Source: https://svjt.se/svjt/1960/123
Timestamp: 2019-07-20 14:46:49+00:00
Document Index: 48230837

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ']

Regeringsrätten — arbetsuppgifter och arbetsläge | SvJT
Över den av f. d. justitierådet EKBERG verkställda utredningen angående kompetensfördelningen i administrativa besvärsmål mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten (SOU 1959: 4)1 — vilken avser en ej ringa utvidgning av den högsta förvaltningsdomstolens arbetsområde — ha regeringsrättens ledamöter haft att yttra sig. Det omfattande utlåtande, som domstolens ledamöter avgivit, dagtecknat d. 20 okt. 1959, torde på åtskilliga punkter äga intresse också för en vidare krets, detta särskilt under en tid då de administrativa rättssäkerhetsfrågorna allmänt dryftas. Det har därför ansetts befogat att här referera vissa avsnitt av remissutlåtandet.
Grundtanken vid bestämmandet av regeringsrättens arbetsområde har som bekant varit att i sådana grupper av till Kungl. Maj:t fullföljda mål, där rättsfrågorna utgöra ett väsentligt inslag, få till stånd en domstolsbehandling i stället för det rent administrativa bedömande, som förekommer i departementen och hos regeringen. I de mål, som hänföras till regeringsrätten, kommer domstolen då att regelmässigt avgöra hela målet, både rätts- och sakfrågorna. Detta system— som är ett annat än det av Hj. Hammarskjöld i hans berömda betänkande om en administrativ högsta domstol rekommenderade —torde i allmänhet vara accepterat såsom ändamålsenligt och riktigt men har givetvis sin begränsning och sina olägenheter. Systemet erbjuder till en början ingen hjälp vad angår de ofta svårlösta och viktiga rättsfrågor, vilka kunna uppstå i mål och ärenden hos statsdepartementen, som huvudsakligen ha rent praktiskt-materiellt innehåll och som därför avgöras i statsrådet.2 En stor del av de sista årens debatt om den administrativa rättssäkerheten har avsett, hur man för dylika juridiska frågor skulle kunna få till stånd ett opartiskt och rättssakkunnigt bedömande. En annan svårighet gäller det praktiska genomförandet av tanken att till regeringsrätten skola föras mål av rättslig beskaffenhet. Gränsen mellan mål av sådan beskaffenhet och andra mål är ofta flytande, och samma mål kan vid sidan av rättsliga moment omfatta rena lämplighetsfrågor av största betydelse. Det är en översyn av denna gränsdragning, sådan den verkställts vid skilda tillfällen under de gångna decennierna, som varit syftet med den Ekbergska utredningen.
Spörsmål om kompetensbestämning kunna emellertid uppkomma ej blott i förhållande till statsrådet utan även gentemot de allmänna domstolarna. Sålunda har utredningsmannen erinrat om att å ena sidan tvister rörande avtal, varigenom staten träder i privaträttsligt
1 Se SvJT 1959 s. 359.
2 Här bortses från att Kungl. Maj :t i statsrådet har möjlighet att i enskilda fall begära domstolens yttrande om uppkommande rättsfrågor i saker, som ej i och för sig gå till regeringsrätten.
124 KURT HOLMGRENförhållande till enskild, kunna upptagas av de allmänna domstolarna och att å andra sidan dylika tvistefrågor kunna komma under administrativ behandling genom överklagande av myndighets beslut i ärendet. Som bekant föredraga vederbörande intressenter härvid ofta, kanske i allmänhet, den administrativa klagovägen såsom enklare, snabbare och mindre kostsam. Då det, framhåller utredningsmannen vidare, är mindre väl förenligt med regeringsrättens karaktär av administrativ högsta domstol att dess avgöranden kunna komma i konflikt med de allmänna domstolarnas domslut, har man vid kompetensfördelningen ansett, att administrativa besvärsmål av antydd beskaffenhet borde avgöras i statsrådet. Utredningsmannen erinrar emellertid, att vissa avsteg från principen skett, och hävdar generellt att ifall, där den administrativa besvärsvägen ansetts utgöra det normala sättet för rättelses vinnande, regeringsrätten — och icke statsrådet —bör avgöra hithörande mål, oavsett huruvida saken i annan ordning kan komma under allmän domstols bedömande.
