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Timestamp: 2020-07-04 10:28:38+00:00
Document Index: 108669562

Matched Legal Cases: ['artigo 21', 'artigo 175', 'artigo 30', 'artigo 30', 'artigo 175', 'artigo 1', 'artigo 21', 'artigo 12']

Invasão de competências pela união: normas que regem o serviço público de transporte coletivo municipal - Âmbito Jurídico
Invasão de competências pela união: normas que regem o serviço público de transporte coletivo municipal
Resumo: O artigo propÃµe-se a abordar a invasÃ£o de competÃªncias pela UniÃ£o em matÃ©ria legislativa de organizaÃ§Ã£o e prestaÃ§Ã£o de serviÃ§o pÃºblico de transporte coletivo municipal. Objetiva-se discorrer sobre o transporte pÃºblico coletivo municipal, seu regime jurÃ­dico de prestaÃ§Ã£o, a celeuma entre os serviÃ§os de transportes executivos e tÃ¡xi, e, ainda, como a polÃ­tica nacional de mobilidade urbana instituÃ­da pela UniÃ£o exorbitou de sua competÃªncia, impondo efeitos concretos e jurÃ­dicos em matÃ©ria de interesse dos MunicÃ­pios.
Palavras-chave: CompetÃªncia. ServiÃ§os pÃºblicos. Transportes. UniÃ£o. MunicÃ­pios.
Abstract: This article proposes to address the invasion of powers by the Union's legislative organization and delivery of public service of municipal public transportation. The objective is to discuss the municipal public transportation, their legal status to provide the stir among executives and taxi transport services, and also the national urban mobility policy instituted by the Federal Government overstepped its powers by imposing concrete effects and legal in matters of interest to municipalities. For theme analysis uses up the constitutional provisions concerning the competences of the Union and the municipalities and the relevant infrastructure legislation. It is used also the research sources an administrative background doctrine and case law.
Keywords: Competence. Public services. Transport. Union. Municipalities.
SumÃ¡rio: IntroduÃ§Ã£o; 1. ServiÃ§o pÃºblico de interesse local. 2. Regime jurÃ­dico para a prestaÃ§Ã£o de serviÃ§o de transporte coletivo municipal. 3. TÃ¡xi e serviÃ§os executivos de transportes urbanos. 4. PolÃ­tica nacional de mobilidade urbana com desvio de competÃªncias. ConsideraÃ§Ãµes finais. ReferÃªncias bibliogrÃ¡ficas.
O artigo 21, XX, da ConstituiÃ§Ã£o da RepÃºblica dispÃµe que compete Ã UniÃ£o instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitaÃ§Ã£o, saneamento bÃ¡sico e transportes urbanos.
Os serviÃ§os pÃºblicos poderÃ£o ser prestados diretamente pelo Poder PÃºblico (UniÃ£o, Estados, Distrito Federal e MunicÃ­pios) ou sob regime de concessÃ£o ou permissÃ£o, sempre mediante licitaÃ§Ã£o pÃºblica, conforme preconiza o artigo 175 da ConstituiÃ§Ã£o da RepÃºblica.
A delimitaÃ§Ã£o de competÃªncias municipais referentes Ã prestaÃ§Ã£o de serviÃ§os pÃºblicos pelo Poder PÃºblico local vem delineada no artigo 30 da ConstituiÃ§Ã£o Federal. Tais competÃªncias decorrem da autonomia dos entes federados no que tange Ã s competÃªncias legislativas e administrativas que alcanÃ§am os interesses locais.
Ao redigir as competÃªncias dos MunicÃ­pios, o poder constituinte originÃ¡rio de 1988 (art. 30, V, CF) estabeleceu que o ente federativo municipal seria competente para organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessÃ£o ou permissÃ£o, os serviÃ§os pÃºblicos de interesse local, incluÃ­do o de transporte coletivo, que tem carÃ¡ter essencial.
1. ServiÃ§o pÃºblico de interesse local
Diversos sÃ£o os serviÃ§os pÃºblicos de interesse local, ou seja, aqueles que alcanÃ§am a parcela populacional residente em determinado MunicÃ­pio. No entanto, alguns destes serviÃ§os sÃ£o previstos no Texto Constitucional, como o transporte coletivo (art. 30, V, CF), os programas de educaÃ§Ã£o infantil e ensino fundamental (artigo 30, VI, CF), alÃ©m dos serviÃ§os de atendimento Ã saÃºde da populaÃ§Ã£o (art. 30, VII, CF), sendo os dois Ãºltimos serviÃ§os prestados por meio de cooperaÃ§Ã£o tÃ©cnica e financeira da UniÃ£o e do Estado ao qual o MunicÃ­pio estÃ¡ vinculado.
