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Timestamp: 2019-09-20 00:01:35
Document Index: 54983226

Matched Legal Cases: ['Art. 21', 'Art. 111', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 111', 'Art. 12', 'Art. 14']

TNr. 27: Bayerische Landeszentrale für neue Medien - Bayerischer Oberster Rechnungshof
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TNr. 27: Bayerische Landeszentrale für neue Medien
Die Bayerische Landeszentrale für neue Medien erhält von 2008 bis 2012 insgesamt 32,4 Mio. € an staatlichen Mitteln zur Förderung der lokalen und regionalen Fernsehsender. Eine derartige staatliche Förderung gibt es in keinem anderen Land. Der Landtag hat diese staatliche Förderung bis 2012 befristet. Der ORH ist der Ansicht, dass die Förderung aus dem Staatshaushalt für die lokalen und regionalen Fernsehsender einzustellen ist.
Der ORH fordert eine erheblich zurückhaltendere Vergütungspoli­tik bei der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien. Die Ver­gütungen auf der Leitungsebene sollten deutlich zurückgeführt werden.
Der ORH hat die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien (BLM) geprüft und berichtet nach Art. 21 Abs. 2 Satz 3 BayMG.
27.1.1 Private Rundfunklandschaft in Bayern und die BLM
Nach Art. 111a Abs. 2 der BV wird in Bayern Rundfunk in öffentlicher Verantwortung und öffentlich-rechtlicher Trägerschaft betrieben. Die 1985 gegründete BLM nimmt als Anstalt des öffentlichen Rechts diese Trägerschaft für die privaten Rundfunkan­bieter wahr. Sie ist Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde für die privaten Rundfunk­sender im Freistaat.
Neben den Kernaufgaben der Zulassung und Aufsicht weist das BayMG der BLM umfangreiche weitere Aufgaben zu, beispielsweise die Sicherstellung des Jugend­schutzes und einer ausgewogenen landesweiten Rundfunkstruktur sowie Aus- und Fortbildung von Medien-Fachkräften, Medienerziehung und Medienpädagogik. Ver­bunden sind damit auch zahlreiche Fördermöglichkeiten durch die BLM.
Seit Bestehen der BLM hat sich in Bayern eine im bundesweiten Vergleich vielfältige Rundfunklandschaft entwickelt. Anfang 2011 waren in Bayern 64 Lokalradiopro­gramme, 1 landesweites Hörfunkprogramm, 2 Aus- und Fortbildungskanäle, 1 Zuliefer­programm für Lokalradios, 3 Kabelradios sowie 15 Digital-Radio-Stationen auf Sen­dung. Im Fernsehbereich sind ca. 90 von der BLM zugelassene Angebote auf Sen­dung, einschließlich der Pay-TV-Programme und der 16 lokalen bzw. regionalen Fern­sehprogramme. Zum Vergleich: Bundesweit gibt es etwa 240 Hörfunk- und 360 Fern­sehsender.
Die Hörfunksender und die bundesweiten Fernsehsender finanzieren sich aus Markt­erlösen, im Wesentlichen aus Werbung.
Die lokalen und regionalen Fernsehanbieter finanzieren sich nicht allein aus Markt­erlösen. Die Eigenfinanzierungsquote dieser Sender betrug nach Angaben der BLM 2009 63,5 %; 36,5 % der Erlöse stammten aus Förderungen.
Ein von der Staatskanzlei und der BLM in Auftrag gegebenes Gutachten der Goldmedia GmbH aus dem Jahr 2007 hatte Lösungsansätze aufgezeigt, wie die Eigenfinanzie­rung des Lokal- und Regionalfernsehens zumindest verbessert werden könnte. Mit einer Beschränkung auf ein reines 30-minütiges Nachrichtenprogramm ließen sich demnach 2 Mio. € einsparen. Mit der Umstrukturierung des Lokal-Fernsehprogramms zu einem Regional-TV-Modell ließen sich bis zu 3,1 Mio. € einsparen. Umgesetzt wurde von diesen Vorschlägen nichts.
27.1.2 Finanzierung der privaten Rundfunkanbieter
Für Förderungen der privaten Rundfunkanbieter stehen der BLM Mittel aus Rund­funkgebühren, Teilnehmerentgelten sowie Mittel aus dem Staatshaushalt zur Verfü­gung.
