Source: http://juratelegramm.de/faelle/oeffenliches_recht/BVerwG_NVwZ%202018_260.htm
Timestamp: 2019-04-21 18:28:34
Document Index: 308923724

Matched Legal Cases: ['§ 43', 'Art. 33', 'Art. 3', 'Art. 20', '§ 69', '§ 69', '§ 69', '§ 40', '§ 40', '§ 126', '§ 1', '§ 54', '§ 126', '§ 63', '§ 54', '§ 88', '§ 42', '§ 35', '§ 35', '§ 69', '§ 69', '§ 43', '§ 43', '§ 43', '§ 43', '§ 54', '§ 54', '§ 61', '§ 69', '§ 69', '§ 69', '§ 69', '§ 69', '§ 69', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 93', '§ 69', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 69', '§ 69', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 69', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art.14', 'Art. 14', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 69', 'Art. 14', '§ 69', 'Art. 14', 'Art. 3', '§ 69', '§ 69', '§ 69', '§ 69', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 69', '§ 69', 'Art. 20', '§ 69', '§ 69', '§ 69', '§ 126', '§ 54', '§ 43', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 14']

BVerwG NVwZ 2018, 260
► Verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage, § 43 VwGO. ► Grundsätze des Berufsbeamtentums, Art. 33 V GG; Beamtenbesoldung. ► Eingriff in Bestandteil der Besoldung; Rechtfertigung des Eingriffs. ► Gleichheitssatz, Art. 3 I GG. ► Rückwirkung von Gesetzen, Art. 20 III GG; echte Rückwirkung; Ausnahme von der Unzulässigkeit wegen fehlenden Vertrauensschutzes
BVerwG Urteil vom 21. 9. 2017 (2 C 30/16) NVwZ 2018, 260
Fall (Professorenbesoldung)
P ist als Hochschulprofessor Beamter des Landes L. Er erhält ein Grundgehalt nach der Besoldungsgruppe W 2. Bei seiner Berufung wurde eine - besoldungsrechtlich zulässige - Vereinbarung getroffen, wonach er zusätzlich monatliche Leistungsbezüge in Höhe von 314 Euro erhält; dieser Betrag wurde in den Bescheid über die ihm zustehenden Dienstbezüge aufgenommen. In einer später ergangenen Grundsatzentscheidung erklärte das Bundesverfassungsgericht die W-Besoldung für teilweise verfassungswidrig und verpflichtete den Gesetzgeber zu einer Neuregelung (BVerfGE 130, 263). Dem kam der Gesetzgeber des Landes L in der Weise nach, dass er durch eine Neufassung des Landesbesoldungsgesetzes (LBesG) sowohl Veränderungen am Besoldungssystem als auch an der Höhe der Gehälter vornahm. Alle nach der Besoldungsgruppe W besoldeten Beamten erhalten ab dem 1. 1. 2017 eine pauschale Gehaltserhöhung von monatlich 240 Euro. Um die Gehälter stärker anzugleichen, bestimmt § 69 VII LBesG in Satz 1, dass der pauschale Erhöhungsbetrag auf bereits vereinbarte Leistungsbezüge angerechnet wird, wobei nach Satz 2 ein anrechnungsfreier Sockelbetrag von 150 Euro erhalten bleibt. Die Neufassung des LBesG wurde am 18. 6. 2017 mit der Maßgabe beschlossen, dass sie mit Wirkung zum 1. 1. 2017 in Kraft tritt.
P erhielt am 1. 8. 2017 vom zuständigen Landesamt für Besoldung eine Bezügemitteilung, wonach er ab 1. 1. 2017 das Grundgehalt der Besoldungsgruppe W 2, die pauschale Erhöhung von 240 Euro und die Leistungsbezüge erhält, dass jedoch auf die Leistungsbezüge wegen § 69 VII Satz 1 und 2 LBesG ein Betrag von 90 Euro aus der Gehaltserhöhung angerechnet wird. Die Mitteilung enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung.
P macht geltend, die Leistungsbezüge beruhten auf einer vertraglichen Vereinbarung und könnten nicht einseitig herabgesetzt werden. Auch Gründe für einen teilweisen Widerruf des Bescheids über die ihm zustehenden Dienstbezüge gäbe es nicht. Er beanstandet weiter, dass nach § 69 VII 1 LBesG eine Anrechnung nur bei frei vereinbarten Leistungsbezügen vorgesehen ist, während Zulagen für die Wahrnehmung von Funktionen im Rahmen der Hochschulselbstverwaltung von der Anrechnung ausgenommen werden. Auch dass nur bereits vereinbarte Leistungsbezüge gekürzt werden und keine zukünftigen, sei nicht nachzuvollziehen. Die Landesregierung verweist demgegenüber darauf, dass die Änderung des LBesG als Ganzes betrachtet werden müsse und dass das Gehalt des P sich insgesamt um monatlich 150 Euro erhöht habe. P will durch eine verwaltungsgerichtliche Klage erreichen, dass ihm die Leistungsbezüge ab 1. 1. 2017 ungekürzt gezahlt werden. Hat die Klage Aussicht auf Erfolg? Ein Widerspruchsverfahren ist im Lande L nicht mehr vorgesehen.
