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Timestamp: 2019-01-21 12:23:29
Document Index: 105001711

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OBSERVACIONES DE VTR BANDA ANCHA S.A. AL ESTUDIO TARIFARIO PRESENTADO POR LA COMPAÑÍA DE TELECOMUNICACIONES DE CHILE S.A. - PDF
OBSERVACIONES DE VTR BANDA ANCHA S.A. AL ESTUDIO TARIFARIO PRESENTADO POR LA COMPAÑÍA DE TELECOMUNICACIONES DE CHILE S.A.
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María Pilar Espinoza Torregrosa
1 OBSERVACIONES DE VTR BANDA ANCHA S.A. AL ESTUDIO TARIFARIO PRESENTADO POR LA COMPAÑÍA DE TELECOMUNICACIONES DE CHILE S.A. 1. RESUMEN EJECUTIVO El Estudio Tarifario (ET) presentado por la Compañía de Telecomunicaciones de Chile S.A. (CTC) contempla aspectos relativos a la estructura y nivel de las tarifas propuestas, que pueden dañar tanto a los consumidores como a los competidores del mercado. Como primer aspecto a considerar respecto de los consumidores, atendido el peso de los servicios telefónicos sobre la canasta de consumo de los hogares, la propuesta injustificada de alza impactará negativamente en el nivel agregado de precios y, en definitiva, en las posibilidades de consumo de dichos hogares. El alza injustificada de tarifas a público (por ejemplo un 58% en el Servicio Local Medido y un 38% para el Servicio de Línea Telefónica) reflejan la intención de esa compañía de utilizar su poder de mercado para obtener rentas monopólicas de los consumidores. Sin embargo, la propuesta tarifaria agrega un factor aún más grave y amenazante para los consumidores, puesto que junto con elevar las tarifas máximas, propone rebajas tarifarias y planes sin ninguna justificación de costos para los clientes de mayor consumo. De esta forma, CTC pretende que los clientes de menores ingresos (en especial aquellos ubicados en zonas donde dicha empresa no enfrenta competencia), soporten incrementos desmedidos de sus tarifas para financiar esta rebaja de tarifas que favorecerá a los clientes de mayores ingresos. Respecto de los competidores la situación no es más alentadora, puesto que CTC propone que el alza injustificada se aplique con mayor intensidad a las tarifas del servicio de acceso (caso en que se propone un incremento que supera el 150% del nivel vigente de cargos de acceso), afectando directamente la competitividad de las demás empresas. Con esta propuesta CTC busca desmantelar toda la política sectorial de la autoridad, contradiciendo, sin ningún miramiento, el criterio de fijación a costo directo que el marco regulatorio estableció para este tipo de tarifas respecto de las empresas dominantes e integradas verticalmente. La amenaza a la sana competencia se hace aún más evidente cuando junto con elevar los cargos de acceso, esa compañía propone rebajas para los clientes de mayor consumo. Resulta natural inferir que estas menores tarifas a los mejores clientes se financian con el alza del cargo de acceso (junto con el alza de las tarifas a público para segmentos menos atractivos o para usuarios que se encuentren en zonas sin competidores), beneficiando doblemente a esa compañía: tendrá una mejor oferta para sus clientes y, simultáneamente, podrá deteriorar la posición de sus competidores frente a dichos clientes. CTC pretende justificar estos incrementos de tarifas y las modificaciones de estructura tarifaria con un estudio que presenta severas inconsistencias técnico-económicas. En una visión global de lo planteado por CTC, resulta técnicamente inverosímil que en el último quinquenio haya sufrido un aumento de costos tan drástico como para justificar que se i
2 pase de un ingreso por línea de alrededor de $ (calculado con ocasión del D.S. N 187 de 1999) hasta los $ que propone en el estudio presentado. Este supuesto incremento de costos lleva a CTC a calcular en su Estudio Tarifario un Costo Total de Largo Plazo de mill $ , siendo que, de acuerdo con la memoria del año 2002 de la propia CTC, su Costo Total de Largo Plazo alcanzó sólo los mill $ Es decir, pretende demostrar que sus costos se han incrementado en un 79%, pese a que en el tiempo, en un sector como éste, sólo son esperables mejoras en eficiencia por parte de cualquier empresa y, en particular, por parte de la compañía dominante. Ciertamente el resultado deseado por la compañía dominante es obtener una sobre renta financiada por los consumidores y competidores. Considerando el limitado tiempo con que se cuenta para elaborar las observaciones al Estudio Tarifario presentado por CTC, y teniendo en cuenta las aprensiones expuestas previamente, hemos concentrado nuestro análisis en las siguientes materias: Modelamiento de empresa eficiente: En su Estudio Tarifario, CTC no cumple plenamente con la obligación de modelar una empresa eficiente que sólo ofrezca los servicios sujetos a fijación tarifaria, considerando exclusivamente los costos indispensables para proveerlos, de acuerdo con la tecnología disponible y la calidad establecida. La empresa eficiente propuesta por CTC se justifica principalmente en los antecedentes de la compañía real, no en un modelamiento basado en una evaluación técnica de eficiencia de tecnologías, diseño de red, modelo operacional, etc. CTC no cumple con los criterios establecidos para la determinación de costos, al agregar costos destinados a elevar su diferenciación competitiva y de calidad, al infringir los criterios para la atribución de costos indivisibles y la metodología de cálculo de la depreciación. Además CTC no realiza una adecuada estimación de demanda de sus servicios regulados, subestimando, sobreestimando o, derechamente, omitiendo algunos factores relevantes para ello. Propuesta de áreas tarifarias: En su Estudio Tarifario, CTC no entrega ninguna justificación para su propuesta de áreas tarifarias respecto de los servicios de Línea Telefónica y SLM. La determinación de las áreas tarifarias debe atender a la homogeneidad de costos de proveer los servicios y deben establecerse áreas tarifarias distintas sólo en el caso de identificarse diferencias relevantes en la estructura de costos de proveer el servicio. Lo anterior se evidencia con la propuesta de 20 áreas tarifarias para el servicio de Línea Telefónica, que arbitrariamente se justifica en la distribución político-administrativa que define las zonas primarias de telefonía local, sin siquiera considerar los antecedentes sobre densidad de líneas telefónicas de las distintas zonas del país (que debería constituir el criterio de costo más relevante para este servicio). Un vicio similar afecta la determinación de las áreas tarifarias del SLM. No obstante que este servicio involucra costos de uso de red similares a los de TL y CA, y que estos costos son homogeneos en todo el país, CTC propone distinguir arbitrariamente entre 20 áreas tarifarias para el SLM residencial, siendo inconsistente con la propuesta de una sola área tarifaria para el TL y CA. Estructura y nivel de tarifas a público: En su Estudio Tarifario CTC parece olvidar que las tarifas deben fijarse a costo y no a gusto de la empresa tarificada. CTC omite justificar ii
