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Timestamp: 2018-02-25 23:27:59
Document Index: 344066429

Matched Legal Cases: ['artículo 88', 'artículo 129', 'artículo 88', 'artículo 348', 'artículo 139', 'artículo 93', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 123', 'artículo 152', 'artículo 86', 'artículo 251', 'artículo 245', 'artículo 181', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 24']

Sentencia T.S. (Sala 3) de 14 de diciembre de 2010. Infracciones y sanciones administrativas. Derecho de acceso a los recursos - Portal Asesoría y Empresas Thomson Reuters
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Infracciones y sanciones administrativas: Cálculo de la cuantía de la multa. Sanción por explotación de cantera por exceso de extracción. Licencia de actividad concedida en suelo no urbanizable de especial protección. Principio de tipicidad: Error de hecho en la extralimitación en el desarrollo de la actividad extractiva. Necesidad de dolo o mala fe. Inadmisión del recurso: Necesaria infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo fundamentadora de la sentencia de los Tribunales Superiores de Justicia. Viabilidad casacional de las infracciones de Derecho autonómico.
VISTO el recurso de casación número 2425/2008, interpuesto por el Procurador Don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, en representación de Don Geronimo, con asistencia de Letrado, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 13 de marzo de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo 944/2006, seguido contra la resolución del Consejero de Territorio y Vivienda de la Generalidad Valenciana de 18 de mayo de 2006, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Secretaría Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de 23 de enero de 2006, por la que se acordó imponer a Don Geronimo la sanción de 666.700 euros por explotación de cantera excediendo los límites y superficies de la licencia concedida en el Paraje del Caballo, en el término municipal de Petrer. Han sido partes recurridas la GENERALIDAD VALENCIANA, representada y defendida por la Letrada de la misma, y el AYUNTAMIENTO DE PETRER, representado por el Procurador Don Pablo Oterino Menéndez.
Primero.-En el proceso contencioso-administrativo número 944/2006, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia de fecha 13 de marzo de 2008, cuyo fallo dice literalmente:
"Que estimando en parte el recurso interpuesto por Geronimo frente a la resolución de 23-1-06 de la Secretaría Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de la Consellería de Territorio y Vivienda de la Generalidad Valencia, así como contra la resolución de 18.5.06 que desestima la alzada, debemos declarar, de un lado, contrario a derecho y anulado el acto impugnado, en cuanto a, para cifrar el montante total de la sanción, se aplica sobre la base el 40%, en vez del 30% que aquí se estima como pertinente, y de otro, confirmar, en lo restante la sanción impuesta, sin condena en costas".
Segundo.-Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de Don Geronimo recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribual Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana tuvo por preparado mediante providencia de fecha 30 de abril de 2008, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Tercero.-Emplazadas las partes el Procurador Don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, en representación de Don Geronimo recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 19 de junio de 2008, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
"Que habiendo por presentado este escrito lo admita, tenga por INTERPUESTO RECURSO DE CASACIÓN contra la sentencia reseñada en este escrito y en su día dicte Sentencia declarando haber lugar al mismo, casando la sentencia recurrida y dictando otra en la que se estime nuestro recurso contencioso-administrativo, anulándose la sanción impugnada o subsidiariamente se reduzca al mínimo legal la sanción impuesta. ".
Cuarto.-La Sala, por Auto de 23 de abril de 2009, admitió el recurso de casación.
Quinto.-Por providencia de la Sala de fecha 4 de junio de 2009 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la GENERALIDAD VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE PETRER) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:
1.º- La Abogada de la GENERALIDAD VALENCIANA presentó escrito el día 17 de julio de 2009, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
"que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y, en méritos del mismo, tenga por formulada oposición al recurso de casación contra la Sentencia del TSJCV n.º 343/08, de 13 de marzo de 2008 y, desestimando el mismo, confirme la Sentencia recurrida, con respecto a los pronunciamientos favorables a esta parte. ".
2.º- El Procurador Don Pablo Oterino Menéndez, en representación del AYUNTAMIENTO DE PETRER, presentó escrito el día 21 de julio de 2009, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
"que se sirva dictar sentencia por la que:
1.º- Se declare la inadmisibilidad del recurso por los motivos alegados con carácter previo.
2.º- Subsidiariamente declare no haber lugar al recurso, habida cuenta de la improcedencia demostrada en todos y cada uno de los motivos que fundamental el mismo.
3.º- Que sean impuestas las costas al recurrente. ".
Sexto.-Por providencia de fecha 7 de octubre de 2010, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 7 de diciembre de 2010, fecha en que tuvo lugar el acto.
