Source: https://archiwumosiatynskiego.pl/wpis-w-debacie/przyszlosc-konstytucji-a-konstytucja-przyszlosci-refleksje-na-marginesie-dyskusji-o-zmianie-polskiej-ustawy-zasadniczej/
Timestamp: 2020-03-29 14:46:22+00:00
Document Index: 3221175

Matched Legal Cases: ['art. 125', 'art. 235', 'art. 125', 'art. 235', 'art. 235', 'art. 125', 'art. 146', 'art. 146', 'art. 155', 'art. 225']

Przyszłość konstytucji a konstytucja przyszłości (Refleksje na marginesie dyskusji o zmianie polskiej ustawy zasadniczej) - Archiwum Osiatyńskiego
Maria Kruk	Debata Prezydenckie referendum o zmianie konstytucji
Przyszłość konstytucji a konstytucja przyszłości (Refleksje na marginesie dyskusji o zmianie...
prof. dr hab., polska prawniczka, profesor nauk prawnych, konstytucjonalistka, profesor zwyczajny Uczelni Łazarskiego w Warszawie. Odznaczona Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia…
Jak spostrzegł Bertrand Mathieu „rien ne bouge et tout change” („chociaż nic się nie zmienia, to jednak wszystko się zmienia”). Co zatem w prawie jest constans, a co się zmienia? Co przesądza o trwałości, a co powoduje zmiany? Które wyrażane przez prawo wartości są niezmienne, a które podlegają waloryzacji? W jakich sytuacjach? Zapewne, świadomie lub nie świadomie, odpowiadamy na te i podobne pytania w każdym niemal opracowaniu prawniczym...
W odniesieniu do zjawiska prawa, jako zjawiska ogólnego, w niniejszym eseju nie podejmuję się, oczywiście, próby sformułowania odpowiedzi. Jednak, jeśli chodzi o prawo konstytucyjne, pytanie o przyszłość ustawy zasadniczej jest na tyle kuszące, że warto poczynić kilka refleksji. Bardziej w formie właśnie okolicznościowego eseju, niż solidniejszej analizy, bo zarówno rozważania o przyszłości Konstytucji RP, jak i zwłaszcza o abstrakcyjnej „konstytucji przyszłości”, nie poddają się obiektywnym kryteriom.
To pierwsze – czyli przyszłość aktualnej konstytucji – zależy w znacznej mierze od politycznej, niekiedy subiektywnej, może nawet kapryśnej, wizji decydentów w danej chwili, to drugie – konstytucja przyszłości – raczej od wizji społeczeństwa i państwa oraz ich potrzeb, wizji może jeszcze niezidentyfikowanej w całości, ale już postrzeganej w zalążkach.
Za podjęciem jednak tego zagadnienia w odniesieniu do polskiej konstytucji przemawia wiele okoliczności. Z jednej strony jest to – zasygnalizowana już w pierwszym zdaniu – niemal nieustająca debata o potrzebie jej zmiany, której to debaty wcale nie zakończyło uchwalenie ustawy zasadniczej w 1997 r. Można nawet powiedzieć, że z chwilą uchwalenia aktu, została ona podjęta ponownie. Co naturalne, bo nie wszystkim ta konstytucja od samego początku odpowiadała, a kilka lat mozolnych prac nad jej tekstem, opartym na wielu projektach, wskazuje, że z jednej strony był tu potrzebny kompromis, a z drugiej – poza nim pozostali też nieusatysfakcjonowani.
Historia poprawek, zgłaszanych do aktualnej Konstytucji RP, formalnie i nieformalnie (pierwszej już po dwóch miesiącach od wejścia konstytucji w życie), całych nowych tekstów ustawy zasadniczej opracowywanych przez różne podmioty, zwłaszcza partie polityczne, jak i inne osoby, czy ich grupy, zarówno mające prawo inicjatywy ustawodawczej, jak i nie, prac parlamentarnych nad niektórymi z nich, debat politycznych w mediach i naukowych w literaturze prawniczej itd., jest długa – choć nieskuteczna – to pouczająca5. Jest swoistym fenomenem, że w warunkach tak ożywionego debatowania i postulowania różnych zmian, Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. została faktycznie zmieniona tylko dwukrotnie, i żadna z tych zmian nie wniosła istotnych nowych treści ustrojowych, na których owe debaty się koncentrowały.
Brak zmian nie jest jednak wyrazem powszechnej akceptacji sił politycznych dla aktualnej konstytucji, ale skutkiem jej mechanizmu samoobronnego w postaci wymaganej większości 2/3 głosów (i kilku innych warunków), trudnej do uzyskania w sytuacji istotnej polaryzacji politycznej, gdy każdy obóz polityczny może zakładać, że inicjatywa przeciwnika podyktowana jest jego własnym interesem, a nie dobrem wspólnym. Zwłaszcza przy braku powszechnego przekonania o bezwzględnej konieczności zmiany tego aktu. Znaczna część opinii politycznej i prawniczej (także naukowej), wprawdzie dostrzega celowość zmian poszczególnych rozwiązań, ale nie podziela przekonania, że zasadnicza zmiana konstytucji w zakresie jej ustrojowego systemu, jest niezbędna. A może być ryzykowna w chwili zaostrzonego konfliktu politycznego między większością i opozycją.
Jednym słowem wielu uważa, i taki argument już został wypowiedziany, że to nie jest dobry czas dla zmiany konstytucji. Jak napisał Wojciech Buchner:
„Jednym słowem wypracowanie jakiegoś racjonalnego konsensu wydaje się – póki co – zupełnie nierealne. Górę biorą partykularne opcje, często brakuje takich kategorii, które wspomnianą ocenę uwolniłyby od dusznego klimatu emocji”.
Drugim swoistym bodźcem rozważań o konstytucji, choć niekoniecznie o potrzebie jej pilnej wymiany, jest ostatni okres politycznego życia, w którym rządząca większość, a także głowa państwa, są oskarżane bądź to o formalne obchodzenie nawet wprost – o łamanie konstytucji, o dokonywanie fałszujących jej zasady i instytucje interpretacji bądź podejmowanie drogą ustawową zmian tych zasad pod różnymi pretekstami, bądź wreszcie o jej ignorowanie, bo w określonych sytuacjach nie formułuje bezpośrednio zakazów czy nakazów. A przede wszystkim o niszczenie gwarancji przestrzegania konstytucji. Więcej tu nawet wezwań do poszanowania i przestrzegania obowiązującej ustawy zasadniczej, niż do jej zmiany, ale rodzić to może także refleksje o konieczności zmian zabezpieczających przed taką praktyką.
I wreszcie trzecia okoliczność, która objawiła się stosunkowo niedawno, już w trakcie przygotowywania niniejszego tekstu, związana jest z wystąpieniem Prezydenta RP w czasie uroczystości państwowych z okazji Święta 3 Maja (2017 r.). Jego przesłaniem była wola zapytania obywateli o to, jaką chcą mieć konstytucję („Polacy mają prawo wypowiedzieć się”), dlatego Prezydent zapowiedział referendum konstytucyjne.
W chwili, gdy słowa te są pisane, brak jeszcze bliższych danych o procedurze czy przebiegu prac wynikających z owego referendum, a nawet o nim samym, ale już widać, że jeśli pomysł nie ulegnie uśpieniu, bardzo zdynamizuje debatę konstytucyjną. Choćby dlatego, że włączy do niej opinię publiczną.
Sam ten fakt godzien jest pochwały, jednak wzgląd na okoliczności prawne nie pozwala przyjąć tej wizji beztrosko.
Po pierwsze dlatego, że obecna konstytucja nie przewiduje uchwalania ustawy zasadniczej w drodze referendum, ani w ogóle nie przewiduje referendum sensu stricto ustawodawczego.
Może ono, jak wiadomo, być – w odniesieniu do konstytucji – zarządzone w przypadku zmian, które „dotyczą” przepisów rozdziału I, II i XII (jako zatwierdzenie ich nowelizacji), a ponieważ przy zmianie całego tekstu, zapewne i te przepisy zostaną „dotknięte”, być może uda się dokonać „korzystnej” interpretacji. Ale to dopiero po uchwaleniu aktu przez parlament (gdy obie izby uchwalą jednakowo brzmiącą wersję tekstu).
