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Timestamp: 2018-10-21 09:12:05
Document Index: 155727912

Matched Legal Cases: ['artículo 15', 'artículo 11', 'artículo 20', 'artículo 227', 'artículo 14', 'artículo 225', 'artículo 8', 'artículo 50', 'artículo 5']

Nuevas auditorias obligatorias en Colombia - Esbozo de la auditoria estatutaria y el control interno en las organizaciones...
Nuevas auditorias obligatorias en Colombia
Aún cuando para muchos teóricos, para ciertos líderes de la profesión contable y para algunas Autoridades, la revisoría fiscal colombiana está llamada a ejercer una auditoría integral, el legislador ha resuelto imponer nuevas auditorias a entes determinados. Se trata de expresiones que ciertamente apenas están madurando. Pero su mención es de indudable importancia para completar este esbozo sobre la auditoría estatutaria. Es probable que las citas que siguen no sean completas o que las normas respectivas estén modificadas o derogadas55. Aún así las cito, pues trato ante todo de resaltar la penetración en el mundo legal de auditorias distintas de la revisoría fiscal.
 Auditoría médica
La Ley 100 de 1993 dispuso:
“(...) ART. 227.— Control y evaluación de la calidad del servicio de salud. Es facultad del Gobierno Nacional expedir las normas relativas a la organización de un sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención de salud, incluyendo la auditoría médica, de obligatorio desarrollo en las entidades promotoras de salud, con el objeto de garantizar la adecuada calidad en la prestación de los servicios. La información producida será de conocimiento público.
ART. 228.— Revisoría fiscal. Las entidades promotoras de salud, cualquiera sea su naturaleza, deberán tener un revisor fiscal designado por la asamblea general de accionistas, o por el órgano competente. El revisor fiscal cumplirá las funciones previstas en el libro II, título I, capítulo VII del Código de Comercio y se sujetará a lo allí dispuesto sin perjuicio de lo prescrito en otras normas.
Corresponderá al Superintendente Nacional de Salud dar posesión al revisor fiscal de tales entidades. Cuando la designación recaiga en una asociación o firma de contadores, la diligencia de posesión procederá con relación al contador público que sea designado por la misma para ejercer las funciones de revisor fiscal. La posesión sólo se efectuará una vez el superintendente se cerciore acerca del carácter, la idoneidad y la experiencia del peticionario.
PAR.— Para la inscripción en el registro mercantil del nombramiento de los revisores fiscales, se exigirá por parte de las cámaras de comercio copia de la correspondiente acta de posesión.
ART. 229.— Control fiscal. El control fiscal de las entidades de que habla esta ley, se hará por las respectivas contralorías para las que tengan carácter oficial y por los controles estatutarios para las que tengan un carácter privado.”
Así, sin desprenderse de la revisoría fiscal ni del control fiscal, se introdujo el deber de controlar la calidad de los servicios médicos, a través de una serie de estrategias que para el legislador pueden incluir la auditoría médica.
Mediante el Decreto número 1570 de 1993, el Gobierno Nacional señaló:
“(...) ART. 27.— Auditoría médica y control de gastos. Las entidades, dependencias o programas de medicina prepagada estarán obligadas a establecer y utilizar a posteriori métodos selectivos de auditoría médica sobre aspectos tales como la gestión médica, la pertinencia de los insumos utilizados por las personas naturales o jurídicas internas o adscritas que presten servicios asistenciales por sí o en su nombre y en los procesos de facturación, utilizando para el efecto todos los documentos relacionados con el proceso de atención como la historia clínica, la hoja quirúrgica y demás información, contando para este deber con la autorización del beneficiario de los servicios, la cual se podrá obtener en forma anticipada dentro de los contratos respectivos.
Las entidades, programas o dependencias podrán desarrollar internamente métodos de auditoría médica o contratar con firmas especializadas, previamente calificadas como tales e inscritas en la Superintendencia Nacional de Salud. Del programa interno se deberá informar a la Superintendencia Nacional de Salud. (...)”.
A través del Decreto número 1895 de 1994 se ordenó:
“(...) ART. 26.— Los contratos con las entidades administradoras de los subsidios. Los recursos fiscales destinados al régimen subsidiado de seguridad social en salud se ejecutarán mediante contratos con entidades autorizadas para el efecto. Dichos contratos tendrán las siguientes características:
(...) 4. Todos los contratos establecerán un sistema de auditoría médica, la cual deberá ser provista por las direcciones seccionales, distritales o municipales de salud, en caso tal que el municipio no pueda hacerlo. (...)”.
Mediante el Decreto número 2174 de 1996, el Gobierno Nacional determinó:
“(...) ART. 14.— De la auditoría médica. Las entidades promotoras de salud y entidades que se asimilen y los prestadores de servicios de salud deberán establecer procesos de auditoría médica de conformidad con las pautas indicativas que al respecto elaboren el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud.
Entiéndase por auditoría médica la evaluación sistemática de la atención en salud, con el objetivo fundamental de mejorar la calidad de los servicios. Significa la comparación entre la calidad observada y la calidad deseada de acuerdo con las normas técnico-científicas y administrativas previamente estipuladas para la atención en salud. Para tal efecto podrán ser utilizados diferentes procedimientos de seguimiento, evaluación e identificación de problemas y de soluciones en la prestación de los servicios.
En razón de la responsabilidad que les compete a las entidades promotoras de salud y entidades que se asimilen, corresponde a éstas aplicar procedimientos y técnicas de auditoría para la evaluación y el mejoramiento de la calidad de la atención en salud, sin perjuicio de las actividades de auditoría desarrolladas de manera autónoma por los prestadores de servicios de salud y de las acciones ejercidas por la Superintendencia Nacional de Salud y demás entidades de inspección, vigilancia y control del sistema.
Por su parte, los prestadores de servicios de salud realizarán procedimientos de auditoría médica, destinados a la auto evaluación permanente de los servicios que prestan.
ART. 15.— De las técnicas de auditoría médica. En cumplimiento de las actividades de evaluación y mejoramiento de la calidad de la atención en salud, y hasta tanto se reglamente el ejercicio de la auditoría médica, los profesionales que ejercen esta disciplina podrán aplicar las técnicas de auditoría de aceptación común.
PAR. 1º—Los documentos de trabajo generados durante las labores de auditoría, hacen parte de los informes de calidad y deberán ser presentados cuando así lo requieran las autoridades competentes en el curso de las investigaciones y de las acciones de vigilancia y control.
ART. 16.— De la evaluación de la tecnología biomédica. De acuerdo con las normas que al respecto expida el Ministerio de Salud, las entidades promotoras de salud y entidades que se asimilen y los prestadores de servicios de salud deberán realizar en forma permanente evaluaciones de la tecnología biomédica que utilicen en la prestación de los mismos. (...)”.
Se trata de una “evaluación sistemática” de la “atención en salud”. Su objeto no es cifras, como en las auditorias económicas, sino conductas. La aserción clave es calidad.
Llama poderosamente la atención la expresión del artículo 15 “hasta cuando se reglamente el ejercicio de la auditoría médica”. Esto no es otra cosa que el reconocimiento de la infancia en se encuentra esta auditoría. Obviamente estos auditores, en la búsqueda de las técnicas de “aceptación común”, han terminado extrapolando muchos conceptos y estrategias de la auditoría financiera.
Un ejemplo de cómo se puede desarrollar la auditoría en cuestión nos lo brinda el derecho interno del Instituto de Seguros Sociales, cuyo tamaño lo hace significativo dentro del universo de entidades promotoras y prestadoras de salud. Veamos:
“RESOLUCIÓN NÚMERO 2285 DE 1998
“Mediante la cual se reglamentan los procesos de auditoría médica y de servicios en la EPS del Instituto de Seguro Social”.
en uso de sus facultades y en especial de las conferidas por los numerales 1 y 3 del artículo 11 del Decreto 2148 de 1992 y por los numerales 1 y 3 del artículo 20 del Acuerdo 003 de 1993, aprobado por el Decreto 461 de 1994, y
1. Que la Ley 100 de 1993 en su artículo 227 estableció la obligación de las EPS de cumplir con un sistema obligatorio de garantía de calidad que incluya la auditoría médica;
2. Que el Decreto 2174 de 1996 reglamentó la auditoría médica como uno de los componentes del sistema obligatorio de garantía de calidad y ordenó su desarrollo a las entidades promotoras de salud;
3. Que la auditoría médica está definida por el artículo 14 del Decreto 2174 de 1996, como un instrumento de “evaluación sistemática de la atención en salud con el objeto fundamental de mejorar la calidad de los servicios”;
4. Que la auditoría médica en el Instituto de Seguro Social, deberá propender por el mejoramiento de la calidad de la atención en salud y la eficiencia en el uso de los recursos de la red de servicios de salud que ofrece la EPS a sus afiliados;
5. Que es responsabilidad de la EPS aplicar procedimientos y técnicas de auditoría médica dentro del sistema de garantía de calidad, con el fin de evaluar y mejorar la calidad de la atención que brinde a sus asegurados,
ART. 1º—Objeto. Reglamentar el proceso de auditoría médica en la EPS del Instituto de Seguro Social, que deberá desarrollarse conforme a los parámetros establecidos en la Ley 100 de 1993, el Decreto 2174 de 1996 y demás normas concordantes, implementando las actividades necesarias para el mejoramiento de la calidad y la racionalización en el uso de los recursos de la atención en salud brindada por los prestadores de servicios de salud tanto propios como externos que conforman la red de servicios del Instituto de Seguro Social. Se asimilan al concepto de auditoría médica los términos de auditoría clínica y auditoría de servicios de salud.
ART. 2º—Actividades. Con el fin de desarrollar su objeto, el proceso de auditoría médica incorporará las siguientes actividades:
1. Verificar que los profesionales e instituciones prestadoras de servicios adscritos o contratistas cumplan con las obligaciones establecidas en los convenios e informar a la gerencia seccional de EPS los resultados de este proceso.
2. Efectuar supervisión permanente a los prestadores de la red de servicios de salud del instituto para asegurar que el cuidado se preste con las características de oportunidad, continuidad, suficiencia, integridad y racionalidad lógico-científica, en un marco que conduzca a la satisfacción del paciente, de acuerdo con el objeto y obligaciones de los convenios, así como evaluar las quejas presentadas por los usuarios y el cumplimiento de las recomendaciones que se produzcan de esta evaluación.
3. Vigilar que no se presente rechazo de pacientes por razones relativas a selección adversa.
4. Velar porque al usuario del ISS se le brinde una atención personalizada, sin ninguna clase de discriminación, y se le trate con amabilidad tanto en la prestación de servicios como en la respuesta a sus interrogantes y los de su familia respecto de su estado de salud.
5. Evaluar la oportunidad de la atención brindada a los usuarios en términos de los períodos transcurridos entre la autorización de los servicios y su prestación efectiva.
6. Verificar la concordancia entre lo ordenado y efectivamente aplicado clínicamente al paciente en la historia clínica y lo facturado por el prestador.
7. Evaluar la racionalidad técnico científica de la atención, la correlación clínico diagnóstica y diagnóstico terapéutica.
8. Verificar la prestación de los servicios de salud en términos de la capacidad y complejidad de oferta del prestador y los servicios demandados y prestados a los usuarios.
9. Verificar la concordancia entre los servicios autorizados por el instituto y los realizados por el prestador adscrito.
10. Verificar la pertinencia y realización de las actividades conexas a los procedimientos intrahospitalarios previamente autorizados y realizados por el prestador.
11. Evaluar las autorizaciones emitidas por el instituto en relación con los servicios efectivamente prestados en términos de la real justificación de los servicios autorizados y no realizados.
12. Evaluar las estancias hospitalarias en términos de la pertinencia de las mismas en relación con las condiciones clínicas de los pacientes.
13. Evaluar las consultas médicas general y especializada en los términos definidos en la monitoría de consultador crónico.
14. Verificar que todos los pacientes atendidos cuenten con historia clínica u odontológica según el caso, en los términos establecidos por la ley y los reglamentos y en las exigencias del instituto.
15. Verificar que los servicios prestados y autorizados se sujeten a los contenidos y definiciones establecidos en el manual de tarifas vigente.
16. Controlar que la prescripción y suministro de medicamentos y expedición de incapacidades o licencias de maternidad se haga con estricta sujeción a las normas sobre prescripción de medicamentos y expedición de incapacidades incluyendo las definidas por el instituto.
17. Vigilar que el especialista tratante asignado, sea el responsable de la atención integral del paciente y que el cuidado se brinde sólo con personal idóneo, debidamente titulado o certificado.
18. Verificar la atención y la facturación de los servicios de urgencias de conformidad con las instrucciones impartidas por el instituto.
19. Verificar que los prestadores adscritos cumplan con la obligación de la comprobación de derecho de los usuarios a recibir los servicios.
20. Verificar la efectiva implantación y la racionalidad técnico científica de las prótesis y órtesis facturadas por los prestadores adscritos.
21. Controlar el cumplimiento de las actividades y procedimientos contenidas en los diferentes conjuntos integrales de atención en salud.
22. Evaluar la correlación de la atención con las guías de atención definidas por el instituto.
23. Evaluar los procedimientos de referencia de pacientes, cuando la condición clínica del paciente supera la capacidad técnico científica del prestador.
24. Verificar, si es del caso, que los servicios prestados dentro del régimen subsidiado se sujeten a los servicios determinados por el instituto para los afiliados a este régimen.
25. Verificar la concordancia de las estadísticas presentadas por los prestadores adscritos con la observación directa y los registros propios.
26. Verificar que a los usuarios se les suministre una factura a título de información de conformidad con el artículo 225 de la Ley 100 de 1993.
PAR. 1º—Estas actividades podrán realizarse mediante el análisis del universo de los servicios o con muestreos. Así mismo podrán ser aplicadas parcial o totalmente de acuerdo con las necesidades del servicio garantizando la integralidad y suficiencia de la auditoría.
PAR. 2º—En lo posible, estas actividades se realizarán en coordinación con los procesos de auditoría o de calidad que internamente tengan implementados los prestadores y con los demás procesos que desarrolle el instituto como las labores de auditoría interna, información y atención a usuarios y juntas de usuarios.
ART. 3º—Sujetos de auditoría. Serán sujetos de los procesos de auditoría todos los prestadores de servicios de salud que conforman la red de servicios de la EPS del Instituto de Seguro Social.
ART. 4º—Dependencias responsables. Sin perjuicio de la posibilidad de desarrollar el proceso de auditoría médica por parte de entidades externas, serán responsables de las anteriores actividades la gerencia nacional de calidad y la oficina que haga sus veces en el nivel seccional.
ART. 5º—Perfil de los auditores. La coordinación del grupo multidisciplinario que realice los procesos de auditoría médica, salvo autorización expresa del vicepresidente de EPS, estará siempre a cargo de un profesional de la medicina con capacitación específica en auditoría médica, epidemiología, administración de servicios de salud o administración hospitalaria. Igualmente el perfil de los auditores deberá ser concordante con el tipo y la complejidad del servicio o actividad que se evalúe, por lo que en los departamentos seccionales de calidad que defina la vicepresidencia de EPS, de acuerdo con las necesidades y recursos existentes en cada seccional, se conformará un grupo multidisciplinario encargado de las actividades señaladas.
PAR. 1º—Las personas que realicen procesos de auditoría médica a nombre del instituto, no podrán estar incursas en ninguna de las siguientes situaciones:
— Ser funcionario, contratista o estar vinculado durante el año inmediatamente anterior a la realización del proceso de auditoría, a la institución sujeto de la auditoría médica.
— Estar sancionado por el tribunal de ética médica con suspensión en el ejercicio de la medicina.
— Ser familiar del representante legal o de alguno de los miembros de la junta directiva de la institución sujeto de la auditoría médica, hasta segundo grado de consanguinidad y primer grado de afinidad o primero civil.
— Haberse declarado impedido por algún nexo especial con la institución sujeto de la auditoría médica.
— Estar incurso en inhabilidades o incompatibilidades establecidas por la ley.
PAR. 2º—Las personas que realicen procesos de auditoría médica a nombre del instituto les queda prohibido:
— Asesorar a cualquier título a los prestadores que sean sujeto de auditoría.
— Recibir o exigir prebendas por parte de los prestadores que sean sujeto de auditoría.
— Realizar comentarios en contra de los funcionarios o directivos de las instituciones auditadas.
— Avalar atenciones, firmar documentos o emitir certificaciones que respalden o validen prestaciones de servicios hechas a afiliados a la EPS Seguro Social en los diferentes prestadores.
ART. 6º—Instrumentos de auditoría. Para la realización de las actividades señaladas se utilizarán los instrumentos de las monitorías de consultador crónico, evaluación de la pertinencia de las incapacidades, evaluación de estancias hospitalarias, historia clínica así como los comités ad hoc establecidos mediante el Acuerdo 554 de 1992 del Consejo directivo del instituto, y los demás instrumentos que defina la gerencia nacional de calidad.
ART. 7º—Informes y soportes documentales. Las actividades que se realicen dentro del proceso de auditoría médica deberán contar con un soporte documental que hará parte de los informes de calidad de que trata el artículo 8º del Decreto 2174 de 1996 del cual será responsable la persona que realice el procedimiento de auditoría médica. Estos documentos deberán ser conservados en las dependencias de calidad en archivo activo por dos (2) años, después de los cuales debidamente relacionados serán entregados al almacén general del instituto como archivo pasivo. La gerencia nacional de calidad de servicios de salud definirá la información que remitirán sus dependencias.
ART. 8º—Métodos de auditoría. La gerencia nacional de calidad de servicios de salud definirá los métodos de auditoría médica a ser aplicados. Sin embargo deberá incluirse como mínimo la auditoría de campo de acuerdo con lo definido en la presente resolución. En todo caso la auditoría se pronunciara a través de conceptos técnicos para la toma de decisiones de las instancias administrativas.
ART. 9º—Auditoría de campo en los prestadores de servicios de salud. La auditoría médica de campo en los prestadores de servicios de salud, es la realización de las actividades definidas en la presente resolución en las instalaciones del prestador. Sin perjuicio de realizar visitas de auditoría o de realizar auditoría médica de campo en otras instituciones, esta modalidad de auditoría deberá realizarse en los prestadores de acuerdo con los siguientes criterios y previa autorización de la vicepresidencia de EPS:
— Monto de facturación mensual de acuerdo con el promedio que se maneje en cada seccional o por un aumento exagerado en el promedio de ejecución o facturación mensual.
— Nivel de complejidad de los servicios prestados.
— Resultados obtenidos del proceso de acreditación.
— Problemas significativos detectados en las quejas o reclamos hechos por los usuarios.
Esta modalidad estará a cargo de los departamentos u oficinas de calidad de las seccionales e implicará que los auditores no podrán permanecer de manera permanente en un mismo prestador durante un período superior a tres meses sin perjuicio de continuar el proceso de auditoría en la entidad.
ART. 10.—Grupo especial de auditoría médica. La vicepresidencia de EPS, creará el grupo especial de auditoría médica, de carácter nacional, con la participación de la vicepresidencia de IPS, que será coordinado por la gerencia nacional de calidad, con el objeto fundamental de definir los lineamientos y de ser la principal instancia de consulta en materia de auditoría médica en el instituto especialmente en la actuación médica y en los aspectos técnicos científicos de la prestación de servicios, y cuyas funciones serán las siguientes:
— Proponer los indicadores y estándares de calidad en la prestación de servicios de salud.
— Evaluar y proponer los protocolos de prestación de servicios de salud exigibles a la red de servicios del instituto.
— Proponer las metodologías de auditoría médica de que trata la presente resolución.
— Realizar procesos de auditoría médica de campo en los prestadores cuyo grado de complejidad y valores de facturación requieran una especial intervención en esta materia.
— Ser la instancia técnica para dirimir aspectos en materia de auditoría médica que sean de especial complejidad.
— Apoyar los procesos de auditoría médica de campo que desarrollen las seccionales.
— Las demás que se le asignen de acuerdo con su objeto.
Se constituirá un grupo básico, con un número hasta de cinco (5) profesionales, con un alto perfil profesional en experiencia y conocimientos específicos en el tema y cuya idoneidad y calidades profesionales deberán estar acordes con la complejidad de las responsabilidades asignadas, de acuerdo con las especificaciones que defina la vicepresidencia de EPS, cuya estructura podrá ser complementada y apoyada por profesionales de las distintas especialidades médicas. Lo anterior salvo que se conforme el grupo a través de una entidad externa al instituto para el desarrollo total o parcial de las funciones mencionadas. Igualmente podrán contratarse profesionales externos a la entidad para la emisión de conceptos técnicos.
PAR.—Para efectos de realizar las auditorias de campo, el grupo especial de auditoría médica tomará como base la información reportada por los gerentes seccionales de EPS sobre el comportamiento de las entidades adscritas y los informes de auditoría de las seccionales y elaborará un cronograma semestral de visitas así como el plan de trabajo específico para cada visita.
ART. 11.—Conductas. Con base en los hallazgos de los procesos de auditoría los gerentes de EPS podrán asumir las conductas administrativas definidas en los convenios, cuya severidad se adoptará según el grado de riesgo que implique el hallazgo o la intencionalidad del mismo. Los prestadores adscritos podrán solicitar revisión de las conductas adoptadas por los gerentes seccionales ante la vicepresidencia de EPS.
ART. 12.—Subsistema de información. El subsistema de información se realizará de acuerdo con los lineamientos e indicadores que defina la gerencia nacional de calidad de servicios de salud y la vicepresidencia de EPS en concordancia con el sistema de información de la modalidad de adscripción.
ART. 13.—Evaluación y control. La evaluación y control de la implementación del proceso de auditoría médica estará a cargo de la gerencia nacional de calidad de servicios de salud.
Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a 11 de agosto de 1998.
Como se ve, aunque en varios de sus aspectos la auditoría médica se centra en el servicio de salud, no deja de incluir la comprobación de asuntos legales, de control interno y de contabilidad. Esta mezcla tal vez justifique que en la práctica se hayan producido alianzas entre firmas de contadores y organizaciones médicas para prestar este nuevo servicio obligatorio. Sin embargo, al mismo tiempo, la extensión o alcance de la auditoría médica entra inevitablemente a traslaparse con algunas funciones tradicionales de la revisoría fiscal.
 Auditoría de gestión y de resultados
La Ley 142 de 1994, aplicable a las empresas de servicios públicos domiciliarios, dispuso:
“(...) TÍTULO IV
ART. 45.—Principios rectores del control. El propósito esencial del control empresarial es hacer coincidir los objetivos de quienes prestan servicios públicos con sus fines sociales y su mejoramiento estructural, de forma que se establezcan criterios claros que permitan evaluar sus resultados. El control empresarial es paralelo al control de conformidad o control numérico formal y complementario de éste.
El control debe lograr un balance, integrando los instrumentos existentes en materia de vigilancia y armonizando la participación de las diferentes instancias de control.
Corresponde a las comisiones de regulación, teniendo en cuenta el desarrollo de cada servicio público y los recursos disponibles en cada localidad, promover y regular el balance de los mecanismos de control y a la superintendencia supervisar el cumplimiento del balance buscado.
ART. 46.—Control interno. Se entiende por control interno el conjunto de actividades de planeación y ejecución, realizado por la administración de cada empresa para lograr que sus objetivos se cumplan.
ART. 47.—Participación de la superintendencia. Es función de la superintendencia velar por la progresiva incorporación y aplicación del control interno en las empresas de servicios públicos. Para ello vigilará que se cumplan los criterios, evaluaciones, indicadores y modelos que definan las comisiones de regulación y podrá apoyarse en otras entidades oficiales o particulares.
ART. 48.—Facultades para asegurar el control interno. Las empresas de servicios públicos podrán contratar con entidades privadas la definición y diseño de los procedimientos de control interno, así como la evaluación periódica de su cumplimiento, de acuerdo siempre a las reglas que establezcan las comisiones de regulación.
ART. 49.—Responsabilidad por el control interno. El control interno es responsabilidad de la gerencia de cada empresa de servicios públicos. La auditoría interna cumple responsabilidades de evaluación y vigilancia del control interno delegadas por la gerencia. La organización y funciones de la auditoría interna serán determinadas por cada empresa de servicios públicos.
ART. 50.—Control fiscal. La vigilancia de la gestión fiscal de las empresas de servicios públicos, cuando se haga por parte de empresas contratadas para el efecto, incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión, de legalidad y de resultados.
ART. 51.—Auditoría externa. Independientemente de los controles interno y fiscal, todas las empresas de servicios públicos están obligadas a contratar una auditoría externa de gestión y resultados con personas privadas especializadas. Cuando una empresa de servicios públicos quiera cambiar a sus auditores externos, deberá solicitar permiso a la superintendencia, informándole sobre las causas que la llevaron a esa decisión. La superintendencia podrá negar la solicitud mediante resolución motivada.
La auditoría externa obrará en función tanto de los intereses de la empresa y de sus socios como del beneficio que efectivamente reciben los usuarios y, en consecuencia, está obligada a informar a la superintendencia las situaciones que pongan en peligro la viabilidad financiera de una empresa, las fallas que encuentren en el control interno, y en general, las apreciaciones de evaluación sobre el manejo de la empresa. En todo caso, deberán elaborar además, al menos una vez al año, una evaluación del manejo de la empresa.
PAR.—A criterio de la superintendencia, las entidades oficiales que presten los servicios públicos de que trata la presente ley quedarán eximidas de contratar este control si demuestran que el control fiscal e interno de que son objeto satisfacen a cabalidad los requerimientos de un control eficiente.
ART. 52.—Concepto de control de gestión y resultados. El control de gestión y de resultados es un proceso que, dentro de directrices de planeación estratégica, busca que las metas sean congruentes con las previsiones.
PAR.— Las empresas de servicios públicos presentarán ante las oficinas o unidades de planeación o la unidad administrativa que haga sus veces en el respectivo ministerio, para su aprobación, un plan de gestión y resultados de corto, mediano y largo plazo, que sirva de base para el control que deben ejercer las auditorias externas. Este plan deberá evaluarse y actualizarse anualmente, teniendo como base esencial lo definido por las comisiones de regulación de acuerdo con el inciso anterior. Estas oficinas de planeación o similares deberán establecer los mecanismos para el cumplimiento de esta norma en un término no inferior a seis (6) meses después de la vigencia de esta ley. (...)”
Sea lo primero anotar la profusión de mecánicas de supervisión, control y auditoría. Un régimen así, además de ineficaz, en cuanto supone una inversión de recursos muy alta y seguramente acciones sobrepuestas, es muy difícil de armonizar.
Resaltemos algunas cosas:
Se habla de varios controles. Así, por ejemplo, el control empresarial es paralelo al control de conformidad o control numérico legal y complementario de éste.
Se involucra a varias autoridades: las de la propia empresa, las comisiones de regulación, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en su caso, a la Contraloría General de República.
Fuerza la construcción de indicadores de gestión.
Puede haber personas exclusivamente dedicadas a la “evaluación periódica del control interno”.
Asigna la responsabilidad del control interno a la gerencia.
Supone la existencia de la auditoría interna, la cual concibe como delegada de la gerencia.
El control fiscal, a pesar de todos los distintos instrumentos, implica control financiero, de gestión, de legalidad y de resultados (¡4 dimensiones a falta de una!).
Remata exigiendo una auditoría externa “de gestión y resultados”.
Exige, en forma por demás novedosa en Colombia pero ya existente en otras latitudes, someter a autorización de la Superintendencia el cambio de auditores.
Compromete la auditoría con varios frentes: la empresa, sus socios y sus usuarios.
Añadamos a la anterior el revisor fiscal y el revuelto resultará aún más complejo. ¿Cómo entender que se deba contratar un auditor de gestión cuando ya se tiene revisor fiscal, quien de acuerdo con el Pronunciamiento número 7 del Consejo Técnico de la Contaduría Pública debe realizar una auditoría de gestión? Razón no falta a quienes sostienen que el revisor puede asumir dicha auditoría56.
Para entender mejor de qué se trata una auditoría de gestión y resultados nos remitimos a las siguientes expresiones de la Superintendencia de Servicios Públicos:
“Superintendencia de Servicios Públicos
CIRCULAR EXTERNA NÚMERO 5 DE 1997
“Por la cual se fija la metodología de verificación y evaluación integral que deben seguir las auditorias externas frente al control de gestión y resultados que realizan a las empresas de servicios públicos y que están obligadas a suministrar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
El Superintendente de Servicios Públicos, teniendo en cuenta que los artículos 51 y 53 de la Ley de Servicios Públicos, determinan el funcionamiento de las auditorias externas en las empresas de servicios públicos domiciliarios, y que éstas tienen la obligación de presentar a la Superintendencia de Servicios Públicos, una evaluación del manejo integral de la empresa; y que es tarea prioritaria de esta entidad establecer una metodología única de evaluación integral a las empresas por parte de las auditorias externas de gestión y resultado, sobre la base de un control de gestión y resultados, entendido como un proceso que dentro de las directrices de planeación estratégica, busca que las metas sean congruentes con las previsiones.
Metodología de verificación y evaluación integral por las auditorias externas de gestión y resultados a las empresas de servicios públicos
Esta metodología está dirigida a las firmas de auditorias externas de gestión y resultados con el fin de estandarizar las actividades claves sobre las cuales deberán informar a la superintendencia y ésta a su vez verificar, validar e informar sobre el estado del cumplimiento de la gestión de las empresas de servicios públicos.
Para el desarrollo de esta metodología se debe contemplar el contexto integral y sistémico de la arquitectura organizacional, la viabilidad financiera y los planes de gestión y resultados los cuales constituyen la herramienta que permite desarrollar el control de la gestión empresarial, especialmente para el que deben ejercer las auditorias externas de gestión y resultados basados en la planeación estratégica.
Con el propósito de efectuar una evaluación integral de las empresas de servicios públicos, las auditorias externas de gestión deberán considerar los siguientes aspectos más los que a su criterio crea conveniente:
Las auditorias externas deberán enviar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la evaluación del manejo de la empresa bajo los parámetros y metodología señalada en la presente circular, con fecha de corte 31 de diciembre de 1996. El plazo de presentación y remisión del informe ante la superintendencia es el 30 de abril del presente año.
Con base en lo anterior anexo a la presente circular se encuentran los formatos a los cuales deben ceñirse la información a suministrar las auditorias externas.”
 Auditoría de calidad
Dispuso el Ministerio de Salud:
Resolución número 3112 de 1998
“Por la cual se adoptan las normas sobre buenas prácticas de manufactura para productos cosméticos”.
(...) 9.3. Auditoría de calidad
Las auditorias se deben efectuar de manera detallada e independiente, regularmente o cuando se soliciten, y las deben llevar a cabo personas competentes especialmente designadas. Estas auditorias pueden tener lugar bien en el sitio, o bien sea fuera del sitio de producción, en el punto de fabricación o de ubicación de los proveedores o los subcontratistas. Deben referirse al sistema de calidad en general. (...)”
Resolución número 3131 de 1998
“(...) 14. Auditoría de la calidad.
Se propone complementar la autoinspección con una auditoría de calidad, que consiste en un examen y evaluación de todo o parte del sistema de calidad, con el propósito específico de mejorarlo. Por lo general, la auditoría de la calidad se encarga a especialistas independientes ajenos a la compañía o bien a un equipo designado por la administración específicamente con ese fin. Dicha auditoría puede extenderse también a los proveedores y contratistas.
(...) 14.2. Auditoría interna de calidad. Tiene como propósito verificar si las actividades relacionadas con la calidad están conformes con lo especificado en el sistema de aseguramiento y control de la calidad. Estas actividades las desarrolla personal de la empresa.
Las acciones correctivas después de una auditoría interna deben documentarse. (...)”.
 Auditoría de sistemas
“ART. 44.—Las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos contratarán la auditoría de sistemas y de su manejo contable con personas naturales o jurídicas.”
Resolución número 400 de 1995, Superintendencia de Valores
“(...) ART. 4.1.1.1.—Autorización. Se autoriza el funcionamiento de sistemas centralizados de operaciones en el mercado público de valores, siempre y cuando el respectivo sistema cumpla las siguientes condiciones:
(...) 2. Deberá contar con un reglamento de operaciones. Dicho reglamento y sus reformas deben ser sometidos a la aprobación previa de la Superintendencia de Valores.
Dicho reglamento deberá propender por el orden, la seguridad, la transparencia y buen funcionamiento del sistema, para lo cual deberá regular por lo menos los siguientes aspectos:
(...) 2.11. Las reglas de auditoría a las cuales se deberá someter el sistema, las que deben incluir la contratación de una auditoría externa de sistemas. (...)”.
Resolución número 225 de 1998
“(...) ART. 19.—Auditoría. El sistema contará con una auditoría externa de sistemas, la cual deberá verificar periódicamente el funcionamiento para constatar su correcta operación frente a las especificaciones técnicas, operativas y de seguridad, respecto del programa y de los equipos, y rendir informes al administrador. Dichos informes estarán a disposición de la Superintendencia de Valores. (...)”.
La Circular Básica Jurídica de la Superintendencia Bancaria, al ocuparse de la “Seguridad en transacciones financieras realizadas mediante la utilización de Tarjetas Crédito y Débito a través de Cajeros Automáticos, Puntos de Servicios en establecimientos comerciales y oficinas de las instituciones financiera” supone la existencia de una auditoría de sistemas.
 Auditoría financiera
Mediante la Ley 190 de 1995, la cual en este aspecto aún no ha sido reglamentada, se determinó:
“IV. Sistemas de control
a) Control sobre entidades sin ánimo de lucro
El gobierno podrá expedir normas con el objeto de que tal auditoría contribuya a detectar y revelar situaciones que constituyan prácticas violatorias de las disposiciones o principios a que se refiere la presente ley.”
 Auditoría preventiva de actividades delictivas
DECRETO NÚMERO 1872 DE 1992
“Por el cual se interviene la actividad de las instituciones vigiladas por las superintendencias Bancaria y de Valores”.
en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las que confiere el artículo 50 transitorio de la Constitución Política, y
Que la actividad que desarrollan las instituciones sometidas al control y vigilancia de las superintendencias Bancaria y de Valores es de interés público;
Que es deber de todos los habitantes denunciar a las autoridades los hechos punibles de que tengan conocimiento y cuya investigación pueda iniciarse de oficio y, en general, colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia;
Que a través de las operaciones que realizan las instituciones sometidas a la vigilancia de las superintendencias Bancaria y de Valores pueden canalizarse recursos o dineros que provengan de la ejecución de actividades delictivas;
Que la costumbre de la “reserva bancaria” no puede constituir una protección de conductas criminales, abusivas o contrarias a la buena fe que ha de regir el tráfico mercantil, ni encubrir información que pueda facilitar la labor de la administración de justicia;
Que es necesario prevenir situaciones que puedan derivar en pérdida de confianza pública en el sistema financiero si las instituciones que a él pertenecen resultan comprometidas o se determina su participación en el uso, manejo, aprovechamiento o inversión de dinero y recursos provenientes de actividades delictivas,
ART. 1º—Obligación de control a actividades delictivas. Las instituciones sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria estarán obligadas a adoptar medidas de control apropiadas y suficientes, orientadas a evitar que en la realización de sus operaciones puedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas, o para dar apariencia de legalidad a las actividades delictivas o a las transacciones y fondos vinculados con las mismas.
ART. 2º—Mecanismos de control. Para los efectos del artículo anterior, esas instituciones deberán adoptar mecanismos y reglas de conducta que deberán observar sus representantes legales, directores, administradores y funcionarios, con los siguientes propósitos:
a) Conocer adecuadamente la actividad económica que desarrollan sus clientes, su magnitud, las características básicas de las transacciones en que se involucran corrientemente y, en particular, la de quienes efectúan cualquier tipo de depósitos a la vista, a término o de ahorro, o entregan bienes en fiducia o encargo fiduciario; o los depositan en cajillas de seguridad;
d) Reportar de forma inmediata y suficiente a la Fiscalía General de la Nación, o a los cuerpos especiales de policía judicial que ésta designe, cualquier información relevante sobre manejo de fondos cuya cuantía o características no guarden relación con la actividad económica de sus clientes, o sobre transacciones de sus usuarios que por su número, por las cantidades transadas o por las características particulares de las mismas, puedan conducir razonablemente a sospechar que los mismos están usando a la entidad para transferir, manejar, aprovechar o invertir dineros o recursos provenientes de actividades delictivas, y
PAR. 1º—Para efectos de implantar los mecanismos de control a que se refiere este artículo, las entidades vigiladas deberán diseñar y poner en práctica procedimientos específicos, y designar funcionarios responsables de verificar el adecuado cumplimiento de dichos procedimientos.
PAR. 2º—Las entidades y sus funcionarios no podrán dar a conocer a las personas que hayan efectuado o intenten efectuar operaciones sospechosas, que han comunicado a la Fiscalía General de la Nación información sobre las mismas, y deberán guardar reserva sobre dicha información.
ART. 3º—Alcance y cobertura del control. Los mecanismos de control y auditoría de que trata el artículo anterior podrán versar exclusivamente sobre las transacciones, operaciones o saldos cuyas cuantías sean superiores a las que se fijen como razonables y suficientes. Tales cuantías se establecerán en el mecanismo que adopte cada entidad atendiendo al tipo de negocios que realiza, amplitud de su red, los procedimientos de selección de clientes, el mercadeo de sus productos, capacidad operativa y nivel de desarrollo tecnológico.
ART. 4º—Adopción de mecanismos de control. Los mecanismos de control y auditoría que adopten las instituciones deberán ser informados a la Superintendencia Bancaria a más tardar el 30 de diciembre de 1992. Este organismo podrá en cualquier tiempo formular observaciones a las instituciones cuando juzgue que los mecanismos adoptados no son suficientes para los propósitos indicados en el artículo segundo, a fin de que éstas introduzcan los ajustes correspondientes. Cualquier modificación a los mecanismos adoptados deberá ser informada a la Superintendencia Bancaria para evaluar su adecuación a los propósitos anotados.
ART. 5º—Sanciones. El incumplimiento de lo dispuesto en los artículos anteriores por la no adopción o aplicación de los mecanismos de control dará lugar a la imposición de las sanciones administrativas correspondientes, sin perjuicio de las consecuencias penales a que hubiere lugar.
(...) ART. 9º—Aplicación a entidades vigiladas por la Superintendencia de Valores. Las obligaciones de que tratan los artículos 1º a 5º y 7º del presente decreto se aplicarán también a las sociedades comisionistas y administradoras de fondos de inversión, en cuyo caso la Superintendencia de Valores tendrá las facultades que tales normas le otorgan a la Superintendencia Bancaria.
Tratándose de comisionistas de bolsa, los mecanismos de control de que trata este decreto se podrán adoptar por medio de las respectivas bolsas de valores, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 5º.
ART. 10.—Este decreto rige desde el 1º de diciembre de 1992.”.
Auditoría ambiental
La creciente conciencia sobre la necesidad de proteger y conservar el medio ambiente ha provocado movimientos sociales notables, partidos políticos “verdes”, una industria “ecológica” y una abundante legislación sobre la materia. Papel importante está jugando el establecimiento de compromisos en materia de comercio exterior que tienden a introducir barreras contra los productos no ecológicos.
En el ámbito de la Unión Europea, conviene resaltar la “Resolución del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 1 de febrero de 1993, sobre un Programa comunitario de política y actuación en matera de medio ambiente y desarrollo sostenible - Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible” publicada en el Diario Oficial número C 138 de 17/05/1993 P. 0001 – 0004, programa dentro del cual se lee:
“(...) Una cuarta categoría de instrumentos de mercado que hay que desarrollar en la Comunidad es la auditoría ecológica. Este instrumento debería considerarse, en primera instancia, como una herramienta de gestión interna que habría de dar indicaciones sobre la adecuación de la gestión de recursos, incluyendo el uso de materias primas, el consumo de energía, los niveles de productividad y los residuos. Su finalidad sería señalar las zonas de riesgo, indicar el rendimiento en lo que respecta a la prevención de riesgos y la gestión así como los niveles de seguridad y salud en el lugar de trabajo. A los accionistas, los inversores, las entidades financieras y las aseguradoras, estas auditorias basadas en los recursos les proporcionarían un indicador del rendimiento de la misma importancia que los informes contables tradicionales. Para la administración pública y el público general, las auditorias ambientales proporcionarían un indicador tanto de rendimiento como de cumplimiento, el cual daría un empuje a la confianza general de la población.(...)”.
La profesión contable internacional no está ajena de esta moderna tendencia mundial. En http://www.ifac.org/StandardsAndGuidance/DiscussionPapers/IAPC/AuditProfessionEnvironment/index.htlm puede verse el documento titulado “The Audit Profession and the Environment”.
En Colombia, el Instituto Colombiano de Normas Técnicas, ICONTEC, se ha pronunciado al respecto. ISO emitió la serie de normas 14000 que se ocupa ampliamente de esta materia.
Por ahora, la auditoría ambiental es preocupación de los exportadores e importadores. Pero seguramente en poco tiempo será cuestión que incumba a todos. Así, por ejemplo, el Decreto número 3110 de diciembre 30 de 1997, “Por el cual se reglamenta la habilitación y la prestación del servicio público de transporte ferroviario”, dispuso:
“(...) ART. 12.—Al iniciar el tercer año de operación, la empresa de transporte ferroviario deberá presentar las certificaciones de conformidad con las normas ISO 9000 de aseguramiento de la calidad, las normas de gestión ambiental ISO 14000 o EMAS, BS 7750. (...)”.
 Reflexión final de este aparte
La imposición de otras auditorias es sin duda una forma indirecta de afirmar que la revisoría fiscal tradicional, basada en la auditoría financiera, ha dejado de ser suficiente. Más adelante me referiré al esfuerzo de re-conceptualizar la revisoría fiscal como una auditoría integral. Con esto se quiere responder a la problemática y, de alguna manera, impedir la pérdida evidente de importancia de un modelo que se está quedando atrás. ¿Qué va a suceder finalmente? Es difícil predecirlo. Hasta el momento en el sector privado no ha ganado espacio legislativo un modelo integral de supervisión obligatoria, al paso que sí continúa prosperando la imposición adicional de otras auditorias. Esos son los hechos. Pero los imperativos de la sinergia y de la economía pueden llegar a considerar mejores los modelos integrales.