Source: http://www.prawoweterynaryjne.pl/artykuly/zapobieganie-bezdomnosci-zwierzat-2016-ostatnia-kontrola-nik-dotyczaca-ochrony-zwierzat-bezdomnych/
Timestamp: 2019-06-27 12:36:00+00:00
Document Index: 28491973

Matched Legal Cases: ['de lege ferenda', 'art. 11', 'art.11', 'art. 11', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 5', 'de lege ferenda', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 7']

Zapobieganie bezdomności zwierząt 2016 – ostatnia kontrola NIK dotycząca ochrony zwierząt bezdomnych. | Prawo Weterynaryjne Biuletyn Informacyjny Kancelarii Prawnej Result
Najwyższa Izba Kontroli w pierwszej połowie 2016 r. przeprowadziła kolejną kontrolę (P/16/058) realizacji przepisów prawa mających na celu zapobieganie bezdomności zwierząt i opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Poprzednie kontrole dotyczące tego problemu zostały przeprowadzone w latach: 2010 – kontrola nr P/10/124, „Przestrzeganie praw zwierząt” i 2012 – kontrola nr P/12/193, „Wykonywanie zadań gmin dotyczących ochrony zwierząt”.
Kontrola nr P/16/058 „Zapobieganie bezdomności zwierząt”, objęła 11 urzędów gminnych (miast) i dwa związki międzygminne, 10 powiatowych inspektoratów weterynarii, 13 schronisk, jedno „przytulisko” i dwa podmioty zajmujące się, na podstawie zawartych umów z gminami, wyłapywaniem zwierząt bezdomnych.
Przedmiotem kontroli objęto okres od stycznia 2014 r. do kwietnia 2016 r.
Celem kontroli była „ocena prawidłowości i skuteczności działań gmin na rzecz ograniczenia bezdomności zwierząt”. Ocenie poddano: gminy w zakresie ustalenia i realizacji programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności; schroniska, przytuliska i podmioty wyłapujące zwierzęta, m.in. w zakresie warunków bytowania zwierząt i adopcji; działania Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie sprawowania przez nią nadzoru nad miejscami, w których przebywały bezdomne zwierzęta oraz realizację wniosków sformułowanych po wspomnianej wyżej wcześniejszej kontroli, przeprowadzonej w roku 2012 (P/12/193).
Przechodząc do wniosków z kontroli, należy wskazać, że dotyczą one dwóch sfer. Po pierwsze, obejmują kwestie stosowania prawa przez poddane kontroli podmioty, po drugie, dotyczą oceny regulacji prawnych. W przypadku drugiej wskazanej kwestii, NIK podkreśla, że już we wnioskach z poprzedniej kontroli zawarte zostały postulaty de lege ferenda (postulaty zmian w prawie), jednak konieczne nowelizacje nie zostały dokonane.
W zakresie wykonywania zadań dotyczących przeciwdziałania bezdomności zwierząt i opieki nad zwierzętami bezdomnymi, gminy podjęły co prawda wiele działań, jednak NIK wskazuje na ich niewłaściwy wybór i stosunkowo małą skuteczność. W wynikach kontroli wskazano problem polegający na koncentrowaniu się przez gminy głównie na opiece nad zwierzętami bezdomnymi, które przebiega przez finansowanie schronisk, co nie skutkuje jednak zmniejszeniem liczby zwierząt bezdomnych.
Poniżej poszczególne problemy dotyczące gmin wskazane przez NIK.
