Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20100127_2bvr218504.html
Timestamp: 2016-10-25 08:23:42
Document Index: 91883329

Matched Legal Cases: ['Art. 28', 'Art. 106', '§ 16', '§ 1', '§ 16', '§ 1', 'Art. 2', '§ 16', '§ 16', '§ 14', '§ 4', 'Art. 2', '§ 36', '§ 1', '§ 16', 'Art. 28', 'Art. 105', 'Art. 28', 'Art. 106', '§ 8', '§ 35', '§ 75', '§ 1', '§ 16', 'Art. 28', 'Art. 72', '§ 1', 'Art. 106', 'Art. 106', '§ 1', '§ 1', '§ 16', 'Art. 106', '§ 16', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 28', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 72', 'Art. 28', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 28', 'Art. 28', '§ 75', 'Art. 28', 'Art. 106', '§ 1', '§ 16', 'Art. 2', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 30', 'Art. 70', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 72', '§ 1', '§ 16', '§ 8', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 106', '§ 70', '§ 144', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', '§ 1', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 106', '§ 3', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 104', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 106', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 6', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 106', '§ 16', '§ 16', '§ 16', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', '§ 12', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 28', 'Art. 106', '§ 6', '§ 6', 'Art. 106', '§ 8', '§ 35', '§ 8', '§ 35', '§ 9', '§ 8', '§ 8', '§ 9', '§ 35', '§ 8', '§ 9', '§ 35', '§ 8', '§ 9', '§ 35', '§ 8', '§ 35', '§ 16', '§ 8', '§ 9', '§ 8', '§ 9', '§ 35', '§ 91', '§ 75', '§ 75', '§ 75', '§ 83', '§ 83']

Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04
L e i t s a t z zum Beschluss des Zweiten Senats vom 27.
Januar 2010 - 2 BvR 2185/04 - - 2 BvR 2189/04 - Zur Gewährleistung des kommunalen
Hebesatzrechts in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG und
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvR 2185/04 - - 2 BvR 2189/04 - Im Namen des Volkes In den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden I. der Gemeinde B… - Bevollmächtigte:
Rechtsanwalt Dirk Streifler, Oranienburger Straße 69, 10117 Berlin,
Rechtsanwältin Dorit Jäger, Linienstraße 213, 10119 Berlin -
gegen& sect; 1, § 16
Abs. 4 Satz 2 Gewerbesteuergesetz vom
23. Dezember 2003 (BGBl I S. 2922) - 2 BvR 2185/04 -, II. der Gemeinde A… - Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Gleiss Lutz und Koll., Mendelssohnstraße 87, 60325 Frankfurt am Main -
23. Dezember 2003 (BGBl I S. 2922) - 2 BvR 2189/04 - hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Vizepräsident Voßkuhle, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau am 27. Januar 2010 beschlossen: Die Verfassungsbeschwerden werden
zurückgewiesen. Gründe: A. I. 1 Die Beschwerdeführerinnen, zwei amtsangehörige
Gemeinden in Brandenburg, wenden sich mit ihren
Kommunalverfassungsbeschwerden gegen die seit dem
1. Januar 2004 aus § 1, § 16 Abs. 4
Satz 2 GewStG sich ergebende Verpflichtung,
Gewerbesteuer mit einem Mindesthebesatz von 200 % zu
erheben. 2 1. § 1 Gewerbesteuergesetz (GewStG)
lautete in der Bekanntmachung der Neufassung des
Gewerbesteuergesetzes vom 15. Oktober 2002 (BGBl I
S. 4167) bis zur hier angegriffenen Änderung: 3 Die Gemeinden sind berechtigt, eine
Gewerbesteuer als Gemeindesteuer zu erheben. 4 Durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur
Änderung des Gewerbesteuergesetzes und anderer Gesetze vom
23. Dezember 2003 (BGBl I S. 2922, nachfolgend:
Änderungsgesetz) erhielt die Vorschrift mit Wirkung vom
1. Januar 2004 die folgende Fassung: 5 Die Gemeinden erheben eine Gewerbesteuer als
Gemeindesteuer. 6 Die hier maßgeblichen Absätze des § 16
GewStG lauteten in der Fassung aus dem Jahre 2002: 7 § 16 Hebesatz 8 (1) Die Steuer wird auf Grund des
Steuermessbetrags (§ 14) mit einem Prozentsatz
(Hebesatz) festgesetzt und erhoben, der von der
hebeberechtigten Gemeinde (§§ 4, 35a) zu bestimmen
ist. 9 (2) … 10 (3) … 11 (4) Der Hebesatz muss für alle in der Gemeinde
vorhandenen Unternehmen der gleiche sein. Wird das Gebiet von
Gemeinden geändert, so kann die Landesregierung oder die von
ihr bestimmte Stelle für die von der Änderung betroffenen
Gebietsteile auf eine bestimmte Zeit verschiedene Hebesätze
zulassen. 12 Durch Art. 2 Nr. 5 des
Änderungsgesetzes wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2004
nach Satz 1 folgender Satz eingefügt: 13 Er beträgt 200 vom Hundert, wenn die Gemeinde
nicht einen höheren Hebesatz bestimmt hat. 14 Bis zu dieser Gesetzesänderung stand es den
Gemeinden frei, jeden beliebigen Hebesatz festzusetzen und
durch eine Festsetzung des Hebesatzes auf Null von der
Erhebung der Gewerbesteuer gänzlich abzusehen. 15 Die angegriffenen Vorschriften sind erstmals
für den Erhebungszeitraum 2004 anzuwenden (§ 36
Abs. 1 GewStG i.d.F. des Gesetzes zur Umsetzung der
vom 22. Dezember 2003 <BGBl I S. 2840>). 16 2. Die Beschwerdeführerin zu I. liegt
nordöstlich von Berlin in Brandenburg in einer Region, die
sie selbst als strukturschwach bezeichnet. Sie hatte im Jahr
2003 640 Einwohner. Versuche, ein vormaliges NVA-Gelände zur
Ansiedlung von Gewerbebetrieben zu nutzen, scheiterten
zunächst. 17 Von 1994 bis 2001 erhoben die beiden Gemeinden
B. und F., die am 31. Dezember 2001 zu der
Beschwerdeführerin zu I. vereinigt wurden, die Gewerbesteuer
nach einem Hebesatz von 300 %. Die
Gewerbesteuereinnahmen betrugen in jenen acht Jahren
insgesamt etwa 13.600 €. Im Jahr 2002 nahm die
Beschwerdeführerin zu I. nach einem Hebesatz von nun
20 % rund 1.200 € ein. Mit Beschluss vom
24. Juni 2003 setzte die Beschwerdeführerin zu I. für
die Jahre 2003 und 2004 den Gewerbesteuerhebesatz auf Null
fest. Sie behielt diesen Hebesatz auch nach Inkrafttreten des
hier angegriffenen Änderungsgesetzes bei. 18 Mit dem Verzicht auf die Gewerbesteuer will
die Beschwerdeführerin zu I. gezielt einen Anreiz zur
Ansiedlung von Gewerbebetrieben - insbesondere von
Dienstleistungs- und Produktionsunternehmen, Bauträgern und
Leasinggesellschaften, Immobilien- und Versicherungsmaklern,
gewerblichen Vermögensverwaltungen und gewerblichem
Grundstückshandel - schaffen. Hierzu wurde eine
„Gewerbeförderung F. AG“ gegründet, die vor allem mit dem
Verzicht auf die Gewerbesteuer als Standortvorteil wirbt. Bis
zum 1. Februar 2009 haben sich in der Gemeinde über 93
Unternehmen angesiedelt. 19 Neben dem Abschluss eines Mietvertrags über
Büro- und Gewerberäume verpflichten sich die interessierten
Unternehmen in einem mit der Gewerbeförderung F. AG separat
abzuschließenden Vertrag zur Zahlung eines
„Standortentwicklungsbeitrags“, der der „Abgeltung aller
Leistungen im Zusammenhang mit der Bewirtschaftung und
Entwicklung des Objekts sowie der Erhaltung und Sicherung des
Standortvorteils“ dient. Als Ausgleich für den Wegfall der
Einnahmen aus der Gewerbesteuer und die Zusicherung, auch
künftig einen Null-Hebesatz festzusetzen, wird der Gemeinde
ein ausgeglichener Haushalt zugesichert. Aus derartigen
Nutzungsentgelten und Sonderumlagen nahm die
Beschwerdeführerin in den Jahren 2003 16.200 € und 2004
150.000 € ein. 20 3. Die Beschwerdeführerin zu II. liegt im
Landkreis Barnim im Land Brandenburg. Sie hat weniger als 800
Einwohner. Im Jahr 2003 waren insgesamt 84 Gewerbetreibende
und Unternehmen in der Gemeinde angesiedelt. 21 Da ihr Haushalt ausgeglichen war, verzichtete
die Beschwerdeführerin zu II. für die Jahre 2002 bis 2004 auf
die Erhebung von Gewerbesteuer, ohne dass eine Kreditaufnahme
in den Haushaltssatzungen vorgesehen werden musste. Der
Haushaltsplan für 2004 sei ausgeglichen; eine Zuführung zum
Vermögenshaushalt in Höhe von 47.500 € sei geplant. Ab dem
Jahr 2005 setzte die Beschwerdeführerin zu II. den Hebesatz
auf 200 % fest. II. 22 1. Die Beschwerdeführerin zu I. wendet
sich gegen die Neufassung von § 1 und § 16 Abs. 4
Satz 2 GewStG. Durch die Verpflichtung, Gewerbesteuer zu
erheben, sieht sie sich in ihrem Recht aus Art. 28
Abs. 2 Satz 3 GG verletzt. 23 Die angegriffene Regelung sei formell
verfassungswidrig. Zur Einführung von Mindesthebesätzen fehle
dem Bund die Gesetzgebungskompetenz. Art. 105
Abs. 2 GG erlaube dem Bund, zu bestimmen, ob eine Steuer
eingeführt werde und wer sie erheben solle. Auch die
Besteuerungsgrundlagen und das Verfahren dürfe der Bund
regeln. Die Festsetzung der Höhe von Hebesätzen sei aber den
Gemeinden vorbehalten. Rahmenregelungen fielen deshalb in die
Kompetenz der Länder. 24 Der Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2
GG sei berührt, weil die Finanzhoheit die Befugnis der
Gemeinde zur eigenverantwortlichen Einnahmen- und
Ausgabenwirtschaft umfasse. Ein Mindesthebesatz verwehre es
der Gemeinde, ihren Finanzbedarf selbst festzulegen und
zwinge mittelbar außerdem dazu, einen Hebesatz mindestens in
der Höhe des gewogenen Durchschnittssatzes festzusetzen, um
eine den tatsächlichen Bedürfnissen entsprechende
Schlüsselzuweisung zu erhalten sowie eine der tatsächlichen
Finanzkraft entsprechende Amts- und Kreisumlage bezahlen zu
können. 25 Art. 106 Abs. 6 GG sei zu entnehmen,
dass das Hebesatzrecht zum Kernbereich der finanziellen
Selbstverwaltung der Gemeinde gehöre. Durch einen
Mindesthebesatz werde der Beschwerdeführerin die Möglichkeit
genommen, überhaupt Einnahmen von den ansässigen
Gewerbebetrieben zu erzielen. Sie habe sich neue
Einnahmequellen, nämlich Nutzungsentgelte und
Sondereinnahmen, erschlossen, die entfielen, weil die
Unternehmen das Gebiet der Beschwerdeführerin verlassen
würden, wenn sie Gewerbesteuer zahlen müssten. 26 Auch im Randbereich des kommunalen
Selbstverwaltungsrechts wäre die Einführung von
Mindesthebesätzen unzulässig, weil überwiegende Gründe des
Gemeininteresses nicht bestünden. Die Einführung der Pflicht,
Gewerbesteuer nach einem Mindesthebesatz zu erheben, sei
nicht geeignet, die vom Gesetzgeber angestrebten Ziele zu
erreichen. Ein Mindesthebesatz gewährleiste keine stetige und
verlässliche Einnahmequelle, weil die Gewerbesteuer dann
ansässige Unternehmen veranlasse, ins steuergünstigere
Ausland abzuwandern. Übermäßige Finanzkraftunterschiede
würden durch die angegriffene Regelung nicht verhindert und
eine Angleichung der Lebensverhältnisse nicht erreicht, weil
durch die Einführung der Gewerbesteuer ansässige Unternehmen
verlorengingen, so dass die Finanzkraft der Gemeinde
geschwächt und nicht gestärkt werde. Ein Mindesthebesatz sei
nicht geeignet, die Bildung von Steueroasen zu verhindern
oder Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Gemeinden
entgegenzuwirken. Die Einführung von Mindesthebesätzen sei
ferner nicht erforderlich. Der Zweck, Steueroasen
auszutrocknen, könne auch durch eine
Hinzurechnungsbesteuerung (vgl. § 8a GewStG a.F.,
§ 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG) erreicht
werden. Wären die entsprechenden, nur wenige Monate nach
ihrer Einführung wieder aufgehobenen Vorschriften konsequent
angewandt worden, dann hätten Abwanderungen in Steueroasen
auch ohne Mindesthebesatz verhindert werden können. 27 Der Mindesthebesatz sei zudem unvereinbar mit
dem Grundsatz der Nachrangigkeit der Steuererhebung.
