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Timestamp: 2018-05-24 11:44:21+00:00
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Matched Legal Cases: ['§1', 'art.34', 'art.11', 'art.14', 'art.161', 'art.249', 'art.14', '§2', 'art.251', 'art.249', 'art.14', 'art.248', 'art.249', 'art.253', 'art.249', 'art.249', 'art.189', 'art.249', 'art.189', 'art.189', 'art.249', 'art.249', 'art.300', 'art.249', 'art.226', 'arrêt ', 'art.300', 'art.48', 'art.251', '§2', 'art.249', 'art.54', 'art.53', 'art.11', 'art.61', 'art.55', 'art.55']

Cours de Droit: Les actes adoptés par les institutions ou le droit dérivé - Studility - Cours de Droit
Les actes adoptés par les institutions ou le droit dérivé
Studility .com Le système normatif des Communautés européennes 24 août 2014 | 0
Afin de mettre en œuvre les compétences conférées aux Communautés, les institutions (Commission, Conseil, Parlement européen) vont adopter des actes juridique dont la dénomination, les effets et le régime contentieux ont été entièrement déterminés par le droit primaire.
Tous ces actes forment le droit dérivé : on parle aussi d’actes institutionnels, d’actes législatifs, de législation dérivée ou encore de droit secondaire.
Le droit dérivé de l’UE comprend les actes adoptés par les institutions dans le cadre des 3 piliers.
Le droit communautaire dérivé existe depuis 1951 et 1957 : il est le plus important quantitativement, le plus contraignant et surtout le plus élaboré. La 16ème déclaration du Traité de Maastricht invitait les Etats-membres à refondre entièrement le dispositif normatif, mais elle ne produira aucun effet, et le traité d’Amsterdam ne modifiera pas ni la structure, ni les composantes du droit communautaire dérivé.
§1 : Présentation et régime juridique du droit communautaire dérivé.
Le traité UE repose sur 3 piliers, qui génère chacun leur propre droit dérivé.
Dans le cadre du 3ème pilier (CPJP), l’art.34UE prévoit que le Conseil, à l’initiative de tout Etat-membre ou de la commission, arrête des positions communes, des décisions-cadres, des décisions et des traités.
Dans le cadre du 2nd pilier (PESC), l’art.11UE dispose que le Conseil peut adopter des stratégies communes (innovation du traité d’Amsterdam), des positions communes et des actions communes.
Dans le cadre du 1er pilier, les institutions peuvent adopter un certain nombre de normes.
A/ Variété des instruments juridiques.
Le droit communautaire dérivé est composé de différents types d’actes. Les institutions ont distingué, dans la base de données CELEX, les actes de la nomenclature officielle, et les actes hors nomenclature. La doctrine communautariste (G.Issac,…) va reprendre et systématiser cette dichotomie.
1) Les actes de la nomenclature officielle.
Les actes de la nomenclature officielle sont des actes dont les caractéristiques sont déterminées par les traités de base. L’art.14CA prévoit 3 sortes d’actes (décision, recommandation et avis), alors que les art.161EA et 249CE prévoient que le Parlement européen, conjointement avec le Conseil (uniquement dans le cadre du traité CE), le Conseil et la Commission, peuvent arrêter 5 sortes d’actes, définis à l’art.249CE : – le règlement a une portée générale, il est obligatoire dans tous ses éléments, et est directement applicable dans tout Etat-membre.
– la directive lie tout Etat-membre destinataire quant au résultat a atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens.
– la décision est obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne.
– les recommandations et avis ne lient pas.
La classification opérée par cet article combine plusieurs critères : l’effet obligatoire ou non des actes, leur porté générale ou individuelle, leur complétude ou incomplétude normative, leur destinataire, et leur aptitude à s’appliquer directement ou non dans tous les Etats membres.
Les institutions ne peuvent pas choisir librement d’adopter un type d’acte : elles ne peuvent agir que sur la base des dispositions des traités, qui les contraindra à adopter tel ou tel type d’actes selon les domaines.
a_ Le règlement ou la décision générale CECA.
L’art.14§2CA crée une décision CECA, dont il prévoit qu’elle est obligatoire dans tous ses éléments. En 1957, les articles 249CE et 161EA disposent que le règlement a une portée générale, qu’il est obligatoire dans tous ses éléments et qu’il est directement applicable.
