Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/5414
Timestamp: 2019-04-21 20:56:51
Document Index: 326152134

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 10', 'artículo 58', 'artículo 56', 'artículo 108', 'Artículo 65', 'Artículo 81', 'Artículo 14', 'Artículo 104', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 13', 'Artículo 15', 'Artículo 12', 'Artículo 52', 'Artículo 54', 'Artículo 54', 'Artículo 55', 'Artículo 56', 'Artículo 56', 'Artículo 56', 'Artículo 58', 'Artículo 59', 'Artículo 60', 'Artículo 64', 'Artículo 65', 'Artículo 81', 'Artículo 81', 'Artículo 86', 'Artículo 1']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 154/2005
SENTENCIA 154/2005, de 9 de junio
ECLI:ES:TC:2005:154
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña Maria Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez- Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado
2. Los términos del conflicto y los de su fundamentación jurídica, de acuerdo con lo que se sostiene en la demanda presentada por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña son, resumidamente, los siguientes:
a) La norma reglamentaria impugnada ha sido dictada en uso de la doble autorización derivada, de una parte, de la disposición final primera de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de seguridad privada, con el fin de desarrollar la propia Ley y, de otra, de la disposición final cuarta de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana, orientada a dictar las normas necesarias sobre medidas de seguridad que puedan ser impuestas a entidades y establecimientos.
Ello orienta ya de que la materia de “seguridad privada” puede ser considerada desde diversas perspectivas, no plenamente coincidentes a efectos competenciales.
Una primera constatación es necesaria: la expresión “seguridad privada” no aparece mencionada en la Constitución ni en los Estatutos de Autonomía. Pese a ello es posible aceptar, de partida, que la prestación por personas privadas de servicios de protección de personas y bienes sea considerada como actividad en cierto modo complementaria y subordinada respecto de las de seguridad pública (art. 1 de la Ley 23/1992). Ahora bien, ese carácter complementario y accesorio permite entender que las actividades de seguridad privada no forman parte del núcleo esencial de la seguridad pública. Confirma este criterio que los agentes de seguridad privada no forman parte de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, sino que sólo deben estar habilitados para realizar sus funciones.
Sin embargo, el Gobierno no respeta estas diferencias en la norma reglamentaria y, considerándola incardinada en la materia de “seguridad pública” (art. 149.1.29 CE), atribuye sólo a las instancias centrales y policiales del Estado las funciones ejecutivas de tutela y control en materia de seguridad privada, relegando las competencias que la Generalidad ostenta en relación con la protección de personas y bienes y el mantenimiento del orden público (art. 13.2 EAC).
Una simple lectura del art. 149.1.29 CE lleva a ver que la competencia estatal se atribuye “sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica”, lo que obliga a reconocer que sobre la materia “seguridad pública” se ejercen competencias concurrentes entre el Estado y las Comunidades Autónomas que, como en el caso de Cataluña, han incluido en su Estatuto dicha competencia.
Por lo tanto, no se trata de una competencia exclusiva del Estado, sino concurrente, en cuyo ejercicio aquél debe respetar incluso otros títulos competenciales de aplicación preferente. Ya desde la STC 33/1982 el Tribunal cerró el paso a una interpretación de la seguridad pública que pudiera resultar absorbente de cualquier materia que pudiera repercutir en la seguridad y orden ciudadanos. Así se reiteró después en las SSTC 123/1984, 104/1989 y 133/1990, recaídas en relación con la protección civil.
Siguiendo estos criterios, el legislador estatal dispuso en la disposición adicional cuarta de la Ley 23/1992 que las Comunidades Autónomas con competencia para la protección de personas y bienes pudieran ejercer competencias ejecutivas de autorización, inspección y sanción sobre las empresas de seguridad que tengan su domicilio en la Comunidad Autónoma y limiten su actuación a la misma. Y la Ley 10/1994, en su art. 12.2 h) señala lo propio al regular las funciones de policía administrativa de los Mossos D’Esquadra.
b) Tras este planteamiento general, el Letrado de la Generalidad expone la vulneración competencial en la que incurren los artículos impugnados.
El art. 65.1 y 3 complementa al anterior, pues regula la devolución de la tarjeta del personal que pierde esa condición. La recogida de esa tarjeta debe corresponder a la Generalidad. Y lo propio cabe indicar del libro- registro y la documentación de los detectives privados cuando cesan en su actividad.
3. Por providencia de 20 de junio de 1995, la Sección Segunda acordó la admisión a trámite del conflicto registrado con el núm. 1903/95 y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días, aportase las alegaciones que estimase conveniente. Asimismo, acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare el referido Real Decreto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la resolución del mencionado conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, y publicar la incoación en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña”. 4. Mediante escrito registrado en el Tribunal el día 17 de julio de 1995 el Abogado del Estado solicitó una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones. La Sección Segunda, mediante providencia de 18 de julio de 1995, acordó prorrogar en diez días el plazo concedido.
5. El Abogado del Estado presentó en el Registro del Tribunal su escrito de alegaciones el día 27 de julio de 1995. Entiende el representante del Estado que el conflicto de competencias promovido por la Generalidad de Cataluña toma pie en una sola tesis, cual es la idea de que la competencia de ejecución atribuida a las Comunidades Autónomas por la Disposición adicional cuarta de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de seguridad privada, en relación con las empresas de seguridad, comprende también el ejercicio de las facultades administrativas sobre el personal a su servicio.
En opinión del Abogado del Estado, este planteamiento es equivocado. Primero, a la luz del orden constitucional de distribución de competencias en la materia, y segundo, y sobre todo, a la vista de la propia Ley de seguridad privada, que entiende es “el parámetro fundamental hermenéutico” a tener en cuenta en el presente asunto.
Visto desde la óptica competencial, el Abogado del Estado comienza subrayando que, siendo la seguridad privada una “actividad complementaria y subordinada respecto a la seguridad pública”, su encuadramiento competencial no puede ser otro que el previsto en el art. 149.1.29 CE, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de la creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que establezcan los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica. Esta excepción, sin embargo, tiene muy concretado su ámbito. Está así dicho en la STC 104/1989, de 8 de junio, cuando aclara que “es en orden a la organización de aquella Policía Autónoma y de los servicios policiales no estatales respecto de lo que las Comunidades Autónomas han asumido competencias en su Estatuto y no, en cambio, en relación a otras funciones de ejecución en materia de seguridad pública, ya que no es posible extender la competencia más allá de lo que claramente se desprende de los términos con que se regula en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía”. En consecuencia, entiende el Abogado del Estado, la previsión estatuaria del art. 13 EAC, que atribuye a la Policía autonómica la “protección de personas y bienes y el mantenimiento del orden público”, pero que “no contiene mención alguna a la seguridad privada”, no comprende el ejercicio de las funciones ejecutivas controvertidas, habida cuenta que tales funciones van más allá de la organización de los correspondientes servicios policiales no estatales.
Como tampoco, en segundo lugar, desmiente esta conclusión el hecho, destacado por el representante de la Generalidad de Cataluña, de que la Ley 23/1992, de seguridad privada, reconozca bajo determinadas condiciones competencias ejecutivas a las Comunidades Autónomas en relación con las empresas de seguridad privada. Sencillamente porque, en contra de lo razonado en la demanda del presente conflicto, “empresa de seguridad” y “personal de seguridad” no son en el esquema de la Ley conceptos indivisibles, según lo prueba, de un lado, su contenido dispositivo, que se refiere siempre a ambos conceptos de forma diferenciada, no subsumiendo el segundo en el primero (arts. 1.2, 1.4, 2.2 y 31), y también articulado sistemáticamente en dos capítulos distintos, y por otro, el que la Ley contemple las competencias relativas al personal de seguridad de forma directa, “sin necesidad de la mediación de la empresa”; lo que es, además, por otra parte, evidente en el caso de los guardas particulares de campo y los detectives privados, “que no forman parte de las empresas de seguridad”.
En consecuencia, la idea de que el personal de seguridad es conceptualmente un elemento de la empresa, si acaso cierta desde el punto de vista mercantil, no lo es sin embargo a la luz del sistema de competencias administrativas diseñado en la Ley, que, de modo congruente con la relevancia que el personal de seguridad tiene desde el punto de vista de la intervención administrativa, lo contempla en forma “perfectamente diferenciada” y, por lo tanto, prescindiendo de su integración en una empresa de seguridad, “que no está en condiciones de asegurar el cumplimiento de determinadas prescripciones de policía”.
6. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 8 de noviembre de 1995, el Letrado don Xavier Castrillo y Gutiérrez, en nombre y representación del Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña, una vez cumplidos los requisitos previos exigidos por el art. 63 LOTC, promovió también conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, contra los arts. 1, 2, 3, 9, 13, 14, 22 y 23, en relación con sus correspondientes anexos, de la Orden del Ministerio de Justicia e Interior de 7 de julio de 1995, que da cumplimiento a diversos aspectos del Reglamento de seguridad privad, sobre personal.
7. Los términos de este segundo conflicto y los de su fundamentación son en síntesis los siguientes:
a) Tras aludir a las actuaciones procedimentales previas, el Letrado de la Generalidad de Cataluña manifiesta que la Orden de 7 de julio de 1995, que se impugna, complementa lo dispuesto en el Reglamento de seguridad privada, aprobado por Real Decreto 2364/1994 y, en último extremo, la Ley 23/1992, de seguridad privada.
b) El artículo 1 (en relación con el Anexo 1 de la Orden) se impugna porque establece que la Secretaría de Estado de Interior resolverá el otorgamiento o no de la autorización de apertura de los centros de formación y actualización del personal de seguridad privada, según los requisitos que se establecen en el anexo 1.
8. Por providencia de la Sección Cuarta de fecha 12 de diciembre de 1995, previa subsanación por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña de la deficiencia advertida por providencia de la misma Sección de 21 de noviembre anterior, se admitió a trámite el conflicto registrado con el número 3768/95 y se dio traslado al Gobierno de la demanda y documentos presentados para alegaciones y para que expusiera lo que estimase conveniente acerca de la acumulación solicitada por el representante de la Generalidad de Cataluña.
9. Mediante escrito registrado el día 8 de enero de 1996 el Abogado del Estado presenta sus alegaciones, reproduciendo en su integridad las formuladas respecto del Reglamento de seguridad privada, sin realizar ninguna otra complementaria.
10. Por Auto del Pleno de 30 de enero de 1996 se acordó la acumulación del conflicto positivo de competencia núm. 3768/95 al registrado con el núm. 1903/95.
11. Por providencia de 7 de junio de 2005 se señaló para deliberación y fallo de la Sentencia el día 9 del mismo mes y año.
La Generalidad de Cataluña, promotora de los conflictos, considera que los preceptos impugnados vulneran sus competencias en materia de seguridad pública que derivan de la creación de su propia policía y también, respecto de algunos preceptos, sus competencias en materia de enseñanza (arts. 13 y 15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC). Por su parte, el Abogado del Estado sostiene que todas las competencias ejecutivas en discusión se inscriben en el ámbito de la materia “seguridad pública” que el art. 149.1.29 CE reserva en exclusiva al Estado, sin que la excepción que este precepto constitucional contempla y, en su consecuencia, la previsión estatutaria del art. 13 EAC presten cobertura a la reivindicación autonómica.
2. Con carácter previo al análisis de los presentes conflictos positivos de competencias, debemos advertir que durante el curso de este proceso el Reglamento de seguridad privada, en lo que exclusivamente nos importa, ha sido modificado parcialmente por Real Decreto 1123/2001, de 9 de octubre, que da nueva redacción a los art. 56.2 y 58 del Reglamento de seguridad privada, aquí impugnados.
En razón a lo expuesto procede indicar que “ partiendo de nuestra doctrina de que hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes, debe deducirse que esto es lo que ha sucedido en este caso, ya que no se ha desistido del presente conflicto (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 4) y teniendo en cuenta que la nueva normativa plantea en gran medida los mismos problemas competenciales que el Reglamento sobre el que se traba el conflicto, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del conflicto (STC 186/1999, de 14 de octubre, F J 3, con cita de las SSTC 87/1993, de 11 de marzo, 329/1993, de 12 de noviembre, 155/1996, de 9 de octubre, y 147/1998, de 2 de julio)” (STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 3).
En definitiva, siendo claro que las actuaciones administrativas antes relacionadas, relativas todas ellas a los requisitos que se han de cumplir para la prestación de servicios de vigilancia y seguridad de personas y bienes y para realizar servicios con armas u otras medidas de defensa, entre otras de similar naturaleza, tienen indudable conexión con el mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que es en lo que consiste cabalmente la “seguridad pública” (por todas, STC 33/1982, de 8 de junio), procede confirmar la incardinación de la reglamentación controvertida en la materia de “seguridad pública”.
Esa posición de las partes sobre el encuadramiento de las funciones discutidas en la materia “seguridad pública” debe ser confirmada, pues basta afirmar que a este criterio conduce la propia definición legal de lo que se entiende por “seguridad privada”, que se concibe como “la prestación por personas, físicas o jurídicas, privadas de servicio de vigilancia y seguridad de personas o bienes, que tendrán la consideración de actividades complementarias y subordinadas respecto a las de seguridad pública” (art. 1 de la Ley 23/1992).
Puesto que el título competencial de “enseñanza” se invoca por la Generalidad sólo para algunos preceptos y de modo complementario y subordinado al título principal reseñado, su incidencia será examinada con ocasión del enjuiciamiento concreto de dichos preceptos.
4. Por tanto, una vez encuadrada la controversia, debemos ahora hacer mención de los preceptos del bloque de la constitucionalidad que delimitan la distribución de competencias en la materia de “seguridad pública” y también de otras previsiones legales a las que las partes han hecho alusión para sustentar sus respectivos planteamientos.
El art. 149.1.29 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pública, “sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica”.
Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Cataluña establece en su art. 13.1 que “la Generalidad podrá crear una Policía Autónoma en el marco del presente Estatuto y, en aquello que no esté específicamente regulado en el mismo, en el de la Ley Orgánica prevista en el art. 149.1.29 de la Constitución”. Para añadir a continuación, que “la Policía Autónoma de la Generalidad ejercerá la siguientes funciones: a) la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público; b) la vigilancia y protección de los edificios e instalaciones de la Generalidad; y c) las demás funciones previstas en la Ley Orgánica a que hace referencia el apartado 1 de este artículo” (art.13.2 EAC). Finalmente, en lo que aquí más importa, el apartado 4 del citado precepto estatutario advierte que “quedan reservadas en todo caso, a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, bajo la dependencia del Gobierno, los servicios policiales de carácter extracomunitario y supracomunitario, como la vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida del territorio nacional de españoles y extranjeros, régimen general de extranjería, extradición y expulsión, emigración e inmigración, pasaportes, documento nacional de identidad, tráfico, armas y explosivos, resguardo fiscal del Estado, contrabando y fraude fiscal y las demás funciones que directamente les encomienda el art. 104 de la Constitución y las que les atribuya la Ley orgánica que lo desarrolle”.
La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad (LOFCS), a la que se remite el art. 149.1.29 CE a fin de determinar el marco en el que los Estatutos de Autonomía pueden concretar la creación de policías propias por las respectivas Comunidades Autónomas, delimitando el régimen jurídico de las Policías estatal y autonómicas, luego de comenzar recordando que “la seguridad pública es competencia exclusiva del Estado”, declara seguidamente que “las Comunidades Autónomas participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos que establezcan los respectivos Estatutos y en el marco de esta Ley” (art.1). Lo que más adelante, el capítulo II del título III (“De las competencias de las Comunidades Autónomas”) concreta fijando las funciones que pueden ejercer las policías autonómicas, ya como funciones propias, ya en colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, o ya de prestación simultánea e indiferenciada con estas últimas.
Debíamos señalar que la disposición adicional cuarta de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de seguridad privada, a la que ambas partes hacen también alusión, si bien con planteamientos no coincidentes, no forma parte del bloque de la constitucionalidad (art. 28 LOTC). Dicha disposición prevé, en su apartado 1, que “Las Comunidades Autónomas con competencias para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, con arreglo a lo dispuesto en los correspondientes Estatutos y, en su caso, con lo previsto en la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, podrán desarrollar las facultades de autorización, inspección y sanción de las empresas de seguridad que tengan su domicilio social en la propia Comunidad Autónoma y el ámbito de actuación limitado a la misma”.