I. Für die auf ungekürzte Zahlung der Leistungsbezüge gerichtete Klage müsste der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein. Die grundsätzliche Regelung hierfür enthält § 40 I 1 VwGO. Nach § 40 II 2 VwGO bleiben die besonderen Vorschriften des Beamtenrechts - als aufdrängende Rechtswegzuweisungen - unberührt.
1. § 126 BBG gilt für Bundesbeamte und weist deren Streitigkeiten dem Verwaltungsrechtsweg zu; P ist jedoch Landesbeamter.
2. Das Statusrecht der Landes- und Kommunalbeamten wird vom Beamtenstatusgesetz geregelt (§ 1 BeamtStG). Dieses bestimmt in § 54 I BeamtStG, dass für alle Klagen der Beamtinnen, Beamten, Ruhestandsbeamtinnen, Ruhestandsbeamten, früheren Beamtinnen, früheren Beamten und der Hinterbliebenen aus dem Beamtenverhältnis der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. Die Klage des P ist auf eine bestimmte, aus seiner Beamtenstellung folgende Besoldungszahlung gerichtet. Sie ist deshalb eine beamtenrechtliche Streitigkeit.
3. Überwiegend wird die Rechtswegfrage über die unter 1. und 2. aufgeführten Vorschriften gelöst (z. B. Wichmann/Langer, Öfftl. Dienstrecht, 7. Aufl. 2014, Rdnrn. 301, 308). Allerdings ergab sich vor der Reform des Beamtenrechts der Verwaltungsrechtsweg für beamtenrechtliche Streitigkeiten aus § 126 Beamtenrechts-Rahmengesetz (BRRG). Diese Vorschrift ist von § 63 II 2 BeamtStG vom Außerkrafttreten ausgenommen worden, weil sie zum Kapitel II des BRRG gehört. Darauf stellt BVerwG NVwZ 2013, 1631 ab; auch danach ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Vorzuziehen ist aber die Lösung über § 54 I BeamtStG.
II. Die richtige Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren (§ 88 VwGO).
1. P könnte sich gegen die Bezügemitteilung des Landesamtes für Besoldung vom 1. 8. 2017 wenden und deren Aufhebung im Wege einer Anfechtungsklage verlangen (§ 42 I VwGO). Dafür müsste die Mitteilung ein Verwaltungsakt (§ 35 VwVfG) sein, insbesondere müsste sie eine Regelung der Ansprüche des P auf Besoldung enthalten. Wie aber bereits die Bezeichnung als bloße „Bezügemitteilung“ zeigt, soll P dadurch lediglich darüber informiert werden, von welchen Berechnungsgrundlagen das Landesamt bei den laufenden Gehaltszahlungen ausgeht. Der Mitteilung liegt zwar eine Änderung der an P zu leistenden Zahlungen zugrunde. Diese Änderung passt aber lediglich die an P nach dem Bescheid über die Dienstbezüge zu leistenden Zahlungen an die Änderungen des LBesG an, ähnlich wie dies bei den regelmäßigen Gehaltserhöhungen oder bei Wegfall einer Zulage geschieht. Auch bedeutet die Anrechnung der 90 Euro auf die Leistungsbezüge keinen Widerruf des die Leistungsbezüge festsetzenden Bescheids, sondern setzt dessen Fortgeltung voraus. Die Bezügemitteilung enthält also eine bloße Information und hat keine unmittelbare Rechtswirkung i. S. des § 35, 1 VwVfG. Wäre sie unrichtig, könnte sie ohne weiteres durch eine neue Information ersetzt werden. Die Bezügemitteilung ist deshalb kein VA. Die Klage des P ist keine Anfechtungsklage.
2. Vom praktischen Ergebnis her wäre P am ehesten damit gedient, das Land zu verurteilen, über die in der Bezügemitteilung enthaltenen Beträge hinaus weitere 90 Euro monatlich zu zahlen, weil das Landesamt zu der Anrechnung nicht berechtigt ist. Es würde sich dann um eine (allgemeine) Leistungsklage handeln.
