Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-ucastenstvi-v-rizeni-vodovody-a-kanalizace-zmena-kanalizacniho-radu.p3425.html
Timestamp: 2019-09-17 22:42:19+00:00
Document Index: 31754174

Matched Legal Cases: ['§ 9', 'zákona č. 274', 'zákona č. 275', '§ 9', 'zákona č. 274', '§ 27', '§ 20', 'soud ', '§ 27', '§ 27', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 27', '§ 144', '§ 171', '§ 31', 'soud ', 'soud ', '§ 14', '§ 25', 'soud ', '§ 31', '§ 14', '§ 27', '§ 171', 'soud ', '§ 31', '§ 24', '§ 31', '§ 9', '§ 27', '§ 135', 'soud ', '§ 135', 'soud ', 'soud ', '§ 27']

Správní řízení: účastenství v řízení; vodovody a ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Správní řízení: účastenství v řízení; vodovody a kanalizace: změna kanalizačního řádu
Vodovody a kanalizace: změna kanalizačního řádu
k § 9 odst. 1 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění zákona č. 275/2013 Sb.
I. Kanalizační řád je interní předpis vlastníka kanalizace, který se stává závazným pro všechny uživatele kanalizace tím, že je schválen vodoprávním úřadem. Dojde-li proto ke stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu, od něhož se odvíjí cena stočného, v rámci změny kanalizačního řádu, která je schválena správním rozhodnutím, je tato hodnota závazně stanovena pro všechny uživatele kanalizace, jakož i pro provozovatele kanalizace, který je povinen provozovat kanalizaci v souladu s kanalizačním řádem dle § 9 odst. 1 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu.
II. Vzhledem k tomu, že kanalizační řád ke své závaznosti vyžaduje schválení vodoprávním úřadem, je odběratel rozhodnutím o schválení změny kanalizačního řádu spočívající v závazném stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu přímo dotčen, neboť tato hodnota je podstatným parametrem, od něhož se odvíjí cena stočného, které je povinen platit. Z tohoto důvodu v takovém případě odběratel naplňuje definici účastníka správního řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004, neboť je dotčenou osobou, která může být rozhodnutím o schválení změny kanalizačního řádu přímo dotčena ve svých právech.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 12. 2015, čj. 5 As 87/2015-22)
č. 9/99 Sb. NS a č. 11/2000 Sb. NS.
Společnost s ručením omezeným Chapel Invest proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, odboru životního prostředí, o kanalizační řád, o kasační stížnosti žalovaného.
Dne 6. 6. 2012 schválil Magistrát města Brna, odbor vodního a lesního hospodářství, I. dodatek ke kanalizačnímu řádu pro statutární město Brno, města Kuřim a Modřice, obce Česká a Želešice (dále jen „kanalizační řád“).
Žalobkyně se proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně odvolala. Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 4. 2013 toto odvolání jako nepřípustné zamítl. Dovodil, že žalobkyně nebyla účastníkem řízení před správním orgánem prvního stupně a nesplňuje ani materiální znaky účastenství, neboť z objektu ve vlastnictví žalobkyně jsou vypouštěny odpadní vody, které svým složením odpovídají běžným komunálním vodám, a kanalizační řád nestanoví pro žalobkyni jako odběratelku žádné specifické podmínky k vypouštění odpadních vod do kanalizace. Podle žalovaného pouze vlastnictví nemovitostí, které nejsou podle § 20 odst. 6 zákona o vodovodech a kanalizacích ve znění účinném do 31. 3. 2014 osvobozeny od povinnosti platit za odvádění srážkových vod do kanalizace, nezakládá dotčení žalobkyně na právech a povinnostech. Povinnost hradit ve stočném i platbu za odvádění srážkových vod do kanalizace pro veřejnou potřebu pro žalobkyni plyne přímo ze zákona o vodovodech a kanalizacích a není založena rozhodnutím o schválení kanalizačního řádu nebo jeho změny.