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Timestamp: 2018-09-25 02:01:48
Document Index: 166449139

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﻿ SENTENCIA 2011-00487/21251 DE OCTUBRE 25 DE 2017
SENTENCIA 2011-00487 DE 25 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:SANCIONES POR NO PRESENTAR Y ENTREGAR DE MANERA TARDÍA INFORMACIÓN EN MEDIOS MAGNÉTICOS, SON DE NATURALEZA DISTINTA. SE REITERA QUE LOS HECHOS QUE CONSTITUYEN INFRACCIONES SON DIFERENTES E INDEPENDIENTES ENTRE SÍ E IMPLICAN ACCIONES U OMISIONES DISTINTAS, PUES ES DIFERENTE NO PRESENTAR INFORMACIÓN, A ENTREGARLA TARDÍAMENTE O CON ERRORESPOR ELLO EL ARTÍCULO 651 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO-ET PREVÉ CONSECUENCIAS DIVERSAS PARA CADA HECHO SANCIONABLE. EN LOS CASOS DE NO PRESENTAR LA INFORMACIÓN O SUMINISTRAR UNA DIFERENTE A LA SOLICITADA, LA BASE DE LA SANCIÓN ES EL MONTO TOTAL DE LA INFORMACIÓN QUE DEBIÓ SUMINISTRARSEPERO, EN EL EVENTO DE LA PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA INFORMACIÓN O DE SU ENTREGA CON ERRORES, LA SANCIÓN ES HASTA DEL 5 % DE LAS SUMAS RESPECTO DE LAS CUALES LA INFORMACIÓN EXIGIDA SE SUMINISTRÓ EN FORMA ERRÓNEA O EXTEMPORÁNEA, CORRESPONDIÉNDOLE AL FUNCIONARIO FUNDAMENTAR SU DECISIÓN, DE TAL MANERA QUE SI DECIDE IMPONER EL TOPE MÁXIMO,DEBE PRESENTAR ARGUMENTOS SUSTENTADOS CON CRITERIOS DE JUSTICIA, EQUIDAD, RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD. ADICIONALMENTE, SE ACLARA QUE LA ENTREGA DE INFORMACIÓN JUNTO CON LAS RESPUESTAS A LOS PLIEGOS DE CARGOS, NO ES UNA FORMA DE SUBSANAR LA OMISIÓN, PORQUE ELLO NO IMPLICA QUE DESAPAREZCA LA EXTEMPORANEIDAD EN LA ENTREGA DE LA INFORMACIÓNSINO QUE CONSTITUYE SIMPLEMENTE UN MECANISMO PARA ATENUAR LA SANCIÓN POR LA OMISIÓN EFECTIVAMENTE OCURRIDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:DIAN, ESTATUTO TRIBUTARIO, SUMINISTRO DE INFORMACIÓN TRIBUTARIA, SUMINISTRO DE INFORMACIÓN EN MEDIOS MAGNÉTICOS, GRADUACIÓN DE LA SANCIÓN TRIBUTARIA, ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA, SANCIÓN POR NO ENVIAR INFORMACIÓN
Sentencia 2011-00487/21251 de octubre 25 de 2017
Radicación: 19001-23-31-000-2011-00487-01 (21251)
Demandante: Ary Fredy Sánchez Prieto
Temas: Sanción por no enviar información.
La Sala decidirá sobre la nulidad de la Resolución 172412010000045 del 20 de abril de 2010, mediante la cual, la DIAN impuso al demandante la sanción por no presentar información exógena en medios magnéticos por el año 2006, y de la Resolución 900071 del 13 de mayo de 2011, que modificó la primera.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la DIAN, la Sala debe decidir si la reducción de la sanción al 10% que solicitó el demandante es procedente, de conformidad con el artículo 651 del estatuto tributario.
