Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/sentencia-ejecutoria-contradiccion-26823763
Timestamp: 2019-09-23 05:08:45
Document Index: 337767384

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Ejecutoria num. 2a./J. 85/2005 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 26823763
Número de Resolución: 2a./J. 85/2005
CONTRADICCIÓN DE TESIS 13/2005-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CUARTO Y OCTAVO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES. EL ARTÍCULO 138 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, AL ESTABLECER COMO SISTEMA DE DETERMINACIÓN ALTERNATIVA DE LA BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO RELATIVO EL AVALÚO PRACTICADO POR LA AUTORIDAD FISCAL O POR PERSONAS REGISTRADAS O AUTORIZADAS POR ELLA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO TRIBUTARIO DE LEGALIDAD.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 13/2005-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CUARTO Y OCTAVO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
SECRETARIA: L.M.G.G..
A fin de estar en aptitud de resolver esta denuncia de contradicción de tesis, es preciso tener presente las consideraciones sustentadas por los órganos jurisdiccionales involucrados en las respectivas ejecutorias.
Los antecedentes y consideraciones que sirvieron de sustento al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión número 281/2004, que se interpuso por el secretario de Gobierno del Distrito Federal, en ausencia del jefe de Gobierno del Distrito Federal y otras autoridades, en sesión celebrada el día seis de octubre de dos mil cuatro, en síntesis, son los que a continuación se destacan:
El Juez de Distrito que conoció del asunto consideró, esencialmente, fundado el concepto de violación elaborado por la parte quejosa en el sentido de que el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal conculca el principio constitucional de legalidad en materia tributaria, dado que no establece con certeza y precisión uno de los elementos esenciales del tributo: la base gravable, toda vez que:
? El precepto reclamado establece una base gravable alternativa, que por sí misma no es inconstitucional, pues ello dependerá de que, por la que se opte, se encuentre legalmente establecida para que la determine la autoridad o el sujeto pasivo del tributo, así como los métodos para fijarlas.
? El artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal establece que para efectos del impuesto sobre adquisición de inmuebles se considerará el que resulte más alto entre el valor de adquisición, el valor catastral o el valor del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por persona autorizada o registrada por la misma; así, estos valores son bases gravables potenciales por las cuales (al ser una de ellas la mayor) se deberá considerar para calcular el tributo respectivo; en este tenor, cualquiera de tales valores deben ser determinados o estar establecidos expresamente por el legislador y no por otro sujeto o persona distinta a éste, como la Administración Tributaria o una persona autorizada por ésta.
? En tal virtud, al señalar el numeral impugnado que una de las bases gravables alternativas consiste en el avalúo practicado por la autoridad fiscal, por persona autorizada o perito valuador registrado, ajustándose en estos dos últimos supuestos a lineamientos técnicos, así como los manuales de valoración emitidos por la autoridad, es obvio que esa base gravable no se fija por el legislador, sino que como lo dice el propio precepto reclamado, por un sujeto distinto a éste.
? Por tanto, como bien lo alega la quejosa, el numeral que se combate transgrede el principio de legalidad, toda vez que la base gravable del tributo no se establece por el legislador, sino por la Administración Tributaria o un tercero, provocando con ello que la carga fiscal sea determinada finalmente por la autoridad, en la medida en que ésta queda autorizada por el numeral de mérito a fijar libremente el avalúo respectivo, el cual, incluso, podría ser superior al del mercado, situación que implicaría gravar manifestaciones ajenas a la capacidad del contribuyente.
? En consecuencia, es inconstitucional el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal, porque omite establecer las reglas que habrán de seguirse para la formulación de los avalúos a que se ha hecho referencia, lo cual otorga la posibilidad de una actuación caprichosa no sólo de la autoridad exactora, sino también de terceras personas autorizadas para practicar avalúos.
Inconforme con la resolución que antecede, el secretario de Gobierno, en ausencia del jefe de Gobierno, ambos del Distrito Federal, interpuso recurso de revisión, medio de defensa en el que, esencialmente, formuló dos agravios, a saber:
? El Juez de Distrito al dictar el fallo recurrido no tomó en cuenta los argumentos que se expresaron en el informe justificado, con los cuales se demuestra la constitucionalidad de los preceptos legales impugnados, mismos que se hacen consistir en que el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal cumple cabalmente con el principio de legalidad al establecer con precisión los procedimientos aplicables para determinar la base gravable del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, además de que el hecho imponible del impuesto refleja una auténtica manifestación económica del sujeto pasivo de la relación tributaria.
? La sentencia recurrida contraviene lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley de Amparo, al otorgar mayores alcances al amparo concedido a los quejosos.
Consideraciones del fallo dictado por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
? Contrariamente a lo que sostiene la autoridad recurrente, el Juez de Distrito no se encuentra obligado al dictar su resolución, a referirse a todas y cada una de las argumentaciones que se contengan en el informe justificado que rindan las autoridades responsables.
? El artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal vigente a partir del primero de enero de dos mil cuatro, sí transgrede el principio de legalidad tributaria, al no establecer con precisión y certeza los elementos del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, concretamente, la base gravable del tributo.
? Lo anterior es así, porque el numeral de mérito otorga facultades a la Administración Tributaria de realizar un avalúo respecto del bien inmueble de que se trate, que se traduce en dejar al arbitrio de la autoridad la determinación de la base gravable del tributo; en este tenor, el Juez de Distrito estuvo en lo correcto al declarar la inconstitucionalidad del artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal y conceder la protección de la Justicia Federal solicitada en contra de dicha norma jurídica.
Por otra parte, los antecedentes y consideraciones que sirvieron de sustento al Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver los amparos en revisión números 270/2004 y 331/2004, son muy similares, razón por la cual, para evitar repeticiones innecesarias, únicamente se hará referencia al primero de los asuntos que se ha mencionado con antelación, mismo que se interpuso por el secretario de Gobierno, en ausencia del jefe de Gobierno, ambos del Distrito Federal, y se resolvió en sesión celebrada el día doce de noviembre de dos mil cuatro, fallo del que se desprende, en esencia, lo siguiente:
El Juez de Distrito que conoció del asunto consideró fundados los conceptos de violación elaborados en el sentido de que el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal conculca la garantía constitucional de legalidad tributaria, dado que no establece con precisión y certeza los elementos del tributo, además, deja en manos de la autoridad fiscal la determinación de uno de dichos elementos, esto es, la base sobre la cual debe calcularse el mismo; la determinación de mérito se sustentó en lo siguiente:
? El artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal establece que para efectos del impuesto sobre adquisición de inmuebles se considerará el que resulte más alto entre el valor de adquisición, el valor catastral y el valor del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por persona registrada o autorizada, por la misma; así, estos valores son bases gravables potenciales por las cuales (al ser una de ellas la mayor) se deberá considerar para calcular el impuesto respectivo, en este tenor cualquiera de tales valores deben ser determinados o estar establecidos expresamente por el legislador y no por otro sujeto o persona distinta a éste, como la Administración Tributaria o una persona autorizada por ésta.
Inconforme con la resolución anterior, el secretario de Gobierno, en ausencia del jefe de Gobierno, ambos del Distrito Federal, interpuso recurso de revisión alegando, entre otras cosas, lo siguiente:
? El juzgador se abstiene de tomar en cuenta los argumentos, razones y fundamentos legales vertidos por la autoridad responsable en su informe justificado, encaminados a sostener la constitucionalidad de los artículos 134 y 138 del Código Financiero del Distrito Federal, así como a acreditar que el legislador local definió las bases para determinar el impuesto sobre adquisición de inmuebles previsto en el segundo de los preceptos legales controvertidos, sin que la autoridad fiscal pudiera, a su arbitrio, liquidar ese gravamen fiscal.
? En términos de los artículos 134, 135 y 138 del Código Financiero del Distrito Federal, la determinación del impuesto sobre adquisición de inmuebles no queda en manos de la autoridad fiscal, sino que el legislador definió las bases impositivas para cuantificar el tributo y el gobernado conoce con certeza todos los elementos del mismo.
? El artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal sí establece los elementos del impuesto, a saber, los sujetos (personas físicas y morales que adquieran inmuebles ubicados en el Distrito Federal), el objeto (grava la adquisición de inmuebles, entendida en términos del diverso artículo 157 del propio ordenamiento tributario), la base gravable (el valor del inmueble que resulte más alto entre los valores de la adquisición, del catastro o del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personal autorizado por ésta), la tasa (integrada por una tarifa progresiva, contemplada en el artículo 137 del mismo ordenamiento financiero), la causación (el momento de adquirir un inmueble), la mecánica del tributo (cálculo basado en el valor del inmueble que resulte más alto entre los valores de la adquisición, del catastro o del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personal autorizado por ésta, aplicando la tarifa establecida en el artículo 137 del citado código tributario) y la época de pago (dentro de los quince días siguientes a la realización de los supuestos previstos en el artículo 160 del mencionado ordenamiento fiscal local).
? Los avalúos que se realicen para determinar el impuesto sobre adquisición de inmuebles, por disposición del legislador, se ajustarán a los procedimientos y lineamientos técnicos y a los manuales de valuación emitidos por la autoridad fiscal, estableciendo el artículo 145 del Código Financiero del Distrito Federal que los fedatarios deberán verificar que esos avalúos se encuentren vigentes, por lo que para poder sustentar la conclusión del Juez Federal en el sentido de que el afán recaudatorio de la administración le impulsará a establecer como valor más alto el correspondiente al avalúo.
? Las únicas autoridades fiscales que pueden llevar a cabo avalúos para efectos catastrales, en términos de los artículos 81, fracción II y 86, fracciones IX y XIII, del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, son la Subtesorería de Fiscalización y la Subtesorería de Catastro y Padrón Territorial, y no así las administraciones tributarias, como incorrectamente alude el juzgador, además de que el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal carece de referencia a esas administraciones.
? El Código Financiero del Distrito Federal no dispone que las personas registradas o autorizadas por la autoridad fiscal para practicar avalúos pertenezcan a la autoridad, laboren para ésta o formen parte de ella, sino que se trata de peritos que practican avalúos catastrales, los cuales deben estar registrados ante la autoridad para ese efecto y prestan sus servicios profesionales de forma particular a los contribuyentes.
Consideraciones del fallo dictado por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito:
? La base gravable de un tributo se revela como una medida encaminada a determinar la cuantía del hecho imponible o generador del tributo, y es factible que se integre por un valor específico, el cual, a su vez, puede ser fijo o variable, aunque, en una u otra hipótesis, la base debe estar establecida en la ley que previene la contribución o en una reglamentación alterna.
? Es posible que la ley encomiende a la autoridad exactora o a alguna otra de carácter administrativo, la fijación de uno o más componentes de la base imponible, aunque, de ser así, la propia disposición normativa general deberá establecer el procedimiento o mecanismo a seguir por el órgano fiscal o administrativo correspondiente, a fin de evitar que este último decida, a su libre arbitrio, esos factores, con la imprevisibilidad en la carga tributaria a cargo del gobernado que ello acarrearía.
? En este sentido, si bien la falta de regulación sobre el mecanismo que permita a la autoridad respectiva la obtención de algún componente de la base gravable origina la vulneración al principio de legalidad tributaria, no menos cierto lo es que este aserto debe matizarse, porque puede ocurrir que la actividad encomendada al órgano estatal se reduzca a la constatación de un dato o de un indicador económico establecido concreta y precisamente en la propia legislación, o a un procedimiento estrictamente técnico, caso en el cual es innecesaria la regulación del procedimiento que sí es exigible en los restantes casos, esto es, en los que impliquen una comparación de datos y una apreciación que origine la determinación del factor integrante del elemento tributario.
? Ahora bien, el Código Financiero del Distrito Federal establece en el capítulo I de su título tercero, el impuesto sobre adquisición de inmuebles, precisando, a lo largo de su articulado, los diferentes elementos de esa contribución, dentro de los cuales destaca que en el artículo 138 de dicho ordenamiento jurídico se dispone que para determinar la cuantía de la deuda tributaria se considerará el valor del inmueble, mismo que es variable, toda vez que son tres los factores que permiten establecerlo, a saber: el valor de adquisición, el valor catastral y el valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personas registradas o autorizadas por la misma.
? La previsión de este tercer componente no es violatoria del principio de legalidad, toda vez que no es exacto que con la introducción de tal elemento se deje en manos de la autoridad administrativa la determinación de la base del gravamen, en atención a que los artículos 45, 141 y 151 del Código Financiero del Distrito Federal establece los lineamientos a que deberán sujetarse tanto la autoridad como las personas registradas o autorizadas ante la misma.
? En este sentido, la circunstancia de que la ley no contenga los criterios técnicos conforme a los cuales deba practicarse el avalúo de los inmuebles no implica una transgresión al principio de legalidad ni al diverso de reserva de ley, pues el acto de valuar un inmueble no es más que la acción de constatar, en un momento y lugar determinado, la dimensión económica de un bien, conforme a una técnica cuyos principios y reglas, por supuesto, no son propias, en principio, del contenido de una ley tributaria, pues el objeto de ésta no es en sí regular la técnica de valuación, sino establecer los elementos a partir de los cuales debe medirse la capacidad contributiva en razón de su posición frente al objeto gravado.
? Por consiguiente, el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal que regula el impuesto sobre adquisición de inmuebles no vulnera el principio de legalidad previsto en la fracción IV del artículo 31 constitucional, resultando fundados los agravios que vierte la autoridad responsable sobre la incorrecta estimación del Juez de amparo en el sentido de que se omitió fijar la base gravable y que uno de los elementos de ésta, el avalúo, es fijado libremente por la autoridad tributaria.
Una vez elaboradas las anotaciones precedentes, es menester señalar que para determinar la existencia de criterios disímiles sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito y que tal circunstancia sea materia de estudio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el objeto de dilucidar el que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, se requiere de la concurrencia de los siguientes supuestos:
Que los distintos criterios provengan del análisis de los mismos elementos.
Lo anterior deriva de la naturaleza y características propias de los conflictos de contradicción de tesis, así como de los criterios que a continuación se transcriben.
"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, o de la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Jurisprudencia 4a./J. 22/92 emitida en la Octava Época por la Cuarta Sala de esta Suprema Corte de Justicia, visible a fojas 22 del Número 58, octubre de 1992, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación).
