Source: https://www.iberley.es/legislacion/dictamen-24-2014-27-nov-c-cataluna-sobre-ley-15-2014-16-septiembre-racionalizacion-sector-publico-medidas-reforma-administrativa-17743971
Timestamp: 2019-08-23 02:26:25
Document Index: 271457643

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Dictamen 24/2014 de 27 de Nov C.A. Cataluña (sobre la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa) | Iberley
DICTAMEN 24/2014, de 27 de noviembre, sobre la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa. - Diario Oficial de Cataluña de 13-01-2015
Boletín: Diario Oficial de Cataluña Número 6787
Otra de las medidas adoptadas afecta al ámbito del procedimiento administrativo y se refiere al «Tablón Edictal Único a través del Boletín Oficial del Estado , como diario oficial de la entera organización estatal, no solamente de la Administración General del Estado». Eso permitirá que las administraciones autonómicas y locales también publiquen sus anuncios en el BOE, de forma gratuita, por tratarse de inserciones obligatorias. De esta manera, el ciudadano, «el ciudadano sabrá que, mediante el acceso a un único lugar y con la garantía y seguridad jurídica que supone el Boletín Oficial del Estado , puede tener conocimiento de todos los anuncios para ser notificado que le puedan afectar, independientemente de cuál sea el órgano que los realiza o la materia sobre la que versan».
En conexión con este aspecto de la reforma, el artículo 25 de la Ley 15/2014 modifica el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante, LRJPAC) e introduce en esta última norma legal las disposiciones adicional vigesimoprimera y transitoria tercera. El nuevo artículo 59.5 LRJPAC prescribe la publicación en el BOE (gratuita), mediante el correspondiente anuncio, de las notificaciones que deben practicarse en un procedimiento administrativo cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio utilizado no permita tener constancia de la recepción por éstos o su representante, así como tampoco de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado (art. 59.1 LRJPAC) o cuando se haya intentado la notificación y no se haya podido practicar. De esta manera, la publicación previa en los boletines de las comunidades autónomas o de la provincia o en otros medios, como el tablón de anuncios de los ayuntamientos o del consulado, pasa a tener carácter potestativo. Asimismo, las previsiones del artículo 59.5 LRJPAC se aplican también a los procedimientos que cuenten con una normativa específica, en caso de que concurran los supuestos que se han descrito (nueva disp. ad. vigesimoprimera LRJPAC). Y el nuevo régimen de publicación de los actos administrativos, tal como dispone la nueva disposición transitoria tercera LRJPAC, entrará en vigor y resultará de aplicación a partir del 1 de junio de 2015, tanto con respecto a los procedimientos iniciados posteriormente, como los que ya estén en tramitación.
El artículo 30 de la Ley 15/2014 da nueva redacción a diversos preceptos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones (en adelante, LGS) (entre otros, el art. 18, 20, 23.2 y 62.3), creando un «sistema nacional de publicidad de subvenciones» a partir de la articulación de la «base de datos nacional de subvenciones» (en adelante, BDNS), si bien no aparece argumentación o justificación específica de esta reforma en el preámbulo de la norma. Ahora bien, del texto del precepto se deriva que, por una parte, se pretende que la mencionada base estatal tenga la finalidad de promover la transparencia, y de la otra, que sirva de instrumento para la planificación de las políticas públicas, y para mejorar la gestión y colaborar en la lucha contra el fraude de subvenciones y ayudas públicas (art. 20.8.a Ley 38/2003, modificado por el art. 30.tres Ley 15/2014). Por esta razón, a partir de la reforma, la BDNS publicará todas las convocatorias sujetas a la Ley 38/2003 y el BOE un extracto de éstas (art. 23.2 LGS, modificado por el art. 30.cuatro de la Ley 15/2014). En consonancia con ello, las administraciones concedentes de la subvención tendrán la obligación de comunicar a la BDNS el texto de la convocatoria y la información que ésta les requiera. En caso de que no lo hagan, serán multadas con 3.000 euros, multa que se podrá reiterar mensualmente hasta que se cumpla con la mencionada obligación (art. 20.8.a y 62.3 Ley 38/2003, modificados por el art. 30, apartados tres y siete Ley 15/2014, respectivamente).
