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Timestamp: 2019-12-11 14:04:11+00:00
Document Index: 122123894

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presentate il 29 marzo 2012 (1)
Causa C-544/10
proposta dal Bundesverwaltungsgericht (Germania)]
«Interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1924/2006 relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari – Descrizione di un vino come digeribile con riferimento alla ridotta acidità – Divieto di utilizzare indicazioni sulla salute per le bevande contenenti più dell’1,2% in volume di alcol – Significato di “indicazioni sulla salute”»
2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia fra la Deutsches Weintor, cooperativa di viticoltori, e il Land Rheinland-Pfalz (Land Renania-Palatinato) avente ad oggetto una pubblicità nella quale la descrizione di un vino come «bekömmlich» (digeribile, sano, nutriente) è abbinata a un riferimento alla lieve acidità.
3. Al fine di stabilire se tale descrizione costituisca un’«indicazione sulla salute» – che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, è generalmente vietata per le bevande alcoliche quali il vino in questione – il giudice del rinvio chiede chiarimenti su detta nozione.
11. La Deutsches Weintor è una cooperativa di viticoltori stabilita a Ilbesheim, nel Rheinland-Pfalz. Essa commercializza vini ricavati dai vitigni Dornfelder e Grauer/Weißer Burgunder con la dicitura «Edition Mild» (Edizione delicata), seguita da un riferimento alla «sanfte Säure» (lieve acidità).
12. Sull’etichetta, in particolare, è indicato quanto segue: «Delicato grazie all’utilizzo del nostro speciale processo protettivo LO3 di deacidificazione biologica». Il collarino sulle bottiglie di vino reca la dicitura: «Edition Mild bekömmlich» (Edizione delicata, sana/facilmente digeribile). Sul listino dei prezzi il vino è descritto come «Edition Mild – sanfte Säure/bekömmlich» (Edizione delicata – lieve acidità/digeribile).
13. Le parti nel procedimento principale controvertono sulla questione se la pubblicità, in cui la descrizione di un vino come «bekömmlich» (sano/facilmente digeribile) è abbinata a un riferimento alla lieve acidità, costituisca un’indicazione sulla salute ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, punto 5, del regolamento n. 1924/2006 e sia quindi vietata per le bevande alcoliche ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento in parola.
14. L’autorità preposta al controllo del commercio di bevande alcoliche nel Rheinland-Pfalz si è opposta all’uso della dicitura «bekömmlich» per il fatto che costituirebbe un’indicazione sulla salute ai sensi del regolamento n. 1924/2006. La Deutsches Weintor ha quindi proposto un ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht (Tribunale amministrativo) finalizzato ad una declaratoria di ammissibilità dell’etichettatura e della pubblicità di cui sopra.
15. La Deutsches Weintor ha dedotto sostanzialmente che tale dicitura non si riferisce alla salute, bensì solamente al benessere generale. Il regolamento non mirerebbe a disciplinare le indicazioni di tal genere e la nozione di «indicazione sulla salute» dovrebbe, pertanto, essere interpretata in modo restrittivo.
16. Con sentenza del 23 aprile 2009 il Verwaltungsgericht ha respinto il ricorso.
17. Con sentenza del 19 agosto 2009 l’Oberverwaltungsgericht (Corte amministrativa d’appello) del Land Rheinland-Pfalz ha respinto l’appello interposto avverso detta sentenza. Il suddetto giudice è partito dall’assunto che la nozione di salute comprende, quanto meno, gli effetti provocati da un alimento sull’organismo del consumatore e sulle sue funzioni. A differenza dei medicinali, tuttavia, il fattore determinante non sarebbe la presenza o meno di un effetto deliberato sulle funzioni fisiologiche.
18. L’Oberverwaltungsgericht ha ritenuto che la descrizione di un vino come «bekömmlich» individuasse un rapporto con processi fisiologici e non fosse un mero riferimento al benessere generale. Sebbene il termine possa essere inteso anche in un’accezione del tutto generica, il suo significato andrebbe oltre: il termine è stato considerato sinonimo di «sano», «facilmente digeribile» e «delicato per lo stomaco».
