Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2016-00083-de-febrero-1-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_63ce219d1bad4c7a828447c81dbf150d&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-07-17 16:53:23
Document Index: 323016901

Matched Legal Cases: ['artículo 149', 'artículo 29', 'artículo 12', 'artículo 51', 'artículo 2', 'artículo 51', 'artículo 13', 'artículo 51', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'artículo 32', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 51', 'artículo 2', 'artículo 51', 'artículo 118', 'artículo 178', 'artículo 16', 'artículo 29', 'artículo 10', 'artículo 26', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 119', 'artículo 2', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 29', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 209', 'artículo 12', 'artículo 12', 'Artículo 4', 'Artículo 6', 'Artículo 11', 'artículo 51', 'Artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 9', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'artículo 26', 'artículo 12', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 8', 'artículo 11']

﻿ Alberto Yepes Barreiro
SENTENCIA 2016-00083 DE 01 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:SE DECLARA LA NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL DIRECTOR DE UNA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL POR EXPEDICIÓN IRREGULAR DEL ACTO GENERADA POR LA SESIÓN DOS MIEMBROS RECUSADOS VOTARON AUN CUANDO SU PARTICIPACIÓN EN EL CASO NO SE HABÍA RESUELTO. DURANTE LA SESIÓN EN LA QUE RESULTÓ ELEGIDO EL DIRECTOR GENERAL DE UNA CAR SE AFECTÓ EL QUÓRUM DELIBERATORIO AL PERMITIRSE LA PARTICIPACIÓN DE DOS DE LOS MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO QUE HABÍAN SIDO RECUSADOS SIN QUE ANTES SE HUBIERA RESUELTO SI DEBÍAN APARTARSE O NO DEL CASO. EN ESTE SENTIDO, SE HA ESTABLECIDO QUE EL RÉGIMEN DE IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES, TIENE COMO FINALIDAD GARANTIZAR QUE LAS ACTUACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS SE ADOPTEN DENTRO DE LA MÁS ABSOLUTA IMPARCIALIDAD, INDEPENDENCIA Y TRANSPARENCIA. CONFORME A ESTO, EN EL CASO BAJO ESTUDIO SE PROBÓ QUE SI BIEN SE DESCONOCÍA LA EXISTENCIA DEL DOCUMENTO DE RECUSACIÓN PRESENTADO A LOS CONSEJEROS PUES, LES FUE PRESENTADO SOLO CUANDO YA EL TRÁMITE ELECCIONARIO HABÍA CULMINADO, Y EN ESTE ORDEN LA RECUSACIÓN FUE DESATENDIDA Y, LO QUE CORRESPONDÍA EN PRINCIPIO ERA IMPARTIR EL TRÁMITE DE RIGOR A LA RECUSACIÓN PRESENTADA, PREVIO A LA REALIZACIÓN DE CUALQUIER OTRO TRAMITE DIFERENTE PUES, POR VIRTUD DE LA LEY LA PRESENTACIÓN DE LA RECUSACIÓN SUSPENDE EL TRÁMITE ADMINISTRATIVO HASTA SU DEFINICIÓN DE FONDO. POR TANTO, EXISTE MÉRITO PARA DECLARAR LA NULIDAD DEL ACTO DE ELECCIÓN DEMANDADO POR CUÁNTO EXISTE UNA IRREGULARIDAD EN EL TRÁMITE ELECCIONARIO, SEGÚN LA CUAL EL CONSEJO DIRECTIVO NO PODÍA DAR LUGAR A LA ELECCIÓN DEMANDADA, PUES LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DEBÍA SUSPENDERSE Y, POR ENDE, EN TANTO NO SE DEFINIERA LA RECUSACIÓN NO HABÍA POSIBILIDAD DE REINICIAR EL TRÁMITE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD ELECTORAL, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL DE RISARALDA, CAUSALES DE RECUSACIÓN, TRÁMITE DE LA RECUSACIÓN, EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE LOS MIEMBROS DEL COMITÉ DE CONCILIACIÓN
Sentencia 2016-00083 de febrero 1º de 2018
Radicación: 11001-03-28-000-2016-00083-00
Actor: Daniel Silva Orrego y otros
Demandado: Jairo Leandro Jaramillo Rivera como director general de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda —CARDER— para el período 2016-2019.
Asunto: Nulidad electoral - Sentencia de única instancia.
Bogotá, D.C., primero de febrero de dos mil dieciocho.
La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer y decidir la presente demanda en única instancia, según lo dispuesto en el artículo 149, numeral 4º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El problema jurídico a ser definido por la Sala consiste en determinar si el acto de elección del señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera, como director general de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda —CARDER— es nulo por: i) violación de las normas superiores en las que debía fundarse, es decir, el artículo 29 de la Constitución Política, el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, los estatutos de la CARDER contenidos en el Acuerdo 5 de 2010, ii) falta de calidades y requisitos legales del elegido, conforme lo establecen los artículos 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015 y artículo 51 del Acuerdo 5 de 2010 y, iii) por falta de competencia del consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda para decidir las recusaciones y por ende proferir el acto de elección.
Por razones de orden metodológico, para desarrollar el problema jurídico planteado, se precisará si existió: i) violación del artículo 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015 en concordancia con el artículo 51 de los estatutos de CARDER para formular el cargo de incumplimiento de requisitos legales del demandado, ii) el desconocimiento de los artículos 29 de la Constitución Política y 12 de la Ley 1437 de 2011 para formular los cargos referidos a violación del debido proceso, falta de competencia del consejo directivo de CARDER para decidir las recusaciones y expedición irregular del acto demandado y, de ser el caso, iii) la excepción propuesta por la apoderada judicial del demandado, respecto de la ilegalidad del artículo 13 del Acuerdo 28 de 2015, por medio del cual el consejo directivo de CARDER sin competencia modificó los estatutos para establecer un cuórum decisorio distinto al aprobado por la asamblea de dicha entidad y, por último.
3.1 Incumplimiento de los requisitos legales del demandado para ejercer el cargo de director general de CARDER.
Los demandantes y sus coadyuvantes aducen que existió violación de los artículos 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015 en concordancia con el artículo 51 de los estatutos de CARDER para formular el cargo de incumplimiento de requisitos legales basados en que:
3.1.1. El demandado no aportó la tarjeta profesional de administrador de medio ambiente, conforme lo exigen los artículos 4º(58), 6º(59) y 11(60) de la Ley 842 de 2003.
Expusieron tanto el demandante como coadyuvantes que de conformidad con los artículos 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015 y 51 de los estatutos de CARDER, para poder ser elegido como director general de CARDER el demandado al acreditar que es administrador del medio ambiente, debía aportar su tarjeta profesional. Sin embargo, el señor Jaramillo Rivera no allegó dicho documento con su hoja de vida, ni certificado alguno que indicara que se encontraba en trámite.
Concluyeron que el señor Jaramillo Rivera no podía ser elegido como director general de CARDER toda vez que no allegó con su hoja de vida el documento requerido para el ejercicio de la profesión de administrador ambiental.
Se debe recordar que el artículo 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015, estableció como requisitos necesarios para ser director general de una corporación autónoma regional los siguientes(61):
En este caso no se discute que el demandado cumple con los requisitos relativos a su formación, dado que consta y así se encuentra aceptado por las partes que el señor Jaramillo Rivera es administrador del medio ambiente(62), así mismo se encuentra acreditada su condición de especialista en alta gerencia(63).
La controversia se deriva de la no acreditación por parte del accionado de la tarjeta profesional para ejercer su profesión, conforme lo establece el artículo 4º de la Ley 842 de 2003, dado que allí se estipuló que la profesión de administrador del medio ambiente, al ser afín a la ingeniería: “(…) requiere [para el ejercicio de la misma] estar matriculado o inscrito en el registro profesional respectivo, que seguirá llevando el Copnia, lo cual se acreditará con la presentación de la tarjeta o documento adoptado por este para tal fin”(64).
Surge como interrogante para ser resuelto por la Sala, si la Ley 842 de 2003 es la norma rectora en materia de administradores ambientales. Al respecto se debe señalar que esta Sección frente a este cuestionamiento estableció(65):
“…la Sala observa que: (i) para el ejercicio de la profesión de administrador ambiental la ley exige la tarjeta profesional; (ii) en virtud de la Ley 1124 de 2007, ley especial en la materia y posterior a la Ley 842 de 2003, la expedición de la tarjeta profesional para dicha profesión es una función que le corresponde al consejo profesional de administración ambiental; y, (iii) la reglamentación de dicha ley previó que mientras el consejo profesional de administración ambiental expidiera las tarjetas profesionales, “se deberá exhibir copia del acta de grado expedida por la respectiva institución de educación superior o del acta de convalidación expedida por el Ministerio de Educación Nacional, según sea el caso”.
Por lo tanto, prima facie, se concluye que los administradores ambientales que deseen ser designados como directores de corporaciones autónomas regionales deben cumplir con el requisito de aportar la correspondiente tarjeta profesional”.
Quiere decir lo anterior, que en tratándose de administradores ambientales y profesiones afines, la normativa que los rige es la Ley 1124 de 2007, regulación que en su artículo 6º(66) exige para el ejercicio de la profesión de administrador ambiental, contar con tarjeta profesional expedida por el consejo profesional de administradores ambientales, CPAA.
No obstante, el Decreto Reglamentario 1150 de 2008(67), en su artículo 4º estableció los requisitos para la expedición de las tarjetas profesionales de los administradores ambientales y afines, así como también señaló que: i) Todos los profesionales en administración ambiental, que se hayan graduado antes de la expedición de la presente reglamentación, también deberán obtener la tarjeta profesional para el ejercicio de la profesión y, ii) El consejo profesional de administración ambiental contará con un término no superior a seis meses contados desde su constitución para comenzar a expedir las tarjetas profesionales. Mientras se expide la tarjeta profesional para el ejercicio de la profesión, se deberá exhibir copia del acta de grado expedida por la respectiva institución de educación superior o del acta de convalidación expedida por el Ministerio de Educación Nacional, según sea el caso.
Del recuento normativo forzoso se torna en concluir que si bien la tarjeta profesional es un requisito necesario para el acceso a cargos públicos cuando así lo determine la ley, así como para contabilizar la experiencia profesional, no menos cierto es que el decreto reglamentario estableció un régimen de transición consistente en que quienes ostenten la condición de administradores ambientales aún con anterioridad a la vigencia del Decreto 1150 del 14 de abril de 2008, deberán tramitar la tarjeta profesional y, para ello, mientras éstas son expedidas, deberán exhibir copia del acta de grado expedida por la respectiva institución de educación para el ejercicio de la profesión.
Teniendo clara la regulación que rige la profesión de administrador del medio ambiente, corresponde ahora determinar si en el caso en concreto el demandado, al no contar a la fecha de postulación al cargo de director general de CARDER con la tarjeta profesional, incumplió el requisito contemplado en el literal d) del artículo 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015, que así se lo exige.
Al respecto obra en el expediente que el 7 de octubre de 2015(68), el demandado presentó los documentos que estimó necesarios para el proceso de elección de director general de CARDER, período 2016-2019, en los cuales no anexó la tarjeta profesional que lo acredita como administrador del medio ambiente.
Tal circunstancia, a primera vista sería suficiente para viciar de nulidad el acto electoral enjuiciado por contrariar las normas que regulan el acceso al cargo de director general, sin embargo, se debe recordar que como se estableció en precedencia, la exigencia de presentar la tarjeta profesional fue diferida en el tiempo por el artículo 4º del Decreto 1150 de 2008, hasta tanto el consejo profesional de administración ambiental las expida.
