Source: http://www.sice.oas.org/dispute/nafta/french/ua97031f.asp
Timestamp: 2020-08-08 03:33:48+00:00
Document Index: 286939155

Matched Legal Cases: ['§ 1516', '§ 1516', 'arrêt ', '§1677', '§ 1677', '§351', '§1677', '§1677', '§ 1677', '§ 1677', '§ 1677', '§ 351', '§ 1677', '§ 1677']

1ARTICLE 1904EXAMEN PAR UN GROUPE SPÉCIAL BINATIONALEN APPLICATION DEL
TÔLES D’ACIER RÉSISTANT À LA CORROSION EN PROVENANCE DU CANADA
RELATIVEMENT À LA DÉCISION SUR LE RENVOI
Pour Stelco Inc.: Willkie Farr et Gallagher (Christopher Dunn et Daniel L. Porter).
Pour le ministère américain du Commerce : Bureau de l’avocat en chef pour l’administration des importations (Myles S. Getlan).
Pour certains producteurs américains d’acier : Skadden, Arps, Slate, Meagher et Flom LLP (Ellen J. Schneider).
Le présent groupe spécial binational (« groupe spécial ») a été chargé, conformément à l’article 1904 de l’Accord de libre-échange nord-américain, d’examiner une décision du service de l’administration du commerce international du ministère américain du Commerce (« Commerce » ou « ministère ») concernant l’évaluation, par le ministère, des prix des intrants de Stelco conformément au deuxième examen administratif de l’ordonnance de droits antidumping relativement aux tôles d’acier résistant à la corrosion fabriquées par Stelco 1. Dans une ordonnance datée du 4 juin 1998, le présent groupe spécial a renvoyé cette décision au ministère pour qu’il reconsidère la question et apporte certaines modifications à sa décision. Le 3 septembre suivant, le ministère faisait connaître sa décision finale, dont une partie a été contestée par Stelco.
La contestation de Stelco s’appuie sur le fait que le ministère n’a pas corrigé ses chiffres relatifs aux coûts de production. Baycoat, société affiliée fournissant des services de peinture, a reversé à Stelco les produits excédant les coûts de ces services de peinture. Stelco fait valoir que le ministère aurait dû tenir compte de ce remboursement dans les coûts et corriger ses chiffres en conséquence.
Le groupe spécial est d’avis que la décision du ministère relativement au renvoi n’est pas conforme au droit concernant cette question. Il a conclu ainsi malgré la latitude considérable dont jouit le ministère dans les décisions qu’il rend relativement aux questions d’antidumping, latitude dont nous avons tenu compte dans notre première décision. Nous décidons dans ce sens après avoir examiné la décision du ministère et les observations des parties, car nous estimons que le ministère n’a pas appliqué les dispositions de la loi et n’a pas calculé les coûts en fonction des registres du producteur et de tous les éléments d’information dont il disposait.
Le ministère a jugé non pertinents des renseignements dont il tient compte par ailleurs en temps normal, à savoir le remboursement de recettes de Baycoat à Stelco en fonction des services de peinture sur l’acier en question. Le ministère n’a pas le pouvoir d’écarter des renseignements en l’espèce en raison des circonstances uniques qui la caractérisent et dont le ministère n’avait encore jamais été saisi. Dans notre première décision, nous avions donné au ministère la possibilité d’élaborer son propre raisonnement et de justifier le fait qu’il n’avait pas tenu compte de ces renseignements, en croyant que l’exercice de son pouvoir pouvait englober une raison justifiable de ne pas utiliser les données disponibles. Le fait que le ministère n’a pas justifié sa décision à cet égard, conjugué à un examen plus approfondi de notre part des circonstances de l’espèce, nous conduit à conclure que, dans ces circonstances inusitées, le ministère est tenu de considérer la déclaration de recettes à Stelco et que le fait qu’il s’y soit dérobé n’est pas conforme aux dispositions de la loi.
Le 19 août 1993, le Commerce a rendu une ordonnance de droits antidumping à l’intention de Stelco, fabricant et exportateur canadien de tôles d’acier résistant à la corrosion 2 . Le 9 septembre 1995, il entamait son second examen administratif de l’ordonnance en question. L’examen couvrait la période écoulée entre le 1 er août 1994 et le 31 juillet 1995 3 . Dans le cadre de cet examen, le Commerce a remis un questionnaire exhaustif à Stelco pour obtenir des données sur les ventes et les coûts de l’entreprise concernant les produits examinés. Le 5 février 1996, le ministère a remis un autre questionnaire à Stelco pour clarifier les renseignements présentés par l’entreprise concernant ses coûts de production. Du 15 au 26 avril 1996, il a procédé à une vérification complète des réponses de Stelco concernant ses coûts de production. Il s’agissait surtout de comparer les prix de cession interne entre Stelco et Baycoat (entreprise appartenant pour moitié à Stelco) et les coûts effectifs de peinture de Baycoat.
