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Timestamp: 2019-10-19 20:14:53
Document Index: 287320857

Matched Legal Cases: ['Art. 39', 'Art. 39', 'Art. 17', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 14', 'Art. 39', 'Art. 14', 'Art. 23', 'Art. 14', 'Art. 49', 'Art. 14', 'Art. 56', 'Art. 39', 'Art. 39', 'Art. 2', 'Art. 2']

von Dennis Pohlmann (Autor)
1. Fragestellung und Ziel
2. Definition und Begriffsabgrenzung
3. Ökonomische Erklärungsansätze für Migration
3.1. Motive für Migration
3.2 Migration im europäischen Kontext
3.2.1 Die Volkswirtschaften der EU-25 in einer Kurzgegenüberstellung
3.2.2 Migration in Europa als Folge der Osterweiterung
4. Einschränkung vs. voller Liberalisierung der Arbeitnehmerfreizügigkeit
4.1. Volle Liberalisierung der Arbeitnehmerfreizügigkeit: Das Beispiel Irland und Großbritannien
4.1.1 Ausmaß der Migration
4.1.2 Auswirkungen auf die Volkswirtschaften beider Länder
4.2 Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit: Das Beispiel Deutschland
4.2.1 Gründe für die Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit
4.2.2 Prognosen zum Ausmaß der Immigration
4.2.3 Beurteilung der Argumente gegen die Arbeitnehmerfreizügigkeit
Abbildung 1: Auswirkungen von Immigration auf inländische Substitute und Komplemente
Abbildung 2: Auswirkungen von Immigration auf rigide Arbeitsmärkte
Tabelle 1: Arbeitslosenquoten und BIP/Kopf in KKS der EU-25
Tabelle 2: Drei-Phasen-Modell zur Begrenzung der Arbeitnehmerfreizügigkeit
Anfang des einundzwanzigsten Jahrhunderts vollzog die Europäische Union (EU) die größte Expansion ihrer nunmehr 50-jährigen Geschichte. Im Rahmen der Osterweiterung wurden am 1. Mai 2004 zehn neue Mitgliedstaaten aufgenommen, die überwiegend dem ehemaligen Ostblock angehörten, und zu Jahresbeginn 2007 wurden Rumänien und Bulgarien als neue Unionsstaaten begrüßt. Die 1945 in Jalta beschlossene Teilung Europas hatte nach 60 Jahren endgültig ein Ende gefunden. Mittlerweile bilden 27 Staaten mit einer Bevölkerung von 493 Millionen Menschen und einem gemeinsamen Bruttoinlandsprodukt von rund 12,7 Billionen EUR das vereinigte Europa und stellen somit den größten gemeinsamen Markt und Wirtschaftsraum der Welt dar. Diese geschichtsträchtige östliche Erweiterung der Union, die ehemalige Gegner des Kalten Krieges vereinte, wurde zum Symbol für die Einheit eines freien Europas und setzte endgültig einen Schlussstrich unter die zahllosen militärischen Konflikte europäischer Staaten, die über viele Jahrhunderte lang den Kontinent heimsuchten.
Doch die Aufnahme von ehemals planwirtschaftlich geführten Volkswirtschaften schürte innerhalb der „alten“ 15 Unionsstaaten (EU-15) Ängste über deren zukünftige wirtschaftliche Situation und die der EU. Die neuen zwölf mittel- und osteuropäischen Länder (MOEL-12) zeichnen sich gegenüber der EU-15 durch geringere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit aus. Diese spiegelt sich beispielsweise durch ein niedriges Bruttoinlandsprodukt/Kopf, höhere Arbeitslosenquoten, und ein geringeres Lohn- und Gehaltsniveau wider. Diese Gegebenheiten leiten zu der Befürchtung, dass das starke Gefälle zwischen Ost und West trotz befristeter Beschränkungsmöglichkeiten in der Freizügigkeit der neuen Unionsbürger zu verstärkter Migration in die EU-15 führen könne. Insbesondere wird befürchtet, Migranten aus Mittel- und Osteuropa könnten durch Anbieten ihrer Arbeitsleistung zu Dumpinglöhnen einen Verdrängungs-wettbewerb auslösen und somit erheblichen Druck auf die Arbeitsmärkte der EU-15 ausüben, da sie heimische Arbeitnehmer gleicher oder ähnlicher Qualifikation substituieren. Die Folge daraus wäre eine steigende Arbeitslosigkeit unter den einheimischen EU-15 Bürgern und ein Absinken des allgemeinen Lohn- und Gehaltsniveaus. Nicht umsonst war der Aspekt der Arbeitnehmerfreizügigkeit einer der härtesten Diskussionspunkte der Beitrittsverhandlungen zur EU-Osterweiterung 2004[1].
