Source: https://www.derechoecuador.com/fuerzas-armadas-uso-de-la-fuerza
Timestamp: 2020-07-05 22:51:57
Document Index: 163156276

Matched Legal Cases: ['artículo 158', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 226', 'artículo 82', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 158']

Derecho Ecuador - FUERZAS ARMADAS: USO DE LA FUERZA
FUERZAS ARMADAS: USO DE LA FUERZA
Autores: José Sebastián Cornejo Aguiar y María Cristina Pinto Alencastro[1]
https://orcid.org/0000-0001-7804-1249
El 26 de mayo de 2020, mediante acuerdo ministerial No. 179, se expide el Reglamento de uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas[2].
Documento que tiene una extensión de diez hojas y tiene como objetivo el “Dotar a las Fuerzas Armadas de un instrumento que guíe a sus miembros en la aplicación del uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza”[1]; sin embargo previo a analizar el contenido del mismo es necesario señalar lo que significa el uso progresivo de la fuerza bajo los estándares internacionales y si este reglamento está o no acorde a dichas normas, hecho por lo cual abordaremos los siguientes aspectos.
Obligación de garantizar la seguridad
La obligación de garantizar la seguridad y salvaguardar el orden público recae sobre los agentes de seguridad de los Estados, por lo que de esa obligación se deriva la facultad de los Estados de hacer uso de la fuerza, “(…) misma que encuentra sus límites en la observación de los derechos humanos, pues “ (…) si bien los agentes estatales pueden recurrir al uso de fuerza y en algunas circunstancias, se podría requerir incluso el uso de la fuerza letal, el poder del Estado no es ilimitado para alcanzar sus fines independientemente de la gravedad de ciertas acciones y de la culpabilidad de sus autores” [2], los derechos fundamentales como el derecho a la vida, a la integridad personal entre otros que constan en la Convención Americana de Derechos Humanos, reconocidos en la Constitución de la República del Ecuador constituyen el limitante del uso de la fuerza, en donde lo que se pretende es minimizar el riesgo a tales derechos.
En 1990, en el octavo congreso de las Naciones Unidas se establecen los principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas, principios que a través del tiempo han sido desarrollados por los informes y resoluciones de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos; por lo que es pertinente señalar estos principios; el primero el de legalidad, el segundo de absoluta necesidad y el tercero de proporcionalidad[3], mismos que deber ser cumplidos como respuesta a las obligaciones contraídas en materia de derechos humanos por los Estados; además se debe considerar el Código de Conducta para Funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante resolución 34/169, de 17 de diciembre de 1979.
En ese sentido y para desarrollar los principios señalados se debe partir por la siguiente disposición;
“Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán armas de fuego contra las personas salvo en defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propósito de evitar la comisión de un delito particularmente grave que entrañe una seria amenaza para la vida, o con el objeto de detener a una persona que represente ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y sólo en caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En cualquier caso, sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida”.[4]
En torno a este principio en varios informes la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha indicado que el uso de la fuerza debe estar regulado por la Ley de cada Estado con la finalidad de que se contemplen las actuaciones de los agentes del orden en cumplimiento de sus funciones[5], se debe añadir a esto el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos quien ha señalado que el empleo de la fuerza “debe estar dirigido a lograr un objetivo legítimo, debiendo existir un marco regulatorio que contemple la forma de actuación en dicha situación”[6], más aún en el uso de fuerza letal y por lo irreversible de sus consecuencias la regulación debe ser clara y su interpretación restrictiva con la finalidad de evitar el empleo del mismo en cualquier circunstancia.
La Organización de las Naciones Unidas con la finalidad de asistir a los Estados en la elaboración de leyes y reglamentos que regulen el uso de la fuerza dispuso en el principio número 11 parámetros para el contenido de dicha regulación;
“a) especifi[car] las circunstancias en que tales funcionarios estarían autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de fuego o municiones autorizados;
f) establezc[er] un sistema de presentación de informes siempre que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de fuego en el desempeño de sus funciones.”[7]
Principio de absoluta necesidad
Hace referencia a la posibilidad de recurrir a “las medidas de seguridad ofensivas y defensivas estrictamente necesarias para el cumplimiento de las órdenes legítimas impartidas por la autoridad competente ante hechos violentos o delictivos que pongan en riesgo el derecho a la vida o la integridad personal de cualquier habitante”[8], que se encuentra en relación con la utilización de medios no violentos previo a recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego, exceptuando su uso a momentos en que otros medios han resultado ineficaces[9], la Corte Interamericana de Derechos Humanos al respecto ha señalado que resulta, “preciso verificar si existen otros medios disponibles menos lesivos para tutelar la vida e integridad de la persona o situación que se pretende proteger”[10], lo que establece la posibilidad de que existan individuos que no representan un peligro directo.
