Source: http://operacji.org/opinia-na-temat-rzdowego-projektu-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-je.html
Timestamp: 2019-03-26 03:17:42+00:00
Document Index: 5164530

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art. 14', 'art. 11', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 25', 'art. 14']

Opinia na temat rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o jednostkach badawczo rozwojowych
Pobieranie 28,6 Kb.
Rozmiar 28,6 Kb.
Warszawa, 12. 02. 2007 r.
BAS - WASG 283/07
Edukacji Nauki i Młodzieży
Opinia na temat rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy
o jednostkach badawczo - rozwojowych
(druk sejmowy 1335)
Projekt przyjęty w druku sejmowym 1335 nowelizuje obowiązującą ustawę z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych. Wprowadza nowe zasady działalności jednostek badawczo-rozwojowych (jbr), tj. instytutów naukowo-badawczych, ośrodków badawczo-rozwojowych, centralnych laboratoriów oraz innych jednostek organizacyjnych, których podstawowym zadaniem jest prowadzenie w sposób ciągły badań naukowych i prac rozwojowych. Ostatnia znacząca nowelizacja tej ustawy w 2000 r. (Dz. U. Z 2000 r. Nr 103, poz. 1100) stworzyła wprawdzie podstawy prawne do przekształceń strukturalnych i własnościowych jednostek badawczo-rozwojowych oraz w pewnym stopniu zreformowała ich funkcjonowanie, proces ten przebiega jednak - zdaniem projektodawców wyrażonym w uzasadnieniu nowelizacji - zbyt wolno, a jego skutki nie są zadowalające.
Warto przypomnieć, że pion jednostek badawczo-rozwojowych skupia 186 jednostek (w tym 133 instytuty naukowo-badawcze). Mają one charakter branżowy, a nadzór nad nimi sprawują właściwi ministrowie. Minister Gospodarki nadzoruje ponad połowę jbr, tj. ponad 100 jednostek.
Przyjęta nowelizacja ma na celu kontynuację procesu budowania bardziej efektywnego zaplecza badawczo - rozwojowego dla gospodarki. Przewiduje liczne zmiany organizacyjne, które mają prowadzić do odrobienia opóźnień w sektorze B plus R w Polsce.
Impulsem dla podjęcia działań w zakresie poprawy warunków funkcjonowania jednostek badawczo-rozwojowych (jbr) jest zapewne fakt, iż jednostki te stoją w obliczu korzystania ze znaczących środków z Unii Europejskiej, które pozwolą na zasadnicze zwiększenie nakładów na sferę badawczo rozwojową polskiej nauki. W ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na który przeznaczone zostanie 8,3 mld euro, znajdują się dwa działania priorytetowe, dotyczące bezpośrednio jednostek badawczo-rozwojowych. Są to: 1/ badania i rozwój nowoczesnych technologii oraz 2/ infrastruktura dla B plus R.
Opracowany w resorcie nauki i szkolnictwa wyższego projekt zakłada rozwiązania ustawowe dla lepszego dostosowania jbr do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej, a zwłaszcza przyspieszenia konsolidacji, reorganizacji oraz zmian własnościowych w tych jednostkach. Zaproponowane w Projekcie ustawy rozwiązania mają wpłynąć na unowocześnienie i usprawnienie procesu zarządzania w jbr, w tym w szczególności zarządzania finansowego. Jak wynika z uzasadnienia głównym celem projektu jest 1/ usprawnienie i przyspieszenie przekształceń jednostek oraz 2/ umożliwienie ministrom sprawowania skuteczniejszego nadzoru nad podległymi jednostkami.
Projekt Ustawy stwarza ekonomiczno-prawne podstawy do restrukturyzacji i konsolidacji jednostek badawczo-rozwojowych, umożliwia rozszerzenie zakresu działalności tych jednostek o inne, poza podstawowymi, kierunki funkcjonowania, pozwala też na pozyskiwanie dodatkowych źródeł dochodów. Powinno to dostarczać nowych możliwości poprawy kondycji ekonomicznej jednostek badawczo-rozwojowych. Jednocześnie Projekt ogranicza znacząco autonomię jbr poddając je ściślejszemu nadzorowi ministra.
Poniżej odnosimy się do szczegółowych postanowień Projektu.
1. Projekt umożliwia jednostkom badawczo-rozwojowym łączenie istniejących samodzielnych podmiotów, dzielenie ich oraz reorganizację a także likwidację (art. 7. ust.1 Projektu). Jednostka może być jednak łączona, dzielona, reorganizowana lub likwidowana tylko wówczas, jeśli minister sprawujący nad nimi nadzór uzna to za uzasadnione merytorycznie, organizacyjnie lub finansowo. Stwarzanie możliwości łączenia jednostek badawczo-rozwojowych umożliwia podejmowanie większych, bardziej ambitnych i interdyscyplinarnych projektów badawczych. Możliwość ich reorganizowania w innym trybie stwarza potencjalnie warunki dla większej elastyczności działań tych jednostek. Na tej płaszczyźnie przepis należałoby ocenić pozytywnie. Pewne wątpliwości budzi udział ministra, którego decyzja jest warunkiem sine qua non wszelkich ruchów reorganizacyjnych. Szerzej na ten temat piszemy w dalszej części opracowania.
2. Projekt umożliwia jbr prowadzenie działalności gospodarczej, wykraczające poza dotychczas ściśle określone granice działalności badawczo-rozwojowej. Zakłada więc, że jbr będą mogły prowadzić dowolną działalność gospodarczą, a nie jak dotychczas - związaną jedynie z ustalonym w statucie profilem ich działania. Wprowadza w tym celu przepis zezwalający jednostkom badawczo-rozwojowym na tworzenie spółek kapitałowych, nabywanie udziałów w tych spółkach oraz osiąganie przychodów z tego tytułu (art. 14 ust. 8). Rozszerzenie zakresu działalności jednostek badawczo-rozwojowych poza obszar merytorycznie związany z sektorem nauki jest niewątpliwie pozytywną zmianą i z pewnością wpłynie na dynamizację działalności tej grupy instytucji, a także zdywersyfikuje źródła dochodów jednostek badawczo-rozwojowych. W przepisie tym znajduje swoje odzwierciedlenie wola projektodawcy powiązania działalności jednostki badawczo-rozwojowej z gospodarką rynkową.
Proponowane rozwiązanie stwarza jednak zarazem pewne zagrożenie dla jednostek badawczo-rozwojowych, których celem działania jest – jak się stwierdza – pozyskiwanie nowej wiedzy i wykorzystywanie tej wiedzy w praktyce. Aktywność jednostek badawczo-rozwojowych na rynku kapitałowym może bowiem stwarzać zagrożenie w postaci dążenia tych jednostek do pełnej komercjalizacji i sformułowania celu działania jako maksymalizacja zysku. W takiej sytuacji cel główny jednostek badawczo-rozwojowych pozostanie niejako na uboczu, a priorytetem będzie cel komercyjny.
W Projekcie ustawy stwierdza się wprawdzie, że jedynym prawnie dopuszczalnym celem nabywania udziałów lub akcji w spółkach kapitałowych oraz osiągania przychodów z tego tytułu będzie komercjalizacja wyników badań, jednakże w praktyce zakres owej "komercjalizacji" może być nazbyt szeroki, co budzi poważne wątpliwości.
Rynek kapitałowy związany jest z relatywnie wysokim ryzykiem, a zatem wszelkie inwestycje w tym segmencie rynku finansowego mogą, w szczególnych przypadkach, prowadzić do poważnych strat niezwiązanych z działalnością podstawową jednostek badawczo-rozwojowych. Rynek kapitałowy, poprzez swoje relatywnie wysokie zyski, zachęca do zaangażowania w operacje kapitałowe, ale wymaga jednocześnie bardzo specjalistycznej wiedzy, której posiadanie związane jest ze stosunkowo dużą praktyką. Trudno oczekiwać, aby tego rodzaju wiedzę posiadały osoby zatrudnione w jednostkach badawczo-rozwojowych, które z założenia są instytucjami naukowymi, charakter ich działań jest więc odległy od operacji kapitałowych.
