Source: http://kraken.slv.cz/2Ans1/2008
Timestamp: 2018-07-23 12:08:34+00:00
Document Index: 57998910

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 88', '§ 80', '§ 79', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 42', 'soud ', '§ 88', '§ 128', '§ 103', '§ 42', '§ 42', '§ 80', 'soud ', 'soud ', '§ 11', 'soud ', 'soud ', '§ 79', '§ 82', '§ 82', 'soud ', '§ 109', '§ 42', '§ 88', '§ 79', 'soud ', '§ 80', '§ 80', '§ 79', 'soud ', '§ 88', '§ 129', '§ 88', '§ 18', '§ 88', '§ 88', 'soud ', '§ 104', '§ 46', '§ 120', '§ 103', 'soud ', '§ 104', '§ 60', '§ 120', 'soud ']

2Ans1/2008
2 Ans 1/2008-84
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobkynì E. S., právnì zastoupená JUDr. Ondøejem To¹nerem, advokátem se sídlem Praha 2, Slavíkova 1568/23, proti ¾alovanému Mìstskému úøadu Mnichovice, se sídlem Mnichovice, Masarykovo nám. 83, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 26. 7. 2007, è. j. 44 Ca 122/2006-56,
®alovaný dne 9. 3. 2006 pøípisem è. j. 268/06 sdìlil ¾alobkyni, ¾e na základì jejího podnìtu k zahájení øízení o odstranìní stavby rekreaèního objektu na pozemku parc. è. 606 v k. ú. V¹estary u Øíèan nebude zahájeno správní øízení podle § 88 odst. 1 písm. b) zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (dále jen stavební zákon ), nebo» tato stavba byla øádnì povolena a zkolaudována. Následnì Krajský úøad støedoèeského kraje vydal dne 2. 5. 2006 usnesení è. j. ÚSØ/1581/06/Sv, kterým podle § 80 odst. 6 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ) nevyhovìl ¾ádosti ¾alobkynì, aby uèinil opatøení proti neèinnosti prvostupòového orgánu v této vìci.
®alobkynì se proto obrátila se ¾alobou podle § 79 soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ) na Krajský soud v Praze, kterou se domáhala ochrany proti neèinnosti ¾alovaného. Krajský soud shora uvedeným rozsudkem ¾alobu pro nedùvodnost zamítl. V odùvodnìní svého rozsudku krajský soud uvedl, ¾e dne 25. 6. 1988 byla povolena na pozemku parc. è. 606 v k. ú. V¹estary u Øíèan výstavba zemìdìlského víceúèelového objektu. Dne 28. 3. 2000 podali stavebníci ¾ádost o zmìnu stavby pøed jejím dokonèením, ve smyslu zmìny povolené stavby na chatu s pøístavbou gará¾e a jímky. ®alobkynì byla spolu s dal¹ími úèastníky vyrozumìna o zahájení øízení o povolení zmìny stavby pøed jejím dokonèením, jeho¾ výsledkem bylo rozhodnutí ze dne 19. 6. 2000, jím¾ ¾alovaný stavebníkùm povolil zmìnu stavby spoèívající v dostavbì gará¾e u rekreaèní chaty a jímky podle ovìøené projektové dokumentace. Dne 25. 10. 2002 pak vydal ¾alovaný kolaudaèní rozhodnutí, jím¾ povolil u¾ívání rekreaèní stavby vèetnì rozvodù a pøípojek a doplòkových staveb gará¾e a jímky.
Krajský soud dále v odùvodnìní rozsudku uvedl, ¾e správní orgány jsou povinny pøijímat podnìty k zahájení správního øízení z moci úøední (§ 42 správního øádu). Pokud o to ten, kdo podnìt podal, po¾ádá, je správní orgán povinen mu ve 30 denní lhùtì sdìlit, ¾e øízení zahájil nebo ¾e dùvody pro zahájení øízení z moci úøední neshledal. Ze správního spisu není pochyb o tom, ¾e ¾alovaný ve vìci shora zmiòovaného podnìtu ¾alobkynì nebyl neèinný, nebo» podnìt v zákonné lhùtì vyøídil a výsledek ¹etøení ¾alobkyni písemnì sdìlil. Proto¾e v¹ak nevedl ¾ádné øízení, jeho¾ výsledkem by mìlo být vydání rozhodnutí ve vìci samé, nemù¾e obstát ani námitka poukazující na neèinnost pøi vydání rozhodnutí. ®alobkynì byla úèastníkem pøedchozího øízení o zmìnì pøedmìtné stavby pøed dokonèením, a mìla tak mo¾nost úèinnì hájit svá práva a oprávnìné zájmy.
