Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F91-I-182%3Afr
Timestamp: 2016-10-25 01:39:38+00:00
Document Index: 41658268

Matched Legal Cases: ['art. 31', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 31', 'art. 4', 'art. 88', 'art. 31', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 31', 'art. 57', 'art. 13', 'art. 4']

91 I 18231. Arr�t du 28 avril 1965 dans la cause Delarze contre Conseil d'Etat du canton de Vaud.
1. Port�e de l'art. 31 al. 2 Cst., notamment de la disposition r�servant les r�gales cantonales (consid. 2 b). 2. Un monopole attribuant au canton le droit exclusif d'importer des bois de vignes am�ricaines, en vue de pr�venir efficacement les dommages qui menacent la production viticole, n'est pas anticonstitutionnel (consid. 2). 3. L'autorit� cantonale qui jouit d'un monopole d'importation estelle libre de s'approvisionner � son gr� ou tenue de respecter les r�gles d'une administration soumise � la loi? Question laiss�e ind�cise (consid. 3). 4. Par "production nationale", il faut entendre les biens produits par une entreprise - ici, des cultures - �tablie dans le pays (consid. 4). Faits � partir de page 183
A.- L'art. 7 de la loi vaudoise du 19 novembre 1924 sur la viticulture, modifi� par la loi du 8 septembre 1954, dispose:
"Le D�partement de l'agriculture a seul le droit d'importer des bois am�ricains. Il les revend au prix co�tant aux vignerons et aux p�pini�ristes autoris�s."
En ex�cution de la t�che que lui confie cette disposition l�gale, le D�partement de l'agriculture du canton de Vaud, formant avec les d�partements int�ress�s ou les viticulteurs-p�pini�ristes d'autres cantons viticoles le groupement suisse des acheteurs de bois de vignes am�ricaines, a conclu le 23 juillet 1958 avec la maison Gendre, p�pini�res et vignes am�ricaines, � Quissac, d�partement du Gard (France), un contrat qui prendra fin le 30 avril 1968. L'art. 1er du contrat a la teneur suivante:
"Le groupement s'engage � acheter annuellement � la maison Gendre les quantit�s de bois de vignes am�ricaines n�cessaires � ses besoins, en tant que ceux-ci ne sont pas couverts par la production nationale et que les prix correspondent � ceux de la concurrence, compte tenu de la qualit�, de la quantit�, des vari�t�s et des garanties fournies."
De son c�t�, la maison Gendre s'est engag�e notamment � couvrir les besoins du groupement jusqu'� concurrence d'une certaine quantit� et � ne faire aucune livraison en Suisse en dehors du groupement.
L'art. 8 de la loi pr�cit�e soumet � l'autorisation et au contr�le du D�partement de l'agriculture la plantation et la culture des champs de pieds m�res (bois am�ricains) sur le territoire vaudois.
L'art. 9 subordonne aux m�mes conditions le commerce des plants racin�s greff�s.
L'art. 10 conf�re au seul d�partement le droit d'importer ou d'autoriser l'importation, soit de l'�tranger, soit de cantons suisses, des plants de vignes quelconques.
B.- Jean Delarze, ressortissant vaudois, exerce la profession de viticulteur-p�pini�riste � Verschiez, commune d'Ollon. Il �tait notamment propri�taire d'un champ o� il cultivait des bois � greffer. En 1957, il a d� c�der son champ � l'Etat de Vaud, qui l'a expropri� en vue de la correction de la route cantonale de Lausanne � St-Maurice. Ne trouvant pas de terrain de remplacement en Suisse, il a cr�� en 1958 une plantation BGE 91 I 182 S. 184de 2 ha de bois � greffer de vignes am�ricaines � Broni, pr�s de Pavie (Italie), en vertu d'un contrat pass� avec une maison italienne. Il a demand� � plusieurs reprises l'autorisation d'importer dans le canton de Vaud des bois provenant de cette plantation. Le 30 septembre 1963, le D�partement de l'agriculture a refus� l'autorisation sollicit�e.
