Source: http://www.avocat-achizitii.com/index.php/2014/02/page/2/
Timestamp: 2020-06-03 19:45:45+00:00
Document Index: 32864577

Matched Legal Cases: ['Articolul 31', 'Articolul 31', 'articolul 40', 'Articolul 31', 'articolul 40', 'Articolul 31', 'articolul 40', 'articolul 30', 'Articolul 31', 'Articolul 31', 'articolul 40', 'Articolul 31', 'Articolul 31', 'Articolul 31', 'articolul 40']

February 2014 – Page 2 – Avocat achizitii publice
Aspecte teoretice si practice privind justificarea pretului neobisnuit de scazut
Autor: Avocat Viviana PAVEL
Prezentul articol tratează problematica prețurilor aparent neobișnuit de scăzute ofertate de operatorii economici, de multe ori, cu scopul de a încheia contracte finanțate din bani publici, în orice condiții și cu orice risc.
Interesul abordării acestui subiect este conferit, pe de o parte, de frecventele modificări ale pragului de la care operează prezumția existenței unui preț neobișnuit de scăzut: 70%, 80%, 85% din valoarea estimată a contractului de achiziţie publică şi de decalajul existent între OUG nr. 34/2006 și HG nr. 925/2006 cu privire la acest procent și, pe de altă parte, de numeroasele decizii de practică judiciară referitoare la justificarea prețului neobișnuit de scăzut.
Astfel cum se știe, autoritatea contractantă are obligația de a solicita clarificări ofertanților ale căror oferte prezintă un preț aparent neobișnuit de scăzut, în temeiul art. 202 alin. (1) din OUG nr. 34/2006 și art. 361 alin. (2) și alin. (3) din HG nr. 925/2006.
Conform art. 202 alin. (1) din OUG nr. 34/2006, în cazul unei oferte care are un preț aparent neobișnuit de scăzut în raport cu ceea ce urmează a fi furnizat, executat sau prestat, autoritatea contractantă are obligația de a solicita ofertantului, în scris și înainte de a lua o decizie de respingere a acelei oferte, detalii și precizări pe care le consideră semnificative cu privire la ofertă, precum și de a verifica răspunsurile care justifică prețul respectiv.
Legiuitorul a definit, în art. 202 alin. (11) din OUG nr. 34/2006, oferta aparent neobişnuit de scăzută ca fiind aceea ce reprezintă mai puţin de 80% din valoarea estimată a contractului respectiv.
HG nr. 925/2006 cuprinde prevederi similare referitoare la ofertele ce prezintă un preţ aparent neobişnuit de scăzut, limita procentuală de la care operează prezumția fiind însă diferită[1].
Potrivit art. 361 alin. (1) din HG nr. 925/2006, o ofertă prezintă un preţ aparent neobişnuit de scăzut în raport cu ceea ce urmează a fi furnizat, executat sau prestat atunci când preţul ofertat, fără TVA, reprezintă mai puţin de 85% din valoarea estimată a contractului respectiv sau, în cazul în care în procedura de atribuire sunt cel puţin 5 oferte care nu se află în situaţiile prevăzute la art. 36 alin. (1) lit. a)-e) şi alin. (2), atunci când preţul ofertat reprezintă mai puţin de 85% din media aritmetică a ofertelor respective.
În temeiul art. 361 alin. (2) și alin. (3) din HG nr. 925/2006, în situația în care, pe parcursul evaluării, se constată existența unei oferte cu un preț aparent neobişnuit de scăzut, autoritatea contractantă are obligaţia de a efectua verificări detaliate, sens în care va solicita ofertantului documente privind, după caz, preţurile la furnizori, situaţia stocurilor de materii prime şi materiale, modul de organizare şi metodele utilizate în cadrul procesului de lucru, nivelul de salarizare a forţei de muncă, performanţele şi costurile implicate de anumite utilaje sau echipamente de lucru.
Există prevederi referitoare la obligațiile autorității contractante în ceea ce privește ofertele neobișnuit de scăzute și în Directiva Consiliului Uniunii Europene nr. 2004/18/CE din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii și anume:
„Art. 55 alin. (1): Dacă, pentru un anumit contract, sunt prezentate oferte care par anormal de scăzute în raport cu bunurile, lucrările sau serviciile prestate, autoritatea contractantă, înainte de a putea respinge respectivele oferte, solicită, în scris, detalii privind elementele ofertei pe care le consideră relevante. Respectivele detalii se pot referi în special la:
(a) economia procedeului de construcţie, a procedeului de fabricare a produselor sau a prestării serviciilor; (b) soluţiile tehnice adoptate şi/sau condiţiile excepţional de favorabile de care dispune ofertantul pentru execuţia lucrărilor, pentru furnizarea produselor sau pentru prestarea serviciilor; (c) originalitatea lucrărilor, a bunurilor sau a serviciilor propuse de ofertant; (d) respectarea dispoziţiilor privind protecţia şi condiţiile de muncă în vigoare în locul în care se prestează serviciile, lucrările sau bunurile; (e) posibilitatea ca ofertantul să obţină un ajutor de stat.
(2) Prin consultare cu ofertantul, autoritatea contractantă verifică elementele menţionate anterior, ţinând seama de dovezile furnizate.”
Din dispoziţiile anterior citate, reiese că nu este suficient ca autoritatea contractantă să solicite clarificări ofertanților care au depus oferte având un preț neobișnuit de scăzut, ci este obligatoriu ca autoritatea contractantă să verifice cu rigurozitate răspunsurile care justifică prețul respectiv, demers rar întâlnit în practică. De cele mai multe ori, în lipsa unor experți tehici și financiari specializați în analiza prețurilor, explicațiile cu caracter general sau chiar eronate oferite de operatorii economici în justificarea prețurilor sunt acceptate fără o analiză temeinică.
Din acest motiv, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor și instanțele de judecată sancționează autoritățile contractante care solicită ofertanților clarificări formale, fără a menționa cu precizie aspectele pe care aceștia trebuie să le justifice.
În măsura în care un ofertant formulează contestație ce urmează a fi soluționată de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, motivat, printre altele, de faptul că ofertantul declarat câștigător are o ofertă ce prezintă un preț aparent neobișnuit de scăzut, se impune verificarea respectării dispoziţiilor legale de către autoritatea contractantă, respectiv a modului în care ofertantul declarat câștigător și-a fundamentat preţul ofertat.
În acest context, chiar dacă autoritatea contractantă solicită ofertantului în cauză precizări cu privire la justificarea preţului ofertat, ulterior, are obligația de a verifica, cu temeinicie, răspunsurile și documentele care justifică preţul respectiv. Drept urmare, prezintă interes modalitatea concretă în care autoritatea contractantă verifică răspunsurile și documentele care justifică preţul respectiv, în măsura în care acestea există.
Textele legale amintite instituie o prezumție legală, în sensul că o ofertă ce se situează sub pragul prevăzut de 202 alin. 11 din OUG nr. 34/2006, respectiv art. 361 alin. (1) din HG nr. 925/2006, denotă că respectivul ofertant nu va putea realiza obiectul contractului la standarde de performanță.
Această prezumție este una relativă, ofertantul în cauză putând-o răsturna, prin justificarea prețului ofertat.
În cazul în care ofertantul nu prezintă informaţiile solicitate sau aceste informaţii nu pot justifica preţul aparent neobişnuit de scăzut, oferta intră sub incidenţa prevederilor art. 36 alin. (1) lit. f) din HG nr. 925/2006, fiind inacceptabilă.
Referitor la aplicabilitatea dispozițiilor OUG nr. 34/2006 sau HG nr. 925/2006 în ceea ce privește ofertele având preţ neobişnuit de scăzut, CNSC a reținut, în cuprinsul unei decizii pronunțate: ”Chiar dacă dispoziţiile HG nr. 925/2006 nu au suferit modificări în ceea ce priveşte limita de la care o ofertă este considerată ca având un preţ neobişnuit de scăzut, fiind un act normativ inferior ordonanţei de urgenţă, se aplică dispoziţiile mai noi modificate implicit. Mai mult, nici chiar potrivit dispoziţiei în vigoare la acest moment preţul ofertei nu s-ar încadra în categoria celor neobişnuit de scăzute, potrivit Legii nr. 93/2013, publicate în Monitorul Oficial, Partea I nr. 387 din 28/06/2013, de aprobare a Ordonanţei de urgenţă nr. 35/2013, limita este de 80%.”
În variantele anterioare ale OUG nr. 34/2006, prețurile ofertate erau considerate neobișnuit de scăzute dacă erau situate sub pragul de 85%, respectiv 70% din valoarea estimată a contractului.
În ceea ce priveşte încadrarea ofertei câştigătoare în categoria celor cu preţ neobişnuit de scăzut, urmează a se avea în vedere data publicării invitației/anunțului de participare în Sistemul electronic de achiziţii publice (SEAP), respectiv forma legii în vigoare la acea dată.
Așadar, dacă la data publicării invitației/anunțului de participare în SEAP, era în vigoare o anumită formă a art. 202 alin. (11) din OUG nr. 34/2006, respectiv a art. 361 alin. (1) din HG nr. 925/2006, iar, ulterior, la data formulării contestației, aceste texte legale s-au modificat, incidente pentru a stabili dacă o ofertă prezintă un preț neobișnuit de scăzut, sunt prevederile în vigoare la data publicării invitației/anunțului de participare în SEAP.
Menționăm că practica autorității de soluționare a contestațiilor este în sensul prezentat anterior.
Autoritățile contractante își motivează deciziile de atribuire a contractelor de achiziție publică către operatorii care prezintă oferte cu preț neobișnuit de scăzut, pe principiul eficienței utilizării fondurilor publice, deși, în nenumărate cazuri, există o serie de dezavantaje majore ce decurg din atribuirea unor astfel de contracte. Astfel, pot apărea situații de executare necorespunzătoare sau neexecutare a obligațiilor contractuale, întârzieri în realizarea obiectului contractului, majorarea ulterioară a prețului ofertat, prin utilizarea unor artificii nelegale, precum negocieri fără publicarea unui anunț/invitație de participare, reglementarea ulterioară încheierii contractelor de achiziție publică a posibilității de ajustare a prețului sau schimbarea formulei de ajustare a prețului pe parcursul derulării contractului.
În consecință, autoritatea contractantă trebuie să acorde o sporită atenție și să analizeze, în mod temeinic, justificările prețurilor neobișnuit de scăzute, pentru a evita producerea unor prejudicii grave.
[1] Sperăm ca mult așteptata modificare anunțată a HG nr. 925/2006 să elimine discrepanța existentă în acest moment între actul normativ primar și normele de aplicare cu privire la procentul din valoarea estimată în raport de care se prezumă că prețul este neobișnuit de scăzut.
The European Commission held a conference on the contribution of e-procurement and e-invoicing in the context of the modernization of public administration. Both e-procurement and e-invoicing are key tools contributing to the rationalization of public expenditure and making the public administration more efficient.
The conference programme included presentations from policy makers as well as contracting authorities and companies that are already using e-procurement and e-invoicing. It also included a panel including high level European policy-makers, academics and business representatives discussing the potential impact of e-procurement and e-invoicing on the delivery of efficiency in public administrations, and how best to manage the transition so as to avoid the creation of new barriers and exploit their full potential.
Pentru continutul conferintei faceti clik pe linkul de mai jos: Modernising public administration: the role of e-procurement and e-invoicing – European Commission.]]>
Cateva materiale de documentare privind caile de atac in achizitiile publice
În data de 26 noiembrie 2012, sub auspiciile Comisiei Europene a avut loc la Bruxelles conferința pe tema căilor de atac în achiziții publice cu titlul ,,REMEDIES IN PUBLIC PROCUREMENT – STATE OF PLAY, CHALLENGES AND OPPORTUNITIES”.
