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Timestamp: 2019-11-20 14:20:19+00:00
Document Index: 58473856

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 49', 'art. 14', 'art. 53', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 49', 'sentenza ', 'art. 49', 'art. 49', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 87', 'art. 87', 'art. 38', 'art. 12', 'art. 49', 'sentenza ', 'art. 49', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 3', 'art. 49', 'art. 9', 'sentenza ', 'art. 384', 'sentenza ']

L’occupazione del suolo pubblico in caso di appalti pubblici non si paga! – Gare e Appalti Pubblici
L’occupazione del suolo pubblico in caso di appalti pubblici non si paga!
Se qualcuno ancora non lo avesse capito ribadiamo un concetto vecchio come il nonno.
Le occupazioni di suolo pubblico fatte dalle imprese appaltatrici di lavori pubblici sono esenti dalla tassa di occupazione (TOSAP), senza alcun limite. L’esenzione ex articolo 49, lettera a), d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, spetta anche in caso di lavori privati su immobili vincolati finanziati dallo Stato o da enti pubblici.
Regolamenti comunali che prevedano il contrario sono illegittimi.
Si veda in proposito la seguente giurisprudenza.
Corte di cassazione (Sez. V civ. – trib.), 30 maggio 2000, n. 7197.
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE – SEZIONE TRIBUTARIA
Impresa edile N.U., ditta individuale, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, via … presso lo studio dell’avvocato F.S., che la difende unitamente all’avvocato C.L., giusta procura a margine; ricorrente
Comune di Spello, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via … presso lo studio dell’Avvocato A.D., unitamente all’Avvocato L.S.G., giusta procura a margine;
udito per il ricorrente, l’Avvocato R.G. (con delega, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso;
udito per il resistente, l’Avvocato N. (con delega), che ha chiesto il rigetto del ricorso;
1.1 Con domanda del 1° settembre 1995, U.N., titolare dell’omonima impresa edile – quale aggiudicatario e contraente di due distinti appalti, aventi ad oggetto lavori di consolidamento del Monastero di Vallegloria di Spello e di rifacimento del Convento e della Chiesa – chiese al Comune di Spello l’autorizzazione temporanea per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, siti nella zona comunale di Via del Cantone, per il periodo 6 settembre 1995 -11 novembre 1996, al fine di installare il cantiere edile per la demolizione ed il rifacimento del tetto del Monastero.
Il Sindaco di Spello accordò l’autorizzazione richiesta con provvedimento del 1° febbraio 1996, per il periodo 6 settembre 1995 -30 giugno 1996, determinando la TOSAP dovuta nella misura di £. 39.466.000.
Avverso tale avviso il Nanni propose ricorso alla Commissione tributaria provinciale di Perugia, chiedendo l’annullamento del provvedimento impugnato o, in subordine, la riduzione dell’importo ivi determinato, e deducendo che l’occupazione effettuata doveva ritenersi esente dalla tassa e che l’avviso di liquidazione era illegittimo per carenza assoluta di motivazione.
1.2 A seguito di gravame del Comune di Spello, ed in contraddittorio con il Nanni, la commissione tributaria regionale di Perugia, con sentenza n. 98/1/98 del 30 aprile 1998, accolse l’appello.
A)- Innanzitutto è stato individuato l’oggetto della questione, consistente nel quesito “se per l’occupazione di area e spazio comunale (installazione di cantiere) da parte di impresa edile aggiudicataria di appalto indetto dallo Stato (Ministero dei LL.PP.), a cui hanno fatto seguito due distinti contratti stipulati, rispettivamente, dal locale Provveditorato alle OO.PP., e dalla Regione Umbria, per l’esecuzione di lavori di demolizione e rifacimento del tetto di immobile (Monastero di Vallegloria di Spello), l’impresa debba o meno pagare la relativa tassa comunale”.