Saisi d'un recours du viticulteur-p�pini�riste, le Conseil d'Etat vaudois l'a rejet� le 11 d�cembre 1964. Sa d�cision est motiv�e en bref comme il suit: Le monopole d'importation fond� sur la loi vise � prot�ger la viticulture vaudoise; il constitue � la fois une mesure de police du commerce et de police sanitaire et une r�gale r�serv�e � la comp�tence des autorit�s cantonales par l'art. 31 al. 2 Cst. L'interdiction faite aux particuliers d'importer eux-m�mes les bois am�ricains oblige le canton de Vaud, de m�me que les autres cantons viticoles, � procurer aux vignerons les quantit�s de bois dont ils ont besoin pour parer aux insuffisances de la production indig�ne. Les cantons int�ress�s se sont assur� � cette fin la collaboration d'un fournisseur capable d'assurer les livraisons n�cessaires au point de vue de la quantit�, de la qualit�, des vari�t�s et des autres garanties requises. Ils ont d� lui conc�der en �change une exclusivit� - qui n'est d'ailleurs pas absolue - pendant plusieurs ann�es. Le contrat r�serve toutefois la fourniture de bois am�ricains par les producteurs du pays et par des concurrents qui feraient des offres plus avantageuses. Le recourant ne peut se pr�valoir d'une production nationale, puisqu'il fait ses cultures en Italie. Il n'a pas apport� la preuve qu'il �tait � m�me de livrer des bois am�ricains moins chers que la maison Gendre, tout en fournissant une prestation �quivalente. En particulier, les contr�les phytosanitaires exerc�s par l'autorit� italienne ne pr�sentent pas les m�mes garanties que ceux de l'autorit� fran�aise, auxquels sont soumises les cultures de la maison Gendre.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, Jean Delarze requiert le Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision cantonale. Il invoque une violation des art. 4 et 31 Cst. A son avis, la loi vaudoise sur la viticulture, si elle n'est pas anticonstitutionnelle en elle-m�me, le devient par l'interpr�tation que lui donne le D�partement de l'agriculture et l'application qu'il en fait, en relation avec la convention qui le lie � la maison Gendre. La pratique suivie l�serait les droits des tiers commer�ants. L'intervention de l'Etat d�passerait la mesure n�cessaire pour BGE 91 I 182 S. 185combattre le phyllox�ra et prot�ger la vigne des maladies qui la guettent. Un contr�le sanitaire et technique suffirait pour atteindre ce but. Le danger �tant actuellement conjur�, la libre concurrence devrait �tre r�tablie. L'exclusivit� accord�e � la maison Gendre ne se justifierait par aucun motif d'int�r�t g�n�ral. De plus, aucune raison ne commanderait d'interpr�ter les termes de "production nationale" dans un sens territorial plut�t que selon la nationalit� du producteur. Le moyen pris de l'insuffisance des contr�les phytosanitaires pratiqu�s en Italie serait d�pourvu de pertinence, attendu que le d�partement pourrait contr�ler les bois au moment de leur importation dans le canton. Du reste, plusieurs livraisons de la maison Gendre auraient donn� lieu � des r�clamations fond�es.
1. Selon l'art. 88 OJ et la jurisprudence qui l'interpr�te, une personne a qualit� pour agir par la voie du recours de droit public lorsqu'elle se plaint de la l�sion d'un int�r�t juridiquement important qui lui comp�te dans le domaine r�gi par la disposition constitutionnelle qu'elle invoque (RO 86 I 284, 89 I 278/9). Le recourant invoque la libert� du commerce et de l'industrie (art. 31 Cst.) et l'�galit� devant la loi (art. 4 Cst.). Il est touch� par la d�cision attaqu�e, qui lui refuse l'autorisation d'importer dans le canton de Vaud les bois de vignes am�ricaines qu'il produit en Italie. Sa qualit� pour former un recours de droit public est d�s lors incontestable.
2. Le recourant ne pr�tend pas que la loi vaudoise sur la viticulture - plus sp�cialement l'art. 7 qui r�serve au seul D�partement de l'agriculture le droit d'importer des bois am�ricains - soit anticonstitutionnelle en elle-m�me. Il critique l'interpr�tation qu'en donne le Conseil d'Etat et l'application qu'il en a faite en passant un contrat d'approvisionnement exclusif avec la maison Gendre. Il y voit une violation des droits des tiers commer�ants, notamment de son propre droit � exercer la libert� du commerce et de l'industrie.