C’est en fonction de cet examen que le ministère a décidé que Stelco déclarait les coûts effectifs de Baycoat au lieu des prix de cession interne entre Baycoat et Stelco comme l’attestaient deux factures distinctes 4 . Dans sa décision préliminaire, le ministère rejetait les coûts de production présentés par Stelco et les remplaçait par un nouveau calcul de la valeur des services de Baycoat. Stelco a fait valoir, en réponse à cette décision, qu’il n’existait pas de justification factuelle ou juridique au rejet des coûts effectifs de Baycoat par le ministère et que la méthode employée n’était pas conforme aux décisions du ministère dans le cadre de l’enquête initiale et du premier examen administratif. L’entreprise ajoutait que le ministère avait employée une méthode incorrecte pour comparer les prix de cession interne et les coûts effectifs de Baycoat parce qu’il avait refusé de tenir compte du fait que Baycoat remet la moitié de ses bénéfices à Stelco en fin d’année.
Le Commerce a rendu sa décision finale concernant le deuxième examen administratif le 15 avril 1997 5 . Il y confirmait en tous points sa décision préliminaire. Le 12 mai 1997, Stelco présentait une demande d’examen de la décision finale du Commerce par le présent groupe spécial. Le groupe spécial a rendu sa décision le 4 juin 1998 : il y renvoyait l’affaire au ministère avant mandat, entre autres, de reconsidérer et d’expliquer le calcul du prix de cession interne pour les intrants de Baycoat et de tenir compte de l’argument de Stelco comme quoi le prix de cession interne des intrants de Baycoat devrait être recalculé en fonction des coûts réels de Stelco eu égard à ces intrants.
Le ministère, en réponse à la décision du groupe spécial, a rendu sa décision finale sur le renvoi : il y confirmait sommairement qu’il n’y avait pas lieu de corriger les prix de cession interne. Stelco a réagi en communiquant, le 28 septembre 1998, ses observations faisant objection à cette décision et en demandant au groupe spécial d’examiner la décision finale du ministère sur le renvoi.
III. NORME DE RÉVISION
Pour examiner la décision finale du ministère sur le renvoi, le groupe spécial est tenu d’appliquer la même norme que celle qu’il a appliquée à la première décision finale. L’ALENA prévoit que le groupe spécial doit appliquer la norme qu’un tribunal américain appliquerait en renvoyant à la norme énoncée dans 19 U.S.C. § 1516A(b)(1)(B) (par. 1904(3) de l’annee 1911). Aux termes de la disposition 19 U.S.C. § 1516A(b)(1)(B), le groupe spécial doit considérer comme illégitime toute décision ou conclusion dont on constate qu’elle n’est pas étayée par les éléments de preuve substantiels versés au dossier ou qu’elle est par ailleurs contraire à la loi. Dans l’énoncé des mesures administratives (Statement of Administrative Action), qui représente l’explication officielle des dispositions de l’ALENA à l’intention du Congrès américain, la direction exécutive recommande le strict respect, par les groupes spéciaux binationaux, des exigences du paragraphe 1904(3), qui dispose que les groupes spéciaux doivent appliquer la norme de révision judiciaire du pays importateur et que c’est là la pierre angulaire de la procédure d’examen par les groupes spéciaux ». La norme de révision mérite donc une analyse approfondie.
Le premier élément de la norme concerne les éléments de preuve substantiels versés au dossier. La Cour suprême des États-Unis rappelle régulièrement que les éléments de preuve substantiels sont plus que des parcelles de preuve. Il s’agit d’éléments de preuve pertinents qu’un esprit raisonnable pourrait reconnaître comme valable à l’appui d’une conclusion 6 . De plus, les éléments de preuve substantiels sont moins que le poids de la preuve, et la possibilité de tirer deux conclusions incohérentes n’empêche pas que les conclusions d’un organisme administratif puissent s’appuyer sur des éléments de preuve substantiels 7 . Tout tribunal qui révise les mesures d’arbitrage d’un organisme doit accepter les conclusions de fait de l’organisme si ces conclusions s’appuient sur des éléments substantiels versés au dossier, dans leur ensemble. Le tribunal ne devrait pas se substituer à l’organisme en circonscrivant d’autres conclusions qui pourraient s’appuyer sur des éléments de preuve substantiels 8 . Il n’est cependant pas interdit à un tribunal de révision de casser la décision d’un organisme s’il ne peut en conscience conclure que les éléments de preuve qui la justifient ne sont pas substantiels lorsqu’ils sont examinés à la lumière de l’ensemble du dossier, notamment des éléments de preuve qui s’opposent au point de vue de l’organisme en question 9 . Le groupe spécial doit donc conclure que les conclusions de fait de l’organisme sont fondées sur plus que de simples parcelles de preuve, mais moins que le poids de la preuve versée au dossier, et il ne peut trancher entre des conclusions opposées. Cela dit, si les éléments de preuve étayant la décision de l’organisme ne sont pas substantiels compte tenu de l’ensemble du dossier, le groupe spécial peut casser la décision de l’organisme.
