Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00268-2687-15-de-octubre-26-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_2fe62bae8d054c88ae43ac0d140719d4&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-20 16:08:03
Document Index: 15431142

Matched Legal Cases: ['artículo 13', 'artículo 7', 'artículo 21', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 150', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 76', 'Artículo 1']

﻿ SENTENCIA 2013-00268/2687-15 DE OCTUBRE 26 DE 2017
SENTENCIA 2013-00268 DE 26 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:PRIMA TÉCNICA APLICABLE PARA LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DEL ORDEN NACIONAL. SE PRECIÓ QUE LA PRIMA TÉCNICA FUE CONCEBIDA EXCLUSIVAMENTE PARA LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DEL ORDEN NACIONAL, TENIENDO EN CUENTA QUE LAS LEYES DE CONCESIÓN DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS QUE DIERON LUGAR A LA EXPEDICIÓN DE LOS DECRETOS QUE ABORDARON EL TEMA DE LA PRIMA TÉCNICA ERAN PUNTUALES EN ESTABLECER LAS MATERIAS QUE DEBÍAN SER REGULADAS POR ESTA VÍA EXTRAORDINARIA, LAS CUALES SE REFERÍAN SOLO A ASPECTOS RELACIONADOS CON LOS EMPLEADOS DE ORDEN NACIONAL. DE IGUAL FORMA, ES PRECISO SEÑALAR QUE LA FALTA EN QUE PUEDAN INCURRIR LA ENTIDAD RECONOCIENDO UN DERECHO NO PREVISTO EN ALGUNA NORMA, LA CUAL NO PUEDE SERVIR PARA QUE LOS ADMINISTRADOS PUEDAN EXIGIR SU CUMPLIMIENTO, Y MENOS AÚN SI ESTE ES EXPEDIDO EN CONTRA DE LOS PRESUPUESTOS NORMATIVOS SOBRE LOS CUALES SE ENCUENTRA FUNDAMENTADA.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, PRIMA TÉCNICA, FONDOS ESPECIALES DE ORDEN NACIONAL, ENTIDAD PÚBLICA NACIONAL, LIQUIDACIÓN DE LA PRIMA TÉCNICA, PAGO DE LA PRIMA TÉCNICA
Sentencia 2013-00268/2687-15 de octubre 26 de 2017
Radicación: 20001233300020130026801
Nº interno: 2687-15
Actor: Raúl Emilio Guerra Picaza
Se circunscribe a determinar i) si el señor Raúl Emiro Guerra Picaza es beneficiario del reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño, en los términos consagrados en los decretos 1661 de 1991, y 2164 de ese año; y, ii) si procede el reconocimiento y pago de la nivelación salarial por los años 2002 a 2013 con base en los topes máximos señalados en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional para los empleados del orden nacional.
De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente:
2.2.1. El 25 de junio de 2013 la parte actora solicitó al Alcalde del municipio de Valledupar el reconocimiento y pago de la prima técnica, así como el reconocimiento y pago de la diferencia salarial dejada de reconocer entre los años 2002 y 2012 (fls. 20-23).
En respuesta a lo anterior, el 28 de junio de 2013 (fls. 25-26) la Secretaría de Educación del municipio de Valledupar, denegó el reconocimiento y pago de la prima técnica, con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 por el cual facultaba a los gobernadores y alcaldes para adoptar los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de la prima técnica a los empleados públicos del orden departamental y municipal.
En lo que se refiere al reconocimiento de la “diferencia salarial dejada de reconocer en cada uno de los años comprendidos entre 2002-2013”, señaló lo siguiente:
“(...) los decretos que trae a colación para mostrar su inconformidad en cuanto a la asignación básica mensual correspondiente al nivel asistencial para los periodos que menciona, tengo que indicarle que se trata de decretos de carácter nacional que no establecen una obligatoriedad sino un tope máximo de asignación básica mensual para los empleados del nivel asistencial dentro del cual se pudiere mover las entidades territoriales a la hora de su fijación o reglamentación jurídica en el caso sub examine, se viene pagando por este concepto lo que realmente corresponde según normatividad del orden municipal expedida dentro del marco de los decretos del orden nacional (...)”.
2.2.2. El 25 de septiembre de 2014 el Secretario de Educación Municipal de Valledupar hizo constar lo siguiente: (fls.163-164)
El señor Raúl Emiro Guerra Picaza identificado con cédula de ciudadanía 8.530.883 fue nombrado según Resolución 1152 de 6 de mayo de 1994, en la actualidad desempeña el cargo de celador grado 02, se encuentra en propiedad; a continuación se relacionan los lugares donde se ha desempeñado desde el año 2010 y su asignación básica:
Fecha in. Fecha fin Básico Lugar de desempeño
01/01/2010 02/28/2010 594.154 Secretaria de educación municipal
03/01/2010 03/31/2010 951.830 Secretaria de educación municipal
04/01/2010 12/31/2010 594.154 IE Milciades Cantillo Costa
01/01/2011 12/31/2011 629.803 IE Milciades Cantillo Costa
01/01/2012 11/30/2012 661.293 IE Milciades Cantillo Costa
12/01/2012 12/31/2012 661.293 Inst. Tec. Pedro Castro Monsalvo
01/01/2013 12/31/2013 684.041 Inst. Tec. Pedro Castro Monsalvo
01/01/2014 704.152 Inst. Tec. Pedro Castro Monsalvo
2.2.3. A folios 148-159 obra copia de los decretos 212 de 24 de mayo de 2010, 347 de 31 de mayo de 2011, 250 de 14 de mayo de 2012, 198 de 7 de junio de 2013, y 157 de 26 de mayo de 2014, por medio de los cuales se fijó el incremento a los emolumentos de los empleos de las dependencias del nivel central del municipio de Valledupar. El límite máximo de la asignación básica mensual en el nivel asistencial se fijó de la siguiente manera:
2010 = Se incrementaron las asignaciones básicas del año 2010 en un 5%
2011 = 1.905.366 – celador grado 02: 1.065.032
2012 = 2.000.635
2013 = 2.069.457
2014 = 2.130.300
2.2.4. El 3 de octubre de 2014 la Secretaría de Educación de Valledupar aportó copia de los salarios devengados por el actor entre los años 2003 a 2014, con anexo de las horas extras (fls. 197-207).
2.3.1. Prima técnica por evaluación de desempeño.
ART. 2º—Criterios para otorgar prima técnica. Para tener derecho a prima técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado.
ART. 5º—De la prima técnica por evaluación del desempeño. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos que sean susceptibles de asignación de prima técnica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7º del presente decreto, de los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo, o sus equivalentes en los sistemas especiales, y que obtuvieren un porcentaje correspondiente al noventa por ciento (90%), como mínimo, del total de puntos de cada una de las calificaciones de servicios realizadas en el año inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento.
ART. 13.—Dentro de los límites consagrados en el Decreto-Ley de 1991 y en el presente decreto, los gobernadores y los alcaldes, respectivamente, mediante decreto, podrán adoptar los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica, a los empleados públicos del orden departamental y municipal, de acuerdo con las necesidades específicas y la política de personal que se fije para cada entidad.
“(...) La potestad reglamentaria, que tiene un origen constitucional, ha sido concebida como la actividad que realiza el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, en orden a desarrollar la ley para su correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento, facilitando su inteligencia, debiendo para ello, obrar dentro de los límites de su competencia sin sobrepasar, ni limitar, ni modificar los parámetros establecidos en aquella (...). El decreto que se expida en su ejercicio debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiene que desarrollar y solo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente esté comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones (...).
La Ley 60 del 28 de diciembre de 1990, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los “empleos del sector público nacional”. En concreto, frente a aspectos que interesan dentro del presente proceso, lo habilitó en el numeral 3º del artículo 21 para “Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación...”.
Al confrontar el texto de la Ley 60 de 1990 y del Decreto 1661 de 1991, en específico de su artículo 9º, con el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, se advierte, sin lugar a equívocos, como se indicó en la providencia que decretó la suspensión provisional y en el auto que confirmó tal determinación, que se desbordaron los límites de la potestad reglamentaria, al hacerse extensivo el otorgamiento del régimen de prima técnica a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados, cuando en realidad de verdad, la intención del legislador ordinario, al conferir las potestades extraordinarias, fue únicamente englobar o comprender a los empleos del sector público del orden nacional (...)”.
De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que el Gobierno Nacional con la expedición del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, extralimitó la facultad extraordinaria que la Ley 60 de 1990 le confirió al Presidente de la República, pues, este solo podía modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de viáticos y gastos de representación relacionados con los empleos del sector público del orden nacional, y no para hacer extensiva la prima técnica a los empleados de los departamentos y municipios, por tal razón, la citada norma fue retirada del ordenamiento jurídico.
2.3.2. Régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial.
De conformidad con lo previsto en el artículo 150 de la Constitución Política le corresponde al Congreso:
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la fuerza pública (...)”.
Con base en lo anterior, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 “mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos...”, disposición que en su artículo 12 señaló lo siguiente:
PAR.—El gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional (...)”.
Esta norma fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-315 de 1995, luego de precisar que de acuerdo con la competencia compartida entre las autoridades nacionales y locales, el ejecutivo solo podía establecer los límites máximos salariales a que estarían sujetos los empleados públicos de entidades territoriales. Sobre el particular, señaló:
“(...) Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas. La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias (...)”.
