Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2003-03211-40594-de-noviembre-23-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_3571cb36baaf4725ab05399fa12de066&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-15 08:35:27
Document Index: 329390497

Matched Legal Cases: ['artículo 82', 'artículo 48', 'artículo 69', 'artículo 6', 'artículo 113', 'artículo 67', 'artículo 2', 'artículo 10', 'artículo 113', 'artículo 4', 'artículo 164', 'Artículo 82', 'artículo 10', 'Artículo 189', 'artículo 33', 'artículo 10', 'Artículo 21']

SENTENCIA 2003-03211 DE 23 DE NOVIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:ESTADO ES RESPONSABLE POR LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN CIVIL, AL NO REALIZAR EL CONTROL EFECTIVO A UNA INSTITUCIÓN UNIVERSITARIA QUE NO ESTABA AUTORIZADA POR EL ICFES PARA OFRECER CARRERAS PROFESIONALES. SE PRECISA POR PARTE DE LA SALA QUE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN TIENE ENCARGADA LA LABOR DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DE LAS INSTITUCIONES UNIVERSITARIAS, LO CUAL IMPLICA TANTO LA REVISIÓN DE LA PARTE ADMINISTRATIVA COMO CURRICULAR DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y CONLLEVA UNA REVISIÓN PERIÓDICA Y LA VERIFICACIÓN, CUANDO MENOS ANUAL, DE LOS PROYECTOS EDUCATIVOS INSTITUCIONALES DE TODAS LAS INSTITUCIONES, ASÍ COMO SUS REGLAMENTOS PEDAGÓGICOS. ES POR ELLO QUE EN ESTOS CASOS SEGÚN EXPONE LA SALA, SI SE ENCUENTRA ARGUMENTOS PARA AFIRMAR QUE EXISTIERON FALLAS EN EL SERVICIO DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DEL SECTOR EDUCATIVO AL CARGO DE LA NACIÓN QUE PERMITIERON QUE LA DEMANDANTE, AMPARADA EN LA CONFIANZA LEGÍTIMA DE QUE LAS ENTIDADES QUE OFRECEN AL PÚBLICO DICHO PROGRAMAS QUE ESTÁN CONTROLADOS POR EL ESTADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, DERECHO A LA EDUCACIÓN, UNIVERSIDAD, INSTITUCIÓN DE EDUCACIÓN SUPERIOR, EDUCACIÓN SUPERIOR, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, ICFES, CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, INTERVENIENTES EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR
Sentencia 2003-03211 de noviembre 23 de 2016
Exp.: 40594
Rad.: 05001233100020030321101
Actor: Lida Elena Cano Agudelo
Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y Politécnico Colombiano “Jaime Isaza Cadavid”
El asunto corresponde a esta jurisdicción en los términos del artículo 82(3) del Código Contencioso Administrativo, en razón de que fungen como integrantes de la pasiva la Nación – Ministerio de Educación Nacional y un establecimiento público del orden departamental, dotado de personalidad jurídica(4), entes públicos cuyas relaciones jurídicas deben ser juzgadas por la justicia contencioso administrativa.
La actora, en calidad de directa afectada es la llamada a integrar el extremo activo de la controversia, mientras que a la Nación, representada por el Ministerio de Educación y a la institución educativa demandada, les corresponde comparecer como parte pasiva, en razón de las imputaciones de orden fáctico y jurídico esgrimidas en su contra. Cosa distinta es el juicio sobre su responsabilidad, el que tendrá lugar al analizar el fondo de la controversia.
1.3(sic). La caducidad de la acción.
En este particular evento, aunque el no otorgamiento oportuno del título de licenciada a la demandante tuvo lugar, en principio, en el año 2001, esta no tuvo el carácter de decisión definitiva o permanente, ni se constituyó en la causa del daño, por cuanto, finalmente, la demandante sí obtuvo el título universitario de manos de la institución educativa demandada, de modo tal que los perjuicios derivados de la demora en acceder a este y de las finales condiciones en que se entregó, solo se materializaron en el momento en que el título fue expedido.
Resalta la Sala como no existió una decisión definitiva que hubiera negado a la actora su título universitario, sino que su entrega se vio retrasada con ocasión de distintos factores, por lo que, en forma legítima, la afectada continuaba a la espera de la obtención del mismo, quedando solo consolidado el daño una vez este le fue entregado, lo que ocurrió en forma posterior a la presentación de la demanda, por lo que fuerza concluir que este fue promovida en tiempo, tal como lo estimó el a quo.
Antes de centrar la atención de la Sala en el análisis crítico de las evidencias aportadas, procede la precisión siguiente en relación con el mérito de aquellas allegadas en copia informal al proceso, en cuanto la decisión impugnada no les otorgó valor a las evidencias aportadas en copia informal.
La Sala estima que los documentos así aportados por la actora estuvieron a disposición de la demandada, quien ningún reparo formuló frente a estos, siendo claro que era la parte contra quien se adujeron quien podía controvertirlos si no correspondían con la realidad. Como así no lo hicieron las demandadas, entiende la Sala que ninguna objeción les mereció su autenticidad.
3.2.1.1. La señora Lida Elena Cano Agudelo cursó y aprobó el bachillerato en su modalidad pedagógica, en la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Jericó (fl. 30, cdno. 1).
3.2.1.2. El 18 de marzo de 1994 (fl. 31, cdno. 1) se vinculó como docente del Centro Oficial de Adultos de Tarso Antioquia, en el área de ciencias sociales, hasta el 5 de octubre del mismo año. A partir del día 10 del mismo mes y año se vinculó como docente de tiempo completo inscrita en el grado 1º del escalafón, al I.D.E.M. San José del Citará (fl. 32, cdno. 1), donde continuaba laborando para el 10 de octubre de 1995, fecha en que fue expedida la correspondiente certificación.
