Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/budget/plf2001/a2628-04.asp
Timestamp: 2019-09-21 15:50:40+00:00
Document Index: 103945905

Matched Legal Cases: ["l'article 72", "l'article 59", "l'article 27", "l'article 105", "l'article 26", "l'article 1647", "l'article 72", "l'article 34", "l'article 72", "l'article 34", "l'article 11"]

N° 2628.- Avis de M. René Dosière, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Tome IV : Intérieur et décentralisation - Administration générale et collectivités locales.
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585),
Voir le numéro : 2624 (annexe 32).
La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : M. Bernard Roman, président ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Feidt, M. Gérard Gouzes, vice-présidents ; M. Richard Cazenave, M. André Gerin, M. Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Léo Andy, M. Léon Bertrand, M. Jean-Pierre Blazy, M. Émile Blessig, M. Jean-Louis Borloo, M. Patrick Braouezec, M. Jacques Brunhes, M. Michel Buillard, M. Dominique Bussereau, M. Christophe Caresche, Mme Nicole Catala, M. Jean-Yves Caullet, M. Philippe Chaulet, M. Olivier de Chazeaux, M. Pascal Clément, M. Jean Codognès, M. François Colcombet, M. François Cuillandre, M. Henri Cuq, M. Jacky Darne, M. Camille Darsières, M. Jean-Claude Decagny, M. Bernard Derosier, M. Franck Dhersin, M. Marc Dolez, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. René Dosière, M. Jean-Pierre Dufau, M. Renaud Dutreil, M. Jean Espilondo, M. Jacques Floch, M. Roger Franzoni, M. Claude Goasguen, M. Louis Guédon, Mme Cécile Helle, M. Élie Hoarau, M. Philippe Houillon, M. Michel Hunault, M. Henry Jean-Baptiste, M. Jérôme Lambert, Mme Christine Lazerges, Mme Claudine Ledoux, M. Jean-Antoine Léonetti, M. Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, M. Jacques Limouzy, M. Noël Mamère, M. Thierry Mariani, M. Roger Meï, M. Louis Mermaz, M. Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, M. Robert Pandraud, M. Vincent Peillon, M. Dominique Perben, M. Henri Plagnol, M. Didier Quentin, M. Jean-Pierre Soisson, M. Frantz Taittinger, M. André Thien Ah Koon, M. Jean Tiberi, M. Alain Tourret, M. André Vallini, M. Alain Vidalies, M. Jean-Luc Warsmann, M. Kofi Yamgnane.
PREMIERE PARTIE : CRÉDITS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
I. - LES ÉVOLUTIONS PRÉVUES POUR 2001 7
1. Les dotations sous enveloppe 7
a) Les dotations de fonctionnement 7
b) Les dotations d'équipement 10
c) Les dotations de transfert de compétences 10
d) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors la fraction réduction pour embauche ou investissement) 11
2. Les dotations hors enveloppe 12
a) Le fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 12
b) Les amendes forfaitaires de la police de la circulation 13
c) Les subventions et comptes spéciaux du Trésor 13
d) La compensation des exonérations de fiscalité locale 13
e) Les dégrèvements législatifs et autres 14
f) La prise en charge de la fiscalité locale par l'Etat 14
II. - FINANCES LOCALES ET LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES 16
1. Le cadre constitutionnel 16
2. La nécessité d'une modernisation de la fiscalité locale 18
DEUXIÈME PARTIE : CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION
I. - L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE 23
II. - L'ADMINISTRATION TERRITORIALE 26
1. Quelles mutations pour le corps préfectoral ? 28
2. Le fonctionnement des préfectures 32
3. La nécessité de poursuivre la modernisation de l'administration territoriale 37
VISITES ET AUDITIONS 43
L'année 2000 aura été marquée par le succès de la loi du 12 juillet 1999 relative à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale, puisqu'un très grand nombre d'établissements publics à fiscalité propre sont actuellement en cours de création. Cet essor de la coopération intercommunale devrait permettre un meilleur partage de la richesse fiscale, notamment du fait de la généralisation de la taxe professionnelle unique dans les agglomérations urbaines, et le développement de synergies locales dans la mise en _uvre des compétences transférées.
Le succès de cette réforme soulève toutefois d'importantes questions institutionnelles et financières. Sur le premier point, l'élection au suffrage universel des conseils des établissements publics de coopération intercommunale apparaît comme une mesure de démocratisation indispensable du fait des compétences qui leur ont été transférées et du pouvoir qui leur a été reconnu de lever l'impôt, que ce soit dans le cadre de la fiscalité additionnelle ou de la taxe professionnelle unique. Le rapport Mauroy, récemment publié, préconise cette élection en 2007. Sur le second point, dans le cadre d'une nécessaire réforme de la dotation globale de fonctionnement, un nouvel équilibre entre la part revenant aux communes et celle revenant aux groupements devra être trouvé pour le prochain contrat de croissance et de solidarité qui devrait être mis en _uvre à compter de 2002, conformément aux propositions formulées par le Premier ministre à Lille le 27 octobre dernier.
Il conviendra, sans attendre, de réfléchir aux conditions de la modernisation de la fiscalité locale. Le rapport Mauroy propose d'intéressantes pistes de réforme en la matière, puisqu'il préconise de spécialiser les impôts locaux en les affectant à une catégorie donnée de collectivité locale tout en accroissant leur caractère contributif. Une telle logique devrait en effet permettre de rompre avec l'empilement des mesures d'exonération et de dégrèvements de la fiscalité locale, qui entretiennent l'opacité des financements et la confusion des rôles entre le contribuable local et le contribuable national.
Par ailleurs, votre commission a souhaité étendre le champ du présent avis budgétaire aux crédits de l'administration générale et de l'administration territoriale du ministère de l'intérieur. Ces deux domaines, qui recoupent à la fois l'administration centrale et les services préfectoraux, méritent toute l'attention de la représentation nationale. Il est, en effet, essentiel que l'Assemblée nationale s'intéresse au fonctionnement et aux moyens de ces services, alors même qu'en application de l'article 72 de la Constitution, « dans les départements et les territoires, le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. » Il est donc utile de compléter notre traditionnel examen des crédits des collectivités locales par celui des crédits des services centraux et déconcentrés du ministère de l'intérieur. Les déplacements et auditions effectués en ce sens ont souligné l'intérêt d'une telle démarche dans ce secteur stratégique de l'action de l'Etat.
PREMIÈRE PARTIE : CRÉDITS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
I. - LES ÉVOLUTIONS PRÉVUES POUR 2001
L'année 2001 devait être la dernière année du contrat de croissance et de solidarité mis en place à compter de 1999. Le Premier ministre a annoncé son intention de le prolonger d'un an. Ce contrat constitue le cadre de progression de la plupart des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales. Il prévoit que ces concours financiers progressent annuellement d'un taux d'indexation additionnant l'inflation et une partie de l'évolution nette du produit intérieur brut (PIB), soit 20 % du taux d'évolution du PIB en 1999, 25 % du taux d'évolution en 2000 et, enfin, 33 % du taux d'évolution en 2001.
Le PIB ayant progressé de 3,4 % pour l'année 2000 et l'inflation étant de 1,2 %, le taux de progression de l'ensemble des dotations incluses dans le périmètre du contrat de croissance et de solidarité est de 2,32 % contre 1,48 % en 2000. Le total de ces dotations atteindra en conséquence 170 milliards de francs en 2001. Quant aux dotations hors enveloppe elles s'élèvent à 182 milliards de francs dont 153 milliards de francs au titre des compensations et dégrèvement fiscaux. Au total, les concours financiers de l'Etat aux collectivités dépasseront 350 milliards de francs en 2001 contre 323 en 2000.
1. Les dotations sous enveloppe
a) Les dotations de fonctionnement
· La dotation globale de fonctionnement (DGF)
Conformément à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF progresse comme l'indice prévisionnel des prix à la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement, estimé à 1,4 % pour 2001 (contre 0,9 % pour 2000), majoré de la moitié du taux de croissance du PIB de l'année en cours (estimé à 3,4 % pour 2000), soit une progression de 2,9 %.
En application de ce même article L. 1613-1, cet indice s'applique à une DGF 2000 recalée, c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. Cette année, les bons chiffres de la croissance du PIB, qui avaient été sous-évalués dans la loi de finances pour 2000, ont pour conséquence un recalage positif de la DGF : la DGF ainsi recalée devant être soumise à indexation est cette année de 110,68 milliards de francs.
Par ailleurs, l'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales dispose que la DGF de l'exercice précédent fait l'objet d'une régularisation lorsque les indices économiques utilisés pour calculer la progression de la DGF sont différents des indices réels tels qu'ils sont constatés en juillet. La régularisation de la DGF pour 1999 s'élève à moins 959,83 millions de francs, compte tenu de l'évolution de l'indice des prix. Cette régularisation s'impute sur le montant de la DGF à inscrire en loi de finances initiale pour 2001.
Par ailleurs, en application des dispositions de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales 314 millions de francs ont été intégrés en 2000 au sein de la DGF. Conformément aux dispositions de la loi, qui prévoient la prise en compte des modifications de population sur une période de trois ans, un deuxième versement sera effectué pour 2001. Son montant n'est actuellement pas connu, puisqu'il dépend du taux d'indexation de la dotation forfaitaire qui sera fixé par le comité des finances locales au premier trimestre 2001.
La DGF 2001 s'établit donc à 113,96 milliards de francs contre 110,19 milliards de francs en loi de finances initiale 2000, soit une progression de 3,42 %, ce qui représente la plus forte progression depuis 1996. Le taux de progression de la dotation forfaitaire, attribuée à chaque commune, sera fixé par le comité des finances locales à l'intérieur d'une fourchette comprise entre 50 et 55 % de l'évolution de la DGF.