3 técnicamente y desde el punto de vista de las diferencias de costos, los criterios y límites utilizados para definir las categorías de usuarios y la estructura tarifaria de los planes comerciales. Así, se proponen categorías de usuarios basadas en distintos patrones de consumo y otras características comerciales y de marketing, sin considerar si tales diferencias se traducen en estructuras de costo con diferencias relevantes ni si se producen economías por el volumen de servicios suministrados que permitirían ofrecen descuentos. Además CTC omite especificar el marco de condiciones para la oferta de estos planes que permiten resguardar debidamente el interés de los usuarios y de las empresas participantes en el sector. Estructura y nivel de tarifas de interconexión: En su Estudio Tarifario CTC no cumple con la exigencia de que los cargos de acceso deben reflejar exclusivamente el costo directo del servicio de acceso, al no justificar los criterios utilizados para asignar costos a este servicio y al proponer incrementos al Cargo de Acceso eficiente, excediendo así el costo directo respectivo. El Estudio Tarifario adopta el criterio de asignar al Cargo de Acceso, en proporción al tráfico correspondiente al servicio, una serie de costos de la empresa eficiente, sin un análisis sobre si tienen relación directa con la operación de los elementos de red de conmutación y transmisión intercentrales de la empresa eficiente, que constituyen el servicio de acceso. A fin de prevenir las ineficiencias o distorsiones a que alude el marco regulatorio, se debe fijar el nivel del Cargo de Acceso de acuerdo a sus tarifas eficientes, esto en cuanto CTC detenta la calidad de empresa dominante, se encuentra verticalmente integrada y se trata de la tarifa de un insumo esencial para los competidores de dicha compañía. iii
4 2. INTRODUCCIÓN El presente documento se enmarca en las disposiciones contenidas en el Decreto Supremo N 4 de 2003, Reglamento que regula el procedimiento, publicidad y participación del proceso de fijación tarifaria establecido en el Título V de la ley N , en adelante LGT o la Ley, y expone la opinión que mi representada hace presente a los ministerios, respecto del Estudio Tarifario presentado por la Compañía de Telecomunicaciones de Chile, en adelante CTC. La fijación de tarifas a la compañía dominante en telefonía local reviste especial relevancia para la totalidad del sector telecomunicaciones chileno, pues este proceso determina, por una parte, el nivel de precios que enfrentarán los consumidores de telefonía local y al cual deberán ofrecer sus servicios los competidores en dicho segmento del mercado, y por otra, el costo del uso de red, insumo ineludible para todas las empresas que operan en el mercado, con independencia del segmento en el que se encuentren. La dominancia de CTC, que, entre otros factores, se refleja en su altísima participación del parque de líneas fijas en servicio, sin duda determina el nivel de precios a público del servicio telefónico local, pues además de los precios regulados por los servicios que ofrece en aquellas zonas donde no existe oferta alternativa del servicio telefónico fijo, las demás compañías telefónicas locales obviamente deben ofrecer a sus clientes precios iguales o menores de aquellos que aplica la compañía regulada, pese a que no se encuentran afectas a regulación de sus tarifas a público. Estas menores tarifas normalmente se expresan a través de de descuentos promocionales respecto de la tarifa inicial de conexión (para reducir la barrera al cambio que puede representar esta tarifa) o del valor de cargo fijo (servicio línea telefónica o SLT) que la autoridad fija a la compañía dominante. Asimismo, en el proceso de fijación de tarifas se establece el precio del servicio de uso de red o Cargo de Acceso, insumo principal que enfrentan todas las empresas del sector. Al respecto, cabe señalar que un 29% de las comunicaciones de la telefonía móvil, 62% de las comunicaciones de acceso conmutado a Internet y la totalidad de las comunicaciones de larga distancia involucran el uso del servicio de acceso a la red local. Del mismo modo, la totalidad de las empresas de telefonía local no dominantes se ven en la obligación de pagar el costo del Cargo de Acceso de CTC para terminar llamadas en cerca del 80% de las líneas fijas del sector, constituyéndose por tanto en un ítem de costo crucial para estas empresas, y cuya eventual errada determinación por parte de la Autoridad puede sencillamente inhibir el desarrollo de competencia en telefonía local. En el marco anterior, el Cargo de Acceso tiene un impacto directo sobre toda la competencia, puesto que mientras mayor sea su valor, mayores son los beneficios que la compañía regulada obtiene para un mismo nivel de tarifas y, coincidentemente, menores serán los beneficios de las demás empresas en competencia, que deben enfrentar precios más altos por dicho insumo. Esta situación transforma la fijación tarifaria de la compañía dominante en telefonía local en la viga maestra de la competencia e impone sobre el regulador la responsabilidad ineludible de establecer dichos cargos a costo directo, de modo que se excluya toda posibilidad de que se introduzcan subsidios desde los segmentos en competencia hacia el servicio telefónico local prestado por CTC o desde el servicio de acceso hacia los servicios de telefonía local suministrados al público (en 1
5 términos prácticos, un mayor Cargo de Acceso permitiría a la compañía dominante en telefonía local, integrada verticalmente, cobrar menores tarifas por los servicios de su filial de larga distancia o cobrar menores tarifas por su servicio de SLM). Por otra parte, la fijación de tarifas actúa como un efectivo mecanismo de disuasión de posibles prácticas anticompetitivas de la compañía dominante, al complementar la prohibición de discriminar arbitrariamente entre usuarios del servicio local, con un criterio de aplicación expedita para identificar tal discriminación representada por tarifas fijadas según el costo de proveer el servicio, para áreas tarifarias y categorías de usuarios determinadas en virtud de esos costos. La determinación de tarifas de acceso no ajustadas a los costos de proveer dicho servicio, o de áreas tarifarias de costo no homogéneo, incentivan prácticas de discriminación o, incluso, de predación por parte de CTC, puesto que podría ofrecer tarifas menores sólo a los mejores clientes, financiando dichas tarifas con tarifas a público y/o cargos de accesos que excedan el costo de proveer el servicio. El Estudio Tarifario propuesto por la concesionaria presenta aspectos que pueden dañar a los consumidores y competidores del mercado, respecto de las tarifas que les serán aplicados, como la estructura de dichos precios. Asimismo, dado el peso de los servicios telefónicos sobre la canasta de consumo de los hogares, la propuesta de alza injustificada impacta negativamente en el nivel de precios agregado, así como en las posibilidades de consumo de dichos hogares. Respecto de los consumidores, el alza injustificada de tarifas a público, que van desde un 58% en el SLM, hasta un 38% para el SLT reflejan la intención de utilizar su poder de mercado para obtener rentas monopólicas de los consumidores. Sin perjuicio de lo anterior, la propuesta tarifaria agrega un factor aún más grave y amenazante para los consumidores, puesto que al mismo tiempo que se elevan las tarifas máximas, se proponen rebajas tarifarias y planes para los clientes de mayor consumo, obligando a los clientes de menores ingresos, ubicados en zonas donde CTC no enfrenta competencia, a soportar la rebaja de tarifas que favorece a los clientes de mayores ingresos, para quienes se establecen planes sin ninguna justificación de costos. Respecto de los competidores la situación no es más alentadora, pues el alza injustificada del ingreso por línea se aplica con mayor intensidad a las tarifas del servicio de acceso, afectando directamente la competitividad de las demás empresas. El alza señalada supera el 150% en los cargos de acceso, alejándose evidentemente del criterio de costo directo establecido en la normativa y del accionar regulatorio anterior de la autoridad. La amenaza a la sana competencia se hace aún más evidente cuando, junto con elevar los cargos de acceso, la concesionaria propone rebajas para los clientes de mayor consumo. Resulta natural inferir que estas menores tarifas a los mejores clientes se financian con las alzas de cargos de acceso, beneficiando doblemente a la concesionaria, dotándola de una mejor oferta a sus clientes en forma simultánea con el deterioro de la posición de sus competidores frente a dichos clientes. No resulta creíble técnicamente que la concesionaria, en el plazo del quinquenio haya sufrido un tan drástico aumento de costos, que la hagan pasar de un ingreso por línea de alrededor de $ calculado en el D.S. N 187 de 1999, hasta los $ que propone en el estudio presentado. El alza injustificada queda en evidencia al analizar el Costo Total de Largo Plazo que, según memoria del año 2002 de la propia CTC alcanza a los mill $ frente a los mill $ propuestos por el presente Estudio Tarifario, 2
