Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2014.185.01.0017.01.SPA
Timestamp: 2019-12-08 23:45:29
Document Index: 384333987

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Decisión de la Comisión, de 10 de junio de 2014 , por la que se cursa una notificación a un tercer país que la Comisión estima susceptible de ser considerado tercer país no cooperante conforme al Reglamento (CE) n °1005/2008 del Consejo, por el que se establece un sistema comunitario para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada
por la que se cursa una notificación a un tercer país que la Comisión estima susceptible de ser considerado tercer país no cooperante conforme al Reglamento (CE) no 1005/2008 del Consejo, por el que se establece un sistema comunitario para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada
El Reglamento (CE) no 1005/2008 (Reglamento INDNR) establece un sistema comunitario para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR).
El capítulo VI del Reglamento INDNR establece el procedimiento relativo a la identificación de terceros países no cooperantes, las gestiones ante los países considerados terceros países no cooperantes, el establecimiento de una lista de países no cooperantes, la supresión de la lista de países no cooperantes, la publicidad de la lista de países no cooperantes y una serie de medidas de urgencia.
Conforme al artículo 32 del Reglamento INDNR, la Comisión debe notificar a los terceros países la posibilidad de ser considerados países no cooperantes. Dicha notificación tiene carácter preliminar. La notificación a los terceros países de la posibilidad de ser considerados países no cooperantes debe estar basada en los criterios establecidos en el artículo 31 del Reglamento INDNR. La Comisión también debe iniciar todas las gestiones recogidas en el artículo 32 en relación con tales países. En particular, la Comisión debe incluir en la notificación la información relativa a los principales hechos y consideraciones que sustentan tal identificación, la posibilidad para los países en cuestión de presentar alegaciones y pruebas en contrario o, en su caso, un plan de actuación para mejorar la situación y las medidas adoptadas para corregirla. La Comisión debe conceder a los terceros países afectados el tiempo adecuado para responder a la notificación y un plazo razonable para corregir la situación.
Conforme al artículo 20, apartado 1, del Reglamento INDNR, los terceros países Estados de abanderamiento han de remitir a la Comisión una notificación relativa al correspondiente régimen de aplicación, control y observancia de las leyes, reglamentos y medidas de conservación y ordenación que deben cumplir los buques de su flota pesquera.
2. PROCEDIMIENTO RELATIVO A LA REPÚBLICA DE FILIPINAS
El 15 de enero de 2010, la Comisión aceptó la notificación de la República de Filipinas (Filipinas) como Estado de abanderamiento con arreglo al artículo 20 del Reglamento INDNR.
Del 23 al 27 de enero de 2012, la Comisión, con el apoyo de la Agencia Europea de Control de la Pesca (EFCA), llevó a cabo una misión en Filipinas en el contexto de la cooperación administrativa recogida en el artículo 20, apartado 4, del Reglamento INDNR.
El objeto de la misión era verificar la información relativa al régimen existente en Filipinas con vistas a la aplicación, control y observancia de las leyes, reglamentos y medidas de conservación y ordenación que deben cumplir sus buques pesqueros, así como las medidas adoptadas por este país para cumplir sus obligaciones en relación con la lucha contra la pesca INDNR y los requisitos y elementos relativos a la aplicación del sistema de certificación de capturas de la Unión.
Filipinas presentó información adicional el 3 de febrero de 2012.
El 21 de febrero de 2012, se remitió a Filipinas el informe final de la misión.
El 24 de marzo de 2012, se recibieron las observaciones de Filipinas sobre el informe final de la misión.
Del 25 al 27 de junio de 2012, se llevó a cabo otra misión de la Comisión a Filipinas para realizar un seguimiento de las actuaciones emprendidas a raíz de la primera misión.
El 28 de junio de 2012, la Comisión remitió a Filipinas observaciones escritas sobre el plan de este país para abordar las cuestiones relacionadas con la pesca INDNR.
Filipinas presentó información adicional el 4 de octubre de 2012, el 12 de diciembre de 2012 y el 14 de febrero de 2013.
El 8 de febrero de 2013, se celebró una videoconferencia entre Filipinas y los servicios de la Comisión.
Filipinas presentó información adicional el 22 de abril de 2013.
El 25 de abril de 2013, se celebró en Bruselas una reunión técnica en la que Filipinas presentó información adicional.
El 11 de junio de 2013, se celebró en Bruselas una nueva reunión entre Filipinas y los servicios de la Comisión.
Filipinas presentó información adicional el 14 de junio de 2013. En ella, las autoridades filipinas comunicaron a la Comisión los últimos avances en relación con su plan de acción para abordar las cuestiones relacionadas con la pesca INDNR y presentaron el proyecto de plan de acción nacional sobre la pesca INDNR y los proyectos de ley iniciales por los que se revisa la Ley de Pesca.
La Comisión, con la asistencia de la Agencia Europea de Control de Pesca (AECP), y a petición de las autoridades filipinas, organizó un seminario de desarrollo de capacidad centrado en las medidas del Estado rector del puerto y el análisis de riesgos, que se celebró en Manila del 22 al 26 de julio de 2013.
Filipinas presentó información adicional el 11 de noviembre de 2013.
El 22 de noviembre de 2013, se celebró en Bruselas una reunión entre Filipinas y los servicios de la Comisión.
En diciembre de 2013, las autoridades filipinas comunicaron a la Comisión que habían firmado el decreto de aprobación del plan de acción nacional sobre la pesca INDNR. Las autoridades han facilitado asimismo a la Comisión el Memorándum de Acuerdo, firmado el 9 de diciembre de 2013, por el que se crea un Comité mixto de cooperación pesquera entre Filipinas y las autoridades de Papúa Nueva Guinea.
En febrero de 2014, la Comisión recibió una comunicación que contenía, en particular, el plan de acción nacional sobre la pesca INDNR, el nuevo proyecto para la revisión de la Ley de Pesca y el proyecto de reglamento sobre trazabilidad. El proyecto de Ley de Pesca había sido presentado en el Senado y la Cámara de Representantes de Filipinas.
El 5 de marzo de 2014, se celebró en Bruselas una reunión entre Filipinas y los servicios de la Comisión. Filipinas facilitó información adicional el 25 de marzo, el 3 de mayo y el 15 de mayo de 2014.
A lo largo de los contactos antes descritos, Filipinas ha adoptado un enfoque constructivo y de colaboración con la Comisión. De hecho, se han realizado importantes avances con respecto a los principales retos detectados durante las misiones sobre el terreno. No obstante, sigue habiendo una serie de deficiencias que no han sido plenamente abordadas.
Filipinas es miembro de la Comisión de Pesca del Pacífico Occidental y Central (CPPOC), la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA) y la Comisión del Atún del Océano Índico (CAOI). Filipinas también es Parte no contratante colaboradora de la Comisión para la Conservación del Atún del Sur (CCSBT). Filipinas ha ratificado la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) de 1982.
Con vistas a evaluar el cumplimiento por parte de Filipinas de sus obligaciones internacionales como Estado de abanderamiento, Estado rector del puerto, Estado ribereño o Estado de comercialización recogidas en los acuerdos internacionales mencionados en el considerando 30 y establecidas por las organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP) mencionadas en el considerando 30, la Comisión ha recabado y analizado toda la información que ha considerado necesaria para llevar a cabo dicha tarea.
La Comisión ha utilizado información derivada de los datos disponibles publicados por las OROP pertinentes, así como información accesible públicamente.
3. POSIBILIDAD DE QUE FILIPINAS SEA CONSIDERADO TERCER PAÍS NO COOPERANTE
Conforme al artículo 31, apartado 3, del Reglamento INDNR, la Comisión ha analizado las obligaciones de Filipinas como Estado de abanderamiento, Estado rector del puerto, Estado ribereño o Estado de comercialización. A los efectos de la presente revisión la Comisión ha tomado en consideración los elementos enumerados en el artículo 31, apartados 4 a 7, del Reglamento INDNR.