O carÃ¡ter local e essencial do serviÃ§o de transporte pÃºblico coletivo, bem como a competÃªncia municipal para sua prestaÃ§Ã£o nÃ£o causam atualmente grandes divergÃªncias doutrinÃ¡rias e jurisprudenciais. Com a ConstituiÃ§Ã£o Federal de 1988, os serviÃ§os pÃºblicos considerados essenciais, como Ã© o caso do transporte pÃºblico, passaram a integrar um novo patamar jurÃ­dico e de gestÃ£o pÃºblica, como bem define o constitucionalista LÃ©o Ferreira Leoncy, ao discorrer sobre o controle de constitucionalidade e as polÃ­ticas pÃºblicas, para o ilustre professor
â€œAs polÃ­ticas pÃºblicas passaram a ser vistas como o caminho necessÃ¡rio Ã concretizaÃ§Ã£o de tais direitos, como uma forma, portanto, de traduzir o programa constitucional em efetiva aÃ§Ã£o estatal, com a disponibilidade concreta de bens e serviÃ§os aos legÃ­timos beneficiÃ¡rios. Em sÃ­ntese, as polÃ­ticas pÃºblicas passaram a ser vistas como instrumentos da viabilizaÃ§Ã£o de direitos fundamentais sociaisâ€.[1]
O Supremo Tribunal Federal[2] jÃ¡ se manifestou sobre o tema em sede de aÃ§Ã£o direta de inconstitucionalidade e de recurso extraordinÃ¡rio, consolidando o entendimento de que "a prestaÃ§Ã£o de transporte urbano, consubstanciando serviÃ§o pÃºblico de interesse local, Ã© matÃ©ria albergada pela competÃªncia legislativa dos MunicÃ­pios, nÃ£o cabendo aos Estados-membros dispor a seu respeito."
O Professor JosÃ© Afonso da Silva destaca a importÃ¢ncia do dispositivo e seu carÃ¡ter constitucional. Assim leciona o mestre constitucionalista
â€œO transporte coletivo urbano Ã©, por princÃ­pio, serviÃ§o pÃºblico local, pelo que nÃ£o seria necessÃ¡rio destaca-lo no inciso em exame. Contudo, foi bom fazÃª-lo, especialmente para ressaltar constitucionalmente seu carÃ¡ter de serviÃ§o pÃºblico essencial, que, por natureza, tambÃ©m jÃ¡ o seria sem necessidade de dizÃª-lo expressamente. Mas, ao fazÃª-lo, dÃ¡-se-lhe dignidade constitucional, mas tambÃ©m porque, ainda que essencialmente serviÃ§o local, fica sujeito a diretrizes fixadas pela UniÃ£o por forÃ§a do art. 21, XXâ€.[3]
A polÃ­tica tarifÃ¡ria resultante da prestaÃ§Ã£o do serviÃ§o de transportes esbarra em interpretaÃ§Ãµes mais restritas, necessitando de maiores esclarecimentos e provimento do Poder JudiciÃ¡rio. O Supremo Tribunal Federal[4] entendeu que o benefÃ­cio de â€œmeia passagemâ€ para estudantes no Ã¢mbito municipal garantido por norma estadual (ConstituiÃ§Ã£o Estadual) invade a competÃªncia local, nÃ£o havendo ofensa constitucional quanto Ã concessÃ£o do benefÃ­cio pelo Estado-Membro no transporte coletivo intermunicipal.
2. Regime jurÃ­dico para a prestaÃ§Ã£o de serviÃ§o de transporte coletivo municipal
Em obediÃªncia ao artigo 175 da ConstituiÃ§Ã£o Federal, o Congresso Nacional editou a Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. A referida norma infraconstitucional, de aplicaÃ§Ã£o nacional, trata do regime jurÃ­dico de contrataÃ§Ã£o das empresas concessionÃ¡rias e permissionÃ¡rias de serviÃ§os pÃºblicos, o carÃ¡ter especial do contrato e de sua prorrogaÃ§Ã£o, as condiÃ§Ãµes de caducidade, fiscalizaÃ§Ã£o e rescisÃ£o contratual na prestaÃ§Ã£o do serviÃ§o, os direitos dos usuÃ¡rios, a polÃ­tica tarifÃ¡ria e a obrigaÃ§Ã£o de manter serviÃ§o adequado.
