Source: https://www.journaldesmaires.com/fr/vie-des-assemblees-2/debut-de-mandat-les-premieres-mesures-a-prendre_-b.html
Timestamp: 2020-03-28 09:43:48+00:00
Document Index: 19855600

Matched Legal Cases: ['art. 131', 'art. 11', 'art. 15', 'art. 2121', 'art. 2123', 'art. 92', 'art. 1650']

Début de mandat : les premières mesures à prendre - Vie des assemblées -
DÉBUT DE MANDAT : LES PREMIÈRES MESURES À PRENDRE
Une fois les bulletins dépouillés et l'élection acquise, tout commence pour les nouveaux élus. Pour guider les premiers pas de la mandature, sont présentées ici les règles propres à l'installation des nouvelles équipes. Certaines mesures concernent la situation des élus eux-mêmes, d'autres le fonctionnement de l'assemblée délibérante, toutes sont à prendre dans la foulée de l'élection.
La régularisation de la situation du candidat élu
L'organisation des délégations
La fixation des indemnités de fonction
La désignation des représentants dans les organismes extérieurs
Le renouvellement des commissions internes
L'adoption du règlement intérieur
Tout nouvel élu doit se mettre en conformité avec un ensemble de règles lui permettant d'exercer son mandat.
Certaines situations professionnelles sont incompatibles avec l'exercice d'un mandat local. Ainsi, conformément à l'article L. 237 du Code électoral, il est impossible d'être à la fois conseiller municipal et :
préfet, sous-préfet, secrétaire général de préfecture y compris hors du département de la commune ;
fonctionnaire de direction et d'encadrement de la police nationale ;
représentant légal d'un établissement public de santé ou d'une maison de retraite publiques dans le ressort de la commune ;
salarié du CCAS de la commune.
L'activité de sapeur-pompier volontaire est également incompatible avec l'exercice, dans la même commune, des fonctions de maire d'une commune d'au moins 3 500 habitants ou d'adjoint dans une commune de plus de 5 000 habitants (art. L. 2122-5-1 du CGCT).
Les mêmes incompatibilités s'appliquent au conseiller communautaire. En sus, il ne peut pas non plus être salarié de l'EPCI ou de ses communes membres, ou du CIAS créé par l'EPCI (art. L. 237-1 du Code électoral), ni être militaire (en activité) dans les EPCI de plus de 25 000 habitants (art. L. 46).
L'incompatibilité (à la différence de l'inéligibilité) n'interdit pas la candidature. Des personnes en situation d'incompatibilité peuvent donc être élues. Elles ont alors 10 jours, à compter de la proclamation des résultats, pour opter entre mandat et emploi. À défaut d'informer leur employeur dans ce délai, elles sont réputées conserver leur emploi.
Les membres d'une même famille
Dans les communes de plus de 500 habitants, le conseil municipal ne peut compter plus de deux élus ascendants ou descendants, ou encore frères et soeurs (art. L. 238).
2. Les règles de non-cumul des mandats
Un conseiller municipal ne peut détenir qu'un seul autre mandat local (conseiller régional ou départemental) (art. L. 46-1). S'il est élu dans une commune de 1 000 habitants et plus, il peut être simultanément parlementaire mais ne doit pas cumuler un mandat de conseiller régional ou départemental. Les députés et les sénateurs ne peuvent pas être maire ni adjoint (ni maire délégué d'une commune nouvelle), président ou vice-président d'un EPCI, et ce dans toutes les communes (art. L.O. 141-1).
Un élu en situation de cumul dispose de 30 jours à compter de la date de l'élection (ou en cas de contentieux, à compter de la décision juridictionnelle confirmant l'élection) pour démissionner de l'un des mandats qu'il détenait antérieurement. À défaut d'option, c'est son mandat le plus ancien qui prend fin de plein droit. En cas de démission du dernier mandat acquis, le mandat le plus ancien prendra également fin de plein droit : l'élu perdra alors deux mandats.
3. Les obligations de transparence (1)
Des élus ont l'obligation d'adresser à la HATVP (Haute autorité de la transparence de la vie publique) une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts (2). Sont concernés :
les maires des communes de plus de 20 000 habitants et les présidents d'EPCI de même taille ou dont le montant des recettes de fonctionnement est supérieur à 5 M€ ;
les adjoints et les vice-présidents des EPCI de plus de 100 000 habitants lorsqu'ils détiennent une délégation de fonction ou de signature.
La déclaration de patrimoine est une « photographie » de ce que possède l'élu (en propre, indivis et en communauté) : immeubles, assurances vie, parts sociales, comptes bancaires, véhicules… La déclaration d'intérêts porte, quant à elle, sur les activités professionnelles, participations et fonctions (les siennes et celles de son conjoint) susceptibles de faire naître un conflit d'intérêts. Ces déclarations doivent être faites (3) dans les 2 mois qui suivent l'entrée en fonction (la date du premier conseil municipal), et en cours de mandat en cas de modification importante de la situation patrimoniale ou d'intérêts. Les élus sortants doivent également s'en acquitter 1 mois au plus tard avant la fin du mandat.
Le défaut de déclaration est puni de 3 ans de prison et 45 000 € d'amende, assortie éventuellement de la privation des droits civiques, de l'interdiction d'exercer une fonction publique et d'une peine d'inéligibilité (art. 131-26 et 27 du Code pénal).
Un maire (ou président d'EPCI) ne peut pas employer dans son cabinet des membres de sa famille : conjoint, partenaire de PACS ou concubin, parents et enfants (les siens et ceux de son conjoint, partenaire ou concubin). En cas de recrutement de tout autre membre de sa famille, l'élu doit le déclarer à la HATVP (4). Toute infraction est passible de 3 ans de prison et 45 000 € d'amende, et les salaires devront être remboursés (5).
(1) Fiche juridique « Les nouvelles obligations des élus », Journal des Maires, novembre 2013.
(2) Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 (art. 11).
(3) Téléservice : https://declarations-access.hatvp.fr
(4) Loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 (art. 15).
(5) Décret n° 2017-1692 du 14 décembre 2017.
Une fois l'élection des nouveaux élus acquise, le conseil municipal est convoqué en vue de l'installation de la nouvelle municipalité.
1. La convocation du conseil
À la différence des conseillers municipaux dont le mandat s'arrête avec la proclamation des résultats, le maire et les adjoints restent en fonction jusqu'à l'élection de leurs successeurs. C'est donc au maire sortant (qu'il ait été réélu conseiller municipal ou non) qu'il revient de convoquer le nouveau conseil municipal.
La convocation doit être adressée aux nouveaux élus par écrit à leur domicile, au moins 3 jours francs avant la réunion (art. L. 2121-7 du CGCT) (5 jours pour les EPCI) (1). Elle doit indiquer l'ordre du jour de la séance, soit a minima : l'élection du maire, la détermination du nombre d'adjoints, leur élection et la lecture de la charte de l'élu local. Rien n'interdit que d'autres points soient prévus (2), mais le maire nouvellement élu pourra renvoyer tout ou partie de l'ordre du jour défini par son prédécesseur à une séance ultérieure (3). À l'inverse, une question non prévue à l'ordre de jour ne pourra être adoptée.
La séance d'installation du conseil municipal doit se tenir entre le vendredi et le dimanche qui suit le scrutin (art. L. 2121-7 du CGCT), soit entre le 20 et le 22 mars en cas d'élection acquise au 1er tour, et entre le 27 et le 29 mars en cas de 2nd tour. L'organe délibérant de l'EPCI est installé au plus tard le vendredi de la 4ème semaine qui suit l'élection des maires, soit le 24 avril 2020 (art. L. 5211-8).
2. La séance d'installation
Le quorum et la présidence
Après avoir procédé à l'appel des élus et enregistré les pouvoirs, le maire sortant cède la présidence de la séance au doyen de l'assemblée. Il assure cette présidence jusqu'à l'élection du nouveau maire qui devient alors maître de l'ordre du jour.
Pour procéder à l'élection du maire, le conseil municipal doit être complet. Cela signifie que tous les sièges doivent être pourvus et non pas que tous les élus doivent être présents, dès lors que le quorum est atteint : 50 % des conseillers municipaux, arrondi à l'entier supérieur, les élus absents mais représentés par pouvoir n'étant pas comptabilisés. Le quorum s'apprécie à l'ouverture de la séance, quand bien même des élus la quitteraient ensuite. Un élu peut donc ne pas assister à la séance et donner à un collègue pouvoir de voter en son nom, y compris pour élire le maire et les adjoints (4) (5).
Dans les communes de moins de 1 000 habitants, y compris lorsque le nombre de conseillers municipaux élus est inférieur aux deux tiers de l'effectif légal, l'élection du maire peut tout de même avoir lieu (5). Dans ces mêmes communes, le conseil est désormais réputé complet quand 5 conseillers au moins (au lieu de 7) ont été élus ; 9 conseillers (au lieu de 11) dans les communes de 100 à 499 habitants (6).
Après désignation d'un secrétaire de séance (le benjamin de l'assemblée le plus souvent), le président de séance enregistre les candidatures aux fonctions de maire et fait procéder au vote. Le maire est élu à bulletin secret, au scrutin uninominal majoritaire à trois tours. En l'absence de majorité absolue pour un candidat au 1er tour puis au 2nd tour, le candidat est élu à la majorité relative au 3ème tour. Le plus âgé des candidats est élu en cas d'égalité de suffrages (art. L. 2122-7 du CGCT).
Le conseil municipal - désormais présidé par le nouveau maire - détermine le nombre des adjoints, dans la limite de 30 % de l'effectif légal du conseil municipal, arrondi à l'entier inférieur. Ce taux est porté à 40 % dans les communes de 80 000 habitants et plus, et dans celles d'au moins 20 000 habitants qui sont dotées de conseils de quartiers. Dans celles-ci, des adjoints de quartier peuvent être désignés, selon des modalités identiques à celles des autres adjoints (art. L. 2122-2 et L. 2122-2-1 du CGCT). Un poste d'adjoint spécial peut aussi être créé pour les communes comprenant un hameau éloigné du chef-lieu, ainsi que pour celles qui résultent d'une fusion (art. L. 2122-3). Les adjoints doivent être de nationalité française et ne pas être salariés du maire (cette interdiction ne s'étend pas aux salariés d'une entreprise dont le maire est le dirigeant) (art. LO. 2122-4-1 et L. 2122-6).
Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les adjoints sont élus au scrutin nominal dans des formes identiques à celles du maire (art. L. 2122-7-1). Dans les autres, ils sont élus au scrutin de liste. À compter du mandat 2020-2026, cette liste doit être « composée alternativement d'un candidat de chaque sexe » (6). Par la suite, en cas de vacance d'un poste d'adjoint, le remplacement se fera obligatoirement par un élu de même sexe et au même rang (6). Le vote s'effectue sans panachage ni vote préférentiel. À défaut de majorité absolue après deux tours de scrutin, l'élection est acquise au 3ème tour à la majorité relative (art. L. 2122-7-2).
La lecture de la charte de l'élu local
Le premier conseil municipal se termine par la lecture de la charte de l'élu local mentionnée à l'article L. 1111-1 du CGCT. Une copie du texte doit être remise aux élus ainsi que les dispositions du CGCT relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux (art. 2121-7).
En pratique, la séance d'installation est levée après la lecture de cette charte et le maire convoque, à brève échéance, une 2ème séance consacrée à l'organisation interne de la municipalité : désignations dans les organismes extérieurs, commissions internes, indemnités des élus, règlement intérieur…
Procéder au récolement des archives
Juste après l'élection du maire, il doit être dressé un procès-verbal de décharge et de prise en charge des archives. Il s'agit d'établir un inventaire des documents les plus importants conservés dans les archives de la commune et indiquant leur état. Le nouveau maire n'est responsable que des seules archives dont le contenu et l'état sont constatés dans le procès-verbal. Le récolement doit être signé par les deux maires (ancien et nouveau) et établi en trois exemplaires (un pour chaque maire - nouveau et sortant - et un pour le directeur des Archives départementales). Le maire réélu n'est pas dispensé de ce récolement (circulaire DGP/SIAF/2019/009 du 1er décembre 2019).
(1) CE, 22 juillet 2015, n° 383072.
(2) Circ. NOR : INTB0800040C du 21 février 2008.
(3) Circ. NOR : INTB140794N du 24 mars 2014.
(4) CE, 8 juillet 2002, n° 240269.
(5) CE, 19 janvier 1990, n° 107778 et 109848.
(6) Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019.
Les délégations consenties par le maire aux adjoints, et celles que lui accorde le conseil municipal, prennent fin avec l'élection. Elles doivent donc être renouvelées.
Afin de gagner en efficacité dans la gestion des affaires communales, le CGCT autorise la mise en place d'un système de délégations de fonctions et/ou de signature.
1. Du conseil municipal au maire
Le conseil municipal peut déléguer au maire une certain nombre d'attributions (29) limitativement énumérées par l'article L. 2122-22 du CGCT. L'objectif est de permettre à l'exécutif d'agir sans devoir attendre la réunion du conseil. Il est possible de ne déléguer que certaines attributions et, à l'intérieur de celles-ci, le conseil peut choisir de limiter l'étendue de la délégation qu'il consent. Les délégations sont confiées au maire pour toute la durée de son mandat mais le conseil peut y mettre fin à tout moment (1). La délégation prive le conseil d'agir : le maire est seul compétent (2). Il doit rendre compte de son exercice à chaque séance du conseil municipal (art. L. 2122-23).
La délibération portant délégation doit être explicite et précise, c'est-à-dire indiquer les attributions déléguées, et non pas seulement renvoyer à l'article L. 2122-22 du CGCT ou au numéro des groupes d'attributions. Plusieurs de ces groupes prévoient, du reste, que le conseil municipal fixe les limites ou conditions de l'exercice de la délégation par le maire.
2. Du maire aux adjoints et conseillers municipaux
L'administration de la commune relève de la seule autorité du maire. Il peut donc exercer seul toutes les compétences qui lui sont dévolues. Mais, il peut aussi déléguer ses pouvoirs (propres et ceux qu'il exerce au nom de l'État) et les attributions qu'il a reçues du conseil municipal (sauf décision contraire de celui-ci) à des adjoints. Si les adjoints sont tous déjà titulaires d'une délégation (et uniquement dans ce cas) (3), une délégation peut être accordée à des conseillers municipaux délégués (art. L. 2122-18 du CGCT). Le maire est libre d'accorder ou non des délégations, et il n'est tenu ni d'en accorder à tous les adjoints ni de suivre l'ordre du tableau.
La délégation est nominative et doit faire l'objet d'un arrêté publié et affiché dans son intégralité. Cet arrêté doit être précis : la délégation ne peut pas être totale (4) et, quand des délégations portent sur les mêmes domaines, elle devra préciser dans quel ordre de priorité les délégataires peuvent l'exercer (5). L'arrêté doit également lister la nature des pouvoirs délégués afin d'éviter un contentieux relatif à l'incompétence de l'adjoint à agir (6).