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE, AUNQUE LOS CRITERIOS DE LOS TRIBUNALES CONTENDIENTES SE HAYAN EXTERNADO SOBRERESOLUCIONES DE DIVERSOS ESTADIOS PROCESALES. La circunstancia de que los actos reclamados en los juicios de amparo directo, que originaron criterios divergentes, provengan de diversos estadios procesales -como el acuerdo de desechamiento de demanda dictado por el Magistrado instructor de una Sala del Tribunal Fiscal de la Federación por una parte y la sentencia emitida por una Sala del mismo órgano por la otra- no es obstáculo para determinar la existencia de la contradicción de tesis entre dos Tribunales Colegiados de Circuito si los criterios de éstos, resolvieron sobre una misma cuestión procesal, con sentido diverso." (Tesis aislada 2a. III/95 de la Segunda Sala, publicada en la página 55 del Tomo I, abril de 1995, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA DENUNCIA. Es verdad que en el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución y dentro de la Ley de Amparo, no existe disposición que establezca como presupuesto de la procedencia de la denuncia de contradicción de tesis, la relativa a que ésta emane necesariamente de juicios de idéntica naturaleza; sin embargo, es la interpretación que tanto la doctrina como esta Suprema Corte han dado a las disposiciones que regulan dicha figura, las que sí han considerado que para que exista materia a dilucidar sobre cuál criterio debe prevalecer, debe existir, cuando menos formalmente, la oposición de criterios jurídicos en los que se controvierta la misma cuestión. Esto es, para que se surta su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas, que son las que constituyen precisamente las tesis que se sustentan por los órganos jurisdiccionales. No basta pues que existan ciertas o determinadas contradicciones si éstas sólo se dan en aspectos accidentales o meramente secundarios dentro de los fallos que originan la denuncia, sino que la oposición debe darse en la substancia del problema jurídico debatido; por lo que será la naturaleza del problema, situación o negocio jurídico analizado, la que determine materialmente la contradicción de tesis que hace necesaria la decisión o pronunciamiento del órgano competente para establecer el criterio prevaleciente, con carácter de tesis de jurisprudencia." (Tesis aislada CLXXIV/89 de la Tercera Sala, visible a fojas 219 del Tomo IV, Primera Parte, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación).
En esta tesitura, en relación con los supuestos necesarios que se requieren para determinar la existencia de la contradicción de tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados, en el presente asunto, se puede observar lo siguiente:
Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales.
Este requisito sí se cumple, en virtud de que los Tribunales Colegiados de Circuito examinaron el punto concreto de derecho consistente en la constitucionalidad del artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal, a la luz del principio tributario de legalidad que prevé el artículo 31, fracción IV, de la Carta Magna, al establecer como base alternativa del impuesto sobre adquisición de inmuebles el avalúo que realice la autoridad fiscal o persona autorizada o registrada ante la misma.
Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos e interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas.
También este requisito se actualiza, en atención a que el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el asunto sometido a su conocimiento, sostiene que el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal sí transgrede el principio tributario de legalidad, puesto que no establece con certeza y precisión los elementos del tributo sobre adquisición de inmuebles, específicamente, el relativo a la base gravable, ya que otorga facultades a la autoridad administrativa de practicar un avalúo respecto del bien inmueble de que se trate, situación que implica dejar al arbitrio de dicha autoridad la determinación de aquélla, en tanto que el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito considera lo contrario.
Que los distintos criterios provengan del estudio de los mismos elementos.
En los asuntos que se encuentran involucrados en la presente contradicción de tesis se promovió el juicio de amparo indirecto señalando como acto reclamado el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal, vigente a partir del primero de enero de dos mil cuatro, numeral en el que se establece la base gravable del impuesto sobre adquisición de inmuebles; asimismo, en los asuntos de mérito, el Juez de Distrito concedió la protección de la Justicia Federal en contra del precepto jurídico en cuestión, al considerar que éste transgrede el principio tributario de legalidad consagrado en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal; sin embargo, aun cuando existen los mismos elementos y éstos fueron tomados en cuenta por los Tribunales Colegiados al dictar los fallos correspondientes, aquéllos resolvieron en sentido diverso, sustentando su fallo en razonamientos divergentes entre sí.
Por tanto, este requisito también se cumple puntualmente.
En este tenor, al actualizarse los presupuestos que se han señalado con antelación, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que sí existe la contradicción de criterios que se denuncia, por lo que el punto de derecho a dilucidar consiste en determinar si el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal, al establecer como base gravable alternativa del impuesto sobre adquisición de inmuebles el avalúo practicado por la autoridad fiscal, implica dejar al arbitrio de esta última la determinación de uno de los elementos esenciales del tributo y, por ende, violación al principio de legalidad, que sobre la materia consagra el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sobre el particular es menester destacar que, si bien de los criterios sustentados en las ejecutorias dictadas por los Tribunales Cuarto y Octavo, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, no se redactaron tesis y, por tanto, no hubo publicación de éstas, conforme a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, también lo es que tal situación no constituye obstáculo alguno para estimar que en la especie exista la contradicción de tesis denunciada, en virtud de que para que dicho supuesto se actualice basta simplemente que diversos Tribunales Colegiados adopten criterios divergentes al resolver sobre un mismo punto de derecho.
Sirve de apoyo a la anterior consideración, la tesis de jurisprudencia número 94/2000, sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 319, Tomo XII, correspondiente al mes de noviembre del año dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:
Con base en lo expuesto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer el criterio que con carácter de jurisprudencia aquí se define y que coincide esencialmente con el diverso que ha sustentado el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
Como se precisó en el considerando anterior, la materia de la presente resolución de contradicción de tesis consiste en determinar si el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal, al establecer como base gravable alternativa del impuesto sobre adquisición de inmuebles el avalúo practicado por la autoridad fiscal, implica dejar al arbitrio de esta última la determinación de uno de los elementos esenciales del tributo y, por ende, al principio de legalidad, que sobre la materia consagra el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
A fin de informar la decisión que sobre el punto de derecho a dilucidar sustentará esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se considera conveniente, en primer término, determinar los alcances del principio tributario de legalidad, para posteriormente, a la luz de dicho principio, analizar concretamente uno de los elementos esenciales del impuesto sobre adquisición de inmuebles que establece el Código Financiero del Distrito Federal, es decir, el relativo a una de las bases gravables alternativas que se prevé al respecto, a saber: el avalúo que realiza la autoridad fiscal o personas registradas o autorizadas por la misma.
En este tenor, el Pleno de este Alto Tribunal al interpretar los alcances del principio de legalidad que en materia de contribuciones consagra el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ha determinado que aquéllos consisten en que los tributos sean establecidos mediante un acto legislativo, es decir, que provenga del órgano que tiene atribuida la función de crear leyes (aspecto formal) y en que los elementos esenciales de aquéllos, tales como el sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y época de pago, también se encuentren consignados en la ley (aspecto material); todo ello con la finalidad de proporcionar seguridad jurídica al contribuyente en el momento de cumplir sus obligaciones y evitar cualquier arbitrariedad por parte de las autoridades hacendarias en la determinación y cobro respectivos, según se desprende de la tesis de jurisprudencia visible en la página 173 de los Volúmenes 91-96, Primera Parte, del Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, que dice:
IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan solo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado, está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificárseles.
Asimismo, se ha pronunciado el Tribunal Pleno en la tesis de jurisprudencia publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, compilación 1917-1995, Tomo I, Materia Constitucional, página 165, cuyos rubro y texto son del tenor siguiente:
IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos ?contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes?, no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido por ley; segundo, sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida.
En ese contexto, atendiendo a la finalidad y al derecho a la seguridad jurídica que se tutela en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, a través del principio de legalidad tributaria, la observancia de éste tiene lugar cuando se establecen en un acto material y formalmente legislativo todos aquellos elementos que sirven de base para realizar el cálculo de una contribución, fijándolos con la precisión necesaria que, por una parte, impida un comportamiento arbitrario o caprichoso de las autoridades que directa o indirectamente participen en su determinación, así como en su recaudación y, por otra, generen al gobernado certidumbre sobre qué hecho, acto o circunstancia se encuentra gravado, cuál será la base del tributo, qué tasa o tarifa debe aplicarse, cuándo se realizará el pago respectivo y, en fin, todo aquello que le permita conocer con certeza qué cargos tributarios le corresponden en virtud de la situación jurídica en que se encuentra.
Bajo esta perspectiva, el carácter esencial que como elemento del tributo reviste la base gravable, por el papel que desempeña en la cuantificación del hecho imponible en concreto y de la obligación tributaria en general, es indudable y constituye, por ende, un elemento al que hay que predicar las exigencias del principio de legalidad en materia tributaria, esto es, debe ser regulado, en consecuencia, por una ley expedida por el Congreso de la Unión.
Al respecto, resulta ilustrativa la tesis número P. CXLVIII/97 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 78, T.V., noviembre de 1997, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que establece:
LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que el principio de legalidad se encuentra claramente establecido en el artículo 31 constitucional, al expresar en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Conforme con dicho principio, es necesaria una ley formal para el establecimiento de los tributos, lo que satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, así como que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales, de manera que no quede margen a la arbitrariedad. Para determinar el alcance o profundidad del principio de legalidad, es útil acudir al de la reserva de ley, que guarda estrecha semejanza y mantiene una estrecha vinculación con aquél. Pues bien, la doctrina clasifica la reserva de ley en absoluta y relativa. La primera aparece cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal; en nuestro caso, a la ley emitida por el Congreso, ya federal, ya local. En este supuesto, la materia reservada a la ley no puede ser regulada por otras fuentes. La reserva relativa, en cambio, permite que otras fuentes de la ley vengan a regular parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas fuentes deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa. En este supuesto, la ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria. Así, no se excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador. En suma, la clasificación de la reserva de ley en absoluta y relativa se formula con base en el alcance o extensión que sobre cada materia se atribuye a cada especie de reserva. Si en la reserva absoluta la regulación no puede hacerse a través de normas secundarias, sino sólo mediante las que tengan rango de ley, la relativa no precisa siempre de normas primarias. Basta un acto normativo primario que contenga la disciplina general o de principio, para que puedan regularse los aspectos esenciales de la materia respectiva. Precisado lo anterior, este Alto Tribunal considera que en materia tributaria la reserva es de carácter relativa, toda vez que, por una parte, dicha materia no debe ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente sólo un acto normativo primario que contenga la normativa esencial de la referida materia, puesto que de ese modo la presencia del acto normativo primario marca un límite decontenido para las normas secundarias posteriores, las cuales no podrán nunca contravenir lo dispuesto en la norma primaria; y, por otro lado, en casos excepcionales, y que lo justifiquen, pueden existir remisiones a normas secundarias, siempre y cuando tales remisiones hagan una regulación subordinada y dependiente de la ley, y además constituyan un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para el debido cumplimiento de la finalidad recaudatoria.
La ejecutoria que dio origen al criterio que antecede, en la parte que interesa, dice lo siguiente:
"CUARTO. Son esencialmente fundados los agravios hechos valer por el Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Sinaloa, habida cuenta de que, contrariamente a lo sostenido por el Juez Federal, la ley reclamada no es violatoria del principio de legalidad previsto en el artículo 31, fracción IV, constitucional.
"Efectivamente, la quejosa reclama la inconstitucionalidad de la Ley de Catastro del Estado de Sinaloa, de su reglamento y de las tablas de valores catastrales por unidades tipo de terreno y construcción para el Municipio de Mazatlán, Sinaloa, vigentes en mil novecientos noventa y cinco, por infracción al mencionado principio de legalidad.
"Este Alto Tribunal ha interpretado dicho principio de conformidad con las jurisprudencias números 163 y 168, respectivamente, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, que a continuación se transcriben (resulta innecesaria su transcripción).
"De acuerdo con los criterios transcritos, conforme con el principio de legalidad, es necesaria una ley formal para el establecimiento de tributos, lo que satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar. Se trata, pues, de una institución al servicio del interés colectivo en la medida en que pretende que la carga tributaria la establezca el órgano que, dada su organización y funcionamiento, mejor asegure la composición de intereses contrapuestos en el indicado reparto.
"Pero también tiene una exigencia de seguridad jurídica o certeza del derecho: que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales, y que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular. Cumple dicho principio una función de garantía de los derechos de libertad y propiedad de los particulares. Su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes.
"Los criterios transcritos también fijan el contenido del principio de legalidad tributaria. Al efecto, se sostiene que la ley debe contener los elementos esenciales del tributo y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria.
"Se ha entendido que esos elementos esenciales o configuradores del tributo son los determinantes de la identidad (o identificación) de la prestación y los relativos a la cantidad (o cuantificación).
"Se sigue de lo anterior que no quedan comprendidos dentro del referido principio aquellos aspectos de la regulación concernientes a elementos procedimentales o formales propios de la ejecución de la ley, tales como el lugar, pago o plazos de pago.
"Corresponde ahora delimitar el principio de legalidad, esto es, determinar cuál debe ser el alcance o profundidad de la intervención del legislador.
"Antes de dicha determinación, conviene precisar las diferencias entre el principio de legalidad y la reserva de la ley, toda vez que es común encontrar el empleo indistinto de dichas expresiones.
"El principio de legalidad tiene una extensión más estrecha, en tanto que exige que la actuación de la administración encuentre su fundamento positivo así como el propio límite negativo, en una norma previa. En cambio, la reserva de la ley exige mucho más, a saber, que la ley regule por sí misma en todo o en partes las materias o asuntos que de ella son objeto.
"Mientras que el principio de legalidad constituye un límite al Poder Ejecutivo, y más ampliamente a los poderes públicos diversos del Legislativo; la reserva de la ley es un vínculo de contenido impuesto a la ley formal.
"No obstante, reserva de la ley y principio de legalidad son institutos no sólo semejantes, sino que también mantienen una estrecha vinculación, por lo que a pesar de sus diferencias, se tratarán para fines explicativos como sinónimos, dado que esto facilitará el tratamiento del problema.
"Precisado lo anterior, en cuanto al alcance del principio que se examina, la doctrina clasifica la reserva de la ley en absoluta y relativa. La primera aparece cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal; en nuestro caso a la ley emitida por el Congreso, ya Federal, ya Local. En este supuesto, la materia reservada a la ley no puede ser regulada por otras fuentes.
"La reserva relativa, en cambio, permite que otras fuentes de la ley vengan a regular parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de que la ley sea quien determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas fuentes deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa. La ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria. En esta hipótesis, no se excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador.
"Esto se traduce en ciertas exigencias en cuanto al alcance de las remisiones a las fuentes secundarias, que pueden resumirse en el criterio de que las mismas sean tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de las mismas a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución a fin de que se cumpla la obligación de contribuir para los gastos públicos.
"La reserva relativa, en consecuencia, no puede entenderse como la deslegalización o remisión indiscriminada al reglamento, sino como la posibilidad de que la ley, ante su impedimento práctico de regular y mantener por sí sola la materia reservada, deje los aspectos aplicativos y complementarios al reglamento; de lo contrario, se produciría una verdadera deslegalización de la materia reservada que se traduciría en una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines y objetivos que la reglamentación ha de perseguir.