19. L’Oberverwaltungsgericht ha ritenuto che ciò fosse significativo nel caso di consumo di vino, in quanto a quest’ultimo sarebbero spesso associati cefalee e disturbi di stomaco; in talune circostanze, il vino potrebbe persino avere un effetto nocivo per l’organismo umano e creare dipendenza. L’abbinamento del termine «bekömmlich» al riferimento ad un processo speciale di deacidificazione e alla lieve acidità produrrebbe, nella mente del consumatore, un nesso fra il vino e l’assenza di effetti nocivi sui processi digestivi talvolta connessi al suo consumo.
20. Dinanzi al Bundesverwaltungsgericht, adito con ricorso per cassazione proposto dalla Deutsches Weintor, quest’ultima lamenta l’erronea applicazione del regolamento.
21. Riguardo, innanzitutto, all’ambito fattuale rilevante, nell’ordinanza di rinvio il Bundesverwaltungsgericht afferma che l’Oberverwaltungsgericht ha presupposto che, per un consumatore medio, informato e avveduto, la dicitura usata dalla Deutsches Weintor nella presentazione e nella pubblicità fosse posta in relazione con l’acidità dei vini. Questi ultimi sono definiti particolarmente «bekömmlich» (digeribili) perché, grazie allo speciale processo di deacidificazione, la loro acidità è «lieve». Per i consumatori, quindi, l’attenzione è posta sulla particolare tollerabilità dei vini per lo stomaco.
22. Il giudice del rinvio osserva che, in quanto giudice di legittimità, è tenuto ad attenersi agli accertamenti di fatto operati in primo grado relativamente alla dicitura «bekömmlich». Ritiene, inoltre, che le doglianze della Deutsches Weintor a tal proposito siano inconferenti.
25. Secondo il Bundesverwaltungsgericht, il riferimento ai vini commercializzati dalla Deutsches Weintor come «bekömmlich» a motivo della loro lieve acidità attiene soltanto alla digeribilità dei prodotti e si esaurisce nell’affermazione che, durante la digestione, il vino non causerebbe disturbi allo stomaco, o causerebbe minori disturbi di quanto normalmente ci si possa aspettare da un vino del medesimo tipo e qualità. Appare piuttosto inverosimile ravvisarvi una valenza concreta per la salute o anche solo un riferimento non specifico al fatto che il consumo del vino contribuirebbe in generale ad un’alimentazione «sana».
27. Per quanto riguarda la seconda questione, il giudice del rinvio sottolinea che, a suo avviso, il regolamento mira a coprire solo le indicazioni sulla salute che attribuiscono un effetto benefico ad un alimento o a un suo componente e che, pertanto, le sole indicazioni da prendere in considerazione sono quelle che suggeriscono al consumatore che il consumo dell’alimento migliora la sua salute.
29. Infine, secondo il Bundesverwaltungsgericht, è altresì necessario valutare se un divieto sia compatibile con i diritti fondamentali e, in special modo, con la libertà professionale e la libertà d’impresa, sancite rispettivamente dall’articolo 15, paragrafo 1, e dall’articolo 16 della Carta. Secondo il Bundesverwaltungsgericht, un’interpretazione che consideri la descrizione tradizionale di una bevanda come «bekömmlich» alla stessa stregua di un’indicazione sulla salute ai fini del regolamento n. 1924/2006 e la dichiari quindi inammissibile in relazione al vino, eccederebbe lo scopo del regolamento e potrebbe costituire una restrizione sproporzionata di tali diritti fondamentali.
se, per asserire che un siffatto effetto sia fondato sull’assenza o sul contenuto ridotto di una sostanza ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), e del quindicesimo considerando del suddetto regolamento, sia sufficiente che con tale indicazione si sostenga semplicemente che un effetto, solitamente prodotto da alimenti di questo tipo e spesso percepito come negativo, sia ridotto nel caso concreto.
A – Sulle questioni prima e seconda: il significato della nozione di «indicazioni sulla salute» di cui al regolamento n. 1924/2006
36. Va osservato, innanzitutto, che, nell’ambito della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, non spetta alla Corte di giustizia stabilire cosa significhi o sottintenda effettivamente la descrizione del vino come «bekömmlich», abbinata ad un riferimento alla lieve acidità – o ad ulteriori informazioni fornite sull’etichettatura in merito al processo speciale di deacidificazione – dal punto di vista di un consumatore medio, come richiamato e definito nel sedicesimo considerando del regolamento n. 1924/2006; né la Corte è chiamata a stabilire, in via definitiva, a tal proposito, se la descrizione in questione sia una «indicazione sulla salute» ai fini del predetto regolamento.