Les actes réalisés dans le cadre de la délégation le sont au nom du maire et sous sa surveillance. Il a donc toute liberté pour intervenir dans un domaine délégué et il peut à tout moment retirer la délégation consentie (art. L. 2122-20). Sa décision ne doit toutefois pas être motivée par des considérations étrangères à la bonne administration communale (7). Cette décision n'a pas à être motivée ni donner lieu à une procédure contradictoire préalable (8). Le conseil municipal doit alors se prononcer sur le maintien de l'adjoint dans ses fonctions.
La délégation de fonctions inclut, par principe, la compétence pour signer les actes entrant dans son champ. Pour autant, le maire peut prévoir d'exclure du champ de la délégation la faculté de signer des actes en son nom (9).
3. Du maire aux agents
Le maire peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, délégation de signature (sur tout objet) aux DGS, DGA, DGST et aux responsables de service (art. L. 2122-19) ; y compris au directeur de cabinet du maire (10). Des délégations spécifiques au agents peuvent également être accordées pour : la délivrance des expéditions des délibérations et arrêtés, et la certification des pièces justificatives produites à l'appui des mandats (en l'absence des adjoints) (art. R. 2122-8) ; l'exercice des fonctions que le maire exerce en qualité d'officier d'état civil (art. R. 2122-10) et en qualité de président de la caisse des écoles (art. R. 2122-9) ; l'instruction des demandes d'urbanisme (art. L. 423-1 du Code de l'urbanisme).
(1) CAA Douai, 25 octobre 2012, n° 11DA01928.
(2) CAA Marseille, 7 mai 2012, n° 10MA02783.
(3) CE, 14 novembre 2012, avis n° 361541.
(4) CAA Douai, 10 mai 2007, n° 06DA00503.
(5) CE, 21 juillet 2006, n° 279504.
(6) CE, 31 juillet 1996, n° 134196.
(7) CE, 25 octobre 1996, n° 170151.
(8) CE, 27 janvier 2017, n° 404858.
(9) CE, 23 décembre 2011, n° 323309.
(10) CE, 16 septembre 2005, n° 280202.
Le conseil municipal doit arrêter, par délibération, dans les 3 mois suivant son renouvellement, le montant des indemnités des élus.
1. Les conditions d'attribution
Des indemnités de fonction peuvent être versées au maire, aux adjoints et aux éventuels conseillers délégués. Les conseillers municipaux des communes de plus de 100 000 habitants peuvent également en bénéficier (art. L. 2123-20-1 du CGCT). L'octroi de l'indemnité à un adjoint ou à un conseiller délégué est subordonné à « l'exercice effectif du mandat », ce qui suppose qu'ait été pris et publié un arrêté de délégation. De manière symétrique, le retrait par le maire de la délégation qu'il avait consentie met fin automatiquement à l'indemnité (1).
Ces indemnités peuvent se cumuler avec celles qui seraient perçues par un même élu, au sein de l'EPCI dont la commune est membre (art. L. 5211-12) et/ou au sein des organismes extérieurs (syndicats, SEM…) où il représente celle-ci. Une fois votée, les indemnités constituent des dépenses obligatoires.
2. Des obligations de transparence
La délibération fixant les indemnités des élus intervient dans les trois mois suivant le renouvellement du conseil municipal. Cette décision (et toutes celles qui, au cours du mandat, porteront sur les indemnités) doit s'accompagner d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux élus (2). En outre, la loi impose désormais (3) la remise aux conseillers municipaux, chaque année avant l'examen du budget, d'un état nominatif récapitulant l'ensemble des indemnités de toute nature dont bénéficient les élus « au titre de tout mandat et de toutes fonctions exercés » (conseil municipal, EPCI, syndicats, SEM, etc.) (art. L. 2123-24-1-1).
La retenue en cas d'absentéisme
À compter du mandat 2020-2026, il devient possible de moduler les indemnités des élus en fonction de leur présence ou non « aux séances de l'assemblée délibérante ou aux réunions des commissions dont ils sont membres. » (3) Cette disposition, dont les modalités devront être fixées par le règlement intérieur de l'assemblée, s'applique aux élus des communes et des EPCI de 50 000 habitants et plus. La réduction éventuelle ne peut dépasser 50 % de l'indemnité pouvant être allouée (art. L. 2123-24-2 et L. 5211-12-2 du CGCT).
3. La fixation des montants
Dans toutes les communes, l'indemnité du maire est, de droit, fixée au maximum. Toutefois, le maire peut soit toucher l'intégralité de l'indemnité prévue, soit faire adopter une délibération la fixant à un montant inférieur (3).
S'agissant des indemnités allouées aux adjoints et aux conseillers municipaux, le conseil municipal détermine leur montant, dans la limite de deux maxima :
l'enveloppe globale indemnitaire autorisée en fonction de la taille de la commune (cette enveloppe est l'addition des indemnités maximales du maire et des adjoints) ;
et le montant maximal autorisé en fonction du mandat détenu. Ces montants (exprimés en % de l'indice brut 1027 de rémunération de la fonction publique) sont fixés aux articles L. 2123-23 (maire) et L. 2123-24 (adjoints) du CGCT.
