Source: http://kraken.slv.cz/3As8/2008
Timestamp: 2018-08-19 18:10:23+00:00
Document Index: 55253929

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 44', '§ 59', 'soud ', '§ 46', '§ 70', '§ 68', 'Soud ', '§ 65', '§ 65', '§ 44', '§ 70', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 44', '§ 65', '§ 70', '§ 70', '§ 65', '§ 2', '§ 4', '§ 9', '§ 67', 'soud ', '§ 70', '§ 65', '§ 65', '§ 70', '§ 65', 'soud ', '§ 44', '§ 44', '§ 70', 'soud ', '§ 110', '§ 110']

3As8/2008
3 As 8/2008-67
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jiøího Pally v právní vìci ¾alobkynì: Obec Roblín, se sídlem Tøebotov, Karl¹tejnská 50, zast. JUDr. Petrem Ku¾vartem, advokátem se sídlem Praha 4, Za Zelenou li¹kou 967, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, se sídlem Praha 10, Vr¹ovická 65, o pøezkoumání rozhodnutí ¾alovaného ze dne 1. 12. 2005, èj. 500/1189/503 21/05, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení: Lesy Steinských, spol. s. r. o., se sídlem Èerno¹ice, Na Strá¾i 351, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2007, èj. 9 Ca 24/2006-33,
Usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2007, è. j. 9 Ca 24/2006-33, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Rozhodnutím ze dne 9. 5. 2005, èj. 3420/1150/05 udìlila Správa Chránìné krajinné oblasti Èeský kras souhlas podle § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny (dále jen zákon è. 114/1992 Sb. ) s vydáním rozhodnutí o dodateèném povolení zmìn povolené stavby Silo pro skladování pilin na pile Roblín na pozemku p. è. 215/4 v k. ú. Roblín dle projektu vyhotoveného autorizovaným in¾enýrem J. P. v bøeznu 2005. Souhlas byl udìlen s podmínkou, ¾e silo bude opatøeno nátìrem zelené barvy.
K odvolání ¾alobce a obèanského sdru¾ení MALLORN zmìnil ¾alovaný pouze korekturnì výrok prvoinstanèního správního rozhodnutí podle § 59 odst. 2 správního øádu pokud jde o urèení rozhodnutí, ke kterému se souhlas vydává, o upøesnìní názvu ¾adatele a o vypu¹tìní zjevnì mylné vìty, podle ní¾ námitky úèastníkù nebyly uplatnìny.
®alobu, jí¾ ¾alobce napadl rozhodnutí ¾alovaného, Mìstský soud v Praze odmítl jako nepøípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a) a § 68 písm. e) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ). Soud odkázal na usnesení zdej¹ího soudu ze dne 26. 10. 2004, èj. 6 A 73/2002-54, www.nssoud.cz, a konstatoval, ¾e napadené rozhodnutí bylo sice po formální stránce individuálním správním úkonem, tj. rozhodnutím, nebo» bylo vydáno ve správním øízení vedeném dle zákona è. 114/1992 Sb. za podpùrného vyu¾ití správního øádu a mìlo i zákonné nále¾itosti, ov¹em po materiální stránce jej nelze pova¾ovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., nebo» se jím nezakládá, nemìní ani neodnímá ¾ádné právo ani ¾ádná povinnost. Rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. je a¾ rozhodnutí stavebního úøadu o umístìní stavby vydané podle stavebního zákona, nebo» teprve takovým aktem se rozhoduje o konkrétních právech a povinnostech. Z § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb. podle soudu plyne, ¾e pøedmìtný souhlas je jen podkladovým úkonem èi aktem správního orgánu, jen¾ pøedchází vlastnímu územnímu øízení o umístìní stavby. ®alobou napadené rozhodnutí je tudí¾ vylouèeno z pøezkumu ve správním soudnictví podle § 70 písm. a) s. ø. s.