La question incontournable de la deuxième partie de la norme a trait au respect des dispositions de la loi, c’est-à-dire au degré de déférence dont le présent groupe spécial doit faire preuve à l’égard du Commerce. La décision faisant autorité en matière d’interprétation de la loi par un organisme est Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc 10 . Dans cette affaire, la Cour suprême a énoncé deux critères à deux volets. Si le Congrès devait régler une question dans une loi et si son intention est claire,
le tribunal comme l’organisme doivent faire droit à l’intention exprimée sans ambiguïté du Congrès. Si, par contre, le tribunal estime que le Congrès n’a pas réglé directement la question en jeu, il ne saurait simplement imposer sa propre interprétation de la loi, comme cela serait nécessaire à défaut d’une interprétation administrative. Si la loi est silencieuse ou ambiguë eu égard à la question en jeu, le tribunal doit décider si la réponse de l’organisme s’appuie sur une interprétation valable de la loi 11 .
Plus récemment, la Cour suprême a statué que la déférence judiciaire à l’égard des interprétations raisonnables d’une loi par un organisme qui est chargé de l’appliquer l’emporte sur le reste, et c’est un principe bien établi du droit fédéral 12 . La Cour, dans l’arrêt K Mart Corp. v. Cartier, Inc. 13 , a déclaré que si l’interprétation de l’organisme ne contredit pas le langage clair de la loi, il doit y avoir déférence 14 . La Cour d’appel du circuit fédéral ajoute que l’obligation de peser la valeur relative de deux points de vue opposés de l’intérêt public ou de les concilier, mais de respecter les choix administratifs légitimes qu’a faits l’organisme dans l’interprétation et l’application de la loi 15 .
Les tribunaux qui ont révisé des décisions antidumping du ministère du Commerce ont fait preuve d’une déférence considérable à l’égard du ministère, le tenant pour le « maître » du droit antidumping 16 et faisant observer que c’est un principe cardinal que l’interprétation de la loi par le Secrétariat n’a pas besoin d’être la seule interprétation raisonnable ou celle que les tribunaux doivent considérer comme la plus raisonnable 17 .
Cet aveu de déférence ne signifie cependant pas que les responsables de la révision suspendent tout jugement à l’égard de l’organisme administratif. La Cour suprême a statué que, si ce choix représente une conciliation raisonnable de politiques conflictuelles confiées à l’organisme par la loi, il ne convient pas de la troubler à moins qu’il semble, d’après la loi ou son évolution, que ce n’est pas une solution que le Congrès a confirmé (United States v. Shimer, 367 U.S.374, 382 (1961)) 18 . La Cour a également fait remarquer qu’un tribunal de révision n’est pas tenu d’accepter une interprétation déraisonnable 19 .
Ce que doit régler le présent groupe spécial est une situation où la loi, si elle n’est pas silencieuse, n’en aborde pas moins, non sans ambiguïté, la question en jeu, et l’analyse passe donc au deuxième volet des critères énoncés dans Chevron. Le groupe spécial doit faire preuve d’une déférence considérable à l’égard de la décision du Commerce à moins que celle-ci soit déraisonnable ou soit d’une nature que le Congrès n’aurait pas confirmé. Le groupe spécial ne peut rejeter la décision du Commerce pour la lui renvoyer une autre fois à moins qu’il ait des raisons impérieuses de le faire 20 , mais le groupe spécial, après lecture de la loi et de son évolution, a justement des raisons impérieuses de le faire.
A. PREMIÈRE DÉCISION DU GROUPE SPÉCIAL
Le groupe spécial a été invité à examiner une décision du ministère ayant trait à une situation factuelle étrangère aux caractéristiques habituelles de son expérience. Le dossier indique en l’espèce que les prix facturés pour la peinture étaient artificiellement élevés. Les prix facturés entre Baycoat et Stelco (prix de cession interne) que le ministère a utilisés pour calculer les coûts de production (CP) sont plus élevés que les coûts de production réels de Stelco. La raison en est que Baycoat est une entreprise commune qui appartient pour moitié à Stelco et que Stelco touche la moitié des « bénéfices » de Baycoat, qui sont représentés par les produits dépassant les coûts de peinture. Le ministère a justifié son usage du prix facturé par un précédent administratif 21 et par le projet de règlement qui lui enjoint d’utiliser (ou d’utiliser « en temps normal », selon les termes du règlement) 22 le montant le plus élevé entre le prix de cession interne, le coût de production de l’entreprise affiliée ou le prix du marché. La logique de cette mesure, que l’on trouve dans la loi, est que cela permet au ministère de calculer des coûts qui traduisent raisonnablement les coûts associés à la production des marchandises lorsqu’il y a lieu de déterminer s’il y a dumping et de calculer les marges de dumping 23 . Comme c’est ordinairement le cas, cette norme du montant le plus élevé justifie l’utilisation des coûts de production lorsque les prix de cession interne déclarés, généralement entre deux parties affiliées, sont artificiellement faibles. Cette application serait conforme à l’esprit de la loi, qui exige que trouver d’aussi près que possible les coûts de production réels en fonction des motifs énoncés aux alinéas (f)(2) and (f)(3) de la loi.
