Source: http://www.conr.es/contenido/ficha-sobre-reserva-de-contratos-centros-especiales-de-empleo
Timestamp: 2020-02-18 07:39:21
Document Index: 397903995

Matched Legal Cases: ['artículo 43', 'artículo 4', 'artículo 43', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 24', 'artículo 43', 'artículo 36']

RESERVA DE CONTRATOS PARA CENTROS ESPECIALES DE EMPLEO
Por lo que respecta en concreto a la RESERVA DE CONTRATOS PARA CENTROS ESPECIALES DE EMPLEO, la Disposición Adicional Cuarta de la LCSP establece lo siguiente:
Por lo demás, la nueva redacción de esta disposición adicional supone un extraordinario avance en lo que a la fijación de porcentajes mínimos de reserva se refiere, pues dispone que, si los mismos no se establecen en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley, necesariamente se aplicará el del 7 por ciento, que se incrementará hasta un 10 por ciento en los cuatro años siguientes, previsión que no se recogía en el proyecto
A nivel regional han sido ya varias las Comunidades Autónomas que han establecido la obligación de reservar un porcentaje de licitaciones a la participación de Centros Especiales de Empleo, destacando, entre las previsiones más recientes, las siguiente:
Madrid - Acuerdo de 3 de mayo de 2018
- Reserva mínima del 8 % del presupuesto total de los contratos adjudicados por la Comunidad de Madrid que figuran en el anexo I del Acuerdo, en cómputo global anual y tomando como referencia el ejercicio presupuestario inmediatamente anterior, a Centros Especiales de Empleo de iniciativa social y a las Empresas de Inserción.
- Este porcentaje se incrementará hasta un 10 por 100 a los cuatro años de la entrada en vigor de este Acuerdo.
Navarra – Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de contratos públicos de Navarra (art. 36)
El importe de los contratos reservados será de un 6% como mínimo del importe de los contratos adjudicados en el ejercicio presupuestario inmediatamente anterior.
Castilla-La Mancha - Ley 7/2017, de 21 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para 2018 (DA 16.ª)
- El importe global de los contratos reservados será como mínimo del 8 por ciento del presupuesto total adjudicado en el ejercicio presupuestario inmediatamente anterior en las áreas de actividad que se determinen.
- Las áreas de actividad susceptibles de esta reserva y las condiciones mínimas para garantizar su cumplimiento son las establecidas en el Acuerdo de 20/12/2016, sin perjuicio de su posible modificación por dicho órgano a propuesta de la consejería competente en materia de hacienda.
Andalucía - Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los derechos y la atención a las personas con discapacidad en Andalucía (art. 76);
Los órganos de contratación de la Administración de la Junta de Andalucía y de sus entidades instrumentales reservarán la adjudicación de un porcentaje de al menos un 5% del importe total anual de su contratación destinada a las actividades que se determinen a centros especiales de empleo siempre que su actividad tenga relación directa con el objeto del contrato. Mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno se determinarán las condiciones en que se efectuará dicha reserva.
Asturias - Acuerdo de 10 de febrero de 2016
- Reserva a centros especiales de empleo y a empresas de inserción que reúnan los requisitos exigidos del derecho a participar en los procedimientos de adjudicación de contratos que representen como mínimo en cómputo global anual el 8% del presupuesto total de los contratos adjudicados en el ejercicio presupuestario inmediatamente anterior, para el conjunto de determinadas actividades y para la totalidad del sector público autonómico. Asimismo, se podrán reservar lotes de estos contratos o la ejecución de estos contratos en el marco de programas de empleo protegido.
- En anexo I se determinan actividades susceptibles de reserva
- En anexo II se recogen las directrices para la aplicación de la reserva
Castilla y León - Acuerdo 44/2016, de 21 de julio.
Los órganos de contratación de la Administración General e Institucional reservarán reservará la participación en los procedimientos de contratación a los centros especiales de empleo y a las empresas de inserción. Los contratos reservados representarán en cómputo global anual el 6,8% del presupuesto total adjudicado en el ejercicio presupuestario inmediatamente anterior, para el conjunto de actividades que por su naturaleza sean susceptibles de reserva a este tipo de centros y empresas, según las cuantías y su distribución por consejerías, indicadas como objetivo en el Anexo II. Los contratos que pueden ser objeto de reserva figuran con carácter enunciativo y no tasado en el Anexo III.
Baleares - Acuerdo del Consejo de Gobierno de 29 de abril de 2016.