Finalmente, en lo que hace referencia a las modificaciones legales que, como hemos apuntado, son objeto del Dictamen, hay que señalar que la disposición final cuarta declara que el precepto de la Ley referido a las notificaciones en el procedimiento administrativo en general (art. 25) se dicta al amparo del artículo 149.1.18 CE, y el relativo al procedimiento tributario (art. 26), del artículo 149.1.14 CE. Con relación a los otros temas que se han expuesto anteriormente no invoca, sin embargo, título competencial para fundamentar su regulación.
No obstante lo expuesto, y a pesar de la inexistencia de un título competencial sectorial expreso a favor del Estado en el ámbito del deporte, éste ha dictado, entre otras, la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del deporte, cuya modificación es ahora objeto de dictamen. Por su parte, el Tribunal Constitucional, y sin ampararse en una competencia constitucional expresa, reconoce que la mencionada Ley 10/1990 « se aprueba con el objeto de proceder a la ordenación del deporte, de acuerdo con las competencias que corresponden a la Administración del Estado y a la coordinación con las Comunidades Autónomas y, en su caso, con las Corporaciones Locales, [de] aquellas [otras competencias] que puedan afectar, directa y manifiestamente, a los intereses generales del deporte en el ámbito nacional ; ley que no fue objeto de reproche competencial alguno por parte de ninguna Comunidad Autónoma, como tampoco lo fue su predecesora (Ley 13/1980, de 31 de marzo)» (STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7.a, citando la STC 16/1996, de 1 de febrero).
«está asegurada, en primer lugar, por el establecimiento de un marco jurídico unitario para el desarrollo de las actividades económicas de todos los operadores económicos públicos y privados, que vincula a todos los poderes públicos (estatales, autonómicos y locales), y también por la garantía de la libre circulación de personas y bienes, que encuentran un anclaje constitucional más intenso en el contenido de algunos derechos y libertades (arts. 19, 33, 35 y 38 CE). En segundo lugar, la unidad también está garantizada a través de la atribución al Estado de las facultades necesarias para una dirección unitaria de la política económica, facultades que, esencialmente, se manifiestan en las competencias que le reconoce el artículo 149.1.13 CE (entras otras, las STC 196/1988, de 17 de octubre, FJ 2, y 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3).» (FJ 2)
Así, también en el Dictamen antes citado, hemos dicho que el apartado 1 del artículo 115 EAC, tras reconocer la regla general según la cual «el ámbito material» de las competencias de la Generalitat «es [...] el territorio de Cataluña [...], acto seguido introduce como excepción [...] los supuestos a que hacen referencia expresamente el presente Estatuto y otras disposiciones legales que establecen la eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y los actos de la Generalitat . Por lo tanto, es una consecuencia lógica que las competencias autonómicas tienen su ámbito natural de ejercicio en el territorio de Cataluña, pero ello no obsta para que, si procede, también tengan efectos extraterritoriales.» (FJ 2.4).
En concreto, al examinar el tema de licencias en los sectores de la caza y la pesca, el Tribunal Constitucional consideró contrario a la Constitución que el Estado, invocando sus competencias sobre el medio ambiente (art. 149.1.23 CE), determinara los efectos territoriales de las licencias autonómicas, ya que ello «se sale lisa y llanamente de la materia que sirve de respaldo a esta Ley y se encuentra por tanto extramuros de la protección del medio ambiente» (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 28).
