Source: http://kraken.slv.cz/9Ao3/2009
Timestamp: 2018-10-17 00:10:53+00:00
Document Index: 51349200

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 101', '§ 31', '§ 101', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'in dubio', 'soud ', 'soud ', '§ 32', '§ 36', '§ 31', '§ 30', '§ 31', '§ 31', '§ 30', '§ 30', '§ 3', '§ 1', '§ 3', 'soud ', '§ 33', '§ 10', '§ 34', '§ 10', 'soud ', 'soud ', '§ 12', '§ 13', '§ 2', '§ 31', '§ 10', '§ 34', 'soud ', '§ 101', 'soud ', '§ 31', '§ 101', 'soud ', '§ 171', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 14/07 ', '§ 101', 'soud ', '§ 31', '§ 35', '§ 34', '§ 36', '§ 31', 'soud ', '§ 36', '§ 32', '§ 31', '§ 36', '§ 36', '§ 2', '§ 50', '§ 31', '§ 33', '§ 33', '§ 33', 'soud ', '§ 101', '§ 101', 'soud ', 'in dubio', '§ 4', '§ 101', 'soud ', '§ 46', 'soud ', '§ 49', '§ 49', '§ 51', '§ 53', 'soud ', 'soud ', '§ 60', '§ 120']

9Ao3/2009
9 Ao 3/2009-59
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyò JUDr. Barbary Poøízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní vìci navrhovatelù: a) M. B., b) Doc. Ing. P. B., CSc., a V. B., c) PhDr. V. B., d) Ing. J. B., e) D. D., f) J. H. a L. H., g) Ing. I. H., MBA, h) Ing. P. H. a Mgr. K. H., ch) Ing. V. H., i) L. J. a J. J., j) Ing. M. J. a Mgr. V. J., k) M. J., l) P. K. a H. K., m) V. K., n) E. K. a L. K., o) J. K., p) E. L., q) Ing. A. M. a Ing. A. M., r) Ing. Arch. J. N., ø) M. N., s) PhDr. S. P., ¹) Ing. Z. S. a ak. mal. A. S., t) Ing. M. S., u) Ing. J. ©. a M. ©., v) Ing. V. ©., w) M. V. a ©. V., x) V. V., y) J. V. a S. V., z) Ing. Vá. Vi., ¾) H. W., aa) Mìstská èást Praha-Suchdol, se sídlem Suchdolské nám. 734/3, Praha-Suchdol, bb) Ústav experimentální botaniky AV ÈR, se sídlem Rozvojová 263, Praha-Lysolaje, cc) Ústav fotoniky a elektroniky AV ÈR, se sídlem Chaberská 57, Praha 8-Kobylisy, dd) Ústav chemických procesù AV ÈR, se sídlem Rozvojová 135, Praha-Suchdol, v¹ichni zastoupeni Mgr. Luïkem ©ikolou, advokátem, se sídlem Dvoøákova 13, Brno, proti odpùrci: vláda Èeské republiky, se sídlem nábøe¾í Edvarda Bene¹e 4, Praha, o návrhu na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-Politiky územního rozvoje Èeské republiky 2008, schválené usnesením vlády ze dne 20. èervence 2009 è. 929,
Navrhovatelé se podáním ze dne 26. 10. 2009, doruèeným Nejvy¹¹ímu správnímu soudu dne 27. 10. 2009, domáhají zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-Politiky územního rozvoje Èeské republiky 2008 (dále také Politika územního rozvoje nebo Politika ), schválené usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009 è. 929. Schválení usnesení bylo oznámeno ve Sbírce zákonù pod sdìlením è. 270/2009, jako¾ i v è. 4/2009 Vìstníku vlády pro orgány krajù a orgány obcí.
Navrhovatelé brojí proti èásti (kapitole) 5. Politiky územního rozvoje Koridory a plochy dopravní infrastruktury , bodu è. 131-Leti¹tì, který je vymezen následujícím zpùsobem: L1 Vymezení:
Nová paralelní vzletová a pøistávací dráha (VPD), vzletové a pøistávací prostory (VPP) leti¹tì Praha-Ruzynì. Dùvody vymezení: Zvý¹ení kapacity mezinárodního leti¹tì. Úkoly pro územní plánování: a) Øe¹it dopady rozvoje leti¹tì Praha-Ruzynì na územní rozvoj dotèených obcí (zejména hlukové zátì¾e). b) Øe¹it napojení leti¹tì na dal¹í druhy dopravy (pøednostnì kolejovou dopravou).
Navrhovatelé jsou pøesvìdèeni a ve smyslu ustanovení § 101a zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), tvrdí, ¾e uvedený bod Politiky územního rozvoje zasahuje nezákonným zpùsobem do jejich práv a ¾ádají, aby tato èást Politiky územního rozvoje byla soudem zru¹ena. Uvádìjí, ¾e Politika územního rozvoje je dle ustanovení § 31 a 32 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ), základním nástrojem územního plánování, který je závazný pro poøizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánù, regulaèních plánù a pro rozhodování v území. To dle navrhovatelù mimo jiné znamená, ¾e plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury, obsa¾ené ve schválené Politice, musí být pøevzaty do ni¾¹ích úrovní územního plánování.
V úvodní èásti návrhu navrhovatelé popisují dosavadní skutkový stav. V èásti II. návrhu odùvodòují pøípustnost návrhu, nebo» dle jejich názoru Politika územního rozvoje, aèkoliv ji stavební zákon výslovnì neoznaèuje za opatøení obecné povahy, naplòuje pojmové, materiální znaky tohoto institutu ve smyslu ustanovení § 101a s. ø. s., jak je definoval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, a je proto pøezkoumatelná ve správním soudnictví.
Navrhovatelé nepopírají, ¾e se uvedený nález týkal jiné otázky, a to zda lze za opatøení obecné povahy pova¾ovat územnì plánovací dokumentaci schválenou pøed vstupem stavebního zákona v úèinnost, mají v¹ak za to, ¾e závìry zde obsa¾ené lze plnì vztáhnout i na charakter Politiky územního rozvoje.
Navrhovatelé konstatují, ¾e Ústavní soud dal v uvedeném nálezu plnì za pravdu materiálnímu výkladu institutu opatøení obecné povahy, jak jej provedl Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publikovaném pod è. 740/2006 Sbírky rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu. Podle Ústavního soudu je materiální pojetí opatøení obecné povahy v souladu se skuteèností, ¾e ani správní øád ani stavební zákon a ani soudní øád správní tento pojem obsahovì nedefinují. Podle dùvodové zprávy k novému správnímu øádu je cílem zavedení tohoto institutu dát dotèeným osobám alespoò minimální práva, jak to vyplývá z celkového trendu demokratizace veøejné správy . Dále Ústavní soud poukázal na svou obecnìj¹í judikaturu týkající se pøístupu k soudní ochranì, podle ní¾ nabízí-li se dvojí mo¾ný výklad, je v intencích zásad spravedlivého procesu zvolit interpretaci ústavnì konformní, je¾ poskytuje ochranu právùm stì¾ovatele-zásada in dubio pro libertati (napø. II. ÚS 254/01). Ústavní soud výslovnì zdùraznil také potøebu efektivní soudní ochrany ji¾ ve fázi územního plánování, kterou není mo¾né plnì kompenzovat v pozdìj¹ích fázích rozhodování . Koneènì Ústavní soud uvedl, ¾e závìry o nutnosti materiálního pøístupu vyplývají i z po¾adavku mezinárodnìprávnì souladného výkladu , konkrétnì z po¾adavku Aarhuské úmluvy, která je na základì rozhodnutí Rady è. 2005/370/ES souèástí práva Evropského spoleèenství.
