Source: http://www.diarioconstitucional.cl/articulos/falta-de-fundamentos-constitucionales-del-concepto-institucional-de-estatuto-administrativo
Timestamp: 2018-03-21 07:09:00
Document Index: 324312322

Matched Legal Cases: ['artículo 72', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 38', 'artículo 33', 'artículo 72', 'artículo 72', 'artículo 72', 'artículo 72', 'artículo 36', 'artículo 51', 'artículo 1', 'artículo 72', 'artículo 32', 'artículo 72', 'artículo 19', 'artículo 43', 'Artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 1', 'artículo 21', 'artículo 18', 'artículo 19', 'artículo 72']

Falta de fundamentos constitucionales del concepto institucional de “Estatuto Administrativo”.
Todo indicaría que el alcance institucional de la expresión Estatuto Administrativo cimentado en el artículo 72 N°s 7, 8 y 9 de la Constitución de 1925, según lo postulado por la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, actualmente no gozaría de mayor respaldo constitucional.
1.-A la Contraloría General de la República, entre otras atribuciones, le corresponde “vigilar el cumplimiento de las disposiciones del Estatuto Administrativo” (artículo 1°, inciso primero, ley N° 10.336).
2.-Más específicamente, el artículo 6°, inciso primero, de la citada ley, establece que “Corresponderá exclusivamente al Contralor informar sobre derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones, montepíos y, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen”. Por su parte, el artículo 38, letra a), del mismo cuerpo legal, dispone que: “Corresponderá al Subdepartamento de Registro de Empleados Públicos: a) Vigilar el cumplimiento del Estatuto Administrativo y proponer las resoluciones tendientes a este fin, sin perjuicio de lo establecido en la letra h) del artículo 33”.
3.-En el “Estatuto Administrativo Interpretado, D.F.L. 338, de 1960”, Contraloría General de la República, 1972, en la “Breve Explicación” que a modo de prólogo antecede a ese cuerpo estatutario interpretado, con respecto al alcance de la voz “Estatuto Administrativo”, se advierte lo siguiente: “La expresión Estatuto Administrativo, incluida en el texto transcrito, excede el ámbito de las normas propias del decreto con fuerza de ley 338, de 1960, que contiene el régimen jurídico general aplicable a los empleados públicos, y se extiende en el amplio sentido consagrado por el artículo 72, N° 7, de la Constitución Política del Estado, comprensivo de todo régimen jurídico que vincule al Estado y sus funcionarios, aunque no esté contenido en el decreto con fuerza de ley anteriormente citado, sino en el Código del Trabajo, leyes especiales o simples reglamentos” (ob. cit., p. 5).
4.-La misma Contraloría General de la República, a través del dictamen N° 27.438, de 23 de mayo 1957, manifestó que:
“En cuanto al problema de establecer qué vigilancia o fiscalización compete a esta Contraloría General sobre el cumplimiento de las leyes sociales que se aplican, por determinadas disposiciones de ley, al personal de algunas instituciones o empresas del Estado (como el de la Empresa Marítima), el infrascrito debe informar lo siguiente:
Los números 7, 8 y 9 del artículo 72 de la Constitución especialmente, han enunciado una noción muy diferente de la expresión Estatuto Administrativo que la que el uso corriente ha conducido erradamente a establecer. En efecto, tales disposiciones concretaron el espíritu que animó a los constituyentes de 1925 y que quedó consignado en las actas respectivas, sobre la materia en referencia. Al fijarse las atribuciones del Presidente de la República en el artículo 72, se manifestó el propósito de consagrar constitucionalmente la obligación del Jefe de Estado de atenerse a un Estatuto Administrativo en la provisión de empleos y en la remoción de los funcionarios, y trasunto de este espíritu fueron los números 7, 8 y 9 del mismo artículo 72, que obligan al Presidente a someterse al Estatuto Administrativo en la provisión de empleos civiles y militares, en la destitución de los empleados de su designación y en la concesión de jubilaciones, retiros y montepíos.
La expresión Estatuto Administrativo, empleada por la Constitución Política, tiene, pues, un alcance institucional, esto es, que se refiere a una ley reglamentaria de la Constitución, de carácter genérico, comprensiva del régimen integral a que jurídicamente estarían sometidos los empleados o funcionarios del Estado. En realidad, se conformaría mucho más con la intención y aún la letra de los preceptos constitucionales pertinentes, el establecimiento legal de un solo cuerpo orgánico estatutario. Esto no ha sido dictado en esta forma, sino que por partes, de suerte que hay varios Estatutos para distintas clases de funcionarios públicos. Pero, en todo caso, la denominación constitucional de Estatuto Administrativo debe comprender a todos estos ordenamientos parciales, porque pugnaría con la Constitución el estimar -admitiendo el uso corriente- que sólo es válida esa denominación para el Estatuto de los funcionarios civiles fiscales (D.F.L.256, 1953).
Ahora bien, algunas leyes han ido aún más lejos en la parcelación, por así decirlo, del Estatuto Administrativo, y –como el D.F.L. 388, de 1953, verbigracia- hacen aplicables a la relación jurídica entre funcionario público y Estado (entendiendo en esta expresión las entidades estatales que lo integran) el Código del Trabajo y Leyes complementarias. Como los funcionarios no dejan, por eso, de seguir siendo del Estado, puesto que no sirven a un particular, es preciso concluir en que ese Código y las leyes que lo complementan vienen a ser o constituir la legislación estatutaria de los mismos, dentro del concepto constitucional recién recordado.
Y tiene grande importancia en el Derecho Administrativo Chileno el dejar sentada esta conclusión, porque la ley orgánica de la Contraloría General de la República confiere a este organismo la atribución, que es también obligación de “vigilar el cumplimiento del Estatuto Administrativo”, (artículo 36, letra a), ley 10336). Indudablemente, si se consideran los fundamentos ya explicados, y para mantener la debida correspondencia y armonía entre las distintas leyes que se refieren a las facultades de la Contraloría sobre la Administración, es preciso entender que la expresión Estatuto Administrativo comprende a todas las leyes que rigen las relaciones del Estado con sus funcionarios, sin distinción de categorías, regímenes de previsión o autonomía de los servicios, sea que su designación se haga directamente por el Presidente de la República, o indirectamente, a través de los órganos descentralizados institucionalmente.
Sólo así es posible que la Contraloría General pueda ejercer las funciones que legalmente se le han encomendado, para pronunciarse sobre la legalidad de las resoluciones y decretos, y para informar sobre sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios y otros derechos funcionarios, tanto del sector fiscal, cuanto de los semifiscales y de instituciones y empresas autónomas. A este respecto, es útil recordar el texto del artículo 51 de la ley 10336, que dispone “Las instituciones fiscales y semifiscales y, en general, todos los organismos creados por el Estado o dependientes de él, quedarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General, salvo aquellas que actualmente lo están a la de la Superintendencia de Bancos o de la Dirección General de la Previsión Social” (Superintendencia de Seguridad Social).
Al considerarse, pues, con arreglo a los principios expuestos, que el Código del Trabajo y leyes complementarias son “Estatuto Administrativo” cuando, por expresa determinación de ley (como el D.F.L. 388), deban regir o regular las relaciones funcionarias del personal de ciertos servicios públicos, cabe necesariamente concluir en que toca a la Contraloría General “la vigilancia”, es decir la fiscalización de aquel Código y la legislación que lo complementa.
Es cierto que el D.F.L. 76, de 1953 (artículo 1°), somete a la Dirección General del Trabajo la supervigilancia de la aplicación de las leyes sociales y la fiscalización de su cumplimiento; pero estas supervigilancia y fiscalización, que de un modo tan general así se radican en dicho Servicio, no pueden interferir las que, a su turno, debe realizar la Contraloría General sobre los servicios del Estado, aun cuando, tratándose de éstos, ellas recaigan sobre el cumplimiento de determinadas leyes sociales, convertidas, por extensión legal, en normas estatutarias . Porque es evidente que el D.F.L. 76 se refiere al significado o contenido propio de las “llamadas leyes sociales”, esto es, a su carácter de normas reguladoras de relaciones que ligan a patrones o empleadores particulares con sus obreros o empleados; y porque, en cualquier caso, la especialidad de los preceptos de la ley orgánica de la Contraloría, en orden a la “vigilancia del Estatuto Administrativo”, los hace primar sobre los generales del antedicho D.F.L. 76. Debe recordarse también, a este respecto, que este D.F.L., emanado de la ley 11151, no ha podido, con arreglo a los términos de la ley delegatoria, contravenir las atribuciones de la Contraloría General”.
