Source: http://docplayer.fi/3752708-Kustannuksia-saastoja-ja-investointeja.html
Timestamp: 2018-06-23 22:35:48+00:00
Document Index: 20352005

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Kustannuksia, säästöjä ja investointeja - PDF
Kustannuksia, säästöjä ja investointeja
Download "Kustannuksia, säästöjä ja investointeja"
1 Kustannuksia, säästöjä ja investointeja Katsaus nuorten työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön kustannusvaikutuksiin Sanna Pasanen Nuorisotutkimusseura Ry / Nuorisotutkimusverkosto Valtakunnallinen työpajayhdistys Ry (2014)
2 Sisällys 1. Johdanto Onnistunut nivelvaihe on taloudellinen kysymys Raportin lähtökohdat ja tavoitteet Lisää vaikuttavuutta, vaikutuksia, tuloksia ja tehokkuutta Toimintaympäristö...12 Huoli nuorisotyöttömyydestä Huoli syrjäytymisestä Ratkaisuna nuorisotakuu Tuotantokustannukset ja kolme keskeistä kustannusvaikutusta...18 Julkista kulutusta vai sosiaalista investointia? Syrjäytymisen ehkäisyn taloudellinen kannattavuus Hankkeet tuovat säästöjä jo lyhyellä aikavälillä Syrjäytymisen ehkäisyn kustannusvaikutukset ovat laajoja ja pitkävaikutteisia Nivelvaiheen tuella kohti työelämää Yhteenveto ja jatkotutkimusehdotukset...39 Lähteet...44
3 1. Johdanto Onnistunut nivelvaihe on taloudellinen kysymys Nuorten huonoa työmarkkinatilannetta ja syrjäytymistä pidetään huolestuttavana ilmiönä, niin sosiaalisesti kuin taloudellisesti. Laajat hallinnolliset ohjelmat läpi linjan painottavat yhteiskunnallisten kustannusten kasvun hillitsemistä syrjäytymistä ehkäisemällä. Jatkuvana haasteena on tasapainoilu sen suhteen milloin ja minkälaisin toimin syrjäytymisriskissä olevia lapsia ja nuoria pyritään tukemaan. Tutkimus osoittaa, että parhaiten nuorten ongelmiin puututaan tai niitä ehkäistään silloin kun se toteutetaan mahdollisimman varhaisella, jatkuvalla ja pitkäkestoisella tavalla. Julkisen hallinnon toteuttamat tulonsiirrot ja peruspalvelut, kuten perheiden toimeentulon turvaaminen, laadukas neuvolatyö, varhaiskasvatus ja perusopetus ovat avainasemassa erilaisten elämänkulkuun liittyvien ongelmien ennaltaehkäisemisessä. (Notkola ym. 2013, 245.) Aina tämä kokonaisuus ei kuitenkaan onnistu tehtävässään, vaan joidenkin nuorten ongelmat alkavat kasaantua. Ongelmien kasaantuminen voi johtaa muun muassa koulutuksen keskeytymiseen, hankaluuksiin työllistyä tai pysyä työssä sekä syrjäytymisriskin lisääntymiseen. Tällöin tarvitaan yksilöllisempää tukea. (Asplund & Koistinen 2014, 68.) Työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön mahdollisuuksia ehkäistä nuorten syrjäytymistä pidetään yleisesti hyvinä (esim. Notkola ym. 2013). Yhteiskunnalliset odotukset ovat painottuneet erityisesti työpajatoiminnan edellytyksiin tarjota tukea nuoruuden nivelvaiheissa. Nivelvaihe kuvaa erilaisia siirtymiä opintoinstituutioiden rajakohdissa ja se voi periaatteessa tarkoittaa vaikka siirtymää esikoulusta peruskouluun. Käsite on kuitenkin suhteellisen vakiintunut tarkoittamaan peruskoulun jälkeistä siirtymää toisen asteen koulutukseen, linkittyen yleensä keskusteluun koulupudokkaista tai koulutuksen ulkopuolelle jäävistä. Nivelvaihe usein myös ajatellaan pidempänä siirtymävaiheena, jonka aikana nuoret selkeyttävät omia koulutusta ja ammattiuraa koskevia ratkaisujaan. (esim. Perusopetuksen ja toisen asteen kehittämistyöryhmän muistio 2005, ) Monesti viitataan siihen kuinka työpajatoiminta ja etsivä nuorisotyö säästävät yhteiskunnan varoja ehkäisemällä syrjäytymisen aiheuttamia yhteiskunnallisia kustannuksia tulevaisuudessa. Mutta minkälaiseen tutkimustietoon tämä käsitys työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön 3
4 kustannustehokkuudesta perustuu? Käsissä olevan, Valtakunnallisen työpajayhdistyksen Nuorisotutkimusverkostolta tilaaman tutkimustyön tavoitteena on esitellä keskeiset kotimaiset sekä pohjoismaiset tutkimukset ja laskelmat työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön kustannusvaikutuksista. Aiempaa tutkimusta seuraten, raportissa tarkastellaan mainittujen palveluiden kustannustehokkuutta yhteiskunnan näkökulmasta. Erityisesti skandinaavisessa hyvinvointivaltioperinteessä yhteiskunta ja valtio usein rinnastetaan käsitteellisesti. Arkipäiväisessä kielenkäytössä ja julkisessa keskustelussa yhteiskunnan väitetään olevan syyllinen milloin mihinkin tai vastuullinen yhden jos toisenkin epäkohdan korjaamisesta (Kangas 2001, 19). Risto Kankaan esittämää sosiologian yhteiskunnan määritelmää seuraten, puhuttaessa yhteiskunnasta tai yhteiskunnallisista kustannuksista, katsauksessa viitataan lähinnä erilaisiin julkishallinnollisiin organisaatioihin ja niiden kautta muodostuviin kustannuksiin (Kangas 2001, 19). Kun tässä katsauksessa jätetään yksilölle itselleen syrjäytymisestä aiheutuvat sosiaaliset ja taloudelliset ongelmat ainoastaan maininnan tasolle, syrjäytyminen tuottaa myös merkittäviä yhteiskunnallisia kustannuksia. Ensimmäisenä näkyvät ongelmallisen lapsuuden ja nuoruuden suorat kustannukset, kuten laitossijoitukset, terveydenhoitokustannukset ja poliisikuulustelut. Suorien kustannusten lisäksi tilanteesta koituu epäsuoria kustannuksia, esimerkiksi nuoren oireilusta johtuvia vanhempien töistä poissaoloja. (Nilsson 2010a, 12.) Kolmas ryhmä kustannuksia koostuu niistä pitkän aikavälin kustannuksista, joita mahdollisen syrjäytymisen ajatellaan aiheuttavan tulevaisuudessa. Tässä raportissa esitettyjen laskelmien tarkastelukohteena on pitkälti tämä viimeinen, tulevaisuuteen sijoittuva joukko kustannuksia. Tarkasti ottaen näillä tulevaisuuden kustannuksilla tarkoitetaan työttömyyden aiheuttamaa menetetyn työtoiminnan kansantaloudellista arvoa tai erilaisista sosiaalipalveluista ja tulonsiirroista julkiselle taloudelle koituvia kustannuksia. Tässä katsauksessa nämä erilaiset kustannukset usein niputetaan yksinkertaisuuden vuoksi käsitteen yhteiskunnalliset kustannukset alle. Puhuttaessa julkiselle taloudelle koituvista kustannuksista, tarkoitetaan pelkistä tulonsiirroista ja palveluista koituvia kustannuksia. Erilaisten tapausten kustannusvaikutukset julkisen talouden näkökulmasta riippuvat pitkälti hyvinvointivaltiojärjestelmän kattavuudesta. Esimerkiksi työttömyyden kustannukset ovat kontekstisidonnaisia ja ne vaihtelevat sen mukaan kuinka paljon valtio tukee työttömien toimeentuloa. Ulkomailla toteutetut laskelmat voivat tarjota kustannusvaikutuksista ainoastaan suuntaa-antavia tuloksia (esim. Sipilä & Osterbacka 2013, 9). Laskelmien 4
5 vertailukelpoisuuden vuoksi, hyvinvointivaltioidemme laajasta samankaltaisuudesta johtuen, raportin aineisto on rajattu pääsääntöisesti koskemaan Suomessa ja Ruotsissa tuotettuja tutkimuksia ja laskelmia. Puhuttaessa työpajoista saatetaan puhua hyvin erilaisista ja moniin eri tavoitteisiin tähtäävistä palveluista. Nuorten työpajoja ylläpitävät muun muassa kunnat, yhdistykset ja säätiöt. Työpajat tarjoavat valmennus- tai kuntoutuspalveluja eri-ikäisille, monenlaisissa työmarkkinaasemissa oleville tai erilaisia vammoja tai sairauksia omaaville henkilöille. Työpajajaksojen tavoitteet vaihtelevat valmentautujien yksilöllisten elämäntilanteiden mukaan. (Notkola ym. 2013, 120; Häggman 2011,5; Nuorisotakuu 2014b.) Työpajat voivat tarjota nuorille mahdollisuuden tuettuun työntekoon tai henkilökohtaisesti räätälöityyn koulutuspolkuun, koulun loppuun suorittamiseen yhteistyössä koulutuksen järjestäjän kanssa tai henkilökohtaisen avun avoimille työmarkkinoille työllistymiseen (Notkola ym. 2013, 120; Häggman 2011,5). Sen lisäksi että nuoria pyritään työpajoilla auttamaan sijoittumisessa koulutukseen tai työelämään, työpajat tukevat myös laajempaa sosiaalista kasvua ja vahvistavat elämänhallintataitoja. Vuonna 2013 työpajatoimintaa oli 263 kunnassa, joka on noin 87 prosenttia Suomen kunnista. (Nuorisotakuu 2014b.) Etsivän nuorisotyön ensisijaisena tehtävänä on auttaa tukea tarvitsevia alle 29-vuotiaita nuoria saavuttamaan tarvitsemansa palvelut. Etsivää työtä tekevä nuorisotyöntekijä hakee nuoren kanssa ratkaisuja nuoren pulmiin ja auttaa häntä löytämään tarvitsemansa tuen (esim. Notkola ym. 2013, 121). Vuonna 2013 valtionavulla tuettua etsivää nuorisotyötä oli 283 kunnassa, joka on 93 prosenttia Suomen kunnista (Nuorisotakuu 2014b; Nuorisotyöttömyyden hoito 2014, 47). Työpaja on yleisin (vuonna 2012 noin 12 %) ensisijainen jatkotoimenpide etsivän nuorisotyön asiakkaille (Häggman 2013, 62). Työpajatoiminta ja etsivä nuorisotyö siis linkittyvät kiinteästi toisiinsa. Sekä työpajoilla valmentautuvien että etsivän nuorisotyön tavoittamien nuorten määrät ovat reippaassa kasvussa. Vuonna 2005 työpajoilla oli valmentautumassa noin 7100 alle 29-vuotiasta nuorta, vuonna 2010 jo noin ja vuonna 2013 jo lähes nuorta (Työ- ja elinkeinoministeriö 2012, 80; Nuorisotakuu 2014b). Etsivän nuorisotyön tavoittamien nuorten määrät ovat suhteellisesti lisääntyneet vielä työpajatoimintaakin enemmän. Kun vuonna 2010 tavoitettiin noin nuorta, vastaava luku vuonna 2012 oli jo noin (Nuorisotyöttömyyden hoito 2014, 47). Etsivän nuorisotyön vaikuttavuudesta ja siten myös kustannusvaikutuksista on niukasti tietoa. Työpajatoimintaa tukevana palveluna etsivä nuorisotyö usein liitetään samaan keskusteluun, 5
6 kun puhutaan työpajatoiminnan kustannustehokkuudesta. Pelkän etsivän nuorisotyön vaikutuksia on kuitenkin tarkasteltu vain tavoitettujen ja jatkotoimiin ohjattujen nuorten määrissä. Koska tämä raportti seuraa aiempaa tutkimusta, myös tässä keskitytään pääasiassa työpajatoiminnan kustannusvaikutusten tarkasteluun. On kuitenkin syytä pitää mielessä etsivän nuorisotyön tärkeä työ työpajatoiminnan rinnalla. Raportin seuraavassa luvussa kuvataan yksityiskohtaisesti tämän tutkimushankkeen taustat, tarkoitus ja toteutustapa. Luvussa kolme luodaan katsaus kustannusvaikutusten mittaamisen käsitteistöön ja keskeisiin haasteisiin työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön näkökulmasta. Luvussa neljä kuvataan työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön toimintaympäristö, koska yksittäistä palvelua ja sen kustannusvaikutuksia ei voida arvioida ilman että otetaan huomioon se toimintaympäristö jossa kustannukset muodostuvat. Viides luku vastaa raportin varsinaiseen tehtävään kokoamalla tiedon työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön kustannusvaikutuksista. Kustannusvaikutuksia tarkastellaan kolmesta eri tulokulmasta; sosiaalisen investoinnin, syrjäytymisen ehkäisyn sekä työllisyyden tukemisen kannalta. Kuudes ja viimeinen luku kokoaa yhdenvedon sekä tarjoaa ehdotuksia jatkotutkimusaiheiksi. 2. Raportin lähtökohdat ja tavoitteet Tämän, Valtakunnallisen työpajayhdistyksen (TPY) Nuorisotutkimusverkostolta (NTV) tilaaman tutkimustyön tavoitteena on esitellä keskeisiä kotimaisia sekä pohjoismaisia tutkimuksia ja laskelmia liittyen työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön kustannusvaikutuksiin. Työ toteutettiin kesäkuun ja syyskuun 2014 välisenä aikana. Nuorisotutkimusverkostossa hankkeen tutkijana toimi VTM Sanna Pasanen. Raportti kokoaa luonteeltaan hajanaisen joukon tutkimuksia ja selvityksiä yksiin kansiin sekä antaa ehdotuksia jatkotutkimusaiheiksi. Kustannuksia kuvaava aineisto on koottu asiantuntijoiden tietämystä sekä tuoreissa raporteissa mainittuja relevantteja lähteitä hyödyntäen. Aineiston keruuvaiheessa toteutettiin myös systemaattisia hakuja eri hakupalveluilla (Nelli ja Google Scholar), mutta koska keskeisin aineisto koostuu pitkälti muista kuin tieteellisistä julkaisuista (erilaiset raportit ja selvitykset) hakupalvelujen kautta kertynyt aineisto on katsauksessa suhteellisen pienessä roolissa. 6
7 Valtakunnallisen työpajayhdistyksen puolelta tutkimushanke linkittyy Opetus- ja kulttuuriministeriön (OKM) rahoittamaan, Valtakunnallisen työpajayhdistyksen koordinoimaan sosiaalisen vahvistamisen kehittämistoimintaan. Kehittämistoiminta toteutetaan vuosina ja sen päämääränä on sosiaalista vahvistamista koskevan tietopohjan lisääminen, palveluihin liittyvien yhteistyökäytäntöjen sekä palveluiden laadullisen vaikuttavuuden arvioinnin kehittäminen. Tarkemmin ottaen, sosiaalisen vahvistamisen kehittämistoiminnalla on kolme keskeistä tavoitetta: 1) sosiaalisen vahvistamisen palveluiden määritteleminen ja yhteiskunnallinen asemointi 2) sosiaalisen vahvistamisen palveluiden laadullisten vaikutusten mittaamisen, laatutyön ja tiedontuotannon kehittäminen sekä 3) sosiaalisen vahvistamisen palveluihin liittyvien yhteistyökäytäntöjen ja kehittämistyön organisoinnin kehittäminen. Kehittämistoiminta koostuu tavoitteiden mukaisesti kolmesta prosessista: määrittely-, vaikuttavuus- ja yhteistyöprosessista. Tämä tutkimustyö ei suoraan toimi minkään näiden prosessien yhteydessä, mutta sen on tarkoitus tuottaa tietoa erityisesti vaikuttavuusprosessin tarpeisiin. Vaikuttavuusprosessin tavoitteena on sosiaalisen vahvistamisen palveluiden laadullisten vaikutusten mittaamisen, laatutyön ja tiedontuotannon kehittäminen. Valtakunnallisen työpajayhdistyksen asiantuntijat Anna Kapanen ja Elisa Lipponen sekä sosiaalisen vahvistamisen kehittämistoiminnan tutkija Tapio Kuure ovat useassa vaiheessa tarjonneet arvokkaat kommentit työn suuntaamiseksi. Erityiskiitokset osoitetaan myös Salla Ikäheimolle (THL), Tuomas Leinoselle (Kumppaniksi ry), Erik Häggmanille (ELY-keskus) sekä Lidija Kolouh-Söderlundille (Nordens Välfärdscenter) avusta ja hyvistä neuvoista raportin eri kirjoittamisvaiheissa. Nuorisotutkimusverkostossa hanke on toiminut samanaikaisesti NTV:n ja THL:n muodostaman konsortion voimin toteutettavan palvelujärjestelmähankkeen kanssa. OKM:n rahoittaman palvelujärjestelmähankkeen tavoitteena on laajasti tarkastella nuorten syrjäytymisen ehkäisytoimien kustannuksia ja vaikuttavuutta. Nuorisotutkimusverkostossa tutkimuksesta 7
