Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-579-de-junio-5-de-2001?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041bd3cf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-17 07:17:31
Document Index: 138047038

Matched Legal Cases: ['artículo 302', 'artículo 8', 'artículo 20', 'artículo 22', 'artículo 159', 'artículo 39', 'artículo 85', 'artículo 95', 'artículo 241', 'artículo 40', 'artículo 39', 'artículo 95', 'artículo 39', 'artículo 197', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 158', 'artículo 2', 'artículo 302', 'artículo 320', 'artículo 302', 'artículo 302', 'artículo 302', 'artículo 302', 'artículo 302', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 302', 'artículo 302', 'artículo 320', 'artículo 356', 'artículo 356', 'artículo 298', 'artículo 302', 'artículo 298', 'artículo 320', 'artículo 302', 'artículo 320', 'artículo 15', 'artículo 8', 'artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 17', 'artículo 15', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 288', 'artículo 151', 'artículo 307', 'artículo 150', 'artículo 297', 'artículo 297', 'artículo 297', 'artículo 300', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 287', 'artículo 287', 'artículo 287', 'artículo 287', 'artículo 136', 'artículo 287', 'artículo 334', 'artículo 287', 'artículo 352', 'artículo 352', 'artículo 338', 'artículo 317', 'artículo 300', 'artículo 344', 'artículo 362', 'artículo 58', 'artículo 362', 'artículo 362', 'artículo 362', 'artículo 362', 'artículo 362', 'artículo 362', 'artículo 353', 'artículo 339', 'artículo 300', 'artículo 339', 'artículo 362', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 317', 'artículo 3', 'artículo 356', 'artículo 356', 'artículo 3', 'artículo 362', 'artículo 3', 'artículo 308', 'artículo 22', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 300', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 287', 'artículo 85', 'artículo 320', 'artículo 13', 'artículo 319', 'artículo 13', 'artículo 40', 'artículo 39', 'artículo 95', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 22', 'artículo 85', 'artículo 1', 'artículo 302', 'artículo 288', 'artículo 320', 'artículo 22', 'artículo 313', 'artículo 287', 'artículo 85', 'artículo 319', 'artículo 151', 'artículo 3', 'Artículo 362', 'artículo 3']

﻿ SENTENCIA C-579 DE JUNIO 5 DE 2001
SENTENCIA C-579 DE 05 DE JUNIO DE 2001
CONTENIDO:ENTIDADES TERRITORIALES. GASTO PÚBLICO Y DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA. SE RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 1, 2 , 3 A 11, 15, 16, 17, 19, 22, 39, 40, 85 Y 95 DE LA LEY 617 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA, ENTIDAD TERRITORIAL, LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO, ELECCIÓN POPULAR A NIVEL TERRITORIAL, LEY ORGÁNICA, HACIENDA PÚBLICA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, PRESUPUESTO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL, ELECCIÓN POPULAR, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
Sentencia C-579 de junio 5 de 2001
SENTENCIA C-579/2001
Referencia: Expedientes Nos. D-3260 y D-3262 (acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000 (parcial)
Demandantes: Ismanda Lucía González Vasco, Efraín Gómez Cardona y Alexander López Quiroz.
Bogotá, D.C., junio cinco de dos mil uno.
EXTRACTOS: «II. Cargos, intervenciones y concepto del Procurador
1. Artículos primero y segundo.
1.1. Normas demandadas.
“ART. 1º—Categorización presupuestal de los departamentos. En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación, establécese la siguiente categorización para los departamentos.
Cuarta categoría. Todos aquellos departamentos con población igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes u cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos legales mensuales.
PAR. 2º—Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se reclasificarán en la categoría inmediatamente inferior.
PAR. 3º—Cuando un departamento descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.
Si el respectivo gobernador no expide la certificación sobre categorización en el término señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contralor General de la Nación en el mes de noviembre.
“ART. 6º—Categorización de los distritos y municipios. Los distritos y municipios se clasificarán atendiendo a su población e ingresos corrientes de libre destinación, así:
PAR. 3º—Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un distrito o municipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece esta ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.
PAR. 4º—Cuando un municipio descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.
Si el respectivo alcalde no expide la certificación en el término señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contralor General de la Nación en el mes de noviembre.
PAR. TRANS.—El Departamento Administrativo de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República, remitirán a los alcaldes las certificaciones de que trata el presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición de la presente ley, a efecto de que los alcaldes determinen, dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo distrito o municipio. Dicho decreto de categorización deberá ser remitido al Ministerio del Interior para su registro”.
2. Cargos contra los artículos 3 al 11.
2.1. Normas demandadas.
“ART. 3º—Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
PAR. 1º—Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por éstas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado.
a) El situado fiscal
c) Los ingresos percibidos a favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
h) Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización;
i) La sobretasa de ACPM;
PAR. 2º—Los gastos para la financiación de docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos de libre destinación del departamento, distrito o municipio, y que generen obligaciones que no se extingan en una vigencia, sólo podrán seguirse financiando con ingresos corrientes de libre destinación.
ART. 4º—Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los departamentos no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:
Categoría 2001 2002 2003 2004
Especial 65.0% 60.0% 55.0% 50.0%
Primera 70.0% 65.0% 60.0% 55.0%
Segunda 75.0% 70.0% 65.0% 70.0%
ART. 6º—Valor máximo de los gastos de funcionamientos de los distritos y municipios. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamientos de los distritos y municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:
ART. 8º—Valor máximo de los gastos de las asambleas y contralorías departamentales. A partir del año 2001, durante cada vigencia fiscal, en las asambleas de los departamentos de categoría especial los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el ochenta por ciento (80%) de dicha remuneración.
En las asambleas de los departamentos de categorías primera y segunda los gastos diferentes a la remuneración de los disputados no podrán superar el sesenta por ciento (60%) del valor total de dicha remuneración. En las asambleas de los departamentos de categorías tercera y cuarta los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de dicha remuneración.
PAR.—Las entidades descentralizadas del orden departamental deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización.
En todo caso, durante el período de transición los gastos de las contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el secretario de hacienda departamental, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo”.
Aportes máximos en la vigencia. Porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación
Aportes máximos en la vigencia en salarios mínimos legales mensuales.
Límites a los gastos de las contralorías municipales. Porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación
PAR.—Los concejos municipales ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos ($ 1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes adicionales los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales”.
ART. 11.—Períodos de transición para ajustar los gastos de los concejos, las personerías, las contralorías distritales y municipales. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los distritos y municipios cuyos gastos en concejos, personerías y contralorías, donde las hubiere, superen los límites establecidos en los artículos anteriores, de forma tal que al monto máximo de gastos autorizados en salarios mínimos en el artículo décimo se podrá sumar por período fiscal, los siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de libre destinación de cada entidad:
En todo caso, durante el período de transición los gastos de las contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República para estos propósitos, el secretario de hacienda distrital o municipal, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo”.
3. Cargos contra los artículos 15, 16, 17 y 19.
3.1. Normas demandadas.
“ART. 15.—Modifícase el artículo 8º de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
4. Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza por la cual se cree el municipio el órgano departamental de planeación, de acuerdo con la metodología elaborada por el Departamento Nacional de Planeación debe elaborar el respectivo estudio sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y su identificación como área de desarrollo. Con base en dicho estudio, el órgano departamental de planeación deberá expedir concepto sobre la viabilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la medida para el municipio o los municipios de los cuales se segregaría el nuevo.
Cuando no hubiere precedido la consulta popular a la ordenanza que apruebe la creación de un nuevo municipio, una vez ésta se expida será sometida a referéndum en el que participen los ciudadanos del respectivo territorio. El referéndum deberá realizarse en un plazo máximo de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de sanción de la ordenanza. Si el proyecto de ordenanza fuere negado, se archivará y una nueva iniciativa en el mismo sentido sólo podrá presentarse tres (3) años después.
PAR. 3º—El Ministerio del Interior llevará un registro sobre los municipios que se creen. Para tal efecto, el gobernador del respectivo departamento, una vez sea surtido el trámite de creación de un municipio, remitirá copia de la ordenanza y sus anexos a la dirección general unidad administrativa especial para el desarrollo institucional de los entes territoriales del Ministerio del Interior.
ART. 19.—Viabilidad financiera de los municipios y distritos. El artículo 20 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
“ART. 20.—Viabilidad financiera de los municipios y distritos. Incumplidos los límites establecidos en los artículos 6º y 10 de la presente ley, el municipio o distrito respectivo adelantará, durante una vigencia fiscal, un programa de saneamiento tendiente a obtener, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados. Dicho programa deberá definir metas precisas de desempeño, pudiendo contemplar la contratación a que se refiere el artículo anterior o el esquema de asociación de municipios o distritos de que tratan los artículos 148 y siguientes de la Ley 136 de 1994, entre otros instrumentos.
Si al término del programa de saneamiento el municipio o distrito no ha logrado cumplir con los límites establecidos en la presente ley, la oficina de planeación departamental o el organismo que haga sus veces, someterá a consideración del gobernador y de la asamblea un informe sobre la situación financiera del municipio o distrito, a fin de que esta última ordene la adopción de un nuevo plan de ajuste que contemple, entre otros instrumentos, la contratación a que se refiere el artículo anterior y la asociación con otros municipios o distritos para la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de sus funciones administrativas.
Transcurrido el término que señale la asamblea departamental para la realización del plan de ajuste, el cual no podrá superar las dos vigencias fiscales consecutivas, y siempre que el municipio o distrito no hayan logrado alcanzar los límites de gasto establecidos en la presente ley, la asamblea departamental, a iniciativa del gobernador, determinará la fusión del respectivo municipio o distrito.
4. Cargos contra el artículo 22.
4.1. Norma demandada.
“ART. 22.—Salario de contralores y personeros municipales o distritales. El artículo 159 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
5. Cargos contra el artículo 39.
5.1. Norma demandada.
“ART. 39.—Duración de las incompatibilidades del alcalde municipal distrital. Las incompatibilidades de los alcaldes municipales y distritales a que se refieren los numerales 1º y 4º, tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7º tal término será de veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción.
PAR.—Para estos efectos la circunscripción nacional, coincide con cada una de las circunscripciones territoriales”.
6. Cargos contra el artículo 85.
6.1. Norma demandada.
“ART. 85.—Áreas metropolitanas. Los distritos o municipios ubicados en jurisdicción de las áreas metropolitanas, se clasificarán atendiendo únicamente al factor poblacional indicado en el artículo segundo. En todo caso dichos municipios se clasificarán como mínimo en la categoría cuarta”.
7. Cargos contra el artículo 95.
7.1. Norma demandada.
“ART. 95.—Normas orgánicas. Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto”.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. Antecedentes y cosa juzgada constitucional.
Como cuestión preliminar, debe la Corte señalar que, por un error, en el auto admisorio del presente proceso se relacionó el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 entre las normas acusadas, cuando en realidad no había sido demandado. Por lo mismo, en aplicación del principio de economía procesal, y dada la inexistencia de cargos contra dicha norma, la Corte habrá de inhibirse para pronunciarse sobre el particular.
Lo primero que se advierte es que esta corporación, en días recientes, adoptó la Sentencia C-540 de 2001, en la cual se pronunció sobre algunos artículos de la misma ley que se demanda en esta oportunidad; tal providencia ha generado, en consecuencia, efectos de cosa juzgada respecto de algunos de los temas planteados por las demandas objeto de la presente controversia, que se relacionan a continuación: a) la exequibilidad del procedimiento de formación de la Ley 617 de 2000, específicamente en lo tocante a las comisiones constitucionales permanentes ante las cuales se surtió el primer debate en ambas cámaras legislativas; b) la constitucionalidad condicionada de las normas que versan sobre las incompatibilidades de los servidores públicos del nivel territorial, y particularmente, lo dispuesto en el artículo 39, acusado; c) el carácter de normas orgánicas de presupuesto con que cuentan algunas de las disposiciones acusadas. Los siguientes son los extractos relevantes de la parte resolutiva de dicha sentencia:
“Primero.—Declarar exequible la Ley 617 de 2000 en los términos expuestos en la parte motiva y sólo por el cargo de vicios de trámite en su formación al haber sido aprobada en primer debate en la comisión primera y no en la comisión cuarta de cada cámara.
(…) Tercero. Declarar exequibles los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva y exclusivamente por el cargo de violación de los requisitos constitucionales para la aprobación de leyes orgánicas.
Cuarto. Declarar exequible el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva, en cuanto se trata de una norma de carácter ordinario.
(…) Décimo primero. Declarar la exequibilidad condicionada del artículo 39 de la Ley 617 de 2000, en el sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses que allí se establece no se aplica al alcalde municipal o distrital que se inscriba como candidato a Presidente de la República por ser una situación ya regulada en el artículo 197 de la Constitución Política”.
La Corte reconoce el efecto de cosa juzgada constitucional que asiste a tal decisión y, en consecuencia, habrá de ordenar, en este caso, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-540 de 2001, en lo que concierne a los cargos formulados contra los artículos 39 y 95 acusados, así como en lo tocante al cargo por vicios de trámite presentado contra la Ley 617 de 2000 en su conjunto. Igualmente, al pronunciarse sobre las acusaciones que se presentan contra los artículos 3º al 11, demandados, la Corte dará por entendido que éstos son normas orgánicas de presupuesto, tal y como se determinó en la misma oportunidad.
3. Cargo por violación del principio de unidad de materia - inhibición.
En la parte final de su demanda (fl. 24), los ciudadanos Ismanda Lucía González y Efraín Gómez, al formular los cargos contra el artículo 85 del ordenamiento acusado, afirman que existe en la Ley 617 de 2000 un vicio por violación del principio de unidad de materia, en los siguientes términos:
“Todo el proyecto de ley fue concebido y estructurado como de racionalización fiscal de los entes territoriales, razón por la cual no tenía lugar en el mismo la regulación de las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores de los entes territoriales. Si se lee el texto de la ley en su integridad, se encontrará que ese propósito de racionalización fiscal hace de hilo conductor e hilvanador, que confiere unidad temática al cuerpo entero de la ley, salvedad hecha sin embargo del tema de estatuto ético. Los miembros del Congreso fueron advertidos de esta situación, aun por sus colegas como el dr. Darío Martínez Betancourt, quien en junio 13 del 2000 dejó una enérgica constancia, en el transcurso del tercer debate. Empero, la mayoría impuso la permanencia de las normas sobre inhabilidades e incompatibilidades, materia que por ser extraña ha debido desecharse, y el no hacerlo tipifica la predicada violación del principio de unidad de materia”.
Lo primero que observa la Corte es que el cargo no guarda relación alguna con el contenido del artículo 85 acusado, a pesar de encontrarse en el acápite correspondiente a los cargos contra dicha norma.
