Source: https://www.migrationsrecht.net/kommentar-freizuegg-eu-freizuegigkeitsgesetz-gesetz-freizuegigkeit-unionsbuerger-freizuegg/eu/kommentierung-iv.html
Timestamp: 2019-12-16 13:51:00
Document Index: 8766299

Matched Legal Cases: ['§ 3', '§ 4', 'Art. 16', '§ 4', '§ 4', 'Art. 16', 'EuG', 'Art. 3', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 7', 'EuG', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 45', 'Art. 3', 'Art. 20', 'Art. 20', 'EuG', 'Art. 16', 'Art. 7', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 16', 'Art. 7', 'Art. 45', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 21', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 3', '§ 4', '§ 3', 'Art. 16', '§ 3', '§ 4', '§ 4', '§ 3', 'Art. 21', 'Art. 16', 'Art. 21', 'Art. 31', '§ 2', '§ 4', '§ 2', '§ 4', 'Art. 37', 'Art. 16', 'Art. 16', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'EuG', 'Art. 4', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 18', 'EuG', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'EuG', 'Art. 16', 'Art. 7', 'Art. 16', 'Art. 16', '§ 4', 'Art. 16', 'Art. 7', 'Art. 14', 'Art. 7', 'EuG', 'Art. 14', 'EuG', 'Art. 16', '§ 7', '§ 80', 'EuG', 'EuG', 'Art. 16', 'Art. 7', 'Art. 16', 'Art. 7', '§ 4', 'Art. 17', '§ 2', '§ 2', 'Art. 17', '§ 3', '§ 4', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 54', 'Art. 49', '§ 4', '§ 4', '§ 4', 'Art. 16', 'Art. 18', 'Art. 16', 'Art. 4', 'Art. 16', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 16', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 7', 'EuG', 'Art. 16', '§ 9', '§ 9', '§ 25', '§ 4', '§ 4', 'Art. 17', '§ 4', '§ 4', 'Art. 17', '§ 4', '§ 4', 'Art. 17', '§ 4', '§ 4', '§ 4', 'Art. 2', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 2', '§ 2', 'Art. 17', 'Art. 3', 'EuG', 'EuG', '§ 4', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 11', 'Art. 37', '§ 28', '§ 56', 'Art. 17', '§ 4', '§ 4', '§ 3', '§ 3', '§ 4', '§ 3', '§ 3', 'Art. 12', 'Art. 13']

Berechtigte (Kommentierung)
1. Unionsbürger, ihre Familienangehörigen und Lebenspartner
2. Unionsbürger, die aus dem Erwerbsleben ausscheiden oder den nationalen
Arbeitsmarkt verlassen
3. Familienangehörige eines verstorbenen Unionsbürgers
4. Familienangehörige eines zum Daueraufenthalt berechtigten Unionsbürgers
5. Familienangehörige, die ein Verbleiberecht gem. § 3 Abs. 3 bis 5 erlangt
a) Unionsbürger
b) Familienangehörige
§ 4a FreizügigG/EUesetz setzt Art. 16 bis 18 und 21 der UnionsbürgerRL um und erfasst in der Grundnorm von § 4a Abs. 1 Unionsbürger, ihre Familienangehörigen und Lebenspartner (grundsätzlich zur Unionsbürgerschaft und zur Eröffnung des Gemeinschaftsrechts Einf. 1 c und 3 b).
§ 4a Abs. 1 ist gemeinschaftskonform im Sinn von Art. 16 UnionsbürgerRL auszulegen.
Gegenstand des beim EuGH anhängigen Vorabentscheidungsersuchen vom 05.11.2009 (Rs.C-434/09 McCarthy) war erneut, hier in Zusammenhang mit dem Daueraufenthaltsrecht, die Frage nach der Begünstigung von Gemeinschaftsrecht bei Vorliegen doppelter Staatsangehörigkeit des Unionsbürgers.
„Ist eine Person mit irischer und britischer Doppelstaatsangehörigkeit, die sich ihr Leben lang im Vereinigten Königreich aufgehalten hat, ein 'Berechtigter' im Sinne von Art. 3 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden: Richtlinie)?“
Das Vorabentscheidungsverfahren wirft weiter die Frage nach der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts im Sinne von Art. 16 der UnionsbürgerRL auf.
„Hat sich eine solche Person im Sinne von Art. 16 der Richtlinie 'rechtmäßig im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten', wenn sie die Erfordernisse von Art. 7 der Richtlinie nicht erfüllen konnte?“
Die nationale Rechtsprechung verneint weiterhin einen gemeinschaftlichen Anknüpfungspunkt in Fällen, in denen ein Unionsbürger, der die Staatsangehörigkeit zweier Mitgliedstaaten der Gemeinschaft besitzt und sich in einem Staat seiner durch Geburt erworbenen Staatsangehörigkeit aufhält bzw. von seinem Freizügigkeitsrecht keinen Gebrauch gemacht hat (Bayer. VGH, B. v. 19.02.2010 – 10 ZB 09.2584; OVG NRW, B. v. 17.03.2008 – 18 B 191/08).
Dass sich der EuGH auch in dieser Frage als „Motor der Integration“ betätigen wird, ist derzeit nicht ersichtlich.
In dem beim Europäischen Gerichtshof anhängigen Vorlageersuchen des Tribunal du travail des Bruxelles (Belgien) vom 26.01.2009 (C-34/09, Kläger Gerardo Ruiz Zambrano, vgl. Einf. 3 b), teilte Generalanwältin Eleanor Sharpston die Auffassung eines innerstaatlichen Sachverhalts bei fehlendem grenzüberschreitendem Bezug nicht. (Rdnr. 92). Sie empfahl dem Gerichtshof, den in Belgien geborenen Kindern, die aufgrund des jus soli die belgische Staatsangehörigkeit besitzen und Belgien nie verlassen haben, ein eigenes Aufenthaltsrecht aus Art. 21 AEUV anzuerkennen, so dass den kolumbischen Eltern ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht zustehe. Ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht könne unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes versagt werden könne.
Im Übrigen enthielt der Schlussantrag einen empathischen Appell zur Abschaffung der umgekehrten Diskriminierung und Schaffung eines lückenlosen Grundrechtsschutzes.
Mit dem Antwortvorschlag, das unionsrechtliche Grundrecht auf Achtung des Familienlebens aufgrund des Zeitpunktes der Geburt der Kinder vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon zu verneinen, akzeptierte die Generalanwältin, dass der Gerichtshof im vorliegenden Fall nicht ohne Weiteres einem Wandel vorgreifen sollte. Sie führte weiter aus:
„Ich bin jedoch der Meinung, dass sich der Gerichtshof (eher früher als später) entscheiden muss, ob er mit den sich entwickelnden Verhältnissen Schritt halten oder ob er legislativen und politischen Entwicklungen hinterherlaufen will, die sich bereits vollzogen haben. Irgendwann wird der Gerichtshof – vermutlich durch ein Vorabentscheidungsersuchen eines nationalen Gerichts – mit einem Fall befasst werden, im Rahmen dessen er sich der Frage stellen muss, ob die Union nicht nunmehr an der Schwelle zu einer Verfassungsänderung steht (wie dies der Gerichtshof selbst in seinem Gutachten vom 28. März 1996 zum Teil vorausgesehen hat). Die Beantwortung dieser Frage kann derzeit noch zurückgestellt werden, aber wahrscheinlich nicht mehr sehr viel länger.“
(Schlussantrag v. 30.09.2010 in der Rs. C-34/09 Zambrano)
Der Gerichtshof nahm in der Entscheidung Zambrano keinen Rückgriff auf Art. 21 AEUV und Art. 45 GRC.
Er stellte vorab fest, dass die Richtlinie 2004/38 gemäß Abs. 1 ihres Art. 3 („Berechtigte“) für jeden Unionsbürger gilt, „der sich in einen anderen als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, begibt oder sich dort aufhält, sowie für seine Familienangehörigen“. Daher gelte diese Richtlinie nicht in einem Fall, wie er dem Ausgangsverfahren zugrunde liegt.
Art. 20 AEUV verleihe jeder Person, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt, den Status eines Unionsbürgers.
