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Timestamp: 2020-03-31 21:50:44
Document Index: 243748466

Matched Legal Cases: ['Art. 36', 'Art. 81', '§ 6', '§ 8', '§ 12', '§ 20', '§ 20', '§ 20', '§ 21', '§ 37', '§ 6', '§ 4', '§ 23', '§ 4', '§ 23', '§ 12', '§ 1', '§ 2', 'Art. 36', 'Art. 36', '§ 1', 'Art. 90', 'Art. 36', 'Art 75', '§ 2', 'Art. 90', 'Art. 90', '§ 1', '§ 12', '§ 23', '§ 2', 'Art. 90', 'Art. 2', 'Art. 87', 'Art. 3', '§ 51', '§ 93', 'Art. 87', '§ 51', 'Art. 90', 'Art. 90', 'Art. 90', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 90', '§ 4', '§ 4', '§ 12', 'Art. 87', '§ 12', 'Art. 77', 'Art. 77', 'Art. 77', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', '§ 41', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 36', 'Art. 3', 'Art. 36', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 4', '§ 5', 'Art. 2', '§ 1', '§ 32', 'Art. 2', 'Art. 28', 'Art. 87', 'Art. 87', '§ 94', '§ 1', 'Art. 19', 'Art. 2', 'Art. 87']

Aktenzeichen: LVG 6/06 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 25.04.2007
LSA-Verf Art. 36
LSA-Verf Art. 81 Abs 1
LSA-KreissitzG-Mansfeld-Südharz
LSA-LEP
LSA-KomNeuglGrG § 6
LSA-LKGebNRG § 8
LSA-LKGebNRG § 12
LSA-SpkG
Schlagworte Gebietsreform - Kreissitz - Landesentwicklungsprogramm - Raumordnung - Einwohnerzahl - System - Vergabesystem - Willkürverbot - Bindung - Kriterium - Ausnahme - Abweichung - Sachverhalt, atypischer - Abwägung - Leitlinie - Mittelzentrum - Beschlussvorlage - Änderungsantrag - Fraktionszwang - Gebietsänderungsvertrag - Verkündung - Gemeinwohl - Planung, überörtliche - Interesse, überörtliches - Anhörung - Anhörung: Umfang - Anhörung : Zeitpunkt - Anhörung : Frist - Anhörung : Verfahren - Anhörungsunterlagen : Zustellung - Aufklärung - Systemgerechtigkeit - Verhältnismäß0igkeit - Rechtsschutzinteresse - Auswirkung, faktische - Recht, eigenes - Rechtsreflex - Frist - Fristbeginn - Gegenwärtigkeit - Selbstverwaltungsrecht - Gemeindehoheit - Gemeinschaft, örtliche - Planungshoheit - Planungsentscheidung - Aufgabenbereich - Rechtsstaatsprinzip - Kreissitzbestimmung - Organisationsrecht - Sonderopfer - Darlegung - Abstimmung - Abgeordneter : Motiv - Gestaltungsspielraum - Staatsziel - UNESCO - Kulturerbe - Sparkassenhoheit - Sparkasse : Trägerschaft - Kreissparkasse
Leitsatz 1. Bei einer umfassenden Gebietsreform, welche zu einer Zusammenlegung von Landkreisen führt, kann sich die übergangene bisherige Kreisstadt gegen die Auswahlentscheidung für die konkurrierende ehemalige Kreisstadt wenden (wie LVerfGE 2, 323 ff.). s. hierzu auch "Sondervotum" (ab RdNr 122)2. Da im Rahmen der Gesetzgebung der Gesetzgeber zur Anhörung verpflichtet ist, ist eine „rühe Anhörung“ durch die Landesregierung vor Einbringung ihres Gesetzentwurfs nicht geboten. Für die Übermittlung der Anhörungsmaterialien bedarf es keiner besonderen Form.Anhörungs- und Sachaufklärungspflichten reichen nur so weit, wie der Gesetzgeber bei seiner Entscheidung Sachverhalte verwertet.3. Liegt den Vergabeentscheidungen ein Kriterienkatalog zu Grunde, so kann von diesem nur aus sachlichem Grund abgewichen werden.4. Die Bindung des Gesetzgebers durch ein solches „System“ wird nicht schon durch eine Begründung in dem Gesetzentwurf der Landesregierung bewirkt, sondern der Landtag selbst muss sich das „System“ zu eigen machen.Davon ist auszugehen, wenn die Beschlussvorlage des zuständigen Parla-mentsausschusses auf diesem „System“ beruht und dann von der Mehrheit der Abgeordneten gebilligt wird.Das Landesverfassungsgericht ist nicht berechtigt, die Motive der einzelnen Abgeordneten zu erforschen.
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 25.04.2007 - LVG 6/06 -,
LVG 6/06
1. Die Beschwerdeführerin wurde nach § 20 Abs. 3 des Gesetzes zur Kreisgebietsreform vom 13.07.1993 (LSA-GVBl., S. 352) - LSA-KrsGebRefG -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 09.11.1995 (LSA-GVBl., S. 324), Kreissitz des nach § 20 Abs. 2 LSA-KrsGebRefG aus den aufgelösten Kreisen Eisleben und Hettstedt (§ 20 Abs. 1 LSA-KrsGebRefG) neu gebildeten Landkreises Mansfelder Land; die Stadt Sangerhausen blieb nach § 21 LSA-KrsGebRefG Kreissitz des im Bestand unveränderten Landkreises Sangerhausen. Das damalige Reformgesetz trat zum 01.07.1994 in Kraft (§ 37 LSA-KrsGebRefG).
Das Gesetz über den Landesentwicklungsplan - LSA-LEP - vom 23.08.1999 (LSA-GVBl., S. 244), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.12.2005 (LSA-GVBl., S. 804), das am 01.05.1999 in Kraft trat (Nr. 7 LSA-LEP), stuft beide Städte raumordnerisch als Mittelzentren ein (Nr. 3.2.11.).
Die Gebietsreform vollzog sich in drei Stufen.
Das Gesetz über die Grundsätze für die Regelung der Stadt-Umland-Verhältnisse und die Neugliederung der Landkreise - Kommunalneugliederungs-Grundsätzegesetz (LSA-KomNeuglGrG) - vom 11.05.2005 (LSA-GVBl., S. 254, 601) enthielt u. a. Grundsätze für die Neugliederung der Landkreise (§ 6).
Durch § 4 Abs. 1 des Gesetzes zur Kreisgebietsneuregelung - LSA-LKGebNRG - vom 11.11.2005 (LSA-GVBl., S. 692), geändert durch Gesetz vom 19.12.2006 (LSA-GVBl., S. 544), werden die Landkreise Mansfelder Land und Sangerhausen mit Ablauf des 30.06.2007 (§ 23 Abs. 2 LSA-LKGebNRG) aufgelöst, und durch § 4 Abs. 2 LSA-LKGebNRG wird mit Wirkung vom 01.07.2007 (§ 23 Abs. 3 LSA-LKGebNRG) ein neuer Landkreis Mansfeld-Südharz gebildet.
Wie in allen Neugliederungsfällen blieb die Regelung über den Kreissitz für den neuen Landkreis einem besonderen Gesetz vorbehalten (§ 12 Abs. 1 LSA-LKGebNRG).
Im § 1 des zum 01.07.2007 in Kraft tretenden Gesetzes (§ 2) zur Bestimmung des Kreissitzes des Landkreises Mansfeld-Südharz vom 20.12.2005 (LSA-GVBl., S. 765) heißt es: „Kreissitz des Landkreises Mansfeld-Südharz ... ist die Stadt Sangerhausen.“
2. Dies sah bereits der Gesetzentwurf der Landesregierung für das Kreissitzgesetz Mansfeld-Südharz vom 29.06.2005 (LdTgDrs. 4/2239) vor. In der allgemeinen Begründung ging die Landesregierung von folgenden Auswahlkriterien aus (Begründung, A. 2.):
&#61623; Die auszuwählende Stadt müsse bereits Kreisstadt gewesen sein.
&#61623; Wegen der Identifikationsmöglichkeit der Bürger mit dem Landkreis müsse dessen Sitz im Kreisgebiet liegen.
&#61623; Um leistungsstarke kommunale Strukturen zu schaffen, sollten bereits starke Gemeinden weiter gestärkt werden; maßgeblich sei deshalb auch die aktuelle Leistungsstärke; dabei sollten Gemeinden begünstigt werden, die bereits eine raumordnerisch hervorgehobene Stellung hätten; maßgeblich sei dafür die Stellung im System der zentralen Orte im Landesentwicklungsplan.
Für den Fall der raumordnerischen Gleichwertigkeit sei auf die Einwohnerzahl zum 31.12.2004 abzustellen; allerdings sollten Gebietsneuordnungen, die sich bis zum Beschluss des Landtags vollzogen hätten (rechtskräftige Genehmigung, Bekanntmachung), berücksichtigt werden.
&#61623; Die künftige Kreisstadt dürfe keine gemeinsame Grenze mit einem Oberzentrum haben.
Andere Kriterien zu verwenden, wurde in der Begründung abgelehnt. Maßgeblich dafür sei vor allem, dass die verworfenen Kriterien nicht hinreichend begriffsscharf seien. Keine Berücksichtigung fänden insbesondere die „Einwohnerdichte“, die „Zentralität“ oder „Erreichbarkeit“, die vorhandene „infrastrukturelle Ausstattung“, die „Wirtschaftskraft“, „Kostengesichtspunkte“ für den Betrieb der neuen Kreisverwaltung oder die „kulturelle Bedeutung“. Auch von einer Gewichtung der vier Kriterien werde abgesehen, weil diese mit „gegeben“ oder „nicht gegeben“ angewendet werden könnten.
Wegen der Gleichrangigkeit beider bisherigen Kreisstädte als Mittelzentren wählte die Vorlage Sangerhausen über das Hilfskriterium der größeren Einwohnerzahl aus.
