Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/HTML/?uri=OJ:C:2011:254:FULL&from=SK
Timestamp: 2019-10-16 01:36:29+00:00
Document Index: 57759222

Matched Legal Cases: ['čl. 325', 'čl. 1', 'čl. 280', 'čl. 325', 'čl. 4', 'čl. 3', 'čl. 3', 'čl. 3', 'čl. 4', 'čl. 3', 'čl. 4', 'čl. 3', 'čl. 3', 'čl. 3', 'Čl. 5', 'čl. 5', 'čl. 6', 'čl. 7', 'čl. 7', 'čl. 7', 'čl. 1', 'čl. 6', 'čl. 11', 'čl. 11', 'čl. 11', 'čl. 11', 'čl. 12', 'čl. 12', 'čl. 12', 'čl. 6', 'čl. 4', 'čl. 86', 'Čl. 1', 'Čl. 4', 'čl. 11', 'Soud ']

Úřední věstník C 254/2011
doi:10.3000/17255163.C_2011.254.ces
Stanovisko č. 6/2011 (podle článku 325 Smlouvy o fungování Evropské unie) k pozměněnému návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a zrušuje nařízení (Euratom) č. 1074/1999
STANOVISKO č. 6/2011
(podle článku 325 Smlouvy o fungování Evropské unie)
k pozměněnému návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a zrušuje nařízení (Euratom) č. 1074/1999
ÚČETNÍ DVŮR EVROPSKÉ UNIE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 325 odst. 4 této smlouvy,
s ohledem na pozměněný návrh Komise (1),
s ohledem na žádost Evropského parlamentu o stanovisko k výše uvedenému návrhu, kterou Účetní dvůr obdržel dne 13. května 2011,
PŘIJAL NÁSLEDUJÍCÍ STANOVISKO:
Evropský úřad pro boj proti podvodům („OLAF“) byl zřízen v roce 1999 (2). Úřad OLAF je generálním ředitelstvím Komise, ale z hlediska vyšetřování je funkčně nezávislý. Podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 (3) (dále jen „nařízení o úřadu OLAF“) je obecným cílem úřadu OLAF přispívat k ochraně finančních zájmů Unie a jsou mu svěřeny dva hlavní úkoly: jednak provádět správní vyšetřování a jednak poskytovat členským státům pomoc při ochraně rozpočtu Unie před podvody a přispívat k vytváření a rozvoji metod boje proti podvodům i proti jakékoli jiné nedovolené činnosti poškozující finanční zájmy Unie.
Dále Komise pověřila OLAF přípravou jejích legislativních a regulačních iniciativ, které jsou zaměřeny na předcházení podvodům, a jakýmikoliv dalšími provozními činnostmi v oblasti boje proti podvodům, včetně řízení programů financování.
Není možné, aby se úřad při vyšetřování za účelem boje proti podvodům, úplatkářství a jakékoliv nedovolené činnosti poškozující finanční zájmy Unie spoléhal pouze na nařízení o úřadu OLAF. Vždy je nutné vycházet ještě z dalšího právního základu, který úřadu dává pravomoc k vyšetřovacím úkonům ve specifických případech, a to jak u vnějších vyšetřování v členských státech, tak u vnitřních vyšetřování v orgánech, subjektech, úřadech a agenturách EU (4).
OLAF je Komisí pověřen také k tomu, aby vyšetřoval jakékoliv další činy a jednání porušující předpisy EU, včetně závažných porušení povinností souvisejících s výkonem odborné činnosti ze strany zaměstnanců a členů orgánů a subjektů Unie (5). Nařízení o úřadu OLAF se nevztahuje na případy, které nemají dopad na finanční zájmy Unie. Místo toho se tedy OLAF musí spoléhat na článek 86 služebního řádu a/nebo interní rozhodnutí jednotlivých orgánů, v nichž se s takovým vyšetřováním počítá.
Revize nařízení o úřadu OLAF je od roku 2003 (6) nepřetržitě předmětem diskuse. Nyní předkládaný pozměněný návrh je třetím pokusem o úpravu tohoto nařízení. Pro předcházející dva návrhy se nepodařilo získat všeobecnou podporu (7). V červenci 2010 byl vydán diskusní dokument o reformě úřadu OLAF, jehož cílem bylo připravit podklad pro třetí pozměněný návrh (8).
Kromě toho byl předložen také návrh na změnu rozhodnutí Komise (9), který usiloval o zachování současného postavení úřadu OLAF jako generálního ředitelství Komise.
Vyjádření předsedy Komise zformulované v hlavních pokynech k politice (10) požadujících, aby byl OLAF zcela nezávislý na Komisi, zůstalo bez odezvy (11). Naopak návrh rozhodnutí Komise posiluje její roli při výběru generálního ředitele úřadu OLAF a v personální oblasti omezuje pravomoci ředitele úřadu coby orgánu oprávněného ke jmenování (12).
V následujících připomínkách jsou zohledněna doporučení, která Účetní dvůr předložil ve svých předchozích stanoviscích (13), a zjištění z auditu úřadu uvedená ve zvláštní zprávě č. 2/2011 (14).
Účetní dvůr souhlasí s Komisí, že je potřeba zlepšit efektivnost, účelnost a odpovědnost úřadu OLAF a zároveň ochránit jeho nezávislost při vyšetřování (15).
