Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2011-00277-de-abril-3-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e829e7bee7a800bae0430a01015100ba&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-22 02:37:55
Document Index: 259698127

Matched Legal Cases: ['artículo 181', 'artículo 8', 'artículo 831', 'artículo 871', 'artículo 1603', 'artículo 41', 'artículo 71', 'artículo 21', 'artículo 768', 'artículo 134', 'artículo 132', 'artículo 2']

﻿ Auto 2011-00277 de abril 3 de 2013
AUTO 2011-00277 DE 03 DE ABRIL DE 2013
CONTENIDO:ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA. LA FIGURA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA NO PROCEDE EN AQUELLOS EVENTOS DONDE SE DESCONOZCA LA OBSERVANCIA DE NORMAS IMPERATIVAS, COMO SON LAS NORMAS DE ORDEN PÚBLICO QUE RIGEN LA CONTRATACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS, ASÍ COMO LAS QUE, PARA TAL EFECTO, ESTABLECEN DISPOSICIONES PRESUPUESTALES. EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, LA VÍA PROCESAL PARA ELEVAR UNA PRETENSIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA ES LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, ESCENARIO EN EL CUAL SE PODRÁ RECLAMAR LA RESTITUCIÓN, PERO SÓLO HASTA EL MONTO DEL ENRIQUECIMIENTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Auto 2011-00277 de abril 3 de 2013
Rad. 63001 23 31 000 2011 00277 01 (42993)
Actor: Cooperativa de Trabajo Asociado Gestión Empresarial CTA
La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 25 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, por cuanto el asunto es de doble instancia y el auto es apelable, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.
Corresponde a la Sala determinar si es posible reconocer, por medio de la actio de in rem verso, como lo sostiene el recurrente, el pago de los servicios de conserjería y actividades varias ejecutados por la parte actora, en favor del municipio de Armenia, sin existir contrato estatal alguno o si, por el contrario, no es procedente dar aplicación a dicha figura, por resultar violatoria de normas imperativas y de orden público.
1. Posición unificada sobre el enriquecimiento sin causa y la actio de in rem verso
Recientemente, en sentencia de 19 de noviembre de 2012(1), la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó el criterio jurisprudencial en relación con el tema del enriquecimiento sin causa y la actio de in rem verso(2), en los siguientes términos —por su relevancia se transcribe in extenso—:
“12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia(3) a partir del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831(4) del Código de Comercio, no puede ser invocado para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Así que entonces, la buena fe objetiva ‘que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte(5), y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia’, es la fundamental y relevante en materia negocial y ‘por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual’(6), cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.
Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben ‘celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no solo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural’.
Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho ‘constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario’(7).
Por consiguiente, de la actio de in rem verso, cuya cuantía no exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales, conocerán en primera instancia los jueces administrativos(8) y en la segunda instancia los tribunales administrativos.
Ahora, de aquella cuya cuantía exceda los 500 slmlm conocerán en primera instancia los tribunales administrativos(9) y en segunda instancia la Sección Tercera del Consejo de Estado, con la salvedad que las decisiones serán adoptadas por las respectivas subsecciones” (negritas de la Sala, subrayas del texto).
En este orden de ideas, lo que se saca en claro es que la figura del enriquecimiento sin causa (y su consecuente actio de in rem verso) es procedente únicamente en los casos excepcionales descritos anteriormente, esto es: i) cuando se acredite que fue exclusivamente la entidad pública la que constriñó o impuso al particular “la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal”, ii)cuando sea “urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, (y) ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud”, circunstancias “que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas” —así como de celebrar los correspondientes contratos— y, iii)en los eventos en que la administración omita la declaración de urgencia manifiesta —siendo ella necesaria— y proceda “a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin (existir) contrato escrito alguno”, en los casos en que esta exigencia no esté excepcionada, según lo dispuesto en el artículo 41, inciso 4º, de la Ley 80 de 1993.
Así las cosas, la figura del enriquecimiento sin causa no procede en aquellos eventos donde se desconozca la observancia de normas imperativas, como son las normas de orden público que rigen la contratación de las entidades públicas (L. 80 y demás normas complementarias), así como las que, para tal efecto, establecen disposiciones presupuestales.