En los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha desarrollado a este principio como “la moderación en el actuar de los agentes del orden que procurará minimizar los daños y lesiones que pudieren resultar de su intervención, garantizando la inmediata asistencia a las personas afectadas y procurando informar a los familiares y allegados lo pertinente en el plazo más breve posible”[11], estos informes han sido realizados por los diversos eventos de conmoción en la región, por lo que existen parámetros a tomarse en cuenta dentro de la proporcionalidad, como la intensidad y peligro de la amenaza, el entorno y los medios con los que cuenta el funcionario para enfrentar una situación específica “aplicar un criterio de uso diferenciado y progresivo de la fuerza, determinando el grado de cooperación, resistencia o agresión de parte del sujeto al cual se pretende intervenir y con ello, emplear tácticas de negociación, control o uso de la fuerza, según corresponda”[12].
Finalidad del uso de la fuerza
El Estado, además de adecuar su regulación interna a los estándares internacionales, tiene la obligación de dotar a los agentes del orden con los equipos necesarios y apropiados para atender sus obligaciones, implementar adecuados medios de selección de personal, ofrecer entrenamiento y capacitación constante, y evaluar regularmente sus capacidades de manera integral”[13], el derecho internacional ha previsto que el uso de armas letales es un medio de último recurso cuando medidas menos extremas han resultado ineficientes; en cuanto al uso de la fuerza sobre protesta social y derechos humanos, “el uso de la fuerza letal es regido por el principio de protección a la vida, ya que su uso será legítimo, proporcional y necesario solo si es el último recurso disponible para proteger otra vida, y por ende, su empleo no será justificado cuando se busca, por ejemplo, proteger la propiedad, evitar lesiones leves, o restablecer el orden público” [14].
Otra de las consideraciones de los Estados es la de selección, capacitación y evaluación constante de los funcionarios del orden, no sería eficaz la aplicación de principios si “los Estados no forman y capacitan a los miembros de sus cuerpos armados y organismos de seguridad sobre los principios y normas de protección de los derechos humanos y sobre los límites a los que deber estar sometido en toda circunstancia el uso de las armas por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”[15], por lo que los Estados deben contar con procesos de selección transparentes uy rigurosos, en donde se valorarán sus aptitudes físicas, psicológicas y éticas.
Varios Estados tienen legislación que regula el uso de la fuerza; sin embargo, las mismas no pueden ser incompatibles con las obligaciones que han asumido los Estados a nivel Internacional o que no se realicen en el contexto antes descrito; por citar un ejemplo, México tiene un Manual de uso militar de la fuerza y es de aplicación común a las tres Fuerzas Armadas, en dicho manual se hace alusión a los principios internacionales revisados en párrafos anteriores; no obstante, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha mostrado su preocupación en cuanto a intervenciones militares en circunstancias o contextos de orden interno, en donde el Relator Espacial sobre ejecuciones extrajudiciales de las naciones Unidas ha reiterado que la intervención de fuerzas armadas debe ser restringido a situaciones excepcionales, “La historia hemisférica demuestra que la intervención de las fuerzas armadas en cuestiones de seguridad interna en general se encuentra acompañada de violaciones de derechos humanos en contextos violentos, por ello debe señalarse que la práctica aconseja evitar la intervención de las fuerzas armadas en cuestiones de seguridad interna ya que acarrea el riesgo de violaciones de derechos humanos”[16]
“En consecuencia, la Comisión desea dejar claro que las armas de fuego deben estar excluidas de los dispositivos utilizados para el control de las protestas sociales. La prohibición de portar armas de fuego y munición de plomo por parte de los funcionarios que pudieran entrar en contacto con los manifestantes se ha probado como la mejor medida de prevención de la violencia letal y la ocurrencia de muertes en contextos de protestas sociales. Los operativos pueden contemplar que en algún lugar fuera del radio de acción de la manifestación se disponga de armas de fuego y municiones de plomo para los casos excepcionales en los que se produzca una situación de riesgo real, grave e inminente para las personas que amerite su uso. En este supuesto extremo, deben existir normativas explícitas acerca de quién tiene la facultad de autorizar su empleo y los modos en que esta autorización quede debidamente documentada”[17].