Po drugie Konstytucja (ani w art. 125, ani w art. 235) nie przewiduje referendum opiniodawczego (konsultacyjnego) w takim sensie, że organ zarządzający stawia zapytanie o wstępną opinię i nie deklaruje jej automatycznie wiążącego charakteru.
W określonej sytuacji może być tak potraktowany niewiążący wynik referendum (czyli jako sui generis opinia), lecz raczej nie wtedy, gdy przedmiotem, istotą referendum, miałoby być sondowanie opinii społecznej co do określonych kierunków czy wariantów rozwiązań. Tak wynika z udzielonego prasie wywiadu przedstawiciela Kancelarii Prezydenta, który powiedział:
„Prezydent chciałby poznać opinię społeczeństwa na temat tego, co chcieliby zmienić w konstytucji. Jak powinny być ułożone relacje między prezydentem a rządem, za jakim ustrojem się opowiedzieć. To będą pozytywne pytania”.
A zatem z założenia byłaby to konsultacja. Lecz zgodnie z art. 125, jeśli frekwencja udzielających odpowiedzi (biorących udział w referendum) przekroczy połowę uprawnionych, to odpowiedzi staną się wiążące.
Jak należy z tej, a także z innych wypowiedzi medialnych, sądzić – planowane przedstawienie obywatelom szeregu pytań o wybór opcji, np. o system prezydencki czy kanclerski (sic!), może przynieść odpowiedzi różne: pozytywne i negatywne w odniesieniu do poszczególnych, konkretnych, pytań (kampania na wzór „3 x tak” nie jest chyba możliwa) i może to wywołać sprzeczności, bowiem z natury rzeczy nie będą to pytania o niezależne od siebie kwestie, ale o elementy jednego systemu.
Mogą to być nawet sprzeczności jeszcze bardziej pogłębiające te, które wielu polityków uważa dziś za kłopotliwe i wymagające rozwiązania, np. w zakresie niejasnego podziału kompetencji w obrębie władzy wykonawczej lub pozycji głowy państwa. A tak mogłoby się stać – tytułem przykładu – przy akceptacji dla systemu kanclerskiego, zakładającego skupienie władzy wykonawczej w ręku premiera (rządu) przy jednoczesnym żądaniu wyboru prezydenta w głosowaniu powszechnym, udzielającym silnej legitymizacji jego władzy, ale w systemie kanclerskim jeszcze bardziej uszczuplonej i ograniczonej już wyłącznie do działań ceremonialnych. Albo odwrotnie – decyzję o systemie prezydenckim, w którym prezydent jest wyłącznym organem władzy wykonawczej, przy jednoczesnym powrocie do jego wyboru przez parlament, w dodatku po zniesieniu Senatu (zniesienie Senatu jest dyżurnym postulatem wielu propozycji zmian konstytucyjnych).
A gdyby przy tym zapomnieć o wszelkich „ryglach”, zakodowanych w oryginalnym systemie amerykańskim, to można by stworzyć zabawną karykaturę tego systemu. Jest oczywiste, że powyższe przykłady są wyolbrzymione i autorzy referendum zapewne będą w formułowaniu pytań ostrożniejsi (choć obecny poziom dyskusji politycznych i prezentowanych uproszczeń tego nie gwarantuje). Jednak chodzi o uświadomienie, jak bardzo wybór określonych opcji w zakresie konkretnych instytucji danego systemu wiąże się z koniecznością logicznej konsekwencji w przyjmowaniu następnych.
Twórcy obecnej konstytucji już to zresztą „przerabiali”, gdy polityczne przekonanie o konieczności zachowania wyboru prezydenta „przez Naród” zetknęło się z powszechnym akceptowaniem tradycyjnego (konstytucja marcowa) systemu parlamentarnego i świeżego wówczas doświadczenia „falandyzacji” prawa na gruncie Małej Konstytucji.
Wprawdzie słyszy się opinie, że rozsądnie byłoby zarządzić referendum, w którym zostanie przedstawiona określona wersja ustawy zasadniczej, ale opcja Prezydenta, o ile nie ulegnie zmianie, przewiduje raczej wariant głosowania wstępnego.
Problem się pojawi, gdy referendum będzie wiążące. Pytanie tylko: wiążące dla kogo? Kto przygotuje projekt i zapewni, że akt zostanie uchwalony w myśl art. 235 Konstytucji? Jeśli natomiast wstępne referendum obejmie akceptację założeń (pytań o konkretne rozwiązania), dużym egzaminem dla klasy politycznej (sejmowej większości 2/3) będzie najpierw uznanie, że taka procedura jest zgodna z Konstytucją, a potem uchwalenie tekstu konstytucji według tych założeń.
Może więc należałoby zacząć od zmiany przepisów o uchwalaniu ustawy o zmianie konstytucji, czyli art. 235, a być może także (to skądinąd byłoby korzystne) art. 125?
Przypomina to francuską anegdotę, w której na pytanie, jak obejść postanowienie Konstytucji V Republiki, iż republikańska forma rządu nie może stanowić przedmiotu zmiany, padła odpowiedź: najpierw uchylić ten zakaz.
Oczywiście modyfikacja procedury zmiany konstytucji jest łatwiejsza, niż uchylenie niezmiennej zasady, ale oznacza podstawową trudność: wygenerowania odpowiedniej większości w Sejmie i w Senacie, a potem uzyskanie w referendum (bardzo prawdopodobnym, bo to rozdz. 12) zgody na tę zmianę. Zważywszy dodatkowo, że – jak sądzą media – inicjatywa referendum konstytucyjnego, które zapowiedział Prezydent, niekoniecznie została uzgodniona z zapleczem politycznym głowy państwa, sprawa działania w zgodnym duchu większości rządzącej, prezydenta i opozycji, a z drugiej strony opinii publicznej, wydaje się problematyczna. Nie tylko, co do procedur, ale i przede wszystkim co do meritum. Zwłaszcza, że zarówno referendum, jak i samo uchwalanie konstytucji, wpiszą się w kolejne kampanie wyborcze.
Jak już tylko na podstawie tych kilku uwag widać, twierdzenie o trudnościach, związanych z przewidywaniem przyszłości polskiej konstytucji, nie jest bezpodstawne. Co więcej – jeśli prześledzić propozycje składanych przez partie polityczne różnych wersji nowych konstytucji, nie widać, aby panował w nich jakiś rzeczywiście nowy duch. Problem bowiem najczęściej ograniczał się do przetasowań w układzie władzy: parlament – prezydent – rząd, a zwłaszcza: prezydent – rząd. Stąd dominowało, już wcześniej zasygnalizowane, pytanie: system prezydencki czy parlamentarny (parlamentarno-gabinetowy), względnie w wersji kanclerskiej?
Dylemat nie jest nowy, miał miejsce jeszcze przed uchwaleniem konstytucji marcowej z 1921 r. i wywoływał polityczne i doktrynalne spory nadal po jej uchwaleniu; zwracano bowiem wówczas uwagę, że przyjęcie systemu prezydenckiego zamiast wzoru III Republiki Francuskiej (wtedy aktualnego), rozwiązałoby słabości polskiej demokracji.
Model konstytucji marcowej, po doświadczeniach zamachu majowego, a zwłaszcza po doświadczeniach lat trzydziestych (nie tylko w polskim konstytucjonalizmie), został w pewien sposób wyidealizowany, jako model demokratyczny. Co w tradycji przetrwało, nie bez przyczynienia się pierwszych lat powojennych, kiedy nawiązanie do demokratycznych zasad Konstytucji z 1921 r. deklarowała nawet powojenna władza „ludowa”, zaś Mała Konstytucja z 1947 roku wręcz przepisywała jej poszczególne instytucje, włącznie z podziałem władzy (nie obejmowało to praktyki, bo równolegle toczyły się procesy ekonomicznych i politycznych zmian ustrojowych, ale to osobna sprawa). W sferze tradycji konstytucyjnej oraz pewnych imponderabiliów ustrojowych (doktrynalnych, terminologicznych), konstytucja marcowa pozostawiła swój ślad nawet w Konstytucji PRL z 1952 r. i stała się w pewnym sensie swoistym wzorcem dla późniejszych, bardziej lub mniej przemyślanych czy doraźnych, rozwiązań ustrojowych okresu transformacji oraz dla nowej konstytucji.