De otra parte, en la providencia en mención se dijo, para aquellos eventos excepcionales, “que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla”; en este sentido, se concluyó que, en materia de lo contencioso administrativo, la vía procesal para elevar una pretensión de enriquecimiento sin causa es la acción de reparación directa, escenario en el cual se podrá reclamar la restitución, pero solo hasta el monto del enriquecimiento.
2. Examen del caso individual.
La parte actora fundamenta sus pretensiones en el hecho de haber realizado prestaciones en favor del municipio de Armenia por servicios de conserjería y actividades varias, sin haberse celebrado contrato alguno que respaldara tales prestaciones, durante el periodo comprendido entre el 14 de diciembre de 2008 y el 28 de febrero de 2009.
Al examinar el expediente se observa que, efectivamente, la Cooperativa de Trabajo Asociado Gestión Empresarial CTA y el municipio de Armenia celebraron el contrato de prestación de servicio PS 016-2008, cuyo objeto era “PRESTAR EL SERVICIO DE CONSERJERÍA O AUXILIARES EN ACTIVIDADES VARIAS, EL CUAL SERÁ PRESTADO CON 65 OPERARIOS PARA LAS DIFERENTES DEPENDENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL Y/O DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE BIENES Y SUMINISTROS Y CON 101 OPERARIOS PARA LAS DIFERENTES INSTITUCIONES EDUCATIVAS OFICIALES DEL MUNICIPIO DE ARMENIA”(10).
También se encuentra acreditado que la vigencia del mencionado contrato finalizó el 13 de diciembre de 2008 (fls. 7 y 141, cdno. 1); sin embargo, como el municipio se vio “en la imposibilidad de celebrar una adición al contrato (...) o de celebrar uno nuevo con otra persona (...) en atención a que no contaba con el tiempo suficiente para celebrar un proceso de selección y mucho menos con la capacidad para comprometer recursos de una vigencia fiscal próxima a terminarse, sin tener autorización de vigencias futuras por parte del Consejo (sic) municipal...”, la referida cooperativa siguió prestando sus servicios, sin respaldo contractual alguno, durante el periodo comprendido entre el 14 de diciembre de 2008 y el 28 de febrero de 2009.
A la luz de las consideraciones expuestas en el acápite precedente, se tiene que no es posible admitir —en esta oportunidad— la figura del enriquecimiento sin causa, toda vez que se trata de un evento en el que se pretende desconocer (i) el cumplimiento de normas imperativas y de orden público, fundamentalmente las contenidas en los artículos 39 y 41 (inc. 1º) de la Ley 80 de 1993, referidas a la exigencia del escrito en el caso de los contratos estatales (previo agotamiento, claro está, de los procedimientos de selección previstos por la ley), y (ii) la prohibición contenida en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, que impide a las entidades del Estado “... contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes...”(11). Tales omisiones, se insiste, hacen nugatoria la procedencia de la figura del enriquecimiento sin causa en el presente asunto, por resultar violatorias de normas atinentes a la contratación estatal de las entidades públicas.
Agrégase a lo anterior que el presente asunto no se enmarca dentro de los casos de excepción que atrás se mencionaron, dado que, además de que no hay prueba que dé cuenta del constreñimiento —por parte de la administración— para que la parte actora ejecutara las prestaciones en su favor, por fuera del marco de un contrato estatal (primera excepción), tampoco se observa que la litis se encuentre referida a la protección del derecho a la salud o a la omisión de la declaratoria de urgencia manifiesta (segunda y tercera excepciones).
Así las cosas, como el enriquecimiento sin causa no puede invocarse para desconocer o eludir normas imperativas, la misma razón resulta suficiente para improbar la conciliación lograda entre las partes, toda vez que resultaría violatoria de la ley y, por contera, lesiva del patrimonio público.
Pero, además, ocurre que, para la Sala, la única opción procesal con que contaría la parte actora, para reclamar el pago de las prestaciones por ella ejecutadas, sería la acción de reparación directa, la cual está caducada, como pasa a verse.
El servicio se prestó dentro del lapso comprendido entre el 14 de diciembre de 2008 y el 28 de febrero de 2009; por consiguiente, el término de caducidad iniciaba, en principio, el 1º de marzo de 2009 y fenecía el 1º de marzo de 2011.
