Source: http://www.juramagazin.de/67842.html
Timestamp: 2020-02-22 19:18:38
Document Index: 108024237

Matched Legal Cases: ['§ 18', '§ 48', '§ 6', '§ 45', '§ 8', '§ 45', '§ 8', '§ 7']

﻿ Auch in rechtlicher Hinsicht erscheint die Einführung der Zweigeteilten Laufbahn bedenklich
Diese Begünstigung wird sich besoldungspolitisch auf Dauer nicht auf nur eine Berufsgruppe beschränken lassen. Es muss damit gerechnet werden, dass die Abschaffung des mittleren Dienstes bei der Polizei Anschlußforderungen bei den übrigen Beamten des Vollzugsdienstes (Feuerwehr, Justizvollzug) nach sich ziehen wird. Darüber hinaus werden unter Hinweis auf gestiegene Anforderungen weitere Verbesserungen später auch im gehobenen und höheren Dienst als dringlich angesehen. Der Vertreter Berlins hat beispielsweise auf der Innenministerkonferenz vom 22. Mai 1992 bereits die Auffassung vertreten, dass das Eingangsamt des gehobenen Polizeivollzugsdienstes nach BesGr. A 10 angehoben werden müßte.
Auch in rechtlicher Hinsicht erscheint die Einführung der Zweigeteilten Laufbahn bedenklich. Der Rechnungshof sieht hierin einen Verstoß gegen den Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung (§ 18 BBesG). Die Abschaffung des mittleren Dienstes ist aus funktionalen und dienstrechtlichen Gründen nicht gerechtfertigt, da sich die Aufgabenstellung des mittleren Dienstes keineswegs in allen Bereichen grundlegend geändert hat. Auch künftig wird es Aufgabenbereiche im Polizeivollzugsdienst geben, die dem mittleren Dienst zuzuordnen sind, z. B. Streifendienst, Bereitschaftsdienst („geschlossene Einheiten"), und die, weil es sich um hoheitsrechtliche vollzugspolizeiliche Funktionen handelt, nicht „Angestellten im Polizeivollzugs dienst" (vgl. T 266, 268) übertragen werden dürfen. Für diese Polizeitätigkeiten werden keine Fachhochschulabsolventen benötigt.
Demgegenüber gehen die Befürworter der Zweigeteilten Laufbahn von einem grundlegend gewandelten Tätigkeitsprofil für den Schutzpolizeidienst aus, das eine höhere bildungsmäßige Qualifikation und eine qualitativ anders gestaltete Ausbildung bedinge. Es werde verstärkt darauf ankommen, so die Forderung in der Begründung zur Änderung der Laufbahnverordnung (Drucksache 12/5585), in ständig größer werdender Anzahl Fachoberschulabsolventen, Abiturienten und Fachhochschulabsolventen für eine Verwendung im schutzpolizeilichen Dienst zu gewinnen. Es muss jedoch bezweifelt werden, ob eine zunehmende „Akademisierung" des Polizeidienstes die Qualität und die Akzeptanz polizeilichen Handelns beim Bürger erhöht.
Den besonderen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes ist zudem bereits jetzt finanziell mehr als ausreichend Rechnung getragen worden. Eines weiteren finanziellen Anreizes bedarf es jedenfalls nicht, um genügend Bewerber für den Polizeidienst zu gewinnen, abgesehen davon, dass die Gewinnung von Nachwuchskräften bei der gegenwärtigen Arbeitsmarktsituation ohnehin weniger problematisch ist. Verglichen mit Verwaltungsbeamten stehen sich Polizeivollzugsbeamte bereits durch zahlreiche Sonderregelungen erheblich günstiger:
- Das Eingangsamt im mittleren Dienst ist bereits wegen gestiegener qualitativer Anforderungen angehoben worden und zwei Stufen höher als im Verwaltungsdienst (BesGr. A 7 statt BesGr. A 5).
- Die Beförderungschancen sind durch günstigere Stellenobergrenzen im mittleren und gehobenen Polizeivollzugsdienst besser. Polizeivollzugsbeamte des mittleren Dienstes hatten deshalb auch schon vor Einführung der Zweigeteilten Laufbahn bessere Aufstiegschancen als Beamte anderer Fachrichtungen des mittleren Dienstes.