W ten sposób tradycja ta nie pozostawiała w polskim konstytucjonalizmie miejsca dla systemu prezydenckiego, bo przecież trudno uznać, że model prezydencki był wyznacznikiem konstytucji kwietniowej z 1935, nawet jeśli wprowadzała ona silną władzę prezydenta (nie tylko nad rządem, ale i nad parlamentem, bowiem wg konstytucji kwietniowej z 1935 r. była to władza zwierzchnia nad innymi organami państwa). Ale też przyznać trzeba, że model prezydencki, identyfikowany poprawnie z systemem Konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787 r. i nazywany niekiedy wręcz endemicznym, nie został przyjęty w żadnym europejskim państwie, bo wszystkie one wzorowały się na systemie parlamentarnym w wersji brytyjskiej lub francuskiej, modyfikując go zresztą na różne sposoby pod warunkiem zachowania cech konstytutywnych systemu parlamentarnego.
Niekiedy wydaje się, że w debacie publicznej (bo nie w doktrynie prawno-konstytucyjnej) pojęcia systemu prezydenckiego używa się w mylący sposób, utożsamiając go z silną władzą prezydenta, może na wzór V Republiki. Nawet jednak we Francji nie utożsamiano ustroju V Republiki z modelem klasycznego systemu prezydenckiego z USA. Francja miała swój okres kłopotów z zaklasyfikowaniem systemu V Republiki: określano go jako pół-prezydencki (démi-présidentiel) czy mieszany, ale w zasadzie, uznając, że cechą konstytutywną systemu parlamentarnego jest odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem (a dodatkowo dualizm władzy wykonawczej), zgodzono się, że nawet z modyfikacjami w relacjach wewnątrz egzekutywy, jest on systemem parlamentarnym.
Pewien brak precyzji zauważyć można także w stosowaniu określenia system kanclerski. Już po uchwaleniu Konstytucji RP z 1997 r. niektórzy autorzy kwalifikowali wersję przyjętego przez nią systemu rządów, jako system kanclerski lub co najmniej mu bliski, wskazując na art. 146 (rząd prowadzi politykę państwa), na pozycję premiera, jako samoistnego (nie primus inter pares) organu państwa z jego szerokimi uprawnieniami wobec ministrów oraz na ochronę rządu konstruktywnym wotum nieufności.
Jeśli zatem chce się postawić społeczeństwu pytanie o wybór między systemem kanclerskim a prezydenckim, to przede wszystkim należy dobrze uświadomić (i jemu, i sobie), jakie cechy mają być obu tym systemom przypisane.
A więc czy „system prezydencki” to rzeczywiście to samo, co on doktrynalnie oznacza (system Stanów Zjednoczonych) i na ile możliwe jest przetransponowanie go na grunt polski. Zważywszy nie tylko na ponad 200 lat obrastania tego systemu orzecznictwem sądowym i praktyką polityczną, ale także, a może przede wszystkim, na różnice wynikające z faktu, że USA są państwem federalnym, w którym przebiega bardzo silny poziomy podział władzy między federacją i stanami, które zachowują wielki zakres własnych kompetencji, wykonywanych przez stanowe organy władzy, zaś Senat, uzależniający od swej zgody szereg decyzji prezydenckich, niekoniecznie jest echem większości pierwszej izby, ale przede wszystkim reprezentacją owych stanów, doliczając do tego silną pozycję sądów (kontrola konstytucyjności), zwłaszcza Sądu Najwyższego. Zresztą sam prezydent USA wybierany jest pośrednio, w istocie bardziej przez stany, niż przez większość obywateli.
Wydaje się więc, że politycy mówiący o systemie prezydenckim, mają raczej na myśli wersję systemu parlamentarnego z dwuczłonową egzekutywą: prezydentem i rządem (rządu jako odrębnego, autonomicznego, kolegialnego, odpowiedzialnego parlamentarnie organu władzy wykonawczej, przecież w St. Zjednoczonych nie ma), którym jednak prezydent ma (nietradycyjnie) silną pozycję, co nawet znalazło w literaturze swą nazwę jako system parlamentarno-prezydencki lub prezydencko-parlamentarny, zależnie od intensywności tej siły. Problem do rozstrzygnięcia pozostaje: jak silną? I w jakiej pozostaje relacji z rządem?
Konstytucja z 1997 r. rozwiązując wskazany już wyżej dylemat stosunków wewnątrz egzekutywy, podjęła próbę, wydaje się, że wbrew obiegowej opinii, dość udaną, takiego ukształtowania relacji wewnątrz owej dwuczłonowej władzy wykonawczej, aby to rząd „rządził”, czyli prowadził politykę państwa wewnętrzną i zagraniczną (art. 146) i ponosił za to odpowiedzialność polityczną przed Sejmem, zaś aby głowa państwa miała za główne zadanie czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji (a w tym nad sprawnym funkcjonowaniem władzy) oraz realizację i dzierżenie rygli, które w tym pomagają.
Tak więc: dysponuje kompetencją powoływania rządu z uwzględnieniem jego proweniencji politycznej i opinii większości rządzącej, co nie daje jej pełnej swobody (bo nie może), ale w sytuacjach krytycznych otwiera pole dla konstruktywnego działania i swego rodzaju arbitrażu (może działać na rzecz porozumienia partyjnego, a jeśli nieskutecznie – to rozwiązać Sejm); ma prawo odmowy podpisania ustawy i albo wniesienia do TK wniosku o prewencyjną kontrolę konstytucyjności albo zastosowania weta (umotywowane zwrócenie ustawy do ponownego uchwalenia), które to uprawnienie, przynajmniej obecnie, jest niedoceniane, gdyż w sytuacji ewidentnego naruszenia interesu społecznego przez większość rządzącą, prezydent, zamiast utyskiwania, mógłby poprzez weto „unieważnić” ustawę, a co najmniej formalnie zasygnalizować swój sprzeciw; prezydent ma wreszcie do dyspozycji Radę Gabinetową, która co prawda nie może wykonywać konstytucyjnych kompetencji rządu, ale lepiej mogłaby się sprawdzić w określonych sytuacjach, niż wymiana korespondencji z opornymi ministrami albo jako płaszczyzna wyjaśnienia spornych kwestii; wreszcie konstytucja przyznaje prezydentowi cały szereg prerogatyw (aktów nie wymagających kontrasygnaty), które mogą go chronić przed nie-prawidłowym interpretowaniem przez rząd kontrasygnaty, jako formy zatwierdzania aktów prezydenta, zamiast jako aktu przejęcia za nie odpowiedzialności.
Ponadto prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, nie jest przez parlament wybierany, posiada inicjatywę ustawodawczą (w zakresie konstytucji nie ma jej rząd) oraz prawo wydawania (z upoważnienia ustawy), rozporządzeń, jako aktów wykonawczych, posiada też określone uprawnienia w okresie stanów nadzwyczajnych, w tym, na wniosek RM, możliwość wydawania rozporządzeń z mocą ustawy.
Ma natomiast prawo rozwiązania Sejmu (skrócenia kadencji), obligatoryjnie (art. 155 ust. 2) a także fakultatywnie, czyli odpowiednio do własnej oceny sytuacji (konkretnie: oceny zdolności parlamentu do uchwalenia budżetu – art. 225). Co więcej, cieszy się właściwością formalnej politycznej neutralności i nieodpowiedzialności, tak więc nie znajduje się, jak to się próbuje niekiedy przedstawić, na całkiem przegranej pozycji.