Printre invitați s-au numărat reprezentanți ai Curții Europene de Justiție, ai Parlamentului European și ai Comisiei Europene, ai organismelor de soluționare a contestațiilor din țări membre ale UE, profesori universitari, avocați, precum și reprezentanți ai diferitelor organizații patronale și de supraveghere a concurenței. Click aici pentru videoconferinta: European Commission – Streaming Service.]]>
Modificări ale contractelor existente în cadrul normelor UE privind achizițiile publice şi redactarea clauzelor de revizuire pentru a evita necesitatea unei noi proceduri de atribuire
Autor: Consilier juridic Daniel JURJ
Kristian Hartlev, avocat-partener la firma daneză de avocatură Poul Schmith, în articolul său ,,Changes to Existing Contracts Under the EU Public Procurement Rules and the Drafting of Review Clauses to Avoid the Need for a New Tender” publicat în Public Procurement Law Review Issue 2/2013, descrie modificările care necesită o nouă procedură de atribuire a contractului și modificările care nu necesită o astfel de procedură. Articolul se concentrează pe modul în care autoritatea contractantă, în pregătirea documentelor de licitație, poate evita să ajungă într-o situație în care un amendament implică obligația de a reatribui contractul.
Mulțumim pe această cale domnului Kristian Hartlev, care a permis republicarea pe internet a articolului său, precum și diseminarea, în limba română, a informațiilor cuprinse în acesta.
Așa cum se arată în articolul susmenționat, Directivele privind achizițiile publice nu conțin dispoziții care reglementează în mod direct contractele existente, ceea ce ar putea da impresia că normele privind achizițiile publice nu se aplică contractelor existente.
Cu toate acestea rezultă din jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CEJ), că normele privind achizițiile publice se aplică chiar și după încheierea contractului. Poate fi rezumat din această jurisprudență că principiile egalității de tratament și transparenței se aplică chiar și după încheierea contractului, și că aceste principii stabilesc limitele schimbărilor pe care autoritatea contractantă le poate face la un contract existent. Conform judecății din cauza Pressetext, liderul de autoritate pe acest subiect, dacă modificările sunt substanțiale, este necesară o nouă procedură de atribuire a contractului.
Ideea principală este aceea că dacă ofertanții, deja în faza de licitație, pot lua în considerare posibilitatea unor modificări, orice modificare ulterioară exploatării acestor posibilități nu vor fi modificări ale contractului, ci modificări efectuate în cadrul stabilit de termenii contractului, care urmează cursul normal și previzibil de derulare al execuției contractului. Provocarea constă în elaborarea de clauze de revizuire, care să nu fie doar previzibile ci şi să și asigure un cadru adecvat pentru flexibilitatea necesară în derularea ulterioară a contractului. Unei autorităţi contractante nu i se permite să convină cu un furnizor modificarea unui contract supus normelor privind achizițiile publice, fără stabilirea unei noi proceduri de licitaţie, în cazul în care modificarea este substanțială.
În scopul de a asigura flexibilitate în perioada de la semnare până la terminarea contractului, autorităţii contractante i se recomandă, în documentele de licitație în stadiul de licitație, să se refere la posibilitatea unei schimbări ulterioare, astfel că orice schimbări pot avea loc în conformitate cu contractul (și nu ca o modificare a contractului). În acest sens, autoritatea contractantă trebuie să se asigure că proiectul, indiferent de schimbările ulterioare, a fost prezentat concurenților, astfel încât posibilitatea unei schimbări să fie clară, pentru ofertanți, în faza de licitație. Cu alte cuvinte, clauzele de revizuire ar trebui să fie specifice și previzibile și, de preferință, justificate în mod obiectiv, și ar trebui să fie făcute aplicabile fără a necesita negocieri prealabile între părți (sau cel puțin numai negocierile cu privire la detaliile tehnice).
Dacă se dovedește necesară modificarea contractului, iar modificarea nu este menționată în contract (sau doar menționată în termeni generali), atunci autoritatea contractantă trebuie să acorde atenție art.31 din Directiva privind achizițiile publice, deși este foarte dificil să se îndeplinească în practică astfel de condiții pentru procedura de negociere.
1.Vezi articolul original (click aici)
2. Vezi în continuarea acestui material varianta tradusă in limba română
3. Vezi Concluziile avocatului general JULIANE KOKOTT prezentate la 13 martie 2008(1) în Cauza C‑454/06 pressetext Nachrichtenagentur GmbH (click aici)
Changes to Existing Contracts Under the EU Public Procurement Rules and
the Drafting of Review Clauses to Avoid the Need for a New Tender
Autori: Kristian Hartlev & Morten Wahl Liljenbøl
Traducere în limba română: Daniel Jurj & Eugen Radu
Calitatea acestei traduceri şi coerenţa sa cu limbajul original al textului lucrării revine în exclusivitate în responsabilitatea autorilor acestei traduceri. În cazul unor discrepanţe între lucrarea originală şi traducere, va prevala textul lucrării originale.
Autoritățile contractante și furnizorii privați doresc adesea să modifice contractele existente atribuite pe baza unei licitații publice.
O serie de factori pot declanșa dorința de a schimba un contract existent. Adesea, cel puțin în cazul ofertelor mai complexe, poate fi dificil pentru autoritatea contractantă să identifice pe deplin și să-şi descrie cerințele la stadiul de licitație. Sfera de aplicare exactă a cerințelor autorității contractante și îndeplinirea lor poate deveni destul de clară numai după ce a fost selectat furnizorul. De aceea ar putea fi necesară modificarea obiectului contractului dacă se dovedește că soluția oferită nu îndeplinește pe deplin cerințele autorității contractante (de care aceasta şi-a dat ulterior seama). Se poate de asemenea preciza în contractul licitat că specificația finală a soluției este una dintre cerințele contractuale, care este cunoscută, printre altele, din acordurile de parteneriat și procesele de dezvoltare agile.
Un alt și frecvent motiv privind nevoia de a modifica obiectul contractului este că specificațiile tehnice ale autorității contractante sunt inadecvate, sau că în timpul executării contractului apar circumstanțe care nu au fost avute în vedere în momentul licitației. Aşa se întâmplă adesea în cazul contractelor de achiziții de lucrări publice în care acțiunile bazate pe modificări ale lucrărilor reprezintă mai degrabă regula decât excepția.
De asemenea, cerințele autorității contractante se pot modifica în timp, ceea ce poate face ca produsele sau serviciile furnizate să fie inadecvate. Acest lucru se poate datora unor circumstanțe externe care afectează autoritatea contractantă sau furnizorul, aşa cum se întâmplă de multe ori cazul relațiilor contractuale pe termen lung (de exemplu în parteneriatele public-privat (PPP)).
Părțile contractante care nu fac obiectul normelor privind achizițiile publice se bucură de libertatea contractuală. Atât timp cât părțile sunt în măsură să ajungă la un acord, contractul poate fi modificat după cum cred ele de cuviință.
Cât despre autoritățile contractante supuse normelor privind achizițiile publice, principiul libertății contractului a fost, totuşi, parțial suspendat. La încheierea contractului, autoritatea contractantă este supusă normelor privind achizițiile publice, în conformitate cu care produsele sau serviciile avute în vedere sunt, în general, obiectul unei proceduri de achiziții publice competitive, conform principiilor transparenței și tratamentului egal. Scopul normelor privind achizițiile publice, care este, printre altele, cel de a asigura un tratament egal și o competiţie deschisă în cadrul Uniunii Europene, implică de asemenea faptul că autoritatea contractantă nu are libertatea de a schimba contractele existente, chiar dacă a fost încheiat un acord în acest sens cu furnizorul. În multe ocazii, autoritatea contractantă va ști atunci când o schimbare este în conformitate cu normele privind achizițiile publice și când nu. Deseori, cu toate acestea, autoritatea contractantă nu va şti cu siguranţă dacă o schimbare necesită o nouă procedură de licitație, aşa că în astfel de situații, autoritatea contractantă poate alege să nu schimbe contractul. Din punct de vedere socio-economic, nu este de dorit ca autoritatea contractantă (de teama încălcării normelor privind achizițiile publice) să continue să achiziționeze produse sau servicii care nu îndeplinesc în totalitate cerințele autorității contractante.
O altă consecință, adesea neglijată de părțile care sunt de acord cu modificările aduse unui contract existent, este faptul că astfel de schimbări pot implica ajutor de stat ilegal.
Prin urmare, este important ca autoritatea contractantă să fie conștientă de limitele legale de modificare a contractelor existente, și ca, la pregătirea documentelor de licitație, să urmărească să creeze cea mai mare flexibilitate posibilă, în scopul de a asigura posibilitatea unor modificări ulterioare.
Scopul acestui articol este de a descrie modificările care necesită o nouă procedură de atribuire a contractului și modificările care nu necesită o astfel de procedură nouă, și, între timp, să sugereze cum, atunci când pregătesc documentele de licitație, autoritățile contractante să asigure cel mai mare grad de flexibilitate în vederea minimalizării riscului ca o adaptare ulterioară necesară să necesite atribuirea unui nou contract. În cele din urmă, sunt descrise prevederile art. 31 din Directiva privind achizițiile publice[1], în ceea ce privește procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, întrucât aceste dispoziții oferă câteva posibilități de acord a modificărilor la contractele de achiziții publice existente. Articolul se concentrează pe modul în care autoritatea contractantă, în pregătirea documentelor de licitație, poate evita să ajungă într-o situație în care un amendament implică obligația de a reatribui contractul.
2. Restricții privind modificările
2.1 Regulile privind achizițiile publice se aplică şi după semnarea contractului
Directivele privind achizițiile publice nu conțin dispoziții care reglementează în mod direct contractele existente, ceea ce ar putea da impresia că normele privind achizițiile publice nu se aplică contractelor existente.
Articolul 31 (2)(b) și 31 (4)(a) din Directiva privind achizițiile publice autorizează utilizarea, atunci când sunt îndeplinite anumite condiții, procedurii de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare în legătură cu achiziționarea de produse suplimentare, servicii sau lucrări care nu au fost acoperite de contractul existent. Acest lucru implică faptul că prin modificările contractelor existente se poate solicita o nouă procedură de atribuire a contractului. În caz contrar, prevederile art.31(2)(b) și 31(4)(a) ar fi fost inutilă.
Rezultă din jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CEJ), că normele privind achizițiile publice se aplică chiar și după încheierea contractului. Poate fi rezumat din jurisprudența CEJ că principiile egalității de tratament și transparenței se aplică chiar și după încheierea contractului, și că aceste principii stabilesc limite schimbărilor pe care autoritatea contractantă le poate face într-un contract existent. Dacă modificările sunt semnificative, este nevoie de o nouă procedură de atribuire a contractului.
Liderul de autoritate pe această temă este așa-numita cauză Pressetext , care se referă la un contract încheiat între agenția de știri APA și Republica Austria. Contractul, semnat în 1994, înainte de aderarea Austriei la Uniunea Europeană, a fost încheiat pentru o perioadă nedeterminată de timp și putea fi reziliat cel mai devreme doar la 31 decembrie 1999. În anul 2000, APA a transmis contractul filialei sale, și în 2001 și 2005 anumite prevederi din contract au fost modificate.
CEJ s-a pronunțat cu privire la întrebarea dacă transmisiunea drepturilor și obligațiilor contractuale către filială în 2000 și modificările din 2001 și 2005 ar putea avea loc fără o nouă procedură de atribuire a contractului. CEJ a constatat că, în scopul protejării principiilor transparenței în proceduri și al unui tratamentul egal faţă de ofertanți, modificările aduse unui contract existent trebuie să fie considerate drept un nou contract în cazul în care modificările sunt substanțial diferite faţă de prevederile contractului inițial și, prin urmare, să se demonstreze că a fost intenția părților de a renegocia elementele de bază ale contractului.
Concluzia este că criteriul modificării substanțiale se aplică atunci când se evaluează dacă o schimbare este considerată drept un nou contract. Pe de altă parte, modificările care nu sunt substanțiale pot fi convenite, fără cerința unei noi proceduri de atribuire a contractului.
Această hotărâre este în conformitate cu hotărârile CEJ anterioare pe această temă. Jurisprudența din Klagenævnet for Udbud (Consiliul Danez de Soluționare a Contestațiilor privind Achizițiile Publice) (departamentul de reclamații), și Konkurrence OG Forbrugerstyrelsen (Autoritatea daneză de consum şi Concurenţă) urmează aceeași practică.
