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Timestamp: 2018-02-25 04:40:42
Document Index: 200394080

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 15', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 12', 'artículo 11', 'artículo 18', 'artículo 48', 'artículo 104']

LEY GENERAL PARA EL EJERCICIO PROFESIONAL SUJETO A COLEGIACIÓN Y CERTIFICACIÓN OBLIGATORIAS EXPOSICIÓN DE MOTIVOS - PDF
LEY GENERAL PARA EL EJERCICIO PROFESIONAL SUJETO A COLEGIACIÓN Y CERTIFICACIÓN OBLIGATORIAS EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
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Francisca de la Fuente de la Cruz
1 LEY GENERAL PARA EL EJERCICIO PROFESIONAL SUJETO A COLEGIACIÓN Y CERTIFICACIÓN OBLIGATORIAS EXPOSICIÓN DE MOTIVOS La regulación de las profesiones en general y del ejercicio de las mismas en particular ha sido tradicionalmente limitada y escaza. Era necesaria una revisión profunda del papel que se le debe reconocer al ejercicio profesional en el buen funcionamiento del Estado para proceder a regular dicho ejercicio en los términos de dignidad y respeto que las profesiones merecen y requieren. Si bien la legislación estatal mantiene algunos elementos de uniformidad, hay aspectos en donde las diferencias son importantes. Específicamente en el papel que se les confiere a los Colegios de Profesionistas en el control ético y desarrollo profesional y de actualización de sus agremiados. La uniformización de la legislación de profesiones o en su caso la expedición de una ley general de profesiones era recomendable. Las condiciones generales de admisión al ejercicio de una profesión deben atender a cuestiones tanto de ética, honorabilidad y probidad como de aptitud técnica para su desempeño. No todas las leyes de profesiones obligan actualmente a los Colegios de Profesionistas a contar con un Código de Ética Profesional, el contar con él es en ciertos Estados optativo y no se incluye la obligación de crear órganos colegiales que conozcan de las faltas al código ético respectivo. En algunos Estados sí existe la exigencia, en otros ni siquiera se menciona la posibilidad de contar con él. Esta es una falla grave que debe corregirse exigiéndose a los Colegios Profesionales la adopción de un Código de Ética Profesional adecuado y un órgano de control específico. Por su parte, el correcto desempeño técnico de la mayoría de las actividades profesionales, bajo la normatividad actual, es un acto meramente voluntario. En efecto, salvo algunas Página 1 de 22
2 excepciones muy destacables, que la propia Ley reconoce, en la gran mayoría de las profesiones no existe mecanismo alguno que permita tener la razonable tranquilidad de que los profesionistas cuentan con las competencias mínimas requeridas para su ejercicio. La aprobación de la reforma constitucional que restablece la colegiación y determina la certificación obligatorias para ciertas actividades profesionales, modificando para ello, los artículos 5, 28 y 73 constitucionales, el Constituyente Permanente ha otorgado un mandato expreso al Congreso de la Unión para expedir las leyes a que se refieren los párrafos tercero y cuarto del artículo 5 constitucional, así como para establecer la concurrencia y bases de coordinación entre la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en dicha materia. La presente Ley General para el Ejercicio Profesional Sujeto a Colegiación y Certificación Obligatorias (la Ley, o la Ley General ) constituye el paso indispensable para el cabal cumplimiento de dicho mandato 1. Siendo una ley general, el objetivo fundamental de la misma es doble: por un lado, establecer los requerimientos mínimos que deben observarse en todo el territorio nacional, y tanto en la jurisdicción federal como en la del Distrito Federal y los Estados, para el válido ejercicio de las actividades profesionales materia de regulación y, por otra parte, distribuir las competencias entre la Federación y las Entidades Federativas, reservando a éstas ciertas facultades o poderes que terminarán de completar el régimen regulatorio de las actividades profesionales materia de la Ley, de acuerdo con las realidades existentes en sus respectivas jurisdicciones. Disposiciones Generales Bajo esta lógica, y siguiendo el mandato constitucional, la Ley General establece los lineamientos generales para la precisa identificación de las actividades profesionales sujetas a regulación (sólo algunas actividades dentro de una Profesión, pero no necesariamente 1 Otros pasos adicionales que convendrá valorar una vez que se encuentre en plena operación el modelo de colegiación y certificación obligatorias contenido en la Ley General, será elevar la especificidad de los requerimientos para el ejercicio de cada una de las actividades profesionales materia de dicho modelo, a través de la expedición de leyes generales para cada una de tales actividades profesionales. Página 2 de 22
