Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/b1109285.html
Timestamp: 2020-02-26 13:53:14+00:00
Document Index: 134051583

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'art. 83', 'art. 40', 'art. 4', 'art. 4', 'ATF ', 'art. 97', 'art. 113', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 114', 'ATF ', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'ATF ', 'art. 7', 'ATF ', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 113', 'art. 31', 'art. 7', 'art. 4', 'art 7', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 50', 'art. 31', 'ATF ', 'art 4', 'ATF ', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 31', 'art. 4', 'art. 114', 'ATF ', 'ATF ']

DFR - BGE 109 Ib 285
BGE 109 Ib 285
Verordnung über die Nationalstrassen (NSV): Verbot des Alkoholverkaufs in Autobahnrestaurants. Gesetz- und Verfassungsmässigkeit von Art. 4 Abs. 4, 2. Satz NSV.
Die allgemeine Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiete der Nationalstrassen bezieht sich nicht nur auf den Bau und Unterhalt von Nebenanlagen, sondern auch auf deren Betrieb (E. 3).
Das Verbot, in Autobahnrestaurants Alkohol zu verkaufen, geht nicht über den in Art. 7 Abs. 2 NSG vorgesehenen Delegationsrahmen hinaus, obwohl es in der Bestimmung nicht ausdrücklich erwähnt wird (E. 3 und 4). Das Verbot verstösst auch nicht gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip (E. 5).
1.- Contre la décision du Conseil d'Etat vaudois, le Département fédéral de l'intérieur déclare former un recours de droit administratif au sens des art. 97 ss OJ ou, à défaut, une réclamation de droit public selon l'art. 83 lettre a OJ. Bien que l'entrée en matière ne soit discutée par personne, c'est là une question qu'il faut trancher d'abord, car le Tribunal fédéral examine toujours, d'office, la recevabilité du recours sans être lié par les conclusions des parties, ni par les moyens qu'elles ont - ou n'ont pas - fait valoir.
Pour accorder à Philippe Matti une patente de café-restaurant, les autorités vaudoises se sont basées sur les dispositions de la loi vaudoise du 3 juin 1947 sur la police des établissements et la vente des boissons alcooliques, en particulier sur la clause de besoin énoncée à l'art. 40 LPEP. La décision entreprise apparaît ainsi fondée exclusivement sur le droit cantonal. Il est vrai que, statuant sur le recours du Département fédéral de l'intérieur, le Gouvernement vaudois n'a pas eu à se prononcer sur l'application des dispositions de la LPEP. Il a dû trancher la question - seule litigieuse entre le Département fédéral de l'intérieur et le Département vaudois de la justice, de la police et des affaires militaires - de savoir si cette patente doit être refusée en raison de l'interdiction édictée par le Conseil fédéral à l'art. 4 al. 4 ORN, ce qui l'a conduit à examiner le problème de la légalité et de la constitutionnalité d'une norme de droit public fédéral. Le recours porte, sans conteste, uniquement sur la question de l'applicabilité d'une norme de droit public fédéral, puisque le département recourant soutient que les autorités vaudoises n'ont pas appliqué, à tort, la disposition de l'art. 4 al. 4 ORN. Il n'est dès lors pas douteux, au regard de la jurisprudence, que la décision du Conseil d'Etat vaudois - qui ne porte d'ailleurs elle-même que sur cette question de droit - peut être attaquée par la voie du recours de droit administratif (ATF 108 Ib 74 consid. 1a, 107 Ib 172/3, 105 Ib 107 consid. 1a et 108 consid. 1c, 100 Ib 448 consid. 2b).
Par ailleurs, cette décision émane d'une autorité cantonale de recours qui a statué en dernière instance cantonale, aucun recours n'étant prévu contre les décisions du Conseil d'Etat en matière de police des établissements publics (art. 97 LPEP). b)... c)...
2.- a) En vertu des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst., le Tribunal fédéral est tenu d'appliquer les lois et les arrêtés de portée générale qui ont été votés par l'Assemblée fédérale ainsi que les traités que celle-ci a ratifiés. Le droit fédéral, dont le Tribunal fédéral est chargé d'assurer la juste application en dernière instance, comprend, outre les actes législatifs émanant des Chambres fédérales, toutes les dispositions d'application prises dans les ordonnances du Conseil fédéral ou d'autres autorités fédérales, à la condition qu'elles trouvent leur fondement dans les lois ou directement dans la constitution (ATF 103 IV 193 consid. 2a). Ainsi, le Tribunal fédéral peut, lorsqu'il est saisi d'un recours de droit administratif, examiner d'office la légalité des ordonnances du Conseil fédéral. En ce qui concerne les ordonnances qui reposent sur une délégation de la loi, il vérifie si le Conseil fédéral n'a pas dépassé les limites du pouvoir que le législateur lui a délégué et, dans la mesure où la loi n'autorise pas le Conseil fédéral à déroger à la constitution ou à établir une réglementation déterminée, le Tribunal fédéral s'assure encore de la constitutionnalité de l'ordonnance (ATF 107 Ib 246 consid. 4, 106 Ib 186 consid. 2a, 105 Ib 369 consid. 11b, 104 Ib 420 consid. 4c).
En principe, le Tribunal fédéral examine librement la légalité et la constitutionnalité des ordonnances du Conseil fédéral. Toutefois, lorsque le législateur laisse au Conseil fédéral un très large pouvoir d'appréciation, le Tribunal fédéral est lié par cette délégation légale; il ne peut donc pas substituer sa propre appréciation à celle du Gouvernement, spécialement en ce qui concerne l'opportunité. Son examen porte alors sur la question de savoir si le Conseil fédéral a manifestement excédé le pouvoir d'appréciation qui lui a été délégué ou si, pour une autre raison, l'ordonnance est contraire à la loi ou à la constitution. En outre, il vérifie que l'ordonnance réalise le but poursuivi par le législateur et que le principe de la proportionnalité a bien été respecté; tel est le cas lorsque l'ordonnance met en oeuvre des moyens raisonnablement proportionnés au but recherché par le législateur. En revanche, le contrôle du Tribunal fédéral est plus strict lorsque l'autorité ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation ou que d'un pouvoir limité (ATF 107 Ib 247 consid. 4 et les arrêts cités).
b) Dans le cas particulier, le litige porte tout d'abord sur la question de savoir si l'interdiction, prévue à l'art. 4 al. 4, 2e phrase ORN, de vendre ou de consommer de l'alcool dans les restoroutes repose sur une base légale suffisante. De l'avis concordant des parties, la seule norme de délégation qui puisse entrer en ligne de compte est celle de l'art. 7 al. 2 LRN, qui habilite le Conseil fédéral à édicter "les règles fondamentales régissant les installations annexes". Le Conseil d'Etat vaudois croit, tout au moins dans la décision attaquée, devoir vérifier la validité de cette clause de délégation au regard des principes dégagés par le Tribunal fédéral en sa qualité de juge chargé, dans le cadre de recours de droit public, de contrôler la constitutionnalité de délégations prévues par des dispositions de droit cantonal. Il faut donc rappeler, préliminairement, que l'art. 114bis al. 3 Cst. interdit au Tribunal fédéral de vérifier la validité des normes de délégation contenues dans les lois fédérales (ATF 104 Ib 367/368, 101 Ib 73/74 consid. 3). Il s'agit en revanche d'examiner si l'art. 7 al. 2 LRN peut être interprété, dans le sens invoqué par le Département fédéral de l'intérieur, comme une norme de délégation donnant au Conseil fédéral la compétence d'édicter l'interdiction de servir des boissons alcooliques dans les restaurants aménagés le long des autoroutes.
