verificar que consequências isso está tendo na prática. Então, assim, em termos legais hoje a gente não entende a necessidade de outra medida. Por fim, deve ser indicado que o PLS acima apreciado contém alguns elementos que podem ser aproveitados pela regulamentação federal, em especial pelo Decreto n /2009. O objetivo dos exemplos acima é demonstrar que a deliberação reiterada sobre o tema dos concursos públicos tem introduzido alterações no marco normativo existente. Desta forma, é justificada a presente pesquisa, como o adequado meio para subsidiar a Secretaria de Assuntos Legislativos, do Ministério da Justiça, bem como os órgãos interessados (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, dentre outros), com um panorama analítico do direito vigente e suas possibilidades de melhoria, em cotejo com as práticas gerenciais no Brasil. Entrevista, OG, chefe: É sempre questionado porque fazer esse curso de formação enquanto segunda etapa de concurso. Há um problema de objetivos: se é uma proposta educacional, de qualificar a pessoa para o trabalho, como é que isso se coaduna com a proposta de seleção? Ou, ao contrário, se não é seleção, não deveria ser dado durante o concurso, como fase. Isto deveria ser feito após o ingresso. Agora, além de ser tradição em determinadas carreiras, há o sentido de que o curso de formação seria uma segunda etapa naqueles concursos públicos que visam selecionar servidores para atividades que não correspondem a uma atividade profissional em sentido estrito. Ora, se é selecionado um30 Página 30 de 210 médico, se pressupõe que ele já conheça as técnicas que vão ser aplicadas na medicina e que é só dar as normas internas do hospital federal no qual ele trabalhará. Agora, veja outro exemplo. Quando se seleciona um gestor ou um advogado. Também é um campo profissional específico. Mas, para trabalhar na administração pública tem todo outro contexto do que efetivamente ele vai fazer aqui. Não há uma formação profissional que o prepare diretamente para este tipo de atuação. Então, por isso que há o sentido do curso de formação previamente ao ingresso. Agora, se você tivesse um concurso com uma primeira etapa normal: um ingresso, uma formação e um estágio probatório bem peneirado... Seria outra coisa. Afinal, que se pudesse, realmente, ao longo desse período, separar as pessoas que não têm as competências necessárias para serem efetivadas no cargo. E que se tivesse como substituir essas pessoas, isso atenderia bem melhor ao interesse público. Hoje, os cursos de formação estão previstos nas legislações específicas das carreiras. Logo, tais legislações dizem que o ingresso é feito por um concurso em duas etapas, sendo a segunda etapa o curso de formação. Há até uns critérios diferenciados para tratar os cursos de formação. Mas, nos casos de carreiras nas quais eles estão previstas em lei. Realizada a análise do marco jurídico vigente no direito e na administração pública federal, bem como tendo sido feita a apreciação destes projetos de lei, podem ser traçadas algumas indicações acerca da revisão do marco regulamentar e diretrizes prospectivas sobre o problema dos concursos públicos.31 Página 31 de Os concursos no Brasil: revisão de literatura e metodologia 2a. O que sabemos sobre concursos públicos no Brasil? O objetivo desta revisão da literatura acerca dos concurso públicos é o de situar o nosso objeto de pesquisa e de nos posicionarmos em relação às diferentes pesquisas e abordagens deste objeto de pesquisa que desperta paulatinamente o interesse dos cientistas sociais. Do nosso ponto de vista, não podemos compreender todos os fenômenos sociais. Podemos, contudo, montar um mosaico que nos permite melhor compreender tais fenômenos. Com este intuito realizamos uma revisão da literatura a respeito de seleção de funcionários públicos federais. Esperava-se encontrar poucas pesquisas versando sobre este tema especificamente. Tendo em mente que o objeto poderia ser investigado por diferentes áreas do conhecimento, optou-se por não se restringir aos estudos jurídicos. Assim, foram agregadas à busca, principalmente, as seguintes disciplinas: Sociologia, Antropologia, Psicologia e Administração. Nessa esteira, na tentativa mobilizar nomenclaturas diversas e afeitas aos campos listados anteriormente, utilizou-se as palavras-chave concurso, seleção e recrutamento. Por fim, atentandose para os limites da investigação proposta, fez-se o recorte Brasil e setor público e a exclusão das discussões que tratassem sobre escola, universidade ou vestibular. Atualmente, alguns aspectos do recrutamento dos funcionários públicos federais no Brasil mereceram a atenção dos pesquisadores. Existe uma bibliografia extensa sobre o perfil dos funcionários públicos federais produzida pelo Ipea. No entanto, há uma escassez flagrante no tocante aos concursos públicos federais. O momento chave entre o término da formação escolar (entenda-se faculdade ou outro curso formativo) e a posse no cargo público ainda é uma incógnita para a pesquisa. Assim, vamos privilegiar nesta revisão bibliográfica as formas de preparação dos concursos pelas instituições do Estado. A hipótese que conduz esta revisão assume que há uma reflexividade entre os cursos preparatórios e as instituições que organizam o concurso. Portanto, como esta é uma pesquisa incipiente neste campo, vamos privilegiar a organização do concurso, buscando entender os aspectos legais e sociais envolvidos na constituição dos editais dos concursos. A bibliografia produzida a respeito de concursos e seleções da administração pública revelam de que maneira este tema vem sendo tratado pelos pesquisadores e ao mesmo tempo os objetos de interesses. Para facilitar a sistematização destes trabalhos faremos uma separação entre os objetos de pesquisas e as metodologias adotadas pelas pesquisas encontradas de diferentes campos disciplinares.32 Página 32 de 210 Esta revisão está organizada sob dois critérios. O primeiro quanto ao objeto de estudo. Esperávamos encontrar poucas referências acerca dos concursos e, principalmente, dos editais. No entanto, já existem algumas pesquisas que se debruçaram sobre este tema, mas que constroem diferentemente seu objeto de análise. O segundo critério é a perspectiva metodológica adotada pelas pesquisas. Neste quesito, surpreendeu-nos a multiplicidade de abordagens dos objetos de pesquisa relacionados aos concursos públicos. Em relação aos objetos, podemos traçar uma linha cronológica dos diferentes momentos dos concursos segundo a intervenção dos diferentes atores sociais. Do ponto de vista da administração pública, onde observamos uma preparação para o concurso, que pode eventualmente contar com a contratação de uma entidade organizadora dos concursos, a produção do edital, a realização do concurso e, por fim, as etapas de contratação, ou nomeação e posse dos candidatos. Do ponto de vista dos candidatos, esta relação começa antes com a preparação para os concursos, momento que articula o mercado de cursinhos preparatórios, as entidades organizadores e as instituições públicas. O candidato se prepara e aguarda os editais para enfim prestar o concurso e, eventualmente, ser admitido pela instituição. Isto quer dizer que existem os candidatos reprovados, aprovados e os aprovados que foram nomeados e tomaram posse. Esta diferença é o que nutre o florescente e lucrativo mercado de cursinhos preparatórios. Nestes percursos, as pesquisas procuraram compreender diferentes aspectos. Já existe um número importante de teses, dissertações e artigos sobre concursos públicos dentre as seguintes disciplinas: administração, saúde, políticas públicas, sociologia, letras, educação, direito, psicologia, contabilidade e finanças. Assim, os objetos se constroem em torno deste cenário. O que se destaca, no entanto, são os estudos sobre os candidatos. Algumas pesquisas se focalizam no estudo do perfil dos candidatos e dos concurseiros. A dissertação de Carro (2007) se debruça sobre o perfil dos candidatos ao concurso de residência médica no SUS. A autora o compara com outros concursos para o mesmo cargo. Ela investigou as propriedades sociais dos candidatos como sexo, idade, escolha da especialidade, local de graduação, natureza jurídica da faculdade de graduação, bem como seu desempenho no Exame Nacional de Cursos - Provão, presença e situação de habilitação no concurso. Outra pesquisa (Albrecht; Krawulsky: 2011) se focaliza no que os autores chamam de concurseiros, retomando uma expressam utilizada por sites orientados para pessoas que fazem concursos (Douglas: 2013). Os autores analisam, além das propriedades sociais dos candidatos, as motivações dos estudantes de cursinhos e os tipos de concursos que eles realizam. Eles buscam ainda compreender o investimento pessoal e econômico envolvido nas escolhas dos concurseiros.33 Página 33 de 210 Neste mesmo sentido é a pesquisa realizada por Amancio (2009) que investiga as propriedades sociais dos candidatos aprovados. Esta pesquisa teve por objetivo estudar as relações entre o concurso público, o processo de profissionalização dos professores e o perfil sócio-cultural dos professores aprovados no concurso da Prefeitura do Município de São Paulo, para professor adjunto (2004) e para professor titular (2007), a organização da rede e da carreira docente deste município e o perfil sócio-cultural dos professores de História aprovados nos dois concursos. A autora da dissertação conclui que o concurso está no cerne do processo de profissionalização dos professores, sendo um importante instrumento da burocracia moderna para a seleção. Ela acrescenta uma reflexão interessante sobre o edital que descreve o profissional esperado pelo Estado. O artigo de Puppo Luz e Silva (2008) pesquisa o papel desempenhado pelos cursinhos preparatórios para concurso na formação de concepções sobre o mundo do trabalho. As autoras demonstram que o fatigamento dos sujeitos provocado por essa lógica está promovendo um repensar da vida e suas conexões com o trabalho, bem como os modos de ser do trabalhador, fazendo com que algumas certezas estejam sendo repensadas e recolocadas. ( Puppo; Luz; Del; Silva: 2008, 287) Uma das consequências apontadas pelas autoras está no sentido do fracasso escolar para os alunos dos cursinhos. Elas explicam que A própria ideia de "fracasso escolar" está sendo reconfigurada e expandida para um alto grau de individualização e culpabilização. As formas de exercício deste poder-saber em andamento nestes "ambientes educacionais" estão atingindo patamares de insuportabilidade para um provável e possível aparecimento de linhas de fuga. (Puppo; Luz; Del; Silva: 2008, 289) Ainda em relação aos concurseiros, algumas pesquisas na área