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Timestamp: 2019-02-22 23:40:26+00:00
Document Index: 181082621

Matched Legal Cases: ["l'article 37", "l'article 66", "l'article 64", "l'article 34", "l'article 13", "l'article 14"]

Assemblée nationale : 2ème SÉANCE DU mercredi 31 juillet 2002
Session extraordinaire de 2001-2002 - 10ème jour de séance, 17ème séance
2ème SÉANCE DU MERCREDI 31 JUILLET 2002
JUSTICE (suite) 2
EXCEPTION D'IRRECEVABILITÉ 2
RAPPEL AU RÈGLEMENT 10
QUESTION PRÉALABLE 10
ORDRE DU JOUR DU JEUDI 1ER AOÛT 2002 32
M. le Président - J'ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste une exception d'irrecevabilité.
M. André Vallini - Une question de cette importance ne méritait-elle pas mieux que ce débat précipité au c_ur de l'été ? Une texte d'orientation sur la justice, ce n'est pas rien ! Croyez-vous vraiment avoir eu le temps, depuis votre récente nomination, de procéder, avec tous les partenaires du monde judiciaire, à un véritable travail de fond ? Vous inaugurez bien mal votre fonction avec ce texte bâti à la va-vite, un texte fourre-tout qui n'offre aucune vision prospective. Et, malgré les affirmations péremptoires de notre rapporteur, nous n'avons pas eu le temps de l'étudier sérieusement alors qu'il ne nous est parvenu qu'il y a deux jours dans sa version adoptée par le Sénat.
Pour autant, nous avons beaucoup à y redire et j'aborderai chacun de ses grands volets : la justice des mineurs, la procédure pénale et les juges de proximité. En ce qui concerne d'abord les mineurs délinquants, votre texte ignore cette idée fondamentale de notre droit que l'enfant ou l'adolescent ne saurait être considéré comme un adulte en miniature, mais comme un être en devenir, ce qui implique des mesures spécifiques. C'est ce qui fonde l'ordonnance du 2 février 1945, qui affirme la primauté de la réponse éducative - et non préventive comme le disait tout à l'heure le président de la commission des lois - sur la réponse pénale.
Certes, cette ordonnance date de cinquante ans et la délinquance des mineurs est de plus en plus violente et précoce. Mais avant de considérer que notre droit n'est plus adapté, il faut lui donner les moyens de s'appliquer ! L'ordonnance de 1945 offre un large éventail de possibilités que la PJJ n'a jamais pu mettre entièrement en _uvre malgré les progrès accomplis sous la précédente législature.
M. Gérard Léonard - On a vu les résultats !
M. André Vallini - Je tiens des chiffres à votre disposition.
L'ordonnance n'est pas plus qu'un autre texte inscrite pour l'éternité dans le marbre de la loi, et elle a déjà été réformée une vingtaine de fois, mais il ne peut être question de remettre en cause son principe essentiel : la spécificité des règles relatives aux mineurs. Je prendrai plusieurs exemples de l'irrecevabilité et de l'anticonstitutionnalité de votre texte en ce domaine. D'abord, vous abaissez l'âge de la responsabilité pénale de treize à dix ans. Or un enfant de dix ans n'est pas en âge de mesurer le risque pénal de ses actes. Vous banalisez aussi la garde à vue des enfants de dix à treize ans, la rendez possible pour un nombre plus grand de délits et la faites passer de dix à douze heures renouvelables une fois. Un enfant de dix ans pourra donc passer 24 heures en garde à vue pour la plupart des délits qu'il peut commettre ! Et ceci souvent dans des locaux sordides et au contact de majeurs auteurs de toutes sortes d'infractions. La garde à vue transformera souvent un simple accident de parcours en spirale de la violence. Vous introduisez également des sanctions éducatives, qui ressemblent aux mesures de sûreté prises à l'encontre des majeurs. Toutes ces mesures contreviennent à la convention internationale des droits de l'enfant.
Vous proposez également d'étendre la procédure de jugement à délai rapproché aux mineurs. Je n'y suis pas opposé a priori, mais souvenez-vous qu'en matière judiciaire, la rapidité est toujours dangereuse ! Or ces jugements pourront prendre en compte des éléments de personnalité datant de procédures vieilles de 18 mois. C'est oublier combien on évolue vite à cet âge de la vie, et je sais que le rapporteur lui-même s'en inquiète. Cette procédure va également à l'encontre de la spécialisation de la justice des mineurs qui fonde notre droit depuis la loi du 12 juillet 1912, l'ordonnance de 1945 mais aussi le pacte international sur les droits civils et politiques ou encore la convention internationale sur les droits de l'enfant.
J'en viens au contrôle judiciaire et à la détention provisoire des mineurs.
De 13 à 16 ans, le placement sous contrôle judiciaire concernera des infractions punies de cinq ans d'emprisonnement au lieu de sept actuellement. En cas de non-respect du contrôle, le mineur pourra être placé en détention provisoire pour une durée pouvant aller jusqu'à deux mois, y compris en matière correctionnelle.
De 16 à 18 ans, le régime de la détention provisoire sera aligné sur celui des adultes.
Ces mesures contreviennent à l'article 37 de la convention internationale sur les droits de l'enfant, selon lequel « l'emprisonnement d'un mineur doit n'être qu'une mesure de dernier ressort et d'une durée aussi brève que possible ».
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des lois - C'est ce que l'on fait !
M. André Vallini - Par ailleurs, tous les spécialistes de la délinquance juvénile recommandent d'éviter à tout prix l'incarcération des mineurs.
Cela m'amène aux centres éducatifs fermés où vous voulez placer les mineurs de 13 à 18 ans dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'un sursis avec mise à l'épreuve.
Votre projet est trop flou pour savoir ce que seront vraiment ces centres fermés, entre les prisons pour mineurs que vous voulez créer, et les centres éducatifs renforcés, certes créés par M. Toubon mais dont le gouvernement précédent a fait passer le nombre de 9 à 54, et dont le succès est aujourd'hui reconnu puisque le taux de récidive est deux fois moins élevé qu'à la sortie de prison.
M. Gérard Léonard - Quel hommage à M. Toubon !
M. André Vallini - La clé de leur succès est simple : elle réside dans le pari éducatif et le suivi personnalisé de chaque mineur au sein de groupes de travail restreints.
Ignorant ce début de solution, vous préférez une logique d'enfermement.
Or le sens commun, l'histoire, l'actualité le montrent, l'illusion carcérale est dangereuse. Elle laisse intactes les causes profondes de la violence des jeunes et les renvoie dans la société, n'ayant d'autre choix que la récidive.
En Grande-Bretagne, comme aux Etats-Unis, l'emprisonnement des mineurs n'a permis de juguler la délinquance qui s'est aggravée. Certains pays ont choisi la voie inverse tels que le Canada, la Hollande ou l'Espagne de M. Aznar qui, depuis janvier 2001, a complètement interdit l'incarcération des mineurs.
Si son esprit est condamnable, votre texte est aussi irrecevable au regard des engagements internationaux de la France.
Loin de l'enfermement, c'est sur les mécanismes qui mènent à la délinquance qu'il faut agir. Il faut renforcer l'autorité parentale et l'aide aux parents, clarifier le rôle de l'aide sociale à l'enfance, renforcer les services de la protection maternelle et infantile, mettre en place une politique d'éducation aux médias, repérer dès l'école les enfants violents, renforcer les personnels médico-sociaux, développer aussi les internats pédagogiques renforcés et les classes relais...
Plusieurs députés UMP - Que ne l'avez-vous fait !
M. André Vallini - Nous l'avons fait ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste) Bref, autant de pistes que vous auriez pu privilégier en y associant vos collègues des affaires sociales, de l'éducation nationale, de la famille, mais aussi de la culture, de la jeunesse et des sports, ou de la ville !
Lorsque l'on cherche à expliquer la délinquance, on ne cherche pas forcément à l'excuser. Expliquer, c'est vouloir comprendre pour mieux agir, sur les racines du mal autant que sur les symptômes. Dans le même contexte, certains basculent dans la délinquance et d'autres non. Il faut punir les premiers aussi sévèrement que nécessaire, ne serait-ce que pour ne pas décourager les seconds, mais pas trop, pour qu'ils ne recommencent pas aussitôt après !
Vous préférez des mesures rapides et spectaculaires, mais elles pourraient se révéler dangereuses.
L'expérience de la violence des jeunes nous a, en effet, appris que face à la répression, les jeunes vont toujours jusqu'au bout de leur révolte.
Lorsque vous arrêterez des délinquants, et que vous les enfermerez, mais que, dès le lendemain, une autre bande aura pris le relais, vous vous demanderez à quoi aura pu servir ce texte que vous nous présentez en urgence ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)
M. Claude Goasguen - Alors il ne faut rien faire ?
M. André Vallini - Rien n'est plus légitime que de combattre la violence et la délinquance, et nous le voulons autant que vous (« Ah ! Quand même ! » sur les bancs du groupe UMP), mais cela suppose une solution politique et non des réponses uniquement judiciaires ! Prenez garde, Monsieur le ministre, que la surpénalisation n'entraîne une surviolence ! Et puis, Messieurs de la majorité présidentielle, comment passer sous silence la valeur de l'exemple, et de l'exemple du plus haut ? A cet égard, les affaires politico-judiciaires et la responsabilité pénale de certains (Interruptions sur les bancs du groupe UMP) n'ont pas été ignorées dans les cités plus qu'ailleurs ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
J'en viens à la loi sur la présomption d'innocence, qui a permis que, le 15 juin 2000, la France se mette enfin en harmonie avec ses partenaires européens et, surtout, respecte les engagements qu'elle avait souscrits en ratifiant la Convention européenne des droits de l'homme. Qui ne se rappelle qu'avant l'adoption de ce texte, la France était régulièrement condamnée par la Cour de Strasbourg pour des détentions provisoires abusives ? Et qui a oublié que, dans l'opposition d'ailleurs, MM. Houillon, Blessig et Devedjian considéraient que ce texte n'allait pas assez loin ? Les mêmes soutiennent aujourd'hui un projet qui va mettre à bas des pans entiers de cette loi !
M. le Rapporteur - C'est faux !
M. André Vallini - Comment admettre que, par le référé-détention, le parquet puisse faire appel d'une ordonnance de mise en liberté ?
M. le Rapporteur - Serait-ce injurieux d'appartenir au parquet ?
M. André Vallini - Seul un magistrat du siège peut décider d'une privation de liberté ! Cette disposition contrevient à l'article 66 de la Constitution, qui dispose que « nul ne peut être arbitrairement détenu ».
M. le Rapporteur - Mais l'appel est possible ! Et où est l'arbitraire ? C'est un juge qui décide !
M. André Vallini - Et que dire de l'allongement des durées de détention provisoires et du délai pour les demandes de mise en liberté qui pourrait être fluctuant selon les cas ?
La présomption d'innocence est totale ou elle ne l'est pas ! Elle ne s'adapte pas au cas par cas ! Vous devriez, Monsieur le ministre, relire les grands textes : la déclaration des droits de l'homme, mais aussi la Constitution... (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)
M. le Rapporteur - Un peu de modestie !
M. André Vallini - Quant à l'extension de la procédure de comparution immédiate, elle revient à considérer l'instruction comme une pratique superflue et, en bref, à développer une justice d'abattage, qui sera rendue au détriment des victimes. Vous vous gargarisez pourtant de vous intéresser à leur sort ; mais se trouveront-elles bien d'une justice rendue alors qu'elles sont encore hospitalisées ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste ; exclamations sur les bancs du groupe UMP)
La grande loi sur la présomption d'innocence de juin 2000, à laquelle Mme Guigou peut être fière d'avoir donné son nom (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) avait fait progresser les droits fondamentaux dans notre pays, dans le respect des engagements internationaux de la France. Au lieu de veiller à sa bonne application en accroissant les crédits déjà engagés, vous proposez une réforme qui, sous couvert de simplification, n'apporte qu'une répression. Quelle tristesse de constater que, deux ans à peine après que nous avons avancé, ensemble, sur la voie de la démocratie, vous vous apprêtez à reculer, seuls cette fois, sur la voie de la démagogie ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
J'en viens aux juges de proximité. Non contents de provoquer sur ce volet du texte la réserve unanime des magistrats, vous avez réussi à vous attirer les foudres du Conseil d'Etat qui vous oblige à recourir à une loi organique pour recruter ces nouveaux juges, conformément à l'article 64 de la Constitution, que vous avez, semble-t-il, également oublié de relire, bien qu'il concerne l'indépendance de l'autorité judiciaire, sujet sans doute accessoire à vos yeux.
Vous êtes donc contraint de légiférer en deux temps, preuve supplémentaire de votre précipitation. Cela ne vous empêche pas de demander aujourd'hui à notre Assemblée de créer de nouveaux juges dont nous ne connaissons ni le statut, ni les garanties d'indépendance et d'impartialité, mais dont nous savons seulement qu'ils seront vacataires, non professionnels, compétents aussi bien au civil qu'au pénal - et il faut entendre « compétents » au sens juridictionnel.
M. Claude Goasguen - Quel mépris !
M. André Vallini - Au pénal, pour des délits tels que le vol simple, l'outrage ou la rébellion, le juge pourra infliger des sanctions portant atteinte aux libertés et touchant à la vie quotidienne des justiciables et de leurs familles. Il est pourtant clair que le prononcé de sanctions pénales ne peut revenir qu'à des magistrats de l'ordre judiciaire, notamment lorsqu'il s'agit de mineurs, car la justice des mineurs exige une connaissance et une formation spécifiques qu'à l'évidence ces nouveaux juges n'auront pas.
Au civil, les litiges que vous qualifiez de « petits » portent sur des montants correspondant souvent à un salaire mensuel moyen. Surtout, la justice de proximité existe déjà, et Mmes Guigou et Lebranchu l'ont beaucoup développée, qu'il s'agisse de la conciliation, de la médiation ou encore des Maisons de la justice et du droit.
Ce qu'il convient de faire, c'est de renforcer ces modes alternatifs de résolution des conflits, qui sont la vraie justice de proximité.
Vous n'inventez donc rien de nouveau et nous aussi nous voulons une justice plus rapide, plus lisible et plus proche des citoyens ! Mais justice de proximité ne veut pas forcément dire juge de proximité ! Le rôle du juge n'est ni de concilier, ni d'arbitrer, c'est de juger, en professionnel averti, ce que ne saurait être un notable choisi sur de vagues critères.
Votre texte indique d'ailleurs que : « lorsqu'en matière civile, le juge de proximité se heurte à une difficulté juridique sérieuse, il peut renvoyer l'affaire au tribunal d'instance qui statue alors en tant que juridiction de proximité ».