«En suma, el efecto de la aplicación del principio de eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas establecido en el capítulo V LGUM presenta una doble consecuencia: la disposición general o el acto administrativo aprobado desde la autoridad de origen2 tiene un efecto extraterritorial que produce plenos efectos jurídicos, porque la autoridad de destino está obligada a asumir su validez (art. 19.3 LGUM). Pero, además, ante esta disposición o acto no pueden oponerse las disposiciones o actos procedentes de la autoridad de destino , que quedan, efectivamente, desplazados. Y todo ello, con abstracción de lo previsto en el artículo 115.1 EAC, según el cual [e]l ámbito material de las competencias de la Generalitat está referido al territorio de Cataluña excepto los supuestos a que hacen referencia expresamente el presente Estatuto y otras disposiciones legales que establecen la eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y los actos de la Generalitat ». (FJ 2.4.D)
Resulta, pues, evidente que la licencia federativa autonómica única permite que cualquier deportista federado pueda competir en Cataluña, pero no permite que la comunidad autónoma fije las condiciones de esta licencia (como, el seguro, la responsabilidad civil deportiva, o la asistencia sanitaria), lo cual podría implicar la vulneración del régimen jurídico federativo que corresponde establecer a la Generalitat ex artículo 134.1.d EAC, ya que los requisitos específicos y el contenido de la licencia federativa catalana no podrán ser exigidos a los poseedores de otras licencias federativas autonómicas. Y lo anterior, ya ha dicho este Consell en otros dictámenes sobre supuestos análogos, puede ocasionar que la federación que menos requisitos exija sea la que más licencias expida.
«Los actos, las disposiciones generales y las normas que emanan del Gobierno o de la Administración de la Generalitat deben ser publicados en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya . Esta publicación es suficiente a todos los efectos para la eficacia de los actos y para la entrada en vigor de las disposiciones generales y las normas.»
En concreto, en cuanto al alcance de la competencia básica estatal del «procedimiento administrativo común», nos remitimos a lo que ya hemos dicho en los DCGE 17/2010, de 15 de julio, FJ 2 y 4; 8/2011, de 27 de septiembre, FJ 4; y 9/2013, de 8 de agosto, FJ 5; 13/2013, de 10 de octubre, FJ 3; y 6/2014, de 14 de febrero, FJ 2.2. No obstante, conviene ahora recordar que tiene como característica propia que «lo que determina la competencia estatal y la distingue de la competencia autonómica no es tanto su alcance funcional, como sucede en otras competencias compartidas, sino la distinción entre lo que tiene que ser común en el procedimiento administrativo y lo que puede ser específico , en la medida en que esta especificidad derive de las especialidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas».
De esta manera, recientemente, la STC 166/2014, de 22 de octubre, recogiendo y sistematizando la doctrina anterior, señala que el artículo 149.1.18 CE no habilita al Estado para regular un «concreto modo de ejercer las competencias» ni tampoco para establecer «una regla competencial específica en la materia , ya que aquello que las comunidades autónomas tienen reservado es la regulación de las normas ordinarias de tramitación del procedimiento» (FJ 5).
El apartado dos de este artículo 25, introduce una disposición adicional vigésimo primera, con el título «Notificación por medio de anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado ». En el apartado 1 de la mencionada disposición declara que la Agencia Estatal del BOE pondrá a disposición de las administraciones públicas un sistema automatizado de remisión y gestión telemática para la publicación de los anuncios en el BOE a que se refiere el apartado 5 mencionado ahora mismo. Este sistema garantiza la celeridad de la publicación, la correcta y fiel inserción, y la identificación del órgano remitente.
Así, la regla general es que debes notificarse a los interesados las resoluciones y los actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses legítimos (58.1 LRJPAC), a menos que esté prevista la publicación como alternativa a la notificación, normalmente si el acto tiene una pluralidad de destinatarios o cuando forme parte de un proceso selectivo o de concurrencia competitiva (art. 59.6 LRJPAC); que la notificación debe practicarse por el medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado (art. 59.1 LRJPAC). En este sentido, los medios pueden ser diversos, incluyendo los electrónicos (Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos). Y que, en caso de que sea necesaria la notificación, los plazos para que los interesados puedan recurrir el acto administrativo computan desde el día siguiente de su comunicación o, en su caso, publicación (art. 48 LRJPAC).