de Letras investigaram acerca das competências linguísticas dos professores e dos alunos na realização das provas de concursos, ressaltando as formas de se interpretar os textos (Martino: 2008). Outra pesquisa similar é o artigo sobre as competências cognitivas para a realização de concursos na área de ciências contábeis (Santana Junoir et al.: 2008). O artigo conclui que a seleção dos novos contadores na Administração Pública Federal não atende a esse papel mais abrangente requerido pelos desafios impostos pelo cenário econômico e tecnológico globalizado. (Santana Junior et al.: 2008, 118). Numa outra gama de pesquisas, temos estudos sobre o perfil dos funcionários públicos. A pesquisa de Castelar et al. (2010) investiga os fatores de sucesso nos concursos através das pessoas aprovadas em concursos e que tomaram posse, ou seja, os funcionários públicos. Os pesquisadores afirmam, no artigo de economia, aplicada que:34 Página 34 de 210 a probabilidade de sucesso no concurso foi definida como função de um vetor de atributos sócio-econômicos, constatou-se que alta renda familiar, escolaridade acima do ensino médio, ser oriundo de região metropolitana, ter cursado o ensino médio em escola privada e ser jovem, são fatores que contribuem para aumentar a chance de passar no concurso. Por outro lado, ter renda pessoal abaixo de dois salários mínimos e ser detentor apenas de escolaridade de ensino médio contribui negativamente para aprovação no concurso. Constatou-se ainda que a variável ensino médio apresenta o maior efeito marginal em termos absolutos, o que dramatiza a situação dos candidatos de baixa escolaridade. (Castelar et al.: 2010, 92). A pesquisa de Flauzino e Borges-Andrade (2008) investigou questões relacionadas as formas de solidariedade e da organização do trabalho nos setores de saúde, educação e segurança. O objetivo dos autores é o de descrever o comprometimento organizacional afetivo do servidor público brasileiro. A pesquisa de Rutkowsk (1998) também discute aspectos relacionados aos problemas da gestão de funcionários públicos. Outro artigo se debruça sobre as transformações nas formas de gestão do funcionalismo público e seus reflexos nos funcionários públicos (Nunes: 2010; Paula: 2005 e Spilki; Tittoni: 2005). Outros trabalhos se concentram sobre as instituições envolvidas no concurso e as formas de acesso. A dissertação de Costa (2010) analisou editais para analisar a política de recrutamento e o modelo de concurso para professores do ensino fundamental do município de São Paulo entre O trabalho conclui que existe ineficiência na política de recrutamento, uma vez que os concursos públicos são realizados quase que exclusivamente com provas de questões de múltipla escolha. Ademais, aponta que falta transparência e neutralidade nos concursos públicos, em razão das diferenças e semelhanças entre os concursos realizados nos governos municipais entre 1983 e A dissertação de Meirelles (2002) se debruça sobre os cursinhos preparatórios indicando, em seu ponto de vista, uma deformação do ensino do direito, na medida em que estes espaços se constituiriam espaços de disseminação de práticas profissionais corporativas. Assim, como a dissertação de Vasconcelos (2006) que procura demonstrar as modificações do modelo burocrático brasileiro através das normas jurídicas. Outras pesquisas analisam as questões jurídicas dos concursos e os aspectos legais envolvidos em suas diferentes etapas que culminam nas formas de controle judicial (Cunha: 1999; Machado Junior: 2006; Schirmer: 2001 e Sousa: 2011). Estas pesquisas buscam compreender a organização jurídica do concurso. Outras pesquisas entendem o concurso enquanto uma política pública de seleção. A pesquisa de Carneiro (2011) procura compreender a experiência da reestruturação das carreiras exclusivas de Estado no Fisco da Bahia através do concurso público para esta carreira. Nesta mesma abordagem35 Página 35 de 210 do concurso, temos a pesquisa de Costa (2010) sobre o recrutamento de professores do ensino fundamental no município de São Paulo, já mencionada. Assim como a pesquisa de Gomes (1998) sobre as políticas de seleção de professores nos concursos públicos para professor da rede estadual paulista. Ainda relacionada à ideia de política pública de seleção de funcionários públicos, a pesquisa de Oliveira (2006) sobre o ingresso de pessoas portadoras de deficiência. A pesquisa aponta que, desde 1989, a instituição da reserva de vagas ampliou o acesso das pessoas com deficiências nos concursos públicos em cargos e funções compatíveis com suas patologias. Para a pesquisadora, isto evidencia uma contradição com o discurso oficial em vigor, que, ao mesmo tempo em que estabelece a igualdade a todos, criam políticas públicas alternativas, para legitimar a desigualdade. A pesquisa conclui que as pessoas com deficiência percebem a escola como uma promessa de inclusão no mercado de trabalho. Ela aponta indícios de exclusão pelo sistema escolar e que as pessoas com deficiência não conseguem boas colocações para ingresso imediato no serviço público. Quando se trata de refletir sobre o evento do concurso, ainda encontramos as pesquisas sobre as provas e a realização de questões (Descardeci: 1992) e sobre a seleção de professores durante o império num ponto de vista histórico (Mancini: 1999). Por fim, há uma pesquisa sobre as imagens do professor de língua portuguesa nos concursos da grande São Paulo (Batista: 2011). Deste modo, percebemos que as abordagens buscam focalizar momentos específicos da organização social dos concurso públicos. É interessante, por outro lado, identificar as abordagens das diferentes pesquisas. Percebemos que há um grande interesse em refletir sobre os editais em termos jurídicos, tomá-lo como um instrumento jurídico de organização das etapas do concurso permite do ponto de vista dos juristas refletir sobre as formas de controle judicial do certame (Carneiro: 2011; Cunha: 1999; Machado Junior: 2006; Meirelles: 2002; Oliveira: 2006; Schirmer: 2001; Sousa: 2011 e Vasconcelos: 2006). Ligado a isto há uma análise das formas de seleção (por concurso ou contratação) que demonstra a falta de explicitação de alguns elementos, como, por exemplo, itens e pontuações dos títulos; critério para classificação nas provas; ênfase ou predominância de determinados autores, assuntos ou concepções; preponderância de determinados periódicos, livros ou legislações; vínculo da bibliografia solicitada com os cursinhos preparatórios (Costa: 2010). Apesar disto, esta abordagem reduz o edital à expressão de regras de organização sem imaginar o que elas representam em termos de construção social das expectativas dos diferentes atores sociais envolvidos no concurso. Outra abordagem sobre os concursos é a análise das propriedades sociais dos concurseiros e dos funcionários públicos (Amancio: 2009 e Carro: 2007). Estas perspectivas utilizam-se também36 Página 36 de 210 de entrevistas e questionários para apreender a realidade social e o perfil dos candidatos dos concursos (Descardeci: 1992). Existem algumas pesquisas nas Letras que se utilizam da análise de discurso sobre os editais (Batista: 2011) e a análise e coerência do discurso na perspectiva da linguística (Descardeci: 1992 e Martino: 2008). Estas abordagens consideram que o edital é uma forma de comunicação entre a administração pública e os candidatos. Portanto, o edital é capaz de expressar ideais e representações sobre a organização do concurso. Há uma pesquisa com uma abordagem histórica sobre os documentos que permitem reconstruir o concurso para professores no império (Mancini: 1999). E outra sobre a tendência das habilidades requeridas nas provas por meio de estatísticas e da taxonomia de Bloom (Santana Junior et al.: 2008). Por fim, outro campo que se interessa no concurso é a psicologia. As pesquisas realizaram uma clínica para atendimento de alunos de um cursinho preparatório (Puppo; Luz; Del; Silva: 2008); outra realizou entrevistas e aplicou questionários a respeito da opção sobre o serviço público (Albrecht; Krawulsky: 2011); e, enfim, as relações do trabalho entre servidores da justiça federal com a finalidade de compreender a implantação do sistema de qualidade total através de entrevistas (Puppo; Luz; Del; Silva: 2008). As abordagens pretendem compreender como se operam as formas de controle e os efeitos sociais da organização do concurso sobre as pessoas envolvidas neste processo. 2b. Como apreenderemos sobre os concursos públicos? instituições. O foco desta pesquisa são os editais. Nosso objetivo é tomá-lo como um projeto das Do ponto de vista jurídico, eles são instrumentos de organização das etapas e das relações entre os diferentes atores. O controle judicial recai muitas vezes sobre os editais, assim funda os direitos e as expectativas sobre eles. As pesquisas realizadas sobre este objeto demonstram sua importância e utilidade. Outra forma de se pesquisar sobre editais é tratá-los como fontes de discursos institucionais. As pesquisas fundadas na linguística procuram compreender as diferentes formas de se construir um discurso que estabelece uma comunicação com os candidatos e demais instituições acerca das intencionalidades. Entretanto, esta forma de comunicação entre estes atores não nos permite compreender o que estes atores fazem com estes discursos, nem o que eles criam com base neste discurso. Nossa abordagem não é esta.37 Página 37 de 210 Nosso propósito é o de estudar editais enquanto projetos para a organização dos concursos. O que pretendemos é recolocá-los numa abordagem política, ou seja, compreender as finalidades explicitadas pelos editais. Eles apresentam as políticas de recrutamento e seleção. Por isto, estes editais expressam uma ideologia. Para nossas finalidades, consideramos ideologia como uma interseção entre a estrutura e a consciência. Assim, como afirmam Patricia Ewick e Susan Silbey (1998): ideology refers to the processes that produces a specific pattern in social structure. An ideology, as structure, always embodies a particular arrangement of power and affects life chances in a manner different from that of some other ideology or arrangement of power. This means that ideology is not to be equated with culture or structure in general, or with social construction simply as as interactive process (1998, ). Tomar os editais como instrumentos jurídicos simplesmente eclipsa o ponto central de sua utilidade e finalidade. Por esta razão, vamos considerá-los em termos políticos para entender o que foi socialmente construído para selecionar os funcionários das instituições do Estado. Ao contrário do que se pode supor, os editais não expressam uma vontade, mas uma IDEOLOGIA que legitima os