Source: http://www.senat.fr/rap/l05-099-330/l05-099-330_mono.html
Timestamp: 2018-06-23 06:45:27+00:00
Document Index: 54280408

Matched Legal Cases: ["l'article 21", "l'article 50", "l'article 21", "l'article 38", "l'article 61", "l'article 9"]

Rapport général n° 99 (2005-2006) de M. Michel SERGENT, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2005
I. PRÉSENTATION GLOBALE DES EMPLOIS ET DES CRÉDITS
A. PLAFOND D'EMPLOIS ET CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2006
B. UN PÉRIMÈTRE BUDGÉTAIRE SENSIBLEMENT ÉLARGI
II. STRATÉGIE ET ARCHITECTURE
A. DU POINT DE VUE BUDGÉTAIRE
1. Le rattachement à deux documents de politique transversale
2. Les 28 budgets opérationnels de programme
B. DU POINT DE VUE ORGANISATIONNEL
1. La réorganisation de l'administration centrale
2. La poursuite de la mise en oeuvre de la stratégie ministérielle de réforme
DEUXIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 219 « SPORT »
I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES OPÉRATEURS
A. DES MOYENS BUDGÉTAIRES CONSOLIDÉS EN HAUSSE
B. LA SUCCESSION DU FNDS, ENJEU D'UNE NÉCESSAIRE CLARIFICATION DES RESPONSABILITÉS
A. PROMOTION DU SPORT POUR LE PLUS GRAND NOMBRE : 48,5 MILLIONS D'EUROS
1. Les crédits demandés en 2006
2. La prise en compte de certains publics cibles et les difficultés parfois rencontrées
3. Les progrès inégaux de la gestion des fédérations sportives
C. PRÉVENTION PAR LE SPORT ET PROTECTION DES SPORTIFS : 15,4 MILLIONS D'EUROS
2. La lutte contre le dopage, une oeuvre de long terme qui pâtit encore du manque de coordination internationale
D. PROMOTION DES MÉTIERS DU SPORT : 16,16 MILLIONS D'EUROS
TROISIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 163 « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »
A. STRATÉGIE ET ÉVOLUTION DES CRÉDITS
B. EMPLOIS ET OPÉRATEUR
C. PROMOTION DES ACTIONS EN FAVEUR DE L'ÉDUCATION POPULAIRE : 45,5 MILLIONS D'EUROS
D. PROTECTION DES JEUNES : 5,14 MILLIONS D'EUROS
B. ÉVOLUTION DES EMPLOIS ET DES CRÉDITS
1. Ventilation et évolution du plafond d'emplois
2. Personnels hors plafond employés par le ministère
3. Evolution des crédits
B. NEUF INDICATEURS
A. PERSONNEL DES TROIS PROGRAMMES : 361,6 MILLIONS D'EUROS
B. RECRUTEMENT, FORMATION ET ACTION SOCIALE : 4,9 MILLIONS D'EUROS
C. LOGISTIQUE, INVESTISSEMENT ET MOYENS GÉNÉRAUX : 55,4 MILLIONS D'EUROS
LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
1. En dépit de sa taille réduite, le ministère a plutôt bien préparé la LOLF et honoré son statut de ministère « pilote » : les objectifs et indicateurs les moins pertinents ont été révisés ou supprimés, en particulier sur les programmes « Jeunesse et vie associative » et « Conduite et pilotage », et plusieurs des recommandations de votre commission ont été prises en compte. Une réserve importante s'impose toutefois : la dimension (plus de la moitié des CP) et le contenu du programme support paraissent incompatibles avec l'esprit de la LOLF et tendent à contourner le principe de fongibilité asymétrique.
2. La reprise d'une fraction majoritaire des opérations du FNDS par un nouvel établissement public chargé du développement du sport devrait permettre de mettre fin à un certain « mélange des genres », par une distinction claire entre les dépenses ayant un impact national, dont la budgétisation paraît normale, et celles à vocation territoriale, dont la gestion paritaire avec le mouvement sportif sera assurée au sein du futur établissement public. Il faut espérer que ce changement de périmètre exercera un impact positif sur la consommation des crédits d'investissement.
3. Le coût de l'indemnité due au consortium du Stade de France demeure élevé, malgré la redevance versée par ce dernier, avec 9,6 millions d'euros. Ce montant contraste avec la faiblesse des moyens affectés à la lutte contre l'incivilité et la violence dans le sport, qui gangrènent la pratique sportive.
4. Le ministère poursuit son effort de modernisation de son administration centrale, des établissements publics, et de formation des personnels. Il s'est approprié la stratégie ministérielle de réforme et accentue la logique de performance dans le cadre de conventions, que ce soit avec les fédérations ou les établissements publics. Il importe cependant de renforcer la vigilance sur la santé financière et la gouvernance des fédérations sportives. Au niveau international, la France doit renforcer sa présence dans les instances dirigeantes pour accompagner les bons résultats des sportifs français et la nécessité d'une lutte coordonnée contre le dopage.
5. Le ministère dispose de moyens limités pour réaliser sa vocation de soutien aux initiatives de la jeunesse et au développement du tissu associatif. Pour dépasser l'alternative entre emplois aidés coûteux et un impact marginal, il tente de se concentrer sur des axes structurants : professionnalisation de l'encadrement, concours national « Envie d'agir ! », sécurité des centres de vacances. Les services déconcentrés joueront néanmoins un rôle de mobilisation en faveur des nouveaux emplois aidés que sont les contrats d'avenir et les contrats d'accompagnement vers l'emploi, manifestement appelés à succéder, notamment, aux contrats « CIVIS sport ». Il importera de se montrer vigilant quant aux effets de la récente réforme de l'Office franco-allemand de la jeunesse.
6. Parmi les nombreux dispositifs que finance le ministère, les « coupons sport » ont connu des dérives et les services déconcentrés se sont vus accorder davantage de marges de manoeuvre dans leur attribution. Les résultats sont pour l'heure assez flous. La lutte contre les incivilités dans le sport, qui prennent de l'ampleur, devrait être mieux structurée et dispose de moyens encore limités.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».
La mission « Sports, jeunesse et vie associative », qui correspond au ministère du même nom, représente :
- un plafond de 7.159 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) autorisés, soit 0,3 % du total des emplois autorisés pour l'ensemble des missions de l'Etat. Ces effectifs sont tous logés dans le programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », ce qui tend à les « sanctuariser » (cf. infra) ;
- 809,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 739,5 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit 0,3 % du total des CP des missions. Ces crédits seront complétés à hauteur de 6,06 millions d'euros en CP, par des fonds de concours, majoritairement affectés au programme 210.
Les dépenses fiscales liées à cette mission, évaluées de façon partielle à 870 millions d'euros en 2006 (790 millions d'euros en 2005) pour les seules dépenses rattachées à titre principal, représentent un volume largement supérieur aux CP. Les 20 catégories de dépenses fiscales, dont 16 à titre principal, relèvent toutes du programme 163 « Jeunesse et vie associative ». Elles comprennent en particulier une réduction d'impôt de 66 % ou 75 % au titre des dons faits par les particuliers ou les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général, et un abattement de 50.000 euros assorti d'une exonération de l'impôt sur les sociétés pour les fondations reconnues d'utilité publique.
La mission « Sport, jeunesse et vie associative » est constituée de trois programmes, incluant un programme de soutien dont les crédits font l'objet en comptabilité analytique d'une ventilation intégrale sur les deux autres (dont les trois quarts sur le programme « Sport ») :
AE et CP demandés pour 2006
CP avant ventilation
CP après ventilation
510,29 (69 %)
229,2 (31 %)
210 - Conduite et pilotage
Les CP sont pour près de moitié des dépenses de personnel et pour plus du tiers des dépenses d'intervention, ainsi que l'illustre le tableau suivant :
Présentation des CP demandés pour 2006 par programme et par titre
2 -Personnel
5 - Investissement
Un certain nombre de changements de périmètre modifient la structure de la mission par rapport au budget du ministère en 2005, notamment du fait de la création du Centre national de développement du sport (CNDS), établissement public administratif qui succède pour partie au compte d'affectation spéciale « Fonds national pour le développement du sport » (FNDS), lequel disparaîtra à compter du 1er janvier 2006, conformément aux prescriptions de l'article 21 de la LOLF :
- au sein du programme « Sport », la création du CNDS conduit à la budgétisation, en 2006, d'une partie des crédits précédemment inscrits sur l'ex FNDS, à hauteur de 110 millions d'euros. Inversement, le CNDS prendra en charge 5,97 millions d'euros de subventions aux collectivités locales et aux associations sportives en matière d'équipements sportifs, auparavant inscrites sur l'article 50 du chapitre 66-50. Un transfert de 89.846 euros, du titre 2 du programme « Conduite et pilotage » vers le titre 6 du programme « Sport », est également prévu pour les rémunérations de personnels mis à la disposition d'établissements publics par le ministère ;
- un transfert analogue du programme de soutien vers le programme « Jeunesse et vie associative », à hauteur de 98.329 euros ;
- en application des nouvelles normes budgétaires communes à toutes les missions, le programme de soutien prend en charge la « part patronale » des pensions civiles (82,4 millions d'euros) et des allocations familiales (9,8 millions d'euros) précédemment inscrites sur le budget des charges communes.
A périmètre constant, et donc hors crédits non budgétisés du FNDS (pour 2005) ou du CNDS (pour 2006), les CP de la mission sont quasiment stables (augmentation de 0,6 %) par rapport à ceux adoptés lors de la loi de finances initiale pour 2005. Les moyens consolidés, incluant les crédits du FNDS en 2005 et du CNDS en 2006, s'inscrivent toutefois en hausse soutenue de 4,85 %.
Deux documents de politique transversale (DPT) seront rattachés à la mission « Sport, jeunesse et vie associative » en 2006 : le DPT « Action extérieure de l'Etat » (chef de file : ministère des affaires étrangères) et le DPT « Politique en faveur de l'inclusion sociale » (chef de file : ministère de la santé et des solidarités). Le ministère pourrait également participer à l'élaboration du DPT « Enseignement supérieur » piloté par le ministère de l'éducation nationale et de la recherche.
Deux programmes de la mission sont concernés par le DPT « Action extérieure de l'Etat » :
- le programme « Sport » au titre du volet international (coopération multilatérale et bilatérale avec 39 Etats et gouvernements) de l'action 1 (« Promotion du sport pour le plus grand nombre ») et de l'action 2 (« Développement du sport de haut niveau »), dans la mesure où les résultats des sportifs français dans les grandes compétitions de niveau continental ou mondial contribuent au rayonnement international de la France ;
- le programme « Jeunesse et vie associative », pour les actions de coopération internationale du ministère dans le domaine de la jeunesse. Outre la tutelle de l'Office franco-allemand pour la jeunesse et l'Office franco-québécois pour la jeunesse, le ministère signe en effet des accords de coopérations bilatérales et poursuit des actions de coopérations multilatérales dans le cadre de l'Union européenne et de la Conférence des ministres de la jeunesse et des sports ayant le français en partage (CONFEJES).
Ces deux programmes (particulièrement l'action 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre » du programme 219 et l'action 2 « Promotion des actions en faveur de la jeunesse » du programme 163) sont associés de manière partielle au DPT « Politique en faveur de l'inclusion sociale ».
Chaque programme de la mission comporte 28 budgets opérationnels de programme (BOP) déclinés en deux niveaux, soit 4 BOP pour l'administration centrale et 26 BOP régionaux communs aux trois programmes. Au sein du programme 163, deux BOP « centraux » sont dédiés à la Délégation à l'innovation sociale et à l'économie sociale (DIES) et à la jeunesse et à la vie associative. Deux BOP, au sein des programmes 219 et 210, sont également consacrés aux crédits de fonctionnement et de personnel de l'Autorité française de lutte contre le dopage (AFLD), autorité administrative indépendante qui réunira le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD) et le Laboratoire national de dépistage du dopage (LNDD).
La LOLF a également constitué l'occasion d'une réorganisation administrative. Le projet initial de restructuration de l'administration centrale du ministère a du être revu pour prendre en compte la variation du périmètre ministériel entre 2002 et 2004. Elle sera effective en fin d'année 2005. Le nouvel organigramme, qui s'appuie sur une architecture organisée autour de quatre directions, ne recouvre pas strictement l'architecture en 3 programmes de la mission. Trois grandes caractéristiques se veulent cependant cohérentes avec les exigences de la LOLF :
1) la nouvelle organisation doit renforcer non seulement la lisibilité des politiques ministérielles (sport, jeunesse et éducation populaire, vie associative, emploi et formations), mais aussi les capacités de pilotage du niveau central en renforçant la direction du personnel et de l'administration, qui devient direction des ressources humaines, de l'administration et de la coordination générale. Il n'est cependant pas prévu de créer un poste de secrétaire général, compte tenu de la taille réduite du ministère.
La future direction des ressources humaines, de l'administration et de la coordination générale sera notamment chargée de préparer les arbitrages entre programmes en matière financière ou administrative, dans l'esprit des règles codifiées dans une « charte de gestion inter-programmes » destinée à garantir un pilotage collégial des actions de la mission.
2) La nouvelle organisation prévoit une forte professionnalisation des grandes fonctions support (ressources humaines, finances, logistique, fonction publique, exercice de la tutelle administrative sur les établissements, contrôles internes...) de nature à diffuser et développer les règles de nouvelle gestion publique.
3) Enfin, une attention particulière a été apportée à l'organisation interne des directions placées sous la responsabilité des trois responsables de programme, en vue de les doter de structures légères dédiées au pilotage des trois programmes (préparation, suivi, évaluation...). La direction des sports devrait, par exemple, disposer d'une mission « affaires générales » essentiellement réservée au pilotage du programme sport.
La stratégie ministérielle de réforme (SMR) initiée en 2004 a été poursuivie en 2005 et comporte à ce titre vingt fiches actions, précisant pour chacune d'entre elles les objectifs initiaux, les objectifs atteints, le calendrier actualisé des étapes de réalisation pour la période couvrant 2004 à 2007, ainsi que les gains attendus.
Parmi les actions nouvelles engagées en 2005, on peut ainsi relever la traduction réglementaire du schéma de réorganisation de l'administration centrale, les premières études portant sur la rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), la création d'un pôle national de ressources « Sport, famille et pratique féminine », la création de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), la mise en place de contrats de performance avec les établissements publics, l'actualisation du plan de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC), et l'introduction d'une démarche « métiers » au sein de l'administration centrale.
Par rapport au montant de 399 millions d'euros adopté en loi de finances initiale pour 2004 pour le ministère des sports (avant élargissement du périmètre à la jeunesse et à la vie associative, intervenu en juin 2004), la ressource disponible s'est établie à 373,2 millions d'euros à la suite de divers mouvements de crédits (reports, annulations, fonds de concours, répartitions et transferts). La consommation des crédits s'est établie à 97,9 % des dépenses ordinaires, 78,8 % des CP et 61,4 % des AP (selon l'ancienne nomenclature).
En 2005, les crédits disponibles pour le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative ont diminué de 7,5 % par rapport au montant de 531,8 millions d'euros adopté en loi de finances initiale.
En ce qui concerne la régulation budgétaire, le montant des CP mis en réserve en 2004 a été au total de 41,06 millions d'euros (réserve de précaution et reports gelés), dont 35,6 millions d'euros ont été annulés (par les décrets des 9 septembre et 30 décembre 2004), 2,9 millions d'euros ont été dégelés et 2,5 millions d'euros reportés sur 2005, pour financer le solde du surloyer de l'administration centrale.
Sur l'exercice 2005, le montant des crédits mis en réserve et qui devrait être annulé en fin d'année atteint 48,2 millions d'euros, dont 22,9 millions d'euros pour le programme « Sport » et 18,9 millions d'euros pour le programme « Jeunesse et vie associative ». Les crédits d'intervention au titre des sports ont en particulier été impactés à hauteur de 36 %, et les subventions destinées à financer des projets mis en oeuvre par les associations agréées de jeunesse et d'éducation populaire à hauteur de 32 %.
Le programme 219 est consacré à la promotion des activités physiques et sportives relevant tant du haut niveau que du « sport de masse », dans des conditions de sécurité et d'encadrement permettant le respect de l'intégrité des personnes et des valeurs éthiques. Il est doté de 264,96 millions d'euros d'AE et de 192,4 millions d'euros de CP en 2006, complété par 1,31 million d'euros provenant d'un fonds de concours, issu de la contribution de l'agence nationale pour les chèques vacances (ANCV) à l'opération « Solidar'été 2006 ».
