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Timestamp: 2020-08-08 12:50:20
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Trata de personas en Argentina. Sus recientes implicancias de persecución y asistencia a víctimas | Sommer | Boletín Mexicano de Derecho Comparado
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II. La trata de personas
III. Migración y trata de personas
IV. La lucha contra la trata de personas en Argentina
V. La asistencia a víctimas de trata de personas
Human Trafficking in Argentina. Recent Implications of Prosecution and Victims Assistance
Sommer, Christian G. **
** Abogado, doctor en derecho (Universidad Nacional de Córdoba-Argentina), profesor de derecho internacional (UNC-UCC-UBP). Consultor en derechos humanos. Director de la Cátedra Libre “Derechos Humanos, Migraciones y Refugiados”. Exdirector del Proyecto de RSU “Trata de Personas en Córdoba” (UCC). sommer_g@hotmail.com.
La trata de personas constituye a nivel mundial un fenómeno criminal relevante, y la región sudamericana no es la excepción. Este tipo de delito internacional se encuentra a su vez muy relacionado con los flujos migratorios en la región, por lo que entre sus principales víctimas se encuentran aquellos migrantes en situaciones de vulnerabilidad que buscan mejores condiciones de vida en otros Estados y que son captados y sometidos a la trata de personas, tanto de índole sexual como laboral.
La trata de personas implica una grave ofensa contra los derechos humanos de las personas que lo sufren, por lo que requiere medidas especiales de asistencia a sus víctimas. Sin embargo, los Estados no siempre adoptan medidas eficaces. En tal sentido, una adecuada implementación de políticas públicas en la asistencia a las víctimas del delito de trata de personas constituye una obligación internacional asumida por los Estados a través de los tratados internacionales, que de no implementarse implicarían la responsabilidad internacional por la falta de una debida diligencia. En el caso de la Argentina, aunque se avanzó en estos últimos años en la creación de leyes para su lucha y el brindar herramientas de asistencia, aún quedan por plasmarse en programas eficaces de ayuda a mediano y largo plazo a las víctimas.
asistencia a víctimas;
Human trafficking is an important global phenomenon and the South American region is no exception. This international crime is closely related to migratory flows in the region, so that its main victims those migrants are in vulnerable situations seeking better living conditions in other states and are captured and subjected to sexual and labor trafficking.
The human trafficking involving a serious offense against human rights of those who suffer, so that requires special measures to assist victims. However, states do not always take effective action. In this sense, proper implementation of public policies in support of the crime of trafficking in persons, constitutes an international obligation of States through international treaties, which are not implemented, would involve the international responsibility for lack of due diligence. In the case of Argentina, although progress has been made in recent years in creating laws to fight and provide assistance tools, remain to be translated into effective programs to help medium and long term to victims.
» Recibido: 02/04/2016
» Aceptado: 27/09/2016
» Publición impresa: Jan-Apr 2017
SUMARIO: I. Introducción. II. La trata de personas. III. Migración y trata de personas. IV. La lucha contra la trata de personas en Argentina. V. La asistencia a víctimas de trata de personas. VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.
Cada vez más los movimientos de personas en el mundo y ad intra de los Estados se expanden, sobre todo en el contexto de aquellos migrantes en búsqueda de nuevas y mejores oportunidades de vida para ellos y sus familias. Sin embargo, muchas veces ese deseo de lograr migrar a otras regiones de su país u otros Estados en busca de nuevas oportunidades se colisiona con una realidad cruel y de índole esclavizante, al terminar siendo víctimas de redes de trata de personas.1
Esta práctica delictual de índole nacional y trasnacional somete a las víctimas a situaciones de degradación de sus derechos y de su integridad, por lo que el rol del Estado y de las instituciones sociales son de relevancia en su protección. La asistencia y la restitución de derechos de quienes han atravesado situaciones de trata de personas exigen el esfuerzo estatal y social que contribuyan al restablecimiento de la dignidad de las víctimas.2
En ese contexto, Argentina implementó hace aproximadamente una década, diversas políticas de lucha contra la trata de personas, que tienen como objetivo dar protección y asistencia las víctimas de trata, tanto nacionales como extranjeras. Pero hasta la actualidad, si bien se han promovido ciertas políticas públicas en el combate del delito, resta conocer cómo se han proyectado esas políticas en garantizar, bajo estándares internacionales, una necesaria asistencia a víctimas de trata de personas.
En el presente trabajo procuramos efectuar un diagnóstico sobre el actual estado en políticas estatales sobre la asistencia a víctimas de trata de personas, tomando al contexto migratorio como enfoque de estudio. Bajo ese objetivo, se efectuó un análisis sobre el actual estado normativo y de índole institucional en el país, respecto a los alcances en la asistencia a víctimas de trata de personas, particularmente por razones de explotación sexual como laboral.
Para lograr los objetivos propuestos, se utilizaron herramientas metodológicas de índole mayoritariamente cualitativas a través del estudio de fuentes secundarias y de entrevistas con expertos en temas de la investigación. En menor medida se aplicaron datos estadísticos y censos extraídos de fuentes nacionales y de ONG, a fin de graficar porcentuales sobre procesos de investigación como de abordaje en asistencia de trata de personas en Argentina y en algunas regiones del país. La utilización de estas herramientas nos permite acceder a un conocimiento particular sobre el estado de situación de la persecución y la asistencia de la trata de personas, atento a considerar como hipótesis que si bien se han efectuado avances en la implementación de políticas públicas para la lucha contra la trata de personas, la falta de mecanismos de coordinación y aporte de recursos económicos hace aún endeble la aplicación de medios efectivos de asistencia a víctimas, particularmente de aquellos que revisten la calidad de migrantes.
