Source: http://www.slideshare.net/ponceguillermo71/12-regimen-municipalencolombia
Timestamp: 2016-07-02 06:49:31
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12 regimen municipal_en_colombia
Regimen departamental
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Administracion del Estado Colombiano
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RÉGIMEN MUNICIPAL EN COLOMBIA(Continuación del tema sobre Organización Territorial)Wilson Herrera Llanos* Resumen Aunque la Constitución de 1886 consagró el principio de la descentra- lización administrativa, en ella se restringió la autonomía municipal, por cuanto los alcaldes eran simples agentes políticos y administrativos del gobernador; fue sólo hasta la reforma de 1986 que se le otorgó autonomía administrativa a estos entes territoriales en materia admi- nistrativa, política y fiscal, sin que en forma alguna se abandonara la estructura unitaria del Estado colombiano. La Constitución de 1991 y el proceso normativo posterior se encargaron de desarrollar todos los aspectos municipales, aunque no es clara su dirección hacia la garantía de la autonomía municipal. Este artículo recoge las normas vigentes en materia de estructura y funcionamiento de estos entes locales. Palabras clave: Municipios, autonomía local. Asbtract Though 1886 Constitution established the principle of administrative decentralization, municipal autonomy was restrained in it because Fecha de recepción: agosto 12 de 2002 majors were just political and administrative agents of governors. It was only until 1986 reform that these territorial divisions were given administrative autonomy in administrative, political and fiscal matters, without abandoning the unitary structure of the Colombian State. The 1991 Constitution and the further normative process were in charge of developing all the municipal aspects although it is not clear their address towards the security of municipal autonomy. This article is a review of the rules in forced with respect to the structure and functioning of these local entities. Key words: Municipalities, local autonomy. * Abogado, especializado en Derecho Administrativo. Profesor de Derecho Constitucional Colom-biano, Administrativo y Procesal Administrativo. wilher58@hotmail.com214 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
Presentación del temaBajo este título estudiaremos el conjunto o sistema de normas y principiosconstitucionales y legales que, de una manera racional y unitaria, relacio-nadas entre sí como en un todo, rigen la actividad municipal en Colombia,descontando sin rechazar, como es apenas obvio, la importancia que tieneel estudio de los antecedentes históricos universales de la institución delMunicipio y el análisis de las más modernas expresiones de la organizaciónmunicipal en el mundo contemporáneo que, como es fácil de advertir, esun tema que excede, en su extensión y materia, los propósitos de estoscomentarios al texto de la Constitución colombiana. Sin embargo, no nos resistiremos, por necesario y orientador, al examendel desarrollo del tema municipal en la historia ya institucional del país,porque estimamos que dicho recuento histórico normativo, aunque sólosea cronogramático, puede servir de guía a los estudiantes de esta materiapara medir el avance que han tenido los fenómenos administrativos,políticos y fiscales relacionados con el tema, lo mismo que el grado deintensidad de dicho avance. Estudiaremos entonces, en su orden, una primera parte dedicada a losantecedentes históricos del régimen municipal vigente durante todo ellapso anterior a la Constitución de 1991 y, después, una segunda parte enque se examinarán, en el orden previsto por la Constitución y la ley 136 de1994, los aspectos de mayor importancia de estas regulaciones, si es que esposible hacer tal graduación.I. PRIMERA PARTEDESARROLLO HISTÓRICO NORMATIVO DEL RÉGIMEN MUNICIPAL COLOMBIANO1. En el período anterior a la IndependenciaDifícil tarea ha sido para nuestro pueblo, sus gobernantes y sus conducto-res de todo linaje, como históricamente lo ha sido para todo puebloconquistado, definir su institucionalidad a partir de sus propias raíces, esdecir, de la esencia indigenista de su cultura invadida. A juicio de los autores estudiosos del tema1, la no muy simple labor deconciliar la concepción del mundo de una sociedad indígena con el propio 1 SALAZAR Diego Renato, Historia Constitucional de Colombia. Bogota, Librería Jurídica, 1979,p. 3.revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 215
modo de ser cultural, político y administrativo traído consigo por laCorona española para entronizarla en el territorio invadido como si fuerael mejor modelo de organización, generó un régimen especial construidopara aplicar a las colonias y diseñado con una mentalidad completamenteajena a la realidad de los principios básicos de nuestra sociedad indígena,lo que llegó a sentar, con tal confusión, las bases de un trasplante defectuo-so que aún hoy día no encuentra su norte. Dice el autor citado que «entre nosotros, la sociedad chibcha y la conocidacomo macro chibcha, presentan una elevada cultura; su religión, sus conceptossociales, sus valores culturales, la organización de su sociedad son sumamenteinteresantes y si se hubieran precisado, complementado y elaborado más susnormas, hubiéramos poseído un derecho más autentico y quizá más importante,con una personalidad más definida dentro del concierto de los pueblos». Como puede verse, esa normatividad se vio prontamente desalojadapor el Derecho Indiano, constituido por el conjunto de normas y principiosparticularmente dictados para los territorios de las Indias y, obviamente,por el mismo Derecho Español, más específicamente conocido como elDerecho Castellano, aplicado por el reino de la Corona de Castilla, el cualfue muy frecuentemente usado a pesar de su carácter supletorio delDerecho Indiano, que a la postre siempre fue casuístico y poco técnico. El profesor Luis Villar Borda2, citando al profesor José María OtsCapdequi, sostiene que el régimen de las ciudades de Indias fue, en suslíneas generales, un fiel trasplante del viejo municipio castellano de laEdad Media en momentos en que la institución municipal en Castilla habíallegado a un grado de postración y decadencia y que, por su parte, elDerecho Indiano se quedó escrito y sin aplicación por la absoluta falta derelación entre la realidad concreta de la vida colonial y las formalidades deuna legislación enteramente casuística. El carácter reconocidamente centralista y absolutista del Gobiernoespañol trasladado a las colonias impuso instituciones como la Encomien-da y la Mita, que a pesar de no ser extrañas a los sistemas imperantes entrelos indígenas para el manejo de sus relaciones con los caciques, comosostiene Villar Borda3, se transformaron en formas perfeccionadas desometimiento abyecto a los indios e inclusive para los descendientes deespañoles ya nacidos en nuestras tierras. 2 VILLAR BORDA Luis, Democracia Municipal. Madrid, Taravilla, 1984, p. 101. 3 Ibid., p. 84.216 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
En relación con la organización territorial, son importantes las leccionesde Enrique Tamayo Borrero en su obra Administración Municipal Colombia-na4 al mostrarnos de qué manera, para facilitar la administración y dominiode los territorios a través de un sistema estructurado por la corona bajo elsigno del mayor centralismo, los españoles pretendieron imponer el siste-ma de poblamiento en «aldeas nucleadas», consistente en agrupar lapoblación indígena en grandes y pequeñas concentraciones y cómo, des-pués del rotundo fracaso de dicho sistema, recurrieron a sistemas másdrásticos a través de los cuales se llegaba incluso a confiscarles los bienesy a decretar la pena de muerte a quienes no se sujetaran a determinadaspoblaciones. Los autores destacan como básico órgano de administración municipalpara la época el CABILDO o ayuntamiento, especie de cuerpo colegiadoencargado de administrar la ciudad en todos los aspectos propios de suvida social y que se denominaba CERRADO si sólo sesionaba con sus miem-bros, o ABIERTO si a la sesión concurrían, además, los vecinos o ciudadanosa deliberar asuntos de interés. Entre sus miembros principales se destacan los REGIDORES, representan-tes de la comunidad ante los altos poderes; los ALCALDES, que eran funcio-narios encargados más de aspectos judiciales que administrativos; losALFÉREZ, cargo de dignidad real para ocupar un escaño en los cabildos yrepresentar a la corona; el ALGUACIL, especie de policía mayor encargado dematerializar las decisiones judiciales; el MAYORDOMO o tesorero y el PROCU-RADOR DEL CABILDO, que era una especie de personero. Según interesante relación del profesor Tamayo Borrero5, a este organis-mo, cuya composición era esencialmente oligárquica y aristocrática, perte-necían, además de los mencionados, otros funcionarios de menor impor-tancia y poder como los ESCRIBANOS y los OFICIALES MENORES, entre los cualesse destacaban el Pregonero, el Verdugo, el Portero, el Macero, el Alarife oMaestro de obras, el Carcelero y todos ellos, tanto los principales como losque no ostentaban voz y voto, a pesar de la importancia que tuvieron conla Conquista, dado el origen real de sus designaciones, llegaron a despres-tigiarse a tal grado que primero se vendieron al mejor postor y, finalmente,tuvieron que ser impuestos por la corona cuando ya nadie osaba postularningún ofrecimiento por ellos. 4 TAMAYO BORRERO, Enrique, Administración Municipal Colombiana, 2ª ed. ESAP, 1988, p. 25. 5 Ibid., p. 28.revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 217
En este momento de decadencia de la historia de los CABILDOS, los autoresreseñan, con alguna diferencia de apreciación, la gran importancia de lasreformas impuestas por Carlos III, de manera que mientras algunos, comoTamayo Borrero6, indican que reformas de este soberano, como la depromover la apertura democrática en la designación de los miembroscabildantes, la creación de cargos importantes como el de «síndico perso-nero» y la fiscalización permanente de la hacienda municipal, fueron lasque impulsaron el gran apogeo para los cabildos que posteriormente vinoa generar los importantes y definitivos movimientos independentistas, porel contrario, Villar Borda7 sostiene que fue la gran mengua en la autonomíade los CABILDOS, producida por estas reformas, la que impulsó el granmovimiento de emancipación que culminó en 1810.2. Durante la Independencia a las primeras constitucionesJavier Ocampo López8 sostiene que «en el ciclo histórico de la Independenciahizo crisis el sistema colonial europeo y surgió un movimiento anticolonialista yde liberación nacional, el cual se generalizó en las últimas décadas del siglo XVIII»,de manera que las colonias americanas se opusieron a la dependenciacolonial de las metrópolis europeas y planearon, realizaron y llevaron a suculminación la Independencia, por lo que, en Colombia, este hecho histó-rico es un movimiento conectado con el proceso general. Como es sabido, con la declaratoria de Independencia el CABILDO rea-sume su papel protagónico al integrarse, de manera extraordinaria, comoJunta Suprema de Santa Fe y elaborar, como primer acto oficial, el Acta deIndependencia, que muchos, a pesar de su incipiente textura y del carácternada popular que otros le endilgan, la han considerado como una primeraexpresión gestora de nuestro constitucionalismo colombiano. Fallido el ingente esfuerzo de dicha Junta por concentrar a todos losdelegados de las provincias en un Congreso Constituyente, ante la ausen-cia total de delegatarios se firmó en abril de 1811 la Constitución deCundinamarca, y posteriormente algunas provincias del Nuevo Reino, enun nuevo intento por concentrarse alrededor de una nueva y propiaestructura organizativa, el 27 de noviembre de 1811, en uno de las primerasexpresiones de organización administrativa y política, las provincias deAntioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja decidieron firmar el Acta 6 Ibid., p. 29. 7 VILLAR BORDA, op. cit., p. 112. 8 OCAMPO LÓPEZ, Javier, Nueva Historia de Colombia, tomo 2. Bogotá, Planeta, 1989, p. 9.218 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