8 vastaa VTT Sanna Aaltonen ja tutkijana toimii VTT Päivi Berg. Nuorisotutkimusverkostossa aineistona ovat useassa eri kaupungissa toteutetut nuorten ja nuorten parissa työskentelevien aikuisten haastattelut. THL puolestaan tarkastelee kustannuksia rekisteriaineistojen avulla. Hanke kestää vuoden 2014 loppuun asti ja sen loppuraportti ilmestyy vuoden 2015 alussa. Tämän samanaikaisen laajemman tutkimushankkeen kokemukset ja hankkeen tutkijoiden asiantuntemus ovat olleet suureksi hyödyksi tämän katsauksen toteuttamisessa. 3. Lisää vaikuttavuutta, vaikutuksia, tuloksia ja tehokkuutta Koko ajan kasvava joukko nykytutkimuksesta on tutkimusta, jonka pääasiallisena tavoitteena varmistaa julkisten varojen tehokas käyttö. Kotimaisessa ja kansainvälisessä tutkimuksessa pyritään löytämään tehokkaita ja taloudellisia keinoja erilaisten ongelmien ehkäisemiseksi tai niiden vaikeutumisen pysäyttämiseksi. Hyviä toimintakäytäntöjä ja malleja etsitään ja jaetaan jatkuvasti. Kuitenkin varsinaisten kustannusvaikutusten tutkiminen on edelleen niukkaa, koska se on useimmiten varsin haastavaa. Kustannusvaikutusten luotettavan arvioimisen edellytyksenä tulisi olla tieto tarkastelun kohteena olevan toimen vaikuttavuudesta. Vaikuttavuuden arviointi puolestaan edellyttää tietoa toimen tavoitteista, arviointia tavoitteiden toteutumisesta sekä sen todentamista, että tulokset tai vaikutukset ovat arvioitujen toimenpiteiden seurausta. (Tuusa ym. 2014, 155.) Vaikuttavuuden todentaminen on sosiaalitieteissä useimmiten erittäin vaikeaa. Syyseuraussuhteet ovat monimutkaisia ja toimenpiteiden mahdolliset vaikutukset näkyvät vasta pitkän aikavälin kuluttua. (esim. Myrskylä 2011, 109.) Toimien tuloksellisuuteen vaikuttavat myös monet itse intervention ulkopuoliset tekijät, aina yksilöllisistä ominaisuuksista yhteiskunnallisten tekijöiden muutoksiin (esim. Vilkkumaa 2011). Vaikuttavuuden todentaminen vaatiikin usein liian paljon resursseja tai se jää päätöksenteon nopeuden sekä hyvinvointipalvelujen hankemuotoisuuden vuoksi mahdottomaksi tavoitteeksi. Vaikuttavuuden todentamista ei myöskään ole kaikissa tapauksissa edes mahdollista tehdä vertailuasetelmien eettisten ongelmien vuoksi. Kausaalisuhteiden osoittamisen vaikeudesta 8
9 johtuen usein tyydytään tuloksellisuuden tai vaikutusten arviointiin ja seurantaan. (Jalava 2011.) Seuraavaksi kuvataan kustannusvaikutusten todentamisen vaikeutta työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön näkökulmasta. Vaikka työpajatoimintaa ja etsivää nuorisotyötä pidetään tehokkaina syrjäytymistä ehkäisevinä palveluina, todellisuudessa syrjäytymisen ehkäisyyn kohdistettujen toimenpiteiden vaikuttavuudesta on niukasti tutkimustietoa (Sipilä & Osterbacka 2013,14; Ristolainen ym. 2013,57; Notkola ym. 2013, 257). Työpajatoiminnan vaikuttavuuden arviointi on myös poikkeuksellisen haastavaa kolmen sen toimintaan liittyvän seikan osalta. Ensimmäinen keskeinen ongelma ovat eri hallinnonalojen asettamat erilaiset tavoitteet. Ennen kuin voidaan arvioida, miten haluttuun tulokseen pääsemisessä on onnistuttu, toimenpiteellä on oltava suhteellisen tarkasti määritetyt tavoitteet. Tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomus nimeää työpajatoiminnan hyväksi esimerkiksi siitä miten epätäsmällisiä ja hajanaisia olemassa olevat vaikuttavuustiedot ovat ja miten erimitallisia ovat niihin liittyvät tavoitteet ja arvioinnit. Toinen ongelma piilee käytetyissä tunnusluvuissa, jotka mittaavat toiminnan määrää, mutta kertovat vähän sen vaikuttavuudesta. Kolmas vaikeus liittyy siihen, että on epäselvää kenen toteutettavaksi vaikuttavuuden arviointi ensisijaisesti kuuluu. Asiantuntijoiden mukaan vaikuttavuuden arviointia ei tulisi jättää työpajojen itsensä tehtäväksi, vaan toiminnasta vastaavan ministeriön tulisi toteuttaa arviointi. (Nuorten syrjäytymisen ehkäisy 2007, 112.) Toinen kustannusvaikutusten arvioimisen luotettavuusongelma liittyy kustannusten todellisiin määriin, joita aiemmissa laskelmissa arvioidaan lähinnä skenaarioiden kautta. Skenaariot eivät ole täsmällisiä tulevaisuuden ennustajia, vaan niiden tavoitteena on tarkastella tulevaisuuden vaihtoehtoisia ratkaisumalleja (esim. Korhonen ym. 2013, 9). Skenaariot perustuvat oletuksiin ja arvioihin siitä kuinka paljon esimerkiksi työmarkkinoiden ulkopuolelle ajautunut henkilö aiheuttaa yhteiskunnallisia kustannuksia. Raportin kiinnostuksen kohteena olevat skenaariot arvioivat yleensä joko sitä kuinka syrjäytyneeksi ajateltu henkilö kuluttaisi julkisen hallinnon kustantamia palveluja ja tulonsiirtoja tai kuinka paljon hänen työmarkkinoiden ulkopuolella olemisen vuoksi menetetään yksittäisen henkilön työpanoksesta koituvaa kansantaloudellista arvoa. Mitä tulee menetetyn työpanoksen arvon arviointiin, on jopa argumentoitu että sen soisi jäävän koko syrjäytymisen ehkäisy-keskustelun ulkopuolelle, koska siihen liittyy paljon epävarmuutta pitkän aikahorisontin takia (Notkola ym. 2013, 240). Vaikka skenaariot eivät perustu tieteellisesti todennettuihin vaikutussuhteisiin, ne voivat auttaa päätöksentekijöitä muodostamaan paremman kuvan mahdollisista tulevaisuuden 9
10 vaihtoehdoista. Päätöksiä vallitsevan, ongelmalliseksi koetun, asiantilan muuttamiseksi on tehtävä ja skenaariotyyppiset laskelmat voivat tarjota välineitä erilaisten poliittisten mahdollisuuksien punnitsemiseen. Mitä puolestaan tulee julkiselle taloudelle koituviin kustannuksiin, kuten tulonsiirtoihin tai sosiaalipalveluihin, todellisiin kustannuksiin perustuva laaja seuranta voisi olla mahdollista, mikäli tiettyjä tiedonsaantia hankaloittavia ongelmia pystyttäisiin ratkaisemaan. (esim. Nuorten syrjäytymisen ehkäisy 2007). Nämä ongelmat liittyvät ennen kaikkea rekisteriaineistojen saatavuuteen ja yhdistämiseen. Vuonna 2013 uudistunut tilastolaki mahdollistaa rekisterien hyödyntämisen entistä paremmin, mutta esimerkiksi Jorma Sipilän & Eva Osterbackan (2013, 63) mukaan edelleen ongelmallista on se, että eri tilastontuottajien rekisteriaineistoja ei lakiuudistuksenkaan jälkeen pystytä yhdistelemään. Esimerkiksi THL:n lastensuojelutoimiin liittyviä tilastoja ei jatkossakaan voida yhdistää Tilastokeskuksen ylläpitämään henkilörekisteriin. Jos yhdistäminen olisi mahdollista, voitaisiin paremmin seurata erilaisten toimien vaikuttavuutta. (Sipilä & Osterbacka 2013, 63.) Tosin, vaikka rekisterit saataisiin täyteen käyttöön, vaikuttavuuden tutkiminen pitkittäisaineistojen avulla kohtaisi edelleen vaikeuksia sen osoittamisessa, mikä on juuri se palvelu joka muuttaa tilanteen. Esimerkiksi syrjäytymisvaarassa olevaa lasta ja nuorta pyritään usein auttamaan useiden eri palveluiden piirissä. Samanaikaisesti myös palveluiden ulkopuolella saattaa tapahtua muutoksia esimerkiksi ihmissuhteissa. Ei myöskään voida tietää, mitä toimenpiteen kohteena olevalle henkilölle olisi tapahtunut ilman toimenpidettä tai toimiiko se samalla lailla muiden nuorten kohdalla. Vaikeaa on myös vertailuasetelman muodostaminen sen suhteen, millainen on toimenpiteeseen osallistuneiden tilanne verrattuna niihin vastaavassa tilanteessa oleviin nuoriin, jotka eivät osallistuneet toimeen. (Asplund & Koistinen 2014, 69.) Kuten tämänkin katsauksen laskelmissa tullaan osoittamaan (esim. Payoff AB 2011), erilaisten syrjäytymisen ehkäisyyn tähtäävien toimien tuloksellisuudessa on huomattavia eroja. Myös Wollscheid ja Noonan (2012, ks. Asplund & Koistinen 2014, 69) ovat todenneet, että koulupudokasongelman lieventämiseen tähtäävät toimet antavat hyviä tuloksia mikäli ne implementoidaan tehokkaalla tavalla. Toimenpiteiden tuloksellisuus voi riippua ratkaisevalla tavalla käytännön toteuttamisen tavasta, esimerkiksi miten työntekijät onnistuvat herättämään nuoren oman motivaation. Päätöksentekoa tukemaan tarvitaan jatkuvasti lisää arviointia siitä, mikä on tuloksellista ja miksi. Arvioituaan laajan joukon syrjäytymisen ehkäisyyn tähtääviä hankkeita, ruotsalainen Theme Group Youth in Working Life (2012, 32) suosittaa harkitsemaan jatkossa projekteista ulkopuolisen arvioinnin toteuttamista. 10
11 Ulkopuolinen arviointi ainakin osittain vastaisi myös Sipilän & Osterbackan (2013, 43) nimeämään interventiotutkimuksen yleiseen ongelmaan siitä, että tutkimuksen toteuttajalla voi olla oma intressi saavuttaa positiivisia tutkimustuloksia. Kustannusvaikutusten arvioinnissa pitäisi myös pystyä ottamaan huomioon ympäröivässä taloudessa ja yhteiskunnassa tapahtuvia muita vaikutuksia (Asplund & Koistinen 2014, 69). Työmarkkinoille integroitumisen kannalta olennaista on se millaisessa taloudellisessa suhdannetilanteessa erityisesti nuoret pyrkivät työmarkkinoille. Jos suhdanteet ovat huonot, eikä sitä oteta arvioinneissa huomioon, nuorten työllistymiseen tähtäävät toimet voivat vaikuttaa epäreilun epäonnistuneilta. Suhdanteiden armoille vaikuttaa jääneen esimerkiksi tuore nuorisotakuu, jonka mahdolliset tulokset jäivät huonon taloustilanteen jalkoihin (Nuorisotyöttömyyden hoito 2014). Käytännössä kaikki raporttiin sisällytetyt laskelmat kohtaavat tässä kappaleessa kuvatut vaikuttavuuden ja kustannusvaikutusten mittaamisen ongelmat. Erityisesti syrjäytymisestä aiheutuvien kustannusten arviointi sisältää monia epävarmuuksia ja on tulkinnanvaraista (Nuorisotyöttömyyden hoito 2014, 12). Kuitenkin, jos asettaisimme vaatimukseksi sen, että kaikkien kustannusvaikutusten tieteellisen todentamisen edellytyksien tulisi täyttyä, emme käytännössä juuri koskaan pystyisi arvioimaan poliittisten toimien kustannustehokkuutta. Päätöksiä on tehtävä ja sen tueksi tarvitaan parasta mahdollista tietoa. 11
12 4. Toimintaympäristö HUOLI NUORISOTYÖTTÖMYYDESTÄ Yleinen tiukentunut taloustilanne aiheuttaa vaikeita aikoja työmarkkinoille pyrkiville nuorille (Hämäläinen & Tuomala 2013, 1-2). Kuten kuviosta 1 voi huomata, alle 25-vuotiaiden työttömien työnhakijoiden määrä on selvästi lisääntynyt vuoden 2008 taantuman seurauksena. Nuorten työllisyystilanne parani hieman vuosina 2010 ja 2011, mutta kääntyi jälleen kasvuun vuonna 2012 ja ylitti vuonna 2013 jo vuoden 2009 tason. (Työllisyyskatsaus joulukuu 2013 ja joulukuu 2011, ks. Nuorisotyöttömyyden hoito 2014, 15.) KUVIO 1. Nuorisotyöttömyys lisääntyy jälleen (Lähde: Työllisyyskatsaus joulukuu 2011 ja joulukuu 2013, ks. Nuorisotyöttömyyden hoito 2014, 16.) 12
13 On kuitenkin joitain seikkoja, jotka tulee pitää mielessä kun puhutaan nuorten huonosta työtilanteesta, koska median luoma kuva nuorisotyöttömyydestä voi toisinaan olla tarpeettoman synkkä. Taustalla on joskus tilastojen huonosta lukutaidosta johtuvia väärinymmärryksiä, liittyen erityisesti työttömyysasteen tulkintaan (Simpura & Melkas 2013, 21). Työttömyysaste muodostetaan Tilastokeskuksen toteuttaman Työvoimatutkimuksen haastattelujen perusteella. Työvoimatutkimuksessa henkilö joka haastatteluissa ilmoittaa olevansa vailla työtä, etsineensä työtä tai olevansa valmis ottamaan lisää työtä, lasketaan työttömäksi. Nuorten suhteen ongelmallista on, että myös päätoimiset opiskelijat tulevat usein lasketuksi työttömiksi jos he esimerkiksi etsivät kesätyötä tai osapäivätyötä. Päätoimisia opiskelijoita ei puolestaan lasketa mukaan Työ- ja elinkeinoministeriön ylläpitämiin työttömyystilastoihin. (Nuorisotyöttömyyden hoito 2014, 7.) Tyypillisestä tilastojen lukuvirheestä esimerkkinä kuvattakoon seuraava Helsingin Sanomissa julkaistu ( ) uutinen. Helsingin Sanomat uutisoi alkuvuodesta 2013 että: Yli neljännes nuorista miehistä vailla työtä. Samassa uutisessa todettiin, että hallitus toivoo, että vuoden alussa voimaan tullut nuorisotakuu saisi nuoria pois kortistosta. Jokaisen lukijan huoli nuorista miehistä todennäköisesti heräsi ja dramaattiseksi käsitetyn työttömyysongelman ratkaisukeinona mieleen jäi nuorisotakuu. Uutisen huolta ja mahdollisesti jopa epätoivoa omasta työllistymisestä, etenkin nuorten miesten keskuudessa, aiheuttava otsikko oli kuitenkin harhaanjohtava. Uutinen perustui Tilastokeskuksen Työvoimatutkimukseen, jonka mukaan vuotiaiden miesten työttömyysaste oli tammikuussa ,4 prosenttia. Yli puolet uutisen kohderyhmänä olevasta nuorten miesten ikäluokasta oli kuitenkin uutisen ajankohtana työvoiman ulkopuolella, kuten opiskelemassa tai armeijassa. Todellisuudessa vain 11 prosenttia uutisoidusta nuorten miesten ikäluokasta oli työttömänä. Ei yli neljännes, kuten uutisen otsikko väitti. Toimittaja oli tehnyt virheen käyttäessään työttömyysasteen käsitettä. (Simpura & Melkas 2013, 21.) Käytännössä suuri joukko suomalaisia, mukaan lukien uutisoinnin kohderyhmään kuuluvia nuoria miehiä, sai tarpeettoman huonon kuvan nuorten työllisyystilanteesta. Erityisenä vaarana tämän kaltaisessa mediatyöskentelyssä voi olla, että nuoret itse saavat osittain virheellisen käsityksen siitä että töitä ei ole. Tällöin töiden hakemiseen voi tulla suurempi kynnys tai etsimisessä mahdollisesti lannistutaan helpommin, kun työllisyystilannetta pidetään jo valmiiksi toivottoman surkeana. (ks. myös Järvilehto 2013.) Ulla Hämäläinen & Juha Tuomala (2013, 2) ovat listanneet muutamia muitakin nuorten työttömyyslukuihin liittyviä asioita, jotka tekevät niistä käytännössä aina ja kaikkialla aikuisväestön vastaavia korkeampia. 13
14 nuorten liikkuvuus työmarkkinoilla on suurta. Nuoret etsivät ensimmäistä työtään, vaihtavat työpaikkaa ja palaavat välillä koulutukseen. Väliin jää usein lyhyitä työttömyysjaksoja. Nuorille tyypilliset määräaikaiset työsuhteet päättyvät usein lyhyeen työttömyysjaksoon. Näin on erityisesti laskusuhdanteessa. Suhdannevaihtelut kohtelevat nuorten työmarkkinoita aikuisten työmarkkinoita ankarammin, sillä yhtäkkinen talouden heikkeneminen johtaa monien määräaikaisten työsuhteiden päättymiseen sekä rekrytointikieltoihin ja rajoituksiin. Laajamittaiset rekrytoinnin kiellot kohdistuvat nimenomaan työmarkkinoille sisään pyrkiviin, joista merkittävä osa on nuoria. Nuorten korkeaa työttömyysastetta selittävät myös jyrkät kausivaihtelut. Missään muussa väestöryhmässä ei ilmene jokavuotista, satojen tuhansien ihmisten yhtäaikaista hakeutumista työmarkkinoille. Osalle keväinen koulujen päättyminen merkitsee pysyvän työpaikan hakemista, mutta enemmistölle väliaikaista toimeentulon täydentämistä kesätöillä. Kaikki tämä johtaa suurempaan riskiin kokea työttömyyttä. Yleisesti ottaen nuorisotyöttömyyttä kuvaamaan pyrkivien mittareiden ongelmana on niiden staattisuus. Mittarit kertovat nuorten koulutus- ja työmarkkina-asemasta tiettynä hetkenä ja ne saattavat antaa väärän kuvan todellisuudesta, riippuen tietojen keräämisajankohdasta. Nuori saattaa tulla luokitelluksi työttömäksi vaikka hän olisi viettänyt suurimman osan vuotta opintojen parissa. (Asplund & Koistinen 2014, ) Joten, kun puhutaan nuorista työttömistä, tulee muistaa että tilanne Suomessa ei ole niin huono kuin julkisesta keskustelusta voisi päätellä. 14
15 HUOLI SYRJÄYTYMISESTÄ Nuorten syrjäytymisestä ollaan hyvin huolissaan. Esimerkiksi Suomen Punaisen Ristin Taloustutkimuksella teettämän kyselyn (N=1085) mukaan, kyselyyn vastanneita huolestuttaa eniten nuorten syrjäytyminen (Suomen Punainen Risti 2014). Kuten jo edeltä selvisi, nuorisotyöttömyys ei ole yksinkertaisesti määriteltävissä. Vielä vähemmän yksinkertaista on määritellä syrjäytyminen yksiselitteisesti. Esimerkiksi Veijo Notkola ja kumppanit (2014, 56) ovat määritelleet syrjäytymisen kuvaavan seuraavaa neljää erilaista ilmiötä: Syrjäytyminen kuvaa köyhyyttä ja huono-osaisuutta moniulotteisena ilmiönä. Syrjäytymisenä pidetään epävakaan työuran, huonon osaamistason, pienituloisuuden, huonojen asuinolojen ja asuinalueen korkean rikollisuuden, huonon terveyden tai perheiden hajoamisen kaltaisten huono-osaisuuden tekijöiden epäsuotuisia yhdistelmiä. kuvaa ihmisryhmiä yhteiskuntaelämän valtavirrasta irrottavia yhteisöllisiä mekanismeja. Esimerkkeinä rakenteista, jotka tuottavat eroja yksilöiden mahdollisuuksissa ja esteissä normaalin kansalaisuuden saavuttamiselle ovat työ- ja koulutusmarkkinoiden toiminta, hyvän asumisen ja terveydenhuollon saatavuus ja perhepolitiikka. on poikkeavuutta tavanomaiseksi katsotusta elämästä ja toisen luokan kansalaisuutta. Syrjäytyneet elävät valtavirtaan nähden olennaisesti huonommissa olosuhteissa. Tämä ilmenee rajallisina mahdollisuuksina osallistua yhteiskunnan tavanomaiseksi miellettyihin toimintoihin. Syrjäytyminen nähdään joissakin luonnehdinnoissa vieraantumiseksi ja etäisyydeksi valtavirtayhteiskunnan arvoista. Syrjäytyminen on irrottautumista oikeuksien ja velvollisuuksien moraalisesta järjestyksestä. on ajallisesti kehittyvä ilmiö. Syrjäytymiseen liittyy etenevä irtaantuminen tavanomaisista sosiaalisista toimintaympäristöistä. Yksittäisen elämäntilanteen sijaan huono-osaisuutta tarkastellaan elämänkulun ja siirtymien näkökulmasta. Prosessiluonteisuus tarkoittaa mahdollisuutta kääntää kehitys takaisin kohti osallisuutta. Nuorten syrjäytymisestä puhuttaessa usein käytetään mieluummin käsitettä syrjäytymisriski, koska nuorten huono-osaisuus on harvoin ehtinyt kasaantua sellaiseksi että edellä kuvatut 15
16 määritelmät täyttyisivät (esim. Tuusa ym. 2014). Syrjäytymisen ja syrjäytymisriskin tilastollinen mittaaminen on osoittautunut vaikeaksi. Useimmiten pelkkään koulutukseen tai työmarkkinaasemaan perustuvat arviot syrjäytyneiden nuorten määrästä suurentavat ilmiön todellista kokoaan suuremmaksi. (Notkola ym. 2014, 57.) Pekka Myrskylä puolestaan (2012, 2) on määritellyt syrjäytyneeksi nuoren, joka on työvoiman tai opiskelun ulkopuolella ja jolla ei ole peruskoulun jälkeistä koulutusta. Koska toisen asteen tutkinnon puuttuminen lisää merkittävästi syrjäytymisriskiä (esim. Tuusa ym. 2014, 9), Myrskylän määritelmä voi antaa pelkkiä työssäkäynti tai koulutustilastoja paremman kuvan syrjäytyneiden nuorten määrästä. Syrjäytymistä tarkastellaan usein myös niin kutsuttujen NEET-nuorten määrän avulla (Not in Employment, Education or Training). Tällöin puhutaan nuorista, jotka eivät ole tarkasteluhetkellä työssä, eivätkä opiskelemassa tai harjoittelussa. NEET-ryhmään kuuluvia nuoria oli Suomessa vuonna 2011 noin , eli 9 prosenttia vuotiaista. (Tuusa ym. 2014, 147.) Lisäksi on joukko nuoria, jotka ovat keskeyttäneet koulunsa ja vetäytyneet kokonaan työvoiman ulkopuolelle. He ovat vaikeasti tavoitettavissa ja siksi haasteellinen joukko. (Asplund & Koistinen 2014, 45.) Suurimmassa syrjäytymisriskissä ovat juuri nämä nuoret, jotka eivät opiskele mitään tai eivät edes hae työtä (Hämäläinen & Tuomala 2013, 6). Tuusan ja kumppaneiden (2014, 10) mukaan tilastojen ulkopuolisia nuoria on noin Tähän joukkoon kuuluvilla nuorilla ei ole peruskoulun jälkeistä tutkintoa, eivätkä he ole koulutuksessa, työelämässä tai työnhakijoina, eivätkä myöskään eläkeläisiä, varusmiehiä tai siviilipalvelusmiehiä. Syrjäytymiskäsitteen monitulkintaisuudesta seuraa väistämättä, että myös syrjäytyneiden nuorten määristä esitetään toisistaan poikkeavia, kiistanalaisia, arvioita. Arviot syrjäytyneiden nuorten määristä vaihtelevat laskutavoista riippuen noin nuoren välillä (Nuorisotyöllisyyden hoito 2014, 11). Edellä kuvatun Myrskylän määritelmään mukaisesti syrjäytyneitä alle 29-vuotiaita nuoria olisi (Myrskylä 2012, 2). Tämä huomattava vaihtelu syrjäytymisriskin yleisyyden arvioissa on ongelmallista. Ainakin suurimmissa luvuissa on oletettavasti mukana henkilöitä, joita ei tosiasiallisesti voi pitää syrjäytyneinä. Esimerkiksi vain lyhyen aikaa työttömänä olleet, nuorimmat peruskoulun varassa olevat koulutuspaikan vaihtajat, kotona lasta hoitavat tai joissain tapauksissa myös armeijaa tai siviilipalvelusta suorittavat ovat saattaneet tulla määritellyiksi syrjäytyneiksi. Yhteistä näille ryhmille on se, että työmarkkinoiden ulkopuolella olo ei ole luonteeltaan pysyvää, vaan pidemmällä 16
17 tarkasteluvälillä valtaosa tähän joukkoon kuuluvista olisi omin avuin löytänyt paikkansa koulutuksesta ja / tai työmarkkinoilta. (Hämäläinen & Tuomala 2013, 6.) RATKAISUNA NUORISOTAKUU Keskeisiä nuorisotyöttömyyden hoitamiseen tähtääviä toimia 2000-luvulla ovat olleet nuorten yhteiskuntatakuu 2005 ja nuorisotakuu Vuoden 2013 alussa käyttöön otetun nuorisotakuun tavoitteena on varmistaa, että nuoret löytävät polun koulutukseen tai työhön. Nuorisotakuun lupaus on että jokaiselle alle 25-vuotiaalle nuorelle ja jokaisella alle 30-vuotiaalla vastavalmistuneelle tarjotaan työ-, työkokeilu-, opiskelu-, työpaja-, tai kuntoutuspaikka viimeistään kolmen kuukauden kuluttua työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautumisesta sekä jokaiselle peruskoulun päättäneelle taataan koulutuspaikka lukiossa, ammatillisessa oppilaitoksessa, oppisopimuksessa, työpajassa, kuntoutuksessa tai muulla tavoin. (Nuorisotakuu 2014a; Nuorisotyöttömyyden hoito 2014.) Nuorisotakuusta ei ole erillistä lakia vaan se on luonteeltaan eri toimijoiden välinen sopimus. Nuorisotakuu poikkeaa esimerkiksi terveydenhuollossa käyttöön otetusta hoitotakuusta sen lakisääteisyyden osalta. Hoitotakuu takaa kaikille kansalaisille subjektiivisen oikeuden palveluihin pääsyyn ja hoitotakuun toteuttamatta jättämisestä voi seurata sanktioita. (Tuusa ym. 2014, 13.) Useiden muiden palveluiden ohella työpajatoiminta ja etsivä nuorisotyö ovat nuorisotakuun toteuttamisen keinoja. Valtiontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomuksessa (Nuorisotyöttömyyden hoito 2014) on arvioitu nuorisotakuuseen kuuluvien ohjelmien mukaisia toimenpiteitä, niiden toteutusta, seurantaa ja ohjelmien vaikutusten arviointia. Tarkastuskertomuksesta voidaan lukea, että kokonaisuutena nuorisotakuulle asetettuja tavoitteita ei ole saavutettu. Nuorisotakuun vaikutus työttömyyden kestoon ohjelman ensimmäisenä vuonna kuvataan suurin piirtein nollaksi. Nuorten työttömyys 17
18 jatkoi kasvuaan vuonna 2013, nuorisotakuusta huolimatta. Ei kuitenkaan voida tietää, olisiko tilanne muodostunut vielä nykyistä huonommaksi ilman nuorisotakuuta. Heikoksi kuvatun tuloksen aiheuttajaksi mainitaan huono taloudellinen tilanne ja mahdollisesti myös nuorisotakuun lanseerauksen kanssa samanaikaiseksi toteutettu TE-palvelujen organisaatiouudistus, joka hidasti palvelujen tarjoamista. (Nuorisotyöttömyyden hoito 2014, 7-8.) Mainittu tarkastuskertomus ei myöskään suoraan kohdistunut etsivään nuorisotyöhön tai työpajatoimintaan, jotka ovat toisaalla nostettu esimerkeiksi hyvin toimivista nuorisotakuun piiriin kuuluvista palveluista (esim. Ervamaa 2014; Tuusa ym. 2014). 5. Tuotantokustannukset ja kolme keskeistä kustannusvaikutusta Kuten jo aiemmin tuli esiin, kustannusvaikutusten arviointi on tullut yleiseksi nykyisessä taloustilanteessamme, jossa julkisten varojen niukkuus pakottaa päättäjät tekemään valintoja eri toimien resursoinnin välillä. Kustannusvaikutusten arvioinnissa erilaisiin toimiin laitetut rahalliset panokset suhteutetaan niistä saatuihin tuloksiin, vaikutuksiin tai vaikuttavuuteen. Työpajatoiminnan yksiselitteisiä tuotantokustannuksia on hankala määrittää, koska työpajatoiminnan toimintarahat tulevat useita, seuraavaksi kuvattuja kanavia pitkin. Työpajan rahoitus koostuu toiminnan ylläpitäjän osuudesta, myytävien palveluiden (starttivalmennus, kuntouttava työvalmennus, valmentava työtoiminta, työsuhteeseen työllistäminen) tuotoista, työpajatoiminnassa tuotettujen tuotteiden myyntituloista (erilaisia pajatuotteita ja kierrätystuotteita tai erilaisia palveluja, kuten entisöintiä, autonhuoltoa, siivousta, asiointia, catering-palvelua tai ATK- ja mediapalveluja), tulosperusteisesta valtionavusta sekä muista avoimesti haettavista rahoituksista. Valtiolta tuleva rahoitus jakautuu Opetus- ja kulttuuriministeriön ja Työ- ja elinkeinoministeriön myöntämien rahoitusten kesken. Myös Raha-automaattiyhdistys (RAY) rahoittaa työpajojen toimintaa hankerahoituksen muodossa. 18
19 Kunnat rahoittavat omistamiaan työpajoja suoraan sen hallintokunnan budjetista, jonka alaisuudessa työpaja toimii. Kunta vastaa näissä tapauksissa yleensä tilojen ja laitteiden ylläpitokustannuksista sekä pajoilla toimivan henkilöstön palkkakustannuksista. (Työpajatieto 2014.) Yleisten määrärahojen ohella, nuorisotakuun toteuttamiseen on varattu korvamerkittyjä määrärahoja, joista myös työpajatoiminta ja etsivä nuorisotyö saavat oman osansa (Tuusa ym. 2014, 131). Työpajatoiminnan pirstaleisen rahoitusmallin vuoksi, tässä katsauksessa ei pystytä esittämään selkeää ja ajantasaista kuvaa työpajatoimintaan osoitetuista rahallisista panoksista. Etsivän nuorisotyön perusrahoitus perustuu valtion tukeen. Tämän raportin vertailuja palvelisi parhaiten kustannustieto, joka kertoisi työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön tuotantokustannuksen henkilöä kohden. Tällainen yksikkökustannus on muodostettu Nuoret työmarkkinoissa raportissa (2010, 39), jossa työpajatoiminnan tuotantokustannukseksi on arvioitu euroa per henkilö vuodessa ja etsivän nuorisotyön hinnaksi 1400 euroa per henkilö vuodessa. Nämä laskelmat ovat kuitenkin, etenkin etsivän nuorisotyön kohdalla, auttamattomasti vanhentuneita. Laskelmien perusteena olevat luvut ovat vuodelta 2008 (etsivä nuorisotyö) ja 2009 (työpajatoiminta). Erityisesti etsivän nuorisotyön rahoitusta on tämän jälkeen nostettu tuntuvasti. Vuonna 2010 etsivään nuorisotyöhön jaettiin avustusta euroa, kun vuonna 2013 toimintaa tuettiin eurolla (Häggman 2013, 8). Toisaalta rahoituksen lisääntymisen myötä myös etsivän nuorisotyön tavoittamien nuorten määrä on yli kaksinkertaistunut. Kun vuonna 2009 etsivää työtä tekevät nuorisotyöntekijät olivat yhteydessä nuoreen, vuonna 2012 määrä oli yli kaksinkertaistunut nuoreen (Häggman 2013, 21). Koska tämän raportin tehtävänä on kartoittaa aiempi tutkimus, tuoreita kustannuksia per nuori ei tässä lasketa. Tuoreet luvut antavat kuitenkin viitteitä siitä, että palvelun määrän kasvettua, myös sen yksikkökustannus olisi pienentynyt. Työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön kustannusvaikutukset esitellään yksityiskohtaisesti raportin tulevissa luvuissa. Seuraaviin taulukoihin (1 ja 2) on koottu tiiviissä muodossa seuraavien lukujen keskeiset havainnot ja näkökulmat. 19
