Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Uzasadnione_oczekiwania_w_perspektywie_prawa_krajowego_i_regulacji_europejskich-ebook/p108180i184782
Timestamp: 2017-11-18 06:18:36+00:00
Document Index: 99329

Matched Legal Cases: ['art. 19', 'in casu', 'de lege lata', 'art. 19', 'art. 48', 'art. 55', 'art. 81', 'art. 154', 'art. 206', 'art. 207', 'art. 102', 'art. 102', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 31', 'art. 37', 'art. 61', 'art. 73', 'art. 76', 'art. 88', 'art. 90', 'art. 135', 'art. 143', 'art. 220', 'art. 262', 'art. 184', 'art. 88', 'art. 102', 'art. 31', 'art. 61', 'art. 135', 'art. 262']

Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich [Joanna Lemańska] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00096 008415 11000932 na godz. na dobę w sumie
Autor: Joanna Lemańska Liczba stron: 334
ISBN: 978-83-8092-619-6 Data wydania:
uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich Joanna Lemańska MONOGRAFIE WARSZAWA 2016 Stan prawny na 1 czerwca 2016 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Adam Choiński Opracowanie redakcyjne Joanna Ośka Łamanie Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 ISBN 978-83-264-8979-2 ISSN 1897-4392 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Hominem causa omne ius constitutum sit Spis treści Wykaz skrótów / 13 Wstęp / 17 Rozdział 1 Geneza idei uzasadnionych oczekiwań i ich ochrony / 35 1.1. 1.2. Niemiecka doktryna Vertrauensschutz i jej reminiscencje / 35 Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań na gruncie prawa Unii Europejskiej / 41 1.2.1. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej / 41 Europejski Kodeks Dobrej Administracji a uzasadnione oczekiwania / 47 Postępowanie administracyjne Unii Europejskiej a uzasadnione oczekiwania / 49 1.2.2. 1.2.3. Rozdział 2 Uzasadnione oczekiwania a aksjologia prawa administracyjnego / 57 Wartości a dobra chronione w prawie administracyjnym / 59 Wartości chronione przez prawo administracyjne / 61 2.2.1. 2.1. 2.2. Interes / 63 2.2.1.1. 2.2.1.2. 2.2.1.3. 2.2.1.4. 2.2.1.5. Interes faktyczny / 66 Interes prawny / 66 Prawo podmiotowe / 67 Prawa refleksowe / 69 Uzasadnione oczekiwania (kwalifikowany interes faktyczny) / 72 2.2.2. Uzasadnione oczekiwania jako słuszny interes jednostki / 75 7 Spis treści 2.3. 2.4. Sprawiedliwość / 81 Pewność / 84 Wartości zewnętrzne prawa administracyjnego / 80 2.3.1. 2.3.2. Wartości wewnętrzne prawa administracyjnego / 88 2.4.1. Dobra administracja / 89 2.4.1.1. 2.4.1.2. Pojęcie dobrej administracji / 89 Dobra administracja w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej / 93 Dobra administracja a Rada Europy / 95 Dobra administracja w Unii Europejskiej / 98 2.4.1.3. 2.4.1.4. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań jako komponent prawa do dobrej administracji / 101 2.4.2. Rozdział 3 Źródła uzasadnionych oczekiwań / 106 3.4.2. 8 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. Prawa nabyte z ustawy a zmiana przepisów / 112 Przepisy przejściowe a uzasadnione oczekiwania / 121 Zakaz retroakcji / 127 Prawo stanowione jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 111 3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. Decyzja administracyjna jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 130 3.2.1. Stosunki realne a stosunki potencjalne. Ekspektatywa jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 131 Zasada trwałości decyzji administracyjnych a uzasadnione oczekiwania / 138 3.2.2. Zwyczaj (utrwalona praktyka) jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 141 Akty informacji jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 146 3.4.1. Przyrzeczenie administracyjne jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 152 3.4.1.1. Promesy w działalności gospodarczej jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 155 Akty wykładni jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 156 3.4.2.1. Interpretacje podatkowe jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 158 Spis treści 3.4.2.2. Interpretacje w zakresie obowiązku świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne / 161 Abstrakcyjne interpretacje przepisów / 163 3.4.2.3. Polityka administracyjna jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 164 3.4.3.1. Zmiana polityki a uzasadnione oczekiwania / 168 3.4.3. Milczenie jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 171 Orzecznictwo sądowe (prawo sędziowskie) jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 175 3.6.1. 3.6.2. Tak zwane prawo sędziowskie / 178 Problem jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego w Polsce / 179 Rozdział 4 Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań i jej przesłanki / 186 3.5. 3.6. 4.1. 4.2. 4.3. Przesłanki zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań związane z organami państwa / 188 4.1.1. 4.1.2. Pochodzenie od organów państwa / 188 Pochodzenie od uprawnionych i wiarygodnych podmiotów / 190 Uzewnętrznienie / 192 Zindywidualizowany charakter / 193 Jasny i jednoznaczny charakter / 194 Bezwarunkowy charakter / 197 Zgodność z prawem / 198 Niedopuszczalność dezinformacji i manipulacji / 200 Powtarzalny charakter / 201 4.1.3. 4.1.4. 4.1.5. 4.1.6. 4.1.7. 4.1.8. 4.1.9. Przesłanki zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań związane z jednostką / 202 4.2.1. 4.2.2. Wyważanie interesów w procesie stosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań / 209 4.3.1. Wywołanie oczekiwań / 202 Uzasadniony charakter oczekiwań / 203 Nakaz wyważenia uzasadnionych oczekiwań z interesem publicznym / 209 9 Spis treści 4.3.1.1. 4.3.1.2. 4.3.1.3. Interes publiczny / 210 Interes prywatny (indywidualny) / 213 Kolizja interesu indywidualnego z interesem publicznym w aspekcie stosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań / 214 4.3.2. Zakaz naruszania praw osób trzecich / 222 Rozdział 5 Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań wśród zasad ogólnych prawa administracyjnego / 224 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7. 5.8. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasada praworządności / 231 Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasada pewności / 237 Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasada zaufania obywateli do organów państwa / 240 Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasada równości wobec prawa / 249 Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasada proporcjonalności / 251 Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a moralność administracji / 254 Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasady współżycia społecznego / 255 Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań jako zasada ogólna prawa administracyjnego – dalsze perspektywy / 256 5.8.1. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie postępowania administracyjnego instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej / 256 Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a projekt ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego / 262 5.8.2. Rozdział 6 Ochrona jednostki wobec naruszenia uzasadnionych oczekiwań / 268 Odpowiedzialność w związku ze stanowieniem prawa / 276 6.1. 10 6.2. 6.3. Odpowiedzialność w związku ze stosowaniem prawa / 280 Ochrona w przypadku legalnych działań administracji / 284 Spis treści Zakończenie / 287 Bibliografia / 299 Źródła prawa / 317 Orzecznictwo / 321 11 Wykaz skrótów Karta Praw Podsta- wowych Konwencja k.c. Konstytucja RP k.p.a. k.p.c. p.p.s.a. 1. Źródła prawa Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r., s. 389) europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Proto- kołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo- wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępo- wania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępo- waniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) 13 Wykaz skrótów TFUE TUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r., s. 13) Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r., s. 13) 2. Czasopisma i publikatory Dz. Urz. UE/WE ECR EPS LEX ONSA WSA OTK OTK-A OTK-B PiP POP PPP Zb. Orz. Zam. Pub. Dor. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej / Wspólnot Europejskich European Court Reports Europejski Przegląd Sądowy System Informacji Prawnej LEX Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria B Państwo i Prawo Przegląd Orzecznictwa Podatkowego Przegląd Prawa Publicznego Zbiór Orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Zamówienia Publiczne Doradca 3. Inne skróty BAS EKDA NSA SN Biuro Analiz Sejmowych Europejski Kodeks Dobrej Administracji Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy 14 Wykaz skrótów SPI TK TS WSA Sąd Pierwszej Instancji (obecnie: Sąd) Unii Europej- skiej Trybunał Konstytucyjny Trybunał Sprawiedliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny 15 Wstęp Współcześnie przyszło nam żyć w społeczeństwie, które w socjologii nazy- wane jest społeczeństwem ryzyka1. To z kolei wiąże się z rosnącym znacze- niem zaufania, jako sposobu na oswojenie ryzyka i przeciwdziałanie niepew- ności. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie ludzkie działania są nakierowane na przyszłość. Podejmując określone aktywności, nigdy nie możemy być pewni, jaki będzie ich ostateczny rezultat. Czasami wynik może zależeć od nas samych, w zdecydowanej jednak większości przypadków ostateczny wynik stanowi rezultat działania podmiotów trzecich lub też sumę tych czynników. Wynik ten może być zgodny z naszymi oczekiwaniami lub zgoła odmienny. Choć nie sposób prognozować z pewnością ostatecznego rezultatu, to jednak naturalne jest, iż człowiek racjonalny stara się z pewnym prawdopodobieństwem przewidzieć wynik swojego działania. W obecnym świecie nasze życie, jako obywateli, jest niezwykle mocno determinowane czynnikami normatywnymi, zwłaszcza normami prawa administracyjnego. Sposób działania administracji może zachęcić nas do danej aktywności, skłonić do modyfikacji podejmowanych działań, względnie do czegoś znie- chęcić. Jeżeli jednak podejmujemy określone decyzje życiowe w aspekcie zachowań administracji, to na ogół ufamy, iż to, co nas do tego skłoniło, nie zmieni się, a ewentualne przyrzeczenia czy zapewnienia pochodzące od ad- ministracji zostaną dochowane. Co istotne, pokładamy w administracji za- ufanie, czego nie należy mylić z nadzieją. Nadzieja to pasywne, nieokreślone, niedające się racjonalnie wytłumaczyć przeczucie, że sprawy potoczą się po naszej myśli2. Zaufanie natomiast to aktywne przewidywanie i stawianie 1 P. Sztompka, Zaufanie. Fundament społeczeństwa, Kraków 2007, s. 98. 2 Tamże, s. 67. 17 Wstęp czoła nieznanej przyszłości3. Podejmujemy zatem działania, mimo niepew- ności i związanego z tym ryzyka. Jeżeli aktu zaufania dokonujemy wobec administracji, oznacza to, iż w naszym przekonaniu postąpi ona tak, jak oczekujemy. Należy podkreślić, iż zaufanie to coś więcej niż tylko bierne rozważanie przyszłych możliwości. Konieczne jest jeszcze aktywne zmierze- nie się z przyszłością przez podjęcie działań pociągających za sobą przynaj- mniej częściowo niepewne i niemożliwe do kontrolowania konsekwencje4. Chodzi o praktyczne zaufanie „na co dzień”, co tworzy właśnie specyficzną atmosferę zaufania pomiędzy obywatelami a administracją5. Relacja zaufania na linii państwo–obywatel jest dzisiaj oczywistą potrzebą społeczną. Zaufanie do państwa i jego instytucji określa się jako zaufanie publiczne albo werty- kalne, w odróżnieniu do zaufania horyzontalnego, występującego pomiędzy obywatelami6. Określenie „wertykalne” już samo w sobie zakłada nierówno- rzędność pomiędzy stronami stosunku. Z samego charakteru tej relacji wy- nika konstatacja o znacznie słabszej pozycji jednostki. Oczywiście może być tak – w skrajnym przypadku – iż państwo narzuca i władczo egzekwuje od jednostek wszelkie ich działania. Trudno wówczas mówić o zaufaniu, skoro jednostka nie ma żadnego marginesu swobody w podejmowaniu decyzji, nie ma zatem okazji do rozważania, czy administracja spełni pokładane w niej oczekiwania czy ich nie spełni. Możliwe jest również przyjęcie innego kierunku, sprowadzającego się do twierdzenia, iż organ administracji nigdy nie kłamie wobec obywatela i zawsze dotrzymuje tego, co przyrzekł7. Realnie rzecz ujmując, takie podejście dalekie jest od rzeczywistości. Na ogół mamy do czynienia z pewną dozą niepewności co do przyszłych zachowań admi- nistracji. Jeżeli jednostka podejmie ryzyko zaufania (prawdopodobieństwo, że nasze oczekiwania, wyrażone w akcie zaufania, nie zostaną spełnione8), tym dotkliwszy może być dla niej koszt owego zaufania (czyli poniesione nakłady i utracone korzyści w przypadku zawodu zaufania9). Powstaje więc 3 Tamże, s. 69. 