El recurso de casación que enjuiciamos tiene por objeto la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 13 de marzo de 2008, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Geronimo contra la resolución del Consejero de Territorio y Vivienda de la Generalidad Valenciana de 18 de mayo de 2006, que desestimó el recurso de alzada formulado contra la resolución de la Secretaría Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de 23 de enero de 2006, por la que se le impone la sanción de 666.700 euros por explotación de cantera excediendo los límites y superficies de la licencia concedida en el Paraje del Caballo, en el término municipal de Petrer.
La Sala de instancia fundamenta la decisión de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo con base en las siguientes consideraciones jurídicas:
"[...] Que en cuanto al primer motivo de impugnación, relativo a la negativa del actor sobre los excesos de extracción respecto a la licencia concedida, de lo actuado aparece que la licencia le otorgaba extraer en 30.000 metros cuadrados y según la prueba pericial judicial, la superficie de la zona extractiva actual alcanza los 41.892 metros cuadrados, con lo que, ese exceso en la zona de extracción queda acreditado, sin que resulte admisible al que la invasión por tal exceso del suelo no urbanizable de protección especial sea debido a la modificación del PGOU, pues este reservó 35.000 metros cuadrados de suelo no urbanizable común, en la zona de la licencia concedida para cantera.
[...] Que en cuanto a ese otro motivo de impugnación, al considerar el actor que se ha infringido el principio de tipicidad, al estimar improcedente la aplicación que se le hace de la Disposición Adicional 3.ª de la L. 4/92 de la Generalidad Valenciana pues considera que tal precepto al referirse a "obras", tal termino es equivalente a "construcciones", y por tanto, al valor de las mismas, que reconducido a las canteras, supone tener en cuenta el valor de extracción y tratamiento, en vez de atenerse al valor de los materiales extraídos, cifrado 166.675€, concepto que estima aplicable en base a los arts. 76.1 y 90.2 del RDU, y al respecto, para llegar a concretar el concepto y alcance, del término "obras" empleado por tal precepto, nos sirve de orientación, de un lado, el art. 8.1 de la propia L. 4/92 en el que se exige, para la explotación de canterías o la extracción de áridos o tierras, la pertinente licencia de obras, y por otro, el art. 120.b) de la LCAP , en el que se incluye dentro del concepto de contrato de obras, entre otros, la realización de trabajos que modifiquen la forma del terreno, ante lo cual, no pueda aceptarse la postura del actor, y admisible la postura de la Administración que toma como base, el valor de la obra, con inclusión de extracción y tratamiento cifrado en 1.666.750€, al que llega en su valoración la intervención de una empresa especializada, que tras unas observaciones al respecto, valora al material "in situ", en 166.675€, que no discute el actor, y tres este primer paso, valora tras los pertinentes cálculos la extracción y tratamiento de este material y pertinentes deducciones en esos 1.666.750€, de los que parte la Administración, ahora bien, esta, apreciando la concurrencia de unos agravantes, tales como; el conocimiento técnico del actor, beneficio obtenido, intencionalidad y perjuicios derivados, le aplica, para cifrar la cuantía de la sanción, el máximo del 40% sobre aquella base, ahora bien aparte de la postura del actor, que niega la concurrencia de tales argumentos, del dictamen pericial, aparecen una serie de observaciones, que el perito califica de gran importancia, tales como que, el plano a que se hace referencia para la concesión de la licencia, no es tal, sino un croquis; que atendido además las características del terreno, es muy difícil plasmarlo en la realidad, o que la solución es aproximada, por lo que, ante tales observaciones procede apreciar atenuantes en la conducta del actor, y aplicar, en la cuantificación de la sanción el 30% en vez el 40%, sobre la base, que permite la Disposición Adicional 3.ª8 de tal L. 4/92 , y a tenor de los arts. 55 y 63 del RDU, y concordantes, y en tal sentido, estimar en parte el recurso. ".
El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Geronimo se articula en la formulación de cuatro motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En la formulación del primer motivo de casación se imputa a la sentencia recurrida la infracción de los artículos 129.1 y 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que reconoce el principio de tipicidad, al aplicarse retroactivamente la disposición adicional tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 4/1992, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable, que prevé, en su apartado octavo, una sanción entre el 30% y el 40% del valor de la obra realizada y que, por ello, no puede referirse al valor de los costes de extracción y tratamiento.
El segundo motivo de casación, fundado en la infracción del artículo 129.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, denuncia, con invocación del artículo 88.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que la Sala de instancia ha infringido el principio de tipicidad, en cuanto que incurre en error de hecho al sostener que ha existido extralimitación en el desarrollo de su actividad extractiva respecto de la superficie contemplada en la licencia concedida, a pesar de la inexistencia de dolo, mala fe o negligencia.
El tercer motivo de casación, por infracción del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, reprocha a la Sala de instancia el manifiesto error padecido en la valoración de la prueba pericial, en vulneración de las reglas de la sana crítica, que demostraría la inexistencia de infracción.