Der Gerichtshof führte m.w.N. aus:
"Da das zweite und das dritte Kind von Herrn Ruiz Zambrano die belgische Staatsangehörigkeit besitzen und die Bedingungen für den Erwerb derselben der Zuständigkeit des fraglichen Mitgliedstaats unterliegen genießen das zweite und das dritte Kind von Herrn Ruiz Zambrano eindeutig diesen Status. Wie der Gerichtshof mehrfach hervorgehoben hat, ist der Unionsbürgerstatus dazu bestimmt, der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein.
Unter diesen Umständen steht Art. 20 AEUV nationalen Maßnahmen entgegen, die bewirken, dass den Unionsbürgern der tatsächliche Genuss des Kernbestands der Rechte, die ihnen der Unionsbürgerstatus verleiht, verwehrt wird.
Eine derartige Auswirkung liegt vor, wenn einer einem Drittstaat angehörenden Person in dem Mitgliedstaat des Wohnsitzes ihrer minderjährigen Kinder, die diesem Mitgliedstaat angehören und denen sie Unterhalt gewährt, der Aufenthalt und eine Arbeitserlaubnis verweigert werden.“
EuGH, U. v. 8. März 2011 - C-34/09 -, Ruiz Zambrano
Zu der Entscheidung Zambrano befand das OVG NRW:
„Diese Entscheidung betrifft einen extremen Ausnahmefall, in dem minderjährige Unionsbürger faktisch gezwungen gewesen wären, das Gebiet der Union zu verlassen, wenn ihrem Familienangehörigen der Aufenthalt im Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, verweigert worden wäre. Den Entscheidungsgründen, die auf diese Besonderheiten des Einzelfalls abstellen, ist bereits nicht zu entnehmen, dass der Europäische Gerichtshof über den konkreten Einzelfall hinausgehende Aussagen zu den aus der Unionsbürgerschaft folgenden Rechten der Familienangehörigen von Unionsbürgern treffen wollte. Es spricht nichts dafür, dass durch das Urteil in der Rechtssache Zambrano das Erfordernis eines grenzüberschreitenden Bezugs, das der Gerichtshof seiner Rechtsprechung seit Jahrzehnten zugrunde gelegt hat, insgesamt aufgegeben werden sollte.“
OVG NRW, B. v. 29.04.2011 - 18 B 377/11-
In gleicher Weise führt der VGH BW aus:
„Auch unionsrechtlich begegnen diese aufenthaltsrechtlichen Benachteiligungen von Unionsbürgern durch ihren Mitgliedstaat (sog. Inländerdiskriminierung) keinen grundlegenden Bedenken, denn eine Inländergleichbehandlung ist unionsrechtlich nicht gefordert (vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 16.11.2010 - 1 C 17.09 - InfAuslR 2011, 186; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.08.1995 - 13 S 329/95 - NJW 1996, 72; und dem folgend Senatsbeschluss vom 09.03.2004 - 11 S 1518/03 -; VBlBW 2004, 31).
Auch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Zambrano vom 08.03.2011 (Rs C-34/09 -, InfAuslR 2011/179) rechtfertigt keine andere Sicht der Dinge. In der Rechtssache Zambrano ging es nämlich um eine Fallkonstellation, in der minderjährige Unionsbürger auf den rechtmäßigen Aufenthalt des drittstaatzugehörigen unterhaltleistenden Vater zur Sicherung ihres unionsbürgerrechtlichen Kernbestands, namentlich des Rechts, sich in der Europäischen Union aufzuhalten und die Freizügigkeitsrechte potentiell in Anspruch nehmen zu können, altersbedingt zwingend angewiesen waren. Ohne den weiteren Aufenthalt des drittstaatangehörigen Verwandten hätte für sie selbst die Gefahr bestanden, die Europäische Union verlassen zu müssen. Dieser Ausnahmekonstellation entnahm der Europäischen Gerichtshofs ein eigenes aus der Unionsbürgerschaft abgeleitetes Aufenthaltsrecht des Drittstattangehörigen, obwohl die Unionsbürger bisher von ihren Freizügigkeitsrechten noch gar keinen Gebrauch gemacht hatten. Keinesfalls hat er damit die Trennung in innerstaatliche Sachverhalte und solche mit grenzüberschreitendem Bezug aufgegeben. Im Gegenteil: Im Urteil vom 05.05.2011 (Rs C-434/09, McCarthy - juris) wurde diese Auffassung wiederum ausdrücklich bestätigt.“
VGH BW, B. v. 16.06.2011 - 11 S 1305/11 -
Die Vorlagefrage, ob sich eine Person mit Staatsangehörigkeit des Wohnsitzmitgliedstaats und Staatsangehörigkeit eines weiteren Mitgliedstaats im Sinne von Art. 16 der Richtlinie 2004/38 „rechtmäßig im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten“, wenn sie die Erfordernisse von Art. 7 dieser Richtlinie nicht erfüllen konnte, war durch den Gerichtshof in seiner Entscheidung in der Rechtssache McCarthy nicht mehr zu beantworten, nachdem er bereits die Anwendung von Art. 3 der UnionsbürgerRL verneint hatte.
Der Rechtssache McCarthy lag der Sachverhalt einer Staatsangehörigen des Vereinigten Königreichs zugrunde, die auch die irische Staatsangehörigkeit besitzt.
Sie ist im Vereinigten Königreich geboren und hat stets dort gelebt, ohne jemals geltend gemacht zu haben, eine Arbeitnehmerin, Selbständige oder wirtschaftlich unabhängige Person zu sein. Sie bezieht staatliche Sozialleistungen.
Am 15. November 2002 schloss Frau McCarthy die Ehe mit einem jamaikanischen Staatsangehörigen, der nach den zuwanderungsrechtlichen Vorschriften des Vereinigten Königreichs in diesem Mitgliedstaat nicht aufenthaltsberechtigt ist.
Nach der Eheschließung beantragte Frau McCarthy zum ersten Mal überhaupt einen irischen Reisepass, der ihr ausgestellt wurde.
Am 23. Juli 2004 beantragten Frau McCarthy und ihr Ehegatte eine Aufenthaltserlaubnis und eine Aufenthaltsurkunde nach Unionsrecht als Unionsbürgerin bzw. als Ehegatte einer Unionsbürgerin. Der Secretary of State wies ihre Anträge mit der Begründung zurück, dass es sich bei Frau McCarthy nicht um eine Person handele, die die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt (zu diesem Personenkreis gehören im Wesentlichen Arbeitnehmer, Selbständige und wirtschaftlich unabhängige Personen), und dass Herr McCarthy folglich auch nicht der Ehegatte einer Person sei, die die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt.
Frau McCarthy legte gegen den sie betreffenden Bescheid einen Rechtsbehelf ein, der am 17. Oktober 2006 zurückgewiesen wurde. Nachdem der High Court of Justice (England & Wales) die erneute Prüfung dieses Rechtsbehelfs angeordnet hatte, bestätigte das Tribunal am 16. August 2007 seine Entscheidung.
Die von Frau McCarthy eingelegte Berufung gegen die Entscheidung des Tribunals wies der Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) ab. Gegen dessen Entscheidung legte Frau McCarthy ein Rechtsmittel beim vorlegenden Gericht ein.
Herr McCarthy seinerseits legte keinen Rechtsbehelf gegen den ihn betreffenden Bescheid des Secretary of State ein, stellte jedoch einen neuen Antrag, der gleichfalls abgelehnt wurde. Daraufhin legte Herr McCarthy gegen diesen zweiten Bescheid Rechtsbehelf beim Tribunal ein, das die Verhandlung bis zu einer Entscheidung über den von Frau McCarthy eingelegten Rechtsbehelf vertagte.
Das vorlegende Gericht ersuchte den Gerichtshof der Europäischen Union um Antwort auf die Fragen:
Ist eine Person mit irischer und britischer Doppelstaatsangehörigkeit, die sich ihr Leben lang im Vereinigten Königreich aufgehalten hat, ein „Berechtigter“ im Sinne von Art. 3 der Richtlinie 2004/38?
Hat sich eine solche Person im Sinne von Art. 16 der Richtlinie 2004/38 „rechtmäßig im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten“, wenn sie die Erfordernisse von Art. 7 dieser Richtlinie nicht erfüllen konnte?