6 es decir, pretende un incremento de 79%, pese a que en el tiempo, en un sector como éste, sólo son esperables mejoras en eficiencia por parte de cualquier empresa y en particular por parte de la concesionaria dominante. Ciertamente el resultado deseado por la compañía es la obtención de una sobrenta financiada por los consumidores y competidores. El presente proceso impone sobre la autoridad la responsabilidad de impedir que la concesionaria concrete la amenaza proferida desde hace meses por la prensa, materializada a través de la propuesta tarifaria en comento, respecto de elevar sus tarifas, especialmente aquellas aplicadas a servicios que corresponden a insumos para otros segmentos de la industria, las que de acuerdo a la normativa deben ser fijadas en su costo directo, sin escalamientos ni atribuciones de costos adicionales a éste. Asimismo, compete al regulador la tarea de profundizar la política de competencia fijada por los organismos de defensa de la competencia, y aplicada en las últimas fijaciones tarifarias, respecto a estimular el suministro desagregado de facilidades a la competencia, a través de cargos de acceso y otras prestaciones desagregadas que la concesionaria considera sólo de manera formal o bien derechamente omite del todo en su propuesta. En presente documento analiza desde una perspectiva técnico-económica, dentro del contexto de nuestro marco regulatorio y de los precedentes de las autoridades, distintos aspectos relevantes del Estudio Tarifario relacionados con los siguientes temas:! Modelamiento de la empresa eficiente! Áreas tarifarias! Estructura y nivel de tarifas a público! Estructura y nivel de tarifas de interconexión 3
7 3. EMPRESA EFICIENTE A lo largo de todo el Estudio Tarifario, CTC sustenta sus propuestas en la compañía real, infringiendo lo dispuesto en el artículo 30 A de la Ley y en las BTE, en orden a que concesionaria debe acompañar en Anexo a su estudio la información de la compañía real, a título meramente informativo. Todo el planteamiento estratégico presentado por CTC para la empresa eficiente corresponde a una mera opinión de esa Compañía, y no se sustenta en una evaluación documentada independientemente, de manera de procurar la eficiencia que contempla el espíritu de la legislación. Por ejemplo, en las BTE se establece que la cantidad, cobertura y localización eficiente de emplazamientos corresponderá a aquella que minimice el costo total de inversión y costos asociados de todos los elementos de red, disposición que CTC vulnera flagrantemente al considerar en el diseño de la empresa eficiente los 28 PTR que han sido fijados por la autoridad a la compañía real, sin mediar análisis alguno de eficiencia. Sobre el particular, las bases señalan que en el diseño de los emplazamientos sólo se podrán considerar restricciones geográficas y urbanísticas relevantes, de modo que no cabe duda acerca de la transgresión a las BTE en que incurrió al considerar el número de PTR fijados por la autoridad como restricción adicional a aquellas geográficas o urbanísticas, que por lo demás, como lo señalan las mismas BTE deben ser relevantes Costos a considerar En términos generales CTC no ha acatado la obligación de considerar en su Estudio Tarifario exclusivamente los costos de inversión y explotación correspondientes a una empresa eficiente que ofrezca sólo los servicios sujetos a fijación tarifaria. Tampoco ha cumplido con la obligación de limitarse a considerar aquellos costos indispensables para que la empresa eficiente pueda proveer los servicios sujetos a regulación tarifaria, de acuerdo a la tecnología disponible y manteniendo la calidad establecida para dichos servicios. CTC propone una estructura de costos para elevar diferenciación competitiva, calidad de servicio y productividad (ET, Cuerpo Principal, pág. 64). Con lo anterior, esa compañía infringe lo dispuesto en las Bases Técnico Económicas (BTE) y en el artículo 30 A de la LGT, que dispone:... los costos a considerar se limitarán a aquellos indispensables para que la correspondiente empresa eficiente pueda proveer los servicios de telecomunicaciones sujetos a regulación tarifaria, de acuerdo a la tecnología disponible y manteniendo la calidad establecida para dichos servicios Los costos a considerar son los indispensables para mantener la calidad establecida y no para elevarla, aún cuando la compañía real decida hacerlo para obtener beneficios no contemplados por la metodología de cálculo tarifario del Título V de la Ley. Asimismo, de conformidad a las BTE, en la determinación de costos afectos a fijación tarifaria se considerará sólo los costos de inversión, explotación y de capital, indispensables para proveerlos. En ningún caso, se considerarán costos e inversiones 4
8 destinadas a otros fines, situación en que, como se verá más adelante CTC incurre abierta y explícitamente. Por otra parte, la concesionaria en su Estudio Tarifario declara : que en el diseño de empresa eficiente SPT (servicio línea telefónica, SLM, TL, y CA) consideró la atención de la demanda de todos los servicios, con la sola excepción de los teléfonos públicos y los servicios amparados en el FDT, por tanto, como parte del modelo y previo al cálculo de los servicios principales, se descuentan los costos que producen las tarifas de los otros servicios incluidos en el diseño de la Empresa Eficiente SPT. (ET, Cuerpo Principal, pág. 43). Respecto de ello, cabe señalar: Las propias BTE, en su acápite dedicado a los criterios de presentación y proyección de demanda, disponen: la estimación de demanda de los servicios regulados y de los servicios no regulados que sean pertinentes por razones de indivisibilidad de los proyectos de reposición y/o expansión, se determinará para el período de fijación tarifaria, en cada área tarifaria, considerando en forma separada el volumen de la prestación asociada a cada uno de los servicios y sus componentes, para cada uno de los años comprendidos en el período tarifario..., de donde, nuevamente, se advierte que CTC infringe las BTE al considerar la demanda agregada de todos los servicios para la empresa eficiente SPT (LT, SLM,TL, CA) sin la separación por servicio y área tarifaria que explícitamente disponen las BTE De acuerdo a lo señalado en el Art.30 de la Ley, la empresa eficiente debe proveer sólo los servicios regulados, disposición que CTC también transgrede ya que el Estudio Tarifario: a) Considera en el diseño de la empresa eficiente estructuras organizativas vinculadas a la compañía real, que sólo prestan servicios no regulados, tales como T-Gestiona o Telefónica Empresas, sin cumplir lo dispuesto en los artículos 30 A, 30 E y 30 F de la LGT, en orden a considerar una