Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-150-de-marzo-31-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_aa91d3570f50443a8e1afc52014b6da9&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-24 07:20:47
Document Index: 73722625

Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 209', 'artículo 86', 'artículo 86', 'Artículo 86', 'artículo 29', 'artículo 18', 'artículo 29', 'artículo 24', 'artículo 29', 'Artículo 209', 'artículo 44']

﻿ Sentencia T-150 de marzo 31 de 2016
SENTENCIA T-150 DE 31 DE MARZO DE 2016
CONTENIDO:TUTELA ES IMPROCEDENTE PARA RESOLVER ASUNTOS CONTRACTUALES. SE REITERA QUE ESTA VÍA CONSTITUCIONAL ES IMPROCEDENTE PARA DEBATIR ASUNTOS DE NATURALEZA CONTRACTUAL. ASÍ MISMO, SE ASEVERA QUE, SI BIEN LA CONSTITUCIÓN IMPREGNA NORMAS INFERIORES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO, ENTRE ELLAS NORMATIVA SOBRE CONTRATOS, A TRAVÉS DE LA DIMENSIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, ELLO NO IMPLICA QUE DENTRO DE TODOS LOS CONTRATOS SE DISCUTA UNA GARANTÍA FUNDAMENTAL QUE DEBA SER CONOCIDA POR EL JUEZ DE TUTELA, TODA VEZ QUE EL CONOCIMIENTO DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES LE COMPETE AL JUEZ ORDINARIO, QUIEN DEBE PROFERIR SU DECISIÓN ACORDE CON LA CONSTITUCIÓN. ADEMÁS, SE CONSIDERA QUE ACUDIR A LA ACCIÓN DE TUTELA PARA RESOLVER CONTROVERSIAS AJENAS A LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES TERGIVERSA LA NATURALEZA DE LA ACCIÓN, PUEDE LLEGAR A DESLEGITIMARLA, PERJUDICANDO A LAS PERSONAS QUE NECESITAN LA PROTECCIÓN DE SUS DERECHOS, Y DESCONOCERÍA LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, QUE SON LOS MÁS PROPICIOS PARA GARANTIZAR LA VIGENCIA DE LOS DERECHOS, VULNERANDO ASÍ EL DEBIDO PROCESO. SE AFIRMA QUE EL RECONOCIMIENTO Y LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS CUYA FUENTE NO PROVENGA DE LA CARTA POLÍTICA, SINO DE LA LEY O DE UN CONTRATO, SON MATERIA DE LA JURISDICCIÓN LEGAL U ORDINARIA, EXCEPTO CUANDO EL NO RECONOCIMIENTO DE LA GARANTÍA LEGAL O CONTRACTUAL TRANSGREDA UN DERECHO FUNDAMENTAL, HACIENDO NECESARIA LA INTERVENCIÓN DE JUEZ DE TUTELA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, DERECHOS FUNDAMENTALES, JUEZ DE TUTELA, SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, MÉTODOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO, VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
Sentencia T-150 de marzo 31 de 2016
Referencia: Expediente T-5.138.445
Demandantes: Consorcio de Interventoría de Gestión-CIG
Demandado: Empresas Municipales de Tuluá- EMTULUA-E.S.P.
En el proceso de revisión de la providencia proferida, en segunda instancia, por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá, el veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015), que revocó la sentencia dictada, en primea instancia, por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá, dentro de la acción de tutela de la referencia.
El 12 de mayo de 2015, el Consorcio de Interventoría de Gestión-CIG-, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra las Empresas Municipales de Tuluá-EMTULUA- E.S.P. con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, presuntamente vulnerados por dicha entidad al adelantar, en su contra, el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011(1) para declarar el incumplimiento del Contrato N.°01 de 2003. Lo anterior, sin tener en cuenta que las partes pactaron que acudirían a los mecanismos consagrados en la Ley 446 de 1998 y en el Decreto 1818 de 1998, tales como la negociación directa, la amigable composición y el arbitraje, para resolver los conflictos que surgieran de la celebración, ejecución, desarrollo, terminación y liquidación del mencionado contrato.
2.1. Manifiesta el apoderado judicial del demandante, que el 11 de junio de 2003, la Empresa Municipal de Tuluá-EMTULUA-E.S.P y el Consorcio Interventoría de Gestión-CGI- suscribieron el Contrato N.°01 con el objeto de realizar la interventoría de gestión al contrato de arrendamiento con inversión celebrado entre EMTULUA E.S.P. y CENTROAGUAS S.A. E.S.P. para la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado de la ciudad de Tuluá.