Par rapport à la loi de finances initiale pour 2005, les CP diminuent de 3,6 % à périmètre constant (hors FNDS en particulier). Mais en incluant les crédits du FNDS (pour 2005) et du futur CNDS (pour 2006), les moyens consolidés augmentent fortement de 9,1 %.
Aucun ETPT relevant du plafond d'emploi du ministère n'est financé sur ce programme ; 235 emplois hors plafond seront rémunérés par les six opérateurs (INSEP, LNDD, écoles nationales1(*), CNDS en création), sur les 781 emplois qu'ils comprennent.
Il convient de rappeler que l'enjeu économique et financier du sport est beaucoup plus vaste que les seuls moyens budgétaires qui lui sont consacrés. La dépense nationale en faveur du sport s'élevait ainsi à 24,5 milliards d'euros en 2003, la contribution des ménages s'élevant à 52 %, celle des collectivités territoriales à 29 % (essentiellement les communes) et celle de l'Etat à 12 %.
Le CNDS est un établissement public administratif qui succèdera pour partie au FNDS, compte d'affectation spéciale destiné à disparaître au 1er janvier 2006, en application des dispositions de l'article 21 de la LOLF qui prévoit que les recettes de ces comptes sont « par nature en relation directe avec les dépenses concernées », et des engagements pris lors des Etats généraux du sport de décembre 2002.
Dans un souci de clarification des responsabilités, environ 42 % des crédits actuels (110 millions d'euros) du FNDS, correspondant aux politiques de dimension nationale (financement des établissements nationaux relevant du sport de haut niveau et conventions d'objectifs avec les fédérations sportives), seront réintégrés dans le budget de la mission. Le CNDS se verra donc attribuer ce qui relève d'un impact territorial : part régionale (subventions de fonctionnement aux clubs, comités et ligues), subventions d'équipement aux associations et collectivités locales, soutien aux actions conduites par le CNOSF). Tout financement croisé entre le budget et le CNDS sera exclu, et le CNDS ne devrait plus être le « budget bis » que le FNDS était malheureusement devenu.
L'article 38 du projet de loi de finances pour 20062(*) prévoit les modalités de reprise, par le budget général et le futur CNDS, des recettes et dépenses du FNDS, ainsi que d'affectation de recettes à l'établissement public. Le CNDS bénéficiera ainsi, pour sa première année d'existence, d'un plafond de 180 millions d'euros de recettes - soit près de la moitié de la dépense de l'Etat en faveur du sport - issues d'un prélèvement de 1,78 % sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des jeux, et d'une taxe de 5 % sur la cession de droits de retransmission audiovisuelle de manifestations sportives.
Votre rapporteur spécial relève qu'un amendement du gouvernement à l'article 38 du projet de loi de finances pour 2006 a pour objet d'instituer, pour les années 2006 à 2008, un prélèvement complémentaire au taux de 0,22 % sur les sommes misées sur les jeux de la Française des jeux, dont le produit serait plafonné à 23 millions d'euros et viendrait abonder un fonds spécifique créé au sein du futur CNDS.
Ce prélèvement serait destiné à contribuer au financement d'un « Grand programme sportif national », annoncé par le ministre des sports au lendemain de la désignation de Londres comme ville d'accueil des Jeux olympiques de 2012. Ce plan comprend trois volets :
- le renforcement du rayonnement sportif de la France (construction d'équipements sportifs qui étaient prévus dans le dossier de candidature de Paris-Ile de France) ;
- la préparation des élites sportives pour les grandes compétitions ;
- le développement de la pratique sportive du plus grand nombre.
En tant qu'établissement public national administratif, le conseil d'administration et la direction du CNDS devront être contrôlés par l'Etat. Son président et son directeur général seront ainsi désignés par le ministre. Un comité d'orientation, dans lequel le mouvement sportif disposerait de la majorité, devrait être placé à coté du conseil d'administration et aurait un rôle consultatif portant notamment sur les axes d'intervention et sur les objectifs à privilégier. Ce comité permettra, en outre, d'associer des représentants de collectivités territoriales aux orientations du CNDS. L'établissement devrait employer entre douze et quinze personnes.
Au plan territorial, seraient institués des « délégués territoriaux du CNDS » (qui seront les chefs des services déconcentrés du ministère) appelés à instruire les dossiers dans un cadre paritaire analogue à celui existant actuellement au sein des commissions régionales du FNDS.
Du schéma intégrant aujourd'hui, dans le cadre du Fonds, le conseil du FNDS, les commissions régionales, les organismes consultatifs d'orientation (sous commissions départementales), des compétences et responsabilités d'ordonnateurs dévolues au ministre et aux préfets, et des paiements assurés par le réseau comptable de l'Etat, s'effectuerait ainsi le passage à une organisation comprenant un conseil d'administration, un comité d'orientation, des commissions régionales et commissions départementales, des compétences et responsabilités d'ordonnateur centralisées et dévolues à l'établissement avec l'appui de ses délégués territoriaux, et des paiements centralisés par l'établissement.
Le programme 219 comprend quatre actions, dont celle relative au développement du sport de haut niveau représente près de 60 % des CP, compte tenu de la budgétisation d'une partie importante des crédits du FNDS.
Crédits demandés et évolution en 2006, à périmètre constant, pour les actions du programme « Sport »
01 - Promotion du sport pour le plus grand nombre
64.941.295
48.278.698
48.539.196
103.852.668
185.116.170
112.295.280
03 - Prévention par le sport et protection des sportifs
14.678.499
15.407.585
04 - Promotion des métiers du sport
16.059.547
16.158.047
199.532.009
294.960.500
192.400.108
Total FNDS/CNDS inclus
341.332.009
444.960.500
372.400.108
* Les CP de 2005 incluent les crédits budgétisés du FNDS et les rémunérations des fonctionnaires mis à disposition, et excluent les crédits de l'ancien chapitre 66-50 pris en charge par le futur CNDS.
L'action 1 a pour objet d'accroître la pratique des activités physiques et sportives, en particulier au sein des clubs, en renforçant la dimension éducative et le rôle d'insertion sociale du sport. Elle se traduit par l'attribution de subventions à 110 fédérations agréées dans le cadre de contrats d'objectifs, des politiques contractuelles au niveau local (contrats éducatifs locaux), la promotion de la pratique sportive au sein de certains publics cibles, le soutien et l'encadrement des bénévoles (centres de ressources et d'information pour les bénévoles - CRIB - et postes du Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire - FONJEP), l'adaptation et la sécurisation des équipements sportifs, une offre d'activités à des jeunes qui ne partent pas en vacances (opération « Solidar'été »3(*), à laquelle contribue également le programme 163), et une action de coopération bi- ou multilatérale dans le cadre de la Conférence des ministres de la jeunesse et des sports ayant le français en partage (CONFEJES), de l'UNESCO et du Comité international des jeux de la francophonie.
L'action 2 vise à maintenir la France à un rang élevé dans le concert des nations sportives. Elle inclut un soutien diversifié (pôles « France » et « Espoirs » labellisés, aides personnalisées, soutien au suivi médical, conseillers techniques placés auprès des fédérations, ...) aux 6.500 sportifs de haut niveau et 9.000 sportifs de la filière « Espoirs », aux délégations françaises participant aux grands événements pluridisciplinaires, et à l'organisation en France de grandes manifestations sportives, telles que la Coupe du monde de rugby en 2007.
L'action 3 se focalise sur la réduction des risques sanitaires des activités sportives, la sécurité des pratiques et la lutte contre le dopage. Elle contribue au financement du LNDD et de l'Agence mondiale antidopage, au fonctionnement de la future Agence française de lutte contre le dopage et des 23 antennes médicales de prévention et de lutte contre le dopage (AMLD) mises en place en 2001, et au soutien de diverses actions de prévention du dopage, des accidents liés aux nouvelles pratiques sportives, des incivilités et de la violence dans le sport.
L'action 4 concerne l'économie du sport, les emplois et qualifications, les certifications et les formations. Elle comporte ainsi quatre axes : l'observation des différents aspects du sport et de son économie et le recensement national des équipements sportifs (en voie d'achèvement), l'observation de l'évolution des emplois et la veille stratégique sur l'évolution des qualifications, la création et le contrôle des certifications, et la mise en oeuvre et le contrôle des actions de formation professionnelle.