A esta instancia resulta pertinente señalar que obra prueba en el expediente que el consejo profesional de administradores ambientales mediante oficio CPAA-063-16(69) del 14 de marzo de 2016, ante la consulta que se le elevara respecto del trámite de expedición de tarjetas profesionales manifestó:
“La Ley 1124 de 2007 (…) mediante artículos 4º y 5º, creó el consejo profesional de administración ambiental, CPAA, cuya conformación fue definida a través del Decreto 1150 de 2008. (…)
Así las cosas, es este consejo profesional el órgano competente para expedir las tarjetas profesionales de los administradores ambientales, para lo cual el pasado 6 de noviembre de 2015, realizó la convocatoria en el diario El Tiempo, (…) convocatoria que no contó con el quorum requerido para adelantar el mencionado proceso. Posteriormente el CPAA, realizó una segunda convocatoria para el día 19 de diciembre de 2015, convocatoria que lamentablemente no contó que el quorum para llevar a cabo dicha reunión.
Entre tanto, en atención a que el consejo profesional respectivo, como único ente competente para definir el procedimiento para la expedición de las tarjetas profesionales para los administradores ambientales y afines, se encuentra en el proceso de recepción de las primeras solicitudes, no se podrá exigir la misma para el ejercicio de la profesión, debiendo acudir a lo contemplado en el parágrafo segundo, del artículo 4º del Decreto 1150 de 2008 (…)”.
En el mismo sentido, en correo electrónico del 19 de octubre de 2017(70), la señora Kandya Obezo Casseres en su condición de Presidente del consejo profesional de administración ambiental, manifestó, que al 1º de octubre de 2015, fecha en la cual se expidió la convocatoria para la designación del director general de CARDER, aún no se había expedido tarjetas profesionales a los egresados en Administración Ambiental.
Adicionalmente, en sentencia del 27 de julio de 2017(71), esta Sección ordenó: “(…) al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Consejo profesional de administración ambiental que dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia de estricto cumplimiento al parágrafo 2º del artículo 4º del Decreto 1150 de 2008 [es decir, expida las tarjetas profesionales]”.
A partir de lo expuesto, la Sala pudo determinar con certeza que para la fecha en la cual se realizó la convocatoria para la elección del director general de CARDER, y aún, al momento de la entrega de los documentos soportes de la candidatura del demandado (oct. 7/2015), el consejo profesional de administración ambiental no había empezado a expedir las tarjetas profesionales para los administradores ambientales.
Es claro entonces que al momento en que se expidió la Resolución 28 del 1º de octubre de 2015 —convocatoria para la designación del director general de CARDER—, el consejo profesional de administración ambiental no había expedido las tarjetas profesionales(72), razón suficiente para determinar que el señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera, en su condición de profesional en administración del medio ambiente se encontraba cobijado por el régimen de transición contemplado en el parágrafo segundo del artículo 4º del Decreto 1150 de 2008, que determinó la no exigibilidad de dicho documento mientras se lograba el proceso de expedición.
En conclusión, queda claro que la Ley 842 de 2003 no le es aplicable al demandado en su condición de administrador del medio ambiente, dado que la normativa que rige tal profesión es la Ley 1124 de 2007 y su Decreto Reglamentario 1150 de 2008. Por otra parte, al estar amparado el demandado en régimen de transición consagrado en el artículo 4º de la norma reglamentaria y ante la imposibilidad fáctica de aportar el documento a causa que el consejo profesional de administración ambiental a esa época no las estaba expidiendo, esta Sala desestimará el cargo estudiado en el presente numeral por no encontrar vulneración del literal d) del artículo 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015.
3.1.1.1. El profesional evaluador de las hojas de vida de CARDER determinó que el demandado no reunía los requisitos del cargo por no haber aportado la tarjeta profesional.
Este cargo hace referencia al concepto del 29 de noviembre de 2016, en el cual el profesional especializado de la oficina jurídica de CARDER como integrante de la comisión responsable de evaluar las hojas de vida, determinó que el demandado no reunía los requisitos para acceder al cargo, toda vez que no adjuntó con su inscripción la tarjeta profesional o documento que acredite su trámite.
Sea lo primero analizar que si bien existe concepto del profesional encargado de revisar las hojas de vida de cada aspirante a ser director general de CARDER, en el cual determinó que el señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera no cumplía con los requisitos para tal fin por carecer de tarjeta profesional, no menos cierto es que dicho concepto no consultó la normativa vigente que rige la profesión de administrador del medio ambiente consagrada en la Ley 1124 de 2007 y en su Decreto Reglamentario 1150 de 2008, más concretamente respecto de la exigibilidad de la tarjeta profesional para el momento en que se inició el proceso eleccionario.
En razón de ello, los miembros del consejo directivo de CARDER no incurrieron en irregularidad alguna al separarse de la apreciación hecha por el profesional designado para la revisión de hojas de vida, toda vez que como se señaló en el numeral precedente de esta sentencia, el demandado se encontraba amparado por la excepción consagrada en el artículo 4º del Decreto 1150 de 2008 para presentar la tarjeta profesional.
Otro de los cargos planteados por dos de los coadyuvantes —José Freddy Arias Herrera y Juan Guillermo Salazar Pineda dentro del radicado 2016-0008300—, es que el demandado allegó al proceso eleccionario el diploma de grado con el fin de acreditar lo establecido en la Ley 1124 de 2007 reglamentada por el Decreto 1150 de 2008, sin embargo, la normativa en comento señala que es el acta de grado el documento que suple la tarjeta profesional mientras ésta es expedida, razón por la cual no allegó al proceso el documento idóneo.
Al respecto se debe resaltar que dicho cargo no fue propuesto en las demandas ni en la adición que de ella se hiciera dentro del radicado 2017-00007-00, sólo fue alegado por los coadyuvantes en escritos del 24 de abril de 2017(73) y 1º de junio de 2017(74). En razón de lo expuesto, tal cargo no quedó dentro de la fijación del litigio que se hiciera en la audiencia inicial cuya decisión no fue objeto de recurso y por ende no figura como uno de los planteamientos a resolver por la Sala Electoral en la sentencia.
En este caso ningún demandante se refirió al régimen de transición del Decreto 1150 de 2008 y al no haberlo hecho menos podía el juez en la fijación del litigio establecerlo como parte del problema jurídico, de tal manera se tiene que si bien el consejo profesional de administradores ambientales no había expedido tarjetas profesionales, tampoco se tuvo en cuenta al formular las demandas que hubiera sido suficiente con la exhibición del acta de grado como lo señala el artículo 4º ídem.
Por otra parte, oportuno resulta señalar que frente a las actuaciones de los terceros intervinientes en el proceso de nulidad electoral, la Sección Quinta del Consejo de Estado(75) ha señalado:
“Los coadyuvantes pueden efectuar únicamente los actos procesales permitidos a la parte que ayudan, siempre y cuando no estén en oposición con ésta y no impliquen disposición del derecho del litigio, cuestión reiterada en diversos pronunciamientos de esta corporación así(76):
“… Cabe resaltar que esta corporación ha precisado que la intervención de los coadyuvantes y, particularmente, en tratándose de las acciones públicas, como la que se instauró en el evento sub examine, está limitada a la actividad del actor y supeditada a los argumentos que éste exprese en su libelo.
Así, en auto de 13 de mayo de 2010 (exp. 2008-00101, C.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno), expresó, frente a una solicitud de adición de una demanda por parte de un coadyuvante, que por ser éste un adherente accidental del proceso, no se encontraba legitimado para exceder los límites fijados en la demanda inicial por el demandante.
Igualmente, en sentencia de 7 de octubre de 2010 (exp. 2007-00010, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), se sostuvo que el coadyuvante no puede ir más allá de los argumentos de la parte que coadyuva.
De la misma manera, la Sección Tercera de esta corporación en sentencia de 13 de agosto de 2008 (exp. AP-2004-00888, C.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio), expuso que las facultades del coadyuvante están concebidas para contribuir a la demanda. Es un interviniente secundario o parte accesoria, por lo que su actuación se circunscribe a reforzar los argumentos de la demanda, no pudiendo reformularla, dado que no puede actuar autónomamente.
Las anteriores precisiones, que la Sala prohíja en esta oportunidad, conducen a la conclusión de que si el coadyuvante no es autónomo de la parte a la que adhiere, no pudiendo por esta razón modificar las pretensiones ni proponer nuevos cargos, pues para ello podría perfectamente instaurar su propia demanda,…” (resaltados propios).
Por manera que, quienes actúan en calidad de terceros intervinientes no son autónomos dado que sus actuaciones se deben sujetar a la parte a la cual acompañan, parte que en este caso en concreto no alegó como causal de nulidad la carencia de requisitos del actor al no haber presentado el acta de grado como exigencia supletiva de la tarjeta profesional al momento de su inscripción como candidato a director general de CARDER, situación que releva al juez electoral del estudio del presente argumento.
3.1.2. El señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera no acreditó 4 años de experiencia profesional, contada a partir de lo previsto en el artículo 12 de la Ley 842 de 2003.
Según la parte actora, conforme el artículo 12 de la Ley 842 de 2003 para el ejercicio de la ingeniería o de sus profesiones afines, “(…) la experiencia profesional solo se computará a partir de la fecha de expedición de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional (…)”. Por lo tanto, al no contar el demandado con la tarjeta profesional no podía demostrar el cumplimiento de ese requisito.
Respecto de este cargo forzoso se torna reiterar, que la Ley 842 de 2003 no es la normativa aplicable a los administradores del medio ambiente, dado que al momento en que el legislador profirió la Ley 1124 de 2007, ésta empezó a regir desde su promulgación, esto es, 22 de enero de 2007, derogando de manera expresa todas las disposiciones que le fueran contrarias(77).
Quiere decir lo anterior, que la Ley 842 de 2003 al contener disposiciones contrarias a la nueva normativa, como aquella que determinaba que la administración ambiental era una carrera afín a la ingeniería y por ende vigilada por COPNIA, emana claro que las mismas quedaron derogadas por mandato expreso de la Ley 1124 de 2007, que sacó del ámbito de las ingenierías la profesión de administrador del medio ambiente y sus afines, para regular íntegramente su ejercicio a través de un marco normativo diferente.
Es por ello que, la experiencia profesional de los administradores ambientales se debe acreditar conforme lo enseña el artículo 6º de la Ley 1124 de 2007 y los decretos que reglamentan la materia y no bajo el imperio de la Ley 842 de 2003.
Ahora bien, los actores manifestaron que el demandado se graduó el 30 de agosto de 2002 como administrador del medio ambiente, época en la que regía el artículo 12 de la Ley 842 de 2003 y por ende le era imperativo contar con tarjeta profesional para poder acreditar su experiencia relacionada con la profesión.
Para resolver dicho planteamiento se analizarán los documentos soportes de la experiencia acreditada por el demandado conforme se detalla en el siguiente cuadro:
Cargo Entidad Tiempo Experiencia
Contrato de prestación de servicios(78) Acueducto y alcantarillado de Pereira S.A. ESP 22 de julio de 2003 a 3 de febrero de 2005 1 año, 6 meses y 13 días.
Contrato de prestación de servicios(79) Acueducto y alcantarillado de Pereira S.A. ESP 4 de febrero de 2005 a 3 de abril de 2006 14 meses.
Director operativo 009-04(80) Alcaldía de Pereira 25 de febrero de 2008 a 2 de febrero de 2012 3 años, 11 meses y 9 días.