Vorab merkte der Gerichtshof in seinem Urteil vom 05.05.2011 an:
Wie sich aus den Randnrn. 14 bis 19 des vorliegenden Urteils ergebe, gehe es im Ausgangsrechtsstreit um einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach Unionsrecht, den Frau McCarthy, eine Unionsbürgerin, in einem Mitgliedstaat gestellt hat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt und in dem sie stets gelebt hat.
Dieser Antrag ziele „in Wirklichkeit“ darauf ab, Herrn McCarthy, einem Drittstaatsangehörigen, als Familienangehörigem von Frau McCarthy zu einer Aufenthaltserlaubnis nach der Richtlinie 2004/38 zu verhelfen, da sich eine entsprechende Aufenthaltserlaubnis nicht aus der Anwendung der zuwanderungsrechtlichen Vorschriften des Vereinigten Königreichs ergebe.
In weiteren Vorbemerkungen zur ersten Vorlagefrage erinnerte der Gerichtshof zunächst an das elementare und persönliche Recht, das die Unionsbürgerschaft jedem Unionsbürger verleiht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten, wobei die Freizügigkeit von Personen im Übrigen eine der Grundfreiheiten des Binnenmarkts ist, die auch in Art. 45 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union nochmals bekräftigt wurde.
Zur Richtlinie 2004/38 habe der Gerichtshof bereits festgestellt, dass diese die Ausübung des den Unionsbürgern unmittelbar aus dem Vertrag erwachsenden elementaren und persönlichen Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, erleichtern soll und insbesondere bezweckt, dieses Recht zu verstärken.
Mit weiteren Nachweisen wird weiter ausgeführt:
„Der Gerichtshof hat darüber hinaus auch festgestellt, dass ein völkerrechtlicher Grundsatz, der durch Art. 3 des Protokolls Nr. 4 zu der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten bekräftigt wurde und von dem nicht anzunehmen ist, dass ihn das Unionsrecht in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten außer Acht lässt, es einem Mitgliedstaat verwehrt, seinen eigenen Staatsangehörigen die Einreise und den Aufenthalt im Inland zu untersagen, worauf auch immer sie gestützt werden, wobei es dieser Grundsatz diesem Mitgliedstaat auch verwehrt, seine Staatsangehörigen aus seinem Hoheitsgebiet auszuweisen oder ihnen den Aufenthalt dort zu versagen oder ihn Bedingungen zu unterwerfen.“
Eine grammatikalische, teleologische und systematische Auslegung führt nach den Darlegungen des Gerichtshofs dazu, die Anwendbarkeit von Art. 3 der UnionsbürgerRL bei vorliegender Sachlage zu verneinen.
Berechtigter im Sinne von Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 sei jeder Unionsbürger, der sich in einen „anderen“ als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, „begibt“ oder sich dort aufhält.
Gegenstand der Richtlinie beträfen– wie aus Art. 1 Buchst. a hervorgeht – die Bedingungen, unter denen das Recht auf Freizügigkeit ausgeübt wird.
Da der Aufenthalt einer Person, die in dem Mitgliedstaat wohnt, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, keinen Bedingungen unterworfen werden könne, könne die Richtlinie 2004/38, die die Bedingungen für die Ausübung des Rechts betrifft, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, nicht dazu bestimmt sein, auf einen Unionsbürger Anwendung zu finden, der aufgrund der Tatsache, dass er sich in dem Mitgliedstaat aufhält, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, über ein nicht an Bedingungen geknüpftes Aufenthaltsrecht verfügt.
Weiter gehe aus der Richtlinie 2004/38 als Ganzes hervor, dass der Aufenthalt im Sinne der Richtlinie mit der Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit in Zusammenhang steht.
Zur Anwendbarkeit von Art. 21 AEUV verwies der Gerichtshof auf seine ständige gefestigte Rechtsprechung, wonach die Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit und die zur Durchführung dieser Bestimmungen erlassenen Maßnahmen nicht auf Sachverhalte anwendbar sind, die keine Berührung mit irgendeinem der Sachverhalte aufweisen, auf die das Unionsrecht abstellt, und die mit keinem relevanten Element über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen.
Allerdings könne die Lage eines Unionsbürgers, der wie Frau McCarthy vom Recht auf Freizügigkeit keinen Gebrauch gemacht hat, nicht allein aus diesem Grund einer rein internen Situation gleichgestellt werden, da der Unionsbürgerstatus dazu bestimmt ist, der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein.
Der Gerichtshof habe ferner in der Rechtssache Ruiz Zambrano, entschieden, dass Art. 20 AEUV nationalen Maßnahmen entgegensteht, die bewirken, dass den Unionsbürgern der tatsächliche Genuss des Kernbestands der Rechte, die ihnen dieser Status verleiht, verwehrt wird.
Als Staatsangehörige mindestens eines Mitgliedstaats genieße eine Person wie Frau McCarthy den Unionsbürgerstatus gemäß Art. 20 Abs. 1 AEUV und kann sich daher auch gegenüber ihrem Herkunftsmitgliedstaat auf die mit diesem Status verbundenen Rechte berufen, insbesondere auf das Recht aus Art. 21 AEUV, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten.
Allerdings lasse nichts an der Lage von Frau McCarthy, wie sie das vorlegende Gericht dargestellt hat, erkennen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Maßnahme bewirkte, dass ihr der tatsächliche Genuss des Kernbestands der mit ihrem Unionsbürgerstatus verbundenen Rechte verwehrt oder die Ausübung des Rechts, sich gemäß Art. 21 AEUV im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, behindert würde. Dass die Behörden des Vereinigten Königreichs die irische Staatsangehörigkeit von Frau McCarthy für die Zwecke außer Acht gelassen haben, ihr ein Aufenthaltsrecht im Vereinigten Königreich zuzuerkennen, berührt diese nämlich weder in ihrem Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, noch im Übrigen in irgendeinem anderen Recht, das ihr durch den Unionsbürgerstatus verliehen wird.
Hierzu sei darauf hinzuweisen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Maßnahme, anders als es für die Rechtssache kennzeichnend war, in der das Urteil Ruiz Zambrano ergangen ist, nicht bewirkt, dass Frau McCarthy verpflichtet wäre, das Hoheitsgebiet der Union zu verlassen.
Wie aus Randnr. 29 des vorliegenden Urteils hervorgeht, steht ihr nach einem völkerrechtlichen Grundsatz im Vereinigten Königreich nämlich ein nicht an Bedingungen geknüpftes Aufenthaltsrecht zu, da sie die Staatsangehörigkeit des Vereinigten Königreichs besitzt.
Der Gerichtshof befand im Ergebnis:
„Nach alledem ist die erste Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ist dahin auszulegen, dass diese Richtlinie auf einen Unionsbürger, der noch nie von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat, der sich stets in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, aufgehalten hat und der sich im Übrigen im Besitz der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaats befindet, nicht anwendbar ist.
Angesichts der Antwort auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts ist die zweite Frage nicht zu beantworten.“
Zu Unionsbürgern aus den neuen Beitrittsstaaten vgl. unten Vorlagebeschluss des BVerwG vom 13.07.2010 (1 C 14.09 und 1 C 15.09): Verb. Rechtssachen C-424/10, C-425/10 Ziolkowski Szeja u.a.
Familienangehörige sind in § 4a Abs. 1 nicht definiert, hier ist Rückgriff auf die Legaldefinition in § 3 Abs. 2, die sich nicht auf die Kernfamilie beschränkt, zu nehmen.
Art. 16 Abs, 1 UnionsbürgerRL gilt nach Abs. 2 auch für Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen „mit dem Unionsbürger“ im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben.
Der erste Richtlinienvorschlag konkretisierte hier: „Auch die Familienangehörigen, die nicht Unionsbürger sind, können das Recht auf Daueraufenthalt erwerben, nachdem sie sich vier Jahre mit dem Unionsbürger, von dem sie abhängen, im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben (im weitesten Sinne des Wortes).“
Zweck des Aufenthalts des Drittstaatsangehörigen muss hiernach der gemeinsame Aufenthalt mit dem Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat sein. Zeiten von Aufenthalten aus anderen Gründen als dem Aufenthalt in der Eigenschaft als Familienangehöriger dürften somit keine Berücksichtigung finden. Die Familieneigenschaft muss fünf Jahre ununterbrochen fortbestehen, einer fortgesetzten häuslichen Gemeinschaft bedarf es hingegen nicht grundsätzlich, vgl. § 3 Nr. 4.
