Source: http://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2017/np/np13/np13_mono.html
Timestamp: 2020-01-21 12:38:18+00:00
Document Index: 157843622

Matched Legal Cases: ["l'article 55", "l'article 125", "l'article 96", "l'article 150", "l'article 32", "l'article 32", "l'article 9"]

Les principales observations du rapporteur spécial Gérard Longuet
1) En 2017, hors fonds de concours et attributions de produits, la mission « Enseignement scolaire » sera dotée de plus de 70 milliards d'euros en AE et en CP, soit une augmentation d'environ 3 milliards d'euros par rapport à 2016 (+ 4,53 % en AE et + 4,46 % en CP) à périmètre constant.
2) Cette augmentation est principalement imputable à une hausse des dépenses de personnel (titre 2), qui passeront de 62 milliards d'euros en 2016 à près de 65 milliards d'euros (+ 4,73 %). Les dépenses de titre 2 représenteront près de 93 % du total des dépenses de la mission. Une telle augmentation des dépenses de personnel apparaît difficilement soutenable pour nos finances publiques. Ainsi, hors contribution au CAS « Pensions », depuis 2012 le montant des crédits de titre 2 inscrits en loi de finances s'est avéré systématiquement insuffisant nécessitant l'ouverture de crédits supplémentaires en fin d'année. En moyenne, ce dépassement s'est élevé à près de 119 millions d'euros entre 2012 et 2015. Par ailleurs, la masse salariale de la mission « Enseignement scolaire » ne reflète pas l'intégralité des effectifs, les assistants d'éducation (hors accompagnants d'élèves en situation de handicap bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée) étant rémunérés sur des crédits d'intervention (1,3 milliard d'euros en 2017, permettant de rémunérer une moyenne annuelle de 48 800 assistants d'éducation).
3) 11 802 postes devraient être créés en 2017. Hors contribution au CAS « Pensions », l'impact des schémas d'emplois 2016 et 2017 est estimé à près de 300 millions d'euros en 2017. La réalité de ces créations de postes doit cependant être nuancée sur le terrain du fait de différents phénomènes (comptabilisation d'enseignants stagiaires dont le temps d'enseignement n'équivaut qu'à un mi-temps, difficultés de recrutements dans certaines disciplines, augmentation du nombre de démissions, en particulier parmi les enseignants stagiaires, comptabilisation des assistants d'éducation contractuels dans l'objectif de 55 000 créations de postes). Entre 2012 et 2015, 27 553 postes ont été pourvus pour 31 627 postes créés, soit un écart de 4 075 postes. Par ailleurs, 7 000 postes sur les 54 000 créations de postes dans l'éducation nationale devraient être pourvus par des contractuels.
4) L'augmentation des dépenses de personnel est également liée à la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), dont le coût est estimé à près de 787 millions d'euros en 2017, à la revalorisation du point d'indice (604 millions d'euros) et à l'augmentation de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE) versée aux enseignants du premier degré (303,5 millions d'euros).
5) Le coût de la mise en oeuvre du plan en faveur de la jeunesse, dont les principales mesures ont été annoncées par Premier ministre en avril 2016 (création d'une aide à la recherche du premier emploi, augmentation du montant des bourses de lycée et création d'une prime à la reprise d'études) est estimé à 72 millions d'euros pour 2017.
6) La dotation du fonds de soutien au développement des activités périscolaires s'élèvera à 373 millions d'euros, soit une hausse de 54 millions d'euros par rapport à 2016.
7) En 2015, seuls 82 % des élèves entrant en 6e maîtrisaient la compétence 1 (maîtrise de la langue française) et 72 % la compétence 3 (principaux éléments de mathématiques et de culture scientifique et technologique) du socle commun.
8) Si la France parvient à créer une « élite » scolaire dont le niveau continue de progresser, dans le même temps, la part des élèves rencontrant des difficultés ne cesse de croître. Ces écarts s'expliquent notamment par l'importance du poids des déterminismes sociaux en France.
9) Ces résultats ne semblent pas être dus à une insuffisance de moyens. En effet, en euros courants, la dépense intérieure d'éducation est ainsi passée entre 1980 et 2015 de 66,4 milliards d'euros à 130,8 milliards d'euros. Sur la même période, rapportée par élève, cette dépense est passée, en euros courants, de 4 680 euros à 8 440 euros, soit une hausse plus de 80 %.
10) La poursuite de la mise en oeuvre du plan numérique à l'école, dont les effets pédagogiques ne sont pas démontrés, se traduira par un coût de plus de 190 millions d'euros en 2017. La majeure partie de ces crédits (173 millions d'euros) seront issues du deuxième programme d'investissements d'avenir (PIA 2) sous la forme de fonds de concours, et non de crédits budgétaires.
