Source: https://temi.camera.it/leg17/temi/infrastrutture_strategiche.html
Timestamp: 2020-05-24 21:54:41+00:00
Document Index: 177090286

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 32', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 16', 'art. 49', 'art. 202', 'art. 44', 'art. 19', 'art. 11', 'art. 20', 'art. 2']

Il nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50/2016, da ultimo modificato dal decreto "correttivo" d.lgs. 56/2017) ha abrogato la cd. "legge obiettivo" e la disciplina speciale riguardante le infrastrutture strategiche. L'allegato al Documento di economia e finanza (DEF) 2017 ha anticipato le linee di indirizzo e le strategie per l'individuazione dei fabbisogni infrastrutturali al 2030 sulla base delle quali verrà definita la nuova programmazione. Nel mese di maggio 2017 è stato pubblicato l'ultimo report predisposto nell'ambito dell'attività di monitoraggio sull'attuazione del Programma delle infrastrutture strategiche svolta dal Servizio Studi della Camera. Nel corso della XVII legislatura, diversi interventi normativi hanno riguardato la realizzazione delle infrastrutture strategiche, sia con riferimento all'iter procedurale, anche con finalità di accelerazione, sia con riguardo al finanziamento.Nell'ambito delle varie fonti di finanziamento, si segnala che una quota consistente delle risorse del Fondo per assicurare il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese (istituito dall'articolo 1, comma 140, della legge di bilancio 2017) è destinata alle infrastrutture.
Il superamento della "legge obiettivo" e il nuovo Codice dei contratti pubblici
Il nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50/2016 ), in attuazione della legge delega n. 11 del 2016, ha previsto l'abrogazione dei commi da 1 a 5 della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (c.d. legge obiettivo) e della disciplina speciale che ha regolato la progettazione, l'approvazione dei progetti e la realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale (che era contenuta nel capo IV del titolo III della parte II dell'abrogato decreto legislativo n. 163 del 2006).
Il nuovo Codice provvede a definire una nuova disciplina per la programmazione e il finanziamento delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese (artt. 200-203), che è stata modificata, da ultimo, dal d.lgs. 56/17 , recante disposizioni integrative e correttive al Codice.
Sono individuati due strumenti per la pianificazione e la programmazione: il piano generale dei trasporti e della logistica e i documenti pluriennali di pianificazione (DPP). L'adozione del primo DPP è prevista entro un anno dall'entrata in vigore del nuovo Codice. Ai fini della prima individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari, si prevede - da parte del Ministero delle infrastrutture - lo svolgimento di una ricognizione di tutti gli interventi già compresi negli strumenti di pianificazione e programmazione, comunque denominati, vigenti alla data di entrata in vigore del nuovo Codice, all'esito della quale sono proposti gli interventi da inserire nel primo DPP. Ai fini della redazione del Documento pluriennale di pianificazione, sono state approvate dal CIPE il 1° dicembre 2016 le Linee guida per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche nei settori di competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti . L'articolo 15, comma 3, della legge n. 158/2017, recante misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni, prevede inoltre che, nell'ambito dei documenti pluriennali di pianificazione, sono individuate apposite azioni destinate alle aree rurali e montane, con particolare riguardo al miglioramento delle reti infrastrutturali.
Per il finanziamento delle infrastrutture prioritarie, sono istituiti, nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Fondo per la progettazione di fattibilità delle infrastrutture prioritarie e la project review delle opere già finanziate, nonché il Fondo da ripartire per la realizzazione delle infrastrutture prioritarie in cui, in sede di prima applicazione, confluiscono le risorse disponibili nei vari Fondi (tra i quali il Fondo infrastrutture ferroviarie, stradali e relativo a opere di interesse strategico, il Fondo revoche, ecc.; per le misure riguardanti tali fondi si veda il paragrafo "Le risorse finanziarie per le infrastrutture strategiche tra nuovi fondi e revoche").
Specifiche disposizioni transitorie regolano le procedure per la valutazione di impatto ambientale delle grandi opere, avviate alla data di entrata in vigore del Codice secondo la disciplina previgente, che sono concluse in conformità a tale disciplina, e i progetti preliminari relativi alla realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità riguardanti proposte di concessione, nell'ambito delle procedure di finanza di progetto, per le quali sia già intervenuta la dichiarazione di pubblico interesse, non ancora approvati alla data di entrata in vigore del nuovo Codice, che sono oggetto di valutazione di fattibilità economica e finanziaria e di approvazione da parte dell'amministrazione ai sensi delle nuove norme.
Per quanto riguarda i provvedimenti attuativi del Codice, merita segnalare che è stato adottato il decreto 1 dicembre 2017, n. 560, che definisce le modalità e i tempi di progressiva introduzione, da parte delle stazioni appaltanti, delle amministrazioni concedenti e degli operatori economici, dell'obbligatorietà dei metodi e degli strumenti elettronici specifici, quali quelli di modellazione per l'edilizia e le infrastrutture, nelle fasi di progettazione, costruzione e gestione delle opere e relative verifiche.
In attuazione dell'articolo 22, comma 2, del Codice, che ha demandato a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri la fissazione dei criteri per l'individuazione delle grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull'ambiente, sulle città e sull'assetto del territorio, distinte per tipologia e soglie dimensionali, per le quali è obbligatorio il ricorso alla procedura di dibattito pubblico, è stato infine trasmesso alle Camere l'atto del Governo 494 sul quale l'VIII Commissione (ambiente) della Camera ha espresso il parere nella seduta del 20 febbraio 2018 .
Il monitoraggio sul Programma delle infrastrutture strategiche
A partire dal 2004, il Servizio Studi della Camera, per conto della Commissione ambiente, svolge una costante attività di monitoraggio sull'attuazione del Programma delle infrastrutture strategiche, che si traduce nella presentazione di rapporti annuali alla medesima Commissione.