Entre el 24 de agosto de 1998 (fl. 42, cdno. 1) y el 18 de diciembre de 2002, laboró como docente de primaria en diferentes instituciones del departamento de Antioquia. Consta en el proceso que el 8 de noviembre de 1999 fue trasladada de la Escuela Rural El Líbano a la Escuela Rural del Valle de Umbría (fl. 33, cdno. 1) y el 7 de febrero de 2000 (fl. 34, cdno. 1) fue asignada a la Escuela Rural El Picacho del municipio de Medellín, donde continuaba laborando en marzo de 2000, cuando le fue expedida la certificación que allegó (fl. 36, cdno. 1).
3.2.1.3. Entre el 23 de febrero y el 25 de mayo de 2002 (fl. 40, cdno. 1), la demandante realizó un curso de ascenso en el escalafón denominado “aprendizaje por transferencia analógica” y en septiembre de 2002 obtuvo una certificación del Instituto Tecnológico Metropolitano, por haber cursado un microcurrículo en didáctica del inglés (fl. 41, cdno. 1).
3.2.1.4. El 1 de agosto de 2000 (fl. 38, cdno. 1) la Secretaría de Educación y Cultura de Medellín certificó que la demandante fue inscrita en el grado uno del escalafón docente según Resolución Nº 7251 de 6 de octubre de 1994, con efectos fiscales a partir del 26 de noviembre del mismo año, época a partir de la cual inició a contabilizarse el término para el próximo ascenso, según se dejó constancia expresa en el mismo documento. En efecto, se aportó copia de la referida resolución, por medio de la cual fue inscrita la demandante en el escalafón docente (fl. 377, cdno. 1).
3.2.1.5. La demandante cursó y aprobó el programa de licenciatura en educación física, recreación y deporte en el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid y culminó los estudios correspondientes en el segundo semestre del año 2000 (fl. 461, cdno. 1), según lo certificó la institución educativa. De acuerdo con la certificación expedida, el nombre del programa cursado corresponde a “licenciatura en educación física, recreación y deporte”. En los desprendibles de pago de matrícula expedidos por el Politécnico (fl. 473, cdno. 1) se señala el nombre del programa como “Lic. en Educación Fí. Jericó”.
3.2.1.6. El 27 de marzo de 2004 (fl. 337, cdno. 1), el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid otorgó a la señora Lida Elena Cano Agudelo el título de “licenciado en educación física, recreación y deporte”.
3.2.1.7. El 12 de octubre de 2005 (fl. 318, cdno. 1), mediante la Resolución 3643, la Secretaría de Educación de Medellín ascendió a la demandante, del grado 1º al grado 7º del escalafón docente, para lo cual tuvo en cuenta: “para efectos de la presente resolución, se reconoce experiencia docente a partir del 24 de agosto de 1998 hasta el 24 de agosto de 1998. Aportó título de licenciada. Cumplimiento de requisitos. La totalidad de los requisitos necesarios para el ascenso solicitado fueron cumplidos el día 1 de abril de 2004.
3.2.1.8. El 2 de enero de 2006, mediante la Resolución Nº 0228, la demandante Lida Elena Cano Agudelo fue ascendida al grado 08 en el escalafón docente, en aplicación del Decreto 2277 de 1989 (fl. 305, cdno. 1), para lo cual se le reconocieron los tiempos de servicio obtenidos entre el 24 de agosto de 1998 al 24 de agosto de 2001. Se afirmó: “cumplimiento de requisitos. La totalidad de los requisitos necesarios para el ascenso solicitado fueron cumplidos el día 18 de mayo de 2005”.
3.2.1.9. El 24 de febrero de 2006, mediante la Resolución Nº 2346, fue ascendida al grado 09 de escalafón docente y de dejó constancia de lo siguiente: “para efectos de la presente resolución, se reconoce experiencia docente a partir del 24 de agosto de 2001, hasta el 24 de agosto de 2004. Aportó 5 créditos. Cumplimiento de requisitos. La totalidad de los requisitos necesarios para el ascenso fueron cumplidos el día 17 de noviembre de 2005”.
3.2.2.1. El 6 de julio de 1988 (fl. 105, cdno. 1), el Icfes autorizó el funcionamiento de un Centro Regional de Educación Abierta y a Distancia CREAD del Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, en el municipio de Jericó – Antioquia y el programa de “tecnología en desarrollo rural” a distancia. Dice la resolución:
[E]l Icfes considera necesario extender la aprobación del programa de tecnología en producción agropecuaria a distancia, al igual que autorizar a la institución para otorgar, hasta el 31 de diciembre de 1991, el título de tecnólogo en desarrollo rural a distancia, a los alumnos actualmente matriculados en el Centro Regional de Educación Abierta y a Distancia CREAD, localizado en JERICÓ (Antioquia).
3.2.2.2. El 2 de mayo de 1995 (fl. 465, cdno. 1), el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, establecimiento público del departamento de Antioquia, mediante el Acuerdo Nº 06 del consejo directivo, creó el programa académico de licenciatura en educación física, así:
ART. ÚNICO.—Crear el programa académico de la licenciatura en educación física.
PAR.—El título que otorgará la institución al egresado será el de licenciado en educación física.
3.2.2.3. Como antecedente de dicha disposición, el 6 de abril de 1994, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (fl. 111, cdno. 1) ordenó el registro de diferentes programas de la institución educativa demandada, así:
ART. 1º—Ordenar el registro bajo los códigos que a continuación se relacionan en el sistema de información y documentación de la educación superior de los programas de pregrado y especialización de la institución (Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid): (...)
Tecnología en educación física (...)
ART. 2º—Este registro es válido por un período de cinco (5) años contados a partir de la fecha.
