Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=7631
Timestamp: 2020-01-18 09:49:08+00:00
Document Index: 138133658

Matched Legal Cases: ['art. 211', 'art. 59', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 97', 'art. 32', 'art. 34', 'art. 32', 'art. 22', 'art. 42', 'art. 23', 'art. 216', 'art. 2']

DELIBERA N. 929 del 16 ottobre 2019
OGGETTO: Istanza singola di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs. n. 50/2016 presentata dalla Provincia di Modena – Procedura aperta per l’affidamento dei lavori per il completamento della variante cosiddetta “Pedemontana” alle SS.PP. 467 e 569 nel tratto Fiorano-Spilamberto - 4º stralcio: dalla località S. Eusebio al Ponte sul Torrente Tiepido – Lotti 2 e 3° - Importo a base di gara: euro 4.962.847,83 oltre Iva – S.A.: Provincia di Modena.
PREC 141/19/L
Esercizio dei poteri di autotutela da parte della stazione appaltante – Discrezionalità amministrativa – Parere di precontenzioso dell’Autorità – Non può riguardare atti e/o provvedimenti preannunciati dalla stazione appaltante.
Annullamento d’ufficio della procedura di gara – Errore di stima di una voce a corpo di lavori nel computo metrico estimativo del progetto esecutivo posto a base di gara – Può essere oggetto di valutazione da parte della stazione appaltante – Condizioni.
Art. 32, comma 8, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50
Art. 32, comma 14-bis, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50
Con istanza singola di parere di precontenzioso, acquisita al prot. n. 56727 del 12 luglio 2019, la Provincia di Modena ha chiesto all’Autorità un parere in ordine alla legittimità dell’annullamento d’ufficio della procedura di gara in oggetto a fronte del rilievo – effettuato dalla Commissione in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta della prima graduata – di un “significativo” errore contabile nel computo metrico estimativo del progetto esecutivo posto a base di gara, che ha comportato l’erroneo aumento della base d’asta.
A sostegno dell’istanza, con articolata memoria allegata alla stessa, la stazione appaltante ha rappresentato che, con determinazione n. 299 del 29 novembre 2018, sono stati approvati il progetto esecutivo, il quadro economico dei lavori e gli elaborati progettuali relativi all’opera di completamento della variante stradale cosiddetta “Pedemontana”; contestualmente è stata indetta la procedura aperta per la scelta del contraente, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. L’importo complessivo dell’appalto è stato fissato in € 4.962.847,83 così suddivisi: a) € 503.890,65 per le prestazioni di lavori a misura; b) € 4.393.312,09 per i lavori a corpo; c) € 65.645,09 per gli oneri di sicurezza non soggetti a ribasso. Entro il termine di scadenza delle offerte (9 gennaio 2019) si sono presentati due operatori economici, entrambi ammessi alla fase di valutazione delle offerte (RTI Brussi Costruzioni S.r.l. e RTI Consorzio Stabile Modenese S.p.A.), all’esito della quale il RUP ha avviato il subprocedimento di verifica della congruità dell’offerta del RTI Brussi Costruzioni S.r.l. (primo classificato), affidando la valutazione ad una Commissione composta dal medesimo RUP e dai membri della Commissione giudicatrice. In sede di esame dei giustificativi prodotti dal RTI, relativamente ad una voce a corpo (strutture in acciaio autoprotetto tipo S355JOW), la Commissione ha osservato che: “l’impresa evidenzia una notevole discrepanza fra le quantità effettivamente necessarie per dare compiuto esito alle lavorazioni e le quantità previste nel computo metrico di progetto. Queste ultime ammontano infatti a 424.406,14 kg, laddove l’impresa, nelle proprie analisi, evidenzia invece un fabbisogno di complessivi 172.600,00 kg, documentato anche con una specifica tabella riportante il calcolo puntuale dei pesi e delle superfici di acciaio necessari per la realizzazione del ponte sul Guerro. Dal confronto con il computo metrico di progetto, la Commissione rileva