Quel aveu ! Comment mieux reconnaître que seul le juge professionnel peut apporter des garanties, y compris sur les litiges modestes ? De cette mission, les juges d'instance s'acquittent déjà très bien, et c'est vers eux qu'il fallait vous tourner pour une vraie justice de proximité, en leur donnant des moyens supplémentaires.
Enfin, comment expliquer aux justiciables que le recours contre une décision rendue par votre juge de proximité ne pourra se faire que devant la Cour de cassation ? On sera alors bien loin de la justice de proximité...
La création de ce cinquième ordre de juridiction ne va que compliquer encore la mosaïque déjà peu compréhensible de la justice française.
En réalité, ce que vous souhaitez, c'est augmenter à moindre frais la capacité de la machine judiciaire, encore trop encombrée (« Ah ! Quand même ! » sur les bancs du groupe UMP).
Vous ne pouvez nier ce que nous avons fait ! Les moyens de la justice ont augmenté de 30 % en cinq ans, soit davantage qu'au cours des 30 années précédentes ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste ; exclamations sur les bancs du groupe UMP)
Et vous allez mettre en _uvre une « justice au rabais », une sorte de justice à deux vitesses.
J'en viens à la situation honteuse des prisons françaises... (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) occupées à 120 %.
M. Claude Goasguen - A qui la faute ?
M. André Vallini - A nous tous ! Le sort électoral nous a été défavorable, mais Mme Lebranchu avait préparé une grande loi pénitentiaire, après un an de concertation. Nous attendons la vôtre, mais nous savons déjà que le projet de M. Perben va encore augmenter la population carcérale. Vous avez d'ailleurs remarqué que ce texte a pratiquement l'unanimité contre lui dans le monde judiciaire (Exclamations sur les bancs du groupe UMP).
M. André Vallini - Les magistrats d'abord, en particulier leurs organisations syndicales, le Syndicat de la magistrature bien sûr qui vous est cher mais aussi l'Union syndicale des magistrats, l'Union syndicale des magistrats administratifs, le Syndicat de la juridiction administrative, l'Association des magistrats de la jeunesse et de la famille.
Les avocats ensuite, le Syndicat des avocats de France, l'Union des jeunes avocats, la Confédération nationale des avocats, la Conférence des bâtonniers, le Conseil national des barreaux et des barreaux de province, dont celui de Grenoble que je connais bien.
Les personnels pénitentiaires enfin, de l'UFAP comme de la CGT-pénitentiaire, et les professionnels de l'éducation spécialisée comme le Syndicat national de la PJJ.
Mais surtout les défenseurs des droits de l'homme (« José Bové ! » sur les bancs du groupe UMP). La Commission nationale consultative des droits de l'homme, l'Observatoire international des prisons, la Ligue des droits de l'homme, Amnesty International sans oublier les défenseurs des droits de l'enfant, notamment le Conseil français des associations pour les droits de l'enfant qui regroupe plus de 130 associations.
Tous sont opposés à votre texte (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
Bref, Monsieur le ministre, vous avez réussi l'exploit de vous mettre à dos en moins de trois mois l'ensemble des partenaires de la place Vendôme. Vous me rétorquerez sans doute que le Gouvernement, soutenu par une majorité de la représentation nationale - et sur ce texte, il le sera, à l'évidence ! - détient seul la légitimité politique et qu'il peut gouverner comme il l'entend. Certes, mais pensez-vous vraiment que l'on puisse avoir raison contre tous ?
Comment expliquer votre attitude sinon par votre souci premier de donner avant tout un signal à l'opinion ? C'est le même souci d'affichage qui a inspiré le texte de M. Sarkozy sur la sécurité intérieure... à une différence près, de taille : votre texte, lui, remet en cause des principes fondamentaux de notre République.
Au fond de vous-mêmes, Monsieur le ministre et Mesdames et Messieurs de la majorité, êtes-vous absolument certains que c'est une manière sérieuse de traiter le problème que nous connaissons tous ? (« Mais que vous n'avez pas résolu ! » sur les bancs du groupe UMP) Ce problème, nous le connaissons tous, cessez de penser que vous seuls seriez porteurs du message entendu sur le sacro-saint « terrain ». Ce terrain, nous l'arpentons autant que vous et nous l'entendons aussi bien que vous. Nous avons été élus, comme vous. Mais nous savons, nous, que sur ces questions, il faut se garder de tomber dans la facilité du populisme.
Quel est le rôle du Parlement ? Est-ce de faire la loi qu'attend le plus grand nombre ou la loi qui sera utile au plus grand nombre ? (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe socialiste) La question n'est pas nouvelle de savoir où se situe la grandeur de la politique. Est-ce de suivre une opinion parfois abusée par le simplisme des discours démagogiques ou de lui proposer des solutions courageuses à des problèmes complexes ? (Interruptions sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF) Vous avez choisi la première voie. Nous préférons la seconde et je suis certain que l'avenir nous donnera raison (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe C. et R.).
M. le Rapporteur - Monsieur Vallini, vous êtes hostile aux sanctions éducatives pour les 10-13 ans. Eh bien, nous pensons, nous, que la sanction a valeur éducative. Il est tout à fait normal que lorsqu'un jeune, n'eut-il que 10 ou 11 ans, commence à commettre des délits, un juge intervienne pour arrêter cette dérive (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
Vous avez ensuite critiqué la comparution à délai rapproché. Eh bien, nous pensons, nous, que la sanction doit être prononcée à une date assez proche de celle où a été commise l'infraction. J'espère, Monsieur Vallini, que lorsque vos enfants ont fait une bêtise, vous n'attendez pas une semaine pour les gronder. Pour qu'une observation porte auprès d'un enfant, il faut qu'elle soit faite sans tarder, sinon, il ne fait plus le lien (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). La comparution à délai rapproché ne s'adressera qu'aux mineurs ayant déjà eu affaire à la justice moins de douze mois auparavant. Est-il anormal qu'en cas de récidive moins d'un an après, la société marque le coup en prononçant une sanction dans un délai de dix jours ? (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF) Dans beaucoup de départements, les sanctions sont prononcées plus d'un an après les infractions. Ce n'est pas acceptable.
Vous êtes opposés aux centres éducatifs fermés. Mais aujourd'hui, lorsqu'un jeune de 13 ou 14 ans fugue d'un centre éducatif, nous n'avons aucun moyen de le retrouver : il peut ainsi rentrer dans son quartier, récidiver et quelques années plus tard, après avoir commis des dizaines et des dizaines de délits, être condamné à une peine de prison. En janvier 2001, on comptait 597 mineurs dans les prisons françaises, ils y étaient 901 en juillet. Ce n'est là ni l'effet de la loi Perben ni l'action du Gouvernement Raffarin ! Les juges n'ont tout simplement pas d'autre solution. En proposant de créer des centres éducatifs fermés, nous voulons offrir une deuxième chance à ces jeunes et leur éviter une condamnation ultérieure à la prison, quelques années seulement après leurs premiers délits (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
Vous désapprouvez également les dispositions relatives à la détention provisoire. Aux termes de la loi du 15 juin 2000, celle-ci n'était possible que si le prévenu encourait une peine de prison d'au moins trois ans ferme en cas d'atteinte aux personnes et de cinq ans ferme en cas d'atteinte aux biens. Partout sur le terrain, la situation n'était plus tenable. Vous-mêmes en avez pris acte en tentant d'apporter une solution par le biais d'une proposition de loi qui a autorisé le placement en détention provisoire en cas de réitération des faits. A cette notion floue, nous substituons un principe simple en fixant un seuil unique à trois ans (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). J'avais déjà eu l'occasion de m'exprimer sur le sujet lors du débat sur la loi relative à la présomption d'innocence.
Vous critiquez le référé-détention. De quoi s'agit-il ? Tout simplement, de donner la possibilité au parquet de faire appel d'une décision de mise en liberté prise par un magistrat du siège. En effet, que se passe-t-il aujourd'hui ? Quand un prévenu est remis en liberté le temps que le juge du fond tranche, il disparaît dans la nature. C'est à cela que nous voulons remédier. C'est une simple question de bon sens.
Vous avez très vivement critiqué la justice de proximité, pensant donc qu'aucun de nos concitoyens, à l'exception des magistrats professionnels, ne possède les compétences nécessaires pour rendre la justice. Tel n'est pas notre avis : il suffit d'ailleurs de voir le travail effectué par les assesseurs des tribunaux d'enfants ou les conseillers prud'homaux.
Vous avez également critiqué les dispositions relatives à l'appel des décisions rendues par un juge de proximité. Permettez-moi de vous faire observer que ce sont exactement les mêmes que celles qui valent aujourd'hui pour les décisions rendues par un juge.
Vous avez fait valoir que l'ancienne majorité avait augmenté les budgets. Je ne le nie pas. Mais la situation s'est-elle pour autant améliorée ? Tant s'en faut : la rapidité des jugements a diminué dans toutes les juridictions. Vous avez certes augmenté le nombre de magistrats, dégagé des moyens supplémentaires mais vous avez dans le même temps fait voter une loi qui a tellement accru la charge de travail des magistrats que ces moyens ont été immédiatement absorbés. Et pour nos concitoyens, la qualité de la justice n'a fait que se dégrader.
Enfin, et je conclurai par là, j'ai parlé tout à l'heure une demi-heure à cette tribune et voyez-vous, Monsieur Vallini, je n'ai pas critiqué l'action du gouvernement précédent. A quoi bon caricaturer l'adversaire ? Nos concitoyens attendent de nous une attitude plus constructive. Nous sommes plus humbles que vous, nous ne prétendons pas détenir la vérité ni avoir de solutions-miracles...
M. Arnaud Montebourg - Il est prétentieux de se déclarer humble...
M. le Rapporteur - Nous sommes respectueux et à l'écoute. Enfin, vous nous avez reproché d'avoir travaillé dans la précipitation mais la commission des lois a procédé la semaine dernière à plus de quarante auditions... et il ne me semble pas vous y avoir vu une seule minute, Monsieur Vallini ! (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. Rudy Salles - L'exception d'irrecevabilité vise à démontrer qu'un projet de loi n'est pas conforme à la Constitution.
Or, c'est la situation actuelle qui me paraît contraire à la Constitution. M. Vallini a cité la Déclaration des droits de l'homme ; je puis vous citer l'article 34 alinéa 3 de la Constitution - la loi est votée par le Parlement, elle fixe les règles concernant la détermination des crimes et délits -, mais aussi la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 - articles 4, 5, 6 et 7.
Quand je réponds à une argumentation venant de la gauche, je suis toujours tenté de retourner les compliments.
La situation n'est pas bonne ? Nous en héritons ! Ne faites pas grief à la nouvelle équipe gouvernementale de la situation que vous lui avez laissée !
J'ai eu le sentiment que M. Vallini évoluait dans un monde virtuel, parlait de façon virtuelle de la justice et de la sécurité. Moi, sur le terrain, je rencontre des électeurs désespérés, qui, en dernier recours, viennent s'adresser au député : ni la police ni la justice ne peuvent rien faire, me disent-ils.
Ce n'est pas seulement une question de budget - le projet de loi prévoit au demeurant 3 milliards 550 millions d'euros sur cinq ans, plus de 10 000 emplois permanents. C'est très important, mais la volonté politique l'est tout autant. Et les Français n'ont pas approuvé les bilans de Mmes Lebranchu et Guigou. Il faut donc faire une nouvelle politique.
Figurez-vous, Monsieur Vallini, que j'ai été moi-même agressé, il y a quatre mois, dans ma voiture, en plein jour (Murmures sur les bancs du groupe socialiste). Cela n'arrive peut-être pas à Mme Guigou, cela peut arriver à un député de base ! (Très vives protestations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe C. et R. ; applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP) Du coup, j'ai pu me mettre à la place de ceux, des femmes, des enfants qui ne bénéficient pas de la protection que nous avons (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP ; interruptions sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jean-Louis Idiart - La mise en cause de Mme Guigou est honteuse !
M. le Président - Je donnerai la parole à Mme Guigou pour un rappel au Règlement à la fin des explications de vote.
M. Rudy Salles - Ce sujet vous dérange parce que vous avez échoué et que les Français vous ont sanctionnés !
M. Vallini disait que le Garde des Sceaux se coupe des partenaires de la place Vendôme : il ne se coupe pas des Français. Nous sommes obligés de travailler rapidement parce que vous n'avez pas agi à temps comme il le fallait ! Le groupe UDF votera contre cette exception d'irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Jean-Marc Ayrault - M. Vallini a été mis en cause par M. Warsmann. Si M. Vallini n'a pu assister aux auditions dans le cadre de la commission, c'est sur la base d'une décision collective. Le groupe socialiste a décidé de ne pas se prêter à une mascarade, improvisée pour faire face à l'émotion suscitée par le projet gouvernemental (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). Ces auditions se sont passées, de vingt en vingt minutes, dans des conditions très défavorables. Nous avons organisé nous-mêmes nos propres auditions ; nous avons pris le temps d'écouter ceux qui ont souhaité nous parler.
La démonstration de M. Vallini est implacable : les décisions que vous vous apprêtez à prendre sont d'une extrême gravité. J'ai fait il y quelques jours un rappel au Règlement pour recommander à la majorité de ne pas se prononcer dans l'urgence. Nous sommes tous préoccupés par la violence des mineurs. Quel élu ne connaît pas de situations insupportables ? Pas un député socialiste n'est laxiste ! Pas un ne conteste l'opportunité de la sanction ! Nous n'avons pas de leçons à recevoir, nous n'avons pas à nous laisser culpabiliser.
Certes, nous n'avons pas atteint tous nos objectifs. La violence est un déni pour la société tout entière. Ce n'est pas en réformant des pans entiers de notre code de procédure pénale, de notre code pénal, de l'ordonnance de 1945, que vous allez résoudre les problèmes.
Vous allez peut-être recueillir un certain assentiment de l'opinion publique. Il est vrai que lorsqu'un mineur récidiviste est relâché, la population proteste. Mais votre réforme est dangereuse pour notre droit, nos libertés, nos principes éducatifs. Vous n'allez pas régler les problèmes de tags et d'incivilités avec ces mesures. Ces problèmes demandent des solutions globales qui conjuguent à la fois l'éducation, la prévention, la répression, et le combat contre les causes sociales de l'exclusion. Monsieur Perben, je vous croyais plus prudent. Vous vous engagez dans un piège. Vous mettez en cause des acquis fondamentaux. La loi sur la présomption d'innocence avait quelques défauts, mais nous les avons corrigés après la mission confiée par Lionel Jospin à Julien Dray, et il ne faut pas en venir à sa quasi-abrogation.
Bien des professionnels et des associations sont contre vous en connaissance de cause. Il est encore temps d'éviter l'irréparable en votant cette exception d'irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe C. et R.).