de Federación de Provincias Unidas, mediante la cual se declarabaniguales, independientes y soberanas, rechazaban «la regencia de España»y fijaban de manera general unos criterios básicos de organización consti-tucional, que fueron inadmitidos por otras provincias como la deCundinamarca y Chocó «por considerar inconveniente el sistema federaladoptado». Se proclamaron, entonces, las constituciones de Tunja en 1811, la deAntioquia y Cartagena en 1812 y la de Mariquita en 1815, donde indistin-tamente se consagraban instituciones y reglas de organización territorialespecialmente afectadas por los empecinados criterios de centralistas yfederalistas que más tarde han venido a ser merecedores de lo que lahistoria ha calificado como época de la «Patria boba». Mientras esto sucedía, España se aprestaba para la reconquista con el«Pacificador» Morillo.3. En las primeras constituciones centralistasSiguiendo al profesor Villar Borda9, llamamos «centralistas» a las constitu-ciones de 1821, de 1830, 1832 y 1843 porque a pesar de su orientación a ladefensa y reconocimiento de los derechos humanos y de las libertadespúblicas, se puede decir que destruyeron los niveles de autonomía logra-dos por las municipalidades durante la Independencia, ya que, según lasvoces autorizadas de nuestra cita, «[...] la suerte de los municipios y de lasprovincias bajo este régimen que les negaba sus libertades y eliminaba de un tajosu autonomía fue, si se quiere, más triste que en los tiempos de la colonia. Muchaslocalidades languidecían no sólo por efecto del sistema autoritario, sino por la faltade recursos, agravada por los estragos de la guerra de independencia y de lasguerras civiles que pulularon desde los días iniciales de la formación de la nuevanacionalidad». Jaime Orlando Santofimio en su libro Bases Constitucionales del RégimenMunicipal10 nos asegura que el momento máximo del proceso de autono-mía política y administrativa se produjo en 1810, y lo explica así: El rompimiento con la metrópoli, de hecho estructura un municipio inde- pendiente, al ejecutar sus propias decisiones, en el decir de Uribe Uribe: «[...] reasumieron la soberanía popular que en ellos se hallaba latente [...]». 9 VILLAR BORDA, op. cit., p. 118. 10 SANTOFIMIO, Jaime Orlando, Bases consitucionales del Régimen Municipal. Bogota, UniversidadExternado de Colombia, 1993, p. 57.revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 219
Sin embargo, empobrecido por la misma situación del contexto granadi- no, con una economía de guerra, su labor, función y empeño fueron exclusivamente el de la causa independista. El conocer, el vivir, el sentir la plenitud del autonomismo, produjo en los granadinos una explosión libertaria que se proyectó en los primeros ordenamientos constitucionales de algunas provincias, infortunadamente extinguido por fuerzas externas a los intere- ses municipales en las Cartas de 1821, 1830, 1832 y 1843...». Al examinar levemente el sustancial contenido de cada una de estasnormas magnas encontramos que en la primera, la de Cúcuta (1821),preveía la integración de la República por la Capitanía de Venezuela,Colombia y el Virreinato de Quito, determinaba que la soberanía residía enla Nación, que su organización era democrática, enunciaba las ramas delpoder público y determinaba su estructura y funciones y establecía elmandato de un gobernador sobre las provincias, cantones y parroquias odistritos parroquiales y una tutoría del poder central sobre sus asuntos. Después del fracaso de la Convención de Ocaña en 1828 a raíz de lasgrandes dificultades impuestas por las desavenencias y contradicciones deBolívar con sus generales y con Santander, y de los simpatizantes de unosy otros, se produjo el mandato dictatorial de Bolívar hasta la fecha de laconvocatoria de una gran representación nacional para enero de 1830,cuando se reunió el Congreso Admirable y se expidió la Constitución de1830. En esta Constitución se mantuvo la Soberanía en cabeza de la Nación yse determinó el territorio nacional conformado por la Nueva Granada yVenezuela, dividido igualmente, como en 1821, en departamentos, provin-cias, cantones y parroquias, que es un sistema jerarquizado que, comodicen los autores, hace desaparecer por completo la autonomía munici-pal11. Igualmente se insistió en las asambleas parroquiales para reunir a losrepresentantes del cantón y a los concejos municipales en las capitales deprovincia y algunas cabeceras de cantón, pero toda esta normatividadtermina sin aplicación desde el momento del retiro de Venezuela, queobliga a las provincias centrales a diseñar una nueva organización delEstado, ahora con el nombre de República de la Nueva Granada, formali-zada el 17 de noviembre de 1931 mediante la ley fundamental del Estadode la Nueva Granada. 11 VILLAR BORDA, op. cit., p. 119.220 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
Reunida posteriormente la Convención Constituyente de Nueva Gra-nada el 29 de febrero de 1832 en la ciudad de Bogotá se redactó una nuevaConstitución que estableció un régimen centralista integrado por PROVIN-CIAS con reconocida autonomía, las cuales son divididas en cantones y éstosen parroquias, sistema repetido, después de la guerra civil, mediante laautoritaria Constitución de 1843, que rigió en el país durante diez años.4. En las constituciones federalesImportante es la distinción que al profesor Santofimio12 le merece, en eltranscurso de la vigencia de la Constitución de 1843, la expedición de la Leyde 3 de junio de 1848, conocida como la Ley Orgánica de la Administracióny Régimen Municipal, expedida para establecer criterios de distinciónentre la administración central y la local, por lo que nos sentimos compro-metidos a citar estos comentarios muy ajustados al propósito de estaprimera parte. En cita del autor, la norma definía a la «administración municipal»como «[...] el gobierno particular de las provincias, cantones y distritos parroquiales,distinto al régimen político general a que están sujetos como partes integrantes dela Nación», y se refería, igualmente, a los Distritos Parroquiales, que erancreados por las cámaras provinciales, advirtiendo que los asuntos referen-tes a sus negocios, que constituían materia u objeto de la administraciónlocal, estarían a cargo de un cabildo que se conformaba y regía por losparámetros indicados en esa misma ley. Estos distritos parroquiales –en la referencia del autor citado– tenían lasmás amplias competencias administrativas, políticas y financieras, lo cualles permitía ejercer la potestad impositiva, y por la forma de su integraciónya se podía observar la amplia participación del pueblo en las decisionesde su vida comunitaria, todo lo cual –a su juicio– ayudó a desatar lo que élllama «la inevitable promulgación de un nuevo texto constitucional, acorde conlas necesidades del país», vale decir, el surgimiento de la Constituciónfederalista de 1853. Es por esto que algunos autores se refieren a la Constitución de 1843 ya su desarrollo legislativo como una de las normas que, junto a la Carta de1853, fortaleció de tal manera a las provincias que muchas de ellas pudie-ron promulgar su propia Constitución en el período llamado de las 12 SANTOFIMIO, op. cit., p. 59-60.revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 221
constituciones provinciales que, según reseña de Mario Aguilera Peña13,ascendieron a sesenta y una entre 1854 y 1857. Si bien la Constitución de 1853 otorgó autonomía a las provincias parael manejo de sus propios asuntos, dando a cada una de ellas el poderconstitucional necesario para determinar no sólo su organización sinotambién su administración, algunos14 la consideran utópica en su intentofallido de integrar dos sistemas esencialmente opuestos como el centralis-mo y el federalismo, razón por la que se explica su corta duración, ya quedesde 1854 y 1855 recibió cambios fundamentales que a la postre permi-tieron la formación de los estados de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca,Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander, debidamente reconoci-dos en la Constitución Política de la Confederación Granadina de 1858. Como culminación de todo este proceso de organización territorial seprodujo la Constitución de Rionegro de 1863, que reservó para el gobiernocentral la atención de las relaciones exteriores y formalizó, para los EstadosUnidos de Colombia, la autonomía necesaria para el manejo de sus asuntosa través de las múltiples provincias y localidades municipales en que sehabían subdividido. Esta Constitución proclamó normativamente un sistema enteramentefederal con un gran número de defectos de técnica constitucional en losotros aspectos del funcionamiento estatal pero, a juicio de algunos auto-res15, «[...] este período de la vida municipal, es de los más significativos en nuestracultura política, infortunadamente su efimeridad no le permitió proyectar coneficacia su profundidad social e ideológica. López –se refiere a López Michelsen–es bastante claro al identificar el instante federalista en nuestro país: ‘[...] laconcepción es majestuosa. Se concibe una república consagrada principalmente ala educación para formar ciudadanos que puedan disfrutar plena y responsable-mente de las libertades y garantías sociales [...]’».5. Nuevamente el Centralismo: La Constitución de 1886Se puede decir que la única interrupción de los ciento setenta años de todoel largo período centralista de nuestro constitucionalismo, iniciado desde 13 AGUILERA PEÑA, Mario, División Política Administrativa. HISTORIA, N°145 (Credencial),2002. 14 CRUZ SANTOS, Abel, Prólogo de Antecedentes de la Constitución de 1886. Academia de Historia.Bogotá, Plaza y Janés, 1983. 15 SANTOFIMIO, op. cit., p. 65.222 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