CJCE, 16/7/1956 Fédéchar : la Cour précise la signification du concept « obligatoire dans tous ses éléments », et requalifie la décision CECA en « décision générale » lorsqu’elle établie des principes normatifs à portée générale. La « décision générale CECA » équivaut donc aux règlements CE et EA.
Le règlement CE est l’instrument normatif le plus contraignant et le plus complet des Communautés. Il en existe environ 23.000 qui ont vocation à réglementer des situations juridiques très diverses (PAC,…).
Ä La portée générale du règlement : pour la CJCE, le règlement de caractère essentiellement normatif est applicable à des catégories de personnes envisagées abstraitement dans leur ensemble. Comme tout acte de portée générale, le règlement est publié au JOCE.
CJCE, 18/5/1994 Codorniú : la décision individuelle se distingue du règlement en ce qu’elle concerne des destinataires nommément désignés, et qu’elle est notifiée et non pas publiée au JOCE.
En raison de sa généralité, le règlement apparaît comme un acte « quasi-législatif » ou « essentiellement normateur ayant un effet absolu » (CJCE, 20/3/1959 Firma Nold). Pour la doctrine communautariste, il s’apparente à la loi nationale.
La portée générale du règlement a des incidences en matière contentieuse dans la mesure où le traité prévoit expressément que « les personnes physiques ou morale ne peuvent pas demander l’annulation directe du règlement ». Toutefois, les recours devant la CJCE permettant de contester la légalité d’un règlement sont ouverts aux Etats et aux institutions.
Ä Le caractère obligatoire dans tous ses éléments du règlement : chaque disposition du règlement communautaire confère des droits ou impose des obligations, et les destinataires du règlement ne peuvent en aucune manière se soustraire à telle ou telle disposition du règlement (CJCE, 13/2/1979 Granaria).
Cet effet contraignant du règlement est immédiat : il déploie ses effets dès sa publication.
Les institutions communautaires disposent, grâce au règlement, d’un pouvoir normatif particulièrement contraignant, ce qui a permis à la CJCE d’affirmer que l’on « ne saurait admettre qu’un Etat-membre ou un particulier applique de manière incomplète ou sélective les dispositions d’un règlement ». Le principe de l’effet obligatoire est donc absolu : les institutions disposent d’un pouvoir normatif complet et efficace.
Ä L’applicabilité directe du règlement : le règlement communautaire est doté d’un pouvoir normatif per se (pour soi), c’est-à-dire qu’il s’applique en tant que tel dans les droits nationaux, sans être transposé. Il attribue directement des droits ou obligations aux particuliers, et les justiciables des Etats-membres peuvent se prévaloir de son contenu normatif devant leur juge national ou leur administration.
Les Etats-membres sont dans l’obligation juridique de ne rien entreprendre qui puisse porter atteinte à l’autorité et l’effectivité du règlement communautaire. En vertu du principe de la coopération loyale, ils sont même tenus d’assurer la pleine efficacité normative des règlements communautaires, et éventuellement d’assurer l’exécution complète du règlement communautaire.
Ä Classifications : il existe différentes catégories de règlement.
· Les règlements de base sont adoptés par le Conseil en vertu des dispositions du traité CE : ils fixent des principes généraux (ils règlent l’essentiel de la matière à réglementer). Ces actes secondaires relèvent de la catégorie des actes législatifs, le Conseil étant assimilable au législateur des Communautés.
· Les règlements d’exécution sont adoptés par la Commission, pour permettre l’application du règlement du base qui n’est pas assez détaillé pour être efficace. Ce règlement exécutif est qualifiable d’acte tertiaire.
Þ Une hiérarchie des normes s’instaure entre le Charte constitutionnelle (droit primaire), le règlement de base (droit secondaire) et le règlement d’exécution (droit tertiaire).
· Les règlements conjoints se distinguent des règlements ordinaires : il s’agit toujours d’un règlement de base, mais adopté conjointement par le Conseil et le Parlement européen dans le cadre de la « procédure de codécision » (innovation du traité de Maastricht : prévue à l’art.251CE). Cette procédure permet au Parlement européen d’empêcher le Conseil d’adopter un règlement de base, et même lorsque le Conseil est autorisé à adopter le règlement, il est tenu de suivre le point de vue du Parlement. De même, la Commission est tenue de consulter le Parlement européen lorsqu’elle adopte son règlement d’exécution.
Les effets des règlements conjoints, des règlements ordinaires ou des règlements d’exécution, sont toujours les mêmes : ce sont ceux prévus à l’art.249CE.
b_ La directive et la recommandation CECA.