En cualquier caso, se trata de una acusación que no llena los requisitos mínimos de un cargo de inconstitucionalidad respecto del cual esta corporación pueda pronunciarse. Si un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 superior. Ello constituye una aplicación elemental de lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en el cual se exige que las demandas de inconstitucionalidad contengan una exposición de las razones por las cuales los ciudadanos acusan a las normas legales de violar la Carta Política. Tal y como se señaló en la antecitada Sentencia C-540 de 2001, “las exigencias contempladas en los artículos 2º y 3º del Decreto 2067 no se satisfacen con la sola relación de las distintas materias reguladas por la ley demandada pues se precisa una confrontación razonada entre las disposiciones constitucionales y las normas cuestionadas, confrontación que permita advertir que éstas resultan contrarias a los contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad se impone su declaratoria de inconstitucionalidad”.
Pues bien, en este caso los demandantes omitieron cumplir con uno de los requisitos enunciados, dado que no explicaron por qué no existe, en su criterio, conexión alguna entre el propósito de la Ley 617 de 2000, que es de saneamiento y racionalización fiscal de los entes territoriales, y la regulación de las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos territoriales. Se limitan, simplemente, a indicar que se trata de temas diferentes, los cuales, a pesar de la voluntad de la mayoría de los miembros del Congreso, no podían ser regulados en un mismo cuerpo legal.
Por lo anterior, ante la deficiente sustentación del cargo formulado, la Corte habrá de inhibirse para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el tema.
4. Los problemas planteados.
En general, los problemas jurídicos que plantean las demandas bajo análisis se pueden agrupar bajo cuatro categorías:
a) Aquellos relacionados con la materias que, en criterio de los demandantes, forman parte del núcleo de reserva de la legislación orgánica de ordenamiento territorial;
b) Los que se relacionan con el alcance y los límites de la autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal y fiscal, y su relación con las atribuciones de los organismos públicos nacionales, en particular del legislador;
c) Los atinentes a la competencia del legislador para fijar los parámetros de remuneración de los servidores públicos del nivel territorial; y
d) El que alude a la diferencia que existe entre los municipios pertenecientes a áreas metropolitanas y los demás municipios del país, para efectos de su categorización.
La Corte hará referencia a cada uno de estos temas, en su orden. Al hablar del primero, se resolverán los cargos formulados contra los artículos 1º y 2º, así como contra los artículos 15, 16, 17 y 19, demandados; al referirse al segundo, se estudiarán los cargos presentados contra los artículos 3º al 11 de la ley acusada. El examen de los temas tercero y cuarto, por último, hará necesario analizar los cargos que se elevaron contra los artículos 22 y 85, respectivamente.
5. Asuntos relacionados con la reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial.
En primer lugar, por el contenido de los cargos que se habrán de analizar a continuación, debe recordarse brevemente que, dada su naturaleza especial, las leyes orgánicas cuentan con ciertas características particulares; tal y como lo estableció la Corte en la Sentencia C-337 de 1993, estas leyes “gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política (art. 151) …las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa”.
Ciertas materias fueron reservadas por el constituyente para ser reguladas mediante leyes orgánicas, dado que, por su importancia, es necesario dotarlas de un régimen que cuente con la estabilidad que caracteriza a dichas normas. Uno de tales asuntos, es el del ordenamiento territorial (C.P., art. 151). Ahora bien, tal y como se determinó en la Sentencia C-540 de 2001, “la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación”. En otras palabras, sólo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específica y expresamente señaladas por el constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación demasiado amplia de tal reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto así que, según se afirmó en la Sentencia C-432 de 2000, “la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario”, por dos motivos: (i) la existencia de una cláusula general de competencia a favor del legislador, y (ii) el hecho de que las limitaciones propias de las leyes orgánicas, constituyen un límite al proceso democrático. Por lo mismo, aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del legislador ordinario.
Una primera enumeración de los asuntos reservados por el constituyente para este tipo de leyes, en los cuales se profundizará más adelante, es la siguiente:
a) La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151);
b) La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288);
c) El establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos departamentos (C.P. art. 297);
d) El señalamiento de las condiciones para la conversión de una región en entidad territorial (C.P., art. 307);
e) La determinación de las atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307);
f) La adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y
g) La fijación de las condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329).
En consecuencia, por virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula general de competencia del legislador ordinario, habrá de concluirse que las materias relacionadas con la organización territorial de la República que no se encuentren entre los casos que se acaban de enumerar, no forman parte del núcleo temático reservado constitucionalmente a la ley orgánica de ordenamiento territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas mediante una ley ordinaria.
5.2. Los artículos 1º y 2º, acusados, y los cargos presentados contra ellos.
Los artículos 1º y 2º de la Ley 617 de 2000 se ocupan de establecer el sistema de categorización presupuestal de las entidades territoriales del país: el primero establece las pautas para la categorización de los departamentos, y el segundo hace lo mismo respecto de los distritos y municipios. Tal categorización, disponen las normas, se habrá de realizar en consideración a la capacidad de gestión administrativa y fiscal de cada entidad territorial, y de acuerdo con su población y sus ingresos corrientes de libre destinación, factores que, combinados, dan lugar a cinco categorías distintas, en el caso de los departamentos, y siete, en el caso de los municipios. Así mismo, las normas establecen las siguientes reglas:
— Las entidades que, según su población, deban estar clasificadas en una determinadas categorías, pero según sus ingresos corrientes de libre destinación anuales correspondan a otra, superior o inferior, se habrán de clasificar en la categoría correspondiente a sus ingresos;
— Cuando una entidad territorial no cumpla con los límites establecidos en la Ley 617 de 2000 para gastos de funcionamiento, se clasificará, para la siguiente vigencia, en la categoría inmediatamente inferior;
— Al descender una entidad territorial de categoría, los salarios y honorarios de los servidores públicos lo harán correlativamente;
— La determinación de la categoría a la cual pertenece el departamento, distrito o municipio, se hará por el gobernador o alcalde, respectivamente, mediante acto administrativo basado en las certificaciones que sobre población e ingresos expidan, para su correspondiente jurisdicción, la Contraloría General de la República y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE;
— Según varíen sus condiciones económicas o de población, las entidades territoriales podrán ser reclasificadas en la categoría que corresponda;
— Ningún municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías entre un año y el siguiente;
— Habrán condiciones especiales para los municipios de frontera y los municipios colindantes con el Distrito Capital; y
— Para el caso de los distritos y municipios, estas disposiciones serán de obligatoria aplicación a partir del año 2004.
En criterio de los demandantes, las normas acusadas son lesivas de la Constitución por cuatro motivos: (i) la categorización de los departamentos no halla un sustento constitucional, como sí lo hace la de los municipios; (ii) en cualquier caso, tal categorización debe efectuarse mediante ley orgánica, ya que forma parte del régimen jurídico básico de las entidades territoriales; (iii) al tomar en cuenta únicamente los criterios de población e ingresos corrientes de libre destinación, las normas desconocen los demás factores de categorización que consagran los artículos 302 y 320 superiores; y (iv) de conformidad con el procedimiento que consagran tales artículos, se excluye por completo a las corporaciones territoriales de elección popular —asambleas y concejos— de una decisión tan trascendental como lo es la categorización de la respectiva entidad.
En consecuencia, las demandas plantean a esta Corte los siguientes problemas jurídicos:
a) ¿Es posible que el legislador categorice departamentos en virtud del artículo 302 constitucional, como lo puede hacer con los municipios, de conformidad con el artículo 320 superior?
b) ¿Esa categorización se debe efectuar por medio de una ley orgánica?
c) ¿Tal categorización debe realizar con base en todos los factores que consagran los artículos 302 y 320 de la Carta?
d) ¿Es necesario que las corporaciones de elección popular del nivel territorial participen en el procedimiento de categorización de la entidad correspondiente?
A continuación se dará una respuesta suscinta a cada uno de ellos.
a) Categorización presupuestal de departamentos
El artículo primero demandado, anuncia que el régimen de categorización de departamentos que en él se establece constituye un desarrollo del artículo 302 de la Constitución. Este último precepto dispone:
“La ley podrá establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas.
En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales”.
Ahora bien, para determinar si la categorización propuesta por el artículo primero, demandado, encuadra bajo dicha atribución constitucional, es necesario antes determinar dos aspectos: a) cuál es el sentido preciso del artículo 302 de la Carta, y b) cuáles son los efectos que traerá dicha categorización.
En cuanto a lo primero, el artículo 302 superior establece que el legislador puede atribuir a los entes territoriales diversas “capacidades” y “competencias” de gestión administrativa y fiscal. En virtud del principio hermenéutico del efecto útil, el intérprete de esta norma debe otorgar un sentido efectivo a la distinción trazada por el legislador entre ambos conceptos; por lo tanto, se hace imperativo definir, en esta oportunidad, cuál es el contenido preciso de tales nociones.
En primer lugar, las “competencias” son aquellas atribuciones específicas que, en su conjunto, configuran el ámbito material de las funciones que han sido asignadas por el ordenamiento jurídico a una autoridad determinada; tal y como lo establece el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la competencia, en este sentido, es la “atribución legítima a un juez u otra autoridad para el conocimiento o resolución de un asunto”. Se trata de la principal manifestación del principio de legalidad (C.P., arts. 6º y 122), en virtud del cual las autoridades públicas sólo podrán efectuar aquellas actuaciones para las cuales hayan sido expresamente autorizadas por la ley.
En segundo lugar, el término “capacidades” tiene dos significados, ambos igualmente válidos y aplicables para el caso de la norma constitucional que se estudia, pero que es preciso diferenciar. Por una parte, existe la capacidad jurídica, entendida como un atributo de la personalidad jurídica, en virtud del cual los sujetos de derecho podrán adquirir y ejercer derechos y obligaciones. Por otra parte, el término “capacidad” tiene una significación mucho más amplia, no jurídica, referida a una aptitud o idoneidad material para llevar a cabo ciertos actos, en la práctica; tal y como lo define en este sentido el Diccionario de la Real Academia, el término “capacidad” alude a la “aptitud, talento, cualidad que dispone a alguien para el buen ejercicio de algo”.
Pues bien, esta corporación considera que las diversas “capacidades” que el legislador puede atribuir a los departamentos en virtud del artículo 302 superior, pueden ser tanto jurídicas, como fácticas. Un ejemplo del primer tipo, es la capacidad especial de contratación que reconoce la Ley 80 de 1993 a ciertas dependencias públicas que no cuentan con personalidad jurídica, como es el caso de los ministerios; y un ejemplo del segundo tipo, es, precisamente, la organización presupuestal que se establece en las normas acusadas de la Ley 617 de 2000.
En efecto, es en este segundo sentido, no jurídico sino práctico, que la categorización establecida en los artículos 1º y 2º, demandados, constituye un desarrollo del artículo 302 superior, por cuanto, dependiendo de la categoría en la cual queden clasificadas, las entidades territoriales contarán con distintas aptitudes o idoneidades presupuestales, para efectos de perseguir el logro de sus objetivos constitucionales y legales; es decir, la pertenencia a una u otra categoría significa, para el ente respectivo, la posesión de diversas “capacidades” de gestión administrativa y fiscal en materia presupuestal, las cuales determinarán, por lo menos en materia económica, el alcance y la efectividad práctica de sus actuaciones.
Para ilustrar lo anterior, es necesario resolver el segundo aspecto arriba planteado como requisito para resolver el cargo que se estudia, como es el de determinar cuáles serán los efectos prácticos que acarreará la categorización propuesta. En virtud de lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley 136 de 1994 (que es relevante porque el artículo 6º ibídem, al cual hace referencia, fue modificado por el artículo 2º de la Ley 617 de 2000, que se estudia), las categorías que se señalan en las normas acusadas “se aplicarán para los aspectos previstos en esta ley y a las demás normas que expresamente lo dispongan (sic)”. Esto quiere decir que la categorización tendrá los efectos que la normatividad respectiva le asigne. En este caso, tal y como lo señala el encabezado mismo de las normas acusadas, se trata de una categorización de tipo “presupuestal”; en consecuencia, sus efectos serán aquellos señalados por la misma Ley 617 de 2000, o en general, por la ley presupuestal aplicable.
Así, por lo menos en lo que atañe al sistema que consagra la Ley 617 de 2000, los efectos que genera para una entidad territorial la clasificación en una u otra categoría, se traducen en diferencias comparativas en cuanto al porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación que pueden destinar a gastos de funcionamiento, así como en diferencias en cuanto al plazo de ajuste con el que cuentan para adaptar tales gastos a los límites máximos establecidos en los artículos 3º al 11 ibídem. La pertenencia a una u otra categoría determinará, además, el nivel salarial de los servidores públicos correspondientes, puesto que de conformidad con ella, se establecerá el salario del gobernador o del alcalde —al cual está vinculada la escala de remuneraciones del resto del personal que labora en la entidad—, así como el monto salarial de los disputados, concejales, contralores, personeros y demás servidores públicos del respectivo ente territorial (art. 1º, par. 3º y art. 2º, par. 4º, ibídem).
Una vez resueltos los anteriores interrogantes, se concluye que el artículo 1º de la Ley 617 de 2000 sí es un desarrollo del artículo 302 superior; pero no en el sentido de atribuir nuevas competencias a los departamentos, adicionales a las que establece para ellos la Carta Política, sino en el de establecer para ellos distintas capacidades de tipo presupuestal, eminentemente prácticas, tal y como arriba se señaló. En efecto, la adscripción de una entidad territorial a una u otra de las categorías presupuestales que contemplan las normas demandadas, no variará su paquete competencial básico; es decir, no puede decirse que, para efectos presupuestales, un departamento perteneciente a la categoría primera tenga más o menos competencias que un departamento de la categoría segunda. La diferencia entre ellos será, más bien, de grado, puesto que contarán con un monto distinto de asignaciones presupuestales para efectos de cumplir, efectivamente, con sus cometidos, y estarán sujetos a distintas condiciones de adecuación del gasto a corto y mediano plazo. En consecuencia, la Corte concluye que el legislador sí se encuentra habilitado para categorizar departamentos con base en el artículo 302 constitucional, tal y como está facultado para categorizar municipios en virtud del artículo 320 superior. Por tal razón, no prospera el cargo formulado en este sentido contra la norma acusada.
Además, debe anotarse que esta interpretación de la categorización presupuestal, en tanto herramienta de organización de las capacidades materiales de los departamentos, es la que mejor concuerda con el espíritu del artículo 356 de la Carta Política, en el cual se prohíbe asignar, a las entidades descentralizadas, competencias legales que no vayan acompañadas de recursos suficientes para su atención. Ello, por cuando al sistema de categorización establecido en las normas acusadas, en tanto herramienta para el saneamiento financiero de las entidades territoriales, es un medio válido para garantizar que éstas cuenten con la capacidad financiera y de gestión que requiere el cumplimiento de sus funciones propias. En otras palabras, la categorización presupuestal bajo estudio constituye un sistema idóneo para adecuar la dinámica financiar de los entes territoriales a su verdadera capacidad presupuestal, puesto que establece, por ejemplo, distintos límites temporales para que aquellos cumplan con los topes de los gastos de funcionamiento, o diferentes escalas de remuneración de los servidores públicos correspondientes; medidas éstas que, en su conjunto —como se verá más adelante—, contribuirán a asegurar la viabilidad financiera de tales entes y facilitarán, en consecuencia, el desarrollo cabal de sus cometidos institucionales, materializando así la pauta del artículo 356 superior.