Potřeba zjednodušit a konsolidovat právní předpisy v oblasti boje proti podvodům
Účetní dvůr s politováním konstatuje, že Komise nereagovala na jeho opakovaná doporučení (16) zjednodušit a konsolidovat platné právní předpisy v oblasti boje proti podvodům a vyřešit nedostatky týkající se pravomocí a postupů úřadu v tomto ohledu (17). Jakékoliv takové přepracování předpisů by se mělo týkat nařízení o úřadu OLAF, nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 ochraně finančních zájmů Evropských společenství (18) a nařízení Rady (Euratom, ES) č. 2185/96 ze dne 11. prosince 1996 kontrolách a inspekcích na místě prováděných Komisí za účelem ochrany finančních zájmů Evropských společenství proti podvodům a jiným nesrovnalostem (19).
Pokud předpisy přepracovány nebudou, dojde vzhledem k překrývajícím se, nesourodným či dokonce protichůdným ustanovením, která jsou málo srozumitelná a obtížně se uplatňují, k oslabení právní jistoty (viz také body 22 až 24 a 35).
Potřeba jasně definovat pojem „finanční zájmy Unie“
Účetní dvůr opakuje své doporučení (20) jednoznačně definovat „finanční zájmy Unie“, což je ústřední pojem všech právních předpisů v oblasti boje proti podvodům.
Účetní dvůr kromě toho upozorňuje na judikaturu Evropského soudního dvora (21), kterou byl v roce 2003 odmítnut restriktivní výklad pojmu „finanční zájmy“ na základě definice „nesrovnalosti“ v čl. 1 odst. 2 nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95. Komise však žádnou změnu nařízení s ohledem na tuto judikaturu nenavrhla.
Změnit (22) nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95 je důležité zejména v souvislosti s bojem proti podvodům v oblasti DPH (23). Tyto podvody vážně ohrožují nejen rozpočty členských států, ale také výběr vlastních zdrojů Unie (24).
Potřeba nezávislé kontroly legality probíhajících vyšetřování
Účetní dvůr oceňuje návrh zavést ustanovení o procesních zárukách a bere na vědomí navrhovaný interní kontrolní postup (viz také body 37 až 40). S politováním však konstatuje, že v rámci návrhu Komise nebude možné splnit cíl týkající se zajištění nezávislé kontroly legality probíhajících vyšetřování. Aby taková kontrola plnila svůj účel, musí ji provádět subjekt nebo osoba nezávislá na úřadu OLAF, která je oprávněna vydávat závazná stanoviska. Tato kontrola probíhajících vyšetřování je nutná zejména v případech, kdy dotyčné osoby nejsou o tom, že jsou předmětem vyšetřování, informovány, aby byla zachována důvěrnost vyšetřování.
Potřeba účinné ochrany a rovnocenné ochrany finančních zájmů
Účetní dvůr upozorňuje, že ustanovení bývalého čl. 280 odst. 4 Smlouvy o ES bylo v čl. 325 odst. 4 Smlouvy o fungování Evropské unie přeformulováno a nyní výslovně požaduje, aby Evropský parlament a Rada přijaly opatření nezbytná k zajištění účinné a rovnocenné ochrany finančních zájmů Unie ve všech orgánech, subjektech, úřadech a agenturách Unie. V současné době se vyšetřování úřadu OLAF řídí různými podmínkami, které jsou stanoveny vnitřními rozhodnutími příslušného orgánu, subjektu, úřadu nebo agentury Unie (25). Účetní dvůr sice chápe, že někdy je potřeba přihlížet k povaze některých orgánů, subjektů, úřadů nebo agentur, ale zároveň se domnívá, že tato vnitřní rozhodnutí nemusí být vždy nutně odůvodněná a mohou vést k omezení rozsahu vyšetřovací činnosti úřadu OLAF, což ohrožuje účinnou a rovnocennou ochranu finančních zájmů Unie.
Potřeba jasných pravidel pro vyšetřování vážného porušení povinností v nefinančních záležitostech
Jelikož nařízení o úřadu OLAF vychází z článku 325 Smlouvy o fungování Evropské unie, je jeho působnost omezena na vyšetřování nesrovnalostí, které ohrožují finanční zájmy Unie. Je potřeba stanovit jasná pravidla pro vyšetřování interních případů vážného porušení povinností, které nemá vliv na finanční zájmy Unie, ale podléhá disciplinárnímu a/nebo trestnímu řízení, příp. řízení u Evropského soudního dvora. Stávající právní předpisy jsou v tomto směru velmi kusé a týkají se pouze zaměstnanců, na něž se vztahuje služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie (26). Účetní dvůr se domnívá, že legislativní orgán by měl prozkoumat, jaké možnosti dává Smlouva, aby bylo zaručeno, že všechny případy vážného porušení povinností budou náležitě vyšetřeny.
Potřeba zachovat výstižnost, jasnost a konzistentnost nařízení
Podle názoru Účetního dvora se v navrhovaných změnách jako celku nepodařilo zajistit, aby ustanovení nařízení o úřadu OLAF byla co nejvýstižnější, nejjasnější a nejkonzistentnější. Jako příklad lze uvést používání pojmů „úřad“ a „generální ředitel úřadu“, které se zdá být nahodilé (27) a navíc je zkomplikováno zavedením zvláštních ustanovení o pověření jiných zaměstnanců úřadu výkonem povinností generálního ředitele. Jiným příkladem je nekonkrétní formulace navrhovaného nového čl. 4 odst. 6, v němž se v souvislosti s případy, kdy je orgán či instituci nutné informovat o vyšetřování jejího nejvyššího vedení nebo politické úrovně, stanoví, že úřad „využije vhodných alternativních cest k podání informací“.