La directive et le recommandation CECA peuvent être adopté par le Conseil, le Conseil et le Parlement européen (codécision) ou par la Commission. Les traités de base prévoient qu’il s’agit d’actes directifs : l’art.14CA dispose que les recommandations comportent obligation dans les buts qu’elles assignent, mais qu’elles laissent le choix des moyens propres à atteindre ces buts ; les art.248CE et 161EA précisent que la directive lie tout Etat-membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens.
Ä Adoption et mise en œuvre de la directive : la directive est souvent présentée comme la loi communautaire, c’est-à-dire comme un acte contraignant adopté par les eurocrates. En fait, il y a environ 1.800 directives en vigueur, et leur efficacité normative est très loin de concurrencer le règlement.
Le processus de mise en œuvre des directives est très décentralisé : elle est souvent présentée comme un acte de législation indirect, de législation médiate ou comme issue d’un processus normatif à deux étages. · Le Conseil ou le Conseil et le Parlement européen (codécision) adoptent une directive de base, qui fixe des objectifs à atteindre en des termes généralement peu contraignants (la directive oiseaux de 1979 fixe le principe de l’interdiction de la chasse dans les Etats-membres lors de la période de reproduction des oiseaux migrateurs). Elles sont en générale adoptées à l’unanimité du Conseil.
· La directive doit ensuite être mise en œuvre par les Etats qui en sont les destinataires, étant entendu qu’ils sont liés par les buts qu’elle contient. Les Etats disposent d’un délai de transposition de la directive en droit national (de 1 mois à 3 ans) pendant lequel ils doivent adopter une législation permettant de mettre en œuvre les buts contenus dans la directive. L’absence de transposition en droit interne avant l’expiration du délai constitue un manquement susceptible d’être condamné par la CJCE.
Cette procédure permet de préserver la souveraineté décisionnelle des Etats-membres, le législateur national ayant la possibilité d’adapter le contenu de la directive aux spécificités de son Etat.
Ä L’évolution de la notion de directive : au regard du traité CE, la directive apparaît comme le négatif du règlement, à savoir qu’elle n’est pas directement applicable, qu’elle n’a pas de portée générale, et qu’elle ne lie que les Etats. La directive était donc conçue comme se rattachant à un procédé de collaboration intergouvernemental non contraignant.
Mais, depuis CJCE, 4/12/1974 Van Duyn, la directive constitue, au même titre que le règlement, un élément déterminant de la législation communautaire.
· La portée générale de la directive : l’art.249CE prévoit que la directive n’a pas de portée générale, qu’elle ne lie que les Etats, et qu’elle est notifiée à ses destinataires. Toutefois, cet effet relatif est remis en cause : – la mise en œuvre des directives par la législation nationale lui confère un portée générale.
– les directives réglementent généralement des régimes juridiques (assurance, protection du consommateur,…) qui concernent les individus et non pas uniquement 15 Etats.
– les directives conjointes et les directives adressées à tous les Etats (art.253CE) sont publiées au JOCE au même titre que les règlements, de telle sorte qu’elles acquièrent une portée générale.
– CJCE, 22/2/1984 Kloppenburg : la directive est un acte qui a une portée générale.
· Le caractère obligatoire de la directive : l’art.249CE dispose que la directive lie quant au résultat à atteindre. Mais cette obligation de résultat est appréhendée si lourdement par la CJCE, qu’elle aboutie en réalité à une quasi-obligation de moyens à la charge Etats.
Les Etats sont expressément contraints de mettre en œuvre la directive, qui les lie comme un règlement. Les Etats doivent adopter une législation conforme à la directive, et ce, pendant le délai de transposition : si cette législation n’est pas adoptée dans les temps, ou qu’elle n’est pas conforme aux buts énoncés dans la directive, l’Etat se trouve dans une situation irrégulière, en ce qu’il viole à la fois l’obligation de transposition contenue dans l’art.249CE, et simultanément la directive elle-même (elle lui impose une obligation de transposition). Cette violation est condamnable par la CJCE.
· L’effet direct de la directive : l’art.189CEE (art.249CE) ne reconnaît pas une telle qualité aux directives, mais la CJCE va s’appuyer sur un raisonnement a contrario pour déclarer que « si, en vertu des dispositions de l’art.189CEE, les règlements sont directement applicables et par conséquent susceptibles de produire des effets directs, il n’en résulte pas que d’autres catégories d’actes visés par l’art.189CEE, en l’occurrence les directives, ne peuvent jamais produire des effets analogues ».
