Source: http://personaedanno.it/articolo/consiglio-di-stato-sent-13783-del-24-4-2020-subappalto-contratti-similari-e-lavoro-autonomo
Timestamp: 2020-08-12 11:32:27+00:00
Document Index: 73464620

Matched Legal Cases: ['art. 105', 'art. 1', 'art. 170', 'art. 105', 'art. 105', 'sentenza ', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 84', 'art. 64', 'art. 12', 'art. 105', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 105']

Pubblica amministrazione - Appalti - Gabriele Gentilini - 25/04/2020
Si premette che il comma 2 dell’art. 105 del d lgs 50/2016 definisce il subappalto nei contratti pubblici con il quale l'appaltatore affida a terzi l'esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto. Costituisce, comunque, subappalto qualsiasi contratto avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l'impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell'importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 euro e qualora l'incidenza del costo della manodopera e del personale sia superiore al 50 per cento dell'importo del contratto da affidare. Fatto salvo quanto previsto dal comma 5, l'eventuale subappalto non può superare la quota del 30 per cento [la quota del 40 per cento] dell'importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture. L'affidatario comunica alla stazione appaltante, prima dell'inizio della prestazione, per tutti i sub-contratti che non sono subappalti, stipulati per l'esecuzione dell'appalto, il nome del sub-contraente, l'importo del sub-contratto, l'oggetto del lavoro, servizio o fornitura affidati. Sono, altresì, comunicate alla stazione appaltante eventuali modifiche a tali informazioni avvenute nel corso del sub-contratto. E’ altresì fatto obbligo di acquisire nuova autorizzazione integrativa qualora l'oggetto del subappalto subisca variazioni e l'importo dello stesso sia incrementato nonché siano variati i requisiti di cui al comma 7.
Ai sensi dell'art. 1, comma 18, primo periodo, della legge n. 55 del 2019, fino al 31 dicembre 2020, fatto salvo il comma 5, in deroga al presente comma il subappalto è indicato dalle stazioni appaltanti nel bando di gara e non può superare la quota del 40 per cento dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture.
Il limite così imposto in via generale deve essere disapplicato in seguito a Corte di Giustizia della U.E., quinta sezione, 26 settembre 2019, causa C-63/18).
Il comma 5 dell’art. 170 del D.P.R. n. 207/2010 s.m.i., ora abrogato, chiariva che per attività “ovunque espletate” si intendono, comunque, solo quelle poste in essere all’interno del cantiere cui si riferisce l’appalto, escludendo quindi quelle poste in essere altrove (ad es. nello stabilimento di produzione di un elemento prefabbricato).
Ricordiamo che nelle previgenti interpretazioni (ad esempio quella dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, determinazione del 16 ottobre 2002 n. 27) ciò che è ascritto nel sopra citato comma 2 dell’art. 105 è riconducibile alla categoria dei contratti similari quali sub-contratti relativi a prestazioni che prevedono l’impiego di manodopera, come nel caso della fornitura con posa in opera e dei noli a caldo, in relazione ai quali la norma ha stabilito delle soglie di valenza economica e con riguardo all’incidenza della mano d’opera (importo del sub-contratto superiore al 2% del valore complessivo del contratto d’appalto o di importo superiore a 100.000,00 euro e costo della manodopera relativa alle attività espletate in cantiere superiore al 50% dell’importo del subcontratto), oltre le quali questi subcontratti sono equiparabili al subappalto.
Il comma 3 del sopra citato art. 105 del d lgs 50/2016 ha stabilito che le seguenti categorie di forniture o servizi, per le loro specificità, non si configurano come attività affidate in subappalto: a) l’affidamento di attività specifiche a lavoratori autonomi, per le quali occorre effettuare comunicazione alla stazione appaltante; …”.
Ci ricorda la sentenza di cui al titolo che
“Deve quindi essere qualificato come subappalto, ai fini delle norme sui contratti pubblici, “qualunque tipo di contratto che intercorra tra l’appaltatore e un terzo in virtù del quale talune delle prestazioni appaltate non siano eseguite dall’appaltatore con la propria organizzazione, bensì mediante la manodopera prestata da soggetti giuridici distinti, in relazione ai quali si pone l’esigenza che siano qualificati e in regola con i requisiti di ordine generale; non sussiste sub-appalto soltanto laddove le prestazioni siano eseguite dall’appaltatore in proprio, tramite la propria organizzazione imprenditoriale” (Cons. Stato, sez. V, 3 aprile 2018, n. 2073).
Alla luce di tali principi la valutazione operata dall’Amministrazione in ordine alla connotazione quantitativa e qualitativa del ricorso al lavoro autonomo nell’offerta del raggruppamento ricorrente risulta immune da vizi, essendo stato correttamente posto in evidenza che i lavoratori autonomi non erano, nella specie, incaricati di specifiche attività, come richiesto dal codice, ma piuttosto della diretta esecuzione, in via generale, di attività costituenti l’oggetto principale dell’appalto, per l’intero periodo di durata del contratto; (…).
Può essere precisato che sia con il contratto di lavoro autonomo sia con quello d’appalto (nelle loro accezioni civilistiche) il debitore si obbliga a realizzare un’opera verso un corrispettivo, senza vincoli di subordinazione (altrimenti avremmo il contratto di lavoro subordinato) nei confronti del committente. Sia l’autonomo che l’appaltatore si assumono un’obbligazione di risultato finale. Tuttavia mentre il lavoratore autonomo realizza l’opera con l’impiego di lavoro prevalentemente proprio l’appaltatore organizza il lavoro altrui.
Nel caso poi di un lavoratore autonomo che accede ad un appalto assumendo una parte della realizzazione dell’intera opera, sarà soggetto in ogni caso all’autorizzazione come per il subappalto a meno che quella parziale operatività riguardi attività specifiche e non preponderanti in tal caso si esula dalla predetta autorizzazione essendo sufficiente una comunicazione da parte dell’appaltatore principale al committente.
Pertanto non può sostenersi di configurare un subappalto nel caso in cui il lavoratore autonomo sia chiamato a svolgere attività specifiche facenti parte di una più ampia categoria di attività accessorie all’oggetto dell’appalto, come ad esempio una consulenza professionale o comunque una prestazione d’opera professionale mediante la propria personale prestazione.
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xxxxxxxxxxxxx, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato xxxxxxxxxxxxx;
xxxxxxxxxxxxx, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
della nota della Camera dei Deputati prot. 2019/0020811/GEN/AMM dell’11 ottobre 2019, ricevuta in pari data, con cui è stata comunicata l’esclusione del xxxxxxxxxxxxx dalla procedura ristretta per l’affidamento del monitoraggio di contratti ICT della Camera dei Deputati;
dei verbali e/o dei documenti, sconosciuti nella natura e negli estremi, con cui la xxxxxxxxxxxxx, in sede di verifica dell’anomalia, ha ritenuto il Gruppo di lavoro proposto dal xxxxxxxxxxxxx non compatibile con l’Allegato Tecnico del capitolato d’oneri e con la disciplina di cui all’art. 105 del d.lgs. n. 50 del 2016;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da xxxxxxxxxxxxx il 17.12.2019:
del verbale della seduta del 19 marzo 2019, riservata alla verifica dell’anomalia, nella parte in cui la xxxxxxxxxxxxx ha ritenuto l’impiego di lavoratori autonomi, da parte del xxxxxxxxxxxxx, non compatibile con l’Allegato Tecnico del capitolato d’oneri e con la disciplina di cui all’art. 105 del D.lgs. n. 50 del 2016;
del verbale della seduta del 1° ottobre 2019, in cui è stata deliberata l’esclusione del xxxxxxxxxxxxx dalla gara de qua;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della xxxxxxxxxxxxx;
Con il ricorso in epigrafe xxxxxxxxxxxxx, rispettivamente mandataria e mandante dell’omonimo raggruppamento di imprese, hanno impugnato la nota con cui la xxxxxxxxxxxxx, in data 11 ottobre 2019, ha loro comunicato l’esclusione dalla procedura ristretta per l’affidamento del monitoraggio di contratti ICT della xxxxxxxxxxxxx, avendo ritenuto, all’esito della verifica di anomalia, il Gruppo di lavoro proposto dal xxxxxxxxxxxxx non compatibile con l’Allegato Tecnico del capitolato d’oneri e con la disciplina di cui all’art. 105 del d.lgs. n. 50 del 2016.
Le ricorrenti hanno esposto che la procedura in questione era stata indetta dalla xxxxxxxxxxxxx per l’affidamento quadriennale dei servizi di monitoraggio ICT, per un valore complessivo di € 560.000,00, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa; il capitolato specificava che le prestazioni dall’alto contenuto professionale dovevano essere assicurate da “addetti … in possesso dei titoli professionali di Direttore Tecnico di Monitoraggio, Consulente Senior e Consulente”, tanto che dovevano essere allegati all’offerta tecnica i relativi curricula; quanto al coordinamento del monitoraggio, un allegato al capitolato specificava che la relativa attività doveva essere garantita dal “Direttore tecnico di monitoraggio (DTM)”, il cui profilo professionale minimo era indicato dal capitolato; detto Direttore tecnico sarebbe stato responsabile “dell’ottimale e costante dimensionamento, in quantità e qualità, dei team assegnati ai diversi servizi in conformità a quanto previsto dal contratto di appalto e rispetto alle esigenze dell’amministrazione”.
Il xxxxxxxxxxxxx ricorrente, nel proprio progetto, aveva individuato il “gruppo di lavoro” che avrebbe utilizzato in caso di aggiudicazione, riportando analiticamente esperienze, certificazioni e conoscenze di ciascun operatore, allegando anche i relativi curricula.
All’esito della valutazione delle offerte tecniche il xxxxxxxxxxxxx ricorrente aveva ottenuto il più alto punteggio di 63,90 (poi riparametrati a 70 punti), di cui 27 punti su 30 in relazione al criterio relativo alla composizione ed organizzazione del gruppo di lavoro; avendo poi offerto il prezzo più basso, il raggruppamento ricorrente aveva ottenuto a tale titolo 30 punti, con la prima posizione in graduatoria, seguito da xxxxxxxxxxxxx con 96,6566 punti e da xxxxxxxxxxxxx con 87,8596 punti.
L’offerta tecnica del xxxxxxxxxxxxx ricorrente era stata poi assoggettata a verifica di congruità per il superamento della soglia di anomalia.
Nell’ambito del contratto di appalto era infatti rimessa alla libera determinazione del concorrente l’organizzazione di maestranze e collaboratori necessari per l’esecuzione; né alcuna norma, generale o speciale, vietava al xxxxxxxxxxxxx ricorrente di ingaggiare il professionista preposto quale Direttore tecnico con un contratto di lavoro libero-professionale, anche perché tale tipologia di rapporto non influiva in alcun modo sulle attività che il Direttore tecnico avrebbe dovuto assicurare.
Infine, nella specie avrebbe dovuto essere applicato il recente orientamento della Corte di Giustizia, che aveva ritenuto incompatibile con l’ordinamento euro-unitario il limite alla quota subappaltabile previsto dall’art. 105 d.lgs. 50/2016, con la conseguenza che l’eventuale superamento del limite quantitativo previsto dal codice per il subappalto da parte del xxxxxxxxxxxxx ricorrente non costituiva una causa di esclusione.
Con motivi aggiunti depositati il 17 dicembre 2019 le ricorrenti hanno impugnato altresì, all’esito dell’accesso parziale agli atti di gara, gli atti presupposti rispetto al provvedimento di esclusione, ovvero i verbali della seduta del 19 marzo 2019, riservata alla verifica dell’anomalia, nella parte in cui la xxxxxxxxxxxxx ha ritenuto l’impiego di lavoratori autonomi non compatibile con l’Allegato Tecnico del capitolato d’oneri e con la disciplina di cui all’art. 105 del d.lgs. n. 50 del 2016, della seduta del 1° ottobre 2019, in cui è stata deliberata l’esclusione del xxxxxxxxxxxxx dalla gara, e della seduta del 18 febbraio 2019.
Nelle more del giudizio è stato consentito l’accesso alla documentazione richiesta dal xxxxxxxxxxxxx ricorrente, che ha conseguentemente rinunciato al terzo motivo del ricorso.
Fissata per la discussione del merito l’udienza pubblica dell’8 aprile 2020, in tale data il ricorso è stato trattenuto in decisione avendo le parti congiuntamente richiesto xxxxxxxxxxxxx l’assunzione in decisione sulla base degli scritti difensivi ai sensi dell’art. 84 del d.l. 18/2020.
Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dalla, con riferimento agli artt. 1 e 2 del Regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli atti di amministrazione della xxxxxxxxxxxxx non concernenti i dipendenti.
Tali disposizioni attribuiscono al xxxxxxxxxxxxx il compito di decidere in primo grado sui “ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da soggetti estranei alla xxxxxxxxxxxxx, avverso gli atti di amministrazione della xxxxxxxxxxxxx medesima, ad eccezione di quelli di cui alla lettera d) del medesimo comma 3, concernenti lo stato giuridico, il trattamento economico e di quiescenza e la disciplina dei dipendenti della xxxxxxxxxxxxx, ivi compresi i doveri relativi al segreto di ufficio, per i quali si applica il Regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti della xxxxxxxxxxxxx”.
Il Regolamento in esame è stato a suo tempo adottato xxxxxxxxxxxxx in attuazione del Regolamento generale adottato in attuazione dell’art. 64 della Costituzione, il quale all’art. 12, comma 3, lettera f) attribuisce all’Ufficio di Presidenza il compito di adottare i regolamenti e le altre norme concernenti “i ricorsi e i ricorsi nelle materie di cui alla lettera d), nonché i ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da soggetti estranei alla xxxxxxxxxxxxx, avverso gli altri atti di amministrazione della xxxxxxxxxxxxx medesima”.
La xxxxxxxxxxxxx, nella nota impugnata, ha, di contro, ritenuto che l’utilizzo di 5 lavoratori autonomi su 10 componenti complessivi del gruppo di lavoro contrastasse con i limiti previsti dalla disposizione sopra riportata, sia in quanto il ricorso a lavoratori autonomi doveva ritenersi non compatibile con la funzione di coordinamento organizzativo generale prevista per il Direttore tecnico di monitoraggio nel paragrafo 5.1.1 dell’Allegato tecnico al capitolato d’oneri, sia poiché l’art. 105 citato, al fine di escludere la riconducibilità del lavoro autonomo al subappalto, richiede lo svolgimento da parte del lavoratore autonomo di “specifiche attività”, evidentemente non coincidenti con la diretta esecuzione delle attività oggetto dell’appalto, ma con lo svolgimento di attività accessorie o strumentali all’esecuzione delle prestazioni contrattuali, nella specie non individuate.
Né, al riguardo, rileva il richiamo operato dal xxxxxxxxxxxxx ricorrente alla sentenza della Corte di Giustizia UE del 26 settembre 2019, causa C-63/19, che ha affermato che “la direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, come modificata dal regolamento delegato (UE) 2015/2170 della Commissione, del 24 novembre 2015, deve essere interpretata nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che limita al 30% la parte dell’appalto che l’offerente è autorizzato a subappaltare a terzi”.
Nella sentenza citata e in altra di poco successiva la Corte ha infatti evidenziato, richiamando precedenti decisioni, che “il contrasto al fenomeno dell’infiltrazione della criminalità organizzata nel settore degli appalti pubblici costituisce un obiettivo legittimo, che può giustificare una restrizione alle norme fondamentali e ai principi generali del Trattato FUE che si applicano nell’ambito delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici (v., in tal senso, sentenza del 22 ottobre 2015, Impresa Edilux e SICEF, C425/14, EU:C:2015:721, punti 27 e 28). Tuttavia, anche supponendo che una restrizione quantitativa al ricorso al subappalto possa essere considerata idonea a contrastare siffatto fenomeno, una restrizione come quella oggetto del procedimento principale eccede quanto necessario al raggiungimento di tale obiettivo” (Corte di Giustizia Europea, 27.11.2019, C-402/18).
Nel caso concreto il xxxxxxxxxxxxx ricorrente ha demandato a contratti di lavoro autonomo una quota delle attività contrattuali molto superiore non solo al limite del 30% di cui al previgente testo dell’art. 105 del d.lgs. n. 50/2016, ma anche all’attuale soglia del 40%, risultando complessivamente affidata a lavoratori autonomi, durante tutto il periodo quadriennale di vigenza dell’appalto, una rilevante parte delle attività contrattuali, ovvero il 60% del totale delle ore annue previste per l’erogazione delle attività di “Coordinamento di monitoraggio”, l’80% delle ore previste per le attività da svolgere in fase di avvio del monitoraggio, il 100% delle ore previste per le attività da svolgere in fase di chiusura dei contratti monitorati e il 38% delle ore previste per l’erogazione delle attività di consulenza e supporto.
Condanna le ricorrenti alla rifusione in favore della xxxxxxxxxxxxx delle spese di lite, che si liquidano in complessivi euro 2.500,00 oltre accessori di legge.