Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2006-00023-32854-de-junio-1-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_8c7549fcd31f4a16ba2860d1f859517a&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-22 01:17:11
Document Index: 22198337

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 46', 'ARTÍCULO 46', 'artículo 82', 'artículo 128', 'artículo 1', 'artículo 136', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 16', 'artículo 79', 'artículo 80', 'artículo 360', 'artículo 360', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 360', 'artículo 360', 'artículo 76', 'artículo 46', 'artículo 360', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 58', 'artículo 2', 'artículo 57']

﻿ SENTENCIA 2006-00023/32854 DE JUNIO 1 DE 2017
SENTENCIA 2006-00023 DE 01 DE JUNIO DE 2017
CONTENIDO:LA DECISIÓN SOBRE LA CONCESIÓN O NO LA PRÓRROGA DE LA LICENCIA, O DEL DERECHO DE PREFERENCIA, DEBERÁ TENER EN CONSIDERACIÓN LAS PARTICULARIDADES DE CADA CASO. LA LICENCIA DE EXPLOTACIÓN NO ES CONCEDIDA COMO ACTO DE MERA LIBERALIDAD POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN, SINO QUE PERSIGUE MATERIALIZAR LOS FINES DEL ESTADO A TRAVÉS DE LA COOPERACIÓN DE AGENTES PARTICULARES QUE FACILITAN LA LABOR DE EXPLOTACIÓN DEL SUELO Y EL SUBSUELO. ES POR ELLO QUE IMPLICAN UNA RELACIÓN DE RECIPROCIDAD DE OBLIGACIONES, EN DONDE EL ESTADO PERMITE LA EXPLOTACIÓN DEL SUELO Y EL SUBSUELO Y EL BENEFICIARIO DE LA LICENCIA DEBE DAR EFECTIVO CUMPLIMIENTO A NORMAS DE TIPO TÉCNICO, LABORAL, Y DEMÁS, EN ARAS DE GARANTIZAR UNA EXPLOTACIÓN SOSTENIBLE. EN ESTE SENTIDO, ARGUMENTA EL ACTOR QUE EL ARTÍCULO 46 DEL DECRETO 2655 DE 1998 ESTABLECE TRES REQUISITOS OBJETIVOS QUE UNA VEZ CUMPLIDOS PERMITEN EL NACIMIENTO AUTOMÁTICO DEL DERECHO A PRÓRROGA O AL DERECHO A PREFERENCIA SOBRE LA LICENCIA. SIN EMBARGO, SE ESTABLECIÓ QUE A PARTIR DE UNA INTERPRETACIÓN GRAMATICAL DEL ARTÍCULO 46, EN LA NORMA REFERENCIADA NO HAY NINGUNA EXPRESIÓN QUE ESTIPULE QUE UNA VEZ REALIZADA LA SOLICITUD SERÁ “OBLIGATORIO” QUE LA ENTIDAD ACCEDA A LA MISMA. ASÍ, LA HIPÓTESIS DESCRITA EN LA REFERIDA NORMA NO SE CIRCUNSCRIBE DENTRO DE LA CATEGORÍA DE DERECHOS ADQUIRIDOS, PUES ESTA NORMA SOLO SEÑALA UNA “POSIBILIDAD”, Y POR LO TANTO, NO CONTIENE UNA OBLIGACIÓN EN CABEZA DE LAS AUTORIDADES MINERAS DE ACCEDER Y CONCEDER LA PRÓRROGA DE LA LICENCIA O EL DERECHO DE PREFERENCIA, CON EL SIMPLE HECHO DE LA PRESENTACIÓN DE LA SOLITUD POR PARTE DEL BENEFICIARIO DE LA LICENCIA. POR TANTO, LA DECISIÓN SOBRE LA CONCESIÓN O NO LA PRÓRROGA DE LA LICENCIA, O DEL DERECHO DE PREFERENCIA, DEBERÁ TENER EN CONSIDERACIÓN LAS PARTICULARIDADES DE CADA CASO Y EL HECHO DE LA SOLICITUD POR PARTE DEL BENEFICIARIO DE LA LICENCIA NO DERIVA AUTOMÁTICAMENTE EN EL RECONOCIMIENTO DE LO PEDIDO. POR ÚLTIMO, SE CONCLUYÓ QUE LA DECISIÓN DE LA AUTORIDAD DE NEGAR LA PRÓRROGA DE LA LICENCIA FUE RAZONABLE TODA VEZ QUE EL ACTOR HABÍA INCUMPLIDO CON SUS OBLIGACIONES PARA MANTENER UNA EXPLOTACIÓN SOSTENIBLE Y EN ESE ORDEN, EL TITULAR DE LA LICENCIA NO PUEDE DESPRENDERSE DEL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DE ELLA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, INGEOMINAS, PRÓRROGA DEL CONTRATO DE CONCESIÓN, LICENCIA DE EXPLOTACIÓN DE RECURSOS MINEROS, EXPLOTACIÓN DE MINAS
Sentencia 2006-00023/32854 de junio 1 de 2017
Proceso número: 11001032600020060002300 (32854)
Actor: Víctor Manuel Castiblanco Pulga
Demandado: Ingeominas
Previo a resolver el presente asunto, se hará un análisis de los presupuestos procesales (i) y se formulará el problema jurídico (ii). Posteriormente, se identificarán los hechos probados (iii) con el fin de determinar si los actos impugnados deben ser o no anulados y si hay lugar a reconocer el restablecimiento del derecho solicitado (iv).
De conformidad con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2006, para que la jurisdicción administrativa conozca de un asunto debe verificarse que una de las partes del litigio o controversia sea de naturaleza pública. En este caso, Ingeominas, entidad demandada, es una entidad estatal.
De conformidad con el numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para conocer y pronunciarse en única instancia sobre “asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”. Así mismo, el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003(2), de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado estableció que esta Corporación conocería de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen “sobre asuntos agrarios contractuales, mineros y petroleros”.
Por las anteriores razones, queda claro que la Sala es competente en única instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos que versen sobre asuntos mineros como son los impugnados en la demanda pues en ellos se resuelve sobre la procedencia o no de prorrogar una licencia de minera.
Las partes se encuentran legitimadas, toda vez que la demandada, Ingeominas, es la entidad pública emisora de los actos impugnados y el demandante es el destinatario de estos.
La acción se interpuso dentro de la oportunidad legal prevista en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(3) pues se interpuso dentro de los 4 meses siguientes a la ejecución de los actos administrativos demandados.
En efecto, los actos acusados se ejecutaron el día 10 de febrero de 2006 (momento en que, en diligencia adelantada por el alcalde del municipio de Cucunubá - Cundinamarca se procedió, en cumplimiento de lo decidido en los actos impugnados, al cierre de los trabajos en la mina explotada por el actor) y la demanda se interpuso el 10 de mayo del mismo año.
Con todo, la accionada señaló que la vía gubernativa había sido agotada el 18 de enero de 2006 con la firmeza de la resolución 765 de 2005, acto administrativo que rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución 406 de 2005.
En esta ocasión le corresponde a la Sala abordar el siguiente problema jurídico: ¿Adolece de nulidad un acto administrativo(4), que niega la prórroga de una licencia de explotación o el derecho de preferencia en la celebración de un contrato de concesión —a la luz del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988— a quien, habiendo sido beneficiario de la licencia, incumplió diferentes obligaciones a él exigibles?
A continuación, se presentan los hechos acreditados:
1) El Ministerio de Minas y Energía expidió la Resolución 53374 de 1993 en donde otorgó al señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga el título minero Licencia 13951 para la explotación, por el término de 10 años, de un yacimiento de carbón mineral localizado en jurisdicción del municipio de Cucunubá, departamento de Cundinamarca (fls. 25-29, Cdno. 1).
2) El 3 de noviembre de 1993, se inscribió la licencia como título de explotación en el Registro Minero Nacional. (fl. 28, Cdno. 1).
3) El 16 de mayo de 1996, el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga y los señores Pedro Pablo Hernández e Hilda Gaitán de Hernández celebraron un contrato de explotación de pequeña minería, con el siguiente objeto:
El contratante da a los contratistas en contrato para su explotación los mantos de carbón o yacimientos denominados La Cisquera, Tesoro y Tesorito, los que se encuentran y hacen parte únicamente dentro de la zona correspondiente a la licencia de explotación de pequeña minería de carbón Número 13951, cuyo titular es el contratante, ubicada en la vereda de la Ramada, municipio de Cucúnuba - Departamento de Cundinamarca, vetas que se pueden explotar teniendo como límites el punto arcifinio, cordenadas (sic), direcciones y distancias que tiene la Licencia. Las explotaciones que actualmente adelantan los contratistas y de las que son titulares se encuentran determinadas ante Ecocarbón con el número T-1218 y se denominan El Cerezo (fls. 35-36, Cdno. 4).
4) En el citado contrato se estipuló que el contratante presentaría ante la autoridad minera los informes sobre el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la licencia de explotación, así:
Sexta. Obligaciones y derechos. Los contratistas se comprometen a cumplir con todos los deberes y obligaciones de la licencia Número 13951 y a su vez tienen los derechos que de ella se derive como de uso, goce, usufructo, incluyendo servidumbres mineras, entre estas obligaciones a cumplir por parte de los contratistas están las de rendir los informes trimestrales de producción, los informes anuales de programas de trabajo e inversiones PTI (sic), los de impacto ambiental, los demás que exija la Ley y entidades encargadas del ramo, los gastos que generen estos informes los pagan los contratistas , quienes los presentan al contratante para que este a su vez los presente conjuntamente a la entidad correspondiente.
5) El 14 de junio de 1996, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante la Resolución 1202, dio viabilidad de ambiental a la referida licencia, imponiendo un plan de Manejo Ambiental que resultaba de obligatorio cumplimiento. (fls. 134-152, Cdno. 6).
6) El 16 de junio de 2003, una vez trascurridos los 10 años de ejecución de la licencia de explotación 13951, el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga radicó ante el Ministerio de Minas y Energía una solicitud para que se le reconociera y se le formalizara el “derecho a la prórroga de la licencia de explotación y /o el contrato de concesión en uso del Derecho de Preferencia para suscribir contrato de concesión”, con el objetivo de continuar explotando el mineral que se encontraba en la zona inicialmente otorgada. Así mismo, solicitó que se declarase por terminado su contrato con el señor Pedro Pablo Hernández, subcontratista, pues este se encontraba realizando actividades que afectaban la correcta explotación de la mina (fl. 31, Cdno. 1).
7) El actor presentó diferentes peticiones a Ingeominas, los días 14 de agosto y 31 de octubre de 2003, con el fin de que se le reconociese su derecho a la prórroga (fls. 32-33 Cdno. 1,). Estas fueron reiteradas el 27 de julio de 2004 (fl. 34 Cdno. 1).
8) El 16 de octubre de 2003, la empresa Minercol Ltda., mediante Resolución 1090029, ordenó la suspensión de las labores adelantadas en el área objeto de la licencia, hasta que se cumpliesen con los requerimientos de tipo técnico y de seguridad, para lo cual se concedió un término de 3 meses.
9) El 27 de enero de 2004, mediante la Resolución 180073, el Ministerio de Minas y Energía reasumió las funciones que tenía delegadas en la Empresa Nacional Minera Limitada “Minercol Ltda.”, relacionadas con la gestión de los recursos mineros.
10) El 22 de septiembre del 2004, Ingeominas, a través de la Resolución 00378, negó la prórroga de la licencia 13951. (fls 39-43, Cdno. 1,).
11) El 14 de marzo de 2005, el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga, interpuso por medio de apoderado, recurso de reposición contra la Resolución 00378. (fls. 45-54 cdno.1,).
12) El 15 de junio de 2005, Ingeominas emitió la Resolución DMS 406, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto el 14 de marzo de 2005. En ella se confirmó en todas sus partes la resolución recurrida (fls. 55-59 Cdno. 1)
13) El 11 de julio de 2005, el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga presentó un nuevo recurso de reposición contra la Resolución DMS 406, aduciendo que en esta resolución no se había dado respuesta respecto de algunos puntos importantes, como el eventual derecho de preferencia. (fls. 61-65 Cdno. 1).
14) El 28 de noviembre de 2005, la Dirección del Servicio Minero de Ingeominas emitió la resolución DSM-000762, a través de la cual resolvió rechazar el recurso.
15) En oficio del 26 d enero de 2006, la coordinadora del grupo de información y atención al minero certificó que la anterior resolución fue notificada en edicto fijado el 12 de enero de 2006 “y desfijado el día 18 de enero de 2006 y desfijado el día 18 de enero de 2006, quedando ejecutoriada y en firme el mismo día ya que no procede recurso alguno, agotando de esta manera la Vía Gubernativa”.
16) Según “informe de visita técnica de seguimiento y control como soporte para dar apoyo a la alcaldía de cucunuba en la diligencia de cierre de la licencia de explotación 13951 (cancelada)” de fecha 17 de febrero de 2006, se indicó que se hizo visita del 1º de febrero de 2006 “para continuar con la diligencia de cierre de la licencia 13951 (cancelada) (fls. 89-92 Cdno. 1,)
17) En certificado de registro minero de la licencia de explotación 13951 se indicó en la anotación 6, la siguiente especificación: “Declarar que el cuadro (4) de noviembre de 2003 precluyó el término de duración de la licencia de explotación 13951, esta resolución fue conformada en todas y cada una de sus partes por la resolución DSM-406 del 15 de junio de 2005 y ejecutoriada el 7º de julio de 2005.
18) El 2 de diciembre de 2005, el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga solicitó a Ingeominas que se pronunciase sobre el derecho de preferencia para suscribir el contrato de concesión.
Con el objetivo de agotar con suficiencia el estudio sobre la legalidad de los actos administrativos demandados, la Sala abordará en un primer momento un análisis de las normas aplicables al caso concreto (i); posteriormente, se interpretará el alcance del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988 (ii), para determinar finalmente si hay lugar o no a acoger las súplicas de la demanda (iii).
El marco jurídico de la controversia.
a. La licencia de explotación en el Decreto 2655 de 1988.
El concepto de “licencia de explotación” se encuentra consagrado en el artículo 16 del Decreto 2655 de 1998, como un “Titulo minero”(5) que ha sido definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado de la siguiente manera:
El Título minero se definía como el acto administrativo por el cual la entidad competente otorgaba en favor de una determinada persona, ya sea esta natural o jurídica sí su objeto así lo permite, el derecho a explorar y explotar el suelo y subsuelo minero de carácter nacional, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley(6).
Ahora bien, conforme a la norma relacionada, los títulos mineros podrían adoptar diferentes modalidades como las ya referenciadas licencias de explotación, las licencias de exploración, los aportes mineros y los contratos de concesión minera. Para el caso concreto, resulta de especial importancia delimitar el concepto de licencia de explotación, el cual también ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación así:
La Licencia de explotación era el título minero o acto administrativo por medio del cual la autoridad competente le confería a una persona la facultad exclusiva y temporal de explotar los yacimientos de minerales “en cantidad y calidad aprovechables”, así como las reservas o depósitos de estos en un área determinada del suelo o subsuelo minero de propiedad nacional(7).
Debe indicarse que la licencia de explotación no es concedida como acto de mera liberalidad por parte de la Administración. Ella persigue materializar los fines del Estado a través de la cooperación de agentes particulares que facilitan la labor de explotación del suelo y el subsuelo. Es por ello que las licencias otorgadas implican una relación de reciprocidad de obligaciones, en donde el Estado debe permitir la explotación del suelo y el subsuelo y el beneficiario de la licencia debe dar efectivo cumplimiento a normas de tipo técnico, laboral, y demás, en aras de garantizar una explotación sostenible. Esto es tan claro que, al respecto, tanto el Consejo de Estado, como la Corte Constitucional, han sido enfáticos al afirmar que la explotación sostenible, prudente y racional de los recursos es uno de los elementos del principio de desarrollo sostenible(8).
Con lo anterior, se pone de presente la relación bilateral o sinalagmática en que se fundamenta la licencia de explotación.
b. La explotación de los recursos naturales y el desarrollo sostenible
La Constitución Política de 1991 es una Constitución ‘verde’ o ‘ecológica’, tal como lo expresó la Corte Constitucional por primera vez en la Sentencia T-411 de 1992; esta acepción de la Constitución trae consigo el mandato de explotar los recursos de una manera sostenible.
Al respecto, el artículo 79 constitucional establece el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y el deber a cargo del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente y de conservar las áreas de especial importancia ecológica. De otro lado, el artículo 80 de la Carta Política consagra como deberes a cargo del Estado desarrollar las actividades de planificación para el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales con el objeto de garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores de deterioro medioambiental, imponer las sanciones a que haya lugar y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, el artículo 360 constitucional señala en cabeza del Legislador, la obligación de establecer el régimen de explotación de los recursos naturales no renovables. En esa medida, como lo ha señalado la Corte Constitucional, la intervención estatal en materia ambiental no sólo es potestativa, sino obligatoria(9). Esto, máxime si se tiene en cuenta que el subsuelo y sus recursos son propiedad del Estado.
Sobre la posibilidad de explotar recursos naturales, la Corte Constitucional ha afirmado que “…Si bien la actividad de explotación de recursos naturales se encuentra protegida por la Constitución, en tanto que es una actividad de explotación de recursos estatales debe consultar al interés general, y por ello, el margen de la libertad de decisión de los particulares es significativamente menor que para el desarrollo de otras actividades económicas…(10).
En el mismo sentido, pero particularmente en relación con los efectos de la explotación, la Corte Constitucional ha afirmado lo siguiente:
…Dentro del marco constitucional, el aprovechamiento de los recursos naturales, aunque es permitido, no puede dar lugar a perjuicios en términos de salubridad individual o social y tampoco puede acarrear un daño o deterioro que atente contra la diversidad e integridad del ambiente.
En este orden de ideas, es claro que cualquier actividad que tenga el potencial de afectar los recursos naturales debe adelantarse teniendo en cuenta el criterio de desarrollo sostenible, entendido este como “el modelo de desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas propias…(11)”
El concepto de desarrollo sostenible también ha sido abordado en la jurisprudencia de esta Corporación, afirmándose su importancia de cara a la satisfacción del interés general. Así, por ejemplo, en Sentencia proferida emitida el 19 de septiembre de 2016, esta Corporación expresó:
En lo que respecta a la actividad de exploración y explotación minera, vale decir que la intervención del Estado en este campo económico se encuentra razonablemente justificada en términos constitucionales dada la necesidad de modular y ponderar en una justa medida intereses encontrados entre la iniciativa privada y la libertad económica, por un lado, y el deber estatal de proveer disposiciones, acciones y políticas que redunden en la protección de un medio ambiente sano y el uso racional del recurso no renovable en el marco de un desarrollo sostenible (…) Tales cuestiones, entonces, operan como fundamento teleológico de los instrumentos jurídicos diseñados por el legislador en materia minera como son, entre otras, la obtención previa de título minero para ejercer las actividades de exploración y explotación, el deber de asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del componente ambiental de estas actividades entre otros aspectos relevantes dirigidos, en últimas, a garantizar el primado del interés general como criterio de acción de la administración en este específico ámbito de acción(12).
c. Las regalías como una piedra angular de las obligaciones de los beneficiarios de la explotación del suelo y subsuelo nacional.
El artículo 360 constitucional introduce un mandato de cara a la retribución que debe recibir el Estado como consecuencia de que sujetos particulares exploten sus recursos. Esto, de la siguiente manera: “…la explotación de un recurso natural no renovable causara en favor del estado una contraprestación a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte”.
Este era el mismo espíritu del régimen constitucional anterior, pues los artículos 212 y 213 del Decreto 2655 de 1988 establecen obligaciones pecuniarias concretas en cabeza de las personas a las que mediante un título minero se les otorga el derecho a explorar y explotar recursos minerales; estas obligaciones obedecen a la ya mencionada bilateralidad(13) que sustenta estas relaciones, de las cuales el Estado obtiene unas contraprestaciones económicas o retribuciones directas. Ahora bien, las retribuciones que son recibidas por el Estado por la exploración y explotación de minerales son regalías, las cuales han sido definidas por la Corte Constitucional en los siguientes términos:
La regalía es, en términos comunes, un privilegio, prerrogativa, preeminencia o la facultad privativa del soberano y que en términos jurídicos, la regalía es una contraprestación económica que percibe el Estado y que está a cargo de las personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos naturales no renovables; esa contraprestación consiste en un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables, bien directamente o a través de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas en producción(14).
Así mismo, de la consagración constitucional expresa que se hace de las regalías, se desprende que estas son una carga de imperiosa imposición. Sobre este punto, la Corte ha afirmado que “…la obligatoriedad de las regalías encuentra sentido en la característica propia de los recursos no renovables pues éstos existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural que la sociedad consume en forma inevitable...(15)”.
En ese sentido, y concretando lo expuesto hasta ese punto al caso de las licencias de explotación, se tiene que el pago de las regalías constituye una de las obligaciones principales del beneficiario de la licencia, como lo ha establecido el Consejo de Estado, al afirmar que:
Es claro que el pago de las regalías se instituye como una de las obligaciones de imperativo cumplimiento por parte de los titulares de las licencias de explotación de minerales, ello teniendo en cuenta la titularidad que el estado tiene sobre éste tipo de bienes y que se encuentra no sólo reconocida y desarrollada por normas de raigambre Constitucional, sino también de rango legal.
Luego, si lo que ocurre en un determinado asunto es que el Titular de una licencia de explotación de minerales no acredita el pago adecuado de las regalías correspondientes, es evidente que en ésta hipótesis la entidad competente podrá ordenar la cancelación de la licencia con sujeción al procedimiento previsto en la Ley para ello(16).
d. La prórroga de la licencia de explotación a la luz del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988.
Hasta este punto se han esbozado elementos de importancia relativos al deber del cumplimiento de obligaciones por parte del beneficiario de la licencia; sin embargo, resulta pertinente abordar el núcleo central del problema jurídico, a saber el análisis interpretativo del artículo 46 del Decreto 2655 del año 1988, pues a partir de la hermenéutica que se fije sobre este norma se obtendrán unas consecuencias jurídicas particulares.
Antes de comenzar con el análisis de la citada norma, se impone tener presente el contenido de sus disposiciones:
“ART. 46.—Plazo para la licencia de explotación. Plazo de la licencia de explotación. Durante la licencia de explotación, los trabajos, obras de desarrollo y montaje se deberán realizar dentro del primer año, pero se podrá iniciar la explotación en cualquier tiempo, dando aviso al Ministerio. La licencia tendrá una duración total de diez (10) años que se contarán desde su inscripción en el Registro como título de explotación.
Dos (2) meses antes del vencimiento, su beneficiario, podrá solicitar su prórroga por una sola vez y por un término igual al original, o hacer uso del derecho de preferencia para suscribir contrato de concesión.
Una vez trascrita la norma, es necesario traer a colación el argumento principal del demandante, a saber, el hecho de que esta introduce un derecho adquirido para la persona beneficiaria de una licencia de explotación durante la vigencia inicial de 10 años, de que le sea prorrogada su licencia, o de que pueda acceder al derecho de preferencia para la celebración de un futuro contrato de concesión. En ese sentido, bajo la interpretación hecha por el demandante, surgiría una obligación correlativa en manos del Estado, concretamente de Ingeominas, de otorgar la prorroga o el derecho de preferencia.
Según criterio del actor, la norma solo establece tres requisitos objetivos que, una vez cumplidos, permiten el nacimiento automático del derecho a la prórroga o al derecho de preferencia. Estos son: (i) que el beneficiario en uso de su facultad dispositiva haya solicitado su derecho en debido termino ante la autoridad administrativa; (ii) que plazo original este próximo a concluir o haya concluido, pero la solicitud se haya hecho en el término legal, y (iii) que tal derecho no se haya concedido antes, pues este solo se concede por una vez.
Sin embargo, para la Sala la hermenéutica del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988 hecha por el demandante es errónea. Ello, en virtud de las siguientes consideraciones:
—A partir de una interpretación gramatical del artículo 46, se tiene que el legislador, al establecer el verbo “podrá”, estableció que el beneficiario de la licencia tenía la libertad de solicitar o no su prórroga o el derecho de preferencia, libertad que no permite inferir una obligación en cabeza de la autoridad ambiental competente —para el caso Igeominas— de otorgar lo que el beneficiario pudo o no haber solicitado. En otras palabras, en la norma referenciada no hay ninguna expresión que estipule que una vez realizada la solicitud será “obligatorio” que la entidad acceda a la misma.
Así mismo, lo estipulado en la norma es tan claro que no hay lugar a completarla con interpretaciones que a todas luces no se acompasan o se ajustan a su objeto, el cual es brindar una simple posibilidad al beneficiario de la licencia.
En el artículo 46 no se observa la presencia de ninguna expresión que permita afirmar que los requisitos allí establecidos sean los únicos, como erróneamente lo afirma el demandante. Esta hipótesis sería plausible en la medida en que la norma incluyese alguna expresión restrictiva —como “solamente los siguientes requisitos”, “únicos requisitos” o “una vez cumplidos los siguientes requisitos”—, que dé cuenta de una taxatividad de los requisitos y en consecuencia de una obligatoriedad de acceder a lo solicitado una vez se configuren los mismos.
Los derechos adquiridos(17) son una garantía con la que cuentan las personas de cara a situaciones en donde hay una efectiva consolidación del derecho y que amerita ser protegida. Lo cierto es que la hipótesis descrita en el artículo 46 del Decreto 2655 de 1988 no se circunscribe dentro de esta categoría, pues esta norma solo señala una “posibilidad”, que deja librada al beneficiario, para que sea este quien, en ejercicio de su autonomía, determine si desea o no acceder a presentar su solicitud de prórroga o derecho de preferencia. En ese sentido, la norma en realidad contempla una mera posibilidad para el beneficiario que se traduce en una simple expectativa de que la Administración acceda a su petición.
Si bien el argumento expresado resulta suficiente para justificar que la ley no consagra un derecho adquirido, hay una razón mayor que impone a concluir que la norma no introduce una obligación en cabeza de Ingeominas, para acceder a la petición del beneficiario: la satisfacción del interés general, que siempre debe perseguir el Estado en cada una de sus actuaciones.
En ese sentido, no es de recibo la afirmación hecha por el demandante, según la cual la entidad debe abstenerse de realizar un estudio de la viabilidad ambiental de la prórroga, cuando resulta a todas luces razonable que en aras de proteger el interés general, la Administración haga un balance de la manera en que se llevó a cabo la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones de la licencia, para así determinar cuán beneficioso puede llegar a resultar la prórroga de la misma. Este punto será aprobado a profundidad en el análisis del caso concreto.
Ahora bien, aunque los argumentos esbozados hasta este punto ofrecen una suficiente claridad sobre la hermenéutica que debe dársele al artículo 46 del Decreto 2655 de 1988, resulta pertinente traer a colación un pronunciamiento del Consejo de Estado, en Sentencia del 21 de mayo de 2014, emitida por la Sección quinta al decidir sobre la procedencia de una acción de cumplimiento, en donde se fijó el alcance y la interpretación que debía dársele al artículo 46 del Decreto 2655 de 1988.
En dicha providencia, esta Corporación estudió una apelación de una sentencia emitida como resultado de una acción de cumplimiento interpuesta por el beneficiario de una licencia, con el objetivo de que se hiciese efectivo el supuesto “mandato” —como lo señalaba el demandante en aquella oportunidad— introducido en el artículo 46 del Decreto 2655 de 1988, a efecto de que se ordenase a la Agencia Nacional de Minería a suscribir contrato de concesión de minas con la demandante.
Los argumentos que la parte demandante adujó en dicha sentencia, resultan ser bastante similares a los expuestos por el beneficiario de la licencia en el presente caso, pues en aquella oportunidad el actor afirmaba que la norma en comento contenía un deber claro, expreso y exigible en cabeza de la Agencia Minera, según el cual si el beneficiario manifestaba dentro de los meses anteriores al vencimiento de la licencia, su voluntad de hacer uso del derecho de preferencia, ello le generaría a la Agencia Nacional de Minería la obligación de celebrar con ella contrato de concesión minera.
Esta sentencia, —como fue expresado en líneas anteriores— fijó la correcta interpretación de la norma objeto de discusión, afirmando lo siguiente:
Nótese que la norma de manera alguna previó obligación a cargo de la Administración de suscribir el contrato; consecuentemente, tampoco dispuso que dicho contrato debiera suscribirse en ese instante, o dentro de término perentorio(18). En este caso, de la norma en estudio no surge siquiera la obligación de celebrar contrato, simplemente se genera la expectativa —no del derecho— de que en caso de realizarse contrato de concesión, el particular beneficiario de la licencia de explotación minera tendrá preferencia para que se contrate con él.
Por lo anterior, resulta palmario que no existe obligación clara ni expresa a cargo de la Agencia Nacional de Minería para celebrar contrato de concesión minera con el beneficiario de la licencia. No obstante, si se considerara lo contrario, tal obligación no resulta exigible(19).
Con lo anterior, queda totalmente claro que el artículo 46 del Decreto 2655 de 1998 no contiene una obligación en cabeza de las autoridades mineras de acceder y conceder la prórroga de la licencia o el derecho de preferencia, con el simple hecho de la presentación de la solitud por parte del beneficiario de la licencia. Con base en ello, debe afirmarse entonces que la decisión sobre la concesión o no la prórroga de la licencia, o del derecho de preferencia, deberá tener en consideración las particularidades de cada caso y que el hecho de la solicitud por parte del beneficiario de la licencia no deriva automáticamente en el reconocimiento de lo pedido.
Teniendo en cuenta lo expuesto en las líneas anteriores, no queda duda alguna respecto del hecho que la correcta interpretación que debe hacerse del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988, debe apuntar a considerar que la Administración cuenta con la facultad y no con la obligación de acceder a la petición de prórroga o derecho de preferencia solicitada por el beneficiario de la licencia, pues este solo tiene una mera “expectativa” y no un derecho adquirido respecto de aquello que solicita.
Una vez descrito el marco jurídico general de cara a la resolución del presente caso, en las líneas siguientes se analizará si los actos demandados son contrarios al ordenamiento jurídico. Para ello, se señalarán cuáles eran las obligaciones concretas que el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga debía cumplir con desarrollo de la licencia de explotación de la que era beneficiario; se analizará — de conformidad con los hechos acreditados— si el señor Víctor Manuel cumplió o no con dichas obligaciones; se hará un estudio sobre la correcta interpretación del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988 de cara a los hechos que motivaron el presente proceso, todo ello para determinar si los cargos formulados en contra de los actos acusados tienen o no vocación para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados.
a. Obligaciones concretas del señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga, como beneficiario de la Licencia 13951.
El primer elemento que resulta de imperativo análisis es el marco obligacional concreto que tenía el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga, como consecuencia de la licencia de explotación 13951 de la cual era beneficiario. Al respecto, se debe partir por señalar que las citadas obligaciones se encuentren contenidas en diferentes documentos, como: (i) la Resolución 53374, a través de la cual se concedió la licencia de explotación (fls. 134-152 Cdno. 1,), (ii) el Plan de Manejo Ambiental expedido por la CAR (fls. 25-29 Cdno. 6,), que resultaba de obligatorio cumplimiento, y (iii) las obligaciones generales — ya analizadas en acápite del marco jurídico aplicable— que debe cumplir todo sujeto que explote recursos naturales no renovables con el fin de dar garantía al principio de desarrollo sostenible.
La Resolución 53374, a través de la cual se concedió la licencia de explotación 13951, le impuso una serie de obligaciones al señor Castiblanco Pulga. Entre ellas, se encuentra la contenida en el artículo quinto, que reza así:
“ART. 5º.—Los titulares de la Licencia quedan obligados a dar cumplimiento a lo señalado por la Sección de Protección del Medio Ambiente, en su concepto del 26 de enero de 1993, y con el primer informe anual de explotación allegará el Programa de Salud Ocupacional, de acuerdo con lo señalado en la Resolución 1016 de 1989, emanada del Ministerio del Trabajo, así como copia del acto administrativo de aprobación del mismo…” (fl. 26, Cdno. 1)
Las disposiciones contenidas en la Resolución 1016 de 1989, emitida por el Ministerio del Trabajo, versan sobre la inclusión obligatoria de un programa de salud ocupacional, que debía ser introducido por los empleadores ya sea públicos, oficiales, privados, contratistas y subcontratistas, en el desarrollo de sus actividades. Este programa, como lo expresan los artículos 5º y 6º de la Resolución, debería contener los siguientes compromisos: medicina Preventiva, medicina del trabajo, higiene y seguridad industrial, a través del establecimiento de subprograma encargados de velar por la efectiva protección de los derechos de los trabajadores en estos ámbitos. En efecto, los citados artículos indican:
“ART. 5º.—El programa de Salud Ocupacional de las empresas y lugares de trabajo, será de funcionamiento permanente y estará constituido por:
“ART. 6º—Los subprogramas de Medicina Preventiva, del Trabajo, de Higiene y Seguridad Industrial de las empresas y lugares de trabajo, contarán con los servicios de personal que garantice la eficiencia del Programa de Salud Ocupacional.
Así mismo, dentro del articulado de la resolución 53374 resulta pertinente traer a colación el artículo séptimo, que introduce la siguiente obligación:
“ART. 7º.—Sin perjuicio de lo que estipule la Ley, y de acuerdo con el artículo 360 de la Constitución política de Colombia, la explotación del recurso natural no renovable, objeto de la presente licencia, causara a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía, de acuerdo con lo que la Ley establezca en desarrollo del citado artículo…” (fl. 27, Cdno. 1).
Al analizar los artículos transcritos, se observa con claridad que el señor Víctor Manuel Castiblanco tenía obligaciones en materia laboral y más concretamente en seguridad ocupacional. Así mismo, y en concordancia con lo expuesto en el acápite anterior respecto del artículo 360 constitucional, también tenía la obligación de entregar regalías al Estado, a manera de contraprestación por los beneficios obtenidos con la explotación minera.
Otro de los instrumentos que establecía obligaciones concretas para para el señor Víctor Manuel Castiblanco como titular de la licencia era el Plan de Manejo Ambiental impuesto por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante la Resolución 1202 del 14 de junio de 1996.
En dicho documento, se señalan, entre otras, las siguientes obligaciones:
Manejo de maderas y residuos. La madera constituye un elemento de consumo frecuente en la explotación minera, razón por la cual requiere tratamiento especial de manejo.
Para el manejo del almacenamiento de la manera que se va a utilizar `posteriormente se deben cumplir los siguientes requisitos:
a. Establecer un sitio de adecuadas dimensiones para su almacenamiento.
Para el manejo y almacenamiento de los retales de maderas viajas sobrantes, se debe proceder de la siguiente manera:
a. Adecuar un sitio apropiado para su almacenamiento, contiguo al sitio de corte.
b. Realizar una clasificación, separando los residuos mayores que se pueden comercializar, de los residuos pequeños, aserrín, que deben ser llevado a computación.
c. La madera que se cambie en la mina, debe ser retirada de inmediato y colocada en el sitio de almacenamiento para el destino correspondiente.
Sistema de desagüe. Se deben construir canales perimetrales interceptores bordeando el talud en la parte más extensa para recoger las aguas lluvias, evitar la erosión y socavación de la pata del patio. Estos canales deben ser conducidos a tanques sedimentadores de neutralización con piedra caliza.
Manejo de residuos sólidos. Los residuos sólidos deben tener un manejo y tratamiento adecuado, tanto los producidos por las actividades domésticas, como por las actividades industriales de la mina.
(…)”. (fls. 25- 29 Cdno. 6,).
Conforme a lo hasta aquí expuesto, se tiene que existían múltiples obligaciones —sobre asuntos técnicos, de manejo ambiental, de seguridad y garantías laborales para los trabajadores de la mina— Víctor Manuel Castiblanco Pulga como beneficiario de la licencia de explotación 13951. A continuación, se analizará si el actor cumplió con el deber de acatarlas.
b. Incumplimiento de las obligaciones a cargo del titular de la licencia de explotación, señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga.
En las líneas siguientes se dará cuenta de las diferentes pruebas aportadas en el expediente que dan cuenta del incumplimiento de las obligaciones que tenía que cumplir o hacer cumplir el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga como beneficiario de la licencia 13951 y que reflejan la adecuada motivación con la que se expidieron los actos administrativos acusados por el demandante.
En ese sentido, se traen a colación las siguientes pruebas:
—Acta de visita de seguridad minera a explotaciones subterráneas, con fecha del 23 de febrero del año 2000, en donde la empresa Minercol Ltda. señala que una vez realizada una visita a la mina “El Cerezo”, encontró diferentes falencias técnicas y en materia de protección a los trabajadores. (fls. 223-227, Cdno. 6). En dicho informe se señaló lo siguiente:
“… Condiciones de sostenimiento. Las condiciones de sostenimiento de la mina son malas.
Desagüe. La mina presenta inundación en la Galería inferior.
Diagnostico interno. Debe evacuar la totalidad del agua hasta superficie y debe evacuar el agua que en la actualidad inunda la galería inferior.
Elaborar reglamento de higiene y seguridad industrial…”.
—Copia del informe de visita de verificación del 28 de junio del año 2000 (fls. 229-230, Cdno. 6), emitida por Minercol, en donde se señala que como consecuencia de la visita realizada el 23 de febrero del año 2000, se encontró lo siguiente:
“…EL nivel continúa inundado. No se dispone de los equipos de desagüe.
El inclinado continúa con críticos problemas. La madera se encuentra deteriorada.
No se ha elaborado el reglamento de seguridad e higiene industrial.
No se cumplió con el Comité se Seguridad Ocupacional.
Suspensión de trabajos: se suspenden las labores de la mina “El Cerezo” hasta que se dé solución a los problemas de sostenimiento del inclinado y desagüe y ventilación de los niveles inferiores…”.
—Acta de visita de seguridad minera a explotaciones subterráneas, con fecha del 25 de julio del año 2001, en donde la empresa Minercol Ltda, realizó las siguientes observaciones respecto de la mina “El Cerezo”. (fls. 248-253, Cdno. 6):
Observaciones generales. El inclinado cuenta con críticos problemas de sostenimiento a causa del no mantenimiento oportuno. Falta cambiar un gran fragmento de cuadros (sic) cuya madera se encuentra rota o purificada.
Madera en regular estado. Falta manutención.
El respaldo superior presenta mal comportamiento de estabilidad. Del Telmo se desprenden grandes bloques con facilidad, y el personal permanece en constante riesgo, por tanto, se requiere un tratamiento (sic) en los frentes de preparación y explotación.
Ventilación. Se debe instalar un ventilador auxiliar en el cruce del inclinado, con la Galería del sector que comunica con la mina San Gregorio, para suministrar aire a los frentes de trabajo del sector.
La atmosfera minera tiende a complicarse con la presencia de gas asfixiante.
Desagüe. Continuar con el desagüe o evacuación inmediata diaria de agua que afecta a las labores mineras. Evitar que el agua fluya provocada mente, hacia las labores de la Mina San Gregorio…”. (fls. 248-253, Cdno. 6).
—Programa de seguridad y salvamento minero, expedido por la Empresa Minercol Ltda. el 3 de agosto del 2001, en donde se señalan algunas falencias técnicas y en materia de riesgos laborales y seguridad social de los trabajadores de la mina “El alto”, cuyo explotador era el señor Víctor Manuel Castiblanco, como consecuencia de la licencia 13951 (fls. 256-262, Cdno. 5). Al respecto vale la pena trascribir algunos apartes:
Aunque los problemas de sostenimiento no son de consideración, si existen en el inclinado, algunos cuadros colocados inadecuadamente que se pueden desestabilizar y generar la caída de bloques de roca de peligro para el personal.
Los frentes de trabajo se ventilan por difusión y la atmosfera minera tiende a complicarse por la presencia de monóxido de carbono, producido de la combustión del carburo de las lámparas que se utilizan para la iluminación. El circuito de ventilación por vía natural no es eficiente porque el tambor se encuentra a una distancia muy cerca (sic) del inclinado (10m) y además presentan derrumbes que obstruyen el flujo del aire.
La iluminación del personal se realiza con lámparas de carburo que no ofrecen la iluminación necesaria para laborar en forma segura y eficiente. Además, contribuyen a la contaminación de la atmósfera minera.
La actividad minera es de alto riesgo y ningún trabajador se encuentra afiliado a seguridad social.
No se suministran los elementos de protección personal necesarios para laborar de manera segura y eficiente. Solo se cumple con el suministro de botas y casco.
No se dispone del Programa de Salud Ocupacional, ni se tiene conformado el comité paritario correspondiente. Generalmente las actividades están enfocadas a la producción y se desprecia la seguridad de la mina y del personal.
Infraestructura en superficie.
La infraestructura para el personal se encuentra en regulares condiciones, no cumplen los mínimos requisitos de salubridad que exige el Ministerio de Salud. Las tejas de campamento se encuentran con agujeros que permiten la filtración de agua hacia las camas y habitaciones…”. (fls. 256-262, Cdno. 5).
De manera paralela a la descripción de las falencias que se encontraban en la mina “El alto”, se señala cómo cada una de estas contravenía diferentes artículos del Decreto 1335 de 1987, mediante el cual se expide el reglamento de seguridad en las labores subterráneas, entre ellos los artículos 3º, 26, 29, 32, 52,53, 56, 171, 174, 181, 182, 183, 184, 185 y 189.
—Acta de recomendaciones en seguridad y salud ocupacional, emitida por Minercol el 24 de junio del 2003, en donde se señala que al realizarse una visita a la mina “El Cerezo”, la cual hace parte de la licencia 13951, se evidenciaron significativas falencias en la ventilación, el sostenimiento, la seguridad social, salud ocupacional y dotación de los trabajadores, entre otros (fls. 311- 313, Cdno. 1.). Concretamente en dicha acta se señala lo siguiente:
“…La atmosfera minera se encuentra contaminada con bióxido de carbono y material articulado. El contenido de oxigeno bajo, (…) El riesgo es de asfixia para el personal.
Sostenimiento: En toda la longitud del inclinado manto primera las puertas de sostenimiento presentan madera deteriorada y con posibilidad de provocar un derrumbe.
Aspectos técnicos: La explotación que se adelanta en la mina El Cerezo, manto primero, segunda y tercero, se adelanta sin planeamiento minero definido.
Seguridad social: Ningún trabajador de los que labora en la mina el Cerezo, se encuentra afiliado a salud, riesgos profesionales, ni a un fondo de pensiones (fl. 312)
Salud ocupacional: Los trabajadores desconocen lo concerniente a salud ocupacional.
Dotación: No se suministran los elementos de protección que se requiere para adelantar la actividad minera en la mina “El Cerezo”:
Clausura de la mina:
Se clausuran las labores de la mina “El Cerezo” Mantos uno (Primera) y tres (Tercera) por los siguientes motivos: Problemas de seguridad, sostenimiento, ventilación y trasporte.
Planeamiento minero: las del manto tercera no están consideradas ni en los informes anuales de explotación, ni en el programa de trabajos e inversiones.
El inclinado del mando primera se requiere para la recuperación de las reservas que aún existen a profundidad…” (fls. 311- 313, Cdno. 1).
—Resolución del 16 de octubre de 2003, emitida por Minercol, en donde después de exponer diferentes hechos que daban cuenta del incumplimiento de obligaciones técnicas, ambientales y en materia de seguridad e higiene minera, se declaró la suspensión de los trabajos de desarrollo, preparación y explotación ejecutados por el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga, titular de la licencia 13951, a través del señor Pedro Pablo Hernández. (fls. 337-338, Cdno. 1).
—Documento expedido por Minercol, el 6 de noviembre de 2003 (fls. 318-319, Cdno. 1), en donde se señala el incumplimiento de la obligación del pago oportuno de las regalías producto de la licencia 13951, cuya titularidad recaía en el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga. A continuación, se cita un fragmento:
“…Con la providencia RUD-149- 01 del 09 de mayo de 2001- notificado personalmente al titular el 05 de junio de 2001, se le requirió bajo apremio de multa por la no presentación del Programa de Trabajos e Inversiones PTI, el cual debió presentarse desde el 3 de noviembre de 1998. (…)
Con la misma providencia se le puso en conocimiento al titular de incurrir en la causal de cancelación que contempla el numeral 4 del artículo 76 del Decreto 2655 de 1988, por no acreditar el pago oportuno de regalías.
2.5. El señor Víctor Castiblanco debe complementar el pago de las regalías por las cantidades y por los trimestres que se trascriben a continuación:
—Para el primer y segundo trimestre de 2003, faltan 310 toneladas.
—Desde el año 2002 debe el segundo trimestre (600 toneladas) y complementar el pago en 173 toneladas del primer, tercer y cuarto trimestres, para un total de 773 toneladas…”. (fls. 318-319, Cdno 1).
Con base en todas las pruebas expuestas en las líneas precedentes, la Sala no puede hacer cosa distinta a concluir que durante la vigencia de la licencia 13951, su beneficiario, señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga, incumplió reiteradamente con importantes obligaciones (i) de tipo técnico y ambiental —como las relacionadas con el sostenimiento de la mina, el uso y manejo de una madera en buena calidad, el buen manejo de los desagües, la utilización de unas lámparas adecuadas, entre otras —, (ii) de tipo económico, como las relacionadas con el pago oportuno de las regalías y también con (iii) obligaciones relacionadas con la protección laboral de sus trabajadores, así como con la garantía de su seguridad social y su salud ocupacional.
A la luz de los elementos jurídicos y facticos expuestos hasta este punto, es posible determinar que al aplicar el artículo 46 del Decreto 2655 de 1988 a la situación concreta, siguiendo la hermenéutica que ya se fijó sobre el mismo, se tiene que en razón al grave y reiterado incumplimiento de las obligaciones del señor beneficiario de la licencia No. 13951 la decisión que se imponía en derecho —como efectivamente lo determinó Ingeominas en las resoluciones demandadas— era negar la prórroga o el derecho de preferencia solicitado, pues su reconocimiento habría implicado sacrificar injustificadamente la protección del interés general.
Lo anterior se afirma con base en los siguientes argumentos:
(i) Como fue expuesto en el acápite relativo al marco jurídico aplicable al caso concreto, la explotación sostenible resulta ser un imperativo en las explotaciones que se realicen sobre cualquier recurso natural, siendo el caso de los recursos naturales no renovables, un escenario más complejo, en donde en atención a la cantidad limitada de recursos, se debe dar una explotación que sea amigable con el medio ambiente, y que permita la extracción del mineral, sin sacrificar otros recursos o sin poner en riesgo la seguridad de la mina y de los trabajadores que laboran en ella.
En ese sentido y en virtud de que el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga incumplió con importantes obligaciones técnicas, consagradas ellas en el Plan de Manejo Ambiental, impuesto por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca mediante Resolución 1202 del 14 de junio de 1996 - al no disponer de un buen sistema de desagüe, ni realizar acciones tendientes al sostenimiento de la mina, ni hacer uso de maderas en óptimas condiciones, entre otros hechos, nada garantizaba que en caso de habérsele prorrogado su licencia o de habérsele concedido el derecho de preferencia, el señor Víctor Manuel habría explotado la mina de carbón respetando el modelo de explotación sostenible contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
Así mismo, el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga también incumplió con una serie de obligaciones técnicas consagradas en el Decreto 1335 de 1987, mediante el cual se expide el reglamento de seguridad en las labores subterráneas.
(ii) El señor Manuel Castiblanco Pulga también incumplió con obligaciones economías de significativa importancia, como lo es el pago de las regalías a que tiene derecho el Estado por mandato constitucional del artículo 360. Así mismo, esta obligación también se encontraba consagra en el artículo séptimo de la Resolución 53374, a través de la cual se concedió la licencia de explotación. Ello, se corrobora con el ya citado documento emitido por Minercol el 6 de noviembre de 2003 (fls. 318-319, Cdno. 1), en donde se señaló el incumplimiento de la obligación del pago oportuno de las regalías producto de la licencia 13951.
Como fue expuesto en el acápite del marco jurídico aplicable al presente caso, el pago de las regalías como una contraprestación directa a favor del Estado, como consecuencia de la explotación de los recursos naturales no renovables no es una obligación de poca importancia, pues es precisamente a través de estas que es posible predicar la reciprocidad de la licencia de explotación o de los contratos de concesión, ya que de lo contrario el único beneficiario con la explotación de los recursos, sería el titular de la licencia. Esta lógica no es admisible, pues como es bien sabido las regalías comportan una importante fuente de ingresos del Estado, que emerge en el contexto de una relación bilateral en donde tanto el Estado, como el sujeto que explota los recursos deben beneficiarse.
(iii) La Sala pone de presente que el señor Manuel Castiblanco Pulga incumplió con obligaciones que pusieron en riesgo la salud y vida de los trabajadores que laboraban en la mina objeto de la licencia 13951. Concretamente, se hace referencia a las obligaciones contenidas en el artículo quinto de la Resolución 53374, a través de la cual se concedió la licencia de explotación, la Resolución 1016 de 1989, emitida por el Ministerio del Trabajo, que versa sobre la inclusión obligatoria de un programa de Salud Ocupacional, que debía ser introducido por los empleadores públicos, oficiales, privados, contratistas y subcontratistas, en el desarrollo de sus actividades, y el Decreto 1335 de 1987, mediante el cual se expide el reglamento de seguridad en las labores subterráneas.
Lo anterior se encuentra suficientemente probado en el plenario, en donde —como fue señalado en el acápite anterior— , se puede evidenciar que en las minas objeto de la licencia de explotación 13951, los trabajadores no gozaban de una afiliación a seguridad social, ni contaban con elementos de dotación suficientes; así mismo, en los informes de Minercol se expone que los trabajadores estaban expuestos a unas precarias lámparas de carburo, lo cual daba cuenta del peligroso escenario en el que trabajaban los mineros, en donde estaban expuestos a un alto riesgo de asfixia, en razón a que la atmosfera minera se encontraba contaminada con bióxido de carbono y material articulado; lo cual implica una violación evidente de las normas en materia de seguridad ocupacional.
Sin duda alguna, con base en todas las pruebas aportadas, y teniendo en cuenta la interpretación ya fijada respecto del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988, Ingeominas emitió una decisión razonable, ante la evidente inviabilidad ambiental de la prórroga de la licencia 13951 del señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga, o la concesión de un derecho de preferencia, pues ello habría generado perjuicios ambientales significativos, y habría implicado seguir poniendo en riesgo la salud y la vida de los trabajadores de la mina.
Teniendo en cuenta que la motivación del presente pronunciamiento reside en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, impetrada contra (i) la Resolución 00378 del 22 de septiembre de 2004, y todos los demás actos administrativos que confirmaron la decisión emitida en este acto principal — a saber las resoluciones (ii) DSM 00406 del 15 de junio de 2015, y la (iii) 000762 del 22 de septiembre de 2005—, en donde se negó el derecho al señor Víctor Manuel de prorrogar la Licencia de explotación minera No. 13951, a continuación se recapitularán los motivos por los cuales se deben preservar la presunción de legalidad de dichos actos administrativos.
La Resolución 000378 de 2004 —acto administrativo que negó la prórroga de la licencia de explotación minera— se fundó en una variedad de motivos que justificaban la decisión adoptada y expresó las razones de la decisión. En efecto, se observa que en ella se indicaron los distintos incumplimientos y que esta circunstancia traía como consecuencia la negativa a lo solicitado por el señor Castiblanco Pulga:
Que ante la solicitud presentada el 22 de mayo y el 16 de junio de 2003, por el señor Victor Manuel Castiblanco, es menester que la autoridad minera determine la conveniencia o no de su aceptación. Ante este hecho, se debe entrar a decidir si es o no conveniente acceder a lo pedido por el titular de la licencia, y para ello se tendrá en cuenta si cumplió estrictamente, durante todo el tiempo de vigencia del título con la totalidad de sus obligaciones derivadas del mismo.
Que al respecto se tiene que durante los 10 años para los cuales fue otorgada la licencia, siempre su beneficiario incumplió con sus obligaciones, tal como se prueba dentro de las actuaciones administrativas surtidas dentro del presente expediente como son: Auto de diciembre 5 de 1994 8 fls. 102), Auto del 29 de enero de 1996 (fls. 114-115), oficio R2U-0947-96 (fls. 122), oficio R2S -1455-96 (fls. 125), oficio RU 2449-96 (fls. 159), oficio R2U-2601-96 8 fl. 164), Auto del 17 de diciembre de 1996 (fl. 166), Auto RUD-070-97 (fls. 178 y 179), Auto diciembre 17 de 1997 (fls 183), concepto del 23 de julio de 1998 (fls. 188 y 189), Autos del 19, 24 y 27 de noviembre de 1998 (fls. 197, 199, 200 y 201) , Auto del 8 de marzo de 1999 (fls. 206 y 207), Auto de mayo 12 del 2000 (fl 210) , oficio 1120-0729-00 del 14 de noviembre de 2000 (fl. 213), Auto del 9 de mayo de 2001 (fls. 234 a 236) , oficio 1120-1185-01 del 7 de noviembre de 2001 (fl. 280) , Auto del 21 de octubre de 2002 (fls. 281-282), Auto del 6 de septiembre de 2003 (fls. 322 a 325).
Que se debe precisar al titular de la licencia y a su apoderado que la relación contractual a que hacen referencia debe ser resuelta por las partes contratantes y de no ser posible, deberán acudir ante la justicia ordinaria. Por consiguiente, no es competencia de este Instituto cancelar dicho subcontrato.
Que se le aclara al señor Víctor Manuel Castiblanco, que como beneficiario de los derechos derivados de la licencia de explotación es el único responsable ante la autoridad minera de las obligaciones que se derivan de la misma (fl. 42, Cdno. 1). Resaltado fuera de texto).
Como se observa con claridad, la Resolución 00378 sí goza de una adecuada motivación, pues se soporta en una gran cantidad de pruebas que dan cuenta de que efectivamente no resultaba viable prorrogar la licencia del señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga o concederle el derecho de preferencia.
Conforme a lo expuesto, los actos acusados no desconocieron en ningún momento lo dispuesto en el artículo 46 del Decreto 2655 de 1988.
El actor sostuvo que Ingeominas tomó una decisión con base en una norma diferente a la aplicable al caso concreto, pues, en su criterio, el estudio del cumplimiento de sus obligaciones no era una etapa que debía efectuarse, ya que esta se encontraba prevista en otros procedimientos diferentes al del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988.
Sin embargo, se reitera que estos argumentos no pueden ser de recibo por la Sala, pues, además de lo expuesto en líneas anteriores en relación con la interpretación que debe darse al referido artículo 46, es completamente ajustado a derecho que, en aras de maximizar el interés general, la entidad encargada de conceder la prórroga o el derecho de preferencia realice un estudio de viabilidad ambiental y de cumplimiento de las obligaciones del beneficiario de la licencia, pues nada habilita a la Administración para reconocer un derecho de explotación minera a quien la ha venido ejerciendo en contravención de normas técnicas, ambientales y laborales, como sucedió en el presente caso.
Ahora bien, respecto de los otros cargos por los cuales el demandante acusó la legalidad de los actos impugnados a saber, la presunta violación de los artículos 58, 84 y 29 constitucionales, y los artículos 2º, 35 y 59 del Código Contencioso Administrativo la Sala considera que estos no tienen vocación de prosperidad.
Frente al desconocimiento de las normas constitucionales citadas, a manera de recapitulación se recoge lo ya dicho en acápites anteriores:
Que el señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga no ostentaba ningún derecho adquirido a la prórroga de la licencia o al derecho de preferencia en la celebración de un contrato de concesión, sino una simple expectativa, de cara a la correcta interpretación que debe hacerse del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988; razón por la cual se desvirtúa su cargo respecto de la presunta vulneración del artículo 58 constitucional.
Tampoco es posible predicar una violación al derecho a la defensa, pues los actos administrativos demandados, además de que son la consecuencia de los constantes incumplimientos oportunamente advertidos durante la vigencia de la licencia, contienen una motivación soportada en las diferentes pruebas y fueron notificados en debida forma al demandante.
Ahora, en cuanto a la supuesta vulneración de las normas de rango legal referidas por el actor, la Sala estima que no hubo vulneración al artículo 2º del Código Contencioso Administrativo pues la decisión tomada por Ingeominas se tomó con la fiel intención de dar efectivo cumplimiento de los cometidos estatales, que para el caso concreto se materializaron en la protección del interés general y el desarrollo sostenible.
De otro lado, respecto de la aparente violación de los artículos 35 y 59 del Código Contencioso Administrativo, para la Sala es claro que estas disposiciones no fueron desconocidas.
En efecto, al actor se le respetaron las garantías propias del debido proceso administrativo pues la Administración en múltiples ocasiones, durante la vigencia de la licencia, advirtió de los diferentes incumplimientos frente a las obligaciones a cargo del beneficiario de la licencia sin que este, teniendo la oportunidad de hacerlo, hubiera adoptado los remedios indicados. Así, los actos impugnados fueron la consecuencia lógica del no respeto a la normatividad que gobernaba el derecho de explotación.
Debe indicar la Sala que la entidad accionada, durante el término de duración de la licencia, puso de presente las conductas constitutivas de incumplimientos y éste, a pesar de contar con la posibilidad de corregirlas para ajustarlas a las obligaciones asumidas, continuó inobservando los deberes a su cargo. Así, la accionada estaba en la obligación, en aras de cumplir con los principios propios de la función administrativa, de tomar las decisiones impugnadas en la presente litis.
El actor argumenta que las obligaciones derivadas de la licencia fueron incumplidas por los subcontratistas y que él, al observar dichos incumplimientos solicitó a la autoridad minera autorizar la terminación del subcontrato frente a lo cual esta última guardó silencio, en omisión de sus deberes.
La Sala debe manifestar que el argumento del actor no puede ser de recibo pues el titular de la licencia no puede desprenderse del cumplimiento de las obligaciones derivadas de ella tal como se señaló en la resolución 378 de 2004 en la que se indicó que el titular de la licencia es el único responsable ante la autoridad minera del cumplimiento de las mismas. Esto lo tenía tan claro el actor, que en el citado subcontrato se pactó, y de ello se dejó constancia en el acápite de hechos probados, que los informes sobre el cumplimiento de las obligaciones serían presentados directamente por él ante la autoridad minera. No entiende la Sala cómo, a pesar de que debía velar por el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la licencia, el señor Castiblanco solo vino a solicitar la autorización para terminar el subcontrato 9 años después de la licencia justo cuando el término de su duración estaba próximo a expirar. Lo anterior no hace otra cosa que reafirmar el descuido del actor frente a su deber de cumplir con las obligaciones derivadas de la expedición de la licencia de explotación.
Es evidente para la Sala que la accionada resolvió todas las cuestiones planteadas por el actor. Conforme se relacionó en los párrafos precedentes, en la resolución 00378 de 2004, amplia y razonadamente motivada en las pruebas obrantes en el plenario, se indicó claramente que el reiterado incumplimiento era la razón para negar la solicitud de prórroga y las demás peticiones formuladas por la parte actora. Así, la accionada resaltó en el acto acusado lo siguiente:
Que el reiterado incumplimiento es reconocido por el mismo titular en sus diversos escritos aportados al expediente, inclusive a la fecha de expedición de esta resolución no se encuentra al día en sus obligaciones.
Que, en consecuencia, se declara vencido el término de duración de la citada licencia de explotación, y no se accederá a la prórroga y demás pretensiones del titular (resaltado fuera de texto).
En este orden, los actos acusados tampoco vulneraron los artículos 35 y 59 del Código Contencioso Administrativo.
Conforme a lo expuesto, las pretensiones, dado que los cargos contra los actos impugnados fueron infundados, no están llamadas a abrirse paso.
2. Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.
3. Este artículo dispone: “Caducidad de las acciones. 2º. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso” (resaltado fuera de texto).
4. Para el caso concreto las Resoluciones 00378 del 22 de septiembre de 2003, la DSM 00406 del 15 de junio de 2015, y la 000762 del 22 de septiembre de 2005.
5. Conforme al artículo 57 del Decreto 2655 de 1988, esta categoría se presenta como una de las dos formas a través de las cuales el Estado concede derechos sobre los recursos minerales a personas naturales o jurídicas; siendo la otra categoría la correspondiente a los “Contratos de concesión”, los cuales a su vez se clasifican en “…(i) los de concesión, celebrados por el Ministerio de Minas y Energía y (ii) los de cualesquiera otras denominaciones y forma, celebrados por las entidades descentralizadas, adscritas o vinculadas a ese despacho, y cuyas materias se refieran a lo dispuesto en el artículo anterior…” .
6. Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 1 de julio de 2015. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
8. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de noviembre de 2013, radicación 250002325000200500662 03 (AP). M.P. María Claudia Rojas Lasso. En el mismo sentido. En esta providencia se indicó frente a los elementos del principio de desarrollo sostenible: “…el primero es la necesidad de preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras (equidad inter generacional); el segundo es la idea de explotar los recursos de una manera sostenible, prudente y racional; el tercero es el uso equitativo de los recursos naturales; y el cuarto la necesidad de que las consideraciones medioambientales estén integradas en los planes de desarrollo…”. En el mismo sentido, ver Sentencia T-606 de 2015 de la Corte Constitucional, M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio.
9. Corte Constitucional, Sentencia C-389 de 2016.
10. Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016.
11. Corte Constitucional, Sentencia T-606 de 2015.
12. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 19 de septiembre de 2016. MP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
13. Esta reciprocidad ha sido definida por el Consejo de Estado en los siguientes términos: “...la explotación puede implicar no solo la recepción de respuestas de satisfacción para las necesidades de la comunidad sino también la posibilidad de remuneración para los particulares que se involucren con el Estado, mediante la retribución de su actividad…” Consejo de Estado. Consejo De Estado Sala de Lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C. Sentencia del 22 de octubre de 2015. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
14. Corte Constitucional, Sentencia C-567 de 1995. M.P. Fabio Morón Diaz.
15. Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
16. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 1º de julio de 2015. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
17. Los derechos adquiridos han sido definidos por la Corte Constitucional como “…aquella situación que no puede cambiarse o modificarse por constituir situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido por haber cumplido con las condiciones contempladas en la ley para su reconocimiento, y por lo mismo han reconocido a favor de sus titulares derechos que deben ser respetados...” Corte Constitucional, Sentencia C-192 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
18. Al respecto en dicha sentencia el Consejo de Estado afirmo lo siguiente: “…El Código Civil distingue entre la obligación pura y simple, y las condicionales y modales. En las primeras, la prestación es absolutamente cierta y exigible de inmediato, se cumple una vez nace; en las segundas, la prestación es exigible cuando se cumple la condición. Así, una obligación resulta exigible cuando no está sujeta a término o condición, o si está sometida a ella ésta ya se cumplió…”.
19. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 21 de mayo de 2014. MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.