Istotą sprawy jest bowiem umiejętne wykorzystywanie tych atrybutów, wzmocnione autorytetem samego stanowiska głowy państwa. Pozwoliłyby one prezydentowi na całkiem spore uczestnictwo w zarządzaniu sprawami państwa w imieniu i interesie obywateli, bez bieżącej ingerencji w działanie rządu i bez formalnych uprawnień do jego kontroli.
Tak więc system kompetencji władzy prezydenckiej pozwala na pewną elastyczność w jej wykorzystywaniu: głowa państwa, nie naruszając autonomii rządu, może być aktywna w zakresie równoważenia władz, arbitrażu, konsultacji, współdziałania (zwłaszcza w sferze obrony i stosunków międzynarodowych), przestrzegania prawa, inicjatywy itd., ale może też godzić się na bardziej bierną postawę, tylko obserwującą, jeśli uzna, że jej interwencja nie jest niezbędna. Co więcej – jej atrybutem jest także gwarantowanie ciągłości władzy państwowej (co powinno być rozumiane, jak we Francji, jako ciągłość państwa), na co pozwala prezydentowi jego polityczna nieodpowiedzialność.
Na marginesie można zauważyć, że w myśl Konstytucji V Republiki uprawnienia obu członów władzy wykonawczej są we Francji paralelne do polskich: Rząd określa i prowadzi politykę Narodu, dysponuje administracją i siłami zbrojnymi, jest odpowiedzialny przed parlamentem (…), premier kieruje działalnością rządu, zapewnia wykonanie ustaw, odpowiada za obronę narodową. Prezydent Republiki, wybierany w głosowaniu powszechnym, czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, zapewnia przez swój arbitraż właściwe funkcjonowanie władz publicznych, jak również ciągłość państwa.
Prawdą jest, że twórcy Konstytucji RP z 1997 r. poczynili wiele wysiłków, aby w obliczu politycznej atomizacji parlamentu wprowadzić system niegrożący dodatkowymi konfliktami w relacjach między organami władzy państwowej, w tym między prezydentem i parlamentem oraz prezydentem i rządem. I trzeba przyznać, że te „zapory” się sprawdziły. Czyżby to one jednak tak zróżnicowały system polski i francuski?
Jeśli więc w dobie obecnej podstawowym problemem konstytucyjnym miałoby być ułożenie nowych stosunków w obrębie systemu rządów, to należałoby bardzo wnikliwie przemyśleć cele, jakie miałyby z tego punktu widzenia być zrealizowane.
Hasło „system prezydencki” zakłada prawdopodobnie wzorowanie się na V Republice czy dawniej Finlandii (w debacie przed Konstytucją 1997 r. także wspominano o celowości ewentualnej finlandyzacji systemu), o ile system ma pozostać demokratyczny (bo przecież nie Rosji, ani Białorusi), względnie na Republice Węgierskiej, jeśli chodziłoby o gwarancje także dla władzy i kierowniczej roli partii politycznej, ale tu już niebezpiecznie blisko do PRL (mówiąc oględnie).
Chodziłoby zatem o swoistą odmianę systemu parlamentarnego, który zachowuje dualizm władzy wykonawczej, czyniąc rząd odpowiedzialnym przed parlamentem, ale także przed prezydentem (tzw. parlamentaryzm dualistyczny), poddając go znacznemu wpływowi władzy prezydenta, który – we Francji – przewodniczy posiedzeniom rządu, może przyjmować akty rządowe en conseil des ministres, dysponuje ponadto szeregiem prerogatyw.
Koniecznie jednak trzeba na ten system spojrzeć przez pryzmat bardzo we Francji rozbudowanej racjonalizacji parlamentaryzmu, która powoduje umocnienie rządu, a tym samym całej egzekutywy, wobec parlamentu. No i wkalkulować w ten system okresy koabitacji. Trzeba też pamiętać, że geneza systemu V Republiki wiąże się z kryzysem IV Republiki oraz postacią gen. de Gaulle’a, który miał w owym czasie ogromne społeczne zaufanie i autorytet, wykorzystując je w okresie swej prezydentury, np. przypadku zarządzanych referendów, dla przeprowadzania swoistego plebiscytu poparcia zarazem dla swojej polityki, jak i osoby.
Jeśli realizacja przewidywałaby raczej hasło „system kanclerski”, to – wzorem Ustawy Zasadniczej RFN, prezydentowi, wybieranemu przez parlament, pozostałyby w zasadzie funkcje reprezentacyjne. A zatem utraciłby te, które – np. w polskim systemie – pozwalają na pewne kształtowanie własnej polityki wobec większości rządzącej. Wzrastałaby natomiast rola premiera (kanclerza), który „ustala wytyczne polityki”, podporządkowując im ministrów, ponoszących przed premierem odpowiedzialność.
Jak widać, zwłaszcza w okresach homogenicznej większości parlamentarnej, która popiera rząd, mocno wzrasta jej (i jego) siła, nawet bowiem w okresach, gdy prezydent nie wywodzi się z tej samej opcji politycznej, ma on zmniejszone szanse hamowania władzy większości.
Dla zachowania demokratycznego funkcjonowania władz, potrzebne są więc w tych warunkach inne, dodatkowe, zabezpieczenia.
Poza sądownictwem, w tym konstytucyjnym (w RFN bardzo silnym) także w tym przypadku – jeśli wciąż odwoływać się do wzoru niemieckiego (a nawet austriackiego) – trzeba brać pod uwagę system federalny, panujący w tych państwach, na który mocno oddziałuje fakt poziomego podziału władzy między federację (centralne organy władzy) a kraje (landy i ich organy władzy) oraz udział przedstawicielstw krajowych w realizacji polityki federalnej (m.in. Bundesrat).
Proste przeniesienie tego modelu (jak zresztą modelu USA czy V Republiki) do państwa unitarnego o innym systemie partyjnym, tradycjach konstytucyjnych i kulturze prawnej, może się wcale nie okazać systemem równie sprawnie i demokratycznie funkcjonującym. Może by zatem należało porzucić niejasne skojarzenia z systemem prezydenckim i kanclerskim, ale zgodzić się, że chodzi w istocie o system parlamentarny, w którym należałoby wybrać wersję „parlamentarno-gabinetową” albo „parlamentarno-prezydencką”, żeby posłużyć się, jeśli koniecznie potrzeba, przywołanymi wyżej określeniami?
Skoncentrowanie dyskusji na problemie zmiany systemu rządów odsunie w cień inne ważne problemy konstytucyjne i aż strach pomyśleć, że może właśnie w tym celu ożywiono dyskusję konstytucyjną i nadano jej taki kierunek.
Tymczasem dwie płaszczyzny wydają się ważniejsze, niż przestawianie klocków w systemie rządów.
Po pierwsze byłoby to spojrzenie na konstytucję z punktu widzenia jej własnego systemu zapobiegania niepoprawnemu jej stosowaniu lub pomijaniu (aby nie powiedzieć łamaniu), a także tych kwestii, które nazwać by można „milczeniem konstytucji”, jeśli pozwoliły na niedemokratyczne działania władzy.
Chodziłoby więc o stwierdzenie, czy i w jakim zakresie konstytucja powinna właśnie z tego powodu ulec zmianie?
Po drugie – i wiąże się to z wyżej wskazanym zagadnieniem, ale jest problemem, szerszym i bardziej fundamentalnym, ważna wydaje się analiza zjawiska, które w Polsce od czasu transformacji zaistniało po raz pierwszy, a mianowicie tzw. demokracji większościowej, czyli sytuacji, kiedy w demokratycznym państwie pojawia się jednolita polityczna większość rządząca, nie zmuszona do koalicyjnych kompromisów ustępstw, ani nie zagrożona konsekwencjami (np. utratą władzy), jakie wynikają z rozpadu owych więzów z innymi partiami.
Sam fakt istnienia takich większości nie jest zjawiskiem niepokojącym, nawet przeciwnie, szereg instytucji tzw. racjonalizacji parlamentaryzmu czy innych zabiegów ustrojowych sprzyja powstawaniu silnych większości, zapewniających ochronę przed kryzysami politycznymi, trwałość i efektywność rządów.