Politika územního rozvoje je ve smyslu Hlavy III. stavebního zákona spolu s územními plány jedním z nástrojù územního plánování. Z hlediska pøedmìtu regulace je velmi blízká územnì plánovací dokumentaci. To je patrné zejména ze srovnání ustanovení § 32 odst. 1 stavebního zákona, týkajícího se obsahu politiky územního rozvoje, s § 36 uvedeného zákona, který se týká obsahu zásad územního rozvoje. Politika stejnì jako zásady územního rozvoje stanoví podmínky pro vyu¾ití území, vymezuje území a plochy dopravní a technické infrastruktury, stanoví podmínky pro rozhodování o mo¾ných variantách øe¹ení apod. Pøedmìtem Politiky, stejnì jako územních plánù, je tedy regulace konkrétních èinností na konkrétnì vymezeném území (obec, kraj èi stát), obsahuje konkrétní podmínky vyu¾ití území, vèetnì stanovení ploch pro koridory dopravní a technické infrastruktury. Jedná se tedy o správní akt s konkrétnì vymezeným obsahem.
Politika územního rozvoje jako nástroj územního plánování je ve smyslu § 31 odst. 4 závazným podkladem pro poøizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánù, regulaèních plánù a pro rozhodování v území. Nezavazuje tedy pouze kraje a obce jako poøizovatele zásad územního rozvoje a územních a regulaèních plánù, ale v¹echny subjekty, které vstupují do území regulovaného Politikou územního rozvoje (stavební úøady, stavebníky, apod.). Okruh adresátù politiky územního rozvoje je tedy neurèitý, obecnì vymezený. I v tomto ohledu splòuje Politika materiální znaky opatøení obecné povahy, jak byly vymezeny ve shora uvedené judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu, jako¾ i judikatuøe Ústavního soudu.
K aktivní legitimaci navrhovatelù se uvádí, ¾e navrhovatelé 1-30 [a) a¾ ¾), pozn. Nejvy¹¹ího správního soudu]-fyzické osoby jsou vlastníci nemovitostí, jejich¾ vlastnické právo bude dotèeno zámìrem výstavby Nové paralelní vzletové a pøistávací dráhy (VPD), vzletových a pøistávacích prostor (VPP) leti¹tì Praha-Ruzynì, jeho¾ územní ochrana je zalo¾ena bodem è. 131 Politiky územního rozvoje. V¹ichni uvedení navrhovatelé jsou vlastníky nemovitostí v k. ú. Litovice, Nebu¹ice, Lysolaje, Suchdol, Sedlec, Vokovice a Svárov u Unho¹tì, které budou dotèeny hlukem z provozu dráhy, a to v takové míøe, ¾e budou pøekraèovány maximální hygienické limity hluku, stanovené na základì § 30 a následujících zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví. Nemovitosti navrhovatelù se toti¾ budou s nejvìt¹í pravdìpodobností nacházet v tzv. ochranném hlukovém pásmu leti¹tì (OHPL), které bude stanoveno na základì § 31 odst. 2 zákona è. 258/2000 Sb. (pozn. v souèasné dobì provozovatel leti¹tì pøipravuje návrh OHPL leti¹tì Praha-Ruzynì). Pøièem¾ ve v¹ech minulých a i ve stávající územnì plánovací dokumentaci se nachází tyto nemovitosti v území s funkèním vyu¾itím pro bytovou funkci bez omezení z hlediska vlivu provozu leti¹tì. Dùsledkem této skuteènosti, tedy, ¾e se urèitá nemovitost nachází v ochranném hlukovém pásmu leti¹tì, je významné omezení vlastnického práva jeho vlastníka. Jak vyplývá z § 31 odst. 3 zákona è. 258/2000 Sb., v krajním pøípadì se mù¾e jednat a¾ o vyvlastnìní nemovitosti. Jeden z pozemkù ve vlastnictví prvního navrhovatele se nachází pøímo v území, na kterém by dle dostupných podkladù s nejvìt¹í pravdìpodobností byla realizovaná èást stavby nové dráhy v Praze-Ruzyni. Pro nìj schválení bodu 131 Politiky územního rozvoje znamená pøímo hrozbu vyvlastnìní.
Vedle zásahu do vlastnického práva navrhovatelé poukazují na hrozbu po¹kozování zdraví v dùsledku výstavby a provozu nové dráhy. Nejvy¹¹í pøípustné hygienické limity hlukové zátì¾e jsou v právním øádu stanoveny proto, aby byla definována hranice, do ní¾ lze je¹tì pova¾ovat obtì¾ování hlukem za relativnì zdraví ne¹kodné. Tomu odpovídá i definice hluku uvedená v § 30 odst. 2 zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, kde je explicitnì øeèeno, ¾e hlukem je zvuk, který mù¾e být ¹kodlivý pro zdraví a jeho¾ hygienický limit stanoví provádìcí pøedpis . Jestli¾e se v dùsledku výstavby nové dráhy pøedpokládá vytvoøení ochranného hlukového pásma, v nìm¾ budou pøekraèovány maximální hygienické limity hluku, lze oèekávat, ¾e se tato skuteènost projeví negativnì na zdraví navrhovatelù.
Mno¾ství odborných studií prokazuje, ¾e hluk pøedstavuje v souèasnosti jeden z nejvýznamnìj¹ích zdrojù obtì¾ování lidského ¾ivota a v mnoha pøípadech i bezprostøední riziko pro lidské zdraví. Primárnì jde samozøejmì o pøímé po¹kozování sluchových orgánù, prokázány jsou v¹ak i nezanedbatelné sekundární dopady napø. na kardiovaskulární a imunitní systém a celkové du¹evní i tìlesné zdraví v dùsledku ru¹ení, nedostatku spánku apod. Tzv. nespecifické (mimosluchové) úèinky hluku ovlivòují celou øadu dal¹ích aspektù lidského ¾ivota, mj. emocionální rovnováhu, stres, pracovní aktivitu, resp. únavu, kvalitu odpoèinku, jednání v sociálních vztazích, prùbìh nemocí, jejich¾ primární pøíèina s hlukovou zátì¾í nesouvisí atd. Vìt¹ina navrhovatelù se úèastnila pøípravy Politiky, ve formì zaslání nesouhlasných pøipomínek k bodu 131, a» ji¾ v písemné formì, e-mailem èi prostøednictvím podpory pøipomínek místních obèanských sdru¾ení, které se problematikou zabývají. Z tìchto skuteèností odvozují navrhovatelé svoji aktivní legitimaci k podání návrhu.
Navrhovatelé 32-34 [navrhovatelé bb), cc) a dd), pozn. Nejvy¹¹ího správního soudu], jsou právnické osoby-veøejnì výzkumné instituce, zøízené na základì zákona è. 341/2005 Sb. Jako takové jsou nositelé vlastnického práva k nemovitostem, s nimi¾ hospodaøí. Jedná se povìt¹inou o stavby na pozemcích, které jsou dle § 30 odst. 3 zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, chránìné pøed imisemi hluku, pøesahujícími maximální hygienické limity. Nemovitosti tìchto navrhovatelù budou rovnì¾ zahrnuty ve shora popsaném ochranném hlukovém pásmu. Z tohoto dùvodu dovozují tito navrhovatelé svoji aktivní legitimaci k podání návrhu. Uvedení navrhovatelé se rovnì¾ úèastní procesù týkajících se pøípravy výstavby nové vzletové dráhy v Praze-Ruzyni. Jmenovitì podali pøipomínky k procesu EIA-posouzení zámìru Paralelní RWY 06R/24L, leti¹tì Praha Ruzynì dle zákona è. 100/2001 Sb., který v souèasné dobì probíhá.
Navrhovatel 31 [navrhovatel aa), pozn. Nejvy¹¹ího správního soudu] je mìstská èást hl. mìsta Prahy. Realizací zámìru nové dráhy by do¹lo k roz¹íøení stávajícího ochranného hlukového pásma leti¹tì na území mìstské èásti, tak¾e by oproti souèasnému stavu bylo souèástí pásma i její zastavìné území. Pøièem¾ ve v¹ech minulých a i ve stávajícím územním plánu sídelního útvaru hl.m. Prahy se nachází obytné nemovitosti v území s funkèním vyu¾itím pro bytovou funkci bez omezení z hlediska vlivu stávajícího a ani pøípadného budoucího provozu leti¹tì. Realizací drah by byla bezprostøednì ohro¾ena kvalita ¾ivota na území mìstské èásti a zhor¹ení ¾ivotního prostøedí. Právní postavení mìstské èásti je vymezeno zejména ustanovením § 3 odst. 1 zákona è. 131/2000 Sb., o hl. m. Praze (dále jen ZHMP ), ve spojení s § 1 a pøílohou è. 1 vyhlá¹ky è. 55/2000 Sb., o hl. m. Praze, kterou se vydává Statut hlavního mìsta Prahy (dále jen Statut ). Podle § 3 odst. 2 ZHMP mìstské èásti v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem vystupují v právních vztazích svým jménem a nesou odpovìdnost z tìchto vztahù vyplývající. Z toho je zøejmé, ¾e mìstské èásti jsou nositeli práv a povinností, a to v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem.
Navrhovatel uplatnil k návrhu Politiky územního rozvoje následující pøipomínky a návrhy: -nesouhlasí s vymezením bodu 131 návrhu Politiky územního rozvoje, -upozornil na probíhající proces EIA podle zákona è. 100/2001 Sb., který byl zahájen v roce 2007 a dosud nebyl ukonèen, nebo» Ministerstvo ¾ivotního prostøedí po¾aduje doplnit dokumentaci zámìru tak, aby mohly být kvalifikovány negativní vlivy stavby na ¾ivotní prostøedí, vèetnì vymezení území pro zøízení ochranných pásem. Dále ministerstvo po¾aduje jednoznaèné stanovení kapacity a limity zámìru, provìøení variant zámìru, vèetnì varianty pøesunu nákladní letecké dopravy na jiné leti¹tì, -poukazuje na negativní vlivy zámìru na ¾ivotní prostøedí, zejména co se týèe pøekraèování maximálních limitù hluku, -navrhuje obecnìj¹í znìní bodu 131 návrhu Politiky územního rozvoje, tak aby bylo mo¾né srovnat a posoudit v úvahu pøicházející varianty zvý¹ení kapacity letecké dopravy.
Argumentaci týkající se své aktivní legitimace k podání návrhu doplnit navrhovatel 31 odkazem na rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 30. øíjna 2008, è. j. 9 Ao 2/2008-62.
Pokud jde o samotné dùvody návrhu, domáhají se navrhovatelé soudního pøezkumu ve smyslu krokù 3 a¾ 5 tzv. algoritmu pøezkumu opatøení obecné povahy, jak je vymezil zdej¹í soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98. Námitky navrhovatelù smìøují do zpùsobu, jakým byla Politika územního rozvoje vydána, do jejího obsahu, konkrétnì do bodu 131, který je dle jejich názoru v rozporu s hmotným právem.
Bod 131 Politiky územního rozvoje byl schválen, ani¾ by se toto rozhodnutí opíralo o zákonem stanovené podklady, zejména o øádnì a v souladu s po¾adavky zákona è. 100/2001 Sb. provedené hodnocení vlivù návrhu na ¾ivotní prostøedí (SEA), v jeho¾ rámci by byly vyhodnoceny vlivy zámìru nové vzletové a pøistávací dráhy a prostor Leti¹tì Praha-Ruzynì na ¾ivotní prostøedí.
Územnì plánovací dokumentace ni¾¹ích stupòù, která zahrnovala vymezení ploch pro novou dráhu v Praze-Ruzyni, byla Nejvy¹¹ím správním soudem opakovanì ru¹ena, právì z dùvodu poru¹ení zákona è. 100/2001 Sb. (chybnì provedené èi vùbec neprovedené hodnocení SEA). V souèasné dobì neexistuje ¾ádná platná územnì plánovací dokumentace, z ní¾ by mohlo zakotvení bodu 131 vycházet.
V dùsledku toho bylo odpùrcem pøijato rozhodnutí o vymezení plochy pro zámìr nové dráhy, ani¾ by byly øádnì zji¹tìny a vyhodnoceny jeho vlivy na ¾ivotní prostøedí a pøípadnì srovnány v úvahu pøicházející alternativy. Vzhledem k tomu, ¾e Politika územního rozvoje je dle stavebního zákona závazným podkladem pro územnì plánovací dokumentaci, je povinností zpracovatele zásad územního rozvoje, územních èi regulaèních plánù automaticky pøevzít zámìr nové dráhy do územnì plánovací dokumentace, i kdyby se následnì v øádnì provedeném hodnocení vlivù této územnì plánovací dokumentace na ¾ivotní prostøedí prokázalo, ¾e vlivy tohoto zámìru pøedstavují neakceptovatelný zásah do ¾ivotního prostøedí a práv dotèených osob, pøípadnì, ¾e existují vhodnìj¹í alternativní øe¹ení. Tímto zpùsobem odpùrce omezil prostor pro hledání optimálního øe¹ení ve smyslu srovnání územních variant v jiných lokalitách, které by bylo provedeno v rámci zákonem stanovených postupù územního plánování. Znemo¾nil také øádnì provedení procesù hodnocení vlivù na ¾ivotní prostøedí (SEA).
Souèástí Politiky je i její Vyhodnocení vlivù na udr¾itelný rozvoj ve smyslu ustanovení § 33 stavebního zákona. Vzhledem k tomu, ¾e Politika splòuje definièní znaky koncepce ve smyslu ustanovení § 10i zákona è. 100/2001 Sb., muselo být pøi její pøípravì provedeno hodnocení SEA. Z toho mimo jiné vyplývá, ¾e Ministerstvo ¾ivotního prostøedí vydává v souladu s § 34 odst. 1 písmeno c) stavebního zákona v návaznosti na ustanovení § 10g zákona è. 100/2001 Sb. závìreèné stanovisko, bez nìho¾ nelze Politiku územního rozvoje schválit. Úèelem tohoto stanoviska je kvantifikovat a popsat vlivy jednotlivých zámìrù obsa¾ených v návrhu Politiky územního rozvoje na ¾ivotní prostøedí, zvá¾it pøípadná variantní øe¹ení a navrhnout zmíròující èi kompenzaèní opatøení. Nutno konstatovat, ¾e zpracované vyhodnocení v tomto úkolu ve vztahu k zámìru nové vzletové a pøistávací dráhy v Praze-Ruzyni zcela selhává. Obsahuje pouze slovní popis obecných problémù provozování leti¹tì ve vztahu k ¾ivotnímu prostøedí, potencionální negativní vlivy v podstatì nijak nekvantifikuje, nezva¾uje varianty zámìru a jediné opatøení, které navrhuje, se netýká letového provozu samotného, ale pouze napojení leti¹tì na MHD. Z obecného znìní Vyhodnocení si nelze uèinit pøedstavu o poètu obyvatel a rozsahu území zasa¾eného nadlimitním hlukem, ani o hladinách hluku, kterými budou obyvatelé v okolí leti¹tì zasa¾eni. V daném pøípadì tak ani nelze tvrdit, ¾e se fakticky jedná o vyhodnocení vlivù zámìru na ¾ivotní prostøedí, proto¾e se zde ¾ádné vlivy ani nehodnotí, ale jejich øe¹ení se pøesouvá do budoucnosti. To je zcela nepøijatelný zpùsob rozhodování, uvìdomíme-li si, ¾e schválením Politiky je fakticky rozhodnuto o tom, zda bude v ní obsa¾ený zámìr realizován. V následujících fázích územního plánování se bude ji¾ jednat pouze o zpøesòování umístnìní zámìru a jeho stavebního provedení. K samotnému vyhodnocení vydalo Ministerstvo ¾ivotního prostøedí nesouhlasné kritické hodnocení. Konkrétnì k bodu 131 Politiky uvedlo: 19. Z hlediska vlivù na ¾ivotní prostøedí obyvatel se jeví jako velmi problematické zaøazení èlánku (131) do návrhu PUR pøedev¹ím z dùvodu nedostateèného vyhodnocení vlivù na veøejné zdraví. Nebyly posouzeny varianty bez nové RWY leti¹tì Ruzynì s vyu¾itím jiných leti¹».
