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Timestamp: 2020-07-06 02:10:49
Document Index: 41555880

Matched Legal Cases: ['artículo 118', 'artículo 11', 'artículo 34', 'artículo 118', 'Artículo 118', 'artículo 192', 'artículo 2', 'artículo 118', 'artículo 192', 'artículo 13', 'artículo 118', 'artículo 13', 'artículo 130', 'artículo 174']

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Dictamen : 187 del 09/08/2011
C-187-2011
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio DAI-081-2011 del 9 de junio del 2011, por medio del cual solicita emitir criterio sobre los siguientes aspectos:
1. En caso de que se hayan realizado nombramientos sin cumplir con el requisito de contar con una terna, cuáles serían los efectos jurídicos, para el funcionario nombrado y para la institución que realizó el nombramiento.
2. Podrían considerarse estos nombramientos irregulares o nulos.
3. En el caso de Nombramientos interinos, o por servicios profesionales, esa Procuraduría a sostenido el criterio sobre la improcedencia de que personas contratadas bajo ésta modalidad participen en concursos internos. Sin embargo, en la resolución N° 860-2008, el Tribunal Contencioso Administrativo, refiriéndose al tema de participación de interinos en concursos internos, señalo: (…) Tenga en cuenta el recurrente que lo que el artículo 118 del Código Municipal señala es que un funcionario interino y un funcionario de confianza no estarán amparados a los derechos y beneficios de la carrera administrativa municipal, esto es, carecen de estabilidad en los cargos que desempeñan, los que ocupan por plazos concretos y no de manera indefinida como sucede con el funcionario nombrado en propiedad. De manera alguna puede desprenderse de esa norma legal, la existencia de un impedimento para que los funcionarios -interinos o en propiedad- puedan participar en un concurso -sea interno o externo-, pues ese derecho de participación en los concursos para el desempeño de los cargos públicos, no viene recogida por una norma de alcance legal, sino por una de raigambre constitucional (relación de los artículos 192 y 33 de la Constitución Política).
Entonces, atendiendo a que podrían considerarse que existen criterios encontrados, deberíamos concluir que los funcionarios contratados por servicios especiales o por interinato, pueden o no pueden, participar en los concursos internos que se realicen”
I. SOBRE LA PARTICIPACIÓN DE LOS INTERINOS EN LOS CONCURSOS INTERNOS Y LA CONFORMACIÓN DE TERNAS
La Auditoría Interna de la Municipalidad de Palmares, solicita nuestro criterio en relación con cuales serían los efectos jurídicos en caso de realizarse nombramientos sin cumplir con una terna.
Sobre la necesidad de que las listas de elegibles estén integradas por tres personas, la Procuraduría General de la República ya se pronunció ante una consulta efectuada por esa misma Auditoría Interna en enero de este año, reiterando una consulta efectuada por esa misma Municipalidad en diciembre del 2010.
Dispusimos en esa oportunidad, en dictamen C-011-2011 del 21 de enero del 2011, lo siguiente:
SOBRE LA CANTIDAD MÍNIMA DE OFERENTES PARA EFECTUAR LA ELECCIÓN
De lo anteriormente señalado, es claro que no es jurídicamente posible para la Municipalidad realizar nombramientos de servidores sin que éstos hayan sido integrados en una terna o nómina, ya que la integración de la terna es un requisito fundamental para que la Administración Municipal pueda elegir al candidato más idóneo, por lo que aquellos nombramientos que hayan sido efectuados en contravención con las normas, podrían presentar vicios de nulidad.
En efecto, recuérdese que no es posible para la Administración Municipal realizar nombramientos de funcionarios en violación de lo establecido en las normas jurídicas, en virtud del principio de legalidad que rige la actuación administrativa.
El Principio de Legalidad se encuentra consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, el cual señala que:
"En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campos es casi absoluto.” (Sala Constitucional, resolución número 2001-11944 de las quince horas con cuarenta y nueve minutos del veintiuno de noviembre del dos mil uno.)
Así mismo, esta Procuraduría General en su jurisprudencia administrativa ha señalado que:
A partir de lo anteriormente señalado, es claro que el principio de legalidad constituye un límite para la actuación de la administración, por lo que la Administración no puede actuar en contra de dicho principio
En razón de lo anterior, es criterio de este Órgano Asesor que si la Administración Municipal nota que ha incurrido en una ilegalidad al realizar un nombramiento a un servidor, sea por ejemplo, porque este no reúne los requisitos exigidos para el puesto o porque no se cumplió con la terna, está en la obligación de tomar las acciones necesarias para revertir ese acto, respetando siempre el principio de debido proceso.
En estos supuestos, y cuando exista un acto declarativo de derechos, lo procedente sería la apertura de un procedimiento administrativo de conformidad con lo establecido en los artículos 173 y 308, si el vicio que se configura es de tal magnitud, que sea la nulidad absoluta sea además, evidente y manifiesta, o si, por el contrario, la nulidad no es evidente ni manifiesta, deberá declararse el acto lesivo a los intereses de la Administración e instaurarse el proceso contencioso administrativo, de conformidad con lo que establece el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
Asimismo, deberá considerar esa Administración Municipal los plazos de caducidad de la acción para intentar la nulidad del acto administrativo, tal y como lo explicamos en el dictamen C-011-2011 citado líneas atrás.
II. SOBRE LA PARTICIPACION DE LOS SERVIDORES CONTRATADOS POR MEDIO DE CONTATOS DE SERVICIOS ESPECIALES Y LOS TRABAJADORES INTERINOS EN LOS CONCURSOS INTERNOS.
Cabe advertir que, al igual que el tema anterior, esta consulta fue evacuada a la Señora Auditora Interna por dictamen C-011-2011 del 21 de enero del 2011, siendo que no existe ningún motivo para variar lo indicado a esa Auditoría en aquella oportunidad.
Reiterando lo que ya habíamos expuesto en enero del 2011, los servidores nombrados bajo la partida de servicios especiales y los interinos, por disposición del artículo 118 del Código Municipal, no son funcionarios cubiertos por la carrera administrativa municipal. Al respecto, establece el artículo lo siguiente:
Artículo 118. — “Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella.
En relación con la participación de los funcionarios interinos en los concursos internos de las municipalidades, esta Procuraduría General en su jurisprudencia administrativa ha sostenido el criterio de que los funcionarios interinos que no hayan demostrado la idoneidad en su puesto, no pueden participar en los concursos internos efectuados por las Municipalidades.
Al respecto el dictamen C-241-2010 del 8 de diciembre del 2010, señaló:
“El artículo 192 de la Constitución Política establece un régimen de empleo público estatutario diferenciado del régimen de empleo privado. Este régimen se asienta en dos principios fundamentales: la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo.
“ Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:…
Aunado a lo anterior, y en el caso específico de las Municipalidades, examinamos que el legislador en forma expresa, excluyó de los beneficios de la carrera administrativa municipal a los servidores interinos y de confianza, e inferimos, así lo estableció precisamente para dar prevalencia a los principios enunciados y que dan fundamento al régimen de empleo público .
A mayor abundamiento, téngase en consideración que mediante Decreto Ejecutivo número 24025-MP de 13 de enero 1995, se regula el concurso interno para la promoción de los servidores públicos. Si bien dicho instrumento se refiere a los servidores incluidos dentro del Régimen de Servicio Civil, en el tanto orienta las relaciones de los servidores públicos, puede ser tenido como marco de referencia en la materia que nos ocupa. De acuerdo con el artículo 2 de este decreto, los concursos internos "…son aquellos en los se reclutan y seleccionan servidores regulares de comprobada idoneidad, para pasar por vía de promoción de un puesto a otro de clase diferente a la inmediata superior."
"a.Estimular la carrera administrativa de los funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil.
Aumentar el grado de motivación del personal, dándole la posibilidad de ocupar puestos de mayor categoría."
(Los resaltados no son del original)
Ahora bien, debemos advertir no obstante, que se tramita ante la Sala Constitucional una acción de inconstitucionalidad, promovida por la señora Cindy Zuñiga Araya, funcionaria de la Municipalidad de San José, contra los artículos 118 y 152 del Código Municipal, 7 del Reglamento de Carrera Administrativa de la Municipalidad de San José y 51 incisos a) y b) de la Quinta Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de San José y que se tramita bajo el expediente 07-3564-0007-CO. [1] Las normas se impugnan en cuanto impiden a los funcionarios municipales nombrados en forma interina participar en los concursos internos que se realizan en la corporación.
La Procuraduría ha definido los alcances de la exclusión de los trabajadores contratados para servicios especiales de la carrera administrativa municipal, en el sentido de que los empleados incluidos en el artículo 118 anterior, no se encuentran cubiertos por el régimen de estabilidad contemplado en el artículo 192 de la Constitución Política y desarrollado por los artículos 115 y siguientes del Código Municipal.
No obstante, esta exclusión no hace que dichos funcionarios pierdan la condición de trabajadores municipales, como se desprende de la redacción otorgada a la norma citada líneas atrás, por lo que se encuentran inmersos en el cúmulo de derechos y obligaciones que resulten compatibles con su condición de empleados ocasionales”.
Con base en lo anteriormente señalado, este Órgano Asesor reitera su criterio sostenido en su jurisprudencia administrativa en cuanto a que los funcionarios interinos o contratados por servicios especiales si no han demostrado la idoneidad en su puesto, no pueden participar en los concursos internos efectuados por las Municipalidades, a efectos de ocupar plazas en propiedad en dichas entidades municipales.
Asimismo, como lo indicamos líneas atrás, el criterio sostenido ha sido avalado por la Sala Constitucional, cuyos fallos resultan vinculantes en razón de lo establecido en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que no existen motivos para variar nuestra posición.
