Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-okruh-ucastniku-rizeni-necinnost-spravniho-organu.p2207.html
Timestamp: 2020-06-01 18:11:43+00:00
Document Index: 23860656

Matched Legal Cases: ['§ 80', '§ 92', '§ 92', '§ 80', '§ 79', '§ 101', '§ 100', '§ 94', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 60', '§ 92', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 81', '§ 81', 'soud ', '§ 14', '§ 76', '§ 14', '§ 28', '§ 28', '§ 81', '§ 53', 'soud ', '§ 60', '§ 92', '§ 80', '§ 79', 'soud ', 'soud ', '§ 92', 'soud ', 'čl. 36', '§ 100', 'soud ', '§ 179', '§ 100', 'soud ', 'soud ', '§ 60', '§ 92', '§ 12', 'soud ', '§ 100', 'soud ', 'soud ']

Správní řízení: okruh účastníků řízení; nečinnost ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2363/2011
Správní řízení: okruh účastníků řízení; nečinnost správního orgánu
k § 80 a § 92 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Jestliže je odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podáno osobou, která tvrdí, že s ní mělo být jednáno jako s účastníkem správního řízení a že je tzv. opomenutým účastníkem, je správní orgán povinen o takovém odvolání vydat rozhodnutí i v případě, že odvolání vyhodnotí jako nepřípustné (§ 92 správního řádu z roku 2004). Pokud správní orgán vyřídí takové odvolání pouhým neformálním přípisem, jedná se o nečinnost ve smyslu § 80 správního řádu z roku 2004 a § 79 s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 3 Ans 38/2010-122)
č. 1657/2008 Sb. NSS; Soudní
ve věcech správních č. 749/2001.
Bohuslav V. proti 1) Krajskému úřadu Středočeského kraje a 2) Ministerstvu práce a sociálních věcí o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalovaného 1).
Město Čáslav rozhodnutím ze dne 13. 7. 2005 vyhovělo žádosti o přijetí paní Jany V. (žalobcovy matky) do Domova důchodců Čáslav k přechodnému pobytu od 13. 7. 2005 do 31. 7. 2005. Téhož dne si paní Jana V. toto rozhodnutí převzala. Rozhodnutím Městského úřadu Čáslav ze dne 25. 7. 2005 byla následně žalobci odňata dávka sociální péče - příspěvek při péči o osobu blízkou vyplácená formou opakovaného příspěvku za dobu od 13. 7. 2005.
V podání ze dne 12. 12. 2006 žalobce nadepsal, že podává odvolání proti rozhodnutí ze dne 13. 7. 2005 a zároveň návrh na obnovu řízení a návrh dle § 101 správního řádu z roku 2004. Dne 16. 12. 2006 se žalobce obrátil na Městský úřad v Čáslavi, odbor sociálních věcí, s návrhem na obnovu řízení podle § 100 správního řádu z roku 2004, případně na zahájení přezkumného řízení podle § 94 téhož zákona ve věci rozhodnutí městského úřadu ze dne 25. 7. 2005 o odnětí příspěvku při péči o osobu blízkou.
Městský úřad odpověděl žalobci přípisy ze dne 15. 12. 2006 a ze dne 29. 12. 2006. V posledně uvedeném přípisu žalobci sdělil, že řízení ve věci odnětí dávky sociální péče nebylo dosud pravomocně ukončeno rozhodnutím, a proto nebylo možno provést obnovu řízení ani přezkumné řízení. Pokud jde o rozhodnutí města Čáslav ze dne 13. 7. 2005, kterým byla žalobcova matka přijata do domova důchodců na krátkodobý pobyt, městský úřad uvedl, že toto rozhodnutí splňovalo všechny náležitosti a bylo vydáno plně v zájmu paní Jany V., a proto žalobci musela být dávka po dobu pobytu jeho matky v domově důchodců odňata.
Protože o podáních žalobce nebylo rozhodnuto, podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze. Poté, co byl žalobci ustanoven advokát k ochraně jeho zájmů v této věci, žalobce doplnil žalobu o návrh petitu, v němž uvedl, že městský soud má rozhodnout tak, že (I) žalovanému 1) se ukládá povinnost, aby ve lhůtě 14 dnů od právní moci rozsudku vydal rozhodnutí o odvolání žalobce proti rozhodnutí města Čáslav ze dne 13. 7. 2005; (II) žalovanému 1) se ukládá povinnost, aby ve lhůtě 14 dnů od právní moci rozsudku vydal rozhodnutí o návrhu žalobce na obnovu řízení ve věci rozhodnutí města Čáslav ze dne 13. 7. 2005; a (III) žalovanému 2) ukládá povinnost, aby ve lhůtě 14 dnů od právní moci rozsudku vydal rozhodnutí o návrhu žalobce ze dne 16. 12. 2006 na obnovu řízení a přezkoumání rozhodnutí o odnětí dávky péče o osobu blízkou ze dne 25. 7. 2005.
Rozsudkem ze dne 23. 6. 2010 vyhověl Městský soud v Praze žalobcově žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného v tom směru, že výrokem I. žalovaného 1) zavázal do 30 dnů od právní moci rozsudku rozhodnout o odvolání žalobce ze dne 12. 12. 2006 proti rozhodnutí města Čáslav ze dne 13. 7. 2005 a o návrhu na obnovu řízení ze dne 12. 12. 2006 ve věci téhož rozhodnutí. Ve vztahu k žalovanému 2) městský soud žalobu výrokem II. zamítl.
V odůvodnění k výroku I. městský soud uvedl, že bylo na žalovaném 1), aby o tomto odvolání a návrhu na obnovu řízení rozhodl způsobem předvídaným správním řádem. Skutečnost, že odvolání bylo podáno osobou, která nebyla účastníkem řízení, neodůvodňuje nevydání rozhodnutí o odvolání postupem podle správního řádu (§ 60 správního řádu z roku 1967,*) § 92 správního řádu z roku 2004). Stejně tak skutečnost, že nejsou splněny podmínky pro obnovu řízení, neodůvodňuje to, že správní orgán o podaném návrhu na obnovu řízení nerozhodl. Městský soud dodává, že podání žalobce datované dnem 12. 12. 2006 je jasně označeno jako odvolání i jako návrh na obnovu řízení a z jeho obsahu je i zřejmé, že žalobce se domáhá zrušení rozhodnutí města Čáslav ze dne 13. 7. 2005 z důvodů, které v tomto podání uvádí. Na žalovaném 1) bylo zhodnotit, zda podané odvolání je odvoláním přípustným, eventuálně důvodným, a též posoudit, zda žalobcem uvedené důvody splňují zákonné podmínky pro obnovu řízení. Nemůže přitom podle městského soudu obstát tvrzení žalovaného 1), že předmětné podání bylo posuzováno podle svého obsahu jako jiné (blíže nespecifikované) podání proto, že je podala osoba, která nebyla účastníkem řízení, a též proto, že neobsahuje žádný důvod, pro který by mělo být rozhodnutí přezkoumáváno. Žalovaný 1) pochybil, pokud toto podání opakovaně vyřizoval neformálními přípisy, nevydal rozhodnutí o odvolání žalobce proti rozhodnutí města Čáslav ze dne 13. 7. 2005 a o návrhu žalobce na obnovu řízení ve věci téhož rozhodnutí, a nepostupoval tak v souladu se správním řádem.
K výroku II., kterým městský soud zamítl návrh žalobce na uložení povinnosti žalovanému 2) rozhodnout o jeho návrhu ze dne 16. 12. 2006 na obnovu řízení ve věci rozhodnutí městského úřadu ze dne 25. 7. 2005 uvedl, že toto rozhodnutí bylo již dříve zrušeno k odvolání žalobce dne 7. 11. 2005 žalovaným 1). Toto rozhodnutí bylo následně potvrzeno rozhodnutím žalovaného 2) ze dne 5. 1. 2006. Žalobcem požadované povolení obnovy řízení tedy nebylo z povahy věci možné, neboť napadené rozhodnutí již bylo zrušeno.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že pokyn městského soudu (uložení povinnosti rozhodnout ve věci) je značně zmatečný a nesrozumitelný. Městský soud měl podle jeho názoru nejprve správnímu orgánu uložit, aby rozhodl o účastenství žalobce ve správním řízení, a teprve na základě výsledku uložit případnou povinnost k vydání rozhodnutí ve věci. Podání, které musí být vyřizováno jako odvolání, může podat pouze účastník řízení (§ 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Podle stěžovatele tak neobstojí tvrzení soudu, že správní orgán měl posoudit podání ze dne 12. 12. 2006 podle jeho názvu a vyřizovat je jako kvalifikované podání odvolání. K tomu stěžovatel podotkl, že v řízení o přijetí do ústavu sociální péče (domova důchodců) je účastníkem pouze žadatel. V tomto případě byla žadatelkou matka žalobce, a proto by pouze ona mohla ve věci podat odvolání. Žalovaný 1) tak správně posoudil podání žalobce ze dne 12. 12. 2006 jako jiné podání a jako takové je i řádně vyřídil.
(...) Nejzásadnější stěžovatelovu námitku proti výroku I. napadeného rozsudku představuje jeho tvrzení, že nebylo jeho povinností vydat rozhodnutí o odvolání žalobce, neboť podání, které musí být vyřizováno jako odvolání, může podat pouze účastník řízení (§ 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Stěžovatel pro podporu svého názoru odkázal jak na doktrinální názory, tak i judikaturu zdejšího soudu, konkrétně rozsudek ze dne 19. 5. 2008, čj. 2 As 8/2008-39, č. 1657/2008 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud se s touto námitkou stěžovatele neztotožňuje z následujících důvodů. Předně je zapotřebí vycházet z toho, že rozhodnutí o přijetí žalobcovy matky do domova důchodců bylo vydáno za účinnosti správního řádu z roku 1967, a proto se úprava účastenství v tomto správním řízení posuzovala podle § 14 tohoto zákona, podle něhož "[ú]
častníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Účastníkem řízení je i ten, komu zvláštní právní předpis takové postavení přiznává.
" Okruh účastníků řízení přijetí do domova důchodců byl s účinností do 31. 12. 2006 určen vyhláškou č. 182/1991 Sb., která provádí zákony č. 114/1988 Sb. a č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení. Podle § 76 této vyhlášky se jednalo o řízení, které bylo možno zahájit buď na žádost, anebo
. Žádost byli oprávněni podat občané, kteří potřebovali ústavní sociální péči, anebo také rodinní příslušníci s jejich souhlasem a na základě potvrzení lékaře o zdravotním stavu. Pokud se jednalo o nezletilé nebo občany zbavené způsobilosti k právním úkonům, podával žádost jejich zákonný zástupce. Z úřední povinnosti mohlo být zahájeno též z podnětu obce, zdravotnického zařízení, občanského sdružení, církve nebo charitativní organizace. V posuzované věci se jednalo o případ, kdy řízení o přijetí do ústavu sociální péče bylo zahájeno na žádost paní Jany V., takže žalobce nebyl žadatelem. Jelikož však pro toto řízení platil podpůrně § 14 odst. 1 správního řádu z roku 1967, mohl být žalobce považován za účastníka z titulu svého tvrzení, které ovšem z povahy věci vznesl až ve svém podání ze dne 12. 12. 2006 označeném mj. jako "
", kde výslovně uvedl, že se považuje za účastníka řízení od samého počátku.
Taková situace byla obecně již starší judikaturou vztahující se ke správnímu řádu z roku 1967 považována za situaci tzv. (byť potenciálně) opomenutého účastníka. Pokud by toto tvrzení o účastenství bylo vzneseno v průběhu správního řízení, správní orgán by v tomto případě musel vydat procesní rozhodnutí o tom, že taková osoba účastníkem řízení není. Jestliže takové tvrzení bylo vzneseno až po vydání rozhodnutí a případně i po jeho nabytí právní moci spolu s podaným odvoláním, pak bylo třeba řešit otázku účastenství takové osoby v řízení o jí podaném odvolání, nikoliv samostatným procesním rozhodnutím [viz k tomu Vedral, J.
Subjekty správního řízení (správní orgány a účastníci řízení)
, ev. č. ASPI LIT33689CZ, tamtéž je odkazováno na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 8. 2001, sp. zn. 5 A 27/96, Soudní
ve věcech správních č. 749/2001]. Tyto závěry lze přiměřeně použít i pro okruh účastníků podle správního řádu z roku 2004, který ovšem rozhodování správního orgánu o účastenství osoby, která tvrdí, že je účastníkem, váže na "
", které mohou spočívat ve skutkových okolnostech případu či nejasnosti právní úpravy (§ 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Stěžovatelem citovaný rozsudek zdejšího soudu čj. 2 As 8/2008-39 se vztahoval k situaci opomenutého účastníka v řízení podle stavebního zákona (kde je úprava účastenství částečně speciální), avšak s tím podstatným rozdílem, že tento opomenutý účastník tvrdil své účastenství již v řízení před správním orgánem prvního stupně, který s ním však jako s účastníkem nejednal a nevydal rozhodnutí podle § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004. V posuzované věci však námitka účastenství byla vznesena až spolu s podaným odvoláním. V takovém případě správní orgán není oprávněn nakládat s podaným odvoláním jako s jiným podáním, které nemá účinky zahájení řízení o opravném prostředku, a je povinen postupovat v souladu s § 81 a násl. správního řádu z roku 2004, resp. § 53 a násl. správního řádu z roku 1967. K tomu Nejvyšší správní soud považuje za nutné připomenout, že úprava odvolacího řízení není konstruována na principu procesních odklonů v případě, že odvolání je nepřípustné proto, že bylo podáno opožděně nebo osobou neoprávněnou. V takovém případě je správní orgán povinen odvolání zamítnout a zároveň také přezkoumat, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení či pro vydání nového rozhodnutí (§ 60 správního řádu z roku 1967, § 92 správního řádu z roku 2004). Pokud tedy stěžovatel nevydal o žalobcem podaném odvolání rozhodnutí a odpovídal mu pouhými přípisy, které ovšem pouze odkazovaly na různá předchozí vyřízení jeho dřívějších podání, jednalo se o nečinnost ve smyslu § 80 správního řádu z roku 2004 a § 79 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud rovněž poukazuje na obdobný názor Ústavního soudu ČR obsažený v nálezu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09), v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že "[j]
estliže zákon ukládá rozhodnout o podání označeném jako ,
odvolání'
a shledá-li správní orgán, že se jedná o odvolání nepřípustné, jež je nutné zamítnout, protože kupř. bylo podáno osobou k tomu neoprávněnou (§ 92 odst. 1 věta první správního řádu z roku 2004), nesmí se správní orgán tomuto úkonu vyhýbat tím, že na podání bude reagovat sdělením, jež by soudně přezkoumatelné nebylo
". V souhrnu tedy Nejvyšší správní soud k této námitce stěžovatele uzavírá, že jeho postup nebyl nejen v souladu se zákonem, ale byl i rozporný se základními ústavně zaručenými právy adresátů veřejné správy (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod), a plně se tak ztotožňuje s argumentací městského soudu.