Reglamento de uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas
Por lo expuesto, una vez que se han precisado los parámetros internacionales para el uso de la fuerza, conviene señalar el artículo 158 de la Constitución de la República del Ecuador, en donde se señala que;
“Las Fuerzas Armadas tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial. La protección interna y el mantenimiento del orden público son funciones privativas del Estado y responsabilidad de la Policía Nacional. Las servidoras y servidores de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional se formarán bajo los fundamentos de la democracia y de los derechos humanos, y respetarán la dignidad y los derechos de las personas sin discriminación alguna y con apego irrestricto al ordenamiento jurídico”[18]
Esto nos permite evidenciar que la Constitución de la República del Ecuador realiza la diferenciación a la que se refiere la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en torno al ejercicio distinto de actividades y preparación de Policía Nacional y Fuerzas Armadas, por lo que el reglamento expedido mediante el acuerdo ministerial No. 179, debe ser analizado bajos las siguientes observaciones.
Motivación de la Exposición de Motivos del Acuerdo Ministerial No. 179
Conforme se puede apreciar de la exposición de motivos efectuada en el acuerdo ministerial No. 179, que expide el Reglamento de uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas; evidencia que el Ministro de Defensa Nacional, parte de la enunciación del artículo 3 de la Constitución de la República, que refiere a los deberes primordiales del Estado, en su numeral 1, que compone la necesidad de garantizar sin discriminación el efectivo goce de los derechos.
De igual manera, realiza la enunciación de los artículos 6, 9, 11, 82, 83, 84, 154, 158, 417, 424, 425 de la norma constitucional relativos al goce de derechos y deberes, los principios que regirán dichos derechos, así como la seguridad jurídica y lo relativo a la potestad normativa de los órganos, haciendo hincapié en la competencia de los ministros, en este caso del de fuerzas armadas, para finalmente dar a entender que este reglamento se ubica en el orden jerárquico de las leyes establecido en la norma constitucional.
Con aquello se configura la potestad normativa para emitir el presente reglamento, el cual no está en discusión en razón de que coincidimos la misma le correspondía al Ministro de Defensa en razón del ámbito de regulación propio para el personal a su cargo.
Consecuentemente, en lo relativo al artículo 2 del código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir y el artículo 1 de los principios básicos respecto a la necesidad de aplicar normas y reglamentaciones sobre el empleo de la fuerza; y, Instrumentos Internacionales a nivel del Sistema Universal de DD.HH, Sistema Interamericano de DD.HH, y otras fuentes relevantes, coincidimos deben ser parte de la exposición de motivos.
Finalmente la exposición de motivos objeto de análisis, refiere a la Ley Orgánica de Defensa Nacional; y, el Acuerdo Ministerial N° 272, que contiene el manual de derecho en las operaciones militares, con incidencia en el uso legítimo de la fuerza en el marco de los Derechos Humanos.
Por tanto en razón de las consideraciones antes expuestas implica delimitar si se cumplió o no con la respectiva motivación en la exposición de motivos en el acuerdo ministerial No. 179, que expide el Reglamento de uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas.
Pudiendo decirse que la exposición de motivos es aquella parte no normativa que precede a un proyecto o proposición de una ley o reglamento, en la que se explican las razones que han movido a su autor a legislar sobre una determinada materia o cambiar la normatividad ya existente sobre la misma.
La cual, se considera en términos generales, como no discutible ni enmendable, dado el carácter no normativo que se le atribuye, tal es así que no constituye parte integrante del texto de la ley o reglamento, por lo cual las consideraciones que lo forman no tienen fuerza de ley ni producen obligación alguna.
Sin embargo hemos podido observar que la referida exposición de motivos, es básicamente una enunciación normativa de artículos de la Constitución de la República del Ecuador, que guardan una aparente ilación sin embargo no justifican plenamente la necesidad de emitir un reglamento de uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas.
En términos generales, como todos sabemos es necesaria, en primer lugar por que a partir del año 2008, se define al Ecuador con un cambio de paradigma constitucional dejando a un lado el Estado social de Derecho y convirtiéndose en un Estado constitucional de derechos y justicia, donde se maximiza los derechos y garantías de los personas.
Argumento que inevitablemente nos lleva a pensar si es o no necesaria la implementación de un reglamento de uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas.