Der höhere Einstieg und das schnelle Erreichen des Endamtes der Laufbahn des mittleren Dienstes ist allerdings mitentscheidend für den immer stärker werdenden Druck auf Übernahme in die nächsthöhere Laufbahn.
Die Durchstufung des mittleren Dienstes bis zur BesGr.
A 11, wie 1993 schon von einem anderen Bundesland gefordert, ist seinerzeit noch gescheitert.
- Alle Polizeivollzugsbeamten der Besoldungsordnung A, auch wenn sie leitende Funktionen oder vollzugsfremde Aufgaben wahrnehmen, erhalten mit ihren Bezügen eine Polizeizulage (vgl. T 186). Die Zulage wird regelmäßig angepaßt und ist nach zehnjähriger Tätigkeit ruhegehaltfähig. Die sogenannte Harmonisierungszulage (allgemeine Zulage) wird ohne Anrechnung daneben gezahlt.
- Besondere Erschwernisse werden gesondert abgegolten.
Unter Einbeziehung von Erschwerniszulagen, insbesondere Zulagen für Wechselschichtdienst und Schichtdienst sowie Dienst zu ungünstigen Zeiten, erreichen Beamte des mittleren Polizeivollzugsdienstes bereits jetzt das Gehaltsniveau des gehobenen Dienstes.
- Die Umstellung auf eine bedarfsgerechtere Dienstplangestaltung mit kürzeren Schichten (8-Stunden-Schichten in fünf Dienstgruppen), wie vom Rechnungshof gefordert (Jahresbericht 1993 T 130 bis 132), würde zwar zu einer besseren Verteilung der Arbeit führen und die Überstunden sowie Dienste zu ungünstigen Zeiten erheblich einschränken, findet aber gegenwärtig bei den Betroffenen wegen der damit verbundenen finanziellen Einbußen und der geringer werdenden Zahl von Ausgleichstagen (Verkürzung des Freizeitblocks) keine Zustimmung. Schon eine probeweise Umstellung scheiterte im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens.
- Während der Ausbildung haben Beamte des mittleren Dienstes der Schutzpolizei Anspruch auf Freie Heilfürsorge. Das bedeutet, dass keine Krankenversicherungskosten für den Beamten anfallen. Der Rechnungshof hatte bereits in seinem Jahresbericht 1995 (T 240, 248) die Abschaffung der Freien Heilfürsorge gefordert, da bei der Höhe der Anwärterbezüge den Auszubildenden der Abschluß einer eigenen Krankenversicherung durchaus zuzumuten ist. Der Senat ist aufgrund des vom Abgeordnetenhaus im Rahmen der Entlastung für das Haushaltsjahr 1993 gefaßten Auflagenbeschlusses aufgefordert, die Freie Heilfürsorge für die Anwärter des mittleren Dienstes der Schutzpolizei abzuschaffen und das Beihilferecht anzuwenden (Drucksache 13/1102).
- Polizeibeamte werden nicht zum Wehr- oder Zivildienst herangezogen.
- Für Polizeivollzugsbeamte aller Laufbahngruppen gilt eine frühere Altersgrenze. Auch wenn sie leitende Funktionen oder nur noch vollzugsfremde Aufgaben wahrnehmen, treten sie Kraft Gesetzes bereits mit Vollendung des 60. Lebensjahres in den Ruhestand. Für Beamte, die nicht dem Vollzugsdienst angehören, ist die Alters grenze dagegen das vollendete 65. Lebensjahr.
- Bei Eintritt in den Ruhestand erhalten Beamte des Vollzugsdienstes nach § 48 BeamtVG wegen des früheren Ausscheidens einen steuerfreien „Ausgleich" von 8 000 DM. 274Die Polizei ist danach schon jetzt die am besten alimentierte Beamtengruppe. Die Besserstellung des Polizeivollzugsdienstes kann nicht noch weiter fortgesetzt werden. Dies begegnet auch angesichts leerer öffentlicher Kassen erheblichen Vorbehalten. Um dem Anliegen nach mehr Effizienz bei der Berliner Polizei gerecht zu werden, ist vielmehr eine Verbesserung der Aufbauorganisation und Aufgabenverteilung erforderlich (vgl. Jahresbericht 1993 T 118 ff.). Qualität und Leistungsfähigkeit lassen sich auch ohne weitere finanzielle Zugeständnisse und Sonderregelungen verbessern. Der Rechnungshof sieht daher den Ergebnissen der laufenden Organisationsuntersuchung mit Interesse entgegen. Auch die angespannte Haushaltslage (T 32 ff.) fordert ein grundsätzliches Umdenken.