B) – Sono stati, poi, precisati i rapporti intercorrenti tra Enti pubblici (Stato, Regione Umbria) committenti delle predette opere, ed il Comune di Spello, nel cui territorio le stesse dovevano eseguirsi: “…. trattandosi di Enti territoriali, non v’è dubbio che tra essi intercorrono rapporti di natura intersoggettiva (e non rapporti interorganici); con la conseguenza che ogni Ente gode di una propria autonomia di autogoverno e di gestione del proprio territorio, senza interferenze di sorta, a meno che non sia la legge a stabilire diversamente, come si opina nel caso di specie”.
C)- Relativamente al merito della controversia è stato osservato che la ratio dell’art. 38 (Oggetto della tassa) del d.lgs. n. 507 del 1993 si ispira essenzialmente al principio generale, secondo cui qualsiasi occupazione di suolo pubblico è assoggettata a tassazione, sicché questa costituisce la regola, mentre l’esenzione rappresenta l’eccezione. Ed anche l’esclusione dalla tassa, prevista dal quinto comma dell’art. 38 “si riferisce solo alle occupazioni di aree appartenenti al patrimonio disponibile dei comuni e delle province o al demanio dello Stato, circostanza, questa, che non si riscontra nel caso in esame”. Inoltre, anche secondo la giurisprudenza di legittimità “l’esenzione dal tributo (TOSAP) può avere luogo soltanto per difetto di presupposto, rinvenibile nel caso in cui l’occupazione del suolo pubblico comunale sia eseguita da un’impresa appaltatrice di lavori per conto del comune, poiché in tali ipotesi l’occupazione del suolo pubblico da parte dell’appaltatore costituisce soltanto la conseguenza necessaria dell’ordine di esecuzione dei lavori commessi dalla pubblica Amministrazione e dall’obbligo contrattuale della medesima Amministrazione comunale di consegnare all’appaltatore l’intera area occorrente per l’esecuzione dell’opera appaltata”.
D)- Alla fattispecie, poi, è inapplicabile la norma di esenzione prevista dall’art. 49 lett. a) del d.lgs. n. 507 del 1993, in quanto “non appare possibile annoverare l’occupazione di suolo comunale da parte della impresa edile Nanni Ulderico tra gli scopi specifici dettati dalla legge, stante il fatto che qui si versa in lavori da eseguire su immobili privati, ancorché con fondi statali gestiti prima direttamente e poi mediante l’intervento dell’Ente Regione. A quest’ultimo proposito l’art. 14 (oneri ed obblighi a carico dell’appaltatore), comma 16, del disciplinare allegato al contratto, stipulato tra il Provveditorato alle OO.PP. dell’Umbria-Perugia e l’impresa Nanni Ulderico, stabilisce, tra l’altro, che il pagamento dell’occupazione temporanea del suolo pubblico è a carico dell’appaltatore”.
E)- Infine, è stata esclusa la lamentata carenza assoluta di motivazione dell’avviso di liquidazione impugnato: infatti, come è noto e di solito, l’avviso di liquidazione di un’imposta è atto meramente esecutivo dell’atto impositivo (nel caso, autorizzazione del Comune di Spello, appunto) che crea situazioni o rapporti intesoggettivi sostanziali, talché la funzione del primo è quella di portare ad effetto le statuizioni dettate dall’Autorità amministrativa nel citato atto impositivo. Ed è quest’ultimo che deve recare tutti gli elementi “canonici” stabiliti dalla legge, affinché si abbia un legittimo provvedimento amministrativo; elementi che si riscontrano nell’autorizzazione rilasciata dal Comune di Spello, nella quale, oltre all’accoglimento della richiesta di occupazione di suolo comunale avanzata dall’impresa…., è riportato l’importo della relativa tassa dovuta, analiticamente esposta nei suoi valori costitutivi e al cui punto 4) è stabilito che “per il mancato pagamento o ritardato pagamento dell’importo…., si procederà alla riscossione diretta maggiorata dalle sanzioni previste dall’art. 53 del Decreto Legislativo 507/1993”.