La trata de personas es una de las más graves violaciones a los derechos humanos y es considerada en la actualidad, por parte de algunos expertos, como la esclavitud del siglo XXI.3 Sin embargo, esta postura no es unánime, y suele ser criticada por quienes niegan esta conceptualización, entendiendo que no constituye en sí una nueva forma de esclavitud, sino que la trata de personas es simplemente un mecanismo o medio que une a las personas en la esclavitud. La trata sería un proceso de esclavitud en sí misma, más que una condición o resultado de ésta.4
Es oportuno remarcar que la definición moderna de trata de personas está incluida en el Protocolo Facultativo de las Naciones Unidas para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños (en adelante Protocolo de Palermo), que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional del año 2000. Para el mencionado Protocolo, según su artículo 3o.:
Por trata de personas se entenderá la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos… La captación, transporte, traslado o recepción de un niño con fines de explotación será considerada “trata de personas” aun cuando no se recurra a ninguno de los medios enunciados.
2. La trata de personas en Argentina
Aunque Argentina es un país de origen, tránsito y destino de víctimas de trata (tanto interna como externa), la historia de la trata de personas y sus prácticas de esclavitud sexual y laboral en el país no es reciente.5 En la actualidad, la mayor parte de las víctimas tienen origen y destino en el país, y provinienen de áreas rurales a urbanas. Las víctimas en su mayoría son originarias de las provincias del norte del país (Misiones, Tucumán, Jujuy, Salta, Santiago del Estero, Corrientes, Chaco y Santa Fe), pero también de los países limítrofes (principalmente Brasil, Paraguay y Bolivia) y otros países latinoamericanos, como la República Dominicana o Colombia. Una característica común de estas víctimas es la falta de formación educativa y la vulnerabilidad social y económica en las que se encontraban en sus hogares. A su vez, las provincias de destino de las víctimas de trata son Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Cruz.6 Según un informe hecho por el gobierno de los Estados Unidos, mujeres extranjeras, especialmente de Paraguay y Brasil, son llevadas a Argentina para explotación sexual, mientras que bolivianos y peruanos son transportados al país para trabajo forzado en talleres textiles y en la agricultura.7
En el caso de la trata con fines de explotación sexual, desde 2006, los informes de organizaciones especializadas vienen denunciando que las víctimas son “compradas” por los tratantes, y cada tres o cuatro meses son vendidas a otros tratantes, haciéndolas rotar por diversos lugares del país. En estas prácticas se reflejan los constantes procesos de estereotipos a que son sometidas las víctimas de explotación sexual (principalmente mujeres), por lo que el género, también dentro de los mecanismos de migraciones, implica un dispositivo que ha sido estudiado al momento de considerar las propuestas de políticas públicas en su abordaje y prevención.8
En razón de los vínculos que estas organizaciones criminales poseen, la misma víctima de trata sexual en una provincia puede ser fácilmente transportada a un burdel en otra provincia, o en el extranjero.9 Es aquí donde la participación de funcionarios públicos como parte de las redes de trata o por omisión en el debido control sobre lugares dedicados al ejercicio de la prostitución podría constituir una razón de importancia que impide el control y combate eficaz contra la trata. De constarse estas situaciones, la falta de una adecuada investigación y juzgamiento de funcionarios podría constituir la responsabilidad internacional de Estado por omisión o por falta de adopción de medidas para su combate y asistencia de víctimas.10
Sin embargo, las situaciones de cosificación del ser humano no sólo se manifiestan en aspectos relacionados con los fines de explotación sexual, sino que el delito también puede surgir por el sometimiento a las víctimas a condiciones de servidumbre o explotación laboral, como lo señala el propio artículo 3 del Protocolo de Palermo. En el caso de Argentina, si bien los medios de captación utilizados son similares, los ámbitos donde se desarrolla el delito son diferentes. La trata laboral se practica en pequeños talleres textiles (en su mayoría ilegales) que funcionan en casas de familia o en ámbitos precarios, en donde los trabajadores (muchos de los cuales son migrantes peruanos o bolivianos) son explotados y obligados a trabajar más de quince horas, y se les impide salir de los establecimientos. Las redes de explotación de trata laboral suelen extenderse a diversos ámbitos de la cadena comercial, ya que los talleres ofrecen sus servicios a grandes marcas comerciales, tanto nacionales como internacionales. Los trabajadores son obligados a trabajar y vivir en las instalaciones donde les retienen sus documentos, y su libertad de movimiento es totalmente controlada.11
Algunas ONG en Argentina han identificado en los últimos años, aproximadamente cientos de talleres clandestinos en el país que trabajan para más de 103 marcas comerciales. Solo en la Capital Federal se han denunciado desde 2006, más de sesenta talleres clandestinos.12
En el caso de trata laboral en talleres textiles del país, muchas víctimas son captadas desde el extranjero, principalmente de Bolivia, mediante falsas ofertas de empleo que a veces se encuentran escritas en la lengua materna de los reclutados (aymara, quechua, entre otras).
Otros de los ámbitos de trata laboral en Argentina se encuentra en la industria avícola, en la producción de hortalizas o en los llamados “cortaderos de ladrillos” (fabricación artesanal de insumos para ser utilizados en la construcción de edificios). Como se informa: “…en ocasiones, las víctimas constituyen todo un grupo familiar, aunque sólo el jefe de la familia recibe el pago, se fomenta el trabajo de toda la familia para aumentar la productividad, especialmente de niños”.13 En estos casos, el sometimiento a las víctimas es clave para perpetrar el delito, y como la mayoría de las víctimas se ubican en zonas rurales, los controles del Estado, muchas veces son más débiles.14 La explotación agraria también es un ámbito de causas de trata de personas con fines de explotación laboral, ya sea en el norte del país para la explotación forestal o en regiones del litoral (Salta, Santiago del Estero y Entre Ríos). Un informe de la Procuraduría de Trata y Explotación de Personas del Ministerio Público Fiscal de la Nación15 da cuenta que en este tipo de práctica, la proporción de extranjeros dentro de los casos procesados en el país es de ocho cada diez, mientras que en la generalidad de los delitos el porcentaje de extranjeros no supera el 20%. El informe expresa que la mayoría de los casos de explotación se suelen dar entre connacionales extranjeros, mientras que los beneficiarios inmediatos y mediatos de las situaciones de trata son argentinos. De los casos verificados por el organismo, un considerable porcentaje de las víctimas extranjeras se encontraban sometidas a jornadas laborales extensas, alimentación inadecuada, condiciones de vivienda precarias, libertades restringidas y bajos salarios.16
Según datos del Estado argentino, desde la aprobación de la Ley de Lucha contra la Trata de Personas en 2008 se ha desarrollado un considerable porcentaje de intervenciones policiales y judiciales para desbaratar el delito.
Estos datos que surgen respecto del país nos posiciona en la necesidad de reflexionar y tomar en cuenta la expresión de esta forma de delincuencia nacional e internacional, que degrada la dignidad de los seres humanos, a la vez de implicar el necesario planteamiento sobre conductas cómplices de ciertos ciudadanos en tolerar el delito a pesar sus implicancias.
3. La trata de personas y el género
La trata de personas con fines de explotación sexual (principalmente de mujeres) representa la mayor práctica de este delito en el país. Según datos de autoridades argentinas, de los casos investigados por trata de personas, el 69% están relacionados con fines de explotación sexual, y de ese porcentaje, el 73% es contra las mujeres.17 Por su parte, el 31% corresponde a explotación laboral.
De allí la importancia de una adecuada perspectiva de género al estudiarse sus causas y consecuencias. En este tipo de trata de personas, los “servicios sexuales” se asocian al rol femenino. Así, esta práctica sexual es vista como un “trabajo o servicio” en el que la mujer es posicionada en el papel de proveedora de una necesidad masculina.18 Ello implica una mayor estigmatización y violencia como fruto de las percepciones prejuiciosas sobre el género.19 En el contexto de este delito, sus cuerpos son vendidos a decenas de hombres por día -en donde se perfilan aspectos de poder e impunidad- en grandes ciudades o localidades alejadas, y donde la adolescencia o la juventud de las víctimas es un común denominador.20 Según un informe de la responsable del Programa Nacional de Rescate a Víctimas de Trata, en el caso de la trata de mujeres con fines de explotación sexual, se presentan datos reveladores. Una casi totalidad de las 4,602 mujeres rescatadas hasta marzo de 2013 son madres con varios hijos que carecen de una pareja o familia que las ayude a la manutención, por lo que ante la búsqueda de medios rápidos para acceder a recursos son víctimas de redes de trata para la explotación sexual.21 Otros especialistas señalan que las víctimas de explotación sexual también llegan a sufrir procesos de disociación, por los cuales se desconectan de su realidad emocional y consiguen que sus cuerpos se alejen del contexto que las rodean.22
Estas situaciones de vulnerabilidad a las que son sometidas las víctimas de trata de personas también implican una necesaria reflexión sobre el rol que cumple parte de la sociedad en consentir la existencia de ciertos grupos criminales y de prácticas prohibidas por la ley.23 Muchas de las actividades de trata de personas implican que los destinatarios de los “servicios” sexuales de las víctimas de trata o los intermediarios de empresas textiles que compran las prendas de ropa que se fabrican en talleres clandestinos no pueden ignorar la situación de explotación de las víctimas. Sin embargo, en la mayoría de los casos nada hacen para denunciar tales situaciones pretendiendo ignorar la realidad que los rodea. Estas actitudes sociales podrían ser explicadas en lo que un especialista denomina “estados de negación”.24
El autor sostiene que el uso más familiar del término “negación” se refiere al mantenimiento de “mundos sociales” en los cuales una situación indeseable (evento, condición, fenómeno) no es reconocida, es ignorada o se lo fuerza a parecer “normal”.
Su postura es que en estos contextos, a pesar de que la verdad sobre los hechos es conocida, por diversas razones -personales o políticas, justificables o injustificables- es ocultada.25 A los hechos, aunque no son negados, se les suele asignar un significado distinto del que parece evidente para el resto de la sociedad. Estas condiciones podrían manifestarse en los comportamientos de los ciudadanos, que, aunque puedan sospechar de ciertas prácticas de explotación sexual o laboral de personas, lo justifican con comportamientos menos lesivos hacia las víctimas26 (por ejemplo, se suele decir “no parecían víctimas de trata, sino que solo ejercían la prostitución o trabajan en talleres textiles con condiciones precarias”). También puede manifestarse en las conductas o posturas del Estado cuando, si bien no niega la existencia de la trata de personas en el país, relativiza la magnitud de los casos denunciados.
1. El contexto sudamericano
En la región sudamericana -compartiendo Argentina alguna de esas mismas características-, aspectos como las demandas laborales en zonas alejadas de los hogares de las víctimas, situaciones de marginalidad y falta de oportunidades de trabajo, representan algunos de los factores que inciden en los procesos de migración interna y externa (ya sea en forma regular o irregular).27 Es que las víctimas, en búsqueda de mejores condiciones de vida, recurren a ofertas tentadoras de trabajo o promesas de mejores condiciones de vida en otras latitudes de la región, sin pensar que muchas veces caen en el engaño sobre el verdadero lugar de destino o trabajo, donde son posteriormente retenidas y explotadas. Por su parte, los obstáculos a la migración regular que imponen algunos Estados sudamericanos y la existencia de violencia urbana en algunas regiones del continente (grupos armados o delictivos, como las “pandillas urbanas” o grupos asociados al narcotráfico) tornan más precarias las condiciones de movilidad de las personas (particularmente en forma irregular) y aumentan las probabilidades de ser víctimas de redes de trata de personas.28 Desde sus primeros informes sobre la situación de la trata de personas en la región del cono suramericano, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) viene señalando un aumento de casos, y en particular en países como Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay,29 asociados a situaciones migratorias. Es dable, sin embargo, remarcar que no toda situación de trata de personas implica estar asociada siempre a condiciones de migración o tráfico de personas.30
En los Estados sudamericanos, las primeras regulaciones sobre la trata de personas estuvieron focalizadas en la prevención y el combate del delito de tráfico que conllevaba el traslado de personas desde y hacia otros países, a través de mecanismos migratorios engañosos, como el ingreso bajo visa de turismo u otros medios irregulares de ingreso al territorio nacional. Frente al delito de trata de personas, surge la necesidad de distinguir a este último del tráfico de personas31 y la migración irregular.
En la trata de personas, las víctimas nunca otorgan consentimiento, o si lo hacen, éste luego decae en su valor al haber mediado engaño o coerción. En la trata de personas, no siempre existe un cruce de fronteras, y la relación entre el tratante y la víctima supone una explotación constante a fin de lograr beneficios.
En lo que respecta a la inmigración irregular, ésta se configura en cuanto a la forma que se ingresa a un país (por pasos fronterizos no habilitadas por el Estado) o se escoge permanecer en un país más allá de los plazos legales autorizados. Normalmente los migrantes que ingresan a un país con una visa de turismo, al caducar este permiso adquieren la calidad de migrantes irregulares porque no cuentan con los documentos oficiales para permanecer o residir en el país. A diferencia de los dos conceptos anteriores, los migrantes irregulares voluntariamente suelen regularizar su condición migratoria para quedarse en el país de acogida.
La creciente desigualdad en la distribución de la riqueza en los países y entre ellos está incrementando los factores de expulsión y de atracción y llevando a un mayor número de personas a tomar la decisión de migrar. Pese a esto, los gobiernos de los países desarrollados generalmente se muestran renuentes a reconocer públicamente su dependencia de la mano de obra migrante no calificada, lo que tiende a reducir las oportunidades de migración regular, con lo cual ofrecen a los tratantes mayores oportunidades para operar.32
2. En el ámbito del Mercosur
Como parte de las políticas implementadas por los países de la región Mercosur, el gobierno argentino, a través del Ministerio de Seguridad, viene implementando la aplicación de una Guía de actuación regional para la detección temprana de situaciones de trata de personas en pasos fronterizos del Mercosur y Estados Asociados.33 En el caso de flujos migratorios y trata de personas por zonas fronterizas, Argentina cuenta con una zona “caliente” en la denominada Triple Frontera (Argentina-Paraguay-Brasil). Esta región se caracteriza por el permanente recambio y circulación de personas, a tono con el importante movimiento administrativo, comercial y turístico de la zona. La gran expansión de los últimos veinte años ha generado también bolsones de clandestinidad, y la zona ha sido señalada y denunciada en causas relativas a falsificaciones de marcas, contrabando de bienes robados, tráfico de drogas, tráfico de armas, e incluso como base de organizaciones delictivas trasnacionales. Así, en la zona se encuentran presentes todos los elementos propicios para la gestación y el desarrollo de situaciones vinculadas -principalmente- a la trata de personas para fines de explotación sexual. En la triple frontera se ha verificado el reclutamiento, el tránsito y la explotación sexual de niños, niñas, adolescentes y mujeres.34 Como fruto de los esfuerzos compartidos por los Estados e instituciones internacionales, entre 2009 y 2010 se implementó con fondos de la OIM un Programa para la Asistencia Integral a las Víctimas de Trata de Personas en la Triple Frontera, mediante la transferencia de recursos y el acompañamiento de monitorio. Según un informe, se aportaron recursos y asistencia técnica, legal, médica y psicológica a víctimas identificadas, y se brindó capacitación laboral a los efectos de mejorar sus posibilidades de reinserción laboral en sus lugares de origen.35 Sin embargo, como muchos de los programas que suelen implementarse con fondos internacionales, una vez que éstos finalizan, los Estados no continuaron con los programas respectivos.
Respecto a las normas que regulan y protegen los derechos de los migrantes en Argentina, cabe mencionar las cláusulas constitucionales (artículos 20 y 75, inciso 22 -especialmente en tratados de derechos humanos-) como así también diversos tratados internacionales especializados, como el Convenio 143 de la OIT sobre Trabajadores Migrantes y la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de 1990.
3. Flujos migratorios en Argentina
En la actualidad, parte de las víctimas de trata (tanto laboral como sexual) son migrantes. Históricamente, la migración limítrofe en Argentina ha representado sólo un 3.1% de la población del país; sin embargo al considerarse en el largo plazo, el volumen general de inmigración ha ido declinando a lo largo del siglo XX, a la vez que se ha producido un cambio en la composición de este flujo. Se ha pasado de una inmigración no limítrofe (en 1914, nueve de cada diez migrantes provenían de países no limítrofes, especialmente europeos) a una mayoría de inmigración originada en la región sudamericana. Así, en la primera década del siglo XXI, el 81.2% de los migrantes eran oriundos de países americanos, y de ese porcentaje, el 84.6% correspondía a países limítrofes.36
4. La norma migratoria argentina
Por su parte, la sanción de la nueva Ley de Migraciones 25.871, en diciembre de 2003 constituyó un cambio radical en materia de política migratoria. Dejó sin efecto la ley anterior, ley 22.439, conocida como Ley Videla, por haber sido sancionada por el gobierno militar en 1981. La actual norma migratoria parte de presupuestos y paradigmas migratorios acordes al derecho internacional de los derechos humanos, por lo que el migrante no es considerado como una amenaza a la seguridad del Estado, sino como un sujeto de derecho, contribuyendo -en las situaciones que corresponda- a una adecuada regularización de su situación de permanencia en el país. Esta nueva ley migratoria argentina tipifica una serie de actividades contrarias al orden migratorio relacionadas con la explotación y el abuso de la situación de vulnerabilidad de los migrantes. Así, el artículo 116 tipifica el tráfico ilegal de personas, actividad que consiste en la acción de realizar, promover o facilitar el cruce ilegal de personas, por los límites fronterizos nacionales con el fin de obtener directa o indirectamente un beneficio. Por otro lado, el artículo 117 penaliza las acciones de quienes promuevan o faciliten la permanencia ilegal de extranjeros en el territorio argentino con el fin de obtener directa o indirectamente un beneficio. Además, la ley prevé ciertas circunstancias que agravan los delitos descritos, como el uso de violencia, intimidación o engaño, y el abuso de la necesidad o inexperiencia de la víctima; el hacer de estas conductas una actividad habitual, o el que intervinieren funcionarios o empleados públicos. De esa manera, la implementación de políticas migratorias acorde a los estándares internacionales de combate a los delitos y de respeto de los derechos humanos de los migrantes permitirá al estado argentino contar con herramientas propicias para el combate de este delito internacional, que no conoce de fronteras.