Lo propio ocurre con la Ley 10/1994, de 11 de julio, de la policía de la Generalidad - Mossos d’Esquadra, dictada en desarrollo del bloque de la constitucionalidad, que contempla, entre las funciones propias de policía administrativa que atribuye al cuerpo de Mossos d’Esquadra, la de “vigilar, inspeccionar y controlar las empresas de seguridad privada, sus servicios y actuaciones, y los medios y el personal a su cargo, en los términos establecidos en la legislación vigente” (art.12.2.h).
5. Expuesto el marco normativo vigente, y con el fin de configurar nuestra ratio decidendi, importa recordar ahora lo principal de nuestra doctrina en materia de “seguridad pública”, puesto que las partes litigantes discrepan del alcance de sus respectivas facultades en dicha materia, siendo por ello su delimitación la clave para la resolución de estos conflictos. Pues bien, dicha doctrina, con el precedente de las SSTC 33/1982, de 8 de junio, y 117/1984, de 5 de diciembre, arranca al menos de la STC 104/1989, de 8 de junio, y está resumida, entre otras, en las más recientes SSTC 175/1999, de 30 de septiembre, 148/2000, de 1 de junio, y 235/2001, de 13 de diciembre.
Conforme consta anotado en esta doctrina constitucional, hemos declarado que la materia “seguridad pública”, entendida, según tempranamente avanzáramos ya en la citada STC 33/1982, de 8 de junio, FJ 3, como “actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano”, incluye “un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico así definido. Dentro de este conjunto de actuaciones hay que situar, incluso de modo predominante, las específicas de las organizaciones instrumentales destinadas a este fin y, en especial, las que corresponden a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, a que se refiere el art. 104 CE. Pero, por relevantes que sean, esas actividades policiales, en sentido estricto, o esos servicios policiales no agotan el ámbito material de lo que hay que entender por seguridad pública en cuanto que concepto delimitador de la competencia, aun sólo ejecutiva, de los poderes públicos. Otros aspectos y otras funciones distintas de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, y atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas ... componen, sin duda, aquel ámbito material” (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3).
Lo que positivamente significa, que “la actividad policial es una parte de la materia más amplia de la seguridad pública” (STC 175/1999, FJ 7). Y negativamente que “no puede sostenerse que cualquier regulación sobre las actividades relevantes para la seguridad ciudadana haya de quedar inscrita siempre y en todo caso en el ámbito de las funciones de los cuerpos de policía o asimiladas, pues es obvio que pueden regularse al respecto actuaciones administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la materia seguridad pública, no se incardinen en el ámbito de la actividad de dichos cuerpos” (STC 235/2001, de 13 de diciembre, FJ 8). Dicho en otros términos, no es posible realizar “una identificación absoluta entre la materia seguridad pública y las actuaciones que son propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, es decir, no se reduce la normativa propia de la seguridad pública a regular las actuaciones específicas de la llamada Policía de seguridad” (STC 148/2000, de 1 de junio, FJ 6).
La aludida no identificación absoluta entre la materia “seguridad pública” y el ámbito propio de la Fuerzas y Cuerpos de Seguridad reclama, ante todo, delimitar con precisión este último ámbito, pues no puede olvidarse que, partiendo de las previsiones del bloque de la constitucionalidad antes reproducidas, hemos declarado que “es en orden a la organización de aquella policía autónoma y a los correspondientes servicios policiales no estatales respecto de lo que la Comunidad Autónoma ... ha asumido competencias en su Estatuto y no, en cambio, en relación con otras funciones de ejecución en materia de seguridad pública” (STC 148/2000, FJ 7). Por tanto, procede delimitar el ámbito competencial de la Generalidad de Cataluña relativo a su policía propia. A tal fin han de hacerse dos precisiones.
La primera de ellas es que el ámbito competencial correspondiente a la creación de policías autonómicas comporta no sólo “una referencia orgánica sino también funcional” (STC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 3), doble referencia que tiene no obstante muy concretado su ámbito: comprende sólo, además de la organización de la policía autónoma, el ejercicio dentro de su territorio autónomo de las funciones o servicios policiales no estatales, que es así, en consecuencia, el “único espacio en el que la Generalidad de Cataluña puede desenvolver las competencias estatutarias relativas a su Policía propia” (STC 235/2001, de 13 de diciembre, FJ 8).
La segunda precisión consiste en señalar que el ámbito de la actividad estrictamente policial también incluye las potestades administrativas que le son complementarias o inherentes, pero la identificación de estas últimas no es siempre una tarea sencilla. Principalmente porque “no resulta fácil distinguir en ocasiones lo que debe entenderse por funciones o servicios policiales en sentido estricto ... de otros servicios y actividades de distinta naturaleza y semejante finalidad. También es verdad que, aunque lógicamente identificables por criterios tales como su contenido o la clase de órganos y autoridades a quienes se encomiendan, ciertas facultades administrativas no son separables, por su inherencia o complementariedad, de las tareas de prevención e investigación de hechos delictivos y persecución de los culpables, del mantenimiento del orden ciudadano y otras análogas que se atribuyen a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad” (por todas, STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 4).
Una vez así delimitado, aún con el margen de indefinición aludido, el ámbito propio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, conviene insistir en el criterio antes indicado de que dicho ámbito constituye el “único espacio en el que la Generalidad de Cataluña pueda desenvolver las competencias relativas a su policía propia”. Aplicando estos criterios, hemos concluido, en lo que ahora aquí más nos interesa, que cuando las facultades administrativas en discusión “no guarda[n] relación alguna con la actividad policial” la competencia para ejercerlas corresponde al Estado, habida cuenta que en tales supuestos “la existencia de [una] Policía autónoma no modifica la titularidad estatal de la competencia controvertida” (STC 117/1984, de 5 de diciembre, FJ 5).
Por último, debemos dejar constancia de que el hecho de que el Estatuto catalán no mencione de modo expreso a la seguridad privada no puede significar, contrariamente a lo que opina el Abogado del Estado, que la Comunidad Autónoma carezca ya por este motivo de toda competencia sobre el personal de seguridad. Será así, si las funciones ejecutivas en conflicto no guardan vinculación específica significativa con la competencia autonómica derivada de la creación de su propia policía de seguridad, que es, según se ha indicado, la única excepción que el art. 149.1.29 CE contempla a la competencia exclusiva del Estado en materia de “seguridad pública”. En otro caso, esto es, si dicha vinculación específica existe, la conclusión habrá de ser lógicamente muy distinta.
En suma, nuestro canon de enjuiciamiento se concreta en que en materia de “seguridad pública” al Estado le corresponden todas las potestades normativas y ejecutivas, salvo las que se deriven de la creación de policías autonómicas en el marco de la Ley Orgánica a la que se refiere el art. 149.1.29 CE. Esta última competencia incluye una doble dimensión orgánica y funcional respecto de los correspondientes servicios policiales y también la actividad administrativa que les sea inseparable por razón de inherencia o complementariedad.
Y ello porque el art. 12.2 h) de la Ley catalana, que prevé la intervención de la Generalidad en relación con las empresas de seguridad y el personal a su cargo, declara que dicha intervención es a título de “policía administrativa”, lo que no permite prolongarlo en términos de “policía de seguridad”. Además las facultades de la Generalidad sobre dichas empresas han de acomodarse, según el precepto, a “los términos establecidos en la legislación vigente”, es decir, en lo que aquí interesa, a la que dicte el Estado en materia de “seguridad pública”.
La disposición adicional cuarta de la Ley estatal tampoco aporta luz a la controversia porque, sobre lo ya dicho, la misma se refiere, in genere, a la actuación de las empresas de seguridad, las cuales desarrollan una actividad que no resulta necesariamente reconducible en sus diversas manifestaciones a la materia de “seguridad pública” y, por ello, tampoco esclarecen respecto a las actuaciones administrativas objeto de conflicto, que están, éstas sí, según hemos visto, directamente relacionadas con dicha materia.
b) En segundo lugar incidiremos en los arts. 81.1 c) y 2 y 86.2, que forman parte del capítulo II (funciones, deberes y responsabilidades) del mismo título II.
