Source: https://elderecho.com/procedimiento-de-elaboracion-de-instrumentos-urbanisticos-la-incidencia-de-la-ley-392015-de-1-de-octubre-del-procedimiento-administrativo-comun-de-las-administraciones-publicas
Timestamp: 2020-02-24 02:00:40
Document Index: 410865002

Matched Legal Cases: ['artículo 149', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 129', 'artículo 133', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 129', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 87', 'artículo 40', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 129', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 129', 'artículo 130', 'artículo 131', 'artículo 132', 'artículo 133', 'artículo 135', 'artículo 132', 'artículo 132', 'artículo 129', 'artículo 133', 'artículo 149', 'artículo 132', 'artículo 133', 'artículo 129', 'artículo 130', 'artículo 132', 'artículo 130', 'artículo 129', 'artículo 133', 'artículo 133', 'artículo 149']

Procedimiento de elaboración de instrumentos urbanísticos
Procedimiento de elaboración de instrumentos urbanísticos: la incidencia de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
Foro 23-01-2017 Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda
El pasado octubre entró en vigor la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas –EDL 2015/166690-, incorporando como novedad, las bases con arreglo a las cuales se ha de desenvolver la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas con el objeto de asegurar su ejercicio de acuerdo con los principios de buena regulación, garantizar de modo adecuado la audiencia y participación de los ciudadanos en la elaboración de las normas y lograr la predictibilidad (se prevé la elaboración de un Plan Anual Normativo) y evaluación pública del ordenamiento, como corolario imprescindible del derecho constitucional a la seguridad jurídica.
Ante la naturaleza reglamentaria de los instrumentos de planeamiento resulta oportuno indagar si el procedimiento para su elaboración se encuentra comprendido en el artículo 149.1.18.ª CE –EDL 1978/3879-, que atribuye al Estado la competencia para regular el procedimiento administrativo común.
Sin perjuicio de que el artículo 25 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana –EDL 2015/188203-, establezca ya unas pautas específicamente procedimentales a completar por la norma correspondiente (trámite de información pública, obligación de publicación, contenido de la documentación expuesta al público o trámite de audiencia a las administraciones públicas cuyas competencias resulten afectadas), lo cierto es que son las Comunidades Autónomas las que en su respectiva normativa urbanística regulan el procedimiento de elaboración de los planes.
¿Debe el planificador acometer la lectura de su específica normativa reguladora de la elaboración de los planes bajo el prisma del Título VI de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-? ¿Ese Título VI debe integrar o, en su caso completar ya no la legislación autonómica sino, incluso, la propia norma estatal, específicamente, el artículo 25 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana –EDL 2015/188203-? ¿Acaso los planes a elaborar deben incluirse en el Plan Anual Normativo? ¿Resulta aplicable a los planes urbanísticos los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015 o, en su caso, la consulta, audiencia e información pública a las que se refiere el artículo 133 de la Ley 39/2015?
En definitiva ¿el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos entra dentro del procedimiento administrativo común?
Este foro ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de diciembre de 2016.
La nueva Ley 39/2015 regula un procedimiento para la elaboració...
La nueva Ley 39/2015 regula un procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general en los artículos 127 a 133, dentro del Título VI –EDL 2015/166690-, y hay que señalar al respecto que lo hace invocando con carácter general, en su Disposición final primera, el titulo competencial recogido en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española –EDL 1978/3879 que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, pero invocando específicamente, con respecto al citado Titulo VI, de la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, el titulo competencial recogido en el artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda general, así como el previsto en el artículo 149.1.13.ª, que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Hay que decir también que el Pleno del Tribunal Constitucional ha dictado providencia el 19 de julio de 2016 admitiendo a trámite varios recursos de inconstitucionalidad contra estos preceptos, por lo que las cuestiones planteadas en este trabajo dependerán muy directamente de lo que en su día se resuelva por el Alto Tribunal.
Refiriéndonos a la referencia que hace el cuestionario al artículo 129 de la Ley 39/2105 –EDL 2015/166690-, los principios de proporcionalidad, transparencia, seguridad jurídica o eficacia, no solo deben presidir la elaboración de los instrumentos del planeamiento, sino el conjunto de la actividad administrativa y de hecho forman parte del marco normativo de la actividad administrativa que tiene anclaje directo o indirecto en la propia Constitución. Se trata de principios generales del derecho administrativo de sobrado reconocimiento por parte de la jurisprudencia de nuestros Tribunales.
En todo caso no cabe duda que la elaboración de los instrumentos del planeamiento urbanístico concentra una serie de peculiaridades derivadas de la especifica naturaleza jurídica de esa clase de normas que ordenan el territorio incorporando planos, memoria, estudios económicos y financieros, informes de incidencias sectoriales etc.
En consecuencia no estamos en presencia de un reglamento al uso, por su contenido material y formal. En esas peculiaridades y desde la perspectiva de las cuestiones planteadas, incide muy especialmente su característica forma de elaboración y aprobación, con la participación más o menos intensa de dos Administraciones, la local y la autonómica, y la participación indirecta de otros muchos entes públicos y privados que evacuan sus propios informes, en lo que se denomina procedimiento bifásico de aprobación del planeamiento.
Pero sobre todo también por el decisivo trámite de información pública en la que se consagra la por algunos denominada democracia urbanística.
Así las cosas, la cuestión quizás no derive en un problema general de competencia de la legislación procedimental estatal o autonómica para regular esta cuestión, sino en la especificidad del procedimiento que exige que sean las normas sectoriales, estatales y autonómicas, las que contengan los principios de regulación en relación a cómo se elabora un instrumento del planeamiento urbanístico.
En principio nada impediría a las CC.AA. establecer regulaciones procedimentales que, desarrollando la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 y respetando la estructura general allí contemplada, afecten a especialidades por razón de la materia sobre las que aquellas tengan competencias -STC 150/2012 -EDJ 2012/169644- o 116/2014 -EDJ 2014/129736- entre otras-.