A partire dal 2010 è stata avviata una collaborazione con l'Autorità nazionale anticorruzione (a cui sono state trasferite le funzioni dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici) con l'obiettivo di svolgere una ricostruzione dello stato di attuazione delle opere rientranti nel Programma deliberate dal CIPE e di monitorare nel tempo lo stato di avanzamento dei lavori.
Nel corso del 2017 sono stati pubblicati report riguardanti l'attuazione del Programma delle infrastrutture strategiche e i contratti pubblici a seguito dell'entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, che ha, tra l'altro, abrogato la "legge obiettivo". Il primo report contiene l'aggiornamento sullo stato di attuazione del Programma delle infrastrutture strategiche, con dati al 31 dicembre 2016. Il costo del Programma, aggiornato al 31 dicembre 2016, ammonta a 278,2 miliardi. Il 32% del costo del Programma, pari a 89,6 miliardi, è relativo alle 25 opere prioritarie, che, sulla base delle indicazioni dell'Allegato al DEF 2016, dovrebbero confluire nel primo Documento pluriennale di pianificazione (DPP), mentre il restante 68%, pari a 188,6 miliardi, è riconducibile a opere non prioritarie inserite nell'11° Allegato infrastrutture alla nota di aggiornamento del DEF 2013, approvato con la delibera CIPE 26/2014, la cui analisi è rilevante per la presenza di interventi deliberati dal CIPE e di lavori in corso.
L'ultimo report analizza le risorse disponibili, alla data del 31 maggio 2017, per le infrastrutture strategiche, che ammontano complessivamente a 151,5 miliardi di euro. L'aggiornamento delle disponibilità è prevalentemente riconducibile all'attuazione del Piano operativo infrastrutture, di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che è stato adottato con la delibera CIPE 54/2016 ed allegato alla delibera stessa.
Rispetto al monitoraggio dei dati al 31 dicembre 2016, il costo complessivo del Programma si riduce di circa 400 milioni (da 278,2 miliardi a 277,8 miliardi), mentre le disponibilità aumentano di 5,6 miliardi (da 145,9 miliardi a 151,5 miliardi) determinando un incremento della copertura finanziaria (dal 52,5% al 54,5%). L'articolazione dei dati per livello di priorità degli interventi evidenzia per la realizzazione delle opere prioritarie disponibilità per un ammontare di 65,6 miliardi di euro, che consentono una copertura finanziaria pari al 72,8% (era il 71,5% nella rilevazione precedente) del relativo costo, che è pari a 90,2 miliardi.
Per consultare tutti i rapporti e tutte le schede delle opere deliberate dal CIPE e concernenti gli itinerari ferroviari Napoli-Bari e Palermo-Catania-Messina, che sono contenute nel sistema SILOS (Sistema informativo legge opere strategiche) si rinvia alla relativa pagina sul sito web della Camera.
L'aggiornamento del Programma delle infrastrutture strategiche
A partire dal 2003, il Governo trasmette al Parlamento informazioni circa lo stato di attuazione della "legge obiettivo" in un allegato ai documenti programmatici di economia e finanza (cd. "Allegato infrastrutture").
In allegato al Documento di economia e finanza (DEF) 2015, è stato trasmesso l'ultimo aggiornamento del PIS. L'allegato, partendo dall'analisi dei flussi di domanda riguardanti il trasporto dei passeggeri e delle merci e della dotazione infrastrutturale italiana, identifica le linee strategiche nazionali in materia di trasporti che rappresentano il riferimento per le politiche del settore.
Alla luce di tali indirizzi, l'allegato riporta un elenco di venticinque opere prioritarie del Programma delle infrastrutture strategiche del costo di 70.936 milioni di euro, di cui 47.999 disponibili.Tali opere, secondo quanto precisa l'allegato, sono state selezionate sulla base di una valutazione di coerenza con l'integrazione con le reti europee e territoriali, dello stato di avanzamento e della possibilità di prevalente finanziamento con capitale privato.
L'allegato è stato aggiornato con il documento approvato dal Consiglio dei ministri il 13 novembre 2015. Sull'Allegato al DEF 2015 si è svolta la procedura di valutazione ambientale strategica (VAS) .
L'allegato al DEF 2016 denominato "Strategie per le infrastrutture di trasporto e logistica " conferma il predetto elenco delle opere prioritarie e riporta gli obiettivi programmatici e le misure adottate o in corso in materia di infrastrutture e trasporti.
Da ultimo, l'allegato al DEF 2017, denominato "Connettere l'Italia: fabbisogni e progetti di infrastrutture" , anticipa le linee di indirizzo e le strategie per l'individuazione dei fabbisogni infrastrutturali al 2030 sulla base delle quali verrà definita la nuova programmazione infrastrutturale, che confluirà nel primo DPP. Nella prospettiva dell'adozione del primo DPP, l'allegato al DEF 2017 contiene già una prima elencazione dei programmi e degli interventi prioritari riguardanti ferrovie, strade e autostrade, città metropolitane, porti e interporti, aeroporti, ciclovie, nell'ambito dei quali rientrano talune infrastrutture strategiche.
L'attività deliberativa del CIPE
L'attività di approvazione da parte del CIPE, per quanto riguarda l'avanzamento progettuale e finanziario, è decisiva per l'avvio delle procedure di affidamento dei lavori e per la stipula dei contratti.
Da ultimo, nella seduta del 22 dicembre 2017 - secondo quanto si apprende dai comunicati ufficiali - sono state adottate, tra l'altro, deliberazioni riguardanti le infrastrutture.
Le risorse finanziarie per le infrastrutture strategiche tra nuovi fondi e revoche
Al finanziamento delle infrastrutture strategiche concorrono più fonti di finanziamento come analizzato in dettaglio nei rapporti sull'attuazione del Programma delle infrastrutture strategiche. Negli ultimi anni sono stati, infatti, istituiti nuovi fondi e sono state riprogrammate le risorse esistenti anche in conseguenza dell'operatività di alcuni meccanismi di revoca delle risorse stanziate.
