Source: https://supremo.vlex.es/vid/644865797
Timestamp: 2019-04-22 11:59:36
Document Index: 156742868

Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 32', 'artículo 73', 'artículo 7', 'artículo 75', 'artículo 72', 'artículo 13', 'artículo 193', 'artículo 32', 'artículo 32', 'artículo 73', 'artículo 7', 'artículo 32', 'artículo 81', 'artículo 14', 'artículo 26', 'artículo 193', 'artículo 17', 'artículo 41', 'artículo 47', 'artículo 7', 'artículo 88', 'artículo 24', 'artículo 7', 'artículo 17', 'artículo 7', 'artículo 75', 'artículo 193', 'artículo 7', 'artículo 74', 'artículo 17', 'artículo 52', 'artículo 10', 'artículo 2', 'artículo 10', 'artículo 75', 'artículo 193', 'artículo 26', 'artículo 88', 'artículo 193', 'artículo 139']

STS 1556/2016, 27 de Junio de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 644865797
STS 1556/2016, 27 de Junio de 2016
Número de Recurso: 2232/2015
Número de Resolución: 1556/2016
IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES. El devengo del IBI y el inicio del período impositivo correspondiente a 2008 se produjo y era el 1 de enero del mismo año, y que, por tanto el nacimiento de las correspondientes obligaciones tributarias y el momento para la determinación de la normativa aplicable se produjo en dicha fecha, con anterioridad a la publicación de la modificación de la Ordenanza Fiscal del Impuesto, que era requisito ineludible para la entrada en vigor de la nueva normativa, que incorporaba. Se desestima la casación.
Esta Sala ha visto el recurso de casación, número 2232/2015, interpuesto por el Ayuntamiento de Sant Feliú de Llobregat, representado y defendido por el Letrado Consistorial, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 30 de abril de 2015, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 290/2014 , en materia de aprobación de modificación de la Ordenanza Municipal número 1 del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Han comparecido y se han opuesto al recurso interpuesto, por Dª Virginia , D. Pedro , D. Romeo , Dª Adolfina , D. Simón y Dª Apolonia , en su condición de concejales del Grup Municipal Partit dels Socialistes de Catalunya-Progrés Municipal (PSC-PM), del Ayuntamiento de Sant Feliú de Llobregat, representados por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Palma Crespo y con asistencia letrada de D. Francisco Bueno Alvarez.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Primera), de 30 de abril de 2015, que estimó el recurso contencioso administrativo número 209/2014 , interpuesto por los hoy recurridos contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sant Feliú de Llobregat, 11 de abril de 2014, por el que se aprobó la modificación del artículo 7.3 de la Ordenanza Municipal número 1 del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, tiene la siguiente parte dispositiva:
"Estimamos el recurso contencioso-administrativo número 290/2014 interpuesto por la representación procesal de Dª Virginia , D. Pedro , D. Romeo , Dª Adolfina , D. Simón y Dª Apolonia , contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de del Ayuntamiento de Sant Feliu de Llobregat, 11 de abril de 2014, por el que se aprueba la modificación artículo 7.3 de la Ordenanza Municipal número 1 del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que se anula por no ser conforme a derecho. Con imposición de las costas procesales a la Administración demandada hasta 500 euros."
El Ayuntamiento de Sant Feliú de Llobregat, representado y defendido por el Letrado Consistorial, preparó recurso de casación contra la sentencia y, tras ser tenido por preparado, lo interpuso, por medio de escrito presentado en 15 de septiembre de 2015, en el que solicita su anulación y declaración de ser conforme a Derecho el Acuerdo municipal de 11 de abril de 2014 y subsidiariamente, que se declare la eficacia de este último al momento del devengo del Impuesto sobre bienes inmuebles en ejercicios posteriores, sin aplicación de sus efectos retroactivos al ejercicio de 2014.
La representación procesal de la parte recurrida se opuso al recurso interpuesto, por medio de escrito en el que solicita su desestimación, con imposición de costas a la parte recurrente.
Habiéndose señalado para deliberación, votación y fallo, la audiencia del veintiuno de junio de dos mil dieciséis, en dicha fecha tuvo lugar la referida actuación procesal.
El conflicto que hemos de resolver tiene como antecedentes a tener en cuenta los siguientes:
-El artículo 32.2 de la Ley 1/2004, de 5 de marzo, del Catastro , en la versión da la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, que adopta diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, dispone que "las leyes de presupuestos generales podrán actualizar los valores catastrales de los inmuebles urbanos de un mismo municipio por aplicación de coeficientes en función del año de entrada en vigor de la correspondiente ponencia de valores del municipio."
Respecto del año 2014, el artículo 73 de la Ley 22/2013 de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio, actualizó los coeficientes de actualización de valores catastrales y respecto del Ayuntamiento de Sant Feliú de Llobregat, que se había acogido al sistema, y, habida cuenta que el año de entrada en vigor ponencia de valores era el 2006, estableció un coeficiente del 0,85.
-Por su parte, la Disposición Adicional Decimotercera del TRLHL, añadida por la misma Ley 16/2012 , dispone: "En aquellos municipios en los que resulte de aplicación lo previsto en el art. 32.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, el plazo para aprobar y publicar el tipo de gravamen del Impuesto sobre Bienes Inmuebles se amplía hasta el 1 de marzo del ejercicio en que se aplique el correspondiente coeficiente" .
