Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/10773
Timestamp: 2019-05-20 09:29:08+00:00
Document Index: 66360617

Matched Legal Cases: ["l'article 1", "l'article 25", "l'article 432", "l'article 432", "l'article 432", "l'article 432", 'arrêt ']

Commission d'enquête sur le rôle des banques et acteurs financiers dans l'évasion des ressources financières en ses conséquences fiscales et sur les équilibres économiques ainsi que sur l'efficacité du dispositif législatif, juridique et administratif destiné à la combattre : Réunion du 3 juillet 2013 : 1ère réunion
Réunion du 3 juillet 2013 : 1ère réunion
Audition de m. pascal saint-amans directeur du centre de politique et d'administration fiscales de l'ocde (voir le dossier)
Audition de mme marie suzanne le quéau
Audition de m. jean-marc sauvé vice-président du conseil d'état président de la commission pour la transparence financière de la vie politique (voir le dossier)
Audition de m. olivier sivieude directeur de la direction des vérifications nationales et internationales au ministère de l'économie et des finances (voir le dossier)
Audition de M. Pascal Saint-amans directeur du centre de politique et d'administration fiscales de l'ocde
Nous recevons M. Pascal Saint-Amans, directeur du centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE. Une commission d'enquête fait l'objet d'un encadrement juridique strict. Je vous informe qu'un faux témoignage devant notre commission serait passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Pascal Saint-Amans prête serment.
L'environnement a significativement changé en cinq ans, et cette évolution s'accélère. Les États sont souverains ; historiquement, la fiscalité est au coeur de cette souveraineté ; l'interaction entre souverainetés fiscales est intervenue tardivement, avec le modèle de convention fiscale développé dans les années 1920 par la Société des nations pour éliminer les doubles impositions sur les investissements transnationaux. Cela a impliqué un renforcement de la coopération entre États.
Ce modèle de convention fiscale a été repris par l'OCDE dans les années 1950 et développé depuis. Il comporte toujours un article 26 qui prévoit des dispositions relatives à la coopération fiscale. Pendant longtemps, des États y ont opposé le secret bancaire.
L'OCDE a renforcé ses travaux sur ce thème dans les années 1990. Le rapport sur les paradis fiscaux, que le G8 lui a demandé en 1996, a conduit au développement d'un standard selon lequel les États devraient par principe échanger des renseignements, y compris bancaires, dans les cas autres que la bonne application des conventions fiscales. La Belgique, l'Autriche, la Suisse ou le Luxembourg, qui étaient des États à secret bancaire, ont exprimé des réserves. En dehors de l'OCDE, des États ou juridictions avaient une approche restrictive : les territoires d'outre mer du Royaume-Uni ou les dépendances de la couronne, telles Jersey, Guernesey, ou l'île de Man ; les territoires dépendant des Pays-Bas, ou de la Chine, comme Hong-Kong ou Macao. L'OCDE a donc dressé au début des années 2000 une liste des paradis fiscaux, définis comme des États ou des juridictions où il n'y avait pas de transparence, et qui ne coopéraient pas (en plus de quelques autres critères).
Le standard de l'échange de renseignements, y compris bancaires, sur demande, lorsqu'ils sont vraisemblablement pertinents pour l'administration fiscale de l'État requérant figure dans le nouvel article 26 du modèle d'accord d'échange de renseignements développé en 2002. De nombreuses juridictions ont pris l'engagement de l'appliquer, mais ne l'ont pas tenu. En 2008, à la suite du scandale du Liechtenstein, la pression politique s'est accrue, à gauche comme à droite. MM. Woerth et Schroeder, avec notre soutien, ont organisé le 22 octobre 2008 une réunion à Paris, puis le G20, réuni pour la première fois au niveau des chefs d'États et de gouvernements le 15 novembre 2008, a appelé à mettre fin au secret bancaire. En février et mars 2009, en préparation du G20 d'avril, l'OCDE a été invitée à établir un rapport de progrès - en fait une liste des pays qui avaient pris l'engagement d'appliquer le standard, mais n'avaient pas passé un minimum de douze accords d'échanges de renseignements.
Le Forum mondial que nous avons ensuite mis en place rassemble 120 pays et juridictions sur un pied d'égalité. Il organise une vérification par les pairs, autour de dix critères, que l'information existe sur les contribuables, les détenteurs de sociétés, de trusts, de comptes bancaires, mais aussi sur les comptabilités, que l'administration fiscale y a accès sans obstacle juridique, et que la juridiction examinée coopère avec tous les partenaires qui lui en font la demande. Plus de cent rapports ont été produits. Dans une première phase, l'on examine si le cadre légal et réglementaire correspond aux dix critères. Si ce n'est pas le cas, l'on formule des recommandations ; autrement l'on passe à la phase deux et à l'examen de la pratique de l'échange d'information du pays, en demandant aux 119 partenaires potentiels s'ils échangent avec ce pays, et comment. L'objet est de transformer le standard en pratique universellement admise.
Depuis quelques années, l'OCDE promeut également l'échange automatique de renseignements, favorisé par le Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) américain. Le FATCA a été conçu de manière « punitive » après que certaines banques, notamment suisses, ont dissimulé qu'elles avaient des clients américains, en contravention avec leurs accords avec l'administration américaine. Pour protéger leurs bases taxables, les États-Unis ont édicté une législation unilatérale extraterritoriale, obligeant les institutions financières non-américaines à leur transmettre à compter du 1er janvier 2014 le solde des comptes bancaires, les intérêts, dividendes ou plus-values, les contrats d'assurance-vie des contribuables américains, sous peine d'une retenue à la source de 30% sur tous les revenus de source américaine versés à tous leurs clients. Cette législation a suscité l'émoi des pays qui pratiquent l'échange automatique, comme la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Espagne, l'Italie... Pourquoi ne pas établir un accord protégeant leurs banques ? L'OCDE a facilité la négociation d'un modèle d'accord intergouvernemental avec échange automatique de renseignements, de sorte que les banques des Etats signataires sont réputées compatibles avec le FATCA.
Les conséquences de cette dynamique sont importantes : puisque les pays à tradition de secret bancaire donnent aux États-Unis toute l'information, pourquoi ne les donneraient-ils pas à d'autres partenaires ? Les affaires comme Offshore Leaks, ont renforcé cette évolution et suscité des débats sur la directive européenne « Epargne ». Signataires du modèle d'accord international, la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Espagne, l'Italie, veulent s'associer plus étroitement entre eux en s'inspirant du FATCA.