Lorsque les prix de cession interne entre deux parties affiliées sont artificiellement élevés, comme c’est le cas en l’espèce, l’application de la norme du montant le plus élevé produit un résultat qui n’est pas cohérent par rapport à l’objectif du calcul des coûts réels selon la loi. Le présent groupe spécial a invité le ministère à revoir son application de la règle, en tenant plus particulièrement compte du remboursement à Stelco d’une partie de ses paiements à Baycoat au titre des services de peinture. Le ministère a décliné la proposition pour des raisons (que nous analysons plus loin ) qui contredisent ses propres habitudes ainsi que les pratiques imposées par les tribunaux. Le fait que le ministère n’ait pas pu ou pas voulu voir au-delà de son critère simpliste du montant le plus élevé dans ces circonstances inusitées a donné lieu à une décision dont le groupe spécial considère qu’elle n’est pas conforme aux règles de droit qui conviennent.
Dans sa décision initiale, le groupe spécial avait dit au ministère que celui-ci avait toute latitude d’utiliser les prix de cession interne plutôt que les coûts de production de Baycoat 24 . Nous n’avions cependant pas abordé la question du pouvoir du ministère de ne pas tenir compte du remboursement d’une partie des produits de Baycoat à Stelco parce que le ministère avait demandé qu’on lui renvoie l’affaire pour régler cette question.
Nous avons fait savoir au ministère que nous n’endosserions pas la méthode qu’il nous a demandé d’approuver pour analyser cette question, car c’est une méthode qui donnent automatiquement lieu aux coûts de production les plus élevés et ne tient pas compte des remboursements des produits de Baycoat à Stelco. Le ministère a appliqué les dispositions 19 U.S.C. §1677b(f)(2) et (f)(3) à cette situation et demandé au groupe spécial d’entériner la méthode enjoignant d’utiliser le plus élevé des montants suivants : le prix de cession interne, le prix du marché ou le coût de production. Nous avons rejeté l’application des dispositions 19 U.S.C. § 1677b(f)(2) et (3) car les faits dont le ministère a été saisi ne relevaient pas de ces dispositions 25 . Nous avons refusé d’entériner le principe de l’application mécanique de la règle du montant le plus élevé dans tous les cas. Le groupe spécial a préféré invoquer le règlement actuel du ministère (19 C.F.R. §351.407(b)) qui dispose que le ministère doit normalement suivre la hiérarchie. Ce règlement impose au ministère de faire usage de son pouvoir discrétionnaire et d’évaluer l’applicabilité de la méthode et non de l’appliquer aveuglément. Le groupe spécial estime que cette perspective est indispensable dans l’analyse de circonstances factuelles inusitées.
Le groupe spécial a fait remarquer que la disposition 19 U.S.C. §1677b(f)(1)(A), qui prévoit que les coûts seront normalement calculés en fonction des registres de l’exportateur ou du producteur de la marchandise qui traduisent raisonnablement les coûts associés à la production ou à la vente de la marchandise, vise à obtenir un calcul aussi précis que possible des coûts réels 26 . Le ministère a demandé qu’on lui renvoie l’affaire pour pouvoir expliquer raisonnablement sa décision d’utiliser le prix de cession interne entre Baycoat et Stelco 27 et tenir compte des revendications de Stelco eu égard au calcul du prix de cession interne pour les intrants achetés par Stelco à Baycoat. Le groupe spécial a fait savoir que, en toute équité, le ministère pouvait exercer son pouvoir discrétionnaire pour tenir compte des redressements au prix de cession interne en fonction du remboursement d’une partie des recettes de Baycoat à Stelco, conformément à la disposition §1677b(f)(1)(A) 28 . Ce dernier énoncé de la décision du groupe spécial a peut-être été mal interprété par le ministère, qui a pu y comprendre que le groupe spécial estimait que le ministère avait toute latitude de ne pas tenir compte de l’obligation que lui faisait la loi de tenir compte de tous les éléments de preuve relatifs aux coûts de production. Bien entendu, ni le groupe spécial ni le ministère n’ont le pouvoir d’ignorer les dispositions de la loi en l’espèce ni dans aucun autre cas.