Según la jurisprudencia ordinaria, la notificación -dice la STS de 20 de junio de 2007, en el recurso de casación 8321/2003-, consiste: «[...] en una comunicación formal del acto administrativo de que se trate, de la que se hace depender la eficacia de aquél, y constituye una garantía tanto para el administrado como para la propia Administración. Para aquél, en especial, porque le permite conocer exactamente el acto y le permite, en su caso, impugnarlo. La notificación, no es, por tanto, un requisito de validez, pero sí de eficacia del acto y sólo desde que ella se produce (dies a quo) comienza el cómputo de los plazos de los recursos procedentes». Y añade: «desde la óptica de la Administración, la notificación o publicación supone que la misma tenga constancia de que el particular conoce el acto y que puede exigir su cumplimiento adoptando, al efecto, las medidas pertinentes» (FJ 4).
«[…] el Estado no es sólo competente para regular sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario (STC 192/2000, FJ 6) y los principios generales comunes del mismo (STC 116/1994, de 18 de abril), púes ello se considera plenamente compatible con las competencias tributarias y con la autonomía financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas (STC 19/1987, de 17 de febrero).» (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 5).
En cuanto a la regulación de la gestión de las ayudas públicas, de entrada podría presentar relación tanto con la cláusula competencial núm. 14 del artículo 149.1 CE, en la vertiente del gasto público, como con la núm. 18, sobre el procedimiento administrativo común. Ahora bien, si nos atenemos al contenido y la finalidad de los preceptos cuestionados, debemos encuadrarlos de forma prevalente en la distribución de competencias relativa al procedimiento administrativo común. En efecto, no se trata tanto de regular los derechos y las obligaciones de contenido económico de las administraciones públicas o de preservar los recursos públicos que integran las haciendas (art. 149.1.14 CE), sino de regular un aspecto de la organización y el funcionamiento de la acción administrativa que pueden llevar a cabo las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), como la publicación de las convocatorias de las subvenciones que otorgan.
De acuerdo con lo anterior, nos remitimos a lo que hemos expuesto con carácter general sobre el alcance de esta competencia estatal en el punto primero del presente fundamento jurídico, aunque hay que hacer algunas consideraciones adicionales con relación a la cuestión concreta que ahora nos ocupa. Así, la STC 130/2013, de 4 de junio, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad contra distintos preceptos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, siguiendo la doctrina anterior, ha considerado que la subvención, en abstracto y desvinculada de cualquier ámbito específico, no constituye un título competencial ni se incardina en ninguna materia o sector determinado, sino que es una técnica administrativa de fomento. Por este motivo, entiende que se produce una concurrencia competencial en la regulación del procedimiento administrativo de las subvenciones: por una parte, el Estado puede regular, «desde una perspectiva general y abstracta, el procedimiento subvencional común, mientras que las Comunidades Autónomas pueden establecer las especialidades derivadas de la organización propia ». Y considera que eso lo puede hacer, no sólo con vistas a garantizar al administrado un tratamiento común en materia de concesión de subvenciones, sino para garantizar otras finalidades, como la asignación equitativa de los recursos (art. 31.2 CE), la subordinación de toda la riqueza del país al interés general (art. 128.1 CE), los principios de eficiencia y economía (art. 31.2 CE), la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE), la prevención de eventuales distorsiones del mercado, la coherencia y coordinación de las políticas subvencionales de todas las administraciones públicas, la lucha contra el fraude y la corrupción, y el incremento de la transparencia (FJ 8).
«[…] pues persigue el objetivo de asegurar el interés público, fortaleciendo la transparencia de la Administración y facilitando el conocimiento de la gestión de los fondos públicos, dando así a conocer actuaciones administrativas concretas que interesan a un grupo determinado, los posibles beneficiarios de la subvención , de tal forma que la publicación en el boletín oficial constituye un elemento al servicio del control del correcto ejercicio de las potestades públicas, así como de la protección de intereses de terceros y plasma uno de los principios básicos que han de regir la actividad subvencionadora de las Administraciones públicas, como es el de publicidad .» (FJ 6, y en el mismo sentido, STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 8).
