Source: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do?cidTexte=JORFTEXT000023239810&idArticle=JORFARTI000023239839&dateTexte=20101217&categorieLien=cid
Timestamp: 2020-02-22 07:59:13+00:00
Document Index: 220227499

Matched Legal Cases: ["l'article 61", "l'article 61", "l'article 12", 'in fine', "l'article 72", "l'article 72", "l'article 48", "l'article 61", "l'article 61"]

Saisine du Conseil constitutionnel en date du 22 novembre 2010 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2010-618 DC | Legifrance
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La circonstance que l'article 12 du projet de loi prévoit une consultation pour avis de l'assemblée délibérante des départements et des régions concernées sur le projet de création et confère in fine à l'exécutif la décision de créer la métropole ne saurait rendre constitutionnelle cette procédure de création. En effet, une métropole ne sera créée, et les compétences des départements et des régions concernées ne seront ainsi modifiées qu'à la condition que des communes aient pris la décision d'initier cette procédure. Mieux encore, le décret ne pourra procéder à la création de la métropole qu'à condition que le projet ait reçu l'« accord des conseils municipaux des communes concernées dans les conditions de majorité prévues au 2° du II de l'article L. 5211-5 » (article 5, avant-dernier alinéa de la section 1).
Tout le système français de décentralisation tel que proclamé à l'article premier de la Constitution repose sur le principe d'égalité entre collectivités territoriales. Chaque catégorie de collectivités dispose de ses propres compétences, de son personnel et de ses ressources, et chacune intervient donc dans sa sphère de compétences. La loi peut décider de transférer une compétence d'une catégorie de collectivités territoriales à une autre catégorie de collectivités territoriales. Dans ce cas, d'ailleurs, en application du principe d'égalité ― et ainsi d'identité institutionnelle et matérielle des collectivités de même catégorie ― soit elle transfère une compétence à titre obligatoire à toutes les collectivités relevant d'une catégorie, soit elle propose, à titre facultatif mais toujours à toutes les collectivités de la catégorie, le transfert de cette compétence.
Or en l'espèce, vous ne manquerez pas de constater que le principe d'égalité entre collectivités territoriales est rompu, puisque les communes ou les EPCI se voient reconnaître un rôle essentiel et exclusif dans l'initiative puis dans la création d'un établissement public, lequel aura la particularité d'exercer de plein droit des compétences qui appartiennent aux départements et aux régions. Les communes auront ainsi la faculté de modifier (retrancher) les compétences des départements et des régions sans que ces derniers ne puissent s'y opposer. Le dispositif créé n'a donc rien de commun avec les dispositions législatives existantes permettant aux EPCI de réclamer à une autre catégorie de collectivités territoriales une délégation de compétences. Dans ce cas, l'EPCI peut demander au département de bien vouloir lui déléguer une partie de sa compétence, mais ce dernier peut refuser.
La possibilité pour les communes de peser unilatéralement sur le sort de certains départements et de certaines régions, sachant que ces derniers ne disposent pas d'une capacité équivalente, constitue bien une rupture flagrante du principe d'égalité. Elle instaure de facto une tutelle des communes sur les départements et les régions, en ce qu'elle permettra aux premières de priver les deux autres de leur droit à délibérer sur des affaires qui les concernent. Comme l'a relevé à juste titre Hubert Alcaraz, « dès lors qu'une ou plusieurs collectivités se trouvent privées de leur pouvoir de décision, l'atteinte qualitative à leur liberté atteint un seuil caractéristique [...J d'une véritable tutelle » (« Le principe de libre administration des collectivités territoriales dans la jurisprudence constitutionnelle après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 », RFDA, 2009, n° 3, p. 503).
Cette suppression méconnaît à la fois le texte même de l'article 72 de la Constitution en ce qu'il proclame la libre administration des collectivités territoriales (1), mais également un principe fondamental reconnu par les lois de la République (2).
De manière générale, les collectivités territoriales sont des institutions publiques qui se distinguent fondamentalement des établissements publics en ce que ces derniers jouissent d'attributions spécifiques et limitées. Ils sont régis par le principe de spécialité, à la différence des collectivités territoriales (décision n° 2007-548 DC du 22 février 2007, cons. 11). Ceci explique notamment que les intercommunalités ne constituent pas des collectivités locales. Aussi, retirer aux départements et aux régions leur compétence générale reviendrait ni plus ni moins qu'à les priver de leur qualité même de collectivité territoriale.