-En el caso del Ayuntamiento de Sant Feliú de Llobregat, el acuerdo de modificación de la Ordenanza número 1, del Impuesto de Bienes Inmuebles, fijando el tipo de gravamen desde 1 de enero de 2014, es de fecha 11 de abril de 2014 y, por ello, fuera del plazo previsto en la Disposición Adicional Décimotercera de la Ley de Haciendas Locales .
La sentencia tiene la siguiente fundamentación jurídica:
"PRIMERO.- La representación procesal de Dª Virginia , D. Pedro , D. Romeo , Dª Adolfina , D. Simón y Dª Apolonia , actuando en nombre propio y en su condición de concejales del Grup Municipal Partit dels Socialistes de Catalunya-Progrés Municipal (PSC-PM) del Ayuntamiento de Sant Feliu de Llobregat, impugna en el presente procedimiento el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 11 de abril de 2014, punto 2, que aprobaba definitivamente la modificación de la Ordenanza Municipal número 1 del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en su artículo 7.3, con efectos 1 de enero.
SEGUNDO Por parte de los demandantes se sostiene en síntesis que el Ayuntamiento ha incumplido lo dispuesto en la disposición adicional decimotercera del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, (TRLHL) pues el devengo se produce el primer día del periodo impositivo, que coincide con el año natural (artículo 75 TRLHL), la disposición adicional decimotercera del propio texto permite a los municipios aprobar y publicar el tipo de gravamen del IBI hasta el 1 de marzo y en este caso, la aprobación definitiva de la Ordenanza se produce el 11 de abril de 2014. Además, los preceptos que sustentan la resolución impugnada vienen referidos al principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera pero no autorizan a incumplir los plazos de aprobación y publicación indicados y aplicar de forma retroactiva la modificación de la Ordenanza.
A lo anterior añade que el acuerdo carece de motivación sobre los tipos escogidos y además se infringe el artículo 72.4 del TRLHL, pues se grava el uso de "solar sin edificar", excediéndose de los límites que marca la disposición transitoria decimoquinta de la propia Ley.
TERCERO.- Por su parte el Ayuntamiento de Sant Feliu de Llobregat se opone a la demanda (...).En cuanto al incumplimiento de los plazos de aprobación y publicación, que no cuestiona, considera que de acuerdo con el sistema de prelación de fuentes del artículo 13 CE , la Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, prevalece sobre el TRLHL. Añade que fue necesario que el órgano competente en materia de tutela financiera diese interpretación al artículo 193.bis del TRLHL, además de las obligaciones que impone el RDL 8/2013 , de forma que el Ayuntamiento no ha podido disponer de toda la información presupuestaria y económica hasta mitades del mes de febrero de 2014, a los efectos de poder liquidar el Presupuesto de 2013 con déficit, lo que comporta una modificación del Presupuesto para 2014, afectando a los ingresos previstos.
Asimismo mantiene que, en caso de conflicto, la doctrina científica sostiene que prevalecen las normas de estabilidad presupuestaria, desplazando a otras, en este caso, normas procedimentales con el fin de permitir la efectividad del principio de estabilidad presupuestaria, y que en el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado sobre la posibilidad de no aplicar normas que impidan aplicar las medidas de la LOEPSF. Reitera que la actuación municipal viene motivada por los cambios normativos que no podían concretarse en la elaboración del presupuesto y aprobación de las ordenanzas en 2013, habida cuenta el Plan de saneamiento de la administración municipal, las actuaciones y consecuencias que derivan del mismo. Y que la falta de datos económicos e interpelación por parte de las Administraciones que ejercen la tutela financiera, informes desfavorables sobre la liquidación de ingresos de dudoso cobro, y demás circunstancias que motivaron que hasta el 14.2.2014 el Ayuntamiento no conociera los criterios a aplicar con el cambio normativo, ha de vincularse a la aprobación de la modificación en la fechas que resultan, y consiguiente inaplicación de la previsión contenida en la DA 13 del RD Legislativo 2/2004 . Por último, invoca la constitucionalidad de la retroactividad de las normas tributarias, concluyendo que el informe técnico que fundamenta la resolución es suficientemente exhaustivo para fundamentar el tipo de gravamen.
"QUINTO.- La Disposición Adicional Decimotercera del TRLHL, añadida por el art.14.6 de Ley 16/2012 de 27 diciembre 2012 , por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, bajo el enunciado "Adecuación de la ordenanza fiscal a los coeficientes previstos en el artículo 32.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario " establece que: " En aquellos municipios en los que resulte de aplicación lo previsto en el art. 32.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, el plazo para aprobar y publicar el tipo de gravamen del Impuesto sobre Bienes Inmuebles se amplía hasta el 1 de marzo del ejercicio en que se aplique el correspondiente coeficiente".
El expresado artículo 32.2 de la Ley del Catastro (modificado por la propia Ley 16/2012) prevé la posibilidad de que las leyes de presupuestos generales puedan actualizar los valores catastrales de los inmuebles urbanos de un mismo municipio, por aplicación de coeficientes en función del año de entrada en vigor de la correspondiente ponencia de valores del municipio, conforme a los requisitos que en el mismo se relacionan.