4 Tamże, s. 71. 5 J. Łętowski, Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem i administracją (w:) Państwo, Prawo, Obywatel. Zbiór studiów dla uczczenia 60-lecia urodzin i 40-lecia pracy naukowej profesora Adama Łopatki, red. J. Łętowski, W. Sokolewicz, Ossolineum 1989, s. 557. 6 P. Sztompka, Zaufanie..., s. 337. 7 J. Łętowski, Zasada zaufania..., s. 564. 8 P. Sztompka, Zaufanie..., s. 100. 9 Tamże, s. 100. 18 Wstęp zasadnicze pytanie, jak chronić jednostkę przed nadużyciem zaufania, w sytuacjach, gdy zaufanie pokładane w administracji zostanie zawiedzione? Zasadniczym celem pracy jest poszukiwanie mechanizmów zdolnych zapew- nić tak postulowaną ochronę. Uzasadniając temat niniejszej pracy, warto zwrócić uwagę na kolejny aspekt. Współcześnie nikogo nie przekonuje proste twierdzenie, że jakieś rozstrzyg- nięcie jest sprawiedliwe, słuszne czy niepodlegające krytyce, ponieważ jest zgodne z prawem. Legalizm biurokratyczny, a więc powoływanie się na czysto formalną zgodność z prawem, nie ma siły przekonywania10. Granica tego, co uważa się za arbitralność władz, znacznie się obniżyła w społeczeń- stwie jednostek wychowanych na prawach człowieka i w przekonaniu o „normalności” społeczeństwa obywatelskiego11. Zadaniem każdej władzy jest harmonizowanie porządku prawnego z poglądami na sprawiedliwość i słuszność panującymi w danym środowisku i czasie. Dlatego stosowanie prawa jest nie tylko dedukcją, lecz stałym przystosowywaniem przepisów prawnych (ich rozumienia) do przeciwstawnych wartości podnoszonych w sporach12. Jakie mechanizmy zdolne byłyby zaspokoić ową potrzebę słuszności i sprawiedliwości na gruncie prawa administracyjnego, które ze swej natury ma bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawnych? Towarzyszy temu – co do zasady – zakaz korzystania z mechanizmów wy- pracowanych na gruncie innych gałęzi prawa, zasad współżycia społecznego, które służą do łagodzenia skutków prawa cywilnego czy niewielkiej szkodli- wości społecznej czynu w prawie karnym. Ich zadaniem jest minimalizowanie mogących zaistnieć niesprawiedliwości, zwłaszcza w sytuacji jasno brzmią- cych przepisów skonfrontowanych z konkretną sytuacją faktyczną. Twórczy sens tych zasad polega między innymi na tym, by odnoszone do indywidu- alnych stosunków prawnych były instrumentami ewentualnych korektur ich treści13. W doktrynie prawa administracyjnego wyraźnie i zdecydowanie przeważa stanowisko opowiadające się przeciwko zastosowaniu wspomnia- nych zasad w stosunkach regulowanych tym prawem. Nie znajdują więc one wprost zastosowania. W efekcie brak jest w prawie administracyjnym 10 E. Łętowska, Pozaprocesowe znaczenie uzasadnienia prawnego, PiP 1997, z. 5, s. 9. 11 Tamże, s. 13. 12 Tamże, s. 16. 13 J. Łętowski, Zasada zaufania..., s. 562. 19 Wstęp mechanizmu, który mógłby spełniać rolę „wentylu bezpieczeństwa” w sytua- cjach, gdy stosowane prawo godzi w nasze elementarne poczucie sprawied- liwości, pozostawiając wrażenie, iż obywatel został skrzywdzony. Kolejnym zjawiskiem współczesnym, niepozostającym bez wpływu na wybór tematu pracy, jest globalizacja, mająca bezpośredni wpływ na sposób postrze- gania administracji, jak również działań podejmowanych przez nią. Dotych- czas nigdy w historii dziejów przeciętny adresat działań administracji nie miał możliwości porównania poziomu i sposobu świadczenia administracji w różnych krajach. Możliwość dokonania porównań, uzyskiwania informacji o innych, uznawanych czy postrzeganych jako lepsze, rozwiązaniach zwiększa oczekiwania wobec administracji. Adresaci działań administracji zaczynają aktywnie wykorzystywać tę wiedzę w swoich strategiach i planach działania14. Wszelkie dotychczasowe pojęcia zyskują w niej nierzadko inny i zmienny wymiar, a definicje starych zasad i instytucji prawnych odżywają w nowym blasku15. Zwraca się również uwagę na proces umiędzynaradawia- nia administracji, związany z integracją europejską, ale wynikający również ze wzrostu znaczenia współpracy międzynarodowej. Normy administracyj- noprawne funkcjonują w systemie prawa międzynarodowego, w systemie prawa ponadnarodowego oraz w systemach prawa krajowego. Normy te przenikają się i uzupełniają16. Europeizacja prawa administracyjnego oznacza wpływ, interferencję i przekształcanie państwowo-narodowych porządków administracyjnoprawnych przez europejskie myślenie prawne i działania prawne. L. Knopp zauważa, iż oznacza ona przemianę ukierunkowaną na założenia i odniesienia do prawa europejskiego, a dotyczącą ustawodawstwa, wykładni i zastosowania prawa, opierającą się z jednej strony na poszanowa- niu założeń prawa europejskiego przy transformacji bądź wprowadzeniu prawa unijnego, z drugiej na dobrowolnym wchłonięciu bodźców pochodzą- cych z prawa europejskiego17. Ścieżki takiego wpływu są różnorakie. Prze- 14 I. Lipowicz, Istota administracji (w:) Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 38. 15 J. Boć, E. Bojek, Prawo w społeczeństwie nowych technologii (w:) Stan i kierunki rozwoju nauk administracyjnych, red. A Błaś, J. Boć, Wrocław 2014, s. 90–91. 16 J. Boć, E. Bojek, Prawo..., s. 90–91. 17 L. Knopp, Niemieckie prawo administracyjne a prawo wspólnotowe czy raczej „europeizacja nie- mieckiego prawa administracyjnego” (w:) Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyj- nego, red. J. Boć, A. Chajbowicz, Wrocław 2009, s. 114. 