§ 75 Abs. 2 der Gemeindeordnung für das Land
Brandenburg verpflichte die Gemeinden, nichtsteuerliche
Einnahmequellen vorrangig auszuschöpfen. Gegen diesen
Grundsatz müsse die Beschwerdeführerin nun verstoßen, denn es
sei ihr bislang gelungen, ihren Haushalt ohne die
Gewerbesteuer auszugleichen. 28 Den Antrag der Beschwerdeführerin zu I., die
Vollziehung der angegriffenen Regelungen im Wege der
Hauptsache auszusetzen, hat das Bundesverfassungsgericht mit
Beschluss vom 25. Januar 2005 (BVerfGE 112,
216 ff.) abgelehnt. 29 2. Die Beschwerdeführerin zu II. wendet
sich ebenfalls gegen die Neufassung der § 1 und
§ 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG und sieht sich in
ihrem Recht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG
verletzt. 30 Die angegriffenen Vorschriften seien bereits
mangels Gesetzgebungskompetenz des Bundes verfassungswidrig.
Die Gesetzesänderung sei in dem Gesetzesentwurf allein mit
dem Ziel der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“
im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG begründet worden.
Das eigentliche Ziel der Bundesregierung - die
Vermeidung von Steuerausfällen - falle nicht unter
diesen Tatbestand. Eine bundesgesetzliche Regelung wäre auch
wegen der geringen Anzahl an Gemeinden mit einem Hebesatz von
unter 200 % nicht erforderlich gewesen. Ferner habe die
Bundesregierung nicht hinreichend ermittelt, ob sich aufgrund
der bislang unbegrenzten Hebesatzautonomie der Gemeinden die
Lebensverhältnisse in den Ländern in einer Weise
auseinanderentwickelten, dass das bundesstaatliche
Sozialgefüge beeinträchtigt sei. Die angegriffenen Regelungen
seien auch nicht zur Wahrung der Rechts- oder
Wirtschaftseinheit erforderlich. 31 Mit der Neufassung des § 1 GewStG werde
den Gemeinden die Möglichkeit genommen, eigenverantwortlich
darüber zu entscheiden, ob Gewerbesteuer erhoben werden
solle. Damit werde in die Finanzhoheit der Beschwerdeführerin
eingegriffen, die ebenso wie in den vergangenen Jahren auch
zukünftig keine Gewerbesteuer erheben wolle. Art. 106
Abs. 6 Satz 2 GG, der als
finanzverfassungsrechtliche Spezialregelung gegenüber der
kommunalen Finanzhoheit zu qualifizieren sei, bestimme, dass
den Gemeinden das Recht einzuräumen sei, die Hebesätze der
Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzulegen. Es sei
bereits zweifelhaft, ob Art. 106 Abs. 6 Satz 2
GG dahingehend zu verstehen sei, dass den Gemeinden nur die
Entscheidung über das „Wie“ der Gewerbesteuererhebung
zustehe. Jedenfalls verstoße § 1 GewStG gegen den
Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung und gegen den
Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. 32 Die sich aus § 1 GewStG ergebende Pflicht
zur Erhebung der Gewerbesteuer sei nicht mit dem in allen
Gemeindeordnungen normierten und das gesamte kommunale
Haushaltsrecht beherrschenden Grundsatz der Subsidiarität der
Steuererhebung vereinbar. Die Gemeinden hätten primär andere
Einnahmequellen auszuschöpfen - etwa Einnahmen aus der
Verwaltung eigenen Vermögens zu nutzen und Entgelte als
Gegenleistung für von ihnen erbrachte Leistungen zu erheben
-, bevor sie überhaupt zur Erhebung von Steuern berechtigt
seien. Die Rangfolge der Einnahmequellen sei kein bloßer
Programmsatz, sondern Ausprägung des Subsidiaritätsprinzips.
So habe das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom
11. Juni 1993 - 8 C 32/90 -, NVwZ 1994,
S. 176 <177>) dargelegt, dass die Gemeinden auf
Steuerquellen nur dann zurückgreifen dürften, soweit die
sonstigen Einnahmen nicht zur Deckung des Haushalts
ausreichten. Es stehe im Ermessen der Gemeinde, ob sie etwa
durch Erhöhung von Leistungsentgelten Spielraum zur Senkung
der Gewerbesteuerhebesätze schaffe und inwieweit sie zur
Deckung ihres Finanzbedarfs aus den ihr zur Verfügung
stehenden Steuerquellen schöpfe. Mit der Einführung einer
Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer habe der
Bundesgesetzgeber die ihm obliegende Pflicht verletzt,
Regelungen so aufeinander abzustimmen, dass die
Normadressaten sich nicht gegenläufigen Vorschriften
gegenübersehen. Dieser Widerspruch sei auch nicht durch den
allgemeinen Vorrang des Bundesrechts gegenüber dem
Landesrecht aufzulösen. Denn der landesrechtliche Grundsatz
der Subsidiarität der Steuererhebung sei nichts anderes als
eine Ausprägung des verfassungsrechtlichen
Übermaßverbots. 33 Die Regelung des § 16 Abs. 4
Satz 2 GewStG verstoße gegen Art. 106 Abs. 6
Satz 2 GG, wonach den Gemeinden das Recht der
Hebesatzfestsetzung für die Gewerbesteuer einzuräumen sei.