As condiÃ§Ãµes contratuais acima enumeradas, bem como a possibilidade de prestaÃ§Ã£o direta ou indireta do serviÃ§o de transportes pÃºblicos determina a sua classificaÃ§Ã£o como um serviÃ§o delegÃ¡vel, que segundo o professor JosÃ© dos Santos Carvalho Filho[5] â€œsÃ£o aqueles que, por sua natureza ou pelo fato de assim dispor o ordenamento jurÃ­dico, comportam ser executados pelo Estado ou por particulares colaboradoresâ€.
A modalidade preferencial pela AdministraÃ§Ã£o PÃºblica Municipal para a exploraÃ§Ã£o dos serviÃ§os pÃºblicos locais Ã© a permissÃ£o, dada a sua maior flexibilidade para a intervenÃ§Ã£o do Poder PÃºblico quando prestado de forma inadequada ou mesmo para melhor adaptaÃ§Ã£o tÃ©cnica e operacional.
Como bem observa o saudoso Hely Lopes Meirelles em sua brilhante obra Direito Administrativo Brasileiro
â€œA permissÃ£o, por sua natureza precÃ¡ria, presta-se Ã execuÃ§Ã£o de serviÃ§os ou atividades transitÃ³rias, ou mesmo permanentes, mas que exijam frequentes modificaÃ§Ãµes para acompanhar a evoluÃ§Ã£o da tÃ©cnica ou as variantes do interesse pÃºblico, tais como o transporte coletivo, o abastecimento da populaÃ§Ã£o e demais atividades cometidas a particulares, mas dependentes do controle estatalâ€.[6]
A Lei de ConcessÃµes e PermissÃµes dispÃµe no parÃ¡grafo Ãºnico do artigo 1Âº o seguinte: â€œa UniÃ£o, os Estados, o Distrito Federal e os MunicÃ­pios promoverÃ£o a revisÃ£o e as adaptaÃ§Ãµes necessÃ¡rias de sua legislaÃ§Ã£o Ã s prescriÃ§Ãµes desta Lei, buscando atender as peculiaridades das diversas modalidades dos seus serviÃ§osâ€.Â Portanto, poderÃ£o os entes federados legislar e administrar seus serviÃ§os de acordo com suas necessidades estruturais e orÃ§amentÃ¡rias para uma melhor qualidade na prestaÃ§Ã£o ao contribuinte local.
3. TÃ¡xi e serviÃ§os executivos de transportes urbanos
O entendimento doutrinÃ¡rio e jurisprudencial acerca da exploraÃ§Ã£o do serviÃ§o de transporte por meio de tÃ¡xi Ã© de que tal serviÃ§o pÃºblico pode ser delegado a particulares nas modalidades de permissÃ£o ou autorizaÃ§Ã£o, sempre por licitaÃ§Ã£o, garantindo-se a preservaÃ§Ã£o do princÃ­pio da isonomia entre os pretendentes delegatÃ¡rios do serviÃ§o essencial conforme o cumprimento dos requisitos impostos na lei municipal.
O Superior Tribunal de JustiÃ§a jÃ¡ se manifestou em sede de Recurso em Mandado de SeguranÃ§a[7], negando provimento ao recurso, em que os impetrantes (recorrentes) pretendiam a outorga imediata sem licitaÃ§Ã£o para permissÃ£o na exploraÃ§Ã£o do serviÃ§o de transporte de tÃ¡xi no Distrito Federal em virtude da omissÃ£o do Poder PÃºblico na realizaÃ§Ã£o de estudos e levantamentos para novas permissÃµes.
Em algumas capitais e regiÃµes metropolitanas brasileiras foi implementado o controverso transporte urbano executivo. O serviÃ§o Ã© disponibilizado por meio de reservas em aplicativos acessados por intermÃ©dio da rede de telefonia mÃ³vel. O usuÃ¡rio solicita o serviÃ§o por meio eletrÃ´nico, podendo escolher o tipo de veÃ­culo, horÃ¡rios, trajetos, dentre outras comodidades.
No entanto, ainda nÃ£o hÃ¡ uma regulamentaÃ§Ã£o para este serviÃ§o de transporte executivo. As empresas que exploram a atividade argumentam que seguem os preceitos da livre iniciativa e da livre concorrÃªncia, princÃ­pios que regem a ordem econÃ´mica (art. 170, caput e inciso IV da CF). Por sua vez, os taxistas e suas cooperativas alegam que as referidas empresas nÃ£o sÃ£o submetidas a processo licitatÃ³rio, concorrendo de forma desleal com as cooperativas de tÃ¡xi, permissionÃ¡rias ou autorizadas para a prestaÃ§Ã£o de um serviÃ§o pelo ente federado competente (MunicÃ­pio).
