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Timestamp: 2019-07-17 13:18:47+00:00
Document Index: 63387414

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15 maggio 2019 (*)
«Impugnazione – Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione “Garanzia”, Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) – Spese escluse dal finanziamento dell’Unione europea – Spese effettuate dalla Repubblica ellenica – Regolamento (CE) n. 1782/2003 – Regolamento (CE) n. 796/2004 – Regime di aiuti per superficie – Nozione di “pascolo permanente” – Rettifiche finanziarie forfettarie – Detrazione di rettifica precedente»
Nella causa C‑341/17 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 6 giugno 2017,
Repubblica ellenica, rappresentata da G. Kanellopoulos, A. Vasilopoulou ed E. Leftheriotou, in qualità di agenti,
Regno di Spagna, rappresentato da M.A. Sampol Pucurull, in qualità di agente,
interveniente dinanzi alla Corte,
Commissione europea, rappresentata da D. Triantafyllou e A. Sauka, in qualità di agenti,
composta da J. Malenovský, facente funzione di presidente dell’Ottava Sezione, M. Safjan e D. Šváby (relatore), giudici,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 13 settembre 2018,
1 Con la sua impugnazione la Repubblica ellenica chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 30 marzo 2017, Grecia/Commissione (T‑112/15, EU:T:2017:239; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso avverso la decisione di esecuzione 2014/950/UE della Commissione, del 19 dicembre 2014, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2014, L 369, pag. 71; in prosieguo: la «decisione controversa»).
2 I considerando 3, 4, 21 e 24 del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (GU 2003, L 270, pag. 1), enunciavano quanto segue:
(4) In considerazione dei benefici ambientali del pascolo permanente, è opportuno adottare misure per incoraggiare la conservazione degli attuali pascoli permanenti, onde evitare una riconversione massiccia in seminativi.
(24) Il potenziamento della competitività dell’agricoltura comunitaria e la promozione della qualità dei prodotti alimentari e della tutela ambientale implicano necessariamente un calo dei prezzi istituzionali dei prodotti agricoli e un aumento dei costi di produzione per le aziende agricole della Comunità. Per realizzare questi obiettivi e promuovere un’agricoltura più sostenibile e orientata verso il mercato, è necessario completare la transizione del sostegno dal prodotto al produttore, introducendo un sistema di sostegno disaccoppiato del reddito di ciascuna azienda. Pur lasciando invariata l’entità dell’aiuto effettivamente corrisposto agli agricoltori, il disaccoppiamento renderà notevolmente più efficace il sostegno al reddito. È quindi opportuno subordinare il pagamento unico per azienda al rispetto delle norme relative all’ambiente, alla sicurezza alimentare, al benessere e alla salute degli animali, nonché al mantenimento dell’azienda in buone condizioni agronomiche e ambientali».
3 Il regolamento in parola conteneva un titolo – il titolo III – rubricato «Regime di pagamento unico», nel quale figurava un capitolo – il capitolo 3 – relativo ai «diritti all’aiuto». La sezione 1 di tale capitolo, concernente i «diritti all’aiuto basati sulla superficie», comprendeva un articolo – l’articolo 44 –, relativo all’«uso dei diritti all’aiuto», il cui paragrafo 2 recitava come segue:
«Per “ettari ammissibili” s’intende qualunque superficie agricola dell’azienda investita a seminativi o a pascolo permanente, escluse le superfici destinate a colture permanenti, a colture forestali o ad usi non agricoli».
4 Sotto questo stesso titolo III, il capitolo 4, rubricato «Uso del suolo nell’ambito del regime di pagamento unico», conteneva, nella propria sezione 1, un articolo – l’articolo 51 – relativo all’«uso agricolo del suolo». Tale articolo era così redatto:
«Gli agricoltori possono utilizzare le parcelle dichiarate ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 3, per qualsiasi attività agricola, ad eccezione delle colture permanenti e della produzione dei prodotti di cui all’articolo 1, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 2200/96 del Consiglio, del 28 ottobre 1996, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli [(GU 1996, L 297, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 47/2003 della Commissione, del 10 gennaio 2003 (GU 2003, L 7, pag. 64)], [e] all’articolo 1, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 2201/96 del Consiglio, del 28 ottobre 1996, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli [(GU 1996, L 297, pag. 29), come modificato dal regolamento (CE) n. 453/2002 della Commissione, del 13 marzo 2002 (GU 2002, L 72, pag. 9)] (…)».
5 Nel titolo IV del regolamento n. 1782/2003, rubricato «Altri regimi di aiuto», il capitolo 12, relativo ai «pagamenti per le carni bovine», conteneva un articolo – l’articolo 132 – rubricato «Pagamento per l’estensivizzazione», il cui paragrafo 3 così recitava:
«Ai fini dell’applicazione del paragrafo 2:
a) in deroga all’articolo 131, paragrafo 2, lettera a), per determinare il coefficiente di densità nell’azienda si tiene conto dei bovini maschi, delle vacche e delle giovenche presenti nell’azienda stessa durante l’anno civile in questione, nonché degli ovini e/o caprini per i quali sia stata presentata domanda di premio durante lo stesso anno civile; il numero di animali è convertito in [unità di bestiame adulto] secondo la tabella di conversione che figura nell’articolo 131, paragrafo 2, lettera a);
b) fatto salvo l’articolo 131, paragrafo 2, lettera b), terzo trattino, le superfici adibite alla coltura di seminativi, secondo quanto previsto nell’allegato IX, non sono considerate superfici foraggere;
c) la superficie foraggera da prendere in considerazione per il calcolo del coefficiente di densità consiste per almeno il 50% di pascoli.
Il “pascolo” è determinato dagli Stati membri. La determinazione tiene conto quanto meno del criterio secondo cui per pascolo si intendono i terreni erbosi i quali, alla luce delle prassi locali di allevamento, sono destinati all’allevamento di bovini e/o ovini. Tuttavia, la determinazione non esclude l’utilizzazione mista dei pascoli durante lo stesso anno (pascolo, fieno, foraggi insilati)».
6 Il regolamento (CE) n. 796/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento n. 1782/2003 (GU 2004, L 141, pag. 18), come modificato dal regolamento (CE) n. 972/2007 della Commissione, del 20 agosto 2007 (GU 2007, L 216, pag. 3; in prosieguo: il «regolamento n. 796/2004»), disponeva, al suo articolo 2, primo comma, quanto segue:
1 bis) “parcella agricola”: una porzione continua di terreno sulla quale è coltivato un solo gruppo di colture da un solo agricoltore; tuttavia, se nell’ambito del presente regolamento è richiesta una dichiarazione separata di utilizzazione di una superficie all’interno di un gruppo di colture, tale utilizzazione specifica limita ulteriormente la parcella agricola;
2) “pascolo permanente”: terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, coltivate (seminate) o naturali (spontanee), e non compreso nell’avvicendamento delle colture dell’azienda per cinque anni o più, esclusi i terreni ritirati dalla produzione (…);
2 bis) “erba e altre piante erbacee da foraggio”: tutte le piante erbacee tradizionalmente presenti nei pascoli naturali o normalmente comprese nei miscugli di sementi per pascoli e prati nello Stato membro (a prescindere dal fatto che siano utilizzati per il pascolo degli animali o meno). Gli Stati membri possono includere i seminativi elencati nell’allegato IX del regolamento [n. 1782/2003];
7 A tale riguardo, il considerando 1 del regolamento (CE) n. 239/2005 della Commissione, dell’11 febbraio 2005 (GU 2005, L 42, pag. 3), che ha modificato il regolamento n. 796/2004 nella sua versione iniziale, recitava:
«Il testo di talune definizioni contenute nell’articolo 2 del regolamento [n. 796/2004 nella sua versione iniziale] deve essere reso più chiaro. In particolare occorre chiarire la definizione di “pascolo permanente” contenuta nel punto 2 del suddetto articolo e introdurre inoltre una definizione del termine “erba e altre piante erbacee da foraggio”. In tale contesto occorre tuttavia considerare che gli Stati membri devono disporre di una certa flessibilità per poter tener conto delle condizioni agronomiche locali».