11) En incluant les dépenses de personnel, le coût total prévisionnel du projet SIRHEN est estimé à 496,4 millions d'euros, dont 58,6 millions d'euros en AE et 58,8 millions d'euros en CP en 2017. Par rapport au projet de loi de finances pour 2016, le coût de ce projet a déjà été réévalué à la hausse à hauteur de 2,3 millions d'euros. Le coût de ce projet par rapport aux prévisions initiales a « explosé » de plus de 300 millions d'euros. Sa durée de réalisation, initialement fixée à 84 mois, devrait en outre atteindre 144 mois (+ 71,4 %) pour s'achever fin 2020. Compte tenu des surcoûts constatés ou prévus, la poursuite en l'état de ce projet doit être questionnée.
12) Pour 2017, les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs de la mission « Enseignement scolaire » s'élèveront à 160 millions d'euros en AE comme en CP (+ 3,4 millions d'euros par rapport à 2016).
13) Leurs effectifs devraient diminuer à hauteur de 13 ETP, dont 6 ETP au titre du CNED et 7 ETP au titre de l'ONISEP. Hors « abattement technique » lié à des postes « demeurés vacants lors des exercices précédents », les effectifs des trois autres opérateurs de la mission seront donc préservés.
Les principales observations du rapporteur spécial Thierry Foucaud
1) Les créations de postes prévues en 2017 sur la mission « Enseignement scolaire », à hauteur de 11 802 ETP étaient nécessaires compte tenu de l'évolution de la démographie scolaire. Le nombre d'élèves scolarisés à la rentrée 2015 dans les établissements publics et privés du premier degré a ainsi augmenté de 16 700 par rapport à la rentrée 2014 et a atteint 6 805 200 élèves.
2) Ces postes supplémentaires permettront également de renforcer certains dispositifs tels que le « plus de maîtres que de classes » ou les réseaux d'aide spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), qui avaient été mis à mal par les 80 000 suppressions de postes intervenues sous le précédent Gouvernement.
3) L'impact de ces créations de postes, nécessaires bien qu'insuffisantes, est néanmoins significativement amoindri du fait du nombre important de postes vacants. Cette situation, qui pénalise notamment les académies les moins favorisées, n'est pas acceptable alors que le système scolaire français figure parmi les plus inégalitaires de l'OCDE.
4) Les incontestables difficultés de recrutement sont en partie liées à la faiblesse des rémunérations. À cet égard, les diverses mesures de revalorisation prévue dans le présent projet de loi (protocole « PPCR » et augmentation de l'ISAE notamment) vont dans le bon sens, même si un effort plus important aurait été nécessaire, en particulier en début de carrière.
5) Si le plan en faveur de la jeunesse, qui se traduira par une augmentation du montant des bourses de lycée, par la simplification de leurs modalités d'attribution et par la création de deux nouvelles aides (aide à la recherche du premier emploi et prime de reprise d'études, constitue une mesure bienvenue, la minoration des AE et des CP consacrés notamment aux dépenses de l'aide à la recherche d'un premier emploi et des bourses décrocheurs à hauteur de 47,5 millions d'euros prévue par un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en seconde délibération constitue néanmoins un choix contestable.
6) Les crédits consacrés à la formation continue (100 millions d'euros) constituent un effort minimum compte tenu des importantes réformes intervenues ces dernières années, qui mériteraient un effort beaucoup plus conséquent en matière d'accompagnement des enseignants.
À cette date, 91 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne les programmes relevant du ministère de l'éducation nationale et 100 % s'agissant du questionnaire relatif au programme dédié à l'enseignement technique agricole.
La maîtrise des savoirs fondamentaux fait l'objet d'évaluations régulières. Depuis 2013, les compétences 1 et 3 du socle commun sont évaluées selon un cycle triennal (CE1, entrée en 6e et 3e).
Les dernières évaluations réalisées en novembre 2015 mesuraient la proportion d'élèves entrant en 6e maîtrisant les compétences 1 et 3 du socle, dont les contenus sont rappelés dans le tableau infra.
On constate ainsi que seuls 82 % des élèves maîtrisaient la compétence 1 et 72 % la compétence 3.
Ces résultats sont globalement comparables à ceux de 2014 pour les élèves de CE1 (respectivement 81,7 % et 82,6 %) et à ceux de 2013 pour les élèves de 3e (respectivement 79,2 % et 78,3 %).
Par ailleurs, des différences importantes existent en fonction du sexe, du « profil » de l'élève et de l'établissement d'appartenance.
L'évaluation réalisée en 2015 auprès des élèves de 6e montre ainsi que les filles sont plus nombreuses à maîtriser la compétence 1 que les garçons (86 % contre 78,4 %). Il n'existe en revanche pas de différence notable s'agissant de la compétence 3.
Par ailleurs, la proportion d'élèves maîtrisant ces deux compétences est significativement moins élevée parmi les élèves « en retard » que parmi les élèves « à l'heure » (près de 40 points d'écart).
