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Timestamp: 2019-05-27 08:18:11+00:00
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A discricionariedade da licença ambiental - Vinícius Luiz De Souza - JurisWay
Vinícius Luiz De Souza
Graduado em Direito, Advogado inscrito no quadro da Ordem dos Advogados do Brasil - Seção Minas Gerais, atuante na 14° Subseção - Uberaba e especialista em Direito Ambiental pós graduado lato sensu.
Breves considerações acerca do contrato de empreitada no Direito Civil brasileiro
O presente artigo tem por finalidade apresentar, conceituar e definir o procedimento do licenciamento ambiental, importante ferramenta da Administração Pública regulamentada pela Resolução Conama 237/97.
Texto enviado ao JurisWay em 09/01/2015.
Sabe-se que a Carta Magna de 1988 consagrou em seu artigo 225 o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, apontando-o como um bem de uso comum da população e essencial à sadia qualidade de vida. Sabe-se também que a norma maior garante o livre exercício da atividade empresarial, desde que fundada na valorização do trabalho humano, tendo por finalidade assegurar a todos uma existência digna, prevalecendo, dessa forma, a justiça social.
Em virtude da evolução e do desenvolvimento das atividades econômicas, em especial aquelas na qual a exploração ou utilização dos recursos naturais se fazem presentes, mostrou-se imprescindível o controle de tais atividades por parte do Estado, que estipulou legislações e criou ferramentas com a finalidade de estabelecer condições, definir restrições e apresentar medidas de controle ambiental. Por consequência, tais regramentos, de forma impreterível, devem ser observadas e obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, que pretenda operacionalizar seu empreendimento ou sua atividade utilizadora dos recursos ambientais, que venha a ser considerada efetiva ou potencialmente poluidora ou aquelas que, sob qualquer forma, possa causar degradação ambiental.
Assim, a Resolução Conama nº 237/97 trouxe para o ordenamento jurídico a figura do Licenciamento Ambiental, complexo de etapas que compõe um procedimento administrativo, com a finalidade de se obter a concessão da licença ambiental.
2 DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL E DA LICENÇA ADMINISTRATIVA
De início, faz-se necessário apresentar a distinção entre o licenciamento ambiental e a licença administrativa. Sob a ótica do direito administrativo, ensina Cunha Júnior (2012, p. 120):
Licença é o ato administrativo unilateral, vinculado e definitivo através do qual a Administração Pública reconhece, em benefício do administrado, um direito relativamente ao exercício de uma atividade jurídica (ex.: atividade profissional dependente de licença da OAB, CREMEB, CREA, etc) ou material (ex.: licença para construir, de localização e funcionamento, etc).
Conforme se abstrai dos ensinamentos supramencionados, na licença, satisfeitas as exigências da lei, a Administração Pública está vinculada a sua concessão, sendo compreendida como ato declaratório e vinculado.
Destarte o licenciamento ambiental, entende-se que é um complexo de etapas componentes de um procedimento administrativo, o qual se objetiva a concessão da licença ambiental, sendo esta última uma das fases do referido procedimento.
A Resolução Conama nº 237/97 define o licenciamento ambiental em seu art. 1º, I, a saber:
Art. 1ª: (...)
I - Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimento e atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso..
Ademais, cabe ressaltar que a referida resolução também trouxe a definição da licença ambiental no artigo supracitado, precisamente em seu inciso II, como:
II - Ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
Conforme determina o artigo 9º, inciso IV da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), o licenciamento ambiental é um instrumento de caráter preventivo de tutela do meio ambiente, contemplando uma sequência de atos administrativos que lhe atribui a condição de procedimento administrativo. No mais, frisa-se que a licença administrativa constitui ato vinculado, o que aponta uma grande distinção em relação à licença ambiental, visto que esta é, comumente, um ato discricionário.
2.1 DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Sabe-se que a existência do processo administrativo é um dever da Administração Pública, que tem por obrigação a permissão aos cidadãos de exercer o controle das decisões públicas decorrentes da aplicação de leis que refletirão em seu patrimônio e que todo o procedimento de licenciamento ambiental deverá ser elaborado de acordo com os princípios do devido processo legal.
Conforme conceitua Mello (2008. p. 477): “procedimento administrativo ou processo administrativo é uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo”.
Denota-se, assim, que o licenciamento ambiental é uma espécie de processo administrativo, por intermédio do qual a Administração exerce seu poder de polícia, limitando a propriedade e a liberdade dos indivíduos, em detrimento do interesse público correspondente à proteção ambiental. Aplica-se a esse, de forma genérica, o regime jurídico administrativo, visto que o direito ambiental é ramo do direito público, ainda que possua um conjunto de regras e princípios próprios, tais como o princípio da moralidade ambiental, princípio da legalidade ambiental, publicidade, finalidade ambiental, supremacia do interesse difuso sobre o privado, princípio da indisponibilidade do interesse público, dentre outros.