Aus der Formulierung „im Rahmen der Gesetze“ könne nicht
gefolgert werden, dass der Gesetzgeber ohne weiteres Ober-
und Untergrenzen der Hebesätze vorgeben dürfe. Zwar sei das
mit der Regelung verfolgte Ziel, so genannte Steueroasen zu
verhindern, als solches legitim; die Festsetzung eines
Mindesthebesatzes sei jedoch zur Erreichung dieses Ziels
weder erforderlich noch geeignet. § 16 Abs. 4
Satz 2 GewStG verbessere die Finanzausstattung des
Bundes und der Länder nicht. In Brandenburg werde bei der
Berechnung der Zuweisungen im Rahmen des interkommunalen
Finanzausgleichs denjenigen Gemeinden, die eine Gewerbesteuer
nicht erheben, für jeden Einwohner der Betrag zugerechnet,
der dem Ist-Aufkommen der Gewerbesteuer je Einwohner im
Landesdurchschnitt entspreche. Auf diese Weise werde auf die
Gemeinden ein mittelbarer Druck zur Erhebung der
Gewerbesteuer ausgeübt. Damit bestehe zugleich ein milderes
Mittel, die Gemeinden zur Erhebung der Gewerbesteuer zu
bewegen. Die Festlegung des Mindesthebesatzes führe auch
nicht dazu, dass die bislang in Gemeinden mit einem Hebesatz
unter 200 % angesiedelten Gewerbebetriebe nunmehr
Gewerbesteuer zahlten. Konsequenz des Mindesthebesatzes wäre
vielmehr ein Abwandern der Gewerbebetriebe an andere,
attraktivere Standorte oder ins Ausland. Eine gleichmäßige
Streuung von Gewerbebetrieben im gesamten Bundesgebiet könne
damit jedenfalls nicht erreicht werden. Schließlich stehe der
mit der Festsetzung eines Mindesthebesatzes verfolgte Zweck
außer Verhältnis zu dem Eingriff in die finanzielle
Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden. III. 34 Zu den Verfassungsbeschwerden haben die
Bundesregierung, das Bundesverwaltungsgericht, der
Bundesfinanzhof, der Bundesverband der Deutschen Industrie,
der Zentralverband des Deutschen Handwerks, der Deutsche
Industrie- und Handelskammertag, der Deutsche Städtetag sowie
der Deutsche Landkreistag Stellung genommen. 35 1. Die Bundesregierung hält die angegriffenen
Regelungen für verfassungskonform. Die Festlegung eines
Mindesthebesatzes für die Gewerbesteuer durch den
Bundesgesetzgeber sei von Art. 105 Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG gedeckt und
verletze auch nicht die kommunale Selbstverwaltungsgarantie
gemäß Art. 28 Abs. 2 GG. 36 Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergebe
sich aus Art. 105 Abs. 2 GG. Zwar sei die jüngere
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 72
Abs. 2 GG nicht ohne weiteres auf die Finanzverfassung
übertragbar. Aber selbst nach den dort formulierten Maßstäben
sei zur Wahrung der Rechtseinheit und der Wirtschaftseinheit
gemäß Art. 72 Abs. 2 GG eine bundeseinheitliche
Regelung nicht nur des Steuergegenstands und der
Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer, sondern auch eines
Mindesthebesatzes erforderlich. Der Mindesthebesatz
verhindere Steueroasen und damit Verzerrungen innerhalb des
Bundesgebiets durch rein steuermotivierte
Standortverlagerungen. In den letzten Jahren hätten zunehmend
mehr Gemeinden einen Hebesatz von unter 200 % oder einen
Null-Hebesatz festgesetzt. Die Notwendigkeit, der Entstehung
von Steueroasen entgegenzutreten, lasse sich anhand einer
schleswig-holsteinischen Gemeinde belegen, in der sich bis
2001 280 Kapitalgesellschaften, 122 Personengesellschaften,
19 Einzelunternehmen und acht Grundstücksgemeinschaften
angemeldet hätten, was bereits im Jahr 1995 zu einer
Verkürzung des Bundesanteils an der Gewerbesteuerumlage um
1,5 Mio. DM geführt habe. 37 Die Regelung stehe auch nicht im Widerspruch
zu Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG. Weder
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG noch Art. 106
Abs. 6 Satz 2 GG begründeten eine institutionelle
Garantie der Gewerbesteuer; vielmehr werde den Gemeinden nur
ein Hebesatzrecht für eine wirtschaftskraftbezogene Steuer
eingeräumt. Das Hebesatzrecht stehe zudem sowohl nach
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG als auch nach
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit
Satz 3 GG unter Gesetzesvorbehalt. Hieraus ergebe sich
auch, dass das Hebesatzrecht der Gemeinden nicht insgesamt
und ohne Einschränkung dem Kernbereich des kommunalen
Selbstverwaltungsrechts zuzurechnen sei. Ein Eingriff in den
Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie käme allenfalls
dann in Betracht, wenn der Mindesthebesatz deutlich zu hoch
angesetzt werde oder der Spielraum der Kommunen zwischen
Mindest- und Höchstsatz so gering sei, dass der notwendige
eigenverantwortliche Entscheidungsspielraum zu stark
eingeengt werde. 38 Die Festlegung eines bundeseinheitlichen
Mindesthebesatzes sei sachlich gerechtfertigt. Sie habe den
Zweck, so genannte Steueroasen und damit
Wettbewerbsverzerrungen zwischen einzelnen Kommunen auch über
die Ländergrenzen hinweg zu verhindern. Ferner werde dadurch
die Basis der Gewerbesteuerumlage für Bund und Länder
gesichert. Im Ergebnis stünden gewichtige
Gemeinwohlinteressen der einseitigen Ausrichtung von Kommunen
auf die Ansiedlung von allein auf Steuervermeidung angelegten
Briefkastenfirmen gegenüber. 39 Die Beschwerdeführerinnen könnten sich nicht
auf den kommunalrechtlichen Grundsatz der Subsidiarität der
Steuererhebung berufen. Hierbei handle es sich um einfaches
Landesrecht, das den Bundesgesetzgeber nicht binde und auch
nicht zu einem Verstoß gegen den Grundsatz der
Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung führen könne. 40 2. Das Bundesverwaltungsgericht weist darauf
hin, dass es über die mit den Verfassungsbeschwerden
aufgeworfenen Fragen noch nicht entschieden habe und entgegen
der Ansicht der Beschwerdeführerinnen auch keine
Entscheidungen existierten, die Rückschlüsse auf einen
bestimmten rechtlichen Standpunkt des Gerichts zuließen.
Insbesondere enthielten die beiden Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts aus den Jahren 1991 und 1993 nicht
die ihnen von den beschwerdeführenden Gemeinden entnommenen
Aussagen zu den konkreten Fallfragen. 41 3. Der Bundesfinanzhof teilte mit, dass weder
der I. noch der VIII. Senat bislang mit den
aufgeworfenen Rechtsfragen befasst gewesen seien. Beide
Senate halten die angegriffenen Regelungen für
verfassungsrechtlich unbedenklich. 42 Der I. Senat hält den Bundesgesetzgeber
aufgrund des Gesetzesvorbehalts in Art. 106 Abs. 6
Satz 2 GG für befugt, einen Mindesthebesatz
festzusetzen. Der Kernbereich des kommunalen
Selbstverwaltungsrechts bleibe hiervon unberührt, soweit
nicht der Gesetzgeber Mindest- und/oder Höchsthebesätze
festlege, die die Bandbreite der zulässigen oder
wirtschaftlich durchsetzbaren Hebesätze derart einenge, dass
den Gemeinden kein nennenswerter Spielraum verbleibe. 43 Nach Ansicht des VIII. Senats steht dem
Gesetzgeber auch nach der Neufassung des Art. 72
Abs. 2 GG hinsichtlich der Beurteilung der
Erforderlichkeit eines Mindesthebesatzes eine weitgehende
Einschätzungsprärogative zu. Das Ziel, übermäßige
Finanzkraftunterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden zu
verhindern, eine Angleichung der Lebensverhältnisse
herbeizuführen und die Bildung von Steueroasen und damit eine
Wettbewerbsverzerrung zu verhindern, habe der Gesetzgeber als
mit der Einführung eines bundeseinheitlichen
Mindesthebesatzes erreichbar ansehen dürfen. Ferner sei weder
von einer Verletzung des Kernbereichs der durch Art. 28
Abs. 2 GG garantierten Selbstverwaltungs- und
Finanzautonomie der Gemeinden noch von einem
unverhältnismäßigen Eingriff in diese auszugehen. 44 4. Der Bundesverband der Deutschen Industrie
e.V. hält die angegriffenen Regelungen für verfassungswidrig.
Er ist der Auffassung, dass die angegriffenen Regelungen
bereits nicht von der Gesetzgebungskompetenz aus
Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 72
Abs. 2 GG gedeckt seien. Sie dienten weder der
Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen im Bundesgebiet
noch der Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit. 45 Ferner liege ein Verstoß gegen Art. 28
Abs. 2 GG vor. Die Hebesatzhoheit als Teil der
kommunalen Finanzhoheit gehöre ausweislich Art. 28
Abs. 2 Satz 3 GG zum verfassungsrechtlich
garantierten Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie. Zudem
habe die Festlegung eines Mindesthebesatzes im kommunalen
Finanzausgleich die Folge, dass die beschwerdeführenden
Gemeinden die ihnen hieraus erwachsenden finanziellen
Nachteile nur durch die Anhebung ihres Hebesatzes auf den
Landesdurchschnitt vermeiden könnten. Dadurch werde die
kommunale Hebesatzhoheit nicht nur eingeschränkt, sondern
gänzlich aufgehoben. 46 5. Nach Ansicht des Zentralverbands des
Deutschen Handwerks e.V. sind die angegriffenen Regelungen
nicht mit der Verfassung vereinbar. Der Bundesgesetzgeber
habe hinsichtlich der Kommunal- und Gemeinschaftssteuern
lediglich die Kompetenz zur Festlegung der
Besteuerungsgrundlagen, des Verfahrens und des
Steuergläubigers, nicht aber zur Festlegung eines
Mindesthebesatzes. In die Finanzautonomie der Gemeinden werde
eingegriffen, weil diese zur Erhebung einer Steuer
verpflichtet würden, die sie weder wollten noch benötigten.
Schließlich stehe die Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer
in Widerspruch zu § 75 Abs. 2 Nr. 2
Gemeindeordnung für das Land Brandenburg, wonach die
Gemeinden sich vorrangig durch die Erhebung von speziellen
Gebühren und Entgelten finanzieren sollen. 47 6. Der Deutsche Industrie- und
Handelskammertag ist der Auffassung, der Steuergesetzgeber
dürfe zwar prinzipiell das Hebesatzrecht der Gemeinden näher
ausgestalten; jedoch sei dies durch landesgesetzliche
Regelungen erreichbar, so dass die angegriffenen Regelungen
im Ergebnis verfassungswidrig seien. 48 7. Der Deutsche Städtetag und der Deutsche
Landkreistag halten in einer gemeinsamen Stellungnahme die
angegriffenen Regelungen für eine im Ergebnis
verfassungsgemäße Reaktion auf das Problem der
Gewerbesteueroasen. Zwar stelle die Verpflichtung zur
Erhebung der Gewerbesteuer und die Festlegung eines
Mindesthebesatzes einen gravierenden Eingriff in die
kommunale Finanzautonomie dar. Der Eingriff in die
verfassungsrechtlich durch Art. 28 Abs. 2 GG
garantierte kommunale Finanzautonomie sei jedoch zur
Bekämpfung von Steueroasen, die zu einer faktischen Erosion
des Systems der Gewerbesteuer führen könne, gerechtfertigt
und auch eine Verletzung des in Art. 106 Abs. 6
Satz 2 GG gewährleisteten Rechts der Gemeinden auf
Festsetzung des Gewerbesteuerhebesatzes sei im Ergebnis nicht
gegeben. B. 49 Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind
nicht begründet. 50 Die Bestimmungen des § 1 und des
§ 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG in der Fassung des
Art. 2 Nr. 1 und Nr. 5 des Gesetzes zur
23. Dezember 2003 (BGBl I S. 2922) sind mit dem
Grundgesetz vereinbar. I. 51 Die angegriffenen Regelungen sind durch die
Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 105
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG
gedeckt. 52 1. a) Dem Bund steht hier das Recht zur
Gesetzgebung nur zu, wenn die Voraussetzungen des
Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt sind, weil dem Bund das
Aufkommen der Gewerbesteuer trotz der Gewerbesteuerumlage
weder ganz noch zum Teil originär zusteht (Art. 105
Abs. 2 GG). Die verfassungsgerichtliche Kontrolle, ob
die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 72
Abs. 2 GG vorliegen, geht über eine bloße
Vertretbarkeitskontrolle hinaus (BVerfGE 106, 62
<148>). Die tatbestandlichen Voraussetzungen des
Art. 72 Abs. 2 GG dürfen nicht allein am
Gesetzesziel überprüft werden, vielmehr muss die Kompetenz
auch nach den tatsächlichen Auswirkungen des Gesetzes, soweit
sie erkennbar und vorab abschätzbar sind, beurteilt werden.
Hierbei genügt es, wenn mit Hilfe des Gesetzes der gewünschte
Erfolg gefördert werden kann. 53 Grundsätzlich gebührt bei gleicher Eignung von
Regelungen zur Erfüllung der grundgesetzlichen Zielvorgaben
den Ländern der Vorrang (Art. 30, Art. 70 GG).