In einigen Bundesländern gibt es ähnliche Bestrebungen wie in Berlin, die Zweigeteilte Laufbahn einzuführen. Andere Bundesländer, vor allem aber der Bund sind jedoch entschieden gegen die Einführung der Zweigeteilten Laufbahn. Der Bundesminister des Innern hat in einem „Memorandum zu Aufgaben, Laufbahn-/Beschäftigungsstruktur und Besoldung der Polizei" gravierende Bedenken angeführt. Er hat die Länder wiederholt aufgefordert, die Einheit des Laufbahn- und
Besoldungsrechts im Polizeibereich nicht zu gefährden und den ernsthaften Versuch zu unternehmen, zu einer einheitlichen Polizeibesoldung ­ in drei Laufbahngruppen ­ zurückzukehren. Es könnte allerdings erwogen werden, so der Perspektivbericht der Bundesregierung über die Fortentwicklung des öffentlichen Dienstrechts aus dem Jahr 1994, die Polizeibesoldung in Verwendungsbereichen mit herausgehobenen Anforderungen oder besonderen Belastungen, die polizeitypisch sind, durch ein flexibel anwendbares, aufgaben- und leistungsbezogenes neues Besoldungsinstrument gezielt zu verbessern.
279Erneut haben hohe Polizeibeamte Dienstkraftfahrzeuge (mit Fahrer) weisungswidrig für Fahrten zwischen Wohnung und Dienstort genutzt. Zudem haben die hierzu verpflichteten Polizeibediensteten die Fahrtenbücher vielfach nicht ordnungsgemäß geführt. Das Fahrtenbuch ist derzeit ein unverzichtbares Kontrollinstrument der Behörde für den wirtschaftlichen und bestimmungsgemäßen Einsatz der Fahrzeuge. Der mit der Führung eines Fahrtenbuches verbundene Aufwand muss hingenommen werden.
Dabei ist er davon ausgegangen, dass neben der Kilometerlaufleistung auch die Betriebszeiten der Fahrzeuge als ein wesentliches Indiz für deren Auslastung in die Untersuchungen einbezogen werden. Der Rechnungshof hat darauf hingewiesen, dass auch nach einer eigenen Untersuchung der Polizeibehörde in einem von vier örtlichen Verkehrsdienstbereichen selbst in einem einsatzstarken Monat täglich durch schnittlich nur 23 von 79 Streifenwagen und Krafträdern ausschließlich westlicher Produktion eingesetzt waren; nach dem Ausstattungssoll sind sogar 95 Kraftfahrzeuge je Verkehrsdienstbereich vorgesehen.
Entgegen der Auffassung der Polizeibehörde hält der Rechnungshof die Ausstattung der kriminalpolizeilichen Bereiche mit 932 zivilen Dienstkraftfahrzeugen nach wie vor für überhöht, so dass er auch insoweit Einzelfallprüfungen empfohlen hat. In diesem Zusammenhang darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass über 1 100 private Kraftfahrzeuge von Vollzugsbeamten mit kriminalpolizeilichen Aufgaben im überwiegenden dienstlichen Interesse gehalten werden (vgl. § 6 Abs. 2 BRKG). Allerdings bezweifelt der Rechnungshof, dass dies im vorstehenden Umfang notwendig ist, da die durchschnittliche dienstliche Fahrleistung dieser Fahrzeuge derzeit deutlich unter 1 000 km/Jahr liegt. Trotz Zusage der Polizeibehörde, den Bestand an Kraftfahrzeugen nachdrücklich abzubauen, bestehen noch immer erhebliche Mehrbestände gegenüber dem Ausstattungssoll. Der Rechnungshof hält auch an seiner Forderung fest, dass die Anzahl der Krankentransportkraftwagen der Polizei angesichts der guten Ausstattung der Bereitschaftspolizei und aufgrund des dichten Rettungsnetzes der Berliner Feuerwehr von sieben auf zwei Fahrzeuge zu reduzieren ist; dies entspricht einem Beschaffungswert von etwa DM.