El cuarto motivo de casación, basado en la inaplicación e infracción del artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reprocha a la sentencia recurrida no haber respetado el principio de proporcionalidad de la sanción, pues, a pesar de la reducción de la misma, no tiene en cuenta que resulta improcedente, porque el valor del material extraído se corresponde con la suma de 166.675 euros.
Cuarto.-Sobre la inadmisibilidad del recurso de casación.
El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Geronimo debe declararse inadmisible, pues advertimos que concurre el presupuesto de inadmisión previsto en el artículo 93.2 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con lo dispuesto en el artículo 86, apartado 4 de la mencionada Ley jurisdiccional, que dispone que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, ya que los motivos articulados que no se refieren a la revisión de los hechos declarados probados por la Sala de instancia, que permanecen intangibles en casación, se fundan en la infracción de los artículos 129 y 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pero, sin embargo, como refiere la Abogada de la Generalidad Valenciana en su escrito de oposición, conciernen a la interpretación del concepto de "obras realizadas" a que alude la disposición adicional tercera, en su apartado octavo, de la Ley de las Cortes Valencianas 4/1992, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable, que es determinante para fijar el importe de la sanción por la realización de obras no autorizadas en suelo no urbanizable de especial protección, que desplaza, por su consideración de lex specialis, desde la perspectiva del orden de distribución de competencias, la aplicación de los artículos 55 y 63 del Reglamento de Disciplina Urbanística.
En este sentido, cabe recordar que la finalidad institucional a que responde el artículo 86.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es preservar que el Tribunal Supremo, calificado por el artículo 123 de la Constitución de órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, pueda asumir en monopolio la función de intérprete supremo del ordenamiento jurídico estatal, asegurando que a los Tribunales Superiores de Justicia, que culminan la organización judicial en el territorio de cada Comunidad Autónoma, de conformidad con el artículo 152 de la Constitución, se les reserve el núcleo de atribuciones jurisdiccionales necesarias para asumir la posición institucional de intérprete supremo del Derecho autonómico.
En la sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2007 (RC 7638/2002), dijimos:
"De lo expuesto en los arts. 86.4 y 89.2 de la L.J . se desprende que las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo son recurribles en casación cuando el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Luego a "sensu contrario", cuando el recurso se funde en infracción de normas de Derecho autonómico, la sentencia no será susceptible de recurso de casación, que es, justamente, lo que aquí acontece. Ambos preceptos tienen inmediato antecedente en los arts. 93.4 y 96.2 de la L.J. de 1956 , modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril , que a su vez venían precedidos por lo que, antes de la introducción del recurso de casación en el orden contencioso-administrativo, disponía respecto de los recursos de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el art. 58 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial. De estos preceptos, interpretados en conexión con lo establecido en los arts. 152.1 párrafo segundo y tercero de la CE y 70 de la LOPJ se desprende el propósito legislativo de encomendar, en el orden contencioso-administrativo, a las Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas CCAA la determinación de la interpretación última del derecho de procedencia autonómica. En coherencia con tal planteamiento, los arts. 99.1 y 101.2 de la L.J . atribuyen el conocimiento de los recursos de casación para unificación de doctrina fundados en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma y del recurso de casación en interés de la Ley en que se enjuicie la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas de las CCAA que hayan sido determinantes del fallo recurrido, a órganos jurisdiccionales que no son la Sala Tercera del Tribunal Supremo sino las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia constituidas con la composición prevista, respectivamente, en los arts 99.3 y 101.3 de la L.J .. La aplicación de esta doctrina a nuestro caso justifica la improcedencia de examinar la cuestión de fondo por estar total, íntegra y exclusivamente regulada por el Derecho autonómico valenciano, lo que nos impone devolver las actuaciones al Tribunal de instancia. ".