20 Taulukko 1. Yhteenveto työpajatoiminnan kustannusvaikutuksista Kustannusvaikutukset Huomioitavaa Työpajatoiminta Koulutus on keskeinen yhteiskunnallinen investointi kaikkiin lapsiin ja nuoriin. Toisinaan tämä investointi on vaarassa valua hukkaan, mikäli koulutuspolku katkeaa ennen aikojaan. Työpajat voivat tukea koulutukseen sijoittumista tai tarjota räätälöidyn väylän koulutuksen loppuun suorittamiseen, jolloin voidaan ehkäistä kesken jääneestä koulutuksesta koituva hukkainvestointi. Työpajatoiminnalla ja etsivällä nuorisotyöllä voi olla merkittävä rooli nuorten syrjäytymisen ehkäisyssä tai syrjäytymisen jo aiheuttamien haittojen vähentämisessä. Syrjäytymisen ehkäisyyn käytetyt panokset koetaan kannattaviksi siinä mielessä, että varsinaisesta syrjäytymisestä yhteiskunnalle tulevaisuudessa koituvien kokonaiskustannusten arvioidaan olevan huomattavasti ehkäisevien toimien kustannuksia suuremmat. Syrjäytymisen ehkäisyyn tähtäävien toimien kustannusvaikutusten arviointi kohtaa nykyisellään paljon kritiikkiä sen mittaamiseen sisältyvien epävarmuuksien vuoksi. Työpajatoiminnalla voi olla mahdollisuus supistaa tulevia yhteiskunnallisia kustannuksia auttamalla ongelmia kohtaavia nuoria kohti avoimia työmarkkinoita joko suoraan tai koulutukseen sijoittumisen kautta. Suoraa työllistymistavoitetta työpajatoiminnan keskeisenä vaikuttavuuden indikaattorina on kyseenalaistettu. 20
21 Taulukko 2. Yhteenveto etsivän nuorisotyön kustannusvaikutuksista Kustannusvaikutukset Huomioitavaa Etsivä nuorisotyö Etsivä nuorisotyö on yksi toimija, jonka yhteyksillä työpajoihin, koululaitoksiin, TEtoimistoihin ja muihin paikallisiin palveluihin, voi olla merkittävä vaikutus nuorten syrjäytymisen ehkäisyssä. Etsivä nuorisotyö on uusi palvelumuoto, josta ei ole jälkikäteistä seurantatutkimusta. Etsivää työtä tekevällä nuorisotyöntekijällä voi olla ainutlaatuinen mahdollisuus tavoittaa kaikista suurimmassa syrjäytymisriskissä olevat, jo muiden palveluiden ulottumattomissa olevat nuoret. JULKISTA KULUTUSTA VAI SOSIAALISTA INVESTOINTIA? Nuorten työelämästä syrjäytymisen kannalta erityisen kriittisinä elämänvaiheina pidetään siirtymiä peruskoulusta toisella asteelle tai ammatillisesta koulutuksesta työelämään (esim. Nuorisotyöttömyyden hoito 2014, 11). Toisen asteen tutkinnon puuttuminen nimetään suurimmaksi yksittäiseksi tekijäksi työmarkkinoilta ja yhteiskunnasta syrjäytymisessä (Tuusa ym. 2014, 9). Osana Valtiontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomusta toteutettiin tilastollinen selvitys, jonka tavoitteena oli arvioida työpajajakson vaikutusta nuoren sijoittumiseen kouluun, työhön tai muuhun ohjattuun toimintaan. Selvityksen perusteella pajajaksolla oli positiivinen vaikutus opintoihin sijoittumiseen. (Nuorten syrjäytymisen ehkäisy 2007, 9.) Koulutukseen sijoittuminen ei suoraan tee nuoresta tuottavaa veronmaksajaa, vaan koulutus on huomattava kustannus julkiselle taloudelle. Koulutus on kuitenkin yksi keskeisimmistä väylistä integroitua osaksi tyypillistä yhteiskunnallista toimintaa ja se useimmiten ymmärretään kannattavana investointina tulevaisuuteen (Nuorisotyöttömyyden hoito 2014, 21
22 74; Nuorten syrjäytymisen ehkäisy 2007, 117). Tämä investointi on vaarassa valua hukkaan, mikäli koulutuspolku katkeaa ennen aikojaan. Joukko nuoria tippuu koulutuksesta pois jo nivelvaiheessa ja huomattava joukko myös jättää koulutuksen kesken. Vuosittain noin nuorta jää ilman toisen asteen koulutuspaikkaa. Näistä viidestätuhannesta nuoresta noin ei hae peruskoulun jälkeen opiskelemaan ja noin nuorta jää yhteishaussa ilman opiskelupaikkaa. (Notkola ym. 2013, 244.) Vuonna 2009 ammatillisen koulutuksen aloittaneista oli vuoden 2012 lopussa, kolme ja puoli vuotta koulutuksen aloittamisesta, keskeyttänyt peräti 15 prosenttia. Lukion keskeyttää vuosittain 1,5 prosenttia aloittaneista. (Tuusa ym. 2014, 9.) Joissain tapauksissa koulutuksen keskeytyminen on positiivinen asia: nuori on voinut löytää itselleen sopivamman alan ja vaihtaa koulua mahdollisesti jopa pystyen hyödyntämään aiempia opintoja osaksi seuraavaa tutkintoa. Niissä tapauksissa, joissa koulunkäynnin keskeytymisen uhka liittyy ongelmiin koulunkäynnissä, työpajat voivat tarjota räätälöidyn väylän koulutuksen loppuun suorittamiseen. Näin voidaan mahdollisesti ehkäistä kesken jääneestä koulutuksesta koituva hukkainvestointi (Leinonen 2011, 2). Työpajojen ja etsivän nuorisotyön kustannusvaikutuksia voidaan tarkastella sosiaalisen investoinnin käsitteen kautta. Puhe sosiaalisesta investoinnista on ollut viime vuosikymmeninä kovassa nosteessa. Jorma Sipilä (2011) on kuvannut sosiaalisen investoinnin ajatuksen yleistymistä artikkelissaan Hyvinvointivaltio sosiaalisena investointina: älä anna köyhälle kalaa vaan koulutus! Sosiaalisen investoinnin käsite korostaa eroa julkisen kulutuksen ja investoinnin välillä. Se, että vapautetaan ihmisiä työnteosta, ajatellaan sosiaaliseksi kulutukseksi. Jos taas autetaan ihmisiä myymään työvoimaansa, se on investointia. Monet sosiaaliselta kulutukselta vaikuttavat ilmiöt voivat kuitenkin olla loppujen lopuksi sosiaalista investointia. Sipilä korostaakin, että julkisen talouden sosiaalimenot ovat aina enemmän tai vähemmän sosiaalista investointia. Ero on lähinnä puhetavassa. (Sipilä 2011, 364.) Mikä työpajatoiminnasta ja etsivästä nuorisotyöstä tekee erityisen hyvän sosiaalisen investoinnin, on käsitteen paino sanalla sosiaalinen. Investointi ihmiseen on Sipilän mukaan vanha asia, mutta uudenlainen sosiaalinen investointi puolestaan kohdistuu erityisesti niihin, joiden omat mahdollisuudet investoida itseensä on heikommat. Sosiaalinen investointi luo toimintakykyä ja avaa mahdollisuuksia sinne, missä niitä ei muuten olisi. (Sipilä 2011, 361.) Vaikka sosiaalisen investoinnin ajatus palvelee ensisijaisesti ihmisten päätymistä avoimille työmarkkinoille, julkisen talouden näkökulmasta sosiaalisen investoinnin tavoitteena on myös 22
