Source: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2012&numero=144
Timestamp: 2018-05-25 08:32:16+00:00
Document Index: 162813700

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 2', 'art. 97', 'art. 118', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 97', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 117', 'art. 117']

Sentenza 144/2012 (ECLI:IT:COST:2012:144)
Udienza Pubblica del 18/04/2012; Decisione del 23/05/2012
Norme impugnate: Art. 2, c. 1°, 3° e 4°, del decreto legge 06/07/2011, n. 98, convertito con modificazioni in legge 15/07/2011, n. 111.
Massime: 36381
Atti decisi: ric. 99/2011
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso dalla Regione Liguria con ricorso notificato il 14 settembre 2011, depositato in cancelleria il 21 settembre 2011 ed iscritto al n. 99 del registro ricorsi 2011.
udito nell’udienza pubblica del 18 aprile 2012 il Giudice relatore Aldo Carosi;
1. — Con ricorso notificato il 14 settembre 2011 e depositato il 21 settembre 2011 il Presidente della Regione Liguria, previa deliberazione della Giunta regionale, ha impugnato in via principale varie disposizioni del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, fra le quali l’articolo 2, commi 1, 3 e 4.
In particolare l’articolo in oggetto prevede che «La cilindrata delle auto di servizio non può superare i 1600 cc.» (comma 1); che «le auto ad oggi in servizio possono essere utilizzate solo fino alla loro dismissione o rottamazione e non possono essere sostituite» (comma 3); che «con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, sono disposti modalità e limiti di utilizzo delle autovetture di servizio al fine di ridurne numero e costo» (comma 4).
2. — La Regione Liguria deduce l’illegittimità costituzionale delle predette disposizioni per violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione.
2.1. — Premette la ricorrente che, pur comprendendo le cogenti ragioni finanziarie che hanno determinato il ricorso al predetto decreto, talune sue disposizioni, tra le quali l’art. 2, commi 1, 3 e 4, sarebbero lesive delle sue competenze e che, sebbene le considerazioni di ordine puramente economico non possano costituire di per sé oggetto né parametro del presente giudizio, le illegittimità di cui sarebbero affette le norme impugnate potrebbero essere emendate attraverso la pronuncia della Corte costituzionale senza che il risultato economico della manovra ne risulti compromesso.
2.2. — Secondo la ricorrente il contesto nel quale è inserito l’art. 2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 e la mancanza di una disposizione che ne precisi l’ambito di applicazione e conseguentemente l’efficacia vincolante a carico della Regione – diversamente da quanto accade, per altri limiti valevoli in via diretta per lo Stato, all’art. 1, comma 4, dello stesso decreto-legge n. 98 del 2011, in materia di trattamento economico di titolari di cariche pubbliche – potrebbero far ritenere che l’articolo citato valga esclusivamente per lo Stato e per gli enti nazionali.
Tuttavia, secondo la Regione, si tratta di un’interpretazione incerta poiché l’art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 98 del 2011, nel prevedere delle eccezioni all’applicabilità delle restrizioni alle così dette “auto blu”, non comprende in esse le Regioni e gli enti del “sistema regionale”: «fanno eccezione le auto in dotazione al Capo dello Stato, ai Presidenti del Senato e della Camera, del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Presidente della Corte costituzionale e le auto blindate adibite ai servizi istituzionali di pubblica sicurezza». A tale proposito la ricorrente richiama il principio ermeneutico secondo il quale l’interpretazione dell’eccezione ad una regola generale deve essere restrittiva.
3. — Se intesi come riferiti alla Regione ed agli enti da essa dipendenti, i commi richiamati, a giudizio della ricorrente, devono ritenersi costituzionalmente illegittimi sotto diversi profili.
3.1. — Viene lamentata, da un lato, la violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost., poiché i limiti introdotti con l’art. 2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 inciderebbero nella materia residuale dell’organizzazione regionale.
3.2. — Sostiene, d’altro lato, la ricorrente che simili disposizioni contrasterebbero anche con l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto privi del carattere di principi fondamentali nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. Porrebbero, infatti, limiti puntuali ad una singola e minuta voce di spesa senza lasciare alla Regione alcuno spazio di adeguamento. A tale proposito viene richiamata la giurisprudenza costituzionale, che esclude che tali limiti abbiano natura di principi fondamentali.
3.3. — Inoltre si sostiene che le disposizioni impugnate violerebbero il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. e quello del buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost. L’irrazionalità intrinseca delle stesse discenderebbe dal loro ambito di applicazione. Innanzitutto a fronte della rubrica dell’art. 2 del decreto-legge n. 98 del 2011 – che utilizza la generica espressione «auto blu» – i commi dell’articolo precisano che si tratta delle «auto» e delle «autovetture» di servizio. In altre parole, rileva la ricorrente, non si tratterebbe dei soli mezzi a disposizione dei titolari degli organi politici, ma di tutti i mezzi di servizio. Conferma di tale assunto deriverebbe dalla previsione del comma 2, che eccettua dalla nuova disciplina, oltre alle vetture degli organi costituzionali espressamente indicati, solo «le auto blindate adibite ai servizi istituzionali di pubblica sicurezza».
