Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48494
Timestamp: 2018-06-23 10:11:26
Document Index: 355402736

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Sentencia C-76 de 2012 Corte Constitucional
SENTENCIA C-076 DE 2012
En cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Sonia Esther Osorio Vesga demanda la totalidad de la ley 1430 de 2010, "por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad", por considerar que el precepto mencionado vulnera los artículos 161 y 163 de la Constitución; y 91, 94, 95, 182 y 186 de la ley 5ª de 1992. De no prosperar el anterior cargo, en subsidio, se presenta demanda contra parte del artículo 1º de la ley 1430 de 2010.
Por medio de auto de veinticinco (25) de julio de 2011 el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó oficiar Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, al Ministerio de Interior y de la Justicia y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que, si lo consideran oportuno, intervengan directamente o por medio de apoderado escogido para el efecto impugnando o defendiendo la disposición acusada.
"ARTÍCULO 1o. ELIMINACIÓN DEDUCCIÓN ESPECIAL POR INVERSIÓN EN ACTIVOS FIJOS REALES PRODUCTIVOS. Adicionase el siguiente parágrafo al artículo 158-3 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/codigo/estatuto_tributario_pr007.html - 158-3del Estatuto Tributario:
A juicio de la actora la disposición demandada vulnera el artículo 161, 163, 338 y 363 de la Constitución.
"El día 16 de diciembre de 2010, sesionó la Cámara de Representantes en sesión Plenaria, citada para las 9:30 am. En el Orden del Día se incluyó para la aprobación del informe de Conciliación del Proyecto de Ley No. 124 de 2010 Cámara – 174 de 2010 Senado ‘Por medio del cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad’, del cual se dijo que había sido ‘publicado en la Gaceta del Congreso 1104 de 2010’.
Por tanto se desconoció lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución Política, (…) por cuanto es evidente que si el informe de Conciliación estuvo a disposición el día 16 de diciembre de 2010 habiendo sido recibido el día 15 de diciembre de 2010 en la noche, no es cierta su publicación en Gacetas del Congreso para el 15 de diciembre de 2010." –subrayado y negrilla presentes en texto original; folios 1 y 2-
4. La publicación de una aclaración al informe de conciliación que no fue publicada junto con el informe, sino, el mismo día en que se discutió el informe, es decir, el 16 de diciembre de 2009 –folio 5-.
De acuerdo con el escrito de demanda el artículo 1º de la ley 1430 de 2010, en el aparte que expresa "A partir del año 2011" sería inconstitucional, por cuanto la ley fue publicada una vez iniciado dicho período fiscal –folio 8-.
Respecto de la petición subsidiaria la asesora del Ministerio sostiene que se equivoca la demandante al entender que existe algo así como una promulgación real y una promulgación formal. El acto de promulgación es definido por el artículo 53 de la ley 4ª de 1913, Código de Régimen Político y Municipal, que establece que la promulgación se entiende consumada "en la fecha del número en que termine la inserción". De manera que como la ley 1430 de 2010 aparece publicada en el Diario de fecha 29 de diciembre de 2010, fue esa la anualidad en que se publicó.
Por ultimo indicó, que la eventual declaratoria de inconstitucional por parte de la Corte debe realizarse con efectos ex tunc, con el objetivo de que "la expulsión de la norma del ordenamiento jurídico, o eventualmente del artículo primero de la misma, se produzca desde la expedición de la ley".
6. Intervención de la Universidad Externado de Colombia.
Como consecuencia de ello, señaló que: "al desatar los plazos mínimos de reflexión para la aprobación del informe de conciliación se pasó por alto que previamente a someter a aprobación una propuesta, ésta debe ser conocida en su integridad por los integrantes de la plenaria". Si ello no fue así, deviene para el tramite legislativo seguido para la expedición de la ley 1430 de 2010 su incompatibilidad con el principio constitucional de publicidad, que, en últimas, garantiza el debate necesario para la aprobación de dicha ley, contraviniendo lo aclarado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-760 de 2001 y C-473 de 2004.
Ahora bien, respecto del cuestionamiento en cuanto a la efectiva publicación del proyecto y su real entrada en vigencia dentro del ordenamiento jurídico colombiano, el centro de Estudios Fiscales encontró al realizar un ejercicio de ponderación entre la protección a la seguridad jurídica de los contribuyentes y la necesidad de efectuar las modificaciones legislativas, que aunque la ley 1430 de 2010 inició su vigencia el cinco(5) de enero de 2011 y acorde a la regla especial de vigencia en el tiempo de las normas relativas a impuestos de periodo establecida en el articulo 338 Superior éstas solo empezarán a regir desde el uno (1) de enero de 2012, "no por ello debe entenderse forzosamente que no son aplicables para el periodo 2011" se podría aceptar su aplicación, siempre y cuando al avalar la vigencia de esas nuevas disposiciones no afecten con gravedad la seguridad jurídica de los ciudadanos.
En ese sentido, el procedimiento legislativo estuvo en abierto desacuerdo con los principios democráticos amparados por al Constitución Nacional, de manera que la Corte debe así declararlo.
7. Intervención de la Pontificia Universidad Javeriana.
Según la intervención, tanto la no publicación del informe de conciliación, como la falta de debate que se generó como una de sus consecuencias crean un vicio del procedimiento por no garantizar el mínimo de razonabilidad deliberativa y decisoria. Así, señaló respecto del caso en concreto que: "la aclaración intentó ponerse en conocimiento de todos al tiempo que se presentaba el informe de conciliación, lo cual en principio habría bastado si efectivamente, con ésta, hubiera existido debate y deliberación por parte de los congresistas", es decir que el vicio que conllevaría a la declaratoria de inconstitucional de la ley 1430 de 2010 consiste en al falta de debate, puesto que las modificaciones hechas al informe de conciliación, ni el informe en su totalidad fueron evaluados de la forma debida ni contaron con la opinión informada y libre de quienes decidían en las sesiones plenarias de cada cámara.
Sin embargo, la interviniente considera que antes de declarar la ley totalmente inexequible, lo más recomendable en aras de aplicar el principio de conservación del derecho y de la tarea legislativa, que implican un gran desgaste, es la sola declaración de inexequibilidad del aparte "A partir del año gravable de 2011" contenida en el artículo 1° de la Ley 1430 de 2010, por violación directa a los artículos 338 y 363 de la Carta Política1.
El Procurador General de la Nación, mediante Concepto No.5209, solicita a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en el Expediente D-8495, donde se señaló la existencia de un vicio en la formación de la Ley 1430, indicando que "en caso de que se considere este vicio como subsanable, ORDENE devolver al Congreso de la República la Ley 1430 de 2010 para que se subsane, y en caso de que se lo considere insubsanable, declare INEXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010".
Respecto del primer planteamiento, el jefe del Ministerio Público indicó como aclaración previa que en el Concepto 5172, rendido en el trámite del Expediente D-8495, se señaló la existencia de un vicio en la formación de la Ley 1430 de 2010, que corresponde al mismo planteado por la demandante en el presente proceso, consistente en el hecho de votar el informe de conciliación el mismo día de su publicación definitiva y en tal ocasión se llegó a la conclusión que tal vicio afecta la ley misma por violar lo plasmado en el articulo 161 de la Constitución Nacional y se dejó en potestad de la Corte precisar si tal yerro, es un vicio subsanable o insubsanable.
Del texto que constituye el escrito de demanda presentado por la accionante, la Sala concluye que contra la ley 1430 de 2009 se presentan las siguientes acusaciones:
El artículo 182 del Reglamento del Congreso exige que al finalizar el debate de un proyecto de ley por la plenaria de una cámara, el ponente elabore un informe final dentro de los cinco días siguientes dirigido a la otra cámara. Con base en este postulado la accionante manifiesta en su escrito "[e]n efecto, ¿en qué momento se preparó el informe final luego de cada sesión plenaria, teniendo en cuenta la cantidad de normas modificadas y adicionadas en cada una? Y, en qué momento prepararon el texto de conciliación los miembros de la comisión accidental?" –folio 2 y 3-
Al hacer referencia a la forma en que se condujo la sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes, la accionante manifiesta "[s]e sometieron, así, a consideración los informes de conciliación que habían sido leídos antes de haber sido aprobado el Orden del Día, en la etapa de conformación del quórum deliberatorio. Con el procedimiento antes descrito, la premura en leer los informes, la falta de publicación anticipada del informe de conciliación, de la reforma tributaria, la interrupción de la votación del orden del día para atender asuntos diferentes, y el sometimiento a votación a renglón seguido de los informes leídos sin constancia de haber quórum y sin abrir realmente un especio de discusión, es evidente que los congresistas no sabían qué estaban votando. (…) el procedimiento expedito en la forma en que fue aplicado permite concluir que no hubo ningún debate, que las reglas contenidas en la Constitución y en la Ley para que sean aprobadas las leyes en Colombia no fueron cumplidas (…)" –folio 4, 7 y 8-
Manifiesta la accionante que "al votar el informe de conciliación de la reforma tributaria, el Secretario manifestó que ya había sido leído y, a continuación, dio lectura a una aclaración relacionada con el artículo 4º, agregando que: ‘es un error de mecanografía, pero hay que dejar la constancia’. […] "No cambia para nada el sentido del artículo" –negrilla en texto original; cursiva ausente en texto original-.
ii) La firmaron "tres o cuatro" miembros de la Comisión de conciliación, de manera que sería la minoría la que firmó dicho informe y no la mayoría –folio 5-.
iii) La misma, lejos de ser un simple error mecanográfico, cambia el sentido del artículo 4º del proyecto de ley conciliado, pues suprime la expresión "a más de un tercero" y la reemplaza con la expresión "a terceros". –folio 6-
De acuerdo con la accionante la comisión de conciliación se conformó por 10 congresistas, de los cuales sólo firmaron el informe de conciliación 8 (5 representantes y 3 senadores). Sin embargo, "se observa que los ponentes para segundo debate en el Senado fueron 11, para el segundo debate en la Cámara fueron 8 los ponentes, y que en ambas plenarias hubo congresistas que formularon reparos, observaciones y propuestas. Por tanto, la Comisión Accidental no se conformó como lo señala el reglamento, y de los comisionados, la firmó una minoría cuya decisión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 constitucional, no puede ser la que prime" –folio 6, negrilla en texto original; cursiva ausente del texto original-
Como petición subsidiaria, la accionante plantea la inexequibilidad de la expresión "A partir del año gravable de 2011" contenida en el artículo 1º de la ley 1430 de 2010, pues vulneraría los artículos 338 y 363 de la Constitución.
Finalmente, debe anotar la Corte que existen partes de la demanda de las que no es posible extraer el sentido de la acusación que quería plantearse, como son el numeral 5 –folio 3-, en el cual se mencionan fechas de publicación de "textos" remitidos por las cámaras legislativas, sin que se señale la norma vulnerada y la razón de esta vulneración; y la acusación según la cual se leyó el informe mientras se votaba el orden del día –folio 3 y 4-. Por tal razón encuentra la Sala que no tiene siquiera la apariencia de un cargo de constitucionalidad que sirva para motivar un análisis de validez constitucional, razón por la cual no hará referencia a ellos.
Este error estaría desconociendo una formalidad a través de la cual se busca proteger el principio de publicidad, el cual es elemento esencial del carácter democrático que debe estar presente en el procedimiento de elaboración de las disposiciones legislativas en un Estado igualmente democrático; la afirmación de la actora es sustentada con la trascripción de un aparte de la sentencia C-1041 de 2010, en la cual se invoca el respeto al principio de publicidad para concluir que el publicar el decreto que convocaba al Congreso a sesiones extraordinarias con posterioridad a la realización de dicha sesión representó un vicio de forma en el trámite de la ley que convocaba al pueblo a referendo reformatorio de la Constitución.
"en respuesta a su derecho de petición recibido en la Imprenta Nacional de Colombia el día 26 de enero de 2011 y con relación a la publicación de la ley 1430 de diciembre 29 de 2010, "Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad", me permito dar respuesta a su requerimiento de la siguiente manera:
El documento (proyecto de ley 174 de Senado) se publicó en la página Web el día 16 de diciembre de 2010 a las 08:00 a.m., hora en que estuvo a disposición al público y su impresión se realizó el día 16 de diciembre de las 09:20 horas [sic]." –negrilla ausente en texto original-
Tampoco es aportada al expediente otra certificación que contenga la información que sustentaría el cargo. En efecto, la única certificación existente, aparte de la antes mencionada, es la de febrero 4 de 2011 –folio 15 y 16- y en ella se relacionan fechas de recibo y publicación de "textos enviados por el Senado de la República" y "textos enviados por la Cámara de Representantes", sin que se haga referencia a número o título de proyecto de proyecto de ley alguno.
Aunque sería poco técnico, encuentra la Corte que ni siquiera es posible determinar a qué se refiere el primer oficio mencionado, esto es el de fecha 10 de febrero, a partir de la lectura de la petición de información a la que da respuesta. En efecto, el oficio expresa que es respuesta a un derecho de petición recibido en la Imprenta Nacional el día 26 de enero de 2011; sin embargo, en el expediente no figura ningún oficio con fecha de recibido de 26 de enero de 2011. Al expediente se adjuntan dos oficios recibidos en la Imprenta Nacional el día 27 de enero de 2011, ninguno el día anterior. Y, aunque figura un oficio que, con sello de recibido de 27 de enero, tiene fecha de "enero 26 de 2011", en éste no se solicita información sobre la publicación del informe de la comisión de conciliación, sino, por el contrario, de los "textos aprobados en las Plenarias del senado de la República y de la Cámara de Representantes, del Proyecto de Ley o. 124 DE 2010 CÁMARA, 174 de 2010 SENADO ‘Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010’" –folio 28 y 29; negrilla en texto original; cursiva ausente del texto original-.
Y, aunque sí figura un oficio en donde en ejercicio del derecho de petición se solicita la fecha de publicación en la Gaceta del Congreso del "Informe de Conciliación al Proyecto de Ley No. 124 de 2010 Cámara – 174 de 2010 Senado, ‘Por medio del cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad’" –folio 33-, éste no tiene fecha de 26 de enero de 2011, ni sello de recibido en aquel día.
Como contraargumento de la conclusión a la que llega la Corte, podría decirse que el Magistrado Sustanciador tenía la facultad de decretar las pruebas que considerara conducentes para determinar si existieron irregularidades en la actuación del Congreso2 y de esta forma determinar si existe sustento del cargo que solicita declaratoria de inexequibilidad de la ley 1430 de 2010 por el vicio alegado; máxime cuando esta posibilidad es prevista por el propio reglamento de la Corte Constitucional, decreto 2067 de 1991, que en su artículo 10 consagra "Siempre que para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron el acto sometido al juicio constitucional de la Corte o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el magistrado sustanciador podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez días".
"INFORME FINAL APROBADA UNA ENMIENDA. Finalizado el debate sobre un Proyecto de Ley en el Pleno de alguna de las Cámaras, el ponente, a la vista del texto aprobado y de las enmiendas presentadas, redactará un informe final dentro de los cinco días siguientes.
Este informe, que será remitido a la otra Cámara, presentará el ordenamiento de las modificaciones, adiciones y supresiones, así como la elaboración del texto definitivo con las explicaciones pertinentes."
Para argumentar su desconocimiento, la accionante realiza la siguiente manifestación "[e]n efecto, ¿en qué momento se preparó el informe final luego de cada sesión plenaria, teniendo en cuenta la cantidad de normas modificadas y adicionadas en cada una? Y, en qué momento prepararon el texto de conciliación los miembros de la comisión accidental?" –folio 2 y 3-. Posteriormente, vuelve sobre el punto al decir: "[t]ampoco se cumplió lo dispuesto en los artículos 182 y 186 inciso 2º de la ley 5ª de 1992, en la medida en que no hubo un informe final de cada plenaria que incluyese el texto aprobado con todas las modificaciones, (…)" –folio 11-.
"7. Sobre la violación de los artículos 175 y 182 del Reglamento del Congreso
Adicionalmente, no puede perderse de vista que conforme al artículo 183 del Reglamento del Congreso se autoriza el debate simultáneo de las plenarias de cada una de las cámaras legislativas, cuando la propuesta ha sido discutida y aprobada en primer debate en forma conjunta por las respectivas comisiones constitucionales permanentes del Congreso."
Al hacer referencia a la forma en que se condujo la sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes, la accionante manifiesta "[s]e sometieron, así, a consideración los informes de conciliación que habían sido leídos antes de haber sido aprobado el Orden del Día, en la etapa de conformación del quórum deliberatorio. Con el procedimiento antes descrito, la premura en leer los informes, la falta de publicación anticipada del informe de conciliación, de la reforma tributaria, la interrupción de la votación del orden del día para atender asuntos diferentes, y el sometimiento a votación a renglón seguido de los informes leídos sin constancia de haber quórum y sin abrir realmente un especio de discusión, es evidente que los congresistas no sabían qué estaban votando. (…) el procedimiento expedito en la forma en que fue aplicado permite concluir que no hubo ningún debate, que las reglas contenidas en la Constitución y en la Ley para que sean aprobadas las leyes en Colombia no fueron cumplidas (…)" –folio 4-
Del debate que sobre el informe de conciliación se llevó a cabo en la plenaria del Senado manifestó la accionante "[p]or su parte el Senado de la República aprobó la conciliación en sesión plenaria del día 16 de diciembre de 2010. Se leyó por el Secretario el informe de conciliación, y la nota aclaratoria antes referida. Se indicó que firman tres senadores y dos firmas ilegibles. Se abrió el registro a continuación; esto es, no hubo ni siquiera la invitación a un debate, aún más, mientras se votaba, se comenzó a repartir un obsequio a los senadores, de parte de la mesa directiva, como se observa en la grabación de la sesión a que hago alusión" –folio 7-.
"En consideración la conciliación leída por el Secretario, continúa su discusión, va a cerrarse, queda cerrada, abra el registro.
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo" –negrilla y cursiva ausentes en texto original-
De esta forma se comprueba que en la plenaria de la Cámara de Representantes se cumplió con la exigencia de dar la oportunidad para debatir el informe de conciliación, algo que incluso reconoce la accionante en su escrito, en el que consagra "[p]osteriormente, el Secretario señaló que había que hacer una aclaración al informe de conciliación de la reforma tributaria; se abrió el registro para votar el primer informe de conciliación (con la formula de debate según la cual ‘se abre su discusión, continúa su discusión, va a cerrarse, se cierra la discusión, abra el registro’)" –folio 4-.
"Proyecto de ley número 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe de Conciliación al Proyecto de ley número 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara; cierra su discusión y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal." –negrilla y cursiva ausentes en texto original-
Una de las acusaciones presentadas por la accionante se dirige contra el trámite que se dio a la aclaración del informe de conciliación respecto del artículo 4º de la ley 1430 de 2010. De acuerdo con la accionante "al votar el informe de conciliación de la reforma tributaria, el Secretario manifestó que ya había sido leído y, a continuación, dio lectura a una aclaración relacionada con el artículo 4º, agregando que: ‘es un error de mecanografía, pero hay que dejar la constancia’. […] "No cambia para nada el sentido del artículo" –negrilla en texto original; cursiva ausente en texto original-.
"En cuanto al cargo formulado por vulneración del artículo 161 de la Constitución, en razón a que la aclaración del texto conciliado aprobado por las plenarias de la cámaras legislativas fue publicado el mismo día de la votación sobre el informe de conciliación, la Corte encontró que en esta ocasión no tiene lugar dicha vulneración ya que la aclaración que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1107 de 2010, consistía en un error de transcripción del inciso segundo del artículo 4º del proyecto de ley, por lo tanto, no era una aclaración sustancial o de fondo sobre el contenido de la ley, ni tampoco hacía referencia a la disposición acusada, razón por la cual este cargo queda desvirtuado. Adicionalmente, observó que el aparte demandado fue consignado exactamente, en los mismos términos, en los textos definitivos aprobados en la Plenaria de la Cámara y del Senado, por lo cual el texto de conciliación no alteró ni introdujo ninguna modificación con respecto a esta disposición. En consecuencia, el segmento demandado fue declarado exequible, por no configurarse los vicios de forma alegados por la demandante."
"Artículo 4°. GMF en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Modifícase el numeral 5 del artículo 879 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
Las operaciones de pago a terceros por cuenta del comitente, fideicomitente o mandante por conceptos tales como nómina, servicios, proveedores, adquisición de bienes o cualquier cumplimiento de obligaciones fuera del mercado de valores se encuentran sujetas al Gravamen a los Movimientos Financieros, así se originen en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Para estos casos el agente de retención es el titular de la cuenta de compensación y el sujeto pasivo su cliente." –negrilla ausente en texto original-
"Artículo 4°. GMF en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Modifícase el numeral 5 del artículo 879 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
3.5. Cargo cinco: La comisión accidental se conformó de forma contraria al reglamento del Congreso.
En sus palabras "según el artículo 187 de la ley 5ª, debía estar integrada ‘por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias’" –folio 5; negrilla y subrayado presente en texto original-.
Partiendo de este presupuesto, afirma que la comisión de conciliación se conformó por 10 congresistas, de los cuales sólo firmaron el informe de conciliación 8 (5 representantes y 3 senadores). Sin embargo, "se observa que los ponentes para segundo debate en el senado fueron 11, para el segundo debate en la Cámara fueron 8 los ponentes, y que en ambas plenarias hubo congresistas que formularon reparos, observaciones y propuestas. Por tanto, la Comisión Accidental no se conformó como lo señala el reglamento, y de los comisionados, la firmó una minoría cuya decisión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 constitucional, no puede ser la que prime" –folio 6, negrilla en texto original; cursiva ausente del texto original-.
3.6. Cargo seis: Fecha de publicación de la ley 1430 de 2010.
En el último cargo de su escrito de demanda, la accionante plantea la inexequibilidad de la expresión "A partir del año gravable de 2011" contenida en el artículo 1º de la ley 1430 de 2010, pues vulneraría los artículos 338 y 363 de la Constitución.
Como ocurre al interpretar cualquier exigencia de tipo formal, su lectura literal debe acompañarse de la indagación acerca del valor sustancial que con ella se busca proteger o aplicar. En este caso, encuentra la Corte que el principio cuya salvaguarda está de por medio es el de seguridad jurídica. En efecto, al considerarse las leyes tributarias leyes que, en general, imponen cargas a las personas que determinan como sujetos pasivos, se ha entendido que éstos deben tener plena claridad respecto de las actividades que generen tributos y el monto al que los mismos ascenderán, para que dichas cargas no resulten un imprevisto que afecte desproporcionadamente el debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, la equidad –artículo 230 de la Constitución-, la buena fe –artículo 83 de la Constitución-, la libertad de empresa –artículo 333 de la Constitución- o el derecho de propiedad –artículo 58 de la Constitución-3, entre otros. La exigencia del artículo 338 de la Constitución tiene sentido en cuanto evita la variación intempestiva en las condiciones de tributación de los contribuyentes, de manera que se afecte la confianza legítima que durante un período fiscal se había generado en torno a las reglas de tributación que regirían el mismo. Así, se salvaguarda al sujeto pasivo de los tributos de sorpresas, hechos intempestivos o, incluso, fraudes que un Estado fiscalista pueda obrar en su contra. En ciertas ocasiones esta protección también implica que situaciones acaecidas antes de que la ley entre en vigencia se constituyan en fuente de obligaciones para el sujeto pasivo; por esta razón, en casos anteriores, y a criterio de la Corte de manera errónea, suele entenderse complementada –o, incluso, reiterada- por la limitación del artículo 363 de la Constitución que prohíbe la retroactividad de las leyes tributarias, en cuanto que su objetivo o razón de ser es la misma: evitar que una nueva ley tome como base de imposición hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigencia.
i) C-527 de 1996, en la que la Corte encuentra que el artículo 338 de la Constitución está previsto para proteger la buena fe de los contribuyentes4.
ii) C-1251 de 2001, en la que se discutió la posibilidad de aplicar una disposición sobre el impuesto predial –impuesto de período- en el período en que la ley había entrado en vigencia –ley 641 de 25 de julio de 2000-; en esta ocasión la Corte Constitucional para el estudio de la eventual inconstitucionalidad del artículo demandado, tomó como referencia el principio de equidad que la norma significaba para los contribuyentes y, por consiguiente, la no vulneración del principio de seguridad jurídica que busca garantizar el 338 de la Constitución5.
iii) C-625 de 2003, en la cual se demandó la expresión "de los previstos en esta ley" del Art. 53 de la ley 550 de 1999, dado que el accionante consideró una violación al derecho de igualdad y equidad frente a los empresarios que adelantaron acuerdos de reestructuración previos a la ley en mención. En esta ocasión se reitera que el artículo 338 de la Constitución no puede aplicarse sin tener en cuenta el principio de equidad6.
iv) C-430 de 2009, en la que se demandó el artículo 1º de la ley 1250 de 2008, que establecía en el 12% la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados. Dicha norma consagraba que su vigencia sería desde el 1º de noviembre de 2008, sin embargo su entrada en vigencia se dio el 27 de noviembre de ese año. En esta ocasión se reiteró el carácter finalista de la regla especial de vigencia del artículo 338 de la Constitución, entendiendo que el telos de la misma es garantizar la seguridad jurídica de los contribuyentes7.
De esta forma, antes de entrar determinar si existió o no vulneración del artículo 338 de la Constitución, debe la Sala establecer si existen pruebas que generen la certeza suficiente para desvirtuar la fecha de publicación que aparece en el Diario Oficial y, por consiguiente, que conduzcan a asumir como fecha de publicación la certificada por el Subgerente de Producción de la Imprenta Nacional.
En este sentido debe el juez remitirse a lo decidido por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia C-141 de 2010, decisión tomada con ocasión del análisis del proyecto de ley que convocaba a referendo reformatorio de la Constitución. Se recuerda que en aquella oportunidad uno de los cargos señalaba la existencia de un vicio en el procedimiento por cuanto el decreto que convocó a sesiones extraordinarias a la Cámara de Representantes fue publicado, y para dichos efectos entró en vigencia, con posterioridad a la realización de la sesión extraordinaria que convocaba. A dicha conclusión se arribó a partir comprobar el momento en que había finalizado el proceso de impresión del Diario Oficial que incluyó dicho decreto. En este sentido el principio de decisión que es útil para el caso ahora estudiado consiste en que el instrumento destinado a dar publicidad sobre un cuerpo normativo tendrá como fecha de publicación la que aparezca en dicho documento, a menos que existan pruebas irrefutables que demuestren una fecha de publicación distinta, verbigracia, aquellas a partir de las cuales se compruebe que el proceso de impresión finalizó en una fecha posterior a la que figura en el Diario Oficial y, por consiguiente, haya sido imposible que la publicación se hubiere realizado en la fecha que figura en la publicación.
"Sobre la publicación en el Diario Oficial, la Directora de la Imprenta Nacional, mediante certificación de octubre 29 de 2009, informó que el proceso mecánico que comprende la diagramación, digitación y corrección del material que contendría el Diario Oficial n. 47205 de 16 de diciembre de 2008 se inició a las 19 horas 45 minutos del día 16 de diciembre, finalizando al día siguiente, esto es el 17 de diciembre de 2008 a las 18 horas 20 minutos; en desarrollo de este proceso fue recibido el Decreto 4742 de 2008 a las 23 horas del día 16 de diciembre de 2008. Adicionalmente, la Gerente confirmó que el contenido del Diario Oficial fue incluido en la página web de la Imprenta Nacional el día 17 de diciembre a las 16 horas 44 minutos.
El contexto fáctico que debe analizar la Corte se completa con la información respecto del momento en que se realizó la sesión extraordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes, que de acuerdo con el acta inició a las 0 horas cinco minutos del 17 de diciembre de 20088.
La comparación de los hechos con la normatividad aplicable al caso arroja que en el momento en que la plenaria de la Cámara de Representantes se reunió, el Decreto 4742 de 2008 que la convocaba a sesiones extraordinarias no había sido publicado en el Diario Oficial. Siendo este el escenario la Corte concluye que el Congreso, específicamente la Cámara de Representantes, a las 0 horas 5 minutos no había sido convocada válidamente a sesiones extraordinarias; en realidad, tal convocatoria sólo se presentó a partir de las 18 horas 20 minutos del 17 de diciembre, cuando finalizó el proceso de elaboración del Diario Oficial, momento a partir del cual se puede afirmar que el Decreto 4742 de 2008 fue publicado y, en consecuencia, entró en vigor y vinculó a los representantes destinatarios de la citación."
ii) Investigación disciplinaria realizada por la propia Imprenta Nacional en contra del subgerente de producción de dicha entidad, funcionario que expidió la certificación de promulgación de la ley 1430 de 2010 en fecha diferente a la que figura en el Diario Oficial en el que misma se inserta. Dicho proceso, iniciado el nueve (09) de agosto de 2011, finalizó el seis (6) de septiembre con fallo absolutorio –folio 206 y 206 cara B-.
"De acuerdo con lo anterior, pareciera ser que la publicación en el Diario Oficial fuera irregular y se adelantó mediante actuaciones que invalidan la voluntad del órgano Legislativo. Por lo mismo, y sin perjuicio de que la publicación de las leyes no es competencia de esta Cartera, solicito amablemente que, en ejercicio de sus competencias, y de considerarlo pertinente, adelante las investigaciones que correspondan para verificar la eventual comisión de un hecho sancionable por parte de los funcionarios a quienes les correspondía la debida y oportuna publicación de la norma, así como la investigación de las omisiones verificadas en esa entidad" –folio 207-
En resumen, en este caso una acusación en contra de la ley 1430 de 2010 presenta al juez de la Constitucionalidad dos versiones: i) la primera, la contenida en la publicación oficial del Estado para las leyes de la República en la que figura como fecha de publicación el día 29 de diciembre de 2010; ii) la segunda, la de un proceso de inserción en el Diario Oficial finalizado el 4 de enero de 2010, como resultado de una operación administrativa que es cuestionada, objeto de denuncias y quejas por parte del mismo Gobierno y que, por consiguiente, genera incertidumbre sobre su efectiva validez.
Son estas las razones que llevan a la Corte a concluir sobre la exequibilidad del la expresión "A partir del año gravable 2011" del artículo 1º de la ley 1430 de 2010 por el cargo estudiado.
Con base en los mismos hechos del cargo anterior se acusa la disposición demandada de vulnerar el artículo 363 de la Constitución, disposición que en su segundo inciso consagra "las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad". De acuerdo con la accionante, el que el aparte del artículo 1º de la ley 1430 de 2010 haya entrado en vigencia el 04 de enero de 2011, desconocería lo preceptuado por la disposición trascrita.
Por esta razón se declarará la exequibilidad del aparte del artículo 1º de la ley 1430 de 2010 que consagra "A partir del año gravable 2011".
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE la expresión "A partir del año gravable 2011" contenida en el artículo 1º de la ley 1430 de 2010 por los cargos ahora estudiados.
1 Lo anterior con base en que: "con un fallo de inexequibilidad total se obtendría la no aplicación de las disposiciones normativas incluidas en la ley demandada al período en vigencia con efecto retroactivo, es decir, al periodo iniciado el 1 de enero de 2011 ni hacia el futuro; mientras que con la eventual declaración de inexequibilidad, […] se obtendría el beneficio de conservar el trabajo legislativo y dar aplicación posterior al cuerpo normativo a los hechos gravables ocurridos a partir del periodo iniciado el 1 de enero de 2012".
2 Artículo 10 del decreto 2067 de 1991; y autos A-360 de 2006, A-221 de 2005, A-055 y A-056 de 2003.
3 En el mismo sentido se expresó la Corte en la sentencia C-149 de 1993, en la que al interpretar el sentido del artículo 338 de la Constitución concluyó que:
"El fundamento jurídico de las aludidas limitaciones al poder del Congreso, las asambleas y los concejos no es otro que el criterio de justicia, preconizado por la Constitución desde su Preámbulo. Como en el caso de la imposición de sanciones, la de tributos requiere la predeterminación de los mismos y de las reglas exigibles a los contribuyentes a objeto de evitar el abuso del gobernante y de permitir a quienes habrán de pagarlos la planeación de sus propios presupuestos y la proyección de sus actividades tomando en consideración la carga tributaria que les corresponderá asumir por razón de ellas. La persona debe estar preparada para cancelar el impuesto y, por tanto, sufre daño cuando la imposición de gravámenes cubre situaciones o hechos que ya están fuera de su control y previsión."
4 En este sentido un apartado de la decisión consagra:
"Si una norma beneficia al contribuyente, evitando que se aumenten sus cargas, en forma general, por razones de justicia y equidad, sí puede aplicarse en el mismo período sin quebrantar el artículo 338 de la Constitución. La prohibición contenida en esta norma está encaminada a impedir que se aumenten las cargas al contribuyente, modificando las regulaciones en relación con períodos vencidos o en curso. La razón de la prohibición es elemental: el que el Estado no pueda modificar la tributación con efectos retroactivos, con perjuicio de los contribuyentes de buena fe."
5 Un aparte de la sentencia C-1251 de 2001 señaló:
"Ciertamente, aún admitiendo que el impuesto de renta es un impuesto de período y que como tal le sería aplicable el mandato del artículo 338 Superior, en virtud del cual las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen sus aspectos estructurales sólo pueden aplicarse a partir del período que comience después de iniciar su vigencia, no existe ningún problema en que la medida contenida en el artículo 1° de la Ley 601 de 2000 sea aplicada en el periodo fiscal en el cual comenzó a regir este ordenamiento legal, toda vez que al haber eliminado la actualización automática del avalúo catastral con referencia al índice de precios al consumidor, el impuesto a pagar a partir del año gravable de 2000 resulta ser más equitativo, dada la actual situación del mercado inmobiliario."
6 En este sentido, además de reiterar lo previsto en las sentencias antes mencionadas, se consagra en la sentencia C-625 de 2003:"Como puede observarse la Corte ha aceptado que excepcionalmente si una norma beneficia al contribuyente puede aplicarse al mismo período por razones de justicia y equidad".
7 En este sentido, un aparte de la sentencia C-430 de 2009 consagró:
"[E]n materia tributaria esta elasticidad se encuentra limitada por el artículo 363 Superior que establece de manera perentoria que las leyes tributarias no se aplican con retroactividad -sin diferenciar si son o no favorables al contribuyente- y el artículo 338 Superior, según el cual tratándose de leyes que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, sólo pueden aplicarse a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, con lo cual se proscribe de manera categórica cualquier efecto hacia el pasado.
La irretroactividad de las normas jurídicas tributarias se respalda tradicionalmente en el concepto de seguridad jurídica, de manera que la norma impositiva tenga un carácter previo a la producción de los hechos que regula, con el fin de que su alcance pueda ser conocido por los destinatarios de la norma y por los eventuales realizadores de los hechos generadores del gravamen, evitando de esta manera que los sujetos pasivos de la obligación tributaria y, aún los beneficiarios del gravamen, puedan ser tomados por sorpresa, lo que a su turno garantiza la realización del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una norma jurídica." –negrilla ausente en texto original-
8 Gaceta del Congreso, n. 37, 16 de febrero de 2009, p. 8.