Drittstaatsangehörige Familienmitglieder von Unionsbürgern aus den neuen Beitrittsstaaten sind erst mit dem Beitritt Familienangehörige im Sinne der UnionsbürgerRL, dies lässt rechtmäßige vor dem Beitrittsdatum liegende Voraufenthaltszeiten unberücksichtigt.
Hier wirft die Haltung der Europäischen Kommission Fragen auf.
Mit Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat vom 10.12.2008 (KOM (2008) 840 endg.) kritisiert die Kommission unter Zif. 3.7 zum Recht auf Daueraufenthalt, Belgien und das Vereinigte Königreich berücksichtigten zu Unrecht keine Aufenthaltszeiträume, die vor dem EU-Beitritt des Herkunftsstaats des betroffenen Unionsbürgers liegen.
Bei der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat vom 02.07.2009 (KOM (2009) 313 endg.) „Hilfestellung bei der Umsetzung und Anwendung der Richtlinie 2004/38/EG über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten“, findet diese Kritik keinerlei Berücksichtigung mehr.
Lebenspartner werden neben den Familienangehörigen in § 4a Abs.1 begünstigt. Von § 4a Abs. 3 bis 5, die sich explizit auf Familienangehörige beziehen, werden Lebenspartner nicht erfasst. Nach gesetzgeberischer Bewertung würde sich deren Aufenthaltsrecht in den Fällen der Absätze 3 bis 5 nach den Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes regeln, vgl. § 3 Nr. 7.
Der „ständige Aufenthalt“ bzw. die Kontinuität des Aufenthalts wird gem. Art. 21 der UnionsbürgerRL durch eines der im Aufnahmemitgliedstaat üblichen Beweismittel nachgewiesen. Der Nachweis ist damit nicht begrenzt auf den Besitz von Freizügigkeitsbescheinigung, Aufenthaltskarte oder Meldebescheinigung.
Abweichend von Art. 16 Abs. 3 UnionsbürgerRL, wonach bestimmte Abwesenheitszeiten und -gründe die Kontinuität des Aufenthalts nicht berühren, stellt jede rechtmäßig vollstreckte Ausweisungsverfügung gegen den Betroffenen gem. Art. 21 Satz 2 der UnionsbürgerRL eine Unterbrechung des Aufenthalts dar.
In der Richtlinienentstehung hat diese Vorschrift mehrfach eine Veränderung erfahren.
Der erste Richtlinienvorschlag sah vor, dass jede rechtmäßig verfügte Ausweisung eine Unterbrechung des Aufenthalts darstellt, „es sei denn, sie wird nicht vollstreckt.“
Im geänderten Vorschlag vom 15.04.2003, KOM (2003) 199 endg., heiß es dann: „ Jede rechtmäßig verfügte Abschiebung stellt eine Unterbrechung des Aufenthalts dar, es sei denn, sie wird nicht vollstreckt.“
Bei Beurteilung der „Kontinuität“ des Aufenthalts dürfte somit anders als die Beurteilung der „Rechtmäßigkeit“ des Aufenthalts im nationalen Recht am Vollzug der Ausreisepflicht anzuknüpfen sein, vgl. auch Art. 31 Abs. 2 der UnionsbürgerRL.
Unbeschadet günstigerer zeitlicher Regelungen in den nachfolgenden Absätzen setzt das vom „weiteren Vorliegen“ der Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 unabhängige Daueraufenthaltsrecht nach § 4a Abs. 1 FreizügigG/EU voraus, dass Unionsbürger, ihre Familienangehörigen und Lebenspartner „sich seit fünf Jahren ständig rechtmäßig im Bundesgebiet aufgehalten haben“.
Die nach nationalem Recht gewählte Formulierung „unabhängig von den weiteren Voraussetzungen des § 2 Abs. 2“ kennzeichnet, dass zum Zeitpunkt der Entstehung des Daueraufenthaltsrechts Freizügigkeit bestehen muss.
Fraglich ist, ob dies auch für die gesamte geforderte Dauer des ununterbrochenen, fünfjährigen Aufenthalts gilt.
Nach Auffassung des Vertreters des Bundesinteresses in den Verfahren 1 C 14.09 und 1 C 15.09 vor dem Bundesverwaltungsgerichts setzt § 4a FreizügigG/EU nur voraus, dass der Aufenthalt jedenfalls zuletzt nach FreizügigG/EUesetz rechtmäßig war. Insofern gehe die Vorschrift über die UnionsbürgerRL hinaus.
Gem. Art. 37 UnionsbürgerRL lässt die Richtlinie nationale Vorschriften, die für die in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallenden Personen günstiger sind, unberührt.
Gem. Art. 16 Abs. 1 UnionsbürgerRL hat jeder Unionsbürger, der sich „rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen“ im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, das Recht, sich dort auf Dauer aufzuhalten. Dieses Recht ist nicht an die Voraussetzungen des Kapitels III geknüpft.
Zur Auslegung von Art. 16 Abs. 1 UnionsbürgerRL sind beim EuGH über das oben genannte Verfahren Rs. C-434/09 McCarthy hinaus weitere Vorabentscheidungsersuchen anhängig.
(1) Verfahren Lassal (EuGH, Rs C-162/09)
Im Verfahren Rs. C-162/09 Lassal wurden dem EuGH die nachstehenden Fragen vorgelegt:
„In einer Situation, in der i) eine Unionsbürgerin im September 1999 als Arbeitnehmerin in das Vereinigte Königreich einreiste und dort bis Februar 2005 als Arbeitnehmerin blieb, ii) die Unionsbürgerin anschließend das Vereinigte Königreich verließ und für 10 Monate in den Mitgliedstaat zurückkehrte, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, iii) die Unionsbürgerin im Dezember 2005 in das Vereinigte Königreich zurückkehrte und dort ununterbrochen bis November 2006, als sie einen Antrag auf Sozialhilfe stellte, ihren Aufenthalt hatte:
Ist Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 so auszulegen, dass er dieser Unionsbürgerin aufgrund des Umstands, dass sie in Übereinstimmung mit früheren gemeinschaftlichen Rechtsinstrumenten über die Gewährung von Aufenthaltsrechten für Arbeitnehmer während eines ununterbrochenen Zeitraums von fünf Jahren, der vor dem 30. April 2006 (als dem Ende der Frist, innerhalb derer die Mitgliedstaaten die Richtlinie umsetzen mussten) endete, über einen rechtmäßigen Aufenthaltsstatus verfügte, ein Recht auf Daueraufenthalt verleiht?“
Nach Auffassung der Generalanwältin Trstenjak in ihren Schlussanträgen vom 11.05.2010 spricht einiges dafür, dass der zweite Satz des 17. Erwägungsgrundes so zu verstehen ist, dass ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie nur dann entstehen soll, wenn der fünfjährige, ununterbrochene Aufenthalt gemäß den gemeinschaftsrechtlichen Bedingungen erfolgt ist (Rdnr. 88).
Dagegen könne dem zweiten Satz des 17. Erwägungsgrundes nicht entnommen werden, dass nur ein Aufenthalt, der unter Anwendung der zur Umsetzung der UnionsbürgerRL erlassenen und ab dem 30.04.2006 angewendeten nationalen Vorschriften erfolgt ist, ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 ist. Auch ein Aufenthalt, der unter Vorgängervorschriften der UnionsbürgerRL erfolgt ist, sei ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne von Art. 16 Abs. 1 UnionsbürgerRL (Rdnr. 93).
Nach Systematik und Zweck der UnionsbürgerRL kommt die Generalanwältin zu dem Ergebnis, dass Art. 16 so auszulegen ist, dass sein Tatbestand auch an Aufenthalte anknüpft, die vor dem 30.04.2006 geendet haben. Allerdings komme in diesem Fall auch Art. 16 Abs. 4 der UnionsbürgerRL zur Anwendung. Ein Unionsbürger, dessen fünfjähriger, ununterbrochener Aufenthalt vor dem 30.04.2006 geendet habe, habe nur dann ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie, wenn seine auf den Aufenthalt folgende Abwesenheit nicht zwei aufeinanderfolgende Jahre überschritten habe (Rdnr. 106 ff.).
Schlussantrag Rs. C-162/09 Lassal v. 11.05.2010
Den Ausführungen der Generalanwältin ist der Gerichtshof in seiner Entscheidung vom 07.11.2010 gefolgt.