3.2.2.4. El 19 de julio de 1995, el rector del Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid presentó ante el Icfes el programa de licenciatura en educación básica, en educación física, recreación y deportes y remitió el formato correspondiente a la notificación de la creación del mismo. Así lo certificó el Icfes luego de la revisión de sus archivos (fl. 409, cdno. 1). Adjuntó copia del documento remitido por el Politécnico, de acuerdo con el cual el programa funcionaría en la sede central del Politécnico en la ciudad de Medellín, en la modalidad presencial, con una duración de 10 semestres (fl. 414, cdno. 1), con fecha de iniciación de actividades prevista para enero de 1996.
3.2.2.5. El 16 de abril de 2001 (fl. 128, cdno. 1), el rector del Politécnico dirigió una comunicación al Icfes solicitándole la expedición de los códigos de registro correspondientes a los programas académicos de la institución.
3.2.2.6. El 21 de mayo de 2001 (fl. 126, cdno. 1), el rector de la institución educativa demandada puso de presente a la entonces directora general del Icfes, que desde 11 de septiembre de 2000, el Politécnico había dado respuesta a la información adicional que le requirió la entidad dentro del trámite de actualización de programas académicos en la modalidad abierta y a distancia el 2 de agosto de 2000. Afirmó:
En respuesta al requerimiento precedente, mediante comunicación 00056915 del 11 de septiembre de 2000, se dio respuesta al Icfes, para lo cual se hicieron las aclaraciones y precisiones, quedando a la espera del pronunciamiento oficial del organismo de control y vigilancia de la educación superior.
Posteriormente, mediante comunicación 00059260 del 16 de abril de 2001, se requirió nuevamente a su despacho pronunciamiento sobre los códigos asignados a la totalidad de nuestros programas, servidos bajo la modalidad de educación a distancia y de la cual se remitió copia a la doctora Lilia Eugenia Ortiz García, subdirectora monitoreo y vigilancia. De esa comunicación tampoco se ha obtenido respuesta.
Hoy 14 meses después de hacer la primera solicitud y ante el silencio del Icfes, nuevamente se solicita pronunciamiento sobre el asunto (...)
3.2.2.7. El 6 de agosto de 2001, el rector del Politécnico se dirigió al Icfes nuevamente, solicitándole el registro de 21 dígitos para los programas ofrecidos en la modalidad abierta y a distancia (fl. 129, cdno. 1).
El Icfes allegó la información correspondiente a los programas del Politécnico que tenían solicitud de renovación desde el año 2000 y encontró que la única licenciatura registrada correspondía a la licenciatura en educación básica, énfasis en educación física y recreación, de la sede Medellín, programa diurno y de modalidad presencial (fl. 22, cdno. 2).
3.2.2.8. El 26 de febrero de 2002 (fl. 133, cdno. 1) el Politécnico dirigió una comunicación al Ministerio de Educación Nacional, en los siguientes términos:
En visita efectuada al Icfes el 10 de enero de la presente anualidad, manifesté la intención de la Institución que represento desde el 9 de agosto de 2001 de someterse a investigación administrativa por causa de extensión de programas sin la observancia de requisitos de ley y solicitó explícitamente imprimirle agilidad al trámite de la investigación, en aras a dar solución al problema de muchos estudiantes y egresados de nuestra Institución, que no han podido obtener el título válido para el cual llenaron requisitos, lo que ha generado un problema de carácter social en nuestras regiones y por qué no decirlo, con posibilidad de delicadas consecuencias en zonas especialmente influenciadas por grupos al margen de la ley.
En comunicación radicada bajo el número Icfes 49276 del 29 de enero pasado, la señora directora del Icfes (...) solicitó ante su despacho la apertura de investigación y en la actualidad nos hemos visto, tanto el Icfes como el Politécnico, avocados a enfrentar acciones de tutela, incoadas por estudiantes y egresados perjudicados con esta irregularidad, en la última de las cuales el Juzgado Primero Penal del Circuito de Rionegro – Antioquia – solicitó en fallo del 12 de febrero de 2002: “3. Solicítese al Ministerio de Educación Nacional de no existir a la fecha, proceda a dar inicio a la investigación administrativa correspondiente, en orden a establecer la existencia de falta por parte del POLITÉCNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID y se imponga en consecuencia condigna sanción. Y consecuencialmente, se disponga examen de Estado de los accionantes y el otorgamiento del grado a la brevedad posible”.
Por lo anterior, le solicito con todo respeto señor ministro, su colaboración para que se dé inicio a la investigación y se ordene a quien corresponda agilizar procedimientos a fin de sanear prontamente esta situación que encontré al legar a la rectoría de esta Institución Universitaria (...).
3.2.2.9. El 13 de marzo de 2002 (fl. 142, cdno. 1), el Ministerio de Educación Nacional dispuso la apertura de una investigación administrativa en contra del Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, con el objeto de comprobar la existencia o no de una falta administrativa atribuible a esa Institución, luego de considerar:
Que con fecha 17 de octubre de 2001, funcionarias de la subdirección de monitoreo y vigilancia del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior Icfes, practicaron visita al Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, en la ciudad de Medellín, con el objeto de verificar las condiciones de oferta y desarrollo de los programas ofrecidos por la Institución en municipios del departamento de Antioquia.
Que en consecuencia (...) rindieron el informe de visita correspondiente (...) de acuerdo con el cual se advierte:
El Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, con domicilio en Medellín, habría adelantado un proceso de extensión e implementación de los programas académicos desde la sede de Medellín hacia algunos sectores de la región, a través de los llamados “centros regionales”, información que se sustenta a partir de los cuadros anexos aportados por la Institución, en que se nota ausencia de alguna información que podría obedecer al incumplimiento de las normas internas de la institución.