Navrhovatelé jsou si vìdomi judikatury zdej¹ího soudu, ze které vyplývá, ¾e úkolem soudu v rámci pøezkumu územnì plánovací dokumentace (opatøení obecné povahy) není zji¹»ovat, zda by bylo pro urèitý pozemek èi území vhodnìj¹í zvolit ten èi onen zpùsob funkèního vyu¾ití, je v¹ak povinen k návrhu dotèené osoby pøezkoumat postup poøizovatele tohoto procesu. V daném pøípadì navrhovatelé nepo¾adují, aby soud rozhodoval o vhodnosti výstavby nové vzletové a pøistávací dráhy v Praze-Ruzyni, ale aby pøezkoumal rozhodovací proces odpùrce, který si pøed schválením Politiky neopatøil základní po¾adované informace o vlivu tohoto zámìru na ¾ivotní prostøedí, jak po¾aduje zákon è. 100/2001 Sb.
Za pozornost rovnì¾ stojí skuteènost, jakým zpùsobem se Ministerstvo pro místní rozvoj (jako pøedkladatel Politiky) vypoøádalo s negativní stanoviskem Ministerstva pro ¾ivotní prostøedí: MMR spoleènì s MD nesouhlasí podmínit rozhodování o dal¹ím rozvoji leti¹tì Ruzynì výhradnì výsledkem ekologického posouzení MMR nesouhlasí spolu s MD s návrhem M®P, tj. na ulo¾ení úkolu provìøit variantu bez nové vzletové a pøistávací dráhy s pøesunem leteckého terminálu pro nákladní popø. i èást osobní dopravy na jiné leti¹tì (napø. Vodochody, Milovice). M®P nepøíslu¹í øe¹ení koncepce letecké dopravy, navíc roz¹íøení leti¹tì Ruzynì je zakotveno i ve schválené PÚR ÈR z roku 2006 . Takto pojaté odùvodnìní zamítnutí námitek nelze pova¾ovat za dostateèné.
Nedostateèné hodnocení vlivù na ¾ivotní prostøedí zpùsobuje nezákonnost Politiky samotné, zcela ve smyslu rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-185 cit: Lze tedy shrnout, ¾e v procesu posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí, jako¾ i pøi vyhodnocení vlivu územního plánu na udr¾itelný rozvoj území do¹lo k záva¾ným pochybením ze strany odpùrce, ale i ze strany posuzovatele, který pøedlo¾il vadné vyhodnocení vlivù na ¾ivotní prostøedí, a také ze strany krajského úøadu, který vadné vyhodnocení akceptoval a vydal na jeho základì souhlasné stanovisko. Tyto vady pak svìdèí o zcela formálním pøístupu uvedených osob a orgánù a o nepochopení èi ignoranci smyslu a významu procedury posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí a vyhodnocení vlivu na udr¾itelný rozvoj území. Základním cílem územního plánování je pøitom právì vytváøení pøedpokladù pro udr¾itelný rozvoj území (srov. dùvodovou zprávu k návrhu stavebního zákona, str. 123, snìmovní tisk è. 998, Poslanecká snìmovna 2002-2006, dostupné na www.psp.cz). Navrhovatel a nepochybnì i dal¹í osoby z øad veøejnosti byli tìmito pochybeními pøi pøípravì a vydávání územního plánu zkráceni na svých právech .
Podobnì hodnotí dopady nezákonnì provedeného procesu hodnocení vlivù na ¾ivotní prostøedí i judikatura Ústavního soudu, cit: Úèelem zákona o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí bylo vytvoøit úèinný preventivní systém hodnocení vlivù na ¾ivotní prostøedí jako nástroj pro komplexní systémové zkoumání dùsledkù navrhovaných projektù na ¾ivotní prostøedí a zajistit tak, aby v rozhodovacích procesech byly zva¾ovány zájmy ochrany ¾ivotního prostøedí (In: usnesení pléna Ústavního soud z 12. øíjna 2001, sp. zn. Pl. ÚS 24/2000, Sb. n. u. US sv. è. 24 usnes. è. 37 str. 535).
V dùsledku nezákonnì provedeného posouzení budou muset navrhovatelé strpìt (po uvedení nové dráhy do provozu) pøekraèování maximálních hygienických limitù hluku stanovených zákonem è. 258/2000 Sb. a naøízením vlády è. 148/2006 Sb. Pøi projednávání návrhu Politiky a v rámci Vyhodnocení jejich vlivù na udr¾itelný rozvoj nebyly zohlednìny dopady zpùsobu vyu¾ití území uvedené v bodì 131 politiky na zatí¾ení území, ochranu lidského zdraví a související zásahy do práv navrhovatelù. Odpùrce se nezabýval otázkou dodr¾ení èi pøekroèení nejvy¹¹ích pøípustných hodnot hluku, ani otázkou dopadù realizace nové letové dráhy na úroveò zneèi¹tìní ovzdu¹í, ani zvý¹ením zatí¾ením území osobní a nákladní dopravou, kterou bude nová letová dráha a navý¹ení kapacity leti¹tì generovat. Tím se kromì poru¹ení zákona è. 100/2001 Sb. dopustil také poru¹ení ustanovení § 12 a § 13 zákona è. 17/1992 Sb., o ¾ivotním prostøedí, v platném znìní, která se promítají do cílù a úèelù stavebního zákona, zakotvených v ustanovení § 2 odst. 1 písmeno d), f), k) a l).
Zároveò do¹lo k poru¹ení ústavnì zaruèených práv navrhovatelù na ochranu zdraví, soukromí a pøíznivé ¾ivotní prostøedí, nebo» zákon è. 17/1992 Sb. provádí ustanovení èl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Dal¹í dùvod nezákonnosti Politiky spatøují navrhovatelé ve skuteènosti, ¾e zaøazení bodu 131 do Politiky není odùvodnìno ¾ádnou koncepcí schvalovanou ministerstvy a jinými ústøedními správními orgány. Z ustanovení § 31 stavebního zákona vyplývá, ¾e jedním z úkolù Politiky je koordinace resortních koncepcí, a proto je stanovení ploch a koridorù v Politice v nìkterých pøípadech odùvodnìno existující resortní koncepcí. Rozhodnutí odpùrce o zaøazení bodu 131 do Politiky v¹ak z ¾ádné resortní koncepce nevyplývá. Z dopisu Ministerstva dopravy ze dne 27. 8. 2009, è. j. 559/2009-220-SP2, je zøejmé, ¾e zámìr výstavby nové dráhy v Praze-Ruzyni se opírá pouze o dva koncepèní dokumenty, pøièem¾ jedním z nich je samotná Politika, druhým je pak dokument -Dopravní politika Èeské republiky pro léta 2005-2013, který v¹ak umístìní nové vzletové a pøistávací dráhy výslovnì neøe¹í. Obsahuje toti¾ pouze obecné úkoly jako napø. pøipravit podmínky pro øe¹ení kongescí na leti¹ti Praha-Ruzynì jeho dal¹ím rozvojem a rozlo¾ením letecké dopravy blí¾e ke koneènému místu urèení, vytváøet podmínky pro investièní rozvoj zamìøený na roz¹íøení, rekonstrukci a modernizaci areálu leti¹tì Praha-Ruzynì. Z takto stanovených cílù nevyplývá, ¾e se jedná o stavbu nové vzletové a pøistávací dráhy, a proto ani nebylo provedeno hodnocení SEA. Za relevantní podklad nelze pova¾ovat ani usnesení vlády Èeské republiky ze dne 17. 5. 2006, è. 561, kterým byla schválena Politika územního rozvoje Èeské republiky 2006, na které Politika odkazuje. Jedná se o koncepci pøijatou pøed úèinností stavebního zákona, která nemá charakter opatøení obecné povahy, nebo» se jedná o øadové usnesení vlády, které zavazuje pouze ústøední správní úøady.
V Èeské republice zcela chybí pøedstava státu o budoucnosti letecké dopravy, zformulovaná v koncepèním dokumentu, není zøejmé, jakou má stát pøedstavu o roli Èeské republiky v evropských souvislostech letecké dopravy, jaké jsou oèekávané objemy jak nákladní, tak osobní letecké dopravy. Neexistuje ¾ádná koncepce, která by øe¹ila kumulaci negativních vlivù na ¾ivotní prostøedí, pokud se bude napø. realizovat zámìr roz¹íøení leti¹tì ve Vodochodech apod.