Okólski fasst diese Bedenken bezüglich Migration aus den MOEL zutreffend zusammen: „Despite the ambiguity of substantive evidence, the imminent eastward expansion of the EU is sometimes seen as an additional challenge for the fragile stability of the European migration system. Namely, the enlargement is viewed as a vehicle of increasing (uncontrolled an undesirable) inflow of immigrants into the present EU.“[2]
Inhalt dieser Arbeit ist es mit Fokus auf die EU Osterweiterung 2004 sein, zunächst die Ursachen und Gründe für Migration vorzustellen und aufzuzeigen, inwiefern und in welcher Ausprägung diese innerhalb der Grenzen der EU vorliegen. Anschließend wird in einem zweiten Schritt dargestellt, welche Migrationstendenzen anhand der vorliegenden Motivatoren zu erwarten wären, wie sich diese in der Realität darstellen bzw. prognostiziert werden und welche Probleme daraus resultieren können, insbesondere mit Blick auf die nationalen Arbeitsmärkte der EU-15. Obwohl die Unionsbürgerschaft grundsätzlich das Recht der unbedingten Personenfreizügigkeit inkludiert, existieren derzeit gegenüber den Bürgern der MOEL-12 Beschränkungen, insbesondere in der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Im letzten Teil dieser Arbeit wird auf der einen Seite anhand des Beispiels von Großbritannien und Irland, die volle Arbeitnehmerfreizügigkeit umgehend nach der Osterweiterung 2004 gewährten, auf der anderen Seite anhand von Deutschland als einen der Hauptverfechter der temporären Freizügigkeitsbeschränkungen die Auswirkungen der verschiedenen Politiken auf die jeweiligen Arbeitsmärkte dieser Volkswirtschaften skizziert. Ferner werden Beweggründe für die deutsche Sichtweise aufgezeigt und Sinn und Zweck der Übergangsfristen kritisch hinterfragt.
Zu Beginn soll der Begriff „Migration“ definiert und dessen Verwendung im Rahmen dieser Arbeit abgegrenzt werden.
Der Begriff „Migration“ oder auch „Wanderung“ findet sich in verschiedensten akademischen Disziplinen wieder. Innerhalb der politischen und sozialwissen-schaftlichen Verwendung ist der Begriff Migration jedoch teilweise unscharf. Einvernehmen besteht darin, dass unter Migration – entsprechend der vorherrschenden Auffassung in der politischen Interpretation – die Wanderung über nationalstaatliche Grenzen hinweg zu verstehen ist. Auch wird Binnenmigration, d.h. intranationale Wanderungsbewegungen zwischen verschiedenen Regionen eines Staates, die beispielsweise durch verschiedene Stufen wirtschaftlicher Entwicklung charakterisiert sind, häufig unter dem Oberbegriff Migration subsumiert[3]. Die Unschärfe des Begriffs resultiert jedoch aus der Schwierigkeit bei der grenzüberschreitenden Migration den Zeitpunkt zu quantifizieren, wann exakt von Auswanderung aus einem Land und Einwanderung in ein anderes Land gesprochen werden kann. Hier verwenden Staaten verschiedene Kriterien. Beispielsweise gilt die Ausreise unter Aufgabe des Wohnsitzes nach deutscher Auffassung als Auswanderung, wohingegen in Italien die Ausreise und der Aufenthalt im Ausland für einen bestimmten Mindestzeitraum bereits als Auswanderung gewertet wird. Ähnliche Differenzen bestehen in den verschiedenen nationalen Auffassungen, wann der Tatbestand der Einwanderung erfüllt ist[4].