Au sein de l'enveloppe globale, si les maximums ne sont pas servis au maire et aux adjoints, il est possible de verser :
des indemnités supérieures au plafond aux adjoints individuellement, sous réserve que leur montant ne dépasse pas l'indemnité maximale susceptible d'être allouée au maire ;
une indemnité aux conseillers délégués dans les mêmes limites ;
une indemnité aux conseillers municipaux dans la limite de 6 % de l'indice brut.
Des majorations peuvent être votées dans les communes chefs-lieux (ou sièges du bureau centralisateur du canton) ; les communes sinistrées ; les communes classées station de tourisme ; celles dont la population, depuis le dernier recensement, a augmenté à la suite de la mise en route de travaux publics d'intérêt national tels que des travaux d'électrification ; celles qui ont perçu (une fois les trois dernières années) la dotation de solidarité urbaine (DSU). L'application de majorations aux indemnités doit faire l'objet d'un vote distinct de celui de la fixation de leur montant initial (art. 2123-22).
Enfin, l'élu qui détient d'autres mandats ou représente sa collectivité au sein de divers organismes ne peut pas recevoir, pour l'ensemble de ses fonctions, plus d'une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire, soit 8 434 € (au 1er janvier 2019). Cette part écrêtée est reversée au budget de la personne publique au sein de laquelle l'élu exerce le plus récemment un mandat ou une fonction.
Les autres frais et avantages
Frais de représentation : le conseil municipal peut allouer au maire une indemnité pour couvrir les dépenses qu'il engage dans le cadre de ses fonctions (réceptions et manifestations publiques…) (art. L. 2123-19).
Logement de fonction : aucun élu municipal, y compris le maire, ne peut y prétendre.
Véhicule de fonction : aucun texte n'autorise la mise à disposition d'un véhicule dont l'élu pourrait se servir pour ses déplacements privés. Il peut utiliser, dans le cadre de ses fonctions, un véhicule de service, y compris avec chauffeur (art. L. 2123-18-1-1).
Frais de transports et de séjour : les élus ont droit au remboursement des frais que nécessite l'exécution des mandats spéciaux et des frais engagés pour se rendre aux réunions des organismes où ils représentent leur commune, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci (art. L. 2123-18). Lorsqu'ils sont en situation de handicap, s'ajoute le remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique (art. L. 2123-18-1).
Frais de garde ou d'assistance : la commune rembourse les frais de garde d'enfants et d'accompagnement des personnes à charge engagés par les élus pour participer aux réunions du conseil municipal, des commissions dont ils sont membres et des organismes où ils représentent la commune (art. L. 2123-18-2). Une aide financière peut être accordée au maire et aux adjoints qui rémunèrent des services de garde ou d'assistance à domicile au moyen du CESU (art. L. 2123-18-4) (3).
Bureautique : les frais d'utilisation d'un téléphone mobile ou d'un abonnement internet personnel ne sont pas remboursables. En revanche, la commune peut mettre à la disposition des élus des téléphones, ordinateurs, tablettes et leur connexion.
Voter le budget formation
Les élus locaux bénéficient d'un droit à la formation (art. L. 2123-12 du CGCT). Dans les trois mois suivant son renouvellement, soit le 18/20 juin au plus tard en cas d'élection acquise au 1er tour ou le 25/27 juin au plus tard en cas de 2nd tour, le conseil municipal doit délibérer sur l'exercice de ce droit. Une délibération doit déterminer les orientations et les crédits ouverts à ce titre. Le montant prévisionnel des dépenses de formation doit au minimum s'élever à 2 % du montant total des indemnités de fonction allouées, dans la limite de 20 % de ces mêmes indemnités. Il s'agit d'une dépense obligatoire.
(1) CAA Paris, 8 février 2016, n° 14PA05340 ; CAA Nancy, 5 octobre 2017, n° 16NC01673.
(2) CAA Marseille, 16 septembre 2019, n° 17MA02946 ; CAA Versailles, 4 juillet 2019, n° 18VE00673.
(3) Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 (art. 92 à 95).
Les communes sont représentées dans de nombreux organismes extérieurs. Les conseils municipaux nouvellement élus doivent y renouveler leurs délégués.
Conformément à l'article L. 2121-33 du CGCT, le conseil municipal doit désigner ses délégués qui siègeront dans les organismes extérieurs. Pour l'essentiel, ces organismes sont :
les syndicats de communes : syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) ou à vocations multiples (SIVOM), syndicats mixtes fermés ou ouverts ;
les établissements publics rattachés : CCAS-CIAS, régie municipale, établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) ;
les structures satellites de droit privé : associations, société d'économie mixte (SEM), société publique locale (SPL), etc.
1. À géométrie variable
Les règles qui fixent la qualité des représentants de la commune et celles qui déterminent les modalités de leur désignation diffèrent selon la nature de l'organisme extérieur. Il convient de se reporter aux dispositions législatives ou règlementaires quand elles existent, et à défaut, au statut de l'organisme en question (notamment pour les personnes morales de droit privé). Dans l'hypothèse où un délégué est élu alors qu'il ne peut pas l'être en application de la loi, les délibérations de l'organisme concerné encourent l'annulation (1).
