Source: http://www.ugr.es/~redce/REDCE11/articulos/11RobertoRomboli.htm
Timestamp: 2019-08-22 17:31:40
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Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 53', 'artículo 24', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 162', 'artículo 24']

La reforma del recurso de amparo antre el Tribunal Constitucional en España, y la introducción de un recurso individual y directo en Italia. Roberto Romboli.
LA REFORMA DEL RECURSO DE AMPARO ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA, Y LA INTRODUCCIÓN DE UN RECURSO INDIVIDUAL Y DIRECTO EN ITALIA[*]
Catedrático de Derecho constitucional. Universidad de Pisa.
Traducido del italiano por Juan Francisco Sánchez Barrilao
1. Cinco cuestiones sobre la reforma del régimen jurídico del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
2. La experiencia española del amparo constitucional y la introducción en Italia de un recurso individual directo para la tutela de los derechos fundamentales.
1.1. La Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo: las razones de la reforma
Mi intervención, siguiendo las indicaciones de los organizadores de este encuentro, se extructura en dos partes: la primera, referente a algunas cuestiones o aclaraciones que pretendo elevar al relator en relación a su exposición sobre el régimen jurídico del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional en España, y la evolución del rol adquirido por este instituto en el ordenamiento español respecto a la garantía de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución; y la segunda, dedicada, en cambio, a las enseñanzas que de dicha experiencia caben extraer en relación a Italia, y especialmente a la eventualidad de introducir un recurso directo de tutela de los derechos fundamentales ante la Corte Constitucional italiana.
En cuanto a la primera parte, las cuestiones que presentaré al relator se fundan principalmente sobre los aspectos novedosos (de los cuales la relación da plena cuenta) introducidos en la reciente modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) aprovada el 24 de mayo de 2007.
La reforma de la justicia constitucional (al margen de los juicio positivos o negativos expresados en relación a las opciones tomadas con la referida ley) es considerada, casi unánimamente por la doctrina española, no sólo como oportuna, sino como necesaria dada la situación a la que se había llegado, sobre todo en razón al altísimo número, siempre creciente, de los recursos de amparo presentados ante el Tribunal Constitucional.
Ello originó, de hecho, que para la resolución de los amparos se hubiera de atender a un plazo de entre tres y cinco años, mientras que para los pronunciamientos del “plenum” del Tribunal éste se prolongue a una media de entre cinco y nueve años, con la evidente frustración que ello supone para las razones materiales que están en la base del instituto.
También es por esto que se haya hablado de una crisis de legitimación del amparo en su percepción social, al haber tales plazos de respuesta creado una brecha entre la cultura de los derechos fundamentales propia de los ciudadanos, de un lado, y la respuesta dada por el Tribunal Constitucional en los recursos de amparo, de otro[1].
La carga de trabajo derivada del examen y resolución de los recursos directo ha ejercido, por tanto, un reflejo negativo sobre los plazos y la propia posibilidad del Tribunal de ejercer eficazmente las otras importantes funciones a él atribuidas por la Constitución, en especial en relación al control de la legitimidad constitucional de las leyes y la resolución de los conflictos de atribuciones. El plazo medio de una decisión en estos casos se alarga, en efecto, a seis y siete años, con el resultado frecuente de que el Tribunal Constitucional se encuentre con la resolución de cuestiones relativas a leyes que, en el paso del tiempo, han sido modificadas o derogadas por los sucesivos legisladores.
El “Tribunal Constitucional” ha venido, consecuentemente, a transformarse cada vez más en un “Tribunal de amparo”, con el sacrificio de las funciones que, en cambio, habría que considerar como más características de los Jueces constitucionales: el control de las leyes y la resolución de los conflictos; funciones éstas que están bajo la exclusiva competencia de los Jueces constitucionales y son, como se ha señalado, el fundamento mismo de su existencia, mientras que, y al contrario, la tutela de los derechos fundamentales está garantizada también (o “in primis”) por los jueces ordinarios, e incluso bastantes ordenamientos (entre los que se encuentra el italiano) no conocen la institución del amparo o del recurso directo e individual.
Es así que se haya elevado una voz de alarma sobre la pérdida por parte del Tribunal Constitucional español de su propio rol constitucional, incluso respecto a sus relaciones, cada vez más extrechas, con los Tribunales europeos y la tutela multinivel de los derechos fundamentas, con la inevitable repercusión que de pérdida de significado y deslizamientos de la normatividad de la propia Constitución[2]. Se ha sostenido que un Estado democrático y de Derecho no puede permitirse un “déficit” al respecto en sus instituciones, y especialmente en la que responde a la salvaguardia de la Constitución, poniendo «en juego la identidad y el crédito institucional del propio Estado»[3].
La reforma de 2007 se plantea después de cerca de veinticinco años de funcionamiento del Tribunal Constitucional, y pretende explícitamente desarrollar una suerte de equilibrio entre los resultados hasta ahora obtenidos y, asimismo, los mayores problemas evidenciados al tiempo[4].
Entre estos últimos un papel central viene a asumir la nueva disciplina del amparo constitucional, a fin, precisamente, de superar los problemas antes indicados, con evidente hincapié sobre aspectos generales, como la tutela de los derechos fundamentales, la posición institucional en el sistema y la relación del Tribunal Constitucional con los otros órganos del Estado y especialmente con la autoridad judicial. Es evidente, por tanto, el interés que esta reforma ha suscitado, como también (según ha indicado Díez-Picazo en su relación) el que se trata de una reforma muy significativa y penetrante, hasta el punto de hacer mutar casi por completo el significado y el rol instrumental del amparo constitucional.
Pero antes de formular mis interrogantes al relator, quisiera sintéticamente resumir, aunque sólo sea para comprobar si he comprendido bien su tesis, algunos de los pasajes más significativos de su intervención (en mi opinión), y a los que luego enlazaré con mis preguntas.
Díez-Picazo sostiene que, en la nueva disciplina del amparo, al Tribunal Constitucional se le reconoce un mayor margen de discrecionalidad en la selección de los recursos a resolver, al haberse introducido un instituto no muy lejano del “certiotari” del Derecho norteamericano.
El elemento verdaderamente nuevo consiste en la llamada objetivización del amparo, que pasa así de ser un instrumento típicamente de tutela (última tutela) subjetiva a otro de carácter objetivo, en cuanto que dirigido principalmente (según el relator) a la unificación de los criterios de interpretación y de aplicación de la disciplina, constitucional y ordinaria, sobre los derechos fundamentales, y en especial ante la judicatura. De hecho, únicamente los recursos serán tenidos por admisibles cuando supongan problemas de alcance y de interés general en materia de derechos fundamentales, y si son últiles para el cambio o evolución de la jurisprudencia constitucional.
El autor muestra, sin embargo, un notable escepticismo ante esta operación, como parece demostrar la afirmación según la cual la «objetivización» del amparo es una idea que debe ser usada «con precaución»; término que, entre nosotros, es utilizado para indicar cualquier cosa peligrosa (un mecanismo que puede explotar) o, usualmente, que puede tener también resultados negativos (una medicina con efectos colaterales).
El escepticismo viene mejor explicitado, si lo he entendido, cuando el relator sostiene que tal idea puede comportar una menor protección de los derechos fundamentales en casos concretos, puesto que los jueces no siguen, por las más variadas razones (incluida su ignorancia, según subraya el autor), las direcciones interpretativas indicadas por la jurisprudencia constitucional; y por tanto, propone seguir una visión pragmática concentrándose en el contenido de los derechos, en vez que sobre la admisibilidad del recurso, y abandonando la idea del amparo como instrumento para hacer jurisprudencia, manteniéndolo así en cambio, principalmente, como instrumento al servicio de la correcta aplicación de los derechos fundamentales por parte de los jueces ordinarios: el recurso de amparo como una especie de recurso de casación en materia de derechos fundamentales.
1.2. Una lectura reductora de la reforma: ¿todo como si no hubiera sido aprobada y no hubiera entrado en vigor la reforma?
Hecha la anterior premisa, paso a continuación a plantear al relator cinco cuestiones, conectadas a la relación presentada y en particular a las afirmaciones recién referidas.
Partiendo de la última, de la que podríamos decir que es una suerte de reafirmación de la naturaleza subjetiva del amparo (como recurso de casación), quisiera pedir al relator una aclaración en orden a la postura que sugiere asumir, tanto a nivel teórico como en la práxis del Tribunal Constitucional, ante la reforma aprobada y en vigor.
El elemento de novedad subrayado por todos es, precisamente, la “objetivación” del amparo constitucional, la cual vendría a realizarse esencialmente a través de la introducción de una nueva condición de admisibilidad; o sea, la «especial trascendencia constitucional».
La nueva ley, de hecho, requiere a cuantos pretendan proponer un recurso de amparo el justificar, en todo caso, la «especial trascendencia constitucional»[5], lo que establece además entre las condiciones de admisibilidad, y especificando cómo será valorada sobre la base de los tres elementos siguientes: a) su importancia para la interpretación de la Constitución; b) por aplicación y eficacia general de la misma; c) por la determinación del contenido y del alcance de los derechos fundamentales.
Se trata, evidentemente, de una profunda transformación sobre la naturaleza de la institución que deriva de la sustitución de la nueva condición respecto a la anterior, limitada a declarar la inadmisibilidad de los recursos manifiestamente privados de contenido que justificase una decisión en el fondo. Esta última, efectivamente, aun dejando un notable márgen de discrecionalidad al Tribunal Constitucional en relación a la admisibilidad de los recursos, hacía referencia al contenido; o sea, al fondo del recurso y conducía, de acuerdo a la consolidada jurisprudencia constitucional, a una decisión, aunque formalmente procedimental, de fondo sobre el manifiesto carácter infundado del recurso (atendiendo así al contenido).
La nueva condición parece, en cambio, a prescindir de la manera más adsoluta del contenido del recurso, viniendo a configurar la denunciada violación de un derecho fundamental como una mera “occasio” para el pronunciamiento del Tribunal Constitucional; y ello, presciendiendo de lo fundado o infundado del recurso, además de la gravedad o levedad de la supuesta violación en la concreción del caso. El recurso por tanto, para ser admisible, debe demostrar y ser valorado como interesante para la interpretación de la Constitución y el alcance de los derechos fundamentales en general, y consecuentemente como instrumental a la formación de una determinada posición jurisprudencial.
Considerando lo anterior como la nueva disciplina del amparo, ¿cuál es, pregunto, el significado de las afirmaciones más arriba señaladas a favor de una valoración del momento subjetivo y de un amparo a modo de recurso de casación (lo que, si no me equivoco, la reforma –sea buena o mala- ha intentado evitar)?
¿Se pretende sugerir, como diría el Principe de Lampedusa, comportarse como si nada hubiera cambiado, como si la Ley no hubiera sido aprobada y, por tanto, continuar a ver el amparo como instrumento subjetivo de tutela de los derechos fundamentales?
Aunque admito que ello fuera posible a través de una interpretación, desde luego no literal de la reforma, quedaría el problema que indicaba al comienzo y que me parece compartido por todos: la necesidad de una reforma de la disciplina del amparo.
Partiendo ahora de esta constatación, presento una especificación a la pregunta arriba señalada: ¿qué medidas, a juicio del relator, serían necesarias para resolver los problemas a los que ha dado lugar el ejercicio del recurso de amparo en estos años de funcionamiento del Tribunal Constitucional?
1.3. Discrecionalidad en la selección o reducción del número de los recursos: ¿cuál será previsible eficacia de la reforma?
Una segunda cuestión que pretendo plantear al relator se refiere, en cambio, a la eficacia de las medidas contenidas en la reforma al fin de la solución del problema del abuso en el uso del recurso de amparo y del consiguiente “aluvión” que ha invadido en estos años al Tribunal Constitucional, dando lugar a los graves retrasos de funcionamiento y a la dificultad del desarrollo de sus otras atribuciones.
Aunque admito que se ha introducido un sistema que consiente al Tribunal llevar a cabo una fuerte selección de los casos a decidir, bastará esto para hacer volver el trabajo a la normalidad, o bien la solución vendría, mejor, procurando disminuir el número de recursos en su interposición, estableciendo un filtro, como señala Aragón, en la misma puerta de «Domenico Scarlatti»[6].