8. Procede, pues, iniciar el análisis del primer bloque de preceptos.
a) Los arts. 52.3, 54.5 b) y 55 disponen lo siguiente:
“Art. 52. Disposiciones comunes 3. Para el desarrollo de sus respectivas funciones, el personal de seguridad privada habrá de obtener previamente la correspondiente habilitación del Ministerio de Justicia e Interior, con el carácter de autorización administrativa, en expediente que se instruirá a instancia de los propios interesados (artículo 10.1 de la LSP)”.
“Art. 54. Requisitos específicos 5. Detectives privados: b) Estar en posesión de diploma de detective privado, reconocido a estos efectos en la forma que se determine por Orden del Ministerio de Justicia e Interior y obtenido después de cursar las enseñanzas programadas y de superar las correspondiente pruebas”.
“Art. 55. Fecha y acreditación Los requisitos establecidos en los dos artículos anteriores deberán reunuirse en la fecha de terminación del plazo de presentación de la solicitud para la participación en las pruebas a que se refiere el artículo 58 de este Reglamento de la Secretaría de Estado de Interior, y se acreditarán en la forma que se determine en las correspondientes convocatorias”.
Como se ha recogido en los antecedentes el Letrado de la Generalidad de Cataluña reprocha a todos estos artículos que dispongan la intervención de órganos estatales en la habilitación del personal (art. 52), en el reconocimiento del diploma de detective privado (art. 54) y en la presentación de la solicitud para participar en las pruebas (art. 55). Considera que todas estas actuaciones son de naturaleza ejecutiva o aplicativa y que han de corresponder a la Generalidad cuando se trate de habilitar al personal de empresas de seguridad privada domiciliadas y con ámbito de actuación en Cataluña, toda vez que se trata de actuaciones estrechamente vinculadas a las competencias autorizatorias y de control que la Generalidad realiza respecto de las empresas de seguridad [art. 12.2 h) de la Ley 10/1994 y disposición adicional cuarta de la Ley 23/1992.
Ateniéndonos a dicho canon, las actuaciones administrativas de carácter aplicativo que se impugnan tienen como finalidad, todas ellas, habilitar a determinadas personas para que puedan ejercer las funciones que son propias del “personal de seguridad privada”. El Reglamento de seguridad privada distingue perfectamente entre los requisitos exigidos para obtener la habilitación que permite acceder a la condición de personal de seguridad (capítulo I del título II) y las funciones, deberes y responsabilidades de dicho personal una vez habilitado.
Para enjuiciar estos preceptos debemos tener también en cuenta tanto el sentido o finalidad de los títulos competenciales, constitucionales y estatutarios como “el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir el contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla aplicable al caso” (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 3, con cita de otras).
b) Los arts. 56, 58 y 60 regulan el proceso de formación a que se someten quienes pretenden adquirir la habilitación de “personal de seguridad privada” y el propio procedimiento de habilitación. Dichos preceptos establecen:
“Art. 56 Formación previa 1. Los vigilantes de seguridad y los guardas particulares de campo en sus distintas modalidades habrán de superar los módulos profesionales de formación técnico-práctica asociados al dominio de las competencias que la Ley les atribuye. Los conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes a alcanzar en dichos módulos, así como su duración serán determinados por el Ministerio de Justicia e Interior, previo informe favorable de los Ministerios de Educación y Ciencia, y de Trabajo y Seguridad Social, así como del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación respecto a los guardas particulares del campo, y del Ministerio de Industria y Energía respecto de los vigilantes de seguridad especialidad de explosivos y sustancias peligrosas. 2. Dichos módulos formativos se realizarán en los centros de formación autorizados por la Secretaría de Estado de Interior, pudiendo completarse con módulos de formación práctica en puestos de trabajo, evaluados con arreglo a los criterios que se determinen. A su superación se extenderá un diploma acreditativo, con arreglo al modelo que se establezca”.
“Art. 58. Pruebas. Contenido Los aspirantes que hayan superado el curso o cursos a que se refiere el artículo 56 podrán solicitar su participación en las pruebas oficiales de conocimientos y capacidad que para cada especialidad establezca el Ministerio de Justicia e Interior y que versarán sobre materias sociales, jurídicas y técnicas relacionadas con las respectivas funciones, así como, en su caso, sobre destreza en el manejo de armas de fuego”.
“Art. 60. Órgano competente. Las tarjetas de identidad profesional, una vez superadas las pruebas, serán expedidas por el Director general de la Policía, salvo las de guardas particulares del campo en sus distintas modalidades, que serán expedidas por el Director general de la Guardia Civil”.
El criterio sostenido por la Generalidad también debe ser rechazado, pues la atribución a órganos estatales de la autorización de centros en los que se imparten los módulos formativos y la correlativa expedición del diploma acreditativo constituye una regulación que, ni se inscribe en la materia de “enseñanza”, ni queda descalificada desde la perspectiva del orden constitucional de competencias por la doctrina de la STC 122/1989, aducida por el Letrado de la Generalidad.
En dicha Sentencia resolvimos una controversia competencial atinente a la habilitación de guías y guías-intérpretes que desempeñaban su actividad en la Comunidad Autónoma de Cantabria, habilitación que, según la norma autonómica, otorgaba la Comunidad Autónoma al amparo de su competencia en materia de “turismo” y que el Abogado del Estado consideraba que debía realizar el Estado a tenor de sus competencias en materia de “enseñanza” (art. 149.1.30 CE).
En cuanto al encuadramiento de este art. 56.2 en la materia de enseñanza, el mismo no puede prosperar de acuerdo con la doctrina de la propia STC 122/1989, pues en la misma dijimos que “la competencia reservada al Estado por el citado art. 149.1.30 de la Constitución comprende como tal «la competencia para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex: Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor), así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado». Y esta misma doctrina se reitera en la STC 82/1986. Es claro, por tanto, que la competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el art. 36, y que implícitamente admite, como parece obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en sentido lato son o constituyen profesiones tituladas. Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984, tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades «a la posesión de concretos títulos académicos», y en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquellas «para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia». Según señalábamos en esta última Sentencia, corresponde al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva” (STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 3).
En efecto, este Tribunal descartó entonces que la cuestión planteada se encuadrara en la materia de enseñanza con la argumentación que hemos reproducido, indicando también que “no es dudoso a este propósito que la habilitación de guías y guías-intérpretes de turismo es un modo de intervención administrativa que atañe a la ordenación del turismo en un determinado espacio territorial” (STC 122/1989, FJ 2), concluyendo de todo ello que la habilitación impugnada se había atribuido legítimamente a la Comunidad Autónoma en razón a su competencia exclusiva en materia turística.
En igual sentido nos hemos pronunciado en la STC 118/1996, donde señalamos que “es así posible que, dentro del respeto debido al derecho al trabajo y a la libre elección de profesión u oficio (art. 35 CE), y como medio necesario para la protección de intereses generales, los poderes públicos intervengan el ejercicio de ciertas actividades profesionales, sometiéndolas a la previa obtención de una autorización o licencia administrativa o a la superación de ciertas pruebas de aptitud. Pero la exigencia de tales requisitos, autorizaciones, habilitaciones o pruebas no es, en modo alguno, equiparable a la creación o regulación de los títulos profesionales a que se refiere el art. 149.1.30 CE, ni guarda relación con la competencia que este precepto constitucional reserva al Estado ... debemos concluir que el de transportista no es un título profesional, sino un título administrativo --como por lo demás lo denomina la propia Ley-- habilitante para el ejercicio de dicha actividad. Los arts. 42 a 46 de la LOTT no regulan, pues, las condiciones de obtención de un título profesional, sino las condiciones de obtención del título administrativo que habilita para la realización del transporte por carretera y de las actividades auxiliares y complementarias del mismo” (STC 118/1996, de 27 de junio, FJ 24).
Por tanto, en este supuesto, encuadrada la controversia en materia de “seguridad pública”, las actuaciones administrativas relativas a la habilitación del personal de seguridad privada corresponden al Estado ex art. 149.1.29 CE, de acuerdo con lo razonado anteriormente.
c) Debemos abordar ahora el examen del art. 65.1 y 3, relativo a la devolución de la tarjeta de identidad, devolución que ha de producirse como consecuencia de que se incurra en algunos de los supuestos de pérdida de la habilitación que se regulan en el artículo precedente.