Poslední stěžovatelova námitka, že nebyl orgánem příslušným k rozhodnutí o povolení obnovy řízení podle § 100 a násl. správního řádu z roku 2004, nýbrž že tímto orgánem byl Městský úřad Čáslav, napadá zákonnost druhé části výroku I. napadeného rozsudku. Žalobce požádal o povolení obnovy řízení v obou svých podáních. Podání ze dne 12. 12. 2006 však směřovalo proti rozhodnutí města Čáslav o přijetí matky žalobce do Domova důchodců, zatímco podání ze dne 16. 12. 2006 směřovalo proti rozhodnutí městského úřadu ze dne 25. 7. 2005, kterým byla odejmuta žalobci dávka sociální péče - příspěvek při péči o osobu blízkou vyplácená formou opakovaného příspěvku za dobu od 13. 7. 2005. Výrokem I. napadeného rozsudku stěžovateli byla uložena povinnost "
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku rozhodnout o odvolání žalobce datovaném dnem 12. 12. 2006 proti rozhodnutí města Čáslav ze dne 13. 7. 2005, čj. 17741/2005, a o návrhu na obnovu řízení datovaném dnem 12. 12. 2006 ve věci téhož rozhodnutí
". Jak již Nejvyšší správní soud výše dovodil, použije se pro řízení o obnově řízení podle přechodného ustanovení § 179 odst. 2 správního řádu z roku 2004 tento zákon (tzn. správní řád z roku 2004). Z § 100 odst. 2
tohoto zákona vyplývá, že o obnově řízení rozhoduje správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni. Jak vyplývá ze skutečností zjištěných ze spisu, posledním správním orgánem, který rozhodoval ve věci přijetí žalobcovy matky do Domova důchodců, bylo město Čáslav, nikoliv stěžovatel. Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s námitkou stěžovatele, že není správním orgánem příslušným k rozhodnutí o obnově řízení v dané věci. Na druhé straně ovšem Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že i v této procesní situaci je povinností stěžovatele podle § 60 správního řádu z roku 1967 (kterému odpovídá § 92 odst. 1 správního řádu z roku 2004) posoudit případné předpoklady pro obnovu řízení, pokud by odvolání žalobce zamítl jako opožděné či nepřípustné. Vzhledem k tomu, že první část výroku I. ukládá stěžovateli povinnost rozhodnout o odvolání žalobce, je třeba vnímat i návaznou druhou část týkající se rozhodnutí o žádosti o povolení obnovy řízení v tomto kontextu. Stěžovatel tedy dostojí povinnosti realizovat výrok I. napadeného rozsudku, pokud v případě, že odvolání žalobce zamítne z důvodu nepřípustnosti či opožděnosti, posoudí zároveň jeho žádost o obnovu řízení a poté ji v souladu s § 12 správního řádu z roku 2004 postoupí k vyřízení příslušnému správnímu orgánu. Nejvyšší správní soud dále poukazuje na § 100 odst. 2 správního řádu z roku 2004, podle něhož se obnovy řízení nemůže dovolávat ten, kdo mohl důvod obnovy uplatnit v odvolacím řízení.
Z uvedeného vyplývá, že stěžovateli je sice třeba přisvědčit v tom, že výrok I. napadeného rozsudku nebyl městským soudem úplně přesně vyjádřen, neboť stěžovateli uložil povinnost rozhodnout o povolení obnovy řízení ve věci přijetí žalobcovy matky do domova důchodců v Čáslavi, ačkoliv stěžovatel nebyl posledním orgánem rozhodujícím ve věci a není k takovému rozhodnutí ze zákona oprávněn, nicméně Nejvyšší správní soud neshledává v posuzované věci důvod pro zrušení výroku I. napadeného rozsudku, neboť tento výrok je možno interpretovat i v souladu se zákonem tak, aby nebyla porušena pravidla správního řízení a zároveň byla zachována práva žalobce. Ačkoliv tedy Nejvyšší správní soud výrok I. napadeného rozsudku nezrušil, bude stěžovatel v dalším postupu ve správním řízení vázán napadeným rozsudkem ve smyslu právního názoru Nejvyššího správního soudu vyjádřeného v tomto rozsudku (viz k tomu např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66).