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Timestamp: 2020-07-15 02:08:49
Document Index: 50112168

Matched Legal Cases: ['Art. 51', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 11', 'Art. 54', '§ 11', 'Art. 28', 'Art. 1', '§ 1', 'Art. 14', 'Art. 14', 'EuG', '§ 33', '§ 20', '§ 35', '§ 30', '§ 34', '§ 19', '§ 2', '§ 20']

TOP Ö 10: Vollzug des Grundsatzbeschlusses zur sozialen Wohnungsbaupolitik vom 10.11.2015;
Die Sitzungsleiterin erteilte dem Vertreter der Verwaltung das Wort. Dieser erläuterte die am 20.10.2017 zur Verfügung gestellte Beschlussvorlage:
Verschiedene Bebauungspläne bzw. städtebauliche Satzungen (Nettelkofener Straße Süd, Nettelkofener Straße Nord, Schloßstraße, Neudichau) haben jetzt einen Stand erreicht, für deren Fortsetzung die Anwendbarkeit des Grundsatzbeschlusses 2015 zu klären ist. Zu entscheiden ist, ob Baulandausweisungen geringen Umfangs (sog. „Kleinflächenausweisungen“/ Bagatellgrenze) ebenfalls dem Anwendungsbereich unterworfen werden.
Beim „Grundsatzbeschluss“ handelt es sich rechtlich um einen einfachen Stadtratsbeschluss (Art. 51 Abs. 1 GO) ohne besonderen Rechtscharakter. Dieser kann ohne gesondertes Verfahren durch einfache Mehrheit gefasst, geändert und aufgehoben werden. Ungeachtet der Aufgabenübertragung auf den Bau-, Werk- und Umweltausschuss (§§ 1 Abs. 2, 2, 8 Abs. 1 Nr. 3 GschO) wird aufgrund der Bedeutung der Angelegenheit von einem Entscheidungsvorbehalt des Stadtrats ausgegangen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 GSchO).
Inhaltlich werden dort die strategische Vorgehensweise für die Mobilisierung und Entwicklung von Bauland bestimmt, also Planungs- und Abwägungsdirektiven für die Baulandausweisung festgelegt. Im Mittelpunkt steht dabei (regelmäßig) die Wohnraumbeschaffung nach den Grundsätzen der sozialgerechten Bodennutzung (SoBon), einem allgemeinen Ziel der Bauleitplanung (vgl. § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB: Bauleitpläne sollen … eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten). Die Umsetzungsmöglichkeiten und individuellen gemeindlichen Interessenlagen sind sehr vielgestaltig, weshalb eine Festlegung der Grundausrichtung sinnvoll ist, wenn auch nicht rechtlich zwingend.
Grundsatzentscheidungen (Grundsatzbeschluss) ist einer Einzelfallentscheidung („von Baugebiet zu Baugebiet gesondert zu treffenden Entscheidung“) schon deshalb der Vorzug zu geben, da im öffentlichen Vertragsrecht der Gleichbehandlungsgrundsatz zu beachten ist. Grundsatzbeschlüsse verstärken damit die Rechtssicherheit bei Vertragsabschlüssen (städtebauliche Verträge).
Sie sind in der Planungs- und Vertragspraxis aber vor allem deshalb nahezu unverzichtbar, da der Anbahnung von Siedlungsausweisungen regelmäßig erhebliche Vorlaufzeiten (meist mehrere Jahre) vorausgehen, und erst nach einer grundsätzlichen Verständigung und rechtlichen Vorklärung dann der Stadtrat über die Einleitung der förmlichen Verfahren entscheidet. Grundsatzbeschlüsse haben insoweit auch den Charakter von Verwaltungsrichtlinien, also verbindliche Vorgaben für die Stadtverwaltung. Grundsatzbeschlüsse sind aber gleichzeitig auch für die Grundstückseigentümer eine verlässliche Kalkulationsgrundlage für deren Entscheidung, ob Grundstücke für eine Siedlungsentwicklung zur Verfügung gestellt werden. Vor allem aus diesem Grund ist Verlässlichkeit und Beständigkeit wichtig, um Spekulationen zuvorzukommen und eine abwartende und verzögernde Haltung der Grundstückseigentümer (in der Erwartung von vermeintlichen Lockerungen) zu vermeiden.
