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Timestamp: 2020-01-17 18:37:30+00:00
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L’influence de l’Union Européenne sur le droit administratif – Cours
L’influence des sources juridiques de l’Union Européenne sur le droit administratif
Il faut savoir que le droit de l’UE se compose d’une part de traités internationaux et d’autres part de ce qu’on appelle le droit communautaire dérivé.
Les traités communautaires
Comme les autres traités, les traités communautaires dès lors qu’ils sont régulièrement entrés en vigueur, s’imposent à l’administration (signature, autorisation de ratifier par le parlement, ratification en pratique et entrée en vigueur). La Cour de justice de l’UE au Luxembourg, l’a confirmé fermement dans un arrêt de principe de 1964, arrêt de la CJCE 15 juillet 1964 Costa contre ENEL. Dans cet arrêt la Cour confirme la primauté des traités communautaire sur les normes internes des Etats membres. Il en résulte que les traités communautaires sont directement invocables par les particuliers devant le juge. Dès lors en tout cas qu’il créé des droits ou des obligations à leur égard. La supériorité des Traités communautaires sur la loi interne vaut désormais même si la loi est postérieure au traité (arrêt NICOLO). Il faut quand même signaler une spécificité des traités communautaires en ce qui concerne leur interprétation. Cette question est réglé pas les traités eux-mêmes et notamment par l’article 267 du Traité du fonctionnement de l’UE qui règle la question de l’interprétation des traités communautaires. Il prévoit qu’une juridiction nationale confrontée à un problème d’interprétation peut renvoyer la question à la Cour de justice -> question préjudicielle. Mais cette simple faculté devient une obligation pour les juridictions suprêmes lorsque c’est devant elles qu’est soulevée la difficulté d’interprétation.
Le Conseil d’Etat s’est montré pendant longtemps réticent vis-à-vis de cette obligation. Pour ne pas avoir à violer de front l’article 267 du traité, il disait qu’il n’avait pas lieu d’interpréter, en utilisant la théorie de l’acte claire, en disant que ce texte est très clair et qu’il n’y a pas lieu de problème d’interprétation.
Cette réticence a finit pas disparaitre, et le Conseil d’Etat a même reconnu qu’une interprétation donné par la Cour de Luxembourg s’impose même lorsque la question préjudicielle n’émane pas du C.E lui-même, c’est-à-dire même dans les cas où elle ne relève pas de sa juridiction. Cette position récente découle d’arrêt d’Assemblée du Conseil d’Etat, société DE GROOT et BEJO, du 11 déc. 2006.
Le droit communautaire dérivé c’est l’ensemble des règles juridiques qui émanent des institutions communautaires (≠ du droit communautaire originel). Ces règles s’imposent à l’administration, au même titre que les dispositions des traités eux-mêmes. Il existe d’autres actes qui se rattachent au droit communautaire dérivé, ces sont les décisions, les recommandations et les avis.
Ce sont des actes juridiques de portée générale. Ces règlements communautaires sont directement applicables dans l’ordre juridique interne des Etats membres. A ce titre, ils constituent bien une source de la légalité administrative. Ça veut dire en particulier que les lois internes, mêmes postérieures aux règlements communautaires ne peuvent faire obstacle à leur application. Confirmé par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 24 nov. 1990, l’arrêt BOISDET, application de la jurisprudence de l’arrêt NICOLO aux règlements communautaires. En réalité ce sont surtout les directives règlementaires qui ont posé des problèmes.
Les directives règlementaires
En principe, les directives communautaires n’ont pas d’effet direct en droit interne, contrairement aux règlements communautaires. C’est parce qu’elle se contente de fixer des objectifs à atteindre et elle laisse les Etats libre du choix des moyens. Cela découle du Traité, art 288 du Traité sur le fonctionnement de l’UE, qui précise la différence entre un règlement et une directive communautaire. C’est la raison pour laquelle qu’on dit que les directives ont un effet obligatoire pour les Etats membres mais pas direct pour les particuliers. Autrement dit pour être applicable en droit interne les directives doivent faire l’objet d’une mesure de transposition. Ça peut être une loi de transposition, ou ça peut être un règlement de transposition donc un acte administratif. Cette mesure doit intervenir dans un délai qui est fixé par la directive elle-même. Si le délai n’est pas respecté, l’Etat viole ses engagements communautaires. Le cas échéant il peut voir sa responsabilité engagée devant la Cour de justice.