a) L'art. 7 de la loi vaudoise sur la viticulture conf�re � l'autorit� comp�tente un monopole de droit absolu pour importer des bois de vignes am�ricaines. L'art. 10 de la m�me loi adoucit la rigueur de cette mesure en laissant � l'autorit� la BGE 91 I 182 S. 186facult� d'accorder � des tiers l'autorisation d'importer d'autres plants de vigne. Conform�ment au texte clair de la loi, l'autorisation d'importer des bois de vignes am�ricaines devait �tre refus�e. Le grief tir� d'une interpr�tation pr�tendument arbitraire de la loi est mal fond�. Pour juger le m�rite du recours, il faut en revanche rechercher si la d�cision attaqu�e est anticonstitutionnelle.
b) L'art. 31 Cst. garantit certes la libert� du commerce et de l'industrie, mais il r�serve les dispositions restrictives de la constitution et de la l�gislation qui en d�coule. En outre, l'alin�a 2 dispose:
"Les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie ainsi que sur leur imposition sont r�serv�es. Toutefois elles ne peuvent d�roger au principe de la libert� du commerce et de l'industrie � moins que la constitution f�d�rale n'en dispose autrement. Les r�gales cantonales sont aussi r�serv�es."
La disposition constitutionnelle pr�cit�e, accept�e en votation populaire du 6 juillet 1947, a gard� le m�me contenu que le texte de 1874. Certes, celui-ci ne r�servait express�ment que la r�gale du sel. La pratique reconnaissait toutefois d'autres monopoles cantonaux existant d�j�, tels que la r�gale des mines, la r�gale de la chasse et de la p�che, l'assurance-incendie obligatoire. Elle est maintenant consacr�e par la disposition nouvelle. La doctrine et la jurisprudence qui se rapportent au texte de 1874 conservent donc leur valeur (MARTI, Die Handels- und Gewerbefreiheit, p. 227 s.; NEF, FJS 617).
Les cantons ont le droit d'�tatiser certaines activit�s dans l'int�r�t public. Ils ne peuvent toutefois le faire � des fins purement fiscales. Avec raison, le recourant ne pr�tend pas qu'il en soit ainsi dans le cas particulier. Le canton de Vaud revend en effet au prix co�tant les bois de vignes am�ricaines qu'il importe.
L'institution d'un monopole peut se fonder notamment sur des motifs de police. Elle tend alors � sauvegarder des int�r�ts g�n�raux tels que l'ordre public ou la s�curit�, la moralit� et la sant� publiques. Mais une d�rogation au principe constitutionnel de la libert� du commerce et de l'industrie ne se justifie que si elle est n�cessaire pour atteindre le but vis� (BURCKHARDT, Kommentar zur BV, p. 234; FLEINER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 382; MARTI, op.cit. p. 229).
En l'esp�ce, le monopole d'importation que le canton de Vaud s'est attribu� prot�ge la vigne contre la propagation ou le BGE 91 I 182 S. 187retour de parasites comme le phyllox�ra et d'autres maladies. Il sert le bien public en pr�venant les dommages qui menacent la production viticole. Il ne viole pas la r�gle de la proportionnalit� des restrictions apport�es � la libert� du commerce et de l'industrie. En effet, l'art. 57 du r�glement d'ex�cution du 10 juillet 1894 pour la loi f�d�rale concernant l'am�lioration de l'agriculture par la Conf�d�ration du 22 d�cembre 1893 (RS 9 p. 24) interdisait d�j� d'importer en Suisse des plants, sarments, souches, feuilles et d�bris de vignes. Actuellement, l'art. 13 du statut du vin du 18 d�cembre 1953, modifi� les 27 f�vrier et 1er d�cembre 1959 (ROLF 1953 p. 1184, 1959 p. 156 et 1747), subordonne l'importation des plants de vignes � un permis. Cette mesure moins incisive que la pr�c�dente n'emp�che �videmment pas les cantons viticoles de prendre des pr�cautions suppl�mentaires qui pr�sentent des garanties plus grandes. Un simple contr�le � la fronti�re des bois de vignes provenant de nombreuses cultures diff�rentes serait beaucoup moins efficace que le monopole d'importation. De surcro�t, il n'assurerait pas la couverture de tous les besoins des viticulteurs.