Al margen de que tal actuación de selección de los recursos hubiera sido posible sobre la base de la precedente disciplina del recurso de amparo (dada la generalidad de los requisitos y de la manifiesta falta de contenido, en especial), cabría ponerse de manifiesto como ello, de hecho, ya se habría producido en gran medida, especialmente si atendemos al altísmo porcentaje de recursos declarados inadmisibles en fase de admisión. La causa de los retrasos, sin embargo, podría entonces imputarse esencialmente al necesario «trabajo en negativo»[7] llevado a cabo por el Tribunal; es decir, a la lectura de cada uno de los recursos, y por tanto al estudio dirigido a verificar así de cuáles recursos no debiera ocuparse, en vez de trabajar «en positivo» sobre los recursos merecedores de profundizar en su contenido.
Podría subrayarse, entonces, como ningún sistema de selección evitará que los magistrados del Tribunal Constitucional examinen cada uno de los recursos a fin de verificar si presentan, o no, la «especial relevancia constitucional» requerida por la ley[8], y que ésta no tendrá, por tanto, el efecto de una «fórmula mágica», resolviendo por sí misma cualquier problema[9].
Finalmente, podría no relevarse de tan gran ayuda la también así subrayada «inversión de la carga de la prueba», en el sentido de que, mientras bajo la anterior disciplina del recurso de amparo el Tribunal debía individualizar las causas de inadmisibilidad partiendo de una sustancial presunción de admisibilidad, ahora el elemento de partida se asimilaría a una presunción de inadmisibilidad, debiendo el recurrente indicar las razones por las cuales el recurso debería ser admitido y, en particular, la «especial trascendencia constitucional» del mismo. Más allá de su reconstrucción teórica, en la práctica podría cambiar muy poco, desde el momento en que es previsible que un buen abogado consiga indicar motivos o precedentes jurisprudenciales tales como para poder justifica una de las tres condiciones sobre las cuales se fundamenta la «especial trascendencia constitucional». Corresponderá entonces a los magistrados del Tribunal Constitucional verificar la fundamentabilidad de los recursos, lo que implicará, precisamente, el examen y el estudio de las cuestiones en plazos y formas no muy distintos de los ahora empleados al mismo fin.
No parece, por tanto, de gran ayuda la criticadísima previsión, contenida en la reforma legal, que consiente a la Sala atribuir a una de sus Secciones la decisión del recurso en el caso en que se trate dar mera aplicación a una jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional.
En este caso, ciertamente (y al margen de que el tiempo destinado para la búsqueda de la existencia de una jurisprudencia consolidada al respecto equivaldría, de hecho, al tiempo necesario para la directa resolución de la decisión), la previsión resulta en evidente contradicción con las finalidades “objetivizantes” de la reforma y con la necesidad de que se trate de un caso de «especial trascendencia constitucional», lo que debería comportar que la decisión sea siempre asumida por el “plenum”[10].
¿Cómo pensar, entonces, que la introducción de una mayor discrecionalidad en la selección de los recursos y que su anclaje a fines de carácter general y objetivos (que no subjetivos) pueda resolver los problemas del amparo, cuando se mantiene de todos modos la necesidad de examinar cada uno de los recursos?
Una respuesta a esta cuestión (sobre la que me gustaría escuchar la opinión del relator) consistiría en mantener que la reforma se limita, en sustancia, a poner en manos de los magistrados constitucionales un instrumento útil a tal fin, mas requiriéndose para la eficacia del mismo un profundo cambio de cultura constitucional por parte del Tribunal Constitucional, que a su vez debería ser seguida por los jueces, los abogados y los mismos recurrentes, aceptando un distinto rol del amparo según el cual éste no sea más un instrumento de tutela individual de los propios derechos fundamentales[11]. La inadmisibilidad con la indicación (para algunos hasta “seca”; es decir, privada de cualquier tipo de motivación) de la falta de “especial trascendencia constitucional” debería convencer a no proponer más recursos de amparo, a salvo de estar convencidos de lograr probar la existencia del referido requisito.
Se viene así subrayando cómo en los próximos años «el Tribunal deberá llevar a cabo un esfuerzo extraordinario (no es exagerado definirlo como titánico), pero si se logra (y el legislador, finalmente, ya le ha dado los instrumentos) habrá marcado un cambio positivo histórico, por su importancia y coraje, en la jurisdicción constitucional española»[12].
¿Qué previsiones se atreve a hacer al respecto el relator?: ¿es previsible que, en un tiempo relativamente breve, se asista a un similar cambio de cultura, en especial en los sujetos legitimados a proponer los recursos, que, a juicio de algunos[13], debería conducir al Tribunal a pronunciarse no más de treinta decisiones al año en tema de amparo?
1.4. ¿La total objetivización del recurso de amparo como reducción de la tutela de los derechos fundamentales?
Una tercera cuestión a esclarecer concierne, en cambio, al nivel de tutela de los derechos fundamentales tras la reforma: a juicio del relator, el efecto de la misma sería una disminución de dicha tutela. La elección del legislador español de 2007 ha sido, efectiva y explícitamente, no sólo aumentar el carácter objetivo del amparo, sino transformarlo “sólo y exclusivamente” como tal, y sin reconocer ningún mérito a la importancia y gravedad de la violación.
Así se ha excluido, no obstante cuanto ha sido propuesto, seguir un modelo diríamos que mixto, en base al cual mantener, sobre la base de la experiencia alemana, en la que uno de los elementos integrantes, la “especial trascendencia constitucional”, debe ser puesto en conexión con la gravedad de la violación del derecho fundamental. En tal sentido el Borrador de la reforma elaborado hace algo más de diez años (mayo de 1998) en el seno del Tribunal Constitucional había tenido incluso en cuenta el elemento objetivo, proponiendo que el recurso debiera ser declarado también admisible «en consideración a la gravedad del perjuicio causado al recurrente por la supuesta violación del derecho fundamental», o «cuando la violación denunciada, no pudiéndose entender como manifiestamente infundada, no ha tenido ocasión de haber sido previamente propuesta ante los jueces ordinarios».
El nuevo modo de entender el instrumento del amparo y su “objetivización” llevaría, si he entendido bien la posición expresada por el relator, a una menor protección del derecho fundamental en el caso concreto; y especialmente en todas aquellas ocasiones en las que los jueces ordinarios ante una jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional (la cual debería, en rigor, excluir la «utilidad» de resolver dicho caso en el fondo y por tanto la “especial trascendencia constitucional” del recurso) entendieran que no tienen el deber de seguirla o que no puedan seguirla.
En tal sentido una parte de la doctrina se ha expresado considerando del todo inútil el sacrificio del perfil subjetivo del amparo, en cuanto que la reforma no servirá al fin para el cual ha sido aprobada, mientras que otros han negado que pueda hablarse al respecto de una reducción del nivel de tutela de los derechos fundamentales, tratándose tan sólo de un modo distinto de proporcionar la misma por parte del Tribunal Constitucional, ante la afirmación, como principio básico, de la garantía jurisdiccional de los derechos fundamentales por la jurisdicción ordinaria. Se trataría, así, de una tutela bastante eficaz, como demuestra el hecho de que sólo una pequeñísima parte de los recursos de amparo (cerca del 2 %) planteados frente a decisiones de los jueces son finalmente asumidos por el Tribunal Constitucional[14].
La previsión conforme a la cual también en presencia de una lesión de un derecho fundamental, cuando sea asimismo evidente y grave, el recurso deberá ser declarado inadmisible cuando esté privado de la “especial trascendencia constitucional” en el sentido anterior, es considerada por algunos profundamente injusta y, consecuentemente, destinada a ser superada en vía interpretativa por el Tribunal Constitucional[15]. Un resquicio en tal sentido vendría indicado en el segundo de los elementos integrantes de tal concepto; o sea, el de la «aplicación y eficacia», lo cual podría permitir al Tribunal Constitucional apreciar también situaciones de naturaleza subjetiva[16].
Los partidarios de la reforma niegan que el resultado de la misma pueda ser el de una minoración de la tutela de los derechos fundamentales, al tratarse solamente de asignar al recurso de amparo una diferente naturaleza y función, a la par que se refuerza la posición y los poderes de los jueces ordinarios, dado que verdaderos y únicos sujetos con la competencia de tutelar los derechos fundamentales a través de un juicio de carácter subjetivo, ya que fundado esencialmente sobre el interés del recurrente.
En tal sentido resulta particularmente potenciada la parte de la reforma que dispone la modificación del artículo 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), introduciendo una nueva disciplina del procedimiento de nulidad de los actos procesales, dando lugar a una ampliación del incidente de nulidad y consintiendo su utilización en caso de violación de uno de los derechos fundamentales señalados en el artículo 53.2 de la Constitución española.
El fin de tal modificación se encuentra, de manera evidente, en la confirmación del rol de la judicatura, aumentando sus poderes, como primer garante de los derechos fundamentales, extendiendo a la tutela de éstos un instituto hasta ahora utilizado únicamente para hacer valer vicios procesales. Se ha querido así consentir que el juez remedie, él mismo, los propios errores, en la esperanza de que ello signifique también una disminución de los recursos de amparo por supuesta violación del artículo 24 de la Constitución española (derecho a la tutela judicial efectiva), los cuales representan uno de los tipos de recursos más planteados.
Pero junto a los partidarios de tal innovación (considerada preferible frente a la creación de un juzgado especial o de una Sala del Tribunal Supremo para conocer tales vicios[17], si bien estimando necesaria una nueva y diversa cultura jurisdiccional por parte de los jueces[18]), no son pocos los que elevan dudas acerca de la auténtica eficacia de tal innovación.
Aunque admitiendo, por lo demás, la lógica y la coherencia con la reforma de la modificación del artículo 241 de la LOPJ, se ha puesto de manifiesto cómo, de hecho, la misma podría relevarse peligrosa, inútil, hasta dañosa; y ello ya sea porque podría llevar a una notable carga de trabajo para los jueces ordinarios, con la consiguiente ampliación de la duración de los procesos[19], porque es previsiblemente muy difícil que un juez, volviendo en sus pasos, admita haber errado y anule su propio y precedente acto, porque se habría desnaturalizado un instituto procesal para nada idóneo a fin de una tutela material de los derechos fundamentales, o porque, finalmente, contra la decisión del juez, en los términos del nuevo artículo 241 LOPJ, habría siempre la posibilidad de un recurso de amparo, con la evidente frustración de la principal finalidad de la reforma[20].
Es por tanto que, ante los juicios más diversos sobre el instituto y en consideración a su evidente incidencia sobre el grado de tutela de los derechos fundamentales, quisiera preguntar al relator cuál es al respecto su posición.
1.5. ¿La Ley de reforma respeta la Constitución?
Una cuarta cuestión, sobre la que quisiera llamar la atención del relator, guarda una posición central y general de la reforma: ¿es respetuosa con la Constitución o pueden plantearse dudas sobre algunos nuevos aspectos y principios introducidos?
La pregunta se articula específicamente sobre tres aspectos de la misma: a) ¿se puede afirmar que la reforma ha introducido en el sistema español el instituto del “certiotari”?; b) ¿se ha violado algún principio constitucional, en particular con relación a la naturaleza del amparo?; c) ¿puede considerarse que la reforma haya producido una modificación del modelo de justicia constitucional vigente en España?
Sobre el primer aspecto, la existencia de un notable margen de discrecionalidad reconocido al Tribunal Constitucional en la interpretación de la genérica letra de la ley (“especial trascendencia constitucional” y los otros tres requisitos en los que ésta se especifica) y, por tanto, al admitir los recursos de amparo presentados (junto a la posibilidad de declarar, sin motivación[21] la inadmisibilidad, indicando solamente el requisito que falta), ha hecho entender que se ha introducido en España el sistema norteamericano del “certiotari”, o al menos un instrumento «bastante próximo, si no análogo»[22] o cercano[23] al mismo.