O licenciamento ambiental é realizado em etapas distintas e que não comportam supressão, sendo as seguintes, a saber: a) outorga da licença prévia; b) outorga da licença de instalação, c) outorga da licença de operação. Frisa-se que entre as etapas do licenciamento podem-se fazer necessários o Estudo de Impacto Ambiental – EIA e o Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, bem como a audiência pública.
2.1.1 Da Licença Prévia
O artigo 8º, I da Resolução Conama n. 237/97 apresenta a licença prévia como aquela concedida na fase preliminar do planejamento da atividade ou empreendimento, com prazo de validade de cinco anos (art. 18, I da Resolução Conama n. 237/97), aprovando, previamente, sua localização e concepção, anunciando a viabilidade ambiental da referida atividade, bem como estabelecendo os requisitos básicos e condições a serem observadas nas demais fases de licenciamento.
2.1.2 Da Licença de Instalação
A licença de instalação possui validade máxima de seis anos, sendo obrigatoriamente precedida da licença prévia, e tem por finalidade autorizar a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com suas especificações, constantes dos planos, programas e projetos devidamente aprovados, estando incluso as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, conforme estipula o artigo 8º, II da Resolução Conama 237/97.
2.1.3 Da Licença de Operação
A licença de operação ou funcionamento, sucede a de instalação e possui finalidade de autorizar a atividade ou empreendimento a iniciar sua operação, destarte, faz-se necessário, anteriormente, proceder com a verificação do efetivo cumprimento das determinações estipuladas nas licenças anteriores, juntamente das medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas para a efetiva operação, conforme consta do artigo 8º, III, da Resolução Conama n. 237/97.
3 ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA)
Historicamente, a Lei da Política do Meio Ambiente elevou em 1981 o Estudo Prévio de Impacto Ambiental - EIA à modalidade de instrumento de defesa do meio ambiente, conforme dispõe artigo 9º, III, da Lei n. 6.938, a saber:
Ocorre que, mesmo com o texto legal em vigor, não havia exigência de apresentação de um conteúdo mínimo, bem como não foi definida de forma expressa disposição que determinasse que o estudo fosse realizado previamente ao desenvolvimento do empreendimento.
A Constituição Federal de 1988 elevou a necessidade do EIA ao âmbito constitucional, ao prever no seu artigo 225, § 1º, IV que:
IV – exigir, na forma da lei para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.
O que se abstrai da leitura do texto constitucional é que o EIA somente será destinado àquelas atividades ou obras potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente. Entretanto, devido a ausência de conceituação das expressões “significativa impactação” e “obra”, na época, criou-se um conceito jurídico indeterminado, que gerou o entendimento de que o EIA nem sempre será exigido, entendimento este que foi adotado pela doutrina majoritária e que vigora até os dias atuais, conforme ilustrado pelo entendimento de Fiorillo (2012, p. 232), a saber:
Assim, admitimos que o EIA/RIMA nem sempre poderá ser exigido nas obras ou atividades eu não forem de significativa impactação e que o conceito de obra ou atividade deverá ser compreendido de forma ampla. Na verdade, o referencial à exigência do estudo encontra-se vinculado ao efeito e à impactação que possa causar e não propriamente à natureza do empreendimento (obra, atividade, construção etc).
Resta ressaltar que a Constituição Federal de 1988 estabeleceu uma presunção de que toda obra ou atividade é, via de regra, significativamente impactante ao meio ambiente, cabendo, dessa forma, àquele que possui o projeto, visando se escusar da execução do EIA/RIMA, apontar o oposto.
Com o advento do Decreto n. 99.274/90, regulamentador da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, foi aduzida competência ao Conama para afixar os critérios norteadores do estudo de impacto ambiental para os fins de licenciamento, o que solucionou a omissão do texto legal originário. Não obstante, a Resolução Conama n. 1/86 estipulou o conteúdo do EIA, prevendo a necessidade de um diagnóstico pautado nos aspectos ambientais, observando a situação anterior à implantação do projeto, possibilitando realizar comparações com as alterações ocorridas em momento posterior, caso haja o aceite do mesmo.
Cumpre-nos ressaltar que a necessidade da existência de um estudo prévio de impacto ambiental encontra-se justificada no princípio da prevenção ambiental, cujo tem como ponto de partida uma concepção fundada na defesa e na preservação do meio ambiente, qual seja a consciência ambiental. Assim, justifica-se o fato de, quando da realização do estudo, fazer a elaboração de uma previsão dos eventuais impactos ao meio ambiente, diagnosticando potenciais danos e indicando as medidas mitigadoras dos impactos previamente previstos. Conforme ilustra Canotilho (1994, p.64), por um lado, uma vez configurada a poluição e o dano ambiental, difícil se torna a reconstituição natural da situação anterior, ou seja, remover a poluição ou o dano, assim, quando da elaboração do estudo, deve estar incluso item que preveja a elaboração de um programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos ambientais.