Contrato de prestación de servicios CARDER 4 de abril de 2012 a 3 de octubre de 2012 5 meses.
Contrato de prestación de servicios CARDER 30 de octubre de 2012 a 22 de enero de 2013 2 meses y 24 días.
Contrato de prestación de servicios CARDER 16 de abril de 2013 a 30 de diciembre de 2013 8 meses y 15 días.
Contrato de prestación de servicios CARDER 3 de febrero de 2014 a 2 de septiembre de 2014 7 meses.
Contrato de prestación de servicios(81) CARDER 18 de diciembre de 2014 a 17 de enero de 2015 1 mes.
Contrato de prestación de servicios Universidad Tecnológica de Pereira Desde la firma del acta de inicio a 18 de diciembre de 2015 Indeterminado, no fue allegada el acta de inicio del contrato.
TOTAL EXPERIENCIA ACREDITADA 8 AÑOS, 8 MESES Y 1 DÍA
Teniendo en cuenta el argumento presentado por los accionantes consistente en que el demandado debió acreditar su experiencia profesional adquirida con anterioridad a la vigencia de la Ley 1124 de 2007 con la tarjeta profesional expedida por COPNIA, se tiene que existe razón en cuanto a su planteamiento dado que la Ley 842 de 2003 rigió la profesión de administrador del medio ambiente por ser afín a la ingeniería, por ende la experiencia profesional sólo podía ser tenida como tal a partir de la expedición de la tarjeta respectiva, normativa que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-296 de 2012(82).
Siendo así las cosas, corresponde excluir del presente análisis lo laborado por el señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera en vigencia de la Ley 842 de 2003(83). Sin embargo, encuentra la Sala que aún ante dicha circunstancia el demandado contaría con una experiencia profesional de más de 5 años como se detalla a continuación:
Director operativo 009-04 Alcaldía de Pereira 25 de febrero de 2008 a 2 de febrero de 2012 3 años, 11 meses y 9 días.
Contrato de prestación de servicios CARDER 18 de diciembre de 2014 a 17 de enero de 2015 1 mes.
Contrato de prestación de servicios Universidad Tecnológica de Pereira Desde la firma del acta de inicio a 18 de diciembre de 2015 Indeterminado, no fue allegada el acta de inicio del contrato, por ende se excluye.
TOTAL EXPERIENCIA ACREDITADA 5 AÑOS, 11 MESES Y 18 DÍAS
Es decir, el demandado con miras al proceso eleccionario de director general de CARDER, acreditó experiencia profesional suficiente para cumplir a cabalidad el requisito establecido en el literal c) del artículo 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015, toda vez que si la misma es contada a partir del 25 de febrero de 2008, data en la cual estaba vigente la Ley 1124 del 22 de enero de 2007, se tiene que a la fecha de su inscripción tenía 5 años, 11 meses y 18 días de experiencia.
En conclusión, con la entrada en vigencia de la Ley 1124 de 2007 se reguló de manera especial e integral el ejercicio de la profesión de administración ambiental, en razón de ello y bajo los parámetros allí establecidos (art. 6º en concordancia con el D. 1150/2008, art. 4º), se pudo establecer con certeza que el demandado acreditó el requisito de experiencia profesional de 4 años exigidos para ser director general de CARDER, situación que conlleva denegar la pretensión anulatoria respecto de este cargo.
3.1.3. Los certificados de experiencia aportados por el demandado no cumplen con los parámetros mínimos establecidos en el artículo 2.2.2.3.8 del Decreto 1083 de 2015.
Para sustentar el presente cargo, los demandantes adujeron que las certificaciones de experiencia allegadas por el demandado no se encuentran acordes con el artículo 2.2.2.3.8 del Decreto 1083 de 2015, porque no relacionan las funciones desempeñadas (certificaciones expedidas por CARDER y la Universidad Tecnológica de Pereira) o no especifican el total de horas dedicadas al día (certificaciones expedidas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira, CARDER y la Universidad Tecnológica de Pereira).
Frente a este cargo, corresponde analizar el contenido de las certificaciones aportadas a la luz de los parámetros normativos aplicables al caso en concreto, a efectos de definir si se cumplieron con los requisitos mínimos para acreditar la experiencia mediante la presentación de las constancias expedidas por la autoridad competente de las respectivas instituciones oficiales o privadas y que obran en el expediente.
En tal sentido, tenemos que las certificaciones deben analizarse observando el artículo 2.2.2.3.8 del Decreto 1083 de 2015 que señala:
“ART. 2.2.2.3.8.—Certificación de la experiencia. La experiencia se acreditará mediante la presentación de constancias expedidas por la autoridad competente de las respectivas instituciones oficiales o privadas.
Cuando el interesado haya ejercido su profesión o actividad en forma independiente, la experiencia se acreditará mediante declaración del mismo.
1. Nombre o razón social de la entidad o empresa.
2. Tiempo de servicio.
3. Relación de funciones desempeñadas.
Cuando la persona aspire a ocupar un cargo público y en ejercicio de su profesión haya prestado sus servicios en el mismo período a una o varias instituciones, el tiempo de experiencia se contabilizará por una sola vez.
Cuando las certificaciones indiquen una jornada laboral inferior a ocho (8) horas diarias, el tiempo de experiencia se establecerá sumando las horas trabajadas y dividiendo el resultado por ocho (8)”.
Nótese que acorde con el artículo transcrito, los requisitos mínimos de las certificaciones refieren de manera específica a tres elementos, a saber: i) nombre o razón social de la entidad o empresa, ii) tiempo de servicio y iii) relación de funciones desempeñadas.
Frente a lo anterior, se debe aclarar que no es válido aceptar de manera general requisitos mínimos adicionales a los ya enunciados, toda vez que si bien la norma prevé condiciones específicas, por ejemplo, “cuando las certificaciones indiquen una jornada laboral inferior a ocho (8) horas diarias,” ello no significa que se debe incluir en todos los casos la jornada laboral, si no que se anuncia una consecuencia específica para el caso en que la certificación indique la jornada y ésta sea inferior a 8 horas.
Aclarado lo anterior, se debe advertir que la inconformidad basada en el sentido de la sentencia del 6 de octubre del 2016, proferida en definición del proceso con radicado 11001-03-28-000-2016-00028-00 (acumulado 11001-03-28-000-2016-00029-00) y que se solicita sea aplicada de manera automática al caso bajo examen, por considerarlo similar, se encuentra llamada al fracaso, habida cuenta que dicho proceso fue decidido bajo los parámetros normativos propios del proceso eleccionario respectivo, esto es el del rector de la Universidad del Pacífico, que no pueden hacerse extensivos al presente asunto máxime cuando en ese caso específicamente, si se consagraba la jornada horaria como un requisito mínimo de las certificaciones.
En efecto, debemos señalar que el análisis del citado caso, partió de la revisión del Acuerdo 1 de 2009(84), proferido por el consejo superior universitario, en lo que correspondía a las certificaciones laborales, estableciendo para el caso del proceso eleccionario en particular los requisitos de las certificaciones por medio de las cuales pretenda acreditar experiencia, en los siguientes términos:
“ART. 29.—Acreditación de la experiencia laboral. La experiencia laboral se acreditará mediante presentación de certificaciones escritas expedidas por la autoridad competente, de las respectivas instituciones oficiales o privadas autorizadas.
Las certificaciones de experiencia, deberán contener como mínimo:
1. Nombre o razón social de la persona natural o jurídica empleadora.
2. Fechas de vinculación y retiro.
3. Dedicación en horas diarias.
4. Relación de funciones de cada cargo desempeñado.
5. Periodo de desempeño.
6. Las evaluaciones del desempeño, en el caso de los empleados públicos de carrera.
7. Firmas autorizadas de la persona jurídica o natural.
Así las cosas, es evidente que fue sobre la base de los parámetros específicos del artículo transcrito, que la Sala concluyó que no se acreditó la experiencia mínima, por cuanto la documentación aportada para el efecto no cumplió con los requisitos dispuestos para tenerlos como tales, ello claro esté, limitado al caso en particular en el que, por ejemplo, entre los requisitos mínimos si se encontraba la determinación de dedicación horaria.
En consecuencia, basta con señalar que para el caso en concreto, ajeno al texto del Acuerdo 1 de 2009 que por simple lógica no puede hacerse extensivo a este proceso, debemos someternos al análisis del artículo 2.2.2.3.8 ídem, que incumbe a la acreditación de experiencia en términos mínimos, particulares y distintos a los evaluados en otros trámites eleccionarios sometidos a normativas particulares.
Conforme con lo anterior, a continuación se procede a estudiar las certificaciones aportadas, con el fin de determinar si cumplen o no con los requisitos mínimos del citado del artículo 2.2.2.3.8 ejusdem. Para tal efecto y atendiendo las consideraciones del numeral 3.1.2 del presente proveído se estima conveniente excluir de su estudio las certificaciones sobre las cuales recae la inconformidad relacionada con la expedición de la tarjeta profesional en vigencia de la Ley 842 de 2003, así como lo decidido respecto del contrato 5357 de 2015 suscrito por el demando con la Universidad Tecnológica de Pereira, según fue expuesto previamente:
CERTIFICACIÓN ALCALDÍA MUNICIPAL DE PEREIRA
Folios 44 a 45, cuaderno 1 radicado 2016-00083-00
Artículo 2.2.2.3.8 Decreto 1083 de 2015 Certificación Cumple/no cumple
Nombre o razón social de la entidad o empresa. En el encabezado de la certificación se hace constar que la misma es expedida por la directora administrativa de gestión del talento humano de la Alcaldía Municipal de Pereira. Cumple
Tiempo de servicio. Se señala que laboró desde el 25 de febrero de 2008 hasta el 2 de febrero de 2012. Cumple
Relación funciones desempeñadas. En la certificación se establecen las funciones que desempeñó como director operativo 009-04 dependiente de la Secretaría de Gobierno Municipal de Pereira. Cumple
CERTIFICACIÓN CARDER
Contrato 161 de 2012
Folio 46 cuaderno 1 radicado 2016-00083-00
Artículo 2.2.2.3.8
Decreto 1083 de 2015
Certificación Cumple/no cumple
Nombre o razón social de la entidad o empresa. En el encabezado de la certificación se hace constar que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda certifica. Cumple
Tiempo de servicio. Se señala que prestó sus servicios profesionales desde el 4 de abril de 2012 hasta el 3 de octubre de 2012. Cumple
Relación funciones desempeñadas. Objeto contractual: apoyar a la CARDER en las actividades de articulación institucional y comunitaria en la gestión del riesgo en el municipio de la Virginia y acompañar la implementación comunitaria de la estrategia de corresponsabilidad social y ambiental en la lucha contra los incendios forestales en la subregión I y II del departamento de Risaralda Cumple
Contrato 452 de 2012
Folios 46 a 46 vuelto cuaderno 1 radicado 2016-00083-00
Tiempo de servicio. Se señala que prestó sus servicios profesionales desde el 30 de octubre de 2012 hasta el 22 de enero de 2013. Cumple
Relación funciones desempeñadas. Objeto contractual: apoyar a la CARDER en las actividades de acompañamiento y asistencia técnica en los procesos de gestión del riesgo que se desarrollen en los municipios Guatica, La Celia, Marsella, Pueblo Rico, Quinchía, del departamento de Risaralda. Cumple
Contrato 141 de 2013
Folio 46 vuelto cuaderno 1 radicado 2016-00083-00
Tiempo de servicio. Se señala que prestó sus servicios profesionales desde el 16 de abril de 2013 hasta el 30 de diciembre de 2013. Cumple
Relación funciones desempeñadas. Objeto contractual: apoyar a la CARDER en las actividades de asesoría y asistencia técnica en la planificación y prevención del riesgo en los municipios de Balboa, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal y Mistrato y de requerirse a otros municipios que lo soliciten y que sean asignados por la supervisión del contrato Cumple
Contrato 161 de 2014
Folios 46 vuelto a 47 cuaderno 1 radicado 2016-00083-00
Tiempo de servicio. Se señala que prestó sus servicios profesionales desde el 3 de febrero de 2014 hasta el 30 de diciembre de 20132(sic) de septiembre de 2014. Cumple
Relación funciones desempeñadas. Objeto contractual: apoyar a la CARDER en las actividades de ajuste de POMCAS en el componente de riesgos, y en la asesoría y asistencia técnica en la planificación y prevención del riesgo en los municipios de La Virginia, La Celia, Belén de Umbría, Apia y Santuario y otros asignados por la supervisión del contrato Cumple
Contrato 580 de 2014
Folio 47 cuaderno 1 radicado 2016-00083-00
Tiempo de servicio. Se señala que prestó sus servicios profesionales desde el 18 de diciembre de 2014 hasta el 17 de enero de 2015. Cumple
Relación funciones desempeñadas. Objeto contractual: apoyar a la CARDER en las actividades de asesoría técnica en la planificación y prevención del riesgo en los municipios que se prioricen en el departamento de Risaralda Cumple
Ahora bien, los demandantes presentan como argumento la inconformidad respecto de la certificación de CARDER, en la cual según su dicho, no se establecen las funciones desempeñadas por el demandado en la ejecución de los contratos celebrados con ésta.