"En suma, la clasificación de la reserva de la ley en absoluta y relativa se formula con base en el alcance o extensión que sobre cada materia se atribuye a cada especie de reserva. Sin la reserva absoluta la regulación no puede hacerse a través de normas secundarias, sino sólo mediante las que tengan rango de ley; la relativa, no precisa siempre de normas primarias. Basta un acto normativo primario que contenga la disciplina general o de principio, para que puedan regularse los aspectos esenciales de la materia respectiva.
"Este Alto Tribunal considera que en materia tributaria la reserva es de carácter relativa, toda vez que, por una parte, dicha materia no debe ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente sólo un acto normativo primario que contenga la normativa esencial de la referida materia, puesto que de ese modo la presencia del acto normativo primario marca un límite de contenido para las normas secundarias posteriores, las cuales no podrán nunca contravenir lo dispuesto en la norma primaria; y, por otro lado, en casos excepcionales y que lo justifiquen, pueden existir remisiones a normas secundarias, siempre y cuando tales remisiones hagan una regulación subordinada y dependiente a la ley, y además constituyan un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para el debido cumplimiento de la finalidad recaudatoria.
"Al respecto, P.R. señala en relación con el principio de legalidad tributaria que:
"?... La generalidad de la doctrina y el propio Tribunal Constitucional entienden que se trata de una reserva meramente relativa. El fundamento para esta conclusión se encuentra en primer lugar en la propia letra del precepto, que no habla de establecimiento por ley, sino «con arreglo a la ley». Pero, además de esto, hay que decir, como argumento principal, que las razones que hemos citado como fundamento al principio de legalidad tributaria resultan, en general, suficientemente respetadas con el esquema de articulación normativa propio de la reserva relativa. Más aún: en relación con determinados tributos, como son los de los entes locales, dicho modo de articulación es el único que permite cohonestar las exigencias propias del principio que estamos considerando con las derivadas del otro, igualmente constitucional, de la autonomía financiera local ...?. (F.P.R.. Derecho Financiero y T.. Parte General. C.. 1996. Sexta Edición. Páginas 45 y 46).
"Esas ideas, en esencia, coinciden con las que derivan de los criterios emitidos con este Alto Tribunal y que han sido transcritas con anterioridad.
"De tales criterios se desprende implícitamente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoce que la reserva de la ley en materia tributaria es de carácter relativa, en tanto que admite que, salvo el establecimiento del tributo y la determinación de los elementos esenciales de éste, el resto de las materias tributarias pueden ser reguladas por autoridades administrativas, e incluso ha sustentado el criterio jurisprudencial, en relación con la determinación de contribuciones fiscales y sus accesorios fiscales, que cuando se aplique el Índice Nacional de Precios al Consumidor calculado por el Banco de México, no se contraviene el principio de legalidad por el hecho de que el índice de referencia sea calculado por el Banco de México, que no es una autoridad legislativa, pues tal determinación la efectúa aplicando el procedimiento previsto en el artículo 20 bis del propio C.F., de tal suerte que no queda al arbitrio del mencionado organismo el monto de la contribución que se cubre extemporáneamente (jurisprudencia 175, visible en las páginas 175 y 176, del último Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Tomo I, Materia Constitucional).
"Precisado lo anterior, se impone el examen del mencionado principio respecto de la base gravable.
"Ciertamente, la base gravable constituye un elemento determinante de la obligación tributaria, y como tal debe estar prevista expresamente por la ley.
"Lo anterior obedece a que establece para el particular el monto de la materia imponible: es la expresión cifrada del hecho imponible.
"Por lo general, lo que se remite a la fuente secundaria es la decisión sobre aplicar o no un tributo previamente regulado en la ley, o bien, el establecimiento o modificación de su cuantía.
"Ello se debe a que los mecanismos técnicos a través de los cuales la ley prevé la determinación de la cuantía del tributo en cada caso pueden ser diversos, en función de las diversas clases.
"Así, en la mayoría de los tributos de cuotas variables la cuantía de la prestación depende de la intensidad con que cada supuesto real se considera realizado el hecho imponible. La ley no establece, en esos casos, directamente el señalamiento de la cuota, sino la regulación abstracta de los elementos de cuya conjugación resultará, en cada supuesto, dicha cuota.
"En ocasiones, la regulación de la base presenta problemas complejos, relacionados con la complejidad del hecho imponible de que se trate, lo cual se entiende si se considera que la base, como expresión cifrada numérica del hecho imponible, expresa el criterio para medirlo.
"De ahí que la determinación, caso por caso, de la magnitud del tributo justifique la variedad de métodos de interpretación de base. Así se habla de estimación directa, objetiva, o indirecta, cuyas mecánicas no importan ahora describir.
"Pero lo que sí no puede soslayarse es que la opción legal por uno u otro régimen de determinación de bases, unida a su configuración, es de importancia capital, porque a través de esa regulación puede llegarse a la desnaturalización del sistema tributario. Por tanto, si se flexibiliza el principio de legalidad en relación con la base gravable, puede desdibujarse dicho sistema.
"Por ello, la reserva de la ley relativa en relación con la base debe cubrir los elementos determinantes y el procedimiento para obtener la cuota, ya que afectan el importe de la obligación y, por vía de consecuencia, los derechos de propiedad del particular que sólo las leyes pueden limitar.
"Ahora bien, sobre esas bases, procede determinar si en el caso concreto se deja la determinación de los valores catastrales, la base gravable, al libre arbitrio del Ejecutivo Estatal, sin que la ley fije los lineamientos generales o contenido mínimo para su cálculo, deslegalizándolo así de un elemento esencial que sólo puede ser fijado por el legislador.
"El a quo estimó que la Ley de Catastro impugnada viola el principio de legalidad establecido en el artículo 31, fracción IV, constitucional, en tanto que no establece la base del impuesto predial o el procedimiento mediante el cual deberá realizarse el avalúo de los inmuebles, mismo que servirá como base gravable, sino que sus disposiciones facultan al Instituto Catastral del Estado para que a través del implemento de las tablas de valores unitarios obtengan el avalúo de los inmuebles practicados por peritos, también autorizados por el instituto, y determine así el valor catastral.
"Lo anterior, agregó el a quo, pone de manifiesto que la base del impuesto se delegaba al arbitrio de las autoridades administrativas, ya que las Leyes de Ingresos y de Hacienda Pública, del Municipio de M., así como la de Catastro de Sinaloa, no establecían la forma para determinar el valor catastral.
"Las anteriores conclusiones las fundó el Juez Federal en que de acuerdo con los artículos 30 y 55 de la Ley de Catastro del Estado de Sinaloa, el valor catastral es determinado por el Instituto Catastral de dicha entidad, sin que ninguna ley establezca el procedimiento al que dicho instituto debe sujetarse para la elaboración de las mencionadas tablas, sino que el procedimiento respectivo se prevé en el artículo 18 del Reglamento de la Ley de Catastro.
"Contra tales consideraciones, la recurrente sostiene que el artículo 55 de la Ley de Catastro no debe analizarse en forma aislada, sino que debe contemplarse con todos los demás preceptos que se contienen en la Ley de Catastro, en la cual sí se dan los lineamientos que deben seguirse para hacer las valuaciones inmobiliarias, particularmente en el capítulo séptimo intitulado ?De las operaciones y de la valuación catastral?.
"El agravio reseñado es fundado. Este Alto Tribunal ha sustentado en la jurisprudencia 215, visible en la página 206, Tomo I, Materia Constitucional del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, el siguiente criterio:
"?LEYES FISCALES. LA INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE SUS NORMAS NO CONTRAVIENE LOS PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN ESTRICTA Y DE LEGALIDAD QUE RIGEN EN DICHA MATERIA. Si bien es cierto que la interpretación y aplicación de las normas impositivas es estricta, también es cierto que resultaría imposible interpretar cada precepto considerándolo fuera del contexto normativo del que forma parte, ya que de ser así, cualquier intento estricto de interpretación resultaría infructuoso para determinar el sentido y alcance de las normas. Toda norma requiere de una interpretación, aunque sea literal, sin importar su rango, ya sea constitucional, legal, reglamentario, contractual o de cualquier otra índole, y un principio de hermenéutica obliga a interpretar los preceptos jurídicos en función a los demás que integran el ordenamiento al que pertenecen, y en función a los demás ordenamientos que integran un determinado régimen jurídico; sin que ello implique que en materia impositiva una interpretación estricta pero al fin y al cabo interpretación, vaya a obligar al sujeto pasivo de la norma tributaria al pago de contribuciones no establecidas en las leyes fiscales. En consecuencia, interrelacionar las normas de manera sistemática no viola el principio de interpretación y aplicación estricta que rige la materia fiscal, ni el principio de legalidad que prevalece en dicha materia, de acuerdo con el artículo 31, fracción IV, constitucional.?
"Ahora bien, de una interpretación armónica de la Ley de Catastro se desprende que el legislador sí establece con precisión los elementos para determinar la base, de modo que no se deja a la autoridad administrativa esa determinación.
"Previo al examen de dicha ley, importa señalar que el artículo 51 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa establece cuál es la base para la determinación del impuesto predial.
"Al efecto, el numeral mencionado establece:
"?Artículo 51. Las bases para la determinación del impuesto predial serán las siguientes:
"?I. En tratándose de predios rústicos o fincas urbanas, el valor catastral determinado conforme a la Ley de Catastro.
"?II. Tratándose de predios rústicos:
"?a) Los destinados a la agricultura, acuicultura, ganadería, porcicultura y avicultura, conforme al valor de su producción anual comercializada.
"?Para efectos del valor de la producción anual comercializada en tratándose de predios destinados a la agricultura, se tomará como base el precio medio rural por tonelada.
"?b) Los demás en los términos establecidos por la fracción I de este precepto; incluyendo aquellos que estando destinados a las actividades a que se refiere el inciso anterior que por algún motivo no obtenga producción en un año determinado.?
"Por su parte, la Ley de Catastro impugnada establece, en lo que nos interesa:
"?Artículo 6o. Para los efectos de esta ley se entiende por:
"?XXXIV. Predio no edificado. El que contenga obras de cualquier tipo que no reúna las condiciones para ser considerado como construcción, conforme a lo previsto por la fracción XV de este artículo.
"?XLVII. Revaluación. La revisión de los valores catastrales de terreno y construcción para su actualización.
"?XLVIII. B.. Predio sin construcción, solar.
"?LX. Valor Catastral. El que fija a cada predio la autoridad catastral, conforme a las disposiciones de la presente ley y su reglamento, el cual deberá ser para el terreno el valor comercial y para la construcción el valor físico que tenga el predio en la fecha de su avalúo.
"?LXII. Valor Unitario. El que fija la autoridad catastral en función del valor por metro cuadrado para el terreno y construcción.?
"?Artículo 26. Para obtener el valor catastral en particular de terreno y construcción, lo determinarán peritos valuadores autorizados por el instituto.
"?Artículo 30. El valor catastral será determinado por el instituto, el cual podrá ser provisional o definitivo. En ambos casos el valor surtirá sus efectos a partir del día siguiente a aquel en que fue notificado por correo el interesado.?
"?Artículo 31. Para los efectos del artículo anterior, el instituto formulará planos y tablas generales de valores unitarios de zona,región y subregión para ser aplicados a los respectivos lotes tipo. Tratándose de predios rurales, la formulación de las tablas generales se hará atendiendo a su clase y categoría determinándose el valor unitario por hectárea. Las tablas y planos a que se refiere este artículo, deberán ser aprobadas en primera instancia por la Secretaría de Hacienda Pública y Tesorería, previa opinión favorable del Consejo Consultivo y aprobados en forma definitiva por el C.G., quien ordenará su publicación en el órgano oficial del Estado de Sinaloa.?
"?Artículo 32. Los valores unitarios que proponga el instituto, deberán ser para el caso del terreno valor comercial y para la construcción el valor físico al momento de elaborarse el estudio correspondiente. Estos valores podrán ser objeto de revisión cada año, o cuando surjan circunstancias que afecten el valor de la propiedad inmobiliaria elevando o disminuyendo su valor.
"?Tratándose de los predios rústicos destinados a la producción agrícola, acuícola, ganadera, porcicultura y avícola, se podrá tomar como base gravable la producción anual comercializada que genere cada predio.
"?Para la aplicación del impuesto predial rústico en los que la base gravable sea la producción anual comercializada a precio medio rural de las actividades agropecuarias, la tabla anual de valores será la que determine la Secretaría de Hacienda Pública y Tesorería del Gobierno del Estado con la participación de los organismos estatales que representan a dichas actividades.?
"?Artículo 33. El valor catastral de los predios podrá actualizarse en los siguientes casos:
"?I. Cuando el valor fijado al predio tenga una antigüedad de más de un año.
"?II. Cuando en el predio se hagan construcciones, reconstrucciones o ampliaciones de las ya existentes.
"?III. Cuando la totalidad o parte, del predio sea objeto del traslado de dominio u otra causa que modifique su régimen jurídico y que dicha causa modifique también su valor.
"?IV. Cuando el predio sufra un cambio físico que afecte notoriamente su valor.
"?V. Cuando por la ejecución de obras públicas o privadas se altere el valor de los predios.
"?VI. A solicitud del propietario o poseedor del predio cumpliendo con los lineamientos establecidos en esta ley y sus reglamentos.?
"?Artículo 34. La valuación catastral, ya sea provisional o definitiva, se hará separadamente para el terreno y las construcciones. La suma de los valores resultantes será el valor catastral de predio.?
"?Artículo 50. Las valuaciones catastrales se harán conforme a las disposiciones de este capítulo y a los instructivos que el instituto expida al efecto, estos últimos se publicarán en el órgano oficial del Gobierno del Estado.
"?El instituto ordenará la valuación catastral que se practicarán por peritos valuadores, que se identificarán con credencial oficial.?
"?Artículo 52. El instituto resolverá de revocación que presenten los propietarios o poseedores de predios, en relación con la fijación del valor definitivo, siempre y cuando se argumente, en relación al avalúo, alguna de las razones siguientes:
"?I.E. en las medidas tomadas como base.
"?II. I. aplicación de las tablas de valores.
"?III. Asignación de una extensión mayor o clase y tipo diverso de construcción a las que efectivamente tenga el predio.?
"?Artículo 54. Para la mejor valorización de los predios en particular, el instituto tendrá además las siguientes facultades:
"?I.R. y conformar las manifestaciones o avisos prestados por los propietarios o poseedores de predios con los datos que obren en su poder.
"?II. Solicitar los informes que estimen necesarios de las oficinas públicas.
"?III. Calificar las manifestaciones o avisos y exigir a los interesados que la aclaren, comprueben o ratifiquen cuando sea necesario.?