20 Wstęp biega on poziomo pomiędzy porządkami prawnymi państw oraz pionowo pomiędzy międzynarodowymi i ponadnarodowymi europejskimi organiza- cjami i ich krajami członkowskimi18. Wejście Polski do Unii Europejskiej i skonfrontowanie polskiego systemu prawa z systemem Unii wymusiło i nadal wymusza zmiany, nie tylko w tworzeniu prawa, ale także jego stoso- waniu oraz w leżącej u jego podstaw filozofii. Prawo Unii Europejskiej sta- nowi bowiem unikalną hybrydę różnych tradycji prawnych, swoiście przy- jętą dla celów wspólnotowych. Harmonizacja prawa nie może się jednak zamieniać w wyrównywanie19. Nadal podstawę stanowi narodowe prawo administracyjne, będąc jak dotychczas jedyną wyczerpująco rozwiniętą warstwą prawnego porządku prawa administracyjnego20. Równocześnie, narodowe porządki prawa administracyjnego nie pozostają względem siebie bez związku. Wspólne wyzwania modernizacji administracji skłaniają dzisiaj do tego, żeby się wzajemnie szanować i wzajemnie się od siebie uczyć21. Towarzyszy temu występujące w praktyce zjawisko ekstrapolacji. Skoro bowiem określona instytucja znalazła już swoje uznane miejsce w porządku prawa unijnego, można się spodziewać, iż podobną rolę odegra już wkrótce także na gruncie prawa krajowego. Jeżeli spojrzymy na to zjawisko przez pryzmat wspomnianej wcześniej globalizacji, może się okazać, iż oczekiwanie społeczeństwa, by mechanizmy ochrony uznane na gruncie unijnym stoso- wać także w odniesieniu do polskiego porządku prawnego, będzie bardzo silne. Praca ta z założenia stanowić ma przyczynek, by tak właśnie się stało. Pewną odpowiedzią na wskazane wyżej tendencje i pojawiające się współ- cześnie problemy na linii jednostka–państwo jest instytucja uzasadnionych oczekiwań i związana z nimi zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Współcześnie rola zaufania w stosunkach społecznych jest na tyle istotna, iż rodzi się potrzeba zinstytucjonalizowania jego ochrony22. Przystępując 18 E. Schmidt-Aßmann, Ogólne Prawo Administracyjne jako idea porządku, założenia i zadania tworzenia systemu prawno administracyjnego, Warszawa 2011, s. 41. 19 Tamże, s. 51. 20 Tamże, s. 489. 21 Tamże, s. 489. 22 Na połączenie koncepcji ochrony zaufania i instytucji uzasadnionych oczekiwań zwraca także uwagę Z. Kmieciak. Por. Z. Kmieciak, Pisemne interpretacje przepisów polskiego prawa podatko- wego jako instytucjonalna gwarancja ochrony zaufania do stosowania prawa – na tle porównaw- czym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3, s. 50. 21 Wstęp do omówienia idei uzasadnionych oczekiwań, zakładam, iż mogą one stano- wić pewną próbę złagodzenia przedstawionych wyżej problemów, stanowiąc podstawę mechanizmu bezpieczeństwa wszędzie tam, gdzie rezultat działania organów państwa, administracji, prowadzi do oczywistego pokrzywdzenia jednostki. Zamierzam również wykazać warunki, jakie muszą być zrealizo- wane, by rola taka została spełniona. W ciągu ostatnich lat idea uzasadnionych oczekiwań zaczyna cieszyć się coraz większą popularnością, zwłaszcza na gruncie prawa Unii Europejskiej. Wciąż jest jednak słabo rozpoznana na gruncie polskiej doktryny. Do chwili obecnej zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie została expressis verbis wyrażona w prawie polskim. Równocześnie coraz częściej – w sposób mniej lub bardziej bezpośredni – nawiązują do niej w swych orzeczeniach sądy, zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i sądy administra- cyjne. Koncepcja uzasadnionych oczekiwań, znana już prawu niemieckiemu (zasada Vertrauensschutz), została przyjęta i zaadaptowana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W swoich orzeczeniach Trybunał odwołuje się do uzasadnionych oczekiwań, chcąc zapewnić mini- malny standard ochrony dla podmiotów indywidualnych, nie naruszając równocześnie interesów publicznych, do realizacji których administracja powinna zmierzać. Nadal jednak brak jest – zarówno w literaturze polskiej, jak i zachodniej – opracowania monograficznego, w którym podjęta zosta- łaby próba określenia charakteru uzasadnionych oczekiwań w odniesieniu do istniejącej już siatki pojęciowej. Uzasadnione oczekiwania stanowią ka- tegorię niejednorodną, różne bowiem mogą być ich źródła. Nie ulega jednak wątpliwości, iż dotyczą one relacji pomiędzy administracją a obywatelem. Stanowią wyraz pewnych oczekiwań jednostki, skierowany do administracji, że ta zachowa się w określony sposób (wcześniej zapowiedziany lub możliwy do przewidzenia), w wyniku czego jednostka nie będzie narażona na ryzyko czy wręcz wymierną stratę. Wskazuje się na uzasadnione oczekiwania roz- sądnej osoby, iż w pewnych okolicznościach określony rezultat będzie miał miejsce, przy czym, dla doprecyzowania tej instytucji wymagane jest, by oczekiwania te były przez prawo uznane i chronione. W tym sensie pojęcie „uzasadnione oczekiwania” ma sens szerszy niż w języku potocznym23. Nie sposób już w tym miejscu pominąć faktu, iż oczekiwania – z natury rzeczy 23 Na rozróżnienie to zwraca także uwagę J.S. Schonberg, Legitimate Expectations in Administrative Law, Oxford 2000, s. 6. 22 Wstęp ulotne i trudne do zidentyfikowania – stały się przedmiotem zainteresowania prawa. Oto bowiem oczekiwania zrodzone przez samą administrację stały się podstawą żądania przez obywateli, by były one prawnie chronione. Czym zatem są one z punktu widzenia rozważań doktrynalnych? Próba odpowiedzi na tak postawione pytanie stanowi jeden z zasadniczych celów niniejszego opracowania. Równocześnie nie możemy zapominać, iż pojęcie uzasadnionych oczekiwań łączy się z uznawaną na gruncie prawa unijnego zasadą ich ochrony. I w tym przypadku brak jest na ogół opracowań, które w sposób kompleksowy określałyby charakter tej zasady i przesłanki jej stosowania. Informacje na ten temat w praktyce czerpiemy z licznych, często różniących się od siebie wypowiedzi orzecznictwa unijnego. Drugim podstawowym celem pracy jest więc dokonanie próby zidentyfikowania i uporządkowania tych przesłanek, tak aby stworzyć spójny i uniwersalny model dogmatyczny zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Zasada ta nabiera niezwykle ważnego znaczenia w takich sferach jak ekonomia (głównie w aspekcie dynamicznie rozwijają- cego się przemysłu, inwestycji, zwłaszcza wszędzie tam, gdzie decyzje gospo- darcze uzależnione są od działań administracji publicznej lub w znaczny sposób przez nie kształtowane) czy w sferze socjalnej (gdy podejmowane są – w zaufaniu do zapewnienia świadczeń ze strony państwa – decyzje, często o charakterze życiowym). Zawiedzenie przez administrację oczekiwań obywateli poprzez niedotrzymanie obietnicy lub zmianę praktyki zaczyna być uznawane za nieuczciwe na tyle, że urasta do rangi nadużycia prawa, a w związku z tym jest bezprawne. Przyjmuje się, iż prawo, jak również same działania administracji, powinny być dla obywatela wskazówką i oparciem co do konsekwencji podejmowanych działań i decyzji, a wszelkie zachwiania tej relacji powinny być odpowiednio umotywowane. Podkreśla się, iż zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań należy do grupy zasad, które wpływają i pozwalają na kontrolowanie sposobu prowadzenia i wdrażania polityki prowadzonej przez podmioty publiczne24. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań ma zatem przeciwdziałać takim sytuacjom, a w razie ich zaistnie- nia złagodzić ewentualne skutki. Zasada ta jest ponadto ciekawa z tego po- wodu, iż w przypadku jej zastosowania następuje badanie nie tyle samego działania administracji, ile raczej jego rezultatu, zwłaszcza w aspekcie 24 R. Thomas, Legitimate expectations and proportionality in administrative law, Oxford–Portland, Oregon 2000, s. XV. 23 Wstęp uznania go za uczciwy, słuszny czy sprawiedliwy. Konieczne jest więc jej zdefiniowanie, także w relacji do innych, powszechnie dzisiaj uznanych zasad. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, stanowiąca wyraz uznania tych oczekiwań za wartość prawnie chronioną, ukształtowana została przez orzecznictwo sądów unijnych. Ma to zasadnicze znaczenie dla wyboru metod badawczych w niniejszej pracy. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z natury rzeczy często spotyka się z brakiem normy prawa pisanego. Sytuacja niedoskonałości (braku) regulacji prawnej wpływa na sposób postępowania Trybunału. Zmuszony jest on poszukiwać prawa, które mógłby zastosować, rekonstruować jego zasady, włączając je do systemu prawa unijnego. Zwraca się uwagę na zjawisko tzw. ciągów (łańcuchów) orzeczeń. Punktem wyjścia jest założenie, że orzecznictwo wzrasta i ewoluuje. Pojawienie się nowego orzeczenia może albo dodać nowy element do łańcucha, albo potwierdzić już istniejące elementy. W ten sposób z czasem formują się grupy łańcuchów orzeczniczych25. Do jednej z takich grup należą orzeczenia dotyczące uza- sadnionych oczekiwań, wprowadzające do systemu prawa unijnego zasadę ich ochrony. Rekonstrukcja zasady ogólnej na podstawie łańcucha orzeczni- czego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w jej pełnej treści nie jest zadaniem łatwym. Często sędziowie pozostawiają sobie pole manewru na przyszłość, i dopiero stopniowo, w kolejnych orzeczeniach odpowiadają na pytania, które wcześniej pozostawili świadomie bez odpowiedzi. Podjęłam się tego trudnego zadania. Zamierzeniem moim jest zrekonstruowanie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w drodze analizy orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, stąd podstawową metodą zastosowaną w pracy jest metoda analizy i syntezy. Zdaję sobie sprawę, iż nie jest to typowy rodzaj metody dla prac z zakresu nauk prawnych. Charakter omawianej instytucji wymusza taki sposób postępowania. Uzasadnione oczekiwania, wraz z chroniącą je zasadą ochrony tych oczekiwań, pojawiły się w unijnym systemie prawnym właśnie w drodze ewoluującego orzecznictwa, aby dopiero potem wpłynąć na normy prawa pisanego. Rekonstrukcja zasady uzasadnio- nych oczekiwań na podstawie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie pozwala jednak na pełną analizę tej instytucji. Konieczne jest także odniesienie tej konstrukcji do istniejącej, powszechnie uznawanej 25 Szerzej na ten temat T. Koncewicz, Unijna ścieżka precedensu. Nie „czy”, ale „jak” (w:) Precedens w polskim systemie prawa, red. A. Śledzińska-Simon, M. Wyrzykowski, Warszawa 2010, s. 187–227. 24 Wstęp siatki pojęciowej i podjęcie próby odszukania należnego jej miejsca. Z tego powodu w pracy została użyta także metoda dogmatyczna. Przedmiotem analizy jest przede wszystkim orzecznictwo Trybunału Spra- wiedliwości Unii Europejskiej. Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony (1 grudnia 2009 r.) nastąpiła zmiana nazewnictwa sądów unijnych (wcześniej określanych jako sądy wspólnotowe). Pojęciem obejmującym całokształt unijnego wymiaru sprawiedliwości jest „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej”, w skład którego wchodzą: Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane (art. 19 TUE). Z punktu widzenia celu niniejszej pracy podstawowe znaczenie ma orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości26. Coraz częściej jednak odniesienia do zasady ochrony uzasadnionych ocze- kiwań pojawiają się w orzecznictwie Sądu, zwłaszcza gdy działa on jako sąd pierwszej instancji. W praktyce bywa i tak, że wyroki Sądu uznające wystę- powanie w danej sprawie uzasadnionych oczekiwań są następnie zmieniane przez Trybunał Sprawiedliwości. Związane jest to z faktem, iż zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga każdorazowego studium przy- padku i rozważenia towarzyszących mu okoliczności faktycznych, co prowa- dzić może do odmiennej oceny dokonywanej przez różne instancje. Nie wpływa to jednak na podejmowane przez poszczególne sądy rozważania teoretyczne, dokonywane w procesie stosowania zasady ochrony uzasadnio- nych oczekiwań. Odniesienia do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań coraz częściej pojawiają się też w przygotowywanych na użytek Trybunału Sprawiedliwości opiniach Rzeczników Generalnych, dlatego również i te opinie objęte zostały przeprowadzoną analizą. Ponieważ jednym z celów pracy jest poszukiwanie przejawów uznania i ochrony uzasadnionych oczekiwań na gruncie polskim, analizie zostało poddane także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Wreszcie, z natury rzeczy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań znajduje zastosowanie in casu. Ta jej cecha spowodowała konieczność przeprowadzenia analizy także wobec stanów faktycznych poszczególnych orzeczeń (metoda case study), w każdym jednak przypadku odniesienia te miały na celu sformułowanie pewnych zasad ogólnych, wskazówek o uniwersalnym charakterze. Choć na ogół powinno być tak, iż to praktyka prawnicza wywodzi swoje wtórne 26 W pracy przyjęta została zasada, zgodnie z którą w odwołaniach do wyroków sądów unijnych, niezależnie od daty ich podjęcia, używane jest aktualnie przyjęte pojęcie Trybunału Sprawiedli- wości Unii Europejskiej, zaś szczegółowe oznaczenie sądu znajduje się w przypisie. 