Por último, conviene referirnos a la resolución que cita la señora Auditora Interna en su solicitud de consulta, a efectos de pedir a este Órgano Asesor que modifique su jurisprudencia administrativa. La resolución que se cita es dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en funciones de jerarca administrativo impropio, al conocer del recurso de apelación presentado por un funcionario municipal contra el acuerdo del Concejo Municipal de Palmares en el que se designa a una funcionaria en el puesto de Contadora en esa corporación municipal.
Al respecto, señaló ese Tribunal:
“Para el Tribunal no lleva razón el recurrente cuando indica que los funcionarios municipales interinos no pueden participar en un concurso interno, pues ello implica hacer una discriminación entre funcionarios en propiedad e interinos que la norma no hace. Ninguna disposición del Código Municipal -principio de legalidad- contiene tal distinción. En todo caso, las que regulan los procedimientos de concurso, en atención al principio pro libertatis -de rango constitucional- debe llevar a interpretar de manera restrictiva toda norma que coarte o limite un derecho y, no existiendo una norma legal que impida a los funcionarios interinos participar en un concurso interno, la interpretación de la ley debe hacerse en el sentido de permitir el ejercicio del derecho fundamental al libre acceso -en condiciones de igualdad- a los cargos públicos -192 de la Constitución Política. Tenga en cuenta el recurrente que lo que el artículo 118 del Código Municipal señala es que un funcionario interino y un funcionario de confianza no estarán amparados a los derechos y beneficios de la carrera administrativa municipal, esto es, carecen de estabilidad en los cargos que desempeñan, los que ocupan por plazos concretos y no de manera indefinida como sucede con el funcionario nombrado en propiedad. De manera alguna puede desprenderse de esa norma legal, la existencia de un impedimento para que los funcionarios -interinos o en propiedad- puedan participar en un concurso -sea interno o externo-, pues ese derecho de participación en los concursos para el desempeño de los cargos públicos, no viene recogida por una norma de alcance legal, sino por una de raigambre constitucional (relación de los artículos 192 y 33 de la Constitución Política).-“ (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera, resolución número 860-2008 de las diez horas treinta minutos del diecisiete de octubre del dos mil ocho)
Si bien es cierto resulta respetable la posición sostenida por el Tribunal Contencioso Administrativo, es claro que la misma resulta abiertamente contradictoria con los precedentes de la Sala Constitucional, por lo que no puede ser considerada para efectos de variar el criterio aquí sostenido.
En efecto, hemos señalado ya que la posición reiterada de la Sala Constitucional ha sido señalar que resulta perfectamente acorde con del Derecho de la Constitución, el que el Código Municipal establezca una limitación a los funcionarios interinos a efectos de participar en los concursos internos efectuados en las municipalidades, toda vez que los funcionarios interinos no han demostrado aún la idoneidad en el puesto, requisito exigido por los artículos 191 y 192 de la Constitución Política para acceder a los cargos públicos. Por ello, como lo ha indicado el Tribunal Constitucional, la limitación no viene dada por el Código Municipal, sino por la propia Carta Política.
Por otra parte, no es cierto que se está realizando una discriminación en contra de los servidores interinos, toda vez que ellos no se encuentran en la misma condición que los servidores en propiedad, por lo que no resulta procedente efectuar una comparación entre supuestos que no resultan comparables.
Por las razones expuestas, y en acatamiento de lo establecido en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no es posible desatender la jurisprudencia sostenida por el Tribunal Constitucional, por la existencia de una resolución dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo como en este caso.
1. A efectos de que se proceda con la escogencia de un funcionario municipal para ocupar una plaza, debe necesariamente cumplirse con los requisitos exigidos por el artículo 130 del Código Municipal, es decir, debe integrarse una lista de candidatos integradas al menos por tres candidatos elegibles y ser presentadas al Alcalde Municipal.
2. Si la Administración Municipal nota que ha incurrido en una ilegalidad al realizar un nombramiento a un servidor, deberá determinar si está ante una nulidad absoluta, evidente y manifiesta y proceder a abrir el procedimiento administrativo de conformidad con lo establecido en los artículos 173 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Si no se está ante una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, deberá declararse el acto administrativo lesivo a los intereses de la administración municipal e instaurarse el proceso judicial correspondiente, al tenor de lo establecido en el artículo 174 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, tal y como ya se había explicado a esa Auditoría Interna en el dictamen C- 011-2011 del 21 de enero del 2011.
3. Los funcionarios interinos que no hayan demostrado la idoneidad en su puesto, no pueden participar en los concursos internos efectuados por las Municipalidades, tal y como lo ha señalado reiteradamente este Órgano Asesor.
[1] Cabe advertir que al día de emisión de este pronunciamiento, la Sala Constitucional no ha resuelto la acción interpuesta por la señora Zuñiga Araya, y citada en el texto de la consulta transcrita.