"?Artículo 55. Para el establecimiento de los valores unitarios del suelo y construcciones se seguirá el siguiente procedimiento:
"?a) El Instituto Catastral del Estado, realizará los estudios técnicos para formular la propuesta de valores unitarios del suelo y construcciones.
"?b) El instituto presentará su propuesta de valores unitarios ante la Secretaría de Hacienda Pública y Tesorería para su consideración.
"?c) Si la Secretaría de Hacienda Pública y Tesorería aprueba provisionalmente la propuesta, la enviará al Consejo Consultivo Catastral para que éste emita opinión acerca de la propuesta. A la reunión en que el Consejo Consultivo Catastral analice y emita opinión, deberá citarse por escrito a los miembros que lo integra cuando menos con 72 horas de anticipación.
"?d) Cumplido lo anterior, el Consejo Consultivo Catastral, emitirá su opinión, si ésta fuera favorable a la propuesta, pasará de inmediato a la Secretaría de Hacienda Pública y Tesorería del Estado para que ésta la envíe al C. Gobernador para su aprobación definitiva y la mande publicar en el órgano oficial del Estado.
"?e) Si el Consejo Constitutivo Catastral emitiera opinión negativa parcial o totalmente, el instituto deberá reconsiderar su propuesta, en el caso de modificar la propuesta original, se seguirá el procedimiento previsto en las fracciones anteriores, en el caso de que el instituto resuelva ratificar la propuesta, la turnará a la Secretaría de Hacienda Pública y Tesorería, quien discutirá con el C.G. que será quien resuelva en definitiva.?
"Dichos numerales ponen de manifiesto que la ley define diversos conceptos, señala los pasos que deben darse, los índices a que hay que atender e incluso prevé un recurso para el contribuyente que no esté de acuerdo con la valuación.
"En efecto, la ley define, entre otros conceptos, el de predio no edificado, el de revaluación, el de valor catastral y el de valor unitario. Señala con precisión quiénes determinarán el valor catastral, y especialmente la forma de la determinación, mediante formulación de planos y tablas generales de valores unitarios de zona, región y subregión, tablas y planos que requieren de la aprobación en primera instancia por la Secretaría de Hacienda Pública, previa opinión favorable del Consejo Consultivo, y posteriormente, por el C.G., quien ordenará su publicación en el órgano oficial del Estado de Sinaloa.
"Se precisa que los valores unitarios que proponga el instituto deberán ser para el caso del terreno valor comercial, y para la construcción el valor físico al momento de elaborar el estudio correspondiente. Se establecen los casos en que podrá actualizarse el valor catastral, y se ordena que el valor se determinará en forma separada para el terreno y las construcciones.
"Además, se prevé el recurso de revocación cuando existe inconformidad en relación con la fijación del valor definitivo, se otorgan facultades al instituto para la mejor valorización de los predios y se establece un procedimiento para el establecimiento de valores unitarios.
"De lo anterior se sigue que si bien el Instituto Catastral del Estado determinará el valor catastral, no lo hace a su arbitrio, sino a través del procedimiento que le marca la ley, y que no puede rebasar.
"Como se aduce, en la ley se dan los lineamientos que debe seguir el Instituto Catastral al realizar los estudios técnicos para determinar la propuesta de valores unitarios.
"El punto de discusión radica en la necesidad de que la ley establezca la forma de determinar los valores catastrales o si basta, para esa determinación, la remisión a una fuente secundaria.
"Al efecto, no debe perderse de vista que, dada la naturaleza del impuesto, lo que se pretende es determinar el valor de los inmuebles de toda una ciudad.
"Prácticamente es imposible que el legislativo establezca una sola forma para determinarlo con precisión, sino que se requiere la remisión a fuentes secundarias que complementen la regulación legal, remisión que en el caso no sólo es necesaria sino indispensable por motivos técnicos y a fin de optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución y por la ley.
"En un fenómeno moderno, cotidiano de crecimiento de la población, no puede exigirse al legislador, en ciertos casos, la regulación detallada de la ley. Basta que se dé, como en el caso, un marco de acción dentro del cual deban moverse las autoridades, y que no puedan rebasar.
"Debe destacarse que el legislador se refiere a la base como el valor catastral, el cual, contra lo que podría suponerse, no se establece a través de la emisión de las tablas de zonificación catastral y de valores unitarios, toda vez que las mencionadas tablas sólo son índices de referencia que servirán para hacer la valuación concreta de cada inmueble. Los referidos índices, para llevar a cabo la determinación de la base, claramente establecida en la ley, no están sujetos al principio de reserva de la ley en tanto que no constituyen elementos esenciales del tributo.
"Las directrices del legislador están dadas, y si no se entra en detalles ello obedece a que estamos en presencia de un fenómeno dinámico que requiere de un cuerpo especializado que tenga experiencia en estas materias, quien al emitir las tablas de valores fija índices que dan una razonable certeza o justificación racional para evitar arbitrariedades en contra de los gobernados.
"La remisión que se hace al artículo 18 del reglamento no puede considerarse como una deslegalización de la materia reservada, toda vez que el procedimiento establecido en el reglamento está claramente subordinado a la ley, y no se trata de una regulación independiente. Dicho de otro modo, se evita que la autoridad administrativa a su arbitrio fije el valor de las bases para determinar el valor del inmueble objeto del tributo.
"Caso distinto sería el que, sin ningún procedimiento preestablecido, se dejara al arbitrio de la autoridad administrativa la fijación del valor catastral.
"En esas condiciones, la ley reclamada no viola el principio de legalidad establecido en el artículo 31, fracción IV, constitucional.
"Resta hacer notar que con el criterio aquí emitido se interrumpe el sustentado por este propio Tribunal Pleno sobre la misma ley reclamada, al fallar los amparos en revisión 1980/93, promovido por C.P., viuda de L. y otras; 203/94, promovido por A.J.V. y otros; 1776/96, promovido por Arrendadora e Inmobiliaria Dolores, S.A. de C.V.; y especialmente el 385/94, promovido por Inmobiliaria Urbana Sinaloense, S.A. y coagraviados, con fechas veintiuno de enero, veintitrés de enero, veintitrés de enero y primero de abril, todas del año en curso, interrupción que se funda en las consideraciones que en esta sentencia se han emitido en líneas precedentes.
"Al resultar fundados los agravios examinados, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, este tribunal aborda el examen de los conceptos de violación cuyo estudio omitió el juzgador en los términos siguientes:
"De acuerdo con lo expuesto, no asiste la razón a la quejosa al reclamar la inconstitucionalidad del Reglamento de la Ley de Catastro del Estado de Sinaloa, pues aun cuando en el mismo, en sus artículos del 16 al 18, se detalla el procedimiento para la valoración catastral y la formación de las tablas de valores del suelo y de las construcciones, esa regulación no hace sino desarrollar lo establecido en la ley al respecto.
"Por lo que hace a la inconstitucionalidad de las tablas de valores catastrales, son infundados los conceptos en los que se aduce que resultan violatorias del principio de legalidad tributaria por cuanto a que no pueden jurídicamente, según la quejosa, proporcionar los elementos necesarios para la determinación del valor catastral de los inmuebles, que constituye la base gravable del impuesto predial.
"Para estimar infundados los referidos conceptos, baste remitir a lo considerado sobre el particular en líneas precedentes.
"Finalmente, también son infundados los conceptos de violación en los que se sostiene que las mencionadas tablas de valores no se encuentran debidamente motivadas ni fundadas, toda vez que al respecto se considera aplicable por analogía la décima tesis relacionada con la jurisprudencia 373, consultable en la página 641 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1985, Tercera Parte, que es del siguiente tenor literal (resulta innecesaria su transcripción).
"La aplicación analógica de dicho criterio deriva de que, aun asumiendo que la naturaleza de las tablas sea administrativa, al constituir disposiciones generales de carácter técnico respecto del valor catastral de los inmuebles de toda una población, por identidad de razón a los supuestos de las leyes y reglamentos, su fundamentación y motivación no puede entenderse en los mismos términos que en la de otros actos de autoridad, y basta que la actuación de la autoridad se ajuste a la ley en cuanto a sus facultades.
"Sin perjuicio de lo anterior, las mencionadas tablas contienen una exposición legal sobre su fundamentación legal y motivación. Por lo que hace a la fundamentación se citan los textos legales que sirven para su elaboración, a saber, los artículos 2o., 5o., 8o., 9o., fracción I, 10, fracción VI, 17, 20, fracción I, 22, 23, 31, 32 y 55 de la Ley de Catastro del Estado de Sinaloa; y 17, 18, 22, 29 y 31 del Reglamento de la Ley de Catastro del Estado de Sinaloa.
"En cuanto a la motivación, se señala lo siguiente (resulta innecesaria su transcripción).
"Como se advierte, las tablas mencionadas sí se encuentran motivadas en la medida en que expresan las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se tuvieron en cuenta para la emisión del acto, es decir, se externan las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que formuló la autoridad.
"Al efecto, se manifiesta que el instituto llevó a cabo los estudios técnicos para elaborar la propuesta de los valores del suelo y de las construcciones, que clasificó la población por cuarteles o regiones, habiéndose elaborado el plano indicado. Igualmente, se establece la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal al señalarse que de la inspección general predio por predio se obtuvo la información de las modificaciones en las construcciones existentes, las nuevas construcciones y los cambios físicos que influyen en el valor, así como que se recabaron los datos poblacionales, socio económicos y de infraestructura, describiéndose los procedimientos que sirvieron de base para los valores asignados a cada predio.
"En concepto de este tribunal, dadas las circunstancias del caso, en la especie no se requería que se precisara el procedimiento técnico para llegar al valor asignado a cada predio, ni que se dieran a conocer todos y cada uno de los datos que recopiló el instituto para concluir que la valuación realizada se ajusta a los artículos 30 y 55 de la Ley del Catastro, y 18 del reglamento, sin que tampoco fuese necesario que se acreditaran los trabajos realizados ni los resultados obtenidos de los mismos, pues tales exigencias rebasan lo que por motivación debe entenderse en el particular, máxime que, por sí solas las tablas no resuelven nada, sino que se trata de simples actos preparatorios que sirven para la valuación final, la cual puede incluso ser impugnada, haciéndose notar que la quejosa no alega ni demuestra a través de sus conceptos, que sea incorrecto el valor asignado al bien de su propiedad."
Como se advierte de los párrafos destacados de la transcripción que antecede, es posible que la ley encomiende a la autoridad fiscal o a alguna otra de carácter administrativo, la fijación de uno o más componentes de la base imponible; sin embargo, de ser así, la propia disposición legal deberá establecerlo de esa forma, así como los lineamientos y principios que delimitarán el margen de actuación de aquéllos, con la finalidad de proporcionar certeza jurídica al gobernado respecto de la determinación y cumplimiento de la obligación tributaria de que se trate.
En otras palabras, de la ejecutoria precedente y la tesis relativa, se desprende que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que, si bien está reservado a la ley establecer los diferentes métodos a emplear para determinar la base gravable del impuesto de que se trate, no menos cierto es que, a su vez, la letra de la norma primaria puede depositar la determinación de ciertos aspectos que inciden en la cuantificación del hecho imponible a la autoridad administrativa, lo cual no implica violación al principio de legalidad, en virtud de que dada la complejidad, especialización y técnicas que se requieren para la idoneidad y objetividad de aquélla, pueden encontrarse regulados en disposiciones reglamentarias e, incluso, de ínfimo orden jerárquico, puesto que no debe perderse de vista que la determinación de la base gravable tiende a recoger la máxima fidelidad de la capacidad económica del contribuyente dentro del sistema tributario mexicano.
Al respecto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de referencia en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 111/2000, visible en la página 392, Tomo XII, diciembre de 2000, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyos rubro y texto son los siguientes:
LEGALIDAD TRIBUTARIA. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL CÁLCULO DE ALGÚN ELEMENTO DE LAS CONTRIBUCIONES CORRESPONDA REALIZARLO A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO CONLLEVA, NECESARIAMENTE, UNA TRANSGRESIÓN A ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL. Conforme a la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el principio de legalidad tributaria garantizado en el artículo 31, fracción IV, constitucional, implica el que mediante un acto formal y materialmente legislativo se establezcan todos los elementos que sirven de base para realizar el cálculo de una contribución, fijándolos con la precisión necesaria que, por un lado, impida el comportamiento arbitrario o caprichoso de las autoridades que directa o indirectamente participen en su recaudación y que, por otro, genere certidumbre al gobernado sobre qué hecho o circunstancia se encuentra gravado; cómo se calculará la base del tributo; qué tasa o tarifa debe aplicarse; cómo, cuándo y dónde se realizará el entero respectivo y, en fin, todo aquello que le permita conocer qué cargas tributarias le corresponden en virtud de la situación jurídica en que se encuentra o pretenda ubicarse. En ese tenor, la circunstancia de que la determinación o cálculo preciso de alguno de los elementos que repercuten en el monto al que ascenderá una contribución corresponda realizarlo a una autoridad administrativa, no conlleva, por sí misma, una transgresión al principio constitucional de referencia, pues para cumplir con éste, en tal hipótesis, bastará que en las disposiciones formal y materialmente legislativas aplicables se prevea el procedimiento o mecanismo que aquélla debe seguir, con tal precisión que atendiendo al fenómeno que se pretende cuantificar, se impida su actuación arbitraria y se genere certidumbre al gobernado sobre los factores que inciden en sus cargas tributarias.
En este orden de ideas, la falta de regulación sobre el mecanismo que permita a la autoridad respectiva la obtención del componente o componentes de la base gravable no origina por sí mismo la vulneración al principio de legalidad tributaria, ya que puede ocurrir que la actividad encomendada al órgano estatal se reduzca a la constatación de datos o indicadores económicos establecidos en la propia legislación o normatividad de menor jerarquía estrictamente técnica.