La riprogrammazione ha innanzitutto interessato il Fondo infrastrutture ferroviarie e stradali e relativo a opere di interesse strategico istituito dall'articolo 32, comma 1, del decreto-legge n. 98 del 2011 , al fine di adeguare la programmazione alle effettive disponibilità di bilancio determinatesi per effetto delle riduzioni operate da alcuni provvedimenti. Le risorse del Fondo sono destinate prioritariamente alle opere ferroviarie da realizzare con la procedura relativa ai lotti costruttivi (disciplinata dall'art. 2, commi da 232 a 234, della L. 191/2009 ) e ai contratti di programma con RFI S.p.A.
Sono stati, inoltre, disciplinati i criteri e le modalità per la revoca di una serie di finanziamenti statali a valere sulle risorse della "legge obiettivo" assegnate dal CIPE entro il 31 dicembre 2008, nonché la loro destinazione al cd. Fondo revoche e la loro finalizzazione (art. 32, commi 2-7, del D.L. 98/2011 ). L'attenzione verso la definizione di meccanismi di revoca, allo scopo di una migliore utilizzazione delle risorse, è dimostrata dall'ampliamento della platea dei finanziamenti revocabili in quanto si consente la possibilità di revocare i finanziamenti assegnati entro il 31 dicembre 2010 (comma 79 dell'articolo unico della legge n. 147 del 2013 e art. 13, comma 8, del D.L. n. 145/2013 ).
L'articolo 18 del decreto-legge n. 69 del 21 giugno 2013 ha inoltre istituito, nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, un Fondo con una dotazione complessiva pari a 2.069 milioni di euro ripartita per cinque anni, dal 2013 al 2017, la cui finalità è quella di consentire la continuità dei cantieri in corso ovvero il perfezionamento degli atti contrattuali finalizzati all'avvio dei lavori (cd. Fondo "sblocca cantieri"). Il Fondo è volto a finanziare una serie di interventi che comprendono non solo infrastrutture strategiche, ma anche interventi di manutenzione del territorio e per la sua messa in sicurezza, inclusi interventi di piccola dimensione (programma interventi ANAS e RFI e programma 6000 Campanili). Le risorse del Fondo sono state integralmente assegnate mediante decreti interministeriali e delibere del CIPE. E' lo stesso D.L. 69/2013 , per un verso, a disciplinare i criteri generali di revoca prevedendo che il mancato conseguimento, alla data del 31 dicembre 2013, delle finalità del Fondo determini la revoca del finanziamento comunque assegnato (comma 11 dell'articolo 18) e, per l'altro, a stabilire la finalizzazione delle risorse revocate (comma 11-bis dell'articolo 25).
Il predetto Fondo è stato rifinanziato dal comma 1 dell'articolo 3 del decreto legge n. 133 del 2014 (cd. "Sblocca Italia"), che ha destinato 3.851 milioni di euro per il periodo 2014-2020 con la seguente articolazione temporale: 26 milioni di euro per il 2014; 231 milioni di euro per il 2015; 159 milioni di euro per il 2016; 1.073 milioni di euro per il 2017; 2.066 milioni di euro nel 2018; 148 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019 e 2020. Il fondo è altresì incrementato, per un importo pari a 39 milioni di euro, mediante l'utilizzo delle disponibilità, iscritte in conto residui, derivanti dalle revoche indicate nella norma. Il rifinanziamento del fondo è destinato a una serie di interventi indicati nelle lettere a), b) e c) del comma 2 in prevalenza ricompresi nelle infrastrutture strategiche L'assegnazione delle risorse è demandata a uno o più decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Il mancato rispetto dei termini fissati dalle lettere a), b) e c) del comma 2 per l'appaltabilità e la cantierabilità delle opere determina la revoca del finanziamento assegnato. Le risorse revocate sono attribuite prioritariamente a una serie di opere elencate nel comma 6 del citato articolo 3 del decreto legge n. 133 del 2014 . Con il D.L. 78 del 2015, articolo 13-quater, sono stati prorogati di due mesi, dal 31 agosto 2015 al 31 ottobre 2015, i termini per la cantierabilità degli interventi di cui alle suddette lettere b) e c) del comma 2 dell'articolo 3 del D.L. 133/2014 (cd. "sblocca Italia) finanziati a valere sulle risorse del medesimo articolo 3.
Nella legge di stabilità 2014 (comma 6) è stata determinata la dotazione aggiuntiva del Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) relativamente al ciclo di programmazione 2014-2020 nella misura complessiva di 54.810 milioni. Il complesso delle risorse è destinato a sostenere esclusivamente interventi per lo sviluppo, in via prevalente per la realizzazione di grandi reti infrastrutturali, secondo la chiave di riparto: 80 per cento nelle aree del Mezzogiorno e 20 per cento nelle aree del Centro-Nord. Per quanto concerne la programmazione delle risorse per il ciclo di programmazione 2014-2020 da parte del CIPE, si ricorda che la legge di stabilità per il 2015 (art. 1, commi 703-706, legge n. 190/2014 ) ha introdotto disposizioni che hanno innovato i principali elementi di governance e di procedura, con conseguente abrogazione delle analoghe disposizioni vigenti.
Con il D.L. 78/2015 , all'art. 1, comma 8, lett. b), sono state escluse dal patto di stabilità interno dei comuni sede di città metropolitane le spese sostenute per opere prioritarie del programma delle infrastrutture strategiche, allegato al DEF 2015, a valere sulla quota di cofinanziamento a carico dei predetti enti.
Specifiche norme hanno riguardato talune infrastrutture in conseguenza dell'attività di project review. L'articolo 47, comma 6, del D.L. 50/2017 dispone che il CIPE provveda, previa revoca di risorse a valere sulle delibere richiamate nella norma, alla revoca e alla riprogrammazione del 50% delle risorse disponibili in favore di Grandi Stazioni Rail, al fine di consentire il completamento del Programma Grandi Stazioni, ovvero la realizzazione di ulteriori opere funzionali a rendere gli interventi più aderenti alle mutate esigenze dei contesti urbani nei quali si inseriscono.