Y el artículo 73 de la Ley 22/2013 de 23 de diciembre , de presupuestos generales del Estado para 2014, actualiza los coeficientes de actualización de valores catastrales a que se refiere el apartado 2 del art. 32 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , que quedan fijados para 2014 con arreglo al cuadro que relaciona. En lo que se refiere al Ayuntamiento demandado, habida cuenta que el año de entrada en vigor ponencia de valores es el 2006, (según consta en la Orden HAP/2308/2013, BOE de11-12-2013, folios 31 a 33 expediente administrativo) el coeficiente se cifra en el 0,85.
SEXTO.- En el caso examinado, en sesión del Pleno de 27 de febrero de 2014 se aprueba la modificación definitiva ( sic) del artículo 7.3 de la Ordenanza impugnada, con efectos 1 de enero. En la Diligencia que obra al folio 52 del expediente, consta que el acuerdo de aprobación inicial se expuso en el tablón de edictos de la corporación desde el día 3-3-2014 hasta el día 7-4-2014, ambos incluidos y en el folio 56, figura la publicación en el BOPB de 3 de marzo de 2014. El acuerdo de aprobación definitiva se adopta el 11 de abril de 2014.
Así las cosas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19-12-2011, dictada en el recurso 2884/2010 , que citan ambas partes, examina y resuelve el motivo de si las ordenanzas fiscales, pueden establecer su propia retroactividad, poniendo de relieve las dos doctrinas jurisprudenciales, una que se corresponde con la afirmación de que, salvo que expresamente lo autorice una Ley, no cabe la aplicación retroactiva de las Ordenanzas Fiscales en la medida en que constituyen meros reglamentos. Y otra, la de aquellas sentencias que parece que aceptan la posibilidad de que -siempre, naturalmente, que no contradigan un mandato legal y respeten los principios constitucionales- las Ordenanzas Fiscales tengan carácter retroactivo, aunque la Ley no lo autorice expresamente.
Pero como no podría ser de otro modo, lo que resulta palmario es que ninguna de las dos corrientes doctrinales contempla la posibilidad de contravenir un mandato legal.
En consonancia con lo anterior, esta Sala ha venido declarando que no puede sostenerse la nulidad de la ordenanza, cuando la retroactividad de la modificación de la misma, está específicamente prevista y habilitada por una norma de rango de Ley ( Sentencia de 9-3-2006), dictada en el recurso número 125/2004 , Sentencia de 16-2-2006, rec. 837/2003 , Sentencia de 6-10- 2005, rec. 128/2004 , sentencia de 27 de febrero de 2004, recurso núm. 814/2003 sentencia de 17 de mayo de 2004, recurso núm. 810/2003 , entre muchas otras, resolviendo todas ellas impugnaciones contra Ordenanzas que fijaron el tipo de gravamen especial del IBI, ex DT 5.ª de la Ley 51/02 .
Ahora bien, en el caso examinado, no se cuestiona por los demandantes que la DA 13 del TRLHL permita la retroactividad de la modificación del tipo de gravamen, sino la necesidad de que tuviera lugar en las condiciones que se señalan en la misma, lo que no ha ocurrido en este caso.
SÉPTIMO.- Según es de ver en el expediente, la propia Corporación municipal solicitó y obtuvo la aplicación de los coeficientes del artículo 32.2 de la Ley del catastro. En este sentido, la resolución de la Alcaldía de 27-2-2013, y la Orden HAP/2308/2013 de 5 de diciembre, por la que se incluye al Ayuntamiento de Sant Feliu de Llobregat en la relación de municipios a los efectos de la aplicación de los coeficientes de actualización que establezca la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2014.
Pues bien, además de que no se comparte el criterio de que las Leyes Orgánicas prevalecen sobre las ordinarias, (pues la diferencia se encuentra en las materias que regulan y aprueban y la mayoría que se exige, artículo 81 CE , no se aprecia que exista colisión entre la normativa sobre estabilidad presupuestaria y el plazo que prevé la DA 13 del TRLHL; o que el cumplimiento de tales normas impida ajustarse a plazo previsto en ésta última.
Y esto es así porque, como se ha dicho con anterioridad, la citada Disposición Adicional 13 del TRLHL se añadió por el artículo 14.6 Ley 16/2012, de 27 de diciembre , por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica. Precisamente, dicha Ley es una de las normas que se citan en la resolución impugnada y en el escrito de contestación a la demanda, para fundamentar las difíciles medidas presupuestarias que debe adoptar la Corporación municipal.
A este respecto, el Preámbulo de la propia Ley 16/2012 recuerda que "En los últimos meses se vienen introduciendo diversas medidas en el ámbito tributario con el fin de consolidar las finanzas públicas y, de este modo, corregir lo antes posible los principales desequilibrios que afectan a la economía española, principalmente la reducción del déficit público, todo ello con el fin último de contribuir a la recuperación de aquella, que se han incorporado al ordenamiento, básicamente, mediante el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, el Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público, y el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad."