Les résultats enregistrés parmi les élèves des REP (réseaux d'éducation prioritaire) et des REP + (réseaux d'éducation prioritaire renforcés) sont également inférieurs à ceux des établissements hors REP et REP +.
Enfin, les établissements privés affichent les proportions plus élevées d'élèves maîtrisant les compétences évaluées.
Proportion d'élèves de début de sixième qui maîtrisent les compétences 1 et 3 du socle commun
Selon l'enquête PISA (programme international pour le suivi des acquis des élèves) réalisée en 2012, le système scolaire français enregistre des résultats stables en compréhension de l'écrit et en sciences, mais en dégradation par rapport aux éditions précédentes en culture mathématique (- 16 points par rapport à 2003).
Si la France parvient à créer une « élite » scolaire dont le niveau continue de progresser, dans le même temps, la part des élèves rencontrant des difficultés ne cesse de croître.
Ainsi, en compréhension de l'écrit, la part des élèves français en difficulté est passée de 15,2 % à 18,9 % entre 2000 et 2012, alors que sur la même période la part des faibles niveaux a diminué en moyenne dans les pays de l'OCDE. Parallèlement, la proportion d'élèves dans les hauts niveaux est passée de 8,5 % à 12,9 % alors qu'elle reste stable dans la moyenne des pays de l'OCDE.
En culture mathématique, la part des élèves de 15 ans qui ne possèdent pas les compétences et connaissances mathématiques leur permettant de faire face aux situations de la vie courante est passée de 16,6 % à 22,4 %, alors que sur la même période cette part est restée quasi stable en moyenne dans l'OCDE.
La dispersion des résultats des élèves français est plus importante en 2012 qu'en 2003 : l'écart entre les 25 % les plus « faibles » et les 25 % les plus « performants » a ainsi crû de 10 points, plaçant notre pays parmi les pays les plus inégalitaires selon ce critère. Dans le même temps, l'Allemagne est parvenue à réduire cet écart de 10 points.
L'édition 2012 de l'enquête PISA souligne que ces écarts s'expliquent notamment par l'importance du poids des déterminismes sociaux en France. Ainsi, si les scores enregistrés par les élèves issus des catégories sociales les plus favorisées classent la France parmi les pays les plus performants, les scores des élèves issus de milieux socio-professionnels défavorisés la placent en bas du classement international.
En euros constants, entre 1980 et 2015, la dépense intérieure d'éducation, qui mesure l'effort financier en faveur de l'éducation tous financeurs confondus (État, collectivités territoriales et ménages), est passée de 66,4 milliards d'euros à 130,8 milliards d'euros.
Sur la même période, rapportée par élève, cette dépense est passée, en euros courants, de 4 680 euros à 8 440 euros (+ 80 %).
Évolution de la dépense intérieure d'éducation*
2015p**
- aux prix courants (n milliards d'euros)
- aux prix 2015 (n milliards d'euros)
- aux prix courants (en euros)
- aux prix 2015 (en euros)
Champ : France métropolitaine + Dom (y compris Mayotte).
* hors dépenses pour les formations de type extrascolaire.
En 2013, les pays de l'OCDE consacraient en moyenne 5,3 % de leur PIB à l'enseignement, ce pourcentage variant de 3,5 % pour le Luxembourg à 6,7 % pour le Royaume-Uni.
Le niveau de dépense français se situait dans la moyenne de l'OCDE (5,3 %) devant l'Italie (4 %), l'Allemagne (4,3 %) et le Japon (4,5 %) mais derrière la Corée du Sud (5,9 %), les États-Unis (6,2 %) et le Danemark (6,4 %).
Le coût par élève ou étudiant est cependant plus élevé en France (10 907 dollars) que dans la moyenne des pays de l'OCDE (10 493 dollars) et que dans la moyenne des pays de l'Union européenne (10 548 dollars).
Cette évolution globale masque en outre des différences importantes entre les niveaux d'éducation.
La dépense par élève dans le premier degré est ainsi inférieure de près d'un tiers à celle dans le second degré (6 190 euros dans le premier degré contre 9 700 euros dans le secondaire).
Évolution de la DIE par niveau d'enseignement (aux prix 2015)
Source : ministère de l'éducation nationale de l'enseignement supérieur et de la recherche (MENESR-DEPP)
Ainsi, si la dépense d'éducation en faveur du premier degré est ainsi inférieure à la moyenne des pays de l'OCDE (7 201 dollars contre 8 477 dollars dans le reste de l'OCDE), cette situation s'inverse s'agissant du second degré (11 482 dollars contre 9 811 dollars).
Votre rapporteur spécial considère que l'objectif de 55 000 créations de postes dans l'éducation constitue un minimum même si celui-ci rompt avec la logique qui prévalait sous le précédent quinquennat de réduction du nombre d'enseignants et qui s'était traduite par la suppression de 80 000 postes entre 2007 et 2012.
Ces créations de postes sont en effet indispensables pour permettre « d'absorber » la hausse significative des effectifs scolaires intervenue depuis 2011, tant dans le premier degré que dans le second degré.
Le nombre d'élèves scolarisés à la rentrée 2015 dans les établissements publics et privés du premier degré a ainsi augmenté de 16 700 par rapport à la rentrée 2014 et a atteint 6 805 200 élèves.
Par rapport à 2011, les effectifs d'élèves dans le premier degré ont crû de plus de 94 650 élèves (+ 1,4 %).
Les effectifs du second degré ont progressé de plus de 39 000 élèves entre 2014 et 2015 et de près de 121 000 élèves depuis 2012 (+ 2,2 %).
Évolution du nombre d'élèves dans les premier et second degrés
6 710 590
6 718 902
6 760 644
6 788 580
6 805 243
5 415 587
5 497 135
5 536 422
Ces postes supplémentaires doivent également permettre de renforcer certains dispositifs. La loi de refondation du 8 juillet 201312(*) prévoit ainsi la création de 7 000 postes destinés au dispositif « plus de maîtres que de classes » et au renforcement des réseaux d'aide spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), qui avaient été mis à mal par le précédent Gouvernement.
Votre rapporteur spécial regrette cependant, comme il a été rappelé précédemment, que l'ensemble des postes ouverts ne soient pas pourvus.
Il considère que l'objectif de 55 000 postes supplémentaires constituait donc un effort nécessaire pour accompagner l'augmentation de la démographie scolaire et le renforcement de certains dispositifs mais très insuffisant pour réellement répondre aux importants besoins des établissements.
Le nombre élevé de postes vacants ou pourvus par des enseignants stagiaires dont l'activité ne correspond, dans les faits, qu'à un mi-temps, qui réduit la portée de ces créations de postes, contraint de nombreux établissements, souvent situés dans les académies les moins favorisées, à avoir recours à des enseignants contractuels qui ne sont généralement pas formés.
Une telle situation n'est évidemment pas acceptable alors que, comme il a été rappelé précédemment, le système scolaire français figure parmi les plus inégalitaires de l'OCDE.
Elle doit s'analyser au regard de la faible attractivité du métier d'enseignant liée à la dégradation des conditions de travail et de la condition matérielle des enseignants.
La mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations », dont le contenu a été rappelé précédemment, se traduira par une amélioration de la situation matérielle de l'ensemble des personnels. Cette mesure représente un effort significatif de l'État, de l'ordre de 787 millions d'euros dès 2017, qu'il convient de saluer.
Pour autant, votre rapporteur spécial fait sienne l'analyse développée précédemment de l'insuffisance des mesures proposées pour lutter contre le déficit d'attractivité dont souffre la profession d'enseignant. En effet, l'effort prévu par le protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » se concentrera sur la fin de carrière. Il ne devrait donc pas permettre une amélioration significative de la condition matérielle des jeunes enseignants, alors que c'est en début de carrière que les écarts de rémunération avec leurs homologues de l'OCDE sont les plus importants.
D'autres mesures en faveur de certains personnels méritent en outre d'être rappelées telles que la professionnalisation des accompagnants des élèves en situation de handicap depuis 2014.
Votre rapporteur spécial considère en outre que le remplacement depuis la rentrée 2015 des emplois d'avenir professeurs (EAP) par les « étudiants apprentis professeurs » va dans le bon sens. En effet, cette mesure s'inscrit dans une logique de formation et de préparation des étudiants ayant choisi de se présenter aux concours de l'enseignement.
Il conviendrait cependant de pousser la logique jusqu'au bout en instaurant un véritable pré-recrutement proposant aux étudiants souhaitant s'orienter vers les carrières de l'enseignement un parcours professionnalisant.
Enfin, votre rapporteur spécial constate que, cette année encore, la masse salariale de la mission « Enseignement scolaire » ne reflètera pas l'intégralité des effectifs, les assistants d'éducation (hors accompagnants d'élèves en situation de handicap bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée) continuant d'être rémunérés sur des crédits d'intervention (1,3 milliard d'euros en 2017, permettant de rémunérer une moyenne annuelle de 48 800 assistants d'éducation).
L'an dernier, votre rapporteur spécial avait approuvé la réforme des bourses de lycée afin d'en renforcer la transparence et la simplicité.
La réforme des bourses nationales du second degré
Lancée en 2015, la réforme des bourses nationales du second degré a plus spécifiquement concerné les bourses de lycée. Le décret n° 2016-328 du 16 mars 2016 relatif aux bourses nationales de collège et aux bourses nationales d'études du second degré de lycée, entré en vigueur à la rentrée scolaire 2016, prévoit la mise en place d'un nouveau dispositif pour lequel demeurent uniquement deux critères d'attribution :
- le nombre d'enfants mineurs ou handicapés et le nombre d'enfants majeurs célibataires tels qu'ils figurent sur l'avis d'impôt sur le revenu ;
- la justification des ressources par le revenu fiscal de référence de l'année (n-2) ou (n-1) en cas de modification substantielle de la situation familiale entraînant une diminution des ressources.