Erforderlich im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG ist
eine bundesgesetzliche Regelung nur insoweit, als ohne sie
die dort genannten und vom Gesetzgeber für sein Tätigwerden
im konkret zu regelnden Bereich in Anspruch genommenen
Zielvorgaben nicht oder nicht hinlänglich verwirklicht
werden. Der Bund hat kein Recht zur Gesetzgebung, wenn
landesrechtliche Regelungen zum Schutz der in Art. 72
Abs. 2 GG genannten gesamtstaatlichen Rechtsgüter
ausreichen; dabei genügt allerdings nicht jede theoretische
Handlungsmöglichkeit der Länder, gleich lautende
Ländergesetze zu erlassen. Sinn der föderalen
Verfassungssystematik ist es, den Ländern eigenständige
Kompetenzräume für partikular-differenzierte Regelungen zu
eröffnen (BVerfGE 106, 62 <150>; 111, 226
<254>). 54 Bei der Beurteilung, ob die
Rechtfertigungsgründe nach Art. 72 Abs. 2 GG
vorliegen, steht dem Gesetzgeber eine
Einschätzungsprärogative zu. Dieser Entscheidungsraum des
Gesetzgebers, der sachbereichsbezogen im Wege einer
Gesamtbetrachtung zu ermitteln ist, kann
verfassungsgerichtlich auf seine methodischen Grundlagen und
seine Schlüssigkeit hin überprüft werden (vgl. BVerfGE 106,
62 <150 ff.>; 111, 226 <255>). 55 b) Die Prüfung der tatbestandlichen
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erstreckt
sich zunächst auf die Frage, ob dem Bundesgesetzgeber
überhaupt das Gesetzgebungsrecht für den zu regelnden
Sachbereich zusteht („wenn … erforderlich“), aber auch („und
soweit … erforderlich“) auf das Ausmaß der Regelungsbefugnis
des Bundes (vgl. BVerfGE 106, 62 <149>); insoweit
gelten die allgemeinen Vorgaben auch für die
Steuergesetzgebungskompetenzen nach Art. 105 Abs. 2
GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG (Seer/Drüen,
in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, 2007, Art. 105
Rn. 4 f.; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck,
GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 105
Rn. 47; Siekmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009,
Art. 105 Rn. 21 ff.; Korte, Die konkurrierende
Steuergesetzgebung des Bundes im Bereich der
Finanzverfassung, 2008, S. 65; Waldhoff,
Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Steuergesetzgebung im
Vergleich Deutschland - Schweiz, 1997, S. 49 f.;
Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar, Bd. 13,
Art. 105 Rn. 81 <Juli 2004>). Dies folgt aus
dem insoweit eindeutigen Wortlaut des Gesetzes
- Art. 105 Abs. 2 GG verweist ohne
Einschränkungen auf die Voraussetzungen des Art. 72
Abs. 2 GG - und aus seiner Entstehungsgeschichte.
Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat im Verfahren zur
Änderung des Art. 72 Abs. 2 GG im Jahr 1994
gesehen, dass die Erforderlichkeitsklausel Auswirkungen auf
Art. 105 Abs. 2 GG haben kann (BTDrucks 12/6000,
S. 33). Auch im Zuge der Neuordnung der
Gesetzgebungskompetenzen durch die Föderalismusreform 2006
wurde der Verweis in Art. 105 Abs. 2 GG auf
Art. 72 Abs. 2 GG unverändert beibehalten. Indem
der Gesetzgeber an der Regelung des Art. 105 Abs. 2
GG unverändert festgehalten hat, hat er zum Ausdruck
gebracht, dass die beabsichtigte Stärkung der Kompetenzen der
Länder auch für die Steuergesetzgebung gelten soll. Da
Art. 72 Abs. 2 GG das Gesetzgebungsrecht nicht nur
dem Grunde, sondern auch dem Umfang nach begrenzt, ist für
jede einzelne Normierung gesondert zu prüfen, ob die
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG
vorliegen. 56 2. Der Bundesgesetzgeber war gemäß
Art. 105 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 72
Abs. 2 GG befugt, die Gemeinden zur Erhebung der
Gewerbesteuer zu verpflichten und einen Mindesthebesatz
festzulegen (§ 1 und § 16 Abs. 4 Satz 2
GewStG). Die Regelung ist zur Wahrung der Rechts- und
Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse
erforderlich. 57 a) Die Gesichtspunkte der Wahrung der Rechts-
und der Wirtschaftseinheit können sich überschneiden, weisen
aber unterschiedliche Schwerpunkte auf (vgl. BVerfGE 106, 62
<146>). Während die Wahrung der Rechtseinheit in erster
Linie auf die Vermeidung einer Rechtszersplitterung mit
problematischen Folgen zielt, die im Interesse sowohl des
Bundes als auch der Länder nicht hingenommen werden kann
(vgl. BVerfGE 106, 62 <145>), geht es bei der Wahrung
der Wirtschaftseinheit im Schwerpunkt darum, Schranken und
Hindernisse für den wirtschaftlichen Verkehr im Bundesgebiet
zu beseitigen (vgl. BVerfGE 106, 62 <146 f.>). Mit
den angegriffenen Bestimmungen wird das Ziel verfolgt, so
genannte Steueroasen zu vermeiden und Ausfälle bei der
Gewerbesteuerumlage zu verhindern (im Einzelnen dazu unten
b). Damit geht es sowohl um die Wahrung der Rechts- wie der
Wirtschaftseinheit. 58 b) Der Bundesgesetzgeber durfte die
angegriffenen Vorschriften im gesamtstaatlichen Interesse zur
Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit für erforderlich
halten. 59 Den Gesetzesmaterialien ist zu entnehmen, dass
es dem Gesetzgeber darum ging, zu verhindern, dass sich
einzelne Gemeinden durch Verzicht auf die Festlegung eines
Hebesatzes und den damit verbundenen vollständigen Verzicht
auf die Steuererhebung übermäßige Standortvorteile
verschaffen, damit über Landesgrenzen hinweg rein
steuermotivierte Wanderungsbewegungen auslösen und auf diese
Weise - auch angesichts der angespannten Situation der
öffentlichen Haushalte - schädigende Wirkungen für die
betroffenen anderen Gemeinden sowie für Bund und Länder
auslösen (vgl. BTDrucks 15/481, S. 16, zu den
Zielsetzungen des früheren § 8a GewStG, an denen der
Gesetzgeber auch mit der hier angegriffenen Neuregelung
festgehalten hat, vgl. BTDrucks 15/1517, S. 18, 19). Die
Festlegung eines Mindesthebesatzes dient der Abwehr von
Missbräuchen, die problematische Folgen für die
finanzverfassungsrechtliche Ordnung aufgrund der
Rechtszersplitterung herbeiführen. Durch die unbegrenzte
Absenkung des Hebesatzes bis zum völligen Verzicht können
sich Notwendigkeiten und Möglichkeiten anderer Finanzierung,
die außerhalb des finanzverfassungsrechtlichen
Verteilungssystems für Steuern stehen, ergeben. Der kommunale
Verzicht auf Steuern, an deren Aufkommen auch andere
Körperschaften beteiligt sind, wirkt sich dort
haushaltswirtschaftlich negativ aus, ohne dass ein
entsprechender Anteil am Aufkommen der alternativen
Finanzierungsinstrumente geleistet würde. So können Gemeinden
- wie das Beispiel der Beschwerdeführerin zu I. zeigt - für
den Steuerverzicht einen „Standortentwicklungsbeitrag“
erheben oder als Gegenleistung besonders hohe Mietzahlungen
für Büroflächen vereinbaren (vgl. BTDrucks 15/481, a.a.O.).
Die mittelbaren Auswirkungen für den Bundeshaushalt hat das
Bundesministerium der Finanzen für die Bundesregierung im
vorliegenden Verfahren am Beispiel einer Gemeinde in
Schleswig-Holstein illustriert. Für das Jahr 1995 wurde
festgestellt, dass dem Bund über die Gewerbesteuerumlage
durch die Ansiedlung einer Vielzahl von Gewerbebetrieben
allein in dieser Gemeinde ein Verlust in Höhe von
1,5 Mio. DM entstanden sei. Die Entstehung von
entsprechend problematischen Steueroasen sei auch anhand der
lediglich 40 Einwohner umfassenden schleswig-holsteinischen
Gemeinde belegt, in der sich bis 2001 280
Kapitalgesellschaften, 122 Personengesellschaften, 19
Einzelunternehmen und acht Grundstücksgemeinschaften
angemeldet hätten. 60 Unterschiedliche Steuerbelastungen können zu
wirtschaftlich unsinnigen, rein steuermotivierten
Wanderungsbewegungen von Unternehmen aufgrund des Verzichts
auf die Erhebung der Gewerbesteuer führen. Dies zeigt sich
bereits an der Ansiedlung von zahlreichen Unternehmen im
Gemeindegebiet der beiden Beschwerdeführerinnen. Der Wegzug
dieser Unternehmen aus anderen Gemeinden führt dort zu
Ausfällen beim Gewerbesteueraufkommen. Diesen durch die
rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinden
induzierten, auch die Landesgrenzen überschreitenden
Abwanderungserscheinungen ist wirksam nur mit einer
bundesgesetzlichen Regelung zu begegnen (im Ergebnis ebenso
Hey, in: Festschrift für Hermann Otto Solms, 2005, S. 35
<41>). 61 Der Umstand, dass Art. 28 Abs. 2
Satz 3 GG den Gemeinden eine wirtschaftskraftbezogene
Steuerquelle mit Hebesatzrecht gewährleistet und
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG ihnen das Recht zur
Festlegung des Gewerbesteuerhebesatzes im Rahmen der Gesetze
zusichert, steht der Annahme, dass die Wahrung der Rechts-
und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine
bundesgesetzliche Regelung der Mindesthebesätze für die
Gewerbesteuer erfordern kann, nicht entgegen. Zwar
gewährleistet die verfassungsrechtliche Garantie des
kommunalen Hebesatzrechts gerade auch die Möglichkeit der
Festlegung unterschiedlicher Sätze (vgl. Selmer/Hummel, NVwZ
2006, S. 14 <16>). Sie verbietet damit jedenfalls
eine volle Vereinheitlichung durch Bundesgesetz. Das schließt
aber nicht aus, dass im gesamtstaatlichen Interesse eine
Begrenzung des Maßes der zulässigen Unterschiede erforderlich
sein kann. Die Erfordernisse der Rechts- und
Wirtschaftseinheit können sich auch auf eine
Vereinheitlichung in begrenztem Ausmaß - wie zum
Beispiel auf den bloßen Ausschluss „grundlegend“
unterschiedlicher Regelungen (vgl. BVerfGE 106, 62
<146>) - beziehen. 62 Die verfassungsrechtliche Gewährleistung eines
gemeindlichen Hebesatzrechts durch Art. 28 Abs. 2
Satz 3 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG
eröffnet allerdings zugleich die Möglichkeit eines
Steuerwettbewerbs, mit dem Einfluss auf
Ansiedlungsentscheidungen genommen werden kann. Das schließt
jedoch nicht aus, die Tatbestandsvoraussetzungen des
Art. 72 Abs. 2 GG zu bejahen. Ob und inwieweit das
Grundgesetz es den Gemeinden gestattet, über das
Hebesatzrecht einen möglicherweise gemeinwohlschädlichen
Standortwettbewerb auszutragen, ist eine Frage des
materiellen Verfassungsrechts. Soweit das materielle
Verfassungsrecht einschränkende Regelungen zulässt (dazu
unter II.), ist diesem Umstand auch im Rahmen der Anwendung
des Art. 72 Abs. 2 GG Rechnung zu tragen. II. 63 Die angegriffenen Vorschriften verstoßen nicht
gegen Art. 28 Abs. 2 GG in Verbindung mit
Art. 106 Abs. 6 GG. 64 1. Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG
ist geeignet, das verfassungsrechtliche Bild der
Selbstverwaltung mitzubestimmen. Diese Bestimmung kann daher
(vgl. BVerfGE 1, 167 <181>; 56, 298 <310>; 71, 25
<37>) im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde als
Prüfungsmaßstab herangezogen werden (vgl. Löwer, in:
Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl. 2005, § 70
Rn. 78; Püttner, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI,
3. Aufl. 2008, § 144 Rn. 21; Jochum, StB 2005,
S. 254 <257>; Bethge, in:
Rn. 60 <Juli 2007>; Klein, in: Benda/Klein,
Rn. 700). 65 2. Die im Grundgesetz zunächst als Bestandteil
der allgemeinen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG) gewährleistete kommunale
Finanzhoheit (a) ist durch Art. 106 Abs. 6 GG (b)
und sodann durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 (c)
konstitutiv verstärkt worden. 66 a) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
garantiert die kommunale Selbstverwaltung. Der einfache
Gesetzgeber darf dieses Recht nicht aufheben und die
Selbstverwaltung nicht derart einschränken, dass sie
innerlich ausgehöhlt wird (vgl. BVerfGE 1, 167
<175>). 67 Schon vor der Einführung des Art. 28
Abs. 2 Satz 3 GG war die Finanzhoheit, die
jedenfalls das Recht zu eigenverantwortlicher Einnahmen- und
Ausgabenwirtschaft umfasst, Bestandteil der kommunalen
Selbstverwaltungsgarantie (vgl. BVerfGE 26, 228 <244>).