Im Rahmen dieser Arbeit soll der oben vorgestellten international gefassten Begriffsinterpretation gefolgt werden und Migration als Wanderung über nationale Grenzen hinweg verstanden werden, da der Fokus der Arbeit auf internationaler Migration innerhalb der EU liegt und das Phänomen der Binnenmigration nicht näher betrachtet wird. Dabei ist dem vorab dargestellten Problem der Begriffsunschärfe in der Form Rechnung zu tragen, dass verschiedene nationale Informationsquellen über Migration stets auf Vergleichbarkeit hin kritisch zu hinterfragen sind. Eine praktische Lösung des Problems könnte durch Anwendung existenter Empfehlungen der Vereinten Nationen zur Erfassung von Migrationsbewegungen erfolgen, die bisher jedoch keinen Eingang in die Methodik der europäischen Staaten gefunden haben[5]. Somit sind Quantifizierungen von Migration anhand von Statistiken verschiedener Staaten stets auf ihre Vergleichbarkeit hin zu würdigen.
Im Folgenden sollen nun (1) die Motive für Migration, sowie (2) der Umfang dieser Wanderungsbewegungen im europäischen Kontext dargestellt werden. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass aufgrund des kurzen Zeitraums seit der Osterweiterung 2004 zum größten Teil auf verschiedene Prognosen und Studien zur Bezifferung der Migration zurückgegriffen werden muss, da aussagefähige amtliche Statistiken bisher kaum vorliegen. Vor diesem Hintergrund sind die anschließenden Betrachtungen zur Migration auf die Osterweiterung 2004 bezogen, so dass die Effekte resultierend aus dem Beitritt Rumäniens und Bulgariens nicht näher betrachtet werden. Aufgrund der vergleichbaren ökonomischen Charakteristika dieser beiden Staaten und den zehn 2004 beigetreten mittel- und osteuropäischen Ländern (MOEL-10) kann davon ausgegangen werden, dass diese Abgrenzung keine Auswirkungen auf die Aussagefähigkeit der folgenden Darstellungen haben wird.
Migrationstheoretische Ansätze gehen von der Basisannahme aus, dass der potentielle Migrant im Sinne eines „Homo oeconomicus“ eine Alternativenbewertung vornimmt, in der er rational Vorteile und Nachteile seiner derzeitigen Situation einer erwarteten Situation in einem anderen Land im Rahmen einer Entscheidung unter Unsicherheit gegenüberstellt. Bei dieser Nutzenmaximierung würde sich der Entscheider zur Wanderung entschließen, wenn die Vorteile abzüglich der Nachteile des Migrationsziels die Vorteile abzüglich Nachteile des gegenwärtigen Landes übertreffen[6]. Hierbei soll angemerkt werden, dass sowohl objektive als auch subjektive Kriterien in den Entscheidungsprozess einfließen. Beispielsweise finden auf der einen Seite objektiv messbare Aspekte wie Arbeitslosigkeit oder Höhe des Einkommens Eingang in die Alternativenbewertung, auf der anderen Seite berücksichtigt der Entscheidungsträger jedoch auch subjektive Punkte, wie z.B. das Zurücklassen von Freunden und Familie. Diese Kriterien dürfen also – auch wenn sie schwer quantifizierbar sind – bei der ökonomischen Betrachtungsweise nicht vernachlässigt werden.
Sowohl objektive als auch subjektive Kriterien lassen sich in Push- und Pull-Faktoren differenzieren. Unter Push-Faktoren (Druckfaktoren) werden all diejenigen Bedingungen in der Herkunftsregion von Wandernden subsumiert, die im Vergleich zur Zielregion negativer ausgeprägt sind[7], bzw. die vom Entscheidungsträger als negativer wahrgenommen werden[8]. Als Pull-Faktoren (Sogfaktoren) werden die Gegebenheiten bezeichnet, die in der Zielregion günstiger erscheinen als in der Herkunftsregion[9]. Beispiele für Push-Faktoren können Wirtschaftskrisen, Kriege oder Naturkatastrophen in der Heimat sein, wohingegen politische Stabilität, Religionsfreiheit oder bessere Ausbildungs- und Verdienstmöglichkeiten in der Zielregion exemplarisch für Pull-Faktoren stehen.