2.2 Criteriul modificării substanțiale
2.2.1 Trei elemente de bază
Hotărârea pressetext enumeră trei elemente de bază care trebuie luate în considerare atunci când se evaluează dacă o modificare este substanțială:
1. sunt introduse condiții care, dacă ar fi fost parte din procedura de atribuire inițială, ar fi permis acceptarea altor ofertanţi decât cei admiși inițial sau ar fi permis acceptarea unei alte persoane decât cea reținută inițial;
2. este domeniul de aplicare a contractului extins considerabil pentru a include serviciile care nu sunt acoperite inițial;
3. este, echilibrul economic al contractului schimbat în favoarea furnizorului într-un mod care nu a fost prevăzut în ceea ce priveşte caietele de sarcini iniţiale.
Ca regulă generală, în cazul în care se aplică numai unul dintre aceste elemente, aceasta sugerează clar că modificarea este substanțială. Privită prin prisma achizițiilor publice, modificarea trebuie să fie apoi considerată drept un contract nou și trebuie să urmeze o nouă procedură de atribuire a contractului.
2.2.2 Primul element de bază
Potrivit primului element de bază, modificarea trebuie să fie privită în legătură cu ofertantul acceptat inițial.
În primul rând, trebuie să se evalueze dacă modificarea ar fi însemnat că operatorii economici care nu au fost capabili sau nu au dorit să participe la licitația inițială ar fi fost capabili sau au fi vrut să participe în cazul în care schimbarea ar fi făcut parte din invitația inițială la licitație. Acesta poate fi cazul, de exemplu, într-o licitație publică unde se specifică în documentele de licitație că furnizorul trebuie să ofere o garanție bancară de 100 % din valoarea bunurilor. Dacă această cerință este ulterior redusă la 50 % din valoarea bunurilor, deoarece furnizorul care a avut succes este incapabil să asigure o garanție mai mare, probabil că nu poate fi exclus faptul că grupul de ofertanți ar fi fost diferit dacă cerința unei garanții bancare de doar 50 % ar fi fost menționată în documentele de licitație inițiale.
Un alt exemplu ar putea fi o procedură restrânsă în care anunțul de participare prevede că toți membrii unei asocieri trebuie să răspundă solidar. Dacă această cerință este ulterior retrasă din cerințe pentru asocierea câștigătoare, probabil că nu poate fi exclus faptul că cerința inițială prin care membrii unei asocieri sunt responsabili doar pentru propria lor parte din execuția contractului, ar fi putut permite mai multor asocieri să aplice pentru participarea la licitație.
În al doilea rând, trebuie să se evalueze dacă un alt operator economic ar fi putut avea succes în oferta inițială dacă schimbările ar fi fost incluse în documentele de licitație originale. Acest lucru trebuie să fie luat în considerare că, dacă schimbarea ar fi avut avut un impact semnificativ asupra celui care a depus cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic, atunci schimbarea este materială. Dacă, pe de altă parte, schimbarea nu ar fi avut nici o influență asupra criteriilor de atribuire care formează baza de selecție a ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, sau ar avut acelaşi impact asupra ofertanţilor, atunci schimbarea nu este importantă. În practică, este adesea dificil – dacă nu chiar imposibil – să se evalueze dacă schimbarea a avut vreun impact la atribuire, întrucât schimbarea în mod evident nu poate fi “testată” pe ofertele originale, ce puteau fi depuse cu ani în urmă. Prin urmare, evaluarea devine cu uşurinţă un experiment speculativ rezultând că nu se poate exclude că, sau că modificarea ar fi putut duce la atribuirea contractului unui alt operator economic. În unele situaţii în care, de exemplu, ofertantul câștigător a fost cu mult înaintea altor ofertanţi întrucât oferta sa a fost cu mult mai avantajoasă decât alte oferte, sau dacă a fost primit doar un ofertant, atunci autoritatea contractantă ar avea un argument solid să pretindă că probabil modificarea nu ar fi dus la atribuirea contractului către un alt operator economic, decât dacă modificarea ar fi fost astfel încât să admită participarea cu oferte a altor operatori economici faţă de cei care au participat la licitația iniţială dacă modificarea ar fi făcut parte din procedura iniţială de atribuire a contractului.
2.2.3 Al doilea element de bază
Al doilea element de bază privește modificări aduse obiectului contractului pentru ca acesta să includă produse sau servicii care nu au fost prevăzute în contractul iniţial. Această situaţie este similară cu cea reglementată de prevederile art. 31(2)(b) şi 31(4)(a) a Directivei privind achizițiile publice, privind livrările, lucările și serviciile suplimentare, iar în Hotârârea Pressetext se face într-adevăr referire la prevederile corespunzătoare ale art. 11(3)(e) şi (f) ale Directivei Serviciilor[2], aplicabile la momentul respectiv, ca motive pentru a considera extinderea obiectului contractului ca o modificare substanțială.
Modificarea poate fi o dorinţă din partea autorităţii contractante pentru a achiziţiona mai multe servicii sau produse care fac obiectul contractului, cu alte cuvinte o extindere cantitativă (de exemplu, extinderea a unui sistem de plată care să facă faţă unui număr dublu de angajaţi) şi/sau să fie o extindere a scopului contractului pentru a include produse sau servicii care nu au fost acoperite iniţial de contract (de exemplu, extinderea unui contract privind stabilirea unui sistem de costuri pentru călătorii, care să conţină şi mentenanţa acelui sistem).
Trebuie menţionat faptul că doar extinderile considerabile sunt considerate materiale/substanţiale. La ce punct extinderea devine considerabilă depinde, printre altele, de valoarea contractului. Dacă contractul are o valoare economică importantă, impactul la extinderea contractului este mai mare decât cel în care valoarea contractului ar fi fost mică. De aceea este puţin probabil că alte companii ar fi fost interesate în oferta pentru contract, sau că ofertanţii, comparaţi între ei, ar fi fost foarte diferiţi dacă modificarea este nesemnificativă în comparaţie cu valoarea contractului original. Valoarea absolută a extinderii, totuşi, este de asemenea relevantă. Dacă nivelul extinderii nu conduce în sine la pragul privind o procedură de atribuire a contractului prevăzut de Directiva privind achizițiile publice, asta ar sugera că modificarea nu este materială, chiar dacă modificarea este semnificativă în comparaţie cu contractul original.
În hotărârea din cazul Comisia v Spania[3], CEJ a considerat că o extindere a obiectului într-o concesiune de lucrări pentru construirea, întreținerea și exploatarea unei autostrăzi nu a fost permisă. Contractul privea construirea, întreținerea și exploatarea mai multor secțiuni de autostradă în zona Madrid pentru o perioadă cuprinsă între 22 și 37 ani. Prețul lucrărilor, cu excepția operațiunilor de întreținere și operare, a fost de 151,76 milioane €. Extinderea, care nu a fost prevăzută în anunțul de participare, includea construirea unor benzi suplimentare şi a unui tunel, la un preț de 132,03 milioane €. CEJ a constatat că era o încălcare a fostelor Directive de lucrări, pentru atribuirea de lucrări suplimentare, care constituiau în sine un contract de achiziții publice de lucrări, când valoarea lucrărilor suplimentare depășea pragurile prevăzute.
În mod similar, în cazul Comisia v Germania[4], CEJ a constatat că o extindere, a unui contract pentru servicii de transport bolnavi, de aproximativ 673.000 € nu putea avea loc fără o nouă procedură de atribuire a contractului. Valoarea contractului a fost de 4,45 milioane € și extinderea efectuată reprezenta 15 % din valoarea contractului inițial. În decizie, CEJ a subliniat că valoarea de extindere era considerabil mai mare decât valorile pragurilor privind procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice.
Dacă extinderea se află în sfera de aplicare a contractului inițial și, prin urmare, a fost deja deschisă concurenţei, de exemplu, dacă extinderea este inclusă în descrierea obiectului anunțului de participare, acest lucru sugerează că schimbarea nu este materială.
2.2.4 Al treilea element de bază
Al treilea element de bază se referă la echilibrul economic al contractului. Dacă schimbarea este în favoarea furnizorului, acesta este un indiciu puternic că schimbarea este semnificativă, în timp ce opusul este adevărat dacă schimbarea este în favoarea autorității contractante, iar în cazul din urmă situație nu ar implică, de regulă, un risc de denaturare a concurenței în detrimentul ofertanților potenţiali sau iniţiali. Acest lucru depinde de circumstanțele specifice, totuși, atât timp cât furnizorul nu are obiceiul să ofere nimic gratuit. De exemplu, o reducere de preț se poate baza pe o încercare din partea furnizorului de a face ca autoritatea contractantă să se abțină de la folosirea dreptului său contractual de reziliere. În cazul în care autoritatea contractantă a reziliat contractul, contractul ar putea fi scos din nou la licitaţie și ar rezulta economii (chiar mai mari) pentru autoritatea contractantă (dacă, de exemplu , nivelul prețurilor produsului sau a serviciului în cauză a scăzut în timp). În această situație, reducerea prețului oferită de furnizor îşi are problemele sale.[5]
Totuşi, nu orice schimbare în echilibrul economic în favoarea furnizorului este potenţial semnificativă. O schimbare nesemnificativă în favoarea furnizorului nu ar fi, probabil, considerată o modificare materială.
Nu este însă foarte clar ce se înțelege prin expresia “echilibrul economic”. Înseamnă, de pildă, că profitul furnizorului din contract nu poate crește, chiar dacă părțile sunt de acord cu o creștere a livrării? În acest caz, remunerația pentru creștere poate acoperi doar costurile furnizorului (fără profit), generate de creșterea livrării ? Răspunsul trebuie să fie negativ. Un punct de vedere mai bun ar fi să presupunem că echilibrul economic nu se schimbă în favoarea furnizorului, chiar dacă profiturile furnizorului cresc ca urmare a unei extinderi a livrării, atât timp cât rata profitului furnizorului rămâne aceeași. Dacă, de exemplu, profitul contractului atribuit este de 5 %, atunci furnizorul ar trebui să fie în măsură să facă un profit de 5 % pe livrările suplimentare, fără ca profitul, în sine, să constituie o schimbare a echilibrului economic în favoarea furnizorului. Atunci când se evaluează echilibrul economic, ar trebui să fie luată în considerare economia totală a modificării. Dacă, de exemplu, o modificare facilitează accesul furnizorului la un bonus sau reduce riscul său de a suporta penalități, astfel de consecinţe ale schimbării ar trebui să fie luate în considerare atunci când este evaluată economia implicată.
Aceasta este abordarea în decizia Klagenævnet for Udbud din 29 septembrie 2001, în care aceasta a constatat că autoritatea contractantă avea dreptul să achiziţioneze într-un acord-cadru deşi bunurile achiziționate nu au fost acoperite de contractul inițial, dar au fost îmbunătățiri ale acestor bunuri, cu condiția ca achizițiile să se încadreze în termeni iar prețurile specificate în documentele de ofertă.
2.2.5 Elemente suplimentare
În cazul în care schimbarea a devenit necesară din cauza unor circumstanțe exterioare în afara controlului părților, aceasta ar sugera că schimbarea nu este semnificativă. În hotărârea Pressetext părțile au convertit moneda de plată din şilingi austrieci în euro ca urmare a introducerii euro în Austria. Astfel, modificarea din contract a devenit necesară din cauza unei schimbări în legislație, precum și consecințele acestora pentru părți – rata cursului de schimb – a urmat direct din dreptul comun. Nu este surprinzator că CEJ a considerat că schimbarea nu era materială. Totuși, ar fi greșit să presupunem în general că schimbările datorate circumstanțelor externe nu sunt materiale. Modificările prețurilor și condițiilor de livrare, cu referire la criza financiară, de exemplu, probabil că nu ar putea fi puse în aplicare în mod automat pur și simplu din cauza circumstanțelor externe, dar ar fi un element indicator că schimbarea nu este materială.
Alte elemente indicatoare ale unei modificări ne-substanțiale sunt factorul timp și complexitatea contractului. O modificare făcută unui contract lipsit de complexitate, imediat după încheierea acestuia ar indica faptul că schimbarea a fost făcută dintr-un motiv născocit pentru a eluda normele privind achizițiile publice. Dacă, pe de altă parte, schimbarea se face într-un contract complex, după mai mulți ani după ce contractul a fost încheiat, schimbare ar părea atribuită circumstanțelor care nu au putut fi luate în considerare în momentul atribuirii contractului.[6]
Acesta poate fi, de asemenea, luată în considerare, dacă cadrul inițial pentru modificări este mai larg, dacă schimbarea în contract are loc ca un substitut pentru încetarea contractului. Cazul Pressetext și alte cazuri de jurisprudență pe tema modificărilor, analizează situații în care contractul este schimbat, ca parte a unui management normal al contractului. Dacă, pe de altă parte, schimbarea acționează ca un substitut pentru încetarea contractului, aceasta ar putea fi argumentată că deși pot avea loc modificări substanțiale, în caz contrar autoritatea contractantă ar putea fi împiedicată să micșoreze consecințele încălcării contractului, respectiv creșterea riscului de litigii și creșterea costurilor atât pentru autoritatea contractantă cât și pentru furnizor.
3. Clauze de revizuire
3.1 Cerințele legislației achizițiilor publice referitoare la clauzele de revizuire
Clauzele de revizuire pot să asigure într-o anumită măsură flexibilitate în termenii acordului. Cu toate acestea, clauzele de revizuire nu pot fi suficient de amplu elaborate pentru a acoperi toate cerințele posibile de schimbare, deoarece principiul transparenței, statuat de normele privind achizițiile publice, implică faptul că toate clauzele contractului trebuie să fie precise și fără echivoc. Acest principiu se aplică, de asemenea, şi clauzelor de revizuire[7]. Acest lucru înseamnă că, într-o clauză de revizuire trebuie să se precizeze când și unde poate avea loc schimbarea. O clauză de revizuire privind posibilitatea părților de a negocia (cel puțin în cazul în care negocierile vizează mai mult decât simple detalii tehnice) implică un risc de tratament inegal. Provocarea constă în elaborarea de clauze de revizuire, care să nu fie doar previzibile ci şi să și asigure un cadru pentru flexibilitatea necesară. Dacă ofertanții, deja în faza de licitație, pot lua în considerare posibilitatea unor modificări, orice modificare ulterioară exploatării acestor posibilități nu vor fi modificări ale contractului, ci modificări efectuate în termenii contractului. În plus, unde modificările contractului sunt guvernate de reglementări cu privire la schimbări materiale, modificările în conformitate cu contractul pot, ca regulă generală, să aibă loc fără să se ţină cont dacă schimbarea este sau nu materială. Logica este că, o schimbare în conformitate cu termenii inițiali ai contractului a fost deja deschisă concurenței și, pe această bază, alți ofertanți, precum și alți operatori economici nu trebuie să fie considerați, ca şi cum ei, în condiții egale cu ofertantul câștigător, ar fi avut șansa să ia în considerare respectivele posibilități de schimbare la momentul în care contractul a fost publicat pentru licitație.
La pregătirea anunțului de participare și, ulterior, a caietului de sarcini, autoritatea contractantă trebuie să analizeze cu atenție diferite scenarii. Ce facem în cazul în care proiectul este întârziat ? Ce facem dacă apar cerințe noi, sau sunt puse în piață produse noi și îmbunătățite pe durata termenului contractului? Ar trebui luat în considerare și decis dacă ar trebui să fie urmărite scenariile alternative, și dacă clauzele de revizuire ar trebui să fie incluse în caietul de sarcini în vederea gestionării acestor scenarii. S-ar putea să nu fie oportun să se urmărească scenarii alternative, în circumstanțe particulare, întrucât se riscă deplasarea accentului de pe produsele sau serviciile programate și așteptate (adesea numite produse sau servicii principale), cu consecința regretabilă a faptului că produsele sau serviciile principale nu sunt descris cu suficientă precizie în documentele de licitație . Nici nu este neapărat înțelept de a include opțiuni a tot felul de scenarii, care, de asemenea, nu s-ar putea materializa, și nici ca opțiunile să fie criteriu de evaluare, care poate însemna că contractul este atribuit ofertantului care a făcut cea mai bună ofertă în ceea ce privește opțiunile, dar poate doar a doua ca cea mai bună ofertă cu privire la produsele sau serviciile principale. Dacă opțiunile nu sunt exercitate niciodată ar fi regretabil să fie cumpărate produsele sau servicii principale următoare celor mai bune.
Totuși, acest lucru nu schimbă faptul că este important ca autoritatea contractantă să ia în considerare cu atenție scenariile alternative. În cele mai multe cazuri, răspunsul nu ar fi să se elaboreze, pur și simplu, o clauză de revizuire care să ofere părților dreptul de a modifica contractul, conform acordului, în măsura în care este necesar.
3.2 Circumstanțele în care pot fi necesare modificări
La pct. 3.2.1-3.2.4 de mai jos, sunt stabilite diferite circumstanțe care dau adesea naștere la nevoia de schimbări.
În afară de situațiile descrise mai jos, poate fi relevant uneori să se convină asupra modificărilor de natură mai pur contractuală. Astfel de modificări includ modificări în repartizarea riscurilor, limitarea răspunderii, cuantumul penalităților/bonusurilor, clauze de garanție, etc. Cu toate acestea, este de multe ori imposibil de-a elabora clauze de revizuire care prevăd în mod clar astfel de modificări. Spre deosebire, de exemplu, de opțiunile cu privire la schimbările de produse sau servicii, este greu de descris atât schimbările care ar putea avea loc cât și în ce împrejurări.
Acest lucru poate implica un risc de disimulare a posibilităților de schimbare a ofertanților în timpul etapei de licitație și, în plus, este de multe ori imposibil de a evalua financiar astfel de modificări în legătură cu oferta și, prin urmare, schimbarea necesită o negociere prealabilă a prețului. Prin urmare, o astfel de modificare va constitui de multe ori o modificare substanțială, indiferent dacă clauza de revizuire prevede o schimbare în distribuția de risc şi se dovedește că cealaltă parte stă mai bine la controlul riscului în cauză.
3.2.1 Schimbarea în natura și domeniul de aplicare al obiectului contractului
3.2.1.1 Introducere. După cum s-a menționat mai sus, de multe ori este necesar să se modifice contractul pentru care au fost invitați ofertanţii, fie pentru “mai mult de același fel” fie pentru o schimbare a naturii obiectului contractului. Un exemplu ar putea fi faptul că furnizorul a început să comercializeze o versiune nouă a produsului original, iar autoritatea contractantă dorește să cumpere noua versiune datorită funcţionalităţii sale mai largi. În cazul în care astfel de modificări nu au fost prevăzute în contract, trebuie să se evalueze dacă modificarea este semnificativă, așa cum s-a considerat la pct. 2 de mai sus.
Suplimentar opțiunilor și clauzelor de revizuire, ar putea fi, de asemenea, relevant pentru unele contracte să se ia în considerare dacă posibilitatea de-a face modificări la produsele sau serviciile oferite de furnizor ar trebui să fie examinată în cadrul procedurii de evaluare. Aceasta poate lua forma unui sub-criteriu unde posibilitățile tehnice de a face modificări la sistemul furnizorului este evaluat (probabil în combinație cu o evaluare a drepturilor asupra software-ului și documentației oferite de furnizor, deoarece acest lucru poate fi, de asemenea, relevant pentru posibilitățile de modificări ulterioare). Un astfel de sub-criteriu nu este deloc un bilet gratuit pentru acorduri ulterioare între părți în ceea ce privește schimbările, dar acesta este un element care, în combinație cu opțiunile relevante și clauzele de revizuire, va susține punctul de vedere că autoritatea contractantă a încercat să ofere un contract flexibil, și că acest lucru a fost limpede ofertanților în timpul procedurii de licitație.
3.2.1.2 Opțiuni. Prevederile Directivei privind achizițiile publice în ceea ce privește calcularea valorii contractului se bazează pe premisa că opțiunile pot fi incluse în contractul în cauză.
În contextul legislației privind achizițiile publice, o opțiune este un drept al autorității contractante să achiziționeze produse sau servicii în termenii și condițiile stabilite în avans, în care, pe de altă parte, furnizorul este obligat să vândă în condițiile prevăzute.
Opțiunile trebuie să fie incluse în calculul valorii contractului și, prin urmare, existența lor este un factor în evaluare la depășirea pragurilor, conform art.9(1) din Directiva 2004/18. Opțiunile trebuie să fie, de asemenea, indicate în anunțul de participare, conform Anexei VII din Directiva privind achizițiile publice. De regulă, toate opțiunile trebuie să fie indicate, însă indicarea în anunțul de participare poate fi scurt − la fel cum și restul proiectului este descris pe scurt, conform titlului II.1.5 din formularul anunțului de participare Descrierea succintă a contractului − după care descrierea se desfășoară în documentele de licitație, regula fiind aceea că o opțiune trebuie să fie descrisă la fel de detaliat ca și produsele sau serviciile principale care sunt descrise în documentele de licitație.
Exercitarea unei opțiuni nu constituie o modificare a contractului, ci o schimbare în conformitate cu contractul, cu condiția ca opțiunea să fie suficient de clară în descrierea sa, ca oferta să conțină un preț al opțiunii astfel încât autoritatea contractantă să poată lua direct sau indirect, în considerare opțiunea la atribuirea contractului, și ca opțiunea să poată fi exercitată fără negocieri prealabile între părți. Totuși, aceasta trebuie să presupună că părțile pot negocia detalii tehnice în legătură cu comanda, cum ar fi termenul exact de livrare, cu condiția ca intervalul de timp de livrare să fie indicat în materialul de ofertă, și că stabilirea termenului exact de livrare nu schimbă prețul.
De asemenea, opțiunile au avantajul comercial că prețul este stabilit în competiție, care este în etapa de licitație, unde furnizorul a luptat pentru a câștiga contractul, comparativ cu modificările convenite ulterior, unde autoritatea contractantă de multe ori nu are altă alternativă decât să plătească prețul solicitat de către furnizor.
Dezavantajul opțiunilor este (după cum se menționează la pct.3.1) acela că ar putea denatura evaluarea ofertelor: Dacă opțiunea este subevaluată, atunci autoritatea contractantă poate risca ca prețul și soluția oferite în opțiune să nu fie suficient de “clare”. Dacă, totuși, opțiunea este supraevaluată, opțiunea riscă să câștige prea multă importanță, în comparație cu produsele sau serviciile principale. În plus, autoritatea contractantă consumă resurse specificând opțiunile, și ofertanții consumă resurse de stabilire a prețurilor și de descriere a soluției pentru opțiuni.
3.2.1.3 Clauze de revizuire în ceea ce privește natura și domeniul de aplicare al obiectului contractului. Pe lângă luarea în considerare a oportunităţii de a utiliza opțiuni în ofertă, autoritatea contractantă trebuie să ia în considerare, de asemenea, dacă este relevant să asigure flexibilitatea ulterioară în cadrul contractului, sub forma clauzelor de revizuire.
Clauze de revizuire care doar descriu metoda de implementare a unei schimbări, probabil combinate cu principiile de rezolvare a oricăror dezacorduri în stabilirea prețului generat de modificare, și consecințele sale cu privire la respectarea graficului de timp, etc, nu justifică, de obicei, faptul că o schimbare constituie o schimbare în conformitate cu contractul. Astfel de clauze de revizuire, care descriu modul de implementare a schimbărilor, mai degrabă decât conținutul posibilelor modificări, sunt subiect de negociere între părți atunci când o modificare este pe cale de a fi pusă în aplicare, cu excepția cazului în schimbarea este nesemnificativă. Negocierile vor viza adesea prețul, timpul, calculul penalităților/bonusurilor și impactul schimbării asupra sistemului în general. Indiferent de clauza de revizuire, autoritatea contractantă este, prin urmare obligată în continuare să determine dacă schimbarea este materială. În aceste considerații, clauza de revizuire constituie un element care sugerează că schimbarea nu este semnificativă. Cu toate astea, acesta este doar un element printre multe altele, pe care autoritatea contractantă trebuie, de asemenea, să le ia în considerare pentru a stabili dacă schimbarea constituie o extindere semnificativă a contractului, etc, cum a fost prezentat la pct.2.2 de mai sus.
Decât să se elaboreze clauze de revizuire de acest tip, se recomandă ca autoritatea contractantă să structureze clauza de revizuire, astfel încât să păstreze nevoia de negocieri la un nivel minim. În acest sens, este deosebit de important să se stabilească prețul modificării în conformitate cu documentele de licitație și, prin urmare, să se evite negocierile. Adesea, cu toate acestea, nu va fi posibilă o evaluare a schimbării pe baza prețurilor unitare. Părțile vor fi obligate să negocieze prețul modificării, ca o clauză de revizuire, bazată pe scăderea unității prețurilor dacă unitățile descrise se dovedesc a nu fi viabile. Pentru a evita acest lucru, autoritatea contractantă poate aplica o clauză de revizuire care prevede ca o evaluare a modificării să se bazeze pe așa-numitul principiu de carte deschisă cu scopul de a menține furnizorul în condiții de concurență efectivă, la fel ca în momentul în care a câștigat inițial contractul. Cu alte cuvinte, furnizorul nu poate face mai mult profit pe produsele sau serviciile reglementate de schimbări decât cel de pe produsele sau serviciile principale.
Mai mult, adeseori este recomandabil să se structureze clauza de revizuire pentru a se face activarea sa în mod obiectiv justificat. Avantajul este că previzibilitatea acesteia este crescută, astfel că schimbarea ar proveni apoi din circumstanța obiectivă descrisă, ceea ce ar sugera că baza este aceeași pentru toți ofertanții. Un exemplu în acest sens ar putea fi o clauză de revizuire care să aibă în vedere consecințele oricărui legislații modificate, sau a unei clauze care conferă autorității contractante dreptul de a solicita ca furnizorul să ofere noul său design al produselor în livrările viitoare.
3.2.2 Modificarea prețului
3.2.2.1 Introducere Prețul care trebuie plătit de către autoritatea contractantă este unul dintre cele mai importante elemente ale contractului[8]. Prețul va fi aproape întotdeauna inclus în evaluarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, iar prețului i se va da de obicei o pondere ridicată. Prin urmare, schimbarea de preț va constitui de multe ori o schimbare materială, a se vedea pct. 2.2.4 de mai sus, și, în acest sens, CEJ a susţinut în hotărârea Pressetext că orice modificare a prețului care nu este prevăzută în contract poate fi convenită doar în cazul în care schimbarea este minimă și obiectiv justificată.
Indiferent dacă o schimbare de preț este sau nu materială va depinde, de asemenea, dacă schimbarea este în favoarea autorității contractante sau a furnizorului întrucât CEJ, de regulă, este mai indulgentă față de schimbările în favoarea autorității contractante.
O decizie din 18 noiembrie 1994, a Klagenævnet for Udbud ilustrează acest lucru. O prevedere a fost inclusă în contract care îi oferă autorității contractante dreptul de a face achiziții de la alți furnizori în cazul în care autoritatea contractantă ar putea obține un preț mai mic de la alți furnizori, cu excepția cazului în care furnizorul a ales să se încadreze în prețul cel mai mic. Dispoziția a fost o clauză de ajustare a prețurilor în conformitate cu care prețul a fost redus în cazul în care prețul pieței a fost mai mic. Klagenævnet for Udbud a constatat că această dispoziție nu a fost o încălcare a normelor privind achizițiile publice.
Comparați acest lucru cu avizul din 18 iunie 2002 al Autorităţii daneze de consum şi concurență în care autoritatea a declarat că o prevedere potrivit căreia prețul ar putea fi renegociat, pe baza unor informații ale furnizorului cu privire la creșterile de prețuri de pe piață a fost o încălcare a regulilor achizițiilor.
Dacă, pe de altă parte, schimbarea prețului este determinată de criterii obiective stabilite deja în contract în invitația de participare la licitație, atunci, de asemenea, modificările de preț în favoarea furnizorului se poate aștepta să fie permise fără o nouă cerere de oferte. Posibilitatea de ajustare în sus a prețurilor, în această situație a fost clară tuturor ofertanților și, prin urmare, deschisă concurenței. Acest lucru presupune că nu este lăsat la latitudinea părților de a negocia modificări de preț sau de a face în orice alt mod o schimbare arbitrară a prețului.
3.2.2.2 Clauzele de revizuire privind prețul Un exemplu clasic de acest fel este o clauză de ajustare a prețurilor în conformitate cu care prețul este ajustat în funcție de un indice stabilit. Astfel de modificări ale prețului sunt modificări în conformitate cu contractul și nu sunt semnificative, indiferent de cât de mult crește sau scade indicele[9].
În legătură cu atribuirea de contracte pe termen lung, experiența a arătat că ofertanții, atunci când îşi calculează prețul, operează într-o marjă de risc în caz de creșteri de prețuri care nu poate fi gestionată de către o clauză de ajustare a prețurilor (cum ar putea fi cazul în care produsele sau serviciile sunt compuse din bunuri și ore de lucru, dar remunerația se ajustează în mod exclusiv în funcție de un indice de salariu. În practică, adesea este imposibil să se facă referire la un indice sau o combinație de indicatori care să reflectă pe deplin toate costurile ofertanților). Pentru a reduce această marjă de risc (și, prin urmare, să se reducă costurile), autoritatea contractantă ar putea fi înclinată, de exemplu, într-un contract de servicii pe termen lung, să includă o clauză privind renegocierea remunerației după, de exemplu, cinci ani. S-ar putea să se caute alternative pentru a include o așa-numita clauză de dificultate, în conformitate cu care remunerația să fie renegociată, în cazul în care contractul se dovedește a fi mai împovărător pentru furnizor decât ar fi putut fi avut în vedere în momentul ofertei. Trebuie să existe o prezumție, totuși , că o astfel de clauze nu dă dreptul de a schimba remunerația fără a ține cont dacă schimbarea este materială. Acest lucru se datorează faptului că astfel de clauze de revizuire cer ca părțile să negocieze remunerația ajustată. Prin urmare, nu sunt recomandate astfel de clauză. Dacă, pe de altă parte, schimbarea prețului are loc pe baza unor criterii obiective, exterioare, sau cel puțin în esență în afara controlului părților, atunci situația este diferită , așa cum este ilustrat prin exemplele pe care le putem lua în considerare acum.
O modalitate de a permite ajustarea prețului furnizorului este de a utiliza o așa-numită clauză de benchmarking potrivit căreia prețul produselor sau al serviciilor este testat în piață, de exemplu, cinci ani de la contractare și apoi anual, până la sfârșitul contractului. Utilizarea unei clauze de benchmarking necesită existența unei piețe pentru produse sau servicii și că stabilirea prețurilor în piață este destul de transparentă, în sensul că ideea de benchmarking este de a compara prețul produselor sau serviciilor contractate cu prețul produselor sau serviciilor similare. O clauză de benchmarking poate fi utilizată pentru a crește sau a reduce prețul, sau poate fi utilizată pentru o modificare unilaterală a prețului exclusiv în favoarea uneia dintre părți. Dacă o clauză de benchmarking se dorește a fi pusă în practică, fără a se finaliza prin negocieri între părți, trebuie să fie îndeplinite măcar următoarele condiții:
1. Cum este identificat prețul cu care remunerație existentă a furnizorului urmează să fie comparată? Este vorba de prețul mediu de pe piață, evaluat de-a lungul ultimului an calendaristic, sau este prețul mediu plătit de toți, de un grup relevant, de exemplu municipalitățile daneze care au licitat produsele sau serviciile în cauză în ultimele 12 luni? Aceasta depinde de condițiile de piață specifice, inclusiv informațiile prevăzute a fi colectate privind prețuri comparabile.
2. Cine va fi responsabil cu compararea prețurilor? Una dintre părți, părțile în comun, sau un terț imparțial stabilit anterior (de exemplu, un institut recunoscut)?
3. Ce este de făcut dacă prețurile comparabile nu pot fi identificate? Dacă se dovedește, de exemplu, că produsele sau serviciile nu prea corespund cu produsele sau serviciile pentru care prețurile pot fi obținute de pe piață. Asta înseamnă că benchmarking-ul nu este posibil? Sau că comparația prețurilor ar trebui să ia astfel de diferențe în considerare?
4. Care este procedura în cazul de ajustare a remunerațiilor dacă prin compararea prețurilor se observă o diferență în comparație cu remunerația existentă a furnizorului? Va fi ajustată remunerația pentru a elimina întreaga diferența? Sau doar o parte a diferenței urmează să fie eliminată?
5. Cum sunt rezolvate litigiile? De multe ori, este menționată clauza de arbitraj a contractului.
Este important să se scurgă suficient timp de la încheierea contractului până când are loc benchmarking-ul. În caz contrar, ofertanții ar putea să speculeze, oferind un preț foarte scăzut la licitaţie, doar pentru a ajusta prețul în sus prin intermediul unei clauze de benchmarking la scurt timp după încheierea contractului.
Atunci când se achiziționează produse de pe stoc ce sunt vândute de furnizor mai multor clienți și în cazul în care autoritatea contractantă s-ar putea aștepta ca prețurile să scadă în timp, așa-numita “clauză a clientului celui mai favorizat” poate fi relevantă. O astfel de clauză dă dreptul autorității contractante de a cere cel mai mic preț oferit de furnizor clienților săi. Provocarea autorității contractante în acest sens este aceea de a colecta informații, cu privire la prețurile practicate de furnizor, de la clienții săi. Clauza ar trebui să reglementeze în plus:
1. gradul de similitudine între produse în scopul de a declanșa o reducere a prețului (de multe ori pot fi diferențe în garanție și termeni de service, chiar dacă bunurile sunt identice);
2. dacă doar prețurile de furnizor pentru alți clienți de pe piața locală (de exemplu, Danemarca) sunt relevante;
3. și dacă prețurile companiilor afiliate ale furnizorului sunt de asemenea relevante.
3.2.3 Modificarea duratei contractului
3.2.3.1 Introducere. În cazul în care modificarea constă într-o reînnoire a contractului, în funcție de circumstanțele specifice ale reînnoirii se decide dacă sau nu schimbarea constituie un contract nou. Una dintre schimbările pentru care CEJ a fost sesizată în cazul Pressetext a constat într-o reînnoire a unei clauze de nereziliere într-un contract pe durată nedeterminată. CEJ a considerat că o reînnoire a clauzei de nereziliere nu constituie o schimbare semnificativă. CEJ a justificat acest lucru pe motiv că nu au existat circumstanțe specifice care să sugereze că autoritatea contractantă ar fi reziliat contractul, la expirarea termenului clauzei de nereziliere, și presupunând că acesta ar fi fost cazul, pe o perioadă de trei ani, în cazul în care acordul nu a fost reziliat nu ar însemna că autoritatea contractantă ar fi fost împiedicată să rezilieze contractul într-o perioadă de timp excesivă. În cazul în care clauza de nereziliere nu a fost reînnoită în mod automat, astfel de clauze nu implică un risc de denaturare a concurenței în detrimentul noilor ofertanți. Întrucât legislația UE, în forma sa actuală, nu exclude contractele publice de servicii cu durată nedeterminată, CEJ nu a constatat niciun impediment în acordul părților privind reînnoirea unei clauze de nereziliere.
Cu toate acestea, în cazul în care contractul nu este pe durată nedeterminată, dar are o dată de încetare stabilită în prealabil, rezultă din deciziile Klagenævnet for Udbud că un contract nu poate fi reînnoit fără o nouă ofertare în cazul în care reînnoirea nu se bazează pe o opţiune de reînnoire.
3.2.3.2 Clauze de revizuire în ceea ce privește durata contractului. Atunci când se analizează practica CEJ în ceea ce privește reînnoirea perioadei în care un contract pe durată nedeterminată nu este reziliat, pare a fi mai atractiv pentru autoritățile contractante de a încheia un contract pe durată nedeterminată cu o clauza nereziliere decât un contract pe un termen stabilit în prealabil, cel puțin în ceea ce privește mai multă flexibilitate.
Prin urmare, în legătură cu atribuirea de lucrări, de servicii și anumite contracte de furnizare, ar fi mai indicat să se ia în considerare dacă ar fi mai avantajos la ofertare atribuirea unui contract pentru o durată nedeterminată cu o clauză de nereziliere (în loc de un contract pe durată determinată). Cu toate acestea, acordurile-cadru pot avea doar o durată de patru ani, cu excepția cazului unor circumstanțe speciale care pot justifica o durată mai lungă, conf. 32 alin (2) din Directiva privind achizițiile publice.
În cazul în care durata unui contract pe durată determinată trebuie să fie reînnoită, acest lucru se face prin intermediul unei opțiuni de reînnoire. Opțiunea de reînnoire trebuie să fie precizată în anunțul de participare, precum și condițiile detaliate de exercitare a opțiunii trebuie să fie menționate în documentele de licitație, inclusiv indicarea remunerației în perioada de reînnoire și produsele sau serviciile asociate. Poate fi relevant de luat în considerare dacă prețul din perioada de reînnoire este ajustabil, de exemplu, prin intermediul unei clauze de benchmarking sau o clauză a clientului celui mai favorizat. În acest sens, este esențial ca ajustarea prețului să nu se facă prin negocieri, ci pe bază de criterii obiective, așa cum s-a discutat la pct.3.2.2.2 de mai sus.
Ca o alternativă la un contract pe durată nedeterminată, cu una sau mai multe opțiuni de reînnoire (de exemplu un 3+1+1 ani de contract), se poate, în anumite circumstanțe, să fie relevant să se atribuie un contract pe termen lung prin care autoritatea contractantă să poate rezilia contractul după o anumită perioadă de timp (de exemplu, un contract pe cinci ani, care poate fi reziliat după trei ani).
3.2.4 Schimbarea partenerului contractual și înlocuirea subcontractantului
3.2.4.1 Introducere. Ca regulă generală, înlocuirea partenerului contractual constituie o schimbare materială[10].
Reorganizările interne într-o companie privată nu sunt considerate schimbări semnificative, chiar dacă astfel se schimbă partenerul contractual. Dacă schimbarea constă din faptul că contractul a fost atribuit unei filiale care este deținută sau controlată de către partenerul contractual inițial, și partenerul inițial rămâne răspunzător pentru executarea contractului, rezultă din punctele 44-45 din hotărârea pressetext că o astfel de schimbare constituie o reorganizare internă, care poate avea loc fără o nouă atribuire a contractului. Hotărârea nu afirmă în mod explicit dacă răspunderea solidară cu societatea mamă este o condiție prealabilă pentru ca modificarea să constituie o reorganizare internă. În funcție de circumstanțele specifice, trebuie să se prezume că o schimbare ar putea constitui o reorganizare internă chiar dacă societatea mamă nu mai este răspunzătoare pentru executarea contractului. Cu toate acestea, când și dacă filiala este ulterior vândută unui terț, schimbarea nu este (sau nu mai este) o reorganizare internă, ci o schimbare a partenerului contractual, care constituie o modificare substanțială a contractului. Dacă partenerul contractual privat este o persoană juridică, de exemplu, o cooperativă cu răspundere limitată sau o companie publică cu răspundere limitată, în general, un transfer de acțiuni ale societății nu constituie o schimbare semnificativă. În motivele sale, în cazul pressetext, CEJ a statuat că rezultă din însăși natura structurii corporative faptul că, componența acționarilor se poate schimba în orice moment.
În ceea ce privește o fuziune corporativă în care partenerul contractual privat fuzionează cu societatea supraviețuitoare și societatea supraviețuitoare devine astfel partener contractual al autorității contractante, are loc o schimbare a identității legale a partenerului contractual, astfel că partener contractual inițial încetează să mai existe și în schimb devine parte a companiei supraviețuitoare. În astfel de circumstanțe, rezultă din dreptul danez al societăților că o schimbare obligatorie a debitorului are loc în conformitate cu principiul succesiunii universale. Prin urmare, autoritatea contractantă nu se poate opune transferului contractului către compania supraviețuitoare, care își asumă toate drepturile și obligațiile societății care și-a încetat existența. În acest context, este decisiv faptul că, deși există un înlocuitor de facto a partenerului contractual privat, compania supraviețuitoare este în esență, identică cu compania care și-a încetat existența. Cele de mai sus sugerează că modificarea nu este substanțială (materială) într-un context al legii achizițiilor publice, și, prin urmare, trebuie să existe o prezumție că schimbarea de partener contractual poate avea loc fără o nouă atribuire a contractului în cazul în care schimbarea este cauzată de o fuziune corporativă.
De asemenea se poate presupune într-o anumită măsură că există posibilitatea înlocuirii contractantului, în cazul în care înlocuirea are loc, ca parte a unui transfer către un terț a tuturor activelor și pasivelor companiei (transfer de societate). Însă acest lucru înseamnă că societatea care preia contractul (împreună cu alte active și pasive) își asumă aceleași responsabilități ca cele asumate de societatea căreia i-a fosta inițial atribuit contractul. Acest transfer seamănă cu o fuziune în care noul partener contractual este în mare măsură același ca partenerul din contractual inițial, ceea ce sugerează că acest contract poate fi transferat ca parte a unui transfer al tuturor activelor și pasivelor. La fel se presupune că se procedează şi în cazul în care noul partener contractual este de facto sau identic cu partenerul înlocuit. Cu toate acestea, aceste aspecte sunt într-o oarecare măsură incerte. În cazul falimentului furnizorului, posibilitățile schimbării obligatorii a debitorilor rezultă din lege. În conformitate cu art.55 din konkursloven (Legea daneză privind insolvența), se poate opta ca patrimoniul celui falimentat să devină parte a contractului, cu excepția cazului în care natura normelor contractului exclude această posibilitate (de exemplu, un contract de consultanță). Dacă societatea are dreptul de a deveni parte a contractului în conformitate cu konkursloven și societatea dorește să exploateze acest drept, aceasta, ca regulă generală, trebuie să fie clar posibilă în conformitate cu normele privind achizițiile publice, fără obligația unei alte reofertări. Contrariul ar face iluzoriu dreptul, stabilit prin legea falimentului, de a deveni parte a contractului. Pe de altă parte, nu este sigur dacă societatea are dreptul de a transfera contractul unei terțe părţi. Incertitudinea se bazează pe faptul că nu a fost încă decis în jurisprudență dacă falimentul furnizorului lărgește posibilitățile de transfer ale contractului, fără o nouă procedură de licitaţie. Probabil, se prezumă că există cel puţin incertitudinea dacă transferul face parte dintr-un transfer colectiv al activităților societății în stare de faliment, ca această situație să semene cu un transfer de societate (a se vedea paragraful anterior, spre deosebire de situația în care numai un singur contract este transferat). În orice caz, probabil este necesar ca transferul să aibă loc în termeni neschimbaţi, sau cel puțin în esență, neschimbaţi, astfel încât ca societatea care preia contractul să facă livrări în condiții neschimbate (adică, aceleași produse sau servicii la același preț). Riscul de a întâmpina critici justificate în legătură cu un transfer, mai ales în cazul în care societatea transferă contractele unul câte unul, trebuie să se prezume că sunt la nivelul cel mai scăzut în cazul în care contractul este transferat la compania care a depus cea de-a doua cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic în momentul în care contractul a fost licitat.
În așa-numita cauză Wall[11] CEJ a analizat problema schimbării subcontractantului. În acest caz, municipalitatea din Frankfurt, a licitat atribuirea unui contract de concesiune de servicii pentru exploatarea și întreținerea anumitor toalete publice. Reiese din din contractul inclus în documentele de licitație că o schimbare a subcontractantului era permisă doar cu acordul municipalității. Wall a depus oferte, atât pe cont propriu cât și ca subcontractant în cadrul unei alte întreprinderi, FES, care a prezentat, de asemenea, o ofertă. În oferta depusă de FES, Wall a fost nominalizat ca fiind deosebit de competent în efectuarea lucrării în cauză. Contractul a fost atribuit lui FES, cu Wall ca subcontractant. După semnarea contractului, dar înainte de începerea lucrărilor, FES a solicitat aprobarea municipalității de a-l înlocui pe Wall cu un alt subcontractor, şi i s-a dat acordul în acest sens. Punctul contestat a fost dacă municipalitatea avea dreptul să consimtă eliminarea lui Wall ca subcontractant fără o nouă atribuire a contractului.
CEJ a considerat că o schimbare a subcontractantului, chiar dacă posibilitatea unei schimbări este prevăzută în contract, în cazuri excepționale, poate constitui o schimbare care necesită o nouă licitație. Acest lucru se întâmplă atunci când utilizarea unui subcontractant, mai degrabă decât a unui altuia, având în vedere caracteristicile speciale ale serviciului în cauză, a fost un factor decisiv în încheierea contractului.
Hotărârea pare a avea largi implicații. În primul rând, rezultă din hotărâre că nu numai schimbarea partenerului contractual este o modificare materială, ci și o schimbare a subcontractantului poate constitui, de asemenea, o modificare materială. În al doilea rând, rezultă că modificarea poate fi materială, chiar dacă contractul prevede posibilitatea de schimbare a subcontractantului. Pe de altă parte, implicațiile hotărârii sunt oarecum limitate de circumstanțele speciale din acest caz, asta înseamnă că autoritatea contractantă, cu ocazia atribuirii contractului, i-ar fi acordat lui Wall o importanță deosebită ca subcontractant, întrucât Wall a creat un tip special de toaletă publică și a fost titularul de drept al brevetului în acest sens. Prin urmare, raționamentul Curții nu ar trebui extins pentru se aplica, în general, pentru schimbarea subcontractanților, ci doar în cazurile deosebit de importante pentru îndeplinirea activităţii în care un anumit subcontractant trebuie să-şi ducă la îndeplinire sarcina.
Dacă, în legătură cu procedurile de selecție și de atribuire, se acordă o atenție deosebită întreprinderii care desfășoară activitatea (de exemplu, din cauza experienței acestei întreprinderi sau a proceselor de producție specifice), este recomandabil, din aceleași motive, ca autoritatea contractantă să fie deosebit de atentă pentru a nu permite o schimbare a subcontractantului, chiar dacă această posibilitate este prevăzută în contract.
3.2.4.2 Clauzele de revizuire privind schimbarea partenerului contractual și de schimbare a subcontractantului. Este greu de spus cu certitudine în ce măsură clauzele de revizuire asigură posibilitatea atribuirii contractului unei terţe părţi. În hotărârea pressetext, CEJ a statuat că înlocuirea unui partener contractual este o schimbare materială, “…,cu excepția situației în care această substituire a fost prevăzută în clauzele contractului inițial, spre exemplu, ca o subcontractare.” Acest paragraf din hotărâre trebuie să fie interpretat în sensul că o schimbare a partenerului contractual poate avea loc în cazul în care contractul prevede această posibilitate. Pe de altă parte, nu este sigur ce se înțelege prin trimiterile CEJ la subcontractare atât timp cât utilizarea subcontracților, dacă este cazul, nu implică o schimbare a partenerului contractual al autorităţii contractante (subcontractantul se află doar într-o relație contractuală cu furnizorul care este partener contractual al autorității contractante). În hotărârea Wall, așa cum s-a menționat mai sus, s-a declarat în contract că subcontractantul ar putea fi înlocuit cu aprobarea autorității contractante, dar cu toate acestea, CEJ a constatat că modificarea în cauză a constituit o schimbare materială.
Cele de mai sus sugerează că o clauză de transfer, care prevede doar posibilitatea de a schimba subcontractantul, cu acordul autorității contractante ar fi dificil de interpretat în sine, în sensul că înlocuirea subcontractantului/furnizorului nu este o schimbare materială, ca atare, o astfel de prevedere este prea generală. În schimb, se recomandă să se indice în mod special în prevederile transferului circumstanțele în care o schimbare a partenerului contractual privat poate avea loc și în ce termeni (de exemplu, că întreprinderea care realizează preluarea trebuie să respecte aceleași criterii de conformitate care se aplică în cazul în care contractul a fost ofertat inițial). Scopul este acela de a face posibilitatea de transfer cât mai previzibilă cu putință, pentru a permite argumentul că transferul nu a fost o schimbare a contractului, ci o schimbare în conformitate cu contractul.
4. Utilizarea procedurii negociate cu privire la modificarea contractelor de achiziții publice existente
4.1 Articolul 31 din Directiva privind achizițiile (articolul 40 din Directiva Utilităților[12])
După cum se menționează la pct.2 mai sus, art.31 din Directiva privind achizițiile (art.40 din Directiva Utilităților) conține mai multe prevederi de exceptare, care, dacă sunt îndeplinite condițiile de aplicare a acestora, permit autorității contractante să evite publicarea unui anunț de participare și o nouă solicitare pentru competiție. În schimb, în cazul în care acestea sunt de acord cu termenii, autoritatea contractantă și furnizorul pot conveni să schimbe un contract existent. Cu alte cuvinte, schimbarea poate avea loc prin intermediul negocierilor directe între părți.
Secțiunile 4.2-4.5 de mai jos examinează dispozițiile ce pot fi relevante pentru modificarea contractelor, deoarece aceste prevederi ar putea justifica încheierea unui act adițional sau unui contract suplimentar între autoritatea contractantă și furnizorul existent. Totuşi, așa cum se va vedea, este foarte dificil să se îndeplinească în practică condițiile pentru recurgerea la prevederile de exceptare.
Dispozițiile privind exceptarea, sunt relevante în situația în care o intenție de modificare nu este prevăzută în contract, caz în care schimbarea constituie, așadar, o modificare a contractului (și nu în conformitate cu contractul), şi în care modificarea este materială. Excepțiile oferă în același timp un indiciu privind situațiile în care modificările sunt materiale: Dacă circumstanțele cauzei nu permit utilizarea unei proceduri de negociere în conformitate cu prevederile de exceptare în adiţionare (a se vedea pct.4.4) sau o repetare a unor (vezi pct.4.5) lucrări sau servicii similare, acest lucru în sine este un argument împotriva schimbării prin negociere între părți întrucât s-ar putea argumenta că Directiva UE în art.31 a reglementat în mod exhaustiv circumstanțele în care modificările contractantelor existente pot fi convenite fără o nouă atribuire a contractului: a se vedea, în această privință, hotărârea pressetext ,[36].
Analiza următoare are ca obiect Directiva privind achizițiile publice, dar cum dispozițiile sunt în mare măsură identice cu cele ale Directivei Utilităților, analiza poate fi, de asemenea, utilizată drept ghid pentru interpretarea dispozițiilor din Directiva privind utilitățile, în care procedura de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare este o procedură de achiziții publice deschisă care poate fi folosită fără respectarea unor condițiilor speciale, dar în cazul în care o procedură de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, -ca în Directiva privind achizițiile publice-este o dispoziție de exceptare care impune respectarea unor criterii specifice.
Ca o introducere la examinarea diverselor clauze de exceptare, trebuie remarcat că, din jurisprudența CEJ[13] rezultă: că excepțiile sunt exhaustive, că ele sunt de strictă interpretare, și că sarcina de a dovedi existența unor circumstanțe speciale care să justifice recurgerea la excepție revine autorității contractante. Cu alte cuvinte, este nevoie de destul de multe condiții pentru a aplica excepțiile, și există doar câteva exemple ale CEJ și ale Camerei de recurs daneze, în care s-a constatat că au fost respectate condițiile de aplicare a excepțiilor.
Ca o introducere suplimentară, trebuie menționat faptul că autoritatea contractantă trebuie să publice un anunț privind rezultatul atribuirii în termen de cel mult 48 de zile calendaristice de la încheierea contractului, conform art.35 (4) din Directiva sectorul public (art.43 din Directiva Utilităților).
4.2 Articolul 31 (1)(b) din Directiva privind Sectorul Public (articolul 40(3)(c) din Directiva Utilităților)
Această dispoziție are în vedere negocierea fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare,
(b) în cazul în care, din motive tehnice, artistice sau referitoare la protecția drepturilor de exclusivitate, contractul nu poate fi atribuit decât unui anumit operator economic
Această prevedere, care se aplică la achiziția de produse, servicii și lucrări, constituie temeiul juridic pentru negocierile cu un operator particular fără anunț de participare, în cazul în care există un motiv tehnic sau legal ca furnizarea de produse sau servicii să fie efectuată doar de către un anumit furnizor. Cu toate acestea, punerea în aplicare a acestei dispoziții presupune nu numai faptul că produsele sau serviciile pot fi furnizate numai de un anumit furnizor, dar, de asemenea, că cerințele autorității contractante pot fi îndeplinite numai prin furnizarea doar exact a acestor produse sau servicii. Mai mult decât atât, cerințele autorității contractante trebuie să fie definite în mod obiectiv și să fie în conformitate cu principiul proporționalității.
Prevederea a fost interpretată de către CEJ într-o serie de hotărâri, în cazurile în care autoritatea contractantă dintr-un anumit motiv dorește să continue cooperarea cu furnizorul existent:
În cazul Comisia vs Italia[14], CEJ a constatat că utilizarea procedurii de negociere de către autoritatea contractantă pentru atribuirea unui contract pentru al 11-lea și al 12-lea proiect suplimentar de finalizare a unei autostrăzi nu a fost justificată. Guvernul italian a susținut că din motive tehnice contractul poate fi atribuit doar contractantului deja responsabil pentru efectuarea lucrărilor în curs. Argumentaţia guvernului italian a fost respinsă. CEJ a considerat că trebuie să fie absolut esențial ca respectivul contract să fie atribuit contractantului în cauză ([24]). Prin urmare, nu este suficient ca un anumit contractant să fie considerat, în general, drept cel mai bun furnizor pentru lucrările în cauză, sau ca atribuirea acestui contractant particular să fie cea mai uşoară soluţie.
Într-un caz ulterior Comisia vs Italia[15], CEJ a afirmat că scopul asigurării continuității lucrărilor complexe a fost un motiv tehnic recunoscut ca fiind important, dar nu a fost suficient justificat în cazul în care lucrările puteau fi încredințate numai unui anumit contractant ([20] – [22]).
Exemplele de mai sus ilustrează faptul că este extrem de dificil să se utilizeze excepțiile ca motive pentru a recurge la modificarea sau completarea contractelor cu furnizorul existent. În practică, prevederea este utilizată numai în cazurile în care autoritatea contractantă, ca urmare a drepturilor de proprietate intelectuală ale furnizorului existent, este obligată să utilizeze furnizorul existent ca să dezvolte o suprastructură a sistemului furnizorului sau ceva similar. Dar chiar și în aceste condiții, autoritatea contractantă trebuie, în schimb, să analizeze cu atenție posibilitatea de licitație a unui contract pentru un nou sistem compatibil cu sistemul vechi, care ar putea foarte bine să fie realizat de către un nou furnizor, atât timp cât interfețele vechiului sistem sunt descrise în mod adecvat.
4.3 Articolul 31 (1)(c) din Directiva privind Sectorul Public (articolul 40(3)(d) din Directiva Utilităților)
Se recurge, de asemenea, la procedura de negociere fără un anunț prealabil de participare,
(c) în cazul în care, într-o măsură strict necesară, din motive de maximă urgență ca urmare a unor evenimente imprevizibile pentru autoritățile contractante în cauză, nu se pot respecta termenele pentru procedurile deschise, restrânse sau negociate cu publicarea unui anunț de participare, prevăzute la articolul 30. Situațiile invocate pentru a justifica maxima urgență nu trebuie în nici unul dintre cazuri atribuite autorității contractante.
Articolul 31(1)(c) a fost invocat de mai multe ori în faţa CEJ, dar încă nici o hotărâre nu conține concluziile CEJ în care au fost îndeplinite condițiile pentru utilizarea excepției prevederii. Deciziile de bază de reținut din jurisprudență sunt următoarele:
În cazul Comisia vs Spania[16], CEJ a stabilit că prevederea nu se aplică în cazul în care autoritatea contractantă recurge la procedura accelerată prevăzută la art.38(8) din Directiva privind Sectorul Public (în cazul respectiv, art.15 din directiva aplicabilă atunci).
Într-un alt caz Comisia vs Italia[17], CEJ a apreciat că un raport științific în anumite condiții geologice, ale cărui rezultate au fost noi și neprevăzute, ar putea constitui un eveniment neprevăzut care ar putea justifica construirea unei bariere tip avalanșă fără o procedură de atribuire a contractului. Cu toate acestea, în același timp, CEJ a afirmat că această dispoziție nu se aplică în cazul în care a trecut prea mult timp de la producerea evenimentului. În cazul specific, autoritatea contractantă nu a avut justificare în aplicarea prevederii întrucât s-a început lucrul la bariera tip avalanșă mai târziu de trei luni după prezentarea raportului în cauză și, prin urmare, nimic nu ar fi împiedicat respectarea termenelor procedurii accelerate ([13] – [14]).
Comisia precizează în paragraful 3.3.2.4 din ghidul fostei Directive privind serviciile, că evenimentele imprevizibile înseamnă evenimentele care nu intră în domeniul de activitate economică și socială normală, cum ar fi inundațiile sau cutremurele care necesită servicii de urgență pentru a ajuta victimele.
Din ghid, rezultă că domeniul de aplicare este limitat la serviciile ce urmează să fie efectuate într-o perioadă de aproximativ o lună. Dacă pentru prestarea serviciilor se va aștepta mai mult de aproximativ o lună, atunci, în opinia Comisiei, autoritatea contractantă are suficient timp pentru a publica o notificare în contract și să invoce situația de urgență, motiv pentru utilizarea unor termene mai scurte din art.38(8) al Directivei privind achizițiile publice.
Potrivit par.6.1.5.I.3 din ghidul Autorității daneze a concurenţei şi a consumatorului privind directivele achizițiilor publice, conceptul acoperă, de asemenea, circumstanțe neprevăzute, în legătură cu activități de afaceri mai normale:
“De exemplu, în cazul în care un furnizor din cauza unei greve este împiedicat să continue, sau a dat faliment și nu există niciun temei pentru a lăsa societatea care a dat faliment să continue operațiunile în timpul unei proceduri de achiziții publice în termenele obișnuite” (traducerea autorilor).
În ghid se prevede în continuare că dispozițiile de exceptare:
“… autorizează, de regulă, numai recurgerea la încheierea contractelor pe termen mai scurt, sub un an, timp necesar pentru a organiza o nouă procedură de atribuire a contractului, întrucât trebuie să existe o nevoie urgentă de a încheia contractul, atât de urgentă încât este imposibil să se aștepte o lună, care este perioada de timp necesară pentru a efectua o procedură accelerată, și că dacă nu toate elementele unui contract avute în vedere sunt la fel de urgente, atunci contractul trebuie să fi împărțit pentru a permite o procedură de achiziție normală pentru acea parte a contractului care nu este urgentă “(traducerea autorilor).
Așa cum văzut mai sus, este foarte dificil să se obțină recurgerea la dispoziția de exceptare. În practică, se va lua, probabil, în considerare sănătatea și securitatea umană, considerente grave de mediu, protejarea ordinii publice, sau a intereselor publice fundamentale similare pentru ca scutirea să se aplice. Cu toate acestea, luarea în considerare a fondurilor publice nu este deloc un motiv suficient de urgentă, cu excepția cazului în care apar circumstanțe deosebite. În același timp, decizia autorității contractante este supusă unor cerințe stricte de proporționalitate: În cazul în care produsele sau serviciile pot fi achiziționate prin intermediul unei proceduri accelerate dacă autoritatea contractantă reacționează prompt, atunci prevederea nu se aplică. Mai mult decât atât, în cazul în care autoritatea contractantă s-ar fi decis pentru un contract pe termen scurt, în scopul de a “evita pericolul”, iar în acest răstimp să treacă la o procedură restrânsă sau publică, atunci prevederea nu se aplică (cu excepția contractelor pe termen scurt). Dacă un furnizor de anumite servicii intră în faliment (și administratorul nu doreşte să-și asume drepturile și obligațiile, iar contractul nu este atribuit), atunci ipoteza de pornire ar fi, probabil, că autoritatea contractantă este autorizată să intre doar într-un contract pe termen scurt, în scopul de a permite suficient timp pentru efectuarea unei licitaţii pentru serviciul în cauză (a se vedea, de asemenea, s.3.2.4.1 de mai sus privind falimentul). Trebuie să existe o cerință, în acest sens, că autoritatea contractantă avansează o nouă licitaţie, fără ezitare.
4.4 Articolul 31 (2)(b) și (4)(a) din Directiva privind achizițiile publice (articolul 40 alineatul (3)(e) şi (f) din Directiva Utilităților)
Pentru contractele de bunuri, recurgerea la procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare este autorizată în art.31(2)(b):
(b) pentru livrările suplimentare efectuate de furnizorul inițial, destinate fie pentru înlocuirea parțială abunurilor sau instalațiilor de uz curent, fie pentru extinderea bunurilor sau instalațiilor existente, în cazul în care o schimbare a furnizorului ar obliga autoritatea contractantă să achiziționeze un material tehnic cu caracteristici diferite, care ar duce la incompatibilitate sau dificultăți tehnice disproporționate de utilizare și întreținere, ca regulă, durata unor astfel de contracte, precum și cea a contractelor reînnoite, nu poate fi mai mare de trei ani;
Dispozițiile corespunzătoare pentru contractele de servicii sau de lucrări sunt prevăzute în art.31(4)(a):
(a) pentru lucrările sau serviciile suplimentare care nu sunt prevăzute în proiectul estimat inițial și nici în contractul inițial, și care au devenit necesare, ca urmare a unei situații neprevăzute, pentru execuția lucrărilor sau serviciilor descrise de acestea, cu condiția atribuirii contractului operatorului economic care execută respectiva lucrare sau serviciu:
• în cazul în care respectivele lucrări sau servicii suplimentare nu pot fi separate din punct de vedere tehnic sau economic de contractul inițial fără a constitui un inconvenient major pentru autoritățile contractante,
• în cazul în care respectivele lucrări sau servicii, chiar dacă pot fi separate de executarea contractului inițial, sunt strict necesare pentru finalizarea acestuia.
Cu toate acestea, valoarea cumulată a contractelor atribuite pentru lucrări sau servicii suplimentare nu trebuie să fie mai mare de 50 % din valoarea contractului inițial.
După cum este evident, condițiile pentru a recurge la excepția în legătură cu contractele de furnizare nu sunt la fel de stricte, deoarece nu există cerințe de imprevizibilitate, și nici nu se aplică limita de 50 %. Pe de altă parte, termenul de trei ani se aplică numai pentru contractele de bunuri.
Articolul 31 (2)(b) a fost interpretat de către CEJ în așa-numita judecată Agusta[18] în care Republica Italiană a invocat art.6(3)(c) și (e) din Directiva de furnizare, aplicabilă (care corespunde articolelor 31(1)(b) și 31(2)(b) din Directiva privind achizițiile publice) în sprijinul achiziționării de elicoptere Agusta prin atribuirea unui contract negociat în mod direct. Republica Italiană a susținut că producția de elicoptere, datorită specificității tehnice a elicopterelor ar putea fi realizată numai de către Agusta, și că flota de elicoptere a fost concepută să fie interoperabilă pe ansamblul mai multor corpuri, în special cu scopul de a reduce costurile logistice și costurile de instruire a piloților. CEJ a respins aceste argumente, deoarece Republica Italiană nu a reuşit să stabilească, “în ce măsură schimbarea furnizorului ar fi constrâns-o să achiziționeze un material fabricat potrivit unei tehnici diferite, de natură să determine o incompatibilitate sau dificultăți tehnice disproporționate în funcționare și întreținere” ([59]).
În mod similar, divizia de vest a Înaltei Curți daneze (Vestre Landsret) a reținut în hotărârea sa din 3 mai 200190, că art.31(2)(b) (autoritatea contractantă s-a bazat pe art.6 (3)(c) și (e) din Directiva aprovizionare, aplicabilă atunci) nu a fost fost aplicabil în legătură cu o achiziție suplimentară a containerelor de gunoi. Curtea a constatat că autoritatea contractantă nu a stabilit că schimbarea furnizorului “ar fi necesitat achiziționarea de echipamente care, din cauza unei diferențe de caracteristici tehnice, ar fi implicat incompatibilități tehnice sau dificultăți tehnice disproporționate în exploatare și întreținere “(traducerea autorilor).
Articolul 31(4)(a) este probabil să fie aplicat, de exemplu, în legătură cu un contract de proiect de restaurare a unei clădiri vechi unde, de multe ori, nu este rentabil să se efectueze o examinare completă a clădirii înainte ca contractantul să se apuce de lucru. Apare ocazional, prin urmare, necesară o suplimentare a lucrărilor, de exemplu dacă se găsește putregai uscat în construcțiile de lemn, iar grinzile de lemn, etc, trebuie să fie înlocuite. Într-o astfel de situație, art.31(4)(a) poate, în funcție de circumstanțe, să dea dreptul la negocieri directe între dezvoltator și contractant cu privire la un contract suplimentar pentru înlocuirea construcțiilor din lemn, cu condiția ca suma contractului să nu crească cu mai mult de 50 la sută.
4.5 Articolul 31(4)(b) din Directiva privind achizițiile publice (articolul 40(3)(g) din Directiva Utilităților)
În cele din urmă, art.31(4)(b) poate fi relevant în legătură cu modificările la contracte privind lucrări sau servicii (unde nu există nici o prevedere pentru bunuri):
(b) pentru lucrări sau servicii noi care constau în repetarea unor lucrări sau servicii similare încredințate de către aceleași autorități contractante operatorului economic câștigător al contractului inițial, cu condiția ca respectivele lucrări sau servicii să fie conforme cu un proiect de bază și ca acesta să fi făcut obiectul unui contract iniţial atribuit prin procedura de licitație deschisă sau restrânsă.
Posibilitatea de a se recurge la această procedură este indicată odată cu intrarea în concurență a primei operații, iar autoritățile contractante țin seama de valoarea totală estimată pentru continuarea lucrărilor sau serviciilor, în scopul punerii în aplicare a dispozițiilor articolului 7.
La această procedură se poate recurge numai în termen de trei ani de la încheierea contractului inițial.
Potrivit paragrafului 6.1.5.IV.2 conform recomandărilor Autorității daneze a Consumatorilor şi concurenţei privind achiziţiile publice, această prevedere poate fi aplicată în cazul în care documentele de licitație originale se referă la posibilitatea ca o repetare a lucrărilor sau serviciilor, sau în cazul în care valoarea unor astfel de repetări ale unor lucrări sau servicii a fost luată în considerare la evaluarea contractului în comparație cu pragurile. De asemenea, reiese din liniile directoare că repetarea lucrărilor / serviciilor este negociabilă între părți.
Prevederea excepției se pot aplica, de exemplu, în legătură cu un proiect în două faze în ceea ce privește dezvoltarea și construirea unei zone rezidențiale în care autoritatea contractantă într-o procedură restrânsă oferă un contract pentru construcția primei faze. Avantajul acestui tip de proiect, spre deosebire de tipul mai tradiţional (în cazul în care faza 2 constituie o opțiune pe care angajatorul are dreptul de a o exercita la un preț fixat în avans), este că angajatorul are posibilitatea de a negocia prețul fazei a 2-a cu contractantul. În acest fel, angajatorul evită să descrie faza 2 deja în faza de licitație pentru stabilirea preţului ofertanţilor. Dezavantajul este că angajatorul nu poate fi în stare să negocieze prețuri ” mai avantajoase” de la contractant, întrucât contractantul va stabili prețul fazei a 2-a, în moment când nu mai există concurență. Răspunsul în cazul în care angajatorul nu este mulțumit de prețuri şi el poate să negocieze cu contractantul fazei 1, ar fi să ofere construcția de fazei a 2-a prin intermediul unei proceduri de atribuire deschise. Aplicarea prevederii excepției în acest caz presupune că faza a 2-a este descrisă într-o schiță de proiect sau ceva asemănător (în prevedere numită un proiect de bază), în momentul licitației, că valoarea estimată a fazei a 2-a este inclusă în calculul valorii contractului în anunțul de participare, și că posibilitatea de a include faza a 2-a în cadrul proiectului este descrisă pe scurt în anunțul de participare și în documentația de licitație. Totuşi, provocarea va fi, adesea, termenul de trei ani de la încheierea contractului inițial. Din păcate, o altă provocare este că prevederea nu a fost analizată în nicio speță semnificativă de jurisprudență și, prin urmare, cerințele de descriere a fazei a 2-a, în momentul licitației sunt oarecum incerte. Este sigur, însă, că prevederea excepției va fi interpretată restrictiv de CEJ (cf. jurisprudenţei în ceea ce privește celelalte dispoziții de exceptare).
Dispoziția de exceptare este, de asemenea, susceptibilă de a fi aplicată, de exemplu, într-un contract de consultanță împărțit în faze.
Unei autoritatăţi contractante nu i se permite să convină cu un furnizor modificarea unui contract supus normelor privind achizițiile publice, fără stabilirea unei noi proceduri de licitaţie, în cazul în care modificarea este substanțială.
În scopul de a asigura flexibilitate în perioada de la semnare până la terminarea contractului, autorităţii contractante i se recomandă, în documentele de licitație în stadiul de licitație, să se refere la posibilitatea unei schimbări ulterioare, astfel că orice schimbări pot avea loc în conformitate cu contractul (și nu ca o modificare a contractului). În acest sens, autoritatea contractantă trebuie să se asigure că proiectul, indiferent de schimbările ulterioare, a fost prezentat concurenților, astfel încât posibilitatea unei schimbări să fie clară pentru ofertanți în faza de licitație. Cu alte cuvinte, clauzele de revizuire ar trebui să fie specifice și previzibile și, de preferință, justificate în mod obiectiv, și ar trebui să fie făcute aplicabile fără a necesita negocieri prealabile între părți (sau cel puțin numai negocierile cu privire la detaliile tehnice).
Dacă se dovedește necesară modificarea contractului, iar schimbarea nu este menționată în contract (sau doar menționată în termeni generali), atunci autoritatea contractantă trebuie să acorde atenție art.31 din Directiva privind achizițiile publice, deși este foarte dificil să se îndeplinească în practică astfel de condiții pentru procedura de negociere.
[1] DIRECTIVA 2004/18/CE A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii
[2] DIRECTIVA 92/50/CEE A CONSILIULUI din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii
[3] Comisa v Regatul Spaniei (C-423/07)
[4] Comisia v Germania (C-160/08
[5] În opinia sa, în cauza Pressetext Nachricthenagentur v Austria (C-454/06) [2008] ECR I-4401, avocatul general Kokott a afirmat, la pct. [90], că nu se poate exclude faptul că o reducere de preț nu ar putea constitui o modificare substanțială.
[6] Comisia v Republica Franceză (C-337/98), în care CEJ a luat în considerare intervalul îndelungat de timp scurs și dezvoltarea tehnologică
[7] Comisia v CAS Succhi di Frutta SpA (C-496/99 P)
[8] Comisia v CAS Succhi di Frutta SpA (C-496/99 P)
[9] Comisia v Republica Franceză (C-337/98)
[10] Pressetext Nachricthenagentur v Austria (C-454/06)
[11] Wall AG v La ville de Francfort-sur-le-Main and Frankfurter Entsorgungs- und Service GmbH (C-91/08)
[12] DIRECTIVA 2004/17/CΕ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale
[13] A se vedea de exemplu Hotărârea CEJ în cauza Comisia v Republica Italiană (C-337/05) la [55]–[60] cu referințele la jurisprudență.
[14] Comisia v Republica Italiană (C-57/94)
[15] Comisia v Republica Italiană (C-385/02)
[16] Commission v Kingdom of Spain (C-24/91)
[17] Commission v Italian Republic (C-107/92)
[18] Comisia v Republica Italiană (C-337/05)