Interpretando la doctrina transcrita [reproducida después por otras sentencias de esta Sala, como las de 30 de enero de 2008 (casación 6555/04); 4 de marzo de 2009 (casación 117/07); 9 de marzo de 2009 (casación 5254/06); y 3 de julio de 2009 (casación 1589/06)], en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 3 de mayo de 2010 (RC 576/2005) hemos distinguido dos situaciones en las que el recurso de casación contra una sentencia del Tribunal Superior de Justicia fundado esencialmente en la infracción del Derecho autonómico resulta viable:
"En primer lugar, cuando el derecho autonómico reproduzca derecho estatal de carácter básico. Así se desprende del fundamento jurídico segundo del auto de 8 de julio de 2004 (recurso de queja 15/04), en el que se señala: "En el presente caso, el recurso de queja debe ser estimado pues, aunque esta Sala ha declarado (Sentencias de 10 de febrero y 27 de junio de 2001 , entre otras) que el ejercicio por una Comunidad Autónoma de sus potestades legislativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda su naturaleza de Derecho autonómico porque el contenido material de algún precepto coincida con el Derecho estatal, con la consecuencia de que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86.4 LJ , no quepa invocar ese derecho en un motivo de casación, sin embargo, como también se señala en la Sentencia de esta Sala de 19 de julio de 2002 , la solución no puede ser la misma cuando el contenido del Derecho autonómico coincide con el del Derecho estatal, pero este tiene naturaleza de legislación básica, como sucede con el artículo 251.1 del Decreto legislativo de Cataluña 1/1990 que corresponde al artículo 245.1 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 (LS/92 ) y al artículo 181 LS/76 . En estos casos, la asunción por una Comunidad Autónoma como propio del derecho estatal no priva a éste de su naturaleza de legislación básica que puede ser invocada en un recurso de casación". El mismo pronunciamiento se reitera en el auto de 22 de marzo de 2007 (casación 2215/06), FJ 4.º).
La tesis expuesta no es incompatible con la contenida en la sentencia de 5 de febrero de 2007 (casación 6336/01 ), que en su fundamento de derecho quinto dice que "no resulta aceptable que mediante una determinada interpretación de una norma autonómica que no es, desde luego, la única posible, se llegue a una conclusión que resulta incompatible con el contenido de una norma estatal de carácter básico" [pronunciamiento que se reitera en la sentencia de 22 de enero de 2008 (casación 10391/03 ), FJ 6.º].
En segundo lugar, cabe recurso de casación contra una sentencia de un Tribunal Superior de Justicia fundada en derecho autonómico cuando se invoque la vulneración de la jurisprudencia recaída sobre un precepto de derecho estatal, aunque no tenga carácter básico, cuyo contenido sea idéntico al del derecho autonómico, puesto que el valor de complementar el ordenamiento jurídico que el artículo 1.6 del Código Civil otorga a la jurisprudencia no desaparece por la existencia del derecho autonómico; luego, si las normas autonómicas transcriben normas estatales, la vulneración de la jurisprudencia recaída sobre estas últimas también podrá ser invocada como motivo de casación. Así lo pone de manifiesto la sentencia de 24 de mayo de 2004 (casación 5487/01 ), FJ 2.º, al señalar: "...la Sala de instancia aplica un precepto de Derecho Autonómico de idéntico contenido a otro de Derecho Estatal y la parte recurrente alega que la sentencia recurrida ha infringido doctrina legal existente en interpretación de este último. Dicha doctrina no desaparece por la existencia del Derecho Autonómico ni pierde su valor de complementar el ordenamiento jurídico que le otorga el artículo 1.º1 del Código Civil , por lo que ha de ser tenida en cuenta como criterio de interpretación de las normas de Derecho Autonómico que se hayan limitado a transcribir, como con frecuencia sucede, otras normas preexistentes de Derecho Estatal, y su infracción puede ser invocada en un motivo de casación". En términos semejantes, la Sentencia de 31 de mayo de 2005 (rec. cas. núm. 3924/2002 ), FD Quinto, afirma: "si el contenido de un precepto de derecho autonómico es idéntico al de un precepto de derecho estatal, puede invocarse como motivo de casación la infracción de la jurisprudencia recaída en interpretación de este último, pues tal jurisprudencia sigue desplegando el valor o la función de complementar el ordenamiento jurídico que le atribuye el artículo 1.6 del Código Civil y debe, por ende, ser tenida en cuenta como criterio de interpretación de las normas autonómicas que se hayan limitado a recibir en su seno otras preexistentes estatales".".
La conclusión que alcanzamos sobre la inadmisión del recurso de casación se revela acorde con el derecho de acceso a los recursos, que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrando en el artículo 24 de la Constitución, porque, como observa el Tribunal Constitucional en las sentencias 248/2005, de 10 de octubre, y 131/2009, de 1 de junio, el derecho a la revisión de las resoluciones judiciales, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal en el que no resulta aplicable con la misma intensidad el principio pro actione, que opera en la fase inicial del proceso, por lo que la inadmisión de los recursos resulta constitucionalmente admisible si se acuerda de forma razonada y motivada, con base en la aplicación de una causa legal interpretada de forma no rigorista, sin incurrir en su apreciación en error patente o en arbitrariedad o en manifiesta irracionalidad.
Procede, en consecuencia con lo razonado, sin que sea necesario examinar la causa de inadmisión planteada por la representación procesal del Ayuntamiento de Petrer, declarar la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Geronimo contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 13 de marzo de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo 944/2006.
Quinto.-Sobre las costas procesales.
Primero.-Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Geronimo contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 13 de marzo de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo 944/2006.
Publicación.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llama Soubrier.- Firmado.