1821 y vigente hoy en día con la Constitución de 1991, fue el corto períodofederalista que va desde 1843 hasta la terminación de la vigencia de la Cartade 1863 en el año 1886 y que la Carta de 1886 fue la encargada de ponerlefin a esa interrupción. El régimen federal, sostenido en la autonomía de nueve estados sobera-nos, un ejecutivo muy limitado, un Congreso con grandes poderes y ungran fortalecimiento de las libertades individuales, colapsó, muy a pesarde las óptimas condiciones económicas de la época, que según los autoresperduraron hasta 1875, por razones prácticas de operatividad política yadministrativa y debido a los muy frecuentes levantamientos localesalrededor del principio de la no injerencia del poder central en los asuntoslocales. A pesar de que desde el primer gobierno de Rafael Núñez en 1880 sehabía intentado un cambio estructural de la Constitución, nunca fue fácil,debido a las complejas contiendas de partido entre radicales y conservado-res, guerreristas y pacifistas que provocaron a la postre no sólo la guerra de1885 sino también el fracaso radical que sirvió de inicio al inmenso poderde Núñez, utilizado por éste, posteriormente, para reunir su Congreso deDelegatarios de noviembre de 1885, a cuyo conocimiento y decisiónsometió su Proyecto Constitucional. Como es sabido, esta Constitución consagró el carácter unitario de laNación a través de la reunificación del territorio nacional, el Presiden-cialismo, bajo la fórmula de un ejecutivo fuerte de ascendencia nacional,una legislación y una justicia centralizada y el cambio de nombre de losestados por el de departamentos, divididos en provincias y éstas endistritos municipales, cuya máxima expresión administrativa se daba através de las asambleas y cuyos gobernadores eran nombrados por elPresidente y los ALCALDES por aquéllos, con unas supuestas reglas demoderación centralista expresadas mediante la consagración teórica de ladescentralización administrativa. En el aspecto MUNICIPAL, que es el que interesa a nuestros comentarios deahora, hay que decir que la Constitución de 1886, a pesar de la consagraciónde su «descentralización administrativa», la creación de los concejosmunicipales y de la posibilidad de elección popular de los concejales,restringió grandemente la autonomía municipal, ya que su administraciónestaba a cargo de un funcionario que era agente político y administrativodel gobernador, quien podía revocar sus actos, sancionarlo, destituirlo,etc., y este último, a su vez, lo era del Presidente; atrajo para el Presidenterevista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 223
servicios que antes eran de los municipios, como la policía, la salud, elcatastro, etc., y la facultad impositiva de los concejos se limitaba a votar lostributos de conformidad con la Ley.6. En las reformas a la Constitución de 1886A) La primera reforma a la Constitución de 1886, en la administraciónconservadora de Rafael Reyes de 1905, creó el Distrito Capital y el territoriointendencial de La Guajira, pero redujo el número de departamentos ysometió la administración de varios territorios nacionales al manejo direc-to del gobierno central. B) Más tarde, mediante el acto legislativo N° 3 de 1910 se hizo unarevisión general de casi todos los títulos de la Carta; se suprimieron lasentidades territoriales creadas durante el gobierno de Reyes; se fijaron losrequisitos para la creación de departamentos y de nuevas divisionesterritoriales y se declaró que los departamentos tendrían independenciapara la administración de sus propios asuntos, de manera que sus bienesy rentas, así como la de los municipios, eran de su propiedad exclusiva, conlas mismas garantías de los particulares. C) Después de varios actos legislativos en los años 1914, 1921, 1924, 1930y 1931, que no tocaron ningún aspecto de la estructura territorial municipaly transcurridos cuarenta y cinco años de gobierno conservador, en 1936 seexpidió el acto legislativo N° 01, bajo el primer gobierno de Alfonso LópezPumarejo, con dos características esenciales, a juicio de los autores: losderechos sociales de los trabajadores y la Intervención del Estado en laeconomía. En esa reforma se fijaron los límites del Estado con los países vecinos; sedeterminó la división territorial en departamentos, municipios, intenden-cias y comisarías; se reguló la creación de departamentos y se entregó laadministración de las intendencias y comisarías al Gobierno central, pero,en el fondo, nada hizo en relación con el funcionamiento de los territoriosy su anhelada descentralización política y administrativa16. D) Al final del segundo gobierno de López, la reforma constitucional de1945 revisó la estructura y organización del Estado colombiano y realizóalgunas reformas al régimen departamental y municipal, así, previó laposibilidad de clasificación de los municipios teniendo en cuenta su renta 16 VILLAR BORDA, op. cit., p. 185.224 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
y población; modificó los requisitos para la creación de departamentos;estableció un régimen especial para la capital del país; determinó lapresunción de legalidad de los acuerdos y creó la figura de los departamen-tos administrativos, con todo lo cual, como puede verse, es casi ninguna lamodificación sustancial al régimen práctico y sustancial de centralismoheredado de 1886, aún imperante para esa época y subsistente, como loveremos, hasta la reforma centenaria de 1986. E) Otra de las destacadas reformas a la Carta de 1886 es la adelantadadurante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo en 1968, en la que no sólose impusieron condiciones especiales para restringir la creación de depar-tamentos; se permitió elevar intendencias y comisarías a la calidad dedepartamentos y se dispuso que las divisiones territoriales podían nocoincidir con la otras divisiones especiales que arreglaran los serviciospúblicos, la instrucción pública, lo militar, fiscal y la planificación y eldesarrollo, que son aspectos de organización general estatal, sino que, demanera especial y con un amplio criterio de técnica descentralista, estable-ció la tutela administrativa de los departamentos sobre los municipios,creó figuras como las juntas administradoras locales, las asociaciones demunicipios y las áreas metropolitanas y entregó la facultad al legisladorpara distribuir los servicios públicos a cargo de la Nación, los departamen-tos y los municipios a través de la figura del «situado fiscal» y facultó a losgobernadores y alcaldes para crear establecimientos públicos, empresascomerciales e industriales y sociedades de economía mixta de los respec-tivos órdenes territoriales. F) Finalmente debemos reseñar el proceso de fortalecimiento munici-pal, iniciado con las leyes 14 de 1983, 50 de 1984 y la 55 de 1985, que trataron,respectivamente, sobre fortalecimiento de los fiscos municipales, funcio-namiento del presupuesto público y ordenamiento de las finanzas delEstado, proceso que vino a culminar con la expedición del acto legislativoN° 01 de enero 9 de 1986, relativo a la elección popular de alcaldes yconsultas populares, ampliamente desarrollado por las leyes 11 de 1986,sobre estatuto básico de la administración municipal, desarrollado por eldecreto 1333 de 1986; la ley 12 de ese mismo año, sobre Cesión del Impuestodel Valor Agregado (IVA); la ley 78 de 1986, sobre desarrollo de la elecciónpopular de alcaldes, debidamente complementada por la 49 de 1987 y,finalmente, las leyes 77, 78, 80 y 81 de 1987, que desarrollaron el estatuto dela descentralización según el traslado de los diversos servicios públicos,inspección y vigilancia de la urbanización y construcción, el transporteurbano municipal y funciones especiales conjuntas del Instituto de Bien-estar Familiar y los municipios.revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 225
Con todo este rico régimen normativo se estimaba que se había estable-cido una radical transformación de la estructura fiscal de los municipios,de manera que a partir de allí, según autores y críticos, el problemafundamental sería más de eficacia administrativa que de falta de recursos,atenuada como estaba la muy criticada fórmula de la centralizaciónpolítica y la descentralización administrativa, y en ese desarrollo y ante talexpectativa se encontraba el país cuando se expidió la Reforma Constitu-cional de 1991. H) Pero, hay que repetirlo, esta última Constitución tampoco ha aban-donado su estructura básicamente unitarista, como ya lo hemos dicho,17 yno es cierto que se haya matriculado en alguna especie de federalismoincipiente, como algunos creen, sino que se perfila y define como un Estadounitario relativamente descentralizado y con alguna autonomía de susentidades territoriales, como hemos de comprobarlo en el desarrollo de latemática en la segunda parte de esta exposición.II. SEGUNDA PARTEDEL REGIMEN MUNICIPAL COLOMBIANOPresentación y metodologíaDebido a que el capítulo de las Disposiciones Generales sobre la Organiza-ción Territorial que trae la Constitución Política en la introducción de sutítulo XI fue desarrollado, como ameritaba, en la primera parte de nuestroscomentarios a dicho título18, en la exposición de esta segunda parte delcapítulo sobre el Régimen Municipal sólo seguiremos el orden temáticomunicipal impuesto por la Constitución y la Ley 136 de 1994, que es elestatuto básico legal que, en consonancia con la normatividad de la Cartade 1991, trata sobre la Organización y Funcionamiento de los Municipios,sin excluir las necesarias referencias a otras disposiciones que desde 1991hasta la fecha han desarrollado todo ese régimen, así como algunasexplicaciones y criterios jurisprudenciales que también lo enriquecen yamplían. Desarrollaremos, entonces, dos randes acápites, uno que se ha de referira aquellos aspectos GENERALES sobre el Régimen Municipal, tales como sumarco constitucional y legal, sus principios rectores, la creación y supre- 17 HERRERA LLANOS, Wilson. De la organización territorial. Revista de Derecho, N° 15.Barranquilla, Universidad del Norte, 2001, p. 199-201. 18 Ibid., p. 192.226 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
sión de los municipios, su categorización, las áreas metropolitanas y lasasociaciones de municipios, y otro ESPECÍFICO, que se referirá a la Organiza-ción y Funcionamiento de los Municipios y que tratará, primero, sobre suOrganización Interna Administrativa; después, sobre las Funciones yAtribuciones Municipales; más tarde sobre el Sector central municipal entemas tales como los concejos, los alcaldes, los personeros, el contralor, etc.,y, finalmente, sobre el Funcionamiento Municipal en materia de Planeación,de personal, de bienes municipales, de impuestos municipales y de presu-puesto.1. ASPECTOS GENERALES SOBRE EL MUNICIPIOa) Marco constitucional de la función municipalAl leer la preceptiva de los artículos 286, 311 y 287 de la Carta Políticapodemos deducir fácilmente la definición del Municipio como «una enti-dad territorial» con el carácter de «entidad fundamental de la divisiónpolítico-administrativa del Estado» dotada de «autonomía para la gestiónde sus intereses», siempre de conformidad con la Constitución y la Ley. Lo anterior significa que el Municipio colombiano es parte integrante deun Estado social de derecho que ha sido organizado en forma de RepúblicaUnitaria con sectores territoriales, autónomos y sometidos al régimenjurídico nacional descrito en la Constitución y en la Ley, de los cuales, seentiende, que el llamado Municipio es la unidad básica o fundamental. Como parte estructural de ese poder nacional, a esa entidad fundamen-tal de la división política y administrativa del Estado le corresponde, en surespectivo espacio, llevar a cabo la finalidad última del Estado, que es, a laletra del artículo 2° constitucional, la de servir a la comunidad, promoverla prosperidad y garantizar la efectividad de los principios, deberes yderechos o, como el mismo artículo 311 determina para el Municipio enparticular, «prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obrasque demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover laparticipación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes ycumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y la ley». Y es que el Municipio, como dice el profesor Alfredo Manrique Reyes19,es un marco donde el ser humano, además de realizarse integralmente,puede hallar reales expectativas de encontrar la felicidad al recibir de 19 MANRIQUE REYES, Alfredo, La Constitución de la nueva Colombia. CEREC, 1991, p. 274.revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 227
