Source: http://www.mpil.de/de/pub/publikationen/archiv/rechtsprechung-voelkerrecht/r86.cfm?fuseaction_rspr=act&act=r8693_34
Timestamp: 2018-10-20 10:37:14
Document Index: 90061573

Matched Legal Cases: ['Art.33', '§52', 'Art.33', 'Art.33', '§52', 'Art.25', 'Art.59', 'Art.2', 'Art.3', 'Art.28', 'Art.29', 'Art.25', 'Art.59', 'Art.33', '§52', 'Art.33', 'Art.100', 'Art.100']

Übereinkommen Nr.111 der Internationalen Arbeitsorganisation über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf vom 25.6.1958 (BGBl. 1961 II S.97)
Nr.89/1 Inhalt und Umfang der sich aus Art.33 Abs.5 GG und §52 Abs.2 BBG ergebenden politischen Treuepflicht des Beamten wird nicht beeinflußt von dem Übereinkommen Nr.111 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 25.Juni 1958 über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf.
The contents and scope of the duty of political allegiance owed to the federal government by civil servants under Art.33 (5) of the Basic Law and Sec.52 (2) of the Federal Law on Public Servants is not affected by the Convention No.111 of the International Labour Organization concerning Discrimination in Respect of Employment and Occupation.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 1.2.1989 (1 D 2.86), BVerwGE 86, 99 (ZaöRV 51 [1991], 181) (s.1500 [89/1])
Der Bundesdisziplinaranwalt hatte einem Bundesbeamten (Fernmeldeobersekretär) in einem förmlichen Disziplinarverfahren u.a. die Verletzung seiner politischen Treuepflicht durch Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Partei (Deutsche Kommunistische Partei) und Kandidaturen für diese Partei bei Wahlen zur Last gelegt. Der Beamte berief sich dagegen u.a. auf das ILO-Übereinkommen Nr.111. Dennoch erkannte das Bundesverwaltungsgericht im Berufungsverfahren auf Entfernung des Beamten aus dem Dienst.
5. Inhalt und Umfang der sich aus Art.33 Abs.5 GG und §52 Abs.2 BBG ergebenden politischen Treuepflicht des Beamten werden nicht beeinflußt von dem Übereinkommen Nr.111 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 25. Juni 1958 über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf - Übereinkommen 111 -, dem der Bundesgesetzgeber durch Gesetz vom 8. März 1961 (BGBl. II S.97) zugestimmt hat, und dem Ausschußbericht von 1986 zur Prüfung der Einhaltung des Abkommens durch die Bundesrepublik Deutschland - Untersuchungsbericht -.
Wie der Senat bereits wiederholt entschieden hat, haben das Übereinkommen 111 und der Untersuchungsbericht nur an die Bundesregierung gerichtete Empfehlungen, nicht jedoch das innerstaatliche Recht unmittelbar ändernde Bestimmungen zum Inhalt (BVerwGE 76, 157 [159 f.]; ...). So ist zunächst auszuschließen, daß das Übereinkommen 111 allgemeine Regeln des Völkerrechts enthält, die nach Art.25 GG mit unmittelbarer Rechtswirkung den innerstaatlichen Gesetzen vorgehen. Darunter fallen nur allgemein anerkannte Völkerrechtsnormen, die von der weit überwiegenden Mehrheit der Staaten als verpflichtend anerkannt werden (BVerfGE 15, 25 [34]; 16, 27 [33]). Das ist für die Regelung des Übereinkommens 111 weder geltend gemacht noch ersichtlich.
Dieses Übereinkommen gehört daher zum Völkervertragsrecht, das allerdings kraft der Zustimmung durch das bereits angeführte Bundesgesetz vom 8. März 1961 (aaO) gemäß Art.59 Abs.2 GG den Rang eines innerstaatlichen einfachen Gesetzes erhalten hat. Durch Völkervertragsrecht, das auf diese Weise in innerstaatliches Recht transformiert wird ..., können auch subjektive Rechte und Pflichten einzelner Staatsbürger begründet werden ... Ob das der Fall ist, richtet sich jedoch ausschließlich nach Inhalt und Tragweite der jeweiligen völkerrechtlichen Vereinbarung und des Zustimmungsgesetzes ... Sie ergeben für das Übereinkommen 111, daß die darin getroffenen Regelungen zur Gestaltung von Beschäftigung und Beruf sich nur an die Bundesregierung richten und nicht subjektive Rechte für den einzelnen begründen. So heißt es in Art.2 des Übereinkommens 111, daß "jedes Mitglied, für das dieses Übereinkommen in Kraft ist, (sich) verpflichtet ...", eine bestimmte innerstaatliche Politik zu verfolgen, um Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf auszuschalten. In Übereinstimmung damit sieht Art.3 Buchst.c des Übereinkommens 111 vor, daß sich jedes Mitglied verpflichtet, "alle gesetzlichen Bestimmungen aufzuheben und alle Verwaltungsvorschriften