Señala el informe igualmente que el Sistema Nacional de Información no reporta como registrados la totalidad de programas que venía ofreciendo y desarrollando el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid y frente a los cuales el comité rectoral de la institución ordenó la suspensión de actividades. Así mismo que la norma externa de aprobación de los programas que reportan los cuadros anexos, autoriza el ofrecimiento y desarrollo de los programas para la ciudad de Medellín y en algunos casos para Rionegro, pero no respecto de otros municipios; y de otra parte, la extensión de algunos de los programas autorizados por el Icfes, se estaría dando en modalidad diferente a la permitida.
No se conoce en el proceso el resultado final de la investigación.
3.2.2.10. El 18 de junio de 2002 (fl. 147, cdno. 1) funcionarios del Icfes realizaron visita al Politécnico, en la que se obtuvo información sobre el número de estudiantes afectados y pendientes de graduación y se solicitó por parte de la Institución que: “se estudie la viabilidad de amparados en la acreditación previa del programa académico licenciatura en educación física de la sede central para ser extendido en nuestros diferentes centros regionales”.
3.2.2.11. El 20 de junio de 2002 (fl. 153, cdno. 1), el Politécnico le solicitó al Icfes permitirle graduar a los estudiantes de sus regionales que iniciaron estudios antes de la expedición del Decreto 355 de 2000 y que están a la espera de su título desde julio de 2001. El Icfes le respondió que solo a partir de la culminación de la investigación administrativa adelantada, podría definirse la situación de los estudiantes. Agregó:
En consecuencia, con base en dicho programa no pueden graduarse los estudiantes que se encuentren desarrollando similares estudios fuera de la ciudad de Medellín, toda vez que el programa de LICENCIATURA EN EDUCACIÓN BÁSICA CON ÉNFASIS EN EDUCACIÓN FÍSICA Y RECREACIÓN de esa Institución a cuyo registro ya se hizo referencia, figura en el SNIES para ser ofrecido en metodología presencial y no en metodología a distancia. —Se resalta—.
3.2.2.12. El 30 de diciembre de 2003, el Ministerio de Educación Nacional resolvió la solicitud de registro simple de los programas académicos del Politécnico, entre ellos la licenciatura en educación física, recreación y deporte en los diferentes municipios de Antioquia y lo otorgó, en la modalidad semipresencial, con la posibilidad de otorgar el título de: “licenciado en educación física recreación y deporte”, bajo las siguientes condiciones:
ART. SEGUNDO.—De conformidad con lo establecido en el artículo 48 del Decreto 2566 del 10 de septiembre de 2003, la institución no puede recibir estudiantes nuevos o en transferencia de los programas a los cuales se les otorga registro simple.
ART. TERCERO.—El otorgamiento del registro simple a los programas referidos en el artículo primero de la presente resolución, solo faculta a la institución para otorgar el título a quienes hayan cursado y aprobado el plan de estudios del respectivo programa, de conformidad con las disposiciones internas vigentes; así mismo, la institución queda facultada hasta por el término de dos años, para que las cohortes que aún se encuentran pendientes culminen sus estudios.
ART. CUARTO.—En desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 2566 del 10 de septiembre de 2003, en el evento de existir egresados titulados, la institución deberá refrendarles el título.
ART. QUINTO.—Si la institución de educación superior decide seguir ofreciendo los programas objeto de registro simple, deberá solicitar el correspondiente registro calificado de acuerdo con las disposiciones vigentes.
1. El Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid ha contribuido al desarrollo académico de la educación física en las regiones de Antioquia donde se ha ofrecido como son: Abejorral, Amalfi, Apartadó, Caucasia, Cisneros, Ciudad Bolívar, Copacabana, Concordia, El Peñol, Dabeiba, Fontino, Granada, Ituango, Jericó, Puerto Berrío, Rionegro, San Carlos, San Pedro de los Milagros, Santafé de Antioquia, Segovia, Sonsón, Yalí, Yarumal y Yondó. Es de anotar que actualmente se continúa desarrollando en Dabeiba y Rionegro.
Las pruebas aportadas dan cuenta de acciones de tutela promovidas por algunos estudiantes del Politécnico afectados con similar situación fáctica en las que no fungió como parte la ahora demandante.
Se trasladó al proceso la acción de tutela radicada bajo el número 2002-00160 del Juzgado Promiscuo del Circuito de Santafé de Antioquia (fl. 14, cdno. 2), en la que distintos estudiantes demandaron al Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid y pidieron la tutela de su derecho a la educación, por no haberles sido otorgado el título universitario pese a haber cursado los programas académicos correspondientes. Al resolver, el Juzgado ordenó al Politécnico adelantar las medidas necesarias para convalidar los estudios cursados por los tutelantes en un término de 30 días, así como a los demás estudiantes afectados por la misma situación, esto es, otorgó efectos inter pares a la decisión. No obstante, no se conoce si la decisión quedó ejecutoriada, ni el trámite posterior que pudo imprimírsele.
También se aportó copia de la tutela resuelta en primera instancia por el Juzgado Primero Penal Municipal de Rionegro y en segunda por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Rionegro (fl. 395, cdno. 1), promovida por estudiantes que no lograron obtener el título universitario correspondiente, pese a haber cumplido los requisitos exigidos para ello. La sentencia de segunda instancia, proferida el 12 de febrero de 2002, también acogió las pretensiones de los actores y ordenó al Politécnico adelantar las gestiones para ajustar los programas a los términos legales y al Ministerio de Educación iniciar la investigación administrativa correspondiente, luego de advertir desconocidos los derechos fundamentales de los accionantes.
También consta que la demandante promovió una acción de tutela que conoció el Juzgado Trece Civil del Circuito de Medellín, dentro de la cual se hizo parte el Icfes (fl. 79, cdno. 1), pero no se cuenta con las decisiones definitivas proferidas.
Finalmente, se allegaron copias de sentencias proferidas en acciones de reparación directa por algunos estudiantes (diferentes a la demandante) y falladas en primera instancia, documentales que fueron aportadas por fuera del término probatorio, por lo que no puede conferírseles mérito (fl. 521 y ss., cdno. 1).