Inną komplikacją związaną z umożliwieniem zaangażowania jednostek badawczo-rozwojowych w operacje rynku kapitałowego jest niebezpieczeństwo, że potencjalne zyski, pochodzące z działalności na rynkach finansowych mogą doprowadzić – w skrajnych przypadkach – do sytuacji, w których działalność podstawowa, a więc badawczo-rozwojowa zostanie potraktowana jako uboczna część aktywności. Stąd też należałoby rozważyć możliwość wprowadzenia ograniczeń, które zezwalałyby na zaangażowanie w działalność wykraczającą poza obszar badawczo-rozwojowy do udziału w zysku jednostki do np. 25-30%.
Możliwe byłoby również inne rozwiązanie, znacznie bezpieczniejsze, które zezwalałoby na przykład na tworzenie przez jednostki badawczo-rozwojowe tzw. Spółek-córek, które – jako niezależne podmioty gospodarcze – zarządzałyby, w imieniu instytucji macierzystej, określonymi środkami finansowymi.
3. Projekt przewiduje możliwość ogłaszania upadłości jednostek badawczo-rozwojowych (art. 11a). Przepisy nie będą dotyczyć jednostki, która nie prowadzi działalności gospodarczej i funkcjonuje w ochronie zdrowia, (np Centrum Onkologii i Centrum Zdrowia Dziecka).
Pozytywną konsekwencją wprowadzenia takiego rozwiązania jest to, iż powinno ono stanowić czynnik stymulujący te podmioty do racjonalnego zarządzania środkami finansowymi, do silniejszej dbałości o unikanie wariantu „czarnego scenariusza” (zakończenia działalności badawczo-rozwojowej).
4. Projekt ustawy wprowadza ograniczenie odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania jednostek badawczo-rozwojowych (art. 14 ust. 4), co trzeba uznać za rozwiązanie bardzo znaczące. Zgodnie z propozycją projektodawców Skarb Państwa nie będzie odpowiadał za zobowiązania jednostek badawczo-rozwojowych, a te z kolei nie będą odpowiedzialne za zobowiązania Skarbu Państwa. Wyjątkiem są w tej kwestii zakłady opieki zdrowotnej oraz jednostki, które nie prowadzą działalności gospodarczej.
5. Projekt wprowadza znacząco silniejszy nadzór właścicielski nad jbr wykonywany przez odpowiedni resort. Odzwierciedla się to na kilku płaszczyznach.
Minister sprawujący nadzór właścicielski:
a/ wyraża zgodę na wszystkie czynności prawne mające za przedmiot mienie jednostki zaliczone do aktywów trwałych o wartości rynkowej wyższej niż 6 tys. euro (art. 13 ust. 3 i ust. 4)
b/ wyraża zgodę na dokonanie czynności prawnych wynikających z uprawnień właścicielskich (art. 13 ust.9)
c/ wprowadza członków jej rady naukowej spośród osób zatrudnionych poza jednostką (art. 25 ust. 4)
d/ powołuje dyrektora, spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu po zasięgnięciu opinii rady naukowej (art. 14. ust. 2)
e/ dokonuje ponownego powołania dyrektorów jbr w okresie 3 miesięcy od dnia wejścia znowelizowanej ustawy w życie, a dotychczasowe powołania wygasają.
Projekt wprowadza więc daleko idące zmiany w sposobie powoływania organów jednostki badawczo-rozwojowej, które mają stworzyć podstawy prawne do ściślejszego nadzoru i kontroli ministra nad jednostką badawczo-rozwojową. Zmiany te rzeczywiście w poważnym stopniu umacniają wpływ ministra sprawującego nadzór nad jednostkami badawczo-rozwojowymi na ich działalność. Fakt ten budzi pewne wątpliwości.