2.4. Indica que a pesar de lo dispuesto en la anterior cláusula, el 9 de marzo de 2015, EMTULUA E.S.P., mediante Oficio N.°100-31-02-138, invocando el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011(2) y al considerar que se incumplió el objeto del Contrato N.°01 de 2003, citó al Consorcio Interventoría de Gestión-CGI- a una audiencia para debatir lo ocurrido.
2.7. Sostiene que el Gerente de EMTULUA E.S.P. negó la anterior solicitud, al considerar que el incumplimiento de un contrato no se negocia a través de la cláusula compromisoria y que el Consorcio Interventoría de Gestión-CGI- no es una empresa de servicios públicos domiciliarios. Por consiguiente, ordenó continuar con la audiencia, el 14 de mayo de 2015, fecha en la que presentará formalmente los descargos.
José Fernando Morales García, apoderado judicial del Consorcio de Interventoría de Gestión-CIG-, los expone, en síntesis, asi:
En primer lugar, refiere que la interventoría que realiza el Consorcio es una vigilancia especializada, técnica, administrativa, financiera, jurídica y comunitaria de la operación con arrendamiento e inversión que hace el operador privado CENTROAGUAS S.A. E.S.P. de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el municipio de Tuluá.
Indica que los mecanismos pactados por las partes, tales como, la negociación directa, la amigable composición y el arbitraje, para la solución de las controversias, son diametralmente opuestos al procedimiento previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, sin embargo, el Gerente de EMTULUA E.S.P. no dudó en iniciar este último en su contra con previa declaración del incumplimiento en términos no objetivos e indebidamente formulados.
La acción de tutela fue tramitada por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá, despacho que a través de auto de trece (13) de mayo de dos mil quince (2015) resolvió admitirla, correr traslado de la misma a la entidad demandada y vincular a CENTROAGUAS S.A. y TULUASEA S.A. para efectos de ejercer su derecho a la defensa.
4.1. Empresas Municipales de Tuluá E.S.P.-EMTULUA-
Durante el término otorgado para el efecto, Andrés Alberto Álvarez Toro, Gerente y Representante Legal de las Empresas Municipales de Tuluá E.S.P-EMTULUA-, solicitó al juez constitucional declarar improcedente la tutela de la referencia por falta de legitimación por activa, pues los Consorcios no son personas jurídicas y por lo tanto, no tienen capacidad para presentar este tipo de acción.
Héctor Giraldo Ávila, Gerente General y Representante Legal de la empresa, indica que los hechos expuestos por el Consorcio de Interventoría de Gestión son completamente ajenos a la empresa que representa, por consiguiente solicita al juez de tutela desvincular a la entidad del trámite de la referencia.
Poder especial otorgado por el representante legal del Consorcio Interventoría de Gestión al abogado José Fernando Morales García para presentar la acción de tutela de la referencia (folio 31).
Copia del documento por medio del cual se constituyó el Consorcio Interventoría de Gestión (folios 32 a 33).
Copia del Contrato N.°01 de 2003 suscrito entre EMTULUA E.S.P. y el Consorcio-CBI- (folios 34 a 52).
Copia de las Actas e Informes de Supervisión presentados por el Consorcio CBI en los años 2012, 2013, 2014 (folios 54 a 123).
Copia del Oficio N.° 100-31-02-138 de 9 de marzo de 2015 suscrito por el Gerente de EMTULUA E.S.P. (folios 125 a 131).
Copia de los Acuerdos 05 de 1999, Acuerdo 01 de 2005, Acuerdo 02 de 2012 expedidos por la Junta Directiva de EMTULUA E.S.P. (folios 133 a 215).
Copia del Acta de la Audiencia celebrada el 17 de marzo de 2015 por EMTULUA E.S.P. (folios 217 a 219).
Copia de varios oficios suscritos por EMTULUA E.S.P. y el Consorcio CBI (folios 222 a 318).
Copia de los términos de referencia establecidos para el concurso publico N.° 001 de 2003 por EMTULUA E.S.P. (folios 345 a 389).
Copia de los informes de revisión realizados por EMTULUA E.S.P. al contrato N.° 01 de 2003(folios 390 a 545.)
El Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá, mediante providencia de veintisiete (27) de mayo de dos mil quince (2015), denegó por improcedente el amparo invocado al considerar que en el caso objeto de estudio el Consorcio demandante cuenta con otro mecanismo judicial para la defensa de sus derechos. Así mismo, al advertir que no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá, mediante providencia proferida el veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015), revocó la sentencia impugnada y, en su lugar, ordenó a EMTULUA S.A. E.S.P. suspender el proceso que adelanta en contra del Consorcio de Interventoría de Gestión CGI, reglado por el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, por un término de 4 meses. Así mismo, ordenó al Consorcio CGI iniciar el procedimiento adecuado para la resolución de esta clase de controversias contractuales y remitir al despacho copia de la demanda presentada y del auto admisorio de la misma, en un término inferior a 4 meses, so pena de dejar sin efecto la suspensión decretada. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos:
Señaló que en el asunto de la referencia, no solo están en juego los derechos fundamentales del Consorcio CGI sino los de toda la ciudadanía tulueña, toda vez que la controversia se presenta sobre el contrato de interventoría firmado entre EMTULUA S.A. E.S.P y CGI cuyo objeto es la vigilancia del contrato suscrito entre EMTULUA S.A. E.S.P. y CENTROAGUAS S.A. E.S.P. para la financiación, operación, administración y el mantenimiento de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado del municipio de Tuluá. En ese orden de ideas, sí por el procedimiento adelantado se llegara a imponer una sanción al Consorcio CGI el contrato en el que se ve inmiscuido el servicio público de agua potable de Tuluá quedaría sin vigilancia. Así mismo, se pondría en riesgo el presupuesto económico de los tulueños.
José Fernando Morales García, apoderado judicial del Consorcio Interventoría de Gestión, solicitó la aclaración de la sentencia de 26 de junio de 2015, proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá, dentro del trámite de la referencia, al advertir que no depende de su voluntad sino de la autoridad judicial que la correspondiente demanda sea admitida en el término de 4 meses, por lo cual de llegar a superarse este término sin la admisión de la misma se levantaría la suspensión de la medida.
El 8 de julio de 2015, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá señaló que la intensión del Despacho con la solicitud del auto admisorio de la demanda es la de imprimirle celeridad a la realización de la misma por parte del accionante, pues considera que el término concedido es un tiempo prudencial para que la demanda se haya admitido, de todas formas, indicó que en el eventual caso de que transcurridos los cuatro meses otorgados no se hubiese logrado la admisión de la demanda, el accionante podrá informar dicha situación al despacho a través de un escrito motivado y el despacho resolverá lo que a bien tenga lugar en dicho momento.
Con fundamento en la reseña fáctica expuesta y las decisiones de tutela adoptadas por los jueces de instancia, en esta oportunidad, le corresponde a la Sala de Revisión determinar, si la acción de tutela es procedente para resolver la controversia contractual planteada. Si la Sala encuentra que la acción de amparo resulta procedente, pasará a definir, si EMTULUA S.A. E.S.P. vulneró el derecho fundamental al debido proceso del Consorcio demandante al iniciar, en su contra, el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.
A efecto de resolver la cuestión planteada, previamente, la Sala de Revisión realizará un análisis jurisprudencial sobre (i) la capacidad jurídica de los consorcios para comparecer como parte en los procesos judiciales, (ii) el principio de subsidiariedad de la acción de tutela (iii) la improcedencia de la acción de tutela para resolver controversias contractuales y, (iv) el derecho al debido proceso administrativo.
3. La capacidad jurídica de los consorcios para comparecer como parte en los procesos judiciales
“[L]a acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico”(3) (Subraya fuera del texto original).
Conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”(4), razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos en estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten.
Al respecto, la jurisprudencia “ha precisado que únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea: (a) cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable.”(5)
En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”. (6)
“No obstante, aunque la prueba del perjuicio irremediable es requisito de la procedencia de la tutela, la Corte ha sostenido que la misma no está sometida a rigurosas formalidades. Atendiendo a la naturaleza informal y pública de la acción de tutela, así como a la jerarquía de los derechos cuya protección se solicita, la prueba del perjuicio irremediable puede ser inferida de las piezas procesales. Así pues, al afectado no le basta con afirmar que su derecho fundamental se enfrenta a un perjuicio irremediable, es indispensable que, atendiendo a sus condiciones personales, explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión”.(7)
En cuanto a la segunda excepción, es decir, la relativa a que el medio de defensa ordinario no sea eficaz ni idóneo para la protección de derechos fundamentales, ha dicho la Corporación que, al evaluar el mecanismo alternativo del ordenamiento jurídico, éste “(…) tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho”.(8) Así las cosas, si el medio judicial concreto no cumple con dichas características, y por el contrario, el derecho fundamental en juego no puede ser restablecido, procede la solicitud de amparo constitucional como medio definitivo de protección al bien jurídico.
5. Improcedencia de la acción de tutela para resolver controversias contractuales. Reiteración de jurisprudencia
De acuerdo con los lineamientos trazados respecto al principio de subsidiariedad, existe una reiterada jurisprudencia de esta Corporación en torno a la improcedencia de la acción de tutela para debatir asuntos de naturaleza contractual. Tal postura puede remontarse a la sentencia T-594 de 1992(9) en la que se sostuvo:
Esta tesis también tiene antecedente temprano en la sentencia T-189 de 1993(10). En ésta oportunidad, la Corte Constitucional respecto a la improcedencia de la acción de tutela para resolver asuntos contractuales, señaló que en principio, el reconocimiento y protección de derechos cuya fuente no provenga de la Constitución sino de la ley o de un contrato, no son materia de la jurisdicción constitucional sino de la legal, salvo que el no reconocimiento de la garantía de rango legal y/o contractual vulnere o amenace un derecho de carácter fundamental, situación en la que habilita la intervención del juez de tutela así sea de manera transitoria. Expresamente se manifestó en dicho fallo que:
Posteriormente, en sentencia T-231 de 1996(11), este Tribunal, al revisar una controversia sobre un contrato de suministro celebrado entre la sociedad Provisiones e Inversiones Ltda. y la empresa industrial y comercial del Estado Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A., en el que se presentaron conflictos entre las partes alrededor de: i) la calidad y la cantidad del carbón proporcionado, ii) el nombramiento y las atribuciones del interventor del contrato, iii) la selección de un laboratorio que rindiera un peritaje sobre el mismo carbón, y iv) la imposición de descuentos y multas por parte del contratante al contratista, manifestó, en cuanto al tema de si la acción de tutela resulta procedente para resolver las discrepancias en materia contractual, que:
Dentro de este contexto, la Corporación en la sentencia T-1341 de 2001(12)sostuvo:
A través de la sentencia T-241 de 2013(13), La Corte Constitucional indicó:
En síntesis, de la interpretación sistemática del artículo 86 de la Carta y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, respecto de la subsidiariedad de la acción de tutela, ha entendido esta Corporación(14), que cuando existen instrumentos realmente idóneos para la protección de los derechos, la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la tutela, pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige(15).
Contrario sensu, es posible que en virtud de circunstancias especiales, el otro medio de defensa no se proyecte con la suficiente aptitud para salvaguardar los derechos de su titular, caso en el cual la tutela se erige como el instrumento de acción judicial(16). Lo mismo ocurrirá ante la inminencia de un perjuicio irremediable de carácter iusfundamental.
6. El derecho al debido proceso administrativo
“(…) el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”.(17)(Subraya fuera del texto original).
En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido el debido proceso como el conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo.(18) Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos.(19)
Esas garantías se encuentran relacionadas entre sí, de manera que -a modo de ejemplo- el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable para que las decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas plausibles. De esa forma se satisface también el principio de legalidad, pues solo a partir de una vigorosa discusión probatoria puede establecerse si en cada caso se configuran los supuestos de hecho previstos en las reglas legislativas y qué consecuencias jurídicas prevé el derecho para esas hipótesis.(20)
Una de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas.(21) Ello demuestra la intención constituyente de establecer un orden normativo en el que el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados a asegurar la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus derechos fundamentales. El Estado Constitucional de Derecho es, desde esta perspectiva, un conjunto de garantías de esos derechos, al tiempo que las normas que determinan la estructura del Estado y sus instituciones deben interpretarse en función de esas garantías. En la sentencia C-980 de 2010, la Corte Constitucional señaló:
“Así entendido, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción”(22)|| 5.5. En el propósito de asegurar la defensa de los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: (i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.(23)
En la sentencia C-089 de 2011,(24)la Corporación profundizó en algunas características del derecho fundamental al debido proceso administrativo, distinguiendo su proyección y alcance en los momentos previos y posteriores de toda actuación:
“Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contencioso administrativa.(25)
En relación con el debido proceso administrativo, debe recordarse que su función es la de permitir un desarrollo adecuado de la función administrativa, persiguiendo el interés general y sin desconocer los derechos fundamentales, bajo los principios orientadores del artículo 209 de la Carta Política. Ello explica, como lo ha señalado la Corte, que el debido proceso administrativo deba armonizar los mandatos del artículo 29 Superior con los principios del artículo 209, ibídem.(26)Y, en términos concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia, celeridad, economía e imparcialidad en la función administrativa.