8 L’articolo 8 del regolamento n. 796/2004, rubricato «Principi generali applicabili alle parcelle agricole», al suo paragrafo 1 disponeva quanto segue:
«Una parcella arborata è considerata come una parcella agricola ai fini dei regimi di aiuto per superficie purché le attività agricole di cui all’articolo 51 del regolamento [n. 1782/2003] o eventualmente la coltura prevista vi si possano praticare in condizioni comparabili a quelle delle parcelle non arborate della stessa zona».
9 Nel titolo III del medesimo regolamento, relativo ai «controlli», l’articolo 30, rubricato «Determinazione delle superfici», al suo paragrafo 2 così recitava:
«Può essere presa in considerazione la superficie totale di una parcella agricola, purché sia interamente utilizzata secondo le norme usuali dello Stato membro o della regione interessata. Negli altri casi viene considerata la superficie realmente utilizzata.
Per le regioni in cui taluni elementi, come le siepi, i fossi e i muri, rientrano per tradizione nelle buone pratiche agricole di coltivazione o uso del suolo, gli Stati membri possono stabilire che la superficie corrispondente sia considerata parte di una superficie interamente utilizzata, a condizione che non superi una larghezza totale che gli Stati membri devono determinare. Tale larghezza corrisponde tassativamente alla larghezza tradizionale nelle regioni interessate e non supera i due metri.
Regolamento (CE) n. 1290/2005
10 Sotto il titolo IV, rubricato «Liquidazione dei conti e sorveglianza da parte della Commissione», del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU 2005, L 209, pag. 1), figurava un articolo – l’articolo 31 – rubricato «Verifica di conformità», che comprendeva un paragrafo 3 dal seguente tenore:
«Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le parti cercano di raggiungere un accordo sulle misure da adottare.
In assenza di accordo, lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi, il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione, che la esamina prima di adottare una decisione di rifiuto del finanziamento».
Regolamento (CE) n. 885/2006
11 L’articolo 11, rubricato «Verifica di conformità», del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento n. 1290/2005 per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU 2006, L 171, pag. 90), ai suoi paragrafi da 1 a 3 disponeva quanto segue:
«1. Qualora, a seguito di un’indagine, la Commissione ritenga che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, comunica le proprie risultanze allo Stato membro interessato e indica i provvedimenti correttivi da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme stesse.
La comunicazione deve fare riferimento al presente articolo. Lo Stato membro risponde entro due mesi dal ricevimento della comunicazione e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. In casi giustificati la Commissione può accordare una proroga del termine per la risposta.
Alla scadenza del termine utile per la risposta, la Commissione convoca una riunione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare, come pure sulla valutazione della gravità dell’inosservanza e del danno finanziario causato alla Comunità.
2. Entro due mesi dalla data di ricevimento dei verbali della riunione bilaterale di cui al paragrafo 1, terzo comma, gli Stati membri comunicano le informazioni richieste nel corso di tale riunione o qualsiasi altra informazione ritenuta utile per la verifica in corso.
In casi giustificati la Commissione, su richiesta motivata dello Stato membro interessato, può autorizzare una proroga del termine di cui al primo comma. La richiesta deve essere trasmessa alla Commissione prima della scadenza di tale termine.
Dopo la scadenza del termine di cui al primo comma, la Commissione comunica formalmente le proprie conclusioni allo Stato membro sulla base delle informazioni ricevute nell’ambito della procedura di verifica di conformità. La comunicazione in questione valuta la spesa che la Commissione prevede di escludere dal finanziamento comunitario ai sensi dell’articolo 31 del regolamento [n. 1290/2005] e fa riferimento all’articolo 16, paragrafo 1, del presente regolamento.
3. Lo Stato membro informa la Commissione dei provvedimenti correttivi adottati per assicurare il rispetto delle norme comunitarie e della data effettiva della loro attuazione.
La Commissione, dopo aver esaminato le eventuali relazioni redatte dall’organo di conciliazione a norma del capo 3 del presente regolamento, adotta, se necessario, una o più decisioni ai sensi dell’articolo 31 del regolamento [n. 1290/2005] per escludere dal finanziamento comunitario la spesa interessata dall’inosservanza delle norme comunitarie, fino a quando lo Stato membro abbia effettivamente attuato i provvedimenti correttivi.
Nel valutare la spesa da escludere dal finanziamento comunitario, la Commissione può tenere conto delle informazioni comunicate dallo Stato membro dopo la scadenza del termine indicato al paragrafo 2, se ciò è necessario per valutare meglio il danno finanziario arrecato al bilancio comunitario, a condizione che la trasmissione tardiva delle informazioni sia giustificata da circostanze eccezionali».
12 Sotto un titolo rubricato «Procedura di conciliazione», l’articolo 16 di detto regolamento stabiliva, al suo paragrafo 1, quanto segue:
«Uno Stato membro può presentare ricorso all’organo di conciliazione entro 30 giorni lavorativi dal ricevimento della comunicazione formale della Commissione di cui all’articolo 11, paragrafo 2, terzo comma, inviando al segretariato una richiesta motivata di conciliazione.
La procedura da seguire e l’indirizzo del segretariato sono notificati agli Stati membri per il tramite del comitato dei Fondi agricoli».
13 L’articolo 4, paragrafo 1, lettera h), del regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 608, e rettificativo in GU 2016, L 130, pag. 10), enuncia la definizione seguente:
«“prato permanente e pascolo permanente” (congiuntamente denominati “prato permanente”): terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, naturali (spontanee) o coltivate (seminate), e non compreso nell’avvicendamento delle colture dell’azienda da cinque anni o più; può comprendere altre specie, segnatamente arbustive e/o arboree, che possono essere utilizzate per il pascolo purché l’erba e le altre piante erbacee da foraggio restino predominanti, nonché, ove gli Stati membri decidano in tal senso, terreno pascolabile che rientra nell’ambito delle prassi locali consolidate, qualora nelle superfici di pascolo non siano tradizionalmente predominanti erba e altre piante erbacee da foraggio».
14 I fatti di causa sono stati esposti dal Tribunale ai punti da 1 a 11 della sentenza impugnata e, ai fini del presente procedimento, possono essere sintetizzati come segue.
15 Nei mesi di settembre 2008 e di febbraio 2009 la Commissione europea procedeva a due indagini riguardanti le spese relative ad aiuti per superficie ovvero a misure di sviluppo rurale sostenute dalla Repubblica ellenica a carico del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia», e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) per l’anno di domanda 2008.
16 Con lettera datata 21 novembre 2008, la Commissione rilevava che i controlli in loco effettuati durante le indagini in questione avevano dimostrato che talune superfici ammesse all’aiuto non rispettavano i criteri di ammissibilità previsti dall’articolo 44, paragrafo 2, del regolamento n. 1782/2003 e dall’articolo 2 del regolamento n. 796/2004. La Commissione suffragava le sue constatazioni con una serie di esempi, ora riportati al punto 40 della sentenza impugnata.
17 In seguito alla comunicazione delle osservazioni della Commissione e alle risposte della Repubblica ellenica, l’8 aprile 2010 aveva luogo una riunione bilaterale. Il 2 giugno 2010, la Commissione inviava alla Repubblica ellenica le sue conclusioni, alle quali quest’ultima rispondeva il 2 agosto 2010.
18 Il 31 maggio 2013 la Commissione informava la Repubblica ellenica di non aver cambiato la propria posizione riguardo all’importo netto e ai motivi delle rettifiche previste.
19 L’11 luglio 2013 la Repubblica ellenica adiva l’organo di conciliazione. Quest’ultimo formulava il suo parere il 31 gennaio 2014, prima che la Commissione adottasse la sua posizione finale il 26 marzo 2014. In tale sede quest’ultima lamentava, in primo luogo, carenze nel funzionamento del sistema di identificazione delle parcelle agricole e del sistema di informazione geografico (in prosieguo: il «SIPA-SIG») che incidevano sui controlli incrociati e sui controlli amministrativi, in secondo luogo, carenze nei controlli in loco nonché, in terzo luogo, errori nel calcolo dei pagamenti e delle sanzioni. In più, la Commissione sottolineava il carattere ricorrente di tali constatazioni. L’importo finale netto della rettifica imposta alla Repubblica ellenica ammontava allora a EUR 86 007 771,11.
20 Di conseguenza, la Commissione adottava, il 19 dicembre 2014, la decisione controversa, con cui esclude dal finanziamento dell’Unione europea alcune spese effettuate dalla Repubblica ellenica a titolo del FEAOG, sezione «Garanzia», del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del FEASR.