oder -gepflogenheiten abzuändern, die mit dieser Politik nicht in Einklang stehen". Zeigt sich somit, daß Adressat des Übereinkommens 111 lediglich die Regierung des jeweiligen Mitgliedstaates ist und nicht der einzelne Staatsbürger als Träger subjektiver Rechte, so kann schon aus diesem Grunde nichts anderes für den Untersuchungsbericht gelten. Rechtsgrundlage für diesen Bericht sind Art.28 und 29 des Verfassung der Internationalen Arbeitsorganisation in der Bekanntmachung vom 22. März 1957 (BGBl. II S.317). Aufgabe des Untersuchungsberichtes ist es, unterschiedliche Auffassungen über die Durchführung des Abkommens zu klären und bei festgestellten Verstößen auf die Einhaltung des betreffenden Abkommens hinzuwirken. Dies geschieht jedoch, wie Art.29 Abs.2 der Verfassung klarstellt, ausschließlich durch die Abgabe von Empfehlungen an die Regierung des betroffenen Mitgliedstaates, wie z.B. im vorliegenden Fall die Ziff.582 bis 593 des Untersuchungsberichtes zeigen. Es kann deshalb, anders als die Verteidigung des Beamten annimmt, nicht davon die Rede sein, der Untersuchungsbericht mit seiner Beanstandung der sogenannten "Extremistenpraxis" in der Bundesrepublik Deutschland enthalte eine "authentische Interpretation" des Übereinkommens 111 mit unmittelbarer innerstaatlicher Rechtswirkung, die abweichende Regelungen des innerstaatlichen Rechts verdränge. Eine solche Auslegung stände auch im Widerspruch zu Art.25 GG, der das Verhältnis von Völkerrecht und Bundesrecht regelt. Diese Norm räumt nur den allgemeinen Regeln des Völkerrechts unmittelbare, nicht von einer Zustimmung des Art.59 Abs.2 GG abhängige Geltung als innerstaatliches Recht mit Vorrang vor den Gesetzen ein. Diesen Vorrang hat nicht das Völkervertragsrecht, um dessen Übernahme es vorliegend geht. In diesem Bereich überläßt es das Grundgesetz dem Bundesgesetzgeber, ob und in welchem Umfang er völkerrechtliche Verpflichtungen erfüllt (BVerfGE 6, 309 [363]). Abweichungen kämen nur dann in Betracht, wenn und soweit der Vertrag zugleich allgemeine Regeln des Völkerrechts zum Inhalt hätte. Das ist jedoch, wie bereits festgestellt, hier nicht der Fall. Es bleibt somit dabei, daß nach Inhalt und Tragweite des Übereinkommens 111 und des dazu ergangenen Zustimmungsgesetzes vom 8. März 1961 für die Bestimmung der beamtenrechtlichen Treuepflicht allein Art.33 Abs.5 GG und §52 Abs.2 BBG maßgebend sind.
Dies bedeutet zugleich, daß es dem Senat verwehrt ist, bei seiner Rechtsauslegung sozusagen als völkerrechtliche Vorgabe sich an dem Übereinkommen 111 und den Empfehlungen des Untersuchungsberichts zu orientieren. Insoweit besteht kein Auslegungsspielraum. Dem steht letztlich die vorrangige Norm des Art.33 Abs.5 GG entgegen, aus dem nach der insoweit bindenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die politische Treuepflicht der Beamten herzuleiten ist (BVerfGE 39, 334 [346 ff.]) mit der weiteren Folge, daß, wie es ebenfalls dieser Rechtsprechung entspricht (aaO S.355), auch eine im Untersuchungsbericht empfohlene (vgl. Ziffer 573) Differenzierung in den Anforderungen an die politische Treuepflicht, die sich nach der jeweiligen dienstlichen Funktion des Beamten richten würde, nicht zulässig ist ... .
6. Bei dieser Rechtslage besteht entgegen der Annahme der Verteidigung kein Anlaß, das Verfahren nach Art.100 Abs.1 GG auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob das Übereinkommen 111 sowie das dazu ergangene Zustimmungsgesetz vom 8. März 1961 verfassungswidrig sind. Zwar können die angeführten Regelungen, die, wie schon ausgeführt, den Rang eines innerstaatlichen einfachen Gesetzes haben, Gegenstand einer Richtervorlage nach Art.100 Abs.1 GG sein ... . Das kommt jedoch nur dann in Betracht, wenn es für die Entscheidung auf die Gültigkeit der entsprechenden Normen ankommt. Hier würde dies voraussetzen, daß das in innerstaatliches Recht transformierte Übereinkommen 111 mit unmittelbarer Geltung auf die Rechtsgrundlagen zur politischen Treuepflicht des Beamten einwirkt und dabei mit Verfassungsrecht kollidiert. Daran fehlt es jedoch schon deshalb, weil das Übereinkommen 111, wie ausgeführt, sich auf bloße Empfehlungen an die Bundesregierung beschränkt, die das innerstaatliche Recht nicht ändern und somit auch keinen rechtserheblichen Einfluß auf Inhalt und Umfang der beamtenrechtlichen Treuepflicht haben können.