che, effettivamente, è presente un macroscopico errore di computazione, che porta ad una vistosa sovrastima del peso complessivo riferito ai Pioli Nelsen” (cfr. verbale n. 7 di verifica di congruità dell’offerta). Ciononostante, la Commissione ha dichiarato congrua l’offerta del RTI primo classificato, sulla base della considerazione che la stima effettuata dal RTI fosse quella corretta e che, in ogni caso, le lavorazioni in argomento rientrano tra quelle a corpo dell’appalto, per cui il ribasso offerto dal concorrente è “tale da azzerare il potenziale danno che sarebbe derivato all’Amministrazione laddove l’impresa non avesse tenuto conto del margine di ribasso conseguente all’errore di computazione”. Successivamente il RUP ha ritenuto di discostarsi dal giudizio espresso dalla Commissione e di avviare il procedimento di annullamento in autotutela dell’intera gara, con conseguente pubblicazione di un nuovo bando, in quanto l’offerta del RTI primo classificato “fonda essenzialmente la congruità del proprio ribasso sui margini economici derivanti dall’abbattimento di un macroscopico errore di computazione in eccesso riferito ad una singola voce della componente a corpo del progetto a base d’appalto, sfuggito ai controlli effettuati in sede di validazione” (cfr. comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio di cui alla nota prot. n. 17443 del 27 maggio 2019).
Ricevuta la predetta nota, il RTI Brussi Costruzioni S.r.l., tramite il proprio legale di fiducia, ha comunicato la propria opposizione all’annunciato atto di ritiro, ritenendolo illegittimo per una serie di ragioni (cfr. controdeduzioni del 6 giugno 2019). In particolare, secondo la prospettazione del RTI, l’errata sovrastima di una voce “a corpo” dei quantitativi necessari per dare esecuzione ai lavori progettati non inciderebbe sulla legittimità dell’intera procedura di gara, in quanto, ai sensi dell’art. 59, comma 5-bis del d.lgs. n. 50/2016, nelle prestazioni a corpo il prezzo offerto rimane fisso ed invariabile (nonché insuscettibile di variazioni in diminuzione) ed il computo metrico non assume valenza contrattuale, essendo funzionale alla sola definizione dell’importo posto a base di gara. Nel caso di specie, il RTI si sarebbe avvenuto della sovrastima effettuata nel progetto ed avrebbe pertanto offerto un prezzo competitivo e vantaggioso per l’Amministrazione. Inoltre, secondo l’operatore, il preannunciato provvedimento di autotutela si porrebbe in contrasto con il principio di economicità dell’azione amministrativa (attesa la convenienza economica dell’offerta del RTI) e con quelli di imparzialità e trasparenza (che impongono ai concorrenti una particolare attenzione nella verifica del progetto), esso sarebbe inoltre fonte di risarcimento dei danni a carico della stazione appaltante a titolo di responsabilità precontrattuale.
A fronte della controversia sorta con il RTI primo classificato, la Provincia di Modena ha chiesto all’Autorità se nel caso di specie sia legittimo procedere all’annullamento in autotutela dell’intera gara oppure se – come sostiene il RTI Brussi Costruzioni – l’errore nel computo metrico di una voce di lavorazione a corpo sia irrilevante a fronte della corretta computazione effettuata dal concorrente.
A seguito dell’avvio del procedimento, effettuato con nota prot. n. 71594 del 13 settembre 2019, è pervenuta la memoria del RTI primo classificato, il quale ha insistito per la legittimità della procedura di gara e dell’aggiudicazione in proprio favore, richiamando le argomentazioni esposte dal proprio legale nelle controdeduzioni dianzi citate.
La questione dedotta dall’odierna istante attiene alla legittimità del preannunciato provvedimento di annullamento in autotutela della procedura di gara (in vista della pubblicazione di un nuovo bando e di nuovi elaborati progettuali), ritenuta viziata a causa di “macroscopico errore di computazione” commesso in sede di computo metrico estimativo allegato al progetto esecutivo posto a base di gara.