21 Con la decisione suddetta la Commissione ha applicato rettifiche forfettarie per l’anno di domanda 2008 nell’ambito degli aiuti per superficie per un importo totale di EUR 61 012 096,85, da cui ha detratto l’importo di EUR 2 135 439,32. La somma tiene conto, in particolare, di una rettifica forfettaria del 10% per gli agricoltori che avevano dichiarato unicamente pascoli, corrispondente a EUR 32 542 837,74. D’altro lato, la Commissione ha imposto rettifiche per l’anno di domanda 2008 anche nell’ambito dello sviluppo rurale, per un importo di EUR 5 007 867,36 imputato all’esercizio finanziario 2009 e per un importo di EUR 5 496 524,54 imputato all’esercizio finanziario 2010, pari a un importo totale di EUR 10 504 391,90, da cui ha detratto l’importo di EUR 2 588 231,20, corrispondente a EUR 2 318 055,75 per l’esercizio finanziario 2009 e a EUR 270 175,45 per l’esercizio finanziario 2010. Così, le conseguenze finanziarie della decisione controversa, a carico della Repubblica ellenica, a titolo delle rettifiche forfettarie negli ambiti degli aiuti per superficie e dello sviluppo rurale sono state, rispettivamente, di EUR 58 876 657,53 e di EUR 7 916 160,70.
22 Nella relazione di sintesi allegata alla decisione controversa, menzionata al punto 41 della sentenza impugnata, la Commissione ha motivato l’imposizione delle rettifiche forfettarie come segue:
– SIPA-SIG: i servizi della Commissione sono stati dell’avviso che esso non fosse conforme alle prescrizioni dell’articolo 20 del regolamento n. 1782/2003. In particolare:
– sono stati constatati errori per quanto riguarda i confini delle parcelle di riferimento e la loro superficie massima ammissibile, in quanto i dati corrispondenti erano sostanzialmente inesatti. In particolare, gli errori hanno riguardato le superfici utilizzate come pascoli, le quali, secondo le verifiche, non sempre potevano essere considerate ammissibili all’aiuto sulla base dell’articolo 2, primo comma, punti 2 e 2 bis, del regolamento n. 796/2004. Ne discende che gli agricoltori non erano correttamente informati sull’ammissibilità delle parcelle che intendevano dichiarare. Peraltro i controlli incrociati volti ad evitare che uno stesso aiuto fosse indebitamente concesso più volte per la stessa parcella non erano decisivi, in mancanza di controlli in loco che rivelassero la localizzazione inesatta delle parcelle e la loro inammissibilità;
– a partire dal 2009 era in uso una nuova informazione nel SIPA-SIG per le dichiarazioni e i controlli incrociati. Tuttavia, i risultati dei controlli incrociati non potevano essere utilizzati per valutare il rischio per il fondo per l’anno 2008. Infatti, nel corso di tale anno gli agricoltori dichiaravano le loro parcelle sulla base del vecchio SIPA-SIG. Ora, se nel 2008 il sistema avesse funzionato correttamente, una parte di tali parcelle sarebbe stata respinta come non ammissibile, fra cui una percentuale elevata di pascoli permanenti che le autorità greche consideravano ammissibili e dei quali la Commissione aveva invece, nella corrispondenza precedente, già indicato l’inammissibilità per inosservanza delle pertinenti disposizioni giuridiche;
– i controlli in loco non erano conformi, per l’anno di domanda 2008, alle prescrizioni degli articoli 23 e 30 del regolamento n. 796/2004. Più esattamente:
– pascoli: l’assenza di misurazione dei pascoli è stata giudicata particolarmente preoccupante. In diversi casi le superfici ammissibili erano coperte da piante legnose e altre parcelle erano parzialmente coperte da piante erbacee da foraggio, cosicché non soddisfacevano i criteri del «pascolo permanente» ai sensi dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004. Le superfici dichiarate erano spesso situate in zone remote, senza confini visibili e difficilmente accessibili. Si è osservato che gli ispettori non avevano proceduto alla misurazione delle superfici in conformità alle prescrizioni dell’articolo 30 del regolamento n. 796/2004. Anche se la Repubblica ellenica ha più volte precisato che le superfici controverse erano sempre state utilizzate come pascoli senza che la loro ammissibilità fosse contestata dalla Commissione, tali superfici erano inammissibili già alla luce delle norme applicabili prima del 2006 e la stessa direzione generale (DG) «Agricoltura» aveva messo in discussione la loro ammissibilità (indagine AP/2001/06);
– controlli in loco con telerilevamento: la procedura applicata non era conforme alle prescrizioni in materia. Di conseguenza, sono stati erogati aiuti a favore di parcelle inammissibili ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 2, del regolamento n. 1782/2003 e dell’articolo 2 del regolamento n. 796/2004;
– controlli in loco classici: la «remisurazione» ha rivelato differenze, ma non una carenza sistematica nel funzionamento di tale tipo di controllo, se non per i pascoli. Nel corso del 2008, in vista dell’introduzione del nuovo SIPA-SIG, la Repubblica ellenica non ha integrato in tale sistema le coordinate delle parcelle sottoposte ai controlli in loco classici. Di conseguenza, non esisteva alcuna rappresentazione grafica che permettesse di accorgersi di dichiarazioni multiple;
– le lacune constatate rappresentavano una carenza costante nel funzionamento dei controlli essenziali e di quelli secondari e costituivano un rischio per il fondo nel caso degli aiuti per superficie. Inoltre, tali constatazioni erano ricorrenti;
– le lacune constatate si ripercuotevano sugli aiuti «accoppiati» alla superficie complementari.
23 Alla luce delle constatazioni relative alle carenze nel SIPA-SIG e nei controlli in loco, la Commissione ha applicato rettifiche così ripartite:
– per gli agricoltori che avevano dichiarato solo pascoli, è stata imposta una rettifica forfettaria del 10% a causa di una situazione problematica nel SIPA e del risultato dei controlli in loco, che hanno rivelato un elevato tasso di errori e, quindi, di rilevanti irregolarità. Sebbene, secondo la Commissione, fosse giustificata una rettifica del 25%, l’applicazione di una rettifica forfettaria del 10% è apparsa più appropriata in considerazione dell’«effetto tampone»;
– per gli agricoltori che non avevano dichiarato pascoli, è stata imposta una rettifica forfettaria del 2% in considerazione dell’«effetto tampone», del miglioramento dei controlli in loco classici e del fatto che, presso tale categoria di agricoltori, il livello di irregolarità individuate era minore e che i controlli in loco classici costituivano una parte sostanziale dei controlli;
– per gli aiuti connessi alla superficie complementari, è stata imposta una rettifica forfettaria del 5% a causa degli effetti negativi dell’avvio tardivo dei controlli in loco al riguardo e considerando l’assenza dell’«effetto tampone»;
24 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 2 marzo 2015, la Repubblica ellenica ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa deducendo, in sostanza, tre motivi.
25 Il primo motivo, relativo alla rettifica forfettaria del 10% applicata agli agricoltori che avevano dichiarato solo pascoli per un importo di EUR 32 542 837,74, verteva su un’erronea interpretazione e applicazione dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004, su un’insufficienza della motivazione nonché su una violazione del principio di proporzionalità e dei limiti imposti al potere discrezionale della Commissione. Il secondo motivo, relativo alla rettifica finanziaria forfettaria del 5% per gli aiuti connessi complementari, verteva su un errore di fatto, su un’insufficienza della motivazione e su una violazione del principio di proporzionalità. Il terzo motivo, relativo alla rettifica finanziaria del 5% applicata agli aiuti del secondo pilastro della politica agricola comune (PAC), consacrato allo sviluppo rurale, verteva su un vizio di motivazione, su un errore di fatto e su una violazione del principio di proporzionalità.
26 Con la sentenza impugnata il Tribunale ha respinto i primi due motivi, accogliendo invece il ricorso quanto al terzo. Esso ha, quindi, al punto 1 del dispositivo della sentenza impugnata, annullato la decisione controversa «per quanto riguarda gli importi della rettifica di EUR 5 007 867,36, della detrazione di EUR 2 318 055,75 e dell’incidenza finanziaria di EUR 2 689 811,61, in relazione alle spese sostenute dalla Repubblica ellenica nel settore dello sviluppo rurale FEASR Asse 2 (2007-2013, misure connesse alla superficie), per l’esercizio 2009, a causa delle carenze concernenti il [SIPA] e i controlli in loco (secondo pilastro, anno di domanda 2008)», mentre al punto 2 del medesimo dispositivo ha respinto il ricorso quanto al resto.