Al respecto, es aplicable la tesis 2a. CLXX/2002 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se localiza en la página doscientos ochenta y uno, Tomo XVI, diciembre de dos mil dos, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, y establece:
LEGALIDAD TRIBUTARIA. SUALCANCE CUANDO EL LEGISLADOR FACULTA A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA ESTABLECER EL VALOR DE UN FACTOR QUE INCIDE EN EL MONTO DE LA BASE GRAVABLE O EN LA CUANTÍA DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA ACCESORIA. Para verificar el apego al principio de legalidad tributaria de los actos formal y materialmente legislativos en los que se faculta a una autoridad administrativa para establecer el valor de un factor que incide en el monto de la base gravable o tiene algún efecto sobre una obligación tributaria accesoria, pero constituye un parámetro que debe ser tomado en cuenta por todos los contribuyentes que se ubiquen en el supuesto normativo que ordena su aplicación, de especial relevancia resulta distinguir si la actividad encomendada al respectivo órgano del Estado se limita a levantar un dato que deriva del mercado o bien constituye un valor que por la naturaleza del fenómeno a cuantificar implica, necesariamente, que un órgano técnico con base en los datos observados a lo largo del tiempo y, del análisis comparativo que realice de éstos, obtenga el valor que trasciende al monto de la respectiva obligación tributaria. En la primera hipótesis, que acontece cuando el legislador establece que un órgano técnico obtendrá el valor que revele en un momento específico a cuánto asciende una variable económica, debe concluirse que si la ley únicamente dispone que ese valor o precio debe tomarse en cuenta para efectos tributarios, sin precisar el mecanismo que seguirá para conocerlo, ello no implica dejar al arbitrio de la autoridad el monto correspondiente, pues al señalar que debe considerarse el valor que las fuerzas del mercado fijan en un momento específico a un determinado bien o a un indicador económico, la actividad técnica de la autoridad administrativa se limita a levantar de la realidad económica ese valor, lo que no implica comparar datos observados en diversos momentos, sino simplemente acudir a lo que en un momento dado revela el mercado, por lo que en tal hipótesis no queda al arbitrio de órganos ajenos al Poder Legislativo la determinación de los elementos que trascienden al monto de las cargas tributarias de los gobernados, pues será la realidad económica que se ordena valorar y no la voluntad de las autoridades administrativas la que determine la afectación patrimonial que una contribución o una obligación tributaria accesoria representa para los gobernados, sin desconocer que el órgano técnico competente puede incurrir en una aplicación incorrecta de la ley por una apreciación equivocada de esa realidad. En cambio, en la segunda hipótesis antes precisada, como sucede por ejemplo con el valor del Índice Nacional de Precios al Consumidor, sí es necesario que el legislador prevea qué procedimiento debe seguir el órgano técnico para obtener dicho valor, pues éste deriva de comparar el movimiento de los precios a lo largo del tiempo, para obtenerlo no basta levantar datos del mercado relativos a un mismo momento, sino que se comparan diversos valores (precios del mes base y del mes al que se refiere el índice), y es la necesidad de acotar el arbitrio para realizar tal comparación, en aras de respetar el principio tributario de legalidad, lo que torna indispensable prever en un acto formal y materialmente legislativo el procedimiento al cual debe sujetarse el órgano técnico que lleve a cabo la cuantificación y comparación de los valores observados en diversos momentos, de manera tal que se impida su actuación arbitraria y, además, se genere certidumbre a los gobernados sobre los factores que inciden en la cuantía de sus cargas tributarias.
De una de las ejecutorias que dio lugar a esta tesis (amparo en revisión 425/2001, fallado en sesión de dieciséis de agosto de dos mil dos), interesa transcribir las siguientes consideraciones:
"Ahora bien, en abono a lo anterior, conviene señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación al principio de legalidad tributaria, contemplado en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República ha sostenido que ésta implica que mediante un acto formal y materialmente legislativo se establezcan todos los elementos que sirven de base para realizar el cálculo de una contribución, fijándolos con la precisión necesaria que, por un lado, impida el comportamiento arbitrario de las autoridades que directa o indirectamente participen en su recaudación y que, por otro, genere certidumbre al gobernado sobre qué hecho o circunstancia se encuentra gravado, cómo se calculará la base del tributo, qué tasa o tarifa debe aplicarse, cómo, cuándo y dónde se realizará el entero respectivo y, en fin, todo aquello que le permita conocer qué cargas tributarias le corresponden en virtud de la situación jurídica en que se encuentra o pretenda ubicarse. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación:
"?LEGALIDAD TRIBUTARIA. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL CÁLCULO DE ALGÚN ELEMENTO DE LAS CONTRIBUCIONES CORRESPONDA REALIZARLO A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO CONLLEVA, NECESARIAMENTE, UNA TRANSGRESIÓN A ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL.? (resulta innecesaria su transcripción).
"En este contexto, cabe agregar que cuando el legislador faculta a la autoridad administrativa para establecer un valor que trasciende al monto de las cargas tributarias de los gobernados, para verificar el apego de la regulación respectiva al principio de legalidad tributaria, es necesario distinguir si dicho valor constituye la base gravable del tributo, por lo que en cada caso concreto la autoridad administrativa realizará su cálculo, o bien, si se trata de un factor que incide en el monto de dicha base o tiene algún efecto sobre una obligación tributaria accesoria, pero constituye un parámetro que debe ser tomado en cuenta por todos los gobernados que se ubiquen en el supuesto normativo que ordena su aplicación.
"En el primer caso, si atendiendo a la naturaleza del hecho imponible y a las circunstancias que rodean la respectiva liquidación tributaria, resulta necesario que la autoridad administrativa cuantifique el valor de la base gravable, para acatar el principio de legalidad tributaria será necesario que el legislador haya establecido con toda precisión el procedimiento que debe seguir aquélla para realizar el cálculo respectivo, en tal forma que no quede lugar para su actuación arbitraria.
"En el segundo caso, que acontece generalmente cuando a un órgano técnico se encomienda el cálculo de un valor que constituye un parámetro general que puede incidir en el monto de la base gravable o en el de una obligación tributaria accesoria, de especial relevancia resulta reconocer si la actividad encomendada a la autoridad se limita a levantar un dato que deriva del mercado, o bien, constituye un valor que por la naturaleza del fenómeno a cuantificar implica, necesariamente, que un órgano técnico levante diversos datos observados a lo largo del tiempo y, del análisis comparativo que realice de los mismos, obtenga el valor que trascenderá al monto de la respectiva obligación tributaria.
"En la primera hipótesis, que se actualiza cuando el legislador establece que la autoridad administrativa debe obtener un valor que revele en un momento específico a cuánto asciende una variable económica, debe concluirse que si la ley únicamente dispone que ese valor o precio debe tomarse en cuenta para efectos tributarios, sin precisar el mecanismo que se seguirá para conocer su valor, ello no implica dejar al arbitrio de la autoridad el monto de aquél, pues al señalar que debe considerarse el valor que las fuerzas del mercado fijan en un momento específico a un determinado bien o a un indicador económico, la actividad técnica de la autoridad administrativa se limitará a levantar de la realidad económica el valor respectivo, el cual se debe obtener conforme a los mecanismos idóneos que permitan conocerlo fehacientemente, lo que no implica comparar datos observados en diversos momentos, sino simplemente acudir a lo que en un momento dado revela la realidad económica, por lo que en tal hipótesis no queda al arbitrio de órganos ajenos al Poder Legislativo la determinación de los elementos que trascienden al monto de las cargas tributarias de los gobernados, pues será la realidad económica que se pretende valorar y no la voluntad de las autoridades administrativas la que determine la afectación patrimonial que una contribución representa para los gobernados.
"En este supuesto, entonces, no es necesario que el legislador establezca el procedimiento que debe seguir la autoridad para conocer el referido valor. Para acatar el principio de legalidad tributaria bastará que en un acto formal y materialmente legislativo se precise cuál es el fenómeno económico cuyo valor debe recogerse del mercado y que, por su naturaleza, no requiere de un procedimiento mediante el cual se comparen datos observados a lo largo del tiempo, sino simplemente atender a un específico y determinado momento.
"Lo anterior sin desconocer que, en todo caso, el órgano técnico respectivo puede incurrir en una aplicación incorrecta de la ley por una apreciación equivocada de la realidad económica.
"En el segundo caso, como sucede por ejemplo con el valor del Índice Nacional de Precios al Consumidor, sí es necesario que el legislador prevea qué reglas regirán la actividad del órgano técnico, pues el valor que revela este instrumento estadístico deriva de comparar el movimiento de los precios a lo largo del tiempo, para obtenerlo no basta levantar valores del mercado relativos a un mismo momento, sino que se comparan diversos valores (precios del mes base y del mes al que se refiere el índice), y es precisamente la necesidad de acotar el arbitrio para realizar tal comparación, en aras de respetar el principio de legalidad tributaria, lo que torna indispensable la previsión en un acto formal y materialmente legislativo del procedimiento al cual se debe sujetar la entidad o dependencia del Estado que lleve a cabo la respectiva cuantificación o comparación de los valores observados en diversos momentos, de manera tal que se impida la actuación caprichosa o arbitraria del respectivo órgano técnico y que, además, genere certidumbre a los gobernados sobre los factores que inciden en la cuantía de sus cargas tributarias, lo que ha llevado a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a emitir, entre otras, las tesis jurisprudenciales que llevan los siguientes rubros, textos y datos de identificación:
"?ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 20 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN ES INCONSTITUCIONAL POR VIOLAR LA GARANTÍA DE LEGALIDAD TRIBUTARIA (TEXTO VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE).? (resulta innecesaria su transcripción).
"?ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. CONSTITUYE UN ELEMENTO NECESARIO PARA DETERMINAR EL MONTO DE LAS CONTRIBUCIONES Y, EN TANTO QUE ES CUANTIFICADO POR UN ÓRGANO DEL ESTADO, LAS DISPOSICIONES QUE REGULAN SU CÁLCULO SE ENCUENTRAN SUJETAS AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.? (resulta innecesaria su transcripción).
"Como se advierte de las tesis jurisprudenciales antes transcritas, esta Suprema Corte de Justicia ha estimado que tratándose de los valores del Índice Nacional de Precios al Consumidor, en virtud de que los mismos son cuantificados por un órgano técnico del Estado, para acatar el principio de legalidad tributaria resulta necesario que se establezca en un acto formal y materialmente legislativo cuál es el procedimiento que debe seguir la autoridad para comparar los valores observados en diferentes momentos en el tiempo; sin embargo, tales criterios no resultan aplicables respecto del procedimiento para obtener el precio estimado de las mercancías a importar, ya que, por una parte, la actividad que para tal fin desarrolla el órgano técnico se limita a levantar, como su nombre lo indica, un valor que el mercado refleja en un momento preciso, sin necesidad de realizar comparaciones de valores reflejados a lo largo del tiempo.
En tal virtud, la circunstancia de que el legislador no haya establecido qué procedimiento debe seguir la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para calcular los precios estimados de las mercancías que se importen al territorio nacional, los que sirven para la aplicación del sistema de depósitos en cuentas aduaneras de garantía y no trascienden en manera alguna a la base gravable del impuesto a la importación, no conlleva una violación al principio de legalidad tributaria, pues para obtener dichos valores la referida autoridad administrativa debe limitarse a recoger del mercado, atendiendo a los métodos estadísticos idóneos, el valor que corresponde a la mercancía respectiva y, en todo caso, la posibilidad de que se incurra en un incorrecto levantamiento de datos constituye una cuestión de indebida aplicación de la ley que se traduce en una violación a los derechos fundamentales garantizados en el artículo 16 constitucional, pero no al principio tributario de legalidad tutelado en el diverso 31, fracción IV, de la propia N.F. ni a la reserva de ley que dicho principio conlleva.
A la luz de las consideraciones precedentes, corresponde analizar el impuesto sobre adquisición de inmuebles que se encuentra regulado en los artículos 135, 138 y 139 del Código Financiero del Distrito Federal, vigente a partir del primero de enero de dos mil cuatro.
Los numerales 135, 138 y 139 del Código Financiero del Distrito Federal establecen:
"Artículo 135. El impuesto se calculará aplicando, sobre el valor total del inmueble la siguiente tarifa: ..."
"Artículo 138. El valor del inmueble que se considerará para efectos del artículo 135 de este código, será el que resulte más alto entre el valor de adquisición, el valor catastral determinado con la aplicación de los valores unitarios a que se refiere el artículo 151 de este código y el valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personas registradas o autorizadas por la misma. Cuando se trate de adquisición por causa de muerte, dicho valor deberá estar referido a la fecha de la adjudicación de los bienes de la sucesión."
"Artículo 139. Para determinar el valor del inmueble, se incluirán las construcciones que en su caso tenga, independientemente de los derechos que sobre éstos tengan terceras personas, salvo que se demuestre fehacientemente ante la autoridad fiscal, que dichas construcciones se realizaron con recursos del adquirente. Para los fines de este impuesto, se considerará que el usufructo y la nuda propiedad, tienen cada uno de ellos, el 50% del valor del inmueble.
"Cuando se adquiera sólo una porción del inmueble, la base gravable que se considerará para el cálculo del impuesto, será el valor del inmueble en su totalidad. Al impuesto determinado se le aplicará la proporción correspondiente a la parte que fue adquirida y el resultado será el monto del impuesto a pagar.
"Cuando se trate de adquisición por causa de muerte, el valor del inmueble que se considerará será el que resulte más alto entre el valor de adquisición, el valor catastral y el valor que resulte del avalúo vigente al momento de otorgarse la escritura de adjudicación de los bienes de la sucesión.
Cuando se trate de adquisición por fusión o escisión de sociedades, el valor del inmueble será el valor catastral vigente al momento de otorgarse la escritura de formalización de la transmisión de la propiedad de los inmuebles con motivo de dichos actos.
De la interpretación literal de los preceptos transcritos se observa que el parámetro a considerar para determinar la cuantía de la base gravable del impuesto en cuestión lo constituye el valor del inmueble, mismo que será el que resulte más alto de cualquiera de los tres siguientes métodos o mecanismos:
El valor catastral determinado con la aplicación de los valores unitarios a que se refiere el artículo 151 del propio código (que regula el diverso impuesto predial); y,
El valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personas registradas o autorizadas por la misma.
El primer método de determinación de la base gravable corresponde realizarlo al sujeto pasivo, que considera, para tal efecto, la erogación efectuada al realizar el hecho imponible del tributo (adquisición del bien raíz).
El segundo mecanismo que se prevé para determinar la base gravable corre a cargo de la colaboración del contribuyente y de la autoridad administrativa, puesto que el propio sujeto pasivo realiza la estimación directa de la cuantificación del hecho imponible con base en los valores unitarios que son establecidos por la Asamblea Legislativa, que es el órgano facultado para emitir leyes locales en el Distrito Federal, a quien, inclusive, se le sujeta a la observancia de diversas variables, según se desprende del artículo 151, al cual remite el diverso numeral 138, ambos del Código Financiero citado, que dispone:
"Dichos valores unitarios atenderán a los precios de mercado del suelo y de las construcciones en el Distrito Federal, así como a las características comunes de los inmuebles que se ubiquen en las distintas zonas del mismo, refiriéndolos a colonias catastrales de condiciones homogéneas, tipo área de valor y tipo corredor de valor.
Las autoridades fiscales formularán las propuestas de determinación de valor a que se refiere el párrafo anterior, atendiendo a los valores fijados en la zona de que se trate y de acuerdo a las definiciones que respecto de las colonias catastrales se establecen en las relaciones de valores unitarios del suelo, de las construcciones, de las instalaciones especiales, elementos accesorios u obras complementarias contenidas en este código.