Mención aparte merece la prueba testimonial obtenida en el curso del proceso, por cuanto uno de los puntos de la apelación lo constituye precisamente el desconocimiento de esta prueba en la decisión impugnada.
3.2.4.1. Se recibió la declaración de la señora Amparo Guzmán de Echeverri (fl. 284, cdno. 1), quien dijo que conoció a la demandante en el año 2000, por cuanto llegó a laborar a la Institución en la que ella trabajaba en el municipio de Andes y le contó que cursaba una licenciatura en Jericó, lo que le imponía trasladarse hacia el segundo de los referidos lugares los días viernes para continuar con sus estudios, lo que hacía en “chiva” o en bus y debía asumir los costos de hospedaje y comida correspondientes cuando se desplazaba a estudiar, los que sufragaba con dinero que le prestaban sus compañeras de trabajo, incluida la testigo.
Dijo conocer que la no obtención oportuna del título profesional le causó a la demandante gran aflicción, pues “vivía muy triste por eso, tanto que ella la tuvieron que mandar donde un psicólogo, porque ella se mantenía muy triste porque no le daban los grados a tiempo, sabiendo que ella los estaba esperando con anhelo”.
Ella nos comentaba que se graduaba un sábado y nosotros recogimos entre todos los compañeros para regalarle un vestido y unos zapatos para los grados porque ella no tenía facilidad de conseguirlos, cuando el viernes llorando nos dijo que la había llamado, eso fue en el 2001 (...) le dijeron que el sábado no era nada la graduación porque se había presentado un problema, que estuviera averiguando, a ella únicamente le dijeron que había problemas y a la semana siguiente ya nos comentó el problema que tenía es que no había acreditación de ese programa con el Icfes, que tenía que esperar. (...) en el 2004 le dieron el título (...) ella todos los días que llegaba a la Escuela lloraba y decía cuándo será que me van a dar la licenciatura que con tanto sacrificio yo cursé allá, tanto lloraba que tuvo que pedir cita con un psicólogo, porque ella vivía llorando por eso.
3.2.4.2. Se practicó el testimonio de la señora Marleny del Carmen Carmona Echeverri (fl. 456, cdno. 1), quien también estudió en el Politécnico y se vio afectada por la misma situación fáctica. Fue compañera de estudios de la demandante en el colegio y en la licenciatura. Dijo que con ocasión de los traslados laborales, la demandante debía viajar a Jericó para culminar los estudios y asumir los costos correspondientes. Dijo que la demandante cumplió los requisitos para graduarse en julio de 2001, le dijeron que en agosto se graduaba pero no se cumplió dicha promesa, ni fue convocada a las pruebas de Estado. También dijo haberle prestado dinero para los gastos educativos y el sostenimiento de su familia, pues su ingreso era insuficiente para sufragarlos.
Afirmó que confiaron en la seriedad de la institución educativa y que dicha confianza se vio defraudada y que la demandante padeció el perjuicio consistente en no haber podido ascender en el escalafón docente por la ausencia del título, lo que le generó una pérdida económica. Finalmente, dijo que no le consta nada sobre la inspección y vigilancia ejercida sobre el programa académico por las autoridades estatales.
3.2.4.3. También declaró el señor Rubén Darío Molina Serna (fl. 491, cdno. 1), docente, quien dijo constarle que la demandante ejercía el mismo oficio. Fueron compañeros de estudio en el Politécnico. También declaró sobre los viajes que debió realizar la demandante para completar sus estudios y que debió financiarlos con créditos que le otorgaban distintas personas. Dijo que el no otorgamiento del título le impidió radicar los documentos necesarios para obtener su ascenso en el escalafón docente, con las consecuencias negativas en su remuneración, lo que a su vez la llevó a incumplir obligaciones financieras adquiridas. Dijo que él se graduó en el año anterior a la ocurrencia de los hechos, por lo que sí obtuvo su título en la oportunidad correspondiente.
Dijo que las razones que llevaron a la demandante a estudiar fueron el mejoramiento académico y económico, por la posibilidad que ello le otorgaba de ascender en el escalafón, lo que dijo le manifestó la demandante, siendo además un interés común en los docentes.
Por otra parte, adujo que no le consta nada respecto de las labores de vigilancia y control que se ejercían sobre la actividad de la institución de educación superior.
Las pruebas aportadas dan cuenta de que para el año 2001 la demandante había cursado en su totalidad el programa académico denominado licenciatura en educación física, recreación y deporte, al tiempo que a lo largo de la proceso la institución universitaria reconoció, sin hesitación, que la actora había reunido la totalidad de los requisitos exigidos por la entidad para acceder al título profesional.
La Sala no duda que el hecho de que la obtención del título universitario de la demandante hubiera tardado un tiempo mayor al razonable y normalmente requerido le generó un daño que no estaba en el deber jurídico de soportar, pues cumplidos los requisitos académicos exigidos, estaba en condiciones de recibirlo. Así las cosas, con independencia de la razones que tuvo la demandante para iniciar sus estudios, que corresponden a circunstancias de su íntima convicción difíciles de demostrar mediante la declaración de terceros, sin que estos puedan ser catalogados como “de oídas”, lo cierto es que la demandante probó, y ese hecho fue aceptado como cierto por el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, que reunió para julio de 2001 todos los requisitos para acceder al título y se vio privada de ello en la oportunidad debida, lo que constituye una lesión a una situación jurídica protegida, cuál era la expectativa legítima de ver materializado el esfuerzo académico desplegado en el título universitario correspondiente.
La Ley 30 de 1992 desarrolló el principio de autonomía universitaria garantizada en el artículo 69 Superior y como una materialización de ello otorgó facultades a las instituciones universitarias para crear sus propios programas académicos y ofrecer los títulos correspondientes(10); sin embargo, previó la necesidad de notificar de ello al Ministerio de Educación Nacional, a través del Icfes, para los fines del control que debe ejercer dicha entidad, en aras de la calidad de la formación impartida.