On avait donc demandé au ministère de « reconsidérer et d’expliquer le calcul du prix de cession interne pour les intrants de Baycoat et de tenir compte de l’argument de Stelco comme quoi le prix de cession interne pour ces intrants devrait être recalculé en fonction des coûts réels de Stelco eu égard à ces intrant 29 . Étant donné la décision du groupe spécial, cette tâche avait pour contexte les éléments suivants :
Le rejet par le groupe spécial de l’application par le ministère des dispositions 19 U.S.C. § 1677b(f)(2) and (f)(3).
La référence du groupe spécial à l’objet de la disposition 19 U.S.C. § 1677b(f)(1)(A).
Le refus du groupe spécial d’entériner l’application dans tous les cas de la règle du montant le plus élevé entre le prix de cession interne, le prix du marché et le coût de production.
Le fait que le ministère n’ait pas répondu sur le fond à ces instructions a donné lieu à la décision du groupe spécial de rejeter la décision relative au renvoi comme non conforme à la loi.
B. DÉCISION DU MINISTÈRE SUR LE RENVOI
Comme on l’a vu, c’est le ministère lui-même qui a demandé qu’on lui renvoie l’affaire pour examiner les redressements au prix de cession interne en fonction de la situation propre à la relation entre Stelco et Baycoat. Cependant, dans sa décision finale sur le renvoi, il a réglé sommairement l’argument de Stelco concernant la correction à la baisse du prix de cession interne en raison du remboursement d’une partie des bénéfices de Baycoat : dans un bref paragraphe, il isole notre remarque que les bénéfices n’étaient pas directement associés à des opérations précises et conclut « qu’il n’y a pas lieu de redresser le prix de cession interne » 30 . Ce traitement sommaire d’un élément aussi important pèse très lourd dans notre examen de cette décision. L’affirmation du ministère qu’il n’y a pas lieu de tenir compte des bénéfices pour redresser le prix de cession interne parce que les bénéfices ne sont pas directement associés à des opérations précises n’a aucun fondement.
Pour ce qui est de la question plus générale de l’utilisation du seul prix facturé (prix de cession interne), le ministère propose une explication plus élaborée. Mais cette explication s’appuie sur l’affirmation qu’il n’y a pas lieu de procéder à un redressement, sans autre explication. Dans le renvoi, nous demandions au ministère de reconsidérer et d’expliquer le calcul du prix de cession interne pour les intrants de Baycoat. La décision du ministère ne traduit aucun effort dans ce sens et ne donne quasiment aucune explication.
Depuis sa décision initiale jusqu’à sa décision sur le renvoi, le ministère a systématiquement utilisé le prix facturé par Baycoat à Stelco pour calculer le « prix de cession interne ». Dans le renvoi, pour étayer son point de vue, il caractérise la relation juridique entre Stelco et Baycoat comme celle de deux entités juridiques distinctes et ne considère pas Baycoat comme une division opérationnelle de Stelco. Le ministère déclare qu’il a calculé le prix de cession interne en fonction des registres de Stelco eux-mêmes (c’est-à-dire qu’il a trouvé des preuves que Stelco enregistrait les coûts facturés à un moment donné dans son système de comptabilité) et il conclut que rien n’indique que ces coûts fassent l’objet d’une distorsion 31 . Tout en reconnaissant que le dossier comporte des éléments de preuve contradictoires eu égard à la façon dont Stelco présente ses états financiers 32 , le ministère refuse d’en tenir compte. Il conclut catégoriquement que le coût réel des services de peinture pour Stelco est le prix qu’il a effectivement payé et qu’il n’y a aucune raison de le fonder sur le coût du fournisseur affilié ou sur toute autre mesure de la valeur (c’est nous qui soulignons) et de conclure que le coût réel fait l’objet d’une distorsion ou devrait être remplacé 33 .
C. DÉCISION NON CONFORME À LA LOI
Le groupe spécial ne cherche pas à sonder le point de vue du ministère sur les éléments de preuve ni à y substituer sa propre interprétation de la loi. Il conclut cependant que, étant donné l’application non critique de la règle expressément rejetée par le groupe spécial et le défaut d’aller au-delà de la réitération de la décision antérieure, la décision du ministère n’est pas conforme à la loi.
Le groupe spécial conclut par ailleurs que le fait que le ministère n’a pas tenu compte des bénéfices tirés par Stelco des activités de Baycoat ne relève pas de son pouvoir discrétionnaire d’interpréter la loi et que le fait de n’avoir pas tenu compte de ces bénéfices est contraire aux dispositions de la loi 34 . Cette décision s’appuie sur deux éléments :
L'objectif de la loi est d'en arriver à un calcul aussi précis que possible du coût réel de production à partir des registres du producteur et conformément à la disposition § 1677b(f)(1)(A). Le ministère a refusé de procéder ainsi en l'espéce.