manera más eficiente la acción estatal para resolver los problemas comu-nitarios de la vida cotidiana.b) Marco legal de la función municipalEs claro que dentro del régimen de autonomía de los municipios para queéstos puedan cumplir las funciones asignadas, prestar los servicios a sucargo, promover el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento de sushabitantes, se hace necesario, como lo determina el artículo 2° del decreto1333 de 1986, que se imponga una legislación municipal especial con todaslas características de un estatuto propio. Concordante con lo anterior, el artículo 1 de la Ley 136 de 1994 sintetizala definición del Municipio, su artículo 2° señala las normas constituciona-les que indican el régimen al que deben someterse los diferentes aspectosde la acción municipal, y su artículo 3° desarrolla las funciones concretasdel Municipio. La definición lo señala como la entidad territorial fundamental delEstado que, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de loslímites que le señalen la Constitución y la Ley, tiene por finalidad elbienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaciónde su respectivo territorio, entendiendo el legislador que los conceptos de«bienestar general» y «mejoramiento de la calidad de vida» subsumen loque la Carta describe como prestación de servicios, construcción de obras,ordenamiento del desarrollo territorial, promoción de la participacióncomunitaria y mejoramiento social y cultural de los habitantes. En relación con el régimen jurídico que por mandato constitucionaldebe aplicarse a los diferentes aspectos de la vida municipal, la segundade las normas citadas nos dice primeramente que la distribución decompetencias entre la Nación y las entidades territoriales y las materiassobre planeación y presupuesto se somete a lo establecido por las corres-pondientes leyes orgánicas, por mandato expreso de los artículos 288, 342y 352 constitucionales. Respecto a las instituciones y mecanismos de participación ciudadana,éstas se regulan por las respectivas leyes estatutarias, de acuerdo con elmandato de los artículos 103 y 153 constitucionales, y respecto al endeuda-miento interno y externo, sujeto a la capacidad de endeudamiento delmunicipio, se regula por la Ley tal como lo ordena el literal a) del numeral19) del artículo 150 constitucional.228 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
Sobre los regímenes salariales y prestaciones de sus servidores públi-cos, por mandato de los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150constitucional, éstos se someten a lo dispuesto por la Ley y sus decretosreglamentarios si se trata de empleados públicos y por las normas vigentesde contratación colectiva y las mínimas del régimen prestacional que dicteel Congreso si se trata de trabajadores oficiales. Finalmente, en lo relativo a la distribución de recursos entre la Nacióny los municipios, los tributos propios de éstos, los servicios públicos a sucargo, su personal, su contratación y el control interno y electoral todosdeberán someterse a las normas especiales que se dicten sobre esas mate-rias, a la luz del mandato de los artículos 125 y transitorio 21, 152, literal c),269, 313, numeral 4), 356, 357, 365 y transitorio 48 constitucionales. Como parte de la necesaria legislación municipal que mencionamos, laLey 388 de 1997 estableció mecanismos idóneos de ordenamiento territo-rial promoviendo la concurrencia de la Nación, las entidades territorialesy las autoridades administrativas y de planeación para lograr el cumplimien-to de las respectivas obligaciones en el ordenamiento territorial como víadirecta al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. La ley 550 de 1999 reguló instrumentos de intervención económicaaplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central comodescentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a sucargo y el desarrollo de las regiones a través de su reestructuración yreactivación económica y financiera y teniendo en cuenta siempre, comodice la misma ley, la naturaleza y características de tales entidades.La ley 617 del año 2000 modificó parcialmente el estatuto municipal encuanto a creación y categorización de municipios, su saneamiento fiscal,contratos, inhabilidades e incompatibilidades, reglas de transparencia dela gestión municipal, etc., como parte del plan general para lograr eldesarrollo armónico de las regiones impuesto por la Constitución Política.c) Principios rectores de la Administración MunicipalDe conformidad con el artículo 5° de la Ley 136 de 1994, la organización yfuncionamiento de los municipios se desarrollará con arreglo a los princi-pios y postulados que rigen la Función Administrativa, y la conducta de losservidores públicos al tenor del mandato 209 constitucional, es decir, lasreglas básicas de la eficacia, eficiencia, publicidad y transparencia, mora-lidad, responsabilidad e imparcialidad.revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 229
Como se sabe, estas reglas son distintas, aunque concordantes, a losprincipios rectores que rigen el ejercicio de las diferencias competenciasmunicipales al tenor del artículo 288 constitucional y 4° de la Ley 136 que,como hemos explicado, se refieren a las reglas de la coordinación, laconcurrencia y la subsidiariedad.20d. Creación y supresión de los municipiosEl artículo 300 de la actual Carta, debidamente modificado por el actolegislativo N° 01 de 1996, modificó al artículo 187 de la vieja Constitución,que, a su vez, correspondía al artículo 57 del acto legislativo N° 01 de 1968,consagratorio de la creación de los municipios por parte de las asambleasdepartamentales con el cumplimiento estricto de los requisitos que esta-bleciera la Ley. La nueva norma, en su ordinal 6° tiene previsto de manera muy similarque las asambleas, por medio de ordenanza y con sujeción a los requisitosque señale la Ley, pueda crear y suprimir municipios, segregar y agregarterritorios municipales y organizar provincias. Esta norma concuerdaexactamente con el mandato del ordinal 4° del artículo 150 de la mismaCarta, que determina como función del Congreso de la República, queejerce por medio de leyes, la de «fijar las bases y condiciones para crear,eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales». Actualmente, la normatividad legal vigente en esta materia la integranapartes del decreto 1333 de 1986, la Ley 136 de 1994 y la Ley 617 del año2000. De acuerdo con esta última, para que una porción del territorio de undepartamento pueda ser erigida en Municipio se requiere, además de quesu área tenga identidad, atendidas sus características naturales, sociales,económicas y culturales, que ante todo no segregue más de la tercera partedel territorio del municipio o municipios del que se desprenda, que cuentepor lo menos con 14.000 habitantes, que el territorio de donde se segregueno disminuya su población por debajo de este límite y que, finalmente,dicho territorio garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre desti-nación anuales equivalentes a 5.000 salarios mínimos mensuales vigentes,es decir, 1.545 millones de pesos actualmente, durante un período noinferior a cuatro años. 20 HERRERA LLANOS, Wilson, Las acciones protectoras de los Derechos, 2ª parte. Revista deDerecho, N° 13, Barranquilla, Universidad del Norte, 2001, p. 202.230 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
Antes de presentarse el Proyecto de Ordenanza, por parte del Goberna-dor, de los miembros de la Asamblea o por iniciativa popular, el organismoque atienda la Planeación en el Departamento, de acuerdo con la metodo-logía indicada por el Departamento Nacional de Planeación, debe hacer unestudio sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y laviabilidad de la misma teniendo en cuenta las posibilidades económicas yde infraestructura, sin dejar por fuera la conveniencia para el municipio omunicipios de la que se segregaría el nuevo ente y sobre dicho estudiorendir un concepto. Una vez aprobada la ordenanza, antes de pasar para su sanción deberásufrir el control automático previo por parte del Tribunal Administrativocorrespondiente, quien revisará la legalidad del proyecto y cuyo pronun-ciamiento puede inhibir al Gobernador a sancionarlo.e) Categorización de los municipiosEl antiguo criterio de igualdad jurídica de las entidades territoriales fuerevaluado prontamente a partir del lógico y real entendimiento de ladiversidad. En Colombia se logró desde la expedición del artículo 80 del actolegislativo N° 01 de 1945, que permitió a la Ley «establecer diversas categoríasde Municipios de acuerdo a su población, recursos fiscales e importancia económi-ca», pero, no obstante la importancia de dicho precepto, y la eficacia conque su sentido se hubiera podido utilizar para establecer estatutos másacordes y justamente diferenciadores entre poblados, ciudades y grandesurbes, sólo vino a repetirse en el artículo 63 del acto legislativo N° 01 de1968, que correspondió al artículo 198 del estatuto superior de la época, sinque posteriormente fuera desarrollado. El artículo 320 de la actual Constitución ratificó la autorización a la leypara establecer categorías de municipios teniendo en cuenta su población,recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y nueveaños más tarde, la Ley 617 del año 2000 en su artículo 2° impuso la regla decategorizar a los distritos y municipios atendiendo su población y susingresos corrientes de libre destinación a partir del 2004, ya que hasta el año2003 se pueden seguir aplicando los niveles de categorización reguladospor la norma de la Ley 136 de 1994. A nuestro juicio, la norma legal impuso dos fundamentos de catego-rización que, de hacer un examen riguroso frente a la superior, bien podríarevista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 231
