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Timestamp: 2018-03-22 15:27:20+00:00
Document Index: 32444472

Matched Legal Cases: ['art.101', 'art. 103', 'art. 7', 'art. 287', 'art. 148', 'art 81']

2015.riv1.art5.Polito
LE ESPERIENZE DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI IN ITALIA
La Corte ha da tempo investito molte energie nella cooperazione. Fin dal 2000 ha organizzato seminari sulla prevenzione e contrasto alle irregolarità e alle frodi, coinvolgendo le Corti degli Stati membri e le Istituzioni dell’Unione: questo è il terzo Programma Hercule a cui la Corte partecipa. In ogni occasione il confronto ha prodotto, non solo una maggiore conoscenza reciproca, ma l’idea che la tutela ne esca rafforzata se vi è maggiore condivisione. L’attuale auspicio, così come rappresentato dal Procuratore generale, è che la maggiore conoscenza produca una più ampia cooperazione, proprio con le Corti dei quattro Paesi invitati (Francia ,Grecia, Portogallo, Spagna) che presentano molte affinità con la Corte italiana. Infatti, si tratta di Corti nelle quali è presente, oltre alla funzione di controllo, anche la funzione giurisdizionale.
L’intervento è diviso in due parti, la prima è volta a illustrare il ruolo della Corte dei conti nell’ambito della funzione di controllo, le iniziative intraprese nella cooperazione, gli obiettivi, l’organizzazione, le tipologie, i poteri istruttori di cui il controllo dispone e gli esiti a cui perviene. Nella seconda parte, si analizzeranno i controlli sulle frodi comunitarie, i vari raccordi con le Istituzioni europee, l’organizzazione italiana di raccordo con la Commissione europea, l’esito di alcuni controlli, in particolare relativamente alle frodi nel FESR e sui fondi in agricoltura. Si completerà l’illustrazione con alcune proposte operative.
La Corte dei conti come magistratura
La Corte dei Conti Italiana è una magistratura, con competenza in materia di contabilità pubblica. È indipendente da ogni altro potere. Queste prerogative le derivano direttamente dall’articolo 100 della Costituzione. Non costituiscono un privilegio dei propri componenti ma servono a realizzare un ruolo di garanzia, tipico di un controllo terzo e neutrale. È composta da magistrati che in base all’art.101 della Costituzione sono soggetti solo alla legge, sì da attuare la garanzia di indipendenza al massimo livello.
In Europa e nel mondo si indica come requisito indispensabile l’indipendenza dei controllori, ma si può ritenere che il magistrato presenti caratteri ulteriori e peculiari di indipendenza. Infatti non dipende dal Parlamento, ma ne costituisce ausilio, non dipende dal Governo ma costituisce pungolo per le sue azioni di correzione e di miglioramento della gestione finanziaria, non si uniforma all’andamento variabile dell’opinione pubblica ma ha una capacità di autodeterminare i propri programmi di attività attraverso una scelta autonoma delle Amministrazioni da sottoporre a controllo selezionando le attività a maggior rischio al fine di individuare criticità e indirizzare i soggetti controllati verso una sana e corretta gestione. Ulteriore profilo nel quale si estrinseca l’autonomia è anche quello di porre in essere valutazioni non influenzate da giudizi esterni, ma solo dagli elementi probatori riscontrati. Ciò consente di definire, senza condizionamenti, gli esiti. Un altro connotato della succitata indipendenza è rappresentato dall’autonomia finanziaria, che è per la Corte italiana una conquista recente.
Il regime di indipendenza è garantito altresì dal sistema di reclutamento dei propri componenti: i magistrati che ne fanno parte (attualmente vi è una carenza di organico consistente per più del 30%, 434 magistrati in servizio al posto di 600) sono reclutati attraverso un concorso pubblico di secondo livello perché provengono o dalla magistratura ordinaria o dall’avvocatura o dall’apparato burocratico-amministrativo (dopo un determinato numero di anni di carriera, cinque per i funzionari). Una piccola parte, inferiore al 10%, è reclutato attraverso nomine governative, per altissimi funzionari, di elevate professionalità, la cui nomina è sottoposta al vaglio dell’organo di autogoverno, che può quindi esprimere parere negativo qualora i candidati non siano ritenuti professionalmente idonei o non garantiscano quei profili di autonomia e indipendenza che caratterizzano la magistratura.