I detta hänseende ha regeringsrättens ledamöter framhållit att, fastän undantag från regeln någon gång kan vara praktiskt motiverat, det dock måste framstå som ett starkt önskemål att sådana besvärsmål, vilka avse rättsförhållanden av övervägande privat natur mellan staten och enskild, icke hänföras till regeringsrätten. En annan ordning innebär — påpekas det — att över ett administrativt-judiciellt två- eller treinstanssystem ställas ytterligare tre domstolsinstanser, ett uppenbart irrationellt förhållande. Det erinras vidare att både i propositionen till 1909 års riksdag (nr 11) om regeringsrättslagen och senare, t. ex. i samband med offentliga utredningar om lönemålens behandling, från statsmakternas sida understrukits det olämpliga i att mål, vilka prövats av regeringsrätten, därefter kunna prövas vid de allmänna domstolarna.
Till ledning för gränsdragningen vid besvärsmålens hänförande till regeringen, respektive regeringsrätten, har utredningsmannen — med utgångspunkt från tanken att domstolens behörighet bör omfatta mål av huvudsakligen rättslig karaktär — sökt fastslå vissa grundsatser eller kanske snarare hjälpregler. Samtidigt har framhållits, att praktiska och politiska hänsyn måste föranleda jämkning vid reglernas tillämpning. Regeringsrättens ledamöter ha härvidlag funnit anledning understryka utredningsmannens uttalande att besvärsmål, vilka huvudsakligen röra lämplighets- eller ändamålsenlighetsfrågor, icke böra hänföras till regeringsrätten — av regeringsrättens karaktär av domstol följer, att den icke utan starka skäl bör belastas med frågor och frågekomplex, där ekonomiska eller organisatoriska överväganden eller rena lämplighetsbedömanden dominera, låt vara att rättsliga moment även ingå. Regeringsrättens ledamöter ha på åtskilliga punkter funnit, att utredningsmannen vid tillämpningen av de uppställda reglerna gått längre än som kan anses lämpligt.
Då domstolens ledamöter påyrkat större återhållsamhet vid gränsdragningen3 än utredningsmannen tänkt sig, har detta uppenbarligen skett också av hänsyn till domstolens nuvarande arbetsläge och av fruktan att överförandet av alltför många nya målgrupper skulle mins-
3 En ledamot har avstyrkt det Ekbergska förslaget.
Regeringsrätten — arbetsuppgifter och arbetsläge 125
REGERINGSRÄTTEN — ARBETSUPPGIFTER OCH ARBETSLÄGE 125ka dess möjligheter att väl fylla sin uppgift som administrativ högsta domstol. Ehuru meningarna skiftat rörande bästa sättet att tillgodose behovet av ökad administrativ rättssäkerhet är det uppenbart, att regeringsrätten under en överskådlig framtid kommer att spela en central roll i detta hänseende. Det är då en allvarlig sak — och föga ägnat att befrämja rättssäkerheten i stort — om domstolen så överbelastas med besvärsmål av mindre juridisk vikt att överblick och enhetlighet i rättsskipningen vedervågas. Redan med nuvarande organisation och arbetskvantitet — tre avdelningar och en årsavverkning av 4 500—5 000 mål— är läget enligt min personliga mening icke helt tillfredsställande.
Rörande domstolens arbetsläge erinras i utlåtandet, att fastän regeringsrätten under de sista femton åren ökats från en till tre avdelningar och från sju till sexton regeringsråd, den under 1940-talet uppkomna balansen visat tendens att bliva permanent. Sedan 1953 har balansen legat mellan 6 000 och 7 000 mål. Densamma omfattar huvudsakligen taxeringsmål, och som belysande för graden av eftersläpning framhålles, att av de finansmål, som under första halvåret 1959 avgjordes i regeringsrätten, omkring hälften hänförde sig till 1953 eller tidigare års taxeringar. Vidare påpekas att väntetiden mellan kammarrättens utslag och regeringsrättens avgörande torde utgöra närmare tre år. Effekten av den år 1958 införda begränsningen av fullföljdsrätten i taxeringsmål kommer att bli verkligt märkbar först om några år och lär även senare knappast bliva mycket stor.
Som ett ytterligare skäl att undvika en överbelastning av den högsta administrativa domstolen framhålles, att på längre sikt större utrymme kräves också för att förverkliga önskemålet att i en del mål kunna använda muntlig förhandlingsform. I åtskilliga mål, särskilt sådana om administrativa frihetsberövanden men även andra, t. ex. vissa taxeringsmål, har ett starkt behov gjort sig kännbart att kunna muntligen höra parterna inför regeringsrätten och därigenom få oklara punkter bättre belysta. Denna förhandlingsform är emellertid tydligen mer tidsödande än den nu generellt tillämpade skriftliga proceduren, och i en tid med avsevärd balans måste man givetvis tveka att — även om eljest goda skäl skulle föreligga — frångå den skriftliga processen. Att regeringsrätten av överbelastningen med allehanda småmål hindras att emellanåt använda muntlig procedur framstår som särskilt oegentligt, då numera kammarrätten — genom K. stadgan d. 1 dec. 1959— förutsättes i viss utsträckning ha muntlig handläggning.