Bei der Bestimmung von Klagebegehren und Klageart ist aber darauf zu achten, dass diese für den Kläger möglichst günstig gefasst werden und der Kläger mit der gewählten Klageart möglichst weitgehend die Chance hat, mit seinem Klagebegehren durchzudringen. Auf der Grundlage des § 69 VII LBesG ist das jedoch nicht zu erwarten, denn dort ist die Anrechnung vorgeschrieben. Eine Klagechance hat P deshalb nur, wenn § 69 VII LBesG nicht zur Anwendung kommt, insbesondere wegen Verfassungswidrigkeit. Diese Verfassungswidrigkeit könnte als Vorfrage einer Leistungsklage geprüft werden, so dass die Klage des P als Leistungsklage eine Chance hätte. Nach BVerwG [8] ist eine Klage, bei der die Verfassungswidrigkeit der Norm zentrale Frage ist, jedenfalls im Besoldungsrecht keine Leistungsklage mehr. Der Gesetzgeber genießt im Bereich der Besoldung einen weiten Gestaltungsspielraum. Deswegen und wegen des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes (…) können keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Das gilt nicht nur für begehrte Leistungen, die das Gesetz nicht vorsieht, sondern gleichermaßen auch bei gesetzlich vorgesehenen Leistungskürzungen. Denn in jedem Fall ist es dem Gesetzgeber vorbehalten, die Gesamtbesoldung, die aus verschiedenen Teilen bestehen kann, festzulegen. Eine Verurteilung zu einer Leistung, auf die ein Anspruch nur bei der Annahme der Verfassungswidrigkeit einer einzelnen Norm besteht, kann daher nicht im Wege der allgemeinen Leistungsklage erfolgen (vgl. BVerwGE 131, 20 Rn. 28 f.).
3. Da folglich weder eine Anfechtungs- noch eine Leistungsklage zur Verfügung stehen, kommt eine Feststellungsklage (§ 43 VwGO) in Betracht.
a) Die Klage des P könnte auf das Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses gerichtet sein. Zwischen P und dem Land L besteht das Beamtenverhältnis als Rechtsverhältnis. Innerhalb dieses Rechtsverhältnisses behauptet das für das Land handelnde Landesamt, es sei zur Anrechnung von 90 Euro auf die Leistungsbezüge des P berechtigt. P bestreitet das. Somit handelt es sich um eine negative Feststellungsklage.
b) P hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, ob der Gehaltsabzug berechtigt ist (§ 43 I VwGO). Eine andere Möglichkeit zur Verfolgung seines Interesses (§ 43 II VwGO) hat P nicht (vgl. oben 1. und 2.)
BVerwG [8] Richtige Klageart für das Begehren, ungeschmälerte Leistungsbezüge zu erhalten, ist die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Dementsprechend lautete der Klageantrag des P (vgl. BVerwG [5]) … festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt ist, bei der Bemessung der Bezüge des Klägers für die Zeit seit Januar [2017] das Grundgehalt des Klägers in Höhe von monatlich 90 Euro auf die Leistungsbezüge des Klägers anzurechnen.
III. Ein Widerspruchsverfahren ist zwar in § 54 II BeamtStG grundsätzlich für alle Klagen, auch für Feststellungsklagen, vorgeschrieben. Das gilt aber nicht, wenn ein Landesgesetz dieses ausdrücklich ausschließt (§ 54 I 3 BeamtStG), wie das im Land L geschehen ist.
Eine Klage des P gegen das Land L (vgl. § 61 Nr. 1 VwGO) wäre somit zulässig.
B. Begründet ist die (negative) Feststellungsklage, wenn das Landesamt für Besoldung nicht berechtigt ist, 90 Euro auf die Leistungsbezüge des P anzurechnen und diese um 90 Euro zu kürzen.
I. Ein Recht zur Kürzung könnte sich aus § 69 VII LBesG ergeben.
1. In § 69 VII LBesG ist eine Kürzung grundsätzlich vorgeschrieben. Im Fall des P kann davon ausgegangen werden, dass der Kürzungsbetrag nach Satz 1 unter Beachtung des nach Satz 2 verbleibenden Sockelbetrags sich auf 90 Euro beläuft, d. h. dass die Bezügemitteilung vom 1. 8. 2017 rechnerisch richtig ist. In Anwendung des § 69 VII LBesG hat das Landesamt ein Recht zur Kürzung.
2. Wenn P geltend macht, die Leistungsbezüge seien vertraglich vereinbart worden und könnten nicht einseitig herabgesetzt werden, ist das nicht zutreffend. Es gibt keinen Grundsatz, dass bestimmte Regelungsbereiche wie etwa Vereinbarungen, an denen der Staat selbst beteiligt ist, von vornherein dem Zugriff des Gesetzgebers entzogen sind. Trifft der Gesetzgeber Regelungen für einen Gegenstand, so sind das stets einseitige Regelungen. Allein durch die vertragliche Grundlage für die Leistungsbezüge werden diese nicht dem Zugriff des Gesetzgebers entzogen. Beschränkt wird der Gesetzgeber durch das Verfassungsrecht. Es wird deshalb unter II. - IV. zu prüfen sein, ob § 69 VII LBesG gegen Vorschriften der Verfassung verstößt.
3. Auch ein Widerruf des Bescheids über die Dienstbezüge, den P offenbar für erforderlich hält, ist nach § 69 VII LBesG nicht erforderlich. Vielmehr lässt das Gesetz die unmittelbare Anrechnung zu.