Dále se krajský soud zabýval i dùvody pro které øízení o odstranìní stavby nebylo zahájeno. Vycházel z institutu odstraòování staveb podle § 88 stavebního zákona, s ní¾ koresponduje i novì pøijatá právní úprava v § 128 a¾ 131 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Pro naøízení odstranìní stavby jsou v obou úpravách dány taxativnì dùvody; jedním z nich je i provedení stavby bez pøíslu¹ného rozhodnutí stavebního úøadu. Po pøezkoumání v¹ech vý¹e uvedených rozhodnutí naznal, ¾e zmìna stavby pøed jejím dokonèením byla øádnì povolena a souèasnì není té¾ pochyb o tom, ¾e stavebníci po¾adovali povolení stavby rekreaèní chaty s gará¾í. S ohledem na vý¹e uvedené bylo povolení zmìny stavby i kolaudaèní øízení ukonèeno pravomocnými rozhodnutími, na jejich¾ základì byli stavebníci oprávnìni stavbu provést a u¾ívat. Nebyly tudí¾ dány dùvody pro zahájení øízení o naøízení odstranìní stavby ex officio, a postup ¾alovaného tak byl v souladu se zákonem.
Proti tomuto rozsudku brojila ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾ností, ve které se odvolává na dùvody uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ø. s.
Stì¾ovatelka po struèné rekapitulaci správního a soudního øízení uvádí, ¾e napadený rozsudek byl vydán na základì formalistického výkladu § 42 správního øádu. Smyslem a úèelem tohoto ustanovení toti¾ není obdr¾et pouhou odpovìï na podnìt, ale domoci se zahájení správního øízení z moci úøední. Stì¾ovatelka nemìla mo¾nost hájit svá vlastnická práva, nebo» øízení, v nìm¾ byla stavba povolena, nebylo vùbec vedeno. Z § 42 správního øádu vyplývá, ¾e buï je podnìt nedùvodný-pak je na místì o tom uvìdomit toho, kdo jej podal (to v¹ak nebyl stì¾ovatelèin pøípad, a tedy vyøízení pouhým vyrozumìním nepostaèovalo), anebo je podnìt dùvodný-potom je správní orgán povinen správní øízení zahájit pøed uplynutím 30 denní lhùty a o tomto zahájení podavatele podnìtu vyrozumìt. Tato skuteènost je podtrhnuta i ustanovením § 80 odst. 2 správního øádu, podle nìho¾ se nezahájení øízení pova¾uje za neèinnost správního orgánu, tj. za stav zasahující do práva úèastníka na projednání jeho vìci bez zbyteèných prùtahù (èl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) a práva poskytnout dotèené osobì ochranu jejich práv (èl. 36 odst. 1 Listiny). Stì¾ovatelka tak byla zkrácena na svém právu se vyjádøit k povolení stavby pøedmìtné chaty (mohla tak uèinit pouze ve vztahu k povolení stavby gará¾e a jímky), tudí¾ se nemohla seznámit s pøíslu¹nými podklady a vznést námitky.
V poøadí druhá stí¾ní námitka spoèívá v tvrzení, ¾e skutková zji¹tìní, z nich¾ správní orgán vycházel, nemají oporu ve spisu, nebo» povolením zmìny stavby zemìdìlského objektu, resp. dostavby gará¾e a jímky, nebyla povolena stavba rekreaèního objektu. Pøesto¾e krajský soud konstatoval, ¾e zmìna stavby byla povolena rozhodnutím o zmìnì stavby pøed jejím dokonèením (dne 19. 6. 2000), neuvádí ¾ádný argument, proè by tak tomu mìlo být. Uvádí-li krajský soud, ¾e ze ¾ádosti stavebníkù o povolení zmìny stavby pøed jejím dokonèením není pochyb o tom, ¾e stavebníci po¾ádali o povolení stavby rekreaèní chaty s gará¾í, pak stì¾ovatelka namítá, ¾e ze ¾ádosti nelze dovozovat, co je pøedmìtem rozhodnutí, by» by rozhodnutí samozøejmì mìlo odpovídat tomu, o co bylo po¾ádáno. Neodpovídalo-li rozhodnutí tomu, co chtìli mít stavebníci povoleno, mìli proti tomu brojit odvoláním, nikoli pøedjímat, ¾e jsou povoleny i dal¹í stavby. Fakticky byla povolena pouze dostavba gará¾e a jímky, nikoli jiné stavby, co¾ vyplývá i z opravy pøedmìtného rozhodnutí (ze dne 23. 6. 