L'articolo 47, comma 9, del D.L 50/2017 autorizza le attività propedeutiche all'avvio dei lavori relativi alla sezione transfrontaliera della nuova linea ferroviaria Torino-Lione nelle more del perfezionamento della delibera del CIPE relativa alla sezione transfrontaliera dell'opera e ai fini dell'avvio della realizzazione dell'opera stessa con le modalità previste dalla legge n. 1/2017, di ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra Francia e Italia per l'avvio dei lavori. L'art. 3, comma 1, di tale legge, prevede la realizzazione dell'opera, per successivi lotti costruttivi non funzionali, con le modalità previste dall'art. 2, commi 232, lettere b) e c), e 233, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), in relazione alle risorse autorizzate dalla legislazione vigente. Con la delibera del CIPE del 7 agosto 2017 è stata autorizzata la realizzazione per lotti costruttivi e all'avvio del 1° e del 2° lotto costruttivo.
Per quanto riguarda l'autostrada Salerno-Reggio Calabria, le risorse di cui all'articolo 1, comma 69, della legge n. 147 del 2013 (che ha autorizzato risorse per la realizzazione del secondo stralcio del macrolotto 4 dell'asse autostradale Salerno-Reggio Calabria, tratto fra il viadotto Stupino escluso e lo svincolo di Altilia) e quelle assegnate all'ANAS s.p.a. per l'adeguamento di alcuni tratti dell'autostrada Salerno-Reggio Calabria (ai sensi dell'articolo 3 del decreto legge n. 133 del 2014), che, a seguito dell'attività di project review non risultino più necessarie al completamento dei progetti, devono essere destinate dall'ANAS s.p.a. a interventi di miglioramento infrastrutturale della rete stradale calabrese inseriti nel contratto di programma tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la società ANAS s.p.a. e connessa con l'itinerario Salerno – Reggio Calabria (art. 16-quater D.L. 97/2017 ). Si prevede, inoltre, che le risorse, in precedenza utilizzate per il completamento dell'autostrada Salerno-Reggio Calabria in attuazione delle deliberazioni adottate dal CIPE, siano destinate ad integrazione delle risorse già stanziate e comprese nell'ambito del contratto di programma ANAS 2016-2020 (art. 49, comma 12-bis, D.L. 50/2017 ).
Da ultimo, il comma 140 della legge di bilancio 2017 (legge 232/2016 ) prevede l'istituzione, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, di un Fondo con una dotazione di 1.900 milioni di euro per l'anno 2017, 3.150 milioni per l'anno 2018, 3.500 milioni per l'anno 2019 e 3.000 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2032. Il Fondo, oltre ad assicurare il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, viene istituito anche al fine di pervenire alla soluzione delle questioni oggetto di procedure di infrazione da parte dell'Unione europea. Sulla base del riparto delle risorse disposto con il D.P.C.M. 21 luglio 2017 , sono stati destinati 19.351 mlioni di euro a interventi nei settori riguardanti trasporti, viabilità e mobilità sostenibile, sicurezza stradale, riqualificazione e accessibilità delle stazioni ferroviarie, nonché 2.645 milioni di euro a infrastrutture, anche relative alla rete idrica e alle opere di collettamento, fognatura e depurazione. In tale ambito, sulla base della documentazione depositata nel corso dell'audizione del Ministero dell'economia e delle finanze presso le Commissioni bilancio (V e 5a) di Camera e Senato (nel corso della seduta del 27 giugno 2017 ), si prevede: il finanziamento del Fondo per la progettazione di fattibilità delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese (di cui all'art. 202 del Codice dei contratti pubblici), nonché di interventi relativi alla rete ferroviaria inseriti nel contratto di programma RFI, parte investimenti, all'ammodernamento della rete viaria nazionale, relativamente a interventi di competenza di ANAS, al sostegno del trasporto pubblico locale e al completamento del sistema Mo.S.E.
Il Fondo è stato rifinanziato dal comma 1072 della legge di bilancio 2018 (legge 205/2017 ) di complessivi 36,115 miliardi di euro per gli anni dal 2018 al 2033: 800 milioni di euro per l'anno 2018, 1.615 milioni di euro per l'anno 2019, 2.180 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2023, 2.480 milioni per il 2024 e 2.500 milioni per ciascuno degli anni dal 2025 al 2033.
Le norme del D.L. 133/2014 ("sblocca Italia") in materia di infrastrutture strategiche
Il principale intervento in materia di infrastrutture strategiche operato con il decreto-legge 133/2014 (c.d. sblocca Italia) è senz'altro il rifinanziamento del c.d. Fondo sblocca cantieri (in proposito si rinvia al paragrafo "Le risorse finanziarie tra nuovi fondi e revoche") disposto dal comma 1 dell'articolo 3, che ha stanziato 3.851 milioni di euro per il periodo 2014-2020 (il fondo è altresì incrementato, per un importo pari a 39 milioni di euro, mediante l'utilizzo di disponibilità derivanti dalle revoche indicate nella norma) destinati a una serie di interventi indicati nelle lettere a), b) e c) del comma 2 e in prevalenza ricompresi nelle infrastrutture strategiche. Il D.L. 133/2014 prevede che il mancato rispetto dei termini fissati per l'appaltabilità e la cantierabilità delle opere determina la revoca del finanziamento assegnato. Le risorse revocate sono attribuite prioritariamente a una serie di opere elencate nel comma 6 del citato articolo 3 del D.L. 133/2014.
Oltre a tali norme, il D.L. 133/2014 contiene specifiche disposizioni volte a intervenire sulla realizzazione di alcune opere pubbliche.
