Source: https://accf-francophonie.org/publication/bulletin-n3/
Timestamp: 2019-08-22 12:07:00+00:00
Document Index: 101172369

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Bulletin N°3 – Association des Cours Constitutionnelles Francophones
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Les relations entre Cours constitutionnelles et Cours suprêmes. Etude comparative
A. L'organisation juridictionnelle nationale
B. Les liens organiques entre juridictions constitutionnelles et juridictions suprêmes
C.Les liens procéduraux entre juridictions constitutionnelles et juridictions suprêmes
D.Les relations entre juridictions constitutionnelles et juridictions suprêmes sous l'angle des compétences
E.La portée des décisions des juridictions constitutionnelles
F.Les exemples de conflits entre juridictions constitutionnelles et juridictions suprêmes
II. Approche par pays
A.Rapport de la cours constitutionnelle du Bénin
B.Rapport de la cour constitutionnelle de Bulgarie
C.Rapport de la cour suprême du Canada
D. Rapport du conseil constitutionnel français
E.Rapport de la cour constitutionnelle du Gabon
F.Rapport du conseil constitutionnel du Maroc
Questionnaire synthétique relatif aux relations entre Cours constitutionnelles et Cours suprêmes
L’Association des Cours constitutionnelles ayant en partage l’usage du français (ACCPUF) [1] rassemble aujourd’hui quarante et une cours constitutionnelles et institutions de compétences équivalentes, représentant quatre continents. Ces institutions, qui évoluent dans un environnement institutionnel, juridique et matériel extrêmement varié, illustrent, voire dépassent, les différents modèles de justice constitutionnelle usuellement identifiés.
Le présent bulletin se penche sur cette diversité de modèles sous l’angle des « relations entre Cours constitutionnelles et Cours suprêmes ». Ils e consacre ainsi à l’organisation juridictionnelle nationale de dernier ressort.
Le terme générique « Cour constitutionnelle » [2] désigne ici la juridiction chargée du contrôle de constitutionnalité des normes en dernier ressort, quelque soit sa dénomination. Ce terme renvoie à des cours constitutionnelles, des cours suprêmes, des conseils constitutionnels, et autres hautes cours. L’expression« Cour suprême » quant à elle, appréhendera toutes les autres juridictions, statuant dans leurs domaines de compétences (administratives, judiciaires… ), en dernier ressort, et quelque soit leur appellation(cour suprême, cour de cassation, conseil d’État, cour des comptes… ) [3] . Ce sont donc bien les compétences en matière de contrôle de la constitutionnalité qui serviront de critère de comparaison.
La distinction entre justice concentrée et justice diffuse sera également au cœur de l’analyse, étant donné sa portée pour un sujet tel« les relations entre cours constitutionnelles et cours suprêmes ». Le modèle concentré de justice constitutionnelle recouvre les juridictions disposant d’un monopole d’appréciation de la constitutionnalité des lois, les juges ordinaires ne pouvant connaître du contentieux de constitutionnalité ; à l’inverse, le modèle diffus renvoie à un contrôle relevant aussi bien du juge ordinaire, que du juge suprême. Il s’exerce a posteriori, par voie d’exception, et est par conséquent un contrôle de type concret [4] . Toutefois, cette classification pédagogique trouve rapidement ses limites dans le cadre de cette étude. En effet, par le biais de transpositions multiples, des modèles mixtes, voire novateurs, caractérisent nombre des jeunes institutions de l’espace francophone.
La question des relations entre juridictions constitutionnelles et juridictions suprêmes ordinaires, dont on perçoit rapidement les enjeux, à savoir la nécessité de prévenir tout conflit entre hautes juridictions, a été soulevée lors d’une rencontre statutaire des membres de l’ACCPUF.
Compte tenu des pratiques variées et des situations institutionnelles multiples, il a paru utile d’initier une réflexion comparative sur ce thème lors de la troisième conférence des Chefs d’Institutions de l’ACCPUF tenue à Djibouti en janvier 2002. A cette occasion, un questionnaire sur les relations entre Cours constitutionnelles et Cours suprêmes a été préparé par le secrétariat général[5] . Plus de 75% des institutions membres de l’ACCPUF y ont répondu. Certaines ont également produit un rapport détaillé.
Ce bulletin, élaboré à partir des informations transmises par les Cours membres [6] au secrétariat général début 2002, et finalisé au mois d’avril2003, propose ainsi en première partie, une synthèse des réponses à ce questionnaire, et reproduit en seconde partie, les rapports les plus représentatifs transmis par ces Cours [7] . Certaines cours ont évolué pendant cette période. Le cas de la Cour constitutionnelle de Centrafrique est à noter : ayant répondu au questionnaire au début de l’année 2002, le secrétariat général a souhaité évoquer cette institution au fil de ce bulletin, bien que celle-ci ait été dissoute le 23 avril 2003 suite aux événements du mois de mars 2003.
Si la synthèse comparative proposée en première partie repose avant tout sur les réponses des Cours membres à ce questionnaire, la consultation des éléments textuels réunis sur chacune de ces juridictions dans le Bulletin n°2 de l’ACCPUF [8] , qui rassemble les dispositions constitutionnelles ainsi que les textes législatifs et réglementaires régissant les compétences et le fonctionnement des Cours constitutionnelles francophones a permis de préciser certaines questions. Par ailleurs, plusieurs tableaux et graphiques procurent une vue d’ensemble.
Certaines rubriques reposent sur une confrontation de l’expérience des quarante et une Cours membres [9] . Sur d’autres sujets en revanche, il n’a pas été possible de réunir des éléments sur chacune de ces institutions. C’est donc un échantillon- le plus représentatif possible – qui a été utilisé.
L’ambition de ce bulletin est de fournir au chercheur des données concrètes sur les différents niveaux de relation entre cours constitutionnelles et cours suprêmes au sein des États francophones. Toutefois, en raison du grand nombre d’institutions membres et de l’évolution institutionnelle continue des États représentés au sein de l’ACCPUF, il n’est pas possible de concevoir ce document comme une étude exhaustive. Par ailleurs, ce bulletin n’entend pas proposer une réflexion théorique, mais s’insère dans une réflexion plus générale, parfois pragmatique et d’une grande actualité. Ce sujet a ene ffet été abordé la même année sous un angle similaire lors de plusieurs rencontres : d’une part, lors de la conférence des Cours constitutionnelles européennes réunie à Bruxelles enmai2002 sur le thème « les relations entre les cours constitutionnelles et les autres juridictions nationales, y compris l’interférence, en cette matière, de l’action des juridictions européennes » ; d’autre part, à l’occasion du congrès organisé en mai 2002 par l’Association ouest-africaine des Hautes Juridictions francophones, portant sur « l’opportunité de l’éclatement ou non des Cours suprêmes ouest-africaines en plusieurs juridictions distinctes ».
Cette convergence révèle l’intérêt de ce thème. Celui-ci est accentué par la spécificité que revêt l’espace francophone.
En effet, plusieurs des États représentés au sein de l’ACCPUF, ont été fortement influencés par la Constitution française de 1 958. Cette influence se retrouve également ancrée dans l’organisation juridictionnelle. Souvent, on constate, en ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité, une adaptation au cadre et aux réalités nationales lors de la transposition du modèle français ; s’y intègrent également les emprunts faits à d’autres systèmes de contrôle de constitutionnalité, notamment espagnol et portugais, ou encore l’attraction pour le modèle américain.
De plus, les problèmes matériels et humains rencontrés dans certains pays ont longtemps conditionné l’organisation juridictionnelle nationale et en particulier la création ou non d’une cour constitutionnelle autonome.
Enfin, la question se révèle d’une actualité permanente, en raison d’un contexte politique mouvant, et d’évolutions institutionnelles incessantes. Dans plusieurs pays, l’éclatement de l’organisation juridictionnelle a été constatée très récemment, comme au Burkina Faso quia vu l’installation de sont out nouveau Conseil constitutionnel en décembre 2002, ou encore au Congo, où la Cour constitutionnelle vient de prendre ses fonctions. Au Congo-Kinshasa, le projet de révision de la Constitution du 10 février 1999 prévoyait la création d’une Cour constitutionnelle. Or, la nouvelle Constitution de la Transition de la République démocratique du Congo du 1er avril2003 abandonne cette idée, et confie à la Cour suprême de Justice toutes compétences en matière constitutionnelle.