II. § 69 VII LBesG könnte mit Art. 33 V GG unvereinbar und deshalb verfassungswidrig sein. Nach Art. 33 V GG gelten für das Recht des öffentlichen Dienstes die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Die Vorschrift ist ein grundrechtsgleiches Recht (Art. 93 I Nr. 4 a GG) und wie ein Grundrecht zu prüfen.
1. § 69 VII LBesG könnte einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 33 V GG enthalten.
a) Schutzbereich des Art. 33 V GG sind die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Von ihnen sind im vorliegenden Fall nur die Grundsätze über die Beamtenbesoldung von Bedeutung.
aa) Grundlegend für die Beamtenbesoldung ist das Alimentationsprinzip. Zu seinem Inhalt hat BVerfGE 130, 263 [143-148] ausführlich Stellung genommen, auch zu der praktisch wichtigen Frage, wie die Angemessenheit einer Besoldung bestimmt wird (vgl. auch BayVerfGH NVwZ 2018, 584: Nichtigkeit eines Gesetzes wegen Verstoßes gegen das Alimentationsprinzip). Zusammenfassend führt das BVerwG im vorliegenden Fall unter [11] aus: Das aus Art. 33 V GG hergeleitete Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Im Rahmen dieser Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber die Attraktivität der Dienstverhältnisse für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu berücksichtigen. Für die Beurteilung der Angemessenheit der Alimentation kommt es auf ihre Gesamthöhe an, zu deren Ermittlung neben dem Grundgehalt auch weitere Besoldungsbestandteile wie Sonderzahlungen oder Stellenzulagen heranzuziehen sind, auch wenn diese für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG genießen (BVerfGE 139, 64 Rn. 93; 140, 240 Rn. 72). [19] Dem Gesetzgeber steht bei der Bemessung der Alimentation ein weiter Spielraum zu (BVerfGE 114, 258, 288 f.; 130, 263, 294), der nach unten hin durch die Mindestalimentation begrenzt wird, welche in den vergangenen Jahren durch Entscheidungen des BVerfG (BVerfGE 130, 263; 139, 64; 140, 240) Konkretisierungen erfahren hat. Eine Verletzung des Alimentationsprinzips macht P nicht geltend. Eine solche scheidet schon deshalb aus, weil sich durch die hier angegriffene Neufassung des LBesG die W-Besoldung erhöht hat, im Fall des P um mindestens 150 Euro monatlich.
Weitere Prinzipien für die beamtenrechtliche Besoldung sind das aus Art. 33 II GG hergeleitete Prinzip, nach Leistung zu besolden (Leistungsprinzip) sowie (so BVerwG [15]) ein Abstandsgebot, das es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen (BVerfG ZBR 2017, 340 Rn. 75). Im Fall des P kann nicht angenommen werden, dass die Anrechnung dazu führt, dass P nicht mehr nach Leistung bezahlt wird. Das Abstandsgebot hat bei der Besoldung der Professoren keine Bedeutung, sondern wird durch das Leistungsprinzip verdrängt (BVerwG [15]).
bb) Durch Art. 33 V GG werden auch die bereits gewährten Dienstbezüge geschützt, zumal wenn sie durch die vom Beamten erbrachte Leistung bereits verdient wurden. BVerwG [12-15] Die Leistungsbezüge der Professoren sind ein Teil ihrer Besoldung… Leistungsbezüge verlieren nicht dadurch ihren Charakter als Besoldung, dass sie auf der Grundlage von Berufungs- oder Bleibeverhandlungen gewährt werden. Insbesondere wird hierdurch nicht gegen den Grundsatz der Gesetzesbindung der Besoldung verstoßen. Die Gesetzesbindung der Besoldung ist ein nach Art. 33 Abs. 5 GG zu berücksichtigender hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums (BVerfGE 130, 263, 299; …). Dieser Grundsatz verbietet es, einem Beamten eine gesetzlich nicht vorgesehene Besoldung zu gewähren (….). Die Zulässigkeit leistungsbezogener Bezahlungselemente setzt danach voraus, dass ein gesetzlicher Rahmen den Anlass und die Möglichkeiten der Leistungsgewährung bestimmt, die Leistung aufgrund Verwaltungsentscheidung bewilligt wird und diese Bewilligungsentscheidung dann in die Bezügeberechnung eingeht (BVerfGE 130, 263, 299). Die streitgegenständlichen Leistungsbezüge des Klägers sind eine in diesem Sinne gesetzlich vorgesehene Besoldung. In den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften ist explizit vorgesehen, dass Leistungsbezüge gewährt werden, dass sie ausgehandelt werden und welche Maßgaben dafür inhaltlich gelten. … Mit der Zugehörigkeit zur Besoldung der Professoren unterfallen die Leistungsbezüge dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG.