El tercer sistema para fijar la base gravable del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles deriva de la determinación directa que realiza la autoridad fiscal o personas registradas o autorizadas por la misma para practicar avalúos del bien inmueble objeto de adquisición.
El avalúo se define como una operación de tasación o justiprecio de bienes, realizada con el objeto de servir de base para la venta o división de los mismos, o para la liquidación de ciertos impuestos, que se realiza por personas que revisten la característica de ser peritos en la materia, que en el caso del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, en vía de consecuencia, debe tratarse de aquellas que posean conocimientos teóricos, prácticos, técnicos y especializados en la rama sobre la que versa el objeto del tributo (Gran Diccionario Jurídico de los Grandes Juristas, Editorial Editores Libres Técnicos, México, 1998).
En este tenor, la finalidadde este último sistema o procedimiento para determinar la base gravable del impuesto en cuestión reside en establecer objetivamente y de acuerdo a la realidad económica la medición de la capacidad contributiva del sujeto pasivo en la realización del hecho imponible.
Sobre el particular, los artículos 44, 45 y 141 del Código Financiero del Distrito Federal prevén:
"Artículo 44. Para efectos fiscales los avalúos vinculados con las contribuciones establecidas en este código, sólo podrán ser practicados además de la autoridad fiscal, por:
"I. Peritos valuadores debidamente registrados ante la autoridad fiscal, que cumplan con los mismos requisitos que se exigen a quienes se consideran en las demás fracciones de este artículo;
"II. Instituciones de crédito;
"III. Sociedades civiles o mercantiles cuyo objeto específico sea la realización de avalúos;
"IV. Dirección General de Patrimonio Inmobiliario, y
"V. Corredores públicos.
"Las instituciones de crédito, así como las sociedades civiles o mercantiles a que se hace mención, deberán auxiliarse para la suscripción y realización de los avalúos de personas físicas registradas ante la autoridad fiscal, debiendo acreditar ante ella los siguientes requisitos, mismos que serán aplicables a los corredores públicos:
"a) Que tengan la acreditación de perito valuador de bienes inmuebles otorgada por el colegio profesional respectivo, en concordancia con la ley de la materia, o registro de la Dirección General de Patrimonio Inmobiliario;
"b) Que tengan como mínimo una experiencia de dos años en valuación inmobiliaria;
"c) Que tengan conocimientos suficientes de los procedimientos y lineamientos técnicos, así como del mercado de inmuebles del Distrito Federal, para lo cual se someterá a los aspirantes a los exámenes teóricos-prácticos que la propia autoridad fiscal estime conveniente, y
"d) Que tengan título profesional en algún ramo relacionado con la materia valuatoria, registrado ante la autoridad competente, o que legalmente se encuentren habilitados para ejercer como corredores, y que figuren en la lista anual de peritos autorizados del colegio profesional respectivo, en concordancia con la ley de la materia.
"Los corredores públicos deberán acreditar ante la autoridad fiscal que cumplen con los requisitos de los incisos b), c) y d) de este artículo.
"Las personas a que se refieren las fracciones I a V de este artículo, deberán presentar ante la secretaría, a más tardar el día 15 de cada mes, copia de los avalúos que suscriban realizados en el mes inmediato anterior, respecto de inmuebles ubicados en el Distrito Federal."
"Artículo 45. En caso de que las personas autorizadas por la autoridad fiscal o registradas ante ella, practiquen avalúos sin ajustarse a los procedimientos y lineamientos técnicos y a los manuales de valuación técnicos emitidos por la misma, dicha autorización o registro, podrán ser suspendidos de seis a treinta y seis meses. Si hubiere reincidencia o participación en la comisión de algún delito fiscal, se podrá cancelar en forma definitiva dicha autorización o registro, sin perjuicio de las demás sanciones administrativas o penales en que pudieran llegar a incurrir, y se notificará al colegio respectivo.
"La revisión de los avalúos practicados por las personas autorizadas por la autoridad fiscal o registrada ante ella, se podrá efectuar en forma independiente al ejercicio de otras facultades de comprobación de la autoridad fiscal.
"Los avalúos que no reúnan los requisitos a que se refiere este código, no producirán efectos fiscales."
Artículo 141. En inmuebles destinados a vivienda, los propios contribuyentes podrán determinar el valor del inmueble, aplicando el procedimiento y los valores de referencia del Manual de Procedimientos y Lineamientos Técnicos de Valuación Inmobiliaria y de Autorización de Sociedades y Registro de Peritos Valuadores, utilizando los formatos que para tal efecto sean aprobados por la autoridad fiscal.
Como puede observarse de lo precedente, el avalúo que practica la autoridad fiscal respecto del bien inmueble correspondiente, las personas autorizadas o registradas por y ante ella, deben reunir ciertos requisitos que los acrediten como especialistas y conocedores de la materia; asimismo, ajustarse a los procedimientos, lineamientos técnicos y manuales de valuación, cuya emisión, por disposición expresa del Código Financiero del Distrito Federal, le es atribuida a la propia autoridad.
El Manual de Procedimientos y Lineamientos Técnicos de Valuación Inmobiliaria, así como de Autorización y Registro de Personas para practicar Avalúos expedido por el secretario de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el diecinueve de febrero de dos mil cuatro, en la parte considerativa, establece:
"Que el Código Financiero del Distrito Federal vigente, establece que la autoridad fiscal debe emitir los procedimientos y lineamientos técnicos a los que deberá ajustarse la práctica de avalúos;
Que el dinamismo del desarrollo económico, social y urbano que vive la Ciudad de México, reclama el mejoramiento de los procedimientos y lineamientos técnicos sobre los cuales se realizan los avalúos para efectos fiscales, con el propósito de regular el mercado inmobiliario y que el cobro de los impuestos ligados a la propiedad inmobiliaria sea proporcional y equitativo;
"Que deben simplificarse los requisitos para la autorización de instituciones de crédito, sociedades civiles o mercantiles, así como el registro de peritos valuadores y corredores públicos;
"Que es importante normar y controlar la práctica valuatoria mediante los procedimientos y lineamientos técnicos correspondientes, por lo que he tenido a bien expedir el siguiente:
El manual de referencia, en los numerales que interesa al caso a estudio, establece:
"Artículo 1o. Este manual tiene por objeto sentar las bases para la autorización de personas morales y el registro de personas físicas para la práctica de avalúos para efectos fiscales; establecer las normas y lineamientos para la práctica de avalúos, su forma, contenido y revisión, así como definir el procedimiento para la aplicación de sanciones."
"Artículo 2o. Para efectos de este manual, se entenderá por:
"VI. Avalúo: el dictamen técnico practicado por persona autorizada o registrada ante la autoridad fiscal, que permite determinar el valor comercial de un inmueble, con base en su uso, ubicación, y características físicas y urbanas, así como en la investigación, análisis y ponderación del mercado inmobiliario, y que plasmada en un documento que reúna los requisitos de forma y contenido establecidos en el presente manual, sirve como base para determinar alguna de las contribuciones establecidas en el código; cuando la contribución que se determine con base a dicho avalúo sea el impuesto sobre adquisición de inmuebles, deberá acompañarse del anexo de la declaración para el pago de dicho impuesto;
"VII. Personas autorizadas: aquellas personas morales constituidas como instituciones de crédito, sociedades civiles o mercantiles, con autorización vigente ante la tesorería para practicar avalúos inmobiliarios determinados en el código, con auxilio de perito valuador;
"VIII. Personas registradas: los peritos valuadores y corredores públicos debidamente registrados ante la tesorería para practicar avalúos inmobiliarios determinados en el código;
"IX. Peritos valuadores: las personas físicas registradas ante la Tesorería que practiquen avalúos o auxilien a instituciones de crédito y sociedades civiles o mercantiles en la práctica de los mismos;
"X. Corredores públicos: las personas físicas acreditadas y debidamente registradas ante la Tesorería para practicar avalúos."
"Artículo 3o. La práctica de los avalúos a que se refiere el código, se regirá por las normas, procedimientos y lineamientos establecidos en este manual, así como en las demás disposiciones aplicables en materia de valuación inmobiliaria."
"Artículo 4o. Corresponde a las autoridades fiscales para efectos de este manual:
"I.R. y autorizar a las personas físicas y morales, respectivamente, para la práctica de avalúos;
"II. Revisar los avalúos elaborados y presentados para efectos fiscales, así como realizar los análisis y comprobaciones que se estimen pertinentes;
"III. Requerir información relacionada con la práctica de avalúos a las personas autorizadas y/o registradas;
"IV. Determinar, actualizar y difundir los valores de referencia y los factores de eficiencia de las características de los inmuebles, a los cuales deberá sujetarse la práctica valuatoria, y que serán necesarios para la revisión de avalúos;
"V. Aplicar exámenes de conocimientos en materia de valuación inmobiliaria, a los aspirantes a obtener registro para practicar avalúos y a las personas ya registradas;
"VI. Sancionar a las personas autorizadas y registradas que no se sujeten a los procedimientos y lineamientos técnicos establecidos en el código y en el presente manual;
"VII. Mantener las relaciones institucionales con las autoridades y agrupaciones pertinentes en lo relativo a la valuación inmobiliaria;
"VIII. Evaluar el programa y contenido de los cursos de capacitación de instituciones de educación superior, a fin de comprobar que los peritos valuadores o corredores públicos tienen los conocimientos suficientes de los procedimientos y lineamientos técnicos, así como de los manuales de valuación;
"IX. Expedir las constancias de registro y de autorización, así como de revalidación anual de las mismas; y
"X. Adoptar las demás medidas necesarias para la debida aplicación de este manual."
"Artículo 5o. Sólo surtirán efectos fiscales los avalúos que sean practicados por instituciones de crédito, sociedades civiles o mercantiles, peritos valuadores y corredores públicos con autorización o registro vigente, según se trate, en los términos de este manual; en el caso de instituciones de crédito y sociedades civiles o mercantiles, sólo surtirán efectos fiscales los avalúos que sean practicados con el auxilio de peritos valuadores con registro y sin impedimento legal para hacerlo."
"De la autorización y registro para la práctica de avalúos
"Artículo 6o. Las instituciones de crédito y las sociedades civiles o mercantiles interesadas en obtener autorización para practicar avalúos deberán presentar ante la Subtesorería la siguiente documentación y requisitos: ..."
"Artículo 8o. Las personas físicas interesadas en obtener el registro, deberán presentar ante la Subtesorería la siguiente documentación y requisitos a más tardar 15 días hábiles previos a los periodos a que hace referencia el artículo 9o.:
"A. Peritos valuadores auxiliares
"B. Peritos valuadores independientes
"C. Corredores públicos ..."
"Artículo 9o. El examen a que se refiere el artículo anterior, se deberá presentar exclusivamente dentro de los siguientes periodos:
"I. Primer periodo: se llevará a cabo en los meses de marzo y abril; y
"II. Segundo periodo: se llevará a cabo en los meses de septiembre y octubre.
"Una vez aprobado el examen teórico-práctico la tesorería expedirá, dentro de los 10 días hábiles siguientes, el registro correspondiente que acredite que el perito valuador o corredor público, en su caso puede ejercer la práctica valuatoria con fines fiscales. De no ser expedido el registro referido en dicho término, se entenderán como no satisfechos los requisitos."
"Artículo 10. Para acreditar el examen y así obtener el registro como perito valuador, se deberán observar los siguientes requisitos:
"I.P. en el lugar, fecha y hora designados por la autoridad fiscal para sustentar el examen correspondiente;
"II. Demostrar pleno conocimiento de los aspectos vinculados con la valuación inmobiliaria, las leyes relacionadas con las contribuciones en que se requieran cálculos relacionados con la materia valuatoria, así como tener amplio conocimiento y dominio del presente manual;
"III. Tener conocimiento de métodos alternativos de valuación;
"IV. Conocer el mercado inmobiliario actualizado en el Distrito Federal; y
"V.D. pleno dominio de la práctica valuatoria con por lo menos dos avalúos, practicados por el interesado, uno de un inmueble de uso habitacional y otro de uso distinto a éste, que se encuentren ubicados en el Distrito Federal y que no estén inscritos bajo el régimen de propiedad en condominio, en los que además, cumplan con los requisitos de forma y contenido, mismos que deberán ser acompañados de planos de plantas, cortes y fachadas a escala de 1:50, debidamente acotados, fotografías y los elementos que se consideren necesarios para el soporte de los avalúos."
"De la práctica de avalúos
"Artículo 16. Los avalúos a que se refiere este manual deberán satisfacer los requisitos de forma y contenido, así como los administrativos que prevé el propio manual."
"Artículo 17. Todo avalúo deberá reunir como mínimo los siguientes elementos:
"I.D. de identificación y autentificación del inmueble:
"a. Número de cuenta catastral y el o los números de cuenta correspondientes al pago de los derechos por el suministro de agua.
"b. Ubicación del inmueble, anexando croquis de localización.
"c. Nombre del propietario o poseedor del inmueble y su domicilio para oír y recibir notificaciones.
"d. El nombre y número de autorización de la institución de crédito o sociedad civil o mercantil que practicó el avalúo, en su caso.
"e. El nombre y número de registro del perito valuador que practicó o auxilió en la práctica del avalúo, en su caso.
"f. El nombre y número de registro del corredor público que practicó el avalúo, en su caso.
"g. En cada hoja el sello de la institución de crédito, sociedad civil o mercantil, y la firma de su representante legal ante la autoridad fiscal, así como la firma del perito valuador que auxilió en la práctica del avalúo, en su caso.
"h. En cada hoja el sello y firma del perito valuador o corredor público que haya practicado el avalúo, según se trate.
"i. Fecha en la que se practicó el avalúo y, en su caso, la fecha a la que se retrotrae el valor.
"j. Claves correspondientes a: área o corredor de valor; uso; rango de nivel y clase de cada porción de la construcción; denominación, y factores de eficiencia que identifican al inmueble o a porciones del mismo.
"k. Nombre y domicilio de la persona que directamente solicitó el avalúo, independientemente de la persona que hubiese pagado los honorarios respectivos.
"l. Motivo del avalúo.
"II. Características del inmueble:
"a. Descripción de los elementos urbanos significativos del área o corredor en que se ubique el inmueble, destacando, en su caso, aquellos que lo distinguen de otras áreas de valor o corredor de valor del Distrito Federal.
"b. Descripción del inmueble y su uso actual.
"c. Descripción del terreno en forma tal que permita identificarlo y, en su caso, distinguir los elementos que lo hacen diferente de otros terrenos del área o corredor de valor en que se ubica.
"d. Descripción de cada porción de construcción que permita reconocerla y, en su caso, los elementos que la hacen diferente de las clases similares.
"e. Descripción de cada instalación especial, elementos accesorios u obras complementarias que posea el inmueble.