3.1. De la sanción por no enviar información. Gradualidad y reducción de la sanción. Reiteración de jurisprudencia(1).
El fundamento legal que impone la obligación de presentar la información en medios magnéticos es el artículo 631 del estatuto tributario(2), que dispone que el director de la DIAN puede solicitar a las personas o entidades, contribuyentes y no contribuyentes, información con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos.
La sanción por no cumplir la obligación establecida en el artículo 631 del estatuto tributario está prevista en el artículo 651 ibídem, que para el año 2006 señalaba:
De acuerdo con la norma transcrita, los obligados a suministrar información o aquellos a los que la administración les haya solicitado información o pruebas pueden ser sancionadas si incurren en las siguientes conductas: i) no suministrar la información; ii) no suministran la información en el plazo fijado; ii) presentar la información con errores y iii) entregar información que no corresponda con lo solicitado.
La Sala ha precisado que los hechos que constituyen infracción son diferentes e independientes entre sí e implican acciones u omisiones de características distintas, pues, no es lo mismo no presentar información, que presentarla tardíamente o con errores(3).
Que es por esto que el artículo 651 del estatuto tributario prevé consecuencias diversas para cada hecho sancionable. En los casos de no presentar la información o suministrar una diferente a la solicitada, la base de la sanción es el monto total de la información que debió suministrarse. Pero, en el evento de la presentación extemporánea de la información o de su entrega con errores, la sanción es hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales la información exigida se suministró en forma errónea o extemporánea.
La Sala ha señalado que cuando el artículo 651 del estatuto tributario utiliza la expresión “hasta el 5%”, se otorga a la administración un margen para graduar la sanción. Al respecto, la Sala ha reiterado que “es evidente que cuando el artículo 651 del estatuto tributario utiliza la expresión ‘hasta el 5%’, se le está otorgando a la administración un margen para graduar la sanción, pero esta facultad no puede ser utilizada de forma arbitraria”; por tanto, corresponde al funcionario fundamentar su decisión de imponer el tope máximo con argumentos que deben atender no sólo los criterios de justicia y equidad, sino también los de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción(4).
Asimismo, refiriéndose a entregas de información junto con las respuestas a los pliegos de cargos, ha señalado que el hecho de que la administración pueda validarla “no es una forma de subsanar la omisión, porque ello implicaría que desapareciera la extemporaneidad en la entrega de la información; sino que constituye simplemente un mecanismo para atenuar la sanción por la omisión efectivamente ocurrida”(5).
En cuanto a la gradualidad de la sanción prevista en el artículo 651 estatuto tributario, que también es un asunto que atañe a la violación del debido proceso, es menester precisar que mediante Sentencia C-160 de 1998 se declaró exequibles las expresiones “o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado”, contenida en el inciso primero del artículo 651 del estatuto tributario, y “se suministró en forma errónea” contenida en el literal a), del mismo artículo, en el entendido de que el error o la información que no fue suministrada, genere daño, y que la sanción sea proporcional al daño producido.
En efecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-160 de 1998, sostuvo que el poder que se reconoce a la administración para la aplicación de las sanciones previstas en el artículo 651 del estatuto tributario no es ilimitado ni discrecional, pues la función sancionadora debe ejercerse dentro de los límites de la equidad y la justicia, tal como lo ordenan la Constitución y el artículo 683 del estatuto tributario.
Dijo, además, que la proporcionalidad y la razonabilidad de las sanciones, en el marco de las infracciones tributarias, tiene fundamento en el principio de equidad, consagrado en el artículo 363 de la Constitución Política, equidad que no se predica solo de la obligación tributaria sustancial, sino que debe imperar en la aplicación y cuantificación de las sanciones que proceden por el desconocimiento de obligaciones de carácter formal.
Que así, el legislador era el primer llamado a dar prevalencia a estos principios, mediante la fijación de sanciones razonables y proporcionales al hecho que se sanciona. Pero que, igualmente, los funcionarios encargados de su aplicación, estaban obligados a observar esos principios.