Otros, en cambio, han expresado la opinión de que no puede darse, en la práctica, una forma de “certiotari”, al ser comúnmente compartida la necesidad del Tribunal Constitucional de leer y estudiarse los recursos[24], y que, aun en abstracto, la disciplina queda bastante distante del “certiotari”, en cuanto que se trataría de una discrecionalidad reconocida al Tribunal, pero no sin límites[25]. La reforma, por tanto, podría ser vista como una primera etapa de acercamiento hacia dicho instituto, después de que, en un primer momento, el Tribunal Constitucional haya procedido así motivando, siempre sucintamente, las propias decisiones de inadmisibilidad, hasta el punto de formar una jurisprudencia al respecto[26].
Sobre este primer aspecto, por tanto, ésta es la cuestión que elevo al relator: ¿entiende que puede correctamente hablarse de “certiotari” o de un mero instituto cercano al mismo?; y en caso de que sea afirmativo, ¿es ello compatible con el sistema continental del “civil law”, como el español o el italiano?
El segundo aspecto, en cambio, arremete de manera frontal contra la principal innovación de la reforma; es decir, la llamada objetivización del recurso de amparo, la cual puede entenderse, al menos sobre la base de la letra de la ley, total, prescindiendo absolutamente, como se ha dicho, del elemento subjetivo y del contacto con el caso concreto del cual surge el recurso.
Tal resultado viene a ponerse, a juicio de algunos, en contraste con la naturaleza y el significado que la Constitución ha pretendido asignar al instrumento del amparo, por lo que un cambio como el que ha sido introducido por la reforma habría debido llevarse a cabo mediante una reforma de la Constitución.
En efecto, se ha mantenido que el amparo constitucional tiene un carácter subjetivo, el cual, sin negar el relieve objetivo que las decisiones del mismo asumen, es absolutamente irrenunciable e imprescindible para tal figura constitucional[27].
De manera más particular se ha manifestado como la misma palabra «amparo» no es ni neutra, ni casual, reclamando e implicando una protección subjetiva de los derechos fundamentales; por ello, la concepción subjetiva sería la única que corresponde con el espíritu garantista que a ella ha pretendido atribuir la Constitución, la cual, en su artículo 162.1.b[28], establece un auténtico y propio derecho de acceso al Tribunal Constitucional a través del recurso de amparo[29]. Por estas razones, hasta que se introduzca en la Constitución el carácter objetivo del amparo, ello sería susceptible de entenderse como no constitucional[30].
Otros, por el contrario, han sostenido que la actuación del legislador orgánico del 2007 debe entenderse como una opción legítima, en cuanto que encuadrable en la disciplina constitucional del instituto, junto a la subjetiva de un derecho de amparo hasta ahora asumida y seguida por la jurisprudencia constitucional, mas en absoluto impuesta desde el momento en que el artículo 24 de la Constitución debe tenerse válido sólo en cuanto respecta al juez ordinario y no para el instrumento del amparo constitucional[31]. La tutela de los derechos fundamentales, en sentido subjetivo, sería sólo la ofrecida por los jueces ordinarios, siendo el amparo constitucional configurable no como un ulterior grado de enjuiciamiento, sino como una medida excepcional ejercitable sólo en tanto que, junto al interés individual y en una posición prominente al respecto del mismo, se presente también un interés público, general para la tutela de los derechos fundamentales; esto sería lo tutelado por el Tribunal Constitucional, a través de una intervención que vendría por tanto a asumir características diversas respecto a la tutela de los mismos derechos frente a los jueces ordinarios[32].
A este segundo aspecto, y de especial manera en cuanto a lo señalado arriba, se asocia estrictamente lo antes indicado como tercer perfil; o sea, la cuestión relativa a la supuesta mutación acontecida, tras la reforma, del modelo de justicia constitucional adoptado en España.
Es pacífico, de hecho, el importante rol, por muchos subrayado, del régimen de acceso al juicio constitucional al fin de definir los modelos de justicia constitucional, hasta el punto de que la mayor parte de las clasificaciones al respecto toman como base dicho elemento[33], y algunas la existencia, o no, de un recurso directo al Juez constitucional, en sus diversas modalidades[34].
La transformación que debería alcanzar la institución del amparo en España es, en cambio, notable, de modo que se ha hablado de un giro de 180 grados[35].
Aparte de la eliminación de ulteriores medios impugnación (conforme se ha expresado), se ha sostenido, de hecho, que el recurso de amparo ha desarrollado un importante rol a modo de “amparo-tutela” durante los primeros años de funcionamiento del Tribunal Constitucional; sin embargo, ello debe cambiar totalmente de tez, transformándose en “amparo-control”, para lo que la lesión, aunque grave, de un derecho fundamental no será ya más suficiente, sino sólo una oportunidad para que el Tribunal Constitucional, cuando lo estime así necesario, afirme o reafirme determinados orientaciones de la jurisprudencia constitucional y asegure, especialmente, la sujeción de los jueces ordinario a la interpretación asumida por el Tribunal Constitucional[36].
Acogiendo la conclusión de que la reforma conlleva una modificación del modelo de justicia constitucional español, deducimos la consecuencia de que, tratándose entonces de un problema “constitucional”, sería oportuno una reforma de la Constitución.
Por ello, la reforma del régimen del Tribunal Constitucional ha sido vista como expresión de una tendencia, asimismo conocida en Italia, de vaciamiento material de la Constitución a través de la legislación ordinaria, o infraconstitucional, sin una revisión formal de la Constitución[37].
1.6. El régimen transitorio: ¿para cuándo la efectiva aplicación de la nueva normativa?
Una última cuestión, muy sintéticamente, concierne a una aclaración en orden a la posición asumida concretamente por el Tribunal Constitucional después de más de un año desde la entrada en vigor de la reforma legal.
La cuestión asume un particular interés en relación a la afirmación, generalmente compartida, de que el futuro de la reforma está enteramente en manos del Tribunal Constitucional; es decir, de la interpretación que éste dé, especialmente respecto a las expresiones más generales y polisémicas, además de la capacidad a adquirir la nueva cultura jurídica a la que me he referido al comienzo.
En concreto, la tercera disposición transitoria contenida en la Ley Orgánica 6/2007, establece: «La admisión e inadmisión de los recursos de amparo cuya demanda se haya interpuesto antes de la vigencia de esta Ley Orgánica se regirá por la normativa anterior».
Sobre la base de tal previsión, podrían darse así dos regímenes diversos, en razón a la fecha de presentación del recurso, y con la consecuencia de que siendo dos recursos idénticos, uno podría ser declarado admisible, mientras que el otro no, y ello en atención solamente a la fecha de su proposición dado que determinante de la aplicación de diversos criterios y presupuestos[38].
La postura del Tribunal Constitucional parecería orientada a proceder en primer lugar al total agotamiento de los “viejos” recursos, y sólo posteriormente comenzar con los “nuevos”, de manera tal que se evite seguir paralelamente dos procesos diversos.
Una solución tal, ciertamente, juega en la mente del Juez constitucional (y es que resultaría poco comprensible en la opinión pública, de hecho, una diversidad de tratamientos como la arriba indicada), aunque retrasará la material entrada en vigor de la reforma, lo que, en atención al número de amparos atrasados, podría incluso llegar a varios años.
¿Puede esta elección, a juicio del relator, prejuzgar en cualquier medida la realización de las finalidades contendidas en la reforma?
2.1. Las discusiones en Italia en relación a la previsión de un recurso directo
La segunda parte de mi intervención, como he anticipado, contiene en cambio algunas reflexiones en orden a las enseñanzas y a las propuestas que podemos extraer de la experiencia española en relación al amparo constitucional. Esto significa, simplificando, reflexionar sobre la oportunidad de modificar el sistema de acceso a la justicia constitucional previsto y funcionando ya desde hace cincuenta años en Italia, mediante la introducción de un recurso directo a modo del español; y sobre todo, si ello sería necesario para una mejor y más completa tutela de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución italiana.
La doctrina italiana, en el curso de los cincuenta años de funcionamiento de la justicia constitucional en nuestro país, en diversos momentos se ha interrogado y ha discutido acerca de las diferentes opciones, y sobre los elementos favorables o contrarios que la adopción de una u otra solución habría podido comportar. Ello ha sucedido tanto en ocasión de específicas iniciativas de reforma constitucional, como en relación al particular momento que atraviesa la justicia constitucional, o respecto al balance de la actividad del Juez constitucional.
Las hipótesis relativas a la introducción de un recurso directo por parte de los singulares interesados, o bien de otros sujetos, públicos o privados, han sido objeto de un amplio debate en diversas ocasiones.
La primera vez fue en 1966, con ocasión de un Congreso organizado en Florencia por Giuseppe Maranini, el cual concluye a favor de un texto de propuesta de ley constitucional según la cual «todos los ciudadanos, dentro del término de un año desde la entrada en vigor de una ley, pueden proponer directamente la impugnación ante la Corte Constitucional»[39].
Algunos años después el tema fue afrontado con varias intervenciones en el curso de uno de los seminarios organizados por la Corte Constitucional, y la hipótesis de un recurso directo fue juzgada negativamente por la mayor parte de cuantos, en el debate, intervinieron sobre tal argumento, relevando: cómo el modo en el que se realizaba el juicio en vía incidental dejaba en la práctica poquísimas y limitadas zonas francas; y cómo las mismas podían ser cubiertas a través de una interpretación más amplia de los presupuestos del juicio constitucional, y proponiendo eventuales hipótesis específicas y no generalizables de un recurso directo[40].
Una ocasión posterior se dio en un encuentro de estudio acaecido en Ferrara, para recordar los doscientos años desde la fundación de la primera Cátedra de Derecho constitucional en Europa[41], en el desarrollo del cual Valerio Onida expresaría una posición decisivamente favorable a la introducción de un recurso directo del individuo[42]. En cambio, la mayor parte de las intervenciones se expresaban en términos bastantes más cautos y generalmente contrarias, observando que ello habría conducido a una desnaturalización del sistema italiano de justicia constitucional, y como la tutela de los derechos fundamentales era institucional y adecuadamente realizada por parte de los jueces ordinarios y administrativos[43]; mientras, el recurso directo habría producido una pérdida de responsabilidad de los jueces como órganos remitentes y fomentando una cierta conflictividad entre la Corte y los jueces, dada la impugnación ante el primero de las resoluciones de los segundos[44]. De manera más particular se advirtió el carácter esencialmente demagógico del recurso directo individual, el cual no se colocaba como instrumento para colmar las lagunas del control sobre las leyes a través de la vía incidental, sino que se dirigía hacia actos específicos que sólo excepcionalmente son leyes, con el riesgo de transformar la Corte Constitucional en una suerte de tercera cámara, en la hipótesis de legitimación de las minorías parlamentarias, o en incluso en un cuarto grado de jurisdicción, en la del recurso directo e individual[45].
En 1997 la Comisión Bicameral procedía a la elaboración de un proyecto de reforma constitucional que preveía, entre otros, «recursos para la tutela, ante los poderes públicos, de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución, según las condiciones, formas y términos de proposición establecidos por ley constitucional», y «por parte de un quinto de los componente de una Cámara», siempre por violación de los derechos fundamentales y siempre con reenvío a leyes constitucionales para establecer las «condiciones, límites y modalidades de proposición». Muchos han sido los comentarios de la doctrina con respecto al proyecto de la Bicameral en relación a la justicia constitucional, y se han expresado generalmente en sentido crítico a tales efectos.
Un examen profundo y una amplia discusión sobre los problemas de acceso a la Corte Constitucional se llevará a cabo dos años después en Florencia, en el ámbito de los Convenios anuales organizados por el “Gruppo di Pisa”, en el que el tema fue afrontado en relación a las diferentes competencias (ejercidas o ejercitables) por la Corte Constitucional en una lógica más “de iure condito”, que “de iure condendo”[46].
2.2. Las “zonas francas” y las “zonas de sombra” del juicio incidental: cuando crece la pretensión del recurso directo
En las varias ocasiones en las que la doctrina italiana se ha interrogado y ha llevado a cabo una suerte de balance acerca de la actividad de la Corte Constitucional, y el rol por ésta ejercida en la tutela de los derechos fundamentales (el último, en 2006, con ocasión de la celebración de los cincuenta años de actividad), las valoraciones han sido casi siempre bastante positivas.
