Source: https://associazioneballot.com/
Timestamp: 2019-03-25 06:34:31+00:00
Document Index: 71740356

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 72', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 48', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 85', 'sentenza ', 'e contrario', 'art. 17', 'art. 15', 'art. 17', 'art. 3', 'art. 28', 'art. 116', 'art. 117', 'art. 10', 'art. 39', 'art. 122', 'art. 48', 'art. 4', 'art. 68']

Ballot – Numeri e voti che contano | Analisi, riflessioni, letture, servizi in ambito elettorale
Il facsimile di scheda non cambierà
Alla fine il verdetto sulla legge elettorale della Camera è arrivato: tra il tutto e il niente, in fondo si è arrivati a una via di mezzo, un po’ al ribasso. Dei tanti profili di possibile illegittimità costituzionale della legge n. 52/2015 sollevati da cinque tribunali, infatti, la Consulta ne ha ritenuti fondati due, quelli che avevano suscitato l’attenzione di tutti i giudici a quibus. Per leggere il testo della sentenza e riflettere in modo più compiuto e accorto su come la Corte costituzionale abbia deliberato (specie su alcuni punti particolarmente delicati), occorrerà aspettare qualche settimana; nel frattempo, alcune osservazioni è già lecito farle sulla base del comunicato stampa diffuso poche ore fa e che si riporta qui per intero.
Decisione sulla legge elettorale cd. Italicum
dal Palazzo della Consulta, 25 gennaio 2017.
La prima considerazione da fare riguarda necessariamente l’ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale sulla legge elettorale. Avevo già detto ieri come non fosse scontato un esame nel merito da parte della Corte, sia per ragioni generali (alto grado di politicità della decisione sulle leggi elettorali, difficoltà nell’individuare nella domanda alla base dei giudizi a quibus un oggetto ulteriore rispetto alla richiesta di sottoporre la questione alla Consulta), sia per profili attinenti direttamente a questa legge elettorale, mai applicata finora e senza che il giudice delle leggi si fosse mai espresso, anche in modo “atipico”, sulla legittimità di alcune parti di essa (a differenza, su entrambi i profili, di quanto era avvenuto con il Porcellum).
Il fatto che la Corte costituzionale abbia in primo luogo “respinto le eccezioni di inammissibilità proposte dall’Avvocatura generale dello Stato” (eccezioni ampiamente prevedibili) fa pensare, fin d’ora, al fatto che sia stata ufficialmente (aperta, se non) spalancata, la via del ricorso al giudice ordinario civile per far dichiarare la lesione del proprio diritto di voto secondo Costituzione, come strumento per far esprimere la Consulta su ogni legge elettorale dettata per il Parlamento. La lettura della sentenza risulterà illuminante da questo punto di vista, ma già ora sembra proprio di poter dire che qualunque legge elettorale politica potrebbe essere sottoposta allo scrutinio della Corte: può essere che il giudice delle leggi abbia deliberatamente scelto di lasciare aperta la strada tracciata con la sentenza n. 1/2014, probabilmente per la difficoltà di sottoporre in altro modo a esame le leggi elettorali (stante anche la mancata entrata in vigore del controllo preventivo che era parte della riforma costituzionale respinta con il referendum).
Il successivo punto del comunicato, in base al quale la Consulta “[h]a inoltre ritenuto inammissibile la richiesta delle parti di sollevare di fronte a se stessa la questione sulla costituzionalità del procedimento di formazione della legge elettorale”, riguarda un’espressa richiesta dei ricorrenti – in particolare, ma non solo, dall’avvocato Enzo Palumbo – che già nei giudizi a quibus avevano provato a sollecitare i giudici a sollevare anche la questione relativa al procedimento legislativo seguito per approvare l’Italicum: in particolare, si lamentava il mancato rispetto della “procedura normale” richiesta per le leggi elettorali dall’art. 72, comma 4 Cost., a causa della mancata approvazione della relazione in commissione al Senato, dell’intervento del “supercanguro” in aula a Palazzo Madama, della mancata approvazione della relazione in commissione alla Camera, con tanto di sostituzione di dieci deputati di maggioranza “dissidenti”, e – soprattutto – dell’approvazione finale a Montecitorio con il voto di fiducia sulla maggior parte del testo del d.d.l.
E’ innegabile che l’argomento abbia almeno in parte un suo interesse: l’apposizione di questioni di fiducia su disposizioni tanto articolate (si pensi ai 38 commi dell’art. 2 della legge n. 52/2015) si presenta davvero problematica, se si ha come fine il rispetto della qualità dei lavori parlamentari. La questione, tuttavia, non ha avuto e non avrà in alcun modo ingresso nelle argomentazioni della Corte: scorrendo le cinque ordinanze di rimessione, si può agevolmente vedere che da tutti i tribunali a quibus quel primo profilo di illegittimità è stato dichiarato manifestamente infondato, cosa che deve avere inevitabilmente spinto la Consulta a dichiarare la richiesta delle parti come inammissibile.
