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Timestamp: 2016-12-08 07:46:21
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[Sentencia C- 376/10]- Constitucionalidad artículo 183 de la Ley 115 de 1994- ley general de educación
Inicio » Sentencias » [Sentencia C- 376/10]- Constitucionalidad artículo 183 de la Ley 115 de 1994- ley general de educación	Sentencia C- 376/10
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil díez (2010).
I.	ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Camilo Ernesto Castillo Sánchez y Esteban Hoyos Ceballos presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 183 de la Ley 115 de 1994.
“ARTÍCULO 183. DERECHOS ACADÉMICOS EN LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS ESTATALES. El Gobierno Nacional regulará los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales. Para tales efectos definirá escalas que tengan en cuenta el nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios complementarios de la institución educativa. Las secretarías de educación departamentales, distritales o los organismos que hagan sus veces, y las de aquellos municipios que asuman la prestación del servicio público educativo estatal, ejercerán la vigilancia y control sobre el cumplimiento de estas regulaciones”.
1. El artículo 183 demandado autoriza al gobierno nacional para regular los cobros que pueden hacer los establecimientos educativos estatales, por concepto de derechos académicos, atendiendo diferentes variables socio económicas. De igual forma, encomienda a las secretarías de educación y a los municipios la tarea de vigilar e inspeccionar el cumplimiento de dicha regulación. Esta situación, a juicio de los demandantes, es contraria a normas que hacen parte de tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia, las cuales hacen referencia a derechos reconocidos en la Constitución, y que por ende, hacen parte del bloque de constitucionalidad estrictu sensu al tenor del artículo 93 de la Constitución. 2. El artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (en adelante PIDECS) reconoce que el estado colombiano, para lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación, se compromete “a que la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente”. Las observaciones generales 11 y 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), también ponen un énfasis en la relación que existe entre la gratuidad y la educación primaria. Mientras que la primera señala de manera inequívoca el requisito de la gratuidad, la segunda, establece como rasgo distintivo del derecho a la enseñanza primaria su carácter “asequible a todos gratuitamente”.
El artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos , ordena que “los estados parte se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos (…) en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”. El artículo 13 del Protocolo de San Salvador ordena que el Estado colombiano reconoce, con el objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación que “la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente”. A su turno, el artículo 16 del mismo instrumento reitera que “Todo niño tiene derecho a la educación gratuita y obligatoria al menos en la fase elemental, y a continuar su formación en niveles más elevados del sistema educativo”.
El artículo 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño, consagra que el Estado debe “implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos”. 3. La Constitución Política colombiana protege la gratuidad de la educación en su artículo 44 al reconocer que son derechos fundamentales de los niños y las niñas del país, entre otros, la educación. En tanto que el artículo 67 de la Carta ordena que: “La educación será gratuita en las instituciones del Estado”. A su turno la jurisprudencia constitucional ha defendido la gratuidad de la educación en situaciones concretas, especialmente, en aquellos casos en que los padres de familia han acudido a la acción de tutela para que sus hijos o hijas puedan acceder a permanecer en el sistema educativo. Sin embargo, acotan los demandantes, la Corte Constitucional “aún no ha tenido la ocasión de armonizar el contenido de las obligaciones internacionales de Colombia con lo dispuesto en el artículo 67 de la Constitución, la Ley 115 de 1994 y las normas reglamentarias, específicamente en lo relacionado con los cobros que realizan las instituciones oficiales por la educación básica primaria”.
1.1.	Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
1.2.	Del Ministerio de Educación Nacional Sonia Guzmán Muñoz, actuando como apoderada de este Ministerio, solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 183 de la Ley 115 de 1994. En apoyo de su petición presenta las siguientes consideraciones:
1. 2.1. El derecho a la gratuidad de la educación se sitúa como una obligación suplementaria del mandato de accesibilidad ya que busca garantizar que no existan obstáculos económicos en el acceso y permanencia de las personas en los procesos educativos. La gratuidad, parte entonces de una idea básica: si una persona tiene un derecho es deber del Estado remover todos los obstáculos económicos que se interponen para que esta persona pueda gozar de ese derecho. En el caso colombiano, sostiene, existe obstáculos económicos de acceso a la educación que se encuentran empíricamente verificados. Cita la encuesta de calidad de vida (DANE: 2003) según la cual el 6.5% de los niños entre los 5 a los 11 años está por fuera de la educación y de ellos, el 20.7% no asiste por razones esencialmente económicas. Esta circunstancia se agrava con la edad, en la población de 12 a 17 años, este porcentaje es del 50%.
1.3.	Del Departamento Nacional de Planeación Juan Fernando Romero Tobón, intervino como apoderado de esta entidad, en defensa de la constitucionalidad del precepto acusado. En esa dirección señaló que sin desconocer que el derecho a la educación es fundamental en el caso de los niños, el cobro de ciertos servicios está contemplado en la Constitución, siempre y cuando con ello no se afecte su accesibilidad.
La Corte Constitucional no ha considerado que los cobros realizados para la prestación del servicio de educación pública en los distintos niveles, per se sean contrarios a nuestro ordenamiento. Censura el abuso de los mismos, precisamente por que no se establece el presupuesto que exige el ordenamiento constitucional: la determinación de la capacidad de pago. Lo anterior no quiere significar, al decir del apoderado de Planeación, que “el servicio de educación no sea gratuito para ciertos sectores de la población ni que además y con el fin de garantizar la permanencia, se prevean estímulos o complementos”.
1.4.	De la Secretaría de Educación del Distrito Capital
1.4.1. Efectuada la confrontación del precepto acusado con los contenidos de los artículos 44, 67 y 93 de la Constitución, no se advierte la trasgresión que deducen los demandantes, como quiera que el artículo 67 establece la gratuidad de la educación oficial pero autoriza el cobro de derechos académicos cuando estos pueden ser sufragados, y la ley ordena al gobierno regular la materia. No se aprecia trasgresión del artículo 93 de la Carta, pues en los tratados internacionales citados en la demanda lo que se establece es que el Estado “adopte medidas” hacia la gratuidad para lograr tal objetivo de manera progresiva, con el propósito de que la educación sea “asequible a todos”, en aquellos casos en que no lo es, ya que las personas que puedan sufragar los gastos de educación no estarían en esta situación. 1.4.2. El artículo 183 de la Ley 115/94, en concordancia con el artículo 94 de la Ley 715/01 contemplan la focalización de los servicios sociales como el proceso mediante el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable. En desarrollo de este artículo se ordena al gobierno nacional regular esos cobros definiendo ciertas escalas según el nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios complementarios de la institución educativa. Dispone además que las secretarías de educación ejerzan la vigilancia y control sobre el cumplimiento de estas regulaciones.
