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Timestamp: 2019-11-13 13:00:26
Document Index: 170955990

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 31', 'artículo 155', 'artículo 155', 'artículo 41', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 34', 'artículo 173', 'artículo 173']

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Dictamen : 226 del 01/12/1997
Consultante: Raúl Weisleder
Texto Dictamen 226
C-226-1997
San José, 1 de diciembre de 1997
Raúl Weisleder
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su - oficio PSW-1140-1197 de 25 de noviembre del año en curso en los siguientes términos.
En su misiva nos solicitar emitir el pronunciamiento a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, dentro de los procedimientos tendentes a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los siguientes acuerdos del Directorio: Artículo No 17, Sesión No 91-96 de 17 de setiembre de 1996; artículo 31 de la Sesión 95-96 del 22 de octubre de 1995; articulo 14 de la Sesión 99-96; y articulo 44 de la Sesión 98-96 de 26 de noviembre de 1995, y que corresponden a pagos de prohibición de los siguientes funcionarios: XXX, XXX. XXX, XXX y XXX. Lo anterior, por cuanto en el informe de la Auditoria interna; de esa Institución No 18-97 del 14 de agosto de 1997 se determinó que el Directorio Legislativo otorgó a esos funcionarios un porcentaje de prohibición al que no tenían derecho.
Lamentablemente, en este momento no – podemos emitir el pronunciamiento solicitado por las siguientes razones:
Con el fin de ordenar la .exposición, nos permitiremos transcribir un pronunciamiento de la Procuraduría, en el que se fijan las pautas bajo las cuales la Administración puede anular o revocar un acto declaratorio de derechos.
"CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA SOBRE EL TRAMITE PARA RECOBRAR SUMAS PAGADAS DE MAS"(1)
(1) Sobre este, tema, pueden consultarse, entre otros, los siguientes oficios: C-051-S5 de 6 de £.30310 de 1906. O.J.955-96 de 10 de setiembre de 1996 y C-137-S6 de 6 de agosto de 199S.
En aras de evitar procedimientos inadecuados, se procederé a reiterar los criterios que esta Procuraduría ha venido exponiendo sobre la forma que tiene la Administración para recuperar sumas pagadas inadecuadamente.
En primer lugar, se ha hecho referencia al desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional sobre el tema de la intangibilidad de ¡os actos administrativos. Dicha Sala ha sido muy clara en definir que siempre que la Administración ha emitido un acto declaratorio de derechos - acto que puede estar plasmado en una acción de personal- la Administración no puede desconocer los efectos que ese acto genera sin que previamente se hubiesen seguido los procedimientos establecidos en los numerales 155 o 173 de la Ley General de la Administración Pública, o bien lo dispuesto en los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El procedimiento previsto en el artículo 155 seré el aplicable cuando la Administración por razones de conveniencia, mentó y oportunidad, y siempre que exista una grave divergencia entre los efectos del acto y el interés público, decide revocar un acto declaratorio de derechos (debe solicitarse el dictamen de la Contraloría General de la República y contener pronunciamiento expreso en cuanto a los daños y perjuicios producidos). Nótese que este procedimiento es aplicable siempre aunque se este en presencia de un acto dictado conforme al ordenamiento jurídico(2).
(2) En este supuesto debe seguirse e! procedimiento administrativo ordinario regulado en les numerales 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública..
Si, por el contrario, el acto contiene vicios que pueden producir la nulidad absoluta o relativa de éste, la Administración debe declarar la lesividad del acto y enviar el expediente a la Procuraduría General de la República (si es de los órganos que representa la institución), a efecto de que se establezca el correspondiente proceso de lesividad ante los Tribunales Contencioso Administrativos(3).
(3) En este supuesto no hay que seguir el procedimiento establecido en el articulo 308 y siguientes, en virtud de que será en la vía judicial en la que se determinará si existe nulidad de! acto o no. garantizándosele al administrado oportunidad de defensa en dicha sede (en ese sentido puede consultarse Resolución de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia No 177 de las 9:05 horas del 11 de octubre de 1991).
"VII) Y es que, la administración no puede perder de vista que estamos ante relación de servicio público y que no puede regresar sobre sus propios actos declarativos de derechos, sino es, por el procedimiento que señala el artículo 155 de la Ley General de la Administración Pública en relación con los correspondientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa. De acuerdo con lo expuesto, la actuación de las autoridades accionadas ha sido irregular y con ello han lesionado los derechos laborales del quejoso que le resultan amparados en esta sede. Por lo expuesto, el recurso debe declararse con fugar y se ordena a los accionados restituir al quejoso en el goce de sus derechos fundamentales que, para el caso concreto, implica regresar al recurrente, en propiedad, en su condición de Médico Director de la Clínica, de Santo Domingo de Heredia." (Voto No 3865-95 de 14 de julio de 1995)
"SEGUNDO. Así las cosas, desde un punto de vista de protección del derecho a la justicia en sede administrativa (artículo 41 constitucional), el tema que nos ocupa es la prohibición a la administración de anular (por sí y ante sí) actos declaratorios de derechos. Aquí no se prejuzga sobre la mera legalidad de la denominada prohibición que en su momento fuera concedida a la demandante, pero se debe anular la decisión de retirársela, pues no ocurrió la administración a los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública para la declaración de nulidad de ¡os actos declaratorios de derechos (articulo 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública)." (Voto No. 5885-95 de 27 de octubre de 1995)
"II. Con la emisión de la acción de personal que obra a folio 21 se reconoció un derecho del ocurrente que no podía ser revocado unilateralmente, sino en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con lo cual se violó su derecho al debido proceso y el principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración." (Voto No 440-95 de 29 de enero de 1995)
"I.- Ya esta Sala Constitucional se ha pronunciado en casos similares, declarando con fugar los recursos, declarando que desde que la solicitud del servidor es aceptada, adquiere un derecho subjetivo al régimen de excepción, puesto que no otra es la intención que se deriva de los alcances del articulo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público y tomando en cuenta que la plaza del servidor será eliminada del presupuesto. La aceptación de la solicitud del recurrente firmada por el Oficial Mayor del Ministerio, es un acto declarativo de! derecho y para revocarlo se requiere de la utilización del proceso de lesividad o de anulación del acto administrativo según el procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, según corresponda." (Voto No 4685-95 de 23 de agosto de 1995. En el mismo sentido Voto No 4687-95 de 23 de agosto de 1995)
Entonces, si por diversas circunstancias, la Administración ha emitido actos que generaron un derecho económico a un servidor suyo, pero los mismos se encuentran viciados, puede:
1.- Declararla lesividad cuando la nulidad sea relativa o absoluta, y dentro de ese proceso, además de discutirla nulidad del acto, solicitar e! pago de las sumas pagadas indebidamente, o;
2- Declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta (si reúne estas características) y, posteriormente, determinar si existen sumas adeudadas (mediante el procedimiento administrativo ordinario). Si se emite un acto en el que se determina la existencia de las sumas que el funcionario adeuda, puede proceder a emitir la respectiva certificación - si es de la Administración - y enviarla a esta Procuraduría para su cobro en vía judicial.
Finalmente, debe hacerse a observación que, tanto en los supuestos de los numerales 155 y 173 de la Ley General, como en el caso de la lesividad, el plazo de caducidad con que cuenta la Administración para realizar la respectiva declaratoria es de cuatro años a partir de la emisión del acto que se revoca o anula. Una vez transcurrido dicho término no se puede anular o revocar ningún acto administrativo."
Ahora bien, si la situación se encuentra dentro de los supuestos previstos por los numerales 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública, de previo a anular o revocar el acto la Administración debe seguir el debido proceso regulado en los numerales 308 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo.
La Sala Constitucional se ha manifestado en ese sentido:
"II.- (...) De este modo, estamos ante un acto declarativo de derechos que no podía cercenarse por acto propio de la administración sin seguir las garantías que en favor de los administrados que se encuentren ante ese tipo de situación, establece la Constitución Política y desarrolla la Ley General de la Administración Pública. La Constitución en su artículo 34 tutela los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, en el numeral 39 establece el principio del debido proceso, derechos que en el campo concreto de la Administración Pública desarrolla la Ley General mediante los artículos 155, 173, 308 inciso a) y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo en el 35. Del análisis sistemático de este conjunto de normas y principios, ha señalado en ocasiones anteriores la Sala (ver entre otras las sentencias 2754-93 y 3287-93) que en virtud del principio de los actos propios, que tiene rango constitucional, no puede la Administración en vía administrativa eliminar los actos que declaren derechos en favor del administrado, salvo las excepciones de los artículos 155 y 173 supracitados y mediante el procedimiento que para ello expresamente señala la Ley General (308 y siguientes) y en caso de no encontrarse ante esas excepciones, debe acudir al juez de lo contencioso para que sea en esa vía que el acto declarado lesivo anteriormente se anule."(Voto No 1132-94)
Existen también múltiples pronunciamientos de la Procuraduría General de la República en los cuales se establece no sólo la obligación de la Administración de que, previo a declarar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, debe seguir el procedimiento administrativo ordinario (regulado en los artículos 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública), concediéndole, de esta forma, amplia participación al administrado o administrados que deriven derechos subjetivos del acto que se pretende anular, sino - también, en muchos casos, se precisan aspectos importantes de ese procedimiento.
Así, es preciso que se exija un orden estricto, de forma tal que se garantice el cumplimiento adecuado de nuestro ordenamiento Jurídico. Por ello, en el supuesto del artículo 173 deviene necesario que el primer acto que tome el órgano con competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo es en el que se manifiesta la voluntad de iniciar el procedimiento administrativo regulado en los artículos 305 y siguientes, procediendo al nombramiento del Órgano Director.
Ahora bien, el órgano competente para declarar esa nulidad, después de decidir la necesidad de iniciar un procedimiento administrativo tendiente a determinar una posible existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en uno o varios actos administrativos previamente determinados, debe proceder al nombramiento del órgano director del procedimiento(4). El nombramiento debe recaer sobre sujetos determinados a fin de que las partes puedan hacer uso de la posibilidad de recusación, si fuera procedente. Dicho órgano será el encargado de instruir el procedimiento y está en obligación de cumplir con todos los requisitos y etapas del mismo, en aplicación de lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública.
(4) La obligación de que el órgano competente para emitir el acto fina! es e! que debe nombrar el órgano director del procedimiento, pueden consultarse, entre otros, los siguientes pronunciamientos: C-173-95 de 7 de agosto de 1995. C-055-96 dé 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996. C-065-95 de 3 de mayo de 1996 y C-088-96 de 7 de junio de 1996.
Una vez agotadas todas la etapas del procedimiento, el expediente debe ser enviado de nuevo al órgano decisor, a fin de que éste lo remita a la Procuraduría o a la Contraloría, según corresponda, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 173.
Más aún, la Sala ha estimado que la omisión de este requisito produce una violación al debido proceso.
"I.-El articulo 173 de la Ley General de la Administración Pública señala que "Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podré declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.
11.- Como se desprende de esa norma era necesario previo a decretar la suspensión del acto que otorgaba la pensión, el dictamen de la Procuraduría General de la República, esto por cuando dicho articulo está inspirado en el principio desarrollado en la doctrina y la jurisprudencia, llamado "la presunción suris tantum de la legalidad de los actos administrativos" mientras el acto no sea destruido conforme los procedimientos establecidos en la ley. Por ello, si la Caja Costarricense de Seguro Social decretó la suspensión, sin que existiera el Dictamen requerido, es una conducta arbitraria y violatoria del articulo 39 constitucional que le garantiza al ciudadano el derecho a un debido procedimiento objetivo que exige que nadie puede ser privado judicial o administrativamente de sus derechos fundamentales, sin que se cumplan los procedimientos que señala el ordenamiento jurídico vigente." (Voto 739-91 de 17 de abril de 1991)(5)
(5)En el mismo sentido. Votos: 1635-90 de 14 de noviembre de 1990, 1721-90 de 30 de noviembre de 1990,
Es hasta cuando se obtiene el citado pronunciamiento, que, si este fuera positivo a la nulidad, la Administración puede proceder a la anulación del acto administrativo en cuestión.
Nótese que las etapas procesales tienen un sentido: se ordena iniciar el procedimiento para que a través de éste se determine la verdad real de los hechos, posibilitando la defensa del administrado.
Ahora bien, en los asuntos por ustedes remitidos, existe una alteración a ese orden, lo que produce una nulidad de lo actuado y que impide a esta Procuraduría emitir los pronunciamientos requeridos. Veamos:
En Sesión No 131-97 celebrada el 21 de octubre de este año por el Directorio de la Asamblea Legislativa, se acordó:
"Declarar la nulidad absoluta de los siguientes acuerdos del Directorio Legislativo: Artículo No 17, Sesión No. 91-96 de! 17 de setiembre de 1996, otorgamiento de un 25% a las funcionarías XXX y XXX, artículo No 31 de la Sesión No 95-96 del 22 de octubre de 1996, otorgamiento de un 25% a la señora XXX, artículo No 14, Sesión No 99-96 de 3 de diciembre de 1996. otorgamiento de un 25% a la señora XXX y artículo No 44 de la Sesión 98-96 del 26 de noviembre de 1996, otorgamiento de un 65% al señor XXX, todos por concepto de Prohibición del Ejercicio Liberal de la Profesión.
Asimismo, se solicita al Departamento de Asesoría Legal levantar el expediente administrativo, otorgando el debido proceso a los interesados, para luego trasladarlo a la Procuraduría General de la República, a efecto de que ese ente rinda el dictamen respectivo de la nulidad absoluta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública."
Como fácilmente de la lectura de citado Acuerdo, en este existe una inversión de las distintas etapas de! procedimiento. Es clara la redacción en el sentido cié que se está acordando la nulidad de los actos, con lo cual pierde sentido que posteriormente se señale que hay que seguir un procedimiento y remitir a la Procuraduría para el respectivo pronunciamiento, porque éstos ya fueron anulados.
De acuerdo con la jurisprudencia, tanto administrativa como judicial, ello constituye una clara violación al debido proceso.
Por lo tanto, la Administración debe proceder a anular lo actuado, y seguir adecuadamente las distintas etapas procesales que podrían llevar, si hubiere mérito a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos ya citados.
Por existir vicios de procedimiento, no se emiten los pronunciamientos que se solicitan.
Anexo; Expedientes administrativos