Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1999-01151-de-febrero-13-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_d9a28be3c0de0180e0430a0101510180&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-22 11:53:25
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Matched Legal Cases: ['artículo 77', 'artículo 136', 'artículo 32', 'artículo 253', 'artículo 254', 'artículo 233', 'artículo 241', 'artículo 32', 'artículo 252', 'artículo 252', 'artículo 11', 'artículo 11']

﻿ Sentencia 1999-1151 de febrero 13 de 2013
SENTENCIA 1999-01151 DE 13 DE FEBRERO DE 2013
CONTENIDO:NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO. PARA QUE PROSPERE LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN QUE FINALIZA UN PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN CONTRACTUAL ES NECESARIO PROBAR LA ILEGALIDAD DE LA DECISIÓN ESTATAL Y QUE EL INTERESADO DEMUESTRE QUE SU OFERTA FUE LA MEJOR Y QUE POR ESO HUBIERA PODIDO SER LA GANADORA DE LA LICITACIÓN. LA PARTE ACTORA DEBE ACREDITAR QUE SU PROPUESTA SE AJUSTABA COMPLETAMENTE A LOS REQUISITOS DEL PLIEGO DE PETICIONES Y QUE ERA LA MÁS APROPIADA EN LOS ASPECTOS TÉCNICOS Y FINANCIEROS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CONCURSO DE MÉRITOS, ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, DICTAMEN PERICIAL
Actor: AGS Colombia Limitada
Ref.: Nulidad y restablecimiento del derecho - Apelación sentencia
En cuanto al término para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de adjudicación, de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, ese instituto se rige “conforme a las reglas del código contencioso administrativo” y, para la época de presentación de la demanda que motivó el presente proceso, el artículo 136 del Decreto 1 de 1984 —subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998— lo señaló en treinta (30) días contados a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso(2). Por lo tanto, el cómputo del término para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo de adjudicación comenzó en la fecha en que el mismo fue conocido por el interesado; en el caso concreto se tiene que el acto demandado fue comunicado a la sociedad demandantes mediante oficio del 12 de marzo de 1999 (fls. 9 y 10 cdno. 1) y la demanda se presentó el 27 de abril de 1999, razón por la cual se impone concluir que la acción se ejerció oportunamente, puesto que el vencimiento del término de treinta (30) días máximo para demandar vencía el día 3 de mayo de 1999(3).
Bajo esta perspectiva resulta necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 253 del Código de Procedimiento Civil(6), los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, estas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica.
2.1.1. Concepto 340 del 24 de junio de 1999 emanado de la Junta Central de Contadores, sobre la inhabilidad de la sociedad BDO Audit Age por haber ejercido la Revisoría Fiscal de Cajanal EPS (fls. 1 a, cdno. 2).
2.1.2. Circular 63 del 6 de abril de 1998 expedida por la Superintendencia de Salud, mediante la cual se imparten instrucciones a los revisores fiscales de la EPS y las Empresas de Medicina Prepagada sobre la Contratación de la Gestión de Auditoría Médica (fls. 13 a 19 cdno. 2).
2.1.3. Resolución 5999 del 22 de diciembre de 1998, por medio de la cual Cajanal EPS adjudicó el Concurso de Méritos 2 de 1997 a la firma BDO Audit Age (fls. 20 a 27 cdno. 2).
2.1.4. Resolución 74 del 15 de enero de 1998, por medio de la cual se ordenó la apertura del Concurso para contratar la Auditoría Integral en Salud que se aplicaría a la red de IPS que presta los servicios del POS a los afiliados de Cajanal EPS (fls. 28 a 30 cdno. 2).
2.1.5. Oficio del 12 de marzo de 1999, por medio del cual Cajanal EPS comunicó a la sociedad AGS Colombia Ltda., la Resolución 5999 del 22 de diciembre de 1998, por medio de la cual Cajanal EPS adjudicó el Concurso de Méritos 2 de 1997 a la firma BDO Audit Age (fls. 31 a 33 cdno. 2).
2.1.6. Resolución 585 del 17 de febrero de 1998, por medio de la cual se conformó el grupo de trabajo para efectuar la calificación de las propuestas presentadas en el Concurso 2 de 1997 (fls. 34 a 38 cdno. 2).
2.1.7. Carta de presentación de la oferta de AGS Colombia Ltda. (fls. 39 y 40 cdno. 2).
2.1.8. Informe Técnico de la Evaluación del Concurso de Méritos 2 de 1997 (fls. 41 a 51 cdno. 2).
2.1.9. Certificado de Existencia y Representación Legal de la sociedad AGS Colombia Ltda., expedida por la Cámara de Comercio de Bogotá el 12 de febrero de 1998 (fls. 52 y 53 cdno. 2).