In via generale, è d’uopo premettere che ogni intervento qualificabile lato sensu in termini di autotutela fuoriesce dagli ambiti di esame dell’Autorità, rientrando nel campo della piena discrezionalità della stazione appaltante. In proposito, come più volte sottolineato dall’Autorità (cfr. ex multis Delibera n.95 del 19/05/2011; Delibera n. 19 del 12/02/2009), va ribadito che la valutazione in ordine al possibile annullamento in autotutela di una procedura di gara ovvero alla revoca della stessa rientra nella esclusiva potestà discrezionale della stazione appaltante, la quale è titolare del potere di rivalutare le situazioni di fatto e di diritto poste alla base del provvedimento amministrativo adottato, in presenza di concrete e motivate ragioni di interesse pubblico e dei presupposti codificati dall’art. 21-quinquies e dall’art. 21-nonies della L. n. 241/90 relativi, rispettivamente, alla revoca e all’annullamento d’ufficio.
Detta potestà, come noto, trova fondamento nei principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento, cui deve essere improntata l’attività della pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 97 Cost. e, nell’ambito delle procedure ad evidenza pubblica, è esercitabile dalla stazione appaltante anche dopo la conclusione della procedura di scelta del contraente e dopo che l’aggiudicazione abbia acquisito efficacia (in tal senso depone l’art. 32, comma 8, del d.lgs. n. 50/2016, il quale nel disciplinare la fase integrativa dell’efficacia dell’aggiudicazione e quella della stipula del contratto, prevede espressamente che è “fatto salvo l’esercizio dei poteri di autotutela nei casi consentiti dalle norme vigenti”).
Ai fini della vicenda in esame, merita, inoltre, rilevare che nel caso in cui il potere discrezionale di autotutela non sia stato ancora esercitato dalla stazione appaltante, l’Autorità non possa esprimere valutazioni in ordine alla legittimità di atti della procedura di affidamento solo preannunciati dall’Amministrazione, ma ancora non formalmente adottati. Detta possibilità, non solo è preclusa in sede di esercizio della funzione di precontenzioso dell’Autorità, alla luce del principio di separazione dei poteri che comporta il generale divieto di invadere la sfera delle valutazioni di merito dell’Amministrazioni, ma rappresenta anche un limite al sindacato giurisdizionale sull’attività amministrativa, atteso che l’art. 34, comma 4, c.p.a. esclude il sindacato giurisdizionale “con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”.
Ciononostante, alla luce della peculiarità della questione sottoposta dalla Provincia odierna istante e della circostanza (rappresentata dall’Amministrazione in sede di memoria) relativa all’assenza di precedenti giurisdizionali sul punto controverso, si ritiene opportuno fornire alcuni elementi che potranno essere oggetto di valutazione nell’ambito del procedimento di annullamento in autotutela, pur rimanendo impregiudicata la decisione della stazione appaltante, la quale, nell’esercizio della propria discrezionalità, dovrà motivatamente valutare la sussistenza dei presupposti che legittimano l’adozione di un provvedimento d’ufficio della gara: 1) l’illegittimità del provvedimento amministrativo da ritirare; 2) la sussistenza di un interesse pubblico all’annullamento del provvedimento viziato (che non può coincidere con l’interesse al mero ripristino della legalità violata, ma richiede una valutazione comparativa sulla qualità e concretezza degli interessi in gioco); 3) la posizione di affidamento incolpevole e legittimo ingenerata dal provvedimento nei confronti dei privati; 4) il decorso di un lasso di termine ragionevole (comunque non superiore a diciotto mesi) rispetto al momento di “adozione” del provvedimento da ritirare.
