Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2016/bvg16-019.html;jsessionid=65CF72084C0B351C511D3C7C74F38A57.2_cid394
Timestamp: 2017-07-24 00:52:00
Document Index: 218741245

Matched Legal Cases: ['§ 20', '§ 20', 'Art. 13', '§ 20', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 20', '§ 20', '§ 20', '§ 14', '§ 27']

Bundesverfassungsgericht - Presse - Verfassungsbeschwerden gegen die Ermittlungsbefugnisse des BKA zur Terrorismusbekämpfung teilweise erfolgreich
StartseitePresseVerfassungsbeschwerden gegen die Ermittlungsbefugnisse des BKA zur Terrorismusbekämpfung teilweise erfolgreich
Pressemitteilung Nr. 19/2016 vom 20. April 2016
Urteil vom 20. April 20161 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09
Mit heute verkündetem Urteil hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass die Ermächtigung des Bundeskriminalamts zum Einsatz von heimlichen Überwachungsmaßnahmen zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus zwar im Grundsatz mit den Grundrechten vereinbar ist, die derzeitige Ausgestaltung von Befugnissen aber in verschiedener Hinsicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht genügt. Das führt dazu, dass verschiedene Regelungen aus dem Gesamtkomplex zu beanstanden waren. Die Entscheidung betrifft, eine lange Rechtsprechung zusammenführend, sowohl die Voraussetzungen für die Durchführung solcher Maßnahmen als auch die Frage der Übermittlung der Daten zu anderen Zwecken an dritte Behörden sowie schließlich erstmals auch die Anforderungen an eine Weiterleitung von Daten an ausländische Behörden.
Hinsichtlich der Voraussetzungen für die Durchführung sind die im Jahr 2009 eingeführten Vorschriften teilweise zu unbestimmt und zu weit; auch fehlt es zum Teil an flankierenden rechtsstaatlichen Absicherungen, insbesondere zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung oder zur Gewährleistung von Transparenz, individuellem Rechtsschutz und aufsichtlicher Kontrolle. Die Vorschriften zur Übermittlung von Daten sind ‑ sowohl hinsichtlich inländischer als auch hinsichtlich ausländischer Behörden ‑ an etlichen Stellen nicht hinreichend begrenzt. Da die Gründe für die Verfassungswidrigkeit nicht den Kern der eingeräumten Befugnisse betreffen, gelten die beanstandeten Vorschriften jedoch mit Einschränkungen überwiegend bis zum Ablauf des 30. Juni 2018 fort.
Auf die Pressemitteilung Nr. 43/2015 vom 16. Juni 2015 wird ergänzend verwiesen.
1. Die angegriffenen Befugnisse ermächtigen das Bundeskriminalamt im Rahmen der Gefahrenabwehr und Straftatenverhütung zur heimlichen Erhebung personenbezogener Daten und begründen - je nach Befugnis - Eingriffe in die Grundrechte der Unverletzlichkeit der Wohnung, des Telekommunikationsgeheimnisses und der informationellen Selbstbestimmung sowie in das Grundrecht auf Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, einen Ausgleich zwischen der Schwere dieser Grundrechtseingriffe auf der einen Seite und der Pflicht des Staates zum Schutz der Bevölkerung auf der anderen Seite zu schaffen. Zu berücksichtigen ist hier zum einen, dass die angegriffenen Befugnisse überwiegend tiefgreifende Eingriffe in die Privatsphäre ermöglichen und im Einzelfall auch in private Rückzugsräume eindringen können, deren Schutz für die Wahrung der Menschenwürde von besonderer Bedeutung ist. Auf der anderen Seite ist das große Gewicht wirksamer Aufklärungsmittel zur Abwehr von Gefahren des Terrorismus für die demokratische und freiheitliche Ordnung und den Schutz der Grundrechte in Rechnung zu stellen. Die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm ‑ unter Achtung von Würde und Eigenwert des Einzelnen ‑ zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung stehen insoweit mit anderen hochwertigen Verfassungsgütern im gleichen Rang.
2. Die Entscheidung führt die bisherige Rechtsprechung zu den für diesen Ausgleich maßgeblichen verfassungsrechtlichen Anforderungen in grundsätzlicher Weise zusammen. Die dem Bundeskriminalamt eingeräumten Befugnisse sind danach vom Grundsatz her nicht zu beanstanden. Wo sie jedoch ‑ wie überwiegend ‑ tief in die Privatsphäre eingreifen, unterliegen sie als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes übergreifenden Anforderungen an ihre Ausgestaltung. Insbesondere müssen Befugnisse auf den Schutz gewichtiger Rechtsgüter begrenzt bleiben und sind nur in den Fällen verfassungsmäßig, in denen eine Gefährdung dieser Rechtsgüter hinreichend konkret absehbar ist. Auf nichtverantwortliche Dritte aus dem Umfeld der Zielperson dürfen sie sich nur unter eingeschränkten Bedingungen erstrecken. Für Befugnisse, die typischerweise dazu führen können, in den strikt geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung einzudringen, bedarf es besonderer Schutzregelungen. Auch bedarf es eines hinreichenden Schutzes von Berufsgeheimnisträgern. Überdies unterliegen die Befugnisse verfassungsrechtlichen Anforderungen an Transparenz, individuellen Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle. Hierzu gehören Benachrichtigungspflichten an die Betroffenen nach Durchführung der Maßnahmen, richterliche Kontrollbefugnisse, eine regelmäßige aufsichtliche Kontrolle sowie Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit. Schließlich müssen die Befugnisse mit Löschungspflichten flankiert sein.
a) Nicht hinreichend begrenzt ist die Regelung zum Einsatz von besonderen Mitteln zur Überwachung außerhalb von Wohnungen ‑ etwa durch Observation, Bild- und Tonaufzeichnungen, die Verfolgung mit Peilsendern oder der Einsatz von V-Leuten ‑ (§ 20g Abs. 1 bis 3 BKAG).
aa) Die Erlaubnis von Wohnraumüberwachungen bei Kontakt- und Begleitpersonen (§ 20h Abs. 1 Nr. 1 c BKAG) ist nicht mit Art. 13 Abs. 1, 4 GG vereinbar. Die Wohnraumüberwachung ist ein besonders schwerwiegender Eingriff, der tief in die Privatsphäre eindringt. Deshalb bleibt die Angemessenheit einer solchen Überwachungsmaßnahme nur gewahrt, wenn sie ausschließlich auf Gespräche der gefahrenverantwortlichen Zielperson selbst gerichtet ist. Anders als für andere Maßnahmen scheidet hier eine Anordnung unmittelbar gegenüber Dritten aus. Unberührt bleibt hiervon, dass bei einer solchen Maßnahme mittelbar auch Dritte erfasst werden können.
bb) Die Regelung zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung in § 20h Abs. 5 BKAG ist verfassungsrechtlich unzureichend. Da Wohnraumüberwachungen tief in die Privatsphäre eindringen können, sind ihnen gegenüber die Anforderungen an den Kernbereichsschutz streng. Nach Durchführung einer solchen Maßnahme müssen hier - außer bei Gefahr im Verzug - zunächst alle Daten von einer unabhängigen Stelle gesichtet werden, ob sie höchstprivate Informationen enthalten, bevor sie vom Bundeskriminalamt verwertet werden dürfen. Dies stellt die Regelung nicht sicher.
a) Sie fasst die Übermittlungszwecke zu weit (§ 14 Abs. 1 BKAG). Die Erlaubnis zur Datenübermittlung allgemein zur Erfüllung der dem Bundeskriminalamt obliegenden Aufgaben (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG) ist nicht hinreichend eingegrenzt und daher unverhältnismäßig. Es fehlt an Maßgaben, die sicherstellen, dass Daten aus eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahmen nur für Zwecke übermittelt werden dürfen, die dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre Neuerhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten. Die Befugnis zur Datenübermittlung zur Abwehr einer im Einzelfall bestehenden erheblichen Gefahr für die öffentliche Sicherheit (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BKAG) ist grundsätzlich nicht zu beanstanden; nicht hinreichend eingegrenzt ist sie aber in Bezug auf Daten aus Wohnraumüberwachungen. Auch soweit eine Übermittlung erlaubt wird, wenn Anhaltspunkte vorliegen, dass Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden (§ 14 Abs. 1 Satz 2 BKAG), fehlt es - in Anknüpfung an das Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung - an eingrenzenden Unterscheidungen.
8. Die angegriffenen Vorschriften sind überwiegend nicht für nichtig, aber für verfassungswidrig zu erklären. Da die verfassungsrechtlichen Mängel aber nicht die Einräumung der Befugnisse als solche, sondern im Wesentlichen allein deren nähere Ausgestaltung betreffen, können sie - unter den vom Gericht bestimmten Maßgaben - bis zum Ablauf des 30. Juni 2018 weiter angewendet werden. Abweichende Meinung des Richters Eichberger
Ich kann das Urteil in einer Reihe der in Bezug auf die angegriffenen Normen gezogenen Schlussfolgerungen und in Teilen der Begründung nicht mittragen.
Zwar bewegt sich das Urteil auf der Linie der zur Zulässigkeit von Eingriffen in die Freiheitsrechte aus Gründen der vom Staat zu gewährleistenden Sicherheit vor allem in den letzten 12 Jahren entwickelten Rechtsprechung des Gerichts. Die vom Senat aufgestellten Grundsätze sind jedoch damals wie heute fast ausschließlich auf der Stufe der Verhältnismäßigkeitsprüfung vorgenommene Ableitungen aus der Abwägung zwischen den Belastungen eingriffsintensiver Maßnahmen für die Grundrechte der Betroffenen einerseits und den Schutzpflichten des Staates bei der Abwehr terroristischer Gefahren andererseits. Auch hier hat der Gesetzgeber jedoch eine Einschätzungsprärogative in Bezug auf die tatsächliche Beurteilung einer Gefahrenlage und ihre prognostische Entwicklung. Mit Rücksicht hierauf hätte der Senat dem Gesetzgeber nicht so detaillierte Vorgaben machen dürfen. Bei der Gewichtung der latenten Bedrohung durch heimliche Überwachungs- und Ermittlungsmaßnahmen ist zu berücksichtigen, dass die allermeisten der angegriffenen Normen nicht zu generalisierten Datenerhebungen mit großer Streubreite ermächtigen. Sofern durch den konkreten Einsatz von Ermittlungsmaßnahmen Menschen betroffen werden, die keine oder nur in geringem Umfang ihnen zurechenbare Verantwortung für den Ermittlungsanlass gegeben haben, wird ihnen damit in staatsbürgerlicher Inpflichtnahme ein Sonderopfer abverlangt für die öffentliche Gewährleistung von Sicherheit.
Ich halte es für zu weitgehend, aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abzuleiten, dass dem von einer eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahme Betroffenen wirksame Sanktionsmechanismen zur Verfügung gestellt werden müssten, dass eine Kontrolle der Datenerhebung und
-verarbeitung in regelmäßigen Abständen von nicht länger als zwei Jahren durchgeführt werden müsste und dass Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit zur Gewährleistung von Transparenz und Kontrolle vorgesehen werden müssten. Es hätte genügt, dem Gesetzgeber lediglich das Sicherheitsniveau vorzugeben.
Soweit der Senat die Ermächtigungen zu einigen Aufklärungs- und Datenerhebungsmaßnahmen zum Zwecke der Straftatenverhütung für zu unbestimmt und unverhältnismäßig hält, unterlässt er es ohne Not, den in diesen Fällen möglichen Weg der verfassungskonformen Auslegung zu wählen. Anders als der Senat halte ich das vom Gesetzgeber gewählte Konzept, erst für die Verlängerung eines Großteils der in § 20g Abs. 2 BKAG genannten Überwachungsmaßnahmen einen Richtervorbehalt vorzusehen, für verfassungsrechtlich vertretbar. Nicht teilen kann ich ferner die Annahme des Senats, § 20g BKAG sei auch deshalb verfassungswidrig, weil er keine Regelungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung enthält.
Im Hinblick auf die Verwendung von aus Überwachungsmaßnahmen gewonnener Daten präzisiert und konsolidiert das Urteil die Figur der „hypothetischen Neuerhebung“ als gedanklichen Ansatz zur Bestimmung der Zweckänderungsbedingungen. Die von diesem Konzept geforderte Ausnahme, wonach bei Verwendung von Daten aus der Wohnraumüberwachung und Online-Durchsuchung für jede weitere Nutzung und Zweckänderung die Rechtfertigung durch eine dringende oder eine im Einzelfall hinreichend konkretisierte Gefahr wie bei der Datenerhebung selbst verlangt wird, vermag ich allerdings nicht mitzutragen. Auch bei der Wohnraumüberwachung erfolgt die eigentliche, massive Beeinträchtigung der Privatsphäre durch den Ermittlungszugriff auf den geschützten Bereich. Die weitere, auch zweckändernde Nutzung perpetuiert diesen Eingriff zwar, erreicht aber auch bei der Wohnraumüberwachung (und ebenso bei der Online-Durchsuchung) nicht mehr die ursprüngliche Eingriffsintensität. Die Weiternutzung und Zweckänderung gewonnener Erkenntnisse aus den Überwachungsmaßnahmen hat daher den allgemeinen Regeln zu folgen. Der Senat hätte seine bisherige Rechtsprechung dementsprechend korrigieren sollen.
Abweichende Meinung des Richters Schluckebier
Soweit das Urteil die zu prüfenden gesetzlichen Bestimmungen von Verfassungs wegen beanstandet, vermag ich ihm in weiten Teilen dieses Ergebnisses und der zugehörigen Begründung nicht zuzustimmen. Die im Urteil vorgenommene Verhältnismäßigkeitsprüfung ist meines Erachtens in verschiedener Hinsicht verfassungsrechtlich verfehlt und an die Bestimmtheit einzelner Regelungen werden überzogene Anforderungen gestellt. Der Senat setzt mit zahlreichen gesetzgebungstechnischen Detailanforderungen letztlich seine konkretisierenden eigenen Vorstellungen von dem Regelwerk in meines Erachtens zu weit gehender Weise an die Stelle derjenigen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers. Anders als der Senat meint, wären einige der beanstandeten Bestimmungen auch verfassungskonform auslegbar gewesen.
Die vom Senat vermisste ausdrückliche gesetzliche Regelung zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung auch insoweit, als es um besondere Mittel der Datenerhebung außerhalb von Wohnungen geht (§ 20g Abs. 2 BKAG) ist nach meinem Dafürhalten nicht geboten. Außerhalb von Wohnungen bewegt sich der Betroffene im Grundsatz „in der Öffentlichkeit“, nicht jedoch in besonders geschützten Zonen der Privatheit. Der Kernbereichsschutz ist auf der Rechtsanwendungsebene sicherstellbar.
Nicht mittragen kann ich auch die geforderte Errichtung einer im Wesentlichen mit externen, nicht mit Sicherheitsaufgaben betrauten Personen besetzten „unabhängigen Stelle“, in deren Händen auf der Auswertungs- und Verwertungsebene bei Maßnahmen der Wohnraumüberwachung und der Online-Durchsuchung die tatsächliche Durchführungs- und Entscheidungsverantwortung liegen soll. Diese vom Senat verlangte Lösung trifft mit ihrer Komplizierung die Effektivität der Maßnahmen, weil im Rahmen der Straftatenverhütung und der Gefahrenabwehr die Auswertung von Erkenntnissen oft in hohem Maße beschleunigungs- und eilbedürftig ist. Sie wird deshalb den Angemessenheitsanforderungen im Blick auf die wirksame Abwendung terroristischer Straftaten nicht hinreichend gerecht. Die dem Gesetzgeber eröffnete Möglichkeit, für Ausnahmefälle bei Gefahr im Verzug - die in der Praxis ohnehin eher häufiger vorkommen werden – dem Bundeskriminalamt auch „kurzfristig erste Handlungsmöglichkeiten einzuräumen“, steht in deutlichem Kontrast zu der Annahme des Urteils, die besondere Schutzbedürftigkeit der Daten gebiete für den Regelfall die nahezu vollständige Herausnahme des Bundeskriminalamts aus der Erstsichtungsverantwortung.
Soweit der Senat die Befugnisse zur weiteren Nutzung der im Rahmen der Terrorismusabwehr erhobenen Daten und zu deren Übermittlung an inländische und ausländische Stellen in verschiedener Hinsicht als verfassungswidrig erachtet, vermag ich dem ebenfalls nicht uneingeschränkt zu folgen. Das gilt insbesondere, soweit der Senat die Verwendung der rechtmäßig erhobenen Daten in anderen Zusammenhängen allein zum Schutz derselben oder gleichgewichtiger Rechtsgüter zulassen will. Das Urteil macht die Übermittlung und Verwendung von Daten zu anderen Zwecken unter anderem davon abhängig, dass diese auch nach der Zweckänderung dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre neue Erhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten (Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung). Diese Sichtweise mag ihre Berechtigung bei Erkenntnissen haben, die mittels hochinvasiver, besonders schwerwiegender Eingriffe gewonnen worden sind, wie das etwa bei der Wohnraumüberwachung und der Onlinedurchsuchung informationstechnischer Systeme der Fall ist. Bei anderen Eingriffen, bei denen sogenannte Zufallserkenntnisse anfallen, kann dies jedoch zu meines Erachtens kaum erträglichen Ergebnissen führen, weil dies von der rechtsstaatlichen Ordnung verlangt, die Realisierung von Straftaten und die Beschädigung von Rechtsgütern hinzunehmen. Unter der Voraussetzung, dass eine solche Zufallserkenntnis aufgrund eines recht- und damit auch verfassungsmäßigen Eingriffs angefallen ist, halte ich es für eine nicht hinnehmbare Konsequenz, dass der Rechtsstaat hier gezielt "wegsehen muss". Damit wird den potentiell betroffenen Einzelnen oder Rechtsgütern der Allgemeinheit der gebotene Schutz vorenthalten, um auf der anderen Seite dem Schutz der Daten derjenigen, mit denen sich die Maßnahmen befassen, den Vorrang einzuräumen, zumal es hier eben nicht um die Fallgestaltung der Zweckänderung von anlasslos in großer Breite erhobenen Massendaten geht.
Die vom Senat eingeforderten ergänzenden gesetzlichen Regelungen für die Übermittlung von Daten an Stellen anderer Staaten sind meines Erachtens von Verfassung wegen nicht geboten. Die maßgebliche Vorschrift (§ 14 BKAG) wäre verfassungskonformer Auslegung zugänglich gewesen. Sie sieht ausdrücklich vor, dass die Übermittlung personenbezogener Daten unterbleibt, soweit Grund zu der Annahme besteht, dass durch sie gegen den Zweck eines deutschen Gesetzes verstoßen würde oder im Einzelfall schutzwürdige Interessen der betroffenen Personen überwiegen. Dazu gehört auch das Vorhandensein eines angemessenen Datenschutzniveaus im Empfängerstaat. Übermittlungsverbote und Verweigerungsgründe kennt das Gesetz ebenfalls (§ 27 BKAG). Damit lässt sich ohne weiteres sicherstellen, dass durch die Übermittlung Menschenrechtsverletzungen in anderen Staaten nicht im Mindesten Vorschub geleistet wird und eine vorherige Vergewisserung über den Umgang mit etwa übermittelten Daten im Empfängerland erfolgt. Die vom Gesetzgeber nun zu schaffenden Konkretisierungen im Regelwerk werden auch in diesem Zusammenhang nur zu einer das Gegenteil von Normenklarheit bewirkenden textlichen Aufblähung des ohnehin schon überbordenden, nur schwer lesbaren und verständlichen Regelwerks führen. Dem wird in der praktischen Anwendung kein nennenswertes Mehr an Schutznutzen für die betroffenen Personen gegenüberstehen. Verfügbare Sprachen