Passando all’esame del merito, va innanzitutto notato che nel comunicato è assente ogni riferimento all’apporto del Tribunale di Messina. La mancanza, assolutamente evidente (quella prima ordinanza aveva sollevato tutti e tre i profili critici di cui dà conto indicato, assieme ad altri non rilevati dagli altri giudici di primo grado e assolutamente non considerati dell’unica comunicazione “ufficiale” proveniente dalla Consulta), francamente è difficile da spiegare. Unico motivo plausibile potrebbe essere – ma per trovare conferma bisognerà necessariamente aspettare il testo della sentenza – un pronunciamento negativo da parte della Corte sulle sole questioni di provenienza messinese per mancanza di rilevanza delle stesse: l’ordinanza di riflessione, infatti, è datata 17 febbraio 2016, un tempo in cui l’Italicum era già entrato in vigore ma non era ancora produttivo di effetti, cosa che può avere permesso al giudice delle leggi di ritenere insussistente il requisito della rilevanza. Anche una scelta di questo tipo lascerebbe almeno in parte perplessi, se non altro perché le norme impugnate erano già vigenti e sarebbero state certamente produttive di effetti al tempo del giudizio della Corte costituzionale; in ogni caso, non sembra ci siano altre ragioni tali da giustificare questa singolare “sparizione”.
Quanto ai singoli profili di eventuale illegittimità, era chiaro che il premio di maggioranza sarebbe stato uno dei punti più delicati da considerare: la Corte ha scelto di salvarlo parzialmente, cambiando peraltro del tutto la sua natura e, allo stesso tempo, quella del sistema elettorale. Come si è visto ieri, soltanto due tribunali (quello di Genova e, prima ancora, quello di Messina) avevano individuato criticità nell’applicazione del premio anche al primo turno, vista la mancata previsione di ogni legame tra voti ricevuti e numero totale degli aventi diritto al voto, cosa che avrebbe rischiato di produrre un’eccessiva distorsione della rappresentanza: il rigetto della questione da parte della Consulta sembra aver fugato del tutto questi dubbi, per cui il 40% è stato ritenuto percentuale sufficientemente solida per l’attribuzione di un premio.
Tutt’altro discorso, ovviamente, è stato fatto con riferimento al ballottaggio tra le due liste più votate al primo turno: un ballottaggio che, all’evidenza, aveva l’unico scopo di assegnare il premio alla più votata delle due liste, a prescindere dall’affluenza degli elettori. Come si è già detto, su questo punto si erano concentrate le critiche di tutti i tribunali ed è proprio il primo punto che il giudice delle leggi ha ritenuto di dover accogliere, “dichiarando l’illegittimità costituzionale delle disposizioni che […] prevedono” lo stesso ballottaggio, dal momento che non avrebbe avuto alcun senso mantenerlo togliendo solo l’assegnazione del premio. È probabile che sulla decisione abbiano influito soprattutto le censure che lamentavano l’assenza di una soglia minima di voti (assoluti e anche in rapporto agli aventi diritto) per far scattare il premio al secondo turno, con ciò che potevo seguirne in termini di alterazione della rappresentatività e del “peso” dei voti, ma anche la considerazione sul carattere del tutto inedito di un ballottaggio non tra persone, ma tra liste.
La seconda questione affrontata dal comunicato della Corte riguarda le multicandidature, trattata fin qui soltanto – in termini negativi, quanto alla libertà di voto ex art. 48, comma 2 Cost. – in un obiter dictum nella sentenza n. 1/2014: va peraltro detto che i giudici a quibus non avevano contestato tanto la candidatura multipla in sé, istituto comunque non privo di criticità ma censurato esclusivamente dal Tribunale di Messina (peraltro solo con riferimento agli eletti delle minoranze), quanto piuttosto il meccanismo dell’opzione, che lasciava completamente al multicandidato eletto più volte la scelta del collegio di elezione, senza che l’elettore potesse minimamente prevedere quale spazio concreto avrebbero avuto i candidati che avevano raccolto più preferenze.
Se si scorre di nuovo il contenuto della sentenza n. 1/2014, si può trovare probabilmente la chiave di lettura corretta della decisione della Corte: da una parte, il giudice delle leggi non si era espresso negativamente su “sistemi caratterizzati da liste bloccate solo per una parte dei seggi”, come di fatto si presentava l’Italicum (dunque non si poteva attaccare direttamente il capolista bloccato) né sulle candidature multiple in sé (ne aveva parlato solo all’interno delle liste lunghe e bloccate); era invece stato intransigente nel bocciare congegni i meccanismi che “coartano la libertà di scelta degli elettori nell’elezione dei propri rappresentanti in Parlamento”, scenario inevitabile nel momento in cui chi vota ha pressoché la certezza che la scelta sul collegio di opzione e, dunque, su quale fosse il candidato “da sacrificare” sarebbe stata fatta dal partito.
Non stupisce allora che la Consulta abbia ritenuto illegittima la disposizione che “consentiva al capolista eletto in più collegi di scegliere a sua discrezione il proprio collegio d’elezione”. Più singolare forse, per decidere comunque quel collegio, è l’impiego del criterio residuale del sorteggio (sempre compreso nell’art. 85 del t.u. per l’elezione della Camera, così come modificato dall’Italicum: le ordinanze di rimessione avevano impugnato l’intero articolo, ma nella parte motiva nessuna doglianza riguardava l’ultimo periodo della disposizione, non toccato dalla modifica) così da rendere comunque applicabile la legge; resta inteso, peraltro, che al sorteggio non si procederà certo dopo 8 giorni dalla proclamazione, ma subito dopo tale operazione.
