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Timestamp: 2019-02-21 10:53:59+00:00
Document Index: 41387086

Matched Legal Cases: ['art. 1223', 'art. 2056', 'art. 2087', 'art. 1374', 'art. 2059', 'art. 2059', 'art. 68', 'art. 32', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1223', 'art. 50', 'art. 1223']

Adunanza plenaria: non è ammesso il cumulo del risarcimento del danno e dell’equo indennizzo nella liquidazione del danno complessivamente patito dal dipendente pubblico per causa di servizio. di Licia Grassucci
Adunanza plenaria: non è ammesso il cumulo del risarcimento del danno e dell’equo indennizzo nella liquidazione del danno complessivamente patito dal dipendente pubblico per causa di servizio.
Cons. Stato, Ad. Plen., 23 febbraio 2018, n. 1
06 Mar 2018 di Licia Grassucci
L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato esclude la cumulabilità del risarcimento del danno e dell’equo indennizzo ai fini della liquidazione del danno complessivamente patito per causa di servizio dal pubblico dipendente. Pertanto, in sede di liquidazione occorre detrarre dalla somma dovuta a titolo di risarcimento del danno contrattuale quella corrisposta a titolo indennitario.
Infatti, un’unica condotta, fonte per un soggetto di due obbligazioni aventi titoli diversi, ma entrambe finalizzate a compensare il pregiudizio provocato allo stesso bene giuridico protetto, determina la costituzione di un rapporto obbligatorio sostanzialmente unitario. Conseguentemente, in applicazione della regola della causalità giuridica e in coerenza con la funzione compensativa e non punitiva della responsabilità, vige il divieto del cumulo il quale comporta la necessità di detrarre dalla somma dovuta a titolo di risarcimento del danno contrattuale quella corrisposta a titolo indennitario.
La questione posta riguarda la valenza del principio della cd. compensatio lucri cum damno nella fase di determinazione del danno cagionato dal datore di lavoro pubblico ad un proprio dipendente. In particolare, si tratta di accertare se la somma spettante a titolo risarcitorio per lesione della salute conseguente alla esalazione di amianto nei luoghi di lavoro sia cumulabile con l’indennizzo percepito a seguito del riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio ovvero se tale indennizzo debba essere decurtato dal risarcimento del danno.
L’Adunanza plenaria applica la regola della compensatio non più nella sua versione “tradizionale”, che presuppone che la medesima condotta determini un “danno” e un “vantaggio”. Bensì, la riconduce alle tecniche di determinazione del danno nel senso che la medesima condotta ha determinato solo “danni” e dunque effetti pregiudizievoli, con la conseguenza che occorre evitare il “cumulo di voci risarcitorie” e non “il cumulo di danno e di lucro”.
Questi i passaggi salienti della decisione.
Anzitutto vengono esaminate alcune questioni di carattere generale che definiscono il contesto sistematico comune e si dà conto dei due diversi orientamenti giurisprudenziali, entrambi presenti in sede civile e amministrativa[1].
La prima questione è relativa ai titoli delle obbligazioni (1173 cod. civ.) dai quali sorgono rapporti giuridici, che definiscono anche le cause giustificative degli spostamenti patrimoniali.
La seconda questione attiene alla struttura della responsabilità civile e contrattuale e alla cd. causalità giuridica, nonché alla funzione della responsabilità stessa.
Secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione a proposito della causalità giuridica, di cui all’art. 1223 cod. civ., richiamato anche dall’art. 2056 cod. civ., è risarcibile anche il danno mediato o indiretto, purché sia prodotto da una sequela normale di eventi che traggono origine dal fatto originario e dei danni considerati risarcibili (Sez. III, n. 29 febbraio 2016, 3893; Id., Sez. II, 24 aprile 2012, n. 6474; Id., Sez. III, 4 luglio 2006, n. 15274; Id., Sez. III, 19 agosto 2003, n. 12124; Id., Sez. III, 17 settembre 2013, n. 21255); riguardo alla funzione del risarcimento del danno (Sez. riun., 5 luglio 2017, n. 16601) la finalità generale e prioritaria è compensativa, mentre quella specifica ulteriore sanzionatoria-punitiva è configurabile soltanto nei casi in cui vi sia una espressa previsione di legge.
Si individua, poi, nell’ambito delle diverse categorie sul piano dei titoli delle obbligazioni e dei soggetti responsabili e obbligati, quella interessante la fattispecie all’esame in cui è presente un’unica condotta responsabile, un solo soggetto obbligato e titoli differenti delle obbligazioni.
Il titolo dell’obbligazione risarcitoria è regolato dall’art. 2087 cod. civ., applicabile anche in ambito pubblicistico, il quale prevede che «l’imprenditore è tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro».
Circa la natura di tale obbligazione, in conformità all’orientamento prevalente della Corte di cassazione, l’Adunanza plenaria ritiene che abbia natura contrattuale e rinvenga la propria fonte nel contratto di lavoro che, ai sensi dell’art. 1374 cod. civ., è integrato dalla norma di legge, sopra riportata, che prevede doveri di prestazione finalizzati ad assicurare la tutela della salute del lavoratore.
L’accertamento di tale responsabilità dà diritto, sussistendone i presupposti, anche al risarcimento del danno non patrimoniale e, in particolare, del cd. danno biologico.
A tale proposito, l’art. 2059 cod. civ. dispone che tale voce di danno «deve essere risarcito solo nei casi determinati dalla legge» la quale può essere sia quella “costituzionale”, con tutela dei diritti fondamentali della persona, sia quella “ordinaria” che può stabilire la risarcibilità anche di posizioni soggettive non riconducibili all’area dei diritti della persona (Cass., Sez. un., 11 novembre 2008, n. 26972). Ai fini del danno conseguenza, viene in rilievo la cd. «sofferenza morale», che costituisce l’aspetto interiore del danno, e il cd. «danno esistenziale», che costituisce «l’impatto modificativo in pejus con la vita quotidiana» e cioè l’incidenza dell’illecito nella sfera dinamico relazionale del soggetto, in quanto «i due autentici momenti essenziali della sofferenza dell’individuo» sono «il dolore interiore, e/o la significativa alterazione della vita quotidiana» (Cass. civ., sez. III, 20 aprile 2016, n. 7766).
Pure in assenza di una espressa norma di collegamento, la Cassazione ritiene che l’art. 2059 cod. civ. sia applicabile anche in ambito contrattuale. In particolare, in assenza di una espressa previsione di legge che contempli tale danno, è necessario che il contenuto dell’obbligazione contrattuale, individuato anche alla luce della causa in concreto e dunque della ragione pratica dell’affare, sia costituito dal dovere di protezione di un diritto fondamentale della persona del creditore.
Il titolo della seconda obbligazione riguardante l’indennità per infermità riconosciute dipendenti da causa di servizio è regolato da norme specifiche (art. 68 d. P.R. 10 gennaio 1957, n. 3; d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686; art. 32 d.P.R. 26 maggio 1976, n. 411; d.P.R. 20 aprile 1994, n. 349; d.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461; norme in parte abrogate dal decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201).
In relazione alla natura di tale indennità l’Adunanza plenaria ha ritenuto che essa sia diversa dalle somme corrisposte a titolo di risarcimento del danno e deve essere considerata alla stessa stregua delle altre indennità corrisposte in costanza di rapporto di lavoro.
Diverse le ragioni che hanno deposto in tale senso. Sul piano strutturale, poiché nella disciplina dell’indennità il legislatore prescinde da ogni riferimento a criteri di responsabilità conseguenti al verificarsi dell’evento dannoso» (sentenze 16 aprile 1985, n. 14; 8 ottobre 2009, n. 5). Sul piano funzionale, poiché le norme di legge non proteggono il bene «integrità psico-fisica» che «è solo l’occasione dell’erogazione, ma la speciale condizione del dipendente divenuto infermo in ragione del suo rapporto con l’amministrazione e del servizio prestato» (sentenza 16 luglio 1993, n. 9).
Tuttavia, con la sentenza in esame tale orientamento viene rimeditato per vari motivi.
Anzitutto, l’indennità in questione si ritiene che abbia natura sostanzialmente analoga a quella risarcitoria da illecito contrattuale. Infatti, sul piano strutturale, la nozione di “indennità” è normalmente collegata ad una condotta che integra gli estremi di un atto lecito dannoso, in quanto tale autorizzato dal sistema. Ma la nozione di “indennità” è compatibile anche con una condotta che integri gli estremi di un atto illecito, in quanto tale vietato dal sistema.
Sul piano funzionale, la finalità perseguita, in ogni caso, è quella di compensare la sfera giuridica del lavoratore leso sia pure attraverso un meccanismo strutturalmente differente da quello risarcitorio.
Il «bene protetto» è anche in questo caso l’integrità psico-fisica del dipendente ed essa costituisce non l’occasione ma la causa giustificativa dell’attribuzione patrimoniale.
Conseguentemente, le somme corrisposte a titolo d’indennità e a titolo di risarcimento non possono essere cumulate.
Sul piano della struttura degli illeciti, la presenza di una condotta unica responsabile che fa sorgere due obbligazioni da atto illecito, aventi entrambe finalità compensativa del medesimo bene giuridico, in capo allo stesso soggetto determina la nascita di rapporti obbligatori sostanzialmente unitari che giustifica l’attribuzione di una, altrettanto unitaria, prestazione patrimoniale finalizzata a reintegrare la sfera personale della parte lesa.
Importante, infine, l’ultimo principio affermato nella sentenza in esame.
La nuova regola della compensatio non può ritenersi applicabile soltanto a rapporti futuri e non anche a quelli in corso.
Infatti, gli enunciati giurisprudenziali hanno natura formalmente dichiarativa. La diversa opinione «finisce per attribuire alla esegesi valore ed efficacia normativa in contrasto con la logica intrinseca della interpretazione e con il principio costituzionale della separazione dei poteri venendosi a porre in sostanza come una fonte di produzione» (Ad. Plen., 2 novembre 2015, n. 9).
Affinché un orientamento del giudice della nomofilachia possa avere efficacia solo per il futuro devono ricorrere cumulativamente i seguenti presupposti: «a) che si verta in materia di mutamento della giurisprudenza su di una regola del processo; b) che tale mutamento sia stato imprevedibile in ragione del carattere lungamente consolidato nel tempo del pregresso indirizzo, tale, cioè, da indurre la parte a un ragionevole affidamento su di esso; c) che il suddetto overruling comporti un effetto preclusivo del diritto di azione o di difesa della parte» (Cass. civ., Sez. lav., 11 marzo 2013, n. 5962).
Qualora non ricorra nessuna delle ipotesi sopra indicate, la controversia deve essere risolta secondo le regole individuate.
3.– Il Ministero della giustizia ha proposto appello, fondato sull’unico motivo della ritenuta «violazione e falsa applicazione del principio della compensatio lucri cum damno, desumibile dall’art. 1223 c.c.». Secondo il Ministero «la necessità dello scomputo dalle somme liquidabili a titolo di risarcimento del danno di quanto corrisposto all’appellato proprio in ragione della riconosciuta dipendenza dal servizio della patologia contratta per effetto dell’esposizione all’amianto è imposta dall’esigenza di evitare l’ingiustificato arricchimento determinato dal porre a carico di un medesimo soggetto (il Ministero della giustizia) due diverse attribuzioni patrimoniali in relazione al medesimo fatto lesivo».
In particolare, la parte appellata ha messo in rilievo come, in questo caso, non possa opera la regola della compensatio in quanto: i) sussiste una diversità di titoli delle obbligazioni, che hanno natura e presupposti diversi, che giustificherebbe il cumulo tra le somme pretese; ii) la disciplina degli indennizzi da corrispondere in presenza di infermità derivanti da cause di servizio ha puntualmente indicato i fattori che devono ridurre l’indennità da corrispondere e tra questi non è menzionata la somma corrisposta a titolo di risarcimento del danno (art. 50 del d.p.r. 3 maggio 1957, n. 686); iii) nella specie viene in rilievo il risarcimento del danno non patrimoniale, in relazione al quale, da un lato, non sarebbe neanche astrattamente ipotizzabile «un rischio di arricchimento del danneggiato», non potendo il danno alla persona «essere riparato in base a criteri convenzionali» e pertanto il danneggiato non potrebbe «neanche ritrovarsi in una situazione più favorevole rispetto a quella generata dall’illecito»; dall’altro, «viene in rilievo un danno biologico (…) che assume una rilevanza particolare all’interno del danno non patrimoniale risarcibile»; dall’altro ancora, l’art. 1223 cod. civ. «fa riferimento alla “perdita” e al “mancato guadagno” subiti dal creditore», che identificherebbero concetti che «attengono al patrimonio del danneggiato (…) ma sono invece estranei al risarcimento del danno non patrimoniale, riguardo al quale non è concepibile una tale distinzione»; iv) nella fattispecie in esame, la responsabilità dovrebbe avere una funziona sanzionatoria per la presenza di una condotta dell’amministrazione che avrebbe posto in evidenza «gravi mancanze nella tutela dell’integrità del dipendente», con la conseguenza che la «relativa condanna ha un effetto di stimolo per il corretto adempimento dei doveri facenti capo all’amministrazione».
La seconda questione attiene alla struttura della responsabilità civile e contrattuale e, in particolare, per quanto rileva in questa sede, alla cd. causalità giuridica nonché alla funzione della responsabilità stessa.
Si tratta di un danno avente “natura unitaria”, il che sta «sta a significare che non v'è alcuna diversità nell’accertamento e nella liquidazione del danno causato dalla lesione di un diritto costituzionalmente protetto» (Cass. n. 7766 del 2016, cit). Ne consegue che il danno biologico, contrariamente a quanto sostenuto dalla parte appellata, non potrebbe ricevere un trattamento differenziato.
[1] Su un’ampia panoramica degli indirizzi giurisprudenziali v. l’ordinanza di rimessione (Cons. St., Sez. IV, 6 giugno 2017, n. 2719).
Secondo un primo tradizionale e prevalente, il principio della compensatio lucri cum damno trova applicazione unicamente quando il pregiudizio e l'incremento patrimoniale sono conseguenza del medesimo fatto illecito, mentre non può essere considerato quanto già percepito dal danneggiato a titolo diverso dall'atto illecito e non per finalità risarcitorie (pensione di inabilità o di reversibilità; a titolo di assegni, di equo indennizzo o di qualsiasi altra speciale erogazione connessa alla morte o all'invalidità). In tal senso, Cass. civ., Sez. III, 30 settembre 2014, n. 20548; Id., Sez. III, 10 marzo 2014, n. 5504; Id., Sez. III, 15 ottobre 2009, n. 21897; Id., Sez. III, 2 marzo 2010, n. 4950; Cons. St., Ad. Plen., 8 ottobre 2009, n. 5.
Secondo un indirizzo più recente, invece, è esclusa la loro cumulabilità. Infatti, pur nella diversità dei presupposti fra i vari indennizzi previsti dal contratto o dalla legge ed il risarcimento del danno da illecito civile, sia esso contrattuale o extracontrattuale, occorre considerare l’oggettiva identità del fatto generatore e del pregiudizio che ambedue gli istituti vanno a riparare (Cass. civ., Sez. III, 14 marzo 2013, n. 6573; Id., Sez. VI, 24 settembre 2014, n. 20111; Id., Sez. III, 13 giugno 2014, n. 13537; Id., Sez. 3, 20 aprile 2016, n. 7774; Id., Sez. III, 11 giugno 2014, n. 13233; Sez. riun., 30 giugno 2016, n. 13372; Sez. III, ordinanza 22 giugno 2017, n. 15534). Seguendo quest’ultimo orientamento, l’ordinanza di rimessione in esame richiama anche l’approccio seguito dalla stessa Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, 12 maggio 2017, n. 2.
Sui commenti in dottrina alla sopramenzionata giurisprudenza si rinvia a “L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato esclude il cumulo tra risarcimento del danno ed emolumenti di carattere indennitario erogati da enti pubblici”, in www.giustizia-amministrativa.it, News.