Der Änderungsantrag mehrerer Abgeordneter vom 07.07.2005 (LdTgDrs 4/2288) sprach sich dagegen für Eisleben als neue Kreisstadt aus, weil angesichts der geringen Unterschiede in der Einwohnerzahl dieses Hilfskriterium nicht ausschlaggebend sein dürfe, sondern auf der Grundlage weiterer Kriterien (wie Zentralität, bessere Erreichbarkeit, Einräumigkeit der Verwaltung, ökonomische Struktur des Raums, Akzeptanz der Bevölkerung) Eisleben der Vorzug zu geben sei.
In der ersten Beratung vom 07.07.2005 stellte der Minister des Innern dem Landtag die Auswahlkriterien vor (LdTgStenBer 4/61 v. 07.07.2005, S. 4411). Der Abgeordnete Wolpert [FDP] unterstützte dies im Grundsatz, weil sie zur Objektivierung der Entscheidung beitrügen (a. a. O., S. 4417). Der Abgeordnete Dr. Polte [SPD] sprach sich gegen die engen Kriterien aus, welche z. B. die Berücksichtigung der Wirtschaftskraft einer Stadt nicht zuließen (a. a. O., S. 1418). Der Abgeordnete Kolze [CDU] stellte eine Prüfung der Kriterien in Aussicht (a. a. O., S. 4421).
Die Gesetzentwürfe für alle Kreissitzvorlagen wurden an den Ausschuss für Inneres überwiesen (a. a. O., S. 4421).
Dieser hörte in seiner Sitzung vom 21.09.2005 (Niederschrift zu TOP 2, Unterpunkt e, S. 60 ff.) den Bürgermeister der Lutherstadt Eisleben, die Landräte der Landkreise Mansfelder Land und Sangerhausen, dabei Dr. Göttner ergänzend für den Landkreis Sangerhausen sowie einen Vertreter der Interessengemeinschaft Lutherstadt Eisleben an.
In der Ausschuss-Sitzung vom 12.10.2005 (Niederschrift zu TOP 3, S. 17 ff.) erklärte der Abgeordnete Grünert [Linkspartei.PDS], seine Fraktion werde sich nur beim Sitz für den Landkreis Harz positionieren und sich im Übrigen der Stimme enthalten, weil sie das Konzept der Regionalkreise verfolge und sich an dem Ranking der übrigen Kreissitze nicht beteiligen wolle (a. a. O., S. 18). Der Abgeordnete Rothe [SPD] erklärte, seine Fraktion befürworte ebenfalls das Regionalkreiskonzept, sehe die jetzige Kreisreform aber als einen Zwischenschritt dorthin an und werde deshalb die Abstimmung im Plenum freigeben (a. a. O., S. 18). Der Abgeordnete Wolpert [FDP] erklärte, seine und die CDU-Fraktion stimmten den Regierungsvorlagen ungeachtet der Änderungsanträge im Ausschuss zu und würden im Einzelnen bei der zweiten Beratung im Landtag entscheiden (a. a. O., S. 19).
Für Mansfeld-Südharz empfahl der Ausschuss für Inneres entsprechend der Regierungsvorlage (mit sieben Stimmen bei sechs Enthaltungen) den Kreissitz Sangerhausen (LdTgDrs 4/2461 v. 02.11.2005).
Mehrere Abgeordnete aus allen Fraktionen sprachen sich für die Lutherstadt Eisleben als Kreissitz aus (LdTgDrs 4/2493 v. 09.11.2005).
In der zweiten Beratung (LdTgStenBer 4/67 v. 10.11.2005, S. 4757 ff.) führte der Minister des Innern aus, jede der aktuellen Kreisstädte sei grundsätzlich geeignet, Sitz des neuen Kreises zu werden; vor diesem Hintergrund komme es elementar auf die Kriterien an. Dabei sei den landesplanerischen Zielen über die Entwicklung der Orte zu folgen; dazu gehöre auch die Wertung, große Kommunen weiterhin und vorrangig zu stärken. Die wirtschaftliche Bedeutung der Kreissitzentscheidung werde häufig überschätzt (a. a. O., S. 4761). Der Abgeordnete Rothe [SPD] teilte mit, seine Fraktion habe den Fraktionszwang aufgehoben, weil die jetzigen Kreise, für welche die Sitze festgelegt würden, nicht ihre Kreise seien. Klar sei, dass sich Abgeordnete für ihre Region und ihre Kreisstadt einsetzten, die nicht selten ihre Heimatstadt sei. Aus legitimen lokalen Interessen werde der Willensbildungsprozess im Parlament mitgestaltet. Die von der Landesregierung vorgegebenen Kriterien seien unzureichend und müssten in einer starren Weise angewendet werden (K.o.-Prinzip); sachgerechter sei es, mehr Kriterien zuzulassen und eine einzelfallbezogene Abwägung zu erlauben. Dabei komme der Wirtschaftlichkeit der Unterbringung besonderes Gewicht zu (a. a. O., S. 4762). Natürlich seien auch Wirtschaftskraft und Erreichbarkeit für die Kreisbevölkerung wichtig. Alle Abgeordneten fühlten sich frei, alle relevanten Kriterien zu berücksichtigen und verantwortlich frei zu entscheiden; das sei auch mit Emotionen verbunden (a. a. O., S. 4763). Der Abgeordnete Wolpert [FDP] entgegnete, die Kriterien der Regierungsvorlage seien zwar umstritten; sie seien aber im Wesentlichen in sich schlüssig und eine objektive Grundlage für die Entscheidung. Es gebe keinen Änderungsvorschlag. Die FDP-Fraktion habe die Abstimmung freigegeben; denn es gehe zwar um eine raumordnerische Entscheidung, dies aber nicht ausschließlich. Mit der Abstimmung seien starke Emotionen verbunden; dazu gehörten Heimatgefühl, lokale Verbundenheit und auch Lokalpatriotismus. Dieser sei allerdings selten ein guter Leitfaden für landespolitische Entscheidungen. Im Landesinteresse müsse vor allem eine Entscheidung der Verantwortlichen vor Ort vermieden werden (a. a. O., S. 4764). Der Abgeordnete Gallert [Linkspartei.PDS] führte aus: Seine Fraktion habe das Ziel, Regionalkreise zu bilden; deshalb könne und wolle sie sich nicht in die Kreisstadtentscheidungen hineinbegeben (Ausnahme: Landkreis Harz). Das Koalitionskonzept mache einen wichtigen Konstruktionsfehler deutlich: es gebe zu viele Mittelzentren (a. a. O., S. 4765). Man könne sich zwar über die Kriterien der Landesregierung aufregen; aber sie habe wenigstens welche, die Koalition habe offensichtlich keine. Vor diesem Hintergrund wisse man nicht, was bei der Abstimmung herauskomme. Für die Betroffenen werde kein Kriterienkatalog mehr deutlich. Hier habe der Landtag versagt (a. a. O., S. 4766). Es gebe keinen Fraktionszwang. Wenn jemand aus seinem Heimatgefühl heraus sage, er könne die Vorlage nicht akzeptieren, dann habe er eine Chance. Derjenige mit den besseren Connections bekomme die Mehrheit; das werde das Problem sein (a. a. O., S. 4767). Der Abgeordnete Kolze [CDU] erwiderte, der Kriterienkatalog der Landesregierung besteche durch seine Einfachheit. Die Fraktion habe die Abstimmung aber angesichts der vielen Änderungsanträge freigegeben und wolle sich nicht sklavisch an die Kriterien binden lassen. Der Gesetzgeber habe einen weiten Beurteilungsspielraum und könne trotz eines Systems im Einzelfall Ausnahmen zulassen. Die Abgeordneten seien gefordert, nicht nur Partikularinteressen vor Ort zu berücksichtigen, sondern eine Entscheidung im Landesinteresse zu treffen (a. a. O., S. 4768).
In der speziell auf das Kreissitzgesetz für Mansfeld-Südharz bezogenen Diskussion sprach sich der Abgeordnete Jantos [CDU] für Eisleben als Kreissitz aus, weil die Einwohnerzahl nicht den Ausschlag geben dürfe und die Lutherstadt schon wegen ihrer großen kulturellen Bedeutung auszuwählen sei (a. a. O., S. 4779 f.); zudem wohnten mehr als zwei Drittel der Einwohner des künftigen Landkreises in dem Dreieck Hettstedt, Gerbstedt und Wansleben am See, und die Bevölkerung identifiziere sich mit der ehemaligen Kreisstadt (a. a. O., S. 4780). Der Abgeordnete Schröder [CDU] hielt Sangerhausen für die richtige Entscheidung, weil diese Stadt die Kriterien der Landesregierung sachgerechter erfülle. Der Einwohnervorsprung für Sangerhausen habe zum Stichtag mehr als 2.000 betragen und sei inzwischen auf mehr als 6.000 angewachsen (a. a. O., S. 4780). Der Änderungsantrag negiere die Gesetzesbegründung und stelle neue Kriterien auf, dies einseitig und nur aus dem Blickwinkel des Kreisgebiets heraus. Notwendig sei es dagegen, sachgerecht und objektiv abzustimmen. Er appellierte an die Abgeordneten, die Kreisstadt zu wählen, die zentraler im Kreisgebiet liege und für die Bewohner besser erreichbar sei; das sei Sangerhausen (a. a. O., S. 4781).
Der Änderungsantrag, die Lutherstadt Eisleben zum Kreissitz zu erheben, fand keine Mehrheit (33 gegen 43 Abgeordnete [a. a. O., S. 4781]). Die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres wurde daraufhin mit Mehrheit angenommen (a. a. O., S. 4781).
3. Die Beschwerdeführerin hat am 02.10.2006 Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügt die Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts durch die gesetzliche Bestimmung des Kreissitzes Sangerhausen im Gesetz vom 20.12.2005 (LSA-GVBl., S. 765) und macht geltend:
Sie sei seit mindestens 500 Jahren ein bedeutendes kulturelles Zentrum und habe eine jahrhundertealte Tradition als Verwaltungszentrum. Die Luther-Gedenkstätten gehörten zum Weltkulturerbe der UNESCO. In ihr befinde sich die Hauptstelle der kommunalen Sparkasse „Mansfelder Land“, und der Ort sei Ansiedlungsstätte einer Reihe von besonderen nichtkreislichen Institutionen.
Die Beschwerde sei zulässig, weil die Kreissitzvergabe Elemente der Planung habe. Zudem seien Anhörungsrechte verletzt und die Verletzung des Art. 36 LSA-Verf möglich.