5.-El artículo 72 de la Constitución de 1925 establecía las atribuciones especiales del Presidente de la República y en su número 7 le facultaba para “Proveer los demás empleos civiles y militares que determinen las leyes, conforme al Estatuto Administrativo, y conferir, con acuerdo del Senado, los empleos o grados de coroneles, capitanes de navío y demás oficiales superiores del Ejército y Armada. En el campo de batalla, podrá conferir estos empleos militares superiores por sí solo”. En las Actas Oficiales de las sesiones celebradas por la Comisión y Subcomisiones encargadas del estudio del Proyecto de Nueva Constitución Política de la República, con relación a este numeral se dice lo siguiente: “S.E,, anticipándose a la idea del señor Vicuña, ha modificado el artículo de la Constitución respectivo, diciendo que es facultad del Presidente de la República proveer los demás empleos civiles y militares que determinen las leyes. Se ha querido así dejar la puerta abierta para que los Jefes de Oficinas hagan los nombramientos de los otros empleados, conforme al Estatuto Administrativo. La Constitución debe establecer la necesidad de que después se dicte ese Estatuto” (Actas cit., p. 221). El profesor Guerra señala que se trata de una “Atribución administrativa. Corresponde a la 9ª. antigua, con modificaciones. Respecto a los empleos civiles en general y de los militares subalternos se ha introducido la reforma muy saludable de que su provisión se haga en conformidad al “Estatuto Administrativo”, con el fin de garantizar, mediante procedimientos bien calculados, que los primeros nombramientos se hagan a virtud de condiciones de competencia y honorabilidad, y que los ascensos se funden en los merecimientos de los favorecidos, apartando en uno y otro caso la influencia desquiciadora de los empeños políticos o sociales, que han constituido en nuestro país una verdadera y constante plaga, llenando la administración pública de empleados ineptos o inmorales, y entregándola como patrimonio de origen divino a la clase oligárquica, en desmedro de las clases más modestas, y sobre todo del interés nacional. Será preciso dictar la ley del Estatuto Administrativo, a semejanza de las leyes similares que tan buenos resultados han producido en Alemania y otros países; pero evitando el escollo de que, a pretexto de limitar la facultad presidencial y de consultar mayores garantías para el bien público, se introduzca la necesidad del acuerdo del Congreso, o por lo menos del Senado, para nombramientos y ascensos, porque eso importaría agravar los males antiguos en vez de subsanarlos, puesto que se covertiría toda la administración pública en un feudo de los intereses políticos del Parlamento” (José Guillermo Guerra, La Constitución de 1925, Establecimientos Gráficos Balcells, 1929, p. 381). El profesor Silva Bascuñán considera que, por esta circunstancia, el Estatuto Administrativo es una ley que complementa la Constitución de 1925: “Dictado por primera vez en virtud del D.F.L. 1.340 bis, de 22 de agosto de 1930, se reemplaza sucesivamente por la ley 8282, de 1945, por el D.F.L. 256, de 1953, y, en fin, por el D.F.L. 338, publicado el 6 de abril de 1960, en uso de la autorización concedida en la ley 13305, de 6 de abril de 1959” (Alejandro Silva Bascuñán, Tratado de Derecho Constitucional, Editorial Jurídica de Chile, 1963, t. III, p. 296).
