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Document Index: 172319635

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 52', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11']

Democrazia & Sicurezza Democracy & Security Review - PDF
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Alfredo Pietro Battaglia
1 Anno V, n. 1, 2015 Data di pubblicazione: 2 aprile 2015
2 Democrazia & Sicurezza Democracy & Security Review Direttore responsabile: Salvatore Bonfiglio Direzione e redazione: c/o Laboratorio Multimediale e di Comparazione Giuridica via G. Chiabrera, Roma Università degli Studi ʺRoma Treʺ. Iscrizione presso il Tribunale di Roma, n. 373/2011 del 5 dicembre ISSN X Comitato direttivo Salvatore Bonfiglio (Università degli Studi ʺRoma Treʺ Direttore scientifico) Artemi Rallo Lombarte (Universitat Jaume I Castellòn Condirettore) Consiglio Scientifico Domenico Amirante, Fabrizio Battistelli, Paolo Benvenuti, Salvatore Bonfiglio, Roberto Borrello, Francesco Clementi, Mario De Caro, Rosario Garcia Mahamut, Hermann Groß, Andrew Hoskins, Martin Innes, Luis Jimena Quesada, Luis Maria Lopez Guerra, Stelio Mangiameli, Maria Luisa Maniscalco, Kostas Mavrias, Lina Panella, Otto Pfersmann, Artemi Rallo Lombarte, Angelo Rinella, Marco Ruotolo, Cheryl Saunders, Giovanna Spagnuolo, Alessandro Torre, Matthew C. Waxman. Comitato di redazione Note: Cristina Pauner Chulvi, Mario Carta, Gabriele Maestri. Osservatorio sulla normativa: Valentina Fiorillo, Cristina Gazzetta, Massimo Rubechi. Osservatorio sulla giurisprudenza: Giulia Aravantinou Leonidi, Caterina Bova, Pamela Martino. Osservatorio europeo e internazionale: Massimo Pellingra Contino, Laura Giobbi. Osservatorio sociale: Francesco Antonelli, Pina Sodano, Valeria Rosato. Osservatorio degli operatori della sicurezza: Valerio Sarcone, Francesco Soluri. Recensioni: Beatrice Catallo.
3 Indice Editoriale La nozione di guerra costituzionalmente sostenibile e la vicenda dell Isis di Roberto Borrello 3 Saggi La Vicenda dei Rom comunitari in Francia e il mutamento delle priorità politiche dell Ue. Dal diritto alla libera circolazione all onere dell integrazione di Sergio Carrera e Massimo Merlino 17 Note L intelligence nel Terzo millennio. Riflessioni a margine della «Relazione sulla politica dell informazione sulla sicurezza» 2014 di Maria Luisa Maniscalco 71 Osservatori Osservatorio sulla normativa Il provvedimento e le linee guida del Garante privacy in materia di biometria di Valentina Fiorillo 95 Osservatorio sulla giurisprudenza La sicurezza dei richiedenti asilo in Italia e il Regolamento di Dublino: commento alla sentenza n /12 della Corte europea dei diritti umani di Beatrice Catallo 103 Osservatorio sociale Statistica pubblica e misurazione dell integrazione dei migranti nella società italiana: alcune riflessioni sociologiche di Francesco Antonelli 127 III
4 Indice Recensioni M. Ainis, La piccola eguaglianza, Einaudi, Torino, 2015, pp. 136 di Gabriele Maestri 179 M.L. Maniscalco (cur.), Sahel in movimento. Nuove soggettività sociopolitiche tra globale e locale, LʹHarmattan Italia, Torino, 2014, pp. 300 di Stefano Cera 193 D. Pacelli, Il senso del limite. Per un nuovo approccio di sociologia critica, Carocci, Roma, 2013, pp. 174 di Santina Musolino 197 IV
7 Editoriale La nozione di guerra costituzionalmente sostenibile e la vicenda dell Isis di Roberto Borrello * 1. L escalation dell Isis nel Nord Africa e la concretizzazione di una seria minaccia all integrità territoriale dell Italia avevano portato all attenzione dell opinione pubblica la possibilità di un azione militare diretta del nostro esercito in Libia, dove alligna il centro propulsore della possibile aggressione 1. Tale iniziale presa di posizione è stata poi ridimensionata nel contesto della formulazione di una ipotesi di un più moderato intervento di peacekeeping rivolto a una funzione di ricostituzione di una leadership unitaria nel governo della Libia (in grado di neu * Professore ordinario di Diritto costituzionale italiano e comparato presso l Università degli Studi di Siena Dipartimento di Scienze politiche e internazionali. 1 V. una efficace sintesi nell articolo di M. Pasciuti, Libia, dal pronti alla guerra di Gentiloni allo stop di Renzi: sei giorni di confusione, in il Fatto Quotidiano, versione online, 19 febbraio 2015 (disponibile all indirizzo pronti guerra gentiloni stop renzi giorni confusione/ /, ultima consultazione il 2 aprile 2015). 3
8 Editoriale tralizzare o respingere l invasione dell Isis), nell ambito del quale l Italia aspirerebbe, al più, a un ruolo di guida dei paesi coinvolti, sotto l egida dell Onu. Al di là della contingenza storica, in questo momento estremamente magmatica, l evento ci induce, nel sintetico contesto del presente editoriale, a una riflessione sulla regolazione del fenomeno della guerra da parte della nostra Costituzione, raccordandoci a un dibattito originatosi intorno alla fine degli anni Novanta dello scorso secolo. In questo caso, la riflessione si collega alla peculiare situazione venutasi a determinare in un area geografica molto vicina e, per questo, idonea a disvelare, come si diceva, scenari del tutto inediti. 2. Rispetto alla chiara volontà dei costituenti, espressa dal combinato disposto degli artt. 11, 52, 78 e 87 Cost., di operare, enfatizzando al massimo la capacità innovativa del pouvoir constituant, una netta cesura rispetto alla concezione della guerra di potenza del regime fascista, la successiva evoluzione storica ha più volte messo alla prova la tenuta del principio della guerra difensiva concepita, nelle origini, come legittima reazione militare ad aggressioni direttamente localizzate a ridosso o già all interno del territorio della «Patria» (per usare la pregnante espressione dell art. 52 Cost.) o, al più, a tutela di interessi nazionali concreti, localizzati ovunque, fuori dal territorio stesso. Tale guerra difensiva, peraltro, andava valutata nella sua legittimità, alla stregua del diritto internazionale, evidenziandosi, ab imis, la stretta correlazione nella definizione della fattispecie, tra diritto costituzionale e, appunto, internazionale. 4