Tanto premesso, dalla documentazione in atti risulta che il vizio che – secondo la valutazione espressa dal RUP – legittima l’annullamento della gara consiste nell’errore “macroscopico” nella fissazione del quantitativo di una voce del computo metrico rientrante tra le prestazioni di lavoro a corpo dell’appalto. Dal computo metrico estimativo allegato al progetto esecutivo posto a base di gara risulta, infatti, che per la voce in esame (strutture in acciaio autoprotetto tipo S355JOW) era stato stimato l’utilizzo di kg 424.406,14 di materiali per la realizzazione dell’opera ammontanti ad € 1.010.086,61; invece, il RTI primo classificato – avvedutosi dell’errore di stima in eccesso dei materiali e dunque anche del prezzo – ha presentato un’offerta con un notevole ribasso, prevedendo per la voce in questione una diminuzione di circa il 70 % mediante l’utilizzo di soli kg 172.600,00 (a fronte di 424.406,14 stimati nel computo metrico) per un prezzo di € 319.310,00 (a fronte di € 1.010.086,61 posti a base di gara).
L’Autorità ritiene non potere (né di dovere) sindacare l’accertamento di natura tecnica compito dalla stazione appaltante in ordine al rilevato errore progettuale, per una serie di ragioni: in primis, si tratta di una valutazione di natura stricto sensu tecnica che compete esclusivamente alla stazione appaltante effettuare; in secondo luogo, si tratta di un fatto non controverso, ma pacifico tra le parti interessate, infatti la sussistenza della predetta sovrastima viene evidenziata dal RTI concorrente nei giustificativi dell’offerta, viene riconosciuta dalla Commissione che ha condotto la verifica di anomalia e viene anche accertata dal RUP il quale, sulla base del predetto “errore macroscopico” ha deciso di avviare il procedimento di annullamento in autotutela della gara.
Invero, l’aspetto che si ritiene doveroso evidenziare nel caso di specie riguarda l’alterazione delle condizioni di concorrenza tra gli operatori economici derivanti dall’errore di stima nel computo metrico estimativo, che ha impattato direttamente sulla determinazione dell’importo posto a base di gara e sulle attestazioni di qualificazione richieste per partecipare alla gara.
A tale riguardo, giova premettere che, ai sensi dell’art. 32, comma 14-bis, del d.lgs. n. 50/2016 (introdotto dall’art. 22 del d.lgs. n. 56/2017) il computo metrico estimativo, richiamato nel bando o nella lettera di invito, fa parte integrante del contratto. In particolare, il computo metrico, in quanto specifica dettagliata dei lavori da eseguirsi, con determinazione ed elencazione della quantità, qualità e dei prezzi, si configura quale indispensabile strumento di raffronto unitario e parametro di verifica della congruità dell’offerta ed è, pertanto, inserito tra gli elaborati contenuti nel disciplinare di gara, costituendo parte integrante del bando.
Con specifico riferimento alla progettazione esecutiva, l’art. 42 del D.P.R. n. 207/2010 (tuttora vigente, ai sensi del combinato disposto dell’art. 23, comma 3 e dell’art. 216, comma 4, del d.lgs. 50/2016 come modificati dalla L. 55/2019 di conversione del d.l. n. 32/2019 cd. sblocca cantieri) dispone che “1. Il computo metrico estimativo del progetto esecutivo costituisce l'integrazione e l’aggiornamento del computo metrico estimativo redatto in sede di progetto definitivo, nel rispetto degli stessi criteri e delle stesse indicazioni precisati all'articolo 41. 2. Il computo metrico estimativo viene redatto applicando alle quantità delle lavorazioni, dedotte dagli elaborati grafici del progetto esecutivo, i prezzi dell'elenco di cui all'articolo 41. Le quantità totali delle singole lavorazioni sono ricavate da dettagliati computi di quantità parziali, con indicazione puntuale dei corrispondenti elaborati grafici. Le singole lavorazioni, risultanti dall’aggregazione delle rispettive voci dedotte dal computo metrico estimativo, sono poi raggruppate, in sede di redazione dello schema di contratto e del bando di gara, ai fini della definizione dei gruppi di categorie ritenute omogenee di cui all’articolo 3, comma 1, lettera s). Tale aggregazione avviene in forma tabellare con riferimento alle specifiche parti di opere cui le aliquote si riferiscono”.