6.-Ese alcance institucional de la expresión “Estatuto Administrativo” en la actualidad no tiene asidero constitucional. En efecto, la Constitución de 1980 excluyó totalmente el empleo de la voz “Estatuto Administrativo”. El artículo 32 del citado cuerpo constitucional, que es el sucesor del artículo 72 N° 7 de la anterior Constitución, cuando establece las atribuciones especiales del Presidente de la República, dispone lo siguiente: “10.-Nombrar y remover a los funcionarios que la ley denomina como de su exclusiva confianza y proveer los demás empleos civiles en conformidad a la ley. La remoción de los demás funcionarios se hará de acuerdo a las disposiciones que ésta determine”. Como puede observarse, desaparece la expresión Estatuto Administrativo y el tratamiento común para la provisión de empleos civiles y militares en conformidad a ese mismo estatuto, según lo disponía la Constitución de 1925. En el artículo 19 N° 3, inciso segundo, con relación al derecho a la defensa, la Constitución de 1980, dispone que: “Tratándose de los integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, este derecho se regirá, en lo concerniente a lo administrativo y disciplinario, por las normas pertinentes de sus respectivos estatutos”. Este precepto no permite enarbolar un concepto institucional de la voz “Estatuto”, desde que el propio constituyente de 1980, a diferencia del de 1925, da por sentado que al interior de esas Instituciones no habrá un solo Estatuto para todas ellas. Esto demuestra que no existe voluntad constitucional de que haya un único cuerpo regulador para todo el personal de la Administración del Estado con la denominación Estatuto Administrativo, motivo por el cual no resulta constitucionalmente admisible hoy día asignar alcance institucional u omnicomprensivo a la voz Estatuto Administrativo. El sistema regulatorio de la función pública administrativa previsto en la actual Constitución es plural.
7.-Lo anterior se encuentra plenamente reafirmado por el artículo 43 de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, la cual permite en el régimen laboral de los funcionarios de la Administración del Estado la existencia de estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades. Según este precepto:
“El Estatuto Administrativo del personal de los organismos señalados en el inciso primero del Artículo 21 regulará la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, en conformidad con las bases que se establecen en los Artículos siguientes y en el Título III de esta ley.
“Cuando las características de su ejercicio lo requieran, podrán existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades".
“Estos Estatutos deberán ajustarse, en todo caso, a las disposiciones de este Párrafo”.
En fin, debe tenerse en consideración que este precepto se refiere solamente al personal de los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y de los servicios públicos centralizados y descentralizados creados para el cumplimiento de la función administrativa, con las excepciones que establece el inciso segundo del artículo 21 de la ley N° 18.575, vale decir, no es aplicable a la Contraloría General de la República, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, a las Municipalidades, al Consejo Nacional de Televisión, al Consejo para la Transparencia y a las empresas públicas creadas por ley.
8.-Según la historia de este precepto “se establece en esta norma que el ingreso, los derechos y deberes, la carrera funcionaria, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones del personal de los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y de los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, será regulado por un estatuto administrativo, ajustándose a las bases que se establecen en las normas siguientes. El inciso segundo establece que podrán existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades, en atención a las características del ejercicio de los mismos, debiendo en todo caso, adecuarse a la normativa del proyecto, como por ejemplo ocurre en los casos de los médicos funcionarios y los profesores de Estado. Este artículo no era considerado en el proyecto del Ejecutivo. La Comisión Conjunta acordó incluir esta norma en atención a que estimó pertinente que debía señalarse expresamente que existiría un solo estatuto administrativo para el personal de los órganos regidos por este Título, restableciendo así la unidad en la Administración en lo que a regimen de personal se refiere” (Historia de la Ley N° 18.575, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 391). Como puede observarse, el propósito del legislador es que, únicamente, respecto del personal regido por el Título II de ese cuerpo legal existirá un solo estatuto administrativo, pero no para todo el personal de la Administración del Estado.
9.-Consecuentemente, el artículo 1° del Estatuto Administrativo dispone que “las relaciones entre el Estado y el personal de los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y de los servicios públicos centralizados creados para el cumplimiento de la función administrativa, se regularán por las normas del presente Estatuto Administrativo, con las excepciones que establece el inciso segundo del artículo 21 de la ley N° 18.575”. Según la historia de la ley, “esta disposición fue perfeccionada por la Comisión Conjunta, determinando el ámbito de aplicación del Estatuto, tal como se señalara en el Capítulo VI, letra B, N° 4, de este informe. Dicha delimitación se efectuó haciendo una referencia al inciso segundo del artículo 18 (21) de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases de la Administración Pública, a fin de excluir de la aplicación de las normas de este Estatuto a aquellos órganos expresamente señalados en dicha norma, los que se rigen por sus propios estatutos especiales” (Historia de la ley N° 18.834, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 744).