La DGF sera par ailleurs abondée en application de plusieurs dispositions législatives en vigueur complétées par des dispositions nouvelles du projet de loi de finances pour 2001 :
- la majoration de la DSU de 500 millions de francs prévue à l'article 59 de la loi de finances est ainsi reconduite en base pour 2000 et 2001 et l'article 27 du projet de loi de finances pour 2001 prévoit une majoration supplémentaire de 350 millions de francs afin de reconduire à l'identique les crédits répartis à ce titre en 2000 ;
- l'article 105 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a instauré un prélèvement sur les recettes de l'Etat afin de financer, pour partie, la dotation d'intercommunalité. Ce mécanisme de financement devait permettre de répondre à la création des communautés d'agglomération dans une limite de 500 millions de francs par an de 2000 à 2004. Compte tenu du nombre de nouvelles communautés d'agglomération créées, l'article 26 du projet de loi de finances pour 2001 a porté ce prélèvement à 1 milliard de francs pour les quatre années à venir. Pour l'année 2001, l'Assemblée nationale a décidé de majorer de 200 millions ce prélèvement.
L'Assemblée nationale a également majoré la DSR-bourg-centre de 150 millions afin de lui assurer une progression de 3,5 %.
Compte tenu de ces différents abondements, le montant total de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2001 est, en définitive, de 116,15 milliards de francs. La forte progression globale de la DGF ne doit cependant pas masquer l'évolution moins favorable des deux dotations de solidarité que sont la DSU (dotation de solidarité urbaine) et la DSR (dotation de solidarité rurale), qui pâtissent du poids croissant de la dotation destinée aux établissements publics de coopération intercommunale.
Le développement de l'intercommunalité, favorisé par une bonification de DGF, met donc en péril toute l'architecture de la DGF, puisque l'évolution de la dotation d'aménagement conduit mécaniquement à une stagnation des dotations de solidarité. Ces deux dernières doivent donc être abondées par des crédits « extra-DGF ». Un tel financement ne pourra être permanent et une réforme de la DGF est donc devenue nécessaire.
· La dotation spéciale instituteur (DSI)
La DSI évolue comme la DGF de loi de finances initiale à loi de finances initiale, soit + 3,42 %. Toutefois, elle s'établit en 2001 à 2 164 millions de francs, soit une baisse de 8,1 % par rapport à 2000, en raison de la prise en compte de la baisse du nombre d'ayants-droit du fait de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.
· Les dotations de l'Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et à la majoration du fonds national de péréquation (FNP)
Les dotations de l'Etat versées au FNPTP et à la majoration du FNP évoluent comme les recettes fiscales nettes de l'Etat, soit + 4,67 % en 2001. Hors cotisation de péréquation, dont le montant n'est pas encore connu, les ressources du fonds atteignent 3 943 millions de francs, contre 3 383 millions de francs en 1999, soit une progression de 10,3 %. Cette forte progression est liée à l'abondement provenant du retour de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste qui bénéficie au FNPTP. Il s'élève à 2 217 millions de francs en 2001, contre 2 076 millions de francs en 2000. Toutefois, la compensation d'une partie des exonérations de la taxe professionnelle prévue par la loi sur la ville est imputée sur ce fonds, mais à hauteur seulement de l'accroissement du retour de fiscalité de France Télécom et de la Poste par rapport à l'année précédente (soit 141 millions de francs en 1999), le surplus éventuel étant pris en charge directement par l'Etat.
En conséquence, le FNPTP sera majoré de 2 076 millions de francs en 2001.
La dotation de l'Etat alimentant la majoration FNP connaît, quant à elle, une évolution de + 3,8 % pour s'élever à 675 millions de francs en 2001.
· La dotation particulière élu local
Indexée comme la DGF, la dotation particulière élu local s'élève à 285 millions de francs en 2001, contre 275,6 millions de francs en 2000, soit une progression de 3,42 %.
· La dotation globale d'équipement (DGE) des communes et des départements
La DGE des communes et des départements est indexée sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques (+ 1,6 %). Elle s'élève à 2 840 millions de francs pour les départements et 2 650 millions de francs pour les communes en 2001, soit un total de 5 490 millions de francs, contre 5 489,5 millions de francs en 2000.
· La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et dotation départementale des collèges (DDEC)
Ces deux dotations évoluent également comme la formation brute de capital fixe (soit + 1,6 %) et passent de 5 338 millions de francs en 2000 à 5 423 millions de francs en 2001, qui se répartissent à raison de 3 624 millions de francs pour la DRES et 1 799 millions de francs pour la DDEC.
c) Les dotations de transfert de compétences
· La dotation générale de décentralisation (DGD)
La DGD évolue comme la DGF réelle (soit + 3,42 %). Le montant total de la DGD en loi de finances initiale pour 1999 s'est élevé à 21,6 milliards de francs pour les trois DGD (DGD intérieure, DGD Corse et DGD formation professionnelle). Après application du taux de progression, le montant total de la DGD pris en compte dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité devrait s'élever à plus de 24 milliards de francs.
Ce montant doit toutefois être révisé afin de prendre en compte les conséquences de la loi du 27 juillet 1999 portant création de la couverture maladie universelle, ainsi que de divers ajustements techniques. Le transfert de la compétence de l'aide médicale des départements vers l'Etat a ainsi pour conséquence une diminution globale de plus de 9 milliards de francs du montant de la DGD. Il convient en revanche de tenir compte de certains abondements supplémentaires de cette dotation au titre de la suppression des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements pour un montant de plus de 4 milliards de francs.
Après ces divers ajustements effectués, le montant total de la DGD inscrit dans le projet de loi de finances initiales pour 2001 est fixé à 15,12 milliards de francs. Il conviendra d'y ajouter 12,5 milliards de francs au titre de la compensation de la suppression de la vignette. Ce nouvel abondement progressera ultérieurement selon les mêmes critères que la DGD actuelle.
d) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors la fraction réduction pour embauche ou investissement)
Cette dotation constitue la variable d'ajustement de l'enveloppe dite normée définie par le contrat de croissance et de solidarité. On a vu que cette enveloppe normée progressera, en 2001, de 2,32 %. Etant donné que les principales dotations qui constituent l'enveloppe normée progressent à un rythme plus élevé (en particulier la DGF qui représente 70 % de l'enveloppe) le taux global de progression de l'enveloppe ne peut être respecté que par diminution de 5,4 % de la DCTP. Si la dotation spécifique de financement des communautés d'agglomération (1,2 milliard) se révèle insuffisante, les sommes nécessaires seront prélevées sur la DCTP, conformément aux dispositions de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
En tout état de cause, les collectivités défavorisées, que ce soient les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou à la dotation de solidarité rurale, les départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale et les régions bénéficiant du fonds de correction des déséquilibres régionaux, verront leur perte de recette au titre de la DCTP compensée pour tout ou partie. Les communes éligibles à la DSR « bourgs-centre », ainsi qu'une partie des communes bénéficiant de la seconde fraction de la DSR, et les communes éligibles à la DSU bénéficient d'une attribution du FNPTP compensant intégralement les pertes de recette subies du fait de la baisse de la DCTP. Les autres collectivités défavorisées ne supporteront qu'une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne des sommes versées au titre de la DCTP.
EFFORT FINANCIER DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Évolution 2001/2000 à structure constante (en %)
1.1. Dotation globale de fonctionnement
(c) 3 575
1.4 Fonds national de péréquation (a)
1.8 Dotation générale de décentralisation (b)
1.9 Dotation générale de décentralisation (Corse) (b)
(a) Dont 150 millions de francs hors enveloppe normée pour les années 2000 et 2001.
(b) Dont crédits culture.
(c) Progression liée à l'évolution de la quote-part de fiscalité locale de France Telecom et de La Poste affectée au FNPTP et au prélèvement de 150 millions de francs prévu en LFI 2000 au bénéfice de la DSR.
2. Les dotations hors enveloppe
a) Le fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
Le FCTVA est la principale contribution de l'Etat aux dépenses d'investissement des collectivités locales et constitue un droit ouvert à ces dernières. Son montant prévisionnel inscrit en loi de finances pour 2001 s'élève à 23,5 milliards de francs, contre 21,8 milliards de francs en 2000 correspondant au montant consommé en 2000, soit une augmentation de 7,7 %.
b) Les amendes forfaitaires de la police de la circulation
Le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation s'élève à 2,08 milliards de francs en 2000, contre 2,04 milliards de francs en 1999, soit une augmentation de 1,92 %.
c) Les subventions et comptes spéciaux du Trésor
Les subventions de fonctionnement des différents ministères se montent à 7 399 millions de francs en 2001, contre 7 466 millions de francs en 2000, soit une diminution de 0,9 %. La diminution des subventions d'équipement n'est pas significative à ce stade de la procédure budgétaire. Elle résulte de la non prise en compte des crédits du chapitre 67-51, dont l'inscription s'effectue en fin de discussion budgétaire.
Les comptes spéciaux du Trésor connaissent, pour leur part, une hausse de 6,21 % et se montent en 2001 à 1 219 millions de francs contre 1 143,33 millions de francs en 2000.
d) La compensation des exonérations de fiscalité locale
La compensation des exonérations de fiscalité locale atteindra en 2001 plus de 82 milliards de francs, contre 51,2 milliards en 2000.
- La suppression progressive, depuis 1999 et sur cinq ans de la part salaire des bases de la taxe professionnelle (compensation de 35,4 milliards en 2001 contre 22,9 milliards de francs en 2000).
- Le montant de la DCTP (dotation de compensation de la taxe professionnelle) - hors REI - dont on a souligné plus haut le rôle de variable d'ajustement de l'enveloppe normée. En 2001, elle devrait s'élever à 11,2 milliards de francs (contre 11,8 en 2000).
- La compensation au titre de la réduction pour embauche et investissement (REI) de la DCTP, soit 314 millions en 2001 (contre 330 millions en 2000).
- Les compensations en matière de taxe d'habitation, parmi lesquelles figure, à partir de 2001, la suppression de la part régionale de taxe d'habitation (évaluée à 6,1 milliards). En 2000, cette suppression est prise en charge sous forme d'un dégrèvement.
- Diverses compensations au titre des taxes foncières (3,7 milliards de francs).
