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Timestamp: 2019-01-18 22:21:43+00:00
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As Comissões Parlamentares de Inquérito e sua incidência ao longo da história constitucional brasileira
Vinícius Eduardo Machado de Vasconcelos
O presente artigo tem como objetivo principal a realização de uma análise do instituto das Comissões Parlamentares de Inquérito ao longo da história constitucional brasileira.
O presente artigo tem como objetivo principal a realização de uma análise do instituto das Comissões Parlamentares de Inquérito ao longo da história constitucional brasileira. Nessa perspectiva, esforçar-se-á para elencar as previsões e inovações acerca das CPIs trazidas ao longo dos diversos textos constitucionais.
2 DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO NO BRASIL
2.1 Constituição de 1824:
A primeira manifestação das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) no Brasil é apontada desde o período do Império, em que se constituíram nas Assembleias Legislativas mecanismos de investigação com foco nas repartições públicas. No entanto, não há nessa época, indícios que levem a afirmar acerca da atuação das CPIs com o propósito de investigar a atividade do Poder Executivo.
Durante o ínterim que antecedeu os anos de 1930, o exercício da atividade investigativa por parte do Congresso se mostrou inconsistente, principalmente em razão do pano de fundo constitucional. A partir da Proclamação da Independência, em 1822, foi composta no país uma Assembleia Constituinte, que, após dar início a suas atividades, acabou sendo dissolvida por D. Pedro I sob o argumento de que o texto elaborado era excessivamente liberal. Diante disso, o então imperador nomeou um Conselho de Notáveis para estruturar um projeto de Constituição que rapidamente ficou pronto e foi outorgado em 1824.
A primeira Carta Magna do Brasil instituiu a forma de Estado unitário e uma monarquia que centralizava quase todas as deliberações no cargo do Poder Moderador[1] (de inspiração de Benjamin Constant). O Poder Legislativo era denominado de Assembleia Geral e composto por uma estrutura bicameral – a Casa dos Deputados e a Casa dos Senadores – sendo que estes eram escolhidos pelo imperador e apresentavam mandato vitalício. O imperador tinha capacidade de dissolver a Câmara nos casos em que julgasse, de forma discricionária, a necessidade de “salvação do Estado”[2].
Em razão da concentração dos poderes na figura do imperador, a função investigatória do Poder Legislativo em relação ao Executivo tornou-se impraticável.
2.2 Constituição de 1891:
Com a Proclamação da República, surgiu a necessidade de reformulação da Carta Magna vigente, dando ensejo a promulgação da Constituição de 1891. A Carta Constitucional brasileira, de inspiração notadamente norte-americana (Constituição norte-americana de 1787), adotou o federalismo na organização territorial, extinguiu o Poder Moderador e deu início forma republicana. O Poder Legislativo, por sua vez, era exercido pelo Congresso Nacional, formado pela Câmara dos Deputados (constituída por representantes eleitos pelo povo) e pelo Senado (constituído por representantes dos Estados e do Distrito Federal).
Porém, o grande problema da Carta Magna de 1981, foi a tentativa de inserir as bases constitucionais norte-americanas em uma realidade diferente, fazendo com que o poder fosse diluído entre o governo federal e as oligarquias estaduais.
Apesar de não estar previsto na Constituição republicana de 1891, o instituto da CPI estava presente no ordenamento jurídico brasileiro, mesmo que tais investigações não abarcassem o Poder Executivo.
Nesse sentido, importante são os ensinamentos de Margaret de Olivaes Valle dos Santos[3]:
“Não há previsão de Comissões Parlamentares de Inquérito no texto de nossa primeira Constituição Republicana, cuja estrutura recepciona o texto da Constituição norte-americana. Ainda assim, nessa época, formaram-se, no âmbito do Poder Legislativo, comissões para investigar irregularidades em alfândegas e serviços postais, sendo certo que a atividade investigatória dessas Comissões estava diretamente vinculada ao poder de legislar. Em 1895, por exemplo, um deputado requereu a formação de uma dessas comissões para investigar as companhias estrangeiras de seguro de vida, no sentido da edição de legislação pertinente. ”
Porém, mesmo não estando disposto de forma direta na Constituição da República sobre a instauração e regulamentação das Comissões Parlamentares de Inquérito, o Regimento Interno do Senado, em seu artigo 62, trazia tal abordagem.