No se debe olvidar que de conformidad con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993(85), la contratación estatal se define como todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebran las entidades enunciadas en el artículo 3º ídem, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales o derivados de la autonomía de la voluntad, cuyo propósito es el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines(86).
De la misma manera, para cumplir los fines de la contratación estatal, el mismo compendio normativo estableció que las entidades contratantes deben exigir a los contratistas la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado(87). Por otro lado, respecto de los contratistas, les impone el deber de colaborar en lo necesario para que el objeto contratado se cumpla y que éste sea de la mejor calidad(88).
Emana claro de lo anterior, que el objeto del contrato se erige como su obligación principalísima, por ende, las entidades contratantes deben requerir del contratista su mayor diligencia para el cabal cumplimiento del mismo y, a los contratistas les corresponde ejecutar el objeto contractual con calidad.
Ahora bien, el Consejo de Estado definió el contrato de prestación de servicios profesionales como aquel: “…cuyo objeto esté determinado materialmente por el desarrollo de actividades identificables e intangibles que impliquen el desempeño de un esfuerzo o actividad tendiente a satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa o funcionamiento que ellas requieran, bien sea acompañándolas, apoyándolas o soportándolas, al igual que a desarrollar estas mismas actividades en aras de proporcionar, aportar, apuntalar, reforzar la gestión administrativa o su funcionamiento con conocimientos especializados, siempre y cuando dichos objetos estén encomendados a personas catalogadas de acuerdo con el ordenamiento jurídico como profesionales. En suma, lo característico es el despliegue de actividades que demandan la aprehensión de competencias y habilidades propias de la formación profesional o especializada de la persona natural o jurídica, de manera que se trata de un saber intelectivo cualificado”(89).
Siendo así las cosas tenemos para este caso en concreto, que el señor Jairo Leandro Jaramillo celebró 5 contratos de prestación de servicios profesionales con CARDER cuyos objetos principales se encuentran determinados dado que las actividades allí establecidas son claramente identificables, al respecto se tiene:
Contrato 161 de 2012: Actividades establecidas en el objeto del contrato: apoyar a CARDER en la i) articulación institucional y comunitaria en la gestión del riesgo en el municipio de la Virginia y, ii) acompañar la implementación comunitaria de la estrategia de corresponsabilidad social y ambiental en la lucha contra los incendios forestales en la subregión I y II del departamento de Risaralda.
Contrato 452 de 2012: Actividades establecidas en el objeto del contrato: apoyar a la CARDER en las actividades de i) acompañamiento y, ii) asistencia técnica en los procesos de gestión del riesgo que se desarrollen en los municipios Guatica, La Celia, Marsella, Pueblo Rico, Quinchía, del departamento de Risaralda.
Contrato 141 de 2013: Actividades establecidas en el objeto del contrato: apoyar a CARDER en i) las actividades de asesoría y ii) asistencia técnica en la planificación y prevención del riesgo en los municipios de Balboa, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal y Mistrato y de requerirse a otros municipios que lo soliciten y que sean asignados por la supervisión del contrato.
Contrato 161 de 2014: Actividades establecidas en el objeto del contrato: apoyar a CARDER en i) las actividades de ajuste de POMCAS en el componente de riesgos, ii) en la asesoría y, iii) asistencia técnica en la planificación y prevención del riesgo en los municipios de La Virginia, La Celia, Belén de Umbría, Apia y Santuario y otros asignados por la supervisión del contrato.
Contrato 580 de 2014: Actividades establecidas en el objeto del contrato: apoyar a CARDER en i) las actividades de asesoría técnica ii) en la planificación y iii) prevención del riesgo en los municipios que se prioricen en el departamento de Risaralda.
Del análisis de cada uno de los objetos contractuales señalados en la certificación entregada por CARDER, se puede tener con claridad las actividades desarrollada por el contratista, dado que el mismo en su tenor literal es claro y detallado y, siendo el objeto del contrato conforme al estatuto de contratación estatal, la obligación principal se tiene que la certificación expedida por CARDER cumple con los requisitos establecidos en el artículo 2.2.2.3.8 del Decreto 1083 de 2015. En razón de lo anterior, se denegará la pretensión anulatoria respecto de este argumento de impugnación contra el acto de elección.
3.1.4. El señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera no acreditó un año de actividades relacionadas con el medio ambiente según lo exige el literal c) del artículo 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015 y el artículo 51 de los estatutos de CARDER.
El cargo enunciado, encuentra asidero en el requisito de experiencia relacionada de un año en actividades con el medio ambiente y los recursos naturales, el cual a juicio de la parte actora, no fue acreditado suficientemente por el señor Jairo Leandro Jaramillo al momento de la inscripción.
En tal sentido, la inconformidad también refiere a que, supuestamente, la certificación expedida al demandado por parte de la sociedad Aguas y Aguas no fue relacionada en la hoja de vida y, además, que en ella reposan actividades que no fueron pactadas contractualmente en especial la de acompañamiento a la gestión ambiental institucional y que, por ende, deberían ser excluidas.
Bajo tal marco, previo a iniciar con el análisis de rigor, se advierte desde ya que, en línea de lo expuesto en el punto 3.1.2, las certificaciones expedidas por la sociedad Aguas y Aguas fueron excluidas del análisis, por lo que no es posible analizarlas ahora para determinar el cumplimiento de la experiencia relacionada que pudiera exigir el procedimiento eleccionario.
En consecuencia, el análisis del presente cargo se limitará a las certificaciones que convalidaron la experiencia general de las cuales se verificará si se cumple o no con los requisitos de experiencia relacionada requeridos por la normativa aplicable.
Surtidas las precisiones preliminares del caso, encontramos que efectivamente, el proceso eleccionario demanda experiencia de un año en actividades relacionadas con el medio ambiente, según lo consignado en el literal c) del artículo 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015 y el artículo 51 de los estatutos de CARDER que señalan que para ser nombrado director general de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, el aspirante debe entre otros aspectos, cumplir con experiencia profesional de 4 años de los cuales por lo menos 1 debe ser en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables o haber desempeñado el cargo de director general de corporación autónoma regional.
En tal sentido, se advierte que esta Sección ya ha analizado la experiencia específica en trámites eleccionarios similares al que nos ocupa, a efectos de determinar si la acreditada por el demandado corresponde o no a experiencia en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables y, para tal efecto, ha definido que en los requisitos para el cargo de director general de una corporación autónoma regional, no se imponen como condiciones la exclusividad y/o el carácter principal respecto de dichas actividades para acreditar la experiencia en medio ambiente y recursos naturales no renovables(90).
En este sentido, se ha determinado que en cada caso, cuando se debata el cumplimiento de los requisitos para ser director de una corporación autónoma regional, en especial el de la experiencia relacionada, corresponde determinar si aquella se ajusta a la regulación sobre el particular, sin exigir exclusividad o que se constituya en la actividad principal, sino permitiendo que esa relación atienda el espectro total de la experiencia acreditada.
En efecto, la Sala ha avalado experiencia en actividades relacionadas, teniendo en cuenta el espectro de funciones de la experiencia certificada, por ejemplo, en relación con las personerías municipales a las que en sentencia del 29 de enero de 2014(91), señaló:
“En ese sentido, para la Sección, las personerías municipales, como lo señala el artículo 118 de la Constitución Política(92) hacen parte del Ministerio Público, y en los términos del artículo 178 de la Ley 136 de 1994,..., velan por la promoción y protección de los Derechos Humanos, por la conservación del medio ambiente, el patrimonio público y que los servicios públicos se presten de forma eficiente.
En efecto, el numeral 18 de la última norma citada contempla que a los personeros les corresponde defender los intereses colectivos en especial el ambiente, interponiendo e interviniendo en las acciones judiciales, populares, de cumplimiento y gubernativas que sean procedentes ante las diferentes autoridades.
En razón de lo anterior, la Sala debe concluir que las funciones de personero municipal, bien a través del ejercicio de las acciones judiciales respectivas, y/o haciendo control a los servidores públicos municipales, deben ser consideradas como experiencia específica en medio ambiente y recursos naturales no renovables”.
Por tanto, para verificar la experiencia relacionada en el caso que se analiza, es necesario tener en cuenta las certificaciones allegadas al proceso y que no han sido excluidas, las cuales, como se explicó en precedencia, deben ser estudiadas atendiendo el ámbito general de la experiencia acreditada, sin exigir exclusividad o actividad principal de ellas para convalidar el requisito exigido por la norma aplicable.
En este sentido, se encuentra probado que el demando allegó certificación de funciones como director operativo de prevención y atención de desastres(93), cargo que desempeñó por más de 1 año, esto es, entre el 25 de febrero de 2008 hasta el 2 de febrero de 2012.
Frente a dicha certificación, la parte actora señaló que no puede avalarse como actividades relacionadas con el medio ambiente, habida cuenta que para la fecha en que el demandado desempeñó el cargo regía el Decreto-Ley 919 de 1989 por lo que dicha experiencia califica en la temática de la atención y prevención de desastres la cual es sustancialmente diferente a la ambiental.
Así las cosas, se tiene que la inconformidad del actor está llamada al fracaso pues, por una parte, se reitera que no puede aceptarse un análisis ajeno al espectro general de funciones acreditadas en el proceso eleccionario y, por otra, la experiencia acreditada como director operativo de prevención y atención de desastres si cumple con los parámetros de relación respecto al medio ambiente.
En efecto, las disposiciones de la normativa en comento relacionaban aspectos ambientales, partiendo de la consagración de ejes prioritarios de prevención, que de conformidad con su artículo 16(94), imponía que los planes y actividades de prevención de desastres y calamidades otorgarán prioridad a la salud y “al saneamiento ambiental”.
