Source: http://www.ucps.sk/clanok-100-3349/PRIMARNE_DOVODY_OPODSTATNUJUCE_SUDNY_PRIESKUM_SPRAVNYCH_ROZHODNUTI_V_REZIME_JUDICIAL_REVIEW_V_ANGLICKU.html
Timestamp: 2019-07-17 02:51:55+00:00
Document Index: 3193993

Matched Legal Cases: ['súd ', 'súd ', 'súd ', '§ 250', 'súd ', '§ 1', 'súd ', 'Súd ', 'Súd ', 'súd ', 'súd ', 'Súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'Súd ', 'Súd ', 'Súd ', 'Súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', '§ 247', 'súd ', '§ 247', 'súd ', 'čl. 152', 'súd ', 'súd ', 'súd ', '§ 65', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', '§ 73', '§ 33', '§ 171', 'súd ', 'Súd ', '§ 181', '§ 46', 'súd ', 'Súd ', 'súd ', 'súd ', 'čl. 55', 'súd ', 'čl. 46', 'súd ', 'čl. 46', 'súd ', '§ 82', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'Súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'Súd ', '§ 47', '§ 250', 'súd ', 'súd ', '§ 11', 'čl. 3', '§ 3', 'súd ', '§ 3', '§ 2', '§ 4']

UčPS - PRIMÁRNE DÔVODY OPODSTATŇUJÚCE SÚDNY PRIESKUM SPRÁVNYCH ROZHODNUTÍ V REŽIME JUDICIAL REVIEW V ANGLICKU
PRIMÁRNE DÔVODY OPODSTATŇUJÚCE SÚDNY PRIESKUM SPRÁVNYCH ROZHODNUTÍ V REŽIME JUDICIAL REVIEW V ANGLICKU NEPREČÍTANÉ MagOff
28.02.2019, doc. JUDr. PhDr. Peter Potasch PhD. (Spracoval: Veronika Vicová )
POJMY: správne súdnictvo,	súdny prieskum,	žaloby,	žalobné dôvody,	Anglicko,	rozhodnutie správneho orgánu,	ultra vires,	iracionality,	nezákonnosť,	neproporcionalita
PRIMARY GROUNDS FOR THE APPLICATION OF JUDICIAL REVIEW IN ENGLAND
SERIES OF MONOTHEMATIC STUDIES – PART: 3 OF 7
Paneurópska vysoká škola – fakulta práva
Tomášikova 20, 821 02 Bratislava
E-mail: peter.potasch@paneurouni.com
správne súdnictvo, súdny prieskum, žaloby, žalobné dôvody, Anglicko, rozhodnutie správne orgánu, ultra vires, iracionality, nezákonnosť, neproporcionalita
administrative judiciary, judicial review, claims, grounds for filing a claim, England, administrative decisions, ultra vires, irrationality, illegality, disproportionality
Táto štúdia je voľným pokračovaním (3/7) publikovaných štúdií na túto tému (od identického autora), a to najmä štúdie „Judicial Review v Anglicku – základné inštitúty v parciálnej komparácii s právnou úpravou Slovenskej republiky“. V uvedenom kontexte potom odkazujeme čitateľa na tieto skôr publikované štúdie, a to s cieľom získania komplexného obrazu skúmanej problematiky. Kým v skôr publikovaných štúdiách sa autor venoval všeobecným otázkam správneho súdnictva v Anglicku a procesným podmienkam uplatnenia nástrojov judicial review, predkladaná štúdia skúma najmä materiálne dôvody pre úspešné uplatnenie inštitútu judicial review, ktoré by mohli byť vnímané aj ako potenciálne žalobné body/žalobné dôvody pre účely uplatnenia správnej žaloby (v podmienkach Slovenskej republiky). Tieto zahŕňajú najmä konanie orgánu verejnej moci ultra vires, ďalej nezákonnosť (rozpor s právom), tzv. iracionalitu rozhodnutiu a neproporcionalitu rozhodnutia, resp. čiastočne vzťahy (a prelínanie) sa týchto inštitútov.
This study is a follow-up (3 of 7) of some previous articles of the same author (most importantly it is a follow-up article to „Judicial Review in England – Basic Elements in a Partial Comparison with the Law of the Slovak Republic“). To this end, we would like to refer the reader to that article before proceeding to this one in order to obtain a complex image of the analysed issues. While in the previous studies, the author was dealing with some general issues relating to administrative judiciary in England and to some procedural conditions of its application, in this study the author suggests the most important grounds for judicial review which could be also perceived as grounds for the application of an administrative claim in the Slovak Republic. These include acts of ultra vires, illegality, irrationality and disproportionality of administrative decisions (in reference to the goals pursued). Some space is devoted to the mutual relations between these grounds and their overlapping.
V tejto štúdii poskytneme čitateľovi základnú kategorizáciu dôvodov, ktorých preukázanie (v rámci správneho súdnictva) je spravidla nevyhnutné pre účely podania samotnej správnej žaloby, ako aj úspechu v predmetnom type súdneho konania (judicial review).[1]
Základné východisko: Podľa anglickej právnej teórie, inštitút judicial review v súvislosti s konaním alebo rozhodnutím orgánu verejnej správy je možné uplatniť len v prípade ak, a) dotknutá osoba nemá možnosť inej účinnej ochrany alebo ak po ich vyčerpaní nedosiahol nápravu nežiaduceho stavu a súčasne b) princíp vlády práva (rule of law) vyžaduje uskutočnenie súdneho prieskumu (judicial review), a to buď z dôvodu dôležitosti/významu predmetnej veci alebo jej prípadných (právnych) následkov. Uvedené dva princípy v zásade znamenajú potrebu kumulatívneho splnenia dvoch základných podmienok, a to, že žalobca spravidla musí vyčerpať existujúce opravné prostriedky, resp. iné nápravné nástroje, aby dosiahol požadovanú korekciu vo veci a ďalej to, že uskutočnenie súdneho prieskumu (judicial review) musí byť proporčné (primerané) vo vzťahu k veci, o ktorej sa má konať pred súdom (t. j. najmä nemá ísť o bezvýznamné veci).
KONANIE ULTRA VIRES
Konanie ultra vires je takým konaním, ktoré je mimo rámca zverených právomocí (a to buď hmotnoprávne alebo procesnoprávne[2]). V tomto zmysle sa v anglickej doktríne používa konanie ultra vires v užšom zmysle, ktoré vo svojej podstate znamená, že správny orgán konal a rozhodol bez toho, aby na takéto konanie a rozhodnutie mal hmotnoprávny základ alebo pri tomto konaní porušil procesný postup v priebehu konania – a – konanie ultra vires v širšom zmysle, ktoré zahŕňa situáciu zneužitia práva (abuse of power) – napríklad tzv. Wednesburovský test (k tomu pozri ďalej) alebo konania v zlej viere (bad faith), príp. neuplatnenie diskrečnej právomoci, príp. uplatnenie diskrečnej právomoci neracionálne alebo nesprávne. Celkovo by sa mohlo uviesť, že pri verifikácii toho, či orgán verejnej správy nekonal ultra vires, overuje sa rozhodovací proces ako taký (a rozhodnutie) v kontexte otázok zjavných nezákonností alebo podstatných pochybení správneho orgánu. V právnej veci R (Page) v Hull University Visitor (1993) súd uviedol: „Ak rozhodujúci orgán vykonáva svoje právomoci mimo zvereného rozsahu, a to tak, že sa tak dopúšťa procesných pochybení alebo tzv. „Wednesburyovskej neprimeranosti (nerozumnosti)“ [pozn.: pozri nižšie, v zásade ide o iracionalitu], koná ultra vires, a preto koná aj v rozpore s právom.“
Do kategórie prípadov, v rámci ktorých súd rozhodol, že predstavujú pochybenie správneho orgánu, keďže konali ultra vires je možné zaradiť aj nasledovné prípady – R (McCarthy and Stone Ltd) v Richmond upon Thames Council (1992) – v predmetnej veci stavebný úrad zaviedol poplatok vo výške 25 GBP za neformálne rokovania (poradenstvo) s developermi. Snemovňa Lordov rozhodla, že takýto poplatok je nezákonný, keďže je konaním ultra vires. Predmetný poplatok priamo nesúvisel s funkciami, ktoré mal plniť stavebný úrad a súčasne išlo o vyberanie poplatku, ktorý nemal oporu v zákone. Podobný prípad viažuci sa k nakladaniu s verejnými financiami je napr. vec Hazell v Hammersmith and Fulham Council (1992). Miestna samospráva sa rozhodla zvýšiť príjem do svojho rozpočtu finančnými operáciami, ktorých úspech závisel od zmien v úrokových sadzbách (forma investovania). Snemovňa Lordov aj v tomto prípade ustálila, že samospráva konala v rozpore s právom, keď nakladala s verejnými financiami v špekulatívnom režime a – okrem iných – uvedený spôsob nakladania s verejnými financiami nebol v súlade ani so zákonom upravujúcim spôsob nakladania s takýmito peňažnými prostriedkami. Konanie nad rozsah zákonom zverených právomocí je konaním ultra vires a teda dôvodom pre uplatnenie nástrojov súdnej ochrany.
Nepochybne, aj v rámci slovenskej rozhodovacej praxe by bolo možné poukázať na množstvo rozhodnutí súdov, ktoré konanie ultra vires (či už z hľadiska procesnoprávneho alebo hmotnoprávneho) odmietajú – napr. Odvolací správny orgán nemôže potvrdiť rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu o uložení pokuty a súčasne ho doplniť o ďalšie porušenie povinností, ktoré neboli predmetom konania a rozhodnutia správneho orgánu prvého stupňa. (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 30. mája 1996, sp. zn. 4 Sž 24/96). Autor tejto štúdie považuje za dôležité poukázať aj na to, že za konanie ultra vires by sa v podmienkach anglického správneho súdnictva považovala aj situácia, kedy by správny orgán rozhodoval na základe neúčinného, t. j. fakticky neexistujúceho právneho predpisu. Na strane druhej – hoci aj v podmienkach Slovenskej republiky by takéto rozhodnutie bolo vnímané ako nezákonné, dôvodom pre zrušenie by nebola zrejme skutočnosť, že správny orgán „prekročil rozsah svojich právomocí“, ale išlo by skôr o nesprávny výklad práva – nesprávne právne posúdenie veci, použitie nesprávneho prameňa práva na rozhodovanú vec (v intenciách správneho súdnictva Slovenskej republiky – napr. V konaní podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku pri preskúmavaní zákonnosti rozhodnutia správneho orgánu je pre súd rozhodujúci skutkový a právny stav, ktorý tu bol v čase vydania žalobou napadnutého rozhodnutia. Ak správny orgán rozhodol v čase vydania rozhodnutia už podľa neúčinného právneho predpisu, ide o takú chybu preskúmavaného rozhodnutia, ktorá spočíva v nesprávnom právnom posúdení veci. Ak správny orgán posúdil vec po právnej stránke nesprávne, odôvodňuje to zrušenie rozhodnutia správneho orgánu súdom podľa § 250j ods. 2 O. s. p. (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 27. novembra 1996, sp. zn. 4 Sž 138/96).
Ak vychádzame z toho, že konaním ultra vires je pre účely anglického správneho súdnictva akékoľvek konanie (rozhodnutie), ktorého výrok sa týka otázky, na riešenie ktorej nebol správny orgán zákonom splnomocnený (oprávnený), vydanie rozhodnutia, ktorým správny orgán takúto vec rieši, by bolo konaním/rozhodnutím ultra vires. Príkladom takejto situácie z rozhodovacej praxe slovenských správnych súdov je napr. rozhodnutie NS SR – Ak inšpektorát ako správny orgán uložil rozhodnutím okrem pokuty aj povinnosť zaplatiť úroky z omeškania v prípade, že pokuta nebude zaplatená do 15 dní od právoplatnosti rozhodnutia, právne vec nesprávne posúdil, čo je dôvodom, aby správny súd rozhodnutie v časti týkajúcej sa povinnosti zaplatiť úroky z omeškania zrušil a v tejto časti vrátil vec žalovanému správnemu orgánu na ďalšie konanie. (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 31. mája 2004, sp. zn. 4 Sž 159/2003). Podľa anglickej rozhodovacej praxe by tiež rozhodnutie o úrokoch (resp. výrok rozhodnutia, ktorým sa riešia úroky z omeškania), bolo za daných právnych okolností považované za konanie správneho orgánu ultra vires, keďže správnemu orgánu nebola daná možnosť o tejto otázke autoritatívne rozhodovať, t. j. ide o rozhodnutie nad rozsah zverených právomocí (pozn. – výňatok z odôvodnenia rozhodnutia súdu: „V danom prípade medzi žalobcom a žalovaným nešlo o občianskoprávny vzťah, keďže neboli splnené podmienky ustanovenia § 1 ods. 2 zák. č. 40/1964 Zb. Taktiež zo zákona o metrológii nevyplýva oprávnenie orgánu štátnej správy uložiť povinnosť zaplatiť úroky z omeškania. Odôvodnená preto bola námietka žalobcu, že správny orgán voči nemu nemôže uplatňovať úroky z omeškania.“ Určitou formou riešenia problémov konania správnych orgánov ultra vires, resp. „prevenciou“ pred konaním ultra vires by mohlo byť aj rozhodnutie NS SR – Právne vzťahy, ktoré vznikli v čase platnosti a účinnosti zmeneného alebo zrušeného právneho predpisu, sa naďalej spravujú týmto právnym predpisom, ak novší právny predpis neustanovuje inak. (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 11. marca 2014, sp. zn. 8 Sž 28/2012). Uvedené rozhodnutie je z hľadiska svojej podstaty „pomôckou“ pre riadnu aplikáciu procesných predpisov, ktorým sa môže zabrániť konaniu ultra vires, keďže NS SR v danej veci indikoval, akým spôsobom sa určuje právny predpis, na základe ktorého sa má konať, ak došlo k zrušeniu pôvodného právneho predpisu a nový právny predpis vo veci právnych účinkov vo vzťahu k právnym vzťahom, ktoré vznikli pred jeho účinnosťou, mlčí.
IRACIONALITA ROZHODNUTIA SPRÁVNEHO ORGÁNU (WEDNESBURYOVSKÁ IRACIONALITA)
Ide o kritérium, ktoré poskytuje správnym súdom priestor odchýliť sa v rámci judicial review od právnych otázok, resp. otázok zákonnosti a v rámci konania o žalobe riešiť čiastočne podstatu rozhodnutia správneho orgánu. Pojem Wednesburyovská neprimeranosť (nerozumnosť/iracionalita) je pojem, ktorý používajú niektorí sudcovia, kým – z hľadiska terminológie – na označenie tohto istého alebo obdobného javu používajú iní sudcovia pojmy ako – napr. „arbitrárne“, „povrchné“, „perverzné“, „neprimerané“ rozhodnutie a pod.
Samotné označenie Wednesbury pochádza z prípadu Associated Provinicial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corportation (1948). Skutkové okolnosti prípadu sú nasledovné: Žalovaný mal právomoc vydávať licencie na prevádzkovanie kín a v súvislosti s tým určovať podmienky, aké „uznal za vhodné“. Možnosť určovania podmienok v takto širokom kontexte vyplývala priamo zo splnomocňujúcej právnej úpravy. Podmienkou na udelenie licencie na prevádzkovanie kina v nedeľu bolo to, že vstup na premietanie mali len osoby staršie ako 15 rokov. Žalobca napadol uvedenú požiadavku ako neopodstatnenú a nedôvodnú, kým žalovaný argumentoval tým, že zo všeobecne záväznej právnej úpravy nevyplýva žiadne obmedzenie, na ktoré by mal prihliadať pri určovaní podmienok (ktoré má možnosť určiť/určovať), t. j. poukázal na „absolútnu voľnosť“, ktorú v tejto súvislosti mal.
V rámci rozhodovania v predmetnej veci súd ustálil „...subjekt, ktorému je zverená diskrečná právomoc – sa musí – aby som to tak povedal – vedieť pohybovať v práve. Mal by byť schopný upriamiť svoju myseľ na okolnosti, ktoré sú pre vec relevantné a zo svojich úvah by mal vylúčiť okolnosti, ktoré sú pre rozhodnutie nepodstatné (neopodstatnené). Ak sa nepridržiava uvedených pravidiel, je možne o ňom povedať – a často sa aj hovorí – že koná „nerozumne“ [pozn.: iracionálne]. Rovnako, niektoré veci môžu byť až tak absurdné, že žiadna rozumná osoba sa nemôže domnievať, že táto vec spadá do rozhodovacej (posudzovacej) sféry daného orgánu... Súd je v tomto kontexte oprávnený skúmať, či územná samospráva v tejto súvislosti nebrala do úvahy niečo, na čo prihliadať nemala a, naopak, či neprehliadla niečo, na čo prihliadať mala... a keď je táto otázka zodpovedaná v prospech územnej samosprávy, ešte stále je možné dospieť k záveru, že aj keď v predmetnej otázke formálne neprekročila príslušné hranice okolností, na ktoré mala prihliadať, jej závery sú napriek tomu tak nerozumné [pozn.: iracionálne], že žiadny riadne (rozumne) fungujúci orgán by k takémuto záveru dospieť nemohol. Nuž, a mám za to – že v takomto prípade môže do veci vstúpiť súd.“.
Podobné prípady, o ktorých bolo ustálené, že sú síce v súlade s právom, ale nie sú „rozumné“ (sú iracionálne), je napr. prípad Roberts v Hopwood (1925), v ktorom miestna samospráva prijala uznesenie, že svojim zamestnancom bude vyplácať vyššiu mzdu ako bol národný priemer (priemerná mzda)[3]. Súd rozhodol, že samospráva takto postupovať nemohla, t. j. nemohla uplatňovať tzv. politiku socializmu na úkor daňovníkov/poplatníkov, resp. bez prihliadnutia na zákonné limity.
Vymedzenie toho, aké rozhodnutie sa bude považovať za „iracionálne“, sa menilo kontinuálne v čase a priestore anglickej rozhodovacej praxe menilo. V prípade Secretary of State for Education and Science v Tameside Metropolitan Borough Council – [1977] AC 1014, para [1064] sa však ob-sah/vymedzenie pojmu „iracionalita“ mení a vymedzuje sa ako „...konanie/rozhodnutie, ktoré by rozumný orgán rešpektujúci svoju vlastnú zodpovednosť, nemohol vydať...“. Ešte konkrétnejšie je iracionalita rozhodnutia (ako črta determinujúca jeho zrušenie) vyjadrená vo veci CCSU v Minister for the Civil Service – [1985] AC 374, 410, kde súd vyslovil nasledovný právny názor „...iracionalita – ktorú dnes nazývame aj Wednesburyovskou iracionalitou (nerozumnosťou), sa týka takých rozhodnutí, v rámci ktorých v poburujúcom rozsahu chýba logika alebo akceptované morálne štandardy, že žiadny rozumný človek – ak by rozhodoval v tejto veci – by k takémuto výsledku dospieť nemohol.“.
Napriek tomu, že test Wednesburyovskej nerozumnosti (iracionality) je pevnou súčasťou súdneho prieskumu v Anglicku, je často podrobovaný kritike (aj samotnými súdmi), keďže jeho vymedzenie je mimoriadne všeobecné. Rozhodnutie je nerozumné (iracionálne), ak vychádzame z toho, že by ho rozumná osoba/rozumný orgán nevydal. Takéto vymedzenie však podľa kritikov tohto testu spôsobuje, že v rozhodovacích procesoch správnych súdov absentujú dôvody, pre ktoré je rozhodnutie (správneho orgánu) po vecnej stránke potrebné považovať za nerozumné. Odkaz na zjavnú iracionalitu (nerozumnosť) rozhodnutia nie je možné považovať za postačujúce, a preto vznikli a vznikajú nové parciálne determinanty, ktoré sú skúmané v kontexte súdneho prieskumu, a to napr. „neprimeranosť“ („neproporcionalita“) rozhodnutia.
NEPRIMERANOSŤ (NEPROPORCIONALITA) ROZHODNUTIA SPRÁVNEHO ORGÁNU
Zákon o ľudských právach (1998) formálne zavádza popri klasických parametroch súdneho prieskumu aj relatívne nový test zákonnosti, a to test „proporcionality“. Jedná sa o situáciu, kedy je predmetom súdneho prieskumu v rovine správneho súdnictva kompatibilita správneho rozhodnutia, resp. iného aktu, s Európskym dohovorom pre ľudské práva, a to v rovine proporcionality.
Aj keď v rovine terminológie ide o relatívne nový fenomén, preskúmavanie proporcionality v rámci správnych procesov a aktov existovalo v Anglicku už pred prijatím Zákona o ľudských právach (1998), kedy napr. vo veci R (Hook) v Barnsley Metropolitan Borough Council (1976) súd zrušil rozhodnutie, ktorým bolo podnikateľovi odňaté povolenie na prevádzkovanie miesta na trhovisku z dôvodu, že močil na verejnom priestranstve. Súd dospel k záveru, že následok (postih) za konanie, za ktorý sa postihoval, nebol primeraný.
Test proporcionality (okrem iných – z dôvodov, ktoré uvádzame v závere predchádzajúcej časti tejto štúdie), získava v rámci rozhodovania správnych súdov čoraz väčší priestor, aj keď prelínanie pojmov „zjavná nerozumnosť“ (Wednesburyovská nerozumnosť) a „proporcionalita“ je ešte stále v rozhodovacej praxi anglických súdov badateľné.
V prípade R (Alconbury Develeopments Ltd) v Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions (2001) súd uviedol: „Mám za to, že bezohľadu na Zákon o ľudských právach, prišiel čas, aby sme princíp proporcionality uznali ako súčasť anglického práva, a to nielen v prípadoch, keď riešime veci komunitárneho práva, ale aj vo veciach domáceho práva. Ukladať princíp Wednesburyovskej nerozumnosti a test proporcionality do dvoch rôznych priehradok [pozn.: rozumej – šuflíkov] považujem za nepotrebné a zmätočné.“ Podobný názor zaujal súd aj vo veci R (Association of British Civilian Interness (Far East Region)) v Secretary of State for Defence (2003), v ktorom sa uvádza: „...nevidíme, aké opodstatnenie má v súčasnosti zachovať test Wednesburyovskej nerozumnosti (iracionality)... ale máme za to, že nie je úlohou tohto súdu uskutočniť pohrebný obrad tohto testu. Potreba riadneho uplatňovania testu Wednesburyovskej nerozumnosti (iracionality) bola totiž Snemovňou Lordov potvrdená niekoľkokrát...“
Javí sa, že anglická právna teória (aj súdna prax) je mimoriadne konzervatívna v širokospektrálnej akceptácii testu proporcionality (ako samostatného parametra – testu kvality rozhodnutia správneho orgánu), a to najmä vo veciach domáceho práva – primárne z dôvodu, že kým Wednesbury-ovská nerozumnosť (iracionalita) je testom kvality rozhodnutia správneho orgánu, ktorý si nevyžaduje podstatné a detailné skúmanie skutkových okolností veci – ide len o skúmanie „zjavnej“ nesprávnosti, zjavnej nevhodnosti rozhodnutia a pod. bez skúmania skutkových detailov veci, test proporcionality si už takýto prístup často vyžaduje. Detailné skúmanie skutkových okolností vecí je však niečo, čo anglické správne súdy dlhodobo odmietajú a vnímajú ho ako zásah do deľby štát-nej/verejnej moci, kedy by súdy už nielen dohliadali na zákonnosť (rozhodnutí a činnosti) správnych orgánov, ale fakticky by vstupovali do vecnej stránky ich rozhodovania, čo by bolo neprijateľné. Kým nerozumnosť alebo iracionálnosť rozhodnutia je zjavná okolnosť, ktorá si nevyžaduje vstup do vecnej stránky konania/rozhodnutia správneho orgánu (alebo len minimálny), v prípade proporcionality je táto ingerencia (minimálne v otázke preskúmavania skutkových okolností) väčšia. Test Wednesburyovskej neprimeranosti (iracionálnosti) je totiž postavený na tom, že súd preskúmava „iba“ tzv. zjavnú nesprávnosť rozhodnutia a podstatné pochybenia správneho orgánu, t. j. jedná sa o akúsi „na prvý pohľad zjavnú nesprávnosť rozhodnutia“, test proporcionality už ale robí príslušný súdny prieskum „delikátnejším“ a predstavuje hlbší vstup do skutkovej stránky rozhodnutia správ-neho orgánu, čo v anglickom správnom súdnictve nemá dlhodobú právnu tradíciu.
V januári 2016 došlo k dôležitému rozhodnutiu Najvyššieho súdu Spojeného kráľovstva vo veci Youssef v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, ktoré posúdil celý rad otázok vrátane zákonnosti dôkazov týkajúcich sa mučenia a proporcionality v správnych rozhodnutiach.[4]
ROZPOR S PRÁVOM (ILLEGALITY)
Konanie na základe nevhodného motívu, neprihliadanie na relevantné okolnosti veci (v rámci rozhodovania), nerešpektovanie princípov prirodzenej spravodlivosti, vzdanie sa skutočnej rozhodovacej právomoci napr. prijatím neflexibilných pravidiel/politík a pod. – vedie k tomu, že rozhod-nutie správneho orgánu je možné považovať za „nerozumné“ (neprimerané, iracionálne) a tým aj za „nezákonné“ (rozporné s právom).
Nezákonnosť rozhodnutia je možné rozdeliť do nasledovných parciálnych subkategórií:
1. právne vady (hmotnoprávne)
Právna vada môže mať niekoľko foriem. Môže ísť napr. o nesprávny výklad právnej normy, resp. pojmu použitého v zákone, ale napr. aj o zneužitie práva, uplatnenie nesprávneho prameňa práva a pod. Súdy v Anglicku poskytujú žalobcom súdnu ochranu v prípadoch, keď správny orgán koná ultra vires (v užšom zmysle), t. j. nad rozsah jeho právomocí (resp. v rozpore s nimi). Samozrejme, nie je však vylúčené, aby správny orgán konal v súlade so svojimi právomocami (intra vires), ale aby napriek tomu bolo predmet-né rozhodnutie nezákonné (ultra vires v širšom zmysle). Správne súdy v Anglicku spravidla nezákonnosť posudzujú len na základe spisového materiálu („errors on the face of the record“), pričom práve v tomto režime neraz identifikujú rozpor v konaní alebo rozhodnutí správneho orgánu, a to napriek tomu, že tento v rámci konania nekonal nad rozsah svojich právomocí a rozhodnutie správneho orgánu ani nie je zjavne iracionálne. Pre správne súdy v Anglicku dodnes predstavuje akúsi „mentálnu prekážku“ zrušovanie rozhodnutí, ktoré sú intra vires, a preto právna argumentácia smerujúca k zrušeniu takýchto rozhodnutí je často postavená na tom, že správny orgán „si zle vyložil právo“ alebo „právo nepochopil správne“, v dôsledku čoho vlastne konal ultra vires, a to by mal byť dôvod pre poskytnutie súdnej ochrany. Správny orgán teda napr. nesprávne vyloží spôsob výkonu svojich právomocí – ako tomu bolo aj v prípade Perilly v Tower Hamlets Borough Council (1973). V danej veci mal správny orgán – nesprávne – za to, že povolenia na prevádzkovanie stánkov (ambulantný predaj) na pouličnom trhu mal prideľovať podľa poradia, v akom boli doručené žiadosti na úrad. Práve z dôvodu nesprávneho výkladu práva, povolenie nedostal p. Perilly, ktorého – vtedy už nebohá matka – mala takéto povolenie viac ako 30 rokov. Na základe súdneho prieskumu bola zrušená licencia osobe, ktorá ju dostala „v rozpore s právom“.
2. právne vady viažuce sa k skutkovým okolnostiam
Vykonávatelia verejnej správy sú poverení výkonom rozhodovacej právomoci na určitých úsekoch správy, čo sa spravidla uvedeným spôsobom realizuje práve z dôvodu, že by mali disponovať odbornými vedomosťami na danom úseku. Kým právne vady sú vo svojej podstate jadrom súdneho prieskumu, správne súdy sú mimoriadne zdržanlivé v rámci prieskumu skutkových okolností, resp. skutkových vád veci. Skutkové okolnosti posudzovaných vecí nie sú pre správne súdy spravidla relevantné, keďže ich skúmanie a prípadné prehodnocovanie by fakticky predstavovalo vstup do výkonnej moci, ktorý úkon by bol v kontexte anglickej právnej kultúry vnímaný mimoriadne negatívne. Toto však neplatí, ak sa v rámci súdneho prieskumu preukáže podstatná skutková vada majúca právne konotácie. Pre súd budú teda spravidla relevantné ten také skutkové vady, ktoré mali vplyv na zákonnosť (správnosť) rozhodnutia, t. j. fakticky v tomto zmysle pôjde opäť o vadu zákonnosti (ktorá bola vyvolaná skutkovou okolnosťou podstatnej povahy).
Prof. Wade[5]skutkovú vadu definuje na modelovej situácii nasledovne:
„Tribunál pre reguláciu nájmu má právomoc znížiť nájom za objekt slúžiaci na bývanie. Ak sa tribunál nesprávne domnieva, že predmetom nájmu je objekt slúžiaci na bývanie a v skutočnosti ide o komerčný objekt, pričom v dôsledku tohto omylu zníži nájomné, takéto rozhodnutie bude ultra vires a spôsobuje neplatnosť rozhodnutia, keďže správny orgán musí svoju právomoc vykonávať s prihliadnutím na objektívne skutkové okolnosti, ktoré sú pred tribunálom.“, t. j. skutkový omyl v druhu stavby viedol k právnemu pochybeniu – zníženiu nájmu pri objekte, pri ktorom tribunál o znížení nájmu rozhodnúť nemohol. Práve uvedené potom znamená, že tribunál konal ultra vires.
V tej istej publikácii následne Wade pokračuje: „Iné skutkové vady nebudú vadami jurisdikčnými, keďže by nemali vplyv na vykonávanú právomoc, resp. spôsob jej výkonu. Závery tribunálu napr. v otázkach opráv predmetu prenájmu, dĺžky trvania nájmu, nedoplatky na nájomnom a pod., nebudú s veľkou pravdepodobnosťou mať vplyv na rozhodnutie vo veci samej, a preto ani nebudú môcť byť úspešne uplatňované v rámci súdneho prieskumu.“ (ako skutkové okolnosti/omyly vyvolávajúce – spôsobujúce rozpor rozhodnutia správneho orgánu s objektívnym právom).
3. nevhodné/neprimerané podmienky (neprimerané/neprijateľné/neakceptovateľné podmieňovanie účinkov rozhodnutia)
V režime anglického správneho súdnictva sa za „iracionálne“ alebo „nezákonné“ môže považovať aj také rozhodnutie správneho orgánu, ku ktorému (resp. k vykonateľnosti ktorého) sa budú viazať podmienky buď nesplniteľné alebo len ťažko splniteľné, resp. ta-ké, ktoré nie sú v priamej súvislosti (spojitosti) s účelom rozhodnutia. Napríklad v stavebných veciach (napr. Pyx Granite Co Ltd v Ministry of Housing and Local Government (1958)) súd skonštatoval, že „podmienky stavebného povolenia sa musia spravodlivo a rozumne viazať k povoľovanej stavbe“ a nemôžu byť natoľko neprimerané, že by o nich nebolo možné uviesť, že ich parlament určite zamýšľal ako možné podmienky pre realizáciu stavebného povolenia. V uvedenej veci napr. stavebný úrad od stavebníka vyžadoval, aby vybudoval pomocnú (privádzaciu) komunikáciu k stavenisku (na vlastné ná-klady) a aby k tejto komunikácii následne zriadil právo prechodu a prejazdu verejnosti, bolo súdom vyhodnotené ako podmienka ultra vires. Rovnako napr. vo veci Hall and Co Ltd. v Shoreham by Sea Urban District Council (1964) sa od stavebníka (žalobcu) vyžadovalo, aby postavil cestnú komunikáciu (na vlastné náklady) a aby túto následne poskytol verejnosti pre účely bezplatného užívania. Účel sledovaný stavebným úradom bol z pohľadu súdu „rozumný“, avšak požiadavka kladená na žalobcu (stavebníka), aby túto komunikáciu vybudoval na vlastné náklady a aby ju následne bez akejkoľvek úhrady (bezplatne) poskytol na užívanie verejnosti, bolo súdom vyhodnotené ako konanie ultra vires zo strany správneho orgánu. V prípade R (Royco Homes Ltd) v Hillingdon London Borough Council (1974) bolo stavebné povolenie viazané – okrem iných – na podmienku, že stavebník v novostavbe vytvorí byty pre sociálne odkázaných a že aspoň po dobu 10 rokov budú tieto užívané osobitnými kategóriami osôb podľa zákona, ktorá podmienka bola správnym súdom opäť vyhodnotená ako ultra vires.
4. zneužitie práva (právomoci) na nevhodný (zlý, nesprávny) účel
Ideálnym príkladom tohto dôvodu pre zrušenie rozhodnutia je prípad Attorney General v Fulham Corporation (1921). Podľa zákona mohol Fulham (územná samospráva) zriadiť práčovne pre miestnych obyvateľov na „nekomerčnej báze“. Žalovaný ale zriadil práčovňu na komerčnej báze, čím konal ultra vires, keďže konal v presnom rozpore s účelom zverenej právomoci. Paradoxne, rozhodovacia činnosť anglických súdov poskytuje aj príklad situácie, kedy žaloba pre údajné zneužitie právomoci, nebola súdom akceptovaná. Ide o prípad Westminister Corporation v London and Northern Western Railway Company Ltd (1905) – kedy podľa Zákona o verejnom zdraví (1891) bolo územnej samospráve umožnené vybudovať verejné toalety. Toalety boli čiastočne zapustené do zeme a boli prístupné zo stanice metra. Spoločnosť London and Northern Western Railway Company Ltd, ktorá bola spoluvlastníkom budovy, namietala, že predmetnú právomoc vykonala – realizovala samospráva nesprávne, resp. v rozpore so sledovaným účelom stanoveným normotvorcom. Snemovňa Lordov sa s uvedeným tvrdením nestotožnila a uviedla že „primárnym účelom (úlohou) samosprávy bolo vybudovanie toaliet s nevyhnutným a vhodným prístupom do a z predmetných verejných toaliet“, ktorá podmienka v tomto prípade splnená bola (a to napriek tomu, že tieto toalety nemali povahu samostatných stavieb).
5. relevantné a irelevantné okolnosti posudzované pri rozhodovaní
Tak, ako aj vyššie uvedené okolnosti, ani toto kritérium pre prípadné zrušenie nezákonného rozhodnutia správneho orgánu alebo iného aktu, nie je jednoznačné. Do veľkej miery tu existuje prekryv napr. s okolnosťou uvedenou vyššie pod položkou č. 4 (zneužitie práva (právomoci) na nevhodný (zlý, nesprávny) účel – pozri vyššie). Modelový príklad, ktorý by sme mohli použiť na ilustráciu predmetnej situácie, je vec R (Fewings) v Somerset County Council (1995). Miestna samospráva sa v danej veci rozhodla zakázať lov jeleňov na pozemkoch patriacich samospráve a určených na rekreačné účely. Súd vo veci uznal, že za určitých okolností by mohol byť lov zakázaný – napr. z dôvodu ochrany vzácnej flóry alebo z dôvodu ochrany samotného živočíšneho druhu, avšak v posudzovanej veci bol zákaz vyvolaný „morálnymi výhradami“ členov zastupiteľstva (ako rozhodujúceho orgánu). Súd uvádza: „Ak je určitá činnosť povolená všeobecne záväzným právnym predpisom – a lov jeleňa takto povolený je – potom takáto činnosť nemôže byť za žiadnych okolností zakázaná na základe osobného odporu alebo etických výhrad orgánu verejnej správy, najmä keď požiadavka vo vzťahu k orgánu verejnej správy titulom právnej regulácie smeruje k vytvoreniu objektívneho úsudku o tom, ako sa má vhodne manažovať – vykonávať určitá vec (pozn.: ktorá je predmetom správy).“
6. konanie mala fide
Ak bolo rozhodnutie vydané v rozpore so zákonom, vždy existuje predpoklad, že je o ňom možné ustáliť, že bolo vydané mala fide. To, či bolo rozhodnutie vydané mala fide je spravidla možné identifikovať práve na súbore pochybení (vád) a toho, či existuje súbor korelácií medzi uvedenými parametrami.
7. vzdanie sa skutočnej rozhodovacej právomoci
Jedná sa spravidla o situácie, kedy správny orgán na základe svojich vlastných vnútorných predpisov, politík, metodických smerníc alebo akýmkoľvek iným spôsobom prijme opatrenia, ktoré vo svojej podstate následne zabraňujú tomu, aby sa zachovala individualizácia rozhodovacieho procesu. Uvedené vymedzenie platí aj v prípadoch, v ktorých sa vplyv (stimul) na vzdanie sa skutočnej rozhodovacej právomoci, viaže k osobe alebo orgánu mimo orgánu, ktorý vo veci koná a rozhoduje.
Prípad, ktorý modelovo odzrkadľuje podstatu tohto inštitútu je prípad H Lavender & Sons Ltd v Minister f Housing and Local Government (1970). Žalobca sa domáhal vydania povolenia na ťažbu piesku a štrku, pričom ťažba mala prebiehať na poľnohospodárskej pôde (resp. z vrstiev pod ňou). Miestny stavebný úrad žiadosti nevyhovel a následne žiadateľ podal odvolanie na ministerstvo (pozn.: pre zjednodušenie a pre účely tejto štúdie: ministerstvo výstavby). Odvolanie bolo zamietnuté, a to na tom základe, že ministra výstavby presvedčil minister pôdohospodárstva v tom zmysle, že predmetná pôda by mala byť využívaná na poľnohospodárske účely a nie na ťažbu. Z rozhodnutia ministra výstavby vyplýva: „Ak minister pôdohospodárstva nemá námietky, súčasná politika ministra výstavby je taká, že pôda nemá byť využívaná na ťažobné účely. Keďže v posudzovanej veci nebola udelená výnimka z režimu užívania pôdy na poľnohospodárske účely, minister neudeľuje súhlas na ťažobné práce na predmetnom pozemku.“ Súd v danej veci skonštatoval, že je právom ústredného orgánu štátnej správy, resp. jeho vedúceho mať určitú verejnú politiku, nie je však možné, aby sa výkon tejto politiky realizoval tak, že sa podávané žiadosti (vo veciach uvedeného typu) neposudzujú individuálne, resp. že ich priamo alebo nepriamo „posudzuje“ iná osoba. Súd v predmetnej veci namietal práve to, že záver príslušného ministra bol založený na postojoch iného správneho orgánu, pod ktorého predmetná agenda (rozhodovacia právomoc) nespadala.
Anglické súdy v tejto súvislosti zastávajú názor, že ak objektívnemu a individuálnemu rozhodovaniu vo veci bránia okolnosti, ktoré vo svojej podstate vedú k paušálnemu zamietaniu žiadostí (z dôvodu akýchkoľvek paušálnych zákazov, obmedzení a pod.), takéto rozhodnutia sú nezákonné. Príkladom toho je napr. vec Sagnata Investments v Norwhich Corporations (1971) – Mesto Norwich prijalo uznesenie (politiku), že nebude nikdy vydávať žiadne súhlasné stanovisko (povolenie) na zriaďovanie zábavných parkov na území mesta. Žiadosť investora (Sagnata Investments) bola zamietnutá bez toho, že by bola riadne posúdená – práve naopak – zamietnutie žiadosti bolo postavené na všeobecnom „neakceptovaní“ zábavných parkov na území mesta (mestským zastupiteľstvom) a bez individualizácie rozhodovacieho procesu. Rozhodnutie samosprávy bolo v režime správ-neho súdnictva zrušené.
8. neoprávnené delegovanie (alebo vzdanie sa pravej) rozhodovacej právomoci
Vo všeobecnosti platí zásada, že zverená právomoc môže byť vykonávaná len osobou (orgánom), ktorej bola právomoc zverená. Samozrejme, toto bezpodmienečne neznamená, že všetky úkony vo veci musí vykonávať priamo poverená osoba. Ak zo zákona vyplýva, že právomoci v mene primárne poverenej osoby môže vykonávať aj iná osoba, takáto „delegácia“ nebude považovaná za rozpor s právom. V prípade Local Government Board v Arlidge (1915) súd vyhlásil „minister nemôže robiť všetko sám“, pričom ak aj minister svoje rozhodovacie právomoci postúpi na podradené osoby, ústavnoprávne aj správnoprávne zostáva zodpovedným za činnosť ministerstva naďalej on sám.
Vo veci Carltona v Works Commissioners (1943) sa súd vyjadril v súvislosti s rozhodovaním zamestnanca ministerstva veľmi jednoducho a jednoznačne: „Nebolo by správne predpokladať, že predmetné zákonné ustanovenie sa má vykladať tak, že každú vec má posudzovať a rozhodovať priamo minister. Ide o to, že ústavnoprávne je rozhodnutie takéhoto úradníka považované za rozhodnutie ministra a za takéto rozhodnutie sa parlamentu zodpovedá minister. Ak sa minister rozhodol delegovať svoju rozhodovaciu právomoc na úradníka, nezbavuje ho to osobnej zodpovednosti vo vzťahu k parlamentu...“, čím súd potvrdil, že konanie úradníka v mene ministra (t. j. pri výkone svojich právomoci a v rozsahu príslušnej delegácie), je potrebné tieto považovať za konanie/úkony ministra (a v tomto kontexte je ich aj potrebné akceptovať ako zákonné).
9. nekonanie (nečinnosť)
Nečinnosť orgánu verejnej správy je – už len zo samotného označenia tohto inštitútu – zrejmá, rovnako ako to, že je to jeden z typických dôvodov pre súdny prieskum. Situácia je zaujímavá v tých prípadoch, kedy súdy dospeli k záveru, že správny orgán je nečinný, a to napriek tomu, že legislatíva sa snažila ich prípadnú nečinnosť formálnoprávne reparovať. Napr. vo veci R (Norwhich City Council) v Secretary of State for the Environment (1982) bola posudzovaná nečinnosť správneho orgánu v kontexte povinného odpredaja sociálnych bytov nájomníkom za znížené ceny. Uvedená povinnosť správneho orgánu (a právny nárok nájomníkov) vyplýval priamo zo zákona (Housing Act 1980). V prípadoch, keď si nájomník uplatnil právo na odkúpenie bytu s cenovým zvýhodnením, ale byt mu samospráva nepredala, t. j. samospráva odmietla byt nájomníkovi predať, mohol tento podať opravný prostriedok na ministerstvo. Ak minister dospel k záveru, že právo oprávneného žiadateľa nebolo „účinne a rýchlo“ realizované, sám uplatnil právne nástroje na realizáciu predmetného práva nájomníka. Podľa samosprávy (orgánu prvého stupňa) bol tento postup „rozumný“ (rozumej: primeraný). Odvolací súd však tento argument územnej samosprávy odmietol, a to s argumentáciou, že samospráva nemala zo zákona inú možnosť ako byt predať, t. j. nemala žiadnu diskrečnú právomoc v rámci posudzovania otázky predaja nájomných (sociálnych) bytov ako ich odpredať, a preto bolo neopodstatnené, aby bola vec riešená na úrovni správneho orgánu druhého stupňa.
Inštitút nečinnosti však napriek jasne sa javiacej povahe tohto inštitútu, nemusí mať jednoznačnú aplikáciu, a to nielen v podmienkach Anglicka, ale ani Slovenskej republiky. Ne-raz sa môže v praxi stať, že určité konanie orgánu verejnej správy javiace známky nečinnosti bude v skutočnosti konaním, ktorého výstupom je rozhodnutie (aj keď nie v štandardnom zmysle slova, ale len pre účely súdneho prieskumu). Napr. sp. zn.: I. ÚS 692/2016 – Sťažovateľ sa ako navrhovateľ v konaní o návrhu na ochranu pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy domáhal proti Univerzite Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach ako odporkyni, aby jej súd zakázal pokračovať v porušovaní práva sťažovateľa na vydanie dokladov o absolvovaní štúdia a uložil jej do troch dní odo dňa doručenia rozsudku vydať sťažovateľovi doklady o absolvovaní štúdia študijného programu zubné lekárstvo. Univerzita prostredníctvom listu rektora sťažovateľovi diplom odmietla vydať, keďže nesplnil predpísané požiadavky pre riadne skončenie študijného programu. Krajský súd napadnutým rozhodnutím návrh sťažovateľa zamietol. Za určujúci dôvod zamietnutiu návrhu však krajský súd považoval skutočnosť, že list univerzity z 5. augusta 2014 má na účely súdneho prieskumu povahu rozhodnutia, ktorého zákonnosť mohol príslušný správ-ny súd preskúmať v konaní o žalobe proti rozhodnutiu a postupu správneho orgánu podľa § 247 a nasl. Občianskeho súdneho poriadku. Na odôvodnenie tohto názoru krajský súd definoval povahu a charakter predmetného listu univerzity, citoval jeho obsah, ako aj judikované závery najvyššieho súdu a ústavného súdu a aplikujúc tieto závery na skutkový a právny stav vo veci sťažovateľa uzavrel, že účinným prostriedkom nápravy tvrdeného porušenia práva sťažovateľa na vydanie diplomu bola žaloba podľa § 247 a nasl. Občianskeho súdneho poriadku. Ústavný súd zároveň uviedol, že v prípade pochybnosti o právomoci všeobecného súdu preskúmavať rozhodnutie orgánu verejnej správy je potrebné využiť čl. 152 ods. 4 ústavy, podľa ktorého výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a iných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou. Osobitnú pozornosť pritom treba venovať charakteristike rozhodnutia, najmä či nejde o rozhodnutie, ktoré sa týka základného práva alebo slobody, ktorého porušenie navrhovateľ namieta. Z právomoci súdu nesmie byť totiž vylúčené preskúmavanie týchto rozhodnutí.
10. procesnoprávne vady
a) porušenie procesných noriem vyplývajúcich zo zákona
Anglická právna úprava rozlišuje medzi podstatným a nepodstatným porušením procesných noriem. Kým podstatné porušenie procesných noriem vedie ku zrušeniu správneho rozhodnutia, nepodstatné porušenie takéto právne účinky (v rámci správneho súdnictva) nemá. Rozlišovanie medzi tým, čo je a čo nie je podstatné porušenie procesných pravidiel (pravidiel konania) nie je v anglickom práve vždy jednoduché. Tak napr. v prípade Bradbury v Enfield London Borough Council (1967) súd riešil otázku riadnej aplikácie Školského zákona (Zákona o vzdelávaní) – (1944). Účinná právna úprava určovala, že ak zriaďovateľ školy mieni zriadiť novú školu, príp. vyňať zo siete škôl existujúcu školu, musí o tom upovedomiť príslušného ministra a uverejniť tento zámer verejnou vyhláškou, aby ho mohla verejnosť pripomienkovať. Túto povinnosť si však zriaďovateľ v súdenej veci nesplnil. Žalobcovia sa obrátili s podaním vo veci samej na súd, ktorý neprijal tvrdenie zriaďovateľa, že dodržia-vanie povinnosti o verejnej vyhláške by mohlo vyvolať chaos v rámci vzdelávania, resp. vzdelávacieho systému, a preto súd dospel k nasledovnému záveru: „Ak územná samospráva poruší zákon, súd dohliadne na to, aby ho následne dodržala. Aj keď si uvedomujem, že to možno nahnevá väčšiu skupinu ľudí, mám za to, že podstatne dôležitejšie je to, aby sme zachovali princípy právneho štátu (vlády práva). Parlament uzákonil príslušné procesné pravidlo práve z dôvodu, aby mali voliči právo vzniesť námietky voči zámeru a aby sa s týmito námietkami príslušný orgán verejnej správy riadne vysporiadal. Musíme dosiahnuť, aby tento ich právny nárok bol dodržaný.“
Otázka otvárania „uzavretých vecí“ (rozumej: rozhodnutých vecí v správnom konaní) bola a dodnes je často predmetom diskusií (a rozhodnutí správnych súdov) v Slovenskej republike, ktoré rovnako ako anglické, nemajú prirodzenú inklináciu k akceptácii akejkoľvek procesnej vady za podstatnú vadu, pre ktorú by malo byť právoplatné rozhodnutie správneho orgánu zrušené (k tomu pozri napr. Zmysel správneho konania a dôležitosť dodržania procedurálnych pravidiel, ktoré tvoria jeho súčasť, je daná predmetom konania. Správne konanie – procedúra – výlučne sleduje, aby bola zaistená správna aplikácia hmotného práva, aby rozhodnutie vo veci, ktorým sa zakladajú, menia alebo zrušujú konkrétne práva a povinnosti, bolo v súlade s hmotným právom. Zrušenie alebo zmena právoplatných rozhodnutí na základe mimoriadnych opravných prostriedkov [aj preskúmaním podľa § 65 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok)] takto prichádza do úvahy len za situácie, ak sa v konaní (o mimoriadnom opravnom prostriedku) preukáže, že rozhodnutie je v rozpore s hmotným právom. Inštitút mimoriadnych opravných prostriedkov pri rešpektovaní stability práv priznaných právoplatným rozhodnutím nie je určený na odstránenie procesných vád a nedostatkov, ktoré nemali vplyv na zákonnosť rozhodnutia z hľadiska hmotného práva. (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 27. augusta 2002, sp. zn. 4 Sž 31/2002). Uvedený postoj však vytvára veľmi tenkú hranicu medzi žiaducou stabilizáciou právnych vzťahov na strane jednej a „ochranou nezákonnosti“ na strane druhej.
b) porušenie pravidiel prirodzenej spravodlivosti
Princípy prirodzenej spravodlivosti síce majú svoj základ v common law, ale niektoré z týchto princípov môžu byť výslovne zakotvené aj v zákonoch. Základným pravidlom v súvislosti s vyššie uvedeným konceptom je fakt, že s osobami, ktorých sa rozhodnutie týka, sa musí konať spravodlivým spôsobom. To, čo sa považuje za prvky spravodlivého konania je možné vyvodiť napr. aj z nasledovných právnych prípadov, ktoré však nedávajú konkrétny (a už vôbec nie úplný) zoznam zložiek spravodlivého procesu (Cottrell and Rothon) v Commission for Racial Equality (1980) – „Ako už bolo opakovane vyslovené – a nie je na škodu to zopakovať – uplatňovanie prirodzenej spravodlivosti znamená, že konanie musí byť spravodlivé... spravodlivé vo všetkých smeroch.“, príp. vec Lloyd v McCahon (1987) – „...tzv. pravidlá prirodzenej spravodlivosti nie sú vryté do kameňa. Obsah pojmu „prirodzená spravodlivosť“, v súlade s ktorými budú musieť konať všetky orgán verejnej moci – orgány verejnej správy aj súdne – rozhodujúce o právach jednotlivca, sa bude meniť, a to s prihliadnutím na typ orgánu, ktorý rozhodnutie vydáva, otázku, ktorú posudzuje (o ktorej rozhoduje) a právny režim jeho fungovania [pozn.: či ide o zákonný základ fungovania alebo o iný prameň].“.
c) nemo iudex in causa sua – nezaujatosť/nepredpojatosť správneho orgánu (orgánu verejnej moci)
Rovnako ako v podmienkach Slovenskej republiky, ani v Anglicku nie je potrebné pre účely vylúčenia úradnej osoby (zamestnanca správneho orgánu) z konania preukázať jej skutočnú zaujatosť, resp. predpojatosť, ale postačuje, ak sa preukáže, že existuje „dôvodné podozrenie“ zo zaujatosti/predpojatosti. Pre vylúčenie osoby z konania bude postačovať, ak sa preukáže opodstatnená pravdepodobnosť zaujatosti/nepredpojatosti správneho orgánu, resp. jeho zamestnanca. V prípade R (McCarthy) v Sussex Justices (1924) súd sformuloval nasledovný test „v konaní ne-postačuje len spravodlivo rozhodovať, ale aj navonok sa musí javiť, že rozhodovanie vo veci je spravodlivé“[6]. Anglická doktrinálna literatúra pritom poukazuje najmä na dve veľké skupiny okolností, ktoré môžu mať dopad na vnímanie osoby ako zaujatej/predpojatej: a) finančné aspekty (napr. majetková prepojenosť a pod.) a b) iné okolnosti. V prípade Dr. Bonhama (Dr Bonham´s Case – 1609/1610 – Thomas Bonham v College of Physicians – 8 Co. Rep. 107, 77 Eng. Rep. 638) napr. súd dospel k záveru, že orgán, ktorý mal právomoc dohliadať na výkon lekárskej praxe, nemohol mať súčasne právomoc rozhodovať o postihoch, resp. pokute, ktorú majú zaplatiť lekári za porušenie ich povinností. Inými slovami povedané, súd rozhodol tak, že jeden a ten istý orgán nemôže byť poverený výkonom dohľadu nad určitou (regulovanou) činnosťou a súčasne ten istý orgán nemôže byť aj tým subjektom, ktorý postihuje, resp. „v prospech“ ktorého sa ukladajú sankcie (príjmom ktorého sú príjmy za správne delikty), keďže takýto orgán by bol fakticky žalobcom a sudcom v jednej osobe.[7]
Je zaujímavé, že anglické právo pritom v súvislosti s preukazovaním opodstatnenosti zaujatosti/predpojatosti zamestnanca orgánu verejnej moci rozhodujúceho vo veci formulovalo dva relatívne samostatné testy na verifikáciu tohto predpokladu, a to tzv. test „primeraného podozrenia“ a test „skutočnej pravdepodobnosti“ zaujatosti/predpojatosti.
d) audi alteram partem
Povinnosť vypočuť „druhú stranu“, t. j. možnosť účinnej obhajoby a participácie na konaní platí aj v správnom konaní. V zásade sa v režime správneho súdnictva (v Anglicku) zadefinovalo, že toto právo zahŕňa najmä jedno alebo niekoľko z nasledovných procesných práv: a) právo byť upovedomený o termíne pojednávania, b) právo na informácie o tzv. protichodných, resp. sporných dôkazoch (rozpory medzi vykonanými dôkazmi), c) právo vyjadriť sa k obstaraným dôkazom, d) právo na ústne pojednávanie/prejednanie veci, e) právo na právne zastupovanie a f) právo klásť svedkovi otázky. Základným pravidlom pritom je, že bez ohľadu na to, či vo veci koná „súdny“ orgán, „kvázisúdny orgán“ alebo „správny orgán“, pravidlá spravodlivého rozhodovania musia byť dodržané.[8]
Aj tento inštitút pritom v Anglicku prešiel rôznymi vývojovými a teda aj interpretačnými štádiami – práve vďaka režimu precedensov. Z relevantných rozhodnutí ilustračne vyberáme napr. rozhodnutie Cooper v Wandsworth Board of Work (1893). Predmetom konania bola skutočnosť, že príslušný správny orgán (žalovaný) rozhodol o zbúraní stavby stavebníka, ktorý túto začal stavať bez stavebného povolenia. Predmetné rozhodnutie bolo vydané príslušným správnym orgánom v rozsahu jeho právomocí, avšak pred rozhodnutím vo veci samej si správny orgán neobstaral stanovisko stavebníka („vlastníka čiernej stavby“). Hoci stavebnému úradu takáto povinnosť priamo zo zákona (v danom čase) nevyplývala, súd konajúci vo veci skonštatoval: „...aj keď zákon v podobe pozitívnoprávnej úpravy neurčuje, že by účastník konania mal byť vo veci vypočutý, princípy spravodlivosti vyplývajúce zo systému common law kompenzujú tento nedostatok spôsobený zákonodarcom.“
Rovnako napr. v prípade Ridge v Baldwin (1964) môžeme identifikovať porušenie podmienky vypočutia strany (ktorej sa rozhodnutie týka) správnym orgánom. Podstata prípadu sa viaže ku skutkovej udalosti, kedy policajný šéf mesta Brighton bol suspendovaný z dôvodu, že sa mal dopustiť marenia spravodlivosti. Hoci bol spod obžaloby oslobodený, sudca sa vyjadril kriticky v súvislosti s jeho konaním. Následne bol p. Ridge prepustený z policajného zboru. Dotknutému policajtovi pred vydaním rozhodnutia nebola daná možnosť vyjadriť sa k veci (túto možnosť mal až v rámci žiadosti o preskúmanie rozhodnutia – autoremedúry, v rámci ktorej však došlo k potvrdeniu rozhodnutia o vylúčení z policajného zboru). Opravný prostriedok podaný policajtom na ministerstvo vnútra bol tiež zamietnutý. Ridge sa následne domáhal súdnej ochrany a požadoval vydanie súdneho vyhlásenia (pozri vyššie tzv. declarations), ktoré by určilo, že konanie správneho orgánu bolo ultra vires. V konaní bol úspešný, a to s odkazom na to, že vo veci došlo k takému procesnému pochybeniu, ktoré porušuje princípy prirodzenej spravodlivosti, a preto je dané konanie správneho orgánu potrebné považovať za konanie ultra vires.
V súvislosti s rozhodovacou činnosťou slovenských správnych súdov je možné uviesť, že hoci tieto akceptujú a plne podporujú výkon všetkých vyššie uvedených parciálnych procesných práv, nimi uplatňovaný výklad nie je absolútny, a preto ani nie je možné (v režime správneho súdnictva) spravodlivo trvať na tom, aby účastník konania vykonal všetky procesné práva, ktoré mu prislúchajú a ak ich nevykoná, že to má byť považované za okolnosť vyvolávajúcu nezákonnosť rozhodnutia správneho orgánu (napr. Prejednanie priestupku v neprítomnosti obvineného, hoci bol riadne na ústne pojednávanie predvolaný, nemožno považovať za porušenie práva obvineného na obhajobu v zmysle § 73 ods. 2 zákona SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch a nie je samo osebe dôvodom pre zrušenie priestupkového rozhodnutia súdom. (Rozsudok Obvodného súdu Košice 1 zo dňa 28. júna 1994, sp. zn. 18 S 1/94) – alebo naopak – Ak účastník správneho konania nebol vypočutý ku skutočnostiam tvoriacim predmet správneho konania a správny orgán ani inými dôkazmi nezistil skutočný stav veci, je to dôvod na zrušenie rozhodnutia správneho orgánu a vrátenie veci na ďalšie konanie. (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 5. februára 1997, sp. zn. 5 Sž 157/96).
Existencia procesného práva – napr. práva byť upovedomený správnym orgánom o rozporoch v rámci vykonaných dôkazov – sa javí ako ďalšia možnosť zdokonalenia výkonu verejnej správy v Slovenskej republiky. Podľa § 33 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) – „Správny orgán je povinný dať účastní-kom konania a zúčastneným osobám možnosť, aby sa pred vydaním rozhodnutia mohli vyjadriť k jeho podkladu i k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie.“, ale účastník konania nemá právny nárok, aby bolo vo vzťahu k jeho osobe pred vydaním rozhodnutí indikované zo strany správneho orgánu, ako hodnotí správny orgán vykonané dôkazy, resp. čo považuje za nesporné a pod. (ako je tomu napr. v prípade § 171 ods. 1 zákona č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok – „Ak sa spor nepodarilo vyriešiť zmierom, súd uloží stranám povinnosti potrebné na do-siahnutie účelu konania, najmä v súvislosti s prípravou pojednávania. Zároveň určí, ktoré skutkové tvrdenia sú medzi stranami sporné, ktoré skutkové tvrdenia považuje za nesporné, ktoré dôkazy vykoná a ktoré dôkazy nevykoná. Súd tiež uvedie svoje predbežné právne posúdenie veci a predpokladaný termín pojednávania.“, resp. analogicky § 181 ods. 2 CSP.
Akúsi obdobu anglickým právom vyžadovanej požiadavky indikácie sporných dôkazov nachádzame v podmienkach Slovenskej republiky v daňovom práve procesnom (vyňatom z režimu všeobecného správneho konania) – napr. § 46 ods. 5 zákona č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov – „Ak vzniknú pochybnosti o správnosti, pravdivosti alebo úplnosti dokladov predložených kontrolovaným daňovým subjektom alebo o pravdivosti údajov v nich uvedených, oznámi správca dane tieto pochybnosti kontrolovanému daňovému subjektu a vyzve ho, aby sa k nim vyjadril, najmä aby neúplné údaje doplnil, nejasnosti vysvetlil a nepravdivé údaje opravil alebo pravdivosť údajov riadne preukázal.“. Daňovému subjektu sa teda ešte v priebehu úkonov orgánu verejnej moci oznamuje spornosť niektorých dôkazov a skutkových okolností tak, aby k odstráneniu týchto nejasností a rozporov mohlo dôjsť ešte pred vydaním rozhodnutia prvého stupňa. Takýto inštitút by pritom mal byť výslovne zakotvený aj vo všeobecnom predpise o správnom konaní (v podmienkach Slovenskej republiky).
Je totiž žiaduce, aby správnym orgánom (podobne ako súdom podľa nových procesných kódexov), bola výslovne daná možnosť – a v niektorých prípadoch dokonca povinnosť – identifikovať vo vzťahu k účastníkom konania svoj predbežný názor (predbežné právne posúdenie veci), resp. priestor na formálne zaujatie stanoviska k veci – a to najmä sporným, rozporovaným, nejednoznačným a pod. V opačnom prípade môže dôjsť k tomu, že stav sa reparuje napr. až v režime správneho súdnictva, a to zrušením rozhodnutia a jeho vrátením správnemu orgánu (napr. Ak správny orgán na preukázanie naplnenia skutkovej podstaty prejednávaného priestupku neodstránil rozpory medzi výpoveďami obvineného z priestupku a jednotlivých svedkov a nevykonal dôkazy na preukázanie ich hodnovernosti, je to dôvod, aby súd rozhodnutie pre nedostatočne zistený skutkový stav zrušil. (Rozsudok Okresného súdu v Banskej Bystrici zo dňa 9. septembra 1996, sp. zn. 10 Cs 4/96), pričom takémuto úkonu by bolo možné predísť, čo by bolo v súlade aj so zásadou hospodárnosti a v rýchlosti správneho konania.
e) povinnosť konať spravodlivo a povinnosť prihliadať na legitímne očakávania účastníka konania
V prípade Council of Civil Service Unions v Minister of Civil Service (1985) Snemovňa Lordov ako najvyšší súd, konala a rozhodovala v otázke toho, čo sa má považovať za „spravodlivé konanie“. Súd sa o definovanie uvedeného pojmu pokúsil cez akúsi negáciu toho, čo bolo dovtedy právne zaužívanejšie a to pojem „prirodzená spravodlivosť“. Právna veta z daného rozhodnutia deklaruje: „Pojem „prirodzená spravodlivosť“ by už v súčasnosti mal byť prekonaný a mal by byť nahradený skôr pojmom „povinnosť konať spravodlivo“. Ani tento pojem by však nemal byť chápaný a vykladaný nesprávne. Nie je úlohou súdu určiť, či určitá verejná politika alebo rozhodnutie vydané správnym orgánom pri výkone verejnej správy je spravodlivé. Súdy skúmajú len spôsob, ako sa dosiahlo vydanie predmetného rozhodnutia, pričom rozsah povinnosti konať spravodlivo sa môže v jednotlivých prípadoch podstatne líšiť...“.
Je otázne, čo bude možné subsumovať pod pojem „konať spravodlivo“, pričom je zrejmé, že aj obsah tohto pojmu sa mení. Kým v minulosti musela byť (až na určité výnimky) zásada reformatio in peius striktne dodržiavaná (aj v rovine správnych deliktov), súčasná rozhodovacia činnosť už tak striktná v tejto veci nie je a dokonca akceptuje tézu, že v niektorých prípadoch je možné na základe odvolania páchateľa správneho deliktu uložiť mu prísnejšiu sankciu ako sankciu, ktorá mu bola uložená v konaní pred správnym orgánom prvého stupňa, a to aj bez získania nových skutkových okolností (napr. sp. zn.: I. ÚS 505/2015 – „.... pri ukladaní sankcie, ktorý je pre páchateľa priaznivejšia, a to tak, že protimonopolný úrad pri novom uložení pokuty sťažovateľovi druhostupňovým rozhodnutím nepoužil nový interný predpis pre ukladanie pokút, ktorý bol pre sťažovateľa priaznivejší, a tým, že protimonopolný úrad druhostupňovým rozhodnutím zvýšil pokutu uloženú sťažovateľovi prvostupňovým rozhodnutím, čím porušil zásadu zákazu reformatio in peius. Ústavný súd v danej veci uviedol, že aj keď Európsky súd pre ľudské práva interpretoval slovenský zákon o priestupkoch ako zákon náležiaci do odvetvia trestného práva, interpretácia práv-neho poriadku Slovenskej republiky nemôže byť taká extenzívna, aby sa jej pomocou vyvodilo, že uloženie sankcie podľa akéhokoľvek zákona má povahu trestnoprávnej sankcie a patrí do odvetvia trestného práva. Materiálny právny štát je štátom, v ktorom sa právo dôsledne uplatňuje. Ukladanie sankcie za protiprávne správanie je nevyhnutnou súčasťou riadenia spoločnosti prostredníctvom právneho poriadku, lebo tak sa zabezpečuje uplatnenie práva.
Ochrana hospodárskej súťaže je osobitným ústavným princípom výslovne zaručeným čl. 55 ods. 2 ústavy. Ústavný súd konštatoval, že niet ústavnoprávneho dôvodu pre subsumpciu ochrany hospodárskej súťaže do kategórie kvázi trestného práva. Právo na ochranu hospodárskej súťaže je súčasťou odvetvia správneho práva.
Odvolacie správne konanie by sa v rozpore s účelom tohto základného práva zmenilo na konanie, v ktorom ak subjekt práva postihnutý za svoje protiprávne správanie uplatní odvolanie, potom prvostupňové rozhodnutie by sa mohlo buď potvrdiť, alebo zmeniť pre protiprávne sa správajúci subjekt k lepšiemu. Taký stav je nezlučiteľný s princípmi materiálneho právneho štátu, v ktorých je implikovaná aj požiadavka spravodlivosti. Nemožno prehliadnuť, že taký stav je zároveň v rozpore s požiadavkou zdravého rozumu, ktorá tiež nemôže byť irelevantná pre organizáciu a fungovanie materiálneho právneho štátu.
Pri zmene správneho rozhodnutia k horšiemu možno od druhostupňového orgánu verejnej správy spravodlivo požadovať, aby sa zdržal svojvôle a aby prvostupňové rozhodnutie zmenil k horšiemu iba tam, kde existuje pre takú zmenu zákonný základ spočívajúci v nedostatočnej, neprimeranej aplikácii zákona správnym orgánom prvé-ho stupňa. Teda tam, kde prvostupňový orgán nedostatočne ochránil verejný záujem reprezentovaný zákonom, chybne ustanovil skutkový stav, neuplatnil všetky relevantné právne normy alebo očividne svojvoľne ich interpretoval na prospech proti-právne sa správajúceho subjektu práva. K rozhodnutiu meniacemu prvostupňové správne rozhodnutie v odvolacom konaní k horšiemu nevyhnutne patrí riadne odôvodnenie všetkých relevantných skutkových okolností aj aplikovanej právnej úpravy. Právo na odôvodnenie rozhodnutia možno označiť za implikované právo v základnom práve na ochranu iným ako súdnym orgánom Slovenskej republiky (čl. 46 ods. 1 ústavy).
Pri zachovaní spravodlivej rovnováhy medzi správaním sankcionovaným v súlade s ústavne konformným zákonom a verejným záujmom, kvôli ochrane ktorého má subjekt práva zákonom ustanovenú povinnosť rešpektovať daný zákonom chránený záujem, samu zmenu správneho rozhodnutia k horšiemu v odvolacom konaní ne-možno označiť za protiústavné uplatnenie práva. Ústavný súd dospel k záveru, že zmena prvostupňového správneho rozhodnutia k horšiemu v odvolacom konaní nie je per se nezlučiteľná s účelom a podstatou ochrany, aká sa zaručuje čl. 46 ods. 1 a 2 ústavy.“).
To, že zásada reformatio in peius nemusí byť v rámci správneho trestania vnímaná absolútne, potvrdzuje aj česká rozhodovacia prax (viažuca sa ešte k zákonu č. 71/1967 Zb.) – napr. Najvyšší správny súd ČR – sp. zn. 1 As 26/2008 „Na tomto místě tedy lze uvést, že zásada zákazu změny k horšímu se ve správním řízení vedeném podle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) obecně neuplatňuje; musí tak být totiž výslovně stanoveno zákonem, jak činí např. § 82 zákona České národní rady č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Nejvyšší správní soud tento závěr potvrzuje ve své konstantní judikatuře, např. v rozsudku ze dne 6. 3. 2006, č. j. 6 As 18/2005 – 55 uvedl, že „v řízení o tzv. jiných správních deliktech není vůbec upraven zákaz reformace in peius a odvolací řízení bylo podle správního řádu účinného do 31. 12. 2005 ovládáno principem úplné apelace – tedy v souladu s názorem výše uvedeným bylo možno například v odvolacím řízení změnit právní kvalifikaci deliktu, aniž by bylo možno konstatovat, že došlo k vadě řízení, která mohla mít vliv na zákonnost“. Shodný závěr lze nalézt i v dalších rozhodnutích ze dne 5. 2. 2004, č. j. 7 A 4/2001 – 72, publikovaném pod č. 190/2004 Sb. NSS (v oblasti cenových předpisů), ze dne 24. 1. 2006, č. j. 2 Afs 31/2005 – 57, publikovaný pod č. 868/2006 Sb. NSS (v oblasti daňových předpisů), a další. Ze starší judikatury lze odkázat na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 1. 3. 1996, č. j. 6 A 4/95 – 29: „obecnou platnost zákazu reformace in peius ve správním trestání, bez výslovného ustanovení zákona, nelze z pozitivního práva dovodit“. K částečnému uplatnění této zásady dochází v novém správním řádu (zákon č. 500/2004 Sb.), který se však na projednávanou věc nevztahuje.“
Rovnako sa v súčasnosti mení v priestore Európy aj vnímanie inštitútu ne bis in idem, ktorý po rozhodnutí Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci A. a B. v Nórsko – sťažnosť č. 29758/11 a 24130/11 zo dňa 15.11.2016 nadobúda iné aplikačné rozmery – Veľký senát Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci A. a B. v Nórsku posudzoval prípad, v ktorom boli sťažovatelia – ako daňové subjekty – dvakrát postihnutí za to isté protiprávne konanie. Sťažovateľom plynul z cudziny príjem vo výške 12.600.000 euro. Tento príjem nebol vykázaný v ich daňových priznaniach s tým, že si tak neoprávnene znížili daňovú povinnosť vo výške 3.600.000 euro. Následne bolo voči nim v roku 2007 začaté trestné stíhanie pre podozrenie zo spáchania daňového podvodu (v SR by išlo o skrátenie dane). V roku 2008 začali konanie voči sťažovateľom aj finančné orgány (správne konanie), ktoré vychádzali z dôkazov získaných v trestnom konaní. Ešte v roku 2008 bolo v správnom konaní uložené sťažovateľom daňové penále vo výške 30% daňového nedoplatku. V trestnom konaní boli sťažovatelia v roku 2009 právoplatne odsúdení za spáchanie daňového podvodu na trest odňatia slobody. Daňové penále ako aj vymeranú daň uhradili ešte pred konečným rozhodnutím súdu v trestnom konaní. Pred Európskym súdom pre ľudské práva sa domáhali rozhodnutia, ktorým by súd vyslovil, že druhé odsúdenie za to isté konanie (v trestnom konaní na trest odňatia slobody) porušilo pravidlo ne bis in idem (nie dvakrát v tej istej veci). Veľký senát Európskeho súdu pre ľudské práva pomerne prekvapivo rozhodol, že nebol porušený článok 4 Protokolu č. 7 k Dohovoru (ne bis in idem) s tým, že jeden zo sudcov pripojil k rozhodnutiu odlišné stanovisko. Európsky súd pre ľudské práva v podstate uviedol, že vedenie dvoch konaní (daňového a trestného), spolu s možnosťou kombinovať rôzne sankcie (tresty ukladané tak v trestnom, ako aj sankcie v daňovom konaní), bolo pre sťažovateľov predvídateľné. Tí si museli byť vedomí, že reálne prichádza do úvahy paralelne tak trestné stíhanie, ako aj vymeranie dane a uloženie daňovej sankcie. Pokiaľ ide o primeranosť celkového uloženého trestu, tak uloženie druhej sankcie (rozsudok v trestnom konaní) zobralo do úvahy pri ukladaní trestu odňatia slobody, že sťažovatelia uhradili vymeranú daň, ako aj daňové penále (podstatným tu teda podľa súdu bolo, že došlo k zohľadneniu sankcie uloženej v daňovom konaní, pričom súd v trestnom konaní uložil sťažovateľom trest odňatia slobody vo výmere 1 rok hoci trest mohol byť inak vo vyššej výmere). Európsky súd pre ľudské práva uzatvoril, že napriek tomu, že boli uložené dva rôzne tresty (postihy) v dvoch rôznych typoch konaní, existovala medzi nimi dostatočne silná väzba materiálna, ako aj časová, aby mohli byť považované za formálnu časť všeobecného systému sankcií podľa nórskeho práva. Účelom správnej sankcie bolo predovšetkým odradiť daňové subjekty od uvádzania nesprávnych a neúplných daňových priznaní, pričom účelom trestného odsúdenia bolo potrestanie dodatočného prvku konania sťažovateľov spočívajúcom v úmyselnom podvodnom konaní.[9]
Právo na rozhodnutie v súlade s legitímnymi očakávaniami účastníka konania je v anglickej judikatúre prítomné už niekoľko storočí (aj keď pod rôznymi označeniami a rôznou obsahovou náplňou). Na rozdiel od slovenskej interpretácie tohto inštitútu, anglický výklad (a požiadavky kladené na jeho uplatnenie) sú ale podstatne širšie i keď legitímne očakávania ako súčasť princípu právnej istoty majú relatívne široký obsah aj v Slovenskej republike.[10]
Uvedený inštitút napr. zahŕňa aj povinnosť správneho orgánu rozhodovať v súlade s jeho vlastnými (skoršími) vyjadreniami (pozn.: nielen rozhodnutiami). Toto aspoň vyplýva z niektorých rozhodnutí súdov – napr. aj vo veci R (Bibi) v Newham LBC (2001). Skutkovou okolnosťou veci je, že mestská časť pridelila utečencom (ktorých z právneho hľadiska uznali za „bezdomovcov“) náhradné/sociálne bývanie. V rámci rozhodovania vo veci vo vzťahu k účastníkom konania vyhlásili, že po uplynutí určenej doby užívania predmetného bytu, budú mať automaticky nárok na zotrvanie v danej nehnuteľnosti. Správny orgán však – paradoxne – nemal povinnosť garantovať im bývanie (uvedeným spôsobom). Bez ohľadu na uvedené ale bolo súdom konštatované, že hoci správnemu orgánu takáto povinnosť z právnej úpravy nevyplývala, prísľub garancie (o možnosti ďalšieho užívania bytu), ktorý im bol preukázateľne daný, je potrebné považovať za daných okolností za „legitímne očakávanie“ žiadateľov/účastníkov konania.
V prípadoch R (Nadarajah) v Secretary of State for the Home Department, R (Abdi) v Same (2005) Odvolací súd k otázke legitímnych očakávaní účastníka konania uviedol nasledovné vymedzenie, resp. definíciu „tam, kde orgán verejnej správy poskytol prísľub alebo prijal určitú prax v rámci posudzovania (a rozhodovania) o konkrétnej otázke, podľa práva sa od neho očakáva, aby tento svoj prísľub dodržal alebo aby konal v súlade so zaužívanou rozhodovacou praxou – okrem prípadov, kde existujú dobré dôvody na to, aby tak nepostupoval...“. Nemenej zaujímavým je ale prípad R (Coughlan) v North and East Devon Health Autohority (1999). Orgán verejnej správy rozhodol, že zruší zdravotnícke zariadenie (stacionár), v ktorom bývala žalobkyňa (ako osoba zdravotne ťažko postihnutá) a že osoby, ktoré v ňom žili, budú preložené do obdobného zariadenia v zriaďovateľskej pôsobnosti územnej samosprávy. Toto rozhodnutie bolo súdom vyhlásené za nezákonné, a to na tom právnom základe, že orgán verejnej správy neprihliadal na legitímne očakávania žalobkyne. Legitímne očakávania žalobkyne spočívali v tom, že v čase, keď bola umiestnená do zariadenia (ktoré malo byť dotknutým rozhodnutím zrušené), právny predchodca žalovaného správneho orgánu ju uistil, že v predmetnom zariadení bude môcť zotrvať až do konca svojho života, čo bolo v rámci konania aj preukázané. Súd vec vyhodnotil tak, že toto legitímne očakávanie žalobkyne bolo natoľko silné, že ho nebolo možné kompenzovať ani akýmikoľvek súvisiacimi otázkami verejného záujmu viažucimi sa ku zrušeniu sporného zariadenia.
Postup uvedený vyššie, t. j. povinnosť prihliadať na legitímne očakávania účastníka konania (tak, ako je to opísané vyššie), dnes v Anglicku považujú za integrálnu súčasť práva na dobrú (verejnú) správu. Samozrejme, akýkoľvek záväzok správneho orgánu, ktorý by bol alebo by viedol k porušeniu zákona, nemôže tvoriť účinný prvok legitímnych očakávaní účastníka konania. Účastník konania sa najmä nemôže ako „legitímneho očakávania“ domáhať vydania takého rozhodnutia, ktoré je v rozpore s objektívnym právom (a to aj keby toto jeho legitímne očakávanie bolo založené na preukázateľných okolnostiach), príp. skorších rozhodnutiach správneho orgánu.
Skutočnosť, že nie každý prísľub (príp. iný prejav vôle/zámeru a pod. orgánu verejnej správy musí byť automaticky prijatý súdom ako opodstatnené „legitímne očakávanie“ účastníka konania, potvrdzuje napr. rozhodnutie súdu vo veci R (US Tobacco International Inc) v Secretary of State for Health (1992). V roku 1985 otvorila spoločnosť(žalobca) továreň na výrobu žuvacieho tabaku, a to aj vďaka finančnej podpore z verejných financií. Vláda podporila predmetnú továreň bez ohľadu na zdravotnú škodlivosť predmetného výrobku. Po získaní dodatočných odborných informácií sa však vláda v roku 1988 rozhodla zakázať žuvací tabak. Spoločnosť podala žalobu s odkazom na prejav vôle (záujmu) vlády o predmetný produkt, resp. výrobu, a to v spojitosti s poskytnutou finančnou podporou. Žaloba však bola zamietnutá a hoci súd akceptoval, že na strane spoločnosti existovalo „legitímne očakávanie“, toto legitímne očakávanie spoločnosti (žalobcu) bolo prekonané všeobecným (verejným) záujmom, ktorý spočíval v zákaze zdraviu škodlivej látky.
f) povinnosť rozhodnutie riadne odôvodniť
Právo na riadne odôvodnenie rozhodnutia je aj podľa anglickej právnej teórie a praxe jedným z pilierov výkonu dobrej správy. Právny režim povinnosti rozhodnutie odôvodniť je však v Anglicku dvojaký – kým v prípade súdnych rozhodnutí táto povinnosť vyplýva zo zákona, v prípade správnych rozhodnutí je odôvodnenie rozhodnutia „všeobecnou povinnosťou“ správneho orgánu, resp. otázkou spravodlivého procesu, t. j. bez výslovného zákonného ustanovenia tejto náležitosti ako náležitosti rozhodnutia správneho orgánu. Neodôvodnenie rozhodnutia, ktoré je následne predmetom súdneho prieskumu, spravidla znamená, že z pohľadu súdu (z dôvodu nemožnosti rozhodnutie preskúmať) to bude viesť ku vzniku predpokladu (akejsi prezumpcie), že pre vydanie daného rozhodnutia (s predmetným výrokom) neexistovali dostatočné dôvody.
V prípade R (Lonrho plc) v Trade Secretary (1998) to súd vyjadril nasledovne: „...ak všetky známe skutočnosti a okolnosti nasvedčujú tomu, že vo veci malo byť vydané iné rozhodnutie a sám správny orgán pritom svoje rozhodnutie neodôvodnil, nemôže sa následne sťažovať, ak súd dospeje k záveru, že neexistuje racionálna podstata pre také rozhodnutie, aké vydal správny orgán.“[11]
Právna úprava Slovenskej republiky, resp. výklad uskutočňovaný súdmi Slovenskej republiky je veľmi podobný anglickému režimu, a to v dvoch smeroch – aj správne súdy SR požadujú (okrem zákonných výnimiek) riadne odôvodnenie rozhodnutí správnych orgánov a – rovnako ako anglické správne súdy – aj slovenské správne súdy spravidla nedostatočne odôvodnené rozhodnutia zrušujú (s odkazom na ich nepreskúmateľnosť). Rovnako ako anglické správne súdy, ani slovenské správne súdy v takýchto otázkach nebudú (vo väčšom rozsahu) uskutočňovať „hľadanie dôvodov“ pre vecnú správnosť výroku, ale predmetné bremeno procesne (zrušením žalobou napadnutého rozhodnutia) „vrátia“ správnemu orgánu (k tomu – napr. Súd rozhodnutie správneho orgánu podľa ustanovenia ako nepreskúmateľné zruší, ak rozhodnutie nie je náležité odôvodnené (§ 47 ods. 3 zákona č. 71/1967 Zb.). Keďže podľa § 250i ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku je pre súd rozhodujúci skutkový stav, ktorý bol v čase vydania žalobou napadnutého rozhodnutia a dokazovanie sa nevykonáva, nemôže súd prihliadnuť na vyjadrenie žalovaného k žalobe, v ktorom upresňuje žalobcom porušené právne predpisy. (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 8. decembra 1995, sp. zn. 5Sž 85/95), alebo napr. Rozhodnutie o uložení pokuty za správny delikt, ktoré je odôvodnené len tým, že pri uložení pokuty bolo prihliadnuté na mieru zavinenia a výška pokuty bola stanovená v rozsahu, ktorý zákon pripúšťa, bez zaoberania sa všetkými hľadiskami, ktoré zákon ako predpoklad takej úvahy o uložení pokuty stanovuje, je v tejto časti nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov., ďalej rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 30. mája 1996, sp. zn. 4 Sž 24/96), príp. Zákonné požiadavky na konanie o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb stanovené zákonom č. 71/1967 Zb. (prípadne iným procesným predpisom) nie sú naplnené tým, že správny orgán v rozhodnutí doslovne paragrafovaným znením alebo voľne uvedie ich znenie a ustálenými formuláciami deklaruje, že sa nimi pri rozhodovaní riadil. (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 28. septembra 1999, sp. zn. 4 Sž 27/99), príp. – Konanie o udelenie azylu – Ak správny orgán v rozhodnutí, ktorým zamietol žiadosť cudzinca o udelenie azylu na území Slovenskej republiky ako neprípustnú podľa § 11 ods. 1 písm. c) zákona č. 480/2002 Z. z. o azyle a zmene a doplnení niektorých zákonov v platnom znení, v odôvodnení rozhodnutia nezdôvodnil, prečo nedošlo k aplikácii čl. 3 ods. 2 Nariadenia Rady (ES) č. 343/2003 zo dňa 18. 2. 2003 (Dublinského nariadenia), je to dôvod na zrušenie rozhodnutia správneho orgánu súdom pre jeho nepreskúmateľnosť. (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 18. januára 2011, sp. zn. 1 Sža 102/2010). Prax slovenských správnych súdov je v tomto zmysle možné považovať za správnu, a to najmä z dôvodu, že sa ňou zabezpečuje „udržiavanie hraníc“ medzi funkciami súdnej moci a výkonnej moci v štáte.
V predkladanej štúdii sme venovali detailnejší priestor vybraným okolnostiam, ktoré determinujú úspešnú aplikáciou inštitútu judicial review (z pohľadu žalobcov). Z uskutočnenej analýzy je zrejmé, že viaceré dôvody sa „prekrývajú“ s právnou úpravou Slovenskej republiky, aj keď ich formálnoprávne vymedzenie nie je so slovenským právom (vždy) identické. Za zaujímavé považujeme najmä to, že správne súdy (v podmienkach anglického právneho režimu), majú možnosť zrušiť rozhodnutie správneho orgánu pre jeho zjavnú iracionalitu, ako aj to, že obsah pojmu „legitímne očakávania“ je iný v prípade slovenskej právnej úpravy a iný v anglickom právnom režime. Kým v podmienkach Slovenskej republiky sú legitímne očakávania (príp. precedenčná zásada podľa § 3 ods. 5 Správneho poriadku) ešte stále v rovine aplikačných problémov (absencia databáz rozhodnutí a pod.), anglická právna kultúra už pod pojem „legitímne očakávanie“ nezahŕňa len identickosť/podobnosť rozhodnutia správneho orgánu so skoršími rozhodnutiami v podobných/identických veciach, ale aj úkony neprávnej povahy (najmä „prísľuby“ orgánov verejnej správy alebo ich faktické konanie indikujúce určitý postoj k veci), môžu byť dostatočným základom pre vznik legitímneho očakávania. Záverom poznamenávame, že vzhľadom na množstvo špecifík anglickej právnej úpravy, niektoré okolnosti ako predpoklady pre úspešné uplatnenie judicial review nie sú identické s ich vnímaním v podmienkach SR, resp. – ako to vyplýva aj z predloženej štúdie – niektoré skutkové okolnosti veci sú determinantom pre vznik stavu právnej vady (konania alebo rozhodnutia) a takto následne predstavujú dôvod pre zrušenie rozhodnutia orgánu verejnej správy súdom.
FORDHAM, M. Judicial Review Handbook. 4th edition. Oxford – Portland Oregon : Hart Publishing. ISBN: 1-84113-439-2. 2004. Str. 258
GARAYOVÁ, L. Torture as a just means of preventing terrorism? – Mučenie ako prostriedok na predchádzanie terorizmu? In: Spoločnosť proti terorizmu : [zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie]. – Plzeň : Aleš Čeněk, 2014. – ISBN 9788073805463. – S. 360-364.
HANZELOVÁ, I. – RUMANA, I. – ŠINGLIAROVÁ, I. – Správny súdny poriadok – komentár. Bratislava : Wolters Kluwer, ISBN: 978-80-8168-468-5 – str. 39
KOŠIČIAROVÁ, S. Verejná správa a právo na spravodlivý proces. Spolok Slovákov v Poľsku : Kraków, Poľsko. 2014. ISBN 978-83-7490-790-3, 243 s
ŠAMKO, P. A. a B. proti Nórsku – prelom vo výklade zásady ne bis in idem pri daňových trestných činoch. [online: http://www.pravnelisty.sk/clanky/a530-a-a-b-proti-norsku-prelom-vo-vyklade-zasady-ne-bis-in-idem-pri-danovych-trestnych-cinoch] – 23.06.2017, 05:55
WADE, W.H.R – FORSYTH, C.F. Administrative Law 9th ed. Oxford University Press : Oxford, 2004 9780199231614
Pozn.: Všeobecne záväzné právne predpisy, zbierky rozhodnutí, stanovísk, webové pramene a i. (Slovenská republika a iné štáty) – pozri samotný text štúdie.
Skratky používané v rámci tejto a nadväzujúcich štúdií autora k téme administratívnej justície v Anglicku:
All ER (The All England Law Reports)
LGR (Local Goverment Reports)
UKHL (United Kingdom (House of Lords))
AC (Law Reports Appeal Cases)
EWHC (High Court of England and Wales)
Admin (Administrative Court)
ACD (Administrative Court Digest)
UKSC (United Kingdom Supreme Court)
WLR (Weekly Law Reports)
AIR (All India Reporter)
SC (Supreme Court [India])
SCR (Supreme Court Reports [India])
SCC (Selected Cases in Chancery [India])
SLR (Singapore Law Reports)
H.C. (The Singapre High Court)
EÚ (Európska Únia)
KB (King´s Bench)
CB (NS) (Common Bench Reports by Manning Granger & Scott, New Series 1856 – 1865)
LRC (Law Revision Council)
CSP (Civilný sporový poriadok (zákon č. 160/2015 Z. z.))
SSP (Správny súdny poriadok (zákon č. 161/2015 Z. z.))
OSP (Občiansky súdny poriadok (zákon č. 99/1963 Zb.))
ELR (European Law Review)
LR (Law Reports)
FLR (Federal Law Reports (Australia) / Family Law Reports)
P&CR (Planning & Compensation Reports)
ZoSK, SpP (Zákon o správnom konaní (zákon č. 71/1967 Zb.))
Imm AR (Immigration Appeal Reports (UK))
QB (Queen´s Bench)
COD (Collin´s Dictionary of Law)
SR (Slovenská republika)
V ďalších štúdiách poskytneme detailnejší pohľad – analýzu na vybrané dôvody súdneho prieskumu v režime správne súdnictva.^
Tu podotýkame, že historický vývoj – obsah pojmu „právna vada“, „vada nezákonnosti“ (error of law) prešiel v Anglicku viacerými štádiami (v kontexte rozhodovacej činnosti) a ich dopadov na rozhodnutia správnych orgánov. V určitých časových etapách súd ustálil, že právna vada je jednotná kategória (zahŕňa porušenie hmotného aj procesného práva), v iných etapách realizácie súdneho prieskumu sa súdy od tejto kategorizácie odkláňajú a pre účely súdneho prieskumu a jeho dopadov začínajú rozlišovať medzi hmotnoprávnymi a procesnoprávnymi vadami ako dôvodmi pre vnímanie aktu správneho orgánu ultra vires.^
Pre porovnanie pozri napr. HANZELOVÁ, I. – RUMANA, I. – ŠINGLIAROVÁ, I. – Správny súdny poriadok – komentár. Bratislava : Wolters Kluwer, ISBN: 978-80-8168-468-5 – str. 39 –[komentár k § 3 ods. 2 SSP – „Ak sa v tomto zákone uvádzajú slová „rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verenej správy“, rozumie sa tým primerane aj uznesenie obecného zastupiteľstva, mestského zastupiteľstva, miestneho zastupiteľstva alebo zastupiteľstva samosprávneho kraja (ďalej len „uznesenie zastupiteľstva“).“] – „Ide o použitú legislatívnu techniku, keď medzi spôsobilé predmety preskúmavania súdom (§ 2 ods. 2 SSP) sú zaradené aj uznesenia zastupiteľstiev. Spôsob právnej ochrany sa uskutočňuje v právnom režime rozhodnutí.“^
GARAYOVÁ, L. Torture as a just means of preventing terrorism? – Mučenie ako prostriedok na predchádzanie terorizmu? In: Spoločnosť proti terorizmu : [zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie]. – Plzeň : Aleš Čeněk, 2016. – ISBN 9788073805463. – S. 360-364.^
WADE, H.W.R – FORSYTH, C.F. Administrative Law 9th ed. Oxford University Press : Oxford, 2004 9780199231614^
Rozhodovanie súdov Slovenskej republiky vychádza z identickej premisy (a to aj v kontexte tzv. štrasburskej judikatúry), t. j. sama skutočnosť, že orgán verejnej moci, resp. osoba konajúca v jej mene sa necíti byť zaujatou (a v konečnom dôsledku ani nemusí byť zaujatou), nemôže znamenať, že sa budú tolerovať v rámci rozhodovacieho procesu (t. j. ostanú bez povšimnutia) také parametre, ktoré budú navonok indikovať opodstatnené riziko predpojatosti/zaujatosti (napr. preukázateľné personálne alebo majetkové prepojenia a pod.).^
K tomu pozri napr. – HANZELOVÁ, I. – RUMANA, I. – ŠINGLIAROVÁ, I. – Správny súdny poriadok – komentár. Bratislava : Wolters Kluwer, ISBN: 978-80-8168-468-5 – str. 40 – [komentár k § 4 písm. c) SSP – „Orgánmi verejnej správy sa na účely tohto zákona rozumejú – c) orgány záujmovej samosprávy, ktorým osobitný predpis zveril rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy,“] – „Záujmová samospráva predstavuje nezávislé profesijné organizácie reprezentované profesijnými komorami (napr. Slovenská advokátska komora, Slovenská lekárska komora...)“^
K tomu pozri text predchádzajúcich štúdií k tejto téme, v ktorých riešime uvedenú tripartitné členenie orgánov oprávnených rozhodovať o právach, povinnostiach a právom chránených záujmoch osoby.^
ŠAMKO, P. A. a B. proti Nórsku – prelom vo výklade zásady ne bis in idem pri daňových trestných činoch. [online: http://www.pravnelisty.sk/clanky/a530-a-a-b-proti-norsku-prelom-vo-vyklade-zasady-ne-bis-in-idem-pri-danovych-trestnych-cinoch] – 23.06.2017, 05:55^
K tomu pozri napr.: KOŠIČIAROVÁ, S. Verejná správa a právo na spravodlivý proces. Spolok Slovákov v Poľsku : Kraków, Poľsko. 2014. ISBN 978-83-7490-790-3, 243 s. (str. 168 a nasl.)^
FORDHAM, M. Judicial Review Handbook. 4th edition. Oxford – Portland Oregon : Hart Publishing. ISBN: 1-84113-439-2. 2004^
7. Povinne zverejňované údaje UčPS
8. Právne predpisy SR, ČR
10. Stanovy občianskeho združenia Učená právnická spoločnosť, o. z.