Specifické připomínky
Priorita vyšetřování jako hlavní funkce úřadu
Účetní dvůr doporučuje, aby v novém znění článku 1 nařízení o úřadu OLAF byla zřetelně zdůrazněna přednost hlavní funkce úřadu, kterou je vyšetřování, před jeho ostatními úkoly. Pro účinné fungování úřadu je zcela rozhodující, aby větší část jeho zdrojů byla přidělena na vyšetřovací činnosti.
Potřeba vyjasnit hlavní pojmy
Účetní dvůr vítá záměr definovat v novém znění článku 2 některé hlavní pojmy. Návrh je však neúplný, protože vymezuje pouze pojmy „správní vyšetřování“, „dotčená osoba“ a „služební řád“. Měl by obsahovat také definice ostatních základních termínů, jako je „podvod“, „úplatkářství“, „závažný trestný čin“, „nesrovnalost“, „příslušný orgán členského státu“, „přímo dotčený“, „nepřímo dotčený“, „svědek“, „informátor“, „výslech“ a „prohlášení“, nebo odkazovat na právní texty, v nichž tyto definice již existují (28). V nařízení by se také mělo uvádět, jak chápat „správní vyšetřování ve členském státě“, a měla by se používat odlišná terminologie pro situace, kdy prvotní obvinění osoby nebylo možné prokázat (29).
Účetní dvůr upozorňuje, že definice „správního šetření“ v navrhovaném článku 2 není konzistentní s navrhovaným zněním čl. 3 odst. 2. Článek 2 omezuje úkoly úřadu OLAF na to, aby označil vyšetřované činnosti za nedovolené (30). Úřad není povinen zjišťovat, zda k nesrovnalosti došlo úmyslným jednáním nebo opomenutím. Podle čl. 3 odst. 2 by měl OLAF zjišťovat, zda nedošlo k podvodu, úplatkářství či jakékoliv jiné nedovolené činnosti. To tedy znamená, že by OLAF vyšetřoval odpovědnost fyzických osob, které nenáleží k orgánům, subjektům, úřadům nebo agenturám EU, za činy, jež by mohly vyústit v trestní sankci.
Potřeba změnit nařízení (Euratom, ES) č. 2185/96
Stávající článek 3 nařízení o úřadu OLAF uvádí, že pro účely vnějšího vyšetřování vykonává úřad pravomoc svěřenou Komisi nařízením (Euratom, ES) č. 2185/96 provádět kontroly a inspekce na místě u hospodářských subjektů. Navrhovaný nový čl. 3 odst. 2 a navrhovaná změna čl. 4 odst. 3 rozšiřují uplatnění postupů dle nařízení (Euratom, ES) č. 2185/96 na několik situací, s nimiž stávající znění nařízení nepočítá (31).
Zároveň navrhovaný nový čl. 3 odst. 2 omezuje kontroly a inspekce na místě na případy týkající se neoprávněných výdajů, zatímco nařízení (Euratom, ES) č. 2185/96 se vztahuje také na případy nesrovnalostí, které vedou ke ztrátě příjmů plynoucích z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Unie.
Vzhledem k tomu, že se nenavrhuje ani přepracování právních předpisů v oblasti boje proti podvodům (viz výše bod 11), ani jiná změna nařízení (Euratom, ES) č. 2185/96, čtenáři daného nařízení nebude jasné, že se vztahuje také na jiné účely a podmínky než ty, které jsou v něm uvedeny. Jak Účetní dvůr uvedl ve svém stanovisku č. 7/2006 (32), tato skutečnost je v rozporu s interinstitucionální dohodou ze dne 22. prosince 1998 o společných pokynech k redakční kvalitě právních předpisů Společenství, podle nichž se při redakci aktu musí brát ohled na osoby, na něž se má akt vztahovat, aby mohly jednoznačně zjistit svá práva a povinnosti (33). Pokud o přepracování nepanuje shoda, měla by Komise v souladu s článkem 19 dohody navrhnout následné změny nařízení (Euratom, ES) č. 2185/96.
Zintenzivnění spolupráce s příslušnými orgány členských států
Účetní dvůr zdůrazňuje, že čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii požaduje, aby členské státy činily veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z aktů orgánů Unie. Účetní dvůr si bere na vědomí navrhovaný nový čl. 3 odst. 3, jehož účelem je zajistit, aby byl zaměstnancům úřadu OLAF umožněn přístup ke všem informacím a dokumentům týkajícím se skutečností, které jsou předmětem šetření a jsou nezbytné pro efektivní a účelné provádění kontrol a inspekcí na místě, a to za stejných podmínek jako příslušným orgánům tohoto členského státu a v souladu s vnitrostátními předpisy. Účetní dvůr chápe, že tento požadavek se týká nejen informací a dokumentů, které mají k dispozici hospodářské subjekty (34), ale také veškerých takových informací, které mají k dispozici orgány a subjekty podílející se na sdíleném řízení prostředků Unie.