- La suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux (5,3 milliards en 2001 contre 5,2 en 2000).
- La suppression de la vignette automobile prévue par la loi de finances pour 2001 (compensation de 12,5 milliards).
e) Les dégrèvements législatifs et autres
Les dégrèvements concernent essentiellement la fiscalité directe locale. Il s'agit, principalement, du plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée prévu à l'article 1647 B sexies du code général des impôts (39 milliards de francs en 2000) et des divers dégrèvements de taxe d'habitation, remplacés, à partir de 2000, par un plafonnement proportionnel à un revenu de référence.
f) La prise en charge de la fiscalité locale par l'Etat
Le cumul des deux rubriques précédentes permet de connaître le montant de la fiscalité locale finalement prise en charge par l'Etat. Elle s'est élevée à 126 milliards en 2000 et devrait atteindre 153 milliards en 2001 (), soit environ 30 % de l'ensemble des recettes fiscales des collectivités locales. Depuis 1999, cette prise en charge de la fiscalité locale est devenue supérieure à la DGF. Cette évolution, inquiétante pour l'autonomie des collectivités locales et pour le fonctionnement de la démocratie locale, suscite de nombreuses réactions.
ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES EN EXÉCUTION
I. Dotations et subventions de fonctionnement
Dotation globale de fonctionnement (avec majoration)
Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle
Concours exceptionnel communautés d'agglomération
II. Dotations et subventions d'équipement
Dotation globale d'équipement AP (a)
Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la
Subventions de divers ministères et comptes spéciaux du Trésor AP (a)
TOTAL II DO + AP (c)
DO + CP (d)
III. Compensation financière des transferts de compétence de l'Etat aux collectivités locales
Dotations budgétaires :
- dotation générale de décentralisation (DGD) (Intérieur)
(e)20 386
- DGD Corse
- DGD formation professionnelle
- dotation régionale d'équipement scolaire
- dotation départementale d'équipement des collèges AP (a)
TOTAL III DO + AP (c)
IV. Compensation d'exonérations et de dégrèvements législatifs ou autres
(dont DCTP sous enveloppe)
Compensation taxes foncières
Divers dégrèvements (f)
Autres compensations (g)
TOTAL GÉNÉRAL DO + AP (c)
(a) Autorisations de programme.
(b) Crédits de paiement.
(c) Dépenses ordinaires et autorisations de programme : « moyens d'engagement ».
(d) Dépenses ordinaires et crédits de paiement.
(e) Comprend la compensation liée à la baisse des droits de mutation départementaux décidée en 1999.
(f) Y compris, à partir de 1998, les admissions en non valeur de fiscalité locale. En 2000, la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation figure dans cette rubrique.
(g) A partir de 1999, compensation des droits régionaux de mutation ; à partir de 2001 s'y ajoute la compensation de la vignette.
II. - FINANCES LOCALES ET LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Dans son précédent avis budgétaire, votre rapporteur s'était ému une nouvelle fois de la diminution récurrente de la part des ressources des collectivités locales issues de la fiscalité. Cette tendance, qui n'est pas démentie par le projet de loi de finances pour 2001, appelle une réflexion d'ensemble sur le statut constitutionnel de la fiscalité locale et de sa modernisation. Une telle modernisation constitue en effet un préalable indispensable au maintien de cette fiscalité locale qui n'a d'avenir qu'à la condition d'être juste et efficace.
Nombreux sont ceux qui considèrent que l'autonomie fiscale des collectivités locales constitue un élément essentiel du principe de leur libre administration, reconnu par l'article 72 de la Constitution. Dans le même temps cet article de la Constitution dispose que cette libre administration s'effectue dans les conditions prévues par la loi, tandis que l'article 34 fait entrer dans le domaine législatif la détermination des principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités locale, de leurs compétences et de leurs ressources ». Dès lors se pose la question de savoir dans quelle mesure le législateur peut réduire la part des ressources issues de la fiscalité sans porter atteinte à cette libre administration.
Dans un article paru dans la revue française de droit administratif de mai-juin 1992, le professeur Loïc Philip considérait pour sa part qu'il « n'existe pas de véritable pouvoir fiscal local : le principe de libre administration n'implique pas l'existence, même symbolique, d'une fiscalité locale. Dès lors qu'il y aurait compensation, le législateur pourrait donc très bien supprimer tous les impôts locaux et les remplacer par une dotation d'un montant à peu près équivalent. »
Cette analyse, dont nous avions rendu compte dans l'avis budgétaire précédent, se fondait sur la jurisprudence existante du Conseil constitutionnel. Celle-ci admettait en effet les restrictions des ressources fiscales des collectivités locales, dès lors qu'elles étaient ponctuelles ou limitées dans le temps, ou bien à la condition que le montant de ces restrictions n'ait pas affecté de manière substantielle le niveau des ressources locales (DC n° 91-198 du 6 mai 1991).
Une décision du 26 janvier 1995 (n° 94-358 DC) avait, en outre, prévu que le législateur pouvait exonérer certaines entreprises de la taxe professionnelle, sauf délibération contraire des collectivités concernées, dans la mesure où il institue un mécanisme de compensation financière à la perte de recettes résultant des exonérations fiscales envisagées. En l'espèce, le Conseil avait estimé que ces exonérations n'ont pas pour effet « de restreindre les ressources des collectivités locales au point d'entraver leur libre administration », d'autant que les collectivités « conservent la faculté de faire obstacle, par leurs délibérations, à l'application de ces mesures. »
Le Conseil a par la suite précisé sa jurisprudence en vérifiant que le législateur maintenait le montant des ressources globales, permettant aux collectivités locales d'exercer les compétences qui leur sont dévolues par la loi. Il contrôle à cet effet l'existence, le quantum et la pérennité de la compensation instituée.
C'est ainsi que la décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998 relative à la loi de finances pour 1999 a écarté en ces termes le grief d'inconstitutionnalité formulé à l'encontre de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle :
« Considérant que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales "s'administrent librement par des conseils élus", chacune d'elles le fait "dans les conditions prévues par la loi" ; que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources, ainsi que la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ;
« Considérant que, toutefois, les règles posées par la loi, sur le fondement de ces dispositions ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration ;
« Considérant qu'en contrepartie de la suppression progressive de la part salariale de la taxe professionnelle, la loi institue une compensation dont le montant, égal, en 1999, à la perte de recettes pour chaque collectivité locale, sera indexé par la suite sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement, avant d'être intégré dans cette dernière à partir de 2004 et réparti selon les critères de péréquation qui la régissent ; que ces règles n'ont pour effet ni de diminuer les ressources globales des collectivités locales ni de restreindre leurs ressources fiscales au point d'entraver leur libre administration. »
Le Conseil a ainsi encadré davantage la faculté du législateur de modifier les ressources des collectivités locales, sans toutefois se départir des principes traditionnels de sa jurisprudence privilégiant la stabilité de la ressource globale des collectivités sur la garantie du maintien des ressources fiscales existantes.
Cette jurisprudence a toutefois récemment évolué, puisque le Conseil a considéré dans sa décision DC n° 2000-432 DC du 12 juillet 2000 relative à la loi de finances rectificative pour 2000 qu'une restriction trop forte des marges de man_uvre fiscales des collectivités locales était de nature à porter atteinte au principe constitutionnel de libre administration :
« Considérant(...) que les règles posées par la loi sur le fondement de ces dispositions ne sauraient avoir pour effet de diminuer les ressources globales des collectivités territoriales ou de réduire la part de leurs recettes fiscales dans ces ressources au point d'entraver leur libre administration ;
« Considérant qu'en contrepartie de la suppression, à compter de 2001, de la part régionale de la taxe d'habitation, la loi prévoit une compensation, par le budget de l'Etat, de la perte de recettes supportée par les régions ; qu'il est précisé au 2 du I de l'article 11 que "Cette compensation est égale au produit des rôles généraux de taxe d'habitation ou de taxe spéciale d'équipement additionnelle à la taxe d'habitation émis au profit de chaque région et de la collectivité territoriale de Corse en 2000 revalorisé en fonction du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement" et que, "à compter de 2002, le montant de cette compensation évolue chaque année comme la dotation globale de fonctionnement" ; que les dispositions critiquées, si elles réduisent de nouveau la part des recettes fiscales des régions dans l'ensemble de leurs ressources, n'ont pour effet ni de restreindre la part de ces recettes ni de diminuer les ressources globales des régions au point d'entraver leur libre administration. »
Par cette décision, le Conseil indique clairement qu'en deçà d'un certain seuil de recette fiscale, le principe constitutionnel de libre administration serait remis en cause. Il ne précise cependant pas quel est le niveau de ce seuil, et se donne, ainsi, un pouvoir d'appréciation pour les dispositions qui lui seront ultérieurement soumises. La suppression de la vignette automobile par le projet de loi de finances pour 2001 devrait ainsi amener le Conseil à se prononcer prochainement sur ce point.
2. La nécessité d'une modernisation de la fiscalité locale
Votre rapporteur ne peut que se réjouir de l'évolution de la jurisprudence constitutionnelle faisant de l'existence d'une fiscalité locale, un élément du principe de libre administration. La fiscalité locale constitue, en effet, un élément essentiel de l'autonomie des collectivités puisqu'elle leur laisse la faculté de fixer librement le niveau de leurs recettes et évite leur trop grande dépendance à l'égard des dotations de l'Etat. Elle conforte, en outre, les liens entre le citoyen-contribuable et la collectivité concernée et renforce la responsabilité des élus locaux.
Cela dit, le maintien de la fiscalité locale passe avant tout par sa modernisation. Un tel principe n'a de sens qu'à la condition que la fiscalité locale soit équitable et qu'elle ait une assiette large et économiquement pertinente. Elle doit, par ailleurs, se doubler de mécanismes de péréquation efficaces, afin de compenser les distorsions de richesse existant sur le territoire national.