L'explication et la justification fournies par le ministère de sa décision de ne pas tenir compte des bénéfices dans le calcul des coûts ne sont pas conformes à ses habitutdes et sont sans fondement rationnel.
L’esprit de la loi relativement au calcul précis des coûts est clair
Dans sa décision initiale, le groupe spécial avait fait remarquer que l’évolution de la loi antidumping traduisait l’intention du Congrès que le ministère calcule les coûts avec la plus grande précision possible de manière à traduire les ressources effectivement utilisées dans la production de la marchandise en question 35 . De fait, comme nous l’avons indiqué dans cette décision, le Congrès a fait remarquer que le ministère ne devait pas fonder son évaluation de la valeur interprétée « dans le seul but d’utiliser cette disposition pour augmenter les marges de dumping » 36 . Notre lecture de cette formulation consolide notre point de vue que le ministère est tenu de tenir pleinement compte de tous les éléments touchant les coûts de production, ce qui, dans le cas inusité qui nous occupe, inclut le versement des produits ou des bénéfices de Baycoat à Stelco 37 .
Le ministère déclare que le prix de cession interne est le coût des services de peinture pour Stelco, mais le registre indique que la seule chose dont Baycoat soit chargée est de peindre de l’acier pour Stelco et Dofasco, ses deux propriétaires, et qu’elle leur remet toutes ses recettes une fois déduits les coûts. Stelco paye Baycoat pour ses services de peinture et en reçoit les bénéfices une fois déduits les coûts de production des services. Le remboursement des bénéfices se rapporte nécessairement au service, quoiqu’il ne s’agisse pas en tant que tel d’un versement associé à une opération 38 . Le fait de ne pas tenir compte de ce versement, d’une manière ou d’une autre, dans le calcul des coûts signifie que l’on écarte un élément important de l’équation et que l’on obtient un résultat gonflé pour les coûts de production de Stelco. À moins que le ministère soit en mesure d’expliquer pourquoi il n’a pas tenu compte de tous les éléments en sa possession, sa décision doit être tenue pour nulle en raison du fait qu’elle est contraire à l’objectif de la loi.
Le ministère a l’habitude d’utiliser les profits et pertes dans le redressement des coûts
Le ministère a indiqué, dans ses arguments, qu’il ne tiendrait pas compte des bénéfices versés par Baycoat à Stelco dans le calcul des coûts de production. Il a essayé de justifier cette position en faisant valoir que les bénéfices n’étaient pas associés à des opérations précises. Mais cette explication est contredite par la façon dont il traite les profits et pertes dans les dépenses relatives au fer et au charbon dans cette même affaire 39 et par le traitement analogue qu’il réserve aux profits et pertes dans d’autres affaires 40 . De fait, le pouvoir que le ministère invoque dans son bref à l’appui de sa décision, s’il n’a pas directement à voir (il renvoie aux redressement des prix après vente pour les compensations des prix de vente des exportateurs) apporte de l’eau au moulin du groupe spécial, qui considère que le formalisme rigide n’est pas plus conforme à la pratique qu’à la loi en l’espèce 41 .
Le groupe spécial a du mal à concilier la décision du ministère sur le renvoi et ses obligations en vertu de la loi. Au cours de l’examen initial du groupe spécial, le ministère a demandé qu’on lui renvoie l’affaire pour qu’il puisse tenir compte des revendications de Stelco concernant le calcul du prix de cession interne pour les intrants achetés à Baycoat et fournir une explication raisonnable de sa décision d’utiliser le prix de cession interne pour les services de peinture fournis par Baycoat à Stelco. Nous avons fait droit à cette demande, mais nous avons refusé d’entériner la méthode proposée par le ministère pour parvenir à sa conclusion, à savoir d’invoquer le règlement et sur la logique Roller Bearings pour se considérer contraint d’utiliser le montant le plus élevé entre le prix de cession, le prix du marché et les coûts de production.
Dans sa décision sur le renvoi, le ministère n’a pas fourni d’explication rationnelle de sa décision d’utiliser le prix de cession interne et de ne pas tenir compte des bénéfices pour redresser les coûts de production. Le ministère dispose d’une latitude considérable pour appliquer et interpréter la loi et le règlement antidumping, mais cette latitude touche sa limite lorsque le ministère prend des mesures que le Congrès n’aurait pas confirmées ou aurait par ailleurs considérées comme déraisonnables 42 . En l’espèce, le ministère ne peut tenir une position qui, d’emblée, ne tient pas compte de l’objet de la loi, ne tient pas compte de tous les éléments de preuve disponible et n’est étayée que par la lecture la plus simpliste qui soit de l’interprétation que le ministère lui-même donne de la loi dans sa propre réglementation.