Le funzioni della Corte: forme di cooperazione con le istituzioni europee
La Corte dei conti è un giudice specializzato nella contabilità pubblica e svolge funzioni di controllo e funzioni di giurisdizione. Le funzioni di giurisdizione, previste dall’art. 103 della Costituzione, saranno trattate in una prossima sessione.
La funzione di controllo è prevista dall’articolo 100 della Costituzione italiana. Nei confronti delle autonomie territoriali, il Legislatore ha individuato una funzione di ausilio, la funzione consultiva (art. 7, c. 8, Legge n. 131/2003), ma esclusivamente nella materia della contabilità pubblica.
In merito alla cooperazione, la Corte italiana ha rapporti con diverse Istituzioni europee, ma, ai sensi dell’art. 287 del Trattato, ha una cooperazione privilegiata con la Corte dei conti europea, così come le altre Istituzioni superiori di controllo. Tali rapporti si sviluppano con uno spirito di reciproca fiducia, non solo dando assistenza agli audit che si svolgono in Italia ma ricercando forme di maggiore collaborazione. Vorrei ricordare un esempio significativo. Nel 2011 la Corte italiana ha svolto, con la Corte dei conti europea, a seguito di uno specifico accordo di collaborazione, siglato il 14/4/2011, un controllo congiunto sulle chiusure della Programmazione 2000-2006. Tale esperimento ha dato esito positivo soprattutto nella comparazione delle metodologie applicate. Sono stati affrontati non pochi problemi, ma si sono riscontrate, con profili di reciproca soddisfazione, molte analogie sul piano degli adempimenti istruttori, nell’ambito della raccolta degli elementi probatori nonché nelle valutazioni formulate. Il confronto è servito a riscontrare le diverse affinità e si è rivelata modalità indispensabile nella strategia di giungere a risultati comuni. Alla fine, gli esiti sono stati rappresentati in due “luoghi” diversi: il Parlamento nazionale e la Corte europea, ma i risultati comuni raggiunti, spingono, in futuro, a proporre accordi specifici per altre forme di cooperazione rafforzando l’efficacia dei controlli.
L’atto di intesa con l’ OLAF ha rappresentato, anche per il controllo, un importante momento di scambio.
Tale accordo di cooperazione ha consentito di potenziare e di rendere sistematico il monitoraggio delle frodi, attraverso l’utilizzo con accesso diretto alla banca dell’OLAF, costituendo un punto fondamentale per la conoscenza dei fenomeni, non solo sotto il profilo statistico ma anche delle prassi e delle modalità comportamentali. Solo infatti se si analizzano le modalità con cui i fenomeni si sviluppano è possibile porvi rimedio ed evitare che si ripetano in futuro con le medesime caratteristiche.
I destinatari dei controlli e l’organizzazione
In Italia i controlli sono effettuati dalla Corte dei conti, sull’intera Pubblica Amministrazione e anche su organismi del settore privato che siano beneficiari di finanziamenti pubblici.
La materia dei Fondi comunitari è un settore nel quale più che in altri i destinatari dei controlli possono essere privati e società beneficiarie di fondi UE, su cui i controlli possono operare anche con mezzi istruttori incisivi, quali gli accertamenti in loco, mezzi scelti liberamente dalla Corte, ad esempio, nei controlli, anche al fine di analizzare i risultati oggetto della spesa.