Desta feita, podemos afirmar que a essência do estudo prévio de impacto ambiental é preventiva e pode compor uma das etapas do licenciamento ambiental, caracterizando um real mecanismo de planejamento, na medida em que introduz a obrigatoriedade da observância do bem estar ambiental, antes da realização das obras e/ou outras atividades, assim como da tomada de decisões que possam refletir negativamente sobre a qualidade do meio ambiente.
3.1 RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL – RIMA
Pode-se afirmar que o objetivo do RIMA – Relatório de Impacto Ambiental, é o de tornar compreensível para o público o conteúdo do EIA – Estudo Prévio de Impacto Ambiental, visto que o referido é elaborado com critérios exclusivamente técnicos. Desse modo, em observância ao princípio da informação ambiental, o RIMA deverá ser claro e acessível, fazendo um retrato fiel ao conteúdo do estudo, de modo que qualquer leigo possa compreendê-lo.
Assim como o EIA, o RIMA deve ser realizado por equipe técnica multidisciplinar, contando com profissionais de diferentes áreas, os quais deverão avaliar os impactos ambientais positivos e negativos do empreendimento ou atividade pretendida. O objetivo de tal equipe é a elaboração de um estudo completo e profundo que irá ser encaminhado para o órgão ambiental competente para análise do deferimento ou não em respeito ao licenciamento da atividade.
Ademais, em virtude da imprecisão constitucional acerca da expressão “significativa degradação do meio ambiente”, tem-se o instrumento do RAIAS – Relatório de Ausência de Impacto Ambiental, que foi instituído, conforme ilustra Fiorillo (2012, p. 234) pelo motivo de que:
A Constituição Federal estabeleceu uma presunção relativa (juris tantum) de que toda atividade é causadora de impactação ao meio ambiente, de forma a caber ao proponente do projeto, dentro do inicio do procedimento de licenciamento, trazer o RAIAS à apreciação do órgão público licenciador, para que este possa determinar se a execução do EIA deve ou não ser feita.
Ainda sobre o RAIAS, Fiorillo (2012, p. 234) esclarece que “é uma espécie de EIA, porquanto deverá conter informações de técnicos habilitados que justifiquem a desobrigação de se fazer o estudo prévio de impacto ambiental.”. Nota-se que o licenciamento ambiental, conforme elucidado inicialmente, é procedimento de complexidade incontestável, devendo ser minuciosamente estudado e aplicado nos casos concretos diários por aqueles que desejam exercer atividades diferenciadas daquelas que estamos acostumados no dia-a-dia.
4 DA DISCRICIONARIEDADE DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A licença ambiental, enquanto licença, deixa de ser ato vinculado para ser um ato com discricionariedade sui generis. Fato este que se sustenta sob a alegação de que a não vinculação do Poder Público se dá em virtude do EIA não oferecer resposta objetiva e simples acerca dos possível prejuízos ambientais que possam ser gerados por uma obra ou atividade.
Conforme mencionado anteriormente, o estudo do EIA/RIMA elenca os pontos positivos e negativos do empreendimento, devendo ser realizado de forma ampla, ofertando medidas cabíveis que compreendam à mitigação dos impactos negativos e também medidas compensatórias para contrabalancear os possíveis danos causados. Com isso, torna-se possível a concessão de licença ambiental mesmo que o estudo prévio de impacto ambiental seja desfavorável.
Tal entendimento encontra respaldo no próprio texto Constitucional, especificamente nos artigos 170, V e 225, onde nota-se a existência do desenvolvimento sustentável, com o fim de proporcionar um equilíbrio entre a proteção do meio ambiente e a livre concorrência, princípios norteadores do desenvolvimento econômico. Na oportunidade em que o EIA/RIMA se mostre desfavorável, a harmonia entre o meio ambiente ecologicamente equilibrado e o desenvolvimento econômico será objeto de estudo da Administração Pública para a concessão ou não da licença ambiental.
Quando o EIA/RIMA é favorável, a autoridade fica condicionada à outorga da licença ambiental, existindo, dessa forma, o direito de o empreendedor dar inicio a sua atividade econômica. Assim, temos o único caso de vinculação da licença ambiental pois inexiste dano ao meio ambiente, não existindo razão plausível para que o empreendimento não seja desenvolvido.