resultar inconstitucional, por restrictiva, ya que, la primera, para permitirla categorización municipal señala un abanico de circunstancias y posibi-lidades mucho más amplia que la segunda al considerar que, además de los«recursos fiscales», y no sólo los «ingresos corrientes de libre destinación»,deben tenerse en cuenta la «importancia económica» y la «situacióngeográfica». Por otra parte, es claro que la expresión «recursos fiscales» no puededefinirse con la de «ingresos corrientes de libre destinación», aunque el usode esta última nos parezca más realista, así como es claro el hecho de queno considerar la «importancia económica» y la «situación geográfica»,como supuestos para la clasificación, frente a la orden constitucional detenerlos en cuenta, es claramente violatorio del mandato superior. Si la Constitución estima que deben tenerse en cuenta, además de lapoblación de los municipios, sus ingresos o recursos fiscales, más laimportancia económica del Municipio y su situación geográfica, es porque,en su sabiduría, estimó que éstos son los factores que, de manera integral,permiten apreciar verdaderamente cuál es la categoría que debe ocupar unente determinado; de manera que el legislador no podía limitar talesconsideraciones, o factores, sólo a aquellos recursos fiscales que tuvieranlibre destinación, sin considerar la importancia económica y la posicióngeográfica que, indudablemente, son factores esenciales en cualquierevaluación destinada a categorizar un ente territorial. Al revisar los antecedentes normativos de esta institución reforzamosmás este criterio, ya que cuando se autorizó la categorización de munici-pios en el artículo 63 del acto legislativo N° 01 del año 1968 se determinó,como factores de la misma, además de la población, los «recursos fiscales»y la «importancia económica», y mucho después, al redactarse el artículo320 de la actual Carta de 1991, se adicionó, a dichos factores, el de la«situación geográfica», con lo que el constituyente estaba demostrando elcriterio integrador y taxativo con que se hacía el enunciado de talesrequisitos en 1991. El artículo 6° de la Ley 136 de 1994, que es la norma anterior que ahorareforma la Ley 617, a pesar de haber excluido, también, la importanciaeconómica y la situación geográfica, era mucho más consecuente al deter-minar que la categorización de los municipios se debía hacer con funda-mento en la población y en «los recursos fiscales» como indicadores de suscondiciones socioeconómicas.232 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
Las condiciones específicas de categorización previstas por la Ley 136de 1994 fueron modificadas por la 617 sólo para las cuarta, quinta y sextacategorías. La misma Ley mantuvo la regla general de ubicación en lascategorías superior o inferior a la que ocupe el ente según que el respectivodistrito o municipio, manteniendo la población de ese nivel, supere o noalcance los niveles de ingresos estipulados. El encargado de determinar la categoría del Municipio o Distrito será elalcalde respectivo mediante un decreto especial que debe expedirse cadaaño antes del 31 de octubre tomando como base las certificaciones que,antes del 31 de julio del año respectivo, expidan, por una parte, el Depar-tamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE– sobre poblaciónpara el año anterior y, por la otra, el Contralor General de la Repúblicasobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamen-te en la vigencia anterior y la relación porcentual entre los gastos defuncionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigenciaanterior, so pena que lo haga el mismo Contralor General. El período de transición previsto por el segundo inciso del parágrafo 9°del artículo 2° de la Ley 617 fue reglamentado por el decreto 192 del 2001,que previó la posibilidad de los distritos y municipios de adoptar sucategoría por decreto del alcalde siguiendo los criterios fijados en elartículo 6° de la Ley 136 de 1994 y la de solicitar al Ministerio de Hacienday Crédito Público la debida certificación sobre su categoría acorde con lacapacidad financiera cuando sus gastos de funcionamiento excedan elporcentaje fijado por la misma Ley 617.f) Las Areas MetropolitanasSe dice que el Area Metropolitana es una entidad o circunscripcióngeográfica y sociológica en la que una vecindad de municipios se conformae integra como una gran unidad jurídica, cuando el avance y expansión deuno de ellos, con perfiles de gran urbe, impone a los otros, de maneraespontánea e imperceptible, una serie de lazos de dependencia que cadavez se estrechan más hasta hacerse imprescindibles. Es perfectamente claro el criterio21 según el cual éste «es un fenómenogenéricamente humano y social en el que lo jurídico está supeditado a susnecesidades y relaciones concretas, admitiéndosele a esta ciencia sólo su desarrollo 21 SANTOFIMIO, op. cit., p. 219.revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 233
y no la instauración arbitraria de principios no originados de sus esfuerzosdinámicos». En Colombia se le formalizó partida de nacimiento a esta figura en laReforma Constitucional de 1968 a través de unos elementos estructuralesconsagrados en el artículo 198 de esa Carta, tales como la existencia de ungrupo de municipios de un mismo departamento con característicasespeciales que permitieran dar al conjunto esa denominación, la existenciade una ley que las organizara como tales, la existencia de autoridadespropias dentro de dicha organización, un régimen jurídico especial y lagarantía de participación de los diferentes integrantes del gobierno en elconjunto. Más tarde, con fundamento en las facultades extraordinarias concedi-das por la Ley 61 de 1978, el Gobierno Nacional expidió el decreto 3104 de1979 para regular la organización y funcionamiento de dichos entes, y losdefinió como entidades autorizadas por la Constitución y organizadas porla ley para la más adecuada prestación, planificación y coordinación deldesarrollo conjunto de dos o más municipios de un mismo departamento,con personería jurídica, autoridades y regímenes especiales, autonomíaadministrativa y patrimonio independiente. Se establecieron los requisitos para conformar un Area Metropolitana yse reguló y definió la organización administrativa a través de una JuntaMetropolitana y un alcalde metropolitano, lo mismo que las funciones deplanificación, de servicios públicos, de valorización, de coordinaciónadministrativa y de política fiscal que debía ejercer. En 1986, a partir de las facultades extraordinarias dadas al Gobierno porla Ley 11 de ese año, se expidió el Código de Régimen Municipal, contenidoen el decreto 1333 de 1986, que en su artículo 348 volvió a consagrar lanoción de Area Metropolitana a partir de la noción de dos o más munici-pios de un mismo departamento, autorizadas por la Constitución y orga-nizadas por la ley para la más adecuada prestación, planificación y coor-dinación del desarrollo conjunto de dos o más municipios de un mismodepartamento, con personería jurídica, autoridades y regímenes especia-les, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Más tarde, la Constitución de 1991, en su artículo 319, sin definirexactamente la figura, así como tampoco lo hizo la anterior, la calificó como«entidad administrativa», amplió su conformación a varios municipios dedistintos departamentos y estableció sus elementos estructurales.234 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
El 23 de febrero de 1994 se expidió la Ley 128 de 1994, por la cual seexpidió la Ley Orgánica de las Areas Metropolitanas, calificadas comoentidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más muni-cipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vincula-dos entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social,que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racionalprestación de sus servicios públicos requieren una administración coordi-nada. Según esta norma, las Areas Metropolitanas están dotadas de persona-lidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimoniopropio, autoridades y régimen especial y su jurisdicción comprendería elterritorio de los municipios que la conforman y tendrán como sede elmunicipio que sea capital del departamento, el cual se denominará muni-cipio núcleo, siempre que exista capital entre los municipios que la confor-man, pues de lo contrario el municipio sede será aquél con mayor númerode habitantes. Son funciones de las Areas Metropolitanas, entre otras, las de progra-mar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocadobajo su jurisdicción; racionalizar la prestación de los servicios públicos acargo de los municipios que la integran, y si es el caso, prestar en comúnalguno de ellos y, finalmente, ejecutar obras de interés metropolitano. Para la conformación de la Areas Metropolitanas tendrán iniciativapara promover su creación los alcaldes de los municipios interesados, latercera parte de los concejales de dichos municipios, o el cinco por ciento(5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizado de losmismos municipios. Los promotores del Area Metropolitana elaborarán el proyecto deconstitución de nueva entidad administrativa, donde se precise, al menos,municipios que integrarían el área, el municipio núcleo o metrópoli y lasrazones que justifican su creación. El proyecto se entregará a la Registraduría del Estado Civil para que,dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de recibo, lo publiquey lo difunda con el propósito de que se debata ampliamente. La Registraduría convocará a consulta popular para una fecha determi-nada, que será posterior a un mínimo de tres meses, contados a partir deldía que se dio publicidad al proyecto y que deberá coincidir con las fechasrevista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 235
previstas para consultas municipales en la ley estatutaria de mecanismosde participación ciudadana. El texto de proyecto de constitución del Area Metropolitana será some-tido a consulta popular, la cual se entenderá aprobada por el voto afirma-tivo de la mayoría de los sufragantes. Sólo podrá convocarse de nuevo aconsulta popular, sobre la misma materia, cuando se hubiese renovado losconsejos municipales. Cumplida la consulta popular, y si el resultado fuere favorable, losalcaldes y los presidentes de los respectivos concejos municipales pro-tocolizarán la conformación del Area en un plazo no mayor de treinta díasy definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo conesta Ley, en la Notaría Primera del municipio núcleo o metrópoli, así comolas funciones generales que cumplirá el ente metropolitano, particular-mente en materia de planeación, obras, servicios públicos y obras dedesarrollo económico y social. Cuando se trate de anexar uno o más municipios vecinos a un AreaMetropolitana ya existente, se convocará a consulta popular. Su aproba-ción se hará por mayoría absoluta de votos en cada uno de los municipiosvecinos interesados en la anexión, mediante la concurrencia al menos de lacuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral. La iniciativa para proponer la anexión la tendrá, además, el gobernadordel departamento correspondiente o la Junta Metropolitana, según deci-sión adoptada por mayoría absoluta. La vinculación del nuevo o nuevos municipios al Area será proto-colizada por el alcalde o alcaldes y presidente o presidentes de los consejosde las entidades que ingresan, y el Alcalde Metropolitano. Una vez aprobada la creación del Area, o la anexión de nuevos munici-pios a un Area existente, los alcaldes o presidentes de consejos queentorpezcan la protocolización ordenada por esta norma incurrirán encausal de mala conducta, sancionable con destitución. Las Areas Metropolitanas ya constituidas continuarán vigentes sin ellleno de los requisitos señalados en este artículo para su creación yseguirán funcionando con las atribuciones, financiación y autoridadesestablecidas en esta Ley.236 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
