Source: http://jurisprudencia.cplt.cl/cplt/decision.php?id=CPLT000015822
Timestamp: 2019-11-18 05:50:40
Document Index: 268895316

Matched Legal Cases: ['artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 10', 'artículo 152', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 152', 'artículo 14', 'artículo 11', 'artículo 20', 'artículo 139', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 5', 'artículo 33', 'artículo 11', 'artículo 14', 'artículo 14']

CPLT Jurisprudencia | Consorcio Copasa Corsan Corviam Dos Ltda con DIRECCIÓN DE VIALIDAD DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS
Consorcio Copasa Corsan Corviam Dos Ltda con DIRECCIÓN DE VIALIDAD DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Rol: C2723-16
Se dedujo amparo en contra de la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas, fundado en que dio respuesta negativa a una solicitud de información referente a: a) Programa de trabajos, inversiones y mano de obra entregado con su oferta por el contratista Besalco adjudicatario de la licitación realizada el año 2015, Código Safi 222.410 (Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario); b) Programa de trabajos revisado, inversiones y mano de obra que debió ser entregado 30 días después de la adjudicación por el contratista Besalco adjudicatario de la licitación realizada el año 2015, Código Safi 222.410 (Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario). El Consejo acoge el amparo, toda vez que no se acredito la causal de secreto invocada.
DECISIÓN AMPARO ROL C2723-16
Requirente: Consorcio Copasa Corsan Corviam Dos Ltda.
Ingreso Consejo: 16.08.2016
En sesión ordinaria N° 758 del Consejo Directivo, celebrada el 25 de noviembre de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C2723-16.
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 1 de julio de 2016, el Consorcio Copasa Corsan Corviam Dos Ltda., en adelante e indistintamente el Consorcio, representada por don Carlos Valeiro Solsona, solicitó a la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas la siguiente información:
a) Programa de trabajos, inversiones y mano de obra entregado con su oferta por el contratista Besalco adjudicatario de la licitación realizada el año 2015, Código Safi 222.410 (Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario);
b) Programa de trabajos revisado, inversiones y mano de obra que debió ser entregado 30 días después de la adjudicación por el contratista Besalco adjudicatario de la licitación realizada el año 2015, Código Safi 222.410 (Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario).
2) RESPUESTA: El 2 de agosto de 2016, la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas respondió a dicho requerimiento de información mediante Ord. N° 3526 de la misma fecha, denegando la entrega de lo requerido, y señalando en síntesis que:
a) La información requerida dice relación con la licitación privada del contrato "Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario". En ese proceso participó y se adjudicó el contrato Besalco Construcciones, tras presentar la oferta más económica, cumpliendo con todos los requerimientos técnicos necesarios. En ese contexto es que uno de los insumos que presentó fue la mano de obra y programa de inversiones, entre otros, y por ello se consideró pertinente comunicarle dicho requerimiento en virtud del artículo 20 de la Ley de Transparencia.
b) Besalco Construcciones se opuso a la entrega señalando que lo requerido se ha entregado en el marco de un proceso de licitación, por lo que dicha información es confidencial puesto que es estratégica y reservada de la empresa, toda vez que el cabal y especializado estudio de la obra licitada es lo que la llevó a presentar la mejor y más conveniente oferta para el interés fiscal. Además de ello, la requirente no ha manifestado cual es la razón o fundamento de su solicitud.
c) En el portal de Mercado Público, bajo el Id 5048-34-B215, la información requerida no está disponible para libre consulta y descarga, toda vez que la divulgación de su contenido podría afectar eventualmente a la empresa.
d) Teniendo en consideración el contenido y naturaleza de los documentos solicitados, resultaba procedente realizar la consulta al tercero, de conformidad a lo contemplado en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, pues el programa de inversiones y mano de obra y su obtención, implican un estudio y análisis pormenorizado de la obra, propio de la empresa adjudicataria y contienen además información estratégica relevante, como es la fórmula de trabajo que ocupa la empresa y su método de racionalización de los recursos, entre otros.