Le problème vient du fait que ce principe a longtemps été interprété de façon différente par le Conseil d’Etat français et par la Cour de Justice de Luxembourg (CJUE). Pour le Conseil d’Etat il y a lieu d’appliquer ce principe de façon stricte, c’est-à-dire que si une directive n’a pas été transposée en droit interne personne ne peut en invoquer le contenu dans le cadre d’un litige. Ni l’Etat cela découle d’un arrêt de section du 23 juin 1995, société anonyme LILLY France : « L’Etat ne peut pas invoquer une directive si la directive n’a pas été transposée » le conseil d’Etat a ajouté que les particuliers non plus ne pouvait pas : arrêt d’assemble du 22 décembre 1978, Cohn-Bendit « Les directives non transposées ne sauraient être invoquées par les ressortissants des Etats membres à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel ». C’est-à-dire qu’à partir du moment que la directive n’a pas été transposé dans le droit interne, elle ne peut pas être invoquée ni par l’Etat ni par un ressortissant particulier.
Toutefois pour la CJUE, les directives produisent un effet direct dès lors que deux conditions sont réunies :
Leur contenu est inconditionnel et suffisamment précis (donc cumulables)
Elles font clairement naitre des droits au profit des administrés
Arrêt de la CJCE du 4 décembre 1974 VAN DUYN elles sont d’application directe. Mais ces conditions sont écrites nulle part. La CJCE s’est laissé cette liberté d’interprétation par rapport à cet article 288 dans un but de contourner la mauvaise volonté des Etat en matière de transpositions et de directives. Au plan juridique c’est plutôt critiquable. On a eu pendant longtemps des divergences, mais finalement ces divergences n’ont eu finalement que peu de conséquences pratiques, car le Conseil d’Etat tout en continuant de refuser tout effet direct aux directives a malgré tout fait en sorte d’assurer leur respect. En particulier le Conseil d’Etat a reconnu la possibilité d’engager la responsabilité de l’Etat en cas de transposition incorrecte de la directive. Découle d’un arrêt d’assemblée société anonyme Philippe Maurice France, du 28 fév. 1992. Au bout du compte, le Conseil d’Etat a récemment finit par s’aligner totalement sur la jurisprudence communautaire. Et il l’a fait dans un arrêt d’assemble du 30 oct. 2009 Madame Perreux. Dans cet arrêt le Conseil d’Etat abandonne purement et simplement la jurisprudence Cohn-Bendit ce qui signifie que désormais tout citoyen peut invoquer à l’encontre d’une décision individuelle les dispositions précises et inconditionnelles d’une directive même non transposée. Dans cette affaire, le Conseil d’Etat va considérer que les dispositions de la directive en cause n’étaient pas inconditionnelles.
Quelle est la place occupée par le droit communautaire dérivé dans la hiérarchie des normes ?
La situation d’une directive communautaire par rapport à la loi : c’était logiquement le Conseil Constitutionnel qui a du se prononcer, il l’a fait dans un décision n°496 DC du 10 juin 2004, décision sur la confiance numérique, le juge constitutionnel à refuser de contrôler la constitutionnalité d’une loi qui se borne a transposer en droit interne les dispositions claires et inconditionnelles d’une directive. Car cela reviendrait à contrôler la directive elle-même, or le juge national n’est pas habilité à le faire. Il a malgré tout introduit une exception à ce principe, elle concerne le cas d’une atteinte de la directive à une disposition expresse contraire de la constitution française. Dans ce cas-là, si la directive et donc la loi qui reprend la directive, viole une disposition expresse de la Constitution et bien le juge constitutionnel accepterait d’invalider la loi faisant application de la directive.
Qu’en est-il de la position de la directive par rapport à un décret ?