La entrega tardía de la información no exime de la sanción, pues, en los términos del artículo 651 del estatuto tributario, solo constituye una circunstancia a tener en cuenta para efecto de atenuarla. Así lo dio a entender la Sala en sentencia del 24 de octubre de 2013(6):
Esa medición de tiempos en el cumplimiento de la obligación de informar pone de presente, igualmente, la actitud colaboradora del contribuyente para que, de una parte, la autoridad tributaria reciba la información que le permite determinar las obligaciones impositivas sustanciales y, más allá de ello, para que pueda satisfacerse el objeto de las mismas, con el recaudo de los tributos debidos por la realización de los presupuestos previstos en la ley como generadores de aquéllos, lo cual constituye la razón primordial para poner en marcha el aparato administrativo y su potestad fiscalizadora.
De ahí que, dependiendo del momento de la entrega de la información, y bajo la consideración de que el artículo 651 estatuto tributario permite imponer una sanción de “hasta” el 5%, la Sala, al resolver casos concretos, ha resuelto graduar la tarifa al 1%(7) cuando es entregada con la respuesta al pliego de cargos pero antes de que se imponga la sanción.
Esta gradualidad ha sido aplicada sin reparar en el hecho de que la declaración tributaria, respecto de la que se requiere la información, pueda estar en firme puesto que la simple omisión en la entrega de la información obstaculiza las labores de fiscalización de la administración.
En relación con reducción al 10% de la sanción por no enviar información, la Sala precisó lo siguiente:(8)
La misma norma prevé que la sanción por no enviar información puede ser objeto de reducción al 10%, si la omisión es subsanada después de proferido el pliego de cargos y antes de que se notifique la imposición de la sanción, o al 20%, si la omisión es subsanada dentro de los dos meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción.
Así, la reducción de la sanción es un beneficio que tienen los contribuyentes para disminuir el monto de la multa impuesta al 10% o al 20%, teniendo en cuenta que a menor intervención de la administración dentro del trámite sancionatorio mayor será la reducción y que deben cumplirse los requisitos del artículo 651 del estatuto tributario, ya mencionado(9).
Es de anotar que los actos que aceptan o niegan la solicitud de reducción de la sanción hacen parte de la misma actuación administrativa que se deriva de la imposición de la sanción, pues el artículo 651 del estatuto tributario permite que la reducción se solicite y la omisión se subsane antes de que se notifique la imposición de la sanción (reducción al 10%) o dentro del término para interponer recurso de reconsideración contra el acto sancionatorio (reducción al 20%)(10).
Igualmente, cabe reiterar que el pago de la sanción reducida parte de la base de que la sanción por no informar se haya determinado correctamente(11).
Conforme con lo expuesto, se procede a analizar el caso concreto.
— El 21 de septiembre de 2009, mediante el pliego de cargos 172382009000094, la DIAN propuso imponerle al demandante una sanción de $ 356.445.000, por no presentar la información en medios magnéticos por el año 2006. La sanción propuesta correspondió a la máxima prevista en literal a) del artículo 651 del estatuto tributario, equivalente a 1.500 UVT, y fue calculada con la UVT vigente para el año 2009, que era de $ 23.763(12).
Según el pliego de cargos, el demandante no presentó información por valor de $ 8.096.060.000 —que debía ser suministrada en los formatos 1001, 1002, 1003, 1004, 1005, 1007, 1008, 1009 y 1011—.
— El 23 de octubre de 2009, el demandante respondió el pliego de cargos para oponerse a la sanción propuesta(13).
— El 20 de abril de 2010, la DIAN expidió la Resolución 172412010000045, mediante la que le impuso al demandante la sanción de $ 356.445.000, en los términos propuestos en el pliego de cargos, por no enviar información en medios magnéticos por el año 2006, de conformidad con el artículo 631 del estatuto tributario y la Resolución 12807 de 2006(14).