3.- Les parties divergent d'opinion sur cette première question déjà de savoir si le Conseil fédéral peut, sans outrepasser le cadre de la délégation prévue à l'art. 7 al. 2 LRN, réglementer également l'exploitation des installations annexes, ou s'il ne dispose au contraire que de compétences purement techniques, portant uniquement sur la construction et l'entretien desdites installations. Aux yeux du Conseil d'Etat vaudois - et de l'intimé Philippe Matti -, cette dernière interprétation est la seule qui soit conforme à l'art. 36bis al. 2 Cst., qui dispose, dans sa première phrase, que "les cantons construiront et entretiendront les routes nationales conformément aux dispositions arrêtées par la Confédération et sous sa haute surveillance".
b) Contrairement à l'opinion soutenue par les autorités vaudoises et l'intimé Philippe Matti, rien n'indique que cette compétence législative générale et exclusive de la Confédération ne puisse porter que sur la construction et l'entretien des installations annexes, à l'exclusion de leur exploitation. Cela ne résulte pas de l'art. 36bis Cst., dont l'al. 1 parle - de façon parfaitement claire dans sa teneur française - de "l'utilisation" des routes nationales (en allemand: "Benützung" et en italien: "l'uso"; cf. aussi Rapport du Conseil fédéral précité, in FF 1957 II p. 858). A la différence de la question du financement, ce point n'a pas été contesté au cours des débats parlementaires, bien qu'il fût mis en évidence par les rapporteurs des commissions (BO 1958, CN pp. 203 et 205, CE pp. 8, 10 et 13).
Tout d'abord, l'alinéa 1er de l'art. 7 LRN donne des installations annexes une définition très large: il s'agit d'installations pouvant "être aménagées (...) selon le besoin", notamment pour "permettre aux usagers de la route de se ravitailler, de se restaurer et de se loger". "Les règles fondamentales", que le Conseil fédéral est chargé d'édicter en vertu de l'alinéa 2, portent donc également sur la détermination des besoins auxquels doivent répondre les installations annexes. S'il est vrai que la portée exacte de cette habilitation pouvait éventuellement prêter à discussion lorsque l'art. 7 LRN était encore rédigé dans sa teneur initiale - plus restrictive -, tel n'est plus le cas depuis que le législateur a, en adoptant la loi du 17 décembre 1971 modifiant les art. 7 et 50 LRN, dissipé toute équivoque à cet égard. En effet, il a alors clairement exprimé sa volonté "d'élargir la conception actuelle des installations annexes" en formulant "les normes juridiques d'une manière plus large et plus souple (...) afin que l'on puisse installer tous les types imaginables de kiosques, de restaurants et d'hôtels, pourvu qu'ils répondent aux besoins du trafic routier" (Message du 28 avril 1971 précité, FF 1971 I pp. 1132/1133). Cette extension a été dûment soulignée par le rapporteur de la commission du Conseil des Etats: "Eine Planung für das gesamte Netz und eine gewisse Einheitlichkeit im Betrieb sind unerlässlich. Der Bund stellt also in Zukunft nicht nur Grundsätze über die Errichtung von Nebenanlagen auf, sondern erlässt die allgemeinen Grundsätze für die Nebenanlagen. Ich verweise hier auf Absatz 2 des Artikel 7." (BO, CE 1971, p. 860.) Par ailleurs, rappelant la nécessité, déjà exprimée en 1959 (FF 1959 II p. 103), d'avoir une réglementation uniforme assurant une conception unique des installations annexes et leur aménagement selon un plan d'ensemble, le législateur a voulu renforcer les attributions de la Confédération en matière de coordination et de surveillance (FF 1971 I pp. 1130 et 1133). Ce renforcement de la compétence réglementaire du Conseil fédéral n'a suscité aucune opposition au sein des Chambres fédérales (cf. BO 1971, CN p. 1369 ss, CE p. 860 s.).
