Source: http://libro.unipv.it/tonoletti/sentenze/Cds_6797_07.htm
Timestamp: 2017-09-21 15:40:28+00:00
Document Index: 72089746

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 6', 'art. 45', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 5', 'sentenza ']

A.- Con ricorso notificato il 2 ed il 3 aprile 1998, depositato il 16 seguente e segnato al n. 3544/98 reg. gen., il Comune di Bologna ha proposto appello avverso la sentenza 27 gennaio 1998 n. 15 del TAR Emilia Romagna, sede di Bologna, Sez. II, con la quale, in parziale accoglimento del gravame proposto dalle imprese Alinet Italia s.r.l., DS Logic s.r.l., Lugli s.n.c. e Nautilus di Stori Alfredo, sono state annullate le deliberazioni 27 marzo 1996 n. 781 e 30 aprile 1996 n. 1096 della Giunta comunale di Bologna, concernenti il servizio (rientrante nel progetto IPERBOLE) di accesso gratuito full internet ai cittadini residenti nel Comune, alle strutture ed uffici comunali, ad altre pubbliche amministrazioni, scuole ed associazioni no profit, e, rispettivamente, l’autorizzazione alla stipulazione di convenzione per l’espletamento del servizio con il Consorzio universitario Cineca, a seguito di trattativa privata con informale indagine di mercato nell’ambito della quale erano state acquisite le proposte anche di Video On Line, Olivetti e Telecom Italia.
2.- Nel merito, alla ritenuta violazione dei principi di pubblicità e concorrenzialità, senza che fossero ricostruite in termini puntuali la natura giuridica del rapporto tra Comune e Cineca (che, tra l’altro, già aveva attuato la prima fase del progetto IPERBOLE) né la natura giuridica dello stesso Cineca, in base alle quali era da escludersi l’applicazione della disciplina procedimentalizzata di gara e la stessa riconducibilità delle prestazioni alla normativa di cui al D.Lgs. n. 157/95, peraltro non applicabile ai servizi pubblici, mentre la deliberazione n. 1096 contiene ampia motivazione sulla scelta di Cineca.
3.- Ancora in rito, all’assunto, nascente dalla falsa rappresentazione della condizione dei ricorrenti in primo grado, secondo cui sussisterebbe la loro legittimazione al rispetto dei limiti di cui all’art. 6 del D.L. n. 55/83 ed al D.M. del 1983 anche in considerazione della lesione che ad essi deriverebbe per l’incisione del servizio in questione nello stesso ambito in cui si svolge la rispettiva attività, tenuto pure conto che le dette norme non vietano ai comuni la prestazione di servizi a titolo gratuito e, d’altra parte, non erano applicabili alla fattispecie in quanto, per effetto del disposto dall’art. 45 del D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 504, destinate ai soli comuni che versino in situazioni strutturalmente deficitarie.
Le appellate Alinet Italia, DS Logic e Lugli si sono costituite in giudizio e con memoria del 16 maggio 1998 hanno svolto controdeduzioni.
B.- Con altro ricorso notificato il 9 aprile 1998, depositato il 21 seguente e registrato al n. 3717/98, anche il Cineca ha proposto appello avverso la medesima sentenza, svolgendo censure involgenti punti analoghi a quelli trattati dalle doglianze esposte dal Comune, articolate nei seguenti motivi:
1.- Violazione dei principi in materia di interesse e legittimità processuale.
2.- Erronea e falsa applicazione della disciplina sugli appalti pubblici di servizi in relazione sia al profilo oggettivo che a quello soggettivo.
3.- Erronea e travisata interpretazione delle deliberazioni annullate sotto il profilo della motivazione.
Anche qui si sono costituite in giudizio le appellate Alinet Italia (poi fusa per incorporazione nella Cribisnet, avente oggi la demoninazione di Cribis – Crif Business Information Service S.p.A.), DS Logic (poi fusa per incorporazione nella soc. Cable & Wireless) e Lugli, svolgendo difese con memorie del 16 maggio 1998 e 26 marzo 2007. L’appellante ha dal canto suo prodotto memoria in data 2 luglio 2007, in cui ha tra l’altro evidenziato che da tempo il servizio è organizzato e gestito da altri soggetti e con differenti modalità, insistendo peraltro nelle proprie tesi e richieste.
