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Timestamp: 2019-01-16 14:33:30
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 80', 'ARTÍCULO 81', 'artículo 267', 'artículo 7', 'artículo 80', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 4', 'artículo 80', 'artículo 81']

﻿ SENTENCIA C-189 DE MAYO 6 DE 1998
SENTENCIA C-189 DE 06 DE MAYO DE 1998
CONTENIDO:JUICIOS FISCALES: NATURALEZA ADMINISTRATIVA Y CONTROL JUDICIAL. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 80 Y LOS INCISOS PRIMERO Y SEGUNDO DEL ARTÍCULO 81 DE LA LEY 42 DE 1993 "SOBRE ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL FISCAL FINANCIERO Y LOS ORGANISMOS QUE LO EJERCEN".
TEMAS ESPECÍFICOS:ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE CONTROL FISCAL INTERNO, SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL, PROCESO JUDICIAL, PRINCIPIOS DEL PROCESO JUDICIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:319 DE JULIO DE 1998, PÁG.953
Sentencia C-189 de mayo 6 de 1998
NATURALEZA ADMINISTRATIVA Y CONTROL JUDICIAL
EXTRACTOS:«A continuación se transcriben los artículos 80 y 81 de la Ley 42 de 1993, parcialmente demandados, y se subrayan los apartes acusados.
Sobre organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen.
ART. 80.—Si el acto administrativo que da apertura al juicio fiscal no se hubiere podido notificar personalmente, una vez transcurrido el término para su notificación por edicto, la contraloría designará un apoderado de oficio para que represente al presunto responsable en el juicio.
PAR.—Los órganos de control fiscal podrán designar para este efecto a los miembros de los consultorios jurídicos de las facultades de derecho.
ART. 81.—Terminado el proceso se declarará por providencia motivada el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin responsabilidad fiscal, y será notificado a los interesados.
El fallo con responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra él proceden los recursos y acciones de ley.
El asunto bajo revisión y los temas jurídicos a tratar.
2. Según la demandante y algunos de los intervinientes, las normas acusadas, al atribuir naturaleza administrativa a los juicios fiscales, vulneran la autonomía del control fiscal y de las contralorías, pues someten sus decisiones a la revisión de otra rama del poder ya que sus actuaciones quedan sujetas a impugnaciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, según su criterio, de esa manera, se desconoce que la Carta confirió una especificidad a los actos de revisión y sanción de los contralores, diferente a la administrativa, como se desprende del examen de los debates en la Asamblea Constituyente y del mandato expreso del artículo 267 superior, según el cual las contralorías no tienen “funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización”.
Por el contrario, la vista fiscal y los otros intervinientes consideran que las disposiciones acusadas se ajustan a la Carta, no sólo porque la autonomía de la contraloría no excluye que sus decisiones sean revisadas judicialmente sino, además, por cuanto la propia Corte ya ha establecido, en decisiones precedentes, que los juicios fiscales tienen naturaleza propiamente administrativa. Como vemos, el problema a ser resuelto en esta sentencia es si la ley puede, sin vulnerar la autonomía y la especificidad de las funciones de vigilancia de la Contraloría, conferir a los juicios fiscales naturaleza administrativa, con la obvia consecuencia que de allí se desprende que es la posibilidad de que esas decisiones sean revisadas judicialmente. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzará por recordar brevemente sus criterios sobre los alcances de la autonomía de la Contraloría y la especificidad de sus funciones, para así precisar los alcances que tiene el legislador para definir la naturaleza de los procesos de responsabilidad fiscal.
Separación de poderes, autonomía de la contraloría y funciones administrativas de esta entidad.
3. La Corte coincide con la actora y algunos de los intervinientes en que la Constitución se distancia de ciertas visiones jurídicas, según las cuales, en el Estado sólo existen tres ramas (legislativa, ejecutiva y judicial) con funciones nítidamente separadas. La Carta mantiene el principio de separación de poderes (C.P., art. 113) pero le confiere una naturaleza más compleja, en un doble sentido. De un lado, admite que existen órganos autónomos cuyas funciones no pueden ni deben ser encajadas dentro de la división clásica en tres ramas del poder, como los órganos de control y la organización electoral. Y, de otro lado, la Carta no sólo admite sino que promueve la existencia de controles recíprocos entre las distintas ramas y órganos autónomos, por medio del clásico mecanismo de pesos y contrapesos, como bien lo resalta uno de los intervinientes. Por ello, tal y como esta corporación ya lo había señalado, la consagración de ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo “con el propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana"(1).