Karin Irina Kuhfeldt Salazar, intervino en calidad de Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales de esta Institución, coadyuvando la demanda. Manifiesta que coincide con las pretensiones de la demanda, acoge los argumentos en que se fundamenta, y adicionalmente considera que la tesis de la contribución prevista en el precepto acusado impide el acceso y permanencia de los educandos en edad de escolaridad obligatoria al sistema educativo. Esa política educativa ha llevado a la deserción escolar de muchos menores por la incapacidad económica de los padres, acudientes y responsables de sufragar costos educativos, relacionados con matrículas, pensiones, derechos académicos, uniformes, útiles escolares, material de estudio, alimentación escolar, transporte escolar, entre otros. Sostiene que ni siquiera los denominados “subsidios educativos por bajos ingresos” a cargo del Estado han contribuido a la realización del derecho. Así se desprende del último informe publicado por el DANE, contenido en la gran encuesta integrada de hogares – GEIH-, según la cual, las razones de no asistencia escolar de niñas, niños y adolescentes entre 15 y 17 años al sistema educativo, entre otras causas, se atribuye a los costos educativos elevados o a la falta de dinero, en una proporción del 24,6% de la totalidad de la tasa de no asistencia escolar en Colombia, equivalente al 11,6%.
Francisco José Reyes Torres, funcionario del Instituto Nacional Superior de Pedagogía – INSP- de la Universidad Pedagógica Nacional, intervino para coadyuvar la demanda. Para el efecto anexa un documento en el que se hacen unas consideraciones generales sobre la educación como derecho “obligatorio y universal. Como derecho debe ser inexcusablemente gratuito”,a la vez que hace una crítica a “la coexistencia de la educación privada como negocio, como bien transable que se cotiza en una bolsa de valores, según criterios discutible de prestigio y calidad (…) La coexistencia de la educación oficial y de la educación privada ha llevado o que por la lógica del mercado y de los factores estructurales, desiguales e inequitativos que ya tiene la sociedad colombiana, haya dos tipos de educación”. Destaca la necesidad de “la revalorización social y política de los y las docentes, la revaloración política y cultural de la acción educativa y la redefinición de la centralidad de la escuela pública en los procesos educativos. Ello exige cambiar radicalmente el marco de referencia con que el enfoque neoliberal mira la educación, esencialmente vista como un servicio o bien transable, un no derecho y la reducción de la educación a una gestión empresarial del tipo costo beneficio, en la cual la actividad docente es relegada a una operación funcional desprovista de toda capacidad real de incidencia e innovación educativa”. 2.2. De la Universidad del Rosario
3.1.1. Una interpretación de los artículos 67, 44 y 45 de la Constitución, en armonía con los tratados de derechos humamos que forman parte del bloque de constitucionalidad, ha permitido a la jurisprudencia sostener que la educación es un derecho fundamental de los niños y jóvenes, lo que significa que debe ser garantizado por el Estado de manera gratuita en los niveles de preescolar y de básica primaria y secundaria. En consecuencia, la Corte debe declarar inexequible la disposición que autoriza que las instituciones educativas del Estado impongan costos a título de derechos académicos a los niños, jóvenes y demás personas adultas que adelantan su formación integral en los términos del artículo 67 de la Carta.
3.1.2. Sostienen que el gobierno nacional está autorizado para regular los cobros que resulten admisibles por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales siempre y cuando dichos cobros no se exijan por la prestación del servicio educativo en los niveles de la educación preescolar y la educación básica primaria y secundaria. Tampoco se deberían exigir dichos cobros para los menores de 18 años y para los adultos sin capacidad de pago, discapacitados, desplazados, miembros de comunidades afro colombianas e indígenas, y madres y padres cabeza de familia, en el nivel de la educación media académica y técnica. 3.2. De la Fundación Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo (CESDE)
Rodrigo Uprimny Yepes, Nelson Camilo Sánchez León y Luz María Sánchez Duque, miembros del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia), intervinieron con el propósito de coadyuvar la demanda. A continuación se reseñan los apartes más relevantes de su intervención: 3.4.1. Desde la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), y la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (1949), el derecho internacional de los derechos humanos ha consagrado una tríada de obligaciones estatales sobre el derecho a la educación que se funda en un tratamiento diferenciado de la educación primaria, secundaria y superior.
Así, en el derecho internacional existe claridad sobre la obligación de asegurar el acceso gratuito a la educación primaria. En tanto que respecto de la educación secundaria y superior existe discusión acerca de su exigibilidad inmediata. 3.4.2. Sostienen que no obstante la claridad de los mandatos internacionales en materia de educación primaria, la regulación colombiana presenta algunas ambigüedades puesto que por un lado la Constitución y la jurisprudencia han entendido la educación como un servicio que se provee dentro de un mercado, de otra parte, se ha reconocido la educación como un derecho, incluso fundamental. Así la Constitución “al mismo tiempo que estimula mecanismos de mercado para garantizar el acceso a la educación, impone obligaciones al Estado para que garantice la educación como derecho”.
Para los intervinientes, en realidad no existe una contradicción puesto “es posible armonizar las obligaciones del Pacto con las que establece la Constitución. Una interpretación que armoniza los dos tipos de obligaciones, sin restarles eficacia normativa, sostiene que en principio la educación es gratuita, aunque deben pagarla quienes tienen capacidad de compra, salvo en el caso de la educación primaria, que es obligatoriamente gratuita para todos. Esta interpretación armónica encuentra sentido en el artículo 93 de la Constitución, que establece que los derechos constitucionales tienen que interpretarse de conformidad con los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia”.