"f. Superficies correctas de terreno, construcción, instalaciones especiales, elementos accesorios u obras complementarias y, en el caso de condominios, del indiviso que corresponda.
"g. Fotografías del inmueble referentes a: fachadas, interiores, estructura, instalaciones y acabados.
"III. Valor del inmueble:
"a. Descripción y justificación del método o métodos y factores de eficiencia que se aplicaron para determinar el valor del inmueble.
"b. Investigación exhaustiva del mercado inmobiliario, reconociendo en cada oferta las características particulares que fundamentan el valor de la misma, así como las relaciones numéricas o factores de homologación necesarios para establecer, a partir del análisis pormenorizado respectivo, los valores unitarios correspondientes al área de valor o corredor de valor aplicables en la determinación del valor del terreno del inmueble, así como los valores unitarios de reposición nuevos correspondientes al tipo de edificaciones existentes aplicables en la determinación del valor de las construcciones del mismo.
"c. Las operaciones necesarias que permitan reconocer los cálculos hechos para determinar el valor del inmueble.
"d. El valor de mercado del inmueble.
"e. Las aclaraciones metodológicas pertinentes.
"Los valores de referencia que la autoridad fiscal publique serán los que se utilizarán para la revisión de los avalúos."
"De los procedimientos y lineamientos técnicos para la práctica y revisión de avalúos
"Artículo 23. La autoridad fiscal aplicará para la revisión de los avalúos, el método de comprobación establecido en este capítulo, así como los indicadores del mercado inmobiliario reflejados en los valores unitarios de referencia y en los factores de eficiencia.
"En cuanto a la aplicación de valores de suelo y de construcción, así como de los deméritos de las construcciones en avalúos catastrales, se atenderá a los valores unitarios y deméritos contenidos en el código vigente en la época en que se practique el avalúo."
"Artículo 24. Para efectos de elaboración y revisión de los avalúos, se entenderá por:
"I.V. unitarios de suelo. Al valor expresado en pesos por metro cuadrado, enlistados y organizados en una tabla por área y corredor de valor;
"II. Área de valor. Al grupo de manzanas con características similares en infraestructura, equipamiento urbano, tipo de inmuebles y dinámica inmobiliaria;
"III. Corredor de valor. Al conjunto de inmuebles que por las características de uso al que se destinan, principalmente no habitacional (tales como: comercial, industrial, servicios, oficinas, entre otros, y/o mixtos), y cuyo frente o frentes colindan con una vialidad pública del Distrito Federal, independientemente de su acceso o entrada principal, se ha convertido en un corredor de valor con mayor actividad económica y mayor valor comercial del suelo respecto del predominante en la zona. Tal valor de referencia es aplicable como punto de partida para revisar los valores de los terrenos que poseen los inmuebles antes señalados;
"IV. Factores de eficiencia del suelo. A los méritos y deméritos que se pueden aplicar a la revisión del valor de un terreno según sus características, una vez determinado el valor unitario de referencia que le corresponde."
"Artículo 25. Los factores de eficiencia del suelo que serán aplicables para la elaboración y revisión de los valores de referencia de las áreas y corredores de valor según las características del terreno respectivo son:
"I.F. de zona (FZo): Factor que influye en el valor de un predio según su ubicación dentro de un área de valor específica, para la aplicación de este factor se entenderá por:
"a. Calle moda, aquella cuyas características de tráfico vehicular, anchura, calidad de carpetas, mobiliario urbano de aceras, y camellones se presenta con mayor frecuencia en el área de valor en donde se ubique el inmueble.
"II. Factor de ubicación (FUb): Factor que influye en el valor unitario medio correspondiente al área o corredor de valor en su aplicación a un predio, en función de la posición del mismo en la manzana en que se ubica;
"III. Factor de frente (FFr): Factor que influye en el valor unitario del área ocorredor de valor al aplicarse a predios con menor frente del que autorizan los reglamentos correspondientes;
"IV. Factor de forma (FFo): Factor que influye en el valor unitario del área o corredor de valor, en su aplicación a un predio de forma irregular, es decir, que no es de forma rectangular. Se entenderá por:
"a. Rectángulo inscrito (Ri): El mayor rectángulo que puede inscribirse en un predio haciendo coincidir su frente con él, o uno de los frentes del predio.
"b. Áreas restantes (Ar): Las áreas del predio que quedan fuera del rectángulo inscrito.
"c. Porción anterior (Pa): La parte del rectángulo inscrito cuyo fondo no es mayor que tres veces el frente. Incluye además todos los rectángulos que pueden inscribirse en las áreas restantes que tengan frente a alguna vía de acceso.
"d. Porción posterior (Pp): La parte del rectángulo inscrito que no es porción anterior. Incluye además todos los rectángulos que pueden inscribirse en las áreas restantes sin frente a una vía de acceso.
"e. Áreas irregulares con frente a la calle (Ac): Las áreas restantes con frente a alguna vía de acceso que no forman parte de la porción anterior.
"f. Áreas irregulares interiores (Ai): Las áreas restantes sin frente a alguna vía de acceso que no forman parte de la porción posterior.
"El cuadrado se entenderá como un caso particular del rectángulo.
"V.F. de superficie (FSu): Factor que afecta al valor unitario del área o corredor, al aplicarse a un predio mayor de dos veces la superficie del lote moda, para la determinación de este factor se entenderá por:
"a. Lote moda, al lote cuyo tamaño se repite más en el área o en el corredor del valor.
"VI. Factor resultante de tierra (FRe): Factor que se obtiene de multiplicar los cinco factores señalados en este artículo."
"Artículo 26. Para la elaboración y revisión del valor de la construcción de los avalúos, se entenderá por:
"I.V. unitarios de construcción, al valor expresado en pesos por metro cuadrado, de acuerdo al uso, rango de niveles y clase;
"II. Porción de construcción, a la parte de la construcción que por su uso, rango de niveles, clase y factores de eficiencia es distinta del resto de las edificaciones;
"III. Uso, al aprovechamiento genérico que tiene cada porción de construcción diferente al momento de valuarse un inmueble. Dicho aprovechamiento genérico se define básicamente a partir de la actividad principal que se desarrolla dentro de ella, indistintamente del tipo y cantidad de actividades que la complementan, de acuerdo con la tipología predeterminada de usos que establece este manual;
"IV. Rango de nivel, al rango de número de plantas cubiertas dentro del que puede encontrarse cada porción de construcción. Incluye sótanos, cobertizos, vestíbulos, accesos y todo aquel elemento con techumbre de una edificación de acuerdo con la tipología predeterminada de rangos de nivel que establece este manual;
"V. Clase, al grupo al que pertenece una construcción de acuerdo con las características propias de sus espacios, servicios, estructura e instalaciones básicas, así como de los acabados típicos que le corresponden, la cual tiene asignado un valor unitario de construcción. Se divide en habitacional y no habitacional;
"VI. Factores de eficiencia de la construcción, a los méritos y deméritos que podrán aplicarse a la revisión del valor de una porción de construcción según sus características, una vez identificado el valor de referencia de la construcción que le corresponde."
"Artículo 27. Se aplicarán para la elaboración y revisión a los valores de referencia de cada porción de construcción, los siguientes factores de eficiencia de la construcción:
"I.F. de grado de conservación (FCo): refleja la reducción o incremento del valor con relación al mantenimiento que se le ha dado a la construcción;
"II. Factor de edad de las construcciones (FEd): sirve para aplicar el demérito al valor de las construcciones por la edad del inmueble expresada en años."
"Artículo 28. La elaboración y revisión de avalúos de inmuebles bajo el régimen de propiedad en condominio se calculará como sigue: al valor total del terreno se aplicará el indiviso respectivo, se desglosará cada porción de construcción de las edificaciones e instalaciones comunes, se calculará su valor y se aplicará el indiviso correspondiente."
"Artículo 29. En la elaboración y revisión del valor unitario de suelo sólo se llegará a aplicar un factor resultante que disminuya hasta en un 40% el valor unitario de suelo correspondiente al área o corredor al que pertenece; asimismo, en la revisión del valor unitario de cada porción de construcción sólo se llegarán a aplicar factores de eficiencia tales que conjunta o separadamente disminuyan hasta en un 40% el valor unitario correspondiente al uso, rango y clase de la construcción."
"Artículo 30. La valuación y revisión de las instalaciones especiales, elementos, accesorios y obras complementarias de un inmueble se realizará por separado. Las autoridades fiscales podrán realizar análisis específicos para diseñar coeficientes para la revisión."
"Artículo 31. Las autoridades fiscales realizarán investigaciones del mercado inmobiliario y con base en ellas elaborarán las siguientes tablas:
"I. Tabla A ?valores de referencia de suelo por área de valor región-manzana?. Su organización será por cada delegación del Distrito Federal y comprenderá las regiones y manzanas catastrales que la conforman. Su clave se integra por la letra ?A?, que significa ?área de valor?, seguida de dos números iniciales que identifican a la delegación y de tres números finales correspondientes a una secuencia de área dentro de la delegación. Cada área de valor estará relacionada con el valor unitario de suelo que le corresponda, expresado en pesos;
"II. Tabla B ?valores de referencia de suelo por corredor de valor?. Está organizada por delegación del Distrito Federal en la que cada corredor está descrito por el nombre principal de la vía y el tramo que comprende. La clave está compuesta por la letra inicial ?C? que significa ?corredor de valor?, los números que identifican a la delegación y las letras que identifican a una secuencia de corredores dentro de la misma delegación. La misma tabla vinculará cada corredor con el valor unitario de suelo que le corresponde, expresado en pesos;
"III. Tabla C ?factores de eficiencia de suelo?. Especifica los factores referidos en el artículo 25 de este manual;
"IV. Tabla D ?usos de la construcción?. Indica la clave alfabética correspondiente y desglosa los usos específicos que comprende;
"V. Tabla E ?rango de niveles de la construcción?. Señala la clave numérica o alfabética que corresponde a cada rango, según el número de niveles de cada porción de las construcciones;
"VI. Tabla F ?clase de la construcción?. Señala los valores unitarios y nombre genérico que corresponde a cada clase, según las características y calidad de cada porción de las construcciones;
"VII. Tabla G ?valores de referencia de la construcción por uso, rango de niveles y clase?. Señala los valores unitarios expresados en pesos, correspondientes a cada uno;
"VIII. Tabla H ?factores de eficiencia de la construcción?. Especifica los factores referidos en el artículo 27 de este manual;
"IX. Tabla I ?instalaciones especiales, elementos accesorios u obras complementarias?. Se refiere a:
"a. Instalaciones especiales (IE): Son aquellas que se consideran necesarias para cada tipo de inmueble.
"b. Elementos accesorios (EA): Son aquellos que se consideran indispensables para el funcionamiento de un inmueble de uso especializado, es decir, que se convierten en elementos característicos del bien analizado.
"c. Obras complementarias (OC): Son aquellas que proporcionan amenidades o beneficios al inmueble.
"X. Las tablas complementarias que se requieran para la revisión de los avalúos."
"Artículo 32. Las autoridades fiscales difundirán las tablas de revisión a que se refiere este manual semestralmente o cuando el mercado inmobiliario refleje un comportamiento que así lo amerite. Las modificaciones a las tablas a que se refiere el presente artículo, se publicarán en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
"En tanto no se den a conocer las nuevas tablas, seguirán utilizándose para la revisión las últimas que se hubiesen difundido."
"Artículo 33. Cuando una institución de crédito, sociedad civil o mercantil, o un perito valuador o corredor público considere que alguno de los datos de las tablas de revisión es inapropiado o inexacto deberá comunicarlo por escrito a la Subtesorería anexando la investigación de mercado, con datos completos de los inmuebles investigados, fotografías y el sustento analítico necesario para que se evalúe y, en su caso, se modifique y difunda.
"Las tablas se pondrán a la venta en la Subtesorería, semestralmente. Cuando amerite poner a la venta nuevas tablas en un periodo extraordinario, se notificará por escrito a las instituciones de crédito y a las sociedades civiles o mercantiles con autorización vigente, además de difundir tal hecho a los peritos valuadores y corredores públicos registrados."
"De las sanciones aplicables
"Artículo 34. Cuando las personas autorizadas o registradas para practicar avalúos no se sujeten a las disposiciones del código, así como a los procedimientos y lineamientos técnicos establecidos en este manual, se harán acreedores a una o más de las siguientes sanciones: amonestación, suspensión o cancelación de la autorización o del registro, así como a las multas previstas en la normatividad aplicable."
En este tenor, el avalúo como base alternativa del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles que establece el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal vigente a partir del primero de enero de dos mil cuatro, constituye un método cuya previsión se encuentra dispuesta en el propio ordenamiento jurídico; que las personas que llevan a cabo el avalúo (autoridad fiscal, autorizados o registrados por aquélla), por disposición legal, deben ajustarse a los procedimientos y lineamientos técnicos que emita la autoridad a fin de impedir cualquier actuación arbitraria de ésta y, al propio tiempo, generar certidumbre al gobernado sobre los elementos que inciden en la cuantificación del hecho imponible; que estos procedimientos y lineamientos se fundamentan, en esencia, en la objetividad del método, atendiendo al dinamismo del desarrollo económico, social y urbano que vive la Ciudad de México, con el propósito de conocer exhaustivamente el mercado inmobiliario, reconociendo en cada operación las características particulares que dan sustento al valor de la misma, así como las relaciones numéricas o factores de homologación necesarios para establecer, a partir del análisis pormenorizado, los valores unitarios correspondientes al área de valor o corredor aplicables a la determinación del valor del terreno y construcción del inmueble.
Así las cosas, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que la base gravable alternativa para determinar el impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, que establece el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal, consistente en el avalúo practicado por la autoridad fiscal o personas registradas o autorizadas por la misma, no transgrede el principio tributario de legalidad que consagra el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a que aquello que está reservado a la ley son los diferentes métodos a emplear para la concreción de esta magnitud (la base gravable), misma que conforma el eje sustancial en la cuantificación de la obligación tributaria; no obstante lo anterior, es jurídicamente válido que una vez predeterminado en la ley el método a utilizar se deposite en la letra de disposiciones de menor jerarquía normativa, emitidas por la autoridad fiscal, los criterios, principios y procedimientos que sean más idóneos para medir la base, en función del método escogido, tomando en cuenta aspectos técnicos, especializados, datos y factores económicos, entre otros, que incidan en aquélla, que por virtud de la naturaleza y dinámica de estas cuestiones requieren de una actualización permanente y conocimiento de las circunstancias que operan en el mercado inmobiliario, los cuales deben ser observados tanto por la autoridad como por las personas registradas o autorizadas por la misma, situación que se traduce en un mecanismo uniforme y general para los gobernados que se ubiquen dentro de este supuesto.