2000, è. j. 982/554/00). Jestli¾e chtìli stavebníci po¾ádat o zmìnu stavby na rekreaèní chatu, musela by ji¾ tato chata existovat a nemohla by být pøedmìtem stavebního povolení, stejnì jako povolil-li stavební úøad dostavbu gará¾e, nemohlo být povolení chaty pøedmìtem uvedeného rozhodnutí (nelze povolovat zmìnu èi dostavbu nìèeho, co by mìlo být teprve povoleno). Stì¾ovatelka navíc podotýká, ¾e závìry soudu jsou v rozporu i s tím, co tvrdil ¾alovaný, nebo» z jeho vyjádøení nevyplývá, ¾e stavba mìla být povolena rozhodnutím ze dne 23. 6. 2000, ale uvedl, ¾e stavba je konstrukènì obdobná pùvodnímu objektu povolenému rozhodnutím z roku 1988. I toto tvrzení je v¹ak v rozporu se skuteèným stavem vìci, v èem¾ stì¾ovatelka odkazuje na èást své repliky k vyjádøení ¾alovaného k podané ¾alobì. Je zøejmé, ¾e stavba o stávajících parametrech není povolena ani jedním ze zmiòovaných rozhodnutí ¾alovaného. Po zahájení pøedmìtného øízení se stì¾ovatelka informovala na jeho pøedmìt a bylo jí sdìleno, ¾e se jedná o pøístavbu gará¾e, proto také s touto pøístavbou souhlasila; rozhodnì by v¹ak nesouhlasila, bylo-li by projednáváno nìco jiného. Následnì stì¾ovatelka obdr¾ela rozhodnutí ze dne 19. 6. 2000, v nìm¾ byla povolena spolu se stavbou jímky pouze stavba gará¾e, a proto také nemìla dùvod toto rozhodnutí napadat. Není povinností úèastníka øízení provádìt dozor nad výkonem pravomoci stavebního úøadu (nahlí¾ení do spisu je jeho právo a nikoli povinnost), a tedy ani stì¾ovatelka nebyla povinna zji¹»ovat, zda rozhodnutí odpovídá tomu, jaké o nìm mají pøedstavy ¾alovaný èi stavebník. Pochybení ¾alovaného tak nelze pøená¹et na stì¾ovatelku. Stì¾ovatelka tak uzavírá, ¾e stavba zdìné chaty na pozemku parc. è. 606 v k. ú. V¹estary u Øíèan nebyla provedena v souladu se stavebním povolením.
Stì¾ovatelka kasaèní stí¾ností koneènì výslovnì napadá i výrok o náhradì nákladù øízení. Uvádí, ¾e ¾alovanému sice v principu nic nebrání, aby vìc konzultoval s advokátem èi se jím nechal zastupovat, ale mìl by disponovat dostateènì odborným aparátem, aby toho byl schopen sám. Navíc soud ulo¾il stì¾ovatelce náhradu i tìch nákladù, které nevznikly, konkrétnì náklady právního zastoupení za úkon dle § 11 odst. 1 písm. d) vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., o odmìnách advokátù a náhradách advokátù za poskytování právních slu¾eb (advokátní tarif), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, aèkoli jí není známo, ¾e by zástupce ¾alovaného vyhotovoval nìjaké písemné podání, proto¾e vyjádøení k ¾alobì uèinil pracovník ¾alovaného a nikoli jeho advokát.
Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval tím, ve které fázi øízení má krajský soud posoudit, zda na stranì ¾alovaného existuje povinnost vydat rozhodnutí tak, jak pøedpokládá § 79 odst. 2 s. ø. s., tedy zda má toto posouzení provést ji¾ pøi zkoumání podmínek øízení, nebo teprve a¾ pøi meritorním pøezkumu. V této souvislosti zjistil, ¾e jde o otázku, která byla pøedmìtem posuzování roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu; ten v usnesení ze dne 16. 12. 2008, è. j. 8 Aps 6/2007-247 (dostupném na www.nssoud.cz) dospìl k závìru, ¾e hodnocení, zda úkon správního orgánu mù¾e vùbec pojmovì být nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 s. ø. s., je otázkou dùvodnosti ¾aloby (tj. souèástí rozhodnutí ve vìci samé), nikoli otázkou existence podmínek øízení. Jinými slovy: domáhá-li se ¾alobce ochrany proti nezákonnému zásahu, jen¾ podle jeho tvrzení spoèívá v úkonu, který v¹ak vùbec nemù¾e být zásahem ve smyslu § 82 s. ø. s., nelze ¾alobu odmítnout, ale je nutno rozhodnout o ni meritornì. Jeliko¾ tímto zpùsobem postupoval i krajský soud, Nejvy¹¹í správní soud vylouèil mo¾nost procesní zmateènosti v pøedcházejícím soudním øízení [ke které by musel pøihlédnout ex officio (viz § 109 odst. 3, vìta za støedníkem s. ø. s.)] a pøistoupil k meritornímu projednání jednotlivých kasaèních dùvodù.