Il computo metrico estimativo del progetto esecutivo assume, dunque, una pregnante valenza sia nella fase di espletamento della procedura di gara – in quanto è funzionale ad individuare i gruppi di categorie di lavorazioni omogenee, corrispondenti alle categorie di opere generali o specializzate richieste come requisito di partecipazione nel bando – sia nella fase di esecuzione dei lavori appaltati, in quanto si tratta di un documento contrattuale, parte del progetto esecutivo, con cui l’appaltatore si impegna ad eseguire le lavorazioni secondo le quantità dettagliate nell’elaborato.
Nel caso di specie, dalla disamina del computo metrico del progetto esecutivo posto a base di gara appare ictu oculi evidente che la stima della voce delle strutture di acciaio su cui è incorsa in errore la stazione appaltante ha inciso in modo significativo sulla richiesta della categoria super-specialistica OS18-A relativa ai componenti strutturali in acciaio. Basti rilevare che dal computo metrico risulta la stima di € 1.010.086,61 per le strutture in acciaio autoprotetto tipo S355JOW e dal disciplinare di gara (pag. 2) risulta che, a fronte di tale stima, la Provincia di Modena ha richiesto ai concorrenti il possesso della categoria OS18-A – classifica III, trattandosi di lavorazioni fino a € 1.033.000,00.
Invece, la modifica “in diminuzione” della stima delle strutture de quibus porterebbe ad una modifica del suddetto requisito di partecipazione, comportando la richiesta della classifica II per la categoria OS-18A (da € 258.000,01 fino a € 516.000,00).
Ciò avrebbe certamente un effetto ampliativo della concorrenza, che nella procedura in oggetto è risultata falsata a causa di un computo metrico recante un quantitativo (a detta della Commissione e del RUP) esorbitante rispetto all’opera da realizzare. La ricaduta della modifica dei requisiti partecipativi nel nuovo bando sarebbe evidente in termini di maggiore apertura del mercato, in quanto offrirebbe chance di partecipazione alla gara a concorrenti privi della qualificazione richiesta dal primo bando, garantirebbe all’Amministrazione la possibilità di selezionare il contraente all’interno di una platea più ampia (con possibilità anche di ottenere un’offerta più elevata sotto il profilo sia del prezzo ma soprattutto della qualità), e al contempo la modifica del bando non priverebbe il RTI risultato primo classificato nella presente procedura della possibilità di partecipare anche alla nuova gara.
Nell’ambito della valutazione discrezionale di competenza della stazione appaltante, si ritiene che possano essere considerati anche i seguenti profili.
In primo luogo, va tenuto presente che l’errore di computazione commesso dalla stazione appaltante è ricaduto sulla determinazione dell’importo della categoria superspecialistica, di cui all’art. 2, comma 1, lett. l) del D.M. 10 novembre 2016, n. 248 (OS-18-A “componenti strutturali in acciaio”), ed impatta quindi su un requisito di partecipazione soggetto ad una disciplina particolarmente rigorosa, nell’ambito della quale il principio del favor partecipationis subisce delle deroghe. Infatti, per la suddetta categoria – il cui possesso è necessario per eseguire lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica, quali strutture, impianti e opere speciali – non è ammesso l’avvalimento, qualora il loro valore superi il 10% dell’importo totale dei lavori, l’eventuale subappalto non può superare il 30% dell’importo delle opere e non può essere suddiviso senza ragioni obiettive. Per tale ragione, prevedere, soprattutto per dette opere, una classifica superiore a quella necessaria in base all’importo dei lavori da eseguire, si traduce a fortiori in una limitazione della concorrenza, non funzionale al raggiungimento dell’interesse pubblico ad affidare i lavori ad un operatore altamente specializzato e suscettibile di essere censurata sotto il profilo del rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.