En lo referente a los buques con pabellón de Filipinas, cabe destacar que, según la información obtenida de las listas de buques elaboradas por las OROP, no figura ningún buque con pabellón filipino en las listas INDNR provisionales o definitivas, ni tampoco pruebas de casos anteriores de buques con pabellón de este país que permitan a la Comisión analizar la actuación de Filipinas en relación con actividades de pesca INDNR recurrentes, con arreglo al artículo 31, apartado 4, letra a).
De conformidad con el artículo 31, apartado 4, letra b), la Comisión también examinó las medidas adoptadas por Filipinas por lo que se refiere el acceso a su mercado de productos de la pesca derivados de pesca INDNR.
La Comisión, basándose en la evaluación de toda la información de que dispone, considera que Filipinas no puede garantizar que los productos de la pesca que entran en este país o de los que se abastecen las empresas de transformación allí implantadas no proceden de la pesca INDNR. Ello se debe a la existencia de problemas sistémicos que dificultan que las autoridades de Filipinas puedan determinar el origen de las capturas, dado que no se dispone de información oficial sobre el pescado que se desembarca, se importa y/o se transforma. A continuación se resumen los principales elementos en los que se basa la evaluación de la Comisión.
Filipinas cuenta con una gran flota pesquera que efectúa capturas en las aguas sujetas a su jurisdicción, así como en alta mar y en aguas bajo la jurisdicción de otros Estados. Con arreglo a la información proporcionada durante la primera misión realizada por la Comisión en 2012 y a la información públicamente disponible, la flota está formada por cerca de 9 300 buques de pesca marítima comercial y unas 470 000«bancas» (pequeñas embarcaciones de pesca artesanal) (2). Los pescadores artesanales no operan en aguas situadas fuera de la jurisdicción nacional y al menos una parte de sus capturas se exporta a la UE. Filipinas cuenta con una gran flota de larga distancia, que, en marzo de 2014, incluía 68 buques dedicados a la pesca de atún («atuneros») inscritos en la lista de buques pesqueros autorizados de la CAOI y 18 atuneros inscritos en la lista de buques pesqueros autorizados de la CICAA. Según la información presentada por Filipinas a la CPPOC en sus informes de pesca anuales de 2012 y 2013, Filipinas disponía, a 1 de julio de 2012, de 622 buques pesqueros (incluidos los buques de transporte y los cargueros) y, a 11 de junio de 2013, de 722 buques pesqueros registrados en esta OROP (3). Los buques filipinos practican principalmente la pesca dirigida al atún. Los datos de capturas anuales de atún presentados por Filipinas incluyen todas las capturas de atún descargadas en puertos filipinos, independientemente de dónde han sido efectuadas, y las capturas no aparecen diferenciadas en función de su procedencia o del pabellón del buque de captura, lo que da lugar a dudas sobre la capacidad de determinar efectivamente su origen, como se explica con más detalle en los considerandos 46 a 55.
De acuerdo con los datos del Bureau of Fisheries and Aquatic Resources (BFAR) de Filipinas, los caladeros internacionales donde faenan habitualmente los buques filipinos son el mar de las Célebes, las aguas de Indonesia, las aguas de Malasia, las aguas de Palaos, Papúa New Guinea, el Pacífico occidental y las zonas de la CICAA y la CAOI. Filipinas ha celebrado acuerdos de pesca con Papúa Nueva Guinea, Kiribati y las Islas Salomón. Con arreglo a la información facilitada durante la reunión de 5 de marzo de 2014, la mayoría de los buques pesqueros (cerqueros con redes de cerco de jareta) faenan en aguas de Papúa Nueva Guinea (46) y ciertas zonas de alta mar (conocidas como los High Seas Pockets) de la CPPOC (33). Por el momento solo dos buques pesqueros faenan en las Islas Salomón. Las capturas desembarcadas en Papúa Nueva Guinea también abastecen al mercado de la UE (conservas de atún). Por otra parte, desde marzo de 2014, seis buques filipinos están operando en la zona de la CAOI y ocho en la zona de la CICAA. Los únicos buques pesqueros extranjeros fletados son cargueros de pescado que solo operan en la zona de la CPPOC. En la actualidad ningún buque pesquero extranjero está autorizado a faenar en la zona económica exclusiva (ZEE) filipina.
La composición de la flota de Filipinas, unida a las diversas fuentes de procedencia de los productos de la pesca que entran en la cadena de suministro y a un sistema de trazabilidad insuficiente, suponen un riesgo evidente de que productos de la pesca INDNR accedan al mercado filipino.
En lo concerniente a la industria de transformación de atún de Filipinas, la Comisión analizó la situación relativa a las actividades de este sector y al posible impacto que pueden tener en lo tocante al acceso a su mercado de productos de la pesca procedentes de actividades de pesca INDNR.
El Plan de Acción Internacional para Prevenir, Desalentar y Eliminar la Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada (PAI-INDNR) ofrece orientaciones sobre medidas de mercado acordadas a nivel internacional que apoyan la reducción o eliminación del comercio de los peces y los productos de la pesca procedentes de la pesca INDNR, y sugiere, en el punto 71, que los Estados miembros tomen medidas para aumentar la transparencia de sus mercados con el fin de poder determinar la procedencia del pescado o productos pesqueros. Asimismo, el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO aborda, especialmente en su artículo 11, las buenas prácticas postcaptura y el comercio internacional responsable. En su artículo 11.1.11 insta a los Estados a velar por que el comercio internacional e interno de pescado y productos pesqueros se lleve a cabo conforme a prácticas de conservación y gestión bien fundadas, mejorando la identificación de la procedencia del pescado y de los productos pesqueros.
Las plantas de transformación se abastecen de materia prima de los buques con pabellón filipino que faenan en las aguas sometidas a la jurisdicción nacional de Filipinas, en alta mar y en aguas bajo la jurisdicción de terceros países, así como de buques con pabellón extranjero que desembarcan pescado en Filipinas y de las importaciones.
Algunos de los buques que desembarcan pescado en Filipinas enarbolan pabellón de Corea y Papúa Nueva Guinea. Se recuerda a este respecto que el 26 de noviembre de 2013 (4) la Comisión notificó a Corea que lo estima susceptible de ser considerado tercer país no cooperante conforme al Reglamento (CE) no 1005/2008, por el que se establece un sistema comunitario para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, y que Papúa Nueva Guinea (PNG) recibió la notificación de la Comisión en la misma fecha que Filipinas. El pescado también procede de empresas pesqueras filipinas que operan en Papúa Nueva Guinea (5).
Además, el pescado importado y transformados en Filipinas puede ser originario de terceros países, incluso de países no notificados por la Comisión, como Vanuatu, Kiribati y los Estados federados de Micronesia (6). A este respecto, se recuerda que Vanuatu, Kiribati y los Estados federados de Micronesia no pueden exportar productos de la pesca a la Unión Europea, ya que sus notificaciones como Estados de abanderamiento, de conformidad con el artículo 20 del Reglamento sobre la pesca INDNR, no han sido aceptadas por la Comisión.
En consonancia con los principios básicos del artículo 11.1.11 del Código de Conducta para la pesca responsable de la FAO, Filipinas debe poder supervisar el origen del pescado y los productos de la pesca y, por lo tanto, garantizar que no se exporte a la UE pescado que no se ajuste a las disposiciones de la Unión. Sin embargo, Filipinas no aplica el sistema de trazabilidad que le permitiría evitar importar y, posteriormente, reexportar a la UE materias primas y productos de la pesca de países no notificados y países identificados como países no cooperantes. Se precisaría un sistema de trazabilidad operativo desde la fase de desembarque a la de la exportación, o desde la fase de importación hasta la de exportación posterior. No obstante, en Filipinas no está implantado un sistema de esas características, por lo que la falta de control y seguimiento de las actividades pesqueras, en particular del desembarque, la escasez de inspecciones en el mar y en puerto y la ausencia de controles de los cuadernos diarios de pesca dan lugar a que los productos de la pesca INDNR puedan acceder fácilmente a Filipinas y al mercado de la UE. Además, es una práctica comercial habitual que el pescado procedente de buques con pabellón de Filipinas se capture en aguas de terceros países y, posteriormente, bien se desembarque en terceros países para su ulterior transformación, bien se transborde en aguas de terceros países y se envíe, a continuación, a otro país para su transformación. Por lo tanto, fuera de las aguas de Filipinas se producen muchas transacciones que entrañan riesgos. Con arreglo al artículo 94 de la CNUDM, se espera de las autoridades filipinas que asuman íntegramente la responsabilidad sobre sus buques. Sin embargo, Filipinas no aplica ninguna medida para garantizar el control por parte de las autoridades de la veracidad de los datos y la trazabilidad de las operaciones relacionadas con las actividades de sus buques.