3) AMPARO: El 16 de agosto de 2016, el Consorcio Copasa Corsan Corviam Dos Ltda., representada por don Carlos Valeiro Solsona, dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que recibió una respuesta negativa a su solicitud de información. Además hizo presente que:
a) Entre el Consorcio y el Fisco de Chile - MOP, existe una relación contractual vigente derivada del contrato de obra pública denominado "Reposición sobre el Río Biobío, Puente Bicentenario Oriente y Poniente-San Pedro de La Paz, región del Biobío", a cuyo amparo se mantienen una serie de vínculos (garantías vigentes, liquidación contractual pendiente, pago de saldos de estados de pago, etc.). El proceso de licitación pública respectivo (Código Safi 166.521), fue adjudicado al Consorcio y posteriormente, tras diversos acontecimientos, se puso término anticipado al contrato, sin embargo, éste no se encuentra liquidado de conformidad a las normas del título XI del Reglamento para Contratos de Obras Públicas, con lo cual se encuentra vigente conforme lo establecido en el Reglamento de Contrato de Obra Pública y las Bases que rigen el contrato.
b) Atendido lo anterior, y con el objeto de terminar las obras inconclusas del contrato referido, la Dirección de Vialidad MOP llamó a un nuevo proceso de licitación ID: 5048-34-B215, denominado "Obra Reposición Puente Bicentenario" cuyo objetivo es la terminación, reposición puente sobre el río Biobío, construcción de accesos y ejecución de proyectos complementarios asociados a la obra. Con fecha 15 de diciembre de 2015, mediante Oficio N° 11887 de 5 de noviembre de 2015, se aceptó la oferta de Besalco Construcciones para terminar la obra que fuera adjudicada al Consorcio en el marco del antes citado contrato de obra pública. Así, al existir una serie de vínculos pendientes con el Fisco de Chile- MOP, la licitación en cuestión influye de manera directa en la futura liquidación de la obra "Reposición sobre el Río Biobío, Puente Bicentenario Oriente y Poniente- San Pedro de La Paz, región del Biobío", que es el contrato que vincula al Consorcio para con el MOP. Es más, el MOP ha señalado que está aguardando la condición del nuevo proceso licitatorio para poder estimar si corresponde o no, la aplicación de las garantías contractuales, cuya renovación se ha exigido al Consorcio.
c) La información requerida es de carácter público, y de hecho desde que se presenta en la Administración para postular a la ejecución de una obra pública, deja de pertenecer a la empresa y pasa a formar parte de un expediente administrativo de carácter público.
d) Estos procesos de licitación pueden ser impugnados por incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley N° 19.886, esto es por no ser lo más ventajoso para el Estado, lo que corrobora que la información entregada por los oferentes deja de pertenecerles desde el momento que la entregan al proceso licitatorio, puesto que la única manera de establecer -o impugnar- si es o no la más ventajosa es conociendo la oferta y pudiendo compararla.
e) El Ministerio de Obras Públicas - Dirección de Vialidad ha manifestado en varias ocasiones su pretensión de cobrar un eventual mayor costo de conformidad al artículo 152 del Reglamento para Contratos de Obras Públicas, situación que no corresponde, ya que la nueva licitación se contrató bajo condiciones contractuales, técnicas y económicas muy diferentes a la inicial. Por lo anterior, resulta entonces evidente que el eventual mayor precio que pueda costar la obra "Terminación Reposición sobre el río Biobío, construcción de accesos y ejecución de proyectos complementarios asociados a la obra", debe necesariamente ser objeto de un análisis de parte del Consorcio, para así poder determinar si existe o no existe ese mayor costo al cual alude la Dirección de Vialidad o, en su caso, poder comparar las condiciones de una contratación versus la obra, para poder así ejercer adecuadamente los derechos que el ordenamiento le confiere.
4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director Nacional de Vialidad mediante oficio N° 008709 de 1 de septiembre de 2016.
Mediante Ord. N° 9935 de 16 de septiembre 2016, el Sr. Director Nacional de Vialidad presentó sus descargos u observaciones, señalando en síntesis que:
a) La solicitud ingresó el 1 de julio de 2016 al Sistema de Información y Atención Ciudadana y fue recibida el 4 de julio de 2016, siendo prorrogada el 1 de agosto y respondida el día 2 del mismo mes, es decir, transcurridos 22 días de los 30 días totales de plazo legal.
b) La información requerida dice relación con la licitación privada del contrato "Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario". En dicho proceso licitatorio, la empresa Besalco Construcciones presentó como parte de su oferta, un programa de mano de obra, trabajo e inversiones, por lo cual, teniendo en consideración el contenido de dichos antecedentes, es que se estimó pertinente consultar a Besalco S.A. en virtud del artículo 20 de la Ley de Transparencia. La oposición del tercero fue fundada.
c) En el caso concreto, la causal de secreto o reserva que opera en la materia es el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, sin perjuicio de que lo primero que se consideró para denegar lo requerido fue el artículo 20 de la Ley de Transparencia ya referido.
d) Elaborar un programa de inversiones y de mano de obra implica un estudio y análisis pormenorizado de la obra y de las condiciones del mercado, propio de la empresa adjudicataria, constituye información estratégica relevante, pues implica la fórmula de trabajo que ocupa la empresa y su método de racionalización de los recursos, entre otros. Por ello, su eventual divulgación expone a la empresa a revelar algunos detalles de su know how, que puede resultar relevantes si es conocida por sus competidores directos - independiente ello de quien sea el solicitante en esta oportunidad - máxime que, no obstante se inserta en un proceso de licitación pública, en el portal de Mercado Público, bajo el Id 5048-34-B215, la información requerida no está disponible para libre consulta y descarga, toda vez que la divulgación de su contenido podría afectar eventualmente a la empresa (como sí están publicados otros documentos que son evidentemente públicos).
e) El contrato "Reposición Puente Bicentenario" es una obra pública que terminó anticipadamente mediante resolución N° 213 de 31 de diciembre de 2014 del Director General de Obras Públicas, atendido que el Consorcio incurrió en un incumplimiento del programa de trabajo.
f) El vínculo contractual nacido del contrato terminado anticipadamente, por resolución N° 213 de 2014 ya referida, es una materia que se ventila en la causa judicial rol C 29041-2014 del 20° Juzgado Civil de Santiago, es decir, no es materia que deba abordarse por Ley de Transparencia.
5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL TERCERO: En virtud de oficio N° 008775 de 1 de septiembre de 2016, este Consejo confirió traslado a BESALCO Construcciones S.A., requiriéndole que presente sus descargos, solicitando que haga mención expresa de los derechos que le asisten y que pudieren verse afectados con la publicidad de la información solicitada.
Con fecha 20 de septiembre de 2016, el tercero presenta sus descargos, indicando en síntesis lo siguiente:
a) La información solicitada se ha entregado a la reclamada en el marco de un proceso de licitación competitivo, en el que previo estudio de las características de las obras a ejecutar, las características del suelo, del proyecto, del universo de proveedores, logística, transporte, mano de obra, etc., los distintos participantes elaboran su estrategia constructiva y presentan su oferta técnica y económica, de forma tal que la información que se aporta a la entidad mandante constituye información confidencial, estratégica y reservada de la empresa por cuanto el cabal y especializado estudio de la obra licitada es lo que llevó a la adjudicataria a presentar la mejor y más conveniente oferta para el interés fiscal, por lo cual estima que su exhibición afecta los derechos comerciales y económicos de Besalco S.A., en virtud del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia.
b) El fundamento de la solicitud de información sería la incidencia de la información solicitada en relación con los efectos del término anticipado que indica, atendido lo dispuesto en el artículo 152 del decreto N° 75 del Reglamento para contratos de obras públicas. Ello no tiene asidero habida consideración que el programa de trabajo, inversiones y mano de obra, por expreso reglamento y jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, no tiene injerencia alguna en el cálculo del mayor valor de terminación del contrato (cargo), dado que para ello únicamente se requiere el análisis de precios unitarios y la oferta total del contratista, documentos ya solicitados por el reclamante.
6) GESTIÓN OFICIOSA: El Consejo, mediante correo electrónico de 15 de noviembre de 2016, solicitó a la reclamada remitir la documentación solicitada.
Mediante correo electrónico de 16 de noviembre de 2016, la Dirección Nacional de Vialidad remitió la siguiente documentación:
a) Programa ocupacional de mano de obra.
b) Programa ocupacional de mano de obra revisado.
d) Programa de trabajo revisado.
e) Programa Mensual de Inversiones.
f) Flujo de inversión revisado.