d) Le législateur eût certes pu circonscrire plus précisément la portée de l'habilitation du Conseil fédéral en cette matière. Mais il a délibérément choisi, tant en 1959 qu'en 1971, que certaines règles soient fixées par voie d'ordonnance, en raison du caractère évolutif des exigences techniques et des besoins en matière de trafic routier (FF 1959 II p. 122 et 1971 I pp. 1130 et 1133). On rappellera à ce propos que le recours à de semblables délégations en faveur de l'exécutif est parfaitement admissible et d'ailleurs fréquent, notamment lorsqu'il s'agit d'assurer la faculté d'adaptation de normes à l'état de la technique, des connaissances scientifiques ou à l'évolution de l'économie (ATF 103 Ib 140 consid. c, 102 Ia 68, 100 Ib 434/435 consid. 5; cf. GYGI, Interventionsrecht und Interventionsverwaltung, in: Abhandlungen zum schweiz. Recht, 334/1958, p. 47 ss; P.-L. MANFRINI, Nature et effets des ordonnances administratives, Genève 1978, p. 162 s.).
Il faut donc constater que, par la délégation de l'art. 7 al. 2 LRN, le législateur a conféré un très large pouvoir d'appréciation au Conseil fédéral. Selon les principes jurisprudentiels rappelés plus haut (consid. 2a), le Tribunal fédéral est lié par une telle délégation, en sorte qu'il ne peut substituer sa propre appréciation à celle du Gouvernement (ATF 107 Ib 246/247 consid. 4 et les arrêts cités). En l'espèce, rien n'interdit d'interpréter la norme de l'art. 7 al. 2 LRN en ce sens qu'elle habilite le Conseil fédéral à réglementer aussi l'exploitation des installations annexes et, partant, à édicter une interdiction relative à l'exploitation des restoroutes.
4.- Le Département recourant soutient que l'art. 4 al. 4 ORN résiste au grief d'inconstitutionnalité que lui adresse le Conseil d'Etat vaudois. A l'inverse, cette autorité estime que le Conseil fédéral ne saurait, à défaut d'y être expressément habilité par la loi, édicter une interdiction qui restreint la liberté du commerce et de l'industrie. Sur ce point, le sort du recours dépend donc en premier lieu de la question de savoir si la délégation que l'art. 7 al. 2 LRN confère à l'exécutif couvre également l'adoption de règles limitant la liberté économique des exploitants de restoroutes. Dans l'affirmative, le Tribunal de céans devrait constater que cette limitation résulte de la loi elle-même et que, lié dès lors par l'art. 4 al. 4 ORN comme il l'est par la norme de délégation (art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst.), il ne peut contrôler la constitutionnalité de l'ordonnance au regard de l'art. 31 Cst. (cf. consid. 2a ci-dessus et les arrêts cités).
a) A l'origine, le législateur fédéral avait prévu, le long des autoroutes, l'aménagement de simples buvettes et de kiosques attachés aux stations d'essence (art. 7 al. 1 LRN en sa teneur du 8 mars 1960; RO 1960 p. 570) et le Conseil fédéral avait précisé qu'il s'agissait de buvettes sans alcool (art. 4 al. 3 ORN en sa teneur du 24 mars 1964; RO 1964 p. 301). Lors de la revision de la loi en 1971, on a autorisé l'aménagement, le long des autoroutes, de restaurants et de motels: on s'est alors demandé si, malgré l'opposition de certains milieux, il fallait maintenir l'interdiction de débits d'alcool et, le cas échéant, si cette interdiction devait être introduite dans le texte légal.
"Wie erwähnt, betrachten wir den uns unterbreiteten Vorschlag als richtig, trotzdem festgestellt werden könnte, eine Verweigerung des Alkoholausschankes müsste ja eigentlich nur den Autolenker als solchen betreffen, aber nicht unbedingt die Mitfahrer. Wir denken da beispielsweise an Cars, wo ja eine einzige Person für die andern verantwortlich ist und nur sie speziell keinen Alkohol trinken dürfte. Die Zeit wird dann zeigen, ob vielleicht später andere Möglichkeiten in die Gesetzesformen aufgenommen werden können. Heute aber stehen wir auf dem Standpunkt, dass die Raststätten nur mit alkoholfreien Getränken sollten bewilligt werden." (BO, CN 1971 p. 1369.) Quant au chef du Département fédéral de l'intérieur, il a dit ce qui suit:
b) Il est vrai que, pris à la lettre, l'art 7 al. 2 LRN n'habilite pas expressément le Conseil fédéral à interdire le débit d'alcool dans les restoroutes. Mais il est de jurisprudence qu'une base légale matérielle suffit pour que l'exécutif puisse édicter, dans le cadre d'une ordonnance de substitution, une réglementation qui restreint la liberté du commerce et de l'industrie dans un domaine de sa compétence (ATF 104 Ia 198/199, 98 Ia 591).
Nul ne conteste que l'interdiction litigieuse est une pure mesure de police - et non de politique économique -, qui tend, ainsi que le veut la loi (art. 5 LRN), à garantir la sécurité du trafic. Une telle prescription de police, que le Conseil fédéral peut édicter en vertu de l'art. 7 al. 2 LRN - ainsi d'ailleurs que le Département fédéral de l'intérieur en vertu de l'art. 50 -, relève de la législation réservée par l'art. 31 al. 1 Cst. et est, partant, compatible avec cette disposition (cf. ATF 83 I 150 consid. 4b).
Par ailleurs, on pourrait se demander si l'art 4 al. 4 ORN constitue réellement une nouvelle règle qui restreint les droits des citoyens ou leur impose de nouvelles obligations, au sens de la jurisprudence (ATF 104 Ib 209 consid. 3b, 99 Ib 165 consid. 1a). En effet, il ne fait que reprendre une interdiction préexistante en l'appliquant aux nouveaux droits - d'exploiter des restaurants et des motels - introduits par la loi du 17 décembre 1971. Mais surtout, on a vu que si le législateur a certes voulu conférer un large pouvoir d'appréciation au Conseil fédéral, il a en même temps limité en quelque sorte ce pouvoir, en se prononçant lui-même directement sur l'insertion d'une interdiction dans l'ordonnance. Il apparaît ainsi que si la norme de l'art. 4 al. 4 ORN doit bel et bien être qualifiée, formellement, de règle primaire, elle s'apparente plutôt, en fait, à une simple disposition d'exécution comportant une règle indiquée avec précision par le législateur. Dans ce sens, la question pourrait même se poser de savoir si, malgré son large pouvoir d'appréciation, le Conseil fédéral eût pu prendre la liberté de renoncer, de lui-même, à inscrire cette interdiction de débit d'alcool dans l'ordonnance. Certes, ce problème relève en réalité surtout de l'opportunité politique. Il n'en demeure toutefois pas moins que les particularités de la procédure d'élaboration législative qui est à l'origine de l'art. 4 al. 4 ORN doivent nécessairement être prises en considération: elles offrent une raison supplémentaire d'admettre que la norme de délégation de l'art. 7 al. 2 LRN n'a pas besoin d'être expresse pour pouvoir être interprétée dans le sens proposé par le département recourant.
Dans ces conditions, il faut constater que l'interdiction édictée à l'art. 4 al. 4 ORN n'excède pas le cadre de la délégation légale et qu'elle est - de l'avis même du législateur, qui ne saurait être contredit par le Tribunal de céans - conforme à l'art. 31 Cst.
5.- Lorsque le législateur fédéral a retenu la solution d'une interdiction de vente et de consommation d'alcool dans les restoroutes, il a par la même occasion admis d'une façon toute générale la constitutionnalité de cette mesure. Ainsi que cela ressort des matériaux législatifs déjà cités, il en a donc également examiné la pertinence sous l'angle de l'intérêt public et de la proportionnalité, et n'a jamais mis en doute sa compatibilité avec le principe de l'égalité. Il ne reste dès lors guère de place pour un contrôle de la validité de l'art. 4 al. 4 ORN au regard de ces principes constitutionnels (art. 114bis al. 3 Cst.; ATF 101 Ib 151 consid. 4; cf. aussi ATF 106 Ib 191/192).