ART. 4º—Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6º de este decreto, el Ministro de Educación Nacional, previo el concepto del Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, fijará mediante resolución los términos dentro de los cuales las instituciones de educación superior deberán remitir para su notificación o informar, según sea el caso, sobre la creación, estado y desarrollo de los programas académicos y la expedición de los correspondientes títulos.
PAR.—La verificación de las condiciones de los programas será́ realizada por académicos de reconocido prestigio que laboren en otras instituciones de educación superior en el país o en el exterior.
En forma posterior, el Decreto 1225 de 1996(11) creó el registro de los programas académicos y reglamentó su funcionamiento, a cargo del Icfes, al que asignó la verificación de las solicitudes presentadas y su aprobación o no dentro del término de treinta días, en el que le correspondía a la entidad pública:
ART. 10.—El incumplimiento por parte de las instituciones de educación superior de las ordenes y recomendaciones que formulen el Ministro de Educación Nacional y el Icfes en desarrollo de lo dispuesto en este Decreto, dará́ lugar a las acciones administrativas y a la imposición de las sanciones establecidas en las disposiciones legales vigentes.
Ahora bien, en cuanto respecta a los programas universitarios para la formación de educadores, la Ley General de Educación dispuso que todos aquellos dispuestos para esa finalidad deben contar con acreditación previa del Consejo Nacional de Educación Superior.
ART. 116.—Título exigido para ejercicio de la docencia. Modificado por la Ley 1297 de 2009. Para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal se requiere título de licenciado en educación o de postgrado en educación, expedido por una universidad o por una institución de educación superior nacional o extranjera, o el título de normalista superior expedido por las normas reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, y además estar inscrito en el escalafón nacional docente, salvo las excepciones contempladas en la presente ley y en el estatuto docente(12).
ART. 15.—En concordancia con lo preceptuado en el artículo 113 de la Ley 115 de 1994, a partir de la vigencia de este decreto los programas de pregrado y especialización en Educación que se pretendan ofrecer, requerirán de acreditación previa otorgada por el Ministro de Educación Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Acreditación, CNA. Dicho concepto estará́ basado en la aplicación de los criterios y procedimientos que para el efecto elabore el CNA, los cuales incluirán los requisitos establecidos en el presente decreto(13).
Sin embargo, esa manera de ver el asunto no se acompasa con las previsiones constitucionales, legales y reglamentarias que prevén el ejercicio de dicha labor de inspección y control, ni con sus finalidades. En efecto, el fundamento de esa obligación lo constituye, en primer término, el artículo 67 Superior, que impone al Estado velar por la calidad de la educación y por el cumplimiento de sus fines(14), función que la misma carta asignó al Presidente de la República(15).
Por su parte, la Ley 30 de 1992 también previó que dicha facultad de inspección solo podría ser delegada en el Ministerio de Educación y que esta incluye la obligación de velar por el acatamiento de las disposiciones legales y estatuarias que las rigen(16).
En esas condiciones, la Sala encuentra que también existen fundamentos para afirmar, tal como lo alega la apelante, que sí existieron fallas en el servicio de inspección y vigilancia del sector educativo a cargo de la Nación, que permitieron que la demandante, amparada en la confianza legítima de que las entidades que ofrecen al público dichos programas están controladas por el Estado, adelantar sus estudios allí, con los resultados conocidos, las que de haberse desplegado debían conducir a evitar la oferta educativa que no contaba con el registro ante el Icfes. Por ello, el daño por ella padecido es imputable en iguales proporciones a las dos demandadas, por lo que se declarará su responsabilidad administrativa, en cuanto sus conductas concurrieron en la causación del daño que se impone reparar.
En primer término, se advierte la existencia de un perjuicio extrapatrimonial, derivado de la afectación a nivel psíquico que el hecho de no poder ver concretado el esfuerzo académico le conllevó y de cuya cierta ocurrencia da cuenta el testimonio vertido por su compañera de trabajo Amparo Guzmán Echeverri, quien narró las situaciones de angustia y desazón que tal situación le produjo a la actora, declaración por virtud de la cual la Sala encuentra acreditada la afectación extrapatrimonial alegada.
Por ello, la Sala considera justo y equitativo disponer que para este particular evento se reconozca un salario mínimo mensual vigente por cada mes durante los cuales se prolongó la angustiante espera, lo que tuvo lugar entre agosto de 2001, fecha programada del grado y marzo de 2004, cuando finalmente se graduó. Así las cosas la indemnización a reconocer por daño moral será equivalente a treinta y un (31) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La Sala no encuentra viable indemnizar, a título de daño emergente, el valor de las sumas invertidas por la actora en su programa de licenciatura, ni los gastos de transporte realizados para acudir en procura de su culminación, sobre los que dieron cuenta los testigos, por cuanto no hay duda de que, finalmente, la demandante sí obtuvo el título universitario, habiendo sido dichas erogaciones las necesarias para acceder a este y a los estudios que efectivamente cursó. Se reitera, el daño que se indemniza es la demora en la obtención del título y no la privación de este, lo que no ocurrió finalmente, por lo que esos gastos cuya reparación se pretende, se constituyeron en los necesarios para acceder a la situación jurídica protegida por cuya demora se indemniza y, por ende, no constituyeron una pérdida económica para la demandante que pueda o deba serle reparada.
Lo anterior por cuanto la demandante acreditó que el 6 de octubre de 1994 fue inscrita en el grado 1 del escalafón docente, lo que implica que su remuneración entró a regirse por el vigente en dicha época contenido en el Decreto Ley 2277 de 1979, pues aún no se expedía el Decreto 1278 de 2002, que solo aplica a los docentes que se vincularon en forma posterior a su expedición(17).