37. Piuttosto, incombe al giudice nazionale procedere a siffatte valutazioni alla luce delle norme pertinenti del regolamento n. 1924/2006, come interpretate dalla Corte.
40. A tal proposito, occorre osservare, in primo luogo, che la definizione di indicazione sulla salute di cui all’articolo 2, paragrafo 2, punto 5), del regolamento n. 1924/2006 è formulata in termini alquanto generici nel senso che comprende ogni indicazione che affermi, suggerisca o sottintenda l’esistenza di «un rapporto tra una categoria di alimenti, un alimento o uno dei suoi componenti e la salute».
41. È vero, come hanno osservato diverse parti, che il regolamento, per il resto, tace sul significato di «salute»; può affermarsi, tuttavia, che tale termine si riferisce generalmente allo stato fisico e mentale di una persona, sia – probabilmente con un certo grado di ambiguità – con riguardo ad un certo livello di funzionamento o benessere del corpo umano e della mente umana (una persona può quindi trovarsi in stato di «buona salute» o di «cattiva salute») sia con riguardo alla condizione ideale di completo benessere fisico e mentale (4). In particolare, dall’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006 emerge che la nozione di salute, alla base del regolamento, copre non solo le funzioni dell’organismo, ma anche le funzioni psicologiche e comportamentali di una persona.
42. In secondo luogo, per quanto riguarda il significato della nozione di «indicazione sulla salute», da diverse disposizioni del regolamento n. 1924/2006 emerge che tale indicazione è basata sul presupposto che il prodotto avrà un effetto benefico sullo stato fisico di una persona (o, ma è irrilevante in questa sede, sul suo stato mentale).
43. A tal proposito, il sesto considerando del regolamento n. 1924/2006, in relazione alle indicazioni nutrizionali, afferma espressamente solo che le indicazioni non benefiche esulano dall’ambito di applicazione del regolamento. A mio avviso, tuttavia, discende chiaramente, non soltanto dall’obiettivo generale della tutela dei consumatori perseguito dal regolamento (v., in particolare, il primo considerando), ma anche da altre disposizioni – segnatamente dal decimo considerando, che si riferisce al «vantaggio nutrizionale, fisiologico o per la salute in generale», dal quattordicesimo considerando, che si riferisce solo a sostanze per le quali si indica un effetto benefico, e dall’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 2, che riguarda anch’esso l’effetto benefico indicato –, che un’«indicazione sulla salute» ai fini del regolamento presuppone un effetto positivo e benefico sulle funzioni dell’organismo.
44. In terzo luogo, è importante osservare che dalla definizione di «indicazione» di cui all’articolo 2, paragrafo 2, punto 1, del regolamento n. 1924/2006 discende che, ai fini della sussistenza di un’indicazione sulla salute ai sensi del suddetto regolamento, la descrizione deve sottintendere che l’alimento di cui trattasi abbia «particolari caratteristiche», vale a dire uno specifico beneficio per la salute o un effetto fisiologico benefico. Di conseguenza, come ha correttamente osservato la Commissione, effetti fisiologici o metabolici positivi non specifici (come indicato nell’ordinanza di rinvio) che sono meramente connessi in generale con l’assunzione di alimenti, o del tipo di alimenti di cui trattasi – come il nutrimento dell’organismo umano, che è naturalmente vitale per il mantenimento delle funzioni corporee – sono esclusi a priori dall’ambito della nozione di «indicazione sulla salute».
45. Ciò premesso, tuttavia, nelle disposizioni del regolamento n. 1924/2006 non ravviso i presupposti, né altri motivi convincenti, per ritenere che, oltre ai suddetti elementi della nozione, la durata o la persistenza dell’effetto (benefico) sulle condizioni fisiche o sulle funzioni corporee potrebbero o dovrebbero essere elementi costitutivi della nozione di «indicazione sulla salute» ai sensi del regolamento.
47. In secondo luogo, come è già stato osservato sopra, il legislatore ha ovviamente scelto di definire la nozione di «indicazione sulla salute» in termini ampi, coerentemente con l’elevato livello di tutela dei consumatori che il regolamento n. 1924/2006 mira a garantire, così come enunciato nel primo considerando.