funcionários públicos e orienta os concurseiros. Entendê-los em termos políticos permite compreender a complexa ligação entre as instituições e as entidades organizadoras como os candidatos e o mercado de cursinhos. Esses diferentes atores adquirem identidades públicas em função da organização do concurso. Apesar disto, a discussão deste projeto ainda é pouco transparente e enviesada pelo tratamento jurídico que reifica ainda mais a IDEOLOGIA CONCURSEIRA. Para compreender melhor nossa proposta metodológica. Tomamos como exemplo o que Scheingold (2004) descreve como o mito dos direitos nos Estados Unidos. Ele afirma que a crença que o judiciário e o direito podem resolver produzir mudança social é, na realidade, uma ideologia. Ao fazê-lo, ele chama a atenção para o fato de que the myth of rights as an ideology is not to downgrade its importance to American politics nor to deny the political significance of rights. (Scheingold: 2004, 83). Pelo contrário, ele pretende explicitar tal ideologia para compreender o funcionamento das instituições e a maneira como as pessoas se orientam. Tomar os editais como expressão de uma ideologia não diminui sua importância. Pelo contrário, alça a reflexão sobre eles como uma parte integrante dos múltiplos projetos institucionais, ou seja, como desejamos construir e orientar as instituições do Estado. Pensar quem serão os funcionários é um problema antigo na ciência política (Rousseau, Montesquieu, Os Federalistas) que parece ter sido esquecido em nossas reflexões. Pensamos muito em como as instituições devem ser e pouco no perfil daqueles que tornarão o Estado em interações entre pessoas.38 Página 38 de 210 Explicitar esta ideologia através dos editais nos permite conhecer os fundamentos desta ambição coletiva de formar o Estado. Refletir sobre isto abre possibilidades de se pensar alternativas para orientar pragmaticamente as funções deste Estado. Deste modo, decidimos analisar os elementos dos editais de forma a compreendê-los globalmente. Nosso objetivo é entender o que estes diferentes projetos institucionais podem nos apreender sobre a organização do concurso. Por este motivo, os gráficos expressam sempre os elementos constantes dos editais. As mudanças durante o período selecionado ( ) reflete um padrão, isto é, uma ideologia que produz esta organização dos concursos. Assim, procuraremos demonstrar através dos diferentes gráficos o quanto esta ideologia esta presente na forma de se constituir estes projetos institucionais.39 Página 39 de Os dados em 698 processos seletivos ( ) 3a Base de Dados Nesta seção, apresentaremos os dados colhidos a partir de editais de abertura de concursos públicos em nível federal. Nosso primeiro passo foi fazer um recorte temporal; escolhemos os concursos públicos realizados na última década (intervalo entre os anos 2001 e 2010). Além disso, excluímos de nosso universo de análise os concursos locais, como os das IFES, limitando-nos aos concursos nacionais. Em seguida, buscamos pelo registro das seleções realizadas neste intervalo de tempo. Recebemos, então, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (OG), tabela que compila todas as portarias referentes aos concursos por ele autorizados. Encontramos, então, 550 portarias que contemplavam seleções de 104 órgãos. Embora tratasse de órgãos federais, o documento não fazia distinção entre concursos nacionais e concursos regionais. Após eliminarmos todos os concursos regionais, chegamos a um universo de 73 órgãos recrutadores. Há de se ressaltar, primeiramente, que nosso intento era abarcar os 73 órgãos mencionados. No entanto, face à quantidade de concursos e informações extraídas de cada edital aliada às limitações de tempo e orçamento, selecionamos 20 órgãos. Essas instituições foram escolhidas tomando-se em considerações dois critérios. Primeiramente, pensamos em órgãos que são grandes recrutadores, isto é, cujos concursos destinam-se ao preechimento de grande número de vagas e que, portanto, mais atrai interessados na carreira pública. É o caso, por exemplo, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) que organizou seleção para 1 milhão de candidatos a Analista em Além desse critério, elegemos carreiras jurídicas pela proximidade que temos com sua área de conhecimento; é inclusive essa relação bastante próxima que nos permitia vislumbrar que talvez fossem as carreiras que alcançassem os mais altos salários. A partir dessa categorização, chegamos aos seguintes órgãos: Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), Advocacia Geral da União (AGU), Agência Nacional de Cinema (ANCINE), Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), Banco Central (BACEN), Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), Controladoria Geral da União (CGU), Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), Comissão de Valores Mobiliários (CVM), Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT), Defensoria Pública da União (DPU), Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO), Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI), Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (OG),40 Página 40 de 210 Ministério das Relações Exteriores (MRE), Ministério da Saúde (MS), Polícia Federal (PF), Secretaria da Receita Federal (SRF). Esses órgãos realizaram juntos 698 processos de seleção, durante os anos de 2001 e 2010, o que representa o preenchimento de vagas para servidores públicos. Para analisar os certames que esses órgãos realizaram, elaboramos uma ficha onde os elementos dos editais pudessem ser categorizados. Separamos seus dispositivos de acordo com sua generalidade ou especificidade quanto às vagas; isto é, vimos que há elementos que tratam do concurso como um todo e outros que trazem dados específicos sobre cargos e carreiras. O preenchimento das fichas nos possibilitou chegar aos dados que apresentamos a seguir. 3b Componentes dos Editais Nosso primeiro gráfico (Gráfico 1) traz diversos componentes que encontramos nos editais de abertura de concurso. Nossa atenção voltou-se para eles porque estavam presentes em alguns editais e não em outros. Temos, assim, diferentes formas de inscrição no concurso; possibilidade e não possibilidade de isenção de taxas. Critérios de desempate e recursos, por outro lado, são mais comumente previstos. De um modo geral, pode-se afirmar que esse gráfico é ilustrativo da assistematicidade dos editais. Inferimos que a ausência de normas sobre a elaboração de editais seja um dos fatores que influencie na formatação desse instrumento, pois há poucos consensos sobre o que deve e o que é dispensável em edital de abertura de concurso. Tomemos o caso das formas de inscrição. Vemos muitas possibilidades de um candidato inscrever-se em um concurso: através da Caixa Econômica Federal ou de outros bancos, por Correios, presencialmente ou por procuração e pela internet. É interessante notar que quase todos os editais preveem a possibilidade de inscrição através desta última ferramenta: dos 698 processos seletivos analisados, apenas 54 não previam esta forma de inscrição. Alertamos para o fato de o Gráfico 1 abarcar concursos que se realizaram durante toda a década passada sem preocupar-se em situar cada um dos certames nos anos exatos. Dessa maneira, é possível que a pequena quantidade de editais que não previa inscrição por essa ferramenta tenha sido publicado no início dos anos 2000, quando o acesso à internet era bastante menor que nos anos atuais. É altamente provável que, a partir de determinado momento, todos os concursos previssem inscrição pela internet, o que nos leva a inferir que o dissenso passou a ser em relação às outras formas, vistas como subsidiárias. A presença de tais modos subsidiários de inscrição aponta para o fato de que os órgãos recrutadores ou as entidades organizadoras entendam que nem todos os candidatos tem acesso à internet ou que41 Página 41 de 210 alguns têm acesso limitado. Provavelmente, em se tratando de concursos nacionais, consideram as diferenças sociais entre as distintas regiões brasileiras. Outro componente que esteve presente na maioria dos editais consiste na previsão de assistência necessária para candidatos com necessidades especiais. Essa postura dos órgãos e das entidades organizadoras alinha-se a uma tendência recente de ampliação dos direitos e garantias para as pessoas com deficiência/necessidades especiais. Frise-se que não se trata aqui de reserva de vagas questão bem mais polêmica e sim de promoção de igualdade de condições para esse público. Abaixo podemos ver o Gráfico 1 com todos os dados: A isenção das taxas também foi tema bastante controvertido até o ano de 2008, quando entrou em vigor o decreto 6.593/08, que garante a isenção da taxa de inscrição para os casos em que o candidato que tem renda familiar mensal inferior a três salários mínimos. Tendo em vista, então, que até o ano de 2008, estava a critério do órgão recrutador conceder ou não a isenção das taxas de inscrição, resolvemos observar em quais casos eram mais ou menos comuns sua a previsão. Conferindo o Gráfico 1.a infra, vemos não somente que os casos mais frequentes de negativas de isenção encontram-se nas faixas salariais mais baixas; percebemos também que os que têm os menores salários oferecidos são aqueles que arcam, proporcionalmente, com as maiores taxas de inscrição.42 Página 42 de 210 R$14K R$15K (n=4) R$13K R$14K (n=10) R$11K R$13K (n=8) R$10K R$11K (n=32) R$9K R$10K (n=12) R$8K R$9K (n=13) R$7K R$8K (n=53) R$6K R$7K (n=12) R$5K R$6K (n=128) R$4K R$5K (n=24) R$3K R$4K (n=169) R$2K R$3K (n=105) R$1K R$2K (n=104) R$0 R$1K (n=13) Gráfico 1.a: Salário / Taxa / Isenção 75,00% 0,97% 0,91% 0,91% 1,00% 50,00% 1,13% 0,00% 1,18% 11,32% 1,36% 0,00% 1,71% 2,08% 45,83% 1,84% 23,67% 2,42% 42,86% 2,30% 18,27% 2,89% 0,00% 3,24% Média taxa/salário Isenção de taxa 100,00% 100,00% 93,75% 96,09% Para concluirmos essa subseção, não poderíamos deixar de mencionar uma importante ausência. Não observamos, em nenhum dos editais que analisamos, que habilidades o candidato deveria ter para exercer as funções do cargo para o qual gostaria de ocupar. Ou seja, a Administração não apresenta para o candidato as aptidões que precisa ter ou precisaria desenvolver para seu trabalho e tampouco considera tais características como partes integrantes do processo seletivo. Estamos dizendo que os futuros servidores desconhecem o que de fato o cargo requer e não têm suas habilidades testadas. Mais adiante, veremos que essa lacuna se alinha com uma forma de seleção própria dos concursos públicos brasileiros. 