Es relevante anotar, así mismo, que el artículo 298 de la Carta faculta a la ley para reglamentar lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones constitucionales de los departamentos. Esta es una cláusula general de competencia legislativa, que habilita al Congreso para tomar medidas razonables, encaminadas a permitir un mejor desarrollo de las funciones de los entes departamentales; y en criterio de la Corte, lo dispuesto en el artículo 302 superior no es más que una particularización de esta cláusula genérica de competencia legislativa. Por lo mismo, la categorización presupuestal adoptada en las normas que se estudian encuentra un respaldo adicional en el artículo 298 de la Carta. Puesto que bien puede el legislador, con base en esta norma, señalar sistemas racionales de clasificación, basados en la diversidad real que existe entre los departamentos del país, para facilitar su organización y funcionamiento y permitir, así, un mejor ejercicio de sus atribuciones constitucionales.
Por otra parte, no debe olvidarse que existe una expresa autorización constitucional para que el legislador establezca distintas categorías de municipios; así lo dispone el artículo 320 constitucional, en virtud del cual “la ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”. No sucede igual con los distritos; sin embargo, considera esta corporación que no existe diferencia sustancial alguna entre éstos, por una parte, y los departamentos y municipios, por otra, para efectos de ser sometidos a una determinada categorización legal, con efectos presupuestales. En otras palabras, nada obsta para que un sistema de categorías que es válidamente aplicable tanto a los departamentos como a los municipios, sea establecido también para los distritos, puesto que éstos, en tanto personas jurídicas dotadas de autonomía presupuestal, no tienen ninguna diferencia relevante con aquellos, menos tratándose de un esfuerzo elemental de coordinación entre las finanzas públicas nacionales y territoriales. En consecuencia, dado que tanto los departamentos como los municipios admiten tal categorización, forzoso es concluir que también los distritos pueden insertarse dentro de un esquema como el que ocupa la atención de la Corte.
b) La reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial
Tal y como se estableció arriba, la reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial, por tratarse de una restricción a la actividad del legislador ordinario, constituye una excepción a su cláusula general de competencia que, por lo mismo, debe interpretarse en forma restrictiva y limitada, incorporando bajo su alcance únicamente aquellas materias expresamente reservadas por el constituyente para este tipo de leyes.
Pues bien, no encuentra la Corte que el tema objeto de los artículos 1º y 2º de la Ley 617 de 2000 se encuentre entre los que arriba se enumeraron. Como ya se dijo, la categorización que se consagra en las normas acusadas tendrá determinados efectos, de tipo presupuestal, respecto de los departamentos, distritos y municipios del país, entre ellos, algunas diferencias en cuanto a los límites impuestos a los gastos de funcionamiento, así como en los plazos de ajuste establecidos por la misma ley; pero ello no equivale a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, a la distribución de competencias entre éstas y la Nación, ni mucho menos a la fijación de los requisitos para su creación. Por lo mismo, debe concluirse que el establecimiento legal de estas categorías no requiere surtir el trámite de una ley orgánica, por lo cual el cargo en este sentido habrá de desecharse.
Esta conclusión se encuentra respaldada por una razón lógica: si la finalidad de someter una determinada materia a la regulación de una ley orgánica, es la de lograr una mayor permanencia y estabilidad para tal reglamentación, no puede aceptarse que forma parte de su núcleo el tema de la creación de categorías genéricas, de índole presupuestal, que por su esencia son netamente variables; para la creación y modificación de tales categorías, que son —como ya se dijo— una manifestación de las atribuciones ordinarias del Congreso (C.P., arts. 298 y 320), se debe admitir que el legislador cuenta con un amplio grado de discrecionalidad, que le permite introducir variaciones razonables, en el tiempo que considere conveniente, sobre los factores a tener en cuenta para fijar las categorías, el número de las mismas, etc., con el objeto de coordinar las principales variables presupuestales y macroeconómicas nacionales.
En consecuencia, los artículos primero y segundo, demandados, serán declarados exequibles en el sentido de que, al expedirlos, el legislador no violó la reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial.
c) Los factores de categorización
Afirman los demandantes que la categorización consagrada en las normas acusadas desconoce lo dispuesto por los artículos 302 y 320 superiores, ya que no se tuvieron en cuenta todos los factores que allí constan, sino únicamente los relativos a ingresos y población, con una clara preponderancia de los primeros. En efecto, el artículo 302 ordena tener en cuenta, para la categorización de los departamentos, su población y sus recursos económicos y naturales, así como las circunstancias sociales, culturales y ecológicas de cada entidad; y, en el mismo sentido, el artículo 320 dispone que, para la categorización de los municipios, deberán tomarse en consideración la población, los recursos fiscales, la importancia económica y la situación geográfica correspondiente.
Sin embargo, la Corte no considera acertado afirmar que todos los criterios consagrados en los antedichos artículos deban ser aplicados en forma simultánea, en cualquier categorización efectuada por el legislador. Tal y como lo indican los intervinientes, dichos preceptos constitucionales brindan un catálogo de criterios entre los cuales el legislador deberá seleccionar los que en cada caso sean relevantes, dependiendo de la finalidad con que se efectúe cada categorización en concreto. No debe perderse de vista que los cánones constitucionales reseñados se deben interpretar en forma armónica con los artículos 209 y 287 superiores, los cuales preservan, respectivamente, la eficacia de la función administrativa y la autonomía real de las entidades territoriales; en efecto, si lo que el legislador pretende es una categorización efectiva y eficaz en materia presupuestal, que contribuya a coordinar el ejercicio autónomo de las respectivas competencias fiscales a nivel territorial, mal haría en tomar en cuenta criterios que no son relevantes para dicha finalidad. De hecho, si se tuvieran en cuenta todos los criterios simultáneamente, dada la diversidad real existente entre las entidades territoriales del país, se llegaría a clasificaciones de imposible aplicación por su complejidad, puesto que el número de factores entrecruzados sería demasiado alto.
Por lo tanto, se concluye que el legislador no está obligado a aplicar, al mismo tiempo, todos los factores enumerados en los artículos 302 y 320 de la Carta: éstos, por el contrario, brindan un abanico de posibilidades, entre las cuales el Congreso deberá escoger, en forma razonable, las que mejor se amolden a los objetivos que se persiguen con cada categorización en particular. En consecuencia, se declarará la exequibilidad de las normas acusadas en lo que toca a este aspecto, puesto que si lo que se busca es una categorización presupuestal, es apenas lógico que se tengan en cuenta factores como el de población y el de recursos económicos, dándole preponderancia a estos últimos: se trata de un ejercicio razonable de la discrecionalidad del legislador.
d) La aludida exclusión de las corporaciones territoriales de elección popular
Por último, en lo que respecta al cargo por exclusión de las asambleas departamentales y los concejos municipales del procedimiento de categorización de las entidades territoriales, observa la Corte que éste se formula como consecuencia de una mala comprensión del sistema de categorización que postula la misma norma demandada. En efecto, ésta señala que la categoría a la cual pertenece una determinada entidad territorial será determinada mediante un acto administrativo del alcalde o del gobernador, expedido con base en las certificaciones que para el efecto expidan la Contraloría General de la República y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Es decir, se trata de un sistema que busca la verificación objetiva de ciertos requisitos —población e ingresos—, por parte de funcionarios especializados en ello, como consecuencia de la cual se expedirá un acto que, en el fondo, no implica el ejercicio de discrecionalidad alguna por parte de los funcionarios que lo profieren. Por lo tanto, no es necesario que se surta un debate democrático ante los órganos representativos, cuando se trata de determinar, con base en criterios y mediciones técnicas, la categoría particular de una entidad territorial; la autonomía de éstas no resulta lesionada por el sistema que consagra la norma, que se orienta a garantizar un mínimo de certeza respecto de los fundamentos de las categorizaciones específicas que se hayan de realizar en el futuro. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que los cargos formulados en este sentido carecen de fundamento.
Por las razones expuestas, los artículos 1º y 2º de la Ley 617 de 2000 serán declarados exequibles, únicamente por los cargos estudiados en esta providencia.
5.3. Los artículos 15, 16, 17 y 19, demandados, y los cargos formulados contra ellos.
El artículo 15 de la Ley 617 de 2000 establece cuáles son los requisitos que se deben cumplir para que una porción del territorio de un departamento se erija en municipio, y en ese sentido modifica el artículo 8º de la Ley 136 de 1994. El artículo 16 demandado, modifica el artículo 9º de esta última ley, estableciendo una excepción a las condiciones anteriores, en el caso de municipios que se crean sin el lleno de los requisitos por motivos de defensa nacional. El artículo 17 adiciona el artículo 15 de la precitada Ley 136 de 1994, señalando cuáles son los anexos que se deben acompañar al proyecto de ordenanza para la creación de un municipio. Y el artículo 19 de la Ley 617 de 2000 modifica el artículo 20 de la misma Ley 136 de 1994, señalando que si se incumplen los límites establecidos en los artículos 6º y 10 de esta última, el municipio o distrito respectivo deberá adelantar un programa de saneamiento fiscal; y que si al término de tal programa, y de los posteriores planes de ajuste, no se ha logrado cumplir con los límites legales, se podrá fusionar el municipio o distrito correspondiente, para lo cual se establecen algunas condiciones. Los demandantes consideran que estos artículos desconocen la reserva de ley orgánica de ordenamiento territorial, por cuanto, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, las condiciones y requisitos para la creación, fusión y supresión de municipios forman parte de tal núcleo. Sin embargo, en virtud de las reglas arriba trazadas respecto del contenido de la reserva de la legislación orgánica de ordenamiento territorial, el cargo no puede ser de recibo, como se explicará en seguida.
Se ha reiterado que los asuntos que son materia de ley orgánica, se encuentran señalados de manera expresa en la Constitución, razón por la cual, para determinar los aspectos del ordenamiento territorial que corresponden a esta reserva especial, es preciso acudir al criterio material consagrado en el texto constitucional.
De esta suerte, puede clasificarse las materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley orgánica en dos grandes grupos, que se exponen a continuación:
1. En primer orden, será materia de ley orgánica la distribución y asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo 288 de la Carta. En este punto, la Corte (1) ha señalado que este artículo posee un contenido autónomo frente al artículo 151 ibídem, en el cual se determinan lo temas generales que deben ser regulados a través de ley orgánica, de lo cual se deduce que la materia referente a la asignación y distribución de competencias tanto normativas como no normativas entre la Nación y las entidades territoriales en bloque, es objeto de regulación a través de ley orgánica.
(1) Sentencia C-600A de 1995.
2. En un segundo grupo, pueden distinguirse aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constitución defiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos específicos, sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado al constituyente para exigir la regulación de estas distintas materias a través de ley especial. Estos asuntos son los siguientes:
2.1. La regulación de la región será materia de ley orgánica, lo que comprende la determinación de los principios para la adopción del estatuto especial de ésta, así como las condiciones para su conversión en entidad territorial, sus atribuciones, órganos de administración, sus recursos y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías; todo esto de acuerdo con el artículo 307 de la Carta.
La Constitución de 1991 abre paso a la creación de nuevas entidades territoriales como la región y la provincia; en cuanto a la primera, la reforma prevé todo un proceso para su desarrollo, que se inicia con la asociación de dos o más departamentos que constituirán en regiones administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Posteriormente, dicha región podrá constituirse en entidad territorial de acuerdo con las condiciones que la ley orgánica determine previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial. Finalmente, la decisión tomada por el Congreso se someterá a referéndum.
La importancia de la definición de la región como entidad territorial sub-nacional, fue destacada en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente (2) :
(2) Gaceta Constitucional 43 del 11 de abril de 1991. Ponencia sobre la región presentada por Eduardo Espinosa F.
“(En) esa sub-nación que es la región, se dan una relaciones sociales y económicas entre los habitantes con la expresión de necesidades y aspiraciones propias, a las que corresponden determinados derechos, que de hecho implican una responsabilidad del Estado. Y si esa responsabilidad del Estado surge de unos derechos que se expresan en el ámbito regional, es en ese ámbito donde hay que estar sumergidos para dar la mejor respuesta posible como Estado. Ello a su vez, implica la necesidad de reconocimiento, de la institucionalización político-administrativa de la región, ya que la respuesta estatal requiere, para darse eficientemente, de unas atribuciones y competencias y de unos recursos”.
2.2. Otro de los temas que mereció especial atención del constituyente fue el relativo a los grupos indígenas, y la protección que debía otorgarse a las minorías étnicas. De esta preocupación surgió la propuesta de crear un régimen especial para los territorios indígenas, que reconociera sus formas de organización y gobierno y garantizara la conservación de sus territorios:
“Toda vez que el propósito fundamental de la propuesta de autonomía es el fundamento de la democracia; en este sentido consideramos que es el mejor reconocimiento que la Nación colombiana puede hacer a su población indígena después de quinientos años de experimentos con diversas políticas del Estado, que van desde el exterminio descarado hasta el integracionismo con apariencia humanitaria, pasando por la encomienda, el reduccionismo, la evangelización y desarrollismo. …En la nueva Colombia no debe haber lugar para la dependencia ni el centralismo hegemónico” (3) .
(3) Gaceta Constitucional Nº 40 del 8 de abril de 1991. Ponencia sobre grupos indígenas presentada por Orlando Fals Borda y Lorenzo Muelas.
Acorde con las anteriores previsiones, se defirió a la ley orgánica la determinación de los requisitos para convertir dichos territorios en entidades territoriales. Se creó así una especie de “cláusula de salvaguarda” para garantizar que la regulación en esta materia fuera el fruto del mayo consenso posible y estuviera dotada de una jerarquía especial, que asegurara el reconocimiento de la autonomía para la gestión de sus intereses propios.
2.3. En cuanto a los departamentos, el constituyente de 1991 eliminó la fórmula utilizada por la Constitución de 1886, en la cual se establecían desde la propia Carta los requisitos para que un territorio se convirtiera en departamento, y se optó por deferir a la ley orgánica la determinación de los requisitos y condiciones para la creación de estos entes locales. El constituyente buscó dotar la estabilidad el régimen de la creación de nuevos departamentos, y en vista de la “desconstitucionalización” de los requisitos para el surgimiento de los mismos, confió al legislador orgánico la determinación de su régimen jurídico.
2.4. En relación con los municipios, a diferencia de la región, las áreas metropolitanas, las entidades indígenas y los departamentos, la Constitución no defirió lo relativo a su creación a la ley orgánica sino a la ley ordinaria, lo que significa que, a juicio del constituyente, no es una materia cuya regulación requiera las garantías institucionales que rodean el procedimiento de expedición de esa ley especial.
En la Constitución vigente, los requisitos para la creación y fusión de municipios, son materia de regulación por parte del legislador ordinario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 150-4 superior, que señala:
“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 4. Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”.
Puede afirmarse que, por regla general, corresponde al legislador ordinario la fijación de las condiciones para crear, fusionar y eliminar entidades territoriales; sólo excepcionalmente, como en el caso del artículo 297 (4) relativo a los departamentos, el constituyente defirió al legislador orgánico la determinación de las condiciones para la creación de estas entidades.
(4) El artículo 297 de la Constitución señala: “El Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos departamentos siempre que se cumpla con los requisitos exigidos en la ley orgánica del ordenamiento territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por esta Constitución”.
De acuerdo con lo anterior, se pregunta la Corte si podría interpretarse de manera extensiva el artículo 297 de la Carta; en otras palabras, si es posible alegar la existencia de un vacío constitucional, y señalar que corresponde también a la reserva de ley orgánica el establecimiento de los requisitos para la creación de nuevos municipios.
“En el evento en que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica y siempre que los criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario, y, por lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible respecto del cargo en mención”.
De lo anotado anteriormente, se concluye que si el constituyente hubiese pretendido reservar al legislador orgánico la delimitación de los requisitos para la creación de nuevos municipios, la Constitución haría referencia expresa a esta materia dentro de su articulado; no obstante, no existe ninguna remisión al legislador orgánico dentro del texto constitucional, cuando éste desarrolla el tema de los municipios, lo cual se colige de la simple lectura del artículo 300 superior:
“ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas (…) 6. Con sujeción a los requisitos que señala la ley crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales y organizar provincias”.
La decisión del constituyente de deferir al legislador ordinario la fijación de los requisitos para la creación de municipios tiene su fundamento en la naturaleza misma de esta entidad territorial, entendida como una organización social que surge como primer punto de contacto entre el ciudadano y sus autoridades, con un carácter dinámico, cuya estructura debe estar acorde con la realidad política y social del país. Como lo ha descrito el profesor Alfredo Manrique Reyes, en su obra “El municipio colombiano después de la Constitución de 1991”:
“…hay quienes pensamos que crear municipios es democratizar, es abrir espacios y escenarios para que la gente tenga posibilidades e instrumentos para ejercer plenamente sus deberes y derechos: es construir democracia cotidiana. Colombia es un país en formación. Inmensos territorios se encuentran aún en espera de oportunidades; comunidades dispersas por la ancha geografía del país necesitan sentir que hacen parte de él y que no es ilusoria su esperanza de progresar y de sentir orgullo de ser colombiano”.
El constituyente de 1991 elaboró su propia visión de municipio, y lo consagró como entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del Estado, encargada de la función primordial de prestar los servicios esenciales, de lo cual se desprende la importancia de facilitar la modificación de los requisitos necesarios para su creación, en la medida que el desarrollo del país exija la creación de nuevos centros de democracia local.
De acuerdo con lo anterior, los artículos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000, que determinan los requisitos para la creación y fusión de municipios, se ajustan a la Constitución, ya que el establecimiento de su régimen jurídico, a diferencia de la región, los departamentos, los territorios indígenas y las áreas metropolitanas, fue deferido al legislador ordinario. Por tal razón, se procederá a declarar su exequibilidad por el cargo estudiado en esta providencia.
De otra parte, los demandantes solicitan a la Corte efectuar una unidad normativa con las normas de la Ley 136 de 1994 que estos artículos intentan modificar, los cuales, en su criterio, adolecen del mismo vicio. Sin embargo, esta corporación considera que para poder pronunciarse expresamente respecto de la constitucionalidad de esos artículos, sería necesario que se presentara una de las siguientes dos hipótesis: o bien que las normas hubiesen sido demandadas expresamente y en sí mismas, o bien que estuviesen presentes los requisitos para establecer una unidad normativa. Es claro que lo primero no sucedió, puesto que la demanda se dirigió desde un principio contra los artículos de la Ley 617 de 2000 enumerados en la referencia, y no contra las normas de la Ley 136 de 1994 que fueron modificados por éstos. Lo segundo tampoco se verifica en el caso presente: para que sea procedente efectuar una unidad normativa, es necesario que se presenten ciertas condiciones, que se explicaron en la Sentencia C-539 de 1999, en los siguientes términos:
“Excepcionalmente, la Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de leyes ordinarias que no son objeto de control previo u oficioso, pese a que contra las mismas no se hubiere dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos eventos en los cuales procede la integración de la unidad normativa. Sin embargo, para que, so pretexto de la figura enunciada, la Corte no termine siendo juez oficioso de todo el ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha señalado que la formación de la unidad normativa es procedente, exclusivamente, en uno de los siguientes tres eventos. En primer lugar, procede la integración de la unidad normativa cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio. En segundo término, se justifica la configuración de la unidad normativa en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo. Por último, la integración normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”.
Ninguna de estas tres hipótesis se presenta en el caso bajo estudio. En primer lugar, el sentido de los artículos demandados de la Ley 617 de 2000 es claro en sí mismo, esto es, no es necesario hacer referencia a la norma que modifican para extraer su significado. En segundo lugar, al tratarse de normas de la Ley 617 de 2000 que modifican normas de la Ley 136 de 1994, no es posible que el contenido de la norma modificatoria haya sido reproducido en la norma modificada. Finalmente, tampoco existe una relación intrínseca entre ambas disposiciones, precisamente porque la ley que se demandó modifica la disposición respecto de la cual se quiere efectuar la unidad normativa, eliminando así su fuerza vinculante. Por lo mismo, considera la Corte que, al no ser procedente la aplicación de tal unidad, habrá de deferirse el debate sobre la constitucionalidad de las normas mencionadas de la Ley 136 de 1994, para las oportunidades en que éstas sean demandadas expresamente.
6. Asuntos relacionados con la autonomía financiera y presupuestal de las entidades territoriales.
6.1. Planteamiento del problema.
Los artículos 3º al 11, demandados, establecen límites al monto de los recursos que las entidades territoriales pueden destinar a gastos de funcionamiento. Específicamente, su contenido es el siguiente:
a) El artículo 3º señala que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales se deben financiar con sus ingresos corrientes de libre destinación, los cuales deberán ser suficientes no sólo para cubrir tales gastos, sino para financiar, al menos en parte, la inversión pública autónoma de tales entes. La norma señala que los ingresos corrientes de libre destinación son los ingresos corrientes —tributarios y no tributarios—, excluidas las rentas de destinación específica. Además, indica que ciertos recursos no podrán ser destinados a financiar gastos de funcionamiento, así; el situado fiscal; la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión; los ingresos percibidos a favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; los recursos de cofinanciación; las regalías y compensaciones; las operaciones de crédito público, salvo las excepciones establecidas en leyes especiales; los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización; la sobretasa al ACPM; el producto de la venta de activos fijos; otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio, y los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica. La norma determina, además, que los gastos generados por los docentes y personal del sector salud financiados con cargo a recursos de libre destinación de la entidad, que generen obligaciones que no se extingan en una sola vigencia fiscal, deberá seguirse financiando con ese mismo tipo de recursos;
b) El artículo 4º establece topes máximos para los gastos de funcionamiento de los departamentos, y el artículo 5º señala un período de transición para efectuar el ajuste correspondiente, dependiendo de la categoría en la que esté inscrita la respectiva entidad territorial. Por su parte, los artículos 6º y 7º hacen lo mismo respecto de distritos y municipios;
c) El artículo 8º señala que los gastos de las asambleas departamentales, diferentes a la remuneración de diputados, no podrán superar un determinado porcentaje de dicha remuneración, a partir de 2001; y que los gastos de la contralorías no podrán superar un porcentaje de sus ingresos corrientes de libre destinación. El artículo 9º establece un período de transición para ajustar los gastos de estas últimas, dependiendo de la categoría a la que correspondan. Así mismo, señala que las entidades descentralizadas del orden departamental deberán pagar una cuota de fiscalización hasta el 0.2% de los ingresos ejecutados por ellas en la respectiva vigencia. Limita, así mismo, el crecimiento de los gastos de las contralorías, que no podrán crecer en términos constantes en relación con el año anterior, y a partir de 2005 deberán respetar las metas de inflación, y
d) El artículo 10 establece que los gastos de los concejos no podrán superar el valor del total de los honorarios causados por el número de sesiones autorizado durante cada vigencia fiscal, más el 1.5% de sus ingresos corrientes de libre destinación. Así mismo, limita los gastos de personerías, contraloría distritales y municipales, a un porcentaje de sus ingresos de libre destinación en el caso de las categorías especial, primera y segunda, y a un monto máximo de aportes en salarios mínimos legales mensuales, para las categorías tercera a sexta. Señala, por último, que los concejos municipales en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos anuales, podrán destinar para gastos de funcionamiento un valor equivalente a sesenta salarios mínimos legales mensuales, adicionales a los honorarios de los concejales ya calculados. El artículo 11 establece el período de transición correspondiente, señala que las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta el 0.4% de los ingresos ejecutados por ellas en la vigencia anterior, y prohíbe el crecimiento en términos constantes de los gastos de las contralorías, sujetándolos a partir de 2005 a la inflación.
El problema que plantean las demandas es si las medidas que se acaban de enumerar, el haber sido adoptadas por el Congreso para intervenir sobre el manejo financiero y presupuestal de las entidades territoriales, lesionan la autonomía que el artículo 287 superior le garantiza a estos entes descentralizados. Para resolver este interrogante, es indispensable hacer referencia a las reglas que sobre el particular ha trazado la copiosa jurisprudencia constitucional, en cuanto al tema de las relaciones entre la unidad nacional y la autonomía territorial.
El análisis que se efectuará a continuación, el cual dará un fundamento a la decisión, se puede organizar de conformidad con ciertos ejes temáticos, que se presentarán en seguida, en forma sintética, para efectos de claridad:
(i) El presente caso plantea, de entrada, un problema de armonización entre los principios de unidad nacional y autonomía territorial. Es un problema de armonización, porque ambos preceptos gozan de raigambre constitucional, hasta el punto de que ambos forman parte de la fórmula política trazada por el artículo primero de la Carta: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…”. Debe tomarse en consideración, además, que tanto a nivel nacional como a nivel territorial existen órganos con competencias constitucionales y legales propias, encargados de regular ciertas materias, lo cual, en algunos campos especialmente delicados —como lo es el presupuestal— se pueden prestar a conflictos entre ambas esferas de la vida nacional. Por lo mismo, teniendo en cuenta que ni los órganos del nivel nacional, ni los del nivel territorial, tienen derechos o competencias absolutos, es indispensable efectuar una tarea de coordinación entre sus respectivos intereses, de forma tal que la solución finalmente adoptada sea la que mejor respete la integridad de ambos, y por los mismo, la que mejor concuerde con el texto constitucional.
(ii) Las relaciones entre la unidad y la autonomía, en general, están constituidas por una serie de limitaciones recíprocas, en el sentido de que la autonomía habrá de ejercerse dentro de los lineamientos trazados por la ley (C.P., art. 287), la cual, a su vez, habrá de respetar un mínimo intangible de autonomía, para no vaciar de contenido los mandatos del constituyente. Se ha admitido, en general, que ese núcleo esencial está constituido por los cuatro elementos básicos que constan en el citado artículo 287 constitucional. Sin embargo, en materia presupuestal, la Corte parte de la base de que el alcance de dicho núcleo esencial es más reducido, no en el sentido de contar con menos elementos constitutivos que el de la autonomía territorial en general, sino en cuanto admite un mayor grado de intervención por parte del legislador nacional, el cual cuenta con amplias facultades constitucionales para regular el devenir económico de la República: eso sí, tales intervenciones deben ser razonables y proporcionadas, lo cual habrá de evaluarse en cada caso concreto de conformidad con las reglas jurisprudenciales abajo señaladas.
(iii) La mayor potestad del legislador nacional en materia económica, y la correlativa reducción del alcance del núcleo esencial de la autonomía territorial en materia presupuestal, se ejemplifican claramente en el poder que asiste al titular de la función legislativa para intervenir en las finanzas territoriales, siempre que se encuentre de por medio la preservación de la estabilidad macroeconómica nacional. En estos casos, podrá intervenir no sólo sobre los recursos territoriales de fuente exógena, esto es, los provenientes de las arcas nacionales —lo cual es la regla general—, sino también sobre los recursos de fuente endógena; ello, se reitera, únicamente cuando esté de por medio la preservación de la estabilidad macroeconómica del país, y sin desconocer el núcleo esencial de la autonomía territorial, lo cual habrá de definirse, en cada caso concreto, por la proporcionalidad y razonabilidad de la intervención.
6.2. La unidad y la autonomía en el Estado colombiano.
De conformidad con la Constitución, Colombia es un Estado unitario, y simultáneamente, las entidades territoriales tienen autonomía para manejar sus propios asuntos. Es el legislador quien está constitucionalmente habilitado para definir el grado de autonomía de tales entidades, ya que, de conformidad con el artículo 287 superior, dicha facultad se hará de ejercer “dentro de los límites de la Constitución y la ley”. Sin embargo, al delimitar la autonomía territorial, el legislador debe respetar unos ciertos mínimos, que resultan esenciales para hablar de un régimen descentralizado verdaderamente autónomo —esto es, debe respetar el núcleo esencial de la autonomía territorial, entendida ésta como un derecho y como un garantía institucional: no puede establecer reglas que vacíen dicha atribución de su contenido esencial. En la Sentencia C-720 de 1999, esta corporación afirmó sobre el particular: “no puede la ley, so pretexto de diseñar el régimen de ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a tal punto la autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tiene capacidad para la gestión de sus propios intereses”.
En otras palabras, el equilibrio entre la unidad y la autonomía se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas (C-535/96): la autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional, así como una administración de justicia común. La unidad, a su vez, se encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial (Sent. C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Ésta supone la capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los parámetros de un orden unificado por la ley general.
En ese sentido, la autonomía no equivale a autarquía ni a soberanía de las entidades territoriales: debe entenderse como la concordancia de la actividad de éstas con un género superior, que no rompe el modelo del Estado unitario. Según la Sentencia C-216 de 1994, “así como es una impropiedad confundir autonomía y autarquía, es también nocivo desconocer, en aras de la defensa del Estado unitario, la gestión propia de los intereses parciales a los entes descentralizados, porque implica desconocer el núcleo esencial de la descentralización. La razón es simple, pues corresponde ordenar un fin a aquel a quien corresponde dicho fin; si el fin es general, será de competencia legal; si el fin es parcial y concreto, corresponde ordenarlo al directamente responsable de dicho interés”. Es decir que, tal como se afirmó en la Sentencia C-284 de 1997, la autonomía “no significa autarquía, sino que comporta la atribución de competencias propias y la afirmación de derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado. De modo que la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los términos de la Constitución y de la ley; no le es posible en consecuencia al legislador dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de la referida autonomía y, por lo tanto, las limitaciones que eventualmente establezca deben ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado”.
En esta última oportunidad, se sintetizó la tensión entre unidad y autonomía así: “la conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido de que según lo establece el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenecen por sí mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les reconoce”.
De esta manera, de la regla de limitaciones recíprocas se desprende una sub-regla, en el sentido de que la autonomía constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que sólo a ellos atañen. Ello implica, en consonancia con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deberán gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, que todo lo que tenga que ver con asuntos que rebasan al ámbito meramente local o regional, deberá ser regulado por una ley de la República: en los términos de la Sentencia C-216 de 1994, “es un desorden el pretender que lo que por esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales”. En el mismo sentido, en la Sentencia C-004 de 1993 se afirmó: “la introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacional, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias, como lo señala la propia Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”. En consecuencia, la autonomía territorial tiene límites en lo que toca con los intereses nacionales (C-506/95): “La autonomía inherente a la descentralización supone la gestión propia de sus intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe estar en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo, así como lo específico están comprendido dentro de lo genérico”. (Sent. C-497A/94).