M. le Président - Je suis saisi par le groupe socialiste d'une demande de scrutin public sur l'exception d'irrecevabilité.
M. Gérard Léonard - En écoutant M. Vallini, j'ai été traversé de sentiments contraires. J'ai éprouvé d'abord une certaine compassion. Qu'il est difficile, me suis-je dit, d'être dans l'opposition lorsque, socialiste, on ne parvient pas à se départir d'une belle assurance dogmatique et d'une réelle arrogance partisane ! Qu'il est difficile d'expliquer ce qu'il faut faire aujourd'hui que l'on n'a pas fait hier, quitte à se livrer à un réquisitoire contre le gouvernement précédent ; M. Vallini, décrivant l'état de nos prisons, s'est ainsi montré bien moins désobligeant envers Mme Guigou. Qu'il est difficile aussi de revendiquer sans vergogne des initiatives que l'on a tant vilipendées naguère.
M. Vallini a ainsi reconnu aux centres d'éducation renforcée tous les mérites du monde ; je me souviens pourtant de la discussion de la loi Toubon qui les a créés, et que Mme Guigou les a supprimés dès son arrivée, quitte à les rétablir un an plus tard.
Qu'il est difficile surtout de renier les engagements du candidat socialiste à l'élection présidentielle. Relisons, sur l'ordonnance de 1945, le programme de M. Jospin : « ce texte ne doit pas être considéré comme tabou. Il devra être adapté pour tenir compte d'un contexte profondément modifié. A cet effet les procédures de comparution immédiate seront étendues. Pour prévenir la récidive, il faudra également développer l'accueil des mineurs dans des structures fermées »... (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
A la compassion a succédé, on le comprend, l'exaspération face à tel aveuglement vis-à-vis des réalités. La politique exige de regarder avec lucidité les choses telles qu'elles sont. Ni l'aveuglement idéologique, ni le dogmatisme, ni le sentimentalisme ne doivent brouiller notre regard. Cette lucidité, le Gouvernement en fait preuve face à des réalités devenues intolérables, et prend les mesures propres à y remédier.
La perception du terrain peut conduire à deux attitudes : soit juger que les Français qui expriment leur exaspération ont tort par rapport à des principes ou des dogmes auxquels on croit ; soit être attentif à ces préoccupations, considérer qu'elles ne sont pas idiotes. Puisque M. Vallini a invoqué les grands principes, je lui en rappelle quelques-uns : ceux de la République. Personne n'a oublié le vote du 21 avril, qui exprimait une angoisse et une attente très fortes. Il serait irresponsable de ne pas y répondre. Dans un domaine si sensible, l'action n'est pas facile ; mais invoquer les grands principes pour ne rien faire serait, pour la pérennité des valeurs de la République, totalement irresponsable ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. Michel Vaxès - Le groupe communiste votera l'exception d'irrecevabilité. Les arguments de fond produits par André Vallini méritent d'être entendus. Les questions soulevées sont importantes, elles engagent l'avenir de la société française. Je trouve attristant certaines réponses et leur manque d'humilité. Nous avons besoin de faire la clarté pour nous-mêmes et aussi pour l'opinion publique. Ainsi, lorsqu'on parle de sanction, il faut distinguer entre la sanction pénale et la privation de dessert par le père de famille. Ne pas le faire, c'est tromper ceux qui nous écoutent.
A la majorité de 173 voix contre 52 sur 225 votants et 225 suffrages exprimés, l'exception d'irrecevabilité n'est pas adoptée (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP).
M. Jean-Marc Ayrault - Mon rappel au Règlement est fondé sur son article 58, alinéas 1, 3 et 4. Nous sommes choqués par la façon dont M. Rudy Salles a mis en cause Mme Guigou (Exclamations sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP). Est-il possible qu'en ce début de législature les engagements pris par le Président de l'Assemblée, par le Premier ministre, par le Président de la République d'accepter d'écouter l'opposition, d'accepter qu'elle contribue au débat démocratique (Mêmes mouvements), soient respectés ? Est-il possible d'éviter l'invective, l'interruption, voire l'insulte ? La qualité de nos débats, la dignité de l'Assemblée ne pourront qu'y gagner. J'émets une protestation très vive de la part de mon groupe après l'interpellation de M. Salles envers Mme Guigou et je demande une suspension de séance de vingt minutes (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. le Président - Je vous accorde dix minutes.
La séance, suspendue à 22 heures 25 est reprise à 22 heures 35.
M. le Président - J'ai reçu de M. Ayrault et des membres du groupe socialiste une question préalable.
M. Julien Dray - Vingt-deux à dix ! Ce pourrait être un score honorable pour un match de rugby. Mais c'est le résultat du vote du Sénat en faveur de ce projet... Vingt-deux sénateurs seulement se sont prononcés en sa faveur, un vendredi soir, à l'orée du mois d'août. Il n'y aurait pas lieu d'y insister pour un texte relevant de l'exercice parlementaire ordinaire. Mais il ne s'agit pas d'un texte anodin. Quand on examine un texte qui traite de sujets aussi fondamentaux, il y a pour le législateur un devoir de précaution : c'est que la réflexion soit menée à son terme, dans la sérénité et non dans l'urgence. C'est le seul moyen de ne pas aboutir à des textes de circonstance.
Qu'on ne m'oppose pas l'impératif de l'action et l'urgence de la situation : en matière de justice, le devoir de raison s'impose. Pour éviter le reproche de précipitation, notre rapporteur a tenté de donner l'impression que chacun avait été entendu ; pourtant un malaise demeure. Recourir à une procédure d'urgence, lors d'une session extraordinaire, au c_ur de l'été, pour un texte qui touche à des sujets si fondamentaux, trahit la précipitation dans laquelle il a été élaboré et l'empressement avec lequel on entend nous le faire adopter. Nombre de ses dispositions vont bouleverser l'ordre juridique. Or la justice a besoin de sérénité, non de révolution permanente.
M. Jacques Myard - C'est un expert qui parle ! (Sourires)
M. Julien Dray - Vous nous présentez pourtant un texte fourre-tout mêlant moyens supplémentaires pour la justice et correction - régressive à mes yeux - de la loi présomption d'innocence. A quoi s'ajoutent amélioration de la justice administrative, création d'une nouvelle juridiction, mesures pour les victimes, décisions concernant l'administration pénitentiaire, et - last but not least - rien de moins qu'une révolution dans la justice pour les mineurs. Dès lors il est fatal que notre discussion parte dans tous les sens, mélange l'essentiel et l'accessoire, l'indispensable et le dangereux...
Je ne veux pas dire qu'il y aurait des questions tabou. Aucun texte n'est si sacré qu'on ne puisse le remettre en question. Mais où était l'urgence de légiférer sur de tels sujets sans concertation et de bâcler des réformes dont certaines - je vous l'accorde - sont nécessaires ? Votre collègue M. Sarkozy avait choisi une démarche plus modeste, donnant la priorité à la programmation financière, et se donnant le temps de la réflexion et du débat pour ses orientations globales. Si vous aviez opté pour une telle démarche, mon groupe et moi vous aurions tenu les mêmes propos qu'à M. Sarkozy : vous nous trouverez à vos côtés s'il s'agit d'accorder plus de moyens à la police et à la justice.
M. Julien Dray - Et nous sommes prêts à débattre loyalement de la meilleure façon d'utiliser les moyens pour rendre la justice plus efficace et plus juste. Nous aurions donc pu comprendre que, dans l'urgence, vous vous contentassiez de demander à l'Assemblée de voter les crédits nécessaires à la justice française. Nul ne vous en aurait fait grief, ni les Français, conscients des besoins, ni la précédente majorité - grâce à laquelle, en matière de budget de la justice, vous ne partez pas de rien -, ni les professionnels de la justice, envers qui vous avez une dette particulière en raison du retard accumulé par les précédents législateurs de droite.
Mais vous avez voulu aller plus loin et plus vite que votre collègue de l'Intérieur. Si vite que ces crédits supplémentaires pour la justice prennent l'allure d'une occasion gâchée. Vous auriez pu faire vos premiers pas adossé à ces crédits, qui créaient les conditions idéales pour ouvrir la réflexion sur les réformes nécessaires. Mais, dans votre précipitation, dont les causes me restent mystérieuses, vous avez pris le risque de minimiser la concertation. Pourtant les réactions de la grande majorité des organisations de magistrats, d'avocats, de policiers, d'éducateurs, de défenseurs des droits de l'homme, montrent qu'une vraie réflexion n'aurait pas été superflue, et que la précipitation n'engendre que l'incompréhension.
Si vous négligez l'avis des acteurs de la justice, vous ne prenez pas plus en compte les travaux du Parlement. Aucune trace dans votre texte de la bonne réflexion conduite par notre assemblée, au-delà des clivages politiques, sur l'univers carcéral. Aucune trace non plus du rapport sénatorial sur la délinquance des jeunes, alors que la Haute Assemblée, partie avec beaucoup de certitudes, avait été conduite à en corriger certaines : c'est donc un esprit d'équilibre qui avait présidé à ce rapport, mais on ne le retrouve pas dans votre texte. Vous tournez encore le dos au travail parlementaire en revenant sur la loi présomption d'innocence, sur laquelle le Parlement avait beaucoup travaillé, sur son élaboration comme sur son évaluation. Quelle était l'urgence de revenir sur cette loi entre un débat sur les moyens et un autre sur la justice administrative ?
Quelle est cette urgence qui nous conduirait à revenir, après quelques heures de débat, sur l'esprit même d'une grande loi, adoptée, je le rappelle, à la quasi-unanimité il y a deux ans, évaluée et complétée un an plus tard ? Je comprends d'autant moins cette urgence que jamais l'esprit de cette loi n'avait été remis en cause.
La principale critique qui lui avait été adressée était le manque de moyens ! Pourquoi y renoncer alors que l'Assemblée pourrait vous donner ces moyens ?
J'ai encore le souvenir de quelques commentaires de l'opposition d'alors. M. Houillon expliquait que nous restions encore très loin de la déclaration européenne des droits de l'homme et que la culture de l'aveu, de la détention, de l'inquisition et d'un accusateur prépondérant sur la défense ne correspondait pas au pays des droits de l'homme. MM. Goasguen et Albertini ferraillaient pour obtenir la présence d'un avocat tout au long de la garde à vue et accroître encore les droits de la défense. M. Devedjian reprochait au texte de ne pas donner de vrais droits à la défense et s'écriait : « Il faut que la gauche s'habitue à voir l'opposition faire de la défense de la liberté sa priorité, et pas simplement en matière économique ! » Mais j'imagine que vous saurez m'expliquer votre empressement soudain à revenir sur des dispositions que vous trouviez trop modérées il y a deux ans...
Ainsi, vous revenez sur la collégialité, qui est une des garanties fondamentales des libertés publiques : elle est le signe de la recherche d'une justice équitable, elle limite les risques d'erreur judiciaire et garantit l'autorité de la décision. Tout le monde s'accordait sur ces mérites lors du débat sur le texte de Mme Guigou, sauf que vous le trouviez alors trop timide ! Vous vouliez même remplacer le juge de la détention par une formation collégiale ! La vérité a-t-elle changé depuis le 5 mai ?
Vos dispositions vont vider de sa substance la loi sur la présomption d'innocence : l'instauration du référé-détention, l'élargissement des cas de détention provisoire, le recours accru à la comparution immédiate...
M. Gérard Léonard - Il était temps !
M. Julien Dray - Tout cela va augmenter le nombre des personnes emprisonnées. La détention provisoire va redevenir la règle. Vous touchez là au c_ur de la loi sur la présomption d'innocence alors que le consensus s'était établi sur l'urgence de limiter la détention provisoire : on ne voulait plus que la France soit condamnée pour violation de la convention européenne des droits de l'homme, elle qui, selon Michelet, devrait être l'idéal moral du monde !
Le mouvement qui s'était amorcé sera stoppé net. Il y a quelques mois encore, nous dressions pourtant le constat accablant de la politique de tout carcéral. Dans la plupart des cas, l'incarcération ne sert ni la victime, ni la société, ni le détenu. Vous en faisiez le constat comme nous. Mais vous reprenez aujourd'hui le chemin de l'enfermement, parce qu'il a l'apparence de la facilité. Et quand vous vous rendrez compte que la délinquance continue à augmenter, vous ne ferez que nous demander toujours plus de moyens pour les prisons !
L'enfermement ne peut être la clef de voûte du système pénal d'un pays moderne, et cela aussi du point de vue de l'efficacité.
Par exemple, vous annoncez la réhabilitation de 4 000 places de prison et la construction de 7 000. S'il s'agit d'améliorer des conditions de détention qui sont aujourd'hui indécentes, nous vous soutiendrons. Mais cela implique un numerus clausus, seule solution pour enrayer l'inflation carcérale. Dans le cas contraire, ces moyens ne feront que générer des milliers de détenus supplémentaires. Et, ainsi que le disait Mark Twain, celui qui ouvre une prison doit savoir qu'on ne la fermera plus.
Si même l'on accepte que l'enfermement soit la clef de voûte de notre système, il convient au moins de se demander ce qui se passe à la sortie de la prison. Nous sommes en droit d'attendre des réponses. Allez-vous par exemple créer une plate-forme d'insertion auprès de chaque établissement pénitentiaire, réunissant les employeurs, les missions locales et les intervenants sociaux ? Aurons-nous un adulte référent pour chaque mineur en prison, afin de préparer sa réinsertion, comme cela existe au Canada ? Rien de cela ne figure dans votre projet, qui donne le sentiment que l'enfermement est une fin en soi.
En voulant aller vite, on ne gagnera pas en efficacité ce que l'on a perdu en garantie des droits.
Le recours plus fréquent à la détention provisoire ne sera qu'une fuite en avant et un aveu d'impuissance à juguler la montée de la criminalité.
Ce même souci d'efficacité me pousse à m'interroger sur les mesures que vous proposez concernant la justice des mineurs.
Y avait-il urgence à réformer la loi ? (« Oui ! » sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF) Avant de répondre, il faut s'accorder sur la réalité de la délinquance des mineurs.
A en croire tous les commentateurs, celle-ci serait devenue explosive. Je ne veux certes pas nier les difficultés vécues par nombre de nos concitoyens, mais le phénomène n'est pas apparu en 1997 ! Selon des statistiques officielles que personne n'a contestées à ce jour, le nombre de mineurs mis en cause a augmenté de 41,25 % entre le 1er janvier 1993 et le 31 décembre 1997. Du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2001, il a augmenté de 3,04 %. Voilà, j'espère, qui évitera que nous nous enfermions dans un débat entre laxisme et fermeté.