In primo luogo, si prevede la nomina dell'amministratore delegato di Ferrovie dello Stato S.p.A. a Commissario per la realizzazione delle opere relative alla tratta ferroviaria Napoli-Bari, di cui sono definiti compiti e poteri, e la previsione di disposizioni finalizzate all'accelerazione delle procedure di acquisizione degli atti di assenso (commi 1-8 dell'articolo 1). Le disposizioni per la realizzazione delle opere relative alla tratta ferroviaria Napoli-Bari si applicano anche alla realizzazione dell'asse ferroviario AV/AC Palermo – Catania – Messina (comma 9 dell'articolo 1). L'articolo 1, comma 1138, della legge n. 205/2017 (legge di bilancio 2018) ha, da ultimo, prorogato al 31 dicembre 2020 l'incarico di Commissario per la realizzazione delle opere relative alla tratta ferroviaria Napoli-Bari.
Ulteriori disposizioni riguardano, inoltre, la conferma del finanziamento destinato alla riqualificazione della strada provinciale n. 46 Rho-Monza e l'assegnazione definitiva alla società ANAS S.p.A. delle risorse finanziarie per il completamento dell'intervento "Itinerario Agrigento - Caltanissetta - A19 - Adeguamento a quattro corsie della SS 640 tra i km 9+800 e 44+400", nonché l'erogazione diretta ad ANAS delle risorse relative alla realizzazione degli interventi concernenti il completamento dell'asse autostradale Salerno-Reggio Calabria di cui alla delibera CIPE 62/2011 a fronte dei lavori già eseguiti (comma 8).
L'articolo 4, ai commi da 1 a 4, prevede alcune misure dirette a favorire la realizzazione delle opere segnalate dai Comuni alla Presidenza del Consiglio dei Ministri dal 2 al 15 giugno 2014 e delle opere inserite nell'Elenco-anagrafe nazionale delle opere incompiute (istituito dall'art. 44-bis del D.L. 201/2011).
Il decreto contiene, infine, misure destinate ai porti e agli aeroporti.
Il partenariato pubblico-privato e i nuovi strumenti di finanziamento
Le misure approvate nel corso della XVII legislatura prima del Codice dei contratti pubblici
Nel corso della legislatura sono state approvate alcune misure per rendere operative le agevolazioni per la realizzazione delle infrastrutture mediante contratti di partenariato pubblico-privato (PPP) e consentirne l'applicazione a un novero più ampio di opere.
La modifica più importante è la riduzione dapprima da 500 a 200 milioni di euro (art. 19, comma 3, del D.L. 69/2013) e successivamente da 200 milioni di euro a 50 milioni di euro del valore dell'opera infrastrutturale al di sopra del quale viene concesso il credito d'imposta - a valere sull'IRES e sull'IRAP generate in relazione alla costruzione e gestione dell'opera stessa - in caso di realizzazione mediante contratti di partenariato pubblico-privato (art. 11 del D.L. 133/2014). Il credito d'imposta è cumulabile con l'esenzione dal pagamento del canone di concessione nella misura necessaria al raggiungimento dell'equilibrio del piano economico finanziario dell'opera. Nel complesso le due misure non potranno superare il 50 per cento del costo dell'investimento. Le due misure sono alternative alla "defiscalizzazione" prevista dall'articolo 18 della legge n. 183 del 2011, consistente nella possibilità di compensare le imposte con quanto dovuto dalla PA a titolo di contributo pubblico a fondo perduto, misura che è di fatto divenuta operativa con la pubblicazione della delibera del CIPE 1/2013, con cui sono stati definiti i requisiti, i criteri e le modalità di applicazione di tale disciplina.
Il comma 5 dell'articolo 19 del decreto-legge n. 69 del 2013 è intervenuto sulla disciplina fiscale dei project bond, al fine di rendere strutturali le agevolazioni fiscali ad essi applicabili, vale a dire la deducibilità degli interessi passivi e il regime agevolato, ai fini delle imposte di registro e ipocatastali, per le garanzie (e le operazioni ad esse correlate) rilasciate in relazione all'emissione. L'articolo 13 del decreto legge n. 133 del 2014 ha ulteriormente modificato la normativa riguardante i project bond relativamente al sistema delle garanzie prestate e al regime fiscale; a tale ultimo riguardo, si rende permanente l'applicazione dell'aliquota agevolata al 12,5 per cento sugli interessi delle obbligazioni di progetto emesse per finanziare gli investimenti in infrastrutture o nei servizi di pubblica utilità.
Il partenariato pubblico privato nel nuovo Codice dei contratti
Il nuovo Codice dei contratti pubblici dedica il titolo I della parte IV (articoli 180-191) alla disciplina dei contratti di partenariato pubblico privato (PPP) definiti come contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto con i quali una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell'ammortamento dell'investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un'opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all'utilizzo dell'opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell'operatore. Il D.Lgs. "correttivo" n. 56/2017 ha modificato la disciplina riguardante le concessioni e il PPP, anche allo scopo di incentivare il ricorso a tali istituti.
Nei contratti di PPP, i ricavi di gestione dell'operatore economico provengono dal canone riconosciuto dall'ente concedente e/o da qualsiasi altra forma di contropartita economica ricevuta dal medesimo operatore economico, anche sotto forma di introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna. Il trasferimento del rischio in capo all'operatore economico comporta l'allocazione a quest'ultimo, oltre che del rischio di costruzione, anche del rischio di disponibilità o, nei casi di attività redditizia verso l'esterno, del rischio di domanda dei servizi resi, per il periodo di gestione dell'opera (come definiti, rispettivamente, dall'articolo 3, comma 1, lettere aaa), bbb) e ccc), del Codice). Sulla base di una modifica apportata dal decreto correttivo, è stato precisato che il contratto di partenariato può essere utilizzato dalle amministrazioni concedenti per qualsiasi tipologia di opera pubblica.