Usnesení Mìstského soudu v Praze napadl ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) kasaèní stí¾ností. Vedle výhrad ke zmìnì výroku prvoinstanèního správního rozhodnutí ¾alovaným, pokud jde o urèení rozhodnutí, ke kterému se souhlas vá¾e, nesouhlasil stì¾ovatel s posouzením povahy rozhodnutí orgánu ochrany pøírody a krajiny soudem. Podle stì¾ovatele je uvedeným rozhodnutím definitivnì rozhodnuto o zásahu v území z hlediska ochrany pøírody a krajiny, nebo» obsah souhlasu se ji¾ nebude v následném øízení podle stavebního zákona projednávat. Toto rozhodnutí zakládá stavebníkovi právo uplatnit u stavebního úøadu svùj zámìr s tím, ¾e ze stì¾ejních hledisek ochrany pøírody a krajiny v CHKO je ji¾ odsouhlasen, dle pøesvìdèení stì¾ovatele závaznì a pravomocnì. Není tedy pravdou, ¾e by pøedmìt øízení pøed Správou CHKO a obecným stavebním úøadem byl tentý¾. Zamý¹lený (nelegálnì ji¾ provedený) zásah je posuzován jednou z hlediska ochrany pøírody a krajiny, pøed stavebním úøadem jde pak o územnì technické a stavebnì technické souvislosti zásahu.
Podle stì¾ovatele tak jde o dvì øízení s rozdílným pøedmìtem. Navíc pravomocný souhlas orgánu ochrany pøírody a krajiny zakládá stavebníkovi právo po¾adovat na stavebním úøadu zprùchodnìní zásahu a stì¾ovateli ukládá toto respektovat, ba co víc strpìt, ¾e i pro nìj je stì¾ejní problematika ji¾ rozhodnuta a on se k ní ji¾ nemù¾e relevantnì vyjádøit. Napadené rozhodnutí je proto podle stì¾ovatele rozhodnutím, jím¾ se zakládají práva a povinnosti. Stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud usnesení Mìstského soudu v Praze zru¹il.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené usnesení v rozsahu uplatnìných stí¾ních bodù a po posouzení vìci dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
V projednávané vìci je Nejvy¹¹í správní soud vázán usnesením roz¹íøeného senátu ze dne 21. 10. 2008, èj. 6 As 7/2005, www.nssoud.cz, ve kterém zaujal zdej¹í soud názor, podle nìho¾ je závazné stanovisko podle § 44 zákona è. 114/1992 Sb. správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., a nevztahuje se na nìj tudí¾ kompetenèní výluka podle § 70 písm. a) ani b) s. ø. s.
Jak uvedl roz¹íøený senát v citovaném usnesení, § 70 písm. a) s. ø. s. vyluèuje z pøezkumu ve správním soudnictví úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími. Ve spojení s ustanovením § 65 odst. 1 s. ø. s., § 2 a § 4 písm. a) s. ø. s. je úèelem tohoto ustanovení nepøipustit samostatný soudní pøezkum u tìch úkonù správních orgánù, které, by» mohou splòovat formální definièní znaky správního rozhodnutí, ve své podstatì nezasahují do práv a povinností subjektù. Tato výluka nalézá svùj odraz v platném správním øádu (zákon è. 500/2004 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù), pøedev¹ím v § 9 (definice správního øízení) a § 67 odst. 1 (definice správního rozhodnutí). Spoleèným jmenovatelem pro v¹echny vý¹e uvedené definice je podle roz¹íøeného senátu vymezení správního rozhodnutí z materiálního hlediska tím, ¾e se jedná o úkon správního orgánu, kterým se v urèité vìci zakládají, mìní nebo ru¹í práva a povinnosti urèené osoby. Klíèovými aspekty pro materiální vymezení správního rozhodnutí je pak jednak definice vìci (pøedmìtu øízení), kterým je rozhodování v urèitého oblasti veøejné správy, a dále v rámci takto vymezeného pøedmìtu vymezení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotèena (tedy zalo¾ena, mìnìna èi ru¹ena ).
Pøedmìt správního øízení K vymezení pøedmìtu správního øízení se tradiènì pøistupuje z objektivního hlediska, tedy skrze okruh chránìných zájmù, jejich¾ respektování má být v rámci daného øízení zaji¹tìno. Takto nahlí¾eno pak není sporu o tom, ¾e zájem na ochranì pøírody a krajiny je samostatným, objektivnì vymezeným pøedmìtem v rámci stavebního øízení povolovacího. Závazná stanoviska podle zákona è. 114/1992 Sb. jsou vydávána na ¾ádost úèastníka (typicky stavitele). ®adatel je také adresátem správního rozhodnutí. O stanoviscích probíhá samostatné správní øízení, které je ukonèeno správním rozhodnutím, jen¾ má obecné nále¾itosti správního aktu. S ohledem na pøedmìt øízení, kterým je ochrana pøírody a krajiny, se jedná o rozhodnutí koneèné. Navazující rozhodnutí (typicky rozhodnutí o umístìní stavby èi stavební povolení) musí pøedmìtné rozhodnutí respektovat; buï jeho závìry pøevezme a vèlení do svého textu, èi na text pøedchozího rozhodnutí pøímo odká¾e. V ka¾dém pøípadì je v¹ak obsahem rozhodnutí vázáno. Potenciálnímu stavebníku brání èi naopak umo¾òuje realizaci urèitého zámìru; rozhodující správní orgán následnì vá¾e co do výroku jeho koneèného rozhodnutí.