1) Que, el artículo 14 de la Ley de Transparencia dispone que la autoridad o jefatura del organismo requerido deberá pronunciarse sobre la solicitud, sea entregando la información solicitada o negándose a ello en un plazo máximo de veinte días hábiles, contados desde la recepción de la misma. No obstante ello, en el presente caso la solicitud en análisis no fue respondida dentro del plazo legal indicado, el cual vencía el 29 de julio de 2016. En razón de lo anterior, este Consejo representará al Sr. Director Nacional de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas en lo resolutivo de la presente decisión, la infracción tanto a la precitada disposición, como al principio de oportunidad consagrado en el artículo 11, letra h), del cuerpo legal citado.
2) Que, respecto del fondo, el amparo se funda en la respuesta negativa por parte de la Dirección Nacional de Vialidad a la solicitud de información de la reclamante. La solicitud se refiere al programa de trabajos, inversiones y mano de obra entregado con su oferta por el contratista Besalco adjudicatario de la licitación realizada el año 2015, Código Safi 222.410 (Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario), y al programa de trabajos revisado, inversiones y mano de obra que debió ser entregado 30 días después de la adjudicación por el contratista Besalco adjudicatario de la licitación realizada el año 2015, Código Safi 222.410 (Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario). El órgano denegó lo requerido fundado en la causal de reserva del artículo 20 de la Ley de Transparencia, en virtud de la oposición del tercero, por cuanto lo requerido constituiría información comercial estratégica para Besalco Construcciones S.A.
3) Que, a modo de contexto, el decreto supremo N° 75, de 2004, de Obras Públicas, que deroga el decreto N° 15, de 1992, y sus modificaciones posteriores y aprueba reglamento para contratos de obras públicas, del Ministerio de Obras Públicas, señala en su artículo 139, inciso 1°, primera parte: "Dentro de los primeros 30 días luego de adjudicado el contrato, salvo que en las Bases se establezca otro plazo, el contratista someterá a la aprobación del inspector fiscal un Programa Oficial, aplicando un método de programación del tipo "ruta crítica", incluyendo todos los ítem, cantidades de obras, el camino crítico, las holguras principales y toda la información pertinente a este tipo de diagramas. Este programa deberá ser consistente con el programa de trabajo presentado en la oferta, con los ajustes que corresponda y que sean debidamente aceptados por el MOP".
5) Que, por su lado, el artículo 20 de la Ley de Transparencia, dispone que, cuando la solicitud se refiera a antecedentes que contengan información que pueda afectar derechos de terceros, la autoridad requerida, dentro del plazo de dos días hábiles contados desde la recepción de la solicitud, deberá notificar a dichos terceros la facultad de oponerse a la entrega de los documentos solicitados y que "Los terceros afectados podrán ejercer su derecho de oposición dentro del plazo de tres días hábiles contado desde la fecha de notificación. La oposición deberá presentarse por escrito y requerirá expresión de causa. Deducida la oposición en tiempo y forma, el órgano requerido quedará impedido de proporcionar la documentación o antecedentes solicitados, salvo resolución en contrario del Consejo, dictada conforme al procedimiento que establece esta ley". En relación con lo anterior, el artículo 21 N° 2 de la misma ley, determina que "Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes: 2. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico".
6) Que, teniendo en consideración lo expuesto, conforme a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 5 de la Ley de Transparencia, la información requerida en la solicitud de acceso, a saber, el programa de trabajos, inversiones y mano de obra entregado en la oferta por parte de la adjudicataria, y los entregados al Inspector Fiscal luego de su adjudicación para su aprobación, en principio, tiene el carácter de información pública, ya que ésta sirvió de fundamento del acto que adjudicó la licitación, a saber, la resolución N° 225 de 15 de diciembre de 2015. Sin embargo, atendida la oposición formulada por el tercero involucrado, tanto frente al órgano requerido como ante esta sede, procede analizar la eventual afectación de sus derechos, derivada de la publicidad de la información pedida. A este respecto, en la decisión del amparo rol C509-09, este Consejo ha hecho presente que "todos los antecedentes vinculados a las licitaciones públicas están sujetas a un escrutinio público mayor para que la ciudadanía pueda constatar que la adjudicación fue hecha al mejor oferente".