empresa que sólo presta los servicios regulados. b) Sin perjuicio de lo anterior, al considerar sus empresas filiales, CTC transgrede lo dispuesto por las BTE, respecto de la adecuada justificación de los costos considerados, por cuanto dichos costos no son representativos del mercado sino de transferencias internas del conglomerado de empresas que encabeza la compañía dominante. c) Finalmente, tal como se señaló, de conformidad a lo dispuesto en el art. 30 A de la ley, los costos a considerar son los indispensables para proveer los servicios, cuestión que complementan las BTE al exigir que los costos a considerar deben reflejar los valores obtenidos en licitaciones y cotizaciones de servicios. Por otra parte, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 30 E y 30 F de la Ley (considerando se dan las condiciones establecidas en los mismos), lo que procede es considerar sólo una fracción de los respectivos costos incrementales de desarrollo, para efectos del cálculo de la tarifa eficiente. De esta manera, el procedimiento utilizado por CTC de descontar los costos que producen las tarifas de los otros servicios incluidos en el diseño de la Empresa Eficiente SPT (ET, Cuerpo Principal, 5
9 pág. 43), infringe tanto las BTE como los artículos 30 E y 30 F de la Ley, toda vez que lo que procede es considerar sólo una fracción de los costos incrementales. En consecuencia, CTC debió:! Presentar demandas por servicio;! En caso que exista indivisibilidad entre servicio regulados y no regulados, probar dicha indivisibilidad;! Una vez comprobada la indivisibilidad, debe cumplirse con lo establecido en los artículos 30 E y 30 F de la LGT y asignar una fracción de los costos incrementales Calidad de servicios De conformidad a lo dispuesto en el punto I. Marco General de las BTE los servicios sujetos a fijación tarifaria y sus costos quedarán definidos por la naturaleza de los mismos, la calidad, oportunidad y período de prestación. A lo largo del Estudio Tarifario, CTC omite definir la calidad, oportunidad y período de prestación de los servicios sujetos a regulación. Si bien se puede suponer que respecto de varios servicios existen estándares de calidad y oportunidad establecidos por normativa sectorial, estos estándares fijan un rango mínimo que no es suficiente para justificar los costos considerados en la prestación de tales servicios. Sin duda, por ejemplo, el suministro de una línea telefónica en 30 días no puede tener el mismo nivel tarifario que el suministro de una línea en 2 años. Incluso considerando que el plazo de suministro del servicio puede variar caso a caso de acuerdo con la disponibilidad de recursos y/o eventuales dificultades técnicas, al modelar la empresa eficiente necesariamente se deben considerar estas variantes para establecer estándares promedio. De suerte tal que los niveles tarifarios propuestos, por propia exigencia de las BTE, deben estar asociados a estándares expresamente establecidos y justificados, sobre calidad, oportunidad y períodos de prestación de los servicios sujetos a regulación Depreciación La concesionaria insiste en defender, contra lo dispuesto por la autoridad en la totalidad de los procesos tarifarios, y en particular en el proceso anterior correspondiente a esta compañía, lo señalado por la Contraloría General de la República, y lo dispuesto en las BTE del proceso actual, la utilización de una metodología de cálculo de la depreciación que incorpora costos por sobre los indispensables para proveer el servicio, señalando que no corresponde utilizar la depreciación acelerada, calculada en forma lineal sobre la base de la vida útil de los activos, y que debe usarse la depreciación lineal calculada sobre la totalidad de la vida útil. Es más, pretende defenderla técnicamente afirmando de manera contradictoria que al depreciar linealmente sobre la totalidad de la vida útil permitiría que se asignen correctamente los beneficios y costos de la empresa eficiente (ET, Cuerpo Principal, pág. 45), mientras a poco andar reconoce la existencia de un beneficio tributario adicional para la empresa eficiente cuando utiliza la depreciación lineal acelerada, y que es posible incorporarlo en el cálculo determinando el incremento de beneficio tributario del uso de depreciación acelerada versus lineal, y repartir este incremento de manera constante durante la vida útil del activo (ET, Cuerpo Principal, pág. 45). 6
10 3.4. Demanda de líneas El Estudio Tarifario estima la demanda anual de líneas de la Compañía por comuna y/o localidad, estableciendo tres factores: número de competidores, áreas de atención superpuestas y ganancia neta del mercado total. Para el cálculo de la demanda anual CTC analiza la presencia de competidores, suponiendo que al menos VTR, Metrópolis Intercom (MI) y EntelPhone aumentarían su presencia a nivel nacional. Además CTC estimó el crecimiento de las áreas de superposición y, por último, consideró el criterio descrito en las Bases que establecen que cada oferente que participa en una misma área de superposición es de similar eficiencia en la captación de nuevos clientes, determinándose el incremento anual de líneas o ganancia neta de la empresa eficiente. Al respecto debe señalarse que: Resulta equivocado considerar a MI como uno de los principales actores cuando dicha empresa no cuenta con la concesión requerida para ofrecer este de telecomunicaciones. Más aún, es un hecho de público conocimiento que Subtel ha iniciado un procedimiento de cargos en contra de MI por la misma razón. El Estudio Tarifario plantea que la entrada de competidores se traduce en una pérdida de clientes para el operador ya instalado, aumentando la tasa de bajas de este último y una disminución de los nuevos clientes que puede incorporar. Sin embargo, el Estudio no considera el efecto que los servicios desagregados pueden originar sobre el número de líneas en servicio de la Empresa Eficiente. Tal como señala el Estudio Tarifario, la desagregación de red evita inversiones a los operadores entrantes, permitiendo que estos aumenten su participación, pero el operador instalado no pierde el suministro del par. En este sentido, al menos se considera que los servicios desagregados podrían producir un efecto neutral para una cierta parte de los clientes, puesto que el competidor usa los pares de CTC, y por ende toda la planta externa, con excepción de la tarjeta de abonado. Es decir, la entrada de competidores puede traducirse en una pérdida de clientes para el operador instalado sólo si se considera que éstos, para proveer el servicio, hacen uso exclusivamente de los pares de cobre o última milla propios de la empresa entrante. Pero dado que el competidor entrante podría utilizar (siempre que las tarifas y condiciones de contratación así lo permitan) los servicios desagregados en conjunto con los pares de cobre de CTC, este efecto, al menos en parte, permitiría compensar la disminución del parque de líneas en servicios de la Empresa Eficiente originada por la creciente entrada de competidores al mercado. 7