Compte tenu de l’intérêt mais également de l’actualité des questions relatives aux « relations entre Cours constitutionnelles et Cours suprêmes », il a semblé opportun de consacrer un numéro de notre bulletin à ce sujet. L’approche comparative proposée en première partie analyse les types d’organisation juridictionnelle des États étudiés, les liens organiques et procéduraux existant entre les juridictions constitutionnelles et les juridictions suprêmes, la question des compétences, et de la portée des décisions, sans éluder enfin, les hypothèses de conflits entre les deux catégories de juridictions. Six rapports nationaux représentatifs viennent illustrer en seconde partie, cette étude comparative.
Le Secrétariat général de l’ACCPUF Mai 2003
Institutions membres de l’ACCPUF 10[10] – Classification par pays (avril 2003)
haute-cour constitutionnelle
Site Internet : www.accpuf.org [Retour au contenu]
Ce terme est utilisé ici de manière générique. Le tableau qui suit en page 6, indique l’appellation exacte des institutions constitutionnelles membres de l’A.C.C.P.U.F. [Retour au contenu]
Le terme « Cour suprême » pourra selon les cas, se référer à une cour ayant des compétences en matière constitutionnelle, ou des compétences dans d’autres domaines, voire les deux combinées. Ceci se retrouve fréquemment dans les systèmes diffus de justice constitutionnelle. [Retour au contenu]
Louis Favoreu et autres, Droit constitutionnel, Dalloz, 5 ème édition, 2002, p.1 89 et s. [Retour au contenu]
Voir le questionnaire publié en annexe page 75. [Retour au contenu]
31 cours ont répondu au questionnaire. Il s’agit des institutions de l’Albanie, de la Belgique, du Bénin, de la Bulgarie, du Burkina Faso, du Burundi, du Cambodge, du Cameroun, du Canada, du Cap Vert, de Centrafrique, de Djibouti, de l’Égypte, de la France, du Gabon, de Haïti, de l’Ile Maurice, du Liban, du Mali, du Maroc, de la Mauritanie, de la Moldavie, de Monaco, du Niger, de la Roumanie, du Rwanda, du Sénégal, de la Slovénie, de la Suisse, du Tchad et du Togo. [Retour au contenu]
Il s’agit de six rapports nationaux préparés par les Cours du Bénin, de Bulgarie, du Canada, de la France, du Gabon et du Maroc, sur cette question précise des relations entre hautes juridictions. [Retour au contenu]
Voir le Bulletin n°2 de l’ACCPUF, Compétences et organisation des Cours constitutionnelles et institutions équivalentes ayant en partage l’usage du français (Mise à jour 02/2003), ACCPUF, Paris, 2003. [Retour au contenu]
Pour les Cours n’ayant pu répondre au questionnaire, parce qu’en cours d’installation ou évoluant dans un contexte institutionnel instable, c’est le Bulletin n°2 de l’ACCPUF quia été consulté. [Retour au contenu]
Aux termes de l’article 3 alinéa 1, des statuts de l’ACCPUF, sont membres de l’Association« les institutions qui, dans les pays ayant en partage l’usage du français, quelles que soient leurs appellations, ont dans leurs attributions, compétence de régler en dernier ressort avec l’autorité de chose jugée, les litiges de conformité à la Constitution ». [Retour au contenu]
A. L’organisation juridictionnelle nationale
L’analyse descriptive proposée ici résulte du dépouillement des réponses apportées par les Cours membres de l’Association à un questionnaire portant sur les relations entre cours constitutionnelles et cours suprêmes reproduit en annexe, page 75. A également servi de support à cette analyse le Bulletin n°2 de l’ACCPUF, « Compétences et organisation des Cours constitutionnelles et institutions équivalentes ayant en partage l’usage du français », dans sa mise à jour de février 2003.
Cette étude a pour objet la comparaison de quarante et un ordres juridiques distincts. Le bu t n’est pas d’inciter à une harmonisation des systèmes juridiques nationaux, ni de parvenir à un regroupement des Cours membres en quelques grands modèles juridiques, ni encore d’observer à travers la question de l’organisation juridictionnelle, les familles de civil
law ou de common law. Il s’agira de confronter les ordres juridiques des pays membres de l’ACCPUF, afin d’obtenir une image synthétique sur le thème étudié à partir de six questions identifiées aux fi ns d’analyse des relations entre juridictions constitutionnelles et juridictions suprêmes.
La première vise à présenter la structure juridictionnelle de chacun des quarante et un États francophones dont l’institution chargée, en dernier ressort, du contrôle de constitutionnalité, est membre de l’Association(A). La seconde se propose de déterminer la nature des liens organiques pouvant exister entre juridictions constitutionnelles et juridictions
suprêmes (B). La troisième se penche sur les liens procéduraux et plus particulièrement l’accès à la juridiction constitutionnelle au quel la cour suprême participe parfois (C). La quatrième question aborde les relations entre juridictions constitutionnelles et juridictions suprêmes sous l’angle des compétences confiées à chaque type de juridiction(D). La cinquième traite de la portée des décisions des cours constitutionnelles (E). La sixième enfin, évoque les hypothèses de conflits entre juridictions chargées du contrôle de constitutionnalité et « juridictions suprêmes ordinaires » (F).
Parmi les quarante et un États qui forment le périmètre géographique de la présente étude, trois types d’organisation juridictionnelle peuvent être identifiés : la juridiction constitutionnelle peut être une cour constitutionnelle autonome, une chambre, section ou formation de la cour suprême, ou elle peut se confondre avec la cour suprême.
Cour constitutionnelle autonome [1]
Burkina Faso 12[2]
Centre Afrique 13[3]
Côte d’Ivoire 14[4]
Monaco 15[5]
Chambre, section ou formation de la Cour suprême
Cour suprême ayant des compétences constitutionnelles
Cameroun 16[6]
1) Une cour constitutionnelle autonome
La majorité (trente sur quarante-et-un) des pays représentés au sein de l’ACCPUF possèdent u ne cour constitutionnelle autonome. Ce cas, le plus répandu , se caractérise par l’indépendance matérielle et organique de la cour constitutionnelle. Toutefois cette autonomie peut n’être que relative dans certains pays (par exemple l’indépendance matérielle n’est pas toujours complètement acquise). Elle témoigne néanmoins d’une certaine conception du contrôle de constitutionnalité, non intégré au pouvoir judiciaire.
Les cours constitutionnelles autonomes sont, dans la grande majorité des cas, des cours récentes. En effet, sur trente cours autonomes vingt-et-une ont été créées après 1990.
Parmi les cours constitutionnelles autonomes dont l’installation est effective, une part non négligeable représente l’aboutissement d’une évolution particulière de la structure juridictionnelle nationale. C’est un processus d’éclatement de la cour suprême en plusieurs juridictions autonomes qui s’est dessiné principalement en Afrique dans les pays suivants : Bénin, Burkina Faso, Burundi , Centrafrique, Congo, Gabon, Guinée Équatoriale, Mali , Maroc, Mauritanie, Niger, Sénégal et Togo.
Au lendemain de l’indépendance, les difficultés budgétaires de nombreux pays africains ont souvent empêché la création de juridictions autonomes. Attribuer à une seule cour suprême les fonctions de cassation pour l’ordre judiciaire et administratif, les
fonctions de contrôle des comptes nationaux et enfin la fonction de juge constitutionnel permettait une économie de moyens matériels et humains.
Plus tard, l’éclatement de la cour suprême en plusieurs cours autonomes sera constaté.
Par exemple, en Guinée Équatoriale[7] une « Chambre constitutionnelle, [ était] intégrée à la Cour suprême de Justice comme cinquième Chambre de cet organe. Était ainsi recherchée l’adoption(…) d’un système mixte par économie organique et
fonctionnelle créant un système intermédiaire entre un Tribunal constitutionnel complètement indépendant de la Cour suprême de Justice et le système de juridiction diffuse. (…)
Cette solution et l’expérience pratique ont été à l’origine de questions insolubles qui ont empêché le bon fonctionnement de la Chambre constitutionnelle. Par conséquent, des difficultés techniques et de fond ont obligé à créer un organe qui, tout en préservant son caractère de juridiction concentrée, serait cependant séparé et indépendant de la Cour suprême de justice. C’est ainsi que, par la loi constitutionnelle n°1/1995 du 17 janvier portant réforme de certains articles de la loi fondamentale, est créé le Tribunal constitutionnel en tant que tribunal spécial et indépendant de la Cour suprême de Justice ».