Navrhuje se nový čl. 3 odst. 4, podle něhož členské státy určí koordinační službu pro boj proti podvodům, jejímž úkolem bude zajišťovat efektivní spolupráci a výměnu informací s úřadem. Lepší koordinace je sice vítaná, ale obtíže, s nimiž se úřad potýká při kontrolách a inspekcích na místě v oblasti přímých výdajů, nevyřeší. Problém v této konkrétní oblasti spočívá v tom, že ne všechny členské státy zřídily orgány, které by OLAF při jeho vyšetřovacích opatřeních účinně podporovaly (35), nebo těmto orgánům neposkytly nezbytné pravomoci. Účetní dvůr doporučuje změnit navrhovaný nový čl. 3 odst. 3 tak, aby na jeho základě mohla být během kontrol a inspekcí prováděných úřadem OLAF poskytována úřadu pomoc ze strany příslušných donucovacích orgánů (36).
Vyjasnění významu služebního řádu pro vnitřní vyšetřování
Účetní dvůr doporučuje, aby změněný článek 4 o vnitřním vyšetřování obsahoval vzhledem k jeho významu pro vnitřní vyšetřování, která úřad provádí, jasný odkaz na služební řád. Článek 22a služebního řádu vyžaduje, aby byl úřadu OLAF předán veškerý důkazní materiál týkající se skutečností, které vedou k domněnce, že mohlo dojít k protiprávní činnosti poškozující zájmy Společenství, včetně podvodu nebo korupce, a příloha IX služebního řádu stanoví pravidla pro správní vyšetřování s ohledem na zahájení disciplinárního řízení.
Předcházení nejasnostem při zahájení vyšetřování
Navrhovaný článek 5 o zahájení vyšetřování obsahuje komplikovaná a nejasně zformulovaná ustanovení. Čl. 5 odst. 1 by mohl být vykládán tak, že úřad se může rozhodnout, že ani v případě dostatečně závažného podezření z podvodu, úplatkářství nebo jiné nedovolené činnosti poškozující finanční zájmy nebude v orgánech, subjektech, úřadech a agenturách EU takové podezření vyšetřovat.
Kromě toho se mění odstavce 4 a 5 článku 5, které doplňují postupy podle článků 22a a 22b služebního řádu v případech, kdy zaměstnanec poskytne úřadu informace týkající se podvodu nebo nesrovnalosti. V zájmu větší jasnosti by bylo vhodnější navrhnout takovou změnu spíše ve služebním řádu, mimo jiné také s přihlédnutím k tomu, že jeho působnost je širší než působnost nařízení o úřadu OLAF (viz bod 4).
Urychlení prvotního posouzení žádosti a následného vyšetřování
Účetní dvůr vítá navrhované nové znění čl. 5 odst. 4, podle něhož je generální ředitel úřadu povinen přijmout rozhodnutí o zahájení nebo nezahájení vyšetřování do dvou měsíců ode dne, kdy byla úřadu doručena žádost některého z orgánů, subjektů, úřadů nebo agentur Unie či z členského státu. Účetní dvůr doporučuje stanovit maximální období pro posouzení žádostí také u případů, kdy úřad obdrží podnět z jiného zdroje.
Nové znění čl. 6 odst. 6 stanoví, že pokud se zjistí, že vyšetřování nelze ukončit do dvanácti měsíců od jeho zahájení, úřad pravidelně každých šest měsíců informuje dozorčí výbor o souvisejících důvodech; v současnosti se tyto informace předkládají pouze v devítiměsíčních intervalech. Znění nového ustanovení není jednoznačné, a bylo by jej možné vykládat tak, že dozorčí výbor by měl být poprvé informován po 18 měsících.
Aby bylo řešení otázky dlouhého trvání vyšetřování ze strany úřadu OLAF (37) účinnější, bylo by vhodné stanovit standardní dobu pro vyšetřování na dvanáct měsíců s možností dalšího prodloužení v délce šesti měsíců, o němž rozhoduje ředitel úřadu po oznámení této skutečnosti dozorčímu výboru (38).
Posílení procesních záruk
Navrhovaný čl. 7a odst. 2 o procesních zárukách upravuje výslech svědků a dotčených osob. Mělo by v něm být uvedeno, že vyslýchaný má právo odmítnout potvrdit záznam z výslechu, který úřad vyhotovil. Dále by mělo být výslovně stanoveno, zda jsou osoby, které nenáleží k orgánům, subjektům, úřadům nebo agenturám EU, povinny přijmout výzvu k výslechu nebo podepsat záznam z výslechu. A konečně před záznamem prohlášení v rámci kontrol na místě by vyslýchanému měla být sdělena jeho práva; vyslýchaný by také měl dostat přístup k záznamu svého prohlášení, který úřad pořídil.
Podle názoru Účetního dvora by navrhovaný čl. 7a odst. 4 neměl umožňovat výjimky z pravidla, že při výslechu s vyšetřovateli úřadu mají dotčené osoby právo vyjadřovat se v některém z úředních jazyků Unie podle vlastního výběru.