Problem polega tylko na tym, na ile zabezpieczenia wmontowane w system konstytucyjny, w różnych postaciach, nie tylko instytucjonalnych czy proceduralnych, czyli formalnych, ale także materialnych, jak tradycja, kultura, w tym kultura prawna, system partyjny, doświadczenie historyczno-ustrojowe, ponadpartyjne uznawanie określonych wartości itp., są w stanie zahamować system demokracji większościowej przed przerodzeniem w taką dominację jednej siły politycznej, która dzięki swej przewadze „może wszystko”?
Może także prowadzić do tego, że istniejące instytucjonalne i naturalne hamulce ulegają zniszczeniu.
Jeśli zatem w Polsce w obecnej dobie istnieją symptomy niszczenia niezależności i autorytetu Trybunału Konstytucyjnego, stojącej na straży niezależności sądownictwa Krajowej Rady Sądownictwa i sądów, wolności mediów, wolności kultury, niezależności organizacji pozarządowych i społeczeństwa obywatelskiego, wolności debaty parlamentarnej, ograniczania demokratycznego charakteru procesu ustawodawczego a wreszcie uszczuplania samorządności terytorialnej, to debata konstytucyjna powinna się skupić na analizie wystarczalności tych konstytucyjnych zabezpieczeń, które powinny były temu zapobiec.
Nawet, jeśli wcześniej zagrożenia nie występowały, albo gdy już wcześniej, w taki lub inny sposób, zabezpieczenia te ujawniły swą słabość.
Ale nawet gdyby Konstytucja RP z 1997 r. została skorygowana w taki sposób, aby usunięte lub zmienione zostało to, co po doświadczeniu dwudziestu, a może zwłaszcza ostatnich lat jej funkcjonowania, nie wytrzymało próby życia, i mogła doskonale służyć jeszcze wiele lat lub została zastąpiona nowym tekstem, równie rozsądnie korzystającym z tego doświadczenia, to w pewnym sensie trzeba się pogodzić z uwagą W. Buchnera, że „fenomen polskich przemian dzisiaj przechodzi już do lamusa historii, stając się wydarzeniem jubileuszowym”, bo – powracając do tematu niniejszego eseju – trzeba dostrzec, że za drzwiami czekają już nowe wyzwania.
Ale czy czeka tam już gotowy obraz konstytucji przyszłości? Konstytucji odpowiadającej na wyzwania, które dziś zaledwie zaczynają być identyfikowane? Często tylko poprzez stwierdzenie, że coś zmienia się we współczesnym społeczeństwie. Dlatego też w niniejszym tekście żaden obraz konstytucji przyszłości nie zostanie przedstawiony, natomiast zostanie podjęta próba wskazania niektórych symptomów zmian.
Można zacząć od przytoczenia takiego cytatu:
„Europa jest ponownie nawiedzana przez duchy. Jeśli widmo komunizmu wywołane przez Marksa i Engelsa w ich manifeście wydaje się już dalekie, dzisiejsi prorocy głoszą nowe zagrożenia: powrót nacjonalizmów i ksenofobii, w tym faszyzmu, szok cywilizacyjny, zanik więzi społecznych w społeczeństwie przymusu ideologii ultraliberalnej, nienaprawialny upadek ekonomiczny i kulturalny Europy w świecie zwracającym się ku Azji… Na ile te wizje przyszłości byłyby, lub nie, prawdziwe, pesymistyczne lub po prostu realistyczne, wyrażają one głęboki niepokój ludzi i ich rosnącą nieufność wobec tradycyjnych instytucji demokratycznych (wyborów, partii, syndykatów…), postrzeganych jako bezsilne, a co gorsze jeszcze, obojętne. Wysoki poziom absencji wystarczy za wytłumaczenie tej dyskredytacji i prowadzi do pytania, czy nie będziemy towarzyszyć w ciągu dwudziestu najbliższych lat zmierzchowi modelu demokratycznego dokładnie tam, gdzie się narodził, w sercu ‘starej Europy’”.
Właśnie w jakimś sensie zestawienie owych dwu wątków: swoistego współczesnego zagubienia i utraty zaufania do dotychczasowych wartości oraz przypomnienie doby, w jakiej się te wartości niegdyś narodziły, może stanowić punkt wyjścia do refleksji o konstytucji przyszłości.
Gdy bowiem mowa o „starej Europie” i jej oświeceniowym konstytucjonalizmie (w którym polska Konstytucja 3 Maja miała swoje miejsce), jako kolebce nowoczesnej demokracji, trudno nie zauważyć, że powstające wówczas (biorąc umownie) usta-wy zasadnicze były właśnie dla tamtych czasów takimi „konstytucjami przyszłości”, pozostawiającymi za sobą feudalną monarchię oraz jej zasady i instytucje ustrojowe, a także społeczne, oferując nowe pojęcia, nowe wartości, zasady, instytucje, a zwłaszcza nową interpretację suwerena i jego roli. Nie trzeba ich dziś przypominać, bo znajdują się w każdej demokratycznej konstytucji.
Ale czy w świetle współczesnego kryzysu, do którego nawiązuje cytowany wyżej tekst, a także media obserwujące wzrost owych symptomów, byłoby obrazoburcze zapytanie, czy ich potencjał, potencjał tych demokratycznych konstytucji – przynajmniej w praktyce – nie wyczerpał się, czy w praktyce nie nastąpiło przeobrażanie ich zasad lub instytucji, jak na przykład suwerena w elektorat lub gorzej – wprost większość parlamentarną, zaś demokracji w „partiokrację” albo „demokraturę”?
Jeśli teraz współczesne społeczeństwa, wyposażone w te demokratyczne konstytucje oświeceniowe, wykazują oznaki zniecierpliwienia, poszukują, może czasem na oślep, nowych wartości naczelnych i innych sposobów wyrażania swej woli, niż poprzez „urzędowych” reprezentantów, których faktycznie nie wybierały, to czy znowu nie zbliża się potrzeba konstytucji przyszłości?
Aby jednak nie ograniczać się do refleksji profetycznych, warto odnotować, że literatura prawa konstytucyjnego, teorii czy filozofii prawa sygnalizuje sporo przesłanek dla takiej tezy. Rolą autorki niniejszego opracowania, co już zostało sygnalizowane, nie jest budowanie wizji konstytucji przyszłości, jako całościowego aktu, ale zaledwie próba dostrzeżenia niektórych z owych przesłanek.
Sporo ich zawierają analizy poświęcone postmodernizmowi, a zwłaszcza – w kontekście prawa – państwu postnowoczesnemu (ponowoczesnemu). Ta koncepcja, jeszcze nie w pełni przyswojona w doktrynie, ma jednak już swoje opracowania naukowe. Jacques Chevallier, autor znanej książki L’Etat post-moderne, sygnalizuje przebieg procesów od państwa nowoczesnego do postnowoczesnego, ale przede wszystkim analizuje na przykładzie kolejnych instytucji i procedur państwa ich rekonfigurację (aparat państwa), transformację (prawo), redefinicję (więzi polityczne). Fascynująca i niezwykle bogata w oryginalne konstatacje lektura, stanowiąca zamkniętą całość pewnej wizji, dostarcza przemyśleń na temat przyszłości prawa, a ponieważ dotyczy państwa i jego ustroju – prawa konstytucyjnego.
Stwierdzeniu, że żyjemy już w postnowoczesnej sytuacji, odpowiada także analiza nowości w prawie, zawarta w obszernym zbiorowym opracowaniu autorów słowackich czeskich, których interesuje głównie, jak prawo te nowości absorbuje. Lektura zawartych tu opracowań wyraźnie wskazuje, że także i ich autorzy dostrzegają, iż tę posmodernistyczną sytuację charakteryzuje „różnorodność, przemienność i fragmentacja licznych, relatywnie zamkniętych światów”, choć autor sceptycznie dodaje, iż czasem nowość może być powrotem do dawno zapomnianej staroci.