3.4.3. Señalan que es esta una oportunidad para que la Corte haga claridad sobre “las obligaciones de carácter inmediato que tiene el Estado frente a la gratuidad de la educación primaria y, en cuanto a otros niveles educativos como el preescolar, el secundario y el universitario, se ratificarían las reglas de progresividad y adopción de medidas concretas”. Sostienen que el principio de la gratuidad de la educación primaria es un estándar obligatorio en la política educativa, de manera que cualquier política estatal o local que vulnere este principio contradice los estándares normativos y en esa medida “debería ser abandonada por inconstitucional. Ninguna política debería poder justificar, con base en criterios técnicos o económicos, la exclusión de este criterio.”
3.4.5. Sugieren en consecuencia una constitucionalidad condicionada del artículo 183 de la Ley 115 de 1994 “de forma tal que el mismo sea interpretado en el sentido que otorga al Gobierno Nacional una competencia para regular cobros que se ajusten al principio progresivo de gratuidad establecido por la Constitución y los pactos de derechos humanos para los niveles de educación secundaria y universitaria. Pero que dichos costos resultan inconstitucionales en el nivel de educación básica primaria y, por ende, el artículo 183 de la Ley 115 no puede otorgar competencia al Gobierno para regular ningún tipo de cobros relacionados con este nivel educativo” 3.5. De la Asociación NOMADESC, la Clínica Internacional de Derechos Humanos de la Universidad de Cornell y el Centro Robert Kennedy para la Justicia y los Derechos Humanos.
De conformidad con los tratados internacionales y regionales de los derechos humanos, Colombia está obligada a proporcionar de forma inmediata una educación primaria gratuita a todos los ciudadanos e implementar progresivamente la educación secundaria y terciaria gratuita. Estas obligaciones han sido incorporadas a la Constitución de Colombia a través del artículo 93. Una investigación comparativa de las leyes y las prácticas de los países de América Latina, arroja las siguientes conclusiones: (i) Todos los países de América Latina están vinculados por los tratados e instrumentos internacionales que imponen la obligación de proporcionar una educación gratuita a pesar de las difíciles situaciones económicas y políticas. (ii) La mayoría de los países de América Latina incorporan en sus constituciones nacionales y/o en su legislación, la obligación de prestar una educación primaria gratuita. Algunas incluso introducen la misma garantía respecto de la educación secundaria y terciaria; (iii) existe evidencia de que en varios países de América Latina, en la práctica se está prestando educación gratuita.
Mediante concepto No. 4880 del 10 de diciembre de 2009, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte: “Declarar exequible el artículo 183 de la Ley 115 de 1994, bajo el entendido que los derechos académicos a que hace referencia la citada disposición no pueden cobrase a los estudiantes que cursen la educación preescolar y básica que garantiza el artículo 67 de la Carta Política”. Como fundamento de su solicitud expuso:
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 115 de 1994. 2. Asunto bajo revisión. Problema jurídico planteado.
2.1. Los demandantes señalan que el artículo 183 de la ley 115 de 1994 es violatorio de los artículos 44, 45, 67 y 93 de la Constitución. Sostienen que el cobro de los derechos académicos en los establecimientos educativos estatales dispuesto en la norma demandada contraviene el derecho internacional (universal e interamericano) que, al garantizar el derecho a la educación lo contempla como obligatorio y gratuito en el nivel de primaria. Indican que el Estado colombiano incorporó a su legislación interna la regulación relacionada con la educación primaria obligatoriamente gratuita contemplada en esos sistemas de protección de derechos. Esa normatividad internacional sobre educación primaria obligatoria y gratuita debe considerarse incorporada al ordenamiento constitucional colombiano. En concreto, las previsiones sobre la materia se encuentran consagradas en la Declaración Americana sobre los Derechos y los Deberes del Hombre (Art. XII); en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (Art. 13); en las Observaciones Generales 12 y 13 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culrurales de la ONU; en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador” (Art. 13), y en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (Art. 28)
A juicio de los actores, el carácter gratuito de la educación primaria en las instituciones del Estado, encuentra sustento en el orden interno en el primer segmento del inciso 4° del artículo 67 de la Constitución, que expresamente consagra el principio de la gratuidad de la educación pública en Colombia al regular que “la educación será gratuita en las instituciones del Estado”. La expresión “sin perjuicio del cobro de los derechos académicos a quienes puedan sufragarlos” consagrada en la segunda parte de la norma citada, resulta solo aplicable, según los accionantes, en forma exclusiva a la educación segundaria y superior. 2.2. La mayoría de las intervenciones ciudadanas, la Defensoría del Pueblo, al igual que el Ministerio de Educación Nacional coadyuvan la demanda. En tanto que el Procurador General de la Nación solicita una exequibilidad, condicionada a que se entienda que los derechos académicos mencionado en la norma acusada no pueden cobrarse a los estudiantes de “educación preescolar y básica”. No obstante, propone un exhorto al Congreso de la República para que profiera las disposiciones que permitan al Gobierno Nacional adoptar las medidas necesarias para materializar el carácter gratuito de la educación pública en los establecimientos de carácter oficial.
3.1.2. El artículo 13.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales establece que la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente, en tanto que la secundaria técnica y profesional debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, mediante la implantación progresiva de la enseñanza gratuita. En cuanto a la educación superior ordena que debe promoverse su implementación progresiva gratuita sobre la base de la igualdad y el mérito:
3.1.3. La obligatoriedad, universalidad y gratuidad de la educación primaria es reiterada por la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño de 1989, instrumento que en su artículo 28 establece:
3.2.1. La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en su artículo 26 un estándar general de progresividad para la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales que se derivan de la Carta de la OEA:
3.2.2. De manera específica, el Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San salvador) , en su artículo 13 prevé que la educación primaria debe ser obligatoria, asequible y gratuita:
“Artículo 13. Derecho a la Educación 1. Toda persona tiene derecho a la educación. (…)
3.3. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), órgano encargado de supervisar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los Estados al hacerse parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ha expedido las Observaciones Generales 11 y 13, las cuales serán citadas como criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales relativas a la garantía del derecho a la educación primaria :
3.3.1. La Observación General No. 13 desarrolla las características fundamentales que debe tener la educación en todas sus formas y niveles: (i) disponibilidad; (iii) accesibilidad; (iii) aceptabilidad, y (iv) adaptabilidad. Se trata de atributos que deben concurrir en una relación de interdependencia.
“(…) 48. El Comité recomienda que el estado parte debería lanzar una campaña efectiva para la calidad de la educación y el acceso a ésta, que provea, entre otras, educación gratuita y obligatoria. Sobre esto el Comité refiere al Estado parte a sus obligaciones del artículo 14 del Pacto “educación primaria obligatoria y segura”” .
26. Según el Banco Mundial, Colombia es el único país de la región donde la educación primaria no es gratuita .
28. La relatora Especial recomienda una afirmación inmediata y explícita de la obligación internacional del Estado colombiano de garantizar educación gratuita para toda la niñez en edad de escolarización obligatoria. La implementación de la gratuidad necesita una identificación detallada de los costos pagados por los alumnos y alumnas por una educación que debe ser gratuita pero no lo es, y la Relatora Especial recomienda un estudio de los costos actuales con el propósito de su eliminación” .
“La educación primaria deberá ser gratuita, y los servicios de salud y los subsidios de vivienda han de garantizarse a los sectores menos protegidos, entre ellos las personas víctimas de desplazamiento forzado.” 4. La inequívoca obligación del Estado colombiano de garantizar un sistema gratuito de educación primaria
Así, en relación con la educación primaria, de acuerdo con las normas internacionales vinculantes, el Estado colombiano tiene la obligación no solo de garantizar el derecho de acceso la educación a todos los niños y niñas, sino también de asegurar su gratuidad. Al respecto, de manera explícita el PIDESC señala en su artículo 13 num. 2 a) que para lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación los Estados reconoce que “la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente”. Esta disposición que contempla una obligación de exigibilidad inmediata respecto de la accesibilidad a la enseñanza primaria, aparece reiterada en pactos internacionales ulteriores como la Convención sobre los derechos del Niño (Art. 28, num. 1. a. a), y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o “Protocolo de San Salvador” (Art. 13, num. 3.a).
5.1. De acuerdo con la doctrina internacional, uno de los principales motivos para incluir la educación entre los derechos humanos es que su realización no dependa del mercado libre, donde el acceso a la educación está determinado por el poder adquisitivo: “La base del derecho a la educación es un sistema en el que la educación sea gratuita en los lugares en donde se imparte, como ejercicio de un derecho y no en función de la capacidad de cada uno para costeársela. En virtud de la normativa de derechos humanos los gobiernos tienen la obligación de financiar adecuadamente la educación para que los niños no deban pagar por su escolarización ni se les prive de ella por falta de recursos. Los niños no pueden esperar hasta que crezcan y de ahí su derecho prioritario a la educación en la normativa internacional de los derechos humanos. Las consecuencias de negarles la educación en su período de crecimiento no se pueden reparar retroactivamente”. 5.2. En Colombia, a partir de una interpretación armónica de los artículos 67 y 44 de la Constitución con los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por el Estado Colombiano en la materia, la Corte Constitucional ha señalado en varias oportunidades que la educación es un derecho fundamental de todos los menores de 18 años. En efecto, desde sus primeras decisiones, en especial en la Sentencia T-492 de 1992, la Corporación estableció el carácter fundamental del derecho a la educación de los niños, considerando que, por su debilidad natural para asumir una vida totalmente independiente, requieren de una protección especial por parte del Estado, la familia y la sociedad. Esta circunstancia, declaró, legitima la acción de tutela para exigir el respeto y protección de su derecho a la educación. 5.3. Luego, a través de diversos pronunciamientos, ha destacado que: (i) la educación es un derecho y un servicio de vital importancia para las sociedades por su relación con la erradicación de la pobreza, el desarrollo humano y la construcción de una sociedad democrática ; (ii) es además una herramienta necesaria para hacer efectivo el mandato de igualdad del artículo 13 superior, en tanto potencia la igualdad de oportunidades ; (ii) es un instrumento que permite la proyección social del ser humano y la realización de sus demás derechos fundamentales ; (iii) es un elemento dignificador de las personas ; (iv) es un factor esencial para el desarrollo humano, social y económico ; (v) es un instrumento para la construcción de equidad social , y (vi) es una herramienta para el desarrollo de la comunidad, entre otras características.
5.4. Prohijando los criterios de interpretación que le provee la doctrina nacional e internacional ha señalado que: “la educación comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional : (i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras ; (ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y económico ; (iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y demandas de los educandos y que se garantice continuidad en la prestación del servicio , y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe impartirse .”
5.5. En desarrollo de su labor de interpretación del artículo 67 de la Constitución , en particular de su inciso tercero que dispone que la educación será obligatoria “(…) entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica”, la Corte se planteó dos inquietudes: en primer lugar, dentro de qué edades la educación es obligatoria; y en segundo lugar, cuál es el contenido mínimo de esa obligación, es decir, cuáles son los grados de instrucción que el Estado está en la obligación de garantizar .