Tale previsione, secondo la ricorrente, sarebbe irragionevole e lesiva del buon andamento dell’amministrazione regionale, dal momento che la limitazione generalizzata della cilindrata non tiene conto della diversità delle situazioni operative: secondo la comune esperienza, anche al di fuori della pubblica sicurezza, lo svolgimento adeguato di taluni compiti pubblici può richiedere mezzi di potenza superiore. A tale proposito vengono richiamati i settori di competenza regionale della protezione civile, della guardia forestale e della polizia amministrativa.
Irrazionale sarebbe altresì il riferimento alla cilindrata del motore, ritenuto dato non significativo relativamente a prezzo, grandezza, funzionalità e prestazioni dell’autovettura. Al contrario, sarebbe rilevante il dato della potenza, alla quale si rapporterebbero prezzo e prestazioni.
Secondo la Regione, anche il divieto di sostituzione di cui al comma 3 – se riferito a tutte «le auto oggi in servizio» e non solo a quelle di cilindrata superiore ai 1600 cc. – costituirebbe un’ulteriore e specifica violazione del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., dal momento che con il decorso del tempo renderebbe impossibile svolgere qualsiasi servizio, a prescindere dalla sua necessità.
La ricorrente afferma che la violazione degli artt. 3 e 97 Cost. può essere denunciata in via principale, poiché la normativa impugnata, a causa dell’irragionevolezza e della contrarietà al buon andamento, impedirebbe ovvero ostacolerebbe lo svolgimento da parte della Regione di compiti rientranti nell’ambito della propria autonomia legislativa e ad essa spettanti ai sensi dell’art. 118 Cost. A tale proposito viene richiamata la consolidata giurisprudenza costituzionale, secondo cui la Regione è abilitata a denunciare in via principale violazioni anche di norme costituzionali di per sé estranee al riparto di competenze, quando si traducano comunque in lesione di proprie attribuzioni.
3.4. — Infine la ricorrente lamenta l’illegittimità dell’art. 2, comma 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 – nella parte in cui prevede che sia un organo statale mediante decreto del Presidente del Consiglio dei ministri a dettare «modalità e limiti di utilizzo» delle vetture al fine di ridurne numero e costo – se riferito ai mezzi che operano al sevizio della Regione, degli enti locali e degli enti collegati. Tale stranezza, secondo la ricorrente, potrebbe costituire indizio dell’effettiva intenzione del legislatore di limitare il vincolo alle sole amministrazioni statali. Ad ogni modo, si rileva che nei limiti delle risorse di cui legittimamente le Regioni (e gli enti locali) dispongono, alle stesse, in quanto organi responsabili, spetterebbe prescrivere tali modalità e limiti, in modo da rientrare nel budget.
Oltre all’adozione di norme di dettaglio in materia di organizzazione regionale, la ricorrente lamenta l’introduzione di vincoli con fonte regolamentare ed, in subordine, il mancato coinvolgimento delle Regioni in applicazione del principio di leale collaborazione.
Difatti, ove la disposizione dovesse ritenersi riferita anche alle vetture delle Regioni ed enti locali, sarebbe violato l’art. 117, sesto comma, Cost. Essa prevedrebbe in materia concorrente un atto amministrativo di natura sostanzialmente regolamentare, dal quale si dovrebbero dedurre vincoli a carico della Regione stessa. Pur volendo ammettere la finalità di coordinamento della finanza pubblica, tale scopo non potrebbe essere perseguito a mezzo di regolamenti vincolanti l’autonomia regionale. Si richiama sul punto la giurisprudenza costituzionale, secondo la quale «la sussistenza di un ambito materiale di competenza concorrente comporta che non è consentita, ai sensi del sesto comma dell’art. 117 della Costituzione che attua il principio di separazione delle competenze, l’emanazione di atti regolamentari» (sentenza di questa Corte n. 200 del 2009); nonché quella secondo la quale le prescrizioni contenute in un regolamento «non possono essere considerate espressione di principi fondamentali della materia concorrente […], per la inidoneità della fonte regolamentare a dettare detti principi» (sentenza di questa Corte n. 92 del 2011).
In subordine, nella denegata ipotesi in cui si dovesse ammettere la possibilità che tali vincoli derivino da un atto secondario, l’illegittimità dell’art. 2, comma 4, deriverebbe dal mancato coinvolgimento delle Regioni e quindi dalla violazione del principio costituzionale di leale collaborazione.
4. — Con atto depositato in data 24 ottobre 2011 il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è ritualmente costituito in giudizio.
Secondo il resistente la doglianza della Regione Liguria sarebbe del tutto infondata, poiché la corretta interpretazione delle disposizioni di cui all’art. 2, commi 1, 3 e 4 del decreto-legge n. 98 del 2011 sarebbe nel senso che esse non si applichino alla ricorrente per le ragioni dalla stessa evidenziate. L’articolo sarebbe infatti inserito in un contesto non concernente gli enti regionali: se il legislatore avesse inteso riferirsi anche ad essi, avrebbe espressamente previsto e disciplinato il limite del vincolo a loro carico. Difatti, in attuazione dell’art. 2, comma 4, del decreto-legge n. 98 del 2011, è stato emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 3 agosto 2011 (Utilizzo delle autovetture di servizio e di rappresentanza da parte delle pubbliche amministrazioni), che ha disciplinato l’utilizzo delle autovetture di servizio e di rappresentanza da parte delle pubbliche amministrazioni, escludendo dalla relativa applicazione le Regioni e gli enti locali. Se ne dovrebbe dedurre che lo Stato stesso non abbia ritenuto applicabile la normativa alla Regione ricorrente.
Il citato d.P.C.m. all’art. 1, rubricato «Finalità ed ambito di applicazione», prevede al comma 2: «Le disposizioni del presente decreto si applicano alle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le Autorità indipendenti, ed esclusi gli Organi costituzionali e, salvo quanto previsto dall’articolo 5, le Regioni e gli enti locali». Tale disposizione precisa l’ambito soggettivo di applicazione delle eccezioni poste all’art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 98 del 2011, richiamando gli organi costituzionali ivi espressamente indicati ed esplicitando l’esclusione delle Regioni e degli enti locali.
5. — In data 27 marzo 2012 la Regione Liguria ha depositato memoria, in cui rileva che l’art. 1, comma 2, del d.P.C.m. 3 agosto 2011, in attuazione dell’art. 2, comma 4, del decreto-legge n. 98 del 2011, esclude espressamente dal proprio ambito di applicazione le Regioni, con la sola eccezione dell’art. 5, che prevede il censimento permanente delle autovetture di servizio. Evidenzia inoltre che la posizione dell’Avvocatura – secondo cui «la norma se correttamente interpretata, non si applica alla Regione», essendo «inserita in un contesto che non è riferito agli enti regionali» – confermerebbe l’illegittimità delle norme impugnate, se riferite alle Regioni. Di conseguenza ed in sintesi, secondo la Regione verrebbero meno le ragioni di doglianza avanzate nel ricorso, solo ove l’art. 2, commi 1, 3 e 4, possa essere effettivamente interpretato nel senso che non sia rivolto alle Regioni; in caso contrario, le censure allo stesso conserverebbero piena validità.
6. — Con memoria del 27 marzo 2012 l’Avvocatura generale dello Stato, affermando l’infondatezza del ricorso, introduce delle precisazioni relativamente alle censure mosse dalla Regione all’art. 2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 98 del 2011. In particolare, rileva che medio tempore l’ordinanza del 10 novembre 2011 del Tribunale amministrativo regionale (TAR) per il Lazio ha ordinato al Presidente del Consiglio dei ministri di provvedere, nel termine di 60 giorni dalla notifica ovvero dalla comunicazione, al riesame in sede regolamentare della questione dell’applicabilità alle Regioni ed agli enti locali del d.P.C.m. 3 agosto 2011.
In adempimento a tale ordinanza, ma anche in via di autotutela, è stato adottato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2012 (Modifiche al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, che ha modificato il precedente decreto del 3 agosto 2011, prevedendo l’adeguamento delle Regioni e degli enti locali a quanto ivi previsto, negli ambiti di rispettiva competenza (art. 1, comma 1, lettera a), che ha sostituito l’art. 1, comma 2, del d.P.C.m. 3 agosto 2011).
Nel rivalutare la questione alla luce di quanto disposto dal giudice amministrativo e di quanto ritenuto in via di autotutela dal Presidente del Consiglio dei ministri, le norme censurate – sia quella relativa al limite di cilindrata, sia quella relativa alle modalità di utilizzo delle vetture – dovrebbero ritenersi applicabili alle Regioni ed agli enti del “sistema regionale”, dovendosi interpretare restrittivamente – così come, del resto, prospettato dalla medesima Regione – le eccezioni all’applicabilità delle limitazioni concernenti le così dette “auto blu”.
Nella memoria l’Avvocatura dello Stato procede dunque ad una rivalutazione della questione di legittimità costituzionale delle norme censurate alla luce delle modifiche da ultimo introdotte, concludendo per l’infondatezza nel merito del ricorso.
In primo luogo, quanto al limite all’acquisto di autovetture di cilindrata superiore a 1600 cc., questo deve intendersi, secondo l’Avvocatura, come riaffermazione del principio di buona amministrazione nell’ottica del contenimento della spesa pubblica. L’intervento sarebbe diretto, secondo il resistente, a conformare l’attività amministrativa ai principi di buona amministrazione ed efficienza, oltreché di moralità – cui non può essere estraneo il plesso degli enti territoriali – mediante il contenimento di voci di spesa prive di giustificazione nell’esercizio dell’attività istituzionale della pubblica amministrazione. Rileva, infatti, l’Avvocatura che proprio quest’ultima sovente può svolgersi, salvo casi del tutto eccezionali, senza l’uso di auto di servizio e, anche nei casi in cui esso sia indispensabile, con mezzi di cilindrata non superiore a 1600 cc. La norma censurata in realtà non si tradurrebbe, a giudizio del resistente, in un mero taglio di spesa lesivo, come tale, dell’autonomia regionale, in quanto suscettibile di essere sostituito con una diversa riorganizzazione della spesa a cura della Regione. Viceversa inciderebbe su una modalità organizzativa che è in re ipsa, salvo rare eccezioni, non in linea con i principi costituzionali della buona amministrazione, trattandosi di un’inutile ostentazione a carico della collettività, con l’ulteriore conseguenza di creare una separazione e talora una disaffezione tra cittadino ed amministrazione, priva di ragion d’essere alla luce dell’art. 97 Cost.
Inoltre, il resistente osserva che il limite massimo di 1600 cc. sarebbe ragionevole, perché sufficientemente elevato e tale da consentire l’acquisto di autovetture funzionali ai diversi compiti pubblici. Del resto, il limite suddetto, dal lato della spesa, integrerebbe un principio di coordinamento della finanza pubblica nel quadro dell’azione di risanamento spettante allo Stato ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. La previsione, peraltro, non risulterebbe lesiva delle prerogative regionali, imponendo semplicemente il tetto di 1600 cc. di cilindrata e lasciando ampio spazio di scelta regionale al suo interno in ordine alle auto da acquistare ed utilizzare per i diversi scopi.
Quanto alla disciplina sulle modalità di utilizzo delle autovetture, le modifiche apportate con d.P.C.m. 12 gennaio 2012 avrebbero chiarito il significato e la portata del potere sostanzialmente regolamentare conferito al legislatore. In base alla previsione che «le Regioni e gli Enti locali, negli ambiti di rispettiva competenza, adeguano i propri ordinamenti a quanto previsto dal presente decreto» (art. 1, comma 2 del d.P.C.m. 3 agosto 2011, come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera a), del d.P.C.m. 12 gennaio 2012), alla fonte regolamentare statale sarebbe stato demandato di disciplinare specificamente le modalità di uso delle vetture del settore statale, senza ledere le prerogative regionali, ma individuando semplicemente un modello organizzativo. Proprio perché attuativo in modo diretto del principio di buona amministrazione e della competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, ad esso dovrebbero fare riferimento anche le Regioni, lasciando al contempo alle stesse ogni libertà organizzativa nell’individuare le corrette forme di adeguamento in aderenza alle loro specificità.
Parimenti, a giudizio dell’Avvocatura, non sarebbe lesivo delle competenze regionali in materia di organizzazione amministrativa il generale dovere di conformazione, perché il regolamento nel disciplinare le modalità di utilizzo delle vetture da parte del personale, considerato non dal lato della spesa, ma da quello del fruitore del mezzo, atterrebbe anche alla disciplina del pubblico impiego. Quest’ultima deve essere ricondotta, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza di questa Corte n. 151 del 2010), nella materia dell’ordinamento civile di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., posto che tale disciplina deve essere uniforme sul territorio nazionale, pena una disparità di trattamento tra soggetti appartenenti al pubblico impiego, con possibile lesione dell’art. 3 Cost.
Da ultimo, l’Avvocatura rileva che, trattandosi di normativa in tema di coordinamento della finanza pubblica, assunta nel quadro dell’azione statale di risanamento della finanza pubblica e consentita allo Stato ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., non potrebbe fondatamente censurarsi l’aspetto formale della fonte regolamentare, poiché l’art. 117, sesto comma, Cost. si riferisce alla potestà regolamentare regionale attuativa od esecutiva della potestà legislativa regionale concorrente, non rilevante nella fattispecie in esame. Conclude, dunque, per l’infondatezza della questione di costituzionalità alla luce degli artt. 97 e 117 Cost.
7. — All’udienza pubblica le parti hanno illustrato ed ulteriormente ribadito le argomentazioni già rassegnate in atti.