3 la profesión entera, en todos los casos), señalando, con toda claridad, que lo serán aquellas que guarden relación con la vida, la salud, la seguridad, la libertad y el patrimonio de las personas, entre las que sin lugar a dudas deberá incluirse aquellas que se desarrollen dentro de las áreas profesionales de las medicina y ciencias de las salud en general, el derecho, la ingeniería en sus diversas modalidades, la arquitectura y la contaduría, entre otras. Sin embargo, a efecto de garantizar la adaptabilidad de la Ley a los cambios que trae consigo la evolución de la ciencia y de la tecnología, cuyos resultados son siempre desconocidos de antemano o de muy difícil anticipación, la Ley General crea un nuevo órgano administrativo, denominado Comisión Interinstitucional de Colegiación y Certificación Profesionales, al que atribuye la función de crear y mantener actualizado el Catálogo General de Actividades Profesionales sujetas a colegiación y certificación obligatorias, lo que deberá realizar siempre con base en los lineamientos contenidos en el artículo 5 de la Ley. Al respecto, la Ley recuerda un importante precedente del Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación (P.XXI/2003), que ha establecido la constitucionalidad de las cláusulas habilitantes ahí donde, como es el caso, hay necesidad de hacer frente a situaciones dinámicas y de alta especialización. Al día de hoy, la dinámica de la educación, el muy numeroso espectro de actividades profesionales y la necesidad de precisar cuáles de ellas requieren de la regulación propuesta hace inviable la determinación legislativa, pues además de la complejidad técnica que ello conlleva, de hacerse, quedaría obsoleta en muy corto tiempo, impidiendo el cumplimiento de las finalidades de la regulación. Por tal razón, permitir esa determinación con base en los análisis y recabando las opiniones conducentes de los especialistas, permitirá la permanente actualización de las actividades sujetas a regulación. El precedente mencionado dice lo siguiente: CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS. En los últimos años, el Estado ha experimentado un gran desarrollo en Página 3 de 22
4 sus actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas. Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos reguladores denominados "cláusulas habilitantes", que constituyen actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley. Con esa base, la Ley General adopta un modelo flexible que permitirá la constante actualización del sistema de regulación, en función de la evolución histórica, garantizando, con ello, que todas aquellas actividades que son o deben ser consideradas de interés público (ya por la materia a la que se refieren, ya por el impacto que causan en la sociedad), sean, siempre sujetas de control por parte de la sociedad en su conjunto, a través de los mecanismos de colegiación y certificación profesionales. Ahora bien, para asegurarse de que la actuación de la Comisión Interinstitucional se corresponda, en esta materia, con la realidad histórica en cada momento, la Ley, en su artículo 15, establece mecanismos de acceso para que tanto las instituciones de educación superior como las autoridades públicas y otros sujetos interesados, puedan poner en operación el procedimiento tendiente a modificar el Catálogo General de Actividades Profesionales. Con ello, se respeta el espíritu democrático que informa éste y todos los demás aspectos materia de la Ley. Como consecuencia de ello, y a efecto de materializar el contenido de los párrafos tercero y cuarto del artículo 5 constitucional, la Ley General dispone, en su artículo 5, que sólo los Página 4 de 22
5 profesionistas que cuenten con título profesional válido, cédula profesional y, además, constancias de colegiación y certificación profesionales podrán ejercer las actividades materia de la Ley. Para dotar de efectividad a dicha disposición, la Ley faculta a las autoridades para no autorizar, suspender, inhabilitar o impedir el ejercicio de cualquier actividad profesional, o de cualesquier facultad o función otorgada a los particulares por virtud de la propia Ley, cuando el sujeto correspondiente no cumpla con los requisitos establecidos ahí mismo. Así, la correcta operación de la ley, y la salvaguarda de los bienes que pretende proteger, es una misión compartida entre los particulares y todas las autoridades quienes, naturalmente, serán sujetos de responsabilidad en caso de no actuar a la altura de las exigencias que la correcta y armónica vida en sociedad, por lo que toca al ejercicio liberal de las profesiones de interés público, traen consigo. Debe destacarse que, siendo de tal envergadura los valores protegidos mediante los requisitos de colegiación y certificación profesionales, la Ley extiende las obligaciones correlativas incluso a los profesionistas extranjeros que deseen ejercer en nuestro país, alguna de las actividades materia de regulación. En el propio Título I, la Ley General define ciertos conceptos de fundamental importancia para la correcta operación de sus disposiciones, que el intérprete (profesionistas, litigantes, jueces, autoridades públicas, etc.), no debe pasar por alto a efecto de entender y desentrañar a cabalidad la razón de ser de las normas contenidas en la Ley General. Finalmente, en esa misma sección de la Ley, se dispone que las normas supletorias para su correcta operación lo serán, conforme a su naturaleza, la Ley General de Educación, el Código Civil Federal, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Penal Federal. Ello no debe confundirse con la normatividad secundaria estatal (leyes, reglamentos u otro tipo de normas) que las Entidades Federativas deben poner en operación en términos de la Ley General y que, acaso, tengan también, respecto de sí mismas, ciertas reglas de supletoriedad. De las Autoridades Competentes y de las Instituciones vinculadas a la Colegiación y Página 5 de 22