3c - Quem organiza o recrutamento? Partimos agora para uma análise sobre o funcionamento do mercado da organização dos concursos e seus principais organizadores, a partir dos gráficos abaixo:43 Página 43 de 210 O Gráfico 2, expressa em porcentagem, o número de seleções realizadas por entidade organizadora, demonstrando um quase monopólio do CESPE, uma vez que 73% dos processos seletivos realizados neste período foram elaborados por esta entidade. Além disso, tal gráfico coloca em destaque uma restrição no mercado da organização dos concursos, tendo em vista seus poucos players concorrentes. Cabe ressaltar, neste sentido, que o IRB não é órgão que disputa neste mercado, já que ele organiza suas próprias seleções e mais nenhuma outra. Portanto, não entra na restrita lista de competidores. Ademais, a FUNRIO, que apresenta baixíssimos números percentuais, não demostra grande relevância para a disputa, o que traz a sensação de que ela ou é muito recente no mercado ou que trata-se de órgão local. Sendo assim, segundo o gráfico, as principais entidades desde cenário são CESPE e ESAF, que possuem as maiores fatias do mercado. O Gráfico 3 evidencia, também em porcentagem, a quantidade de vagas preenchidas por organizadores de concursos e, novamente, o CESPE aparece com o maior número percentual, 52%. Entretanto, cabe ressaltar que os números percentuais dos dois gráficos, quando contrapostos, nos mostram um relevante dado, o de que o CESPE organiza concursos com menor número de vagas que a ESAF, dada a proporção da fatia do Gráfico2 em detrimento da do Gráfico 3. Ainda nessa seara, observando-se a série histórica apresentada pelo Gráfico 4, podemos perceber o movimento que as entidades organizadoras de concurso fazem enquanto agentes de mercado. Existe uma dinâmica hegemônica de picos e baixas desses organismos por anos de seleções. Fica muito claro que o CESPE dita como essa dinâmica funciona, pois quando realiza uma maior quantidade de processos seletivos, ou seja, nos seus anos de pico, ocorre uma redução44 Página 44 de 210 drástica na participação das demais entidades e vice-versa. Para exemplificar essa situação, tomemos os anos de 2003 e Com o pico da CESPE em 2004, a única entidade que elevou seu vértice foi a CESGRANRIO. As demais reduziram a zero ou quase zero o número de realizações de concursos. Em situação contrária, no ano de 2008, com a queda da CESPE houve uma elevação de todas as outras entidades, principalmente da FUJB. O gráfico abaixo demonstra claramente, portanto, uma tendência de mercado. 3d Quem é Recrutado e como são remunerados? O Gráfico 5 abaixo elenca os diplomas de nível superior mais frequentemente exigidos, acompanhados do salário médio que lhes é atribuído. Vemos, então, que o diploma mais recrutado é o de Engenharia, sendo seguido, de longe, pelo de Direito. Interessante destacar que, se tomarmos em consideração a remuneração, o Direito passa a preponderar, sendo seguido pela Administração e, depois, pela Engenharia. Na ponta inversa, isto é, do lado dos que são menos remunerados, estão os arquitetos e os biblioteconomistas. Eles são seguidos de duas importantes carreiras para a Administração Pública: a Administração e o Serviço Social.45 Página 45 de 210 Algumas inferências podem ser feitas a partir desses dados. Observamos, primeiramente, que a preponderância de vagas para a Engenharia talvez tenha relação com as políticas públicas de aceleração do crescimento do país. Esse viés de desenvolvimento, todavia, não abre espaço para profissionais que lidam com questões mais próximas ao social, como os egressos dos cursos de Serviço Social. Nossa atenção não podia deixar de se voltar, contudo, para as carreiras jurídicas cuja remuneração média se distancia da carreira imediatamente inferior, Administração, em 23,02%; e, em relação à carreira menos bem remunerada, apresenta variação de 173,27%. Esses dados nos apontam para o prestígio que as carreiras jurídicas continuam a ter no Estado. Veremos adiante que essa posição de prevalência se liga hoje a uma ideologia que o concurso público veicula. Antes disso, vejamos quão nítido o prestígio do Direito no Estado é através do Gráfico 6 abaixo.46 Página 46 de 210 Nesse gráfico, temos a variação salarial de carreiras jurídicas e não jurídicas. Se tomarmos o exemplo do Procurador Federal, veremos que seu salário aumentou em 250% ao longo de 10 anos. Esse patamar não é acompanhado por nenhuma outra carreira. Nas carreiras com menor remuneração, o aumento chegou, no caso do Técnico do INSS, chegou a 216,25%. O técnico do CNPq teve seu salário inicial aumentado em 150%. Trata-se de porcentagens relevantes, mas que ainda reforçam o abismo que há entre os salários das profissões jurídicas e os demais. Se em 2002, a diferença entre os salários entre o Procurador Federal e o Técnico do INSS era de 535,72%, em 2010 essa distância chegou a 603,56%. Alguém poderia objetar dizendo que a diferença se deve à titulação do Procurador Federal. Ele teria dedicado boa parte de sua vida aos estudos, tendo alcançado, no mínimo, o título de bacharel para ocupar aquela posição. Nossos dados, todavia, apontam que a titulação não é critério para estabelecimento de salário, conforme o Gráfico 7 abaixo:47 Página 47 de 210 Como pode ser visto, os profissionais mais bem remunerados são aqueles que concluíram a graduação. Mestres estão bem mais próximos do salário de pessoas que concluíram o ensino médio e recebem cerca de 20% menos que os bacharéis. Esta colossal distorção é a demonstração clara que a meritocracia escolar não é minimamente uma referência a ser valorizada quando do recrutamento por concurso. 3e Como são recrutados? Se não se trata, portanto, de uma seleção que privilegia aqueles que têm títulos mais relevantes, o que impulsiona essas diferenças salariais? Em um primeiro momento, poderíamos pensar que a Administração Pública busca selecionar os melhores profissionais, ou seja, aqueles que têm mais experiência em sua área de conhecimento. Para verificar se essa hipótese se confirma, deveríamos analisar a forma como é feito o recrutamento ou, em outras palavras, que habilidades são testadas no concurso público. A próxima série de gráficos nos mostra que o concurso público, como é organizado, seleciona pessoas que não são nem os melhores profissionais experimentados nem os melhores egressos do sistema de ensino. São recrutados aqueles que têm mais sucesso na realização de provas de concursos. Vejamos os Gráficos 8, 9 e 10.48 Página 48 de 21049 Página 49 de 210 O Gráfico 8 nos mostra que a forma, por excelência, de se recrutar é através da aplicação de provas de múltipla escolha, seguindo-se a aplicação de provas discursivas e a aferição de títulos. É importante observar que não são realizadas provas práticas. Repita-se: em nenhum dos concursos objeto da nossa pesquisa se verificou a existência de provas práticas. Avalia-se, assim, apenas a capacidade do candidato de encarar formas avaliativas exclusivas dos concursos públicos. Se levarmos em consideração o fato de que, a cada seleção, o candidato é avaliado de múltiplas formas, começamos a ver o perfil do profissional que a Administração Pública traz para seus quadros. É o que nos mostra o Gráfico 9. Por ele, vemos que quase a totalidade dos que devem comprovar a inscrição no conselho de classe devem realizar provas de múltipla escolha; em número menor, devem ainda passar por prova discursiva e comprovação de títulos. Deixam, em sua maioria, de passar por exames físicos, psicológicos, tampouco têm sua vida pregressa examinada. A linha daqueles que devem comprovar a experiência é bastante similar a que acabamos de descrever. As diferenças mais acentuadas dizem respeito à investigação de vida pregressa e à passagem por provas orais. Em ambos os casos, todavia, embora possamos supor que a Administração, ao requerer a inscrição no Conselho de Classe ou experiência, tenha em vista recrutar profissionais talvez os melhores escolhe fazê-lo por meio de provas escritas, deixando de proceder a avaliações práticas. A absoluta falta de coerência no trato e na combinação de categorias fundamentais como (1) escola profissional, (2) experiência prévia, (3) titulação e (4) inscrição no conselho de classe,50 Página 50 de 210 demonstra que não há projeto institucional orientado para fora do concurso na Administração Pública Brasileira. Para aqueles a quem são oferecidos cursos de formação, vemos que a Administração preocupa-se em captar seu perfil. Dessa maneira, passa pelas recorrentes provas de múltipla escolha e discursiva, mas ao contrário dos casos mencionados anteriormente, têm a vida pregressa examinada, além de ter de se submeter a exames físicos e psicológicos. Precisamos alertar para o fato de que esse desenho é bastante próprio do recrutamento feito para órgãos de Segurança Pública, como a DPF e a ABIN, cujos editais foram por nós analisados. Ainda que consideremos que, embora não haja prova prática, a qualidade de profissional esteja satisfeita pela experiência e o registro em órgão de classe, requeridos como parte da seleção; isso não significa dizer que a experiência ou a competência para o exercício das atividades que, uma vez servidor público, o candidato deverá ter sejam aferidas. Nossa seleção concentra-se em um exame mais afeito à academia, mas dela se distancia, como veremos a seguir, por diversos motivos. Vemos, nesse gráfico, que se não seleciona pessoas com excelência acadêmica, igualmente deixa de recrutar os melhores profissionais por não incorporar meios de avaliação de suas competências estritamente profissionais e práticas. Devemos lembrar que as habilidades do candidato para o posterior exercício das funções de seu cargo sequer fazem parte do edital. O Gráfico 10 é capaz de nos apontar para a lógica de avaliação de profissionais de diferentes níveis e algumas curiosidades surgem. Tomemos o exemplo do doutor. Ele é avaliado, incialmente, através de provas de múltipla escolha e discursiva. Passa pela pontuação de seus títulos, raras vezes passa por exames médicos e psicológicos e, em 63,16% das seleções, deve produzir um memorial. Mais interessante é notar que as linhas para bacharéis, mestres e doutores pouco divergem entre si, excetuando-se o fato de os doutores terem de redigir memoriais e de terem, mais frequentemente, de comprovar experiência. Ainda, suas linhas pouco se diferenciam daquela do egresso do ensino médio. Do que podemos entender que o modelo adotado é o mesmo independentemente da titulação e, considerando que as atribuições de cargos de bacharéis, mestres e doutores são diferentes entre si e distintos das do candidato de ensino médio, da atividade que deverá desempenhar. Perguntamos, anteriormente, o que impulsiona diferenças salariais. Seria a seleção de melhores acadêmicos? Seria o recrutamento dos melhores profissionais? Vimos, até este ponto, que