Inoltre, va tenuto presente che in un caso analogo a quello di specie, il Consiglio di Stato (sez. V, 3 agosto 2012, n. 4440) ha ritenuto legittimo il provvedimento di annullamento d’ufficio della gara determinato da un errore commesso dalla stazione appaltante nella fissazione del quantitativo di una voce del computo metrico (in quel caso sottostimato rispetto alle quantità necessarie, mentre nella vicenda in esame è stato sovrastimato). Nella suddetta pronuncia, è stato, in particolare, rilevato che “il provvedimento adottato in autotutela trova giustificazione nell'interesse delle imprese alla più ampia partecipazione secondo regole pro-competitive (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 19 agosto 2011, n. 4793)”, sottolineando che “è ovvio che una gara che si è basata su un così rilevante errore di fatto, idoneo ad inficiare così gravemente i valori economici posti a fondamento della stessa, è una gara che, in primo luogo, contrasta con l’interesse alla realizzazione di condizioni di concorrenza piena e leale, interesse di rilievo comunitario di per sé superiore all’interesse particolare dell’impresa a conservare l’aggiudicazione di una gara di tal genere, che non ha assicurato, all’evidenza, corrette condizioni di concorrenza, a maggior ragione, come detto, quando il fattore tempo non ha ancora inciso nel rafforzare la stabilità dell’affidamento”.
Sotto tale profilo, peraltro, in un precedente in materia di autotutela l’Autorità, già nel 2002, evidenziava che “l’illegittimità della procedura di gara giustifica l’esercizio del potere di autotutela nel caso in cui l’aggiudicazione sia stata determinata sulla base di vizi inerenti la procedura di gara che doveva essere espletata assicurando il puntuale rispetto della concorrenza tra imprese e la par condicio delle stesse, occorrendo peraltro che vengano individuati da parte della stazione appaltante tutti gli interessi pubblici attuali, distinti dal mero interesse al ripristino della situazione di legittimità che giustifica la rimozione dell’atto viziato” (AVCP Determinazione 10 luglio 2002, n. 17; Delibera 12 febbraio 2009, n. 19). È stato, inoltre, precisato che, ferma restando la necessaria e motivata valutazione da parte della stazione appaltante, in via generale i vizi di legittimità sintomatici di una grave alterazione delle condizioni di concorrenza tra gli operatori economici rendono l’interesse dell’aggiudicatario tendenzialmente recessivo (AVCP AG 5/12 del 20 giugno 2012; TAR Abruzzo, sez. I, 29 marzo 2012, n. 198).
Da ultimo, nel caso di specie, nell’ambito della ponderazione dei contrapposti interessi, si può considerare che, intervenendo l’esercizio del potere di autotutela prima dell’adozione del provvedimento di aggiudicazione, la posizione giuridica che fa capo al primo classificato va qualificata in termini di mera aspettativa al conseguimento dell’aggiudicazione, non essendosi ancora concluso il procedimento ad evidenza pubblica (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 dicembre 2018, n. 7056; Id., sez. VI, 25 settembre 2019, n. 6432). In altri termini, l’immediatezza dell’annullamento, molto prossima al provvedimento di aggiudicazione, potrebbe rendere l’affidamento riposto dal RTI nella stabilità e nella conservazione della prima posizione nella graduatoria recessivo rispetto agli interessi pubblici azionati.
Ritiene, nei limiti delle motivazioni sopra esposte, che:
- la valutazione in ordine alla possibile revoca e/o all’annullamento in autotutela della procedura di gara rientri nella esclusiva potestà discrezionale della stazione appaltante;
- nel caso in cui il potere discrezionale di autotutela non sia stato ancora esercitato dalla stazione appaltante, l’Autorità non possa esprimere valutazioni in ordine alla legittimità di atti della procedura di affidamento solo preannunciati dall’Amministrazione;
- nell’ambito delle valutazioni discrezionali di propria competenza, fermo restando che l’accertamento relativo alla sussistenza di un “errore macroscopico” nel computo metrico estimativo del progetto esecutivo posto a base di gara costituisce una valutazione di natura tecnica anch’essa di competenza esclusiva della stazione appaltante, sia opportuno che quest’ultima valuti l’impatto dell’errore progettuale sulla definizione dei requisiti di partecipazione previsti nel bando e sulla possibile alterazione delle condizioni di concorrenza derivanti dal riscontrato errore di stima.