Peraltro, la stessa giurisprudenza ha altresì affermato che al fine del riconoscimento della legittimazione ad impugnare la soluzione organizzativa adottata non occorre la dimostrazione del possesso di capacità operative paragonabili a quelle del soggetto prescelto, posto che ciò va comprovato in sede di successiva partecipazione alla gara e per riportarne l’aggiudicazione (cfr. la cit. Sez. V n. 5996/05); ne consegue l’irrilevanza a questo fine della pur innegabile peculiarità e l’altissimo livello del Cineca in termini sia di potenziale tecnologico, sia di specifica esperienza, sia di competenze in tema di ricerca scientifica e tecnologica.
D’altra parte, come bene ha osservato il primo giudice, in mancanza di un bando di gara che prescriva ben determinati requisiti di capacità tecnico-economica non può escludersi a priori la possibilità che gli attuali appellati fossero in grado, da soli o temporaneamente riuniti ad altre imprese anche straniere, di proporsi in sede concorsuale per l’affidamento del servizio.
Tanto a maggior ragione ove si consideri che non solo non vi era bando, ma neppure era indicato nella scheda n. 6 allegata alla deliberazione n. 781 del 1996 il puntuale oggetto del servizio stesso per come soltanto poi definito nello schema, approvato con la successiva deliberazione 20 aprile 1996 n. 1096, della convenzione con il Cineca individuato con quest’ultima.
Più precisamente, la detta scheda n. 6 si limitava a prevedere un nuovo provider, da scegliere tra i soggetti ivi elencati in base all’offerta migliore, rinviando al prosieguo la redazione della convenzione ed i sottostanti adempimenti, quali la definizione delle specifiche richieste. Ed unicamente con la deliberazione n. 1096 del 1996, di individuazione del Cineca quale affidatario del servizio, mediante l’approvazione dello schema di convenzione è stato precisato che il servizio stesso, di fornitura di accesso ad internet da mettere a disposizione gratuitamente da parte del Comune all’utente “per usi sociali, di sviluppo industriale e come ampliamento del progetto Esprit CityCard della Unione Europea”, consisteva appunto nella fornitura di connettività (per il nodo comunale su CDN a 64 K; installazione di 64 punti di accesso ad internet presso il fornitore, rivolti ad un bacino d’utenza inizialmente stimabile in 3.000 persone; connettività full internet per nr. 254 ip.numbers per uso interno; hot-line dedicata al progetto, attiva anche nelle ore serali e nei prefestivi; vincolo di garanzia di almeno 2K di banda in uscita internazionale per utente) e nella messa a disposizione dell’occorrente postazione (completa tra l’altro di elaboratore o porzione adeguata e relativo software), ma anche nella “consulenza permanente, di alto livello, sulla gestione architetturale e tecnica dell’intero sistema Iperbole, inteso come l’insieme degli apparati collocato al Cineca e di quelli collocati in Comune”, nonché nell’impegno del Consorzio Interuniversitario a rendersi “disponibile per far parte della commissione di gestione del progetto ..” (cfr. art. 2 del cit. schema).
In altri termini, prima dell’esperimento della trattativa privata il servizio che si era deciso di commettere riguardava edittalmente la fornitura di connessione alla rete internet, con conseguente incontestabile possibilità astratta di aspirare al suo affidamento da parte di altri soggetti già svolgenti attività nel settore, inclusa quella di provider (ancorché eventualmente attraverso altri soggetti e come prassi promozionale di imprenditori del settore informatico); di qui, l’interesse quanto meno strumentale dei medesimi a sindacare la scelta procedurale effettuata.
Di contro, il servizio di cui trattasi si è formalmente arricchito dei predetti elementi di consulenza e collaborazione, mediante partecipazione del Cineca alla commissione di gestione del progetto, alla ricerca solo all’atto della formulazione dello schema di convenzione, cioè quando il contraente era stato già individuato nel Cineca; ed individuato soprattutto in funzione dei contenuti ulteriori e migliorativi della sua offerta rispetto a quella delle imprese consultate, appunto concernenti la fornitura di “una parte di management (consulenza e assistenza sistemica) e funzioni di mirroring (..) con conseguente soluzione di back-up, e alleggerimento quasi totale del traffico in entrata”, come si legge nel “verbale” redatto dai Direttori del settore sistemi informativi e dei servizi di comunicazione e relazioni con i cittadini, richiamato nella deliberazione n. 1096/96, e nell’allegato “Breve commento comparativo delle offerte di connettività per la rete Iperbole del Comune di Bologna”.
Inoltre, l’espletamento di una preventiva “informale indagine di mercato” (peraltro in realtà risoltasi in informale ma ben puntuale confronto di vere e proprie offerte) tra Cineca, da un lato, e dall’altro lato Video On Line, Olivetti Infostrada e Telecom Italia, ossia soggetti imprenditoriali privati che sino ad allora non erano stati impegnati nel progetto Iperbole, comprova l’irrilevanza ritenuta dallo stesso Comune della natura pubblica del Cineca e del fatto che esso aveva curato l’attuazione della prima fase del detto progetto Iperbole.
3.- Dalle argomentazioni sin qui esposte in ordine alla sussistenza di interesse a dolersi dell’affidamento a trattativa privata da parte degli originari ricorrenti già si colgono elementi per condividere la sentenza appellata anche nel merito.
Gli appellanti oppongono, in estrema sintesi, che il primo giudice non abbia tenuto conto della peculiarità dell’oggetto della prestazione richiesta, della natura giuridica ed ambito funzionale del Consorzio, come già accennato ente pubblico dotato di personalità giuridica – al pari del Comune - , di altissima qualificazione scientifica e fornito di notevole strumentazione tecnica oltre che di specifiche competenze maturate anche nell’attuazione della prima fase del progetto comunale -, tali da giustificare la prosecuzione con esso della collaborazione già positivamente sperimentata, pure a prescindere da ogni informale indagine di mercato ed anche ai sensi dell’art. 5, lett. g), del d.lgs. n. 157 del 1995, ove applicabile.
Considerazioni, queste, che non solo non risultano esplicitate se non in sede giurisdizionale, ma neppure non colgono nel segno, dal momento che la stessa Amministrazione si è determinata a prescegliere non una trattativa diretta col Cineca, come sarebbe stato logico in base a tali premesse, ma – come si è visto – ad una trattativa privata previo esperimento di una vera e propria comparazione valutativa concorrenziale, però di carattere informale e limitata ai soggetti di cui innanzi, quindi gara ufficiosa. Vale a dire che essa stessa non ha inizialmente tenuto conto di siffatte peculiarità, prese in considerazione esclusivamente in sede di scelta del soggetto col quale addivenire alla convenzione (rectius: contratto a titolo oneroso).
Comunque, alla stregua del generalissimo principio immanente nell’ordinamento, secondo cui la trattativa privata costituisce modulo di formazione della volontà contrattuale della p.a. di carattere eccezionale, suscettibile di essere applicato solo ed esclusivamente in presenza di specifici presupposti che vanno individuati ed esplicitati a monte della procedura proprio per giustificare la deroga alle regole ordinarie dell’evidenza pubblica, non possono non essere condivise le conclusioni alle quali è pervenuto il primo giudice.
Giustamente, perciò, il TAR ha ritenuto che le stesse siano state svolte non per giustificare il ricorso al sistema in parola, ma “per dar conto della preferenza accordata all’offerta del Cineca - in esito all'espletamento della indagine di mercato svolta dall’Amministrazione - rispetto alle altre proposte (…) in tale sede acquisite”, sicché sostanzialmente “il ricorso alla trattativa privata in luogo della pubblica gara (che avrebbe teoricamente potuto anche portare la P.A. a valutazioni conclusive diverse sulla scelta del contraente) non è spiegato, e del resto la delibera predetta di affidamento del servizio al Cineca appare in certo qual modo attuativa ed esecutiva per ciò che attiene al sistema di contrattazione, la cui scelta (…) era già stata fatta e consumata, peraltro del tutto immotivatamente, nella precedente delibera (vedi scheda n. 6 allegata alla stessa) di G.C. n. 781 del 27.3.1996”, nella quale “si stabiliva infatti che il ‘nuovo provider’ sarebbe stato scelto, sulla base dell’offerta migliore, tra i soggetti sopra indicati”, mentre con la successiva deliberazione 30 aprile 1996 n. 1096 “l’Amministrazione si è limitata a prendere atto di una scelta già fatta con gli atti di cui sopra, semplicemente aggiungendovi considerazioni ad colorandum e recependo procedure, proposte e condizioni contrattuali già integralmente e compiutamente formulate”.
4.- Quanto sin qui esposto è sufficiente per confermare l’illegittimità delle modalità con le quali il Comune di Bologna ha proceduto ad affidare un servizio per esso oneroso a trattativa privata anziché mediante gara pubblica e, dunque, per confermare l’annullamento dei relativi atti pronunciato con la sentenza appellata, stante l’evidente assorbenza dell’aspetto considerato anche rispetto ad ogni altro profilo di doglianza non trattato, esposto dagli appellanti.