Po pierwsze, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i przeciwdziałaniu bezdomności zwierząt, który jest podstawowym narzędziem prowadzenia przez gminy działań w zakresie ochrony zwierząt przed bezdomnością (art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, dalej jako: u.o.z.) uchwaliło dziesięć z jedenastu kontrolowanych gmin. Przyjęte przez rady gmin programy w większości posiadały jednak różnego rodzaju wady, w szczególności zawarte w nich postanowienia dotyczyły głównie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, zaś w bardzo ograniczonym zakresie wprowadzano postanowienia mające na celu trwałe rozwiązanie problemu bezdomności, na terenie danej gminy. Tymczasem do rozwiązań takich w ocenie NIK należy obowiązkowe znakowanie zwierząt (tzw. czipowanie) i rejestrowanie zapewniające ich identyfikację oraz sterylizacja lub kastracja, przeprowadzane w schroniskach (art.11a ust.2 p.4 u.o.z.). W dziewięciu na jedenaście skontrolowanych gmin programy nie zawierały również postanowień dotyczących powszechnego znakowania zwierząt przebywających na terenie gminy, co w myśl art. 11a ust. 3 u.o.z. nie jest obowiązkowe, jednak jak wskazuje NIK, najlepiej radząca sobie z problemem bezdomności zwierząt, gmina Suchy Las wprowadziła właśnie to rozwiązanie.
Po drugie, ocena działań podejmowanych w celu realizacji przyjętego programu wskazuje na wiele błędów, które negatywnie wpływają na skuteczność przeciwdziałania bezdomności zwierząt. W szczególności dotyczy to wadliwie skonstruowanych umów ze schroniskami oraz podmiotami prowadzącymi odławianie zwierząt, a następnie brak kontroli wykonania ich postanowień.
W niektórych z umów nie zostały umieszczone obowiązki wynikające z ustawy, a dotyczące zobowiązania podmiotu prowadzącego schronisko do trwałego znakowania oraz sterylizacji lub kastracji wszystkich zwierząt znajdujących się w schronisku. Wykonanie tych zadań było na bardzo niskim poziomie – znakowanie zwierząt nie zostało właściwie przeprowadzone w dziesięciu gminach na jedenaście / cztery nie zleciły schroniskom czipowania, zaś w pozostałych sześciu informacje o zaczipowanych zwierzętach nie zostały wprowadzone do ogólnodostępnej bazy danych. Problem polegał też na zleceniu przez jedną z gmin nietrwałego znakowania (zakładanie obroży). W przypadku przeprowadzania sterylizacji lub kastracji – cztery gminy w ogóle nie zleciły schroniskom tego zadania, inne zaś pomimo takiego zlecenia nie wyegzekwowały go (w skontrolowanych schroniskach, przytulisku i podmiotach odławiających zwierzęta, tylko niecałe 30% zostało poddane temu zabiegowi).
Po trzecie, pomimo tego, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt zaplanowano we wszystkich programach kontrolowanych gmin, to w aż siedmiu z jedenastu badanych gmin realizacja nastąpiła bez wydania obowiązujących w tym zakresie zezwoleń (w drodze decyzji administracyjnej), a zatem w większości kontrolowanych gmin naruszono w tym zakresie rygory prawa administracyjnego. Problematyczne okazało się również uchwalenie przez rady gmin wymagań, które powinien spełniać podmiot ubiegający się o uzyskanie właściwego zezwolenia (art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej jako u.c.p.g), a także kwestia prawidłowości sporządzanych umów dotyczących odławiania zwierząt.
Po czwarte, wbrew obowiązkowi umieszczania odłowionych zwierząt w schroniskach (art. 11a ust. 2 pkt. 1 u.o.z.), aż pięć z jedenastu kontrolowanych gmin powierzyło opiekę nad bezdomnymi zwierzętami przytuliskom nieobjętym nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej, co w jakiś sposób sankcjonowało „niesprawowanie” nadzoru Inspekcji Weterynaryjnej nad takimi miejscami. Jednocześnie NIK, w kontekście takich przytulisk wskazywał na brak zapewnienia w nich warunków takich jak w schroniskach oraz nieokreślenie czasu pobytu zwierzęcia przed przewiezieniem go do schroniska. Sytuacja taka, w ocenie NIK, niesie ryzyko niezapewnienia odpowiedniego standardu opieki nad zwierzętami.
Po piąte, nie udało się też istotnie zwiększyć procentu zwierząt bezdomnych przekazywanych nowym właścicielom i to pomimo organizowania różnego typu działań edukacyjno-popularyzatorskich na rzecz kształtowania właściwego stosunku mieszkańców do ochrony humanitarnej zwierząt (miało to miejsce w dziewięciu gminach na jedenaście kontrolowanych). Nowych opiekunów znalazło tylko 23% odłowionych psów, a w „dużych schroniskach” poziom adopcji jest jeszcze niższy i obejmuje od 11% do 15%. Do niskiego poziomu „adopcji” zwierząt, zdaniem NIK, wydatnie przyczynia się sposób finansowania przez gminę ich pobytu w schronisku, czyli stosowanie opłaty za czas pobytu zwierzęcia w schronisku, co powoduje, że znalezienie dla zwierzęcia nowego właściciela, po prostu się „nie opłaca”.
Po szóste, w ocenie NIK, gminy właściwie za to realizowały pozostałe zadania, które nakłada na nie art. 11a u.o.z. i ujęte w ich programach, to jest:
– usypiania ślepych miotów (choć trudno to uznać za jakiś niesamowity sukces),
– opieki nad wolno żyjącymi kotami (choć tylko niektóre z gmin wprowadziły sterylizację lub kastrację tych zwierząt),
– zapewniania całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, oraz
– wskazywania gospodarstw rolnych w celu zapewnienia miejsc dla zwierząt gospodarskich.
W kontrolowanych gminach zapewniano także środki finansowe na realizację programów, a także, gminy nie mające „dostępu” do schronisk podjęły się, m.in. w ramach powołanych związków międzygminnych budowy nowych schronisk, i jak wykazała kontrola, warunki dla zwierząt były w nich najlepsze.
Ocena funkcjonowania schronisk wykazała, że porównaniu do stanu z stwierdzonego przez NIK w 2012 r., nastąpiła pewna poprawa warunków utrzymywania zwierząt w schroniskach. Spośród skontrolowanych trzynastu schronisk, siedem zapewniało właściwe warunki utrzymywania zwierząt, najwyższy standard opieki był w nowo wybudowanych schroniskach gminnych. W niecałej połowie ze schronisk stwierdzono naruszenia standardów, a w trzech warunki wymagały istotnej poprawy. Problematycznym jest wymóg odległości schroniska od „siedzib ludzkich” – nie spełniały go trzy obiekty. Należy też podkreślić, że wyniki kontroli wskazują na znaczną poprawę ewidencjonowania zwierząt, które pozwala na identyfikację zwierzęcia, określenie wykonanych zabiegów i szczepień.
Nadzór sprawowany przez powiatowych lekarzy weterynarii został oceniony przez NIK pozytywnie. W szczególności powiatowi lekarze weterynarii właściwie opiniowali projekty gminnych programów zapobiegania bezdomności (chociaż miały też miejsce przypadki pozytywnego zaopiniowania wadliwego programu, np. przewidującego przekazanie wyłapanych zwierząt do podmiotu nie zarejestrowanego). „Większość PLW (7 z 10) prawidłowo i skutecznie sprawowało nadzór nad schroniskami. W podmiotach tych przeprowadzili okresowe kontrole, a w przypadku stwierdzenia uchybień nakazywali ich usunięcie w określonym terminie i sprawdzali wykonanie zaleceń.”
NIK przedstawił także istotne wady przepisów regulujących opiekę nad bezdomnymi zwierzętami, które istotnie wpływają na brak skuteczności podejmowania działań na rzecz zwierząt. Na przykład bardzo istotną kwestią i to wpływającą na możliwość sprawowania właściwego nadzoru przez Inspekcję Weterynaryjną, jest negatywnie oceniane przez NIK brzmienie regulacji prawa weterynaryjnego, która pozwala na rejestrację schroniska bez uprzedniej kontroli spełniania wymogów dla prowadzenia danej działalności. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (dalej jako: u.o.z.z.) do prowadzenia działalności nadzorowanej w postaci prowadzenia schroniska wystarcza uprzednie zgłoszenie, w formie pisemnej, zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii.
Wnioski z kontroli zawierają przy tym następujące postulaty de lege ferenda.
Po pierwsze, NIK wskazuje na potrzebę wprowadzenie ustawowego obowiązku powszechnego znakowania zwierząt i rejestracji w obowiązującym w całym kraju, jednolitym systemie ewidencyjnym, jako istotnej metody ograniczenia bezdomności zwierząt w Polsce.
Po drugie, postuluje prawne dopuszczenie możliwości pokrywania przez gminy całkowitych kosztów sterylizacji lub kastracji zwierząt poza schroniskami, a więc zwierząt ,które mają właścicieli.
Po trzecie, NIK uważa za istotne wprowadzenie otwartego katalogu zadań gmin, które mają realizować w ramach gminnych programów zapobiegania bezdomności zwierząt, co może znacznie poprawić ich efektywność.
Po czwarte, NIK wskazuje na potrzebę uznania wprost za działalność nadzorowaną, objętą nadzorem weterynaryjnym określonym w przepisach u.o.z.z., prowadzenie wszystkich miejsc przetrzymywania odłowionych zwierząt (obecnie takie miejsca są przy tym uznawane za „działalność nadzorowaną” przez organy IW ale tylko i wyłącznie dzięki rozszerzającej wykładni sądów administracyjnych). Formalnie bowiem art. 1 pkt. 1 lit. j ww. ustawy zalicza do takich miejsc jedynie schroniska, a sytuacja taka, powodując brak pewnego nadzoru nad częścią miejsc przetrzymywania zwierząt, może wpływać na funkcjonowanie podmiotów, których działalność ograniczać się będzie jedynie do osiągania zysków, a nie w pełni respektować będzie zasady humanitarnego traktowania zwierząt.
Po piąte, nadanie numeru weterynaryjnego podmiotowi prowadzącemu schronisko, przytulisko lub tymczasowe miejsce przetrzymywania zwierząt powinno nastąpić dopiero „po stwierdzeniu przez PLW, w drodze decyzji, spełniania wymagań weterynaryjnych określonych dla prowadzenia tego rodzaju działalności – art. 5 ust.1-4 i 9 u.o.z.z.”.
Po szóste, bardziej szczegółowych regulacji wymagają kwestie dotyczące warunków przetrzymywania zwierząt, m.in. maksymalnego czasu przebywania zwierzęcia w miejscu tymczasowego pobytu, ale też koniecznym jest uzupełnienie regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wymagań weterynaryjnych dla schronisk – NIK wskazuje tu konieczność sprecyzowania minimalnych norm powierzchni dla jednego zwierzęcia.
Po siódme, należy uchylić postanowienia u.p.c.g., art. 7 w zakresie w jakim dotyczą „ochrony przed bezdomnymi zwierzętami”.
Podsumowując wyniki kontroli, w zakresie wprowadzanych przez gminy rozwiązań, jak i w przypadku zapewnienia zwierzętom odpowiedniego poziomu dobrostanu, czy realizacji obowiązków nadzorczych organów administracji rządowej – Inspekcji Weterynaryjnej, można wskazać poprawę, choć działania podejmowane przez gminy wymagają jeszcze zasadniczej poprawy w zakresie większego skoncentrowania na zapobieganiu bezdomności zwierząt, a nie tylko na bieżącej opiece nad zwierzętami bezdomnymi.
Najwięcej obowiązków wskazano Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bo to właśnie do niego zwraca się NIK o przygotowanie nowelizacji u.o.z. i rozporządzenia określającego warunki utrzymywania zwierząt w schroniskach.
Opracowali: Agnieszka Gruszczyńska, Michał Rudy