Según el artículo 6° de la mencionada Ley, las Areas Metropolitanas,dentro de la órbita de competencia que la Constitución y la ley les confiere,sólo podrán ocuparse de la regulación de los hechos metropolitanos. Sedeterminan como «metropolitanos» aquellos hechos que a juicio de laJunta Metropolitana afecten simultánea y esencialmente a por lo menosdos de los municipios que lo integran como consecuencia del fenómeno dela conurbación. Según el artículo 7°, la Dirección y Administración del Area Metropo-litana estará a cargo de una junta metropolitana, un alcalde metropolitano,un gerente y las unidades técnicas que según sus estatutos fueron indis-pensables para el cumplimiento de sus funciones.g) La Asociación de MunicipiosLa figura de las Asociaciones de Municipios, que nos viene igualmentedesde la reforma constitucional de 1968, ha seguido, junto con la de lasAreas Metropolitanas, un recorrido similar. La posibilidad de los municipios de asociarse entre sí para lograr laprestación de los servicios, o su correcta, amplia y eficiente prestación, seconsagró constitucionalmente, en sus comienzos, en dos sentidos: comouna opción voluntaria o como una obligación impuesta por las asambleasa iniciativa del gobernador. Aunque de la redacción amplia de la norma constitucional de 1968 sedesprendía que esta asociación podía darse entre municipios de distintasentidades territoriales, el decreto 1333 de 1986 no sólo lo ratificó sino que,además, clarificó que la asociación tenía el carácter de «entidad adminis-trativa de derecho público» con los mismos derechos y prerrogativas de losmunicipios, que en su constitución se podía limitar el objeto de la mismaa una sola obra de interés común o extenderlo a varios servicios, que susactos eran acusables por la jurisdicción de lo público y que cada municipiopodía hacer parte, a la vez, de varias asociaciones con distintos objetivos. La Carta de 1991 no dedicó una norma para referirse a esta figura, y sóloen el artículo 356, al mencionar en su inciso 4) la forma como debenutilizarse los ingresos del Situado Fiscal, se refiere a la posibilidad legal deautorizarse a los municipios para que puedan prestar los citados serviciosdel situado fiscal, ya sea de manera individual o de manera «asociada», conlo cual, como es lógico, se le trasladó al legislador la potestad de regularestas formas asociadas.revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 237
La Ley 136 de 1994, siguiendo los rastros de la norma de 1986, identificóla Asociación de Municipios como una entidad administrativa de derechopúblico, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente delos entes que la conforman, regida por sus propios estatutos y con losmismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas porla ley a los municipios, cuyos actos son controlables por la justicia conten-cioso administrativa. A diferencia del anterior estatuto, sin embargo, sólo permite la asocia-ción VOLUNTARIA y niega la opción que permitía imponerla a través de unacto de la Asamblea Departamental surgido de la iniciativa del goberna-dor, de manera que, tal como lo ha expresado el Consejo de Estado ensentencia de junio 3 de 1998 (expediente 1109-98), con la sola vigencia delacto consagratorio del convenio de asociación el ente adquiere, por minis-terio de la ley, su personería jurídica. Como quiera que estas asociaciones tienen el carácter de entidadesadministrativas de derecho público pero trascienden el nivel enteramentemunicipal, es importante tener en cuenta que así como ejercen las mismasprerrogativas y privilegios de los municipios, también están sujetas a losmismos controles jurídicos, administrativos y fiscales. En Consulta del 1° de octubre de 1997 el Consejo de Estado expresó queel control de la gestión fiscal de estas asociaciones se hacía por la ContraloríaNacional o Departamental según que la asociación estuviera conformadapor municipios de dos o más departamentos o de uno solo.2. ASPECTOS PARTICULARES SOBRE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO MUNICIPALA. Organización interna administrativaPara que los municipios puedan funcionar y cumplir los cometidos,deberes y obligaciones que le han sido fijadas por la Constitución y lasleyes, lo mismo que el territorio nacional y cualquier otra empresa humanadel nivel que se quiera, requieren de una organización estructural básicaque responda racionalmente no sólo a sus aspiraciones y necesidades sinoa sus recursos y posibilidades reales. Sin perjuicio de que la mayor o menor complejidad de dicha organiza-ción dependa, en el mayor de los casos, del nivel de necesidades y recursosque le imponga su categorización, los municipios en Colombia, como laNación misma, operan administrativamente a través de una organizaciónCentral y una Descentralizada.238 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
La primera es llamada simplemente «municipio» y comprende no sóloel estudio de las funciones propiamente del ente territorial Municipio, sinotambién al alcalde, al Concejo, al contralor, al personero y a todas susdependencias de Planeación Municipal, Hacienda, Régimen de Personal,Presupuesto y Régimen Tributario Municipal. La segunda se presenta a través de las tres formas modernamenteaceptadas de descentralización: la territorial, la especializada o por servi-cios y la llamada «por colaboración», ya que en el municipio se observanno sólo diferentes figuras territoriales internas, llamadas por algunos«subcomunidades», como lo son las comunas y los corregimientos, sinofiguras propias de la descentralización por «servicios», como lo son losestablecimientos públicos municipales, las empresas comerciales e indus-triales del municipio, las sociedades de economía mixta del municipio, lasempresas sociales del municipio, las empresas oficiales del municipio ytambién las asociaciones, corporaciones o sociedades sin ánimo de lucrodel orden municipal. Es así como en la norma 209 de la Constitución se establece, primeramen-te, que la «función administrativa» se desarrolla mediante la «descentrali-zación», después, en el artículo 318 constitucional, en su primer inciso, sedetermina que los concejos municipales podrán dividir sus municipios en«COMUNAS» cuando se trate de áreas urbanas y en «CORREGIMIENTOS» en elcaso de zonas rurales y, finalmente, el artículo 69 de la Ley 489 de 1998determina que las «entidades descentralizadas» en el orden Distrital yMunicipal se crean o autorizan por acuerdos.1. Descentralización territorial del Orden Municipal (Comunas, corregimientos y juntas administradoras locales)Las «comunas» y los «corregimientos», como formas de organizaciónadministrativa territorial de los municipios, tienen su razón de ser en lanecesidad de los concejos de dividir la circunscripción del territoriomunicipal para mejorar la prestación de los servicios y asegurar la partici-pación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácterlocal. Fue también el constituyente de 1968 el que decidió, por primera vez enColombia, parcelar el territorio municipal para diseñar subcomunidadesdotadas de instrumentos administrativos propios pero debidamente coor-dinadas y sometidas a la autoridad unitaria del municipio mismo, comouna forma de dar personalidad a barrios, veredas, sectores y gruposrevista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 239
menores que dentro de un territorio municipal tuvieran la capacidadsuficiente para desarrollar hasta su máxima expresión la descentralizaciónadministrativa. La Ley 11 de 1986 en su artículo 16 igualmente consagró la figura centralde otra modalidad organizativa, la Junta Administradora Local, y limitó suactuación de carácter ejecutivo y operativo a las determinaciones de la leyy actos de los concejos. Después, al facultar de manera extraordinaria alGobierno para codificar las disposiciones constitucionales y legales relati-vas a la organización y funcionamiento de la administración municipal,éste la desarrolló a través del decreto 1333 de 1986 en sus artículos 311 ysiguientes. Más tarde la Carta de 1991 le rescató su nivel constitucional en suartículo 318 y le asignó funciones exclusivas para participar en la elabora-ción de planes y programas, ejercer vigilancia y control sobre la prestaciónde servicios, formular propuestas ante autoridades y ejercer aquellasfunciones que redeleguen los concejos u otras autoridades locales, todaslas cuales, como puede verse, no llegan más allá de las que un ciudadanotambién tiene asignadas constitucionalmente. Desde ese momento se conocía la suerte de esta figura al hacerladepender, en su esencia, de la voluntad de un organismo con el talantepolítico que ostenta el Concejo, y de allí la redacción de la Ley 136 de 1994,que en desarrollo de la norma constitucional estableció que los concejos, enel mismo acuerdo que hagan la división administrativa del territorio de sumunicipio, que deberá ser de iniciativa popular, del alcalde o de losmismos concejales, deberá fijar los límites de dicha división, la denomina-ción de cada una, las atribuciones y todas las normas necesarias para laorganización y funcionamiento de estos entes locales. Además de la Junta Administradora Local, que opera tanto para las«comunas» como para los «corregimientos», la ley tiene previsto, paraestos últimos, a un funcionario administrativo denominado «corregidor»,designado por el alcalde de ternas integradas por la respectiva juntaadministradora para que ejerza en el respectivo territorio las funcionespropias de las inspecciones de Policía. Por su parte, las juntas administradoras locales estarán conformadaspor no menos de cinco miembros y no más de nueve, elegidos por votaciónpopular por períodos de tres años que se ejercen ad honores de maneracoincidente con el de los concejales.240 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
La Ley 136 de 1994 establece las calidades que se requieren para sermiembro de una junta administradora local, sus inhabilidades e incompa-tibilidades, lo mismo que las atribuciones, prohibiciones y causales para lapérdida de dicha investidura y las funciones de las juntas como tal, sureglamento interno, su organización administrativa, el carácter de susactos, sin olvidar el control fiscal a cargo de la Contraloría y del legal a cargode la justicia contencioso administrativa.2. La Descentralización por «servicios» en el Municipio (Las entidades descentralizadas municipales)Como es sabido, a partir de la Reforma constitucional y administrativa de1968 se empezó a regular, de manera coherente y unitaria, en Colombia,como expresión de la descentralización administrativa «por servicios», lasllamadas Entidades Descentralizadas, especialmente a través de los decre-tos 1050 y 3130 de ese año, dictados para regular la reorganización yfuncionamiento general de la administración pública, y el estatuto de lasentidades descentralizadas del orden nacional. Dentro de la organización administrativa municipal también se impusoesta forma de descentralización «por servicios» al trasladarse algunasfunciones del núcleo administrativo central llamado Municipio propia-mente dicho, de manera horizontal, a otros organismos autónomos en elmismo sector municipal. Por eso, el artículo 4° del decreto 3130 de 1968 decía que en el acto deconstitución de las entidades descentralizadas debía hacerse la correspon-diente clasificación de las mismas dentro de las categorías previstas por eldecreto 1050 y precisarse su pertenencia al orden nacional, departamentalo municipal según la naturaleza y el ámbito de servicio. Fue el artículo 57 del acto legislativo N° 1 de 1968 el que autorizó a lasasambleas departamentales para crear y autorizar, a iniciativa del gober-nador, los establecimientos públicos, las empresas comerciales e industria-les del departamento y las sociedades de economía mixta departamentalesy a los concejos para crear los mismos organismos descentralizados a nivelmunicipal. El artículo 26 de la Ley 11 de 1986 desarrolló la norma constitucional yautorizó a los concejos para proferir las normas que en consonancia con laLey atendieran la definición, características, organización, funcionamien-to y régimen jurídico general de estas entidades a nivel municipal, y elrevista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 241