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně. Ten svým rozhodnutím ze dne 10. 3. 2015, čj. 30 A 74/2013-39, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud dovodil, že žalobkyni vzniká závazek platit za službu, kterou jí vlastník (provozovatel kanalizace) ve formě odvádění srážkových vod poskytuje. V případě, že není množství odváděných srážkových vod měřeno, je pro způsob výpočtu podle vyhlášky č. 428/2001 Sb., kterou se provádí zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění účinném do 31. 3. 2014 rozhodným kritériem dlouhodobý srážkový úhrn v oblasti, z níž jsou vody odváděny do kanalizace. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byl schválen I. dodatek kanalizačního řádu obsahující změnu kanalizačního řádu, která se týká nového znění posledního odstavce kapitoly 8.0 – Způsob stanovení množství srážkových vod u odběratelů. Dle této změny se má, a to až do další revize (prováděné v desetiletých intervalech), pro výpočet odtoku srážkových vod v oblasti brněnské kanalizační sítě používat hodnota dlouhodobého srážkového úhrnu, stanovená pro období 1981–2010 ve výši 548 mm/m2/rok. Před změnou to bylo 507 mm/m2/rok. Zvýšení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu bude podle krajského soudu znamenat pro žalobkyni povinnost uhradit vyšší částku na vodném a stočném při zachování ostatních parametrů, z nichž se při výpočtu vychází. K úspěšnosti námitky vztahující se k účastenství podle § 27 odst. 2 správního řádu postačuje jen potence dotčení práva. Při aplikaci § 27 odst. 2 správního řádu je nutno mít na zřeteli smysl a účel účastenství, kterým je zejména možnost účinné ochrany (či obrany) práv dotčených osob. V posuzovaném případě jde o dotčení soukromého práva, tj. povinnosti žalobkyně hradit vodné a stočné. Krajský soud nezpochybnil, že by žalobkyně proti výši úplaty za množství odváděných srážkových vod, která je závislá také na dlouhodobém srážkovém úhrnu, mohla využít soukromoprávní prostředek obrany (např. žalobu na vydání bezdůvodného obohacení) a ve sporu by zpochybnila rovněž výši dlouhodobého srážkového úhrnu dle změny kanalizačního řádu. Podle krajského soudu by ovšem tato obrana žalobkyně nemusela být dostatečně účinná, neboť soud rozhodující v takovém sporu by mohl vyjít z
správnosti správního rozhodnutí (I. dodatku ke kanalizačnímu řádu). Krajský soud dospěl k závěru, že efektivnější obranu žalobkyni poskytuje možnost být účastníkem řízení o změně kanalizačního řádu a v rámci tohoto řízení uplatňovat námitky proti stanovení dlouhodobého srážkového úhrnu. Závěrem krajský soud uvedl, že žalovaný považoval podle výkladu č. 63 Ministerstva zemědělství za účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu osoby, kterým kanalizační řád stanoví specifické podmínky pro vypouštění odpadních vod do kanalizace, aniž by konkretizoval, v čem spatřuje odlišnost mezi žalobkyní a těmito osobami při schvalované změně kanalizačního řádu spočívající v novém stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu. Žalovaný přitom ve vyjádření k žalobě sám připustil, že změna kanalizačního řádu se ve výsledku dotkne majitelů nemovitostí, kteří jsou povinni platit úhrady za odvádění srážkových vod do kanalizace. Argumentuje-li žalovaný velkým množstvím účastníků (majitelů nemovitostí povinných platit úhrady za odvádění srážkových vod do kanalizace) a z toho plynoucími obtížemi s jejich přesným stanovením a vyjmenováním, pak je podle krajského soudu na zvážení, zda by do budoucna místo institutu řízení s velkým počtem účastníků řízení podle § 144 správního řádu nebylo vhodnější využití institutu opatření obecné povahy podle § 171 a násl. správního řádu, byť zákon o vodovodech a kanalizacích nestanoví, aby kanalizační řád či jeho změna byla vydána ve formě opatření obecné povahy.