os concursos públicos não baseiam a remuneração em títulos, tampouco se valem de instrumentos avaliativos que sejam capazes de trazer para o serviço público os acadêmicos mais competentes. Por outro lado, vimos que a prática profissional não é avaliada e que os candidatos selecionados raras vezes passam por uma formação promovida pela Administração. Até aqui, portanto, não temos a51 Página 51 de 210 resposta para esse questionamento, mas chegamos à importante conclusão de que o concurso público recruta pessoas que sabem apenas fazer suas provas. O Gráfico 11 nos mostra que a remuneração média acompanha a complexidade do concurso, aqui expressa pelo número de fases: Esse gráfico ilustra, com nitidez, a ideologia dos concursos públicos por nós chamada concurseira. Aqueles que recebem os maiores salários são os que ultrapassaram 6 fases de provas. O que permite que ele alcance essa remuneração não é, como demonstramos anteriormente, sua formação ou sua experiência; seu salário é proporcional ao concurso que prestou. Vemos, assim, uma hermeticidade ou autorreferencialidade desse processo seletivo; ele afere apenas o que ele próprio dita como importante, excluindo de seu universo avaliativo critérios importantes para o desenvolvimento das atividades exteriores a ele. Estamos, aqui, delineando um tipo. No próximo capítulo, trataremos de dados de outra natureza sobre o recrutamento no Brasil, para em seguida traçarmos um comparativo com o tipo francês, aprofundando o que sabemos sobre o modelo brasileiro.52 Página 52 de Outros dados em 3 entrevistas 4a. Como foi feita a coleta Ao lado da revisão bibliográfica e da coleta de dados, realizamos entrevistas com gestores de recursos humanos de órgãos da Administração Pública. Nosso intento era ouvir aqueles que tinham a necessidade de contratação de servidores públicos e que, por isso, lidavam com a organização do processo seletivo desde uma fase anterior ao certame, isto é, o planejamento das atividades dos órgãos e sua necessidade operacional, até a alocação do então servidor em um posto de trabalho. Buscávamos entender como o entrevistado compreendia o processo de recrutamento de que dispõe a Administração Pública; se ele via coerência entre o processo seletivo e as competências que o candidato deveria ter para o exercício das funções que desempenharia caso fosse selecionado. Para chegarmos até a compreensão do ponto de vista do entrevistado, estruturamos nossa entrevista, dividindo-a em quatro momentos 5 : 1) perguntas pessoais: nesse momento, perguntávamos sobre a trajetória profissional do entrevistado; o caminho que traçou até a chegada ao setor de Recursos Humanos do órgão a que se achava vinculado. Também buscávamos entender seu cotidiano de trabalho e os principais problemas e dificuldades enfrentados; 2) apreciação das instituições e dos processos: nesse ponto, ouvíamos sobre o recrutamento da instituição da qual fazia parte o entrevistado, sobre a relação entre o processo seletivo e as habilidades e competências necessárias para o desempenho das atribuições do cargo, sobre a forma de se alocar pessoas em seus postos de trabalho e as dificuldades decorrentes, também sobre as questões jurídicas que envolvem o processo de recrutamento do servidor público e, finalmente, sobre o papel que o entrevistado desenvolvia nesse processo; 3) apreciação do entorno: aqui, buscávamos entender como o entrevistado via o recrutamento dos outros órgãos da Administração; se havia entre o seu órgão e os demais o compartilhamento das dificuldades e obstáculos ou se aquilo a que se 5 Roteiro de entrevista incluso como Anexo 4.53 Página 53 de 210 referiu em momento anterior seria uma peculiaridade de seu próprio órgão. Além disso, nesse momento, também perguntávamos sobre o apoio que receberia ou não de outros órgãos, especialmente, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Ainda perguntávamos sua opinião sobre os modos de preparação dos candidatos; 4) prospecção sobre o problema: finalmente, ouvíamos o que pensava quanto a possíveis mudanças no processo de seleção de funcionários públicos; que alterações precisariam ser feitas para potencializar seu trabalho de gestor de pessoas. É importante ressaltar que elaboramos um roteiro de entrevista e não um questionário. Isso significa dizer que não fizemos perguntas fechadas e que, portanto, nossas entrevistas seguiam um fluxo próprio e tinham um caráter mais exploratório que de levantamento de dados 6. Essa característica liga-se, principalmente, às limitações de tempo e de orçamento a que estávamos adstritos nossos esforços voltaram-se para a construção da base de dados mencionada neste relatório entretanto, podemos seguramente afirmar a importância do que colhemos das entrevistas para uma compreensão mais abrangente de nosso problema, haja vista a inserção das informações obtidas em momentos de análise dos dados e de propositura de um novo marco legislativo. É importante dizer que o caráter exploratório de que falamos se fará sentir, também, na nossa análise. Aliadas às restrições de tempo e de orçamento, enfrentamos a dificuldade de colaboração com a pesquisa. Pretendíamos entrevistar os gestores de recursos humanos dos seguintes órgãos: Ministério da Educação, Ministério da Justiça, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Saúde e o Instituto Nacional do Seguro Social. Desses, nos foi possível apenas entrevistar os três últimos, sublinhando-se que, em relação ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, realizamos a entrevista com a Coordenadora Geral de Planejamento e Dimensionamento da Força de Trabalho e sua Substituta, que haviam participado de um Grupo de Trabalho sobre concursos públicos. Os gestores de recursos humanos do e dos demais Ministérios não puderam atender nosso pedido. Dessa maneira, foram entrevistados servidores que ocupam os cargos a seguir: Cargo Órgão Datas Diretor de Gestão de Pessoas Instituto Nacional do Coordenadora Geral de Gestão de Pessoas Seguro Social (INSS) 27 de setembro de As transcrições das entrevistas encontram-se, em seu inteiro teor, anexas a este relatório, como Anexos 5, 6 e 7.54 Página 54 de 210 Coordenadora Geral Substituta de Gestão de Pessoas Coordenadora Geral de Planejamento e Dimensionamento da Força de Trabalho Coordenadora Geral Substituta de Planejamento e Dimensionamento da Força de Trabalho Ministério da Saúde (MS) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão () 01 de novembro de de novembro de b. Narrativas sobre os concursos Passemos, então, ao conteúdo das entrevistas. Primeiramente, quanto à trajetória de nossos entrevistados, percebe-se que, à exceção da Coordenadora Geral Substituta de Planejamento e Dimensionamento da Força de Trabalho (servidora pública há 2 anos), todos os demais entrevistados já atuam no serviço público há, pelo menos, duas décadas. Vivenciaram, assim, um longo período em que não havia contratação de servidores públicos por meio de concursos; em seu lugar, a Administração contratava empresas que lhe forneciam trabalhadores; falamos da terceirização do trabalho antes desenvolvido por servidores. É importante ressaltarmos essa vivência porque ela implica duas consequências de que falam: primeiramente, de uma inexperiência de se fazer/organizar concursos públicos; em segundo lugar, de uma relação próxima a outro tipo de contratação: a de trabalhadores temporários. Como consequência da primeira vivência, os entrevistados falam das dificuldades de se fazer concursos públicos de abrangência nacional sem qualquer experiência pretérita. Eles vivenciaram o lidar com uma legislação antiga e que não atende suas necessidades atuais, além de enfrentarem questões que não poderiam imaginar como a dificuldade de alocação de servidores recém-concursados em postos de trabalhos distantes das capitais. A menção desses dois grandes obstáculos diz respeito à inexperiência em lidar com a legislação e com o edital de abertura de concursos como instrumentos vinculatórios de sua atuação enquanto Administração Pública. Diversas questões judiciais sucederam a essas experiências e serviram como guias para os concursos posteriores. Além disso, quanto à relação que estabeleceram com trabalhadores advindos da prestação de serviços por empresas terceirizadas, dois pontos aparecem. Primeiramente, pode-se dizer que, antes da retomada dos concursos públicos, os entrevistados contratavam de acordo com as necessidades que encontravam e de forma mais livre, isto é, não precisavam recorrer a uma legislação que os confinasse a um modelo de cargo, requisitos e atribuições. Por outro lado, não tinham de se preocupar em atender às vontades ou situações pessoais de cada trabalhador. Caso não se55 Página 55 de 210 adaptassem ao trabalho ou tivessem questões comportamentais, bastaria uma demissão simples e a realocação de outro trabalhador. Ressalte-se que essa relação com trabalhadores terceirizados durou cerca de uma década. Dessa maneira, o encontro com a realidade de contratação de servidor público foi bastante complicado, uma vez que passaram a gerir um cotidiano de trabalho repleto de pessoas que só podem ser demitidas nos casos expressos em lei 7, dentro dos quais não se incluem questões comportamentais ou mesmo a produtividade/desempenho. Se por um lado os servidores recém-empossados não podem ser dispensados por questões posteriores à sua posse que, mesmo estritamente afeitas ao seu desempenho e atuação no ambiente de trabalho, não estejam expressas em lei; por outro, quando esse funcionário exonera-se, impõe ao órgão público a difícil tarefa de realizar outro concurso público para o preenchimento da vaga. Assim, as dificuldades que os entrevistados enfrentam quanto ao processo de recrutamento poderiam ser listadas como a seguir: (i) a construção de um perfil adequado ao trabalho versus a defasagem da lei quanto aos cargos e suas atribuições e habilidades; (ii) a ausência de mecanismos que permitam eliminar do quadro aqueles que, uma vez empossados, não produzem ou têm questões comportamentais que influenciam negativamente no cotidiano de trabalho; (iii) a realidade salarial como geradora da alta rotatividade, a conhecida mencionada escadinha; e (iv) a negociação da autorização para realização de concursos públicos com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Quanto ao último tópico, tendo a década de 1990 tornado a contratação temporária a regra do funcionalismo público, no primeiro decênio de 2000, o Ministério Público do Trabalho resolveu intervir e provocou a celebração de diversos Termos de Ajustamento de Conduta (os chamados TAC s), pelos quais os órgãos da Administração Pública deveriam dispensar de seus quadros os trabalhadores temporários e proceder à realização de concursos públicos. Colocava-se o esvaziamento de pessoal no verso. No reverso, estava a necessidade de se angariar autorizações do OG para a realização dos concursos. É neste ponto que as entrevistas do MS e do INSS aproximam-se ainda mais e se distanciam bastante da entrevista com o OG. É enfatizado por todos a necessidade de cuidado com a gestão de pessoas. Foram muitos anos sem a possibilidade de contratação de servidores públicos; muitos dos servidores que ingressaram antes da década de 1980 já faleceram, uns tantos já se aposentaram e, atualmente, um grande contingente pode requerer sua aposentadoria a qualquer tempo. A necessidade de concursos públicos é evidente, mas há uma restrição orçamentária: não se pode conceder vagas para todos os órgãos. Com base em que critérios o autoriza alguns órgãos e não outros? 