27 Con la propria impugnazione la Repubblica ellenica chiede alla Corte che voglia:
– annullare la decisione controversa e
28 La Commissione chiede alla Corte che voglia:
– respingere il ricorso di impugnazione in quanto in parte irricevibile e in parte infondato e
29 Il Regno di Spagna, intervenuto a sostegno della Repubblica ellenica, chiede alla Corte che voglia:
– annullare la sentenza impugnata e
30 A sostegno dell’impugnazione la Repubblica ellenica deduce sei motivi. I primi tre motivi vertono sulla valutazione del Tribunale relativa alla rettifica forfettaria del 10% applicata agli aiuti per superficie per gli agricoltori che avevano dichiarato solo pascoli. Il quarto e il quinto motivo vertono sulla valutazione del Tribunale relativa alla rettifica forfettaria del 5% applicata agli aiuti connessi alla superficie complementari. Il sesto motivo verte sulla valutazione del Tribunale relativa alla rettifica finanziaria del 5% applicata agli aiuti del secondo pilastro della PAC, consacrato allo sviluppo rurale.
31 Il primo motivo è suddiviso in tre parti.
32 Con la prima parte del primo motivo la Repubblica ellenica contesta, in sostanza, al Tribunale di aver erroneamente interpretato e applicato, ai punti da 24 a 67 della sentenza impugnata, l’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004, che enuncia la nozione di «pascolo permanente». In particolare, essa lamenta che il Tribunale, ai punti da 34 a 36 della sentenza impugnata, abbia seguito un’interpretazione troppo restrittiva di tale nozione, adottando un criterio vertente unicamente sul tipo di vegetazione che ricopre la superficie in questione. Per contro, la Repubblica ellenica, sostenuta dal Regno di Spagna, propugna un’interpretazione lata di tale nozione, che rifletterebbe la volontà del legislatore dell’Unione e comprenderebbe i pascoli detti «mediterranei», ossia le superfici coperte da vegetazione legnosa o arborea che si prestano al pascolo e in cui l’erba e le altre piante erbacee da foraggio non sono tradizionalmente predominanti.
33 Secondo la Repubblica ellenica, tale interpretazione è consentita dal testo dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004 nonché dal contesto e dagli obiettivi perseguiti da tale regolamento. Tale interpretazione ampia della nozione di «pascolo permanente» risulterebbe sia dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera h), del regolamento n. 1307/2013 sia dalla guida destinata a fornire agli Stati membri orientamenti sulle migliori pratiche per rispettare le norme giuridiche in vigore relative alla PAC, pubblicata dal Centro comune di ricerca (JRC) della Commissione, del 2 aprile 2008, nonché dal piano d’azione elaborato nell’ottobre 2012 dalle autorità elleniche e dalla Commissione (in prosieguo: il «piano d’azione 2012»).
34 A suffragio di tale argomentazione il Regno di Spagna adduce, in sostanza, che il Tribunale non ha preso in considerazione nel loro complesso il contesto e gli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 1782/2003, che comprendono il mantenimento di determinati pagamenti legati alla produzione. Più in particolare, l’articolo 132 del regolamento n. 1782/2003, relativo al pagamento per l’estensivizzazione, si riferirebbe in generale ai pascoli, senza precisare che questi ultimi debbano essere coperti esclusivamente da vegetazione erbacea.
35 La Commissione ribatte che il Tribunale ha correttamente interpretato e applicato la nozione di «pascolo permanente» di cui all’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004. Risulterebbe da tale definizione che il criterio del tipo di vegetazione che ricopre la superficie agricola considerata sia determinante. Inoltre, né la guida di cui al punto 33 della presente sentenza né il piano d’azione 2012 e neppure il regolamento n. 1307/2013, applicabile a decorrere dal 1o gennaio 2015 e contenente una definizione lata della nozione di «pascolo permanente», sarebbero rilevanti per interpretare la normativa applicabile ratione temporis e a valutare la rettifica finanziaria decisa dalla Commissione.
36 Con la seconda parte del primo motivo la Repubblica ellenica contesta, in sostanza, al Tribunale di aver, al punto 66 della sentenza impugnata, considerato che, alla luce delle carenze constatate nell’applicazione delle norme relative ai pascoli e nel funzionamento del sistema dei controlli del SIPA-SIG, le superfici controverse non fossero ad ogni modo ammissibili, qualsiasi interpretazione della nozione di «pascolo permanente» fosse stata accolta.
37 La Repubblica ellenica ritiene, infatti, che, in applicazione dell’«effetto tampone», il Tribunale non potesse dedurre dalle specifiche carenze constatate nel funzionamento del SIPA-SIG per alcune particelle individuate al punto 40 della sentenza impugnata che, in ogni caso, l’insieme delle superfici dichiarate a pascolo nel 2008 e oggetto della rettifica finanziaria fosse inammissibile, non importa se la definizione accolta fosse quella restrittiva di cui all’articolo 2 del regolamento n. 796/2004 o quella più favorevole derivante dal piano d’azione 2012 oppure dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera h), del regolamento n. 1307/2013.
38 La Commissione chiede il rigetto di tali argomenti.
39 Con la terza parte del primo motivo la Repubblica ellenica contesta al Tribunale un vizio di motivazione nella misura in cui, ai punti da 20 a 22 della sentenza impugnata, la sua valutazione s’inserisce nella scia della giurisprudenza relativa alla ripartizione dell’onere della prova nell’ambito della procedura di verifica della conformità, mentre tale giurisprudenza non sarebbe pertinente per l’interpretazione della nozione di «pascolo permanente» di cui all’articolo 2, primo comma 1, punto 2, del regolamento n. 796/2004.
40 La Commissione chiede il rigetto di tali argomenti.
41 In via preliminare, occorre rilevare che, pur senza sollevare formalmente un’eccezione d’irricevibilità, la Commissione dubita della ricevibilità dell’impugnazione nella misura in cui la Repubblica ellenica si limiterebbe a reiterare l’argomentazione già presentata in primo grado.
42 Detto argomento della Commissione deve essere tuttavia respinto.
43 Certo, è giurisprudenza costante che il ricorso avverso una sentenza del Tribunale deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda (sentenza del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punto 34).
44 Tuttavia, nel caso di specie, la Repubblica ellenica non si limita a reiterare o a riprodurre testualmente i motivi e gli argomenti già presentati dinanzi al Tribunale, bensì contesta dinanzi alla Corte l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione effettuata dal Tribunale nella sentenza impugnata.
45 Pertanto, occorre valutare la fondatezza dei motivi dedotti dalla Repubblica ellenica.
46 Per quanto riguarda la prima parte del primo motivo, conformemente a una costante giurisprudenza della Corte, ai fini dell’interpretazione di una disposizione di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del contesto in cui si colloca e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte.
47 A rigor di testo dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004, si intende per «pascolo permanente» un «terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, coltivate (seminate) o naturali (spontanee), e non compreso nell’avvicendamento delle colture dell’azienda per cinque anni o più».
48 Ne consegue che, se è vero che detto articolo menziona espressamente la presenza di «erba e altre piante erbacee da foraggio», di modo che una superficie su cui siano presenti solo piante erbacee è sicuramente un «pascolo permanente», è vero pure che la presenza di altri tipi di vegetazione, come ad esempio la vegetazione legnosa o quella arborata, non è esclusa. Pertanto, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 56 delle sue conclusioni, dinanzi alla formulazione dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004 rimane il dubbio se la qualificazione come «pascolo permanente» sia soggetta al criterio del tipo di vegetazione che ricopre la superficie in questione e, pertanto, sia riservata ai casi di presenza esclusiva di erba o di altre piante erbacee.
49 Quanto al contesto in cui s’iscrive l’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004, emerge, anzitutto, dal considerando 1 del regolamento n. 239/2005 che, ferma restando la necessità di chiarire la nozione di «pascolo permanente», l’intenzione del legislatore dell’Unione è stata di riservare agli Stati membri una certa flessibilità per tener conto delle diverse condizioni agronomiche locali.