CJCE, 4/12/1974 Van Duyn a donc étendu aux directives le principe de l’effet direct.
L’expression « effet direct » connaît différents synonymes : effet immédiat, applicabilité directe,…
Ä L’invocabilité des directives : selon le concept procédural d’invocabilité (apparu dans les années 1980), la pleine efficacité des directives suppose que les justiciables puissent demander à leur juge national et à leur administration de bénéficier du contenu de la directive.
On distingue 3 degrés : – l’invocabilité d’interprétation conforme : les juridictions nationales sont tenues d’interpréter la législation nationale conformément aux objectifs des directives communautaires. Ce principe a été posé par CJCE, 10/4/1984 Van Colson et Kamann.
– l’invocabilité d’exclusion : un requérant peut demander à son juge d’exclure le droit national contraire à la directive, qu’il s’agisse du droit national de transposition ou non. Le CE pourra ainsi annuler tout acte administratif contraire à une directive ; le CE ou la Cour de cassation pourront empêcher l’application d’une loi contraire à une directive, puisque les directives priment la loi nationale. Ce principe a été posé par CJCE, 23/11/1977 Enka.
– l’invocabilité de réparation : si une législation nationale contraire à une directive, provoque un préjudice, les requérants pourront demander au juge national d’engager la responsabilité de l’Etat. La violation du droit communautaire, par l’adoption d’une norme, est de nature à engager la responsabilité de l’Etat. Ce principe a été posé par CJCE, 19/11/1991 Francovich.
– l’invocabilité de substitution autorise le juge national a appliquer le contenu normatif des dispositions d’une directive aux lieu et place d’une législation nationale contraire ou défaillante. CJCE, 4/12/1974 Van Duyn : le requérant ne pourra bénéficier du contenu de la directive que si la disposition de la directive est d’applicabilité directe, c’est-à-dire être claire, précise et inconditionnelle (juridiquement parfaite).
Ä Les effets de la transposition des directives : une fois transposée, la directive ne disparaît pas, mais continue d’être présente dans l’ordre juridique national en tant que directive communautaire.
En effet, les juges nationaux et l’administration doivent être en mesure, une fois les délais de transposition dépassés, d’apprécier la conformité du droit national à la directive, quitte, en cas de non transposition ou de transposition incorrecte, à faire bénéficier le requérant du contenu même de la directive. Il est donc impérieux de maintenir l’existence d’une directive même transposée afin d’être en mesure continuellement d’apprécier la compatibilité du droit national avec cette directive.
Þ Alors que le règlement communautaire constitue un acte de législation direct, contraignant, peu respectueux de la souveraineté des Etats ; la directive constitue un procédé de législation à étage, indirect, d’avantage respectueux de la souveraineté normative des Etats.
Par ailleurs, le règlement sert à mettre en œuvre les politiques communautaires intégrées (PAC, politique de la concurrence,…) alors que la directive constitue plutôt un moyen d’harmoniser les dispositions législatives et réglementaires des Etats, notamment dans le cadre du marché commun en matière de libre circulation des personnes, des marchandises, des services, ou de reconnaissance mutuelle des diplômes.
c_ La décision et la décision individuelle CECA.
La décision correspond aux décisions administratives individuelles. Elle se caractérise essentiellement par deux éléments : – elles n’ont pas de portée générale, mais sont adressées nommément à un Etat, ou à une personne physique ou morale (entreprise).
– elles ne sont pas publiées, mais notifiées à leur destinataire.
Elles sont obligatoires dans tous leurs éléments (art.249 CE), et CJCE, 6/10/1970 Franz Grad leur a reconnu un effet direct.
d_ Les recommandations et les avis.
Les avis et les recommandations (uniquement prévus pour la CE et la CEEA) ne lient pas. On parle aussi d’actes recommandatoires, en ce sens que, en adoptant ces actes, les institutions indiquent aux Etats et autres institutions leur point de vue sur telle question précise relevant des politiques communautaires.
Ces actes recommandatoires semblent être dénués de toute force contraignante, mais la doctrine est partagée : – un premier courant estime que ces actes sont dépourvus de toute valeur contraignante ;
– un second courant estime que tout Etat destinataire d’un avis ou recommandation, est tenu de s’y conformer, faute de quoi il commettrait un manquement susceptible d’être sanctionné par la CJCE ;
– un troisième mouvement estime que les avis et recommandations ne sont pas contraignants, mais sans que cela ne leur ôte leur qualité juridique.