Die Umsetzung des Grundsatzbeschlusses erfolgt alternativ durch das Zwischenerwerbsmodell oder das Vertragsmodell. In allen Fällen erfordert es vertragliche Vereinbarungen (Grunderwerbsvertrag, Weiterveräußerungsvertrag, Zielbindungsvertrag, Erschließungsvertrag, Planungskostenvertrag, naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen etc.), die aufgrund ihres unmittelbaren Bezugs zur Bauleitplanung sog. (öffentlich-rechtliche) städtebauliche Verträge darstellen. Für diese Einordnung ist es nicht entscheidend, ob der Vertrag (auch) privatrechtliche Regelungen zum Inhalt hat (etwa Grundstückskaufvertrag) – maßgeblich ist das innere Gepräge seines Regelungsgegenstandes (Bauleitplanung).
Der Gesetzgeber hat mit der zentralen Vorschrift des § 11 BauGB die Zulässigkeit des städtebaulichen Vertrags geregelt. Daneben sind die allgemeinen Vorschriften des öffentlich-rechtlichen Vertrags (Art. 54 ff. BayVwVfG) zu beachten. Dabei werden neben dem Anwendungsbereich (Sachzusammenhang mit der jeweiligen Bauleitplanung) auch die gesetzlichen Grenzen (Angemessenheit) der flankierenden vertraglichen Regelungen zur Baulandausweisungen festgelegt. Auch diese Anforderungen für den Vollzug müssen beim Grundsatzbeschluss ggf. beachtet werden.
Der Grundsatzbeschluss 2015 ist ein klares Bekenntnis zur sozial- und familiengerechten Wohnraumversorgung. Er dient der Förderung der Wohnraumversorgung von einkommensschwachen oder in anderer Weise sozial benachteiligter (einkommensschwacher oder weniger begüterter) Personen der örtlichen Bevölkerung (vgl. hierzu jetzt ausdrücklich § 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB 2017).
Anstelle der „klassischen Baulandausweisung“ soll eine Förderung der ortsansässigen Bevölkerung erfolgen durch
a) preisgünstige Wohnungen,
Welcher Personenkreis gefördert wird, ist nicht im Grundsatzbeschluss selbst geregelt, sondern in einem gesonderten „Zugangs- und Kriterienkatalog“. Diese formale Trennung ermöglicht es, auf geänderte Anforderungen und sich wandelnde örtliche Bedürfnisse (Vermögens- und Einkommensgrenzen, soziale Bedingungen) reagieren zu können.
In diesem Zusammenhang erwähnenswert ist, dass die vertraglichen Bindungen immer im Zusammenhang mit der Ausweisung konkreter Baugebiete zu erfolgen haben. Nicht zulässig wären etwa die ständig wiederkehrenden Forderungen nach pauschalierten Ablösungsvereinbarungen zur Abschöpfung des Planungsgewinns, um darüber wiederum einen sozialen Wohnungsbau außerhalb des konkreten Baugebietes zu fördern.
Im Mittelpunkt des gemeindlichen Handelns steht die Bauleitplanung – die wohl bedeutendste Aufgabe jeder Gemeinde (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 1 Abs. 1 BauGB). Die Gemeinden haben Bauleitpläne aufzustellen, soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist (§ 1 Abs. 3 BauGB). Die Erfüllung dieser Aufgabe kann die Gemeinde aber – wie oben ausgeführt – auch mit dem Interesse einer sozialgerechten Bodennutzung (SoBoN – Art. 14 Abs. 2 GG) verbinden. Stets hat sie aber das Verfassungsrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) des Eigentümers zu achten, Grundstücke (im Rahmen der formellen Gesetze) baulich zu nutzen oder/und verwerten zu dürfen.
Der restliche Anteil (65%) bleibt für den Eigentümer frei verwertbar (Eigenanteil), insbesondere auch zur Deckung des eigenen Wohnbedarfes oder dem seiner Kinder. Bei Kleinflächenausweisungen erhöht sich nach den Regelungen des Grundsatzbeschlusses ggf. der Eigenanteil, soweit nachweislich ein eigener Wohnraumbedarf des Eigentümers oder seiner Kinder besteht und die Eigennutzung gemäß Nr. 4 Nr. 2 vertraglich gesichert ist. Dieser Eigenbedarf ist vorrangig und kann bei kleineren Baugebieten sogar zum vollständigen Entfall des Sozialanteils führen.