Proti rozhodnutí krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítl, že schváleným I. dodatkem kanalizačního řádu nebyla žalobkyni přímo uložena určitá povinnost, neboť rozhodnutím o jeho schválení nebyla stanovena výše stočného, ale pouze jednoho jeho parametru, a to způsobem vycházejícím ze zákona o vodovodech a kanalizacích a vyhlášky č. 428/2001 Sb. Z těchto parametrů se sice výše stočného odvíjí, současně však není povinností dodavatele (provozovatele stokové sítě) stanovit výši stočného v maximální možné míře, kterou umožňují parametry stanovené kanalizačním řádem, ale pouze jeho právem. Výši stočného může dodavatel dohodnout s odběratelem i nižší, neboť jde o jejich soukromoprávní smluvní vztah. Nelze proto říci, že napadeným rozhodnutím byla žalobkyně jako odběratelka přímo dotčena na svých právech. Tak by se stalo až přímým stanovením ceny stočného, která pouze nesmí být vyšší, než připouští parametry schválené v kanalizačním řádu. Vzhledem k tomu, že jde o smluvní vztah, může být v individuálních případech výše stočného stanovena samostatně a je na odběrateli, aby se případně výši stočného bránil soukromoprávní žalobou. Žalobkyni tedy v důsledku uvedeného rozhodnutí nevznikají žádné další povinnosti, než které plynou přímo ze zákona o vodovodech a kanalizacích, a nejsou dotčena ani žádná jiná její práva. Stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu (od 1. 4. 2014 dlouhodobého srážkového normálu) není stanovením nějaké povinnosti, ale je to pouze informativní údaj, kterým jsou odběratelé (uživatelé stokové sítě) vyrozuměni o tom, jaká je pro dané území – oblast, ze které jsou srážky odváděny do kanalizace – hodnota, která je určena § 31 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích (potažmo vzorcem uvedeným v příloze č. 16 vyhlášky č. 428/2001 Sb.). Ostatně by tento údaj ani nemusel být v kanalizačním řádu uveden a mohl by být uveden až přímo v konkrétní smlouvě s dodavatelem.
Stěžovatel rovněž namítl, že krajský soud se nezabýval včasností odvolání žalobkyně, kterou stěžovatel namítal ve vyjádření k žalobě.
Žalobkyně s kasační stížností nesouhlasila a uvedla, že kanalizační řád je schvalován každému vlastníkovi kanalizace vodoprávním úřadem, což představuje veřejnoprávní garanci souladu kanalizačního řádu se zákonem a jeho prováděcími předpisy. Veškerá dosavadní procesní snaha žalobkyně směřovala ke zpochybnění správnosti hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu, který je zásadní a určující hodnotou pro výpočet množství vod odváděných do kanalizace. Bez procesního postavení účastníka řízení ovšem žalobkyně nemůže takovéto námitky vznášet. Žalobkyně byla přesvědčena, že změnou kanalizačního řádu dochází ke změně jejích práv a povinností, kterou nemá možnost ovlivnit v rámci soukromoprávní kontraktace s odběratelem. Smlouva o dodávce vody z vodovodu pro veřejnou potřebu a odvádění odpadních vod do kanalizace pro veřejnou potřebu je sice dokumentem soukromoprávní povahy, nicméně na několika místech odkazuje na kanalizační řád. S ohledem na závaznost tohoto veřejnoprávního dokumentu se nemohou strany smlouvy od jeho obsahu odchýlit. V případě stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu se nejedná jen o informativní údaj pro odběratele, ale o údaj závazný pro odběratele i dodavatele při stanovení množství odvádění srážkových vod. Právě změna tohoto údaje je hybatelem změny rozsahu povinností žalobkyně a ostatních odběratelů, neboť změnou tohoto údaje dochází k faktické změně rozsahu práv a povinností. Právě a pouze napadením změny kanalizačního řádu mohou odběratelé ovlivnit rozsah svých povinností a bránit svá práva. Podáním soukromoprávní žaloby bez možnosti ovlivnění změny kanalizačního řádu by žalobkyně jako odběratelka nemohla ničeho docílit při nezměnitelnosti rozhodnutí stanovujícího hodnotu srážkového úhrnu.
(...) Dále Nejvyšší správní soud přistoupil k vypořádání námitky týkající se účastenství žalobce ve správním řízení.
Podle § 14 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích „[v]
lastník kanalizace je povinen před podáním žádosti o vydání kolaudačního souhlasu pro stavbu kanalizace zajistit zpracování kanalizačního řádu, který stanoví nejvyšší přípustnou míru znečistění odpadních vod vypouštěných do kanalizace, popřípadě nejvyšší přípustné množství těchto vod a další podmínky jejího provozu. Kanalizační řád je vlastník kanalizace povinen předložit před podáním žádosti o vydání kolaudačního souhlasu stavby kanalizace vodoprávnímu úřadu ke schválení. Kanalizační řád schvaluje rozhodnutím vodoprávní úřad
Podle § 25 vyhlášky č. 428/2001 Sb. „[v]
lastník kanalizace je povinen změnit nebo doplnit kanalizační řád, změní-li se podmínky, za kterých byl schválen
K povaze kanalizačního řádu se Nejvyšší správní soud vyjádřil v usnesení ze dne 21. 2. 2008, čj. 1 Ao 1/2008-46, následovně: „Podle § 31 odst. 1 [zákona o vodovodech a kanalizacích]
nestanoví-li tento zákon jinak, postupují orgány veřejné správy v řízení podle tohoto zákona podle správního řádu
‘. Jak uvádí § 14 odst. 3 citovaného zákona, ‚
vlastník kanalizace je povinen před podáním žádosti o vydání kolaudačního souhlasu pro stavbu kanalizace zajistit zpracování kanalizačního řádu, který stanoví nejvyšší přípustnou míru znečistění odpadních vod vypouštěných do kanalizace, popřípadě nejvyšší přípustné množství těchto vod a další podmínky jejího provozu. Kanalizační řád je vlastník kanalizace povinen předložit před podáním návrhu na kolaudaci stavby kanalizace vodoprávnímu úřadu ke schválení. Kanalizační řád schvaluje rozhodnutím vodoprávní úřad
‘ [pozn. pod čarou č. 20 odkazuje, co se týče pojmu rozhodnutí, na správní řád].
Kanalizační řád schvaluje obecní úřad obce s rozšířenou působností jako vodoprávní úřad (§ 27 odst. 1 citovaného zákona). Z uvedeného jednoznačně vyplývá, že kanalizační řád je dokument zpracovaný vlastníkem nebo pro vlastníka kanalizace, tedy nikoliv správním orgánem, z čehož plyne, že samotný kanalizační řád není (jak bylo již shora uvedeno) opatřením obecné povahy, když ve smyslu negativní definice opatření obecné povahy obsažené v § 171 platného správního řádu nevydává kanalizační řád ‚
‘, ani žádnému správnímu orgánu žádný zvláštní zákon neukládá kanalizační řád vydat. Nejvyšší správní soud dále zvážil, zda nelze za opatření obecné povahy považovat schvalovací akt odpůrce jako vodoprávního úřadu. Ze shora podaného shrnutí platných právních předpisů nicméně plyne, že zákon zcela jednoznačně zvolil jako právní formu schválení kanalizačního řádu rozhodnutí ve smyslu správního řádu. Odpůrce jako vodoprávní úřad tak při vydání svého rozhodnutí postupoval podle správního řádu (viz shora citovaný § 31 odst. 1
[zákona o vodovodech a kanalizacích]
.“ Tyto závěry obdobně platí pro schválení změny kanalizačního řádu.
Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že údaj o stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu není nezbytnou náležitostí kanalizačního řádu, neboť podle § 24 písm. h) vyhlášky č. 428/2001 Sb. ve znění účinném do 31. 3. 2014 musí kanalizační řád obsahovat pouze způsob a četnost měření množství odpadních vod a způsob měření množství srážkových vod u odběratelů, přičemž podle § 31 odst. 1 téže vyhlášky „[m]
nožství srážkových vod odváděných do kanalizace bez měření se vypočte podle vzorce uvedeného v příloze č. 16 na základě dlouhodobého úhrnu srážek v oblasti, ze které jsou srážkové vody odváděny do kanalizace, zjištěného u příslušné regionální pobočky Českého hydrometeorologického ústavu a podle druhu a velikosti ploch nemovitostí a příslušných odtokových součinitelů uvedených v příloze č. 16
Kanalizační řád je interní předpis vlastníka kanalizace, který se stává závazným pro všechny uživatele kanalizace tím, že je schválen vodoprávním úřadem. Dojde-li proto ke stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu, od něhož se odvíjí také cena stočného, v rámci změny kanalizačního řádu, který je schválen správním rozhodnutím, je tato hodnota závazně stanovena pro všechny uživatele kanalizace, jakož i pro provozovatele kanalizace, který je povinen provozovat kanalizaci mimo jiné v souladu s kanalizačním řádem (§ 9 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích).
Kanalizační řád ke své závaznosti vyžaduje schválení vodoprávním úřadem a za této situace není pochyb o tom, že žalobkyně je rozhodnutím o změně kanalizačního řádu spočívající v závazném stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu přímo dotčena, neboť tato hodnota je podstatným parametrem, od něhož se odvíjí cena stočného. Již z tohoto důvodu žalobkyně naplňuje definici účastníka správního řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, neboť je dotčenou osobou, která může být rozhodnutím o schválení (změny) kanalizačního řádu přímo dotčena ve svých právech a povinnostech; konkrétně ve vztahu k ceně stočného, které je povinna platit.
Neobstojí argumentace stěžovatele, že by žalobkyně proti výši úplaty za množství odváděných srážkových vod, která je závislá rovněž na dlouhodobém srážkovém úhrnu, mohla využít soukromoprávní prostředek obrany (např. žalobu na vydání bezdůvodného obohacení) a v tomto soukromoprávním sporu by zpochybnila i výši dlouhodobého srážkového úhrnu dle změny kanalizačního řádu.
Ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř. v případě, že správní orgán o
otázce správní povahy již pravomocně rozhodl, civilní soud sice z tohoto rozhodnutí vychází (§ 135 odst. 2 druhá věta o. s. ř.), ale není jím vázán a může v rámci posouzení rozhodujících skutečností dojít pro účely civilního řízení k jiným závěrům.
Nejvyššího soudu ovšem dále dovodila, že mimo rámec správního soudnictví jsou obecné soudy oprávněny zkoumat správní akty zásadně jen se zřetelem k tomu, zda jde o akty nicotné (nulitní). Oproti tomu u kategorie aktů věcně vadných i aktů nezákonných platí
jejich správnosti (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97, č. 9/99 Sb. NS, na který navázal rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 12. 1998, sp. zn. 3 Cdon 1091/96, č. 11/2000 Sb. NS).
Z uvedeného je zřejmá správnost závěru krajského soudu o tom, že obrana žalobkyně v rámci civilního řízení nemusí být dostatečně účinná, neboť civilní soud rozhodující v soukromoprávním sporu by s výjimkou nicotnosti správního rozhodnutí (aktu) mohl obecně vycházet z
správnosti správního rozhodnutí (v projednávané věci z rozhodnutí o schválení I. dodatku ke kanalizačnímu řádu).
Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožňuje s hodnocením výkladu č. 63 Ministerstva zemědělství, neboť tento výklad a z něj plynoucí závěry stěžovatele připouští jako účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu pouze osoby, kterým kanalizační řád stanoví specifické podmínky pro vypouštění odpadních vod do kanalizace. Výklad č. 63 (ani stěžovatel v napadeném rozhodnutí) se ovšem nijak nevypořádává s tím, z jakých důvodů by pouze tyto osoby měly být přímo dotčeny na svých právech a povinnostech, v čem se postavení těchto osob liší od ostatních odběratelů, kteří jsou v nyní posuzované věci stanovením hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu nepochybně rovněž dotčeni na svých právech a povinnostech co do stanovení výše ceny stočného.