Argentina ratificó el Protocolo de Palermo en 2002; no obstante, el Parlamento Nacional aprobó recién en 2008 la ley 26.364 (B.O: 29 de abril de 2008) para la prevención y el castigo de la trata de personas. En parte, la aprobación de la ley fue el fruto de los constantes reclamos de las ONG locales y los pedidos de gobiernos extranjeros de que se lograra una norma nacional para combatir este delito, tal como lo reflejaba un especialista.37 Sin embargo, el país, ya contaba con otra norma internacional vigente sobre la materia.38
Con la implementación de la ley 26.364 se modificó el Código Penal (artículos 145 bis y ter), que prohíben y castigan todas las formas de trata de personas, tanto en adultos como en niños. También se modificó el Código de Procedimientos Penal de la Nación (artículo 33), para establecer a la trata de personas como un crimen de competencia federal. La ley responde al hecho de que este crimen involucra el traslado de víctimas y tratantes a través de diferentes jurisdicciones del país, especialmente en el caso de trata interna, y apunta a disminuir la posibilidad de actos de corrupción o encubrimientos por funcionarios públicos mientras los crímenes son investigados. Además de los artículos 145 bis y ter, que específicamente criminalizan la trata de personas, el Código Penal establece otras penas para crímenes relacionados, algunos de los cuales eran usados por jueces y fiscales tanto federales y provinciales antes de la aprobación de la ley en 2008 (delitos contra la integridad sexual, promoción y facilitación de la prostitución infantil y la corrupción de menores, promoción y facilitación de prostitución de terceros, explotación de la prostitución ajena, reducción a la servidumbre o privación ilegítima de la libertad).
Como fruto de una serie de deficiencias en la ley sobre el alcance del consentimiento de la víctima mayor de dieciocho años y la falta de mecanismos de asistencia a la víctima de trata, en 2012, el Parlamento Nacional modificó la ley, y eliminó todo tipo de consentimiento de la víctima -sin importar la edad de ésta- que pudiera excluir la responsabilidad de los tratantes, y estableció un mecanismo de coordinación federal para la prevención y asistencia a la víctima de trata de personas a través de la nueva ley 26.842 (B.O: 26 de diciembre de 2012). Por primera vez se establecen obligaciones de parte del Estado federal en generar políticas de asistencia a las víctimas de trata con cooperación de los Estados provinciales. A su vez, en enero de 2015, el Poder Ejecutivo reglamentó parcialmente la ley de Trata mediante el Decreto 111/2015 (B.O: 28 de enero de 2015), estableciendo el procedimiento que deben seguir las distintas áreas del Estado para la atención de las víctimas de trata rescatadas. Se plasmó también en la ley, la creación de un Consejo Federal para la Lucha contra la Trata y la Explotación de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas, cuya composición estará compuesta por representación de diversos ministerios nacionales, representaciones de las provincias y de ONG nacionales. La actual reglamentación prevé procedimientos de asistencia a víctimas de trata al momento del rescate, así como también el garantizar que las víctimas puedan acceder a la adecuada asistencia psicológica médica y legal; a un “alojamiento apropiado” durante el tiempo que conlleve su recuperación psicofísica, y a programas de empleo o cursos de formación laboral, ofrecidos por los ministerios de trabajo de la nación o los entes provinciales por medio de convenios. Sin embargo, hasta la actualidad no se ha avanzado en políticas específicas y en el aporte de recursos del Estado nacional para fortalecer la asistencia a víctimas, que siguen dependiendo de las diversas políticas locales y fondos que algunos gobiernos provinciales implementan.
2. Ámbito de aplicación judicial e institucional
Dentro de los órganos encargados de la coordinación de la persecución criminal del delito, el Estado nacional creó en 2008 la Unidad Fiscal de Asistencia en Secuestros Extorsivos y Trata de Personas (UFASE), que efectuó un importante trabajo de coordinación con fiscales federales en las regiones del país, a la vez de iniciar un proceso de sistematización de información sobre procesos judiciales contra tratantes. A su vez, en 2013, dicho organismo fue reemplazado por la Procuraduría de Trata y Explotación de Personas (Protex)39 en ámbito de la Procuración General de la Nación, a la vez que se implementaron otras iniciativas a nivel federal.40
A partir de la modificación de la Ley de Trata de Personas en 2012, se creó también un sistema federal de seguimiento y coordinación de políticas públicas para la lucha contra la trata de personas, denominado Consejo Federal para la Lucha contra la Trata y la Explotación de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas, implementado a partir de 2015. El encargado de coordinar dichas políticas es el Comité Ejecutivo para la lucha contra la trata y explotación de personas y para la protección y asistencia de las víctimas,41 dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Estado Nacional. Dentro de los desafíos que se enfrenta este órgano nacional es lograr una adecuada coordinación con los puntos focales previstos en las normas nacionales y locales.
Si bien se ha avanzado en estos años en la progresiva implementación de las leyes nacionales y locales de lucha contra el delito, no se avizora una política estatal que contribuya a una adecuada coordinación entre jurisdicciones respecto a los aspectos de asistencia. Ello es reconocido por los propios funcionarios del Estado nacional. Como sostienen integrantes del Comité Federal
...no resulta una tarea simple la coordinación del trabajo, atento las marcadas diferencias en cuando a la implementación de políticas provinciales y locales sobre el abordaje y la asistencia a la trata. Hay provincias que ya están implementando programas específicos de asistencia y prevención como Buenos Aires, Córdoba o Mendoza, pero hay otras, como las del norte del país o del sur, que carecen de políticas claras en su abordaje.42
Ante esta situación, se requiere una urgente decisión del Estado nacional en avanzar con las diversas provincias en marcos de coordinación, y particularmente dedicadas a mecanismos de asistencia a víctimas de trata, que no pueden esperar los lentos tiempos del Estado.
