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Timestamp: 2018-04-25 20:35:10+00:00
Document Index: 118692759

Matched Legal Cases: ['art. 23', 'art. 113', 'art. 35', 'art. 150', 'art. 113', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 23', 'art. 154']

LA FINANZIABILITÀ DEI PIANI DI INVESTIMENTO NEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO - PDF
LA FINANZIABILITÀ DEI PIANI DI INVESTIMENTO NEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO
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Nicolina Martelli
1 REGIONE LOMBARDIA LA FINANZIABILITÀ
2 Indice Executive Summary Introduzione Excursus normativo: dalla legge Galli alla legge Ronchi La legge Galli Il Testo Unico degli Enti Locali Il decreto ambientale L art. 23 bis La legge Ronchi Analisi del modello gestionale Tipologie di modelli gestionali Gli strumenti contrattuali di attuazione del modello gestionale Il profilo di rischio del finanziamento degli investimenti nel S.I.I La situazione italiana Il piano investimenti Le caratteristiche economiche-finanziarie degli investimenti nel S.I.I Identificazione dei soggetti coinvolti Gli strumenti finanziari a disposizione Identificazione dei rischi di un operazione finanziaria nel S.I.I Il processo di analisi di fattibilità economico-finanziaria Individuazione delle aree di analisi Definizione della struttura finanziaria Destinazione dei flussi di cassa operativi Individuazione del mix capitale-debito Analisi di sensitività La costruzione del Piano Economico-Finanziario Il processo di verifica dei fondamentali del progetto (la due diligence) La due diligence tecnica La due diligence legale Finlombarda S.p.A. 2
3 6.3 La due diligence assicurativa Asseverazione del piano economico-finanziario Gli schemi contrattuali Le facilities del finanziamento Le conditions precedent Il tasso di interesse applicabile Il rimborso Condizioni risolutive (events of default) Obblighi I financial covenants Il security package: le garanzie reali Bibliografia Finlombarda S.p.A. 3
4 Executive Summary Il presente documento è finalizzato a fornire una panoramica dei principali temi inerenti la finanziabilità del Servizio Idrico Integrato. Questo settore si caratterizza per il significativo programma di investimenti programmato nei Piani d Ambito che, allo stato attuale, appaiono difficilmente sostenibili con risorse proprie da parte dei gestori, sia essi pubblici o privati, o con i contributi pubblici la cui entità a disposizione del settore è significativamente diminuita nel corso degli ultimi anni. In questo contesto l approccio al mercato dei finanziamenti, nelle sue diverse forme, diventa quindi fondamentale. Dopo una breve introduzione sul tema della bancabilità di un investimento infrastrutturale o più in generale di un piano di investimenti, nel secondo capitolo viene fornito un breve exursus normativo che inquadra il framework normativo del settore. Il terzo capitolo fornisce, invece, una panoramica sui principali modelli gestionali applicabili al servizio Idrico Integrato, dettagliandone le principali caratteristiche, i punti di forza e di debolezza. Vengono, poi, analizzati i rapporti contrattuali tra i soggetti coinvolti nella gestione del servizio e presentate le principali caratteristiche che una Convenzione di affidamento del Servizio, strumento attraverso cui l ente responsabile dell ATO e il soggetto gestore determinano gli obblighi delle parti relativi alla prestazione del servizio e le principali variabili tecniche, economiche e finanziarie susseguenti, deve presentare per essere considerata bancabile. Il quarto capitolo accenna brevemente alla situazione italiana dal punto di vista della necessità di investimenti e illustra le particolarità del settore. Vengono esposte le diverse alternative di finanziamento di lungo termine e la loro adattabilità al settore, con particolare focus sullo strumento del project finance. Nel prosieguo del capitolo vengono accennati i principali rischi di un operazione di finanziamento nel settore idrico e i principi allocativi degli stessi. Nel capitolo successivo viene riportato il percorso relativo alla stesura di uno studio di fattibilità economico-finanziario, presupposto per l ottenimento di finanziamenti a medio lungo termine. Il capitolo fornisce una serie di elementi tecnico-valutativi per arrivare, partendo dallo sviluppo tariffario e dal profilo temporale degli investimenti, alla predisposizione del piano economico finanziario ed alla determinazione della struttura economica e finanziaria dell investimento da finanziare. Gli ultimi due capitoli ripercorrono il processo di verifica dei fondamentali economici e tecnici dello studio di fattibilità economico-finanziario, attraverso la descrizione dei principali processi di due diligence a cui viene sottoposta una proposta di finanziamento, e presentano i principali elementi del credit agreement, il documento finale del processo di valutazione dell investimento che contiene tutti gli aspetti che caratterizzano il finanziamento quale il tasso applicato, le scadenze, gli obblighi delle parti, i covenants e le garanzie Finlombarda S.p.A. 4
5 1. Introduzione Con il termine bancabilità si indica l accettabilità per il settore bancario della struttura complessiva di un progetto ai fini del suo finanziamento, esprimendo, pertanto, la possibilità per un progetto di essere finanziato secondo una certa struttura finanziaria ed in funzione di una determinata allocazione dei rischi. Tutti gli elementi e i requisiti necessari a definire la bancabilità del progetto derivano da attente analisi riguardanti gli aspetti gestionali, legali, commerciali del progetto, i rischi a questi connessi e la loro suddivisione tra i diversi attori. Nello specifico, il presente documento è volto a definire le criticità connesse alle operazioni di finanziamento attinenti il Servizio Idrico Integrato emerse dalla recente esperienza nell attività di supporto alla redazione dei piani economico-finanziari e di analisi dei Piani d Ambito di alcuni ATO lombardi, che ha evidenziato una significativa eterogeneità sia in termini di modelli gestionali applicati che nella redazione e nella presentazione dei dati economico-finanziari. Queste situazioni, abbinate alla fase di incertezza, anche normativa, del comparto, rendono attuale e critico il problema dell effettivo finanziamento dei Piani d Ambito approvati in una logica di mercato. L approccio ai mercati finanziari dovrebbe avvenire tenendo in considerazione alcuni obiettivi specifici, quali la determinazione delle risorse finanziarie necessarie a coprire il fabbisogno per l intero orizzonte temporale del piano di investimenti previsto nel Piano di Ambito; la definizione delle scadenze e delle necessità finanziarie di ogni singolo intervento per tutto l orizzonte di piano; la determinazione di uno sviluppo tariffario coerente con le necessità finanziarie; la minimizzazione del ricorso all intervento finanziario, in qualunque forma, degli azionisti. La finanziabilità dei Piani d Ambito va dunque determinata sia sotto l aspetto della sostenibilità finanziaria del Piano d Ambito lungo l intero orizzonte temporale, programmando lo sviluppo tariffario, sia tenendo presente l aspetto della finanziabilità e della sostenibilità del singolo intervento per il quale verrà di volta in volta utilizzato uno degli strumenti finanziari messo a disposizione dal mercato Finlombarda S.p.A. 5
6 2. Excursus normativo: dalla legge Galli alla legge Ronchi 2.1 La legge Galli Con la legge del 5 gennaio 1994, n. 36, meglio conosciuta come legge Galli, fu avviata la grande riforma dei servizi idrici che ha aperto la strada all industrializzazione del sistema. Fu stabilita una netta separazione di ruoli tra l attività di indirizzo e controllo (di competenza dell Autorità pubblica) e quella più propriamente gestionale (possibilmente attuata anche dal privato imprenditore in possesso del know-how necessario per affrontare e risolvere un tema così complesso come quello dell acqua). La stessa legge Galli propose anche l introduzione di una visione unitaria del problema idrico, e cioè l attuazione del Servizio Idrico Integrato (S.I.I. ). La necessità di avere una visione unitaria del problema idrico nasce dalla considerazione che l acqua è un bene prezioso, fondamentale presupposto per la vita e la civiltà dell uomo, disponibile in quantità limitate e come tale degno di tutela e salvaguardia. Per tale ragione l erogazione dell acqua per il consumo umano, così come ha stabilito la Legge Galli, deve tenere conto: della necessità di avere una visione unitaria delle risorse idriche disponibili (perché l acqua non tiene conto dei confini dei singoli comuni ma è un bene trasversale tra gli abitanti di più comuni); di far sì che le tubazioni che portano acqua ai singoli cittadini non presentino perdite lungo la strada (con gli inevitabili costi aggiuntivi per gli sprechi conseguenti); di raccogliere e depurare l acqua utilizzata nei luoghi autorizzati ed in condizioni tali da non costituire pregiudizio per la salute dei cittadini; di riutilizzare l acqua smaltita nel migliore dei modi mediante il riciclo nell industria e nell agricoltura (molto spesso ancora oggi l acqua smaltita finisce nei fiumi o nei mare con conseguente aumento dell inquinamento). Gli obiettivi generali della legge possono essere così sintetizzati: il miglioramento del servizio idropotabile offerto agli utenti; la maggiore efficienza economica; il rispetto sistematico dell integrità ambientale; il superamento della frammentazione delle gestioni esistenti. Una delle principali innovazioni introdotte dalla legge Galli prevede la costituzione di Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), mirati al superamento della frammentazione gestionale esistente e delimitati sulla base di criteri sia idrogeologici che economici. Quasi in tutta Italia i perimetri degli ATO sono stati definiti su ambito almeno provinciale se non anche, in alcuni casi, sovraprovinciale ed anche regionale Finlombarda S.p.A. 6
7 Punto chiave della riforma, come si è già detto, è la gestione integrata dell intero ciclo dell acqua attraverso la definizione del concetto di Servizio Idrico Integrato, identificato con l insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione, distribuzione di acqua ad usi civili, di collettamento mediante la fognatura, di depurazione delle acque reflue e del riutilizzo per fini eventualmente agricoli ed industriali. Sul piano pratico, il nuovo sistema di gestione del servizio idrico prevede l azione di determinati soggetti con le relative competenze di seguito specificate: la Regione detta le linee fondamentali di indirizzo e le regole generali di organizzazione del servizio a cui si dovranno attenere i singoli enti responsabili dell ATO nel controllare e regolare il servizio reso dai gestori del sistema idrico integrato; l ente responsabile dell ATO definisce: - il Piano d Ambito, cioè lo strumento pianificatorio che definisce la cornice entro cui dovrà avvenire la realizzazione del Servizio Idrico Integrato; - la forma di gestione e le modalità di affidamento del servizio; - il livello della tariffa media nell ambito e la sua articolazione. Inoltre l ente responsabile dell ATO controlla lo stato di attuazione del Piano d Ambito ed il livello di qualità del servizio che il Gestore deve assicurare. All ente responsabile dell ATO la legge Galli, come già detto, ha assegnato il compito di redigere i Piani d Ambito. Tale documento è il principale riferimento del Servizio Idrico Integrato perché definisce le modalità di gestione dei servizi, programma la realizzazione di reti ed impianti mancanti, programma la realizzazione della manutenzione straordinaria delle reti esistenti, determina i livelli di qualità dei sevizi e soprattutto calcola la tariffa media di Piano, sulla base delle indicazioni del cosiddetto Metodo Normalizzato, fissato per Decreto del Ministero delle Infrastrutture del 1/8/1996. La tariffa media di piano è l altra principale e profonda innovazione della nuova disciplina tariffaria che, ispirandosi al principio della copertura integrale dei costi, prevede che essa sia calcolata sulla base della qualità della risorsa idrica, del servizio fornito, dei costi di gestione, delle opere e degli adeguamenti necessari e della remunerazione del capitale investito. La tariffa costituisce quindi il corrispettivo del servizio, e va calcolata rispettando le prescrizioni del Metodo Normalizzato. 2.2 Il Testo Unico degli Enti Locali La Legge Galli non prescriveva, al suo interno, una speciale forma di gestione del servizio idrico, ma preferiva rinviare alle forme tipizzate previste, in via generale, per l esercizio dei servizi pubblici locali, lasciando quindi agli enti locali (nello specifico agli enti responsabile dell ATO) la facoltà di scegliere tra di esse, anche se con una serie di prescrizioni (concetti di gestione integrata, 2011 Finlombarda S.p.A. 7
8 criteri di efficienza, efficacia ed economicità) che comunque condizionavano la scelta del modello gestionale. La normativa di riferimento per l affidamento della gestione del servizio idrico era rappresentata quindi dal Testo Unico degli Enti Locali (TUEL 267/2000), che all art. 113, comma 5 prevedeva tre differenti modalità di affidamento dei servizi pubblici locali (e quindi anche del servizio idrico integrato): a società di capitali private; a società miste; a società totalmente controllate dagli enti locali, specificando però che il ricorso all affidamento in-house, senza gara, a favore di una società interamente controllata dagli enti locali possa avvenire solo quando ricorrano obiettive ragioni tecniche ed economiche. Con la legge 488/2001 art. 35, tale assetto è stato radicalmente innovato identificando il ruolo dell ente locale in una logica di mercato regolato; più specificatamente la legge prevedeva che, in una fase transitoria (diciotto mesi), in deroga al principio generale della gara, il servizio potesse essere affidato in via temporanea direttamente a società totalmente controllate dagli enti locali riuniti nell ente responsabile dell ATO, obbligate però a mettere sul mercato, entro due anni, almeno il 40% del capitale. 2.3 Il decreto ambientale Nel 2006 con l emanazione del codice dell ambiente (d.lgs. 152/2006) la legge Galli viene abrogata. Tale codice (art. 150) rinvia ai modelli di gestione previsti per la generalità dei servizi pubblici dall art. 113 comma 5 del TUEL, e cioè l affidamento a società di capitali private, miste e totalmente controllate dagli enti locali, specificando particolari condizioni per il ricorso all affidamento in house, senza gara. 2.4 L art. 23 bis L ennesimo intervento legislativo di riforma dei servizi pubblici locali è avvenuto con l art. 23 bis della legge 133/2008. Tale provvedimento interviene su due fronti: modifica le norme generali sui sistemi di affidamento e di gestione di servizi pubblici locali, di cui all articolo 113 del testo unico degli enti locali, cioè la normativa generale sulle caratteristiche delle aziende, le forme di affidamento dei servizi pubblici locali; supera e prevale sulle norme settoriali, in quanto incompatibili Finlombarda S.p.A. 8
9 Le forme di affidamento, definite ordinarie dal comma 2, sono le procedure competitive ad evidenza pubblica nei confronti di imprenditori o società, in qualsiasi forma costituite. Pertanto, sono ordinari tutti gli affidamenti avvenuti con procedura competitiva, a società, indipendentemente dalla proprietà delle stesse, e cioè a S.p.A. integralmente pubbliche, a S.p.A. integralmente private e, cosa che tutti interpretano in maniera innovativa, anche alle S.p.A. miste. L affidamento a S.p.A. mista, attraverso la gara per la scelta del socio privato gestore risulta essere coerente con la normativa comunitaria (richiamata nell articolo 23 bis al comma 2), come risulta dalla recente comunicazione integrativa della Commissione Europea (C (2007) 6661) sul partenariato pubblico-privato istituzionalizzato (PPPI). Si ha una S.p.A. mista anche nel caso di una gara, che consenta la costituzione di una società fra la preesistente società pubblica di gestione ed il socio privato. Queste due tipologie di S.p.A. mista, sono ammesse a partecipare a qualsiasi tipo di gara, in quanto soggetto economico al pari di qualsiasi altro. Viene introdotta una deroga al tipo di affidamento definito ordinario, ed è la deroga per l affidamento diretto, nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria, in peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del territorio che vanno valutate in relazione alle condizioni di mercato. L ente locale che intende adottare, in deroga alla procedura ordinaria, questo tipo di conferimento, deve presentare una relazione all Antitrust, che entro due mesi deve dare un parere, non vincolante. Come noto l esito del Referendum del giugno 2011 ha abrogato l art. 23 bis ed al momento la materia ha come norme di riferimento quanto stabilito dal diritto comunitario. 2.5 La legge Ronchi A poco più di un anno di distanza il legislatore è intervenuto nuovamente d urgenza per modificare la disciplina relativa all affidamento e alla gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica modificando l art. 23-bis della legge 133/08 attraverso l art. 15 della legge 166/2009 (legge Ronchi) che prevale su tutte le discipline di settore con esse incompatibili e quindi, per quanto concerne il servizio idrico integrato, vengono superate le relative previsioni del codice ambientale. A regime, la gestione del S.I.I., ai sensi del comma 2 dell art. 15, può essere conferita: - a favore di imprenditori o società in qualunque forma costituite scelti mediante procedura ad evidenza pubblica; - a società a partecipazione mista, pubblico-privata, a condizione che mediante procedura concorrenziale almeno il 40% sia affidato a privati Finlombarda S.p.A. 9
10 In deroga a tali modalità di affidamento ordinario, il comma 3 prevede che si possa procedere all affidamento diretto a società a capitale interamente pubblico, partecipata dagli enti locali, qualora questa abbia i requisiti per la gestione cosiddetta in house prima richiamati; tale affidamento è però subordinato alla esistenza di determinate condizioni e verifiche inerenti a: - situazioni eccezionali che, a causa, delle peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche dell ATO, non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato; - un analisi del mercato dei soggetti operanti nei servizi idrici ed aventi i requisiti necessari; - il preventivo parere favorevole dell Autorità Garante della concorrenza e del mercato da rendersi entro 60 giorni dalla ricezione della relazione di verifica di quanto ai punti precedenti; l Autorità ha già diramato nell ottobre 2008 le linee guida per la redazione della relazione. Se l Autorità non si esprime, il parere è da intendersi favorevole. Infine, per quanto riguarda il regime transitorio degli affidamenti, il comma 8 dell art. 15 stabilisce le seguenti scadenze: - le gestioni in house cessano improrogabilmente al 31/12/2011; - le gestioni in house, che cedono almeno il 40% del capitale ad un socio privato scelto mediante evidenza pubblica, proseguono fino a scadenza dell affidamento; - le gestioni affidate a società miste, con scelta del socio privato mediante procedura ad evidenza pubblica proseguono fino a scadenza dell affidamento; - le gestioni affidate a società quotate cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio a condizione che la partecipazione pubblica si riduca progressivamente fino al 30%; - Tutte le restanti gestioni che non ricadono tra i casi sopra menzionati scadono automaticamente al 31/12/2010. Anche in questo caso si rileva, tuttavia, che l esito del Referendum del giugno 2011 ha abrogato l art. 23 bis ed al momento la materia ha come norme di riferimento quanto stabilito dal diritto comunitario Finlombarda S.p.A. 10
11 3. Analisi del modello gestionale Il modello gestionale rappresenta la modalità di organizzazione del Servizio idrico integrato e determina quali sono i soggetti coinvolti, lo specifico ruolo e le responsabilità di ognuno, nell ambito di un insieme di meccanismi di regolazione e contrattuali che ne disciplinano i rapporti. Nella teoria esistono fondamentalmente tre modelli gestionali: la gestione delegata; il monopolio privato regolato; la gestione pubblica diretta; ognuno di essi ha punti di forza e di debolezza che si seguito vengono brevemente descritti. 3.1 Tipologie di modelli gestionali I rapporti tra i soggetti coinvolti in un operazione di finanza strutturata, sono determinati in maniera decisiva dal modello gestionale scelto per la gestione del S.I.I., tra quelli ovviamente consentiti dalla normativa vigente. Proprio la scelta di un modello rispetto ad un altro può influenzare significativamente la finanziabilità di un programma di investimenti e l effettiva allocazione, più o meno ottimale, di rischi e relative responsabilità, determinandone la rischiosità. Relativamente ai modelli gestionali applicabili al Servizio Idrico Integrato, è possibile, come già detto, individuare tre macro categorie, che attribuiscono un diverso ruolo ai soggetti pubblici e privati coinvolti: - il modello della gestione delegata; - il modello del monopolio privato regolato; - il modello della gestione pubblica diretta. Il modello della gestione delegata prevede l affidamento della gestione e delle connesse responsabilità a un soggetto terzo. La concorrenza che si può verificare è soprattutto del tipo per il mercato (attraverso l espletamento di gare o di procedure ad evidenza pubblica). Il rapporto è disciplinato da un contratto di servizio, la cui completezza rappresenta il principale punto debole. Il meccanismo della concorrenza per il mercato e la regolazione contrattuale, infatti, sono gli strumenti efficaci nel caso in cui il contratto preveda in modo preciso le obbligazioni e le contingenze di cui la prestazione può essere oggetto; ma perdono in buona parte queste virtù 2011 Finlombarda S.p.A. 11
12 quando la loro incompletezza ne richiede la rinegoziazione, a causa del comportamento opportunistico che la controparte potrebbe adottare una volta che l investimento è effettuato. Nel successivo paragrafo 3.2 verranno tracciate le principali caratteristiche del contratto di servizio che possono determinare in maniera significativa l efficacia del modello gestionale Rientrano in questo tipo di modello: 1. gli affidamenti a società miste (partenariati pubblico-privati); 2. le concessioni (contratti di affitto di reti) in cui il modello contrattuale per disciplinare l affidamento vale solo per la gestione operativa, mentre le reti continuano ad essere non solo di proprietà pubblica, ma anche realizzate e finanziate dal pubblico a proprio rischio; 3. i vari modelli di project financing (ad esempio per la gestione degli impianti di depurazione); 4. l affidamento in outsourcing di alcune funzioni (laboratorio analisi, lavori di scavo, ecc). Il modello del monopolio privato regolato prevede che il soggetto privato abbia la responsabilità di fornire il servizio secondo le caratteristiche specificate, applicando le tariffe definite dal regolatore. Un tale modello si fonda, per sua natura, su un insieme di regole definite e applicate da un soggetto pubblico esterno. Anche in questo caso, le regole possono essere definite ex ante e valere una volta per tutte, ma più verosimilmente vengono modificate nel corso del tempo, e con esse vengono modificate le condizioni economiche di erogazione del servizio. La regolazione deve essere in grado di trasmettere all impresa gli obblighi di servizio pubblico quali ad esempio gli standard di servizio minimi da rispettare, le opzioni tariffarie, le performance ambientali, ed anche permettere al gestore di recuperare i suoi costi senza ottenere rendite di monopolio. Elemento di criticità per il soggetto privato è rappresentato dal comportamento del regolatore che in ogni periodo di regolazione può stabilire nuovi impegni cui corrisponde una determinata remunerazione, fissata discrezionalmente dal regolatore stesso. Si possono immaginare diverse situazioni intermedie tra il caso estremo di una regolazione interamente basata sul recupero dei costi ex post e una invece tendente a predeterminare i livelli massimi di incremento incorporando un incentivo al recupero di efficienza (price-cap, revenue-cap etc.). Il modello della gestione pubblica diretta presuppone un controllo di tipo gerarchico da parte del soggetto pubblico, anche se può aprirsi a forme di concorrenza ad un livello inferiore, affidando specifiche attività in outsourcing o in project financing, nell ambito di una gestione che rimane organizzata dall azienda pubblica. I principali punti deboli di questa forma organizzativa, comunemente chiamata in-house, sono legati al rischio di prevaricazione dell agenda del decisore politico sull azienda, che a seconda dei casi può portare, ad esempio, a politiche clientelari o demagogiche, a una minore attenzione al contenimento dei costi, alla distrazione dei margini operativi per finalità di copertura della spesa corrente. Un altro aspetto critico è rappresentato dalla tendenza a un indebitamento eccessivo, favorito dal fatto che il mercato è più generoso con aziende che il soggetto pubblico difficilmente lascerà fallire, anche se nel breve periodo può essere riluttante 2011 Finlombarda S.p.A. 12
13 ad aumentare le tariffe. Questo si traduce, in pratica, nel rischio di generare debito pubblico poiché l ente pubblico dovrà intervenire con proprie risorse per risanare le aziende indebitate. 3.2 Gli strumenti contrattuali di attuazione del modello gestionale Lo strumento contrattuale fondamentale per l attuazione di un modello gestionale è rappresentato dalla Convenzione di affidamento del Servizio che rappresenta lo strumento attraverso cui l ente responsabile dell ATO e il soggetto gestore determinano gli obblighi delle parti relativi alla prestazione del servizio e le principali variabili tecniche, economiche e finanziarie susseguenti. La struttura della Convenzione determina in maniera decisiva la possibilità di accedere al mercato del debito e la propensione di un Piano d Ambito di essere finanziato, in quanto ne influenza direttamente la stabilità dei flussi di cassa attesi. E evidente che quanto più i flussi di cassa possano essere influenzati da decisioni esogene al soggetto che li incassa e che li utilizza per il rimborso del servizio del debito dei finanziamenti accesi per gli investimenti infrastrutturali, tanto più viene compromessa la bancabilità del Piano d Ambito. In particolare, per forme di finanziamento quale il project finance (che verrà descritto più in dettaglio nella successiva sezione 4), che si basano sia sul merito creditizio del prenditore ma anche e soprattutto sui flussi di cassa attesi del singolo progetto, la prevedibilità di tali flussi e l allocazione dei rischi sono elementi essenziali per la concessione o meno del finanziamento. A questo vanno aggiunte le particolarità del S.I.I. che presuppone che il contratto di affidamento venga effettuato per un periodo molto lungo, fino a 30 anni, e che quindi la stabilità dei flussi di cassa possa essere messa in discussione anche da elementi non prevedibili al momento della sottoscrizione della Convenzione stessa. Occorre, quindi, definire le regole e le modalità di gestione delle categorie di eventi che si possono manifestare e che possono determinare disallineamenti tra quanto stabilito nel Piano d Ambito e quanto effettivamente realizzato dal soggetto gestore. Il primo punto di attenzione è certamente quello relativo alla previsione di eventuali, ma assai probabili, disallineamenti tra la tariffa regolata e i costi effettivamente sostenuti, prevedendo meccanismi di revisione periodica della tariffa, normalmente pianificati ogni tre anni, anche con modalità straordinarie nel caso di particolari eventi non programmabili. La possibilità di gestire ogni evento, sia esso ordinario o straordinario, con modalità prestabilite dà garanzia agli enti finanziatori che il debitore possa in ogni circostanza avere a disposizione i flussi di cassa necessari al sostenimento del servizio del debito. I principali aspetti da considerare e analizzare con particolare cura riguardano: Previsione di meccanismi di adeguamento tariffaria sia periodici che straordinari, in base a categorie di eventi determinati, finalizzati a determinare in maniera univoca le modalità di 2011 Finlombarda S.p.A. 13
14 calcolo degli scostamenti, eventuali conguagli per il soggetto gestore e/o eventuali trasferimenti all utenza di eventuali recuperi di efficienza; Previsione ed allocazione dei rischi derivanti da cause di forza maggiore, specificando i criteri di determinazione delle stesse e le azioni che vanno compiute nel caso di verificarsi di tali eventi con previsione delle casistiche e delle tempistiche che danno facoltà al soggetto gestore, al verificarsi di tali eventi, di recedere dal contratto senza penali aggiuntive; Previsione di penali certe e non arbitrarie per ciascuna inadempienza delle parti, senza che vi sia discrezionalità da parte dell ente responsabile dell ATO in modo tale da minimizzare il rischio di oneri non quantificabili a carico del soggetto gestore; Previsione di modalità certe di risoluzione delle controversie; Previsione delle modalità di cessazione dell affidamento e di calcolo dell eventuale valore residuo, prevedendo le casistiche in cui è ammessa la risoluzione anticipata dalla Convenzione; Previsione del diritto di subentro da parte delle banche finanziatrici in caso di risoluzione della Convenzione (cosiddetto step-in) che consente alle banche, in caso di insolvenza del gestore uscente, di proporre un nuovo gestore a garanzia della continuità del servizio e, quindi, del pagamento del servizio del debito Finlombarda S.p.A. 14
15 4. Il profilo di rischio del finanziamento degli investimenti nel S.I.I. Il raggiungimento di un miglioramento infrastrutturale è obiettivo condiviso sia dalla normativa vigente che dagli operatori del settore, tuttavia l elevato assorbimento di risorse finanziarie necessario alla realizzazione degli interventi, è tra i principali ostacoli che pone dei concreti limiti alla pianificazione d impresa nel S.I.I La situazione italiana Il Rapporto Annuale sullo stato dei servizi idrici (2009) redatto dal CONVIRI indica in circa 45 miliardi di euro il fabbisogno di investimenti per il SII da effettuare nel medio lungo periodo. I dati presentati sono riferiti al tutto il territorio italiano e sono caratterizzati da un ampia volatilità come mostrato dai dati relativi all investimento pro-capite, che vanno da un minimo di 19 euro per cittadino ad un massima di euro. Il dato sul fabbisogno di cassa del settore è confermato, al rialzo, anche dal Blue Book 2009 che lo stima in oltre 60,5 miliardi di euro. Si tratta quindi di un monte investimenti significativo che deve essere finanziato dalla imprese, pubbliche e private, del settore attraverso il ricorso all autofinanziamento e ai capitali di terzi. Sempre il CONVIRI riporta un dato interessante sull effettiva realizzazione degli investimenti programmati nei Piani d Ambito di 89 gestori del servizio sul territorio nazionale. Le cifre su un campione pari a 30 milioni di abitanti circa mostrano che mediamente il 56% degli investimenti programmati sono stati effettivamente realizzati. Dal punto di vista delle fonti di finanziamento, è interessante analizzare le varie forme previste nei Piani d Ambito. I dati evidenziamo che le fonte previste sono relative a : autofinanziamento attraverso la tariffazione sull utenza per il 46%; strumenti di debito per il 34%; contributi pubblici per il 17%; interventi finanziari degli azionisti per il 3%. L effettiva incidenza dei contributi pubblici sul totale investimenti effettivamente realizzati dai gestori appare essere però superiore a quanto riportato nelle previsioni dei Piano d Ambito analizzati. I dati CONVIRI mostrano che il 36% degli investimenti sono stati finanziati con il ricorso ai contributi pubblici Finlombarda S.p.A. 15
16 Dati dati sopra riportati si rileva, oltre all importante massa di investimenti di cui ha necessità il settore, che, negli ultimi anni, la contribuzione pubblica ha rappresentato la forma di finanziamento principale. La consapevolezza delle minori risorse a disposizione del pubblico per il finanziamento delle infrastrutture impone,, dunque, una sempre maggiore attenzione verso il mercato del debito nelle sue varie forme. 4.2 Il piano investimenti Il settore idrico presenta alcune peculiarità: è un settore caratterizzato da un alta intensità di capitali, da una lunga durata delle infrastrutture necessarie alla produzione del servizio e da un basso tasso di rendimento degli investimenti in considerazione del minor rischio che gli investimenti in questo settore presentano rispetto ad altri quali telecomunicazioni, gas o energia elettrica (5-10% dell idrico contro 25-30% delle telecomunicazioni, 17-25% dell energia elettrica). Nel settore idrico, i progetti di investimento sono contenuti nello strumento di programmazione che è rappresentato dal Piano d Ambito. Le problematiche comuni ai Piani d Ambito risiedono essenzialmente nella necessità di concentrare consistenti volumi di investimento nei primi anni per adeguare la dotazione infrastrutturale e la qualità/quantità del servizio offerto a standard minimi inderogabili. Infatti l attuale inadeguatezza quali - quantitativa della dotazione infrastrutturale degli ATO, unitamente ai vincoli temporali previsti dalla normativa comunitaria recepita per il conseguimento degli standard di servizio, determina una forte concentrazione forzosa degli interventi nei primi 5 10 anni di Piano. Il rilevante fabbisogno infrastrutturale accennato nel paragrafo precedente non lascia particolare spazio alla programmazione degli investimenti che devono essere pianificati per rispondere alle reali esigenze del territorio e in relazione agli obblighi posti dalla Direttiva 91/271/CE sulla depurazione che prevede che tutti gli agglomerati siano completamente servizi dalla rete fognaria, dal collettamento e dalla depurazione. Ad oggi, una parte di tali agglomerati (circa 150 su 395) viola questo obbligo con il conseguente possibile rischio dell apertura di una procedura di infrazione comunitaria. Una procedura di infrazione è già stata avviata ed è già in una fase avanzata dell'iter (la 2009/2034 cui manca solo la trasmissione in Corte di Giustizia) e riguarda 35 agglomerati lombardi. In relazione a ciò la programmazione deve - nel breve periodo almeno garantire la pianificazione degli interventi infrastrutturali che completino per ogni agglomerato il ciclo di raccolta, collettamento e depurazione dei reflui. Infatti, l'unica possibilità di evitare l applicazione delle sanzioni che concludono l'iter di infrazione comunitaria (si stima che ogni sanzione possa essere pari a circa euro solo come una tantum) è di avere puntualmente pianificato tutte le opere necessarie, redigere un cronoprogramma delle stesse e dimostrare che si è in fase di realizzazione Finlombarda S.p.A. 16
17 Tutti i Piani d'ambito dovranno avere dei contenuti coerenti con questi criteri e prevedere una pianificazione degli investimento coerente con gli obblighi comunitari e non diluito su un arco temporale eccessivamente lungo. E evidente, dunque, che la necessità di attrarre nuove risorse finanziarie da parte dei soggetti gestori diventa ancora di più una priorità per il sistema. Si consideri, inoltre, che all interno dei Piani d Ambito tra gli investimenti sono comprese le manutenzioni straordinarie delle opere esistenti che hanno lo scopo di mantenere la funzionalità delle stesse nel corso del tempo. Le manutenzioni straordinarie, pur essendo considerate sotto il profilo contabile e fiscale dei veri e propri investimenti, in quanto accrescono il valore delle opere a cui si riferiscono, rappresentano dei flussi di uscite annue certi e stabili che le rendono nella sostanza assimilabili ai costi di gestione. Questa circostanza, in presenza di un meccanismo tariffario che limita la crescita annua del prezzo unitario del servizio reso all utenza (si veda DM 1/8/96 cosiddetto Metodo Normalizzato ), ha un impatto fortemente negativo sulla redditività della gestione in quanto la concentrazione delle uscite di cassa per investimenti e costi di esercizio tipicamente non trova sufficiente copertura nei ricavi, particolarmente nei primi anni del Piano. Ne consegue una strutturale criticità sotto il profilo della redditività dei Piani d Ambito, che l analisi finanziaria evidenzia attraverso un elevato fabbisogno finanziario per un lungo numero di anni. Di fronte a questa circostanza tale fabbisogno viene finanziato attraverso il capitale di rischio e il ricorso all indebitamento. Sia il ricorso al capitale di rischio che al finanziamento di terzi, trova un riconoscimento in tariffa attraverso la remunerazione del capitale investito. Si rileva che l esito del Referendum del giugno 2011 ha abrogato il comma 1, dell'art. 154 (Tariffa del servizio idrico integrato) del Decreto Legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 "Norme in materia ambientale", limitatamente alla seguente parte relativa dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito. Secondo quanto riportato al par.3.3 del Metodo Normalizzato (D.M. 1/8/96), la remunerazione del capitale investito (R), pre-referendum, era definita pari al prodotto del tasso di remunerazione per il capitale investito dell esercizio: dove: R = t * C INV, a. Il capitale investito C INV di un determinato anno è definito dalla media del capitale iniziale e finale dell esercizio ed esprime il valore dell investimento medio aziendale; b. Il tasso di remunerazione t è fissato dal Comitato per la Vigilanza delle Risorse Idriche ed è pari al 7%. per capitale investito si intende l insieme delle immobilizzazioni materiali ed immateriali al netto dei relativi fondi di ammortamento; la remunerazione del capitale investito si determina quindi 2011 Finlombarda S.p.A. 17
18 applicando al capitale investito medio di periodo (definito dalla media dei valori del capitale iniziale e finale dell esercizio) risultante dai libri contabili, un tasso di remunerazione fissato nella misura del 7%. 4.3 Le caratteristiche economiche-finanziarie degli investimenti nel S.I.I. Le attività del Servizio Idrico Integrato possono essere suddivise in 3 grandi macro-categorie: - Adduzione e distribuzione 1 - Raccolta reflui (fognatura) 2 - Depurazione 3 Ciascuna attività ha caratteristiche diverse che ne influenzano la finanziabilità. Di seguito si riporta uno schema che fornisce le caratteristiche di finanziabilità per ciascuna categoria rispetto a 5 variabili: - importo dell investimento - tempi stimati di rientro dall investimento - costi di esercizio - rischi tecnici e tecnologici - flusso dei ricavi previsti Figura 1: caratteristiche economico-finanziarie degli investimenti nelle 3 macro-categorie Importo dell investimento Tempi stimati di rientro dall investimento Adduzione e distribuzione Molto elevato e difficilmente frazionabile Lunghissimo periodo (almeno 30 anni) Raccolta Reflui Molto elevato e difficilmente frazionabile Lunghissimo periodo (almeno 30 anni) Depurazione Elevato ma frazionabile Medio Periodo 1 Per adduzione si intende il passaggio dai punti di prelievo dell'acqua potabile ai serbatoi, prima dell'immissione nella rete di distribuzione. 2 Per raccolta reflui si intende il complesso di canalizzazioni, generalmente sotterranee, per raccogliere e smaltire lontano da insediamenti civili e/o produttivi le acque superficiali (meteoriche, di lavaggio, ecc.) e quelle reflue provenienti dalle attività umane in generale. 3 Per depurazione si intende un sistema tecnologico che si realizza e si attiva per il trattamento degli scarichi urbani e industriali Finlombarda S.p.A. 18
19 Costi di esercizio Molto contenuti Contenuti Medio-bassi Rischi tecnici e Rischi tecnici medi, Rischi tecnici medi, Bassi rischi tecnici, tecnologici bassi rischi tecnologici bassi rischi tecnologici rischi tecnologici Flusso dei ricavi previsti Remunerazione tramite quota della tariffa idrica, variabile in base ad interventi legislativi medi Remunerazione tramite quota della tariffa idrica, variabile in base ad interventi legislativi elevati Remunerazione tramite quota della tariffa idrica, variabile in base ad interventi legislativi Lo schema conferma, anche sul piano micro-economico che il fabbisogno finanziario del settore idrico non sia tanto di natura corrente (copertura del fabbisogno annuale, o infrannuale) ma risulti di natura strutturale e di tipo straordinario, per finanziare costi fissi connessi ad ampliamenti/rinnovi infrastrutturali. Ciò rende il ricorso al meccanismo del credito, sul piano teorico, lo strumento più tempestivo ed agevole per sostenere tali investimenti. Questo percorso appare anche la soluzione contrattuale più difficile da realizzare per la lunghezza dei tempi di rientro dall investimento per la presenza di rischi elevati e per la indeterminatezza dei flussi di rientro prevedibili. In sintesi si può affermare come il ricorso alle formule di finanziamento tradizionali, e per certi versi anche quelle innovative, presenti una serie di difficoltà, accentuate dalle peculiarità istituzionali, organizzative ed economico-finanziarie che caratterizzano sia i soggetti, sia gli investimenti da finanziare. 4.4 Identificazione dei soggetti coinvolti I soggetti interessati da un operazione di finanziamento complessa e strutturata come può essere quella relativa al settore idrico sono numerosi e sono coinvolti per ragioni differenti. Di seguito si riporta a seconda della fase dell operazione, il/i soggetto/i coinvolto/i, e l attività che ognuno di essi svolge. Nella fase di pianificazione, si collocano i promotori (o sponsor) rappresentati da soggetti pubblici o privati, che si assumono la responsabilità dell investimento. In particolare sono responsabili della realizzazione delle valutazioni economiche-finanziarie alla base della fattibilità dell operazione. Curano la pianificazione strategica del progetto, individuando la struttura dell operazione e l insieme dei soggetti che dovranno intervenire con competenze diverse (tecniche, giuridiche, fiscali, economiche e finanziarie). In operazioni di Project Finance il soggetto giuridico è rappresentato da una società-veicolo o SPV (Special Purpose Vehicle). L adozione di un approccio di Project Finance nel finanziamento di opere attinenti al servizio idrico integrato deve essere applicato con alcune cautele, a causa delle specifiche caratteristiche del servizio che non sempre 2011 Finlombarda S.p.A. 19
20 permettono di individuare specifici flussi di cassa correlati ad una specifica linea di finanziamento, se non per operazioni del settore delle depurazione. I finanziatori sono rappresentati da banche commerciali, d investimento e società finanziarie. È frequente l organizzazione dei soggetti finanziatori in pool, coordinati da uno o più intermediari capofila (manager). Gli intermediari finanziari possono partecipare a queste operazioni con due funzioni principali, come advisory cioè consulenti (oppure come arranger, cioè coloro che gestiscono il contratto di finanziamento). I consulenti si distinguono, a loro volta, in: - consulenti finanziari (financial advisor) che predispongono gli aspetti tecnico-finanziari dell operazione (dimensione, scadenze, tassi, ecc), ruolo che può essere coperto anche dalle banche; - consulenti legali e fiscali che curano l opportunità, la legittimità e la convenienza dell operazione; - consulenti tecnici in grado di trovare le soluzioni tecnologiche più adeguate per il progetto e di stimarne i rischi operativi relativi. L attività degli advisor è finalizzata principalmente a: Verificare la struttura giuridica dell operazione; Analizzare le assumptions progettuali; Verificare della struttura contrattuale del Progetto; Valutare i rischi dell operazione: tipici sono i rischi commerciali, assicurativi, finanziari e fiscali; Predisporre la modellazione economico - finanziaria; Predisporre la documentazione finanziaria; Infine ci sono i fornitori (o contractor), rappresentati dai soggetti che si aggiudicano i contratti di esecuzione delle opere connesse al progetto, ed eventualmente anche la loro manutenzione. Essi devono coniugare le competenze tecniche (ingegneristiche, tecnologiche) con quelle finanziarie (corretta formulazione dei preventivi, stima dei costi, ecc). La principale forma contrattuale per chi si aggiudica la costruzione delle opere connesse al progetto è rappresentata dal contratto di costruzione chiavi in mano. Con questa tipologia contrattuale, gli sponsor e i finanziatori del progetto trasferiscono sul contractor i rischi legati alla costruzione delle opere. Dietro pagamento di un prezzo fisso, il costruttore delle opere garantisce alla società-veicolo: i tempi di completamento costo dell opera performance dell impianto 2011 Finlombarda S.p.A. 20
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