La position du Commerce dans sa décision sur le renvoi n’est pas conforme au traitement qu’il réserve à d’autres questions dans cette même affaire; elle n’est pas conforme à la logique qu’il applique dans d’autres affaires; et elle n’est pas non plus conforme à l’objectif manifeste de la loi. Le groupe spécial conclut donc que la décision du ministère de fonder son calcul sur le montant non corrigé du prix de cession interne des services de peinture doit être considérée comme étant « par ailleurs non conforme à la loi » aux termes de la loi antidumping et que l’affaire doit être renvoyée au ministère afin qu’il reconsidère ces coûts d’une manière qui ne soit pas contraire à la présente opinion.
Le groupe spécial renvoie l’affaire au ministère avec les instructions suivantes :
Que le ministère reconsidère les coûts associés aux services de peinture fournis par Baycoat à Stelco d’une manière qui ne soit pas contraire à la présente opinion.
Que le ministère rende une décision dans les 60 jours suivant la date de la présente ordonnance.
Date : 20 janvier 1999
Ont signé l’original :
2 Antidumping Duty Orders: Certain Corrosion-Resistant Carbon Steel Flat Products and Certain Cut-to-Length Carbon Steel Plate from Canada, 58 Fed. Reg. 4162 (19 août 1993).
4 Commerce Department's Cost Verification Report, Non-Pub. R. Doc. 78, p.15.
6 Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U.S. 474, 477 (1951), citant Consolidated Edison Co. v. NLRB, 305 U.S. 197, 229 (1938).
7 Consolo v. Federal Maritime Comm'n, 383 U.S. 607, 619-20 (1966).
8 Arkansas v. Oklahoma, 503 U.S. 91, 113 (1992). See also, Matsushita Elec. Indus. Co., Ltd. v. United States, 750 F.2d 927, 933 (Fed. Cir. 1984
9 Universal Camera Corp. v. NLRB, supra at 488 (1951).
10 467 U.S. 837 (1984).
11 Id. at 842-43
12 National R.R. Passenger Corp. v. Boston & Maine Corp., 503 U.S. 407, 417 (1992).
13 486 U.S. 281, 292 (1988).
14 Id., p. 417-18.
15 Suramerica de Aleaciones Laminadas. C.A. v United States, 966 F.2d 660, 665 (Fed. Cir. 1992).
16 Daewoo Electronics v. Int'l Union, 6 F.3d 1511, 1516 (Fed. Cir. 1993).
17 Consumer Prod. Div., SCM Corp. v. Silver Reed America, 753 F.2d 1033 (1985).
18 Chevron, supra, p. 845.
19 National R.R. Passenger Corp. v. Boston & Maine Corp., supra, p. 418.
20 PPG Industries, Inc. v. United States, 712 F. Supp. 195, 197 (Ct. Int'l Trade 1989).
21 Décision finale sur le renvoi, p. 4.
22 19 C.F.R. § 351.407 (1997).
23 19 U.S.C.S. § 1677b(f)(1)(A).
24 « La première question dont le groupe spécial est saisi est celle de savoir si le ministère du Commerce a le pouvoir d’utiliser, pour calculer les coûts de production de Stelco eu égard à la peinture des tôles d’acier, une moyenne des prix facturés représentatifs (« prix de cession interne ») entre Stelco et son fournisseur affilié, au lieu d’utiliser les coûts de Baycoat. Le groupe spécial est d’avis que le ministère a effectivement ce pouvoir (c’est nous qui soulignons). » Décision du groupe spécial, p. 5-6.
25 Page 9 de la décision du groupe spécial.
26 Page 9 et note 15 de la décision du groupe spécial.
27 « C’est pour les motifs ci-dessus que nous demandons respectueusement un renvoi afin que l’on tienne compte des revendications de Stelco eu égard au calcul des prix de cession interne pour les intrants achetés à Baycoat. Nous demandons que les instructions énoncées dans le renvoi autorisent le Commerce à appliquer sa méthode des intrants de la partie affiliée telle que nous l’avons décrite ci-dessus. » Bref de l’organisme d’enquête, p. 38, 20 janvier 1998.
28 Décision du groupe spécial, p. 10.
29 Décision du groupe spécial, p. 14.
30 Décision finale sur le renvoi, p.3.
31 Décision finale sur le renvoi, p. 5.
33 Id., p. 5-6.
34 Le refus du ministère de corriger les chiffres en fonction de ces produits «parce qu’il ne s’agissait pas d’un redressement de prix » (décision sur le renvoi, p. 12) n’est pas une explication suffisante étant donné la façon dont le ministère a traité d’autres redressements (voir plus loin).