CJCE, 13/12/1989 Grimaldi : les avis et recommandations sont des actes juridiques à part entière, car ils sont appliqués par les institutions, et car les traités prévoient leur adoption.
2) Les actes hors nomenclature.
Les institutions communautaires adoptent parfois des actes autres que ceux expressément définis dans la nomenclature officielle : la doctrine les a qualifié d’actes « hors nomenclature ».
a_ Les actes atypiques.
Les actes atypiques portent les mêmes noms que les actes de l’art.249CE, mais ont des effets différents.
· Les règlements intérieurs (adoptés par la Commission, le Conseil et le Parlement) ne produisent pas d’effets externes, n’ont pas de portée générale, et la question de leur applicabilité directe n’a aucun sens. Ils sont toutefois contraignants pour l’institution qui s’en est dotée (CJCE, 23/8/1988 Grèce c/ Conseil).
La CJCE et le TPI adoptent aussi un règlement de procédure.
· Les directives de négociation (art.300CE) sont adoptées par le Conseil des ministres à l’adresse de la Commission, notamment lorsqu’elle est chargée de négocier un accord international. A la différence de celles de l’art.249CE, ces directives s’adressent à la Commission qui ne les transpose pas.
· Les décisions sui generis (ne relevant d’aucune catégorie préexistante) sont adoptées par le Conseil, notamment lorsqu’il décide un accord international : elles ont un effet intracommunautaire.
· Les avis de la Commission s’inscrivent dans la procédure du recours en manquement : la Commission, gardienne des traités, est investie par l’art.226CE du pouvoir de mener des enquêtes et de relever les manquements des Etats (violations du droit communautaire). Elle émet un avis motivé à l’encontre de l’Etat incriminé, indiquées précisément les normes nationales contraires au droit communautaire. Si l’Etat incriminé ne régularise pas sa situation normative au regard du droit communautaire, la Commission saisira la CJCE, afin qu’elle prononce le cas échéant un arrêt de manquement.
· La CIJ rend des avis de compatibilité de l’accord externe avec le droit primaire, lorsqu’elle est saisie par un Etat, la Commission ou le Conseil d’une demande de contrôle a priori sur la conformité au droit primaire d’un accord international que la Commission est en train de négocier (art.300 al6CE). Si l’avis de la CJCE : – est positif, le Conseil peut soit conclure la convention (en étant sur de sa compatibilité avec le droit primaire), soit ne pas conclure l’accord : l’avis de la CJCE n’est pas contraignant pour le Conseil.
– est négatif, le Conseil est lié par cet avis : il ne pourra pas conclure l’accord externe sauf s’il active l’art.48UE relatif à la révision des traités communautaires.
b_ Les actes des institutions non prévus par les traités.
Les institutions communautaires adoptent des instruments non prévus par les traités.
· Les lignes directrices constituent des pseudo-décisions adoptées par la Commission : elles s’imposent uniquement à la Commission et déterminent sa compétence décisionnelle dans le domaine de la concurrence et des aides. Originairement, ces compétences devaient être déterminées par des règlements adoptés par le Conseil, mais comme il n’a jamais statué, la Commission a pris le relais.
· Les livres blancs (sur l’emploi, sur la réforme des institutions,…) et les livres verts (sur l’agriculture,…) sont produits par le Conseil et surtout la Commission : ils constituent des programmes législatifs à venir que la Commission et le Conseil vont mettre en œuvre. Ils permettent d’informer les citoyens européens, médias, et gouvernements des orientations législatives à venir. Ils n’ont aucun effet juridique contraignant.
c_ Les actes organiques.
Des accords inter-institutionnels ou des déclarations communes à plusieurs institutions viennent parfois améliorer les procédures décisionnelles, principalement en matière budgétaire (ex : les accords du 18/6/1999), et « législative » (accords du 21/10/1993 sur la codécision). Ces actes sont qualifiables d’actes organiques en ce qu’ils ont vocation à compléter les processus décisionnels prévus par les traités de base. On peut parler d’actes organiques en opérant une analogie avec les lois organiques en droit constitutionnel français, qui complètent les dispositions constitutionnelles.
B/ Uniformité du régime juridique des actes communautaires.