Nosnou argumentací stì¾ovatelky je tvrzení, dle kterého je rozsudek krajského soudu zalo¾en na nesprávném výkladu § 42 správního øádu ve spojení s § 88 odst. 1 stavebního zákona. Nejvy¹¹í správní soud, vycházeje ze své konstantní judikatury (napø. z rozsudku ze dne 26. 7. 2006, è. j. 4 Ans 10/2006-59, dostupného z www.nssoud.cz), k vìci uvádí, ¾e ve správním soudnictví se sice lze domáhat ochrany proti neèinnosti správního orgánu, a to ¾alobou podle dílu druhého hlavy druhé èásti tøetí soudního øádu správního, av¹ak nikoli proti jakékoliv absenci èinnosti správního orgánu. Z ustanovení § 79 odst. 1 s. ø. s. vyplývá, ¾e ten, kdo bezvýslednì vyèerpal prostøedky, které procesní pøedpis platný pro øízení u správního orgánu stanoví k jeho ochranì proti neèinnosti správního orgánu, mù¾e se ¾alobou domáhat, aby soud ulo¾il správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení. To neplatí, spojuje-li zvlá¹tní zákon s neèinností správního orgánu fikci, ¾e bylo vydání rozhodnutí o urèitém obsahu, popøípadì jiný právní dùsledek. Dovolání se ochrany u soudu je tak explicitnì omezeno jen na pøípady, kdy ve správním øízení správní orgán má povinnost vydat rozhodnutí nebo má povinnost vydat osvìdèení; návrh lze podat jen v urèité zákonem stanovené lhùtì a ¾alobce musí bezvýslednì vyèerpat procesní prostøedky, které má k ochranì proti neèinnosti k dispozici ve správním øízení. Tyto podmínky pro poskytnutí soudní ochrany musí být splnìny kumulativnì. Poslednì uvedená podmínka vychází z celkové koncepce správního soudnictví v Èeské republice, zalo¾eného na subsidiaritì soudní ochrany veøejných subjektivních práv oproti ochranì, která je tìmto právùm poskytována v rámci veøejné správy (rozsudek ze dne 18. 10. 2007, è. j. 7 Ans 1/2007-100, dostupný z: http://www.nssoud.cz). Takovým prostøedkem ochrany proti neèinnosti je ve správním øízení ¾ádost k nadøízenému správnímu orgánu podle § 80 odst. 3 správního øádu, kterou také stì¾ovatelka, by» neúspì¹nì, vyu¾ila.
Z uvedeného je zøejmé, ¾e i pøes vyèerpání zákonného postupu k ochranì proti neèinnosti podle § 80 an. správního øádu, nemá ¾aloba na ochranu proti neèinnosti správního orgánu místo v jakémkoli pøípadì pasivity správního orgánu, ale pouze tehdy, zakládá-li hmotné právo subjektivní nárok ¾alobce na vydání rozhodnutí ve vìci samé èi osvìdèení. Nelze tedy s úspìchem podat ¾alobu proti neèinnosti zejména v pøípadech, kdy je podání ve správním øízení konstituováno toliko jako podnìt (sdìlení rozhodných skuteèností, by» má iniciovat konkrétní procesní postup správního orgánu) a nikoli návrh, kterým je správní øízení skuteènì zahájeno. ®alobou na ochranu proti neèinnosti se proto nelze domáhat toho, aby bylo správnímu orgánu ulo¾eno zahájit øízení z moci úøední, ale jen toho, aby správní orgán vydal-v øízení ji¾ zahájeném -rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení. Opaèný výklad by byl nejen ve zøetelném rozporu se zcela jasnou dikcí zákona (viz vý¹e citované ustanovení § 79 odst. 1 s. ø. s.), ale je zcela neudr¾itelný i proto, ¾e by apodikticky pøedjímal i obsah koneèného rozhodnutí ve vìci, nebo» není-li v tomto typu øízení dùvod vrchnostensky upravit pomìry jeho úèastníkù, øízení není vùbec zahajováno.