Estas consideraciones fueron inicialmente planteadas en la sentencia C-610 de 2012(27)y reiteradas en la sentencia C-640 de 2002,(28) por su importancia, se trascriben los apartes centrales de esas decisiones, a pesar de su extensión:(29)
En este sentido ha indicado que ‘Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso”(30).
La imposibilidad de realizar una traslación mecánica de los contenidos del debido proceso judicial al debido proceso administrativo se fundamenta en que este último se encuentra regido por una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso (art. 29) y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la función pública (Art. 209). Al respecto la jurisprudencia de esta Corte señaló: ‘a partir de una concepción del procedimiento administrativo que lo entiende como un conjunto de actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del debido proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los principios constitucionales que gobiernan la función publica y que enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad’”.(31)
En el caso objeto de estudio, se advierte que el Consorcio de Interventoría de Gestión-CIG-, acude a la acción de tutela, mediante apoderado judicial, con el fin de que sea suspendido el proceso adelantado en su contra, con base en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, por EMTULUA S.A. E.S.P., pues considera que vulnera su derecho fundamental al debido proceso y a la defensa, al desconocer la cláusula compromisoria pactada en el Contrato N.° 01 de 2003 y, según la cual, las partes acudirían a los mecanismos consagrados en la Ley 446 de 1998 y en el Decreto 1818 de 1998, tales como la negociación directa, la amigable composición o el arbitraje, para solucionar los conflictos que surgieran de la celebración, ejecución, desarrollo, terminación y liquidación del mencionado contrato. En ese orden de ideas corresponde a la Sala de Revisión determinar, en primer lugar, si la acción de tutela era procedente para solicitar el amparo invocado.
La Constitución Política, en su artículo 86, establece que la acción de tutela es un mecanismo judicial, preferente y sumario, diseñado para la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que éstos se amenacen o vulneren por la acción u omisión de las autoridades públicas, o excepcionalmente de los particulares. Este medio judicial se caracteriza por ser subsidiario y residual, lo que significa que, frente a un caso concreto, procederá como medio de protección de los derechos fundamentales, siempre que no exista un mecanismo de defensa judicial, o que existiendo, no sea eficaz o idóneo para obtener el amparo solicitado. De igual manera, saldrá avante si se promueve como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable(32).
En ese orden de ideas, considera la Sala que el consorcio demandante contaba con mecanismos judiciales para la defensa de sus derechos, pues en el eventual caso de que EMTULUA E.S.P hubiere proferido una decisión contraria, el demandante habría podido instaurar el medio de control que considerara conveniente contra dicho acto administrativo lo que, en principio, torna en improcedente el amparo invocado.
Ahora bien, teniendo en cuenta, que la acción de amparo se presentó como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pasa la Sala a estudiar si dicho perjuicio existió.
La Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha señalado que la acción de amparo solo podrá convertirse en un mecanismo alternativo y sustitutivo de los diversos procedimientos judiciales, cuando se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que requiera de la adopción de medidas inmediatas para restablecer los derechos vulnerados o amenazados(33).
Observa la Sala que en el caso objeto de estudio, el Consorcio demandante no explica, siquiera sumariamente, en qué consiste tal perjuicio, como tampoco por qué se encuentra en una situación de indefensión, ni da cuenta de las razones por las cuales considera que los medios de defensa judicial ordinarios son insuficientes para cuestionar la actuación adelantada.
Con base en los anteriores criterios y una vez revisada la situación fáctica y jurídica del asunto puesto en conocimiento de esta Sala, se obtiene que la disputa trabada entre las partes del proceso de tutela, las cuales, a su vez, son partes de una relación contractual, se encuadra dentro de la definición de las obligaciones que por la autonomía de la voluntad fueron convenidas por ellas pero que, en este momento, presentan un desacuerdo para su cumplimiento.