25 Wstęp wypowiedzi i działania z pierwotnych twierdzeń wygłaszanych przez naukę prawa, mamy tu do czynienia z sytuacją dokładnie odwrotną. Wypowiedzi orzecznictwa stały się przyczynkiem do sformułowania postulowanej insty- tucji na gruncie doktryny prawa administracyjnego. W rezultacie metoda prawnodogmatyczna, tradycyjnie przyjmowana za dominującą w pracach naukowych z zakresu prawa, stanowi tu jedynie metodę pomocniczą. W uchwale Komitetu Rady Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r., R (77) 31, podkreślono, iż „mimo różnic między systemami admini- stracyjnymi i prawnymi państw członkowskich istnieje szerokie porozumie- nie, co do fundamentalnych zasad, które powinny rządzić procedurami ad- ministracyjnymi, a w szczególności konieczności zapewnienia sprawiedliwo- ści w stosunkach pomiędzy jednostką a władzami administracyjnymi zwa- żywszy, że wskazane jest, aby akty administracyjne podejmowane były spo- sobami właściwymi do zapewnienia realizacji tych celów (...) pożądaną rzeczą jest promować powszechny standard ochrony we wszystkich państwach członkowskich”. System prawa polskiego oraz porządek prawny Unii Euro- pejskiej wzajemnie się uzupełniają lub przecinają, tworząc multicentryczną całość, a podmioty stosujące prawo mają obowiązek stosować równolegle prawo unijne27. Z tej też przyczyny w systematyce pracy odstąpiłam od rozdzielnego omówienia rozwiązań europejskich i polskich, przyjmując podział na poszczególne zagadnienia, by tam, gdzie tylko było to możliwe, bezpośrednio zestawić rozwiązania europejskie z polskimi. Swoje rozważania zamierzam prowadzić w ujęciu normatywnym, „jak być powinno”, umiej- scawiając ujęcie deskryptywne na dalszym planie, wykorzystując je jedynie w celu egzemplifikacji. Uznanie koncepcji uzasadnionych oczekiwań (i zasady ich ochrony), od dawna potwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości, wymagało długiego i stopniowego procesu, dostosowanego do rozwoju prawa unijnego28. Tym rozważaniom poświęcony został rozdział pierwszy pracy. Nauka prawa ad- ministracyjnego, badając podstawowe dla tego prawa relacje pomiędzy inte- resami, prawami, oczekiwaniami, zadaniami, kompetencjami itd. charakte- ryzującymi sytuacje prawne podmiotów administrowanych i administrują- 27 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 89. 28 J. Schwarze, Tendencies towards a Common Administrative Law in Europe, European Law Review 1991, nr 2, s. 870. 26 Wstęp cych, stara się wypracować konstrukcje najpełniej chroniące wartości, najle- piej opisujące zjawiska lub najtrafniej charakteryzujące określony stan rzeczy. Zasadnicze znaczenie ma jednak identyfikacja tych wartości i ustalenie wzajemnych ich relacji. W rozdziale drugim dokonuję omówienia kwestii związanych z aksjologią prawa administracyjnego, w sposób uwzględniający uzasadnione oczekiwania. Poszukuję odpowiedzi na pytanie, czy oczekiwania te możemy uznać za wartość, a jeżeli tak, to czym się one charakteryzują i jaka jest ich relacja w stosunku do innych wartości, rozważanych na tej samej płaszczyźnie. Czy w przypadku uzasadnionych oczekiwań mamy do czynienia z wprowadzaniem całkowicie nowych wartości do systemu prawa, czy też raczej z redefiniowaniem dotychczasowych, tradycyjnych pojęć, prowadzącym do internacjonalizacji nowych treści? Nie bez wpływu na rozważania pozostają także inne, powszechnie dzisiaj uznane wartości związane z prawem administracyjnym, spośród których dokonałam autor- skiego wyboru tych, które, moim zdaniem, są silnie związane z uzasadnio- nymi oczekiwaniami i wpływają na sposób stosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Umiejscowienie tej instytucji w podstawowej siatce pojęciowej związanej z aksjologią pozwala w dalszej kolejności na analizę krajowych rozwiązań prawnych pod względem pokrywania się, względnie braku wspólnych elementów pomiędzy rozwiązaniami unijnymi a polskimi. W rozdziale tym zdefiniowałam zarówno pojęcie uzasadnionych oczekiwań, jak i samej zasady ich ochrony. Dalsze rozważania odniosłam do tak przyjętych założeń. Rozdział trzeci zawiera identyfikację i próbę sklasyfikowania przejawów aktywności administracji i innych organów państwa, z których oczekiwania jednostek mogą wypływać. Ma on na celu wskazanie źródeł, z których uzasadnione oczekiwania mogą być wywodzone. Samo zidentyfikowanie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie jest jeszcze wystarczające, by w pełni poznać jej istotę. Rozdział czwarty poświę- cony jest analizie przesłanek umożliwiających zastosowanie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, ze szczególnym uwzględnieniem cech, które powinny spełniać uzasadnione oczekiwania, aby mogły być objęte stosowną ochroną prawną. W jakich bowiem sytuacjach możemy przyjąć, iż subiek- tywne oczekiwania zasługują na obiektywną ochronę prawną, w sytuacji braku normy prawnej wyraźnie i bezpośrednio ochronę taką zapewniającej? Tak dokonana charakterystyka uzasadnionych oczekiwań i zasady ich ochrony pozwoliła na zamieszczenie w rozdziale piątym rozważań, mających na celu delimitację zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w stosunku 27 Wstęp do innych, powszechnie uznanych, a zbliżonych do niej treściowo zasad ogólnych. W tym przypadku podstawowe pytanie dotyczy ustalenia, czy zasada ta jest swoistym novum na gruncie prawa polskiego, czy też da się ją odkodować z treści dotychczas przyjętych zasad, poprzez nadanie im nowego, nowoczesnego znaczenia. Rozdział szósty poświęcony jest rozważaniom dotyczącym efektywności ochrony jednostki w przypadku naruszenia jej prawnie uznanych, uzasadnionych oczekiwań. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań warto także poczynić pewne zastrzeżenia. Przede wszystkim należy rozróżnić pojęcie uzasadnio- nych oczekiwań sensu largo i sensu stricto. Uzasadnione oczekiwania sensu largo oznaczają wszelkie oczekiwania wobec administracji, w tym także te umocowane prawnie. W szerokim rozumieniu mieści się także ochrona praw nabytych, w tym zwłaszcza przypadki wywłaszczenia z praw nabytych czy uchylania lub unieważniania decyzji administracyjnych, na podstawie których strona nabyła prawo. Nie podzielam tego podejścia. Uważam, iż w przypadku praw nabytych mamy do czynienia wprost z interesem praw- nym, który zasługuje na ochronę i taką ochronę ma zapewnioną właśnie dlatego, że ma swe umocowanie w normie prawnej. Wszędzie zatem tam, gdzie jednostka oczekuje czegoś od administracji, a jej oczekiwania oparte są wprost na normie prawnej (lub też wręcz wzmocnione stosownym rosz- czeniem wobec administracji w przypadku publicznych praw podmioto- wych), są one uzasadnione już z samej tej przyczyny, iż z prawa wynikają. W takiej sytuacji ich ochrona zapewniona jest stosownymi mechanizmami. Inaczej rzecz wygląda w przypadku uzasadnionych oczekiwań sensu stricto. Tu mamy do czynienia z prawnie kwalifikowalnym interesem faktycznym (co zamierzam wykazać w toku dalszych rozważań), który co do zasady prawem chroniony nie jest. Jednakże w określonych sytuacjach, z punktu widzenia elementarnych zasad słuszności i sprawiedliwości, subiektywny interes faktyczny obiektywnie uznany zostanie za uzasadniony i z tej właśnie przyczyny objęty stosowną ochroną. W dalszej części pracy odnosić się będę przede wszystkim do rozumienia tego pojęcia sensu stricto. Na zakończenie wstępnych rozważań warto poczynić jeszcze kilka zastrzeżeń natury terminologicznej. Instytucja uzasadnionych oczekiwań wytworzona została przede wszystkim w drodze orzecznictwa sądów unijnych, stamtąd też wywodzi się ich nazwa własna. Od lat 90. w doktrynie i orzecznictwie 28 Wstęp Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej coraz wyraźniej pojawia się termin legitimate expectation. Pierwotnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej używał określenia legitimate confidence, by następnie – już konsekwentnie – używać określenia legitimate expectation29. Pewną trudność stanowi właściwe przetłumaczenie tego terminu na język polski. W przypad- ku pojęcia „legitimate” możliwe są różne tłumaczenia – są to bowiem albo oczekiwania „usprawiedliwione”, albo też oczekiwania „uzasadnione”. W literaturze przedmiotu można również znaleźć wskazanie, jako synonimu uzasadnionych oczekiwań, pojęcia oczekiwań „relewantnych”30, nie znalazło to jednak większego zastosowania. Definiowanie pojęcia „usprawiedliwiony” dokonywane jest na ogół poprzez odesłanie do czasownika. Usprawiedliwiać31 natomiast oznacza „tłumaczyć, motywować, uzasadniać coś, wyjaśniać po- wód, motywy działania”, a także „wykazywać konieczność, nieodzowność czego; stanowić wytłumaczenie, dostateczny powód, motyw czego”, w tym kontekście często występuje w związkach takich jak: „usprawiedliwiony powód”, „usprawiedliwiona przyczyna”, „usprawiedliwiony gniew, niepokój” czy „usprawiedliwione żądanie”32. Określenia „usprawiedliwiać” używa się także w kontekście „potwierdzać słuszność, trafność czego”33. Uzasadniony34, w użyciu przymiotnikowym, oznacza „oparty na obiektywnych racjach, podstawach; słuszny, usprawiedliwiony”. Jak widać, są to wyrazy bliskoznacz- ne, w określonych kontekstach synonimiczne. Potwierdza to dodatkowo Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych PWN, który wskazuje, iż słuszny35 to zgodny z prawdą, trafny, usprawiedliwiony36, inaczej – uzasadniony, a uzasadniony37 to słuszny, usprawiedliwiony, zasadny, zrozumiały. By wy- brać najbardziej adekwatne określenie, warto także nawiązać do analizy de lege lata. Termin „uzasadniony, uzasadnione” dość powszechnie pojawia 29 R. Thomas, Legitimate..., s. 49. 30 R. Stefanicki, Znaczenie opinii prawnej kancelarii dla kwalifikacji zachowań rynkowych przedsię- biorstw. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 18 czerwca 2013 r., Radca Prawny. Zeszyty naukowe 2014, z. 1, s. 144. 31 W. Doroszewski (red.), Słownik Języka Polskiego. Tom IX, Warszawa 1967, s. 691. 32 E. Sobol (red.), Słownik języka polskiego, Warszawa 2005, s. 1102. 33 Tamże, s. 1102. 34 W. Doroszewski (red.), Słownik..., s. 780. 35 M. Bańko (red.), Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych PWN, Warszawa 2005, s. 736. 36 Tamże, s. 851. 37 Tamże, s. 857. 29 Wstęp się w tekstach prawnych z zakresu prawa administracyjnego. Wystarczy zwrócić uwagę na ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.); art. 19 p.p.s.a. wskazuje na „uzasadnione wątpliwości”, przy czym rozumiane są one jako wszelkie obiektywne okoliczności dające pod- stawę do podniesienia uzasadnionych zastrzeżeń co do bezstronności sędzie- go przy rozstrzyganiu danej sprawy38. Sąd Najwyższy podkreślił konieczność powstania tych wątpliwości u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora39. Wskazuje się również, iż uzasadniony w tym wypadku to taki, który wiąże się z przedstawieniem odpowiedniej argumentacji40. Ponadto wskazać należy art. 48 § 5 p.p.s.a. (uzasadnione okolicznościami sprawy), art. 55 § 2 p.p.s.a. (uzasadnione wątpliwości – dla ich oceny wskazuje się na konieczność do- kładnego zbadania okoliczności sprawy), art. 81 (kwestia uzasadnionego żądania), art. 154 § 2 (uzasadnione wątpliwości), 195 § 2 (oczywiście uzasad- nione – przyjmuje się, iż mamy do czynienia z taką sytuacją, gdy jest to za- uważalne bez potrzeby dokonywania głębszej analizy41, gdy można z łatwością stwierdzić błąd42), art. 206 (uzasadnione przypadki – zgodnie z orzecznic- twem NSA chodzi o okoliczności korespondujące z okolicznościami rozpa- trzonej sprawy administracyjnej), art. 207 (przypadki szczególnie uzasadnio- ne – w tym wypadku wskazuje się, iż rozwiązanie to wzorowane jest na art. 102 k.p.c. i nawiązuje do zasady słuszności43. Orzecznictwo do art. 102 k.p.c. podkreśla natomiast, iż „uzasadnione przypadki” nie są ustawowo definiowane i określa je każdorazowo sąd orzekający44, a sąd dokonuje ich kwalifikacji, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności danej sprawy45. Zakwalifikowanie konkretnego przypadku jako „szczególnie uzasadnionego” wymaga rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu 38 A. Kabat, Komentarz do art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2013. 39 Wyrok TK z dnia 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 134. 40 S. Szuster, Komentarz do zmiany art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admini- stracyjnymi wprowadzonej przez Dz. U. z 2006 r. Nr 208 poz. 1536, LEX/el. 2007. 41 Postanowienie SN z dnia 20 maja 1999 r., II UZ 58/99, OSNP 2000, nr 15, poz. 602. 42 M. Kania, Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, War- szawa 2009, s. 183. 43 H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2004, teza 44 Postanowienie SN z dnia 9 lutego 2011 r., V CZ 96/10, LEX nr 1318525. 