2.1 Con il primo motivo (con cui deduce “violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 49 e 38 del D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507”), il ricorrente, criticando le affermazioni contenute nella sentenza impugnata sub n. 1.2 lett. C), sostiene che “ai fini della legittima imponibilità della TOSAP, occorre un duplice collegato presupposto: non solo la sottrazione del suolo all’uso collettivo, ma anche la correlata configurazione di un vantaggio specifico nel soggetto che attua l’occupazione, vantaggio che non necessariamente deve concretizzarsi in profitto economico per l’occupante, potendo anche derivare da un’utilizzazione particolare del suolo, eccezionale rispetto alla normalità d’uso consentita alla collettività…. “; che da ciò deriva, che “ogniqualvolta – come nella specie – la sottrazione del suolo all’uso della collettività venga effettuata non per conseguire un vantaggio specifico in capo al soggetto occupante, ma per acquisire, in luogo della stazione appaltante, la disponibilità dell’area necessaria ai fini dell’installazione del cantiere a servizio della costruenda opera pubblica, non è ravvisabile l’indefettibile presupposto della tassa…”; e che la clausola contenuta nell’art. 14, n. 16, del capitolato speciale d’appalto – secondo cui “… saranno a carico dell’appaltatore: il pagamento della tassa e l’accollo di altri oneri per concessioni comunali (licenze di costruzione, occupazione temporanea di suolo pubblico, di passi carrabili)” – è mera previsione di stile, inidonea a stabilire, nei rapporti appaltatore-Comune di Spello, la spettanza o non del tributo in questione.
Con il secondo motivo (con cui deduce “violazione e falsa applicazione dell’art. 49, 1° co. lett. a del D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507”), il ricorrente, con riferimento a quanto affermato dalla sentenza impugnata sub n. 1.2 lett. D), sostiene che l’inciso finale della lett. a) dell’art. 49 (“per finalità specifiche di assistenza, previdenza, sanità, educazione, cultura e ricerca scientifica”) si riferisce non a tutti gli enti indicati, Stato compreso, ma esclusivamente a quelli indicati per ultimo, e cioè gli enti pubblici “che non hanno per oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali …”, cui l’inciso è chiaramente attribuito.
Con il terzo motivo (con cui deduce “in subordine: violazione e falsa applicazione dell’art. 49, 1° co. lett. a. del D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507”), il ricorrente lamenta che la commissione non avrebbe considerato che l’occupazione era stata finanziata ai sensi della legge n. 1089 del 1939 sulla tutela delle cose di interesse storico ed artistico, sicché l’esecuzione dei lavori, cui era preordinata l’occupazione di suolo pubblico, era diretta alla tutela di un bene culturale; con la conseguente esenzione dal tributo dell’occupazione, in quanto annoverabile tra quelle con finalitá culturali.
Infine, con il quarto motivo (con cui deduce: “Violazione e falsa applicazione degli artt. 42, 43, 44 e 45 del D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507. Contraddittorietà motivazione su un punto decisivo della controversia”), il ricorrente, criticando quanto affermato dalla sentenza impugnata sub n. 1.2 lett. E), sostiene che la circostanza della differente determinazione del tributo, nel decreto di autorizzazione all’occupazione (£. 39.468.000) e nell’avviso di liquidazione (£. 26.312.000), implicherebbe, in primo luogo, che quest’ultimo atto sarebbe, non già un atto “meramente esecutivo” del primo (vero e proprio atto impositivo), bensí “nuovo atto impositivo”, e, in secondo luogo, che questo sarebbe privo dell’indicazione dei criteri e parametri di determinazione del tributo e, quindi, di motivazione.