En efecto, como quedó asentado en las ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación insertadas con antelación, en materia tributaria rige el principio de reserva legal relativa, según el cual es posible que la ley formal no contenga la regulación en detalle de los elementos de los tributos, pues basta que fije los métodos, las reglas generales, los principios y los parámetros dentro de los cuales puede actuar la autoridad exactora.
De las mismas ejecutorias y tesis invocadas se desprende también que no cualquier remisión de la ley a la autoridad administrativa para que determine un sistema o mecanismo necesario para la cuantificación del tributo debe entenderse contrario a los principios de legalidad y reserva de ley, pues es aceptable desde el punto de vista constitucional que se le permita intervenir en el señalamiento de directrices o principios para fijar la base del impuesto, cuando se trata de materias técnicas o de indicadores económicos o financieros cuya expresión aritmética no pueda incorporarse al texto legal porque dependa de diversas variables y circunstancias propias del momento y lugar en que se realiza el hecho imponible o generador de la obligación fiscal.
Estos fenómenos que tienen particular incidencia en la determinación de la base gravable de los tributos, por cuanto ésta aspira a ser la expresión económica de fidelidad y exactitud de la cuantificación del hecho imponible, que a su vez representa una concreción específica de la capacidad contributiva del sujeto del impuesto, explican que, en la especie, tratándose del impuesto sobre adquisición de inmuebles, el legislador haya establecido diversos mecanismos, a fin de desentrañar el valor real del objeto del impuesto, fijar cierta uniformidad y otorgar certeza al contribuyente, al señalar que la base de dicha contribución será el valor más alto entre: el valor de adquisición del inmueble, el valor catastral, o el avalúo que realice la autoridad o las personas registradas o autorizadas por ella, conforme al manual y los lineamientos expedidos por la propia administración.
En este sentido, la circunstancia de que la ley no contenga los criterios técnicos conforme a los cuales deba practicarse el avalúo de los inmuebles no implica una transgresión al principio de legalidad ni al diverso de reserva de ley, pues el acto de valuar un inmueble no es más que la acción de constatar, en un momento y lugar determinado, la dimensión económica de un bien, conforme a una técnica cuyos principios y reglas, por supuesto, no son propias, en principio, del contenido de una ley tributaria, pues el objeto de ésta no es en sí regular la técnica de valuación, sino establecer los elementos a partir de los cuales debe medirse la capacidad contributiva en razón de su posición frente al objeto gravado.
Debe tenerse en cuenta que la realización de un avalúo es una actividad de carácter técnico o pericial, entendiendo por ello "... lo propio del perito, es decir, lo referente al perito ...", en la inteligencia de que un perito es una persona "... versada en una ciencia o arte ...", y que la "... posesión de conocimientos específicos que no todo mundo posee es lo que le da a un sujeto el carácter de perito ..." (A.G., C., en Derecho Procesal Civil, P., México, 1987, página 331).
Por ende, al prever el Código Financiero que para determinar la base gravable del impuesto sobre adquisición de inmuebles se acudirá, entre otra, al avalúo, está disponiendo que se tome en cuenta una opinión pericial, del cuerpo técnico integrado por la autoridad fiscal o de las personas autorizadas o registradas por ésta, en suma, de quienes poseen conocimientos específicos en una ciencia y, por tanto, tienen la sapiencia técnica suficiente para obtener precios de mercado, valores por zona, valores comerciales, en fin, los diversos lineamientos que, por disposición del legislador, deben observarse en los avalúos o dictámenes periciales, sin que para entender y aplicar esos elementos de carácter técnico sea menester una definición legal de los mismos por ser propios de una ciencia en la que existen personas versadas a cuyo alcance está su comprensión y utilización en un avalúo específico.
Es aplicable a lo precedente, por identidad de razón, el criterio que informa la tesis P. LXXXVIII/98 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de mil novecientos noventa y ocho, página 215, que señala:
ACTIVO. LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO NO VIOLA LA GARANTÍA DE LEGALIDAD TRIBUTARIA, POR DISPONER, PARA LA ACTUALIZACIÓN DE LOS INVENTARIOS, LA POSIBILIDAD DE APLICAR LOS PRINCIPIOS DE CONTABILIDAD GENERALMENTE ACEPTADOS. La garantía de legalidad tributaria consagrada en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no resulta infringida porque el artículo 3o., párrafo cuarto, de la Ley del Impuesto al Activo, en relación con la determinación de la base del tributo, establezca la posibilidad de que los inventarios se actualicen conforme a los principios de contabilidad generalmente aceptados, pues se advierte que hace referencia a esos principios, no como reglas o normas de conducta obligatoria, sino como bases consuetudinarias de una técnica como es la contabilidad que resulta auxiliar en el manejo de las empresas, es decir, como un método de valuación propio de las empresas que aporta resultados uniformes y que permite exámenes de comprobación, de seguimiento aconsejable mas no obligatorio, tan es así que ese artículo no prevé una sanción por la falta de actualización de los inventarios conforme a los citados principios, sino otorga otras opciones para efectuar esa actualización, de ahí que no resulta indispensable que esos principios se encuentren precisados en ley, máxime que no es la función de ésta determinar el contenido y alcance de las técnicas contables, sino tomar en cuenta sus resultados para poder determinar la situación fiscal del contribuyente; a lo que debe agregarse que, de cualquier manera, es inconcuso que el conocimiento de esos principios se encuentra al alcance de los contribuyentes, lo que permite su aplicación.
No es óbice a lo que se ha señalado con antelación que conforme al artículo 45 del Código Financiero del Distrito Federal el manual de valuación y los lineamientos técnicos sean emitidos por la autoridad fiscal, ni tampoco que los avalúos puedan practicarse por la autoridad fiscal o por terceros autorizados por ella, toda vez que, se reitera, por una parte, no puede pretenderse que el legislador establezca en la ley las reglas de valuación de un predio, ni tampoco evitar que sea la autoridad administrativa, por sí o por un tercero perito en la materia, quien aplicando la técnica de la valuación determine el valor de un inmueble, pues naturalmente, en cada caso concreto, será menester que exista un sujeto aplicador del procedimiento de valoración.
Desde luego, esta apreciación no implica desconocer que los avalúos pueden no corresponder a la exacta expresión del valor económico del inmueble, pero esta eventualidad no puede atribuirse a un quebrantamiento del principio de legalidad tributaria, sino, en su caso, a los vicios en quepudiera incurrirse al llevarse a cabo el avalúo conforme a la técnica pericial, o los propios lineamientos o el manual de la autoridad como actos administrativos considerados en sí mismos.
Por consiguiente, el artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal, vigente a partir del primero de enero de dos mil cuatro, que regula la base gravable del impuesto sobre adquisición de inmuebles, no vulnera el principio de legalidad que consagra la fracción IV del artículo 31 constitucional, al establecer como un método alternativo para su determinación la práctica de un avalúo realizado por la autoridad fiscal o persona registrada o autorizada por la misma.
Asimismo, es menester señalar que al respecto es aplicable, por analogía, el criterio que se ha sustentado en la tesis P. CXLIX/97 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., noviembre de mil novecientos noventa y siete, página 74, que dice:
CATASTRO. LOS ARTÍCULOS 30 Y 55 DE LA LEY CORRESPONDIENTE DEL ESTADO DE SINALOA, ASÍ COMO EL 18 DE SU REGLAMENTO, NO SON VIOLATORIOS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.-La interpretación armónica del artículo 51 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa, así como de los inmersos en la Ley de Catastro de ese Estado, pone de manifiesto que los artículos 30 y 55 de ésta no son violatorios del principio de legalidad previsto en el artículo 31, fracción IV, constitucional. El primero de ellos establece, como base para la determinación del impuesto predial en tratándose de predios rústicos o fincas urbanas, el valor catastral determinado conforme a la Ley de Catastro. A su vez, en los artículos 30 y 55 de esta ley se faculta al Instituto Catastral de dicha entidad para que, a través del implemento de las tablas de valores unitarios, obtenga el avalúo de los inmuebles practicado por peritos, también autorizados por el instituto, y determine así el valor catastral. Si bien de tales artículos se desprende que una autoridad administrativa, como lo es el Instituto Catastral, determinará el valor catastral, tal determinación no la hace a su arbitrio, sino de acuerdo con los lineamientos previstos en la propia ley, especialmente en los artículos 6o., 26, 30, 31, 32, 33, 34, 50, 52, 54 y 55, entre otros, de los que se desprende que la ley define diversos conceptos, señala los pasos que deben darse, los índices a que hay que atender e incluso prevé un recurso a favor del contribuyente que no esté de acuerdo con la valuación. Es decir, en la ley se dan los lineamientos que debe seguir el Instituto Catastral al realizar los estudios técnicos para determinar la propuesta de valores unitarios. Si el legislador no entra en detalles, ello obedece a que se está en presencia de un fenómeno dinámico que requiere de un cuerpo especializado que tenga experiencia en esas materias, quien al emitir las tablas de valores fija índices que dan una razonable certeza o justificación racional para evitar arbitrariedades en contra de los gobernados. De ahí que, atendiendo al principio de reserva relativa que rige en materia de legalidad tributaria, la remisión que se hace al artículo 18 del reglamento para que fije el procedimiento al que dicho instituto deba sujetarse para la elaboración de las mencionadas tablas, no pueda considerarse como una deslegalización de la materia reservada, toda vez que el procedimiento establecido en el reglamento está claramente subordinado a la ley, y no se trata de una regulación independiente, con lo que se evita que la autoridad administrativa a su arbitrio fije el valor de las bases para determinar el valor del inmueble objeto del tributo.
También sirve de apoyo a lo anterior, por identidad de razón, el criterio sustentado en la jurisprudencia P./J. 113/99, por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de mil novecientos noventa y nueve, página 6, que establece:
"ACTIVO DE LAS EMPRESAS. EL MÉTODO DE VALUACIÓN ESTABLECIDO EN LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO NO FORMA PARTE DE LA BASE.-Aun cuando el método de valuación sirve para la determinación del valor de los activos, ello no significa que constituya también un elemento integrador de la base del tributo. Lo anterior es así porque de conformidad con el artículo 2o. de la Ley del Impuesto al Activo de las Empresas el tributo se determina aplicando la tasa del 2% al valor de los activos en el ejercicio, obteniéndose éste de las reglas que para su cálculo se establecen en el procedimiento previsto por las distintas fracciones de ese numeral, que toma en cuenta promedios mensuales de activos financieros (fracción I); la actualización del saldo por deducir en el impuesto sobre la renta de activos fijos y gastos y cargos diferidos (fracción II); el monto original de la inversión de los terrenos (fracción III); y los inventarios de materias primas, productos semiterminados o terminados (fracción IV). Es decir, con esas reglas contenidas en la ley impugnada o, en su caso, con las que se obtienen de la remisión que la misma hace a otros ordenamientos legales, se determina la base del impuesto de una manera general y abstracta, aplicable, por ende, a todos los causantes del impuesto; en tanto que con la aplicación a esa base del método de valuación que el contribuyente utilice, se obtiene el valor de los activos afectos al pago del gravamen, pero de una manera particularizada que, por tanto, regirá exclusivamente a su propia situación, razón por la que ese resultado no puede integrar la base del impuesto que es de determinación previa a la aplicación del método de valuación para la fijación del monto del gravamen."
Con base en lo expuesto, la tesis que debe prevalecer es la sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley de Amparo debe regir con carácter jurisprudencial, la cual quedará redactada con el siguiente rubro y texto:
ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES. EL ARTÍCULO 138 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, AL ESTABLECER COMO SISTEMA DE DETERMINACIÓN ALTERNATIVA DE LA BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO RELATIVO EL AVALÚO PRACTICADO POR LA AUTORIDAD FISCAL O POR PERSONAS REGISTRADAS O AUTORIZADAS POR ELLA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO TRIBUTARIO DE LEGALIDAD.-De lo dispuesto en el numeral de referencia se advierte que el legislador estableció un sistema de determinación alternativa de la base gravable del gravamen en cuestión, en el que se prevé que el valor del inmueble que se considerará para tal efecto será el que resulte más alto entre el valor de la adquisición, el valor catastral determinado con la aplicación de los valores unitarios a que se refiere el artículo 151 del mismo ordenamiento jurídico o el valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personas registradas o autorizadas por ella; ahora bien, el avalúo constituye un método que no viola el principio tributario de legalidad, en atención a que en debida observancia a dicho principio, aquello que está reservado a la ley son los diferentes métodos para la fijación de la base gravable del impuesto, misma que conforma el eje sustancial en la cuantificación de la obligación tributaria, no obstante es jurídicamente válido que una vez predeterminado en la ley el método a utilizar, se deposite en la letra de menor jerarquía normativa emitidos por la autoridad fiscal los criterios, principios y procedimientos que sean más idóneos para medir la base, tomando en cuenta aspectos técnicos, especializados, datos y factores económicos, entre otros, que incidan en aquella en virtud del lugar y momento en que se lleve a cabo el hecho imponible de la contribución, toda vez que por virtud de la naturaleza y dinámica de estos aspectos, requieren de una actualización permanente y conocimiento de las circunstancias que operan en el mercado inmobiliario; además, el hecho de que el Código Financiero del Distrito Federal encomiende la elaboración del manual de valuación y los lineamientos técnicos a la autoridad fiscal no implica, por sí mismo, que quede al arbitrio de ésta la determinación de la base del tributo, ya que aquéllos se realizan por peritos en la materia y deben ser observados por los entes públicos locales y cualquier otra persona autorizada o registrada para realizar los avalúos, al tratarse de parámetros generales que se fundamentan en esencia, en la objetividad del método, atendiendo al desarrollo económico, social y urbano que vive la Ciudad de México y sustentados en análisis exhaustivos de las características particulares del objeto del tributo, así como a las relaciones numéricas y factores de homologación necesarios para establecer, el valor del terreno y construcción del inmueble de que se trate, luego, la debida observancia de las directrices de mérito, incluso impiden la actuación arbitraria de la autoridad y, por ende, generan certidumbre al gobernado sobre los elementos que inciden en la cuantificación del hecho imponible que se realice bajo este método de determinación.
Sí existe contradicción entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Cuarto y Octavo, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito.
N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros M.B.L.R., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. Ausente el señor M.G.D.G.P., por atender comisión oficial. Fue ponente el M.G.I.O.M..
Nota: La tesis de rubro: "LEGALIDAD TRIBUTARIA. SU ALCANCE CUANDO EL LEGISLADOR FACULTA A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA ESTABLECER EL VALOR DE UN FACTOR QUE INCIDE EN EL MONTO DE LA BASE GRAVABLE O EN LA CUANTÍA DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA ACCESORIA." citada en esta ejecutoria, se publicó nuevamente con los precedentes correctos en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, agosto de 2004, página 428.