L'equilibrio economico finanziario (come definito all'articolo 3, comma 1, lettera fff)), rappresenta il presupposto per la corretta allocazione dei rischi e, ai soli fini del raggiungimento del predetto equilibrio, in sede di gara l'amministrazione aggiudicatrice può stabilire anche un prezzo consistente in un contributo pubblico ovvero nella cessione di beni immobili che non assolvono più a funzioni di interesse pubblico. In ogni caso, l'eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, non può essere superiore al quarantanove per cento del costo dell'investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari. Prima delle modifiche introdotte dal decreto correttivo, per il contributo pubblico era stato fissato un importo massimo pari al trenta per cento del costo dell'investimento complessivo.
Il verificarsi di fatti non riconducibili all'operatore economico che incidono sull'equilibrio del piano economico finanziario può comportare la sua revisione da attuare mediante la rideterminazione delle condizioni di equilibrio. La revisione deve consentire la permanenza dei rischi trasferiti in capo all'operatore economico e delle condizioni di equilibrio economico finanziario relative al contratto.
Le amministrazioni aggiudicatrici provvedono all'affidamento dei contratti ponendo a base di gara il progetto definitivo e uno schema di contratto e di piano economico finanziario, che disciplinino l'allocazione dei rischi tra amministrazione aggiudicatrice e operatore economico.
Nell'ambito dei contratti di PPP rientrano la finanza di progetto, la concessione di costruzione e gestione, la concessione di servizi, la locazione finanziaria di opere pubbliche, il contratto di disponibilità e qualunque altra procedura di realizzazione di partenariato in materia di opere o servizi che presentino le caratteristiche precedentemente indicate.
Con la finanza di progetto (project financing), si prevede di affidare una concessione ponendo a base di gara un progetto di fattibilità, mediante pubblicazione di un bando finalizzato alla presentazione di offerte che contemplino l'utilizzo di risorse totalmente o parzialmente a carico dei soggetti proponenti. A differenza della disciplina previgente l'articolo 183 del nuovo Codice disciplina due procedure a seconda che si tratti della realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità inseriti negli strumenti di programmazione formalmente approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente ovvero di proposte, che gli operatori economici possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici, relative alla realizzazione in concessione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità non presenti negli strumenti di programmazione.
Ulteriori disposizioni contenute nel Titolo I della Parte IV del decreto legislativo n. 50 del 2016, mutuate dalla disciplina previgente, riguardano, tra l'altro, l'emissione di obbligazioni e di titoli di debito da parte della società di progetto aventi scopo di realizzare una singola infrastruttura o un nuovo servizio di pubblica utilità (project bond), la locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità (cd. leasing immobiliare pubblico), il contratto di disponibilità, nonché il trasferimento all'affidatario della proprietà di beni immobili appartenenti all'amministrazione aggiudicatrice, che non assolvono più a funzioni di pubblico interesse, a titolo di corrispettivo totale o parziale.
Trovano, infine, collocazione nella disciplina dei contratti di PPP le disposizioni in materia di baratto amministrativo o partenariato sociale (articolo 190), in base al quale i cittadini possono realizzare interventi di valorizzazione del territorio, in cambio di riduzioni o esenzioni di tributi, e di sussidiarietà orizzontale (articolo 191) nell'ambito delle quali si consente ai comuni di affidare in gestione ai cittadini la manutenzione di aree riservate al verde pubblico urbano e gli immobili di origine rurale e a gruppi di cittadini organizzati di formulare agli enti locali proposte operative per la realizzazione di opere di interesse locale.
Si segnala, infine, che il Codice non si applica al caso in cui un'amministrazione pubblica stipuli una convenzione con la quale un soggetto pubblico o privato si impegni alla realizzazione, a sua totale cura e spesa e previo ottenimento di tutte le necessarie autorizzazioni, di un'opera pubblica o di un suo lotto funzionale o di parte dell'opera prevista nell'ambito di strumenti o programmi urbanistici (art. 20). Si veda, in proposito, la delibera n. 763 del 16 luglio 2016 dell'ANAC.
Ulteriori stanziamenti destinati alle infrastrutture strategiche
Gli stanziamenti della legge di stabilità 2014
La legge di stabilità 2014 (L. 147/2013) ha previsto specifiche autorizzazioni di spesa imputate al biennio 2014-2015 per la realizzazione del secondo stralcio del Macrolotto 4 dell'asse autostradale Salerno-Reggio Calabria - tratto fra il viadotto Stupino escluso e lo svincolo di Altilia incluso (comma 69), della terza corsia della tratta autostradale A4 Quarto d'Altino-Villesse-Gorizia, (comma 96), nonché per consentire la prosecuzione e il completamento dei lavori del sistema MO.S.E. (comma 71).
Ulteriori stanziamenti sono stati previsti per la realizzazione di specifiche tratte ferroviarie, e precisamente della tratta Cancello–Frasso Telesino (comma 74) e variante alla linea Roma-Napoli, via Cassino, sita nel comune di Maddaloni, dell'asse ferroviario Alta velocità Roma-Napoli, nonché per l'avvio immediato di interventi di adeguamento del tracciato e la velocizzazione della tratta Bologna-Lecce (comma 80). Per le tratte dell'Alta Velocità Brescia-Verona-Padova della linea Milano-Venezia e Apice-Orsara e Frasso Telesino–Vitulano della linea Napoli-Bari, oltre a uno stanziamento di spesa dal 2015 al 2029, si stabilisce che gli interventi siano realizzati con la tecnica dei lotti costruttivi non funzionali, autorizzando il CIPE a deliberare sui relativi progetti definitivi a condizione che sussistano disponibilità finanziarie per il finanziamento di un primo lotto di valore non inferiore al 10 per cento del costo complessivo delle opere.
La legge di stabilità ha infine stanziato risorse per la manutenzione straordinaria della rete stradale (comma 40) e della rete ferroviaria (comma 44). E' stato inoltre, ampliato il novero degli interventi finanziabili nell'ambito del programma di manutenzione straordinaria di ponti, viadotti e gallerie della rete stradale di interesse nazionale gestita da ANAS S.p.A. finanziato nell'ambito del D.L. 69/2013 (comma 42).