Su ingreso al escalafón se realizará al grado que se indicada en el mismo artículo en concordancia con la nomenclatura establecida en el Decreto 80 de 1.980 para títulos de nivel superior, tal como a continuación se señala:
AL GRADO 1: El bachiller pedagógico y quienes hayan adquirido un título equivalente antes de la expedición del Decreto Extraordinario 2277 de 1.979.
AL GRADO 2: El Perito y el Experto en Educación, señalados en el literal a) del parágrafo 1º del artículo l0 del Decreto 2277 de 1979 que hayan obtenido el título antes de la vigencia del citado decreto.
AL GRADO 4: El técnico profesional intermedio en educación de que trata el inciso final del artículo 2º del Decreto Extraordinario 80 de 1980. El técnico o experto en educación señalado en el inciso b) del parágrafo 1º del artículo 10 del decreto extraordinario 2277 de 1979, con título otorgado con anterioridad a la vigencia del decreto antes mencionado.
AL GRADO 6 El profesional universitario con título diferente al de licenciado en ciencias de la educación, una vez haya aprobado el curso de ingreso.
AL GRADO 7. Los licenciados en ciencias de la educación. —Se resalta—.
Así las cosas, es verídico que a partir de la obtención del título de licenciado y por solo ese hecho, la demandante obtenía el derecho a ascender en el escalafón docente, al grado 7 del mismo, sin que para la Sala resulte válida la discusión respecto de si era o no su intención ascender al iniciar sus estudios, pues ello corresponde a la consecuencia legal de haberlos adelantado y obtenido el título correspondiente, con independencia de las motivaciones que llevaron a la actora a estudiar.
En esas condiciones el no acceso oportuno al ascenso es imputable a las demandadas, quienes, por ende, están llamadas a indemnizarlo. Cosa distinta ocurre con el ascenso al grado 8, que imponía los siguientes requisitos: “Al grado 8 a) licenciado en ciencias de la educación --- 3 años en el grado 7(18)”.
Ahora bien, está probado que la demandante obtuvo el título de licenciada en educación física, recreación y Deporte el 27 de marzo de 2004 y que el 1 de abril del mismo año, en forma casi inmediata, solicitó el ascenso al grado 7 del escalafón, con el fin de hacer valer su título. El 4 de mayo de 2004 obtuvo respuesta de la Secretaría de Educación territorial en los siguientes términos:
Me permito comunicarle que a partir de la vigencia de la Ley 715 del 21 de diciembre de 2001 en su artículo 113, fueron derogados los artículos 120, 121, 122 y 123 de la Ley 60 de 1993, que regulaban las oficinas y juntas de escalafón. Igualmente las que señalaban las competencias que tenían estas para tramitar y estudiar aspectos relacionados con la inscripción, reinscripción, ascenso, recursos, términos para decidir y vigencia de la clasificación en el escalafón nacional docente. (...)
A la fecha, el Gobierno Nacional no ha expedido la reglamentación, por lo que no es posible darle trámite a las solicitudes de ascenso en el escalafón docente.
Finalmente, solo hasta el 12 de octubre de 2005 fue resuelta la solicitud de ascenso por parte de la Secretaría de Educación de Medellín, otorgando la promoción al grado 7º del escalafón; no obstante, se le reconoció el valor acumulado de las diferencias salariales en los términos legales, a partir de los 60 días siguientes a la radicación de la solicitud, tal como consta en el artículo 4º de la correspondiente resolución (fl. 318, cdno. 1). En efecto, queda evidenciado que pese a la resolución extemporánea de la solicitud de ascenso, se le reconocieron retroactivamente las diferencias dejadas de percibir, a partir del vencimiento del referido plazo, por lo que no es posible reconocer los valores reclamado por lucro cesante hasta la fecha en que se hizo efectivo el ascenso, sino hasta aquella a partir de la cual se le pagaron efectivamente las diferencias.
Así las cosas, es claro que si la demandante hubiera obtenido el título en agosto de 2001, como era lo esperable, tenía inmediato derecho al ascenso al grado 7º, con efecto fiscal a partir de los 60 días siguientes al recibo de la documentación(19); no obstante, esa posibilidad se vio menguada hasta el 27 de marzo de 2004, cuando finalmente se graduó, por lo que estima la Sala que hay lugar a reconocerle la diferencia entre lo devengado en el grado 1 del escalafón desde la fecha probable del grado, hasta pasados 60 días de la época efectiva de este, que fue el período en el que dejó de gozar del ascenso al que tenía derecho y las diferencias salariales y prestacionales correspondiente.
A partir del momento en que le fueron reconocidos retroactivamente los emolumentos dejados de percibir no procede el cálculo de lucro cesante, por cuanto a partir de allí, las sumas correspondientes al incremento salarial debieron ingresar a su patrimonio según se demostró.
Como se desconoce se contabilizarán la indemnización a partir del primer día del mes siguiente a la fecha probable del grado y hasta pasados 60 días de la solicitud de ascenso a la que, finamente, pudo acompañar el requisito legal exigido para ello. Así las cosas, la indemnización debe calcularse desde el 1º de septiembre de 2001 hasta el 27 de mayo de 2004(20), mes a mes y con la correspondiente indexación con base en el IPC, con el fin de establecer el valor presente real de dichas diferencias, teniendo como índice inicial el de la época en que debieron pagarse los salarios reajustados y como final el último conocido en la fecha de la sentencia (octubre de 2016).