decreto 1333, conocido como el Régimen Político Municipal, de ese mismoaño, determinó concluyentemente dicho régimen. La Carta de 1991 se refiere de manera general al concepto de «entidadesdescentralizadas» del municipio en su norma 292 para prohibir a losconcejales, y a sus parientes, dentro del grado que señale la ley, hacer partede sus juntas, y en el numeral 6) de la 313 señala la competencia de losconcejos para crear, a iniciativa del alcalde, los establecimientos públicosy empresas comerciales e industriales de ese nivel y autorizar la constitu-ción de las sociedades de economía mixta. La Ley 136 de 1994 no menciona el tema en un capítulo especial sino demanera dispersa en su texto, como en el parágrafo del artículo 144, paradeterminar que las juntas o consejos directivos de las entidades descentra-lizadas del orden municipal, responsables de la prestación de serviciospúblicos locales, se organizan y funcionan con la reglamentación queexpida el Gobierno Nacional para tal fin, lo mismo que en el artículo 190,para definir el concepto de «dirección administrativa», en el numeral 2) delliteral D) del artículo 91, sobre funciones de los alcalde para nombrargerentes y directores de estos organismos, etc. El 29 de diciembre de 1989 el Congreso de Colombia dictó la Ley 489para establecer las normas sobre organización y funcionamiento de laAdministración Pública, y en su artículo 69 prescribió que las entidadesdescentralizadas en el orden distrital y municipal se crean o autorizan,según el caso, por los acuerdos, con lo cual dejó vigentes muchas de lasnormas del decreto 1333 de 1986, sobre entidades descentralizadas territo-riales, que tampoco habían sido derogadas, ni expresa ni tácitamente, porla Ley 136 de 1994. Por lo anterior, siendo aplicables al nivel municipal todas las normasreguladoras sobre entidades descentralizadas previstas por la Ley 489, enlo que, obviamente, le fuere justamente aplicable a su propia índole, esvaledero el siguiente esquema administrativo: a) El Sector Central del Municipio lo integran la Alcaldía, las secretarías de Despacho, el Concejo Municipal, la Contraloría, la Personería, la Tesorería y los Departamentos Administrativos del orden munici- pal. b) Los organismos adscritos a ese sector central lo serán las unidades administrativas del orden municipal sin personería jurídica, los consejos superiores y los organismos consultivo-coordinadores.242 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
c) El sector Descentralizado por servicios lo integrarían, primeramen- te, los organismos adscritos, como los establecimientos públicos del orden municipal, las unidades administrativas con personería jurí- dica y cualquier otro organismo del orden municipal con personería jurídica; por otra parte, los organismos vinculados, como las empre- sas comerciales e industriales municipales y las sociedades de econo- mía mixta municipales y, finalmente, los organismos especiales, como las empresas sociales, las oficiales de servicios públicos domi- ciliarios y los que tengan carácter de institutos científicos y tecnoló- gicos de ese orden. d) Como entes descentralizados indirectos cabrían las sociedades pú- blicas, las asociaciones de entidades públicas municipales y las asociaciones y fundaciones de participación mixta en el orden muni- cipal. Finalmente, es importante destacar que, tal como lo establece el artículo283 del decreto 1333 de 1986, al proceso de desarrollo y mejoramientomunicipal pueden vincularse también las organizaciones comunitarias,cívicas, profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad comúnno gubernamentales sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley,a través de su participación en el ejercicio de funciones, la prestación deservicios o la ejecución de obras públicas a cargo de la autoridad central odescentralizada, lo que, a todas luces, vendría a integrar una especie de lallamada descentralización por colaboración. La Ley 617 del 6 de octubre del año 2000 se expidió, entre otras cosas,según dice su encabezado, para dictar normas de fortalecimiento de ladescentralización. Aparte de de modificar la regulación sobre categorización de munici-pios, la norma impuso reglas de saneamiento fiscal y racionalización de losfiscos municipales, además de algunas normas sobre transparencia distritaly municipal. Dentro de estas últimas es importante reseñar la relativa a la desacertadaprohibición contenida en el artículo 49 de esa Ley en relación con lacapacidad nominadora de los alcaldes (y también de los gobernadores) alos gerentes, directores o representantes legales de las respectivas entida-des descentralizadas.revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 243
Afortunadamente, la Corte Constitucional en sentencia C-1258 de 29 denoviembre del año 2001 declaró inexequible dicha disposición y ratificó, almismo tiempo, la sí atinada prohibición para que estos mandatarios sean«miembros» de las juntas o consejos de dichos organismos.B. Las funciones y atribuciones municipales1. Las funciones en forma generalDe acuerdo con el mandato textual del artículo 311 superior, al Municipio,como entidad fundamental de la división político-administrativa delEstado, le corresponde: a) Prestar los servicios públicos que determine la ley; b) Construir las obras que demande el progreso local; c) Ordenar el desarrollo de su territorio; d) Promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes; y, e) Cumplir todas las funciones que le atribuya la Constitución y las leyes. El artículo 356 de la Constitución otorgó al legislador la potestad de fijar,por iniciativa gubernamental, los servicios que han de corresponder acargo de la Nación y de las entidades territoriales, por lo que la Ley 60 deagosto 12 de 1993 dictó normas orgánicas de distribución de competenciasy recursos, de manera que, en el caso de los municipios, determinó que aéstos corresponde, a través de su sector central o descentralizado, ladirección, prestación o participación en la prestación de los serviciospúblicos correspondientes al sector educativo, de salud, de agua potable ysaneamiento básico, de vivienda de interés social y de otros recogidosigualmente por el régimen municipal de la Ley 136 de 1994, que determinócomo atribuciones municipales, en su artículo 3°, la Administración de losasuntos municipales; la construcción de obras; la planificación del desarro-llo económico, social y ambiental; solucionar las necesidades insatisfechasde salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios pú-blicos domiciliarios, vivienda, recreación, deporte; velar por el adecuadomanejo de los recursos naturales, y promover el mejoramiento económicode los habitantes de su territorio. Desarrollo de estas atribuciones lo han sido la Ley 10 de 1990, sobresalud; la ley 3ª de 1991 sobre vivienda; la Ley 6ª de 1992, en materiatributaria y autorización para emitir bonos de deuda pública; la Ley 100 de244 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
1993, sobre seguridad social; la Ley 115 de 1994, sobre educación; la Ley 344de 1996, para la racionalización del gasto público; la ley 358 de 1997 sobreregulación del endeudamiento interno; la Ley 549 de 1999, sobre financia-ción del pasivo de las entidades territoriales; la Ley 550, sobre reactivacióneconómica; la Ley 607 del año 2000, sobre asistencia técnica rural agrope-cuaria; la Ley 633 del mismo año en materia tributaria y fondos obligato-rios para vivienda de interés social; la Ley 643 de 2001, sobre monopoliorentístico de juegos de suerte y azar, y la Ley 715 del 21 de diciembre delaño 2001, sobre recursos y competencias, que derogó a la Ley 60 de 1993 yparcialmente a la 100 de 1993, a la 115 de 1994 y a la 344 de 1996. Aunque el comentario de la Ley 715 hará parte del capítulo que hemosde analizar sobre la Hacienda Pública, debido a la relación con el tema quetratamos, es importante, ahora, destacar que esta Ley consagró normasorgánicas en materia de recursos y competencias a través de un SistemaGeneral de «Participaciones» constituido por los recursos que la Nacióntransfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución a lasentidades territoriales para la financiación de los servicios a su cargo ycuantificado de conformidad con un cálculo cuyas reglas establece lamisma ley. Al mismo tiempo estableció dicha Ley la forma de distribución de esosrecursos en tres sectores: el educativo, el de salud y el de propósito generalque comprende la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramien-to de servicios como el de la vivienda de interés social, el desarrollo del árearural y todo el sector agropecuario, el de transporte, el del medio ambiente,el de centros de reclusión en forma general, el de deporte y recreación, elde la cultura y otros como la atención de grupos vulnerables, el desarrollocomunitario, los restaurantes escolares, justicia, etc.2. Ejecución de las funcionesLa funciones municipales se ejecutan directamente por el Municipio através del pleno ejercicio de las competencias que legalmente se handistribuido entre sus oficinas y dependencias centrales o de sus entidadesdescentralizadas y por las demás personas que deban hacerlo en desarro-llo de los contratos o asociaciones que celebre o constituya el Municipio, talcomo lo establece el artículo 12 del decreto 1333 de 1986 en armonía con lodispuesto hoy por los artículos 3° y 4° de la Ley 136 de 1994. Entendido lo anterior, no hay que olvidar, por una parte, el cumplimien-to de funciones administrativas por los particulares en las condiciones querevista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 245