In questo modo, il sistema elettorale tracciato dalla Corte si presenta come un maggioritario puramente eventuale, disposto a premiare una minoranza molto consistente, ma pronto – qualora nessuna lista superi la “soglia minima di voti” in cui è stato trasformato il 40% originariamente fissato come livello per non far scattare il ballottaggio – a procedere a una distribuzione meramente proporzionale – e nazionale – tra tutte le forze che abbiano superato lo sbarramento del 3%, con l’assegnazione dei seggi innanzitutto ai capilista bloccati (eventualmente applicando il sorteggio in caso di multielezione) e, in seguito, ai candidati più votati in base alla doppia preferenza di genere.
L’accesso alla rappresentanza parlamentare, peraltro, è il profilo che maggiormente distingue l’Italicum “corretto” dal Consultellum seguito alla sentenza n. 1/2014: anche quello disegnato allora, infatti, era un sistema proporzionale, ma aveva lasciato in piedi, tanto alla Camera quanto al Senato, il sistema delle soglie differenziate che trattavano meglio chi aveva stretto un accordo di coalizione (e permettevano anche il ripescaggio, all’interno della stessa coalizione, della lista più votata tra quelle che non erano arrivate al 2%). Ora alla Camera tutto questo è sparito e, anzi, l’accesso a Montecitorio appare più facile e più logico: visto che l’Italicum aveva bandito le coalizioni e questo non è cambiato, alle singole forze sarà richiesto almeno il 3% – e non più il 4% – per avere rappresentanza (ottenendo a questo punto almeno 18 deputati), senza che sia di fatto lasciata ai partiti maggiori la scelta di stringere o meno una coalizione con le forze minori e abbassare loro l’asticella del consenso minimo da ottenere (dal 4% al 2% o, per la best loser, anche meno), com’era accaduto con il Consultellum.
Il problema, tuttavia, resta al Senato e questo mette in luce la criticità rimasta in campo, tutt’altro che secondaria. Non sembra decisiva la questione del Premio, assente a Palazzo Madama (ma, come si è detto, di difficile applicazione anche a Montecitorio), mentre lo è molto di più la questione delle soglie di assegnazione dei seggi: se alla Camera basta il 3% per entrare, al Senato – la cui normativa elettorale prevede ancora la possibilità di stringere coalizioni – a livello regionale le liste singole dovrebbero ottenere almeno l’8%, mentre quelle coalizzate potrebbero fermarsi al 3% (a patto che la coalizione raggiunga il 20%). Sembra assolutamente necessario intervenire almeno su queste differenze irragionevoli, magari uniformando i due sistemi eliminando a Palazzo Madama le coalizioni e le soglie diverse dal 3%, anche per togliere potere di ricatto ai partiti maggiori; già che ci si è, sarebbe opportuno introdurre anche al Senato la doppia preferenza di genere, visto che sarebbe poco comprensibile la sua mancata adozione a fronte della sua presenza alla Camera, alle elezioni del Parlamento Europeo e dei consigli comunali sopra i 5mila abitanti, nonché in gran parte delle leggi elettorali regionali (non in tutte, purtroppo).
Ambiente un po’ meno intimo, più istituzionale ma non algido, più “alla mano”. Questa è stata l’impressione “a colpo d’occhio” trasmessa dalle prime inquadrature del messaggio di fine 2016 del Presidente della Repubblica, il secondo di Sergio Mattarella. Niente studio “alla vetrata”, niente oro o colori brillanti, niente caminetto del salottino dell’appartamento privato come l’anno scorso: questa volta, per le sue “esternazioni codificate” di fine anno, il Capo dello Stato ha scelto una delle sale del Torrino.
Per i diciassette minuti di discorso, il “set” è stato di certo studiato a fondo (quell’ambiente non è certo uno dei più noti e utilizzati del Quirinale, né sembra il più adatto per ricevere persone): nessun colore squillante, nemmeno quello della poltrona dorata della volta scorsa, sostituita da una sedia imbottita di legno al colore naturale, più caldo e familiare. Al di là dei fari per le riprese, si è fatta notare solo la luce attenuata delle lampade, trasmettendo un clima più ovattato, cosa che la scelta di un ambiente più “istituzionale” dello scorso anno avrebbe potuto non creare.
Sarà stato forse merito anche del setting scelto (oltre che della maggior esperienza maturata fin qui) se Mattarella, tutto sommato, è apparso meno imbarazzato e più sciolto rispetto al suo primo messaggio: lo dimostravano anche lo sguardo quasi sempre verso le camere e l’affidamento più consapevole al teleprompter che suggeriva il testo, senza che le mani questa volta reggessero alcun foglio. Il Presidente aveva bisogno di sentirsi a proprio agio, per poter far sentire a loro agio gli Italiani cui si rivolgeva.
Non stupisce, da questo punto di vista, che il discorso sia iniziato ponendo l’accento su ciò che ha unito e unisce il Paese in “una comunità di vita”. Il riferimento è alle “energie positive” manifestate dalla gente comune e da chi si spende per gli altri, alla voglia di rievocare le radici della nostra democrazia (e della partecipazione delle donne, conquistata con tanta fatica), così come alla reazione accorata di vicinanza e solidarietà verso le vittime del terrore, della vergogna di Stato (come Giulio Regeni), degli incidenti e delle calamità naturali, in particolare del terremoto.