Nella funzione di controllo la Corte dei conti è organizzata in 6 sezioni centrali. Fra queste va annoverata la Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali che è competente nell’esercitare controlli sia sulle risorse comunitarie e sulle irregolarità che su soggetti della compagine internazionale. Vanno poi ricordate le altre sezioni e, fra queste, le Sezioni Riunite, che hanno un compito di valutazione dell’andamento del bilancio nazionale nei diversi settori dell’Amministrazione statale e riferiscono anche annualmente al Parlamento sul coordinamento dell’intera spesa pubblica nazionale. Tale Sezione svolge anche un’ulteriore azione di ausilio al Parlamento attraverso specifiche audizioni. Di estrema importanza è la Sezione delle Autonomie, ultimamente valorizzata dal Legislatore come raccordo con le Sezioni regionali, nell’ambito dei controlli sugli enti territoriali. Completano le Sezioni centrali quella di controllo preventivo su atti, che controlla, prima della loro efficacia, una ristretta tipologia di atti emanati dalle amministrazioni statali, una Sezione sul controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato che svolge controlli di regolarità e di performance e la Sezione Enti che controlla i rendiconti degli enti pubblici e privati nei confronti dei quali lo Stato contribuisce in via ordinaria .
Sul territorio, a seguito di una legislazione lungimirante degli anni 2000, sono presenti 21 Sezioni di controllo territoriali tra cui 2 sezioni con ambito provinciale (Trento e Bolzano).
Possono annoverarsi, poi, varie tipologie di controllo, da elencare rapidamente.
Vi è un controllo preventivo di legittimità, sconosciuto al sistema europeo, su un ristretto numero di atti ministeriali, tassativamente individuati dal legislatore.
Vi è, altresì, un controllo di regolarità sul rendiconto generale dello Stato. Alle sezioni regionali di controllo compete un controllo di legittimità e regolarità sui rendiconti delle Amministrazioni regionali e sulle aziende del servizio sanitario nazionale e un controllo di legittimità e regolarità sui bilanci e sui rendiconti degli enti locali. Per questi due tipi di controllo la Sezione delle Autonomie ha un ulteriore compito, che è quello di predisporre annualmente delle linee guida a cui i revisori (controllori interni) dovranno attenersi nella predisposizione delle loro relazioni di controllo.
È altresì previsto un controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche (di performance), oltre a quello finanziario sugli enti a cui lo Stato contribuisce ordinariamente e un controllo sui Fondi comunitari, sia di tipo finanziario, che di tipo gestionale. Il controllo gestionale, in generale, si realizza a campione, attraverso un programma di attività, annualmente approvato dalla relativa Sezione in ragione di una ponderata analisi dei rischi.
L’istruttoria ed i poteri di indagine
Nell’ambito del controllo, la Corte italiana ha molti poteri istruttori, sia sulle Pubbliche Amministrazioni che sui soggetti privati beneficiari di risorse pubbliche.
Possono essere richiesti documenti, effettuate audizioni, svolte ispezioni e verifiche anche con l’ausilio della Guardia di Finanza, si fanno controlli a campione anche sul posto, si possono richiedere, in speciali materie, (ad esempio in settori tecnici come l’ambiente e i beni culturali), delle expertise alle Pubbliche Amministrazioni di settore, si possono nominare esperti e si può fare un controllo incrociato su diverse banche dati.
Nell’ambito dell’istruttoria la Corte svolge un ampio contraddittorio con le Amministrazioni, ai fini non solo del doveroso esercizio del diritto di difesa, ma anche al fine di pervenire, su determinati fatti, a certezze o comunque a chiarificazioni sempre utili. Alla fine dell’istruttoria adotta le sue deliberazioni in modo collegiale, secondo i parametri della legalità e della sana gestione.
Gli esiti del controllo
Le Sezioni centrali inviano le proprie relazioni al Parlamento nazionale e quelle regionali alle assemblee elettive territoriali.
Le criticità individuate sono oggetto di specifiche raccomandazioni. Queste ultime fanno sì che le Amministrazioni siano obbligate a rispondere (follow up).
Nei controlli di performance, l’iter prevede che tale adempimento debba avvenire entro sei mesi, dando conto delle misure adottate.
L’anno successivo, diverse sezioni predispongono una relazione di controllo per illustrare le modalità con cui le Amministrazioni si sono adeguate alle raccomandazioni.
Nei confronti degli enti locali, in particolare nei controlli di regolarità sui conti, una recente normativa ha previsto, anche ai fini del rispetto dei vincoli europei, l’obbligo per gli enti di emettere entro sessanta giorni i provvedimenti correttivi e ripristinatori, qualora, a seguito delle pronunce delle Sezioni regionali di controllo, siano state accertate gravi irregolarità nei confronti di tali enti, quali, ad esempio, il mancato rispetto degli obiettivi del patto di stabilità, il superamento del limite all’indebitamento non previsto per spese correnti, o altri comportamenti gravi e difformi dalla sana gestione che possano compromettere gli equilibri finanziari.
In caso di inerzia, ovvero quando i provvedimenti non soddisfino i criteri di riequilibrio dell’ente, le Sezioni regionali di controllo si pronunciano negativamente ed è previsto (art. 148 bis, TUEL D.lgs. n. 267/2000) il blocco dell’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.
Il provvedimento di blocco è sicuramente un rimedio di particolare gravità e va utilizzato quando la situazione di squilibrio degli enti può far ipotizzare in futuro il dissesto finanziario degli stessi.
Su tale profilo esistono diverse pronunce delle Sezioni regionali di controllo della Corte, ma l’orientamento giurisprudenziale non si è ancora consolidato.
Rapporti fra controllo e giurisdizione
Il dialogo e lo scambio di esperienze fra le due funzioni è indispensabile per creare quella cultura comune della contabilità pubblica necessaria ad una più ampia condivisione delle diverse tematiche.
È evidente che se a conclusione di un’attività di controllo emerge il fumus di eventuali danni alle pubbliche risorse, la Sezione di controllo invia gli atti al PM contabile, così come nel caso di reati, si procede alla segnalazione alla procura penale competente. Di recente i rapporti fra le due funzioni sono stati potenziati vista la normativa in materia di enti territoriali di cui al D.L. n. 174/2012, convertito nella Legge n. 213/2012.
Si citano almeno due esempi. Il primo è la parifica dei rendiconti regionali. Si intende con parifica un procedimento particolare con cui, nella forma della giurisdizione contenziosa, a seguito del controllo sul rendiconto dello Stato o delle Regioni si arriva al discarico dichiarando la regolarità del conto annuale. È un procedimento noto anche al bilancio europeo, pur in presenza di alcune sostanziali differenze, ed è uno di quei casi nei quali la Corte Costituzionale ha ritenuto legittima la proposizione delle questioni di costituzionalità, ai sensi dell’art 81. L’esito di tale giudizio è il discarico, se positivo, o con osservazioni a seconda delle diverse situazioni, o il mancato discarico.
In tale procedimento sono coinvolte sia la funzione di controllo che quella giurisdizionale. Quindi il magistrato del controllo e il procuratore devono confrontarsi sulla materia dei conti dello Stato o delle Regioni.
Va poi evidenziata un’altra tematica su cui c’è un confronto dialettico fra le due funzioni: l’impugnazione delle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo che accertano un grave squilibrio della gestione e che, all’esito negativo dei provvedimenti di riequilibrio, esplicitato in una specifica pronuncia della Sezione del controllo, consente agli enti locali di proporre ricorso davanti alle Sezioni Riunite della Corte dei conti, in sede giurisdizionale, in speciale composizione.
Le frodi sono sempre state un terreno fertile per un proficuo scambio fra le funzioni. Peraltro, di recente, la Corte italiana ha costituito, in tale settore, una piccola task force fra controllo e giurisdizione, utile anche a far colloquiare le diverse banche dati interne ed a creare una maggiore sinergia .
Il controllo sulle irregolarità e sulle frodi comunitarie
In ordine al controllo sulle frodi comunitarie, è opportuno precisare, per evitare invasioni di campo sulla giurisdizione, che il controllo su di esse opera sulla prevenzione e sul contrasto e non sulla repressione. La patologia è valutata ai fini dell’analisi dei rischi per esaminare le modalità organizzative, la governance, le procedure eseguite, le strutture di controllo preposte, il sistema di campionamento prescelto, la modalità di selezione dei valutatori. In tal modo il monitoraggio dei dati, comparando i diversi elementi conoscitivi, agevola l’analisi dei rischi per ridurre il reiterarsi dei fenomeni e indurre le Amministrazioni a porre in essere comportamenti correttivi e virtuosi indirizzandole all’autocorrezione. Solo così si può evitare il ripetersi di fenomeni analoghi.
Così come è già stato evidenziato dal Procuratore generale in precedenza, la Corte è molto attenta al fenomeno delle frodi comunitarie poiché esso si traduce in una consistente riduzione delle finanze pubbliche, non solo comunitarie, ma – per il principio di addizionalità – anche di quelle nazionali, crea poi distorsione del mercato, alimenta settori illeciti. Più volte, infatti, le frodi sono collegate con la corruzione e con altri reati e minano poi la fiducia dei cittadini nei confronti delle Istituzioni ingenerando critica e distacco da queste ultime.
Per quanto riguarda il sistema di raccordo fra la Corte e l’organizzazione nazionale, i regolamenti comunitari, come è noto, prevedono la comunicazione alla Commissione europea-OLAF delle irregolarità e frodi superiori ai 10.000 euro. In Italia, gli organismi di comunicazione sono diversi: il Dipartimento per le Politiche Europee presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri fornisce le comunicazioni di raccordo con le Amministrazioni per quanto riguarda i Fondi strutturali; il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali per le frodi in materia di politica agricola e pesca, il Servizio autonomo interventi nel settore dell’agricoltura (SAISA), nell’ambito dell’Agenzia delle dogane per le frodi per la restituzione alle esportazioni.
Con tali Amministrazioni la Corte è in stretta collaborazione. Svolge un monitoraggio unitario attraverso un raccordo di banche dati.
Tra le percentuali di incidenza delle irregolarità segnalate sui Fondi, si può notare l’alta percentuale di quelle sul FESR, ma ciò dipende dal fatto che tale Fondo è quello a cui è riservata la maggiore entità di risorse.
Alla luce del monitoraggio sopra descritto, la Sezione affari comunitari ed internazionali seleziona ogni anno, nell’ambito del proprio programma di controllo, un settore. Il controllo ha messo in luce diverse criticità e sono state indirizzate alle Amministrazioni reiterate raccomandazioni
I controlli sul FESR nelle programmazioni precedenti a quella attuale, hanno individuato il momento di maggior rischio nella fase istruttoria, cioè nell’esame preventivo delle domande di partecipazione ai bandi con la valutazione dei relativi requisiti e nella fase antecedente l’erogazione dei contributi. L’esame in particolare dei requisiti ha messo in evidenza che alcuni partecipanti ne erano sprovvisti e, successivamente alla scoperta della frode, è stata rilevata una grande difficoltà di recuperare le somme che erano state irregolarmente versate. Questa fase è individuabile come un punto debole dell’istruttoria su cui intervenire.
Nel sistema nazionale moltissime attività, nella programmazione già conclusa, erano state delegate agli Istituti di credito, come organismi intermedi. Il controllo ha evidenziato che non sempre le istruttorie erano state condotte in modo approfondito e, in alcuni casi, erano stati individuati conflitti di interessi fra l’Istituto di credito ed il soggetto beneficiario dell’erogazione, che diventava cliente dell’istituto medesimo. In alcune convenzioni, poi, il compenso per l’esame della pratica era corrisposto in funzione dei contributi concessi: ciò non favoriva la qualità delle istruttorie ma la quantità .