Ces principes, dont votre rapporteur avait fait état dans son précédent avis budgétaire, ont été retenus parmi les douze orientations principales du rapport remis au Premier ministre par M. Pierre Mauroy, président de la commission pour l'avenir de la décentralisation. Ce rapport indique ainsi que « les membres de la commission ont été unanimes pour reconnaître que [le] mode de financement [actuel] présentait de plus en plus de défauts, tant en terme de justice sociale qu'en terme de contrôle démocratique. Cet état de fait avait conduit l'Etat à imposer la substitution progressive de dotations budgétaires aux recettes fiscales, réduisant ainsi les marges d'autonomie fiscale des collectivités locales.
« L'heure n'est plus à une correction marginale du dispositif mais plutôt à une remise à plat totale du mode de financement des collectivités territoriales, articulée autour de trois principes : autonomie fiscale, responsabilisation de l'élu vis-à-vis de l'électeur, et régulation par l'Etat d'un système inégalitaire grâce à une politique de péréquation ambitieuse. »
Votre rapporteur se réjouit de ces réflexions qui se traduisent par une approche intéressante, puisque le rapport Mauroy préconise la modernisation et la spécialisation de la fiscalité locale.
Sur le premier point, le rapport préconise l'intégration partielle du revenu des ménages dans l'assiette de la taxe d'habitation ainsi que la mise en place simultanée d'un puissant dispositif de péréquation financière pour compenser les inégalités de richesse entre collectivités (proposition 137).
Sur le second point, le rapport propose de spécialiser les contributions locales, afin de conforter leur lisibilité et de renforcer le lien entre le contribuable et la collectivité destinataire de l'impôt prélevé. Dans ce cadre, la taxe d'habitation rénovée serait affectée aux communes, la taxe professionnelle reviendrait aux établissements publics de coopération intercommunale et aux régions. Quant aux départements, ils recevraient la taxe foncière sur les propriétés bâties.
En tout état de cause, de telles réformes devront s'accompagner d'une remise à plat de l'architecture des concours financiers de l'Etat. Ceux-ci devront être impérativement simplifiés et recentrés sur un objectif de péréquation que l'empilement des dispositifs a partiellement occulté. Dans l'attente d'une hypothétique réforme d'ensemble, votre rapporteur souhaite toutefois que le chantier de la taxe d'habitation soit rouvert. Une telle mesure est en effet indispensable, tant ce prélèvement est aujourd'hui injuste et source de nombreuses distorsions.
Le rapport au Parlement, sur la taxe d'habitation, élaboré par la direction générale des impôts et déposé en mai 2000, comporte des éléments instructifs sur ce point.
En 1999, on a pu analyser la taxe d'habitation nette (après dégrèvements) de 23,4 millions de contribuables dont on connaissait le revenu et qui ont payé 57,9 milliards de francs de taxe d'habitation soit une taxe d'habitation moyenne de 2 479 F. Si l'on rapporte la taxe payée au revenu imposable, on obtient les résultats suivants qui font clairement apparaître le caractère dégressif de la taxe d'habitation.
Poids de la taxe d'habitation nette
en fonction du revenu (%)
_ 40 000 francs
40 à 75 000 francs
75 à 200 000 francs
200 à 500 000 francs
_ 500 000 francs
Source : direction des impôts. Rapport au Parlement sur la réforme de la taxe
d'habitation - mai 2000.
En dix ans, le poids de la taxe d'habitation a augmenté de 1,8 à 2,2 % du revenu imposable. Dans le même temps, la dégressivité de la taxe d'habitation s'est accentuée. Sans doute, le montant de la cotisation individuelle s'élève avec le revenu puisqu'il passe de 574 francs à 9 700 francs, soit un écart de 1 à 17, mais les écarts de revenu, eux, vont de 1 à 50 ! Ce sont les classes moyennes qui supportent le plus lourdement la taxe d'habitation puisque les dégrèvements cessent d'avoir un effet au-delà de 150 000 francs de revenu imposable.
contribuables (%)
Taxe d'habitation nette
DISPERSION DE LA TAXE D'HABITATION NETTE
Montant de la taxe d'habitation nette (en %)
à 1 500 F
1 500 F et 2 500 F
2 500 F et 5 000 F
à 5 000 F
Source : direction générale des impôts - Rapport au Parlement. Le tableau se lit ainsi : 63,3 % des contribuables dont le revenu est inférieur à 40 000 francs paient une taxe d'habitation inférieure à 1 500 francs. Il en est de même pour 3,4 % des contribuables dont le revenu est supérieur à 500 000 francs.
Les 10,4 millions de contribuables dont les revenus mensuels nets vont de 8 700 francs à 23 150 francs supportent 55 % de la taxe d'habitation. Pour la moitié de ces contribuables, la taxe est comprise entre 2 500 et 5 000 francs. Les contribuables aux revenus inférieurs payent proportionnellement moins de taxe, ce qui démontre l'efficacité des dégrèvements, encore que des anomalies se maintiennent : près d'un contribuable sur cinq gagnant entre 4 600 et 8 700 francs paie une taxe supérieure à 2 500 francs. A l'inverse, parmi les contribuables disposant de revenus élevés, il n'est pas rare de trouver des taxes d'habitation modestes ; un sur cinq (entre 23 150 francs et 57 900 francs de revenus mensuels) et un sur dix (au-delà de 57 900 francs de revenus mensuels) supportent une taxe inférieure à la moyenne ! On comprend mieux, à la lecture de ces chiffres, la contestation qui frappe la taxe d'habitation.
La suppression, à partir de 2000, de la part régionale de la taxe, et surtout le nouveau dispositif de dégrèvement pour les titulaires de revenus modestes aura des effets bénéfiques. Toutefois, pour 11 millions de contribuables ne bénéficiant ni d'un dégrèvement ni d'une exonération, les injustices analysées plus haut restent valables.
Pour la première fois depuis plusieurs exercices budgétaires, la commission des Lois se saisit des crédits de l'administration pour le ministère de l'intérieur. Ces crédits sont répartis sur deux agrégats budgétaires, qui sont adoptés chaque année par le Parlement, sans que celui-ci n'ait jusqu'à présent procédé à un examen approfondi des recettes et des dépenses afférentes. Aussi, votre rapporteur vous propose-t-il d'examiner les crédits de l'administration générale et de l'administration territoriale, en se concentrant davantage, cette année, sur le second agrégat.
I. - L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
L'agrégat budgétaire de l'administration générale du ministère de l'intérieur correspond aux crédits de l'administration centrale, en dehors de deux directions, la direction générale de la police nationale et la direction de la sécurité civile, qui relèvent des agrégats budgétaires correspondants.
Cet agrégat budgétaire correspond à un effectif de 6 316 emplois affectés en administration centrale et à six missions principales :
- la mise en _uvre des conditions d'exercice de la représentation démocratique : organisation des élections et financement des partis politiques ;
- la défense de l'Etat et de ses représentants : elle correspond aux attributions de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), qui a en charge le contentieux général du ministère, le contentieux de la fonction publique, de la circulation et de la protection pénale des fonctionnaires ;
- l'action sociale du ministère : elle correspond aux missions de la direction générale de l'administration, en charge de l'action sociale de tous les agents du ministère en activité et retraités en versant les différentes allocations à caractère social et en gérant des structures à vocation médicale et sociale ;
- les prestations aux services : cette composante de l'agrégat correspond aux fonctions de conception exercées par les services centraux du ministère, ainsi que l'ensemble des services rendus au département ministériel (informatique, télécommunication, gestion du personnel...) ;
- les cultes : ces crédits servent à financer les services exerçant la tutelle des congrégations et collectivités religieuses et à assurer l'application du concordat en Alsace-Moselle ;
- les charges de pension : cette composante regroupe l'ensemble des pensions versées aux anciens agents du ministère.
En 2001, le montant des crédits inscrits au projet de loi de finances initiales pour l'administration générale est de 18 749 millions de francs contre 17 036 en 2000, par suite de l'augmentation de la charge des pensions.
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits de l'administration centrale depuis 1993 :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION CENTRALE
12 712,24
13 191,10
13 970,18
14 426,43
14 916,27
15 389,06
Personnels hors pensions
1 407,93
1 357,01
1 297,02
1 360,22
2 127,01
1 409,25
2 354,37
532,50(*)
14 230,18
14 511,24
15 401,63
15 441,23
15 094,40
16 546,87
17 036,47(*)
TOTAL (hors pensions)
2 852,85
3 567,54
3 786,59
3 042,18
3 582,09(*)
(*) = y compris transfert relatif au financement des partis politiques pour un montant de 526,5 millions de francs
On regrettera que les éléments transmis par le ministère de l'intérieur ne permettent pas d'analyser plus avant le fonctionnement de l'administration centrale. Malgré la demande formulée en ce sens, les rapports de l'inspection générale d'administration transmis à votre rapporteur ne traitent pas réellement des problèmes de fonctionnement rencontrés dans ce secteur sensible de l'appareil d'Etat.
A la question de savoir si des projets de réforme des structures de l'administration centrale sont envisagés, il a par ailleurs été répondu que « le ministère de l'intérieur s'est engagé dans une démarche de mise en conformité des textes d'organisation de son administration centrale, avec le dispositif prévu par circulaire du Premier ministre en date du 9 mai 1997. La réécriture des arrêtés interministériels et ministériels organisant les directions et sous-directions a été engagée en ce sens. » Cette réponse elliptique ne permet malheureusement pas à votre rapporteur de développer une approche prospective du fonctionnement de l'administration centrale du ministère de l'intérieur.
A défaut d'une telle analyse qualitative, qui pourra faire l'objet d'observations ultérieures, on notera néanmoins la tendance marquée à la baisse sur dix ans des effectifs des personnels en activité, dont la rémunération constitue l'un des postes les plus importants de l'agrégat de l'administration générale. Cette baisse suscite les inquiétudes des organisations syndicales du ministère de l'intérieur, qui soulignent, pour la regretter, la priorité budgétaire accordée aux services de police au détriment des autres services du ministère.