Niektóre ze wskazanych w niniejszym eseju przykładów przemian społecznych, wymagających przemyślenia z punktu widzenia konstytucji przyszłości, są zbieżne z sugestiami ww. autorów, ale nie są zaczerpnięte wprost od nich, bo tak literatura, jak i medialne relacje z obserwowanego życia publicznego, dostarczają ich wiele.
Pierwsza kwestia wiąże się z jedną z fundamentalnych kategorii demokratycznego ustroju, jaką jest suwerenność. To pojęcie, stanowiące istotny składnik konstytucjonalizmu, zostało poddane oglądowi doktrynalnemu w wielu aspektach. Dwa z nich mogą mieć znaczenie dla budowania podstawowych pojęć konstytucji przyszłości. Pierwsze odnosi się do swoistej konfrontacji dwu zasad: suwerenności (jako woli suwerena) i państwa prawnego. Drugie – do konfrontacji niepodzielności suwerenności, jako jej istoty, w warunkach integracji międzynarodowej, a nawet globalizacji.
Jakby dla ilustracji pierwszego problemu, właśnie w Polsce (2016/2017) pojawia się od czasu do czasu, wyrażane jako dogmat, a więc w uproszczony, hasłowy sposób, przekonanie, iż „wola narodu stoi ponad prawem”. Pojawia się z reguły dla uzasadnienia, iż owa wola narodu, uosobiona przez rządzącą większość (która na zasadzie wyłączności reprezentuje suwerena, bo jest większością) może w nieskrępowany sposób czynić wszystko bez względu na obowiązujące prawo. Odbija to – chociaż w zbyt uproszczony sposób – dylemat, jaki zarysował się we współczesnej doktrynie, a mianowicie: co ma priorytet – suwerenność czy państwo prawa?
W literaturze przedmiotu, także zresztą w polityce, dostrzega się problem opozycyjności tych dwu zasad. Jak można przeczytać: „…pojęcie suwerenności wydaje się stopniowo tracić istotę swojego znaczenia, podczas gdy znaczenie państwa prawa, coraz szerzej słyszalne, nie przestaje zwiększać swej mocy. Czy jest koniunkcja między tym schyłkiem a tym wznoszeniem?”
Odpowiedź wymaga – wg autora – szeregu analiz, w tym spojrzenia historycznego, skłaniającego ku tezie, że „suwerenność stała się dzisiaj iluzoryczna”.
Nie podejmując tu głębszej analizy zagadnienia suwerenności narodu, trzeba wskazać, iż problem opiera się na chyba fałszywej konstatacji, że suwerenności nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa. Że trzeba dokonać wyboru: suwerenność albo prawo? Jest oczywiste, że pojęcia te są powiązane, że gwarancją suwerenności jest demokratyczne prawo, zaś demokratyczne prawo jest stanowione przez suwerenny podmiot władzy państwowej. Spór w istocie dotyczy bowiem bardziej problemu współczesnego rozumienia i realizowania suwerenności, niż jej totalnego upadku na rzecz innych wartości.
O ile suwerenność narodu (czy ludu) stała się podstawową i upowszechnioną zasadą ustrojową konstytucji oświeceniowych, (kiedy „zdjęto koronę z głowy króla” przestał on być suwerenem, to znaczy władcą niemającym na sobą innej władzy, bo ten atrybut przeszedł na lud), o tyle idea państwa prawa znalazła miejsce w konstytucjach współczesnych później (niezależnie od tego, czy jest w nich expressis verbis wyrażona), gdy do zasady praworządności dodano materialne aspekty prawa, wskazujące na jego cechy w demokratycznym państwie prawa. Zasadnicze znaczenie w tym kontekście mają prawa człowieka, które stają się aksjomatem państwa prawnego, niewzruszalnym elementem stosunków prawnych i społecznych, realizowanym w państwie opartym na suwerenności narodu. Państwo prawa stało się zatem imperatywem także w procesie realizacji suwerenności. Wola narodu wykonywana jest w ramach państwa prawa.
Zadaniem konstytucji przyszłości będzie więc znalezienie właściwego miejsca dla obu zasad, z tą dodatkową uwagą, że zasada państwa prawa będzie musiała być odpowiednio usytuowana w przyszłej aksjologii ustrojowej, nie narażającej jej na konflikt z suwerennością, nie wydaje się bowiem możliwe, aby prawo przyszłości mogło z niej zrezygnować.
W ścisłym związku z tym „kłopotem” suwerenności pozostaje nie tyle definicja suwerena, ile granice jego woli. Zwłaszcza, gdy działa on poprzez polityczną większość parlamentarną, a nawet większość wystarczającą do zmiany konstytucji. Ze współczesnej literatury przedmiotu łatwo wyczytać, że „nie może on wszystkiego”, bo granicę wyznaczają prawa człowieka i państwo prawa, niezmienne w konstytucji, podobnie jak niezmienne są prawa fizyki.
Jednak problem suwerenności nie kończy się na (chyba jednak pozornej) antynomii z państwem prawa. W przypadku drugiego zasygnalizowanego problemu, suwerenność, tym razem ujęta w aspekcie atrybutu państwa, czyli rozumiana jako suwerenność państwa w stosunkach zewnętrznych, konfrontowana jest z międzynarodową integracją i nieustępliwym procesem globalizacji światowej. Zwłaszcza, jeśli przywołana zostanie zasada suwerenności „pełnej”, w myśl której suwerenność podzielona nie jest już suwerennością.
Tymczasem stosunki międzynarodowe współczesnego świata, zwłaszcza integracja europejska w ramach quasi-federalnej Unii Europejskiej, nakazują wybrnąć z tego kłopotu. Albo przez odrzucenie doktryny suwerenności państwa, albo przez modyfikację czy inne spojrzenie na samo pojęcie. To ostatnie ma różne wersje: od uznania, że istota suwerenności zostaje zachowana przez sam fakt suwerennej zgody na przeniesienie części kompetencji, poprzez uznanie, że suwerenność zostaje w pewnym zakresie „uwspólnotowiona”, zaś te państwa, które jej „u siebie” nie wykonują samodzielnie, uzyskują równy z innymi wpływ na ich wykonywa-nie wspólne, a więc też wobec innych, aż do zaakceptowania pojęcia suwerenności ograniczonej czy podzielonej, albo dualnej.
Z dzisiejszego punktu widzenia, i o ile rozwój integracji i globalizacji nie zostanie cofnięty, przyszłe prawo musi zaabsorbować te procesy i znaleźć dla nich adekwatną formułę prawną. Prawdopodobnie dla konstytucji przyszłości może być to jeden z filarów konstytucjonalizmu.
Czy obydwa ukazane tu dylematy związane z suwerennością i suwerenem oznaczają więc zbliżanie się, a może już istnienie, państwa postsuwerennego? Jak pisze Jerzy Jaskiernia „Termin „państwo postsuwerenne” jest więc adekwatny nie tylko do opisu rzeczywistości w odniesieniu do pozycji państw w stosunkach międzynarodowych, ale ma zastosowanie dla określenia statusu podmiotu władzy zwierzchniej w stosunkach wewnętrznych. W obu wypadkach nie oznacza on jednak zakwestionowania suwerenności jako takiej, ale wskazanie, że rozpoczęła się faza charakteryzująca się tym, że zarówno „suwerenność państwa”, jak i „suwerenność narodu” nie mają absolutnego charakteru”. Autor zastrzega jednak zarazem, że obydwa ograniczenia muszą mieć demokratyczny charakter. Nawet więc jeśli zechcemy się znaleźć w państwie postsuwerennym, oba problemy suwerenności będą do rozstrzygnięcia.
Innym z sygnalizowanych problemów przyszłości może być nowe spojrzenie na podział władzy. Nie budzi wątpliwości, że jeśli państwo ma mieć charakter demokratycznego państwa prawa, utrwalenie podziału władzy w konstytucji jest niezbędne.
Można by – parafrazując filozofa antyku – powiedzieć, że nie dlatego podział władzy jest niezbędny, bo tak postanowiła konstytucja, ale dlatego konstytucja tak postanowiła, że jest niezbędny.