La Cour constitutionnelle du Gabon évoque également explicitement les raisons de la création d’une juridiction unique :
« Au moment de leur accession à la souveraineté nationale et internationale, les pays africains concernés, dont notre pays le Gabon, se sont trouvés, dans presque tous les domaines, confrontés à des difficultés réelles liées notamment à l’insuffisance ou au manque de structures d’accueil, de moyens matériels, financiers et humains. (…) Mais devant le problème évoqué des moyens, qui était alors insoluble dans l’immédiat, on dut adopter la solution dite originale, consistant à se contenter d’une juridiction suprême unique ayant compétence en toutes les matières. (…)
C’est ainsi que furent créées, au Sénégal, en Côte-d’Ivoire, au Gabon pour ne citer que ces pays, des Cours suprêmes structurées quasiment de la même manière, c’est-à-dire un président et quatre chambres dont :
une Chambre constitutionnelle ;
une Chambre administrative et ;
une Chambre des comptes [8]»
Le mouvement d’éclatement de la Cour suprême en plusieurs juridictions autonomes continue d’interpeller des pays comme le Cap Vert et Haïti , qui évoquent dans leurs réponses au questionnaire, la création d’une juridiction constitutionnelle autonome. Au Cameroun (Constitution du 18 janvier 1 996), au Congo (Constitution du 20 janvier 2002), en Côte d’Ivoire (Constitution promulguée le 1er août 2000) ou encore aux Comores (Constitution du 23 décembre 2001 ) le nouveau texte constitutionnel
prévoit une Cour constitutionnelle autonome. Selon les pays, son installation est plus ou moins avancée.
En revanche, la nouvelle Constitution de la Transition de la République démocratique du Congo du 1er avril 2003 confie les compétences de juge constitutionnel à la Cour suprême de justice, alors qu’une nouvelle juridiction autonome avait été
envisagée dans les précédents projets.
Le statut des cours constitutionnelles autonomes
L’autonomie de la Cour constitutionnelle n’est pas sans poser des problèmes parfois délicats. En particulier, la position de celle-ci par rapport au système judiciaire s’avère cruciale, car elle va conditionner l’autorité de ses décisions et, par suite, son influence au sein de la structure juridictionnelle nationale globale.Le constituant dispose de plusieurs options : laisser la cour constitutionnelle hors de la hiérarchie judiciaire, ce qu i est le cas le plus fréquent, ou l’intégrer à l’organisation judiciaire. Encore faudra-t-il préciser dans ce dernier cas la place exacte de la juridiction constitutionnelle dans la hiérarchie juridictionnelle, et notamment vis-à-vis des cours suprêmes.Dans la majorité des pays représentés au sein de l’ACCPUF, les cours constitutionnelles autonomes sont placées hors du système judiciaire ; elles disposent dans la Constitution d’un titre qui leur est propre, du type « De la Cour constitutionnelle ».
Cette position souligne en effet la stricte répartition des compétences entre la juridiction constitutionnelle d’une part, et les juridictions dotées de compétences exclusivement judiciaires d’autre part.
A l’inverse, l’intégration de la cour constitutionnelle au sein de l’organisation judiciaire, c’est-à-dire dans le titre de la Constitution concernant le pouvoir judiciaire, peut permettre de rappeler l’effectivité du contrôle de constitutionnalité sur les décisions judiciaires. C’est un moyen de minimiser le risque de marginalisation de la juridiction constitutionnelle et cela d’autant plus lorsqu’elle est placée, de par les dispositions constitutionnelles, au sommet de la hiérarchie juridictionnelle.Le cas particulier du Gabon peut être souligné. En effet, la Constitution place la Cour constitutionnelle au sein du pouvoir judiciaire [9], mais prévoit également un titre spécifique réservé à la Cour. On peut penser qu’il s’agissait là de mettre en avant
l’importance de la Cour.
La Cour constitutionnelle autonome est placée [10] :
On s’interrogera enfin sur les différentes dénominations des cours suprêmes qui coexistent, au sein d’un ordre juridique donné, à côté d’une cour constitutionnelle autonome. Dans quelques cas toutefois, la différence de dénomination n’entraîne aucune conséquence sur le contenu des compétences de l’institution concernée ; par exemple, on parle indifféremment de Haute Cour administrative et de Conseil d’État, ou encore de Cour suprême de cassation et de Cour de cassation.
21 21 bis À noter le cas particulier de la Cour constitutionnelle du Bénin qui est à la fois placée hors du pouvoir judiciaire et à un niveau hiérarchique équivalent à celui de la Cour suprême béninoise. Ce sont les deux plus hautes juridictions de l’État dotées de pleins pouvoirs et dont les décisions sans recours s’imposent à tous ce qui peut amener à un certain nombre d’interrogations quant aux relations entre ces deux cours (voir en ce sens le rapport du Bénin reproduit en page 35 ).
Pays ayant une cour constitutionnelle autonome – Cour(s) suprême(s) co-existant avec la cour
constitutionnelle au sein de l’ordre juridique national 22[11]
Cour suprême. Elle est la juridiction pénale, civile et administrative placée au sommet de la hiérarchie des juridictions ordinaires
Cour suprême, disposant d’une Chambre judiciaire, d’une Chambre administrative et d’une Chambre des comptes
Cour suprême de cassation et Cour suprême administrative
Cour de cassation, Conseil d’État et Cour des comptes
Cour suprême et de cassation comprenant en son sein une Chambre de cassation, une Chambre administrative et une
Cour suprême, compétente en matière judiciaire, administrative et des comptes
Cour de cassation et Haute Cour administrative
Cour des comptes, Cour de cassation et Conseil d’État
Cour suprême et Cour des comptes
Cour suprême et Cour administrative suprême
Cour des comptes, Conseil d’État et Cour de cassation
Cour suprême unique comportant une chambre judiciaire et une chambre administrative
2) Une chambre, section ou formation de la cour suprême
Dans une minorité des pays représentés au sein de l’ACCPUF [12], le contrôle de constitutionnalité des normes est confié à une chambre, à une section ou à une formation spécifique de la cour suprême. Ce type d’organisation, intégrant le contrôle de
constitutionnalité au sein du pouvoir judiciaire, reflète toutefois généralement le cas des pays qui, malgré une volonté initiale de créer une cour constitutionnelle autonome, ne s’y sont pas résolus pour diverses raisons (politiques, matérielles..). C’est ainsi qu’ont été créées des cours suprêmes dotées de différentes chambres, assurant séparément les fonctions traditionnellement attribuées aux cours suprêmes et à la cour constitutionnelle.
Ces pays disposent d’une véritable juridiction à la compétence constitutionnelle bien définie, mais intégrée au sein d’une haute cour, appelée cour suprême.
Lorsque la juridiction constitutionnelle se trouve rattachée aux autres juridictions suprêmes au sein d’une même cour, il en résulte, au-delà de la dépendance matérielle, certains liens statutaires. C’est ainsi que l’on peut observer dans certaines chambres
constitutionnelles, le partage des locaux, évidemment, mais aussi, du personnel, des membres de la juridiction et également du budget.
En Guinée, comme au Rwanda, l’existence d’une chambre (ou section) constitutionnelle au sein de la Cour suprême ne signifie pas que le système de contrôle de constitutionnalité est diffus. Dans ces deux cas, le contrôle de constitutionnalité est
concentré dans les mains de la chambre constitutionnelle, et les tribunaux ordinaires ne peuvent en aucun cas connaître de la constitutionnalité des lois. Ainsi, la saisine est politique. Les citoyens ne peuvent pas saisir la Cour suprême à l’occasion d’un litige. Seul le Président de la République, l’Assemblée nationale, le Gouvernement (Rwanda), et les
partis politiques (Guinée) peuvent demander un contrôle de la constitutionnalité, a priori, des normes [13].
En revanche, le cas particulier des Seychelles doit être souligné. En effet, la Cour suprême comprend en son sein une Cour constitutionnelle qui statue en matière d’application, de violation, d’exécution, ou d’interprétation de la Constitution. Elle peut
être saisie par toute personne alléguant d’une violation de ses droits constitutionnels, ou par tout juge, par le biais d’une question préjudicielle. Les décisions de la Cour suprême en sa formation de Cour constitutionnelle ont autorité de chose jugée, mais elles peuvent être réformées par la Cour suprême en sa formation de Cour d’appel [14].
3) Une cour suprême ayant des compétences en matière constitutionnelle
Enfin, il y a le cas des pays (Cameroun, Canada, Cap Vert, Congo démocratique, Guinée-Bissau, Haïti, Maurice et Suisse) [15] qui ont également u ne cour suprême, mais celle-ci assume les fonctions constitutionnelles conjointement aux fonctions d’appel ou de cassation pour les ordres judiciaire et administratif. Ces cours suprêmes, en effet, ne sont pas dotées de formations de jugement (chambres, sections… ) aux compétences spécifiques en matière constitutionnelle.
Sous cette rubrique, sont répertoriées les expériences de modèles diffus et concentrés de justice constitutionnelle, mais surtout de modèles originaux.
La Cour suprême du Canada est compétente pour trancher des questions de constitutionnalité en dernier ressort, portées à sa connaissance à l’occasion d’un procès. A ce titre, elle rejoint le modèle diffus de justice constitutionnelle. S’ajoute une fonction
spécifique : le gouverneur en conseil, peut lui demander de statuer de façon abstraite, c’est-à-dire d’examiner d’importantes questions de droit et notamment celles qui concerne la constitutionnalité de la législation fédérale ou provinciale.
A la différence de la Cour canadienne, la Cour suprême de Maurice détient le monopole du contrôle de constitutionnalité. Elle est en cette matière la juridiction de première instance, et peut être saisie par toute personne arguant d’une inconstitutionnalité. L’exception mauricienne tient à la compétence du Comité judiciaire du Conseil privé de la Reine d’Angleterre en ultime ressort [16].
La juridiction haïtienne rejoint le modèle concentré de justice constitutionnelle dans la mesure où le contrôle de constitutionnalité est confié exclusivement à la Cour de cassation, à l’occasion d’un litige, et sur le renvoi qui lui en est fait.
Inspiré par le modèle mixte portugais, le Tribunal suprême de Justice du Cap Vert apprécie la constitutionnalité, soit dans le cadre d’une requête en contrôle concret, soit d’une requête en contrôle préventif, ou encore d’une requête en contrôle abstrait a priori.
Enfin, au Cameroun, la Constitution de janvier 1996 a créé un Conseil constitutionnel et prévu que dans l’attente de son installation effective, la Cour suprême exercerait à titre intérimaire les attributions du Conseil, ce qui est le cas au jour de l’édition du présent bulletin.
Sont également comprises sous cet intitulé les cours constitutionnelles non encore mises en place, mais prévues par la Constitution du pays concerné et dont le processus d’installation est engagé. [Retour au contenu]
De 1960 à 2000, le contrôle de constitutionnalité au Burkina Faso était confié à la chambre constitutionnelle
de la Cour suprême. Les dispositions de la Constitution de la IVe République relatives à la Cour suprême ont été
révisées enavril2000 : quatre juridictions indépendantes ont été créées : Conseil constitutionnel, Conseil d’Etat,
Cour de cassation et Cour des comptes.
Cependant, l’article 5 4 de la loi organique n° 011-2000/Andu 27 avril2000 portant organisation et
fonctionnement du Conseil constitutionnel, prévoyait que, en attendant la mise en place effective de celui-ci, la
chambre constitutionnelle de la Cour suprême exerçait les compétences attribuées au Conseil constitutionnel. Ce
fut le cas jusqu’en novembre 2002. Le 9 décembre 2002, le nouveau et premier Conseil constitutionnel du
Burkina Faso a été installé lors d’une cérémonie solennelle. [Retour au contenu]
En raison des évènements survenus le 15 mars 2003, la Constitution du 14 janvier 1995 de la République
centrafricaine a été suspendue. Bien que la Cour constitutionnelle aie été dissoute par une ordonnance du 23 avril
2003, c’est cette juridiction qui est évoquée dans ce bulletin. [Retour au contenu]
Par ordonnance du 27 décembre 1999 les fonctions du Conseil constitutionnel, instauré par la loi du 16 août 1994 portant révision de la Constitution et création du Conseil constitutionnel, ont été suspendues. La nouvelle Constitution, adoptée par référendum des 23 et 24 juillet 2000, prévoit la mise en place d’un Conseil constitutionnel. Toutefois, celui-ci n’est pas encore installé et la chambre constitutionnelle de la Cour suprême, dans l’attente de la mise en place effective des nouvelles institutions, remplit pour partie les missions dévolues au Conseil constitutionnel prévu par la Constitution de 2000, conformément à l’article 131 de ladite Constitution. [Retour au contenu]
Le Tribunal suprême de Monaco est classé avec les juridictions identifiées comme autonomes, conformément aux réponses apportées au questionnaire par l’institution monégasque. Toutefois, le Tribunal suprême est à la fois une juridiction constitutionnelle et administrative. [Retour au contenu]
La Constitution de la République du Cameroun du 18 janvier 1996 a créé un Conseil constitutionnel et prévu que la Cour suprême exercerait à titre intérimaire les attributions du Conseil constitutionnel jusqu’à la mise en place de celui-ci. A ce jour toutefois, le processus d’installation du Conseil constitutionnel du Cameroun n’est pas engagé. [Retour au contenu]
Extrait du rapport national publié ci-après p. 65 [Retour au contenu]
Article 67 de la Constitution gabonaise du 26 mars 1 991, modifiée. [Retour au contenu]
Source : réponses au questionnaire de l’ACCPUF, reproduit en page 75 , dans lequel la question était posée de la manière suivante : « quelle est la place de votre juridiction dans cet ordonnancement juridique : elle est placée hors du système judiciaire, elle est placée au sommet de la hiérarchie judiciaire, elle est placée à un niveau hiérarchique équivalent à celui des Cours suprêmes ? » . On notera qu’une Cour constitutionnelle peut être à la fois hors du système judiciaire et à un niveau hiérarchique équivalent à celui des Cours suprêmes. C’est par exemple le cas du Béni n(voir le rapport du Bénin reproduit en page 35 ). [Retour au contenu]
Source : réponses au questionnaire de l’ACCPUF, reproduit en page 75. [Retour au contenu]
La Guinée, le Rwanda et les Seychelles. [Retour au contenu]
En Guinée et au Rwanda, le juge constitutionnel est compétent a priori uniquement. [Retour au contenu]
Voir le Bulletin n°2 de l’ACCPUF, Compétences et organisation des Cours constitutionnelles et institutions équivalentes ayant en partage l’usage du français (Mise à jour 02/2003), ACCPUF, Paris, 2003.3) [Retour au contenu]
Ibid. [Retour au contenu]
B. Les liens organiques entre juridictions constitutionnelles et juridictions suprêmes [1]
Les réponses apportées par les Cours membres de l’Association au questionnaire ont démontré la rareté des liens organiques entre les deux types de juridiction. Deux hypothèses peuvent être cependant présentées : elles concernent la nomination des membres de la juridiction constitutionnelle et leur prestation de serment.
1 ) L’hypothèse de la nomination des membres de la juridiction constitutionnelle
Les cas d’intervention des présidents de cours suprêmes ou de certains de leurs membres dans la nomination des membres de la juridiction constitutionnelle, et inversement, sont rares.
Toutefois, cette solution se retrouve notamment dans les pays suivants disposant d’une juridiction constitutionnelle autonome :
Un tiers des juges constitutionnels est élu par l ’Assemblée générale des juges de la Cour suprême de cassation et de la Cour administrative suprême.
Trois membres de la Cour constitutionnelle sur neuf sont élus par l ’Assemblée générale des magistrats de l’ordre judiciaire, le Conseil d’État et la Cour des comptes.
La Cour suprême est représentée au sein du Conseil supérieur de la magistrature qui intervient pour la nomination de deux membres (sur neuf) de la Haute-Cour constitutionnelle.
L’hypothèse se concrétise seulement dans le cas où les juges de la Cour suprême siègent au Conseil supérieur de la magistrature qui a la charge de nommer trois des neuf membres de la Cour constitutionnelle.
Deux juges de la Cour constitutionnelle sont nommés par le Conseil supérieur de la magistrature, présidé par le président de la Cour suprême.
Le président de la Cour suprême supervise l ’élection par leur corps de certains membres de la Cour constitutionnelle, présidé par le président de la Cour suprême.
2) L’hypothèse de la prestation de serment des membres de la juridiction constitutionnelle
La cérémonie officielle de prestation de serment des membres des juridictions constitutionnelles possède une valeur symbolique certaine. Or, certaines cours suprêmes reçoivent, mais le cas est rare, la prestation de serment des membres de la juridiction constitutionnelle.
Sur la base des réponses au questionnaire, quatre exemples ont pu être relevés :
Les juges constitutionnels prêtent serment en présence du président de la République, du président de l’Assemblée nationale et des présidents de la Cour de cassation et de la Cour administrative au siège de la Cour constitutionnelle.
Les membres de la Cour constitutionnelle prêtent serment au cours d’une cérémonie solennelle présidée par le président de la République, devant le Parlement, la Cour de cassation, le Conseil d’État et la Cour des comptes réunis.
Selon l ’article 12 de la loi sur la Cour constitutionnelle, le juge constitutionnel prête serment devant le Parlement, le président de la République et le Conseil supérieur de la magistrature.
Cette section, de même que les rubriques C, D et F à venir n’intéressent, logiquement, que les États disposant d’une juridiction constitutionnelle autonome et distincte d’une (de) cour(s) suprême(s). [Retour au contenu]
D.Les relations entre juridictions constitutionnelles et juridictions suprêmes sous l’angle des compétences
Le rapport français a été préparé en réponse au questionnaire du secrétariat général de l’ACCPUF sur les relations entre les Cours constitutionnelles et les Cours suprêmes. Il a notamment été rédigé à partir de l’intervention de Madame le Ministre d’État Simone Veil, intitulée « Exécution des décisions du Conseil constitutionnel français par les Cours ordinaires »1 dans le cadre de la conférence internationale de Sarajevo des 18 et 19 mars 2000, et également à partir des réponses au questionnaire de la Cour d’arbitrage de Belgique dans le cadre de la préparation de la Xllème conférence des cours constitutionnelles européennes.
Le plan suivi est celui du questionnaire de l’ACCPUF.
1. Structure juridictionnelle nationale
Dans le questionnaire, des termes généraux sont utilisés pour décrire les cours constitutionnelles et les cours suprêmes ; précisons qu’en France, la cour constitutionnelle est le Conseil constitutionnel, et il existe deux cours suprêmes : la Cour de cassation et le Conseil d’État. Ces deux juridictions sont à la tête des deux ordres de juridictions qui composent le service public de la justice : l’ordre judiciaire pour la première et l’ordre administratif pour le second.
Cette dualité de juridictions trouve son origine dans l’interdiction faite aux juridictions de l’Ancien régime de connaître des affaires de l’Etat, tant politiques qu’administratives. La Révolution française a repris à son compte cette interdiction par l’adoption de l’article 13 de la loi des 16 et 24 août 1790, toujours en vigueur : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » Cette règle est précisée par un décret du 16 fructidor an III : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit. »
Comme l’a jugé le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987 sur la loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, ces dispositions « n’ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle ». Cependant« conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » celui selon lequel, à l’exception des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle».
Ces deux ordres de juridiction ne se partagent cependant pas le monopole de la justice puisque la Constitution de 1848 puis celle de 1958 ont créé quatre autres autorités disposant de pouvoirs juridictionnels : le Tribunal des conflits pour régler les difficultés de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction ; le Conseil constitutionnel (qui assure à la fois des fonctions de cour constitutionnelle et de juge électoral); la Haute Cour de justice, compétente pour connaître, pendant la durée de son mandat, certains faits reprochés au président de la République ; et la Cour de justice de la République compétente pour connaître des actes accomplis par les membres du Gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis (article 68-1 de la Constitution).
Le Conseil constitutionnel est une institution autonome dont la création remonte à la Constitution du 4 octobre 1958, texte fondateur de la Vème république.
Le Conseil constitutionnel bénéficie d’une situation particulière.
Lorsque les juridictions constitutionnelles sont placées au sommet de la hiérarchie judiciaire, comme le sont par exemple les cours suprêmes du continent américain, leurs décisions, fût-ce en matière constitutionnelle, s’intègrent très naturellement dans l’ordonnancement juridique interne malgré la spécificité de la matière. Elles deviennent, au même titre que les autres décisions de dernière instance, source de droit et de jurisprudence.
Toute autre est la situation d’une Cour constitutionnelle spécialisée, disposant du monopole du contrôle de constitutionnalité des textes normatifs les plus importants (lois, traités …) sans être au sommet de la hiérarchie judiciaire. La double spécificité qui caractérise la cour de modèle kelsénien réside à la fois dans la gestion exclusive des questions de constitutionnalité et l’absence de lien organique et hiérarchique avec les juridictions ordinaires. Ce type d’organisation peut être à l’origine d’une double marginalisation, institutionnelle et jurisprudentielle.
En France, le juge ordinaire ne peut accueillir des moyens tirés de l’inconstitutionnalité de la loi. D’autre part, la Constitution garantit dans une mesure importante mais non intégrale, l’autorité des décisions du Conseil constitutionnel sur les juridictions ordinaires.
La particularité du Conseil constitutionnel français réside donc dans sa position hors du système judiciaire même si, en vertu de l’article 62 de la Constitution, ses décisions s’imposent à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Sa place au sein de la structure juridictionnelle, a évolué depuis sa création, et son rôle est devenu progressivement prépondérant au sein des hautes juridictions françaises.
La mise en place d’un contrôle juridictionnel de constitutionnalité de la loi est une création récente dans l’histoire constitutionnelle française. Longtemps refusée du fait de la souveraineté absolue de la loi, « expression de la volonté générale », selon les termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, l’existence d’une institution chargée d’examiner la conformité de la loi à la Constitution est une innovation de la Vème République. La Constitution du 4 octobre 1958 lui consacre un titre VII composé de 8 articles et le cite dans 9 autres articles. Cette création se caractérise aussi par son originalité : sur bien des points le Conseil constitutionnel est différent des autres Cours constitutionnelles, même de type kelsénien.
Encore convient-il d’observer que l’intervention du Conseil constitutionnel ne s’est imposée dans toute sa portée que progressivement. Dans sa conception initiale, la Constitution ne fait pas du contrôle de constitutionnalité des· lois ordinaires une des compétences essentielles du Conseil constitutionnel. Celles de ses attributions qui, en 1958, paraissent prépondérantes sont l’appréciation du partage des domaines respectifs de la loi et du règlement, nouvellement institué en vue de préserver vis-à-vis du Parlement l’exercice du pouvoir réglementaire, ainsi que le contrôle des élections présidentielles, parlementaires et des opérations référendaires prévu par les articles 58, 59 et 60 de la Constitution. A l’époque, la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel de la conformité d’une loi ou d’un traité à la Constitution, avant leur entrée en vigueur, était réservée à quatre autorités seulement : le Président de la République, le Premier ministre et chacun des présidents des deux chambres. Nul ne prévoyait alors qu’à l’instar d’autres cours constitutionnelles, . le Conseil constitutionnel serait amené à occuper la place prééminente qui est aujourd’hui la sienne dans l’équilibre institutionnel et dans la protection des libertés fondamentales.
L’évolution juridique consistant à garantir le respect par le législateur des droits fondamentaux à valeur constitutionnelle s’est faite en deux étapes successives. Le Conseil constitutionnel a, tout d’abord, tranché un débat sur la valeur juridique du Préambule de la Constitution de 1958, lequel fait référence à celui de la Constitution de la IVème République et à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Alors qu’une partie de la doctrine et des rédacteurs de la Constitution ne voyaient dans les principes contenus dans ces textes que des affirmations dénuées de portée directe, le Conseil constitutionnel, dès 1970, puis par une décision essentielle du 16 juillet 1971, en a reconnu la valeur juridique. A cette occasion, il a fait ressortir du Préambule de la Constitution de 1946 le caractère constitutionnel de la liberté d’association, « principe fondamental reconnu par les lois de la République ». Ce renforcement du rôle du Conseil dans l’ordre juridique est aussi dû à la révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, qui a élargi à soixante députés ou à soixante sénateurs la possibilité de contester la constitutionnalité d’une loi ordinaire au lendemain de son adoption. Cette réforme a eu, dès son entrée en vigueur, un effet direct sur le nombre de saisines mais aussi sur la nature des textes soumis au contrôle de constitutionnalité. En effet, elle confère à l’opposition un moyen de développer des arguments pour contester la constitutionnalité de lois au contenu desquelles elle n’adhère pas. La possibilité de saisir le Conseil constitutionnel est ainsi devenue une arme politique entre les mains de l’opposition parlementaire, ainsi qu’un élément de son statut.
Conçu initialement comme un arbitre ayant essentiellement pour fonction de contrôler le respect du domaine réglementaire par le législateur, le Conseil s’est donc transformé en juge de la conformité de la loi à l’ensemble des règles et principes à valeur constitutionnelle.
Les chiffres sont éloquents : de 1974 à 2000, ce sont 260 lois ordinaires qui ont été déférées, soit en moyenne 10 par an. Les années d’élections législatives, se traduisant par l’arrivée à l’Assemblée nationale d’une autre majorité, se caractérisent par un nombre de lois déférées particulièrement importantes : 25 en 1982, 19 en 1989, 26 en 1993 et encore 19 en 1994 … [1]
Le Conseil constitutionnel fait-il pour autant partie du « pouvoir judiciaire » ?
Non, en ce sens qu’il n’est pas une Cour suprême du type de celle des États-Unis d’Amérique : il est extérieur tant à l’ordre judiciaire qu’à l’ordre administratif. Oui, en ce sens qu’il participe, au « pouvoir juridictionnel » tel qu’il est communément défini dans les démocraties actuelles. Il reste que les compétences qui lui sont confiées par la Constitution, le mode de nomination de ses membres, les modalités de sa saisine en font plutôt un « organe régulateur de l’activité des pouvoirs publics ».
2. Liens organiques et procéduraux entre la juridiction constitutionnelle et les juridictions suprêmes
a) Liens organiques
Il n’existe aucun lien organique, en France, entre le Conseil constitutionnel et les cours suprêmes.
D’une part, le titre VII de la Constitution et notamment son article 56 ne comporte aucune disposition établissant des liens organiques avec les autres juridictions. En particulier, la procédure de nomination fait intervenir des autorités non pas juridictionnelles mais politiques (président de la République, président du Sénat et président de l’Assemblée nationale) et n’exige pas d’expérience dans la fonction juridictionnelle. Il en est de même de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.
Qu’ils soient nommés par le Président de la République, par le président de l’Assemblée nationale et par le président du Sénat, les membres du Conseil constitutionnel prêtent serment devant le président de la République, gardien des institutions[2].
b) Liens procéduraux: l’accès à la juridiction constitutionnelle
Il n’existe pas non plus de liens procéduraux entre le Conseil constitutionnel et les cours suprêmes. L’accès au Conseil constitutionnel est défini par les articles 54 et 61 de la Constitution : les traités et les lois peuvent être déférés au Conseil constitutionnel, avant leur ratification ou leur promulgation, par le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs. Les lois organiques et les règlements des assemblées sont obligatoirement soumis à son contrôle.
Ni l’exception d’inconstitutionnalité, ni la question préjudicielle de constitutionnalité, ni encore la plainte constitutionnelle ne sont prévues dans le cadre du contrôle de constitutionnalité devant le Conseil constitutionnel.
Toutefois, un projet de révision constitutionnelle avait été déposé en 1990 visant à créer une « exception d’inconstitutionnalité ». Il ouvrait indirectement aux particuliers l’accès du Conseil constitutionnel. Le mécanisme prévoyait la possibilité pour les tribunaux judiciaires et administratifs de renvoyer la question de la constitutionnalité d’une loi, non pas au Conseil constitutionnel directement, mais à la Cour suprême de son ordre de juridiction. En cas de doute sur la constitutionnalité de la loi, la Cour saisissait le Conseil. Ces hautes juridictions devaient filtrer les questions préjudicielles.
Mais ce projet de révision n’a pu aboutir et n’a pas été repris par la suite.
L’impossibilité pour le Conseil d’État et pour la Cour de cassation de renvoyer une loi au Conseil constitutionnel représente une carence pour certains. Bien que des auteurs considèrent que la stabilité législative, combinée à la légitimité parlementaire, justifient un tel système, d’autres insistent davantage sur l’importance de la cohésion des normes. Des propositions de réforme ont ainsi été proposées dans les années soixante par Charles Eisenmann et Léo Hamon (colloque de Heidelberg, 1961) ou encore par Louis Favoreu (RDP1967, p.5).
c) Un contrôle préalable
Le contrôle de constitutionnalité pratiqué par le Conseil constitutionnel français est préalable à la promulgation de la loi. C’est sa particularité au sein de la famille kelsénienne.
En effet, en application des articles 54 et 61 de la Constitution, le Conseil ne peut être saisi qu’avant la promulgation de la loi organique ou ordinaire, avant la ratification ou l’approbation de l’engagement international et avant l’entrée en vigueur du règlement de chacune des assemblées parlementaires.
Il s’est, par exemple, déclaré incompétent pour examiner la conformité à la Constitution d’une loi portant réforme du service national au motif qu’à la date à laquelle il avait été saisi, le Président de la République avait déjà signé l’acte portant promulgation de cette loi (décision n° 97-392 DC du 7 novembre 1997).
Cependant, il se reconnaît compétent pour apprécier << la régularité au regard de la Constitution des termes d’une loi promulguée … à l’occasion de l’examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine » (décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985, loi relative à l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendance).
Dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 portant sur la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de déclarer contraires à la Constitution les dispositions d’une loi organique qui étendaient aux élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie des règles d’inéligibilité issues d’une loi du 25 janvier 1985. Il a jugé ces dernières inconstitutionnelles, car établissant une « peine obligatoire ». Notons que quatorze ans plus tôt, il ne les avait pas déclarées contraires à la Constitution (décision n° 84- 183 DC du 18 janvier 1985, loi relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises).
a) Des sphères communes de compétences ?
La compétence du Conseil constitutionnel en matière de contrôle de constitutionnalité des lois et des traités est exclusive. Aussi, le Conseil d’Etat que la Cour de cassation ont-ils toujours refusé d’exercer ce contrôle.
En revanche et en application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel du 15 janvier 1975 [3], tant le juge judiciaire (Cour de cassation, chambre mixte, 24 mai 1975, Administration des douanes c. Société Cafés Jacques Vabre) que le juge administratif (Conseil d’Etat, Assemblée 20 octobre 1989, Nicolo) exercent un contrôle de compatibilité des lois avec les engagements internationaux.
Le Conseil constitutionnel applique cette jurisprudence (refus du contrôle de constitutionnalité, mais exercice du contrôle de compatibilité avec les engagements internationaux) lorsqu’il statue non pas en sa qualité de juge constitutionnel, mais comme juge électoral, à la suite des élections présidentielle, législatives, sénatoriales ou des opérations référendaires (décision du 21 octobre 1988, Assemblée nationale, Val d’Oise, cinquième circonscription).
En outre, le juge administratif et le juge judiciaire statuant au pénal sont compétents pour apprécier la constitutionnalité des actes administratifs en l’absence d’écran législatif.
La théorie de l’écran législatif a été définie par R. Odent comme il suit : « Quand la légalité d’un acte administratif est contestée pour des motifs tirés de la violation de la Constitution, la position du juge administratif est totalement différente selon qu’une loi s’interpose entre la Constitution et cet acte, auquel cas la loi constitue pour le juge un écran infranchissable, et c’est en fonction de la loi seule qu’il apprécie la légalité de l’acte litigieux. Si, au contraire, aucune loi n’est intervenue en la matière, le juge administratif apprécie directement par rapport à la loi constitutionnelle la légalité discutée devant lui de l’acte administratif. » (Cours p. 232)
C’est ainsi, par exemple, que le Conseil d’État a jugé, par un arrêt d’assemblée du 20 décembre 1995 (Mme Vedel), « que les obligations faites à tout Français se rendant en Polynésie française par les articles 1er et 11 du décret du 27 avril 1939 de présenter une pièce d’identité datant de moins d’un an alors que la validité des cartes d’identité et des passeports est fixée respectivement à dix ans et à cinq ans, de produire un extrait de son casier judiciaire, de déposer une garantie de rapatriement et de remplir pour les autorités de police « une fiche spéciale d’identité » apportent à la liberté de circulation des citoyens sur le territoire de la République des restrictions qui ne sont pas, à la date des décisions attaquées, justifiées par des nécessités propres à ce territoire d’outre-mer »… Que se serait-il passé si les obligations contestées avaient été instituées par une loi ? Le Conseil d’État se serait alors déclaré incompétent pour juger de la constitutionnalité de cette loi au regard de la Constitution mais il aurait pu examiner sa compatibilité au regard de normes internationales et notamment de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (contrôle de conventionalité).
Le contrôle de conventionalité n’est cependant pas sans limites puisque les deux ordres de juridiction refusent, en cas de contrariété entre un acte (loi ou décret) tirant les conséquences nécessaires de la Constitution et un engagement international, de faire prévaloir cet engagement sur l’acte concerné (Conseil d’État, Assemblée, 30 octobre 1998, Sarran et Cour de cassation, Assemblée plénière, 2 juin 2000, Fraisse).
Extraits de l’arrêt Sarran : « Considérant que si l’article 55 de la Constitution dispose que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication/ une autorité supérieure à celle des lois sous réserve/ pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie’, la suprématie ainsi conférée aux engagements internationaux ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle ; qu’ainsi, le moyen tiré de ce que le décret attaqué, en ce qu’il méconnaîtrait les stipulations d’engagements internationaux régulièrement introduits dans l’ordre interne, serait par là même contraire à l’article 55 de la Constitution, ne peut qu’être écarté».
Extraits de l’arrêt Fraisse : « Attendu, ensuite, que l’article 188 de la loi organique du 19 mars 1999 a valeur constitutionnelle en ce que, déterminant les conditions de participation à l’élection du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie et prévoyant la nécessité de justifier d’un domicile dans ce territoire depuis dix ans à la date du scrutin, il reprend les termes du paragraphe 2.2.1 des orientations de l’accord de Nouméa, qui a lui-même valeur constitutionnelle en vertu de l’article 77 de la Constitution ; que la suprématie conférée aux engagements internationaux ne s’appliquant pas dans l’ordre interne aux dispositions de valeur constitutionnelle, le moyen tiré de ce que les dispositions de l’article 188 de la loi organique seraient contraires au Pacte international relatif aux droits civils et politiques et à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté ».
b) Les conflits de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction
Le Conseil constitutionnel n’exerce pas cette mission, qui est confiée depuis 1849, avec une interruption sous le second empire, au Tribunal des conflits.
Cette juridiction est composée en nombre égal de membres du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation. Le ministre de la justice en est le président de droit : en réalité il ne siège qu’en cas de partage de voix, et dans de rarissimes occasions.
Le Conseil constitutionnel concourt cependant à cette mission lorsqu’il contrôle les dispositions d’une loi attribuant compétence à l’un des deux ordres de juridiction.
Ainsi, s’il a accepté en 1987 que le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, qui est un organisme administratif, soit dévolu au juge judiciaire (décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987 ; cf. également décision n° 96-378 du 23 juillet 1996 s’agissant des décisions de l’Autorité de régulation des télécommunications), il a refusé en 1989 que soit transféré à ce même juge le contentieux des décisions administratives de reconduite à la frontière (décision n° 89-119 DC du 28 juillet 1989).
Il lui arrive également, dans le silence des textes qui lui sont déférés, de préciser quel est le juge compétent (décisions n° 98-403 du 29 juillet 1998 en ce qui concerne les réquisitions de logement et n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 pour la procédure de référé permettant au pouvoir législatif d’obtenir du pouvoir exécutif certains éléments d’information).
4. Portée des décisions
a) Les dispositions constitutionnelles relatives à la portée des décisions
Lorsque le Conseil constitutionnel déclare une disposition législative contraire à la Constitution, cette disposition n’entrera jamais en vigueur, faute de promulgation par le président de la République. C’est une exigence posée par le premier alinéa de l’article 62 de la Constitution aux termes duquel : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application ». Le juge n’aura donc pas à l’appliquer.
L’expression même d’autorité de la chose jugée ne figure pas à l’article 62 de la Constitution dont le texte est : « Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». Néanmoins le principe de cette autorité a toujours été affirmé et elle s’attache non seulement au dispositif des décisions mais aussi à leurs motifs, dans la mesure où ils constituent le soutien nécessaire du dispositif (Décision n° 62-18 L du 16 janvier 1962). Bien que le Conseil constitutionnel ait indiqué, dans la décision 88-244 DC du 20 juillet 1988, que l’autorité de chose jugée attachée à une décision antérieure était « limitée à la déclaration d’inconstitutionnalité visant certaines dispositions de la loi qui lui était alors soumise », une autre décision (n°89-258 DC du 20 juillet 1988) est venue préciser que cette même autorité pouvait également être invoquée lorsque les dispositions d’une loi « bien que rédigées sous une forme différente, ont, en substance, un objet analogue à celui des dispositions déclarées contraires à la Constitution ».
Concernant l’ordre judiciaire, la chambre sociale de la Cour de cassation avait déjà reconnu l’autorité de la chose jugée par le Conseil constitutionnel dans un arrêt Tallagnon du 25 mars 1998. Un arrêt de l’Assemblée plénière du 5 octobre 2001 confirme cette position, dans sa formation la plus solennelle, en en rappelant le principe et les limites : la portée de la chose jugée ne joue que s’il y a identité d’objet au sens strict : « ces décisions ne s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives et juridictionnelles qu’en ce qui concerne le texte soumis à l’examen du Conseil ».
Il y a donc lieu de distinguer l’autorité morale qui s’attache aux interprétations données par le Conseil des règles et principes constitutionnels, et l’autorité juridique (absolue) qui protège les motifs de ses décisions pour l’application d’un texte soumis à son contrôle.
Lorsque le Conseil constitutionnel déclare une disposition législative conforme ou non contraire à la Constitution sans assortir cette déclaration de réserves, le juge l’appliquera sans s’interroger sur les conditions de constitutionnalité que doit remplir son application. C’est ainsi, par exemple, que la chambre criminelle de la Cour de cassation, par un arrêt du 23 février 1999 (Société Gylas Investissement, pourvoi n° X 96-18.643, arrêt no 472D), a admis qu’une disposition fiscale pouvait s’appliquer à des situations juridiques antérieures, en l’espèce à des immeubles acquis auparavant, au motif que le Conseil constitutionnel, dans sa décision 89-268 DC du 29 décembre 1989 (loi de finances pour 1990), avait déclaré cette disposition conforme à la Constitution « sans que sa portée soit limitée par une réserve d’interprétation ». Elle en a déduit, par un motif de pur droit, qu’il revenait au juge judiciaire de donner son plein effet au texte litigieux.
Le problème se pose différemment lorsque le Conseil prononce des décisions « sous réserves ». Dans ce cas, les interprétations, qu’elles soient « neutralisantes », « constructives » ou « directives », s’imposent à l’ensemble des juridictions toujours en application du second alinéa de l’article 62 de la Constitution.
Les dispositions de l’article 62 s’appliquent également aux autres décisions prises par le Conseil constitutionnel en formation collégiale sur le fondement de la Constitution ou de la loi organique prévue par celle-ci. Il en est ainsi, par exemple, des décisions en matière électorale ou relatives à la répartition des matières entre la loi et le règlement.
Les décisions du Conseil constitutionnel, comme juge constitutionnel, ont un effet préventif, puisqu’elles interviennent avant l’entrée en vigueur des normes contrôlées, et un effet erga omnes.
Ses décisions sont définitives sous deux réserves : le Conseil constitutionnel accepte tout d’abord d’être saisi d’une demande tendant à la rectification d’une erreur matérielle (décision du 23 octobre 1987, R. p. 55 : jurisprudence applicable en contentieux électoral mais qui pourrait être étendue en matière de contrôle de constitutionnalité) ; en outre, comme il a déjà été relevé, il se reconnaît compétent pour apprécier « la régularité au regard de la Constitution des termes d’une loi promulguée … à l’occasion de I’ examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine » même si cette loi lui a été déférée antérieurement (décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 portant sur la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie).
b) Les conflits entre le Conseil constitutionnel et les juridictions suprêmes
Il est difficile, à défaut de suivi systématique, de dire si les décisions du juge constitutionnel sont toujours respectées par les autres juridictions. Il est cependant possible de penser aujourd’hui que, dans l’hypothèse où ce respect ne serait pas total, cette situation serait due beaucoup plus à l’ignorance circonstancielle, par les juges du fond, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et notamment des réserves d’interprétation qui conditionnent la constitutionnalité de la loi, qu’à un rejet conscient de sa jurisprudence.
En effet, les quelques cas de divergences de jurisprudence entre le Conseil constitutionnel et les autres cours suprêmes que l’on pouvait relever dans les années 1960 à 1980 ne sont plus d’actualité. On constate au contraire, à travers les conclusions du ministère public devant la Cour de cassation et celles des commissaires du Gouvernement devant les formations contentieuses du Conseil d’État, que la jurisprudence du Conseil constitutionnel est prise en considération non seulement dans les conditions fixées par l’article 62 de la Constitution mais même au-delà.
D’une manière générale, il apparaît que la juridiction administrative s’est montrée plus rapidement et plus ouvertement réceptive à la jurisprudence constitutionnelle et à son autorité que les juridictions judiciaires. Cette situation s’explique notamment par la proximité des méthodes et des missions. Les méthodes du juge constitutionnel s’apparentent à celles du juge de l’excès de pouvoir : le Conseil d’Etat, dans sa formation consultative, prépare ‘(projet de loi) ou parachève (examen des décrets d’application) l’action du Conseil constitutionnel.
Si, dès le départ, les arrêts du Conseil d’État ont fait référence à la jurisprudence constitutionnelle, ils ne reconnaissaient pas pour autant, l’autorité absolue de chose jugée aux décisions du Conseil constitutionnel.
Le tournant explicite date d’un arrêt d’assemblée du Conseil d’État du 10 décembre 1985 modifiant sa jurisprudence sur une question de droit fiscal. Cet arrêt se réfère expressément à une décision prise trois années plus tôt par le Conseil constitutionnel en matière de déclassement.[4] Dans son arrêt, le Conseil d’État accorde l’autorité de la chose jugée non seulement au dispositif de la décision, mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire, comme l’avait jugé le Conseil constitutionnel plus de vingt ans auparavant.[5] Cette attitude de réceptivité générale vis-à-vis de la jurisprudence constitutionnelle, énoncée à l’occasion de l’examen d’un texte de loi par le juge administratif chargé de son application, s’est confirmée depuis lors.
Concernant les réserves d’interprétation, dont on a vu l’importance croissante dans la jurisprudence constitutionnelle, les arrêts significatifs des deux cours suprêmes[6] interviennent pratiquement au même moment.
Cependant, il convient de remarquer que les réserves d’interprétation, ou encore les « précisions interprétatives », catégorie récemment évoquée dans la décision sur le pacte civil de solidarité (PACS)[7], peuvent s’adresser, avant même le juge de l’application de la loi, au pouvoir réglementaire chargé d’élaborer les textes d’application, voire aux agents chargés de prendre des mesures individuelles d’application. C’est ainsi que la haute juridiction administrative est confrontée, dans ses formations consultatives, du moins, plus fréquemment que son homologue judiciaire, aux réserves d’interprétation du juge constitutionnel. Elle admet leur autorité sans difficulté.
Sans doute, la force contraignante accordée à la « chose interprétée », lorsqu’il s’agit de textes constitutionnels, est-elle moins évidemment repérable.
Sur ce terrain, le Conseil d’État a pu montrer une certaine réticence à accepter la supériorité de principes auxquels le Conseil constitutionnel avait accordé valeur constitutionnelle (indépendance des professeurs d’université reconnue en 1984 par le Conseil constitutionnel)[8]. Au contraire, la Cour de cassation a su tirer très rapidement les conséquences de certaines interprétations du Conseil constitutionnel des textes constitutionnels [9], malgré une adoption plus tardive et parfois plus restrictive de la jurisprudence constitutionnelle.
Inversement, le Conseil constitutionnel, qui exerce un contrôle a priori, ne se trouve généralement pas dans une situation où il serait obligé de statuer dans un domaine déjà examiné par les autres juridictions. Cependant, il tient grand compte, dans sa réflexion, de la jurisprudence dégagée par les autres cours suprêmes, bien qu’il n’y soit pas juridiquement tenu, lorsqu’il expose des principes constitutionnels et doit en faire application. Il lui est ainsi arrivé à plusieurs reprises de donner rang constitutionnel à des principes dégagés par ces cours suprêmes.
L’exemple, le plus célèbre est celui de la liberté d’association, où le Conseil d’État avait vu en 1956, soit plusieurs années avant le Conseil constitutionnel dans sa célèbre décision de 1971, un des » principes fondamentaux reconnus par les lois de la République », mentionnés par le Préambule de la Constitution de 1946.
La référence à la jurisprudence existante des cours suprêmes apparaît également dans l’interprétation des textes soumis au contrôle de constitutionnalité. Elle inspire fréquemment des réserves d’interprétation voire des déclarations d’inconstitutionnalité (ainsi de la censure de la nouvelle définition du licenciement pour motif économique que donnait l’article 107 de la « loi de modernisation sociale » de janvier 2002, censure inspirée en grande partie de la jurisprudence de la chambre sociale de la Cour de cassation).
Cette interprétation s’impose aux autres juridictions dans les conditions et limites fixées par l’article 62 de la Constitution.
L’harmonie entre Conseil constitutionnel et juridictions suprêmes a pu être appréciée récemment concernant le régime de la responsabilité pénale du président de la République[10].
En effet, par une décision n°98-408 du 22 janvier 1999, le Conseil constitutionnel a précisé l’étendue de la protection pénale du chef de l’État. Selon cette décision, il bénéficie d’une immunité concernant les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions, à l’exception du cas de haute trahison. En outre, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de justice.
La Cour de cassation a eu, par la suite, l’occasion de se prononcer également sur le même sujet. Le 10 octobre 2001, l’Assemblée plénière de la Cour de cassation a considéré que la responsabilité pénale du président de la République ne peut être engagée, pour les actes accomplis en dehors de l’exercice de ses fonctions devant les juridictions de droit commun qu’à la fin de ses fonctions. Cet arrêt précise en outre que la Haute Cour de justice n’est compétente que pour connaître des actes de haute trahison du président de la République commis dans l’exercice de ses fonctions.
Les deux décisions sont convergentes sur le premier point, non sur le second. Elles fournissent toutefois la même réponse à la question majeure (et politiquement très sensible) que posait l’espèce : l’incompétence des juridictions de droit commun pendant la durée du mandat du Président de la République. De nombreux auteurs estiment d’ailleurs que l’arrêt de la Cour de cassation peut être considéré comme un complément de la décision du Conseil constitutionnel.
M. de Gouttes, premier avocat général de la Cour de cassation, a d’ailleurs souligné l’intérêt pour l’ordre juridique, de suivre la décision du Conseil constitutionnel à !’occasion de cet arrêt[11]. Il estime que la Cour de cassation dans sa « sagesse », doit accepter « l’autorité persuasive » de la décision du Conseil constitutionnel.
Pour l’avocat général, le respect de l’autorité persuasive de la jurisprudence du Conseil constitutionnel surtout lorsqu’il interprète la Constitution, répond à la logique suivante :
– en premier lieu, elle se justifie par le souci de maintenir une harmonie entre les plus hautes juridictions françaises et de sauvegarder l’unité et l’homogénéité de l’ordre juridique « car chaque haute juridiction ne peut avoir son ordre juridique propre et indépendant», étant précisé que, « dans ce processus d’harmonisation, il est normal que le juge constitutionnel soit considéré comme le principal interprète de la Constitution et, cela, d’autant mieux que la Constitution, interprétée par le Conseil constitutionnel, donne une assise majeure à la Cour de cassation et à l’ensemble de l’ordre judiciaire » ;
– en deuxième lieu, l’autorité « morale » ou « persuasive » de l’interprétation du Conseil constitutionnel se justifie par un impératif de sécurité juridique, dans l’intérêt même des justiciables ;
– en troisième lieu l’autorité de la décision du Conseil constitutionnel doit se justifier aussi par la force de conviction du raisonnement suivi par le Conseil constitutionnel ; « or de ce point de vue, il me semble que le raisonnement qui a inspiré le Conseil constitutionnel [ … ] peut être regardé comme suffisamment persuasif et cohérent, même si l’on peut regretter que sa motivation n’ait pas été plus explicite ».
En cas de non-respect de l’article 62 de la Constitution, aucune sanction n’est prévue. Qu’il s’agisse donc de l’autorité juridique des décisions du Conseil ou du pouvoir persuasif de ses interprétations, c’est le rayonnement intellectuel et moral du Conseil constitutionnel qui constitue les plus sûr garant de son autorité.
Statistiques fournies par A. Roux à l’occasion des cinquièmes journées de droit constitutionnel franco-roumaines en 1998.
Un tableau statistique général des décisions rendues par le Conseil constitutionnel depuis sa création est également disponible et mis à jour dans chaque numéro des Cahiers du Conseil constitutionnel. [Retour au contenu]
Article 3 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel :
Acte est dressé de la prestation de serment. » [Retour au contenu]
Décision n° 74-54 DC du 5 janvier 1975, loi relative à l’interruption volontaire de la grossesse. [Retour au contenu]
Décision n° 82-124 L du 23 juin 1982. [Retour au contenu]
Décision n° 62-18 L du 16 janvier 1962. [Retour au contenu]
Cass. 28 juin 1995, Bechta ; CE Ass. 11 mars 1994, SA « La Cinq». [Retour au contenu]
Décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999, loi relative au pacte civil de solidarité. [Retour au contenu]
Décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984 [Retour au contenu]
Notamment lorsque ses propres compétences étaient en jeu (arrêt Jacques Vabre en 1975) mais pas seulement (droit à un logement décent). [Retour au contenu]
Article 68 de la Constitution de 1958 : Le président de la République n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison. Il ne peut être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant ; il est jugé par la Haute Cour de Justice. [Retour au contenu]
Conclusions publiées dans la RFD const n° 49, p.51. [Retour au contenu]