Jak roz¹íøený senát dále uvedl, poèítají moderní systémy správního práva s mo¾ností vzniku rozporù mezi formou a obsahem aktu, a to jak pøi èinnosti veøejné správy, tak v èinnosti moci zákonodárné. Výchozím pravidlem, jak na tyto situace reagovat, je respektování formálního oznaèení urèitého aktu; je-li správní akt nadepsán rozhodnutí a má nále¾itosti rozhodnutí, pak se má v první fázi za to, ¾e se vskutku o rozhodnutí jedná. Mù¾ou v¹ak nastat pøípady, kdy, aè je urèitý výstup formálnì oznaèen za akt jednoho typu, ve skuteènosti (s ohledem na jeho materiální znaky) se jedná o akt typovì jiný. Jak judikatura správních soudù (srov. napø. rozsudek ze dne 24. 5. 2006, èj. 1 Afs 147/2005-107, è. 923/2006 Sb. NSS anebo rozsudek ze dne 2. 7. 2008, èj. 1 Ans 5/2008-104, www.nssoud.cz, kde zdej¹í soud konstatoval, ¾e i bì¾ný dopis správního orgánu mù¾e být obsahovì správním rozhodnutím), tak judikatura Ústavního soudu (srov. napø. nález ÚS ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95, è. 271/1995 Sb., kde pro pøijetí aktu typovì správního (správní rozhodnutí) byl zvolen akt normativní (naøízení vlády)) akceptují, ¾e v pøípadì podobného rozporu mù¾e dojít, s ohledem na po¾adavek úèinné ochrany práv fyzických a právnických osob, k situaci, kdy obsah pøevládne nad formou. Akt formálnì oznaèený za akt jiný bude pøezkoumán. Dodateèným argumentem pro umo¾nìní rekvalifikace aktu ve prospìch fyzické èi právnické osoby je po¾adavek kontroly a pøedvídatelnosti èinnosti veøejné správy; jinak by se mohla veøejná správa vyhnout pøezkumu svých úkonù jenom díky tomu, ¾e by akt urèitého typu formálnì oznaèila za akt jiný, typicky tedy takového typu, u kterého není soudní pøezkum mo¾ný.
Kompetenèní výluky podle § 70 písm. a) s. ø. s. v¹ak podle roz¹íøeného senátu pøedstavují situaci opaènou. Také zde sice dochází ke korekci formy s ohledem na obsah, dìje se tak ov¹em v neprospìch úèastníka a s dùsledkem odepøení soudní ochrany. Akt, který je na první pohled bezvadným správním aktem se v¹emi formálními nále¾itostmi správního rozhodnutí, je z materiálního hlediska oznaèen za úkon správního orgánu nalézající se mimo rámec § 65 odst. 1 s. ø. s. Nejenom, ¾e se jedná o postup, o jeho¾ korektnosti nepanuje shoda. S ohledem na vý¹e uvedené po¾adavky pøedvídatelnosti práva a právní jistoty pro bì¾ného adresáta se podle názoru roz¹íøeného senátu jedná navíc o postup ústavnì pochybný. Ve svém dùsledku toti¾ znamená, ¾e je od prùmìrného adresáta právní regulace vy¾adováno, aby si samostatnì posoudil, zda správní rozhodnutí se v¹emi nále¾itostmi, které obdr¾el od pøíslu¹ného správního orgánu, je také z materiálního hlediska správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s.
Takový pøístup je podle roz¹íøeného senátu v právním státì, za který se Èeská republika pova¾uje (èl. 1 odst. 1 Ústavy ÈR), neobhajitelný. V právním státì je podle nìj nutno vycházet z premisy, podle ní¾ je pøístup k soudu pravidlem a jeho odepøení výjimkou (èl. 36 odst. 2 Listiny). Kompetenèní výluky ustanovení § 70 s. ø. s. proto musí být definovány a vykládány úzce a pøedev¹ím pøedvídatelnì.