Recentemente, em decisÃ£o liminar, a 12Âª Vara CÃ­vel do Tribunal de JustiÃ§a do Estado de SÃ£o Paulo determinou a suspensÃ£o da atividade e funcionamento do aplicativo Uber no MunicÃ­pio de SÃ£o Paulo. A decisÃ£o monocrÃ¡tica no processo 1040391-49.2015.8.26.0100[8] teve como fundamento o art. 4Âº, VIII, da Lei nÂº 12.587/2012, em que se considera "transporte pÃºblico individual: serviÃ§o remunerado de transporte de passageiros aberto ao pÃºblico, por intermÃ©dio de veÃ­culos de aluguel, para a realizaÃ§Ã£o de viagens individualizadas", o art. 5Âº, XIII, da ConstituiÃ§Ã£o Federal[9] e, ainda, a Lei Municipal de SÃ£o Paulo nÂº 15.676/12 que dispÃµe ser "vedado o transporte remunerado individual de passageiros sem que o veÃ­culo esteja autorizado para esse fim".
4. PolÃ­tica nacional de mobilidade urbana com desvio de competÃªncias
Lecionando sobre a repartiÃ§Ã£o de competÃªncias, o mestre Alexandre de Moraes[10] ensina que o princÃ­pio bÃ¡sico para a distribuiÃ§Ã£o de competÃªncias constitucionais Ã© o princÃ­pio da predominÃ¢ncia do interesse em que â€œÃ UniÃ£o caberÃ¡ aquelas matÃ©rias e questÃµes de predominÃ¢ncia do interesse geral, ao passo que aos Estados referem-se as matÃ©rias de predominante interesse regional e aos MunicÃ­pios concernem os assuntos de interesse localâ€.
Exercendo a competÃªncia legislativa atribuÃ­da Ã UniÃ£o para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitaÃ§Ã£o, saneamento bÃ¡sico e transportes urbanos, assegurada no artigo 21, XX da Carta Magna, o Congresso Nacional editou a Lei 12.587 de 2012, instituindo as diretrizes da PolÃ­tica Nacional de Mobilidade Urbana.
Ocorre que em 2013, o Congresso Nacional alterou a referida norma por meio da Lei 12.865, acrescentando o artigo 12-A[11] ao texto normativo. O referido dispositivo, em seu parÃ¡grafo segundo, impÃ´s a sucessÃ£o hereditÃ¡ria ao direito de exploraÃ§Ã£o do serviÃ§o de tÃ¡xi em caso de falecimento do outorgado.
Embora o parÃ¡grafo terceiro condicione as transferÃªncias de outorga a terceiros em caso de falecimento Ã prÃ©via anuÃªncia do Poder PÃºblico Municipal, obedecendo ao prazo da outorga e aos requisitos fixados, Ã© flagrante a invasÃ£o de competÃªncia legislativa pela UniÃ£o que afeta especificamente um interesse local, traduzindo-se em verdadeira inconstitucionalidade material.
Conclui-se, portanto, que os MunicÃ­pios como entes federados autÃ´nomos poderiam estabelecer em suas normas a melhor forma de exploraÃ§Ã£o dos serviÃ§os pÃºblicos de interesse local, especificamente o transporte em tÃ¡xi, e, apÃ³s a devida autorizaÃ§Ã£o legal, bem como sua regulamentaÃ§Ã£o, o serviÃ§o de transporte executivo urbano.
Logo, propÃµe-se que o estabelecimento de formas de transferÃªncia do serviÃ§o pÃºblico local e demais especificidades sejam normatizadas pelos MunicÃ­pios, da melhor forma que atendam aos anseios da coletividade e da Fazenda PÃºblica municipal, cabendo Ã UniÃ£o somente as diretrizes, ou seja, os aspectos gerais que direcionem os demais entes federativos, garantindo a devida repartiÃ§Ã£o de competÃªncias, e, consequentemente, a constitucionalidade de suas normas.
CARVALHO FILHO, JosÃ© dos Santos. Manual de direito administrativo. 21. ed. LÃºmen juris. 2009.