En definitiva, la DA 13 añadida al TRLHL por dicha Ley es una de las medidas adoptadas por el legislador, dirigidas al cumplimiento de la normativa sobre estabilidad presupuestaria. De ahí que la ampliación del plazo para aprobar y modificar el tipo de gravamen hasta el 1 de marzo del ejercicio en que se aplique, no ha quedado desplazada por las demás normas sobre estabilidad presupuestaria, ni impide su efectiva aplicación y tampoco contradice la obligación de aprobar tipos de gravamen en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles que garanticen, al menos, el mantenimiento del importe global de la cuota íntegra del ejercicio anterior ( artículo 26 del Real Decreto-ley 8/2013 o las previsiones acerca de los derechos de difícil o imposible recaudación, que vienen referidas a los trámites que ha de efectuar la Entidad Local respecto a derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los presupuestos de los ejercicios anteriores. Tampoco con las posibles discrepancias de la intervención con las cuentas referidas al 2013.
A su vez, la interpretación por el órgano competente del artículo 193 bis del TRLHL, mediante la Nota informativa sobre tutela financiera de los entes locales en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, no equivale a un informe preceptivo y determinante para la resolución del procedimiento o que obligase a la paralización de los trámites de aprobación y publicación de la modificación controvertida.
OCTAVO.- El procedimiento de aprobación y modificación de las Ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos de las Corporaciones locales, exige (artículo 17TRLHL) el acuerdo de aprobación inicial, un periodo de exposición pública mínimo de treinta días y, en el caso de que se hubieran presentado alegaciones (como ahora ocurre), el acuerdo de aprobación definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En este caso, el acuerdo de aprobación inicial es de 27 de febrero de 2014 y el definitivo de 11 de abril de 2014. Ya se ha visto que el acuerdo de aprobación inicial se publica en el BOPB de 3 de marzo de 2014 y se expuso en el tablón de edictos de la corporación desde el día 3-3-2014 hasta el día 7-4-2014.
El Tribunal Supremo (Sentencia de 5-2-2009, rec. 5607/2005 ) ha reiterado que "ya declaramos tempranamente en la Sentencia de 10 de mayo de 1988 con carácter general, que, «a diferencia de lo que ocurre con las infracciones formales de los actos administrativos en que la nulidad de pleno derecho sólo se produce en los supuestos específicos del artículo 41.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , y la anulabilidad, únicamente, cuando el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o haya dado lugar a la indefensión de los interesados, por el contrario, cuando se trata de disposiciones de carácter general, el quebrantamiento del cauce formal de su elaboración, es decir, la vulneración de una norma de superior jerarquía reguladora del procedimiento a seguir en la creación de la disposición reglamentaria, produce, como regla general, la nulidad de pleno derecho de la disposición - artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con el 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , y ello porque, como se ha dicho, sólo siguiendo tal cauce formal, que implica un límite al ejercicio de la potestad normativa, se garantiza la legalidad, acierto y oportunidad de una disposición que pasa a integrar el ordenamiento jurídico» Doctrina esta que hemos aplicado en muchas ocasiones cuando se han producido vicios de cualquier tipo en el procedimiento de aprobación de las Ordenanzas fiscales".
De igual modo, esta Sala (Sentencias de 04 de julio de 2014 rec. 249/2013 y 31 de marzo de 2014 ), ha señalado que "el vicio procedimental denunciado es motivo de nulidad de pleno derecho, por aplicación del art. 62.2 de la Ley 30/1992 . En consideración a ello, no cabe entender que se haya cumplido en este caso el requisito exigido por el art. 17.1 del texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004 , vicio que conforme a la doctrina expuesta constituye un supuestos de nulidad de pleno derecho y por tanto, puede hacerse valer en la impugnación indirecta de disposiciones generales".
Por último y en cuanto a que los efectos de la publicación extemporánea no impiden su efectividad en ejercicios futuros, ha de estarse a lo que constituye el objeto de este pleito, esto es, la modificación del artículo 7.3 de la Ordenanza Fiscal número 1, con efectos 1 de enero de 2014.
La estimación del primer motivo de nulidad hace innecesario el examen de los restantes."
El recurso se articula sobre la base de tres motivos, amparados, el primero de ellos en el artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa y los dos restantes en la letra d) del mismo precepto legal .
Motivo 1º
Se alega infracción del artículo 24 de la Constitución , en relación con los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por entender que la sentencia incurre en incongruencia omisiva e incongruencia interna.
Se expone que la pretensión formulada tanto en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo como en el de demanda "fue la anulación, dejándolo sin efecto, por considerar que estaba viciado de nulidad, del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sant Feliú de Llobregat, de fecha 11 de abril de 2014, punto 2, Acuerdo segundo, «aprobar definitivamente para el ejercicio 2014 y siguientes la modificación de la Ordenanza Fiscal número 1 del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, del mismo municipio de Sant Feliú de Llobregat, en su artículo 7º, punto 3, con efectos primero de enero de este año, de acuerdo con el detalle siguiente (...), así como contra el Acuerdo Primero, en cuanto desestima las alegaciones y reclamaciones realizadas contra la misma durante el plazo de exposición pública»."
Se sigue afirmando que frente a ello, el Ayuntamiento demandado argumentó expresamente que la publicación extemporánea del acuerdo en el que la parte actora motivaba la petición de nulidad del mismo, afectaría a la eficacia de la modificación aprobada respecto de ejercicios futuros, no respecto de su nulidad, citándose la jurisprudencia en que se basaba la pretensión ( SSTS 6 y 13 de marzo de 1999 , 10 de mayo de 2002 y 28 de mayo de 2002 ).