Filipinas adoptó la Orden Administrativa sobre Pesca no 241, relativa a la aplicación del sistema de localización de buques en alta mar. No obstante, no tiene acceso operativo a la información necesaria sobre la posición o las actividades de algunos de sus propios buques que faenan en aguas de terceros países, en particular en Papúa Nueva Guinea. Ello merma su capacidad para asumir plenamente sus responsabilidades como Estado de abanderamiento respecto a la correcta expedición de los certificados de captura. En la sección 3.2 se lleva a cabo un análisis más detallado de los problemas relacionados con el seguimiento, el control y la vigilancia.
Aunque, desde el punto de vista de la trazabilidad, las declaraciones de desembarque son cruciales para poder garantizar el control y, por tanto, no perder la pista de los insumos y productos de las empresas, no se utilizan en el caso de todas las capturas desembarcadas en Filipinas. Para poder ser plenamente fiable, el contenido de ese documento (en términos de cantidades de pescado capturado y especies) debe ser controlado y confirmado por una autoridad independiente; no resulta suficiente basarse en los datos aportados por las empresas, como Filipinas hace en numerosas ocasiones. Además, con el fin de controlar eficazmente las actividades pesqueras, la cumplimentación de las declaraciones de desembarque debe ser un requisito para los buques pesqueros, independientemente del lugar donde desembarquen sus capturas, mientras que, en la actualidad, dicho requisito solo se aplica a los desembarques en Filipinas. Las autoridades filipinas no han implantado un conjunto coherente de medidas relacionadas con los controles documentales de los desembarques o los transbordos que tienen lugar en terceros países. Por lo que se refiere a las capturas originarias de PNG, la Comisión, durante la primera misión realizada en Filipinas en 2012, observó que las autoridades no siempre tenían constancia de si el pescado había sido desembarcado en PNG o transbordado en aguas de PNG antes de ser enviado a Filipinas.
Filipinas ha introducido en su legislación un régimen de certificación de capturas. La sección 13 de la Orden Administrativa sobre Pesca no 238, relativa a las normas y reglamentos que regulan la aplicación del Reglamento (CE) no 1005/2008 en relación con el régimen de certificación de capturas, establece un «certificado de validación de capturas» (CVC), que, en virtud de la Orden Administrativa sobre Pesca no 238-1, ha pasado a llamarse «declaración de desembarque del origen de la capturas» (COLD, por sus siglas en inglés). El uso de la COLD, una especie de declaración de desembarque, solo es obligatorio para los buques que desembarquen en un determinado puerto de Filipinas; ello excluye de la aplicación de la Orden no 238-1 a los buques con pabellón de Filipinas que desembarcan capturas en otros países, lo que es un hecho habitual.
Por lo que respecta a los buques de pesca comercial, en el momento del desembarque se rellena un certificado de desembarque de pescado, que es firmado por los inspectores del BFAR. El problema que se plantea es que el certificado de desembarque incluye información sobre los buques de captura, incluso cuando las capturas son desembarcadas por cargueros. Por lo tanto, los inspectores pueden estar certificando desembarques de buques de pesca que todavía se encuentran en el mar, sin ninguna información sobre las operaciones de pesca. Asimismo, el actual sistema de certificados de desembarque no garantiza una trazabilidad suficiente, al no relacionar entre sí toda la información disponible y pertinente, como, por ejemplo, el buque que ha efectuado el desembarque y la planta de transformación a la que las capturas están destinadas.
En el caso de la pesca artesanal, apenas hay controles en alta mar o en el punto de desembarque; los informes de capturas no son firmados por las autoridades locales, sino que son certificados por las plantas de transformación en el momento de la recepción de la materia prima. Las autoridades explicaron que, debido a la falta de recursos, son muy raras las ocasiones en que un representante oficial de la autoridad pertinente está presente durante los desembarques. Por consiguiente, en ausencia de un representante oficial de las autoridades en el momento en que se rellena el informe de capturas, es posible que se declaren para un buque pesquero varios desembarques en que se mezclen capturas de buques matriculados y autorizados con capturas de buques artesanales no matriculados y sin licencia. Esta situación resulta problemática, pues dichos informes son uno de los principales documentos utilizados para expedir los certificados de captura simplificados.
El BFAR se basa en la información facilitada por los operadores o las plantas de transformación, en lugar de comprobar y validar los datos que figuran en los certificados de captura sobre la base de su propia evaluación. Filipinas no ha logrado desarrollar un sistema de control coherente para revisar los procedimientos de trazabilidad de las empresas. Cabe señalar a modo de ejemplo que, pese al gran número de documentos que se solicita antes de validar el certificado de captura (normal y simplificado), el BFAR no puede verificar si el peso indicado en el certificado de captura es correcto, ya que no lleva a cabo ningún control dentro de las fábricas. Por tanto, puede decirse que la validación del certificado de captura se realiza «a ciegas», con un riesgo real de que se canalicen capturas INDNR hacia los flujos de exportación.
Durante la primera misión efectuada por la Comisión en 2012, se pusieron de manifiesto casos de falta de control de las cantidades transformadas, pues las cantidades obtenidas tras la transformación eran esencialmente las mismas que antes de la transformación. En el caso de las conservas de atún ello resulta imposible, dado que es necesario descartar algunas partes del cuerpo de los peces, y puede apuntar a una posible introducción de productos de la pesca INDNR en los flujos de producción y de exportación.
Durante la primera misión de la Comisión en 2012, también se determinó que a las empresas que solicitan un certificado de captura se les autoriza informalmente a emitir un número de certificado de captura, que debe constar de una serie de códigos específicos prescritos por el BFAR (por ejemplo, para permitir la identificación del exportador o la región) y un número de serie correlativo. En ausencia de una base de datos o sistema electrónico, no hay ningún control sobre dichos números, con lo que se corre el riesgo de que se produzca una utilización fraudulenta del mismo número para partidas diferentes.
El problema de la trazabilidad se ve intensificado por las prácticas de transbordos en el mar no controlados. El acceso de los productos de la pesca al mercado de Filipinas es posible a través de cargueros y, a la vista de las deficiencias en el control y la trazabilidad de los desembarques que se explica en el considerando 49, existe el riesgo de importación a Filipinas de pescado procedente de la pesca INDNR. El transbordo está muy extendido, ya que la mayor parte de las operaciones de pesca de la flota comercial, a excepción de los grandes palangreros que faenan en la zona de la CAOI, son respaldadas por buques que cargan pescado procedente de buques de captura, conocidos como «catchers», y lo llevan a un puerto o a instalaciones de transformación.
A este respecto, debe recordarse que la falta de control de los transbordos menoscaba la capacidad de las autoridades para controlar las capturas realizadas por los cerqueros de jareta, lo que genera el riesgo de que se notifiquen menos capturas de las realizadas. La limitada presencia de patrulleras, la limitada cobertura por observadores a bordo [excepto durante el período en que no pueden emplearse los dispositivos de concentración de peces (DCP), por ejemplo, en verano] y la escasa utilización que se hace en la actualidad del SLB también pueden favorecer las actividades de pesca INDNR. Se observan asimismo deficiencias en el control de la pesca artesanal, pues el control en el momento del desembarque y la vigilancia en el mar son escasos. Además, el sistema de licencias todavía no se ha implantado en todos los municipios.
Las autoridades filipinas han reconocido en varias de las alegaciones presentadas las deficiencias de sus sistemas con respecto a la trazabilidad. En su escrito de 25 de febrero, Filipinas presentó un proyecto de reglamento sobre trazabilidad. No obstante, hasta ahora, la Comisión no ha observado ningún progreso tangible en la materia.