7 Cf. art. 139 da Lei 8.112/9056 Página 56 de 210 Ouvimos dos órgãos que necessitam das vagas que algumas estratégias devem ser traçadas, dentre as quais a demonstração da necessidade em cada posto de trabalho em perspectiva, ou seja, a demonstração de como ficará o quadro nos próximos anos. Essa parte não é a mais difícil. Uma vez demonstrada, segue-se a alegação de falta de orçamento. É feito, então, uma espécie de acordo, pelo qual o OG concede autorização para parte das vagas em determinado ano e se compromete a conceder novas autorizações nos próximos anos. Do que depende o sucesso ou insucesso da negociação desses compromissos, no entanto, não nos foi explicado. Ouvimos do OG que a demonstração da necessidade segue um caminho que, a primeira vista, pode parecer justo, mas que não é adequado do ponto de vista da gestão de pessoas. Isso porque há muitos cargos defasados: nas décadas de 1970 e 1980, os órgãos públicos admitiam pessoas para as áreas fins, mas também para as áreas-meio. Assim, havia datilógrafos, gráficos, copeiros, por exemplo. Dito de outra maneira, há diversos cargos que ou não são mais necessários na atualidade ou passou-se a se admitir empresas que prestam esses serviços. Nesse sentido, a demonstração do número de vagas ociosas por falecimentos e aposentadorias não é hábil a retratar a verdadeira necessidade. É preciso demonstrá-la por outros meios que não os apenas quantitiativos. Foi ainda falado que há certa tradição de se pedir vagas acima da real necessidade para que, em caso de negativa do, alcance-se o número de vagas desejado. Vemos, então, que há uma disputa bastante real quanto à autorização para realização de concurso público em que prevalece, à primeira vista, os critérios de necessidade que são estabelecidos pelo OG. Parte da equipe técnica dos órgãos faz um grande esforço de demonstração de sua realidade e das necessidades com que convivem, mas há também, inegavelmente, uma equipe política dos órgãos que também atua. Todo o percurso que fizemos até aqui conseguiu abranger a trajetória das vidas profissionais dos entrevistados e as consequências para a contratação por concurso público e a própria dificuldade de obter sua autorização. Passemos, então, ao que falam sobre o concurso em si. Perguntados sobre as provas, os entrevistados falaram de uma dificuldade de se atingir o candidato que querem. Uma de nossas perguntas tocava na possibilidade de as provas, tais como são, serem capazes de aferir habilidades para o desenvolvimento das atividades que exercerão os candidatos selecionados. Interessante notar que as respostas foram no sentido de que, embora tentem fazer isso, não é possível porque é bastante provável que as provas sejam questionadas quanto à sua objetividade. De qualquer maneira, os órgãos tentam produzir provas optativas e dissertativas que venham a selecionar o perfil que buscam. Assim, tentam incluir um conteúdo57 Página 57 de 210 programático mais ou menos focado em legislação, mais ou menos voltado para estudos de casos, tudo conforme o perfil que desejam selecionar. No entanto, nossos entrevistados estão em órgãos que não realizam as provas per se. Contratam empresas que se responsabilizam pela elaboração do edital, contratação de bancas, criação e correção das provas. Narraram, então, como é o relacionamento entre a entidade organizadora e o órgão. O último é quem dá o tom do concurso, ou seja, é quem fala dos perfis que deseja selecionar, que matérias e a qual ênfase deseja conferir em cada um dos pontos do conteúdo programático das provas. A entidade organizadora avalia a viabilidade do projeto de seleção do órgão. Uma vez que chegam a um consenso sobre o que o órgão quer e o que se pode fazer, todo o concurso passa a ser gerido pela entidade. O órgão não tem qualquer relação com o candidato até o momento em que esse é selecionado. Vê-se a grande responsabilidade investida às entidades organizadoras. Perguntamos sobre como se dá o processo de escolha dessa entidade. Ouvimos que, na ausência de qualquer normatividade sobre o tema, os órgãos desenvolveram meios próprios de proceder à seleção. Assim, fazem chamadas públicas e desenvolvem mimetizam uma licitação. Colhem as propostas de preços, mas, dado os problemas em que podem se envolver caso haja problemas nos concursos, avaliam uma série de quesitos como segurança, capacidade de contratação de pessoal para aplicação das provas, acesso às bancas, dentre outros para selecionarem a instituição promotora do concurso. Essas entidades lhes entregam, ao final, os candidatos aprovados. A partir desse ponto, saem de cena e a relação entre o candidato e o órgão público se consolida. Os problemas e soluções que seguem já fogem ao escopo de nossa pesquisa. Percebemos a contribuição que as entrevistas nos dão em razão da qualidade das informações que obtivemos. Foi-nos possível compartilhar a visão dos administradores públicos que pensam e tornam o concurso público viável. A partir deles, pudemos levantar o procedimento que antecede o certame e também onde estão alguns dos problemas que precisam ser superados. Finalizamos com a listagem do que nossos entrevistados pensam que precisa mudar para que o processo de recrutamento de funcionários públicos seja mais eficaz: (i) Atualização das leis que estabelecem os cargos e suas atribuições; (ii) Estabelecimento de meios que permitam a avaliação psicológica mais rigorosa; (iii) Instituição de mecanismos que permitam a dispensa por questões relativas à produtividade, dentre eles, o empoderamento do estágio probatório; e (iv) Ajustamento dos salários entre as carreiras para que haja menos rotatividade.58 Página 58 de A École Nationale d'administration como expressão do modelo Francês: uma comparação necessária 5a Comparar, mas como? O método comparativo é de uso corrente em diversas áreas do conhecimento e experimenta uma enorme gama de variações e nuances. Na área do Direito, onde ganhará o nome de comparatismo ou Direito Comparado, está profundamente ligado a ideia de modelo. Mais que a tentativa de compreender objetos análogos através da abstração ou tipificação das suas características mais marcantes, a ideia de modelo carrega um importante componente normativo que ressignificará o termo em questão, lhe emprestando um sentido exemplar, pautado na necessidade instrumental e portanto eventual de importação de algum instituto jurídico estrangeiro (por vezes chamado pelos juristas de alienígena ). Esta não será nossa abordagem, pois não pretendemos tentar extrapolar uma crítica ao sentido institucional atribuído a seleção de funcionários públicos no Brasil a uma pretensa necessidade de fazer como o fazem os Franceses. Nossa abordagem será mais próxima àquela das Ciências Sociais, para a qual o método consiste na sistematização do enfoque em termos de categorias através da explicitação dos parâmetros da comparação, como resumiu Cécile Vigour (2005: 7). A autora também expõe que, diferentemente da analogia ou da homologia, a comparação em Ciências Sociais é um processo, pelo qual não há comparação impossível, uma vez que é o trabalho do pesquisador que permitirá a construção de paralelos, conexões e confrontações entre os objetos (Idem: 8). Desta forma, tentaremos comparar os desenhos institucionais da seleção de funcionários públicos no Brasil e na França, tendo por parâmetros básicos (1) a homologia de obrigações e expectativas em torno das habilidades e competências esperadas deles nos dois países e (2) o fato de se tratar de processos seletivos particularizados pelo monopólio do Estado sobre a vida profissional dos seus objetos. Além disto, ressaltamos que nossa abordagem pretende ainda se aproximar da noção antropológica de comparação. Conhecida como Antropologia Estrutural, houve uma tradição etnológica preocupada em descrever os atributos universais do espírito humano através da comparação por semelhança, como expresso no trabalho de Claude Lévi-Strauss (1962) onde ele tenta chegar ao pensamento selvagem, o estado subjetivo de todo homem antes de ser cultivado ou domesticado, e não ao pensamento dos selvagens. Por outro lado, a Antropologia Social se valerá da comparação por contraste, onde se busca no estudo do outro um incremento no conhecimento de si. Esta postura de pesquisa cumpre um fundamental papel de desnaturalização da cultura ocidental tirando-lhe a sua pretensa universalidade por meio da etnografia de outras59 Página 59 de 210 formas de constituição do saber e de práticas sociais, mostrando como são nativas as categorias encontradas nos mais diversos contextos. Além disso, a comparação antropológica permite mais particularmente que o conhecimento acerca do outro provoque o estranhamento de si, através da desnaturalização do nosso saber e das nossas práticas. No que toca particularmente a Antropologia do Direito, Roberto Kant de Lima (2008: 5) afirma que, na comparação, costuma-se ocultar sistematicamente a sociedade do observador, absorvendo como elemento valorativo-negativo toda reação ao não encontrar o mesmo. Assim, para além de não ter interesse na importação do modelo francês, pretendemos pôr em questão a seleção de funcionários públicos no Brasil simplesmente pela descrição do sentido institucional que os franceses dão aos elementos e às etapas deste processo por lá. 5b A grande escola da República e seu concurso A França é um país que conta com dez porcento da sua população composta por funcionários públicos. Em relação à população economicamente ativa, este percentual se eleva a vinte e cinco porcento. Se trata de um país onde o serviço público é forte estruturador do próprio funcionamento da sociedade e tema levado bastante a sério desde o século XIX, tendo sido um dos temas mais discutidos pelos parlamentares na virada para o século XX. Se trata de um país onde a noção de funcionalismo público é perene nas pautas