Para ello, la Sala atenderá a los valores de la escala de remuneración de los servidores sometidos al estatuto docente decretada año a año por el gobierno nacional(21), reconociendo el valor de las diferencias entre el grado 1º y el grado 7º, incrementadas en un 25%, correspondiente al factor prestacional, cuyo valor necesariamente se vería impactado con ocasión del correspondiente grado y con el fin de resarcir ese porcentaje prestacional perdido, según lo reclamado en la demanda. Lo anterior, como metodología para calcular la indemnización y no como disposición que modifique la situación laboral de la trabajadora ni los actos administrativos que le reconocieron los correspondientes ascensos, los que no están en debate en el presente caso y están revestidos de presunción de legalidad.
A la Sala no le merece duda que aun cuando el apelante pidió que la condena se profiera en abstracto, esta debe tasarse en concreto siempre que en el expediente aparezcan bases suficientes para establecer el monto de los perjuicios. En este caso particular, es posible determinar el valor de los perjuicios con fundamento en las normas de alcance nacional que año a año determinan la remuneración de los docentes, por lo que carece de sentido disponer una prolongación innecesaria de la definición plena del asunto mediante un incidente de regulación de perjuicios como lo pretende la apelante.
El valor así obtenido deberá actualizarse conforme al IPC, con el fin de compensar su pérdida de poder adquisitivo, desde junio de 2004 hasta la época de la presente sentencia(22):
VA=$ 14.839.791,53 x132,70
VA=$ 24.764.088
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la constitución y la ley,
REVOCAR la sentencia de 24 de noviembre de 2010, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, negó las pretensiones de la demanda. En su lugar se dispone:
1. DECLARAR administrativa y extracontractualmente responsables a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, de los daños padecidos por la señora Lida Elena Cano Agudelo con ocasión de la demora en obtener el título de licenciada en educación física, recreación y deporte.
2. CONDENAR, en forma solidaria a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, a pagar a la señora Lida Elena Cano Agudelo, una indemnización equivalente a treinta y un (31) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como reparación por el daño moral irrogado.
3. CONDENAR, en forma solidaria a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, a pagar a la señora Lida Elena Cano Agudelo la suma de VEINTICUATRO MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL OCHENTA Y OCHO PESOS ($ 24.764.088), como indemnización por lucro cesante.
8. En firme esta providencia devuélvase el expediente a la corporación de origen para lo de su cargo.
2 Código Contencioso Administrativo, artículo 164: “(...) En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada”.
3 Código Contencioso Administrativo. Artículo 82. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley.
4 Se aportó al proceso la Ordenanza Nº 41 de 1962, por medio de la cual la Asamblea Departamental de Antioquia creó el Instituto Politécnico Colombiano.
6 El recurso de apelación fue promovido el 14 de enero de 2011 (fl. 632, c. ppal), en vigencia de las competencias previstas en la Ley 446 de 1998.
9 Consejo de Estado. Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 28 de agosto de 2013, C.P. Enrique Gil Botero. Rad. 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022).
10 ART. 29.—La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley en los siguientes aspectos:
11 Aunque fue derogado por el Decreto 2566 de 2003, era la norma vigente en la época de los hechos y por lo tanto aplicable al sub lite, en cuanto al ámbito funcional de las demandadas y los requisitos que debían cumplir los programas académicos ofrecidos.
12 Norma declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-473 de 2006, en forma condicionada, en el entendido de que los bachilleres pedagógicos que hayan obtenido el título correspondiente y hayan sido inscritos en el Escalafón Nacional Docente de conformidad con lo dispuesto en el Decreto-Ley 2277 de 1979, podrán ser nombrados para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación en las condiciones previstas en el mismo decreto. Para este efecto, los títulos de normalista, institutor, maestro superior, maestro, normalista rural con título de bachiller académico o clásico, son equivalentes al de bachiller pedagógico, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 10 de dicho decreto, siempre y cuando hayan sido inscritos en el escalafón.
13 De igual manera, dispuso la duración mínima de dichos programas, que debía corresponder a cinco años en la modalidad presencial y como mínimo a seis en la semipresencial o a distancia. Empero, dicha disposición no es aplicable al caso de la demandante, pues en esa materia la norma solo se aplica a quienes iniciaron estudios en su vigencia y la demandante inició la licenciatura en el primer semestre de 1997 (fl. 471, cdno. 1). Por ello, el tema de la duración del programa cursado no es relevante para la decisión del caso, como quiera que para el caso de la actora debía respetarse la duración prevista al momento de la iniciación de los estudios.
14 “Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”.
15 Artículo 189, numeral 21. “Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley”.
16 ART. 32.—(según su texto vigente en la época de los hechos). La suprema inspección y vigilancia a que hace relación el artículo anterior, se ejercerá indelegablemente, salvo lo previsto en el artículo 33 de la presente ley, a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la educación superior, para velar por: (...) “Que en las instituciones oficiales de educación superior se atienda a la naturaleza de servicio público cultural y a la función social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen, y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente”.
17 “ART. 2º—Aplicación. Las normas de este estatuto se aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del presente decreto para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma.
18 Decreto 2277 de 1989, artículo 10.
19 Decreto 2277 de 1979. “Artículo 21.—Término para decidir la vigencia de la clasificación. Las solicitudes de inscripción, ascenso y reinscripción en el escalafón serán resueltas por las juntas dentro de los sesenta (60) días siguientes al recibo de la respectiva documentación, siempre y cuando ésta llene los requisitos exigidos para cada caso, según lo establezca el reglamento ejecutivo”. (fue derogada en diciembre de 2001, por lo que sí es aplicable al caso).
20 Ver numeral 3.2.1.6. de la pruebas.
21 Año 2001: Decreto 2713 de 17 de diciembre de 2001. Año 2002: Decreto 688 de 10 de abril de 2002. Año 2003: Decreto 3621 de 16 de diciembre de 2003. Año 2004. Decreto 4164 de 2004. Normas todas del orden nacional que no requieren de prueba en el expediente y son idóneas para la tasación de los perjuicios.
22 Índice final: 132,70 (octubre de 2016), índice inicial el de junio de 2004, cuando se presentó la demanda.