Zu ihr gehört unter anderem die Steuer- und Abgabenhoheit,
die den Gemeinden erlaubt, ihre Einwohner aus eigenem Recht
zu den aus der Aufgabenerfüllung resultierenden Lasten
heranzuziehen (vgl. Pünder/Waldhoff, in:
Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 2006,
§ 1 Rn. 10; Schmitt, Inhalt, verfassungsrechtliche
Stellung und Bedeutungsgehalt der kommunalen Finanzhoheit,
1995, S. 54; Henneke, Jura 1986, S. 568
<570>; vgl. auch Bonk, FR 1999, S. 443
<447>). Finanzzuweisungen und die Beteiligung an den
Landessteuern dürfen nicht die einzigen kommunalen
Einnahmequellen sein (vgl. Henneke, Jura 1986, S. 568
<570>). Den Gemeinden sind damit eigene
Finanzierungsquellen, auch in der Form eigenverantwortlich
auszuschöpfender Steuerquellen, gesichert. Aus Art. 28
Abs. 2 GG folgt allerdings über das in Satz 3 der
Vorschrift Gewährleistete hinaus keine bestimmte
Ausgestaltung des kommunalen Einnahmesystems. 68 b) Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG,
der seit 1969 den Gemeinden das Recht zusichert, die
Hebesätze der Realsteuern - nach heutigem Normtext: der
Grundsteuer und der Gewerbesteuer - im Rahmen der
Gesetze festzusetzen, verstärkt bereichsbezogen den Inhalt
der von Art. 28 Abs. 2 GG bereits zum damaligen
Zeitpunkt gewährleisteten Finanzautonomie. Während das
Grundgesetz zuvor keine Regelungen zur
Aufkommenszuständigkeit der Gemeinden enthielt, so dass zwar
nicht der Bund, wohl aber die Länder die
Aufkommenszuständigkeit der Gemeinden für die Gewerbesteuer
abändern konnten (vgl. näher Zitzelsberger, Grundlagen der
Gewerbesteuer, 1990, S. 222) und auch ein Hebesatzrecht
der Gemeinden nicht gewährleistet war, sollte mit der
Einführung des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG
sichergestellt werden, dass „das Hebesatzrecht für die
Realsteuern den Gemeinden weder vom Bund noch vom Land
genommen werden“ kann (BTDrucks V/2861, S. 47,
Nr. 250; zur konstitutiven Bedeutung der Bestimmung auch
Schnorr, Das Hebesatzrecht der Gemeinden, 1973,
S. 83 ff.; Zitzelsberger, Grundlagen der
Gewerbesteuer, 1990, S. 222 f.). In der
verfassungsrechtlichen Festschreibung des Rechts zur
Festsetzung der Hebesätze bei den wichtigsten Gemeindesteuern
sah der verfassungsändernde Gesetzgeber die Sicherung des für
eine eigenverantwortliche Selbstverwaltung unentbehrlichen
Spannungsverhältnisses zwischen dem Streben nach einem
möglichst hohen Niveau der öffentlichen Leistungen und einer
möglichst niedrigen Steuerbelastung (vgl. BTDrucks V/2861,
S. 39, Nr. 183). 69 c) In zwei weiteren Schritten wurde in der
Folgezeit die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
gewährleistete Finanzhoheit der Gemeinden in Art. 28
Abs. 2 Satz 3 GG nochmals ausdrücklich und
spezieller geregelt (vgl. Scholz, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 28 Rn. 84a <November 1997>; Löwer, in:
v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2001,
Art. 28 Rn. 88). 70 Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes
vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) wurde
zunächst der jetzige Halbsatz 1 des Art. 28 Abs. 2
Satz 3 GG eingeführt. Auf dem Hintergrund gewachsener
Belastungen der Gemeinden bei der Erfüllung ihrer
vielfältigen staatlichen Aufgaben sollte - ohne
konstitutive Neuerung - klargestellt werden, dass die
finanzielle Eigenverantwortung zum Recht auf kommunale
Selbstverwaltung gehört (vgl. Abschlussbericht der
Gemeinsamen Verfassungskommission, BTDrucks 12/6000,
S. 46; vgl. auch Scholz, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 28 Rn. 84a <November 1997>; Hidien, DVBl
1998, S. 617 <620>). 71 Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom
20. Oktober 1997 (BGBl I S. 2470) verankerte mit
dem 2. Halbsatz des Art. 28 Abs. 2 Satz 3
GG das Recht der Gemeinden auf eine mit Hebesatzrecht
versehene wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle im
Grundgesetz. Diese Gewährleistung war von den Gemeinden als
Kompensation für die gleichzeitige Abschaffung der
Gewerbekapitalsteuer (durch das Gesetz zur Fortsetzung der
Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997 <BGBl I
1997, S. 2590>) gefordert worden. Sie geht über
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG insofern hinaus, als
letztere Bestimmung den Gemeinden zwar das Recht zur
Festlegung der Hebesätze für die Grundsteuer und die
Gewerbesteuer, aber nicht die Existenz dieser beiden
Steuerarten garantiert (vgl. BTDrucks 13/8488, S. 6;
Lang, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 20. Aufl. 2010,
§ 3 Rn. 53; Schemmel, Kommunale Steuerautonomie und
Gewerbesteuerabbau, 2002, S. 46, 68; Hidien, DVBl 1998,
S. 617 <620>; Selmer/Hummel, NVwZ 2006, S. 14
<19>), so dass das Hebesatzrecht der Gemeinden zunächst
nicht gegen den Wegfall seines Gegenstandes geschützt war.
Auch der 1997 hinzugekommene zweite Halbsatz des Art. 28
Abs. 2 Satz 3 GG bedeutet keine institutionelle
Garantie gerade der Grundsteuer oder der Gewerbesteuer (vgl.
BTDrucks 13/8488, S. 6; Dreier, in: Dreier, GG,
Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 153; Heun,
ebd., Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 106
Rn. 38; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 106 Rn. 127;
Schemmel, a.a.O., S. 46, 68; Hidien, a.a.O.,
S. 620; Schwarting, Kommunale Steuern, 2. Aufl.
2007, S. 50). Über den Gehalt des Art. 106
Abs. 2 Satz 2 GG hinaus gewährleistet die
Bestimmung aber, dass die wirtschaftskraftbezogene
Gewerbesteuer nicht abgeschafft wird, ohne dass die Gemeinden
an ihrer Stelle eine andere wirtschaftskraftbezogene
Steuerquelle mit Hebesatzrecht erhalten. Die kommunale
Finanzautonomie sollte durch eine Garantie des Bestandes der
Gewerbeertragsteuer oder einer anderen an der
Wirtschaftskraft orientierten Steuer gewährleistet werden
(vgl. BTDrucks 13/8488, S. 5; 13/8340, S. 2). 72 Zugleich mit der Einführung des Art. 28
Abs. 2 Satz 3, 2. Halbsatz GG wurde den
Gemeinden durch die Änderung von Art. 106 Abs. 3
Satz 1 und Abs. 5a GG ein Anteil an dem Aufkommen
der Umsatzsteuer zugewiesen sowie der bisherige Wortlaut des
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG, der den Gemeinden
das „Aufkommen der Realsteuern“ zusprach, dahingehend
präzisiert, dass den Gemeinden das „Aufkommen der Grundsteuer
und Gewerbesteuer“ zusteht. 73 3. Art. 28 Abs. 2 Satz 3 und
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG gewährleisten nicht,
dass den Gemeinden das Recht zur Festsetzung des Hebesatzes
der Gewerbesteuer ohne gesetzliche Einschränkungen eingeräumt
wird. 74 a) Dem Wortlaut des Art. 28 Abs. 2
Satz 3 und des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG
und der Systematik der Vorschriften ist für eine unbegrenzte
Gewährleistung des Hebesatzrechts nichts zu entnehmen. 75 Art. 28 Abs. 2 Satz 3
Halbsatz 2 GG bestimmt lediglich, dass zu den Grundlagen
der finanziellen Eigenverantwortung eine den Gemeinden mit
Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene
Steuerquelle gehört. Da Art. 28 Abs. 2 Satz 3
Halbsatz 2 GG im Zusammenhang mit den allgemeinen
Vorschriften der Finanzverfassung steht und keinen neuen
finanzverfassungsrechtlichen Tatbestand begründet, kommen als
wirtschaftskraftbezogene Steuerquellen nur solche Steuern in
Betracht, die nach Maßgabe der Art. 104a ff. GG
statthaft und den Gemeinden zugeordnet sind. Gemäß
Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG sind dies die
Gewerbeertragsteuer und die Einkommensteuer (Scholz, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Rn. 84d <November
1997>). 76 Der Wortlaut des Art. 28 Abs. 2
Satz 3 Halbsatz 2 GG lässt Schlüsse auf den Umfang
des Hebesatzrechts nicht zu. Insbesondere ist ihm nicht zu
entnehmen, dass den Gemeinden auch das Recht, einen
Null-Hebesatz festzusetzen - und damit die
Entscheidungskompetenz über die Erhebung oder Nichterhebung
von Steuern aus der zugesicherten Quelle -, unentziehbar
gewährleistet ist. Aus der Formulierung, wonach den Gemeinden
eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle „mit
Hebesatzrecht“ zustehen muss, folgt hierfür nichts. Denn von
einem Hebesatzrecht kann auch dann gesprochen werden, wenn
die Reichweite des Rechts eingeschränkt ist. 77 Nach dem Wortlaut des Art. 106
Abs. 6 Satz 2 GG unterliegt das gewährleistete
Hebesatzrecht gesetzgeberischer Regelung und damit auch
gesetzgeberischer Beschränkung. Den Gemeinden ist nach dieser
Vorschrift das Recht einzuräumen, die Hebesätze der
Grundsteuer und Gewerbesteuer „im Rahmen der Gesetze“
festzusetzen. Diese Formulierung spricht dafür, dass auch
Ausgestaltungen mit beschränkendem Inhalt zulässig sein
sollen. Anderenfalls hätte es des Gesetzesvorbehalts nicht
bedurft; dass das Hebesatzrecht auf gesetzliche
Konkretisierung angewiesen ist, versteht sich von selbst. Ein
solches Verständnis des Art. 106 Abs. 6 Satz 2
GG liegt nicht zuletzt im Hinblick auf die entsprechende
Regelung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nahe. Die
dort verankerte allgemeine Garantie der kommunalen
Selbstverwaltung besteht gleichfalls nur „im Rahmen der
Gesetze“. Anerkanntermaßen ist dem Gesetzgeber damit die
Befugnis zu beschränkenden Regelungen eingeräumt (vgl.