ÉVOLUTION DE L'EFFECTIF EN ACTIVITÉ EN ADMINISTRATION CENTRALE AU 31 DÉCEMBRE
* au 31 juillet 2000
Attention, depuis 1994, à la suite d'un transfert, les ouvriers professionnels sont comptabilisés en administration centrale
II. - L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
L'agrégat budgétaire de l'administration territoriale regroupe les missions suivantes : la représentation de l'Etat dans les départements, la sécurité, l'accueil du public et la délivrance des titres, les relations avec les collectivités locales, la réglementation générale et l'organisation des élections, le développement économique et les politiques interministérielles, l'animation des politiques régionales et les fonctions logistiques.
L'évolution des dépenses relatives à l'administration territoriale sur les dix dernières années est retracée dans le tableau suivant :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
3 891,37
4 046,47
4 112,09
4 274,44
4 216,41
1 912,73
1 770,04
Préfectures globalisées*
5 365,96
5 922,67
6 331,34
6 162,92
6 324,93
6 460,58
7 043,65
Quatre préfectures globalisées en 2000 :
88,84 millions de francs venant des chapitres 37-10 et 57-40 (immobilier) ;
257,79 millions de francs venant essentiellement des chapitres de rémunérations et indemnités
(31-11, 31-12...).
Dix nouvelles préfectures globalisées en 2001 : respectivement, 168,42 millions de francs et 518,92 millions de francs.
La répartition des crédits entre les dépenses de fonctionnement et de personnel est en cours d'élaboration au sein des quatre préfectures globalisées depuis 2000 (les projets de budget seront connus début décembre).
Comme pour l'administration générale, on constate la grande stabilité des crédits de l'administration territoriale depuis la précédente législature, l'augmentation constatée entre 2000 et 2001 correspondant à une extension du périmètre des crédits de l'administration territoriale due à la prise en compte des rémunérations et indemnités versées aux personnels des préfectures globalisées.
Les organisations syndicales rencontrées ont fait part de leur préoccupation sur les conséquences de cette faible progression des moyens budgétaires qui n'est pas démentie par le projet de loi de finances pour 2001 : elles ont ainsi à la fois dénoncé les suppressions d'emploi intervenues ces dernières années et la faiblesse des moyens dégagés en vue d'améliorer le régime indemnitaire des agents des préfectures. Elles ont, en outre, fait part de leurs préoccupations du fait des conséquences du passage aux 35 heures et de l'importance des départs en retraite devant intervenir d'ici 2005. Ces deux problèmes devront en effet être pris en compte dans les choix budgétaires futurs, afin d'éviter que le fonctionnement des services préfectoraux ne soit altéré.
Le tableau suivant retrace l'évolution des effectifs budgétaires de l'administration territoriale, hors corps préfectoral, depuis 1995 :
Évolution des effectifs budgétaires de l'agrégat Administration territoriale de 1995 à 2001
Varia-tions
Directeurs de préfecture et attachés
Total personnels administratifs
Personnels transmissions
Total personnels transmissions
Personnels services techniques
Conducteurs automobiles
Ingénieurs et Protes
Contrôleurs et sous-Protes
Inspecteurs/Agents
Total personnels services techniques
Total contractuels
On notera qu'à compter de 2000, le mouvement de diminution des effectifs budgétaires a été arrêté et que la variation du nombre de personnels administratifs est positive puisqu'elle augmente de 181 postes. L'accroissement du total des effectifs de l'administration territoriale s'explique pour sa part par l'intégration au sein de l'effectif budgétaire des personnels des transmissions.
Votre rapporteur a effectué une série de visites et d'entretiens dans le but d'analyser les problèmes rencontrés sur le terrain par les services préfectoraux. A cette occasion, il a choisi de s'interroger sur l'avenir du corps préfectoral lui-même, ainsi que sur deux missions fondamentales des services préfectoraux : la délivrance des titres au public et le contrôle de légalité. Votre rapporteur s'est, enfin, intéressé au chantier de la modernisation de l'administration territoriale, qui passe notamment par la généralisation sur l'ensemble du territoire national de l'expérience de globalisation budgétaire actuellement conduite dans quatre préfectures.
1. Quelles mutations pour le corps préfectoral ?
· Données relatives au corps préfectoral
On compte pour l'année 2000 un effectif réel de 172 préfets et de 456 sous-préfets. Les chiffres communiqués par les services du ministère de l'intérieur traduisent une grande stabilité de cet effectif depuis 1992 :
Évolution des effectifs de préfets et sous-préfets sur 10 ans
Le décalage entre l'effectif budgétaire, qui est de 129 postes, et l'effectif réel des préfets est surprenant, puisque le nombre réel de préfets est structurellement supérieur à l'effectif prévu par le budget. Cette situation s'explique par le nombre de préfets placés en position hors-cadre par décision du conseil des ministres et dont le nombre atteint 58, soit environ un quart de l'effectif réel total du corps (y compris les préfets en détachement, en disponibilité et en congé spécial). Le nombre total de préfets en poste dans l'administration territoriale était à cette date de 109, soit un peu moins de la moitié de l'effectif réel total du corps. Si le recours à la position hors-cadre est lié au caractère discrétionnaire des nominations, on peut toutefois s'étonner de l'ampleur du nombre de postes concernés. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, une vingtaine de préfets hors-cadre n'ont actuellement aucune mission, ce qui n'est pas conforme aux règles de rémunération dans la fonction publique qui exigent l'existence d'un service fait. Le tableau ci-dessous retrace les différentes positions statutaires occupées par les préfets au début de l'année :
Répartition des préfets par grade et par affectation au 1er janvier 2000
Pour les sous-préfets l'effectif réel constaté au 1er janvier 2000 est de 546, dont 436 exercent une fonction dans l'administration territoriale, soit près de 80 %. Le nombre total de sous-préfets hors-cadre est de 21 pour 22 postes budgétaires, soit moins de 4 % de l'effectif total réel des sous-préfets
Répartition des sous-préfets par grade et par affectation au 1er janvier 2000
Par ailleurs, la féminisation du corps préfectoral est encore modeste. Onze femmes appartiennent au corps de préfets (soit 6 % du total). Sept d'entre elles sont en poste territorial (dont une préfète de région). Trois sont en position hors-cadre et une en service détaché.
Parmi les sous-préfets, on trouve cinquante et une femmes (soit 11 % des effectifs). Quarante-trois occupent un poste territorial (six exercent les fonctions de secrétaire général de préfecture, vingt-six les fonctions de sous-préfet d'arrondissement, quatre les fonctions exclusives de sous-préfet chargé de la politique de la ville et sept les fonctions de directeur de cabinet).
· L'impact de la décentralisation et de la déconcentration sur le corps préfectoral
Créé par Bonaparte, le corps préfectoral constitue une spécificité française synonyme de la présence de l'Etat sur l'ensemble du territoire et manifestant, plus que toute autre institution, la réalité de l'unité de l'Etat. Depuis l'Empire, la décentralisation et la déconcentration ont cependant profondément modifié le sens de la mission préfectorale. Le discours prononcé par Chaptal en l'an VIII devant le Corps législatif à propos de la création de l'institution préfectorale révèle ainsi l'ampleur des mutations qui ont affecté l'institution : « Le préfet ne connaît que le Ministre, le Ministre ne connaît que le préfet... Il ne discute point les ordres qu'on lui transmet... Le préfet transmet des ordres au sous-préfet, celui-ci aux maires, de manière que la chaîne d'exécution descende sans interruption du Ministre à l'administré avec la rigidité du fluide électrique ».
Cette conception pyramidale et hiérarchique des pouvoirs publics a en effet été remise en cause avec les premières lois de décentralisation promulguées au début de la IIIème République. Cette mutation a ensuite été renforcée par les nouvelles lois de décentralisation initiées par le Gouvernement Mauroy, puisque celles-ci ont supprimé la tutelle exercée par les préfets sur les collectivités locales. La déconcentration, qui a été menée parallèlement, et qui a reçu une consécration législative avec la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, a, elle aussi, sensiblement modifié le rôle et les missions du préfet.
C'est ainsi que le décret du 10 mars 1982 relatif aux pouvoirs des préfets et à l'action des services et organismes publics de l'Etat dans les départements dispose en son article premier que le préfet « est le représentant direct du Premier ministre et de chacun des ministres ». N'exerçant plus la tutelle des collectivités locales, il a en revanche désormais vocation à assurer la direction de l'ensemble des services déconcentrés de l'Etat dans le département. Le préfet de région a pour sa part un rôle de coordination interdépartementale en matière d'aménagement du territoire et a désormais vocation à participer à la mise en _uvre des politiques communautaires d'attribution des fonds structurels.
Décentralisation, déconcentration, construction communautaire, ces modifications du paysage institutionnel ont fort logiquement entraîné une mutation des fonctions du corps préfectoral. Alors que sa mission traditionnelle est avant tout vouée au maintien de l'ordre public et à la défense des intérêts de l'Etat dans le département, elle est désormais davantage tournée vers la coordination des services déconcentrés et le dialogue avec les élus locaux, les partenaires sociaux et, au-delà, la société civile dans son ensemble.
Il est normal que ces changements suscitent d'importants débats. La question de l'articulation entre les préfets de région, les préfets de département et les sous-préfets surgit ainsi de manière récurrente. De même, la remise en cause du lien privilégié entre le corps préfectoral et le ministère de l'intérieur est de plus en plus évoquée.
Sur le premier point, il peut apparaître séduisant de revoir l'articulation des pouvoirs correspondant aux différents échelons territoriaux que sont la région, le département et l'arrondissement. En l'état actuel de la carte administrative, l'une des réformes envisageables serait de spécialiser le préfet de région en lui ôtant les attributions de préfet de département, qu'il exerce actuellement simultanément, tout en renforçant ses prérogatives de coordination sur les préfets des départements composant la région.
Une telle réforme, si elle permet a priori d'améliorer la lisibilité du dispositif existant, se heurte néanmoins à d'importantes objections : bon nombre de préfets de département sont réticents à l'idée d'être placés sous l'autorité des préfets de région, tandis que ceux-ci craignent d'être confinés à des tâches par trop abstraites en cessant d'exercer la fonction de préfet de département.