Por lo tanto, como ya se ha indicado en los considerandos 46 a 54, la falta de controles de los certificados de captura de las importaciones y de las plantas de transformación, así como el número de canales a través de los cuales puede obtenerse pescado, constituyen para la flota de larga distancia incentivos para exportar productos de la pesca INDNR junto con pescado de origen legal, procedentes tanto de capturas nacionales como extranjeras. El limitado control sobre las actividades que se realizan en el mar (pesca y transbordos) intensifica el problema, tal como se examina en los considerandos 67 a 75 de la sección 3.2.
La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), en su Código de Conducta para la Pesca Responsable (Código de Conducta de la FAO), recomienda transparencia en la legislación pesquera y en su elaboración, así como en los mecanismos de ordenación pesquera y en el proceso de adopción de decisiones en esta materia (artículos 6.13 y 7.1.9, respectivamente). Establece principios y normas aplicables a la conservación, ordenación y desarrollo de todas las pesquerías, y contempla, asimismo, entre otros aspectos, la captura, transformación y comercio del pescado y de los productos de la pesca, las operaciones pesqueras y la investigación pesquera. En sus artículos 11.2 y 11.3 precisa, además, que el comercio internacional de pescado y productos de la pesca no debe comprometer el desarrollo sostenible de las pesquerías y debe basarse en medidas transparentes, así como en leyes, reglamentos y procedimientos administrativos transparentes, sencillos y comprensibles.
Aunque Filipinas tiene intención de establecer un sistema conjunto de matriculación de buques pesqueros, existe en la actualidad un sistema de matriculación de buques ante la autoridad competente [Maritime Industry Authority (MARINA)] y un sistema de licencias de pesca. Según lo evaluado durante la primera misión de la Comisión en 2012, el sistema de matriculación de buques presenta importantes deficiencias. Existe un problema de incoherencia entre el número de buques matriculados por MARINA y por las dos autoridades encargadas de conceder las licencias (Ministerio de Agricultura (BFAR) y las «Local Governments Units» [unidades de gobierno local (LGU)], así como una falta de cooperación estructurada entre estas entidades. A raíz de las misiones de la Comisión, BFAR y MARINA han celebrado un Memorándum de Acuerdo sobre su cooperación. Por otra parte, las LGU responsables no matriculan a un gran número de pequeños buques que faenan en aguas municipales (este número podría representar hasta el 50 %), lo que dificulta su control. Además, la Comisión constató durante sus misiones que también existen deficiencias en la gestión de las licencias de pesca, ya que las cifras de las licencias expedidas y los datos registrados por las autoridades son incompletos.
Las condiciones para la matriculación de los buques deberían estar vinculadas a las licencias de pesca, tal como se establece en el párrafo 40 del PAI-INDNR, y deben ser claras, transparentes y públicamente accesibles. No obstante, en Filipinas se observó una gran discrepancia entre el número de buques pesqueros comerciales matriculados y el de buques con licencia filipina. De hecho, según MARINA, en 2010 solo se matricularon 3 700 buques pesqueros, incluidas las embarcaciones artesanales, aunque en 2011 se concedieron licencias a casi 8 000 buques de pesca comercial. Por lo tanto, la base de datos gestionada por MARINA no está actualizada, puesto que hay más buques pesqueros con licencia que buques pesqueros matriculados, lo que resulta, en realidad, imposible. La inclusión en la misma base de datos de embarcaciones artesanales y comerciales no es adecuada, dado que las LGU no envían datos exactos de forma periódica. En consecuencia, la cifra total es incorrecta. La conclusión que se deriva de ello es que el registro no está actualizado.
La variedad de tipos de buques pesqueros (que operan en pesquerías municipales y comerciales, subdivididos, además, en buques pequeños, medianos y grandes), así como de licencias de pesca (expedidas por BFAR para los buques de pesca comercial y expedidas discrecionalmente por las LGU para los buques de pesca artesanal), y la complejidad resultante del sistema de concesión de licencias, socava la posibilidad de supervisar las actividades pesqueras y los esfuerzos en materia de seguimiento, control y vigilancia. La falta de información fiable y completa sobre la matriculación de buques y las licencias afecta directamente a la posibilidad de expedir certificados de captura correctos.
Dado que ha quedado establecida la falta de trazabilidad y la falta de información a disposición de las autoridades de Filipinas sobre el pescado desembarcado, estas no pueden garantizar que los productos de la pesca que entran en este país o en las plantas de transformación allí instaladas no proceden de actividades de pesca INDNR, tal como se expone en los considerandos 43 a 56.
A la luz de la situación recogida en la presente sección de esta Decisión y sobre la base de todos los elementos factuales recopilados por la Comisión, así como de las declaraciones efectuadas por el país, puede determinarse, con arreglo al artículo 31, apartado 3, y al artículo 31, apartado 4, letra b), del Reglamento INDNR, que Filipinas ha incumplido las obligaciones contraídas como Estado ribereño y Estado de comercialización, en virtud del Derecho internacional, de impedir el acceso a su mercado de productos de la pesca procedentes de actividades de pesca INDNR.
3.2. Falta de cooperación y observancia [artículo 31, apartado 5, letras a), b), c) y d), del Reglamento INDNR]
En primer lugar, la Comisión ha analizado si las autoridades de Filipinas han cooperado con ella de forma efectiva, respondiendo a las peticiones que le ha cursado de investigar, facilitar información o realizar el seguimiento de actividades de pesca INDNR y actividades conexas.
Las autoridades de Filipinas responsables de la aplicación del régimen de certificados de captura del Reglamento INDNR de la UE se muestran por lo general dispuestas a cooperar a la hora de responder y facilitar información cuando se cursan peticiones de información o verificación; la fiabilidad de sus respuestas se ve comprometida por la falta de transparencia y las escasas o nulas posibilidades de garantizar la trazabilidad de los productos de la pesca, tal como se establece en la sección 3, apartado 1, de la presente Decisión.
En segundo lugar, en el marco de la evaluación global del cumplimiento por parte de Filipinas de sus obligaciones en su calidad de Estado de abanderamiento, Estado rector del puerto y Estado ribereño, la Comisión analizó asimismo si este país colabora con otros Estados de abanderamiento en la lucha contra la pesca INDNR.
Como se expone en el considerando 46, Filipinas no tiene acceso a la información necesaria sobre la posición o las actividades de los buques filipinos que faenan en aguas de terceros países, como Papúa Nueva Guinea. Aunque la cooperación es inadecuada, Filipinas sigue permitiendo que buques que enarbolan su pabellón faenen en aguas de terceros países y, por tanto, no puede asumir plenamente sus responsabilidades como Estado de abanderamiento en relación con las actividades de sus buques fuera de sus aguas y con la veracidad de los datos cuando se validan los certificados de captura.
En tercer lugar, el Estado de abanderamiento tiene la obligación de ejercer de manera efectiva su jurisdicción y control en cuestiones administrativas, técnicas y sociales sobre los buques que enarbolen su pabellón, según lo previsto en el artículo 94 de la CNUDM y en el PAI-INDNR. El punto 24 del PAI-INDNR aconseja a los Estados de pabellón emprender un seguimiento, control y vigilancia completos y eficaces de la pesca desde el principio, pasando por el desembarque y hasta su destino final, incluida la aplicación de un Sistema de Localización de Buques (SLB) de conformidad con las normas nacionales, regionales e internacionales pertinentes. Ello incluye el requisito de que los buques bajo su jurisdicción lleven a bordo un sistema SLB. También incluye la obligación de presentar periódicamente información del cuaderno diario de pesca sobre las capturas, obligación que, según constató la Comisión en la primera misión de enero de 2012, en Filipinas solo se cumple en el momento de la renovación de licencia, que tiene lugar cada tres años. Tal como se expone a continuación, Filipinas ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la CNUDM y no ha tenido en cuenta la recomendación incluida en el PAI-INDNR, en particular con respecto al control sobre su flota y a las medidas de seguimiento, control y vigilancia adoptadas y aplicadas.