En forma paralela a las políticas estatales que parcialmente se vienen implementando, el combate de la trata de personas ha implicado la intervención de los órganos jurisdiccionales. Ha sido posible el dictado de diversas sentencias,43 aunque se debe remarcar que sólo en casos aislados y no sobre grandes redes organizadas de trata de personas. Hasta la actualidad y luego de casi siete años de vigencia de la ley, se han dictado cerca de cien sentencias en todo el país.44 Por su parte, la doctrina nacional, progresivamente ha contribuido al estudio del fenómeno y de sus implicancias jurídicas.45
Es oportuno señalar que la información sobre casos denunciados (principalmente entre la primera década del siglo XXI), mayoritariamente provino de informes de las ONG que trabajan en la lucha contra la trata de personas, ya que el país no contaba con una completa información sobre el delito en todo el país. Sólo en los últimos años el Estado federal y algunas provincias han comenzado a informar datos estadísticos, aunque no son completos. Una particularidad en la producción de información estadística se puede apreciar en poder conocer los porcentajes de migrantes víctimas de trata de personas. Salvo excepciones, en general la información procesada por los órganos encargados de la prevención, persecución y asistencia a víctimas de trata no suele discriminar esta variable a tenor que las leyes argentinas y los diversos procesos de atención y asistencia no discriminan entre nacionales o extranjeros.
Entre 2008 y 2012 se habían iniciado cerca de 730 procesos de investigaciones judiciales, de los cuales el 44% correspondía a denuncias efectuadas por particulares o por ONG.46
En 2010, según la Unidad Fiscal Federal de Asistencia en Secuestros Extorsivos y Trata de Personas (UFASE), se estimaba que existían unas cuatrocientos mujeres y adolescentes “desaparecidas” en el país, como posibles víctimas de trata sexual.47 En casi todos los casos de trata con fines de explotación sexual éstas se desarrollaban en casas o burdeles en los cuales se hallaron algunas menores de edad. Las edades de las víctimas variaban entre los doce y los 35 años. Por su parte, respecto de 2011, la UFASE informaba que desde la aprobación de la Ley de Trata de Personas, 2,130 personas fueron rescatadas, de las cuales 1,116 habían sido sometidas a trata por explotación sexual y unas 964 a explotación laboral. De los datos estadísticos aportados también se puede extraer que 873 víctimas rescatadas eran mayores de edad y unas ochenta menores, mientras que durante ese primer semestre de 2011, de la totalidad, unas 581 eran víctimas nacionales y unas 372, de origen extranjero.48 En su informe de 2012, la UFASE se concentró en informar sobre datos estadísticos acerca de los procesos judiciales que se habían iniciado en Argentina en los últimos años en la lucha contra la trata de personas.
Más allá de estas cifras, debe remarcarse que los datos estadísticos que el Estado nacional informa no representan la totalidad de los casos en el país. Muchas provincias no cuentan con base de datos que recopilen la información de casos de trata de personas y, más aún, con personal policial y judicial que identifique a víctimas de trata, tanto con fines de explotación laboral como sexual.
Esta realidad sobre un incompleto proceso de recopilación y estandarización de datos atenta contra la necesidad de contar con una adecuada información para generar políticas públicas específicas en la lucha contra la trata en todo el territorio del Estado. Particularmente, la falta de datos específicos sobre el estado de situación del delito y sus víctimas atenta también contra la necesaria información para elaborar programas eficaces de asistencia a víctimas y cómo direccionar los fondos económicos y logísticos para su atención.
Entre 2008 en que se aprobó la Ley de Trata de Personas y 2015, cuando por primera vez se reglamentó la actual ley respecto a la asistencia a víctimas, las gestiones estatales para brindar apoyo a las personas sometidas a trata fueron dispersas y condicionadas a las políticas en particular que implementaron algunas áreas del Estado nacional y algunas provincias. Como sostiene una especialista, las políticas implementadas por los órganos estatales, tanto a nivel nacional como de jurisdicciones locales, no han tenido objetivos comunes. Se expresa que tales políticas “... tienden a una dispersión en las competencias y la utilización de los pocos recursos con que se cuentan. Hoy salvo el trabajo de la SENNAF y de alguna provincia, no hay programas adecuados que implementen políticas de largo plazo en asistir a las víctimas de trata...”.49 Esta postura, que refleja el conocimiento de los diversos individuos que trabajan diariamente en el ámbito de la asistencia a las víctimas, se contrapone con el estado de aplicación de los objetivos propuestos en la ley.
Cuando se visualizan los alcances de la actual Ley de Trata de Personas, referidos a los aspectos de asistencia a víctimas, el artículo 4o. de la Ley 26.842 estipula que la asistencia integral debe garantizar una serie de objetivos y derechos. Entre ellos, la norma está enmarcada en un paradigma de respeto de derechos humanos de las víctimas, basado en un abordaje de asistencia, con el fin de respetar la dignidad, la integridad y eldesarrollo pleno de la víctima. El reconocimiento de víctimas sin distinción de origen nacional, étnico, sexual o de otro tipo es un contexto de no discriminación que plasma la norma como basal en su abordaje. El consentimiento informado de la víctima a que la ley alude es preciso para garantizar que la persona asistida reciba la información precisa acerca de las acciones que se realicen sobre su situación. Ello conlleva el derecho de acceso a conocer sus derechos y el proceso de asistencia que el Estado debe brindarle. En ese contexto, la ley también avizora como objetivos la garantía de confidencialidad, privacidad y protección de la víctima. Para ello, los operadores, tanto judiciales, policiales y técnicos, deben brindar la mayor privacidad en los datos personales de la víctima que puedan evitar un proceso de revictimización, a la vez de un posible acceso de datos a los grupos delictivos que puedan recapturar a las víctimas. Asimismo, el proceso de reinserción de la víctima a la vida social y laboral posibilita que se pueda poner a consideración la posibilidad de regresar a su lugar de origen (nacional o en el extranjero) o permanecer en su actual residencia. Estos objetivos marcan un contexto de la ley que luego tendrá el desafío de su implementación por parte de los actores estatales.
2. Organismos de aplicación nacional de asistencia a víctimas de trata
Dentro de los mecanismos involucrados en la asistencia a migrantes víctimas de trata existen diversos organismos que intervienen en etapas del proceso de rescate y posterior contención.
Entre los órganos que tienen una participación inicial en cuestiones de migrantes-víctimas se encuentra la Dirección Nacional de Migraciones.50 Este organismo nacional participa en diversos procedimientos de búsqueda de posibles víctimas de trata por razones de explotación laboral o sexual cuando pudieran estar involucrados extranjeros a solicitud de las autoridades judiciales. En caso de identificarse a personas extranjeras como víctimas, la Dirección interviene a fin de dar una cobertura legal a los extranjeros que pudieran estar en situación irregular en el país.
