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Timestamp: 2020-01-28 14:25:51
Document Index: 157488601

Matched Legal Cases: ['artículo 376', 'ARTÍCULO 376', 'artículo 376', 'Artículo 376', 'artículo 49', 'artículo 371', 'Artículo 377', 'artículo 381', 'artículo 379']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 017 del 15/02/2019
Opinión Jurídica : 017 - J del 15/02/2019
OJ-017-2019
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número CTE-179-2018 (sic), de 12 de febrero de 2019 –recibido el 13 del mismo mes y año-, mediante el cual nos pone en conocimiento que dicha Comisión solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto de Ley tramitado bajo el expediente legislativo No. 21.006, denominado “Ley para declarar como un servicio público a los comedores que atienden a poblaciones en condición de vulnerabilidad con fondos públicos, adición de un nuevo inciso al artículo 376 del Código de Trabajo, Ley No. 2 de 26 de agosto de 1943”,
que innegablemente guarda relación con otros proyectos de ley recientemente dictaminados por nosotros en los pronunciamientos no vinculantes Nos. OJ-006-2019, de 24 de enero de 2019, OJ-009-2019 y OJ-010-2019, ambos de 06 de febrero de 2019. Y por tanto, con base en las consideraciones jurídicas allí vertidas, en el tanto resultan atinentes al contenido del proyecto ahora consultado, atenderemos puntualmente su requerimiento.
De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-130-2018 de 21 de diciembre de 2018, OJ-006-2019 de 24 de enero de 2019, OJ-010-2019 de 6 de febrero de 2019).
II.- Proyectos de Ley consultado No. 21006.
“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICÁ
PARA DECLARAR COMO UN SERVICIO PÚBLICO A LOS COMEDORES QUE ATIENDEN A POBLACIONES EN CONDICIÓN DE VULNERABILIDAD CON FONDOS PÚBLICOS, ADICIÓN DE UN NUEVO INCISO AL ARTÍCULO 376 DEL CÓDIGO DE TRABAJO, LEY N.° 2, DE 26 DE AGOSTO DE 1943
ARTÍCULO ÚNICO-
Adición de un inciso al artículo 376 del Código de Trabajo, Ley N.° 2, de 26 de agosto de 1943, para que se lea de la siguiente manera:
Artículo 376- Para los efectos del artículo anterior se entienden por servicios públicos:
f) Los que desempeñen los trabajadores que en la suspensión de sus servicios impidan o causen un daño grave o inmediato a la nutrición, salud o a la economía pública, como el Programa de Alimentación y Nutrición Escolar y del Adolescente (Panea), además de todo comedor que opere con fondos públicos en la atención a poblaciones vulnerables.
El análisis jurídico de los proyectos de ley consultados nos adentra en temas sumamente complejos y vastos, como lo son el derecho de huelga de los funcionarios públicos y su limitación o prohibición -opción esta última por la que optó nuestro constituyente originario (art. 61 de la Constitución Política)- en los servicios públicos esenciales, entre otros; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo de los mismos, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no vinculante. Nos referiremos entonces sólo en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado. Y para ello utilizaremos como base las consideraciones jurídicas que al respecto hemos externado anteriormente tanto en ejercicio de nuestra función consultiva, como recientemente en los informes rendidos por la Procuraduría General, como asesor objetivo de la Sala, en las acciones de inconstitucionalidad tramitadas bajo los expedientes Nos. 18-015746-0007-CO y 18-015934-0007-CO. Así como en los proyectos de Ley Nos. 21.097, denominado “Ley de declaratoria de Servicios Públicos Esenciales”, 21.049, denominado“Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos” y 21.156 y 21.190, denominados “Reforma a la Ley número 1860 del 21 de abril de 1955 (Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y se incluye un nuevo inciso que corresponderá al inciso g) del artículo 49, y a los artículos de la Ley Numero 2, del 27 de agosto de 1944. Código de Trabajo: Se adiciona el artículo 371 del Código de Trabajo c), d) Artículo 377: bis_a), artículo 381, inciso 6), artículo 379 del Código de Trabajo y otros” y “Reforma a los artículos 379 y 385 de la Ley No. 9343, Reforma Procesal Laboral”, en los que acabamos de rendir criterios no vinculantes (OJ-006-2019, de 24 de enero de 2019, OJ-009-2019 y OJ-010-2019, ambos de 06 de febrero del 2019).