Ademais, caso o EIA/RIMA se mostre desfavorável, em sua totalidade ou em parte, ficará à cargo da Administração Pública, segundo critérios de conveniência e oportunidade, avaliar a concessão ou não da licença ambiental, pois, conforme aponta Fiorillo (2012, p. 224) “o desenvolvimento sustentável é principio norteador da preservação do meio ambiente e do desenvolvimento da ordem econômica”. Assim sendo, essa possibilidade jurídica retrata uma discricionariedade sui generis, sendo mister que a concessão da licença nessa modalidade seja fundamentada, apontando cada um dos pontos que se mostram impactantes ao meio ambiente, sob pena de ferir o preceituado no artigo 37 – caput, da Constituição Federal.
Ocorre que, a referida discricionariedade sui generis deve ser exercida em conformidade e sincronia com o principio da impessoalidade da Administração Pública, que, conforme ensina Cunha Júnior (2011, p. 40):
Exige que a atividade administrativa seja exercida de modo a atender a todos os administrados, ou seja, a coletividade, e não a certos membros em detrimento de outros, devendo apresentar-se, portanto, de forma impessoal. A atuação impessoal da Administração Pública é imperativo que funciona como uma via de mão dupla, pois se aplica em relação ao administrado e ao administrador. Assim, de referencia ao administrado, a atividade administrativa deve ser necessariamente uma atividade destinada a satisfazer a todos, de sorte que a Administração Pública não pode atuar de forma a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que deve nortear o seu comportamento.
Ora, é salutar que o comportamento do agente público seja impessoal, tratando a todos de forma idêntica, sem que haja um favorecimento pautado no beneficio da discricionariedade sui generis.
Por fim, cabe ressaltar que o rol do artigo 2º da Resolução Conama nº 1/86, trazia, de forma exemplificativa, atividades que, obrigatoriamente, estariam sujeitas ao estudo prévio de impacto ambiental. Entretanto, com o advento da Resolução Conama nº 237/97, especificamente em seu artigo 3º, foi apresentado um novo rol exemplificativo, mais amplo que o anterior, de atividades necessariamente sujeitas ao licenciamento ambiental, todavia, sem vincula-las à realização do EIA/RIMA. Dessa forma, conforme elucida Fiorillo (2012, p. 236), não há impedimento para que o órgão ambiental responsável pelo licenciamento dispense a elaboração do EIA/RIMA se verificar, pelo RAIAS, que a atividade não causará impacto significativo ao meio ambiente, estando pautada, todavia, na possibilidade de exigir estudos complementares.
Conclui-se com o presente artigo que o procedimento de licenciamento ambiental sanou a problemática enfrentada pela Administração Pública em tempos anteriores de forma eficaz. O crescimento econômico pautado no desenvolvimento sustentável mostra a evolução do pensamento do empreendedor brasileiro, que se apresenta cada dia mais ciente dos riscos da degradação do meio ambiente e busca o desenvolvimento de suas atividades de maneira regular e embasada nos princípios ambientais brasileiros.
Ademais, o presente artigo apresentou de forma detalhada as etapas do procedimento do licenciamento ambiental, abrangendo desde os conceitos iniciais estipulados pela Resolução Conama 239/97, distinguindo as licenças intermediárias e destacando a importância do Estudo de Impacto Ambiental – EIA e do Relatório de Impacto Ambiental – RIMA para a outorga da licença ambiental.
Ao final, tratou-se de focar o estudo sobre o ato administrativo de concessão da licença ambiental que, conforme visto, via de regra está vinculado à aprovação do EIA/RIMA, tendo por exceção os casos em que encontre-se presente a característica da discricionariedade sui generis, momento em que caberá à Administração Pública o benefício da concessão da licença ambiental, mesmo estando de posse de EIA/RIMA desfavorável.
Frisa-se que o principio da impessoalidade deve imperar quando o ato da Administração Pública de concessão da licença ambiental com EIA/RIMA desfavorável seja pleiteado, devendo o administrador utilizar-se de toda imparcialidade, fazendo valer assim, os ditames do artigo 37 da Constituição Federal de 1988.
BRASIL. Lei 6938 de 31 de Agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Brasília, DF, Senado, 1981.
BRASIL. Resolução Conama N. 237, de 19 de dezembro de 1997. Dispõe sobre a revisão dos procedimentos e critérios utilizados no licenciamento ambiental.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. A Responsabilidade por Danos Ambientais –Aproximação Juspubliscística, INA – Instituto Nacional de Administração, Coimbra: Coimbra Editora, 1994.
CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Administrativo – 10. ed. – São Paulo: Editora JusPODIVM, 2011.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro – 13. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2012.
2 - Entretanto, de acordo com a lei 9.610/98, art. 46, não constitui ofensa aos direitos autorais a citação de passagens da obra para fins de estudo, crítica ou polêmica, na medida justificada para o fim a atingir, indicando-se o nome do autor (Vinícius Luiz De Souza) e a fonte www.jurisway.org.br.