Salta a la vista que, para la solución de este tipo de problemas, en los cuales está involucrado el ejercicio de las funciones autónomas de los entes territoriales, no es válido aplicar una lógica estrictamente legalista, en virtud de la cual se haga uso de la teoría tradicional de clasificación jerárquica de las fuentes de derecho para concluir que, por el solo hecho de expedir actos administrativos, los entes territoriales estén, siempre y en todo asunto, sujetos a los dictámenes puntuales y precisos del legislador. Esto es, las relaciones entre la autonomía de las entidades territoriales y la unidad nacional —extremos que se busca armonizar—, están conformadas por una serie de limitaciones recíprocas, que reservan tanto para las entidades nacionales como para las entidades territoriales, un reducto mínimo que les habilita para ejercer ciertas funciones en forma exclusiva; por lo mismo, tratándose de la autonomía territorial, la lógica estrictamente kelseniana halla un límite, por cuanto ciertas atribuciones y competencias forman parte del núcleo esencial de dicha autonomía. Es decir, los actos administrativos que expidan las entidades territoriales al ejercer las funciones propias de dicho reducto esencial de autonomía, no se encuentran sujetos, necesariamente, a que las leyes de la República hayan regulado las mismas materias, por cuanto mal haría el legislador en dictar normas cuyo alcance supera los límites de su competencias constitucional e invade, por lo mismo, el espacio reservado a las entidades territoriales; una tal conclusión equivaldría a un desconocimiento de la prohibición del artículo 136-1 de la Constitución, en virtud del cual se prohíbe al Congreso inmiscuirse, por medio de leyes, en los asuntos de competencia privativa de otras autoridades, así como de las disposiciones constitucionales que protegen la autonomía territorial.
La pregunta a resolver, por ende, es si en cada caso concreto, se ha respetado el contenido mínimo esencial reservado al reducto de autonomía territorial que la Constitución Política protege.
El contenido mínimo del principio de autonomía territorial lo establece el artículo 287 de la Constitución, que incorpora cuatro derechos esenciales de las entidades territoriales que habrá de respetar el legislador: gobernarse por autoridades propias, establecer los tributos necesarios para cumplir sus tareas, administrar los recursos para la realización efectiva de sus funciones, y participar en la rentas nacionales. Además, la jurisprudencia ha reconocido que dentro de tal núcleo esencial se incluye el derecho a elaborar su propio presupuesto de rentas y gastos. Sin embargo, por mandato de la misma Carta, estas atribuciones se ejercerán de conformidad con la Constitución y la ley.
En la Sentencia C-535 de 1996 se efectuó el siguiente análisis:
“El contenido esencial de la autonomía se liga así a la “gestión de los propios intereses”, y por ello ha sido entendido como el derecho a participar a través de órganos propios, en la administración y el gobierno de los asuntos de interés local. Al conferirse a las localidades la gestión de sus propios asuntos se está reservando el poder central las cuestiones que atañen con un interés nacional, por lo cual, en aras de salvaguardar este último y de proteger el principio unitario, le compete al legislador la regulación de las condiciones básicas de la autonomía local. Sin embargo, el reconocimiento de la diversidad hecho a través de la consagración del principio de autonomía, lleva necesariamente al respeto del núcleo esencial de ésta, pues no puede darse un tratamiento idéntico, a través de regulaciones generales, unificadas y homogéneas, a localidades y territorios indígenas con características muy distintas y con derecho de participar a través de sus propios órganos en la administración de sus propios asuntos.
El núcleo esencial de la autonomía está constituido, entonces, en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En este orden de ideas, es derecho de las entidades territoriales ejercer las competencias que les corresponden (C.P., art. 287), pues sin ellas ninguna acción autónoma es posible. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias (C.P., art. 287). Debe protegerse el derecho de cada entidad a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”.
6.3. La mayor amplitud de la potestad legislativa en materia financiera y presupuestal.
En general, debe admitirse que el legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la administración territorial, cuando se trata de asuntos presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el núcleo esencial de la autonomía de los entes descentralizados territoriales se reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto. Ello se deduce, fundamentalmente, de dos razones.
En primer lugar, por mandato del artículo 334 constitucional, la dirección general de la economía corresponde al Estado, y en particular al titular de la función legislativa nacional. En este sentido, por ser el legislador el encargado de trazar las políticas macroeconómicas de la Nación, mal haría el intérprete del texto constitucional en admitir que la autonomía de las entidades territoriales se pueda convertir en una factor que impida el adecuado diseño y desenvolvimiento de dicha política —es decir, en un factor de desestabilización macroeconómica—. No debe olvidarse que, para efectos de las reglas arriba señaladas sobre las relaciones entre unidad nacional y autonomía territorial, la estabilidad económica de la Nación constituye un interés de alcance eminentemente nacional, llamado a ser objeto de una regulación expedida por el órgano nacional competente para ello. En consecuencia, la autonomía de los entes territoriales se encuentra limitada por la mayor potestad de intervención del legislador nacional en asuntos económicos, puesto que así lo exige la delicada tarea a él encomendada, para cuyo apto (y razonable) ejercicio debe contar con herramientas lo suficientemente eficaces. Es necesario precisar, sin embargo, que la responsabilidad macroeconómica no es sólo propia del legislador nacional, sino también del gobierno, así como de la Junta Directiva del Banco de la República; así se infiere de lo expuesto en la reciente Sentencia C-540 de 2001, en la cual se afirmó:
“Dentro de los aspectos y facultades que constituyen la primacía del principio de unidad sobre el principio de autonomía se encuentra la responsabilidad fiscal y macroeconómica del gobierno. Por ello rige la autonomía presupuestal de los entes territoriales que debe ejercerse dentro de las metas macroeconómicas y de los planes de funcionamiento estatal”.
No obstante, es claro que, así como sucede frente a las responsabilidades gubernamentales, la autonomía territorial también ha de ceder frente a las atribuciones del legislador en materia económica.
En segundo lugar, existen varios mandatos constitucionales de los cuales se infiere que fue voluntad del constituyente el dotar al legislador de una capacidad de intervención ampliada en materia económica, que en casos justificados, limita la autonomía territorial. Así, por ejemplo:
(i) El artículo 287 señala que los entes territoriales “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”.
(ii) El artículo 352 superior dispone que en las entidades territoriales, y en las entidades descentralizadas de sus respectivos niveles, se habrá de aplicar la ley orgánica del presupuesto, dictada por el Congreso de la República. Ya ha dicho la Corte que, por lo mismo, tal ley constituye una “pauta general, de cobertura nacional de enorme poder centralizador y racionalizador” (Sent. C-478/92). A este respecto, hay que tener en cuenta que la Constitución de 1991 implicó un cambio fundamental respecto del régimen que le antecedió, en virtud del cual simplemente se efectuaba una recomendación a las entidades territoriales, en el sentido de que acogieran, el redactar sus normas presupuestales, principios similares a los de la ley orgánica del presupuesto general de la Nación (cf., L. 38/89). A partir de 1991, sin embargo, se otorga una fuerza vinculante definitiva al quehacer del legislador orgánico respecto de la actividad presupuestal de las corporaciones territoriales, por cuanto el citado artículo 352 superior dispone:
“Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo”.
(iii) Tal y como lo ha señalado en reiteradas oportunidades esta corporación, la Carta otorga a las entidades territoriales cierta autonomía en lo que concierne a los tributos; sin embargo, tal autonomía siempre se debe ejercer en los términos de la ley. Así se deduce del artículo 338 superior, en virtud del cual “en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, la ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. Sobre el particular, la Corte, en la Sentencia C-219 de 1997, se afirmó:
“…la facultad de que gozan las entidades territoriales para establecer el sistema de ingresos y de gastos, se encuentra constitucionalmente limitada.
21. En materia de ingresos tributarios, la Carta opta por dar primacía al principio unitario y otorga al legislador la atribución de diseñar la política tributaria del Estado. En consecuencia, debe afirmarse que en estos términos, la facultad impositiva de las entidades territoriales es residual, pues sólo puede ser ejercida plenamente una vez el respectivo tributo ha sido autorizado por el legislador. Sin embargo, lo anterior no implica que el sistema de ingresos de las entidades territoriales dependa por entero de la ley. De una parte, dichas entidades tienen derecho a percibir las rentas de los bienes de los cuales son propietarias, y de los bienes y servicios que presten de manera autónoma. De otro lado, tienen derecho constitucional a participar en la rentas nacionales”.
Es tan claro que la potestad tributaria de las entidades territoriales encuentra un límite en los mandatos del legislador, que incluso las rentas producto de gravámenes tributarios que sólo los municipios pueden imponer —como es el caso de aquellos que recaen sobre la propiedad inmueble (C.P., art. 317)—, están sujetos a la ley. Así, el mencionado artículo 317 de la Carta, establece:
La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”.
En el mismo sentido, el constituyente estableció, en el artículo 300-4 superior, que los tributos y contribuciones que decreten las asambleas departamentales por medio de ordenanzas, habrán de ser establecidos “de conformidad con la ley”. Ello, desde luego, hace referencia a los dictados del legislador nacional.
(iv) Así mismo, en virtud del artículo 344 superior, los organismos departamentales de planeación deberán efectuar una evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los municipios; así mismo, habrán de participar en la preparación de los presupuestos municipales, en los términos que señale la ley. Precisa la disposición que “en todo caso el organismo nacional de planeación, de manera selectiva, podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial”. Es así como, también a nivel de planeación, la Constitución optó por dotar de una clara preponderancia a los organismos nacionales, por ser éstos los encargados de fijar las metas y patrones de desarrollo económico del país.
(v) Por otra parte, es de especial importancia hacer referencia a lo dispuesto en el artículo 362 de la Constitución, en virtud del cual “los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares”. Se podría afirmar, a primera vista, que en virtud de este mandato, el legislador no podría intervenir en ningún caso sobre tales recursos; sin embargo, dos razones controvierten tal posición. En primer lugar, el hecho de que gocen de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares, hace que las rentas de propiedad de las entidades territoriales estén sujetas a lo dispuesto por la ley; en efecto, en virtud del artículo 58 superior, la propiedad privada se garantiza en los términos establecidos por la ley. En segundo lugar, ya esta corporación se ha pronunciado extensamente sobre el alcance del artículo 362 citado, en el sentido de rechazar cualquier interpretación que le otorgue una significación absoluta, y de armonizarlo con el principio de unidad nacional. Así, en la Sentencia C-219 de 1997 que se acaba de citar, se efectuaron las siguientes precisiones, que vale la pena transcribir in extenso:
“12. La garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales para el manejo de sus propios asuntos, podría fundamentar una respuesta positiva al asunto planteado. La interpretación puramente autonomista de la expresión rentas tributarias contenida en el artículo 362 de la Constitución Política, permitiría una interpretación amplia, en virtud de la cual, una vez expedida la norma legal que autoriza el impuesto, la facultad de establecer el respectivo tributo entra a formar parte del patrimonio de las entidades territoriales y da lugar a derechos adquiridos que merecen la misma garantía que la Carta otorga a la propiedad de los particulares. Esta interpretación, impediría que las finanzas de las entidades territoriales dependieran de decisiones políticas eventuales del legislador histórico. Adicionalmente, podría sostenerse que el resultado de una tal interpretación no sería otro que el de la construcción de fiscos departamentales y municipales sobre sistemas seguros y permanentes en el tiempo, que permitirían una mejor planeación y ejecución de sus propias políticas, así como el cumplimiento cabal de las responsabilidades que les asigna la ley y la Constitución. Ello, fortalecería el proceso de descentralización fiscal e impediría que sufriera reveses a raíz de cambios eventuales en la ley.
No obstante, tal interpretación se opone a los mandatos que articulan el principio democrático (C.P., arts. 1º, 2º, 3º, 40, 103, 133 y 150, entre otros) y, en particular, a la atribución que le compete al legislador de definir la política tributaria general, a fin de garantizar, entre otras cosas, la efectividad de las funciones de estabilización y redistribución de la hacienda pública.
13. La tensión entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales y municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio democrático, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica.
Suponer que la garantía contemplada en el artículo 362 de la Constitución Política comporta un poder de resistencia a favor de las entidades territoriales contra las normas legales que revocan la autorización para cobrar un determinado tributo o que modifican los factores que lo integran, equivale a proponer la completa exclusión del principio democrático de ciertos ámbitos cuya regulación, por expresa atribución constitucional, corresponde al legislador (C.P., art. 150-12 y 338). Esta contradictoria tesis tendría como consecuencia, la adscripción, a las mayorías políticas eventuales, de un poder igual o, incluso, superior, al propio poder constituyente. En efecto, tal interpretación aseguraría la perpetuación en el tiempo de una decisión legislativa que terminaría vinculando a los futuros legisladores y, en consecuencia, a las generaciones futuras de colombianos que no podrían variar la opción que una mayoría política eventual, en ejercicio del poder legislativo, adoptó en un cierto momento histórico.
A la luz del sistema constitucional vigente, mal puede aceptarse que, una vez expedida la norma tributaria que habilita a las entidades a cobrar un tributo, surja, en cabeza de estas últimas, el derecho a que la disposición original permanezca inalterada. Ciertamente, nada en el artículo 362 estudiado, conduce a que el intérprete de la Carta, pueda sacrificar completamente el principio democrático en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales.
De otra parte, una interpretación amplia del artículo 362 de la Constitución Política, terminaría por sacrificar el interés general ínsito en la defensa de una política económica nacional coherente, estable y sana. En efecto, el impacto de la política tributaria en las funciones estabilizadoras y de redistribución de la hacienda pública, hace que las decisiones fiscales que, en un momento histórico, parezcan oportunas, deban poder ser revisadas si, con el paso del tiempo, cambian las circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisión para la implementación de un nuevo modelo o, simplemente, para realizar la función estabilizadora o de redistribución, de la que se ha hablado. En estas condiciones, no parece ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremacía absoluta a la estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales, perpetuando el régimen legal que define sus fuentes internas de financiación, sobre una nueva opción de política económica o sobre la estabilidad de la economía nacional.
En suma, el poder tributario del legislador es pleno. Por esta razón, puede crear, modificar y eliminar impuestos, así como regular todo lo pertinente a sus elementos básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta. (5) En ese orden de ideas, el Congreso de la República puede modificar el régimen legal de un impuesto territorial, así ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u oportunidad, (6) como quiera que la supresión es una facultad implícita consustancial al ejercicio de la función legislativa en materia tributaria” (7) .