Die Polizeibehörde erwiderte in ihrer Stellungnahme zu der weisungswidrigen Inanspruchnahme von Dienstkraftfahrzeugen (mit Fahrer) durch Dienststellenleiter für Fahrten zwischen Wohnung und Dienstort (T 279), dass kein Verstoß gegen bestehende Regelungen nachgewiesen werden konnte.
Sie ist ferner der Auffassung, dass sich prüffähige Fahrtenbucheintragungen ­ insbesondere bei der Kriminalpolizei ­ aus einsatztaktischen Erfordernissen verböten. Der Rechnungshof hat die Behörde unter Nennung weiterer konkreter Prüfungsergebnisse gebeten, nochmals dem Verdacht auf Unregelmäßigkeiten nachzugehen, ggf. Schadenersatzansprüche des Landes Berlin geltend zu machen und im übrigen sicherzustellen, dass Dienstkraftfahrzeuge künftig nur noch bestimmungsgemäß verwendet werden. Da er auch nicht die Auffassung der Polizeibehörde zu den Fahrtenbucheintragungen teilt (T 279), hat er die Polizeibehörde unter Hinweis auf den Erlaß der Senatsverwaltung für Inneres (T 278), wonach pauschale Angaben zum Fahrtziel, wie z. B. Stadtfahrt, unzureichend sind, nochmals gebeten, für eine ordnungsgemäße Führung der Fahrtenbücher zu sorgen. Der Schriftverkehr mit der Verwaltung ist noch nicht abgeschlossen.
c) Zweckwidrige Verwendung von unzulässig gebildeten Rücklagen durch eine Fraktion einer Bezirksverordnetenversammlung
Eine Fraktion einer Bezirksverordnetenversammlung hat bis zum Jahresende 1994 nicht verausgabte Fraktionszuschüsse entgegen dem Prinzip der Jährlichkeit (§ 45 LHO) nicht an den Haushalt zurückgeführt. Sie hat die unzulässig gebildeten Rücklagen von 38 350 DM trotz entsprechender Hinweise des Rechnungshofs am Ende des Haushaltsjahres 1995 zweckwidrig ausgegeben. Darüber hinaus hat sie über Mittel entgegen der haushaltswirtschaftlichen Sperre verfügt.
Gemäß § 8 a des Gesetzes über die Entschädigung der Mitglieder der Bezirksverordnetenversammlungen, der Bürgerdeputierten und sonstiger ehrenamtlich tätiger Personen (BzVEG) erhalten die in den Bezirksverordnetenversammlungen vertretenen Fraktionen aus dem Landeshaushalt Zuschüsse für den personellen und sachlichen Aufwand einschließlich der Unterhaltung der Fraktionsbüros. Die Fraktionen erhalten die Zuschüsse monatlich im voraus, bewirtschaften sie in eigener Verantwortung und weisen die ordnungsgemäße Verwendung der Mittel jährlich gegenüber dem Vorsteher bzw. der Vorsteherin der Bezirksverordnetenversammlung nach. Diese Haushaltsmittel werden hier ­ dem allgemeinen Sprachgebrauch folgend ­ als Fraktionszuschüsse bezeichnet. Sie unterliegen dem Grundsatz der Jährlichkeit (§ 45 LHO). Am Jahresende nicht verbrauchte Fraktionszuschüsse müssen dem Haushalt wieder zugeführt werden. Der Rechnungshof hat aufgrund seiner Prüfungserkenntnisse mit Schreiben vom 19. Dezember 1994 die Vorsteher und Vorsteherinnen aller Bezirksverordnetenversammlungen auf diese Rechtslage hingewiesen.