50 Risulta, poi, dallo stesso testo dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004, il quale rinvia all’articolo 51 del regolamento n. 1782/2003, che l’uso agricolo del suolo costituisce un criterio più pertinente di quello del tipo di vegetazione che ricopre la superficie in questione. Ai sensi di detto articolo 8, paragrafo 1, infatti, è considerata «parcella agricola» la parcella arborata su cui si possano praticare attività di produzione in condizioni comparabili a quelle di una parcella non arborata della stessa zona.
51 Inoltre, si deve sottolineare che il criterio del tipo di vegetazione che ricopre la superficie interessata è relativizzato anche all’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 796/2004, nell’ambito del controllo della superficie di una parcella agricola. In conformità di tale disposizione, gli Stati membri possono considerare parte di una parcella agricola interamente utilizzata anche una superficie contenente siepi, se tale caratteristica è tradizionalmente parte delle buone pratiche agricole per l’uso del suolo.
52 Infine, nella misura in cui la definizione di «pascolo permanente» figura nel regolamento n. 796/2004, il quale è diretto all’esecuzione del regolamento n. 1782/2003, occorre, in virtù di una giurisprudenza costante della Corte, interpretare tale nozione in conformità con l’atto di base (sentenza del 26 luglio 2017, Repubblica ceca/Commissione, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, punto 33).
53 Ebbene, il regolamento n. 1782/2003 non subordina la qualificazione come «pascolo permanente» alla presenza di un tipo determinato di vegetazione, visto che il suo articolo 44, paragrafo 2, esclude dalla classificazione come «ettaro ammissibile» unicamente le superfici destinate a «colture permanenti», a «colture forestali» o «ad usi non agricoli».
54 Risulta pertanto da quanto precede che, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 63 delle sue conclusioni, il criterio determinante ai fini della definizione del «pascolo permanente» è non il tipo di vegetazione che ricopre la superficie agricola, bensì l’uso effettivo di tale superficie per un’attività agricola tipica del «pascolo permanente». Di conseguenza, la presenza di piante legnose o di arbusti non può ostare, di per sé, alla classificazione di una superficie come «pascolo permanente» qualora non sia compromesso l’effettivo esercizio su quest’ultima di un’attività agricola (v., in tal senso, sentenza del 9 giugno 2016, Planes Bresco, C‑333/15 e C‑334/15, EU:C:2016:426, punto 35).
55 Una tale interpretazione è corroborata, del resto, dagli obiettivi del regolamento n. 1782/2003, vale a dire la stabilizzazione del reddito agricolo e la protezione dell’ambiente.
56 In primo luogo, per quanto riguarda l’obiettivo di stabilizzazione del reddito agricolo, risulta dai considerando 21 e 24 del regolamento n. 1782/2003 che il regime di pagamento unico è subordinato al mantenimento dell’azienda in buone condizioni agronomiche e ambientali e mira a garantire un equo tenore di vita agli agricoltori. Tale regime di pagamento unico deve dunque potersi applicare a tutti costoro, senza che a determinare l’accesso al pagamento sia il tipo di vegetazione presente sulle superfici interessate.
57 In secondo luogo, i considerando 3 e 4 del regolamento n. 1782/2003 sottolineano i benefici ambientali del pascolo permanente e conferiscono al regolamento n. 1782/2003 un duplice obiettivo, vale a dire la prevenzione dell’abbandono dei terreni agricoli, da un lato, e della trasformazione degli attuali pascoli permanenti in seminativi, dall’altro. Così, come constatato dall’avvocato generale al paragrafo 68 delle sue conclusioni, la realizzazione di tali obiettivi non è compatibile con un’interpretazione restrittiva della nozione di «pascolo permanente», che si focalizzi esclusivamente sul tipo di vegetazione che ricopre la superficie agricola.
58 Discende da tutte le considerazioni che precedono che, per stabilire se la superficie di cui trattasi debba essere qualificata come «pascolo permanente», ai sensi dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004, il criterio determinante di cui tenere conto non è il tipo di vegetazione presente su tale superficie, bensì l’uso effettivo di quest’ultima per un’attività agricola tipica del «pascolo permanente».
59 Pertanto, dichiarando, ai punti 35 e 36 della sentenza impugnata, che il criterio pertinente era quello del tipo di vegetazione presente sulla superficie in questione, e conducendo indi il suo esame sulla scorta di tale criterio, il Tribunale ha commesso un errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione della nozione di «pascolo permanente» di cui all’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004. Di conseguenza è errata la constatazione del Tribunale, al punto 65 della sentenza impugnata, secondo cui la Repubblica ellenica non ha dimostrato l’inesattezza delle valutazioni della Commissione.
60 Tuttavia, occorre rilevare che la rettifica forfettaria del 10% applicata agli agricoltori che avevano dichiarato solo pascoli è giustificata, nella relazione di sintesi, alla luce della serie di carenze di cui ai punti 16, 21 e 22 della presente sentenza, che riprendono, in sostanza, i punti 40 e 41 della sentenza impugnata. La Commissione ha infatti giustificato tale percentuale di rettifica in considerazione, da un lato, delle carenze nel SIPA-SIG incidenti sulla natura probatoria delle procedure amministrative e dei controlli incrociati e, dall’altro, delle carenze nei controlli in loco.
61 Al riguardo, nell’ambito del suo esame del primo motivo di ricorso in primo grado, il Tribunale ha considerato, ai punti da 23 a 106 della sentenza impugnata, che il tasso del 10% applicato per gli agricoltori che avevano dichiarato unicamente pascoli continuasse ad essere giustificato alla luce delle altre carenze constatate.
62 In particolare, ai punti 66, 88 e 95 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che le carenze relative al SIPA-SIG, indipendentemente dal disaccordo sulla definizione del «pascolo permanente», giustificassero una rettifica forfettaria del 10% per gli agricoltori che avevano dichiarato solo pascoli. In tali circostanze, l’errore di diritto commesso dal Tribunale, quale indicato al punto 59 della presente sentenza, non incide sul dispositivo della sentenza impugnata, dal momento che le valutazioni di cui ai punti 66, 88 e 95 della stessa sono sufficienti a giustificarlo.
63 Di conseguenza, l’errore di diritto accertato al punto 59 della presente sentenza non può condurre all’annullamento della sentenza impugnata.
64 Per quanto riguarda la seconda parte del primo motivo, è sufficiente rilevare che, al punto 66 della sentenza impugnata, il Tribunale si è limitato a dichiarare che, anche supponendo che la definizione di «pascolo permanente» applicata non fosse conforme al testo dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004, «alla luce delle carenze constatate nell’applicazione delle norme relative ai pascoli e nel funzionamento del sistema dei controlli del SIPA-SIG, di cui ai punti 40 e 41 [della sentenza impugnata]», le superfici controverse sarebbero state comunque inammissibili.
65 Al punto 40 della sentenza impugnata, infatti, il Tribunale ha elencato una serie di esempi di parcelle selezionate dalla Commissione al fine di giustificare la rettifica forfettaria le quali, sempre che localizzabili, non rispettavano i criteri di ammissibilità stabiliti all’articolo 44, paragrafo 2, del regolamento n. 1782/2003, in quanto non erano destinate ad attività agricole.
66 Pertanto, la seconda parte del primo motivo deve essere disattesa e respinta in quanto infondata.
67 Per quanto riguarda la terza parte del primo motivo, occorre rilevare che, ai punti da 20 a 22 della sentenza impugnata, il Tribunale si è limitato a ricordare, prima della sua valutazione specifica di ciascuno dei motivi dedotti dalla Repubblica ellenica e senza trarne già in questa fase conseguenze giuridiche, i principi generali derivanti dalla costante giurisprudenza relativa alla ripartizione dell’onere della prova nel contesto del contenzioso in materia di fondi europei tra la Commissione, da un lato, e lo Stato membro interessato, dall’altro.
68 Ne consegue che la terza parte del primo motivo deve essere disattesa e respinta in quanto irricevibile.
69 Così, anche se nella sua prima parte è fondato, il primo motivo non potrebbe comportare l’annullamento della sentenza impugnata.
70 Alla luce di quanto precede, il primo motivo deve essere respinto in quanto in parte inoperante, in parte irricevibile e in parte infondato.