políticas e de mídia (Roubain: 2010). Na França, o funcionário público e o agente político se distinguem sobretudo pelo seu meio de seleção: se os últimos são recrutados por sufrágio universal, os primeiros são recrutados por concurso público. Corolário da ideologia da meritocracia escolar, a realização de provas e exames é extremamente presente na vida de todo francês, e não apenas daqueles que desejam se tornar funcionários públicos. No entanto, o progressivo avanço do recrutamento por concurso sobre as nomeações reais ou presidenciais marcou profundamente a consolidação da república por lá, e hoje é um forte paradigma da administração pública (Sadran: 1977). O primeiro ponto a ser levantado aqui é o de que o ingresso em qualquer órgão da administração pública francesa se dá mediante processos seletivos diferentes mas que guardam algumas características comuns, o que garante a institucionalidade e a unicidade do recrutamento como um todo 8. Basicamente, todo concurso não precede a carreira, mas uma escola de formação profissional, bem como possui ao menos três portas: (1) uma voltada para recém egressos dos sistemas de ensino (chamada concurso externo ), (2) uma voltada para a mobilidade no seio do 8 Billand, ao tratar do recrutamento dos administradores locais na França, relaciona o pouco tempo que possui este concurso com sua baixa institucionalidade (2010).60 Página 60 de 210 serviço público (chamada concurso interno ) e (3) uma voltada para profissionais do mercado. Os magistrados 9 são recrutados e formados desta maneira, assim como os policiais 10, os fiscais de renda 11, os administradores locais 12 e os administradores centrais. Estes últimos, por serem formados na École Nationale d'adminsitration, conhecida pela sigla ENA, são chamados de énarques 13. Fundada em 1945, a ENA é uma das Grandes Écoles de la République, ao lado de outras instituições que no imaginário francês concentram a excelência, o prestígio, ou, ainda, a nobreza do Estado (Bourdieu, 1989). Encarregada da formação dos quadros superiores da administração pública francesa, a ENA é tida como uma espécie de fábrica de elites, tendo formado três Presidentes da República, sete Primeiros-Ministros e vários ministros e parlamentares. Fato é que a ENA não realiza seu trabalho sem forte crítica do meio acadêmico ou jornalístico, assim como conta com a ajuda de uma prestigiosa instituição de ensino: O Institut d'études Politiques de Paris, também conhecido como SciencesPo-Paris (Vincent: 1987). Assim, juntas, uma escola profissional e uma instituição de ensino superior operam uma sinergia que tem, na preparação para o concurso de ingresso, na carreira seu amálgama fundamental. Esta preparação é um dos carroschefe do ensino do SciencesPo-Paris que, no geral, é voltado para a formação de elites no setor privado ou mesmo em outras carreiras públicas, como a magistratura, claro que não sem arrancar duras críticas de professores das Faculdades de Direito (Antonmattei; Maistre du Charbon: 2009). Antes de prosseguir na análise do recrutamento na ENA propriamente dito, cabe mencionar dois pontos que diferenciam profundamente os concursos na França e no Brasil: 1) Preparação: na França, o essencial da preparação para concursos é feita nas instituições de ensino médio ou superior, na sua maioria públicas; no Brasil, o essencial da preparação é feita em instituições privadas, especializadas nesta atividade, que competem num mercado absolutamente desregulado. 2) Organização: na França, a organização do essencial dos concursos é de responsabilidade da escola profissional para a qual o processo está selecionando; no Brasil, a organização do concurso é subcontratada à uma instituição altamente especializada na atividade de organizar concursos. Um conjunto de leis e decretos dispõe sobre a configuração geral do concurso da ENA. Uma vez a cada ano, por meio de uma portaria ministerial, o Poder Executivo disciplina como se dará cada recrutamento para o ingresso na ENA. Esta portaria trata apenas da fixação do calendário, da 9 Sobre a École Nationale de la Magistrature, ver (Fontainha: 2011). 10 Sobre a École Nationale de Police ver (Moreau de Bellaing: 2006). 11 Sobre o Ministère de l'economie, l'industrie et l'emploi, ver (Miel: 2008). 12 Sobre a função pública local francesa, ver (Billand: 2008). 13 Sobre o recrutamento e a formação na ENA ver (Eymeri: 2001).61 Página 61 de 210 nomeação do Presidente e dos membros da banca, do número de vagas, e de demais assuntos relativos à particularidades de cada concurso. Antes de avançar para alguns pormenores deste concurso, cabe salientar que, assim como a maioria das portas de entrada do serviço público francês, esta seleção é marcada profundamente pela ideologia acadêmica, sendo a meritocracia escolar o fundamento mais marcante dos concursos na França. Três são suas grandes marcas: (1) a presença expressiva de professores nas bancas, (2) um maior interesse institucional pelo recrutamento de jovens recém egressos do sistema de ensino e (3) os métodos de avaliação, que quase sempre consistem em uma primeira fase de exames escritos, seguida de uma segunda de exames orais. É evidente que nossa abordagem tipológica não exclui, entretanto, que outras ideologias se façam presentes de forma menos marcante, como se verá. No tocante às bancas examinadoras, elas são compostas por um triplo corpo: (3) professores universitários, (2) administradores (internos da carreira) e (3) profissionais. Não necessariamente obedecendo uma proporção exata, tradicionalmente busca-se chegar muito perto de um equilíbrio quantitativo entre os três. Em relação aos concursos no Brasil, chama a atenção a ausência de profissionais especializados em recrutamento na banca, bem como o fato de que os paesanos, internos da carreira, aqueles que estão recrutando seus futuros colegas, são minoria. Com relação aos professores universitários, cabe mencionar que as universidades e liceus reputados na França em sua imensa maioria são públicos, e que os cargos públicos são todos de dedicação exclusiva. Também contrasta com o Brasil o fato de que jamais um professor acumularia o cargo público de administrador. Geralmente estes professores estão ligados aos Institutos de Estudos Políticos ou aos departamentos de Ciência Política das Faculdades de Letras ou de Direito. No entanto, nada impede e não é rara a presença de juristas, sociólogos ou historiadores na banca. Os administradores geralmente são escolhidos dentre os mais experientes e, dentre eles, normalmente o mais antigo na carreira será o Presidente da banca examinadora. Dentre os profissionais, que se designam por esta palavra dado o fato de atuarem no setor privado, geralmente são chamados jornalistas, contadores, administradores, articulistas, consultores ou psicólogos. Dada a forma acadêmica da seleção, se pode imaginar a primazia professoral na interação cotidiana necessária à correção das provas e produção das notas, vista a familiaridade com o trabalho de avaliação acadêmica de performance. No concurso da magistratura francesa, esta primazia já foi demonstrada (Fontainha, 2009). Um outro aspecto interessante da seleção é que na verdade não se trata de um concurso, mas de três concursos. Bastante comum no recrutamento das carreiras de nível superior na França, a presença objetiva de três ideologias de recrutamento em um só processo de seleção é também uma marca da ENA. Se trata de três processos de seleção distintos, mas com o mesmo calendário e com a mesma banca. Cada ano a portaria de abertura do concurso estipula quantas vagas haverá para62 Página 62 de 210 cada um deles e os inscritos apenas podem concorrer em um. Como expressão mais pura da ideologia acadêmica, temos o concurso externo, voltado para jovens recém diplomados no sistema de ensino. Expressando a ideologia burocrática, temos o concurso interno, voltado para funcionários públicos com tempo de exercício em outras carreiras de nível superior. Por fim, expressando a ideologia profissional, temos o terceiro concurso, voltado para profissionais com experiência no mercado, na política ou no terceiro setor. Esta arquitetura de recrutamento é fruto de uma progressiva disputa pela oxigenação dos grandes corpos profissionais do Estado Francês. A possibilidade de um recrutamento plural no Brasil é bastante remota, pois como já vimos, o provimento em cargos públicos por ascensão era previsto no inciso III da Lei n /90. Contudo, o Supremo Tribunal Federal considerou tal possibilidade de ingresso no serviço público como inconstitucional. No mesmo sentido, considerou outras modalidades de movimentação entre cargos como inconstitucionais. O ponto central é que o STF consignou que não é possível algumas movimentações entre cargos efetivos, pelo princípio da necessidade de concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal). Deste modo, definiu que a passagem de um cargo efetivo para outro somente pode ocorrer dentro da própria carreira na forma, por exemplo, de promoção. O precedente foi a ADIN 231/DF, julgada em O precedente foi reiterado várias vezes. O art. 18 da Lei n /97, derivada da conversão da Medida Provisória n /97, revogou expressamente estes dispositivos. Desta forma, seria muito difícil propor um novo marco legislativo para o Brasil em que houvesse, por exemplo, a possibilidade de um Procurador Federal com cinco anos de experiência concorrer ao Itamaraty, ou de um consultor de finanças com dez anos de experiência concorrer ao Ministério do Planejamento. Ambos teriam que parar suas atividades e dedicar um bom tempo à preparação nos cursinhos. Este é apenas mais um aspecto da comparação com a França que faz ressaltar que a expressão brasileira da ideologia concurseira produz externalidades extremamente prejudiciais à administração pública, tanto em termos de recursos financeiros quanto humanos. Retomando a análise do concurso da ENA, cumpre agora avançar para a forma como cada uma destas ideologias se objetiva na seleção: os dossiers de candidatura. Muitas são as marcas pelas quais um membro de banca pode melhor conhecer um candidato através dos documentos que este anexa ao seu dossier, sobretudo nas provas orais. A marca mais tradicionalmente reconhecida como legitimadora de candidaturas-modelo é o diploma escolar ou universitário. Já se afirmou que a estabilidade do modelo francês de seleção de elites vem justamente da tirania do diploma inicial (Bauer; Bertin-Murot: 1995), assim como já se demonstrou o peso fundamental deste documento na seleção da magistratura francesa (Fontainha: 2010). No concurso da ENA não é diferente, com a ressalva que no concurso interno os membros da banca contam também com processo funcional do63 Página 63 de 210 