Se fija un porcentaje mínimo del 3% de reserva del derecho a participar en los procedimientos de adjudicación de determinados contratos o de determinados lotes de estos contratos, a los Centros Especiales de Empleo, a las Empresas de Inserción y a los programas de empleo protegido. La reserva para la participación en la adjudicación de contratos públicos, o lotes de los mismos, a entidades que tengan la calificación de Centros Especiales de Empleo, Empresas de Inserción o programas de empleo protegido, se aplicará sin ningún límite de objeto contractual, ni cuantía ni procedimiento. Las prestaciones objeto de los contratos reservados estarán comprendidas dentro de los fines, objeto o ámbito de actividad de los centros especiales de empleo o de las empresas de inserción.
1.- Necesaria apliación de la reserva y objeto de la misma
De la Disposición Adicional Cuarta de la LCSP resulta la obligatoriedad de que las Administraciones Públicas fijen porcentajes mínimos de reserva:
- del derecho a participar en la adjudicación de contratos a favor de los centros especiales de empleo de iniciativa social y de las empresas de inserción social, regulados, respectivamente, en el artículo 43.4 TRLGDPD y el artículo 4 de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción, o
- de la ejecución de estos contratos en el marco de programas de empleo protegido, a condición de que el porcentaje de trabajadores con discapacidad o en situación de exclusión social de los Centros Especiales de Empleo, de las empresas de inserción o de los programas sea el previsto en su normativa de referencia y, en todo caso, al menos del 30 por 100.
De esta manera, a nivel estatal, en tanto no se apruebe el Acuerdo de Consejo de Ministros referido fijando los porcentajes mínimos de reserva, los poderes adjudicadores deberían adjudicar a centros especiales de empleo de iniciativa social y empresas de inserción, o reservar su ejecución en el marco de programas de empleo protegido, un mínimo del 7 % del importe global de los procedimientos de adjudicación de suministros y servicios incluidos en los códigos CPV recogidos en el anexo VI LCSP 2017, celebrados en el ejercicio anterior, con independencia de cuál sea su cuantía y procedimiento de adjudicación. Dicho porcentaje habría de incrementarse hasta el 8 % en el ejercicio 2020, hasta el 9 % en el ejercicio 2021 y hasta el 10 % a partir del año 2022.
No obstante lo anterior, los órganos de contratación estatales podrán reservar la participación en la adjudicación de contratos públicos a centros especiales de empleo de iniciativa social y empresas de inserción en áreas de actividad distintas de las recogidas en el Anexo VI LCSP. El importe adjudicado en el ejercicio presupuestario anterior para áreas de actividad distintas de las recogidas en dicho Anexo computaría, igualmente, a efectos de establecer el porcentaje de reserva de contratos a aplicar en el ejercicio siguiente.
Interesa destacar, en apoyo de tal afirmación, por ejemplo el apartado 4.4 del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 29 de abril de 2016, por el que se establecen directrices para la inclusión de cláusulas de carácter social en la contratación de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y su sector público instrumental, en el que se establece que “La reserva para la participación en la adjudicación de contratos públicos, o lotes de los mismos, a entidades que tengan la calificación de Centros Especiales de Empleo, Empresas de Inserción o programas de empleo protegido, se aplicará sin ningún límite de objeto contractual, ni cuantía ni procedimiento”.
A nivel autonómico y local habrá que estarse a lo que se disponga la normativa de aplicación correspondiente, como ya se ha apuntado anteriormente.
2. Destinatarios de la reserva
Conviene destacar que los destinatarios de esta cláusula social, en lo que a la reserva del derecho a participar en los procedimientos de adjudicación se refiere, siguen siendo las empresas de inserción y los centros especiales de empleo, pero en el caso de estos últimos con la variación de que, conforme a la nueva LCSP 2017, deben reunir, necesariamente, el requisito de ser de iniciativa social.
En este sentido, el concepto y la garantía jurídica sobre la iniciativa social se halla en la propia LCSP 2017, que en su Disposición Final Decimocuarta ha introducido un nuevo apartado cuarto en el artículo 43 del TRLGDPD:
El que la reserva de contratos se destine a centros especiales de empleo de iniciativa social tiene su fundamento en la evolución legislativa y jurisprudencial, tanto nacional como europea, antes reseñada, que ha terminado por confirmar la posibilidad de que esa reserva tenga exclusivamente como destinatarias a entidades sin ánimo de lucro, en atención a la función social que realizan, siendo las únicas que forman parte del Tercer Sector Social o de la Economía Social y estando obligados reinvertir íntegramente sus beneficios.