Das Gesetz sei bereits fehlerhaft zustande gekommen, weil keine hinreichende Anhörung stattgefunden habe. Es reiche nicht aus, dass überhaupt Gehör gewährt werde, sondern dies müsse unmittelbar durch den Gesetzgeber geschehen, ohne die Einschaltung Dritter. Angehört werden müsse ferner so früh, dass der Gesetzgeber noch für Alternativen offen sei; entscheidender Zeitpunkt sei deshalb die Einbeziehung des Anzuhörenden vor dem Kabinettsbeschluss über den konkreten Gesetzentwurf. Die damalige Anhörung - im Übrigen nur des Landkreises - sei zu spät gekommen und habe auch eine zu kurze Stellungnahmefrist gesetzt. Der Gesetzentwurf vom 18.05.2005 sei dem Landkreis Mansfelder Land am 23.05.2005 mit einer Stellungnahmefrist zum 15.06.2005 zugegangen. Sie, die Beschwerdeführerin, habe dem Landkreis gegenüber erst am 07.06.2005 reagieren können, der wiederum schon am 08.06.2005 seine eigene Stellungnahme erarbeitet habe. Die spätere Anhörung im Ausschuss für Inneres vom 21.09.2005 habe zu schon weit fortgeschrittener Zeit innerhalb des Gesetzgebungsverfahrens stattgefunden; für diese Anhörung habe es an einer hinreichenden Vorbereitungsfrist gefehlt. Außerdem seien Gesetzentwurf und Begründung nicht zugestellt, sondern lediglich per E-Mail ohne qualifizierte elektronische Signatur übermittelt worden. Die Anhörung diene dazu, die Interessenlage bei der betroffenen Kommune zu ermitteln.
Bei der Anhörung sei das bei den übrigen Kreisstädten angewendete System verletzt worden; diese seien alle zweimal angehört worden.
Der formelle Mangel sei nicht heilbar, weil das Gesetz bereits beschlossen und verkündet worden sei.
Wäre sie, die Beschwerdeführerin, rechtzeitig angehört worden, dann hätte sie die in diesem Verfahren geltend gemachten Gesichtspunkte vorgebracht.
Der Gesetzgeber habe ferner fehlerhaft abgewogen.
Das Kriterium der Einwohnerzahl erscheine nicht systemgerecht. Die Pauschalität dieses Kriteriums sei willkürlich. Zwischen den Einwohnerzahlen der beiden Städte gebe es keinen erheblichen Größenunterschied. Bei einer derart schmalen Entscheidungsbasis müsse zumindest auf ein weiteres Kriterium zurückgegriffen werden. Nur so könne den Geboten der Gerechtigkeit und der Zweckmäßigkeit Rechnung getragen werden. In Betracht kämen geschichtliche Bezüge sowie der Bürgerwille, die gute Erreichbarkeit des Kreissitzes, die Kosten oder die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Folgen des Sitzverlustes. Der Gesetzgeber habe es unterlassen, eine „salvatorische Klausel“ für Härtefälle einzuführen. Außerdem sei das Staatsziel der Förderung von Kunst und Kultur (Art. 36 LSA-Verf) nicht berücksichtigt worden, weil es der Gesetzgeber unterlassen habe, die UNESCO-Weltkulturstätten in seine Erwägungen einzubeziehen. Schließlich liege ein Eingriff in die Sparkassenhoheit vor; denn mit dem Kreissitz verliere die Gemeinde auch die Möglichkeit, Sitz der Kreissparkasse zu sein, der nicht alle Gemeinden als Träger angehören könnten, sondern nur Landkreise, kreisfreie Städte oder Zweckverbände. Hauptsitz der Kreissparkasse zu sein, sei ein Residualrecht der Selbstverwaltungsgarantie.
festzustellen, dass § 1 des Gesetzes zur Bestimmung des Kreissitzes des Landkreises Mansfeld-Südharz vom 20. Dezember 2005 (LSA-GVBl., S. 765) nichtig, hilfsweise unvereinbar mit der Landesverfassung ist.
4. Die Stadt Sangerhausen begehrt die Zurückweisung der Verfassungsbeschwerde und macht dazu geltend:
Bei der Kreissitzbestimmung seien nur die künftigen Landkreise, nicht aber die bisherigen oder die Kreissitzgemeinden in ihrem Selbstverwaltungsrecht betroffen. Auch die Planungshoheit sei nicht verletzt. Auf eine Unterlassung der Anhörung könne sich die Beschwerdeführerin gleichfalls nicht berufen. Es habe keine Anhörungspflicht bestanden; im Übrigen habe der Landtag die Beschwerdeführerin angehört.
Auch in der Sache sei die Entscheidung nicht verfassungswidrig. Die Abwägungskriterien für die Kreissitzbestimmung seien nicht zu beanstanden. Andere hätten nicht berücksichtigt werden müssen; insbesondere sei dies im Einzelfall nicht möglich, weil sonst keine landesweit einheitliche Bewertung hätte vorgenommen werden können. Deshalb sei auch nicht willkürlich verfahren worden.
5.1. Der Landtag hat am 16.11.2006 beschlossen, keine Stellungnahme abzugeben.
5.2. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde bereits für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet und führt dazu aus:
Die Beschwerde sei nicht zulässig, weil es an einer Beschwerdebefugnis fehle; denn den „Kreissitz innezuhaben“, gehöre nicht zum Bestand einer Kreisstadt, weil es sich lediglich um rein faktische Auswirkungen der fremden Organisationsentscheidung über die Kreisreform handele. Soweit die Beschwerdeführerin Auswirkungen des Sitzverlustes auf ihre eigene Leistungsfähigkeit befürchte, fehle es an einem hinreichend konkretisierten Vortrag. Eine dauerhafte Leistungsfähigkeit werde zudem nach der Gemeindeordnung ab einer Einwohnerzahl von 8.000 gesetzlich vermutet; dies könne im Fall Eisleben schwerlich entkräftet werden.
Auch Anhörungsrechte seien nicht verletzt. Auf Art. 90 LSA-Verf könne sich die Beschwerdeführerin nicht berufen, und ein allgemeines Anhörungsrecht bestehe nicht.
Die Beschwerde sei darüber hinaus auch unbegründet.
Dem Zweck einer Anhörung, sich hinreichend zu informieren, genüge der Gesetzgeber auch dann, wenn er lediglich die kommunalen Spitzenverbände beteilige. Nicht einmal ein Verstoß gegen diese einfachgesetzliche Pflicht habe die Nichtigkeit des Gesetzes zur Folge. Eine Pflicht, bereits vor dem Kabinettsbeschluss anzuhören, bestehe erst recht nicht. Zudem habe ausreichend Zeit für die Vorbereitung der Anhörung durch den zuständigen Ausschuss bestanden; die Beschwerdeführerin habe frühzeitig Kenntnis von dem Gesetzentwurf gehabt und keine über den Vortrag des Landkreises Mansfelder Land hinausreichenden Gesichtspunkte vorgetragen. Ein besonderes Formerfordernis für die Übermittlung des Gesetzentwurfs gebe es nicht. Schließlich sei nicht dargelegt, was die Beschwerdeführerin noch vorgetragen hätte, wenn sie nach ihren Vorstellungen angehört worden wäre.
Gründe des Gemeinwohls seien nicht Prüfungsmaßstab, weil es sich bei der Bestimmung des Sitzes für den künftigen Landkreis um keinen Eingriff in den Gebietsbestand der jetzigen Kreisstadt handele.
Der Kreissitz Sangerhausen sei nicht willkürlich bestimmt worden. Die Neugliederung selbst stehe nicht zur Prüfung, so dass zwangsläufig von einer Reduzierung der Kreissitze ausgegangen werden müsse. Die Auswahl habe der Gesetzgeber nach seinem Gestaltungsermessen durch ein sachgerechtes System getroffen und den Kriterienkatalog abgewogen.
Das Einwohnerkriterium sei nicht willkürlich. Maßgeblich sei der Stichtag des Gesetzentwurfs; diesen habe sich der Gesetzgeber im parlamentarischen Verfahren zu eigen gemacht. Die Einwohnerdifferenz von 2.242 Personen habe für eine größere Leistungsstärke der Stadt Sangerhausen gesprochen. Eine Gewichtung nach Erheblichkeit könne nicht eingeführt werden, weil dafür keine präzise Definition möglich sei. Eine Entscheidung nach Einzelfallgerechtigkeit widerspreche dem System. Das Gericht dürfe an dessen Stelle kein zweckmäßigeres System setzen, wie es die Verfassungsbeschwerde erreichen wolle. Der Fall der Beschwerdeführerin sei nicht so atypisch gelagert, dass eine Ausnahme hätte gemacht werden müssen.
Auch gegen Art. 36 LSA-Verf werde nicht verstoßen. Aus der Bestimmung folge nicht, dass das Kulturstaatsziel ein Auswahlkriterium bei der Kreissitzbestimmung sein müsse.
Schließlich werde in die Sparkassenhoheit nicht eingegriffen; kreisangehörige Gemeinden könnten nicht Trägerinnen der Sparkasse sein, und andererseits müsse die Sparkasse nicht notwendig am Kreissitz ihren Hauptsitz haben.
6. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Regierungsvorlage zum hier streitigen Kreissitzgesetz (LdTgDrs 4/2239), den Änderungsantrag mehrerer Abgeordneter dazu (LdTgDrs 4/2288), die Niederschriften über die beiden Beratungen der Kreissitzgesetze im Plenum (LdTgStenBer 4/61 und 4/67), die Niederschriften des befassten Ausschusses des Innern (vom 21.09. und vom 12.10.2005) und dessen Beschlussempfehlung (LdTgDrs 4/2461) sowie den Änderungsantrag dazu (LdTgDrs 4/2493) Bezug genommen.
Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. Es handelt sich um eine statthafte Verfassungsbeschwerde (1.1.), bei der die Beschwerdebefugnis zu bejahen ist (1.2.) und bei der die übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind (1.3.).