BVerfGE 79, 127 <143 f.>; Pieroth, in:
Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 28
Rn. 20; Nierhaus, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009,
Art. 28 Rn. 59;Tettinger, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2005,
Art. 28 Rn. 187; Schoch, Verfassungsrechtlicher
Schutz der kommunalen Finanzautonomie, 1997,
S. 107 f.; Schnorr, Das Hebesatzrecht der
Gemeinden, 1973, S. 63 f.; zur Geltung des
Gesetzesvorbehalts des Art. 28 Abs. 2 Satz 1
GG auch für die speziellere Gewährleistung der kommunalen
Finanzhoheit in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG vgl.
nur Schoch, Verfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen
Finanzautonomie, 1997, S. 108). 78 b) Vor dem historischen Hintergrund und
angesichts von Sinn und Zweck der Art. 28 Abs. 2
Satz 3 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG ist
nicht ersichtlich, dass das Hebesatzrecht einschränkungslos
gewährleistet wäre und die Gemeinden insbesondere frei
bleiben müssten, auf die Erhebung der Gewerbesteuer ganz zu
verzichten. 79 aa) Eine Verpflichtung zur Festlegung eines
positiven Gewerbesteuerhebesatzes gehört nicht zu den
einfachgesetzlichen Traditionsbeständen, die der
verfassungsändernde Gesetzgeber bei der Schaffung der
genannten Verfassungsbestimmungen bereits vorfand. Die
gemeindliche Autonomie bei der Festlegung des
Gewerbesteuerhebesatzes war schon traditionell nicht
unbeschränkt. 80 Mit der preußischen Steuerreform (Miquel'sche
Steuerreform) wurde die Gewerbesteuer als Staatssteuer außer
Hebung gesetzt (§ 1 Nr. 2 des Gesetzes vom
14. Juli 1893 wegen Aufhebung direkter Staatssteuern,
Gesetzessammlung für Preußen, 1893, S. 119) und
ertragsmäßig den Gemeinden zugewiesen. Im Rahmen der großen
Reichssteuerreform im Jahr 1920 wurde sie sodann den Ländern
zugewiesen, die sie ganz oder zum Teil den Gemeinden
überlassen konnten. Während in den süddeutschen Ländern die
Gewerbesteuer eine Landessteuer war, zu der die Gemeinden
Zuschläge erhoben, war sie in Preußen ausschließlich den
Gemeinden zur Hebung überlassen. 81 Das Gewerbesteuergesetz 1936 vom
1. Dezember 1936 (RGBl I 1936, S. 979 ff.)
wies die Gewerbesteuer den Gemeinden als reine Gemeindesteuer
zu. § 1 Gewerbesteuergesetz 1936 berechtigte die
Gemeinden zur Erhebung der Gewerbesteuer. Daraus wurde
abgeleitet, dass ihnen eine Besteuerungsmöglichkeit eröffnet
werden sollte, die Gemeinden aber nicht zur Erhebung der
Gewerbesteuer verpflichtet waren (vgl. Blümich/Bonens,
Gewerbesteuergesetz, 2. Aufl. 1938, § 1
Anm. 5a; Kaemmel/Schmiedeke, Gewerbesteuergesetz, 1937,
§ 1 Anm. 1). Bei der Festsetzung des Hebesatzes
waren die Gemeinden gleichwohl nicht völlig frei. Die
jeweiligen Fachminister waren ermächtigt, zu regeln, in
welchem Verhältnis die Hebesätze für die Grundsteuer, die
Gewerbesteuer und die Bürgersteuer zueinander stehen müssen
und inwieweit die Hebesätze für die Steuern der Genehmigung
der Gemeindeaufsichtsbehörden bedürfen (§ 6
EinfGRealStG, RGBl I 1936, S. 961 <962>). 82 Das Grundgesetz knüpfte an diese Entwicklung
an. Das Aufkommen der Realsteuern, zu denen die Grund- und
die Gewerbesteuern gehören, wurde nach Art. 106
Abs. 2 GG a.F. grundsätzlich den Ländern zugestanden,
die berechtigt waren, die Realsteuern den Gemeinden
zuzuweisen. In der Folge wurde die Zuordnung der
Gewerbesteuer zu den Gemeinden unmittelbar
verfassungsrechtlich verankert. Art. 106 Abs. 6
Satz 2 GG in der Fassung des Gesetzes vom
24. Dezember 1956 (Gesetz zur Änderung und Ergänzung des
Art. 106 des Grundgesetzes, BGBl I S. 1077) wies
das Aufkommen der Realsteuern den Gemeinden zu. Im Zuge der
Gemeindefinanzreform 1969/70 wurde mit der Neufassung des
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG das Hebesatzrecht
für die Gemeinden in das Grundgesetz aufgenommen. 83 Das nachfolgende Gesetz zur Reform des
Vermögensteuerrechts und zur Änderung anderer Steuergesetze
vom 17. April 1974 (BGBl I 1974, S. 949 ff.)
übernahm die bislang nach dem Einführungsgesetz zu den
Realsteuergesetzen bestehende Ermächtigung zum Erlass von
Koppelungs- und Genehmigungsvorschriften in den neu gefassten
§ 16 GewStG und regelte darüber hinaus, dass Höchstsätze
durch Landesrecht festgesetzt werden können (§ 16
Abs. 5 GewStG). Über die tradierte Beschränkung der
gemeindlichen Gestaltungsfreiheit durch die bundesgesetzliche
Vorgabe hinaus, dass der Hebesatz für alle in der Gemeinde
vorhandenen Unternehmen der gleiche sein muss (§ 16
Abs. 4 Satz 1 GewStG), wurde damit eine bedeutsame
weitere Einschränkung zugelassen. 84 Mit der Verfassungsreform von 1997 verstärkte
der Verfassungsgeber die Finanzautonomie der Gemeinden in der
bereits beschriebenen Weise (s. oben II. 2. c) durch die
Verankerung des Hebesatzrechts in Art. 28 Abs. 2
Satz 3 Halbsatz 2 GG. 85 Die dargestellte Entwicklung zeigt, dass das
Grundgesetz weder in seiner ursprünglichen Fassung noch in
seinen späteren Änderungen auf einer einfachgesetzlichen
Tradition uneingeschränkter Gestaltungsfreiheit der Gemeinden
bei den Hebesätzen fußt. 86 bb) Aus dem Sinn und Zweck des Art. 106
Abs. 6 GG oder des Art. 28 Abs. 2 Satz 3
GG ergibt sich ebenfalls nicht, dass diese Bestimmungen dem
Gesetzgeber jegliche Beschränkung der gemeindlichen
Hebesatzautonomie verwehrten oder speziell die gesetzliche
Verpflichtung der Gemeinden zur Festlegung eines positiven
Hebesatzes ausschlössen. Das Hebesatzrecht dient der
Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden.
Einerseits ermöglicht es ihnen, Unterschiede in der Belastung
und in der Ergiebigkeit der zugewiesenen Steuerquellen
auszugleichen. Die Gemeinden sollen die Möglichkeit haben,
ihre Einnahmen durch Anspannung der Gewerbesteuer an den
Finanzbedarf anzupassen und damit angesichts wachsender
Haushaltslasten handlungsfähig zu bleiben (vgl. Vogel, in:
Festschrift für Hugo von Wallis, 1985, S. 565
<571>). Die Gewährleistung des Hebesatzrechts
ermöglicht aber auch eine Anpassung nach unten und damit den
Einsatz niedriger Hebesätze im interkommunalen Wettbewerb um
die Ansiedlung von Unternehmen. In dem Spannungsverhältnis
zwischen dem Streben nach einem möglichst hohen Niveau der
öffentlichen Leistungen und einer möglichst niedrigen
Steuerbelastung, das im Zusammenhang mit der Einführung der
Verfassungsgarantie des gemeindlichen Hebesatzrechts als
unentbehrlich für eine eigenverantwortliche Selbstverwaltung
hervorgehoben wurde (vgl. BTDrucks V/2861, S. 39,
Nr. 183), wird das Streben nach einer möglichst
niedrigen Steuerbelastung gerade durch die Bedeutung der
Gewerbesteuerbelastung im Standortwettbewerb befördert. 87 In beiden Hinsichten ist die
Funktionsfähigkeit der Hebesatzautonomie nicht davon
abhängig, dass die Gemeinden den Hebesatz ohne jede
gesetzliche Einschränkung festsetzen können. Insbesondere
erfordert sie keine unentziehbare Befugnis der Gemeinden, mit
der Festsetzung auf Null von einer Gewerbesteuererhebung ganz
abzusehen. 88 In ihrer Bedeutung als Instrument flexibler
Anpassung der Steuereinnahmen an steigenden Finanzbedarf wird
die Hebesatzautonomie durch die Festsetzung eines
Mindesthebesatzes nicht berührt. Ein Mindesthebesatz
verringert allerdings die Flexibilität in umgekehrter
Richtung. Die Möglichkeit, niedrige Hebesätze - bis hin
zu einem Null-Hebesatz - als Mittel des
Standortwettbewerbs einzusetzen, wird damit jedoch nicht
notwendigerweise in einer dem Zweck des Hebesatzrechts
zuwiderlaufenden Weise beschränkt. Mit der wettbewerblichen
Funktion der Gewährleistung des Hebesatzrechts können auch
gesetzliche Bestimmungen vereinbar sein, die die Freiheit des
Wettbewerbsverhaltens begrenzen, um den Wettbewerb in
gemeinwohlverträglichen Bahnen zu halten. Eine Beschränkung
der Hebesatzautonomie ist demnach mit Sinn und Zweck der
verfassungsrechtlichen Gewährleistung dieser Autonomie nicht
von vornherein unvereinbar. 89 Dem steht auch nicht entgegen, dass den
Gemeinden die Ertragshoheit über das Aufkommen der
Gewerbesteuer zugewiesen ist und Einschränkungen des
Hebesatzrechts durch den Bundesgesetzgeber mittelbare
Auswirkungen auf das Aufkommen der Gewerbesteuer haben. Den
Gemeinden ist weder eine bestimmte Aufkommenshöhe noch die
Gewerbesteuer als solche von Verfassungs wegen garantiert
(Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008,
Art. 106 Rn. 38; Schwarz, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005,
Art. 106 Rn. 127). 90 4. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung
des gemeindlichen Hebesatzrechts lässt allerdings keine
beliebigen Einschränkungen zu. Der „Rahmen der Gesetze“, an
den Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG das
Hebesatzrecht bindet, darf nicht beliebig eng gezogen werden.