(1) Sentencia C-167 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
En tal contexto, la actora y los intervinientes tienen igualmente razón en insistir en que, conforme a esa nueva visión del principio de separación de poderes, la Carta otorga no sólo autonomía orgánica sino también unas funciones propias y específicas a las contralorías (C.P., arts. 113, 119, 267 y 268), por lo cual es claro que estos órganos de control no hacen parte de la rama ejecutiva ni desarrollan, como actividad principal, tareas administrativas, como las que adelantan la administración central y las administraciones seccionales. Por ello, tal y como esta corporación ya lo había señalado, la Constitución quiso “distinguir nítidamente la función propiamente administrativa del ejecutivo de la función fiscalizadora de la Contraloría, pues consideró que la confusión de tales funciones comportaba efectos perjudiciales para la marcha del Estado”(2). Esto se desprende con nitidez no sólo del texto constitucional, que explícita que la tarea propia de estas entidades es la vigilancia y el control fiscal de la administración (C.P., arts. 119 y 267) sino, además, del examen de los debates constituyentes, en donde claramente se señaló que “no se debe confundir la función fiscalizadora con la función administrativa o gubernativa, pues son de naturaleza totalmente distinta y se ejerce por actos también diferentes”(3).
(2) Sentencia C-100 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico Nº 6.
(3) Cf. Hernando Herrera et al. “Informe Ponencia sobre Estructura del Estado” en Gaceta Constitucional Nº 59, p 10.
4. Esta autonomía funcional y orgánica de las contralorías no sólo tiene como finalidad fortalecer el control fiscal sino también hacer frente a las disfuncionalidades que dicho control puede generar, por lo cual la Carta pretende evitar que la actividad de control se traduzca en una coadministración. Por ello la Constitución no sólo “termina con la coadministración que se ejercía mediante el control fiscal previo”(4) sino que dispone que la Contraloría no “tendrá funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización” (C.P., art. 267, inc. 4º), precepto que, como bien lo señaló durante la vigencia de la anterior Constitución la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema, y también lo ha establecido esta Corte Constitucional, es una limitación más que otra cosa(5). El significado de esa norma es entonces que la única función propiamente de actuación administrativa que ejercen los contralores es la relativa a la organización interna de la entidad, como puede ser la ejecución del presupuesto y el nombramiento de funcionarios, por lo cual, al desarrollar la actividad de fiscalización, estos órganos de control deben evitar convertirse en coadministradores.
(4) Sentencia C-167 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.
(5) Ver, entre otras, las sentencias C-527 de 1994 y C-100 de 1996.
Por consiguiente, es claro que, en los términos de la Constitución, las contralorías, en relación con los órganos que vigilan, no ejercen una función propiamente administrativa, pues no ordenan ni ejecutan gasto, sino que desarrollan un control posterior de la gestión administrativa activa. Igualmente es evidente que la Carta quiso distinguir entre las actividades de control —como el control fiscal y el disciplinario— y la función administrativa propiamente dicha, esto es, la ejecución administrativa, radicada primariamente en el ejecutivo y subsidiariamente en los otros órganos de Estado. Un obvio interrogante surge: ¿significa entonces que los actos de la contraloría, por no ser producto de una ejecución administrativa, no pueden ser de naturaleza administrativa, sino de otro carácter?
El sentido de la distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional.