Le conseil municipal doit désigner ses délégués dans les meilleurs délais après son installation afin de ne pas retarder celle de l'organe délibérant de l'organisme extérieur. Pour les syndicats de communes, cette désignation doit intervenir avant la date butoir d'installation du premier comité syndical fixée au plus tard le vendredi de la 4éme semaine qui suit l'élection du maire (ou du président de l'EPCI dans le cas d'un syndicat mixte fermé), soit le vendredi 24 avril 2020 (art. L. 5211-8 et L. 5711-1 du CGCT). À défaut de désignation dans les délais, la commune est représentée au sein du comité syndical par le maire et le 1er adjoint.
Les élus des EPCI à fiscalité propre
Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les représentants au sein de l'EPCI dont elle est membre (communauté de communes, d'agglomération, urbaine ou métropole) sont désignés en suivant l'ordre du tableau. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, ils ont été élus le même jour que les conseillers municipaux.
3. Au sein du CCAS
Le centre d'action sociale est un établissement public communal (CCAS) (ou intercommunal - CIAS). Il est géré par un conseil d'administration présidé par le maire (ou le président de l'EPCI), renouvelé dans les deux mois après l'élection municipale (art. R. 123-10 du CASF), et composé en nombre égal :
de membres élus en son sein par le conseil municipal (à la représentation proportionnelle) ;
et de membres nommés par le maire, parmi les personnes qualifiées participant à des actions de prévention, d'animation ou de développement social menées dans la commune (art. L. 123-6 du CASF).
Le nombre de membres du conseil d'administration est fixé par délibération du conseil municipal.
4. Dans les syndicats de communes et les syndicats mixtes
À compter du mandat 2020-2026, le conseil municipal ne peut choisir ses délégués au sein des syndicats que parmi ses membres (2) (3). Auparavant, il était possible de désigner des citoyens non élus pour représenter la commune/EPCI. Les délégués sont élus au scrutin uninominal majoritaire à trois tours : si, après deux tours, aucun candidat n'a obtenu la majorité, le 3ème tour a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité des suffrages, le plus âgé est déclaré élu.
Le scrutin majoritaire à trois tours s'applique à l'élection des délégués au sein des syndicats de communes et des syndicats mixtes fermés, ainsi qu'aux syndicats mixtes ouverts et aux autres organismes extérieurs (associations, SEM, SPL …) dont les statuts renvoient au régime juridique des syndicats de communes ou aux dispositions des articles L. 5211-1 et suivants du CGCT. En l'absence de renvoi, ce sont les modalités de scrutin définies dans les statuts de l'organisme qui s'appliquent. Et, quand ces modalités sont absentes, il revient au conseil municipal (ou communautaire) de déterminer le mode d'élection des délégués.
(1) CE, 8 mars 2002, n° 237563.
(2) Loi « Notre » n° 2015-791 du 7 août 2015.
(3) Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019.
Le fonctionnement municipal s'appuie sur un travail au sein de commissions préparatoires ou consultatives. Le nouveau conseil municipal doit procéder au renouvellement de leurs membres.
1. Les commissions municipales thématiques
Le conseil municipal peut former des commissions, permanentes (durant tout le mandat) ou temporaires et consacrées à un thème transversal (urbanisme, finances, affaires culturelles…) ou à un objet précis (un dossier en particulier) (art. L 2121-22 du CGCT). Elles sont composées exclusivement de conseillers municipaux ; le conseil municipal en fixe le nombre et les désigne, par vote à bulletin secret.
Dans les communes de 1 000 habitants et plus, chaque commission doit être composée à la représentation proportionnelle. Le conseil doit rechercher la pondération qui reflète le plus fidèlement sa composition, en s'assurant que chaque liste y ait au moins un représentant. Tous les groupes politiques présents au sein du conseil doivent donc y être représentés, « sans que les différentes tendances ne bénéficient nécessairement toujours d'un nombre de représentants strictement proportionnel au nombre d'élus qui les composent. » (1).
Présidées par le maire, ces commissions sont chargées de débattre et de préparer les décisions soumises au conseil municipal. En aucun cas, elles ne se substituent à lui, seul habilité à voter les délibérations. Le maire doit convoquer leur réunion dans les 8 jours suivant leur création. Au cours de la première réunion, un vice-président est désigné qui pourra remplacer le maire, si besoin.
La loi ne fixe pas les règles de fonctionnement des commissions. Il revient donc au conseil municipal de le faire, au sein du règlement intérieur par exemple. Il peut ainsi prévoir une consultation préalable obligatoire de la commission, les conditions de transmission des informations nécessaires à ses travaux, ou encore qu'un rapport est communiqué au conseil municipal... Les dispositions du règlement ayant un caractère obligatoire, elles devront être rigoureusement respectées, sauf à entacher la légalité de la délibération elle-même (2).