De acuerdo con lo anterior, la facultad constitucional conferida a las asambleas departamentales y a los concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial.
2.4.1. Conforme a las consideraciones previamente anotadas, se tiene que la prima técnica fue creada para los funcionarios del nivel nacional, según las previsiones de los decretos 1661 de 1991 y 2164 del mismo año; y que a pesar de que se hizo extensiva a los funcionarios y empleados de los departamentos y municipios, se encuentra que el artículo 13 del Decreto 2164, norma que hacía la extensión de la citada prima a los entes territoriales, fue anulada por esta corporación en la sentencia del 19 de marzo de 1998 Consejero ponente Silvio Escudero Castro.
Sobre el particular, es preciso señalar que en un asunto de similares contornos, esta corporación(8) señaló que “la prima técnica fue concebida exclusivamente para los empleados públicos del orden nacional, teniendo en cuenta que las leyes de concesión de facultades extraordinarias que dieron lugar a la expedición de los decretos que abordaron el tema de la prima técnica eran puntuales en establecer las materias que debían ser reguladas por esta vía extraordinaria, las cuales se referían solo a aspectos relacionados con los empleados del orden nacional”.
En este orden de ideas, no es posible beneficiar al demandante con el reconocimiento de la prima técnica, por evaluación del desempeño, atendiendo su calidad de celador del municipio de Valledupar, ya que dicha prima solo fue concebida para los empleados de las entidades del orden nacional, y por tal razón, no puede expedirse un acto administrativo que desconozca tales postulados.
De igual manera, es preciso señalar que la falta en que pueda incurrir la entidad reconociendo un derecho no previsto en norma alguna, no puede servir para que los administrados puedan exigir su cumplimiento, y menos aún si este es expedido en contra de los presupuestos normativos sobre los cuales se encuentra fundamentada su creación.
En tal virtud, el error cometido por la administración del municipio de Valledupar reconociendo la prima técnica a algunos de sus empleados, sin la debida aplicación de la normativa que la regula, no puede concebir en el demandante la posibilidad de exigir su inclusión.
2.4.2. De conformidad con el marco normativo expuesto en el capítulo anterior(9), es claro que el hecho de que el Gobierno Nacional establezca anualmente unos topes para la fijación de salarios de los empleados del orden territorial, no significa que el alcalde municipal de Valledupar al determinar su escala salarial se encuentre obligada a establecer como remuneración para cada una de las categorías de empleos, el límite máximo fijado, sino que se deben tener en cuenta que no exceda tales márgenes.
En vista de lo anterior, al analizar las asignaciones básicas del demandante (entre los años 2003 y 2013)(10) se encuentra que no le asiste el derecho al reconocimiento “de las diferencias en los valores en la nivelación de la asignación básica en el grado asistencial”, pues como ya se vio, el límite fijado por el gobierno, no evidencia que sea el salario equivalente al empleado territorial, pues se trata de un margen que se establece en la escala salarial de acuerdo a la estructura de los empleos, las funciones y los requisitos exigidos en la respectiva entidad.
Con base en los argumentos previamente expuestos, se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, al encontrarse acreditado que el señor Raúl Emiro Guerra Picaza, i) no cumple con los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiario de la prima técnica por evaluación de desempeño y ii) tampoco le asiste el derecho al reconocimiento de las diferencias salariales dentro de los años 2002 a 2013.
1. CONFIRMAR la sentencia del treinta (30) de abril de dos mil quince (2015) proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por Raúl Emiro Guerra Picaza.
“ART. 2º—De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleos de las distintas ramas y organismos del poder público (...).
(6) Artículo 1º, inciso segundo.
(7) Radicado 11995. Sentencia de 19 de marzo de 1998.
(8) Sentencia del 20 de marzo de 2014, Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, expediente 1919-13.
(9) 2.3.2. Régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial
Decreto del orden nacional Nivel Asignación básica mensual Asignación básica cancelada por el municipio
3573 de 2003 Asistencial $ 1.307.779 387.153
4177 de 2004 Asistencial $ 1.374.476 417.467
0941 de 2005 Asistencial $ 1.450.073 442.515
0398 de 2006 Asistencial $ 1.522.577 469.066
0627 de 2007 Asistencial $ 1.591.093 497.210
0667 de 2008 Asistencial $ 1.681.627 525.551
0732 de 2009 Asistencial $ 1.810.608 562.776
1397 de 2010 Asistencia| $ 1.846.821 $594.154
048 de 2011 Asistencial $ 1.905.366 $629.803
0840 de 2012 Asistencial $ 2.000.635 $661.293
1015 de 2013 Asistencial $ 2.069.457 $684.041
(11) Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero ponente: William Hernández Gómez.