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Timestamp: 2014-03-08 07:11:25
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Recomendaci�n 4/2000 Defensor�a de Oficio
Recomendación: 04/2000 México, D. F. , 5 de abril de 2000
Caso de carencias y prestación ineficiente del servicio de la
Defensoría de Oficio del Distrito Federal por las que se violan las
garantías constitucionales de defensa y de acceso a la justicia.
LIC. ROSARIO ROBLES BERLANGA,
JEFA DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL.
Distinguida señora Jefa de Gobierno: Reequipa la Defensoría de Oficio su unidad de atención familiar. Seguimiento de la Recomendación 04/2000.
La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal concluyó la investigación de los hechos materia del expediente de queja CDHDF/122/00/CUAUH/D0719.000 por prestación ineficiente del servicio de Defensoría de Oficio del Distrito Federal.
1. En septiembre de 1995, esta Comisión envió al Jefe del Departamento del Distrito Federal el Proyecto de Reforma a la Defensoría de Oficio del Fuero Común del Distrito Federal, en el que se abordaron los siguientes aspectos:
a) Organización institucional. Se propuso la transformación de la Defensoría de Oficio del Distrito Federal en un organismo público descentralizado. De esta manera se favorecería la igualdad entre las partes del proceso y disminuiría la desventaja en que se encuentran los defensores de oficio en relación con los agentes del Ministerio Público por la falta de respaldo institucional. En ese sentido se señaló la conveniencia de reducir la brecha entre los niveles salariales de los defensores de oficio y de los agentes del Ministerio Público. Se sugirió la creación de un Patronato que recabara los recursos financieros necesarios para la consolidación de las reformas;
b) Personal y condiciones de trabajo. Se propuso mejorar las condiciones laborales del personal de la Defensoría de Oficio a fin de brindar un servicio eficiente a los solicitantes. Las principales sugerencias al respecto fueron:
b1) Que todos los defensores de oficio fueran licenciados en derecho con un año al menos de ejercicio profesional. Que cada uno de ellos estuviera auxiliado en el desempeño de sus funciones por una secretaria y un pasante de la licenciatura de derecho que hubiera aprobado el 75% de las asignaturas correspondientes;
b2) Que se dotara a los defensores de oficio de espacios propios en los inmuebles de la Procuraduría General de Justicia y el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, así como del mobiliario y equipo necesarios para poder cumplir adecuadamente con sus funciones;
b3) Que el salario mensual de los defensores de oficio fuera, como mínimo, el estipulado en el nivel 28 -jefe de departamento- del tabulador del Gobierno Federal, y que se pagara en el lugar de trabajo. Asimismo, se propuso que los defensores de oficio contaran con seguro de gastos médicos y créditos para vivienda, y
b4) Que la Defensoría de Oficio del Distrito Federal contara con una planta estable y suficiente de peritos, que permitiera desahogar con prontitud las diversas pruebas periciales requeridas, y c) Formación y capacitación del personal. Considerando que la selección, formación y capacitación de los defensores de oficio es insoslayable para el buen funcionamiento de la institución, se propuso:
c1) Que se exigiera a los aspirantes a defensores de oficio el grado de licenciado en derecho y un año como mínimo de ejercicio de la profesión;
c2) Que la selección se hiciera a través de convocatorias públicas, bajo la vigilancia de un jurado mixto compuesto por funcionarios y académicos designados para cada convocatoria;
c3) Que la designación del jurado fuera concertada entre la Dirección General de la Defensoría de Oficio, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el Director de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México y el Jefe del Departamento de Derecho de la Universidad Autónoma Metropolitana;
c4) Que el proceso de selección y contratación se integrara con las siguientes fases: 1) Oposición, que incluyera pruebas de conocimientos y psicotécnica; 2) Curso de formación con un periodo de prácticas, y 3) Nombramiento, y
c5) El diseño de un programa obligatorio de actualización permanente, que sirviera de base para cualquier promoción.