Účetní dvůr bere na vědomí, že navrhované znění čl. 7a odst. 4 umožňuje více využívat možnost odložit splnění povinnosti vyzvat dotčenou osobu, aby podala připomínky. Podle navrhovaného znění může generální ředitel takto rozhodnout při splnění dvou podmínek: pokud se použijí vyšetřovací postupy, které spadají do pravomoci vnitrostátního soudního orgánu, a v případech, „kdy je to nezbytné k zachování důvěrnosti vyšetřování“. Toto znění není v souladu s čl. 1 odst. 2 přílohy IX služebního řádu, který je v tomto ohledu restriktivnější a tuto možnost vyhrazuje pouze pro případy „vyžadující naprosté utajení“.
Pokud se OLAF rozhodne odložit slyšení, je jeho vyšetřovatelům mnohdy znemožněno vyzvat dotčené osoby o jejich vyjádření, dokud probíhá řízení vnitrostátního soudního orgánu. V důsledku toho OLAF nemůže případ uzavřít, a to dokonce ani v situacích, kdy žádné další vyšetřování nemusí již provádět. Takové situace jsou v rozporu s požadavky čl. 6 odst. 5 nařízení o úřadu OLAF, aby vyšetřování probíhalo bez přerušení, a je proto potřeba doplnit patřičná ustanovení, která by tuto otázku vyřešila.
Vnitřní kontrolní postup
Nový článek 7b upravuje případy vnitřního kontrolního postupu na žádost jakékoliv fyzické osoby, jíž se vyšetřování úřadu OLAF týká, v souvislosti s dodržením procesních záruk vyšetřovateli úřadu. Článek uvádí, že osoba nebo osoby pověřené kontrolním postupem nebudou při výkonu svých povinností přijímat od nikoho žádné pokyny, a že pokud se domnívají, že opatření přijatá generálním ředitelem ohrožují jejich nezávislost, mohou o tom informovat dozorčí výbor.
Účetní dvůr se nicméně domnívá, že požadovaná úplná nezávislost této pozice není zaručena, protože osoby pověřené kontrolním postupem zůstávají podřízeny generálnímu řediteli. Není také jasné, zda a kdy dozorčí výbor obdrží kopie stanoviska, které osoba pověřená kontrolním postupem u daného případu předložila generálnímu řediteli, a kopii odůvodněné odpovědi, která se zasílá dotčené osobě.
Podle návrhu by se kontrolní postup zahajoval pouze na žádost dotčené osoby. Netýkal by se případů, kdy dotčené osoby nevědí, že je OLAF vyšetřuje, protože v zájmu utajení vyšetřování o tom nebyly ještě informovány.
Účetní dvůr místo toho navrhuje vytvořit pozici kontrolora. Neměl by být jmenován generálním ředitelem ani mu být podřízen. Úkolem kontrolora by bylo nejen vydávat závazná stanoviska na žádost dotčených osob, ale měl by mít pravomoc vydávat tato stanoviska ve všech případech, kdy generální ředitel počítá s předáním informací vnitrostátním soudním orgánům, nebo kdy vyšetřování trvá déle než dva roky. Za tímto účelem by kontrolor měl mít úplný přístup k příslušné spisové dokumentaci úřadu OLAF. Svá stanoviska by adresoval jak generálnímu řediteli, tak dozorčímu výboru.
Spolupráce s Eurojustem, Europolem a mezinárodními organizacemi
Navrhovaný článek 10a zavádí ustanovení o spolupráci úřadu s Eurojustem, Europolem a mezinárodními organizacemi. Povinnost úřadu OLAF informovat Eurojust o podezření ze závažného trestného činu v podobě podvodu, úplatkářství nebo jakékoliv jiné nedovolené činnosti je popsána velmi neurčitě. Účetní dvůr doporučuje stanovit objektivní kritéria umožňující určit vhodné případy, u kterých je potřeba spolupracovat, podobně jako je tomu v „Praktické dohodě o spolupráci mezi Eurojustem a Evropským úřadem pro boj proti podvodům“ (39).
Vyjasnění role dozorčího výboru
Pokud jde o navrhované změny článku 11 o dozorčím výboru, Účetní dvůr vítá návrh, aby výbor v budoucnosti monitoroval fungování výměny informací mezi úřadem a orgány, subjekty, úřady a agenturami. Účetní dvůr doporučuje zahrnout do tohoto monitorování také výměnu informací mezi úřadem a orgány členských států, včetně výměny informací prostřednictvím Eurojustu.
Podle navrhovaného nového čl. 11 odst. 1 by míra přístupu dozorčího výboru k informacím o vyšetřování a spisové dokumentaci úřadu OLAF téměř výlučně závisela na uvážení generálního ředitele úřadu. Účetní dvůr doporučuje jasně uvést, že výbor potřebuje mít přístup ke spisové dokumentaci úřadu OLAF, aby mohl odhalit případy ovlivňování nezávislosti úřadu.
Aby byla posílena nezávislost dozorčího výboru, Účetní dvůr doporučuje v čl. 11 odst. 6 uvést, že sekretariát dozorčího výboru musí jednat výhradně v souladu s pokyny dozorčího výboru a nezávisle na úřadu OLAF a nesmí být jmenován generálním ředitelem ani mu být podřízen (40).