Eine in einer Bezirksverordnetenversammlung vertretene Fraktion wandte sich wegen dieses Schreibens an den Rechnungshof. Sie nahm Bezug auf eigene Rücklagen, die sie für rechtmäßig hielt, und bat um weitere Erläuterungen. Der Rechnungshof kam mit Schreiben vom 30. März 1995 dieser Bitte nach und forderte die Fraktion auf, die unzulässig gebildeten Rücklagen an den Landeshaushalt zurückzuführen. Die Fraktion hat ­ trotz mehrmaliger Erinnerungen ­ dieser Forderung des Rechnungshofs nicht entsprochen und zur Begründung erklärt, sie werde zunächst ein Rechtsgutachten darüber einholen, ob die Auffassung des Rechnungshofs richtig sei. Ob und ggf. mit welchem Ergebnis ein solches Rechtsgutachten erstellt wurde, ist dem Rechnungshof nicht bekannt. Am 18. April 1996 teilte der Fraktionsvorsitzende dem Rechnungshof dann mit, die gesamte Rücklage sei „für die Anschaffung von Ausstattungsgegenständen, die von der zur Verfügung gestellten Grundausstattung nicht gedeckt werden, entsprechend mehrjähriger Bedarfsplanung verbraucht" worden.
Der Rechnungshof hat diese Angaben überprüft. Er stellte fest, dass die Fraktion aus den auf das Haushaltsjahr 1995 übertragenen Rücklagen von insgesamt 38 350 DM allein 32 200 DM dazu verwendet hat, um die von ihr genutzten Fraktionsräume zu renovieren, mit Teppichboden auszulegen und mit neuen Büromöbeln auszustatten. Den Rest der Rücklage sowie weitere 930 DM aus laufenden Fraktionszuschüssen des Haushaltsjahres 1995 von insgesamt 21 340 DM hat die Fraktion für den Kauf eines speziellen hochleistungsfähigen Adressendruckers zum Preis von knapp 7 100 DM ausgegeben.
Der Rechnungshof konnte den Bedarf für die Beschaffungen nicht erkennen. Die Fraktion hat aus den Rücklagen Aufträge im Wert von 21 930 DM erst im Dezember 1995 erteilt und damit verbundene Ausgaben von 13 300 DM ohne jede Sicherheit für noch nicht erbrachte Leistungen vorausgezahlt.
Die Ausgaben für das Fraktionsbüro wurden geleistet, obgleich die Räume der Fraktion ­ wie alle anderen Diensträume auch ­ von der Verwaltung turnusgemäß renoviert und angemessen mit Mobiliar ausgestattet werden. Die Fraktion hat damit Haushaltsmittel für eine weit über den allgemeinen Verwaltungsstandard hinausgehende Ausstattung des Büros ausgegeben. Den Nutzen des Adressendruckers für Fraktionszwecke konnte der Rechnungshof auch aufgrund seiner Prüfungserfahrung in anderen Bezirken nicht nachvollziehen.
289Außerdem galt seit dem 7. November 1995 eine von der Senatsverwaltung für Finanzen wegen des zu erwartenden hohen Haushaltsdefizits verhängte Ausgabensperre. Hieran hatte sich auch die Fraktion als Teil der Bezirksverordnetenversammlung, die ihrerseits Organ der bezirklichen Selbstverwaltung ist (Artikel 72 VvB), zu halten. Der Rechnungshof hat ferner Anhaltspunkte dafür, dass der Kreisverband der Partei die Fraktionsräume mit allen Einrichtungsgegenständen und technischen Geräten unentgeltlich mitbenutzt. Er sieht in der gemeinsamen Nutzung von Fraktionsbüros durch Fraktion und Partei die Gefahr einer unzulässigen indirekten Parteifinanzierung aus Haushaltsmitteln.
Der Rechnungshof hat die Fraktion aufgefordert, insgesamt 39 280 DM an den Haushalt zurückzuzahlen, weil er diese Ausgaben für unvereinbar hält mit der Zweckbestimmung der Fraktionszuschüsse nach § 8 a BzVEG in Verbindung mit dem Gebot sparsamer Verwaltung von Haushaltsmitteln (Artikel 86 Abs. 2, früher Artikel 74 Abs. 2 VvB, § 7 LHO).