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Timestamp: 2018-08-16 11:38:24+00:00
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Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 95', 'art. 83', 'art. 80', 'art. 80', 'art. 80', 'art. 80', 'art. 83']

Il Consiglio di Stato pronuncia ancora sugli oneri di sicurezza di Stefano Taddeucci
Il Consiglio di Stato pronuncia ancora sugli oneri di sicurezza
Consiglio di Stato, sez. V, 02/11/2017 n. 5076
28 Nov 2017 di Stefano Taddeucci
La mancata separata indicazione degli oneri per la sicurezza deve quindi ritenersi frutto di un errore scusabile, ingenerato, nell’operatore economico, dall’assenza di alcuna specifica prescrizione nella lex specialis. Nel caso di specie è incontestato che l’obbligo non fosse espressamente previsto nel bando di gara. Debbono quindi trovare applicazione i principi di diritto enunciati da Cons. Stato, Ad. plen., 27 luglio 2016, n. 9, nonché dall’ordinanza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, VI, 10 novembre 2016, in causa C-162/16
Con la sentenza in commento il Consiglio di Stato conferma quanto affermato dall’Adunanza Plenaria con sentenza n. 9 del 27/07/2016, secondo cui, ove la stazione appaltante non abbia espressamente previsto nel bando l’obbligo di indicare gli oneri della sicurezza e l’Impresa partecipante non abbia indicato nell’offerta tali oneri, l’esclusione automatica dell’Impresa stessa senza il previo soccorso determinerebbe la violazione dei principi di tutela dell’affidamento, di certezza del diritto, di trasparenza, par condicio e proporzionalità.
L’Adunanza Plenaria si è sostanzialmente rifatta all’orientamento espresso dalla Corte di giustizia UE, Sesta Sezione, 2 giugno 2016, C-27/15, la quale aveva evidenziato come i principi sopra citati richiedano che le condizioni sostanziali e procedurali relative alla partecipazione ad un appalto siano chiaramente definite in anticipo e rese pubbliche, in particolare gli obblighi a carico degli offerenti, affinché questi ultimi possano conoscere esattamente i vincoli procedurali ed essere assicurati del fatto che gli stessi requisiti valgono per tutti i concorrenti; situazione questa che non si verifica quando il requisito di partecipazione è enucleato ex post, sulla scorta di prassi applicative della stazione appaltante o, peggio, di interpretazioni del giudice nazionale.
La tesi secondo cui il concorrente, il quale non abbia indicato nell’offerta gli oneri della sicurezza aziendale, deve essere escluso, senza possibilità di soccorso istruttorio, anche nel caso in cui il bando non abbia espressamente contemplato tale obbligo, potrebbe basarsi sulle seguenti considerazioni.
L’art. 95 comma 10 del D.lgs. 50/2016 stabilisce che “Nell'offerta economica l'operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell'articolo 36, comma 2, lettera a)”.
La formulazione letterale della norma (“l'operatore deve indicare … gli oneri aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro”) indurrebbe a ritenere che nell’offerta i suddetti oneri debbano essere indicati anche nel caso in cui tale obbligo non sia stato espressamente previsto dal bando di gara.
Una concezione estremamente formalistica della norma imporrebbe di affermare che l’imperativo “deve”, riferito all’operatore economico, non può che essere espressione di un vero e proprio obbligo a carico di quest’ultimo, il quale non può non sapere che gli oneri di cui sopra vanno indicati nell’offerta, a prescindere da quanto previsto negli atti di gara.
Il principio sotteso a tale concezione è che, quando la legge pone a carico di uno dei soggetti di un rapporto (in tal caso, l’operatore economico) determinati oneri (documentali od amministrativi, che dir si voglia), il mancato assolvimento di questi ultimi non può essere imputato al fatto che l’altro soggetto (in tal caso, la stazione appaltante) non li abbia espressamente previsti: ciò significherebbe deresponsabilizzare l’operatore economico ed aggravare gli oneri a carico della stazione appaltante, la quale dovrebbe preoccuparsi di inserire nei propri atti di gara una prescrizione che è in realtà già prevista direttamente dalla legge.
Ma, al di là di tale “aggravamento” (che poi sarebbe relativo!), vi è il principio secondo cui l’operatore economico, nel momento in cui partecipa ad una procedura di appalto, deve conoscere quali sono i suoi obblighi (“la legge non ammette ignoranza”).
La tesi secondo cui, invece, ove il bando di gara non abbia imposto di indicare nell’offerta i costi della sicurezza aziendale ed il concorrente non abbia specificato questi ultimi nell’offerta, il concorrente stesso non può essere escluso, in quanto deve applicarsi il soccorso istruttorio ex art. 83 comma 9 del D.lgs. 50/2016, poggia sulle seguenti considerazioni.