— El 21 de abril de 2010, el demandante pagó la suma de $ 35.645.000, correspondiente al 10% de la sanción propuesta en el pliego de cargos(15). En la misma fecha, informó a la DIAN que se acogía la sanción reducida al 10% de que trata el artículo 651 del estatuto tributario(16).
— El 22 de abril de 2010, el demandante remitió a la DIAN el reporte impreso de la presentación de la información en medios magnéticos del año 2006, que, según lo advierten los formularios, fue entregada el 21 de abril de 2010(17).
— El 22 de abril de 2010, la DIAN notificó a la demandante, por correo, la Resolución 172412010000045 del 20 de abril de 2010(18).
— El 15 de junio de 2010, el demandante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución 172412010000045 del 20 de abril de 2010. En el recurso, la parte actora se limitó a solicitarle a la DIAN reconocer la reducción de la sanción al 10%(19).
— El 13 de mayo de 2011, mediante la Resolución 900071, la DIAN resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante. Mediante este acto, la DIAN modificó la Resolución 172412010000045 del 20 de abril de 2010, a efectos de disminuir la sanción a $ 296.640.000, correspondiente a la máxima fijada por el Decreto 4715 de 2005(20).
En relación con la reducción de la sanción al 10%, la DIAN dijo que no era procedente porque el demandante “no subsanó en debida forma la omisión de presentar la información a la que estaba obligado”. Sobre el particular explicó:
Para efectos de verificar si se subsanó en debida forma la omisión al deber de informar, se solicitó al Jefe del Grupo de secretaría de la subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos, informar si el contribuyente Sánchez Prieto Ary Fredy presentó la información exógena por el año 2006 y si esta había sido presentada en debida forma (fl. 125).
En respuesta a la consulta elevada vía electrónica por este despacho en la cual se preguntó por el envío de la información exógena por el año gravable 2006, se aportó copia de los formularios (…), se indicó que los formatos 1001, 1002, 1006, 1008, 1011, corresponden a solicitudes que presentan errores. Respecto de los formularios 1004 y 1010, no se encontraron registros (fls. 126 al 139).
b. Análisis y solución del caso concreto.
Sea lo primero precisar que, aunque el recurso de apelación fue interpuesto por la DIAN, la Sala considera que, así no se haya alegado en la demanda, —y conforme se ha hecho en casos análogos al presente(21)—, se deben aplicar los criterios de razonabilidad y de proporcionalidad en la tasación de la multa, atendiendo para el efecto, los lineamientos de la Sentencia C-160 de 1998, con el fin de garantizar el debido proceso, por ser un derecho fundamental(22).
Conforme se precisó inicialmente, con fundamento en la Sentencia C-160 de 1998 de la Corte Constitucional y en sentencias reiteradas de esta Sala, se ha considerado que la sanción por no suministrar información de que trata el artículo 651 estatuto tributario, puede ser graduada cuando el contribuyente entrega la información.
Y, según la Sala lo evidencia, en el este caso concreto está probado que la información exógena correspondiente al año 2006 fue entregada por el demandante el 21 de abril de 2010, esto es, el antes de la notificación la resolución que impuso la sanción.
De acuerdo con lo anterior, y conforme se ha resuelto en casos análogos(23), la Sala considera que es procedente graduar la tarifa al 1% en tanto que la información fue entregada antes de que la sanción fuera notificada, actuación que, según está probado, tuvo lugar el 22 de abril de 2010. Y respecto de la información que no se entrega, se debe aplicar la tarifa del 5%.
Precisado lo anterior, es menester referirse al alegato de la DIAN, según el cual, no se puede entender satisfecha la obligación de entregar la información puesto que la información que el demandante presentó, contenía errores en los formularios 1001, 1002, 1006, 1008 y 1011. Y los formatos 1004 y 1010 no se entregaron.
Frente al argumento relacionado con la entrega de información errada, es preciso reiterar que el supuesto de hecho que condujo a la expedición de los actos administrativos demandados es la omisión en el envío de la información en el plazo establecido para ello, respecto del que procede la sanción reducida. Este supuesto difiere claramente del envío de información con errores. En efecto, si bien la omisión en el suministro de información y la entrega de información errada tienen su origen en el trámite administrativo dispuesto para la sanción por no enviar información, lo cierto es que se trata de hechos diferentes(24).
Tampoco es pertinente concluir que los actos demandados son nulos por el hecho de que la DIAN no inició la actuación administrativa por la extemporaneidad, pues, como se precisó anteriormente, si la actuación administrativa inició por la no entrega de la información y el contribuyente, en el curso de esa actuación, la entrega, ese hecho debe ser tenido en cuenta para graduar la sanción.
Por lo tanto, para la Sala no procedía anular totalmente los actos demandados. Lo procedente era anularlos parcialmente y, a título de restablecimiento del derecho, reliquidar la sanción impuesta para graduar la tarifa de la sanción y aplicar el correspondiente porcentaje de reducción, pues, en el caso concreto también está probado que la parte actora pagó la multa reducida tasada a la máxima tarifa.
Por lo expuesto, la Sala considera que es procedente la graduación de la sanción a la tarifa del 1% sobre la base de la información que se suministró. Y aunque procede liquidar la sanción a la tarifa del 5% sobre la base de la información que no se suministró, la Sala advierte desde ya que, según los actos demandados, para el formato 1004 se tomó la base de $ 0, y el formato 1010 no fue tenido en cuenta en la liquidación de la sanción.
También es procedente la reducción de la sanción al 10%, respecto de la sanción tasada al 1%, por encontrarse demostrado el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 651 del estatuto tributario, para el reconocimiento de beneficio.
La Sala tomará como base la misma que se tomó en los actos administrativos demandados pues la parte actora no cuestionó ese aspecto.
Adicionalmente, dado que el demandante probó que pagó un total de $ 35.645.000, conforme con el recibo oficial de pago 490702333920 1 que obra en el folio 59 del cuaderno principal, la Sala ordenará devolver el remanente, esto es, $ 27.549.000.
Conforme con lo expuesto, la liquidación quedará así:
FORMATO 1001, PAGOS O ABONOS EN CUENTA LITERAL E) ARTÍCULO 631 $ 2.256.060.000
FORMATO 1002. RETENCIONES EN LA FUENTE QUE PRACTICÓ. LITERAL B) ARTÍCULO 631 ET $ 26.642.000
FORMATO 1003. RETENCIONES EN LA FUENTE QUE LE PRACTICARON. LITERAL C) ARTÍCULO 631 ET $ 7.943.000
FORMATO 1007. INFORMACIÓN DE INGRESOS RECIBIDOS EN EL AÑO. LITERAL F) ARTÍCULO 641 ET $ 2.319.990.000
FORMATO 1008. INFORMACIÓN DE LOS DEUDORES DE CRÉDITOS ACTIVOS. LITERAL I. ARTÍCULO 631 ET $ 298.881.000
FORMATO 1009. INFORMACIÓN DEL SALDO DE LOS PASIVOS LITERAL H ART. 631 ET $ 448.049.000
FORMATO 1011 INFORMACIÓN DE LAS DECLARACIONES TRIBUTARIAS LITERAL K ART. 631 ET $ 2.563.016.000
FORMATO 1005. INFORMACIÓN DEL IVA DESCONTABLE. LITERALES E Y F ART. 631 ET $ 175.479.000
TOTAL BASE $ 8.096.060.000
Porcentaje de la sanción graduada 1%
Total sanción $ 80.961.000
Reducción de la sanción 10%
Total sanción reducida $ 8.096.000
PAGO POR ALLANAMIENTO $ 35.645.000
FORMATO 1004 INFORMACIÓN DE LOS DESCUENTOS TRIBUTARIOS. LITERAL D) ARTÍCULO 631 ET $ 0
TOTAL A DEVOLVER DIAN $ 27.549.000
La suma que se ordena devolver será debidamente indexada(25) como lo prevé el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, junto con los intereses moratorios a que se refieren el artículo 177 ibídem.