6 Certificación Obligatorias En el Título II de la Ley, denominado De las Autoridades Competentes y de las Instituciones Vinculadas a la Colegiación y Certificación Obligatorias, se contienen cuatro temas fundamentales: (i) la creación del Sistema Nacional de Profesiones, (ii) la distribución de competencias entre la Federación y las Entidades Federativas, (iii) la creación de la Comisión Interinstitucional de Colegiación y Certificación Profesionales, y (iv) la creación del denominado Registro Nacional de Actividades Profesionales. El Sistema Nacional de Profesiones se integra por aquellas personas físicas y morales, públicas o particulares, vinculadas con el ejercicio de las actividades profesionales sujetas a colegiación y certificación profesionales. Un reto de especial importancia que la Ley afronta es encontrar el justo balance entre las potestades federales y aquellas que deban reservarse a las Entidades Federativas. Enmarcada en la tradición de reserva estadual de nuestra Constitución, pero cumpliendo cabalmente con el mandato textual e implícito derivado de las reformas a la Carta Magna que dan razón de ser a la Ley General, el artículo 12 distribuye las competencias en tres grandes categorías: aquellas que le corresponden al Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Educación Pública, aquellas otras que le corresponden a la Procuraduría General de la República y, finalmente, las que se atribuyen a las Entidades Federativas. Siendo una Ley General, los poderes federales tienen por función establecer los principios mínimos que deben cumplirse en todo el país, y en todas las jurisdicciones, incluido el ámbito municipal, y a eso se refieren, por tanto, los demás títulos de la Ley General. Pero la federación no podría, sin invadir injustificadamente los sanos límites del federalismo, arrogarse de facultades regulatorias sobre temas que nadie conoce o puede conocer mejor que las autoridades locales, dentro de sus respectivas jurisdicciones. Así, por ejemplo, el número mínimo de profesionistas que deba existir para que a una determinada agrupación profesional se le reconozca el carácter de Colegio de Profesionistas, dentro de un determinado Entidad Federativa, es algo que sólo las autoridades locales podrían ponderar Página 6 de 22
7 con conocimiento de causa. De manera intuitiva se podría asumir, por ejemplo, que el número de abogados o de médicos en el Distrito Federal es por mucho superior al que existe en los estados con menor población total como, por ejemplo, Baja California Sur. Y, en actividades profesionales menos concentradas, como, por ejemplo, la realizada por los pilotos aviadores, la desproporción entre una región y otra del país es todavía mayor. Por tanto, la Ley General dispone que las autoridades de las Entidades Federativas, en el prudente arbitrio de sus facultades locales, sean las que determinen el número mínimo de integrantes por cada Colegio de Profesionistas. Del mismo modo, los costos de operación de las instituciones, así como los costos de vida, no son los mismos en las diferentes regiones del país. Por eso, la Ley General dispone que las cuotas ordinarias que cobre cada Colegio de Profesionista deberá ser decidido por la normatividad expedida por las Entidades Federativas. Por otra parte, la Ley General también atribuye a las autoridades de los Estados y del Distrito Federal la responsabilidad de supervisar la correcta operación de los principios, requisitos y procedimientos establecidos en la misma, dentro de sus respectivas jurisdicciones e, incluso, la potestad de tipificar como delictivas, en el ámbito local, las conductas que a su juicio y con relación al ejercicio profesional de las actividades sujetas a regulación, causen especial daño en un sitio determinado. Del mismo modo, la Ley General dispone que la normatividad local creará los denominados Consejos Estatales de Actividad Profesional que se conciben como los órganos que agrupen a los diversos Colegios de profesionistas que, por cada actividad profesional, operen en cada jurisdicción. Ello tiene por propósito fomentar dinámicas de comunicación institucional que faciliten el intercambio de opiniones y la contribución conjunta a la mejora constante del ejercicio profesional, en beneficio siempre del público usuario de los servicios. Los Colegios de Profesionistas, por su parte, según indica el artículo 11, son erigidos como coadyuvantes de todas las autoridades públicas para la correcta operación de la Ley. Ello Página 7 de 22
8 significa abandonar completamente la idea de los colegios como agrupaciones privadas o particulares meramente voluntarias, y reinstaurar en México la figura de cuerpos intermedios a los que los profesionistas estén obligados a incorporarse y que, junto con el Estado, sean corresponsables de velar por la armonía social, en lo que al ejercicio liberal de ciertas actividades se refiere. De ahí también que la regulación de los Colegios de Profesionistas contenida en la Ley sea tan estricta. Naturalmente, ello no pretende en modo alguno ser un obstáculo para sigan existiendo tantas organizaciones voluntarias que agrupen a profesionistas cuantas se deseen, y que tengan fines académicos o sociales, pero tales agrupaciones no serán Colegios, para los propósitos perseguidos en la Ley. Tal como se anticipó líneas arriba, la Ley General crea a la Comisión Interinstitucional de Colegiación y Certificación Profesionales (la Comisión o la Comisión Interinstitucional ), regulando a detalle su naturaleza y funciones entre los artículos 13 y 21 de la Ley. Como se puede apreciar en dichos artículos, la Comisión es un órgano técnico. Esto quiere decir que su función es absolutamente apolítica, lo que tiene una especial relevancia en el cumplimiento