Les bourses se déclinent en six échelons. À titre d'exemples, le barème pour 2016-2017 est établi comme suit.
Plafond annuel de ressources à ne pas dépasser pour une bourse à l'échelon 1 :
- 19 037 euros pour une famille avec deux enfants à charge ;
- 28 556 euros pour une famille avec cinq enfants à charge.
Plafond annuel de ressources à ne pas dépasser pour une bourse à l'échelon 6 :
- 2 782 euros pour une famille avec deux enfants à charge ;
- 5 948 euros pour une famille avec cinq enfants à charge.
Pour l'année scolaire 2016-2017 le montant varie de 432 euros pour l'échelon 1 à 918 euros pour l'échelon 6.
Un régime transitoire a cependant été mis en place. Les anciens boursiers de lycée qui continueront à bénéficier de l'ancien système des bourses, c'est un nombre de parts qui leur est attribué, entre 3 et 10 parts dans la majorité des situations. Pour l'année scolaire 2016-2017, le montant de la part est fixé à 49,86 euros. Les deux dispositifs des bourses de lycée cohabiteront donc jusqu'à la fin de l'année scolaire 2017-2018.
Dans le cadre de la simplification des démarches, un service en ligne pour la demande de bourse de collège est expérimenté dans 5 académies à la rentrée 2016 et sera généralisé à toutes les académies en 2017.
Un téléservice pour les demandes de bourse de lycée devrait être proposé, dès février 2017, pour la campagne de bourse de l'année scolaire 2017-2018.
Le site du ministère propose déjà un simulateur de bourse de collège et de lycée permettant aux familles d'obtenir une estimation personnalisée.
Votre rapporteur spécial estimait cependant nécessaire que cette réforme ne se traduise pas par une diminution du montant des bourses attribuées. L'augmentation de près de 10 % du montant des bourses de lycée inscrite dans le présent projet de loi de finances répond à cette inquiétude.
Leur montant moyen devrait ainsi augmenter de 63 euros, passant de 634 euros à 697 euros.
Au total, en tenant compte du coût de la mise en oeuvre du plan en faveur de la jeunesse, par rapport à la loi de finances pour 2016, les crédits consacrés à l'action sociale en faveur des élèves passeront de 652 millions d'euros (586,2 millions d'euros au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement public et 65,8 millions d'euros au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement privé) à 735 millions d'euros (dont 663,7 millions d'euros dans le public et 71,3 millions d'euros dans le privé).
Votre rapporteur spécial salue en outre l'augmentation des fonds sociaux qui seront portés à 65 millions d'euros en 2017, soit une progression de 11,4 millions d'euros par rapport à 2016. Les crédits supplémentaires permettront de faire face à l'accroissement du nombre de familles touchées par des difficultés économiques et de prendre en charge les changements de situations de familles en cours d'année scolaire, qui ne peuvent pas être traités par le dispositif des bourses.
La minoration des AE et des CP consacrés notamment aux dépenses de l'aide à la recherche d'un premier emploi et des bourses décrocheurs à hauteur de 47,5 millions d'euros prévue par un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en seconde délibération constitue néanmoins un choix contestable.
Le présent projet de loi de finances prévoit un effort de 100 millions d'euros en faveur de la formation continue des enseignants hors dépenses de personnel, dont 23 millions d'euros au profit du premier degré public, 39,5 millions d'euros au profit du second degré public et 37,4 millions d'euros au profit de l'enseignement privé.
Le programme de formation 2016-2017 prévoit notamment la consolidation des actions menées l'année dernière pour l'accompagnement de la réforme du collège (8 journées par professeur). 26 séminaires sont ainsi prévus en 2016-2017 pour accompagner les cadres et responsables des formations en académie (près de 3 600 personnels) dans la mise en place de la réforme.
Dans le premier degré, un comité national d'orientation de la formation du premier degré a été mis en place le 7 mars 2016. Certaines de ses recommandations ont été mises en place pour l'année scolaire 2016-2017, telles que la mise en place, de septembre à novembre, de séminaires interacadémiques de formation centrés sur les cycles 2 (CP à CE2) et 3 (CM1 à 6e) ou encore l'enrichissement de l'offre de formations hybrides via la plateforme M@gistère notamment.
Les crédits consacrés à la formation continue, en diminution de près de 5 millions d'euros par rapport à 2016, constituent un minimum compte tenu de l'importance des réformes intervenues récemment, en particulier la réforme du collège ou encore la généralisation de l'usage du numérique dans les établissements.
Votre rapporteur spécial estime qu'un effort plus conséquent aurait pu être consenti alors que la formation des enseignants demeure très en deçà de leurs besoins.
