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Timestamp: 2019-12-12 05:07:32
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Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 3', '§ 6', '§ 1', '§ 5', '§ 17', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 94', '§ 1', '§ 17', '§ 5', '§ 12', '§ 1', '§ 1', '§ 6', '§ 67', '§ 16', '§ 67', '§ 15', '§ 12', '§ 5', '§ 7', '§ 32', '§ 18']

Urteil des VGH Mannheim, 14.12.1989, 1 S 2719/89 (Boden)
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Titel VGH Mannheim, 14.12.1989, 1 S 2719/89
Orientierungssatz Einschreiten der Polizei aufgrund polizeilicher Generalklausel bei Bodenkontamination mit PCDD/PCDF, Anordnung eines Bodenaustauschs wegen Dioxinbelastung durch Ortspolizeibehörde
Norm PolG-BW § 1; PolG-BW § 3; PolG-BW § 6; AbfG § 1; BImSchG § 5; BImSchG § 17 Abs. 1
Leitsatz 1. Die polizeiliche Generalklausel (§§ 1, 3 PolG BW) ermächtigt die Polizeibehörde, dem Betreiber einer immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage aufzugeben, den durch deren Emissionen kontaminierten Boden außerhalb des Betriebsgeländes auszutauschen, wenn von der Bodenkontamination eine Gesundheitsgefahr ausgeht. Zu Maßnahmen der Gesundheitsvorsorge ermächtigt sie nicht.
2. Die Polizeibehörde darf von einer Gesundheitsgefahr ausgehen, wenn die Bodenkontamination mit PCDD/PCDF (polychlorierte Dibenzodioxine/ Dibenzofurane) in Wohngebieten mehr als 1.000 ng/kg TE (Nanogramm pro Kilogramm Toxizitätsäquivalente) beträgt und nach dem Stand der Wissenschaft eine Gesundheitsgefahr, insbesondere für Kleinkinder, nicht auszuschließen ist.
Entscheidungsdatum 14.12.1989
Aktenzeichen 1 S 2719/89
Durch die angefochtene, für sofort vollziehbar erklärte Verfügung vom 30. 5. 1989 gab die Ag. als Polizeibehörde der Ast. auf, auf neun Grundstücken das kontaminierte Erdreich 0,4 m tief abzuheben und zum Abtransport bereitzustellen (Nr. 1), die Einzelheiten der Sanierungsarbeiten nach Maßgabe eines einzuholenden Fachgutachtens eines Ingenieurbüros vorzunehmen (Nr. 2), vor Beginn der Abgrabungsarbeiten den Aufwuchs auf den betroffenen Grundstücken durch einen Sachverständigen schätzen zu lassen (Nr. 3), die endgültige Entsorgung des kontaminierten Erdreichs entsprechend einer vom Landratsamt zu erlassenden abfallrechtlichen Entscheidung durchzuführen (Nr. 4) sowie die abgegrabenen Flächen mit unbelasteter Erde auf die ursprüngliche Höhe wieder aufzufüllen (Nr. 5); für die Beibringung des Sanierungsvorschlags gemäß Nr. 2 wurde eine Frist von vier Wochen, für die Abgrabung und die Vorbereitung des Erdreichs zum Abtransport eine Frist von weiteren vier Wochen nach Zustellung der Verfügung gesetzt (Nr. 7) sowie bezüglich der in Nr. 1-3 und 5 bezeichneten Maßnahmen die Ersatzvornahme angedroht (Nr. 8). Zur Begründung ist ausgeführt: Die Ag. halte die angeordneten Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren für die Gesundheit der Grundstücksbewohner, insbesondere von Kindern, sowie zur Beseitigung der von der Bodenbelastung ausgehenden Eigentumsstörung im öffentlichen Interesse für geboten. Nach den Stellungnahmen des Bundesgesundheitsamts sei die Risikoschwelle bei Bodenkontaminationen durch PCDD/PCDF von mehr als 1000 ng/kg TE überschritten. Die Analyse der von den betroffenen Grundstücken gezogenen Bodenproben habe Werte von mehr als 1000 ng/kg TE ergeben. Die Ast. sei als Verursacherin in Anspruch zu nehmen. Die Bodenkontamination sei auf die Freisetzung von PCDD/PCDF bei der Verbrennung von kunststoffhaltigem Material in ihrem Betrieb zurückzuführen. Gegen diese Verfügung hat die Ast. Widerspruch erhoben. Zugleich hat sie beim VG um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Das VG hat den Antrag abgelehnt. Auch die Beschwerde der Ast. blieb erfolglos.