A zatem konstytucja przyszłości nie może go anihilować w celu skupienia władzy w jednym centrum politycznym, które uzurpuje sobie prawo zwierzchnictwa, ale co więcej – musi ponadto zapytać, czy nie należy władzy jeszcze bardziej podzielić? W duchu rozdzielenia jej, dodatkowo, między państwo a społeczeństwo. Społeczeństwo obywatelskie, działające w formach samorządów i organizacji pozarządowych czy innego typu zrzeszeń, a także szerzej – poprzez referenda, różne formy wyrażania opinii (w dobie Internetu także niestosowane do tej pory formy konsultacji społecznych, a może i podejmowania decyzji, wydadzą się naturalne i prawnie adaptowane).
Współcześnie coraz częściej manifestacje uliczne przestały mieć charakter XIX i XX wiecznych wystąpień klasowych i coraz bardziej przestają też mieć charakter protestów środowisk zawodowych przeciw dotyczącej ich polityce rządu, a stają się ogólnospołecznymi manifestacjami w sprawach publicznych, jak np. warszawska manifestacja pod hasłem „My, Naród” (luty 2016) czy szereg manifestacji KOD w Polsce, nie wspominając już ruchu „Solidarności”, który ze strajku robotniczego przekształcił się w ogólnonarodowy ruch polityczny. Nie jest wykluczone, że nawet brutalny hejt internetowy (z wyjątkiem cynicznie organizowanego) może być społecznym głosem wołającym o zauważenie, o podmiotowość. Nie wchodząc głębiej w socjologiczno-filozoficzne analizy społeczne, można przypomnieć, że już w latach 60. ubiegłego stulecia Jurgen Habermas poświęcał im swoje prace, żeby tylko przypomnieć dzieło Strukturalne przeobrażenia sfery publicznej lub Teorię działania komunikacyjnego. W cytowanej wyżej francuskiej książce poświęconej odnowieniu demokracji zawarto plan działań w zakresie poszerzenia sfery władzy społecznej. Począwszy od zakazu kumulowania mandatów samorządowych z parlamentarnymi (dopuszczalne we Francji), poprzez wzmocnienie inicjatyw obywatelskich, zmiany w formach działań publicznych, w organizacji jednostek władzy lokalnej i w mechanizmach repartycji kompetencji między państwo, gminy, departamenty, regiony oraz sieci międzygminne, poprzez wspomożenie solidarności, woli publicznej a także finansów lokalnych, aż do szeregu bardziej szczegółowych rozwiązań i doprowadzić do tego, aby „krótko mówiąc, uczynić z obywatela głównego aktora demokracji lokalnej”.
Swoisty bunt społeczny przeciw „partiokracji” i zawłaszczeniu przez partie decyzji państwa wskazuje też na konieczność silniejszego wdrożenia zasady pomocniczości, która w konstytucji przyszłości powinna nabrać realności, a nie tylko być ozdobnikiem jej preambuły.
Jest to tym bardziej pożądane, że swoisty kryzys przeżywają partie polityczne, zwłaszcza te „klasyczne”, czyli – jak to ujął Marek Migalski – „liberałowie po przejściach i konserwatyści z przeszłością”, pisząc „świat polityki był przez ostatnie dwa stulecia opisywany za pomocą podziału na prawicę i lewicę. Dziś ten sposób jest prawie nieadekwatny do rzeczywistości”, czego skutkiem jest poszukiwanie nowych reprezentantów.
Aktualnie wymownym przykładem tego trendu jest popularność francuskiej partii REM, określanej jako „ani lewica, ani prawica”, bo „podział ten jest przestarzały i zupełnie nie pasuje do rzeczywistych podziałów, jakie występują we współczesnych społeczeństwach…”.
Powodzenie list ugrupowania (nie partii!) Kukiz15 w wyborach parlamentarnych 2015 r. w Polsce, a wcześniej jego założyciela w wyborach prezydenckich, potwierdza podobny trend. Być może także potwierdza to zwycięstwo PiS, wpisujące się w tendencję wybierania tych, którzy „jeszcze nie rządzili” lub co najmniej nie rządzili od dawna, choć tu zapewne przesądziły też inne motywy. Skutkiem może być nie tylko poszukiwanie nowych reprezentantów, ale brak udziału w wyborach, bo „nie ma na kogo głosować”.
Na przełomie wieków XVIII/XIX francuski pisarz Octave Mirbeau zauważył gorzko: „Barany idą na rzeź. One nic nie mówią i niczego nie oczekują. Ale przynajmniej nie głosują na rzeźnika, który je zarżnie, ani na mieszczucha, który je zje…”.
Współczesny obywatel widać często dochodzi do tego samego wniosku i…nie głosuje. Może właśnie zadaniem konstytucji przyszłości jest ukształtowanie innego modelu demokracji? Aby już nie można zauważyć, jak Fernando de Soto, iż ”Peru jest krajem demokratycznym: co pięć lat wybiera się dyktatora”, albo jak w pewnym europejskim kraju, gdzie demokracja ma się dobrze, bo przecież do demonstrantów się nie strzela, ani homoseksualistów nie prześladuje, chociaż rząd ich nie lubi. Ale aby bardziej odpowiadał zdaniu Alberta Camus: „Demokracja to nie jest prawo większości, ale ochrona mniejszości”.
Nawiasem mówiąc, autor, za którym powtórzone tu zostały cytaty, poświęca swą książkę konkretnym propozycjom zupełnie nowego ukształtowania systemu wyborczego. I nie chodzi o zmianę okręgów wyborczych wielomandatowych na jednomandatowe, bo te we Francji są, a które są mirażem nowej demokracji w Polsce. Jak widać nie okazują się spełniać nadziei na zmianę. Być może propozycje tego autora także nie są rozwiązaniem przyszłościowym, ale sygnał został nadany.
Następny problem konstytucji przyszłości wiązać się może z odpowiedzialnością władzy.
Nic nowego, powie dziś każdy konstytucjonalista, konstytucje wszak przewidują w tym zakresie zasady i procedury. Rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem (to znaczy przed większością ze swojej partii), a ministrowie konstytucyjną za naruszanie konstytucji i prezydent – konstytucyjną i karną przed TS, który jest instytucją raczej mało aktywną, „bo partie się umówiły, że sobie tego nie będą robić”, parlamentarzyści przed wyborcami: raz na cztery lata w czasie wyborów, w wyniku czego najwyżej się kogoś nie wybierze albo partia przegra wybory i przejdzie do opozycji, funkcjonariusz państwowy (o ile nim formalnie jest) odpowiada… albo nie odpowiada, jeśli jest członkiem komisji weryfikacyjnej … itd.
Wszyscy ponoszą zatem odpowiedzialność w ramach i w zakresie demokratycznego systemu konstytucyjnego, a jednak jest jakieś społeczne przekonanie, że za złe „rządzenie” nikt odpowiedzialności nie ponosi, że za szkody wyrządzone przez złe prawo także (kto odpowie za trzy miliony wyciętych drzew? pyta gazeta), no a jeśli – to odpowiedzialność w efekcie ponosi państwo „z naszych podatków”.
Z tym popularnym poglądem można polemizować argumentami prawnymi i wykazać jego uproszczenie, a jednak problem niepokoi nie tylko obywateli, ale także doktrynę, w tym konstytucyjną, która podejmuje rozważania na temat „Konstytucja i odpowiedzialność”. Jak powiedział w przedmowie do tak zatytułowanego zbioru opracowań Henry Roussillon: „Odpowiedzialność znajdowała się zawsze w centrum refleksji konstytucyjnej, jako oczywistość, o którą już nawet nie pytamy”. W cyt. zbiorze postanowiono zapytać. Poddano krytycznej analizie nie tylko wszelkie formy odpowiedzialności publicznej, ale także zaproponowano nowe konstytucyjne podstawy tej odpowiedzialności poprzez konstytucjonalizację odpowiedzialności w różnych gałęziach prawa, a co więcej – wskazując na jej nowe obszary w zakresie środowiska, w sferze lokalnej, czy w odniesieniu do praw podstawowych.