Ai sensi dell’art. 80 comma 5 lett. a) del D.lgs. 50/2016, l’esclusione di un concorrente dalla procedura di appalto si applica quando la “stazione appaltante possa dimostrare con qualunque mezzo adeguato la presenza di gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro”.
Siccome incombe sulla stazione appaltante l’onere di dimostrare che il concorrente ha violato, in maniera grave, le norme in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, appare ragionevole ritenere che la stessa stazione appaltante, proprio al fine di fornire tale dimostrazione, debba necessariamente prima sapere quale sia il costo annuo per singolo lavoratore che l’impresa concorrente sostiene per la sicurezza aziendale: altrimenti, essa non potrà mai comparare tale costo con quello che è (solitamente) previsto nella tabella allegata al Decreto del Ministero del Lavoro con il quale viene determinato il costo medio del lavoro dei dipendenti del settore merceologico di riferimento.
Di conseguenza, la stazione appaltante, dovendo adempiere all’onere probatorio previsto dalla norma sopra citata, dovrà necessariamente chiedere ai concorrenti di indicare, già nell’offerta, gli oneri della sicurezza aziendale. Se l’onere di dimostrare che il concorrente ha violato le norme in materia di sicurezza è posto a carico della stazione appaltante (e quindi non è il concorrente a dover provare di non aver violato tali norme), allora è coerente ritenere che debba essere la stessa stazione appaltante ad attivarsi (inserendo espressa previsione nel bando di gara) al fine di conoscere il prima possibile il costo annuo della sicurezza sostenuto dal concorrente.
Diverso sarebbe stato il discorso nel caso in cui l’art. 80 comma 5 del D.lgs. 50/2016 avesse detto: “la stazione appaltante esclude dalla procedura il concorrente nel caso in cui quest’ultimo non sia riuscito a dimostrare la piena osservanza delle norme in materia di sicurezza”: in tal caso, sarebbe stato onere indiscusso del concorrente, a prescindere da qualsiasi espressa previsione del bando di gara, quello di indicare già nell’offerta gli oneri della sicurezza.
A ciò si aggiunga che, ai sensi dell’art. 80 comma 6 del D.lgs. 50/2016, “Le stazioni appaltanti escludono un operatore economico in qualunque momento della procedura, qualora risulti che l'operatore economico si trova, a causa di atti compiuti o omessi prima o nel corso della procedura, in una delle situazioni di cui ai commi 1,2, 4 e 5”.
Il comma 5 fa appunto riferimento alle violazioni delle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
Il fatto che l’esclusione dell’operatore economico a causa dell’accertamento dell’inosservanza – da parte di quest’ultimo – degli obblighi in tema di sicurezza dei lavoratori, possa avvenire “in qualunque momento della procedura” , vuol dire che non necessariamente gli oneri della sicurezza aziendale debbono essere indicati già in sede di offerta: ben potrebbe il concorrente esplicitarli anche dopo l’offerta, di modo che poi la stazione appaltante possa valutarne la congruità ed eventualmente stabilire, successivamente, l’esclusione dalla procedura.
Pertanto, in un certo senso “è addirittura normale” che il bando di gara non stabilisca espressamente di indicare nell’offerta gli oneri della sicurezza aziendale: siccome l’attività di accertamento della violazione di tali obblighi (e la conseguente eventuale esclusione del concorrente) possono avvenire in qualunque fase della procedura (e quindi anche dopo la presentazione dell’offerta), l’operatore può tranquillamente specificare tali costi anche in un momento successivo alla presentazione dell’offerta; non c’è ragione per la quale il bando debba prescrivere di indicare obbligatoriamente già nell’offerta gli oneri della sicurezza.
Di conseguenza, il soccorso istruttorio è legittimato già dal comma 6 dell’art. 80 del D.lgs. 50/2016: non vi sarebbe neanche bisogno di invocare l’art. 83 comma 9.
Diverso sarebbe stato il caso in cui la norma stabilisse quanto segue: “nel caso di accertamento della violazione degli obblighi di cui al comma 5, la stazione appaltante esclude il concorrente subito dopo la presentazione dell’offerta”. In tal caso, siccome l’attività di accertamento della violazione dei suddetti obblighi (e la conseguente eventuale esclusione del concorrente) dovrebbero necessariamente avvenire subito dopo la trasmissione dell’offerta, a quel punto la stazione appaltante dovrebbe per forza di cose stabilire nel bando di indicare, già nell’offerta, gli oneri della sicurezza: altrimenti la stessa non avrebbe la possibilità di comparare, entro il termine previsto per l’esame delle offerte, il costo annuo della sicurezza aziendale sostenuto dall’Impresa con il costo previsto nella tabella allegata al Decreto del Ministero del Lavoro.