2. El 18 de junio de 1997 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una nueva Ley de la Defensoría de Oficio del Distrito Federal, en la que se incorporaron algunas de las propuestas del proyecto presentado por esta Comisión:
a) Los defensores de oficio deben ser licenciados en derecho con la correspondiente cédula profesional y con un año cuando menos de experiencia profesional;
b) La selección de los defensores debe por un concurso de oposición, que se hará público a través de una convocatoria publicada por la Secretaría de Gobierno del Distrito Federal en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y en dos de los periódicos de mayor circulación de la Ciudad de México. El jurado se integra con el Subsecretario de Asuntos Jurídicos, el Director General Jurídico y de Estudios Legislativos, y el Director General de Servicios Legales. El concurso consiste en una prueba teórica y una práctica;
c) Los defensores de oficio de reciente ingreso deben cumplir un periodo de práctica;
d) La Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos y las demás autoridades competentes deben proporcionar a los Defensores, en sus instalaciones, espacios físicos adecuados y suficientes y otorgarles facilidades para el desempeño de sus funciones;
e) Se crea el Consejo de Colaboración de la Defensoría de Oficio del Distrito Federal, que tiene, entre otras, la función de proponer la celebración de acuerdos y convenios con los sectores público, social y privado que contribuyan al mejoramiento de la Defensoría de Oficio, y
f) La Dirección General de Servicios Legales deberá presentar a la Secretaría de Gobierno del Distrito Federal un plan anual de capacitación para todo el personal de la Defensoría de Oficio. Este plan deber ser evaluado al concluir su periodo de aplicación.
3. El 19 de noviembre de 1998 se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal una reforma a la Ley de la Defensoría de Oficio del Distrito Federal, por la que se adicionaron las siguientes disposiciones:
a) Se incorporó un tercer párrafo al artículo 15, en el que se establece que la remuneración de los defensores de oficio será equivalente, al menos, a la categoría básica que corresponda a los agentes del Ministerio Público de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal adscritos a juzgados del fuero común, y
b) Se agregó el artículo 26 bis en el que se ordena a la Dirección General de Servicios Legales procurar que cada defensor, especialmente en materia penal, tenga a su cargo el número de asuntos que le permita la atención personalizada del solicitante del servicio en las diferentes etapas de los procesos.
III. Investigación y evidencias
1. El 11 de enero de 2000 se recibió en esta Comisión un documento de la Consejería Jurídica y de Servicios Legales del Distrito Federal, en el que se señalan las necesidades más urgentes de la Defensoría de Oficio. Dichas necesidades pueden resumirse en los siguientes puntos:
a) Personal en activo. El servicio que presta la Defensoría de Oficio del Distrito Federal no satisface los requerimientos mínimos de calidad, debido al número insuficiente de personal: defensores de oficio, peritos, secretarias, trabajadores sociales y pasantes de derecho. Cada uno de ellos tiene una excesiva carga de trabajo que no alcanza a desahogar. En particular, respecto de los defensores, se señala que 33 de ellos, 11 por cada uno de los tres turnos, cubren 74 agencias investigadoras del Ministerio Público, 11 direcciones generales y 36 juzgados cívicos. Esto se traduce en que cada defensor se hace cargo de al menos ocho agencias investigadoras y patrocina en promedio a nueve personas diariamente.
Para cubrir los 66 juzgados penales de primera instancia hay 54 defensores. Para los 40 juzgados de paz penales hay 36. Cada defensor cubre de dos a tres audiencias diarias; realiza diversos escritos como ofrecimiento de pruebas, solicitudes de libertad, apelaciones; brinda asesoría; visita los reclusorios, y cubre los juzgados que no tengan defensor.
La Defensoría cuenta con 10 defensores para cubrir las salas en materia penal. Cada defensor atiende en promedio de cinco a siete visitas diarias, lo que implica formular el mismo número de escritos de agravios, además de otras tareas como solicitudes de libertad provisional y asesoría a los sentenciados que ya gozan de esa libertad.
En materia civil también hay carencias. Los 58 defensores del área familiar atienden 40 juzgados, pero tienen asignados en promedio 160 asuntos cada uno. Hay 20 abogados para cubrir 61 juzgados civiles, 21 de arrendamiento y uno de inmatriculación judicial. En los 28 juzgados de paz civiles se brinda solamente asesoría.
Se señala al respecto que es necesario incrementar en 204 el número de trabajadores: 115 defensores de oficio; 50 secretarias; 19 peritos y 20 pasantes de derecho. Se indica que hay un dictamen favorable de la Oficialía Mayor de la Consejería Jurídica de Servicios Legales, pero por falta de partida presupuestal las contrataciones no se han podido concretar;
b) Recursos materiales. Uno de los graves problemas que aqueja a la Defensoría es la escasez de los recursos m mínimos necesarios para cumplir con las funciones que le competen. En el documento se señala:
b1) Que los defensores no tienen cubículos propios en las distintas dependencias de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia en las que prestan sus servicios;
b2) Que la defensoría carece de las computadoras necesarias. Así, por ejemplo, en el área civil 58 defensores de oficio comparten siete computadoras. Se requieren, al menos, 18 computadoras y 3 impresoras para los reclusorios preventivos, 8 computadoras para el área familiar, y 3 para las áreas civil y de arrendamiento;
b3) Que debe dotarse a los defensores de papelería y mobiliario, y
b4) Que los defensores no cuentan con el apoyo secretarial suficiente que facilite el ejercicio de sus funciones, por lo que es indispensable subsanar esta deficiencia, y
c) Salarios. Debe incrementarse el salario de los jefes de unidad departamental, ya que éstos perciben un ingreso menor que el Jefe de Defensores, que es su subordinado.