1.1. Das Landesverfassungsgericht ist nach Art 75 Nr. 7 der Landesverfassung - LSA-Verf - vom 23.08.1993 (LSA-GVBl., S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.01.2005 (LSA-GVBl., S. 44), und §§ 2 Nr. 8; 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LSA-VerfGG - vom 23.08.1993 (LSA-GVBI., S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.03.2004 (LSA-GVBl., S. 234), zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde gegen formelle Gesetze berufen, von denen geltend gemacht wird, sie verstießen gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht (st. Rspr. seit LVerfG, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 2/93 -, LVerfGE 2, 227 [245]; Urt. v. 22.02.1996 - LVG 2/95 -, LVerfGE 4, 401 [404]).
1.2. Die Beschwerdeführerin ist beschwerdebefugt, weil sie durch die Kreissitzbestimmung in eigenen Rechten verletzt sein kann (1.2.1.); dann betrifft sie diese Regelung auch gegenwärtig (1.2.2.) und unmittelbar (1.2.3.).
1.2.1. Eine denkbare Rechtsverletzung scheidet nicht schon deshalb aus, weil sich die Beschwerdeführerin nur gegen die Kreissitzbestimmung für den neuen Landkreis wehrt (1.2.1.1.). Sie erscheint auch nicht deshalb unmöglich, weil Art. 90 LSA-Verf auf die Kreissitzbestimmung keine Anwendung findet; das Landesverfassungsgericht hält an seiner früheren Rechtsprechung fest, nach welcher das Selbstverwaltungsrecht aus anderen Gründen berührt sein kann, als sie durch Art. 90 LSA-Verf erfasst sind (1.2.1.2.).
1.2.1.1. Eine Betroffenheit in eigenen Rechten ist nicht bereits deshalb ausgeschlossen, weil sich die Beschwerdeführerin nur gegen § 1 des Gesetzes zur Bestimmung des Kreissitzes Mansfeld-Südharz vom 20.12.2005 (LSA-GVBl., S. 765) - KreissitzG Mansfeld-Südharz - wendet.
Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass dieses Gesetz nur die Bestimmung des Sitzes für den neuen Kreis enthält, während die Beschwerdeführerin nicht erst dadurch, sondern bereits durch den Untergang des Landkreises Mansfelder Land die Eigenschaft als Kreisstadt verliert. Allerdings entspricht es der bisherigen Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts (LVerfG LSA, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 1/94 -, LVerfGE 2, 273 [292] <Zeitz>; Urt. v. 31.05.1994 - LVG 4/94 -, LVerfGE 2, 323 [335, 339] <Genthin>), an der es festhält, dass die Entscheidung über den neuen Kreissitz weder in die Position der bisherigen Kreisstadt noch diejenige des aufgelösten Landkreises eingreifen kann, sondern dass es sich bei der Festlegung des neuen Kreissitzes allein um eine Organisationsentscheidung für den neu gebildeten Landkreis handelt. Bei umfassenden Neugliederungen hängen aber der Gebietszuschnitt und die Entscheidung über den Sitz der neuen Körperschaft derart zusammen, dass der Gesetzgeber berechtigt ist, auch über den Sitz zu entscheiden (LVerfGE 2, 323 [335]); von diesem inneren Zusammenhang geht § 12 des Gesetzes zur Kreisgebietsneuregelung - LSA-LKGebNRG - vom 11.11.2005 (LSA-GVBl., S. 692), geändert durch Gesetz vom 19.12.2006 (LSA-GVBl., S. 544), aus, wenn er zwar nicht im selben Gesetz die Kreissitze festlegt, sondern sie jeweils besonderen Gesetzen vorbehält. Der innere Zusammenhang wird aber nicht zuletzt dadurch bestätigt, dass sowohl das Gesetz zur Kreisgebietsneuregelung als auch sämtliche - sogar am selben Tag beschlossenen und verkündeten - Gesetze über die Bestimmung der Kreissitze zum selben Zeitpunkt in Kraft treten (§ 23 Abs. 3 LSA-LKGebNRG; § 2 KreissitzG Mansfeld-Südharz).
1.2.1.2. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts (LVerfGE 2, 323 [335, 339]) kann zwar auch die Beendigung der Kreissitzeigenschaft durch Auflösung des alten Kreises und die Bestimmung des Sitzes für den neuen Kreis nicht in die eigenen Rechte der (bisherigen) Sitzgemeinde eingreifen, weil mangels Gebietsänderung bei der (bisherigen) Kreisstadt Art. 90 LSA-Verf nicht anwendbar und deren Selbstverwaltungsrecht in organisatorischer Hinsicht nicht betroffen ist, sondern nur dasjenige des (neuen) Landkreises; dessen ungeachtet kann sich aber die bisherige Kreisstadt insoweit auf das Selbstverwaltungsrecht (Art. 2 Abs. 3; 87 LSA-Verf) berufen, als sie infolge der gleichsam planerischen Entscheidung über die Gebietsreform Auswirkungen auf ihren Aufgabenbereich i. S. des Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf befürchtet (vgl. insbes. LVerfGE 2, 323 [336 ff.]). An dieser Rechtsprechung wird festgehalten.
Entgegen der Auffassung der Landesregierung ist das Vorbringen der Beschwerdeführerin über die Auswirkungen der Kreissitzbestimmung hinreichend substanziiert. Es würde sie überfordern, wollte man von ihr verlangen, dass sie konkret alle negativen Auswirkungen darlegt, welche der Verlust des Kreissitzes zur Folge haben könnte.
Dass von einem solchen „Sonderopfer“ (LVerfGE 2, 323 [337, 338]) ausgegangen werden kann, lässt sich nämlich zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Kreissitz nicht hinreichend sicher belegen, zumal in einer Gesamtschau nicht nur auf die Kernkompetenzen, sondern auch auf diejenigen Aufgaben abgestellt werden muss, die sich innerhalb der Einrichtungsgarantien und der Staatsziele (Art. 3 Abs. 2, 3 LSA-Verf) halten (LVerfGE 2, 323 [337 f.]). Auch die Untersuchungen über die frühere Kreisreform geben kein einheitliches Bild; dass in einem in der Diskussion hervorgehobenen Fall (Gardelegen) der Sitzverlust ohne negative Auswirkung geblieben ist, belegt nicht, dass er ohne jede Bedeutung für die weitere Situation jeder bisherigen Kreisstadt sei.
1.2.2. Die Beschwerdeführerin kann die gesetzliche Regelung bereits jetzt beanstanden, obwohl die gerügte gesetzliche Bestimmung noch gar nicht in Kraft getreten ist; denn das Gesetz ist bereits verkündet. §§ 51 Abs. 2; 48 LSA-VerfGG stellen zwar auf das In-Kraft-Treten als Fristbeginn ab, markieren damit aber bei erst in Zukunft wirksam werdenden Regelungen nur den äußersten Zeitpunkt. Dies schließt nicht aus, das bereits „in der Welt befindliche“ Gesetz schon vor seinem In-Kraft-Treten anzugreifen, wenn - was für den Fall einer umfassenden Gebietsreform anzunehmen ist - besonderer Anlass (so auch Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/ Klein/Bethge, BVerfGG, Loseblattsammlung, 25. Lieferung, März 2006, § 93 RdNr. 49 [S. 31, 1. Abs.]) besteht, nach Verkündung des Gesetzes Rechtsklarheit bereits zum frühest möglichen Zeitpunkt zu schaffen.
Das entspricht der Praxis des Landesverfassungsgerichts bei Gebietsreformen (vgl. In-Kraft-Treten des Reformgesetzes am 01.07.1994 [LVerfGE 2, 273 <276>; 2, 323 <324>] - Verfassungsbeschwerde erhoben am 30.12.1993 [LVerfGE 2, 273 <285>] bzw. am 25.02.1994 [LVerfGE 2, 323 <331>] - Entscheidung vom 31.05.1994 [LVerfGE 2, 273 <276>; 2, 323 <324>]).
1.2.3. Die denkbaren Auswirkungen auf den Aufgabenbereich des Art. 87 LSA-Verf entstehen unmittelbar durch die Entscheidung des Landesgesetzgebers über den Kreissitz.
1.3. Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht (§§ 51 Abs. 2; 49 LSA-VerfGG ) erhoben worden.
Auch der Antrag ist sachgerecht, obwohl er die verletzten Bestimmungen der Verfassung nicht ausdrücklich benennt; denn dies wird aus dem übrigen Vortrag ersichtlich.
- Die Entscheidung zur Zulässigkeit ist mit fünf gegen zwei Stimmen ergangen. -
2. Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet; denn die Entscheidung des Gesetzgebers, die Beschwerdeführerin bei der Vergabe des Kreissitzes nicht zu berücksichtigen, ist verfassungsrechtlich weder formell (2.1.) noch materiell (2.2.) zu beanstanden.
2.1. Das beanstandete Kreissitzgesetz ist verfahrensgerecht zustande gekommen. Es scheitert weder an einem Anhörungs- (2.1.1.) noch an einem anderen Verfahrensmangel (2.1.2.).
2.1.1. Eine Anhörungspflicht kann nicht aus Art. 90 LSA-Verf hergeleitet werden (2.1.1.1.). Soweit sie sonst verfassungsrechtlich geboten ist, kann sich die Beschwerdeführerin jedenfalls auf eine Verletzung nicht berufen (2.1.1.2.).
2.1.1.1. Art. 90 LSA-Verf betrifft - wie das Landesverfassungsgericht bereits entschieden hat (LVerfG LSA, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 2/93 -, LVerfGE 2, 227 [246, 251 f.]; LVerfGE 2, 323 [335]; Urt. v. 13.06.2006 - LVG 21/05 -, http://www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 60, insoweit nicht enthalten in LVerfG LSA, Urt. v. 13.06. 2006 - LVG 7/05 -, NVwZ 2007, 78 ff.) - nur Eingriffe in den Gebietsbestand der Kommune; das gilt deshalb auch für die dort verlangte Anhörung. Art. 90 LSA-Verf kann nicht über seinen Wortlaut hinaus entsprechend auf eine Gruppe „schwerer Eingriffe“ ausgedehnt werden; denn es handelt sich um eine Sonderregelung für Gebietsreformen, die der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Problematik Rechnung trägt (LVerfG LSA, Urt. v. 13.06.2006, a. a. O.). Auch das Urteil vom 13.06.2006 - LVG 14/05 - (LKV 2007, 125 ff.) hatte einen solchen Fall zum Gegenstand.