Insoweit gilt nichts grundsätzlich Anderes als bei dem
Gesetzesvorbehalt für die allgemeinere Gewährleistung der
kommunalen Selbstverwaltung, einschließlich der
Finanzautonomie, in Art. 28 Abs. 2 GG. 91 a) Die verfassungsrechtlich garantierte
kommunale Selbstverwaltung bedarf der gesetzlichen
Ausgestaltung. Sie kann insofern zwar eingeschränkt werden,
ist aber nicht zur Disposition des einfachen Gesetzgebers
gestellt (vgl. BVerfGE 79, 127 <143>). Vielmehr sind
dem beschränkenden Zugriff des Gesetzgebers seinerseits
Schranken gesetzt. Er unterliegt insbesondere dem Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerfGE 26, 228 <244>;
56, 298 <313>; 76, 107 <121 ff.>). In den
Kernbereich oder Wesensgehalt der gemeindlichen
Selbstverwaltung darf nicht eingegriffen werden (vgl. BVerfGE
79, 127 <143>; 83, 363 <381>; 91, 228
<238>; 107, 1 <2>; stRspr). 92 Bei der Bestimmung des Kernbereichs der
kommunalen Selbstverwaltung ist der geschichtlichen
Entwicklung und den verschiedenen Formen der Selbstverwaltung
Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 22, 180 <205>; 23, 353
<365 f.>; 91, 228 <238>). Eine neuartige
Regelung ist aber nicht schon deshalb unzulässig, weil sie
neu und ohne Vorbild ist. Andernfalls wäre eine vernünftige
Fortentwicklung des überkommenen Systems nicht ausgeschlossen
(vgl. BVerfGE 52, 95 <117>). 93 Die durch Art. 28 Abs. 2 GG
garantierten wesentlichen Hoheitsrechte, die der Staat den
Gemeinden im Interesse einer funktionsgerechten
Aufgabenwahrnehmung garantiert, darunter die Finanzhoheit
(vgl. BVerfGE 52, 95 <117>), müssen den Gemeinden im
Kern erhalten bleiben (vgl. BVerfGE 52, 95 <117>). Der
Kernbereich des Hoheitsrechts ist jedenfalls dann verletzt,
wenn es beseitigt wird oder kein hinreichender Spielraum für
seine Ausübung mehr übrig bleibt (vgl. BVerfGE 103, 332
<366>; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl.
2009, Art. 28 Rn. 22; Vogelgesang/Lübking/Ulbrich,
Kommunale Selbstverwaltung, 3. Aufl. 2005, Rn. 32;
Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen
Selbstverwaltung, 1998, S. 59; vgl. auch Stern,
Staatsrecht Bd. I, 2. Aufl. 1984, § 12 II 4,
S. 416). Den absoluten Schutz der Kernbereichsgarantie
genießt aber nicht jede einzelne Ausformung dieser Rechte
(vgl. BVerfGE 103, 332 <366>; Henneke, in:
Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008,
Art. 28 Rn. 78). 94 Wie die Selbstverwaltungsgarantie im
Allgemeinen und die Finanzhoheit als eines ihrer wesentlichen
Elemente darf auch das in Art. 106 Abs. 6
Satz 2 GG und als besondere Ausprägung der Finanzhoheit
in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gewährleistete
Hebesatzrecht nicht unverhältnismäßig beschränkt werden (vgl.
Selmer/Hummel, NVwZ 2006, S. 14 <18 ff.>;
Hidien, ZKF 2004, 29 <33>; Otting, DB 2004,
S. 1222 <1223 f.>; Walz/Süß, DStR 2003,
S. 1637 <1639 f.>). Es ist in seinem Kern
gesetzgebungsfest gewährleistet. Beschränkungen müssen danach
zur Erreichung eines legitimen Zwecks geeignet sowie
erforderlich und verhältnismäßig sein. 95 b) aa) Mit dem Änderungsgesetz verfolgte der
Gesetzgeber einen legitimen Zweck. Ausweislich der
Gesetzesbegründung diente die Einführung der Pflicht zur
Erhebung der Gewerbesteuer und der Festsetzung eines
Mindesthebesatzes vor allem der Vermeidung von Steueroasen
sowie der Verhinderung von Ausfällen bei der
Gewerbesteuerumlage (vgl. BTDrucks 15/481, S. 16;
BTDrucks 15/1517, S. 17, 19; Protokoll der
786. Sitzung des Bundesrats vom 14. März 2003,
S. 48). Der völlige Verzicht einzelner Gemeinden auf die
Steuererhebung führte nach Einschätzung des Gesetzgebers zu
teilweise unsinnigen rein steuermotivierten
Wanderungsbewegungen. Die damit verbundenen erheblichen
Realsteuerausfälle bei den Gemeinden und Städten, aus deren
Gebiet die Unternehmen ihren Sitz weg verlegten, und die
negativen Auswirkungen für Gemeinden, Länder und Bund
beurteilte der Gesetzgeber als nicht mehr hinnehmbar. 96 Die Bildung von „Steueroasen“, auch in Bezug
auf die Gewerbesteuer, zu verhindern und die Streuung der
Niederlassung von Gewerbebetrieben über das ganze Land hinweg
zu fördern, ist ein legitimes gesetzgeberisches Ziel (vgl.
BVerfGE 23, 353 <371>; Otting, DB 2004, S. 1222
<1223 f.>). Daran ändert der Umstand nichts, dass
die verfassungsrechtliche Garantie des gemeindlichen
Hebesatzrechts auch die Möglichkeit eines interkommunalen
Steuerwettbewerbs eröffnet (s.o. 3. b) bb). Dies schließt es
nicht aus, bestimmte wettbewerbliche Verhaltensweisen als
nicht dem gemeinwohlbezogenen Sinn und Zweck des eröffneten
Wettbewerbs entsprechend zu beurteilen und entsprechend zu
begrenzen. Der Gesetzgeber ist befugt einzuschreiten, wenn
der grundsätzlich erwünschte interkommunale Steuerwettbewerb
schädliche Ausmaße anzunehmen droht oder sich ein Missbrauch
der Gestaltungsmöglichkeiten abzeichnet (zu entsprechenden
Eingriffsbefugnissen in durch Grundrechte eröffneten
Bereichen des Wettbewerbs und für die Zulässigkeit der
Begrenzung des Wettbewerbs nach Maßgabe seiner
Funktionsbedingungen vgl. BVerfGE 39, 210
<232 f.>; 105, 252 <265>; 94, 372
<390> m.w.N.). 97 Die Festlegung eines Mindesthebesatzes für die
Gewerbesteuer soll über die Abwehr schädlicher Folgen für die
Gemeinden hinaus auch zur Sicherung der verfassungsrechtlich
vorgesehenen Gewerbesteuer-Umlage dienen. Über die in
Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG vorgesehene und in
§ 6 Gemeindefinanzreformgesetz (Gesetz zur Neuordnung
der Gemeindefinanzen <Gemeindefinanzreformgesetz
- GFRG>, zuletzt i.d.F. der Bekanntmachung vom
10. März 2009 <BGBl I S. 502>) näher
geregelte Gewerbesteuerumlage werden der Bund und die Länder
an dem Gewerbesteueraufkommen der Gemeinden beteiligt. Da die
Berechnung der Umlage vom Ist-Aufkommen der Gewerbesteuer
abhängt (vgl. § 6 Abs. 2 bis 5 GFRG), kann sich
eine Gemeinde durch Festsetzung des Hebesatzes auf Null der
Abführung der Gewerbesteuerumlage entziehen. Das Ziel,
sicherzustellen, dass grundsätzlich alle Gemeinden die
Gewerbesteuerumlage entrichten, ist auch deshalb legitim,
weil alle Gemeinden als Ausgleich für die Gewerbesteuerumlage
nach Art. 106 Abs. 5 GG einen Anteil am Aufkommen
der Einkommensteuer erhalten (vgl. BTDrucks V/2861,
S. 44, Nr. 223). Die Festlegung eines
Mindesthebesatzes verhindert, dass Gemeinden einen Anteil an
der Einkommensteuer erhalten, ohne sich an der
Gegenfinanzierung durch die Gewerbesteuerumlage zu
beteiligen. 98 bb) Die Festlegung eines Mindesthebesatzes bei
der Gewerbesteuer ist zur Erreichung der Gesetzeszwecke
geeignet. Mit ihr kann der gewünschte Erfolg zumindest
gefördert werden (zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen
an die Eignung vom Gesetzgeber eingesetzter Mittel vgl.