Det är uppenbarligen en vansklig situation, i vilken den högsta förvaltningsdomstolen kommit, då å ena sidan en betydande balans är för handen och ytterligare målgrupper väntas tillkomma, å andra sidan starka skäl tala för att i en del mål övergå till en mera rationell men också mer tidskrävande procedur. I utlåtandet dryftas olika utvägar att lösa svårigheterna och avvisas till en början tanken på en ytterligare utvidgning av domstolens ledamotsantal. Härutinnan yttras:
»En lösning är givetvis att gå vidare på den väg, som sedan år 1945 redan tre gånger beträtts, nämligen att ytterligare utvidga domstolens ledamotsantal. Att anlita denna metod möter emellerid starka betänkligheter. Domstolen har ju redan på kort tid fått sitt ledamotsantal mer än fördubblat, något som icke är förmånligt med hänsyn till de krav på kontinuitet och tradition, vilka med särskild styrka göra sig gällande i en högsta instans.
126 KURT HOLMGRENVidare bör besinnas, att den kanske främsta uppgiften för en dylik domstol är att — som det sagts — 'genom omsorgsfull prejudikatbildning vägleda rättsskipningen på området samt sörja för enhetlighet och fasthet i lagtolkningen'. Särskilt för en administrativ högsta domstol med ett splittrat, delvis nytt och obearbetat rättsområde är det redan vid en organisation på tre avdelningar och 16 ledamöter ej lätt att vidmakthålla den erforderliga överblicken, och dessa svårigheter komma att accentueras i den mån domstolens ledamotsantal ytterligare ökas. Man kan ej heller bortse från att vårt lands högsta instanser redan ha en påfallande hög ledamotsnumerär — högsta domstolen och regeringsrätten räkna för närvarande tillsammans 40 ledamöter.»
Den utväg, som regeringsrättens ledamöter i stället rekommendera, är att avskilja vissa målkategorier, vilka på grund av målens enkla och/eller obetydliga beskaffenhet anses med lika fördel kunna slutligt avgöras i mellaninstans eller på annat håll. En sådan lösning tillgreps som bekant med gott resultat redan på 1920-talet, då överbelastning också hotade. De målgrupper, som nu anses böra frånskiljas, är bl. a. nöjesskattemålen (där det ofta gäller löjligt små belopp), körkortsmålen och vissa lönemål (massan av dylika mål ha redan kommarrätten som slutinstans). Redan i ett utlåtande i maj 1957 hemställde regeringsrättens flesta ledamöter om utredning i ämnet och nu hänvisas till den då åberopade motiveringen, bl. a. följande uttalande:
»Det rör sig här om mål vilka — ehuru de emellanåt ur individens synpunkt kunna te sig mycket viktiga — dock regelmässigt icke äro av den svårbedömda eller allvarliga beskaffenhet att de ej med lika fördel kunna slutligt avgöras annorstädes än i den högsta förvaltningsdomstolen. I en tid, då regeringsrätten har en så betydande balans av taxeringsmål, för vilkas del en fullföljdsbegränsning endast långsamt får effekt, är det vidare anledning påpeka att ett avskärande av dessa andra målkategorier har förtjänsten att raskare giva resultat i form av minskad måltillströmning. En avlastning från Kungl. Maj :t i regeringsrätten av en del mindre väsentliga målkategorier skulle f. ö. stå i god överensstämmelse med de strävanden som under det gångna decenniet inom statsdepartementen gjort sig gällande att — genom delegation och decentralisering — befria Kungl. Maj :t i statsrådet från olika smärre ärendegrupper och därigenom bereda bättre tid och utrymme för viktigare mål och ärenden.»