2.1.10. Especificaciones técnicas de la propuesta presentada por la sociedad AGS Colombia Ltda., en el Concurso de Méritos 2 de 1997 (fls. 54 a 60 cdno. 2).
2.1.11. Póliza de Seriedad de la Oferta 9648071 presentada por la sociedad AGS Colombia Ltda. en el Concurso de Méritos 2 de 1997 (fl. 61 cdno. 2).
2.1.12. Parte del informe de la Contraloría General de la República, sobre el contrato celebrado con la sociedad BDO Audit Age (fls. 63 a 66 cdno. 2).
2.1.13. Escritos del 21 y 28 de diciembre de 1998, por medio de los cuales la sociedad BDO Audit Age renunció a los derechos adquiridos en el concurso público 01/98 (fls. 67 a 69 cdno. 2).
2.1.14. Decreto 4 del 4 de enero de 1999, por medio del cual el Gobierno Nacional designó como Revisor Fiscal de Cajanal EPS a la firma JAHV Auditores Colombia (fls. 70 a 72 cdno. 2).
2.1.15. Términos de referencia del concurso público 2 de 1997 (fl. 10 a 84 cdno. 3).
Mediante auto del 30 de marzo de 2000, el tribunal a quo decretó la práctica de un dictamen pericial, con los siguientes objetivos (fls. 38 y 39 cdno. 1):
3.5.7. Valor de la utilidad esperada por AGS de Colombia Ltda., en el concurso 2/97.
Los peritos Humberto Puerta Gómez y Miguel Ángel Alarcón, presentaron, el 25 de octubre de 2000, una relación de las etapas del concurso de méritos 2 de 1997, de conformidad con el cuestionario elaborado por la parte actora. En cuanto a los perjuicios concluyeron lo siguiente (fls. 1 a 9 cdno. 3):
“3.5.7. El valor de la utilidad esperada por AGS Colombia Ltda., era de $89’811.000, correspondiente al saldo de caja proyectado del último mes, al finalizar el contrato.
En razón a que la Sociedad AGS Colombia Ltda., presentó una propuesta por $ 1.608’012.000, es indudable que su incorporación a su Hoja de Vida en el Registro Único de Proponentes, que certifica la Cámara de Comercio de Bogotá, le hubiera representado en caso de salir favorecido en la adjudicación del concurso de méritos 2 de 1997, un good will adicional e incrementado altamente su capacidad y experiencia técnica, operativa, financiera en la prestación de los Servicios de Salud”.
Durante el término de traslado surtido mediante auto del 27 de octubre de 2000 las partes guardaron silencio (fl. 87 cdno. 1).
Comoquiera que el tribunal a quo declaró la nulidad de la Resolución 5999 de 22 de diciembre de 1998 expedida por el director general de la Caja Nacional de Previsión Social EPS, mediante la cual se dispuso adjudicar el concurso de méritos 2 de 1997 a la firma BDO Audit Age, y que la decisión de primera instancia fue apelada únicamente por la parte actora, debe la Sala pronunciarse únicamente sobre las pretensiones de restablecimiento del derecho que le fueron negadas, en acatamiento del principio de la no reformatio in pejus.
“La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla” (negritas de la Sala).
En este orden de ideas resulta claro que, por regla general, para el juez de segunda instancia el marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se adoptó en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por los recurrentes, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación opera el principio de la congruencia de la sentencia, de acuerdo con el cual “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum”(9).
No sobra puntualizar que la no reformatio in pejus —al igual que ocurre con la casi totalidad de las garantías y de los derechos que el ordenamiento jurídico consagra y tutela— no tiene alcance absoluto o ilimitado, comoquiera que su aplicación encuentra, al menos, dos importantes restricciones de carácter general, a saber: i) En primer lugar debe resaltarse que la imposibilidad de reformar el fallo de primer grado en perjuicio o en desmedro del apelante sólo tiene cabida cuando la impugnación respectiva hubiere sido formulada por un solo interesado, lo cual comprende tanto las hipótesis en las cuales la apelación hubiere sido interpuesta por diversos sujetos procesales que comparten un mismo interés o que integran una misma parte dentro de la litis (demandada o demandante), como los eventos en los cuales si bien la apelación proviene de diversos sujetos procesales lo cierto es que cada una de tales impugnaciones se refiere a puntos, a decisiones o a intereses diferentes entre sí, totalmente independientes y que, por tanto, no chocan ni se contradicen. ii) En segundo lugar ha de comentarse que en aquellos casos relacionados con la apelación de los fallos inhibitorios de primer grado, en los cuales el juez de la segunda instancia encuentre que hay lugar a proferir una decisión de mérito, así deberá hacerlo “(...) aun cuando fuere desfavorable al apelante” (CPC, art. 357, inc. final).
“(...) el éxito de la prosperidad de la pretensión de nulidad del acto de adjudicación, depende fundamentalmente, del acreditamiento del vicio de ilegalidad de este y de la prueba que permita inferir que la propuesta del demandante, estaba emplazada y merecía ser, de acuerdo con los criterios objetivos de selección, la adjudicataria, por cumplir con todos los requisitos de los pliegos de condiciones, que para el efecto se consideran ley del procedimiento de selección (...)(10)”.
De acuerdo con lo anterior, para que proceda el restablecimiento del derecho pretendido por la sociedad actora era menester demostrar que su propuesta era la mejor, no solo frente a la sociedad adjudicataria, sino en relación con todas las ofertas presentadas al Concurso de Méritos 2 de 1997. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta corporación ha dicho:
“La sociedad demandante pide declarar que tenía derecho a ser preferida en la adjudicación y, por virtud de ello, que se le reconozcan los ´perjuicios de todo orden, materiales y morales - debidamente actualizados, comprometiendo el daño emergente y el lucro cesante...”, causados con la expedición del acto administrativo impugnado.
“Sin embargo, como lo anota el tribunal y el Ministerio Público, no hay prueba de que la propuesta de la sociedad demandante hubiese sido mejor, y que, por lo mismo, le correspondía ser preferida en la adjudicación”(11).
“A la luz de los lineamientos diseñados por la jurisprudencia de la Sala, correspondía a la parte actora, no solamente, probar los cargos de ilegalidad formulados contra el acto administrativo acusado, sino también, estaba en el deber de demostrar, que su propuesta se ajustaba en un todo a los requisitos establecidos en el pliego de condiciones; que era la mejor en sus aspectos técnicos y financieros y que era la más conveniente para el interés público, circunstancias que reunidas, lo harían acreedor al derecho de ser el adjudicatario de la Licitación Pública Internacional 1 de 1993 y por lo tanto a la indemnización”(12).
Por otra parte, resulta de la mayor importancia precisar que así como el informe del comité evaluador no sujeta al ordenador del gasto(13), menos aún condiciona u obliga per se al juez de lo contencioso administrativo a darle plena credibilidad al orden de elegibilidad allí planteado, puesto que resulta apenas lógico y razonable que el juez deba efectuar una valoración de dicho informe con arreglo al principio de la sana crítica, tal como debe hacerlo en relación con los demás elementos de prueba que se alleguen a cada proceso judicial; en otras palabras, la nulidad del acto administrativo de adjudicación no implica necesariamente que de manera automática se deba concluir que el proponente que inicialmente el comité respectivo hubiere calificado con el mayor puntaje, en realidad hubiere presentado la mejor oferta o la más conveniente.
Sin perjuicio de lo anterior, resulta importante para la Sala recordar que de otra parte, de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, la peritación como medio de prueba es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos; el perito debe informarle razonadamente al juez lo que de acuerdo con esos conocimientos especializados sepa de los hechos —y no cuestiones de derecho— que se sometan a su experticio, sin importarle a cuál de las partes beneficia o perjudica, de manera que su dictamen debe ser neutral, personal(14) y contener conceptos propios sobre las materias objeto de examen y no de otras personas por autorizadas que sean, sin perjuicio de que pueda utilizar auxiliares o solicitar por su cuenta el concurso de otros técnicos, pero siempre bajo su dirección y responsabilidad inmediatas (CPC, art. 237, num. 2º).
Por su parte, el artículo 241 ibídem señala que al valorar o apreciar el dictamen de los peritos, el juez tendrá en cuenta la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso. Con esto se quiere significar que el juez es autónomo para valorar el dictamen y verificar la lógica de sus fundamentos y resultados, toda vez que el perito es un auxiliar de la justicia, pero él no la imparte ni la administra, de manera que el juez no está obligado a “(...) aceptar ciegamente las conclusiones de los peritos, pues si ello fuese así, estos serían falladores (...)”(15).
a) Los peritos no efectuaron evaluación alguna de todas las propuestas presentadas, sino que simplemente se limitaron a efectuar el recuento de algunos aspectos del procedimiento administrativo de selección, sobre los cuales fueron interrogados, es decir, que en modo alguno esta prueba permite deducir que la sociedad AGS Colombia Ltda., presentó la mejor oferta.
b) La ganancia dejada de percibir, de la manera en que fue calculada por los peritos, no cumple con el requisito uniformemente exigido por la jurisprudencia de esta corporación, en el sentido de que el perjuicio debe ser cierto, comoquiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero de ningún modo eventual o hipotético. Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública. Esa demostración del carácter cierto del perjuicio está ausente en el experticio de marras.
c) No aparece análisis alguno que permita concluir válidamente que se produjo un perjuicio al “good will” de la empresa, por el hecho de no haber sido beneficiada con la adjudicación. Aunque tradicionalmente se ha considerado que atentados contra derechos de la persona jurídica como el buen nombre o el good will constituyen perjuicios morales, lo cierto es que según ya lo ha puntualizado la Sala, los mencionados derechos integran el concepto de establecimiento de comercio en los términos de los artículos 515 y 516 del Código de Comercio, a cuyo tenor:
“ART. 515.—Se entiende por establecimiento de comercio un conjunto de bienes organizados por el empresario para realizar los fines de la empresa. Una misma persona podrá tener varios establecimientos de comercio, y, a su vez, un solo establecimiento de comercio podrá pertenecer a varias personas, y destinarse al desarrollo de diversas actividades comerciales.
ART. 516.—Salvo estipulación en contrario, se entiende que forman parte de un establecimiento de comercio:
(2) Esa disposición fue modificada por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, que señala:
“ART. 87.—De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuencia les, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.
(3) Los días 29, 30 y 31 de marzo de 1999 correspondían a la vacancia judicial de semana santa.
(7) El artículo 252 del Código de Procedimiento Civil que se invoca en este caso para el análisis de las copias de documentos privados, corresponde al texto vigente para el día 30 de marzo de 2000, fecha del auto que decretó las pruebas en el presente proceso. No obstante se advierte que el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil fue modificado por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, a cuyo tenor: “En todos los procesos, los documentos privados manuscritos, firmados o elaborados por las partes, presentados en original o en copia para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se presumirán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Esta presunción no aplicará a los documentos emanados de terceros de naturaleza dispositiva”.
De esta manera, las copias de los documentos privados se presumen auténticos bajo el nuevo régimen probatorio de acuerdo con la ley 1395 de 2010. No sobra anotar que el artículo 11 citado, aplica de forma inmediata, a partir de su vigencia, (jul. 12/ de 2010), teniendo en cuenta en cada caso la fecha en que fue decretada la respectiva prueba de conformidad con los artículos 39 y 40 de la Ley 153 de 1887 que prescriben, en su orden:
“ART. 39.—Los actos o contratos válidamente celebrados bajo el imperio de una ley podrán probarse bajo el imperio de otra, por los medios que aquella establecía para su justificación, pero la forma en que debe rendirse la prueba estará subordinada a la ley vigente al tiempo en que se rindiere”.
(8) 2.2.1. Copia simple del documento que presuntamente contendría el Acta de la Junta de Licitaciones de Cajanal EPS del 17 de diciembre de 1998 (fls. 105 a 117 cdno. 1).
2.2.2. Copia simple de la que pudiere considerarse comoun acta de negociación suscrita entre la sociedad BDO Audit AGE y Cajanal EPS, el 21 de diciembre de 1998 (fls. 118 a 121 cdno. 1).
2.2.3. Copia simple del documento que contendría la invitación pública efectuada por Cajanal EPS para contratar la auditoría del servicio de salud (fls. 122 a 127 cdno. 1).
2.2.4. Copia simple y sin firma del representante legal, de la que sería la oferta económica presentada por la sociedad AGS Colombia Ltda. (fls. 40 y 41 cdno. 1).
(9) Al respecto, ver por ejemplo, sentencia de la Corte Constitucional C-583 de 1997.
(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de mayo 3 de 1999, expediente 12344, C.P. Daniel Suárez Hernández.
(11) Consejo de Estado Sección Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 1996, expediente 9474, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
(12) Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de enero 29 de 2009, expediente 13.206. C.P. Myriam Guerrero de Escobar.
(13) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de junio 24 de 2004, exp. 15075, C.P. Ricardo Hoyos Duque: “Al respecto la sala ha precisado que los informes de los comités o cuerpos técnicos a quienes se encarga la evaluación de las propuestas para la adjudicación de la licitación pública, a pesar de ser “de una importancia excepcional (...) no es obligatorio para el funcionario u organismo que adjudica, a menos que el ordenamiento así lo imponga”. En igual sentido indicó que ‘los cuerpos asesores deben ser oídos, pero sus puntos de vista son simplemente ilustrativos”, ya que la elección de la oferta más ventajosa debe ser efectuada por el órgano competente. Así mismo destacó la importancia de los informes o conceptos para definir la mejor propuesta, pero sin que ello signifique que son intocables, incuestionables e inapelables, ya que “sería quitarle al órgano encargado de hacer la adjudicación, la posibilidad de ejercer la competencia” (negrillas por fuera del original).
(14) Devis Echandía, Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Tomo II, Pruebas Judiciales, Editorial ABC, 1984, págs. 339 y ss.
(15) Parra Quijano, Jairo, Manual de Derecho Probatorio, Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2004, pág. 649.
(16) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de agosto de 2009, exp. 17957, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(17) Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 16 de agosto de 2012, expediente 24.991.