La question du lien entre les préfets et les services du ministère de l'intérieur, est également régulièrement évoquée. En effet, il apparaît à première vue contradictoire de prétendre que le préfet représente l'ensemble du Gouvernement et qu'il a autorité sur tous les services déconcentrés de l'Etat à l'échelon départemental, alors même qu'il est administrativement rattaché au seul ministère de l'intérieur. Certes, cette situation s'explique par l'histoire des structures gouvernementales, puisqu'à l'époque où le corps préfectoral a été créé, les attributions du ministère de l'intérieur étaient extrêmement vastes et recoupaient toutes les attributions gouvernementales autres que celles exercées par les ministères des armées, de la justice et des finances. Malgré l'augmentation constante du nombre de départements ministériels et la plus grande spécialisation de leurs attributions, la vocation principale des préfets est longtemps restée centrée sur le maintien de l'ordre public et la tutelle des collectivités locales. Pour cette raison, leur rattachement au ministère de l'intérieur ne devait pas susciter de débat jusqu'à la période récente.
En revanche, l'évolution du métier préfectoral du fait de la décentralisation, de la déconcentration et du développement des politiques interministérielles rend aujourd'hui plus pertinente la thèse du rattachement du corps préfectoral aux services du Premier ministre. Une telle réforme aurait le mérite de souligner la vocation de coordination et d'animation du préfet en renforçant son autorité sur l'ensemble des services déconcentrés de l'Etat. Il ne faut pas ignorer qu'un tel changement se heurte néanmoins à d'importantes difficultés, puisqu'il conviendrait de rattacher la direction générale de l'administration aux services du Premier ministre, alors même que celui-ci n'exerce traditionnellement pas de fonctions d'administration active. Il remettrait surtout en cause une tradition ancienne et modifierait substantiellement la nature et la fonction du corps préfectoral, au risque de déstabiliser une institution qui connaît d'ores et déjà d'importantes mutations.
2. Le fonctionnement des préfectures
Au cours de ses visites sur place votre rapporteur a privilégié deux types de services préfectoraux : la délivrance des titres au public et le contrôle de légalité. Ces déplacements ont permis de constater l'engagement du personnel des préfectures et son sens du service public. Il a également révélé de réelles difficultés, dues notamment à un manque avéré de moyens matériels et humains.
· La délivrance des titres
Votre rapporteur a opéré des visites des services en charge de la délivrance des titres (cartes d'identité, passeports, titres de séjour, permis de conduire et cartes grises) dans les préfectures d'Orléans, Tours et Marseille. Il a pu se rendre compte de réels efforts tendant à améliorer l'accueil du public et à diminuer les délais d'attente. A Marseille, toutefois, la remise à niveau du parc immobilier s'impose, car les conditions d'accueil des usagers n'apparaissent actuellement pas satisfaisantes.
Les services du ministère ont indiqué sur ce point que la direction de la programmation, des affaires financières et immobilières avait lancé une étude sur les espaces d'accueil, afin de les réaménager au mieux : un guide méthodologique à destination des maîtres d'_uvre devrait ainsi être prochainement disponible. Parallèlement, l'information du public par les nouvelles technologies de l'information se développe, puisqu'au 1er janvier 2000, 47 préfectures ont mis en place un site internet proposant des services de mise en ligne des formulaires administratifs ainsi que des liens avec les autres services centraux ou déconcentrés de l'Etat. Dans ce cadre, les téléprocédures sont en cours de développement, notamment pour les cartes grises, qui donnent lieu à une saisie directe des informations par les concessionnaires automobiles.
D'autres améliorations doivent être apportées au traitement des demandes de titres, afin de faciliter davantage les services rendus aux usagers. Certes, les délais de délivrance des cartes nationales d'identité, qui s'étaient considérablement accrus du fait de l'instauration de leur gratuité, sont en voie de résorption grâce à un considérable effort du personnel concerné et à l'emploi de vacataires. Mais certaines inégalités de traitement demeurent. Votre rapporteur a ainsi pu constater que dans certaines préfectures, une antenne avait été mise en place dans les locaux universitaires pour recevoir les demandes de titre de séjour des étudiants étrangers et pour délivrer ces titres. En revanche, à Marseille la gestion des titres demeure centralisée pour l'ensemble des Bouches-du-Rhône, alors même que l'université est implantée à Aix-en-Provence. Il est d'ailleurs étonnant que dans des départements aussi fortement urbanisés et comportant une importante population étrangère, les sous-préfectures ne disposent pas d'un service permettant l'enregistrement des demandes et la délivrance des titres pour les étrangers.
Par ailleurs, dans les grandes villes, les partenariats avec les collectivités locales concernées devraient être développés, afin que les formalités d'enregistrement des demandes de titres et leur délivrance soient effectuées par les services municipaux en utilisant le réseau des mairies d'arrondissement ou des mairies annexes. Une telle division des tâches aurait le mérite de désencombrer les services préfectoraux d'ores et déjà accaparés par le travail d'instruction des dossiers et de fabrication matérielle des titres, qui sont des opérations exigeant une technicité croissante.
Les personnels rencontrés ont, sur ce point, fait part des difficultés dues à la mise en place de la nouvelle application informatique de délivrance des passeports, dénommée Delphine. Les contraintes budgétaires ont, en effet, conduit à échelonner l'installation de cette application dans les services, en contraignant parfois certaines préfectures à traiter les demandes précédemment gérées par les sous-préfectures ne disposant pas actuellement de la nouvelle application informatique. L'insuffisance des moyens consacrés au développement de cette application a ainsi pu avoir des conséquences négatives sur la charge de travail incombant au personnel des préfectures et sur le délai de traitement des demandes des usagers.
En outre, l'imputation budgétaire du coût des titres sur le budget des préfectures n'apparaît pas très satisfaisante : en effet, le nombre de titres délivrés variant d'un département à l'autre et d'une année sur l'autre, il n'est pas normal que cette charge ne soit pas directement imputée sur le budget de l'administration centrale.
Enfin, il conviendrait d'évaluer de manière plus rigoureuse les procédures instituées par le législateur et par le pouvoir réglementaire avant d'en imposer la mise en _uvre par les services concernés.
Votre rapporteur a ainsi pu constater à Marseille que la procédure d'asile territorial récemment adoptée par le législateur posait d'importants problèmes. Cette procédure exige en effet un entretien approfondi avec le demandeur en vue de la constitution du dossier de demande d'asile. Force est de constater l'inadaptation des locaux et du matériel à disposition des fonctionnaires en charge de cette tâche : l'équipement informatique est insuffisant et il n'est pas possible de procéder à plusieurs entretiens simultanés sans porter atteinte à la confidentialité indispensable à la constitution des dossiers.
En outre, ces demandes d'asile étant traitées par l'administration centrale, aucun pouvoir d'appréciation n'est laissé à l'échelon déconcentré qui est tenu d'enregistrer toutes les demandes, y compris celles qui sont manifestement infondées. Le délai de réponse de l'administration centrale étant très long - de l'ordre de deux ans pour les demandes déposées à Marseille - le stock de dossier en instance croît fortement, plaçant ainsi les étrangers dans une situation juridique incertaine pour une période de plus en plus longue, ce qui rend leur reconduite à la frontière d'autant plus problématique et aléatoire. Faute d'une adéquation entre la procédure mise en place par le législateur et les moyens qui devraient lui être consacrés par l'administration, le dispositif en vigueur entraîne ainsi de nombreux effets pervers.
Les personnels rencontrés ont, en outre, fait part des difficultés que devrait occasionner l'obligation récente de faire immatriculer les deux roues motorisés neufs. Faute d'un accroissement des moyens matériels et humains des services concernés, il semble, en effet, difficile de mettre en _uvre cette mesure, alors même que ces services ont une charge de travail importante.
Votre rapporteur s'est également rendu dans les services en charge du contrôle de légalité dans les trois préfectures citées précédemment. Là encore, il a pu constater la motivation du personnel et la difficulté de ses conditions de travail face au nombre très important d'actes à contrôler.
Le premier constat qui s'impose est celui de la faiblesse des effectifs en charge du contrôle de légalité. Le tableau suivant donne l'effectif par département consacré à ce contrôle en équivalent temps plein :
Il est, pour le moins, regrettable que le ministère ne dispose de ces données qu'à compter de 1998, alors même que le contrôle de légalité constitue l'un des dispositifs fondamentaux des lois de décentralisation et qu'il a été intégré au bloc de constitutionnalité par le conseil constitutionnel. Il est, par ailleurs, dommage que les statistiques communiquées ne distinguent pas les diverses catégories d'agents affectés dans ces services. En effet, alors même que ce contrôle nécessite une solide culture juridique et un excellent niveau général, le nombre d'agents de catégorie A affecté dans ces services est très faible. Les organisations syndicales rencontrées ont d'ailleurs estimé qu'en la matière l'emploi d'agents de catégorie B et C était la règle, alors même que de tels postes devraient être confiés à des agents de catégorie supérieure.
Cette situation est préoccupante, d'autant que la masse des actes transmis nécessite un très important travail matériel de tri et d'archivage. La préfecture d'Orléans compte ainsi 16 personnes et demi pour traiter 83 000 actes par an et la préfecture des Bouches-du-Rhône compte 37 agents, dont sept de catégorie A et 22 de catégorie B, pour le contrôle de 80 000 à 100 000 actes par an.
Face à cette situation, les personnels rencontrés ont reconnu n'exercer le plus souvent qu'un contrôle formel des actes qui leur sont transmis.
En tout état de cause, le nombre de déférés n'est pas nécessairement le meilleur indicateur de l'efficacité du contrôle effectué. En effet, bon nombre de collectivités tiennent compte des recommandations des services préfectoraux et modifient leurs délibérations ou leurs actes pour les rendre conformes au droit applicable. Il n'en demeure pas moins que l'efficacité du contrôle doit être renforcée.
Cette amélioration passe à la fois par le renforcement des moyens matériels et humains consacrés au contrôle de légalité, par une meilleure coopération entre les différents services de l'Etat concernés et par une modification de la législation en vigueur.
S'agissant du renforcement des moyens matériels et humains, il suppose notamment un meilleur équipement informatique car il n'est pas admissible que tous les agents ne disposent pas d'un poste informatique. Le développement des télétransmissions d'actes, actuellement expérimentés dans plusieurs départements, devrait alléger les opérations de tri et de stockage, à la condition que des outils de gestion performants soient mis en place. Par ailleurs, la réorganisation des services devrait permettre de gagner en efficacité : il serait ainsi préférable, dans certains départements, de regrouper les agents en charge du contrôle de légalité, alors même que les moyens dévolus à ce contrôle sont aujourd'hui dilués entre les secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) et les sous-préfectures.
S'agissant de la coopération entre les différents services de l'Etat, celle-ci n'est malheureusement pas toujours optimale, loin s'en faut. Le concours des directions départementales de l'équipement en matière d'urbanisme ou des services extérieurs du ministère des finances pour les marchés publics et les contrats est indispensable. Les agents rencontrés ont pourtant fait part des difficultés ou des réticences de ces administrations à s'investir dans les tâches de contrôle de légalité. Des pôles de compétence, étendus aux services relevant du ministère des finances, devraient être mis en place à cette fin sur l'ensemble du territoire. Si la règle de séparation des ordonnateurs et des comptables justifie que les services comptables et fiscaux ne soient pas placés sous l'autorité du préfet, elle ne devrait cependant pas empêcher d'améliorer l'efficacité du contrôle de légalité dans le domaine économique et financier, qui est à l'évidence aujourd'hui insuffisante.
Enfin, s'agissant de la législation en vigueur, certains aménagements s'imposent dans le but de diminuer le nombre d'actes donnant lieu à une transmission obligatoire comme le préconise le rapport Mauroy. Il n'est en effet pas normal que les arrêtés municipaux d'interdiction de stationnement ou les mesures d'avancement des personnels statutaires des collectivités locales donnent lieu à transmission et encombrent ainsi les services préfectoraux. En outre, les délais imposés aux services pour effectuer le contrôle de légalité des actes budgétaires sont actuellement trop courts, puisque limités à un mois. Le doublement de ce délai serait nécessaire pour que les services puissent opérer un contrôle qui ne soit pas uniquement d'ordre formel.
3. La nécessité de poursuivre la modernisation de l'administration territoriale
A l'issue des visites effectuées dans les préfectures et des entretiens avec les membres du corps préfectoral, les agents des préfectures et les organisations syndicales, deux axes apparaissent prioritaires en matière de modernisation des services préfectoraux : la poursuite de la déconcentration et l'amélioration de la situation des personnels.
· Poursuivre la déconcentration
Alors que l'Etat a transféré aux collectivités locales des compétences et des ressources à travers les lois de décentralisation, il a parallèlement entrepris de se moderniser en renforçant les attributions et les ressources de ses services territoriaux. Ce mouvement doit être aujourd'hui poursuivi, afin de rapprocher les centres de décision des administrés et d'améliorer le service rendu aux usagers sur l'ensemble du territoire. Les services préfectoraux jouent en la matière un rôle éminemment stratégique et c'est pour cette raison que le gouvernement a décidé d'accroître les prérogatives des préfets en matière de gestion des moyens humains et financiers des services déconcentrés de l'Etat.
En matière budgétaire, c'est seulement depuis le 1er janvier 1986, que l'Etat a pris en charge les dépenses de fonctionnement général de l'administration préfectorale, financées jusque là par les budgets des départements, précédemment votés par les conseils généraux. Ce transfert s'est accompagné d'une déconcentration de la gestion des crédits de fonctionnement, chaque préfecture disposant d'une dotation dont la responsabilité de gestion lui incombe. Cette mesure ne concernait pas, initialement, les charges de personnel qui demeuraient inscrites sur les lignes budgétaires gérées par l'administration centrale.
Les crédits de fonctionnement ont été inscrits, entre 1986 et 1999, sur un chapitre budgétaire unique : le 37-10, article 10. A côté de leurs dotations annuelles, les préfectures ont bénéficié, entre 1996 et 1999 de financements en provenance du fonds de modernisation, constitué au niveau de l'administration centrale et imputé également sur le chapitre 37-10, dont le montant global correspondait à 1 % de leurs enveloppes. Ce fonds était destiné à soutenir des actions d'initiatives locales, notamment des opérations de mise en réseau ou d'accès aux nouvelles technologies de l'information et de la communication. En raison de l'aboutissement des programmes, le fonds est progressivement supprimé à compter de cette année ; la ressource, auparavant gérée au niveau central, étant répartie entre les enveloppes des préfectures dès le calcul de ces dernières.
Les investissements immobiliers sont pour leur part réalisés au travers de dotations déconcentrées et affectées aux préfets de régions dans le cadre des « programmes régionaux d'équipements » (PRE), qui décident des opérations à réaliser d'un commun accord avec les préfets de départements. Ils peuvent également être menés par l'administration centrale au sein du « programme national d'équipement » (PNE).
Les dépenses relatives aux télécommunications et à l'informatique de réseau sont pour leur part imputées sur le chapitre 34-82 et déléguées aux préfets en fonction des opérations programmées.
Ce mouvement de déconcentration des crédits est aujourd'hui poursuivi par la mise en place d'une expérience de gestion globalisée visant à améliorer l'allocation des moyens par rapport aux besoins réellement constatés en transférant aux préfets la totale responsabilité de la gestion de leurs moyens de personnels et de fonctionnement, sur la base d'objectifs quantifiés. Cette mesure s'inscrit, par ailleurs, dans la démarche générale qui vise à améliorer l'efficacité de la dépense publique par l'adaptation du service public aux besoins actuels et la maîtrise des coûts.
Dans cette perspective, une expérimentation de globalisation des crédits a été lancée le 1er janvier 2000 dans quatre préfectures (Doubs, Finistère, Isère et Seine-Maritime). Elle consiste à déléguer aux préfets concernés une enveloppe fongible comprenant, outre le budget de fonctionnement courant, les crédits de charges de personnel et ceux relevant du PRE. Le montant de l'enveloppe est garanti pendant la durée de l'expérimentation, une norme de progression générale des enveloppes sur trois ans ayant été établie de concert avec le ministère des finances. Les crédits globalisés ont été inscrits sur un nouveau chapitre budgétaire créé pour l'occasion, le 37-20 relatif aux « préfectures globalisées ».
Les préfets disposent ainsi des moyens leur permettant un meilleur emploi des crédits par une affectation plus fine des ressources aux différentes missions. La globalisation permet également la mise en place d'une gestion prévisionnelle des ressources humaines ainsi que d'une programmation des investissements. En contrepartie, cette déconcentration accrue s'accompagne d'exigences plus fortes en matière de contrôle de gestion dont les outils ont été mis en place dans le courant de l'année. Les enseignements tirés des premiers mois de la globalisation ayant été jugés positifs tant par les gestionnaires locaux que par les services de l'administration centrale, le champ de l'expérimentation sera élargi à dix préfectures supplémentaires en 2001 : Charente-Maritime, Eure, Eure-et-Loir, Maine-et-Loire, Haut-Rhin, Seine-Saint-Denis, Somme, Var, Vosges et Territoire de Belfort.
Cette extension permettra de réaliser une véritable évaluation des effets de cette mesure. En outre, avant toute généralisation, il conviendrait de procéder à une grande transparence dans l'attribution des dotations accordées à chaque préfecture. En effet, l'Etat s'est basé sur les délibérations des conseils généraux avant la réforme de 1985 pour définir les budgets de chaque préfecture. Il en ressort d'importantes inégalités, qui sont aujourd'hui difficilement justifiables.
DOTATION DES PRÉFECTURES
Francs/habitant
de préfectures
_ 20 francs
NB : les préfectures « globalisées » ne sont pas comprises.
Aussi, l'administration centrale a-t-elle mis en _uvre une politique de péréquation entre les différentes préfectures. Celle-ci est cependant limitée puisqu'elle exclut près du tiers des crédits relevant du chapitre 37-10. Il apparaît donc indispensable de définir des indicateurs identiques pour toutes les préfectures et de substituer à cette logique de péréquation incomplète, une logique de dotation globale affectée selon les mêmes critères pour l'ensemble du territoire.
Ce nouveau cadre budgétaire devrait ainsi permettre de réorganiser les services de l'Etat en tenant compte des spécificités de chaque département. S'il n'est pas opportun, dans un souci d'aménagement du territoire et d'égalité entre les administrés, de remettre en cause le maillage actuel des préfectures et des sous-préfectures, la globalisation constitue en la matière un moyen de mettre en place des structures administratives différenciées et adaptées aux besoins des différents territoires.
En ce sens, la globalisation constitue un outil pertinent de mise en _uvre des projets territoriaux, puisque ceux-ci doivent permettre d'améliorer l'organisation des services de l'Etat à l'échelon déconcentré. Le diagnostic et les projets de renouvellement de l'administration préfectorale et des services déconcentrés de l'Etat recensés dans les différents projets auront ainsi un cadre budgétaire propice à leur mise en _uvre, d'autant que la globalisation des crédits pourrait, à terme, être étendue à l'ensemble des services déconcentrés dans le département.
Dans ce cadre, un rééquilibrage entre les différents services pourra être entrepris, afin d'optimiser l'allocation des ressources et d'améliorer le service rendu aux usagers. Le renforcement des moyens des secrétariats généraux aux affaires régionales, dont les instances communautaires ont souligné le manque d'outils de suivi de l'emploi des fonds structurels, l'amélioration du contrôle de légalité ou de la délivrance des titres pourront ainsi être réalisés par un rééquilibrage entre les services existants et par un renforcement des complémentarités entre les différents niveaux d'administration (régional, départemental et d'arrondissement).
La globalisation doit toutefois impérativement être accompagnée d'un renforcement des moyens budgétaires et humains, ainsi que d'une amélioration du dialogue social et d'un développement de la fonction de gestion des ressources humaines dans les services préfectoraux. Les responsables des organisations syndicales rencontrés ont ainsi insisté sur la faible reconnaissance dont bénéficient les agents des préfectures et sur la tendance des membres du corps préfectoral à privilégier les relations d'autorité sur l'écoute et la concertation. L'accroissement des pouvoirs des préfets du fait de la globalisation exige donc, en contrepartie, une plus grande transparence dans les décisions touchant à l'organisation des services, ainsi qu'une meilleure gestion prévisionnelle de l'emploi. Faute d'un tel changement d'attitude, la globalisation pourrait bien se solder par une situation de blocage et par l'opposition des agents aux changements en cours.
· Améliorer la situation des personnels
La modernisation des services préfectoraux passe également par l'amélioration rapide de la situation des personnels des préfectures. En effet, le régime indemnitaire de ces agents demeure nettement en dessous de la moyenne interministérielle et les efforts budgétaires accordés en matière de revalorisation indemnitaire demeurent insuffisants, d'autant que les organisations syndicales auditionnées chiffrent à 1 200 le nombre de postes supprimés dans l'administration préfectorale sur les quatre dernières années. La revalorisation des primes des agents de l'administration préfectorale constitue donc une priorité, d'autant qu'elle constitue une des clés de l'ouverture de ce corps en terme de mobilité des agents.
En effet, les perspectives de carrière des cadres des préfectures demeurent extrêmement restreintes. Il apparaît donc urgent de favoriser la mobilité et les possibilités de promotion pour ces personnels. La fusion du corps des cadres des préfectures avec les corps correspondants de l'administration centrale doit ainsi être rapidement mise en _uvre afin d'accroître les échanges humains entre les services déconcentrés et les services centraux. Par ailleurs, l'accès des directeurs des préfectures au corps préfectoral doit être facilité, car l'absence de perspective de carrière pour ces cadres administratifs pose actuellement d'importants problèmes.
Enfin, il convient d'améliorer les formations offertes aux personnels. La technicité de certaines tâches des personnels des préfectures, comme celles accomplies par les agents en charge du contrôle de légalité, nécessite en effet des dispositifs de formation continue ciblés et fréquents. Les personnels rencontrés ont souvent indiqué que l'offre de formations était actuellement trop générale et insuffisamment développée.
Le processus actuellement engagé avec les Assises des préfectures et qui doit aboutir à une série de propositions de réformes, n'a de chances d'être suivi d'effet que si les personnels concernés adhèrent au projet de modernisation actuellement en cours de définition. Cette adhésion nécessite une meilleure considération des tâches accomplies par les agents des préfectures et l'amélioration substantielle et rapide de leur situation.
Avant d'émettre un avis sur les crédits, la Commission a procédé à l'audition de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Le compte rendu de cette audition sera publié au Journal officiel - débats parlementaires, en annexe au compte rendu intégral des séances du mercredi 15 novembre 2000.
Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de l'intérieur pour 2001 : administration générale, administration territoriale et collectivités locales.
Le 26 septembre 2000 :
- préfecture de la région Centre ;
- préfecture d'Indre-et-Loire.
Le 27 septembre 2000 :
- préfecture de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.
AVEC LES MEMBRES DU CORPS PRÉFECTORAL
M. Jean-Pierre Duport, préfet de la Région Ile-de-France
M. Yvon Ollivier, préfet de la Région Provence-Alpes-Côte d'Azur
M. Patrice Magnier, préfet de la Région Centre
M. Jean-François Gueulette, préfet des Deux-Sèvres
M. Paul Bernard, préfet honoraire
M. Philippe MAGUEUR
Syndicat autonome des personnels administratifs de préfecture
Force ouvrière préfectures
M. Denys VEYRENNES
Mme Christine BOUSSINOT
CGT préfectures et administration centrale
M. Gérard AUTHIER
CFTC préfectures
Mme Paola DUBOIS
CFDT administration centrale
CFDT interco-préfectures
M. Adrien HINNERBLESSE
CFDT interco-police
Dans une instruction du 10 décembre 1998, le ministère de l'intérieur a fourni les précisions suivantes concernant les moyens liés à l'exercice de la fonction de représentation du corps préfectoral :
· Calcul des frais de représentation
La dotation globale affectée à chaque préfecture et imputée sur le paragraphe 50 est calculée par addition des éléments de calcul ci-après.
Il revient à chaque préfet de répartir cette dotation et d'adapter ces bases en fonction des missions de représentation de chacun.
1) Bases de calcul pour les préfets
- préfets délégués, secrétaire général de la préfecture de Paris et secrétaire général de la préfecture d'Ile-de-France : 60 000 francs ;
- préfets de département de moins de 300 000 habitants : 150 000 francs ;
- préfets de département de 300 à 500 000 habitants : 180 000 francs ;
- préfets de département de 500 à 800 000 habitants : 220 000 francs ;
- préfets de département de 800 000 à 1 million d'habitants : 270 000 francs ;
- préfets de département de plus de 1 million d'habitants ou chef-lieu d'une région comptant moins de 2 millions d'habitants : 320 000 francs ;
- préfets de département chef-lieu de région comptant entre 2 et 4 millions d'habitants : 370 000 francs ;
- préfets de département chef-lieu de région de plus de 4 millions d'habitants : 420 000 francs ;
- préfet de la région d'Ile-de-France : 470 000 francs.
2) Bases de calcul pour les sous-préfets
- la dotation est calculée selon les fonctions exercées, l'importance et la catégorie du poste : directeur de cabinet, directeur des services du cabinet, secrétaire général adjoint, chargé de mission (ville, chef-lieu, affaires économiques) : de 10 000 à 20 000 francs ;
- secrétaire général, secrétaire général pour les affaires régionales, secrétaire général de zone de défense : de 20 000 à 30 000 francs ;
- sous-préfet d'arrondissement : de 20 000 à 40 000 francs.
3) Bases de calcul pour le cadre national des préfectures
- préfecture de département : 2 500 par direction, augmentés de 2 000 francs par arrondissement (hors arrondissement chef-lieu) ;
- préfecture de département, siège d'une région : 15 000 francs, augmentés de 2 000 francs par arrondissement du département chef-lieu ;
- préfecture de département, siège d'une zone de défense : 20 000 francs, augmentés de 2 000 francs par arrondissement du département chef-lieu.
4) Dotations « fêtes et cérémonies » (hors dépenses liées aux gerbes)
- départements : 15 000 francs ;
- départements de plus de 800 000 habitants et département chef-lieu de région : 35 000 francs ;
- départements chef-lieu d'une région comptant plus de 4 millions d'habitants : 80 000 francs.
Pour les départements d'outre-mer, des dotations prenant en compte les surcoûts constatés localement, seront fixées de manière spécifique.
· Acquisition des véhicules des membres du corps préfectoral
Les montants maximum d'achat, tous équipements et options confondus, hors moyens de communication (téléphone, radio permettant la liaison avec les services de police) des véhicules affectés aux membres du corps préfectoral sont fixés de la manière suivante :
- pour un sous-préfet sur un poste de deuxième catégorie, le prix TTC ne devra pas dépasser 130 000 francs ;
- pour un sous-préfet sur un poste de première catégorie, le prix TTC ne devra pas dépasser 150 000 francs ;
- pour un préfet, le prix TTC ne devra pas dépasser 180 000 francs.
Ces montants pourront être révisés en fonction des prix du marché.
Des prix d'achat spécifiques aux départements d'outre-mer seront établis, prenant en compte les surcoûts constatés localement.
· Effectifs de référence des personnels de résidence
Ces effectifs comprennent les agents affectés à l'entretien des résidences et aux fonctions de réception (de maître d'hôtel, de cuisinier, d'intendant de service) à l'exclusion de ceux affectés à l'entretien des jardins et au gardiennage. La polyvalence du personnel entre les différentes prestations à assurer et la mutualisation des moyens devront être privilégiés.
L'effectif de référence établi à partir des éléments de calcul ci-dessous, doit être considéré d'une façon globale au niveau départemental. Il appartient au préfet de le répartir, en fonction des charges relatives en matière d'entretien et de réception, entre les différentes résidences des membres du corps préfectoral.
Sous-préfets affectés sur des postes de 2ème catégorie :
- pour un directeur de cabinet ou un sous-préfet chargé de mission : 1 équivalent temps plein ;
- pour un secrétaire général, un SGAR, un SGZD, un sous-préfet territorial : 1,5 équivalent temps plein.
Sous-préfets affectés sur des postes de 1ère catégorie :
- pour un directeur de cabinet, un secrétaire général, un SGAR, un SGAP, un SGZD, ou un sous-préfet chargé de mission : 1,5 équivalent temps plein ;
- pour un sous-préfet territorial : 2 équivalents temps plein.
- pour un préfet délégué : 2,5 équivalents temps plein ;
- pour un préfet de département de moins de 500 000 habitants : 4 équivalents temps plein ;
- pour un préfet de département de plus de 500 000 habitants : 4,5 équivalents temps plein ;
- pour un préfet de département, chef-lieu de région : 5 équivalents temps plein ;
- pour un préfet de département, chef-lieu d'une région de plus de 4 millions d'habitants : 6 équivalents temps plein.
Dans le cas où les charges d'entretien, liées aux surfaces d'une (ou des) résidence(s), dépasseraient manifestement le cadre de ces critères, la direction générale de l'administration pourra modifier, après examen, l'effectif de référence départemental.
· Régime d'imposition en matière de taxe d'habitation
Afin de remédier en partie aux disparités de cotisation constatées entre les départements, il a été convenu, avec le ministre chargé du budget, que la superficie réelle des logements serait harmonisée en retenant une superficie maximum de 200 m2 pour les logements des préfets et de 160 m2 pour les logements des sous-préfets. Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 1997.
() Cette somme devrait être majorée de 4 milliards de francs, correspondant à la prise en charge des droits de mutation départementaux dont le montant figure dans la dotation générale de décentralisation.