Vad särskilt angår målen om körkortsindragning är det anledning tillägga, att dessa på grund av motorismens utbredning kommit att taga en allt större del av domstolens föredragningstid; under år 1960 kommer det, såvitt man nu kan se, att bli fråga om mellan 25 och 30 %. Utan att alls ifrågasätta dessa måls individuella vikt — en körkortsindragning berör ju ofta omedelbart vederbörandes yrkesutövning — måste man finna det klart irrationellt, att över en fjärdedel av den högsta förvaltningsdomstolens tid skall upptagas av dylika mål, allt under det äldre ur prejudikatsynpunkt betydelsefulla taxerings- eller byggnadsmål få tåligt bida sin tur i kön. Man får livligt hoppas, att den utredning inom kommunikationsdepartementet4, som sedan några år har denna fråga under övervägande, snart skall finna en god lösning, antingen denna går ut på att överföra körkortsindragningarna till de allmänna domstolarna eller att — vilket jag personligen
4 1957 års trafiknykterhetskommitté (ordf. landshövdingen O. Rylander).
Regeringsrätten — arbetsuppgifter och arbetsläge 127
REGERINGSRÄTTEN—ARBETSUPPGIFTER OCH ARBETSLÄGE 127tror vara en lämpligare utväg — anförtro körkortsbesvären åt en central trafikinstans (i särskild, juridiskt förstärkt sammansättning) eller annan central instans.5 Samma önskemål om ett snabbt utredningsresultat må det också vara tillåtet att uttala rörande de andra berörda målgrupperna; här torde svårigheterna att finna ny slutinstans vara ringa.6
Som en ytterligare personlig synpunkt må slutligen tillfogas, att ehuru den Ekbergska utredningen kommit till stånd som ett led i reformarbetet för den administrativa rättssäkerheten, dess reella betydelse i detta hänseende ej bör överskattas. Det är belysande, att utredningsmannen knappast beträffande någon av de talrika målgrupper, som han vill överföra från statsrådet till regeringsrätten, funnit anledning redovisa kritik mot praxis eller procedur hos den instans, där målen i fråga hittills behandlats. Det gäller ju i de flesta fall praktiskt-juridiska besvärsmål, fjärran från politiska kraftlinjer och terränghinder, där det reella avgörandet i departementen på rent sakliga grunder träffas av en högt kvalificerad expeditionschef efter föredragning av juridiskt skolade ämbetsmän. När målgruppen i fråga innefattar större juridiska problem och överväganden, är helt visst dess överflyttning till regeringsrätten välmotiverat, men i fråga om de talrika kategorier, där besvären merendels gälla spörsmål och ämnen av ringa vikt, ter sig läget annorlunda. Här kan det ifrågasättas, om ej sakens överförande till regeringsrätten innebär en disproportion mellan mål och medel, stridande mot de rationaliseringssynpunkter, som eljest med rätta hävdas. Det är att beklaga, att utredningsmannen icke haft uppdrag att vid sin grundliga genomgång av materialet också överväga en decentralisering av olika målgrupper. I längden torde det nämligen vara på den vägen som en bättre tingens ordning kan vinnas antingen det gäller enklare saker, som redan i onödan belamra regeringsrättens arbetsbord, eller mindre angelägenheter med juridisk färg, vilka ligga hos departementen. Visserligen möter då ibland svårigheten att finna en annan tillräckligt kvalificerad slutinstans, men det problemet är ingalunda olösligt. Att övervägas förtjänar sålunda, om icke kammarrätten — vilken sedan länge fungerat som slutinstans inom en del finansrättsliga och socialrättsliga avsnitt — med fördel kunde anförtros att som sista instans avgöra ytterligare en del målgrupper som här komma ifråga.
5 För att överlämna körkortsmålen till en annan central instans än regeringsrätten — alltså ej till de allmänna domstolarna — talar bl. a. att man på så vis skapar bättre garantier för en enhetlig bedömning samt att man undviker en splittring av de olika hithörande kategorierna av mål. Vad sistnämnda skäl angår må framhållas, att till de allmänna domstolarna torde kunna överföras i huvudsak blott körkortsindragningar i anledning av begångna brott eller förseelser. Däremot ter sig det sig knappast möjligt att åt de allmänna domstolarna anförtro körkortsåterkallelser på grund av sjukdom (f. n. 11 % av alla körkortsmål), ej heller att dit föra klagan över avslagna körkortsansökningar. Dessa fall äro redan nu talrika (nära 20 %) och torde komma att öka.
6 Ang. andra aktuella synpunkter på regeringsrätten se KUYLENSTIERNA i denna tidskrift 1959 s. 402 ff., KLACKENBERG i Soc. Medd. 1959 s. 401 ff. samt förf. i FT 1959 s. 6 ff. Jfr också WESTERBERGS mycket värdefulla översikt av hithörande frågor i Minnesskrift, utg. av jur. fakulteten i Sthm 1957 spec. s. 253 ff.