Según lo expresan integrantes de la Dirección de Migraciones, el organismo nacional cuenta con el Protocolo 742 sobre Intervención de la Dirección de Migraciones en el Programa de Rescate de Trata de Personas del Estado Nacional. Mediante este proceso de intervención del organismo migratorio, se procura gestionar los trámites legales y que posibiliten dar cumplimento al régimen de contención a extranjeros y a la asistencia para el retorno de los extranjeros que fueron ingresados al país como víctimas de trata. A la vez, asiste frente a casos de niños migrantes no acompañados que han sido víctimas”.51 La Dirección de Migraciones coordina sus acciones sobre la asistencia a los extranjeros con la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (Sennaf),52 órgano dependiente del Ministerio de Desarrollo Nacional encargado de dar protección y asistencia a víctimas de trata. En caso de no solicitar el retorno a su país, los extranjeros son puestos a disposición de la Sennaf a fin de acogerse a un régimen de asistencia y regularización de su estatus migratorio en el país, mediante el proceso de residencia temporaria por razones humanitarias.
En el marco de la Sennaf, la atención a víctimas de trata se rige por el Protocolo Nacional de Asistencia a Víctimas de Trata de Personas, que surge en el marco del Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia,53 integrado por los representantes de los órganos de protección de derechos de niñez, adolescencia y familia de cada una de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, presidido por la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. Este Protocolo fue elaborado a partir de una serie de instrumentos internacionales, regionales y nacionales.
El Protocolo Nacional de Asistencia contempla, en una primera etapa, brindar alojamiento, alimentación, vesti menta, atención médica, psicológica, social, provisión gratuita de documentación, retorno voluntario y asistido a su lugar de origen en el caso de personas víctimas del delito mayores de dieciocho años, y acompañamiento en el retorno para las personas menores de edad. Este último proceso es implementado en conjunto por la Sennaf y la Dirección de Migraciones de la Nación, y donde también suele colaborar la OIM. Debe mencionarse aquí que la asistencia es voluntaria. Una vez que la persona recibe la información de manera clara y precisa sobre las acciones que se realizarán y sobre sus alcances, podrá consentir o no tal intervención. Si se trata de una persona menor de edad, se debe explicar el tipo de asistencia que va a recibir, se brinda refugio o alojamiento y se tiene en cuenta su opinión.
El abordaje intenta “hacer surgir un sujeto” en aquella persona que ha sido sometida a ser “objeto” de captación, traslado y explotación, habilitando la posibilidad de que logre ser protagonista de su vida, de su historia, de sus lazos afectivos y de su lugar como ciudadano. El trazado de su proyecto de vida debe partir del deseo de la persona asistida, no debe ser impuesto desde afuera. Esto significa respetar su idiosincrasia y su cultura. Fundamentalmente, debe tener en cuenta los tiempos personales y sus potencialidades.
En abril de 2012, la Sennaf dio un nuevo paso en la articulación de la asistencia en todo el territorio nacional, designando puntos focales provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tendientes a lograr diversos objetivos, como:
Poner en marcha acciones que estén en consonancia con lo acordado en el Protocolo Nacional de Asistencia;
actuar ante la solicitud de intervención por parte de organismos competentes en la materia o ante la demanda de personas damnificadas;
definir lugares de alojamiento para las personas víctimas de este delito y para la asistencia psicológica, social, médica y de provisión de documentación;
articular acciones con otros Puntos Focales para el fortalecimiento de nuevos proyectos de vida;
coordinar con el Punto Focal Nacional la asistencia a ciudadanos extranjeros que quieran retornar a su país de origen, y
remitir información estadística sobre las personas asistidas al Punto Focal Nacional (resguardando su identidad).
Sin embargo, hasta la actualidad no se han plasmado políticas de ar-ticulación y remisión de fondos para que los puntos focales puedan efectuar sus actividades. Las actividades son efectuadas por las áreas de lucha de trata de las provincias (no todas) con sus propios fondos, lo que conlleva el incumplimiento de lo estipulado por la ley nacional. Especialistas en temas de trata y asistencia a víctimas han sido críticos sobre la demora en la distribución de responsabilidades y fondos a los puntos focales. La responsable del Programa Esclavitud Cero de la ONG El Otro, señalaba recientemente una postura muy crítica sobre la reglamentación de la ley, sosteniendo que el Estado nacional vulneraba con políticas aisladas, los alcances de las normas de asistencia dictadas.54
3. Ámbito de asistencia a víctimas de trata en la Provincia de Córdoba
En razón de la imposibilidad de desarrollar la implementación de las políticas en los 24 estados federados del país, sí haremos un comentario sobre un caso en particular, propio del ámbito de estudio y trabajo del autor. En el caso particular de la provincia de Córdoba, se implementó desde 2012 una Secretaría de Estado para la Asistencia y Prevención de la Trata de Personas,55 gestionando en la actualidad un refugio para las víctimas de trata sexual (Refugio 8 de marzo) en las cuales se contiene y asiste psicofísicamente a las víctimas de trata que se encuentran en situaciones de grave vulnerabilidad. En ese contexto de asistencia, la Secretaría brinda talleres de capacitación escolar y laboral para lograr un proceso de reinserción social y laboral de las víctimas.
Desde su constitución, según datos estadísticos brindados por la Secretaría, se han asistido 1,513 víctimas de las cuales un total de 459 fueron víctimas de explotación laboral, y unas 1,054 víctimas con fines de explotación sexual. Parte de estas víctimas a su vez han sido migrantes sometidos a condiciones de explotación.
Del número global, un 68% pertenecían a la nacionalidad argentina y un 32% revestían la condición de extranjeros.56
A su vez, del porcentaje informado del 32% de víctimas migrantes, la composición por lugares de origen de las víctimas migrantes conllevó la presencia de ciudadanos de Bolivia, República Dominicana, Colombia, Paraguay, Perú y Brasil.