b) Durch die Anrechnungsregelung des § 69 VII LBesG könnte ein Eingriff in die geschützten Leistungsbezüge erfolgt sein.
aa) Die Anrechnung, die ohne weiteres kraft Gesetzes erfolgt (oben B I 3), hat zur Folge, dass sich die Leistungsbezüge des P um monatlich 90 Euro vermindern. Darin liegt ein Eingriff. BVerwG [21] Die Anrechnungsregelung des § 69 Abs. 7 LBesG greift in subjektive Rechtspositionen des Klägers ein, die durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützt sind.
bb) Allerdings sind die Leistungsbezüge Teil der Gesamtbesoldung des P (oben B II 1 a bb). Diese wird ab 1. 1. 2017 durch die Neufassung des LBesG um mindestens 150 Euro erhöht. Es wäre denkbar, die Neuregelung - wie die Landesregierung geltend macht - als Ganzes zu betrachten und Erhöhung und Verminderung zu saldieren; dann wäre im Ergebnis keine Verminderung gegeben. Das BVerwG lehnt eine solche Betrachtung auf der Eingriffsebene ab (vgl. aber bei der Rechtfertigung unten 2 b). [23, 24] Ein Eingriff ist gleichwohl anzunehmen, und zwar unabhängig von der Frage, ob die angegriffene Vorschrift bei rein rechnerischer Betrachtung zu einer Kürzung oder zu einem sonstigen Einschnitt im Sinne der Rechtsprechung des BVerfG zum relativen Normbestandsschutz (BVerfGE 139, 64 Rn. 128) führt. Das folgt aus den Besonderheiten des Professorenbesoldungsrechts. Dieses eröffnet den Professoren das Recht, in Berufungs- und Bleibeverhandlungen Vereinbarungen über Leistungsbezüge zu treffen… Die Gewährung von Leistungsbezügen auf der Grundlage einer zuvor getroffenen Berufungs- oder Bleibevereinbarung…begründet eine eigenständige Rechtsposition, welche den Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG genießt. Die Reduzierung der gewährten Leistungsbezüge durch Gesetz greift in diese Position ein.
a) Die durch Art. 33 V GG geschützte Besoldung ist nicht unveränderbar. Vielmehr wirkt sich der weite Spielraum, den der Gesetzgeber bei der Besoldung hat (oben B II 1 a aa), auch als Befugnis zu Veränderungen aus. Eine solche Befugnis folgt weiterhin daraus, dass Art. 33 V GG dem Gesetzgeber die Aufgabe überträgt, die Grundsätze des Berufsbeamtentums fortzuentwickeln. BVerwG [25, 26] Der Umstand, dass die Leistungsbezüge dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG unterfallen, bedeutet nicht, dass diese in ihrer konkreten Ausgestaltung unantastbar sind. Dem Gesetzgeber steht es nach dieser Vorschrift vielmehr zu, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Das gilt grundsätzlich auch für Besoldungselemente, die auf einer Berufungsvereinbarung beruhen (…)… Durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Rechtspositionen darf er dabei nicht grundsätzlich infrage stellen, sondern sie lediglich aus sachlichen Gründen verändern. Im Bereich des Besoldungsrechts können solche sachlichen Gründe insbesondere dann gegeben sein, wenn sie ihre Rechtfertigung im System der Beamtenbesoldung finden; ein Abstellen allein auf finanzielle Erwägungen ist allerdings unzulässig (BVerfGE 114, 258, 289, 291; 139, 64 Rn. 128).
b) Im vorliegenden Fall ergaben sich sachliche Gründe für eine Veränderung zunächst daraus, dass die frühere Besoldung teilweise verfassungswidrig war und ersetzt werden musste. Es war sinnvoll, dabei auch das System zu überdenken. Wenn dieses dahin verändert wurde, dass die für alle geltenden Grundgehälter stärker erhöht und die Leistungsbezüge teilweise vermindert wurden, um die Bevorzugung der Professoren mit Leistungsbezügen zurückzufahren, liegt das innerhalb des dem Gesetzgeber zustehenden Spielraums. Außerdem muss die durch die Anrechnung bewirkte Verminderung der Leistungsbezüge zumutbar sein. Dabei ist die Verminderung aber nicht isoliert zu betrachten, sondern als Teil der Gesamtbezüge. Im Fall des P erhält dieser 240 Euro Grundgehaltserhöhung und muss sich 90 Euro anrechnen lassen, so dass ihm ein Mehrbetrag von 150 Euro verbleibt, was ausschließt, dass P unzumutbar belastet wird. BVerwG [27] vergleicht den Anrechnungsbetrag von 90 Euro mit der Gesamterhöhung von 240 Euro und kommt zu folgendem Ergebnis: Dass der Gesetzgeber im Rahmen dieser Reform neben der Anhebung der Grundgehaltssätze auch eine Abschmelzung bestehender Leistungszulagen vorsah, deren Umfang jedoch auf maximal 90 Euro begrenzt war und damit höchstens gut ein Drittel des garantierten Besoldungszuwachses konsumierte, erscheint vor diesem Hintergrund nicht sachwidrig. Vielmehr befand sich der Gesetzgeber in einer Situation, die im Vertragsrecht als Wegfall der Geschäftsgrundlage bezeichnet würde und die folglich trotz bestehender Vereinbarung zu einer Anpassung der Verhältnisse berechtigte.
Folglich ist das Abschmelzen der 90 Euro Leistungsbezüge systemgerecht, zumutbar und als Eingriff in eine nach Art. 33 V GG geschützte Position gerechtfertigt. Art. 33 V GG wird durch § 69 VII LBesG nicht verletzt.
III. Die Anrechnung der 90 Euro auf die Leistungsbezüge könnte das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 I GG verletzen.
1. Der Anspruch auf die Leistungsbezüge ist ein öffentlich-rechtlicher Anspruch mit Vermögenswert. Ö ffentlich-rechtliche Positionen werden als Eigentum geschützt , wenn sie eigentumsgleich sind, was der Fall ist, wenn s ie wesentlich ein Äquivalent eigener Leistung (Einsatz von Arbeit und/oder Kapital) sind ( BVerfGE 48, 403, 412/3 ). Kein Eigentum sind Ansprüche auf Leistungen, die wesentlich auf staatlicher Gewährung beruhen, wie Subventionen (BVerfGE 88, 384, 401/2; 72, 175, 193 ff . ) . Begrifflich betrachtet sind die Leistungsbezüge eines Professors die Gegenleistung für die eigene Arbeitsleistung und sind daher eigentumsgleich. Dafür spricht auch, dass sie, wenn sie durch Banküberweisung erfüllt werden, sich in eine Forderung des Kontoinhabers gegen die Bank verwandeln, die bereits als privatrechtliches Eigentum nach Art. 14 I GG geschützt ist.
2. Bei Ansprüchen auf Beamtenbesoldung ist jedoch der Schutz durch Art. 33 V GG spezieller, insbesondere weil der dort gewährte Schutz nicht nur dem finanziellen Interesse des Beamten als Gläubiger dient, sondern in die öffentliche Funktion des Berufsbeamtentums eingebettet ist. BVerwG [20] Soweit der Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG reicht, verdrängt er aus Gründen der Spezialität die Eigentumsgarantie des Art.14 Abs.1 GG. Im Hinblick auf Gehalts- und Versorgungsbezüge aus öffentlichen Kassen vermitteln beide Grundrechte ohnehin dasselbe Schutzniveau (BVerfGE 53, 257, 308; 80, 297, 313 f.;… BVerwGE 141, 210 Rn. 24). Eines gesonderten Schutzes durch Art. 14 Abs. 1 GG bedürfen die bereits durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Ansprüche daher nicht.
3. Zusätzlich zieht BVerwG [28] die Konsequenz aus der These, dass Art. 33 V GG und Art. 14 I GG dasselbe Schutzniveau vermitteln: Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die Leistungsbezüge des Klägers dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG unterfielen, führte dies zu keinem anderen Ergebnis. Die in § 69 Abs. 7 LBesG enthaltene abstrakt-generelle Anrechnungsregelung stellte sich als Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Diese Anrechnungsregelung genügte auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz; insbesondere wäre insoweit zu berücksichtigen, dass dem Anrechnungsbetrag ein Erhöhungsbetrag gegenübersteht, der nahezu das dreifache Volumen hat und damit den Eingriff mehr als kompensiert.
§ 69 VII LBesG verletzt somit Art. 14 I GG nicht.
IV. Indem P beanstandet, dass bei anderen Leistungsbezügen und Zulagen eine Anrechnung nicht vorgesehen ist, macht er eine Verletzung des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 I GG) durch § 69 VII LBesG geltend.
1. Durch die Regelung im LBesG erfolgen Ungleichbehandlungen in zweifacher Hinsicht:
a) In § 69 VII LBesG ist eine Anrechnung nur bei frei vereinbarten Leistungsbezügen vorgesehen, zu denen die P zustehenden Leistungsbezüge gehören. Demgegenüber werden Zulagen für die Wahrnehmung von Funktionen im Rahmen der Hochschulselbstverwaltung von der Anrechnung ausgenommen.
b) Nach § 69 VII LBesG werden nur bereits vereinbarte Leistungsbezüge gekürzt, nicht dagegen zukünftig zu vereinbarende.