Los problemas de Filipinas para controlar su flota se deben en parte a la falta de capacidad administrativa, pues el tamaño de su flota pesquera es superior a su capacidad de control de los buques. En efecto, la Comisión observó un notable desequilibrio entre las capacidades administrativas de Filipinas para el seguimiento y control de las actividades pesqueras de los buques que faenan en sus aguas y el número de buques matriculados y de licencias de pesca expedidas (a cerca de 9 300 buques pesqueros comerciales y a alrededor de 470 000«bancas»). Esta situación confirma que, en comparación con la dimensión de la actividad pesquera que se desarrolla en aguas bajo su jurisdicción, Filipinas tiene una capacidad insuficiente para hacer cumplir la normativa, pese al incremento de recursos humanos y presupuestarios previsto en 2014. La Comisión considera que esta falta de medios para intervenir en el mar pone en peligro cualquier esfuerzo en materia de observancia.
Filipinas adoptó en 2012 la «Fisheries Administrative Order No 241 on the Regulations and Implementation of the Vessel Monitoring System in the High Seas» (Orden Administrativa sobre Pesca no 241 relativa a la reglamentación y aplicación del sistema de localización de buques en alta mar). La Orden hace obligatorio el SLB para todos los buques pesqueros comerciales con pabellón de Filipinas que disponen de licencia y están autorizados por el BFAR para faenar en alta mar, así como para los buques pesqueros que disfrutan de derechos de acceso para pescar en la ZEE de otros países. Según lo establecido en la Orden, la obligación en materia de SLB se aplicará en primer lugar a todos los buques con pabellón filipino autorizados para pescar atún en alta mar o con derechos de acceso para pescar en la ZEE de otros países. Posteriormente, en las futuras consultas con las partes interesadas se determinará el calendario de aplicación del SLB a los otros buques o artes de pesca que operan en todas las demás zonas de pesca, salvo disposición contraria contemplada en otras leyes y en las órdenes administrativas sobre pesca existentes. Hasta ahora, los hechos demuestran que, a pesar de la normativa existente, Filipinas solo ha aplicado parcialmente las obligaciones en materia de SLB.
Tal como describe Filipinas en el PAN-INDNR presentado a la Comisión, el SLB cubre los buques pesqueros con pabellón filipino que operan en el High Seas Pocket no 1 y en los caladeros bajo jurisdicción de las OROP. En virtud de la Fisheries Administrative Order no 241, todos los buques pesqueros con pabellón filipino que faenan en alta mar están obligados a instalar transpondedores SLB. Sin embargo, Filipinas no ha presentado a la Comisión información sobre sus intenciones y planes de ampliación gradual de la cobertura del SLB a fin de incluir los buques pesqueros que faenan en la ZEE de Filipinas, tal como exige el artículo 94 de la CNUDM y el punto 24 del PAI-INDNR, con vistas a garantizar un seguimiento, control y vigilancia de la pesca completos y eficaces.
En el transcurso de la primera misión de la Comisión realizada en Filipinas en 2012, la Comisión observó que el centro de seguimiento de pesca (CSP) se encontraba solamente en fase de desarrollo o fase piloto. Asimismo, el CSP de Filipinas no disponía de los datos operativos del SLB, en particular en los casos de buques con pabellón filipino que operan en aguas de Papúa Nueva Guinea. Por otra parte, para determinados buques no era obligatorio tener instalado el SLB. El número de buques que comunican efectivamente información a las autoridades filipinas era insignificante. Según la información recopilada durante la misión de 2012, las autoridades filipinas únicamente tenían acceso al SLB en modo «solo consulta» para 53 de los 613 buques con pabellón filipino registrados en ese momento en la CPPOC. Este derecho de acceso «solo consulta» consistía en la práctica en una captura de pantalla con la información sobre los buques que entran/salen de aguas internacionales reguladas en el marco de la zona de la Convención CPPOC y no facilita la posición real del buque. También se han señalado problemas en lo que se refiere a cobertura SLB de buques pesqueros que faenan en las zonas de la CICAA y la CAOI. En su escrito de 15 de mayo de 2014, Filipinas señaló que la autoridad competente está recibiendo ahora de las autoridades de PNG datos de posición del SLB referidos solamente a algunos buques de captura filipinos. Además, según la información facilitada por Filipinas, no se están recibiendo datos del SLB de los cargueros que operan junto con los buques de captura en aguas de PNG.
Además, las autoridades filipinas no disponen de una visión completa de sus buques o de los buques de terceros países que posiblemente operan en su ZEE.
Las autoridades competentes tampoco tienen información sobre el esfuerzo pesquero de los buques filipinos en aguas de PNG.
Por todas estas razones, Filipinas ha incumplido las disposiciones del artículo 94 de la CNUDM. Además, tales deficiencias operativas no se ajustan a lo establecido en el punto 24 del PAI-INDNR.
En cuarto lugar, en lo que respecta a la aplicación de medidas de observancia efectivas, el punto 21 del PAI-INDNR aconseja a los Estados velar por que el rigor de las sanciones impuestas a la pesca INDNR por parte de embarcaciones sea suficiente para prevenir, desalentar y eliminar la pesca INDNR y para privar a los infractores de los beneficios derivados de este tipo de pesca. Como se examina a continuación, Filipinas no dispone del marco jurídico necesario ni ejerce el control que se requiere de su flota y aguas para poder sancionar adecuadamente a los infractores.
Sobre la base de la información recopilada durante las misiones de la Comisión, también se determinó que el sistema de sanciones contra las actividades de pesca INDNR es insuficiente, pues dichas sanciones no resultan efectivas para garantizar el cumplimiento, desalentar las infracciones dondequiera que se produzcan y privar a los infractores del beneficio económico derivado de sus actividades ilícitas.
Con respecto a las medidas de observancia adoptadas por Filipinas, las misiones realizadas por la Comisión han puesto de manifiesto que es preciso revisar las sanciones aplicables en lo que atañe a las infracciones, tal como se contemplan en la Ley 8550 de la República o en el Código de Pesca de Filipinas de 1998 (RA 8550), que es la principal legislación pesquera actualmente en vigor en el país.
Las autoridades filipinas han reconocido en sus alegaciones que no disponen de un régimen de sanciones disuasorias. El nivel que tienen tales sanciones en la actualidad ha quedado obsoleto y falto de proporcionalidad con respecto a la gravedad de las posibles infracciones, a su repercusión potencial en los recursos y al posible beneficio que los infractores podrían obtener de esas actuaciones ilegales. Por ejemplo, en lo que se refiere a la destrucción de los arrecifes de coral en la costa de Cotabato, cuyo valor se estima en 11,5 millones EUR, el autor de la infracción solo sería sancionado con una multa de entre 2 000 (aproximadamente 32 EUR) y 20 000 PHP (aproximadamente 320 EUR).
A raíz de las misiones de la Comisión realizadas en 2012, las autoridades filipinas han presentado un proyecto por el que se modifica el Código de Pesca de Filipinas de 1998. Las multas propuestas, si bien son superiores a las establecidas por la legislación vigente, todavía no parecen ser suficientemente rigurosas para privar de forma efectiva a los infractores de los beneficios derivados de las actividades de pesca INDNR. Por ejemplo, de acuerdo con el proyecto mencionado, la multa prevista para los artes que destruyen los arrecifes de coral y otros hábitats marinos, que es una de las más altas contempladas en dicho proyecto, se eleva al triple del valor del pescado capturado en la operación de pesca, o a dos millones de PHP (aproximadamente 35 000 EUR), si esta última cifra fuera mayor, lo que resulta claramente insuficiente, habida cuenta del elevado valor económico de los arrecifes de coral, tal como se indica en el considerando 79. Además, el proyecto se ha presentado en el Senado y la Cámara de Representantes, pero todavía no ha sido adoptado y, por lo tanto, no es jurídicamente vinculante. Las autoridades filipinas no han facilitado un calendario claro para la promulgación y aplicación de este proyecto.
Además, la legislación actual no incluye una definición de pesca INDNR, ni disposiciones sobre infracciones graves o sanciones especiales en caso de reincidencia. El nuevo proyecto prevé la definición de pesca INDNR y aborda la reincidencia. No obstante, no incluye medidas administrativas de acompañamiento de forma sistemática. Por otra parte, aunque el proyecto presentado por Filipinas amplía el ámbito de aplicación del Código de Pesca de 1998 a los actos cometidos en alta mar o en aguas de terceros países, la normativa actual en vigor solo se aplica a las aguas bajo jurisdicción filipina. Por lo tanto, en la actualidad no existe base jurídica para que las autoridades filipinas puedan sancionar las actividades de pesca INDNR de los buques que enarbolan su pabellón y que operan fuera de la jurisdicción nacional.