Krajský soud tedy zcela správnì uvá¾il, ¾e mezi popsané pøípady patøí i øízení o odstranìní stavby vydané bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, vedené dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona [nyní øízení podle § 129 odst. 1 písm. b) zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), úèinného od 1. 1. 2007]. Toto øízení, narozdíl napø. od øízení o povolení odstranìní stavby podle § 88 odst. 4 stavebního zákona, nelze zahájit návrhem fyzické nebo právnické osoby, ale jen z moci úøední. To ostatnì vyplývá i z dosavadní rozhodovací èinnosti Nejvy¹¹ího správního soudu (napø. rozsudek ze dne 30. 8. 2007, è. j. 4 Ans 6/2006-162, dostupný z: http://www.nssoud.cz). Jestli¾e tedy stì¾ovatelka ¾ádala ¾alovaného, aby vydal rozhodnutí o odstranìní vý¹e uvedených staveb, je tøeba její podání hodnotit právì jako pouhé podnìty k zahájení øízení ex officio, nikoli jako návrhy, jejich¾ doruèením správnímu orgánu by ji¾ do¹lo k zahájení øízení ve smyslu § 18 odst. 2 správního øádu. Nebylo zde tedy vedeno ¾ádné øízení, v rámci nìho¾ by se stì¾ovatelka mohla úspì¹nì domáhat ochrany pøed neèinností správního orgánu. Nelze jistì zpochybnit oprávnìní stì¾ovatelky podat podnìt k zahájení øízení o odstranìní stavby, aby v¹ak bylo zalo¾eno její veøejné subjektivní právo na vedení øízení a vydání rozhodnutí ve vìci (které by se navíc záva¾ným zpùsobem dotýkalo práv jiných osob), musel by tak stanovit zákon, co¾ v daném pøípadì stavební zákon neèiní. Øízení o odstranìní stavby dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je toti¾ vedeno ve veøejném zájmu a proto je jeho zahájení výluènì v disposici správního orgánu.
Lze tedy uzavøít, ¾e samotným nezahájením øízení o odstranìní stavby podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona ¾alovaným, stì¾ovatelka nemù¾e být dotèena na svých právech. Koneènì, i kdyby krajský soud shledal ¾alobu opodstatnìnou a ulo¾il ¾alovanému povinnost vydat rozhodnutí, nemohl by ho zavázat k vydání rozhodnutí urèitého obsahu, k èemu¾ stì¾ovatelka ve skuteènosti smìøovala (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, è. j. 7 Afs 33/2003-80, publikovaný pod è. 456/2005 Sb. NSS).
Pokud stì¾ovatelka dále rozporovala výrok krajského soudu, jím¾ bylo rozhodnuto o nákladech soudního øízení, tato námitka je, v souladu s § 104 odst. 2 s. ø. s., nepøípustná, a proto je nutné kasaèní stí¾nost v této èásti odmítnout [§ 46 odst. 1 písm. d), § 120 s. ø. s.]. Tento závìr nemù¾e zpochybnit ani skuteènost, ¾e kasaèní stí¾nost kromì námitky smìøující do výroku o nákladech øízení obsahuje i vìcnì pøezkoumatelnou námitku odpovídající dùvodùm uvedeným v § 103 odst. 1 s. ø. s. Jak uvedl Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 12. 6. 2007, è. j. 2 Afs 190/2006-228, dostupný z: http://www.nssoud.cz): Vyluèuje-li § 104 odst. 2 s. ø. s. podání kasaèní stí¾nosti smìøující proti náhradì nákladù øízení, neznamená to, ¾e ve spojení s vìcnou kasaèní stí¾ností je námitka smìøující proti nákladùm øízení pøípustná.
O náhradì nákladù øízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení § 60 odst. 1, vìty první s. ø. s. (za pou¾ití § 120 s. ø. s.), dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Stì¾ovatelka byla v øízení o kasaèní stí¾nosti procesnì neúspì¹ná a právo na náhradu nákladù øízení jí proto nenále¾í. Pokud jde o procesnì úspì¹ného úèastníka-¾alovaného, v jeho pøípadì nebylo prokázáno, ¾e by mu v souvislosti s tímto øízením nìjaké náklady vznikly. Nejvy¹¹í správní soud proto rozhodl tak, ¾e se mu právo na náhradu nákladù tohoto øízení nepøiznává.