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Timestamp: 2017-12-11 14:58:48
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Sentencia T.S. (Sala 3) de 23 de diciembre de 2010. Declaración de incostitucionalidad del artículo 70.1 y 70.2. Reclamación de tarifas portuarias. Responsabilidad patrimonial de la Administración - Portal Asesoría y Empresas Thomson Reuters
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Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contencioso-administrativo n.º 292/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Ignacio Batlló Ripoll, en nombre y representación de FACTORÍAS VULCANO S.A., contra la desestimación primero presunta y después expresa de las reclamaciones por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador formuladas al Consejo de Ministros, con fecha 19 de mayo de 2006, por los daños sufridos en su patrimonio derivados de la aplicación del artículo 70, apartados 1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, declarado inconstitucional. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado.
Primero.-Con fecha 19 de mayo de 2006, la entidad FACTORÍAS VULCANO S.A., empresa dedicada a la prestación de servicios marítimos, se dirigió al Consejo de Ministros solicitando indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, respecto a las cantidades abonadas a la Autoridad Portuaria de Vigo por dicha entidad, en concepto de tarifas portuarias, durante los años 1993 a 2003, más los intereses legales correspondientes desde la fecha de ingreso hasta el momento del pago de la indemnización.
Alegaba al efecto, que con fecha 20 de mayo y 8 de junio de 2005, se publicaron en el Boletín Oficial del Estado, respectivamente, las sentencias del Tribunal Constitucional 102/2005, de 20 de abril, y 121/2005, de 10 de mayo, por las que se declaran inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su redacción original y en la redacción dada por la Ley 62/1997 y que, como consecuencia de la aplicación de estos preceptos y de la norma reglamentaria que los desarrolló, hubo de satisfacer a la Autoridad Portuaria de Vigo, durante los ejercicios 1993 a 2003, determinadas cantidades en concepto de tarifas portuarias, lo que ha provocado una lesión en su patrimonio de la que es responsable el Estado, en tanto que legislador, como consecuencia de la aplicación de una Ley declarada inconstitucional.
En apoyo de sus reclamaciones, examina la evolución doctrinal y jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, con mención específica a los supuestos de actos dictados en aplicación de leyes declaradas inconstitucionales, razonando sobre el órgano competente para conocer dicha reclamación y sobre la concurrencia de los requisitos precisos para dar lugar a dicha responsabilidad en este caso: lesión, no debida a fuerza mayor, efectiva, económicamente evaluable e individualizada, relación de causalidad con el anormal funcionamiento del Estado legislador, ejercicio de la acción en el plazo de un año desde la sentencia del Tribunal Constitucional que declaró la inconstitucionalidad del artículo 70.1 y 2 de la Ley 27/1992 en su redacción de 1997, e inexistencia del deber jurídico de soportar el daño y, ello, aun cuando en su día no efectuaron impugnación alguna, administrativa o judicial, contra las liquidaciones practicadas por la Autoridad Portuaria.
Segundo.-Ante el silencio del Consejo de Ministros y con fecha 17 de mayo de 2007, la entidad FACTORÍÁS VULCANO S.A., interpone este recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de sus reclamaciones por el Consejo de Ministros. Una vez admitido a trámite y recabado el expediente administrativo, se dio traslado a la recurrente para formalización de la demanda, en la que mantiene su pretensión de indemnización, en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por las cantidades ingresadas en concepto de tarifas portuarias en los ejercicios 1993 a 2003.
Posteriormente, con fecha 27 de febrero de 2009, el Consejo de Ministros dictó resolución expresa desestimatoria de las reclamaciones formuladas, interesando la recurrente la ampliación de la demanda a dicha resolución expresa, a lo que previa audiencia del Abogado del Estado, accedió la Sala, procediendo la recurrente a la formalización de la demanda de dicha ampliación.
En la demanda y en su ampliación, alega la recurrente, en síntesis, que, las sentencias del Tribunal Constitucional 102/2005, de 20 de abril (BOE 20-5-2005) y 121/2005, de 10 de mayo (BOE 8-6-2005) declararon inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, tanto en su redacción original como en la redacción dada por Ley 62/1997, de 26 de diciembre, respectivamente, y a la vista de las mismas, con fecha 19 de mayo de 2006, dicha entidad formuló reclamaciones al Consejo de Ministros en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por las cantidades abonadas, más intereses legales, interponiendo posteriormente recurso contencioso administrativo frente a la desestimación de sus reclamaciones, primero presunta y mas tarde expresa- por Acuerdo de 27 de febrero de 2009 - del Consejo de Ministros.
Tercero.-El Abogado del Estado en la contestación a la demanda y a la ampliación a la demanda solicita que se declare la inadmisibilidad y, en su defecto, la desestimación del recurso, oponiendo:
- Falta de legitimación activa de la actora, al amparo del artículo 19.1.a) de la Ley Jurisdiccional, por falta de derecho o interés legítimo de la consignataria demandante toda vez que, los obligados al pago de la tarifa, son los propietarios de las mercancías y no la empresa consignataria cuya intervención es meramente instrumental, en cuanto procede al pago de las tarifas en nombre y representación del consignante, al que repercute su importe con el coste de sus servicios, de forma que la aquí demandante no tuvo que pagar las tarifas, ni su devolución -vía de responsabilidad patrimonial- le corresponde.
- Que la acción de responsabilidad patrimonial ha prescrito (artículo 142.5 de la ley 30/92), toda vez que la interesada la ejercitó dirigiéndose al Consejo de Ministros el 8 de junio de 2006, cuando ya había transcurrido mas de un año desde que pudo ejercitarse, es decir desde el 20 de mayo de 2005, fecha en que se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/2005 de 20 de abril, que declaró inconstitucionales los párrafos 1 y 2 del artículo 70 de la Ley de Puertos del Estado de 24 de noviembre de 1992.