2. El 10 de febrero de 2000 se recibió un nuevo documento de la Consejería Jurídica y de Servicios Legales del Distrito Federal en el que se completa la información anterior. En el documento se destaca lo siguiente:
a) Personal en activo. La Defensoría de Oficio no cuenta con el personal suficiente para cubrir la demanda del servicio gratuito y obligatorio que brinda la institución. La situación actual es la siguiente:
Areas de adscripción
de Oficio adscritos
Juzgados de paz penal 40 35 5 Juzgados penales de primera instancia
Salas penales 8
Sección de amparos Cubren todas
las área
Juzgados civiles 61
Juzgados de arrendamiento
Juzgados de inmatriculación judicial
Juzgados de lo concursal 1
Juzgados familiares 40
Juzgados de paz civil 28
Peritos existentes
Peritos que hacen
Tránsito terrestre 106 2
b) Recursos materiales. La falta de espacios y mobiliario adecuados afecta directamente el desempeño de los defensores.
b1) Para mejorar los servicios que presta la defensoría es indispensable que se le proporcionen cubículos en los siguientes centros de trabajo:
Reclusorio preventivo norte 12
Reclusosrio preventivo oriente 3
Agencias investigadoras del Ministerio
b2) El mobiliario con el que cuenta la Defensoría de Oficio es insuficiente. En muchos casos es propiedad del Tribunal Superior de Justicia o de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Por ello es indispensable que se realice un convenio con dichas instituciones a efecto de que otorguen en carácter de donación a esta Dirección el mobiliario que ya no utilicen y que se encuentre en óptimas condiciones para su uso y funcionamiento;
b3) La papelería que se proporciona a la Defensoría de Oficio es insuficiente. Por ejemplo, para 40 juzgados de paz se surten por mes únicamente cinco paquetes de hojas oficio, doce plumas, tres lápices, etcétera; b4) La falta de recursos afecta el seguimiento de los asuntos que atiende la Defensoría. En el área civil se requiere en muchos casos publicar edictos en los periódicos de mayor circulación, lo que tiene un costo muy elevado que no pueden asumir quienes solicitan el patrocinio jurídico gratuito. En el área penal, gran parte de los sentenciados no tiene los recursos económicos para pagar las copias simples del expediente, necesarias para elaborar el amparo correspondiente, y
b5) Dada la carencia de equipo de cómputo y de papelería, y la falta de mantenimiento de las máquinas de escribir, la Defensoría de Oficio se encuentra en desventaja ante el Tribunal Superior de Justicia y la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal;
c) Salarios. No se respeta lo establecido en el tercer párrafo del artículo 15 de la ley de la Defensoría de Oficio del Distrito Federal, ya que el sueldo de un Defensor de Oficio titulado es inferior al de un Agente del Ministerio Público. Los no titulados, que fueron contratados antes de que entrara en vigencia la ley de 1997, ganan todavía menos. A su vez, una trabajadora social adscrita a la Defensoría de Oficio gana la mitad que una trabajadora social del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
Se señala nuevamente la incongruencia de que el Jefe de Unidad Departamental gane menos que su subordinado, el Jefe de Defensores.
Los cuadros comparativos de salarios son los siguientes:
Salario actual del Defensor de Oficio Salario actual del Ministerio Público
Titulado No titulado $9,184.00 $6,803.00 $12,800.00 Salario actual de la trabajadora social de la Defensoría de Oficio
Salario actual de la trabajadora social del IMSS y DIF
$2,634.00 $5,200.00 Salario actual del jefe de unidad departamental
Salario actual del jefe de defensores
$10,858.00 $11,471.00 d) Se considera importante que se firmen convenios con diversas instituciones con el propósito de que auxilien gratuitamente a la Dirección de la Defensoría de Oficio en el área pericial, elaborando los dictámenes periciales correspondientes en beneficio de los patrocinados.
La Defensoría de Oficio del Distrito Federal no cumple con el mandato constitucional de garantizar los derechos de defensa y de acceso a la justicia a todos los gobernados. Esto ha sido comprobado en las reiteradas ocasiones en que esta Comisión se ha ocupado de este grave problema (ver capítulos de antecedentes y evidencias). Varios son los obstáculos que impiden que la Defensoría brinde un servicio eficiente a los solicitantes.
1. La Defensoría de Oficio del Fuero Común del Distrito Federal es una dependencia de la Coordinación General Jurídica del Distrito Federal. Depende directamente de la Dirección General de Servicios Legales.
La ubicación de la Defensoría dentro del organigrama de la administración del Distrito Federal la coloca en clara desventaja en relación con la Procuraduría General de Justicia.
La comparación no es arbitraria. Ministerio Público y defensor representan a las partes en el proceso penal y ambas deben tener igualdad de oportunidades. Cuando interviene un defensor de oficio en el proceso, éste se encuentra en una franca situación de desventaja frente al agente del Ministerio Público. Esa desventaja se debe, en gran parte, a la falta de respaldo institucional (antecedente 1 a) y evidencia 2 b5) ).
Es posible jerarquizar la estructura organizativa de la Defensoría de Oficio sin que esto signifique crear una institución del tamaño de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Es conveniente considerar las experiencias nacionales e internacionales. Así puede pensarse a la Defensoría de Oficio como un organismo autónomo dentro del Distrito Federal, con un status jurídico semejante al de la Procuraduría General de Justicia, o bien dependiente del Poder Judicial. Tampoco debe descartarse la posibilidad de incorporar experiencias como la española o la norteamericana, en las que los abogados particulares cumplen en ciertos casos la función de defensores de oficio.
2. Uno de los factores que incide negativamente en la calidad del servicio prestado es la sobrecarga de trabajo que tiene cada defensor. Es imposible que un defensor pueda atender diligentemente ocho agencias investigadoras del Ministerio Público a la vez o llevar un promedio de 160 casos simultáneamente en forma eficiente (evidencias 1a y 2a).
El número insuficiente de personal incluye a secretarias, trabajadores sociales y pasantes de derecho que auxilian a los defensores, lo que dificulta aún más las labores de estos últimos que no cuentan con ayuda alguna en el ejercicio de sus funciones (evidencias 1a y b4 y 2a).
Ninguna reforma será viable si no se reconoce la necesidad de contar con el personal suficiente para que la distribución de la carga de trabajo responda a criterios racionales que permitan atender cada asunto con el detenimiento y la diligencia adecuados.
Esta situación viola lo establecido en el artículo 26 bis de la Ley de la Defensoría de Oficio del Distrito Federal (antecedente 3b), que ordena a la Dirección General de Servicios Legales procurar que cada defensor, especialmente en materia penal, tenga a su cargo el número de asuntos que le permita la atención personalizada del solicitante del servicio en las diferentes etapas de los procesos.
3. Mientras que los agentes del Ministerio Público tienen en cada juzgado una oficina debidamente equipada, los defensores de oficio se ven obligados muchas veces a estar en los pasillos o en el lugar que los jueces les facilitan.
Esta situación de inferioridad de recursos de la defensa frente a la parte acusadora se ve reforzada por la constante advertencia que se les hace en los juzgados de que los muebles que utilizan son un préstamo del Tribunal Superior de Justicia. Es inevitable que en estas condiciones de trabajo la labor de los defensores de oficio se vea gravemente afectada (antecedentes 1 b2 y evidencias 1 b1 y 2 b1).
Los defensores que intervienen en averiguaciones previas tampoco tienen instalaciones adecuadas y no disponen de medios de transporte ni se les pagan viáticos para trasladarse a las diferentes agencias investigadoras, ya que, como se señaló, no hay un número de defensores suficientes para que cada uno esté adscrito a una agencia determinada (antecedentes 1 b2 y evidencias 1 b1 y 2 b1).
Los defensores de oficio ni siquiera cuentan con una máquina mecánica de escribir para cada uno. Las computadoras son más escasas aún. Por ejemplo, en el área familiar hay siete computadoras para 58 defensores. A lo anterior se debe agregar la falta de papelería y artículos de escritorio (evidencias 1 b1 y b2 y 2 b2, b3 y b5). Es evidente que el defensor requiere de un espacio propio que garantice la privacidad y la tranquilidad necesarias para entrevistarse con los defendidos y elaborar los documentos propios de la defensa, más aún cuando debe llevar a cabo su trabajo en inmuebles de instituciones a las que es ajeno. Debe, asimismo, contar con mobiliario y equipo indispensables y recursos imprescindibles. En ocasiones carece incluso de papelería suficiente.
En todos los casos en que los defensores deban trasladarse con motivo de sus funciones, deben pagárseles los viáticos correspondientes.
Asimismo, deben idearse los medios para que la defensoría cuente con los recursos suficientes para hacerse cargo de los gastos del proceso (publicación de edictos, por ejemplo) en aquellos casos en que los defendidos acrediten que no están en condiciones de hacerlo (evidencia 2 b4).
4. El tercer párrafo del artículo 15 de la Ley de la Defensoría de Oficio del Distrito Federal establece que la remuneración de los defensores de oficio será equivalente, al menos, a la categoría básica que corresponda a agentes del Ministerio Público de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Esta disposición, que data del 16 de noviembre de 1998, todavía no ha sido cumplida. Si bien se ha incrementado la remuneración de los defensores públicos respecto de años anteriores, no se ha alcanzado el mínimo previsto en la ley (evidencia 2 c).
Los salarios del resto del personal de la Defensoría son más bajos que los que se pagan en puestos equivalentes en otras dependencias. Hay un caso en que el subordinado gana más que el superior jerárquico (evidencia 2 c).
5. En el proceso penal las partes deben ofrecer las pruebas que sustenten sus afirmaciones. La prueba pericial es fundamental para una defensa eficaz. Pero en la Defensoría de Oficio hay muy pocos peritos y no en todas las materias (antecedentes 1b3 y evidencias 1a, 2a y 2d). La mayoría de los defendidos no tiene capacidad económica para contratar peritos privados. A diferencia de la Procuraduría General de Justicia, la Defensoría no cuenta con laboratorios adecuados ni con el material necesario para realizar gran parte de los peritajes solicitados.
En este tema también deben idearse alternativas que permitan suplir estas graves carencias. Una de las soluciones posibles, propuesta por las propias autoridades, es la elaboración de convenios con instituciones públicas y privadas para que elaboren los dictámenes correspondientes. Por otra parte, hay quienes sugieren la creación de un instituto pericial independiente que atienda las solicitudes tanto de acusadores como de defensores. Sea que se adopte alguna de las propuestas mencionadas u otra que pudiera surgir, es necesario que este punto se atienda prioritariamente, ya que la imposibilidad de presentar las pruebas pertinentes impide el cabal ejercicio del derecho de defensa.
6. La constante capacitación y actualización del personal de la Defensoría es imprescindible para que pueda desempeñar sus funciones adecuadamente, además de ser una obligación impuesta por la ley (antecedente 2f ).
Por lo expuesto, con fundamento en los artículos 102 apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 3, 17, fracciones I, II inciso a y VI, 22 fracción IX y 24 fracciones I y IV de la Ley de este Organismo, y 95, 96, 99 y 100 de su Reglamento Interno, esta Comisión se permite formular a usted las siguientes: V. Recomendaciones
Primera. Que se reestructure la Defensoría de Oficio de manera que tenga la jerarquía orgánica y la autonomía necesarias para cumplir con las funciones que le asignan la Constitución y la ley.
Segunda. Que se contraten defensores y personal auxiliar suficientes para atender la demanda de los solicitantes del servicio. Tercera. Que el personal de la defensoría cuente con los espacios y los recursos materiales necesarios para el desempeño de sus funciones.
Cuarta. Que se pague a los defensores de oficio una remuneración no menor a la que corresponde a la categoría básica de los agentes del Ministerio Público de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal adscritos a juzgados del fuero común, como lo establece el artículo 15 de la Ley de la Defensoría de Oficio del Distrito Federal; y se adecuen razonablemente los salarios del resto del personal de la Defensoría.
Quinta. Que la Defensoría de Oficio cuente con peritos en las distintas especialidades suficientes para hacer frente a los requerimientos de los procesos en trámite.
Sexta. Que se brinde al personal de la Defensoría de Oficio capacitación y actualización constantes, tal como establece el artículo 26 bis de la Ley.
Con fundamento en los artículos 48 de la Ley de esta Comisión y 103 de su Reglamento Interno, le ruego que la respuesta sobre la aceptación de ésta Recomendación nos sea remitida dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación y que, en su caso, las pruebas de su cumplimiento sean enviadas dentro de los diez días siguientes al vencimiento del plazo anterior.