9 Editoriale Sotto tale profilo, si può affermare che la tenuta del principio pacifista espresso dalla nostra Costituzione è stata sottoposta a forti e perduranti sollecitazioni dal coinvolgimento sempre più forte ed articolato del nostro Paese nella dimensione internazionale, quella dimensione che paradossalmente, nelle intenzioni dei costituenti, doveva rappresentare la forma di esaltazione del principio pacifista stesso, nell ottica di una rottura verso le chiusure autarchico nazionaliste del passato regime (Carlassare 2006, par. 6) La prima forma di possibile problematicizzazione del concetto di guerra difensiva è stata rappresentata dall adesione da parte dell Italia, non tanto all Onu (legittimata dal secondo inciso dell art. 11 stesso) quanto alla Nato. Nel pieno fulgore della guerra fredda l alleanza atlantica rappresentava, nel contesto della contrapposizione tra i due blocchi, una forma di impegno a una autodifesa collettiva, comportante l intervento armato a fianco di paesi alleati aggrediti e, quindi, con una azione collocata fuori dal territorio nazionale. In tale fattispecie l elemento aggregante, lo schmittiano chiudersi contro l Hostis, come un corpo unico, era rappresentato dalla occidentalità, come attributo tipico della democrazia di derivazione liberale, da contrapporre al modello socialista. La possibile messa in crisi della nozione di guerra difensiva di cui all art. 11 Cost. è rimasta, tuttavia all epoca, del tutto teorica. Fondamentale appare, in tal senso, la riflessione di Norberto Bobbio (1976, 52) sulla guerra giusta, nel momento della sua declinazione come guerra atomica di difesa. Ricordava il grande Maestro che la guerra di difesa viene giustificata in base a un principio valido in ogni ordinamento giuridico e accettato da ogni dottrina morale (tranne dalle dottrine della non violen 5
10 Editoriale za): vim vi repellere licet. Occorreva, tuttavia, chiedersi se la strategia della guerra atomica permetteva di mantenere la distinzione tra guerra di offesa e guerra di difesa, in quanto vi sono due modi tradizionali di intendere la guerra di difesa: in senso stretto, come risposta violenta a una violenza in atto; in senso largo, come risposta violenta a una violenza soltanto temuta o minacciata, cioè come guerra preventiva. Nella strategia atomica, ricordava sempre Bobbio, la guerra di difesa in senso stretto ha perduto ogni ragion dʹessere, in quanto, come messo in luce dagli esperti di studi strategici già all epoca, ciò che conta in una guerra combattuta con armi termonucleari è il primo colpo. Pertanto, chi attacca per primo si trova nella condizione favorevole per rendere inattuabile il principio dellʹeguaglianza tra delitto e castigo, e quindi la guerra di difesa nel senso tradizionale della parola. In una guerra termonucleare lʹattuazione rigorosa del principio dellʹeguaglianza tra delitto e castigo condurrebbe al limite al suicidio universale. La conclusione a cui perviene Bobbio è che, nel contesto nucleare, la nozione di guerra difensiva preventiva appare più come un progetto che come un evento concretamente realizzabile. Ricorda, a sua volta, Giuseppe De Vergottini (2002, par. 1) che la netta prevalenza data in quegli anni al valore della pace e la convinzione della irrealizzabilità di un oggettiva situazione di guerra in quanto esclusa dalla permanenza di un equilibrio bipolare basato, appunto, sulla deterrenza nucleare hanno reso del tutto teorico, nel contesto italiano, il ricorso alla clausola dell articolo 78 Cost. relativa alla delibera dello stato di guerra e alla connessa dichiarazione dell articolo 87. Inoltre, ciò ha condotto a valutare in modo progressivamente riduttivo il dovere di di 6
11 Editoriale fesa dell articolo 52 Cost., eliminando in successive tappe il servizio di leva obbligatoria. Si era tuttavia posta, quantomeno, la questione della posizione dominante degli Usa, quale Paese guida dell alleanza determinante una asimmetria contrastante con il disposto dell art. 11 Cost., che presupponeva un pari concorso dei componenti di organizzazioni internazionali nel conseguimento dei fini di pace (De Fiores 2003, 2). 3. Negli anni Ottanta, il paradigma dell art. 11 Cost. è stato messo alla prova in prima battuta dalla vicenda dell installazione delle batterie missilistiche a Comiso, che vide alcune prese di posizione contrarie nella dottrina costituzionalistica, motivate dalla vocazione palesemente offensiva di tale tipo di armamento (v. De Fiores 2003, 2) e, successivamente, con l inizio delle c.d. missioni di pace, consistenti nell invio fuori dal territorio nazionale di uomini e mezzi, decisi dal Governo di intesa con altri esecutivi, o in alcuni casi in forma unilaterale (invio di mezzi navali nel Golfo Persico nel 1987), ma sempre fuori della trama legittimante di risoluzioni dell Onu. Tali iniziative sono avvenute con un coinvolgimento ex post e marginale del Parlamento e del Presidente della Repubblica, sulla base della pretesa estraneità della fattispecie alla guerra difensiva ex art. 11 Cost. e, quindi, alle procedure ex artt. 78 e 87 Cost (De Fiores 2003, 2). Negli anni Novanta, con la fine della guerra fredda, si sono intensificate azioni coinvolgenti le forze militari italiane all estero, la cui qualificazione è avvenuta mediante l elaborazione di concetti tendenti a dissimulare (quasi a esorcizzare) la guerra in senso proprio, mediante terminologie, quali, l intervento umanitario, la partecipazione a operazioni di 7
12 Editoriale polizia internazionale, la resistenza al terrorismo internazionale (De Vergottini 2004, Premessa). Tali nuove fattispecie sono caratterizzate da moduli organizzativi che appaiono eccentrici rispetto allo stretto paradigma costituzionale e allo stesso diritto internazionale delimitante il perimetro di azione ordinaria dell Onu, moduli caratterizzati dall uniformarsi a decisioni assunte da organi direttivi di una organizzazione di sicurezza collettiva o di coalizioni formate ad hoc egemonizzate dagli Stati Uniti, il cui ruolo si è sempre più imposto in una cornice di progressiva e inarrestabile delegittimazione di quello delle Nazioni Unite (De Vergottini 2004, Premessa). In tale contesto si sono collocate le vicende della prima guerra del Golfo, della guerra umanitaria del Kosovo e della guerra preventiva, di cui alla dottrina Bush, susseguente all 11 settembre 2001 (Afghanistan ed Iraq) (Ruotolo 2003, Marsocci 2003, Ronchetti 2003). 4. La vicenda che vede come protagonista l Isis s inquadra come una forma di inquietante evoluzione della specie del fenomeno terroristico. Quest ultimo si è manifestato sotto forme differenti già nelle sue origini, dando luogo nel corso del XIX e del XX secolo, a fenomeni differenti, riconducibili sia all azione di Stati che di gruppi socio politici organizzati, posti in essere all interno di un Paese ovvero in un contesto transnazionale o internazionale (Polidori 2007, 9). Si è così operata una distinzione tra terrorismo di Stato e terrorismo rivoluzionario: il primo inteso come forma di coercizione violenta esercita da istituzioni (o entità ad esse riconducibili) per piegare il popolo; il secondo inteso come uso sistematico della violenza da parte di gruppi, più o meno organizzati, a 8
13 Editoriale matrice politico rivoluzionaria, razziale, religiosa, indipendentista, separatista o secessionista, con la finalità di attuare un cambiamento di valenza politica (Polidori 2007, 9) e, quindi, non (solo) per conseguire uno scopo di profitto individuale di natura economica (aspetto che può sussistere, ma solo strumentalmente rispetto al primo). In tale connotazione di ordine generale, il terrorismo ha attraversato un evoluzione storica 2 che, partendo da forme di isolate azioni contro esponenti di leadership istituzionali a carattere monocratico (anche in contesti pluralistici) ad alto valore rappresentativo (capi di stato), intesi alla destabilizzazione di un regime, ha assunto le peculiari caratterizzazioni via via, delle azioni mirate di terrore del nazismo e del fascismo, preliminari alla presa del potere, delle azioni connesse, in prospettiva indipendentistica, alle fasi di decolonizzazione successive alla seconda guerra mondiale, passando per i gruppi organizzati nel contesto dell America latina degli anni del XX secolo e dell Europa degli anni di piombo. È proprio negli anni 70 medesimi che nasce il terrorismo a vocazione internazionale, nell ambito dei movimenti di liberazione della Palestina, caratterizzati in origine da connotazioni laiche e dal tentativo di portare all attenzione della comunità internazionale le problematiche interne mediante azioni violente nel territorio di altri Stati. Pochi anni dopo, tali movimenti, condividendo le medesime metodologie di azione criminale, assumono fisionomie di tipo religioso, aderen 2 V. sempre, per la ricostruzione che segue, l ottimo contributo di Polidori (2007, 15 ss.). 9
14 Editoriale do a una visione islamico radicale, avente le sue origini nei Fratelli musulmani fondati nel 1928 da Hasan al Banna, con lo scopo di combattere i governi non islamici in Medio Oriente e a ripristinare il Califfato. È sempre negli anni Settanta che nasce la nozione di Jihad come lotta armata e violenta contro ogni infedele (in pratica gli occidentali) e apostata (musulmani non ortodossi, filo occidentali), la cui azione ufficiale avviene con l omicidio del Presidente egiziano Sadat nel Nel 1983 iniziano gli attentati suicidi contro eserciti stranieri e nel 1985 avviene il sequestro dell Achille Lauro e l uccisione di ostaggi. È dopo la seconda guerra del Golfo, nel 1991, che la lotta jihadista assume la conformazione di una internazionale del terrore attraverso Al Qaida, che mira ad attuare, nei territori islamizzati, il legame, ritenuto fisiologico tra religione, società e stato. Tale forma di stato è quella, quindi, della sintesi tra politica e religione (stato teocratico o confessionale). Il c.d. califfato, vede il califfo (khalifa letteralmente «luogotenente», «vicario» del Profeta) come, al contempo guida politica e spirituale di una comunità di fedeli (umma) governata secondo la legge religiosa (shari a) (Polidori 2007, 23). 5. L attuazione dello stato islamico, in tale caratterizzazione estrema, è restata tuttavia sinora sul piano teorico, in quanto la stessa esperienza talebana in Afghanistan è stata caratterizzata da un processo costituente localizzato avente caratteristiche di tipo interno ed è stata comunque interrotta (anche se non in modo decisivo) dalle vicende successive all 11 settembre L attuale occupazione stabile da parte dell Isis di parte del territorio dell Iraq e della Siria tenta ora di far compiere il salto di qualità, tra 10
15 Editoriale sformando il terrorismo da fenomeno strisciante, mimetizzato, come un parassita nel tessuto delle comunità statali nelle quali alligna, a preteso Stato esso stesso, tendenzialmente uniformato agli indici di riconoscimento tradizionali (popolo, territorio e sovranità). Le minacce nei confronti dell Italia pretenderebbero di essere, pertanto, provenienti da una entità territorialmente definita e, quindi, connotate nella loro origine, secondo una ripresa del classico schema della guerra tra Stati Nazione. In realtà l organizzazione in questione sembra ancora avere indici di mero agglomeramento, privo di un effettivo e stabile collegamento soprattutto con l elemento popolare, nei cui confronti manca la volontà di rappresentare un modo di intenderne, sia pure in modo non democratico, le esigenze complessive. In altri termini, la stabilizzazione su un territorio dell organizzazione terroristica, appare strumentale alla sola continuazione del disegno eversivo, inteso per così dire a colpire e non a costruire. Appaiono quindi fondate le considerazioni di Sabino Cassese (2015), secondo il quale allo stato non è possibile nel contorto teatro libico, «distinguere tra insorti e nemici e tra operazioni belliche e operazioni di polizia, come ben sanno gli americani fin dal momento in cui il presidente Bush lanciò la war on terror, definita guerra, ma non rivolta ad uno Statonazione nemico, bensì ad una organizzazione di natura terroristica con legami globali». Non inganni, pertanto, la fallace prospettiva che nei confronti dell Isis possa ricorrere la piana e non contrastata applicazione dell art. 11 Cost. nell ottica originaria della guerra difensiva tout court. 11
16 Editoriale La soluzione, come il buon senso ha, comunque, da subito suggerito, è quella di una risposta di tipo internazionale, peraltro connotata dalle luci e ombre che, come si accennava più sopra, caratterizzano, sul piano di fenomeni complessi, l attuale assetto del fenomeno terroristico. 12
17 Editoriale Bibliografia Bobbio N. (1976), La guerra nella società contemporanea, a cura di L. Bonanate, Milano: Principato. Carlassare L. (2013), L art. 11 Cost. nella visione dei costituenti, in Costituzionalismo.it, fasc. 1, 11 febbraio, (consultato il 2 aprile 2015). Cassese S. (2015), Le armi spuntate dei vecchi Stati, in Corriere della Sera, 19 febbraio, (consultato il 2 aprile 2015). De Fiores C. (2003), La Guerra fredda : dall istituzione della Nato agli Euromissili, in F. Bilancia, C. De Fiores, P. Marsocci, L. Ronchetti, M. Ruotolo, Guerra e Costituzione, in Costituzionalismo.it, fasc. 1, 19 marzo, (consultato il 2 aprile 2015). De Vergottini G. (2004), Guerra e Costituzione. Nuovi conflitti e sfide alla democrazia, Bologna: Il Mulino. De Vergottini G. (2002), Guerra ed attuazione della costituzione, Intervento al Convegno Guerra e Costituzione, Roma, 12 aprile 2002, in ora in (consultato il 2 aprile 2015). Marsocci P. (2003), La guerra in Afghanistan, in F. Bilancia, C. De Fiores, P. Marsocci, L. Ronchetti, M. Ruotolo, Guerra e Costituzione, in Costituzionalismo.it, fasc. 1, 19 marzo, (consultato il 2 aprile 2015). Polidori C.M. (2007), Il terrorismo internazionale negli ordinamenti giuridici dei paesi occidentali e i relativi strumenti di cooperazione giudiziaria e di polizia, Roma: Centro militare di studi strategici, (consultato il 2 aprile 2015). 13
18 Editoriale Ronchetti L. (2003), La crisi irachena, in F. Bilancia, C. De Fiores, P. Marsocci, L. Ronchetti, M. Ruotolo, Guerra e Costituzione, in Costituzionalismo.it, fasc. 1, 19 marzo, (consultato il 2 aprile 2015). Ruotolo M. (2003), La guerra in Kosovo, in F. Bilancia, C. De Fiores, P. Marsocci, L. Ronchetti, M. Ruotolo, Guerra e Costituzione, in Costituzionalismo.it, fasc. 1, 19 marzo, (consultato il 2 aprile 2015). 14
19 Saggi
21 Saggi La vicenda dei Rom comunitari in Francia e il mutamento delle priorità politiche dell Ue. Dal diritto alla libera circolazione all onere dell integrazione * di Sergio Carrera e Massimo Merlino ** * Il saggio sviluppa la relazione tenuta da Sergio Carrera al convegno Immigrazione e cittadinanza inclusiva, tenutosi presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell Università degli Studi Roma Tre, il 24 novembre 2014, organizzato nell ambito delle iniziative promosse dall Unità di ricerca Roma Tre, che partecipa al PRIN ( ) Istituzioni democratiche e amministrazioni d Europa: coesione e innovazione al tempo della crisi economica. ** Sergio Carrera è Senior Research Fellow al Centro Studi per le Politiche Europee di Bruxelles (Ceps) e Capo dell Unità di ricerca Giustizia e Affari Interni. Massimo Merlino è un ex Ricercatore del Ceps. Gli autori esprimono la loro gratitudine ai funzionari delle Istituzioni europee (in particolare della Direzione Generale Giustizia e della Commissione europea), dell Agenzia per i Diritti Fondamentali dell UE (Fra) e della Rappresentanza permanente della Romania presso l Ue che sono stati intervistati per questo Report. Ringraziano inoltre l European Network Against Racism and Xenophobia (Enar) e Manon Fillonneau dell European Roma Right Centre (Errc) per tutte le informazioni ricevute. 17
22 Saggi , inizio della controversia Francia Ue Il discorso dell ex presidente della Repubblica francese Nicolas Sarkozy, tenutosi a Grenoble il 30 luglio 2010, può essere considerato come l inizio della c.d. vicenda dei Rom in Francia. Il discorso faceva seguito a una serie di disordini conseguenti l uccisione, da parte della polizia, di due uomini di etnia rom, l uno colpevole di non essersi fermato a un posto di blocco, l altro durante una rapina a mano armata 1. In quell occasione Sarkozy dichiarò «guerra contro trafficanti e criminali» e richiese una riforma politica per migliorare «la lotta contro lʹimmigrazione irregolare» e prevenire «gli abusi del diritto di libera circolazione» e «la creazione incontrollata di campi rom» 2. Fece inoltre riferimento allʹesistenza di 539 «campi illegali» sul territorio francese e annunciò un piano per il loro sgombero in un periodo di tre mesi. Tali dichiarazioni, oltre che a rafforzare il sentimento di criminalizzazione dei Rom già diffuso nell opinione pubblica, servirono a preparare il terreno per i rimpatri dei Rom comunitari, in particolare di quelli di nazionalità rumena (Barbulescu 2012) 3. 1 V. Une gendarmerie attaquée à la hache dans le Loir et Cher, in Le Monde, 16 luglio V. anche La nuit a été plus calme à Grenoble, quadrillée par les forces de l ordre, ivi, 17 luglio V. E. Nunès, Ce que Nicolas Sarkozy a fait du discours de Grenoble, in Le Monde, 30 luglio 2011, visibile su que nicolas sarkozy afait du discours de grenoble_ _ html (consultato il 2 aprile 2015). 3 V. anche Parker (2012). Sulle modalità con cui le espulsioni di Rom rumeni sono diventate un nuovo simbolo delle politiche francesi, v. Bertossi (2010). 18
23 Saggi Lo sgombero dei campi rom ebbe inizio nell agosto In una dichiarazione del 30 agosto 2010, lʹex ministro dellʹimmigrazione Eric Besson affermò che in un mese 128 «insediamenti illegali» erano stati chiusi e 979 cittadini bulgari e rumeni erano stati rimpatriati (828 volontariamente e 151 forzosamente) 5. Secondo le autorità francesi, un compenso di 300 per adulto e 100 per bambino venne corrisposto sotto forma di aiuto al ritorno a coloro che volontariamente erano disposti a ritornare nel proprio Paese d origine 6. Inoltre, al fine di impedire ai cittadini rumeni e bulgari di ritornare in Francia, ai destinatari di questo incentivo al rimpatrio venne richiesto di firmare un modulo, accompagnato dalle loro impronte digitali, secondo cui non avrebbero ricevuto quel compenso per una seconda volta, se rientrati in Francia. Gli annunci di Sarkozy generarono accese reazioni da parte di organismi nazionali e sovranazionali, comprese quelle dei vertici istituzionali dellʹunione europea (Ue) 7. Il Parlamento europeo fu tra i primi a condannare la politica francese. In una risoluzione del settembre 2010, 4 Vedi: gli articoli sul sito Bbc France starts removing Roma Camps, 6 agosto 2010, europe e France rounds up hundreds of Roma, 12 agosto 2010, europe (consultato il 2 aprile 2015). 5 Vedi anche la conferenza stampa dell ex ministro Eric Besson sulle misure prese dalle autorità francesi e la loro compatibilità con il diritto dell Ue, 27 agosto Sul sistema francese dei ritorni umanitari e le conseguenze per i diritti umani v. Cahn e Guild (2008, 47 48). 7 V. L. Davies, French Roma expulsions under fire from all sides, in The Guardian, 24 agosto 2010, roma expulsions backlash (consultato il 2 aprile 2015). 19
24 Saggi Sull espulsione dei Rom dalla Francia, il Parlamento europeo esortava la Francia a sospendere immediatamente le espulsioni 8, e condannava le dichiarazioni pubbliche dei leader del Governo francese che evocavano legami tra Rom e criminalità, e presentavano i gruppi rom come una «minaccia per lʹordine pubblico e la sicurezza» e un «onere per il sistema di assistenza sociale». Inoltre, la risoluzione sottolineava l incompatibilità di tali misure con il diritto comunitario, a causa della loro natura discriminatoria sulla base della razza e dell origine etnica, e criticava la risposta tardiva e limitata da parte della Commissione europea che, in qualità di custode dei Trattati, avrebbe dovuto occuparsi di verificare la compatibilità delle misure francesi con le direttive comunitarie in materia di non discriminazione e libera circolazione 9. La compatibilità delle misure francesi con il diritto dell Ue divenne fonte di preoccupazione per l allora neo costituita Direzione Generale (DG) Giustizia, guidata dall allora vicepresidente della Commissione europea Viviane Reding. In una nota informativa congiunta su La situazione dei Rom in Francia e in Europa, pubblicata il 1 settembre 2010, la Reding e i commissari László Andor (Occupazione, affari sociali e inclusione) e Cecilia Malmström (Affari interni), sottoposero al collegio dei commissari la questione di legittimità delle pratiche francesi, dal punto di vista del diritto comunitario. La nota sottolineava che la Francia sarebbe stata in violazione del diritto comunitario, se le misure fossero state mirate su un certo gruppo, sulla base della nazionalità, razza o origine 8 European Parliament, Motion for a Resolution on the expulsion of Roma from France, n. 0312/2010, 9 settembre Paragrafi 11 e 12 della risoluzione. 20
25 Saggi etnica. Sembra che, nel corso di una riunione a porte chiuse con gli exministri francesi Eric Besson e Pierre Lellouche, le commissarie Reding e Malmström avessero ricevuto rassicurazioni politiche sul fatto che le misure francesi non erano indirizzate a gruppi etnici specifici. Queste rassicurazioni furono tuttavia palesemente contraddette da un documento governativo trapelato sui media 10 in cui l allora Ministero dellʹinterno francese invitava i prefetti a perseguire la politica di sgomberi ed espulsioni, dando priorità «agli accampamenti illegali dei Rom» 11, Dopo la divulgazione di questo documento, una nuova circolare venne rilasciata il 13 settembre 2010 dal ministro dell Interno in cui venne soppresso qualsiasi riferimento esplicito ai Rom 12. Questo provvedimento fu accompagnato da una controversa dichiarazione del segretario di Stato francese per gli Affari europei Pierre Lellouche che, in risposta alle pressioni ricevute da parte della Commissione europea, affermava che lʹunico «custode dei trattati è il popolo francese» 13. La reazione della Commissione non si fece attendere. In un discorso pronunciato il 14 settembre 2010, 14 la vicepresidente Reding qualificò la 10 Documento pubblicato su Le Canard sociale il 9 settembre Circolare IOC/K/ / J del 24 giugno 2010 del Ministero degli interni, intitolata Evacuation des Campements Illicits, pubblicata il 5 agosto hortefeux.pdf (consultato il 2 aprile 2015) Dichiarazioni di Viviane Reding sugli ultimi sviluppi della situazione dei Rom, Brussels, 14 settembre 2010, conferenza stampa, ( consultato il 2 aprile 2015). 21
26 Saggi situazione in Francia come una «vergogna» e come «profondamente preoccupante», e aggiunse: «... Persone vengono rimosse da uno Stato membro dell Unione europea solo perché appartengono a una certa minoranza etnica. Pensavo che, dopo la seconda guerra mondiale, l Europa non avrebbe dovuto assistere ancora una volta ad una situazione del genere. Ma chiarisco che la mia pazienza si sta esaurendo: quel che è troppo è troppo. Nessuno Stato membro può aspettarsi un trattamento speciale, soprattutto quando ci sono in gioco le leggi e i valori fondamentali dell Unione europea. Questo vale oggi per la Francia. Ciò vale anche per tutti gli altri Stati membri, grandi o piccoli, che si trovassero in una situazione simile. Potete contare su di me per questo» (corsivo aggiunto). La commissaria Reding confermò di essere profondamente convinta della necessità di avviare una procedura di infrazione contro la Francia, per lʹapplicazione discriminatoria della direttiva 2004/38/CE sulla libera circolazione e per il mancato recepimento delle garanzie procedurali e sostanziali in caso di espulsioni di cittadini comunitari 15 e chiese alle autorità francesi una spiegazione immediata. Il discorso della Reding ebbe un forte impatto sul vertice del Consiglio europeo del 16 settembre 2010, in origine destinato a concentrarsi sulle relazioni esterne dellʹunione con partner strategici, che si incentrò invece sulla controversia Rom. È stato riferito che Sarkozy accusò la 15 V. anche le dichiarazioni alla Bbc ( europe , consultato il 2 aprile 2015). 22
27 Saggi Commissione di aver insultato la Francia 16, considerando le parole di Reding come irrispettose e imbarazzanti, e alludendo agli effetti negativi che i suoi commenti avevano innescato a livello internazionale e nazionale 17. Ancor più importante, nel corso di questi dibattiti a porte chiuse, Sarkozy indicò che la Francia intendeva continuare con gli sgomberi dei campi rom e i rimpatri in Romania e Bulgaria 18. La Commissione decise, il 29 settembre 2010, d inviare una lettera ufficiale alla Francia, chiedendo la piena attuazione della direttiva 2004/38/CE e affermando che, se il programma di misure di recepimento non fosse stato fornito entro il 15 ottobre 2010, la Commissione avrebbe aperto una procedura d infrazione contro la Francia. 19 È stato riferito che, appena prima della mezzanotte del 15 ottobre 2010, la Francia comunicò alla Commissione lʹintenzione di allineare la sua legislazione nazionale al diritto comunitario in materia di libera circolazione delle persone. «Credo che questo sia un passo positivo: la Francia ha risposto 16 V. le notizie contenute in eu/summit sees sarkozybarroso clas news e eu/eus reding losespatience france news l onu juge la politique francaise avec les roms preoccupante settembre 2010 Press Release, European Commission assesses recent developments in France, discusses overall situation of the Roma and EU law on free movement of EU citizens. Nel contempo, il 7 ottobre 2010 un altra questione ha attirato l attenzione dei media, la pubblicazione di un database della gendarmeria francese sui Rom: si vedano i contenuti di gouvernementembarrasse apres la revelation d un fichier illegal sur les roms_ _ html e fichier des roms du ministere de linterieur/. 23
28 Saggi al nostro ultimatum», commentò la Reding allʹagenzia di stampa francese Afp. Nel comunicato ufficiale emesso in data 19 ottobre , la Commissione concluse che «la Francia ha fatto quello che la Commissione aveva chiesto» e, pertanto, veniva presa la decisione di non avviare la procedura d infrazione. Il comunicato stampa, tuttavia, dichiarava: «La Commissione europea vigilerà sulla piena attuazione degli impegni assunti dalla Francia, nellʹinteresse del diritto dellʹunione europea e dei cittadini europei». Reding annunciò anche l intenzione della Commissione di concentrarsi sull «integrazione economica e sociale dei Rom», esaminando come fondi Ue avrebbero potuto contribuire a rafforzare ulteriormente le misure nazionali per l integrazione dei Rom, all interno di un Quadro Ue. La Commissaria spiegò inoltre che, mentre la lettera francese rispondeva alla richiesta di garanzie sostanziali e procedurali relative alla libera circolazione, restava in sospeso il tema della discriminazione, sul quale la Commissione avrebbe chiesto ulteriori informazioni alla Francia 21. Sarkozy, da parte sua, dichiarò di essere «molto contento» 22 e che «la ragione aveva trionfato» Statement by Viviane Reding, Vice President of the European Commission, EU Commissioner for Justice, Fundamental Rights and Citizenship, on the recent developments concerning the respect for EU law as regards the situation of Roma in France, MEMO/10/502, Brussels, 19 ottobre Ibidem. 22 V. procedure infraction france commissioneuropeenne machine arriere garanties suffisantes roms expulsions; sullo stesso tema, v. expulsions aimed romanian news V. procedure infraction france commissioneuropeenne machine arriere garanties suffisantes roms expulsions 24
29 Saggi Il 3 novembre 2010, Eric Besson riferì allʹassemblea nazionale francese che nel 2009 il rimpatrio volontario di rumeni e bulgari in situazione irregolare era costato 8,2 milioni ( 7,5 milioni in aiuti per il ritorno umanitario e 0,7 milioni di euro per lʹassistenza in re integrazione) interessando un totale di 11mila beneficiari 24. È interessante notare che Besson sottolineò come nel corso del 2010 non ci fosse stata una vera e propria rottura con la politica già attuata, ma piuttosto un accelerazione della cacciata dei nomadi rumeni in situazione irregolare, nei mesi di agosto e settembre. Besson inoltre chiarì che la Francia aveva accettato la richiesta della Commissione, ma che, a suo parere, il problema principale era piuttosto il mancato recepimento nel diritto nazionale francese di una serie di elementi formali previsti dalla direttiva del 2004, cui la Francia aveva replicato con una risposta legale ben sostanziata. Egli dichiarò che non avrebbero avuto la necessità di tali adattamenti perché, nei princìpi generali del diritto francese, le garanzie richieste già esistevano, come ad esempio il trattamento individuale dei casi. Ma per dimostrare che il Governo francese era «disposto a stabilire buoni rapporti con la Commissione», disse di aver accettato di «fare un gesto» e recepire formalmente tali princìpi nella legislazione francese. Cosa è accaduto dopo la fine del 2010 per quanto riguarda gli sgomberi e le pratiche di espulsione dalla Francia (Paragrafo 2)? Quali sono 24 Eric Besson, Assemblea nazionale francese, XIII legislatura, sessione ordinaria , resoconto integrale, sessione di mercoledì 3 novembre 2010 ( nationale.fr/13/cri/ / asp#INTER_13). 25
30 Saggi state le risposte da parte della Commissione e degli Stati membri interessati (Paragrafo 3)? 2.Francia: sgomberi ed espulsioni dei Rom dal 2010 al 2014 I dati statistici ufficiali sugli sgomberi e le espulsioni di cittadini rumeni e bulgari resi pubblici dalle autorità francesi sono scarsi e non permettono di avere un quadro preciso della situazione. Ciò nonostante, a partire dal 2010, le organizzazioni della società civile hanno seguito e monitorato attivamente gli effetti delle politiche e delle pratiche attuate in Francia a danno dei Rom. Secondo diverse Ong, gli sgomberi illegali e le politiche di espulsione dei cittadini comunitari rom, iniziati durante il governo Sarkozy, non solo sono continuati, ma si sono addirittura intensificati sotto il governo Holland Espulsioni e detenzione amministrativa Nel 2011, più di romeni e bulgari hanno ricevuto un ordine di espulsione. Nel corso dei primi tre mesi del 2012, quasi ordini di espulsione, «Obligations de Quitter le Territoire Français» (Oqtf), sono 25 Per esempio, lʹeuropean Roma Rights Centre (Errc) ha evidenziato che «le espulsioni e le evizioni forzate di cittadini europei rom sono continuate ed addirittura moltiplicate con un impatto sproporzionato su donne e bambini» (European Roma Rights Centre 2014, 5) 26
31 Saggi stati emessi per i cittadini rumeni e 340 per i cittadini bulgari 26. Molti dei destinatari degli Oqtf (che sono validi per un anno) in pratica non vengono espulsi. Secondo i dati statistici forniti agli autori di questo report dalla Rappresentanza permanente della Romania presso lʹue a Bruxelles, dal 2010 il numero totale di espulsioni forzate di cittadini rumeni da parte della Francia e registrate dalla Polizia di frontiera rumena è aumentato sistematicamente come segue: persone rimpatriate nel 2010, nel 2011, le persone rimpatriate forzatamente nel 2012 e 715 persone costrette a tornare in Romania da gennaio a aprile Inoltre, mentre sulla base di questi dati non è possibile dimostrare che questi cittadini rumeni erano di etnia rom, interviste condotte per questo report confermano che la stragrande maggioranza di queste persone erano effettivamente di etnia rom 27. Alle espulsioni forzate bisogna aggiungere le pratiche di rimpatrio, etichettate dalla legge sull immigrazione francese come politiche di rimpatrio volontario o umanitario, che consistevano nella concessione di 300 ad ogni cittadino rumeno o bulgaro disposto a tornare nel proprio Paese d origine. Questa politica è stata criticata per non essere realmente volontaria e perché principalmente rivolta alle persone di etnia rom provenienti da Romania e Bulgaria (Latraverse 2012; European Roma Rights Centre 2012 a, 6). I dati forniti dalla Polizia di frontiera rumena dimostrano anche un crescente numero di rimpatri volontari di cittadini rumeni, effettuati dalle autorità francesi dal Nel 26 Vedi: 27 Questo è stato confermato anche in un articolo dell International Herald Tribune, French promise of change for Roma meets reality, del 4 giugno
32 Saggi 2010 erano le persone volontariamente rimpatriate in Romania, salite nel 2011 a e nel 2012 il numero è cresciuto a Una questione legata alle eventuali espulsioni di cittadini comunitari che merita attenzione è quella della detenzione amministrativa. In una petizione congiunta presentata al Parlamento europeo il 25 febbraio 2015, diverse Ong hanno denunciato l uso sproporzionato o l interpretazione troppo ampia, da parte delle autorità francesi, degli Oqtf sulla base di presunte «minacce alla sicurezza nazionale e all ordine pubblico» e la detenzione amministrativa di cittadini comunitari rom a fini di espulsione 29. Mentre la direttiva 2004/38/CE non prevede la possibilità di detenzione, neppure nei casi in cui ai cittadini dell Unione venga negato il diritto di risiedere nello Stato membro interessato, in pratica i prefetti sembrano applicare la legislazione sull immigrazione, in particolare l articolo della legge n. 551 sull entrata e il soggiorno degli stranieri e il diritto d asilo (Ceseda), 30 che in alcuni casi permette la detenzione amministrativa. La detenzione amministrativa di cittadini rumeni e bulgari (presumibilmente) di etnia rom è stata anche confermata dal rapporto del 2013 sui «centri e locali di detenzione amministrativa» presentato da varie 28 Nonostante le richieste dagli autori alla Rappresentanza Permanente della Francia presso l UE, per poter verificare tali dati statistici, a oggi non è pervenuta alcuna risposta. 29 Petizione visibile su base legislativa è la «Loi n du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme (1)» (il testo normativo si può leggere all indirizzo rielien=id). 30 L articolo R , Code de lʹentrée et du séjour des étrangers et du droit dʹasile (Ceseda). 28
33 Saggi Ong 31. Secondo il rapporto, durante il 2013, un totale di cittadini dell UE sono stati detenuti a causa del loro status di irregolari o dopo i primi 3 mesi di soggiorno in Francia. Dal rapporto si evidenzia che la stragrande maggioranza di costoro sono di cittadinanza rumena (1.849) e bulgara (148). Il rapporto ha segnalato, inoltre, che la maggior parte dei rumeni detenuti è stata espulsa entro 5 giorni. 32 La politica francese sulla detenzione amministrativa e sulle espulsioni di cittadini comunitari non può essere compresa, se letta separatamente dalla politica in materia di «sgombero dei campi illegali» e conseguenti evizioni (distruzioni violente di beni e proprietà) a danno della comunità rom Evizioni forzate Secondo l European Roma Rights Centre (Errc), sotto il governo Holland gli insediamenti rom continuano ad essere smantellati e le espulsioni hanno luogo «nello stesso modo sommario ed illegale così come sotto il predecessore Nicolas Sarkozy» 33. Un rapporto dell Errc riporta che il numero delle persone oggetto di evizioni forzate in Francia, in maggioranza Rom di nazionalità rumena, è aumentato da nel Assfam, Forum Réfugiés, Ftda, Cimad*a, Ordre de Malte. Vedi rapporto: (consultato il 2 aprile2015). 32 Solo in pochi infatti hanno presentato ricorso contro la decisione di espulsione, essendo interessati ad essere rilasciati il più presto possibile. Vedi pag. 23 del rapporto
34 Saggi a nel 2013, segnando un incremento del 700% 34. Secondo i dati di un censimento pubblicato nel 2015 il numero totale delle evizioni del 2014 è di Dato che segna un decremento rispetto all anno precedente, ma anche la perseveranza del Governo nell opera di smantellamento forzato dei campi rom. In un comunicato stampa congiunto l Association for the Defence of Human Rights (Aedh) e la French League for Human Rights (Ldh) hanno condannato questa situazione 36 e sottolineato non solo una completa assenza di cambiamento nella politica francese, ma addirittura il suo rafforzamento 37. Anche Amnesty International (Ai) ha denunciato il proseguimento della politica francese sugli sgomberi dei campi rom. Nel report presentato all European Commission Against Racism and Intollerance (Ecri) nel 2014, Ai ha denunciato che le comunità rom che vivono in Francia continuano a essere oggetto di sgomberi forzati (in assenza di soluzioni abitative alternative) e in molti casi vittime di persecuzione e 34 Precisano gli autori del rapporto che la cifra risulta così alta perché molti dei Rom che non hanno abbandonato la Francia sono stati sgomberati più volte durante l anno, quindi sono stati contati più volte. V. Forced Evictions of Roma double in France, as Authorities Pursue Failed, Expensive Policy, 14 January 2014 ( of roma double in france as authorities pursue failed expensive policy/4242); v. pure European Roma Rights Centre (2014, 22). 35 V. il file %20final%20fr%20.pdf ; vedi anche: a expulse un camp de rom tous les 3 jours en 2014_ _3224.html. 36 V. of forced evictions from,1908.html 37 V. de roms evacuesde leurs campements en 2012_ _3224.html. 30
35 Saggi violenza da parte di soggetti statali e non (Amnesty International 2014 a e 2014 b). Non è cambiata quindi la situazione rispetto a quella presentata in un rapporto del 2012, Cacciati via: sgomberi forzati dei Rom nella Île de France (Amnesty International 2012), in cui Ai aveva documentato come gli sgomberi forzati degli insediamenti informali avessero esacerbato le condizioni di estrema povertà delle famiglie rom, sgomberate senza possibilità di sistemazioni alternative 38. Benché gli effetti dannosi sul diritto di risiedere in un secondo Stato membro, previsto dalle disposizioni sulla cittadinanza dellʹue, siano stati ben documentati (Human Rights Watch 2011), l allora ministro francese dell Interno Manuel Valls, oggi Primo ministro 39, aveva ribadito la necessità di continuare con la politica di sgomberi ed espulsioni 40. L unica differenza riguardava la presa di coscienza che il citato aiuto al ritorno volontario era stato in gran parte inefficace. In un intervista a Le Parisien, Valls aveva dichiarato: 41 «Era un sistema con effetti perversi. Queste persone facendo diverse andate e ritorni traggono profitto da questa somma! Abbiamo mantenuto l aiuto limitandolo a 50 per gli adulti e 25 per i minori, per favorire il loro 38 V. anche Fouteau (2013). 39 Vallas è stato ministro degli Interni nel Governo presieduto da Jean Marc Ayrault dal 16 maggio 2012 al 31 marzo 2014, quando il presidente della Repubblica, François Hollande, gli conferisce il mandato di primo ministro della Francia. 40 V. actu/2012/09/11/ FILWWW00345 roms la france prend sa part valls.php 41 V. les demantelements de camps roms sepoursuivront php. 31
36 Saggi ritorno. Al tempo stesso, abbiamo finanziato 80 progetti in Romania al fine di migliorarne le condizioni di vita. Ma la Romania deve utilizzare prima i fondi strutturali europei indirizzati a questa popolazione» 42. Valls inoltre aveva reagito con un comunicato stampa al Rapporto di Ai di cui sopra, sottolineando il disaccordo del Governo con la descrizione delle condizioni in cui avvengono gli sgomberi da «campi illegali» Le reazioni degli organismi internazionali per i diritti umani Le preoccupazioni sollevate da organizzazioni della società civile sono state tuttavia riprese da organismi internazionali per i diritti umani, come il Comitato europeo dei diritti sociali (Ceds) del Consiglio d Europa, che vigila sul rispetto della Carta sociale europea (Cse) da parte degli Stati membri 44. La questione era rappresentata dalla misura in cui le pratiche francesi erano in conformità con la Cse. Il Comitato basa i suoi giudizi sulle informazioni fornite da alcune delle suddette 42 Critica alla dichiarazioni di Valla da parte della società civile: valls les roms ne souhaitent pass integrer en france V. il testo del comunicato: d Amnesty International il Comitato è l organo incaricato di stabilire se ci sono state violazioni della Carta. Anche se i suoi pareri non sono legalmente vincolati per gli Stati membri, essi rappresentano l interpretazione ufficiale degli obblighi del Trattato che sono vincolanti. 32
37 Saggi Ong 45. Queste hanno dimostrato come le decisioni francesi riguardo lo smantellamento e i rimpatri non sono fondate su un esame individuale della situazione personale dei soggetti colpiti, non rispettano il principio di proporzionalità e sono discriminatorie in quanto mirate alla comunità rom 46. Il Comitato ha dichiarato l incompatibilità di queste politiche francesi con la Cse, in particolare per quanto riguarda il mancato rispetto della dignità umana dei Rom di cittadinanza rumena e bulgara. Il Comitato dei ministri del Consiglio d Europa ha fatto seguito alle decisioni del Ceds indirizzando raccomandazioni specifiche per lo Stato che è risultato non essere in conformità con la Cse (Khaliq and Churchill 2008; Nolan 2012). Nella risoluzione CM/ResChS(2013)1 European Roma and Travellers Forum (Ertf) contro la Francia, Reclamo No. 64/2011 del 5 febbraio 2013, il Comitato dei ministri ha concluso: Le operazioni effettuate nel corso del periodo oggetto della presente denuncia avevano le stesse caratteristiche di quelle che si sono svolte nel periodo precedenteʺ in Francia. La violazione del principio di proporzionalità era basata sul fatto che, affinché un provvedimento di allontanamento sia necessario, il peso della copertura delle persone interessate dal sistema sociale «dovrebbe essere eccessivo, o addirittura irragionevole [ ]» e questo non è stato rite 45 Si è fatto riferimento al Collectif National Droits de l Homme Romeurope, Rapport , Les Roms, boucs émissaires d une politique sécuritaire qui cible les migrants et les pauvres, February 2012, pp Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE) v. France (Complaint No. 63/2010, decision on the merits of 28 June 2011, 35 55) and European Roma and Travellers Forum (ERTF) v. France (Complaint No. 64/2011, decision on the merits of 24 January 2012, European Roma Rights Centre (ERRC) v. Bulgaria, Complaint No. 31/2005, decision on the merits of 18 October 2006,
La vicenda dei Rom comunitari in Francia e il mutamento delle priorità politiche dell Ue. Dal diritto alla libera circolazione all onere dell integrazione * di Sergio Carrera e Massimo Merlino ** * Il