Parece en cambio no compartible la tesis, aunque notablemente sostenida[47], según la cual: el haber limitado el acceso a la Corte a través de la vía incidental habría dado lugar a que ésta se presente siempre más como juez de la razonabilidad de las elecciones legislativas y no como garante de los derechos fundamentales, en cuanto que los perfiles relativos a la garantía de las libertades serían, en el complejo de la jurisprudencia constitucional, más bien marginales; y concluyendo que sólo la introducción de un recurso directo permitiría poder hablar de jurisdicción constitucional de las libertades, y poner a la Corte Constitucional en una posición de supraordenación respecto a todas las otras autoridades públicas.
Una valoración sobre cómo concretamente se ha realizado el control incidental de las leyes en Italia y sobre la naturaleza que ha, por tanto, asumido el modelo “viviente” de justicia constitucional, muestra efectiva e inequívocamente que la Corte Constitucional había tendencialmente asumido, en estrecha correlación y cooperación con los jueces ordinarios, cada vez más el rol de juez de los derechos, y menos el de juez de las normas[48]; y como no se puede desconocer que la efectiva consistencia y fisonomía de los diversos derechos fundamentales, y en particular la individualización de los límites a los que los mismos pueden retenerse sujetos, es esencialmente el fruto de la jurisprudencia constitucional[49], desde el momento en que el terreno sobre el que más provechosamente se ha tornado la obra de la Corte en concretización de los valores constitucionales ha sido precisamente la de los derechos[50].
Se podría, al menos en teoría, manifestar, como ha hecho Valerio Onida, que el instrumento de control de las leyes se habría mostrado perfectamente adecuado a realizar en concreto la tutela, sobre el plano jurídico, de los derechos fundamentales: en efecto, «si para cualquier derecho (material) hay –y debe haber por Constitución (…)- un juez y un proceso en el cual ello puede ser accionado y hecho valer; si por cualquier juez y en cualquier proceso puede iniciarse el control de la Corte sobre la eventual e indebida comprensión o limitación que de los derechos fundamentales pueda derivarse por normas de ley, de derecho material o procesal, no cabe que, desde un punto de vista lógico, el sistema de las garantías de tales derechos no admita o no deje lagunas»[51].
En realidad, la experiencia práctica de estos cincuenta años de funcionamiento de la justicia constitucional en Italia ha demostrado, en cambio, cómo existen leyes difícilmente “acometibles”[52] que dan luego a “cercos”[53] o “zonas francas o zonas de sombra”[54] ; expresiones éstas que precisamente quieren indicar situaciones e hipótesis en las que se puede resaltar, por variadas y diferentes razones, mayor dificultad para llevar una determinada ley al examen de la Corte Constitucional[55].
En consideración a ello es por lo que a menudo se comprende que frente a ciertos “cercos” y a la posición de impotencia que se deriva, salga fortalecida la opción del recurso directo, especialmente en lo que podríamos constatar de cómo en la vecina España se ha resuelto un problema análogo, precisamente gracias a la existencia del recurso de amparo.
Sólo para presentar algunos ejemplos entre los que he tenido ocasión de reflexionar, podemos recordar los casos de los límites a la contradicción en los juicios constitucionales, y en particular a la posición del tercer privado en los conflictos entre los poderes del Estado (piénsese en muchos casos en los se ha tenido por objeto el ámbito de aplicación de la inmunidad parlamentaria, conforme al art. 68.1 de la Constitución italiana)[56], o bien entre el Estado y las Regiones; los relativos a derechos fundamentales conexos a la materia electoral y específicamente a las disposiciones que regulan el procedimiento electoral para la Cámara y el Senado, en consideración a la presencia de una precisa disposición constitucional, en base a la cual «cada cámara enjuicia los títulos de admisión de sus miembros y de las causas de inelegibilidad y de incompatibilidad» (art. 66); los de un juez de última instancia que no propone la cuestión prejudicial, incluso a falta de un “acto claro” o de “situación de claridad”; los de un sujeto que, incluso convencido de la inconstitucionalidad de una ley, no logra encontrar un juez dispuesto a activar la excepción a la Corte Constitucional; los de un juez que no sigue la interpretación “conforme” de la ley indicada por una Sentencia de la Corte como única interpretación constitucionalmente correcta; y los de un juez que comete un error y con ello prejuzga el derecho fundamental del ciudadano.
2.3. La experiencia española frente a la italiana: las elecciones del constituyente y la postura de desconfianza/confianza frente a la magistratura
A fin de desarrollar algunas consideraciones sobre las enseñanzas a extraer de la experiencia española del amparo constitucional, puede ser útil recordar que la lesión de un derecho del ciudadano constitucionalmente tutelado puede venir, de hecho: tanto por obra de un acto de un particular realizado “contra legem”, como de, a continuación, de una actividad asimismo “contra legem” de un sujeto público, en particular a través de la emanación de un acto o procedimiento administrativo; como, e incluso, a través del singular acto que supone la sentencia de un juez en su actividad jurisdiccional; o bien, finalmente, como consecuencia de una ley “contra constitutionem”.
En los primeros tres casos (acto de un particular, acto administrativo y acto jurisdiccional), el remedio previsto por el ordenamiento italiano es el recurso ante la autoridad judicial, administrativa o especial, según los criterios y condiciones establecidos por las leyes procesales. En el caso en que, en cambio, la lesión del derecho derive directamente de la ley contraria a los principios constitucionales, el juez no tiene la posibilidad de conocer directamente del vicio y de poner remedio, otorgando así al interesado la tutela del derecho lesionado, mas (y en aplicación del principio de sujeción del juez a la ley y sobre todo de la elección del constituyente de un sistema centralizado de control de constitucionalidad de la ley y de los actos con fuerza de ley) debe trasladar el problema a la Corte Constitucional, quien únicamente, asumiendo la cuestión de constitucionalidad elevada por el juez, podrá poner remedio a la referida violación, eliminando, con efectos “erga omnes”, la ley inconstitucional.
De ello deriva, por tanto, que el principal garante de los derechos constitucionales resulte ser la autoridad judicial común, la cual tiene la competencia exclusiva para poner remedio a las eventuales violaciones en los tres primeros casos, mientras que en el cuarto supuesto asume, en el diseño normativo, un rol de primerísimo plano como colaborador de la Corte Constitucional, en tanto que único “portero” habilitado para elevar al Juez constitucional una ley supuestamente en contradicción con la Constitución y excluyéndose cualquier otra hipótesis de recurso popular directo o por parte de un ciudadano lesionado.
Distinta, en cambio, fue la elección llevada a cabo por el constituyente español (como subraya Díez-Picazo en su relación), quien no tuvo confianza en una magistratura formada bajo el régimen franquista, y de ahí la atribución a un nuevo órgano, conformado de manera distinta, de la competencia para tutelar el respeto a la Constitución y a los derechos fundamentales en ella previstos, incluso frente a sujetos públicos diversos del legislador y en particular respecto a los jueces ordinarios. Una elección estrechamente importante y delicada la llevada a cabo por el constituyente, sea en relación con la futura difusión en los sujetos públicos y en la sociedad civil de los nuevos principios constitucionales, sea en relación con las relaciones que el nuevo sujeto (el Juez constitucional) habría instaurado con los otros poderes del Estado y con la magistratura en particular.
En efecto, un acceso fundado sobre el recurso directo, especialmente contra las sentencias y contra los actos administrativos, constituye una forma de protección “inmediata” de los derechos constitucionales bastante eficaz, incluso más que el recurso incidental; y es que mediante aquél es posible “saltar” el binomio Corte Constitucional/jueces ordinarios típico de la vía incidental. Un acceso fundado sobre el recurso incidental garantiza en cambio, a medio y largo plazo, una provechosa colaboración entre los Tribunales Constitucionales y los jueces ordinarios (y administrativos, allí donde constituyen una jurisdicción separada), y permite empapar al ordenamiento de una nueva legalidad constitucional de una manera menos conflictiva e “invasiva” (para las otras jurisdicciones y la propia Administración) que cuanto se da en aquellos ordenamientos que conocen del recurso directo contra actos y sentencias.
La relación que se ha venido a instaurar en estos años en Italia entre la Corte Constitucional y los jueces comunes, sin querer volver en absoluto a recorrer ni sumariamente sus distintas etapas[57], puede considerarse más que satisfactoria, por lo que pienso que debe ser bien meditada, por ser probablemente excluida, la idea de introducir ahora un recurso directo como el previsto por la Constitución española de 1978 y por la Ley Orgánica del año siguiente, que podría poner en serio peligro la permanencia de dicho «legame virtuoso»[58] que se ha venido a crear entre la Corte Constitucional y la autoridad judicial, y que ha dado lugar a los óptimos resultados arriba recordados.
2.4. Continúa: el diverso recorrido del amparo constitucional (de subjetivo a objetivo) y del juicio sobre la ley en vía incidental (de objetivo a subjetivo)
Entre las clasificaciones de los diversos modelos de justicia constitucional, una de las más comentadas es la que contrapone entre: de un lado, modelos fundados sobre control objetivo de la ley, los cuales tienen como finalidad principal la de la eliminación de las leyes contradictorias con los principios constitucionales, y así la depuración del ordenamiento; y, de otro, modelos directamente centrados, en cambio, en la defensa de los derechos fundamentales[59].
Las “dos almas”, la objetiva y la subjetiva, se ponen, obviamente, en estrecha relación entre ambas, desde el momento en que la consecución de la primera determina siempre, o casi siempre, y aunque sea en vía indirecta, una tutela de los derechos fundamentales, mientras que esta última finalidad tiene también, en todo caso, un valor general y su persecución corresponde siempre a un interés público general.
No obstante ello, parece igualmente cierto (y, si es necesario, una confirmación es ofrecida por las discusiones antes recordadas entre la naturaleza subjetiva y objetiva del amparo constitucional y las evidencias consecuentes) que la individualización de las vías de acceso al Juez Constitucional y de los sujetos al respecto legitimados viene a depender en gran medida de la finalidad que pone y se pretende atribuir al juicio constitucional.
Así, en cuanto a la finalidad de la dicha opción “objetiva”, las formas más seguidas son las de la acción popular o las del recurso por parte de sujetos públicos (procuradores de la Constitución, minorías políticas, entes territoriales, etc.), mientras que cuando se mira principalmente a la tutela de los derechos fundamentales, tal finalidad es perseguida a través del reconocimiento del recurso individual directo por parte del interesado, o de la cuestión de constitucionalidad propuesta en vía incidental en el desarrollo de un específico y concreto recurso en curso.
El instrumento del amparo constitucional, por tanto, es previsto en España como un concreto instrumento en garantía de aquellos derechos fundamentales específicamente indicados en la Constitución respecto a eventuales violaciones de los mismos provenientes de sujetos públicos (además de por sujetos privados, conforme a la interpretación del Tribunal Constitucional) distintos del legislador, y esencialmente frente a pronunciamientos de autoridades judiciales. Las garantías en relación al legislador se encuentran representada, en cambio, por un sistema de control (accionable tanto en vía incidental, como principal) en gran medida análogo a los previstos en Italia.
La aplicación práctica de la institución del amparo constitucional ha determinado una serie de graves inconvenientes ligados principalmente al alto número de recursos, lo que ha monopolizado la actividad del Tribunal Constitucional y ha dado lugar a enormes retrasos en sus decisiones, además de otras consecuencias anteriormente señaladas.
En consideración a ello, y al declarado fin de ponerle remedio, fue aprobada ya en 1988 una reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional mediante la cual se previó, entre otras cosas, la posibilidad de que el Tribunal declarase inadmisibles los recursos por falta manifiesta de contenido que justificase una decisión sobre el fondo.
La esperanza era la de reconocer al Juez constitucional un instrumento más ágil (una especie de ordenanza de “manifesta infondatezza o manifesta inammissibilità” de la Corte Constitucional italiana), con la que liberarse fácilmente de los recursos pendientes.