Pero también es cierto que se deben cumplir los principios generales que recoge la normativa estatal sectorial, que no es otra que el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo –EDL 2015/188203-.
Precisamente la sentencia del Tribunal Constitucional 195/2015, de 21 de Septiembre -EDJ 2015/187003-, se refiere a esa relación entre la legislación estatal y autonómica, en concreto en relación al trámite de información pública en los procedimientos de elaboración del planeamiento y su exigencia, según se trate de una revisión o modificación del instrumento del planeamiento general, sobre el que no ofrecen la misma solución las legislaciones urbanísticas, estatal y autonómica, confrontadas en el litigio que dio lugar a la sentencia que se cita.
A nuestro juicio, la concreta respuesta a los interrogantes planteados debe estar presidida por un desplazamiento de la norma especial en relación a la general, por lo que no será fácil encontrar argumentos para exigir que el planeador cumpla escrupulosamente con la necesidad de un plan anual normativo o de consulta e información pública, de manera distinta a la exigida por aquella legislación urbanística especial aplicable, incluyendo la estatal y la autonómica, y ello por poner alguno de los ejemplos propuestos por el texto.
Y es que efectivamente la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 ofrece un procedimiento general para la elaboración de reglamentos, y las singularidades apuntadas en relación a los instrumentos del planeamiento no encuentran solución en esa regulación que, por el contrario, encontramos si acudimos a la legislación urbanística, y ello con independencia de que, como hemos visto, se plantean también contradicciones entre las regulaciones contenidas en estas dos últimas, las cuales encontraran su superación a través de los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, tal y como resuelve la ya citada sentencia del Tribunal Constitucional 195/2015, de 21 de Septiembre -EDJ 2015/187003-.
Indudablemente, en la elaboración y tramitación de los planes urbanísticos...
Indudablemente, en la elaboración y tramitación de los planes urbanísticos deberán tenerse muy en cuenta las prescripciones contenidas en el Título VI de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 a propósito del ejercicio de la potestad reglamentaria.
Se trata de prescripciones de carácter básico, y la pretensión del legislador de imponerlas en todos los órdenes territoriales y en todas las materias, aparece reflejada en el apartado IV del preámbulo o exposición de motivos de la Ley. Habrá, pues, que aplicarlas; y con mayor razón si atendemos a la reiterada doctrina del Tribunal Supremo, que ha venido insistiendo en que los planes urbanísticos son “disposiciones de carácter general”. Equiparación, ésta, que algunas leyes autonómicas han acogido sin matices (véase el art. 94 del texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña -EDL 2010/149456-, por poner un ejemplo).
Cuestión distinta es la opinión que pueda merecer la capacidad de lo “básico” para llegar al extremo de imponer en sede autonómica (que es la sede natural del procedimiento de planificación) modos y maneras de ejercer potestades (incluida la legislativa) que en sí mismas constituyen la esencia del autogobierno.
Siendo así las cosas, el planificador autonómico y local no tendrá más remedio que integrar del mejor modo posible las prescripciones del Título VI de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 en el procedimiento de tramitación de los planes urbanísticos.
Esa tarea resultará prácticamente “indolora” en los supuestos de aprobación “ex novo” o de “revisión” del planeamiento general; porque para estos casos, lo normal será que la legislación autonómica haya establecido con carácter preceptivo sucesivos estadios de información y participación ciudadana a propósito de la iniciativa en ciernes. Y ello, mediante la exposición pública de un “avance” de plan; mediante la difusión del mismo por medios telemáticos; mediante la recolección y ponderación de sugerencias e iniciativas diversas; etc.
El problema se presentará con toda su crudeza con motivo de las modificaciones puntuales del planeamiento general municipal; con la tramitación del planeamiento derivado; y con la tramitación de los planes territoriales o sectoriales promovidos por las Comunidades autónomas.
En estos casos, el planificador, a menudo se verá en la necesidad de tener que introducir de algún modo los estadios de participación ciudadana descritos en el art. 133 de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-, antes de aprobar inicialmente el expediente de planeamiento. Y no valdrá como excusa el eventual rango de Ley de plan en ciernes, toda vez que el precepto legal que acabamos de citar no hace distingos; lo cual, a mi modo de ver, será, en su aplicación práctica, una verdadera fuente de conflictos de relevancia constitucional.
En otro orden de cosas, entiendo que en la línea que pretende imponer el Título VI de la Ley 39/2015, el Plan Normativo anual que aparece descrito en su art. 132 –EDL 2015/166690 también se proyectará de algún modo sobre el planeamiento urbanístico.
En el caso del planeamiento derivado, es posible que ese Plan Normativo pueda verse suplido por las previsiones de desarrollo contenidas en la “agenda” o “programa de actuación” del planeamiento general; pero para el planeamiento general autonómico o local de nuevo cuño, o para la revisión o modificación del mismo, eso no será así.
¿Y qué ocurrirá si se acomete, por ejemplo, una modificación puntual del plan general municipal, si la misma no ha venido precedida de su inclusión en el Plan Normativo anual?. Pues a mi modo de ver no ocurrirá nada grave (léase: irregularidad no invalidante). No ocurrirá nada grave si el expediente viene precedido de la aplicación de mecanismos de participación ciudadana susceptibles de satisfacer los mandatos contenidos en el art. 133 de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-.
Otra posibilidad será la de anteponer al expediente de planeamiento una modificación del Plan Normativo, al igual que se viene haciendo en otro ámbito con la Oferta Pública de Empleo; no en vano, el art. 132 de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-, no prohíbe que el susodicho Plan Normativo pueda verse modificado tantas veces como sea preciso. Sería absurdo demorar la tramitación de un plan urgente o inaplazable por una omisión de tan poco calado.
En cuanto a los principios de “buena regulación” del art. 129 de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-, es evidente una vez más que deberán ser tomados en consideración por el planificador urbanístico.