Sin embargo podríamos decir que la verdadera necesidad para la implementación del referido reglamento, es el clásico argumento de que las normas nunca son estáticas, sino más bien dinámicas y se encuentran en constante cambio, buscando adecuarse a las necesidades de la sociedad en general y mucho más cuando la finalidad es proteger al individuo.
En síntesis se desprende que tenemos una exposición de motivos, que queda en análisis de cada uno de los lectores si cumpliría o no con la garantía de motivación, la cual implica que esta debe ser clara al punto de que se evidencie el respeto, no solo a los principios y norma jurídica, sino también a la interrelación entre los diferentes hechos que permitan tener certeza el momento de emitir una disposición, la cual, en palabras de Atienza, significaría que como aquella es necesaria para explicar o mostrar las causas que influyan en el motivo de la decisión, aportando razones aceptables.[19]
Por lo tanto es necesario que realicemos un breve análisis respecto al Reglamento de uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas, el cual entrará en vigencia a partir de su publicación en el Registro Oficial tal como señala la disposición final única.
Objetivo y ámbito del reglamento de uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas
El objetivo básicamente consiste en dotar a las fuerzas armadas de un instrumento, para la aplicación del uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza, tal es así que este será aplicado por la autoridad competente, a excepción de aquellas reguladas por el Derecho Internacional Humanitario.
Descripción del objetivo y ámbito que deja vacíos en cuanto a su aplicabilidad y que claramente son incompatibles con los principios básicos internacionales para el uso de la fuerza; tal es así que en el ámbito del reglamento analizado se señala que las reglas contenidas en el mismo serán aplicadas en operaciones militares dispuestas por autoridad competente, sin delimitar quien sería la autoridad competente.
Inexistencia de delimitación de Autoridad competente
Podría decirse que a lo largo del Reglamento de uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas, no existe la delimitación de autoridad competente
Ya que de conformidad con el artículo 226 de la Constitución de la República del Ecuador, se establece que: “Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución”.(Las negrillas me pertenecen).
Artículo que nos permite entender como dentro de la Administración Pública las actuaciones pueden ser ejecutadas únicamente en razón de las competencias determinadas por ley y en la Constitución, ya que recordemos que se podrá ejercer solamente estas competencias y facultades.
En dicho orden de ideas, al no existir la delimitación de autoridad competente descrita en el ámbito del referido reglamento, se torna inaplicable el mismo ya que de intentar aplicarlo se estaría vulnerando el principio de seguridad jurídica contemplado en el artículo 82 de la Constitución de la República del Ecuador.
Toda vez que esta garantía constitucional debe ser entendida como uno de los deberes fundamentales del Estado y, en consecuencia, constituye el derecho que permite a todos los ciudadanos, tener confianza y evidenciar como, se colige que el derecho a la seguridad jurídica, garantiza la supremacía constitucional y el respeto a la normativa que conforma el ordenamiento jurídico ecuatoriano, lo cual permite que los justiciables y las personas en general, conozcan de forma previa, las normas que serán aplicadas.
Por consiguiente, la seguridad jurídica evita la arbitrariedad al asegurar la previsibilidad normativa, en el sentido de que todas las actuaciones públicas deben enmarcarse en el ordenamiento jurídico vigente.
De esta forma, es preciso señalar que una de las formas de garantizar el derecho a la seguridad jurídica y por ende garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes es el principio de legalidad, así lo sostuvo la Corte Constitucional, para el período de transición, en la sentencia N. 0 015-10-SEP-CC al manifestar que: "Las Constituciones de nuestros países garantizan la seguridad jurídica a través de algunas concreciones como: el principio de la legalidad, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (…) "
Seguridad jurídica que en el presente caso se estaría vulnerado, toda vez que el derecho a la seguridad jurídica, garantiza la supremacía constitucional y el respeto a la normativa que conforma el ordenamiento jurídico ecuatoriano, lo cual permite que los justiciables y las personas en general, conozcan de forma previa, las normas que serán aplicadas, evitando la arbitrariedad al asegurar la previsibilidad normativa, en el sentido de que todas las actuaciones públicas deben enmarcarse en el ordenamiento jurídico vigente.