( ...) 2. In der Sache gelangt der Senat aufgrund der gebotenen summarischen Prüfung zu dem Ergebnis, daß die angefochtene Verfügung sich aller Voraussicht nach als rechtmäßig erweisen wird. Zu Recht hat die Ag. ihre Verfügung auf die polizeiliche Generalklausel gestützt (a). Nach den Erkenntnissen, die ihr beim Einschreiten zu Gebote standen, durfte sie eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit für gegeben halten (b) und die Antragstellerin als Verhaltensverantwortliche in Anspruch nehmen (c). Auch im übrigen begegnen die angeordneten Maßnahmen keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken (d).
a) Die Polizeiverfügung findet ihre Rechtsgrundlage in der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolGBW). Diese ist anwendbar, da spezialgesetzliche Ermächtigungen nicht einschlägig sind.
Für die Anwendung abfallrechtlicher Vorschriften ist kein Raum. Als Abfall kommen nach der Legaldefinition (§ 1 Abs. 1 AbfG) nur bewegliche Sachen in Betracht. Die immittierten Schadstoffe (PCDD/PCDF) sind, der Eigenart dieser chemischen Substanzen entsprechend, mit den Bodenpartikeln eine dauerhafte Verbindung eingegangen. Das kontaminierte Erdreich ist, solange es mit dem natürlichen Boden verwachsen ist, keine bewegliche Sache, sondern wesentlicher Bestandteil des Grundstücks (vgl. § 94 BGB). Zu Abfall wird es erst mit seiner Auskofferung (Kunig-Schwermer- Versteyl, AbfG, 1988, § 1 Rdnr. 5; Schink, DVBl 1985, 1149 (1151) m. w. Nachw.).
Wasserrechtliche Vorschriften scheiden aus tatsächlichen Gründen als Ermächtigungsgrundlage aus. Bei der festgestellten Kontamination des Bodens durch PCDD und PCDF ist eine Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen, denn diese Stoffe werden nach bisherigen wissenschaftlichen Erkenntnissen beim Bodeneintrag sogleich von Bodenpartikeln adsorbiert, sind von sehr begrenzter Mobilität und pflegen allenfalls mit dem Boden horizontal oder vertikal zu wandern. Bei Untersuchungen in den USA und nach dem Unfall in Seveso fanden sich PCDD/PCDF im wesentlichen in den oberen 30 cm des Bodens (Hutzinger, Dioxine - Ökochemie, Expositions- und Risikoanalyse, Grenzwertermittlung, in: Dioxin in der Umwelt, Chemie x Fortschritt, VCI- Schriftenreihe Heft 1, 1985, S. 26 (28)).
Immissionsschutzrechtliche Vorschriften, die dazu ermächtigen, den Betreiber einer stillgelegten Anlage zur Beseitigung von Bodenkontaminationen auf Grundstücken außerhalb des Betriebsgeländes zu verpflichten, gibt es nicht. Insbesondere die nachträgliche Anordnung (§ 17 Abs. 1 S. 2 BImSchG) dient nur dazu, durch betriebsbezogene Maßnahmen die Beachtung der Grundpflichten (§ 5 BImSchG) entsprechend dem jeweils maßgeblichen Umweltschutzstandard sicherzustellen (vgl. VG Berlin, NVwZ 1987, 1015 f.; Martens, DVBl 1981, 597 (605)). Solche Maßnahmen können nach Einstellung des Betriebs nicht mehr getroffen werden.
Folglich kommt allein die polizeiliche Generalklausel als Ermächtigungsgrundlage in Betracht. Den Rückgriff auf das subsidiäre allgemeine Polizeirecht verwehrt das speziellere Abfall-, Wasser- und Immissionsschutzrecht nicht. Diese Gesetze enthalten keine abschließenden Regelungen in dem Sinne, daß ein polizeiliches Einschreiten bei einer spezialgesetzlich nicht erfaßten Gefahrenlage ausgeschlossen wäre (Kloepfer, UmweltR, 1989, § 12 Rdnr. 137 m. w. Nachw.).
b) Aufgrund der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolGBW) darf die Polizeibehörde nur einschreiten, wenn eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung besteht. Die Annahme der Ag., daß bei weiterem Verbleiben des kontaminierten Erdreichs im Boden mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden an der Gesundheit der Bewohner, insbesondere der Kleinkinder, eintreten werde, wird aller Voraussicht nach nicht zu beanstanden sein. Für polizeiliche Maßnahmen zum Schutz von Leben oder Gesundheit genügt nach allgemeiner Ansicht bereits eine entfernte Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts (Martens, in: Drews-Wacke-Vogel-Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 224; Hansen=Dix, Die Gefahr im Polizeirecht, im Ordnungsrecht und im Technischen Sicherheitsrecht, 1982, S. 38 ff.; jew. m. w. Nachw.). Der Grad der Belastung an PCDD/PCDF, der für die vom Bodenaustausch betroffenen Grundstücke ermittelt wurde, überschreitet nach den vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen die Gefahrenschwelle. Dazu ist auf der Grundlage der dem Senat vorliegenden Darstellungen wissenschaftlicher Erkenntnisse im einzelnen zu sagen:
PCDD und PCDF gehören mit hoher Wahrscheinlichkeit ebenso wie das in seiner chemischen Zusammensetzung verwandte TCDD zu den krebserzeugenden Stoffen. Nach Ansicht der Toxikologen sind sie nicht als Auslöser (Initiatoren), sondern als Beförderer (Promotoren) des kanzerogenen Prozesses anzusehen. Deshalb wird allgemein angenommen, daß ein Gesundheitsrisiko nicht schon bei Aufnahme jeder noch so kleinen Menge dieser Substanzen, sondern erst ab einer bestimmten Schwellenwertdosis besteht (Schlatter, Risiko-Abschätzung (Toxizitätsäquivalente), in: Dioxin, VDI- Berichte 634, 1987, S. 503, 504; ders., Toxische und kanzerogene Wirkungen von TCDD, in: Fortbildungszentrum Gesundheits- und Umweltschutz (FGU) Berlin (Hrsg.), Dioxine: Entstehung-Wirkungen- Beseitigung, Schriftenreihe Abfallwirtschaft in Forschung und Praxis Heft 14, 1985, S. 149, 162). Der Grad der von PCCD/PCDF ausgehenden Gefährdung der menschlichen Gesundheit läßt sich rechnerisch erfassen als das Produkt aus Menge der Schadstoffaufnahme (Dosis) und Schädlichkeit der Substanz (Toxizität). Da diese Substanzen im menschlichen Körper allenfalls sehr langsam abgebaut werden, ist für die Beurteilung wesentlich die Dosis, der ein Mensch im Laufe seines Lebens ausgesetzt ist (Exposition).
Soweit ersichtlich, besteht in der Wissenschaft Einigkeit darin, daß es sich bei PCDD/PCDF um potentielle Giftstoffe von außerordentlicher akuter Toxizität handelt, die bei bestimmten thermischen, chemischen und photochemischen Prozessen in der Industrie oder in der Natur entstehen, aber ohne jeden praktischen Nutzen sind, weshalb ihre Entstehung soweit wie möglich vermindert werden soll (Neubert, Ergebnisse und Interpretation reproduktions-toxikologischer Untersuchungen von polychlorierten Dibenzodioxinen und Dibenzofuranen, in: Abfallwirtschaft, aaO, S. 165 (190)). Höchstwahrscheinlich kommen als wesentliche Aufnahmequellen allein Nahrungsmittel, vor allem tierische Fette, sowie bei Emissionen die Atemluft in Betracht; die Aufnahme von PCDD/PCDF über die Haut ist vernachlässigbar gering (Hutzinger, aaO, S. 32; Schlatter, Fakten zur allgemeinen Toxikologie und zur Kanzerogenität von 2,3,7,8-TCDD als Grundlage einer Risikoermittlung in: VCI-Schriftenreihe, aaO, S. 13 (18 f.)). Allerdings kann sich die Beurteilung einer Gesundheitsgefährdung durch PCDD/PCDF nach Langzeitexposition gegenüber relativ kleinen Dosen (chronische Toxizität) nicht unmittelbar auf Ergebnisse experimenteller Forschung stützen. Die Wissenschaft verfügt bisher nur über Erkenntnisse zur Toxizität der verwandten Substanz 2,3,7,8-TCDD, die aufgrund von Beobachtungen nach Freisetzung dieses Stoffes in der Umwelt (Seveso) sowie durch tierexperimentelle Untersuchungen gewonnen wurden.
Insbesondere die Ergebnisse chronischer Tierexperimente mit 2,3,7,8-TCDD dienen als Grundlage für die Risikoabschätzung bei einer Exposition gegenüber PCDD/PCDF. Bei drei Langzeitstudien an Ratten und Mäusen wurde als tägliche Dosis ohne beobachtbare Wirkung (No Observed Effect Level/NOEL) der Wert von 1 ng/kg Körpergewicht ermittelt. Zur Risikoabschätzung beim Menschen wird der im Tierversuch festgestellte NOEL-Wert durch einen Sicherheitszuschlag (Safety Factor) geteilt. Der Sicherheitszuschlag wird allgemein mit 100-1000 angenommen. Daraus errechnet sich der Wert der hinnehmbaren täglichen Aufnahmedosis (Acceptable Daily Intake/ADI), der folglich für TCDD 1-10 pg/kg (Picogramm = 10 - 12 g/pro Kilogramm) Körpergewicht beträgt. Der ADI-Wert ist definiert als diejenige Schadstoffmenge, die der Mensch unter Berücksichtigung aller Erkenntnisse ohne erkennbares Risiko täglich aufnehmen kann (Schlatter, in: Abfallwirtschaft, aaO, S. 162; Hutzinger, aaO, S. 33; LfU, Stellungnahme v. 12. 1. 1989, Anl. 1).
Mangels entsprechender experimenteller Ergebnisse für PCDD/PCDF wird deren chronische Toxizität im Vergleich zu der Toxizität von TCDD errechnet. Für die vergleichende Bewertung von Dioxin-Konzentrationen wird die Toxizität der 75 verschiedenen PCDD und der 135 PCDF, insbesondere der (insgesamt 15) 2,3,7,8-TCDD substituierten Isomeren, üblicherweise in Toxizitäts-Äquivalenten (TE), d. h. relativ zur Toxizität von 2,3,7,8-TCDD, ausgedrückt (Hagenmaier u. a., Stand der Dioxin- Analytik, in: VDI-Berichte, aaO, S. 61/63). Das Bundesgesundheitsamt hat hierfür bestimmte Äquivalenzfaktoren (TEF) vorgeschlagen. Die Anwendung von Toxizitäts-Äquivalenten ist wissenschaftlich umstritten, wird jedoch inzwischen weitgehend als ein Verfahren zur Toxizitätsabschätzung von Mischungen aus PCDD/PCDF verwendet (Hagenmaier, aaO; Schlatter, in: VDI-Berichte, aaO, S. 507; Neubert, Medizinische Schlußfolgerungen und Vorschläge zur Abschätzung und Verminderung des Risikos einer Exposition gegenüber PCDDs und PCDFs, in: VDI- Berichte, aaO, S. 665 (666)). Nach der Auskunft, die das Bundesgesundheitsamt im vorliegenden Verfahren unter dem 23. 11. 1989 dem Ministerium für Umwelt Baden-Württemberg erteilt hat, hat eine NATO-Arbeitsgruppe im Auftrag mehrerer Regierungen eine Vereinheitlichung der Toxizitäts-Äquivalenz-Faktoren erarbeitet. Diese internationalen Toxizitäts-Äquivalenz-Faktoren (I-TEF) weichen bei Dioxinkonzentrationen aus Verbrennungsrückständen nur um etwa 10 % von den Toxizitäts-Äquivalenz-Faktoren des Bundesgesundheitsamts ab. Sie liegen damit, wie das Bundesgesundheitsamt (aaO) feststellt, im Rahmen der Meßgenauigkeit.
Auf der Grundlage des ADI-Werts wird nach den bei dem Unfall in Seveso gewonnenen Erkenntnissen für TCDD als obere Grenze der hinnehmbaren Bodenkontamination in Wohngebieten allgemein der Wert von 1000 ng/kg Boden angenommen (Neubert, in: Abfallwirtschaft, aaO, S. 185). Dem entspricht für PCDD/PCDF- Belastungen der Wert von 1000 ng/kg TE Boden. Dieser Wert beruht unter anderem auf der Überlegung, daß bei oraler Einnahme von Bodenpartikeln mit einer PCDD/PCDF-Resorption von 75 % zu rechnen und nach Messungen zur Staubaufnahme durch im Freien spielende Kinder von maximal 130 mg Staub/Tag auszugehen ist (LfU, Stellungnahme v. 12. 1. 1989; BGA, Stellungnahme v. 23. 2. 1989; jew. m. w. Nachw.). Unter diesen Voraussetzungen würde eine orale Aufnahme von Boden mit einer PCDD/PCDF-Belastung von 1000 ng/kg TE bei einem etwa 2jährigen Kind mit einem Körpergewicht von 10 kg zu der täglichen Dosis von 10 pg/kg TE Körpergewicht führen. Damit wäre die lebenslange tägliche Dosis von 1-10 pg/kg Körpergewicht schon durch die Bodenaufnahme erschöpft. Unter Berücksichtigung des Umstands, daß die Exposition der Bevölkerung nach heutigen Erkenntnissen bereits in diesem Bereich liegt, würde der ADI-Wert sogar überschritten.
Die PCDD/PCDF-Belastung der Grundstücke, deren Boden nach der angefochtenen Verfügung auszutauschen ist, überschreitet den Wert von 1000 ng/kg TE Boden beträchtlich. Bei den Bodenproben wurden Werte von 1167 bis 7926 ng/kg TE gemessen. Auf diesen Grundstücken wohnen nach einer Erhebung des Staatlichen Gesundheitsamts Karlsruhe, die von der Ag. vorgelegt wurde und unwidersprochen geblieben ist, insgesamt 16 Kinder mit einem Alter von 1 bis 10 Jahren. Davon befinden sich drei Kinder im Alter von 1 bis 3 Jahren, das in bezug auf die Gefahr einer oralen Bodenaufnahme als kritisch anzusehen ist; weitere sieben Kinder dieses Alters wohnen in der näheren Umgebung dieser Grundstücke. Bei dieser Sachlage hält der Senat die Prognose der Ag., daß bei den betroffenen Grundstücken infolge der Bodenkontamination mit hinreichender Wahrscheinlichkeit der Eintritt eines Gesundheitsschadens zu erwarten ist, für rechtlich bedenkenfrei. Insbesondere die orale Aufnahme von kontaminierten Bodenpartikeln durch Kleinkinder, die in den betroffenen Gartengrundstücken zu spielen pflegen, erscheint nicht als rein theoretische, aber praktisch auszuschließende Möglichkeit. Vielmehr besteht für solches Verhalten eine zwar entfernte, aber mit Rücksicht auf den Rang des betroffenen Schutzguts und das Ausmaß des möglichen Schadens hinreichende Wahrscheinlichkeit. Daran ändert nichts, daß eine erhöhte Aufnahme von PCDD/PCDF bei den festgestellten Belastungswerten aller Voraussicht nach nicht zu einem akuten Schaden, sondern zu einer gesundheitlichen Belastung führt, die sich erst in Zukunft bei Überschreitung des Schwellenwerts zeigen wird. Für die Prognose der Gefahrenwahrscheinlichkeit genügt, daß aus heutiger Sicht mit dem Eintritt des Schadens in überschaubarer Zukunft zu rechnen ist (vgl. BVerwG, NJW 1970, 1890 (1892); Martens, in: Drews-Wacke-Vogel-Martens, aaO, S. 225).
Diese rechtliche Beurteilung wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß in den der Ag. vorgelegten sachkundigen Stellungnahmen der Bodenaustausch ?aus Vorsorgegründen? empfohlen wird (BGA, Stellungnahmen v. 7. 4. 1987, 21. 9. 1987, 11. 1. 1988 und 23. 2. 1989; ähnl. Neubert, Gutachten v. 15. 7. 1988). Der Begriff der Gefahr i. S. der §§ 1, 3 PolGBW ist ein Rechtsbegriff, dessen Auslegung und Anwendung den zuständigen Behörden obliegt und von den Gerichten zu überprüfen ist. Wenn in den wissenschaftlichen Stellungnahmen von Vorsorgemaßnahmen gesprochen wird, beruht das auf dem Umstand, daß die wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Toxizität von PCDD/PCDF bislang nicht gesichert sind. In der wissenschaftlichen Bewertung tritt die Eigenart jeder Prognose zutage, deren Unsicherheit um so größer wird, je weiterreichend und komplexer die Zusammenhänge sind, auf die sie sich bezieht. Ungeachtet der vielfältigen Unsicherheiten bei der überwiegend rechnerisch-schematischen Beurteilung der Toxizität der in Rede stehenden Schadstoffe durfte die Ag., da andere Erkenntnismittel nicht zur Verfügung stehen, bei ihrer Entscheidung über das polizeiliche Einschreiten davon ausgehen, daß bei dem Grad der Belastung der betroffenen Grundstücke eine Gesundheitsschädigung, insbesondere für Kleinkinder, nach dem Maßstab praktischer Vernunft nicht auszuschließen, sondern mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist.
Hiervon abgesehen, lassen auch einige Stellungnahmen der naturwissenschaftlichen Sachverständigen erkennen, daß bei einer Bodenbelastung, die den vorgeschlagenen und allgemein gebräuchlichen ?Richtwert? von 1000 ng/kg TE Boden überschreitet, eine Gesundheitsgefährdung jedenfalls nicht auszuschließen ist. So heißt es in der Stellungnahme des Bundesgesundheitsamts vom 7. 4. 1987, daß bei Berücksichtigung der empfohlenen Maßnahmen, d. h. bei Einhaltung des ?Richtwerts?, nach heutigen Erkenntnissen weder akute und langfristige, auf PCDD/PCDF zurückzuführende Gesundheitsschäden zu befürchten sind. Für den Fall, daß der ?Richtwert? überschritten wird, hat das Bundesgesundheitsamt die Gefahr von Gesundheitsschäden nicht verneint. Nach der Stellungnahme des Bundesgesundheitsamts vom 21. 9. 1987 sind die bei toxikologischen Risikoabschätzungen üblichen Sicherheitsfaktoren ?jedenfalls? angesichts des hohen toxischen Potentials der PCDD/PCDF im Bereich einer täglichen Dosis von 1- 10 pg/kg TE Körpergewicht nicht gewährleistet, wenn eine Bodenkontamination von 1000 ng/kg TE vorhanden ist. In dem Gutachten Neubert vom 15. 7. 1988 wird bei Böden mit einer PCDD/PCDF-Kontamination von mehr als 300 ng/kg TE aus Gründen der Vorsorge eine Einschränkung der Exposition empfohlen, doch zugleich davon ausgegangen, daß Expositionen bis 300 ng/kg TE Boden lediglich ?mit großer Wahrscheinlichkeit mit keinen gesundheitsgefährdenden Risiken verbunden? sind. Endlich setzt die Landesanstalt für Umweltschutz in ihrer Stellungnahme vom 12. 1. 1989 den ?Richtwert? für einen Bodenaustausch bereits bei 100 ng/kg TE an. Bei Würdigung aller Umstände durfte die Ag. mithin davon ausgehen, daß die Belastung der von ihrer Anordnung betroffenen Grundstücke mit mehr als 1000 ng/kg TE Boden die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet. Ihre Verfügung ist deshalb als Maßnahme der Gefahrenabwehr einzustufen und nicht als Vorsorgemaßnahme, die durch die polizeiliche Generalklausel nicht gedeckt wäre.
c) Ebenfalls zu Recht dürfte die Ag. die Ast. als Verhaltensverantwortliche (§ 6 Abs. 1 PolGBW) in Anspruch genommen haben.
Bei der Ast. besteht in bezug auf die ermittelte PCDD/PCDF- Kontamination der betroffenen Grundstücke nicht lediglich ein Verursachungsverdacht, d. h. die schlichte Möglichkeit, daß sie als Verursacherin in Betracht kommt. Vielmehr deuten nach gegenwärtigem Stand der Erkenntnis alle festgestellten Tatsachen sowie die wissenschaftlich gesicherten Ursachenzusammenhänge darauf hin, daß die Bodenkontamination auf den Betrieb der Ast. zurückzuführen ist. Die bei der chemischen Analyse ermittelten Isomeren-Verteilungsmuster der PCDD/PCDF lassen klar erkennen, daß sie aus einer thermischen Quelle, z. B. aus einer Abfallverbrennungsanlage, stammen. Der Betrieb der Ast. ist die einzige thermische Quelle in unmittelbarer Umgebung der kontaminierten Grundstücke. Die PCDD/PCDF-Konzentration der Bodenproben, die in einer Entfernung von 0,5 und 1,5 km von dem Betrieb entnommen wurden, sind deutlich geringer als bei den Bodenproben aus dem Nahbereich. Das erlaubt den Schluß, daß der Betrieb der Ast. die Immissionsquelle ist, weil in dessen unmittelbarer Nähe die höchsten Konzentrationen festgestellt wurden. Die Ast. hat in ihren Schacht- und Schmelzöfen PVC- haltiges Material verbrannt. Die Verbrennungstemperaturen lagen seit dem Jahr 1980 zwischen 800 Grad und 1000 Grad Celsius, Filter zur Herabsetzung der Emission chlorierter Kohlenwasserstoffe waren nicht eingebaut. Finden bei solchen Temperaturen Verbrennungsprozesse von organischen Verbindungen in Gegenwart chlorierter Substanzen statt, entstehen PCDD/PCDF (Neubert, in: Abfallwirtschaft, aaO, S. 166).
Daß sich die stärksten Konzentrationen in Grundstücken südlich und östlich des Betriebs der Ast. fanden, während in diesem Gebiet der Wind überwiegend aus Südwest und Nordost kommt, stellt das Kausalitätsurteil nicht in Frage. Wie die Ag. zutreffend ausgeführt hat, ist für die Verteilung der Immissionen in der Umgebung des Betriebsgrundstücks nicht allein die vorherrschende Windrichtung maßgeblich, lokale Windwirbel an Gebäuden oder Anlagenteilen sowie zeitweise erhöhte Freisetzungen wegen Störfällen bei unüblicher Windrichtung können eine abweichende Verteilung der Bodenkontamination bewirken. Wenn im Jahre 1985 bei der Filterstaubanalyse 2,3,7,8-TCDD nicht nachzuweisen war, während diese Substanz bei den Bodenuntersuchungen im Jahre 1987/88 festgestellt werden konnte, zwingt das nicht zu der Folgerung, daß der Betrieb der Ast. als Verursacher auszuschließen sei. Abgesehen davon, daß die Nachweisgrenze für 2,3,7,8-TCDD infolge erheblicher Fortschritte in der Dioxin- Analytik im Jahre 1987/88 niedriger lag als im Jahre 1985, besagt das Ergebnis der Filterstaubanalyse wenig darüber, ob in früheren Jahren 2,3,7,8-TCDD emittiert wurde. Aus entsprechenden Gründen sind die von der Ast. angestellten Vergleiche zwischen der Zusammensetzung des analysierten Filterstaubs einerseits und der Boden-Kontamination andererseits nicht sehr aussagekräftig. Soweit die PCDD/PCDF-Kontamination auch darauf zurückzuführen ist, daß die Ast. im Jahre 1983 den Boden einiger der am stärksten belasteten Grundstücke ausgetauscht und stattdessen Klärschlamm aufgebracht hat, läßt sich ihre Verantwortlichkeit auch aus diesem Verhalten herleiten. Klärschlamm ist neben Produktionsprozessen der chemischen Industrie sowie bestimmten thermischen Prozessen eine der wichtigsten Quellen der Freisetzung von PCDD/PCDF (Hutzinger-Fiedler, Entstehung und Vorkommen polychlorierter Dibenzo-p-Dioxine (PCDDs) und Dibenzofurane (PCDFs), in: VDI-Berichte, aaO, S. 17 (19)).
Der Inanspruchnahme der Ast. steht nicht entgegen, daß die Boden-Kontamination auf Immissionen aus ihrer immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage beruht, die entweder kraft Fortwirkung alter gewerberechtlicher Genehmigungen (§ 67 Abs. 1 BImSchG, § 16 GewO) oder als anzeigebedürftige Altanlage kraft schlichter Anzeige (§ 67 Abs. 2 BImSchG) als genehmigt galt oder hinsichtlich nach Inkrafttreten des Bundesimmissionsschutzgesetzes erfolgter wesentlicher Änderungen immissionsschutzrechtlich genehmigt wurde (§ 15 Abs. 1 BImSchG). Bei wirksam erteilten Anlagen- oder Betriebsgenehmigungen läßt sich eine ?Legalisierungswirkung?, die den Betreiber vor einer Inanspruchnahme aufgrund des allgemeinen Polizeirechts schützen könnte (Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, 1985, S. 24 ff.), allenfalls aus Gegenstand, Inhalt und Umfang der konkreten Regelung des Genehmigungsbescheids herleiten (vgl. BVerwGE 55, 118 (121) = NJW 1978, 1818; VGH Mannheim, BWGZ 1986, 681 f.; Martens, DVBl 1981, 597 (605 f.); Breuer, JuS 1986, 359 (362 f.); Kutscheidt, NVwZ 1986, 622 (624); Kloepfer, aaO, § 12 Rdnr. 141). Die schlichte Anzeige löst eine Legalisierungswirkung dieses Inhalts nicht aus (BVerwGE 55, 118 = NJW 1978, 1818). Auch einer behördlichen Duldung oder Untätigkeit ist eine solche Wirkung nicht beizulegen (Kloepfer, aaO, Rdnr. 144); Anhaltspunkte in dieser Richtung sind im vorliegenden Fall übrigens nicht ersichtlich. Für die Emission von PCDD oder PCDF wurde der Ast. eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht erteilt. Störfälle oder technische Defekte, bei denen diese Substanzen freigesetzt worden sein könnten, werden von einer Anlagengenehmigung nicht erfaßt. Mit der Emission von PCDD/PCDF hat die Ast. objektiv gegen die ihr obliegenden immissionsschutzrechtlichen Grundpflichten (§ 5 BImSchG) verstoßen. Die polizeirechtliche Verhaltensverantwortlichkeit des Betreibers setzt nicht voraus, daß ihm die Gefährdung bekannt oder erkennbar war (Kloepfer, aaO, Rdnr. 140). Die Störereigenschaft ist vom Verschulden unabhängig (Martens, in: Drews-Wacke-Vogel-Martens, aaO, S. 293 m. w. Nachw.).
Nicht nachzugehen braucht der Senat in diesem Verfahren der Frage, ob die Polizei nur dann gegen einen Störer einschreiten darf, wenn die Kausalität seines Verhaltens feststeht (Hoffmann=Riem, in: Festschr. f. Wacke, 1972, S. 327 (336 ff.); Götz, NVwZ 1984, 211 (214); ders., Allg. Polizei- und OrdnungsR, 9. Aufl. (1988), Rdnr. 131), oder ob es ausreicht, daß die Kausalität mit hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen (so VGH Mannheim, BWGZ 1986, 681) oder gar nur möglich ist (so OVG Saarlouis, DÖV 1984, 471). Nach dem Gesagten bestehen keine vernünftigen Zweifel daran, daß die PCDD/PCDF-Kontamination der in der Verfügung der Ag. bezeichneten Grundstücke auf das Verhalten der Ast. zurückzuführen ist. Abgesehen davon, daß potentielle andere Verhaltensverantwortliche nicht ersichtlich sind, reicht für die polizeiliche Inanspruchnahme als Verhaltensstörer die Mitverursachung einer Gefahr aus (Martens, in: Drews-Wacke-Vogel- Martens, aaO, S. 303 m. w. Nachw.).
Überdies spricht alles dafür, daß die Bodenkontamination aus Verstößen der Ast. gegen ihre immissionsschutzrechtlichen Grundpflichten resultiert. Die hierin liegende Überschreitung der Gefahrenschwelle rechtfertigt es, sie jedenfalls als Verdachtsstörer in Anspruch zu nehmen (Breuer, in: Gedächtnisschr. f. Martens, 1987, S. 317 (342)). Denn aufgrund dieses Verhaltens kann ihr die Verantwortung für die Gefahr rechtlich zugeordnet werden. Von einer Inanspruchnahme der Grundstückseigentümer als Zustandsstörer (§ 7 PolGBW) hat die Ag. zu Recht abgesehen. Sie sind selbst ?Opfer? der von der Ast. zu verantwortenden Gefährdung. Unter diesen Umständen wäre es unbillig, sie darüber hinaus als Zustandsstörer mit den Kosten der Gefahrenabwehr zu belasten (vgl. dazu Friauf, in: Festschr. f. Wacke, 1972, S. 293 (301); Papier, aaO, S. 50 ff.; Kloepfer, aaO, Rdnr. 145).
d) Auch im übrigen wird die angefochtene Verfügung rechtlich nicht zu beanstanden sein.
Die Anordnung der Ag., den Boden in einer Tiefe von 0,4 m auszutauschen, ist verhältnismäßig. Das Bundesgesundheitsamt (Stellungnahmen v. 21. 9. 1987 und 11. 1. 1988) empfiehlt einen Bodenaustausch nach Maßgabe der Eindringtiefe von PCDD/PCDF (10- 12 cm); bei Böden, die umgegraben werden, ist die Umgrabungstiefe (ca. 30 cm) hinzuzurechnen. Prof. Neubert (Gutachten v. 15. 7. 1988) hält zur Gefahrenabwehr ein tiefes Umpflügen (ca. 30 cm) nur unter der Voraussetzung für erwägenswert, daß eine weitgehend oberflächliche Kontamination vorhanden ist. Bei tieferreichenden Kontaminationen, von denen im vorliegenden Fall nach den in unterschiedlichen Tiefen gezogenen Bodenproben auszugehen ist, hält auch er den vom Bundesgesundheitsamt vorgeschlagenen Bodenaustausch für geboten. Da es sich bei den durch die Verfügung bezeichneten Grundstücken um Gärten oder Rasenflächen handelt, die regelmäßig umgegraben werden oder in der Vergangenheit umgegraben wurden, ist gegen die Abgrabungstiefe nichts zu erinnern.
Rechtlich Unmögliches wird von der Ast. nicht verlangt. Die betroffenen Grundstückseigentümer haben sich überwiegend mit dem Bodenaustausch einverstanden erklärt. Soweit die Zustimmung einzelner Grundstückseigentümer fehlt, wird die Ag. entsprechende Duldungsanordnungen erlassen. Das Fehlen einer solchen Duldungsanordnung bewirkt grundsätzlich nicht die Rechtswidrigkeit der Grundverfügung, sondern hindert allenfalls deren Vollstreckung (vgl. BVerwG, BRS 25 Nr. 205; VGH Mannheim, BRS 25 Nr. 206; Vogel, in: Drews-Wacke-Vogel-Martens, aaO, S. 419 m. w. Nachw.).
Die angeordneten Maßnahmen zur Vorbereitung des Bodenaustauschs sind zur Abwehr weiterer Gefahren erforderlich und verhältnismäßig. Die Verpflichtung, den gutachtlichen Sanierungsvorschlag eines hierfür befähigten Ingenieurbüros einzuholen, erscheint geboten, damit der kontaminierte Boden gefahrlos abgetragen werden kann. Die Auflage, vor Bodenaushub den Wert des Pflanzenbewuchses schätzen zu lassen, resultiert als Nebenpflicht aus der Verpflichtung zum Bodenaustausch und dient dem Zweck, Vermögensschäden zum Nachteil der Eigentümer der von dem Bodenaustausch betroffenen Grundstücke abzuwehren.
Auch die Anordnung, die abgegrabenen Flächen mit unbelasteter Erde auf die ursprüngliche Höhe wieder aufzufüllen, ist unter den Gegebenheiten des vorliegenden Falles zur Abwehr neuer Gesundheitsgefahren erforderlich. Die Abgrabung betrifft nur einzelne Grundstücke in einem Wohngebiet. Sie führt zu einer Absenkung des Bodenniveaus gegenüber den nicht erfaßten Grundstücken, Straßen, Wegen und Hauseingängen um 40 cm. Unter solchen Umständen wäre ohne Wiederauffüllung eine Unfallgefahr für Bewohner oder Passanten wahrscheinlich. Eine ausreichende Sicherung der tiefer liegenden Grundstücksteile wäre für die Ast. aller Voraussicht nach mit höherem Aufwand verbunden als die verlangte Wiederauffüllung.
Die zur Durchführung der angeordneten Maßnahmen gesetzten Fristen sind ausreichend bemessen. Die Androhung der Ersatzvornahme entspricht dem Gesetz (§ 32 Abs. 1 PolGBW, §§ 18 ff., 25 VwVGBW).
3. Unabhängig von der fehlenden Erfolgsaussicht führt auch eine Folgenabwägung zu dem Ergebnis, daß das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung der angefochtenen Verfügung das entsprechende Aussetzungsinteresse der Ast. überwiegt. Dem öffentlichen Interesse an einer unverzüglichen Abwehr der Gesundheitsgefahr stehen auf Seiten der Ast., deren Betrieb seit 1986 eingestellt ist, lediglich finanzielle Interessen gegenüber. Hätte das Rechtsmittel der Ast. in der Hauptsache Erfolg, stünde ihr wegen des mit den angeordneten Maßnahmen verbundenen Kostenaufwands ein Erstattungsanspruch zu, den sie ohne weiteres durchsetzen könnte und durch den sie schadlos gestellt würde. Erweist sich dagegen die angefochtene Verfügung als rechtmäßig, begründete die Verzögerung ihrer Vollziehung eine täglich zunehmende Gefahr für die menschliche Gesundheit, deren Verwirklichung nicht rückgängig zu machen wäre.