Bei der Diskussion des Grundsatzbeschlusses wurde bewusst offen gelassen, ab welcher Größenordnung von Baulandausweisungen der Grundsatzbeschluss überhaupt zur Anwendung kommt. Diese Anwendungsentscheidung ist jetzt aufgrund verschiedener aktuell anhängiger Bebauungsplan- bzw. Satzungsverfahren zu treffen:
Hier ein kurzer Exkurs in die Vergangenheit:
Der Grundsatzbeschluss in seinen Fassungen vor 2015 war im Wesentlichen auf das Ziel ausgerichtet, die Bevölkerungszusammensetzung zu steuern („Einheimischen“bau­land­programm). Dabei wurde der Grundstückseigentümer (Eigenbedarf) den „Einheimischen“ gleichgestellt. Ansatz war, dass durch die Bevorzugung eines bestimmten Personenkreises ein „Sondermarkt Einheimischenbauland“ entsteht, in dem sich gegebenenfalls ein reduzierter Marktpreis entwickelt. Nach dem Grundsatzbeschluss 2011 wurden 50 v.H. der Flächen für den Eigen- oder Sozialbedarf gesichert. Die andere Hälfte konnte frei veräußert werden. Es wurden dafür alle Flächen der Baulandausweisung für diesen Zweck vertraglich abgesichert (Ankaufsrecht), wenn nicht von vornherein (bei größeren Baugebieten) ein Verkauf beabsichtigt war. Da auch keine Veräußerungspflicht für den Sozialanteil bestand, war die Sozialbindung erst bei einem möglichen Verkauf innerhalb der Bindungsfrist zu prüfen. Wurde dann mehr als die Hälfte an Dritte (nicht Familienangehörige) veräußert, musste der vertragliche Verwendungszweck erfüllt werden (Verkauf an „Einheimische“ bzw. Ablösung). Die erlaubte Praxis, dass die Hälfte der Flächen veräußert wurde und die andere Hälfte für die Dauer der Vertragslaufzeit unbebaut blieb (oder zwar bebaut, aber dann selbst genutzt oder vermietet wurde), war mitunter Anlass für Kritik am damaligen Grundsatzbeschluss.
Mit dem Grundsatzbeschluss 2015 erfolgte eine Neuausrichtung. Angesichts des dramatischen Preisanstiegs bei den Immobilienpreisen wurde der Schwerpunkt darauf gerichtet, preisgünstiges Wohnbauland für einkommensschwache Personen oder andere benachteiligte Gruppen der ortsansässigen Bevölkerung zur Verfügung zu stellen. Damit wurden unter anderem auch die europarechtlichen Anforderungen berücksichtigt, wie sie vom EuGH mit Urteil vom 08.05.2013 aufgezeigt wurden (und damals die Zukunft der früheren „Einheimischenmodelle“ in Frage gestellt hatten): Ein Soziales Wohnungsbauprogramm ohne unmittelbare Abhängigkeit von der Ortszugehörigkeit. Eine möglichst hohe Preisreduzierung musste dafür mit einer geringeren Sozialquote ausgeglichen werden.
Erklärtes Ziel war, dass die der Sozialbindung unterliegenden Grundstücke auch tatsächlich an den begünstigten Personenkreis veräußert werden. Die für den Eigenbedarf oder zur Verwertung (Verkauf) vorgesehenen Grundstücke einerseits und die sozialgebundenen Flächen anderseits sind dafür schon frühzeitig festzulegen. Das ist aber nicht immer einfach. So kann nur in seltenen Fällen (besonderes städtebauliches Bedürfnis) im Bebauungsplan festgesetzt werden, ob diese zwingend als Einzelhaus (ggf. mit Einliegerwohnung), als Doppelhaus oder als Mehrfamilienhaus (2 Wohnungen) zu bebauen sind. Trotzdem muss aber bereits im Bebauungsplanverfahren (vor der sog. „Planreife“ nach § 33 Abs. 1 BauGB) verlangt werden, die jeweiligen Flächen entsprechend der Sozialquote und die Verpflichtung zu deren Verkauf vertraglich festzulegen. Hinzu kommt aber auch noch die Frage der Erschließung. Nicht immer besteht auch der Wunsch, Bauland sofort zu bebauen. Schließlich liegen erhebliche Vermögens- und Lebensplanungen der Grundstückseigentümer zugrunde.