Er urteilte, dass
(2) Verfahren Dias (EuGH, Rs C- 325/09)
Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens in der Rs. C-325/09 Dias waren die Vorlagefragen:
„Hat sich eine Unionsbürgerin, die sich in einem Mitgliedstaat aufhält, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzt, und die vor Umsetzung der Richtlinie 2004/38/EG Inhaberin einer nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 68/360/EWG2 rechtsgültig erteilten Aufenthaltserlaubnis war, jedoch während der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis eine Zeit lang freiwillig arbeitslos und nicht wirtschaftlich unabhängig war und die Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Erlaubnis nicht mehr erfüllte, während dieser Zeit, nur weil sie im Besitz der Erlaubnis war, im Aufnahmestaat "rechtmäßig aufgehalten" für den Zweck des späteren Erwerbs eines Daueraufenthaltsrechts nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG?
Begründet ein fünfjähriger ununterbrochener Aufenthalt als Arbeitnehmer vor dem 30. April 2006, falls er nicht ausreicht, um das mit Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG geschaffene Daueraufenthaltsrecht zu begründen, ein ständiges Aufenthaltsrecht unmittelbar aus Art. 18 Abs. 1 EG-Vertrag, weil die Richtlinie lückenhaft ist?“
Mit Urteil des EuGH v. 21.07.2011 hat der Gerichtshof die Fragen wie folgt beantwortet:
Art. 16 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG ist dahin auszulegen, dass
Aufenthaltszeiten, die bis zum 30. April 2006 allein auf der Grundlage einer nach der Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft rechtsgültig erteilten Aufenthaltserlaubnis zurückgelegt wurden, ohne dass die Voraussetzungen für die Geltendmachung irgendeines Aufenthaltsrechts erfüllt wären, im Hinblick auf den Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 nicht als rechtmäßiger Aufenthalt anzusehen sind und
Aufenthaltszeiten von weniger als zwei aufeinanderfolgenden Jahren, die vor dem 30. April 2006 und nach einem vor diesem Zeitpunkt zurückgelegten ununterbrochenen rechtmäßigen Aufenthalt von fünf Jahren eingetreten sind und allein auf einer nach der Richtlinie 68/360 erteilten Aufenthaltserlaubnis beruhen, ohne dass die Voraussetzungen für die Gewährung eines Aufenthaltsrechts erfüllt wären, den Erwerb eines Daueraufenthaltsrechts nach dem genannten Art. 16 Abs. 1 nicht berühren können.
EuGH, U. v. 21.07.2011 - C-325/09 -, Dias, Slg. 2010, I-0000
(3) BVerwG (1 C 14.09 u. 1 C 15.09): Verb. Rechtssachen C-424/10, C-425/10 Ziolkowski Szeja u.a.
Den Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht 1 C 14.09 und 1 C 15.09 lag der Sachverhalt polnischer Staatsangehöriger zu Grunde, die seit 1988 und 1989 im Bundesgebiet aufhältig sind oder nachfolgend hier geboren wurden, zu keinem Zeitpunkt die Freizügigkeitsvoraussetzngen erfüllten, jedoch in Besitz humanitärer Aufenthaltstitel gelangt waren und sich auf ein Daueraufenthaltsrecht beriefen.
Das Bundesverwaltungsgericht sah sich angesichts des anhängigen Vorabentscheidungsersuchens in der Rs. C-434/09 McCarthy an einer eigenen Entscheidung ohne Anrufung des Gerichtshofs gehindert und stellte mit Beschluss vom 13.07.2010 im eigenen Vorabentscheidungsersuchen die Vorlagefragen:
„1. Ist Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2004/38/EG so auszulegen, dass er einem Unionsbürger, der sich seit über fünf Jahren nur aufgrund nationalen Rechts rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhält, in dieser Zeit aber die Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG nicht erfüllt hat, ein Recht auf Daueraufenthalt in diesem Mitgliedstaat verleiht?
2. Sind auf den rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG auch Aufenthaltszeiten des Unionsbürgers im Aufnahmemitgliedstaat vor dem Beitritt seines Herkunftsstaats zur Europäischen Union anzurechnen?“
Nach Auffassung des vorlegenden Senats sind beide Fragen zu verneinen.
Bestärkt durch die Ausführungen der Generalanwältin in ihren Schlussanträgen in der Rechtssache C-162/09 Lassal, Rdnr. 88 und 93, ist der Senat der Auffassung, dass sich die Rechtmäßigkeit im Sinne von Art. 16 der UnionsbürgerRL nicht nach dem im jeweiligen Aufnahmemitgliedstaat geltenden nationalen Recht richtet, sondern nach dem Unionsbürgerrecht. Hierfür sprächen neben den klaren Hinweisen in den Erwägungsgründen auch systematische Gründe und die Entstehungsgeschichte der Richtlinie (vgl. § 4a II).
BVerwG, B. v. 13.07.2010 - 1 C 14.09 und - 1 C 15.09 -
Das Hineinwachsen in das Daueraufenthaltsrecht allein durch zeitlichen Ablauf ohne Erfüllung der „gemäß den in der Richtlinie festgelegten Bedingungen“ auch als Folge einer Unterlassung der Feststellung des Nichtbestehens der Freizügigkeit dürfte sich
angesichts der vom BVerwG in den Verfahren 1 C 14.09 und 1 C 15.09 aufgezeigten, der UnionsbürgerRL immanenten Systematik mit ihrem dreistufigen System aufeinander aufbauender und sich verfestigender Aufenthaltsrechte, „ein in sich geschlossenes Regelungswerk“,
und vor dem Hintergrund deklaratorischen Inhalts getroffener Feststellungen
als systemwidrig erweisen.
Nach System der Richtlinie und der Entstehungsgeschichte von Art. 16 Abs. 1 der UnionsbürgerRL ist die Rechtmäßigkeit im Sinne dieser Vorschrift nicht gleichzusetzen mit der Rechtmäßigkeit aus dem Gemeinschaftsrecht für andere Zwecke.
Die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts in gemeinschaftsrechtlicher Auslegung wird nicht bereits dadurch in Frage gestellt, dass ein nach Art. 7 der UnionsbürgerRL Freizügigkeitsberechtigter Leistungen der Sozialhilfe in Anspruch nehmen muss. Zwar regelt Art. 14 Abs. 2 der UnionsbürgerRL, dass das Aufenthaltsrecht Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen zusteht, solange sie die in Art. 7, 12 und 13 genannten Voraussetzungen erfüllen, in Umsetzung der Entscheidungen des EuGH u.a. in der Entscheidung Bidar verweisen Erwägungsgrund 16 und Art. 14 Abs. 3 darauf, dass die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen nicht automatisch zu einer Ausweisung führen darf.
EuGH, U. v. 15.03.2005 - Rs. C-209/03 -, Bidar, Slg.2005, I-2119
Von der Frage nach Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen gem. Art. 16 Abs. 1 der UnionsbürgerRL zu trennen ist auch die Beurteilung des rechtmäßigen Aufenthalts nach nationalem Recht.
Der Aufenthalt von Unionsbürgern und ihrer Familienangehörigen gilt nach nationalem Recht so lange als rechtmäßig, wie keine Feststellungen des Nichtbestehens oder des Verlustes getroffen wird bzw. die Aufenthaltskarte oder Daueraufenthaltskarte widerrufen oder zurückgenommen wird und hiermit die Ausreisepflicht gem. § 7 FreizügigG/EUesetz entsteht. Die aufschiebende Wirkung von Widerspruch oder Angfechtungsklage gegen die negative Feststellung lässt die Wirksamkeit der Feststellung unberührt, § 80 VwGO.
Ebenso dürften die Maßstäbe zur Verhältnismäßigkeit einer Ausweisung oder Verlustfeststellung, wie das nationale Recht die gemeinschaftsrechtliche Terminologie fortsetzt, aufgrund Sozialhilfebezuges auf die Erlangung eines Daueraufenthaltsrechts grundsätzlich nicht deckungsgleich zu übertragen sein. Sie bieten Auslegungshilfe für die Entscheidung über eine Rückschaffung eines Unionsbürgers und seiner Familienangehörigen.