El precepto legal obliga a justificar el cumplimiento de tales principios a través del preámbulo o exposición de motivos de la nueva norma. Para los planes aprobados de rango reglamentario, y más concretamente para el supuesto de los planes municipales y ocasionalmente autonómicos, esa justificación deberá plasmarse en la Memoria del instrumento de ordenación.
Dicho lo anterior, convendrá recordar la importancia que se le viene atribuyendo a la Memoria de los planes urbanísticos, hasta el punto de ser en bastantes ocasiones, su parquedad o su silencio, el motivo de invalidación del plan impugnado. Pues bien: el art. 129 de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 va a tener un doble efecto; a saber: el de elevar la trascendencia de las exposiciones de motivos de las normas no urbanísticas (también a efectos impugnatorios; tómese la debida nota) y, asimismo, el de obligar a los redactores de los instrumentos de ordenación urbanística, no sólo a ponderar las diferentes alternativas barajadas en orden a acometer los objetivos previstos, sino también la de justificar la imposibilidad de alcanzar dichos objetivos por otros medios. Amén de razonar –sin caer en la retórica huera la adherencia del plan a los principios y reglas que tan prolijamente se contienen en el art. 129 de la Ley 39/2015 y cuya verificación en la práctica será menester justificar mediante la evaluación consuntiva a la que se refiere el art. 130.
A la vista de lo dicho hasta ahora, parece dificultoso que el procedimiento de aprobación de los planes pueda concebirse extramuros del procedimiento común de creación de normas, que se contiene en la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-.
Otra cosa es que esa situación no deba merecer críticas; que las merece. Y a mi modo de ver por diferentes motivos.
En primer lugar, porque la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 se inscribe en una dinámica legislativa obsesionada con la “uniformización” del Derecho, y que ha llegado muy lejos en su concepción de lo “básico”, hasta el punto de privar de contenido a la “ley de armonización” contemplada en el art. 150.3 de la Constitución –EDL 1978/3879-. Probablemente con el propósito de eludir el coste político que siempre se ha venido asociando a este tipo de leyes excepcionales.
En segundo lugar, porque se trata de una Ley que, en lo que atañe a la potestad y a la iniciativa legislativa, no es precisamente generosa con los que deberían ser atributos intangibles de cualquier Comunidad Autónoma. Y algo parecido podría señalarse a propósito de la potestad reglamentaria.
Podríamos ser más comprensivos con la Ley analizada si la misma fuese un “acto debido” del Estado; pero ocurre que el apartado IV de su exposición de motivos alude a una simple “recomendación” de la OCDE.
Y en tercer lugar, porque constituye una seria anomalía que el legislador estatal no haya reparado en las particularidades del urbanismo. Aunque esa “culpa” debamos compartirla con el legislador estatal los jueces y algunas leyes autonómicas, que no en vano hemos y han venido insistiendo en calificar los planes como disposiciones de carácter general.
El problema que estamos abordando se solucionaría en buena medida si los planes fuesen concebidos de una vez por todas como “actos generales”, fruto de la “potestad de planificación y programación” y no como expresión de la “potestad reglamentaria”.
Ello, claro está, exigiría extraer de esos instrumentos las disposiciones de carácter más general y abstracto para darles –a éstas sí el tratamiento propio de los reglamentos; pero descartando, de consuno, y de una vez por todas, que las clasificaciones, calificaciones, así como las medidas previstas -con sus “bases de aplicación” (que no normas)-, debieran merecer otra conceptuación que no fuese la propia de los “actos” de alcance general. Todo ello, sin menoscabo, claro está, de los principios de participación y de publicidad.
Creo que las ventajas de ese cambio de paradigma serían enormes: la adaptación de los planes a las circunstancias sociales y económicas cambiantes podría resultar menos gravosa; nos ahorraríamos los problemas de vigencia asociados al principio de publicidad de las normas, sin perjuicio de potenciar otros sistemas de publicidad más eficaces; la “nulidad de pleno derecho” en caso de contravención, pasaría a ser una excepción, con todas sus consecuencias; y la vía de los recursos de alzada o de reposición potestativa (o de sus sistemas alternativos) se abriría de nuevo, contribuyendo, con ello, a disminuir de algún modo la litigiosidad en sede jurisdiccional.
Partiendo de la base de que los instrumentos de planeamiento tienen la consid...
Partiendo de la base de que los instrumentos de planeamiento tienen la consideración de disposiciones de carácter general, la lectura de los artículos 128 a 133 de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 permite reconocer su vocación de ser aplicada por todas las Administraciones Públicas.
En estos artículos se hace referencia a las Administraciones Públicas y específicamente a los gobiernos de la Nación, de las Comunidades Autónomas o a los órganos de gobierno locales, lo que no es de extrañar si se tiene en cuenta que son todas las Administraciones Públicas las destinatarias de los objetivos declarados en la exposición de motivos: incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas, aumentar la seguridad jurídica y la predictibilidad del ordenamiento mediante la mejora de la planificación normativa ex ante y el fortalecimiento de la evaluación ex post (planificar antes y evaluar después, no sé de qué otra manera se puede hacer).
En fin, no cabiendo duda de que las destinatarias de la regulación de la Ley son todas las Administraciones Públicas, la justificación competencial de la potestad ejercida por el Estado se encuentra, como es habitual, en las disposiciones finales, concretamente en la primera, que escoge como títulos competenciales, con carácter general, el artículo 149. 1. 18 –EDL 1978/3879 (competencia exclusiva en la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común) y, específicamente para el Título VI, dedicado a la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, los números 13 (competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 14 (Hacienda general), del apartado 1 del mismo artículo 149 de la Constitución.
Entrando directamente sobre la incidencia de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 en la elaboración de los instrumentos de planeamiento, es interesante el análisis de la STC 141/2014 (FJ 5 D) -EDJ 2014/153641 cuando pone de relieve que, en cuanto al “procedimiento administrativo común”, el constituyente ha querido reservar en exclusiva al Estado “la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento” (SSTC 227/1988, FJ 32 -EDJ 1988/543-; 130/2013, FJ 7 -EDJ 2013/115675-).
A continuación remarca la coexistencia de tales reglas del procedimiento administrativo común con reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad ratione materiae (SSTC 130/2013, FFJJ 7 y 8, -EDJ 2013/115675 y 135/2013, FJ 3 -EDJ 2013/115850-) y cómo “la regulación de estos procedimientos administrativos especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado, sino que se trata una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración”.
Por ello, en principio, “cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias” (STC 227/1988, FJ 32 -EDJ 1988/543-).
A continuación hace la declaración que resulta más interesante a los efectos de estos comentarios pues afirma que, a pesar de la regla general de que “los procedimientos administrativos especiales ratione materiae siguen el régimen de distribución competencial existente en cada materia o sector”, el Tribunal Constitucional ha hecho constar que, “en virtud del art. 149.1.18 CE –EDL 1978/3879-, el Estado puede establecer normas comunes de procedimiento específicas para procedimientos administrativos ratione materiae.
Y así, de hecho, en [su] STC 61/1997, FJ 25 c) -EDJ 1997/860-, [admitió] que el Estado puede prever, ex art. 149.1.18 CE –EDL 1978/3879-, la existencia de la garantía del trámite de información pública a los ciudadanos y de audiencia a las Administraciones Públicas en determinados instrumentos de planeamiento urbanístico”.
Sobre esta base, me parece que, en relación estricta con el procedimiento especial de elaboración del planeamiento cabe dar una respuesta afirmativa a todos los interrogantes planteados por el coordinador.
Sin embargo, el asunto no creo que vaya a ser tan fácil de resolver porque la controversia no se va a plantear en torno a este punto concreto sino que va a tener un alcance mayor. De hecho, en el propio debate parlamentario del proyecto de Ley ya se puso de manifiesto el problema por Convergencia y Unión (enmienda nº 187) al indicar que el ejercicio de la potestad reglamentaria es una función constitucionalmente reconocida al Gobierno en el artículo 87 de la Constitución –EDL 1978/3879-, y que, en consecuencia, no era admisible su tratamiento como un mero procedimiento administrativo.
Y es que el procedimiento de elaboración de disposiciones generales es, efectivamente, un procedimiento especial difícilmente asimilable al procedimiento administrativo puesto que las Comunidades Autónomas están dotadas de autonomía política con capacidad normativa, legislativa y reglamentaria, reconocida en sus respectivos Estatutos.
Así lo tiene además sentado el Tribunal Constitucional que, en su sentencia 15/1989, FJ 7 -EDJ 1989/582-, distinguió entre la competencia exclusiva del Estado para establecer el procedimiento administrativo común y la competencia para elaborar disposiciones de carácter general, subrayando que “es un procedimiento administrativo especial, respecto del cual las Comunidades Autónomas gozan de competencias exclusivas cuando se trate del procedimiento para la elaboración de sus propias normas de carácter general”.
La realidad es que la regulación contenida en la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 está pendiente de lo que decida el Tribunal Constitucional puesto que las Comunidades Autónomas de Cataluña y de Canarias han presentado sendos recursos de inconstitucionalidad en los que se cuestionan los artículos aquí comentados y los títulos competenciales afirmados por el Estado en la disposición final primera. De esta manera, si se declarase por el Tribunal Constitucional que esta regulación estatal excede del ámbito de sus competencias se produciría su nulidad (artículo 40 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional -EDL 1979/3888-) sin matices, entiendo, en cuanto a lo que se refiere al planeamiento pues es algo que no se menciona en la Ley, salvo que se introduzca en el proceso constitucional la discusión sobre la incidencia de la regulación en los procedimientos especiales ratione materiae.
Lo dicho hasta ahora se refiere al título competencial del artículo 149.1.18 CE -EDL 1979/3888-, pero la Ley acoge otros dos títulos. Los de los apartados 13 (bases y coordinación de la actividad económica general) y 14 (Hacienda General) del mismo artículo 149.1. No da la impresión de que ninguno sea muy adecuado. El del apartado 14 ampara la regulación el marco general y los principios generales y comunes del sistema tributario (STC 192/2000 -EDJ 2000/16272 y 116/1994 -EDJ 1994/3348-), los tributos estatales (STC 179/1985 -EDJ 1985/153-) el marco de las relaciones entre la Hacienda del Estado con las autonómicas y locales y aspectos relacionados con el ámbito material de las finanzas públicas (STC 130/2013 -EDJ 2013/115675-) sin un vínculo directo aparente con la regulación de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-.
En cuanto al título previsto en el apartado 13, tampoco se vislumbra que la normativa se oriente a la regulación de la estructura, la organización y el funcionamiento de los sujetos económicos, así como su actividad (STC 1/1982 -EDJ 1982/1-) o de las líneas directrices y criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (STC 235/1999 -EDJ 1999/40203-)
Respecto del artículo 129 –EDL 2015/166690 (principios de buena regulación) podría servir de orientación su correspondencia sustancial con el artículo 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible -EDL 2011/8038-, que recoge los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas, pero se encuentra también recurrido ante el Tribunal Constitucional por el Gobierno de Canarias (hay varios recursos, pero el que interesa es el recurso 6642-2011, BOE de 29 de diciembre de 2011, que afecta al artículo 4). En definitiva, que se trata de una cuestión que está abierta y respecto de la cual no habrá nada definido hasta que el Tribunal Constitucional se haya pronunciado en los recursos de inconstitucionalidad que se sustancian ante él.
Acaba de entrar en vigor la nueva ley de procedimiento administrativo común ...
Acaba de entrar en vigor la nueva ley de procedimiento administrativo común (Ley 39/2015, LPAC –EDL 2015/166690-) y, por lo que aquí interesa, incorpora como novedad una regulación básica de la potestad reglamentaria de las administraciones públicas (Título VI, arts. 127 a 133). Si los instrumentos de planeamiento urbanístico son reglamentos, debemos valorar el impacto que la ley tendrá en el procedimiento de elaboración y aprobación de los mismos.
Recuerdo que los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 continúan rigiéndose por la normativa anterior (disposición transitoria tercera). Y también hay que tener en cuenta que han sido admitidos a trámite los recursos de inconstitucionalidad promovidos por los gobiernos de Cataluña y Canarias contra estos preceptos de la LPAC.
A la pregunta de si el planificador urbanístico debería revisar el procedimiento de elaboración de los planes para adaptarlo, en su caso, a la LPAC, la respuesta debe ser afirmativa. El Título VI –EDL 2015/166690 resulta plenamente aplicable a todas las administraciones públicas (art. 128), incluidas las comunidades autónomas y las entidades locales competentes para regular y aprobar el planeamiento urbanístico.
Es más, el Título VI de la LPAC –EDL 2015/166690 debe integrar y, en su caso, completar no sólo la normativa urbanística autonómica, sino también la propia legislación urbanística estatal (en concreto, el TRLS aprobado por R.D.Legislativo 7/2015 -EDL 2015/188203-, amén de las normas procedimentales de ámbito local reguladas en la LRBRL, art. 70 ter –EDL 1985/8184-). Bien entendido que el procedimiento común no es un marco rígido ni formalizado, sino más bien una estructura básica del iter procedimental que deben seguir las administraciones públicas para adoptar una decisión.
En cualquier caso, el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos debe encajar en el marco básico del procedimiento administrativo común regulado en la LPAP, sin que la especialidad de la materia sea excusa para introducir excepciones a los trámites previstos. A mi juicio, las excepciones por razón de la especialidad de la materia (disposición adicional primera) no resultan aplicables al procedimiento común de la potestad reglamentaria. Este procedimiento tiene una disposición específica, la disposición adicional quinta, que establece un plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la LPAC para la adecuación de las normas estatales, autonómicas y locales reguladoras de los distintos procedimientos normativos "que puedan ser incompatibles" con lo previsto en la misma.
Por tanto, no sólo es necesaria esta tarea de revisión, sino que las especialidades del urbanismo no deberían justificar la inaplicación de los trámites básicos para el planeamiento urbanístico.
Veamos qué trámites resultan novedosos atendiendo a la naturaleza normativa de los planes territoriales y urbanísticos.
(1) En primer lugar, el artículo 129 de la LPAC –EDL 2015/166690 consagra los principios de buena regulación de la potestad reglamentaria: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. El artículo 130 de la LPAC ordena a las administraciones públicas a revisar su normativa en vigor para adaptarla a los principios de buena regulación y comprobar que se logran los objetivos previstos. Ello obliga a las administraciones urbanísticas a realizar a partir de ahora esta revisión periódica de la normativa vigente para comprobar en qué medida el planeamiento urbanístico respeta los principios de buena regulación, haciéndose público el resultado de esta evaluación.
(2) El artículo 131 de la LPAC –EDL 2015/166690 regula la publicidad de las normas y abre la puerta a que la publicación electrónica tenga los mismos efectos que la edición impresa. Esta previsión no añade, en realidad, nada nuevo al -largo, costoso, inevitable reto del funcionamiento electrónico de las administraciones públicas (la famosa estrategia del "cero papel"). La ley sectorial estatal ya regulaba la obligación de publicar el texto vigente de los planes urbanísticos por medios telemáticos (art. 70 ter LRBRL –EDL 1985/8184-, versión del TRLS de 2015) y las ediciones electrónicas de los diarios oficiales -donde se publican buena parte de los planes urbanísticos -ofrecen suficientes garantías de autenticidad.
(3) En tercer lugar, el artículo 132 LPAC –EDL 2015/166690 introduce la figura del "plan anual normativo" que contendrá las iniciativas que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Una vez aprobado, el plan se publicará en el portal de la transparencia de la administración correspondiente. ¿Acaso los planes urbanísticos deben incluirse a partir de ahora en este "plan anual normativo"? Parece ser que sí, porque la LPAC no admite excepciones a este precepto básico, debiéndose adaptar la normativa urbanística en el plazo de un año que fija la disposición final quinta. Sin embargo, esta planificación normativa puede encontrar serias dificultades de aplicación práctica en el ámbito urbanístico, ya que no resultará fácil coordinar las competencias autónomicas y locales que juegan en las distintas fases. Tampoco será sencillo encauzar las constantes modificaciones del planeamiento urbanístico en un instrumento anual.
(4) Por último, el artículo 133 de la LPAC –EDL 2015/166690 disciplina con detalle la forma y contenido de la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de los reglamentos. La participación ciudadana se articula principalmente en una fase previa a la elaboración del proyecto de reglamento, mediante un nuevo trámite de consulta pública a través del portal web de la administración. Si la norma afecta a derechos e intereses legítimos se prevé una audiencia específica para los ciudadanos afectados, sin perjuicio de recabar directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley. En nuestro ámbito, la participación de los ciudadanos en el planeamiento urbanístico está prevista en la normativa estatal, tanto en la LRBRL (art. 70 ter) –EDL 1985/8184-, como en el TRLS (arts. 4.1.c), 5 e) y 25).
La norma garantiza el derecho a la información y participación efectiva de los vecinos en el procedimiento de elaboración de cualquier instrumento de ordenación y gestión urbanísticas, lo que se materializa no sólo en el derecho a formular alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas, sino también a obtener una respuesta motivada de la administración. La novedad que introduce ahora la LPAC es que la consulta pública debe ser previa a la elaboración del proyecto de plan urbanístico, y sólo podrá omitirse excepcionalmente en los supuestos previstos en la propia ley o cuando concurran graves razones de interés público que lo justifiquen.
Me parece importante destacar que la LPAC obliga a realizar las consultas públicas de forma tal que los potenciales destinatarios tengan la posibilidad de dar su opinión, poniendo a su disposición "los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa" (art. 133.3 LPAC –EDL 2015/166690-). Ello implica que la administración urbanística deberá facilitar a través de la web el contenido de todos los documentos del planeamiento urbanístico, incluidos fichas y planos urbanísticos que por su contenido tengan carácter normativo, como afirma la reciente jurisprudencia. No debería, por tanto, hurtarse información al ciudadano ni imponerle la carga de desplazarse hasta las dependencias administrativas.
Dicho esto, lo cierto es que los planos de la interpretación teórica y de la aplicación práctica de la norma suelen discurrir por líneas paralelas y que el urbanismo es un sector que tradicionalmente ha justificado excepciones (así ha ocurrido con la regla del silencio administrativo). La LPAC necesita un tiempo natural de rodaje y no me atrevo a predecir los derroteros por los que nos conducirá su aplicación. Existen también factores extrajurídicos (económicos, especulativos, lobbies, convenios previos) que condicionan el efectivo cumplimiento de los trámites para la aprobación de los planes, especialmente los que permiten la participación ciudadana y una mayor transparencia.
Antes incluso de responder a la primera de las preguntas que se nos formulan ...
Antes incluso de responder a la primera de las preguntas que se nos formulan quisiera dejar constancia de la perplejidad que causa la invocación de las competencias estatales sobre ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE -EDL 1979/3888-) y hacienda general (art. 149.1.14 CE) para justificar el establecimiento de una regulación común sobre iniciativa legislativa y ejercicio de la potestad reglamentaria como la que figura en el título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas –EDL 2015/166690 .
El apartado segundo de la disposición final primera de este cuerpo legal afirma que los preceptos incluidos en dicho título se aprueban “también al amparo” de los reseñados títulos competenciales. La gran crisis económica que hemos vivido en los últimos años nos ha deparado algunas novedades en el ámbito del Derecho público que ni el más avezado de los iuspublicistas españoles podía siquiera intuir.
En primer lugar, la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria, que ahora figura en el artículo 135 de nuestra Carta Magna -EDL 1979/3888-, se llevó a cabo no porque el Poder de reforma llegara a la convicción de que la proclamación de dicho principio encerrara virtud alguna para nuestras finanzas públicas, sino porque representaba un bien con el que negociar en el mercado financiero internacional.
En segundo lugar, los títulos competenciales sobre ordenación general de la economía y hacienda general han perdido sus perfiles definitorios y sirven para la introducción de una serie de principios que, en clara conexión con el de transparencia, han de inspirar el ejercicio de la potestad reglamentaria y la fase pre-parlamentaria de aprobación de las leyes. Importa subrayar que esos principios no se predican exclusivamente de la elaboración de proyectos de ley o disposiciones de carácter general de contenido económico o hacendístico, sino de cualesquiera de las materias sobre las que pueden proyectarse las mencionadas potestades públicas. La hacienda pública aparece en el escenario como deus ex machina del Derecho público español.
Dicho esto, parece indudable que el planificador urbanístico debe leer la normativa que disciplina su actuación desde el nuevo prisma —si cabe hablar de novedad en la materia— que proporciona el título VI de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-. No se trata tan solo de que el legislador estatal haya invocado acumulativamente hasta tres títulos competenciales para justificar su aprobación sino de algo mucho más importante desde la perspectiva sustantiva, como es el hecho de que los preceptos que componen ese título tratan de dar sentido a los principios de transparencia y participación pública de los ciudadanos en el más importante de los asuntos públicos: la elaboración de normas jurídicas. Se conecta así con las previsiones de los artículos 23.1 y 105 de la Constitución -EDL 1979/3888-, en la medida en que las habilitaciones legales comprendidas en este último precepto constitucional dan sentido y plena efectividad al derecho de participación política proclamado en el primer, como derecho fundamental.
Si ello es así, como parece ser, habremos de convenir en que las disposiciones del título VI de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 coadyuvan a la ordenación del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico. Se trata de normas básicas, al menos hasta tanto el Tribunal Constitucional no declare lo contrario, que se imponen por esta naturaleza al legislador sectorialmente competente en materia urbanística: el legislador —por mejor decir, los legisladores— autonómico. La infracción de estos preceptos legales básicos determinará, en buena lógica, la declaración de inconstitucionalidad mediata de las normas autonómicas que disciplinen el ejercicio de la potestad de planeamiento y acarreará su anulación.
En línea con lo anterior, creo que los planes urbanísticos a elaborar debieran incluirse en los correspondientes planes anuales normativos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 132 de la Ley de procedimiento administrativo común –EDL 2015/166690-. Bien entendido que esta afirmación se hace con dos cautelas: en primer lugar, que únicamente alcanza a los instrumentos de planeamiento urbanístico que, en la medida en que innoven el ordenamiento jurídico, puedan calificarse de tales y tengan, por consiguiente, naturaleza reglamentaria, al menos parcialmente; en segundo lugar, que la desatención de esta previsión no acarreará la declaración de nulidad del plan que finalmente se apruebe pues se trata de una irregularidad no invalidante.
Añádase a lo anterior la consideración de que la elaboración y definitiva aprobación de los instrumentos de ordenación territorial supramunicipal o de planeamiento general municipal, podrá prolongarse más allá del año al que se refiere el mentado artículo 132 de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-. De la literalidad del apartado segundo de este precepto legal (conforme al cual, “una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente”), se deduce que el fin al que sirve el plan anual no es otro que el de facilitar la participación ciudadana en el proceso de elaboración de las normas generales por la Administración; se pretende dotar de contenido real y efectivo al estatuto activo de ciudadanía implicando a los particulares en el gobierno de las cosas públicas que les afecten.
Pues bien, si convenimos en este punto, también podremos hacerlo en que el sentido de la regulación legal del plan anual normativo no es tanto disciplinar temporalmente el ejercicio de la potestad reglamentaria, única que aquí interesa, fijando un cronograma preciso, sino alumbrar un mecanismo de publicidad de las iniciativas reglamentarias que se pretende afrontar.
No tengo duda de que los principios enumerados en el artículo 129 de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690 (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia), así como los mecanismo de participación ciudadana (consulta, audiencia e información pública) del artículo 133 de este mismo cuerpo legal, son aplicables al ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico. Son principios que se presentan al tiempo como instrumentos de democracia participativa, complemento, por tanto, que no sustituto, de la democracia representativa.
Es más, bien puede afirmarse que en el Derecho histórico español el planeamiento urbanístico ha sido terreno especialmente abonado para la participación de los interesados, para asegurar su concurso al ejercicio de las potestades públicas, por más que ese concurso no siempre haya arrojado los mejores resultados posibles.
Adviértase, en todo caso, que estamos ante principios, mandatos de optimización que se realizan en la medida de lo posible, de suerte que en ocasiones habrán de ceder ante otros bienes, intereses o valores con los que entren en colisión, particularmente si esos bienes, intereses o valores gozan de protección constitucional, protección todavía no dispensada a principios de indudable fuerza de futuro como es el de transparencia.
Con respecto a la consideración del procedimiento de elaboración de planes urbanístico como un supuesto de “procedimiento administrativo común”, y sin entrar en otras consideraciones —como las que suscita la lectura de la expresión “un procedimiento administrativo común”, que podemos hallar en algunas sentencias del Tribunal Constitucional, como por ejemplo STC 87/2016, de 28 de abril, FJ 7 -EDJ 2016/70015 —, lo cierto es que no se trata de una competencia para establecer un concreto procedimiento administrativo, entendido como sucesión pautada de trámites que conduce a la emisión de una resolución definitiva, sino de algo sustancialmente diferente.
La competencia del artículo 149.1.18 CE –EDL 1978/3879 permite al Estado introducir garantías procedimentales de tratamiento igualitario por los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas. Por consiguiente, podemos convenir en que esas garantías son plenamente aplicables —y exigibles— en el ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico. El “procedimiento administrativo común” del art. 149.1.18 CE no se identifica por contraste con los procedimientos especiales ratione materiae, sino que son elementos básicos y estructurantes del procedimiento que deben seguir las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades públicas, entre ellas la potestad de planeamiento territorial y urbanístico.
La elaboración de instrumentos urbanísticos, singularmente en la materia de...
La elaboración de instrumentos urbanísticos, singularmente en la materia de planeamiento urbanístico, de innegable naturaleza reglamentaria, desde la perspectiva bien estatal de la legislación de Suelo como desde la perspectiva autonómica territorial o/y urbanística, siempre ha tenido una preocupación muy especial en materia de garantías procedimentales y para asegurar el mayor acierto en la ordenación que finalmente se establezca, a no dudarlo, para fundar debidamente el ejercicio de las potestades regladas y discrecionales en esa sede.
De la misma manera debe dejarse debidamente anotado la profundización de esas garantías desde la perspectiva y componente ambiental de la evaluación ambiental estratégica de planes y programas por imperativo comunitario que, a no dudarlo, ha determinado una nueva forma de actuar la potestad reglamentaria ordenadora, especialmente en materia discrecional.
Ahora bien, dejando de lado otras temáticas, a las presentes alturas y a los efectos de las presentes notas bien parece que no pueden pasarse por alto dos vertientes que penosamente concurrían en esa materia.
Por la primera, determinada por la dejadez y falta de sensibilidad anterior, no se va a descubrir la obviedad que representa constatar la tan acentuada veleidad cambiante en el régimen legal, reglamentario y de planificación que se ha ido dando de tal suerte que hasta hace tan poco, en un mismo año y cada año, se iban sucediendo pluralidad de modificaciones legales estatales, autonómicas, de la misma manera reglamentarias y desde luego con la operatividad de una acentuadísima generación de figuras de planeamiento, cuanto menos de afán modificador y de mayor ambición normativa, que no sólo sustantivamente sino a nivel de derecho transitorio determinaban en el operador jurídico, sea cual sea, una perplejidad tal que en ingente cantidad de supuestos brillaba por su ausencia lo que daba en llamar la “lex certa”, o, si se nos permite la expresión, la seguridad jurídica no brillaba a la altura suficiente y necesaria.
Por la segunda, no se va descubrir la obviedad que representa observar los elementos de la crisis económica y sus consecuencias que han adornado, siguen adornando y seguramente van a seguir desarreglando la materia urbanística de tal forma que si no se trata de seguir incidiendo una y otra vez en la misma “piedra” todo conduce a pensar que resulta necesario acentuar y potenciar las garantías procedimentales para lograr no sólo el acierto de la ordenación sino su estabilidad y que con todo ello igualmente se potencie la debida seguridad jurídica.
Con ello interesa sentar que si lo que se busca es una nueva ordenación procedimental que no asegure procedimentalmente garantías, certeza de la ordenación y su estabilidad razonable en el halo del principio de seguridad jurídica, sino que vaya ofreciendo más trámites procedimentales, como tantas veces ha ocurrido, inclusive multiplicando ingente cantidad de informes, la crítica está desde luego servida.
No obstante la nueva regulación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas 2015 –EDL 2015/166690-, bien parece que no se está situando en esa línea criticable.
Antes bien, más allá de la regulación ofrecida sectorialmente en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana –así en sus artículos 24 y 25 -EDL 2015/188203-, se apela a la definición de lo que se ha dado en llamar una regulación inteligente (sic) como un marco jurídico de calidad, que permite el cumplimiento de un objetivo regulatorio a la vez que ofrece los incentivos adecuados para dinamizar la actividad económica, permite simplificar procesos y reducir cargas administrativas. Y de esa nueva regulación merece destacarse, en esencia, lo siguiente:
Estableciendo la planificación normativa anual –en los términos del artículo 132 –EDL 2015/166690 -.
-Asegura y potencia la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de reglamentos, con carácter previo a la elaboración del anteproyecto o proyecto de reglamento, mediante los instrumentos de consulta, audiencia e información pública, con los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia –artículo 133 –EDL 2015/166690 -.
La regulación ofrecida en sede de los Principios de buena ordenación principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia-, singularmente exigente como resulta de sus dictados y a fin y efecto de generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas –artículo 129 –EDL 2015/166690 -.
Y además con la previsión de mirar “ex post” mediante la evaluación de normativa y adaptación de la vigente a los principios de buena regulación –artículo 130 –EDL 2015/166690 -.
Desde esa regulación interesa añadir que el régimen establecido tiene una trascendencia diferenciada ya que en términos de impugnación contencioso administrativa si se trata de apuntar a una disconformidad a derecho de una figura de planeamiento urbanístico por nulidad no parece que puede llegarse a esa conclusión por la desatención de lo establecido en el artículo 132 –EDL 2015/166690 –para planificación normativa anual si es que las necesidades urbanísticas requieren una actuación normativa por planificación urbanística y colmándose las garantías procedimentales de rigor lo que no concurre es la incorporación de ese supuesto en la planificación normativa anual que se ha establecido, y ya que no opera como requisito de ninguna forma.
Tampoco parece que pueda producir efectos de disconformidad a derecho la no actuación de la evaluación posterior en los simples términos a acometer del artículo 130 –EDL 2015/166690 que no se alza como motivo de nulidad con efecto retroactivo.
Mucha mayor trascendencia ofrece la regulación de los principios de buena ordenación -principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia-, habida cuenta su grado de pormenorización y detalle.
Ahora bien, en este punto deberá destacarse el acervo doctrinal y jurisprudencial que en esa órbita ya se ha ido dando respecto al ámbito propio del ejercicio de potestades, especialmente las de planificación urbanísticas, sujetas, a no dudarlo, a los principios generales como a los límites a los que debe obedecer para el buen fin de una ordenación en la que todos podríamos estar de acuerdo, en abstracto, pero que en concreto dista mucho de lograrse por más que en el momento de dictar la correspondiente normativa se estime y apele a un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas –como se refleja en el texto de la Ley 39/2015, en su artículo 129 –EDL 2015/166690 pero que en realidad en fechas tan próximas y posteriores aparece negado y hasta contradicho por la tozuda realidad de una nueva ordenación.
Finalmente la verdadera problemática que posiblemente generará buen número de controversias se entiende que va a recaer en las figuras de la Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de reglamentos, con carácter previo a la elaboración del anteproyecto o proyecto de reglamento, es decir, mediante los instrumentos de consulta, audiencia e información pública, con los documentos necesarios, en los términos que ahora se establecen en la Ley 39/2015, en su artículo 133 –EDL 2015/166690-.
Efectivamente está latente, en todo caso, si la nueva regulación de la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-, antes indicada, resulta aplicable en materia de planeamiento urbanístico o como legislación sectorial autonómica sólo debe sujetarse a sus disposiciones sectoriales.
De una parte si las legislaciones autonómicas o en la concreta tramitación procedimental de planeamiento urbanístico se decantan por incluir esas vías de participación en los términos establecidos el problema deja de existir.
Ahora bien, caso contrario y en puridad de principios, las tesis extremas bien parece que se van a sustentar con los apoyos competenciales de rigor pero a las presentes líneas, por el momento, les corresponde sencillamente ir destacando la limitada incidencia que se entiende que procede ya que, si en definitiva todo ello debe ser útil para una impugnación contencioso administrativa para sostener la disconformidad a derecho de una figura de planeamiento urbanístico, la temática que queda, de la participación ciudadana en los supuestos que no se han excluido, va gozando en materia urbanística de tal cantidad de iniciativas y de supuestos –de iniciativa, información y de participación-, que la discusión que se avecina seguramente orbitará en que los ya establecidos -diferentes a los consignados en el artículo 133 –EDL 2015/166690 no sólo tienen la misma factura y naturaleza sino que colman y hasta superan el objetivo y finalidad que se trata de lograr.
Quizá vuelve a ser decisivo no tanto las formas y elementos procedimentales sino que se haya logrado que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión obligando a la Administración planificadora a motivar y justificar su parecer sin atisbo de indefensión.
Las reflexiones derivadas de relacionar el ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico con las disposiciones comprendidas en la LPAC en torno a la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general presentan, sin duda, diversas perspectivas de análisis.
No obstante, cierta convergencia aflora al llamar la atención sobre los títulos competenciales que han llevado al legislador a implementar una regulación común sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria pues, si bien el artículo 149.1.18 CE –EDL 1978/3879- permitiría entender unas garantías procedimentales de tratamiento igualitario de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas, la invocación de aquellas competencias estatales descansa, en cambio, sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y la Hacienda General (art. 149.1.14 CE).
Pese a que no faltan quienes consideren que lo decisivo no sea tanto las formas y elementos procedimentales sino la motivación y justificación de los instrumentos urbanísticos, mayoritariamente se argumenta en torno a que la elaboración de estos debería adecuarse a las prescripciones de la LPAC, con las consecuencias que ello comporta sobre la puntual observancia de sus trámites, incluso, de la dinámica de la programación normativa que supone el plan anual al que se refiere la LPAC.
Algunos comentarios se muestran críticos al hablar de una excesiva “uniformización” del Derecho, para cuya clarificación, ‑apuntan otros- habrá que esperar a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional respecto de los recursos de inconstitucionalidad presentados por algunas Comunidades Autónomas.
Desde una perspectiva más general, se sugiere también que, sobre la base de la capacidad normativa, legislativa y reglamentaria, reconocida a las Comunidades Autónomas, el procedimiento de elaboración de disposiciones generales es, en realidad, un procedimiento especial difícilmente asimilable al procedimiento administrativo, común, proponiendo algunos como solución un cambio de paradigma: que los planes urbanísticos pasen a ser concebidos como “actos generales”, fruto de la “potestad de planificación y programación” y no como expresión de la “potestad reglamentaria”.