Das Teilnehmerentgelt wurde von 1984 bis einschließlich 2007 von den bayerischen Kabel-Haushalten erhoben und weitgehend zur Subventionierung des Lokal- und Regionalfernsehens verwendet. Insgesamt haben die Kabelhaushalte in den letzten 25 Jahren über 400 Mio. € aufgebracht.
Gemäß der Novellierung des BayMG 2001 wurde das Teilnehmerentgelt stufenweise abgesenkt und sollte ab 2009 vollständig entfallen. Die Erhebung des Teilnehmer­entgelts wurde jedoch bereits Ende 2007[1] wegen Verfassungswidrigkeit[2] einge­stellt.
Als zeitlich befristete Kompensation dafür stellt der Freistaat seit 2008 (Art. 23 BayMG) der BLM staatliche Mittel zur Verfügung, die diese zur Förderung der lokalen und regionalen Fernsehangebote ausreicht. Die staatlichen Mittel werden stufenweise abgesenkt und laufen 2012 aus. Parallel dazu beteiligt sich die BLM ab 2010 mit jährlich steigenden Beträgen, wie nachfolgende Übersicht zeigt:
27.1.3 Fördermittelverteilung
Die Fördermittel nach Art. 23 BayMG verteilen sich auf die einzelnen Sender wie folgt:
27.1.4 Erträge und Aufwendungen der BLM
Die Erträge und Aufwendungen der BLM im Jahr 2009 setzen sich wie folgt zu­sammen:
2009 erzielte die BLM den überwiegenden Teil ihrer Erträge in Höhe von 22,6 Mio. € (65 %) aus dem ihr zustehenden Anteil von 34 Cent pro Haushalt und Monat aus den Rundfunkgebühren. Die staatlichen Fördermittel nach Art. 23 BayMG in Höhe von 9 Mio. € waren die zweitwichtigste Ertragsquelle.
Von den Aufwendungen entfielen 9 Mio. € auf die Förderung der Lokal- und Regio­nal-Fernsehanbieter. Die BLM leitet insoweit staatliche Fördermittel gem. Art. 23 BayMG weiter.
12 Mio. € reichte die BLM für andere Förderungen aus, beispielsweise für Fernseh­produktionen, technische Infrastruktur, Finanzierung von TV-Fensterprogrammen, Pro­gramm- und Ausbildungsförderung, für Medienforschung und Medienpädagogik.
27.1.5 Einnahmen der BLM im bundesweiten Vergleich
Im bundesweiten Vergleich der Landesmedienanstalten stellen sich die Einnahmen wie folgt dar:
Aus den in Bayern erhobenen Rundfunkgebühren erhält die BLM derzeit den staats­vertraglich festgelegten Anteil in voller Höhe. Bei 8 der 14 Landesmedienanstalten erfolgt dagegen eine landesgesetzlich geregelte Vorabkürzung zwischen 20 und 77 %. So fließen der BLM z. B. 40 % mehr Rundfunkgebühren zu als der Medienanstalt im bevölkerungsstärksten Land Nordrhein-Westfalen.
27.2 Würdigung der Fördermaßnahmen
Die BLM verfügt im Vergleich zu den übrigen Landesmedienanstalten über eine außerordentlich üppige finanzielle Ausstattung. Dies ist auch auf die Förderung aus dem Staatshaushalt für die lokalen und regionalen Fernsehanbieter zurückzuführen. Eine solche Förderung gibt es in keinem anderen Land.
Alle bisherigen Fördermaßnahmen haben jedoch nicht dazu geführt, dass ein sich selbst tragendes lokales und regionales Fernsehen entstanden wäre. Die lokalen und regionalen Fernsehanbieter sind weit entfernt von einer Finanzierung aus Markterlösen. Die Eigenfinanzierungsquote hat sich seit 15 Jahren praktisch nicht verändert.[3]
27.3 Empfehlung des ORH
Der ORH ist der Auffassung, dass die staatliche Förderung nach Art. 23 BayMG Ende 2012 einzustellen ist. Eine Mitfinanzierung aus dem Staatshaushalt sollte endlich beendet werden. Nach 25 Jahren der Subventionierung hat sich gezeigt, dass es sich gerade nicht mehr um eine Anschubfinanzierung handelt.
Der ORH empfiehlt, die Vorschläge aus den von der Staatskanzlei und der BLM in Auftrag gegebenen Gutachten aus dem Jahre 2007 aufzugreifen. Dort wurden für die lokalen und regionalen Sender konkrete Einsparpotenziale in Millionenhöhe auf­gezeigt (vgl. TNr. 27.1.1), um eine höhere Kostendeckung aus Markterlösen zu er­reichen.
Der ORH hat darüber hinaus bei seiner Prüfung der BLM eine Reihe von Einspar­möglichkeiten festgestellt, die sie ggf. nutzen kann.
27.4 Einsparmöglichkeiten
27.4.1 Förderungen aus dem BLM-Haushalt
Neben den Förderungen gem. Art. 23 BayMG gibt die BLM weitere 12 Mio. € jährlich für die Förderung des privaten bayerischen Rundfunksektors und des Medienstand­orts Bayern aus. Der ORH sieht in den Bereichen der technischen Infrastrukturför­derung vorwiegend des Hörfunks, der Bayerischen Film- und Fernsehförderung, der Medienforschung oder in der Öffentlichkeitsarbeit bzw. bei Veranstaltungen Möglich­keiten zu Einsparungen. Für diese Aufgaben hat die BLM 2008 insgesamt 6,3 Mio. € aufgewendet.
27.4.2 Beteiligungen
Die BLM ist an sechs Gesellschaften unmittelbar und an weiteren zwei Gesellschaf­ten mittelbar beteiligt. Anmerkungen sind zu folgenden Beteiligungen zu treffen:
Die Bayerische Medien-Service GmbH (BayMS) mit Standort Nürnberg war ursprüng­lich dafür zuständig, das Teilnehmerentgelt zu vereinnahmen. Diese Aufgabe ist mit der Abschaffung des Teilnehmerentgelts bis auf geringfügige Restabwicklungen er­satzlos weggefallen. Seit 2009 obliegt ihr die Organisation der Lokalrundfunktage Nürnberg einschließlich der Verleihung der BLM-Hörfunk- und Lokalfernsehpreise.
Die Digitales Sendezentrum Nürnberg GmbH (DSN GmbH) war Ende der 90er Jahre zur Durchführung des DVB-Pilotprojektes in Nürnberg gegründet worden. Nach Ein­stellung dieses Projektes hatte die Medientage München GmbH ‑ eine weitere BLM- Beteiligungsgesellschaft ‑ die Anteile als alleinige Gesellschafterin übernommen. In den letzten Jahren war die DSN GmbH als Dienstleister für Messeveranstaltungen tätig. Damit erzielte die DSN GmbH 2008 Erlöse von 28.000 €.
Mit der 2008 ins Leben gerufenen Stiftung Medienpädagogik beabsichtigte die BLM, ihre bestehenden medienpädagogischen Aktivitäten zu verstetigen und mit anderen Initiativen in Bayern zu vernetzen. Als Grundstockvermögen stellte sie 3 Mio. € aus Rücklagen zur Verfügung. Bei der Gründung der Stiftung gingen BLM und ihre Gre­mien davon aus, dass weitere Zustifter mit bedeutenden Beträgen hinzutreten müss­ten, um effektive Arbeit leisten zu können. Hierfür wäre ein Kapital von mindestens 5 bis 10 Mio. € erforderlich. Bislang haben sich jedoch keine weiteren Zustifter be­teiligt.
Vier der fünf Bereichsleiter und ein Referent der BLM sind in den Gesellschaften nebenamtlich als Geschäftsführer beschäftigt. Mit dieser Tätigkeit sind gesonderte Vergütungen und teilweise auch die private Nutzung von Dienstfahrzeugen verbunden.
Nach Auffassung des ORH sollte die BLM die Anzahl ihrer Beteiligungen reduzieren. Die BayMS und die DSN GmbH sollten liquidiert und die Aufgaben der Medientage München GmbH übertragen werden.
Die Durchführung der Lokalrundfunktage könnte bei der Medientage München GmbH zu einer kontinuierlichen Auslastung im Jahresverlauf beitragen; die Lokalrundfunk­tage finden jährlich im Juni/Juli und die Medientage im Oktober statt.
Die Tätigkeit der DSN GmbH bewegt sich ausschließlich in geringfügigen, unterstüt­zenden Bereichen und rechtfertigt keine eigene Gesellschaft.
Die Stiftung Medienpädagogik erzielt mit dem von der BLM zur Verfügung gestellten Grundstockvermögen pro Jahr nur Zinserträge in der Größenordnung von 100.000 €. Der ORH ist der Ansicht, dass die Gewinnung von bedeutenden Zustiftern unerläss­lich ist, um das Fortbestehen der Stiftung zu rechtfertigen. Sollte es nicht gelingen, relevante Zustifter zu gewinnen, ist die Stiftung nach Auffassung des ORH aufzulösen und das Stiftungsvermögen auf die BLM zurückzuübertragen.
Nach Auffassung des ORH ist eine gesonderte Vergütung für die Geschäftsführer nicht erforderlich, weil diese Tätigkeiten dem originären Aufgabenbereich der leiten­den Mitarbeiter der BLM zugeordnet werden können.
27.4.3 Personalaufwand
Die BLM verfügt über 76,5 Planstellen. Davon entfallen 7 Stellen auf die Leitungs­ebene (Präsident, Geschäftsführer und 5 Bereichsleiter). Der Stellenplan liegt als Teil des Haushalts- und Finanzplans dem Verwaltungsrat und dem Medienrat vor.
Die Personalaufwendungen der BLM betrugen 2008 7,1 Mio. €. Seit 2003 sind sie um 6,2 % angestiegen. Dieser vergleichsweise moderate Anstieg ist darauf zurück­zuführen, dass die Landesmedienanstalten nicht an der Erhöhung der Rundfunkge­bühren ab 2005 teilgenommen haben. Die BLM hat deshalb Einsparungen vorge­nommen. Allerdings wurden die Einsparungen vor allem bei den studentischen Teil­zeitkräften aufgebracht, in den Jahren 2005 und 2006 bei den Tarif-Mitarbeitern[4] in geringerem Umfang. Im Vergleich zu 2003 stieg die Summe dieser Gehälter um 13,4 % an. Bei der Leitungsebene legten die Gehälter mit 15,5 % am stärksten zu.
Die linearen Tarifanpassungen betrugen bei der BLM von 2003 bis 2008 7,7 %. Im gleichen Zeitraum wurden die Gehälter im öffentlichen Dienst (TV-L) um 5,0 % er­höht. Wie schon bei der vorangegangenen Prüfung[5] durch den ORH liegen die line­aren Gehaltserhöhungen wieder über denen des öffentlichen Dienstes (2,7 %-Punkte). Bei einer Betrachtung bis zum Jahr 2010 beträgt die Differenz zwischen BLM und TV-L sogar 4,1 %.
Der ORH hält das Vergütungsniveau für die Mitarbeiter der BLM für zu hoch. Für die BLM ist der öffentliche Dienst der geeignete Vergleichsmaßstab für die Bezahlung ihres Personals. Mit den überproportionalen Tarifsteigerungen hat sich die schon bei der letzten Prüfung kritisierte Ausstattung der Mitarbeiter der BLM noch weiter vom öffentlichen Dienst abgesetzt.
Für das Leitungspersonal gilt Gleiches. Im aktuellen Prüfungszeitraum sind deren Vergütungen aufgrund linearer Erhöhungen, struktureller Anpassungen und der Ge­währung von Leistungszulagen erneut überproportional gestiegen. Die Aktivbezüge (inklusive der variablen Gehaltsbestandteile) der fünf Bereichsleiter der BLM lagen 2009 zwischen den Besoldungsgruppen B 9 und B 10 des öffentlichen Dienstes, die des Geschäftsführers über B 11. Die künftige jährliche Vergütung des Präsidenten wurde anlässlich der Neuwahl[6] Anfang 2011 um 86.000 auf 220.000 € herabgesetzt.
Nach Art. 111a Abs. 2 BV wird in Bayern Rundfunk in öffentlicher Verantwortung und öffentlich-rechtlicher Trägerschaft betrieben. Neben dem Bayerischen Rundfunk ist die BLM der zweite Träger. Die BLM nimmt diese Aufgabe als Anstalt des öffentlichen Rechts wahr. Insofern kommt ihr eine verfassungsrechtliche Sonderstellung zu.
Die BLM übt im Wesentlichen Genehmigungs- und Aufsichtsfunktionen aus und ist keine Programm gestaltende Anstalt. Sie ist auch nicht gewinnorientiert, trägt kein unternehmerisches Risiko und steht auch nicht im Wettbewerb. Für eine Organisa­tionseinheit des Freistaates mit 76,5 Planstellen ist die Besetzung der Leitungsposi­tionen mit 7 Mitarbeitern, die ein Aktivgehalt von B 9 und darüber erhalten, einzigartig.
Der ORH fordert erneut eine erheblich zurückhaltendere Vergütungspolitik, die sich an den öffentlichen Dienst anlehnt.
Die Vergütungen auf der Leitungsebene sollten deutlich zurückgeführt werden.
27.4.4 Gemeinsame Organe der Landesmedienanstalten
Die 14 Landesmedienanstalten arbeiten bereits seit vielen Jahren in grundsätzlichen und länderübergreifenden Angelegenheiten eng zusammen und stimmen sich in ge­sonderten "Arbeitskreisen" ab.
2005 schlugen die Landesmedienanstalten auf die Bitte der Länder, ihre noch nicht genutzten Rationalisierungspotenziale zu erschließen, Eckpunkte für eine Struktur­reform vor. Ziele der Strukturreform waren neben der Steigerung der Effizienz der Medienaufsicht die Straffung der Verfahren und Kosteneinsparungen. Auf dieser Basis wurden die Strukturen der Zusammenarbeit der Medienanstalten mit dem 10. RÄStV neu geordnet. Bundesweite Aufgaben werden jetzt im Wesentlichen durch vier Kommissionen mit Organstatus erledigt.
Die Kosten für die Erledigung der Gemeinschaftsaufgaben sind von 2006 bis 2010 um 49 % auf 4,6 Mio. € gestiegen. Hierin sind weitere Kosten, wie z. B. Personal­kosten der einzelnen Landesmedienanstalten für die Zuarbeit bzw. Reisekosten und Arbeitszeit anlässlich der Sitzungen, noch nicht enthalten.
Nach Auffassung des ORH wurden die mit der Strukturreform der Landesmedienan­stalten verbundenen Ziele nicht erreicht. Weder wurden Einsparungen erzielt noch ist eine höhere Arbeitseffizienz festzustellen.
Der ORH hat empfohlen, bei der praktischen Umsetzung des 10. RÄStV stärker auf eine rationelle Arbeitsweise zu setzen. So könnten bei einzelnen Landesmedienan­stalten thematische Schwerpunkte gebildet werden. Die Vorarbeiten für Entscheidun­gen der Organe sollten dann nur noch einheitlich von einer Landesmedienanstalt geleistet werden.
Die Struktur der Medienaufsicht, wie sie mit dem 10. RÄStV geschaffen wurde, sollte einer Evaluation unterzogen und effizienter ausgestaltet werden. Die Staatskanzlei sollte hier initiativ werden.
27.5 Stellungnahme der Staatskanzlei und der BLM
Die BLM bestätigt, dass ihre finanzielle Situation grundsätzlich zutreffend dargestellt sei. Allerdings könne in Anbetracht des umfangreichen Aufgabenkatalogs die Finanz­ausstattung nicht als außerordentlich üppig bezeichnet werden.
Die Empfehlung des ORH, die Einsparpotenziale für das lokale und regionale Fern­sehen aus dem Gutachten von 2007 aufzunehmen, würde nach Auffassung der BLM zu keinem bei den Zuschauern attraktiven Fernsehprogramm führen. Eine flächen­deckende Angebotsstruktur mit der gewünschten inhaltlichen Qualität sei nur mit dem Einsatz öffentlicher Fördermittel aufrechtzuerhalten. Die BLM sei nicht in der Lage, eine derartige Förderung aus eigenen Mitteln aufzubringen.
Die Staatskanzlei hat zur Förderung der lokalen und regionalen Fernsehsender nicht Stellung genommen.
Zu den Einsparungsmöglichkeiten bei Beteiligungen greift die BLM die Anregung des ORH zur Liquidierung der DSN GmbH auf und sagt zu, diese in der Gesellschafter­versammlung zu diskutieren. An der BayMS und der Stiftung Medienpädagogik Bay­ern hält die BLM dagegen fest.
Die BayMS solle mit der Veranstaltung der Lokalrundfunktage und weiteren Aktivitäten vor allem auf dem Gebiet der Aus- und Fortbildung den Standort Nürnberg und Nord­bayern stärken. Durch die BayMS als Nürnberger Unternehmen werde das erhebliche Engagement Nürnberger Medienunternehmen bei den Lokalrundfunktagen unter­stützt. Die BLM wolle deshalb der BayMS eine Enwicklungschance geben.
Zur Stiftung Medienpädagogik Bayern nehmen Staatskanzlei und BLM Stellung. Sie erläutern, dass die Stiftung auch ohne weitere Zustifter handlungsfähig sei. Weitere Zustifter seien zwar wünschenswert, aber nicht zwingend erforderlich. Da die orga­nisatorische Grundausstattung von der BLM zur Verfügung gestellt werde, könnten die jährlichen Zinserträge von mindestens 100.000 € nahezu vollständig für medien­pädagogische Projekte verwendet werden.
Zum Personalaufwand meint die BLM, die linearen Erhöhungen seien angemessen. Der ORH verkenne mit dem Vergleich zum öffentlichen Dienst die Situation. Die BLM stehe bei der Personalrekrutierung in Konkurrenz zu privaten Medienunternehmen und dem Bayerischen Rundfunk und müsse sich an diesen orientieren. Beim Vergleich der Aktivbezüge der Bereichsleiter mit der Beamtenbesoldung nach B 9 sei zu berück­sichtigen, dass durch die niedrigere zugesagte Versorgung die Gesamtbelastung für die BLM vergleichsweise günstiger sei.
Zu den gemeinsamen Organen der Landesmedienanstalten unterstützt die BLM die Auffassung des ORH, dass für eine rationelle Arbeitsweise thematische Schwerpunkte gebildet werden sollten.
27.6 Abschließende Äußerung des ORH
Der ORH hält an seinen Empfehlungen fest.
Er hält eine Dauersubventionierung der lokalen und regionalen Fernsehsender für nicht hinnehmbar.
Zur Stiftung Medienpädagogik Bayern sollten weitere Zustifter akquiriert werden. Sollte dies nicht gelingen, kann der nach dem BayMG von der BLM zu leistende Bei­trag zur Medienpädagogik ohne eigene Stiftungsorganisation kostengünstiger innerhalb der BLM erbracht werden.
Zu den Personalaufwendungen bleibt der ORH bei seiner Auffassung, dass Ver­gleichsmaßstab für die BLM als Anstalt des öffentlichen Rechts der öffentliche Dienst ist. Auch der öffentliche Dienst muss bei der Personalgewinnung mit dem privaten Sektor konkurrieren. Es besteht deshalb keine Veranlassung für eine Vorzugsbe­handlung der Mitarbeiter der BLM.
[1] Restabwicklungen in den Folgejahren.
[2] BVerfG, 1 BvR 396/98 vom 26.10.2005.
[3] Der ORH hatte bereits in seinem Sonderbericht zur finanziellen Situation des Bayerischen Rundfunks und der Bayerischen Landesanstalt für neue Medien 1996 auf die geringe Eigenfinanzierungsquote der Sender von damals 63 % hingewiesen (TNr. 13 S. 54).
[4] Bei der BLM werden als Tarifmitarbeiter alle die bezeichnet, die der Dienstvereinbarung über die Anstellungsbedingungen der Beschäftigten unterliegen.
[5] ORH-Bericht 2003 TNr. 37.4 S. 165.
[6] Die Wahl des Präsidenten obliegt nach Art. 12 Abs. 2 Ziff. 3 BayMG dem Medienrat. Der Dienstver­trag des Präsidenten wird nach Art. 14 Abs. 1 Ziff. 4 vom Verwaltungsrat abgeschlossen. Der Ver­waltungsrat ist das für die wirtschaftlichen Angelegenheiten der BLM zuständige Organ und wird vom Medienrat gewählt.