Source: http://cybergeo.revues.org/24658
Timestamp: 2016-05-25 22:37:28+00:00
Document Index: 259164047

Matched Legal Cases: ['arte 1', 'arte 2', 'arte 3', 'arte 4', 'arte 5', 'arrêt ', 'arte 4']

Français English Après les feux de 2003 dans le Var, on a assisté à un regain d’intérêt de l’État pour les risques d’incendie. Cela s’est traduit par une accélération de la mise en œuvre des plans de prévention des risques d’incendie de forêts (PPRIF). Dans les Pyrénées-Orientales a été instaurée une politique particulièrement offensive à l’égard de l’habitat en forêt qui révèle et attise des enjeux complexes : patrimoniaux, fonciers et politiques. Les PPRIF se traduisent pour les habitants par une inflation de contraintes nouvelles qui génèrent des réactions d’autant plus vives que, depuis quarante ans, les pouvoirs publics avaient pris en charge le coût de la protection de la forêt. En matière de politiques publiques, cet exemple confirme la conflictualité de la gestion des risques en France, tout comme la faible prise en compte de la vulnérabilité. Il révèle également un certain nombre de spécificités liées à la nature particulière du risque considéré qui façonne à la fois les pratiques mais aussi les notions utilisées.
In 2003 dramatic forest fires in Var department renewed the French government interest for fire hazards. This resulted in an acceleration of the implementation of forest fire risks prevention plans (PPRIF) in all French Mediterranean regions. In the Pyrénées-Orientales has been established a particularly aggressive policy towards urbanization in woodland. This case reveals complex issues: economic, political, environmental... For people living in woodland-urban interface, the result of PPRIF is an inflation of new technical and financial constraints which are difficult to accept: while public authorities have supported the protection cost against forest fires for about forty years, it is gradually transferred to house owners. This case confirms the conflictuality of risks management in France and the weak consideration of vulnerability in risk assessment.
Mots-clés :Méditerranée, périurbanisation, gestion des risques, feu, forêt
Keywords :risk management, periurban area, fire, Mediterranean forestHaut de page
3Alors que la mesure et l’évaluation du risque incendie font l’objet de beaucoup d’attentions (Galtié et Peyre, 2003 ; Lampin-Maillet, 2009 ; Mangiavillano, 2009 pour ne citer que des travaux récents de géographes), la gestion des incendies comme politique publique et ses conséquences pour les populations concernées restent moins étudiées. L’analyse des documents d’orientation, des documents réglementaires ainsi qu’un travail d’enquête par entretiens semi-directifs auprès des habitants concernés, des collectivités et des services de l’État (cf. encadré n° 1) permettent d’analyser les méthodes, les enjeux et les débats qui entourent la mise en place des PPRIF. Les entretiens auprès de la population ont été menés dans la zone à haut risque définie par le premier PPRIF. Ils se sont étalés sur une période assez longue allant des mois suivant l’entrée en vigueur du document à 2009, fin du délai de cinq ans laissé par les PPR pour mettre aux normes les constructions et équipements existants. 4En matière de politiques publiques, cet exemple confirme la conflictualité de la gestion des risques en France, tout comme la faible prise en compte de la vulnérabilité. Il révèle également un certain nombre de spécificités liées à la nature particulière du risque considéré qui façonne à la fois les pratiques mais aussi les notions (risque, aléa, vulnérabilité…) et les représentations sur lesquelles reposent ces pratiques. Le cas des Pyrénées-Orientales est enfin l’occasion de s’interroger sur les politiques publiques dans leur rapport à l’espace et de montrer comment le risque d’incendie révèle et attise des enjeux complexes : patrimoniaux, fonciers et politiques, à la fois locaux et départementaux.
Les enquêtes par entretiens semi directifs menées dans le cadre de ce travail ont visé trois types d’acteurs : 1) Les acteurs institutionnels à l’échelle départementale (préfecture, DDAF, pompiers, structures forestières, commissaire enquêteur, etc.). Les entretiens ont cherché à comprendre :
- les orientations stratégiques de la politique départementale en matière de protection contre l’incendie ;- la méthodologie d’élaboration des documents réglementaires ;- le processus d’instruction et d’adoption des premiers PPRIF ;- l’accueil fait au premier PPRIF adopté par les élus et la population ;- la gestion des conflits par l’administration.
- la perception et le degré de connaissance du risque incendie ;- le niveau d’information et d’adhésion par rapport aux mesures de lutte contre l’incendie en général et aux PPRIF en particulier ;- la politique communale en matière d’urbanisation et de gestion du risque.
- les itinéraires résidentiels et les motifs d’installation ;- la connaissance et la perception du risque ;- le niveau d’information et d’adhésion par rapport aux dispositions réglementaires ;- la prise en compte réelle du risque et de la législation dans les pratiques.
Carte 1 : L’évaluation du risque incendie dans les Pyrénées-Orientales : le risque subiAgrandir Original (png, 378k)
Carte 2 : L’évaluation du risque d’incendie dans les Pyrénées-Orientales : le risque « sociétal »Agrandir Original (png, 198k)
Carte 3 : Les lotissements forestiers des AlbèresAgrandir Original (jpeg, 492k)
Photo 1 : Le Domaine des Albères (commune de Laroque) vu depuis le centre villageAgrandir Original (jpeg, 768k)
Photo 2 : La plaine du Roussillon et la Méditerranée vues depuis le Domaine des AlbèresAgrandir Original (jpeg, 712k)
13Enfin, ces lotissements comportent pour la plupart des « dents creuses », à savoir quelques parcelles non urbanisées qui ne sont pas toujours débroussaillées malgré l’obligation légale et qui s’avèrent au cœur d’un conflit très virulent entre propriétaires désireux de lotir, communes et préfecture. Ces parcelles ont en effet longtemps été constructibles mais depuis 2003, et avant même l’entrée en vigueur des premiers PPRIF, le préfet a suspendu les permis accordés au nom de l’article R111-2 du code de l’urbanisme, en raison du niveau de risque élevé. Des contentieux judiciaires opposent donc propriétaires, qui la plupart du temps ont acheté des terrains réputés constructibles et munis de certificats d’urbanisme positifs, communes et préfecture. Pour les représentants de l’État, toute construction revient à augmenter la population des lotissements et la valeur des biens potentiellement en danger, donc mécaniquement, à accroître la vulnérabilité. En face, l’argumentaire développé par les propriétaires porte au contraire plutôt sur l’aléa : la construction d’habitations permettrait de réduire la masse combustible et inciterait les propriétaires à un meilleur entretien des parcelles, ce qui réduirait le risque. Ce point de vue, repris par certains élus locaux hostiles aux PPRIF, n’est d’ailleurs pas l’apanage des non spécialistes puisqu’on l’a retrouvé dans la bouche d’un ancien pompier professionnel, commissaire enquêteur dans la procédure PPRIF. Photo 3 : Maisons du Domaine des Albères dans la partie haute du lotissement, zone la plus cossueAgrandir Original (jpeg, 676k)
Carte 4 : Le PPRIF de Laroque des Albères : zonage réglementaire (extrait du plan de zonage du PPRIF, Préfecture 66).Agrandir Original (jpeg, 812k)
Carte 5 : Les aménagements prévus par le PPRIF dans le Domaine des AlbèresAgrandir Original (jpeg, 824k)
22Certains choix restent en effet plus ou moins implicites dans la définition des priorités départementales. Pourquoi par exemple au niveau départemental avoir fait passer les Albères avant les Aspres ? Si on reste sur le strict terrain de l’aléa, ce sont en effet les Aspres et non les Albères qui ont, en 1976, connu le pire incendie du département avec plus de 6000 hectares brulés. On pourrait argumenter que dans les Albères, les lotissements sont certes très vulnérables mais qu’ils sont strictement localisés, bien connus des services de secours et que l’urbanisation n’y progresse plus guère. À l’inverse, certains secteurs des Aspres connaissent actuellement une urbanisation anarchique : déprise agricole et spéculation foncière concourent dans certains secteurs au développement d’une urbanisation diffuse dans des zones en proie à l’enfrichement. Cela provoque la multiplication des interfaces entre zones bâties et zones « naturelles », créant souvent des zones difficiles à défendre en raison des faibles densités (un camion de pompier mobilisé pour la défense de chaque habitation). La prise en compte des dynamiques en cours aurait donc pu parfaitement justifier que l’on choisisse de mettre un coup d’arrêt à ces phénomènes inquiétants. 10 À proximité de Perpignan les prix des terrains à bâtir varient généralement entre 120 et 200 €/m2 e (...)
23Alors que la côte est saturée et que les prix y atteignent des sommets, ces secteurs des Aspres à portée de voiture de la mer et de Perpignan offrent encore des prix acceptables. Dans ce contexte de forte demande, la spéculation foncière va bon train et beaucoup de propriétaires locaux espèrent de belles plus-values10. « Le foncier, c’est notre retraite », explique un maire du coin évoquant par là une population rurale majoritairement modeste. On comprend alors que la perspective des PPRIF est très mal accueillie tant par les élus locaux que par une population numériquement beaucoup plus importante que les quelques dizaines de résidents « étrangers » souvent mal intégrés à la vie locale que cela concerne dans les Albères. Les contrastes entre les deux massifs laissent alors présager que les PPRIF pourraient avoir un impact spatial, social et politique nettement plus important, remettant parfois en cause des pans entiers des politiques municipales d’aménagement et les stratégies individuelles de nombreux propriétaires locaux. 24La stratégie des services de l’État, échaudés par les nombreuses résistances aux PPR concernant d’autre risques, peut alors apparaître comme la sélection prioritaire de la zone où les PPRIF auront le moins d’impact spatial et social, ce qui laissait supposer a priori une moindre résistance tant de la part des élus que de la majorité des populations locales. Dans les Albères, l’essentiel des espaces classés en zone rouge correspond à des zones forestières de toute façon inconstructibles. Pour les communes, toutes à cheval sur la plaine et la montagne, les difficultés de l’agriculture offrent généralement en plaine les opportunités foncières nécessaires au développement. Par conséquent, s’il existe des enjeux individuels, les enjeux collectifs eux sont moindres. Cette hypothèse est confirmée par un des participants à l’élaboration des documents réglementaires : « ils (les services de l’État) ont commencé par les Albères parce qu’ils ont cru que ça se passerait bien ». 25Sur l’ensemble du pourtour méditerranéen très peu de PPRIF ont vu le jour avant 2002. Les Pyrénées-Orientales se lancent donc dans un contexte de tâtonnement méthodologique. On comprend alors que cette administration qui a besoin d’acquérir une expérience dans le domaine, cherche à asseoir la légitimité de sa démarche avant d’avoir à affronter les situations réputées les plus délicates. L’hypothèse se vérifie aussi bien à l’échelle du département qu’à l’échelle du massif des Albères, où on l’a vu, le choix de la commune de Laroque ne doit rien au hasard.
26Le problème est bien sûr que ce type de raisonnement est difficile à assumer ouvertement, d’où un décalage entre un discours officiel qui met en avant l’analyse « objective », « scientifique » du risque ramenée pour l’essentiel à l’aléa et une réalité plus complexe. Les détracteurs des PPRIF n’ont pas manqué de percevoir ce hiatus et l’utilisent pour mettre en cause la pertinence de la démarche dans son ensemble. On observe en effet un dialogue de sourds entre des fonctionnaires persuadés d’œuvrer dans l’intérêt commun et des élus et des populations qui pointent les contradictions, contestent l’importance du risque et dénoncent une absence d’information et de dialogue. 27Le travail d’enquête mené auprès des habitants en zone rouge dans les mois qui ont suivi l’adoption du PPRIF de Laroque fait ressortir l’ampleur des tensions, certains résidents du Domaine des Albères en venant à penser qu’ils sont les « victimes » du premier PPRIF car ils ne sont pas catalans et que les « gens du pays » ne les ont jamais acceptés totalement. On leur ferait ainsi payer leur installation en terre catalane et leur statut social, ce que ne démentent finalement pas tout à fait l’expression d’un élu du cru qui parle de « ceux du Domaine », de « ceux d’en haut » ou la réflexion d’un fonctionnaire en charge du dossier : « ce sont des pézeux (sic), ils habitent dans des paradis », sous-entendu, « je ne vais pas les plaindre ». Le PPRIF agit ainsi en révélateur d’un certain nombre de tensions qui traversent la société locale, de sorte que la question du risque lui-même passe parfois au second plan dans les argumentaires.
29Dans le détail, seuls quelques propriétaires très militants car directement concernés par l’interdiction de construire, sont parfaitement informés sur le PPRIF. Pour la grande majorité l'intérêt est retombé une fois passé l’émoi et l’agitation suscités par la procédure d’instruction et de nombreuses dispositions du PPRIF sont ignorées : à part le débroussaillement, qui est connu de tous car objet d’une intense politique de communication publique, pratiquement aucune obligation de mise en sécurité n’est mémorisée et donc respectée à l’issue du délai de cinq ans après l’entrée en vigueur du PPRIF. Photo 4 : Domaine des Albères : jardin débroussaillé dans une propriété située en bordure de lotissementAgrandir Original (jpeg, 930k)
30Au quotidien, la principale conséquence du PPRIF est donc l’accroissement considérable de l’obligation de débroussaillement et de son coût qui est bien sûr à la charge des propriétaires. Ce seul effet « visible » donne aux habitants le sentiment de payer seuls le prix du risque. Il est d’autant plus mal vécu qu’il oblige les particuliers à déborder largement des limites de leur propriété11, ce qui est parfois source de tensions de voisinage. Dans le cas du Domaine des Albères, les propriétaires sont bien sûr aussi obligés de débroussailler largement au-delà des limites du lotissement (cf. carte 4) et donc, en particulier dans la partie haute, d’effectuer le débroussaillement soit chez des propriétaires forestiers privés soit sur des terrains forestiers domaniaux, ce qui les laisse penser que l’on se défausse sur eux pour l’entretien de la forêt. 31Le fait est que dans ce domaine aussi les PPRIF s’accompagnent d’un certain nombre d’arrière-pensées. Les crédits alloués à la protection contre l’incendie le sont en effet au départ pour assurer la préservation de la forêt (c’est le cas du bien nommé Conservatoire de la Forêt Méditerranéenne) et c’est au nom de l’intérêt général que la Loi forestière de 1966 a ouvert la possibilité de déclarer d’utilité publique la réalisation de travaux de défense des forêts. A présent, les PPRIF et l’obligation de débroussaillement imposés aux résidents peuvent incontestablement être interprétés comme la volonté des pouvoirs publics de se décharger en partie du poids de la gestion du risque sur les résidents forestiers ou périurbains : la multiplication des zones d’interface forêt/habitat liée à la périurbanisation amène l’État à refuser de prendre en charge le coût croissant de leur défense. Certaines approches économiques ont en effet montré qu’en l’absence de PPRIF et de débroussaillement à la charge des propriétaires, le coût généré par le risque d’incendie n’est pas dissuasif pour freiner l’urbanisation dans les zones à risque (Napoleone et alii, 2002).
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Clement V., Jappiot M., 2005, « La loi et la carte : deux outils de gestion du risque incendie dans les forêts méditerranéennes », BAGF, No.1, 75-84. Comby J., 2004, « La mise en carte et risques de dérives technocratiques dans la prévention des risques », in : Veyret Y., Garry G., Meschinet de Richemond N. (dir.) Risques naturels et aménagement en Europe, Paris, A. Colin, 79-85.
11 L’obligation de débroussailler dans un rayon de 100 mètres autour des habitations est à considérer indépendamment des limites cadastrales : le propriétaire d’une maison peut ainsi être contraint de débroussailler à ses frais chez son voisin, lequel ne peut légalement pas s’y opposer.Haut de page
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Christine Bouisset, « PPR, urbanisation et risques d’incendie de forêt dans les Pyrénées-Orientales : méthodes, enjeux, débats », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Environnement, Nature, Paysage, document 551, mis en ligne le 19 octobre 2011, consulté le 25 mai 2016. URL : http://cybergeo.revues.org/24658 ; DOI : 10.4000/cybergeo.24658 Haut de page
Maître de conférences en géographieUniversité de Pau et des Pays de l’Adour, Laboratoire SET UMR 5603 CNRSchristine.bouisset@univ-pau.frHaut de page
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