2.1.1.2. Einer jedoch aus sonstigen Vorschriften der Verfassung herzuleitenden Anhörungspflicht (2.1.1.2.1.) ist genügt (2.1.1.2.2.). Unabhängig davon könnte sich die Beschwerdeführerin auf eine Verletzung nicht berufen (2.1.1.2.3.).
2.1.1.2.1. Wegen des planerischen Einschlags einer flächendeckenden Gebietsreform auf Kreisebene ist auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. insbes.: BVerfG, Beschl. v. 07.10.1980 - 2 BvR 584,598,599,604/76 -, BVerfGE 56, 298 [320]; Beschl. v. 23.06.1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 [122]) aus der Selbstverwaltungsgarantie der Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf i. V. m. dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf) eine Anhörungspflicht der betroffenen Kommune herzuleiten; davon ist das Landesverfassungsgericht bei der Gebietsreform 1993/94 auch ausgegangen, soweit es um die Kreissitzvergabe ging (LVerfGE 2, 323 [337]).
2.1.1.2.2. Diese Pflicht ist nicht verletzt.
(a) Anzuhören hat der Gesetzgeber (LVerfG LSA, Urt. v. 13.06.2006 - LVG 14/05 -, LKV 2007, 125 [125]). Er muss die Anhörung gleichwohl nicht selbst durchführen, sondern kann auf eine Anhörung zurückgreifen, die zuvor von der Landesregierung vorgenommen worden ist (LVerfGE 2, 273 [298]; Urt. v. 13.06.2006, a. a. O.).
Da der eigentliche Anhörungsverpflichtete der Landtag ist, kann die Beschwerdeführerin nicht mit Erfolg darauf abstellen, sie habe bereits abschließend zu dem Entwurf der Landesregierung gehört werden müssen, bevor diese ihren Gesetzentwurf einbrachte.
Unschädlich ist ferner, dass die Landesregierung für ihr vorbereitendes Verfahren nur den Landkreis zur Stellungnahme aufgefordert hatte.
Die Beschwerdeführerin hatte bereits Kenntnis von dem Gesetzentwurf der Landesregierung vom 29.06.2005, zu dem sie über den Landkreis Mansfelder Land Stellung genommen hat. Der Ausschuss für Inneres hörte sie am 21.09.2005 erneut an. Innerhalb dieses Zeitraums hatte die Beschwerdeführerin ausreichend Zeit, eine abschließende Stellungnahme zu erarbeiten. Dabei ist unschädlich, dass sie die Einladung zur Anhörung vor dem Ausschuss erst vierzehn Tage vor dem Termin erhalten hatte.
(b) Der Gesetzgeber ist in seinem Anhörungsverfahren frei (LVerfGE 2, 273 [298]; LVerfG LSA, Urt. v. 13.06.2005, a. a. O., RdNr. 31). Die nach seinem Ermessen zu bestimmende Handhabung muss lediglich gewährleisten, dass der Anzuhörende genügend Zeit für seine Stellungnahme hat und diese noch Eingang in das Verfahren des Gesetzgebers finden kann (LVerfGE 2, 273 [299]; LVerfG LSA, Urt. v. 13.06.2006, a. a. O., RdNr. 32).
Das Anhörungsverfahren verlangt insbesondere keine besondere Form der Übermittlung wesentlicher Unterlagen. Es muss lediglich sichergestellt sein, dass der Anzuhörende alle Umstände kennt, welche für die Abwägung des Gesetzgebers wesentlich sind.
Dies gilt erst recht für vorbereitende Anhörungsverfahren durch die Landesregierung; damit scheitert der Versuch der Beschwerdeführerin, insoweit grundsätzlich eine förmliche Zustellung der maßgeblichen Unterlagen zu verlangen, um daraus zu folgern, dieser könne eine elektronische Übermittlung nur gleichstehen, wenn der Absender die elektronische Signatur verwende. Dass die Prozessgesetze und die Verwaltungsverfahrensgesetze entsprechende Regelungen dazu enthalten, ist ohne Belang; denn die Beschwerdeführerin kann schon nicht die Zustellung als Regelfall verlangen. Im Übrigen enthalten die einfachgesetzlichen Regelungen über die elektronische Signatur keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der auch im Verfassungsverfahren Geltung beanspruchen könnte.
Verfahrensrechtlich ist auch keine systematische Gleichbehandlung bei der Anhörung geschuldet. Anders als bei einer Sachfrage, für die sich der Gesetzgeber binden kann, hat die bloße Handhabung der Anhörung keinerlei Auswirkung auf das Ergebnis; denn wie immer der Gesetzgeber die Anhörung gestaltet, verlangt ist lediglich, dass sie ihren oben beschriebenen Zweck erfüllt. Ob der Gesetzgeber dafür bei den Anhörungsberechtigten eine oder mehrere Anhörungen für erforderlich hält, obliegt allein seinem Ermessen.
(c) Die Beschwerdeführerin beanstandet zu Unrecht den Umfang der Anhörung; denn diese bezieht sich nur auf die Tatsachen, welche der Gesetzgeber seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat (LVerfGE 2, 273 [299]; LVerfG LSA, Urt. v. 13.06.2006, a. a. O., RdNr. 36).
Schon der Gesetzentwurf der Landesregierung stellte erkennbar nur auf die in der allgemeinen Begründung aufgeführten Kriterien ab.
2.1.1.2.3. Selbst wenn man mit der Beschwerdeführerin von einem Anhörungsdefizit - etwa wegen zu geringer Ladungsfrist (vgl. insoweit: LVerfG LSA, Urt. v. 13.06.2006, a. a. O., RdNr. 34) - ausgehen wollte, könnte diese sich darauf jedenfalls nicht berufen, weil sie nicht dargelegt hat, was sie bei einer ausreichenden Vorbereitungsfrist an Erheblichem noch vorgetragen hätte (LVerfG LSA, Urt. v. 13.06.2006, a. a. O., RdNr. 35).
Dafür ist nicht maßgeblich, was die Beschwerdeführerin an „Kriterien-Kritik“ geltend macht, sondern allein, was sie zusätzlich zu dem in der Anhörung Vorgebrachten zur Anwendung der „Kriterien“ innerhalb des Gesetzgebungsverfahrens noch vorgebracht hätte (vgl. oben Abschn. 2.1.1.2.2. [bei c)]: Umfang der Anhörung). Das wird nicht ersichtlich.
2.1.2. Die Verfahrensrüge, der Landtag sei von einem unvollständigen Sachverhalt ausgegangen, ist unbegründet. Andere Mängel des Verfahrens sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Für die Sachaufklärungspflicht des Gesetzgebers gilt das Gleiche wie für die Anhörung: Es ist (nur) der Sachverhalt umfassend zu ermitteln, auf den der Gesetzgeber seine Entscheidung stützen will.
Mit ihrer Rüge verfolgt die Beschwerdeführerin aber in der Sache ein anderes „Programm“ als der Gesetzgeber. Der Vorwurf richtet sich nicht gegen eine unzureichende Ermittlung „innerhalb des Systems“, sondern die Beschwerdeführerin verlangt eine Erweiterung der Kriterien.
Das kann sie mit der Verfahrensrüge nicht erreichen.
2.2. Die Kreissitzentscheidung für die Stadt Sangerhausen ist auch in der Sache nicht zu beanstanden.
Sie ist durch überörtliche Interessen gerechtfertigt (2.2.1.), verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (2.2.2.), ist „systemgerecht“ und auch im Übrigen „willkürfrei“ (2.2.3.). Sie verstößt auch nicht im Ergebnis gegen einzelne Verfassungsbestimmungen (2.2.4.).
2.2.1. Zu Recht geht die Landesregierung davon aus, dass Art. 90 LSA-Verf als Prüfungsmaßstab ausscheidet (dazu bereits oben bei der „Anhörung“ Abschn. 2.1.1.1.) und deshalb die „Gemeinwohlschranke“ nicht einschlägig ist. Allerdings hält es das Gericht in Anlehnung an die frühere Rechtsprechung zur Kreisgebietsreform 1993/94 (LVerfGE 2, 323 [337]) und die dort zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Planungsrecht (BVerfGE 56, 298 [313 f.]; 76, 107 [119 f.]) für erforderlich, dass der Eingriff - hier: der Verlust des Kreissitzes - durch überwiegende überörtliche Interessen gerechtfertigt ist.
Dem ist genügt; die Beschwerdeführerin verliert die Eigenschaft, Kreisstadt zu sein, durch die Auflösung des Landkreises Mansfelder Land (§ 4 Abs. 1 LSA-LKGebNRG).
Diese gesetzliche Regelung, welche im vorliegenden Verfahren nicht angegriffen ist, begründet das überörtliche Interesse, den Sitz des neuen, durch Fusion zweier Landkreise entstehenden Landkreises Mansfeld-Südharz (§ 4 Abs. 2 LSA-LKGebNRG) erstmalig zu bestimmen.
Das Konzept des Gesetzgebers, die Zahl der Landkreise in der Regel durch Vollfusionen zu reduzieren, hat notwendigerweise zur Folge, dass die bisherigen Kreissitze untergehen. Die Neubestimmung des Kreissitzes ist Teil dieses Konzepts (vgl. auch § 12 LSA-LKGebNRG).
2.2.2. Der Gesetzgeber hat bei dieser Lage keine andere Wahl, als den Kreissitzverlust bei einer der beiden bisherigen Sitzgemeinden in Kauf zu nehmen. Eine gesetzliche Anordnung, mehrere kreisangehörige Gemeinden mit Teilfunktionen des Hauptsitzes zu betrauen oder Nebenstellen einzurichten, scheidet aus verfassungsrechtlichen Gründen aus, weil der Gesetzgeber anderenfalls in die Organisationshoheit und damit in das gleichwertige (Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf) Selbstverwaltungsrecht des (neuen) Landkreises eingreifen würde (LVerfGE 2, 323 [339]: NdsStGH, Urt. v. 14.02.1979 - StGH 2/77 -, StGHE 2, 1 [208 ff.]).
Die grundsätzliche Eignung der Konkurrenzstadt für die Aufgaben einer Kreisstadt steht nicht in Frage (vgl. dazu auch die Äußerung des Ministers des Innern in der zweiten Beratung [LdTgStenBer 4/67 v. 10.11.2005, S. 4757 ff.]).
2.2.3. Die Entscheidung für die Stadt Sangerhausen und damit notwendigerweise gegen die Beschwerdeführerin beruht im Ergebnis auf einem „Vergabesystem“ des Gesetzgebers (2.2.3.1.). Dieses ist geeignet, die Kreissitzvergabe zu steuern; es bedarf keiner Ergänzung (2.2.3.2.). Nach dem Kriterienkatalog kommt die Beschwerdeführerin als Kreissitz nicht in Betracht (2.2.3.3.).
2.2.3.1. Der Gesetzgeber kann seinen Gestaltungsspielraum jedenfalls im Bereich der kommunalen Neuordnung selbst durch ein geeignetes „System“ binden (2.2.3.1.1.). Dies ist durch Übernahme der in der Regierungsvorlage genannten Entscheidungskriterien geschehen (2.2.3.1.2.).
2.2.3.1.1. Wesentlicher Gegenstand der Diskussion um die Vergabe von Kreissitzen i. S. des § 12 LSA-LKGebNRG war der Kriterienkatalog der Landesregierung in deren einzelnen Gesetzentwürfen. Erkennbarer Zweck war es, das Ermessen des Gesetzgebers durch dieses „Vergabesystem“ zu binden. Das ist im Grundsatz zulässig, soweit den gewählten Kriterien keine verfassungsrechtlichen Bedenken entgegenstehen, sie insbesondere für die Kreissitzbestimmung nicht unangemessen oder ungeeignet sind (LVerfGE 2, 323 [340]). Die Auswahl unter mehreren gleichermaßen verfassungsgemäßen Regelungen ist dem Gestaltungsraum des Gesetzgebers überlassen, der sich selbst „binden“ darf, nach welchen Gesichtspunkten er die Regelung trifft. Eine solche Selbstbindung hat allerdings zur Folge, dass er - wenn er das „System“ verlässt - gegen das aus dem allgemeinen Rechtsstaatsprinzip herzuleitenden „Willkürverbot“ verstoßen kann, sofern dies ohne sachlichen Grund geschieht (LVerfGE 2, 323 [341], m. w. Nachw.). Dies entspricht der Rechtsprechung von Landesverfassungsgerichten anderer Länder (vgl. dazu besonders: NdsStGH, StGHE 2, 1 [155]; NdsStGH, Rechtsgutachten v. 13.12.1989 - StGH 1/89 -, StGHE 3, 84 [97 f.]; StGH BW, Urt. v. 08.09.1972 - GR 6/71 -, ESVGH 23, 1 [5]).
Dem steht die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschl. v. 10.11.1981 - 1 BvL 18,19/77 -, BVerfGE 59, 36 [49]) nicht entgegen, nach welcher die Systemabweichung die Verfassungswidrigkeit lediglich „indiziert“; denn wie weit die Bindung an das „System“ reicht, hängt davon ab, in welchem Umfang trotz aufgestellter „Kriterien“ noch Raum für Abwägungen bleiben kann oder soll (zu Abwägungen „innerhalb“ des „Systems“ vgl. StGH BW, ESVGH 13, 1 [5]).
Dass die Regierungsvorlage, welche die genannten Kriterien als Maßstab empfohlen und eine Erweiterung verworfen hatte, Teil des Gesetzgebungsverfahrens ist (Art. 77 Abs. 2 LSA-Verf), bedeutet indessen noch nicht, dass sie auch für den gesamten Gang der Gesetzgebung gelten; denn die Gesetze werden vom Landtag beschlossen (Art. 77 Abs. 1 LSA-Verf). Ihm allein obliegt es deshalb, sein Ermessen bei der Gesetzgebung zu binden. Eine gegenteilige Auffassung, welche ohne Weiteres die Geltung der nur von der Landesregierung bei Einbringung des Entwurfs verantworteten Kriterien mit bindender Wirkung auch für den Landtag annähme, müsste als Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Parlaments angesehen werden, welchem die entscheidende Kompetenz zukommt, den Inhalt des beschlossenen Gesetzes zu bestimmen.
Zu dieser Kompetenz zählt deshalb auch die Festlegung und Anwendung von „Kriterien“ für die Bestimmung der Kreissitze im Rahmen einer kommunalen Neuordnung. Finden die im Gesetzgebungsverfahren ursprünglich zugrunde gelegten Kriterien keine parlamentarische Mehrheit, so müssen sie ggf. so geändert oder neu entwickelt werden, dass bei ihrer Anwendung Neugliederungslösungen einerseits nicht sachwidrig sind und sie andererseits nunmehr die Zustimmung der parlamentarischen Mehrheit finden können (NdsStGH, StGHE 2, 1 [155]). Eine derartige Neubestimmung von „Kriterien“ wird in der Regel als wesentliche Änderung des Vorhabens eine erneute Anhörung der Träger kommunaler Selbstverwaltung erfordern (SächsVfGH, Urt. v. 23.06.1994 - Vf. 4-VIII-94 -, LKV 1995, 115 [116]).
2.2.3.1.2. Nachdem der Ausschuss für Inneres die Regierungsvorlage für den Kreissitz Sangerhausen mit der amtlichen Begründung gebilligt hatte, sind die „Kriterien“ für die Kreissitzvergabe nicht verändert oder in Frage gestellt worden. Zwar erscheinen einzelne Stimmen in der allgemeinen Debatte bei der zweiten Beratung - z. B. man lasse sich nicht sklavisch an die Kriterien binden, weil der Gesetzgeber auch bei Leitlinien einen weiten Beurteilungsspielraum behalte (LdTgStenBer 4/67 v. 10.11.2005, S. 4768) - bedenklich. Verfassungsrechtlich sind nämlich einerseits die Bindung durch ein „System“ und andererseits die Gestaltungsfreiheit bei Abweichungen gerade nicht miteinander zu vereinbaren. Vielmehr muss die Ausnahme vom „System“ durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt sein, der - objektiv - als in Ansehung der Systematik so nicht gewollt bewertet werden muss.
Allerdings lässt sich dies im Ergebnis nicht als Verzicht auf die „Kriterien“ der Regierungsvorlage bewerten, weil sich in der konkreten Debatte über die Alternative für diesen Landkreis der Sprecher für Sangerhausen ausdrücklich auf die Kriterien der Landesregierung bezogen und den Unterstützern des Änderungsantrags vorgeworfen hat, sie wichen davon ab, indem sie nur für den Einzelfall des Kreissitzes für Mansfeld-Südharz neue Kriterien aufstellten (LdTgStenBer, a. a. O., S. 4781). Da der Änderungsantrag zur Beschlussvorlage des Ausschusses für Inneres abgelehnt und dessen Vorlage mit Mehrheit zugestimmt worden ist, muss davon ausgegangen werden, dass jedenfalls für den hier streitigen Kreissitz mit Mehrheit auf die Kriterien der Landesregierung abgestellt worden ist.
Dieses Ergebnis wird dadurch bestätigt, dass von der Mehrheit die Vorlage des Ausschusses für Inneres gebilligt worden ist, der wiederum - ungeachtet der Ankündigungen für das Abstimmungsverhalten der Fraktionen in der abschließenden Beratung - die Annahme der Regierungsvorlage empfohlen hatte.
Insoweit zählt rein objektiv die Mehrheitsentscheidung, ohne dass die Motive der einzelnen Abgeordneten erforscht werden können und müssen (Art. 77 Abs. 1 LSA-Verf); die Landesverfassung fordert nämlich keine „Begründung“ für das Abstimmungsverhalten (vgl. etwa für die Bundesverfassung zum Gewissensbezug: Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl., 2006, Art. 38 RdNr. 146; Magira, in: Sachs, GG, 3. Aufl., Art. 38 RdNr. 47; Schreiber, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, C Art. 38 RdNr. 102; Trachternach, Die Freiheit des Abgeordneten und die Ratlosigkeit des Juristen, DVBl. 1975, 85 [86 f.]; im Ansatz auch: H. H. Klein, Status des Abgeordneten, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. II § 41 RdNr. 15; vgl. auch [keine Motiverforschung]: BayVfGH, Entschdg. v. 29.09.2005 - Vf. 3,7-VII-05 -, JURIS, RdNrn. 116, 136; vgl. ferner [keine Begründungspflicht des Gesetzgebers]: BVerfG, Urt. v. 27.05.1992 - 2 BvF 1,2/88, 1/89, 1/90 -, BVerfGE 86, 148 [212, 248], unter Hinweis auf BVerfG, Urt. v. 24.06.1986 - 2 BvF 1,5,6/83, 1/84, 1,2/85 -, BVerfGE 72, 330 [396 f.]; NdsStGH, StGHE 2, 1 [159 f.]; StGH BW, ESVGH 23, 1 [6 f.]; LVerfG LSA, Urt. v. 13.07.1999 - LVG 20/97 -, LVerfGE 10, 440 [453]; kritisch zur Frage der Begründungspflicht: Lücke, Die Allgemeine Gesetzgebungsordnung, in: ZG 2001, 1 [30 ff.]).
2.2.3.2. Die von der Landesregierung erarbeiteten und vom Landtag im Ergebnis nicht in Frage gestellten „Kriterien“ sind geeignet, die Kreissitzvergaben zu steuern.
&#61623; Mit dem ersten Kriterium (bislang Kreisstadt) wird sowohl ein gewisser „Bestandsschutz“ gewährleistet als auch berücksichtigt, dass die bisherigen Kreise in einer solchen Stadt Investitionen getroffen haben und dass aus ihr Arbeitskräfte in der bisherigen Kreisverwaltung arbeiten.
&#61623; Mit dem zweiten Kriterium (Lage im neuen Landkreis) wird ausdrücklich nur an die Identifikation der Kreiseinwohner angeknüpft, was gleichfalls keinen Bedenken begegnet.
&#61623; Es ist von Verfassungs wegen insbesondere nicht zu beanstanden, dass das dritte Kriterium den Schwerpunkt darauf legt, welche der auszuwählenden Städte am „leistungsstärksten“ ist. Da der Landkreis überörtliche Funktionen hat, durfte dafür ohne Verfassungsverstoß schematisierend auf raumordnerische Festsetzungen (LVerfGE 2, 323 [340]; NdsStGH, StGHE 2, 1 [172]) sowie auf die Größe der Stadt (Einwohnerzahl) abgestellt werden.
Dem mag allenfalls entgegengehalten werden, angesichts zu vieler potenzieller Kreisstädte mit gleicher zentralörtlicher Bedeutung sei dieses Kriterium zu wenig trennscharf, um die gewollte Abgrenzung zu leisten (vgl. etwa Redebeitrag Gallert in der zweiten Beratung [LdTgStenBer 4/67 v. 10.11.2005, S. 4765]); dies ist indessen verfassungsrechtlich deshalb ohne Bedeutung, weil bei raumordnerischer Gleichrangigkeit ergänzend auf die Größe der künftigen Kreisstadt abgestellt wird. Dieses Hilfskriterium symbolisiert wie die raumordnerische Festsetzung die Bedeutung der Stadt im Raum.
Für die Größe durfte ein Stichtag verwendet werden; unwidersprochen ist dargelegt, der gewählte Tag stelle sicher, dass die aktuellsten, statistisch geprüften Daten zugrunde gelegt werden konnten.
&#61623; Das Negativ-Kriterium (keine gemeinsame Grenze mit einem Oberzentrum) ist für die Entscheidung in diesem Verfahren ohne Bedeutung.
Mit der Landesregierung ist davon auszugehen, dass diese vier Punkte den Vorteil der Eindeutigkeit für sich haben. Soweit die Beschwerdeführerin im Einklang mit Kritikern während des Gesetzgebungsverfahrens beanstandet, wegen dieser Eindeutigkeit ließen die Kriterien keine Abwägung mehr zu (K.o.-System), handelt es sich um Argumente politischer Zweckmäßigkeit, die das Landesverfassungsgericht angesichts der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, der sich durch ein „System“ binden kann, nicht selbständig bewerten darf. Es war aber der Zweck dieser Selbstbindung - und damit gerade Teil des „Systems“ -, zusätzliche „Bewertungen“ nicht mehr zuzulassen.
Der Katalog bedurfte aus verfassungsrechtlicher Sicht keiner Ergänzung.
Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, dass andere erörterte Kriterien mangels begrifflicher Präzision verworfen worden sind. Auch von der Funktion der Kreisstadt her, Verwaltungszentrum der Gebietskörperschaft zu sein, drängen sich weitere Abwägungspositionen nicht derart auf, dass das Verfassungsgericht gehalten wäre, sie von Verfassungs wegen einzufordern.
Die Beschwerdeführerin kann auch keinen atypischen Sachverhalt für sich in Anspruch nehmen.
Die meisten von ihr vorgetragenen Gesichtspunkte zielen nämlich auf eine Anerkennung anderer, meist zusätzlicher Maßstäbe, die bei Aufstellung der Kriterien diskutiert und verworfen worden waren. Dies rechtfertigt, weil es so gewollt war, keine Ausnahme.
2.2.3.3. In Anwendung der Kriterien für die Kreissitzvergabe erfüllt nicht die Beschwerdeführerin, sondern die Stadt Sangerhausen die Voraussetzungen.
In Anwendung der drei Positiv-Kriterien scheitert die Beschwerdeführerin an dem Hilfskriterium der geringeren Einwohnerzahl. Unabhängig von der Frage, wie groß die Differenz am Stichtag oder gar zum Zeitpunkt der Entscheidung des Landtags gewesen sein mag, ist das Hilfskriterium anwendbar; denn zu beiden Terminen war die Einwohnerzahl von Sangerhausen größer. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin erweist sich das Hilfskriterium nicht schon dann als unbrauchbar, wenn die Differenz nur gering ist; denn gerade auch die Einwohnerzahl trifft eine Aussage über die Bedeutung der Gemeinde im Raum und wird deshalb dem Ansatz gerecht, die „stärkste“ Gemeinde zu fördern.
2.2.4. Das Ergebnis - die Kreissitzvergabe an die Stadt Sangerhausen - verstößt weder gegen Art. 36 LSA-Verf (2.2.4.1.) noch gegen Grundsätze der Sparkassenhoheit (2.2.4.2.).
2.2.4.1. Art. 36 LSA-Verf enthält als Staatsziel i. S. des Art. 3 Abs. 3 LSA-Verf kein unmittelbar anwendbares, durchsetzbares Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe, sondern verpflichtet das Land nur, das Ziel „nach Kräften anzustreben und sein Handeln danach auszurichten“ (Wortlaut des Art. 3 Abs. 3 LSA-Verf). Auch wenn die Landesverfassung „keine lupenreine Trennung“ (Mahnke, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, Art. 3 RdNr. 6) in Grundrechte, Einrichtungsgarantien und Staatsziele vorgenommen hat, kann jedenfalls für Art. 36 LSA-Verf keine auch nur teilweise Grundrechtsqualität angenommen werden. Demnach kommt dieser Bestimmung nur die Bedeutung einer Direktive für den Gesetzgeber und einer Auslegungsrichtlinie für Exekutive und Rechtsprechung zu (Mahnke, a. a. O., RdNr. 5; ähnlich: Reich, Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 2. Aufl., Art. 3 RdNr. 3).
Es ist nicht ersichtlich, inwieweit die Bedeutung der Beschwerdeführerin als Inhaberin eines Weltkulturerbes dadurch gemindert werden könnte, dass sie ihre Eigenschaft als Kreissitz verliert.
Auch die übrigen Ziele des Art. 36 LSA-Verf (Absatz 1: Schutz der Kultur; Absatz 3: Schutz von Museen, Gedenkstätten) setzen die Eigenschaft als Kreissitz nicht voraus.
2.2.4.2. Schließlich kann sich die Beschwerdeführerin nicht auf den evtl. Verlust des Hauptsitzes der Kreissparkasse berufen.
Die Entscheidung, wo diese Einrichtung ihren Hauptsitz nimmt, gehört zum Organisationsrecht der juristisch selbständigen Sparkasse (§ 1 Abs. 2 des Sparkassengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-SpkG - vom 13.07.1994 [LSA-GVBl., S. 823], zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.12.2002 [LSA-GVBl., S. 447]: rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts). Wie die Beschwerdeführerin nicht verkennt, kann sie als kreisangehörige Gemeinde auch gegenwärtig nicht Trägerin der Sparkasse sein (§ 1 Abs. 1 LSA-SpkG). Weder die Grundbestimmung des § 1 noch eine andere Vorschrift des Sparkassengesetzes knüpft den Sitz der Sparkasse an den Kreissitz. Die Bestimmung über den Hauptsitz obliegt deshalb der Sparkasse selbst im Rahmen ihrer Satzungsautonomie (§ 4 Abs. 1 LSA-SpkG); Gleiches gilt für die Einrichtung von Zweigstellen (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 LSA-SpkG).
Soweit die Beschwerdeführerin Trägerschaftsrechte aus dem Sparkassenrecht zum Inhalt kommunaler Selbstverwaltung rechnen will (Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf), handelt es sich nicht um ihre Rechte, sondern diejenigen des Landkreises.
Soweit sie auf die Beschränkung des § 1 Abs. 1 LSA-SpkG hinsichtlich der Trägerschaft hinweist, ist nicht dargetan, dass sie das Sparkassengesetz seinerzeit fristgerecht angefochten hat.
Ganz abgesehen davon könnte - die Richtigkeit der Argumentation der Beschwerdeführerin unterstellt - die Stadt Sangerhausen mit den gleichen Gründen die Kreissitzvergabe an die Beschwerdeführerin verhindern.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 32 LSA-VerfGG .
Gerichtskosten werden nicht erhoben (Absatz 1). Da die Beschwerde ohne Erfolg bleibt, kommt für die Beschwerdeführerin keine Erstattung außergerichtlicher Kosten in Betracht; besondere Umstände, welche eine Ausnahme rechtfertigen könnten, liegen nicht vor. Auch eine Erstattung von außergerichtlichen Kosten der beteiligten Stadt Sangerhausen scheidet aus, weil sich die Beteiligung im Wesentlichen auf eine Stellungnahme zum Begehren der Beschwerdeführerin beschränkt.
Sondervotum der Richter Dr. Zettel und Prof. Dr. Kluth
Wir stimmen mit der Entscheidung darin überein, dass die Verfassungsbeschwerde ohne Erfolg bleiben muss. Unseres Erachtens ist sie jedoch bereits unzulässig und hätte deshalb verworfen werden müssen. Das durch Art. 2 Abs. 3, 87 LSA-Verf gewährleistete Recht der kommunalen Selbstverwaltung der Beschwerdeführerin ist durch die Bestimmung des Kreissitzes durch den Gesetzgeber sachlich unter keinem denkbaren Gesichtspunkt betroffen, so dass sich die Beschwerdeführerin nicht auf seine - mögliche - Verletzung berufen kann.
1. Entsprechend Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung. Dieses bezieht sich sachlich auf die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und schließt funktionell die eigenverantwortliche Regelung bzw. Gestaltung dieser sowie der - im Rahmen der Gesetze -übertragenen Aufgaben ein. Durch die Festlegung des Kreissitzes durch den Gesetzgeber wird weder eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft geregelt (2.) noch in sonstiger Weise in das Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der einzelnen Gemeindehoheiten eingegriffen (3.). Den Gemeinden steht darüber hinaus auch kein allgemeines, durch die kommunale Verfassungsbeschwerde geltend zu machendes Recht auf willkürfreie gesetzgeberische Entscheidung zu (4.).
Durch die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung wird eine arbeitsteilige Kompetenzordnung im Bereich der Exekutive verwirklicht, die getrennte Kompetenz- und Zuständigkeitsbereiche zur Folge hat.
Die Selbstverwaltungsgarantie führt als besondere Kompetenzgarantie nicht zu einem umfassenden Schutz aller gemeindlichen Interessen und Aktivitäten. Sie unterscheidet sich damit grundlegend vom grundrechtlich geschützten Status der natürlichen Personen und ihrer Vereinigungen, deren Verhalten unter Einbeziehung des Auffanggrundrechts der allgemeinen Handlungsfreiheit geradezu umfassend und lückenlos vor staatlichem Zugriff geschützt wird.
Setzt sich eine Gemeinde deshalb gegen eine Entscheidung des Gesetzgebers zur Wehr, so bedarf es des Nachweises, in welcher Kompetenz bzw. welcher durch die Selbstverwaltungsgarantie erfassten konkreten Rechtsposition sie nachteilig betroffen ist.
Bezieht sich eine gesetzgeberische Regelung auf einen anderen Verwaltungsträger und dessen Kompetenzbereich (hier: eines Landkreises), so kommt eine Betroffenheit des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts nur ganz ausnahmsweise in Betracht, wenn es zugleich als Kehrseite dieser Maßnahme zu einer Beeinträchtigung gemeindlicher Kompetenzen kommt. Dies ist bei der Festlegung des Kreissitzes für die nicht zum Kreissitz bestimmte Gemeinde jedoch nicht der Fall.
2. Durch die Festlegung des Kreissitzes greift der Gesetzgeber in das Selbstverwaltungsrecht des neu geschaffenen Landkreises ein, da die Bestimmung des Kreissitzes der Sache nach zur Organisationshoheit der Landkreise gehört (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urt. v. 15.09.1994 - VfGBbG 2/93 -, LVerfGE 2, 164 &#61531;169&#61533;). Diese Entscheidung berührt, unabhängig davon, ob sie durch den Landkreis selbst oder durch den Gesetzgeber getroffen wird, nicht den Aufgabenbereich derjenigen Gemeinden, die nicht ausgewählt werden und dadurch im Falle einer Fusion von Landkreisen ihren bisherigen Status als Kreisstadt verlieren (so auch Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urt. v. 20.10.1994 - VfGBbG 1/93 -, LVerfGE 2, 183 &#61531;188&#61533;, sowie Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 23.05.1996 - VerfGH 12/95 -, LVerfGE 4, 426 &#61531;435 f.], m. w. N.&#61533;).
Bei der Bestimmung des Kreissitzes, eines Behördensitzes, handelt es sich um eine organisationsrechtliche Maßnahme, die den Sitz eines der Hauptorgane eines Landkreises, des Kreistages, festlegt. Da es sich um ein Organ des Landkreises handelt, ist auch allenfalls dessen durch Art. 87 LSA-Verf geschütztes Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisationshoheit betroffen.
Bei der Bestimmung des Kreissitzes handelt es sich somit nicht um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft einer Gemeinde, so dass diese insoweit auch keine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts geltend machen kann (so auch Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urt. v. 20.10.1994, a. a. O. sowie Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 23.05.1996 - VerfGH 12/95 -, a. a. O.).
3. Darüber hinaus ist das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht auch nicht im Bereich der so genannten Gemeindehoheiten betroffen; insbesondere wird durch die Festlegung des Kreissitzes auch nicht in die Planungshoheit derjenigen Gemeinde eingegriffen, die nicht zum Kreissitz bestimmt wird, wie es die Mehrheit des Gerichts in Anknüpfung an eine frühere Rechtsprechung des Gerichts (LVerfG LSA, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 1/94 -, LVerfGE 2, 273 &#61531;292&#61533; Zeitz; Urt. v. 31.05.1994 - LVG 4/94 -, LVerfGE 2, 323 &#61531;335, 339&#61533; Genthin) annimmt.
Die so genannten Gemeindehoheiten umschreiben das den Gemeinden garantierte Recht der eigenverantwortlichen Regelung der ihnen zugewiesenen Aufgaben des eigenen und des im Rahmen der Gesetze übertragenen Wirkungskreises in modaler Weise. Die kommunale Planungshoheit bezeichnet in diesem Zusammenhang das Recht der Gemeinde, die eigenen Angelegenheiten nicht nur von Fall zu Fall zu erledigen, sondern auf Grund von Analyse und Prognose erkennbarer Entwicklungen ein Konzept zu erarbeiten, das den einzelnen Verwaltungsvorgängen Rahmen und Ziel weist (vgl. Kluth, in: Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 3, 5. Aufl. 2004, § 94, RdNr. 72). Dazu gehört insbesondere, aber nicht nur, das Recht der örtlichen Bauleitplanung.
Das „Recht“ der gemeindlichen Planung ist nicht bereits dadurch betroffen, dass sich durch Entscheidungen und Maßnahmen anderer Verwaltungsträger bzw. des Gesetzgebers die Rahmenbedingungen für die gemeindliche Planung in vielen Einzelbereichen (Flächennutzung, Wirtschafts- und Bevölkerungsentwicklung etc.) verändern. Es ist zwischen den faktischen Auswirkungen und den Rechtsreflexen, die von Planungen anderer Kompetenzträger in ihrem Zuständigkeitsbereich auf die Gemeinden ausgehen, und Eingriffen in die gemeindliche Planungshoheit zu unterscheiden.
Rechtlich betroffen ist die gemeindliche Planungshoheit nach der Rechtsprechung z. B. dann, wenn das Land für einen Teil des Gemeindegebiets zwingende Festlegungen trifft, so dass die gemeindliche Planungshoheit diese gem. § 1 Abs. 4 BauGB beachten muss und damit in der eigenen rechtlichen Gestaltungsfreiheit beschränkt ist. Anerkannt ist weiterhin, dass z. B. militärische Stationierungsmaßnahmen, die sich auf das Gebiet einer Gemeinde beziehen und sich damit auf die Sicherheitsinteressen der Einwohner auswirken, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft betreffen und eine Klagebefugnis begründen.
Die Festsetzung des Kreissitzes ist jedoch, ebenso wie die Bestimmung des Sitzes anderer Behörden von Bund und Ländern, lediglich mit faktischen Auswirkungen sowie Rechtsreflexen für die Gemeinden verbunden und zwar sowohl für die als Kreissitz ausgewählte Gemeinde als auch die unterlegenen Gemeinden.
Die Veränderungen, die mit einer solchen Entscheidung verbunden sind, sind rein faktische Auswirkungen. Sie sind regelmäßig auch nicht von solchem Gewicht, dass ihnen alleine deshalb bereits normative Relevanz beizumessen wäre (siehe zu diesem Zusammenhang auch Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Komm. z. GG, 42. Lfg. Februar 2003, Art. 19 IV, RdNr. 120). Das wäre selbst bei einer großzügigen Betrachtungsweise allenfalls dann der Fall, wenn mit schweren und unerträglichen Auswirkungen zu rechnen würde, für die aber sowohl das Vorbringen der Beschwerdeführerin als auch die Erfahrungen in vergleichbaren Fällen keine Anhaltspunkte liefern (siehe insoweit auch Miller, Kriterien für den Zuschnitt von Landkreisen bzw. für die Festlegung des Kreissitzes im Rahmen von Verwaltungsreformen und Folgen des Kreissitzverlustes, in: LKV 2005, 478 &#61531;480], m. w. N.&#61533;).
Auch soweit mit dem Verlust des Kreissitzes rechtliche Folgen, etwa im Bereich der raumplanerischen Einstufung einer Gemeinde, verbunden sind, handelt es sich nicht um einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht, sondern allenfalls um einen Rechtsreflex. Die Kriterien für die Einstufung einer Gemeinde liegen unabhängig von einer solchen Entscheidung fest. Die Änderungen bei der Einstufung einer Gemeinde sind nur mittelbare Konsequenz der den Rechtskreis der Gemeinde nicht berührenden Maßnahme. Sie können deshalb für sich genommen ebenfalls nicht zur Begründung eines unmittelbaren Eingriffs in das Selbstverwaltungsrecht herangezogen werden.
4. Aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht und dem Rechtsstaatsprinzip folgt schließlich kein allgemeiner Anspruch der Gemeinde auf willkürfreies Handeln des Gesetzgebers, soweit sich seine Maßnahmen auf die gemeindlichen Interessen auswirken. Das unter anderem im Rechtsstaatsprinzip des Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf verankerte Willkürverbot begründet ein subjektives, zur Erhebung der kommunalen Verfassungsbeschwerde berechtigendes Recht nur dann und so weit, als durch eine gesetzgeberische Maßnahme in den durch Art. 87 LSA-Verf geschützten Rechtskreis der Gemeinde eingegriffen wird. Insoweit unterscheidet sich der Status der Gemeinde als Träger hoheitlicher Kompetenzen von der durch die Grundrechte in ihrem Handeln grundsätzlich umfassend geschützten natürlichen Personen. Während diese einen Anspruch auf willkürfreies Handeln in Bezug auf alle Maßnahmen des Staates geltend machen können, die sie in ihrer grundrechtlich geschützten Freiheit nachteilig betreffen, ist das Klagerecht der Kommunen auf die sachliche Reichweite ihrer Selbstverwaltungsgarantie begrenzt. Diese Grenze kann auch durch die Bezugnahme auf das alles staatliche Handeln bindende Rechtsstaatsprinzip nicht durchbrochen werden. Vielmehr besteht ein durch die kommunale Verfassungsbeschwerde geltend zu machender Anspruch auf willkürfreies Handeln nur im Rahmen der Betroffenheit in eigenen Rechten.
Soweit die Mehrheit im Gericht einen solchen allgemeinen Anspruch auf willkürfreies gesetzgeberisches Entscheiden annimmt und daraus die Antragsbefugnis herleitet, sprengt sie den Anwendungsbereich der kommunalen Verfassungsbeschwerde und modifiziert sie in Richtung eines allgemeinen Antragsrechts, mit dem die Einhaltung rechtsstaatlicher Mindeststandards bei allen die Interessen der Gemeinden betreffenden gesetzgeberischen Maßnahmen geltend gemacht werden kann. Diese Ansicht hat in der Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte zu Recht keine Gefolgschaft erfahren (siehe Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urt. v. 20.10.1994, a. a. O., sowie Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 23.05.1996 - VerfGH 12/95 -, a. a. O., m. w. N.) und würde den Anwendungsbereich der kommunalen Verfassungsbeschwerde unkontrollierbar ausweiten.
Aus allen diesen Gründen ist die kommunale Verfassungsbeschwerde als unzulässig zu verwerfen.