Les règles relatives aux commissions municipales sont applicables aux EPCI comprenant au moins une commune de 1 000 habitants (art. L. 5211-1 du CGCT). Des élus municipaux peuvent participer aux commissions thématiques de l'EPCI dont leur commune est membre (art. L. 5211-40-1). De plus, à compter du mandat 2020-2026 (3), en cas d'absence, le membre de la commission créée par l'EPCI peut être remplacé, pour une réunion, par un élu de sa commune désigné par le maire. En outre, les élus municipaux suppléant le maire ou ayant reçu délégation qui ne sont pas membres de cette commission peuvent assister à ses séances (sans droit de vote).
2. Les commissions obligatoires
La loi prévoit la création obligatoire de plusieurs commissions.
Le maire statue sur les demandes d'inscription et procède aux radiations sur la liste électorale (art. L. 11 à L. 20 et R. 1 à R. 21 du Code électoral). Ces décisions sont placées sous le contrôle de la commission : elle s'assure de la régularité des listes et statue sur les recours administratifs préalables formés par les électeurs contre les décisions du maire. Dans les communes d'au moins 1 000 habitants où 2 listes au moins ont obtenu des sièges au conseil municipal, la commission est composée de 5 élus. Dans les autres cas (communes de moins de 1 000 habitants et communes de 1 000 habitants et plus avec une seule liste représentée au conseil), elle comprend 3 membres : un conseiller volontaire, un délégué de l'administration désigné par le préfet et un autre désigné par le président du TGI. Ces membres sont nommés par arrêté préfectoral pour 3 ans. Cette commission doit se réunir au moins une fois par an.
Elle peut être constituée de manière permanente ou instaurée au gré des appels d'offre de la commune. Tous les marchés passés selon une procédure formalisée dont le montant est supérieur à 40 000 € HT (au 1er janvier 2020) doivent obligatoirement lui être soumis pour attribution (art. L. 1414-2 et L. 1411-5 du CGCT). Dans les communes de 3 500 habitants et plus, la CAO est composée de l'autorité habilitée à signer les marchés (le maire ou l'adjoint ayant délégation) et de 5 conseillers municipaux. Dans les autres communes, elle comprend le maire (ou son représentant) et 3 conseillers municipaux. Les membres sont élus à la représentation proportionnelle au plus fort reste. Des personnalités compétentes peuvent y être associées (sans voix délibérative) : comptable public, représentant de la direction de la Concurrence… La commune doit également se doter d'une commission pour les délégations de services publics, composée selon les mêmes règles que la CAO.
Elle doit être instituée dans chaque commune de 10 000 habitants et plus (art. L. 1413-1 du CGCT). Présidée par le maire, elle comprend des conseillers municipaux élus (à la représentation proportionnelle) et des représentants d'associations locales nommés par le conseil municipal. Son rôle est de suivre l'activité des services publics dont l'exploitation est confiée à un délégataire ou réalisée en régie dotée de l'autonomie financière (eau et assainissent, collecte et traitement des ordures ménagères…).
Elle doit être instituée dans chaque commune, dans les deux mois qui suivent l'élection du conseil municipal. Une commission identique (CIID) est également installée dans chaque EPCI à fiscalité professionnelle unique (art. 1650 et 1650A du CGI). Son rôle (consultatif) s'exerce en matière de fiscalité directe locale : évaluation des valeurs locatives en lien avec les services fiscaux, avis sur les réclamations contentieuses en matière de taxes directes locales… Présidée par le maire (ou l'adjoint délégué), elle compte 6 membres titulaires et 6 suppléants dans les communes de moins de 2 000 habitants, et 8 dans les autres. Ils sont désignés par le directeur départemental des finances publiques sur une liste dressée par le conseil municipal parmi les différentes catégories de contribuables de la commune.
Sa création est obligatoire dans les communes (et les EPCI) de 5 000 habitants et plus (art. L. 2143-3 du CGCT). Elle comprend des élus municipaux, des représentants d'usagers et des représentants des personnes handicapées. Le maire arrête la liste des membres de la commission et la préside. Une commission intercommunale peut être créée entre plusieurs communes. Sa mission est celle d'un observatoire de l'accessibilité dans la commune (bâti, voirie, espaces publics, transports). Elle établit un rapport annuel présenté en conseil municipal et fait toutes propositions pour améliorer la mise en accessibilité.
La loi prévoit la constitution d'instances consultatives associant, outre des élus, des habitants, des représentants d'associations locales, etc. :
- Comité consultatif : toutes les communes peuvent se doter de comités sur tout problème d'intérêt communal (art. L. 2143-2).
- Conseil consultatif : dans les communes de moins de 3 500 habitants, chaque bourg, hameau ou groupement de hameaux peut être doté par le conseil municipal, sur demande de ses habitants, d'un conseil consultatif. Il peut être consulté par le maire « sur toute question et il est informé de toute décision concernant la partie du territoire communal qu'il couvre. » (3)
- Conseil de quartier : dans les communes de 80 000 habitantes et plus (à titre obligatoire dans chaque quartier), et dans celles comprises entre 20 000 habitants et ce seuil (à titre facultatif), des conseils de quartier sont institués (art. L. 2143-1 et L. 2122-2-1).