de sus funciones, que siempre ha de estar inspirado en la protección máxima del interés público. Ello es de especialísima relevancia si se toma en cuenta que la referida Comisión tiene la doble función de (i) identificar y mantener actualizado el catálogo de actividades profesionales sujetas a colegiación y certificación obligatorias y (ii) el de regular, autorizar y revocar las autorizaciones a los Entes Certificadores. Pues bien, al integrar una nueva actividad a dicho catálogo, o al autorizar la operación de un Ente Certificador, por ejemplo, la Comisión debe atender a principios exclusivamente técnicos y científicos, procurando en todo momento que sus decisiones se ajusten al mandato último de facilitar la armoniosa vida en sociedad por lo que toca al ejercicio de ciertas profesiones liberales, teniendo siempre como faro de referencia la mejor y mayor protección del público usuario de los servicios profesionales. Página 8 de 22
9 Ahora, para facilitar la operación de la Ley, y el correcto cumplimiento de las obligaciones atribuidas a las Comisión, sin crear más cuerpos burocráticos de manera innecesaria, la Ley General dispone que la Secretaría de Educación, a través de la Dirección General de Profesiones será su Secretaría Técnica, para instruir los procedimientos y para ejecutar sus decisiones. Por ello, a la Secretaría de Educación Pública Federal, en términos de los artículos transitorios, deberá dotársele de los recursos materiales y humanos necesarios, a fin de que los propósitos perseguidos con la reforma constitucional no se vean frustrados por la deficiente implementación operativa. Esto es de fundamental importancia, y debe ser puntualmente acatado por todas las autoridades. Junto con ello, y para garantizar el más alto nivel de competencia técnica, la imparcialidad y objetividad en sus decisiones, la Ley prevé que, por lo que corresponde a la autorización para operar como Ente Certificador, la Comisión debe designar comités técnicos ad hoc, formados por cinco especialistas, propuestos de manear democrática y abierta, y que serán ellos los que dictaminen sobre la idoneidad del candidato. Ello pretende contribuir a que la decisión correspondiente se aleje de criterios indebidos, de corte político o de otra índole, y se base exclusivamente en el aspecto técnico y científico. Pero, adicionalmente, y para combatir la parálisis procedimental, el artículo 18 contempla la afirmativa ficta después de transcurridos seis meses, sin perjuicio de que los integrantes de la Comisión o del comité ad hoc puedan ser sujetos de responsabilidad civil, administrativa o penal, en su caso. Finalmente, para garantizar que los Entes Certificadores mantengan de manera constante los más altos niveles de competencia técnica, la Ley limita la temporalidad de la validez de la constancia de idoneidad a cinco años. Transcurrido dicho plazo, la institución correspondiente tendrá que someterse nuevamente al escrutinio de la Comisión Interinstitucional quien no sólo velará porque el ente en cuestión siga cumpliendo con los requisitos técnicos inicialmente ponderados, sino también aquellos nuevos elementos que, con el trascurso del tiempo, se juzgue oportuno incluir a efecto de que los Entes Certificadores se encuentren siempre a la vanguardia de la evolución técnica y científica. Como puede verse, el diseño estructural y operativo de la Comisión está pensado para Página 9 de 22
10 garantizar al máximo posible que tanto la identificación de las actividades sujetas a regulación, como las dinámicas de certificación, se correspondan con estándares de objetividad, imparcialidad, bien común e interés público, puesto que no deja de reconocerse que la limitación al libre ejercicio de la industria sólo es jurídica y éticamente justificable cuando frente al derecho individual de las personas naturales para dedicarse a la industria o comercio que deseen, emerge el bien superior de la sociedad en su conjunto cuyos valores fundamentales (individuales y colectivos) deben ser protegidos aún en sacrificio del derecho individual. Es este el correcto y único sentido en que puede y debe ponderarse la interacción entre dos bienes o derechos que aparentemente entran en conflicto, pero que, en realidad, se complementan. La protección de la familia, de la integridad física, de los ahorros del ciudadano, su seguridad jurídica y personal o de su salud, por ejemplo, son, indudablemente, bienes indispensables para la armoniosa realización de la vida en sociedad y, por ello, es jurídica y éticamente válido que a los profesionistas que tienen en sus manos dichos valores, se les someta a un régimen de control especial. La Comisión, y los comités ad hoc, por tanto, jamás han de perder de vista que su función es de la más alta trascendencia y que, por ello, su actuar debe ser siempre transparente, sólido, serio, verificable y responsable. Y en ello, tanto cuanto en la gestión diaria de sus operaciones, habrá de profundizar el Reglamento de la Comisión que debe expedirse en el plazo máximo de un año, a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley. En el mismo Título II de la Ley se crea un Registro Nacional de Actividades Profesionales como el mecanismo de centralización de toda la información necesaria para el correcto control técnico y ético de las actividades profesionales materia de regulación. El Registro, que será alojado al seno de la Dirección General de Profesiones, es una institución pública, cuyos registros son públicos y, por tanto, de acceso libre para cualquier interesado, puesto que sólo así se puede lograr el control horizontal, tanto como vertical, de los profesionistas. Por ello, todas las instituciones sujetas de la Ley (incluyendo Colegios de Profesionistas, Página 10 de 22