No obstante el altísimo porcentaje de los recursos declarado no admisibles (cerca del 96-97 %), especialmente a través del recurso de dicha fórmula, el problema no sólo no se ha resuelto, sino que llegará a la situación (retenida absolutamente por todos como insoportable) que conducirá a la reforma de 2007, y de la cual nos estamos ocupando.
También en España, como así ha sucedido en Italia por parte del ahora Presidente de la Corte Francesco Saja, se ha invocado el principio según el cual una «una justicia lenta no es justicia»[60]; mientras que para nosotros el problema de la eliminación del retraso viene resuelto esencialmente mediante una más eficiente organización del trabajo sin necesidad de una modificación formal de la disciplina, en España se procede a una ulterior reforma de naturaleza procesal que, en parte como la precedente, va a incidir en las condiciones de admisibilidad de los recursos.
A consecuencia de tal reforma asistimos, como se ha dicho, a una transformación del instrumento del amparo constitucional, el cual viene ahora a configurarse no más como exigencia de una tutela directa de un derecho fundamental del ciudadano considerado violado por un acto público no legislativo, sino como instrumento idóneo a garantizar principalmente una uniformidad en la interpretación de los principios constitucionales y de la ley a la luz de los mismos, y, en particular, el respeto de la interpretación derivada de la jurisprudencia constitucional por parte de todos los sujetos públicos (y de los jueces ordinarios, específicamente).
El recurso de amparo, por tanto, mientras mantiene su carácter de concreción para el recurrente (el cual continuará a denunciar, de hecho, la supuesta violación de un específico derecho fundamental suyo, y a consecuencia de otro tanto específico acto), deviene por el contrario abstracto para el Tribunal Constitucional en la medida en la que el caso concreto representará sólo una ocasión para justificar su intervención en interés general, el cual (al menos, en base a la letra de la ley) no prevé como tal la necesidad de poner remedio a una evidente, y también grave, violación del derecho fundamental denunciado.
En Italia hemos asistido, en cambio, a un recorrido en cierto modo contrario al llevado a cabo en España con el instituto del amparo constitucional; así, y simplificando al máximo, mientras que el amparo ha partido “subjetivo y concreto”, ha devenido “objetivo y abstracto”, mientras que el juicio en vía incidental en Italia ha partido “objetivo y abstracto” para devenir siempre más “subjetivo y concreto”.
Efectivamente, la Corte Constitucional se encontró en 1956 teniendo que ejercer su función más cualificante (el control de constitucionalidad de la ley) casi exclusivamente sobre la base de la vía incidental, viniendo por tanto a ejercitar su función “objetiva” sobre la base de una investidura más idónea a garantiza el “alma” subjetiva del control.
Ello, inevitablemente, ha conducido a una, cuanto menos, parcial transformación del rol de los sujetos del juicio constitucional incidental (específicamente el juez y las partes del juicio “a quo”).
En la primera fase de funcionamiento, la mayor preocupación de la Corte Constitucional fue la de depurar el ordenamiento de la legislación heredada del régimen fascista; por ello, las vicisitudes del juicio “a quo” no podían sino asumir el rol de meras ocasiones para el logro del resultado.
Tras la posterior eliminación del atraso, en los años 1987-1989, la posibilidad de decidir las cuestiones elevadas en un tiempo bastante breve (de tres a seis meses), ha determinado una constante mayor atención del Juez constitucional a la resolución del proceso principal, aumentando por tanto, consecuentemente, el grado de concreción del juicio constitucional, según resulta fácilmente perceptible por el fenómeno de la llamada interpretación conforme, sobre lo cual volveré inmediatamente después.
2.5. Continúa: las diferentes modalidades para reconocer capacidad a los jueces en las interpretaciones del Juez constitucional
La reforma de la Ley Orgánica del tribunal Constitucional de 2007 viene así a modificar profundamente el rostro del recurso directo en España, en cuanto que el amparo viene a ser, en cierta medida, instrumentalizado a un fin superior, frente al de la tutela del específico derecho fundamental.
Al respecto, por algunos se plantean aspectos poco comprensibles, pues entran en contradicción con el espíritu de la reforma, como las previsiones que atribuyen al Tribunal Constitucional la potestad de suspender el acto impugnado o de aplicar precisas medidas cautelares para evitar que el derecho fundamental en particular invocado sufra daños irreparables[61].
Suspensión y medidas cautelares que tienden, de hecho, a tutelar un específico derecho fundamental, que sin embargo ahora quedaría fuera de la competencia del Juez constitucional (al encontrase enteramente confiado a la autoridad judicial); es de este modo que no se entienda por qué entonces el Tribunal Constitucional debería reconocer tales medidas, cuando ello resulta del todo indiferente ante la concreta (e incluso grave) violación de un derecho fundamental. O en otros términos: parece contradictorio, o cuanto menos discriminatorio, que el Tribunal Constitucional pueda decidir conceder, por ejemplo, tales medidas cautelares sólo en el caso en que el recurso tenga también un interés general, mientras que no pueda hacerlo en otro, aún fundado en un irremediable daño que podría derivarse para un derecho fundamental hecho valer, por ser inadmitido al no poseer el referido interés general.
En el “nuevo” amparo, además, el recurrente asume un poco la postura de un sujeto que representa una situación “típica”, más que personal, en tanto que la misma venga considerada útil y utilizable para extraer una nueva e innovadora jurisprudencia del Tribunal Constitucional, como porque, en cambio, se deba únicamente remarcar una jurisprudencia ya elaborada y consolidada, pero no respetada por los jueces o por otros sujetos públicos.
Sobre todo con relación a este segundo perfil, como se ha recordado en más ocasiones en comentarios a la reforma de 2007, el problema parece, por varios motivos, que se podría resolver como en Italia se llevó a cabo cuando la Corte Constitucional comenzó a hacer uso de las sentencias interpretativas de desestimación, y mediante las cuales la Corte indicaba a todos (y en particular a los jueces) la única interpretación posible a seguir de un texto legislativo a fin de evitar la declaración de inconstitucionalidad del mismo.
El problema, como se ha advertido, fue el de la eficacia de tal tipo pronunciamiento y en particular con qué instrumentos se podía, en cualquier medida (admitiendo que se pudiera), imponer una similar interpretación a los jueces, especialmente en consideración al principio de independencia que garantiza la actividad de éstos y la labor interpretativa en concreto.
Algunos mantuvieron que sobre el juez pesaba una obligación únicamente “negativa”; otros, en cambio, “positiva”; mas, al tiempo, prevaleció una tesis intermedia, propuesta por Leopoldo Elia, según la cual el juez no podía entenderse vinculado a la interpretación de la ley indicada por la Corte Constitucional, pero de considerar que no pudiera seguirla tenía entonces la obligación de proponer de nuevo la cuestión a la Corte, la cual venía así puesta en condición de declarar la inconstitucionalidad de la ley mediante la transformación de la sentencia interpretativa de rechazo en interpretativa de admisión o en sentencia de admisión “tout court”[62].
Los enfrentamientos con la magistratura, y con la Corte de Casación en particular, fueron superados a través de la valorización de la labor interpretativa de ésta y, por consiguiente, del llamado derecho viviente[63].
La implicación del juez ordinario en la resolución de las dudas de constitucionalidad deviene progresivamente mayor, y de manera cada vez más perceptible, a través del reclamo a la llamada interpretación conforme, con la que la Corte Constitucional ha revalorizado fuertemente la labor interpretativa del juez ordinario, invitándole a resolver directamente las dudas de constitucionalidad en todas aquellas ocasiones en que éstas sean superables haciendo recurso a las potestades interpretativas a ellos correspondientes; y esto, debiéndose atener no sólo a las fuentes primarias, sino también a las constitucionales, de modo que den a las primeras el significado más conforme con las segundas[64].
A partir de 1998, la Corte Constitucional ha retenido como razón de admisibilidad de la cuestión elevada el no haberse demostrado, por parte del juez, la realización de un intento de lograr una lectura “conforme” de las disposiciones impugnadas, siendo bastante en los años sucesivos las decisiones de manifiesta inadmisibilidad de las cuestiones por no haber el juez “a quo” relevado tal responsabilidad.
El juez viene así invitado a resolver por sí mismo la duda de constitucionalidad, aunque haciendo referencia a los principios expresados por la jurisprudencia constitucional y aplicables a la cuestión a decidir, todas las veces en que ello sea posible mediante la utilización de las propias potestades de interpretación, y debiendo recurrir a la Corte Constitucional solamente cuando para la adecuación de la legislación a la Constitución sea necesario e indispensable una intervención de derribo, como tal únicamente atribuida al Juez constitucional. La Corte Constitucional muestra, en efecto, que, en muchos casos, el resultado es mejor obtenerlo a través de una solución que mantenga sus efectos limitados al caso a decidir (mediante el recurso a las potestades interpretativas del Juez), que no a través de una sentencia de derribo de la propia Corte, con los necesarios efectos generales y pudiendo entonces plantear ulteriores y diversos problemas (discrecionalidad del legislador o de otro) que pueden sin embargo inducir a la Corte a no adoptar dicha decisión[65].
La Corte Constitucional en los últimos años ha manifestado con bastante claridad la tendencia a atribuir la tarea de fijar los principios y las líneas interpretativas generales (piénsese en la utilización de los pronunciamiento aditivos, de rechazo o de inadmisibilidad “di principio”), pidiendo luego al juez hacerlo aplicar en los casos concretos, sin pasar (salvo que sea necesario) a través del juicio de constitucionalidad.
Así, la problemática presente en Italia y en España muestra elementos de contacto y, en cierta manera, comunes a ambas experiencias, aunque se verifique en tiempos y con modalidades bastante diferentes.
La Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) de 1985 prevé expresamente (art. 5.1 y 3) la obligación para los jueces ordinarios de interpretar y aplicar las leyes y los reglamentos de conformidad a la interpretación que de los principios constitucionales resultantes de las decisiones del Tribunal Constitucional, y que la cuestión de inconstitucionalidad deberá ser únicamente elevada cuando no sea posible superar la duda de constitucionalidad en vía interpretativa.
La obligación de respetar la interpretación seguida por el Tribunal Constitucional parecería, al menos formalmente, limitada a los preceptos constitucionales, y no a la ley a la luz de los mismos[66], mientras que la obligación de interpretación conforme resulta explícitamente formalizada por la ley.
La “nueva” utilización del amparo (resultante de la reciente reforma de la Ley Orgánica) parece dirigida, al menos en parte, a imponer a los jueces la interpretación sugeridas por el Tribunal Constitucional, y por tanto viene en cierto sentido a aproximarse a la técnica, apuntada por la Corte Constitucional, del doble pronunciamiento: esto es, consentir al Juez constitucional volver sobre el tema ya afrontado anulando las decisiones de los jueces no respetuosos con las indicaciones jurisprudenciales a nivel constitucional y por tanto consolidando dichas indicaciones[67].
La aproximación resulta todavía mayor si tenemos presente la modificación que la reforma de 2007 ha introducido en mérito a la llamada autocuestión de constitucionalidad o «cuestión interna de constitucionalidad». El régimen anterior establecía, de hecho, que, una vez resuelto el recurso de amparo, cuando ello fuera debido a una supuesta contradicción de la ley aplicada a los principios constitucionales, la Sala podía elevar ante el Pleno la cuestión de constitucionalidad de la ley misma, dando lugar a la posibilidad de que éste se pronunciara de manera diversa respecto a aquélla. La reforma transforma la referida autocuestión en una auténtica y propia cuestión de constitucionalidad en vía incidental, estableciendo la prejudiciabilidad entre los dos pronunciamientos, con suspensión de la decisión sobre el amparo en espera de la cuestión sobre la constitucionalidad de la ley a aplicar[68].
El Tribunal Constitucional será puesto, por tanto, en condiciones de hacer valer la propia jurisprudencia también a través de la declaración de inconstitucionalidad de la ley, si bien interpretada de forma distinta por los jueces ordinarios.
Al respecto se ha puesto de manifiesto por Cruz Villalón como la objetivación del amparo tenderá más fácilmente a la reconducción de los recursos de amparo al control de las leyes: se tratará de concentrar la admisibilidad de los recursos a los casos en los que se plantea una cuestión la constitucionalidad de una ley o una cierta interpretación de la misma[69].