De las funciones desempeñadas como director operativo a la luz del citado decreto, incluían el aspecto ambiental como una de las aristas relacionadas con la prevención y atención desastres, por ende resulta evidente que tal aspecto se encontraba consagrado dentro de las funciones desempeñadas, de tal suerte que para la Sala las funciones de director operativo de prevención y atención de desastres, si demuestra que el demandado cumplía con la exigencia de por lo menos un año en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
En este sentido, si bien mediante la Ley 1523 de 2012, se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el sistema nacional de gestión, incluyendo de manera más específica, aspectos relacionados con el medio ambiente, ello no puede desconocer que antes de la entrada en vigencia de dicha ley la prevención de desastres ya incluía como principio rector el aspecto ambiental.
A lo anterior, debe sumarse el hecho que la noción general de la prevención de desastres permite descartar la censura de la demanda, tal como fue consignado dentro de las consideraciones brindadas al interior del presente proceso por el agente del Ministerio Público, quien señaló dentro de su concepto que “la prevención requiere minimizar el riesgo de que se produzcan catástrofes … a ello pueden contribuir decisivamente las medidas que evitan prácticas de desarrollo, urbanísticas y medioambientales lesivas o de riesgo”, concluyendo que: “esta delegada considera que el ejercicio del cargo de director operativo de prevención y atención de desastres habilita a efectos de cumplir con la exigencia que los actores desconocen y echan de menos (…)”(95).
Conforme con todo lo anterior, la Sala considera que el ejercicio del cargo de director operativo de prevención y atención de desastres en virtud de las funciones que le asistían en virtud del cargo, habilitó al demandado, respecto a la exigencia de experiencia relacionada, que fundamenta la inconformidad de los actores en la medida que a la luz del marco jurídico aplicable, así como la noción misma de la prevención y atención de desastres, se genera una relación directa con el medio ambiente, de tal suerte que el cargo que ahora se analiza resulta plenamente infundado.
3.1.5. El demandado no aportó dentro del plazo establecido en la convocatoria los certificados que acreditaban su experiencia en la sociedad Aguas y Aguas de Pereira y de la Universidad Tecnológica de Pereira. (Tacha de falsedad).
El presente cargo hace referencia a que el demandado al momento de acreditar su experiencia como administrador del medio ambiente, incluyó por fuera del término establecido en la convocatoria la certificación de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. ESP (4 folios). Prueba de ello es que al momento de radicación de su hoja de vida, se indicó que la misma se componía de 20 folios y, al momento de la elección, esto es, 6 de diciembre de 2016, constaba de 24 folios.
Otra prueba de la incorporación extemporánea de documentos, es que en el formato de hoja de vida de la función pública entregado en el proceso de selección, no relacionó dicha experiencia, lo cual según el dicho del demandante, prueba la irregularidad puesta en conocimiento, la cual tiene como finalidad favorecer al demandado para que así cumpla con los requisitos de acceso al cargo.
Para resolver el presente cargo se estudiará la historia laboral aportada por el señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera al momento de su inscripción como candidato a ser el director general de la Corporación Autónoma Regional de CARDER, el 7 de octubre de 2015 y que reposa en los folios 14 a 37 del cuaderno 1 del expediente 2017-00008-00.
Al respecto se encuentra lo siguiente:
Folio 14: oficio remisorio de 7 de octubre de 2015, en el que el demandado remite la hoja de vida y los documentos soportes con miras a la elección del director general. En ella relata que entrega:
• Hoja de vida de la función pública.
• Fotocopia del diploma de grado profesional.
• Fotocopia del acta e grado de especialización.
• Certificaciones laborales de director operativo 009-04.
• Certificación laboral de contratista CARDER.
• Antecedentes disciplinarios y fiscales.
Total folios: 20
Folio 15 y anverso: formato único de hoja de vida de la función pública.
Folio 16 y anverso: continuación del formato único de hoja de vida de la función pública.
Folio 17: diploma de grado del demandado como administrador del medio ambiente de la Universidad Tecnológica de Pereira.
Folio 18: acta de grado del demandado como especialista en alta gerencia de la Universidad Libre.
Folios 19 a 20: certificación de la dirección administrativa de gestión del talento humano de la Alcaldía de Pereira en la que hace constar que el señor Jaramillo Rivera fungió como director operativo 009-004 en la Secretaría de Gobierno Municipal.
Folios 21 y 21 anverso a 22: certificación de CARDER en la que hace constar los contratos que ha ejecutado el demandado en dicha entidad.
Folios 23 a 28: copia del contrato de prestación de servicios 5357 suscrito entre el demandado y la Universidad Tecnológica de Pereira.
Folios 29 a 30: copia de la certificación del contrato 126 de 2003 suscrito entre el demandado y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P.
Folios 31 a 32: copia de la certificación del contrato 006 de 2005 suscrito entre el demandado y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P.
Folios 33 a 34: certificados de antecedentes disciplinarios y fiscales del accionado expedidos el 7 de octubre de 2015.
Folios 35 a 37: certificados de antecedentes judiciales, disciplinarios y fiscales del accionado expedidos el 13 y 9 de octubre de 2015, respectivamente.
De la suma de los folios que componen la hoja de vida del señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera, se tiene que en total son 23.
Obra en el expediente el acta de cierre de la inscripción y apertura de urna del proceso de designación del director general de CARDER, período 2016-2019(96), en el que se señala que la documentación aportada por el demandado consta de 20 folios, más uno que hace referencia al oficio remisorio; 3 de éstos se allegan por ambas caras.
Teniendo en cuenta el informe precedente, se tiene que aun contando los folios que fueron allegados por ambas caras, se sigue manteniendo la diferencia el número de 23 folios.
No obstante lo anterior, se tiene que los últimos 3 folios de la hoja de vida allegada por los demandantes, hacen referencia a antecedentes judiciales, disciplinarios y fiscales que tienen fecha de expedición 13 y 9 de octubre de 2015 respectivamente, fecha posterior a la de radicación de los documentos hecha por el demandado y a la verificación que se hiciera en el acta de cierre de CARDER. Excluyendo dichos documentos, la hoja de vida se compondría de 20 folios tal y como lo señaló el señor Jaramillo Rivera en su oficio remisorio.
Por otra parte, si se entendiera que los folios de más obedecen a las certificaciones del Acueducto y Alcantarillado de Pereira, se tiene que se deben descontar 4 folios dado que las mismas fueron aportadas en 4 hojas.
Para finalizar, los accionantes aducen que tal documento fue entregado de manera extemporánea dado que el demandado no describió la experiencia en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira en el formato único de hoja de vida de la función pública, así como tampoco lo relacionó en el oficio remisorio.
Al respecto se debe determinar, que el mal diligenciamiento del formato de hoja de vida y la omisión en la relación de la documentación, no es prueba suficiente para demostrar la incorporación fraudulenta de los documentos soportes de su experiencia.
En conclusión, el demandado no allegó de manera extemporánea documentos con miras a acreditar su experiencia profesional, dado que como se pudo demostrar, lo que está demás en su folio de vida son los antecedentes disciplinarios, judiciales y de responsabilidad fiscal que fueron expedidos el 9 y 13 de octubre de 2015, esto es, con posterioridad a la entrega de la hoja de vida —7 de octubre de 2015—, razón suficiente para desestimar el presente cargo.
3.2. Violación al debido proceso —artículo 29 de la Constitución Política—.
Frente a este punto, se advierte desde ya que los reproches de carácter objetivo expuestos por los demandantes y coadyuvantes, se materializan en la afectación del cuórum por: i) la supuesta inhabilidad de uno de los consejeros participantes en el proceso eleccionario, ii) el voto inválido de dos miembros suplentes y, iii) el no trámite de la recusación presentada contra los miembros del consejo directivo.
En razón de lo anterior, se considera necesario por cuestiones de orden metodológico abordar en primer lugar, el cargo atinente a la invalidez del voto de los consejeros suplentes y la supuesta inhabilidad existente respecto de uno de ellos, para finalizar con la supuesta falta de trámite de los escritos de recusación.
3.2.1. El acto de elección está viciado de nulidad por haber sido adoptado con una mayoría que incluía el voto de dos consejeros suplentes, sin que se acreditara la razón de la falta temporal de los principales.
En este sentido, se tiene que la parte actora, acusa que los señores Rodrigo Nacavera Guaciruma, suplente del representante de las comunidades indígenas o etnias y Germán Calle Zuluaga suplente de representante del sector privado, supuestamente por que no tenían competencia para actuar en las sesiones del consejo directivo en las que se discutieron las recusaciones y se efectuó la elección demandada, dado que no se acreditó la ocurrencia de una falta temporal o absoluta de los consejeros titulares que, a su juicio, permitiera la participación de sus suplentes.
Al respecto se debe señalar, que para el caso de falta temporal o absoluta de un representante de las comunidades indígenas o etnias, el artículo 10 de la Resolución 128 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente(97), dispone que lo reemplazará su suplente por el término que dure la ausencia principal.
Ahora bien, la normativa en comento, enuncia que constituyen faltas temporales para el caso de los representantes de las comunidades indígenas o etnias: “a) La incapacidad física transitoria b) Ausencia forzada e involuntaria. c) Decisión emanada de autoridad competente”. De igual manera, señala el decreto qué situaciones constituyen faltas absolutas de los representantes de las comunidades indígenas o etnias, a saber: “a) Renuncia, b) Aceptación o desempeño de cualquier cargo o empleo público, c) Declaratoria de nulidad de la elección, d) Condena o pena privativa de la libertad, e) Interdicción judicial, f) Incapacidad física permanente, g) Inasistencia a más de dos reuniones seguidas del consejo directivo sin justa causa y h) Muerte”.
De otra parte, tenemos que respecto a la participación de los miembros suplentes de representantes del sector privado en el consejo directivo de CARDER, no aplican los parámetros de la Resolución 128 de 2000, habida cuenta que la misma reglamenta exclusivamente el literal f) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, esto es, la participación del representante de las comunidades indígenas en el órgano de administración de la corporación autónoma regional.
Así las cosas, la participación de los miembros suplentes del sector privado está regulada exclusivamente en el parágrafo del artículo 34 de los estatutos de este ente autónomo, que ordena:
“(…) PAR.—En caso de falta temporal de un representante del sector privado, de las comunidades indígenas, de las comunidades negras o de las entidades sin ánimo de lucro, lo reemplazará su suplente por el término que dure la ausencia del principal. Si se presenta falta absoluta, el suplente ejercerá sus funciones el tiempo restante y si faltan ambos, se procederá a una nueva elección conforma las reglas precedentes”.
Nótese entonces, que del parágrafo transcrito se desprende que el estatuto de CARDER no dispuso tipos específicos de faltas temporales o absolutas, ni requisito alguno de convalidación de las faltas temporales de los miembros principales del sector privado en el consejo directivo. Así las cosas, para efectos de permitir la participación del representante suplente del sector privado, lo único que puede concluirse es que la simple ocurrencia de una falta temporal o absoluta, en un contexto general, habilita la participación del suplente, máxime cuando la falta temporal haya sido debidamente informada.
Conforme con lo anterior, entrando al análisis del caso en concreto, se encuentra probado que ni el representante principal de las comunidades indígenas, señor Leonardo Fabio Siagama Gutiérrez, ni el representante titular del sector privado, señor Cesar Augusto Arango Isaza, asistieron a las sesiones del consejo directivo de los días 2 y 6 de diciembre de 2016 y que, en su lugar, asistieron los suplentes de cada uno de los representantes mencionados. Lo anterior, tal como se desprende de las actas de reunión aportadas con la demanda y que no fueron refutadas durante el proceso(98).
Ahora bien, frente a las razones de la inasistencia de los representantes principales se tiene, por una parte, que mediante escrito del 20 de septiembre de 2017(99), el señor Leonardo Fabio Siagama Gutiérrez, señaló que “la razón que me impidió asistir a las convocatorias del consejo directivo fue: — En las fechas del 2 y 6 de diciembre de 2016, me encontraba recusado lo que me impidió asistir a las convocatorias”.
Por otra parte, obra prueba documental que da cuenta de que el señor Cesar Augusto Arango Isaza no podía asistir a las sesiones del 2 y 6 de diciembre de 2016 y que informó tal circunstancia mediante correos electrónicos del 28 de noviembre y 5 de diciembre respectivamente(100), en los que inclusive conminó para que se sesionara con su suplente, al advertir su falta temporal como representante principal del sector privado.
Bajo tal marco, frente a la ausencia del representante principal de las comunidades indígenas o etnias, si bien es cierto que se había presentado recusación en contra del señor Leonardo Fabio Siagama Gutiérrez, tal situación no encuadra dentro de las causales de falta temporal previstas en la Resolución 128 de 2000, aplicables para dicho representante, de tal suerte que no podía habilitarse la participación del señor Rodrigo Nacavera Guaciruma, pues no mediaba causal de falta temporal válida, acorde con la normativa especial dispuesta para tal consejero.
Ahora bien, contrario a lo anterior, se considera que ante la prueba del anuncio de la imposibilidad del señor Cesar Augusto Arango Isaza de asistir a las sesiones como representante principal del sector privado, está demostrado que el señor Germán Calle Zuluaga si podía actuar en calidad de suplente, lo anterior, por cuanto, en aplicación de los parámetros del artículo 34 de los estatutos de CARDER, no podía exigirse formalidad específica o causal taxativa de falta temporal, máxime cuando la ausencia del representante principal había sido debidamente comunicada.
En conclusión, para la Sala es claro que si bien las decisiones adoptadas los días 2 y 6 de diciembre de 2016, no podían atender la participación del señor Rodrigo Nacavera Guaciruma, en calidad de representante suplente de comunidades indígenas, al momento de verificar la mayoría que correspondía para poder decidir las recusaciones y, de igual manera dar lugar a la elección que ahora se demanda, NO puede excluirse al señor Germán Calle Zuluaga, pues este sí podía actuar en su calidad de representante suplente del sector privado, para todos los efectos que en derecho correspondían.
3.2.2. Uno de los consejeros que decidió las recusaciones estaba inhabilitado para ejercer funciones públicas siendo nulo su voto y por ende inexistente el cuórum para decidir.
En este sentido, tenemos que las acusaciones de la demanda señalan que el consejero Rodrigo Nacavera Guaciruma fue sancionado disciplinariamente el 12 de agosto de 2016, con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 12 meses y con inhabilidad especial por el mismo término, sanción que fue confirmada por el gobernador (E) del departamento de Risaralda mediante Resolución 423 del 20 de octubre de 2016 y notificada el 25 del mismo mes y año.
De igual manera, la parte actora señala que el señor Rodrigo Nacavera, participó en su condición de representante suplente de las comunidades indígenas dentro del trámite eleccionario, pese a que dicha sanción empezó a surtir efectos el 25 de octubre de 2016 de conformidad con lo establecido en el artículo 119 de la Ley 734 de 2002.
Al respecto, tenemos que en desarrollo del cargo anterior, ha quedado claro que el señor Rodrigo Nacavera Guaciruma, no podía actuar en calidad de representante suplente de los grupos indígenas en las sesiones del consejo directivo, tal como fue expuesto previamente, situación que torna innecesario entrar a analizar acusaciones adicionales que determinarían el mismo efecto, como lo sería definir la imposibilidad de participar, también por cuenta de la inhabilidad que le fuera impuesta en definición de un proceso disciplinario.
3.2.3. Expedición irregular del acto demandado, por cuanto el consejo directivo de CARDER no dio trámite a la recusación presentada por los señores Juan Guillermo Salazar Pineda y Alberto de Jesús Arias Dávila.
Frente a este punto, se tiene que la parte actora señaló la existencia de violación al debido proceso administrativo, toda vez que el consejo directivo de CARDER incurrió en diferentes irregularidades al momento de decidir e incluso atender diferentes recusaciones incoadas a lo largo del trámite eleccionario, desconociendo así los parámetros propios que rigen sobre la materia.
Al respecto se hace necesario recordar que por mandato del artículo 2º de la Ley 1437 de 2011, ante la falta de norma expresa para el trámite de las recusaciones en las corporaciones autónomas regionales(101), se aplica lo dispuesto en la parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De ello deviene que en tratándose de las corporaciones autónomas regionales, cuando alguno de sus miembros se encuentre ante una causal de impedimento o sea recusado, la entidad debe proceder a resolver tal planteamiento bajo la regla establecida en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011.
En torno a lo anterior, esta Sección dijo lo siguiente(102):
“En primer lugar sobre la aplicación del artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al trámite de las recusaciones de los miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas, esta Sección sostuvo(103):
“(…) Aunque de una lectura desprevenida del artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo parecería desprenderse que dicha norma no resulta aplicable para la resolución de impedimentos y recusaciones presentadas en el marco de las actuaciones administrativas adelantadas por los órganos de dirección y administración de las corporaciones autónomas, toda vez que, dichos cuerpos no tienen un “superior” en el sentido estricto de la palabra y al ser parte de una entidad autónoma tampoco tienen “cabeza del respectivo sector administrativo” que supla la ausencia de superior.
Lo cierto es que una hermenéutica sistemática de la norma permite concluir que aquélla sí tiene aplicación en las actuaciones administrativas, de carácter electoral, que adelantan las corporaciones autónomas regionales.
Esto es así si se tiene en cuenta la autonomía con que la Constitución Política ha dotado a estas entidades, lo cual deviene en una aplicación especial de la regla contenida en el mencionado artículo.
En efecto, en estos casos al no existir “superior” o “cabeza del respectivo sector administrativo” que pueda resolver los impedimentos o recusaciones presentadas en relación con uno de los integrantes del consejo directivo, se colige que a quien corresponde resolver tal circunstancia es, justamente, al resto de los integrantes del señalado cuerpo colegiado. Con ello se garantiza que estas entidades resuelvan sus asuntos sin la interferencia de otra autoridad administrativa, preservando la autonomía constitucionalmente consagrada.
En este sentido, permitir que sean los integrantes del consejo directivo los que resuelvan los impedimentos o recusaciones de uno de los miembros del cuerpo colegiado, garantiza la finalidad de la regla establecida en la mencionada norma, esto es, imparcialidad, toda vez que dicha situación puede afectar la competencia subjetiva de uno o algunos de sus integrantes.
Así, siempre que no se afecte el quorum para decidir(104), la recusación debe ser resuelta por los demás miembros del cuerpo colegiado, todo con el fin de evitar, de un lado, que se comprometa la objetividad que se pide en una actuación administrativa electoral y, de otro, que se sacrifique la autonomía de la corporación autónoma regional”.
Teniendo claro el marco legal aplicable en caso de presentarse una recusación al interior de una corporación autónoma regional, se procederá a verificar si el consejo directivo de CARDER impartió el trámite correspondiente en cumplimiento de lo previsto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 y conforme con ello se analizará la posible existencia de un vicio de nulidad que implique acceder a las pretensiones de la demanda disponiendo la realización de un nuevo proceso eleccionario.
3.2.3.1. Caso en concreto.
Bajo tal marco, se tiene que los accionantes manifestaron que el acto demandado fue expedido irregularmente porque no se le dio trámite a la recusación formulada el 5 de diciembre de 2016 por el señor Juan Guillermo Salazar Pineda en contra de 6 miembros del consejo directivo de CARDER; así como tampoco se tramitó la recusación presentada en esa misma fecha por el señor Alberto de Jesús Arias contra el miembro del consejo directivo Carlos Alberto Botero López.
Al respecto, debemos partir señalando que el régimen de impedimentos y recusaciones, tiene como finalidad garantizar que las actuaciones de los servidores públicos se adopten dentro de la más absoluta imparcialidad, independencia y transparencia.
En este sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha puntualizado que los atributos de independencia e imparcialidad forman parte del debido proceso y por ende, el régimen de impedimentos y recusaciones tiene fundamento constitucional en el artículo 29 de la Constitución, en cuanto proveen a la salvaguarda de tal garantía(105). Al respecto, la jurisprudencia ha señalado que:
“La imparcialidad e independencia judicial, como objetivos superiores, deben ser valoradas desde la óptica de los demás órganos del poder público —incluyendo la propia administración de justicia—, de los grupos privados y, fundamentalmente, de quienes integran la litis, pues sólo así se logra garantizar que las actuaciones judiciales estén ajustadas a los principios de equidad, rectitud, honestidad y moralidad sobre los cuales descansa el ejercicio de la función pública (C.P., art. 209)”(106).
Es así, como el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 determina expresamente que cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este debe declararse impedido, a lo cual el artículo en comento consagra además causales específicas por la cuales todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas pueda ser recusado si no manifiesta su impedimento.
En igual sentido, el procedimiento previsto para los impedimentos y recusaciones consagrado en el artículo 12 de la ley en comento, refleja un rito específico que, entre otras cosas, vela de manera clara por la salvaguarda de la imparcialidad e independencia de la que toda actuación administrativa debe dotarse y, en tal virtud, define que estas se “suspenderá[n] desde (…) la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”, una vez el recusado manifieste “si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación”; es decir, se garantiza que la actuación no pueda continuar, hasta tanto se hayan definido de fondo las alegaciones relacionadas con posibles causales de impedimento o recusación.
Así las cosas, las causales de impedimento y recusación de funcionarios administrativos o de autoridades en ejercicio de la función administrativa señaladas en el ordenamiento, son un claro desarrollo del principio funcional de imparcialidad previsto en el artículo 209 de la Constitución Política, constituyendo un verdadero Instrumento para garantizar la independencia e imparcialidad de quien debe adelantar o sustanciar una actuación administrativa, realizar una investigación, practicar una prueba o adoptar una decisión como consecuencia del ejercicio de esa función, o cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el Interés particular y directo de tal autoridad
Conforme con lo anterior, corresponde analizar por separado cada uno de los trámites dado a las recusaciones que fundamentan el cargo en estudio, con el fin de poder establecer si en ellos existió algún vicio y, de ser así, determinar si la irregularidad conlleva a la declaratoria de nulidad del acto de elección demandado, en los siguientes términos:
En primer lugar, se tiene que respecto de las alegaciones relacionadas con la recusación presentada por el señor Juan Guillermo Salazar, se encuentra probado que, en efecto, fue presentado documento contentivo del escrito de recusación el 5 de diciembre de 2016(107), en contra de los siguientes miembros del consejo directivo:
1. Mario Jiménez Jiménez - Representante de las ONG’s
2. Cesar Arango Isaza - Representante del sector privado
3. Carlos Alberto Botero López - Representante del Ministro de Ambiente y Desarrollo Territorial
4. María Isabel Marulanda - Representante del Presidente de la República.
5. Eduardo Cuenut - Representante de las comunidades negras
6. Leonardo Fabio Siagama Gutiérrez - Representante comunidades indígenas
Sin embargo, acorde con comunicación de la secretaria encargada que obra en el expediente que refleja el trámite impartido al escrito, se manifestó que solo hasta el 3 de enero de 2017 fue puesto en conocimiento de los sujetos recusados y por ende, se encuentra probado que solo hasta esa fecha se corrió el traslado de rigor del documento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, es evidente que la sesión del 6 de diciembre de 2016, se llevó a cabo sin atención alguna al escrito de recusación presentado el día anterior, irregularidad admitida a lo largo del proceso y sobre la cual la parte pasiva no efectuó reproche válido alguno.
Adicional a lo anterior, se evidencia que, inclusive, el director general de CARDER se vio abocado a ordenar que se iniciaran las investigaciones disciplinarias y penales del caso(108), pues a todas luces, lo que correspondía en principio era impartir el trámite de rigor a la recusación presentada, previo a la realización de cualquier otro tramite diferente pues, se insiste, por virtud de la ley la presentación de la recusación suspende el trámite administrativo hasta su definición de fondo.
Ahora bien, aunque se desconocía la existencia del documento de recusación presentado por el señor Salazar Pineda por parte de los consejeros pues, les fue presentado solo cuando ya el trámite eleccionario había culminado, es evidente que la recusación fue plenamente desatendida en tanto no se generó el efecto primario que correspondía por mandato de la ley, esto es, la suspensión del trámite para que se surtiera el correspondiente traslado y definición del escrito de recusación presentado.
Significa lo anterior, que sin que el consejo directivo de CARDER hubiera impartido el trámite de rigor a la recusación presentada, se suscitó la elección del señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera como director de CARDER, en sesión del 6 de diciembre de 2016(109).
De cara a lo señalado, se torna forzoso concluir que existe una irregularidad en el trámite eleccionario, según la cual el consejo directivo no podía dar lugar a la elección demandada, pues la actuación administrativa debía suspenderse y, por ende, en tanto no se definiera la recusación no había posibilidad de reiniciar el trámite.
3.2.3.2. Del análisis de incidencia.
Ahora bien, frente a la irregularidad enmarcada, no se desconoce que tal y como se señaló en el auto del 9 de marzo de 2017(110), debe tenerse en cuenta que en la causal de expedición irregular de los actos electorales, esta Sección ha sostenido que no es suficiente demostrar los vicios que pudieron ocurrir durante el procedimiento previo a la expedición del acto, sino que también es menester probar la incidencia de éstos en el resultado de la elección.
En ese sentido la Sala ha dicho:
“4.2.1. La expedición irregular y la incidencia del vicio en el resultado.
La causal de expedición irregular se materializa cuando se vulnera el debido proceso en la formación y expedición de un acto, es decir, cuando la actuación administrativa se realiza con anomalías en el trámite de expedición.
Sin embargo, la Sección Quinta(111) ha sostenido que para que aquella se materialice no solo debe probarse la existencia de una anomalía en la formación del acto, sino también que aquella fue de tal magnitud que afectó de forma directa el sentido de la decisión. En otras palabras la irregularidad que se presente debe ser sustancial, trascendental y con incidencia directa en el contenido y/o sentido del acto definitivo.
Esto significa que no cualquier irregularidad tiene la potestad de despojar al acto electoral de la presunción de legalidad de la que goza, sino que aquella debe ser determinante en su formación”(112).
En razón de lo anterior, corresponde revisar la votación suscitada al momento de la elección, definiendo si los votos respectivos para la elección, hicieron aún más gravosa la omisión en el trámite de la recusación, no solo por cuenta de la no suspensión del trámite, sino en la medida que los recusados hubieren hecho parte de la votación efectiva que dio lugar a la elección del demandado.
En este sentido, a continuación se refleja los miembros del consejo presentes discriminando quienes fueron o no recusados o, en general, no debían dar lugar a votación válida dentro de la elección suscitada, así:
1 Sigifredo Salazar Gobernador de Risaralda presente
2 Karen Stephany Zape Ayala Alcaldesa de Pereira encargada presente
3 German Darío Gómez Fernández Alcalde de Marsella presente
4 Maria Isabel Mejía Marulanda Representante del Presidente de la República Recusada
5 German Calle Zuluaga Representante suplente del sector privado presente
6 Diego Alonso Mejía Representante del sector privado presente
7 Mario Jiménez Jiménez Representante de las ONG ambientales Recusado
8 Luis Carlos Ordoñez Representante de las ONG ambientales presente
9 Rodrigo Nacavera Guaciruma Representante suplente de comunidades indígenas Excluido
En este sentido, se encuentra que según obra en el acta de la sesión respectiva(113), el señor Jairo Leonardo Jaramillo “recibió 9 votos”, sin embargo, es claro que para tal elección se debe excluir el voto del señor Rodrigo Nacavera Guaciruma, según lo expuesto previamente al interior de la presente providencia y, sobre todo, no puede convalidarse la participación de los 2 miembros recusados en este caso, situación que, aunado a la irregularidad derivada de la no suspensión del trámite, deja claro que los 6 votos favorables restantes denotan que no se cumpliría con el cuórum requerido para deliberar conforme con los estatutos de CARDER y por ende, que no era posible adoptar una decisión, situación que en todo sentido fuerza a atender las pretensiones de la demanda que nos ocupa fundada en la expedición irregular del acto.
En consecuencia de todo lo anterior, la Sala encuentra que el cargo bajo análisis resulta plenamente fundado, pues ante la presentación de la recusación del 5 de diciembre de 2016 no podía darse lugar a efecto diferente que el de suspender el trámite para la decisión de las recusaciones, situación que se ve agravada, si se tiene en cuenta que la elección se dio con el voto efectivo de dos miembros recusados y un tercero que no tenía competencia, vicios que además, hacen necesario que se dé lugar a un nuevo proceso eleccionario en el que se garantice el debido proceso, así como la imparcialidad e independencia, atendiendo plenamente las formas propias del proceso, incluidas la atención y trámite de los escritos de recusación que puedan presentarse.
Finalmente, no sobra reiterar que si bien el extremo actor también manifestó que se configuraba violación al debido proceso por circunstancias adicionales al cargo previamente analizado, lo cierto es que ante la prosperidad del mismo y la necesidad de dar lugar a un nuevo proceso eleccionario, es claro para la sala que no es necesario el estudio de cargos adicionales, frente a acusaciones diferentes a la que da lugar a la nulidad del acto demandado.
De conformidad con los cargos propuestos en la demanda, se tiene que existe mérito para declarar la nulidad del acto de elección del señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera, en la medida que ante la presentación de la recusación del 5 de diciembre de 2016 no podía darse lugar a efecto diferente que a la suspensión del trámite eleccionario, de conformidad con los parámetros normativos del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, situación que se ve agravada, si se tiene en cuenta que la elección se dio con el voto efectivo de dos miembros recusados.
De igual manera, se ordenará que se dé lugar a un nuevo proceso eleccionario en el que se garantice el debido proceso atendiendo plenamente las formas propias del mismo, situación por la cual la declaratoria de nulidad implicará que se debe ordenar la apertura de una nueva convocatoria, para la designación del director general de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, CARDER, para lo que resta del período institucional 2016-2019.
1. DECLARAR LA NULIDAD de la elección del señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera como director general de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), contenida en el Acuerdo 15 de 2016 del consejo directivo de la misma entidad de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
La declaratoria de nulidad implica que se debe ordenar la apertura de una nueva convocatoria, para la designación del director general de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, CARDER, para lo que resta del período institucional 2016-2019.
2. ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno.
58 Artículo 4º de la Ley 842 de 2003: Profesiones afines. Son profesiones afines a la ingeniería, aquellas que siendo del nivel profesional, su ejercicio se desarrolla en actividades relacionadas con la ingeniería en cualquiera de sus áreas, o cuyo campo ocupacional es conexo a la ingeniería, tales como: La Administración de Obras Civiles, la Construcción en Ingeniería y Arquitectura; la Administración de Sistemas de Información; la Administración Ambiental y de los Recursos Naturales, la Bioingeniería y la Administración en Informática, entre otras.
59 Artículo 6º de la Ley 842 de 2003: Requisitos para ejercer la profesión. Para poder ejercer legalmente la Ingeniería, sus profesiones afines o sus profesiones auxiliares en el territorio nacional, en las ramas o especialidades regidas por la presente ley, se requiere estar matriculado o inscrito en el registro profesional respectivo, que seguirá llevando el Copnia, lo cual se acreditará con la presentación de la tarjeta o documento adoptado por este para tal fin.
60 Artículo 11 de la Ley 842 de 2003: Posesión en cargos, suscripción de contratos o realización de dictámenes técnicos que impliquen el ejercicio de la ingeniería. Para poder tomar posesión de un cargo público o privado, en cuyo desempeño se requiera el conocimiento o el ejercicio de la ingeniería o de alguna de sus profesiones afines o auxiliares; para participar en licitaciones públicas o privadas cuyo objeto implique el ejercicio de la ingeniería en cualquiera de sus ramas; para suscribir contratos de ingeniería y para emitir dictámenes sobre aspectos técnicos de la ingeniería o de algunas de sus profesiones auxiliares ante organismos estatales o personas de carácter privado, jurídicas o naturales; para presentarse o utilizar el título de Ingeniero para acceder a cargos o desempeños cuyo requisito sea poseer un título profesional, se debe exigir la presentación, en original, del documento que acredita la inscripción o el registro profesional de que trata la presente ley.
61 Normativa que fuera replicada en el artículo 51 de los estatutos de CARDER.
62 Folio 42, cuaderno 1 del proceso con radicado 2016-00083-00.
63 Folio 43, cuaderno 1 del proceso con radicado 2016-00083-00.
64 Artículo 6º de la Ley 842 de 2003.
65 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 16 de enero de 2017, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicado 11001-03-28-000-2016-00083-00.
66 Ley 1124 de 2007, artículo 6º: Para desempeñar el cargo de administrador ambiental, las entidades públicas o privadas deberán exigir al interesado la presentación de la tarjeta profesional.
67 Por el cual se reglamentan los artículos 5º y 7º de la Ley 1124 de 2007.
68 Folios 39 a 63, cuaderno 1 del proceso con radicado 2016-00083-00.
69 Folios 140 y 140 vuelto, cuaderno 1 del proceso con radicado 2016-00083-00.
70 Folios 575 a 578 vuelto cuaderno 3 del expediente 2016-00083-00.
71 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 27 de julio de 2017, C.P. Rocío Araújo Oñate, radicado 76001-23-33-000-2017-00681-01(ACU).
72 De conformidad con el artículo 3º, numeral 3.1 del Decreto 1150 de 2008, le corresponde al consejo profesional de administración ambiental expedir las tarjetas profesionales de los administradores ambientales.
73 Folios 243 a 244 vuelto, José Freddy Arias Herrera, cuaderno 2 radicado 2016-00083-00.
74 Folios 269 a 274, Juan Guillermo Salazar Pineda, cuaderno 2, radicado 2016-00083-00.
75 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 30 de enero de 2014, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado 54001-23-31-000-2012-00001-03, Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 3 de marzo de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicado 11001-03-28-000-2015-00019-00.
76 Consejo de Estado. Sección Primera. 28 de octubre de 2010, expediente 2005-00521-01, Actor: José Omar Cortés Quijano, C.P. Dra. María Elizabeth García González.
77 El artículo 9º de la Ley 1124 de 2007, estableció: La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
78 Folios 55 a 56, cuaderno 1, expediente con radicado 2016-00083-00.
79 Folios 57 a 58, cuaderno 1, expediente con radicado 2016-00083-00.
80 Folios 44 a 45, cuaderno 1, expediente con radicado 2016-00083-00.
81 La experiencia relacionada en contratos de prestación de servicios con CARDER se encuentran relacionadas en la certificación que obra en los folios 46 a 48, expediente 2016-00083-00.
82 Corte Constitucional, Sentencia C-296 del 18 de abril de 2012, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, radicado D-8790. En ella se señaló: “En este sentido la razón de computar la experiencia profesional a partir de la fecha de expedición de la matrícula profesional o del certificado de inscripción profesional, tiene como finalidad la de evitar o minimizar los riesgos que puede implicar su ejercicio; pues su desempeño repercute directamente en la sociedad, lo que justifica el establecimiento de una normatividad especial, más exigente y rigurosa que la que se establece para otras profesiones y actividades que no implican dicho riesgo”.
83 Obra a folio 72, cuaderno 1 del expediente 2016-00083-00, que el COPNIA inscribía en el registro profesional nacional a los administradores del medio ambiente, con el fin que el titular pudiera ejercer su profesión de conformidad con lo consagrado en la Ley 842 de 2003.
84 “Por el cual se adopta el reglamento de personal administrativo” de dicha entidad.
85 Por la cual se expide el estatuto general de contratación de la administración pública.
86 Artículo 3º Ley 80 de 1993.
87 Artículo 4.1 de la Ley 80 de 1993.
88 Artículo 5.2 de la Ley 80 de 1993.
89 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 2 de diciembre de 2013, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicado 110010326000201100039 00 (41719).
90 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 29 de enero de 2014, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación 11001 03 28 000 2012 00058 00.
91 Ídem.
92 ART. 118.—El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
93 Folios 44 y 45 del cuaderno 1 radicado 2016-00083-00.
94 ART. 16.—Aspectos prioritarios de la prevención. Los planes y actividades de prevención de desastres y calamidades otorgarán prioridad a la salud y al saneamiento ambiental.
95 Folio 809 vuelto, cuaderno 5, expediente 2016-00083-00.
96 Folios 161 a 163, cuaderno 1, expediente 2016-00083-00.
97 Por medio de la cual se reglamenta el literal f) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, y se adoptan otras disposiciones.
98 Folios 26 a 71, cuaderno 1.
99 Folio 581, cuaderno 3.
100 Folios 611 y 619 a 622, cuaderno 4.
101 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 26 de junio de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicado 11001-03-28-000-2016-0008-00.
102 Consejo de Estado - Sección Quinta, expediente 2015-0054-00, Sentencia de 4 de agosto de 2016, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
103 Consejo de Estado - Sección Quinta, expediente 2016-00008-00, sentencia de 23 de junio de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro.
104 En el hipotético caso en que el que la recusación o el impedimento comprometa a la totalidad de los miembros o a la mayoría de los integrantes del consejo directivo, afectando el quorum, en virtud de los artículos 8º y 48 de la Ley 153 de 1887 la única regla aplicable sería el artículo 12 de la Ley 1437 del 2011, en cuanto señala la competencia residual de la Procuraduría General de la Nación.
105 Corte Constitucional. Sentencia C-600 del 10 de agosto de 2011. Referencia: expediente D-8384, M.P. María Victoria Calle Correa.
106 Ídem.
107 Folios 119 a 122, cuaderno 1, expediente 2017-00007
108 Folio 128, cuaderno 1, expediente 2017-00007
109 Folios 55 a 71, cuaderno 1, expediente 2017-00007-00.
110 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 9 de marzo de 2017, C.P. (E): Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado 11001-03-28-000-2017-00007-00.
111 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de enero de 2011, radicación 11001-03-28-000-2010-00015-00, C.P. Filemón Jiménez Ochoa, Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 25 de septiembre de 2015, radicación 11001-03-28-000-2014-00132-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro.
112 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, expediente 11001-03-28-000-2015-00041-00. Sentencia de 6 de octubre de 2016. Demandados: Representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de Cortolima, C.P. Alberto Yepes Barreiro.
113 A folio 70 vuelto se consigna “recibió 9 votos el doctor Jairo Leonardo Jaramillo, sigue en consideración el proyecto acuerdo y es sometido a votación el cual es aprobado y está legalmente elegido el doctor Jairo Leandro Jaramillo”.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sección, me permito exponer las razones por las cuales salvé el voto en la providencia de 1º de febrero de 2017.
En la sentencia objeto del presente salvamento de voto se declaró la nulidad de la elección del señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera como director general de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (en adelante CARDER), para el período 2016-2019, por haberse demostrado la expedición irregular del acto electoral demandado.
En concreto, la Sala, de manera mayoritaria, encontró demostradas las siguientes irregularidades en el procedimiento eleccionario objeto de estudio: (i) el señor Rodrigo Nacavera Guaciruma, en su calidad de representante suplente de las comunidades indígenas o etnias, participó en las sesiones del consejo directivo de CARDER llevadas a cabo los días 2 y 6 de diciembre de 2016, en las cuales se decidieron unas recusaciones, a pesar de que no se acreditó la falta temporal del representante principal; y, (ii) el consejo directivo, antes de elegir al demandado, no dio trámite a las recusaciones presentadas por los señores Juan Guillermo Salazar Pineda y Alberto de Jesús Arias Dávila contra algunos miembros de dicho órgano.
Dichas irregularidades, según la sentencia, incidieron en el resultado de la elección demandada, toda vez que “(…) el señor Jairo Leonardo Jaramillo ‘recibió 9 votos’, sin embargo, es claro que para tal elección se debe excluir el voto del señor Rodrigo Nacavera Guaciruma, según lo expuesto previamente al interior de la presente providencia y, sobre todo, no puede convalidarse la participación de los 2 miembros recusados en este caso, situación que, aunado a la irregularidad derivada de la no suspensión del trámite, deja claro que los 6 votos favorables restantes denotan que no se cumpliría con el cuórum requerido para deliberar conforme con los estatutos de CARDER y por ende, que no era posible adoptar una decisión, situación que en todo sentido fuerza a atender las pretensiones de la demanda que nos ocupa fundada en la expedición irregular del acto (…)”.
Como explicaré a continuación, contrariamente a la posición mayoritaria de la Sala, considero que: (i) el señor Nacavera estaba habilitado para participar en las sesiones del consejo directivo en las cuales se resolvieron algunas recusaciones; y, (ii) si bien no se tramitaron debidamente las recusaciones presentadas por los señores Juan Guillermo Salazar Pineda y Alberto de Jesús Arias Dávila, dicho yerro no tuvo incidencia alguna en el resultado de la elección.
1. El señor Nacavera estaba habilitado para participar en las sesiones del consejo directivo en las cuales se resolvieron algunas recusaciones.
En la sentencia objeto del presente salvamento de voto se concluye que el señor Nacavera, representante suplente de las comunidades indígenas o etnias ante el consejo directivo de CARDER, no estaba habilitado para participar en las sesiones de dicho órgano realizadas el 2 y 6 de diciembre de 2016, en las cuales se decidieron unas recusaciones.
Lo anterior, debido a que el motivo por el cual se ausentó el representante principal de las comunidades indígenas o etnias, el señor Leonardo Fabio Siagama Gutiérrez, consistente en su previa recusación, no se enmarca en ninguna de las causales de falta temporal previstas en el artículo 8º de la Resolución 128 de 2000, a saber “a) La incapacidad física transitoria. b) Ausencia forzada e involuntaria. c) Decisión emanada de autoridad competente”.
Por esa razón, al prosperar este cargo, la Sala dejó de estudiar la censura según la cual el acto demandado fue expedido irregularmente debido a que en el trámite de las recusaciones participó el señor Nacavera, a pesar de estar inhabilitado para ejercer funciones públicas, en atención a una sanción de carácter disciplinario.
Contrariamente a lo sostenido en la sentencia, considero que la justificación alegada por el señor Siagama Gutiérrez, representante principal de las comunidades indígenas o etnias ante el consejo directivo de CARDER, para ausentarse de las sesiones realizadas el 2 y 6 de diciembre de 2016, se enmarca en la causal prevista en el literal b) del artículo 8º de la Resolución 128 de 2000, consistente en la ausencia forzada e involuntaria.
En efecto, dado que el señor Siagama Gutiérrez fue recusado, forzosamente dicha persona no podía participar en las sesiones en las cuales fue resuelta su recusación, en virtud a lo dispuesto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por tal motivo, la justificación alegada por dicha persona para ausentarse en las sesiones del 2 y 6 de diciembre de 2016 del consejo directivo obedeció a una situación forzosa y ajena a la voluntad del mencionado representante principal, de conformidad con la causal consagrada en el literal b) del artículo 8º de la Resolución 128 de 2000.
Así las cosas, considero que este cargo no podía prosperar y, por lo tanto, se hacía necesario abordar de fondo aquél según el cual el señor Nacavera no podía participar en las sesiones en las cuales fueron resueltas las recusaciones debido a que estaba inhabilitado para ejercer funciones públicas, en virtud de una sanción disciplinaria.
2. La irregularidad en el trámite de las recusaciones presentadas por los señores Juan Guillermo Salazar Pineda y Alberto de Jesús Arias Dávila no tuvo incidencia en el resultado de la elección.
En la sentencia objeto del presente salvamento de voto se anuló la elección demandada, entre otras razones, debido a que no se dio trámite a las recusaciones presentadas por los señores Salazar y Arias, lo que permitió que en la elección del demandado participaran dos consejeros que habían sido recusados.
Si bien es cierto que se configuraron dichas irregularidades, considero que éstas no tenían incidencia para alterar el resultado de la elección.
• La recusación presentada por el señor Salazar era infundada, razón por la cual no debía prosperar.
Dicha recusación se formuló porque el señor Salazar solicitó la reapertura de una investigación disciplinaria contra algunos integrantes del consejo directivo de CARDER, por haber participado en la anterior elección del director general de CARDER que fue anulada por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Como fundamento de ésta, se invocó la causal 5ª del artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “(…) [e]xistir litigio o controversia ante autoridades administrativas o jurisdiccionales entre el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1º, y cualquiera de los interesados en la actuación, su representante o apoderado (…)”.
Considero que tal recusación era infundada porque: (a) los procedimientos disciplinarios no pueden entenderse como litigios o controversias entre el denunciante y los investigados, ya que éstos no tienen naturaleza adversarial. Por tal razón, la simple solicitud de reapertura de una investigación disciplinaria que fue archivada no implica la existencia de un litigio o controversia entre el señor Salazar Pineda y los miembros del consejo directivo de CARDER recusados; (b) si se llegara a entender que el procedimiento disciplinario tiene naturaleza adversarial, solamente se podría predicar la existencia del litigio o controversia luego de la formulación de cargos. En las etapas previas a la formulación de cargos, las autoridades disciplinarias realizan una indagación para determinar si hay lugar o no a adelantar una investigación disciplinaria.
Por lo tanto, al ser infundada la recusación presentada por el señor Salazar, la omisión en su trámite no tuvo incidencia alguna en el resultado de la elección.
• La persona recusada por el señor Arias no participó en ninguna de las decisiones adoptadas por el consejo directivo de CARDER con posterioridad a la presentación de la recusación. Por tal razón, si bien no se dio trámite a dicha recusación, lo cierto es que la persona recusada no participó en ninguna decisión posterior a su presentación, por lo cual este yerro tampoco tuvo incidencia alguna en la elección.
En conclusión, de conformidad con lo expuesto, considero que en el presente caso no se debía anular la elección del demandado como director general de CARDER debido a que el señor Nacavera estaba habilitado para actuar en las sesiones del consejo directivo llevadas a cabo el 2 y 6 de diciembre de 2016, y las irregularidades en el trámite de las recusaciones presentadas por los señores Salazar y Arias no tuvieron incidencia alguna en el resultado de la elección.
Realizada las anteriores precisiones, dejo plasmadas las razones por las cuales salvé voto respecto de la ponencia aprobada mayoritariamente por la Sala.