Según lo anterior, en el caso que ahora se dictamina, no se trata tanto del hecho de que la ley estatal dé prioridad a la publicación en el BOE con respecto a la del diario oficial autonómico correspondiente, sino de centralizar en la BDNS las actuaciones ejecutivas del procedimiento de publicación de las convocatorias de las subvenciones. Hay que tener en cuenta, además, que la adjudicación de las subvenciones en régimen de concurrencia competitiva se efectúa a partir de la comparación de las solicitudes de acuerdo con los criterios de valoración fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria misma (art. 22 LGS). Por lo tanto, no resulta irrelevante que en el diario oficial del ámbito territorial de la administración autonómica convocante, el legislador estatal limite la publicación a un extracto de esta convocatoria.
Así, en conjunto, las previsiones anteriormente dictaminadas (art. 20.8.a y 23.2 LGS) ponen de manifiesto que el establecimiento de la BDNS es algo más que un sistema de planificación de las políticas públicas y de coordinación entre las administraciones para la mejora de la gestión y la colaboración en la lucha contra el fraude de subvenciones y las ayudas públicas (nuevo art. 20.1 LGS). De hecho, por lo que ahora interesa, supone la implantación de un sistema centralizado para la gestión del procedimiento de publicación de las convocatorias de las subvenciones, incluyendo la correspondiente publicación en el DOGC y, por lo tanto, se vulneran las competencias ejecutivas y, en su caso, normativas, que corresponden a la Generalitat en el ejercicio de su actividad de fomento (art. 114 EAC).
Sin embargo, lo que hace el primer párrafo del apartado 3 del artículo 62, ahora añadido, es imponer un control indebido que invade la autonomía de organización y funcionamiento de la Generalitat en la gestión de las subvenciones, y que no está previsto en el sistema ordinario de controles que establece la Constitución (art. 153 CE). En este sentido, de forma reiterada, el Tribunal Constitucional, refiriéndose a la atribución a la Intervención General del Estado de la potestad de control de los beneficiarios de las subvenciones, ha dicho que las «normas de control de la gestión autonómica de las subvenciones debe [...] considerarse un control exorbitante que invade la autonomía financiera de la Generalidad» (STC 130/2013, FJ 12; 190/2000, de 13 de julio, FJ 11 y 201/1988, de 27 de octubre, FJ 4).
El artículo 23 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, en la nueva redacción que da a los párrafos primero y tercero del artículo 32.4 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del deporte, y la disposición transitoria octava de la Ley 15/2014, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 134.1 EAC, como también vulneran el artículo 115 EAC.
El apartado uno del artículo 25 de la Ley 15/2014, en la modificación que efectúa del artículo 59.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, como también el apartado dos, en el epígrafe 2 de la disposición adicional vigésimo primera que añade a la LRJPAC, y el apartado tres, que incorpora una nueva disposición transitoria tercera en la LRJPAC, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 159.1 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE.
El artículo 26 de la Ley 15/2014, en la modificación que efectúa del apartado 1, segundo y tercer párrafos, y del apartado 2, del artículo 112 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 159.1 EAC en relación con el artículo 204.1 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE.
Los apartados tres y cuatro del artículo 30 de la Ley 15/2014, en la modificación que efectúan del artículo 20.8.a y del artículo 23.2, segundo inciso del primer párrafo, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 159.1 EAC, en conexión con el artículo 114 EAC, y no encuentran amparo en el artículo 149.1.18 CE.
El apartado siete del artículo 30 de la Ley 15/2014, en el párrafo primero del apartado 3 que añade al artículo 62 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, es contrario a los artículos 153 CE y 114 y 201.2 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE.
LEY 2/2009, de 12 de febrero, del Consejo de Garantias Estatutarias.
DECRETO LEGISLATIVO 1/2000, de 31 de julio, por el que se aprueba el Texto unico de la Ley del deporte