11 Entes Certificadores, los profesionistas mismos, las autoridades de las Entidades Federativas equivalentes a la Dirección General de Profesiones, así como las universidades y otras instituciones autorizadas para expedir títulos universitarios, entre otros), están obligados a proporcionar al Registro la información que sea relevante para la correcta operación de la Ley con toda prontitud, es decir, tan pronto como se genere dicha información. Para ello, no han de esperar a ser requeridas por el Registro, sino que deben actuar motu proprio, sabedoras de que, en caso contrario, el daño potencial que se genera al público usuario de los servicios es de enormes proporciones. A fin de abonar en la lógica de distribución de competencias, la Ley prevé que por lo que toca a los Colegios de Profesionistas de jurisdicción estatal, serán las autoridades de las Entidades Federativas equivalentes a la Dirección General de Profesiones las encargadas de procesar toda la información pertinente, remitiéndola inmediatamente al Registro, con lo que se facilita la operación de dichos Colegios o de los profesionistas ahí agrupados, lo mismo que de las universidades y otras instituciones de educación superior con sede en la Entidad Federativa correspondiente. Por tanto, junto con el Reglamento de esta Ley, las autoridades federales competentes, lo mismo que las de las Entidades Federativas, deberán expedir la normatividad necesaria para la correcta, oportuna, efectiva y eficiente operación del Registro, incluyendo los canales de comunicación institucionales, los sistemas de tecnologías de la información y cuantos otros recursos materiales y/o humanos se requieran. De la Colegiación Obligatoria El título III de la Ley se refiere a la Colegiación Obligatoria, regulándose de manera prolija la naturaleza y funciones de los referidos colegios, así como los derechos y obligaciones de los profesionistas colegiados. En consonancia con el texto constitucional, se reafirma que los Colegios de Profesionistas son instituciones privadas de interés público y que tienen por propósito coadyuvar con las Página 11 de 22
12 autoridades públicas en la mejora y vigilancia de las actividades profesionales materia de la ley. Con ello, se reivindica la función esencial de toda agrupación profesional, que alguna vez estuvo presente en México: la de apoyar al Estado en su tarea de velar porque las actividades profesionales en ciertas áreas se desahoguen con los más altos estándares de calidad técnica y bajo los más estrictos controles éticos. Pero, además, se reafirma que la colegiación es un medio que garantiza la independencia y protección de los derechos de los profesionistas así como el acceso a los servicios por parte de los más desfavorecidos (a través del servicio social profesional). Del mismo modo, el diseño estructural previsto en la Ley General garantiza que los profesionistas no sean objeto de decisiones arbitrarias por parte de las directivas de los Colegios, puesto que siempre serán revisables ante las autoridades competentes aquellas que impliquen afectación a sus derechos de ejercicio profesional, al mismo tiempo que reconoce que no hay mejor manera, según la experiencia comparada, que dejar en manos de los pares la supervisión sobre la conducta digna de los propios pares. En esta última materia, la del control ético, la Ley incluye los elementos mínimos de normatividad sustantiva que debe regir el desempeño de los profesionistas, ordenando que los Colegios elaboren y amplíen su contenido. Al mismo tiempo, dispone que todo Colegio deberá contar con un órgano de control ético, lo que constituye una verdadera novedad, largamente necesitada: dotar a las normas éticas de mecanismos de coercibilidad real para que lejos de ser meros postulados de principio, se conviertan, realmente, en directrices que guíen la manera en que los profesionistas se comportan, frente a los usuarios, frente a las autoridades, frente a los colegas, y frente a la sociedad en general, de modo que, en caso de deshonrar los cánones que rigen su profesión, dichos profesionistas sean sometidos a sanciones reales que pueden incluso llegar hasta la inhabilitación permanente. Debe destacarse que la regulación ética que ejercerán los Colegios de Profesionistas, en coadyuvancia con las autoridades competentes, no es excluyente de la regulación civil o penal, y de las correspondientes sanciones que puedan imponerse en tales ámbitos, a que Página 12 de 22
13 estén sujetos los profesionistas, sino que se trata de esferas competenciales distintas. Ahora bien, la colegiación implica muchas cosas más, y por tanto, son muchas más las funciones atribuidas a los Colegios. De fundamental importancia está la supervisión técnica y el control administrativo de los colegiados. Así, será el Colegio de Profesionistas al que libremente se haya incorporado un profesionista, el encargado de aplicar el examen de acceso a la profesión, y de inscribir, en el expediente individualizado que al efecto lleve, todos los registros pertinentes en materia de certificación profesional, debiendo en todo momento transmitir dicha información al Registro y compartirla con cualquier interesado que así lo solicite, puesto que los Colegios deben en todo tiempo actuar de acuerdo con los principios de transparencia y rendición de cuentas. Por la misma razón, los Colegios estarán siempre obligados a las disposiciones derivadas de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares y demás normas aplicables en la materia. Ahora bien, la Ley dispone que por cada Entidad Federativa habrá hasta un máximo de cinco Colegios de Profesionistas por cada actividad profesional regulada. La razón para ello es doble: por un lado, resulta poco plausible que las autoridades competentes pudieran ejercer a plenitud sus obligaciones de supervisión y control, si el número de colegios se deja abierto; por otra parte, se pretende que dicho esquema incentive la sana competencia entre los colegios autorizados, con lo que se incrementen los estándares de calidad para la membresía y para la protección del público usuario. La contrapartida de ello radica en que, lo mismo que sucede con los Entes Certificadores, la autorización para operar como Colegio de Profesionistas tendrá una validez de cinco años, al término de los cuales se deberá verificar, por parte de la autoridad competente, si el Colegio sigue cumpliendo con los requisitos de operación establecidos den la Ley y en aquellos adicionales que de manera posterior, en la normatividad aplicable, se hayan incorporado. Página 13 de 22
14 En caso de que no sea así, su lugar quedará vacante, sus miembros habrán de inscribirse a cualquier otro Colegio, y cualquiera otra institución que estén interesada en recibir la autorización para operar como Colegio, y que cumpla con todos los requisitos, ocupará su lugar. Con ello, se fomenta y garantiza el acceso democrático e igualitario a las funciones ejercidas por los Colegios. Una disposición de fundamental relevancia contenida en la Ley es la contenida en el artículo 48, que dispone que sólo podrá ostentarse como Colegio aquella asociación que haya obtenido su registro correspondiente de conformidad con la Ley General y las demás normas aplicables, con lo que se pretende distinguir a esta categoría de instituciones que, como se ha dicho, son de interés público, respecto de cualquiera otra asociación profesional que libremente pueda formarse pero que no tendrá tal carácter. Así, se salvaguarda el derecho a la libre asociación para cualquier otro fin lícito, y se evita la confusión en el público usuario de los servicios regulados por la Ley. Naturalmente, en esta y en cualquiera otra materia, las autoridades competentes habrán de tomar sus decisiones con base en criterios estrictamente técnicos y operativos, y se abstendrán de incluir cualquier consideración de índole política, religiosa o que se aleje de la función que corresponde a los Colegios de Profesionistas, según la letra y el espíritu de la reforma constitucional y la Ley General. Ahora bien, en tanto que se trata de una materia concurrente entre la Federación y las Entidades Federativas, la Ley prevé que los Colegios de jurisdicción local deberán cumplir no sólo con los mínimos indispensables establecidos en la Ley General, sino también con aquellos otros requisitos que se deriven de las normas locales que los rijan, si el caso fuera que las autoridades locales competentes hubieren estimado incluir requisitos adicionales a los establecidos en esta Ley General. Debe destacarse que es el profesionista individual el que libremente decidirá a qué Colegio desea pertenecer, y mantendrá, en todo momento, la potestad para cambiarse de Colegio, si así lo desea. Con ello se pretende subrayar el carácter de mínima afectación al ejercicio Página 14 de 22
15 liberal de las profesiones, es decir, que el Estado debe salvaguardar tanto cuanto sea posible el derecho individual, restringiéndolo sólo en la medida en que lo exija el bien común. Por otra parte, la Ley General determina que los Colegios podrán integrarse, en calidad de no ejercientes, aquellos profesionistas que no ejerzan su profesión ante autoridades de la federación, de las entidades federativas o de los municipios. Con ello se pretende extender la protección que la Colegiación trae consigo en favor de la actividad profesional en su plenitud. Así, se abre la puerta a la academia, a la judicatura y a otras categorías semejantes, que también conviene incluir bajo el amparo de los Colegios de Profesionistas, en beneficio de la sociedad en su conjunto. Naturalmente, las obligaciones colegiales para los no ejercientes, han de ser menores que aquellas que pesan sobre el colegiado ordinario, más no así las funciones de protección que el Colegio debe cumplir en favor de toda su membrecía, cualquiera que sea su condición. A efecto de reconocer las realidades existentes en nuestro país, y con el propósito de facilitar la creación de voces unificadas, si así se estimara pertinente, la Ley incluye una categoría de colegios denominados nacionales, con reglas especiales, y distintas a las de los colegios de jurisdicción local. Los colegios nacionales, para ser tales, han de cumplir requisitos mayores. Uno de ellos es el del número mínimo de miembros, que la Ley determina en trescientos. La inclusión de dicha cifra descansa en los datos empíricos sobre los colegios u organizaciones profesionales que actualmente operan, bajo esquemas voluntarios, de los que se desprende que una cifra mayor resultaría poco asequible en función del número total de profesionistas en las distintas actividades, y que un número menor resultaría poco prudente para los efectos de atribuirle la categoría de nacional al colegio correspondiente. Otro requisito impuesto a los colegios nacionales es el de que deberán acreditar que sus miembros tienen su domicilio fiscal en cuando menos la mitad más uno de las jurisdicciones locales (de los Estados y el Distrito Federal) del país. Ello, con el propósito de garantizar que, en efecto, se trate de organizaciones que cuentan con una presencia Página 15 de 22
16 geográfica razonable de manera permanente y no sólo transitoria. Finalmente, en el caso de los Colegios nacionales, la Ley determina que las cuotas que hayan de cobrar a sus miembros no deberán ser menores al equivalente a veinte días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal ni mayores a ciento cincuenta días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. La razón de dichos límites radica, también, en los resultados arrojados por la investigación empírica que demuestran que esos son los montos razonablemente aceptables por aquellos profesionistas que, al día de hoy, son miembros de algún colegio o asociación voluntaria y, por otra parte, los suficientes para sufragar los gastos ordinarios de operación. En otra guisa, y a efecto de garantizar uniformidad en la operación de la Ley, y en la protección de los intereses del público usuario de los servicios profesionales, la Ley General establece criterios mínimos de organización que deben cumplir todos los colegios. No obstante, en términos del Título II, las autoridades estatales y del Distrito Federal conservarán la facultad de agregar nuevos requisitos, en caso de juzgarse conveniente, en función de las realidades existentes en sus respectivas jurisdicciones. De la Certificación Profesional En el Título IV se regula la Certificación Profesional, con la que el profesionista se somete a un proceso de evaluación para hacer constar públicamente que posee la experiencia, los conocimientos, habilidades, destrezas y aptitudes necesarios para el ejercicio de su profesión o especialidad, adquiridos ya sea en la práctica profesional o a través de educación continua, y que éstos se encuentran vigentes de acuerdo con el estado de la técnica en el momento de la certificación. La certificación periódica y sin excepciones prevista en la Ley, complementa la labor que efectuarán los Colegios de Profesionistas en cuanto a la educación continua y el control ético de sus miembros, estableciendo un marco completo que trata de garantizar la calidad de los servicios profesionales. Página 16 de 22
17 Pero debe insistirse en que la educación continua es un elemento, esencial sin duda, pero sólo uno, en los procesos de certificación o recertificación. Y es que sin educación continua, no puede haber certeza de la competencia técnica. En efecto, los objetivos de la educación continua son: dar certeza a la sociedad de la calidad de los servicios profesionales que recibe; garantizar la protección de la vida, la salud, la seguridad, la libertad y el patrimonio de las personas y propiciar la superación personal de los profesionistas. Pero, además, trae consigo una ventaja adicional: el reconocimiento profesional para efectos de movilidad internacional. La Ley establece una vigencia máxima de cinco años como plazo para el periodo de certificación, permitiendo un plazo menor que pudiera ser adecuado para ciertas actividades profesionales que necesiten una actualización más constante, de acuerdo con criterios técnicos y científicos, lo que habrá de ser siempre considerado por la Comisión motu proprio o a propuesta de los Entes Certificadores u otros interesados. Ahora bien, la Ley distingue entre el examen de acceso a la profesión y los mecanismos de certificación o recertificación posteriores. El examen de acceso se concibe como el instrumento de medición técnica cuya finalidad es uniformar, en todo el país, las competencias mínimas con las que debe contar un profesionista para empezar a ejercer la actividad de que se trate, y será administrado por el Colegio al que decida inscribirse. La certificación y la recertificación posteriores, por su parte, son los medios a través de los cuales el Estado garantiza que los profesionistas en activo siempre estarán actualizados en los avances técnicos y científicos de sus respectivas disciplinas. Reconociendo las implicaciones de la Ley y del cambio de modelo operativo que ello supone para una realidad completamente desregulada, la Ley establece que la falta de acreditación por primera vez no traerá aparejada la suspensión en el ejercicio profesional, sino que permitirá volver a someterse al proceso de nuevo en el plazo de seis meses, plazo en el que se permitirá el ejercicio del profesional. No obstante, en el caso de que no se vuelva a acreditar, se suspenderá el ejercicio con la inscripción ante el Registro Nacional de Página 17 de 22
18 Actividades Profesionales, imponiéndose un periodo de seis meses para poder volver a acreditar el proceso. Dicha suspensión, será supervisada en coadyuvancia con la autoridad, por los Colegios de Profesionistas. Por otra parte, toda resolución del Ente Certificador será inscrita en el Registro Nacional de Actividades Profesionales para poder dar publicidad y transparencia tanto a la actividad del Ente como al estado del profesionista. Adicionalmente, el procedimiento de certificación podrá ser iniciado a través del Colegio de Profesionistas al que se pertenezca, lo cual cumple una función de eliminación de trámites innecesarios así como para facilitar el flujo de información sobre el cumplimiento de las obligaciones éticas por parte del colegiado, no permitiéndose la certificación en caso de existir una sanción vigente. Los Entes Certificadores tendrán la