Dennoch wird man dem Eigentümer (oder auch mehrere Eigentümer) dann aber konsequenterweise auch dazu verpflichten müssen, erforderliche Erschließungsanlagen zu errichten, um das (sozialgebundene) Grundstück überhaupt erschließungsbeitragsfrei veräußern zu können. Alternativ müsste die Stadt als gesetzlicher Erschließungsträger die Erschließungsanlagen herstellen und (Straßen) mittels Erschließungsbeitragserhebung refinanzieren.
Das nachfolgende Fallbeispiel soll die typische Umsetzungsproblematik erklären.
Die Eigentümer B, C und D bemühen sich um die Wohnbebauung ihrer Flächen.
Bei B handelt es sich um eine Eigentümergemeinschaft, wobei die Auseinandersetzung (mit vielen denkbaren Gestaltungsvarianten) noch nicht erfolgt ist. Eigentümer C hat 2 Kinder, aber auch noch weiteres Wohneigentum. Eigentümer D hat 1 Kind und ebenfalls weiteres Wohneigentum.
Eigentümer E ist an der Baulandausweisung nicht interessiert und lehnt eine vertragliche Vereinbarung ab; das Grundstück muss aber aufgrund der rechtlichen Folgewirkungen und der städtebaulichen Ordnung wegen überplant werden.
Da kein besonderer städtebaulicher Regelungsbedarf besteht, wird keine Festsetzung über den Haustyp getroffen; aus Gründen der Stellplatz- und Erschließungskapazität ist die Anzahl der Wohnungen auf max. 2 Wohneinheiten beschränkt.
Fallproblem 1: Aus Gründen der notwendigen Gleichbehandlung muss das Bebauungsplanverfahren aufgegeben werden, wenn ein Eigentümer (hier am Beispiel E als „Drittbetroffener“) seine Bereitschaft zur vertraglichen Kooperation verweigert. Gelingt es nicht, städtebauliche Verträge mit allen durch die Baulandausweisung begünstigten Grundstückseigentümer abzuschließen und damit den Grundsatzbeschluss einheitlich umzusetzen, dann kann in der Konsequenz die Baulandausweisung nicht erfolgen.
Fallproblem 2: Da der Bebauungsplan auch die Errichtung von Doppelhäusern zulässt, könnte die Stadt bei einer „strengen Auslegung“ für die Anwendung des Grundsatzbeschlusses diese Bebauungsform unterstellen (größtmögliche Bebauung). Es entstehen beim Eigentümer C damit ggf. 4 Baugrundstücke, weshalb mindestens 1 Baugrundstück (DHH) an Dritte (Einheimische) veräußert werden muss.
Der Eigentümer ist aber daran interessiert, für jedes seiner beiden Kinder jeweils 1 Einfamilienhaus zu erstellen. Noch unbeantwortet bleibt die Frage, ob für die Kinder überhaupt ein Eigenbedarf besteht, wenn die Familie auch noch an anderer Stelle Wohnraum verfügbar hat. Wenn die Bebauungswünsche nicht umgesetzt werden können, wird die Baulandausweisung ggf. für den Eigentümer wertlos; in diesem Fall scheitert die Baulandausweisung dann insgesamt.
Aufgrund der Vielfältigkeit der Planungssituationen soll damit nur ein Ausschnitt der Anwendungsprobleme beschrieben werden, die bei der Umsetzung des Grundsatzbeschlusses 2015 entstehen können. Es muss aber vermieden werden, dass alltägliche und einfache Baulandausweisungen (wie die obigen Fallbeispiele) vor erhebliche Umsetzungsprobleme gestellt werden und ggf. scheitern. Damit wäre das Gegenteil dessen bewirkt, was mit der Neufassung des Grundsatzbeschlusses erreicht werden soll: verlässliche Grundlagen und damit Anreize für die Grundstückseigentümer zu schaffen für eine verstärkte Wohnbebauung.
Das ohnehin nicht ganz einfache Planungs- und Baurecht erfährt mit den seitens der Gemeinde gestellten Forderungen einer sozialgerechten Bodennutzung eine erhebliche Verkomplizierung. Hinzu kommt ein nicht zu unterschätzender Beratungs- und Verwaltungsaufwand. Aufgrund der – mitunter auch dadurch – komplizierten Rechtsmaterie ist eine zunehmende Verunsicherung bei den Grundstückseigentümern zu erkennen.
Es wird deshalb angeraten, eine möglichst unkomplizierte Vollzugsregelung für den Grundsatzbeschluss zu finden. Mit den nachfolgenden Verwaltungsrichtlinien wird ein einheitlicher Vollzug des Grundsatzbeschlusses geregelt, um Baulandausweisungen in kleinen Baugebieten zu vereinfachen und die Baulandausweisung zu beschleunigen.
Dabei kommt der Festlegung einer Bagatellgrenze eine ganz zentrale Bedeutung zu. Es wäre ansonsten nötig, bei allen von einer Baulandneuausweisung betroffenen Grundstückeigentümer die dann notwendigen Sicherungsverträge abzuschließen. Das Beispiel der Entwicklungssatzung „Neudichau“ macht dabei deutlich, welch enormer Aufwand dafür notwendig wäre. Es würde vor allem aber auch der Mobilisierung von Bauland entgegenwirken, wie das erste Fallbeispiel zeigt. Das dortige Bebauungsplanverfahren wäre dann einzustellen, weil die Bereitschaft mehrerer Eigentümer für den Vertragsabschluss nicht mehr bestünde, da die Anforderungen des Grundsatzbeschlusses den persönlichen Vorstellungen über die Grundstücksnutzung grundsätzlich entgegenstehen.
Vom Vertreter der Verwaltung wurde dann noch ausgeführt, dass mit der dem Gremium vorliegenden Beschlussvorlage leider nicht die endgültige Endfassung der Richtlinien in das Ratsinformationssystem eingestellt wurde. So ist es zur Abwehr einer missbräuchlichen Gestaltung notwendig, Regelungen über die Wohnungsgrößen zu treffen. Da der Grundsatzbeschluss (Vorschlag) erst für Wohngebäude mit mehr als 5 Wohnungen zur Anwendung gebracht werden soll, muss die Errichtung übergroßer Wohnungen vermieden werden, um eine unerwünschte Umgehung der Bagatellregelung auszuschließen. Vorgeschlagen wird, die Anzahl der Wohnungen im Sinne dieser Regelung zu definieren. Dabei wurde eine Wohnungsgröße von 100 m² Wohnfläche vorgeschlagen sowie die Regelung der Wohnflächenberechnung. Die Wohnfläche wird ermittelt mit 70 v.H. der höchstzulässigen Geschossfläche gemäß § 20 BauNVO.
Beispielsrechnung auf der Grundlage der weiteren Anwendungsgrenze „Grundfläche“: Grundfläche 350 m² x 2 Vollgeschosse (Dachgeschoss als Nichtvollgeschoss bleibt unberücksichtigt) = 700 m² Geschossfläche x 0,7 = 490 m² Wohnfläche ./. 100 m² Wohnfläche = 4,9 Wohnungen.
Der Bau-, Werk- und Umweltausschuss empfahl gegen 2 Stimmen dem Stadtrat folgende Beschlussfassung:
1. Entsprechend der Quotenregelung (35 v.H) im Grundsatzbeschluss 2015 Nr. 3 Buchstabe b erfolgt die inhaltliche Anwendung des Grundsatzbeschlusses nur für Grundstücke im bauplanungsrechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB), für die durch Aufstellung von Bebauungsplänen nach § 30 Abs. 1, 2 oder 3 BauGB oder durch städtebauliche Satzungen nach § 34 Abs. 4 Nrn. 2 BauGB die Zulässigkeitsvoraussetzungen geschaffen werden für
c) für eine Wohnbebauung mit einer zulässigen Grundfläche gemäß § 19 Abs. 2 BauNVO von insgesamt mehr als 350 m².
3. Die Anzahl der Wohnungen ist nur maßgeblich, wenn die Festsetzungen der überbaubaren Grundstücksflächen auf die Errichtung von Mehrfamilienhäuser ausgerichtet sind. Hierbei ist die Begründung zum Bebauungsplan von entscheidender Bedeutung (§ 2a Abs. 1 Satz 1 BauGB).
Die Anzahl der Wohnungen wird auf der Grundlage einer Wohnungsgröße von 100 m² Wohnfläche nach der möglichen Wohnfläche bestimmt. Die mögliche Wohnfläche wird ermittelt mit 70 v.H. der höchstzulässigen Geschossfläche gemäß § 20 BauNVO.
7. Die oben genannten Regelungen gelten nur für die Baulandausweisungen, für die durch Entscheidung des Stadtrates die Umsetzung des Grundsatzbeschlusses im Vertragsmodell (Grundsatzbeschluss Nr. 5.2) erfolgt.