Comoquiera que la solicitud de conciliación extrajudicial se formuló, por primera vez, el 20 de marzo de 2009 (la audiencia se realizó el 12 de mayo del mismo año), el término de caducidad se suspendió hasta que quedó ejecutoriado el auto por medio del cual se improbó el acuerdo conciliatorio logrado entre las partes en esa oportunidad, lo cual ocurrió el 5 de octubre de 2009(12), y se reanudó a partir del día siguiente hábil a esta última fecha (L. 640/2001, art. 37, par. 2)(13).
Ahora, la nueva solicitud de conciliación, que la parte actora elevó el 12 de agosto de 2011, la cual dio origen al acuerdo que se estudia en esta oportunidad, no suspendió el término de la caducidad, dado que, según el inciso final del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la suspensión “operará por una sola vez y será improrrogable”(14), es decir, la única solicitud que produjo este efecto fue la del 20 de marzo de 2009.
En este orden de ideas, tal como lo sostiene el tribunal a quo, el término de caducidad se reanudó a partir del 6 de octubre de 2009, fecha para la cual únicamente habían transcurrido 19 días de aquel, como surge de lo consignado en los tres párrafos que anteceden y como bien lo hizo ver el tribunal.
En este sentido, faltaban 1 año, 11 meses y 11 días, para que expirara el término de caducidad, el cual venció, entonces, el 17 de septiembre de 2011; no obstante, como este día era sábado, la Sala entiende que aquel término feneció el lunes 19 de septiembre de 2011, de modo que, por lo mismo que —como ya se explicó— la solicitud de conciliación presentada el 12 de agosto de 2011 no suspendió —porque no podía hacerlo— el término de caducidad de la acción, esta última (la caducidad) ya había operado para cuando empezó la audiencia de conciliación (22 de septiembre de 2011) en la que se convino el acuerdo conciliatorio objeto de revisión y, con mayor razón, para cuando culminó tal audiencia (oct. 3/2011)(15).
En consecuencia, se confirmará el auto de 25 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el cual se improbó la conciliación lograda entre las partes.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera,
1. CONFÍRMASE el auto de 25 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el cual se improbó la conciliación judicial celebrada entre las partes el 3 de octubre del mismo año, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 24.897, Radicado 73001-23-31-000-2000-03075-01, actor: Manuel Ricardo Pérez Posada, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
(2) Téngase en cuenta que, en relación con dicha sentencia, el consejero ponente de esta providencia salvó parcialmente el voto, por no compartir algunas de las consideraciones allí expuestas.
(3) Sentencia de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955, G.J. LXXX, 322.
(4) “ART. 831.—Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro”.
(5) En este sentido cfr. M.L. Neme Villarreal. Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado, Nº 17, Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, pág. 73.
(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, Expediente 18836.
(7) Inciso final del artículo 768 del Código Civil.
(8) Numeral 6º del artículo 134B del Código Contencioso Administrativo.
(9) Numeral 6º del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo.
(10) Folio 160 del cuaderno 1, mayúsculas del texto.
(11) Recuérdese que la parte actora siguió prestando sus servicios, entre otras razones, dado que el municipio no podía comprometer los recursos de “una vigencia fiscal próxima a terminarse, sin tener autorización de vigencias futuras por parte del Consejo (sic) municipal” (pág. 14, cdno. 1).
(12) Fls. 248-249, 250 del cdno. 1 y 256 del cdno. ppal.
(13) Dicho parágrafo dispone: “Cuando se exija cumplir el requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo conciliatorio es improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente” (destaca la Sala).
(14) Dicha norma, establece: “La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable” (destaca la Sala).
(15) La audiencia de conciliación inició el 22 de septiembre de 2011 y se aplazó porque las partes no habían aportado los documentos que sustentaran el acuerdo, por esta razón finalizó el 3 de octubre de 2011. En este sentido, se toma en cuenta, para contar el término de caducidad, la fecha en la cual inició la audiencia de conciliación, toda vez que, como se dijo, la solicitud de conciliación presentada el 12 de agosto de 2011, no produjo suspensión alguna del término de caducidad.