5.5.1. En cuanto al primer interrogante, la Corte sostuvo que “una interpretación armónica del artículo 67 de la Carta, con el artículo 44 ibídem y con los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por el Estado Colombiano en la materia, lleva a concluir que la educación es un derecho fundamental de todos los menores de 18 años. Lo anterior, por cuanto (i) el artículo 44 superior reconoce que la educación es un derecho fundamental de todos los niños, y según el artículo 1° de la Convención sobre los derechos del niño – ratificada por Colombia por medio de la Ley 12 de 1991- la niñez se extiende hasta los 18 años , y (ii) según el principio de interpretación pro infans –contenido también en el artículo 44-, debe optarse por la interpretación de las disposiciones que menos perjudique el derecho a la educación de los niños” . Con fundamento en esta interpretación la Corte precisó las reglas sobre la edad a que hace referencia el artículo 67 superior, así: “(i) que la edad señalada en el artículo 67 de la Constitución, interpretado a la luz del artículo 44 ibídem, es sólo un criterio establecido por el constituyente para delimitar una cierta población objeto de un interés especial por parte del Estado ; (ii) que el umbral de 15 años previsto en la disposición aludida corresponde solamente a la edad en la que normalmente los estudiantes culminan el noveno grado de educación básica, pero no es un criterio que restrinja el derecho a la educación de los menores de edad, pues de afirmar lo contrario, se excluirían injustificadamente del sistema educativo menores que por algún percance –de salud, de tipo económico, etc.- no pudieron terminar su educación básica al cumplir dicha edad , y (iii) que las edades fijadas en la norma aludida no puede tomarse como criterios excluyentes sino inclusivos”. 5.5.2. Respecto de la segunda cuestión, esto es, los grados de instrucción que el Estado está en la obligación de garantizar, la Corte ha indicado: “(i) que los grados previstos en inciso 3° del artículo 67 de la Carta -un grado de educación preescolar y nueve años de educación básica- constituyen el contenido mínimo del derecho que el Estado debe garantizar, y (ii) que como se trata de un contenido mínimo, el Estado debe ampliarlo progresivamente, es decir, debe extender la cobertura del sistema educativo a nuevos grados de preescolar, secundaria y educación superior”. 5.6. En lo que respecta a la progresividad con la que debe ir ampliándose la cobertura del sistema educativo, deben recordarse las pautas que en materia de desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales en general, esta Corporación ha fijado siguiendo el derecho internacional de los derechos humanos.
En este sentido, la Corte ha indicado que el mandato de progresividad de estos derechos no puede entenderse como una justificación para la inactividad del Estado, sino que implica la obligación de éste de actuar lo más expedita y eficazmente posible a fin de ampliar la satisfacción de los mismos . Lo anterior siempre y cuando se respete por lo menos el contenido mínimo de aquellos –que se deduce, por ejemplo, de los tratados internacionales y de la Constitución-, el cual es de exigibilidad inmediata. 6. Los costos académicos como barreras para la garantía del acceso y permanencia de los menores en la educación
“En el caso concreto del derecho a la Educación, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el mismo posee una dimensión dual referida al acceso y a la permanencia de todas las personas en el sistema educativo . Por su parte la jurisprudencia internacional ha definido como atributos básicos de este derecho la disponibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad que le son comunes en todas sus formas y en todos sus niveles.
En consecuencia, cualquier intento de restringir alguno de los anteriores criterios que involucre las características del derecho a la Educación, sin obedecer a una justa causa, debidamente expuesta y probada, deriva en arbitrario, y por ende, procede en su contra la acción de tutela y los demás instrumentos jurídicos y administrativos procedentes para exigir al estado o al particular respectivo el cese inmediato de la vulneración ”.
Invocando así mismo la normatividad y la doctrina internacional, la Corte Constitucional ha señalado que: “Es claro que en Colombia la educación es obligatoria para todos los menores entre 5 y 18 años de edad, así como el deber de implementar progresivamente su gratuidad, eliminando de forma gradual el cobro de los servicios complementarios de los que trata el artículo 67 Superior y demás gastos establecidos, para la realización del derecho a la educación” . De esta manera, la Corte ha reiterado el principio de gratuidad, y ha indicado que el cobro de derechos académicos por parte de las entidades educativas oficiales puede interponerse como una barrera tanto para el acceso como para la permanencia de los menores de edad en el sistema educativo.
La Corte ha reconocido que los instrumentos internacionales señalan el deber de implantación progresiva de la gratuidad para la enseñanza secundaria y superior , y si bien no ha hecho una referencia explícita a que esos mismos instrumentos internacionales ordenan a los Estados parte la implementación inmediata para la educación básica primaria, sí ha protegido la gratuidad de la educación, en este nivel, frente a casos concretos.
7.2. La Ley 12 de 1934 “Por la cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones sobre instrucción pública”, en su artículo 10° estableció que: “Del año 1936 en adelante, la Nación invertirá no menos del 10% de su presupuesto general en la educación pública”.
7.4. En la Asamblea Nacional Constituyente que dio origen a la Constitución de 1991, tal como se explicará con mayor detalle en aparte posterior, se presentaron varios proyectos de discusión que proponían la gratuidad de la educación impartida en las instituciones del Estado, para todos los niveles. Sin embargo, algunos delegatarios manifestaron su preocupación por los costos que tal reconocimiento universal y generalizado acarrearía para el Estado, por lo que se propuso una excepción para la educación superior . En contra del espíritu constituyente así manifestado, el texto final aparentemente extendió la excepción basada en la capacidad de pago a todos los niveles: “La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos”.
7.5. La Ley 115 de 1994, por la cual se expidió la Ley General de Educación, desarrolla el artículo 67 de la Carta y en ese propósito, definió la organización y la prestación de la educación formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, así como la no formal e informal (Art. 1°).
No obstante lo anterior, en el artículo 183 de la ley se contempla la posibilidad de establecer “derechos académicos” en los establecimientos educativos estatales. De acuerdo con esta disposición, en torno a la cual gira el presente juicio de constitucionalidad, “el Gobierno Nacional regulará los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales”. Para cumplir con este cometido la norma asigna al Gobierno Nacional la tarea de definir escalas que tengan en cuenta las siguientes variables: (i) el nivel socioeconómico de los educandos; (ii) las variaciones en el costo de vida; (iii) la composición familiar; y (iv) los servicios complementarios de la institución educativa. Adscribe así mismo a las secretarías de educación departamentales, distritales, u organismos que hagan sus veces, y a las de aquellos municipios que asuman la prestación del servicio público educativo estatal, ejercer la vigilancia y control sobre el cumplimiento de estas regulaciones. 7.6. Esta norma fue reglamentada por el Decreto 135 de enero 17 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional para regular los cobros por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales. Según este decreto son derechos académicos: “La suma regulada por la autoridad competente, con la cual las familias que pueden hacerlo, contribuyen de manera solidaria para atender costos de los servicios educativos distintos de los salarios y prestaciones sociales del personal, requeridos por los establecimientos estatales para la formación integral de sus hijos, durante el año académico.” (Art. 5°).