Se aduce que el fallo de la sentencia anula el acuerdo administrativo de aprobación de la modificación de la Ordenanza Fiscal número 1, reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en su integridad, con lo que podría considerarse que no existe incongruencia, pero en su Fundamento de Derecho Primero y en el párrafo Cuarto de su Fundamento de Derecho Octavo -que quedaron transcritos con anterioridad-, limita dicha anulación, única y exclusivamente, al ejercicio 2014 .
La parte recurrida, en su oposición al recurso, manifiesta, por el contrario, que en el Fundamento de Derecho II del escrito de demanda se razonaba que "el acuerdo recurrido es contrario a Derecho y procede su anulación, había cuenta que la modificación de que se trata no puede tener efectos del día primero de enero de 2014, por haberse aprobado y publicado la referida Ordenanza Fiscal número 1 con fecha posterior al día 1 de marzo de 2014", por lo que la discusión principal se refirió a "si la ordenanza impugnada debía tener o no efectos retroactivos".
A la imputación de incongruencia omisiva se añade la de incongruencia interna de la sentencia por entenderse que vincula el fallo de nulidad de la Ordenanza al vicio procedimental consistente en no respetar el procedimiento de aprobación y modificación de las Ordenanzas Fiscales regulado en el artículo 17 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, cuando en el párrafo primero del Fundamento de Derecho Octavo se pone de manifiesto haber constado en el expediente administrativo que no ha existido vulneración del procedimiento de aprobación de la Ordenanza fiscal en cuanto a los plazos del trámite de información pública.
La parte recurrida niega que exista vinculación que denuncia el Ayuntamiento recurrente, por cuanto nos encontramos ante una Ordenanza que vulnera la Ley por disponer el efecto retroactivo al 1 de enero de 2014, siendo ésta la razón por la que la sentencia anula el acuerdo municipal impugnado.
Ante todo, conviene advertir que al alegar vicio de incongruencia en la sentencia, el Ayuntamiento recurrente reconoce que "en su Fundamento de derecho primero y en el párrafo cuarto de su Fundamento de Derecho octavo, limita dicha anulación única y exclusivamente al ejercicio 2014, cuando pone de manifiesto que el objeto del recurso es únicamente la modificación de la Ordenanza fiscal número 1, con efectos de 1 de enero de 2014."
Por tanto, si ello es así, la incongruencia omisiva o por defecto solo puede tener lugar, efectivamente, a partir de una petición de nulidad de pleno derecho del acuerdo municipal de 11 de junio de 2004 en su integridad y efectos.
Pues bien, no se entiende la formulación del motivo por parte del Ayuntamiento, parte demandada en el recurso contencioso- administrativo, que sería por ello la beneficiada por la supuesta incongruencia de la sentencia, en cuanto, según propia declaración ésta solo afecta a la eficacia retroactiva dada al Acuerdo municipal de 11 de abril de 2014, con relación al 1 de enero de dicho año. En cambio, la formulación del motivo solo podría hipotéticamente conducir a una situación de "reformatio in peius".
Dicho lo anterior, en el Fundamento de Derecho Primero de la sentencia simplemente se delimita el objeto del recurso contencioso-administrativo, que recae sobre el " el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 11 de abril de 2014, punto 2, que aprobaba definitivamente la modificación de la Ordenanza Municipal número 1 del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en su artículo 7.3, con efectos 1 de enero".
Y esa declaración de la sentencia tiene su apoyo en las posiciones de las partes, que son expuestas en los Fundamentos de Derecho Segundo y Tercero, antes transcritos.
En efecto, en el Fundamento de Derecho Segundo se expone que la posición de los demandantes es la de que el Ayuntamiento había incumplido la Disposición Adicional Décimotercera de la Ley del Catastro , pues el devengo del IBI se produce el primer día del período impositivo (artículo 75 del TRLHL) y la aprobación definitiva de la modificación de la Ordenanza tuvo lugar en 11 de abril de 2014, fuera del plazo permitido por aquella.
Y en Fundamento de Derecho Tercero se recoge la posición del Ayuntamiento demandado, que justificó su actuación extemporánea en lo dispuesto en al Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que a su juicio prevalece sobre la LHL, habiendo sido necesario también que el órgano competente de tutela financiera diese su interpretación del artículo 193 bis del TRLHL, además de las obligaciones que impone el RDL 8/2013 .
Finalmente, para cerrar la determinación del ámbito del recurso, debe señalarse que en el Fundamento de Derecho Octavo se señala que "en cuanto a los efectos de la publicación extemporánea no impiden su efectividad en ejercicios futuros, ha de estarse a lo que constituye el objeto de este pleito, esto es, la modificación del artículo 7.3 de la Ordenanza Fiscal número 1, con efectos 1 de enero de 2014 . "
Así las cosas, y de acuerdo con lo expuesto, no es posible apreciar incongruencia omisiva en la sentencia, en la medida en que ésta da respuesta a la cuestión que según la Sala se planteaba en la demanda.
No se nos oculta que en el referido escrito también se hacía referencia a la falta de motivación de los tipos de gravamen escogidos y a la inclusión de los solares sin edificar entre los inmuebles susceptibles de fijación de un tipo diferenciado en función de uso (artículo 74.2 del TRLHL).