Por lo tanto, las sanciones, en la forma que revisten actualmente, no tienen ni el alcance ni la severidad suficientes para cumplir su función disuasoria. De hecho, el nivel de las sanciones no es adecuado para garantizar el cumplimiento, desalentar las infracciones dondequiera que se produzcan y privar a los infractores de los beneficios resultantes de sus actividades ilícitas, tal como se exige en el artículo 25, apartado 7, de la Convención CPPOC. Además, la posibilidad de sancionar y realizar un seguimiento efectivo de las infracciones resulta aún más menoscabada por la falta de claridad y transparencia de las leyes y procedimientos, en particular en lo relativo a la matriculación de buques y la concesión de licencias, la trazabilidad y la fiabilidad de la información y de los datos sobre capturas y desembarques (como se expone en los considerandos 45 a 62), así como en relación con la conservación y ordenación de los recursos (como se describirá en los considerandos 100 a 102). Esta situación dificulta notablemente el cumplimiento eficaz de la normativa y la determinación de las infracciones relativas a la pesca INDNR. La actuación de Filipinas con respecto a la aplicación medidas que garanticen un cumplimiento efectivo no se ajusta a sus obligaciones de conformidad con el artículo 94 de la CNUDM ni a las recomendaciones contenidas del punto 21 del PAI-INDNR.
Con arreglo a los artículos 63 y 64 de la CNUDM, los Estados ribereños y los Estados de abanderamiento deben cooperar en relación con las especies transzonales y las especies altamente migratorias. Además, el artículo 7.1.3 del Código de Conducta de la FAO recomienda que los Estados que exploten poblaciones de peces transzonales y transfronterizas establezcan un arreglo o una organización bilateral para garantizar una cooperación efectiva con vistas a lograr la conservación y ordenación de forma eficaz de los recursos. Los puntos 28 y 51 del PAI-INDNR precisan todavía más estos aspectos, pues indican las prácticas concretas en que debe plasmarse la cooperación directa entre Estados, lo que incluye el intercambio de los datos o la información de que dispongan los Estados ribereños. El hecho de que Filipinas y Papúa Nueva Guinea no compartan los datos que permiten cotejar la información necesaria para validar los certificados de captura va en detrimento de la aplicación de estas disposiciones.
A este respecto, el artículo 25, apartado 10, de la Convención CPPOC (7) establece que cada miembro de la Comisión, cuando tenga motivos razonables para considerar que un buque pesquero que enarbola el pabellón de otro Estado está llevando a cabo cualquier tipo de actividad que socave la eficacia de las medidas de conservación y ordenación adoptadas para la zona de la Convención, lo pondrá en conocimiento del Estado de abanderamiento interesado. Sin embargo, PNG y Filipinas no cooperan entre sí en el intercambio de la información del SLB que se considera de vital importancia para el cumplimiento de las medidas de conservación y gestión por parte de los buques. Este hecho afecta a la aplicación de la disposición en cuestión.
En relación con el historial, la naturaleza, las circunstancias, la magnitud y la gravedad de las manifestaciones de pesca INDNR consideradas, la referida falta de claridad y transparencia también compromete la posibilidad de evaluar estos aspectos. Como consecuencia de estas deficiencias, no es posible determinar de manera fiable la dimensión potencial de las actividades relacionadas con la pesca INDNR. No obstante, es un hecho ampliamente reconocido que la falta de transparencia, unida a la imposibilidad de llevar a cabo controles eficaces, alienta los comportamientos ilegales.
En lo que se refiere a la capacidad actual de las autoridades filipinas, cabe destacar que, con arreglo al Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (8), Filipinas se considera un país con un índice de desarrollo humano medio (en 2012 ocupaba el puesto 114o dentro de una lista de 186 países). Lo anterior también queda confirmado por el anexo II del Reglamento (CE) no 1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (9), donde Filipinas se incluye en la categoría de países y territorios de renta media baja, así como por la información de la lista del CAD/OCDE de 1 de enero de 2013 referida al año 2012 (10). A este respecto, las limitaciones financieras y administrativas de las autoridades competentes podrían considerarse un factor que socava la capacidad de Filipinas de cumplir sus obligaciones de cooperación y observancia.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la capacidad administrativa de Filipinas viene siendo continuamente reforzada por la ayuda financiera y técnica de la Unión. En particular, en 2011 la Unión ya financió un programa específico de asistencia técnica en Filipinas en relación con la lucha contra la pesca INDNR (11). Además, la Comisión, con la asistencia de la Agencia Europea de Control de Pesca, y a petición de las autoridades filipinas, organizó un seminario de desarrollo de capacidad centrado en las medidas del Estado rector del puerto y el análisis de riesgos, que se celebró en Manila del 22 al 26 de julio de 2013.
A pesar del análisis expuesto en los considerandos 86 y 87, también cabe señalar que, sobre la base de la información recabada durante las misiones efectuadas en 2012, no se puede considerar que las autoridades filipinas carezcan de recursos financieros, sino del entorno legal y administrativo necesario para garantizar el cumplimiento efectivo y eficaz de sus obligaciones.
A la luz de la situación recogida en la presente sección de esta Decisión y sobre la base de todos los elementos factuales recopilados por la Comisión, así como de todas las declaraciones efectuadas por el país, puede determinarse, con arreglo al artículo 31, apartado 3 y apartado 5, letras a), b), c) y d), del Reglamento INDNR, que Filipinas ha incumplido las obligaciones contraídas como Estado ribereño y Estado de comercialización, en virtud del Derecho internacional, en relación con los esfuerzos en materia de cooperación y observancia.
Filipinas ha ratificado la CNUDM. Es Parte contratante de la CICAA, la CAOI y la CPPOC, así como Parte no contratante colaboradora de la CCSBT.
La Comisión ha analizado en primer lugar toda la información relevante en relación con la condición de Filipinas de Parte contratante de la CAOI y la CICAA.
El Informe de cumplimiento de la CAOI sobre Filipinas, dado a conocer por el Comité de cumplimiento (CdC) en su reunión de 2012 (12), señalaba que Filipinas no ha incorporado a la legislación nacional las disposiciones de las Medidas de conservación y ordenación sobre las tortugas marinas y los tiburones zorro de la CAOI (Resoluciones 10/6 y 10/12 sobre las aves marinas y los tiburones zorro). Por otro lado, Filipinas no se ha ajustado plenamente a las exigencias de notificación de datos de la CAOI, en particular los datos sobre frecuencia de tallas, que solo se han comunicado parcialmente. El Comité instó a Filipinas a mejorar la recopilación y notificación de datos (Resolución 10/02 sobre las exigencias mínimas de notificación). Filipinas no ha notificado la lista de buques en activo correspondiente a 2011 (Resolución 10/08 sobre la lista de buques en activo). No ha presentado tampoco los informes de los observadores (Resolución 11/04 sobre el programa de observación regional). Los aspectos que el Comité consideraba preocupantes en lo concerniente al nivel de cumplimiento por parte de Filipinas fueron comunicados a este país por el Presidente de la CAOI en una carta fechada el 22 de marzo de 2011, donde se hacía referencia al nivel de aplicación de las Medidas de conservación y ordenación de la CAOI constatado por el CdC en su 8o período de sesiones en 2011.