Celem działania jednostek badawczo-rozwojowych jest realizacja programu naukowo-badawczego oraz możliwość implementacji osiągniętych wyników prac. Wprowadzenie ścisłego nadzoru ministra nad wszelkimi działaniami jak też nad obsadą personalną jbr stwarza możliwość ingerencji w plany naukowo-badawcze oraz możliwość dokonywania zmian tych planów potencjalnie tak często, jak często następuje zmiana na stanowisku kierownika resortu. Stąd też wprowadzenie ścisłego nadzoru ministra nad pracami naukowymi może stworzyć łatwą przesłankę zbyt częstych zmian kierunków działalności jednostek badawczo-rozwojowych, profilu prowadzonych badań itp. Nie zawsze jest to celowe i racjonalne, a w wielu przypadkach prowadzić może do konfliktów z kierownictwem jbr, zwłaszcza w sytuacjach, gdy kierownik resortu nie jest osobą wywodzącą się ze środowiska naukowego
6. Projekt wprowadza odmienną od dotychczasowej procedurę powoływania rady naukowej jednostek badawczo-rozwojowych. Przewiduje się, że funkcja członka rady naukowej jednostki badawczo-rozwojowej nie może być łączona z funkcją dyrektora, zastępcy dyrektora i głównego księgowego. Wyraźnie podkreśla się, że dyrektor, zastępca i główny księgowy są odpowiedzialni za realizację zadań jednostki, a rada naukowa jest organem stanowiącym i opiniodawczym.
Proponowane rozwiązanie wprowadza zatem oddzielenie funkcji osób kierujących jednostką badawczo-rozwojową od osób wydających opinię o programie badawczo-rozwojowym. Budzi to poważne wątpliwości. W skrajnych przypadkach może prowadzić do sytuacji, w której dyrektor jednostki badawczo-rozwojowej będzie zmuszony do realizacji programu naukowo-badawczego narzuconego mu przez gremium opiniujące programy. Program ten może być trudny, lub wręcz niemożliwy do realizacji w określonych warunkach.
Jednostki badawczo-rozwojowe nie są podmiotami, dla których zysk operacyjny jest jednym z podstawowych wskaźników oceny efektywności działania. Stąd też wątpliwości budzić może rozwiązanie pozbawiające ścisłe kierownictwo jednostki badawczo-rozwojowej członkostwa w radach naukowych, a w konsekwencji współuczestniczenia w podejmowaniu decyzji dotyczących strategicznych kierunków rozwoju kierowanej jednostki.
7. Projekt wprowadza rozwiązania, które pozbawiają jednostki badawczo - rozwojowe prawa do prowadzenia studiów podyplomowych. Trzeba je uznać za bardzo niekorzystne.
Studia podyplomowe stanowią atrakcyjną i coraz bardziej upowszechnianą formę podwyższania kwalifikacji zawodowych. Są dla jednostek badawczo-rozwojowych ważnym źródłem pozyskiwania dodatkowych dochodów. Pozbawienie ich tego źródła poważnie ograniczy ich status finansowy. Ważnym argumentem przemawiającym za utrzymaniem studiów podyplomowych w zakresie działalności jednostek badawczo-rozwojowych jest również to, iż pracownicy naukowo-badawczy tych jednostek często posiadają bardzo specjalistyczną wiedzę, którą upowszechniają, uczestnicząc w charakterze wykładowców. Studia podyplomowe prowadzone przez jednostki badawczo-rozwojowe stanowią ponadto dodatkowe źródło dochodów dla pracowników tych jednostek, co ma dla nich istotne znaczenie, zwłaszcza w aktualnej sytuacji, kiedy dochody tej grupy zawodowej kształtują się na relatywnie niskim poziomie.
Reasumując można stwierdzić, iż walorem Projektu ustawy o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych jest to, iż stanowi on podstawę do restrukturyzacji i konsolidacji tej grupy instytucji, wprowadza nowoczesne instrumenty umożliwiające włączenie jednostek badawczo-rozwojowych w nurt gospodarki rynkowej, stwarza ponadto możliwość dywersyfikacji źródeł ich dochodów.
Pewne rozwiązania Projektu budzą jednak wątpliwości, które – jak stwierdzono – dotyczą głównie nadmiernie rozbudowanej kontroli ministra nad jbr oraz wynikających z komercjalizacji zagrożeń dla zachowania podstawowego celu działania jednostek badawczo-rozwojowych, jakim jest pozyskiwanie nowej wiedzy i wykorzystanie tej wiedzy w praktyce.
Sporządzili: Krzysztof Hofman - specjalista ds. systemu gospodarczego
Ewa Karpowicz - specjalista ds. społecznych
Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych
Deskryptory bazy rex: nauka, jednostki badawczo-rozwojowe