71 Con il suo secondo motivo la Repubblica ellenica allega, in sostanza, che il Tribunale non ha adempiuto il proprio obbligo di motivazione, ai punti da 68 a 76 della sentenza impugnata, in quanto avrebbe omesso di rispondere all’insieme degli argomenti sollevati dalla Repubblica ellenica relativamente alla nozione di «pascolo permanente» e, in particolare, alla nozione di «pascoli mediterranei».
72 La Commissione chiede il rigetto di tale motivo.
73 Risulta da una giurisprudenza costante che l’obbligo per il Tribunale di motivare le sue decisioni non può essere interpretato nel senso che il medesimo è tenuto a rispondere in dettaglio ad ogni argomento invocato da una parte, specialmente se quest’ultimo non ha carattere sufficientemente chiaro e preciso e non è fondato su elementi di prova circostanziati (sentenza dell’11 gennaio 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, C‑404/04 P, non pubblicata, EU:C:2007:6, punto 90).
74 Al riguardo si deve rilevare, da un lato, che il Tribunale ha dedicato i punti da 24 a 65 della sentenza impugnata a un esame dettagliato degli argomenti della Repubblica ellenica relativi all’interpretazione della nozione di «pascolo permanente» e, in particolare, all’importanza del tipo di vegetazione che ricopre le superfici agricole.
75 Dall’altro lato, ai punti 15 e 16 dell’atto introduttivo del ricorso dinanzi al Tribunale, la ricorrente si è limitata ad allegare «le peculiarità dei pascoli di tipo mediterraneo nel loro insieme», i quali «present[erebber]o un elevato valore ambientale». Tale allegazione non rispetta il requisito della chiarezza e della precisione, sicché non si può censurare al Tribunale di non avervi risposto in modo puntuale.
76 Il Tribunale non è, allora, venuto meno al suo obbligo di motivazione. Di conseguenza, il secondo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
77 Il terzo motivo è suddiviso in due parti.
78 Con la prima parte di tale motivo la Repubblica ellenica fa valere, in sostanza, che il Tribunale ha violato sotto vari profili il proprio obbligo di motivazione ai punti da 88 a 103 della sentenza impugnata. Secondo la Repubblica ellenica, il Tribunale ha infatti illegittimamente integrato la motivazione della decisione controversa decidendo che le irregolarità del sistema di gestione e di controllo fossero da sole sufficienti a giustificare il tasso di rettifica del 10%, mentre dalla relazione di sintesi emerge che tale tasso di rettifica era giustificato solo in riferimento all’inammissibilità delle superfici dichiarate «pascolo permanente». Il Tribunale non avrebbe peraltro motivato debitamente la propria decisione né riguardo all’aumento del tasso di rettifica al 10% rispetto al 5% dell’anno precedente né riguardo ai miglioramenti riscontrati nei controlli in loco. Infine, la Repubblica ellenica censura al Tribunale di non aver tenuto debitamente conto dell’«effetto tampone».
79 Con la seconda parte di tale motivo la Repubblica ellenica sostiene che la conferma del tasso di rettifica del 10% in relazione agli aiuti agli agricoltori che hanno dichiarato solo pascoli, ai punti da 88 a 103 della sentenza impugnata, viola il principio di proporzionalità. A suo avviso, sarebbe giustificato piuttosto un tasso di rettifica del 5%, in particolare a tener conto dell’«effetto tampone».
80 La Commissione è dell’avviso che il motivo debba essere respinto in toto in quanto infondato.
81 Per quanto riguarda la prima parte del terzo motivo, occorre rilevare innanzitutto che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica ellenica, la rettifica forfettaria del 10% applicata dalla Commissione non è basata esclusivamente sull’inammissibilità delle superfici in questione, bensì su tutte le carenze nel sistema di controllo che la Commissione ha constatato nella relazione di sintesi e alle quali il Tribunale fa riferimento ai punti 10 e da 89 a 94 della sentenza impugnata.
82 Così, è senza commettere errori che il Tribunale ha potuto dichiarare, al punto 95 della sentenza impugnata, che le carenze nel sistema di controllo, unitamente a tutte le altre carenze constatate, costituiscono un’attuazione gravemente insufficiente del sistema di controllo che implica un livello elevato di errori.
83 Ne consegue che l’allegazione della Repubblica ellenica secondo cui dalla relazione di sintesi risulta che la rettifica forfettaria del 10% è giustificata solo in riferimento all’inammissibilità delle superfici dichiarate «pascolo permanente» deve essere disattesa.
84 Quanto, poi, all’allegazione relativa all’omessa considerazione del miglioramento constatato nei controlli in loco e della rettifica finanziaria del 5% adottata per l’anno di domanda 2007, si deve osservare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica ellenica, il Tribunale ha valutato la rilevanza di tali elementi ai punti da 98 a 101 della sentenza impugnata.
85 Al riguardo il Tribunale ha sottolineato, al punto 99 della sentenza impugnata, che, se è vero che dalla relazione di sintesi risultava un miglioramento quantitativo dei controlli in loco nell’anno 2008, risultava pure che i controlli in loco non erano migliorati qualitativamente. Sulla base di tale constatazione e considerando che la Repubblica ellenica non aveva ancora dimostrato l’asserito miglioramento qualitativo dei controlli in loco, il Tribunale ha potuto correttamente, al punto 100 della sentenza impugnata, respingere quest’ultima allegazione senza violare il proprio obbligo di motivazione.
86 Una tale allegazione procede dunque da una lettura errata della sentenza impugnata e, di conseguenza, è viziata in fatto.
87 Infine, quanto all’allegazione relativa all’omessa considerazione dell’«effetto tampone» da parte del Tribunale, si deve ricordare che, ai punti 95, 102 e 103 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ben tenuto conto di tale effetto.
88 Più in particolare, al termine del suo esame relativo all’esistenza di un’attuazione gravemente insufficiente del sistema di controllo, ai punti da 85 a 94 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato, al successivo punto 95, che le carenze nel sistema di controllo, complessivamente considerate, costituivano un’attuazione così gravemente insufficiente da giustificare l’applicazione di un tasso di rettifica forfettaria del 25%. Tuttavia, al medesimo punto 95, ha considerato pure che la Commissione aveva tenuto conto del minor rischio di danni corso dai fondi in conseguenza dell’«effetto tampone», in virtù del quale solo una parte delle superfici dichiarate è presa in considerazione per attivare diritti all’aiuto, per applicare, senza commettere errore, una rettifica finanziaria forfettaria del 10%.
89 Una tale allegazione procede dunque da una lettura errata della sentenza impugnata e, di conseguenza, è viziata in fatto.
90 Ne discende che la prima parte del terzo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
91 La seconda parte del terzo motivo verte su una violazione del principio di proporzionalità da parte del Tribunale in quanto, in considerazione delle carenze riscontrate nel sistema di controllo, la rettifica forfettaria avrebbe dovuto essere non del 10%, bensì del 5%.
92 Al riguardo si deve rilevare che, al termine di una dettagliata analisi ai punti da 85 a 94 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che le carenze nel sistema di controllo, unitamente a tutte le altre carenze constatate, costituivano un’attuazione gravemente insufficiente del sistema di controllo che implicava un livello elevato di errori attestanti irregolarità generalizzate, che avevano probabilmente provocato danni decisamente ingenti per il fondo.
93 Ora, il Tribunale ha affermato, al punto 82 della sentenza impugnata, senza essere contraddetto al riguardo dalla Repubblica ellenica nell’ambito della presente impugnazione, che, in base al documento n. VI/5330/97 della Commissione, del 23 dicembre 1997, che stabilisce orientamenti in materia di rettifiche finanziarie, un’attuazione gravemente insufficiente del sistema di controllo può giustificare una rettifica del 25% delle spese, poiché sussiste un rischio di danno finanziario particolarmente grave per il fondo.
94 Di conseguenza, affermando, al punto 96 della sentenza impugnata, che la Commissione ha potuto, senza commettere errore, applicare una rettifica forfettaria del 10%, il Tribunale non ha violato il principio di proporzionalità.