“Art. 65. Devolución de la tarjeta de identidad. 1. En los casos a que se refiere el apartado 1 del artículo anterior, el personal de seguridad privada deberá hacer entrega, en el plazo de diez días, de su tarjeta de identidad profesional y, en su caso, de la licencia y la guía de pertenencia del arma, al jefe de seguridad y al jefe de personal de la empresa en la que presten servicios, que, a su vez, las entregará en las dependencias de la Dirección General de la Policía o de la Guardia Civil, según corresponda. 3. Cuando sea un detective privado con despacho propio el que pierda su condición, deberá entregar en el mismo plazo, además, salvo en el supuesto de que la actividad del despacho sea continuada por otro despacho de detective privado, el libro-registro necesario con arreglo a los dispuesto en el artículo 108 del presente Reglamento, y depositar en la Dirección General de la Policía la documentación concerniente a las investigaciones realizadas. Dicha documentación permanecerá en el nuevo despacho de detective privado o en la Dirección General de la Policía, durante un plazo de cinco años, a disposición de las personas que hubieran encargado la investigación y tuvieran derecho a ella; y, transcurrido dicho plazo, se procederá a la destrucción de la misma”.
El apartado 3, plantea una problemática que guarda conexión en cuanto a su primer inciso, es decir, en cuanto al control del libro-registro, con la doctrina contenida en nuestra STC 175/1999, donde enjuiciamos si los libros- registro y otros sistemas alternativos de la documentación que estaban obligados a llevar determinados establecimientos (de compraventa de muebles, ropa y otros efectos y de alquiler de coches) debía ser puesta a disposición de los órganos policiales estatales o de la policía autónoma.
En esta Sentencia afirmamos la competencia autonómica sobre dicho control, pues “el dato de la caracterización de las funciones cuestionadas como propias de los servicios policiales determina de principio la inserción en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma”, lo que conllevaba la apreciación de que lo significativo para precisar la Administración competente fuera “el control que debe ejercerse sobre la actividad de unos establecimiento que están situados en el País Vasco” (STC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 6).
Por tanto, el libro-registro debe ser entregado a los órganos policiales autonómicos, si bien en cuanto a este punto hay que insistir de nuevo en el principio de que resultaría perturbador que el segmento de actividad registrada, que entra en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma, “pudiera traducirse en un vacío informativo del Estado respecto a ella, por las posibles repercusiones de esa información en el conjunto. Si bien la necesidad de evitar ese resultado, de todo punto rechazable, no es razón suficiente para alterar la titularidad primaria de la competencia de quien la tiene atribuida, según las determinaciones específicas del bloque de la constitucionalidad, la necesidad de atender aquella necesidad llama de modo inmediato a la posible puesta en juego de los mecanismos de coordinación y cooperación, que pueden ser todo lo intensos que se estimen convenientes para el logro del objetivo de la seguridad pública, cuya tutela corresponde al Estado” (STC 175/1999, FJ 7), lo cual nos conduce a que la Generalidad de Cataluña, titular de la competencia de control que estamos examinando, ha de poner a disposición del Estado la información correspondiente a través de la Junta de seguridad o del instrumento de coordinación que se determine.
Aún hay que indicar, respecto de este apartado 3, que la vulneración de la competencia autonómica que se ha apreciado en el primer inciso se extiende también a su segundo inciso, relativo a “la documentación concerniente a las investigaciones realizadas” por el detective privado que pierde su condición, que deberá continuar, como dice el segundo inciso, en el nuevo despacho de detective privado o en la Dirección General de la Policía. Puesto que dicha documentación debe permanecer a la sola disposición de los clientes que encargaron la investigación durante cinco años hasta su destrucción, y con independencia de que la proximidad del órgano policial pudiera hacer conveniente que el depósito documental sea custodiado por la Generalidad por razones de eficacia administrativa, es lo cierto que aquélla documentación también puede mantener conexión en ciertos supuestos con las competencias policiales de la Generalidad, lo que justifica que se le atribuya su custodia, sin perjuicio del establecimiento de los necesarios mecanismos de coordinación y cooperación con el Estado en los que venimos insistiendo.
d) Por último, procederemos al examen de los artículos 81.1 c) y 2 y 86.2 del Reglamento, que disponen lo siguiente:
“Art. 81. Prestación de servicios con armas. 1. Los vigilantes sólo desempeñarán con armas de fuego los siguientes servicios: c) En los siguientes establecimientos, entidades, organismos o inmuebles, cuando así se disponga por la Dirección General de la Policía en los supuestos que afecten a más de una provincia, o por los Gobiernos Civiles, valoradas circunstancias tales como la localización, el valor de los objetos a proteger, la concentración del riesgo o peligrosidad, la nocturnidad u otras de análoga significación: 1º. Dependencias de Bancos, Cajas de Ahorro y entidades de crédito. 2º. Centros de producción, transformación y distribución de energía. 3º. Centros y sedes de repetidores de comunicación. 4º. Polígonos industriales y lugares donde se concentre almacenamiento de materias primas o mercancías. 5º. Urbanizaciones aisladas. 6º. Joyerías, platerías o lugares donde se fabriquen, almacenen o exhiban objetos preciosos, 7º. Museos, salas de exposiciones o similares. 8º. Los lugares de caja o donde se concentren fondos, de grandes superficies comerciales o de casinos de juego. 2. Cuando las empresas, organismos o entidades titulares de los establecimiento o inmuebles entendiesen que en supuestos no incluidos en el apartado anterior el servicio debiera ser prestado con armas de fuego, teniendo en cuenta las circunstancias que en el mismo se mencionan, solicitarán la correspondiente autorización a la Dirección General de la Policía, respecto a supuestos supraprovinciales o a los Gobiernos Civiles, que resolverán lo procedente, pudiendo autorizar la formalización del correspondiente contrato”.
“Art. 86. Arma de fuego y medios de defensa. 2. Los vigilantes de seguridad portarán la defensa que se determine por el Ministerio de Justicia e Interior, en los supuestos que asimismo se determinen por dicho Ministerio”.
El Abogado del Estado discrepa de este planteamiento y señala que la Generalidad no ha asumido ninguna competencia sobre el personal de seguridad privada, pues constituye una submateria de la seguridad pública (art. 149.1.29 CE). Además aduce que estos artículos, que regulan la utilización de armas, se inscriben en la competencia exclusiva del Estado sobre “régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas” (art. 149.1.26 CE).
Acerca de la cuestión que aquí se suscita hay que tener en cuenta que en nuestra STC 32/1993 ya examinamos una controversia competencial que, en uno de sus aspectos, se concretaba en el alcance que pudiera tener la regulación atinente al armamento que pudiera emplear el Cuerpo de Agentes Rurales y, al respecto, nos pronunciamos indicando que la normativa vigente “no puede ser otra que la establecida por el propio Estado, que es al que corresponde en exclusiva la decisión última sobre la tenencia y uso de armas (art. 149.1.26 CE)” (STC 32/1993, de 1 de febrero, FJ 3).
9. Una vez enjuiciados los preceptos impugnados del Reglamento de seguridad privada, procede hacer lo propio respecto de los de la Orden de 7 de julio de 1995, agrupándolos, asimismo, en bloques normativos según su contenido.
a) Examinaremos, en primer lugar, los arts. 1, 2 (en conexión con el anexo 2) y 3 que disponen lo siguiente:
“Art. 1. Requisitos de autorización de centros. Los titulares o promotores de centros de formación en los que se pretendan impartir enseñanzas de formación y actuación de personal de seguridad privada solicitarán la correspondiente autorización de la Secretaría de Estado de Interior, que, a propuesta de la Dirección General de la Policía, resolverá los procedente en función de los requisitos que se establecen en el anexo 1 de la presente Orden. La pérdida de alguno de dichos requisitos de dichos requisitos dará lugar a la revocación de la autorización”.
“Art. 2. Requisitos de acreditación de profesores. Los profesores de los centros de formación a que se refiere el apartado anterior habrán de estar acreditados, previa comprobación de que reúnen los requisitos que se determinan en el Anexo 2 de esta Orden. Con la finalidad indicada, se constituirá en la Dirección General de la Policía una Comisión de Valoración del Profesorado, integrada por expertos en las distintas materias, que habrá de emitir informe sobre la concurrencia de los requisitos de acreditación”.
“Art. 3. Inspección de los centros de formación. La Dirección General de la Policía realizará actividades inspectoras de la organización y funcionamiento de los centros de formación autorizados, para garantizar que se cumplen los requisitos precisos para su autorización, y que los cursos de actualización se adecuan a los previsto en el art. 57 del Reglamento de Seguridad Privada (RCL 1995, 65 y 194). No obstante en los casos de creación de centros de formación específicos y exclusivos para guardas particulares del campo, las facultades de inspección, así como los de propuesta de autorización y de acreditación de los profesores, serán ejercidas por la Dirección General de la Guardia Civil”.
El Letrado de la Generalidad de Cataluña atribuye a estos preceptos la infracción de las competencias estatutarias de aquélla en las materias de “policía” y “enseñanza” (arts. 13.2 y 15 EAC). La vulneración se produce, en su opinión, porque dichos artículos y los Anexos correspondientes atribuyen a órganos estatales las competencias de autorización de los centros de formación personal de seguridad, de acreditación de los profesores de dichos centros y la inspección de los mismos, facultades todas ellas de naturaleza ejecutiva o aplicativa que son propias de la materia de “enseñanza” proyectada, a su vez, sobre la materia “policía propia” de la Generalidad.
El Abogado del Estado rechaza esta pretensión y considera que estos artículos se inscriben en el ámbito de la “seguridad pública” (art. 149.1.29 CE), que no resulta limitado por las competencias policiales de la Generalidad.
En dicho fundamento jurídico hemos dejado sentado que la autorización de centros de formación del personal de seguridad privada se incardina, desde la perspectiva del sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias, en la materia “seguridad pública”, y que este encuadramiento determina la operatividad de la competencia ejecutiva del Estado en razón al contenido y finalidad perseguidos por estos preceptos, lo que impide atribuirles el carácter de complementariedad o inherencia respecto de lo estrictamente policial que determinaría la competencia de la Generalidad de Cataluña.
b) En segundo lugar abordaremos el análisis de los arts. 9, 13 (en conexión con el anexo 5) y 14. Estos preceptos disponen:
“Art. 9 Pruebas para vigilantes de seguridad y guardas particulares del campo. Quienes hayan obtenido el diploma a que se refiere el apartado sexto, podrán presentarse a las pruebas de selección que sean oportunamente convocadas por la Secretaría de Estado de Interior, acreditando el cumplimiento de los requisitos generales y específicos determinados en los art. 53 y 54 del Reglamento de Seguridad Privada, en la forma dispuesta en el art. 59 de dicho Reglamento. En la resolución de convocatoria, se determinarán las correspondientes pruebas, las fechas de su celebración, los modelos de solicitud y las dependencias de la Dirección General de la Policía, para la realización de las relativas a los vigilantes de seguridad y sus especialidades, y las de la Dirección General de la Guardia Civil, para las relativas a los guardas particulares del campo y de sus especialidades”.
“Art. 13. Tarjeta de identidad profesional. La Tarjeta de identidad profesional del personal de seguridad privada tendrá las características que se determinan en el Anexo 5 a la presente Orden. La Tarjeta de identidad profesional ha de ser formada por su titular, en presencia del funcionario que se la entregue, y tendrá un período de validez de diez años, a contar desde la fecha de su expedición, sin perjuicio de la necesidad de obtención de duplicados cuando se hubiere perdido, sustraído o deteriorado de modo que sea difícil la identificación”.
“Art. 14. Cartilla profesional. La cartilla profesional de los vigilantes de seguridad y guardas particulares del campo se ajustará a las características que se determinen y al modelo que se apruebe por la Secretaría de Estado de Interior, a propuesta de la Dirección General de la Policía y de la Dirección General de la Guardia Civil, respectivamente. La cartilla profesional se entregará con la Tarjeta de identidad profesional y, en su caso, con el distintivo; y la Jefatura Superior de Policía o Comisaría Provincial correspondiente, o en su caso la Comandancia de la Guardia Civil, sellará la primera hoja. Las anotaciones de las altas y bajas se efectuarán por las empresas en el momento en que se produzcan, cumplimentándose las de los cursos por los centros de formación, y las relativas a las menciones honoríficas, por la Jefatura Superior de Policía, Comisaría Provincial o Comandancia de la Guardia Civil correspondiente. Cuando finalice la relación laboral entre la empresa de seguridad y el personal obligado a disponer de la mencionada cartilla, la empresa la entregará a su titular, bajo cuya custodia deberá permanecer hasta su entrega a la nueva empresa que le contrate”.
Por tanto los arts. 9 y 13 y el anexo 5 no infringen las competencias de la Generalidad de Cataluña. Tampoco lo hacen los dos primeros párrafos del art. 14, que regulan las características de la cartilla profesional, su entrega y sellado de la primera hoja, atribuyendo estas facultades a órganos estatales, pues les resulta aplicable la misma doctrina que a los restantes preceptos de este bloque.
c) Procede examinar, por último, los arts. 22 y 23 que establecen lo siguiente:
“Art. 22. Uniformidad. Se establece la uniformidad de los vigilantes de seguridad, con arreglo a las características técnicas que se determinen por la Secretaría de Estado de Interior, y que estará integrada por las [prendas que se detallan minuciosamente para el personal masculino y femenino en las modalidades de invierno y verano] ... El color de uniforme de los vigilantes de seguridad de cada empresa o grupo de empresas de seguridad privada, con la finalidad de evitar que se confunda con los de las Fuerzas Armadas y con los de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, necesitará estar aprobado previamente por la Dirección General de la Policía, a solicitud de la empresa o empresas interesadas”.
“Art. 23. Excepciones al deber de uniformidad. Excepcionalmente, para los servicios que hayan de prestarse en el exterior de inmuebles y cuando las condiciones climatológicas lo aconsejen, los vigilantes podrán usar, con el uniforme descrito en el apartado anterior, pantalón de agua, botas de media caña, botas de agua y gorra. Cuando se prestaren servicios en centrales nucleares, empresas o industrias en las que se produzcan, fabriquen o manipulen sustancias o productos que impliquen peligro para la integridad física o la salud de las personas, los vigilantes podrán portar las prendas adecuadas que establezca la empresa fabricante y manipuladora, ostentando el distintivo sobre las mismas. En cualquiera de los casos contemplados en los párrafos anteriores, las empresas de seguridad promoverán la sustitución de las citadas prendas ante el correspondiente Gobernador civil, que resolverá lo procedente”.
La Generalidad de Cataluña reivindica, respecto del art. 22, “la autorización del uniforme”. El alcance de esta pretensión no se concreta.
Pues bien, las funciones a que se refiere el precepto nada tienen que ver con las tareas policiales que están comprometidas en la garantía de la seguridad y el orden públicos, ni con las administrativas inherentes a las mismas, por lo que su atribución al Estado no lesiona tampoco las competencias autonómicas que derivan de la creación de su propia policía, y sin perjuicio de que esa atribución competencial al Estado exige la intervención de la Generalidad aplicando los mecanismos de cooperación y colaboración previstos por el ordenamiento con el fin de que aquél disponga de la opinión e información oportunas respecto del color y las características del uniforme propio de los Mossos d’Esquadra.
1º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de seguridad privada y, en consecuencia, declarar:
a) Que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña las facultades de ejecución atribuidas a órganos de la Administración General del Estado por los arts. 65.3 y 81.1 c) y 2 del Reglamento de seguridad privada.
2º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra la Orden del Ministerio de Justicia e Interior de 7 de julio de 1995, y, en consecuencia, declarar:
a) Que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña las facultades de ejecución atribuidas a órganos de la Administración General del Estado por el párrafo tercero del art. 14 de dicha Orden Ministerial.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel respecto de la Sentencia dictada en los conflictos positivos de competencia acumulados números 1903/1995 y 3768/1995. Con el mayor respeto a la opinión de la mayoría, discrepo del fallo estimatorio a que se ha llegado en esta Sentencia, en lo referente al pronunciamiento relativo al art. 81.1.c) y 2 del Reglamento de seguridad privada, y justifico este Voto particular en el sentido siguiente. En materia de “seguridad pública” el art. 149.1.29 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva, “sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica”.
Como decíamos en la STC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 3, la redaccción de este precepto constitucional pone de manifiesto que ya en él se establecen salvedades (“sin perjuicio de...”) que en cierto sentido vienen a modular la exclusividad de la competencia estatal, proclamada en el párrafo inicial del art. 149 CE. De esas salvedades pueden derivarse, en su caso, límites, en razón del contenido de los Estatutos de las diferentes Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica a la que la norma constitucional confía la regulación del marco al que ha de ajustarse la creación de policías por las referidas Comunidades.
En la precitada Sentencia, además, se afirmaba que por esta razón no basta únicamente la conexión de una determinada función con la materia seguridad pública para encuadrarla competencialmente en ésta sino que, además del dato positivo de esa posible conexión, que se daría en todos los casos de funciones policiales, es necesario el negativo de la inexistencia de vinculación específica con la competencia derivada de la “creación” de la policía autonómica, cuyo ámbito competencial no comporta sólo una referencia orgánica, sino también funcional.
El anterior panorama se completa cuando se tiene en cuenta que corresponden al Estado los servicios policiales que con exclusividad han quedado reservados a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En este sentido, el Estatuto de Autonomía de Cataluña reserva en todo caso, dichas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, bajo la dependencia del Gobierno, los servicios policiales de carácter extracomunitario y supracomunitario, como la vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida del territorio nacional de españoles y extranjeros, régimen general de extranjería, extradición y expulsión, emigración e inmigración, pasaportes, documento nacional de identidad, tráfico, armas y explosivos, resguardo fiscal del Estado, contrabando y fraude fiscal y las demás funciones que directamente les encomienda el art. 104 de la Constitución y las que les atribuya la Ley orgánica que lo desarrolle”.
Precisamente en relación con estos supuestos reservados a los servicios policiales del Estado ya afirmamos en la STC 175/1999, de 30 de septiembre, (FJ 6), que estas actuaciones policiales “requieren, todas ellas, de un grado de homogeneidad en su prestación”. Y en dicha Sentencia llegábamos a la conclusión de que el sistema de controles objeto de la controversia era competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, precisamente porque la estructura de verificación y registro de establecimientos localizados en un ámbito territorial determinado del que entonces tratábamos no se encontraba incluído entre los supuestos reservados y, por tanto, el nivel o grado de homogeneidad requerido en la prestación del servicio no era equiparable al de aquellos.
Por la misma razón, en la STC 23/1993, de 1 de febrero (FJ 3), al analizar otra controversia competencial que, en lo que ahora interesa, planteaba el problema del armamento que el Cuerpo de Agentes Rurales debiera portar en actos de servicio, rechazamos la pretensión actora al considerar que la normativa autonómica establecía que “en cuanto al armamento, el cuerpo de agentes rurales se rige por la normativa vigente en la materia”, normativa vigente, decíamos, que no puede ser otra que la establecida por el propio Estado, “que es al que corresponde en exclusiva la decisión última sobre la tenencia y el uso de armas (art. 149.1.26 CE). El precepto reglamentario se limita a imponer al agente rural el deber de llevar obligatoriamente “el arma que corresponda” cuando se encuentre en acto de servicio, imposición que ha de estimarse entra dentro de la competencia propia de la Comunidad Autónoma de regular el Cuerpo de Agentes Rurales, sin que, aparte de establecer esta obligación del funcionario, disponga nada sobre qué tipo de arma ha de ser utilizada, cuestión que la norma autonómica remite a la normativa vigente, de competencia estatal, que es de la que se deriva que este tipo de policía rural o forestal porte armas”.
De lo precedentemente expuesto se deduce, en mi opinión, que todo lo referente a la utilización de armas por el personal de las empresas de seguridad privada forma parte de los supuestos reservados a los servicios policiales del Estado, puesto que dicha determinación, como indicaba en sus alegaciones el Abogado del Estado, forma parte de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el art. 149.1.26 CE en materia de “régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas”.
La tenencia y uso de armas, por otra parte, requiere y demanda, por razones obvias, el más alto grado de homogeneidad en las actuaciones policiales en todo el territorio del Estado. Desde esta perspectiva, creo que la exclusiva competencia estatal en este ámbito no debe detenerse en la mera definición normativa de los tipos de servicios que los miembros de empresas de seguridad privada podrán realizar con armas de fuego, como se afirma en la Sentencia de la que discrepo, sino que comprende la autorización, caso a caso, de su uso. El carácter estrictamente inseparable e inherente de la facultad administrativa de autorización de uso de armas de fuego en cada supuesto concreto, previa valoracion de las circunstancias que lo imponen en cada ocasión, respecto de la potestad de regular los supuestos en que este personal puede excepcionalmente prestar sus servicios con este tipo de armas, aconseja que esta competencia se residencie en el Estado al que, no se olvide, “corresponde en exclusiva la decisión última sobre la tenencia y uso de armas (art. 149.1.26 CE)” (STC 32/1993, de 1 de febrero, FJ 3).
La necesidad, por otra parte, de asegurar la referida homogeneidad adquiere mayor relevancia cuando, como se desprende del precepto controvertido del Reglamento (art. 81.1.c y 2), la autorización administrativa para el empleo de armas de fuego puede concederse, no sólo en los supuestos estrictamente previstos en dicha normativa, sino, también, en “supuestos no incluidos”, y teniendo en cuenta, no únicamente las circunstancias que se enumeran en el precepto, sino, además, “otras de análoga significación”.
No obstaculiza la anterior conclusión la circunstancia de que las potestades administrativas consideradas sean propias de las funciones policiales lo que, en otras circunstancias, determinaría que la competencia correspondiera a los órganos policiales de la Generalidad, en cuanto, en este caso, estamos en uno de los supuestos reservados a los servicios policiales del Estado. Tampoco sirve al efecto la instrumentación de criterios de eficacia policial. Como ya dijimos en la STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 5, “es evidente que la seguridad pública, como resultado, depende de la correcta adopción de medidas preventivas y reactivas íntimamente relacionadas. Pero esta relación no implica necesariamente la unificación de todas las competencias sobre seguridad pública en un mismo ente -tesis que, elevada a categoría general, podría tener un efecto reductor de las autonomías territoriales-, sino que puede y debe establecerse en base a los instrumentos propios de la colaboración que implícita y recíprocamente impone la Constitución al Estado y a las Comunidades Autónomas en aquellas materias en que ejercen competencias compartidas -como, por ejemplo, el normal flujo de la información obtenida por las distintas administraciones”. Y en este sentido, el art. 13.5 de Estatuto de Autonomía de Cataluña dispone la creación de la Junta de Seguridad, con la misión de coordinar la actuación de la policía de la Generalidad y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 1903-1995, 3768-1995
Promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña respecto al Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, y la Orden del Ministerio de Justicia e Interior de 7 de julio de 1995, del Reglamento de seguridad privada.
Siendo claro que las actuaciones administrativas relacionadas con los requisitos a cumplir para la prestación de servicios de vigilancia y seguridad y para realizar servicios con armas, tienen indudable conexión con el mantenimiento del orden ciudadano procede confirmar la incardinación de la reglamentación controvertida en la materia de «seguridad pública» (STC 33/1982) [ FJ 3].
La materia «seguridad pública», entendida como actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, incluye un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico así definido (STC 33/1982) [FJ 5].
Los preceptos examinados exceden del ámbito sobre el que, en materia de seguridad pública, la Generalidad de Cataluña ha asumido competencias, ya que se dirigen a la obtención de una habilitación como personal de seguridad privada y de un diploma de detective privado, actuaciones administrativas que no constituyen actividad propiamente policial, ni inherentes a lo policial [FJ 8].
La pérdida de la habilitación sólo puede ser acordada por el órgano estatal competente que la otorgó, lo que determina, a su vez, que la tarjeta de identidad, la licencia y la guía del arma sean entregadas a los órganos estatales, dada la estrecha relación existente entre dicha documentación y la existencia o no de habilitación [FJ 8]. ?5.	Vulnera la competencia autonómica el precepto que impone la puesta a disposición del Estado del libro-registro y la documentación pertinente a las investigaciones realizadas por el detective privado que pierde su condición, pues el dato de la caracterización del control de los mismos como propio de los servicios policiales determina de principio la inserción en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma (STC 175/1999) [FJ 8]. ?6.	La autorización de centros de formación del personal de seguridad privada se incardina en la materia «seguridad pública» determinando la competencia ejecutiva del Estado en razón al contenido y finalidad perseguidos, careciendo del carácter de complementariedad respecto de lo estrictamente policial que determinaría la competencia de la Generalidad de Cataluña [FJ 9]. ?7.	La atribución a órganos estatales de la autorización de centros en los que se imparten los módulos formativos y la expedición del diploma acreditativo constituye una regulación que, ni se inscribe en la materia de «enseñanza», ni queda descalificada desde la perspectiva del orden constitucional de competencias por la doctrina de la STC 122/1989 [FJ 8]. ?8.	Los preceptos examinados no guardan relación con las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de policía propia ya que tratan de facultades administrativas que, por su contenido y finalidad, se encauzan a la regulación de la formación previa y del contenido de unas pruebas dirigidas a habilitar al personal de seguridad privada [FJ 8]. ?9.	Corresponde al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva (STC 122/1989) [FJ 8]. 10.	La determinación los servicios que los vigilantes de seguridad pueden prestar con armas bajo determinadas circunstancias se encuadra en las potestades administrativas propias de las funciones policiales determinando que la competencia para autorizarlos corresponde a los órganos policiales de la Generalidad de Cataluña [FJ 8]. 11.	La regulación de los medios de defensa que puedan portar los vigilantes de seguridad no responde a la competencia estatal regulada en el art. 149.1.26 CE, pero no por ello debe dejar de incluirse en el ámbito competencial reservado al Estado en el art. 149.1.29 CE, pues incide directamente en el ámbito de la seguridad pública, sin afectar a las competencias de la Generalidad en materia de policía [FJ 8]. 12.	Que la tarjeta de identidad profesional no incorpore la mención de la Generalidad cuando se expida a favor del personal de empresas de seguridad domiciliadas y que realicen su actividad en Cataluña, no infringe las competencias autonómicas, toda vez que dicha tarjeta es expresiva de la habilitación estatal y posibilita el ejercicio profesional en toda España [FJ 9]. 13.	Cuando las facultades administrativas no guarden relación alguna con la actividad policial, la competencia para ejercerlas corresponde al Estado, habida cuenta que en tales supuestos la existencia de una Policía autónoma no modifica la titularidad estatal de la competencia controvertida (STC 117/1984) [FJ 5]. 14.	La anotación de las distinciones honoríficas de los vigilantes de seguridad y los guardas particulares de campo tiene naturaleza administrativa pero ello no ha de impedir que la policía de la Generalidad esté habilitada para efectuar las anotaciones que ella conceda, toda vez que se trata de una actividad inseparable de la valoración policial que justifica su concesión, lo que reclama necesariamente su unificación competencial [FJ 9]. 15.	Las funciones sobre la uniformidad de los vigilantes de seguridad nada tienen que ver con las tareas policiales de seguridad y orden públicos, ni con las administrativas inherentes a las mismas, por lo que su atribución al Estado no lesiona las competencias autonómicas que derivan de la creación de su propia policía [FJ 9]. 16.	La tacha del precepto examinado que confiere al Gobernador Civil la autorización de la sustitución excepcional de la uniformidad ordinaria en determinados supuestos no puede ser atendida, pues la regulación no se refiere a una autorización excepcional para momentos o casos concretos, sino que tiene una dimensión de aplicabilidad general que no afecta a la Generalidad en materia de policía [FJ 9]. 17.	Teniendo en cuenta que la nueva normativa plantea en gran medida los mismos problemas competenciales que el Reglamento sobre el que se traba el conflicto, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del conflicto (SSTC 87/1993, 186/1999, 223/2000) [FJ 2].
Artículo 65.3 (delimita)
Artículo 81.1 c) (delimita)
Orden del Ministerio de Justicia e Interior, de 7 de julio de 1995. Cumplimentación de diversos aspectos del Reglamento de seguridad privada, sobre personal
Artículo 14 párrafo tercero (delimita)
Artículo 104, ff. 4, 5, VP
Artículo 149.1.26, f. 8, VP
Artículo 149.1.29, ff. 1, 3 a 5, 8, 9, VP
Artículo 149.1.30, f. 8
Artículo 13.2, ff. 4, 9
Artículo 15, ff. 1, 3, 8, 9
Artículos 42 a 46, f. 8
Disposición adicional cuarta, ff. 4, 6, 8
Ley del Parlamento de Cataluña 10/1994, de 11 de julio. Policía de la Generalidad "Mossos d´Esquadra"
Artículo 12.2 h), ff. 4, 6, 8
Artículo 52.3, ff. 1, 7, 8
Artículo 54, ff. 8, 9
Artículo 54.5 b), ff. 1, 7, 8
Artículo 55, ff. 1, 7, 8
Artículo 56, ff. 1, 7, 8
Artículo 56.1, f. 9
Artículo 56.2 (redactado por el Real Decreto 1123/2001, de 9 de octubre), ff. 2, 3, 8, 9
Artículo 58 (redactado por el Real Decreto 1123/2001, de 9 de octubre), ff. 1, 2, 7, 8
Artículo 59, f. 9
Artículo 60, ff. 1, 7 a 9
Artículo 64.1, f. 8
Artículo 65 apartados 1, 3, ff. 1, 7, 8
Artículo 81.1 c), ff. 1, 7, 8, VP
Artículo 81.2, ff. 1, 7, 8
Artículo 86.2, ff. 1, 7, 8, VP
Disposición adicional única, apartado 18, f. 9
Artículo 1, ff. 1 a 3, 9
Artículos 2, 3, ff. 1, 3, 9
Artículos 9, 13, 14, 22, 23, ff. 1, 9
Anexos, f. 1
Anexos 1, 2, 5, f. 9
Orden del Ministerio del Interior, de 14 de enero de 1999. Modificación de los módulos de formación de los vigilantes de seguridad y guardas particulares del campo
Orden del Ministerio del Interior, de 10 de mayo de 2001. Modifica las características de la tarjeta de identidad profesional
Real Decreto 1123/2001, de 19 de octubre. Modificación parcial del Reglamento de seguridad privada, aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre
En general, ff. 1 a 3, 7 a 9
Orden INT/1751/2002 del Ministerio del Interior, de 20 de junio. Ficheros informáticos de la Dirección General de la policía que contienen datos de carácter personal
Bloque de constitucionalidadBloque de constitucionalidad, ff. 4, 5
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 4, 5, 8, 9, VP
Competencias en materia de policía autonómicaCompetencias en materia de policía autonómica, ff. 4, 5, 8, 9
Competencias en materia de seguridad públicaCompetencias en materia de seguridad pública, ff. 4, 5, 8, 9, VP
Competencias en materia de títulos académicos y profesionalesCompetencias en materia de títulos académicos y profesionales, ff. 8, 9
Menciones honoríficasMenciones honoríficas, f. 9
Policía administrativaPolicía administrativa, ff. 5, 8
Potestades administrativasPotestades administrativas, ff. 5, 8
Seguridad públicaSeguridad pública, Doctrina constitucional, f. 5
Seguridad públicaSeguridad pública, ff. 3, 4, 5, 8, 9
Servicios de vigilancia y seguridadServicios de vigilancia y seguridad, ff. 3, 8, 9
Tenencia y uso de armasTenencia y uso de armas, ff. 3, 8, VP
Centros de formaciónCentros de formación, ff. 8, 9
Detectives privadosDetectives privados, f. 8
Formación de los trabajadoresFormación de los trabajadores, ff. 8, 9
Habilitación para el ejercicio de la profesiónHabilitación para el ejercicio de la profesión, ff. 8, 9
Licencia de armasLicencia de armas, f. 8
Profesiones tituladasProfesiones tituladas, f. 8
Revocación de licencias administrativasRevocación de licencias administrativas, f. 8
Seguridad privadaSeguridad privada, ff. 3, 8, 9, VP
TrabajadoresTrabajadores, f. 9
Uniforme de trabajoUniforme de trabajo, f. 9
CataluñaCataluña, ff. 4, 5, 8, 9, VP