En Italia, para la imposición a los jueces de la interpretación conforme sugerida por la Corte Constitucional, no considero oportuna, ni beneficiosa, la hipótesis de atribuir, por dictado normativo, la eficacia “erga omnes” a las sentencias interpretativas de la Corte. Y es que con ello se vendría en sustancia a atribuir al Juez constitucional una especie de potestad de interpretación auténtica, similar a la que le corresponde al legislador, del todo extraño al sistema constitucional italiano.
La solución, en cambio, ha de verse en una operación de necesaria colaboración entre la Corte Constitucional y los jueces ordinarios, ambos legitimados (aunque sobre planos diversos y con diversa autoridad) para interpretar la Constitución y la ley, a la luz de ésta.
Las sentencias interpretativas de rechazo de la Corte parecen, en efecto, llamadas a resolver un rol importante y esencial en la guía e indicación de la interpretación conforme, en cuanto que la cuestión de constitucionalidad tenga por objeto una disposición respecto a la cual, por diversas razones, no se haya dado lugar a algún derecho viviente. La Corte Constitucional, así, tiene el poder/deber de indicar la interpretación que ella considere constitucionalmente conforme, a fin de colaborar en la formación y consolidación de un derecho viviente conforme a la Constitución.
El éxito de la interpretación conforme sugerida por la Corte puede nacer, por tanto, sólo desde la capacidad de consenso que ésta logre ganarse con argumentaciones racionales y persuasivas, y no sobre la base de una eficacia jurídica atribuida, como he dicho, a la Corte Constitucional mediante una especie de potestad de interpretación auténtica[70]. En caso de que sus argumentaciones no convenzan a los jueces, y venga entonces a concretarse un derecho viviente en contraste con la Constitución, a la Corte no le quedará otro remedio que utilizar el instrumento de la declaración de inconstitucionalidad, y como tal vinculante para los jueces.
2.6. Conclusiones: la necesidad de ligar el problema a la particular situación político-institucional del país, y la no transmisibilidad del “viejo” amparo constitucional, ni del “nuevo”. La superación o la reducción de las “zonas francas”: una propuesta
La reflexión sobre los modelos de justicia constitucional a fin de valorar cuál de entre ellos se encuentra en condición de tutelar mejor los derechos fundamentales sancionados por la Constitución y, respecto a este escrito, si es necesario o solamente oportuno la introducción de un recurso directo del tipo experimentado en estos años en España, creo que debe ser contextualizada históricamente, en el sentido de tener en cuenta el momento en el que tal operación se llevaría a cabo, los equilibrios que se han venido creando entre los sujetos institucionales, además de la situación político-constitucional.
Recientemente Alessandro Pizzorusso se ha preguntado si el tipo de justicia constitucional que ha funcionado en una situación de consenso difuso al respecto de la Constitución, puede considerarse todavía adecuada para enfrentarse a situaciones en las que el ordenamiento democrático es objeto de ataques que ponen en discusión los principios constitucionales para cuya defensa ha sido prevista, precisamente, la justicia constitucional[71].
A la pregunta de si puede ser útil, para una mejor tutela de los derechos fundamentales, la introducción de un instituto como el “viejo” recurso de amparo español, creo ya haber motivado en las páginas precedentes una respuesta en sentido negativa, según la experiencia que ha conducido a la reforma de 2007 viene a confirmar.
Podríamos igualmente preguntarnos si lo mismo podría darse con relación al “nuevo” amparo, previsto por la reforma y todavía por experimentarse, aunque respecto a la finalidad de uniformar la jurisprudencia y la interpretación en orden a los derechos fundamentales.
Entiendo, por cuanto he dicho en el párrafo anterior, que la respuesta deber ser igualmente negativa, sobre todo en consideración a la actual situación política italiana y los riesgos que una medida similar podría comportar, precisamente para la tutela de los derechos fundamentales.
Desde hace algunos años, como es conocido, está en curso una difusa campaña de denigración y deslegitimación de la autoridad judicial, y encontrándose en discusión proyectos que tienden claramente a limitar la independencia y a llevar a la magistratura a una posición como la anterior a la entrada en vigor de la Constitución.
En estos días hemos asistido a un increíble conflicto de atribuciones entre poderes del Estado propuesto por la Cámara de los Diputados y por el Senado de la República frente a los pronunciamientos jurisdiccionales acusados por invadir el área reservada al Parlamento por haber dado aplicación directa a derechos constitucionales reconocidos, y a los que el legislador no había dado sin embargo actuación, considerando así que éstos habían invadido su competencia y habían «influenciado ilegítimamente» en sus elecciones[72].
En una situación así me pregunto, si para una mejor tutela de los derechos fundamentales, debería ser oportuno un control “externo” de la actividad interpretativa de los jueces, o no sea preferible, al contrario, que éste venga al “interno” mediante la actividad nomofiláctica de la Corte de Casación, si acaso revisada y mejor organizada.
Ciertamente, el rol hasta ahora ejercido por la Corte Constitucional, en especial en sus relaciones con la autoridad judicial, debería excluir cualquier peligrosa restricción a la liberta interpretativa de los jueces[73]; pero, de todos modos, se ha de considerar, para el futuro, más fácil el condicionamiento de los quince jueces constitucionales (o de la mayoría de los mismos), que el entero cuerpo de los magistrados, los cuales ya han mostrado en muchas ocasiones haber recibido los principios constitucionales y haber guardado la Constitución, más que como parámetro para las cuestiones de constitucionalidad, como fuente a aplicar directamente y desde la que inspirarse en la interpretación de la ley.
La innegable existencia de “embotellamientos” y “atolladeros” que el sistema de justicia constitucional ha mostrado en Italia en estos cincuenta años de tutela de los derechos fundamentales, además de la posibilidad (quizás más frecuente de cuanto a primera vista parece) de no encontrar un juez sensible a las dudas de constitucionalidad presentadas por las partes en un proceso, impone terminar este escrito con algunas indicaciones de posibles remedios e innovaciones al fin de superar o reducir las zonas francas y las zonas de sombra manifestadas en estos años.
Al respecto, me mantengo todavía convencido de la validez que había avanzado hace casi diez años[74], partiendo de la sustancial buena prueba que supone el sistema actual y, por tanto, desde la necesidad de actuar al fin de mejorarlo, de movernos en la misma longitud de onda, en vez de llevar a cabo intervenciones tales que puedan producir su desestructuración.
El sistema actual encuentra su elemento central en los jueces comunes, como auténtico perno de garantía de las situaciones subjetivas y de los derechos constitucionales en nuestro país, por lo que un mejoramiento del mismo no puede sino comportar, antes que cualquier otra cosa, que el reforzamiento de la independencia y así de la imparcialidad del juez, como del empeño por garantizar una mayor eficacia de la maquinaria judicial.
En esta línea podríamos pensar en un procedimiento especial, al tipo del amparo judicial español, para la tutela de los derechos constitucionales; es decir, un procedimiento más rápido y ágil con el que hacer valer la violación de los mismos frente al juez ordinario, al cual podría serle reconocido un poder de conceder una tutela cautelar inmediata, a fin de evitar la confirmación de daños irreparables.
En el ámbito del oportuno proceso el juez, recurriendo a los presupuestos, tendría la posibilidad elevar a la Corte Constitucional la cuestión de constitucionalidad de la ley o del acto con fuerza de ley considerado en posible contradicción con el derecho constitucional invocado; y podríamos incluso pensar en la ulterior posibilidad, para aquéllos casos en los que no se encuentre en los diversos grados del proceso un juez dispuesto a plantear la cuestión, de recurrir entonces directamente a la Corte Constitucional, o bien, preferiblemente, de poderse prever una obligación, para el juez de última instancia, de someter la cuestión de constitucionalidad a él propuesta a la Corte Constitucional, reconociendo al mismo únicamente el filtro de la relevancia, mas no el de la manifiesta falta de fundamentación.
Se trataría en estos casos, evidentemente, de un recurso que tuviera por objeto no la sentencia del juez o la denuncia de una violación por parte de éstos del derecho fundamental (lo que transformaría a la Corte Constitucional en un juez de grado superior), sino simplemente la contradicción entre una ley o un acto con fuerza de ley y la Constitución.
A través de la remisión de la cuestión de constitucionalidad a la Corte Constitucional, ésta vendría así puesta en condición de continuar sobre la línea emprendida en estos últimos años de valorización de la aportación del juez, y, por tanto, de la labor de colaboración con el mismo, reforzando el rol de la Corte Constitucional como el de un sujeto que fija los principios generales y decide la “política” de los derechos fundamentales y sus límites, y dejando a los jueces ordinarios la aplicación concreta de dichos principios[75].
Resumen: El presente trabajo, de un lado, analiza diversas cuestiones en relación al régimen jurídico del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional en España, y la evolución del rol adquirido por este instituto en el ordenamiento español respecto a la garantía de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución, en particular con ocasión de la reforma de la LOTC de 2007; y de otro, se dedica a las enseñanzas que de dicha experiencia caben extraer en relación a Italia, y especialmente a la eventualidad de introducir un recurso directo de tutela de los derechos fundamentales ante la Corte Constitucional italiana.
Palabras clave: Recurso de amparo, objetivización del amparo, jurisdicción constitucional, jueces ordinarios, garantía de los derechos fundamentales.
Abstract: This paper, on one hand, discusses various issues in relation to the regulation of the “amparo appeal” to the Constitutional Court in Spain, and the evolving role acquired by this Spanish institute in order to guarantee respect for fundamental rights set out in the Constitution, in particular during the reform of the LOTC (Constitucional Court Organic Act) in 2007; and on the other hand analyses the lessons drawn from this experience which could fit in relation to Italy, and especially the possibility of introducing a direct action of enforcing fundamental rights before the Italian Constitutional Court.
Key words: “amparo appeal”, objectification of amparo appeal, constitutional jurisdiction, regular judges, guarantee of fundamental rights.
[*] Ponencia presentada al Congreso «Patrimonio costituzionale europeo e tutela dei diritti fondamentali. Il ricorso diretto di costituzionalità», celebrado en Pisa los días 19 y 20 de septiembre de 2008.
[1] J. JIMÉNEZ CAMPO, La legge organica 6/2007 di riforma del Tribunal constitucional, un anno dopo, Conferencia presentada en el “Dottorato di giustizia costituzionale e diritti fondamentali”, Pisa, 19 de junio de 2008.
[2] Cfr. F. BALAGUER CALLEJÓN, G. CÁMARA VILLAR y L.F. MEDINA REY, La nueva ley orgánica del Tribunal constitucional, Madrid, 2008, pp.11-12.
[3] M. CARRILLO, La reforma de la jurisdicción constitucional: la necesaria racionalizacion de un órganoconstitucional en crisis, en AA.VV., Hacia una nueva jurisdicción constitucional, Valencia, 2008, pp. 66-67.
[4] Así, en algunas partes la reforma se limita a formalizar los resultados ya alcanzados en vía interpretativa por la jurisprudencia constitucional consolidada, como la inclusión de las «omisiones» entre los actos amparables, la eliminación del término «todos los ciudadanos» para la legitimación activa, o algunas especificaciones en relación a la subsidiariedad y otras cuestiones más.
Sobre el contenido general de la reforma, v. I. GÓMEZ FERNÁNDEZ, Una “nuova” legge organica per il Tribunal constitucional spagnolo, en Quaderni cost., 2007, pp. 644 y ss.
[5] Se han elevado dudas de diversa naturaleza respecto a la inconveniencia en relación al recurrente, tanto en el sentido de la inectitud de los abogados, normalmente poco expertos en Derecho constitucional, y en el restringido plazo abierto (treinta días) para demostrar la «especial trascendencia constitucional», como en la dificultad misma de hacerlo: ¿qué otra cosa sino denunciar una grave violación del proprio derecho fundamentea constitucionalmente tutelado?
En base a ello se adelanta la hipótesis de que el requisito en cuestión pueda devenir, bajo tal perspectiva, como un puro e inútil formalismo (para tales consideraciones, v. especialmente P. CRUZ VILLALÓN, La riforme de la justice constitutionnelle espagnole, en Die Ordnung der Freiheit fur Christian Starci zum siebzigsten Geburtstag, Tubingen, 2007, pp. 721 y ss.; y F. FERNÁNDEZ SEGADO, La reforma del régimen jurídico-procesal del recurso de amparo, Madrid, 2008, p. 91 y ss.)
[6] M. ARAGÓN REYES, La riforma della legge organica del Tribunal constitucional, en Riv. dir. cost., 2008.
[7] La expresión es de M. ARAGÓN REYES, La riforma della legge organica op. cit.
[8] Así G. FERNÁNDEZ FARRERES, La reforma de la ley orgánica del Tribunal Constitucional (comentario a la Ley Organica 6/2007, de 24 de mayo), en AA.VV., Hacia una nueva jurisdicción constitucional op. cit., pp. 45-147.
[9] En tal sentido se ha expresado E. FOSSAS ESPADALER, El proyecto de reforma de la ley orgánica del Tribunal constitucional, en AA.VV., Hacia una nueva jurisdicción constitucional op. cit., p. 36.
[10] La contradicción es subrayada por muchos comentarios de la reforma, viéndose por ejemplo: F. BALAGUER CALLEJÓN, G. CÁMARA VILLAR y L.F. MEDINA REY, La nueva ley orgánica cit., 85, los cuales hablan de solución “muy extraña”; F. FERNÁNDEZ SEGADO, La reforma del régimen jurídico-procesal del recurso de amparo op. cit., pp. 138-142, según el cual se trata de disposiciones en “evidente contradicción” con el espíritu de la reforma; E. FOSSAS ESPADALER, El proyecto de reforma de la ley orgánica op. cit., p. 44, el cual mantiene lo “poco coherente” e “ilógico”, dado el número necesariamente bajo de recursos que se decidirá resolver así; M. CARRILLO, La reforma de la jurisdicción constitucional op. cit., pp. 70 y 91, conforme al cual los casos que presenten la “especial trascendencia constitucional” no podrán sino ser todos decididos por el plenum; G. FERNÁNDEZ FARRERES, La reforma de la ley orgánica del Tribunal Constitucional op. cit., pp. 154-155, el cual entiende “sorprendente” que una ley que tiende a desarrollar la naturaleza objetiva del amparo, prevea después la descentralización de la decisión en las Secciones; y A. GARRORENA MORALES, La ley orgánica 6/2007 y la reforma del Tribunal Constitucional. Notas para una crítica, en AA.VV., Hacia una nueva jurisdicción constitucional op. cit., p. 246, quien habla de una solución “frontalmente contradictoria” e incoherente con el modelo de amparo previsto por la reforma.
Los diversos autores arriba señalados coinciden en mantener que el único efecto práctico de la previsión en cuestión es la de poder funcionar, a fin deflactor, en el período transitorio; o sea, para decidir sobre los recursos de amparo presentado antes de la entrada en vigor de la reforma legal, dado que la primera disposición transitoria consiente aplicar la “descentralización” a las Secciones también a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la ley.
[11] M. CARRILLO, La reforma de la jurisdicción constitucional op. cit., pp. 65 y ss., pp. 115 y ss.
Según P. CRUZ VILLALÓN (La riforme de la justice constitutionnelle espagnole op. cit., pp.721 y ss.) los magistrados constitucionales encuentran más satisfacción en dar respuestas a presuntas violaciones de los derechos fundamentales, al igual que los jueces ordinarios, que respecto a los procedimientos “abstractos” planteados por los poderes públicos, especialmente en casos de controversias elevadas por los entes territoriales, pues “el magistrado se siente, lo primero de todo, protector de los derechos, más cerca de la lógica de los derechos y siente, a fin de cuentas, más legítima su intervención en este campo”.
[12] M. ARAGÓN REYES, La riforma della legge organica op. cit.,
[13] M. CARRILLO, La reforma de la jurisdicción constitucionalloc. op. cit.
También P. CRUZ VILLALÓN (La riforme de la justice constitutionnelle espagnole op. cit., 271 pp. ss.) mantiene que con cuarenta decisiones al año en tema de amparo el Tribunal Constitucional podría asumir, en el sistema, una posición de hegemonía todavía más clara que la que tiene actualmente con las doscientas cuarenta sentencias de media de los últimos años.
[14] De este modo M. ARAGÓN REYES, La riforma della legge organica op. cit.
En sentido análogo se ha mostrado expresamente también M. CARRILLO, La reforma de la jurisdicción constitucional op. cit., pp. 99 y ss.
[15] A. GARRORENA MORALES, La ley orgánica 6/2007 cit., 229, quien pone de manifiesto como una interpretación tal sería una lectura forzada de la letra de la ley; una interpretación que tendría que demostrar cómo la fórmula utilizada por el legislador no satisfacerla las exigencias del juicio constitucional que viene a disciplinar.
[16] En tal sentido F. FERNÁNDEZ SEGADO, La reforma del régimen jurídico-procesal del recurso de amparo op. cit., pp. 101-105, el cual sostiene que tal parámetro, referido al caso concreto, podría llevar al Tribunal Constitucional a declarar admisible un amparo sobre el presupuesto de que el recurrente haya sufrido un daño particularmente grave en alguno de sus derechos fundamentales.
[17] M. ARAGÓN REYES, La riforma della legge organica op. cit.
[18] M. CARRILLO, La reforma de la jurisdicción constitucional op. cit., pp. 122-128
[19] F. BALAGUER CALLEJÓN, G. CÁMARA VILLAR y L.F. MEDINA REY, La nueva ley orgánica op. cit., pp. 140-154, los cuales auspician, por esto, un recurso moderado a la acción contemplada en el renovado art. 241 LOPJ.
[20] En tal sentido v. A. GARRORENA MORALES, La ley orgánica 6/2007 cit., 231 ss.; y F. FERNÁNDEZ SEGADO, La reforma del régimen jurídico-procesal del recurso de amparo op. cit., 161 ss.
[21] Sobre este punto la doctrina española no se muestra unívoca, manteniendo algunos que el Tribunal no puede no indicar las razones por las cuales el recurso no plantea una “especial trascendencia constitucional”. Cfr. Al respecto F. BALAGUER CALLEJÓN, G. CÁMARA VILLAR y L.F. MEDINA REY, La nueva ley orgánica op. cit., pp. 81-83.
[22] M. ARAGÓN REYES, La riforma della legge organica op. cit.
[23] M. CARRILLO, La reforma de la jurisdicción constitucional op. cit., 115.
[24] G. FERNÁNDEZ FARRERES, La reforma de la ley orgánica del Tribunal Constitucional op. cit., pp. 145 y ss.
[25] Cfr. P. CRUZ VILLALÓN, La riforme de la justice constitutionnelle espagnole op. cit., pp. 721 y ss., el cual, entendiendo asimismo como el Tribunal Constitucional podrá decidir con toda libertad los recursos a admitir, llega a subrayar las diferencias que comúnmente se dan entre los poderes de selección propios del Tribunal Supremo norteamericano y los que pueden permitirse a un Tribunal europeo, como el español, cuya discrecionalidad al decidir sobre la admisibilidad no podrá nunca ser total.
[26] Cfr. F. FERNÁNDEZ SEGADO, La reforma del régimen jurídico-procesal del recurso de amparo op. cit., pp. 129 y ss., el cual mantiene, como evidente, que ningún principio constitucional obstaculice la introducción de certiorari en el ordenamiento jurídico español, y que esto sea casi indispensable para el caso en que la reforma no consiga obtener los resultados que persigue.
[27] Así G. FERNÁNDEZ FARRERES, La reforma de la ley orgánica op. cit., pp. 147-149.
Al respecto P. CRUZ VILLALÓN (La riforme de la justice constitutionnelle espagnole op. cit., pp. 271 y ss.), aunque también se muestra favorable en principio con la llamada objetivización del amparo, advierte cómo queda, en todo caso, la “gran cuestión de la subjetividad perdida”, en cuanto que el instrumento del amparo, en el curso de los años, ha determinado la formación de una determinada cultura entorno al mismo, hasta el punto de prever que no podrá fácilmente resignarse a la “aristocratización” del amparo.
[28] En base al cual están legitimados para interponer un recurso de amparo “toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo”.
[29] A. GARRORENA MORALES, La ley orgánica 6/2007 op. cit., pp. 220 y ss.
En sentido análogo v. también R. TRILLO TORRES, Respuestas a la encuesta, en AA.VV., La reforma de la justicia constitucional, 2006, p. 114, según el cual la nueva previsión de la ley viene a realizar un instrumento incompatible con la noción social, política y jurídica del recurso de amparo.
[30] A. GARRORENA MORALES, La ley orgánica 6/2007 op. cit., p. 225.
[31] En tal sentido se han expresado M. ARAGÓN REYES, La riforma della legge organica op. cit.; y F. FERNÁNDEZ SEGADO, La reforma del régimen jurídico-procesal del recurso de amparo op. cit., pp. 122-123.
[32] Así M. CARRILLO, La reforma de la jurisdicción constitucional op. cit., pp. 107 y ss.
[33] A estos efectos, para referencia más importante se reenvía a P.CARROZZA, R.ROMBOLI y E.ROSSI, I limiti all’accesso al giudizio sulle leggi e le prospettive per il loro superamento, en R. ROMBOLI (coor.), L’accesso alla giustizia costituzionale: caratteri, limiti, prospettive di un modello, Napoli, 2006, pp. 680 y ss.
[34] Véase al respecto, en particular, S. PANIZZA, Il ricorso diretto dei singoli, en A. ANZON, P. CARETTI, S. GRASSI, Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale, Torino, 2000, pp. 81 y ss., especialmente pp. 106 y ss.
[35] A. GARRORENA MORALES, La ley orgánica 6/2007 op. cit., p. 220.
[36] Cfr. M. ARAGÓN REYES, La riforma della legge organica cit., el cual afirma explícitamente que la reforma transforma, al menos en algunos aspectos, el sistema español de justicia constitucional.
Al respecto v. también P. CRUZ VILLALÓN, La riforme de la justice constitutionnelle espagnole op. cit., pp. 271 y ss., según el cual la ley no afecta a ningún elemento basilar del sistema, que permanece sustancialmente igual.
[37] En tal sentido A. GARRORENA MORALES, La ley orgánica 6/2007 op. cit., p. 260, quien evidencia la paradoja de la tendencia a alabar continuamente y de todas formas la Constitución y los principios en ella contenidos, para luego eludirlos cuando se trata de individuar las medidas que han de dar solución a los problemas constitucionales que vienen a plantearse.
[38] Según P. CRUZ VILLALÓN (La riforme de la justice constitutionnelle espagnole op. cit., p. 271 ss.) «les possibilités offertes par l’objectivation devraient méner à une «périodisation» des moments juridictionnels de déclaration de recevabilité des recours d’amparo. Ce n’est en effet, qu’en agissant de temps en temps sur un grand nombre des demandes intentées qu’on peut donner une certaine rationnalité à la sélection. Par contre, la «sélection continuelle» qui a été la règle à la cour jusqu’à présent, empêche une politique juridictionnelle adéquate au domaine de l’amparo».
[39] Cfr. La giustizia costituzionale, a cargo de G. MARANINI, Firenze, 1966.
[40] Las Actas fueron recogidas en el volumen Giudizio “a quo” e promovimento del processo costituzionale, Milano, 1990, y se señalan en particular, por el tema objeto de este escrito, las intervenciones de M. CAPPELLETTI, V. ONIDA y F. SORRENTINO.
[41] Para las referidas Actas, v. CARLASSARE (coor.), Il diritto costituzionale a duecento anni dalla prima cattedra in Europa, Padova, 1998.
[42] V. ONIDA, La Corte e i diritti. Tutela dei diritti fondamentali e accesso alla giustizia costituzionale, en CARLASSARE (coor.), Il diritto costituzionale op. cit., pp. 177 y ss., especialmente 188-190, el cual observó cómo, no siendo creíble que el Juez constitucional juzgara necesariamente “mejor” que los jueces ordinarios, la existencia de una última instancia, resuelta a sancionar sólo y exclusivamente eventuales violaciones de derechos fundamentales, “podría dar a estos últimos un grado mayor de efectividad y al ciudadano la percepción del sentimiento primario de que el ordenamiento le atribuye frente al conjunto de la máquina del poder, legislativo, ejecutivo y judicial”.