95 Discende da quanto sopra che la seconda parte del terzo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
96 Alla luce delle considerazioni che precedono si deve respingere il terzo motivo in quanto infondato.
97 Il quarto motivo verte, in sostanza, su un errore di diritto che sarebbe stato commesso dal Tribunale, ai punti da 110 a 120 della sentenza impugnata, nell’interpretazione e applicazione dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, in combinato disposto con l’articolo 11 del regolamento n. 885/2006, nonché su un difetto di motivazione. Più precisamente, la Repubblica ellenica sostiene che costituisce una violazione delle sue garanzie processuali il fatto che la Commissione non l’abbia invitata a dibattere, nel corso della riunione bilaterale, le sue constatazioni relative ai ritardi nel completamento dei controlli in loco sugli aiuti per superficie complementari.
98 La Commissione ribatte che tale motivo deve essere respinto in quanto infondato.
99 Occorre subito rilevare che, nell’ambito della procedura di verifica di conformità, risulta dall’articolo 31, paragrafo 3, del regolamento n. 1290/2005 come, prima che sia adottata qualsiasi decisione di rifiuto di finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato debbano essere comunicati per iscritto e che tali comunicazioni costituiscono la base su cui le due parti si adopereranno per raggiungere un accordo sulle misure da adottare.
100 A propria volta, l’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 concretizza tale procedura stabilendone le modalità. Infatti, risulta dall’articolo 11, paragrafo 1, primo comma, di detto regolamento che la Commissione, qualora, a seguito di un’indagine, ritenga che le spese non sono state eseguite in conformità del diritto dell’Unione, comunica le proprie risultanze allo Stato membro interessato e gli indica i provvedimenti correttivi necessari. Il secondo comma dell’articolo 11, paragrafo 1, precisa poi che lo Stato membro risponde entro due mesi dal ricevimento della comunicazione della Commissione, la quale può conseguentemente modificare la propria posizione. Alla scadenza del termine utile per la risposta – enuncia l’articolo 11, paragrafo 1, terzo comma, del medesimo regolamento – la Commissione convoca una riunione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare, come pure sulla valutazione della gravità dell’inosservanza e del danno finanziario causato all’Unione.
101 Emerge così chiaramente, da un lato, dall’articolo 11, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 885/2006, che la Commissione può modificare la sua posizione alla luce della risposta fornita dallo Stato membro interessato e, dall’altro lato, dall’articolo 11, paragrafo 1, terzo comma, dello stesso regolamento, che l’invito alla riunione bilaterale non impone alla Commissione di chiarire tutti gli aspetti delle conclusioni che saranno oggetto di discussione nel corso di tale riunione.
102 Al contrario, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 112 delle sue conclusioni, la riunione bilaterale è volta non tanto a informare lo Stato membro della portata delle constatazioni della Commissione quanto a rendere possibile, sulla base dello scambio di informazioni che ha avuto luogo a monte, l’accordo richiesto dall’articolo 31, paragrafo 3, del regolamento n. 1290/2005 per l’adozione dei provvedimenti correttivi.
103 Ne consegue che l’allegazione della Repubblica ellenica relativa a una presunta violazione delle sue garanzie processuali, tratta dall’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 in quanto la Commissione non l’avrebbe invitata a discutere, nel corso della riunione bilaterale, dei ritardi nel completamento dei controlli in loco sugli aiuti per superficie complementari, deve essere respinta.
104 Infine, quanto all’allegazione della Repubblica ellenica relativa alla contraddittorietà e all’insufficienza della motivazione della sentenza impugnata, è sufficiente rilevare che, dopo aver spiegato l’importanza della prima comunicazione scritta ai sensi dell’articolo 11 del regolamento n. 885/2006, ai punti da 113 a 116 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato, dopo un’analisi chiara e dettagliata, ai successivi punti da 118 a 120, che la comunicazione dei risultati dell’indagine individuava sufficientemente in diritto la tardività dei controlli in loco sugli aiuti per superficie complementari.
105 Alla luce di quanto precede, il quarto motivo deve essere respinto.
106 Con il suo quinto motivo la Repubblica ellenica contesta, in sostanza, al Tribunale di aver, ai punti da 126 a 128, 132 e 133 della sentenza impugnata, integrato la motivazione della decisione controversa per giustificare il tasso di rettifica del 5% fissato per gli aiuti connessi alla superficie complementari. Essa allega, in particolare, che il Tribunale avrebbe integrato la motivazione della decisione controversa al fine di giustificare la differenza tra il tasso di rettifica applicato agli aiuti connessi alla superficie complementari, fissato al 5%, e quello applicato agli aiuti per superfici diverse dal pascolo, fissato al 2%.
107 Secondo la Commissione, tale motivo deve essere respinto, in via principale, in quanto irricevibile, ai sensi dell’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), del regolamento di procedura della Corte, in quanto è stato formulato in termini troppo succinti e vaghi. In subordine, la Commissione sostiene che la sentenza impugnata è debitamente motivata. Ne conseguirebbe che il presente motivo debba essere respinto.
108 Per quanto riguarda l’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione a motivo della succinta e vaga natura del quinto motivo, che le avrebbe reso impossibile fornire una risposta, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, risulta dall’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE, dall’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e dall’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), del regolamento di procedura della Corte che un’impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l’annullamento, nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda. In proposito, all’articolo 169, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte viene precisato che i motivi e gli argomenti di diritto dedotti devono individuare con precisione le parti della motivazione della decisione del Tribunale oggetto di contestazione (v., in tal senso, sentenza del 4 settembre 2014, Spagna/Commissione, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, punti 42 e 43 e giurisprudenza citata).
109 Nel caso di specie, si deve constatare che la Repubblica ellenica ha individuato, al punto 79 dell’impugnazione, gli esatti punti della sentenza impugnata contestati nell’ambito del suo quinto motivo e ha sviluppato argomenti sufficientemente concreti perché la Corte possa esaminare tale motivo. Pertanto, il quinto motivo della Repubblica ellenica è ricevibile.
110 Tuttavia, per quanto riguarda il merito, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica ellenica, ai punti da 126 a 128, 132 e 133 della sentenza impugnata, il Tribunale non ha integrato la motivazione della decisione controversa al fine di giustificare la differenza tra la rettifica forfettaria del 5% fissata per gli aiuti connessi alla superficie complementari e quella del 2% fissata per gli aiuti alle superfici diverse dal pascolo.
111 Infatti, in primo luogo, risulta dalle considerazioni esposte dal Tribunale ai punti da 123 a 131 della sentenza impugnata che la Commissione ha giustificato la rettifica del 5% nella sua relazione di sintesi adducendo le irregolarità del sistema di controllo attinenti ai controlli essenziali. In secondo luogo, risulta dal punto 136 della sentenza impugnata che il tasso del 2% fissato per gli aiuti alle superfici diverse dal pascolo è giustificato in ragione dell’«effetto tampone». Ebbene, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 79 e 118 delle sue conclusioni, tale «effetto tampone» non è pertinente nel caso degli aiuti connessi alla superficie complementari, in quanto per questi ultimi aiuti, che sono accoppiati alla produzione, non è fatto uso dei diritti all’aiuto. Infine, nella misura in cui la Repubblica ellenica critica il punto 133 della sentenza impugnata, si deve rilevare che, in tale punto, il Tribunale si limita a formulare una valutazione di fatto nel senso che gli asseriti miglioramenti apportati al SIPA-SIG non erano in applicazione durante l’anno di domanda 2008.
112 Di conseguenza, il quinto motivo di impugnazione è basato su una lettura errata della sentenza impugnata e deve essere respinto in quanto infondato.
113 Con il sesto motivo la Repubblica ellenica lamenta l’assenza totale di motivazione nel rigetto da parte del Tribunale della seconda censura dedotta nell’ambito del terzo motivo del ricorso di annullamento, relativa alla rettifica imposta nel settore dello sviluppo rurale e secondo la quale la decisione controversa doveva essere annullata giacché le rettifiche imposte con una precedente decisione della Commissione non erano state detratte dall’importo delle rettifiche applicate e imputate ai sensi della decisione controversa. In particolare, il Tribunale avrebbe limitato, senza fornire alcuna motivazione al riguardo, il capo delle conclusioni della Repubblica ellenica all’importo di EUR 5 007 867,36, corrispondente alla correzione imputata all’esercizio 2009, mentre essa contestava l’importo totale della rettifica imposta con la decisione controversa, pari a EUR 10 504 391,90, corrispondente alla somma delle correzioni imputate, rispettivamente, all’esercizio 2009 (EUR 5 007 867,36) e all’esercizio 2010 (EUR 5 496 524,54).