2. Die Ungleichbehandlungen könnten gerechtfertigt sein. BVerwG [30] Betrifft die zu prüfende Maßnahme oder Regelung ein Gebiet, in dem der Normgeber über ein weites Ermessen verfügt, so ist ein Gleichheitsverstoß nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint (vgl. BVerfGE 76, 256, 329 f.; BVerwGE 141, 210 Rn. 31).
a) Dass Zulagen für die Wahrnehmung von Funktionen im Rahmen der Hochschulselbstverwaltung von der Anrechnung ausgenommen werden, findet seinen Grund darin, dass die Wahrnehmung solcher Funktionen eine besondere Leistung ist, für die die Gewährung einer ungekürzten Zulage als Gegenleistung sachgemäß erscheint. BVerwG [31] Funktionsleistungsbezüge…werden für eine konkrete Gegenleistung, welche in der Tätigkeit in der Hochschulselbstverwaltung oder der Hochschulleitung besteht, gewährt… Den wahrgenommenen Funktionen kommt im Hinblick auf den Hochschulbetrieb eine Bedeutung zu, die Grundvoraussetzung für das Wirken der Hochschule selbst und aller an ihr tätigen Professoren ist. Ihre bevorzugte Behandlung ist somit sachlich gerechtfertigt.
b) Dass nach § 69 VII LBesG nur bereits vereinbarte Leistungsbezüge gekürzt werden, nicht dagegen zukünftig zu vereinbarende, ist damit zu erklären, dass zukünftige Leistungsbezüge in Kenntnis der geänderten Rechtslage gewährt werden, so dass ab Erlass des geänderten LBesG - als Stichtag - die Kürzung bereits bei der Vereinbarung erfolgt. BVerwG [32] Bei dieser Regelung handelt es sich um eine zulässige Stichtagsregelung. Es ist dem Gesetzgeber nicht durch Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, auch wenn jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Voraussetzung ist allerdings, dass sich die Einführung des Stichtags und die Wahl des Zeitpunkts am gegebenen Sachverhalt orientieren und damit sachlich vertretbar sind (BVerfGE 80, 297, 311; 117, 272, 301;…). Hier besteht der sachliche Grund darin, dass die gesamte Besoldung für Professoren im Jahre [2017] umgestellt worden ist und damit Leistungsbezüge, welche ab dem 18. 6. gewährt werden, ohnehin schon den Inhalt der neuen Regelung berücksichtigen.
Art. 3 I GG wird durch § 69 VII LBesG nicht verletzt.
V. Eine Anrechnung darf nicht erfolgen, soweit § 69 VII LBesG eine unzulässige Rückwirkung enthält.
1. Die Grundsätze über die Rückwirkung von Gesetzen entnimmt das BVerfG dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) und den betroffenen Grundrechten (BVerfG NJW 2014, 145, „n achträgliche Gewerbesteuer“). Im Vordergrund steht das Rechtsstaatsprinzip. Unterschieden wird zwischen der echten Rückwirkung (auch: Rückbewirkung von Rechtsfolgen), die grundsätzlich unzulässig ist, und der unechten Rückwirkung (auch: tatbestandliche Rückanknüpfung), die grundsätzlich zulässig ist
2. Im vorliegenden Fall wurde d ie Neufassung des LBesG am 18. 6. 2017 beschlossen. In Kraft getreten ist das Gesetz am 1. 1. 2017. Dadurch wurden die Rechtsfolgen des Gesetzes nachträglich ändernd auf den Zeitraum vom 1. 1. 2017 bis 18. 6. 2017 erstreckt, was zu einer echten Rückwirkung führt. Da rechtsstaatliche Beschränkungen der Rückwirkung von Gesetzes nur für belastende Gesetze gelten, erfasst die echte Rückwirkung nur die Anrechnungsregelung des § 69 VII LBesG, nicht dagegen die Erhöhung des Grundgehalts. BVerwG [34] Bei der Regelung ist von einer echten Rückwirkung (vgl. BVerfGE 131, 20, 36) auszugehen. Sie wurde am 18. Juni [2017] erlassen, ist mit Wirkung vom 1. Januar [2017] in Kraft getreten und bewirkt Rechtsfolgen für die Besoldung der Professoren ab Januar [2017]. Eine echte Rückwirkung ist grundsätzlich unzulässig.
3. Allerdings gibt es Ausnahmen, in denen eine echte Rückwirkung zulässig ist.
a) Anerkannt wurde das bei folgenden Fallgruppen: ( 1) Wenn die Belastung nur geringfügig ist (BVerfGE 95, 87); (2) wenn Betroffene mit einer rückwirkenden Regelung rechnen mussten, etwa weil die Regelung durch höherrangiges Recht wie EU-Recht oder durch eine verbindliche Entscheidung des BVerfG „vorprogrammiert“ war; (3) wenn eine unklare oder verfassungswidrige Rechtslage rückwirkend bereinigt wird (BVerwGE 89, 57, 61/2); (4) wenn eine ungültige Norm durch eine gültige ersetzt wird (BVerfGE 13, 272; 72, 260); (5) aufgrund bestimmter Beschlüsse im Gesetzgebungsverfahren, die einen Vertrauensschutz ausschließen ( BVerfG NJW 2013, 145 [73-79]); (6) unter strengen Voraussetzungen aus überwiegenden Gründen des gemeinen Wohls (BVerfGE 97, 67).