Debemos partir de una obligada y necesaria contextualización del instituto de las huelgas en los denominados “servicios públicos esenciales” y su régimen jurídico en Costa Rica. Para lo cual, nos basaremos en algunas consideraciones jurídicas “no vinculantes” externadas en la OJ-006-2019, de 24 de enero de 2019, que fueran reiteradas en la OJ-010-2019 op. cit.
De lo expuesto deriva la necesidad de que, previamente, exista una determinación legislativa de los servicios públicos esenciales, porque si bien en nuestro medio se reconoce como parte del contenido esencial del Derecho de sindicación - acción sindical-, el derecho de los trabajadores a la huelga (art. 61 constitucional), como el derecho de incumplir transitoriamente del contrato de trabajo, de conformidad con la legislación nacional vigente, con el propósito de preservar, afirmar y perseguir los intereses que enuncia la propia Constitución y a los que el Estado debe procurar los adecuados cauces jurídicos e institucionales, lo cierto es que aquel derecho de innegable acción colectiva, como todo derecho no es ilimitado y en nuestro entorno la limitación más clara y además refleja expresamente en la Constitución, se produce en el supuesto de afectación de los llamados “servicios esenciales” de la comunidad, cuya continuidad está en consecuencia garantizada constitucionalmente y con respecto a los cuales se establece una reserva legal, resultando que toda restricción o exclusión del citado derecho de huelga, debe darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia. Mandato que, según ha reiterado la Sala Constitucional -sentencia Nº 1998-01317-, se satisface mediante los artículos 375 y 376 del Código de Trabajo.” (Pronunciamiento no vinculante OJ-006-2019, de 24 de enero de 2019, ratificado en la OJ-010-2019 op. cit.).
Es importante mencionar que la aludida prohibición del derecho de huelga en servicios públicos esenciales, existente y jurídicamente reconocida en nuestro medio, no produce una retirada completa de la libertad de asociación, y mucho menos, de la acción sindical, pues como bien lo establece el ordinal 707 del Código de Trabajo vigente –introducido por la denominada Reforma Procesal Laboral-: “Las personas trabajadoras, cualquiera que sea su régimen , con impedimento para declararse en huelga por laborar en servicios esenciales, fracasada la conciliación, tienen derecho a someter la solución del conflicto económico y social a arbitramento, en la forma, los términos y las condiciones indicadas en esta normativa”. Cumpliéndose entonces las garantías compensatorias que se aluden en la doctrina no vinculante de los órganos de la OIT [6] (Pronunciamientos OJ-009-2019 y OJ-010-2019, op. cit.)
Ahora bien, refiriéndonos puntualmente al proyecto de Ley consultado, tal y como lo indicamos en la OJ-010-2019, op cit., es evidente que con él se pretende conservar la exclusión constitucional (art. 61) y legalmente establecida (art. 375 del Código de Trabajo), según la cual se prohíbe –es decir, no se permite- la huelga en los servicios públicos catalogados por el legislador como esenciales. Entre los cuales, con algún grado de dificultad, se logra entender que se quiere incluir, de algún modo, una parte del denominado “sector de la educación”; que según la doctrina no vinculante de la OIT, no constituye servicio esencial en sentido estricto[7]. Pero hay que indicar, que el propio Comité de Libertad Sindical de la OIT reconoce que pueden ser considerados como servicios esenciales: “el suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar” (comedores escolares) y “la limpieza de los establecimientos escolares” (Párrafo 585 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006; en el que se citan: 324.º informe, caso núm. 2037, párrafo 102).