Účetní dvůr doporučuje zohlednit rozsudek Soudu prvního stupně z července 2008 (41), podle kterého je důležitým úkolem dozorčího výboru chránit práva osob, které jsou úřadem OLAF vyšetřovány. Účetní dvůr konstatuje, že není pravděpodobné, že by se úloha výboru v tomto ohledu snížila, protože podle navrhovaného nového čl. 11 odst. 7 již generální ředitel úřadu nebude (42) mít povinnost informovat výbor o případech, které vyžadují předat informace soudním orgánům členského státu před tím, než jsou zaslány. Podle názoru Účetního dvora by toto mohlo být vyváženo zavedením pozice kontrolora, který by výboru podával zprávy (viz bod 40).
Postup „výměny názorů“ může oslabit nezávislost vyšetřování
Navrhovaný nový článek 11a zavádí pravidelnou výměnu názorů na politické úrovni, jejímž cílem je diskutovat o vyšetřovací politice úřadu, a v čl. 11a odst. 4 zavazuje úřad k tomu, aby podnikl „kroky, které jsou vhodné s ohledem na stanoviska vyjádřená při výměně názorů“. Tento postup by mohl být vnímán jako oslabování nezávislosti generálního ředitele při určování a definování priorit úřadu při vyšetřování (43). Navíc by mohl začít v podstatě plnit roli jakési správní rady úřadu, aniž by přitom byly jasně stanoveny povinnosti těch, kteří se tohoto procesu účastní, nebo procedurální rámec.
Pokud je smyslem navrhovaného nového článku 11a dosáhnout většího zapojení všech orgánů do fungování úřadu, lepším řešením by bylo přeměnit OLAF na interinstitucionální úřad (44). Takové řešení by rovněž odráželo změny plynoucí z článku 325 Smlouvy o fungování Evropské unie o účinné a rovnocenné ochraně finančních zájmů v orgánech, subjektech, úřadech a agenturách Unie.
Vyjasnění role generálního ředitele
Účetní dvůr nevidí žádný oprávněný důvod k tomu, aby byla z návrhu Komise v čl. 12 odst. 3 vypuštěna povinnost informovat Účetní dvůr o výsledcích vyšetřování, která úřad provádí.
Účetní dvůr bere na vědomí, že navrhovaný nový čl. 12 odst. 5 dává generálnímu řediteli právo pověřit jiné zaměstnance úřadu výkonem některých svých povinností, zejména pokud jde o rozhodnutí zahájit vyšetřování nebo pověření vedením vyšetřování. Účetní dvůr upozorňuje na riziko, že tento návrh by mohl vést k rozmělnění hlavních pravomocí generálního ředitele.
Navrhovaný nový navrhovaný nový čl. 12 odst. 6 stanoví, že generálnímu řediteli je nápomocen „vnitřní subjekt“, se kterým vede konzultace o zahájení vyšetřování, před uzavřením vyšetřování a kdykoliv to uzná za vhodné. Účetní dvůr upozorňuje na riziko, že tento konzultační postup může generálnímu řediteli znemožnit pohotově reagovat v naléhavých situacích.
Toto stanovisko přijal senát IV, jemuž předsedá pan Igors LUDBORŽS, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 12. července 2011.
(1) KOM(2011) 135 v konečném znění ze dne 17. března 2011 – Pozměněný návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a kterým se zrušuje nařízení (Euratom) č. 1074/1999.
(2) Rozhodnutí Komise 1999/352/ES, ESUO, Euratom ze dne 28. dubna 1999 o zřízení Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. L 136, 31.5.1999, s. 20).
(3) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 ze dne 25. května 1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. L 136, 31.5.1999, s. 1). Ustanovení nařízení (Euratom) č. 1074/1999 se shodují s ustanoveními nařízení (ES) č. 1073/1999, ale východiskem pro jejich přijetí byl jiný právní základ (článek 203 Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii).
(4) Nejdůležitější právní nástroje viz příloha k tomuto stanovisku.
(5) Viz článek 2 rozhodnutí Komise 1999/352/ES, ESUO, Euratom.
(6) Viz zpráva Komise o hodnocení činností úřadu OLAF, KOM(2003) 154 v konečném znění ze dne 2. dubna 2003.
(7) První návrh byl vydán v únoru 2004 (viz KOM(2004) 103 v konečném znění ze dne 10. února 2004) a stažen v březnu 2007. Druhý návrh, vydaný v květnu 2006 (viz KOM(2006) 244 v konečném znění ze dne 24. května 2006), je nyní nahrazen pozměněným návrhem, který je předmětem zkoumání v tomto stanovisku.
(8) SEK(2010) 859 ze dne 6. července 2010.
(9) Předběžný návrh rozhodnutí Komise, kterým se mění rozhodnutí (1999/352/ES, ESUO, Euratom) ze dne 28. dubna 1999 o zřízení Evropského úřadu pro boj proti podvodům, SEK(2011) 343 v konečném znění ze dne 17. března 2011.
(10) „(…) Uvítal bych další opatření, například v oblasti finančního řízení: úřad OLAF by nyní, když je již zavedenou institucí, měl mít úplnou nezávislost na Komisi.“ Viz s. 37 hlavních směrů politiky příští Komise, předložených předsedou Barrosem, ze dne 28. října 2009, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/prezident/pdf/press_20090903_en.pdf.
(11) Dopisem ze dne 27. listopadu 2009 pověřil předseda komisaře odpovědného za daně a celní unii, audit a boj proti podvodům přípravou ustavení úřadu OLAF jako plně nezávislé služby vně Komise. Viz http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/mission_letters/pdf/semeta_taxation_en.pdf.