Deve premettersi che, – sulla base degli elementi emergenti, sia dalla motivazione della sentenza impugnata (cfr., supra, n. 1.2, segnatamente lett. A e D), sia dagli scritti difensivi delle parti – al di là delle contrapposte conseguenze giuridiche che queste ultime ne traggono, può considerarsi sostanzialmente pacifica la circostanza, secondo cui le opere eseguite dall’impresa del ricorrente, quale appaltatore dello Stato prima e dalla Regione Umbria poi, sono state sicuramente finanziate da tali Enti, ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. a), della legge 14 marzo 1968, n. 292 (Disposizioni sulla competenza del Ministero dei lavori pubblici per lavori che interessano il patrimonio storico e artistico), a tenore del quale “il Ministero dei lavori pubblici, competente ad eseguire opere edilizie per conto dallo Stato, è autorizzato a provvedere, assumendo l’onere relativo sui fondi del proprio bilancio, ai lavori di natura statica e strutturale, di manutenzione straordinaria, di restauro e impianto di apparecchiature tecniche, in edifici, statali e non statali, di interesse artistico e storico soggetti alla legge 1° giugno 1939, n. 1089” (gli interventi finanziati dallo Stato con tale legge sono stati, poi – a decorrere dal 1° gennaio 1994 – attribuiti alla competenza regionale dall’art. 12, comma 1, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, recante Interventi correttivi di finanza pubblica).
Ciò premesso, la questione, che, per la prima volta, viene sottoposta all’esame di questa Corte, consiste nello stabilire se l’occupazione di aree del demanio comunale (nella specie, strade), effettuata dall’appaltatore dello Stato e della Regione per l’esecuzione di opere, finanziate dallo Stato e del tipo di quelle de quibus, siano soggette alla tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, quale disciplinata dal d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (artt. 38-57), ovvero ne siano esenti ai sensi dell’art. 49 lett. a) del decreto delegato stesso.
La risposta, nel senso dell’esenzione, si impone per le considerazioni che seguono.
Innanzitutto, deve precisarsi che – vigente la disciplina contenuta negli artt. 192-200 del R.D. 14 settembre 1931, n. 1175 (Testo, unico per la finanza locale), e successive modificazioni ed integrazioni – nessuna norma generale, salve specifiche eccezioni prefigurate in leggi speciali, escludeva l’applicabilità della TOSAP allo Stato ed agli altri enti pubblici territoriali, i quali erano tenuti, pertanto, ove ne sussistessero i presupposti, a corrispondere il tributo agli enti titolari della relativa potestà al pari di tutte le altre persone fisiche e giuridiche.
L’art. 49 lett. a) del d.lgs. n. 507 del 1993 statuisce che sono esenti dalla tassa le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni, province, comuni e loro consorzi, da enti religiosi per l’esercizio di culti ammessi nello Stato, da enti pubblici di cui all’art. 87 comma 1 lett. c) del testo unico delle imposte sui, approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, per finalità specifiche di assistenza, previdenza, sanità, educazione, cultura e ricerca scientifica.
Tale disposizione – per le ragioni di seguito specificate – deve essere interpretata, nel senso che l’esenzione dalla TOSAP opera:
a)- per le occupazioni effettuate dallo Stato – e, piú precisamente dagli organi e dalle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo – senza limitazione alcuna, qualunque ne sia la specifica finalità;
c)- per le occupazioni effettuate da enti religiosi, limitatamente a quelle necessarie o, comunque, oggettivamente connesse all’esercizio di culti ammessi nello Stato (cfr. artt. 8 e 19 Cost.); d)- per le occupazioni effettuate da enti pubblici, diversi dalle società, residenti nel territorio dello Stato, che non hanno per oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali (art. 87 comma 1 lett. c del d.P.R. n. 917 del 1986), limitatamente a quelle necessarie o, comunque, oggettivamente connesse allo svolgimento di attività specificamente volte a scopi di assistenza, previdenza, sanità, educazione, cultura e ricerca scientifica.