“Art. 62 Quando as comissões se ocuparem de negócios de interesse particular ou procederem a inquérito, tomarem depoimento, informações ou praticarem outras diligências semelhantes, poderão, se o julgarem conveniente, permitir às pessoas diretamente interessadas defender os seus direitos por si ou por procuradores, por escrito ou verbalmente. Estas comissões poderão requisitar das autoridades judiciárias ou administrativas os documentos ou informações de que precisarem”. [4]
2.3 Constituição de 1934:
A Revolução de 1930, que pôs fim à República Velha, ensejou a elaboração de um novo texto constitucional que entrou em vigor a partir de 1934, cuja fonte de inspiração foi a Constituição alemã de Weimar de 1919. Nesse novo cenário, o Senado passou a ter a atribuição de coordenação dos poderes, de manutenção da continuidade administrativa e além disso, de velar pela guarda da Constituição. Nesse sentido, foi-lhe incumbida a função de transformar a declaração de inconstitucionalidade do Supremo Tribunal Federal de efeitos inter partes para erga omnes. O Poder Legislativo passou a ser unicameral, composto apenas pela Câmara dos Deputados, mas o Senado auxiliava no processo legislativo.
A segunda Constituição da República garantiu às Comissões Parlamentares de Inquérito nível constitucional e trazia em seu artigo 36 a seguinte disposição:
“Art. 36. A Câmara dos Deputados criará comissões de inquérito sobre factos determinados, sempre que o requerer a terça parte, pelo menos, dos seus membros.
Parágrafo único. Aplicam-se a tais inquéritos as normas do processo penal, indicadas no Regimento Interno. ” [5]
2.4 Constituição de 1937:
Por meio de um golpe de Estado, liderado por Getúlio Vargas, foi instaurado no Brasil o regime político denominado de “Estado Novo”, sendo que o cenário mundial era marcado por avanços dos regimes totalitários. O Presidente dissolveu o Senado e a Câmara dos Deputados. Foi revogada a Lei Maior de 1934 e criou-se a Carta Constitucional de 1937 (“A polaca”)[6] que foi outorgada e tinha natureza autoritária. Com base no artigo 186[7], foi decretado o estado de emergência em todo o País, com a consequente suspensão dos direitos individuais.
Houve uma intensa concentração de poderes por parte do Executivo, sendo que os demais poderes (Legislativo e Judiciário) foram submetidos à “autoridade suprema do Estado”[8]. O Presidente da República passou a ter a capacidade de legislar sobre matérias de competência da União nos períodos de recesso parlamentar ou de dissolução da Câmara dos Deputados, bem como dissolvê-la.
Nesse ambiente, o texto constitucional ignorou o instituto das Comissões Parlamentares de Inquérito.
2.5 Constituição de 1946:
Após o término da Segunda Guerra Mundial e a consequente decadência dos Estados fascistas e nazistas no cenário mundial, no contexto interno, o Brasil vivenciou um processo de redemocratização que colocou fim à “Era Vargas”[9].
Diante disso, foi composta no país uma Assembleia Nacional Constituinte que elaborou uma nova Carta Constitucional (1946), sendo a mais democrática elaborada até então. Restaurou-se o sistema de separação de Poderes, garantiu-se mais autonomia aos Estados e Municípios e o Poder Legislativo passou por uma mudança terminológica de suas respectivas Casas: o “Parlamento Nacional” passou a ser denominado de “Congresso Nacional” e o “Conselho Federal” voltou a ser chamado de “Senado Federal”.
Os membros da Câmara dos Deputados passaram ser eleitos diretamente pelo povo e o Senado composto por três membros de cada unidade federativa que eram escolhidos pelos eleitores. Nesse novo contexto, autorizou-se que os Ministros de Estado pudessem ser chamados (por convocação ou voluntariamente) ao Congresso Nacional a fim de prestar esclarecimentos[10].
Sendo assim, em 16 de março de 1952 entrou em vigor a Lei Federal nº 1.579 que instituiu e regulamentou a criação e o funcionamento das Comissões Parlamentares de Inquérito. Nesse sentido, o artigo 1º da Lei supracitada dispõe que:
“Art. 1º As Comissões Parlamentares de Inquérito, criadas na forma do Artigo 53 da Constituição Federal, terão ampla ação nas pesquisas destinadas a apurar os fatos determinados que deram origem à sua formação.
Parágrafo único. A criação de Comissão Parlamentar de Inquérito dependerá de deliberação plenária, se não for determinada pelo terço da totalidade dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado. ” [11]
O artigo 53 da Constituição Federal de 1946 dispunha que:
“Art. 53. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal criarão comissões de inquérito sobre fato determinado, sempre que o requer um terço dos seus membros.
Parágrafo único. Na organização dessas comissões se observará o critério estabelecido no parágrafo único do art. 40.
Parágrafo único do art. 40: Na constituição das comissões, assegurar-se-á, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos nacionais que participem da respectiva câmara. ” [12]
Tais dispositivos legais marcaram a adoção do “Princípio da Proporcionalidade Partidária” na ordem jurídica brasileira, possibilitando que as CPIs fossem um direito da minoria (“um terço dos membros da respectiva Casa”).
Observa-se que a atividade de fiscalização por parte do Poder Legislativo se manifesta de forma contundente em cenários em que as bases democráticas são sólidas e isentas de vícios graves. Tais bases possibilitam uma harmonia entre os três Poderes, sem que haja a prevalência de um sobre os outros.
No Brasil, durante o período de tempo que antecedeu a Constituição de 1946, havia uma clara soberania do Poder Executivo sobre o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, que impossibilitava o pleno exercício das atribuições desses dois últimos Poderes. Com o processo de redemocratização, retornou-se o equilíbrio entre Poderes e viabilizou o exercício da função de investigação por parte do Legislativo, inclusive sobre o Executivo. Logo, percebe-se que a investigação mútua que ocorre entre os Poderes nada mais é do que uma das maneiras de exercício e fortalecimento das bases democráticas.
2.6 Constituição de 1967 e 1969 (Emenda Constitucional nº1, de 17 de outubro de 1969):
Porém, em 31 de março de 1964, em razão de uma confluência de fatores internos e externos, o Brasil que vivenciava um momento de instabilidade política, sofreu um golpe militar. Nesse novo horizonte, foi elaborada e outorgada a Constituição de 1967 que substituiu as bases democráticas da Carta Magna de 1946 por normatizações de teor autoritário com fundamento na ideologia da “segurança nacional”.
Essa Constituição prevaleceu por 2 (dois) anos, sendo logo substituída pela Carta de 1969[13] que foi elaborada pela Junta Militar. Novamente, tanto o Poder Legislativo como o Judiciário ficaram subordinados ao Executivo. Nesse sentido, o Chefe do Executivo tinha a autorização de fechar o Congresso Nacional, as Assembleias Legislativas Estaduais e as Câmaras de Vereadores, realizando as funções legislativas por conta própria. Além disso, cabia ao Presidente o direito de suspender os mandatos dos parlamentares, incluindo o direito de cancelar as prerrogativas políticas de qualquer cidadão pelo prazo de 10 (dez) anos.
Tanto a Constituição de 1967 em seu artigo 39, como a Carta Magna de 1969 em seu artigo 37 previam o instituto das Comissões Parlamentares de Inquérito. Nesse sentido, o texto constitucional foi redigido da seguinte forma:
“Art. 39. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, em conjunto ou separadamente, criarão comissões de inquérito sobre fato determinado e por prazo certo, mediante requerimento de um terço de seus membros. ” [14]
Ao analisar tal dispositivo, percebe-se a presença de duas inovações: em primeiro lugar a possibilidade de criação de CPIs em conjunto, ou seja, envolvendo tanto o Senado Federal como a Câmara de Deputados; e em segundo lugar surge a exigência da delimitação temporal da CPI (“por prazo certo”), impedindo o seu prolongamento excessivo.
3 A “CONSTITUIÇÃO CIDADÃ” (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988)
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (“Constituição Cidadã”) foi elaborada em um contexto marcado pela decadência do modelo ditatorial brasileiro em razão de uma conjuntura de fatores sociais, políticos e econômicos.
O processo de elaboração da Carta Magna de 1988 que objetivou a redemocratização do país e a consequente instauração do Estado Democrático de Direito, contou com um amplo apoio e legitimação popular. Sendo assim, o texto da Lei Maior foi direcionado para a defesa dos direitos do cidadão, prevendo, pela primeira vez em nível constitucional, institutos como: mandado de segurança coletivo; habeas data; mandado de injunção; ação de inconstitucionalidade por omissão.
A forma de Estado adotada foi o federalismo[15], como pode ser observado no caput do artigo 1º da Constituição Federal:
“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito (...) ” [16]
Corroborando com essa ideia, tem-se o caput do artigo 18 que prevê a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil:
“Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. ” [17]
Logo, os entes federativos que compõem a República Federativa do Brasil são União, os Estados Membros, o Distrito Federal e os Municípios, sendo todos autônomos e dotados de capacidade[18] de auto-organização, normatização própria, autogoverno e autoadministração.
3.1 As Comissões Parlamentares de Inquérito no âmbito da Carta Magna de 1988 (Art. 58, §3º):
A Lei Maior de 1988, com intuito de limitar o poder e proteger a liberdade, traz basicamente duas formas de organização e separação do poder: a primeira de caráter territorial que se traduz na forma federativa (União; Estados Membros; Municípios; Distrito Federal); a segunda de viés funcional, distribuindo as funções em Legislativa, Executiva e Jurisdicional.
No que tange ao Poder Legislativo, tem-se a normatividade e a fiscalização como suas duas principais funções, sendo que a atribuição fiscalizatória, manifesta-se de maneira contundente no plano das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).
Em linhas gerais, uma das formas utilizadas na organização do Poder Legislativo dá-se por meio de comissões, sendo assim, a CPI é uma dentre as várias comissões possíveis na esfera legislativa.
O instituto das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI) é previsto na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 em seu artigo 58, §3º nos seguintes termos:
“Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.
§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. ” [sem grifo no original]. [19]
A expressão “Comissões Parlamentares de Inquérito” utilizada no texto constitucional possibilita, a priori, a identificação de dois traços fundamentais acerca do instituto. Em primeiro lugar, tem-se um aspecto organizacional que prevê o formato da atuação de tal organismo sob o sistema de comissão. Em segundo lugar, refere-se à própria capacidade de fiscalização do Poder Legislativo por meio de uma atividade típica e representa o aspecto funcional da CPI.
No que tange à perspectiva funcional, tais comissões aplicam o chamado Inquérito Parlamentar, sendo este um dos poderes “fortes” que o parlamento apresenta no exercício de suas atividades e que reforça sua própria independência. A prática investigativa e fiscalizatória da CPI pode ser direcionada tanto para o horizonte interno do próprio legislativo, como também pode desempenhar suas atribuições externamente, constituindo um mecanismo próprio do sistema de freios e contrapesos. Apesar das Comissões Parlamentares de Inquérito manifestarem o momento mais forte da capacidade fiscalizatória do Poder Legislativo, vale lembrar que a prática de fiscalização por tal Poder não se restringe à atuação das CPIs.
Além disso, vale lembrar que o texto constitucional não dispõe acerca de como devem ser as fases de realização das Comissões Parlamentares de Inquérito, por isso, a matéria é regulamentada via regimento interno do parlamento.
3.2 Análise dos elementos constitutivos das Comissões Parlamentares de Inquérito:
3.2.1 Poderes de investigação próprios das autoridades judiciais:
A atribuição dos “poderes de investigação próprios das autoridades judiciais” no plano de atuação das CPIs é um dos recursos que garante a força da atividade fiscalizatória do parlamento e sua consequente independência perante os demais poderes (Judiciário e Executivo). Entretanto, tal atividade, assim como qualquer outra atividade estatal, encontra-se sujeita ao controle judicial, pois diante de qualquer violação ou ameaça de violação à direito a Constituição reserva o acesso à justiça.
É importante saber que as CPIs não apresentam capacidade decisória típica do Poder Judiciário, mas sim, poderes investigatórios a título de produção de provas, constituindo um sistema de processamento de responsabilidade que apura elementos que podem ser suficientes para a aplicação de punições. No entanto, denotam um caráter meramente recomendatório tendo em vista que suas conclusões, para suscitar responsabilidades civis e penais, devem ser encaminhadas para análise do Ministério Público.
Outros poderes previstos nos regimentos das respectivas Casas (Regimentos Interno):
A Constituição dispõe a respeito de quase todos os poderes que podem ser exercidos na prática legislativa em suas atividades de fiscalização, mas ao mesmo tempo, o texto constitucional possibilita que o regimento interno do Congresso Nacional e de suas respectivas Casas preceitue outros poderes e principalmente os procedimentos de organização e realização das CPIs. Tais disposições são chamadas pela doutrina de matéria “interna corporis” e devem, assim como as demais normas infraconstitucionais, respeitar a Magna Carta sob pena de serem declaradas como inconstitucionais.