(5) SC-222 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); SC-486 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
(6) SC-486 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
(7) SC-222 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
(vi) Igualmente, fue voluntad del constituyente someter la elaboración de los presupuestos territoriales a los mismos principios que el presupuesto nacional; así, el artículo 353 constitucional establece que los principios y disposiciones que rigen la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto nacional, se habrán de aplicar, en lo pertinente, a las entidades territoriales. Este mandato conlleva varias implicaciones en lo relativo a la autonomía de estas últimas; por ejemplo, que, en virtud de los artículos 346, el presupuesto de las entidades territoriales debe guardar concordancia, no sólo con los planes territoriales de desarrollo a los que alude el segundo inciso del artículo 339 superior, sino también con el plan nacional de desarrollo —lo cual también se deduce del penúltimo inciso del artículo 300 de la Carta, en virtud del cual los planes y programas de desarrollo de obras públicas del nivel departamental “serán coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales”, así como del segundo inciso del artículo 339 ibídem, en virtud del cual “las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo…”.
Las anteriores razones bastan para concluir, una vez más, que de conformidad con el esquema trazado por el constituyente, el legislador nacional cuenta con amplias facultades de intervención respecto de los asuntos de las entidades territoriales, en materia presupuestal. Los límites de tal intervención estarán dados por las circunstancias específicas de cada caso, que serán las que determinarán si una medida en concreto es razonable y proporcional. Las reglas aplicables a tal intervención se explican a continuación.
6.4. Límites a la intervención del legislador en los asuntos presupuestales de las entidades territoriales.
En reiteradas oportunidades, esta Corte ha establecido la norma general según la cual, en lo que respecta a la autonomía financiera y presupuestal, el límite con el que cuenta el legislador para su intervención dependerá del tipo de recursos que, en cada caso, se estén regulando. Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación: la fuentes exógenas, y las fuentes endógenas.
Las primeras proceden de la transferencia o cesión de las rentas nacionales a la entidades territoriales, así como de los derechos de éstas a participar en las regalías y compensaciones. Este tipo de fuentes admite una amplia intervención del legislador, puesto que se trata de fuentes nacionales de financiación. “En particular, la Corte ha señalado que nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación (…). Sin embargo, tal destinación debe perseguir un fin constitucionalmente importante y resultar útil, necesaria y estrictamente proporcionada, en términos de la autonomía de las entidades territoriales, para la consecución del fin perseguido”. (C-702/99).
Los recursos provenientes de fuentes endógenas de financiación, o recursos propios de las entidades territoriales, implican una mayor autonomía para éstas en cuento a su manejo. Estos son los recursos que resultan, bien sea de la explotación de los bienes de su propiedad, o bien las rentas tributarias propias. Estas últimas, de conformidad con el artículo 362 de la Carta, gozan de las mismas garantías que la propiedad y la renta de los particulares, en los términos del artículo 58 superior. Ello quiere decir, como lo explicó la Corte en la Sentencia C-219 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), que así como el artículo 58 de la Constitución garantiza la propiedad privada adquirida con arreglo a las leyes, y le atribuye una función social, sujetándola por ende a lo dispuesto por el legislador, en ese mismo sentido la Carta garantiza la propiedad de las rentas tributarias de los entes territoriales, en los términos y condiciones que establezca la ley. Pero ello no implica que el legislador pueda hacer uno de sus atribuciones en forma arbitraria; simplemente significa que conserva, por razones de política fiscal nacional, la facultad de definir los elementos esenciales de los tributos que podrán cobrar los entes territoriales, respetando en lo sucesivo el margen de autonomía de estos últimos, y tomando en consideración que sus intervenciones deben ser razonables y proporcionales.
La intervención del legislador respecto de la destinación de los recursos provenientes de fuentes endógenas es, por regla general, excepcional y limitada. “Dado que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige una justificación objetiva y suficiente. (…) la autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. (…) para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación —o recursos propios stricto sensu— deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”. (C-720/99).
Sin embargo, existen casos excepcionales en los cuales el legislador, en uso de las amplias atribuciones a las que arriba se ha hecho referencia, puede intervenir en el manejo de los recursos endógenos de los entes territoriales, siempre y cuando existan ciertas condiciones que así lo justifiquen. Este punto se desarrollará en el siguiente acápite.
6.5. Mayor alcance para la potestad del legislador en casos excepcionales de preservación macroeconómica nacional.
Lo anterior no impide que existan casos excepcionales en los cuales el legislador está autorizado para intervenir en el manejo y aprovechamiento de los recursos de fuente endógena. Por ejemplo, cuando se trata de la defensa del patrimonio nacional seriamente amenazado, o de la estabilidad económica interna y externa. Pero, como ya se dijo, esta intervención debe estar plenamente justificada, debe ser proporcional, razonable, útil y necesaria.
Esta regla fue analizada a fondo en la Sentencia C-219 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), que se cita a continuación:
“…ha sido criterio constante de esta corporación, considerar ajustada a la Constitución, la intervención del legislador al momento de definir las áreas a las cuales las entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes de rentas de propiedad de la Nación, siempre que se trate de aquellas áreas que, constitucionalmente, merecen especial atención.
En estas condiciones, resta definir si resulta igualmente ajustado a la Carta, la determinación legal del destino de recursos propios de las entidades territoriales.
(…) Resulta claro que las razones que, a juicio de la corporación, justifican la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos nacionales que se transfieren a las entidades territoriales, no son útiles para explicar la injerencia de la ley en la destinación de los recursos que se obtienen en virtud de fuentes endógenas de financiación de tales entidades. En efecto, aquella facultad se justifica en disposiciones constitucionales que, de manera específica, se refieren a cada una de las fuentes exógenas de financiación —situado fiscal, transferencias, regalías— así como en la potestad del legislador para definir el destino último de las rentas nacionales (C.P., art. 150-11 y 339).
(…) 29. En esta condiciones, no encuentra la Corte que exista una justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos que strictu sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. La autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación —o recursos propios strictu sensu— deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador.
(…) 30. No obstante, existen algunos eventos excepcionales en cuya virtud la propia Carta autoriza a la ley para intervenir en el proceso de elaboración del programa de gasto de los recursos propios de las entidades territoriales. Así, por ejemplo, el artículo 317 de la Carta impone al legislador el deber de destinar un porcentaje de los tributos que se impongan a la propiedad inmueble, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de conformidad con el plan de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Adicionalmente, el deber de proteger el patrimonio de la Nación, así como la estabilidad económica interna y externa, justifica que en casos extremos, el legislador pueda intervenir en el mencionado proceso de asignación.
Esta última tesis ha sido sostenida por la corporación al considerar que la ley puede imponer una destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque preservar la estabilidad macroeconómica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la corporación declaró la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinación específica a la sobretasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes (8) . En síntesis, considera la Corte que, en principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la Nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional”.
(8) SC-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón); SC-070 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
La síntesis de la anterior línea jurisprudencial, que admite la intervención excepcional del legislador sobre los recursos endógenos, fue hecha por la Corte en la Sentencia C-897 de 1999, en los siguientes términos: “en algunos casos excepcionales, la Constitución autoriza la intervención del legislador en la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales. Se trata de casos en los cuales la fuente de financiación no puede ser creada de manera autónoma por las autoridades locales o departamentales y siempre que la injerencia del legislador resulte absolutamente necesaria, útil y estrictamente proporcionada para la defensa del patrimonio nacional seriamente comprometido, o para la garantía de la estabilidad macroeconómica de la Nación. Es, sin embargo, una intervención excepcional, que se produce en casos extremos y cuya justificación compete elaborar al poder central. En virtud de lo anterior, resulta claro que para decidir si una ley que interviene en el proceso de destinación de los recursos de entidades territoriales es exequible, es necesario averiguar, en primer término, si tales recursos provienen de fuentes exógenas o endógenas de financiación. En el primer término, sería imprescindible indagar si el legislador ha adoptado una decisión razonable y proporcionada, dentro de los límites que le impone la Carta. En el segundo caso, es fundamental averiguar si la decisión legislativa es útil, necesaria y estrictamente proporcionada para proteger recursos nacionales seriamente amenazados, o para defender la estabilidad macroeconómica de la Nación. Sólo si se enmarca en alguna de estas dos excepciones la ley en cuestión será constitucionalmente legítima”.
Esta misma regla ha sido aplicada por la Corte, por ejemplo, en los casos en que la ley ha modificado tributos anteriormente decretados a favor de las entidades territoriales. Así, en la Sentencia C-495 de 1998, se afirmó: “la autonomía de los departamentos, distritos y municipios no constituye una barrera infranqueable válida para enervar o paralizar en forma absoluta la facultad del legislador al punto de impedirle revocar, reducir o revisar un tributo decretado a favor de aquéllos. La revocación, reducción o revisión de un tributo de esta naturaleza es posible, cuando los intereses nacionales vinculados al desarrollo de un política económica general así lo demanden, en aras de afianzar, por ejemplo, un proceso de estabilización macroeconómica a través de una política fiscal, porque aquí hay un juego de intereses en el cual priman la solución de la necesidades públicas generales sobre las regionales y locales”. Igualmente, en la Sentencia C-101 de 1996, al delimitar el concepto de autonomía presupuestal, se explicó:
“La ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la ley de presupuesto. La independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera del trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operacione statal. La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (C.P., art. 341), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (C.P., art. 373) y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (C.P., art. 352)”.
En idéntico sentido, en la Sentencia C-192 de 1997 se afirmó:
“… las necesidades de coherencia macroeconómica pueden también exigir una reducción del gasto, puesto que la política fiscal tiene relaciones estrechas con la política económica general. Así, incluso existiendo recursos suficientes, puede a veces ser necesario que el gobierno reduzca o aplace la ejecución de las partidas, por ejemplo con el fin de corregir tendencias inflacionarias. En tales eventos, también es razonable que la ley autorice al gobierno a la reducción o aplazamiento de las apropiaciones pues el ejecutivo tiene responsabilidades esenciales a nivel macroeconómico. Ya esta corporación había señalado que el presupuesto no debe conspirar contra las metas macroeconómicas fijadas por el gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República, exigencia que no se limita a las fases de programación y aprobación del presupuesto, sino que se extiende a todas las restantes. Por ello señaló claramente la Corte en esa sentencia (C-122/97): “A todo lo largo de la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto el gobierno y los demás órganos que intervienen en el proceso presupuestal están obligados a promover la coherencia macroeconómica y a aplicar una serie de principios y regulaciones dirigidas a evitar que el presupuesto que es un instrumento de orden se convierta en factor de desorden y de imprecisión".
(…) En anteriores ocasiones, esta corporación ya había señalado que, debido al carácter unitario del Estado colombiano y a las responsabilidades fiscales y macroeconómicas del gobierno, la Constitución confiere, en general, una primacía al principio de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, y esto no sólo en relación con las entidades territoriales, las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de la Nación, sino también, y tal vez con mayor razón, respecto de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general”.
De gran importancia para este tema es la Sentencia C-478 de 1992, en la cual se estableció que, en caso de existir problemas al momento de articular los intereses nacionales y los intereses autónomos, se deben aplicar algunas reglas de solución de conflictos, a saber:
— Primera regla: no es posible desmembrar la unidad de la República, como solución al problema de la delimitación de ámbitos de competencias: prevalecerá el interés general cuando la materia en la que se expresa la contradicción haya sido tratada siempre en el nivel nacional o, cuando siendo materia compartida entre instancias locales y poder central, corresponda a aquellas en las cuales el carácter unitario de la República se expresa abiertamente, dejando a los poderes locales competencias residuales condicionadas a lo decidido en el ámbito nacional.
— Segunda regla: las directrices generales en materia de las competencias territoriales serán trazadas por las autoridades nacionales, porque éstas actúan desde una perspectiva general: ninguna administración local puede exhibir una motivación común a todas, ni desprenderse de sus condicionamientos locales. Al mismo tiempo, lo unitario no puede comprimir hasta la extinción el derecho de lo autónomo a manejar sus propios asuntos.
— Tercera regla: “Los principios expuestos (jerarquía, prohibición de vaciamiento de competencias), tienen una especial trascendencia en materias económicas, una de cuyas expresiones se mezcla en este proceso con la malla territorial. La tercera regla de solución pone de presente que en materias económicas se intensifica el alcance y peso de lo unitario. A contrario sensu las debilidades del elemento autónomo se exacerban cuando se trata de lo económico.
En el ámbito económico el principio de la unidad es esencial para evitar la desintegración y la disfuncionalidad del sistema. La administración de recursos escasos requiere de un manejo coherente y de una visión que sobrepase el corto plazo. En materia económica, como se vio, existe una tendencia cohesionante muy fuerte, más exactamente, una necesidad de unicidad muy marcada. De ahí que el principio de jerarquía será también el que tenga aplicación preferencial”.
— Cuarta regla: delimitación de competencias en función del interés económico y territorial subyacente. “A cada esfera de acción económica corresponderá una competencia. De este modo será nacional la competencia para imponer tributos a todos los habitantes del territorio, o la competencia para suscribir contratos de empréstito para aliviar un déficit fiscal nacional. Será departamental la competencia para contratar las obras de acueducto que sirve a tres de sus municipios. La competencia que se asigne, siguiendo esta metodología, deberá ser exclusiva en lo posible”.
En la misma Sentencia C-478 de 1992, respecto de la autonomía presupuestal, se dijo:
“… El principio de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma, y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente. El principio de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las entidades territoriales la separación financiera así sea nominal, que es el inicio del proceso autonómico. Esta libertad relativa se verá menguada en aras de conseguir una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control del mismo respondan a patrones comunes”.
6.6. El caso concreto: razonabilidad y proporcionalidad de la intervención.
En síntesis, la regla aplicable es que se permite la intervención del legislador sobre la destinación de recursos endógenos de las entidades territoriales, siempre que así lo exija la preservación del equilibrio macroeconómico de la Nación, lo cual va acorde con la definición de autonomía en tanto “gestión de los intereses propios”, en el sentido de que la estabilidad nacional no es un asunto que concierna exclusivamente a ninguna de las subdivisiones territoriales de la República, sino a todas en común, por lo cual es el legislador nacional quien está llamado a tomar las medidas pertinentes. Ello, por supuesto, respetando los primados de racionalidad y proporcionalidad, que garantizan la integridad del núcleo esencial que, también es materia presupuestal, asiste a la autonomía de las entidades territoriales.
Corresponde a la Corte, entonces, determinar la relevancia de esas reglas para el caso presente. Ello se hará efectuando el análisis de las medidas que adoptan los artículos 3º al 11, acusados, una a una.
a) Señalan que estos gastos sólo podrán ser financiados con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación, excluyendo así los recursos de capital y los ingresos corrientes de destinación forzosa;
c) Establecen un porcentaje máximo de los ingresos corrientes de libre destinación restantes que se podrán destinar a financiar tales gastos.
De esta manera, a diferencia de casos anteriores, en los que el legislador variaba o determinaba la destinación de determinados recursos, en este caso la triple limitación opera sobre recursos exógenos y endógenos a la vez, en abstracto, determinando su destinación en el sentido de los literales b) y c) arriba enunciados, pero también estableciendo un límite cuantitativo para la utilización de los mismos. En lo que respecta a los recursos de fuente exógena, como se vio, existe una amplia discrecionalidad legislativa para tomar medidas como las que se estudian. Sin embargo, en lo relativo a los recursos endógenos afectados por estas limitaciones, deben concurrir especiales circunstancias de trastorno o riesgo macroeconómico que justifiquen la decisión de limitación. Como se demostrará a continuación, en este caso la existencia de dichas condiciones se encuentra ampliamente probada, tanto por las intervenciones, como por los antecedentes legislativos bajo estudio. Sin embargo, en lo que respecta a cada medida en particular, las consecuencias constitucionales difieren.