Según la información que figura en el Informe de cumplimiento de la CAOI dado a conocer el 10 de marzo de 2012 (13), Filipinas no se ajustaba a determinadas obligaciones de comunicación de información, a saber: las de la Resolución 09/02 sobre el Plan de desarrollo de la flota (no presentado); las de la Resolución 07/02 sobre la lista de buques autorizados de eslora total igual o superior a 24 metros (falta información o esta no se ajusta a las normas de la CAOI). Por lo que se refiere al SLB, Filipinas no se ha ajustado a la Resolución 10/01 ni a la Resolución 06/03, ya que en el Informe de aplicación no se ha facilitado información sobre el resumen del registro del SLB y tampoco se ha facilitado el informe del SLB sobre la aplicación y el progreso realizado en relación con dicho sistema. Además, Filipinas ha incumplido la Resolución 10/12, sobre la prohibición que afecta a los tiburones zorro de todas las especies de la familia Alopiidae, y la Resolución 10/06, relativa al informe sobre las aves marinas y la aplicación de las medidas de mitigación al sur de 25° de latitud sur, puesto que no ha proporcionado la información requerida. En el caso de los observadores, Filipinas ha incumplido la Resolución 11/04, pues no ha facilitado información sobre el nivel de cobertura ni ha presentado los informes de los observadores. Filipinas tampoco ha cumplido la Resolución 01/06 sobre el programa de documento estadístico, ya que no ha facilitado el informe anual.
En el Informe de cumplimiento de la CAOI sobre Filipinas, dado a conocer el 2 de abril de 2013 (14), el Comité de cumplimiento señalaba que aquellos aspectos relativos al cumplimiento por parte de Filipinas que suscitaban preocupación y que se habían identificado en el Informe de cumplimiento de 2012 habían sido comunicados a Filipinas por el Presidente de la Comisión, en una carta fechada el 26 de abril de 2012. Al revisar el Informe de cumplimiento de 2013 sobre Filipinas, el Comité de cumplimiento identificó problemas importantes. Filipinas no ha transpuesto la prohibición de las redes de deriva a gran escala a su legislación nacional, en consonancia con la Resolución 12/11. No ha aplicado un programa de observadores, de conformidad con lo exigido por la Resolución 11/04. No ha facilitado el informe preceptivo sobre transbordos en el mar, de conformidad con lo exigido por la Resolución 12/05. Además, Filipinas no ha proporcionado el informe preceptivo sobre los progresos realizados y la aplicación del SLB, de conformidad con lo exigido por la Resolución 06/03. Tampoco ha facilitado el informe preceptivo sobre la comparación de las exportaciones y las importaciones, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 01/06.
Asimismo, de conformidad con la información que figura en el Informe de cumplimiento de la CAOI dado a conocer el 2 de abril de 2013, Filipinas ha incumplido o ha cumplido solo parcialmente la Resolución 10/08 sobre la lista de buques en activo y la Resolución 07/02 sobre la lista de buques autorizados de eslora total de 24 metros, debido a la omisión de información obligatoria tal como la siguiente: propietario, especies objetivo, arqueo, período autorizado y puerto de operaciones. Por lo que se refiere al SLB, al igual que en el año anterior, Filipinas no se ha ajustado a la Resolución 06/03 ni a la Resolución 12/13, ya que en el Informe de aplicación no se ha facilitado información sobre el resumen del registro del SLB y tampoco se ha informado sobre su aplicación. Filipinas solo ha cumplido parcialmente los requisitos estadísticos obligatorios derivados de la Resolución 10/02. Filipinas tampoco ha cumplido la Resolución 12/05 sobre los trasbordos en el mar, ya que no ha facilitado la información obligatoria exigida. En lo que respecta a los observadores, Filipinas ha incumplido o ha cumplido solo parcialmente la Resolución 11/04; en particular, no ha establecido la cobertura de observadores que se requiere por el hecho de que el océano Índico es una zona de alto riesgo y no ha facilitado ni los informes preceptivos de los observadores ni el informe anual.
Algunos de los problemas anteriormente mencionados, además de constituir una infracción de las normas de las OROP, también infringen las obligaciones generales en el marco de la CNUDM, como se explica a continuación.
El hecho de no haber procedido a la transposición a la legislación nacional de la prohibición de las redes de deriva a gran escala en consonancia con la Resolución 12/11 de la CAOI, tal como se describe en el considerando 94, socava la capacidad de Filipinas para cumplir sus obligaciones con arreglo al artículo 118 de la CNUDM, en el que se establece el deber de cooperación entre Estados miembros en el ámbito de la conservación y administración de los recursos vivos en las zonas de alta mar.
Asimismo, tal como se indica en los considerandos 93 a 97, Filipinas no ha cumplido los requisitos de registro y notificación oportuna a la CAOI. En particular, no ha presentado a la CAOI información estadística, el plan de desarrollo de la flota, los registros y notificaciones del SLB, los informes de los observadores y los informes sobre los transbordos. Estas deficiencias no son conformes con el artículo 119, apartado 2, de la CNUDM, que establece que la información científica disponible, las estadísticas sobre capturas y esfuerzo pesquero y otros datos pertinentes para la conservación de las poblaciones de peces se aportarán e intercambiarán periódicamente por conducto de las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales.
Por otra parte, el incumplimiento de la obligación de comunicar a la CAOI el resumen del registro del SLB y el informe del SLB, así como la dificultad general que experimentan las autoridades Filipinas en lo que concierne a la recepción de la señal del SLB de los buques con pabellón filipino cuando operan en aguas de terceros países, no se ajustan a lo dispuesto en el artículo 62, apartado 4, letra e), de la CNUDM en lo que se refiere a la obligación de solicitar a los buques pesqueros el informe de posición del SLB. Además, esta deficiencia también incumple lo establecido en el punto 24.3 del PAI-INDNR, que establece que los Estados deberían emprender un seguimiento, control y vigilancia completos y eficaces de la pesca, desde su inicio y la presentación en el lugar de desembarque, hasta el destino final, inclusive mediante la aplicación, cuando proceda, de un sistema de localización de buques, de conformidad con las normas nacionales, regionales o internacionales pertinentes, incluido el requisito de que las embarcaciones bajo su jurisdicción lleven a bordo un sistema SLB.
Además, de conformidad con el artículo 61, apartado 1, de la CNUDM y las normas pertinentes de la Convención CPPOC (en particular, los artículos 2, 5, 7 y 8), el Estado ribereño tiene el deber ineludible de adoptar medidas compatibles con las que se aplican en la región y en alta mar para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios y promover el objetivo de su utilización óptima. El marco jurídico de Filipinas solo prevé unas medidas limitadas de conservación y ordenación para todas las aguas que se encuentran bajo la jurisdicción nacional. Estas medidas no se ajustan a sus obligaciones en virtud del Derecho internacional y las normas las OROP.
En particular, las aguas bajo la jurisdicción de Filipinas se denominan aguas territoriales, archipelágicas y de la ZEE. Según el artículo 3 de la Convención CPPOC, la zona de competencia de dicha Convención abarca, en principio, todas las aguas del océano Pacífico (limitadas al sur y al oeste por unas líneas definidas), incluidas las aguas que se encuentran bajo la jurisdicción de Filipinas. Dado que Filipinas considera que las normas de la CPPOC no son aplicables a las aguas que se encuentran bajo su jurisdicción, no se conoce con exactitud cuáles son los datos que se recopilan y se comunican a la CPPOC; ello no cubra las evaluaciones de todas las aguas pesqueras de Filipinas. Al considerar que sus aguas archipelágicas no están incluidas en el ámbito de aplicación de las medidas de la CPPOC, Filipinas infringe las citadas medidas.
Por otro lado, tal como se determinó durante la primera misión de la Comisión en 2012, son muy pocas las medidas de conservación existentes y la mayoría de ellas tienen efectos muy limitados. Sigue siendo poco clara la función que desempeñan los gobiernos locales en la introducción de medidas de conservación en aguas municipales. El número de gobiernos locales asciende a 915; al parecer, actúan con independencia del BFAR, que no puede imponerles políticas ni normas en ámbitos que se encuentran bajo su jurisdicción, como es el caso de las aguas municipales.
La ausencia de claridad y transparencia a que da lugar esta situación, a lo que se suma la falta de transparencia de las leyes y procedimientos de Filipinas en relación con la matriculación y la concesión de licencias a los buques pesqueros, tal como se explica en las secciones 3.1 y 3.2 de la presente Decisión, compromete y menoscaba la posibilidad de hacer efectivas la conservación y ordenación eficaces de los recursos pesqueros de este país.