Les dépenses de fonctionnement de titre 3 imputées sur cette action s'élèvent à 1,82 million d'euros de CP, dont 1,18 million d'euros pour le fonctionnement courant (prestations juridiques, Conseil national des activités physiques et sportives, livret du jeune sportif, finalisation du recensement national des 25.000 équipements sportifs, ...) et 640.000 euros pour le Musée national du sport.
Le montant budgété des dépenses d'intervention du titre 6 représente 46,67 millions d'euros, dont plus de la moitié proviennent du FNDS et dont 40,56 millions d'euros consistent en des transferts à d'autres collectivités. Ces dépenses incluent en particulier 8,55 millions d'euros de subventions destinées au développement des pratiques sportives pour tous ; 462.000 euros pour 125 emplois créés en 2002 et 2003 dans le cadre du « Plan sport emploi » ; 10,05 millions d'euros pour l'accès de publics spécifiques à la pratique sportive et les actions éducatives et sociales du sport; et 25,17 millions d'euros de subventions à 121 fédérations, dans le cadre de nouvelles conventions triennales conclues en 20066(*).
Les actions éducatives et sociales du sport comprennent en particulier les dispositifs « Coupon sport » (coût de 1,3 million d'euros pour 80.000 coupons) et « Solidar'été » (coût maximal pour ce programme évalué à 650.000 euros7(*), correspondant à l'accueil de 12.500 jeunes pendant cinq jours), et les activités intégrées dans les contrats éducatifs locaux, qui bénéficient à plus d'un million d'enfants.
Dans un rapport spécifique de 2005 sur la gestion et les comptes de l'ANCV, la Cour des comptes s'était montrée très critique sur le cadre conventionnel et la banalisation du « coupon sport », qui tendait à devenir une prestation complémentaire du chèque vacances et connaissait donc des dérives par rapport à sa vocation de soutien aux familles modestes qui lui a été originellement assignée lors de son introduction fin 1998. Ce dispositif s'articule parfois mal avec ceux mis en place par les conseils généraux et les caisses d'allocations familiales, et la complexité de la procédure de compensation financière des clubs tend à créer des retards de paiement. Les services déconcentrés se sont vus accorder dès 2003 une plus grande latitude pour moduler leurs interventions et privilégier, le cas échéant, une aide directe aux clubs attestant d'un effort particulier pour l'accueil des publics défavorisés.
Votre rapporteur spécial considère que le principe d'une aide individualisée de type « coupon sport » conserve sa légitimité, mais que le ministère devra fournir des explications plus claires quant à son impact et à son éventuelle pérennité.
Le ministère entend soutenir l'accès à la pratique sportive des familles, des femmes, des jeunes et des personnes handicapées8(*), et consacrera à cet effet 150.000 euros aux actions des deux pôles ressources nationaux « Sports et handicaps » et « Sport, famille et pratiques féminines », et 1,2 million d'euros à des projets gérés par les services déconcentrés. Un plan de féminisation des instances dirigeantes des fédérations a été initié en 20049(*) et des progrès ont été enregistrés : la part des femmes élues a ainsi progressé dans près des deux tiers des fédérations. Il est nécessaire de poursuivre ce mouvement, en particulier au niveau des candidatures elles-mêmes, dont les résultats doivent être cohérents avec la féminisation de la pratique sportive en général.
De 2000 à 2004, le nombre de personnes licenciées dans les dix principales fédérations a progressé de 3,8 % pour atteindre 15,2 millions de sportifs. Dans la continuité des recommandations formulées par la Cour des comptes en 2003, les modifications apportées à la loi du 16 juillet 198410(*) ont permis de donner davantage de lisibilité et de solidité à la relation entre l'Etat et le mouvement sportif, et la quasi-totalité des fédérations a adopté un système de comptabilité analytique. Le dispositif des conventions d'objectifs sera modifié en 2006 pour tenir compte de l'application de la LOLF, les missions des conseillers techniques sportifs devraient être précisées par décret d'ici la fin de l'année 2005, et le ministère prête une attention particulière au respect par certaines fédérations des règles du droit de la concurrence, eu égard à l'importance croissante des activités économiques et commerciales dans le sport.
Certaines fédérations connaissent toutefois une situation financière fragile, révélée notamment par le nouvel indicateur de ce programme (cf. supra). Outre les cas préoccupants des fédérations françaises de ski (qui fait actuellement l'objet d'un plan judiciaire de redressement), des sports de glace (soumise à un plan de remboursement du passif échelonné sur dix ans, et se traduisant par une participation annuelle du ministère à hauteur de 460.000 euros) et d'équitation (dont l'agrément et la délégation du ministère ont été abrogés en août 2005), la Cour des comptes a transmis au ministère deux relevés de constatations définitives portant sur la Fédération française de judo et la Fédération française de tennis, préconisant notamment une limitation de la croissance des charges de fonctionnement au regard de l'évolution de l'effectif de licenciés.
L'aménagement des stades de football et de rugby fait enfin l'objet de conflits entre les fédérations ou ligues professionnelles, qui ont le pouvoir d'édicter des normes techniques, et les collectivités territoriales qui financent des travaux souvent coûteux et récurrents. Les désaccords se focalisent sur l'agrandissement de la capacité des stades et la puissance de l'éclairage. Dans un avis rendu en novembre 2003, le Conseil d'Etat a estimé que les fédérations et ligues pouvaient fixer des normes techniques sur l'organisation du jeu, mais que le fait d'imposer un niveau minimal de capacité constituait une recommandation d'ordre commercial, sans valeur contraignante.
Les AE et CP demandés pour le fonctionnement s'élèvent à 6,1 millions d'euros, dont 850.000 euros pour le CPLD et 4,61 millions d'euros pour le LNDD (soit 90 % de ses dépenses de fonctionnement, qui incluent la rémunération de 41 personnes), au titre des subventions pour charges de service public.
Rappelons à cet égard que le projet de loi relatif à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs, examiné en première lecture par le Sénat le 19 octobre 2005, prévoit la création d'une Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), autorité administrative indépendante qui prendra la suite du CPLD et intègrera le LNDD.
Deux départements distincts et indépendants, respectivement chargés des contrôles et des analyses, seront créés. Le pouvoir disciplinaire sera exercé par les membres du collège de l'Agence, comme cela est généralement le cas dans ce type d'autorité. Le budget de l'AFLD, qui correspondra aux moyens affectés au CPLD et au LNDD, sera également complété par le transfert des moyens du ministère consacrés aux activités de contrôle, et l'Agence pourra également percevoir des ressources propres issues de la facturation de prestations d'analyse au profit de tiers (fédérations étrangères ou Agence mondiale antidopage - AMA). Votre rapporteur spécial approuve la création de cette entité unique, vecteur de visibilité de l'engagement français contre le dopage et de synergies de coûts entre les deux organismes actuels.
Les dépenses d'intervention prévues sont fixées à 9,24 millions d'euros en AE comme en CP (incluant 4 millions d'euros en provenance du FNDS), dont 4 millions d'euros de subventions au fédérations pour l'encadrement médical des équipes de France et le développement des activité médicales fédérales, 560.000 euros au titre de la contribution annuelle à l'Agence mondiale antidopage (soit 2,9 % du budget de cette institution), 2,76 millions d'euros d'interventions déconcentrées au niveau régional14(*), 820.000 euros pour les aspects médicaux des pôles des filières d'accès au haut niveau implantés dans les établissement nationaux, 230.000 euros pour le numéro vert « Allo écoute dopage » et 390.000 euros consacrés aux actions de lutte contre les incivilités et la violence dans le sport dans 24 départements prioritaires.
L'ensemble des moyens consacrés par le ministère à la prévention et à la lutte contre le dopage est réparti au sein des actions 1, 2, et 3, et devrait augmenter d'environ 5 % en 2006.
Evolution des moyens consolidés consacrés à la prévention et à la lutte contre le dopage
1. Conventions d'objectifs avec les fédérations
Encadrement médical des compétitions
Développement des activités médicales
2. Crédits délégués aux directions déconcentrées
Cours de médecine du sport et indemnités
Vacations des médecins. préleveurs et autres médecins
Frais de déplacement des médecins préleveurs
Médecine régionale
Médecins conseillers
3. Communication, information et prévention
Diverses campagnes d'information
5. Subvention à l'Agence mondiale antidopage
6. Subventions au LNDD
7. Subventions au CPLD
Source: ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative
Le LNDD a développé son activité et ce sont ainsi pas moins de 9.319 échantillons qui ont été analysés en 2004 (soit un nombre supérieur à l'objectif de 9.000 échantillons), dont 8.944 pour le compte du ministère15(*). Les fédérations de cyclisme, d'athlétisme et de football ont représenté 40 % des analyses16(*). Les contrôles inopinés sont opportunément privilégiés et représentaient 58 % des contrôles en 2004, l'objectif étant d'approcher les deux tiers en 2006. L'évolution des contrôles positifs depuis 2000 est la suivante :
Part des prélèvements positifs
N.B : la diminution du pourcentage de cas positifs en 2004 est notamment liée aux faits que :
- la liste des substances et procédés évolue tous les ans et certaines substances n'étaient plus interdites en 2004, contrairement aux années précédentes (anesthésiques locaux, certains stimulants comme la caféine et la pseudoéphédrine) ;
- l'augmentation du nombre de contrôles hors compétition réduit mécaniquement le nombre de substances détectées dès lors que la liste des substances et procédés interdits hors compétition est moins complète que la liste applicable en compétition.
Source : ministère des sports, de la jeunesse et de la vie associative
Les principales substances détectées en 2004 ont été les corticoïdes (45,6 %), le cannabis (28,1 %), le salbutamol (20,4 %), les stimulants (7,5 %) et les stéroïdes anabolisants (7 %). La répartition du nombre d'analyses positives par discipline confirme les tendances déjà observées les années précédentes, le cyclisme arrivant en tête (38,9 % du nombre total de cas positifs), suivi de l'halthérophilie (7,2 %), de l'athlétisme (6,7 %) et du football (4,9%).
Le volet préventif se manifeste en outre par des dispositifs tels que le numéro vert, les actions de la Fondation sport santé du CNOSF, la collaboration entre la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) pour la prévention des conduites dopantes et des consommations de substances psychoactives, l'action des 24 médecins conseillers placés auprès des directions régionales, et surtout par la surveillance et le suivi de la santé des sportifs. Le suivi médical longitudinal a ainsi été élargi en 2004 à la filière « Espoirs », et près de 88 % des sportifs de haut niveau ont fait l'objet d'un tel suivi, total ou partiel. Il pourrait être en 2005 de 95 %, et de 88 % pour les sportifs classés « Espoirs ».
La lutte contre le dopage revêt une dimension nécessairement internationale. Les moyens et la coordination ont connu des avancées, telles que l'adoption du code mondial antidopage le 5 mars 2003 et l'élaboration, sous l'égide de l'UNESCO, d'une convention internationale contre le dopage dans le sport, dont l'adoption sera proposée aux 191 Etats membres lors de leur 33eme conférence générale en octobre 2005, afin de pouvoir reconnaître en droit interne les principales dispositions du code mondial antidopage et les missions de l'AMA d'ici les Jeux olympiques de Turin en 2006. Des divergences d'appréciation persistent néanmoins entre certaines fédérations internationales et l'AMA17(*), de même que sur les listes de produits dopants et les modalités de contrôle. Dans ce contexte, la France continue de se positionner « en pointe » dans la lutte contre le dopage, mais se heurte encore aux résistances de fédérations internationales qui ne sont pas toujours enclines à de réelles remises en cause.
Les AE et CP au titre du fonctionnement représentent 9,1 millions d'euros, dont 6,12 millions d'euros de subventions d'équilibre ou de rémunération des personnels des trois écoles nationales, 240.000 euros pour la mise en place d'une démarche de certification de la qualité en formation des établissements publics nationaux, et 2,84 millions d'euros pour le fonctionnement des jurys de 10.100 diplômes.
Les AE et CP d'intervention s'élèvent à 7,03 millions d'euros, notamment consacrés à la prise en charge partielle des frais de formation de près de 3.000 stagiaires dans le cadre de la formation initiale conduisant aux qualifications sportives (soit 3,64 millions d'euros), à des actions au titre des contrats de plan Etat-région, à l'accompagnement de 1.760 contrats aidés, à la professionnalisation de l'encadrement associatif et aux travaux de l'Observatoire national des métiers de l'animation et du sport (ONMAS).
QUESTIONS ET OBSERVATIONS SUR LE PROGRAMME 219 « SPORT »
- L'échéancier budgétaire du plan de modernisation de l'INSEP paraît optimiste, bien que conforme aux prévisions usuelles de consommations d'AE triennales. Il est ainsi prévu que le ministère dépense près de 58 millions d'euros de CP en 2007-2008, après 10,3 millions d'euros en 2006.
- Les justifications de crédits sur les différentes actions font en général l'objet d'un niveau de détail satisfaisant et sont beaucoup plus claires que dans l'ancienne nomenclature.
- Il conviendra de préciser les perspectives de synergies budgétaires nées de la fusion du CPLD et du LNDD au sein de la future Autorité française de lutte contre le dopage.
- Les normes d'aménagement des stades requises par les fédérations et ligues professionnelles font l'objet de conflits récurrents avec les collectivités territoriales. Votre rapporteur spécial considère que la position exprimée par le Conseil d'Etat dans son avis rendu en novembre 2003, qui établit une distinction entre les normes techniques impératives et les recommandations commerciales non contraignantes, est équilibrée et légitime, et rappelle que les ligues professionnelles, à la différence des fédérations, ne sont pas délégataires d'un service public, et ne disposent donc pas de réel pouvoir normatif. Ce problème pourrait sans doute trouver une solution par la formalisation d'une meilleure concertation entre les collectivités territoriales et les instances dirigeantes des sports concernés, au sein du CNOSF ou du futur CNDS.
- Les procédures d'attribution des « coupons sport » avaient fait l'objet de dérives, critiquées par la Cour des comptes, et il a été prévu de les cibler plus précisément sur les seules familles connaissant des difficultés socio-économiques graves. Cette révision a-t-elle porté ses fruits ?
- Votre rapporteur spécial relevait fin 2004 que le contrat « CIVIS sport » n'avait pas connu les résultats escomptés et était appelé à évoluer. Quel a été le coût de ce dispositif, auquel les contrats d'accompagnement vers l'emploi sont manifestement appelés à succéder ?
- Le plan « Sport emploi » repose sur un mécanisme d'aide dégressive du ministère sur 5 ans. Quelle est la pérennité de ces emplois, doit-on craindre les effets d'aubaine souvent relevés dans certains contrats aidés ?
- Le taux de consommation des AP relatives aux dépenses d'équipement du FNDS est toujours insuffisant : 52 % en 2004 (après intégration de la plus-value de recettes) et 21 % fin août 2005. Le total des CP reportés sur l'exercice 2005 a atteint 203,9 millions d'euros. L'emploi des moyens supplémentaires issus de la plus-value de recettes pour 2004 n'a été examiné par le conseil du FNDS que le 11 octobre 2005. La budgétisation des dépenses relevant de la politique nationale, si elle est légitime, ne devrait pas contribuer à améliorer sensiblement la situation dans l'immédiat.
- Le coût de l'indemnité due au consortium « Stade de France » au titre de la garantie de recettes, même atténué par la redevance versée par ce dernier, demeure élevé malgré l'amélioration de la rentabilité d'exploitation du stade : avec 9,3 millions d'euros, il représente en 2006 près de 7 % des dépenses d'intervention du programme et augmente de 5,6 % par rapport à 2005. Le statut de ce stade est unique en Europe. La mission de l'IGF mandatée par le ministère fin 2000 pour réexaminer les clauses du contrat de concession s'est traduite par le versement en 2003 d'une indemnité transactionnelle de 1,4 million d'euros et par une économie de près de 10 millions d'euros du fait de la non-construction du parking silo qui aurait dû être financé en 2002-2003. L'impact à long terme sur l'indemnisation du concessionnaire paraît néanmoins réduit.
- Avec 390.000 euros, les moyens affectés à la lutte contre les incivilités et la violence dans le sport sont encore assez symboliques, eu égard à la multiplication des incidents. L'outil des contrats locaux de sécurité (au nombre de 13) est encore insuffisamment utilisé. Un pôle ressources national « Sport-éducation-insertion », créé en 2003, a pour mission prioritaire de valoriser les bonnes pratiques et de contribuer à la formation des acteurs du sport dans les domaines de l'arbitrage, de la lutte contre les incivilités et les violences dans le sport et de l'insertion professionnelle.
Le programme 163 « Jeunesse et vie associative » entend promouvoir l'éducation non « institutionnelle » et la participation des jeunes à la société, en particulier les 6-28 ans, ainsi que soutenir le développement du tissu associatif. La dimension interministérielle de ces politiques demeurent forte et les ministères de l'éducation, de la culture, des affaires sociales, de la justice et du tourisme participent également à leur financement et à leur mise en oeuvre, aux côtés des collectivités territoriales et des caisses d'allocations familiales.
La stratégie du programme comporte deux axes : aider les jeunes à devenir des citoyens actifs, et favoriser le maintien du lien social en aidant l'action des associations et des projets éducatifs des collectivités territoriales.
Ce programme est doté de 121,98 millions d'euros d'AE et de 125,19 millions d'euros de CP en 2006. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2005, les CP augment de 1,41 % à périmètre constant.
Les crédits contractualisés dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, qui constituent le principal élément transversal pour toutes les actions du programme, représentent un montant de 10,1 millions d'euros en AE et de 8,8 millions d'euros en CP, majoritairement imputés sur l'action n° 2 « Promotion des actions en faveur de la jeunesse » au titre du développement du réseau régional Information Jeunesse.
Le programme s'appuie sur un opérateur : l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), établissement public administratif qui bénéficiera d'une subvention du ministère de 5,14 millions d'euros en 2006, en forte baisse de 44,1 % par rapport à 2005 (9,6 millions d'euros). Aux termes de son décret constitutif18(*), l'INJEP poursuit des missions analogues à celles du programme 163 : promouvoir l'éducation populaire, favoriser le développement de la vie associative, participer à la mise en oeuvre des actions en faveur de la jeunesse, développer la coopération internationale dans ces domaines et organiser des actions de formation de cadres associatifs. Il gère notamment le dispositif « Défi-jeunes » et trois sites Internet dédiés à la jeunesse (Droits des jeunes, portail Génération Cyb, E-pop). Le ministère conclura une nouvelle convention pluriannuelle avec cet établissement en 2006, afin de l'associer davantage à la démarche de performance de la LOLF.
Aucun ETPT relevant du plafond d'emploi du ministère n'est financé sur ce programme ; 122 emplois hors plafond seront rémunérés par l'INJEP grâce à la subvention du ministère, soit la totalité des emplois de cet opérateur.
Les CP demandés pour le fonctionnement s'élèvent à 2,72 millions d'euros en AE et CP, soit :
- 642.000 euros pour des actions de communication (supports et manifestations) au titre de l'éducation populaire ;
- 40.000 euros affectés au remboursement de certains frais des représentants associatifs des deux commissions du Conseil national de l'éducation populaire et de la jeunesse ;
- 30.000 euros consacrés à un centre de ressources documentaires ;
- et 1,67 million d'euros correspondant à 40 % des crédits de rémunération - soit la quote-part au titre de l'éducation populaire - des personnels de l'INJEP, complétés par 356.000 euros de subvention de fonctionnement courant. La subvention globale versée à l'INJEP, ventilée sur les actions 2, 3 et 5, devrait diminuer de près de 45 % en 2006, en raison de la déconcentration du dispositif « Envie d'agir ! ».
Les dépenses d'intervention prévues sont fixées à 42,8 millions d'euros en AE et CP, comprenant en particulier 24,5 millions d'euros de subventions à l'association FONJEP pour le cofinancement de 3.667 postes de permanents d'associations (50 postes supplémentaires seront créés en 2006, et 80 postes fermés en 2004 seront rétablis, soit un coût proche de 1 million d'euros) ; 10,3 millions d'euros de subventions à 200 associations nationales agréées ; et 6,4 millions d'euros de crédits déconcentrés en vue de soutenir 860 associations agréées localement.
La subvention annuelle octroyée par le ministère aux associations nationales agréées finance en moyenne 40 % du fonctionnement de chaque structure26(*), et des actions cohérentes avec les cinq priorités établies par le ministère27(*). Dans le cadre de l'engagement gouvernemental pour l'emploi, les associations agréées seront financièrement incitées en 2006 à recourir aux emplois aidés instaurés par le plan de cohésion sociale (contrats d'avenir et contrats d'accompagnement à l'emploi).
Cette action ne comprend que des dépenses d'intervention pour un montant de 5,14 millions d'euros de CP (dont 330.000 euros au titre d'engagements nouveaux), versés à des associations et collectivités territoriales propriétaires de centres de vacances et de loisirs, en vue d'assurer la rénovation (mise aux normes, accessibilité des personnes handicapées) de 160 d'entre eux.
Le programme regroupe les 7.159 ETPT inclus dans le plafond du ministère, répartis de la façon suivante :
Répartition par action des emplois financés par le programme
« Conduite et pilotage »
Effectifs du programme « Sport »
Effectifs du programme « Jeunesse et vie associative »
Effectifs du programme « Conduite et pilotage »
Recrutement, formation et action sociale
Par rapport à 2005, 15 ETPT devraient être supprimés29(*), ce qui est largement inférieur aux suppressions nettes enregistrées en 2004 (52) et 2005 (80). L'essentiel des efforts a donc été réalisé sur les deux derniers exercices, mais il subsiste vraisemblablement des marges de manoeuvre, 124 départs à la retraite - hors corps gérés par le ministère de l'éducation nationale - ayant été enregistrés en 2004 (dont 97 pour les corps spécifiques du ministère).
Dans le cadre de la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (plan GPEEC), la projection opérée par le ministère porte sur les exercices 2006 et 2007 et repose sur les tendances suivantes :
- une décroissance globale des emplois ministériels qui diminueront de 47 en 2006 (mesures d'externalisation des fonctions exercées par les personnels TOS dans les établissements et mise en application de la réforme des mises à disposition de fonctionnaires auprès d'organismes tiers) et de 35 en 2007 ;
- la valorisation des compétences des personnels techniques et pédagogiques en poursuivant le mouvement de transformation d'emplois de professeur de sport et de conseiller d'éducation populaire et de jeunesse en emplois de conseillers techniques et pédagogiques supérieurs (30 en 2006) ;
- la poursuite de la démarche d'externalisation qui conduit à confier de manière progressive et pragmatique des activités d'entretien, de restauration ou de logistique à des prestataires extérieurs.
Dans les services déconcentrés, le ministère accueille des agents mis à disposition par les départements. Le ministère indique qu'il est actuellement très difficile de pouvoir préciser le nombre d'agents concernés, « du fait de la très grande diversité des situations au niveau local et du mode de gestion déconcentré de ces postes ». Le système d'information de gestion des ressources humaines ne permet pas, à ce jour, de fournir d'informations correspondant à cette position statutaire. Votre rapporteur spécial estime que des données précises et fiables doivent impérativement être constituées.
En 2005, 197 agents hors effectif plafond ont été accueillis au sein de l'administration centrale du ministère, soit 192 agents rémunérés par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, un agent mis à disposition par le ministère de la culture et quatre agents mis à disposition par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Aucun plan de réintégration n'est prévu au titre de l'année 2006.
Les crédits demandés pour ce programme en 2006 sont de 422,61 millions d'euros d'AE et de 421,9 millions d'euros de CP, soit une augmentation de 2,36 % à périmètre constant par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Ces crédits seront complétés par un fonds de concours à hauteur de 4,75 millions d'euros en CP, constituant la contribution des collectivités territoriales aux contrats de plan Etat-régions et qui contribuera à divers travaux de construction et de rénovation d'équipements sportifs de l'Etat.
Le programme 210 comprend cinq actions, dont deux actions « miroirs » regroupant les dépenses de rémunération des personnels relevant directement des programmes opérationnels. Les actions correspondant aux rémunérations des personnels des programmes 219 et 210 représentent près de 78 % des crédits de ce programme.
Crédits demandés et évolution en 2006, à périmètre constant, pour les actions du programme
01 - Personnel du programme « Sport »
188.888.718
02 - Personnel du programme « Jeunesse et vie associative »
35.832.348
03 - Personnel du programme « Conduite et pilotage »
133.479.702
135.840.115
04 - Recrutement, formation et action sociale
4.937.450
05 - Logistique, investissement et moyens généraux de l'administration centrale, des services déconcentrés et des établissements
49.029.314
56.106.560
55.392.560
412.167.532
422.613.028
421.899.028
* Les CP de 2005 incluent la « part patronale » au titre des pensions et allocations familiales, et excluent les rémunérations de fonctionnaires mis à disposition d'organismes extérieurs.
Les actions 1 et 2, dites « actions miroirs », regroupent les dépenses de rémunération des personnels concourant aux programmes 219 et 163 : conseillers techniques sportifs, agents de l'INSEP et des trois écoles nationales, personnels placés auprès des fédérations sportives, personnels techniques et pédagogiques des services déconcentrés.
L'action 3 finance les rémunérations des personnels d'encadrement, d'inspection, d'administration, de maintenance et de santé exerçant dans les services déconcentrés, les agents de l'administration centrale et les personnels des CREPS.
L'action 4 inclut les dépenses relatives à l'organisation des concours, à la formation initiale et continue, et à l'action sociale. L'action 5 comprend les dépenses de fonctionnement et d'investissement des services, et les subventions pour charges de service public des CREPS.
Votre rapporteur spécial et la commission avaient formulé de nombreuses critiques sur les objectifs et indicateurs de ce programme, qui n'avaient pas vocation à demeurer tels qu'ils étaient formulés dans l'avant-PAP pour 2005. La fréquence des objectifs à indicateur unique traduisait une certaine dispersion et la difficulté de structurer en actions et objectifs cohérents un tel programme de soutien. Les grandes fonctions de gestion centralisée (ressources humaines, immobilier, informatique, comptabilité...) transparaissaient insuffisamment dans les objectifs retenus, parfois trop précis ou proches des indicateurs.
Il s'agissait également d'assurer une plus grande compatibilité des objectifs avec les programmes de soutien des autres ministères, afin de favoriser la comparabilité et la transversalité des indicateurs (de productivité et de qualité de service en particulier), dans la mesure où les programmes de soutien sont par nature soumis à des problématiques communes et à une exigence d'optimisation du coût de fonctionnement, quel que soit le secteur d'activité.
Des efforts importants ont été accomplis et ont consisté, d'une part, à concentrer les objectifs en les réduisant de dix à cinq (plusieurs suppressions recommandées par votre commission ont ainsi été opérées) et à leur donner, d'autre part, un caractère plus transversal et plus interministériel au titre de la comparabilité entre les performances des fonctions supports des différents ministères, comme en témoigne l'objectif 1 « Assurer une gestion optimale des carrières ». Conformément aux recommandations de la commission, le nouvel objectif 3 intègre l'ancien objectif 9 et est dédié à la professionnalisation et à la qualité des prestations des CREPS. L'objectif « Assurer aux usagers un accueil de qualité » portant sur la qualité de service a été maintenu.
Concernant les indicateurs, l'avant-PAP révélait que nombre d'entre eux étaient provisoires ou trop anecdotiques et n'avaient pas réellement vocation à faire partie des données fondamentales communiquées au Parlement, car ils ressortissaient plutôt à une logique interne de contrôle de gestion. Un important travail de conception et de définition méthodologique a été réalisé, pour aboutir à neuf indicateurs au lieu de onze dans l'avant-PAP. Le nombre d'objectifs à indicateur unique a été limité à deux, l'objectif n° 3 disposant à lui seul de trois indicateurs complémentaires aux fins de bien apprécier son efficience de gestion.
Deux indicateurs30(*) ne sont pas encore renseignés, et les valeurs cibles sont échelonnées entre 2007 et 2010. Il est, par exemple, prévu que la certification ISO 9001 des CREPS soit intégrale d'ici 2010 (21 % en 2005), et que tous disposent d'un taux de ressources propres supérieur à 50 % d'ici 2008. L'indicateur relatif à la fréquence des entretiens individuels de carrière des personnels de direction pourrait ne pas figurer dans le PAP.
Les dépenses de rémunération du titre 2 s'élèvent à 357,8 millions d'euros en CP, pour 7.159 ETPT. Hors rémunérations, le montant des crédits de titre 2, correspondant à des prestations sociales et allocations diverses, est de 3,8 millions d'euros.
Les agents de catégorie A sont très majoritaires, puisqu'ils représentent 69 % des effectifs. Outre les flux nets d'effectifs, les effets de structure tiennent à un GVT positif de 1,7 %, soit 3,92 millions d'euros. Un montant de 780.000 euros est consacré aux mesures catégorielles, qui incluent notamment le nouveau régime d'indemnité de fonction et de résultat pour l'administration centrale.
Un montant de 729.070 euros de CP de titre 2 est demandé pour des indemnités versées aux membres des jurys de concours et la rémunération de formateurs extérieurs.
Au titre des dépenses de fonctionnement, 4,13 millions d'euros en AE et CP sont prévus pour financer l'organisation des concours pour trois corps propres au ministère (374.000 euros), le plan national (1,6 million d'euros) et les plans régionaux de formation (1,7 million d'euros) des personnels, et l'action sociale (frais de repas, subventions aux associations du personnel) pour 577.000 euros.
Les dépenses de fonctionnement s'élèvent à 46,3 millions d'euros en AE et CP et comprennent :
- 10,6 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement courant (dont 80 % sont destinées aux services déconcentrés) ;
- 23 millions d'euros de dépenses immobilières (dont 16,4 millions d'euros de loyers31(*) et 650.000 euros pour l'impôt foncier du Stade de France) ;
- 7,7 millions d'euros pour l'informatique (dont 4 millions d'euros pour l'administration centrale) et les télécommunications ;
- 1,2 million d'euros au titre des actions de communication (dont une action spécifique à l'occasion des Jeux de Turin, pour 260.000 euros) ;
- 3,6 millions d'euros de subventions pour charges de service public des 24 CREPS32(*), qui correspondent principalement à l'achèvement du plan d'externalisation de certaines fonctions logistiques (qui constitue un des axes structurants de la modernisation du ministère) ;
- et 175.000 euros de frais de justice et réparations civiles33(*).
Une enveloppe de 9,1 millions d'euros en CP est prévue pour les dépenses d'investissement : 1,35 million d'euros pour le renouvellement du parc automobile34(*) (soit 10.000 euros par véhicule remplacé) et 7,8 millions d'euros de dépenses d'équipement (relogement35(*), maintenance, rénovation), dont 4 millions d'euros pour les établissements publics.
QUESTIONS ET OBSERVATIONS SUR LE PROGRAMME 210
- Un programme de soutien représentant plus de la moitié des crédits de la mission ne peut être considéré comme cohérent avec la logique de la LOLF, et tend à limiter fortement la portée de la fongibilité asymétrique.
- Le système d'information des ressources humaines doit être amélioré pour connaître précisément le nombre et les catégories d'agents mis à disposition des services déconcentrés du ministère par les départements.
- Le ministère poursuit son effort de formation des personnels, avec une augmentation de 3,6 % des crédits correspondants.
- Les objectifs et indicateurs ont été nettement améliorés par rapport à l'avant-PAP du projet de loi de finances pour 2005.
- Après avoir consenti des efforts appréciables en matière de réduction des effectifs et d'externalisation en 2004 et 2005, le ministère semble marquer une « pause ».
L'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération un amendement comportant des hausses importantes d'AE et de CP sur les programmes de cette mission, pour un total de 19,79 millions d'euros.
A. MODIFICATIONS DE CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE
Les modifications consistent en une augmentation de 4.678.300 euros des AE et CP (dépenses d'intervention du titre 6 exclusivement), dont 3.812.700 euros pour le programme « Sport » et 865.600 euros pour le programme « Jeunesse et vie associative », imputés de la façon suivante.
S'agissant du programme « Sport » :
- 3.805.200 euros sur l'action 01 « Promotion du sport pour le plus grand nombre » ;
- 4.500 euros sur l'action 02 « Développement du sport de haut niveau » ;
- 3.000 euros sur l'action 03 « Prévention par le sport et protection des sportifs ».
S'agissant du programme « Jeunesse et vie associative » :
- 501.700 euros sur l'action 01 « Développement de la vie associative » ;
- 260.900 euros sur l'action 02 « Promotion des actions en faveur de la jeunesse » ;
- 101.800 euros sur l'action 03 « Promotion des actions en faveur de l'éducation populaire » ;
- et 1.200 euros sur l'action 05 « Promotion de l'animation et de l'encadrement associatif ».
B. MODIFICATIONS DE CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE
Conformément à ce qu'avait annoncé M. le Premier ministre mi-novembre 2005, une majoration de crédits de 15 millions d'euros a été adoptée au titre de la mise en oeuvre du plan d'urgence pour les banlieues. Lors de la seconde délibération à l'Assemblée nationale, dans la nuit du 22 au 23 novembre 2005, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a indiqué que ce plan portait sur un total de 323,8 millions d'euros, dont 221 millions d'euros sur les missions « Ville et logement » et « Enseignement scolaire ».
Cette majoration de crédits de 15 millions d'euros est répartie de la manière suivante :
- 3,75 millions d'euros sur le programme « Sport » afin de renforcer le soutien aux associations sportives dans les quartiers et de développer l'emploi et la formation conduisant à des qualifications dans les champs de l'animation et du sport ;
- 11,25 millions d'euros sur le programme « Jeunesse et vie associative » pour développer les activités culturelles et de loisirs, et renforcer la structuration des associations par la formation des bénévoles.
Ont en outre été adoptées, indépendamment de ces mesures d'urgence :
- une minoration de crédits de 316.289 euros sur les dépenses de personnel (titre 2) du programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », venant gager partiellement les nouvelles dépenses du plan d'urgence pour les banlieues ;
- une majoration de crédits de 100.000 euros sur les dépenses d'intervention de l'action 01 « Promotion du sport pour le plus grand nombre » du programme « Sport ».
C. INSERTION D'UN ARTICLE ADDITIONNEL 89 BIS
L'Assemblée nationale a adopté un amendement portant article additionnel, présenté par le gouvernement et tendant à autoriser, au sens de l'article 61 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances36(*), les garanties accordées par l'Etat en tant que membre du groupement d'intérêt public (GIP) « Coupe du monde de rugby 2007 », prévues à l'article 9 de la convention constitutive de ce groupement, signée le 22 octobre 2004.
L'organisation en France de la Coupe du monde de rugby à l'automne 2007, sollicitée par la fédération française de rugby auprès des instances internationales compétentes, a été obtenue notamment grâce au soutien annoncé des autorités françaises. Le GIP a été constitué entre l'Etat, titulaire de 46 % des droits, la fédération française de rugby (52 % des droits) et le CNOSF (2 %), avec pour objet de préparer et d'organiser la phase finale de la Coupe du monde de rugby.
Les membres répondent à l'égard des tiers des engagements et dettes du groupement, selon les modalités prévues par l'assemblée générale constitutive à la majorité des deux tiers. En l'absence de majorité qualifiée, chaque membre fondateur répondra des dettes du groupement à hauteur des droits qui lui sont accordés au sein de l'assemblée générale.
Le budget adopté par le GIP est aujourd'hui en équilibre, et les dernières informations disponibles ne font pas apparaître de facteurs susceptibles de mettre en jeu la responsabilité de l'Etat. Il convient, en outre, de rappeler que le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative apporte une contribution financière de 3,56 millions d'euros au GIP (soit 1,9 % du budget total de 186 millions d'euros), imputée sur l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau » du programme « Sport », dont les versements sont étalés sur trois ans : un million d'euros en 2005, 1,28 million d'euros en 2006 et le même montant en 2007.
Lors de sa réunion du jeudi 24 novembre 2005, la commission des finances a adopté cet article additionnel sans modification.
* 1 Ecole nationale d'équitation, Ecole nationale de ski et d'alpinisme, Ecole nationale de voile.
* 2 Cf. le commentaire y afférent figurant dans le tome II du rapport de M. Philippe Marini sur le projet de loi de finances pour 2006.
* 3 Avec un objectif d'accueil de 12.500 jeunes en 2006, après 8.000 en 2005.
* 6 Afin de laisser le temps aux équipes dirigeantes des fédérations sportives qui ont été élues courant 2005 d'approfondir le bilan de l'olympiade passée et d'affiner leurs projets pour la période 2004-2008, des conventions annuelles ont été conclues pour la seule année 2005, qui seront suivies, en 2006, de conventions triennales pour la période 2006-2008.
* 7 Le programme « Jeunesse et vie associative » et l'ANCV participent également au financement de cette opération, dont le coût global est estimé à 3,1 millions d'euros.
* 8 Trois fédérations agréées - la Fédération française handisport, la Fédération française du sport adapté et la fédération sportive des sourds de France - ont signé des conventions d'objectifs et bénéficient au total d'environ 2,7 millions d'euros de subventions.
* 9 En particulier avec le décret n° 2004-22 du 7 janvier 2004, qui dispose notamment que les fédérations doivent « avoir adopté des statuts comportant des dispositions qui (...) garantissent leur fonctionnement démocratique, la transparence de leur gestion et l'accès égal des femmes et des hommes à leurs instances dirigeantes ».
* 10 Loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 modifiée relative à l'organisation et la promotion des activités physiques et sportives.
* 14 Médecine du sport, prévention du dopage, fonctionnement des AMLD et des commissions régionales de lutte contre le trafic des produits dopants, promotion de la santé par le sport.
* 15 Il convient de rappeler la différence entre un contrôle et un prélèvement : un médecin diligenté pour effectuer un contrôle antidopage peut effectuer plusieurs prélèvements (en moyenne entre quatre et huit).
Les contrôles peuvent se dérouler à l'occasion soit de compétitions (internationales, nationales, voire régionales), soit d'entraînements. Ils peuvent être inopinés aussi bien en compétition (assez rarement à l'occasion de compétitions internationales) qu'à l'entraînement, dès lors que seuls le ministère donneur d'ordres et le médecin préleveur en sont informés.
* 16 Suite à une politique très volontariste des instances internationales du rugby, celui-ci reste en quatrième position des disciplines les plus contrôlées par le ministère avec 4,7 % du total des prélèvements en 2004. La même remarque peut être faite pour le tennis qui se situe en cinquième position avec 3,7 % de l'ensemble.
* 17 Dont les contrôles doivent être réalisés hors compétition et en conformité avec les règlements des fédérations concernées, qui sont responsables de la gestion des résultats.
* 18 Article premier du décret n° 90-544 du 2 juillet 1990.
* 26 Le projet annuel de performance de la mission précise que la subvention allouée est supérieure à 600.000 euros pour six associations agréées, et de moins de 15.000 euros pour 108 associations.
* 27 L'engagement et la participation des jeunes, la prévention du communautarisme, la lutte contre les discriminations, la prévention des conduites à risque et le développement des pratiques d'éducation populaire.
* 29 Soit un flux net négatif de 18 ETPT, minoré de 3 ETPT de l'INSEE, dont la rémunération et les emplois budgétaires faisaient auparavant l'objet d'une imputation en gestion sur les crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
* 30 La part des services déconcentrés déficitaires en personnels au regard des effectifs dits « cibles », et le nombre d'heures moyen d'actions de formation par CREPS rapporté au nombre d'agents relevant des corps techniques et pédagogiques.
* 31 Le coût moyen du m2 loué est de 485 euros.
* 32 Ces établissements ne bénéficient toutefois pas d'une subvention d'équilibre, afin d'inciter à l'augmentation des ressources propres tout en maintenant une politique tarifaire adaptée à leurs missions de service public.
* 33 La moyenne de ces dépenses depuis dix ans s'établit toutefois à 120.000 euros.
* 34 Réalisé conformément aux directives de la Mission interministérielle de modernisation du parc automobile de l'Etat.
* 35 En particulier le regroupement physique de la direction régionale et départementale de Marseille dans de nouveaux locaux (achetés), ce qui nécessite un investissement de 4 millions d'euros en AE et d'un million d'euros en CP sur l'exercice 2006, soit un coût net de 2,5 millions d'euros compte tenu du produit de la cession des locaux actuels.
* 36 Cet article dispose en particulier que « toute garantie de l'Etat qui n'a pas été expressément autorisée par une disposition de loi de finances doit faire l'objet d'une telle autorisation ».