Según señalamos en la citada OJ-010-2019, op. cit., la prohibición del derecho de huelga en el denominado “sector educativo”, es un tema actual y por demás, polémico en Europa, pues en junio pasado[8] el Tribunal Constitucional alemán dictaminó que los maestros de escuela con categoría de funcionarios públicos no pueden hacer huelga[9], pues considera que su función pública está por encima del derecho de asociación y defensa de sus intereses económicos: “El funcionario está comprometido con el bien común y, por lo tanto, con la administración desinteresada y tiene que diferir sus propios intereses en el cumplimiento de las tareas encomendadas a él (…) negarse a servir o detener el trabajo para mantener o promover las condiciones de trabajo es incompatible con la relación de servicio civil (…) El sistema educativo y la misión educativa del estado tienen una alta prioridad” –dice la sentencia-. Y en Ecuador, por ejemplo, en su Constitución Política se prohíbe la paralización de los servicios públicos, incluida en ellos la educación (art. 35 inciso 10).
En nuestro caso, especialmente con la emisión de la Ley No. 9435 de 5 de abril de 2017, es patente que el Programa de Comedores Escolares y del Adolescente, es un programa social de reconocida e inaplazable necesidad, por demás, complementario del Ministerio de Educación Pública, que se brinda a estudiantes de los Centros Educativos Públicos de todo el país, provenientes de familias en condición de pobreza o pobreza extrema y desarrolla una cultura alimentaria-nutricional que promueve la práctica de estilos de vida saludables en la comunidad educativa. De modo que resulta razonable pensar que la afectación del Derecho Fundamental a la Educación[11] por la limitación o suspensión de un elemento instrumental del mismo, como es el servicio de comedores escolares por la huelga –que también afecta la salud-puede estimarse de una gran intensidad en comparación con la afectación del derecho de huelga de los servidores públicos que bien podría imponer la prevalencia y el mantenimiento de aquel servicio con base en lo dispuesto por el ordinal 61 constitucional, y consecuentemente, la privación de la posibilidad de ejercer el derecho de huelga en aquél. Así lo estimó el Juzgado de Trabajo del II Circuito Judicial, mediante sentencia No. 2260-2018 de las 14:51 hrs. del 28 de noviembre de 2018[12]. Lo cual, en todo caso, establecer como esencial aquél servicio complementario, o la Educación misma, es resorte exclusivo del legislador.
[11] La educación no solo se puede concebir como un derecho fundamental de los ciudadanos (Arts. 77 y 78 constitucionales y 1 de la Ley Fundamental de Educación, No. 2160), sino también como un servicio público, esto es, como una prestación positiva que brindan a los habitantes de la República las administraciones públicas –el Estado a través del Ministerio de Educación Pública y la Universidades Públicas-, con lo cual es un servicio público propio o los particulares a través de organizaciones colectivas del derecho privado –v. gr. fundaciones, asociaciones o sociedades- en el caso de las escuelas, colegios y universidades privadas, siendo en este caso un servicio público impropio (Resolución No. 2017-14961 de las 09:15 hrs del 22 de setiembre del 2017, Sala Constitucional). Y a él está indefectiblemente asociado el servicio de comedores escolares y la limpieza de los establecimientos escolares, ambos considerados como servicios públicos esenciales por la OIT (324.º informe, caso núm. 2037, párrafo 102).
[12] En su Considerando Sexto se afirma: “Que debido al movimiento de huelga en el Ministerio de Educación Pública, se ha visto afectado el servicio de Comedores Estudiantiles. El movimiento de huelga indefinido, tal como lo han manifestado la mismas dirigencias de los sindicatos, ha provocado con el pasar de los días afectación a los servicios de alimentación que brindan los Centros Educativos. Para llegar a esta conclusión primeramente es un hecho público y notorio que el movimiento de huelga en el Ministerio de Educación Pública se ha prolongado por varios días de manera indefinida. Además se desprende del informe que presenta la representación del Estado, de afectación a Comedores Estudiantiles, comprende desde el 10 al 25 de setiembre, puede verse en imagen 760 del expediente electrónico, en ese momento la huelga llevaba apenas 12 días y la afectación a los comedores estudiantiles ya arrojaba números preocupantes, estudiantes sin servicio de comedor aproximadamente 98.966, esta información suministrada por supervisores de Centros Educativos tal como se detalla en el mismo informe”.