candidato, e no terceiro concurso com seu portfólio. No tocante às provas em si, os concursos da ENA apresentam alguns nuances entre as diferentes modalidades que merecem algum detalhe. Para tanto, os compilamos na tabela abaixo 14 : PRIMEIRA FASE SEGUNDA FASE Requisitos para a inscrição 3 provas escritas Uma redação Prova adicional Provas orais Exame físico CONCURSO EXTERNO Diploma atestando ao menos 3 anos de formação universitária Composições de Direito Público, Economia e Cultura Geral Parecer redigido a partir de um dossier de Questões Sociais ou Europeias Uma redação adicional entre 25 matérias à escolha do candidato Finanças Públicas, Relações Internacionais, Questões Sociais ou Europeias, Língua Estrangeira e Cultura Geral (personalidade e motivação) CONCURSO INTERNO Comprovação de ao menos 4 anos de exercício efetivo no Serviço Público Pareceres redigidos a partir de Dossiers de Direito Público, Economia, e Questões Sociais ou Europeias Redação em Cultura Geral baseada em um dossier Prova de memorial de valorização da experiência profissional de Administração Descentralizada, das Coletividades Territoriais, dos Estabelecimentos Públicos ou do Sistema Educativo Finanças Públicas, Relações Internacionais, Questões Sociais ou Europeias, Língua Estrangeira e Cultura Geral (personalidade e motivação) TERCEIRO CONCURSO Comprovação de ao menos 8 anos de exercício efetivo de atividades profissionais, eletivas ou associativas Pareceres redigidos a partir de Dossiers de Direito Público, Economia, e Questões Sociais ou Europeias Redação em Cultura Geral baseada em um dossier Prova de memorial de valorização da experiência profissional de Sociologia das Organizações, Administração de Empresas, Gestão Pública ou Relações Sociais Relações Internacionais, Questões Sociais ou Europeias, Língua Estrangeira e Cultura Geral (personalidade e motivação) Obrigatório Obrigatório Facultativo De uma forma geral, a primeira observação que se pode fazer é a total inexistência de provas de múltipla escolha. Em segundo lugar, nota-se a multidisciplinaridade, somada ao fato de haver opções entre as disciplinas, o que opera a institucionalização da relação entre as estratégias e as competências dos candidatos: seu interesse e sua margem de manobra para fabricar competências 14 Informações extraídas da publicação intitulada Devenir Haut Fonctionnaire, editada pela própria ENA.64 Página 64 de 210 de véspera é drasticamente reduzido. O exame físico, que opera verdadeiro dogma nos concursos franceses, possui um peso reduzido e não é obrigatório no terceiro concurso. Por fim, chama a atenção igualmente a presença da prova oral de língua estrangeira, o que força a multidisciplinaridade na banca e na preparação, uma vez que é possível vislumbrar um mercado de ensino instrumental de línguas, mas não idiomas para concursos. Cumpre esclarecer o papel de uma disciplina presente nas provas escritas e orais, a Cultura Geral. Sem programa e por isto de impensável aplicabilidade no Brasil esta disciplina não tem o papel apenas de testar o conhecimento do candidato sobre atualidades, entretenimento ou história. Tanto na etapa escrita quanto na oral, o que está em jogo é a capacidade de adaptação da opinião ao modo de pensar e ao método de escrever e se expressar esperado pela instituição (Berrier: 1991). Na etapa oral, as provas de cultura geral são chamadas de provas de personalidade e motivação. A ideologia concurseira, presa a falsas objetividades não deixaria de lançar seu repúdio a este tipo de exame, por sua pretensa subjetividade. Entretanto, já foi demonstrado, através do estudo dos relatórios de banca de três diferentes concursos Administração, Magistratura e Estado Maior das Forças Armadas que, se um sentido institucional existe nas seleções das elites burocráticas na França, ele vem das provas de cultura geral (Oger: 2002). A arquitetura dos concursos é pensada levando em conta esta importância, isto se reflete no peso maior dado às provas de Cultura Geral, particularmente a oral. Quanto mais prestigioso o concurso, mais temida sua última prova, conhecida como Grande Oral ; a única realizada num grande auditório, lotado de futuros candidatos. Ainda assim, o que impressiona é a centralidade no método de exposição dos argumentos, que opera como o foco da avaliação e, portanto, da preparação (Jacquemelle: 2005). Algo não muito diferente ocorre nas provas escritas, o que as diferencia bastante das famosas provas abertas do Brasil. Assim como nas provas orais, inclusive as de Cultura Geral, o candidato é confrontado a um dossier (uma lista de documentos oficiais), um texto (uma matéria de jornal, por exemplo) ou um tema (uma frase curta), ele sempre reage. O foco da preparação e da correção não é, entretanto, o estudo da disciplina em questão, ela é assumida como uma aquisição prévia. O foco é o método. Desta forma, a preparação é realizada de forma não muito diferente em seleções variadas, como a da administração central ou local, da magistratura ou da polícia (Guédon; Laborde: 2002). Cabe salientar que, apesar da primazia acadêmica no concurso, as diferentes formas de prova escrita remetem também a outras ideologias, como a burocrática ou a profissional. O que queremos dizer aqui é que o aspecto concurseiro é relativamente ausente desta seleção, uma vez que as provas ou são muito similares com as avaliações do sistema de ensino ou com aspectos do trabalho cotidiano da futura carreira. Podemos observar que, além das tradicionais redações ou composições, que em nada se parecem com respostas discursivas curtas às várias perguntas65 Página 65 de 210 diferentes, temos a redação de pareceres, notas de síntese e memoriais de valorização da trajetória profissional. 5c Alguns números sobre os três concursos Finalmente, cabe trazer alguns dados sobre o estado recente do recrutamento na ENA. O projeto institucional deste concurso, apesar de plural faz sua primazia acadêmica também ser sentida na quantidade de vagas abertas a cada uma das portas, como se vê no Gráfico 12 abaixo 15 : Recrutamento ENA ( ) Turma Turma Turma Turma Turma Turma Turma Turma Turma Turma Terceiro Interno Externo Sendo o eixo Y representativo do número de candidatos admitidos na ENA, se pode ver que o projeto da escola é agregar em maioria jovens egressos da universidade, com grande abertura também a mobilidade no seio do serviço público, mas sendo minoritário o recrutamento de profissionais do mercado. Um modelo aparentemente rígido, mas se comparado ao brasileiro, ainda assim se torna o corolário da flexibilidade no recrutamento de servidores públicos. Observemos abaixo o resultado consolidado destes dez anos de concursos na ENA, que confirma o que acabamos de afirmar: 15 Todos os gráficos sobre a ENA foram extraídos de dados do último Relatório Anual da ENA, datado de 2011.66 Página 66 de 210 Gráfico 13: Recrutamento ENA por entrada ( ) 84 10% % % Externo Interno Terceiro Outro ponto interessante e que não é característico apenas ao concurso da ENA é como os franceses objetivam a noção de vocação ou aptidão ao ingresso em determinada carreira: cada candidato tem direito a apenas três tentativas. Após três reprovações, o projeto institucional republicano francês considera que aquele candidato não é aproveitável para a carreira, e fecha definitivamente o acesso. Algo difícil de se vislumbrar no Brasil, onde, além de pouco relevantes para a seleção as habilidades e atribuições, o concurso é pensado em termos de direitos dos candidatos, e não em interesses e necessidades da Administração Pública. Os efeitos deste projeto institucional são impressionantes e tem por principal reflexo o absenteísmo dos candidatos, que podem se inscrever quantas vezes quiserem no concurso, mas é necessário comparecer a uma das provas para o cômputo de uma das três chances. O gráfico abaixo deixa claro o impacto de mais de 30% (trinta porcento) de disparidade entre candidatos inscritos e presentes em todas as modalidades, entre 2010 e 2012: Gráfico 14: Etapas do Concurso ENA ( ) Total 2010 Total 2011 Total 2012 Terceiro 2010 Terceiro 2011 Terceiro 2012 Interno 2010 Interno 2011 Interno 2012 Externo 2010 Externo 2011 Externo 2012 Vagas Presentes Inscritos67 Página 67 de 210 O potencial organizador e racionalizador de um tal projeto institucional é enorme. De início, inviabiliza-se a prática, comum no Brasil, de prestar o concurso como uma espécie de teste, o que poderíamos chamar jocosamente, é claro de abuso de direito de inscrição. Para os franceses, ressalvadas as proporções populacionais, é incompreensível um concurso com um milhão de candidatos, como foi o caso do concurso para Analista do INSS de Esta medida opera uma pré-seleção qualitativa em enorme benefício para a administração, que fica livre de dispender enormes recursos dedicados a candidatos que sequer se julgam preparados, e ainda correr o risco da eventualidade de um destes vir a ser aprovado. Esta medida de fato divide a responsabilidade entre o candidato e a administração. A diferença fundamental que se põe aqui é a contrapartida da assunção desta responsabilidade exclusivamente pelo Estado no Brasil: a taxa de inscrição. Inexistente na França por razões ligadas à equidade e a democracia, no Brasil já pudemos demonstrar seu papel de anteparo social, além da especulação que se pode fazer em torno da sua finalidade de geradora de receita. Uma hipótese a ser formulada sobre este ponto é a de que a ideologia concurseira serve a fins de mercado. Um enorme contingente de candidatos alimenta não apenas as entidades organizadoras, mas sobretudo os cursinhos que, por vezes, são organizados no seio mesmo de instituições públicas que, nesta frente de atuação, concorrem livremente neste mercado desregulado. Por fim, cabe demonstrar o impacto desta medida na concorrência. Outro dogma da ideologia concurseira é o de que é a relação candidato/vaga que produz o mérito, sem a conta qualitativa do enorme contingente de candidatos participando da seleção fora de quaisquer condições de competição. No concurso ENA, a queda de concorrência quantitativa é drástica, quando comparamos a razão entre o número de empossados e o número de inscritos (concorrência simples), e a razão entre o número de empossados e o número de presentes (concorrência qualificada): Total 2010 Total 2011 Total 2012 Terceiro 2010 Terceiro 2011 Terceiro 2012 Interno 2010 Interno 2011 Interno 2012 Externo 2010 Externo 2011 Externo 2012 Gráfico 15: Concorrência ENA ( ) 5,36% 5,83% 8,44% 8,14% 5,07% 7,84% Simples 4,73% 7,92% Qualificada 6,25% 8,33% 5,33% 8,00% 8,00% 11,94% 8,89% 11,64% 8,02% 11,35% 4,33% 6,91% 4,52% 6,54% 3,89% 6,26% Exibir mais
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