Le fait est que l'explosion de la délinquance des mineurs au début des années 1990 nous a tous pris au dépourvu. Mais les réponses qui y ont été progressivement apportées ont su freiner le phénomène. Il n'y aurait rien de pire que de le nier et donc de fragiliser les outils précieux, même s'ils sont insuffisants, qui ont été portés au cours de cette période. Il ne faut pas que la majorité se prive de l'expérience acquise ces dernières années.
La délinquance des mineurs mérite mieux que des arguments réducteurs. Derrière ces actes, il y a des victimes qui souffrent mais aussi des auteurs qui gâchent leur vie.
Certains noyaux durs - terme que je préfère à celui de « caïds » - agissant au vu et au su de tout le monde, terrorisent tout un quartier et nombre de lieux publics. Ces comportements doivent être sanctionnés. Le meilleur service à rendre à ces jeunes est d'ailleurs de leur montrer l'impasse et le caractère éphémère de la force qu'ils affichent.
La sanction passe alors par la rupture avec leur milieu et une prise en charge éducative.
Les centres d'éducation renforcée remplissent ce rôle avec des résultats extrêmement encourageants.
M. Gérard Léonard - Quelle conversion !
M. Julien Dray - La prison doit être réservée aux fautes les plus graves, même si nous devons savoir que pour certains auteurs, la prison ne fait plus peur et fait même partie d'un code d'honneur ! Pour éviter que les bandes des cités ne se reconstituent dans les quartiers pour mineurs, il faut de petites unités avec des traitements individualisés. Je ne parle pas de nurseries, je sais qu'il faut isoler l'individu pour le confronter à une autorité qui l'amène à remettre en cause son comportement. Nous vous soutiendrions si vous vouliez aller dans ce sens.
Mais la masse des délits, les insultes, les crachats, les tags, les petits vols, ne sont pas l'_uvre des noyaux endurcis.
Cette délinquance systématique passe le plus souvent à travers les mailles du filet de la justice. Elle ne peut être jugée que par une logique de réparation systématique que notre chaîne pénale n'a pas su mettre en place. Lors du premier délit, la sanction est anodine. Rien ne s'oppose à ce que le mineur en commette un deuxième, puis un troisième, s'installant ainsi dans la délinquance.
Quand les délits deviennent plus importants, les réponses sont alors inadaptées. Je pense aux admonestations des délégués du Procureur, qui apparaissent dérisoires au regard des fautes commises.
Dans votre texte, le jeune délinquant n'est confronté à aucune sanction sérieuse. Il a alors le sentiment que rien ne peut l'arrêter, jusqu'au jour où il commettra une faute qui relèvera de la prison. Mais l'enfermement n'empêche pas l'endurcissement : on sait que le taux de récidive, parmi les mineurs qui ont connu la prison, est de 80 %.
La situation actuelle balance donc entre impunité et enfermement. C'est la seule alternative d'un système qui conduit au multirécidivisme.
Beaucoup de nos collègues sont confrontés quotidiennement à cette réalité. Votre projet de loi ne répond pas au défi qui en découle.
Ce défi, M. Rosenzweig, juge pour enfants au tribunal de Bobigny, le formulait ainsi : comment éviter que de nouvelles vagues de délinquants, plus violents, ne déferlent ?
L'explication selon laquelle nous devrions, pour mettre un terme à la délinquance juvénile, mettre hors d'état de nuire quelques « noyaux durs » est trop courte. Il s'agit d'un problème global, qui doit être traité dans tous ses aspects. C'est dire qu'une réponse étroitement judiciaire ne réglera rien. Une mobilisation générale s'impose, dont nous avions présenté les trois axes.
Un député UMP - Avec quinze ans de retard !
M. Julien Dray - La réponse à ces problèmes doit se caractériser par sa précocité, son intensité et sa continuité. La précocité consiste à agir dès la première alerte, en s'inspirant de l'expérience canadienne. Le Canada, ayant constaté qu'il détenait le record mondial du taux d'incarcération des mineurs, a revu sa politique en instituant des Conseils associant enseignants, parents, victimes et les jeunes incriminés.
Un député UMP - Encore une usine à gaz !
M. Julien Dray - Dès le premier faux pas, un rendez-vous solennel avec la justice a donc lieu, et des mesures éducatives ou de réparation sont prises, dont l'efficacité est d'autant plus grande qu'elles sont immédiates.
L'intensité de la réponse suppose un partenariat institutionnalisé entre parents, professeurs et policiers, épaulant l'institution judiciaire, chacun tenant le même discours.
Le troisième principe essentiel est celui de la continuité. On peut, certes se donner bonne conscience par des sanctions lourdes : mais à quoi bon, s'il n'y a aucun suivi ? Il faut donc permettre aux collectivités locales de recruter des éducateurs en nombre suffisant pour éviter que les mineurs délinquants ne récidivent. Il faut, aussi, généraliser les cellules de veille éducative coordonnant l'action du corps enseignant, de la médecine scolaire et de la PMI aussitôt qu'instituteurs et éducateurs perçoivent - et ils le font très tôt - des troubles de comportement...
M. Jean Marsaudon - Bla-bla !
M. Julien Dray - Vous estimez donc que c'est du baratin, Monsieur Marsaudon ! Je m'en souviendrai lorsque vos collègues maires d'Ile-de-France viendront demander à la région des subventions pour les cellules de veille éducative qu'ils veulent créer ! (« Chantage ! » sur les bancs du groupe UMP)
M. le Président - Je vous rappelle, chers collègues, que chacun dans l'hémicycle s'adresse à la présidence, et que les prises à parti ne sont pas de mise.
M. Julien Dray - Je ne prends personne à parti, Monsieur le Président, je rappelle seulement que nous souhaitions généraliser les cellules de veille éducative à la demande des maires de droite comme des maires de gauche. Or le projet ne prévoit rien à ce sujet, et surtout aucun moyen. D'ailleurs, jusqu'à présent, nous n'avons entendu que le ministre de l'intérieur et le Garde des Sceaux ; le ministre de l'éducation nationale et celui de la ville se sont, pour leur part, réfugiés dans un silence assourdissant (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
Un député UMP - Pas de procès d'intention !
M. Julien Dray - Si votre démarche s'était fondée sur les trois principes que j'ai évoqués, elle aurait été efficace. Vous nous auriez alors présenté une grande loi concernant la justice des mineurs, prévoyant une échelle de sanctions graduée en soulignant l'importance des mesures de réparation et d'éducation, et nous vous aurions suivi. Mais vous avez fait le choix partisan de l'enfermement des mineurs, alors que la prison doit être le bout de la chaîne pénale. Cet enfermement revendiqué, c'est le seul aspect qui se dégage de votre texte (Protestations sur les bancs du groupe UMP) alors que la justice des mineurs doit être fondée sur la réparation. Tel est le sens de l'ordonnance de 1945, qui vise à la réinsertion de ceux qui, quelle que soit la gravité des actes qu'ils ont commis, demeurent des mineurs qui doivent être rééduqués.
L'absence d'échelle de sanctions est renforcée par le rôle particulier que vous assignez au juge de proximité. J'observe que, pour la première fois, il ne sera plus besoin d'être juge pour juger. Si tout le monde s'accorde sur le principe d'une justice de proximité, une telle justice doit être une justice de qualité, rendue par des professionnels dûment formés, c'est-à-dire, tout simplement, par de vrais juges. Avec votre projet, nous risquons d'aller vers une justice « à la bonne franquette », ou à la tête du client (Protestations sur les bancs du groupe UMP) que les personnes condamnées et notamment les mineurs risquent de ne pas trouver légitime. De plus, quelle sera la responsabilité de ces personnes, qui n'auront pas reçu la formation adéquate. La justice de proximité, telle que vous la concevez, empêchera la mise en place d'une véritable échelle de sanctions, puisque le juge de proximité ne pourra pas prononcer de peines de réparation !
Pourquoi avez-vous ignoré les conclusions du Sénat à ce sujet, et même celles de notre collègue Leonetti, qui avait pourtant déposé une intéressante proposition visant à instaurer un conseil de la réparation ? C'est dans ce sens qu'il fallait aller !
Un député UMP - Que ne l'avez-vous fait !
M. Julien Dray - Un conseil de la réparation, dans chaque ville, présidé par un magistrat et associant des éducateurs, des enseignants, des personnalités qualifiées, aurait permis une justice de réparation que la justice, dans son organisation actuelle, ne peut pas assumer. Un tel conseil aurait par ailleurs pu être présidé par un juge pour enfants lorsque l'auteur du délit est un mineur. Cela aurait permis de garantir l'unité de la justice pour mineurs, que la création de la justice de proximité telle que vous l'envisagez met à mal.
Au lieu de cela, vous créez une structure contestable, qui n'institue même pas une justice de réparation de masse et vous ne répondez pas à la question de fond, toujours la même : comment casser le parcours délinquant dans lequel ces jeunes se sont engagés ? Vous proposez certes un durcissement de la législation, mais il est le fruit d'une analyse erronée. De ce fait, il sera sans portée - pire : il risque d'aggraver le mal.
Ainsi, dans les articles 9, 10 et 11, vous décidez des sanctions éducatives pour les mineurs de 10 à 13 ans. En fait de mesures éducatives, il s'agit de permettre la confiscation de l'objet ayant servi à la commission de l'infraction, d'interdire de paraître dans certains lieux, d'interdire d'entrer en relation avec la victime, et d'obliger à accomplir un stage de formation civique. Le dernier point excepté vous conviendrez, Monsieur le ministre, que le terme de « sanction éducative » est ici quelque peu galvaudé, d'autant que ces mesures renvoient pour l'essentiel aux mesures de sûreté prévues pour les majeurs par le code de procédure pénale ! De plus, avec ces nouvelles sanctions, vous avez fait un pas vers la pénalisation des mineurs de 10 à 13 ans.
Si votre intention véritable était de construire une justice de réparation, vous auriez gagné à prendre sérieusement en compte les fruits des travaux parlementaires antérieurs. Ainsi, depuis la loi du 10 juin 1983, les mineurs de 16 à 18 ans peuvent être condamnés à des travaux d'intérêt général. Mais ce dispositif est insuffisamment utilisé. En 2000, seules 2 554 mesures de travail d'intérêt général ont été prononcées contre 10 402 peines de prison avec sursis, à l'encontre de mineurs. Or, au lieu d'amplifier ce dispositif, comme il l'aurait fallu, vous allez permettre, par l'article 13 de votre texte, que des mineurs de 13 à 16 ans puissent être placés en détention provisoire. Or, d'ores et déjà, 80 % des mineurs détenus sont des prévenus. Le nombre de mineurs en détention provisoire va mécaniquement augmenter car l'institution judiciaire préférera bien souvent recourir à cette facilité plutôt que de rechercher des mesures alternatives à l'enfermement. C'est d'ailleurs la droite qui, sur la base de ce constat, votant la loi Chalandon de décembre 1987, avait interdit la détention provisoire des moins de 16 ans en matière correctionnelle. Nul pourtant ne soupçonnerait la majorité de l'époque d'angélisme !
Le placement accru des mineurs en détention provisoire pose plusieurs problèmes. Tout d'abord, la peine prononcée servira souvent à couvrir la durée passée en détention provisoire. On le constate aussi pour les adultes, mais cela est particulièrement grave chez un mineur pour qui le contact avec l'institution judiciaire n'aura eu alors aucune valeur pédagogique. Un mineur placé en détention provisoire pendant deux mois, sans savoir combien de temps il va y rester, puis jugé et condamné à deux mois de prison, n'aura-t-il pas le sentiment que ce n'est pas sa faute qui a été jugée mais qu'il est la victime d'une machine administrative ?
Ensuite, on le sait, l'univers carcéral est criminogène, particulièrement pour les mineurs.
Enfin, réalité peu glorieuse pour notre société, les mineurs détenus ne reçoivent en moyenne que dix à douze heures d'enseignement par semaine. Est-il concevable dans ces conditions, sans autre forme de procès, d'augmenter fortement le nombre de mineurs placés en détention provisoire, d'autant qu'il s'agira de mineurs soumis à l'obligation scolaire ?
Avant d'aborder la question des centres fermés, je voudrais revenir sur les dispositifs d'éloignement que vous évoquez dans votre texte. C'est durant ces cinq dernières années qu'ont été créés 43 centres de placement immédiat et 51 centres d'éducation renforcée, ce qui a donné à la justice des mineurs des outils dont elle manquait cruellement et qui a permis de rompre, encore très insuffisamment, l'alternative entre impunité et enfermement (Interruptions sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). M. Toubon n'avait créé, lui, qu'une seule unité de placement.
La réussite des CER est manifeste : moins de 20 % des mineurs qui y ont séjourné récidivent contre 80 % pour ceux qui sortent de prison. La qualité des activités proposées dans ces centres et la compétence de l'encadrement n'y sont pas étrangères. Dans la continuité de l'action entreprise par l'ancienne majorité, vous prenez d'ailleurs l'engagement d'augmenter le nombre de places dans ces centres, mesure bienvenue, réclamée avec insistance par les juges pour enfants.
Je m'étonne en revanche de votre silence sur les CPI, lesquels ont pourtant toute leur place dans la panoplie de la justice des mineurs. Ils remplissent une mission appréciable en permettant de dresser un bilan complet des jeunes qui y sont placés et, sur le fondement de ce bilan, de les orienter vers d'autres structures ou de demander un suivi spécifique.
Mais des problèmes de fonctionnement sont apparus à l'expérience. En raison de l'absence d'un véritable règlement intérieur et de l'insuffisance d'activités obligatoires, les mineurs n'hésitent pas à quitter les CPI, situés près de leur lieu d'habitation et à revenir en pleine journée parader dans leur quartier, au vu et au su de leurs victimes, avec l'impression d'être plus forts que la société. On imagine aisément non seulement l'effet produit dans le quartier mais également les difficultés que cela crée pour les éducateurs de la PJJ.
Il faudrait donc réformer les CPI, les doter d'un véritable règlement intérieur et y imposer vraiment des activités obligatoires. C'est la condition pour qu'ils cessent d'être des zones d'attente avant une réorientation ultérieure et qu'ils se transforment en une première réponse judiciaire. Là était le vrai débat, là est la confusion que vous avez sciemment entretenue. Pour justifier la création de centres fermés, vous avancez le taux de fugue. Mais quel est-il dans les CER ? Inférieur à 4 %. C'est dans les CPI que se posent des problèmes... que vous ne résolvez pas même si vous tentez de le faire croire.
