Source: https://www.slideshare.net/faustovecchio79/claudio-costantino-numerato
Timestamp: 2018-04-22 19:03:20+00:00
Document Index: 95010087

Matched Legal Cases: ['art. 14', 'art. 16', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ']

Claudio Costantino, Servizi di interesse economico generale ed aiuti …
Claudio Costantino, Servizi di interesse economico generale ed aiuti di stato: il Regolamento n. 360/2012 e la soglia de minimis per le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico
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1. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna SERVIZI DI INTERESSE ECONOMICO GENERALE ED AIUTI DI STATO: IL REGOLAMENTO N. 360/2012 E LA SOGLIA DE MINIMIS PER LE COMPENSAZIONI DEGLI OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO Claudio Costantino Dottorando di ricerca presso la Facoltà di Scienze Economiche e Giuridiche dell’Università degli Studi Kore di Enna 1. Il ruolo dei servizi d’interesse economico generale nell’ordinamento europeo I servizi d’interesse economico generale (per brevità “SIEG”) rappresentano la sedes materiae privilegiata per comprendere natura, sviluppi e limiti dei rapporti tra Stato, mercato e welfare nel diritto dell’Unione Europea (per brevità “UE”). Questi, infatti, svolgono una funzione paradigmatica per motivare la logica costituente che ispira l’ordinamento UE nelle sue diverse aree d’intervento: tutela della concorrenza, servizi pubblici e modelli di gestione, sviluppo e crescita del mercato interno e rispetto dei diritti fondamentali1. Il settore dei servizi di interesse economico generale – con il quale ci si riferisce ai servizi erogati in regime di mercato che le autorità pubbliche considerano di rilievo generale e, pertanto, assoggettati a specifici obblighi di servizio pubblico2 – costituisce il primo “banco 1 Così, GALLO, Considerazioni introduttive e piano dell’indagine, in I servizi di interesse economico generale, Stato mercato, welfare nel diritto dell’Unione europea, Milano, 2010. In generale, sulla materia, vedi, PERFETTI, Servizi di interesse economico generale e pubblici servizi (sulla Comunicazione della Commissione europea relativa ai servizi di interesse generale del 20 settembre 2000), in Riv. it. dir. pubbl. com., 2001; BRUTI LIBERATI, DONATI, La regolazione dei servizi di interesse economico generale, Torino, 2010; CAGGIANO, La disciplina dei servizi di interesse economico generale. Contributo allo studio del modello sociale europeo, 2008; BASSI, CAMMELLI, CINTIOLI, CLARICH, MERUSI, NAPOLITANO, PERICU, RAMAJOLI, SORACE, TRAVI, La regolazione dei servizi di interesse economico generale, Torino, 2010. 2 Per quanto concerne la nozione dei servizi di interesse economico generale vedi CERULLI IRELLI, Impresa pubblica, fini sociali, servizi di interesse generale, in Riv. it. Dir. Pubbl. com., 2006; DI COMITE, La nozione di impresa nell’applicazione del diritto comunitario della concorrenza, in Giur.it., 2004; URSI, L’evoluzione della nozione di servizio economico generale nel processo di integrazione europea, in Nuove autonomie, 2002; BRUTI LIBERATI, DONATI, Le regolazione dei servizi di interesse economico generale, Torino, 2010; CAGGIANO, La disciplina dei servizi di interesse economico generale. Contributo allo studio del modello sociale europeo, 2008; BASSI, CAMMELLI, CINTOLI, CLARICH, MERUSI, NAPOLITANO, PERICU, RAMAJOLI, SORACE, TRAVI, La regolazione dei servizi di interesse economico generale, Torino, 2010.
2. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna di prova”, nella percezione diretta ed immediata del cittadino, del ruolo degli Stati in una economia di mercato3. Tali servizi, infatti, si pongono al centro di una regolazione per scopi sociali, il cui intervento, in settori politicamente e socialmente sensibili, risponde a principi e logiche endogene rispetto a quelle che governano il mercato. Da qui, la questione, ampiamente dibattuta in dottrina, del bilanciamento tra esigenze del mercato e garanzie sociali sottese all’erogazione dei servizi essenziali4. In generale, fino ad oggi, il legislatore europeo ha scelto di non definire la nozione di servizio pubblico 5 per l’assenza di tale concetto in alcuni ordinamenti degli Stati membri (come quello inglese) ed in considerazione delle numerose differenze di significato che tale termine assume in altri sistemi giuridici nazionali. Pertanto, nell’ambito dell’ordinamento comunitario, con l’espressione “servizi di interesse generale” si è inteso indicare un concetto più ampio rispetto alla mera nozione di “servizio pubblico”. La Commissione europea (per brevità, la “Commissione”), al riguardo, ha chiarito che il servizio d’interesse generale ricomprende sia i “servizi di mercato” sia i “servizi di non mercato”, che “le autorità pubbliche considerano d’interesse generale e assoggettano a specifici obblighi di servizio pubblico”6. I servizi di mercato, quindi, corrispondono ai SIEG, 3 Sul ruolo degli Stati nell’autonomia di mercato vedi BASTIANON, Il diritto comunitario della concorrenza e l’integrazione dei mercati, Milano, 2005; BAVASSO, Communication, in EU Antitrust Law: Market Power and Public Interest, London - New York, 2003; BERNITZ RINGE, Company Law and Economic Protectionism. New Challenges to European Integration, Oxford-New York, 2010; BUENDIA, SIERRA, Exclusive rights and state monopolies under Ec law. Article 86 (formerly article 90) of the EC Treaty, Oxford, 1999; CALAMIA, La nuova disciplina della concorrenza nel diritto comunitario, Milano, 2004; SZYSZCZAK, The regulation of the State in Competitive Markets in the EU, Oxford and Portland, 2007 (Modern Studies in European Law); TOSATO, Il nuovo diritto europeo della concorrenza: aspetti procedurali, Milano, 2004; VAN BEAL, BELLIS, Il diritto comunitario della concorrenza. Con analisi della disciplina del procedimento antitrust in Italia, Torino, 2009; VAN BEAL, BELLIS, Competition Law of the European Community, The Hague, 2005. 4 Sui rapporti tra esigenze di mercato e garanzie sociali vedi PRISCO, Unione europea e limiti sociali del mercato, 2002; TOSATO, Osservazioni in tema di costituzione economica dell’Unione Europea, in PANUZIO, SCISO (a cura di), Le riforme istituzionali e la partecipazione dell’Italia all’Unione europea, Milano, 2002; GIGLIONI, L’accesso al mercato nei servizi di interesse generale. Una prospettiva per riconsiderare liberalizzazione e servizi pubblici, Milano, 2008; TEMPLE LANG, Privatisation of Social Welfare: European Union Competition law Rules, in DOUGAN, SPAVENTA (eds.), Social Welfare and EU law, Oxford, 2005; MANFRELOTTI, Per una sintesi tra iniziativa economica privata e utilità sociale nel contesto dell’integrazione comunitaria, in PRISCO (a cura di), Unione europea e limiti sociali del mercato, Torino, 2002. 5 I trattati UE contengono soltanto un unico riferimento al concetto di “servizio pubblico” e, precisamente, nell’articolo 93 TFUE relativo al regime degli aiuti di Stato in materia di trasporti. 6 Così la Comunicazione del 1996 nel paragrafo Definizioni e terminologia; il paragrafo 1.1 del Libro Verde; l’allegato n. 1 del Libro Bianco; il paragrafo 2.1 della Comunicazione del 2006. 101
3. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna cioè i servizi pubblici economici, mentre quelli di non mercato sono riferibili ai servizi sociali d’interesse generale, equivalenti in buona sostanza ai servizi pubblici sociali. Orbene, considerato che l’obbligo di servizio pubblico è elemento costitutivo di entrambe le tipologie sopra menzionate, il discrimen sembrerebbe fondarsi sulla natura economica o meno del servizio erogato. A tal proposito è opportuno evidenziare che, nel corso dell’ultimo decennio, gli Stati membri hanno disposto di un ampio margine di discrezionalità sia nel definire un determinato servizio come di interesse economico generale, sia nel determinare le modalità di finanziamento dei SIEG. La Commissione, invece, non potendo elaborare una definizione univoca e comune a tutti gli Stati membri a causa delle profonde e reciproche differenze, ha svolto il compito di vigilare sulla corretta interpretazione, da parte di ciascun Stato, della natura del servizio quale d’interesse economico generale7 e di valutare se gli eventuali aiuti di Stato possono produrre effetti distorsivi per la concorrenza nel mercato. In realtà, le verifiche effettuate dalla Commissione – necessarie per garantire il rispetto della concorrenza tra gli operatori del mercato – risultano spesso estremamente complesse, per la difficoltà di assumere decisioni che possano armonizzarsi con le singole legislazioni nazionali ed in considerazione della repentinità con cui la stessa nozione di SIEG si evolve nei paesi membri e nel contesto europeo, sulla base delle esigenze dei cittadini, degli sviluppi tecnologici e del mercato, delle preferenze sociali e politiche dello Stato interessato. Del resto, anche la Corte di Giustizia dell’Unione europea (per brevità, la “Corte” o la “CGE”) ha stabilito che i servizi di interesse economico generale presentano caratteri specifici ed in continua evoluzione rispetto alle altre attività economiche8. Infatti, aderendo a quanto chiarito nel Libro Bianco sui servizi d’interesse generale della Commissione “[…] nella discussione a livello europeo, le differenze terminologiche, le confusioni sul piano semantico, e le diverse tradizioni degli Stati membri hanno determinato [frequentemente]9 interpretazioni errate”10. 7 Causa T-289/03, BUPA e altri/Commissione, Racc. 2008, p. II-81, punti 166-169 e 172; causa T-17/02, Fred Olsen, Racc. 2005, p. II-2031, punto 216. 8 Causa C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Racc. 1991, p. I-5889, punto 27; causa C-242/95, GTLink A/S, Racc. 1997, p. I-4449, punto 53; causa C-266/96, Corsica ferries France SA, Racc. 1998, p. I - 3949, punto 45. 9 N.d.a. 10 Cfr. Allegato 1 del Libro Bianco. 102
4. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna Sottolineando, dunque, il difficile inquadramento dogmatico della definizione riferita al servizio di interesse economico generale, preme evidenziare come la sua nozione, al centro di una rielaborazione sistematica e interpretativa, stia evolvendo da semplice garanzia per la parità di trattamento tra imprese pubbliche e private a strumento chiave per favorire il processo di liberalizzazione dei mercati europei. In Italia, ad esempio, le politiche di liberalizzazione sono state attuate in settori definibili di assoluto “interesse pubblico”, come il settore delle telecomunicazioni, quello del gas, dell’energia elettrica e quello del trasporto ferroviario. Ciò posto, in questa sede non può non mettersi in rilievo che, nonostante le varietà interpretative sul concetto di servizio d’interesse generale ed a prescindere dalle singole definizioni attribuite da ciascun Stato membro, le diverse realtà nazionali presentano valori e principi comuni a tutti i paesi europei; tali principi sono stati anche fatti propri o riadattati dalla Commissione e dalla Corte, e consolidati, sotto l’aspetto normativo, in specifiche disposizioni all’interno dei trattati per l’importanza che i SIEG rivestono nella promozione della coesione sociale e territoriale. Nello specifico, l’art. 14 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea 11 (per brevità, “TFUE”) – ex art. 16 del Trattato che istituisce la Comunità europea – attribuisce l’obbligo in capo all’Unione ed agli Stati membri di provvedere affinché sia garantita la corretta ed efficiente erogazione dei SIEG nei confronti degli utenti. Tali servizi si pongono al centro di politiche sociali e di sviluppo, condotte e amministrate dall’Unione nel quadro di un’integrazione positiva dei mercati e dei diritti. I SIEG, infatti, nonostante siano svolti in prevalenza da soggetti aventi finalità lucrative, sono funzionali al raggiungimento di obiettivi extraeconomici di ampia portata – appunto d'interesse generale – essendo finalizzati al 11 Articolo 14 TFUE (ex articolo 16 del TCE): “Fatti salvi l'articolo 4 del trattato sull'Unione europea e gli articoli 93, 106 e 107 del presente trattato, in considerazione dell'importanza dei servizi di interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, l'Unione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione dei trattati, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono tali principi e fissano tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi”. 103
5. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna soddisfacimento di esigenze di carattere sociale, ambientale, culturale e simili, facenti capo alla collettività. Proprio la stessa portata applicativa dell’articolo 14 tende a chiarire che la valorizzazione delle esigenze sociali sottese ai servizi pubblici, oltre a realizzarsi attraverso il coinvolgimento delle autorità nazionali, richiede uno specifico intervento da parte dell’Unione europea anche se, dalla lettura della norma, non si rileva una netta linea di demarcazione tra le reciproche attribuzioni. È opportuno in merito evidenziare che, sino ad oggi, all’articolo 14 TFUE sono stati attribuiti i caratteri ed i connotati della norma di rango “costituzionale”, tanto da operare come parametro interpretativo principale in materia di SIEG sia per l’adozione degli atti di diritto derivato da parte delle Istituzioni UE, sia per la decisione delle controversie attivate innanzi ai giudici della CGE. Infatti, la sua rilevanza giuridica e la relativa collocazione all’interno di un trattato, la rendono vero e proprio parametro di legalità per la formazione del diritto derivato e per indirizzare il comportamento delle singole autorità nazionali. In effetti, i valori comuni a tutti gli Stati, cui si riferisce l’articolo 14 TFUE, sono meglio descritti nel Protocollo n. 26 al Trattato di Lisbona che, pur non delineando un’unica ed onnicomprensiva nozione di SIEG, pone tre importanti punti fermi: a. il ruolo essenziale e l’ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti; b. la diversità tra i vari servizi di interesse economico generale e le differenze delle esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse; c. un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente. Il Protocollo, pertanto, nel fornire alcune linee guida per la regolamentazione dei SIEG ribadisce, in primo luogo, la competenza degli Stati membri rispetto alle Istituzioni dell’UE nel disciplinare con ampia discrezionalità tale settore. Sotto l’aspetto della qualificazione giuridica viene riconosciuta l’eterogeneità dei SIEG e la diversità tra bisogni ed esigenze dei diversi paesi, in base alla collocazione geografica ed il contesto sociale di riferimento. Infine, 104
6. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna vengono individuati alcuni principi comuni ed al tempo stesso indispensabili per tutte le tipologie di servizi nei diversi ordinamenti nazionali. Anche la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, al suo articolo 36 “Accesso ai servizi d’interesse economico generale” stabilisce che “al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell’Unione, questa riconosce e rispetta l’accesso ai servizi d’interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente al trattato che istituisce la Comunità europea”. La rilevanza sistematica e la portata applicativa delle norme precedentemente richiamate assume un’importanza crescente nel processo di regolamentazione dei SIEG rappresentando queste, ormai, un parametro normativo essenziale attraverso cui interpretare l’ampia normativa derivata, la giurisprudenza e gli atti di natura non vincolante dell’ordinamento europeo. Lo scopo di tali disposizioni consiste proprio nel conciliare le esigenze di apertura dei SIEG alla concorrenza con quelle propriamente di natura sociale connesse alla fruizione di servizi pubblici. Infatti, l’Unione europea, nell’ultimo decennio, ha cospicuamente regolamentato i SIEG all’interno dell’ambito disciplinare del cd. Diritto Amministrativo Europeo – sottoposto a progressivo ampliamento e consolidamento dottrinale e giurisprudenziale – positivizzando la materia mediante disposizioni normative, vincolanti e non12. Soprattutto nel corso degli ultimi anni, in ragione dell’interesse collettivo caratterizzante la natura stessa dei SIEG rispetto ad altre attività economiche, il legislatore comunitario si è concentrato sul tema del finanziamento di tali servizi. Il diritto europeo, in particolare, consente agli Stati di compensare i maggiori costi sostenuti dalle imprese incaricate della gestione di tali servizi, al fine di agevolare lo svolgimento delle missioni d’interesse pubblico a loro affidate. Proprio l’erogazione da parte degli Stati di aiuti economici per l’esecuzione dei SIEG assolve l’esigenza di garantire l’erogazione del servizio pubblico. 12 Sul punto, vedi CHITI, GRECO, Trattato di Diritto Amministrativo Europeo, Milano, Giuffrè, 2010; CRAIG, EU Administrative Law, Oxford, 2006; DELLA CANANEA, Diritto amministrativo europeo. Principi e istituti, Milano, 2008; CHITI, Diritto amministrativo europeo, Milano, 2011; DELLA CANANEA, FRANCHINI, I principi dell’amministrazione europea, Torino, 2010. 105
7. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna Di contro, è opportuno precisare che la possibile sovrapposizione dei ruoli svolti dallo Stato – ora come “potere pubblico” esercente una potestà regolamentare sul settore della concorrenza, ora come “proprietario” di imprese operanti nel mercato – rischia di compromettere il mantenimento di rapporti competitivi tra gli operatori economici, favorendo alcuni soggetti rispetto ad altri. Le imprese private, infatti, possono incontrare durante il loro operato limiti derivanti da una situazione di forzata convivenza, sugli stessi mercati, con aziende pubbliche che, con i propri processi di acquisizione, di produzione e di vendita, possono influire sui mercati di approvvigionamento dei fattori e delle utenze. Invero, i fenomeni legati al binomio Stato-imprese, pubbliche o private, possono produrre nel mercato effetti sia positivi, che possono manifestarsi con l’incentivazione di misure utili allo svolgimento dell’attività imprenditoriale, sia negativi – a causa di “un’inevitabile intromissione dei poteri pubblici” nel sistema delle relazioni amministrative, economico e finanziarie di ciascun paese membro – nella forma di aiuto suscettibile di alterare il gioco della concorrenza. Dunque, il timore che si generi confusione tra le motivazioni e le responsabilità tipiche dello Stato come potere pubblico e come imprenditore trova giustificazione nell’esigenza di evitare che un rafforzamento della presenza pubblica nel mercato possa provocare effetti distorsivi della concorrenza, nonché incrinare il rapporto di uguaglianza tra imprese private e imprese pubbliche. Il problema che si pone, allora, è comprendere sino a che punto una compensazione degli obblighi di servizio pubblico – derivante dalla prestazione di SIEG nel mercato da parte di imprese, pubbliche o private – possa ritenersi compatibile con le norme dei trattati, senza determinare una distorsione degli effetti concorrenziali. Orbene, anche in considerazione dell’estrema importanza nel contesto sociale, economico, giuridico, che i SIEG rivestono a livello europeo, nel corso del 2012 sono stati emanati alcuni atti, vincolanti e non, da parte delle Istituzioni europee al fine di regolamentare specificamente il rapporto tra aiuti di Stato e servizi d’interesse economico generale e, soprattutto, per limitare, oltre una certa soglia, l’erogazione di compensazioni alle imprese derivanti dallo svolgimento di obblighi di servizio pubblico. Oggi, infatti, con il Regolamento 25 aprile 2012, n. 360/2012 “Applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti di importanza 106
8. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna minore (de minimis) concessi ad imprese che forniscono servizi di interesse economico generale” (per brevità, il “Regolamento n. 360/2012”) e con la cospicua normativa introdotta nel corso di quest’anno dalle Istituzioni europee, si è proceduto a regolamentare la materia ponendo un determinato massimale per l’erogazione di dette compensazioni13 . 2. Le condizioni di compatibilità e i possibili effetti anticoncorrenziali degli aiuti alle imprese fornitrici di SIEG: una lettura degli articoli 106 e 107 del TFUE Prima di passare in rassegna la recente evoluzione normativa in materia di servizi d’interesse economico generale, appare opportuno evidenziare i presupposti per i quali possa ritenersi sussistente la possibilità di qualificare come aiuto di Stato una compensazione finanziaria ad un’impresa incaricata della gestione di SIEG, alla luce di una lettura interpretativa dei capisaldi normativi del TFUE in materia, ovvero gli articoli 106 e 107. L’articolo 106 del TFUE (ex articolo 86 del TCE)14 – norma chiave dei trattati in tema di intervento pubblico nell’economia – rappresenta una fonte normativa di primaria importanza per accertare la natura economica del servizio e per verificare la compatibilità della compensazione con il mercato, esprimendo l’esigenza di contemperare interessi nazionali e comunitari, strettamente interconnessi e riconducibili al bilanciamento tra sovranità statale nell’economia ed erogazione di servizi pubblici15. 13 Cfr. paragrafo 4 del presente articolo, Il primo Regolamento sui SIEG ed il riconoscimento di un limite certo per le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico. 14 Articolo 106 TFUE: “1. Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme dei trattati, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 18 e da 101 a 109 inclusi. 2. Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione. La Commissione vigila sull'applicazione delle disposizioni del presente articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune direttive o decisioni”. 15 Sul punto si veda l’approfondita analisi di CERULLI IRELLI, op. cit., che sostiene: “Le imprese incaricate della gestione di tali attività possono essere sottoposte a regimi particolari (ovvero privilegiare regimi particolari), cioè derogatori rispetto alle norme del Trattato, “e in particolare alle regole della concorrenza”, laddove l’applicazione di queste norme “osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata”, senza in ogni caso compromettere “lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi della Comunità”. 107
9. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna La ratio dell’articolo 106, consiste, per l’appunto, nel garantire un giusto equilibrio tra due interessi contrapposti: da un lato, la gestione da parte degli Stati di settori riservati e chiusi al mercato, al fine di consentire il conseguimento di scopi d’interesse generale; dall’altro, il vincolo posto dall’UE di sopprimere gli ostacoli e le restrizioni alle quattro libertà fondamentali e di garantire una concorrenza non falsata dal mercato. In tal senso, gli Stati membri sono legittimati ad attribuire diritti speciali o esclusivi a talune imprese, così poste in una condizione di privilegio rispetto ad altri operatori presenti sul mercato, purché ovviamente non vengano adottate misure contrarie alle norme dei trattati. Come noto, l’articolo 106 del TFUE pone una deroga all’applicazione del regime concorrenziale, aprendo le porte all’affermazione di prerogative nazionali in materia di politica economica. Al comma 1, infatti, si riconosce implicitamente agli Stati membri il diritto di imporre specifici obblighi di servizio pubblico agli operatori economici, stabilendo il divieto di emanare nei confronti di imprese pubbliche o titolari di diritti speciali o esclusivi, qualsiasi misura contraria ai trattati, al principio di non discriminazione ed alle regole di concorrenza. Oltre a stabilire una fondamentale garanzia sul fatto che i SIEG possono essere prestati e sviluppati nel mercato comune, tale disposizione ritiene legittimi i monopoli e le altre intrusioni dello Stato nell’economia e, al tempo stesso, sancisce il principio della parità di trattamento tra imprese private ed imprese collegate con i pubblici poteri degli Stati membri. Il secondo comma del medesimo articolo, invece, stabilisce che le regole della concorrenza non possono essere chiamate in causa qualora la loro applicazione pregiudichi il perseguimento della missione affidata all’impresa incaricata di gestire un SIEG, fermo restando che tale esenzione non comprometta lo sviluppo degli scambi comunitari. Nello specifico, è prevista una deroga alla statuizione di cui al comma 1, solamente nei casi in cui dall’applicazione delle regole di concorrenza e delle altre norme dei trattati deriverebbero ostacoli all’esercizio dell’attività monopolistica o al raggiungimento degli obiettivi d’interesse collettivo. In generale, la gestione del servizio deve essere soggetta alle regole del mercato, ma viene prevista un’eccezione all’applicazione delle regole sulla concorrenza laddove il rispetto di tali principi rischi di compromettere lo specifico interesse pubblico, il cui raggiungimento è 108
10. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna affidato al gestore incaricato16. Tale deroga consente alle imprese operanti nel settore dei SIEG di godere di un trattamento differenziato non solo rispetto al diritto antitrust, ma anche rispetto ad altre regole quali le norme sui monopoli a carattere commerciale, sugli aiuti di Stato e sulla libertà di circolazione. Dunque, al fine di rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, la gestione dei SIEG deve essere affidata a imprese incaricate di una specifica missione da parte di un’autorità pubblica 17 , necessitando di una concessione di servizio pubblico che definisca gli obblighi reciproci. Ne consegue che gli oneri imposti alle imprese incaricate di svolgere SIEG sono, solitamente, controbilanciati dal conferimento di diritti esclusivi, attraverso cui mettere tali imprese in condizioni di svolgere il servizio in regime di monopolio o tramite il conferimento di diritti speciali, in virtù dei quali la relativa attività è riservata ad un numerus clausus di operatori economici. Da una lettura congiunta delle predette disposizioni, si può evincere, pertanto, che la concessione ed il mantenimento di diritti speciali o esclusivi nei confronti dei gestori dei SIEG sono legittimi soltanto nei confronti di imprese che svolgono una missione d’interesse generale. Occorre, ora, comprendere in quali casi una misura compensativa degli obblighi di pubblico servizio possa qualificarsi come aiuto di Stato e appurare quando la misura di aiuto rientri nel campo di applicazione di cui all’articolo 107 TFUE; a tal fine appare opportuno precisare, sin da subito, come tale operazione sia già, di per sé, particolarmente complessa, sollevando dubbi di ordine giuridico in merito alla ripartizione delle competenze tra Stati ed Unione e sulla progressiva riduzione dei poteri delle autorità nazionali nel mercato unico e nel welfare. Tale difficoltà è per di più accentuata in considerazione delle complessità che possono manifestarsi nell’accertare la natura economica o meno del sevizio al fine di stabilire se questo possa rientrare nel campo di applicazione dei SIEG. 16 Ciò comporta che se le forze del mercato non saranno in grado di garantire l’erogazione adeguata del servizio, le autorità pubbliche potranno imporre agli operatori economici obblighi di servizio pubblico, ovvero concedere diritti esclusivi o speciali. 17 Si veda in particolare la causa C-127/73, BRT/SABAM, Racc. 1974, p. 313. 109
11. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna L’articolo 107 TFUE 18 , al primo comma, sancisce l’incompatibilità degli aiuti concessi dagli Stati con il mercato comune, nella misura in cui questi producano effetti distorsivi sugli scambi tra Stati membri. Tale disposizione rappresenta un vero e proprio parametro per valutare se i finanziamenti pubblici nei confronti di imprese esercenti SIEG possano essere considerati qualificati aiuti di Stato. Tale attività di accertamento, di competenza esclusiva della Commissione, volta a verificare se l’aiuto rientri nel campo di applicazione dell’articolo 107 TFUE, impone un controllo su tutte le condizioni stabilite nella predetta disposizione ed, in particolare, sulla possibilità che le risorse pubbliche impiegate possano determinare un vantaggio per alcune imprese tanto da creare effetti distorsivi, anche potenziali, sul gioco della concorrenza. A tal proposito, è opportuno mettere in evidenza che, l’articolo 107 si applica esclusivamente ad imprese che svolgono attività economiche; pertanto, come già sostenuto a livello metodologico, risulta necessario attribuire la corretta qualificazione giuridica al servizio che deve essere erogato, al fine di stabilire se questo rientri o meno nell’ambito di applicazione della norma in questione e di verificare se il prestatore di SIEG agisca come impresa. La CGE ha costantemente definito l’impresa come qualsiasi entità che esercita un’attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento19; 18 Articolo 107 TFUE (ex articolo 87 del TCE): “1. Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. 2. Sono compatibili con il mercato interno: a) gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti; b) gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali; c) gli aiuti concessi all'economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania, nella misura in cui sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da tale divisione. Cinque anni dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare una decisione che abroga la presente lettera. 3. Possono considerarsi compatibili con il mercato interno: a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, nonché quello delle regioni di cui all'articolo 349, tenuto conto della loro situazione strutturale, economica e sociale; b) gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse; c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse; d) gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse comune; e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione”. 19 Cause riunite C-180/98 a C-184/98, Pavlov e altri, Racc. 2000, p. I-6451. 110
12. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna secondo la giurisprudenza europea, infatti, la classificazione di un determinato soggetto come impresa, oltre a dipendere dalla natura delle attività da questa svolte, può desumersi da tre importanti corollari: a. lo status del soggetto esercente l’attività, ai sensi del diritto nazionale, è ininfluente. Ad esempio, un soggetto che in base alla normativa nazionale è classificato come un’associazione o una società sportiva può tuttavia essere considerato come un’impresa ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. L’unico criterio pertinente al riguardo è se esercita un’attività economica; b. se viene costituito un soggetto giuridico per conseguire utili non può dedursi, come automatismo, la diretta applicabilità delle norme in materia di aiuti di Stato. Sulla base della giurisprudenza della Corte, anche enti senza scopo di lucro possono offrire beni e servizi su un mercato20. In caso contrario, è ovvio che i soggetti che non perseguono scopi di lucro non rientrano nel controllo in materia di aiuti di Stato; c. un soggetto è classificato come impresa in relazione all’attività specifica che esso svolge. Un soggetto che esercita attività a carattere sia economico che non economico è considerato un’impresa con riguardo alle prime. Anche due soggetti con personalità giuridica distinta possono essere considerati un’unità economica ai fini dell’applicazione della normativa sugli aiuti di Stato, sia pure nel caso in cui vi sia l’esistenza di una quota di controllo o di legami funzionali, economici e organici21. D’altra parte, un soggetto che di per sé non fornisce beni o servizi su un mercato non è un’impresa per il semplice fatto di possedere quote azionarie, in quanto un possibile controllo societario “[…]dà luogo soltanto all’esercizio dei diritti connessi alla qualifica di azionista o socio nonché, eventualmente, alla percezione dei dividendi, semplici frutti della proprietà di un bene”22. 20 Cause riunite C-209/78 a 215/78 e C-218/78, Van Landewyck, Racc. 1980, p. 3125, punto 21; causa C-244/94, altri, Racc. 1995, p. I-4013; causa C-49/07, MOTOE, Racc. 2008, p. I-4863, punti 27 e 28. 21 Causa C-480/09 P, AceaElectrabel Produzione SpA/Commissione europea, Racc. 2010, punti da 47 a 55; causa C-222/04, Ministero dell'Economia e delle Finanze/Cassa di Risparmio di Firenze SpA e altri, Racc. 2006, p. I289, punto 112. 22 Causa C-222/04, Ministero dell'Economia e delle Finanze/Cassa di Risparmio di Firenze SpA e altri, Racc. 2006, p. I-289, punti 107-118 e 125. FFSA e 111
13. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna Sotto un altro aspetto, in assenza di una specifica distinzione nei trattati tra servizi economici e non, la Corte ha offerto diversi spunti interpretativi al fine di definirne i rispettivi elementi distintivi senza, comunque, compiere una chiara classificazione 23 . La CGE ha costantemente affermato che qualsiasi attività consistente nell’offrire beni e servizi in un mercato costituisce attività economica24. Ciò anche in considerazione del fatto che l’esistenza di un mercato per determinati servizi può dipendere dal modo in cui tali servizi sono organizzati nello Stato membro interessato. Inoltre, il carattere economico di taluni servizi può differire da Stato a Stato; del resto, per scelta politica o a causa degli sviluppi economici, la classificazione di un determinato servizio può modificarsi nel tempo e quella che oggi non è un’attività di mercato lo può diventare in futuro e viceversa. La Corte ha anche sostenuto che la decisione di un’autorità di non permettere a terzi di svolgere un determinato servizio non esclude l’esistenza di un’attività economica25; infatti, si può configurare un’attività economica anche nel caso in cui altri operatori siano disposti a fornire il servizio nel relevant market. Dunque, poiché la distinzione tra servizi economici e non economici dipende dalle specificità politiche ed economiche di ciascuno Stato membro, non è possibile redigere un elenco esaustivo di attività che a priori non hanno mai carattere economico. Tale elenco non fornirebbe un’autentica certezza giuridica e sarebbe, quindi, di scarsa utilità. Ciò posto, altresì, è necessario evidenziare che la ratio del divieto di cui all’articolo 107 è fondata sull’assunto che il vantaggio derivante dall’attribuzione di risorse pubbliche possa 23 Causa C-519/04 P, David Meca-Medina C-350/07, Kattner Stahlbau, Racc. 2009, e Igor Majcen /Commissione, Racc. 2006, p. I-6991, punti da 30 a 33; p. I-1513, punti 66, 72, 74 e 75; conclusioni dell'Avvocato generale Poiares Maduro del 10 novembre 2005 nella causa C-205/03 P, FENIN, Racc. 2006, p. I-6295, punti 50 e 51. 24 Causa C-118/85, Commissione/Repubblica Italiana, Racc. 1987, p. 2599, punto 7; C-35/96, Commissione/Repubblica italiana, Racc. 1998, p. I-3851, punto 36; cause riunite C-180/98 a C-184/98, Pavlov e altri, punto 75. 25 Si vedano le conclusioni dell'avvocato generale Geelhoed nella causa C-295/05, Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo)/Transformación Agraria SA (Tragsa) and Administración del Estado, Racc. 2007, p. I-2999, punti da 110 a 116, il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70, GU L 315 del 3.12.2007, p. 1, articolo 5, paragrafo 2, e articolo 6, paragrafo 1, e la Decisione 2001/501/ UE della Commissione del 23 febbraio 2011, relativa all’aiuto di Stato C-58/06 (ex n. 98/05) al quale la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e Rheinische Bahngesellschaft (RBG) nel Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, GU L 210 del 17.8.2011, p. 1, punti 208-209. 112
14. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna favorire ingiustificatamente imprese prive di merito e causare un danno per gli operatori del mercato; infatti, solo i vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse pubbliche possono costituire aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107 del TFUE 26. A tal proposito, si rileva che il concetto di vantaggio ha una portata molto ampia tanto da ricomprendervi ogni guadagno economicamente apprezzabile percepito dall’impresa attraverso un intervento pubblico sotto qualsiasi forma. La giurisprudenza ha dato ampia dimostrazione della correttezza di tale assunto, dichiarando incompatibili con il Trattato una serie di vantaggi tra i quali gli sgravi di oneri sociali o di tassi di interesse, le esenzioni fiscali, la cessione di terreni o edifici a titolo gratuito, crediti d’imposta e vantaggi in natura, tutte quelle misure insomma che, indipendente dalla loro causa o scopo, sono atte ad importare un beneficio alla singola impresa destinataria e, di conseguenza, ad incidere negativamente sugli scambi e sulla libera concorrenza. La Corte, inoltre, nell’amplio ventaglio di casi pratici che ha trattato, ha avuto modo di chiarire che la concessione, di licenze di occupazione o d’uso del demanio pubblico o di altri diritti speciali o esclusivi con un valore economico, senza procedere all’indizione di una gara o di una procedura ad evidenza pubblica può determinare un vantaggio per i beneficiari27. Anche nel caso in cui gli Stati membri intendano finanziare un servizio di interesse economico generale mediante tasse o contributi versati da imprese o utenti e le somme vengano trasferite alle imprese incaricate di gestire suddetto sevizio, la Corte ha dichiarato tale accordo di finanziamento un aiuto di Stato; in particolare, nella causa Repubblica Italiana/Commissione 28 , la CGE C-173/73, ha statuito che i fondi alimentati mediante contributi obbligatori, imposti dalla legge e che vengono gestiti e ripartiti in conformità alla legislazione statale “[…] vanno considerati risorse statali, ai sensi dell’articolo 107 del TFUE, anche qualora siano amministrati da enti distinti dagli organi statali”. Analogamente, nella 26 Cause riunite C-52/97 a C-54/97, Viscido e altri, Racc. 1998, p. I- 2629, punto 13, e causa C-53/00, Ferring, Racc. 2001, p. I-9067, punto 16. Si veda inoltre la causa C-379/98, PreussenElektra/Schleswag, Racc. 2001, p. I2099. 27 Causa C-462/99, Connect Austria Gesellschaft für Telekommunikation GmbH/Telekom-control-kommission, e Mobilkom Austria AG, Racc. 2003, p. I-5197, punti 92 e 93; causa T-475/04, Bouygues e Bouygues Télécom SA/Commissione, Racc. 2007, p. II-2097, punti 101, 104, 105 e 111. 28 Causa C-173/73, Repubblica italiana/Commissione, Racc. 1974, p. 709, punto 16. Si vedano inoltre la causa 78/76, Steinike, Racc. 1977, p. 595, punto 21 e la causa C-206/06, Essent Netwerk, Racc. 2008, p. 5497, punti 47, 57 e 96. 113
15. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna causa C-482/99, Repubblica francese/Commissione 29 , la Corte ha confermato che il patrimonio di un’impresa pubblica costituisce risorsa statale perché soggetta al controllo dell’autorità pubblica e nella sentenza cause riunite da C-78/90 a C-83/90, Compagnie Commerciale de l’Ouest30, ha stabilito che le misure finanziate mediante tributi parafiscali rappresentano, di fatto, misure finanziate mediante risorse statali. Pertanto, qualora un’impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale sia finanziata da risorse fornite da un’impresa pubblica e tale finanziamento sia riconducibile, anche indirettamente, al patrimonio pubblico, questo può costituire un aiuto di Stato ed essere dichiarato illegittimo dalla Commissione ai sensi dell’articolo 107 TFUE; in tal caso, scaturisce uno specifico obbligo di restituzione da parte del beneficiario dell’aiuto erogato nonché l’accertamento, da parte della Commissione stessa, dell’eventuale responsabilità dello Stato membro nei confronti dell’UE. Invero, l’illegittimità dell’aiuto potrebbe desumersi a prescindere dalla natura dell’organismo che emette l’erogazione, quando vi sia una provenienza, anche indiretta, della sovvenzione da parte di una qualsiasi Pubblica Amministrazione o, ugualmente, se il vantaggio è nei fatti determinato da un soggetto privato incaricato di pubblico servizio. Anche qualora l’erogazione avesse la forma di finanziamento del capitale sociale, per consentire la partecipazione dell’ente erogante nella società beneficiaria, la somma versata potrebbe comunque essere considerata un aiuto di Stato. In un altro caso – sentenza 10 luglio 1986, Belgio/Commissione31 – la Corte ha ritenuto che il socio privato può ragionevolmente conferire il capitale necessario per garantire la sopravvivenza dell’impresa che sia temporaneamente in difficoltà soltanto nel caso in cui, previa la dovuta riorganizzazione, questa sia in grado di ridivenire redditizia32. E, nello stesso 29 Causa C-482/99, Aiuti concessi dagli Stati, Art. 87, n. 1, CE, Aiuti concessi dalla Repubblica francese all’impresa Stardust Marine, Decisione 2000/513/CE. Risorse statali, Imputabilità allo Stato, Investitore avveduto in un’economia di mercato. 30 Cause riunite da C-78/90 a C-83/90, Compagnie commerciale de l'Ouest e altri/Receveur Principale des Douanes de la Pallice Port, Racc. 1992, p. I-1847, punto 35. Si vedano anche le cause riunite C-34/01 a C-38/01, Enirisorse SpA/Ministero delle Finanze, Racc. 2003, p. I-14243, punto 26. 31 Sentenza 10 luglio 1986, Belgio/Commissione, Causa C-234/84, Racc. p. 2263, punto 15 della motivazione. 32 Cause C-305/89, 21 marzo 1991, Repubblica italiana contro Commissione; C-342/96, 29 aprile 1999, Spagna contro commissione; T-16/96, 30 aprile 1998, Cityflyer Express Ltd contro Commissione delle Comunità europee; C-482/99, 16 maggio 2002, Repubblica francese contro Commissione delle Comunità europee; C34/99, 28 gennaio 2003, Repubblica federale di Germania contro Commissione. 114
16. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna senso, la CGE ha avuto occasione di affermare che “[…] la Commissione ha giustamente considerato che un investitore privato, anche se avesse seguito una politica globale a lungo termine senza perseguire una redditività immediata, non avrebbe accettato, alle normali condizioni di un’economia di mercato, di procedere ai conferimenti di capitali effettuati [dalla impresa privata]33 ed ha pertanto qualificato tali conferimenti aiuti di Stato”34. La CGE è giunta anche a ritenere che per aiuto di Stato debba intendersi “[…] il complesso delle sovvenzioni attribuite dagli stati o mediante risorse statali, senza che si possa distinguere a seconda che la sovvenzione sia attribuita direttamente dallo stato ovvero da enti pubblici o privati che esso istituisca o designi per amministrare la sovvenzione stessa”35. Ad esempio, nell’ambito di una causa concernente il Trattato CECA36, la Corte ha sostenuto che il concetto di aiuto è da intendersi in modo più ampio rispetto a quello di sovvenzione, dato che esso racchiude nella sua definizione non solo prestazioni positive del genere delle sovvenzioni, ma anche interventi che, in varie forme, “[…] alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti”37. La CGE, inoltre, ha ritenuto che l’entità relativamente esigua di un aiuto o le dimensioni modeste dell’impresa beneficiaria non escludano a priori che gli scambi tra Stati membri non siano stati compromessi38. N.d.a. Causa C-305/89, 21 marzo 1991, Repubblica italiana contro Commissione. 35 Cause C-290/83, 30 gennaio 1985, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese; C-67/68 e 70/85, 2 febbraio 1988, Kwekerij Gebroeders Van der Kooy BV e altri contro Commissione delle Comunità europee; C-57/86, 7 giugno 1988, Repubblica ellenica contro Commissione delle Comunità europee; C-78/76, 22 marzo 1977, Steinike & Weinlig contro Repubblica federale di Germania; C-305/89, 21 marzo 1991, Repubblica italiana contro Commissione delle Comunità europee; C-303/88, 21 marzo 1991, Repubblica italiana contro Commissione delle Comunità europee; C-348/93, 4 aprile 1995, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana; C-350/93, 4 aprile 1995, Commissione contro Repubblica italiana. 36 Sentenza 23 febbraio 1961, causa C-30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità, Racc. p. 1, in particolare p. 39. 37 Cause C-387/92, 15 marzo 1994, Banco Exterior de España SA contro Ayuntamiento de Valencia; C-295/97, 17 giugno 1999, Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA contro International Factors Italia SpA; T-204/270/97, 5 ottobre 1999, Regno di Spagna contro Commissione delle Comunità europee; C-66/02, 15 dicembre 2005, Repubblica italiana contro Commissione delle Comunità europee. 38 D’altro canto, a più riprese la Commissione ha concluso che le attività avevano un carattere puramente locale e non pregiudicavano gli scambi tra Stati membri. Ad esempio nel caso di: a) piscine utilizzate prevalentemente dalla popolazione locale (Decisione della Commissione nel caso n. 258/00 Germania - Piscina ricreativa a Dorsten, GU C 172 del 16.6.2001, p. 16); 33 34 115
17. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna L’analisi sin ora effettuata è anche necessaria ai fini della valutazione delle condizioni di compatibilità della concessione pubblica con le possibili ricadute in termini di effetti anticoncorrenziali tra gli operatori del mercato. Nel merito, la Corte, al fine di determinare l’esistenza di effetti negativi sul mercato concorrenziale, ha più volte sostenuto che non rileva la dimensione regionale o locale in cui vengono erogati tali servizi, purché ciò non comporti una effettiva compressione della possibilità di fornire i medesimi da parte di imprese di altri Stati membri. Del resto non è del tutto escluso che una sovvenzione pubblica concessa a un’impresa attiva solo nella gestione di SIEG a livello locale o regionale e non in ambito transnazionale possa, tuttavia, incidere sugli scambi fra Stati membri. Infatti, secondo quanto statuito nella celebre sentenza Altmark, che ha rappresentato, fino ad oggi, una delle principali linee guida per Stati membri e Istituzioni europee in materia di SIEG, “[…] quando uno Stato membro concede una sovvenzione pubblica a un’impresa, la fornitura di servizi può risultarne invariata o incrementata, con la conseguenza che le possibilità delle imprese aventi sede in altri Stati membri di fornire i loro servizi sul mercato di tale Stato membro ne risultano diminuite”39. Tale assunto è applicabile a maggior ragione in quei settori in cui sia stata attuata e realizzata la liberalizzazione del mercato in quanto “[…] il fatto che un settore economico sia stato oggetto di liberalizzazione a livello comunitario evidenzia un’incidenza reale o potenziale degli aiuti sulla concorrenza, nonché gli effetti di tali aiuti sugli scambi fra Stati membri”40. Inoltre, è bene precisare che una volta stabilita l’entità e l’origine dell’aiuto, per decretare la legittimità dello stesso, l’articolo 107 TFUE richiede che venga attribuito ad uno o più operatori economici selezionati un vantaggio interno al mercato. In mancanza di un’operazione selettiva tra le imprese destinatarie dell’aiuto, che determini un vantaggio b) ospedali locali esclusivamente destinati alla popolazione locale (Decisione della Commissione nel caso n. 543/01 - Irlanda - Contributi in conto capitale in favore degli ospedali, GU C 154 del 28.6.2002, p. 4.); c) musei locali che è improbabile che attraggano visitatori stranieri (Decisione della Commissione nel caso n. 630/03 - Italia - Intervento a favore dei musei locali della Sardegna, GU C 275 dell’8.12.2005, p. 3); d) eventi culturali locali, il cui pubblico potenziale è limitato a livello locale (Decisione della Commissione nel caso n. 257/07 - Spagna - Sovvenzioni per le produzioni teatrali nel paese Basco, GU C 173 del 26.7.2007, p. 2). 39 Sentenza del 24 luglio 2003, causa C-280/00, Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH. 40 Sentenza 13 febbraio 2003, causa C‑409/00, Spagna/Commissione, Racc. p.1487, punto 75. Sul punto vedi anche causa C-222/04, 11 giugno 2009, Repubblica italiana contro Commissione. 116
18. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna diretto nei confronti di una specifica impresa, la misura non risulta contraria al diritto dell’Unione europea. Deve trattarsi, infatti, di un “[…], intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali […] e, tale intervento, deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri […], deve concedere un vantaggio al suo beneficiario […], deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza”41. In definitiva, alla luce dell’analisi giurisprudenziale ed interpretativa dell’articolo 107, comma 1 del TFUE, possiamo convenire che vengono considerati aiuti di Stato gli interventi che, sotto qualsiasi forma, sono atti a favorire direttamente o indirettamente determinate imprese42 o che attribuiscono un vantaggio economico che l’impresa beneficiaria non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato 43 . Pertanto, i vantaggi economici concessi alle imprese, l’idoneità ad alterare il regime della concorrenza, la provenienza pubblica dei benefici concessi, nonché il numero circoscritto dei destinatari, sono tutti indici sintomatici dell’esistenza di un aiuto incompatibile con il mercato comune. A completamento dell’analisi sull’articolo 107 TFUE, i commi 2 e 3 elencano una serie di casi in cui gli aiuti di Stato possono essere ritenuti ammissibili con il Trattato. Il secondo capoverso prevede alcune deroghe de iure alle incompatibilità previste al primo comma e il terzo pone in rassegna una serie di agevolazioni pubbliche suscettibili di essere dichiarate compatibili con il mercato interno, previa valutazione da parte della Commissione. In particolare, alla lettera e), del terzo comma, si stabilisce che altre categorie di aiuti possono essere ritenute compatibili con decisione del Consiglio a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione. A differenza delle disposizioni che precedono, qui si prevede l’intervento del Consiglio UE, chiamato all’esercizio di un potere normativo che non si palesa come derogatorio rispetto alla disciplina richiamata al comma 1 ma, piuttosto, sembrerebbe rivestire una portata integrativa rispetto alla competenza della Commissione europea che ha, per l’appunto, la funzione di proporre le ipotesi derogabili e, quindi, di interpretare le esigenze obiettive dell’ordinamento comunitario. La Commissione, infatti, ha l’onere di procedere alle 41 Sentenza del 24 luglio 2003, Causa C-280/00, Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH. 42 Sentenza 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa, Racc. p. 1127, in particolare p. 1146. 43 Cause C-39/94, 11 luglio 1996, SFEI e altri; C-342/96, 29 aprile 1999, Spagna contro Commissione. 117
19. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna valutazioni di ammissibilità dell’aiuto con metodo restrittivo, ponendo in attenta considerazione le esigenze del mercato, al fine di evitare eccessive limitazioni alla libertà di concorrenza. L’esame condotto dalla Commissione giungerà ad esiti positivi nel caso in cui gli aiuti siano necessari per il perseguimento di obiettivi di dimensione comunitaria 44 , in modo tale che il sostegno per scopi nazionali non si traduca in un evento lesivo per il resto della Comunità. L’eventuale concessione dell’aiuto, pertanto, non può che presupporre un bilanciamento di interessi opposti da parte della Commissione: quello negativo relativo alla portata dell’aiuto e quello positivo del perseguimento di un fine meritevole che, senza il sostegno pubblico, non sarebbe possibile conseguire. Va, inoltre, precisato che il pregiudizio al mercato è “presunto” e non necessita di essere provato dalla Commissione, in quanto la Corte ha considerato illegittime le misure che concedono aiuti con effetti pregiudizievoli anche solo potenziali. Ad esempio, in un mercato caratterizzato da molte piccole imprese “[…] un aiuto, anche modesto sul piano individuale, ma potenzialmente a disposizione di tutte le imprese del settore, o di una loro amplissima parte, può avere ripercussioni sugli scambi tra Stati membri”45. La Commissione compirà, pertanto, un accertamento complessivo inerente a fattori di ordine economico e sociale, quali consistenza, forma e obiettivi perseguiti dall’aiuto. Ed infatti nell’ambito di alcuni procedimenti volti a verificare la compatibilità con il Trattato delle misure d’aiuto, la Commissione ha ritenuto che “[…] se è pacifico che nei motivi della sua decisione deve quanto meno menzionare le circostanze nelle quali un aiuto è stato concesso, ove permettano di dimostrare che l’aiuto è atto a incidere sul commercio intracomunitario46, non è tenuta a dimostrare l’effetto reale degli aiuti già concessi. Se così 44 Causa C-730/79, Philip Morris, sentenza 17 settembre 1980, Racc. p. 2671, ove trova collocazione il principio della compensatory justification, per il quale l’aiuto deve essere valutato da un punto di vista comunitario e ammesso solo quando l’obiettivo d’interesse comunitario non sia altrimenti conseguibile. 45 Vedi sentenza 26 settembre 2002, Spagna/Commissione, punto 64, e 29 aprile 2004, causa C‑372/97, Italia/Commissione, Racc. p. I‑3679, punto 57. Sul punto, vedi anche C-71/04, 12 giugno 2007, Budějovický Budvar, národní podnik e Anheuser-Busch contro l’Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno. 46 Sentenza 14 ottobre 1987, causa 248/84, Germania/Commissione, Racc. p. 4013, punto 18. 118
20. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna fosse, infatti, questo requisito finirebbe col favorire gli Stati membri che versano aiuti in violazione degli obblighi di notifica”47. Purtroppo, a fronte dei tanti interrogativi che si pongono sull’applicabilità delle disposizioni del Trattato relative agli aiuti di Stato nella materia dei SIEG, le indicazioni che si possono ricavare dall’esperienza attuativa sembrano in certi casi deludenti, sia per gli equivoci concettuali in cui talvolta incorrono che per l’incapacità di fornire sicure risposte a taluni di tali interrogativi48. 3. Dalle quattro condizioni Altmark allo sviluppo di una regolamentazione europea in materia di SIEG Come già ampiamente evidenziato nel paragrafo precedente, al fine di rientrare nel campo di applicazione della normativa sugli aiuti di Stato, le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico per lo svolgimento di servizi d’interesse economico generale devono incidere sugli scambi intracomunitari. Sino agli anni 90, la Commissione ha ritenuto che le compensazioni finalizzate a rimborsare il costo effettivo risultante dalla prestazione di un’attività d’interesse economico generale, non costituissero un vantaggio economico, bensì un compenso per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico49. L’importante, ha specificato la Commissione,50 è che la misura compensativa non superi quanto strettamente necessario per l’assolvimento degli oneri di servizio. Invero, la CGE, già nella sentenza Altmark 51 del 2003, ha superato il predetto orientamento dettando quattro condizioni per le quali le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico non costituiscono aiuti di Stato. Secondo la Corte, “[…] nei limiti in cui un 47 Vedi, in tal senso, sentenza 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione, detta “Boussac”, Racc. p. I-307, punto 33; C-114/00, 5 dicembre 2002, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum e V contro Commissione delle Comunità europee. 48 BRANCASI, La tutela della concorrenza mediante il divieto di aiuti di Stato, in astridonline.it, p. 31. 49 Decisione della Commissione del 8 febbraio 1995, avente per oggetto il regime fiscale concesso alle Poste francesi. 50 Decisione della Commissione del 7 novembre 1996, concernente il finanziamento nei confronti dell’emittente pubblica RTP (Radiotelevisão Portuguesa). 51 Sentenza del 24 luglio 2003, Causa C-280/00, Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH. 119
21. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna intervento statale deve essere considerato come una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico, cosicché tali imprese non traggono, in realtà, un vantaggio finanziario e il suddetto intervento non ha quindi l’effetto di collocarle in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto a quelle che fanno loro concorrenza, tale intervento non ricade nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Tuttavia, affinché, in un caso concreto, una siffatta compensazione possa sottrarsi alla qualificazione di aiuto di Stato, devono ricorrere taluni presupposti [cumulativamente]52: a) […] In primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro […]. b) […] In secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l’impresa beneficiaria rispetto a imprese concorrenti. […] Inoltre, la compensazione da parte di uno Stato membro delle perdite subite da un’impresa senza che siano stati previamente stabiliti i parametri di detta compensazione, allorché in un secondo tempo risulta che la gestione di alcuni servizi nell’ambito dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non è stata economicamente redditizia, costituisce un intervento finanziario che rientra nella nozione di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo (107, paragrafo 1, del trattato). c) […] In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole […]. d) […] In quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico, in un caso specifico, non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria 52 120 N.d.a.
22. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi”53. La prima condizione della sentenza Altmark impone la definizione degli obblighi reciproci, tra autorità pubblica e impresa beneficiaria dell’aiuto che devono essere rispettati per la fornitura del comma 2 del TFUE SIEG. 54 Questa condizione ricalca quanto già previsto dall’articolo 106, , a norma del quale le imprese incaricate della gestione di SIEG sono 55 imprese cui è stata affidata una “specifica missione” . In generale, lo svolgimento di una specifica missione di servizio pubblico implica la prestazione di servizi che un’impresa, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non si assumerebbe – o non assumerebbe – nella stessa misura o alle stesse condizioni56. Inoltre, gli Stati membri o l’Unione possono collegare obblighi specifici a tali servizi utilizzando il criterio dell’interesse generale dell’attività. La CGE, infatti, ha ritenuto non opportuno attribuire obblighi di servizio pubblico ad un’attività che è già fornita o che può essere fornita in modo soddisfacente e a condizioni quali prezzo, qualità, continuità e accesso al servizio, coerenti con il pubblico interesse, da imprese operanti secondo le normali regole del mercato57. Un esempio calzante di questo principio è il settore della banda larga, per il quale la Commissione ha già fornito indicazioni precise quanto ai tipi di attività che possono essere considerate come SIEG. Nello specifico, la Commissione ritiene che, nelle zone in cui i privati hanno già investito in un’infrastruttura di rete a banda larga (o stanno per estendere ulteriormente l’infrastruttura di rete) e forniscono già servizi competitivi a banda larga con 53 Causa C-280/00, Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, punti da 87 a 93. 54 Causa T-289/03, British United Provident Association Ltd (BUPA) e altri/Commissione, Racc. 2008, p. II-81, punti 171 e 224. 55 Si veda in particolare la causa C-127/73, BRT/SABAM, Racc. 1974, p. 313. 56 Si veda in particolare l'articolo 2 del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 (GU L 315 del 3.12.2007, p. 1). 57 Causa C-205/99, Analir, Racc. 2001, p. I-1271, punto 71. 121
23. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna un’adeguata copertura, la creazione di una infrastruttura a banda larga concorrenziale non dovrebbe essere considerata un servizio di interesse economico generale. Di contro, quando gli investitori non sono in grado di fornire un’adeguata copertura a banda larga, sarà possibile concedere una compensazione degli obblighi di servizio pubblico a determinate condizioni58. Infine, sotto un aspetto meramente tecnico, la missione di servizio pubblico deve essere conferita, a seconda della legislazione degli Stati membri, mediante un atto legislativo o regolamentare, con un contratto o anche tramite atti amministrativi59. Passando alla seconda condizione della sentenza Altmark, l’autorità pubblica deve fissare a priori alcuni parametri in base ai quali calcolare la compensazione del servizio. Tali criteri devono rispondere ad esigenze di obiettività e di trasparenza, al fine di evitare che il vantaggio economico, atto a favorire l’impresa beneficiaria rispetto alle imprese concorrenti, si tramuti nella creazione di effetti distorsivi per la concorrenza. L’intervento del prestatore del SIEG può essere autorizzato dalla pubblica autorità, anche se l’incarico venga attribuito su richiesta del medesimo60. Infatti, in alcuni Stati membri, le autorità finanziano servizi messi a punto e proposti dal fornitore medesimo anche se, a dire l’ultima, è sempre la Pubblica Amministrazione che deve decidere se approvare o meno la proposta del fornitore prima di poter concedere qualsiasi compensazione61. Sulla base alla terza condizione della sentenza Altmark, la compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole. In particolare, richiamando le parole della sentenza, per “margine utile ragionevole” si deve intendere il tasso di remunerazione del 58 Sul punto, vedi, Comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale (2012/C 8/02) e la Comunicazione relativa agli orientamenti comunitari sull’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga in C 235 del 30.9.2009. 59 In base alla prassi della Commissione in questi casi, tale atto o l’insieme di atti deve almeno precisare: a) l'oggetto e la durata degli obblighi di servizio pubblico; b) l'impresa e, se del caso, il territorio interessati; c) la natura dei diritti esclusivi o speciali eventualmente accordati all’impresa dall’autorità in questione; d) i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione; e) le modalità per evitare le sovracompensazioni e per il loro eventuale recupero. 60 Causa T-17/02, Fred Olsen, punto 188. 61 È irrilevante se gli elementi necessari dell'atto d'incarico sono inseriti direttamente nella decisione di accettare la proposta del fornitore o in un atto giuridico distinto, ad esempio un contratto con il fornitore. 122
24. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna capitale 62 che sarebbe richiesto da un’impresa media per valutare se prestare o meno il servizio di interesse economico generale per l’intera durata del periodo di incarico, tenendo conto del relativo livello di rischio. Quest’ultimo, infatti, dipende dal settore interessato, dal possibile tipo disservizio e dalle caratteristiche del meccanismo di compensazione63. Pertanto, qualsiasi meccanismo relativo alla selezione del prestatore del servizio deve essere deciso in modo che il livello della compensazione venga determinato sulla base di tali elementi. Infine, in base alla quarta condizione della Altmark, la compensazione offerta deve essere il risultato di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire i servizi al costo minore per la collettività, ovvero deve rappresentare l’esito di una comparazione con un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata dei mezzi necessari. Il modo più semplice per le autorità pubbliche di soddisfare la quarta condizione Altmark consiste, dunque, nello svolgimento di una procedura di gara in modo aperto, trasparente e non discriminatorio. Infatti, nei casi in cui l’attività economica, oggetto del SIEG, venga aperta alla concorrenza, la decisione di fornire quel determinato servizio, mediante mezzi diversi dalla procedura di appalto pubblico che, a ragion di logica, dovrebbe garantire il minor costo e la maggiore trasparenza per la collettività, può provocare alterazioni sotto forma di ostacoli all’ingresso dei concorrenti e/o l’espansione del beneficiario su altri mercati64. In base alla giurisprudenza della Corte di giustizia, infatti, una procedura di appalto pubblica tende ad escludere l’esistenza di aiuti di Stato in quanto consente di selezionare il candidato in grado di fornire il servizio al costo minore per la collettività. Pertanto, qualora l’autorità pubblica decida di affidare a un terzo la prestazione di un servizio, è tenuta a conformarsi alla legislazione dell’Unione in materia di appalti pubblici, 62 Per “tasso di remunerazione del capitale” s'intende il tasso di rendimento interno che l'impresa ottiene sul capitale investito nell’arco di tempo corrispondente alla durata del progetto. 63 Nei settori in cui non esiste un'impresa comparabile all'impresa incaricata del servizio di interesse economico generale, si può fare riferimento a imprese analoghe situate in altri Stati membri o, se necessario, a imprese di altri settori a condizione che si tenga conto delle peculiarità di ciascun settore. 64 Le distorsioni possono altresì verificarsi sui mercati dei fattori produttivi. Un aiuto concesso ad un'impresa operante su un mercato non liberalizzato può incidere sugli scambi se l'impresa beneficiaria è presente anche su mercati liberalizzati. Sul punto vedi Cause riunite T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 e T-23/98, Alzetta Mauro e altri/ Commissione delle Comunità europee, Racc. 2000, p. II-2319, punti 143-147. 123
25. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna costituita dagli articoli da 49 a 56 del Trattato, dalle direttive in materia di appalti pubblici65 e dalle norme settoriali 66. Anche nei casi in cui le direttive in materia di appalti pubblici non sono applicabili o lo sono solo parzialmente – come le concessioni di servizi e gli appalti pubblici di servizi di cui all’allegato II B della direttiva 2004/18/CE, comprendente vari tipi di servizi sociali – l’aggiudicazione deve comunque soddisfare i requisiti di trasparenza, di parità di trattamento, di proporzionalità e di riconoscimento reciproco fissati dai trattati67. Da un punto di vista pratico, per garantire il rispetto delle condizioni previste dalla quarta condizione Altmark, è sicuramente idonea l’indizione di una procedura aperta 68 conforme alle condizioni previste dalle norme sugli appalti pubblici; anche una procedura ristretta69 può, tuttavia, soddisfare il predetto requisito, a meno che, senza validi motivi, venga impedito agli operatori interessati di presentare un’offerta. D’altro canto, il dialogo competitivo 70 o una procedura negoziata con pubblicazione di un bando di gara 71 danno all’autorità aggiudicatrice un ampio margine di discrezionalità e possono limitare la partecipazione di operatori interessati. Quest’ultime procedure, infatti, possono essere considerate sufficienti per soddisfare la quarta condizione Altmark soltanto in casi eccezionali. È stato ritenuto, inoltre, che la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara72 non possa garantire la selezione di un offerente in grado di fornire i servizi in questione al costo minore per la comunità73. 65 Direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che “coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali” e Direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, “relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi”. 66 Si veda ad esempio il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70, GU L 315 del 3.12.2007, p. 1. 67 Causa C-324/98, Telaustria Verlags GmbH e Telefonadress GmbH/Telekom Austria AG, Racc. 2000, p. I10745, punto 60, e comunicazione interpretativa della Commissione relativa al diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive appalti pubblici ( GU C 179 dell'1.8.2006, p. 2). 68 Articolo 1, paragrafo 11, lettera a), della direttiva 2004/18/ CE, articolo 1, paragrafo 9, lettera a), della direttiva 2004/17/ CE. 69 Articolo 1, paragrafo 11, lettera b), della direttiva 2004/18/ CE, articolo 1, paragrafo 9, lettera b), della direttiva 2004/17/ CE. 70 Articolo 29 della direttiva 2004/18/ CE. 71 Articolo 30 della direttiva 2004/18/ CE, articolo 1, paragrafo 9, lettera a), della direttiva 2004/17/ CE. 72 Articolo 31 della direttiva 2004/18/ CE. Vedi anche l'articolo 40, paragrafo 3, della direttiva 2004/17/ CE. 73 Articolo 53, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/18/ CE, articolo 55, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/17/CE. 124
26. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna Per quanto riguarda, poi, i criteri di aggiudicazione – sia quello del prezzo più basso sia quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa 74 – essi si considerano sufficienti a soddisfare i requisiti della quarta condizione, purché siano strettamente collegati con l’oggetto del servizio fornito e consentano di selezionare l’offerta economicamente più vantaggiosa corrispondente al reale valore di mercato. In sede di predisposizione della procedura di gara, del resto, può risultare opportuno utilizzare un meccanismo di recupero per minimizzare, ex ante, il rischio di sovracompensazione del servizio. Per soddisfare il requisito dell’“impresa gestita in modo efficiente”, richiamato nell’articolato della quarta condizione, gli Stati membri dovrebbero, applicare criteri oggettivi, economicamente riconosciuti, rappresentativi di una gestione soddisfacente. Sul punto, la Commissione ha ritenuto che il semplice fatto di generare un utile non sia un criterio sufficiente per affermare che un’impresa è gestita in modo efficiente. Infatti, si dovrebbe tener conto anche del fatto che i risultati finanziari delle imprese, in particolare nei settori dei SIEG, possano essere fortemente influenzati dal loro potere di mercato o dalle norme settoriali a livello nazionale. Se lo Stato membro riesce a dimostrare che la struttura di costo dell’impresa incaricata della gestione del SIEG corrisponde alla struttura di costo media di imprese efficienti e comparabili del settore in questione, si può ritenere che l’importo della compensazione – che consentirà all’impresa di coprire i suoi costi compreso un utile ragionevole – rispetti la quarta condizione Altmark. In ultimo, con il termine “impresa adeguatamente dotata dei mezzi necessari” si è inteso riferirsi ad un’impresa che ha le risorse indispensabili per adempiere agli obblighi di servizio pubblico e con “margine di utile ragionevole” si è indicato il tasso di remunerazione del capitale che sarebbe richiesto da un’impresa media per valutare se prestare o meno il servizio di interesse economico generale per l’intera durata del periodo di incarico, tenendo conto del livello di rischio75. 74 Articolo 53, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/18/ CE, articolo 55, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/17/CE. Cause C-31/87, Beentjes, Racc. 1988, p. 4635, e C-225/98, Commissione delle Comunità europee/Repubblica francese, Racc. 2000, p. I-7445; C-19/00, SIAC Construction, Racc. 2001, p. 7725. 75 Comunicazione 2012/C 8/02 della Commissione sull'applicazione delle norme dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale. 125
27. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna Dunque, oltre che sul piano teorico, la Corte ha richiesto la contemporanea sussistenza di tutte e quattro le condizioni Altmark affinché la compensazione degli obblighi di servizio pubblico non costituisca un aiuto di Stato. Nel caso in cui non sia soddisfatto anche solo uno di questi criteri e siano presenti le condizioni che configurano un aiuto di Stato, invece, la compensazione degli obblighi di servizio pubblico costituisce un aiuto di Stato e, pertanto, deve essere soggetta all’obbligo di notifica alla Commissione, secondo quanto previsto dall’articolo 108, comma 3 del TFUE 76. In considerazione del vuoto normativo in materia, nel corso degli anni il legislatore comunitario, basandosi sulla cospicua giurisprudenza elaborata dalla regolamentare specificamente il settore dei SIEG. CGE, ha iniziato a Infatti, alcune delle questioni di carattere procedurale, precedentemente richiamate, sono state parzialmente risolte mediante l’emanazione del cd. “Pacchetto Monti-Kroes” del 28 novembre 2005, con il quale si è inteso rilanciare l’attività di controllo e di vigilanza da parte della Commissione sull’erogazione di aiuti pubblici, sia sul piano normativo che di indirizzo politico, e con i quale si è altresì rimarcato il ruolo dell’articolo 106, comma 2, al fine di giustificare eventuali compensi concessi per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Nello specifico, il Pacchetto Monti-Kroes comprende due atti di natura vincolante ed uno di inquadramento generale che, di seguito, brevemente si illustrano: a) la Decisione 2005/842/CE della Commissione “riguardante l’applicazione dell’articolo 86, paragrafo 2 del TCE, agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione di obblighi di servizio pubblico concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale”. Tale Decisione ha stabilito le condizioni per le quali l’eventuale erogazione di compensazioni per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico siano considerate compatibili con il mercato interno e, pertanto, possano ritenersi esenti dall’obbligo di notifica di cui all’articolo 108, comma 3, TFUE. Le disposizioni ivi contenute rappresentano una sintesi dell’insieme degli atti adottati dalla Commissione dopo l’emanazione della sentenza Altmark 76 Ad ogni modo, il fatto che una compensazione degli obblighi di servizio pubblico costituisca un aiuto di Stato non significa di per sé che non sia consentita, in quanto la compensazione può essere compatibile con il TFUE. 126
28. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna e rafforzano il ruolo dell’articolo 106, comma 2, TFUE, quale deroga all’applicazione del “tradizionale criterio della compensazione”77. b) la Direttiva 2005/81/CE relativa alla “trasparenza delle relazioni finanziarie tra Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese”, con la quale la Commissione ha imposto l’obbligo di contabilità separata a qualsiasi impresa esercente un servizio pubblico, a prescindere dalla qualificazione della misura pubblica quale aiuto o meno. Ciò anche in considerazione del fatto che tale obbligo è indispensabile per le imprese che beneficiano di compensazioni per obblighi di servizio pubblico e che, al tempo stesso, svolgono altre attività economiche non d’interesse economico generale. c) la Comunicazione relativa alla “disciplina degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico”78, con cui la Commissione, così come nella Decisione 2005/842/CE, ha inteso sottolineare la rilevanza dell’articolo 106, comma 2, TFUE, quale unica norma capace di porre un freno ai limiti fortemente restrittivi delle quattro condizioni Altmark. Su tali basi, il Pacchetto Monti-Kroes – disponendo, in sintesi, che l’articolo 106, comma 2, venga applicato anche qualora una o più delle quattro condizioni Altmark non sia rispettata – inizia a delineare una nuova linea direttrice basata sulla entità degli aiuti concessi: gli aiuti al di sotto di un certo tetto potrebbero rimanere esenti dall’obbligo di notifica alla Commissione e di standstill, di cui all’articolo 108, comma 3, TFUE e, viceversa, le altre tipologie di aiuti dovrebbero essere sospesi fino alla dichiarazione di compatibilità79 con il Trattato da parte della Commissione. Nel corso degli ultimi anni, con l’obiettivo di rielaborare e consolidare le disposizioni sui SIEG, la Commissione ha avviato una consultazione pubblica finalizzata a disciplinare ulteriormente tale settore, il cui esito ha determinato l’emanazione di un pacchetto normativo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 2012. 77 Tale criterio, infatti, solamente per il fatto che vi sia stata una compensazione per la fornitura di un SIEG da parte di un’impresa, obbligherebbe lo Stato membro a procedere ai sensi dell’articolo 108, comma 3, TFUE con la notifica del progetto di aiuto alla Commissione. 78 Comunicazione 2005/C 297/04. 79 Tale decisione autorizzatoria avrebbe efficacia costitutiva con la conseguenza che gli aiuti erogati prima di tale dichiarazione di compatibilità sarebbero illegali e, pertanto, soggetti all’obbligo di recupero. 127
29. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna Il nuovo pacchetto apporta un contributo chiarificatore sui principi fondamentali in materia di aiuti di Stato a imprese fornitrici di SIEG ed introduce una serie di norme semplificate di portata ridotta o finalizzate al raggiungimento di un obiettivo sociale, che tengono conto degli aspetti relativi alla concorrenza solamente nei casi di dimensioni più ampie della sovvenzione. Nello specifico, sono stati adottati i seguenti provvedimenti: a) “La Comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale” 80 , integrativa rispetto alla passata struttura del pacchetto Monti-Kroes, esamina le norme in materia di aiuti di stato e relative alla gestione dei SIEG, al fine di chiarire i concetti fondamentali sulla compensazione degli obblighi di servizio pubblico. Tale comunicazione risponde alle numerose richieste di maggiore chiarezza sul funzionamento del settore dei SIEG al fine di applicare nel modo più corretto possibile le norme in materia di aiuti di Stato alle compensazioni degli obblighi di servizio pubblico. Essa provvede, inoltre, a chiarire le definizioni di base, come la nozione di aiuto, di impresa e di attività economica o, ancora, quelle di servizi sociali ed universali, allo scopo di facilitare l'applicazione delle pertinenti norme. Molti di questi concetti sono il frutto di elaborazioni della CGE, i cui orientamenti devono essere chiaramente rispettati. b) “La Decisione del 20 dicembre 2011 riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale”81, individua le condizioni che rendono esenti dall’obbligo di notifica alla Commissione Europea le compensazioni degli oneri di servizio pubblico per talune categorie di SIEG. Tale Decisione stabilisce che taluni tipi di compensazione costituenti aiuti di Stato compatibili con il Trattato a norma dell’articolo 106, comma 2, possono rimanere al di fuori dall’obbligo di notifica di cui all’articolo 108, comma 3, del TFUE. 80 81 128 Comunicazione 2012/ C 8/02, op. cit.. Decisione 2012/21/UE della Commissione, del 21 dicembre 2011, GUEE n. 7 del 11.1.2012, p. 3.
30. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna La nuova Decisione di esenzione ha, inoltre, un campo di applicazione più esteso rispetto alla precedente del pacchetto Monti-Kroes. Infatti questa si applica anche a ospedali, a imprese operanti nell’edilizia sociale o a specifici servizi sociali (esigenze sociali in materia di assistenza sanitaria, servizi per l’infanzia, accesso e reintegrazione nel mercato del lavoro, assistenza e inclusione sociale) che prima non erano esentati dall’obbligo di notifica. Tale impostazione ha anche la finalità di ridurre gli oneri amministrativi per le autorità che concedono compensazioni per i servizi sociali, che non avranno più l’obbligo amministrativo della notifica alla Commissione di tali misure. Riguardo le regole previste nella precedente Decisione di esenzione del Pacchetto “Monti-Kroes” è stata abrogata la disposizione che connetteva la soglia di compensazione annua al fatturato (inferiore a euro 100 milioni) delle imprese cui veniva conferita la gestione del servizio. Inoltre, l’esenzione si fonda su una soglia massima di compensazione che è scesa, rispetto alla precedente Decisione, da 30 a 15 milioni di euro, al fine di non sottrarre al controllo della Commissione contratti molto consistenti in settori importanti del mercato interno. Le condizioni da soddisfare affinché l’aiuto possa essere esentato dalla notifica e, quindi, dal controllo preventivo della Commissione riguardano le modalità dell’incarico e l’importo della compensazione (che non può eccedere quanto necessario per coprire il costo netto determinato dall’adempimento degli obblighi di servizio nonché un margine di utile ragionevole); ciò anche in considerazione del fatto che il controllo su eventuali sovracompensazioni del servizio sarà inizialmente demandato agli Stati membri, i quali dovranno sempre essere in grado di fornire gli opportuni chiarimenti e le prove che la Commissione richieda. Inoltre, l’esenzione è stata estesa ad alcune categorie di SIEG, rispetto al precedente regime82. 82 Sono state incluse nell’oggetto dell’esenzione le prestazioni da parte di ospedali, quelle rispondenti ad esigenze sociali in materia di assistenza sanitaria, assistenza di lunga durata, servizi per l'infanzia, assistenza e accesso e reintegrazione nel mercato del lavoro, edilizia sociale e assistenza e inclusione sociale di gruppi vulnerabili - oltre quelli relativi ai collegamenti aerei o marittimi verso le isole (con un traffico annuale medio non superiore a 300.000 passeggeri nei due esercizi precedenti dall’incarico di gestire il servizio), e quelli relativi ad aeroporti e porti con un traffico annuale medio non superiore a 200.000 passeggeri per gli aeroporti e 200.000 passeggeri per i porti nei due esercizi precedenti dall’incarico di gestire il servizio). 129
31. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna Questa, pertanto, si propone di rendere il controllo sulla compensazione dei servizi di interesse economico generale più prevedibile per gli enti pubblici e per i fornitori e persegue l’obiettivo di una politica che promuova la fornitura di servizi più efficienti. c) “La Comunicazione che reca la disciplina dell’Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico”83, individua i casi di compensazione che restano estranei dall’ambito di applicazione della Decisione di esenzione e, come tali, soggetti all’obbligo di notifica alla Commissione europea, potendo essere dichiarati compatibili solo a condizione del rispetto dei criteri menzionati in precedentemente. La Comunicazione afferma subito – per valutare la compatibilità degli aiuti – che non possono essere pregiudicati i requisiti imposti dalla normativa dell’Unione in tema di concorrenza (in particolare gli articoli 101 e 102 del TFUE) né quelli in materia di appalti pubblici. Quindi, gli aiuti saranno dichiarati compatibili se necessari per la gestione dei SIEG e se non incidenti sullo sviluppo degli scambi in misura contraria all’interesse dell’Unione. Per quanto attiene il calcolo della compensazione, invece, la Comunicazione introduce una metodologia precisa per stabilire l’ammontare della stessa ovvero il cd. “costo netto evitato”, per il quale il costo degli obblighi di servizio pubblico è calcolato quale differenza tra il costo netto di una società di gestione di un SIEG e il costo netto che l’azienda stessa dovrebbe affrontare in assenza dell’obbligo di servizio pubblico. Inoltre, nel definire il metodo di compensazione, la Comunicazione precisa che gli Stati membri devono introdurre incentivi a favore di una prestazione efficiente di SIEG di elevata qualità. d) “La Comunicazione che approva il contenuto di un progetto di Regolamento della Commissione relativo agli aiuti di importanza minore (de minimis) per la prestazione di servizi di interesse economico generale specifica per i SIEG” 84 , adesso superata dal Regolamento n. 360/2012. 83 Comunicazione 2012/C 8/03, Disciplina dell'Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico. 84 Comunicazione della Commissione 2012/C 8/04 sull’approvazione del contenuto del progetto di regolamento della Commissione relativo agli aiuti di importanza minore (“de minimis”) per la prestazione di servizi di interesse economico generale. 130
32. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna 4. Il primo Regolamento sui SIEG ed il riconoscimento di un limite certo per le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico Dall’entrata in vigore del Regolamento (CE) n. 994/98 85 è stato attribuito alla Commissione il potere di fissare un tetto al di sotto del quale gli aiuti che non corrispondono ai criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, devono restare esclusi dalla procedura di notifica di cui all’articolo 108, paragrafo 3, del medesimo Trattato. Sulla base della predetta funzione, la Commissione ha adottato il Regolamento (CE) n. 1998/2006, del 15 dicembre 2006 relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato agli aiuti d’importanza minore, cd. “de minimis”, stabilendo che gli aiuti inferiori a 200.000 euro per impresa nell’arco di tre anni non rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Sotto tale soglia, quindi, la Commissione non è tenuta a verificare se l’aiuto concesso dallo Stato nei confronti dell’impresa sia lesivo per la concorrenza ed il mercato. Infatti, la qualificazione di un aiuto come de minimis, fa si che esso non soggiaccia all’obbligo di previa notifica alla Commissione Europea al fine di stabilirne la relativa compatibilità con il mercato comune. Dall’esperienza vissuta nel corso degli anni, la Commissione ha constatato che nell’applicazione della normativa in materia di aiuti di Stato alle imprese fornitrici di sensi dell’articolo 106, comma 2, TFUE, SIEG, ai il massimale al di sotto del quale può ritenersi insussistente il vantaggio concesso dall’impresa, sotto il profilo della lesione della concorrenza, può talvolta scostarsi dal massimale generale de minimis stabilito dal Regolamento (CE) n. 1998/2006. Ciò in considerazione del fatto che gran parte degli eventuali vantaggi ricevuti da imprese incaricate di obblighi di servizio d’interesse economico generale contribuiscono a compensare costi aggiuntivi connessi alla prestazione dei SIEG stessi. Quindi, con l’emanazione del Regolamento n. 360/2012, l’Unione Europea ha deciso di introdurre, in aggiunta al Regolamento (CE) n. 1998/2006, una disciplina relativa esclusivamente alla materia degli aiuti concessi per la fornitura di SIEG fissando un massimale al di sotto del quale può ritenersi che i vantaggi concessi alle imprese fornitrici di SIEG, ai 85 Regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio del 7 maggio 1998 sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato che istituisce la Comunità europea a determinate categorie di aiuti di stato orizzontali. 131
33. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, non incidano sugli scambi tra Stati membri e/o non falsino o minaccino di falsare la concorrenza. Al riguardo, il Regolamento n. 360/2012 ha posto, esclusivamente per le imprese che forniscono SIEG, la soglia de minimis a 500.000 euro nell’arco di tre esercizi finanziari, al di sotto della quale tali aiuti si considerano automaticamente compatibili con le norme del Trattato. Ciò contribuisce a garantire la certezza del diritto, perché la soglia stabilita rappresenta un riferimento chiaro sotto il quale lo Stato membro è automaticamente in grado di sapere se la compensazione per il SIEG non costituisce un aiuto vietato dall’ordinamento europeo. Peraltro, il Regolamento n. 360/2012 non pregiudica in ogni caso l’applicazione alle imprese che forniscono servizi di interesse economico generale del Regolamento n. 1998/2006 relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato agli aiuti d’importanza minore; in pratica, gli Stati membri hanno la facoltà di scegliere se basarsi sul Regolamento n. 360/2012 o sul Regolamento n. 1998/2006 per quanto concerne gli aiuti concessi per la prestazione di servizi di interesse economico generale. A tal proposito, in forza del dovere di collaborazione di cui all’articolo 4, comma 3, del Trattato sull’Unione europea, gli Stati membri sono tenuti a istituire modalità di controllo tali da garantire che l’importo complessivo degli aiuti de minimis, concessi alla medesima impresa per la prestazione di SIEG, non ecceda il massimale complessivo ammissibile. In aggiunta, per assicurare la conformità alle disposizioni relative al cumulo con gli aiuti di cui agli altri regolamenti de minimis, nel caso in cui venga concesso un aiuto in base al Regolamento n. 360/2012, gli Stati membri informano l’impresa interessata dell’importo della sovvenzione e della sua natura de minimis. Per quanto concerne la sua portata applicativa, il Regolamento n. 360/2012 non è utilizzabile nei settori della produzione primaria di prodotti agricoli, della pesca, dell’acquacoltura e del trasporto di merci su strada. Questo non si applica, altresì, alle imprese in difficoltà ai sensi degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, non essendo idoneo a concedere tale tipo di aiuti. La sua portata applicativa, inoltre, lascia anche impregiudicata l’attuazione delle altre 132
34. Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna disposizioni del diritto dell’Unione, in particolare quelle relative agli appalti pubblici e le condizioni derivanti dal Trattato e dalla normativa settoriale dell’Unione. Entrando nel merito della novità normativa, il Regolamento n. 360/2012 detta una serie di requisiti affinché possa determinarsi la sussistenza di un aiuto compatibile e, nello specifico, che il massimale sia espresso in termini di sovvenzione diretta in denaro, che gli aiuti siano trasparenti e che non siano cumulati con altri aiuti di Stato – se un tale cumulo dà luogo a un’intensità d’aiuto superiore a quella fissata in un regolamento di esenzione o se siano cumulati con aiuti previsti dagli altri regolamenti de minimis fino al massimale di 500.000 euro previsto dal regolamento n. 360/2012 – e, infine, che non siano cumulati con alcuna compensazione riguardante lo stesso servizio di interesse economico generale, a prescindere dal fatto che costituiscano aiuti di Stato. In particolare, l’articolo 2 del Regolamento n. 360/2012 chiarisce che per godere della nuova soglia de minimis, gli aiuti devono essere “trasparenti” ovvero che deve essere possibile calcolare con precisione l’equivalente della sovvenzione al lordo, senza che sia necessario compiere un’analisi su possibili rischi. Ed, ancora, i vantaggi concessi non possono essere cumulati con altre compensazioni relative allo stesso servizio, a prescindere dal fatto che questi costituiscano o meno un aiuto di Stato a norma della sentenza Altmark o un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno a norma della Decisione 2012/21/UE. A fortiori, l’articolo 2, al comma 5, specifica che se la soglia de minimis viene superata, l’aiuto non può beneficiare del Regolamento n. 360/2012 neanche per la parte non eccedente il massimale. Infine, ai sensi dell’articolo 3, del medesimo Regolamento, gli Stati membri devono seguire, prima di concedere un aiuto de minimis, una serie di regole volte a garantire la trasparenza dell’erogazione dell’aiuto. Prima di concedere l’aiuto, infatti, lo Stato interessato deve ottenere dall’impresa una dichiarazione su eventuali aiuti de minimis ricevuti durante l’esercizio finanziario interessato e nei due precedenti. A tal fine, gli Stati membri registrano tutte le informazioni riguardanti tali misure con lo scopo di accertare che le condizioni del Regolamento n. 360/2012 siano soddisfatte. Viene anche stabilito un obbligo per gli Stati di comunicare alla Commissione i dati relativi agli aiuti de minimis erogati nei dieci esercizi finanziari dalla data della concessione. 133
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