23 supistaa tulevia kustannuksia. Sosiaaliseen investointiin kuuluu taloudellinen laskelmointi. Ihmisiä on syytä estää päätymästä sellaiseen tilaan, että he kuluttaisivat kohtuuttomasti julkisia palveluja. Sosiaalisessa investoinnissa tavoitteena on itsenäinen selviytyminen; selviytyvä ihminen ei liiaksi rasita julkista taloutta. (Sipilä 2011, ) SYRJÄYTYMISEN EHKÄISYN TALOUDELLINEN KANNATTAVUUS Vaikuttavuustutkimuksessa yleisesti painotetaan, että mitä aiemmin ongelmiin päästään puuttumaan, sitä parempi on toimien vaikuttavuus. Nivelvaihepalveluja on jopa kritisoitu siitä, että ne eivät enää pysty paikkaamaan koulutusjärjestelmän epäonnistumisia (Dar & Tzannatos 1999, iii). Nuoren syrjäytymiskehitys voi kuitenkin osassa tapauksia käynnistyä tai kiihtyä vasta nivelvaiheissa muodostuneiden ongelmien myötä (Nuorten syrjäytyminen ehkäisy 2007, 56). Vaikuttavina pidettyinä nivelvaihepalveluina, työpajatoiminnalla ja etsivällä nuorisotyöllä voi olla merkittävä rooli ehkäistä nuorten syrjäytymistä tai vähentää syrjäytymisen jo aiheuttamia haittoja. Jotta voidaan arvioida syrjäytymisen ehkäisyn taloudellista tehokkuutta kokonaisuutena, tulisi tietää se summa joka syrjäytymisen ehkäisyyn käytetään ja verrata sitä arvioihin syrjäytymisen kustannuksista. Syrjäytymisen ehkäisyn kokonaiskustannusten laskeminen on vaikeaa osittain sen suhteen että ehkäisevät toiminnot ovat usein osa eri hallinnonalojen perustoimintoja, eikä niitä ole mahdollista erottaa omaksi tarkasteltavaksi kokonaisuudekseen. (Nuorten syrjäytymisen ehkäisy 2007, 115.) Kiinnostavia avauksia kuntatalouden kokonaiskustannusten arviointiin on kuitenkin tehty esimerkiksi Lempäälän nuorisoeuron muodossa, jossa pyrittiin muodostamaan kokonaiskuva lasten ja nuorten kuntataloudesta (Paju 2005). Aina ei myöskään voida määrittää mitkä ovat syrjäytymistä ehkäisevän ja mitkä jo syrjäytymistä vähentävän toiminnan kustannuksia. Oletettavasti osittain tästä ongelmasta johtuen, aikaisemmat laskelmat liittyen syrjäytymisen ehkäisyn kustannusvaikutuksiin arvioivat lähes poikkeuksetta yksittäisten syrjäytymisen ehkäisyyn tähtäävien hankkeiden kustannusvaikutuksia. Kun tarkastelu rajataan yksilötasolle, syrjäytymisestä koituvan hinnan arvioimiseen sisältyy yleensä arvio henkilön menetetystä työtoiminnan arvosta sekä arvio henkilön tarvitsemista julkisen talouden rahoittamista palveluista ja tulonsiirroista. Osassa laskelmia summaan lisätään myös arvio rikollisuuden aiheuttamista kustannuksista. Suomalaisia laskelmia 23
24 syrjäytymisen hinnasta henkilön saavuttaessa eläkeiän on esitetty ja ne liikkuvat tyypillisesti noin ja euron välillä per henkilö. Esitettyjen arvioiden suuruuteen vaikuttaa se onko tarkasteltu pelkkiä julkisista tulonsiirroista ja palveluista koituvia kustannuksia, pelkkää kansantulon menetystä vai onko arviossa huomioitu molemmat. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2012, Ristolainen ym. 2013, 44; Nuorten syrjäytymisen ehkäisy 2007, 36.) Syrjäytymisvaarassa olevia nuoria on kuitenkin enemmän kuin yksi. Laskutavasta riippuen syrjäytymisriskin omaavia nuoria arvioidaan olevan noin (Nuorisotyöllisyyden hoito 2014, 11). Kun syrjäytymisestä seuraavia kustannuksia per henkilö kerrotaan syrjäytyneiksi luokiteltujen henkilöiden määrällä, riippumatta määrittely- tai laskutavoista, kustannukset ovat miljardiluokkaa. Yhteiskuntatakuuta valmistelleen työryhmän raportissa syrjäytyneitä nuoria tarkasteltiin nuoren joukkona, jonka aiheuttamiksi vuosikustannuksiksi valtiontaloudelle arvioitiin noin 300 miljoonaa euroa. Luku on varovaisesti laskettu, koska se sisältää ainoastaan työttömyysturvan ja asumistuen. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2012, ) Kuten tulemme näkemään seuraavissa luvuissa esitetyistä laskelmista, nämä suorat tulonsiirrot ovat mahdollisesti vain syrjäytymisen kustannusten jäävuoren huippu (Nilsson & Wadeskog 2008, Nilsson 2010a). Kotimaisten laskelmien tarkemmat laskentaperusteet on esitetty alkuperäislähteissä, joten tässä katsauksessa tarkempi katsaus kohdistetaan Ruotsissa tehtyihin laskelmiin. Seuraavaksi esitetään keskeisiä ruotsalaisia laskelmia liittyen nuorten syrjäytymisen ehkäisyä tavoittelevien hankkeiden kustannusvaikutuksiin. Ensimmäisenä kuvataan lyhyen aikavälin todellisiin tilanteisiin perustuvia kustannusvaikutuksia. Toisena hahmotetaan skenaarioiden avulla syrjäytymisen ehkäisyyn tähtäävien hankkeiden kustannustehokkuutta pitkällä aikavälillä (45 vuotta). Ruotsalaisten laskelmien summat ovat alkuperäislähteissä esitetty ruotsin kruunuina, mutta tässä raportissa ne on muunnettu euroiksi sen kirjoittamishetkellä voimassa olevan kurssin mukaisesti (0,109). Ruotsin hyvinvointivaltiomalli on pitkälti vastaava kuin omamme, joten kustannukset ovat samankaltaisia kuin Suomessa. Laskelmia ei kuitenkaan ole korjattu vastaamaan palveluiden todellisia suomalaisia tuotantokustannuksia. 24
25 Hankkeet tuovat säästöjä jo lyhyellä aikavälillä Ruotsalainen Payoff AB on raportissaan It pays off tarkastellut 28:n nuorille suunnatun syrjäytymisen ehkäisyä tavoittelevan hankkeen taloudellista kannattavuutta jo projektien elinaikana. Payoff AB:n laskelmat ottavat huomioon sekä aktivointitoimenpiteeseen osallistuvan henkilön tilanteen ennen projektin alkamista että tilanteen jossa toimenpiteet ovat päättyneet 12 kuukautta myöhemmin. Tässä katsauksessa esitetyt laskelmat perustuvat tietoihin 592:sta vuotiaasta nuoresta, 28:sta eri syrjäytymisen ehkäisyyn tähtäävästä projektista. (Payoff AB 2011.) Laskelmissaan Payoff AB on käyttänyt NyttoSam-mallia. Malli perustuu laskutapaan, joka ottaa huomioon esimerkiksi verolainsäädäntöön, sosiaalivakuutusjärjestelmään, julkisten palveluiden voimassa olevaan hinnoitteluun ja yleiseen hallinnollisiin rakenteisiin liittyviä tekijöitä sekä makrotaloustieteellisiä teorioita. Kirjoittajat määrittävät mallin heikkoudeksi sen, että se ei pysty tavoittamaan niin sanottujen ei-taloudellisten vaikutusten taloudellista arvoa; esimerkiksi parantunutta elämänlaatua, vähentynyttä kärsimystä tai parempaa terveyttä. (Payoff AB 2011.) Payoff AB käyttää laskelmissaan käsitettä sosioekonominen potentiaali (socioeconomic potential). Sosioekonominen potentiaali voidaan ajatella saavutettavissa olevana taloudellisena säästönä, jos syrjäytyminen ja sen aiheuttama hyvinvointivaltioriippuvuus saadaan katkaistua. Toisin sanoen, sosioekonominen potentiaali on se kustannus jonka syrjäytyneen henkilön arvioidaan tulevan tulevaisuudessa kustantamaan yhteiskunnalle. Potentiaali määrittyy seuraavanlaisen ajattelun mukaan: keskimääräisen kuukausipalkan menetys (2 965 / kuukausi) + käytettyjen terveys- ja sosiaalipalvelujen summa se tuottavuus, jonka osallistuja tuo projektiin omalla työllään. Tässä täytyy huomioida, että Payoff AB:n käyttämä keskimääräinen kuukausipalkka on määritelty väestön keskimääräisen ansion mukaisesti. Nuorten keskipalkka oletettavasti jää tätä lähes kolmentuhannen euron palkkaa alhaisemmaksi. (Payoff AB 2011.) Sosioekonominen potentiaali työmarkkinoiden ulkopuolella olevalle henkilölle, joka ei ole erityisen paljon riippuvainen terveyspalveluista on Payoff AB:n laskelmien mukaan noin euroa vuodessa. Potentiaali on nolla, jos osallistuja on ennen aktiivitoimenpidettä ollut työllistyneenä avoimille työmarkkinoille eikä ole tarvinnut julkisia palveluja tai tulonsiirtoja. 25