1) Le principe de non-inversion des instruments normatifs.
Le Conseil et la Commission n’ont pas un pouvoir décisionnel général : ils ne peuvent adopter des normes communautaires qu’en vertu d’une disposition expresse du traité (principe d’attribution des compétences). Or, très généralement, le traité précise l’instrument normatif qu’ils doivent adopter : ils sont alors tenus d’adopter le type d’acte indiqué, et ne peuvent pas adopter un autre acte.
Toutefois, certains articles du traité CE prévoient juste que les institutions adopteront les « mesures qui s’imposent » : elles peuvent alors adopter l’acte de son choix. Dans quelques hypothèses, les institutions communautaires disposent donc d’une liberté dans le choix de l’instrument normatif.
2) Publication des actes communautaires.
Les actes communautaires sont publiés au Journal Officiel des Communautés Européennes.
· La série L (législatif) : les règlements conjoints, les règlements ordinaires, les directives conjointes et les directives adressées à tous les Etats sont publiés dans la partie A (« actes dont la publication est une condition de leur applicabilité ») ; les directives ordinaires, celles qui sont notifiées aux Etats, les décisions et éventuellement les avis et recommandations sont publiées dans la partie B (« actes dont la publication n’est pas une condition de leur applicabilité »). Cette partie B est plutôt informative.
· La série C (communication) : les institutions y font état de proposition d’actes communautaires, de l’avancement de négociations internationales, et éventuellement de publication de décision de la CJCE.
Les actes communautaires publiés dans la partie A de la série L entrent en vigueur, par principe le 20ème jour après leur publication, mais les institutions peuvent décider d’avancer cette date (le délai ne peut pas être inférieur à 3 jours), ou de la retarder au-delà des 20 jours. Le délai court du jour où le JOCE est disponible à l’Office des Publications Officielles des Communautés Européennes (OPOCE).
La directive entre en vigueur le 20ème jour de leur publication (= devient obligatoire pour les Etats), et le délai de transposition qu’elle contient (1 mois, 2 mois, plusieurs années,…) s’ouvrira à partir de ce jour.
3) La notification des actes communautaires.
Les décisions individuelles et les directives ordinaires sont notifiées à leur destinataire.
Une décision sera notifiée à la personne physique ou morale par voie postale avec accusé de réception.
Une décision ou directive adressée à un Etat sera notifiée par voie diplomatique : les Etats membres ont un représentant permanent à Bruxelles, chargé de les représenter auprès de l’Union. Ce représentant notifiera à l’Etat auquel il est rattaché, qu’une décision ou directive lui est adressé.
C/ La notion d’actes législatifs communautaires.
1) La procédure de co-décision, entendue comme procédure législative.
La procédure décisionnelle à l’échelon communautaire commence toujours par une proposition de la Commission et se termine toujours par une décision du Conseil, mais l’intervention du Parlement européen varie selon les procédures décisionnelles.
· La procédure de consultation : la Commission propose un texte, le Parlement européen est consulté et émet un avis non contraignant, puis le conseil décide (libre de suivre ou non l’avis du Parlement).
· La procédure d’avis conforme : après proposition de la Commission, le Conseil ne peut statuer que conformément à l’avis rendu par le Parlement européen. Cette procédure ne s’applique que pour la conclusion d’accords d’association, et pour la modification des règles de vote et d’élection du Parlement.
· La procédure de coopération (mise en place par l’Acte Unique Européen, et largement étendue avec le traité de Maastricht de 1992) : la proposition de la Commission est soumise au Parlement européen qui peut : – l’accepter, auquel cas le Conseil adopte la proposition d’acte ;
– la rejeter ou proposer des amendements, auquel cas le Conseil ne pourra passer outre le rejet ou les amendements qu’en votant à l’unanimité de ses membres.
· La procédure de codécision (art.251CE) : le traité de Maastricht a introduit cette procédure dans une vingtaine de cas, et le traité d’Amsterdam la rendue applicable dans plus de 35 secteurs (politique sociale européenne, libre circulation des personnes, santé publique, éducation, formation professionnelle, marché intérieur,…) en la substituant à la procédure de coopération, désormais cantonnée au domaine monétaire.