Améliorer le fonctionnement des CPI aurait été plus utile que créer des centres éducatifs fermés. Vous cédez là à une mode, qui consiste à voir dans l'enfermement une réponse adaptée à la délinquance des mineurs. Mais, fort heureusement d'ailleurs, cette mode n'est pas allée au-delà des mots, comme l'ont fait remarquer, à juste titre, le Conseil d'Etat et la Commission nationale consultative des droits de l'homme. En effet, ces centres seront-ils fermés parce qu'il y aura un règlement intérieur et des activités obligatoires ? Quelle différence alors avec les CER dont les sénateurs ont noté avec insistance l'utilité ? Il est d'ailleurs apparu au fil du débat au Sénat, que cette notion de centre fermé était vide de sens. Vous prenez prétexte des fugues pour justifier la création de ces centres. Pourtant, ce sont principalement dans les CPI que ces fugues ont lieu.
Plutôt que de créer des centres fermés qui resteront ouverts, le Gouvernement aurait mieux fait de porter l'effort sur les classes-relais qu'il faudrait transformer en véritables internats éducatifs comme nous avions commencé à le faire. Ces classes-relais ont d'ores et déjà montré toute leur utilité. Ces internats peuvent éviter par l'attention précoce que l'on y portera aux jeunes, que ceux-ci ne tombent dans la délinquance. Plutôt que de se lancer dans des constructions de centres au statut mal défini, le Gouvernement aurait pu développer ces classes relais. Il aurait même pu y gagner puisque le coût d'un jeune est de 300 euros par jour dans un centre d'éloignement contre seulement 30 dans une classe relais. Vous avez au contraire totalement ignoré ce dispositif.
M. le Rapporteur - C'est totalement faux !
M. Julien Dray - En donnant un tel signe, Monsieur le ministre, vous auriez montré que vous compreniez la réalité du parcours délinquant. Vous avez préféré vous enfermer dans une logique dont beaucoup de pays, dont la Grande-Bretagne, à l'expérience, sont revenus. Même si cette logique reste sous-jacente dans votre texte, elle y est bien présente : pour vous, le traitement de la délinquance des mineurs passe en grande partie par un recours accru à des solutions d'enfermement.
En conclusion, (« Ah ! » sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF) je vous exprimerai mon regret de vous voir rater l'occasion du consensus qui se serait dégagé sur votre projet de loi si vous vous étiez limité à l'annonce de moyens supplémentaires pour la justice. Mais vous avez voulu placer dans le train des crédits supplémentaires beaucoup trop de passagers clandestins (Rires sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
L'autre occasion, ratée, c'est celle de l'ouverture d'une profonde réflexion sur notre justice, laquelle aurait pu s'adosser aux nombreux travaux de qualité produits ces dernières années sur le sujet, à la pratique des professionnels de la justice, à l'expérience de vos prédécesseurs, à celles des parlementaires. Mais vous avez préféré une logique purement idéologique, à vocation d'affichage. Vous voulez donner en cet été l'impression que vous agissez mais en réalité vous n'apportez aucune solution. C'est pourquoi j'invite l'Assemblée à adopter la question préalable (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe C. et R.).
M. le Rapporteur - Je donne volontiers acte à M. Ayrault de ses propos de tout à l'heure. La polémique est donc close. Si le groupe socialiste a pu procéder à de « longues et larges consultations », c'est donc que la préparation de la loi n'a pas été aussi précipitée que cela. Je respecte totalement le travail du groupe socialiste, mais dans la mesure où il n'a pas souhaité participer aux travaux de la commission, il lui est difficile de venir maintenant les critiquer (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). La commission a procédé à de nombreuses auditions ; chacun a pu, comme à l'accoutumée, s'y exprimer ; des organisations professionnelles ont apporté leur contribution par écrit ; les principaux syndicats pénitentiaires n'ayant pas souhaité être auditionnés ensemble, nous avons accordé à chacun vingt minutes ; pour le reste, les auditions ont eu une durée normale. Tout ce travail mérite respect (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF ; interruptions sur les bancs du groupe socialiste).
J'en viens à l'argumentation de M. Dray. Son leitmotiv a été que ce texte marquait le choix du tout-carcéral pour les mineurs. C'est donc, Monsieur Dray, que nous n'avons pas lu le même texte, vous et moi ! En effet, celui-ci comporte la création de 1 200 postes d'éducateurs en cinq ans, soit exactement le nombre qu'en a créés le gouvernement précédent sur la même durée !
Si nous souhaitons créer des centres éducatifs fermés, c'est qu'il n'existe rien aujourd'hui entre le placement en CER et l'incarcération. La gradation est insuffisante. Les centres fermés ne seront certes pas la panacée pour tous les multirécidivistes, nous en sommes parfaitement conscients, mais nous espérons qu'ils permettront d'offrir une deuxième chance à quelques centaines de jeunes au moins chaque année.
J'étais membre moi aussi de la commission d'enquête sur les prisons. J'apprécie donc tout particulièrement de retrouver dans ce projet de loi plusieurs mesures qui étaient demandées sur tous les bancs. Ainsi, pour la première fois, un Garde des sceaux propose la création de petites structures pénitentiaires spécifiques pour les mineurs. Les mineurs doivent être soustraits à l'influence des majeurs. Pour la première fois, un Garde des sceaux affirme qu'il veut pour eux un régime de détention différent.
A l'occasion de la commission d'enquête parlementaire, je suis entré dans une cellule, à 11 heures du matin : six mineurs regardaient la télévision. Les séparer d'avec les majeurs est la seule solution pour leur éviter un long temps de prison inutile.
Quatrième point : l'expression « juges à la bonne franquette » m'a profondément choqué. Dans un grand nombre de juridictions, nous faisons appel à nos concitoyens. Le tribunal pour enfants est constitué d'un juge professionnel et de deux assesseurs qui sont des citoyens.
M. Arnaud Montebourg - Ça n'a rien à voir !
M. le Rapporteur - Il en va de même pour les conseils des Prud'hommes, constitués par nos concitoyens (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). Dans le cadre de la nouvelle juridiction, nous nous entourons de toutes les précautions nécessaires, et pour le recrutement, et pour la formation de ces juges. Des « juges à la bonne franquette » ? C'est vraiment un procès d'intention.
Je vous propose, évidemment, de rejeter cette question préalable (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Claude Goasguen - Une question préalable consiste à savoir s'il y a lieu de délibérer sur le sujet abordé.
Vous avez répondu par la négative, Monsieur Dray, mais les Français, eux, vous ont déjà apporté la réponse contraire.
Le débat sur la justice et la sécurité a en effet été au c_ur des campagnes présidentielle et législative. Le temps de l'action est venu quand vous, vous n'avez fait que rédiger des rapports et voter des lois restées inappliquées. Le temps des rapports et des tables rondes est passé ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
Nous ne serions pas assez informés, dites-vous. Mais voilà dix ans que le débat sur la délinquance des mineurs est engagé ! Voilà dix ans que des propositions de loi, des amendements s'accumulent.
Pendant cinq ans, nous avons parlé, oui, mais sans jamais agir. Nous sommes assurément en mesure de délibérer - à moins que nous n'ayons été frappés d'amnésie depuis les dernières élections ? Les ambitions de la commission des lois - auxquelles vous n'avez pas assisté pour des raisons fallacieuses - ont confirmé les positions des uns et des autres. Pas une association de magistrats, de juges, d'avocats, de parents, qui n'ait son opinion déjà faite sur la question de la délinquance et de la procédure. Nous sommes, je le répète, en état de délibérer : les Français nous le demandent - parce que vous n'avez rien fait ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Vallini et M. Dray m'ont confirmé dans l'idée que, sur ces questions, vous êtes profondément divisés. M. Vallini a tenu le discours classique, le discours majoritaire parmi ceux qui n'ont rien compris depuis la campagne électorale ; quant à M. Dray, nous avons pour lui de l'estime : il a eu le courage de poser quelques questions fondamentales. Vous ne pouvez nier qu'il y ait, dans nos propositions, des points positifs.
Qu'avez-vous fait d'autre, à propos de l'ordonnance de 1945, que de vous enfermer dans le conservatisme le plus consternant ? Vous n'avez pas voulu choquer les juges pour enfants, qui l'ont interprétée à leur guise ; vous n'avez pas voulu leur rappeler qu'il fallait unifier la jurisprudence ; l'ordonnance de 1945 impliquait aussi la sanction, vous l'avez d'ailleurs reconnu. Vous ne vouliez pas gérer les associations de protection de la jeunesse - dont la Cour des comptes a dénoncé l'impéritie -, vous ne vouliez rien faire.
Entre la première et la deuxième lecture de la loi sur la présomption d'innocence, il y avait une différence non pas quantitative, mais qualitative. Vous ne pouvez pas nous dire à la fois que nous sommes sécuritaires et libéraux ! Nous vous avons poussé à faire une loi dont vous ne vouliez pas, voilà la vérité ! (Rires sur les bancs du groupe socialiste) Vous ne l'avez d'ailleurs pas appliquée. Vous avez, en la révisant, recouru à des dispositions qui n'honorent pas votre morale et votre respect des droits de l'homme.
M. Arnaud Montebourg - Le masque du cynique tombe !
M. Claude Goasguen - Vous avez voté les témoins sous X et qu'est-ce donc, sinon une atteinte aux droits de l'homme et à la procédure pénale ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
Nous voterons contre votre question préalable, car les Français ont besoin d'une véritable politique de sécurité et d'une justice qui fonctionne (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Pierre Albertini - Ce débat est sérieux. Au-delà de la polémique, constatons que nous sommes depuis dix ans, en matière de délinquance des mineurs, dans une situation d'échec collectif. Ce problème, si grave, touche à la cohésion nationale. Comment remédier à une situation qui n'a, au demeurant, rien de fatal ? La délinquance des mineurs, en effet, a toujours existé : elle était extrêmement forte à la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle - elle fut d'ailleurs dénoncée lors de débats sur la loi de 1901 ; mais de 1914 aux années 1970, elle était très contenue.
Malgré tout son talent, M. Dray ne nous a pas convaincus. Son analyse du projet de loi a d'ailleurs été assez sélective. Il a reconnu qu'en ce qui concerne la programmation des moyens, il y avait bel et bien urgence à délibérer. J'en prends acte. Les progrès accomplis par les gouvernements, de 1998 à 2001, ont été tardifs. En France, la justice n'a jamais été reconnue comme une véritable priorité. Aussi M. Dray a-t-il reconnu que, sur les moyens à donner à la justice, il aurait été prêt à soutenir le Garde des Sceaux. Mais il a axé sa démonstration sur la vitesse et la précipitation qui caractériseraient notre délibération et sur la réforme du droit pénal des mineurs.
Vitesse et précipitation ? Je participe aux débats sur la justice depuis cinq ans. Ce ne sont pas des sujets nouveaux ! Nous y avons, les uns et les autres, périodiquement consacré notre discussion collective. Chacun recherche une solution. La démagogie, les positions dogmatiques sont à exclure car nous avons tous une responsabilité devant le pays et les électeurs.
La délinquance des mineurs porte atteinte à la cohésion sociale, car elle frappe principalement les plus démunis : les mineurs eux-mêmes, pour commencer, aussi les personnes âgées ou les moins autonomes, les familles les plus modestes habitants les quartiers difficiles - je suis maire d'une ville qui compte 20 % de quartiers dits pudiquement « sensibles ».
Dans ces conditions, qu'il n'y ait pas lieu à délibérer relève de la plaisanterie. L'ordonnance de 1945 a été modifiée une dizaine de fois. La procédure pénale a subi une vingtaine de retouches, dont la moindre n'est pas la loi du 15 juin 2000 ; j'ai participé à sa discussion, et je ne renie rien de mes positions d'alors. Non, ce n'est pas parce que l'on durcit le système répressif que l'on obtient les meilleurs résultats : cela se saurait. C'est le contraire qui est vrai, et cela doit conduire à une certaine humilité.
J'ai entendu Julien Dray en appeler à la mobilisation générale, évoquer une chaîne de compétences reliant la police, la justice, la protection judiciaire de la jeunesse, les services sociaux, les collectivités locales. C'est l'occasion d'en parler en sachant que les résultats seront difficiles à obtenir. Julien Dray a également regretté que l'échelle des peines ne soit pas suffisamment large.
Voilà une autre raison de débattre. Sur les centres de placement immédiat, il aurait dû se montrer plus nuancé. Comme l'a montré un rapport remis en janvier dernier au Garde des Sceaux, le bilan de ces centres, créés en 1998-1999, est plutôt mitigé.
J'invite donc l'Assemblée à aborder la discussion avec l'esprit de sérénité qui convient à la justice. Le groupe UDF votera contre la question préalable (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et sur quelques bancs du groupe UMP).
Mme Élisabeth Guigou - M. Albertini a raison de souhaiter, sur un sujet d'une telle importance, un débat suffisamment serein, évitant le simplisme et la démagogie, pour chercher d'abord les raisons d'un échec collectif.
Un député UMP - Le vôtre !
Mme Élisabeth Guigou - J'ai noté que les propos de M. Albertini différaient sensiblement d'autres entendus tout à l'heure. Quand M. Goasguen croit apercevoir des divergences au sein du groupe socialiste...
M. Claude Goasguen - Il n'y en a donc pas !
Mme Élisabeth Guigou - ...ce sont des fossés que je vois à l'intérieur de la majorité ! (Interruptions sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
Dans le débat sur la loi du 15 juin 2000, qui, je le rappelle, a duré quatorze mois, nous avions déjà observé ces différences.
Si nous opposons la question préalable, ce n'est pas que nous considérions qu'il ne faut pas délibérer de ce sujet majeur qu'est la sécurité, c'est qu'il nous paraît inacceptable de présenter un texte comme celui-là, si ambitieux, et de le faire passer en urgence, en deux jours, au creux de l'été.
En effet votre projet aborde à peu près tous les sujets, à l'exception notable de la réforme des tribunaux de commerce et de celle de la carte judiciaire.
A vous entendre, il serait urgent d'augmenter les moyens consacrés à la justice. Pourquoi alors ne pas inscrire les crédits correspondants dans le collectif budgétaire ? Mais en réalité vous annoncez la reconduction de ce que nous avons déjà fait (Exclamations sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). Mais si ! J'ai vérifié les chiffres avec Marylise Lebranchu. Pour la protection judiciaire de la jeunesse, quand je suis arrivé à la Chancellerie en 1997, j'ai constaté que M. Toubon avait prévu de créer trente postes d'éducateurs. Auparavant, le recrutement avait été totalement arrêté, comme celui des greffiers.
Dès 1998, nous avons créé cent postes, et à l'issue d'un conseil de sécurité intérieure, le Premier ministre Lionel Jospin a décidé d'en créer mille en trois ans, soit 350 par an, ce qui a été fait.
Un député UMP - Avec quels résultats ?
Mme Élisabeth Guigou - Aujourd'hui, vous en proposez 1 250 en cinq ans, ce qui marque un léger ralentissement.
Quant aux centres éducatifs renforcés, il existait en 1997 neuf projets, dont un seulement fonctionnait, six autres étant en perdition. Nous avons réussi, nous, à donner corps à une cinquantaine de centres d'éducation renforcée, tous viables.
La justice de proximité, elle aussi, tout le monde y est favorable. Mais là non plus vous n'inventez rien. Il existe une cinquantaine de maisons de la justice et du droit, où une sanction est appliquée dès le premier délit (Interruptions sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). Or le projet ne contient pas un seul mot sur les maisons de la justice. Les juges d'instance, les juges pour enfants, ne sont-ils pas des juges de proximité ? (Mêmes mouvements) Vous disposez donc, Monsieur le Garde des Sceaux, d'un héritage conséquent. Vous décidez de prolonger l'effort déjà accompli. Vous en êtes pour l'instant aux effets d'annonce. Il vous faudra vous montrer capable durant cinq ans, si vous restez cinq ans (Exclamations sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF), de maintenir l'effort au même niveau. Je ne vous fais pas de procès d'intention. Mais souvenons-nous que la loi de programmation de M. Méhaignerie, sitôt votée, n'a pas été appliquée. Est-ce cela, le respect dû au Parlement ?
Nous verrons donc à l'usage. Je ne vous donnerai pas de blanc-seing. Vos intentions sont louables ; nous verrons bien si vous les mettez en _uvre.
Mme Élisabeth Guigou - Nous considérons qu'il n'y a pas lieu de délibérer dans l'urgence. Vos principales dispositions, qui n'ont pas fait l'objet d'une véritable concertation, ne pourront de toute façon pas s'appliquer à brève échéance. Le Sénat dispose d'excellents rapports, comme celui de M. Schosteck. D'excellents spécialistes ont fait des études dont vous auriez pu vous inspirer davantage, car ils appartiennent à votre majorité - et je ne citerai pas nos propres spécialistes au Sénat, même si je veux rendre hommage aux débats qu'y ont menés, M. Badinter, M. Mermaz et M. Dreyfus-Schmidt (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Pierre Albertini - Que la justice ait besoin de moyens supplémentaires pour fonctionner, c'est une évidence, à laquelle nous souscrivons sur tous les bancs. Il est vrai que des efforts ont été faits ces dernières années, mais ils étaient tardifs et insuffisants, compte tenu des retards accumulés et de la dégradation progressive de l'institution. L'image que les Français ont de leur justice depuis une vingtaine d'années est d'ailleurs peu flatteuse : elle est perçue comme complexe, lente et coûteuse. Il faut donc un effort de programmation, dépassant le cadre budgétaire, en faveur de toutes les composantes de la justice : les magistrats, les pénitentiaires, la protection judiciaire de la jeunesse, le programme immobilier, la création de centres éducatifs renforcés supplémentaires et éventuellement celle, plus discutable, de centres éducatifs fermés.
Toutefois, Monsieur le ministre, ce n'est pas parce qu'on vote une loi de programmation, même pour cinq ans, qu'on aura ensuite les moyens de l'appliquer avec la cohérence et la volonté initiales. Quelques expériences récentes l'ont montré, il y a souvent un hiatus entre cette volonté initiale et le résultat. Et quand il faudra passer au scanner - pour parler comme le Premier ministre - les arbitrages budgétaires et les économies, nous serons derrière vous, Monsieur le Garde des Sceaux, pour soutenir votre effort en vue de maintenir, quoi qu'il arrive, les prévisions faites pour 2003-2007. Il est d'ailleurs paradoxal que l'annualité budgétaire contraigne à ce point des efforts par nature de longue haleine, comme ceux qui concernent la justice ou l'éducation nationale.
Il y faudra aussi beaucoup de volonté politique. J'observe d'ailleurs que, depuis quelques années, la justice n'a jamais consommé totalement les crédits qui lui étaient alloués. Il faudra donc aller plus haut et plus loin. Dans votre programme d'investissement de 1,8 milliard d'euros, vous n'en avez affecté que la moitié en crédits de paiement, ce qui montre que dans votre prévision vous tablez d'emblée sur un taux de consommation de 50 % des crédits d'investissement... Vous avez d'ailleurs dit au Sénat que, dans ce domaine, les premières années sont utilisées à faire des études et à bâtir les projets, et qu'on ne commence à consommer les crédits qu'au bout de quatre ans. Voilà qui souligne douloureusement les limites de l'exercice...
Quoi qu'il en soit, ces moyens pour la justice, nous vous les accorderons volontiers, et nous vous soutiendrons pour les arbitrages à obtenir du Premier ministre, voire du Président de la République. Mais les moyens qu'apporte cette loi de programmation permettront-ils de réussir la réforme de la justice et d'en améliorer substantiellement le fonctionnement ? Ici encore l'expérience récente montre qu'il peut y avoir un écart entre les moyens octroyés dans une institution malade, et les résultats. On songe à l'enfant qui ne comprend pas pourquoi l'eau, qu'il ne cesse de verser dans un trou creusé dans le sable, disparaît toujours... Car pour améliorer le fonctionnement de la justice il ne suffit pas de moyens accrus : il faut une vision de la justice. C'est pourquoi, outre la programmation, vous traitez de nombreux points importants pour son fonctionnement. J'en retiendrai essentiellement deux : la justice de proximité, le droit pénal des mineurs.
La justice de proximité est une idée que l'UDF a beaucoup défendue. Nous disons donc oui à cette justice, dite par snobisme « de proximité » - y-a-t-il donc une justice de l'éloignement ? A cette expression je préfère la vieille formule de la « justice de paix », qui a fait ses preuves de la Révolution jusqu'en 1958. Je proposerai donc de rétablir cette appellation : méfions-nous des effets de mode et de langage (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF).
Oui donc à cette justice, à condition que les juges soient en état de la rendre, qu'ils ne soient pas des juges au rabais, sous tutelle. A cet égard, votre texte est beaucoup trop timide. Il l'est d'abord dans la fixation du seuil : limiter leur compétence à 1 500 euros est assez dérisoire. Vous avez indiqué d'autre part que la procédure applicable serait celle du tribunal d'instance. Quant à nous, nous n'avons cessé de dire qu'elle devait être simplifiée, allégée, et très différente de celle du tribunal d'instance. Si vous calquez cette dernière, il en résultera un dédoublement de cette justice de proximité, contraire au résultat recherché.
M. René Dosière - Absolument !
M. Pierre Albertini - Enfin vous avez prévu le dessaisissement du juge de proximité en cas de difficulté juridique sérieuse soulevée par le juge lui-même ou par l'une des parties, ce qui permet de rendre sa fonction au tribunal d'instance, qui l'exercera alors en dévaluant le juge de proximité. Nous proposerons donc des amendements destinés à élever le seuil de compétence du juge de proximité, à ne pas permettre son dessaisissement total, et aussi à prévoir qu'il devra se prononcer dans un délai de deux mois, qui semble raisonnable.
L'aspect le plus controversé du projet est la réforme du droit pénal des mineurs, sujet complexe et difficile qui devrait inspirer l'humilité. Celle-ci ne signifie pas l'absence de volonté ou d'ambition, mais la conscience que les solutions ne sont pas aussi évidentes qu'elles peuvent le paraître dans le cadre d'un discours théorique ou d'une campagne électorale. Il y a différentes formes de délinquance des mineurs. Il y a la délinquance de dés_uvrement, liée à la perte des repères, du sens du bien et du mal. Il y a une délinquance d'exclusion, qui conduit certains jeunes vers différents trafics, au premier chef celui de la drogue. Il y a enfin, et c'est assez nouveau, une délinquance de provocation, qui pousse les jeunes à se heurter à l'autorité quelle qu'elle soit, par principe, par volonté de rompre avec la société : c'est la violence contre les forces de police, mais aussi les pompiers, les médecins, ou encore contre les services publics et les équipements mêmes qui sont mis à la disposition des jeunes.
Face à l'explosion de ce phénomène depuis dix ans, nous devons nous référer à quelques grands principes. Il en est deux auxquels l'UDF est particulièrement attachée. Le premier est qu'il faut donner une priorité absolue aux activités plutôt qu'aux murs, si l'on veut traiter efficacement la délinquance des mineurs. Le dés_uvrement, la passivité du sujet enfermé - que ce soit en prison ou dans un centre éducatif fermé -, l'oisiveté sont des facteurs criminogènes. Ils entretiennent le jeune dans son rôle de caïd : avoir été en prison revêt étrangement une valeur initiatique - ce qui montre la profonde dégradation d'un certain nombre de jeunes, totalement coupés de la société. Priorité donc aux activités qui concourent à structurer la personnalité du jeune, à le mettre en rapport avec autrui et avec la société.
Le second principe est que l'enfermement doit rester un recours tout à fait exceptionnel. On connaît à cet égard les expériences conduites notamment au Canada. Elles montrent quels résultats sont possibles quand on peut substituer, à l'absurde dichotomie de l'éducatif et du répressif, une échelle de sanctions graduées, rapides et individualisées. Il faut s'inscrire dans cette perspective, essayer de trouver une réponse fondée le plus possible sur une obligation de faire, plutôt que sur l'attente passive de la fin de l'enfermement - après quoi le jeune retourne allègrement à sa carrière de délinquant...
L'éducation suppose la sanction, qu'elle soit le fait du père de famille ou du juge, de l'éducateur ou du professeur...C'est donc à une mobilisation collective que nous appelons, alors qu'aucune stratégie ambitieuse n'existe aujourd'hui contre la délinquance des mineurs. Il n'y a qu'une succession d'institutions qui campent chacune sur leur territoire : les magistrats, la PJJ, profondément malade...
M. Jean-Jack Queyranne - C'est vrai !
M. Pierre Albertini - ...les services sociaux du conseil général, vers lesquels on oriente nombre de mineurs alors qu'ils n'ont pas les moyens de les accueillir, l'éducation nationale qui ne détecte et ne prévient que très peu la délinquance des mineurs... Et il faudrait encore associer les familles et les collectivités locales à cette stratégie d'ensemble.
Travailler dans cette direction est certes plus difficile que dégager des moyens supplémentaires, même s'ils sont nécessaires. La justice doit sortir de son isolement. Elle ne peut combattre seule la délinquance. Mais pourquoi les solutions de bon sens sont-elles si difficiles à appliquer dans notre pays ? Probablement parce que certaines de nos institutions sont en pleine déliquescence (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe socialiste).
Un mot sur la énième réforme de la procédure pénale : je crains qu'elle ne permette pas autant de simplifications que vous le dites. Un système retouché une vingtaine de fois en dix ans devient un monstre de complication. Les magistrats sont par exemple tellement occupés à respecter des délais, des procédures et des points de forme, bref à rester dans les clous, qu'ils n'ont plus de temps pour l'investigation, l'identification des coupables et leur suivi individualisé ! Il faut réfléchir à un modèle de procédure dans son ensemble. La loi du 15 juin 2000 marquait un progrès en ce sens. Il faut rouvrir la discussion dans la sérénité, en laissant le temps au temps. Cela sera indispensable si nous ne voulons pas que les principes auxquels nous tenons soient abandonnés par l'Europe et qu'un autre modèle nous soit imposé.
En ce qui concerne l'aide aux victimes, votre texte marque des avancées significatives et des associations de victimes vous ont exprimé à Rouen toute leur satisfaction. Notre procès pénal a longtemps ignoré superbement la victime et il est indispensable de lui redonner une place essentielle.
Reste le problème des prisons, sujet d'indignité nationale : surpeuplement, impossibilité d'isoler les mineurs des adultes, mélange des genres, insuffisance des soins médicaux et psychiatriques... En utilisant rapidement les crédits d'équipement prévus dans le projet de loi, nous aurons contribué à améliorer un peu la situation des prévenus et donc leur capacité à s'amender et à saisir une deuxième chance.
M. Pierre Albertini - Nous sommes face à un problème de société. D'un côté, il y a l'exacerbation de l'individualisme et des droits subjectifs et de l'autre un manque de solidarité et de cohésion nationale. Il faut rééquilibrer l'aspiration légitime à la liberté et la conscience de ses devoirs ; et pour réconcilier ce couple, nous devons travailler ensemble. En ce domaine, la responsabilité des élus est écrasante. Répondre aux attentes de nos concitoyens nous impose de résoudre ces problèmes, qui dépassent le simple cadre de la justice.
L'UDF votera donc ce texte, mais soulèvera plusieurs questions au cours du débat pour contribuer à la réflexion (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe de l'UMP).
M. le Président - Je demande à chacun des orateurs qui vont s'exprimer de respecter son temps de parole, afin que nous puissions rester dans les contraintes horaires du débat.
M. Patrick Braouezec - Nous poursuivons aujourd'hui, après la discussion du projet de loi de M. Sarkozy, un exercice de bien mauvaise foi. Le Gouvernement insiste beaucoup sur sa volonté d'agir et de voir la peur changer de camp. Il dit vouloir frapper vite et fort. Trop vite d'ailleurs, avec un débat expédié en huit jours au c_ur de l'été sur des sujets tels que la détention provisoire dès treize ans !
Ce débat est par ailleurs truqué : vous voulez faire croire que vous êtes les seuls à trouver intolérables les arrachages de sacs, les voitures brûlées, les vols de portables ou les violences... Mais si nul ne nie la réalité de ces problèmes, il est dangereux d'en faire une utilisation populiste. Le clivage n'est pas sur la volonté d'assurer la sécurité des biens et des personnes, mais sur les moyens d'y parvenir. Alors que s'impose notamment une meilleure protection des mineurs en danger et la réinsertion des délinquants, vous avez plutôt choisi des mesures spectaculaires, mais inefficaces et dangereuses. Nous n'avons pas le droit en la matière de jouer aux apprentis sorciers ; vos décisions vont créer de nouvelles désillusions.
L'accentuation de la répression et de l'enfermement nous prépare des réveils douloureux. Des personnes de plus en plus endurcies et aguerries vont être entraînées dans une spirale de la violence. Certes, tous les élus connaissent des cas de récidive incessante, mais qui sont rares et ne justifient pas les atteintes que vous portez à la spécificité de la justice des mineurs. La tolérance zéro, le « zéro déviance » ne sont que des mythes qui mènent au totalitarisme. En revanche, nous connaissons tous aussi des jeunes gens au passé quelque peu chargé que nous ne rencontrons plus que pour célébrer leur mariage ou étudier leur demande de logement ! Rien n'est figé. Or votre projet marque le recul des notions d'éducation et d'amendement. La répression ne fait qu'enfermer une partie de la jeunesse dans l'attitude délinquante qu'on lui prête.