En conclusión, para la Sala no se evidencia prueba alguna que demuestre la concurrencia de los presupuestos de procedencia de la acción de tutela en asuntos meramente contractuales, razón por la que se declarara improcedente el amparo deprecado.
De conformidad con lo expuesto, la Sala de Revisión concluye que para el caso concreto, la acción de tutela resulta improcedente, pues, no cumple con el requisito de subsidiariedad, en consecuencia, revocará el fallo proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá, mediante providencia proferida el veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015), dentro del Expediente T- 5.138.445 y en su lugar, declarará improcedente el amparo invocado.
PRIMERO: REVOCAR por las razones expuestas en esta providencia, el fallo judicial proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá, mediante providencia proferida, el veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015), dentro del Expediente T- 5.138.445. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo invocado.
1 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.”
2 “Artículo 86. Imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento. Las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública podrán declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal. Para tal efecto observarán el siguiente procedimiento:
3 T-451 de 2010.
4 T-608 de 2008.
5 T-494 de 2010.
6 T-451 de 2010.
7 T-590 de 2013.
8 T-003 de 1992.
9 M.P. Fabio Morón Díaz.
11 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
14 Sentencias T-179 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-620 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-999 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-968 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-875 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y T-037 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
15 Ver entre otras las Sentencias T-179 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-500 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-135 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-1062 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-482 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-815 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis; y T-418 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
16 Sentencias T-127 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-384 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y T-672 de 98, M.P. Hernando Herrera Vergara.
17 C-980 de 2010, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
18 La extensión del debido proceso a las actuaciones administrativa constituye una de las notas características de la Constitución Política de 1991. Al respecto, y en un escenario semejante al que debe abordarse en esta decisión, ver la sentencia C-980 de 2010.
19 En la citada sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este aspecto: “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos administrativos [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso. Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso” “3.2. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. || 3.3. La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción".
20 Ver, sentencias C-096 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-1114 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynnet. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa y AV. Manuel José Cepeda Espinosa), C-980 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-012 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo) y C-016 de 2013 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
21 En los considerandos sucesivos, la exposición toma como fundamento, principalmente, las sentencias C-089 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-980/10 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-012 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo). Sin embargo, destaca la Sala que esas consideraciones corresponden a una doctrina pacífica, constante y uniforme sobre el alcance del debido proceso administrativo; sus relaciones y diferencias con el debido proceso judicial.
22 Sentencia T-653 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
23 C-980/10. En la sentencia C-598/11 complementó la Corte: “El derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados” (Sentencia T-772 de 2003). Refiriéndose también al alcance específico del debido proceso administrativo, en un asunto relativo a la importancia de las notificaciones de los actos administrativos que afectan situaciones particulares y concretas, explicó la Corporación: “Específicamente, el debido proceso administrativo se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la C.P. Y la jurisprudencia lo ha definido como: ‘(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal’ (…)con dicha garantía se busca ‘(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’. […] el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone también la violación del derecho de acceso a la administración de justicia y transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad administrativa”. [C-012 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo.
24 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (Unánime). Estos fueron los problemas jurídicos estudiados: “En primer lugar, si la solidaridad por multas por infracciones de tránsito, entre el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor, contenida en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, es violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior. En segundo lugar, debe resolver la Sala si la norma que dispone la reducción de las multas por infracciones de tránsito, contenida en el artículo 24 de la misma normativa, es igualmente violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional”.
25 Ver sentencia C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto. AV. Jaime Araujo Rentería).
26 Constitución Política. Artículo 209. “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. || Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.
27 MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
28 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
29 En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Sala Plena se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del aparte normativo demandado. En esa oportunidad, la demanda planteaba que la inexistencia de recursos contra el auto que negaba una solicitud de pruebas en el procedimiento contencioso implicaba una violación al debido proceso, en sus facetas de prueba y contradicción.
30 En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte Constitucional estudió una demanda contra el cuarto inciso del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo de la época (Decreto Ley 01 de 1984). Este artículo disponía que “(…) los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación”. Para el actor, la norma violaba el debido proceso al no prever la notificación personal de un acto administrativo de carácter particular y concreto.
32 T-355 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
33 Corte Constitucional, Sentencia T-1034 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.