A siffatta interpretazione – che, trattandosi di disposizioni che fanno eccezione alla regola generale – posta dall’art. 38, deve essere particolarmente attenta e rigorosa – conducono diverse, ma concorrenti, ragioni. In primo luogo, la “lettera” della disposizione (“significato proprio delle parole secondo la connessione di esse”: art. 12, comma 1, disposizioni sulla legge in generale) che scandisce inequivocabilmente le distinte ipotesi di esenzione dalla tassa, nonché le condizioni soggettive ed oggettive cui sono rispettivamente subordinate (“esercizio di culti ammessi nello Stato” per gli enti religiosi; “finalità specifiche di assistenza….” etc. per gli enti pubblici non commerciali). In secondo luogo, relativamente alle occupazioni effettuate dallo Stato, la pretesa limitazione dell’esenzione a quelle realizzate “per finalità specifiche di assistenza, previdenza, sanità, educazione, cultura e ricerca scientifica” – “letteralmente” riferibili, invece, soltanto a quelle operate dai predetti enti pubblici non commerciali – è, comunque, impedita dal decisivo rilievo, secondo cui, dal momento che lo Stato è l’unico “ente a fini generali”, la prospettata interpretazione precluderebbe, senza alcuna plausibile giustificazione, l’esenzione medesima in ipotesi di occupazione parimenti volte alla realizzazione di indefettibili fini istituzionali suoi propri (si pensi, ad es., all’occupazione del demanio comunale o provinciale a scopo di difesa, ordine pubblico, giustizia). In terzo luogo, e reciprocamente, i limiti di oggetto all’esenzione dalla TOSAP per le occupazioni effettuate dai predetti enti pubblici non commerciali esprimono una scelta discrezionale del legislatore delegato non irragionevole, tenuto conto sia della natura degli enti stessi sia della valorizzazione degli specifici scopi perseguita, con l’occupazione. In quarto luogo, i limiti di esenzione, dianzi individuati, relativamente alle occupazioni effettuate da regioni, province, comuni e loro consorzi (riferibili ad ipotesi marginali, se non meramente teoriche) corrispondono ai limiti materiali e territoriali insiti nelle attribuzioni e nelle competenze di tali enti. Infine, appare sufficientemente chiaro il limite di oggetto per le occupazioni effettuate da enti religiosi, teso, com’è, a favorire, anche sul piano tributario, la libertà di esercitare il culto della propria fede religiosa, costituzionalmente garantita (artt. 19 e 20).
Una volta chiarito, attraverso l’interpretazione complessiva dell’art. 49, lett. a), del d.lgs., che le ipotesi di esenzione dalla TOSAP ivi previste – nel bilanciamento tra l’interesse al prelievo fiscale per la sottrazione di un bene pubblico al godimento della comunità (comunale o provinciale), e quello alla realizzazione degli scopi istituzionali dello Stato e degli altri enti pubblici territoriali, ovvero di fini sociali ritenuti meritevoli di particolare tutela – danno la prevalenza al secondo; e che, in particolare, le occupazioni effettuate (direttamente) dallo Stato e dagli altri enti pubblici territoriali sono totalmente esenti dalla tassa, residua il problema dell’eventuale esenzione per l’occupazione effettuata dall’appaltatore di opera pubblica.
La sentenza impugnata – che, come è ormai chiaro, si fonda su un’erronea interpretazione dell’art. 49, lett. a), d.lgs. n. 507 del 1993 – esclude ogni rilevanza al dato, pacifico, del finanziamento dell’opera in questione da parte dello Stato e attribuisce rilievo decisivo al duplice elemento dell’esecuzione dei lavori de quibus su “immobili privati” e della previsione di specifica clausola contrattuale, secondo cui il pagamento della TOSAP era posto a carico dell’appaltatore (cfr., supra, n. 1.2 lett. D).