48. In particolare, data l’immagine positiva che le indicazioni sulla salute tendono a conferire agli alimenti di cui trattasi e l’effetto di incoraggiamento che esse possono quindi avere sul consumatore, il regolamento mira a tutelare il consumatore da indicazioni fuorvianti e/o non veritiere, esigendo principalmente che siano corroborate da prove scientifiche (5).
53. In secondo luogo, per quanto riguarda più specificamente la questione se tale indicazione possa consistere nel suggerire o nel sottintendere che un alimento è meramente meno dannoso di prodotti simili della stessa categoria o dello stesso tipo – nella fattispecie, i vini – è stato osservato sopra che la nozione si basa sul presupposto che vi sarebbe un effetto specifico positivo o benefico sulla salute o sulle funzioni corporee. La specificità dei benefici sulla salute indicati implica così un comparatore o un parametro di riferimento, vale a dire un prodotto comparabile.
54. A mio avviso, è del tutto possibile, quindi, che l’impatto fisiologico benefico indicato sia un vantaggio per la salute meramente relativo, ivi compreso un vantaggio attribuibile al fatto che un determinato alimento sia semplicemente meno nocivo o meno dannoso per le funzioni dell’organismo di quanto sia solitamente il caso per gli alimenti di tal genere.
55. È importante ricordare in questo contesto, come è stato dimostrato sopra, che la nozione di «indicazione sulla salute» dev’essere interpretata estensivamente; tuttavia, il fatto che tale nozione richieda l’allusione o il suggerimento di un effetto positivo o benefico sulla salute non significa che sia necessario indicare un effettivo miglioramento dello stato di salute generale o reali effetti curativi simili a quelli dei medicinali.
56. A mio avviso, tale interpretazione è conforme anche allo scopo del regolamento n. 1924/2006, menzionato sopra, che è quello di conseguire un elevato livello di tutela dei consumatori.
B – Sulla terza questione pregiudiziale: la compatibilità con la Carta
63. Occorre accertare, pertanto, se – nei limiti in cui l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento vieta in generale che le bevande alcoliche contenenti più dell’1,2% in volume di alcol rechino «indicazioni sulla salute» nel significato suindicato – il regolamento n. 1924/2006 sia compatibile con i diritti fondamentali sanciti dalla Carta e, in particolare, con l’articolo 15, paragrafo 1, e l’articolo 16 della medesima.
64. L’articolo 15, paragrafo 1, e l’articolo 16 della Carta sanciscono la libertà professionale e la liberà d’impresa, che la Corte ha già riconosciuto come principi generali del diritto dell’Unione europea (6). Secondo detta giurisprudenza, la libertà d’impresa coincide di fatto con il libero esercizio di un’attività lavorativa (7).
65. A tal proposito, va osservato che, nei limiti in cui il divieto di usare le indicazioni sulla salute in questione riguardi l’etichettatura, la pubblicità e le informazioni concernenti le bevande alcoliche e pone alcune restrizioni sulle attività professionali di produttori e distributori di tali prodotti, dev’essere considerato come avente un potenziale impatto sulla libertà d’impresa e sulla libertà di esercitare un’attività commerciale o professionale (8).
66. Tuttavia, secondo una costante giurisprudenza della Corte, i diritti fondamentali, quali quelli in questione, non risultano essere prerogative assolute, ma vanno considerati in relazione alla funzione da essi svolta nella società. È pertanto possibile applicare restrizioni all’esercizio di detti diritti, in particolare nell’ambito di un’organizzazione comune dei mercati, purché dette restrizioni rispondano effettivamente a finalità di interesse generale perseguite dall’Unione europea e non si risolvano, considerato lo scopo perseguito, in un intervento sproporzionato e inammissibile che pregiudicherebbe la stessa sostanza dei diritti così garantiti (9).
69. A tal proposito, in diverse occasioni la Corte ha riconosciuto che le misure di limitazione della pubblicità di bevande alcoliche al fine di combattere l’alcolismo rispondono a preoccupazioni di sanità pubblica e che la tutela della salute pubblica costituisce, come discende anche dall’articolo 9 TFUE, un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione europea (10).