11. Para responder a esa pregunta, la Corte debe estudiar qué sentido tiene que la ley atribuya a un acto singular de un determinado órgano estatal una naturaleza administrativa. Ahora bien, esa caracterización tiene como consecuencia, entre otras cosas, que éste, por oposición a los actos jurisdiccionales, no tiene la fuerza de cosa juzgada, pues no sólo es revocable y modificable por la propia administración, como es obvio, dentro de ciertas condiciones sino que, además, puede ser revisado por las autoridades judiciales, en virtud del principio de legalidad. Por el contrario, el acto jurisdiccional, una vez ejecutoriado, es definitivo, pues tiene la virtud de la cosa juzgada. Por eso, amplios sectores de la moderna doctrina jurídica consideran que si bien es muy difícil encontrar elementos sustantivos que distingan un acto administrativo de uno jurisdiccional, pues ambos en el fondo son la producción de una norma singular dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general, lo cierto es que existen elementos formales que permiten establecer una diferencia entre ambos tipos de actos(12). De un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de cosa juzgada mientras que el jurisdiccional es definitivo, por lo cual el primero puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una situación jurídica consolidada, mientras que el acto jurisdiccional, una vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, es irrevocable. De otro lado, estos actos también se diferencian por la naturaleza de sujeto que los emite, pues sólo puede producir actos judiciales un funcionario que tenga las características de predeterminación, autonomía, independencia e inamovilidad propia de los jueces. En efecto, lo propio del juez es que no sólo debe estar previamente establecido por la ley (juez natural) sino que, además, debe ser ajeno a las partes en la controversia (imparcial), sólo está sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes (independiente), y goza de una estabilidad suficiente para poder ejercer su independencia y autonomía (inamovilidad)(13). Por el contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos.
(12) Sobre este punto, en la doctrina internacional, ver Hans Kelsen. Teoría General del Derecho y del Estado. México: Utaria, 1950, p 288 y ss. Ver igualmente Yen la doctrina nacional, ver Leopoldo Uprimny. “La ambigüedad e inconveniencia de los términos jurisdicción, función jurisdiccional y rama jurisdiccional del poder público” en Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Bogotá: enero, junio de 1997, Nº 215-216-217, pp 376 y ss, y 409 y ss.
(13) Sobre las garantías orgánicas que debe tener un juez para cumplir sus funciones, ver, entre otros, Luigi Ferrajoli. Derecho y razón. Madrid: Trotta, 1995, pp apartado 40.
12. Ahora bien, al lado de los actos singulares administrativos y judiciales, ¿es posible pensar en otro tipo de actos con una naturaleza diversa, como lo proponen el actor y algunos intervinientes al caracterizar las decisiones en los juicios fiscales como actos inquisitivos de control? La Corte considera que esa diferenciación puede ser útil académicamente, pero no tiene relevancia constitucional, mientras que la distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional, en los términos señalados en el anterior fundamento de esta sentencia, tiene gran importancia a la luz de los valores del ordenamiento. En efecto, en el Estado de derecho existe en este campo una tensión permanente entre dos principios. De un lado, el régimen constitucional se estructura sobre la idea de que todo acto estatal debe tener control, a fin de impedir la arbitrariedad. Sin embargo, la absolutización del imperativo de control tiene efectos contraproducentes, ya que implica no sólo que todo acto debe ser revisable, sino que, a su vez, la actividad de control debe también estar sujeta a una nueva revisión, con lo cual los conflictos se vuelven interminables. Por ello, el Estado de derecho implica también la idea de que toda controversia debe tener un final, pues de no ser así, tampoco habría justicia, ya que toda solución sería provisional y estaría sujeta a revisiones ulteriores, con lo cual el derecho dejaría de cumplir la función pacificadora que le es consustancial. ¿Cómo compatibilizar entonces el control a las autoridades con la necesidad de que el ordenamiento establezca un fin a las controversias?
La respuesta dada por el constitucionalismo al anterior interrogante es la invención de la autonomía y la independencia judicial. En efecto, la independencia no es una garantía en beneficio del funcionario sino del ciudadano, pues se considera que el juez, al actuar exclusivamente con base en el derecho y gozar de independencia funcional, reúne los requisitos para que sus determinaciones, una vez decididos los recursos de ley, puedan ser definitivas, esto es, hacer tránsito a cosa juzgada, ya que se pueden presumir conformes al ordenamiento.
En ese orden de ideas, desde el punto de vista constitucional, la distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional es en el fondo el carácter definitivo o no de la decisión tomada por la autoridad estatal. Así, la ley puede atribuir fuerza de cosa juzgada a actos jurídicos proferidos por autoridades que reúnan los requisitos propios de un juez, esto es, que sean imparciales, independientes e inamovibles, mientras que vulneraría el principio según el cual todo acto estatal debe ser controlado que se diera esa misma fuerza a los actos de funcionarios organizados en una estructura administrativa, de suerte que se encuentran sometidos a instrucciones de sus superiores.