Gli stanziamenti della legge di stabilità 2015
La legge di stabilità 2015 (legge n. 190 del 2014) interviene sulle risorse finanziarie da destinare a opere infrastrutturali attraverso i rifinanziamenti, i definanziamenti e le rimodulazioni operati dalla Tabella E. I commi da 229 a 231 hanno definito, inoltre, la strategia di sviluppo della rete ferroviaria per il periodo 2015-2017, articolata in due assi di intervento: manutenzione straordinaria della rete ferroviaria nazionale; sviluppo degli investimenti relativi a grandi infrastrutture. Al fine di garantire la continuità dei lavori di alcune tratte, autorizzate o in corso di autorizzazione con la procedura dei c.d. lotti costruttivi (prevista dai commi 232-234 dell'art. 2 della legge n. 191/2009) si prevede che il CIPE possa approvare i progetti preliminari delle opere, anche nelle more del finanziamento della fase realizzativa, ed i relativi progetti definitivi a condizione che sussistano disponibilità finanziarie sufficienti per il finanziamento di un primo lotto costruttivo di valore non inferiore al 10% del costo complessivo delle opere. La norma riguarda le tratte Brescia-Verona-Padova della linea ferroviaria AV/AC Milano-Venezia, la tratta Terzo valico dei Giovi della Linea AV/AC Milano-Genova, nonché le tratte del nuovo tunnel ferroviario del Brennero. Ulteriori disposizioni sono volte ad autorizzare un contributo quindicennale in erogazione diretta di 15 milioni di euro a decorrere dal 2016 per l'avvio dei lavori sulla tratta ferroviaria Andora - Finale Ligure (comma 240) e a ridurre di 3 milioni di euro per il 2015 l'autorizzazione di spesa relativa al contributo quindicennale per il completamento delle opere infrastrutturali della Pedemontana di Formia (comma 360). Si prevede, infine, l'istituzione, nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un fondo con una dotazione di 20 milioni di euro annui per il periodo dal 2017 al 2031, finalizzato prioritariamente alla realizzazione di opere di interconnessione di tratte autostradali per le quali è necessario un concorso finanziario per assicurare l'equilibrio del piano economico e finanziario (comma 299).
Gli stanziamenti della legge di stabilità 2016
La legge di stabilità 2016 (L. 208/2015), nella Tabella E, interviene su una serie di autorizzazioni di spesa concernenti singole infrastrutture per le quali si dispongono aumenti, riduzioni, ovvero rimodulazioni (si vedano, tra gli altri, gli interventi riguardanti la linea ferroviaria Torino-Lione, la Metropolitana di Torino, la piattaforma d'altura del Porto di Venezia, nonché il contributo in conto impianti a Ferrovie dello Stato S.p.A. e le risorse relative al contratto di programma con RFI).
Viene inoltre previsto un rifinanziamento di 200 milioni di euro per il 2018 dell'autorizzazione di spesa relativa al contratto di programma con RFI.
Si prevede, inoltre, nelle more della stipulazione del contratto di programma tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la società Ferrovie dello Stato italiane S.p.A., il trasferimento alla medesima società delle risorse già destinate alla realizzazione della linea ferroviaria Torino-Lione (comma 678).
Ulteriori disposizioni riguardano la disciplina e le risorse del contratto di programma ANAS (commi da 868 a 874), confluite in un unico capitolo dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze (capitolo 7002), pari complessivamente a circa 10,2 miliardi di euro.
Gli stanziamenti della legge di bilancio 2018
La legge di bilancio 2018, oltre al rifinanziamento del Fondo per gli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese (in proposito si rinvia al paragrafo "Le risorse finanziarie per le infrastrutture strategiche tra nuovi fondi e revoche"), prevede per il triennio 2018-2020, l'assegnazione di contributi ai comuni per investimenti in opere pubbliche di messa in sicurezza degli edifici e del territorio (commi 853-862). E' incrementato di 10 milioni di euro, a decorrere dal 2018, il Fondo destinato ai piccoli comuni per il finanziamento di una serie di interventi ambientali e infrastrutturali.
Per quanto riguarda il sostegno degli investimenti è altresì prevista l'istituzione, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Fondo per la progettazione degli enti locali con una dotazione di 30 milioni di euro annui per il periodo 2018-2030, destinato al cofinanziamento di opere di messa in sicurezza di edifici e strutture pubbliche (commi 1079-1084).
Sono inoltre previste disposizioni:
- per assicurare la realizzazione delle Universiadi di Napoli 2019 (commi 375-388) e i campionati mondiali di sci alpino di Cortina d'Ampezzo (comma 876);
- per il rapido completamento delle opere, anche accessorie, concernenti la società Quadrilatero Umbria Marche S.p.A. attraverso la concessione ad ANAS SPA di un contributo straordinario pari a 32 milioni di euro annui per ciascuno degli anni dal 2018 al 2022 (comma 1164) ;
- per il finanziamento di interventi per la salvaguardia della laguna di Venezia per una spesa complessiva di 25 milioni di euro per l'anno 2018 e di 40 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2019 al 2024 (comma 852);
- per il completamento delle opere riguardanti il progetto "Viabilità di accesso all'hub portuale di La Spezia – Variante alla SS 1 Aurelia", attraverso la concessione ad ANAS S.p.A. di un contributo straordinario pari a 10 milioni di euro annui per ciascuno degli anni 2019 e 2020 (comma 1169);
- per la realizzazione di opere di potenziamento della Strada Provinciale n. 103 "Antica di Cassano", Lotto 1, secondo stralcio prevedendo uno stanziamento di 2 milioni di euro per l'anno 2018 per la realizzazione di tali interventi, a valere sulle disponibilità del Fondo per la progettazione di fattibilità delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese (comma 562).