Navrhovatelé upozoròují na to, ¾e v¹echny schválené územnì plánovací dokumentace, které obsahovaly vymezení vyu¾ití území pro stavbu nové dráhy v Praze-Ruzyni, byly zru¹eny v rámci pøezkumného øízení Nejvy¹¹ím správním soudem. Jedná se zejména o rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, è. j. 1 Ao 1/2006-74, kterým byla zru¹ena èást usnesení Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy ze dne 20. 10. 2005, è. 31/16, bod II., v èásti týkající se zmìny è. Z 939/05. Pøedmìtem této zmìny byla mimo jiné realizace nové letové dráhy RWY 06R/24L v prostoru leti¹tì Ruzynì. Jedním z dùvodù byla skuteènost, ¾e v prùbìhu jeho pøípravy nebyly vyhodnoceny vlivy tohoto zámìru na ¾ivotní prostøedí postupem podle zákona è. 100/2001 Sb. èi podle pøedchozí právní úpravy dané zákonem è. 244/1992 Sb.
Dále se jedná o rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 10. 2008, è. j. 9 Ao 2/2008-62, jím¾ do¹lo ke zru¹ení opatøení obecné povahy è. 1/2008, kterým se vydává zmìna Z 1000/00 Územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy, schváleného usnesením Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy è. 18/51 ze dne 19. 6. 2008, mj. v èásti týkající se letové dráhy Leti¹tì Ruzynì RWY 06R/24 L. I v tomto pøípadì bylo jedním ze zru¹ujících dùvodù poru¹ení povinnosti ustanovení § 10i zákona è. 100/2001 Sb., nebo» poøizovatel územního plánu nenechal posoudit vliv skuteènì provádìných zmìn na ¾ivotní prostøedí dle uvedeného zákona.
Koneènì Politika nesplòuje ani poslední pátý krok algoritmu pøezkumu opatøení obecné povahy, a to po¾adavek na proporcionalitu zásahu do práv dotèených osob, tedy vhodnosti s ohledem na sledovaný cíl a zejména ve vztahu k oprávnìnosti míry a rozsahu zásahù. Odpùrce nemá ¾ádnou pøedstavu o rozvoji letecké dopravy v Èeské republice a o jejích limitech, která by se odrazila v nìkteré ze schválených koncepcí a strategií. V ¾ádném z pøedcházejících procesù územního plánování nevyhodnotil vlivy zámìru na ¾ivotní prostøedí, neuèinil tak ani pøi vypracování Politiky, nesrovnal tento zámìr s jeho variantami, pøesto v¹ak rozhodl o vèlenìní bodu 131 do Politiky. Tímto zpùsobem nepøimìøenì zasáhl do práv navrhovatelù, kteøí budou negativními vlivy nové dráhy v Praze-Ruzyni dotèeni zejména na svém právu vlastnickém a nedostál tak po¾adavku zásady proporcionality definované v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120.
Odpùrce se k podanému návrhu vìcnì nevyjádøil. Pøípisem ze dne 4. 11. 2009, è. j. 18348/09 KVÚ+18349/09 KVÚ, pøedseda vlády pouze sdìlil, ¾e zmocòuje ministra pro místní rozvoj, aby jménem vlády v dané vìci v soudním øízení jednal; souèasnì uvedl, ¾e prostøednictvím veøejné datové sítì zasílá po¾adovanou dokumentaci, která se týká vládou schválené Politiky územního rozvoje, a to v podobì, v jaké byla vládì pøedlo¾ena a vládou schválena. Tato dokumentace byla Nejvy¹¹ímu správnímu soudu doruèena dne 9. 11. 2009 a obsahuje následující: návrh Politiky územního rozvoje, pøílohy podle § 34 odst. 1 stavebního zákona ke schválení Politiky územního rozvoje, vypoøádání pøipomínek veøejnosti, vyhodnocení vlivù Politiky územního rozvoje na ¾ivotní prostøedí, hodnocení vlivù na evropsky významné lokality a ptaèí oblasti, vyhodnocení vlivù Politiky územního rozvoje na udr¾itelný rozvoj území.
Pøed posouzením dùvodnosti návrhu se Nejvy¹¹í správní soud nejprve zabýval tím, zda jsou v projednávané vìci splnìny procesní podmínky øízení. Tím je, v øízení vedeném dle èásti tøetí hlavy druhé dílu sedmého soudního øádu správního, spolu s dal¹ími podmínkami vyplývajícími z ustanovení § 101a s. ø. s., existence pøedmìtu øízení-opatøení obecné povahy, které by bylo mo¾no ve smyslu uvedeného ustanovení podrobit pøezkumu. Nejvy¹¹í správní soud se proto v projednávané vìci nejprve musel zabývat otázkou, zda Politika územního rozvoje, poøizována a schvalována dle ustanovení § 31 a¾ 35 stavebního zákona, je opatøením obecné povahy ve smyslu ustanovení § 101a s. ø. s.
K tomu, co je tøeba rozumìt opatøením obecné povahy, se vyslovil Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publikovaném pod è. 740/2006 Sb. NSS (ve¹kerá zde citovaná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Vycházel pøitom z nedostatku definièních znakù, s výjimkou negativního vymezení v § 171 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), kde je uvedeno, ¾e závazné opatøení obecné povahy není právním pøedpisem ani rozhodnutím. Na pùdorysu této právní úpravy pak Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e opatøení obecné povahy je správním aktem s konkrétnì vymezeným pøedmìtem a s obecnì urèenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v urèité vìci, který se pøímo dotýká práv, povinností nebo zájmù blí¾e neurèeného okruhu osob. Zároveò vysvìtlil, ¾e k posouzení toho, zda je urèitý správní akt opatøením obecné povahy, je nutno pøistupovat materiálnì.
V návaznosti na to potom Nejvy¹¹í správní soud ve svém rozhodnutí ze dne 18. 7. 2006, è. j. Ao 1/2006-74, publikovaném pod è. 968/2006 Sb. NSS, konstatoval, ¾e je tedy nerozhodné, zda právní pøedpis urèitý správní akt jako opatøení obecné povahy výslovnì pojmenovává; námitku odpùrce, ¾e stavební zákon è. 50/1976 Sb. zmìnu územního plánu za opatøení obecné povahy neoznaèuje, proto oznaèil ze lichou s tím, ¾e ze zákonného vymezení územního plánu je zjevná jak konkrétnost pøedmìtu (územním plánem obce se øe¹í vyu¾ití urèitého území), tak i obecnost adresátù (øe¹ení se vztahuje ke konkrétnímu území, ale nikoliv ke konkrétním osobám; v tomto smyslu bude naopak dopadat na ka¾dého, kdo bude chtít v místì regulovaném tímto územním plánem stavìt, tj. na mno¾inu osob vymezenou druhovými znaky).
Pojmovými znaky opatøení obecné povahy jsou tedy konkrétnost pøedmìtu, který dané opatøení upravuje, a obecnost adresátù, na které dopadá, pøièem¾ z hlediska pøípustnosti podaného návrhu je nutné souèasné splnìní obou uvedených znakù.
Argumentace navrhovatelù se v tomto ohledu soustøedí zejména na materiální pojetí opatøení obecné povahy za pou¾ití obsáhlých citací z nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (ve¹kerá zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz). O materiálním pojetí opatøení obecné povahy v¹ak není od vydání uvedeného nálezu, který zru¹il rozhodnutí roz¹íøeného senátu zdej¹ího soudu ze dne 13. 3. 2007, è. j. 3 Ao 1/2007-44, ¾ádných pochyb. Rozhodujícím kritériem pro posouzení otázky, zda je Politika územního rozvoje opatøením obecné povahy ve smyslu ustanovení § 101a s. ø. s., je proto charakter Politiky z hlediska pøedmìtu její regulace a dále pak i okruh adresátù, kterým je Politika urèena. Z tohoto úhlu pohledu posuzoval Nejvy¹¹í správní soud charakter napadeného aktu.