BVerfGE 116, 202 <224> m.w.N.). 99 Die Verpflichtung zur Erhebung der
Gewerbesteuer mit einem Mindesthebesatz bewirkt, dass rein
steuerlich motivierte Wanderungsbewegungen von Unternehmen
abgemildert und sogenannte Steueroasen innerhalb der
Bundesrepublik Deutschland vermieden werden. Zugleich wirkt
sie Ausfällen bei der Gewerbesteuerumlage, wie sie die
Bundesregierung in ihrer Stellungnahme dargestellt hat,
entgegen, indem sie sicherstellt, dass Gewerbebetriebe der
umlagepflichtigen Steuer standortunabhängig zumindest in
einem gewissen Maß unterliegen. Zwar ist nicht
auszuschließen, dass einzelne zuvor in Niedrigsteuergemeinden
angesiedelte Unternehmen die Einführung des Mindesthebesatzes
zum Anlass nehmen, ins Ausland abzuwandern, so dass ihre
Abgaben so dem deutschen Fiskus gänzlich verloren gehen. Die
Annahme, dass dies für einen großen Teil der betreffenden
Betriebe (so Otting, DB 2004, S. 1222 <1224>) oder
gar allgemein gelte, ist aber weder belegt noch liegt sie
nach den Umständen nahe. Die Entscheidung darüber, ob ein
Unternehmen seinen Sitz ins Ausland verlegt, hängt nicht
allein davon ab, ob und mit welchem Hebesatz an deutschen
Standorten die Gewerbesteuer erhoben wird, sondern ist von
zahlreichen - steuerlichen wie außersteuerlichen -
Umständen abhängig. Die Einschätzung standortbezogener
Wirkungen steuerrechtlicher Gesetzgebung ist Sache der
zuständigen Gesetzgebungsorgane (vgl. nur BVerfGE 116, 164
<182>). Dafür, dass der Bundesgesetzgeber hier seinen
Einschätzungsspielraum überschritten und eine zur Erreichung
seiner Ziele gänzlich ungeeignete Regelung getroffen haben
könnte, ist nichts ersichtlich. 100 cc) Die angegriffenen Bestimmungen sind zur
Erreichung des verfolgten Regelungsziels auch erforderlich
(zum Prüfungsmaßstab vgl. BVerfGE 116, 202 <225>
m.w.N.). 101 Der Einwand der Beschwerdeführerin zu I., mit
den durch das Steuervergünstigungsabbaugesetz (StVergAbG) vom
16. Mai 2003 (BGBl I 2003, S. 660 ff.)
eingeführten Regelungen in § 8a GewStG und § 35
Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG seien bereits
ausreichende Maßnahmen zur „Austrocknung von Steueroasen“
getroffen gewesen, greift nicht durch. Nach § 8a GewStG
konnten Gewerbeerträge einer Tochter(kapital)gesellschaft dem
Gewerbeertrag des Unternehmens hinzugerechnet werden, wenn
die Tochter(kapital)gesellschaft in einer Gemeinde ansässig
war, deren Gewerbesteuerhebesatz 200 % unterschritt.
Nach § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG war die
Anrechnung der Gewerbesteuer für Einkünfte aus Gewerbebetrieb
für natürliche Personen ausgeschlossen, wenn die
Gewerbesteuer mit einem Hebesatz von unter 200 % erhoben
wurde. Flankierend zu diesen beiden Vorschriften wurde mit
der Ergänzung von § 9 Nr. 2 GewStG bei
Mitunternehmerschaften die Kürzung der Anteile am Gewinn
einer Gesellschaft ausgeschlossen, wenn ihr Gewerbeertrag nur
einer niedrigeren Gewerbesteuerbelastung unterliegt, wobei
§ 8a GewStG sinngemäß gelten sollte. Ziel dieser
Vorschriften war die Verringerung des Standortwettbewerbs
zwischen den Gemeinden durch lenkende Einwirkung auf die
Steuerpflichtigen. § 8a und § 9 Nr. 2 GewStG
a.F. und § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG a.F.
wurden aber bereits durch das Steueränderungsgesetz vom
23. Dezember 2003 (BGBl I S. 2922) wieder
aufgehoben; mit demselben Gesetz wurden die hier
angegriffenen Regelungen eingeführt. 102 Bereits die gleiche Eignung von § 8a,
§ 9 Nr. 2 GewStG a.F. und § 35 Abs. 1
Sätze 2 und 3 EStG a.F. steht - auch unabhängig von
einer vergleichenden Betrachtung der
Anwendungsbereiche - nicht fest. In der
steuerrechtlichen Literatur wurden seit Erlass der
Vorschriften Umgehungsmöglichkeiten diskutiert und
vorgestellt (vgl. Rödel, Inf 2003, S. 740
<743 f.>; Mattern/Schnitger, DStR 2003,
S. 1377 <1382>, aber auch Schiffers, Stbg 2003,
S. 509 <512> und Hey, in: Festschrift für Hermann
Otto Solms, 2005, S. 35 <41>). Sie legen nahe,
dass § 8a, § 9 Nr. 2 GewStG und § 35
Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG zur Erreichung des
gesetzgeberischen Ziels weniger geeignet waren als die
Einführung eines Mindesthebesatzes bei der Gewerbesteuer.
Darüber hinaus waren gegen § 8a GewStG und § 35
Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG verfassungsrechtliche
Bedenken geltend gemacht worden. Diese fußten in materieller
Hinsicht zum einen auf dem Einwand, dass das kommunale
Hebesatzrecht durch die Regelungen, wenn auch nicht
unmittelbar, so doch mittelbar unzulässig eingeschränkt werde
(Sarrazin, in: Lenski/Steinberg, GewStG, § 16
Rn. 27 <März 2007>; Hidien, ZKF 2004, S. 29;
a.A. Mattern/Schnitger, DStR 2003, S. 1377 <1382>;
w.N. bei Otting, DB 2004, S. 1222), also auf Bedenken,
die weitgehend den im vorliegenden Verfahren geltend
gemachten entsprechen. Zum anderen wurde darüber hinaus
geltend gemacht, dass die Regelung des § 8a GewStG (auch
bei Anwendung über § 9 Nr. 2 GewStG) eine
Doppelbesteuerung des Gewerbeertrags sowohl auf der Ebene der
Tochter- als auch der Muttergesellschaft zur Folge habe, die
zu einer unverhältnismäßigen Belastung des Gewerbebetriebs
führe (s. Walz/Süß, DStR 2003, S. 1637
<1640 f.>; Rödder/Schumacher, DStR 2003,
S. 805 <813 f.>; Rödel, Inf 2003, S. 740
<742>; Hidien, ZKF 2004, S. 29 f.).
Unabhängig von der Frage, ob diese Bedenken berechtigt waren,
ist nach alledem nicht erkennbar, dass mit § 8a und
§ 9 Nr. 2 GewStG a.F. sowie § 35 Abs. 1
Sätze 2 und 3 EStG a.F. ein gleich geeignetes, milderes
Mittel zur Verfügung gestanden hätte. 103 dd) Ein Mindesthebesatz von 200 % wahrt
die Grenzen der Zumutbarkeit. 104 Die Gemeinden erfahren zwar eine Einschränkung
ihres bisherigen Entscheidungsspielraums. Die Festsetzung des
Mindesthebesatzes hat für diejenigen Gemeinden, die bislang
auf die Erhebung der Gewerbesteuer verzichtet oder einen
Hebesatz von weniger als 200 % festgelegt haben, zur
Folge, dass ihre bisherige Politik bei der Festsetzung der
Hebesätze nicht fortgeführt werden kann (vgl. Otting, DB
2004, S. 1222 <1224>). Das Hebesatzrecht als
solches bleibt aber auch bei Festlegung eines Mindestsatzes
von 200 % weiter erhalten (vgl. Hey, in: Festschrift für
Hermann Otto Solms, 2005, S. 35 <41>; Otting, DB
2004, S. 1222 <1223>). Es wird durch die
angegriffenen Regelungen weder faktisch abgeschafft noch auf
ein „Scheindasein“ reduziert und damit ausgehöhlt
(Selmer/Hummel, NVwZ 2006, S. 14 <19>). Bei dem
vorgegebenen maßvollen Mindesthebesatz von 200 % ist es
den Gemeinden weiterhin möglich, durch einen weit unter dem
Durchschnitt von gegenwärtig etwa 390 % liegenden
Hebesatz andere Standortnachteile auszugleichen und am
interkommunalen Wettbewerb um Gewerbeansiedlungen
teilzunehmen; ein erheblicher Gestaltungsspielraum bleibt
ihnen erhalten. In ihrem Kern ist die Finanzautonomie der
Gemeinde daher nicht berührt. 105 Als unverhältnismäßig erweist sich die
Beschränkung des Hebesatzrechts auch nicht deshalb, weil vor
Erlass der angegriffenen Regelungen nur relativ wenige
Gemeinden einen Hebesatz von weniger als 200 % oder gar
einen Hebesatz von Null festgesetzt hatten, so dass von einer
„Randerscheinung“ (Hey, in: Festschrift für Hermann Otto
Solms, 2005, S. 35 <41>) gesprochen wurde. Soweit
daraus geschlossen werden kann, dass der Eingriff in die
gemeindliche Hebesatzautonomie der Bewältigung eines Problems
von nicht sehr erheblichem Ausmaß diente, zeigt sich hier
gleichermaßen auch der Eingriff selbst als nicht
weitreichend. Ein unangemessenes Verhältnis von Ziel und
eingesetztem Mittel offenbart sich darin nicht. 106 5. Der Rüge der Beschwerdeführerinnen, die
angegriffenen Regelungen verstießen gegen den Grundsatz der
Subsidiarität der Steuererhebung (vgl. Otting, DB 2004,
S. 1222 <1224>), ist im Verfahren nach § 91
BVerfGG nicht nachzugehen. 107 a) Auf ihre Übereinstimmung mit einfachem
Landesrecht - hier § 75 Abs. 2 Gemeindeordnung
für das Land Brandenburg (GOBbg) - sind die
angegriffenen Reglungen nicht zu überprüfen. § 75
Abs. 2 GOBbg gehört nicht zu den Maßstäben der
Normenprüfung vor dem Bundesverfassungsgericht. 108 b) Ob der kommunalrechtliche Grundsatz der
Subsidiarität der Steuererhebung, der auf den Vorrang der
Finanzierung kommunaler Aufgaben aus anderen Einnahmequellen,
insbesondere Gebühren und Beiträgen, vor der
Steuerfinanzierung zielt (vgl. Muth, Kommunalrecht in
Brandenburg, § 75 Ziff. 1; Corsten, Der
Gemeindehaushalt, 1990, S. 57; Suhr, ZKF 1993,
S. 29 <34>; Thiele, Niedersächsische
Gemeindeordnung, 8. Aufl. 2007, § 83 Ziff. 2
zum wortlautidentischen § 83 Abs. 2 Satz 1 der
Niedersächsischen Gemeindeordnung; Otting, DB 2004,
S. 1222 <1223>), seinerseits auf
verfassungsrechtliche Prinzipien wie das Übermaßverbot
zurückgeführt werden kann, muss hier nicht entschieden
werden. Der Beschwerdeführerin zu II. ist es schon deshalb
versagt, sich auf den Grundsatz der Subsidiarität der
Steuererhebung zu berufen, weil dieser Grundsatz nicht dem
Schutz ihrer Selbstverwaltungsautonomie dient. Eine etwaige
Verletzung der Rechte ihrer Einwohner kann die Gemeinde im
Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren nicht geltend machen
(vgl. BVerfGE 61, 82 <103 f.>; Bethge, in:
Rn. 44 <Juli 2007>). Voßkuhle Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff Gerhardt Landau Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2010:rs20100127.2bvr218504Zitiervorschlag:BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04 - Rn. (1-108),http://www.bverfg.de/e/rs20100127_2bvr218504.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 12/2010 vom 4. März 2010Fundstelle(n)BVerfGE 125, 141 - 174