Consubstantielle à la notion de collectivité territoriale, la clause de compétence générale fait partie intégrante du principe même de la libre administration. A cet égard, il est particulièrement instructif de rappeler les termes de l'observation de Michel Verpeaux qui figure dans le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales : « L'attribution de la compétence générale est la condition qui permet de donner aux collectivités la souplesse nécessaire à leur action et la part de liberté qui constitue le cœur même de la libre administration. Même entendue de manière résiduelle, elle permet à la collectivité de s'affirmer non seulement comme un prestataire de services mais bien d'apparaître comme une collectivité humaine, dont la dimension politique au sens le plus noble du mot ne peut être négligée. En effet, et même si la question est l'objet de controverses doctrinales, il est possible de rattacher l'attribution de la compétence générale à la reconnaissance constitutionnelle du principe de libre administration. Remettre l'une en cause serait porter atteinte à l'autre. » (p. 149).
Néanmoins, ils ne peuvent admettre, et vous avec eux, que le législateur revienne sur ce que le constituant a rappelé avec force par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. C'est elle qui a ainsi introduit au deuxième alinéa de l'article 72 la disposition selon laquelle : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ».
Cet objectif constitutionnel transpose dans notre droit constitutionnel ce que l'on a coutume d'appeler le principe de subsidiarité. Cette disposition consacre ainsi le principe selon lequel chaque collectivité a vocation à gérer ses propres affaires relevant d'un intérêt public local. Le constituant a d'ailleurs de lui-même relevé le lien étroit qui unit subsidiarité et clause de compétence générale en indiquant que : « D'une certaine manière, cette clause générale de compétence porte en elle, en filigrane, l'exigence de subsidiarité » (commission des lois du Sénat, rapport n° 27 (2002-2003) du 23 octobre 2002, p. 99).
Ce principe de subsidiarité, vous lui avez donné corps en jugeant « qu'il résulte de la généralité des termes retenus par le constituant que le choix du législateur d'attribuer une compétence à l'Etat plutôt qu'à une collectivité territoriale ne pourrait être remis en cause, sur le fondement de cette disposition, que s'il était manifeste qu'eu égard à ses caractéristiques et aux intérêts concernés, cette compétence pouvait être mieux exercée par une collectivité territoriale » (décision n° 2005-516 DC du 7 juillet 2005, cons. 12).
C'est le cas pour les conseils généraux dont la compétence générale a été consacrée à l'article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux et c'est le cas pour les communes avec l'article 61 de la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation et les attributions des conseils municipaux. Le Conseil d'Etat a d'ailleurs lui-même établi le lien entre la clause de compétence générale telle qu'elle est aujourd'hui en vigueur pour les communes, et son origine dans la loi de 1884, en indiquant que : « Considérant que selon l'article L. 121-26 du code des communes en vigueur à la date de la délibération contestée et qui reprend des dispositions dont l'origine remonte à l'article 61 de la loi du 5 avril 1884 : "Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune” ; que ce texte, qui figure présentement à l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, habilite le conseil municipal à statuer sur toutes les questions d'intérêt public communal, sous réserve qu'elles ne soient pas dévolues par la loi à l'Etat ou à d'autres personnes publiques et qu'il n'y ait pas d'empiètement sur les attributions conférées au maire » (commune de Mons-en-Barœul, 29 juin 2001, n° 193716).
Les requérants invitent également votre haute juridiction à faire évoluer sa jurisprudence. Ils n'ignorent pas ce qui a pu présider à votre décision de ne retenir que les lois antérieures à 1946 et qui est parfaitement résumé par François Luchaire en ces termes : « Le Préambule de 1946, auquel se réfère de 1958, n'a pu donner valeur constitutionnelle qu'aux principes que ses auteurs connaiss[aient], à cette date » (Le Conseil constitutionnel, Economica, 1980, p. 182). Néanmoins, comme en atteste la doctrine contemporaine, cette position est devenue discutable (v. notamment Dominique Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien, 1995, pp. 96-97).
En effet, la Cinquième République a maintenant plus de cinquante ans, et rien ne justifie plus que la catégorie des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République soit comme figée, cristallisée avant 1946. Les lois adoptées depuis 1958 sont des lois républicaines, au même titre que les lois républicaines antérieures. De ce point de vue, ce qui importe en réalité n'est pas la date d'une loi, mais le principe qu'elle inscrit dans le droit positif.
(3) Art. 4, paragraphe 2, de la Charte : « Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité. » Art. 4, paragraphe 4 : « Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi. »