Una medida que responde a las propias estrategias y postulados comunitarios que, en materia de contratación, promueven la reserva de contratos únicamente a las entidades sin ánimo de lucro que forma parte de la Economía Social. Concretamente, se trata de una medida que es la transposición de la propia Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública, respecto a la necesidad y legalidad de los contratos reservados a entidades “sociales”, cuyos objetivos quedan expresamente expuestos –con absoluta claridad- en su Considerando 36, ya referenciado anteriormente, y en su artículo 20.
Por otra parte, así lo ha confirmado el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su Resolución 860/2018 (Rec. 836/2018), argumentando:
“Llegados a este punto, nos hemos de plantear si la transposición que dicha Disposición Adicional Cuarta hace del artículo 20 de la Directiva 2014/24/UE es conforme o, por el contrario, vulnera el espíritu y el tenor de la norma comunitaria que goza de primacía sobre el Derecho interno.
Al igual que en el caso del artículo 24 de la Directiva de Concesiones, este precepto, en cuanto contempla la posibilidad de reservar el derecho a licitar a determinados entes por la función social que desempeñan, no establece un mandato claro e incondicionado, por lo que carece de efecto directo y así se manifestó en el documento de estudio elaborado por los Tribunales Administrativos de Contratación Pública (Madrid, 1 de marzo de 2016).
En efecto, los Estados miembros gozan de libertad para cumplir el mandato dado desde el acervo comunitario que no es otro, que el de reservar licitaciones de determinados contratos a favor de operadores económicos que desempeñan una función social, por ello, el legislador estatal ha añadido a los CEE el calificativo de ser “de iniciativa social”.
El porqué de exigir esta iniciativa social expresamente a los CEE y no a las empresas de inserción es que éstas, por mandato legal, siempre deben estar promovidas al menos en un 51% en el caso de sociedades mercantiles por entidades y/o asociaciones sin ánimo de lucro o por fundaciones.
El carácter de CEE de iniciativa social o de empresa de inserción, es una condición legal de aptitud y no un requisito de solvencia, sin que ello implique una vulneración de los principios de igualdad, no discriminación y de la libertad de competencia, tal y como defiende el recurrente, pues no olvidemos que nos hallamos ante “contratos reservados”.
La libre competencia sigue siendo el pilar fundamental de la legislación comunitaria y de la contratación pública en nuestro Derecho interno. En este caso, lo único que se hace es especificar una categoría determinada de operadores económicos de carácter social que pueden acceder al contrato que goza del carácter de reservado. Ello no quita para que se aplique la libre competencia entre ellas, quedando abierta la licitación a cualquier empresa que cumpla las condiciones al igual que en cualquier licitación ordinaria. Además, las condiciones de solvencia técnica y económica, y el resto que se establezcan en los pliegos, deben seguir cumpliéndose como en cualquier otro procedimiento.
En conclusión, no podemos aceptar la ilegalidad de la cláusula del cuadro de características del pliego impugnado pues no hace sino acogerse a los nuevos predicamentos que para los beneficiarios de los contratos reservados contempla la Disposición Adicional Cuarta de la LCSP, en esencia, el requisito de que dichos CEE han de ser de iniciativa social para redundar en la protección de las políticas a favor de la integración y el derecho al trabajo de las personas con discapacidad (artículo 43 del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad).”
Son también numerosas las leyes autonómicas de servicios sociales que, con anterioridad incluso a la transposición que hace la LCSP 2017, ya preveían sistemas de concertación exclusivos para entidades sin ánimo de lucro, pudiendo destacarse, entre las más recientes, la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Públicos, que en su artículo 36.1 dispone que “los poderes adjudicadores deberán reservar la participación en los correspondientes procedimientos de adjudicación de contratos de servicios, obras, suministros y concesión de servicios a Centros especiales de empleo sin ánimo de lucro o Centros Especiales de Empleo de iniciativa social o Empresas de Inserción”.
Con independencia de lo anterior, y como también se recoge en la Disposición Adicional Cuarta LCSP 2017, la fijación de porcentajes mínimos podrá referirse también a la ejecución de contratos conforme a programas de empleo protegido, siempre que el porcentaje de trabajadores con discapacidad o en situación de exclusión social de los Centros Especiales de Empleo, de las empresas de inserción o de los programas sea el previsto en su normativa de referencia y, en todo caso, al menos del 30 por 100.
En España, una fórmula de empleo protegido es la de los enclaves laborales, regulados por Real Decreto 290/2004, de 20 de febrero, que los define como un contrato entre una empresa y un centro especial de empleo para la realización de obras o servicios que guarden una relación directa con la actividad normal de aquella. Para llevarlo a cabo, un grupo de trabajadores con discapacidad del centro especial de empleo se desplaza temporalmente al centro de trabajo de la empresa colaboradora, con los requisitos establecidos en los artículos 3 y ss. de la norma referida.