señale la ley, tal como está previsto por el inciso 2) del artículo 210 de laConstitución y, por la otra, la posibilidad que tienen las autoridadesadministrativas de transferir, mediante acto de delegación, el ejercicio desus funciones a sus colaboradores o a otras autoridades con funcionesafines o complementarias, según mandato del artículo de la Ley 489 de1998. En este último caso deberán tenerse en cuenta, de manera general, laspreceptivas de los artículos 10 y 11 de la citada Ley sobre requisitos parala delegación, sobre funciones que no se pueden delegar y, de maneraparticular, sobre delegación de funciones de entidades del orden nacionala entidades territoriales, en cuyo caso siempre debe haberse suscrito elconvenio correspondiente entre estas entidades, convenios que deberántener siempre un carácter temporal según exigencia de la Corte Constitu-cional. En cuanto a la más usual forma de ejercer dichas funciones, la contrac-tual, anotamos que hasta la expedición de la Ley 80 de 1993 los municipios,por mandato de los artículos 47 y 48 de la Ley 11 de 1986, estaban sometidosen esta materia a lo dispuesto por la ley, que en esa época lo era el estatutocontractual de 1983 (Ley 19 de 1982 y decreto 222 de 1983) en lo que teníaque ver con las reglas generales de contratación y con los requisitos deformación, adjudicación y celebración a las disposiciones fiscales expedi-das por los respectivos concejos municipales. A partir de la expedición de la Ley 80, como hemos dicho, los munici-pios, como categoría incluida en el concepto genérico de entidades estata-les, están sujetos a las reglas y principios que dicho estatuto dispone pararegir los contratos de la administración pública.C. El Sector Central Municipal1. Los concejosLos concejos municipales son organismos colegiados, o corporaciones deorden administrativo, constituidos electoralmente por el voto popular dela respectiva circunscripción y destinados constitucionalmente a manejaro administrar los intereses del municipio. Estos organismos se constituyen para períodos constitucionales de tresaños y se integran por no menos de siete ni más de veintiún miembros,según lo disponga la ley pero de acuerdo con la población respectiva.246 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
En el artículo 313 constitucional, concordante con el artículo 32 de la Ley136 de 1994 y el 93 del decreto 1333 de 1986, se señalan las funciones de estascorporaciones, las cuales son eminentemente administrativas y nuncalegislativas, como de manera inveterada, pero errónea, se insiste por legosen esta materia. Estas funciones se cumplen mediante actos administrativos llamadosacuerdos, y en su caso resoluciones, que son demandables por los motivosde ilegalidad fijados en los artículos 84 y 85 del Código Administrativosegún que el acto genere situaciones jurídicas de carácter general, imper-sonal o abstracto o particular, individual o concreto y que por mandatolegal deben ser publicitados mediante el uso de la gaceta respectiva. Los concejos están dirigidos por una comisión directiva integrada porun presidente y dos vicepresidentes, elegidos separadamente para unperíodo de un año, teniendo en cuenta, en dicha designación, la participa-ción minoritaria según la ley, y que ningún concejal podrá ser reelegidopara esa designación en dos períodos consecutivos. También tienen un secretario general, con el carácter de un jefe adminis-trativo interno, que es elegido para un período de un año y reelegible acriterio de la corporación. Para ordenar su estructura interna, la ley autoriza a los concejos integrarcomisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debatea los proyectos de acuerdo, y en cuanto a su funcionamiento, los mismosconcejos expiden su reglamento interno, en el que, además, incluyennormas sobre la actuación de sus miembros, su convocatoria y sus sesiones,condiciones que de no ser cumplidas, no sólo invalidarán la actuación sinoque acarreará sanciones a quienes participen en las respectivas sesiones. La fecha y período de estas sesiones se determinará teniendo en cuentala categorización de los municipios, que en la fecha está regulada por la Ley617 del año 2000, y la forma de adelantar las deliberaciones, en dichassesiones, será acorde con las reglas constitucionales sobre quórum ymayorías, como lo ordena el artículo 148 de la Constitución, siempre que,por otra parte, se respeten, igualmente, las normas sobre inhabilidades,incompatibilidades y conflicto de intereses.2. Los concejalesDe conformidad con el artículo 123 de la Constitución colombiana, losrevista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 247
concejales, como miembros que son de las corporaciones públicas deelección popular, son catalogados como «servidores públicos», que es unacategoría diseñada especialmente por la Carta de 1991 para incluir, demanera genérica, a todas las personas que investidas del status oficial lesirven al Estado, como lo son, además, los empleados públicos y lostrabajadores oficiales. A pesar de que la última parte del 2° inciso del artículo 312 constitucio-nal insiste en que los concejales no tienen la calidad de «empleadospúblicos», y es obvio que, como lo ha dicho el Consejo de Estado en susentencia se septiembre 23 de 1999, expediente 2307, tampoco tienencarácter de «funcionarios públicos», porque no tienen ni desempeñanfunciones públicas de manera individual, ni ejercen autoridad, ni mando,ni jurisdicción, que son las características que definen al funcionario, esimportante destacar la inclusión constitucional de los concejales en lacategoría de servidores públicos, porque ésa ha sido una forma de abrir laposibilidad clara e indiscutible para someterlos al mismo control a que sonsometidos todos las personas adscritas al Estado. Para ser elegido Concejal sólo se requiere ser ciudadano en ejercicio yhaber nacido o ser residente del respectivo municipio o área metropolitanadurante los seis meses anteriores a la fecha de la inscripción o durante tresaños consecutivos mínimos en cualquier época. En materia lectoral es importante tener en cuenta que, dentro de lasreglas prescritas por la Ley 130 de 1994 sobre la contribución del Estado ala financiación de las campañas políticas, también se incluyó la de laselecciones para concejales, así como la de los municipios a la de las juntasadministradoras locales, en cantidades reajustables cada año de acuerdocon el aumento del índice de precios al consumidor certificado por el DANE. La Ley 136 de 1994 cumplió con el mandato constitucional del artículo293 superior en el sentido de fijar dentro del régimen jurídico de losconcejales las inhabilidades e incompatibilidades, pero más tarde la Ley617 del año 2000 consagró un régimen más drástico en cuanto a lasinhabilidades para ser inscrito o elegido como candidato al ConcejoMunicipal y Distrital y adicionó el régimen que, en materia de incompati-bilidades, consagraba la Ley 136 de 1994. En cuanto a las situaciones administrativas en las que se puede encon-trar un concejal, el acto legislativo 03 de 1993 consagró, como faltasabsolutas, además de las establecidas por la ley, las que se causen por la248 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
muerte, la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectivacorporación, la pérdida de la investidura, la incapacidad física permanen-te y la sentencia condenatoria en firme, y como faltas temporales, lascausadas por la suspensión de la investidura popular, la licencia sinremuneración, la licencia por incapacidad certificada por médico oficial, lacalamidad doméstica, debidamente comprobada, y la fuerza mayor. Por su parte, la Ley 136 de 1994 consagró una clasificación de sus faltasabsolutas y temporales muy similar a las de los empleados públicos yalgunas reglas sobre interdicción judicial y destitución del concejal, y laLey 617 del 2000 reguló la referente a la pérdida de investidura y laprohibición expresa para manejar cupos presupuestales, además de laprohibición de ser miembros de las juntas de las entidades descentraliza-das tanto ellos como sus parientes. Finalmente, en desarrollo de la Constitución de 1991, que en el inciso 3°de su artículo 312 autorizó a la ley para determinar los casos en que losconcejales tendrían derecho a honorarios por la asistencia a las sesiones, elartículo 65 y 66 de la Ley 136 incluyó una regulación sobre la forma de dichoreconocimiento y sus límites sin olvidar, además, el seguro de vida paraestos servidores, la atención médico asistencial y en aquellos casos deconcejales que residan en zonas rurales, y deban desplazarse a la cabeceramunicipal, los gastos del transporte.3. Los acuerdosTodas las atribuciones de orden constitucional impuestas al Concejo secumplen a través de actos jurídicos de carácter general o reglamentariodenominados acuerdos, los cuales se forman a partir de la iniciativa de losmismos concejales, del alcalde, por el pueblo y, en algunos casos relativosa las mismas atribuciones que le corresponden, a los personeros, contraloresy juntas administradoras locales. El proceso de formación de estos actos, desde la iniciativa para presen-tar sus proyectos hasta el momento en que entran en vigencia, estáindicado en los artículos 71 a 81 de la Ley 136 de 1994, y en tal procedimien-to se destacan algunas reglas como la denominada «unidad de materia»similar a la que existe en materia legislativa, consistente en la obligación deintegrar, de manera unitaria, el asunto a que se refiera el proyecto yresultan inadmisibles las disposiciones que no se relacionen con el mismo.revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002 249
También se impone la obligación de fundamentar el proyecto en larespectiva exposición de motivos; la citación de la norma que faculta alConcejo para dictar el acto y su publicación en la correspondiente gacetamunicipal, teniendo en cuenta que su vigencia sólo puede darse a partir dedicha formalidad y no con la simple expedición que culmina con la sanciónpor parte del alcalde. El control de legalidad de los acuerdos se produce de manera previa yposterior, es decir, antes de perfeccionarse su formación, en el momento enque el alcalde al recibir el proyecto para su sanción lo objeta, y dichaobjeción puede llevarlo al conocimiento del Tribunal Administrativocorrespondiente, y cuando ya el acto ha empezado a regir, a través de laAcción de Simple Nulidad, que se puede promover ante el TribunalAdministrativo correspondiente con fundamento en las causales previstaspor el artículo 84 del Código Administrativo.4. Los alcaldesEl ambivalente y contradictorio papel que consagraba el artículo 200 de laConstitución de 1886 al declarar que el Alcalde, a quien le correspondía «laacción administrativa del Distrito», tenía el doble carácter de «agente delgobernador y mandatario del pueblo» fue sustituido por el artículo 88 delacto legislativo N° 01 de 1945, que estableció que en el Municipio habría unalcalde encargado de ejercer las funciones de agente del gobernador y dejefe de la administración municipal conforme a las normas de la Ley,fórmula a todas luces más consecuente con el papel de mandatario descon-centrado que ejerció dicho funcionario hasta 1986. El acto legislativo N° 01 de 1986, después de prescribir en su artículo 1°que todos los ciudadanos elegirían directamente a los alcaldes, consagróentonces simplemente, en su artículo 2°, que «en todo municipio habría unalcalde que sería jefe de la Administración municipal», y a partir de esemomento el funcionario empezó a adquirir una verdadera dimensiónejecutiva en el sentido gubernamental y no simplemente ejecutora quearrastraba, dimensión que logró su efectiva consolidación en julio de 1991. Ese proceso se ha ido desencadenando en forma ascendente no sólo consu mayor liderazgo social y político sino a través de la asunción de mayoresresponsabilidades técnicas, económicas y financieras frente a un cada díamás complejo mundo globalizado, convulso y cambiante.250 revista de derecho, universidad del norte, 18: 214-274, 2002
Martha_Lucia
Ensayo Minas
solnacientebetancur