35 Décision du groupe spécial, p. 9, note 15 (citation du rapport du Comité du Sénat sur la Uruguay Round Agreements Act de 1994).
36 Décision du groupe spécial, p. 10 (citation du rapport de la conférence sur la loi de 1988 modifiant la loi antidumping).
37 Les dispositions officielles qui suivent (19 U.S.C. § 1677b(f)(1)(A), §§ (f)(2) and (f)(3)) indiquent au ministère comment corriger les coûts dans les opérations entre des parties affiliées. Comme nous l’avons dit, aucune de ces dispositions ne s’applique en l’espèce, bien que Stelco et Baycoat soient affiliées. Quelles que soient les distorsions provoquées par l’affiliation de l’avis du Congrès, tel que le traduisent ces dispositions, la présente situation n’a rien à y voir. Le ministère doit donc s’appuyer sur les instructions contenues dans la disposition (f)(1)(A).
38 Quoique Stelco et Dofasco, les deux propriétaires de Baycoat, se partagent à parts égales les remboursements sur les coûts de peinture de Baycoat, le volume de travail effectué pour le compte des deux propriétaires à un moment donné quelconque peut ne pas être égal. Étant donné que le ministère a accès aux deux séries de chiffres (le montant des versements et le volume de travail effectué pour chaque entreprise), il semblerait que le ministère soit en mesure de rendre une décision fonctionnelle sur le montant des versements qui devraient être attribués à la peinture des produits de Stelco par Baycoat et de redresser les coûts de Stelco en conséquence.
39 Le ministère a utilisé les chiffres de Stelco sur ses profits et pertes: ces sont les chiffres enregistrés dans les états financiers de Stelco comme modifications de la quote-part pour corriger les coûts à la baisse pour le fer et à la hausse, pour le charbon. Voir « Complainant's Comments Challenging Part of the Commerce Department's Final Remand Determination », p. 15 -16, notamment l’autorisation citée ici. Le registre indique qu’il n’y avait pas de chiffres à la disposition du ministère concernant les opérations relatives au fer et au charbon, mais ce n’est pas cette distinction que le ministère établit. En fait, le ministère voudrait nous faire croire que les recettes enregistrées comme bénéfices ou rendement des capitaux propres ne peuvent pas servir à corriger les coûts dans les décisions relatives aux droits antidumping. Or il n’en est rien.
40 Voir Final Determination of Sales at Less than Fair Value: Antifriction Bearings (Other than Tapered Roller Bearings) and Parts Thereof From the Federal Republic of Germany, 54 Fed. Reg. 18992 (3 mai 1989), p. 19078. "DOC Position. Le ministère est d’accord en partie avec FAG-Italy. Les prix de cession interne ont servi à calculer les coûts de production ( /VC) parce que FAG-Italy n’avait pas pu obtenir de sa filiale les coûts réels de production des roulements à rouleaux sphériques. Cependant, nous avons augmenté le prix de cession interne entre la filiale commune et FAG-Italy pour traduire les pertes subies au cours de la période observée parce que les prix de cession interne globaux étaient inférieurs au coût de production des roulements et que les pertes de la filiale commune doivent être absorbés par les associés de l’entreprise commune (c’est nous qui soulignons) »
41 Torrington Company v. United States, 82 F.3d 1039 (Fed. Cir. 1996) 1039, 1051, réponse de l’organisme d’enquête aux observations de Stelco dans « Comments Challenging Part of the Commerce Department’s Final Remand Determination » (19 octobre 1998), p.7. Le circuit fédéral a conclu que la décision du ministère n’était pas conforme au droit parce qu’il avait omis de traiter correctement les corrections a posteriori des prix de vente (CPPV), à savoir en tant que frais de vente directs. Le Commerce les avait traitées comme des dépenses indirectes (et, à ce titre, déductible de la valeur sur le marché étranger selon la réglementation sur la compensation des prix de vente des exportateurs) en raison, en partie, de la façon dont l’entreprise enregistrait et déclarait ses chiffres. Le tribunal a fait remarquer que « la façon dont les dépenses sont réparties, si elle est différente du calcul des dépenses, ne change rien au rapport entre dépenses et ventes en l’espèce ». Le tribunal a refusé de se considérer lié par la façon dont le producteur tenait ses registres comptables et déclarait ses chiffres au Commerce. En l’occurrence, les chiffres étaient enregistrés sans être associés à des opérations précises (en fonction des clients plutôt que des ventes), mais il était possible, quoique seulement avec énormément de diffculté, de les relier à des opérations précises. Le ministère a eu tort de ne pas considérer le fonds plutôt que la forme des redressements enregistrés.
42 Voir la section III, NORME DE RÉVISION, supra.