De esta forma, el Estado como ente regulador de las relaciones en sociedad, no solo establece los lineamientos y normas a seguir sino que en un sentido más amplio, tiene la obligación de brindar "seguridad jurídica" al ejercer su poder estatal. La citada garantía debe otorgarse por el ·Estado al individuo, para que su integridad, bienes y derechos no sean transgredidos, y si esto llegara a producirse, le sean restaurados a través de la normativa constitucional y legal existente aplicada por las autoridades competentes; en resumen, la seguridad jurídica es la certeza que tiene el individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y conductos establecidos previamente, mediante el respeto a la Constitución y en la existencia de normas previas, claras, públicas y aplicadas por autoridades competentes en ese sentido al no estar delimitado la autoridad competente, se genera la vulneración de derechos existentes.
Contradicciones existentes en el Acuerdo Ministerial No. 179
El reglamento analizado contiene dentro de la definición de términos, en el artículo 4, el de legalidad; en donde se señala que el uso de la fuerza está dirigido a lograr un objetivo legal, lo que se encuentra en contradicción con el artículo 7, numeral 1 del referido reglamento, ya que faculta a los miembros de fuerzas armadas a usar la fuerza ante reuniones, manifestaciones, disturbios internos y otras situaciones de violencia interna, que deriven en grave conmoción interna o calamidad pública, previa declaratoria del estado de excepción que disponga el empleo de Fuerzas Armadas; en ese sentido, el fin legítimo sería evitar estas actividades, sin considerar que a nivel internacional en torno a protestas y manifestaciones existen parámetros que garantizan estas actividades por ser derechos, en donde al Estado le corresponde garantizar su ejercicio.
El artículo 8, en donde se ha establecido una escala racional del uso de la fuerza, se observan cinco niveles de uso de la fuerza, en donde no se ha considerado el artículo 158 citado con anterioridad en torno a las actividades de Policía nacional y Fuerzas Armadas; además, el derecho internacional en varios informes ha manifestado la excepcionalidad de la intervención de miembros militares en el orden interno, lo que claramente demuestra la incompatibilidad del reglamento con el texto constitucional y con los principios básicos de uso de la fuerza emitidos por la Organización de Naciones Unidas.
Existen observaciones a todo este cuerpo normativo; sin embargo, este análisis se ha centrado en los principios internacionales y la relación que guardan con el reglamento expedido; por lo que, como último punto, cabe generar interrogantes en torno al capítulo III del mismo, que hace referencia a la capacitación y entrenamiento; es decir, ¿los miembros de fuerzas armadas se encuentran capacitados para distinguir las escalas de uso de la fuerza?, ¿las mallas curriculares de formación de los miembros de fuerzas armadas contemplan dentro de sus técnicas de control militar la de contacto visual, instrucciones verbales, comunicación, diálogo, entrevista, persuasión, disuasión entre otras?.
Todo esto nos permite concluir que el reglamento expedido por el Ministerio de Defensa Nacional no contempla los principios básicos para el uso de la fuerza, tampoco contempla todos los parámetros que a nivel internacional se han emitido para la elaboración de legislación, reglamentos o protocolos; que, si bien es necesaria la existencia de estos cuerpos normativos, los mismos deben observar las obligaciones asumidas por los Estados a nivel Internacional, la Constitución de la República del Ecuador y los derechos humanos.
[1] (Acuerdo Ministerial No. 179 Ministerio de Defensa Nacional 2020, art. 1)
[2] (Caso Cruz Sánchez y Otros Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas 2015)
[3] (ONU. 1990) https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/UseOfForceAndFirearms.aspx
[4] (ONU. 1990) Principio No. 9
[5] (Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2009, parr. 97) Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos.
[6] (Caso Cruz Sánchez y Otros Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas 2015)
[7] (ONU. 1990) Principio No. 11
[8] (Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2009) Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos.
[9] (ONU. 1990) Principio No. 4
[10] (Caso Montero Aranguren y otros (retén de Catia) 2006)
[11] (Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2009) Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos.
[12] (Caso Hermanos Landaeta Mejías y otros Vs. Venezuela, 2014) Corte IDH 27 de agosto de 2014.
[13] (Informe Uso de la Fuerza. Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2015,, 6)
[14] (Heyns 2015) Relator especial de Naciones Unidas., Informe sobre protesta social y derechos humanos en América.
[15] (Caso Montero Aranguren y otros (retén de Catia) 2006)
[16] (Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2009)
[17] (Informe Uso de la Fuerza. Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2015,, parr. 82)
[18] (Constitución de la República del Ecuador s.f., art. 158)
[19] Manuel Atienza, “La argumentación en materia de hechos: Comentario crítico a las tesis de Perfecto Andrés Ibáñez”, Revista jueces para la democracia (1994): 84.