6.7. Antecedentes macroeconómicos y legislativos de la medida bajo estudio.
Tanto los intervinientes como los antecedentes legislativos coinciden en un punto crucial: la medida que se consagra en las normas acusadas es una respuesta del legislador ante la crisis macroeconómica que se perfila por el desbalance fiscal y el casi incontrolable endeudamiento de las entidades territoriales.
Desde la exposición de motivos del Proyecto de Ley 046 Cámara (Gaceta del Congreso 257 de agosto 17 de 1999, p. 1), se señaló que el proyecto formaba parte del conjunto de políticas puestas en marcha para equilibrar la economía nacional: se trataba de un componente del programa de reforma estructural para hacer frente a los problemas financieros del Estado; “sin su aprobación no será posible garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo”. (ibíd.).
La gravedad del problema al que se buscó hacer frente con la expedición de esta ley queda claramente demostrada haciendo alusión al siguiente fragmento de la exposición de motivos, que por su importancia se citará in extenso:
“Ahora más que nunca se evidencia que de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales ya están en dicha situación.
La estabilidad financiera de cualquier entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como salarios y prestaciones sociales.
Pagar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas entidades recurrieron al crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar un hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los siguientes rubros: servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o pago de los gastos ordinarios de la administración”.
En la mayor parte de las entidades territoriales, señala la exposición de motivos, la situación es tan grave que la deuda es mayor que la capacidad de pago, por lo cual se hace imperativo reducir los gastos. Cita algunos ejemplos, como el departamento de Santander, que en 1998 destinaba a gastos de funcionamiento del 209% de sus ingresos corrientes, o el departamento de Magdalena, que en el mismo año destinó a funcionamiento el 188.2% de sus ingresos corrientes; las proporciones por el mismo concepto, para el mismo año, en el caso de otros departamento, son similares, así: Guainía 166.1%, Putumayo 145.6%, Nariño 143.8%, etc. Los municipios no se quedan atrás. Los porcentajes correspondientes son de la siguiente magnitud: Uribia 858.5%, Buenaventura 270.4%, Tocaima 185.5%, Barranquilla 113.7%, etc. Por lo mismo, es claro que el saneamiento de las finanzas territoriales es un requisito sine qua non para la viabilización del proceso descentralizador: “sin unas finanzas sólidas”, señala el expositor, “soportadas en la autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades territoriales quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del proceso de descentralización no estará garantizada” (p. 10, ibíd.). En consecuencia, se buscaron fórmulas para mejorar la eficiencia del gasto público, evitando que la descentralización se convierta en fuente de desestabilización fiscal y macroeconómica; para ello, se buscó controlar el gasto en relación con los ingresos.
De hecho, se señala que la crisis económica de las entidades territoriales ha hecho que la autonomía que constitucionalmente les asiste sea más un atributo formal que real, puesto que sólo 3 departamentos no habían solicitado, en ese momento, ingreso al programa de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda, y en cerca del 80% de los municipios, sobre los cuales recae la mayor responsabilidad de inversión social, los gastos de funcionamiento son mayores que los ingresos corrientes de libres destinación.
En términos generales, y salvo las excepciones que abajo se precisan, puede afirmarse que las medidas adoptadas por el proyecto cumplen con los requisitos arriba trazados para ser declaradas exequibles. Ello, por dos motivos:
— Existe una grave crisis macroeconómica, que potencialmente se verá catalizada por la situación deficitaria de las entidades territoriales, cuya estructura de gastos es una de la fuentes directas de la situación; esta situación, que rebasa la esfera propia de los intereses exclusivos de las entidades territoriales, es la que se pretende conjurar con la medida nacional de limitación genérica del gasto, a través de normas orgánicas del presupuesto.
— Las normas acusadas establecen, entre otras, unas determinadas limitaciones sobre el uso que las entidades territoriales le pueden dar a sus recursos de fuente endógena; sin embargo, estas limitaciones son racionales (puesto que se dirigen a atacar la causa directa del problema que se ha identificado, a saber, el desbordamiento del gasto de funcionamiento de los entes territoriales, constituyendo así un medio eficaz para lograr el fin propuesto) y son proporcionadas (por cuanto los porcentajes de limitación del gasto varían de acuerdo con la categoría de la cual se trate, imponiendo los mayores costos sobre las entidades que mayores gastos generan, en términos cuantitativos, y porque se preserva un amplio margen de autonomía para la entidad respectiva en la destinación de los recursos con los que cuenta, garantizando al mismo tiempo un interés mayor de la colectividad nacional, sin que exista discriminación —puesto que es una medida general para todas las entidades territoriales— ni perjuicio injustificado para terceros, el cual, en caso de existir, habrá de ventilarse sobre una base casuística, y ante los tribunales y organismos competentes). Esto quiere decir que las medidas bajo examen, en general, buscan combatir un desequilibrio entre los ingresos y los gastos de las entidades territoriales, estipulando que entre estos factores debe existir una relación estable y armónica, en forma tal que los gastos permanentes de las entidades territoriales se puedan financiar con los ingresos corrientes o constantes con los que cuentan, evitando así futuros descalabros; por ello, son constitucionalmente aceptables.
A pesar de anterior, debe la Corte efectuar algunas precisiones respecto del tipo de recursos a los cuales alude el parágrafo 1º del artículo 3º, acusado, puesto que allí se han detectado ciertas disposiciones cuya constitucionalidad no es clara.
En primer lugar, el parágrafo citado, en su primer inciso, establece una definición operativa de los “ingresos corrientes de libre destinación”, así: “Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por éstas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado”. Es la expresión “o acto administrativo” la que llama la atención de la Corte, puesto que tal noción podrían, en principio, abarcar tanto los actos administrativos dictados por el gobierno, como los que dicten las entidades territoriales. Esta corporación ha sostenido en repetidas ocasiones que la prohibición constitucional de la rentas nacionales de destinación específica (C.P., art. 359) no es aplicable a las rentas de las entidades territoriales; por lo mismo, bien pueden las autoridades del nivel territorial establecerlas, mediante los actos administrativos correspondientes: ordenanzas departamentales y acuerdos municipales (arts. 300-5, 313-4 y 313-5). Sin embargo, no sucede lo mismo respecto del Gobierno Nacional; éste, al estar sujeto en todas sus actividades a la ley nacional, se encuentra impedido para efectuar dichas destinaciones específicas mediante los actos administrativos propios de su función, y mal haría el intérprete de la norma acusada en admitir tal hipótesis. Por lo mismo, habrá de declararse la constitucionalidad condicionada de la expresión “o acto administrativo”, en el sentido de que sólo cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos por las autoridades del nivel territorial, de conformidad con la ley.
En segundo lugar, el literal a) del parágrafo 1º, inserto en la enumeración legal de los recursos que no se podrán destinar a gastos de funcionamiento, es contrario a la Constitución y, en consecuencia, se habrá de declarar inexequible. Ello, por cuanto hace referencia al situado fiscal; sin embargo, observa la Corte que, en virtud del artículo 356 de la Carta, los recursos del situado fiscal ya cuentan con una destinación específica, cual es la de proveer lo atinente a la educación y la salud en las entidades territoriales, bajo la filosofía del traslado de competencias desde la Nación hacia aquéllas. Como existe un mandato constitucional expreso, en este mismo artículo, en el sentido de que no podrá haber asignación de competencias a las autoridades que no estén acompañadas por los recursos suficientes para atenderlas, debe concluirse que los gastos de funcionamiento que genere el ejercicio de las competencias territoriales en estas materias sí se pueden financiar con recursos del situado fiscal. En otros términos: como son dineros que están específicamente destinados por la Constitución para financiar, en general, los servicios de educación y salud, es imposible interpretar el artículo 356 superior en el sentido de excluir a los gastos de funcionamiento de entre los que serán atendidos con tales recursos, ya que el constituyente no distinguió entre los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión para efectos del situado fiscal; por lo mismo, el literal a) bajo estudio vulnera la Carta Política, y será expulsado del ordenamiento.
En tercer término, observa la Corte que el literal h) del parágrafo 1º del artículo 3º, correspondiente a la misma enumeración de recursos que no se podrán destinar a financiar gastos de funcionamiento, se refiere a “los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización”. Esta medida, en particular, se considera especialmente gravosa para las entidades territoriales, por tratarse de rentas y activos que son exclusivamente de su propiedad. Igual sucede con lo dispuesto en el literal j) del mismo parágrafo, que incluye en la misma enumeración los recursos provenientes de la venta de activos fijos. Por ser medidas demasiado estrictas, y por lo mismo desproporcionadas, ya que recaen sobre bienes amparados por la protección constitucional a la propiedad y por el artículo 362 superior, la Corte considera que implican un vaciamiento total de la autonomía de las entidades territoriales; por lo mismo, declarará inexequibles estos dos literales.
El resto de las medidas adoptadas en el artículo 3º, así como las que se consagran en los artículos 4º al 11 demandados, se adaptan a las normas arriba explicadas; por lo mismo, se declararán exequibles.
Finalmente, es conveniente efectuar una última consideración. En criterio de los demandantes, la atribución que el artículo 308 superior consagra para el legislador, confirma la inexequibilidad de las normas acusadas; dicho precepto establece que “la ley podrá limitar las apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los diputados y a gastos de funcionamiento de las asambleas y de las contralorías departamentales”. En criterio de los actores, si hubiese sido voluntad del constituyente permitir que la ley limitara los gastos de las demás entidades territoriales, no habría consagrado esta facultad específica y restringida. Sin embargo, observa la Corte que la autorización en comento opera bajo circunstancias de normalidad, mientras que en este caso, existe una crisis macroeconómica que justifica la aplicación de una hipótesis constitucional excepcional, a saber, la injerencia proporcionada sobre rentas de fuente endógena con miras a conjurar una crisis macroeconómica. Por lo tanto, los argumentos del demandante no son de recibo en esta oportunidad.
En consecuencia, habrán de declararse exequibles los artículos 3º al 11 analizados, sólo por el cargo genérico señalado en las demandas —la violación de la autonomía de las entidades territoriales, al incidir el legislador sobre el manejo de recursos de fuente endógena—, y con las salvedades arriba anotadas. Observa esta corporación que los efectos de cosa juzgada de esta providencia deberán restringirse a los cargos aquí analizados, puesto que en las mismas normas existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto de acusaciones específicas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un pronunciamiento particular, podrán serlo en el futuro. Por ejemplo, el esquema planteado por los artículos 8º y 10 acusados para limitar los gastos de las asambleas y concejos, que toman como referencia los honorarios de los diputados o concejales —excluidos éstos del rubro “gastos” que se pretende limitar—, o las “cuotas de fiscalización” que se establecen como obligación de las entidades descentralizadas del nivel territorial.
7. Problemas relativos al rol del Congreso en la fijación de la remuneración de los servidores públicos de las entidades territoriales.
El artículo 22 del ordenamiento acusado señala que el salario de los contralores y personeros de los distritos y municipios, en ningún caso podrá superar el ciento por ciento del valor del salario del alcalde respectivo. Para los demandantes, así como para el Procurador, ello es lesivo del esquema de fraccionamiento de las competencias propuesto por la Constitución en lo que toca al establecimiento de las escalas de remuneración de los servidores públicos. Así, de conformidad con el artículo 150-19 superior, corresponde al Congreso, mediante una ley marco, establecer las bases, principios y pautas generales que habrá de aplicar el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. De esta forma, una vez el Congreso haya fijado las pautas generales, el gobierno habrá de fijar los topes dentro de los cuales las corporaciones del respectivo nivel territorial deberán señalar las remuneraciones específicas de sus dependencias. Ello, por cuanto el artículo 189-14 atribuye al Presidente, en tanto jefe de gobierno, la facultad de crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalando sus dotaciones y sus emolumentos. A su vez, estas funciones del Congreso y del gobierno se ven complementadas a nivel territorial con las atribuciones de las asambleas departamentales, el gobernador, los concejos municipales y el alcalde. En virtud del artículo 300 superior, son las asambleas las llamadas a determinar las escalas concretas de remuneración correspondientes a las categorías de empleos, mientras que el gobernador debe ejecutar tales ordenanzas; igual sucede con los concejos y alcaldes a nivel municipal. En criterio de los actores, la norma fija un tope que lesiona las facultades propias del gobierno.
El problema que plantea este cargo es el de a) establecer si en el presente caso hay una ley marco, b) determinar si el Congreso invadió las competencias constitucionales del gobierno. La respuesta al primer interrogante, es positiva, mientras que la del segundo, es negativa.
Ha señalado la jurisprudencia constitucional que una ley marco o cuadro es aquella que implica una nueva relación entre el legislativo y el ejecutivo, en la medida en que este último colabora activamente con el primero en la regulación de la materia correspondiente, de forma tal que el Congreso fija las pautas generales y directrices que habrán de guiar la regulación, mientras que el ejecutivo completa, precisa y determina la reglamentación específica del asunto de que se trate (Sent. C-054/98). Así mismo, ha indicado la Corte que el legislador puede consagrar normas marco dentro de leyes ordinarias, por cuanto ambas requieren el mismo trámite ante el Congreso; lo que las diferencia será el grado de amplitud que habrá de caracterizar las leyes marco, en relación con las materias específicas que la Constitución les señala. Así se estableció en la Sentencia C-133 de 1993.
De manera tal que lo que determina cuándo el legislador ha expedido una norma marco, es el grado de amplitud con el que cuente la disposición en particular. En este caso, se pregunta la Corte si el artículo 22, acusado, desconoce los límites de las leyes marco; sin embargo, considera que no, puesto que se limita a establecer, en abstracto, una pauta general consistente en que las remuneraciones de ciertos funcionarios, posteriormente establecidas en términos concretos por el gobierno y las autoridades territoriales, no podrán rebasar el monto de la remuneración del alcalde, también particularizada en términos numéricos por autoridades distintas al legislador. Esto es, en ningún momento el Congreso ha fijado un tope numérico determinado, suplantando por lo mismo al gobierno en su rol constitucional; por el contrario, el gobierno podrá establecer los topes máximos que desee, con tal que respete este parámetro general de estructuración de la nómina estatal. En otras palabras, para la Corte el artículo 22 se encuentra dentro de los lineamientos de las normas marco, por su grado de generalidad y abstracción, y en ese sentido, no riñe con el artículo 150-19 superior, por lo cual habrán de desecharse los cargos de la demanda.
Ahora bien, debe precisarse igualmente cuál es el rol de las corporaciones públicas territoriales —asambleas y concejos— en la fijación de las escalas de remuneración. Sobre el particular, esta Corte ya se ha pronunciado en el pasado, particularmente en las sentencias C-054 de 1998 y C-510 de 1999. En esta última providencia, se efectuó el siguiente análisis, que por su idoneidad para resolver el interrogante formulado, será transcrito en forma extensa:
“4.2. Dentro de este contexto, se pregunta, ¿cuál es el marco de competencia de las corporaciones públicas territoriales en materia salarial y prestacional de los empleados de su administración?
En tratándose de los trabajadores oficiales de estas entidades, al gobierno solamente le corresponde regular el régimen de prestaciones sociales mínimas, según lo establece el literal f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Es decir, que a partir de esos mínimos, las corporaciones públicas territoriales podrían establecer un régimen prestacional mayor al señalado por el Gobierno Nacional, sin que pueda entenderse que estos entes están usurpando competencia alguna en cabeza del ejecutivo central.
Esta atribución que radicó la ley general de salarios y prestaciones en cabeza del Gobierno Nacional, fue declarada exequible por esta corporación en Sentencia C-315 de 1995. En esta oportunidad, la Corte consideró que la competencia del gobierno para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales, armonizaba con los principios de economía, eficacia y eficiencia que rigen el gasto público, y no desconocía ni la competencia que la Constitución expresamente otorgó a las autoridades de estos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción (arts. 300, num, 7º y 313, num. 6º de la Constitución) y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias (arts. 305, num. 7º y 315, num. 7º de la Constitución), como tampoco cercenaba el principio de autonomía de que trata el artículo 287 de la Constitución.
(…) Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, es especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (art. 287, num. 1º), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada. En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros.
4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de la entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas la remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad de la norma bajo estudio.
7. Áreas metropolitanas.
Finalmente, consideran los demandantes que el artículo 85 de la Ley 617 de 2000 es contrario a los artículos 13 y 320 de la Constitución. La norma demandada establece que los distritos o municipios pertenecientes a un área metropolitana serán clasificados únicamente en virtud de su factor poblacional, y en todo caso, formarán parte como mínimo de la categoría cuarta. Para los demandantes, ello lesiona la igualdad —puesto que los demás municipios también se categorizarán por sus ingresos—, y el artículo 320 de la Carta —porque introduce un nuevo factor de categorización que el constituyente no contempló, esto es, la pertenencia a un área metropolitana—.
Sobre lo primero, es necesario antes precisar que, en este caso, la Corte considera válido efectuar un juicio de igualdad entre dos entidades públicas, por dos motivos: (i) en su calidad de personas jurídicas, las entidades territoriales cuentan con los derechos inherentes a tal personalidad, según sean aplicables; y (ii) frente a la expedición del régimen que les será aplicable por parte del Congreso, las entidades municipales se encuentran en igualdad de condiciones —la Constitución habilita al legislador, en términos generales, para establecer el régimen aplicable a los municipios, sin que se haya efectuado entre ellos diferenciaciones (C.P., arts. 286 y 287), por lo cual las distinciones que trace el legislador deben contar con un fundamento sólido que las justifique, so riesgo de constituir una discriminación—. Esta segunda razón cuenta con una sola excepción constitucional, cual es la del régimen especial aplicable al Distrito Capital. En conclusión, es viable efectuar un juicio de igualdad entre entidades públicas.
Pues bien, baste observar que, como lo ha reiterado exhaustivamente la jurisprudencia de esta Corte, el análisis constitucional de igualdad implica que las situaciones que se están comparando sean, efectivamente, iguales o similares, ya que los que el artículo 13 superior consagra es un postulado de igualdad entre iguales, y diferencia entre diferentes. En ese orden de ideas, es lógico que los municipios pertenecientes a un área metropolitana y los que no lo son, no se encuentran en igualdad de condiciones, ya que dada su formulación constitucional, el área metropolitana cumple funciones articuladoras de las competencias atribuidas a cada una de las entidades territoriales que le conforman; así, en virtud del artículo 319 de la Carta, las áreas estarán encargadas de “programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos, y ejecutar obras de interés metropolitano”.
Por lo mismo, la distinción que efectúa la norma es razonable y tiene una justificación evidente: si el área metropolitana debe propender por un desarrollo armónico e integrado, así como articular la prestación de los servicios asignados a las entidades que la componen, éstas deben encontrarse, como mínimo, en condiciones similares para efectos presupuestales, puesto que de lo contrario podría desequilibrarse la relación interna de los componentes del área metropolitana, o se llegaría a condenar a ciertos municipios, que ocupan una posición desventajosa desde el punto de vista económico, a no poder formar parte de áreas metropolitanas, puesto que su ingreso sería demasiado costoso para los demás integrantes de las mismas, con lo cual se reducirían a cero sus opciones de asociación. En consecuencia, no se aprecia violación alguna del artículo 13 superior.
En cuanto al cargo por introducción de un nuevo factor de categorización, observa la Corte que éste también se deriva de una mala lectura de la norma demandada. Lo que ésta hace es tomar la pertenencia a un área metropolitana como un criterio para aplicar uno u otro de los factores de categorización que la ley retoma del catálogo constitucional, sin que por ello se entienda que ha elevado la adscripción a tal figura como un factor más. Por lo mismo, el cargo será desechado.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
1. DECLARARSE INHIBIDA, en los términos de la parte motiva de esta providencia, para pronunciarse de fondo sobre la acusación de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 617 de 2000 por violación del principio de unidad de materia.
2. DECLARARSE INHIBIDA, por la razón señalada en la parte motiva, para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 617 de 2000.
3. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-540 de 2001 en lo relativo al cargo por vicios de trámite en el procedimiento de formación de la Ley 617 de 2000.
4. ESTARSE A LO RESUELTO en la misma Sentencia C-540 de 2001 sobre la constitucionalidad condicionada del artículo 39 demandado, y sobre la exequibilidad del artículo 95 de la Ley 617 de 2000.
5. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º y 2º de la Ley 617 de 2000, únicamente por los cargos estudiados en esta providencia.
6. Declarar EXEQUIBLES los artículos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000, únicamente por los cargos estudiados en esta providencia.
7. Declarar EXEQUIBLES los artículos 3º al 11 de la Ley 617 de 2000, salvo las siguientes expresiones:
a) La frase “o acto administrativo” contenida en el primer inciso del parágrafo primero del artículo 3º, cuya constitucionalidad se condicionará en el sentido de que sólo cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos por las corporaciones públicas del nivel territorial —asambleas y concejos—, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia;
b) Los literales a), h) y j) del parágrafo 1º del artículo 3º, que serán declarados INEXEQUIBLES.
8. Declarar EXEQUIBLE el artículo 22 de la Ley 617 de 2000, por los cargos estudiados en esta sentencia.
9. Declarar EXEQUIBLE el artículo 85 de la Ley 617 de 2000, por los cargos analizados en esta providencia.
Con el acostumbrado respeto, me aparto de la posición mayoritaria de la Corte en la presente sentencia en relación con la declaratoria de exequibilidad de los artículos 1º, 4º, 5º, 8º, 9º, 22 y 85 de la Ley 617 de 2000. Manifiesto las razones por las cuales salvo mi voto, de la siguiente manera:
1. La materia a la que se refiere el artículo 1º de la ley acusada es reserva de ley orgánica; ya que en él se efectúa una clasificación de los departamentos como técnica para asignar responsabilidades y competencias en ejercicio del artículo 302 de la Carta que establece: “la ley podrá establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas. En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales”.
Como quiera que se trata de un instrumento que afecta las competencias de los departamentos, sólo se puede regular a través de la ley especial, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 288 de la Carta; el cual defiere al legislador orgánico la regulación de la asignación y distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Al respecto la Corte ha señalado: (1)
(1) Sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
“Aunque en la Constitución puede encontrarse un principio de demarcación competencial respeto de la ordenación del territorio, particularmente en lo que atañe a los municipios, por sí sólo no es suficiente para configurar el régimen básico de ordenamiento territorial. Completar la configuración de este régimen, la distribución de competencias y atribución de funciones entre las distintas entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear, no puede ser materia de ley ordinaria, puesto que la propia Constitución dispuso que “[L]a ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales” (C.P., art. 288)”.
Si bien es cierto que la Ley 617 de 2000 dentro de su cuerpo normativo no está atribuyendo competencia en virtud de esta categorización, no es menos cierto que más adelante se puede efectuar esta asignación, por lo cual la norma acusada es inexequible.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones son igualmente inexequibles los artículos 4º, 5º, 8º, 9º de la ley, por cuanto consagran como un elemento normativo la categorización de departamentos, para efectos de establecer el valor máximo de los gastos de funcionamiento de los mismos (art. 4º), así como de las asambleas y contralorías departamentales (art. 8º) y el período de transición para ajustar dichos gastos (arts. 5º y 9º) materias que no pueden regularse a través de ley ordinaria.
Es preciso aclarar que este vicio no afecta la categorización de los municipios, por cuanto la Constitución expresamente faculta a la ley ordinaria para establecer categorías de municipios en su artículo 320.
2. El artículo 22 de la Ley 617, referente a los salarios de los contralores y personeros municipales, determina el monto máximo que se les reconoce, señalando que en ningún caso podrá superar al ciento por ciento (100%) del salario correspondiente del alcalde municipal. La norma en comento cercena la autonomía de las entidades territoriales, ya que la propia Constitución en su artículo 313 numeral 6º establece como función de los concejos: “Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;“ (negrilla fuera del texto) de lo cual se concluye que cualquier intromisión del legislador en este punto atenta contra el reducto mínimo de la autonomía de los entes locales consagrado en el artículo 287 superior.
3. En cuanto al artículo 85 relativo a las áreas metropolitanas, es inconstitucional ya que la propia Carta defiere al legislador orgánico en su artículo 319, la determinación del régimen administrativo y fiscal de estos entes locales, razón por la cual no puede el legislador ordinario entrar a regular aspectos de competencia exclusiva del legislador orgánico, como de manera diáfana lo ha señalado esta Corte: (2)
(2) Sentencia C-600A/95.
“Así, no puede permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. Además se estaría posibilitando la aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido que la Carta ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara (C.P., art. 151)”.
Como se observa, los asuntos tratados en los artículos de cuya declaratoria de exequibilidad me separo, son competencia exclusiva del legislador orgánico por expreso mandato constitucional, de lo que se deduce que cualquier regulación que el legislador ordinario efectúe en estos temas se encuentra viciada de inconstitucionalidad.
Con el habitual respeto por las decisiones de la Sala Plena de la corporación, salvo parcialmente mi voto en el asunto de la referencia, concretamente respecto del pronunciamiento efectuado en relación con los literales h) y j) del artículo 3º de la Ley 617 de 2000, por las siguientes razones que en su momento expuse en el debate correspondiente:
Los literales mencionados, que la mayoría encontró inexequibles, prohibían a las entidades territoriales financiar sus gastos de funcionamiento con recursos provenientes de los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como con el producto de los procesos de titularización (lit. h); la misma restricción recaía respecto del producto de la venta de activos fijos (lit. j).
Estas prohibiciones, si bien significaban un recorte de la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos, y de las garantías que por mandato constitucional ellas tienen sobre sus bienes y rentas (las mismas de que gozan los particulares sobre la propiedad y la renta), (1) eran justificadas en cuanto perseguían un fin constitucionalmente válido, siendo además razonables y estrictamente proporcionadas.
(1) Artículo 362 de la Constitución Política.
La autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses no es absoluta, y se debe ejercer dentro de los límites que señale la ley (C.P., art. 287). Las disposiciones que se consideraron inexequibles no hacían otra cosa que fijar tal límite, buscando con ello una finalidad compatible con la Constitución, cual era la de racionalizar el gasto público en vista del acusado déficit fiscal de las entidades territoriales, situación que por su generalización, generaba y aun genera un desequilibrio macroeconómico que supera el ámbito de los departamentos y los municipios y compromete también a la Nación.
Dicho propósito, en relación concreta con las disposiciones contenidas en los literales h) y j) del artículo 3º de la ley, es verificable en el siguiente aparte de la exposición de motivos al proyecto de ley correspondiente:
“Pagar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con recursos para su pago. En el pasado recuente esto ocurrió para financiar gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios” (2) . (Negrillas fuera del original).
(2) Exposición de motivos al Proyecto de Ley 046 Cámara. Gaceta del Congreso Nº 257 de agosto 17 de 1999.
La racionalización del gasto público con el fin de evitar una situación crónica de déficit fiscal general, no puede considerarse un objetivo disconforme con la Constitución. De manera continua, la Corte ha sostenido una posición jurisprudencial según la cual el legislador puede imponer límites a la autonomía territorial en el manejo de sus recursos propios, cuando existen intereses nacionales vinculados al desarrollo de una política macroeconómica general. (3) Las normas en referencia, no hacían otra cosa que fijar esos límites en tales circunstancias.
(3) Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-897 de 1999, C-495 de 1998, C-101 de 1996 y C-192 de 1997.
A pesar de que la prohibición por los literales h) y j) en comento, se refería a bienes y recursos propios de las entidades territoriales y no a aquellos que la jurisprudencia ha llamado exógenos, por lo cual el juicio sobre la razonabilidad y proporcionalidad de la restricción impuesta por las normas debía ser estricto, en sentir del suscrito las circunstancias especialísimas de alteración macroeconómica, causadas, entre otros motivos, por el acusado y permanente déficit fiscal de las entidades territoriales, hacían que dicho test estricto de proporcionalidad fuera superado por las disposiciones aludidas.
En efecto, la prohibición de utilizar activos e inversiones para atender gastos de funcionamiento resultaba razonable, pues buscaba lograr en las entidades territoriales un nivel de dichos gastos acorde con las posibilidades reales de percepción continua de recursos propios utilizables para tal fin, evitando la descapitalización. La enajenación de bienes e inversiones para atender los referidos gastos, en cambio, no puede considerarse en modo alguno una manera razonable de administrar los recursos públicos ni siquiera por fuera de las situaciones de déficit y crisis. La restricción era, además, un mecanismo útil y eficaz de cara a la finalidad de reducción del gasto público que en las presentes circunstancias tiene el carácter de objetivo prioritario. Evidentemente, al no poder acudir a esta fuente de financiación, las entidades territoriales no hubieran visto forzadas a equilibrar sus gastos de funcionamiento con la real percepción de recursos tributarios y no tributarios destinados legalmente para atenderlos.
La proporcionalidad estricta que debe exigirse a estas normas limitativas de la autonomía territorial también estaba presente en las disposiciones que se consideraron inconstitucionales. Ellas buscaban un equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos de funcionamiento, sin exceder dicho objetivo, que en las circunstancias actuales de crisis es indispensable conseguir. Reservaban, además, un amplio margen de libertad en la administración de bienes e inversiones, los cuales continuarían siendo libremente disponibles y administrables, salvo para atender con ellos gastos de funcionamiento, pudiéndose por tanto enajenar para otros efectos. En este sentido, el beneficio no sólo de la entidad territorial, sino también el macroeconómico general implícito en aquel, era superior al sacrificio que suponía la restricción impuesta, ya que redundaría en saludables resultados en la gestión fiscal. Por todo lo anterior las normas eran estrictamente proporcionales. En tales circunstancias no han debido ser retiradas del ordenamiento».