10.-Por ende, desde una punto de vista constitucional, orgánico-constitucional y legal, en la hora presente, no tiene cabida el alcance institucional de la expresión Estatuto Administrativo que viene sosteniendo la jurisprudencia administrativa sobre la base de los numerales 7, 8 y 9 de la Constitución de 1925. Así las cosas, cuando los artículos 1° y 6° de la ley N° 10336 mencionan la palabra Estatuto Administrativo, al no poder dársele a esta expresión dicho alcance institucional omnicomprensivo de todas las normas laborales que regulan a los funcionarios de la Administración del Estado, no cabría sino entenderla en sentido restringido, como voz referida a aquel cuerpo de normas aprobado precisamente con esa denominación (ley N° 18.834, Estatuto Administrativo).
11.-Una interpretación amplia de esa expresión es improcedente en el ámbito del Derecho Público, toda vez que nos encontramos ante una potestad de un órgano del Estado, y sabido es que las potestades deben interpretarse en forma restrictiva. La propia jurisprudencia administrativa confirma este criterio interpretativo en los dictámenes números 28.226/2007 y 62.188/2009. Sobre el particular, el Órgano Contralor manifiesta que “la interpretación estricta que se postula como propia de las normas de derecho público debe primero distinguir el contenido de estas normas, de modo que sólo se interpreten restrictivamente aquellas que se refieran a las atribuciones de los órganos del Estado, en tanto que las que se refieran a derechos, libertades o garantías de las personas, o limiten las potestades estatales, lo sean extensivamente, conforme a los principios que enuncia en la materia la Constitución Política de la República” (dictamen N° 28.226/2007). En la especie, los artículos 1° y 6° de la ley 10.336 contienen normas de atribuciones, razón por la cual han debido interpretarse en forma estricta y no extensivamente, como se ha venido mal haciendo con la expresión Estatuto Administrativo, lo que ha significado en los hechos la asunción de atribuciones más allá de lo permitido por la Constitución y las leyes.
12.-Por otra parte, los órganos del Estado deben estar previa, expresa y legalmente habilitados para actuar válidamente. Pues bien, si el propósito del constituyente de 1925 era que la ley aprobara un sólo Estatuto Administrativo para toda la Administración, las atribuciones para fiscalizar el cumplimiento de ese cuerpo estatutario de normas omnicomprensivas de todos los funcionarios no se podían ejercer en tanto éste no fuera dictado. Al haberse extendido la fiscalización a toda la Administración sin la dictación previa de ese Estatuto, simplemente se ha estado actuando fuera de la ley. El alcance institucional de la expresión Estatuto Administrativo, en consecuencia, ha sido un mero disfraz interpretativo para encubrir actuaciones que no estaban autorizadas por la ley.
13.-Finalmente, como el sentido de los artículos 1° y 6° de la ley N° 10336 es claro, no se debería desatender su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 19 del Código Civil. El alcance institucional no sólo supera el tenor literal de esos preceptos, sino también su espíritu. Resulta poco aceptable que, dentro de la expresión Estatuto Administrativo, el espíritu de la ley permita hospedar cuerpos jurídicos de naturaleza tan disímiles, como podrían ser entre otras las normas del Código del Trabajo.
En conclusión: Todo indicaría que el alcance institucional de la expresión Estatuto Administrativo cimentado en el artículo 72 N°s 7, 8 y 9 de la Constitución de 1925, según lo postulado por la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, actualmente no gozaría de mayor respaldo constitucional, razón por la cual dicho término no podría tener sino un significado específico, de acuerdo a su sentido natural y obvio, derivado del uso general, circunscrito sólo a las normas sobre Estatuto Administrativo contenidas en la ley N° 18.834. (Santiago, 26 septiembre 2017)