Elle permet au Parlement européen de participer à l’adoption de l’acte communautaire, mais ne l’érige pas encore au rang d’organe décideur suprême de l’Union : il est consulté sur la proposition de la Commission, et : – accepte : le Conseil peut adopter l’acte ;
– refuse : le Conseil ne peut pas passer outre ce refus. Le Parlement a donc un droit de veto ;
– propose des amendements que le Conseil peut accepter (la proposition d’acte est adoptée) ou refuser. Dans ce cas, un Comité de conciliation (15 parlementaires et les ministres des Etats intéressés par le projet d’acte) est réuni : s’il aboutit à un échec, le Conseil ne pourra pas adopter l’acte ; mais en cas de compromis, après une ultime consultation du Parlement, le Conseil pourra adopter la proposition d’acte.
L’acte adopté par le biais de cette procédure sera un acte conjoint, c’est-à-dire signé du Président du Parlement européen et du Président du Conseil, et imputable à ces deux institutions.
Cette procédure de codécision devrait se généraliser à l’avenir, en ce qu’elle fait intervenir les trois institutions communautaires qui chacune incarne une certaine légitimité : fédérative (Commission), populaire (Parlement européen) ou étatique (Conseil).
2) Les actes conjoints comme actes législatifs.
La procédure de codécision permet l’adoption de règlements, directives et décisions conjoints.
Le règlement conjoint peut être considéré comme l’acte législatif communautaire en ce qu’il est issu d’une procédure législative lourde et qu’il est le plus contraignant pour ses destinataires (portée générale).
§2 : Les caractères du droit communautaire dérivé.
Les effets des traités communautaires sont régis par les règles du droit international public. Mais ces règles ne peuvent pas s’appliquer au droit dérivé, car il ne s’agit pas de traités internationaux.
L’art.249CE définie les effets normatifs du droit dérivé, mais ne donne aucune indication concernant la primauté et l’effet direct. C’est donc la CJCE qui a défini les caractères et les effets du droit dérivé, par deux décisions fondamentales : CJCE, 5/2/1963 Van Gend en Loos et CJCE, 15/7/1964 Costa c/ E.N.E.L.
A/ L’applicabilité immédiate du droit communautaire sur le droit des Etats membres.
La notion d’applicabilité immédiate renvoie au concept du droit international public relatif à la manière dont un traité international va s’appliquer dans les ordres juridique nationaux.
Pour le courant dualiste (transformiste : Allemagne, Italie), les ordres juridiques national et international sont séparés. Le droit international ne peut donc s’appliquer dans le droit des Etats membres que s’il revêt la forme d’une norme nationale (généralement une loi). Le traité sera retranscrit dans une loi nationale, et son contenu s’appliquera en qualité de loi. Il y a donc une réception du droit international.
Pour le courant moniste (intégratiste : France, Espagne, Portugal), le traité international s’applique en tant que tel dans l’ordre juridique national moniste. Selon cette conception, le droit est un ensemble de normes qui peuvent être soit nationale soit internationale. Rien n’empêche l’Etat moniste de faire prévaloir la constitution sur le traité international : le droit international a un rang simplement supérieur à la loi.
CJCE, 5/2/1963 Van Geen en Loos a posé le principe de l’effet immédiat de l’ensemble du droit communautaires : – les traités communautaires s’appliquent dès leur entrée en vigueur dans les ordres juridiques des Etats en tant que traité. L’Italie et l’Allemagne ont toutefois transposé ces traités au rang de loi, mais en Italie, cette loi prime toutes les normes antérieures ou postérieures qui lui seraient contraires.
– le droit communautaire dérivé s’applique en tant que tel dans les ordres juridiques des Etats, dès son entrée en vigueur : il coexiste à coté des normes nationales, et ne peut pas être transformé.
B/ La primauté du droit communautaire sur le droit des Etats membres.
1) Reconnaissance communautaire et portée du principe par la CJCE.
CJCE, 15/7/1964 Costa c/ ENEL affirme que le droit communautaire prime le droit national contraire qu’il soit antérieur ou postérieur. La notion même de communauté européenne suppose une application uniforme et complète du droit communautaire dans tous les Etats membres.
Selon la CJCE, tout le droit communautaire contraignant (ni les avis ni les recommandations) prime donc l’ensemble des normes nationales, y compris les normes constitutionnelles : c’est une primauté absolue.
CJCE, 9/3/1978 Simmenthal confirme la jurisprudence Costa et prévoit que le juge national est habilité à écarter une loi nationale contraire au droit communautaire même si le droit national lui interdit de le faire.
2) Réception du principe de la primauté à l’échelon national.
a_ Le droit communautaire et la Constitution.