45 Postanowienie SN z dnia 20 grudnia 1973 r., II CZ 210/73, LEX nr 7366. V.1.2. 30 Wstęp zasad współżycia społecznego46. Wskazuje się także na powiązanie oceny z poczuciem sprawiedliwości oraz zasadami współżycia społecznego47. Ocena taka nie może być jednak dowolna i powinna być przeprowadzona w każdej sprawie, której okoliczności wskazują, że wypadek taki może za- chodzić48. Również ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) korzysta w wielu normach z określenia „uzasadniony”. W aspekcie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. żądanie jest uzasadnione, gdy występuje merytoryczne powiąza- nie49, art. 37 § 2 k.p.a. (uzasadnione zażalenie), art. 61a § 1 k.p.a. (uzasadnio- ne przyczyny – przy czym w komentarzach zwraca się uwagę, iż chodzi o bardzo ogólną, nieprecyzyjną przesłankę50), art. 73 § 2 k.p.a. (uzasadnione ważnym interesem), art. 76a § 4 k.p.a. (uzasadnione okolicznościami), art. 88 § 1 k.p.a. (uzasadniona przyczyna), art. 90 § 3 k.p.a. (uzasadniony udział w rozprawie), art. 135 k.p.a. (uzasadnione przypadki – na tym tle podkreśla się, iż przyjęcie charakteru „uzasadnionego” zależy od uznania organu ad- ministracyjnego51), art. 143 k.p.a. (uznanie za uzasadnione wstrzymania wykonalności), art. 220 § 4 k.p.a. (uzasadnione innymi okolicznościami sprawy), art. 262 § 2 k.p.a. (uzasadnione przypadki, przy czym zwraca się uwagę, iż ustawodawca wprowadza tutaj możliwość działania organu admi- nistracyjnego opartego na kryteriach uznaniowych)52. Także słowo „uspra- wiedliwiony” pojawia się w tekstach prawnych. W praktyce występuje jednak jedynie incydentalnie. I tak, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., norma prawna odnosi się do usprawiedliwionych podstaw, przy czym komentarze utożsamiają brak usprawiedliwionych podstaw z bezzasadnością53. W kodeksie postępo- wania administracyjnego także tylko jeden przepis wskazuje na usprawiedli- wioną nieobecność (art. 88 § 2), przy równoczesnym braku poświęcenia temu 46 Postanowienie SN z dnia 19 września 2013 r., I CZ 183/12, LEX nr 1388472. 47 G. Misiurek, Komentarz do art. 102 Kodeksu postępowania cywilnego, LEX/el. 2013, teza 1. 48 Postanowienie SN z dnia 8 lipca 2011 r., IV CZ 23/11, LEX nr 897948. 49 A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., teza 5, dostęp: 1 sierpnia 2015 r. 50 A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, 51 A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 135 Kodeksu postępowania administracyjnego, 52 C. Martysz, Komentarz do art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010, teza LEX/el., teza 3, dostęp: 1 sierpnia 2015 r. LEX/el., teza 2, dostęp: 1 sierpnia 2015 r. 6. 53 M. Kania, Zwyczajne..., s. 156. 31 Wstęp terminowi większej uwagi w komentarzach i orzecznictwie. Zgodzić się zatem należy z J. Zimmermannem, iż określenie „uzasadnione” jest sformułowa- niem mocniejszym. Jednostka buduje swoje oczekiwania na trwalszym gruncie jakiejś idei lub wartości, przykładowo regule sprawiedliwości spo- łecznej, zasadzie równości wobec prawa lub wymogach etyki urzędniczej. Określenie „usprawiedliwione” wydaje się natomiast słabsze, gdyż kojarzy się z tym, że mimo wszystko oczekiwania jednostki są subiektywne, a ich istnienie można wyjaśnić, usprawiedliwić jakimiś wartościami54. Powyższe skłania do przyjęcia, iż znacznie bardziej adekwatnym tłumaczeniem terminu „legitimate” na język polski jest słowo „uzasadnione”, i ta właśnie wersja została przyjęta w niniejszej pracy. Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia problem rozumienia pojęcia expectations. W niektórych orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej bywa mowa o wzbudzeniu uzasadnionych nadziei55 (w wersji angielskiej: expectations which are justified), ma to jednakże wymiar raczej synonimu niż wprowadzenia odrębnej nomenklatury. Zgodnie z definicjami słowniko- wymi, nadzieja to oczekiwanie spełnienia się czegoś pożądanego; ufność, że się to spełni, urzeczywistni56 lub też wiara, ufność, otucha, zaufanie; oczeki- wanie, przeświadczenie57. Oczekiwanie to natomiast przypuszczenie, nadzieja, pragnienie58, oczekiwać zaś to czekać (na kogoś, na coś); spodziewać się, 54 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 98. Również Z. Kmieciak utożsamia pojęcie legitimate expectation z uzasadnionymi oczekiwaniami (por. Z. Kmieciak, Pi- semne interpretacje..., s. 49. 55 Wyroki Trybunału: z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawach połączonych C-182/03 i C-217/03, Belgia i Forum 187 przeciwko Komisji, Zb. Orz. 2006, s. I-5479, pkt 147; z dnia 25 października 2007 r. w sprawie C-167/06 P, Komninou i in. przeciwko Komisji, niepubl. w Zbiorze, pkt 63; zob. wyrok SPI z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie T-107/02, GE Betz przeciwko OHMI – Atofina Chemicals (BIOMATE), Zb. Orz. 2004, s. II-1845, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo, wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie T-523/10, Interkobo sp. z o.o. przeciwko Urzędowi Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego, opublikowany w elektronicznym Zbiorze Orzeczeń (Zbiór Orzeczeń – część ogólna), pkt 83. 56 M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego. Tom II L-P, Warszawa 1979, s. 255; W. Doroszewski (red.), Słownik języka polskiego. Tom IV L-Nić, Warszawa 1962, hasło: nadzieja, s. 1038–1039. 57 M. Tomczyk (red.), Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Kraków 2009, hasło: nadzieja, 58 M. Szymczak (red.), Słownik..., s. 439; W. Doroszewski (red.), Słownik Języka Polskiego. Tom V Nie–Ó, Warszawa 1963, s. 623–624. s. 284. 32 Wstęp wyglądać, wyczekiwać (kogoś, czegoś)59. Ponadto, termin legitimate zawiera w swym oryginalnym tłumaczeniu pojęcie „uzasadniony”, lecz w kontekście „uzasadniony prawnie”. Oczekiwania są zatem uzasadnione, ale tylko wówczas, gdy zezwala na to prawo. 59 M. Tomczyk (red.), Wielki..., s. 335. 33
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Uzasadnione_oczekiwania_w_perspektywie_prawa_krajowego_i_regulacji_europejskich-ebookRO/p108180i184782" target="_blank" title="Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich [Joanna Lemańska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich [Joanna Lemańska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>