Che, nella specie, si versi in tema di appalto di opera pubblica, nonostante che i relativi lavori siano stati eseguiti su “immobili privati”, non è assolutamente dubitabile. Lo attestano, in primo luogo, la stessa legge di previsione e finanziamento dei lavori in questione, ove si parla – come già dianzi rilevato – di “opere edilizie per conto dello Stato”, da eseguirsi anche in “edifici non statali di interesse artistico o storico”, soggetti alla legge n. 1089 del 1939 (cfr. art. 1, comma 1, lett. a), della legge n. 292 del 1968 cit.); e, in secondo luogo, la disciplina contenuta nella legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici), il cui art. 2, commi 1 (nel testo sostituito dall’art. 1 comma 1 della legge n. 415 del 1998) e 2, nel delimitare l’ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione della legge stessa, qualifica, tra l’altro, come “lavori pubblici” (così superando la tradizionale distinzione tra “lavoro pubblico”, che pone l’accento sull’attività, ed “opera pubblica”, che lo pone sul risultato di essa) quelli che sono affidati dalle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e dagli enti ed amministrazioni locali, e che si sostanziano in “attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere ed impianti, anche di presidio e difesa ambientale e di ingegneria naturalistica”.
Dal momento che l’opera de qua deve qualificarsi “pubblica” nel senso ora precisato; che l’esecuzione di opere siffatte si realizza, normalmente, mediante contratto di appalto, concluso tra uno dei predetti soggetti pubblici ed un imprenditore; e che tale contratto ha ad oggetto proprio l’esecuzione di lavori pubblici come sopra individuati (cfr. art. 19, commi 01 e 1, della legge n. 109 del 1994, come rispettivamente inserito e sostituito dall’art. 3, commi 2, 3 e 4 della legge n. 415 de1 1998); ne consegue necessariamente, con specifico riferimento alla fattispecie, che, nell’ipotesi di opera pubblica appaltata dallo Stato – la cui esecuzione comporti l’occupazione, ad es., di demanio comunale o provinciale – l’occupazione medesima deve considerarsi sempre “effettuata dallo Stato” ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 49, lett. a), d.lgs. n. 507 del 1993. E ciò, sia se si pone l’accento sul rilievo che l’esecuzione dell’opera – quale adempimento dell’obbligo contrattuale – è compiuta dall’appaltatore “per conto dello Stato”; sia se lo si pone sull’altro, secondo cui è lo Stato committente, mediante l’attuazione della c.d. “consegna del lavori” all’appaltatore, a dare, quantomeno, inizio all’occupazione stessa (cfr. art. 9, comma 2, R.d. 25 maggio 1895, n. 350 – Regolamento per la direzione, la contabilità e la collaudazione dei lavori dello Stato che sono nelle attribuzioni del Ministero dei lavori pubblici – il quale prevede che il giorno e l’ora della consegna dei lavori sono comunicati dal competente funzionario dell’Amministrazione dei LL.PP., oltreché all’appaltatore, “se vi è luogo anche alle amministrazioni pubbliche, che hanno ingerenza o speciale giurisdizione sui locali o sulle aree da occuparsi per la esecuzione dei lavori o da consegnarsi all’appaltatore”) .
Le considerazioni che precedono determinano l’assorbimento di ogni altra questione e del quarto motivo.
2.3 La sentenza impugnata – che si fonda su principi opposti a quelli ora affermati – deve essere, pertanto annullata. Non essendo, all’evidenza, necessari ulteriori accertamenti di fatto, la relativa causa può essere decisa nel merito, ai sensi dell’art. 384, comma 1, secondo periodo cod. proc. civ., nel senso dell’accoglimento del ricorso introduttivo proposto dal N. dinanzi alla Commissione tributaria provinciale di Perugia avverso l’avviso di liquidazione del Comune di Spello notificatogli il 10 settembre 1996 e, quindi, dell’annullamento dell’avviso medesimo.
2.4 La novità delle questioni trattate integra giusto motivo per dichiarare compensate, per intero, tra le parti, le spese dell’intero giudizio.
Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo la causa nel merito, annulla l’avviso impugnato dal Nanni con il ricorso introduttivo del presente giudizio. Compensa le spese.
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