70. Occorre altresì osservare che, sebbene tali diritti possano essere limitati dal divieto in questione, non si può sostenere che l’essenza e la sostanza effettiva della libertà d’impresa o della libertà di esercitare un’attività commerciale o professionale sarebbero compromesse, perché il divieto di usare indicazioni sulla salute per le bevande alcoliche come i vini, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, punto 5), del regolamento n. 1924/2006, pone soltanto in un settore ben delimitato restrizioni all’attività professionale dei produttori o distributori di tali bevande (11).
71. Infine, il divieto di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 è opportuno, a mio avviso, allo scopo di proteggere la salute pubblica, di cui sopra, e, alla luce dei pericoli di dipendenza e di abuso e dei possibili effetti dannosi connessi al consumo di alcol, non va oltre quanto necessario per conseguire siffatto obiettivo.
72. A tal proposito, occorre ricordare che la Corte ha considerato che la gravità degli obiettivi perseguiti nel settore della salute pubblica può giustificare restrizioni che abbiano conseguenze negative, anche gravi, per taluni operatori (12).
73. Inoltre, va sottolineato che il divieto in questione, in definitiva, è limitato all’uso delle indicazioni sulla salute ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, punto 5), del regolamento n. 1924/2006, vale a dire descrizioni o informazioni che suggeriscono un impatto specifico, positivo sulla salute, come illustrato sopra. Per contro, è sempre possibile usare altre dichiarazioni ed etichettature prive di una siffatta implicazione specifica – per esempio, informazioni sulle caratteristiche oggettive del prodotto o indicazioni nutrizionali – anche in relazione alle bevande alcoliche.
74. Pertanto, sebbene il giudice del rinvio ritenga che la descrizione dei vini in questione – ossia l’abbinamento del termine «bekömmlich» con un riferimento alla lieve acidità e ad un particolare processo di produzione – potrebbe presupporre, dal punto di vista del consumatore medio, l’esistenza di effetti positivi sulle funzioni corporee tali da corrispondere ad un’«indicazione sulla salute» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, ciò potrebbe non essere vero, ad esempio, se è indicata sull’etichetta solo la lieve acidità.
2 –	GU L 404, pag. 9.
3 –	GU L 37, pag. 16.
4 – Per quanto riguarda il secondo senso, v. l’ampia definizione di salute data dall’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), che copre, inoltre, il benessere sociale, come «stato di completo benessere fisico, mentale e sociale e non la semplice assenza di malattie o infermità».
5 –	V., a tal proposito, in particolare, i considerando 10, 14, 16 e 17, nonché gli articoli 5 e 6 del regolamento n. 1924/2006.
6 – V. sentenza del 9 settembre 2004, Spagna e Finlandia/Parlamento e Consiglio (C‑184/02 e C‑223/02, Racc. pag. I‑7789, punto 51); v., altresì, le spiegazioni relative agli articoli 15 e 16 della Carta.
7 –	V. sentenza Spagna e Finlandia/Parlamento e Consiglio, citata alla nota 6, e sentenza del 21 febbraio 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG e Zuckerfabrik Soest GmbH (C‑143/88 e C‑92/89, Racc. pag. I‑415, punti 72‑77).
8 –	V., in particolare sull’etichettatura dei vini, sentenza dell’8 ottobre 1986, Keller (234/85, Racc. pag. 2897, punto 9).
9 –	V. sentenze del 10 luglio 2003, Booker Aquaculture e Hydro Seafood, (C‑20/00 e C‑64/00, Racc. pag. I‑7411, punto 68); del 15 luglio 2004, Di Lenardo e Dilexport (C‑37/02 e C‑38/02, Racc. pag. I‑6911, punto 82), e del 15 aprile 1997, The Irish Farmers Association e a. (C‑22/94, Racc. pag. I‑1809, punto 27).
10 –	V., in tal senso, sentenze del 13 luglio 2004, Bacardi France (C‑429/02, Racc. pag. I‑6613, punto 37), e dell’8 marzo 2001, Gourmet International Products (C‑405/98, Racc. pag: I‑1795, punto 27).
11 –	V. sentenza Keller, citata alla nota 8, punto 9.
12 –	V. sentenze del 1° giugno 2010, Pérez e Gómez (C-570/07 e C-571/07, Racc. pag. I-4629, punto 90), e del 17 luglio 1997, Affish (C-183/95, Racc. pag. I‑4315, punti 42 e 43).