[43] Así E. CHELI, Intervento conclusivo en CARLASSARE (coor.), Il diritto costituzionale op. cit., pp. 211-212.
[44] R. BIN, Intervento, en CARLASSARE (coor.), Il diritto costituzionale op. cit., p. 220.
[45] A. PIZZORUSSO, Relazione di sintesi, en CARLASSARE (coor.), Il diritto costituzionale op. cit., pp. 229 y ss., especialmente pp. 237-239.
[46] Para las referidas Actas, v. A. ANZON, P. CARETTI y S. GRASSI (coor.), Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale, Torino 2000.
[47] L. PALADIN, La tutela delle libertà fondamentali offerta dalle Corti costituzionali europee: spunti comparatistici, en L. CARLASSARE (coor.), Le garanzie giurisdizionali dei diritti fondamentali, Padova, 1988, pp. 11 y ss.
[48] Así E. CHELI, Intervento conclusivo op. cit., p. 211.
[49] En tal sentido, V. ONIDA, La Corte e i diritti op. cit., p. 179.
[50] Cfr. C. MEZZANOTTE, Il problema della fungibilità tra eccezione di incostituzionalità e ricorso diretto alla Corte costituzionale, en Giust. e Cost., 1991, 78.
[51] V. ONIDA, La Corte e i diritti op. cit., p. 182.
[52] Como pone de manifiesto Vezio Crisafulli, después de apenas diez años de funcionamiento de la Corte (Le funzioni della Corte costituzionale nella dinamica del sistema: esperienze e prospettive, en G. MARANININI –coor.-, La giustizia costituzionale op. cit., pp. 92-93).
[53] La expresión es de G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, Bologna, 1988.
[54] Sobre el tema se han desarrollado recientemente dos encuentros, ambos organizados por el Gruppo di Pisa, de los cuales el primero fue dedicado a los proceso sobre las leyes (v. R. BALDUZZI, P. COSTANZO, Le zone d’ombra della giustizia costituzionale. I giudizi sulle leggi, Torino, 2007) y el otro a las demás competencias (R. PINARDI –coor.-, Le zone d’ombra della giustizia costituzionale. I giudizi sui conflitti di attribuzione e sull’ammissibilità del referendum abrogativo, Torino, 2007).
[55] La dificultad de someter una determinada ley al control de constitucional de la Corte puede derivar de diversas razones, la cuales pueden ser agrupadas en cuatro categorías, según la razón asumida: a) por la naturaleza y por el contenido del acto; b) por la particular eficacia en el tiempo de la fuente; c) por la falta de un juez competente para conocer de la cuestión, dado el entendimiento prevalerte de diversos y superiores valores constitucionales; d) por las condiciones y límites previstos por la ley o por la jurisprudencia constitucional para la instauración del juicio incidental sobre las leyes.
Para una específica individualización y especificación de las diversas categorías de actos, y la concreción de posibles remedios, consiéntanos reenviar a P. CARROZZA, R. ROMBOLI, E. ROSSI, I limiti di accesso al giudizio sulle leggi e le prospettive per il loro superamento op. cit., pp. 704 y ss.
[56] Al respecto v. R. ROMBOLI, L’immunità parlamentare in Spagna (ossia il “modello spagnolo” effettivamente vigente ed operante), en L. CARLASSARE (coor.), Diritti e responsabilità dei soggetti investiti di potere, Padova, 2003, pp. 67 y ss.
[57] Cfr. R. ROMBOLI, Giudici comuni e Corte costituzionale nel giudizio sulle leggi, en M. REVENGA SÁNCHEZ, E. PAJARES MONTOLIO, J. RODRIGUEZ-DRINCOURT (coor.), 50 años de Corte constitucional italiana y 25 años de Tribunal Constitucional espanol. IV Jornadas ítalo-españolas de justicia constitucional, Gobierno de España, Ministerio de Justicia, Madrid., 2007, pp. 359 y ss.
[58] La expresión es de M. DOGLIANI, Relazione, en A. PIZZORUSSO, R. ROMBOLI, E. ROSSI, Il contributo della giurisprudenza costituzionale alla determinazione della forma di governo italiana, a cargo de S. PANIZZA, Torino, 1997, p. 306.
[59] Cfr. RUBIO LLORENTE, Tendencias actuales de la jurisdicción en Europa, en Manuel Fraga. Homenaje académico, Madrid, 1997, pp. 1411 y ss.
[60] J. GONZÁLEZ PÉREZ, La reforma del Tribunal constitucional, en Anales de la Real Academia de Ciencias morales y políticas, año LVIII, n. 83, Madrid, 2006, 341, según el cual “una justicia tardíamente administrada no es justicia”.
[61] El nuevo art. 56 LOTC prevé que, cuando la ejecución del acto o de la sentencia impugnada pueda producir un perjuicio al recurrente tal que pueda hacer perder al amparo su finalidad, la Sala o la Sección, de oficio o a instancia del recurrente, podrá disponer la suspensión, total o parcial, de sus efectos, siempre que la suspensión no determine perturbaciones graves a un interés constitucionalmente protegido, o bien a los derechos fundamentales o a las libertades públicas de otra persona. La Sala o la Sección podrá asimismo adoptar cualquier medida cautelar o resolución provisional prevista por el ordenamiento que, por su naturaleza, pueda aplicarse en el proceso de amparo y tienda a evitar que el recurso pierda su finalidad. La suspensión o la otra medida cautelar podrá solicitarse en cualquier momento antes de se pronuncie sentencia o de que el amparo sea decidido de cualquier otro modo.
[62] Para una puntual reconstrución de la misma, se reenvía a R. ROMBOLI, Qualcosa di nuovo … anzi d’antico: la contesa sull’interpretazione conforme della legge, ponencia presentada en La giustizia costituzionale fra memoria e prospettive (a cinquant’anni dalla pubblicazione della prima sentenza della Corte costituzionale), Roma, 14-15 de junio de 2006, www.associazionedeicostituzionalisti.it
[63] Tal valoración ha significado que, en presencia de las formalización de una interpretación ampliamente dividida a nivel jurisprudencia (esto es, del “derecho viviente”), el juez tendrá la posibilidad de elegir entre seguir una propia interpretación conforme diversa al del derecho viviente considerado inconstitucional, o bien impugnar este último ante la Corte Constitucional, la cual, al decidir la cuestión, podrá a su vez juzgar al derecho viviente no en contradicción con la Constitución (y por tanto, viniéndolo a avalar), o declararlo inconstitucional, mas sin avanzar una propia interpretación alternativa. Esto último, en cambio, será posible en ausencia de tal derecho viviente o en una situación en la que éste aún no esté formado, de manera que la Corte viene así a colaborar, con sus propias interpretaciones, en la realización de un derecho viviente.
[64] Absolutamente indicativa es la afirmación, contenida por primera vez en la Sentencia 356/1996 y luego repetida en muchísimas otras ocasiones, según la cual una ley se declara inconstitucional no porque es imposible dar interpretaciones inconstitucionales, sino porque es imposible dar interpretaciones constitucionales.
[65] Se ha hablado al respecto incluso de una justicia constitucional “débil”; v. GROPPI, Verso una giustizia costituzionale “mite”? Recenti tendenze dei rapporti tra Corte costituzionale e giudici comuni, en Pol. dir., 2002, pp. 217 y ss.
[66] Cfr. al respecto M. ARAGÓN REYES, L’interpretazione della Costituzione e delle leggi da parte del Tribunal constitucional e la sua forza vincolante, en Riv. dir. cost., 2007, pp. 52 y ss.
[67] La aproximación, teniendo en cuenta la eficacia limitada de la decisión del recurso de amparo al caso concreto objeto del mismo, parecería más propia con relación a la hipótesis del doble pronunciamiento, al cual en varias ocasiones ha recurrido la Corte Constitucional en sede de conflicto de atribuciones entre el Estado y las Regiones cuando ha acogido el recurso y ha anulado el acto administrativo impugnado, y en cuanto daba aplicación a una ley interpretando la misma de manera distinta a la indicada por la Corte en una precedente decisión interpretativa de rechazo como la única constitucionalmente correcta.
[68] El parecer de la doctrina se ha manifestado expresamente a favor de tal innovación; v., entre otros, F. BALAGUER CALLEJÓN, G. CÁMARA VILLAR y L.F. MEDINA REY, La nueva ley orgánica del Tribunal Constitucional op. cit., 88-89; M. CARRILLO, La reforma de la jurisdicción constitucional op. cit., pp. 126-128, el cual advierte cómo la decisión sobre la cuestión de constitucionalidad deberá ser pronunciada en tiempo rápido, viniendo de lo contrario a frustrar la finalidad del amparo, cuya decisión permanece suspendida en espera de la cuestión sobre la constitucionalidad de la ley; y F. FERNÁNDEZ SEGADO, La reforma del régimen jurídico-procesal del recurso de amparo cit., pp. 147-150.
[69] P. CRUZ VILLALÓN, La riforme de la justice constitutionnelle espagnole op. cit., pp. 721 y ss.
[70] Afirmando su oposición al reconocimiento de eficacia “erga omnes” a las motivaciones de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, P. HABERLE (La Verfassungsbeschwerdenel sistema della giustizia costituzionale tedesca, Milano, 2000, p. 72) sostiene que, junto a la concepción procesual y dinámica asumida de la Corte, “si la eficacia obligatoria se extendiera también a la motivación, el ‘coloquio jurídico’ vendría impedido, los otros jueces perderían el coraje de avanzar interpretaciones diversas y la fuerza innovadora de eventuales votos particulares vendría bloqueada. La sociedad abierta de los intérpretes de la Constitución se volvería, al menos en parte, como una sociedad ‘cerrada’”.
[71] A. PIZZORUSSO, Introduzione, en R. ROMBOLI (coor.), L’accesso alla giustizia costituzionale op. cit., XVI.
[72] La Corte Constitucional ha declarado el conflicto inadmisible, por falta del elemento objetivo del conflicto (Sent. 334/2008, de 8 de octubre, en Foro it., 2009, I, con comentario de R. ROMBOLI, Il conflitto tra poteri dello Stato sulla vicenda Englaro: un caso di evidente inammissibilità.
Sobre la decisión v. También R. BIN, Se non sale in cielo, non sarà forse un raglio d’asino?, en www. forumcostituzionale.it y R. ROMBOLI, Diritti costituzionali della persona e loro attuazione legislativa: il ritorno della Costituzione come atto politico e della distinzione tra norme programmatiche e norme precettive (il conflitto tra poteri sul caso Englaro), en Quaderni cost., 2009.
[73] Sin embargo los acontecimientos más recientes muestran una Corte Constitucional empeñada en asegurar a los jueces poderes “creativos” respecto a la letra de la ley, e incluso mayores respecto a los mantenidos por estos últimos como posibles, los cuales (especialmente la Corte de Casación) en varias ocasiones han entrado en contradicción con decisiones interpretativas de la Corte Constitucional al sostener que la letra de la ley y el principio constitucional de sujeción del juez a la ley no les permite seguir las interpretaciones “demasiado creativas” sugeridas por el Juez constitucional.
Al respecto, para una reconstrucción de los últimos acontecimientos y de casos específicos, v. R. ROMBOLI, Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale, en R. ROMBOLI (coor.), Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (2005-2007), Torino, 2008, pp. 117 y ss.
[74] R. ROMBOLI, Ampliamento dell’accesso alla Corte costituzionale e introduzione di un ricorso diretto a tutela dei diritti fondamentali, en A. ANZON, P. CARETTI, S. GRASSI, Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale op. cit., pp. 631 y ss., especialmente p. 640 y ss.
[75] P. CRUZ VILLALÓN (La riforme de la justice constitutionnelle espagnole op. cit., pp. 721 y ss.) se pregunta: «¿acaso la Constitución de hoy puede ser algo diverso de un ’código de código’ y, en consecuencia, el Tribunal Constitucional, con su jurisdicción de amparo, ‘el Tribunal de los tribunales’?”