Para la determinación y autorización del cobro de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales, el decreto suministra las siguientes escalas: (i) La gratuidad, en donde no ocurre cobro alguno por concepto de derechos académicos; (ii) el nivel socioeconómico de la familia ; (iii) la composición del núcleo familiar , (iv) los niveles y grados de la educación formal y el carácter de los servicios educativos ofrecidos. (Art. 6° D. 135/96).
Tal como lo demuestran los demandantes y se reseña a continuación, consultada la intención del constituyente, se pudo establecer que la excepción a la gratuidad contenida en el artículo 67 de la Carta fue concebida para personas que acudían a la educación superior pública, y no para quienes ingresaban a los niveles de educación básica primaria y secundaria. 8.1.1. En efecto, los primeros proyectos de discusión presentados a consideración de la Asamblea Nacional Constituyente proponían que la educación impartida en las instituciones del Estado fuera gratuita en todos los niveles . Otros planteaban que la educación debería ser obligatoria hasta los 15 años de edad y el Estado debería garantizarla en forma gratuita a quien lo solicitara . Varios delegatarios manifestaron su preocupación por los costos que un reconocimiento universal de la educación gratuita ocasionara al Estado colombiano. En este sentido el delegatario Juan Carlos Esguerra sostuvo:
“Me pregunto si presupuestalmente hablando, estamos en condiciones de impartir en instituciones del estado educación gratuita en todos los niveles, modificando de esta manera, lo que actualmente establece la Constitución, cuando habla que la enseñanza primaria será gratuita en las escuelas del estado y obligatoria en el grado que señale la ley. Yo creo que debemos deferirle ese asunto a la ley, de manera que ella en función de las circunstancias cambiantes y de las posibilidades del estado, que esperemos que cada día sean mayores, vaya determinando como puede irse aumentando gradualmente a mayores niveles la cobertura de la educación gratuita por parte del estado (…) 8.1.2. En el curso del mismo debate, el delegatario Horacio Serpa Uribe, propuso que se introdujera en la norma que consagraba la gratuidad de la educación en todos los niveles educativos, una excepción consistente en la posibilidad de realizar cobros educativos exclusivamente en el nivel de educación superior, a aquellas personas pertenecientes a familias con capacidad de pago. Al respecto señaló el delegatario Serpa Uribe:
“(…) no sé si fuera indispensable en el numeral que habla que la educación impartida en instituciones del Estado es gratuita en todos los niveles, si este aspecto de pronto merezca la excepción, que tenga lugar cuando personas pudientes acudan particularmente a la educación superior a formarse en los centros del Estado, porque sería una buena manera de que las personas más acomodadas contribuyan también al financiamiento o a la financiación de la educación superior brindada por el Estado” . (Se destaca). 8.1.3. El delegatario Abel Rodríguez Villegas, apoyó la idea del delegatario Serpa de limitar la excepción al principio de gratuidad, a la educación pública superior. En este sentido expresó:
“(…) Yo les planteo que piensen en esa posibilidad de que digamos gratuidad no para todo el mundo, no en igualdad de condiciones, de pronto la posibilidad de que hayan unas excepciones, que los que tiene para pagar paguen, hay ricos en la Universidad Nacional, yo lo sé, por qué esos ricos no pagan en la Universidad Nacional, para ayudar que la Universidad Nacional tenga mejores recursos para la investigación, (…) hay ricos en la Universidad Pedagógica, en la Universidad Distrital, en la Universidad de Antioquia, en muchas universidades públicas que no le deben nada, desde el punto de vista de su calidad a la universidad privada (..)” .
“Dice la Constitución de Venezuela, la educación impartida por los institutos oficiales será gratuita en todos sus ciclos; esto es importante desde luego establecerlo, a mi modo de ver; sin embargo entiendo la preocupación expresada aquí en la comisión por los delegatarios, en el sentido de que el que tenga pague, entonces yo me voy a permitir proponer un inciso, redactado en ese sentido, que aparece en la Constitución de Venezuela y dice así: La educación impartida por los institutos oficiales será gratuita en todos sus ciclos; sin embargo la ley podrá establecer excepciones respecto de la enseñanza superior y especial cuando se trate de personas provistas de medios de fortuna, eso yo creo que de pronto podría servir, tiene mucho que ver con la preocupación que se ha manifestado aquí, y concretamente con lo que planteó esta mañana el delegatario Abel Rodríguez.” 8.1.5. El texto aprobado en la Comisión Primera, no contemplaba excepciones al principio de gratuidad; fue del siguiente tenor: “la educación es obligatoria hasta los quince años de edad y se prestará en forma gratuita en los establecimientos del Estado” . La excepción consistente en el cobro a individuos con capacidad de pago surgió en el primer debate de Plenaria, con el siguiente texto: “En las instituciones del Estado la educación será gratuita. Sin embargo, a los hijos de familia con capacidad económica se le podrá exigir el pago de matrícula y de pensión de acuerdo con sus ingresos” . Conservando el contenido, pero con una redacción distinta, la plenaria de la Comisión Codificadora para segundo debate aprobó el texto actual del inciso cuarto del artículo 67 de la Constitución: “La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos” 8.1.6. De la reseña de los antecedentes legislativos del artículo 67 de la Constitución, se pueden destacar los siguientes aspectos: (i) Que los delegatarios partieron de la consideración de que la Constitución vigente en el momento del debate establecía la gratuidad de la enseñanza primaria en las escuelas del Estado y su obligatoriedad en el grado que señale la ley; (ii) que la excepción fue propuesta por los delegatarios que participaron en el debate exclusivamente para la educación superior; y (iii) que nunca expresaron que los costos educativos fueran para la educación primaria, y por ende el propósito de modificar el estándar de gratuidad establecido en la Constitución anterior.
8.2.1. De acuerdo a la regla hermenéutica consignada en el artículo 93 constitucional, la interpretación del derecho a la educación, concretamente del contenido normativo del artículo 67 de la Carta, deberá ser realizada “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, razón por la cual resulta imperativa la labor de consulta de los instrumentos de esta naturaleza que permitan avanzar en el esfuerzo de determinación del alcance del mencionado derecho. La Corte Constitucional ha acudido en múltiples oportunidades a esta herramienta de interpretación. Con fundamento en las normas de tratados internacionales sobre la materia (Art. 9° del PIDCP), ha afirmado el carácter fundamental del derecho a la seguridad social para aquellas personas con necesidades básicas insatisfechas. Con fundamento en los artículos 12 del PIDCP y 22 de la CADH, la Corte interpretó el derecho a la libertad de locomoción (Art. 24 C.P.) a fin de determinar si una restricción a la libertad de movimiento era o no válida. En la sentencia C-010 de 2000 , en relación con el alcance del derecho a la libertad de expresión la Corte reiteró que: “(…) Como lo ha señalado en varias oportunidades esta Corte Constitucional, en la medida que la Carta señala en el artículo 93 que los derechos y deberes constitucionales deben interpretarse ¨de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia¨”. Bajo esta regla de interpretación la Corte precisó los límites de la libertad de expresión a la luz de los artículos 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sido tenida en cuenta en el orden interno, por la jurisprudencia de esta Corporación, como pauta relevante para interpretar el alcance de las normas constitucionales de las que se derivan la garantía a los derechos de las víctimas de los delitos .
Mediante la interpretación armónica del artículo 29 Superior, a la luz de los artículos 8.2 de la CADH y 14.2 del PIDCP, la Corte ha concluido que en materia penal el procesado tiene derecho a presentar y controvertir pruebas, lo cual implica el derecho a contrainterrogar directamente a los testigos de cargo .
De acuerdo con el texto de los anteriores instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, en armonía con la interpretación autorizada efectuada en las Observaciones Generales 11 y 13 del Comité DESC, existe claridad sobre la obligación de los estados de garantizar a todos el acceso gratuito en el caso de la educación primaria. En efecto, la Observación General No. 11 señala que el requisito de gratuidad es de carácter “inequívoco” en cuanto “se formula de manera expresa para asegurar la disponibilidad de enseñanza primaria gratuita para el niño” (num.7). En similar sentido, la Observación General No. 13 contempla la gratuidad como rasgo distintivo de la educación básica primaria, al señalar que debe ser: “asequible a todos gratuitamente” (num. 10), y precisa que “mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados partes que implementen la enseñanza secundaria y superior gratuita” (num. 6.b. parte iii). La gratuidad de la educación básica primaria forma así parte integrante del contenido de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia mencionados, al igual que de la doctrina de los organismos autorizados para interpretar dichos instrumentos. La gratuidad es concebida en esos referentes jurídicos como un mecanismo privilegiado para remover las barreras económicas que dificultan el acceso a la educación en este nivel. Se trata de una obligación mínima de carácter inmediato, exigible a los Estados, en tanto que el mecanismo de la progresividad está previsto para la garantizar el acceso a los niveles de educación secundaria y superior. 8.2.3. Procede la Corte a efectuar una interpretación del inciso cuarto del artículo 67 de la Carta, en armonía con los tratados internacionales de derechos humanos antes mencionados (Art. 93.2). El inciso cuarto del artículo 67 de la Constitución establece que:
La norma proclama una educación pública gratuita, pero a su vez autoriza el cobro de derechos académicos condicionado a la capacidad de pago. La dificultad radica en que no hizo distinción alguna entre los diversos niveles que conforman la educación formal, de manera que tal como se deduce de los desarrollos normativos reseñados en aparte anterior, se ha entendido tanto por parte del legislador como del sistema educativo, que el constituyente autorizó el cobro de derechos académicos, atendida la capacidad de pago, a todos los niveles de educación pública, incluida la básica primaria. Esta interpretación no armoniza con lo previsto en los tratados internacionales de derechos humanos que regulan la materia, los cuales establecen diferentes estándares de obligaciones para lo Estados, dependiendo del nivel de educación de que se trate. Con respecto a la educación primaria, los tratados internacionales de derechos humanos, imponen al Estado colombiano los mandatos de obligatoriedad y gratuidad. El primero, disponiendo el aseguramiento del derecho a la accesibilidad de la educación a todos, y el segundo, garantizando su gratuidad. En relación con la enseñanza secundaria el PIDESC establece que con el objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación la enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita (Art. 13). Reconoce igualmente, que la enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita. (Ib.).
El mandato de progresividad, reitera la Corte no justifica la inactividad del Estado. Por el contrario, le exige la obligación de actuar los más expedita y eficazmente posible para ampliar el nivel de satisfacción de los derechos, respetando el contenido mínimo previsto en los tratados, el cual le es exigible de manera inmediata.
El Estado debe garantizar la accesibilidad económica en todos los niveles de educación, a fin de que se cumpla con el cometido de que dicho bien se encuentre al alcance de todos. El principio de la accesibilidad se garantiza con la gratuidad en la enseñanza primaria; en tanto que en la enseñanza secundaria y superior se pide a los Estados que implementen políticas orientadas a la progresiva o gradual implantación de la gratuidad .
De otra parte, el cumplimiento del deber de gratuidad en el nivel de primaria, como mandato de inmediata ejecución, no puede convertirse en una barrera para la accesibilidad a otros niveles de educación, ni erigirse en causa para que se afecte el principio de aceptabilidad conforme al cual los programas de estudio y los métodos pedagógicos han de ser “pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad”. 8.2.5. En síntesis, de acuerdo con los estándares establecidos en los tratados internacionales sobre derechos humanos relativos a las garantías que se integran al derecho a la educación, “los cobros académicos” a que hace referencia el artículo 67 de la Constitución, no pueden ser aplicados en las instituciones educativas oficiales en el nivel de enseñanza primaria, en el cual el acceso a la educación pública debe ser gratuita, sin consideración al estrato socioeconómico. El ámbito de aplicación de esos costos corresponderá únicamente a aquellos niveles en los cuales se permite la implantación progresiva de la gratuidad: secundaria, superior, y preescolar. En este último caso, en los términos en que lo ha establecido la Constitución y la jurisprudencia constitucional . La interpretación que aquí se adopta tiene respaldo no solamente en el principio hermenéutico consignado en el artículo 93 de la Constitución, mediante el cual se armoniza el sentido de la norma constitucional con los contendidos de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, si no en el principio pro homine, que obliga a adoptar aquella interpretación más favorable a los derechos humanos .