Während ein potentieller Migrant die Push-Faktoren in seinem Herkunftsland direkt wahrnehmen und bewerten kann, ist für die Evaluierung der Pull-Faktoren im Zielland und die Minimierung des Unsicherheitsaspekts die Nutzung von Informations- und Kommunikationsmedien notwendig, die trotz nahezu globalem Angebot dieser Medien nicht jedem offen stehen. So ist für deren Nutzbarmachung neben dem Zugang per se auch ein gewisser Grad an Bildung und das Vorhandensein materieller Ressourcen notwendig. So muss für die Nutzung des Internet die notwendige EDV zur Verfügung stehen, internationale Radio- und Fernsehsender müssen mit den entsprechenden Geräten empfangen werden können oder internationale Zeitungen und Zeitschriften müssen zugänglich sein, gelesen und verstanden werden können. Im Rahmen des Informationsaspekts spielen sogenannte Migrationsnetzwerke („friends-and-relatives-effect“) eine wichtige Rolle. Diese bezeichnen verwandtschaftliche oder andere soziale Bindungen, die zwischen Personen im Auswanderungsland und Zielland vorhanden sind bzw. entstehen und erheblich zur Beseitigung des Informationsdefizits in Bezug auf die Pull-Faktoren des Ziellandes beitragen[10]. Somit reduziert dieser Wissenstranfer die Risiken und Kosten der Migration, da Verwandte, Freunde oder Bekannte im Zielland beispielsweise bei der ersten Unterbringung, sowie der Arbeits- und Wohnungssuche unterstützen können[11].
Innerhalb der Grenzen der EU motivieren überwiegend wirtschaftliche Aspekte zur Migration. Einkommens- und Beschäftigungsunterschiede können als zentrale Erklärungsfaktoren für innereuropäische Migrationsentscheidungen angesehen werden[12]. Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass es Ziel eines jeden Migranten ist, im Rahmen einer Nutzenmaximierung seine individuelle Situation gemessen an vorher definierten Kriterien zu optimieren.
3.2. Migration im europäischen Kontext
Wie oben erwähnt, begründen in hohem Maße ökonomische Aspekte zur Verbesserung der eigenen wirtschaftlichen Situation die Migration innerhalb der Europäischen Union. Politische, ökologische oder religiöse Wanderungsgründe, z.B. aufgrund von Einschnitten in Grundrechte wie Religionsfreiheit, Meinungsfreiheit oder mangelnde Rechtsstaatlichkeit sind eher vernachlässigbar[13]. Wie sind die einzelnen Volkswirtschaften der EU charakterisiert und welche Migrationstendenzen lassen sich daraus ableiten bzw. prognostizieren?
3.2.1. Die Volkswirtschaften der EU-25 in einer Kurzgegenüberstellung
Zur ökonomischen Charakterisierung einer Volkswirtschaft lassen sich eine Vielzahl makroökonomischer Variablen heranziehen. Die meisten Modelle zur Erklärung von Migration verweisen jedoch auf die Kriterien Arbeitslosenquote und Höhe von Löhnen- und Gehältern als wichtigste Einflussfaktoren einer Migrationsentscheidung, da diese unmittelbar das potentielle Einkommen des Entscheidungsträgers im Zielland und damit seinen individuellen Wohlstand determineren[14]. Auch ist für potentielle Migranten ein Vergleich dieser Variablen mit der gegenwärtigen Situation im Heimatland relativ problemlos möglich.
Tabelle 1 zeigt das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf (BIP/Kopf) in Kaufkraftstandards (KKS), d.h. preisbereinigt, sowie die jeweiligen Arbeitslosenquoten der EU-15 Länder im Vergleich zu den MOEL-10. Dabei beinhaltet das BIP/Kopf alle Einkommen einer Volkswirtschaft, also somit auch die Kapitaleinkommen, und nicht ausschließlich Arbeitnehmerentgelte. Ein direkter Rückschluss auf die individuellen Durchschnittslöhne und -gehälter kann daher nicht geleistet werden. Obwohl das BIP/Kopf in KKS daher kein exaktes Maß darstellt, liefert es dennoch Anhaltspunkte zur Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Situation eines Staates und seiner Erwerbsbevölkerung[15]. Daher wird hier zur Abschätzung von Einkommensdifferenzen innerhalb der EU in Ermangelung geeigneterer Konzepte auf das BIP/Kopf in KKS abgestellt.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthaltenTabelle 1: Arbeitslosenquoten und BIP/Kopf in KKS der EU-25[16]
Insbesondere ermöglicht die Darstellung in KKS durch Bereinigung von Preisunterschieden einen aussagekräftigeren Vergleich als bspw. eine Gegenüberstellung von nominalen Löhnen und Gehältern.
Im Vergleich lässt sich eine signifikant höhere, jedoch über den Darstellungszeitraum sinkende Arbeitslosenquote der MOEL-10 gegenüber der EU-15 erkennen. Insbesondere Polen und die Slowakei sind mit hoher Arbeitslosigkeit konfrontiert. Bei Gegenüberstellung des BIP/Kopf liegt der Wert der EU-15 mit 25.400 EUR in 2005 beinahe doppelt so hoch wie der der MOEL-10 mit 13.205 EUR. Jedoch ist sowohl bei den EU-15 als auch bei den MOEL-10 ein positive Entwicklung über die drei betrachteten Jahre zu verzeichnen. Zusammenfassend bestehen relativ große Unterschiede beim BIP/Kopf zwischen EU-15 und MOEL-10, wohingegen die Arbeitslosenquoten im gewichteten Durchschnitt der MOEL-10 zwar über dem Durchschnitt der EU-15 liegen, der Wert aber maßgeblich durch die hohe Arbeitslosigkeit in Polen in Kombination mit dem hohen Bevölkerungsanteil des Landes, der beinahe 50% der Bevölkerung der MOEL-10 ausmacht, nach oben getrieben wird. Somit sind die Differenzen im Bereich der Arbeitslosigkeit zwischen den alten EU-Staaten und den neu beigetretenen Staaten mit Ausnahme Polens und Sloweniens als eher gering zu erachten.
Dennoch könnte von Migranten die Arbeitslosigkeit in westeuropäischen Ländern aufgrund der i.d.R. höheren staatlichen Leistungen als weniger problematisch und finanziell bedrohlich angesehen als in ihrem jeweiligen Heimatland. Selbst als Arbeitsloser und Bezieher sozialer Leistungen wäre man als Immigrant in den EU-15 Staaten oftmals besser gestellt als in den MOEL. Dieser Sachverhalt lässt sich durch folgendes Zitat des ehemaligen rumänischen Präsidenten Ion Iliescu auf einer Konferenz im Juli 2001 prägnant illustrieren:
„Besser Arbeitsloser in Deutschland als Präsident Rumäniens!“
Hintergrund dieser Aussage ist, dass Iliescu als Präsident mit einem Gehalt von monatlich umgerechnet 500,00 US-Dollar etwa das fünffache eines rumänischen Durchschnittsarbeiters verdiente, jedoch im Gegensatz dazu ein deutscher Arbeitsloser zu der Zeit Unterstützung i.H.v. ca. 1.000,00 USD pro Monat erhielt[17]. Zwar ist zu bedenken, dass der Zugang zu Sozialleistungen der EU-15 für Immigranten nicht ohne Weiteres möglich ist, da die EU-Freizügigkeitsrichtlinie grundsätzlich besagt, dass nicht erwerbstätige EU-Bürger bei Einwanderung in einen anderen Mitgliedsstaat erst nach Ablauf von fünf Jahren, in denen sie sich selbst versorgen müssen, Anspruch auf soziale Leistungen haben. Aber bei Abhandenkommen der Existenzmittel, die bei Immigration nachzuweisen sind, ist innerhalb der Fünfjahresfrist eine automatische Ausweisung in das Heimatland nicht ohne Weiteres möglich und die Tatsache, dass der Immigrant hilfebedürftig geworden ist, hat zur Folge, dass grundsätzlich Sozialhilfe beantragt werden kann. Daher besteht ein gewisser Anreiz zur Nutzung des neuen EU-Rechts für Einwohner der MOEL-10, deren Durchschnittseinkommen bspw. etwa einem Viertel bis der Hälfte des deutschen Sozialhilfesatzes entspricht[18].
Somit lässt sich konstatieren, dass aufgrund des Wohlstandsgefälles, das hier beispielhaft durch den Vergleich von Arbeitslosenquote und Höhe des BIP/Kopf beschrieben worden ist, ein migrationstheoretischer Anreiz zur Wanderung aus den MOEL-10 in die EU-15 existiert. Daher ist die eingangs geschilderte Befürchtung der Massenmigration von Zentral- und Osteuropa nach Westeuropa augenscheinlich nicht ganz unbegründet. Im weiteren Verlauf der Arbeit soll nun ein Eindruck über das tatsächliche bzw. prognostizierte Ausmaß von Migration aus den MOEL-10 in die EU-15 vermittelt werden.
3.2.2. Migration in Europa als Folge der Osterweiterung
Mit der Osterweiterung am 1. Mai 2004 wurden 74,6 Mio. Einwohner der zehn Beitrittsländer zu Bürgern der EU mit dem grundsätzlichen Recht der Personenfreizügigkeit. Das wirtschaftliche Gefälle zwischen EU-15 und MOEL-10 wurde oben bereits verdeutlicht und kann durchaus als ein bedeutender Motivator zur Migration angesehen werden. Zieht man insbesondere das höhere Lohn- und Gehaltsniveau in der EU-15 und die niedrigen Arbeitslosenquoten einiger EU-15 Staaten als wichtige Pull-Faktoren hinzu, kann durchaus davon ausgegangen werden, dass Migrationsbewegungen in nicht unerheblichen Maße stattfinden würden. Welche Migrationstendenzen lassen sich also zukünftig prognostizieren?
Im Zuge der Osterweiterung wurden verschiedenste Prognosen über Zuwanderung publiziert. Grundsätzlich sind solche Migrationsstudien mit einer großen Unsicherheit behaftet, da bspw. getroffene Annahmen über die wirtschaftliche und demographische Entwicklung entsprechender Staaten aufgrund ihrer Dynamik nur begrenzte Gültigkeit besitzen und schnell obsolet werden können[19]. Zur Verdeutlichung sollen an dieser Stelle die Resultate von vier Schätzungen bezüglich potentieller Zuwanderung aus den neuen Mitgliedstaaten in die EU-15 kurz vorgestellt werden.
Alvarez-Plata et al. verwenden als Basis für ihre Schätzung aus dem Jahre 2003 die Anzahl von Staatsbürgern der MOEL-10, die 2001 in der EU-15 lebten. Sie prognostizieren langfristig zwischen 3,2 und 4,5 Mio. Migranten bis zum Jahr 2030 und einen direkten Anstieg der Nettozuwanderung zwischen 250.000 und 294.000 Personen direkt nach Inkrafttreten der Personenfreizügigkeit[20]. Ein Vergleich mit der bisherigen Anzahl von Staatsbürgern der MOEL-10, die legal in der EU leben, macht die genannten Zahlen etwas greifbarer. Diese betrug 1996 schätzungsweise 814.000[21].
Das Hamburgische Weltwirtschaftsinstitut (HWWI) geht aufgrund verschiedener Berechnungen davon aus, dass ca. 5 bis 7% der Gesamtbevölkerung der MOEL-10 mit dem Ziel der Arbeitsaufnahme in die EU-15 emigrieren werden, was eine Zuwanderung von 3 bis 5 Mio. Menschen bedeutet. Auf der anderen Seite haben direkte Befragungen bei der Bevölkerung eine Wanderungsbereitschaft i.H.v. 1 bis 4%, also ca. 1 bis 3 Mio. Menschen, ergeben. Dies ergibt eine jährliche Zuwanderung von 200.000 Arbeitsmigranten oder mehr. Auch stellt sich die Mehrheit der Befragten nur einen begrenzten Arbeitsaufenthalt von ein bis fünf Jahren vor und nur ein geringer Teil hat Interesse daran, dauerhaft in die EU-15 zu emigrieren[22].
Die EU-Kommission schätzte 2001 die Zuwanderung aus den Beitrittsländern Mittel- und Osteuropas auf 70.000 bis 120.000 Zuwanderer pro Jahr.
Das Münchener Ifo-Institut bezifferte das Ausmaß der Migration auf sogar weit über 200.000 Menschen pro Jahr und quantifiziert die Gesamtimmigration auf 5 Millionen[23].
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Schätzungen – auch aufgrund ihrer zugrunde gelegten Annahmen – relativ weit auseinander gehen. Im Mittel kann auf Basis der betrachteten Studien eine langfristige Immigration aus den MOEL-10 von 3 bis 5 Millionen Menschen angenommen werden.
Oftmals wird bei der Schätzung der Migration resultierend aus der EU-Osterweiterung die Süderweiterung mit dem Beitritt Spaniens, Portugals und Griechenlands 1990 als Vergleich herangezogen. Dabei wird als Argument ins Feld geführt, dass in den Folgejahren nach 1990 nur in geringem Maße Migration aus diesen Ländern stattfand. Es sollte jedoch beachtet werden, dass der Einkommensunterschied/Kopf zwischen den drei Beitrittsländern 1990 und den alten EU-Staaten längst nicht so hoch war wie es bei der Osterweiterung der Fall ist[24].
Da seit der Osterweiterung der Europäischen Union nunmehr gerade einmal drei Jahre vergangen sind, stehen kaum aussagefähige Statistiken zur Verfügung, um das tatsächliche Ausmaß der Migration seit dem 1. Mai 2004 zu quantifizieren und bestehende Schätzungen zu bestätigen oder zu widerlegen. Auch bis dato existente Einschränkungen in der Personenfreizügigkeit in den meisten EU-15 Staaten, auf die im folgenden Abschnitt näher eingegangen wird, verhindern respektive verzögern erweiterungsbedingte Migration. Daher kann im Rahmen dieser Ausarbeitung im Wesentlichen nur auf Prognosen abgestellt werden.
4. Volle Liberalisierung versus Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit
Wie eingangs aufgezeigt wurde durch die Aufnahme von vormals planwirtschaftlich geführten Volkswirtschaften mit einem Entwicklungsstand weit hinter der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der EU-15 die Angst geschürt, dass der Wohlstandsunterschied resultierend aus dem wirtschaftlichen Ungleichgewicht eine Welle der Immigration unmittelbar nach Aufnahme der MOEL-10 auslösen würde, was erheblichen Druck auf die Arbeitsmärkte Westeuropas ausüben könne. Daher bestand die Mehrheit der EU-15 Staaten zum Zweck des Protektionismus der eigenen Volkswirtschaften auf einer vorübergehende Beschränkung der Personenfreizügigkeit der neuen EU-Bürger.
Die Personenfreizügigkeit[25] gehört neben dem freien Warenverkehr[26], dem freien Dienstleistungsverkehr[27] und dem freien Kapitalverkehr[28] zu den vier Grundfreiheiten der Union und ist als Gemeinschaftsrecht für alle Staaten verbindlich. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit wurde in den Art. 39 bis 42 EG-Vertrag im Rahmen der Personenfreizügigkeit konkretisiert. Art. 39 Abs. 2 des EG-Vertrages schreibt die „Abschaffung jeder auf Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Beschaffung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen“[29] vor. Konkret bedeutet dies das Recht eines jeden Arbeitnehmers, (1) sich um tatsächlich angebotene Stellen zu bewerben, (2) sich zu diesem Zweck im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen, (3) sich in einem Mitgliedstaat aufzuhalten, um dort eine Beschäftigung nach den für Arbeitnehmer dieses Staates geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften auszuüben und (4) nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats unter Bedingungen zu verbleiben, welche die Kommission in Durchführungsverordnungen festlegt[30].
Durch die Aufnahme in die EU verpflichteten sich die MOEL-10 den „acquis communautaire“[31], den Rechtsrahmen der Europäischen Union, anzuerkennen und komplett in das nationale Recht zu übernehmen. Dadurch soll das Zentralziel der EU, die Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarktes[32], d.h. eines einheitlichen Wirtschaftsraums ohne Beeinträchtigungen, realisiert werden.
Durch Aufnahme ihrer Staaten in die Europäische Union wurden die Einwohner der MOEL-10 zu Unionsbürgern und genießen gemäß Art. 17 Abs. 2 EG-Vertrag alle Rechte und Pflichten, die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben, so dass ihnen grundsätzlich auch die o.g. Grundfreiheiten, wie die Arbeitnehmerfreizügigkeit, zustehen.
Da jedoch der Westen, insbesondere Deutschland und Österreich als geografisch östlichst gelegene Staaten der EU-15, bei abrupten Grenzöffnungen nach der Osterweiterung große Spannungen aufgrund eines starken Anstiegs von Arbeitsimmigranten aus den neuen Mitgliedsländern befürchtete, wurde zum Schutz der nationalen Arbeitsmärkte eine temporäre Beschränkung der Freizügigkeit der neuen EU-Bürger vereinbart[33]. Dieser Bestandteil des Beitrittsvertrages regelt, dass einzelne EU-Staaten die Arbeitnehmerfreizügigkeit für die Dauer einer bestimmten Übergangs-periode einschränken können[34]. Ferner gilt die Beschränkung nur für Bürger der acht mittel- und osteuropäischen Staaten und nicht für Malta und Zypern, da von diesen Staaten aufgrund ihrer relativ geringen Bevölkerungszahl keine massive Migration zu erwarten ist[35].
Im Detail lässt sich diese Übergangsperiode in einem Drei-Phasen-Modell darstellen.
Tabelle 2: Drei-Phasen-Modell zur Begrenzung der Arbeitnehmerfreizügigkeit[36]
[1] Vgl. Okólski (2004), S. 37
[2] Okólski (2004), S. 24
[3] Vgl. Birsl (2005), S. 18 f.
[4] Vgl. Birsl (2005), S. 329 f.
[5] Laut Definition der Vereinten Nationen liegt Migration bei einem Wohnortwechsel mit einer Dauer von mehr als fünf Jahren vor. Vgl. Birsl (2005), S. 29
[6] Vgl. Hof (1993), S. 67
[7] Vgl. Birsl (2005), S. 33
[8] Anmerkung des Verfassers
[9] Vgl. Birsl (2005), S. 33
[10] Vgl. Birsl (2005), S. 35
[11] Vgl. Pflugbeil (2005), S. 11 f.
[12] Vgl. Hof (1993), S. 70
[13] So bekennen sich bspw. alle Mitgliedstaaten zur Demokratie, zur Achtung der Menschenrechte und zur Rechtsstaatlichkeit. Siehe Art. 6 Abs. 1 EU-Vertrag.
[14] Vgl. Alvarez-Plata et al. (2003), S. 6
[15] Vgl. Blanchard/Illing (2004), S. 42 ff.
[16] Quelle: Eurostat (2007), S. 140, 152; Eigene Berechnungen
[17] Vgl. Pflugbeil (2005), S. 1
[18] Siehe Art. 7,16,17 Richtlinie 38/2004/EG; Vgl. Sinn (2006), S. 1
[19] Vgl. Brücker et al. (2006), S. 16; Pflugbeil (2005), S. 159
[20] Vgl. Alvarez-Plata (2003), S. 39 ff.
[21] Vgl. Okólski (2004), S. 39 f.
[22] Vgl. Heinen/Pegels (2006), S. 2
[23] Vgl. HWWA (2001), S. 1
[24] Vgl. Heinen/Pegels (2006), S. 2
[25] Siehe Art. 14 Abs. 2 i.V.m. Art. 39-48 EG-Vertrag
[26] Siehe Art. 14 Abs. 2 i.V.m. Art. 23-31 EG-Vertrag
[27] Siehe Art. 14 Abs. 2 i.V.m. Art. 49-55 EG-Vertrag
[28] Siehe Art. 14 Abs. 2 i.V.m. Art. 56-60 EG-Vertrag
[29] Siehe Art. 39 Abs. 2 EG-Vertrag
[30] Siehe Art. 39 Abs. 3 EG-Vertrag
[31] Wörtlich übersetzt: „Gemeinsam Erreichtes“
[32] Siehe Art. 2 EU-Vertrag; Art. 2 EG-Vertrag
[33] Vgl. Pflugbeil (2005), S. 140 ff.
[34] Vgl. Heinen/Pegels (2006), S. 1
[35] Vgl. Pohl (2006), S. 27
[36] Vgl. Heinen/Pegels (2005), S. 1; Pflugbeil (2005), S. 141; Deutscher Bundestag (2006), S. 3
9783638850377
9783638849487
v80139
Leuphana Universität Lüneburg – Institut für Rechtswissenschaften
Migration Europa Kontext Osterweiterung Europäischen Union Probleme EU-Integration