(12) V „rozsahu nezbytném pro zachování nezávislosti úřadu“ (navrhované nové znění čl. 6 odst. 1 rozhodnutí).
(13) Stanovisko č. 8/2005 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o vzájemné správní pomoci při ochraně finančních zájmů Evropského společenství proti podvodům a jiným protiprávním jednáním (Úř. věst. C 313, 9.12.2005, s. 1) a stanovisko č. 7/2006 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. C 8, 12.1.2007, s. 1).
(14) Následná kontrola opatření přijatých v návaznosti na zvláštní zprávu č. 1/2005 k řízení Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF), http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.
(15) Viz zejména 2., 5., 7., 9., 11. a 19. bod odůvodnění pozměněného návrhu a zpráva Komise IP/11/321 ze dne 17. března 2011, která poskytuje shrnutí pozměněného návrhu.
(16) Viz bod 36 stanoviska č. 8/2005, bod 5 stanoviska č. 7/2006, bod 112 zvláštní zprávy č. 8/2007 (Úř. věst. C 20, 25.1.2008, s. 1) a bod 71 (doporučení 3 na základě následné kontroly) zvláštní zprávy č. 2/2011, http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.
(17) Evropský parlament vzal doporučení Účetního dvora na vědomí již v roce 2006 (viz body 28–32 usnesení Evropského parlamentu o ochraně finančních zájmů Společenství a boji proti podvodům – výroční zpráva za rok 2004, 15. června 2006 (P6_TA(2006)0277), Úř. věst. C 300 E, 9.12.2006, s. 508). Také Rada se zasazovala o to, aby právní nástroje pro boj proti podvodům byly konsolidovány do jediného regulačního rámce (viz bod 6 závěrů Rady o reformě Evropského úřadu pro boj proti podvodům, přijaté Radou 6. prosince 2010, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/118236.pdf).
(18) Úř. věst. L 312, 23.12.1995, s. 1.
(19) Úř. věst. L 292, 15.11.1996, s. 2.
(20) Viz bod 38 stanoviska č. 8/2005.
(21) Body 82–95 rozsudku Soudního dvora ze dne 10. července 2003 ve věci C-11/00 Komise Evropských společenství v. Evropská centrální banka (Úř. věst. C 213, 6.9.2003, s. 1).
(22) Pokud se tato otázka nevyřeší při přepracování předpisů v oblasti boje proti podvodům.
(23) Příjmy odvozené z DPH jsou součástí vlastních zdrojů EU. Avšak definice pojmu „nesrovnalost“ v nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95 se nevztahuje na podvody v oblasti DPH, ale pouze na porušení právního předpisu, které má vliv na vlastní zdroje vybírané přímo ve prospěch Unie.
(24) Viz zvláštní zpráva č. 8/2007 o správní spolupráci v oblasti daně z přidané hodnoty (Úř. věst. C 20, 25.1.2008, s. 1).
(25) Viz čl. 4 odst. 1 nařízení (ES) č. 1073/1999.
(26) Viz čl. 86 odst. 2 služebního řádu.
(27) Současné nařízení, jež vychází z předpokladu, že generální ředitel má všechny rozhodovací pravomoci, které byly úřadu svěřeny, se snaží rozlišovat mezi situacemi, kdy generální ředitel může pověřit výkonem svých povinností jiné zaměstnance, a situacemi, kdy tak učinit nesmí. V této souvislosti viz také návrh doporučení evropského veřejného ochránce práv ze dne 9. prosince 2010 v rámci jeho šetření stížnosti 856/2008/BEH proti úřadu OLAF, body 92–104.
(28) Kromě případů, kdy se právní předpisy v oblasti boje proti podvodům přepracovávají.
(29) Viz bod 35 zvláštní zprávy č. 2/2011.
(30) Čl. 1 odst. 2 nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95 stanoví, že „nesrovnalostí“ se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením či ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje.
(31) Např. aby získal relevantní důkazy pro účely vnitřního vyšetřování.
(32) Viz bod 5.
(33) Viz článek 3 dohody. Článek 16 pak uvádí, že odkazy na jiné akty je třeba omezit na nejnižší možnou míru (Úř. věst. C 73, 17.3.1999, s. 1).
(34) Pokud jde o hospodářské subjekty, podobné ustanovení existuje v článku 7 nařízení (Euratom, ES) č. 2185/96.
(35) Viz body 40–42 zvláštní zprávy č. 2/2011.
(36) Podobné ustanovení existuje v článku 20 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (Úř. věst. L 1, 4.1.2003, s. 1).
(37) Článek 41 Listiny základních práv Evropské unie stanoví, že každý má právo na to, aby orgány a instituce, subjekty, úřady a agentury Unie rozhodovaly o jeho záležitostech v přiměřené lhůtě.
(38) Komise tento postup navrhovala ve své odpovědi na bod 80 zvláštní zprávy č. 1/2005 týkající se řízení Evropského úřadu pro boj proti podvodům) (Úř. věst. C 202, 18.8.2005, s. 1). Viz také bod 27 zvláštní zprávy č. 2/2011.