Sollten beim EuGH Voraufenthalte nach nationalem Recht, die nicht auf Freizügigkeit beruhen, Berücksichtigung finden können, wären solche zumindest aufgrund einer Aufenthaltsgestattung oder Duldung nicht „zukunftsoffen“ gestaltet gewesen. Hier ist auf die zum Daueraufenthalt gestalteten Erwägungsgründe 17 bis 19, die als Auslegungshilfe dienen, Bezug zu nehmen. Diese gründen auf einer bereits erfolgten Integration in den Aufnahmemitgliedstaat und auf einem freien Entschluss des Unionsbürgers, sich dauerhaft niederzulassen, einem Recht, das ihm aus dem Primärrecht erwachsen ist.
Der EuGH ist in seinem Urteil vom 21. Dezember 2011 in den verbundenen Rechtssachen C-424/10 und C-425/10 der Rechtsauffassung des BVerwG und der Generalanwältin gefolgt, indem er befand (Hervorhebung durch Verf.):
Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG ist so auszulegen, dass ein Unionsbürger, der im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats eine Aufenthaltszeit von über fünf Jahren nur aufgrund des nationalen Rechts dieses Staates zurückgelegt hat, nicht so betrachtet werden kann, als habe er das Recht auf Daueraufenthalt nach dieser Bestimmung erworben, wenn er während dieser Aufenthaltszeit die Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 dieser Richtlinie nicht erfüllt hat.
Für die Zwecke des Erwerbs des Rechts auf Daueraufenthalt gemäß Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 sind Aufenthaltszeiten eines Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat vor dem Beitritt dieses Drittstaats zur Europäischen Union in Ermangelung spezifischer Bestimmungen in der Beitrittsakte zu berücksichtigen, soweit sie im Einklang mit den Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 dieser Richtlinie zurückgelegt wurden.
2. Unionsbürger, die aus dem Erwerbsleben ausscheiden oder den nationalen Arbeitsmarkt verlassen
§ 4a Abs. 2 FreizügigG/EU setzt Art. 17 der UnionsbürgerRL um.
Gemäß Erwägungsgrund 19 der Richtlinie sollten die Privilegierungen aufrechterhalten werden, die bislang auf
der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben und
der Richtlinie 75/34/EWG des Rates vom 17. Dezember 1974 über das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, nach Beendigung der Ausübung einer selbstständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu verbleiben
Während die Richtlinie 75/34/EWG bereits am 29.04.2004 durch die UnionsbürgerRL mit Wirkung zum 30.04.2006 aufgehoben wurde, erfolge eine Aufhebung der Verordnung EWG) Nr. 1251/70 erst mit Verordnung (EG) Nr. 635/2006 verspätet am 25.04.2006 mit der Begründung, dass in Artikel 17 der UnionsbürgerRL die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 im Wesentlichen wiedergegeben und dahin geändert werden, dass den Inhabern des Verbleiberechts ein privilegierterer Status, nämlich das Recht auf Daueraufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat, eingeräumt wird.
Die Bezugnahme auf § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 FreizügigG/EU führt den bereits zu § 2 und 3 beschriebenen Systemfehler fort, indem dieser Wortlaut impliziert, Arbeitssuchende, Ausbildungswillige und Dienstleistungserbringer könnten ebenfalls in den Anwendungsbereich des Daueraufenthaltsrechts gelangen.
In Fortschreibung der vorgenannten Vorgängerregelungen sind in Art. 17 der UnionsbürgerRL Arbeitnehmer und Selbständige privilegiert.
Der Anspruchsberechtigte muss zum maßgeblichen Zeitpunkt die - differenziert nach Personenkreis - geforderten Voraufenthaltszeiten eines ständigen Aufenthalts und die geforderte Dauer der Erwerbstätigkeit bei Ausscheiden aus dem Erwerbsleben oder bei Verlassen des nationalen Arbeitsmarktes zurückgelegt haben.
Die Einbeziehung von Dienstleistungserbringern erschließt sich in mehrfacher Hinsicht nicht.
Die Dienstleistungsfreiheit gilt nicht (mehr) für den Angehörigen eines Mitgliedstaats, der sich in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats begibt und dort seinen Hauptaufenthalt nimmt, um dort für unbestimmte Dauer Dienstleistungen zu erbringen oder zu empfangen (vgl. Erl. § 3 Nr. 4 f).
§ 4a FreizügigG/EU knüpft an den ständigen Aufenthalt im Bundesgebiet an, was dem vorübergehenden Charakter der Erbringung von Dienstleistungen diametral gegenüber steht.
Entsprechend geht auch die UnionsbürgerRL in Art. 17 von einem ununterbrochenen Aufenthalt des Selbständigen im Aufnahmemitgliedstaat aus, setzt in Art. 17 Abs. 1 lit. b den möglichen Zugang des Selbständigen in die Sozialsysteme des Aufnahmemitgliedstaats und bei Verlassen des nationalen Wirtschaftslebens auch bei Selbständigen den Beibehalt des Wohnsitzes in Art. 17 Abs. 1 lit. c voraus.
Dass die UnionsbürgerRL in Art. 17 über die Vorgaben der abgelösten Richtlinie 75/34/EWG hinausgehen und Dienstleistungserbringer unter den Begriff der Selbständigen subsumieren wollte, ist nicht ersichtlich.
So verweist die Verordnung zur Aufhebung der Verordnung EWG Nr.1251/70 darauf, dass die UnionsbürgerRL „zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG,73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG die Rechtsvorschriften zur Freizügigkeit der Unionsbürger in einem einzigen Rechtsakt „zusammengefasst“ hat.
Die Richtlinie 75/34/EWG knüpfte ersichtlich in ihren Erwägungsgründen an die Niederlassungsfreiheit in Art. 54 EWG (jetzt Art. 49 AEUV) an:
„Artikel 48 Absatz 3 Buchstabe d) des Vertrages erkennt den Arbeitnehmern das Recht zu, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben. Artikel 54 Absatz 2 sieht nicht ausdrücklich ein gleiches Recht zugunsten von Personen vor, die eine selbständige Tätigkeit ausgeübt haben. Aus der Art. der Niederlassung und der Bindungen an das Land, in dem sie ihre Tätigkeit ausgeübt haben, ergibt sich für diese Personen jedoch eindeutig ein Interesse daran, ebenso wie die Arbeitnehmer in den Genuss eines Verbleiberechts zu gelangen. Zur Rechtfertigung einer entsprechenden Maßnahme ist es aber angebracht, auf die Bestimmung des Vertrages Bezug zu nehmen, die eine solche Maßnahme ermöglicht.
Die Niederlassungsfreiheit in der Gemeinschaft erfordert, dass die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten nacheinander in mehreren Mitgliedstaaten eine selbständige Tätigkeit ausüben können, ohne dass ihnen daraus Nachteile entstehen.
Es kommt darauf an, dem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, der im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats seinen Wohnsitz hat, das Recht zu sichern, in diesem Hoheitsgebiet zu verbleiben, sobald seine dortige selbständige Tätigkeit wegen Erreichung des Rentenalters oder infolge dauernder Arbeitsunfähigkeit endet. Es geht auch darum, dieses Recht dem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats zu sichern, welcher im Hoheitsgebiet eines zweiten Mitgliedstaats eine gewisse Zeit eine selbständige Tätigkeit ausübte und dort seinen Wohnsitz hatte und der anschließend im Hoheitsgebiet eines dritten Mitgliedstaats eine Tätigkeit ausübt, seinen Wohnsitz aber im Hoheitsgebiet des zweiten Mitgliedstaats beibehält.“
Das Daueraufenthaltsrecht in § 4a Abs. 2 FreizügigG/EU wird unter unterschiedlichen Integrationsanforderungen für folgende Unionsbürger geregelt:
Personen, die das Rentenalter erreichen (Nr 1 lit. a),
Vorruheständler (Nr 1 lit. b),
Personen, die dauernd arbeitsunfähig sind (Nr 2), und
Grenzgänger (Nr 3).
Maßgebliche Parameter für die Verbundenheit mit dem Aufnahmemitgliedstaat bilden die Anforderungen an die Aufenthaltsdauer und die Mindestdauer der Erwerbstätigkeitsdauer, wie sie nach den Materialien der UnionsbürgerRL den abgelösten Vorgängerreglungen zum Verbleiberecht unverändert entsprechen sollen.
Indem der nationale Gesetzgeber alle Daueraufenthaltsrechte aus § 4a Abs. 1 bis 5 gleichsam vor die Klammer des § 4a Abs. 6 FreizügigG/EU setzt, findet die Unschädlichkeit von Abwesenheitszeiten aus Art. 16 Abs. 3 UnionsbürgerRL diese Regelung entsprechend auch auf die aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Unionsbürger Anwendung.
Dies entspricht der gemeinschaftlichen Regelung, die zum Ziel hat, Restriktionen beim Verbleiberecht abzubauen.
Die Begründung des ersten Richtlinienvorschlags führt aus, die vormals in Art. 18 (jetzt Art. 16 Abs. 3) aufgenommene Vorschrift zur Kontinuität des Aufenthalts habe Art. 4 der VO (EWG) 1251/70 übernommen und abgeändert. Bereits die VO (EWG) 1251/70 und die Richtlinie 75/34/EWG sahen Regelungen über unschädliche Abwesenheitszeiten vor, die in Artikel 17 der UnionsbürgerRL nicht aufgenommen wurden und insoweit nur unter Rückgriff auf Art. 16 Anwendung finden können.
Gem. Art. 4 der VO (EWG) Nr. 1251/70 wurde der ständige Aufenthalt weder durch vorübergehende Abwesenheiten bis zu insgesamt drei Monaten im Jahr noch durch längere Abwesenheiten zur Ableistung des Wehrdienstes berührt.
Art. 4 der Richtlinie 75/34/EWG traf eine gleichlautende Regelung.
Nachdem eine Reduzierung der aus diesen Vorschriften erlangten Vergünstigungen nicht Ziel der UnionsbürgerRL ist, dürfte es nicht zweifelhaft sein, dass die in Art. 16 der UnionsbürgerRL aufgestellten „allgemeinen Regeln“ auch für die von Art. 17 und 18 Begünstigten Gültigkeit haben.
Im ersten Entwurf war zudem die Regelung über Abwesenheitszeiten nicht in Abschnitt I des Kapitels IV (Erwerb), sondern in Abschnitt II (Formalitäten) angesiedelt. Der Antrag auf Streichung und Aufnahme in Abschnitt I wurde im Rechtsetzungsverfahren damit begründet, dass die Regelung zu Abwesenheitszeiten eine grundsätzliche Bedingung darstelle, keine administrative.
Nicht umgesetzt hat der nationale Gesetzgeber die aufgrund der hinreichend konkreten Verpflichtung unmittelbar Anwendung findenden Vorgaben aus Art. 17 Abs. 1 der UnionsbürgerRL, wonach Zeiten unfreiwilliger Arbeitslosigkeit, die vom zuständigen Arbeitsamt ordnungsgemäß festgestellt werden, oder vom Willen des Betroffenen unabhängige Arbeitsunterbrechungen sowie krankheits- oder unfallbedingte Fehlzeiten oder Unterbrechungen als Zeiten der Erwerbstätigkeit gelten.
Auch hierzu sahen die VO (EWG) 1251/70 und die Richtlinie 75/34/EWG bereits vergleichbare Regelungen jeweils in Art. 4 vor.
Die vom zuständigen Arbeitsamt ordnungsgemäß bestätigten Zeiten unfreiwilliger Arbeitslosigkeit und die Abwesenheiten infolge Krankheit oder Unfall galten bei Arbeitnehmern als Beschäftigungszeiten im Sinne von Artikel 2 Absatz 1, bei Selbständigen galten Zeiten einer Einstellung der Tätigkeit infolge von Umständen, auf die der Selbständige keinen Einfluss hatte, und Zeiten einer Einstellung der Tätigkeit infolge Krankheit oder Unfalls als Tätigkeitszeiten im Sinne von Artikel 2 Absatz 1.
Nur am Rande anzumerken ist, dass sich auch in der vorgenannten Anrechnungsregel ein gravierender Unterschied zu türkischen Staatsangehörigen, die Vergünstigungen aus dem Assoziationsratsbeschluss 1/80 Türkei EWG (ARB) erworben haben, zeigt.
Darüber hinaus, dass dieser Personenkreis kein Daueraufenthalts- und Verbleiberecht bei Ausscheiden aus dem Erwerbsleben nach dem für Unionsbürger geltenden Recht erwirken kann, regelt Art. 6 Abs. 2 ARB 1/80:
„Der Jahresurlaub und die Abwesenheit wegen Mutterschaft, Arbeitsunfall oder kurzer Krankheit werden den Zeiten ordnungsgemäßer Beschäftigung gleichgestellt. Die Zeiten unverschuldeter Arbeitslosigkeit, die von den zuständigen Behörden ordnungsgemäß festgestellt worden sind, sowie die Abwesenheit wegen langer Krankheit werden zwar nicht den Zeiten ordnungsgemäßer Beschäftigung gleichgestellt, berühren jedoch nicht die aufgrund der vorherigen Beschäftigungszeit erworbenen Ansprüche.“
Insoweit erscheint es auch fragwürdig, das Erlöschen von Rechten aus Art. 7 ARB 1/80, die nach Rechtsprechung des EuGH an keine Erwerbstätigkeit geknüpft sind, als „Daueraufenthaltsrecht“ am Maßstab des Art. 16 Abs. 3 der UnionsbürgerRL zu messen (so aber das OVG Berlin/BB, U. v. 11.05.2010 - 12 B 26.09 -, InfAuslR 2010, 372).
Gem. Erlass des IM NRW vom 14.12.2007 (15-39.01.03-2) soll bei Ausscheiden aus dem Erwerbsleben in Fällen türkischer Staatsangehöriger, die Rechte aus dem ARB 1/80, jedoch keine Niederlassungserlaubnis gem. § 9 AufenthG oder Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG gem. § 9a AufenthG erlangt haben, bei denen trotz fehlender Lebenshaltungssicherung eine Rückführung nicht möglich ist, im Einvernehmen mit dem BMI eine Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis gem. § 25 Abs. 4 Satz 2 AufenthG erfolgen.
Bei Personen, die das Rentenalter erreichen oder in den Vorruhestand eintreten, setzt die Erlangung eines Daueraufenthaltsrechts kumulativ einen dreijährigen ständigen Aufenthalt und eine Mindestdauer der Erwerbstätigkeit während der letzten zwölf Monate im Bundesgebiet voraus.
§ 4a Abs. 2 FreizügigG/EU setzt ebenso wie die UnionsbürgerRL ein Ausscheiden aus dem Erwerbsleben voraus, um eine Besserstellung hinsichtlich der Anforderungen an die zurückgelegten Aufenthalts- und Erwerbszeiten zu erlangen.
Soweit § 4a Abs. 2 Nr. 1a FreizügigG/EU ein feststehendes Rentenalter von 65 Jahren benennt, erweist sich Art. 17 Abs. 1 lit. a der UnionsbürgerRL hier flexibler, indem dort auf das gesetzlich vorgesehene Alter im betreffenden Mitgliedstaat abgestellt wird. In Hinblick auf die aktuelle Debatte zum Hinschiebens des Rentenalters auch unter Berücksichtigung verschiedener Kategorien von Arbeitnehmern könnte sich die Flexibilität der Richtlinie als praktikabler erweisen. Abweichungen von der starren Altergrenze wären gemeinschaftsrechtskonform Rechnung zu tragen, wenn eine nationale Regelung für bestimmte berufliche Tätigkeiten ein Eintrittsalter unterhalb von 65 Jahren vorsieht.
Unionsbürgern, die mit Renteneintrittsalter aus dem Erwerbsleben ausscheiden, sind gem. § 4a Abs. 2 Nr. 1 b FreizügigG/EU Personen gleichgestellt, die aufgrund einer Vorruhestandsregelung aus dem Erwerbsleben ausscheiden.
Zu Grundlage, Herkunft oder rechtliche Beschaffenheit der Vorruhestandsregelung stellen nationaler Gesetzgeber und Gemeinschaftsgesetzgeber keine Forderung auf.
In Hinblick auf das Erfordernis des Ausscheidens aus dem Erwerbsleben stellt jedoch die „Altersteilzeit“ keine Vorruhestandsregelung im Sinne dieser Vorschrift dar, da hier nur stufenweise Vorwirkungen des Ruhestandes vollzogen werden.