11 Por lo tanto, la Autoridad deberá incorporar en el Estudio el efecto mencionado, el cual puede ser estimado dadas las proyecciones y costos que actualmente se encuentran disponibles sobre ambos temas. Las Bases Técnico Económicas definen como "área de superposición... a la zona geográfica donde exista superposición de redes de más de un concesionario de servicio público telefónico local y donde un usuario puede acceder efectivamente a más de una oferta de servicio, disponible técnica y comercialmente". La metodología propuesta por CTC en su Estudio Tarifario considera como unidad de análisis las localidades y no realiza un análisis detallado que verifique la definición expresada de área de superposición. Es decir, se analiza al interior de cada localidad la cantidad de competidores existentes, pero no la superposición efectiva de redes, "donde un usuario puede acceder efectivamente a más de una oferta de servicio, disponible técnica y comercialmente". Ello es particularmente grave si consideramos que, en la práctica, la gran mayoría de las superposiciones de redes dentro de una localidad o comuna dada coinciden sólo parcialmente. Por lo tanto, la metodología aplicada en el tratamiento de la superposición de redes sobreestima fuertemente la cobertura de redes de las empresas competitivas y también su participación en la demanda Demanda por Servio Local Medido La demanda por SLM que la empresa contempla, no considera el impacto de los planes tarifarios propuestos por la propia concesionaria. La existencia de planes de descuento sin duda deberían implicar cambios en los patrones de consumo como en las cantidades demandadas. Ello impactaría el valor eficiente del SLM y Cargo de Acceso. En este contexto, es imprescindible que en las demandas consideradas la Autoridad contemple la influencia de los planes tarifarios propuestos. Por lo tanto debe existir un estudio de demanda para cada plan propuesto. De lo contrario, no es posible dimensionar el impacto que origina cada plan en el modelo de empresa eficiente. Es decir, la proyección de demanda debe ser consistente con los planes presentados Demanda por Servicios Desagregados (ADSL) El mercado de las conexiones a Internet en la modalidad ADSL se ha constituido en el último tiempo como un área de negocios caracterizada por un rápido y sostenido crecimiento. Efectivamente, según datos de Subtel, a marzo de 2003 en Chile existían conexiones ADSL, las cuales evidenciaron crecimientos del 169% en el último año y del 231% en los últimos 6 meses. Según algunas proyecciones sobre el desarrollo de este mercado, a fines del año 2008 la cantidad de líneas ADSL pueden superar las , es decir, podrían llegar a representar un 12% de los 4,3 millones de líneas en servicio proyectadas por el Estudio Tarifario para fines del periodo de la fijación tarifaria. En este contexto de fuerte crecimiento del sector, el Estudio Tarifario no considera el efecto que la demanda de par de cobre para los servicios ADSL tiene en el parque de líneas en servicio de la Empresa Eficiente, especialmente durante los últimos años del periodo de fijación tarifaria. 8
12 Por lo tanto, la Autoridad deberá incorporar en el Estudio el efecto mencionado, el cual puede ser estimado dadas las proyecciones y costos que actualmente se encuentran disponibles sobre ambos temas. Conclusión: En su Estudio Tarifario, CTC no cumple con la obligación de modelar una empresa eficiente que sólo ofrezca los servicios sujetos a fijación tarifaria, considerando exclusivamente los costos indispensables para proveerlos, de acuerdo con la tecnología disponible y la calidad establecida. La empresa eficiente propuesta por CTC se justifica principalmente en los antecedentes de la compañía real, no en un modelamiento independiente, basado en una evaluación técnica de eficiencia de tecnologías, diseño de red, modelo operacional, etc. CTC considera costos para elevar la diferenciación competitiva y de calidad. A su vez, omite justificar el carácter indivisible de los servicios, no determina en forma separada su demanda ni justifica la fracción de costos atribuidos a los servicios indivisibles. Además, para la estimación de costos, CTC omite una definición de la naturaleza de los servicios y de los estándares de calidad, oportunidad y período de prestación considerados. Por último, contempla una metodología de cálculo de la depreciación inconsistente con las BTE. CTC no realiza una adecuada estimación de demanda de sus servicios regulados, subestimando algunos factores (como la demanda de líneas para conexiones ADSL y de líneas de servicios desagregados), sobreestimando otros factores (como la participación de competidores) o, derechamente, omitiendo una estimación precisa de otros factores relevantes (como el impacto en la demanda de SLM de los planes tarifarios propuestos). 9
13 4. AREAS TARIFARIAS De conformidad a lo dispuesto en el inciso final del art. 30 de la Ley: en todos los casos, los costos incrementales de desarrollo...,se calcularán por área tarifaria. Para cada servicio, un área tarifaria se entenderá como una zona geográfica donde el servicio es provisto por un concesionario dado. Dicha área deberá cubrir a la totalidad de los usuarios que sean objeto de una tarifa común... A su turno, de conformidad a lo dispuesto en las BTE : la concesionaria podrá proponer más de un área tarifaria por servicio, circunstancia que deberá ser justificada debidamente, esto es, atendido principalmente los criterios de homogeneidad de costos, inteligibilidad de las tarifas y minimización de subsidios cruzados. Para identificación de dichas áreas se deberá especificar las zonas geográficas o las centrales de conmutación involucradas y su equipamiento asociado. El Estudio Tarifario presenta 20 áreas tarifarias para SLM, Tramo Local y el cargo fijo del Servicio de Línea Telefónica, una por Zona Primaria en que se encuentra sometida a fijación de tarifas a público, en atención a su calidad de empresa dominante, de acuerdo con la calificación efectuada por la H. Comisión Resolutiva Nº686 de Para el Servicio de Línea Telefónica, la concesionaria señala que la división propuesta se basa en que cada Zona Primaria tiene sus propias características en cuanto a dispersión y/o concentración de demanda y, por ende, en cuanto a los costos asociados para la provisión del servicio al interior de ellas (ET, Cuerpo Principal, pág. 88). Luego, esta definición de áreas tarifarias se extiende al SLM y Tramo Local por consistencia e inteligibilidad (ET, Cuerpo Principal, pág. 89). Ello no es consistente con la lógica económica y el espíritu de la normativa que apunta a diferenciar las áreas según el costo de prestar el servicio Homogeneidad de costos La regulación por empresa eficiente es fundamental la definición de las áreas tarifarias de forma que presenten costos medios similares, es decir, que exista homogeneidad de costos al interior de las áreas tarifarias. De otra forma, los resultados de la regulación no serían eficientes desde el punto de vista económico. Como afirman Bustos y Galetovic 1, en el modelo de regulación por empresa eficiente, lo central de las bases es que definen las áreas tarifarias (o áreas-tipo) que cada empresa eficiente debe servir. Por definición, en un área tarifaria el servicio tiene la misma tarifa. Pero en realidad las tarifas uniformes deberían ser consecuencia de que el costo medio de proveer el servicio sea el mismo en toda el área. Por eso, si bien el criterio para definirla puede ser geológico, técnico o demográfico, la idea es que la definan los principales determinantes del costo de proveer el servicio y que las áreas sean distintas cuando esos determinantes principales son distintos. La homogeneidad de costos es el principal criterio para definir el número de áreas tarifarias. La homogeneidad de costos dependerá a su vez de los planes de inversión, la densidad o número de líneas de la localidad en cuestión, pero en ningún caso del ordenamiento político geográfico Chileno. 1 En "Regulación por empresa eficiente quién es usted?", Bustos, A. y Galetovic, A. Abril de