M. Patrick Braouezec - Vous nous demandez en fait de déclarer irrécupérable une part des adolescents de notre pays...
Là où les parents, l'école et les associations font déjà un travail difficile, mais où l'ensemble de la société est en échec faute de moyens mais surtout de perspectives, vous proposez non pas de conforter les intervenants mais de les remplacer par la prison. Or la prison est criminogène. Les statistiques sont sans appel : 70 % des mineurs incarcérés récidivent dans les mois qui suivent leur remise en liberté. Une société qui met toujours plus de ses enfants en prison n'a pas d'avenir.
Le Gouvernement entretient le mythe du laxisme qui serait dû à l'ordonnance de 1945. Mais les chiffres le contredisent. Le nombre des sanctions concernant des mineurs est passé de 35 000 en 1990 à 75 000 en 2001, et deux fois plus ont été incarcérés. En 1999, le juge pour enfants avait pris quatre fois plus de mesures qu'en 1995. Le défi actuel n'est pas d'augmenter toujours ces nombres, mais d'améliorer l'application des décisions. Vous allez faire du chiffre pour la galerie, mais cela ne suffit pas. Des milliers de mesures éducatives ne sont d'ores et déjà pas mises en _uvre et une partie des 7 600 peines de prison ferme prononcées en 2001 n'ont pas été exécutées.
En matière de droit pénal, votre projet vise à rapprocher le traitement des plus jeunes de celui des majeurs. Cela va à contresens de toutes les évolutions contemporaines. La spécialisation de la justice des mineurs est un principe fondamental, acquis dès le début du XXe siècle et consacré par le Conseil constitutionnel dans une décision de 1993. Il est inscrit à l'article 14 du pacte international des droits civils et politiques. Si le projet définitif a renoncé à ce non-sens qui consistait à confier les premières infractions des mineurs au juge de proximité, la logique de la déspécialisation perdure. La procédure de jugement à délai rapproché s'aligne sur la comparution immédiate des majeurs.
M. Patrick Braouezec - Il en va de même de la détention provisoire, permise dorénavant de 13 à 16 ans.
La spécificité de la justice des mineurs n'est pas que de principe, elle est aussi de bon sens. C'est un gage d'efficacité, et non la traduction de je ne sais quel angélisme ! Réduire cette spécificité, c'est se condamner à l'échec. D'ailleurs, bien que la répression se soit lourdement accentuée ces derniers mois, la montée de la délinquance n'en a pas été enrayée pour autant. Depuis 1993, le nombre des mineurs incarcérés a doublé, et ils sont en ce moment quelque 900 en prison, où ils vivent souvent dans les conditions décrites par Charles Dickens, pour reprendre l'expression des rapporteurs du Sénat, membres de votre majorité.
M. le Rapporteur - La faute n'en est pas à la loi Perben !
M. Patrick Braouezec - La solution ne passe pas par l'incarcération d'un nombre toujours croissant de mineurs ! Il faut plutôt agir en amont pour prévenir ces emprisonnements, et la priorité absolue devrait être donnée à l'amélioration des conditions de détention des jeunes détenus et à leur prise en charge spécialisée. Il est vrai que votre projet prévoit d'augmenter de 25 % le nombre d'éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse. Nous adopterions volontiers une telle disposition, qui prolongerait l'effort du précédent gouvernement, si elle apparaissait dans la loi de finances - mais les réductions d'effectifs auxquelles vous vous êtes livrés lors de vos précédents exercices du pouvoir nous incitent à la prudence.
En clair : les mesures répressives et les communiqués de presse sont pour tout de suite, les éducateurs supplémentaires et de meilleures conditions de détention sont, peut-être, pour les cinq ans à venir. Entre-temps, les dégâts auront été considérables car des milliers d'adolescents auront été exposés en prison à la violence physique et morale et à la proximité avec des délinquants plus aguerris (M. Goasguen proteste).
De même, votre projet de centres éducatifs fermés ne facilitera en rien un véritable travail éducatif. Les juges Denis Salas et Thierry Baranger n'expliquent-ils pas que « plus le message sera stigmatisant, plus on produira de hors-la-loi et plus leur révolte se croira légitime » ?
Le tout-répressif qui inspire votre projet créera une spirale sans fin : l'exemple des Etats-Unis le montre assez, où tous les records d'incarcération sont battus, mais aussi les records de violence. Il faut dire que les Etats-Unis ont manifestement choisi de criminaliser la misère, pour compléter l'insécurité sociale qui prévaut dans ce pays, où le système carcéral est le troisième employeur. Avec ce projet, vous faites un pas en ce sens. La voie libérale est un peu plus tracée, qui glorifie le « moins d'Etats » pour ce qui est des services rendus au public, mais qui milite en faveur du « plus d'Etat » lorsqu'il s'agit de masquer, contenir et réprimer les conséquences sociales de la dérégulation du travail et de la détérioration de la protection sociale.
Ces orientations ne sont pas bonnes, et elles ne vous permettront pas d'obtenir des résultats durables. Le libéralisme se satisfait très bien de cette économie parallèle et de ces divers trafics que vous semblez fustiger car le capitalisme actuel n'est plus celui que décrivait Castoriadis, et le libéralisme s'accommode de tout : quartiers relégués, téléphones portables volés, détaillants de commerces illégaux dont les recettes sont blanchies dans des paradis fiscaux...
La vérité, c'est que votre Gouvernement est incapable d'offrir une perspective à une part grandissante de la jeunesse ; le texte sur l'emploi des jeunes que vous venez de nous présenter est une preuve flagrante de la dérive d'une société vieillissante, incapable d'accorder sa chance et sa confiance à ses propres enfants.
Chômage et précarité se doublent d'une crise de l'autorité, qui n'épargne aucun milieu. Mais votre seule ambition est le contrôle social des plus modestes : on sait bien que, dans les milieux aisés, les problèmes se règlent dans le cabinet du psychologue. Pour les jeunes en difficulté issus des milieux populaires, vous ne prévoyez que la garde à vue, le tribunal, voire la prison. Voyez les opérations de police spectaculaires dans les zones dites « de non-droit » ! En quoi correspondent-elles aux attentes des habitants ? Que règle-t-on en envoyant 300 hommes à Nanterre pour saisir 235 grammes de cannabis ? J'aurais d'ailleurs tendance à penser que la prise aurait été bien plus consistante avenue Foch à Paris ou dans la bonne ville de Neuilly si chère au c_ur du ministre de l'intérieur...
Les majeurs ne sont pas davantage épargnés par votre obsession répressive. Vous engagez un plan de construction de 11 000 places de prison, et le fait que votre Gouvernement ait créé un secrétariat d'Etat chargé de la construction des prisons et supprimé le secrétariat d'Etat au logement est tout un symbole.
Alors que, ces dernières années, l'essentiel du débat public et des travaux parlementaires a porté sur l'amélioration des conditions de détention et sur la réduction de la population carcérale, votre texte ne retient que la nécessité d'augmenter les places de prison et de répartir différemment les détenus. C'est un fait : plus on construit, plus on remplit !
La population carcérale a déjà augmenté de plus de 40 % au cours des vingt dernières années en France, pour atteindre 57 000 détenus. Or, la commission d'enquête parlementaire sur les prisons le soulignait, les exemples étrangers démontrent que toujours plus de prisons ne dissuadent pas le criminel, et le taux d'incarcération constaté aux Etats-Unis - environ deux millions de détenus - n'a pas jugulé la violence de la société américaine. A l'inverse, la baisse sans précédent de la population pénale en Allemagne n'a pas eu pour conséquence une recrudescence de la criminalité.
J'en viens aux juges de proximité.
Vos déclarations en faveur du désengorgement des tribunaux ne peuvent que susciter une approbation unanime. De fait, la justice manque de juges, de greffiers, de personnels de l'administration pénitentiaire. Plutôt que de pointer le prétendu laxisme des magistrats, nous préférerions garantir la libre appréciation des juges, qu'il s'agisse des instances pénales ou civiles. Le recours à des juges non professionnels exerçant à temps partiel répond à un souci d'économie et non d'efficacité. Par nos amendements, nous défendrons le recrutement massif de magistrats professionnels. Les structures existantes permettent d'améliorer l'exercice de la justice, à condition que des moyens soient débloqués. Mais au lieu de renforcer le nombre et les moyens des juges d'instance, d'accélérer la révision d'une carte judiciaire obsolète, de généraliser les maisons de justice et du droit, votre projet crée une justice à part, une justice à deux vitesses, qui suscite l'inquiétude d'autant que vous nous demandez de nous prononcer sur la création d'une justice de proximité qui ne sera définie qu'à l'automne. Ce n'est pas acceptable.
En outre, l'amélioration de l'aide juridique est absente de votre projet alors qu'elle est indispensable pour garantir l'accès de tous à la justice et au droit.
L'amélioration de la rémunération des avocats décidée par le précédent gouvernement se traduit par un meilleur service rendu aux bénéficiaires de l'aide juridictionnelle. Il reste à relever le plafond de ressources, comme le recommande le rapport Bouchet, pour augmenter le nombre d'ayants droit.
Enfin, si nous soutenons le renforcement des droits des victimes, nous savons que les procédures expéditives ne leur sont pas favorables.
Parce que votre projet ne propose que des réponses spectaculaires et à courte vue, parce qu'il n'améliorera ni la protection des biens et des personnes ni l'accès à une justice de qualité, notamment pour les plus modestes, parce que sa dimension répressive le voue à l'échec, le groupe communiste votera contre ce texte et ses orientations (Applaudissements sur les bancs du groupe C. et R. et sur les bancs du groupe socialiste).
M. Claude Goasguen - Je salue la célérité du Garde des Sceaux, qui a trouvé une situation difficile et qui a travaillé vite et bien pour calmer l'inquiétude des Français et leur irritation devant un système judiciaire qu'ils ne comprennent plus. Chacun d'entre nous a été frappé, au cours de la campagne électorale, par la fréquence des allusions au sentiment que les délinquants demeurent impunis. Il fallait agir : le Gouvernement le fait. La première pierre de l'édifice a été le texte sur la sécurité intérieure ; ce projet poursuit cette construction pour donner aux Français la certitude que crimes et délits seront désormais sanctionnés.
Il vous faudra, Monsieur le ministre, continuer d'avoir le courage de donner la parole aux Français, et continuer de les écouter. Après des mois de débats sur ces questions, et au vu de programmes assez semblables, on aurait pu penser qu'un consensus s'était formé. Il apparaît qu'il n'en est rien, et que l'opposition en revient à son attitude négative antérieure. Je comprends mal, par exemple, qu'elle semble attendre avec délectation la première « bavure » pour pouvoir dire « Arrêtez tout ! » (« Très bien ! » sur un banc du groupe UMP)
Il vous faudra aussi du courage pour vaincre les conservatismes.
En effet, au-delà de l'agitation législative - Pierre Albertini a eu raison de souligner tout à l'heure combien la multiplication des lois en matière pénale et de procédure pénale était source de déstabilisation pour notre justice du fait même de la complexité des textes -, et quelle que soit la nature des réformes, l'immobilisme prévaut dans leur application. Cette distorsion est inquiétante. Il vous faudra donc beaucoup de courage, Monsieur le Garde des Sceaux, pour lutter contre les conservatismes - que nous comprenons certes car les moyens de la justice sont insuffisants. Mais comment ne pas regretter que magistrats, avocats, professions para-judiciaires et même acteurs de la prévention n'aient en définitive pour seul souci que de rendre plus commode pour eux l'application du droit existant plutôt que de réfléchir à la nécessaire évolution du droit, parallèlement à celle de notre société ?
C'est vous, Monsieur le Garde des Sceaux, qui aurez à lancer le chantier de l'harmonisation de notre droit avec le droit européen - nous ne pouvons notamment pas continuer d'avoir des procédures si différentes, tant au civil qu'au pénal. C'est vous, je l'espère, qui parviendrez à lever certains archaïsmes, dénoncés lors du débat sur la loi relative à la présomption d'innocence, mais aussitôt oubliés. Et pour ma part, je ne vois aucune différence entre l'idéal libéral qui nous a conduits à voter certains articles de la loi du 15 juin 2000 et celui qui nous anime aujourd'hui quand nous cherchons à assurer en même temps la sécurité et la liberté. C'est autour de ces deux notions que doit s'articuler notre droit.
Votre texte dégage des moyens considérables pour la justice, de surcroît affectés. M. Warsmann a eu le courage de reconnaître tout à l'heure que les efforts financiers consentis par le précédent Gouvernement en faveur de la justice étaient appréciables. Vous ne devriez donc pas, chers collègues de l'opposition, critiquer avec autant de véhémence ce que fait ce Gouvernement...
M. Jean-Jack Queyranne - Nous jugerons sur les actes.
M. Claude Goasguen - Dans ces conditions, nous espérons pouvoir compter sur votre soutien...
La création de juges de proximité va dans le sens souhaité. Restera à pérenniser cette justice de proximité, laquelle sera, tôt ou tard, menacée par la volonté des juges des tribunaux d'instance de faire des juges de proximité des juges vacataires d'appoint pour remédier à l'encombrement chronique de leurs juridictions. Ces juges de proximité, aussi nécessaires que l'étaient les juges de paix - que l'on a supprimés - doivent demeurer une institution. Il y a place dans notre droit moderne pour ces juges citoyens, possédant un savoir universitaire et une expérience professionnelle de juges et capables de sanctionner en toute équité certaines infractions et certains délits.
On nous accuse de mettre l'accent seulement sur la sanction dans le traitement de la délinquance juvénile, alors même que nous allons créer autant de postes d'éducateurs que le précédent Gouvernement en a créés en cinq ans. Mais voilà, qu'aux yeux des bonnes âmes moralisatrices, vertueuses et investies de l'Esprit Saint, ces postes étaient sanctifiés quand les nôtres seraient douteux ! Vision pour le moins sectaire.
Nous mettons d'ailleurs en place ce que vous n'avez pas mis en place. Quand j'ai demandé la création d'une commission d'enquête sur les prisons - car cette initiative n'émane pas de vos bancs, Messieurs -, cela avait été assez mal vu par le Garde des Sceaux de l'époque. Et, malheureusement, en dépit des dysfonctionnements constatés par l'ensemble des commissaires, de gauche comme de droite, et du consensus qui s'était dégagé sur d'éventuelles solutions, vous n'avez donné aucune suite - un rapport est seulement parti dormir dans les tiroirs de l'administration pénitentiaire ! Pourtant, nous avions tous reconnu que la dignité même des individus exigeait leur incarcération en cellule individuelle. Pour cela, comment faire si ce n'est construire des prisons ? Or, vous n'en avez construit aucune. De même, vous n'avez pas créé de quartiers pénitentiaires spécifiques pour les mineurs. C'est nous qui les premiers allons le faire. En réalité, vous avez manqué de courage politique, vous n'avez pas voulu braquer les syndicats pénitentiaires, très inquiets d'une réforme. Lorsque le Dr Vasseur, médecin-chef à la prison de la Santé, a fait des propositions de réforme radicales, en dépit des éloges que vous lui avez adressés sur le petit écran, vous vous êtes bien gardés d'y donner suite. Avec vous, toute tentative de réforme finissait par être enterrée sous la forme d'un énième rapport ou bien encore d'une table ronde à laquelle n'étaient d'ailleurs conviés que vos amis. Vous êtes donc fort mal placés pour critiquer l'actuel Garde des Sceaux qui aborde avec courage les problèmes difficiles que vous avez éludés.