13. El anterior examen muestra que si bien, en general, todo ejercicio de una función administrativa, en el sentido de ejecución administrativa, se hace por medio de actos administrativos, por el contrario no todos los actos administrativos son expresión de una función administrativa, ya que pueden desarrollar otras funciones del Estado, como las funciones de control o de organización electoral. Por ende, no es incompatible con la autonomía de las funciones de control que sus actos sean calificados por la ley como administrativos, pues ello no confiere naturaleza administrativa a la actuación del órgano sino que simplemente señala que, debido a la ausencia de los requisitos de imparcialidad, independencia e inamovilidad de los funcionarios que los emiten, estos actos no son definitivos, pues pueden ser revisados por los jueces en cuestión.
Por el contrario, si tales funcionarios reúnen las calidades propias de un juez, bien puede el ordenamiento conferirle efectos definitivos, esto es, jurisdiccionales a su decisión. Es más, la propia Carta y la jurisprudencia de la Corte muestran con claridad esa diferencia en materia de control disciplinario: así, las decisiones de la Procuraduría o de los superiores jerárquicos del investigado son administrativas, mientras que los fallos del Consejo Superior de la Judicatura son judiciales, y eso a pesar de que en todos los casos se trata del desarrollo de una función de control disciplinario.
Naturaleza de los juicios fiscales, revisión por la jurisdicción contenciosa administrativa y autonomía de la Contraloría.
14. Conforme a lo anterior, es claro que la Constitución no prohíbe que se atribuya naturaleza administrativa a los actos de control de las contralorías, siempre y cuando eso no se traduzca en una coadministración por parte de esas entidades, ni en una vulneración de la autonomía misma de los órganos de control. En este punto, la Corte Constitucional coincide con los criterios adelantados por la Corte Suprema cuando ejercía el control constitucional, al amparo de la Carta derogada. En efecto, desde sus primeras decisiones al respecto, ese tribunal estableció con claridad la especificidad de las funciones de fiscalización de la contraloría y su diferencia con las funciones de administración activa del ejecutivo. Así, en una sentencia de 1924, cuando la contraloría no tenía aún rango constitucional sino meramente legal, la Corte Suprema señaló al respecto:
“Pero el Departamento de Contraloría no tiene funciones relativas a la administración de cosa pública, entendiendo por administración de la cosa pública, entendiendo por administración el gobierno de ésta, la cual ejercida por el Presidente de la República, llega hasta la ejecución de actos de disposición. Considerando en conjunto el Departamento de Contraloría, no ha sido creado para otra que para fiscalizar la administración confiada al Presidente de la República de modo directo o indirecto.
Las funciones sobre examen y fenecimiento de cuentas que en todo tiempo han correspondido a la Corte de Cuentas, son de fiscalización de la administración de la cosa pública en manera alguna actos de administración. Como el Presidente de la República solamente está encargado de la administración, es claro que al asignársele al Contralor aquellas funciones no se le arrebatan al Presidente las que él tiene emanadas de la Constitución”(14).
(14) Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 9 de agosto de 1924, M.P. Ramón Rodríguez Riago. Gaceta Judicial. Tomo XXXI, pp 31 y 32.
En ese mismo orden de ideas, en decisiones ulteriores, la Corte Suprema reconoció que las funciones de control ejercidas por la Contraloría no podían ser calificadas de administrativas, en el sentido de ejecución administrativa activa, pues tienen otra naturaleza(15). Sin embargo, en manera alguna, la Corte Suprema dedujo de esa tesis que esos actos no eran administrativos, y por ende no podían ser impugnados ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Y es que ha sido perfectamente claro en el ordenamiento jurídico colombiano que estos actos de la Contraloría se encuentran sujetos a control judicial. Así, el artículo 7º de la Ley 42 de 1923 consagraba la facultad del Consejo de Estado de revisar las actuaciones del Contralor en ejercicio de sus facultades legales. Así mismo, la Ley 77 de 1926 otorgó a los tribunales contenciosos la competencia para revisar la legalidad de los actos de fenecimiento de los contralores territoriales.
(15) Corte Suprema de Justicia. Sentencia Nº 45 del 8 de junio de 1982, M.P. Manuel Gaona Cruz. Consideración de la Corte Segunda Punto 4 en Gaceta Judicial Nº 2409, pp 300 y 301.
Por ende, el interrogante que surge es si, en los anteriores términos, la definición de los juicios fiscales como administrativos y su revisión por la jurisdicción de lo contencioso administrativo es admisible. Y para la Corte la respuesta es claramente afirmativa, por las siguientes razones.
En primer término, los procesos de responsabilidad fiscal tienen claro sustento constitucional. Así, la Carta señala que corresponde a la Contraloría proteger el buen manejo de los fondos públicos, atribución que incluye la posibilidad de adelantar juicios fiscales como los previstos por la norma impugnada (C.P., art. 268, ord. 5º). En anterior oportunidad, esta corporación analizó en detalle las características específicas del proceso de responsabilidad fiscal(16). La Corte señaló entonces que los juicios fiscales tienen esencialmente una naturaleza resarcitoria, pues se busca que el funcionario repare el daño causado al erario público por su conducta dolosa o culposa. La sentencia precisó entonces al respecto:
(16) Ver sentencia SU-620/96. Consideración de la Corte Nº 6.
“De este modo, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o culposa.
Para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del daño, por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio”.
En segundo término, esta Corte ha señalado que la Contraloría, si bien es un órgano autónomo, no es autárquico y se encuentra sometido a controles y, en especial, al principio de legalidad(17). Por ende, es claro “que la regulación del proceso de responsabilidad fiscal corresponde al legislador, conforme a los artículos 6º, 29, 121, 124, 150-23 de la Constitución”(18), por lo cual en principio nada se puede objetar a que el Congreso regule la naturaleza de estos procesos y les atribuya carácter administrativo.
(17) Ver, por ejemplo, las sentencias C-572 de 1995, C-272/96 y C-315 de 1997
(18) Sentencia SU-620 de 1996. Consideración de la Corte 5.2.
Por todo lo anterior, la eventual revisión por la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede ser entendida como un desconocimiento de la autonomía de ese órgano de control, sino como una consecuencia del principio de que en un Estado de derecho no puede haber acto estatal sin control. Es más, la estructura misma de la Contraloría, esto es, su organización jerárquica y administrativa, es congruente con la necesidad de que sus actuaciones puedan ser impugnadas ante un órgano que reúna las calidades propias de los funcionarios judiciales, como la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
15. La Corte reitera entonces sus criterios sobre la naturaleza esencialmente administrativa de los procesos de responsabilidad fiscal, por lo cual no encuentra ninguna objeción constitucional contra las expresiones impugnadas. Sin embargo, resultaba imposible estudiar los apartes acusados en forma aislada pues éstos forman una unidad de sentido con los incisos correspondientes de los artículos 80 y 81 de la Ley 42 de 1993.
Así, la expresión “Si el acto administrativo” del artículo 80 hace referencia al acto que da apertura al juicio fiscal y precisa que si éste no se hubiera podido notificar personalmente, una vez transcurrido el término para su notificación por edicto, la Contraloría designará un apoderado de oficio para que represente al presunto responsable en el juicio. La Corte no encuentra ninguna objeción a ese mecanismo, siempre y cuando se entienda que la expresión “presunto responsable” debe ser interpretada de conformidad con la presunción de inocencia consagrada en la Carta (C.P., art. 29). Esto significa que no puede considerarse que la ley ha establecido una presunción de culpabilidad, pues en tal caso podría vulnerar la Constitución, sino que la norma se está refiriendo a la persona investigada, esto es a un eventual responsable, frente al cual la Contraloría debe comprobar que efectivamente ha ocasionado un daño al erario público por su conducta dolosa o culposa. En tal entendido, la Corte considera que ese inciso es constitucional, y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Por su parte, la expresión “y acciones de ley” del artículo 81 hace referencia a la procedencia de los recursos contenciosos contra el fallo con responsabilidad fiscal, que puede dictarse, terminado el proceso, por medio de providencia motivada que debe notificarse a los interesados en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo. Ninguna objeción encuentra la Corte contra esa regulación. Siempre y cuando se entienda, tal y como lo precisó la sentencia SU-620 de 1996 que la condena en estos juicios necesita de la prueba de la existencia del daño al erario público debido la conducta dolosa o culposa del agente. En tal entendido, la Corte declarará igualmente la constitucionalidad de los incisos primero y segundo del artículo 81 de esa ley.
Control constitucional y actualización de una rama de la legislación.
19. Por último la Corte precisa que las anteriores declaraciones de exequibilidad no significan que esta corporación no reconozca que la particular naturaleza de los juicios fiscales amerita una mejor comprensión por la doctrina y un más adecuado desarrollo legal. Sin embargo, esos son aspectos que no corresponde adelantar al juez constitucional, por lo cual no es de recibo la petición de uno de los intervinientes, según la cual la Corte debería completar las insuficiencias de la ley en materia de procesos de responsabilidad fiscal, ya que no es función de este tribunal completar los vacíos ni resolver las contradicciones de una determinada rama de la legislación, como puede ser el derecho fiscal. En efecto, y tal y como recientemente lo ha reiterado esta corporación,(19) la tarea básica del tribunal constitucional en una democracia constitucional, como guardián de la integridad y supremacía de la Carta (C.P., art. 241), sigue siendo la de expulsar del ordenamiento las normas inconstitucionales producidas por el legislador ordinario o extraordinario ya que sólo excepcionalmente puede efectuar un desarrollo directo de las disposiciones constitucionales. En efecto, una cosa es que la Constitución sea una norma directamente aplicable por los jueces, imperativo que se desprende claramente del artículo 4º superior, y otra muy diferente, que corresponda a la Corte Constitucional —como lo sugiere uno de los intervinientes— actualizar la legislación, lo cual desborda claramente las funciones de este tribunal. Además, para realizar los cambios legislativos, la propia Constitución ha conferido a los ciudadanos amplios mecanismos de participación política.
(19) Ver sentencia C-126 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamentos jurídicos 29 y 30.
Ahora bien, la Corte no niega que, en caso de que existan, es menester corregir esos defectos de regulación que puedan existir en materia de procesos de responsabilidad fiscal. Sin embargo, esa actualización de la legislación fiscal no puede hacerse por medio del control constitucional de las leyes, pues para tal efecto la Carta prevé otras instancias. Así, por medio del proceso político se pueden desechar o reformar las normas que se consideren inconvenientes, caducas o incompletas. Igualmente, muchas de las eventuales contradicciones normativas pueden ser resueltas, por vía de interpretación, por las autoridades encargadas de aplicar las leyes en casos concretos, quienes podrán determinar cuál es la norma vigente en determinado punto, para lo cual existen clásicas reglas de solución de conflictos entre disposiciones, como ley posterior deroga ley anterior o la norma especial se debe preferir a la norma general. O igualmente se pueden completar los eventuales vacíos legislativos por medio de procedimientos de integración normativa, como la analogía, o aplicando la doctrina constitucional. Por esa vía pueden resolverse muchos de los eventuales conflictos o vacíos normativos que puedan existir en esta área del derecho. Por ejemplo, sobre la falta de regulación de la caducidad en estos procesos, esta Corte ya había establecido con suma claridad:
“Si el término de caducidad de dos años lo establece la ley para la acción de reparación directa enderezada contra el Estado y cuyo objeto es el de deducir su responsabilidad por un hecho, omisión u operación suya (CCA, art. 136), el mismo término deberá predicarse de mutatis mutandis de la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas que han manejado los intereses patrimoniales del Estado. Lo anterior no es óbice para que los autores de las operaciones fraudulentas o irregulares puedan ser objeto de investigación y sanción penal y que, en este caso, la entidad respectiva obtenga la correspondiente indemnización”.
El ordenamiento jurídico prevé entonces formas de actualización de la legislación, por lo cual no se puede trasladar al tribunal constitucional la solución de problemas que deben ser enfrentados por otras autoridades, o por los propios ciudadanos mediante los mecanismos de participación previstos por la Carta.
Declarar EXEQUIBLES el inciso primero del artículo 80 y los incisos primero y segundo del artículo 81 de la Ley 42 de 1993 “sobre organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, en los términos de esta sentencia.
(Sentencia C-189 de mayo 6 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).