Ici on a un arrêt d’assemblée, du 8 fév. 2007, société ARSELOR, le juge administratif va faire application du raisonnement du Conseil Constitutionnel à son niveau, et va donc réfléchir par rapport à un acte administratif. Il va ainsi préciser les modalités du contrôle de constitutionnalité qu’il exerce sur un décret qui se contenterait de transposer mécaniquement une directive. Le Conseil d’Etat distingue deux cas de figure, en effet, s’il existe en droit communautaire un principe équivalent au principe constitutionnel invoqué par le requérant, le juge administratif contrôle le décret par rapport à ce principe.
Dans le cas contraire le juge administratif contrôle directement le décret par rapport aux principes constitutionnels invoqués. On peut noter que dans cet arrêt le conseil d’Etat fait application pour contrôler un acte réglementaire de la proposition adoptée par le Conseil constitutionnel pour contrôler une loi. Il s’agit là d’une nouvelle illustration du principe selon lequel en droit interne, la constitution l’emporte sur les traités.
La aussi on a eu une évolution de la jurisprudence car la juge administratif français a longtemps été réticent ou hésitant sur la place à accorder au principes généraux tirés du droit communautaire. Ces principes généraux : principe de non-discrimination, principe de confiance légitime, principe de sécurité juridique ou encore le principe de loyauté (=consacrés dans le droit de l’union européenne). Interrogation sur la place de ces principes dans le droit français ? Le Conseil d’Etat français a finit par décider que ces principes s’imposent à la loi et donc au pouvoir réglementaire. Donc autrement dit, l’administration doit respecter les principes généraux du droit communautaire lorsqu’elle prend un acte administratif (Arrêt du Conseil d’Etat du 3 décembre 2001, syndicat national de l’industrie pharmaceutique). On peut même ajouter que lorsque le principe communautaire invoqué est en même temps un principe général du droit français, c’est au principe communautaire que le conseil d’Etat fait désormais référence. Arrêt d’assemblé du 8 fév. 2007, société ARSELOR.
La convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), a été signée le 4 novembre 1950. Les dispositions de cette convention sont, elles-aussi, une source de la légalité de l’action administrative puisque la France a signé et ratifié ce traité. La France est régulièrement condamné dû à la lenteur de la justice en France, contraire au droit à un procès équitable (+condamné dû à la l’incarcération : sur incarcération et maltraitance carcérale). La CEDH permet aux ressortissants des Etats qui ont accepté cette clause de former un recours individuel devant les instances de Strasbourg (Commission et Cour EDH). Il faut quand même préciser que les Etats signataires de ce traité vont au-delà des seuls Etats membres de l’UE, ce sont les Etats membres du Conseil de l’Europe qui rassemble 47 Etats (ex : Russie, Turquie). Elle assure le respect du droit de l’union européenne. Donc système de Traité différents !! On a deux Courts différentes et deux systèmes de traités différents.
Depuis plusieurs années, la Cour EDH, de Strasbourg, rencontre plusieurs problème de fonctionnement, elle est noyée, engorgée, en raison de l’afflux massif des recours. En 2008, la Cour se trouvait saisit de 50 000 requêtes alors qu’elle avait rendu 1500 arrêts. On s’est rendu compte en réalité que près de 90% des requêtes sont irrecevables, car elles ne relèvent pas de la compétence de la Cour. Dispositif mis en place : le recours à un juge unique pour déclarer une requête irrecevable.
Comment s’articule le droit de la CEDH et le droit de l’U.E ?
Le Conseil d’Etat a eu l’occasion de se prononcer sur cette question en 2008 : arrêt de section du 10 avril 2008, Conseil national des barreaux. Pour trancher le litige qui lui est soumis le juge administratif devait statuer sur la conventionalité d’une loi transposant une directive communautaire. Dans ce cas le Conseil d’Etat se reconnait compétent pour apprécier la conformité de cette directive aux droits fondamentaux protégés par la convention. Ici cette solution se justifie par le fait que les droits fondamentaux garantis par la CEDH sont protégés en tant que principes généraux du droit communautaire. C’est ce qui découle de l’article 6 §2 du Traité sur l’Union Européenne. L’UE va être partie en tant que tel du Conseil de l’Europe et donc le traité sera signé par l’UE en tant que personne morale.