Zásah do právní sféry Druhým z definièních znakù správního rozhodnutí je podle citovaného usnesení zásah do veøejných subjektivních práv ¾alobce. Zde vy¹el roz¹íøený senát pøedev¹ím z nìmecké koncepce, podle ní¾ se aktivní ¾alobní legitimace odvíjí od tvrzeného zásahu do ¹iroce koncipovaných subjektivních práv v oblasti veøejné správy. Podle vìt¹inového náhledu akceptovaného té¾ justièní praxí je zde pro úèely ¾alobní legitimace postaèující tvrzené poru¹ení, na jeho¾ základì není mo¾né zjevnì a jednoznaènì vylouèit, ¾e by k zásahu do subjektivních práv ¾alobce dojít nemohlo [tzv. Möglichkeitstheorie ]. Pøesné vymezení poru¹eného subjektivního práva je pak zále¾itostí meritorního posouzení.
Pøístup nìmecké praxe je podle roz¹íøeného senátu plnì pøenositelný i do podmínek èeského soudního øádu správního. Podle citovaného usnesení je nelogické èinit ze schopnosti prokázat zásah do pøesnì specifikovaných veøejných subjektivních práv podmínku øízení, nebo» toto je otázkou posouzení dùvodnosti ¾aloby. Z uvedených dùvodù roz¹íøený senát ji¾ døíve pøistoupil k pøehodnocení výkladu podmínek aktivní ¾alobní legitimace ustanovení § 65 odst. 1 s. ø. s. Ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, èj. 6 A 25/2002-42, è. 906/2006 Sb. NSS, konstatoval, ¾e rigidnì vy¾adovaná existence veøejného subjektivního práva jako pøedpoklad aktivní ¾alobní legitimace fyzických èi právnických osob se dostává do kolize s ústavním právem na pøístup k soudu.
Z tìchto dùvodù Nejvy¹¹í správní soud dovodil, ¾e ¾alobní legitimace ve správním soudnictví by napøí¹tì nemìla být svázána s existencí ex ante pøesnì specifikovaných veøejných subjektivních hmotných práv ¾alobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry ¾alobce. Tak tomu bude v¾dy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní vìci a konkrétním adresátùm, závaznì a autoritativnì dotýká právní sféry ¾alobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu zalo¾il, zmìnil èi zru¹il práva a povinnosti ¾alobce, nýbr¾ o to, zda se-podle tvrzení ¾alobce v ¾alobì-negativnì projevil v jeho právní sféøe (nejnovìji viz napø. té¾ rozsudek ze dne 21. 5. 2008, 4 Ans 9/2007-197, www.nssoud.cz).
Pøi aplikaci tìchto kritérií na projednávanou problematiku pak dospìl roz¹íøený senát k závìru, ¾e vydání (ne)souhlasu k nìkterým èinnostem ve zvlá¹tì chránìných územích podle § 44 zákona è. 114/1992 Sb. je s to citelnì zasáhnout do právní sféry jednotlivce. Závazné stanovisko tohoto typu, které s koneènou platností urèí, zda vlastník pozemku mù¾e svùj pozemek urèitým zpùsobem vyu¾ívat, se pøednì dotýká práva vlastnit a pokojnì u¾ívat majetek (èl. 11 odst. 1 Listiny, pøípadnì èl. 1 Prvního dodatkové protokolu Evropské úmluvy). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, srov. analogicky kupø. rozsudek ze dne 29. 11. 1991 ve vìci Pine Valley Developments Ltd and Others proti Irsku (stí¾nost è. 12742/87), Series A no. 222 èi rozsudek ze dne 21. 5. 1990 ve vìci Mats Jacobsson proti ©védsku, (stí¾nost è. 11/1989/171/227), Series A no. 180-A. Nad rámec práva vlastnického lze pak také, v závislosti na konkrétních okolnostech pøípadu, uva¾ovat o zásahu do práv na pøíznivé ¾ivotní prostøedí (èl. 35 odst. 1 Listiny), pøípadnì práva na vèasné a úplné informace o ¾ivotním prostøedí (èl. 35 odst. 2 Listiny)-srov. nález ÚS ze dne 10. 7. 1997, sp. zn. III. ÚS 70/97, Sb. n. u. ÚS, sv. 8, str. 375; usnesení ze dne 11. 5. 1999, sp. zn. I. ÚS 74/99, Sb. n. u. ÚS, sv. 14, str. 329, pøípadnì také rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 9. 10. 2007 è. j. 2 As 13/2006-110, www.nssoud.cz).
Roz¹íøený senát dále dospìl v citovaném usnesení k závìru, ¾e stanovisko podle § 44 zákona è. 114/1992 Sb. není ani rozhodnutím pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s. Jak dovozuje døívìj¹í judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu, charakteristickým rysem rozhodnutí pøedbì¾né povahy je jeho doèasnost (srov. kupø. rozsudek ze dne 28. 4. 2005, èj. 5 Afs 162/2004-61, è. 613/2005 Sb. NSS; rozsudek ze dne 30. 9. 2004, èj. 5 As 29/2003-68, è. 790/2006 Sb. NSS; usnesení ze dne 5. 10. 2004, èj. 6 A 119/2001-74, è. 434/2005 Sb. NSS). To jednak znamená, ¾e samotné vìcné posouzení je vyhrazeno koneènému rozhodnutí, a dále pak tu skuteènost, ¾e doèasné rozhodnutí tradiènì pozbývá svých úèinkù s nabytím právní mocí koneèného rozhodnutí ve vìci samé. Dal¹í kriterium formulované judikaturou Ústavního soudu pak spoèívá v po¾adavku, aby v pøípadì, kdy rozhodnutí pøedbì¾né povahy samostatnému soudnímu pøezkumu nepodléhá, podléhalo takovému pøezkumu rozhodnutí koneèné (srov. nález pléna ÚS ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, è. 291/1999 Sb., na str. 4702).
Roz¹íøený senát dospìl k závìru, ¾e závazné stanovisko vydané orgánem ochrany pøírody podle zákona è. 114/1992 Sb. nenaplòuje ani jeden z vý¹e uvedených znakù. Jedná se jednak o rozhodnutí, které je s ohledem na posuzovaný pøedmìt øízení koneèné. Pøíslu¹ný orgán ochrany pøírody autoritativnì a pro v¹echna dal¹í navazující øízení závaznì stanoví, jakým zpùsobem bude chránìn veøejný zájem na úseku ochrany pøírody a krajiny. Stejnì tak podkladové rozhodnutí nepozbývá právní moci èi úèinkù tím, ¾e je vydáno rozhodnutí navazující. Mù¾e sice nastat situace, kdy budou nìkteré èásti podkladového rozhodnutí obsahovì pøevzaty do (výroku) rozhodnutí navazujícího; tato skuteènost v¹ak nezbavuje výchozí rozhodnutí samostatné právní existence. Podobnì pokud je rozhodnutí kupøíkladu stavebního úøadu pøedmìtem následného pøezkumu ve správním soudnictví a je pro svoji nezákonnost zru¹eno, tato skuteènost nemá ¾ádný dopad na platnost pøedchozího rozhodnutí orgánu ochrany pøírody a krajiny.
Roz¹íøený senát koneènì nepøijal za svou ani argumentaci, podle ní¾ by mìl být samostatný soudní pøezkum umo¾nìn pouze v pøípadech negativních stanovisek orgánù ochrany pøírody a krajiny. S ohledem na negativní stanoviska vzniká ji¾ problém povahy definièní: stanovisko negativní s ohledem na zájmy ¾alobce (stavebníka) mù¾e být pozitivní s ohledem na zájmy pøípadných jiných úèastníkù øízení (vlastníkù sousedících nemovitostí, obèanských sdru¾ení aj.) a naopak-stanovisko pozitivní vùèi plánùm potencionálního stavebníka mù¾e být negativní vùèi v¹em ostatním. Navíc je patrné, ¾e i na první pohled pozitivní stanovisko, které vyslovuje souhlas s uskuteènìním zámìru, mù¾e být, s ohledem na mno¾ství pøípadných omezujících podmínek èi dal¹ích po¾adavkù, stanoviskem de facto negativním. Za tìchto okolností dospìl roz¹íøený senát k závìru, ¾e ve správním soudnictví pøíslu¹í pøezkoumávat v¹echna závazná stanoviska.
Veden vý¹e popsaným právním názorem nezbylo Nejvy¹¹ímu správnímu soudu ne¾ napadené usnesení Mìstského soudu v Praze zru¹it a vìc vrátit tomuto soudu k dal¹ímu øízení. V novém rozhodnutí je Mìstský soud v Praze vázán názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ø. s.). Souèasnì rozhodne i o nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).