(1) CE, 26 septembre 2012, n° 345568.
(2) CE, 31 juillet 1996, n° 132541.
Le règlement intérieur, obligatoire pour toute commune de 1 000 habitants et plus, vient préciser les règles de fonctionnement interne du conseil municipal.
Chaque commune de 1 000 habitants ou plus (contre 3 500 habitants auparavant) (1) doit se doter d'un règlement intérieur du conseil (art. L. 2121-8 du CGCT). Les autres communes sont libres de le faire à tout moment.
1. Les modalités d'adoption
Le règlement intérieur fait l'objet d'une délibération du conseil municipal. Il est impossible pour le maire de régir le fonctionnement interne de l'assemblée délibérante par arrêté. Ce règlement doit être adopté dans les 6 mois suivant l'installation du conseil, soit au plus tard le 16/18 septembre en cas d'élection acquise au 1er tour, et le 23/25 septembre en cas de 2nd tour. Le règlement en vigueur sous l'ancienne municipalité continue de s'appliquer jusqu'à l'adoption du nouveau règlement (art. L. 2121-8).
2. Cinq domaines obligatoires
Chaque collectivité détermine librement ses règles de fonctionnement. Elle peut aussi bien reconduire l'ancien règlement que le modifier ou en adopter un nouveau (2). Dans tous les cas, ce règlement doit impérativement traiter de cinq domaines :
Les conditions de consultation des projets de contrat de service public
Les projets définitifs de contrats et de marché publics peuvent être consultés, en mairie, par tout élu (art. L. 2121-12). Le règlement doit prévoir à qui la demande est adressée, ainsi que les lieux et heures de consultation.
Les règles de présentation et d'examen de questions orales
Les élus ont le droit d'exposer en séance des questions ayant trait aux affaires de la commune (art. L. 2121-19). Le règlement fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. Ses dispositions ne doivent pas faire obstacle au droit d'expression des élus. À ce titre, elles ne peuvent restreindre ce droit aux élus membres d'un groupe politique (3), réduire la périodicité de manière importante (4), ou encore imposer un délai de 72 heures avant la séance pour présenter les questions au maire (5).
Les modalités d'expression de l'opposition dans les publications municipales
Dans les communes de 1 000 habitants et plus (contre 3 500 auparavant) (1), un espace doit être réservé à l'expression des élus minoritaires au sein des bulletins d'information municipale (art. L. 2121-27-1). Ce droit s'applique aux supports numériques (6), y compris la page Facebook de la commune (7). Le règlement doit définir les conditions dans lesquelles ce droit s'exerce : emplacement, nombre de caractère (7), typographie, etc.
L'organisation du débat d'orientation budgétaire
Ce débat doit se tenir dans les communes de 3 500 habitants et plus, dans un délai de 2 mois précédant l'adoption du budget (art. L. 2312-1). Le règlement précise les modalités de déroulement du débat : présentation, prise de parole…
Les conditions de mise en oeuvre des missions d'information et d'évaluation (uniquement dans les collectivités de 50 000 habitants et plus) (art. L. 2121-22-1).
3. Une marge de manoeuvre
Le conseil municipal peut aller au-delà des dispositions obligatoires, sous réserve de respecter deux règles :
les mesures du règlement doivent exclusivement concerner le fonctionnement du conseil (ce n'est pas le cas des conditions de rémunération des élus, par exemple) (8) ;
et elles ne doivent pas enfreindre les règles légales qui régissent ce fonctionnement (9).
Le règlement peut notamment préciser les conditions dans lesquelles le public ou la presse peut assister aux séances, les conseillers y prendre la parole, celles pour leur enregistrement et leur diffusion, les règles d'examen des amendements… Il peut également servir à préciser les droits de l'opposition : moyens alloués, locaux mis à disposition… D'une façon générale, le juge veille à ce que ses dispositions ne privent pas les élus de leurs droits.
Ne pas sur-encadrer
Une fois adoptées, les dispositions du règlement intérieur ont force obligatoire (10). Elles peuvent être soulevées à l'occasion d'un recours contre une délibération ou une décision du maire afin d'en contester « la légalité interne ». En conséquence, si un règlement doit être précis, un document trop tatillon peut aussi constituer une contrainte que les élus s'imposent.
(1) Loi « Notre » du 7 août 2015.
(2) CAA Versailles, 30 décembre 2004, n° 02VE02420.
(3) CCA Paris, 22 novembre 2005, n° 02PA01786.
(4) CAA Marseille, 6 juin 2013, n° 11MA01241.
(5) CAA Versailles, 3 mars 2011, n° 09VE03950.
(6) CAA Versailles, 17 avril 2009, n° 06VE00222.
(7) CAA Lyon, 26 juin 2018, n° 16LY04102.
(8) CE, 10 février 1995, n° 147378.
(9) CAA Marseille, 2 juin 2006, n° 04MA02045.
(10) CE, 31 juillet 1996, n° 132541.
Guide réalisé par Line Baumann et Jean-Christophe Poirot
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