Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=45606
Timestamp: 2018-04-20 06:57:14
Document Index: 415784268

Matched Legal Cases: ['artículo 84', 'artículo 2', 'artículo 12', 'Artículo 2', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'artículo 95', 'artículo 287', 'artículo 313', 'artículo 3', 'artículo 74', 'artículo 8', 'artículo 5', 'artículo 95', 'artículo 79', 'artículo 6', 'artículo 95', 'artículo 363', 'artículo 2', 'artículo 287', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 8', 'artículo 74', 'artículo 8', 'artículo 5', 'artículo 95', 'artículo 79', 'artículo 6', 'artículo 79', 'artículo 79', 'artículo 95', 'artículo 2', 'artículo 162', 'artículo 59', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 83', 'artículo 162', 'artículo 59', 'artículo 2', 'artículo 7411', 'artículo 83', 'artículo 88', 'artículo 83', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 2', 'artículo 81', 'artículo 2', 'artículo 81', 'artículo 162', 'Artículo 74', 'artículo 8', 'Artículo 79', 'Artículo 81', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 3', 'artículo 5', 'Artículo 338', 'Artículo 363', 'artículo 95', 'artículo 79', 'artículo 6', 'artículo 363', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 79', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 2', 'artículo 8', 'Artículo 76', 'Artículo 77', 'Artículo 78', 'Artículo 363', 'Artículo 5']

Fallo 16532 de 2011 Consejo de Estado
Bogotá D.C; cinco (05) de diciembre de dos mil once (2011)
Radicación: 25000-23-27-000-2005-00262 01 (16532)
ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD SIMPLE – ACUERDO 118 DE 2003 DEL CONCEJO DE BOGOTÁ.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 21 de febrero de 20071, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección A, dentro del proceso de acción de nulidad simple prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, contra apartes del Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, expedido por el Concejo de Bogotá, que dispuso:
"PRIMERO. Se declara la nulidad de la expresión "declaración" contenida en el artículo 2 del Acuerdo 118 de 2003 emanado del Concejo de Bogotá Distrito Capital.
SEGUNDO. Se niegan las demás pretensiones de la demanda.
Los señores Álvaro Camacho Montoya y Sergio Fajardo Maldonado, demandan la nulidad de los apartes que se subrayan del Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 20032, del Concejo de Bogotá, que expresa:
EL HONORABLE CONCEJO DE BOGOTÁ D. C.,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los artículos 82 de la Constitución Política, 73 y siguientes de la ley 388 de 1997, 101 de la Ley 812 de 2003, el Decreto Nacional 1599 de 1998, el artículo 12 numerales 1 y 3 del Decreto 1421 de 1993
ACUERDA(…)
Artículo 2. Personas obligadas a la declaración y el pago de la participación en plusvalías. Estarán obligados a la declaración y pago de la participación en plusvalías derivadas de la acción urbanística del Distrito Capital, los propietarios o poseedores de los inmuebles respecto de los cuales se configure el hecho generador.
Parágrafo Primero. En el plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.
Artículo 5. Determinación del efecto plusvalía. El efecto de plusvalía, es decir, el incremento en el precio del suelo derivado de las acciones urbanísticas que dan origen a los hechos generadores se calculará en la forma prevista en los artículos 76 a 78 de la ley 388 de 1997 y en las normas que los reglamenten o modifiquen.
Parágrafo primero. En los casos en que se hayan configurado acciones urbanísticas previstas en el Decreto 619 de 2000 o en los instrumentos que lo desarrollan y que no se haya concretado el hecho generador conforme a lo establecido en el presente artículo, habrá lugar a la liquidación y cobro de la participación en plusvalía. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del presente Acuerdo, la Administración Distrital procederá a liquidar de manera general el efecto de plusvalía de acuerdo con las reglas vigentes.
Artículo 6. Tarifa de la participación. El porcentaje de participación en plusvalía a liquidar será:
Los demandantes consideran que los artículos 2°, 3°, 5° y 6° del Acuerdo 118 de 2003 violan los artículos 338, 363, numeral 9 del artículo 95, numeral 3 del artículo 287 y el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política; 74 y 79 de la Ley 388 de 1997 y las demás normas concordantes del ordenamiento jurídico3.
1. Violación de los principios de irretroactividad tributaria y de legalidad de los artículos 287, 313 numeral 4, 338 y 363 de la Constitución Política y 74 de la Ley 388 de 1997.
Manifiestan, en cuanto al fenómeno de la retroactividad tributaria en el hecho generador, que el Acuerdo 118 de 2003 fue publicado el 30 de diciembre de 2003, pero el artículo 3°, que establece los hechos generadores de la participación en la plusvalía, remite al Plan de Ordenamiento Territorial, en adelante POT, o a los instrumentos que lo desarrollen, que fueron expedidos con anterioridad.
Señalan que el Decreto 619 de 2000 (POT) fue publicado el 28 de julio de 2000; el Decreto 469 de 2003 que lo modificó, el 23 de diciembre de 2003 y el Acuerdo 118 de 2003, fue expedido y publicado sólo hasta el 30 de diciembre de 2003, por lo que su expedición extemporánea viola el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 que estableció como hecho generador de la participación en la plusvalía, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8° de esta ley, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo plan de ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen, de lo que se evidencia que el acuerdo distrital que estableciera los elementos del tributo de plusvalía debería ser anterior, en el tiempo, a la legislación local del POT y no al revés.
Por las mismas razones explicadas en el numeral anterior, solicitan que se declare la nulidad de la determinación del efecto plusvalía (base gravable), contenida en el parágrafo primero del artículo 5° del Acuerdo 118 del 2003 que dice:
Parágrafo primero. En los casos en que se hayan configurado acciones urbanísticas previstas en el Decreto 619 de 2000 o en los instrumentos que lo desarrollan y que no se haya concretado el hecho generador conforme a lo establecido en el presente artículo, habrá lugar a la liquidación y cobro de la participación en plusvalía. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del presente Acuerdo, la Administración Distrital procederá a liquidar de manera general el efecto de plusvalía de acuerdo con las reglas vigentes."
Violación del numeral 9° del artículo 95 de la Constitución Política y del artículo 79 de la Ley 388 de 1997.
"Monto de la participación. Los concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde, establecerán la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el treinta (30%) y el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado. Entre distintas zonas o subzonas la tasa de participación podrá variar dentro del rango aquí establecido, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles. (Subraya la Sala)
Parágrafo 1º.- Cuando sobre un mismo inmueble se produzcan simultáneamente dos o más hechos generadores en razón de las decisiones administrativas detalladas en los artículos precedentes, en el cálculo del mayor valor por metro cuadrado se tendrá en cuenta los valores acumulados, cuando a ello hubiere lugar.
Afirman que la norma legal establece que la tarifa podrá oscilar entre el 30% y el 50% y que el vocablo oscilar, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua significa, en una de sus acepciones, "crecer y disminuir alternativamente, con más o menos regularidad su intensidad"; agregan que la norma establece, además, que entre distintas zonas o subzonas, la tasa de participación podrá variar dentro del rango establecido, teniendo en cuenta las calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles, lo que no tuvo en cuenta el artículo 6° del Acuerdo ya que no señala alguna graduación o progresividad de la tarifa, atendiendo dicha variedad, ni contempla exenciones al gravamen, lo que desconoce el numeral 9 del artículo 95 de la Constitución Política, del cual se deriva la equidad tributaria.
Si bien en materia fiscal, la Constitución asigna al legislador una amplia capacidad para establecer los tributos y fijar sus elementos, entre otros, el de la tarifa, la cláusula de libertad impositiva, como atribución constitucional radicada en los órganos de representación popular, está sujeta a varios límites de orden formal y material, entre ellos que se base en los principios de equidad, eficiencia y progresividad (artículo 363 de la Constitución Política).
Como sustento de sus afirmaciones reproducen apartes de la sentencia del Consejo de Estado No. 5527 del 5 de agosto de 1994 y, de acuerdo con lo expuesto en la sentencia C-433 de 2000, de la Corte Constitucional, afirman que la norma demandada, al establecer una tarifa única del 50% a partir del año 2006 en adelante, riñe con el principio de equidad y el criterio de progresividad, pues no utiliza criterios diferenciadores.
Violación de la Ley 388 de 1997 y de los artículos 287° numeral 3 y 313° de la Constitución Política.
Manifiestan que el artículo 2° del Acuerdo 118 de 2003 establece la obligación de presentar una "declaración" por parte de los contribuyentes, situación no prevista en el texto de la Ley 388 de 1997; que el artículo 287 de la Constitución Política dispone que las entidades territoriales gozan de autonomía para establecer los tributos pero de conformidad con la Constitución y la ley, lo que significa que no puede vulnerar las normas superiores, es decir, su facultad impositiva es derivada en cuanto se requiere de previa regulación legal en la cual se precisen las condiciones y límites de los respectivos tributos.
El Distrito Capital - Secretaría de Hacienda se opuso a las pretensiones de los demandantes; para el efecto manifiesta lo siguiente, en relación con los cargos planteados en la demanda4:
Violación de los principios de irretroactividad tributaria y de legalidad de los artículos 287 numeral 3°, 313 numeral 4°, 338 y 363 de la Constitución Política y 74 de la Ley 388 de 1997.
Indica que no es clara la relación entre la invocación de la violación del principio de irretroactividad en materia tributaria y la pretendida declaratoria de nulidad de una frase del artículo 3° del Acuerdo 118 de 2003 que expresa "…de acuerdo con lo que se estatuya en el Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen".
Acerca de la solicitud de nulidad del parágrafo 1 del artículo 1° del Acuerdo, manifiesta que se trata de una frase tomada literalmente del parágrafo del último inciso del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, que dispone:
"…En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso…"
Transcribe el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y afirma que permite analizar cada uno de los elementos del hecho generador, apoyado en el concepto elaborado por el Doctor Lewin Figueroa bajo el título de "El principio constitucional de irretroactividad tributaria y el proyecto de acuerdo distrital relativo a la participación en la plusvalía".
El segundo elemento implica que dichas decisiones administrativas configuren acciones urbanísticas; el artículo 8° de la Ley 388 de 1997 define acciones urbanísticas de las entidades distritales y municipales, como "las decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo."
Un último requisito, previsto en el mismo artículo 74 de la Ley 388 de 1997, concretamente en su inciso primero, contiene la norma general en relación con el hecho generador de la obligación tributaria denominada participación en plusvalía, requisito consistente en que las autorizaciones específicas a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo, debe realizarse "de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen".
Destaca que la Ley 388, en el artículo 8°, indica que las acciones urbanísticas contenidas en la ley deben estar autorizadas de manera específica en el POT o en los instrumentos que lo desarrollen o complementen; es decir, la ley indica inequívocamente que éstos son previos al hecho generador de la participación en plusvalía, en tanto que las acciones urbanísticas que originan y configuran el hecho generador deben estar previstas en el Plan o en los instrumentos.
La base gravable o incremento en los precios de la tierra se produce por efecto de las acciones urbanísticas, pero la obligación tributaria consiste en la participación del Estado en dicha plusvalía y sólo se origina cuando se produce la autorización específica a destinar el suelo a un uso más rentable o a una mayor edificabilidad; concluye que, por lo tanto, el POT o los instrumentos que lo desarrollan que contienen la acción urbanística, deben ser preexistentes a la causación de la participación en plusvalía.
En cuanto a la solicitud de nulidad del parágrafo primero del artículo 5° del Acuerdo, relacionado con la supuesta irretroactividad de la base gravable o determinación del efecto plusvalía, reitera que el hecho generador de la obligación tributaria de la participación en plusvalía es la autorización específica para destinar un inmueble a un uso más rentable o para incrementar su aprovechamiento; por lo tanto, el parágrafo impugnado lo único que hace es ser consecuente con tal situación al permitir a la Administración Distrital liquidar el efecto plusvalía causado por acciones urbanísticas previstas en el Decreto 619 de 2000 o en los instrumentos que lo desarrollan, para que pudiera ser cobrada la participación en plusvalía en aquellos casos en que no se hubiera concretado el hecho generador de la obligación tributaria.
Si el hecho generador de la obligación tributaria participación en plusvalía es la autorización específica, la irretroactividad sólo se puede predicar en relación con éstas y no con normas de ordenamiento o planeamiento de carácter general que apenas contenían acciones urbanísticas que daban lugar a un efecto plusvalía, que es sólo uno de los elementos que configuran el hecho generador.
Violación del numeral 9 del artículo 95° de la Constitución Política y del artículo 79 de la Ley 388 de 1997, al señalar en el artículo 6° del Acuerdo que el porcentaje de participación en plusvalía a liquidar a partir del 1° de enero de 2006, en adelante, será del 50%.
Respecto al cargo de violación del artículo 79 de la Ley 388 de 1997, indica que en el caso de la participación en plusvalía, la autorización de las tarifas está en términos potestativos, no obligatorios, lo que se desprende de la expresión "podrá". En consideración a esta autorización, el Acuerdo 118 de 2003 establece una sola tasa para aplicar sobre el mayor valor por metro cuadrado, sólo que ésta varía según el año en el cual se aplique el tributo; la oscilación a la que se refiere la ley en el primer párrafo de autorización no es entre tipos de predios o situaciones, sino entre los rangos de tasa del 30% al 50%; la aplicación de la ley por parte del Concejo de Bogotá se observa cuando justamente no vulnera ni el rango mínimo ni máximo.
Cita el segundo párrafo del artículo 79 de la Ley 388 de 1997, el cual establece que "…entre distintas zonas o subzonas la tasa de participación podrá variar dentro del rango aquí establecido, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles".
En cuanto a la alegada violación del numeral 9 del artículo 95 de la Constitución Política, por no atender los principios de equidad, eficiencia y progresividad, afirma que estos principios persiguen objetivos de redistribución que se alcanzan a través de varios preceptos y principios fiscales, el de la equidad vertical o progresividad, el de capacidad de pago y el del gasto público y que el concepto de capacidad de pago está inmiscuido en la esencia misma que genera la obligación, cual es el derecho que tiene la colectividad de participar de los particulares que se beneficiaron de un mayor valor del suelo generado, no por el esfuerzo del particular sino del esfuerzo colectivo.
Independientemente de la situación económica previa del propietario o poseedor del suelo, éste se ve beneficiado, sin hacer esfuerzo o inversión alguna, con un incremento en el precio del suelo producido por la colectividad; cuando el estado, en este caso los municipios, vía ley, adquieren la potestad de exigir a los ciudadanos la participación que le corresponde a la colectividad de las plusvalías que se generaron en el valor del suelo, lo cual le dio un beneficio directo, esta obligación se estructura como un tributo que dentro de la tipología de obligaciones se enmarca en la de contribución, tributos vinculados, porque de alguna manera existe una contraprestación que genera para el sujeto pasivo un beneficio, cual es el mayor valor que su propiedad adquiere por una actividad estatal y que es justamente la causa del tributo, como lo admitió la Corte Constitucional en la sentencia C- 495 de 1998.
Caso distinto es el de la participación en plusvalías en que el incremento en los precios de la tierra es creado de manera externa al propietario o poseedor, por parte de la colectividad a través de acciones estatales; por eso es ese su nombre constitucional y legal: "participación en plusvalía", de lo cual se reconoce que el mayor valor del suelo que adquiere el predio por la acción urbanística no le pertenece al particular, no hace parte de su patrimonio, éste es de la colectividad.
Violación de los artículos 287 numeral 3 y 313 numeral 4 de la Constitución Política.
Indica que la Ley 388 de 1997 no es clara al señalar cual es la forma de recaudo del tributo participación en plusvalía, ni cómo se debía ejercer el control, pero eso no significa que por no haberlo determinado explícitamente, los entes territoriales no deban ejercer y menos aún fijar reglas generales y claras para todos los ciudadanos, que es justamente la intención del artículo 2° del Acuerdo 118 de 2003.
Señala que aunque la ley no autoriza específicamente la declaración privada como mecanismo de recaudo, los demandantes omiten referenciar que en el Distrito Capital, por disposición expresa del Decreto Ley 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, artículo 162, para efectos de la administración de los tributos son aplicables las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión y cobro, conforme con la naturaleza y estructura funcional de los impuestos distritales, normativa que hace aplicable la declaración privada como mecanismo de recaudo de los tributos distritales; indica que esta autorización fue ratificada por la Ley 788 de 2002, en su artículo 59, sobre procedimiento tributario territorial.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección "A" declaró la nulidad de la expresión "declaración" contenida en el artículo 2° del Acuerdo 118 de 2003 y negó las demás pretensiones de la demanda5.
Podría predicarse la aplicación retroactiva de la ley en un impuesto de período, si ésta se aplicara a períodos gravables anteriores a la entrada en vigencia de la ley que modifica alguno de los elementos integrantes del tributo. Pero tratándose de impuestos que no son de período, la ley puede entrar a aplicarse de manera inmediata puesto que los elementos del gravamen se encuentran definidos en la misma y sólo serían susceptibles de gravamen aquellos hechos generadores que se producen a partir de la entrada en vigencia de la nueva ley.
Considera el a-quo, respecto a la retroactividad de la ley, que el hecho generador en este caso no se deriva directamente del Plan de Ordenamiento Territorial como lo pretende hacer creer la actora. Del tenor de la Ley 388 de 1997 y del Acuerdo 118 de 2003 se deduce que el hecho generador de la participación en la plusvalía solamente se produce mediante un acto complejo administrativo que puede dividirse en dos etapas: i) la expedición de una acción urbanística definida en el artículo 8° de la Ley 388 de 1997, ii) la expedición de una decisión administrativa emanada de la autoridad competente, que autorice a un inmueble en particular para un destino más rentable, o a incrementar el uso del suelo permitiendo una mayor área edificada.
Indica que no es de recibo afirmar que la adopción en el Distrito Capital de las normas que ponen en vigencia la participación en la plusvalía, creada por la Ley 388 de 1997, debió ser anterior a la adopción del POT ya que se trata de normas que regulan materias diferentes y si bien éste es un referente esencial de la participación en la plusvalía, no existe exigencia legal o constitucional acerca de cual debe ser emitido antes.
En cuanto al cargo contra el parágrafo 1° del artículo 5°, el a-quo dijo que no es contrario al principio de no aplicación retroactiva de la ley tributaria; que la norma es clara en determinar que sólo en los casos en que no se haya concretado el hecho generador, esto es, en los casos en que se hayan emitido acciones urbanísticas pero no se haya adoptado decisión respecto de un predio en particular, que es el otro supuesto para la ocurrencia del hecho generador del tributo, habrá lugar a liquidación por efecto de la participación en plusvalía.
En lo relacionado con el cargo contra el artículo 6° del Acuerdo 118 de 2003, que fija la tarifa de la participación en plusvalía en el 50%, resalta que las facultades conferidas por el legislador a los cabildos, determinan un tope mínimo tarifario del 40% y un máximo del 50%, lo que significa que el Concejo no podría sobrepasarlas; sin embargo, se trata de una facultad que no es imperativa en cuanto que el verbo utilizado fue "podrá", lo que debe ser entendido en el sentido de que de acuerdo con su competencia constitucional de establecer impuestos dentro de los márgenes establecidos en la ley, el concejo puede graduar la tarifa siempre que lo haga dentro de los parámetros de ley.
La causa de valorización es diferente de la causa de la contribución de la participación en plusvalía; en el primer caso el mayor valor de la propiedad deriva de la construcción de una obra pública cuyo valor es cuantificable y, por ello, susceptible de repartición de su costo entre los distintos beneficiados; en cambio, en la contribución por participación en plusvalía la causa del mayor valor de la propiedad está dada por la acción urbanística estatal, la cual no es cuantificable en cuanto su costo y por ello la ley no estableció que para fijación de la tarifa fuese necesario determinar el "sistema y los métodos" para definir los costos, beneficios y la forma de hacer su reparto.
Respecto del cargo contra el artículo 2° del Acuerdo 118 de 2003, relacionado con la obligación, por parte del sujeto pasivo, de presentar una declaración por la participación en plusvalía, realiza un análisis de la Ley 388 de 1997 y concluye que la misma contempló un procedimiento administrativo de cobro del tributo, consistente en que el alcalde municipal liquidará dentro de los 45 días siguientes a la liquidación de la base gravable, por parte del IGAC u organismo técnico correspondiente, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles afectados y aplicará las tasas correspondientes, en este caso el 50%.
Las partes controvirtieron la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección "A", para lo cual expusieron los siguientes argumentos:
Reiteran lo expuesto en la demanda y agregan6:
La supuesta segunda etapa, que señala la sentencia, sería la expedición de una licencia de urbanismo o construcción pero ésto no hace parte del hecho generador contenido en la Ley 388 sino que corresponde al momento de exigibilidad del gravamen establecido en otro artículo de la misma ley: el numeral 1 del artículo 83.
La demandada7
Además de reiterar los argumentos de la contestación, explica que con base en la autorización dada por el artículo 162 del Decreto Ley 1421 de 1993, el Acuerdo 118 de 2003 no sólo dispone la declaración privada sino también fija el régimen sancionatorio y procedimental, de acuerdo con las disposiciones del Estatuto Tributario, autorización ratificada por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
Conforme con lo anterior, solicita que se revoque la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad de la expresión "declaración" contenida en el artículo 2° del Acuerdo 118 de 2003 del Concejo de Bogotá Distrito Capital.
Los demandantes reiteran los argumentos expresados en la demanda y en el recurso de apelación8.
La demandada9 reitera los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación, solicita que se nieguen las súplicas de la demanda en lo desfavorable para la Administración; en este caso, al declarar la nulidad de la expresión "declaración".
Por otra parte, la Cámara Regional de la Construcción de Bogotá y Cundinamarca10, CAMACOL, presenta un memorial, recibido en esta Corporación el 19 de noviembre de 2007, en el que manifiesta que es necesario corregir algunas imprecisiones en las que, según ellos, incurrió el Tribunal en la sentencia del 21 de febrero de 2007; al respecto indicó:
El Tribunal, al realizar una confrontación entre las normas demandadas y las normas de la Ley 388 de 1997 que regulan la materia, deniega las pretensiones de la demanda por cuanto considera que "… la participación en plusvalía se causa entonces cuando por las decisiones administrativas ocurre el hecho generador, lo que puede ocurrir en forma esporádica o no ocurrir con relación a un predio particular, según las políticas y acciones de desarrollo urbano que adopten las autoridades conforme las normas y los procedimientos legales. Ahora bien por regla general los impuestos se causan cuando ocurre el hecho generador y no antes…"
En relación con la participación en plusvalía, el artículo 7411 de la Ley 388 de 1997, es muy claro al señalar que constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas, y que autorizan específicamente, ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien, a incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen.
Relaciona los hechos generadores y señala que el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 determina que la participación en plusvalía sólo será exigible en el momento en que se presente para el propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto plusvalía, una cualquiera de las siguientes situaciones: i) solicitud de licencia de urbanización o construcción, ii) cambio del uso del inmueble, iii) actos que impliquen la transferencia del dominio sobre el inmueble y iv) la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que establece el artículo 88 y siguientes de la referida ley.
Por tanto, para que se origine la obligación tributaria, frente a la participación en plusvalía, se requiere no sólo que ocurra el hecho generador, sino que, adicionalmente, debe presentarse una de las situaciones descritas en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, situación contraria a la aducida por el fallador de instancia.
El Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación12 considera que la sentencia de primera instancia se debe confirmar, por las siguientes razones:
El inciso 2 del citado artículo 73 dispuso que "los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios".
Si bien la decisión administrativa que expida el municipio, a partir de la cual se configuran los hechos generadores de su participación en la plusvalía, debe estar de conformidad con el POT, ello no significa que éste tuviera que expedirse necesariamente después del acuerdo referido a la plusvalía; por el contrario, el artículo 74 de la misma ley, al indicar que las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas y que autorizan un uso más rentable del inmueble o incremento de aprovechamiento del suelo deben ser proferidas de acuerdo con el POT, permite inferir que éste debía existir al momento de esas decisiones para tenerlo en cuenta.
Al respecto manifiesta que el criterio de tener en cuenta una variación según las calidades urbanísticas y condiciones socioeconómicas a que se refiere la norma superior, es facultativo del municipio, es decir, que tales aspectos no son obligatorios para fijarlas, razón por la que la norma acusada no desconoció lo previsto en el precepto superior; mantuvo el porcentaje máximo en que ésta se debía fijar y, por ende, carece de sustento legal el reclamo de la parte demandante.
De la obligación de declarar la participación por plusvalía.
En relación con la obligación de declarar que impone el artículo 2° acusado, expresa que es evidente su contradicción con el artículo 81 de la Ley 388 de 1997 que impuso al alcalde el deber de liquidar, en el término allí indicado, el efecto plusvalía causado y aplicar la tasa autorizada por el Concejo Municipal.
La remisión al Estatuto Tributario a que alude el Decreto Ley 1421 de 1993 se entiende que está referida a que los municipios apliquen el procedimiento, sanciones, declaración y recaudación, previsto en dicho Estatuto, a los impuestos municipales; la Ley 388 de 1997 no creó la participación en plusvalía con el carácter de impuesto municipal respecto del cual se pudieran adelantar los trámites antes enunciados para su determinación, pues, radicó en el alcalde la función de liquidarla y precisó las formas de pago, sin crear la declaración de la misma para tal efecto.
En los términos del recurso de apelación presentado por las partes, la Sala debe decidir sobre la nulidad parcial de los apartes subrayados de los artículos 2°, 3° y su parágrafo primero, 5°, parágrafo primero, y 6° del Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, expedido por el Concejo de Bogotá D.C., por medio del cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en plusvalía en Bogotá, Distrito Capital; las razones de la ilegalidad manifestadas en la demanda se concretan en afirmar que las disposiciones mencionadas violan la Constitución Política y la Ley 388 de 1997.
Según el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el artículo 2° del acuerdo viola lo establecido en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, por cuanto la norma superior no contempló el mecanismo de la autoliquidación del gravamen mediante la presentación de una declaración por parte del interesado, sino que, por el contrario, se trata de una tarea a cargo de la Administración a través del procedimiento de liquidación del tributo, mediante un acto administrativo contra el cual procederá el recurso de reposición.
Los demandantes insisten en la nulidad de los artículos 3° y su parágrafo primero, 5° y su parágrafo primero y 6° del Acuerdo 118 de 2003, por considerar que los mismos vulneran el principio de irretroactividad de los tributos al señalar los hechos generadores de la participación en plusvalía, en cumplimiento de la Ley 388 de 1997.
Por su parte, la entidad demandada sostiene que la sentencia de primera instancia desconoció la remisión al procedimiento, sanciones y declaraciones del Estatuto Tributario que ordena el artículo 162 del Decreto Ley 1421 de 1993, para los tributos administrados por el Distrito Capital, aunque la Ley 388 de 1997 no haya autorizado la declaración como mecanismo de recaudo.
"…Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común." (Resalta la Sala)
Se observa, entonces, que la norma busca que los beneficios obtenidos por la acción urbanística no sean sólo de los propietarios de bienes inmuebles, sino que del mismo participe la ciudadanía en general, de forma equilibrada, en la medida en que los ingresos conseguidos por la participación en la plusvalía se destinen a la protección del interés común, al espacio público y, en general, al mejoramiento urbano del municipio o distrito.
"Artículo 74º.- Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de esta Ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:
Artículo 79º.- Monto de la participación. Los concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde, establecerán la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el treinta (30%) y el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado. Entre distintas zonas o subzonas la tasa de participación podrá variar dentro del rango aquí establecido, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles.
Artículo 81º.- Liquidación del efecto de plusvalía. Con base en la determinación del efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o subzonas objeto de la participación como se indica en el artículo precedente, el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital.
La doctrina ha definido la participación en la plusvalía como "un verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento de valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley" y en esos términos la considera como una clase de contribución diferente a las usuales contribuciones de valorización13.
El efecto plusvalía lo calcula el organismo de planeación del municipio o distrito, siguiendo la metodología prevista en los artículos 76 a 78 de la Ley 388 de 199714.
La misma ley faculta a los concejos municipales y distritales para que establezcan, mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en los respectivos territorios, lo que hizo que el Concejo de Bogotá D.C., al expedir el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003.
Violación de los principios de irretroactividad tributaria y de legalidad de los artículos 287, 313 numeral 4, 338 y 363 de la Constitución Política y 74 de la Ley 388 de 1997.
Manifiestan los demandantes que el parágrafo 1 del artículo 3°, y el parágrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo 118 de 2003,vulneran el principio de irretroactividad de los tributos porque dependen del POT y de los instrumentos que lo desarrollen, que son anteriores al mismo acuerdo.
El artículo 3° establece los hechos generadores de la participación en la plusvalía y en el parágrafo dispuso que el Plan de Ordenamiento Territorial especificará y delimitará las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias acciones urbanísticas, las cuales se tendrán en cuenta para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.
Los elementos que concretan la existencia de la obligación tributaria, participación en plusvalía, son: i)sujeto pasivo, persona obligada al pago; ii) sujeto activo, entidad pública titular del crédito tributario; iii) hecho gravado o imponible, acontecimiento de cuya ocurrencia depende el nacimiento de la obligación tributaria; iv) base gravable, la que determina la cuantía del tributo; v) tarifa o factor predeterminado que se aplica a la base gravable para liquidar el tributo.
Por lo tanto, las decisiones generales plasmadas en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, no constituyen todavía una autorización específica que configure el nacimiento de la obligación tributaria; si bien la autorización específica solamente puede exigirse bajo el supuesto de la existencia de la decisión general constitutiva de una acción urbanística, el tributo sólo será exigible en el momento en que tal autorización se profiera.
Por su parte, el artículo 5° del Acuerdo 118 en el parágrafo primero, señala que en los casos en que se hayan configurado acciones urbanísticas y no se haya concretado el hecho generador, habrá lugar a la liquidación y cobro de la participación en plusvalía, liquidación que podrá hacer la Administración Distrital dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del mencionado acuerdo, de conformidad con las reglas vigentes. (Subraya la Sala)
"Artículo 338. (…)
Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
Las anteriores disposiciones determinan el principio de irretroactividad de la ley tributaria, respecto del cual la Corte Constitucional precisó15 que "(…)se respalda tradicionalmente en el concepto de seguridad jurídica, de manera que la norma impositiva tenga un carácter previo a la producción de los hechos que regula, con el fin de que su alcance pueda ser conocido por los destinatarios de la norma y por los eventuales realizadores de los hechos generadores del gravamen, evitando de esta manera que los sujetos pasivos de la obligación tributaria y, aún los beneficiarios del gravamen, puedan ser tomados por sorpresa, lo que a su turno garantiza la realización del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una norma jurídica".
En ese contexto, con relación al efecto plusvalía, en el Distrito Capital, "el hecho generador debe darse después de la entrada en vigencia del Acuerdo 118 de 2003, por cuanto la Ley 388 de 1997, como se mencionó anteriormente, indicó que los Concejos Municipales y Distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en plusvalía en sus respectivos territorios"16.
Ahora bien, el Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá se adoptó mediante el Decreto 619 del 28 de julio de 2000, publicado en el Registro Distrital 2197 del 28 de julio de 2000; a través de éste, el Alcalde definió los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo del Distrito Capital.
Es importante anotar que la irretroactividad se predica de las normas que regulan el sistema tributario17 y se da cuando éstas se aplican a un período anterior, circunstancia que no se presenta en relación con los artículos que se analizan, (artículos 3°, parágrafo primero y 5° parágrafo primero, del Acuerdo 118 de 2003), que están referidos a ordenar la delimitación de las zonas beneficiadas con las acciones urbanísticas para determinar el efecto plusvalía y a determinar que habrá lugar a la liquidación y cobro de la participación en plusvalía, cuando se hayan configurado las acciones urbanísticas y no se haya concretado el hecho generador.
Violación del numeral 9 del artículo 95° de la Constitución Política y del artículo 79 de la Ley 388 de 1997.
Los demandantes consideran que el artículo 6° del Acuerdo 118 de 2003, al fijar, a partir del año 2006, la tarifa de participación en plusvalía en el 50%, no cumple con el principio de equidad ni con el criterio de progresividad que establecen la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia, porque desconoce las diferentes condiciones socioeconómicas de los propietarios de los bienes inmuebles afectados.
El artículo 363 de la Constitución Política establece que "el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad".
La Ley 388 de 1997, en su artículo 1°, al referirse a sus objetivos, señala, entre ellos, el establecer mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
Por su parte, el artículo 2°, al referirse a la función pública del urbanismo, precisa que ésta cumple una función social y ecológica de la propiedad, en la cual debe prevalecer el interés general sobre el particular y debe existir una distribución equitativa de las cargas y los beneficios.
Al definir el concepto de ordenamiento del territorio municipal y distrital, la misma ley18 expresa que éste comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
"Monto de la participación. Los concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde, establecerán la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el treinta (30%) y el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado. Entre distintas zonas o subzonas la tasa de participación podrá variar dentro del rango aquí establecido, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles…"
Por otra parte, se observa que el artículo 6° del Acuerdo 118 de 2003 no excedió la tarifa de la participación fijada en el artículo 79 de la Ley 388, antes transcrito, al disponer que el porcentaje para los años 2004, 2005 y 2006 en adelante , sería del 30%, 40% y 50%, respectivamente.
La participación en plusvalía establece un criterio general de redistribución al lograr el retorno, a la colectividad, de un porcentaje de los valores socialmente creados por esa colectividad en los procesos de urbanización en los cuales la sociedad entera moviliza cuantiosos recursos; es un incremento en los precios del suelo, producido por razones externas al esfuerzo, trabajo o inversión del propietario; es una ganancia inmerecida por parte de éste o del poseedor, pues se deriva de decisiones o actuaciones de ordenamiento territorial o de inversiones públicas adoptadas o ejecutadas en nombre del interés general.
Violación de la Ley 388 de 1997 y de los artículos 287 numeral 3 y 313 de la Constitución Política.
El artículo 338 de la Constitución Política prevé que en tiempo de paz, sólo el Congreso, las asambleas y los concejos pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales; igualmente establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos, fijan directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Esta norma debe interpretarse en concordancia con los artículos 1°19, 150 numeral 1220, 287 numeral 321, 300 numeral 4 y 313 numeral 4 de la misma Constitución22. De acuerdo con las disposiciones en cita, la potestad tributaria de las asambleas departamentales y de los concejos municipales y distritales, se encuentra sometida a la Constitución y a la ley, por lo que su autonomía tributaria es limitada.
La Sala, sobre la potestad tributaria, modificó su criterio y precisó que las asambleas y los concejos pueden fijar los elementos esenciales de los tributos locales, siempre que los mismos hayan sido establecidos o autorizados por el legislador23 pues, se reitera, su autonomía tributaria es limitada, ya que siempre debe mediar la intervención del legislador. Así, retomó los planteamientos de la Sección sobre la potestad impositiva de las entidades territoriales:24
"(…), en virtud del denominado principio de "predeterminación", el señalamiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera excluyente y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función indelegable de señalar "directamente" en sus actos: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.
También la Corte Constitucional consideró que las asambleas y los concejos pueden determinar los elementos de la obligación tributaria, siempre que el legislador haya fijado como "parámetros mínimos", la autorización del gravamen y la delimitación del hecho gravado25.
En el caso bajo análisis, mediante el Acuerdo 118 de 2003, el Concejo de Bogotá D.C. estableció que para el pago de la participación en plusvalía se debía presentar una declaración a cargo de los propietarios o poseedores de los inmuebles respecto de los cuales se configure el hecho generador.
"Liquidación del efecto de plusvalía. Con base en la determinación del efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o subzonas objeto de la participación como se indica en el artículo precedente, el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital.
De la disposición de la Ley 388 de 1997 no surge la obligación de presentar una autoliquidación, pues su texto se refiere a la expedición de un acto administrativo llamado "liquidación" a cargo del Distrito Capital, sin que tal exigencia pueda hacerse por remisión expresa al Estatuto Tributario Nacional como lo afirma la entidad demandada.
Comoquiera que el Concejo Distrital no podía crear una forma de recaudo diferente a la establecida por la Ley 388 de 1997, se confirmará la nulidad de la expresión "declaración" contenida en el artículo 2° del Acuerdo 118 de 2003, como lo declaró el a-quo.
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 21 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección "A", dentro de la acción de nulidad instaurada por los señores Álvaro Eduardo Camacho Montoya y Sergio Fajardo Maldonado contra el Distrito Capital de Bogotá, Secretaría de Hacienda.
SEGUNDO. RECONÓCESE, personería para actuar al Doctor William Aranda Vargas, como Apoderado judicial de Bogotá Distrito Capital, Secretaria de Hacienda, en los términos del poder debidamente conferido que obra en el folio 291del expediente.
1 Folios 226 a 256 del cuaderno principal
2 Folios 16 a 17 del cuaderno principal
3 Folios 1 a 12 del cuaderno principal
4 Folios 123 a 183 del cuaderno principal
5 Folios 226 a 256 del cuaderno principal
6 Folios 258 a 262 del cuaderno principal
7 Folios 263 a 264 del cuaderno principal
8 Folios 318 a 319 del cuaderno principal
9 Folios 272 a 290 del cuaderno principal
10 Folios 339 a 343 del cuaderno principal
11 Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de esta Ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:
12 Folios 329 a 333 del cuaderno principal
13 CAMACHO MONTOYA Álvaro. LA PLUSVALÍA: UN NUEVO TRIBUTO INMOBILIARIO. Editorial Temis S.A. Bogotá D.C. 2003. Página 11.
14 Artículo 76º.- Efecto plusvalía resultado del cambio de uso. Cuando se autorice el cambio de uso a uno más rentable, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento:´
3. El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística, al tenor de lo establecido en los numerales 1 y 2 de este artículo. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie del predio objeto de la participación en la plusvalía.
Artículo 77º.- Efecto plusvalía resultado del mayor aprovechamiento del suelo. Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento:
Artículo 78º.- Área objeto de la participación en la plusvalía. El número total de metros cuadrados que se considerará como objeto de la participación en la plusvalía será, para el caso de cada inmueble, igual al área total del mismo destinada al nuevo uso o mejor aprovechamiento, descontada la superficie correspondiente a las cesiones urbanísticas obligatorias para espacio público de la ciudad, así como el área de eventuales afectaciones sobre el inmueble en razón del plan vial u otras obras públicas, las cuales deben estar contempladas en el plan de ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen.
15 Sentencia C-430 de 2009
16 Sentencia del 24 de marzo de 2011 Expediente 25000-23-27-000-2004-02074 01 (17083) C.P. Doctor William Giraldo Giraldo
17 Artículo 363 de la Constitución Política: El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.
18 Artículo 5°.
19 Conforme al cual nuestro país está organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales.
20 Que dispone que corresponde al Congreso establecer las contribuciones fiscales y parafiscales
21 Que prevé que las entidades territoriales tienen el derecho a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, para lo cual gozan de autonomía dentro de los límites de la Constitución y la ley.
22Que, respectivamente, señalan que a las asambleas y a los concejos corresponde decretar los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, de conformidad con la ley.
23 Sentencia de 9 de julio de 2009, exp 16544 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia
24 Sentencia de 15 de octubre de 1999, exp. 9456, C.P. Julio E. Correa Restrepo.
25 Sentencia C-035 de 2009.