14 Fernando Coloma y Jorge Tarziján señalan 2 :...en relación al concepto de áreas tarifarias que actualmente se reconoce, hay que tener claro que hoy en día no hay una definición explícita acerca de cómo organizar un área tarifaria. Sin embargo, en términos implícitos (o bien por sugerencia de las bases del ejercicio de fijación tarifaria) se reconoce que su organización tiene que ver con la idea de homogeneidad de costos (marginales, eficientes). En la práctica, esta homogeneidad de costos se refiere a los costos de planta externa, que son los asociados a los recursos específicos que una compañía gasta en la instalación de un nuevo abonado, básicamente los de cableado y las instalaciones que van desde una central de conmutación hasta la casa del abonado (última milla). De esta manera, aquellas regiones o provincias cuyos proyectos de expansión tienen similares costos promedio de planta externa, forman, en teoría, parte de una misma área tarifaria. Luego agregan: Cabe tener presente que en las áreas de mayor densidad poblacional hay menores cargos fijos por abonado, particularmente porque en ellas se abren opciones tecnológicas y económicas que no están disponibles en las áreas de menor densidad; en áreas densamente pobladas se puede entrar eficientemente con una tecnología que incorpore varias centrales de conmutación, reduciendo así los costos de planta externa de cada abonado, al estar ellos ahora más cerca de una central de conmutación. Por lo tanto la homogeneidad de costos tiene relación con el costo relacionado a los proyectos de inversión de cada localidad y la densidad telefónica existente pero en ningún caso puede responder a un criterio meramente geográfico. Queda en evidencia la arbitrariedad técnica de la concesionaria al proponer 20 áreas tarifarias simplemente justificadas en que cada una de las zonas primarias tiene su particularidad en cuanto a dispersión y/o concentración de la demanda (ET, Cuerpo Principal, pág. 88). Ciertamente en la realidad es posible encontrar particularidades para cualquiera sea la definición, pero las bases son explícitas respecto a la obligación de identificar áreas justificadas por homogeneidad de costos. Además resulta razonable suponer, tal como ha ocurrido en los procesos tarifarios anteriores de la concesionaria (1989, 1994 y 1999) que existe homogeneidad de costos entre zonas primarias, y que por tanto las áreas tarifarias debieran abarcar más de una Zona Primaria.. Por ejemplo, en la fijación tarifaria para el período el país se dividió en cuatro áreas tarifarias para efectos del cargo fijo por línea en servicio (que depende fundamentalmente de los costos de planta externa), donde cada área se dividió, a su vez, en aquellas localidades que tenían más de 1000 líneas y menos de 1000 líneas en servicio, y en sólo un área tarifaria para efectos del Servicio Local Medido. Por otro lado, para asegurar la inteligibilidad de tarifas se requiere definir áreas tarifarias del mayor tamaño posible, reduciendo la variedad de tarifas que perciben los usuarios. Esto es particularmente válido para aquellos servicios como el SLM, TL y CA. En el caso del Servicio de Línea Telefónica (SLT) también podrían existir diversas áreas tarifarias pero en función de claras diferencias de costos. 2 Capítulos IV y V de Regulación Asimétrica y Areas Tarifarias: El caso de la Telefonía Fija Local en Chile. Marzo de
15 4.2. Áreas Tarifarias para el Servicio de Línea Telefónica El Servicio de Línea Telefónica considera los costos correspondientes a la asignación en forma dedicada del bucle de abonado y los gastos administrativos asociados a la atención del usuario, independiente del tráfico que genere. La propuesta de áreas tarifarias de CTC para el SLT toma como base la estructura de áreas primarias en las cuales se subdivide el país. En su Estudio la concesionaria afirma que Cada una de dichas zonas primarias tiene su particularidad en cuanto a concentración de demanda y sus costos asociados (ET, Cuerpo Principal, pág. 88), pero no procede a justificar de forma alguna dicha afirmación contraviniendo lo estipulado en las BTE: la concesionaria podrá proponer más de un área tarifaria por servicio, circunstancia que deberá ser justificada debidamente, esto es, atendido principalmente los criterios de homogeneidad de costos, inteligibilidad de las tarifas y minimización de subsidios cruzados. La Concesionaria, en su Estudio Tarifario propone 20 áreas tarifarias constituidas por las actuales áreas primarias, mientras que en la fijación tarifaria para el período el país se dividió en sólo cuatro áreas tarifarias. En las redes telefónicas locales, la estructura de costos depende fundamentalmente de la densidad y cantidad de líneas existentes en una determinada zona. Es decir, el costo por línea instalada disminuye en la medida que aumenta la cantidad de líneas. Y, por otra parte, para la provisión de una cierta cantidad de líneas telefónicas, el costo es menor en la medida que aumenta la densidad de la misma. Teniendo en cuenta los criterios anteriores como relevantes para lograr áreas tarifarias caracterizadas por homogeneidad de sus costos, la propuesta realizada en el Estudio Tarifario de CTC, definiendo áreas tarifarias a partir de criterios básicamente geográficos conducen a situaciones absolutamente inconsistentes desde la perspectiva de sus costos. Por ejemplo, las comunas de San Antonio y Quillota, las cuales actualmente conforman la misma área tarifaria, con la propuesta realizada en el Estudio Tarifario pasarían a formar parte de distintas áreas tarifarias a pesar de que sus costos son muy similares. Efectivamente, San Antonio posee viviendas con líneas telefónicas, con una densidad de 28 líneas por km 2, en tanto que Quillota posee viviendas con líneas telefónicas, con una densidad de 33 líneas por km 2 aprox. Similar situación se observa para otras comunas como Curicó y Los Angeles, según se desprende del siguiente cuadro: Comuna Viviendas con Líneas Telefónicas Superficie Densidad (Líneas/km 2 ) Habitantes San Antonio Quillota Curicó Los Angeles Fuente: Censo 1992 y Censo 2002, INE. Chile: División Política Administrativa y Censal 2001, INE. 12
16 Además el Estudio no justifica técnicamente la existencia de las 20 áreas tarifarias en función de claras diferencias de costos. Tampoco indica las diferencias en el comportamiento de los costos entre el período tarifario y la actualidad, de forma que justifique pasar de 4 a 20 áreas tarifarias. Un indicador que podría representar en forma cercana los costos medios del Servicio de Línea Telefónica podría estar constituido por la demanda de líneas por localidad, indicador que permitiría definir áreas tarifarias en zonas actualmente en desarrollo, como por ejemplo la zona de Chicureo en la Región Metropolitana, en que los proyectos de desarrollo inmobiliarios demandarán una cantidad de líneas telefónicas muy superior a las actualmente instaladas. A lo anterior se debe agregar que el Estudio Tarifario realizó la proyección de las líneas de la Empresa Eficiente considerando las localidades agrupadas por Zona Primaria en localidades principales y secundarias. El Estudio define las localidades principales como aquellas con un número de líneas en servicio superior o igual a líneas (ET, Cuerpo Principal, págs. 99 a 101). Posteriormente, para la proyección de la demanda de líneas de las localidades principales, se analiza la superposición de redes de competidores y la redistribución del incremento anual de líneas entre los distintos competidores. En tanto, para las localidades secundarias, las líneas se proyectan bajo el supuesto que su crecimiento es equivalente a la tasa de crecimiento de la población y en el caso donde la Empresa Eficiente enfrenta al menos un competidor, debido a que no se dispone de información respecto al grado de superposición de red (ET, Cuerpo Principal, pág. 101), se supone que la participación de mercado existente se mantendrá en el futuro. En primer lugar, el Estudio de CTC no justifica técnica ni económicamente el umbral determinado para distinguir entre localidades principales y secundarias. Considerando que el proceso tarifario anterior diferenció entre las localidades de más y menos de líneas, resulta muy cuestionable que ese límite deba incrementarse en 7 veces. Por lo tanto, la definición de categorías de localidades propuesta por CTC resulta arbitraria, y sus conclusiones no responden a criterios válidos para el proceso tarifario Áreas Tarifarias para el Servicio Local Medido y Tramo Local Para el segmento residencial, la propuesta de CTC considera 20 áreas tarifarias constituidas por las zonas primarias en que se divide el país. No obstante, el Estudio especifica que Teniendo en cuenta que la estructura de costos asociados a los componentes variables del Servicio Público Telefónico Local no se relacionan desde el punto de vista de su comportamiento con la densidad telefónica, en este caso no se produce una diferenciación significativa de costos que justifique, en procura de proteger la posible existencia de subsidios cruzados, proponer tarifas variables diferenciadas por Zona Primaria. No obstante que la estructura de costos de los servicios local Medido y Tramo Local no presenta variaciones significativas de costos entre las diferentes zonas primarias del país y a fin de mantener una oferta comercial coherente y principalmente transparente e inteligible para los clientes, se propone mantener la misma estructura de áreas tarifarias que se consideró para el servicio Línea Telefónica, estableciendo una tarifa única a nivel país para cada uno de los horarios que se definan para estos servicios. (ET, Cuerpo Principal, pág. 88). 13
17 Por lo tanto la concesionaria reconoce explícitamente que no existen diferencias de costos para el Servicio Local Medido y el Tramo Local. Ello se refleja también al observar la propuesta tarifaria que, a pesar de dividir en 20 áreas el SLM y TL, propone idénticas tarifas por zona. Bajo este contexto si la intención de la empresa fuese guardar la inteligibilidad de tarifas ella procuraría el establecimiento de una sola área para SLM y Tramo Local pues este criterio persigue facilitar al público el entendimiento del sistema tarifario y también hacer viable la necesaria fiscalización por parte de la autoridad de la correcta aplicación de las tarifas fijadas, lo cual tiende a reducir el número de áreas y no aumentarlo. Más aún, la no diferenciación de estas tarifas en el segmento comercial no hace más que apoyar la tesis de que un aumento respecto del actual número de áreas tarifarias para el SLM y TL residencial es totalmente arbitrario. Así, esta diferenciación de áreas tarifarias no cumple con ninguno de los criterios establecidos en la normativa y sólo puede perseguir la discriminación de precios, esto es bajar las tarifas en las zonas donde exista o simplemente se proyecte la entrada de competencia sin la necesidad de extender estas bajas de precios a todos los abonados, a pesar de que los costos de atender a uno u otros sean similares. Es esencial comprender el dañino efecto que la pretensión de CTC tendría en la realización de inversiones tanto para la expansión de la competencia actual como para el ingreso de competencia potencial. Nuevamente, este punto de vista pone de manifiesto el importante rol que cumple la fijación tarifaria del operador dominante en hacer posible el desarrollo de la competencia. Conclusión: En su Estudio Tarifario, CTC no entrega ninguna justificación para su propuesta de áreas tarifarias respecto de los servicios de Línea Telefónica, SLM y Tramo Local. La determinación de las áreas tarifarias debe atender a la homogeneidad de costos de proveer los servicios. Además, y como consecuencia de la exigencia de inteligibilidad, la existencia de diferencias en los costos de proveer un servicio debe ser de relevancia para justificar el establecimiento de dos áreas tarifarias. El Estudio Tarifario no satisface la carga de demostrar la existencia de homogeneidad o de diferencias relevantes en la estructura de costos de proveer estos servicios. Lo anterior se evidencia, en primer término, con la propuesta de áreas tarifarias para el servicio de Línea Telefónica. Omitiendo un mínimo análisis técnico-económico sobre los costos involucrados en la provisión del servicio, CTC incluso desestima el criterio de densidad de líneas telefónicas de las distintas zonas del país (que influye fuertemente en el costo de proveer este servicio) y proponer arbitrariamente 20 áreas tarifarias que siguen la distribución político-administrativa que define las zonas primarias. Otro tanto sucede con la determinación de las áreas tarifarias de SLM. Respecto de los servicios de TL y CA, el SLM involucra costos de uso de red de una misma naturaleza (considerando elementos de red, actividades, equipamiento técnico, administrativo y comercial). Este uso de red, tal como lo señala la propia concesionaria, es homogéneo en todo el país, y obliga a considerar una única área no sólo para el Cargo de Acceso y Tramo Local, sino también para el Servicio Local. Resulta inconsistente la propuesta de 20 áreas tarifarias para el SLM residencial, mientras que para el TL se define una sola área tarifaria para cualquier segmento de clientes, por no existir razones fundadas en costo. 14
18 5. ESTRUCTURA Y NIVEL DE TARIFAS A PÚBLICO 5.1. Flexibilidad Tarifaria El artículo 30 H de la LGT establece que "Las tarifas definitivas determinadas en el artículo 30 F, tendrán el carácter de máximas, no pudiendo discriminarse entre usuarios de una misma categoría en su aplicación". Esta disposición permite la aplicación de tarifas diferenciadas dentro de cada área tarifaria en base a distintas categorías de usuarios, sólo en el caso de que concurrieran diferencias reales de costo en el suministro de los servicios que justifiquen técnicamente diferenciar categorías. En este sentido se encuentra la Resolución N 515 de la Honorable Comisión Resolutiva (HCR), posteriormente perfeccionada en la resolución N 686 de 2003, por la cual se permite que CTC en su fijación tarifaria contemple una opción de descuento por volumen: "Por la vía de la fijación de tarifas según categorías de usuarios, de acuerdo a lo previsto en el artículo 30 H de la Ley General de Telecomunicaciones, se debe contemplar en aquellos casos en que exista fundamento de costos, tarifas para los casos en que los servicios sean ofrecidos en grandes volúmenes" y por la Resolución N 709 de 2003, en cuanto a la posibilidad de CTC de ofrecer tarifas menores o planes diversos. Asimismo, la Resolución N 611 de 2001 de la HRC ratifica la posibilidad de diferenciar tarifas sobre la base de descuentos por razones de volumen con fundamentos de costos. La H. Comisión Resolutiva declaró en la Resolución N 686 de 2003 que la autoridad deberá fijar las tarifas de los servicios allí detallados a la Compañía de Telecomunicaciones de Chile S.A. (CTC) en su condición de empresa dominante. Esta resolución fue posteriormente profundizada en la Resolución N 709 de 2003, permitiendo a CTC en su condición de empresa dominante regulada, que ofrezca tarifas menores o planes diversos, previa normativa específica a dictar por la autoridad reguladora, siempre en el marco de lo establecido en la Ley. Efectivamente, la concesionaria declara en el apartado II.1. Marco General que Esta Resolución fue posteriormente aclarada y complementada por Resolución Nº709 en dos sentidos. El primero, en cuanto a que se aclaró que no obstante la fijación de tarifas por parte de la autoridad administrativa, las empresas dominantes pueden ofrecer tarifas menores o planes diversos, en las condiciones que defina la autoridad respectiva. En este sentido es importante observar que mediante Resolución Nº709, de 13 de octubre de 2003, la H. Comisión Resolutiva resuelve: Acoger la solicitud de fs. 476 de..., sólo en cuanto se hace necesario aclarar la Resolución Nº686, de 20 de mayo de 2003, escrita a fojas 440, en el sentido de entender que lo resuelto implica que las condiciones de mercado no están dadas para autorizar una libertad tarifaria, por lo que debe fijarse una tarifa, la que debe entenderse como máxima. Tarifas menores o planes diversos podrán ser ofrecidos, pero las condiciones de los mismos que protejan y garanticen debidamente a los usuarios frente a quienes tienen una posición dominante en el mercado, debe ser materia de regulación por la autoridad respectiva.. Con ello, la H. Comisión estableció, desde el punto de vista legal o normativo, dos cosas: 15
19 a) La primera, que dado que no existen las condiciones de mercado que garanticen un régimen de libertad tarifaria, procede la fijación de la estructura, nivel y fórmulas de indexación de los servicios calificados por la H. Comisión, en conformidad a lo dispuesto en los artículos 29 y siguientes de la Ley Nº18.168, General de Telecomunicaciones. Las tarifas fijadas serán tarifas máximas en mérito a lo previsto en el art. 30 H de la ley. b) Dado que se trata de una tarifa máxima, la concesionaria podrá ofrecer precios inferiores o planes, pero las condiciones de los mismos deben ser objeto de regulación. Lo señalado en el punto b) precedente significa únicamente que la H. Comisión se remite a las disposiciones de la ley Nº18.168, en el sentido de establecer que la tarifa fijada es una tarifa máxima y que a la concesionaria le asiste el derecho de ofrecer precios inferiores, pero para ello, sin duda debe cumplir con lo dispuesto en el artículo 30 H de la ley, que le exige no discriminar entre usuarios de una misma categoría. En consecuencia, en el presente decreto sólo procede técnicamente establecer tarifas máximas por cada servicio al interior del área tarifaria y, en caso de diferencias objetivas en los costos de suministrar diferentes volúmenes de servicios, aprobar planes con descuentos, y no planes diversos de acuerdo a otras características de los suscriptores. Por otra parte, es importante desde el punto de vista de la organización industrial del sector, que los diferentes planes de descuento por volumen sean estudiados y aprobados en forma previa por la Autoridad Reguladora. Es conocido que en presencia de costos hundidos, no es conveniente permitir a la empresa dominante poseer la capacidad de ofrecer planes alternativos sin aprobación previa por parte de la Autoridad Reguladora. Efectivamente, si el dominante se sintiera amenazado en algún nicho de su mercado por algún entrante, podría reaccionar inmediatamente bajando los precios de ese nicho por debajo de su costo medio (y por sobre su costo marginal, dado sus costos hundidos). Al bajar el precio por debajo del costo medio, adoptaría un comportamiento predatorio, inhibiendo la entrada de competidores a ese nicho ya que éstos no lograrían financiar los costos de infraestructura. A este respecto es útil citar lo señalado por el profesor Pablo Serra 3 de la Universidad de Chile:...el principal problema puede ser que la empresa dominante fije precios predatorios en sus nuevos planes. Por ello es importante que dichos planes sean aprobados por el regulador, quien tendrían la responsabilidad de verificar que están sustentados en costos. Si bien existen en Chile mecanismos de defensa de la competencia que permitirían a las empresas entrantes y a los usuarios defenderse de prácticas predatorias o abuso de posición dominante por parte de CTC, éstos actúan en forma ex-post. De esta forma, las empresas dominantes pueden conseguir su propósito de inhibir el ingreso de competidores en cualquier nicho, con el mero costo de, luego de un proceso que puede ser muy largo, recibir sanciones por parte de los organismos de defensa de la competencia. Pero entregar a la empresa dominante la sola posibilidad de comportarse 3 En Competencia en Telefonía Fija: Cómo promoverla?. Pablo Serra. Abril de
20 así bajo un esquema de aplicación de sanciones ex post, produce un grave efecto de disuasión a la expansión e ingreso al mercado. Además, las eventuales sanciones, dadas las asimetrías de información que caracterizan la relación entre la autoridad y el operador dominante, permitirían a dicha empresa reportar un beneficio neto en realizar este tipo de comportamientos. En tanto, para el Estado chileno y para los usuarios o empresas entrantes implicaría asumir costos no menores por concepto de los gastos involucrados en los distintos procesos en que se debe incurrir para emitir la sanción. Por otra parte, el estudio y aprobación previa de los planes por parte de la Autoridad Reguladora debe realizarse durante el proceso tarifario. Esto, ya que el proceso tarifario es el mecanismo indicado por la ley para fijar las tarifas a la empresa dominante por el plazo de cinco años, y la Autoridad no posee la potestad de modificar un decreto tarifario salvo el pronunciamiento de la Comisión Resolutiva autorizando un régimen de libertad tarifaria (Art. 29, LGT). El estudio y aprobación durante el proceso tarifario origina dos efectos claramente beneficiosos para el país:! Por una parte, los costos de regulación para el Estado son menores al realizarse ambos procesos simultáneamente, ya que la autoridad estudia los costos de la empresa y tiene a su alcance toda la información necesaria para validar las estructura de costos de los plantes propuestos, de manera más eficiente y aprovechando ciertas economías de escala.! Por otra parte, la Autoridad da señales claras al mercado respecto de las reglas de juego para los siguientes cinco años, lo que ayuda a disminuir la incertidumbre en el mercado y mejora la capacidad de decisión de las empresas respecto a las inversiones a realizar durante el período. En mérito a lo anterior, cabe observar que la flexibilidad tarifaria que pretende la concesionaria le ha sido concedida por la H. Comisión, es, desde el punto de vista legal, aparente y no real, toda vez que la H. Comisión, por una parte, al permitirle ofrecer precios inferiores, lo único que hace es reconocer lo dispuesto en el artículo 30 H de la ley, cuestión que la concesionaria puede hacer, aún sin la Resolución N 709, y, por otra parte, al permitirle ofrecer planes diversos, la H. Comisión exige regulación por parte de la autoridad administrativa Segmentación de Usuarios Preocupa, la eventual flexibilidad tarifaria que pretende establecer CTC por la vía de sus interpretaciones a lo aclarado por la H.C.R., en la Resolución Nº709, que como ya se vio, desde un punto de vista estrictamente legal, sólo puede interpretarse al amparo del marco normativo vigente, lo que significa que a CTC siempre le asiste el derecho de cobrar precios inferiores a la tarifa máxima fijada, siempre y cuando no discrimine entre usuarios de una misma categoría (art. 30 H de la ley). Por otra parte, de conformidad a la ley a la autoridad al amparo de un proceso tarifario sólo le cabe fijar nivel, estructura y fórmulas de indexación tarifaria. Sin embargo, aún cuando se advierte que la autoridad administrativa no puede apartarse del marco normativo a la hora de la fijación tarifaria, es relevante entender que la 17
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