forma de Asociaciones Civiles, siendo sus asociados personas físicas o morales de naturaleza privada. Se pretende evitar con esto un ánimo de lucro en las actividades de certificación de profesionistas, puesto que la finalidad de interés público que estos entes persiguen, es incompatible con actividad mercantil alguna. Lo Colegios de Profesionistas debidamente autorizados podrán certificar a su vez profesionistas con las debidas autorizaciones. Los recursos humanos, físicos y económicos para establecerse como Ente Certificador se regulan de manera flexible, puesto que las necesidades de las diferentes actividades profesionales a ser certificadas requieren recursos diversos en torno a la alta especialización de cada una de ellas. Por esto, la Comisión Interinstitucional evaluará en cada caso y de acuerdo a cada actividad profesional si los recursos con los que cuenta cada propuesta son suficientes, adecuados y necesarios para el desarrollo de su actividad certificadora. De extrema importancia es la obligatoriedad de establecer un número mínimo de procedimientos de certificación para garantizar tanto la calidad como los derechos de los profesionistas a mantener su actividad profesional. En caso de incumplimiento, la Página 18 de 22
19 autorización del Ente Certificador será revocada. Para el correcto funcionamiento y actualidad de los Entes Certificadores, se requiere una relación constante con los Colegios de Profesionistas. Esta relación constante debe impulsar la existencia de instrumentos de certificación idóneos para el ejercicio profesional, las obligaciones éticas de la actividad profesional y el estado del ejercicio de la misma. Para ello, los comités técnicos que desarrollen dichos instrumentos, deberán incluir a miembros de los Colegios de Profesionistas de las actividades que vayan a certificar. De esta manera, se garantizan procedimientos e instrumentos que tengan relevancia para el ejercicio de la profesión y no solo instrumentos teóricos que evalúen lo que no sea necesario para el ejercicio real de la actividad profesional de que se trate. Finalmente, y según se había anticipado líneas arriba, la supervisión de los Entes Certificadores corresponderá a la Comisión Interinstitucional, la cual verificará tanto el primer establecimiento, como los procedimientos que vayan a aplicar para la certificación de los profesionistas, así como cualquier modificación en los mismos. Sobre las resoluciones de los Entes, se establecen medios de impugnación que permiten garantizar la correcta aplicación de los instrumentos y evitar arbitrariedades, de acuerdo con lo que más abajo se explica. Responsabilidades y Sanciones El Título V de la Ley General dota al régimen de colegiación y certificación obligatorias con instrumentos que garantizan el efectivo cumplimiento de sus postulados. Así, se prevén sanciones específicas para todos aquellos sujetos que tengan algún grado de vinculación con la operación de la Ley, y que incumplan con sus obligaciones. Así, por ejemplo, tanto las universidades que no se inscriban en el Registro, como los Colegios o los Entes Certificadores que incumplan con sus obligaciones, serán sancionados por la autoridad administrativa. Página 19 de 22
20 Pero, acaso el aspecto más destacable tiene que ver con que finalmente en México se contará con un verdadero control técnico y ético del ejercicio profesional que implique, incluso, la posibilidad de sancionar al individuo con la suspensión temporal o la cancelación definitiva de su ejercicio profesional. Ello, sin perjuicio y con total independencia de las sanciones penales o de otra índole que en su caso procedan, incluyendo el único delito especial tipificado en la propia Ley General, denominado Ejercicio Indebido de las Actividades Profesionales, de aplicación por las autoridades judiciales federales, y que pretende servir como recurso último para normar la conducta de los profesionistas. En este ejercicio de control, los Colegios y los Entes Certificadores juegan un papel fundamental, pero no único, ya que también interviene la autoridad pública y la sociedad en general (por ejemplo, a través de la acción contenida en el artículo 104 a todo interesado), y es precisamente así, mediante este sistema de pesos y contrapesos entre las entidades privadas de interés público, los interesados y las autoridades competentes, que la Ley garantiza la imparcialidad y la objetividad en la aplicación de las sanciones. Medios de Impugnación En el Titulo VI, la Ley General se ocupa de regular los medios y procedimientos de impugnación de todas las decisiones relevantes. Al respecto, la Ley procura la mayor amplitud de defensa de los interesados, siguiendo las bases que proporciona la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, señalada incluso como ordenamiento supletorio, pero tratando de establecer las particularidades que propician los asuntos que son materia de la Ley. Todos los sujetos involucrados tendrán los medios legales para hacer valer sus derechos. Respecto de los actos de los Colegios de Profesionistas la Ley procura, sin lesionar la autonomía que les corresponde, permitir también la defensa de los derechos de los Página 20 de 22
Profesional Sujeto a Colegiación y Certificación Obligatorias, conforme a la siguiente: EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Senador Raúl Cervantes Andrade Presidente de la Mesa Directiva Cámara de Senadores LXII Legislatura P R E S E N T E Arely Gómez González, Miguel Romo Medina, Roberto Gil Zuarth, Angélica de la Peña Gómez,