In materia infrastrutturale rileva, inoltre, l'adozione di un Piano nazionale di interventi nel settore idrico (commi 516-525) e l'autorizzazione di una spesa di 120 milioni per il 2018 e di 300 milioni per ciascuno degli anni dal 2019 al 2023, per la realizzazione di interventi relativi a programmi straordinari di manutenzione della rete viaria di province e città metropolitane (commi 1076-1078).
La nuova disciplina del contraente generale
Gli articoli da 194 a 199 del nuovo Codice degli appalti recano la disciplina del contraente generale (general contractor) con il quale il soggetto aggiudicatore affida ad un soggetto dotato di adeguata capacità organizzativa, tecnico-realizzativa e finanziaria la realizzazione con qualsiasi mezzo dell'opera, nel rispetto delle esigenze specificate nel progetto redatto dal soggetto aggiudicatore e posto a base di gara a fronte di un corrispettivo pagato in tutto o in parte dopo l'ultimazione dei lavori. L'istituto del contraente generale è stato introdotto con la disciplina delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale. Il nuovo codice ora prevede espressamente che all'affidamento unitario a contraente generale si possa far ricorso sia nella realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari (articolo 200, comma 2, lettera b), sia nella locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità di cui all'articolo 187.
Le principali differenze rispetto alla normativa previgente riguardano innanzitutto la direzione dei lavori a cui il contraente generale non provvede più. Si prevede, infatti, che il soggetto aggiudicatore nomina il direttore dei lavori e i collaudatori e assicura un costante monitoraggio dei lavori anche tramite un comitato permanente costituito da suoi rappresentanti e rappresentanti del contraente generale. Il divieto di attribuzione di compiti di responsabile o di direttore dei lavori allo stesso contraente generale, negli appalti pubblici di lavori, affidati a contraente generale, è, peraltro, divenuto operativo già a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge delega.
Quanto alle procedure di aggiudicazione, la scelta di aggiudicare mediante affidamento al contraente generale deve essere motivata dalla stazione appaltante in ragione della complessità e di altre esigenze al fine di garantire un elevato livello di qualità, sicurezza ed economicità. Sulla base di una modifica inserita dal decreto "correttivo" n. 562017, le stazioni appaltanti non possono, comunque, procedere ad affidamenti a contraente generale, qualora l'importo dell'affidamento sia pari o inferiore a 100 milioni di euro.
Per l'affidamento a contraente generale si pone a base di gara il progetto definitivo, mentre la disciplina previgente faceva riferimento al progetto preliminare, e l'aggiudicazione dei contratti avviene secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Si segnala, infine, che con il D.M. 7 dicembre 2017 sono stati definiti le modalita' e i limiti di spesa per i servizi di supporto e di indagine per il collaudo di infrastrutture di grande rilevanza o complessita' affidate con la formula del contraente generale, in attuazione dell'articolo 196, comma 2, del codice dei contratti pubblici.
La semplificazione e l'accelerazione dei procedimenti amministrativi
Il DPR 12 settembre 2016, n. 194 , in attuazione dell'articolo 4 della legge delega di riforma delle amministrazioni pubbliche (L. 124/2015), reca norme per la semplificazione e l'accelerazione di procedimenti amministrativi riguardanti rilevanti insediamenti produttivi, opere di rilevante impatto sul territorio o l'avvio di attività imprenditoriali suscettibili di avere positivi effetti sull'economia o sull'occupazione.
La semplificazione ed accelerazione è attuata attraverso due strumenti: la riduzione dei termini dei procedimenti e l'esercizio di un potere sostitutivo da parte del Presidente del Consiglio in caso di mancato rispetto dei termini.
I procedimenti interessati sono quelli che hanno ad oggetto autorizzazioni, licenze, concessioni non costitutive, permessi o nulla osta comunque denominati necessari per la localizzazione, la progettazione e la realizzazione delle opere, lo stabilimento degli impianti produttivi e l'esercizio delle attività compresi quelli di competenza delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico, alla tutela della salute e della pubblica incolumità.
Per l'individuazione dei progetti cui applicare le disposizioni di accelerazione, si procede in una prima fase alla segnalazione alla Presidenza del Consiglio di una serie di progetti, che spetta agli enti territoriali entro il 31 gennaio di ciascun anno. La Presidenza del Consiglio può comunque, entro il 28 febbraio, segnalare ulteriori progetti.
In una seconda fase, entro il 31 marzo, si procede, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri, all'individuazione "in concreto" dei singoli progetti cui si applicano le disposizioni di semplificazione ed accelerazione.
Con i medesimi decreti del Presidente del Consiglio possono essere ridotti i termini di conclusione dei procedimenti necessari per la localizzazione, la progettazione e la realizzazione dell'opera, lo stabilimento dell'impianto produttivo e l'esercizio dell'attività, in misura non superiore al 50 per cento rispetto ai termini ordinari.
In caso di inutile decorso del termine, eventualmente ridotto, il Presidente del Consiglio può sostituirsi direttamente all'amministrazione inadempiente, adottando i relativi atti, oppure, previa delibera del Consiglio dei ministri, può delegare il potere sostitutivo ad un diverso soggetto, fissando un nuovo termine per la conclusione del procedimento.
Viene poi disciplinato l'esercizio del potere sostitutivo nei casi in cui l'intervento coinvolga le competenze delle regioni e degli enti locali.
Il coinvolgimento degli enti territoriali è comunque escluso nel caso in cui "sussista un preminente interesse nazionale alla realizzazione dell'opera".
Quando non sussiste un preminente interesse nazionale e l'intervento coinvolge esclusivamente o in misura prevalente il territorio di una regione o di un comune o città metropolitana, il Presidente del Consiglio di regola delega all'esercizio del potere sostitutivo il Presidente della regione o il sindaco.
Negli altri casi, quando l'intervento coinvolge le competenze delle regioni e degli enti locali la determinazione delle modalità di esercizio del potere sostitutivo è rimessa a una previa intesa in sede di Conferenza unificata (ferma restando l'esclusione nei casi di sussistenza di un preminente interesse nazionale).