Cuarto.-Recibido el pleito a prueba, la parte actora propuso documental a los efectos de acreditar las liquidaciones y pagos efectuados por la mercantil FACTORÍAS VULCANO S.A., a la Autoridad Portuaria de Vigo, durante los ejercicios 1993 a 2003 en concepto de tarifas por servicios portuarios, acordándose con posterioridad el recibimiento de la ampliación del recurso a prueba, que se practicó con el resultado que es de ver en las actuaciones, abriéndose posterior trámite de conclusiones.
Primero.-Se plantea, en primer lugar, por el Abogado del Estado la inadmisibilidad del recurso por inexistencia del acto administrativo recurrido, entendiendo que, al existir una respuesta expresa del Ministerio de Fomento a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas al Consejo de Ministros y, por tanto, un acto expreso impugnable que resuelve las reclamaciones planteadas, no puede recurrirse a la ficción del acto presunto para tener acceso a la vía jurisdiccional abierta por el acto expreso.
Formulada esta alegación en la contestación a la demanda, la Sala ordenó la continuación del trámite teniendo en cuenta que la parte recurrente dirige el recurso sólo contra la desestimación presunta de sus reclamaciones por el Consejo de Ministros, argumentando, con criterio que comparte esta Sala, que habiendo formulado una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador ante el Consejo de Ministros que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala es el único Órgano competente para resolver esta clase de reclamación, era dicho órgano quien tenía la obligación de resolver, por lo que la resolución expresa del Ministerio de Fomento constituye un desvío procedimental imputable a la Administración, que si bien es susceptible de impugnación independiente, no exime al Consejo de Ministros de su obligación de resolver, sin que sea de recibo que la Administración, mediante el simple recurso de hacer que la cuestión se ventile por un órgano incompetente pueda perjudicar al administrado y alterar la competencia para el conocimiento de una reclamación de esta índole, tanto en vía administrativa, como en vía jurisdiccional.
Por tanto, formulada las reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador ante el Consejo de Ministros, surge en dicho órgano la obligación de resolver y transcurrido el plazo para resolver, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.2 de la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 4/1999, el reclamante está legitimado para recurrir frente al silencio, en este caso desestimatorio, de la Administración requerida, sin que la propia Administración pueda poner en duda o alterar dicha competencia, desconociendo la reiterada doctrina de esta Sala manifestada, entre otras muchas, en Sentencia de 16 de diciembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo n.º 237 / 2002), en la que declaramos, en términos que no admiten duda posible por parte de la Administración, que " sólo el Consejo de Ministros puede pronunciarse sobre la exigencia de responsabilidad del Estado legislador" y sus pronunciamientos sólo pueden ser objeto de revisión jurisdiccional por la Sala Tercera de este Tribunal Supremo ya que la presunta privación de derechos económicos por un acto legislativo, sin concreción, por tanto, en ningún departamento ministerial, corresponde enjuiciarla al Consejo de Ministros como órgano superior de la Administración y Gobierno al que se le atribuye la función ejecutiva conforme al artículo 97 de la Constitución que, al no venir radicada en este caso en una rama determinada de la Administración, corresponde al titular de dicha gestión administrativa, es decir, el Estado en su conjunto y totalidad";.
A ello se añade que esta Sala no puede desconocer, tal y como ya se apreció en la Sentencia del Pleno, de 5 de marzo de 2008 (recurso contencioso-administrativo n.º 22/2007), que la Administración demandada ha reconocido ya la incompetencia del Ministerio de Fomento para conocer las reclamaciones objeto de este recurso, tal y como pone de manifiesto la resolución de dicho Ministerio de 30 de mayo de 2007, aportada a las actuaciones, que estimando el recurso de reposición formulado en su momento por la recurrente, aprecia la nulidad de pleno derecho de la resolución de 28 de septiembre de 2006 por incompetencia, razonando que corresponde al Consejo de Ministros resolver lo procedente, previa tramitación del correspondiente procedimiento, ordenando la retroacción de actuaciones al efecto.
Procede también rechazar la alegación de extemporaneidad de la reclamación que se formula por el Abogado del Estado pues no cabe sostener que el plazo para su ejercicio deba computarse desde la publicación de la STC 102/2005 de 20 de abril, que declara la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre de Puertos del Estado y de la Marina Mercante en su redacción original, sino desde la publicación de la STC 121/2005 que declara la nulidad de dichos apartados del artículo 70 de la misma Ley, en la redacción dada por la Ley 62/1997, como última resolución del Tribunal Constitucional que se pronuncia confirmando dicha inconstitucionalidad y que como tal opera de dies a quo en el conjunto del plazo. A mayor abundamiento, se debe significar que, en el presente supuesto, la totalidad de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial se presentaron el día 19 de mayo de 2006, por tanto, dentro del plazo de un año a contar desde la publicación de la primera de las sentencias del Tribunal Constitucional, esto es, la 102/2005.
Primero.-Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo n.º 292/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Ignacio Batlló Ripoll, en nombre y representación de FACTORÍAS VULCANO S.A., contra la desestimación primero presunta y después expresa de las reclamaciones por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador formuladas al Consejo de Ministros, con fecha 19 de mayo de 2006, por los daños sufridos en su patrimonio derivados de la aplicación del artículo 70, apartados 1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, modificado por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, declarado inconstitucional, desestimación que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico.