Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU1338
Timestamp: 2017-06-28 19:28:31+00:00
Document Index: 3768818

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Odločba o ugotovitvi, da je drugi odstavek 49. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju v neskladju z Ustavo, in o ugotovitvi, da drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ter deveti odstavek 49.č člena tega zakona nista v neskladju z Ustavo : Uradni list RS, št. 107/09
Odločba o ugotovitvi, da je drugi odstavek 49. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju v neskladju z Ustavo, in o ugotovitvi, da drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ter deveti odstavek 49.č člena tega zakona nista v neskladju z Ustavo (Uradni list RS, št. 107/09)
2009-01-4789
Številka: U-I-10/08-19
ustavnosti, začetem na pobudo Varuhinje človekovih pravic, na seji 9. decembra
1. Drugi odstavek 49. člena Zakona o
sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur.
p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur.
p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06, 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur.
p. b., 17/08, 58/08, 80/08, 48/09 in 91/09), kolikor se nanaša na funkcionarje
varuha človekovih pravic, ki so bili izvoljeni oziroma imenovani pred začetkom
uporabe nove plačne ureditve, je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje
odpraviti v roku 6 mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike
3. Drugi odstavek 10. člena v zvezi s
Prilogo 3 in deveti odstavek 49.č člena Zakona o sistemu plač v javnem
sektorju, kolikor se nanašata na funkcije varuha človekovih pravic in
namestnikov varuha človekovih pravic, nista v neskladju z Ustavo.
4. Pobuda za oceno ustavnosti drugega
odstavka 23. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št.
56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur.
p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06, 110/06 – ur.
p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08, 80/08 in 48/09) se zavrže. O b r a z l o ž i t e v
1. Varuhinja človekovih pravic (v
nadaljevanju Varuhinja) je vložila zahtevo za oceno ustavnosti 23. člena,
drugega odstavka 49. člena, desetega odstavka 49.č člena in Priloge 3 Zakona o
sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS). Izpodbijanim določbam
očita neskladje z 2. členom in s 14. členom Ustave. 2. Varuhinja navaja, da je zakonodajalec
funkcije varuha in njegovih namestnikov popolnoma arbitrarno razvrstil dva
oziroma štiri plačne razrede nižje, kot so bile uvrščene pred sprejemom
izpodbijane ureditve. Navaja, da je prejšnja ureditev plač varuha in njegovih
namestnikov izhajala iz vloge in nalog institucije varuha v sistemu državne
ureditve. Pri tem kot bistveno lastnost institucije varuha izpostavlja njeno
neodvisnost v razmerju do nosilcev oblasti v državi. Glede na to, da naj varuh
ne bi imel nobenih oblastnih ali izvršilnih pristojnosti, naj bi bila njegova
moč v ustreznem statusu v hierarhiji državnih organov in v argumentaciji
njegovih predlogov. Zato naj bi bil zelo pomemben tudi status njegovih
funkcionarjev. V zvezi s tem opozarja na posamezne institute, ki naj bi kazali
na položaj varuha in njegovih namestnikov v hierarhiji oziroma organizaciji
državnih organov (način izvolitve oziroma imenovanja, način financiranja,
razmerja do drugih državnih organov, mandatna doba, način in pogoji za
razrešitev, nezdružljivost funkcije, poklicna imuniteta). Ti elementi naj ne bi
bili ustrezno upoštevani pri določanju plač teh funkcionarjev, zaradi česar naj
bi bila ureditev arbitrarna in kot takšna v neskladju s 14. členom Ustave. Varuhinja meni, da zakonodajalec ne sme spremeniti že uveljavljenih plačnih
razmerij med različnimi funkcionarji, ne da bi imel za to utemeljene razloge.
Ob tem opozarja na prejšnjo izenačitev plače varuha s plačo predsednika
Ustavnega sodišča in izenačitev plače namestnikov varuha s plačami ustavnih
sodnikov. Zatrjuje, da neodvisnost varuha vključuje tudi materialno
neodvisnost. Pri tem se sklicuje na mednarodne dokumente o položaju
ombudsmanov. Navaja, da je za učinkovito delo varuha bistveno, da so njegovi
najvišji predstavniki ustrezno strokovno usposobljeni, kar se mora primerno
izraziti v plači funkcionarjev, ki ta organ vodijo. Sklicuje se na odločbo
Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006
(Uradni list RS, št. 1/07 in OdlUS XV, 84 – v nadaljevanju odločba št.
U-I-60/06), iz katere naj bi izhajalo, da zahteva po uravnoteženosti posameznih
vej oblasti predpostavlja tudi primerljivo plačilo po statusu primerljivih
funkcionarjev. Arbitrarnost izpodbijane ureditve je po mnenju Varuhinje
razvidna tudi iz tega, da naj bi zakonodajalec plače znižal le nadzornim
organom, ki ne spadajo v izvršilno vejo oblasti.
3. Varuhinja očita 23. členu ZSPJS, da
neutemeljeno razlikuje med sodniki, državnimi tožilci in državnimi
pravobranilci, ki so upravičeni do različnih dodatkov, in varuhom ter njegovimi
namestniki, ki jim pripada le dodatek za delovno dobo. Takšno po njenem mnenju
arbitrarno razlikovanje glede pravice do dodatkov k plači – pri čemer se
izrecno sklicuje na dodatek za mentorstvo ter dodatek za specializacijo,
magisterij ali doktorat, omenja pa tudi razlikovanje glede upravičenosti do
plače iz naslova delovne uspešnosti, naj ne bi imelo podlage v različni
odgovornosti ali naravi dela. Izpodbijani določbi očita neskladje z 2. členom
in z drugim odstavkom 14. člena Ustave. 4. Drugi odstavek 49. člena ZSPJS je po
mnenju Varuhinje v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Sodnikom,
državnim tožilcem in državnim pravobranilcem, ki so se zaposlili pred
uveljavitvijo ZSPJS in bi jim po uveljavitvi zakona pripadala nižja plača, naj
bi se namreč po prvem odstavku 49. člena ZSPJS v celoti varoval nominalni
znesek plače, drugim funkcionarjem pa naj bi bilo na podlagi izpodbijane
določbe plačo mogoče znižati za 5 %. Znižanje plač funkcionarjem v času
trajanja mandata naj bi bilo tudi v neskladju z načelom varstva zaupanja v
pravo. 5. Varuhinja zatrjuje, da ustvarjajo
prehodne določbe ZSPJS neenakopravnost med funkcionarji tudi zato, ker naj bi
bilo v desetem odstavku 49.č člena ZSPJS določeno, da se namestnikom varuha, ki
bodo na funkcijo imenovani po 1. 1. 2008, plača izplača v višini iz Priloge 3
ZSPJS, kar naj bi pomenilo, da bodo imeli ti namestniki za štiri plačne razrede
nižjo plačo, kot naj bi jo na podlagi 49. člena ZSPJS za opravljanje iste
funkcije prejemali namestniki, ki so to funkcijo nastopili pred tem datumom.
Drugi odstavek 49. člena in deseti odstavek 49.č člena ZSPJS naj bi bila zato v
neskladju s 14. členom Ustave. Meni, da bi morala tudi za varuha in njegove
namestnike veljati enaka ureditev kot za sodnike in državne tožilce. V zvezi s
tem opozarja, da so v primeru povišanja plač vsi funkcionarji upravičeni do
enake plače. 6. Državni zbor v odgovoru navaja, da zgolj
drugačna umestitev funkcije varuha v sistem funkcionarskih plač še ne posega v
avtoriteto institucije varuha in v njegovo neodvisnost. Zatrjuje, da avtoriteta
varuha temelji (predvsem) na njegovem moralnem ugledu (in njegovem ravnanju).
Tega naj bi mu zagotavljala zlasti zahtevana dvotretjinska večina pri izvolitvi
in nekateri drugi instituti, na katere se sklicuje Varuhinja. V zvezi s tem
opozarja, da Varuhinja zakonodajalcu ne očita, da ji je zmanjšal katero od
pravic v razmerju do drugih državnih organov. Prav tako ne zatrjuje, da
zakonodajalec ne zagotavlja dovolj sredstev za delo varuha kot institucije.
Meni, da drugačno urejanje položaja posameznikov v različnih časovnih obdobjih
samo po sebi ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Očitek o
kršitvi načela enakosti, ker varuh in njegovi namestniki niso upravičeni do
različnih dodatkov, ki sicer pripadajo sodnikom, državnim tožilcem in državnim
pravobranilcem, pa je po mnenju Državnega zbora neutemeljen, ker ima
priznavanje teh dodatkov omenjenim funkcionarjem podlago v pravicah, ki so jih
ti glede na področno zakonodajo že imeli. 7. V zvezi z očitki o individualnem
znižanju plač varuha in namestnikov Državni zbor navaja, da je varstvo
nominalne višine plače zagotovljeno le sodnikom, ustavnim sodnikom, državnim
tožilcem in državnim pravobranilcem. Odločitev, da se pri drugih funkcionarjih
dopusti znižanje plače, naj bi sodila v polje proste presoje zakonodajalca, ker
ne gre za poseg v ustavne pravice. Odločitev o znižanju bi lahko bila
vprašljiva le, če bi se položaj teh funkcionarjev s tem bistveno poslabšal,
česar pa pobudnica ne zatrjuje. Poleg tega naj bi šlo pri funkcionarjih, ki so
varovani pred znižanjem plače, za funkcionarje, ki zagotavljajo delovanje
sistema zakonodajne, sodne in izvršilne veje oblasti. V zvezi z očitki o
neenakem plačnem položaju sedanjih in novih namestnikov Državni zbor meni, da gre
za neprimerljive položaje in da v primeru drugačne ureditve ne bi bilo mogoče
izvesti plačne reforme. 8. Državni zbor je odgovoru priložil tudi
zapis magnetograma s seje Odbora za notranjo politiko, javno upravo in
pravosodje, iz katerega izhaja mnenje poslanke, da, upoštevaje poseben
ustavnopravni položaj varuha, ni argumentiranih razlogov za nižje plačne
uvrstitve varuha in namestnikov. 9. Vlada meni, da je vse navedbe, potrebne
za obravnavo in presojo pobude, posredovala že v svojem mnenju v zvezi z zadevo
št. U-I-60/06, ki naj ga Ustavno sodišče upošteva tudi pri presoji v tej
zadevi. 10. Varuhinja v zvezi z odgovorom Državnega
zbora in mnenjem Vlade v vlogi z dne 28. 8. 2008 navaja, da v teh vlogah niso
navedeni razumni razlogi za razlikovanje glede pravice do dodatkov k plači in
tudi ne za spremenjena razmerja med plačnim položajem varuha in njegovih
namestnikov ter ustavnih sodnikov. Opozarja, da plačni razredi namestnikov
varuha pomenijo limit za vse zaposlene pri varuhu, ki bi sicer lahko napredovali
do 57. plačnega razreda, kar pa bi pomenilo, da bi imeli kot podrejeni višjo
plačo. Meni, da bo lahko takšna ureditev zaradi nezadovoljstva zaposlenih
negativno vplivala na delo varuha. Na negativen vpliv višine plač namestnikov
zavoda na plače javnih uslužbencev varuha, kar naj bi vplivalo tudi na
kvaliteto kadrov, ki se bodo zaposlovali pri varuhu, in posledično na
funkcioniranje tega organa, opozarja Varuhinja tudi v dopolnitvi pobude z dne
4. 3. 2009. V tej vlogi deloma ponavlja tudi očitke o neutemeljenem
razlikovanju med funkcionarji glede dodatkov k plači, dela plače iz naslova
delovne uspešnosti in možnosti napredovanja. Zatrjuje, da bi moralo načelo o
enakopravnosti treh vej oblasti, ko gre za materialni položaj njihovih
funkcionarjev, veljati tudi za državne organe, ki nimajo oblastnih nalog,
temveč izvajajo funkcijo nadzora. V zvezi s tem se sklicuje še na odločbo
in OdlUS XVII, 71). B. – I.
11. Ustavno sodišče je obravnavano vlogo
štelo za pobudo Varuha človekovih pravic kot državnega organa, ustanovljenega
za varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do državnih
organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. Pobudo je s
sklepom št. U-I-10/08 z dne 6. 3. 2008 sprejelo v obravnavo. 12. Ustavno sodišče mnenja Vlade iz zadeve
št. U-I-60/06, na katero se Vlada sklicuje v predloženem mnenju, ob presoji v
tej zadevi ni upoštevalo. Mnenje se ni nanašalo na problematiko plač varuha in
njegovih funkcionarjev.
13. V času vložitve pobude je veljal ZSPJS
s spremembami in z dopolnitvami tega zakona do vključno Zakona o spremembah in
dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 57/07
– ZSPJS-G). Po vložitvi pobude je bilo sprejetih še pet novel ZSPJS. Z vidika
obravnavane zadeve sta bistveni dve, in sicer Zakon o spremembah in dopolnitvah
Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 80/08 – v
nadaljevanju ZSPJS-J) in Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu
plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 91/09 – v nadaljevanju ZSPJS-L).
Ustavno sodišče je namreč pri presoji upoštevalo, da je na podlagi 1. člena
ZSPJS-J izpodbijani deseti odstavek 49.č člena ZSPJS postal deveti odstavek te
zakonske določbe. Prav tako pa je, kot bo razvidno iz nadaljevanja, upoštevalo
tudi, da je bil z ZSPJS-L spremenjen izpodbijani 23. člen ZSPJS. 14. Po vložitvi pobude je bil sprejet tudi
Zakon o začasnem znižanju plač funkcionarjev (Uradni list RS, št. 20/09 –
ZZZPF). Na podlagi tega zakona so se začasno, in sicer za obdobje dvanajstih
mesecev od začetka njegove uporabe, znižale plače (med drugimi) tudi
funkcionarjem varuha, ne da bi bilo sicer poseženo v vsebino določb, ki so predmet
izpodbijanja s to pobudo. Kot takšen ta zakon tudi ne more vplivati na presojo
v tej zadevi.
O ustavnopravnem položaju varuha
človekovih pravic
15. Ustava v 159. členu določa, da se z
zakonom določi varuh pravic državljanov za varovanje človekovih pravic in
temeljnih svoboščin v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave
in nosilcev javnih pooblastil. Ustavodajalec je torej varuha človekovih pravic
opredelil kot ustavno kategorijo, kar že samo po sebi kaže na velik pomen in
težo te institucije v naši ustavni ureditvi.1 Še posebej poudarjeno
pa to izhaja iz vloge, ki jo ima varuh po Ustavi. Ustavodajalec je namreč
varuhu človekovih pravic zaupal občutljivo nalogo varstva človekovih pravic in
temeljnih svoboščin, ki jim Ustava zagotavlja osrednjo pozornost in jih kot
izhodišče države in temelj njenega obstoja določa že v preambuli Ustave. Velik
pomen, ki ga ima institucija varuha v naši ustavni ureditvi, je pri urejanju
položaja varuha upošteval tudi zakonodajalec, ki je za izvolitev varuha
predpisal dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev (12. člen Zakona o varuhu
človekovih pravic, Uradni list RS, št. 71/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVarCP).
16. Varuh človekovih pravic po svoji
funkciji ni del mehanizma oblasti, temveč prej protioblast, saj s svojim
delovanjem omejuje samovoljo oblasti pri poseganju v človekove pravice in
temeljne svoboščine.2 Njegov pomen je velik prav zaradi tega, ker
nadzoruje nosilce oblasti in lahko s tem pomembno prispeva tudi k preprečevanju
njene morebitne zlorabe.3 Gre za neformalno obliko varstva
človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznika, ki dopolnjuje formalne
oblike varstva, kot sta sodno in ustavnosodno varstvo človekovih pravic in
temeljnih svoboščin. Neformalne mehanizme varstva človekovih pravic in
temeljnih svoboščin so v posameznih državah začeli ustanavljati ob spoznanju,
da pravni postopki in sodni nadzor ne morejo v celoti zagotoviti učinkovitega
varstva pravic državljanov, ker so bolj ali manj omejeni samo na pravna
razmerja, pri čemer tudi v teh razmerjih ne morejo zajeti vseh možnih
okoliščin. Delovanje institucij v okviru neformalnih oblik varstva nasprotno ni
vezano na toge pravne postopke in zajema praktično vsa razmerja, ki nastajajo
med posamezniki in državo.4 Prav v omenjenem načinu dela in v
njihovi širini pa sta zajeta namen in smisel takšnih institucij, ki pomenijo
dopolnilen, a zelo pomemben del sistema varstva človekovih pravic in temeljnih
svoboščin posameznikov.5 17. Formalna pooblastila varuha niso
velika. Varuh lahko naslovi organom predloge, mnenja, kritike ali priporočila
(7. člen ZVarCP), ki pa za te organe niso pravno obvezujoči. To pa ne pomeni,
da delovanje varuha ne more biti učinkovito. Pri tem je treba najprej
izpostaviti, da varuh deluje predvsem s svojim vplivom in z ugledom, iz katerih
izhaja moč njegove avtoritete. Če organ prostovoljno ne izvrši predlogov
varuha, lahko ta obvesti neposredno nadrejeni organ, pristojno ministrstvo ali
poroča s posebnim poročilom Državnemu zboru (drugi odstavek 40. člena ZVarCP).
Državnemu zboru tudi sicer poroča z rednimi ali s posebnimi poročili o svojem
delu, ugotovitvah o stopnji spoštovanja človekovih pravic in temeljnih
svoboščin ter o pravni varnosti državljanov v Republiki Sloveniji (prvi
odstavek 43. člena ZVarCP).6 Poleg tega lahko Državnemu zboru in
Vladi daje pobude za spremembe zakonov in drugih pravnih aktov iz njune
pristojnosti (prvi odstavek 45. člena ZVarCP). Močno orožje varuha je nedvomno
tudi javnost.7 Izpostaviti je treba tudi pristojnosti varuha
človekovih pravic v postopku pred Ustavnim sodiščem. Tako lahko varuh
človekovih pravic z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma
zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih
pooblastil, če meni, da ta nedopustno posega v človekove pravice ali temeljne
svoboščine (prva alineja prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču,
Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Ob izpolnjevanju
zakonsko določenih pogojev lahko vloži tudi ustavno pritožbo v zvezi s posamično
zadevo, ki jo obravnava (drugi odstavek 50. člena ZUstS). Sicer pa učinkovitost
varuha ni odvisna le od normativne ureditve njegovega položaja in pristojnosti,
temveč tudi od visoke stopnje demokracije, upoštevanja ustavnih načel pravne
države in odgovornosti nosilcev javnih funkcij. Kot demokratičen izum lahko
namreč varuh deluje samo v demokratičnem okolju, kjer sta odgovorna vlada in
napredno uradništvo resnično pripravljena odpravljati nenamerno povzročene
kršitve in pomanjkljivosti.8
Presoja drugega odstavka 10. člena v
zvezi s Prilogo 3 ZSPJS (uvrstitev funkcionarjev varuha v plačne razrede)
18. Varuhinja izpodbija Prilogo 3 ZSPJS,
kolikor določa plačne razrede funkcij varuha in njegovih namestnikov (v nadaljevanju
funkcionarji varuha).9 Izpodbijana ureditev je povezana z določbo
drugega odstavka 10. člena ZSPJS, ki odkazuje na uvrstitev posameznih funkcij v
plačne razrede s to prilogo Zakona. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano prilogo
presojalo v povezavi z drugim odstavkom 10. člena ZSPJS.
19. Določanje višine plač javnih
uslužbencev oziroma funkcionarjev sodi praviloma v polje proste presoje
zakonodajalca. Vrednotenje posameznih delovnih mest oziroma funkcij, vključno z
odločitvami za spremembo uveljavljenih plačnih razmerij, je prepuščeno plačni
politiki zakonodajalca. Ustavno sodišče lahko v odločitve zakonodajalca na
področju uvrščanja posameznih funkcij v plačne razrede poseže samo, če
izpodbijana ureditev krši Ustavo (primerjaj z 80. točko odločbe Ustavnega
sodišča št. U-I-60/06). Ustavnopravno pomembni v obravnavani zadevi bi lahko
bili očitki Varuhinje, da izpodbijana plačna ureditev posega v neodvisen
položaj institucije varuha. Kot izhaja iz prejšnjih točk obrazložitve te
odločbe, ima varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin pomembno
ustavnopravno vlogo. Predpogoj za to, da lahko učinkovito opravlja svojo z
Ustavo zaupano mu vlogo, je njegova neodvisnost. Glede na to bi bila lahko
ureditev, ki bi ogrožala neodvisen položaj varuha, v neskladju s 159. členom
Ustave. Upoštevaje prvi odstavek 17. člena ZVarCP, ki daje namestnikom varuha
pooblastila za nadomeščanje varuha, velja navedeno tudi glede varuhovih
namestnikov.10
20. Na neodvisnost varuha vpliva več
elementov. Pomembni so zlasti način izvolitve oziroma imenovanja varuha in
njegovih namestnikov, razmerja (pooblastila) do drugih državnih organov,
mandatna doba, način in pogoji za razrešitev, nezdružljivost funkcije in
poklicna imuniteta varuha ter njegovih namestnikov ter tudi zagotovitev njegove
materialne neodvisnosti. V okviru varstva materialne neodvisnosti varuha mora
zakonodajalec zagotoviti zadostna sredstva za delovanje institucije varuha in v
zvezi s tem urediti način njegovega financiranja (to je postopek določanja
proračuna varuha in samostojnost odločanja glede porabe sredstev).11
Zagotoviti pa mora tudi ustrezen materialni položaj njegovih funkcionarjev.
Vendar pa bi bilo mogoče odločitvi zakonodajalca glede višine prejemkov varuha
oziroma njegovih namestnikov očitati neskladje z zahtevo po neodvisnosti varuha
le, če bi bili ti dohodki določeni očitno neprimerno. Tega pa v obravnavani
zadevi ni mogoče trditi. Funkcija varuha človekovih pravic je uvrščena v 63.
plačni razred, funkcije namestnikov varuha pa v 55. plačni razred. Gre torej za
funkcije, ko so (še vedno) uvrščene v sam vrh oziroma v zgornji del plačne
lestvice funkcij v javnem sektorju, pri čemer višina dohodkov, do katerih so
upravičeni ti funkcionarji, ne more vzbujati dvoma v njihovo neodvisnost. Prav
tako na neodvisnost tega organa ne more vplivati, da javni uslužbenci varuha ne
morejo doseči uvrstitve v 57. plačni razred.
21. V zvezi z očitki Varuhinje o
neustavnosti ureditve o uvrstiti funkcionarjev varuha v plačne razrede je
neutemeljeno tudi sklicevanje varuhinje na odločbi Ustavnega sodišča št.
U-I-60/06 in št. U-I-159/08, iz katerih izhaja stališče Ustavnega sodišča, da
zahteva po uravnoteženosti (enakovrednosti) posameznih vej oblasti
predpostavlja tudi primerljivo plačilo po statusu primerljivih funkcionarjev
(glej 80. točko odločbe št. U-I-60/06 in 28. točko odločbe št. U-I-159/08).
Navedeno stališče je Ustavno sodišče sprejelo ob presoji očitkov sodnikov o
nesorazmerju plačnih razredov sodniških funkcij s plačnimi razredi funkcij
zakonodajne in izvršilne veje oblasti, in sicer z vidika skladnosti izpodbijane
ureditve z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Na funkcionarje
varuha, katerih funkcije niso oblastnega značaja, se to stališče ne more
nanašati. 22. Glede na navedeno drugi odstavek 10.
člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanaša na funkcije varuha
človekovih pravic in namestnikov varuha človekovih pravic, ni v neskladju z
Ustavo (3. točka izreka).
Presoja drugega odstavka 49. člena
ZSPJS (individualno znižanje plač funkcionarjev varuha)
23. Varuhinja izpodbija drugi odstavek 49.
člena ZSPJS, ki se glasi: "Če bi funkcionar iz plačne podskupine A1, A2, A4
(razen ustavni sodnik, državni tožilec in državni pravobranilec) in A512
po določitvi plače v skladu z 49.f členom tega zakona,13 prejel
plačo v znesku, ki je za več kot pet odstotkov nižji od zneska plače, določene
po predpisih, ki se uporabljajo do začetka obračuna plač po tem zakonu, se mu
do izenačitve obeh zneskov izplačuje razlika do zneska plače, določenega po
predpisih, ki se uporabljajo do začetka obračuna plač funkcionarjev po tem
zakonu, zmanjšanega za 5 %."14 Na podlagi te zakonske določbe se
je lahko torej funkcionarjem varuha, ki so bili na funkcijo imenovani še pred
uveljavitvijo ZSPJS in so do uveljavitve ZSPJS prejemali plačo po prejšnjih
predpisih, ta znižala za 5 %.15 24. Temeljni očitek Varuhinje izpodbijani
določbi je, da je v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega
odstavka 14. člena Ustave. V zvezi s tem navaja, da na podlagi izpodbijane
določbe prihaja do neutemeljenega razlikovanja med funkcionarji glede varstva
pred individualnim znižanjem plač ob prehodu na novo plačno ureditev. Pri tem
položaj funkcionarjev varuha primerja s položajem sodnikov, državnih tožilcev
in državnih pravobranilcev. Sodnikom, državnim tožilcem in državnim
pravobranilcem, ki so se zaposlili pred uveljavitvijo ZSPJS in bi jim po
uveljavitvi zakona pripadala nižja plača, se namreč znesek plače, do katere so
bili upravičeni pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve, nominalno ni mogel
znižati (prvi odstavek 49. člena ZSPJS).16 Takšno varstvo se jim
zagotavlja tudi po uveljavitvi novele ZSPJS-L (glej drugi do četrti odstavek
22. člena). Omenjeno razlikovanje je po mnenju Varuhinje v neskladju z načelom
enakosti pred zakonom.
25. Načelo enakosti pred zakonom
zakonodajalca zavezuje, da enake primere obravnava enako, in dopušča različno
urejanje enakih položajev, če obstajajo za takšno razlikovanje razumni in
stvarni razlogi. S sklicevanjem na primerjavo med sodniki in funkcionarji
varuha ni mogoče utemeljiti zatrjevanega neskladja z Ustavo. Razumen razlog za
razlikovanje med funkcionarji varuha in sodniki, glede jamstev v zvezi z
individualnim znižanjem plač, izhaja iz posebnega ustavnopravnega položaja
sodnikov. Varstvo sodnikov pred znižanjem plače v času opravljanja sodniške
funkcije pomeni namreč eno izmed temeljnih jamstev sodniške neodvisnosti, varovano
s 125. členom Ustave.17 Upoštevaje ustavnopravno vlogo varuha
človekovih pravic, ki kot neformalen organ pomembno dopolnjuje formalne oblike
varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, je treba seveda tudi
funkcionarjem varuha zagotoviti kar največjo možno stopnjo neodvisnosti. Vendar
pa bistveno drugačne pristojnosti funkcionarjev varuha v primerjavi s
pristojnostmi sodnikov – le slednjim je namreč dana moč oblastnega sprejemanja
odločitev, utemeljujejo kvalitativno različno urejen položaj funkcionarjev
varuha in sodnikov glede varstva njihove neodvisnosti in v tem okviru varstva
pred znižanjem plače v času trajanja mandata. Ustavnopravno varstvo pred posegi
v plače se namreč funkcionarjem varuha zagotavlja na podlagi načela varstva
zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, ki varuje posameznike pred zakonskimi
posegi v njihove pravice za naprej. Pri tem pa gre nedvomno za manj strogo
varstvo kot po 125. členu Ustave. Glede na to je imel zakonodajalec ustavno
utemeljene razloge za to, da je ob prehodu na nov plačni sistem za sodnike
sprejel drugačno ureditev kot za funkcionarje varuha.
26. Utemeljeni pa so očitki Varuhinje o
nedopustnem razlikovanju med funkcionarji varuha v primerjavi s položajem
državnih tožilcev in državnih pravobranilcev. Tudi tem funkcionarjem namreč
Ustava, enako kot velja za funkcionarje varuha, glede varstva njihove
neodvisnosti (in v tem okviru varstva pred individualnim znižanjem plač) ne
zagotavlja enakih jamstev, kot izhajajo za sodnike iz 125. člena Ustave.18
Zakonodajalec je tem funkcionarjem kljub temu zagotovil enako raven varstva kot
sodnikom. Če je to storil, bi moral, upoštevaje pomemben ustavnopravni položaj
varuha, enako raven varstva zagotoviti tudi funkcionarjem varuha, razen če za
razlikovanje ne obstajajo razlogi, ki izhajajo iz narave stvari. Takšni
razlogi, ki bi utemeljevali sporno razlikovanje, niso izkazani. Glede na to je
drugi odstavek 49. člena ZSPJS, ki ob prehodu na novi plačni sistem omogoča 5 %
znižanje plač funkcionarjem varuha, medtem ko državnim tožilcem in državnim
pravobranilcem zagotavlja pravico do nespremenjene višine plače, v neskladju z
drugim odstavkom 14. člena Ustave.19 27. Zakon, ki je v neskladju z Ustavo,
lahko Ustavno sodišče v celoti ali delno razveljavi (43. člen ZUstS). Če
Ustavno sodišče oceni, da je zakon ali drug predpis protiustaven zato, ker
določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način,
ki ne omogoča razveljavitve oziroma odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo
(prvi odstavek 48. člena ZUstS). Ustavno sodišče je v obravnavani zadevi izdalo
ugotovitveno odločbo, ker je ugotovljeno protiustavnost mogoče odpraviti na več
načinov, pri čemer je treba zaradi kompleksnosti plačnega sistema in medsebojne
povezanosti posameznih zakonskih določb odločitev o izbiri najprimernejšega
izmed njih prepustiti zakonodajalcu (1. točka izreka). Za odpravo ugotovljenih
neskladij z Ustavo je zakonodajalcu določilo rok šestih mesecev (2. točka
izreka). Ugotovljeno neskladje z Ustavo traja namreč že dalj časa in ga je
treba odpraviti v kar se da kratkem roku.
Presoja devetega odstavka 49.č člena
ZSPJS (različno obravnavanje funkcionarjev glede na čas imenovanja na funkcijo)
28. Varuhinja zatrjuje, da namestnikom
varuha, ki so bili na funkcijo imenovani po uveljavitvi novega plačnega sistema
(to je po 1. 1. 2008), neupravičeno pripada štiri plačne razrede nižja osnovna
plača kot namestnikom varuha, ki so bili na to funkcijo imenovani pred tem
datumom.20 V zvezi s tem se sklicuje na drugi odstavek 49. člena in
deveti (v času vložitve pobude deseti) odstavek 49.č člena ZSPJS. Deveti
odstavek 49.č člena ZSPJS se glasi: "V primerih, ko se osnovne plače
funkcij v primerjavi s prevedenimi znižujejo, pripada funkcionarjem, ki
nastopijo funkcijo po 1. januarju 2008, osnovna plača funkcije, kot je določena
v Prilogi 3 tega zakona." Deloma drugačna je ureditev za funkcionarje, ki
so bili na funkcijo imenovani pred 1. 1. 2008. Sedmi odstavek 49.č člena ZSPJS
namreč določa, da se tem funkcionarjem, ki jim po uveljavitvi novih plačnih predpisov
pripada nižja osnovna plača od prevedene osnovne plače, določene v skladu s
predpisi, ki so se uporabljali do začetka obračuna plač po tem zakonu, nastalo
nesorazmerje odpravi s 1. 1. 2008, pri čemer se upošteva določba 49. člena tega
zakona. Člen 49 ZSPJS v drugem odstavku določa, da se funkcionarju (poseben
sistem velja za sodnike, ustavne sodnike, državne tožilce in državne
pravobranilce), ki bi po določitvi plače v skladu z 49.f členom tega zakona,
prejel plačo v znesku, ki je za več kot 5 % odstotkov nižji od zneska plače,
določene po predpisih, ki se uporabljajo do začetka obračuna plač po tem
zakonu, do izenačitve obeh zneskov izplačuje razlika do zneska plače,
določenega po prejšnjih predpisih, zmanjšanega za 5 %.21 Do takšnega
več kot 5 % znižanja osnovne plače je prišlo tudi pri funkciji namestnika
29. Iz navedenega izhaja, da so vsi
namestniki varuha, ne glede na čas imenovanja na funkcijo, po novem plačnem
sistemu uvrščeni v 55. plačni razred. Pri tem pa naj bi se namestnikom, ki so
bili na to funkcijo imenovani pred uveljavitvijo novega plačnega sistema in bi
jim po novem pripadla nižja plača, do izenačitve obeh zneskov izplačevala
razlika do prejšnjega zneska plače, znižanega za 5 %. Ustavno sodišče je moralo
v nadaljevanju presoditi, ali je takšno razlikovanje skladno z načelom enakosti
pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pri tem se je omejilo na
presojo devetega odstavka 49.č člena ZSPJS. Kot izhaja iz pobude, namreč
Varuhinja dejansko ne nasprotuje temu, da so namestniki varuha, ki so bili na
funkcijo imenovani pred 1. 1. 2008, upravičeni do plačila razlike plače iz
drugega odstavka 49. člena ZSPJS,22 temveč temu, da novim
namestnikom takoj pripada (le) nova nižja osnovna plača, kar je predmet
devetega odstavka 49.č člena ZSPJS.
30. Kot že navedeno, načelo enakosti pred
zakonom zakonodajalca zavezuje, da enake primere obravnava enako, in dopušča
in stvarni razlogi. Državni zbor v zvezi z očitki o neenakem plačnem položaju
sedanjih in novih namestnikov varuha meni, da gre za neprimerljive položaje.
Ustavno sodišče nasprotno ocenjuje, da so položaji namestnikov varuha, ki se
nanašajo na pravico do plače, enaki. Vsi omenjeni funkcionarji opravljajo
namreč enake funkcije, kar bi se moralo praviloma odraziti tudi v enaki višini
plače za to delo. Vendar pa obstajajo za sporno razlikovanje utemeljeni
razlogi. Takojšnje znižanje plač funkcionarjem, ki so bili na funkcije
imenovani pred začetkom uporabe novega plačnega sistema in so ob nastopu
funkcije upravičeno pričakovali višje plače, bi namreč pomenilo nedopusten
poseg v načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Zato je zakonodajalec
za te funkcionarje utemeljeno določil izplačilo razlike v plači (prevedbeni
dodatek), če bi na podlagi novih predpisov prejeli več kot 5 % nižjo plačo.
Glede na to deveti odstavek 49.č člena ZSPJS, kolikor se nanaša na funkcije
varuha človekovih pravic in namestnikov varuha človekovih pravic, ni v neskladju
z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave (3. točka
Zavrženje pobude za presojo 23. člena
ZSPJS (dodatki k plači)
31. Varuhinja izpodbija 23. člen ZSPJS o
dodatkih k plači javnih uslužbencev in funkcionarjev. Iz vsebine pobude izhaja,
da je bistveno, čemur nasprotuje, to, da varuhu in njegovim namestnikom pripada
le dodatek za delovno dobo, sodnikom, državnim tožilcem in državnim
pravobranilcem pa na podlagi tretjega odstavka 23. člena ZSPJS tudi drugi
dodatki. Med njimi izpostavlja dodatek za mentorstvo in dodatek za
specializacijo, magisterij oziroma doktorat.23 Takšni očitki bi
lahko bili bistveni z vidika 23. člena ZSPJS, kot je bil v veljavi v času
vložitve pobude. Po takrat veljavni ureditvi so bili namreč funkcionarji varuha
upravičeni le do dodatka za delovno dobo, sodnikom, državnim tožilcem in
državnim pravobranilcem pa so pripadali tudi drugi dodatki, med njimi tudi
omenjena dodatek za mentorstvo in dodatek za specializacijo, magisterij oziroma
doktorat (drugi odstavek 23. člena v zvezi s tretjim odstavkom 23. člena ZSPJS,
kot je bil v veljavi do uveljavitve novele ZSPJS-L). Med postopkom pred
Ustavnim sodiščem pa je bil 23. člen ZSPJS spremenjen (10. člen ZSPJS-L). Po
novi ureditvi tudi sodniki, državni tožilci in državni pravobranilci niso več
upravičeni do dodatka za mentorstvo in do dodatka za specializacijo, magisterij
oziroma doktorat.24
32. Ustavno sodišče praviloma presoja le
veljavne predpise. Kot izhaja iz prejšnje točke obrazložitve, je izpodbijana
ureditev med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehala veljati. Na podlagi
drugega odstavka 47. člena ZUstS lahko Ustavno sodišče presoja tudi predpise,
ki so med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehali veljati, če niso bile
odpravljene posledice zatrjevane protiustavnosti. Vendar pa mora pobudnik za
presojo takega predpisa izkazati pravovarstveno potrebo. Pravovarstveno potrebo
bi Ustavno sodišče priznalo z izpodbijano določbo prizadetim posameznikom, če
bi izkazali, da imajo odprte sodne postopke, v katerih bi bilo treba uporabiti
izpodbijano zakonsko določbo. Na položaj institucije Varuha pa morebitna
ugotovitev o protiustavnosti ne več veljavne določbe o dodatkih k plači
funkcionarjev varuha ne bi mogla imeti takšnega vpliva, da bi bilo mogoče Varuhinji
priznati pravovarstveno potrebo za pobudo. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem
delu zavrglo (4. točka izreka).
33. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 21. in 48. člena ter tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi:
predsednik Jože Tratnik ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marija
Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar,
dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik l. r. Predsednik
1 Glej tudi G. Trpin v: L. Šturm (ur.), Komentar
študije, Ljubljana 2002, str. 1079. Avtor opozarja, da tega ne zasledimo v vseh
primerjalnih ureditvah.
2 Tako tudi G. Trpin (2002), nav. delo, str. 1079.
3 Ustavno sodišče je v dosedanji ustavnosodni
presoji že opozorilo, da v sodobnih ustavnih sistemih obstajajo organi in
organizacije, ki jih po njihovih organizacijskih značilnostih ne moremo
uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti, ki pa imajo zaradi svojih ustavnih
funkcij pomemben vpliv na delovanje sistema zavor in ravnovesij kot enega izmed
elementov načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Med
takšne organe je treba šteti tudi varuha človekovih pravic (glej 31. točko
odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007, Uradni list RS, št.
33/07 in OdlUS XVI, 22).
4 Tako tudi I. Kaučič v: F. Grad, I. Kaučič, Ustavna
ureditev Slovenije, peta spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba,
Ljubljana 2008, str. 167. Primerjaj tudi G. Trpin, Varuh človekovih pravic in
temeljnih svoboščin v: I. Kaučič (ur.), Nova ustavna ureditev Slovenije, Uradni
list Republike Slovenije, Ljubljana 1992, str. 114.
5 Primerjaj G. Trpin (1992), nav. delo, str. 114.
6 I. Kaučič v: F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I.
Kristan, Državna ureditev Slovenije, tretja spremenjena in dopolnjena izdaja,
Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1999, str. 335, navaja, da se lahko
poročanje parlamentu pokaže kot dovolj učinkovito pravno sredstvo, kajti
parlament lahko na podlagi poročila sprejme ustrezne ukrepe. 7 V ta namen npr. ZVarCP določa javno objavo
varuhovega rednega letnega poročila Državnemu zboru (drugi odstavek 44. člena).
Poleg tega lahko varuh, če se organ na njegove predloge ali priporočila ne
odzove ustrezno, svoje poročilo o zadevi in svoj predlog na stroške organa
objavi v javnih glasilih (tretji odstavek 40. člena ZVarCP). 8 Primerjaj I. Kaučič (1999), nav. delo, str. 336.
9 Z uporabo pojma funkcionarji varuha so v tej
odločbi mišljeni varuh človekovih pravic in njegovi namestniki. Sicer pa je v
ZSPJS med funkcionarje uvrščen tudi generalni sekretar varuha (točka d) Priloge
3 ZSPJS).
10 Prvi odstavek 17. člena ZVarCP se glasi: "V
primeru odsotnosti, smrti, poteka mandatne dobe, trajne ali začasne
nesposobnosti za opravljanje funkcije nadomešča varuha njegov namestnik."
11 Zahteva po zagotovitvi materialne neodvisnosti
varuha izhaja tudi iz mednarodnih instrumentov:
– Pariška načela /Principles Relating to the Status of
National Institutions/, oblikovana na prvem sestanku nacionalnih institucij
v Parizu leta 1991, povzeta v prilogo Resolucije Generalne skupščine Združenih
narodov št. 48/134 z dne 20. 12. 1993, v 5. točki določajo, da morajo imeti
nacionalne institucije na voljo infrastrukturo, ki jim omogoča gladko izvajanje
njihovih aktivnosti, in sicer zlasti primerna sredstva. Ta morajo omogočati
zagotovitev lastnih prostorov in kadrov in s tem neodvisnost od vlade in njene
finančne kontrole, kar lahko vpliva na njihovo neodvisnost.
– Točka 7/vii Priporočila Parlamentarne skupščine Sveta Evrope
o instituciji ombudsmana št. 1615 (2003) kot bistveno lastnost za učinkovito
delovanje institucij ombudsmanov določa tudi, da morajo biti ombudsmanu
zagotovljena zadostna sredstva za izvajanje vseh nalog, za katere je
pooblaščen, pri čemer mu mora biti zagotovljena uporaba teh sredstev, neodvisno
od kakršnihkoli možnih vplivov subjektov, ki jih preiskuje, zagotovljena pa
mora biti tudi popolna avtonomija glede proračuna in zaposlenih.
12 V plačno skupino A1 so uvrščene funkcije
predsednika republike in izvršilne veje oblasti, v plačno skupino A2 funkcije
zakonodajne veje oblasti, v plačno skupino A4 funkcije v drugih državnih
organih in v plačno skupino A5 funkcije v lokalnih skupnostih. ZSPJS določa še
plačno skupino A3, kamor so uvrščene funkcije sodne veje oblasti.
13 Člen 49.f ZSPJS v prvem odstavku določa, da se v
skladu z 49. členom tega zakona izvede primerjava med plačo, določeno na
podlagi predpisov, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po tem
zakonu, in plačo, izplačano po tem zakonu. V naslednjih odstavkih (posebej za
javne uslužbence in posebej za funkcionarje) določa, kako se izračunata
primerljivi znesek plače po prejšnjih ter po novih predpisih in kakšna plača
pripada posamezniku, ki je bil na podlagi prejšnjih predpisov upravičen do
višje plače.
14 To izhaja tudi iz sedmega odstavka 49.f člena
ZSPJS.
15 Do takšnega znižanja plače funkcionarjev varuha
je prišlo zaradi znižanja osnovne plače in zaradi znižanja dodatka za delovno
16 Enako izhaja tudi iz sedmega odstavka 49.f člena
17 Več v zvezi z ustavnim jamstvom prepovedi
znižanja sodniških plač v času opravljanja funkcije glej odločbi Ustavnega
sodišča št. U-I-60/06 (točke 84 do 86 in 93 do 99) in št. U-I-159/08 (točke 33
in 42 do 46), s katerima je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost ureditve, ki
je ob prehodu na nov plačni sistem omogočala znižanje plač sodnikov.
18 Glede državnih tožilcev je Ustavno sodišče takšno
stališče sprejelo že v odločbi št. U-I-60/06 (točke 108 do 111). 19 Iz enakih razlogov bi bilo protiustavnost mogoče
očitati tudi sedmemu odstavku 49.f člena ZSPJS, ki prav tako kot izpodbijani
drugi odstavek 49. člena ZSPJS razlikuje med funkcionarji glede varstva pred
znižanjem plače.
20 Osnovna plača za funkcijo namestnika varuha je
pred uveljavitvijo novega plačnega sistema ustrezala 59. plačnemu razredu, po
prehodu na novi plačni sistem pa je ta funkcija uvrščena v 55. plačni razred.
21 Pri tem se, upoštevaje 49.f člen ZSPJS, pri
primerjavi zneska plače po prejšnjih in novih predpisih, poleg osnovne plače
(oziroma prejšnjega koeficienta plače, povečanega za funkcijski dodatek),
upoštevajo tudi dodatki k plači posameznih funkcionarjev (pri funkcionarjih
varuha dodatek za delovno dobo).
22 Kot je razvidno iz prejšnjih točk obrazložitve,
celo nasprotno meni, da je ureditev, ki jim ne zagotavlja plače v nespremenjeni
višini, v neskladju z Ustavo.
23 Sklicuje se na tudi po njenem mnenju neupravičeno
razlikovanje med funkcionarji glede upravičenosti do plačila iz naslova delovne
uspešnosti in glede možnosti napredovanj. Vendar pa Ustavno sodišče teh
očitkov, glede na to, da Varuhinja ni posebej izpodbijala tudi določb, s
katerimi so urejena ta vprašanja, ni presojalo.
24 Na podlagi prehodne določbe 20. člena ZSPJS-L jim
bodo ti dodatki sicer pripadali še do 1. 1. 2010. Vendar pa ta določba ni
predmet ustavnosodne presoje v tej zadevi.
Zakon o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju
(ZSPJS-K) Zakon
(ZSPJS-J) Zakon
(ZSPJS-I) Zakon
(ZSPJS-H) Zakon
(ZSPJS-UPB7) Zakon
(ZSPJS) EUROVOC deskriptorji
plača Postopek priprave in sprejema tega predpisa