La actuación de Filipinas en lo concerniente a la aplicación de los instrumentos internacionales no se ajusta a la recomendación del párrafo 10 del PAI-INDNR, que insta a los Estados a que, con carácter prioritario, ratifiquen, acepten o se adhieran al Acuerdo de las Naciones Unidas sobre poblaciones de peces. La Comisión considera que, en el caso de Filipinas, que tiene una flota considerable de buques pesqueros que realizan operaciones de pesca que afectan a especies altamente migratorias (principalmente atún en las zonas de la CICAA, la CAOI y la CPPOC), dicha recomendación reviste especial importancia.
A la luz de la situación recogida en la presente sección de esta Decisión y sobre la base de todos los elementos factuales recopilados por la Comisión, así como de todas las declaraciones efectuadas por el país, puede determinarse, con arreglo al artículo 31, apartados 3 y 6, del Reglamento INDNR, que Filipinas ha incumplido las obligaciones contraídas, en virtud del Derecho internacional, en relación con las normas, reglamentos y medidas de conservación y ordenación internacionales.
Cabe señalar que, con arreglo al Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (15), Filipinas se considera un país con un índice de desarrollo humano medio (en 2012 ocupaba el puesto 114o dentro de una lista de 186 países). Lo anterior también queda confirmado por el anexo II del Reglamento (CE) no 1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo, donde Filipinas se incluye en la categoría de países y territorios de renta media baja, así como por la información de la lista del CAD/OCDE de 1 de enero de 2013 referida al año 2012 (16).
Cabe destacar que el 15 de enero de 2010 la notificación de Filipinas como Estado de abanderamiento fue aceptada por la Comisión con arreglo al artículo 20 del Reglamento INDNR. Filipinas confirmó, tal como exige el artículo 20, apartado 1, del Reglamento INDNR, que cuenta con un régimen nacional de aplicación, control y observancia de las leyes, reglamentos y medidas de conservación y ordenación que deben cumplir los buques de su flota pesquera.
La Comisión informó a Filipinas de las diversas deficiencias detectadas durante la primera misión efectuada en enero de 2012. Unos meses más tarde, durante la segunda misión realizada en junio de 2012, la Comisión constató que la situación en este país no se había modificado. La Comisión se esforzó por conseguir la cooperación de las autoridades filipinas a fin de lograr avances en lo que se refiere a las medidas correctivas necesarias para subsanar las deficiencias constatadas. Filipinas no ha adoptado suficientes medidas correctivas y no ha logrado avances positivos tendentes a subsanar las deficiencias observadas.
También cabe destacar que en 2011 la Unión ya financió un programa específico de asistencia técnica en Filipinas en relación con la lucha contra la pesca INDNR (17).
Además, la Comisión, con la asistencia de la Agencia Europea de Control de Pesca, y a petición de las autoridades filipinas, organizó un seminario de desarrollo de capacidad centrado en las medidas del Estado rector del puerto y el análisis de riesgos, que se celebró en Manila del 22 al 26 de julio de 2013.
La Comisión ha tenido en cuenta las limitaciones de Filipinas en materia de desarrollo y le ha concedido un plazo de tiempo adecuado para aplicar medidas encaminadas a subsanar el incumplimiento de las obligaciones que se derivan del Derecho internacional de forma coherente, efectiva y no lesiva desde 2012.
A la luz de la situación recogida en la presente sección de esta Decisión y sobre la base de todos los elementos factuales recopilados por la Comisión, así como de todas las declaraciones efectuadas por el país, puede determinarse, con arreglo al artículo 31, apartado 7, del Reglamento INDNR, que el estado de desarrollo de la gobernanza de Filipinas en materia de pesca puede encontrarse menoscabado por el nivel de desarrollo del país. No obstante, habida cuenta de las características de las deficiencias que se han detectado en Filipinas, de la ayuda proporcionada por la Unión y de las medidas adoptadas para corregir la situación, no se ha hallado ningún elemento que corrobore que el incumplimiento por parte de Filipinas de las obligaciones contraídas en virtud del Derecho internacional es atribuible a la falta de desarrollo. El nivel de desarrollo de Filipinas no puede aducirse para excusar ni justificar el comportamiento general de Filipinas como Estado de abanderamiento y Estado ribereño en relación con la pesca, y tampoco la insuficiencia de sus actuaciones para prevenir, desalentar y eliminar la pesca INDNR y garantizar un seguimiento, control y vigilancia eficientes de las actividades pesqueras en las aguas que se encuentran bajo su jurisdicción.
A la luz de la situación recogida en la presente sección de esta Decisión y sobre la base de todos los elementos factuales recopilados por la Comisión, así como de todas las declaraciones efectuadas por el país, puede determinarse, con arreglo al artículo 31, apartado 7, del Reglamento INDNR, que el estado de desarrollo en materia de pesca y la actuación general de Filipinas en relación con ese sector no se encuentran menoscabados por el nivel de desarrollo del país.
4. CONCLUSIÓN SOBRE LA POSIBILIDAD DE SER CONSIDERADO TERCER PAÍS NO COOPERANTE
A la luz de las conclusiones expuestas más arriba en relación con el incumplimiento por parte de Filipinas de las obligaciones contraídas en virtud del Derecho internacional como Estado de abanderamiento, Estado rector del puerto, Estado ribereño o Estado de comercialización, así como con la ausencia de actuación para impedir, desalentar y eliminar la pesca INDNR, debe notificarse a dicho país, con arreglo al artículo 32 del Reglamento INDNR, la posibilidad de ser considerado por la Comisión país no cooperante en la lucha contra la pesca INDNR.
Conforme al artículo 32, apartado 1, del Reglamento INDNR, la Comisión debe cursar una notificación a Filipinas sobre la posibilidad de ser considerado tercer país no cooperante. La Comisión también debe iniciar todas las gestiones recogidas en el artículo 32 del Reglamento INDNR respecto de Filipinas. En aras de una correcta administración, debe fijarse un plazo para que este país pueda presentar alegaciones por escrito a la notificación y corregir la situación.
Asimismo, cabe señalar que la notificación a Filipinas de la posibilidad de ser considerado por la Comisión país no cooperante a efectos de la presente Decisión ni excluye ni conlleva de forma automática que la Comisión o el Consejo adopten subsiguientemente cualquier otra medida a los efectos de la identificación y la elaboración de una lista de países no cooperantes.
Se notifica a la República de Filipinas la posibilidad de ser identificada como tercer país que la Comisión considera tercer país no cooperante en la lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada.
(2) Información procedente del Department of Agriculture – Bureau of Fisheries and Aquatic Resources, Philippine Fisheries Profile 2011, http://www.bfar.da.gov.ph/pages/AboutUs/maintabs/publications/pdf%20files/2011%20Fisheries%20Profile%20(Final)%20(4).pdf
(4) DO C 346 de 27.11.2013, p. 26.
(5) Véase la nota 2.
(7) Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean (Convención sobre la conservación y ordenación de las poblaciones de peces altamente migratorios del Océano Pacífico occidental y central), celebrada en Honolulu el 5 de septiembre de 2000 (http://www.wcpfc.int/doc/convention-conservation-and-management-highly-migratory-fish-stocks-western-and-central-pacific).
(8) Información procedente de http://hdr.undp.org/en/statistics
(9) DO L 378 de 27.12.2006, p. 41.
(10) Lista de países receptores de ayuda oficial al desarrollo (AOD) del CAD (http://www.oecd.org/dac/stats/daclistofodarecipients.htm)
(11) Accompanying developing countries in complying with the Implementation of Regulation 1005/2008 on Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) Fishing [Acompañamiento a los países en vías de desarrollo en la aplicación del Reglamento (CE) no 1005/2008 sobre pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR)], EuropeAid/129609/C/SER/Multi.
(12) Informe de cumplimiento de la CAOI sobre Filipinas elaborado por el Comité de cumplimiento, 9a sesión del CdC, Informe de 10 de marzo de 2012, IOTC-2012-CoC09-CR22; CoC09-IR22.
(13) Informe de cumplimiento de la CAOI, de 10.3.2012, IOTC-2012-CoC09-CR22_Rev2[E].
(14) Informe de cumplimiento de la CAOI, de 2.4.2013, IOTC-2013-CoC10-CR22[E].
(15) Véase la nota 8.
(16) Véase la nota 10.
(17) Véase la nota 11.