1. REVÓCASE la sentencia del 5 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ary Fredy Sánchez Prieto contra la DIAN.
2. En su lugar, DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución 172412010000045 del 20 de abril de 2010, mediante la que la DIAN le impuso a Ary Fredy Sánchez Prieto la sanción por no presentar información exógena en medios magnéticos por el año 2006, y de la Resolución 900071 del 13 de mayo de 2011, que modificó la Resolución 172412010000045 del 20 de abril de 2010.
3. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, FÍJASE como sanción por no presentar información exógena en medios magnéticos por el año 2006, a cargo de Ary Fredy Sánchez Prieto, la suma de $ 8.096.000. Y ORDÉNASE a la entidad demandada devolver al demandante la suma $ 27.549.000, debidamente indexada, conforme lo dispone el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, junto con los intereses los intereses moratorios a que se refiere el artículo 177 ibídem.
5. RECONÓCESE personería a la abogada Miriam Rojas Corredor para actuar como apoderada de la DIAN.
1 Se reiteran las sentencias del 30 de agosto de 2007, C.P. Héctor J. Romero Díaz. Exp. 15542; del 5 de febrero de 2015, Exp. 20441, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 29 de septiembre de 2015, Exp. 20440, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, del 26 de mayo de 2016, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Exp. 20479; 1º de junio de 2016, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Exp. 21128, del 20 de septiembre de 2017, Exp. 21878, C.P. Milton Chaves García, del 25 de septiembre de 2017, Exps. 20800, 20910 y 20909, C.P. (E) Stella Jeannette Carvajal Basto.
2 Modificado por el artículo 139 de la Ley 1607 de 2012.
3 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, C.P. Héctor J. Romero Díaz. Sentencia del 30 de agosto de 2007. Rad. 080012331000200001446 01 (15542).
4 Sentencias de 20 de abril del 2001, Exp. 11658, 20 de febrero y 4 de abril del 2003, Exp. 12736 y 12897, 15 de junio del 2006, Exp. 2003-00453-01, 26 de marzo del 2009, Exp. 16169, 24 de octubre de 2013, Exp. 19454 y 26 de marzo de 2015, Exp. 20219.
5 Sentencia del 26 de marzo del 2009, Exp. 16169.
6 Expediente 730012331000201100225-01 (19454). También puede consultarse la sentencia del 23 de abril de 2015, Exp. 20355.
7 Entre otras, ver: Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. sección cuarta, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Sentencia del 6) de 2016. Rad. 25000-23-37-000-2013-00135- 01 (21716).
8 Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. sección cuarta, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Sentencia del 26 de mayo de 2016. Rad. 130012333000201200039-01 (20479).
9 Entre otras, ver sentencia de 6 de noviembre de 2014, Exp. 20344, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
11 Sentencia de 19 de febrero de 2015, Exp. 20079, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
12 Folios 64 al 69 de CAA.
13 Folios 59 al 61 del CAA.
14 Folios 37 al 56 del CP.
15 Folio 57 del CP.
16 Folio 58 del CP.
17 Folios 59 del, C.P. y 81 al 100 del CAA.
18 Folio 121 del CAA.
19 Folios 60 y 61 del CP.
20 Folios 4 al 7 del CP.
21 Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. sección cuarta. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sentencia del 10 de agosto de 2017. Rad. 540012331000201200019-01 (21886).
22 Sentencia C-197/99.
23 Sentencia del 6 de 2016. Rad. 25000-23-37-000-2013-00135- 01 (21716).
24 La Sala reitera el criterio fijado en sentencia del 7 de diciembre de 2016, Exp. 25000-23-37-000-2014-00896-01 (22483). C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
25 Sobre el particular ver: Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. sección cuarta, C.P. (E): Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia del 20 de septiembre de 2017. Rad. 150012333000201300035 01. (20890).