Era ed è certamente questa “l’Italia migliore” (anche se Mattarella non ha usato quest’espressione), la stessa che si è entusiasmata in modo genuino per le vittorie azzurre nello sport (bello il riferimento a Bebe Vio e al suo “entusiasmo travolgente”) o che può essere stata contenta che Salvatore Girone e Massimiliano Latorre abbiano potuto trascorrere entrambi in Italia il Natale (peccato solo che per qualcuno il riferimento ai marò sarà l’unica cosa da salvare del discorso di fine anno…). Il Presidente, tuttavia, ha subito precisato che “la comunità va costruita, giorno per giorno, nella realtà”: proprio qui, dopo aver delineato con semplicità e nettezza ciò che unisce il Paese, il discorso si è spostato su quello che lo divide.
Non è un caso che, dopo l’inevitabile riferimento al lavoro che manca o non dà abbastanza da vivere, Mattarella abbia parlato espressamente di “fratture da prevenire o da ricomporre”. E se ha subito parlato di distanze sociali, lavorative, economiche tra gruppi di persone o parti d’Italia, il cuore del discorso era quello delle fratture politico-sociali, emerse fin qui o a rischio di nascere in futuro. L’invito a ricomporre e prevenire è rivolto a ogni cittadino, ma soprattutto a “chi ha la responsabilità di rappresentare il popolo, a ogni livello”.
Questo doppio livello di azione e testimonianza è emerso in particolare con riguardo all’insicurezza legata al terrorismo e alla presenza dei migranti sul territorio italiano, uno stato d’animo da non sottovalutare, ma che “non va alimentato, diffondendo allarmi ingiustificati”. Inevitabile, a quel punto, il riferimento a un “insidioso nemico della convivenza”: l’odio “come strumento di lotta politica”, magari anche all’interno della Rete, trasformata “in un ring permanente, dove verità e falsificazione finiscono per confondersi”. E’ probabile che il riferimento all’odio e alla violenza verbale, come minaccia alla sopravvivenza della società, non sia piaciuto ad almeno due forze politiche presenti in Parlamento; quanto all’accenno a internet e alle bugie che vi circolano, potrebbe rimandare al recentissimo invito – subito attaccato da Beppe Grillo – del presidente dell’Antitrust Giovanni Pitruzzella alla creazione di una rete di autorità nazionali indipendenti volte a individuare le “bufale on line” e a sanzionarne gli autori. Di certo, però, quello di Mattarella è solo un appello politico (nel senso più alto del termine), tanto condivisibile quanto privo di cogenza.
Al di là del riferimento ai giovani – “la generazione più istruita” rispetto alle precedenti ma anche quella che soffre di più sul piano del lavoro e del protagonismo nella vita sociale di questo Paese – e all’Europa che, anche grazie a loro, non è “semplicemente il prodotto di alcuni Trattati” e non dev’essere più “divisa e inerte, come avviene per l’immigrazione”, ciò che i commentatori si attendevano di più era il “cenno alla vita delle nostre istituzioni”, offerto da Mattarella quasi alla fine del suo discorso: istituzioni “concepite come uno strumento a disposizione dei cittadini”, come “luoghi della sovranità popolare, che vanno abitati se non vogliamo che la democrazia inaridisca”.
Per il Presidente i cittadini hanno scelto di abitare quei luoghi anche di recente, con l’alta affluenza al referendum costituzionale. Avrebbe ben potuto Mattarella ribadire le affermazioni fatte poco prima sui pericoli dell’odio come strumento di lotta politica, vista la quantità di fiele e veleni sparsa in abbondanza nei mesi precedenti il voto da parte di molti sostenitori del Sì e del No; ha preferito limitarsi a considerare la consistente partecipazione dei cittadini alla consultazione come “segno di grande maturità democratica”. La lettura naturalmente (e purtroppo) coglie solo in parte le ragioni dell’affluenza, saremmo felici se a spingere alle urne molti italiani fosse stato solo questo e se il voto fosse stato esercitato da tutti in piena consapevolezza; se però dell’anno che si spegne si deve cogliere il meglio, sul punto ci si può fermare qui.
Il discorso di Scalfaro del 1994
Ancora più atteso, se possibile, era il passaggio sulla nascita del governo Gentiloni e, soprattutto, sulla scelta di non sciogliere le Camere, come invece avrebbe preferito più di un cittadino che si è rivolto direttamente al Presidente via lettera. E’ inevitabile che torni alla mente un altro messaggio di fine anno, quello pronunciato da Oscar Luigi Scalfaro nel 1994, all’indomani della sua ferma decisione di non andare a nuove elezioni immediate, richieste invece da Silvio Berlusconi dopo le sue dimissione: in quell’occasione Scalfaro sottolineò che “il Presidente della Repubblica, secondo dettato costituzionale, non può fare prevalere nessuna sua tesi personale, ma deve registrare la volontà del Parlamento” e “quando la realtà parlamentare fosse inidonea a mettere al mondo un governo, prevale talmente il Parlamento che il Presidente della Repubblica, prima di sciogliere, deve sentire il parere del Presidente del Senato e il parere del Presidente della Camera, anche se non sono pareri vincolanti, cioè che lo vincolano”.
Anche Mattarella si è riferito alla volontà della maggior parte del Parlamento, ma questa volta con riferimento a un tema specifico e che lui ben conosce: quello della legge elettorale. E’ chiarissimo il riferimento alla necessità di “regole elettorali chiare e adeguate perché gli elettori possano esprimere, con efficacia, la loro volontà e questa trovi realmente applicazione nel Parlamento che si elegge”: una necessità, dunque, non dei politici, ma in funzione degli elettori stessi. Altrettanto chiaro, senza possibilità di smentita, è il seguito, in base al quale “queste regole, oggi, non ci sono”, essendoci alla Camera “una legge fortemente maggioritaria” e al Senato “una legge del tutto proporzionale”, a voler tacere dei numerosi e non piccoli problemi tecnici di applicazione di norme “ritagliate” dalla Corte costituzionale.