En una reciente acción gubernamental, el gobierno aprobó mecanismos de gestión para que las víctimas de trata puedan acceder en el ámbito de la provincia a un trabajo digno, mediante acuerdo con empresarios y a la vivienda.57
En particular, sobre el acceso a la asistencia que reciben las víctimas de trata que provienen de otros países, la responsable de asistencia de víctimas de trata en la provincia expresa una postura clave en su atención. Sostiene la responsable del área de asistencia de trata que se requiere
...un cuidado especial en comprender el doble proceso de victimización y estigmatización social y cultural a que son sometidos los migrantes... Muchas veces nos sorprendemos por las condiciones en que se encuentran estos migrantes, y particularmente porque son, en un porcentaje considerable, explotados por sus propios connacionales que residen en nuestra provincia. Se suele justificar a veces las condiciones de explotación (laboral) en pautas culturales o que ellos ya están acostumbrados a trabajar de esa forma en sus países...58
Por su parte, en el marco de la Secretaría, se ha establecido también un Protocolo de Atención a Víctimas de Trata en el Ámbito de Salud. Este mecanismo de asistencia establece que las víctimas deben recibir asistencia médica y psicológica de los profesionales del hospital público o centro de salud, para obtener un diagnóstico de su estado de salud, tanto clínico como psicológico, teniendo en cuenta las posibles enfermedades de transmisión sexual, adicciones, estrés postraumático, otros desórdenes psíquicos, grado de afectación de la persona, lesiones físicas, otras patologías existentes, etcétera. El equipo de salud deberá contemplar para el abordaje de estas situaciones, de una atención personalizada, del armado de una red social, que apunten a la restitución y mejoramiento de su salud y calidad de vida.
De lo hasta aquí expresado, la acción del estado provincial, si bien demuestra una política que tiende al cuidado y la reinserción de la víctima, requiere estar coordinada con las políticas nacionales que posibiliten una mejor atribución de recursos.
Aunque en los últimos años el Estado federal y las provincias en Argentina vienen implementando normas para la persecución del delito de trata de personas y asistencia durante el proceso de rescate, no se han establecido ampliamente normas y protocolos que garanticen a las víctimas de trata un debido acceso a mecanismos de asistencia a mediano y largo plazo. La reciente entrada en vigor del Reglamento de la Ley de Trata sobre aspectos de asistencia a las víctimas no ha logrado una adecuada implementación en todo el país, fruto de las discrepancias políticas o la duplicidad de programas, y ese es un desafío que las autoridades deben considerar a la brevedad.
Aunque la actual ley prescribe en sus normas la garantía de derechos en la asistencia a víctimas, del diagnóstico efectuado no se percibe una adecuada aplicación territorial. Una política pública sobre asistencia de trata de personas necesariamente tiene que prever la existencia de una red de acciones afirmativas en favor de las víctimas, con ayuda de las cuales éstas puedan superar la situación de vulnerabilidad que facilitó su reclutamiento por parte de las redes de trata. Sólo a través de acciones afirmativas y coordinadas entre el Estado federal y las provincias será posible hacer efectiva la igualdad para estas víctimas. En ese contexto protectorio, los migrantes no deben ser considerados como diferentes en el trato y el acceso a los recursos del Estado para su recuperación psicofísica y social.
Como la propia ley nacional lo prevé, la puesta en funcionamiento del Consejo Federal de Lucha y Asistencia contra la Trata de Personas debe ser una prioridad para el Estado nacional, y a la vez, dotar de fondos económicos en el presupuesto nacional para contribuir con las provincias en la aplicación de los programas de asistencia.
En particular, consideramos necesaria la propuesta de implementar acciones que posibiliten:
Medios edilicios y económicos para que las víctimas de trata rescatadas puedan contar con espacios adecuados para su protección y reinserción social y personal.
Garantizar el acceso a medios de asistencia en salud por parte del Estado, posibilitando que no se impida el acceso a tratamientos médicos por razones económicas o de nacionalidad de las víctimas.
Que se establezcan programas específicos para que las víctimas de trata puedan lograr acceso a condiciones de formación educativa (primaria, secundaria y/o universitaria) a la vez de capacitación laboral que les permitan contar con medios de subsistencia una vez alejadas de los medios de asistencia del Estado.
Brindar acceso a los beneficios sociales, particularmente de aquellas víctimas de trata con hijos a cargo.
Que se establezcan cupos en los listados de beneficiarios a viviendas sociales que el Estado gestiona, para víctimas de trata.
Continuar con las capacitaciones, formación en programas de asistencia a víctimas desde una perspectiva de derechos humanos.
Facilitar las gestiones de permisos de residencia para los migrantes víctimas de trata que deseen permanecer en el país.
Éstas y otras políticas de asistencia y contención de víctimas, se requieren ser implementadas a la brevedad, a fin de garantizar los compromisos legislativos y los estándares de protección de derechos humanos que el Estado argentino se ha comprometido a aplicar.
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En el marco del Ministerio de Seguridad Nacional, desde 2008 existen unidades especiales para la intervención en procedimientos para el rescate de posibles víctimas de trata. Se cuenta también con un Sistema Integrado de Información Criminal del Delito de Trata de Personas (Sistrata), que recoge información cuantitativa y cualitativa sobre cada una de las tareas realizadas por las fuerzas federales de seguridad. Por su parte, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación articuló desde el inicio de la Ley de Trata en 2008, una Oficina de Rescate y Acompañamiento a las Personas Damnificadas por el Delito de Trata (Resolución 2149/2008). Con la modificación de la Ley de Trata en 2012, el Ministerio aprobó un nuevo mecanismo, mediante el Programa Nacional de Rescate y Acompañamiento a las Personas Víctimas de Trata (Resolución 731/2012). Los objetivos de este nuevo mecanismo nacional es brindar acompañamiento y asistencia psicológica, médica y jurídica a las víctimas de trata hasta su primera declaración judicial. Los equipos interdisciplinarios del Programa intervienen en los procedimientos judiciales y policiales para el rescate y contención de las víctimas. Además se coordinan políticas con los organismos provinciales que gestionan los procesos de acompañamiento a víctimas de trata. Este programa cuenta además con una línea telefónica gratuita las veinticuatro hs (línea 145), para la denuncia de casos de trata.
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