Pero, dado el ámbito que la sentencia considera que tiene el recurso contencioso-administrativo (referido a la vigencia de la modificación desde 1 de enero de 2014 y, por tanto, solo con referencia a dicho ejercicio), considera que una vez estimado en cuanto a la aplicación del efecto retroactivo, no es necesario pronunciarse sobre las referidas cuestiones.
Y tampoco incurre la sentencia en incongruencia interna.
En efecto, es cierto que en el Fundamento de Derecho Octavo de la sentencia se invoca jurisprudencia relativa a la infracción del procedimiento de aprobación y especialmente del de información pública previstos en el artículo 17 de la Ley de Haciendas Locales , como determinante de la nulidad de pleno derecho de las Ordenanzas, pero lo hace con la finalidad de poner de relieve que en el caso de disposiciones generales, la infracción de una norma de tal carácter lleva aparejada la nulidad de pleno derecho.
La estimación del recurso tiene por base, según hemos señalado anteriormente, que el incumplimiento del plazo de aprobación previsto en la Disposición Adicional Décimotercera del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales no permite que la modificación de la Ordenanza pueda tener efecto retroactivo al 1 de enero de 2014.
Se alega infracción del artículo 52 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -que prevé como condición de eficacia de las disposiciones generales su publicación en el Diario oficial que corresponda- 70.2 y 107.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local- que requieren para la entrada en vigor de las Ordenanzas Fiscales, su publicación íntegra, comenzando a aplicarse en el momento de su aprobación definitiva en el Boletín Oficial de la Provincia, salvo que en las mismas se señala otra fecha, permitiendo efectos retroactivos -17 y 45.1 y 2, del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales- que requieren igualmente, como condición para que entren en vigor, la publicación de los acuerdos definitivos y del texto íntegro de las Ordenanzas Fiscales o de su modificación-, artículo 10-1 de la Ley General Tributaria , artículo 2.1 del Código Civil y 9.3 de la Constitución .
Se aduce que si el único vicio por el que se anula el acuerdo impugnado es el de haber existido una publicación extemporánea del mismo, el supuesto no es de nulidad de pleno derecho, sino de ineficacia de la modificación acordada.
Se invoca en apoyo del motivo la jurisprudencia esta Sala y como ejemplo de ella, las Sentencias de esta Sala de 28 de mayo de 2002 -recurso de casación 815/1997 - , 15 de julio de 2002 -recurso de casación 4791/1997 y 21 de abril de 2003 -recurso de casación 2927/1995 -.
La parte recurrida opone que no se trata de una cuestión de no vigencia de la norma por falta de publicación, "sino ante una ordenanza que vulnera la ley, por cuanto la misma contempla su aplicación retroactiva, con efectos del día 1 de enero de 2014."
Como primera precisión conviene señalar que a 1 de marzo de 2014 no se había publicado todavía el acuerdo inicial de modificación de la Ordenanza, sometiéndolo a información pública (la publicación tuvo lugar en el Boletín Oficial de la Provincia en 3 de marzo de 2014).
Y dicho lo anterior, debe darse la razón a la parte recurrida porque la sentencia anula el acuerdo de modificación de la Ordenanza en cuanto atribuye al mismo un efecto retroactivo al 1 de enero de 2014 no autorizado por la Ley.
Conviene señalar en este punto que en la Sentencia de esta Sala de 19 de diciembre de 2011 -recurso de casación 2884/2011 - que contempló un supuesto de modificación de Ordenanza de IBI y a partir de entenderse publicado en 2 y 3 de enero de 2008, estimó, frente a la posición del Ayuntamiento que la pretensión de aplicar aquella en el referido ejercicio suponía un caso de retroactividad de grado máximo, en el caso específico del IBI, a diferencia de lo que puede ocurrir en el IRPF.
En efecto, en la referida sentencia se dijo:
"...la Sala considera que no puede ser acogida la tesis de la Corporación recurrente porque ello supondría admitir una retroactividad de grado máximo, en cuanto afectaría no solo un periodo impositivo ya iniciado sino también a obligaciones surgidas como consecuencia de los devengos ya producidos. Pues no es posible ignorar ni el significado y alcance del devengo y del periodo impositivo en los impuestos en general, por una parte, ni, en concreto, el de dicho momento y periodo en el IBI, por otra.
El devengo es el momento en el que se entiende realizado el hecho imponible y en el que se produce el nacimiento de la obligación tributaria, y es la fecha del devengo la que determina las circuntancias relevantes para la configuración de los elementos de dicha obligación, salvo que la ley de cada tributo disponga otra cosa ( LGT). Y, conforme al artículo 10.2 LGT , las normas tributarias, que no tienen efecto retroactivo, salvo que dispongan lo contrario, se aplican a los tributos devengados a partir de su entrada en vigor y a los demás tributos cuyo periodo impositivo se inicie desde ese momento.
Así pues, es necesario distinguir -con respecto a su devengo, normativa aplicable y retroactividad- entre tributos instantáneos y tributos de naturaleza periódica.
En los primeros el presupuesto de hecho se agota en un solo acto u operación, no surgiendo especiales dificultades para la determinación del momento en que se realiza el hecho imponible, nace la obligación principal y se concreta la normativa aplicable.