LEONCY, LÃ©o Ferreira. TÃ³picos em controle de constitucionalidade. O controle de constitucionalidade na perspectiva das polÃ­ticas pÃºblicas. Instituto para o desenvolvimento democrÃ¡tico.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 41. ed. SÃ£o Paulo: Malheiros. 2015.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. â€“ 22. ed. â€“ SÃ£o Paulo: Atlas, 2007
SILVA, JosÃ© Afonso da. ComentÃ¡rio contextual Ã constituiÃ§Ã£o. SÃ£o Paulo: Malheiros, 2005.
[1] LEONCY, LÃ©o Ferreira. TÃ³picos em controle de constitucionalidade. O controle de constitucionalidade na perspectiva das polÃ­ticas pÃºblicas. Instituto para o desenvolvimento democrÃ¡tico. p. 4.
[2] Brasil. Supremo Tribunal Federal. ADI 2.349, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 31-8-2005, PlenÃ¡rio, DJ de 14-10-2005.) No mesmo sentido: ADI 845, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 22-11-2007, PlenÃ¡rio, DJE de 7-3-2008; RE 549.549-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 25-11-2008, Segunda Turma, DJE de 19-12-2008.
[3] SILVA, JosÃ© Afonso da. ComentÃ¡rio Contextual Ã ConstituiÃ§Ã£o. SÃ£o Paulo: Malheiros, 2005. p. 310.
[4] Brasil. Supremo Tribunal Federal. ADI 845, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 22-11-2007, PlenÃ¡rio, DJE de 7-3-2008.
[5] CARVALHO FILHO, JosÃ© dos Santos. Manual de direito administrativo. 21. ed. LÃºmen juris. 2009. p. 311.
[6] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 41. ed. SÃ£o Paulo: Malheiros. 2015. p. 495.
[7] Brasil. Superior Tribunal de JustiÃ§a. RMS 26.273-DF. Relator Min. Castro Meira. SEGUNDA TURMA, julgado em 23/09/2008, DJe 23/10/2008).
[8] Brasil. Tribunal de JustiÃ§a do Estado de SÃ£o Paulo.
Processo Digital nÂº: 1040391-49.2015.8.26.0100. Classe – Assunto Cautelar Inominada – Liminar Requerente: Simtetaxi-SP – Sindicato dos Motoristas e Trabalhadores nas Empresas de Taxi No Estado de SÃ£o Paulo.Â Requerido: Uber do Brasil Tecnologia Ltda.
[9] Brasil. ConstituiÃ§Ã£o Federal.
Art. 5Âº Todos sÃ£o iguais perante a lei, sem distinÃ§Ã£o de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no PaÃ­s a inviolabilidade do direito Ã vida, Ã liberdade, Ã igualdade, Ã seguranÃ§a e Ã propriedade, nos termos seguintes:[…]
XIII – Ã© livre o exercÃ­cio de qualquer trabalho, ofÃ­cio ou profissÃ£o, atendidas as qualificaÃ§Ãµes profissionais que a lei estabelecer;
[10] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. â€“ 22. ed. â€“ SÃ£o Paulo: Atlas, 2007. p. 285.
[11] Brasil. LegislaÃ§Ã£o Federal. Leis 12.587/2012 e 12.865/2013.[…]
Art. 12-A. O direito Ã exploraÃ§Ã£o de serviÃ§os de tÃ¡xi poderÃ¡ ser outorgado a qualquer interessado que satisfaÃ§a os requisitos exigidos pelo poder pÃºblico local. (IncluÃ­do pela Lei nÂº 12.865, de 2013)
Â§ 1o Ã‰ permitida a transferÃªncia da outorga a terceiros que atendam aos requisitos exigidos em legislaÃ§Ã£o municipal. (IncluÃ­do pela Lei nÂº 12.865, de 2013)
Â§ 2o Â Em caso de falecimento do outorgado, o direito Ã exploraÃ§Ã£o do serviÃ§o serÃ¡ transferido a seus sucessores legÃ­timos, nos termos dos arts. 1.829 e seguintes do TÃ­tulo II do Livro V da Parte Especial da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (CÃ³digo Civil). (IncluÃ­do pela Lei nÂº 12.865, de 2013)
Â§ 3o Â As transferÃªncias de que tratam os Â§Â§ 1o e 2o dar-se-Ã£o pelo prazo da outorga e sÃ£o condicionadas Ã prÃ©via anuÃªncia do poder pÃºblico municipal e ao atendimento dos requisitos fixados para a outorga. (IncluÃ­do pela Lei nÂº 12.865, de 2013)
Gildazio Barbosa Nascimento
Advogado. Graduado em Direito pela Universidade Católica de Brasília – UCB. Pós-Graduando (lato sensu) em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Público Brasiliense – IDP.