b) BVerwG [34] fasst die Fälle so zusammen und bereitet sie für den vorliegenden Fall auf: Da das Rückwirkungsverbot seine Grundlage im Vertrauensschutzprinzip findet (BVerfGE 131, 20, 39 ff.), kann auch die echte Rückwirkung ausnahmsweise zulässig sein, wenn auf Seiten des Betroffenen kein schutzwürdiges Vertrauen (mehr) vorhanden ist. Das ist etwa dann der Fall, wenn die Rechtslage unklar oder verworren ist oder wenn ein Zustand allgemeiner und erheblicher Rechtsunsicherheit eingetreten ist (…). Erst recht muss das gelten, wenn die Verfassungswidrigkeit der bestehenden Rechtslage positiv durch das BVerfG festgestellt worden ist und dem Gesetzgeber die Behebung dieses Zustands obliegt.
[36] Danach hatte P infolge des Urteils des BVerfG (BVerfGE 130, 263) mit einer vollständigen Neuregelung des Besoldungssystems für Professoren zu rechnen… Das Land war verpflichtet, eine Neuregelung der W-Besoldung vorzunehmen. Der Entscheidung des BVerfG lässt sich entnehmen, dass dem Gesetzgeber bei der Neugestaltung ein Spielraum zukam, der sowohl die Höhe der Grundgehaltssätze als auch die Ausgestaltung der Leistungsbezüge als Variablen enthielt (BVerfGE 130, 263, 311 f.). Damit musste allen Hochschullehrern bekannt sein, dass in allen Ländern die Regelungen zur W-Besoldung neu zu fassen waren. Verstärkt werden diese Überlegungen dadurch, dass der Rückwirkungszeitraum nur fünfeinhalb Monate betraf und während dieser Zeit sich das Gesamtgehalt des P rückwirkend um 150 Euro erhöhte.
Unter diesen Umständen liegt in der rückwirkenden Anrechnung der monatlich 90 Euro keine rechtsstaatwidrige echte Rückwirkung. BVerwG [33] Die Anrechnungsregelung des § 69 Abs. 7 Satz 1 LBesG verstößt nicht gegen das Rückwirkungsverbot.
VI. § 69 VII LBesG ist nicht verfassungswidrig. Das Landesamt für Besoldung war zur Anrechnung der monatlich 90 Euro gegenüber P berechtigt. Die Feststellungsklage ist unbegründet und hat keine Aussicht auf Erfolg.
Für beamtenrechtliche Streitigkeiten ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Das folgt für Bundesbeamte aus § 126 BBG, für Landes- und Kommunalbeamte aus § 54 BeamtStG.
Eine Verurteilung zu einer Leistung, auf die ein Anspruch nur bei Verfassungswidrigkeit einer einzelnen Norm besteht, kann nicht im Wege der allgemeinen Leistungsklage erfolgen. BVerwG LS 1: Ist eine die Besoldung in einem Teilaspekt reduzierende gesetzliche Regelung nach Ansicht des Beamten verfassungswidrig, so kann er dies nur mit der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO geltend machen.
Der Gesetzgeber verliert seine Befugnis zu einseitigen Regelungen von Rechtsverhältnissen auch dann nicht, wenn die Regelung auf einer vertraglichen Vereinbarung mit dem Staat, z. B. einer Hochschule, beruht. Grenze für solche Regelungen sind die Grundrechte und anderen Vorschriften der Verfassung.
Zu den durch Art. 33 V GG gewährleisteten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehören die Grundsätze über die Beamtenbesoldung. Sie geben den Beamten ein grundrechtsgleiches, daher einklagbares Recht.
Nach dem für die Beamtenbesoldung grundlegenden Alimentationsprinzip ist der Dienstherr verpflichtet, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren.
Durch Art. 33 V GG werden auch die bereits gewährten Dienstbezüge geschützt, bei Professoren auch die Leistungsbezüge. BVerwG LS 2: Leistungsbezüge, welche auf der Grundlage von Berufungsvereinbarungen an Professoren gewährt werden, unterstehen dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG; dieser ist insoweit spezieller als die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG.
LS 3: Die teilweise Anrechnung einer Grundgehaltserhöhung auf bestehende Leistungsbezüge stellt auch dann einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in die durch die zugesagten Leistungsbezüge begründete Rechtsposition dar, wenn der Anrechnungsbetrag geringer als der Erhöhungsbetrag ist und sich die Regelung damit erhöhend auf die Gesamtbezüge auswirkt.
LS 4: Angesichts der Entscheidung des BVerfG zur W-Besoldung (BVerfGE 130, 263) bestand für die teilweise Anrechnung der Grundgehaltserhöhung auf bestehende Leistungsbezüge ein hinreichender sachlicher Grund für eine …Neuregelung im System der Beamtenbesoldung selbst.