Outrossim, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende pela necessidade de dois outros elementos compreendidos como essenciais em qualquer CPI, que são: 1) Apresentação de uma proposta orçamentária de gastos decorrentes da realização da CPI; 2) Respeito à regra regimental que veda o funcionamento concomitantemente de mais de 5 (cinco) CPIs em cada Casa.
Ademais, o texto constitucional estabelece que as Comissões Parlamentares de Inquérito podem ser criadas tanto pela Câmara dos Deputados como pelo Senado Federal, em conjunto (CPI mista) ou separadamente.
Requerimento de 1/3 (um terço) de seus membros:
Essencialmente, as Comissões Parlamentares de Inquérito são entendidas como sendo um poder da minoria em relação a maioria, porém, não existe um critério claro de determinação do que venha a ser essa “minoria”. Com base no artigo 58, §3º da Constituição de 1988, a minoria no âmbito das CPIs é de 1/3 (um terço) dos membros da Casa legislativa e além disso, deve-se respeitar a proporcionalidade representativa dos diversos blocos partidários que compõem o parlamento brasileiro.
Por isso, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende como inconstitucional qualquer norma, seja federal, estadual ou municipal, que exija a deliberação da maioria como requisito necessário para a composição de uma CPI.
Apuração de fato determinado e por prazo certo:
Outro requisito trazido pela Lei Suprema consiste na exigência de que a CPI desempenhe uma apuração de um fato determinado e por um prazo certo. Logo, as Comissões não podem se constituir como tribunais permanentes e de investigações aleatórias e desconexas.
Segundo o Supremo Tribunal Federal, durante a atividade investigativa realizada no ambiente de uma determinada CPI, podem surgir fatos que não foram trazidos inicialmente. Nesse sentido, tais fatos apenas poderão compor a pauta de apuração caso sejam considerados como “conexos”.
Todas as CPIs que não forem concluídas ao término da legislatura deverão ser arquivadas.
Encaminhamento das conclusões da CPI ao Ministério Público quando necessário:
Como analisado anteriormente, as Comissões Parlamentares de Inquérito não possuem capacidade decisória, logo, ao término dos trabalhos de uma determinada CPI, elabora-se um relatório contendo todas as conclusões da investigação realizada. Tais resultados não apresentam um caráter condenatório, porém, quando se julgar necessário, as conclusões podem ser encaminhadas ao Ministério Público que é o órgão que tem capacidade para promover a responsabilidade civil e criminal.
Como apreciado ao longo deste artigo, percebe-se que as Comissões Parlamentares de Inquérito se constituem como o principal instrumento utilizado pelo Poder Legislativo na execução de sua atividade de fiscalização. Nesse sentido, constata-se que durante os períodos da trajetória constitucional brasileira que foram marcados pelo autoritarismo dos governantes e a consequente supressão dos direitos fundamentais, os poderes de atuação das CPIs encontravam-se limitados.
Logo, é possível concluir que a atividade de fiscalização por parte do Poder Legislativo se manifesta de forma contundente em cenários em que as bases democráticas são sólidas e isentas de vícios graves, possibilitando uma harmonia entre os três Poderes, sem que haja a prevalência de um sobre os outros. Por isso, a atuação efetiva das CPIs pode ser entendida como uma tradução da própria separação dos poderes e do mecanismo de freios e contrapesos.
Porém, como qualquer atividade estatal que segue uma lógica de desenvolvimento processual, o Inquérito Parlamentar também está sujeito ao controle judicial nas situações em que ameaçar ou violar direitos.
Por fim, um questionamento que é muito discutido na doutrina se refere à viabilidade dos parlamentares, no âmbito de uma CPI Municipal, valerem-se dos “poderes próprios das autoridades judiciais”, mesmo sem que o ente federativo em análise disponha de um Poder Judiciário próprio.
Em relação a esse assunto, sabe-se que, por meio do mecanismo de organização dos poderes adotado pela Constituição de 1988, a Função Legislativa é transmitida para todos os entes federativos de forma integral (União; Estados-Membros; Municípios; Distrito Federal). Logo, todos eles podem realizar o inquérito parlamentar valendo-se dos “poderes próprios das autoridades judiciais”.
Trabalho apresenta a Disciplina de Direito Constitucional II. Faculdade de Direito da UFMG, 4º período, Noturno.