7) Que, en atención a la oposición formulada por la empresa adjudicataria, corresponde determinar si la divulgación de los antecedentes solicitados afectaría los derechos económicos y comerciales de que es titular dicha empresa. Sobre lo anterior, es menester recordar que en lo que atañe a la referida causal, este Consejo ha establecido los criterios que deben considerarse para determinar si la información que se solicita contiene antecedentes cuya divulgación pueda afectar los derechos económicos y comerciales de una persona, natural o jurídica, los que deben ser acreditados por los eventualmente afectados. Así, la información debe cumplir con las siguientes condiciones o requisitos: a) ser secreta, es decir, no generalmente conocida ni fácilmente accesible para personas introducidas en los círculos en que normalmente se utiliza ese tipo de información; b) ser objeto de razonables esfuerzos para mantener su secreto; y c) tener un valor comercial por ser secreta, esto es, que dicho carácter proporcione a su titular una ventaja competitiva (y por el contrario, su publicidad afecte significativamente su desenvolvimiento competitivo).
8) Que, respecto de la información requerida, este Consejo tuvo a la vista dicha documentación, y constató que el programa ocupacional de mano de obra primitivo y el revisado, contienen información estadística del tipo de mano de obra a emplear por cada mes de trabajo; el programa mensual de inversiones y el flujo de inversión revisado contienen información estadística porcentual, parcial y acumulada, por cada mes de inversión; y, el programa de trabajo primitivo y el revisado contienen información sobre la fecha de inicio y término de la obra detallando la duración de cada una de las etapas de ejecución del proyecto. Al respecto, cabe señalar que la documentación requerida corresponde a información exigida tanto por el decreto N° 75, del Ministerio de Obras Públicas, ya referido, como por las bases administrativas de la licitación en sus numerales 11.1 y 11.2 correspondientes al contenido de las propuestas técnica y económicas que debían presentar los oferentes en el proceso de licitación privado de la especie.
9) Que, en dichas circunstancias, se acogerá el presente amparo, y se ordenará a la Dirección Nacional de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas entregar a don Carlos Valeiro Solsona, en representación del Consorcio Copasa Corsan Corviam Dos Ltda., una copia del programa de trabajos, inversiones y mano de obra entregado con su oferta por el contratista Besalco adjudicatario de la licitación realizada el año 2015, Código Safi 222.410 (Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario), y una copia del programa de trabajos revisado, inversiones y mano de obra que debió ser entregado 30 días después de la adjudicación por el contratista Besalco adjudicatario de la licitación realizada el año 2015, Código Safi 222.410 (Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario), en ambos casos, debiendo el órgano tarjar previamente los datos personales de contexto que pudieran estar incorporados en la información pedida, por ejemplo, el número de cédula de identidad, domicilio particular, fecha de nacimiento, nacionalidad, estado civil, teléfono y correo electrónico particular, entre otros, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 2, letra f), y 4 de la ley N° 19.628, en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33, letra m), de la citada Ley de Transparencia y el principio de divisibilidad consagrado en el artículo 11, letra e), del mismo cuerpo legal.
I. Acoger el amparo deducido por Consorcio Copasa Corsan Corviam Dos Ltda. en contra de la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.
II. Requerir al Sr. Director Nacional de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas entregar a don Carlos Valeiro Solsona, en representación del Consorcio Copasa Corsan Corviam Dos Ltda.:
a) Una copia del programa de trabajos, inversiones y mano de obra entregado con su oferta por el contratista Besalco adjudicatario de la licitación realizada el año 2015, Código Safi 222.410 (Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario).
b) Una copia del programa de trabajos revisado, inversiones y mano de obra que debió ser entregado 30 días después de la adjudicación por el contratista Besalco adjudicatario de la licitación realizada el año 2015, Código Safi 222.410 (Terminación Reposición sobre el río Biobío, Puente Bicentenario).
Respecto de la información que se ordena entregar el órgano deberá tarjar previamente los datos personales de contexto que pudieran estar incorporados en la información pedida, por ejemplo, el número de cédula de identidad, domicilio particular, fecha de nacimiento, nacionalidad, estado civil, teléfono y correo electrónico particular, entre otros.
III. Representar al Sr. Director Nacional de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas la infracción al artículo 14 de la Ley de Transparencia, toda vez que no dio respuesta al requerimiento de información que se le formulara en el plazo previsto en el referido artículo 14 del cuerpo legal precitado. Lo anterior, a fin de que adopte las medidas necesarias para evitar que ante nuevas solicitudes de información la referida infracción vuelva a reiterarse.
IV. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión al Consorcio Copasa Corsan Corviam Dos Ltda., a Besalco Construcciones S.A., y al Sr. Director Nacional de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas.