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Timestamp: 2019-01-17 00:26:40
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Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 33', 'artículo 68', 'artículo 1', 'artículo 46', 'artículo 62', 'artículo 65', 'artículo 65', 'artículo 65', 'artículo 65', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 41', 'artículo 65']

Obligatoriedad y efectivo cumplimiento de las sentencias - Autora María Celeste Fernandez Director
Obligatoriedad y efectivo cumplimiento de las sentencias
La cuestión de los alcances y la obligatoriedad que las sentencias de los tribunales internacionales tienen para los Estados ha sido objeto de profundos debates en el ámbito del derecho internacional público, y hasta el día de hoy genera divergencias doctrinarias y judiciales. A grandes rasgos, la discusión se centra en la relación existente entre el derecho interno y derecho internacional y en el juego entre el principio de soberanía de los Estados y la facultad de los tribunales internacionales de imponerles a éstos sus decisiones. La soberanía de los Estados constituye un principio básico del derecho internacional público, que sirve de base y fundamento a otros, como el de igualdad de todos los Estados y el de no injerencia en sus asuntos internos. Es justamente gracias a su condición de soberanos que éstos tienen la libertad de asumir compromisos internacionales o no hacerlo. Ningún Estado puede ser obligado a pertenecer a la OEA o al Consejo de Europa, ni a ninguna otra organización internacional.
Ello implica que, a partir del momento en que decide comprometerse internacionalmente mediante la firma de un tratado, el Estado queda obligado internacionalmente a respetarlo de buena fe en virtud del principio pacta sunt servanda y, por lo tanto, no podría invocar válidamente su condición de soberano para eludir sus obligaciones internacionales, entre ellas el cumplimiento de la sentencia que lo condenó. Así lo establecen los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969). La soberanía de los Estados se visualiza en la libertad de asumir compromisos internacionales o no, y no en la facultad de incumplirlos una vez que se han contraído.
Pero además de este fundamento genérico, se encuentran en la CADH y en el CEDH disposiciones específicas relativas a la obligatoriedad de las sentencias de la Corte IDH y del TEDH.
En primer lugar, el artículo 1.1 de la CADH, que se refiere genéricamente al deber que tienen los Estados de respetar y garantizar a toda persona sujeta a su jurisdicción el libre y pleno ejercicio de los derechos consagrados en la Convención. Ello implica el deber de acatar las sentencias en las cuales la Corte IDH le impone la obligación de reparar el daño causado, ya que a ella y a la Comisión les está reservada la interpretación y aplicación la CADH (artículo 33).
Pero por si esta disposición no era suficiente, se ha incluido una otra que se refiere de manera aún más específica a este aspecto. En efecto, el artículo 68.1 establece que: “Los Estados partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes.”
En 1985, la Corte IDH expresó en una de sus opiniones consultivas que “no escapa a la Corte que un Estado contra el cual se ha entablado un proceso ante la Comisión podría preferir que la denuncia no fuera resuelta por la Corte en uso de su competencia contenciosa para evadir así el efecto de sus sentencias que son obligatorias, definitivas y ejecutables según los artículos 63, 67 y 68 de la Convención (…).”134
Por su parte, el artículo 1 del CEDH dispone que los Estados miembros se comprometen a respetar los derechos reconocidos por el Convenio, mientras que el artículo 46.1 expresa que: “Las Altas partes contratantes se comprometen a acatar las sentencias definitivas del Tribunal en los litigios en que sean partes”.
Lo hasta aquí expresado muestra que el cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH y del TEDH no es una elección para el Estado condenado, sino que se trata de una obligación jurídica que tienen desde el momento que han ratificado las Convenciones, y en particular en el sistema interamericano, desde el momento en que han consentido la jurisdicción de la Corte IDH, según lo establecido por el artículo 62.3 de la CADH.
Sin embargo, aún reconociendo la exactitud teórica de dicho hasta aquí, en la práctica la situación reviste una mayor complejidad. No es posible desconocer que los Estados muchas veces se amparan en su soberanía y la utilizan como pretexto para no cumplir los fallos de estos tribunales. En virtud de ello, se analizarán a continuación cuáles son las herramientas con las que cuenta cada Corte para garantizar el cumplimiento de sus sentencias.
En el sistema interamericano no se ha previsto un organismo específico encargado de supervisar el cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH. Es la propia Corte la que se ha reservado el derecho de llevar a cabo dicha tarea, luego de lo cual informará, conforme lo establece el artículo 65 de la CADH, a la Asamblea General de la OEA los casos de incumplimientos que haya constatado, efectuando las recomendaciones pertinentes. De este modo, corresponde analizar en primer lugar la labor desarrollada por la Corte y luego la de la Asamblea General.
El procedimiento de supervisión ante la Corte no está previsto en los instrumentos que regulan su funcionamiento. La propia Corte ha reconocido que “Ni la Convención Americana, ni el Estatuto y Reglamento de la Corte indican el procedimiento que se deba observar en la supervisión del cumplimiento de las sentencias emitidas por la Corte (…) El tribunal ha realizado tal supervisión por medio de un procedimiento escrito, el cual consiste en que el Estado responsable presenta los informes que le sean requeridos por el Tribunal, y la Comisión Interamericana y las víctimas o sus representantes legales remiten observaciones a dichos informes. Asimismo, en lo que se refiere a la etapa de supervisión del cumplimiento de sentencias, la Corte ha adoptado la práctica constante de emitir resoluciones o enviar comunicaciones al Estado responsable con el objeto de, inter alia, expresar su preocupación por los puntos pendientes de cumplimiento de la sentencia, instar al Estado para que cumpla con las decisiones del Tribunal, solicitarle que suministre información detallada en relación con las providencias tomadas para cumplir con determinadas medidas de reparación, y proporcionarle instrucciones para los efectos del cumplimiento, así como también con el fin de dilucidar aspectos sobre los cuales existe controversia entre las partes, relativos a la ejecución e implementación de las reparaciones”.135
Además, el tribunal interamericano viene celebrando audiencias (públicas o privadas) de supervisión del cumplimiento de sus fallos. Según Ferrer Mac-Gregor ello “constituye una práctica importante, en la medida en que ha permitido a la Corte IDH cumplir con la función jurisdiccional que le señala la Convención Americana y que no culmina hasta en tanto no se cumpla cabalmente y de manera íntegra con todos y cada uno de los aspectos ordenados en la sentencia respectiva. Las audiencias han contribuido a lograr la efectividad de las decisiones de la Corte IDH.”136
La facultad de la Corte de controlar el cumplimiento de sus propias sentencias ha sido seriamente cuestionada en el caso “Baena, Ricardo y otros vs. Panamá”, en la cual el Estado alegó que la supervisión de cumplimiento de la sentencia constituía una “etapa post-adjudicativa” no prevista en la Convención ni en el Reglamento de la Corte, por lo que se trataba de una esfera política ajena a la participación del mencionado Tribunal. Sostuvo asimismo que según el artículo 65 de la CADH, sólo la Asamblea General tiene la función de supervisar el cumplimiento de las sentencias. La Corte respondió a estos argumentos de Panamá al dictar una nueva sentencia específica sobre su competencia, sosteniendo entre otras consideraciones que ella tiene, al igual que todo órgano con funciones jurisdiccionales, el poder inherente a sus atribuciones de determinar el alcance de su propia competencia y que la cláusula facultativa de la jurisdicción obligatoria de la Corte implica para los Estados que la aceptan, aceptar la función de supervisión del tribunal.137 Los argumentos invocados por el Estado panameño no resisten el análisis, sobre todo cuando por sus actos (presentación anterior de informes sobre el cumplimiento de la sentencia, no objeción de la primera resolución dictada en consecuencia, etc.) ya había reconocido tácitamente esta facultad de control. Además, ¿cómo se explicaría el artículo 65 de la CADH si le negáramos esta prerrogativa a la Corte? Difícilmente podría el Tribunal informar a la Asamblea General del incumplimiento si no tiene la facultad de supervisarlo.
Con respecto al rol que cumple la Asamblea General, ya fue mencionado que es informada por la Corte IDH de los incumplimientos que ésta constata. Tal como lo expresa la Corte Interamericana “(…) la labor de la Asamblea General de la Organización de los Estados americanos cuando se le presenta un incumplimiento manifiesto por parte de uno de los Estados de una Sentencia emitida por la Corte Interamericana, es precisamente la de proteger el efecto útil de la Convención Americana y evitar que la justicia interamericana se torne ilusoria al quedar al arbitrio de las decisiones internas de un Estado.”138
Sin embargo, un análisis del artículo 65 permite comprobar que el mecanismo previsto ha quedado algo incompleto. No cabe duda que la Corte puede supervisar el cumplimiento de sus sentencias, y que ante la verificación de un incumplimiento está facultada a informarlo a la Asamblea General. Podría considerarse entonces que esta última es el organismo de ejecución de las sentencias, pero la CADH no la presenta como tal (como sí lo hace el artículo 46.2 del CEDH respecto del Comité de Ministros) y no prevé tampoco las acciones que ésta puede llevar a cabo. Esta “laguna normativa” ha tenido su reflejo en la práctica, ya que si bien han existido casos en los que la Asamblea ha exhortado a los Estados a que brinden a la Corte información sobre el cumplimiento de su sentencias, en otros este mecanismo se ha quedado a mitad de camino, pues si bien la Asamblea fue informada de los incumplimientos constatados, ésta omitió toda diligencia tendiente a revertir la situación.139 Un ejemplo de ello se dio en el marco del caso “Hilaire, Constantine, Benjamin y otros vs. Trinidad y Tobago”, en el cual la Corte IDH solicitó a la Asamblea General que exhortara al Estado a proveer informaciones sobre el cumplimiento de su sentencia, sin obtener resultado alguno.
El sistema europeo, a diferencia del interamericano, prevé específicamente un órgano (distinto del propio tribunal) encargado de controlar la ejecución las sentencias del TEDH: el Comité de Ministros (artículo 46.2 del CEDH).
La conducta de este órgano político intergubernamental no ha sido siempre constante. Según lo expresa Gialdino, antes de 1988, se limitaba al mero registro de las informaciones provistas por el Estado, sin ponerse a examinar si las mismas remediaban efectivamente la violación o no.140 A partir de 1988, adoptó un rol más activo, comenzando a emitir resoluciones provisorias o interlocutorias a través de las cuales analiza las medidas del Estado y si estas no son satisfactorias lo invita a conformarse al fallo del TEDH. Gialdino señala que existen 3 tipos de resoluciones provisorias: las positivas, que toman nota de las medidas adoptadas por el Estado, las que son más bien críticas y las que implican mandamientos o intimaciones (injonctions).141
De modo que, a grandes rasgos, la tarea del Comité consiste en solicitar informaciones a los Estados para luego dictar resoluciones sobre la forma en la que éstos cumplen con su obligación, y eventualmente proponer medidas y fijar una fecha posterior para un nuevo examen. Una tarea que por otra parte es similar a la desarrollada por la Corte IDH, pero muy distante del rol pasivo de la Asamblea General de la OEA.
El hecho de que se haya otorgado esta función al Comité de Ministros no significa que el TEDH no pueda hacer lo propio. En efecto, para disponer la satisfacción equitativa a la que alude el artículo 41, el tribunal debe haberse asegurado que la restitutio in integrum no haya sido garantizada por el Estado, con lo cual éste también participa del control. En efecto en el caso “De Cubber vs. Bélgica”, consideró que las acciones del Estado no habían logrado una reparación íntegra, motivo por el cual concedió una satisfacción equitativa.142 Como se afirmó previamente, se trata de una tarea implícita en la función jurisdiccional.
Más allá de las especificidades de cada sistema, las exhortaciones y resoluciones que pueden adoptar la Corte IDH, la Asamblea General de la OEA, el TEDH y el Comité de Ministros se enfrentan a un problema común: la falta de medios de coerción para forzar a los Estados a cumplir las sentencias contra su voluntad. Esta falta de imperium les impide ejecutar por sí mismos aquello a lo cual el Estado se muestra reticente.
En su voto razonado en el caso “Caesar vs. Trinidad y Tobago”, Ventura Robles manifestó, según las palabras de Antonio Cançado Trindade, que “el fiel cumplimiento o ejecución de sus sentencias es una preocupación legítima de todos los tribunales internacionales. En el sistema europeo de protección, por ejemplo, que cuenta inclusive con un mecanismo de supervisión de ejecución de sentencias de la Corte Europea de Derechos Humanos, por parte del Comité de Ministros del Consejo de Europa (…) la cuestión ha estado siempre en la agenda del referido Consejo. ¿Por qué, en nuestro continente, la OEA no asume su responsabilidad en esta área, aún más por no disponer hasta la fecha de un órgano con función análoga? Al respecto, la Corte Interamericana tiene actualmente una especial preocupación en cuanto a un aspecto del cumplimiento de sus sentencias. Los Estados, por lo general, cumplen con las reparaciones que se refieren a indemnizaciones de carácter pecuniario, pero no sucede necesariamente lo mismo con las reparaciones de carácter no pecuniario, en especial las que se refieren a la investigación efectiva de los hechos que originaron las violaciones, y la identificación y sanción de los responsables, imprescindibles para poner fin a la impunidad con sus consecuencias negativas para el tejido social como un todo”.143
Respecto del sistema europeo, Acosta Alvarado señala, según las palabras de Ripoll Carulla, que “a pesar de la mayor intensidad del control ejercido por el Comité de Ministros en los últimos años, la ausencia de los mecanismos de ejecución forzosa de las sentencias o de sanciones, más allá de la improbable suspensión o expulsión del Estado del Consejo de Europa en virtud de los artículos 3 y 8 del estatuto de la Organización, puede poner en peligro la credibilidad del sistema en los casos extremos en que el Estado se niegue rotundamente a ejecutar las sentencias (caso Loizidou). Por este motivo, sería conveniente reforzar los poderes del Comité y crear un sistema de multas pecuniarias en caso de que los Estados persistan en el incumplimiento de obligaciones jurídicas derivadas de las sentencias”.144
En la práctica, es la Corte IDH la que presenta mayores inconvenientes para lograr el cumplimiento de sus sentencias, situación que se ve agravada por el rol pasivo de la Asamblea General. En el sistema interamericano, un caso no puede ser definitivamente cerrado hasta no lograr el cumplimiento total de la sentencia y la diversidad de medidas que la Corte ordena hace que los casos queden abiertos durante largo tiempo. De este modo, según lo revelan datos estadísticos de 2005, de un total de 75 casos contenciosos que habían sido sometidos a la Corte IDH hasta ese momento, 42 se encontraban en etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia (56%) ya sea porque el Estado en cuestión no había cumplido o lo había hecho sólo parcialmente, mientras que sólo 10 habían logrado archivarse por haber existido cumplimiento total de la sentencia (13,33%).145 En 2013, la Corte IDH emitió 26 resoluciones sobre supervisión de cumplimiento de sentencia, y sólo en 3 afirmó que el Estado había dado cumplimiento total a la misma (11,54%), siendo las restantes resoluciones de cumplimiento parcial o incumplimiento.146
Cabe aquí hacer referencia a casos en los cuales los Estados condenados por la Corte IDH le han manifestado a ésta su decisión de no acatar su sentencia o las medidas provisionales ordenadas por ésta. El primero fue “James y otros vs. Trinidad y Tobago”, en el que el Estado se negó a cumplir con las medidas provisionales que ésta le había ordenado, las cuales estaban destinadas a preservar la vida de 5 personas que habían sido condenadas a muerte. Luego de que Trinidad y Tobago informó que no trataría más el asunto ni con la Comisión ni con la Corte, esta última solicitó a la Asamblea General que se pronunciara de acuerdo con el artículo 65 de la CADH, sin que ésta adoptara acción alguna.
Otras situaciones anómalas se produjeron con el Estado peruano en los ya citados casos “Loayza Tamayo vs. Perú” y “Castillo Petruzzi y otros vs. Perú”. En el primero de ellos, una sala de la Corte Suprema del Perú se arrogó la facultad de revisar las sentencias de la Corte IDH, subordinó la CADH a su Constitución nacional y declaró que siendo que la supervisión del cumplimiento de la sentencia era una competencia que no le había sido asignada por los instrumentos de los que Perú era signatario, la sentencia de reparaciones era inejecutable. En el marco del caso “Castillo Petruzzi y otros vs. Perú”, el Consejo Supremo de Justicia Militar del Perú procedió a revisar la sentencia de la Corte IDH, considerándola arbitraria, equivocada y anticonstitucional, para concluir finalmente que ésta era inejecutable. Este tipo de prácticas no encuentran fundamento en ninguna disposición de derecho internacional, sino que por el contrario, se le oponen de modo manifiesto. Además, ¿cuál es el sentido de aceptar la jurisdicción de la Corte IDH si luego el cumplimiento de sus sentencias queda librado a la voluntad estatal o subordinado a su derecho interno?
Este tipo de casos han dado lugar a propuestas de reformas en el sistema. A título de ejemplo, el juez Cançado Trindade ha propuesto crear un órgano análogo al Comité de Ministros, y el juez Ventura Robles ha sugerido la creación de un grupo de trabajo permanente que evalúe los informes de incumplimiento confeccionados por la Corte, y formule las recomendaciones pertinentes a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, al Consejo Permanente y a la Asamblea General.147
A pesar de estas dificultades, Ventura Robles sostiene que “el alto grado de cumplimiento de las sentencias de la Corte, es uno de los grandes logros del sistema interamericano de protección de los derechos humanos”.148 En su informe anual de 2012, la Corte IDH expresó que “La Corte terminó el año 2012 con 138 casos contenciosos en etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia. Esto no significa, sin embargo, que dichas sentencias estén “incumplidas”. En la mayoría de ellas, por el contrario, parte importante de las resoluciones dictadas sí están cumplidas o se encuentran en proceso de cumplimiento. Al respecto, hay que tomar en cuenta que por la naturaleza compleja de algunas reparaciones dictadas por la Corte -tales como investigaciones judiciales, creación y modificación de normas legales, cambios estructurales o prestaciones de salud- es necesario que el Tribunal mantenga abierta la etapa de supervisión por un tiempo mayor al de otro tipo de reparaciones de implementación menos compleja”.149
También en el sistema europeo se registra un grado elevado (incluso más elevado que en el sistema interamericano) de cumplimiento de las sentencias.150 De hecho el número de casos cerrados se ha ido incrementado notablemente en los últimos años.151
Siendo que los organismos internacionales no tienen imperium para ejecutar por la fuerza sus sentencias, ¿cómo se explica esta realidad? Pues bien, en razón de que el control desarrollado por los órganos jurisdiccionales y políticos de cada sistema tiene una importante fuerza persuasiva y ejerce una fuerte presión política sobre los Estados, ya que sus pronunciamientos influyen la opinión pública y son susceptibles de afectar negativamente sus relaciones con los otros Estados, al extremo de poder ser excluido de la OEA o del Consejo de Europa en los casos de mayor gravedad.