9.2. Los demandantes sostienen que el cobro de los derechos académicos en los establecimientos educativos estatales dispuesto en la norma demandada, contraviene los tratados internacionales derechos humanos que garantizan la obligatoriedad y la gratuidad del derecho a la educación en el nivel de primaria. Por esta vía se vulnerarían así mismo los artículos 44, 45, 67 y 93 de la Constitución. Afirman que con base en las previsiones normativas internacionales sobre educación primaria obligatoria y gratuita, se origina para el Estado colombiano la obligación no solo de garantizar la disponibilidad, el acceso y la permanencia de la educación a todos, sino también la de asegurar su gratuidad. Para los demandantes la gratuidad de la educación primaria que predican los instrumentos internacionales no es una obligación que pueda ser garantizada progresivamente; el concepto de progresividad de la enseñanza gratuita es predicable únicamente en relación con la educación secundaria y superior, más no respecto de la educación primaria, como quiera que es esta una obligación de cumplimiento inmediato.
A juicio de los actores, el carácter gratuito de la educación primaria en las instituciones del Estado, encuentra sustento en el orden interno en el primer segmento del inciso 4° del artículo 67 de la Constitución, que expresamente consagra el principio de la gratuidad de la educación pública en Colombia al regular que “la educación será gratuita en las instituciones del Estado”. La expresión “sin perjuicio del cobro de los derechos académicos a quienes puedan sufragarlos” consagrada en la segunda parte de la norma citada, resulta solo aplicable, según los accionantes, en forma exclusiva a la educación segundaria y superior. 9.3. Teniendo en cuenta el marco teórico establecido en los apartes anteriores de esta sentencia, encuentra la Corte que existe una interpretación derivada del artículo 183 de la Ley 115 de 1992 que resulta inconstitucional frente a los tratados internacionales citados, y al artículo 67 de la Constitución, interpretado en armonía con esos instrumentos, y con el artículo 44 de la Carta.
La práctica derivada de esta norma genera varios efectos nocivos que han sido denunciados por la Defensoría del Pueblo, en un estudio que es citado por la mayoría de los intervinientes. En primer lugar, la dificultad de acceso y la deserción de la escuela tiene que ver en un alto porcentaje con motivos económicos, “Tanto es así que para el DANE, la inasistencia a la escuela de la población entre 5 y 17 años en el 2003 fue de un 40% por falta de dinero. De igual manera, el DANE afirma que de 1,2 millones de niños trabajadores, el 38% en edad escolar no asiste a ningún centro educativo y que más del 5% enfrenta el mercado laboral en condiciones de analfabetismo ”. En segundo lugar: “La forma como se está implementando la “gratuidad de la educación” en Colombia es discriminatoria, ya que se establece de acuerdo con la estratificación de los beneficiarios sin tener en cuenta que en los instrumentos de derechos humanos en ningún momento se concibe la gratuidad de acuerdo con la condición socioeconómica de los estudiantes y muchos menos de acuerdo con la estratificación del sector donde reside. Todos estos instrumentos establecen que la educación básica primaria debe ser obligatoria y gratuita sin excepción alguna . Y en tercer lugar, “A pesar de que existe el Decreto 135 de 1996, mediante el cual se regulan los cobros por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales y se definen unas escalas para el cobro de los mismos en el país, no existe una directriz que defina unos procedimientos claros que permitan a los diferentes entes territoriales homogenizar la aplicación de lo establecido en dicho decreto, y evitar así el incumplimiento de dicha norma” .
El principio de gratuidad de la educación primaria, previsto como un imperativo para el Estado en los instrumentos internacionales mencionados, forma parte del contenido esencial de los derechos prevalentes de los niños y niñas, en particular del derecho fundamental a la educación que “la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger (…) para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio de sus derechos” (art. 44 C.P.). La creación de cobros académicos para el acceso y permanencia en el sistema educativo, en el nivel de básica primaria, quebranta la obligación de asistencia y protección que tiene el Estado para garantizar el desarrollo armónico de los menores, y se convierten en desincentivos del disfrute del derecho, que pueden poner en peligro su realización, al punto de tener efectos altamente regresivos. 9.4. Del marco normativo internacional reseñado (supra 3) se concluye claramente que la obligación impuesta al Estado colombiano en materia de gratuidad de la educación primaria, es de inmediata exigibilidad. La claridad de este imperativo se ratifica con el artículo 14 del PIDESC, que estableció una especie de norma de transición para los Estados que al hacerse parte de este pacto, aún no hubiesen podido instituir la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza primaria. Dicha disposición señala que tales Estados “adquieren la obligación de elaborar y adoptar dentro de un plazo de dos años, un plan detallado de acción para la aplicación progresiva dentro de un número razonable de años fijado en el plan, del principio de la enseñanza obligatoria y gratuita para todos”. A pesar de que este Pacto fue ratificado por Colombia en el año de 1968, y empezó a regir desde 1976, hasta la fecha el Estado Colombiano no ha adoptado dicho plan, lo que implica que han pasado más de 30 años incumpliendo dicha obligación. Este impertaivo relativo a la presentación de un plan de acción no puede llevar a interpretar que la implementación de educación primaria gratuita sea una obligación sometida a progresividad. En contra de tal consideración se puede citar la Observación No. 11 del CDESC, que al interpretar justamente el artículo 14, se pronuncia afirmando “El carácter inequívoco” del requisito de la gratuidad. La formulación del derecho se hace “de manera expresa para asegurar la disponibilidad de la enseñanza primaria gratuita para el niño (…)”
Comoquiera que la norma acusada permite una interpretación que puede ser acorde con las normas de la Constitución y del bloque de constitucionalidad que sirvieron de parámetro para el juicio de constitucionalidad, – la aplicación respecto de los niveles de educación secundaria y superior mientras progresivamente se alcanza la gratuidad universal también en esos niveles -, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del artículo 183 de la Ley 115 de 1994, Para el efecto, excluirá el sentido normativo que resulta inconstitucional. Por lo tanto declarará que la norma acusada es exequible, en el entendido que la competencia que la misma otorga al Gobierno Nacional para regular cobros académicos en los establecimientos educativos estatales, no se aplica en el nivel de educación básica primaria, la cual es obligatoria y gratuita. VII. DECISIÓN