Esta previsión de la Ley abre la puerta a que, además de los centros especiales de empleo de iniciativa social y las empresas de inserción (adjudicación directa), otro tipo de organizaciones, como pudieran ser los centros especiales de empleo de iniciativa privada (ya sea en su condición de tales o a través de enclaves laborales), puedan acceder a las licitaciones públicas mediante la subcontratación de sus servicios por las empresas adjudicatarias de los contratos, y esto siempre y cuando el porcentaje de trabajadores con discapacidad o en situación de exclusión social de esas entidades que desarrollen programas de empleo protegido sea el establecido en su normativa de aplicación y, en todo caso, del 30 por 100.
3.- Otros aspectos a destacar
También conviene tener presente que se puede reservar uno o varios lotes de un contrato. La previsión, en consonancia con la división de los contratos en lotes propiciada por la Directiva 2014/24/UE, busca favorecer la incorporación a la contratación pública de los centros especiales de empleo y en las empresas de inserción, operadores económicos que suelen tener dificultades para acceder a grandes contratos a causa de la solvencia y los medios requeridos para ejecutarlos.
Finalmente, de conformidad con lo dispuesto en el apartado tercero, el órgano de contratación ha de recoger en los pliegos la exención de la garantía definitiva (art. 107 LCSP) para los licitadores que resulten adjudicatarios de este tipo de contratos, salvo excepciones que habrá de justificar convenientemente en el expediente.
C) ¿CÓMO SE PODRÍA INCLUIR LA CLÁUSULA Y CONTROLAR SU CUMPLIMIENTO?
Tal y como establece el apartado dos de la Disposición Adicional Cuarta, para reservar la participación en el proceso de adjudicación de un contrato a centros especiales de empleo de iniciativa social y empresas de inserción, es necesario que así conste expresamente en el anuncio de licitación, citando la referida disposición. También se aludirá al carácter reservado del contrato al aludir a su objeto en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.
Por su parte, en el segundo párrafo del apartado primero de la referida Disposición se establece que “En el referido Acuerdo del Consejo de Ministros o del órgano competente en el ámbito de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, se fijarán las condiciones mínimas para garantizar el cumplimiento de lo establecido en el párrafo anterior”.
Pues bien, a efectos de verificar la aplicación práctica de la reserva de contratos, al final de cada ejercicio presupuestario, los distintos órganos de contratación deberían elaborar un informe detallado relativo a la aplicación de la reserva de contratos a centros especiales de empleo de iniciativa social, empresas de inserción y programas de empleo protegido sobre el importe global de los procedimientos de licitación desarrollados.
Una vez centralizada, analizada y resumida esa información, se daría traslado de la misma al órgano responsable de coordinar y supervisar la reserva de contratos, que comprobará su correcta aplicación en el ejercicio presupuestario cerrado y determinará el importe global que han de alcanzar los contratos que se adjudiquen a centro especiales de empleo de iniciativa social, empresas de inserción y programas de empleo protegido en el ejercicio siguiente, de manera que se cumpla el porcentaje de reserva de contratos que se prevea en la normativa de aplicación o, en su defecto, el 7 % en los ejercicios 2019, el 8 % en el ejercicio 2020, el 9 % en el ejercicio 2021 y el 10 % a partir del año 2022 (a nivel estatal).
A modo orientativo, decir que en los Anexos del Acuerdo 59/2012, de 26 de julio, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprobaron directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración de la Comunidad de Castilla y León sobre incorporación de cláusulas sociales en la contratación pública, se artículo un sistema detallado sobre cómo hacer efectivo el control de reserva de contratos prevista en el apartado 4.1 de dicho Acuerdo (Actualmente la previsión se recoge en el apartado quinto del Acuerdo 44/2016, de 21 de julio, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueban directrices vinculantes para los órganos de contratación de la Administración General e Institucional de la Comunidad de Castilla y León sobre incorporación de aspectos sociales en la contratación).
La valoración final sobre el cumplimiento del porcentaje de reserva de contratos podría realizarse considerando el resultado alcanzado por el conjunto de los poderes adjudicadores de una Administración pública, de manera que podrá hacerse la compensación correspondiente entre los que lo hubieran superado y los que no lo hubieran alcanzado, siempre por razones justificadas.
D) ¿CÓMO HAN INCLUIDO LA CLÁUSULA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS? - EJEMPLOS REALES
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