Può colpire l’assenza di riferimenti al prossimo (e ancora incerto nei contenuti) intervento della stessa consulta sull’Italicum: questo però si giustifica pienamente, sia con la precedente esperienza di Mattarella come giudice costituzionale (per cui la mancata citazione potrebbe essere frutto di una scelta di garbo istituzionale), sia con il riferimento molto più pregnante alla “esigenza di approvare una nuova legislazione elettorale […] sottolineata, durante le consultazioni, da tutti i partiti e i movimenti presenti in Parlamento”. Una necessità e una volontà, dunque, che va ben oltre il ruolo di “giudice a chiamata” della Corte.
Se, per Mattarella, “con regole contrastanti tra loro chiamare subito gli elettori al voto sarebbe stato, in realtà, poco rispettoso nei loro confronti e contrario all’interesse del Paese. Con alto rischio di ingovernabilità”, non stupisce che lui stesso abbia poco prima sottolineato che “chiamare gli elettori al voto anticipato è una scelta molto seria”, benché le elezioni “in alcuni momenti particolari” (specie quelli di blocco, in cui il Parlamento – con le batterie scariche – una maggioranza non riesce più a esprimerla) restino “la strada maestra”. E per permettere al Parlamento approvare nuove regole elettorali c’era bisogno – e in fretta – di un nuovo governo (stante l’indisponibilità del Presidente dimissionario a continuare il lavoro) che – pur senza proporre esso stesso nuove norme per il voto – continuasse l’opera di “gestione del Paese”, nel tentativo di “governare problemi di grande importanza che l’Italia ha davanti a sé”.
Non c’è solo la legge elettorale, dunque, ma certamente la legge elettorale è per Mattarella il punto più importante dell’agenda parlamentare dei prossimi mesi. Nessuna indicazione, ovviamente, da lui è venuta su come dovranno essere le nuove regole; la decisione sarà rimessa interamente alle Camere. Al netto di considerazioni sulla formula elettorale (che saranno rinviate ai prossimi giorni, in un altro articolo), chi scrive condivide in pieno la scelta di non dare la parola ai cittadini con regole di incerta applicabilità (al Senato) e dagli effetti complessivi non prevedibili sul sistema della rappresentanza. Votare al più presto poteva essere un gioco interessante, almeno per chi ha la passione irriducibile dei numeri e dei voti che contano; non votare ora, invece, è stata una scelta saggia, che il presidente Mattarella si è assunto nel pieno rispetto della Costituzione (che ritiene lo scioglmento una prerogativa del Capo dello Stato) e ha giustamente ricordato nelle sue ultime parole per il 2016 agli italiani.
Verso le elezioni anticipate?
Pubblicato il dicembre 24, 2016	di Gabriele Maestri
Lo scorso anno, nel consueto editoriale natalizio, Ballot poneva il 2016 come anno centrale della legislatura e della vita istituzionale del nostro Paese. Non era una previsione infondata: l’anno appena trascorso ha rappresentato per davvero uno snodo decisivo. È stato l’anno della riforma costituzionale, dapprima approvata dal Parlamento, in seguito respinta dal voto popolare lo scorso 4 dicembre. Ne sono conseguite le dimissioni del Governo presieduto da Matteo Renzi e la formazione, tuttora in corso, di un nuovo esecutivo guidato da Paolo Gentiloni.
È così caduto nel vuoto il progetto riformatore dell’ex sindaco di Firenze, che vi aveva puntato fortemente come dimostrano i dibattiti parlamentari, la recente campagna referendaria e, del resto, l’approvazione di una nuova legge elettorale per la Camera modellata sul nuovo assetto (l’Italicum). Proprio la politicizzazione eccessiva del percorso riformatore ha reso – politicamente – non differibili le dimissioni del Premier, salvo i pochi giorni necessari all’approvazione definitiva della manovra di bilancio, dimissioni che peraltro rendono molto vicine le elezioni anticipate.
Per il vero, buona parte delle forze politiche erano dell’idea che il responso popolare, avendo bocciato l’indirizzo politico del governo in carica più che la riforma costituzionale, richiedesse la conclusione anticipata della legislatura, in modo da dare al popolo stesso la possibilità di legittimare una nuova maggioranza ed un nuovo programma di governo, dopo due governi del Presidente – Monti e Letta – e un terzo governo che, sebbene politico, era anch’esso privo della legittimazione popolare diretta.
Tuttavia, è apparso subito evidente che le elezioni immediate – dove per immediate si intende a febbraio – non erano una strada praticabile, quanto meno per due ragioni di carattere istituzionale. In primo luogo, l’esito referendario conferma l’attuale ruolo del Senato quale camera politica, giuridicamente parificata alla Camera dei deputati, il che richiede due sistemi elettorali tendenzialmente omogenei e coordinati. Tuttavia, se per la Camera è in vigore una legge elettorale iper-maggioritaria con premio di maggioranza e doppio turno, per il Senato resta ferma la legge Calderoli “riveduta” e “corretta” dalla Corte costituzionale (c.d. Consultellum), proporzionale con coalizioni e soglie di sbarramento differenziate. Votare con due leggi elettorali così disomogenee sarebbe una follia: troppo elevato il rischio di ritrovarsi un Parlamento quanto mai ingovernabile. In secondo luogo, la Corte costituzionale dovrà pronunciarsi nelle prossime settimane su alcuni ricorsi contro l’Italicum, ed è pertanto evidente che non si possono indire le elezioni con il rischio di ritrovarsi una legge elettorale dichiarata illegittima a quindici giorni dalle elezioni (con le candidature già depositate!).
Sono queste le ragioni che hanno spinto il Presidente Mattarella a tentare di costituire un governo che possa accompagnare il Paese in questa fase delicata. Un governo, quello presieduto da Gentiloni, che appare simile in tutto e per tutto a quello uscente – forse anche troppo, secondo alcuni – ma che non avrà un ruolo decisivo nella partita sulla riforma elettorale, come denota il fatto che nessun ministro ha ricevuto una delega in tal senso.
Resta forte la tentazione, ad ogni modo, di anticipare le elezioni politiche alla primavera del 2017. Ad oggi, non è facile fare previsioni, ma la finestra di maggio-giugno è da considerarsi un’ipotesi concreta, mentre è da escludere che si possa andare al voto in autunno, in piena sessione di bilancio, tanto più che non avrebbe molto senso anticipare il voto di pochissimi mesi rispetto alla scadenza naturale di marzo 2018. Il 2017, in ogni caso, sarà un anno di elezioni: si voterà in Francia, per le presidenziali e per le legislative, nonché in Germania. Due tornate decisive non soltanto per i rispettivi Paesi, ma anche per le sorti dell’Europa.
Per quanto concerne il nostro Paese, che si voti nel 2017 o nel 2018, la prospettiva non appare rosea. La crescita economica è limitata, i dati sul lavoro sono altalenanti, le riforme istituzionali – necessarie, occorre ribadirlo, soprattutto quella del bicameralismo – sono rimaste al palo. La società partitica appare sempre più frammentata e priva della coesione necessaria per affrontare, senza eccessive divisioni, i grandi problemi della nostra epoca.
Che sia un Natale di pace e di serenità per tutti voi. E che il nuovo anno sia di crescita, per ciascuno di noi e per il nostro Paese.
Palermo, Palazzo dei Normanni, sede dell’Assemblea regionale siciliana
A seguito dell’intervento del sen. Calderoli presso l’Aula di Palazzo Madama, il quale ha posto il problema, negli ultimi giorni si discute insistentemente del tema della composizione del futuro Senato e delle disposizioni degli Statuti delle cinque Regioni ad autonomia differenziata che prevedono l’incompatibilità tra la carica di consigliere regionale e quella di membro di una delle due Camere. L’incompatibilità, in dettaglio, è prevista dagli Statuti della Valle D’Aosta (art. 17), del Friuli-Venezia Giulia (art. 15, comma 3), della Sardegna (art. 17, comma 2) e della Sicilia (art. 3, comma 7), mentre per il Trentino-Alto Adige l’art. 28, comma 3, dello Statuto estende l’incompatibilità anche alla carica di consigliere provinciale, in virtù della particolare architettura istituzionale di tale Regione che si articola nelle due Province autonome di Trento e Bolzano. Con l’entrata in vigore della riforma costituzionale, secondo Calderoli, le Regioni in questione non potrebbero eleggere i propri rappresentanti in Senato, se non a seguito di un eventuale adeguamento degli Statuti e con i tempi richiesti dal procedimento di revisione costituzionale.
La presente chiave di lettura, tuttavia, non appare condivisibile per le ragioni che verranno esposte. Com’è noto, gli Statuti speciali derogano alla disciplina generale del Titolo V della Seconda Parte della Costituzione, rivolta alle Regioni «ordinarie», in attuazione dell’art. 116 che prevede per alcune Regioni forme e condizioni particolari di autonomia, dettate dai rispettivi Statuti approvati con legge costituzionale. In deroga all’art. 117, ad esempio, gli Statuti attribuiscono potestà legislativa esclusiva per una serie di materie espressamente elencate, ampliando pertanto i margini di autonomia rispetto a quanto accade per le altre Regioni, alle quali è assegnata invece una potestà concorrente con quella dello Stato.
Le norme statutarie, in tal caso, acquistano la natura di norme speciali, in quanto tali non derogabili da norme successive di pari grado che abbiano portata generale (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Ecco perché, in occasione della riforma costituzionale del 2001, fu necessario specificare che, sino all’adeguamento dei rispettivi Statuti, le nuove disposizioni si sarebbero applicate anche alle Regioni ad autonomia differenziata ed alle Province di Trento e Bolzano per le parti in cui si prevedevano forme di autonomie più ampie (art. 10, legge costituzionale n. 3 del 2001). E per le medesime ragioni l’attuale legge di riforma costituzionale (art. 39, comma 13) dispone che le modifiche al Titolo V non si applicano alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano se non a seguito della revisione dei rispettivi Statuti, previa intesa con i medesimi enti, dal momento che il grado di autonomia viene sostanzialmente ridotto.
Nel caso dell’incompatibilità tra la carica di consigliere regionale e quella parlamentare, però, le cose sono ben diverse alla luce delle norme coinvolte. Segnatamente, l’art. 122 della Costituzione prevede già oggi detta incompatibilità – e la prevedeva anche il testo originario dello stesso articolo –, la quale trova applicazione generale in tutte le Regioni, ivi incluse quelle ad autonomia differenziata i cui Statuti, come si è visto poc’anzi, si limitano a riprodurre testualmente la norma costituzionale generale. Alla disposizione statutaria, pertanto, non si può attribuire alcun carattere di specialità, proprio perché una norma speciale – per definizione – è tale nella misura in cui pone un’eccezione rispetto ad una generale. Orbene, la novella costituzionale, nel creare una Camera delle Autonomie, non soltanto non contempla più alcuna incompatibilità tra la carica di consigliere regionale e quella di membro del medesimo Senato – e non anche, naturalmente, della Camera dei deputati – ma fissa un principio in base al quale conditio sine qua non per essere eleggibile è proprio quella di essere consigliere regionale in carica (con l’ovvia eccezione dei sindaci). Si noti, a tal proposito, che è prevista espressamente l’automatica decadenza dal seggio senatoriale in caso di perdita dello status di consigliere.
La norma appena descritta, per evidenti ragioni, finisce per prevalere sulle norme statutarie che sanciscono l’incompatibilità tra la carica di consigliere e quella di senatore, in applicazione del criterio cronologico di soluzione delle antinomie – lex posterior derogat priori – e dando luogo, nello specifico, ad una forma di abrogazione implicita. È questa l’unica interpretazione costituzionalmente possibile. Una riforma degli Statuti speciali, pertanto, appare auspicabile per eliminare dubbi interpretativi ma non è indispensabile: d’altra parte, la soppressione dell’incompatibilità non limita in alcun modo l’autonomia delle Regioni speciali.
Si tenga conto, infine, che gli Statuti sono sì competenti a derogare alle norme generali in materia di organizzazione regionale, ma solamente nella misura e nei limiti fissati dalla stessa Costituzione, non oltre. Nel caso della composizione del Senato, invece, è la Costituzione a definire puntualmente la disciplina, sicché le norme statutarie sull’incompatibilità dovrebbero considerarsi recessive anche in ragione del criterio della competenza. Ben diverso sarebbe stato qualora la Costituzione avesse accordato alle Regioni speciali la possibilità di stabilire con norme proprie le modalità di preposizione dei rispettivi senatori. Ma così non è.
In conclusione, i cittadini residenti nelle cinque Regioni a Statuto speciale – nonché i loro amministratori – possono dormire sonni tranquilli: qualora il corpo elettorale dovesse approvare la riforma, essi avranno la loro rappresentanza in Senato, né più né meno delle altre Regioni.
A ogni consultazione referendaria torna puntuale la polemica legata all’astensione: ci si chiede, in particolare, se essa sia legittima e se i politici possano invitare gli elettori a non partecipare al voto. Il referendum per cui si voterà domenica, ovviamente, non fa eccezione. Sul punto, come è noto, si è espresso anche il presidente della Corte costituzionale Paolo Grossi: “Si deve votare al referendum; certamente nel modo come il cittadino crede opportuno di votare, ma credo si debba partecipare al voto, perché […] significa essere pienamente cittadini”.
Di certo, nella sua dichiarazione in conferenza stampa, Grossi (che non è strettamente un costituzionalista, ma da storico del diritto conosce a fondo il sistema giuridico) ha pesato le parole, dicendo “credo si debba”, non “c’è l’obbligo di partecipare al voto”. Questa riflessione suggerisce l’opportunità di precisare alcune questioni, troppo spesso analizzate in fretta o con superficialità, da chi con il diritto costituzionale ha scarsa oppure occasionale frequentazione.
Punto di partenza dev’essere l’art. 48, comma 2 della Costituzione, in cui si parla del voto come “dovere civico” del cittadino. L’espressione è volutamente elastica: all’inizio si era parlato di “dovere civico e morale”, poi il secondo aggettivo è caduto (un po’ perché il termine aveva implicazioni delicate, un po’ perché si temeva che fosse difficile trasformare un dovere morale in dovere giuridico); Costantino Mortati in Assemblea costituente preferiva parlare di “dovere politico” e forse il testo sarebbe stato più chiaro. Il fatto è che, non essendoci stato completo accordo in Assemblea costituente sull’esigibilità del voto, si voleva lasciare libero il Parlamento di riempire di contenuti l’espressione “dovere civico”, magari con norme apposite contenute nella legge elettorale. Il d.lgs. n. 534/1993 ha abrogato la cd. “fedina elettorale” (che pure valeva solo per le elezioni politiche, non per i referendum), ossia l’inserimento dell’elettore astenutosi e non giustificatosi con il sindaco in un elenco speciale e la conseguenze menzione “non ha votato” nel certificato di buona condotta; con quell’intervento abrogativo, nel nostro ordinamento è sparita ogni forma, sia pure minima, di sanzione per chi sceglie di non votare. Siamo dunque di fronte a un dovere privo di sanzione, esattamente come il dovere di lavorare ex art. 4, comma 2 della Costituzione.
Non è conseguenza del “dovere civico” nemmeno la previsione del quorum sulla partecipazione degli elettori al referendum abrogativo: il motivo, casomai, era il non voler consentire l’abrogazione di una legge con il favore di meno del 25% del corpo elettorale (quota che corrisponderebbe, in ipotesi, alla metà più uno dei votanti, quando questi fossero a loro volta la metà più uno degli aventi diritto). Una situazione diversa, per dire, riguarda il referendum legato alla revisione costituzionale: lì si ritiene sufficiente il “sì” di oltre la metà dei partecipanti al voto, anche se si trattasse di meno del 25% degli elettori, perché alla base c’è un testo approvato da entrambe le Camere almeno con la maggioranza assoluta, con un accordo politico più ampio rispetto alle leggi ordinarie. Il fatto che esista un quorum di questo tipo rende di per sé legittimo il comportamento di chi si astiene dal voto, anche perché ad esso sono legate conseguenze giuridiche diverse rispetto al “no”: se un quesito è respinto dalla maggioranza dei votanti, la legge non è sottoponibile a nuovo referendum per 5 anni; se un quesito non raggiunge il quorum, si possono tranquillamente richiedere nuove consultazioni. Ciò detto, pur essendo legittima (o, comunque, non sanzionata), l’astensione non è in alcun modo incoraggiata dalla Costituzione o dalla legge: nelle tribune referendarie gli spazi sono per il “sì” e per il “no”, non certo per chi invita all’astensione, scegliendo di non scegliere.
A questo proposito, si tira fuori per l’ennesima volta l’articolo 98 del testo unico dell’elezione della Camera – che si applica anche ai referendum, per espressa indicazione della legge n. 352/1970 – che punisce “il pubblico ufficiale, l’incaricato di pubblico servizio, l’esercente di un servizio di pubblica necessità, il ministro di qualsiasi culto, chiunque investito di un pubblico potere o funzione civile o militare” che “abusando delle proprie attribuzioni e nell’esercizio di esse”, si adopera a indurre gli elettori all’astensione. Basta una lettura minimamente accorta per capire che la disposizione è evidentemente inapplicabile agli eletti in Parlamento: l’art. 68, comma 1 della Costituzione, per cui “i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse […] nell’esercizio delle loro funzioni”, esclude alla radice l’applicabilità della disposizione penale; i comportamenti di altri esponenti politici, non coperti dallo scudo dell’insindacabilità parlamentare, rileverebbero solo qualora questi agissero come pubblici ufficiali o nelle altre vesti sopra ricordate.
Bisogna peraltro riflettere, almeno per un momento, sul fatto che attualmente il capo del Governo non è un parlamentare, per cui secondo qualcuno potrebbe essere chiamato a rispondere delle sue posizioni pro astensione, rivestendo egli il ruolo di pubblico ufficiale; si deve però ricordare anche che il Presidente del Consiglio è un pubblico ufficiale solo “nell’esercizio delle sue funzioni”, nel quale sembra difficile far rientrare anche una qualunque dichiarazione, anche rilasciata a margine di un evento ufficiale. Certo, una sua responsabilità non si può escludere a priori: se, di concerto col ministro dell’interno, il capo del Governo disponesse di allontanare le persone dai seggi per ragioni di sicurezza (dunque abusando di un proprio potere), sarebbe incriminabile; una semplice dichiarazione, a prescindere dalla risonanza che i media le danno e anche qualora la si ritenga (legittimamente) inopportuna o civicamente non virtuosa, non sembra invece costituire reato. Si è di fronte, in ogni caso, a una fattispecie incriminatrice obsoleta, nata in un contesto storico ben preciso e da tempo inapplicata (si discusse a lungo nel 2005 se la condotta dei sacerdoti che nel 2005 invitavano, su indicazione dei loro vescovi, a non votare per i referendum sulla procreazione medicalmente assistita integrasse il reato: il caso era più vicino alla previsione di legge rispetto a quello attuale, ma non risultano notizie di procedimenti penali).
Da ultimo, i quesiti dovrebbero essere valutati per quello che sono, senza chiamare in causa argomenti estranei all’oggetto del voto. Era già accaduto – purtroppo – con i referendum del 2011 sui servizi pubblici locali, veicolati come “referendum sull’acqua pubblica”: quella volta i cittadini dovevano votare “sì” o “no” all’abrogazione di una norma che di fatto rendeva quasi impossibile affidare la gestione di quei servizi (compresi quelli relativi all’acqua) a società interamente pubbliche; la vittoria dei “sì” fu interpretata da alcuni come la richiesta dei cittadini di avere l’acqua sempre e solo pubblica, ma questo ai cittadini non è mai stato chiesto (e lo strumento del referendum non era nemmeno adatto allo scopo). Il quesito sulle concessioni per l’estrazione di idrocarburi è piuttosto complesso (e, nei mesi scorsi, non ha avuto un battage pubblicitario enorme, anche perché a chiederlo non sono stati i cittadini, ma le regioni) e le conseguenze dovrebbero essere valutate a fondo, per scegliere come votare. Semplificare le cose difficili è giusto e comprensibile: è invece ingiusto inserire nelle ragioni del “sì”, del “no” o dell’astensione questioni che non c’entrano nulla col quesito, come l’investimento sulle fonti rinnovabili o il problema dei posti di lavoro che si perderebbero in caso di mancata proroga del permesso di estrarre idrocarburi. Un po’ di buon senso in più, probabilmente, farebbe bene a tutti.
Per approfondire, si può leggere il contributo di Andrea Morrone E’ legittimo astenersi e invitare a disertare le urne? (Il Riformista, 25 maggio 2005) o, più in breve, l’articolo di Piotr Zygulski Se non votare è lecito, perché indurre all’astensione è reato? (Termometro Politico, 14 aprile 2016)