Les organisations syndicales rencontrées par votre rapporteur spécial lui ont ainsi indiqué qu'un effort conséquent était nécessaire en matière de formation continue, dont les crédits avaient été considérablement réduits sous le précédent Gouvernement.
En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à diminuer les crédits du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » à hauteur de 130 000 euros en AE et en CP afin de tirer les conséquences de la fermeture, à compter du 1er septembre 2017, de la grille de rémunération des enseignants « bi-admissibles » (cf. commentaire de l'article 55 octies).
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à majorer les AE de la mission « Enseignement scolaire » à hauteur de 26,28 millions d'euros et à diminuer ses CP à hauteur de 49,5 millions d'euros. Ces montants résultent de :
- la majoration des AE du programme 230 « Vie de l'élève » à hauteur de 75,78 millions d'euros afin de financer le renouvellement des conventions pluriannuelles d'objectif avec des associations de la ligue de l'enseignement ;
- la minoration des AE et des CP de ce programme à hauteur de 47,5 millions d'euros, traduisant « la révision à la baisse des dépenses de l'aide à la recherche d'un premier emploi, des bourses décrocheurs ainsi que des assistants d'éducation » ;
- la minoration des AE et des CP du programme 143 « Enseignement technique agricole » à hauteur de 2 millions d'euros, traduisant « un ajustement des moyens de fonctionnement des établissements ».
Commentaire : le présent article vise à tirer les conséquences de l'inscription dans le droit commun de la possibilité de déroger à l'organisation de la semaine scolaire en garantissant aux communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés le bénéfice des aides du fonds de soutien aux activités périscolaires de manière pérenne.
A. LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES
1. Le décret du 24 janvier 2013, dit décret « Peillon », fixe le principe d'une organisation de la semaine scolaire comportant neuf demi-journées d'enseignement
Engagée par la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, la réforme des rythmes scolaires a été progressivement mise en oeuvre à compter de la rentrée scolaire de 2013 et généralisée à la rentrée 2014 dans le premier degré. Elle vise « à revenir à neuf demi-journées de classe, pour instaurer une continuité dans la semaine scolaire et pour mieux organiser les apprentissages. La matinée d'enseignement supplémentaire prendra place le mercredi, sauf dérogation sollicitée auprès des autorités académiques. Elle permettra d'alléger les journées de classe et, en répartissant mieux le temps scolaire, d'améliorer l'efficacité des apprentissages ».
Le décret du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires, dit décret « Peillon », précise les modalités d'application de cette réforme. Il prévoit notamment :
- le passage à une semaine de neuf demi-journées (les lundi, mardi, jeudi et vendredi et le mercredi matin) à raison de cinq heures trente maximum par jour et trois heures trente maximum par demi-journée ;
- une durée de pause méridienne qui ne peut être inférieure à une heure trente ;
- la mise en place d'activités pédagogiques complémentaires (APC) pour le soutien aux élèves en difficulté, pour l'aide au travail personnel ou pour une activité prévue par le projet d'école.
La réforme des rythmes éducatifs a en outre contraint les communes à développer une offre d'activités périscolaires (accueil de loisirs, garderie, activités sportives, culturelles, scientifiques, etc.) se substituant aux heures de cours déplacées vers le mercredi matin.
2. Des activités périscolaires ouvrant droit à une aide de l'État
L'article 67 de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013 crée un fonds destiné au financement des activités périscolaires.
- une majoration forfaitaire de 40 euros par élève pour les communes des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficiant de la quote-part de la dotation d'aménagement, pour la collectivité de Saint-Martin ainsi que pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) « cible »13(*) ou à la dotation de solidarité rurale (DSR) « cible »14(*) en 2012 ou en 2013.
L'article 67 précité a été modifié à trois reprises :
- par l'article 125 de la loi de finances pour 201415(*), afin de permettre aux communes ayant bénéficié des aides du fonds au titre de l'année scolaire 2013-2014 d'y prétendre au titre de l'année scolaire 2014-2015 ;
- par l'article 96 de la loi de finances pour 2015 visant à pérenniser ce fonds au-delà de 2015 et à conditionner le bénéfice des aides à la mise en place d'un projet éducatif territorial (PEDT) ;
- par l'article 150 de la loi de finances pour 201616(*) visant à ce que les communes bénéficiant de la majoration forfaitaire puissent continuer à y prétendre après le 1er janvier 2017 malgré la réforme des dotations de solidarité urbaine et de cohésion sociale et de solidarité rurale.
B. LE DÉCRET DU 7 MAI 2014, DIT DÉCRET « HAMON », PRÉVOYAIT LA POSSIBILITÉ DE DÉROGER À L'ORGANISATION DE LA SEMAINE SCOLAIRE FIXÉE PAR LE DÉCRET DU 24 JANVIER 2013
Le décret du 7 mai 201417(*), dit décret « Hamon », prévoyait, sur demande conjointe d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale et d'un ou plusieurs conseils d'école, sur autorisation du recteur d'académie et pour une durée de trois ans, la possibilité d'adapter l'organisation de la semaine scolaire en dérogeant au principe d'une semaine s'articulant autour de neuf demi-journées de classe.
Il prévoyait cependant que ces expérimentations ne pouvaient avoir pour effet de « répartir les enseignements sur moins de huit demi-journées par semaine, comprenant au moins cinq matinées, ni d'organiser les heures d'enseignement sur plus de vingt-quatre heures hebdomadaires, ni sur plus de six heures par jour et trois heures trente par demi-journée ».
De même, il n'était pas possible de réduire ou d'augmenter sur une année scolaire le nombre d'heures d'enseignement ni d'en modifier la répartition.
Ce décret permettait notamment de regrouper les temps d'activités périscolaires sur une seule journée, généralement le vendredi après-midi, et de réduire le nombre d'heures d'enseignement hebdomadaires, les heures manquantes devant être rattrapées durant les vacances scolaires.
Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale pouvaient bénéficier des aides du fonds de soutien aux activités périscolaires au titre des écoles ayant été autorisées à expérimenter des adaptations à l'organisation de la semaine scolaire, conformément aux dispositions de l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2014 du 8 août 201418(*).
B. UN DISPOSITIF PÉRENNISÉ PAR LE DÉCRET DU 1ER AOÛT 2016
Le décret du 1er août 201619(*) inscrit les dispositions à caractère expérimental du décret du 7 mai 2014 précité dans le droit commun.
Sur demande conjointe d'une commune ou d'un EPCI et d'un ou plusieurs conseils d'école, le directeur académique, agissant par délégation du recteur d'académie, peut autoriser des adaptations à l'organisation de la semaine scolaire « lorsqu'elles sont justifiées par les particularités du projet éducatif territorial ».
Si ces dérogations peuvent s'accompagner « d'une adaptation du calendrier scolaire national », elles demeurent soumises aux mêmes restrictions que celles qui étaient prévues par le décret « Hamon » de 2014.
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de notre collègue député Alain Fauré, rapporteur spécial au nom de la commission des finances.
Il vise à tirer les conséquences de la pérennisation des organisations de temps scolaire expérimentales mises en place par le décret du 7 mai 2014 précité.
Le I du présent article prévoit par conséquent la possibilité pour les communes dont les écoles publiques dérogent aux dispositions du décret du 24 janvier 2013 et relèvent donc des dispositions du décret du 1er août 2016 de bénéficier des aides du fonds de soutien.
Ce dispositif est également ouvert pour les écoles privées sous contrat, dès lors que « l'organisation de la semaine scolaire sur moins de neuf demi-journées d'enseignement est identique à celle des écoles publiques situées sur le territoire de la communes et qui bénéficient d'activités périscolaires organisées par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunales ».
En conséquence, le II du présent article prévoit l'abrogation de l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2014 précité, celui-ci devenant sans objet.
Votre rapporteur spécial Gérard Longuet estime que le décret « Hamon » du 7 mai 2014 a permis d'apporter de la souplesse à une organisation de la semaine scolaire résultant de la réforme des rythmes scolaires qui s'est rapidement avérée inadaptée pour de nombreuses communes, notamment rurales.
Il considère par conséquent que la pérennisation du dispositif dérogatoire prévu par le décret « Hamon » par le décret du 1er août 2016 était nécessaire.
Dès lors, le dispositif prévu par le présent article lui semble de bon sens. Aussi, votre rapporteur spécial vous propose d'adopter le présent article sans modification.
Il estime cependant que la modification des dispositions relatives à l'accompagnement financier des communes dans la mise en oeuvre des nouveaux rythmes scolaires à l'occasion de chaque loi de finances témoigne du caractère insatisfaisant des conditions dans lesquelles cette réforme a été menée.
Votre rapporteur spécial Thierry Foucaud estime pour sa part que les possibilités de dérogation prévues par le décret « Hamon » et pérennisées par le décret du 1er août 2016 entrent en contradiction avec l'esprit même de la réforme des rythmes scolaires, qui prévoyait l'organisation de la semaine scolaire sur neuf demi-journées.
Néanmoins, le rejet du présent article se traduirait par une suppression du versement des aides aux communes dont les écoles dérogent à cette organisation du temps scolaire. Aussi votre rapporteur spécial vous propose une position d'abstention sur le présent article.
Commentaire : le présent article vise à tirer les conséquences de la suppression, à compter du 1er septembre 2017, de la grille indiciaire spécifique dont bénéficiaient les enseignants « bi-admissibles » en prévoyant, pour les seuls professeurs relevant actuellement de ce régime, le bénéfice d'une bonification de leur indice majoré.
A. LES ENSEIGNANTS « BI-ADMISSIBLES » BÉNÉFICIENT D'UNE GRILLE INDICIAIRE SPÉCIFIQUE JUSQU'À LA HORS CLASSE
Le traitement des fonctionnaires est fixé en fonction du grade et de l'échelon par référence à un indice brut, qui correspond à un indice de carrière. À chaque indice brut correspond un indice majoré permettant de calculer la rémunération. Le traitement brut du fonctionnaire est obtenu en multipliant la valeur du point de la fonction publique par l'indice majoré.
Le décret n° 48-1108 du 10 juillet 1948 portant classement hiérarchique des grades et emplois des personnels de l'État relevant du régime général des retraites a créé un échelonnement indiciaire spécifique pour les professeurs certifiés, d'éducation physique et sportive et de lycée professionnel « bi-admissibles », c'est-à-dire ayant été déclarés admissibles deux fois aux épreuves orales du concours de l'agrégation.
Ce dispositif a été repris à l'article 9 du décret n° 2010-1007 du 26 août 2010 fixant l'échelonnement indiciaire de certains personnels enseignants, d'éducation et d'orientation relevant du ministre de l'éducation nationale.
Ce dispositif ne couvre que la classe normale. Lors de leur promotion à la hors classe, les enseignants « bi-admissibles » réintègrent la grille de leur corps d'appartenance.
Échelonnement indiciaire des professeurs certifiés, d'éducation physique et sportive et de lycée professionnel et des enseignants « bi-admissibles »
Enseignants « bi-admissibles »
Professeurs certifiés, de lycée professionnel et d'éducation physique et sportive
B. LA SUPPRESSION DE CE RÉGIME À COMPTER DU 1ER SEPTEMBRE 2017
À l'occasion de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunération », qui se traduira par une refonte des grilles indiciaires jusqu'en 2020, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a souhaité supprimer le dispositif issu des décrets du 10 juillet 1948 et du 26 août 2010 précités pour les nouveaux entrants.
À compter du 1er septembre 2017, les enseignants « bi-admissibles » de classe normale seront donc soumis à l'échelonnement indiciaire de leur corps d'appartenance.
Il vise à tirer les conséquences de la suppression, à compte du 1er septembre 2017, de l'échelonnement indiciaire spécifique dont bénéficiaient les enseignants « bi-admissibles » en remplaçant ce dispositif par une bonification d'indice majoré pour les enseignants actuellement en poste.
Bonification d'indice majorée prévue par le présent article
Source : exposé sommaire
Le niveau de la bonification correspond à l'écart indiciaire existant entre les enseignants bi-admissibles et les enseignants certifiés, de lycée professionnel et d'éducation physique et sportive dans le décret du 26 août 2010 précité.
Le présent article crée un dispositif transitoire permettant l'extinction progressive du statut spécifique dont jouissaient les enseignants « bi-admissibles » sans perte de pouvoir d'achat pour les actuels bénéficiaires.
Votre rapporteur spécial Gérard Longuet considère que la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunération », qui procède à une refonte des grilles indiciaires, rend nécessaire la disparition de certains de ces régimes dont les justifications n'apparaissent plus évidentes.
Il vous propose par conséquent d'adopter le présent article sans modification.
Votre rapporteur spécial Thierry Foucaud considère que les dispositions du présent article relèvent davantage du domaine règlementaire. Selon le ministère, l'inscription dans la loi de ce dispositif permettra néanmoins de le sécuriser. Votre rapporteur spécial vous propose donc une position d'abstention sur cet article.
- Mme Agathe CAGÉ, directrice-adjointe du cabinet ;
- Mme Alexandrine FADIN, conseillère chargée des relations avec le Parlement ;
- M. Emmanuel SKOULIOS, conseiller chargé des affaires budgétaires et de la modernisation de l'action publique ;
AE : autorisations d'engagement
AVS- co, collectif : auxiliaire de vie scolaire collectif
AVS- i, individuel : auxiliaire de vie scolaire individuel
CAS : compte d'affectation spéciale
EAP : emplois d'avenir professeurs
ETP : emploi temps plein
GIPA : garantie individuelle du pouvoir d'achat
GVT : glissement vieillesse- technicité
HI : heures d'interrogation
HSA : heures supplémentaires années
ISAE : indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves
LOLF : loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances
PAP : projet annuel de performances
PIA : programme d'investissements d'avenir
RAP : rapport annuel de performances
RETREP : régime temporaire de retraite de l'enseignement privé
SCEREN : service culture, éditions, ressources pour l'éducation nationale
SIEI : système interministériel d'échange d'informations
* 13 Soit les 250 premières communes de 10 000 habitants et plus et les 30 premières communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants classées selon leur indice synthétique de ressources et de charges.
* 14 Soit les 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants classées en fonction décroissante d'un indice synthétique.
* 15 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 16 Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
* 17 Décret n° 2014-457 du 7 mai 2014 portant autorisation d'expérimentations relatives à l'organisation des rythmes scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires.
* 18 Loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.
* 19 Décret n° 2016-1049 du 1er août 2016 autorisant des dérogations à l'organisation de la semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.