Por el contrario, en los segundos, los tributos periódicos -como el IBI- el presupuesto de hecho goza de continuidad en el tiempo, sin que exista un instante concreto en que pueda entenderse realizado el hecho imponible. Por ello la Ley acota periodos temporales que sirven para fraccionar dicha continuidad, señalando, sin embargo, un momento en el que ordena tener por realizado el hecho imponible. Así dividido en periodos de tiempo, la propia Ley dispone que en cada fracción resultante o periodo impositivo se devengue una concreta deuda tributaria diferente señalando a tal efecto para su nacimiento un momento concreto o devengo (a veces el inicio y otras el final del periodo impositivo). Si bien, la normativa aplicable es la que está en vigor al iniciarse el periodo impositivo, no al tiempo del devengo, salvo que la norma disponga lo contrario.
Por consiguiente, es necesario acudir para el IBI al artículo 75 LHL que dispone, en el apartado 1, que el impuesto se devenga el primer día del periodo impositivo, en el apartado 2, que el periodo impositivo coincide con el año natural, y, en el apartado 3, que las ulteriores modificaciones catastrales solo tengan efectividad en el devengo inmediatamente posterior. Previsión que ha sido entendida por la jurisprudencia en el sentido de que todas las alteraciones de orden físico, jurídico o económico que se produzcan en los bienes gravados solo tienen consecuencias en el periodo impositivo siguiente a aquel en que tienen lugar.
En definitiva, ha de entenderse que el devengo del IBI y el inicio del periodo impositivo correspondiente a 2008 se produjo y era el 1 de enero del mismo año, y que, por tanto el nacimiento de las correspondientes obligaciones tributarias y el momento para la determinación de la normativa aplicable se produjo en dicha fecha, con anterioridad a la publicación de la modificación de la Ordenanza Fiscal del Impuesto, que era requisito ineludible para la entrada en vigor de la nueva normativa, que incorporaba.
La Corporación recurrente parece propugnar la aplicación al IBI del criterio mantenido por el Tribunal Constitucional para el IRPF, puesto que ambos son tributos periódicos. Para dicha Administración, la doctrina del TC niega que suponga retroactividad "plena" o "auténtica" la modificación de la norma aplicable (en concreto de la tarifa del impuesto) una vez iniciado el periodo impositivo. Ahora bien, no se da la propugnada identidad precisamente por el momento del devengo fijado en la ley para uno y otro impuesto. En efecto, en el IRPF el devengo del impuesto se produce al final de cada periodo impositivo y por eso pudo decir el Tribunal Constitucional que la modificación se produjo en un momento en el que, aunque el periodo impositivo del Impuesto estaba muy avanzado (el cambio se produjo el 25 de noviembre), aun no había llegado a concluir y se aplicaba a deudas impositivas que aun no se habían devengado ( STC 182/1997, 28 de octubre (RTC 1997, 182) . Pero si se aplica el este mismo criterio al IBI la conclusión ha de ser la contraria, pues habiéndose devengado el impuesto el primer día del periodo impositivo, la aplicación de la modificación, cuya entrada en vigor se produce inmediatamente después, supondría afectar y alterar deudas tributarias ya surgidas y existentes al amparo de la norma anterior, esto es, a situaciones jurídicas consolidadas.
Motivo 3º
En el tercer y último motivo, la representación procesal del Ayuntamiento de Sant Feliú de Llobregat expone, y reconoce, que en el escrito de demanda se sostuvo la inaplicabilidad del límite de 1 de marzo para la modificación de los tipos impositivos de las Ordenanzas Fiscales reguladoras del IBI, por prevalencia de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, ante la situación de conflicto de leyes que se daba, pues la aprobación y publicación de la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora del IBI, en relación al tipo de gravamen, con motivo de la modificación de los coeficientes, estaba vinculada a las previsiones de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, por estar sometida la Administración a un Plan de ajuste y a otro de pago a proveedores y debiendo tener en cuenta, para la modificación que debía llevar a cabo, el objetivo de equilibrio presupuestario, y, por lo tanto, necesitaba previamente disponer del cierre del ejercicio 2013. Y para poder llevar a cabo las operaciones de cierre y aprobar la liquidación del presupuesto de 2013, debía esperarse a que el órgano competente en materia de tutela financiera de la Generalidad de Cataluña estableciera los nuevos criterios que afectaban al cierre presupuestario , establecidos en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, en relación a la inclusión de un nuevo artículo 193.bis en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , de aprobación del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.
Se sigue afirmando que la Norma interpretativa no se produjo por el órgano competente de la Generalidad de Cataluña - Dirección General de Política Financiera, Seguros y Tesoro- hasta el 14 de febrero de 2014 y en ese mismo día el Ayuntamiento aplicó los criterios que se establecía en aquella, para poder aprobar el cierre contable del ejercicio presupuestario de 2013 inició la tramitación de la modificación de la Ordenanza Fiscal que se aprobó provisionalmente el 27 de febrero de 2014.