S'agissant de l'ordonnance de 1945, elle était à l'évidence devenue déséquilibrée, mettant trop l'accent sur la prévention - certes nécessaire et voulue à une époque où la délinquance n'était pas ce qu'elle est aujourd'hui - au détriment de la sanction. Vous tentez, Monsieur le Garde des Sceaux, de la rééquilibrer en lui conservant sa philosophie, puisque vous prévoyez des sanctions éducatives. Celles-ci ne seront d'ailleurs pas si faciles que cela à appliquer et les professeurs de l'éducation nationale que l'on enverra enseigner dans les centres fermés auront besoin d'une formation particulière.
Pour ce qui est de la procédure pénale, votre objectif est double : rapidité et simplification. La commission des lois a adopté, à l'initiative de son rapporteur, des dispositions supplémentaires qui, comme le développement de l'ordonnance pénale, devraient contribuer à désengorger les tribunaux. Le sentiment d'impunité, si néfaste, tient en effet aujourd'hui beaucoup à la lenteur de la justice, elle-même due à son engorgement. Beaucoup de juges se sentent davantage secrétaires que juges !
Enfin, il est un dernier chantier auquel il faudra vous atteler, Monsieur le Garde des Sceaux : celui de l'exécution des peines, et je ne parle pas là seulement des plus spectaculaires, mais aussi de celles qui, prononcées au civil comme au pénal, mais non exécutées, nourrissent aussi le sentiment d'impunité. Quelle image donne d'ailleurs le Trésor public lui-même lorsqu'il ne recouvre pas les amendes d'un montant inférieur à dix mille francs ? On m'objectera certes que le coût de recouvrement est supérieur au produit attendu. Ce n'est pas une raison, les peines doivent être appliquées.
Je vous souhaite beaucoup de courage, Monsieur le Garde des Sceaux, car vous allez devoir affronter la situation la plus difficile qu'aient jamais connue vos prédécesseurs. Je sais qu'il ne vous fait pas défaut. Vous pourrez compter sur le soutien massif et franc de ceux que les Français ont élus pour donner à notre pays une justice efficace, moderne, accompagnant une réelle politique de sécurité. Le temps des rapports et des tables rondes est révolu, il faut maintenant passer à l'action. Tel est bien l'objet de ce texte. Nous le voterons donc sans ambiguïté (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Jean-Jack Queyranne - Ce projet de loi sur la justice se veut une loi d'orientation et de programmation. Il n'est malheureusement qu'un fourre-tout alliant intentions financières et articles normatifs sur la justice des mineurs, la présomption d'innocence, le droit pénitentiaire et la justice de proximité.
Au total, nous devons examiner un projet de loi fleuve de 44 articles, pour remplir la feuille de route de M. Raffarin.
La justice méritait mieux que cette opération à la hussarde. La préparation accélérée de votre texte a suscité un concert de critiques. Que dire des conditions d'examen par le Parlement ? Le projet, présenté en conseil des ministres le 17 juillet, doit être adopté le 4 août. Pour tenir les délais, vous avez déclaré l'urgence. Jamais, sur un texte aussi lourd, on n'aura vu le Parlement travailler dans de telles conditions. Il aurait dû être associé pleinement à ce débat. Hier, nous avons entendu que bien des réserves s'exprimaient, y compris au sein de la majorité.
Votre projet de loi comprend deux grands volets : une loi programme et des articles normatifs.
Je rappelle qu'une loi programme n'est qu'un recueil d'intentions ; elle n'a pas de valeur impérative, mais reste à traduire dans chaque loi de finances en fonction du principe de l'annualité budgétaire. Tout dépendra donc de la volonté gouvernementale.
Je souhaite, M. Perben, que votre loi ne connaisse pas le même sort que celle de M. Méhaignerie, en 1995, loi dont le financement a été abandonné jusqu'en 1997. Reportez-vous au rapport de la Cour des comptes. M. Toubon, successeur de M. Méhaignerie, a lui-même subi la réduction des crédits prévus pour les prisons et le gel du recrutement des magistrats et des greffiers. Mme Guigou a rappelé qu'en 1996 et en 1997, aucun greffier n'avait été recruté.
Or, M. Raffarin annonce déjà qu'il y aura des arbitrages sévères pour le budget de 2003. Je rappelle que de 1993 à 1997, le budget de la justice a stagné, alors que de 1997 à 2002, il a progressé de plus de 29 %. M. Warsmann a lui-même reconnu une progression estimable durant la législature 1997-2002. Nous regarderons avec vigilance si les crédits sont bien inscrits pour permettre le prolongement du plan d'action que Mme Lebranchu avait présenté pour la justice.
Vous avez à vos côtés un secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers, dont la principale mission sera de créer des établissements pénitentiaires. Vous évoquiez, M. Goasguen, les différents rapports sur l'état des prisons. Je vous rappelle qu'en novembre 2000, Lionel Jospin avait lancé un programme complémentaire de 10 milliards de francs pour 35 établissements pénitentiaires.
M. Claude Goasguen - C'était un effet d'annonce !
M. Jean-Jack Queyranne - J'ai lu, dans le rapport de M. Pélissard, que vous envisagiez de prendre en compte 22 ou 25 établissements plus importants. Vous aurez besoin, Monsieur le Garde des Sceaux, du talent de M. Bédier pour décider les élus locaux : ceux qui se réclament de votre majorité ne veulent pas de prisons chez eux.
Pour accélérer la réalisation de ce programme, vous envisagez des procédures dérogatoires aux règles de la maîtrise d'ouvrages publics et au code des marchés publics.
Nous sommes très réservés. Le dispositif Chalandon a démontré que la privatisation des missions de maintenance coûtait plus cher que les prisons normales - de l'ordre de 8 %.
Vous envisagez, Monsieur Warsmann, la réintroduction des marchés d'entreprises de travaux publics, formule qui est à l'origine des dérives pour les marchés concernant les lycées d'Ile-de-France, et qui favorise les grands groupes du BTP au détriment des PME.
Une bonne administration de la justice doit répondre à des objectifs. Vous nous proposez une réforme du droit existant pour ce qui est de la justice de proximité, de la délinquance des mineurs et de la loi sur la présomption d'innocence.
Nous partageons le même combat : pour nombre de nos concitoyens, la justice est lointaine. Trop de plaintes sont classées sans suite ; les réponses sont tardives et inadaptées. Maire de Bron, j'ai créé, avec le concours du procureur de la République de l'époque, M. Moinard, une des premières maisons de justice, en 1991. Il a fallu, alors, vaincre bien des résistances de la part des milieux judiciaires. J'ai introduit la pratique des travaux d'intérêt général dans les services municipaux - et je constate, pour le regretter, que la Justice ne pourvoit pas à tous les postes proposés.
Il est utile d'associer les citoyens à l'exercice de la justice, comme en témoigne le rôle accru des conciliateurs dans les affaires civiles.
Votre projet d'instituer un nouvel ordre de juridiction est une fausse bonne-idée. Vous proposez de recruter 3 300 personnes, c'est-à-dire l'équivalent de 330 postes à temps complet. Elles assureront la fonction de juge de proximité une demi-journée par semaine, en vacation. Au lieu de simplifier, vous allez brouiller la lisibilité d'une organisation de la justice déjà bien complexe.
Cette juridiction s'ajoute en outre à la mosaïque des juridictions déjà existantes ; M. Marceau vous a dit en commission que vous réinventiez le mouton à cinq pattes.
Je crains que cette justice de proximité ne devienne une justice à deux vitesses. Comme disait La Fontaine : « Selon que vous serez puissant ou misérable... » : aux mieux informés de faire jouer les dispositions permettant le renvoi devant le tribunal d'instance ; aux autres, la « France d'en-bas », d'être sanctionnés sans délai.
M. le Rapporteur - C'est scandaleux !
M. Jean-Jack Queyranne - Une autre manière existe de répondre au besoin de proximité : en s'appuyant sur les tribunaux d'instance, en renforçant leurs moyens, en simplifiant les procédures. Ces tribunaux sont les véritables juges de proximité. Il serait préférable de leur adjoindre des juges délégués, dotés de prérogatives importantes, pour régler des conflits à l'amiable - des juges qui disposent de pouvoirs propres, qui exercent leurs fonctions sous le regard du juge d'instance.
Vous pourriez développer les maisons de la justice et du droit. On en compte aujourd'hui 85 ; une soixantaine étant en projet. Que deviendront-elles ? On peut y ajouter les antennes de justice - plus de 80. Les citoyens ont ainsi une première approche de la justice ; des petits litiges trouvent leur solution. Certes, le rôle de ces maisons est limité aux procédures de conciliation ; elles ne rendent pas de jugement. Mais rien n'empêche que les juges d'instance y tiennent audience, tant au civil qu'au pénal.
M. le Rapporteur - Comme les juges de proximité !
M. Jean-Jack Queyranne - Le titre III de votre projet réforme le droit pénal des mineurs. M. Goasguen a évoqué l'ordonnance de 1945. Mais elle établit le primat de la prévention et de l'éducation sur la sanction, sans que ces démarches soient antagonistes. La crédibilité des actions éducatives repose sur l'existence d'une sanction qui intervient en cas d'infraction à la règle commune.
M. le Rapporteur - C'est une magnifique définition des centres fermés !
M. Jean-Jack Queyranne - Les sanctions sont prononcées ! Contrairement à ce qui a été dit, la justice des mineurs y recourt. Regardez les chiffres qui figurent dans les rapports.
La délinquance des mineurs progresse, elle devient plus précoce et plus violente. Je partage l'avis de M. Albertini : les jeunes eux-mêmes en sont les premières victimes. Comment rétablir la primauté de la loi ?
Vous proposez un ensemble de dispositions à caractère répressif, qui conduisent à multiplier les enfermements. Le mot de « prévention » n'est présent que deux fois dans votre texte. Certes, vous soulignez, Monsieur le Garde des Sceaux, votre souci éducatif. On aurait aimé que le ministre de l'éducation nationale soit à vos côtés. C'est en effet d'une continuité éducative que les mineurs ont besoin.
Je rappelle que la gauche a créé les classes-relais et les internats spécialisés ; les gouvernements de gauche ont développé les centres d'éducation renforcée - qui connaissent de bons résultats.
Vous avez beaucoup évoqué les résultats électoraux du 21 avril. Je citerai les résultats d'une enquête que Le Figaro avait publiés sur les questions de la délinquance, le 18 mars, au début de la campagne présidentielle. La question était : « Quel est l'axe prioritaire pour faire baisser l'insécurité ? » 72 % des Français mettaient l'accent sur la prévention et l'éducation ; 27 % sur la répression. Croyez-vous que les Français aient changé ? N'ont-ils pas sous les yeux les exemples américains et britanniques, qui montrent que l'incarcération des mineurs ne fait pas reculer la délinquance ?
Vous nous proposez, pourtant, de créer des centres éducatifs fermés, dont la définition reste à préciser. Gardez-vous de recréer les maisons de correction, fermées dans les années soixante-dix, non pour obéir à une idéologie permissive, mais parce que leur fonctionnement devenait impossible. C'était, selon la formule d'un éducateur, des cocottes-minute ingérables.
La situation des quartiers de mineurs, et celui de Lyon en est un triste exemple, appelle des mesures énergiques. Dans ces conditions, faut-il que la détention préventive des mineurs devienne la règle chaque fois que le contrôle judiciaire est considéré comme insuffisant ?
M. le Rapporteur - C'est faux ! Ne mentez pas !
M. Jean-Jack Queyranne - Faut-il abaisser le seuil de la sanction, même qualifiée d'éducative, dès l'âge de dix ans et faciliter la rétention des jeunes ?
M. Guy Geoffroy - Oui !
M. Jean-Jack Queyranne - Face à la délinquance des mineurs, vous prenez le risque de stigmatiser les jeunes sans affirmer de réelles priorités d'éducation et de prévention.
Enfin votre projet tend à vider de son contenu la loi sur la présomption d'innocence, qui s'efforçait de réduire l'ampleur de la détention provisoire en distribuant de façon équilibrée les rôles entre les juges d'instruction, le procureur et le nouveau juge des libertés et de la détention. Vous allez rompre cet équilibre au profit du procureur, avec l'extension du champ de la comparution immédiate ou la création d'un référé-détention. Le bâtonnier de Paris déclarait récemment : « La procédure pénale ne peut supporter d'incessants changements en fonction des alternances politiques ». La loi du 15 juin 2000 se bornait à nous mettre en conformité avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Vous trouvez dans votre texte les moyens de nous faire reculer sur ce point.
En conclusion, j'ai cherché à mettre votre projet en cohérence avec les maîtres-mots de la politique de communication du Premier ministre, qui présentait son bilan d'étape aujourd'hui : « dialogue, humanisme, réforme ». Dialogue : la concertation a manqué, tous les milieux de la justice le déplorent. Humanisme : est-ce un signe dans ce sens que d'abaisser à dix ans la majorité pénale et de créer des centres éducatifs fermés?
M. le Rapporteur - Vous préférez mettre les mineurs en prison ?
M. Jean-Jack Queyranne - Enfin vous ne posez pas les jalons d'une véritable réforme de la justice. Que dire de l'absence dans vos réflexions de la réforme des tribunaux de commerce, du statut des parquets, du Conseil supérieur de la magistrature ?
La confrontation avec les principes proclamés par le Premier ministre est cruelle, et pourtant vous voulez faire _uvre de communication. Le groupe socialiste ne votera pas votre projet (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu ce jeudi 1er août, à 9 heures 15.
La séance est levée à 1 heure 20.
DU JEUDI 1ER AOÛT 2002
A NEUF HEURES QUINZE : 1ère SÉANCE PUBLIQUE
Suite de la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d'urgence (n° 154), d'orientation et de programmation pour la justice.
M. Jean-Luc WARSMANN, rapporteur au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République. (Rapport n° 157)
M. Jacques PÉLISSARD, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan. (Avis n° 158)
1. Discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2002.
M. Gilles CARREZ, rapporteur. (Rapport n° 159)
1. Eventuellement, discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise.