Source: http://carnetsdejustice.over-blog.com/2016/07/la-cedh-et-l-etendue-du-controle-du-juge-administratif-sur-les-mesures-de-privation-de-liberte-a-propos-de-l-arret-a-m-contre-france
Timestamp: 2017-06-24 00:03:40+00:00
Document Index: 163960727

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La CEDH et l’étendue du contrôle du juge administratif sur les mesures de privation de liberté : à propos de l’arrêt A.M contre France du 12 juillet 2016. - Carnets de Justices
Que ce soit pour déterminer la responsabilité de l’État pour défaut de surveillance d’auteurs d’actes terroristes, juger de la légalité des mesures de vidéo-surveillance de Salah Abdelslam, ou encore contrôler les mesures prises dans le cas de l’état d’urgence, encore une fois prolongé, le juge administratif se retrouve toujours davantage aux prises avec l’actualité la plus brûlante. Si son rôle dans la protection des libertés publiques ne fait plus débat, la qualité de son contrôle est moins consensuelle. La controverse qui oppose juges de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif autour du juge naturel des libertés publiques a conduit le juge administratif à affirmer avec force son rôle de gardien des libertés publiques à part entière, qu’il exercerait, sans concurrencer pour autant le juge judiciaire, tout aussi bien, voire mieux que ce dernier.
C’est cette affirmation qu’est venue mettre à mal l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme A.M c. France du 12 juillet 2016. Une lecture rapide de cet arrêt en limiterait la portée à une remise en cause du régime de contrôle de la rétention des étrangers en situation irrégulière issu de la loi du « immigration » du 16 juin 2011, réformé par la loi du 7 mars 2016. Mais si l’on y regarde de plus près, cet arrêt pourrait déstabiliser quelque chose de beaucoup plus profond : les limites dans lesquelles le juge administratif enserre son contrôle lorsqu’est en cause une mesure de police administrative.
L’épilogue d’une saga judiciaire à rebondissements
Rappelons les faits : le requérant, M. A.M, tunisien, avait quitté son pays au moment de la révolution tunisienne et était entré irrégulièrement en France. Interpellé par les services de police français, il avait fait l’objet de deux décisions, l’une l’obligeant à quitter le territoire français en fixant la Tunisie comme pays de destination et l’autre le plaçant en rétention administrative. Le tribunal administratif de Pau confirma la légalité de ces décisions. La mesure d’éloignement ne fut jamais mise à exécution et le requérant fut remis en liberté. Interpellé quelques mois plus tard, le requérant fut à nouveau placé en rétention afin d’exécuter la mesure d’éloignement. Il forma alors un recours contre cette décision de placement en rétention mais fut renvoyé en Tunisie avant la tenue de l’audience.
Le requérant soulevait en particulier la méconnaissance des stipulations de l’article 5§4 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH), qui consacre le droit pour toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention d'introduire un recours devant un tribunal, afin qu'il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale.
Tout en jugeant regrettable l’exécution de la mesure d’éloignement avant l’audience, le tribunal administratif de Bordeaux jugea que le recours contre la mesure de rétention seule n’avait pas d’effet suspensif. Ce jugement fut ensuite annulé par la Cour administrative d’appel (CAA) de Bordeaux, qui jugea au contraire qu’un tel recours avait bien un effet suspensif. En cassation, le Conseil d’État contredisait sèchement la CAA en considérant que « les stipulations de l'article 5 paragraphe 4 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'ont ni pour objet ni pour effet de conduire à reconnaître un caractère suspensif au recours exercé contre (une) décision (de placement) en rétention administrative » (Conseil d’État, 4 mars 2013, n°359428).
Saisie sur le fondement de l’article 34 de la CESDH, il revenait à la Cour de déterminer si le contrôle exercé par le juge administratif français sur la rétention administrative était conforme à l’article 5§4 de la Convention.
Une réponse en deux temps de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Le premier enjeu de ce recours devant la CEDH était de préciser si le recours contre une décision de placement en rétention seule, sans que soit attaquée la légalité de la mesure d’éloignement, pouvait avoir un effet suspensif sur cette dernière mesure. Sur ce point, la CEDH a donné raison au juge français et confirmé la solution donnée par le Conseil d’État.
Le second enjeu tenait à l’étendue du contrôle exercé par le juge administratif sur la légalité de la rétention administrative. Le requérant soutenait qu’en refusant de contrôler la légalité des conditions du placement en rétention, en particulier les conditions d’interpellation, pour se limiter à un contrôle de la légalité de la rétention elle-même, le juge administratif méconnaissait, d’un autre point de vue, les stipulations de l’article 5§4 de la CESDH. Ce moyen n’avait pas été soulevé lors des différents recours devant les juridictions nationales, mais la Cour a accepté de le prendre en compte, dès lors que ce moyen n’avait aucune chance de prospérer devant le juge administratif.
Sur ce point, la Cour a estimé que le recours devant le juge administratif à l’encontre d’un placement en rétention était insuffisant au regard des stipulations de l’article 5§4 de la Convention. Elle a jugé que « (le juge administratif) ne peut contrôler les conditions dans lesquelles s’est déroulée l’interpellation de l’étranger. Ce faisant, il n’est pas en mesure de contrôler que les modalités de l’interpellation ayant conduit à la rétention sont conformes au droit interne ainsi qu’au but de l’article 5 qui est de protéger l’individu contre l’arbitraire (…). (Elle) estime en conséquence qu’un tel contrôle est trop limité au regard des exigences de l’article 5 § 4 dans le cadre d’une privation de liberté relevant de l’article 5 § 1 f) ».
Une remise en cause de l’étanchéité des compétences du juge administratif et du juge judiciaire.
Cette décision bouscule la jurisprudence constante selon laquelle le juge administratif est incompétent pour se prononcer sur les conditions d’interpellation d’un étranger placé en rétention en vue de son éloignement. En effet, cette incompétence est fondée sur la sacro-sainte distinction entre mesures de police judiciaire et mesures de police administrative, sur la régularité desquelles seules le juge administratif est compétent.
Cette distinction, qui permet de délimiter l’ordre juridictionnel compétent – administratif ou judiciaire - est beaucoup moins évidente en pratique qu’en théorie. Elle repose en grande partie sur l’intentionnalité – supposée – de l’intervention de l’autorité de police : entendait-elle constater une infraction ou prévenir une atteinte à l’ordre public ? Dans le premier cas, elle relève de la police judiciaire, dans le second de la police administrative. Or, en règle générale, l’interpellation suppose l’incrimination possible pour une infraction. Elle relèverait donc par nature de la police judiciaire, et son contrôle, en conséquence, reviendrait au juge judiciaire.
La rapporteure publique Aurélie Bretonneau le rappelait encore dans ses conclusions sur la décision M. Ahmed Mohamud n°379971 du 7 mars 2016 : « Il faut encore préciser que les interventions successives des deux ordres de juridiction ne sont pas équivalentes : le juge administratif a pour rôle de censurer d'éventuelles illégalités commises par l'autorité préfectorale dans l'édiction des mesures d'éloignement et de placement en rétention initial, mais il est impuissant en revanche, même si vous n'avez jamais eu l'occasion de le juger, à se saisir des conditions d'interpellation, voire de mise en garde à vue de l'étranger qui ont permis l'édiction de ces mesures d'éloignement et de placement en rétention ; à l'inverse, le juge judiciaire peut tirer les conséquences d'une interpellation ou d'une garde à vue irrégulières et s'assurer qu'une prolongation de la rétention est nécessaire et proportionnée, mais ne peut se faire juge de la mesure d'éloignement ni se saisir d'éventuels vices de forme de la mesure de placement en rétention sans laquelle une prolongation ne pourrait lui être demandée. » La CEDH n’a cure de ces distinctions : ce qui importe, et qui importe seul, c’est l’existence dans un bref délai – en pratique, de 48 h maximum - d’un recours effectif permettant le contrôle des conditions dans lesquelles un individu a été privé de sa liberté. L’article 5 de la Convention a en effet pour objectif d’interdire toute privation arbitraire de liberté, or, un placement en rétention qui serait fondé sur une interpellation elle-même illégale ne respecterait pas cet objectif.
Le juge administratif, qui, depuis la loi du 2011, était seul à pouvoir statuer dans les cinq premiers jours de la rétention, en s’interdisant de se prononcer sur la légalité des actes accomplis avant la rétention et ayant mené à celle-ci, dont l’interpellation, prive ainsi l’étranger du respect d’un de ses droits fondamentaux.
Une (r)évolution à venir des pratiques du juge administratif ? Quelles conséquences seront tirées de cet arrêt ? En matière de droit des étrangers, sans doute aucune. La loi du 7 mars 2016, reprenant sur ce point les conclusions du rapport de Mathias Fekl "sécuriser les parcours des ressortissants étrangers en France", qui alertait sur les risques de condamnation de la France par la CEDH, fait de nouveau intervenir le juge de la liberté et de la détention (JLD) sous quarante-huit heures contre cinq jours auparavant et en lui confiant tout le contentieux lié au placement et à la prolongation de la rétention.
L’affaire pourrait donc en rester là : une condamnation de la CEDH, une évolution de la législation pour se mettre en conformité et un juge administratif qui maintient ses catégories juridiques et le contour de ses compétences, en se lavant les mains du contrôle des situations les plus sujettes à l’arbitraire, à l’erreur, à l’abus de pouvoir que sont les interpellations mal fondées, les contrôles d’identité au faciès ou encore les gardes à vue sur des présomptions vagues ou mal établies.
Mais une autre voie est possible : que le juge administratif se saisisse de cette décision pour revenir sur la rigidité de la distinction entre police administrative et police judiciaire, en adaptant s’il le faut ses procédures et le contour de ses compétences.
Cette rigidité est déjà largement théorique : on a ainsi vu le Conseil d’État regarder comme une mesure de police administrative l’interdiction d’un spectacle au motif que l’infraction était quasi-certaine (ordonnance « Dieudonné » du 9 janvier 2014). Mais ces frottements entre police administrative et police judiciaire, nombreux, ne vont pas, la plupart du temps, jusqu’à modifier l’étendue du contrôle du juge administratif.
Quelques décisions isolées, pourtant, ont reconnu la compétence du juge administratif pour contrôler la régularité des conditions d’interpellation ayant permis le placement en rétention d’étrangers en situation irrégulière, au moyen d’un artifice juridique permettant de qualifier l’interpellation de « mesure de police administrative ». Leur légalité peut dès lors être attaquée par les moyens classiques du recours pour excès de pouvoir, étendant considérablement de la sorte, du moins potentiellement, le champ du contrôle du juge administratif.
Cette solution a été esquissée par le commissaire du gouvernement Yann Aguila dans ces conclusions sur la décision Ligue des droits de l’homme et autres, N° 292607 et suivants, 7 février 2007, qui suggérait que serait illégale une circulaire qui préconiserait la convocation en préfecture d’un étranger en situation irrégulière, sans en indiquer clairement le véritable motif, à savoir la possibilité de procéder à son interpellation et de le placer en rétention afin d’exécuter une mesure d’éloignement prise à son encontre.
Dans un arrêt du 20 décembre 2013, la Cour administrative de Marseille, réunie en formation plénière, a quant à elle pleinement retenu le moyen : elle a jugé qu’un étranger était fondé à invoquer l'irrégularité des conditions dans lesquelles il avait été interpellé pour contester la légalité de son placement en rétention dès lors que l’interpellation permettant le placement en rétention de l’étranger résultait d’une décision de police administrative, prise par le préfet sans intervention du parquet.
Cet arrêt possède une force certaine, même s’il n’a pas été à l’origine d’une révolution dans les pratiques des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Il est toutefois d’une portée limitée car il ne vaut que lorsque le placement en rétention fait suite à une décision préfectorale seule, et non à l’occasion d’une opération de police judiciaire, telle un contrôle d’identité. Or la très grande majorité des placements en rétention font suite à un tel contrôle d’identité.
A ce jour, cet arrêt de la CAA de Marseille n’a été ni infirmé ni confirmé par le Conseil d’État. La question, plus large, du contrôle des conditions d’interpellation n’a pas été tranchée par le Conseil d’État, bien qu’elle ait été posée : dans ses conclusions sur l’arrêt M. A.M du 4 mars 2013, le rapporteur public Damien Botteghi soulignait que le régime de contrôle du placement en rétention voulu par le législateur de 2011 posait « la question difficile mais inévitable de savoir si le juge administratif ne doit pas également contrôler les conditions de l’interpellation à l’origine de la privation de liberté ».
Il serait regrettable que le changement de législation en matière de droit des étrangers conduise à repousser une nouvelle fois l’examen de cette question, qui déborde en réalité le champ de la rétention des étrangers en situation irrégulière. S’il veut pleinement mériter son rôle de garant des libertés individuelles, le juge administratif doit accepter de contrôler les mesures attentatoires aux libertés, qu’il s’agisse de rétention, de détention, ou encore de limitation d’une liberté, dès leurs prémisses, sans s’abriter derrière des délimitations de compétence en grande partie factices.
Le juge administratif peut se voir limiter ses compétences « naturelles » : si le Conseil constitutionnel a élevé au rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) le principe selon lequel le juge administratif dispose d'une compétence de principe sur les actes pris par la puissance publique, il a aussi reconnu dans sa décision du 23 janvier 1987, n° 86-224 DC, Conseil de la concurrence, que ce principe pouvait connaître des aménagements dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice. Pourquoi, a contrario, n’accepterait-il pas de les étendre ? Nul principe de délimitation des compétences n’est absolu lorsqu’il s’agit de protéger les libertés publiques et d’administrer la justice dans l’intérêt du justiciable.
A l’heure où, dans des circonstances encore une fois tragiques, l’état d’urgence est une nouvelle fois renouvelé, cette question, posée incidemment par la CEDH, mérite d’être posée et traitée dans toute son ampleur. Si le juge administratif ne s’en saisit pas, il est fort probable que c’est la CEDH qui, de la même façon, se chargera de le lui rappeler.
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