§ 4 a Abs. 2 Nr. 2 FreizügigG/EU setzt Art. 17 Abs. a lit. b der UnionsbürgerRL um. Anders als im FreizügigG/EU verwendet die Richtlinie die Begriffsbestimmung der dauernden Arbeitsunfähigkeit.
Ist diese durch Arbeitunfall oder Berufskrankheit kausal geworden und begründet diese einen Rentenanspruch gegenüber einem Rententräger im Bundesgebiet, werden gem. § 4a Abs. 2 Nr. 2 a weitere Anforderungen an die Erlangung des Daueraufenthaltsrechts nicht aufgestellt.
Anders verhält es sich, wenn die dauernde Arbeitsunfähigkeit gem. § 4a Abs. 2 Nr. 2 b nicht auf einem Arbeitsunfall oder einer Berufskrankheit beruht. Voraussetzung für das Daueraufenthaltsrecht ist für diesen Fall, dass der Unionsbürger bei Eintritt der dauernden Arbeitsunfähigkeit Arbeitnehmer oder Selbständiger ist und sich zuvor mindestens zwei Jahre - ohne Erfordernis einer Zweckbindung für diese Aufenthaltsdauer an einen Arbeitsaufenthalt - ständig im Bundesgebiet aufgehalten hat.
Art. 17 Abs. 2 UnionsbürgerRL bzw. § 4a Abs. 2 Satz 2 FreizügigG/EU führen bei Erlangung des Daueraufenthaltsrechts gem. § 4a Abs. 2 Nr. 1 sowie bei unvorhersehbaren Verlust der Arbeitsfähigkeit gem. § 4a Abs. 2 Nr. 2 für den Fall, dass der Ehegatte des Arbeitnehmers oder des Selbständigen die Staatsangehörigkeit des betreffenden Mitgliedstaats besitzt oder besaß, die besonderen Bedingungen aus der VO (EWG) 1251/70 und der Richtlinie 75/34/EWG fort.
Hier regelte bereits in der Vergangenheit jeweils Art. 2 Abs.2, dass die Voraussetzungen der Dauer des Wohnsitzes und der Dauer der Tätigkeit entfallen, wenn der Ehegatte des Arbeitnehmers bzw. des Selbständigen die Staatsangehörigkeit des betreffenden Mitgliedstaats besitzt oder sie durch Eheschließung mit dem Selbständigen verloren hat.
§ 4a Abs. 2 Nr. 3 FreizügigG/EU begünstigt wie zuvor auch die VO (EWG) 1251/70 Grenzgänger, die drei Jahre ständig im Bundesgebiet erwerbstätig waren und unter Beibehaltung ihres Wohnsitzes im Bundesgebiet eine Erwerbstätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat aufnehmen. Durch die geforderte mindestens wöchentliche Rückkehr in den Wohnsitzstaat bleibt die Verbundenheit zum Aufnahmemitgliedstaat erhalten.
Die Anrechenbarkeit der Zeiten der Erwerbstätigkeit im anderen Mitgliedstaat für Zeiten zu Erlangung des Daueraufenthaltsrechts nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 und 2 trägt dem Rechnung, dass eine Schlechterstellung infolge der Inanspruchnahme der Freizügigkeit nicht herbeigeführt werden bzw. der Unionsbürger nicht von der Inanspruchnahme der Freizügigkeit abgehalten werden soll.
§ 4a Abs. 3 FreizügigG/EU regelt das Daueraufenthaltsrecht der Familienangehörigen eines verstorbenen Unionsbürgers nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 3, der noch nicht das Daueraufenthaltrecht erworben hat.
Nach dem Gemeinschaftsrecht sind unabhängig vom Bezug auf § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 FreizügigG/EU Familienangehörige von verstorbenen „Arbeitnehmern und Selbständigen“ erfasst.
Art. 17 Abs. 4 der UnionsbürgerRL sieht vor, dass die Familienmitglieder des Arbeitnehmers oder Selbstständige, der im Laufe seines Erwerbslebens verstorben ist, bevor er das Recht auf Daueraufenthaltsrecht im Aufnahmemitgliedstaat erworben hat, das Recht haben, sich dort ständig aufzuhalten, sofern
der überlebender Ehegatte die Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedstaats durch Eheschließung mit dem Arbeitnehmer oder dem Selbstständigen verloren hat.
Vorausgesetzt wird ein gemeinsamer Aufenthalt mit dem Unionsbürger bei Eintritt des Todes.
Die Regelung setzt die VO 1251/70/EWG fort.
Zu Art. 3 Abs. 2 VO 1251/70/EWG, der die Formulierung „seit mindestens 2 Jahren“ enthielt, hatte der EuGH in der Rechtsache Givane entschieden, dass der zweijährige ständige Aufenthalt dem Tod des Arbeitnehmers unmittelbar vorhergehen muss.
Zum Todeszeitpunkt muss der Aufenthalt des Familienangehörigen akzessorisch sein.
EuGH, U. v. 09.01.2003 - C-257/00 - Givane, Slg. 2003, I-345
§ 4a Abs. 3 Nr. 3 FreizügigG/EU geht über die Vorgaben der UnionsbürgerRL hinaus, als er das eigenständige Daueraufenthaltsrecht nicht nur vermittelt, wenn die deutsche Staatsangehörigkeit infolge der Eheschließung mit dem Unionsbürger verloren gegangen ist, sondern auch in Fällen, in denen der überlebende Ehegatte die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt.
Das nationale Recht führt hiermit weiterhin die früheren gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben, die sich aus Art. 3 Abs. 2 VO (EWG) 1251/70/ und Art. 3 Abs. 2 Richtlinie 75/34/EWG ergaben, fort.
Auf den ersten Blick mag diese Regelung kaum praktische Bedeutung haben, da deutsche Staatsangehörige ohnehin nach Art. 11 GG Freizügigkeit genießen und günstigere nationale Regelungen gem. Art. 37 RL 2004/38/EG mit der UnionsbürgerRL vereinbar sind. Grundsätzlich ist jedoch ein deutscher Staatsangehöriger, der von seinem Freizügigkeitsrecht keinen Gebrauch gemacht hat, kein Berechtigter im Sinne der UnionsbürgerRL.
Unterfällt aber nun der deutsche Staatsangehörige dem Gemeinschaftsrecht, findet das nationale Recht beim Familiennachzug Drittstaatsangehöriger zu deutschen Staatsangehörigen in dieser Konstellation und Vorschriften zur Aufenthaltsbeendigung Drittstaatsangehöriger - auf dieser Grundlage zugewanderter Familienmitglieder - ggf. keine Anwendung mehr, vgl. u.a. nach nationalem Recht u.a. Integrationsanforderungen§ 28 AufenthG und Ausweisungsschutz des Familienangehörigen § 56 AufenthG.
In Umsetzung von Art. 17 Abs. 3 der UnionsbürgerRL erfordert § 4a Abs. 4 FreizügigG/EU für Familienangehörige eines Unionsbürgers, der bereits das Daueraufenthaltsrecht nach § 4a Abs. 2 oder das Daueraufenthaltsrecht vor seinem Tod erworben hat, lediglich den gemeinsamen Aufenthalt mit dem Unionsbürger zum Zeitpunkt, an dem der Unionsbürger ein Recht auf Daueraufenthalt besitzt. Weitere Anforderungen an einen Voraufenthalt sind hieran nicht geknüpft. Der „gemeinsame Aufenthalt“ erfordert eine schutzwürdige Lebensgemeinschaft, die sich nicht nur in einer häuslichen Gemeinschaft, sondern nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 2 FreizügigG/EU auch in einer fortwährenden Unterhaltsgewährung und in familiärer Nähe niederschlagen kann.
5. Familienangehörige, die ein Verbleiberecht gem. § 3 Abs. 3 bis 5 erlangt haben
§ 4a Abs. 5 FreizügigG/EU regelt die Erlangung eines Daueraufenthaltsrechts für drittstaatsangehörige Verbleibeberechtigte gem. § 3 Abs. 3 bis 5 FreizügigG/EU nach Wegzug des Unionsbürgers, dessen Tod, Scheidung oder Eheaufhebung. Der geforderte rechtmäßige fünfjährige Voraufenthalt muss auf Zweckbindung von § 3 Abs. 3 bis 5 FreizügigG/EU bzw. Art. 12 Abs. 2 oder Art. 13 Abs. 2 UnionsbürgerRL beruhen.