Y frente a la sentencia impugnada, que "se limita únicamente a poner de manifiesto que la DA 13ª, añadida al TRLRHL por la Ley 16/2012, de 27 de diciembre ... corresponde a la materialización de una iniciativa del legislador dirigida al cumplimiento de la normativa sobre estabilidad presupuestaria", se formula este tercer motivo, en el que se alega infracción de los artículos 9.3 , 135 y 142 de la Constitución , 2.1.c ), 3 , 4 , 11 a 13 , 25 , 26 y 29 a 32 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Estabilidad Financiera , 191. 3 y 193.bis del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, 217 y 218 de la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña y artículo 26.c ), 1 º, 2 º y 5º del Real Decreto Ley 9/2013, de 28 de junio , en relación con las condiciones que obligatoriamente deberán cumplir los municipios sometidos a un Plan de ajuste o de pago a proveedores.
En este motivo expone la parte recurrente que la interpretación que efectúa la Sala de instancia, considerando que la Nota informativa sobre tutela financiera de los entes locales, en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, de 14 de febrero de 2014, emitida por el órgano autonómico de tutela financiera de la Generalitat de Cataluña, no equivale a un informe preceptivo y determinante para la resolución del procedimiento, ni obliga a la paralización de los trámites de aprobación y modificación de las Ordenanzas fiscales, impide la aplicación de la propia normativa, afectando al principio de seguridad jurídica y comporta un defecto "in iudicando" encauzable en casación por la vía del artículo 88.1. d) de la Ley de esta Jurisdicción .
Se sigue insistiendo en que resulta inaplicable el plazo límite del 1 de marzo establecido para la modificación de los tipos impositivos de las Ordenanzas Fiscales reguladoras del IBI, con motivo de la revisión de los coeficientes a aplicar a los valores catastrales de los bienes inmuebles urbanos, por la prevalencia en su aplicación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de septiembre, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, ante la situación de conflicto de leyes que se daba, pues la aprobación y publicación de la modificación de la Ordenanza fiscal reguladora del IBI, en relación al tipo de gravamen, con motivo de la modificación de los coeficientes de actualización de los valores catastrales, estaba vinculada a las previsiones de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, por estar sometida la Administración municipal a un Plan de Ajuste y a otro de pago a proveedores, y debiendo tener en cuenta para la modificación que debía llevar a cabo, el objetivo de equilibrio presupuestario y, por tanto, necesitaba previamente disponer del cierre del ejercicio 2013. Esa, se añade, era la prevalencia que se argumentaba, basada en el principio de seguridad jurídica y no la del rango de orgánica de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Por ello, en definitiva, se argumentaba que para poder llevar a cabo las operaciones de cierre y aprobación y liquidación del presupuesto, mediante Decreto de la Alcaldía, también con anterioridad al 1 de marzo, debía esperarse a que el órgano competente en materia de tutela financiera de la Generalidad de Cataluña estableciera los nuevos criterios que afectaban al cierres presupuestario, establecidos en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, en relación a la inclusión de un nuevo artículo 193. Bis en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen Local. Se añade que la interpretación de la Norma no se efectuó por el órgano competente de la Generalidad de Cataluña (Dirección General de Política Financiera, Seguros y Tesoro) en materia financiera, hasta el 14 de febrero de 2014, en que aprobó los criterios interpretativos a aplicar por las entidades locales.
La parte recurrida opone que en el motivo se reiteran los mismos argumentos utilizados en la instancia, pero sin razonar su relación con la sentencia ni realizar una crítica de la "ratio decidendi" de la misma.
Efectivamente, en el motivo no se impugnan las razones por las que la sentencia rechaza las mismas alegaciones.
En concreto, y pese a la manifestación realizada por la sentencia en contrario, no se explica suficientemente en que sentido existe colisión entre la normativa sobre estabilidad presupuestaria y la Disposición Adicional 13 del TRLHL, incorporado a la misma por la Ley 16/2012, de 27 de diciembre , por la que se adoptaron diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, siendo de destacar que, como la sentencia reconoce, la referida Disposición Adicional 13ª "es una de las medidas dirigidas al cumplimiento de la normativa sobre estabilidad presupuestaria."
Al no prosperar ninguno de los motivos formulados, procede desestimar el recurso de casación interpuesto.
A la misma conclusión desestimatoria se llega respecto de la petición subsidiaria formulada por el Ayuntamiento recurrente, pues, de un lado, y como se expuso anteriormente, tiene reconocido que la sentencia limita la anulación al ejercicio 2014 y, de otro, y para el caso de no ser así, no formula motivo adecuado que permite acceder a la referida pretensión subsidiaria.
La desestimación ha de hacerse con imposición de costas a la parte recurrente, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3, limita los derechos de la parte recurrida, aún cuando esté constituida por diferentes personas, a la cifra máxima de 8.000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1 .- DESESTIMAR el presente recurso de casación, número 2232/2015, interpuesto por el Ayuntamiento de Sant Feliú de Llobregat, representado y defendido por el Letrado Consistorial, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 30 de abril de 2015, dictada en el recurso contencioso administrativo número 209/2014 . 2.- CONDENAR en costas a la parte recurrente, con la limitación indicada en el último de los Fundamentos de Derecho.
Manuel Vicente Garzon Herrero Emilio Frias Ponce Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico
PUBLICACION .- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martin Timon, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, la Letrada de la Administración de Justicia.
SAP Toledo 30/2003, 24 de Noviembre de 2003