Úvodem je nutno konstatovat, ¾e Politika územního rozvoje nepatøí dle systematiky stavebního zákona ani mezi územnì plánovací podklady, je¾ jsou svým postavením a povahou nejobecnìj¹ím nástrojem územního plánování, ani mezi územnì plánovací dokumentaci, jako¾to soustavu konkretizujících nástrojù územního plánování, jimi¾ jsou právì zásady územního rozvoje (pro území kraje) a dále pak územní plán (pro území obce) a regulaèní plán (pro øe¹ené území vymezené zásadami územního rozvoje nebo územním plánem).
Politika územního rozvoje pøedstavuje zcela nový nástroj územního plánování, jen¾ stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových a mezinárodních souvislostech. Jedná se o nástroj, který v pøedchozí právní úpravì (zákonì è. 50/1976 Sb.) zakotven nebyl a jeho potøebu vyvolala zejména nutnost koordinace územního rozvoje jak uvnitø státu, tak i vnì v rámci evropského prostoru. To ostatnì vyplývá i ze zvlá¹tní èásti dùvodové zprávy ke stavebnímu zákonu, dle které cílem politiky územního rozvoje je øe¹it území Èeské republiky v potøebných republikových a mezinárodních souvislostech s tím, ¾e: Tímto novým nástrojem se budou koordinovat jak jednotlivé resortní dokumenty mající dopad do území Èeské republiky (resortní politiky, koncepce apod.), tak i zásady územního rozvoje (jako územnì plánovací dokumentace krajù a jejich prostøednictvím i územnì plánovací dokumentace obcí). Politika územního rozvoje bude smìrnicí pro uplatòování zájmù ve vyu¾ití území Èeské republiky s ohledem na podmínky udr¾itelného rozvoje území a to jak pro rozhodování orgánù územního plánování, tak pro rozhodování dal¹ích orgánù veøejné správy, mající vliv na vyu¾ití území Èeské republiky (viz snìmovní tisk è. 998, dostupný z www.psp.cz).
Souèasnì je tøeba poznamenat, ¾e zakotvení politiky územního rozvoje ve stavebním zákonì je odrazem transpozice po¾adavkù obsa¾ených ve smìrnici Evropského parlamentu a Rady è. 2001/42/ES, ze dne 27. 6. 2001, o posuzování vlivù nìkterých plánù a programù na ¾ivotní prostøedí (tzv. SEA smìrnice).
Jak ji¾ bylo naznaèeno vý¹e-politiku územního rozvoje upravuje stavební zákon, konkrétnì èást tøetí, hlava III, díl 2, § 31 a¾ § 35, a to vèetnì jejího obsahu, zpùsobu pøípravy a schvalování, jako¾ i celého procesu vyhodnocení vlivù na udr¾itelný rozvoj. Politiku územního rozvoje poøizuje pro celé území státu jako nadresortní koncepci Ministerstvo pro místní rozvoj (ve spolupráci s kraji a ostatními ústøedními správními úøady) a schvaluje ji vláda (§ 34 stavebního zákona). Politika stanoví koncepèní zámìry územního rozvoje pro celou Èeskou republiku.
V návaznosti na stanovené zámìry urèuje Politika územního rozvoje ve stanoveném období po¾adavky na konkretizaci úkolù územního plánování ve v¹ech shora uvedených souvislostech. Pøedmìtem Politiky není regulace urèitého pøesnì vymezeného území, jak je tomu u územnì plánovací dokumentace. Politika má vyjadøovat vývojové zámìry státu v mezinárodním kontextu a vytváøet základ pro regionální politiku na úrovni státu, a to v¹e v potøebné míøe obecnosti. Jde tedy o koncepèní nástroj, který urèuje strategii a základní podmínky pro naplòování úkolù územního plánování. Jejím úèelem není stanovit pravidla vztahující se ke konkrétní situaci, ale stanovit obecné rámcové úkoly pro navazující územnì plánovací èinnost, zajistit koordinaci územnì plánovací èinnosti krajù a obcí, koordinaci odvìtvových a meziodvìtvových koncepcí, politik a strategií.
Politika územního rozvoje stanovuje napøíklad republikové priority územního plánování pro zaji¹tìní udr¾itelného rozvoje území, vymezuje oblasti se zvý¹enými po¾adavky na zmìny v území, vymezuje území se specifickými hodnotami a také vymezuje plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury. Na této úrovni by v¹ak mìlo jít v¾dy o vymezení obecné se stanovením úkolù pro územní plánování tak, jako to vyplývá z hierarchie èi posloupnosti jednotlivých nástrojù územního plánování.
Navrhovatelé dovozují konkrétnost pøedmìtu regulace z obsahové blízkosti Politiky k územnì plánovací dokumentaci, co¾ vyvozují ze srovnání obsahu politiky územního rozvoje a zásad územního rozvoje s tím, ¾e politika stejnì jako zásady územního rozvoje stanoví podmínky pro vyu¾ití území, vymezuje území a plochy dopravní a technické infrastruktury, stanoví podmínky pro rozhodování o mo¾ných variantách øe¹ení apod. Pøedmìtem Politiky, stejnì jako územních plánù, je tedy regulace konkrétních èinností na konkrétnì vymezeném území (obec, kraj èi stát), obsahuje konkrétní podmínky vyu¾ití území, vèetnì stanovení ploch pro koridory dopravní a technické infrastruktury. Jedná se tedy o správní akt s konkrétnì vymezeným obsahem.
S navrhovateli lze souhlasit v tom smyslu, ¾e jak politika, tak zásady územního rozvoje mají strategickou povahu. V obou pøípadech se jedná o základní nástroje územního plánování, které spolu sice vzájemnì souvisejí, av¹ak nelze je zamìòovat.
Na rozdíl od Politiky se Zásady územního rozvoje v¾dy vztahují k uspoøádání konkrétního správního obvodu a zpracovávají se pro celé jeho území. Jedná se sice také o koncepèní dokument územního plánování, av¹ak o dokument, který pro konkrétní území zpøesòuje ve vztahu k Politice vymezení rozvojových oblastí a os, specifických oblastí, ploch a koridorù nadmístního významu, upøesòuje koncepci ochrany a rozvoje pøírodních, kulturních a civilizaèních hodnot území kraje; souèasnì stanoví kritéria pro rozhodování o mo¾ných variantách nebo alternativních zmìn v jejich vyu¾ití, a to v¹e s ohledem na konkrétní podmínky pøíslu¹ného kraje. Na rozdíl od Politiky jsou proto Zásady územního rozvoje kraje stavebním zákonem vymezeny jako územnì plánovací dokumentace a ve smyslu § 36 dost. 4 stavebního zákona se obligatornì vydávají formou opatøení obecné povahy.
Pokud jde o druhý pojmový znak opatøení obecné povahy, tj. blí¾e neurèený okruh adresátù, na které se má Politika vztahovat, navrhovatelé uvedli, ¾e Politika územního rozvoje je jako nástroj územního plánování ve smyslu § 31 odst. 4 závazným podkladem pro poøizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánù, regulaèních plánù a pro rozhodování v území. Nezavazuje tedy pouze kraje a obce jako poøizovatele zásad územního rozvoje a územních a regulaèních plánù, ale v¹echny subjekty, které vstupují do území regulovaného Politikou územního rozvoje (stavební úøady, stavebníky, apod.). Okruh adresátù politiky územního rozvoje je tedy neurèitý, obecnì vymezený.
Dikce samotného bodu 131 Politiky, jeho¾ zru¹ení se navrhovatelé domáhají tj.: L1 Vymezení: Nová paralelní vzletová a pøistávací dráha (VPD), vzletové a pøistávací prostory (VPP) leti¹tì Praha-Ruzynì. Dùvody vymezení: Zvý¹ení kapacity mezinárodního leti¹tì. Úkoly pro územní plánování: a) Øe¹it dopady rozvoje leti¹tì Praha-Ruzynì na územní rozvoj dotèených obcí (zejména hlukové zátì¾e). b) Øe¹it napojení leti¹tì na dal¹í druhy dopravy (pøednostnì kolejovou dopravou).
v¹ak svìdèí spí¹e o obecném shora naznaèeném pojetí Politiky, nikoli o regulaci konkrétní èinnosti na konkrétnì vymezeném území. Ostatnì i sami navrhovatelé v návaznosti na lokalizaci svých nemovitostí pouze hypoteticky dovozují své dotèení hlukem z provozu nové dráhy s tím, ¾e se s nejvìt¹í pravdìpodobností jejich nemovitosti budou nacházet v tzv. ochranném hlukovém pásmu leti¹tì.
Obsahem citované èásti Politiky je zámìr vlády Èeské republiky zvý¹it kapacitu mezinárodního leti¹tì Praha-Ruzynì, a to o novou paralelní vzletovou dráhu a vzletové a pøistávací prostory. V návaznosti na takto stanovený zámìr jsou souèasnì urèeny po¾adavky na konkretizaci úkolù územního plánování, a to mimo jiné øe¹it dopady rozvoje leti¹tì na územní rozvoj dotèených obcí (zejména hlukové zátì¾e). Jinými slovy -Politika stejnì jako její napadená èást pøedstavuje pøedstupeò následné konkretizace jednotlivých úkolù územního plánování, je¾ svým obsahem vytyèuje strategické právnì politické cíle, kterých má být dosa¾eno, resp. ke kterým je tøeba smìøovat.
Druhý pojmový znak opatøení obecné povahy navrhovatelé dovozují ze závaznosti Politiky pro územnì plánovací dokumentaci. K závaznosti jednotlivých nástrojù územnì plánovací dokumentace se ji¾ zdej¹í soud vyslovil, a to v rozsudku ze dne 23. 9. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-185, v nìm¾ se zabýval mimo jiné tím, zda obec mù¾e ve svém územním plánu vymezit plochu nadmístního významu, která není vymezena v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) nebo v územním plánu velkého územního celku. V této souvislosti konstatoval, ¾e vymezení ploch nadmístního významu je pro poøizování územních plánù obcí závazné ve dvojím smyslu: pozitivním a negativním. V pozitivním smyslu jsou nadøazenou územnì plánovací dokumentací vymezené rozvojové plochy nadmístního významu pro územní plány obcí závazné tak, ¾e obec je povinna tyto rozvojové plochy vymezené v nadøazené dokumentaci respektovat a vymezit je i ve svém územním plánu. V negativním smyslu jsou závazné tak, ¾e obec ve svém územním plánu nemù¾e vymezit rozvojové plochy nadmístního významu, které v nadøazené územnì plánovací dokumentaci obsa¾eny nejsou. Obec je v¹ak oprávnìna vymezit ve svém územním plánu rozvojové plochy místního významu volnì dle svého uvá¾ení.
Tento závìr dle citovaného rozsudku plyne ze samotné povahy a hierarchie územního plánování. Republikové , tedy celostátní priority územního plánování a plochy a koridory republikového, tedy celostátního a mezinárodního významu [srov. § 32 odst. 1 písm. a) a d) stavebního zákona], vymezuje vláda v politice územního rozvoje. Tyto plochy a koridory jsou závazné pro zásady územního rozvoje vydávané na úrovni krajù (§ 31 odst. 4 stavebního zákona). Naopak kraj-a jenom kraj-mù¾e v zásadách územního rozvoje rozhodovat o vymezení ploch a koridorù nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona), které jsou opìt závazné pro územní plány obcí (§ 36 odst. 5 stavebního zákona). To, ¾e o vymezení ploch nadmístního významu, s nimi¾ nadøazená územnì plánovací dokumentace nepoèítá, nesmí rozhodovat samostatnì obec ve svém územním plánu, vyplývá i z definice plochy nadmístního významu obsa¾ené v § 2 odst. 1 písm. h): plocha, která svým významem, dosahem nebo vyu¾itím ovlivní území více obcí. Obec sama nemù¾e pøirozenì svým územním plánem stanovovat plochy, kterými by buï pøímo zasáhla do územního obvodu jiných obcí nebo by je významnì ovlivnila. Sousední obce ostatnì mohou do schvalování územního plánu obce zasahovat pouze ve velmi omezené míøe a jejich výhrady proti návrhu územního plánu spadají do kategorie pouhých pøipomínek (§ 50 odst. 2 stavebního zákona). Vymezení takových ploch je tedy ve výluèné kompetenci kraje nebo, pokud jde o plochy republikového nebo mezinárodního významu, vlády.
Závaznost v Politice obecnì vyjádøených zámìrù pro poøizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních a regulaèních plánù a pro rozhodování v území ov¹em neznamená a ani znamenat nemù¾e, ¾e by kraje pøi poøizování zásad územního rozvoje automaticky pøevzaly do svých plánù realizaci v Politice obsa¾ených zámìrù, a to bez dal¹ího hodnocení jejich dopadù èi zva¾ování mo¾ných variant. Takový postup by byl v rozporu se zvlá¹tními právními pøedpisy jako je zákon è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí, nebo zákon è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, pøípadnì zmínìná SEA smìrnice komunitárního práva. Závaznost obecnì formulovaných zámìrù Politiky pro územnì plánovací dokumentaci je nutno vylo¾it jako závaznost pøíslu¹ných územních orgánù pøevzít do územnì plánovací dokumentace vládou Èeské republiky schválený koncepèní zámìr územního rozvoje na celostátní èi mezinárodní úrovni, nikoli faktickou realizaci tohoto zámìru. Pokud by obecné zámìry vyjádøené v Politice, samy o sobì, bez ohledu na jejich obsahové vymezení znamenaly pro pøíslu¹né územní orgány povinnost automatické realizace, postrádal by zpùsob, jakým je ve stavebním zákonì upraven proces schvalování zásad územního rozvoje, územního plánu èi regulaèního plánu, smysl.
Vý¹e uvedené je tøeba mutatis mutandis vztáhnout i na nyní projednávanou vìc.
Jak ji¾ bylo uvedeno, zaøazení bodu 131 do Politiky vyjadøuje zámìr vlády Èeské republiky zvý¹it kapacitu mezinárodního leti¹tì Praha-Ruzynì, nicménì vyhodnocení dopadù tohoto zámìru na územní rozvoj dotèených obcí bude úkolem dal¹ích fází územního plánování. Úkoly vyplývající z napadené èásti Politiky územního rozvoje nepochybnì smìøují k orgánùm vykonávajícím pùsobnost na úseku územního plánování. Ty musí provìøit reálnost èi proveditelnost zámìrù vyjádøených v Politice. Teprve vyhodnocení tìchto dopadù uká¾e, zda je zámìr obsa¾ený v Politice proveditelný. Tyto závìry podporuje i dùvodová zpráva ke kapitolám 5 a 6 Politiky územního rozvoje kde je uvedeno. Kapitoly 5 a 6, které vymezují plochy a koridory pro rozvojové zámìry dopravní a technické infrastruktury, ukládají v úkolech pro ministerstva a jiné ústøední správní úøady provìøit proveditelnost, potøebnost, reálnost nebo úèelnost zámìrù, v úkolech územního plánování, provìøit úèelnost a podmínky územní ochrany a její zaji¹tìní pøíslu¹nými nástroji územního plánování. Jde tedy o akt, který je adresován veøejné správì. Ta je v¹ak pøi jeho provádìní povinna postupovat v souladu se v¹emi právními pøedpisy. Svojí povahou je Politika subordinaèním nástrojem veøejné správy v oblasti územního plánování.
Politika územního rozvoje je koncepèním (nikoli realizaèním) nástrojem územního plánování a pøedstavuje tak základní referenèní rámec, který je závazný potud, ¾e je tøeba se v tomto rámci pohybovat a vycházet z nìho pøi poøizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánù, regulaèních plánù a pøi rozhodování v území (§ 31 odst. 4 stavebního zákona). Neznamená to v¹ak, ¾e Politikou vytýèený úkol bude nutnì naplnìn. Jedná se o urèité (strategicky jistì velmi dùle¾ité) vodítko, jakým smìrem napøít dal¹í fáze územního plánování z hlediska budoucího vyu¾ití území Èeské republiky. V tomto smyslu je tedy tøeba chápat závaznost Politiky, která je primárnì urèena orgánùm veøejné správy, nikoli tìm, vùèi kterým je veøejná správa vykonávána, tj. adresátùm jejího veøejnosprávního pùsobení. Na druhou stranu je v¹ak tøeba pøipomenout, ¾e na pøípravì návrhu Politiky participuje veøejnost prostøednictvím podávání pøipomínek dle § 33 odst.
4 stavebního zákona. Role veøejnosti není samoúèelná èi zcela formální; jedná se o transpozici po¾adavku úèasti veøejnosti na procesech územního plánování obsa¾eného v SEA smìrnici (èl. 6-konzultace), jemu¾ odpovídá povinnost podané pøipomínky zohlednit a následnì návrh politiky upravit a projednat se zástupci ministerstev, jiných ústøedních správních úøadù a krajù (§ 33 odst. 6 stavebního zákona). Úèast veøejnosti na tomto procesu proto není jen jakýmsi kosmetickým doplòkem , vyplývajícím z pøíslu¹né smìrnice SEA. Nejde tedy o konkrétní regulaci urèitého území s obecnì vymezeným okruhem adresátù, ale o interní pøedpis, který v¹ak s ohledem na úèast veøejnosti pøi jeho vzniku, je¾ je zákonem formalizována, nese i urèitý pøesah nad rámec samotné vnitøní èinnosti veøejné správy.
Ostatnì uvedené pojetí Politiky vyplývá i z vý¹e citované dùvodové zprávy ke stavebnímu zákonu, jako¾ i z dùvodové zprávy k samotné Politice, kde se mimo jiné stanoví, ¾e: PÚR ÈR je smìrnicí pro èinnost veøejné správy, která je pøi jejím provádìní povinna postupovat v souladu se v¹emi závaznými dokumenty (napø. právní pøedpisy, usnesení vlády, mezinárodní dohody), v PÚR ÈR 2008 proto nejsou citovány obecné po¾adavky napø. ochrany veøejných zájmù podle zvlá¹tních právních pøedpisù (viz pøíloha III/1 Politiky).
O vý¹e uvedeném pojetí Politiky svìdèí mimo jiné i samotné pøipomínky, resp. stanovisko Ministerstva ¾ivotního prostøedí k návrhu Politiky podle § 33 odst. 3 stavebního zákona, které je obsahem navrhovateli pøilo¾eného CD (viz vypoøádání stanovisek ministerstev, jiných ústøedních správních úøadù a krajù). V nìm je uvedeno, ¾e priority územního plánování vymezené v Politice by mìly fungovat jako základní normativy èi indikátory pro kraje a mìly by pro nì být závazné pøi jejich vlastním územním plánování. V návaznosti na to je v pøedmìtném stanovisku dále konstatováno, ¾e: Má-li PÚR být skuteènì politikou a nikoli jen seznamem sledovaných koridorù infrastruktury, je zcela nezbytné, aby doporuèovala postupy, standardy a pøípadnì vzory uspoøádání území pro ni¾¹í úrovnì územního plánování. Jinými slovy, PÚR musí naznaèit, nasmìrovat limity a rámce pro Zásady územního rozvoje.
Na základì shora pøedestøených úvah Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e Politika územního rozvoje Èeské republiky 2008 není opatøením obecné povahy, nebo» z formálního a zejména ani z materiálního hlediska nenaplòuje znaky opatøení obecné povahy, proti nìmu¾ je urèena soudní ochrana dle ustanovení § 101a s. ø. s.
Závìr Nejvy¹¹ího správního soudu, ¾e Politika územního rozvoje Èeské republiky nenaplòuje ¾ádný ze shora uvedených materiálních pojmových znakù opatøení obecné povahy, v¹ak v ¾ádném pøípadì nezbavuje navrhovatele mo¾nosti domáhat se soudního pøezkumu územnì plánovací dokumentace, která má následnì v Politice uvedený zámìr konkretizovat. Územnì plánovací dokumentací stavební zákon rozumí zásady územního rozvoje, územní plán a regulaèní plán. V¹echny uvedené nástroje územního plánování se obligatornì vydávají formou opatøení obecné povahy, co¾ mimo jiné znamená oprávnìní navrhovatelù uplatnit pøípadné zkrácení svých práv postupem dle ustanovení § 101a soudního øádu správního. V daném pøípadì proto nelze hovoøit o odepøení pøístupu k soudu, je¾ by v koneèném dùsledku mohl vést k odepøení spravedlnosti (denegatio iustitiae).
V této souvislosti je také vhodné upozornit na skuteènost, ¾e pokud by nìkteré cíle územního plánování byly v Politice vymezeny natolik konkrétnì, ¾e by ji¾ nebylo mo¾né hovoøit o pouhém obecném zámìru, ale naopak o konkrétní pøesnì vymezené regulaci urèitého území, bylo by zajisté mo¾né dovolat se jejího pøezkumu v rámci návrhu na zru¹ení Zásad územního rozvoje kraje èi jejich èásti. Je toti¾ nepochybné, ¾e Politika platí a je úèinná zásadnì pouze ve svém zákonem vymezeném obsahu a pokud by v tomto pøíli¹ extendovala a pøekroèila své zákonem stanovené obsahové limity (naznaèené v pøedchozí èásti odùvodnìní a spoèívající zejména v pøimìøené míøe obecnosti), nemù¾e to být na újmu tìm, vùèi kterým je veøejná správa v této oblasti vykonávána, tj. fyzickým osobám a dále pak nejrùznìj¹ím právnickým osobám. Jinak øeèeno-v té èásti, ve které by Politika vykazovala takovou míru konkrétnosti, která by pøekraèovala základní rámec jejího zákonem vymezeného obsahu, by nebyla ve vztahu k poøizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánù, regulaèních plánù a rozhodování v území závazná. Tato pojistka èi záruka zákonnosti Politiky z hlediska jejího obsahu pøitom odpovídá ji¾ zmínìnému charakteru politiky jako politicko právního dokumentu, jako¾ i hierarchii a posloupnosti jednotlivých fází procesu územního plánování.
Toliko pro úplnost Nejvy¹¹í správní soud je¹tì dodává, ¾e dospìl-li ke shora uvedenému jednoznaènému závìru, pak nepøichází v úvahu uplatnìní navrhovateli pøipomínané zásady in dubio pro libertate , tedy základní právní zásady, vyjadøující prioritu jednotlivce a jeho svobody pøed státem, z ní¾ vyplývá, ¾e v pochybnostech, zda navrhovatelùm svìdèí právo na pøístup k soudu èi nikoliv, je nezbytné pøiklonit se k výkladu svìdèícímu ve prospìch výkonu tohoto práva.
Lze tedy uzavøít, ¾e v nyní projednávané vìci není dána pravomoc soudu podle ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) s. ø. s. k pøezkoumání návrhu na zru¹ení bodu 131 Politiky územního rozvoje 2008 (schválené usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009 è. 929) v øízení podle ustanovení § 101a a následujících s. ø. s. Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek øízení, a Nejvy¹¹í správní soud proto pøedmìtný návrh podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. odmítl. Nejednal-li soud pro neodstranitelný nedostatek podmínek øízení ve vìci samé, nebyl ¾ádný dùvod pro postup dle ustanovení § 49 s. ø. s., nebo» jednání soudu je urèeno k projednání a rozhodnutí vìci samé (§ 49 odst. 1, § 51 odst. 1 ve vazbì na § 53 odst. 1 s. ø. s.). Kasaèní soud se proto ani nevyjadøoval k ¾ádosti zástupce navrhovatelù Mgr. Luïka ©ikoly o udìlení výjimky z ustanovení Èl. 8 odst. 1 Usnesení pøedstavenstva Èeské advokátní komory è. 6/1998, doruèené zdej¹ímu soudu dne 12. 11. 2009 ve vìci ustanovení Mgr. Pavla Douchy zástupcem pro jednání u Nejvy¹¹ího správního soudu.
Obdobnì se Nejvy¹¹í správní soud nevyjadøoval ani k ostatním námitkám navrhovatelù, nebo» návrh jako celek odmítl pro nedostatek podmínek øízení.
Výrok o náhradì nákladù øízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 3, vìtu první, s. ø. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ø. s., podle nìho¾ nemá ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu nákladù øízení, byl-li návrh odmítnut.