È stata poi sottolineata l’importanza della circolarità delle informazioni presso le diverse amministrazioni che gestiscono i fondi, anche al fine di evitare i doppi finanziamenti, sollecitando la creazione di una banca dati dei beneficiari dei Fondi comunitari a cui far accedere le diverse Amministrazioni interessate.
La forte emersione di false dichiarazioni per requisiti inesistenti, sia riguardo a dati personali che a dati sui beni interessati dal finanziamento, ha fatto sì che la Corte proponesse la creazione di black list con la possibilità di far decadere dalla partecipazione ai bandi, per un certo numero di anni, gli imprenditori inaffidabili, che avevano fuorviato le procedure proprio attraverso dichiarazioni o documenti falsi.
La Corte ha infatti ritenuto che la misura proposta poteva incidere sul ripristino della normalità del mercato a favore degli imprenditori onesti per i quali era stato difficile accedere ai finanziamenti. Si è infatti ritenuto che nel bilanciamento fra riservatezza e trasparenza dovesse prevalere quest’ultima, visto che chi ha falsamente e fraudolentemente ottenuto contributi EU, ha tradito la fiducia dell’Europa creando disdoro al proprio Paese e leso le risorse di tutti i cittadini europei.
Tale misura, inoltre, risponderebbe a criteri di deterrenza perché precludendo all’imprenditore infedele fonti future di reddito potrebbe rivelarsi produttiva per l’interessato di danni patrimoniali rilevanti.
Né di grande ausilio si sono rivelate le garanzie sulle anticipazioni, concesse con fideiussioni, perché spesso, proprio per le modalità con cui sono erogati i fondi, con una elevata iniziale anticipazione, nel caso di irregolarità segnalate, in diverse fattispecie, l’escussione della fideiussione era resa impossibile dalla circostanza che essa non era più attiva (trattandosi di un contratto andava periodicamente rinnovata con il pagamento delle relative rate) o che il documento presentato era falso e quindi il contratto di garanzia era proprio mancante o gli enti o le società presso cui l’obbligazione era stata contratta erano a loro volta non affidabili o in posizione di fallimento con l’impossibilità per l’amministrazione pubblica di riscuotere il credito garantito. In tutti i descritti casi, purtroppo frequenti, il danno per l’amministrazione e quindi per l’erario nazionale e comunitario è evidente.
Sul fronte dei recuperi si è sottolineata l’esigenza di aumentare le azioni di autotutela operando con tempestività, evitando di attendere la fine del contenzioso prima di chiedere la restituzione perché nel frattempo le società cessano di esistere, le imprese falliscono e quindi la capacità di intervenire per recuperare il denaro diventa sempre più difficile. Quindi la tempestività è un elemento importantissimo per aggredire il danno all’erario pubblico.
Si è sottolineata anche una carenza nei controlli ed una eccessiva esternalizzazione degli stessi. Il sistema comunitario consente, attraverso forme convenzionali, di utilizzare i revisori dei conti esterni, professionisti che assicurano la propria attività previo compenso. Nessun problema se il controllore dell’amministrazione è chi definisce la governance delle attività, fornisce linee guida di riferimento, sceglie le piste di controllo, definisce le modalità di campionatura ed i soggetti da controllare, e verifica poi i risultati dei controlli effettuati: in tali casi i soggetti esterni costituiscono un ausilio, ma non dettano le strategie. In molti casi invece, la governance del controllo era attuata esclusivamente dai soggetti esterni.
Un accenno rapido alle irregolarità e frodi in materia agricola il cui controllo si è chiuso nel 2013. In tale materia la gestione ed i controlli sono resi difficili dalla modalità con cui i fondi vengono erogati, esiste infatti una grandissima parcellizzazione delle erogazioni. In Italia, gli agricoltori percettori di fondi comunitari sono più di un milione: è necessario quindi mettere in atto controlli di altro tipo, basati su nuove tecnologie, ad esempio l’aerofotogrammetria che evidenzia i territori coltivati, al fine di mettere in rapporto le domande con tali rilevazioni, per evitare che ci siano forme d’abuso relative a domande a cui seguono le erogazioni anche in assenza di alcun tipo di coltivazione e che questa situazione si ripeta nel tempo. Anche qui si sono riscontrati problemi di falsità nelle autocertificazioni dei requisiti, quindi il richiamo indirizzato alle amministrazioni è stato di cambiare le modalità attuative, di accelerare le attività di recuperi e di utilizzare nel medio periodo le azioni cautelari.
Un altro elemento di criticità rilevato sul quale non esiste una regola europea riguarda gli organismi pagatori, nel senso che l’organismo pagatore è il gestore della politica agricola negli ambiti territoriali. Pur nel rigore che viene richiesto alle amministrazioni nazionali nella scelta e nella soppressione di questi soggetti, non esistono regole precise per ancorare l’agricoltore che deve avere gli aiuti ad un tipo di organismo oppure ad un altro. Quindi in fin dei conti è come un sistema alla carta in cui il beneficiario sceglie il soggetto da cui farsi amministrare cambiandolo anche ripetutamente. Tale sistema presenta non pochi inconvenienti.
In merito alle proposte operative, sul fronte internazionale si è costatata una grande disarmonia nell’attuazione delle norme comunitarie in materia di frodi ed irregolarità, perché malgrado esistano delle regole precise e rigorose, il sistema di attuazione nei diversi Paesi è difforme. C’è, ad esempio, una grande differenza sulla qualità dei controlli effettuati dagli Stati Membri. Pertanto il confronto spinge a ricercare forme di attuazione più omogenee. Del resto anche il Parlamento Europeo in tutte le sue più recenti risoluzioni lo ha messo in evidenza.
Questo comporta una maggiore cooperazione tra gli Stati membri ed una più efficace collaborazione con OLAF per analizzare i fenomeni e definire rimedi comuni. Collaborazione che invece è differenziata. La Corte italiana ha una cooperazione rafforzata con un accordo particolare, che ha incidenza sulle investigazioni ma anche sulla raccolta dei dati.
Il confronto conduce, altresì ad analizzare le buone pratiche che esistono presso i vari Paesi ed a sviluppare le metodologie condivise per rafforzare le posizioni di tutela.
Un’attenzione più marcata delle Istituzioni europee al profilo dei recuperi accanto alle sanzioni penali potrebbe rivelarsi importante.
Infatti le frodi costituiscono una dispersione di risorse, a livello comunitario e nazionale. Questa dispersione determina la necessità che non si guardi soltanto all’applicazione di sanzioni penali, ma che ci si preoccupi ancora di più di quali possano essere i rimedi, gli strumenti per ridurre il fenomeno del mancato recupero. Lavorare sul recupero significa lavorare anche sulla prevenzione perché un soggetto costretto a restituire le risorse sa già che alla fine non è così conveniente frodare o porre in essere pratiche irregolari. Ma se questa strategia è lasciata ad un blando attivismo delle singole amministrazioni, probabilmente può avere come conseguenza una maggiore reiterazione dei fenomeni.
A livello nazionale le proposte sono legate al rafforzamento dei controlli di primo e secondo livello, soprattutto volti a verificare sul posto quali siano i risultati raggiunti nel tempo con l’impiego dei finanziamenti. È, comunque, importante sottolineare che anche le modalità ed il tipo di controllo effettuato possono avere rilevanza. È evidente che differente è l’impatto dei controlli sul Fondo di sviluppo regionale rispetto ai controlli sul Fondo sociale europeo. Se si controlla un’attività immateriale, come può essere quella legata alla formazione, se non si eseguono controlli sul posto nel momento in cui le attività si stanno svolgendo, è solo attraverso le falsificazioni dei documenti e controlli incrociati che si può individuare la mancata realizzazione dell’attività.
Anticipare i controlli vuole dire anche aumentare la possibilità della scoperta delle frodi e quindi operare sulla deterrenza riducendo la possibilità di individuazioni tardive con difficoltà di reintegrare l’erario pubblico.
Si è richiamata l’attenzione sul rafforzamento delle azioni cautelari, perché la sospensione dei finanziamenti consente alle amministrazioni di fare luce e di non erogare in presenza di sospetti. Si è sottolineata l’esigenza di prevedere a favore delle amministrazioni pubbliche, privilegi speciali per garantire i crediti relativi ai fondi comunitari; in tanti casi, in cui i procuratori contabili, nelle azioni di responsabilità, sono intervenuti insinuandosi nei fallimenti delle società, sono intervenuti come creditori ordinari, ed invece in questa materia l’idea di avere un creditore privilegiato potrebbe contribuire a rafforzare il ristoro.
La creazione di black list per gli imprenditori inaffidabili, peraltro non ancora realizzata, è stata proposta da tempo.
In materia di garanzie si sono proposte, per le sovvenzioni di rilevante entità, garanzie reali come l’ipoteca. Si osserva infatti che rilevanti risorse sono concesse a società che hanno un capitale sociale molto basso e quindi un margine di rischio assolutamente inconsistente.
Si è rappresentata l’utilità di escludere dalla possibilità di percezione, per un certo numero di anni, i soggetti che hanno attuato pratiche irregolari, così come revocare tempestivamente la sovvenzione nei casi gravi di frode ed escludere, per i requisiti essenziali, le autocertificazioni, requisiti, invece, da comprovare con adeguata documentazione quando dalla pubblicazione della graduatoria si passa alla concessione definitiva della sovvenzione.
Gli elementi forniti spingono verso doverose valutazioni su un fenomeno che oramai nelle sue caratteristiche è piuttosto noto, perché le fattispecie sono diverse ma i moduli comportamentali si ripetono con una stupefacente omogeneità.
La crisi economica ha reso i nostri Paesi più fragili, più vulnerabili, le risorse pubbliche scarseggiano ed i cittadini subiscono tagli sempre più consistenti dei servizi, così il margine per garantire la tutela dei diritti fondamentali è sempre più ristretto. In tale contesto le nostre Istituzioni di controllo hanno il maggior onere di individuare le aree di spreco e di cattiva gestione, rappresentando con azione costante al Parlamento ed al Governo, oltre che alle assemblee territoriali elettive, le azioni correttive da intraprendere.
I fondi comunitari, come risorse aggiuntive, possono costituire quell’incremento di risorse che in settori strategici può favorire lo sviluppo e l’occupazione di cui i nostri Paesi hanno tanto bisogno.
Ma il fallimento delle iniziative intraprese incide profondamente sulla capacità futura di un’area di produrre ricchezza e occupazione, senza contare il grave ritorno negativo che le descritte situazioni causano all’immagine del Paese anche in campo internazionale. Ecco perché l’azione di presidio e di costante monitoraggio delle irregolarità va potenziata: è infatti evidente che il contrasto alle irregolarità non è solo rivolto alla tutela degli interessi finanziari nazionali e comunitari, ma difende il principio di una amministrazione che esalta la correttezza e l’efficacia della propria azione al servizio del cittadino contribuente.
Di quel cittadino di cui una Corte magistratura deve maggiormente farsi carico visto che tutelare l’erario comunitario significa tener conto che il cittadino dell‘Unione contribuisce con le proprie risorse a formare il RNL (Reddito Nazionale Lordo), voce che costituisce entrata del bilancio europeo per circa il 73%. Ecco perché non nascondo una certa preoccupazione che si possa ridurre l’ambito di tutela sancito dalla Convenzione PIF fin dal 1995.
Dal confronto con le nostre Istituzioni così affini possono derivare importanti segnali, per proseguire e potenziare la cooperazione, anche in vista di un miglioramento della strategia di intervento da attuare in Europa, anche a tutela del futuro delle nuove generazioni.
Cons. Maria Teresa Polito - Componente della Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali della Corte dei Conti