Wśród wielu obszarów stanowiących wyzwanie dla konstytucji przyszłości znajdują się bowiem w pierwszym rzędzie prawa podstawowe, w tym prawa człowieka, traktowane jako system wartości. Nie zawsze jednak dostrzegana jest ewolucja tego systemu i poszczególnych praw. Do najbardziej widocznych w tym zakresie należą prawa niedyskryminacji społecznej: kobiet, małżeństwa, rodziny, odmienności seksualnej czy rasowej. Część tych praw została zagwarantowana w wielu konstytucjach, część czeka wciąż na nowe spojrzenie konstytucyjne i wydaje się to kolejnym zadaniem dla konstytucji przyszłości.
Co więcej – coraz częściej postrzegana jest ewolucja od praw osobistych i politycznych do praw socjalnych, zwłaszcza w obliczu upowszechniania przekonania, że „zasoby kilkudziesięciu ludzi równają się dochodom całej reszty ludzkości”. Abstrahując od prawdziwości i źródeł tej wiedzy, która ma tu tylko zadanie wywołania problemu, trzeba wskazać na coraz częstsze upominanie się o ochronę socjalną oraz o solidarność społeczną i międzynarodową, jako komponent praw podstawowych. Przecież konstytucje oświeceniowe skupiały się na demokracji politycznej i jeszcze 20 lat temu polska konstytucja cofnęła się przed wyraźnym sformułowaniem takiego zadania państwa, wskazując tylko na obowiązek ukierunkowania polityki w tym duchu (przestrogą były puste w tym zakresie frazesy Konstytucji PRL, zwłaszcza po zmianie w 1976 r.), ale w przyszłości należałoby ściślej konstytucjonalizować ten obowiązek państwa w duchu aktualnej od 1992 r. konstytucyjnej zasady, która określa RP jako demokratyczne państwo prawa urzeczywistniające zasadę sprawiedliwości społecznej.
O czym przypomina tegoroczna laureatka nagrody Pruszyńskich Ewa Łętowska, mówiąc: „…to oznacza, że element liberalny i element socjalny tworzą jedność. Jednak przez ostatnie 30 lat (…) nie udało się jedności osiągnąć (…) Destrukcyjny okazał się niedostatek wrażliwości społecznej, który wziął się z forsowania od początku transformacji wizji nowego człowieka. Takiego, który bierze swój los w swoje ręce”.
Ta wizja nie była specyfiką tylko polskiej transformacji. W interpretacji zasady pomocniczości, włożonej w usta bohaterów powieści, Michel Houellebecq konstatuje, że obok pięknych słów, program pomocniczości w konkretach „zakładał zmniejszenie wydatków socjalnych państwa o osiemdziesiąt pięć procent w ciągu najbliższych trzech lat”. Wprawdzie to literacka wersja społecznego programu (w przyszłości, bo akcja powieści zaczyna się w 2022 r.), jednak odpowiadająca trendowi zauważonemu wyżej.
Problemy sprawiedliwości społecznej są jednak już współcześnie dostrzegane, podobnie jak krytyczne (niekiedy) spojrzenie na wdrażanie neoliberalizmu gospodarczego jako odpowiedzi na gospodarkę planową PRL. Zapewne więc kwestie solidarności i sprawiedliwości społecznej będą inaczej widziane w dobie konstytucji przyszłości.
Wyzwaniem dla prawa przyszłości może też być rozwój technologii w każdej dziedzinie, zwłaszcza informatyki.
Jak już wyżej wspomniano, Internet może służyć za poręczny instrument konsultacji społecznej i podejmowania decyzji na szczeblu lokalnym, a także o ogólnopaństwowym zasięgu (głosowanie w wyborach i referendach, konsultacje, sondaże, „wolna trybuna” na temat stanowiący przedmiot aktualnych prac czy programu rządu, parlamentu, a nawet partii politycznych) czy inne dziś jeszcze nieprzewidywalne działania. To wspomoże partycypację społeczną w decyzjach państwowych, kontrolę władzy, egzekwowanie jej odpowiedzialności, transparentność jej działania, dostępność informacji itp. Ale instrument ten może być także zagrożeniem dla wolności i prywatności obywatela.
Stanie się więc wyzwaniem dla przyszłego prawa, w tym konstytucyjnego: w pierwszym rzędzie ukształtowania relacji w Sieci w taki sposób, aby wykorzystać wszystkie jej zalety, ale wyeliminować zagrożenia dla wolności, praw i statusu jednostki w państwie.
Dlatego w cyt. wyżej tekście R. Piotrowski, prezentując szerszy pogląd na tę sprawę, tak mocno nalega na gwarancje dla prawa prywatności. Na problemy nowych technologii w prawie zwracają też uwagę autorzy w cyt. książce słowackiej, zwłaszcza w odniesieniu do funkcjonowania demokracji, ze zwróceniem uwagi na fakt, że Internet pozwala na otwarcie drogi dla nowego rodzaju demokracji, bowiem transformuje demokrację pozwalając na jej bezpośrednią realizację przez obywateli. To zalety, bo jak wspomniano, prawo przyszłości musi też sobie radzić z zagrożeniami.
Do innych kwestii, które mogą się okazać koniecznymi elementami przyszłego porządku konstytucyjnego należeć może problem dostrzeżony w tematyce przyszłorocznego X. Światowego Kongresu Międzynarodowego Stowarzyszenia Prawa Konstytucyjnego: „Violent Conflicts, Peace-Building and Constitutionnal Law”. Tematykę tę w bardzo intensywny sposób narzuca aktualna sytuacja i jej konsekwencje w wielu punktach globu, także przecież w Europie, i wywołuje pytanie, czy prawo konstytucyjne może lub powinno się z nią zmierzyć?
Wśród przewidywanych zagadnień wskazuje się na problemy stanów nadzwyczajnych, parlamentarnej kontroli działań militarnych, konstytucyjnej odpowiedzi na terroryzm, ochrony praw podstawowych w okresach kryzysu, wolności wypowiedzi w stanach przymusu, ochrony dzieci i kobiet w strefach konfliktu, solidarności i sprawiedliwości transnarodowej w czasach konfliktu, godności człowieka i prawa azylu, demokracji nieliberalnej, migracji oraz innych swobód i wolności w kontekście owych szczególnych okresów zagrożeń.
Generalną ideą przewodnią tej tematyki jest sytuacja człowieka, jego praw i wolności oraz międzynarodowej solidarności, które to problemy – i to niezależnie od stanów konfliktów, o których tu mowa – wybijają się, w różnych aspektach, na plan pierwszy w kształtowaniu przyszłości prawa. Koresponduje z tym prawo do pokoju, wskazywane, jako jedno z nowych wyzwań prawa konstytucyjnego.
Gdy rozważa się problem konstytucji przyszłości, choćby tylko poprzez dziś dostrzegane nowe sfery regulacji konstytucyjnej, pojawić się może idea jakiejś konstytucji wykraczającej poza ramy poszczególnych państw. Może powróci idea Konstytucji dla Europy? Wszak po okresie kryzysu nowe perspektywy rysuje Biała Księga? A może…Konstytucji dla Świata? Jedna z pierwszych debat zaproponowanych na Kongresie IACL, miałaby rozważać właśnie szanse ustanowienia owej World Constitution (Constitution Mondiale).
Nie wybiegając jednak aż w taką przyszłość i mając na uwadze raczej sprawy krajowe, w ślad za zapowiedzią, że rozważania te będą mieć z konieczności charakter eseistyczny, zakończę małym fragmentem Traktatu moralnego Czesława Miłosza, niestety nie tak optymistycznym:
„Lecz nie jest moim tu zamiarem / Przyszłość otaczać złudnym czarem / Po przyszłościowej cóż iluzji, / Jeżeli dniom codziennym bluźni/ I ufność nie po równi dzieli / Pomiędzy współobywateli (…)”.
Maria Kruk -
demokracjakonstytucjapaństwo prawapraworządnośćreferendum o zmianie konstytucji
Ewa Łętowska - 30.04.2018
Halina Bortnowska - 07.05.2018