114 La Commissione ribatte che detto motivo è irricevibile. In primo luogo, la Repubblica ellenica si limiterebbe a contestare l’importo finale netto della rettifica imposta con la decisione controversa e l’importo a cui è stata ridotta la rettifica finale, ciò che costituirebbe in sé una contestazione di natura fattuale non soggetta al controllo della Corte nell’ambito di un’impugnazione. In secondo luogo, la censura della Repubblica ellenica quanto all’importo lordo di EUR 10 504 391,90 non sarebbe stata esposta in alcuna fase del procedimento dinanzi al Tribunale, di modo che essa costituirebbe un ampliamento dell’oggetto del ricorso in sede di impugnazione e dovrebbe essere considerata come un nuovo motivo, da respingere ipso iure in quanto irricevibile.
115 Occorre rilevare che, ai punti 9 e da 41 a 43 del ricorso di primo grado, la Repubblica ellenica ha chiesto l’annullamento della decisione controversa nella parte che prevede l’applicazione di rettifiche forfettarie nell’ambito degli aiuti per superficie pari al 5% della spesa totale nel settore dello sviluppo rurale, per un importo di EUR 10 504 391,90 corrispondente alla somma delle correzioni imputate all’esercizio 2009 (EUR 5 007 867,36) e all’esercizio 2010 (EUR 5 496 524,54). Più precisamente, la Repubblica ellenica ha contestato al Tribunale di non aver tenuto sufficientemente conto della rettifica precedente applicata ai sensi della decisione di esecuzione 2013/214/UE della Commissione, del 2 maggio 2013, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione Garanzia, del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2013, L 123, pag. 11), in ordine agli aiuti allo sviluppo rurale, per quanto riguarda l’anno di domanda 2008, per gli esercizi finanziari 2009 e 2010.
116 Tuttavia, si deve constatare che, nel caso di specie, ai punti da 155 a 168 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto il ricorso proposto dalla Repubblica ellenica limitando il suo esame, senza ulteriore motivazione, alla sola rettifica per l’anno di domanda 2008 a titolo dell’esercizio finanziario 2009.
117 Omettendo così di rispondere a una parte centrale dell’argomentazione della Repubblica ellenica, il Tribunale ha violato l’obbligo di motivazione ad esso incombente in forza dell’articolo 36 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, reso applicabile al medesimo ai sensi dell’articolo 53, primo comma, dello stesso Statuto, e dell’articolo 117 del regolamento di procedura del Tribunale.
118 Il sesto motivo della Repubblica ellenica deve pertanto essere accolto nella parte in cui il Tribunale ha respinto il ricorso proposto in primo grado limitando il suo esame della seconda censura a sostegno del terzo motivo di tale ricorso alla sola rettifica per l’anno di domanda 2008 imputata all’esercizio finanziario 2009.
119 Ne consegue che, dovendosi dichiarare fondato il sesto motivo di impugnazione, occorre annullare il punto 2 del dispositivo della sentenza impugnata, in quanto il Tribunale ha respinto il ricorso della Repubblica ellenica limitando il proprio esame alla rettifica per l’anno di domanda 2008 imputata all’esercizio finanziario 2009 nell’ambito della rettifica finanziaria del 5% applicata agli aiuti del secondo pilastro della PAC, consacrato allo sviluppo rurale, e non esaminando la rettifica per l’anno di domanda 2008 imputata all’esercizio finanziario 2010 dell’importo di EUR 5 496 524,54 nell’ambito della rettifica finanziaria del 5% applicata agli aiuti del secondo pilastro del la PAC, consacrato allo sviluppo rurale.
Sul ricorso di primo grado
120 In conformità dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, la Corte può, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, rinviare la causa dinanzi a quest’ultimo affinché statuisca sulla controversia oppure statuire essa stessa definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta.
121 Per quanto riguarda la seconda censura a sostegno del terzo motivo del ricorso proposto dinanzi al Tribunale, risulta dai punti da 155 a 168 della sentenza impugnata che il Tribunale ha limitato la portata della domanda della Repubblica ellenica relativa all’esistenza di una doppia rettifica prendendo in considerazione unicamente l’esercizio finanziario 2009, sebbene, nell’atto introduttivo di giudizio, la Repubblica ellenica avesse fatto riferimento tanto all’esercizio finanziario 2009 quanto all’esercizio finanziario 2010.
122 Ebbene, occorre constatare, in primo luogo, che, trattandosi della rettifica per l’anno di domanda 2008 a titolo dell’esercizio finanziario 2010, la decisione controversa non precisa sufficientemente in diritto in quale misura la rettifica imposta ai sensi della decisione 2013/214 sia stata effettivamente trasferita nell’importo della rettifica decisa ai sensi della decisione controversa al fine di evitare una doppia rettifica.
123 In secondo luogo, tale difetto di motivazione rende impossibile determinare sufficientemente in diritto se – ed eventualmente in quale misura – la Commissione abbia tenuto conto della rettifica risultante dalla decisione 2013/214 nel calcolo della rettifica per l’anno di domanda 2008 a titolo dell’esercizio finanziario 2010.
124 Ne deriva che si deve accogliere la seconda censura a sostegno del terzo motivo del ricorso proposto dinanzi al Tribunale e, di conseguenza, annullare la decisione controversa per difetto di motivazione, per quanto riguarda la presa in considerazione della decisione 2013/214 nel calcolo dell’importo della rettifica di EUR 5 496 524,54, della detrazione di EUR 270 175,45 e dell’incidenza finanziaria di EUR 5 226 349,09, concernenti le spese sostenute dalla Repubblica ellenica nel settore dello sviluppo rurale FEASR Asse 2 (2007-2013, misure connesse alla superficie) e imposte a titolo dell’esercizio finanziario 2010, a causa delle carenze nel SIPA e nei controlli in loco (secondo pilastro, anno di domanda 2008).
125 Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del proprio regolamento di procedura, quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, la Corte statuisce sulle spese.
126 Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 3, del suddetto regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate.
127 La Repubblica ellenica e la Commissione sono rimaste ciascuna soccombente su uno o più capi, sicché sopporteranno ciascuna le proprie spese relative al procedimento di primo grado e all’impugnazione.
128 Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso regolamento, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopporteranno ciascuno le proprie spese.
129 Il Regno di Spagna, parte interveniente in sede di impugnazione, sopporterà le proprie spese.
1) I punti 2 e 3 del dispositivo della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 30 marzo 2017, Grecia/Commissione (T‑112/15, EU:T:2017:239), sono annullati in quanto il Tribunale, da un lato, ha respinto il ricorso della Repubblica ellenica limitando il proprio esame alla rettifica per l’anno di domanda 2008 imputata all’esercizio finanziario 2009 nell’ambito della rettifica finanziaria del 5% applicata agli aiuti del secondo pilastro della politica agricola comune (PAC), consacrato allo sviluppo rurale, e non esaminando la rettifica per l’anno di domanda 2008 imputata all’esercizio finanziario 2010 dell’importo di EUR 5 496 524,54 nell’ambito della rettifica finanziaria del 5% applicata agli aiuti del secondo pilastro della PAC, consacrato allo sviluppo rurale, e, dall’altro, ha statuito sulle spese.
2) Per il resto, l’impugnazione è respinta.
3) La decisione di esecuzione 2014/950/UE della Commissione, del 19 dicembre 2014, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), è annullata per quanto riguarda la presa in considerazione della decisione di esecuzione 2013/214/UE della Commissione, del 2 maggio 2013, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione Garanzia, del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), in sede di calcolo dell’importo della rettifica di EUR 5 496 524,54, della detrazione di EUR 270 175,45 e dell’incidenza finanziaria di EUR 5 226 349,09, concernenti le spese effettuate dalla Repubblica ellenica nel settore dello sviluppo rurale FEASR Asse 2 (2007-2013, misure connesse alla superficie) e imposte a titolo dell’esercizio finanziario 2010, a causa delle carenze nel sistema di identificazione delle parcelle agricole (SIPA) e nei controlli in loco (secondo pilastro, anno di domanda 2008).
4) La Repubblica ellenica e la Commissione europea sopporteranno ciascuna le proprie spese relative al procedimento di primo grado e all’impugnazione.
5) Il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.