3. Le monopole d'importation institu� par le canton de Vaud �tant reconnu fond�, il reste � examiner si l'autorit� comp�tente est libre de conclure � son gr� des contrats d'approvisionnement avec des fournisseurs �trangers, comme le ferait un simple particulier, ou si elle est tenue de se conformer � des r�gles limitant sa libert� d'agir. La question est controvers�e. Le Tribunal f�d�ral a jug�, par exemple, que la collectivit� publique qui adjuge des travaux � un entrepreneur et les refuse � un autre soumissionnaire n'accomplit pas un acte d'autorit� susceptible d'�tre attaqu� par la voie du recours de droit public (RO 60 I 369, 89 I 278). Cette jurisprudence a �t� critiqu�e en doctrine (BURCKHARDT, RJB 71 (1935) p. 644; MARTI, Probl�me der staatsrechtlichen Beschwerde, RDS 1962 p. 43 a). Assur�ment, on pourrait se demander si l'extension de l'activit� �conomique de l'Etat ne commande pas un �largissement de la protection juridictionnelle assur�e aux particuliers par le recours de droit public fond� sur une violation des droits constitutionnels, notamment de l'art. 4 Cst. En l'occurrence, la signature du contrat avec la maison Gendre et le refus de passer une convention analogue avec le recourant sont des actes qui rel�vent apparemment du droit priv�. Mais ils reposent sur la d�cision prise par le canton de Vaud d'assurer lui-m�me l'importation BGE 91 I 182 S. 188et la revente des bois de vignes am�ricaines dont les viticulteurs ont besoin pour parer � l'insuffisance de la production indig�ne. Or cette d�cision constitue un acte de l'autorit�, qui vise � servir l'int�r�t public.
La question peut cependant rester ind�cise. M�me si le canton de Vaud n'�tait pas libre d'user de son monopole d'importation comme bon lui semble, on devrait lui reconna�tre une certaine libert� d'agir, dans la mesure n�cessaire pour sauvegarder les int�r�ts g�n�raux qui sont en jeu. Le Conseil d'Etat vaudois a expliqu� les raisons pour lesquelles il a souscrit, comme les autres cantons viticoles de la Suisse, un contrat avec un seul producteur �tranger. Le contr�le des importations soumises � des r�gles de police est grandement facilit�, lorsqu'un seul fournisseur effectue toutes les livraisons. Le fournisseur unique a �t� choisi en France parce que les contr�les phytosanitaires exerc�s dans ce pays sont plus s�v�res qu'ailleurs. La difficult� de se procurer les quantit�s n�cessaires pour couvrir les besoins, sp�cialement dans les ann�es o� la production nationale est d�ficitaire, obligeait les autorit�s cantonales � traiter avec un partenaire qui puisse livrer des bois en suffisance. La maison Gendre est � m�me de fournir toutes les vari�t�s n�cessaires. Le fait que les cantons viticoles se sont group�s leur a permis d'obtenir des prix plus avantageux.
En adh�rant au contrat pass� entre le groupement et la maison Gendre pour des raisons objectives, les autorit�s vaudoises n'ont pas viol� les r�gles que doit suivre une administration soumise � la loi. Le refus de passer des conventions semblables avec d'autres fournisseurs est la cons�quence in�vitable de cette adh�sion. D�s lors, m�me si le D�partement de l'agriculture du canton de Vaud n'�tait pas libre de s'approvisionner � son gr�, l'usage qu'il a fait de son monopole d'importation ne violerait pas les droits constitutionnels du recourant.
4. Le contrat pass� entre le canton de Vaud et la maison Gendre r�serve l'�coulement de la production nationale. Le recourant se plaint d'arbitraire parce que les autorit�s vaudoises lui ont refus� le b�n�fice de cette disposition contractuelle. Mais il ne saurait d�duire aucun droit de la convention, � laquelle il n'est pas partie. Au surplus, les bois de vignes qu'il cultive en Italie ne peuvent �tre qualifi�s de production nationale. Ce n'est pas la nationalit� du propri�taire, mais le lieu o� sont faites les cultures qui est d�terminant (cf. RO 91 I 77/8). De toute mani�re, BGE 91 I 182 S. 189la r�serve ins�r�e dans le contrat pass� entre le groupement et la maison Gendre ne cr�e aucun droit nouveau en faveur des tiers producteurs. Elle respecte seulement le. droit de produire en Suisse des bois de vignes am�ricaines et de les vendre, dans les limites des prescriptions de police en vigueur, telles que le statut du vin. La d�cision refusant au recourant le droit d'importer en Suisse les bois de vignes am�ricaines qu'il cultive en Italie ne viole d�s lors en aucune mani�re les droits des tiers r�serv�s par le contrat.