Le Conseil constitutionnel considère que la Constitution ne peut pas être opposée au droit dérivée, car le droit primaire étant conforme à la Constitution, le droit dérivé est aussi conforme à la Constitution.
· Les traités communautaires existants sont considérés comme étant conforme à la Constitution.
· Les traités communautaires futurs : – seront intégrés à l’ordre juridique national dès leur ratification.
– peuvent être soumis au Conseil constitutionnel, en cas de doute sur leur conformité à la Constitution. Si le Conseil ne décèle aucune contrariété, le traité sera ratifié ; mais en cas de contrariété, une révision de la Constitution (art.54) est nécessaire avant que le chef d’Etat ne ratifie le traité sur autorisation du Parlement (art.53) ou du peuple (art.11).
Le traité de Maastricht a nécessité une révision de la Constitution, car le Conseil constitutionnel a estimé que le passage à la monnaie unique, la politique des visas ainsi que la reconnaissance du droit de vote et d’éligibilité des citoyens de l’Union aux élections municipales portaient atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale : un titre 15 autorisant le transfert de compétences au profit de l’Union a été ajouté à la Constitution. Le traité a été ratifié après le référendum du 20/9/1992.
Le traité d’Amsterdam a aussi nécessité une révision de la Constitution, du fait d’une incompatibilité à propos de la politique des visas. Le traité a été ratifié le 23/3/1999 après autorisation du Parlement.
b_ Le droit communautaire et les lois nationales.
· Le Conseil constitutionnel : CC, 15/1/1975 IVG se déclare incompétent pour se prononcer sur la conventionnalité d’une loi au motif qu’une loi contraire à un traité n’est pas contraire à la constitution, et que l’art.61 ne lui donne compétence que pour exercer un contrôle de constitutionnalité de la loi. Il ne peut donc pas apprécier la conformité d’une loi au droit communautaire.
Toutefois, en tant que juge des élections, il accepte d’apprécier la conformité des lois électorales à la CEDH (CC, 1988 5ème circonscription du Val d’Oise) en appliquant l’art.55 de la constitution.
· La Cour de cassation : Ch.mixte, 24/5/1975 Société des cafés J.Vabre accepte de mettre en œuvre la primauté du droit communautaire, et de rendre inapplicable une loi qui y serait déclarée contraire.
· Le Conseil d’Etat : CE, 20/10/1989 Nicolo accepte d’apprécier la compatibilité d’une loi postérieure avec certaines dispositions du traité de Rome. Le Conseil d’Etat renonce ainsi à sa jurisprudence consistant à dire qu’une loi contraire à un traité est contraire à la Constitution en ce qu’elle viole le principe de l’art.55, alors qu’il s’estime incompétent pour apprécier la constitutionnalité des lois.
Par la suite, le Conseil d’Etat va étendre cette jurisprudence en reconnaissance la primauté sur la loi d’un règlement communautaire (CE, 1990 Boisdet) et d’une directive communautaire (CE, 1992 Rohtmans).
Désormais, pour le Conseil d’Etat et la Cour de cassation, toute loi nationale contraire aux traités communautaires, aux règlements, ou aux directives sera inapplicable au cas d’espèce.
· Vers une remise en cause de la primauté ? CE, 30/10/1998 Sarran accepte d’apprécier la conventionnalité des lois, mais refuse de faire primer le traité s’il s’avère contraire à la Constitution. Il exerce donc un contrôle de constitutionnalité des conventions internationales. Cette décision concernait la CEDH et non pas le droit communautaire, mais dans l’avenir, le Conseil d’Etat pourrait refuser de faire primer une norme communautaire sur le droit national en arguant de son inconstitutionnalité.
c_ Le droit communautaire et les actes administratifs.
Le juge administratif accepte de contrôler la compatibilité de tous les actes administratifs antérieurs et postérieurs envers tout le droit communautaire.
CE, 3/1/1989 Alitalia : en vertu de la théorie des changements des circonstances de droit, l’administration est tenue, sur demande des administrés, d’abroger un acte administratif contraire au droit communautaire.
C/ L’effet direct du droit communautaire au profit des justiciables des Etats membres.
Le droit communautaire, du fait de sa primauté sur les droits nationaux, a vocation à conférer aux particuliers des droits justiciables devant les juridictions nationales voire devant la CJCE.
La notion d’effet direct est complexe à cerner : les traités ne la définissent pas, et la CJCE a longtemps em
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