Le G8 a déclaré que l'échange automatique devait devenir le standard. Le 20 juillet, nous proposerons au G20 d'élaborer une plateforme technique pour que tous les pays disposent du même niveau d'information que les États-Unis. Nous associons à nos groupes de travail tous les pays du G20, ainsi que l'industrie financière, car il s'agit d'un sujet technique : la collecte coûterait très cher si nous ne nous mettions pas d'accord sur un standard unique.
Nous proposons également une plateforme juridique : la signature de la convention multilatérale d'assistance mutuelle en matière administrative, dont nous recommandons la signature, prévoit l'échange d'information et, sur option, l'échange automatique de renseignements. Elle a été signée en mai par Singapour, le Luxembourg, l'Autriche ; la Suisse en discute actuellement... Quelle évolution ! Nous prônons le passage à l'échange automatique de renseignements dans les dix-huit prochains mois. Les contribuables ne pourront plus se dissimuler : nous passons des paroles aux actes. L'échange sur demande sera renforcé par l'échange automatique : les administrations seront mieux à même de poser des questions.
Les obstacles techniques restent nombreux, à commencer par les structures juridiques telles que trusts, Anstalts, et autres sociétés offshore : les Iles Vierges britanniques comptent 850 000 sociétés offshore incorporées, les Seychelles sont passées de 20 000 à 120 000 sociétés offshore incorporées en trois ans... Nous souhaitons une information plus accessible sur les bénéficiaires de ces structures. Il y a déjà des moyens techniques pour cela. Que le Delaware accepte l'incorporation de sociétés sans identifier leur propriétaire constitue une défaillance sérieuse à traiter, de même que les obligations au porteur en Suisse ou à Panama. Nous essayons de préciser la définition du bénéficiaire effectif, pour que l'échange automatique soit plus efficace. D'ici dix-huit mois, le Forum mondial mettra en place un mécanisme de suivi de la bonne application de l'échange automatique de renseignements. L'on ne se contentera pas de mots.
La déclaration finale du G8 publiée le 18 juin me laisse sur ma faim : pas de calendrier, pas d'échéance, pas de mise en oeuvre effective de mesures précises... Nous sommes dans le domaine de la recommandation et du conseil. Marque-t-elle vraiment un tournant ? La politique des listes fait-elle l'objet de débats à l'OCDE ? Vous étiez intervenu devant la commission des finances du Sénat sur le projet BEPS (Base Erosion and Profit Shifting): quelles observations avez-vous faites sur l'utilisation des produits et montages financiers ?
Qu'ils soient à 8, 20 ou 77, les G sont davantage dans le verbe que dans l'action. Mais la parole est nécessaire à l'acte. J'estime pour ma part que le fait que les chefs d'État et de gouvernement des huit principales puissances industrielles consacrent la moitié de leur temps à parler de fiscalité et que les quatre premiers points de leur déclaration finale en traitent, est un résultat qu'il aurait été difficile d'imaginer il y a quelques années, surtout sous présidence anglaise.
La crise, d'abord financière, devenant budgétaire, puis politique et sociale, le politique reprend la main sur ces sujets, qu'on abordait auparavant avec fatalisme. Le G8 donne le la en réclamant que l'échange automatique devienne un standard, et qu'il soit traité par le G20, auquel un communiqué du G 8 fait référence pour la première fois. Le Premier ministre britannique a insisté sur la nécessité de connaître les bénéficiaires effectifs des trusts. Les dix dépendances britanniques ont pris l'engagement de participer à l'échange automatique de renseignements avec les dix-sept pays européens, rejoints récemment par le Mexique et la Norvège. Nous passons bien des paroles à l'action.
L'OCDE a établi trois listes en matière fiscale : celle de 2000 recensait 35 paradis fiscaux ; en 2002, le nombre de paradis fiscaux non-coopératifs, c'est-à-dire des juridictions qui ne prennent pas l'engagement s'est réduit à 8, puis à 3 en 2008 : le Liechtenstein, Andorre et Monaco ; le 2 avril 2009, un rapport de progrès classait les juridictions en trois catégories ; il s'est bientôt vidé. En réalité, une liste qui fonctionne disparaît. Si l'objectif est punitif, l'intérêt est moindre... Il n'y a plus de liste à l'OCDE. Les précédentes ont eu l'impact escompté, grâce au moteur politique qu'est le G20 : comme il réunit 90% du PIB mondial, lorsqu'il identifie, comme il l'a fait en avril, les 14 pays qui ne passent pas en phase deux, cela a de l'effet.
Le projet BEPS sera sans doute l'un des résultats majeurs du G20 de juillet, où il fera l'objet d'un rapport. Le président Poutine souhaite en faire un point important du sommet des 5 et 6 septembre à Saint-Pétersbourg. La France a indiqué qu'elle souhaitait que ce sujet y soit à l'ordre du jour. BEPS traitera de l'évasion fiscale des sociétés. Les combinaisons des règles internes et internationales sont telles que les multinationales peuvent facilement délocaliser leurs profits ou minimiser leurs impôts. Pour cela, au lieu de jouer sur l'opacité, elles utilisent plutôt des produits hybrides. Par exemple, une société mère française disposant de cash prête à une filiale étrangère rentable des obligations convertibles en actions ; dans l'État de la filiale, c'est une obligation et l'intérêt versé réduit le profit, mais dans l'État de la société mère, c'est une action dont le dividende est exonéré à 95%. La mauvaise articulation de deux souverainetés fiscales réduit ainsi considérablement sa charge fiscale. C'est moins une affaire de transparence que de changement global des règles.
M. François Pillet, président. - Qu'est-ce qui garantit l'efficacité de l'échange automatique ?
Vous dites que nous sommes sur la bonne voie. Néanmoins, les États ne s'arrangent-ils pas pour que les mailles du filet soient un peu larges ? L'OCDE consulte-t-elle les ONG spécialisées dans la lutte contre l'évasion des capitaux ? Enfin, avez-vous établi une comparaison exhaustive des législations fiscales ?
J'ignore si les États organisent eux-mêmes l'absence de transparence, mais je sais qu'après avoir longtemps accepté de vivre dans un monde comportant des zones d'opacité, ils changent de ton : Singapour signe la convention multilatérale sur l'assistance administrative, met fin aux recours judiciaires internes contre les demandes d'échanges de renseignement, et s'apprête à faire de l'échange automatique de renseignements. La situation politique est telle que les zones d'opacité ne sont plus acceptables. La démarche est initiée par les plus hautes autorités, la chaîne administrative suit. La crise constitue à cet égard une opportunité : lorsque la croissance reviendra, les comportements changeront.
Nous consultons, bien sûr, les ONG, comme les entreprises ; pour établir des normes, il faut prendre l'attache de ceux qui les pratiquent. Le rôle des ONG est important, nous les associons au projet BEPS, ainsi qu'à notre task force sur le développement par la fiscalité : la création d'États modernes et démocratiques passe par la collecte de l'impôt, qui contraint les hommes politiques à répondre de la manière dont ils utilisent les fonds. Le G20 a fait de la mobilisation des ressources domestiques une priorité.
Nous disposons d'études comparées des législations fiscales, mais la mise en place de BEPS nous conduira à approfondir ces recherches. Le Forum des administrations fiscales étudie les pratiques et leurs évolutions : des banquiers du Liechtenstein me disaient récemment que leur pays était désormais convaincu que l'échange automatique de renseignements s'imposait, et que le seul problème était le stock de clients qui n'étaient pas encore régularisés. Certaines banques suisses tiennent le même discours.
Vous avez fait un rapport circonstancié le 13 mars 2012 devant cette commission. J'espère qu'en quinze mois vous avez vu des progrès. Avez-vous des préconisations immédiates sur le texte que nous examinerons la semaine prochaine ? Vous nous aviez indiqué utiliser, pour former l'administration fiscale, les schémas d'optimisation fiscale. Nous n'arrivons pas à obtenir l'accord du gouvernement pour rendre obligatoire la communication de ceux-ci à celle-là. Comment fonctionne la formation que vous dispensez ? Plusieurs personnes ont souligné devant nous le manque de formation de nos agents qui, dans cette guerre de l'obus et du blindage, semblent toujours en retard sur des procédés toujours innovants. Est-il possible d'accroître l'efficacité des conventions fiscales internationales ? Celle entre la France et le Qatar, par exemple, fait de notre pays un paradis fiscal pour les Qatariens.
Je n'ai pas compétence pour faire de préconisations immédiates sur la manière de traiter des banques dans une loi...
Nous vous suppléerons !
En mars 2012, BEPS n'en était qu'aux prémices : nous avons initié ce projet en avril. En un an, la lutte contre l'évasion fiscale des sociétés est passée d'un obscur sous-groupe de l'OCDE aux chefs d'États et de gouvernements du G20. Nous avons répertorié depuis sept ans quelque 400 schémas fiscaux agressifs. Nous avons compris qu'il y avait un problème fondamental d'articulation des souverainetés fiscales avec les règles de fiscalité internationale, qui aboutit à de la double non-imposition. BEPS change le débat : il s'agit moins d'application que de politique fiscale. Les administrations fiscales ont accès à ces schémas. La plupart sont légaux, aussi les administrations fiscales perdent-elles les procédures qu'elles engagent. Le plan d'action que nous présenterons le 20 juillet au G20 a été adopté par le comité des affaires fiscales de l'OCDE ouvert aux huit membres du G20 non-membres de l'OCDE ; il comprend quinze actions précises parmi lesquelles un modèle de législation, à partir des meilleures pratiques, instaurant des déclarations de montages.
Les conventions fiscales sont devenues plutôt trop efficaces que pas assez : elles fonctionnent si bien qu'elles organisent la double non-imposition. Ne perdons pas de vue l'objectif : la double imposition est nocive pour la croissance, pour les investissements et pour l'emploi. Le plan d'action de BEPS a pour objet de neutraliser les schémas qui exploitent les faiblesses des conventions fiscales. Les États-Unis considèrent d'ailleurs qu'il ne faut pas en passer avec des pays qui ne taxent pas. Sinon, on renonce au droit de taxer au profit d'un État qui ne l'exerce pas...
Quels pays disposent d'un pouvoir élevé de négociation ? Y a-t-il un classement des pays par ordre de conformité au modèle de l'OCDE ?
Il n'y a pas de classement, mais nous demandons aux États d'exprimer des réserves lorsqu'ils ne comptent pas suivre le modèle de convention fiscale de l'OCDE. Nous évaluons ainsi le degré de conformité de leur politique conventionnelle. Le modèle de convention est multilatéral, et se traduit par des conventions bilatérales. L'enjeu de la négociation bilatérale varie en fonction des États concernés. Parfois, les conventions fiscales sont signées à l'occasion d'une visite d'État ou d'un marché commercial. Les États-Unis, eux, ont une démarche très stricte, mais le rapport de force avec eux est particulier...
Comment l'OCDE s'assure-t-elle de l'effectivité des échanges automatiques ?
Etablir des normes sans vérifier leur application est peu efficace. Nous organisons l'examen par les pairs, comme cela se fait dans la lutte contre la corruption ou le blanchiment d'argent. Le site internet du Forum mondial publie les rapports établis : d'une quarantaine de pages au plus, pour rester lisibles, ils formulent des recommandations précises sur chacun des dix critères essentiels, et donnent une note globale pays par pays. Si le cadre légal et réglementaire est en place, le pays passe en phase deux. Nous interrogeons tous les pays sur la pratique de leur partenaire : les demandes obtiennent-elles une réponse ? Sinon, pourquoi ? Bien fait, l'examen par les pairs aboutit à des rapports très exigeants formulant des recommandations strictes. Nous souhaitons l'étendre à l'échange automatique de renseignements.
Pour une phase deux, nous envoyons une équipe de trois personnes : un membre du secrétariat, un représentant d'un pays de common law et un représentant d'un pays de droit civil. Elle vérifie concrètement si l'autorité compétente dispose des moyens de procéder à l'échange d'information et si les demandes sont bien traitées. Son rapport est ensuite soumis à un groupe d'examen de trente pays de tous types. Les intérêts divergents convergent sur le niveau d'exigence : tous ont intérêt à ce que les autres coopèrent. Le cercle vertueux est maintenu par la pression politique du G20.
Les investissements directs à l'étranger sont en plein développement. L'OCDE publie régulièrement des rapports sur ce sujet. Comportent-ils des analyses sur leur composition lorsqu'ils correspondent à des flux intragroupes ? Quelle est la réflexion de l'OCDE sur le dévoilement des schémas fiscaux agressifs, et le FACTA est-il un bon outil contre l'évasion fiscale ?
Une autre direction de l'OCDE s'occupe des investissements directs à l'étranger. Nous connaissons mal les flux transnationaux. Si nous ne savons pas, pour le moment, identifier la part des flux intra-groupes dans le volume total, nous avons la volonté d'y parvenir. C'est un des axes du rapport BEPS. En connaissant mieux les flux d'entreprises, nous repérerons l'évasion fiscale et pourrons agir. Nous savons qu'il y a un problème, nous ne savons pas l'analyser. Il est clair que les flux d'investissements directs révèlent des anomalies, ainsi quand les Iles Vierges britanniques figurent parmi les cinq plus grands investisseurs en Chine, en Russie ou aux Pays-Bas.
Le dévoilement des schémas fiscaux agressifs constitue un des axes de travail de l'OCDE, que nous développerons au cours de dix-huit prochains mois, au même titre que la neutralisation des produits hybrides. Le plan d'action est global, il doit traiter tous les aspects en même temps.
Le FATCA est une législation extraterritoriale américaine unilatérale assurant aux Etats-Unis toute l'information dont ils ont besoin. La France et ses partenaires souhaiteraient faire de même. C'est pourquoi l'OCDE a facilité les discussions pour organiser une procédure multilatérale d'échange automatique de renseignements entre les cinq grands pays européens, les autres pays européens, les dépendances britanniques, le Mexique, la Norvège. Des avancées réelles ont eu lieu depuis un an : le processus est en marche. Le gouvernement suisse a indiqué qu'il y était prêt sous réserve de réciprocité et de transparence.
Le FATCA a servi de déclencheur. Son périmètre est plus large que celui de la directive « Epargne ». Voilà un instrument utile dans la lutte contre la fraude fiscale. La fraude fiscale sera désormais criminalisée. C'est dissuasif. L'échange automatique ne mettra pas fin aux activités criminelles des trafiquants mais aidera à les identifier. La fiscalité sert de révélateur - souvenez-vous d'Al Capone. C'est pourquoi nous cherchons à faciliter l'échange d'information au sein de l'OCDE.
Quelles sont les initiatives internationales en matière de concurrence fiscale, comme l'ACCIS (assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés) ?
Nos travaux portent sur BEPS parce qu'il y a consensus, la double non-imposition n'est pas acceptable.
Même la Belgique qui a développé la notion d'intérêt notionnel ?
La Belgique également. Un autre volet est constitué de l'identification des pratiques fiscales dommageables définies selon des critères élaborés en 1998 : manque de transparence, interdiction aux entreprises locales, avec une fiscalité nominale très faible. Des nouveaux produits dommageables apparaissent comme les intérêts notionnels, ou les taxes à taux réduit sur les revenus de produits incorporels (patent box), comme en Grande-Bretagne. Les travaux de l'OCDE revisitent ces sujets.
Selon le consensus international, la concurrence fiscale n'est pas un problème. Peu importe que le taux de l'impôt sur les sociétés soit de 12,5 % en Irlande, pourvu qu'il y en ait un. Une multinationale américaine a localisé tous ses incorporels en Irlande, créé une filiale bermudeo-irlandaise et ne paie ainsi presque pas d'impôts. Pas moins de 2 000 milliards d'euros de profits d'entreprises américaines ne seraient pas taxés. Le Congrès réfléchit à une réforme fiscale pour y mettre fin. La question de la concurrence fiscale sera reformulée après l'entrée en vigueur des préconisations du rapport BEPS sur l'élimination de la non-imposition.
Comment évaluez-vous le rôle de la France sur ces sujets ?
Il ne m'appartient pas de noter ni d'évaluer le comportement des États membres de l'OCDE. La France, a avec l'Allemagne et la Grande-Bretagne, joué un rôle moteur au G20 pour inscrire les recommandations du rapport BEPS à l'ordre du jour. Elle a également favorisé l'échange d'informations.
Quelle est la doctrine de l'OCDE concernant les règlements du passé ?
Sans avoir de doctrine, nous souhaitons être des facilitateurs, favoriser les meilleures pratiques. Tous les pays souhaitent régler le passé. Tout d'abord il y a ceux qui souhaitent sortir du système, comme la Suisse. Il s'agit pour eux d'éviter le risque de poursuites pénales et de faciliter les démarches des contribuables. A ce prix, on facilite leur adhésion au nouveau système. D'autre part, ceux qui souhaitent récupérer le produit de leurs impôts ont intérêt à éviter des solutions conflictuelles ou contentieuses. Personne aujourd'hui n'évoque l'amnistie. L'enjeu est de mettre en place un mécanisme permettant aux contribuables d'acquitter leur impôt et de révéler leur patrimoine. Ils y sont prêts, ils veulent sortir de l'impasse. Pour tous, une procédure ordonnée est moins coûteuse qu'un contrôle fiscal.
L'OCDE a-t-elle une position sur les conflits d'intérêts ?
Pas d'un point de vue fiscal. Mes collègues travaillant sur la gouvernance ont dû y réfléchir.
Vous avez mentionné la suppression des recours judiciaires internes à Singapour.
Dans un premier temps, Singapour avait souhaité protéger les contribuables en conditionnant l'échange d'information à l'avis d'un juge, une procédure compatible avec nos standards car limitée à trois mois - une seule demande a été bloquée par le juge. En dépit de cette validation, Singapour a décidé de renoncer à ce système. C'est un signal fort.
La demande adressée par la France à la Suisse dans une affaire concernant un ancien ministre du budget ne montre-t-elle pas les limites de la coopération ?
En la matière le diable est dans les détails. J'ignore à qui la demande a été adressée et comment elle avait été formulée. Les faits sont anciens. Des mesures ont été prises depuis 2009, des instruments sont entrés en vigueur récemment, il est dur de remonter au-delà. De plus dans les cas d'échanges à la demande, il faut que l'État demandeur prouve l'existence d'un préjudice potentiel à l'assiette de ses impôts. C'est pourquoi l'OCDE a fait pression pour développer l'échange automatique.
Je vous remercie. Votre contribution est importante.
L'audition a eu lieu en huis clos
Audition de M. Jean-Marc Sauvé vice-président du conseil d'état président de la commission pour la transparence financière de la vie politique
Nous auditionnons M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, président de la commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP). Une commission d'enquête fait l'objet d'un encadrement juridique strict. Je signale au public présent que toute personne qui troublerait les débats serait exclue sur le champ. Je vous informe en outre qu'un faux témoignage devant notre commission serait passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean-Marc Sauvé prête serment.
Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat, président de la commission pour la transparence financière de la vie politique
Je concentrerai mon propos sur les suites données par les textes qui sont ou viendront en discussion devant le Parlement au rapport de la commission de prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique que j'ai eu l'honneur de présider en 2010 et qui a remis au Président de la République un rapport intitulé Pour une nouvelle déontologie de la vie publique. En effet, les propositions contenues dans ce rapport, remis le 26 janvier 2011 au Président de la République, ont été en grande partie reprises : d'une part dans le projet de loi ordinaire et le projet de loi organique relatif à la transparence de la vie publique ; d'autre part dans l'avant-projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui sera présenté au conseil des ministres à la mi-juillet.
Une première série de nos recommandations s'articulait autour de la définition des principes et des valeurs. La proposition de donner une définition opérationnelle des conflits d'intérêts a été suivie d'effets. L'article 2 du projet de loi relatif à la transparence de la vie publique prend en compte les situations d'interférence entre deux intérêts publics et non plus seulement entre un intérêt public et un intérêt privé. Notre définition précisait également qu'il peut y avoir conflit quand un doute sérieux résulte des apparences. L'avant-projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires retient une définition analogue.
Notre deuxième proposition, visant à inscrire dans une loi relative à la déontologie des acteurs publics les principes fondamentaux en matière de prévention des conflits d'intérêts, figure à l'article 1er du projet de loi sur la transparence, pendant devant le Sénat, et dans l'avant-projet de loi relatif à la déontologie des fonctionnaires. Celui-ci fait également référence aux principes d'impartialité, de probité et de dignité qui s'imposent aux agents publics. Il rappelle aussi les exigences de neutralité, d'égalité de traitement des personnes et de laïcité, consacrés de longue date par la jurisprudence administrative. L'article 1er du projet de loi sur la transparence précise aussi que les membres du Gouvernement, les élus locaux et les parlementaires exercent leurs fonctions publiques avec dignité, probité et impartialité.
Troisième proposition : mettre en oeuvre des chartes et codes de déontologie. Quoiqu'ils ne procèdent pas d'une obligation législative, ces documents se sont multipliés depuis 2010. C'est une évolution heureuse.
Le deuxième axe était d'instaurer des mécanismes de prévention des conflits d'intérêts. Notre quatrième proposition incitait à généraliser l'obligation d'abstention ou de déport dans le traitement d'un dossier dans lequel les intérêts privés de l'acteur public seraient de nature à compromettre ou paraître compromettre son indépendance, son impartialité ou son objectivité. L'article 2 du projet de loi sur la transparence en précise le mode opératoire : déport des membres du Gouvernement, règles de suppléance des membres des collèges des autorités indépendantes ; intervention du bénéficiaire d'une délégation de pouvoir en lieu et place de l'autorité exécutive locale... L'avant-projet de loi sur la déontologie des fonctionnaires fait de même pour les agents publics et modifie à cette fin l'article 25 du statut général des fonctionnaires.
Cinquième proposition : instaurer un dispositif de déclaration d'intérêts pour les titulaires de responsabilités particulières. Les textes en cours d'examen rendent obligatoires ces déclarations et leur actualisation si un changement significatif intervient dans la situation des assujettis. Ils sanctionnent les manquements à ces obligations. Ils détaillent les rubriques de ces déclarations d'intérêts en s'inspirant largement du modèle annexé au rapport de la commission pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique. Nous avions proposé un délai de déclaration rétrospective des intérêts professionnels de trois ans : il a été porté à cinq ans par l'Assemblée nationale. L'avant-projet de loi sur la déontologie des fonctionnaires soumet à la même obligation les agents publics dont le niveau hiérarchique ou la fonction le justifie. Nous proposions en 2010, dans la liste des agents publics astreints à remplir une déclaration d'intérêts, d'inclure les directeurs d'administration centrale et les titulaires des autres emplois à la décision du Gouvernement, les titulaires des emplois les plus importants de la fonction publique territoriale, les directeurs généraux des CHU et des centres hospitaliers dotés d'un emploi fonctionnel, les directeurs de cabinet des membres du Gouvernement, les membres des collèges des autorités indépendantes compétentes en matière économique et, en tant que de besoin, d'autres agents publics sur décision du ministre. Le projet de loi sur la transparence de vie publique reprend ces catégories. Il y ajoute tous les membres des cabinets ministériels.
Sixième proposition : confier à un tiers la gestion de certains intérêts financiers des plus hauts responsables publics, sans droit de regard. L'article 7 du projet de loi sur la transparence le prévoit pour les membres du Gouvernement et les présidents et membres d'autorités publiques ou administratives indépendantes compétentes en matière économique ; l'avant-projet de loi sur la déontologie des fonctionnaires, pour les agents publics dont les fonctions, par leur nature et leur niveau, les exposent à des risques particuliers.
Troisième ensemble de recommandations : adapter et étendre les régimes prohibitifs. Nous proposions ainsi de rendre la fonction de membre du gouvernement incompatible avec un mandat exécutif local et avec des fonctions de direction ou d'administration au sein de syndicats ou d'associations, notamment des partis politiques. Le projet de loi constitutionnelle relatif aux incompatibilités applicables à l'exercice de fonctions gouvernementales et à la composition du Conseil constitutionnel, déposé le 14 mars 2013 sur le bureau de l'Assemblée nationale, interdit ainsi aux membres du Gouvernement d'exercer des fonctions exécutives au sein des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération, mais reste muet sur la compatibilité des fonctions de membre du Gouvernement avec des fonctions dirigeantes au sein d'associations.
Huitième proposition : étendre la réglementation du cumul d'activité aux collaborateurs de cabinets et aux emplois supérieurs à la décision du gouvernement. L'avant-projet de loi sur la déontologie des fonctionnaires y pourvoit pour les membres des cabinets ministériels et des autorités territoriales ainsi que pour les collaborateurs du Président de la République, et il étend la compétence de la commission de déontologie de la fonction publique en la matière.
D'autres propositions, plus techniques, n'ont pas encore trouvé d'écho dans les textes en cours de discussion. C'est le cas de la proposition n° 9, qui visait à harmoniser le régime d'incompatibilité des membres des autorités administratives ou publiques indépendantes, ainsi que de la proposition n° 10 relative à l'incompatibilité entre des fonctions dirigeantes dans des entreprises publiques et dans des entreprises privées.
Le quatrième ensemble de recommandations visait à adapter les régimes répressifs, notamment en rendant plus cohérents les dispositifs répressif et préventif. Le champ d'application de l'article 432-12 du code pénal est aujourd'hui plus large que celui des dispositions préventives existantes, dont celles du statut général des fonctionnaires : à l'évidence, c'est une malfaçon. L'Assemblée nationale avait souhaité amender le projet de loi sur la transparence pour que seule la prise d'intérêts de nature à compromettre l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction soit constitutive de la prise illégale d'intérêts, mais le Gouvernement a obtenu le maintien de la définition actuelle de cette infraction.
La treizième proposition consistait, d'une part, à inclure les membres du Gouvernement dans le champ de l'article 432-13 définissant la prise illégale d'intérêt, d'autre part à substituer à la simple consultation de la commission de déontologie des fonctionnaires un régime préventif d'autorisation délivrée par une autorité indépendante, dont la méconnaissance serait passible des peines prévues par cet article du code pénal. L'article 20 du projet de loi sur la transparence de la vie publique, adopté par l'Assemblée nationale le 25 juin dernier, étend aux membres du Gouvernement le champ d'application de l'article 432-12, qui ne s'applique qu'aux fonctionnaires qui « pantouflent », mais il maintient l'avis simple, favorable ou défavorable, de la commission de déontologie en cas de départ d'un agent public vers le secteur privé ou le secteur public concurrentiel.
D'autres propositions avaient pour ambition de renforcer les règles et procédures garantissant la déontologie des responsables et agents publics. Ainsi de l'interdiction des cadeaux autres que les cadeaux mineurs, et de l'obligation de remettre à la collectivité ceux dont la valeur dépasse 150 euros. Des règles ou chartes de déontologie ont depuis lors été édictées sur ces questions dans de nombreuses institutions publiques. Le projet de loi sur la transparence de la vie publique, tel qu'amendé par les députés, prévoit que figurent dans les déclarations d'intérêts les cadeaux ou avantages reçus susceptibles d'influencer le processus décisionnel. Les textes déontologiques applicables aux juridictions administratives ou aux membres du Gouvernement contiennent aussi déjà des dispositions analogues : nous ne sommes plus sur cette question dans un État de non droit.
La quinzième proposition consistait à introduire dans les codes et chartes de déontologie des recommandations de bonnes pratiques à l'adresse des responsables publics dans leurs relations avec les représentants d'intérêts, à savoir les lobbies. Sa mise en oeuvre ne devait pas relever, dans l'esprit de la commission que j'ai présidée, de la compétence du législateur, et les Bureaux des deux assemblées parlementaires ont d'ailleurs adopté de telles dispositions à partir de 2010. L'article 13 du projet de loi sur la transparence prévoit que la Haute autorité de la transparence de la vie publique définit les lignes directrices en la matière, ainsi que sur la pratique des libéralités et avantages donnés et reçus dans l'exercice des fonctions et mandats dont le texte dresse la liste.
Trois autres propositions visaient à encourager les administrations à tenir un registre des représentants d'intérêts, ce que prévoient désormais les instructions générales des assemblées parlementaires ; à édicter des chartes du parrainage, sujet qui ne fait pas encore l'objet d'initiatives transversales ; et à renforcer le contrôle du patrimoine des membres du Gouvernement et des dirigeants des entreprises publiques dans le cadre des activités de l'actuelle Commission pour la transparence financière de la vie publique que je préside en tant que vice-président du Conseil d'Etat. Cette dernière recommandation a été reprise et amplifiée par le projet de loi sur la transparence de la vie publique et elle sera transposée aux fonctionnaires et aux juges administratifs et financiers dans le projet de loi sur la déontologie des fonctionnaires. Les moyens d'investigation de la CTFVP, future Haute autorité de la transparence de la vie publique, qui sont aujourd'hui quasi-inexistants, vont être sensiblement accrus. S'y ajoute une obligation de publicité partielle des patrimoines, au travers de registres tenus par les préfectures.
Dix-neuvième proposition : mettre en place des mécanismes d'alerte permettant à tout agent public de signaler tout risque d'infraction pénale en relation avec les fonctions qu'il occupe. Cette proposition n'a été reprise que de façon limitée dans le projet de loi sur la transparence, puisque celui-ci limite le statut et la protection du déclencheur d'alerte à la seule prévention des conflits d'intérêts.
Vous avez dit que le projet de loi relatif à la transparence de vie publique définissait le conflit d'intérêts comme l'interférence entre deux intérêts publics ?
Il ajoute ce cas de figure à la définition prévue par notre commission, qui ne visait que l'interférence entre un intérêt public et un intérêt privé.
L'obligation de déport suffit-elle à assurer une réputation de non conflit d'intérêts dans tous les cas ?
Dans une situation de conflit d'intérêts, deux types de réponses sont envisageables. Le déport est la première : il permet de répondre à un conflit d'intérêts occasionnel. Si, cas exceptionnel, le conflit d'intérêts est plus structurel, deux options s'ouvrent à l'agent public : soit renoncer à la fonction publique, par exemple dans le cas hypothétique, évoqué dans le rapport, d'un dirigeant d'une agence de sécurité sanitaire dont un proche détiendrait des intérêts majeurs dans le secteur pharmaceutique ; soit renoncer aux intérêts privés qui sont source du conflit, comme dans le cas d'un ministre ou d'un haut fonctionnaire qui détiendrait un nombre important d'actions dans une entreprise du secteur qu'il est amené à surveiller ou contrôler ou qui, plus largement, relèverait de son champ de compétences. Pour éviter ce dernier cas de figure, il faut soit prévoir la répartition des compétences de sorte que l'intéressé - ministre ou haut fonctionnaire - n'ait pas à connaître de l'entreprise en question et/ou de ses concurrents, soit organiser dans les plus brefs délais la cession des intérêts générateurs de conflit. En tant que secrétaire général du Gouvernement, j'ai eu à faire face à une situation de cette nature : son règlement, de manière préventive et incontestable, n'a donné lieu à aucun commentaire et aucune polémique.
L'Autorité des marchés financiers (AMF) s'appuie en partie sur des professionnels des secteurs que cette autorité régule. N'y a-t-il pas là un problème ?
Qu'il s'agisse du conseil général de la Banque de France, des collèges et commissions des sanctions respectifs de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) et de l'AMF, la préoccupation est double: d'une part, associer des experts de chaque secteur à sa régulation, d'autre part prévenir les conflits d'intérêts. Deux objectifs également légitimes, mais assez contradictoires.
L'article 142-3 du code monétaire et financier encadre ainsi le cumul d'activités des membres du conseil général de la Banque de France ; ceux des collèges de l'AMF et de l'ACP sont soumis à des dispositions analogues. Ils comprennent à la fois des représentants de la sphère publique, membres du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes, et des professionnels de l'assurance, des mutuelles ou du secteur bancaire. Ces derniers doivent informer de leurs intérêts le président de l'autorité à laquelle ils appartiennent, ils doivent se déporter en cas de conflit d'intérêts apparent ou avéré, et ils ne peuvent cumuler leurs fonctions avec une activité salariée ou un mandat dans une personne morale soumise à régulation. Les règlements intérieurs contiennent en outre des dispositions préventives des conflits d'intérêts.
Il ne s'agit pas pour autant de confier la régulation aux seuls experts des professions concernées, d'où la présence de représentants de la sphère publique : les décisions doivent être techniquement irréprochables et exemptes de tout soupçon de partialité. Le Conseil d'Etat comme la Cour de cassation censurent d'ailleurs les décisions de la commission des sanctions de l'AMF ou de l'ACP qui méconnaissent le principe d'impartialité. Il n'y a dans ces domaines aucun risque d'autorégulation : en cas de manquement à la loi et au principe d'impartialité, ce sont bien sûr les juridictions et les juges qui ont le dernier mot. Je ne peux apporter de réponse détaillée à votre question, mais ma connaissance de la loi et de la jurisprudence administrative comme judiciaire donne l'assurance raisonnable que les organes que vous mentionnez peuvent à la fois bénéficier de l'expertise technique de professionnels et délibérer en toute impartialité.
En tant que président de la CTFVP, avez-vous eu connaissance de recours à des intermédiaires ou structures financières opacifiantes situées sur notre territoire ou à l'étranger ?
La CTFVP ne dispose pas de pouvoirs d'investigation intrusifs : elle reçoit les déclarations d'intérêts des 6 200 assujettis et elle contrôle l'évolution de leur contenu entre l'entrée et la sortie des fonctions publiques sur la base des documents qu'elle reçoit, des questions qu'elle pose et de l'exploitation de ces réponses. Elle ne peut accéder aux déclarations fiscales des assujettis que depuis une loi n° 2011-412 du 14 avril 2011, issue d'une proposition de loi parlementaire qui a été votée, à la demande insistante de la CTFVP, alors que le Gouvernement s'abstenait de son côté de toute réponse à ses propositions de réforme. L'absence de pouvoirs coercitifs d'enquête ou de droit de communication des documents et informations détenus par l'administration fiscale ne l'a toutefois pas empêchée, depuis 1988, d'adresser aux assujettis dont les déclarations faisaient apparaître des incohérences ou simplement des zones d'ombre des milliers de lettres comportant parfois plusieurs pages de questions, de solliciter des auditions et de déférer une douzaine de personnes au parquet, dont six membres du Parlement. Les causes de ces défèrements sont multiples : enrichissement inexpliqué ; prêts douteux assimilables à des libéralités dont l'origine ne pouvait être reconstituée ; et, plus rarement, soupçon d'évasion fiscale. Pour mener nos investigations, nous ne pouvions néanmoins faire davantage que de poser des questions. Mais certaines réponses se contredisaient instantanément ou dans la durée, car la CTFVP a des archives bien tenues et donc la mémoire longue. Les contradictions dans les réponses ont ainsi souvent permis d'approfondir les questionnements et de confondre des assujettis.
Obtenez-vous réponse à toutes les questions que vous posez ? Sont-elles rendues publiques ?
La loi de 1988 interdit toute publication des déclarations de patrimoine, questions, réponses et décisions de déferrement au parquet dont nous prenons l'initiative. Nous ne sommes tenus que de publier un rapport tous les trois ans au minimum. En 25 ans d'existence, la CTFVP a rendu publics quinze rapports. Elle rendra le seizième et dernier au moment où elle remettra ses clés et ses dossiers à la Haute autorité de la transparence de la vie publique.
Avez-vous constaté des écarts significatifs entre les déclarations d'intérêts des ministres et les déclarations de patrimoine publiées à l'occasion des événements récents ?
La CTFVP confronte systématiquement les déclarations de patrimoine qu'elle reçoit aux informations disponibles publiquement, qu'elles émanent des assujettis eux-mêmes ou de la presse, qu'il s'agisse d'informations étayées ou de simples rumeurs. Lorsqu'un écart apparaît entre ces informations et les déclarations dont nous disposons, nous posons des questions. En revanche, les déclarations d'intérêts sont construites de telle sorte qu'elles offrent peu de prise à des comparaisons ou des confrontations utiles avec les déclarations de patrimoine. La CTFVP n'a eu à connaître des déclarations d'intérêts que des membres des seuls Gouvernements Fillon et Ayrault. Lorsqu'un assujetti déclare ne détenir aucun intérêt interférant avec sa mission publique, nous n'avons aucun moyen de le vérifier et nous ne pouvons en tirer aucune conséquence sur la consistance de son patrimoine. Mais s'il déclare un bien même dépourvu de conséquences sur sa fonction, alors la CTFVP peut vérifier la présence de ce bien dans sa déclaration de situation patrimoniale. En règle très générale, dans les rares cas où il a pu être procédé à cette confrontation, les deux déclarations ont coïncidé.
Le texte relatif à la transparence de la vie publique renoncerait à sanctionner pénalement ceux qui diffuseraient le patrimoine des assujettis aux obligations de déclaration. Qu'en pensez-vous ? Ces sanctions ne sont-elles pas indispensables pour garantir la bonne application de la loi ?
La déclaration fera apparaître les intérêts professionnels d'un assujetti dans les cinq années précédant sa nomination ou son élection. Votre rapport préconisait trois ans. Cinq, c'est davantage que le délai de prescription fiscale. Qu'est-ce qui le justifie ?
Je ne voudrais pas m'élever au-dessus de ma condition... Président de la CTFVP depuis 2006, je voudrais rappeler avec force que j'ai été sans cesse confronté à l'insuffisance de ses pouvoirs de contrôle et de ses moyens, qui contrastent avec la sensibilité de ses missions. Cela ne nous a pas empêchés de réaliser un travail aussi sérieux, méticuleux et approfondi que possible. Il reste que des personnes qui ont menti éhontément à la CTFVP n'ont pu être inquiétées... jusqu'à la loi du 14 avril 2011.
En effet, jusqu'alors, si l'absence de déclaration de patrimoine entraînait l'inéligibilité, une déclaration grossièrement mensongère ne pouvait pas être sanctionnée. Je suis reconnaissant au Parlement d'avoir comblé ce vide juridique, en créant, d'une part, l'infraction de déclaration mensongère et en ouvrant, d'autre part, à la CTFVP l'accès aux déclarations d'impôt sur la fortune et d'impôt sur le revenu, indispensables pour commencer à apprécier si un enrichissement est licite ou non.
Quelques jours après promulgation de la loi du 14 avril 2011, la CTFVP a demandé à la direction générale des finances publiques la communication des déclarations d'impôt de certains assujettis pouvant avoir fait l'objet de redressements fiscaux. Cette direction générale a refusé cette transmission, au motif, qui n'était pas erroné, que la loi ne le permettait pas. Il est par conséquent difficile de s'entendre brocardés comme la « commission des sourds, muets et aveugles », alors que c'est la loi qui a privé si longtemps la CTFVP de moyens d'action indispensables ! L'octroi de véritables moyens de contrôle et d'investigation à la Haute autorité qui doit succéder à cette commission est donc sans conteste l'enjeu de fond le plus important du moment, bien plus que la question de la publicité des patrimoines.
Je me suis toujours exprimé avec prudence sur cette dernière question. Je n'ai pas acquis la conviction que la publicité de ces déclarations rendrait les contrôles plus efficaces. Les patrimoines sont le plus souvent si peu visibles que les citoyens ne pourraient en règle générale rien conclure de la lecture d'une déclaration de patrimoine. Il reste que l'obligation de publicité peut être de nature à renforcer la sincérité des déclarations. Si certains assujettis mentent, il est clair aussi que l'immense majorité d'entre eux respecte loyalement leurs obligations légales. La publicité peut, à tout le moins, conduire à limiter les négligences.
L'Assemblée nationale a prévu de sanctionner pénalement la diffusion des patrimoines. Mais comment identifier le coupable ? Dans notre société de l'information, il sera impossible de dire qui, parmi ceux qui ont consulté le registre des déclarations, a rendu l'information publique. Les diffusions peuvent en outre partir de France, mais aussi de l'étranger. Je demeure donc très prudent et circonspect sur l'efficacité de la répression qui est envisagée. Le texte issu de l'Assemblée nationale comporte encore des lacunes : en tant que président de la CTFVP, j'ai exprimé devant la commission des lois du Sénat ses attentes concernant les pouvoirs d'investigation et les moyens de contrôle de la Haute autorité. Sur le reste, et en particulier sur la difficile question de la publicité des déclarations de patrimoine, c'est à la Représentation nationale de trouver par elle-même le juste équilibre entre des exigences contradictoires.
Je réponds à votre deuxième question. Le rapport de la Commission pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique préconisait un délai de cinq ans pour la déclaration des intérêts professionnels pour les seuls membres du Gouvernement, que cette commission considérait comme tenus à une particulière exemplarité, et un délai de trois ans pour la déclaration des intérêts professionnels des autres acteurs publics. Le délai de trois ans est en effet celui qui est retenu par l'article 432-13 du code pénal en matière de prise illégale d'intérêts. La vie moderne est faite de changements rapides. Un délai de trois années me semble raisonnable. Le degré d'exigence peut toutefois être plus élevé pour les juges ou les ministres que pour les membres du pouvoir exécutif ou les fonctionnaires. Ayant été membre du conseil d'administration du Louvre jusqu'en mai 2008, je me suis ainsi abstenu de participer au jugement par lequel le Conseil d'Etat s'est prononcé en 2012 sur la légalité du champ d'application de la gratuité pour les jeunes de moins de 25 ans.
Y a-t-il des conflits d'intérêts non financiers qui mériteraient d'être relevés car ils pourraient en définitive avoir des incidences financières ?
Nous avons tous de multiples intérêts. Mais tous les intérêts ne sont pas générateurs de conflits. Ces intérêts peuvent être patrimoniaux, professionnels, personnels, ou même découler d'activités d'intérêt général. En tant que président ès-qualités du conseil d'administration de l'Ecole nationale d'administration (ENA), je serais en situation de conflit d'intérêts si, comme président de la juridiction administrative suprême, je me prononçais sur des contentieux relatifs à des admissions à concourir ou des redoublements décidés par l'ENA. Rappelez-vous qu'en 1953, le secrétaire d'Etat à la fonction publique avait interdit à certains jeunes gens soupçonnés d'appartenir au parti communiste de se présenter au concours de l'ENA, ce qui a donné lieu à l'arrêt Barel du 28 mai 1954. Si la question se posait aujourd'hui, je ne pourrais pas siéger.
Les intérêts de nature personnelle et affective permettent d'approcher des limites des intérêts générateurs de conflits. Il ne doit pas être obligatoire, dans les déclarations d'intérêts, de nommer ses proches, ni ses rapports de proximité. Mais leurs activités peuvent rentrer en conflit avec l'exercice de certaines fonctions publiques. Sans qu'il soit besoin de les nommer, il convient donc de tirer les conséquences de ces intérêts, dès lors qu'ils sont significatifs, sur l'exercice des fonctions publiques. Mon épouse est employée par le rectorat de Paris, et mes enfants respectivement par un cabinet de conseil, une réserve naturelle et un laboratoire pharmaceutique : j'ai en conséquence, dans ma déclaration d'intérêts, dressé la liste des sujets sur lesquels, dans mes fonctions, je m'abstiendrais de siéger ou de me prononcer. Les anciennes activités professionnelles peuvent aussi constituer une autre catégorie potentiellement génératrice de conflits, au moins pendant une certaine durée (trois, voire cinq ans).
En revanche, je considère que les opinions politiques, philosophiques, religieuses, syndicales des agents publics et les activités qui s'y rattachent ne peuvent en aucun cas constituer des intérêts qu'il faudrait déclarer et qui pourraient être générateurs de conflits, sauf pour les mandats et fonctions publiquement exercés dans ces domaines. La France a une tradition de liberté d'opinion et d'expression. Lorsque l'Italie et le Royaume-Uni ont obligé leurs juges et leurs agents publics à déclarer leur appartenance à la franc-maçonnerie, la Cour européenne des droits de l'homme a constaté un manquement à la liberté d'opinion et d'expression. En revanche, des mandats et fonctions dans l'ordre religieux, politique, philosophique ou syndical, qui sont publiquement exercés, méritent d'être déclarés. Je rappelle que les déclarations d'intérêt devront être remises par l'agent public à son supérieur hiérarchique : déclarer la simple appartenance à un parti ou à une religion risquerait par conséquent de nous ramener à une période encore plus ancienne que celle de l'affaire des fiches ! Les opinions doivent donc être mises à part. Nous sommes un pays de liberté et nous entendons le rester.
Audition de M. Olivier Sivieude directeur de la direction des vérifications nationales et internationales au ministère de l'économie et des finances