(39) Bod 5 této dohody stanoví, že aby bylo možné určit vhodné případy pro spolupráci, OLAF neprodleně informuje Eurojust o jakémkoliv případu, u něhož se zdá, že přímo vyžaduje soudní spolupráci mezi příslušnými orgány dvou nebo více členských států, nebo případu, který se týká členského státu a Společenství (Úř. věst. C 314, 9.12.2008, s. 3.)
(40) Nabízí se různé možnosti, viz např. ustanovení rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 235/2008/ES ze dne 11. března 2008, kterým se zřizuje Evropská poradní komise pro dohled nad statistikou (Úř. věst. L 73, 15.3.2008, s. 17). Čl. 4 odst. 4 tohoto rozhodnutí uvádí, že tomuto orgánu na vysoké úrovni, zřízenému s cílem zvýšit nezávislost, bezúhonnost a odpovědnost Eurostatu, je nápomocen sekretariát, který zajišťuje Komise, ale který koná nezávisle na ní.
(41) Věc T-48/05 Franchet a Byk v. Komise ze dne 8. července 2008 (Úř. věst. C 209, 15.8.2008, s. 44).
(42) V současnosti čl. 11 odst. 7 nařízení o úřadu OLAF stanoví, že ředitel informuje výbor o „případech vyžadujících předání informací soudním orgánům členského státu“. Soud prvního stupně v bodě 168 rozsudku ve věci T-48/05 uvedl, že „je tedy nepochybné, že smyslem povinnosti konzultovat výbor před předáním informací vnitrostátním soudním orgánům je přiznat práva dotčeným osobám“.
(43) Viz základní zásada č. 3 uvedená v usnesení (97)/24 o 20 základních zásadách boje proti korupci, které přijal výbor ministrů Rady Evropy dne 6. listopadu 1997, https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id = 593789&.
(44) Příklad takového interinstitucionálního úřadu viz v rozhodnutí o zřízení Úřadu pro výběr personálu (rozhodnutí Evropského parlamentu, Rady, Komise, Soudního Dvora, Účetního Dvora, Hospodářského a sociálního výboru, Výboru regionů a veřejného ochránce práv 2002/620/ES ze dne 25. července 2002 o zřízení Úřadu pro výběr personálu (Úř. věst. L 197, 26.7.2002 L 197, s. 53)).
ZÁKLADNÍ PRÁVNÍ PŘEDPISY VZTAHUJÍCÍ SE NA VYŠETŘOVACÍ ČINNOSTI ÚŘADU OLAF
Rozhodnutí o řízení úřadu OLAF
Rozhodnutí Komise 1999/352/ES, ESUO, Euratom ze dne 28. dubna 1999 o zřízení Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. L 136, 31.5.1999, s. 20).
Obecné právní předpisy o ochraně finančních zájmů (1)
Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (někdy označováno jako nařízení „PIF“) (Úř. věst. L 312, 23.12.1995, s. 1).
Obecná pravidla týkající se vyšetřování (1)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 ze dne 25. května 1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. L 136, 31.5.1999, s. 1).
Nařízení Rady (Euratom) č. 1074/99 ze dne 25. května 1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. L 136, 31.5.1999, s. 8).
Kontroly a inspekce na místě u hospodářských subjektů (1)
Nařízení Rady (Euratom, ES) č. 2185/96 ze dne 11. listopadu 1996 o kontrolách a inspekcích na místě prováděných Komisí za účelem ochrany finančních zájmů Evropských společenství proti podvodům a jiným nesrovnalostem (Úř. věst. L 292, 15.11.1996, s. 2).
Rozhodnutí Rady 2002/187/SVV ze dne 28. února 2002 o zřízení Evropské jednotky pro soudní spolupráci (Eurojust) za účelem posílení boje proti závažné trestné činnosti (Úř. věst. L 63, 6.3.2002, s. 1), naposledy pozměněné rozhodnutím Rady 2009/426/SVV ze dne 16. prosince 2008 (Úř. věst. L 138, 4.6.2009, s. 14).
Vnitřní vyšetřování v rámci orgánů, subjektů, úřadů a agentur zřízených Smlouvami nebo na základě Smluv
Nařízení Rady (EHS, Euratom, ESUO) č. 259/68 ze dne 29. února 1968 stanovící služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropských společenství a stanovící zvláštní opatření dočasně použitelná na úředníky Komise (Úř. věst. L 56, 4.3.1968, s. 1), naposledy pozměněné nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 1080/2010 ze dne 24. listopadu 2010 (Úř. věst. L 311, 26.11.2010, s. 1) („služební řád“).
Přibližně 50 různých interních rozhodnutí přijatých orgány, subjekty, úřady a agenturami podle článku 4 nařízení (ES) č. 1073/99.
Pokud se tato interní rozhodnutí řídí „vzorovým rozhodnutím“, které je připojeno k interinstitucionální dohodě ze dne 25. května 1999 mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Komisí Evropských společenství o vnitřním vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. L 136, 31.5.1999, s. 15), jdou nad rámec ochrany finančních zájmů Unie a stanoví podmínky vnitřních vyšetřování týkajících se předcházení podvodům, úplatkářství a jakékoliv jiné nedovolené činnosti poškozující zájmy Unie.
Další informace jsou uvedeny na internetové stránce úřadu OLAF (2).
(1) Platí pouze pro vyšetřování týkající se ochrany finančních zájmů.