Source: https://temi.camera.it/leg17/temi/il_fondo_di_solidariet__comunale_e_la_perequazione
Timestamp: 2019-10-18 06:36:56+00:00
Document Index: 44262782

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1']

I continui aggiustamenti del sistema della fiscalità municipale rispetto a quanto delineato dal decreto legislativo n. 23 del 2011 (attuativo della legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale) hanno dato luogo ad un quadro normativo mutevole e di complessa interpretazione, che ha determinato, di conseguenza, frequenti modifiche della disciplina di alimentazione e di riparto del Fondo di solidarietà comunale, ai fini dell'assegnazione ai comuni del gettito IMU di loro spettanza in forma territorialmente equilibrata. Dal 2015 ha inoltre preso avvio l'applicazione di criteri di riparto di tipo perequativo, basati sulla differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard, per l'assegnazione di quote via via crescenti del Fondo, in un'ottica di progressivo abbandono della spesa storica.
I vincoli dettati dall'esigenza di consolidamento dei conti pubblici, che nel corso della scorsa legislatura hanno richiesto un rafforzamento delle misure di coordinamento della finanza pubblica e di controllo delle decisioni di entrata e di spesa degli enti locali, hanno reso precario e incerto il quadro normativo della finanza locale rispetto a quanto prefigurato dalla legge delega n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale; ciò in particolare per quanto concerne la fiscalità municipale, per la quale le frequenti modifiche della tassazione immobiliare hanno comportato una instabilità del sistema di finanziamento delle funzioni nonché dell'avvio delle perequazione fiscale delle risorse.
Già nello stesso anno di approvazione del decreto legislativo n. 23/2011, l'intensificarsi dell'emergenza finanziaria aveva comportato una revisione del regime sperimentale dell'imposta municipale, istitutita dal D.Lgs. n. 23/2011, allo scopo di reperire risorse finanziarie. Le modifiche apportate alla disciplina dell'IMU - dapprima dall'articolo 13 del D.L. n. 201/2011 (che ha anticipato "in via sperimentale" la decorrenza dell'IMU al 2012, estendendola anche all'abitazione principale e destinandone il gettito per circa la metà direttamente allo Stato) e poi dall'articolo 1, commi da 380 a 394, dalla legge n. 228/2012 (stabilità per il 2013) - hanno determinato una ridefinizione profonda dell'assetto dei rapporti finanziari tra Stato e comuni rispetto a quanto disegnato dal D.Lgs. n. 23/2011, e di conseguenza ha portato alla soppressione del Fondo sperimentale di riequilibrio, istituito ai sensi del D.Lgs. n. 23/2011, e alla istituzione di un Fondo di solidarietà comunale, alimentato da una quota dell'imposta municipale propria (IMU), da ripartirsi sulla base di criteri espressamente indicati dalla legge, tenendo conto dei costi e fabbisogni standard (criteri perequativi) nonché della variazione di gettito e delle variazioni nelle risorse disponibili comunali in seguito alla soppressione del precedente fondo (criteri compensativi).
Durante la XVII legislatura, dopo il complessivo riordino della tassazione immobiliare disposto con la legge n. 147/2013 (art. 1, commi 639 e seguenti) - con l'istituzione della Imposta Unica Comunale (IUC), e la conferma a regime dell'attribuzione ai comuni dell'intero gettito IMU, ad esclusione di quello derivante dagli immobili ad uso produttivo, che rimane destinato allo Stato, come già delineato dalla legge n. 228/2012 – l'ordinamento della fiscalità municipale è stato nuovamente rivisto con la legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208/2015, art. 1, commi 10-20), che ha apportato modifiche sostanziali all'assetto della tassazione immobiliare e al regime fiscale delle imposte sui trasferimenti immobiliari, prima fra tutte, l'esenzione dalla TASI per l'abitazione principale.
In relazione al minor gettito derivante ai comuni dal nuovo sistema di esenzione IMU e TASI, è stata rideterminata la dotazione del Fondo di solidarietà comunale al fine di garantire, nel suo ambito, le risorse necessarie a compensare i comuni. Più in dettaglio:
la dotazione annuale del Fondo di solidarietà comunale è stata incrementata di 3.767,45 milioni di euro a decorrere dal 2016, quale ristoro del mancato gettito delle esenzioni IMU/TASI. Questa quota "ristorativa" viene ripartita tra i comuni interessati sulla base del gettito effettivo IMU e TASI derivante dagli immobili esentati relativo all'anno 2015;
al tempo stesso, è stata rideterminata la quota parte dell'imposta municipale propria di spettanza dei comuni che lo alimenta, ridotta da 4.717,9 a 2.768,8 milioni di euro, da versare all'entrata del bilancio dello Stato nei singoli esercizi.
la dotazione annuale del Fondo di solidarietà comunale in 6.197,2 milioni di euro a decorrere dal 2017, fermo restando la quota parte dell'IIMU di spettanza dei comuni che in esso confluisce annualmente, come quantificata dalla legge n. 208/205 (2.768,8 milioni). La dotazione è stata peraltro lievemente incrementata dal recente D.L. n. 50/2017 (di 11 milioni di euro);
i criteri di ripartizione del Fondo medesimo, definendo gli importi delle diverse componenti del Fondo da distribuire – tolta la quota ristorativa - sulla base di criteri di tipo compensativo rispetto all'allocazione storica delle risorse ovvero secondo logiche di tipo perequativo;
al 31 ottobre dell'anno precedente il termine per l'emanazione del decreto di riparto del Fondo (anticipandolo dunque rispetto al 30 novembre precedentemente previsto), ai fini di una più tempestiva quantificazione delle risorse da considerare nel bilancio di previsione.
Va sottolineato che i tagli di risorse, per oltre 8 miliardi di euro, determinati dalle misure di finanza pubblica poste a carico dei comuni a partire dall'anno 2010, esposti nella tabella che segue, anche se applicati sulla base di criteri diversi (spending review, revisione base imponibile dell'IMU, riduzione del Fondo di solidarietà comunale) hanno inciso profondamente anche sotto il profilo distributivo sulle risorse effettivamente disponibili per ciascun comune.
Si riporta di seguito un prospetto riepilogativo delle principali misure di finanza pubblica a carico dei comuni, che esplicano i loro effetti, cumulativamente, nell'anno 2017, in termini di riduzione delle spese e delle risorse attribuite al comparto comunale.
Sull'entità e sulle modalità del concorso agli obiettivi alla finanza pubblica a carico dei comuni, si veda quanto esposto nella "Relazione sulle manovre di finanza pubblica a carico delle regioni e degli enti locali " trasmessa dalla Ragioneria generale dello Stato alla Commissione Parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale a febbraio 2018.
Il riparto del Fondo e la perequazione
Circa i criteri di ripartizione del Fondo di solidarietà, la legge n. 232/2016 (comma 449) distingue le modalità di riparto delle due diverse componenti del Fondo di solidarietà: quella tradizionale, destinata al riequilibrio delle risorse storiche, e quella ristorativa, confermata nella misura stabilita dalla legge di bilancio 2016.
La quota "ristorativa" - pari a 3.767,45 milioni di euro - viene ripartita tra i comuni interessati sulla base del gettito effettivo IMU e TASI relativo all'anno 2015, come derivante dall'applicazione del nuovo sistema di esenzione introdotto dalla legge di stabilità per il 2016. Si tratta della quota incrementale del Fondo assegnata, nell'importo sopra detto, a decorrere dal 2016 dalla legge n. 208/2015, a ristoro del minor gettito derivante ai comuni delle regioni a statuto ordinario e delle Regioni Siciliana e Sardegna dalle esenzioni IMU e TASI. Già per l'anno 2016, tale quota è stata ripartita secondo queste modalità.
In aggiunta alla suddetta quota ristorativa va considerato l'accantonamento del Fondo (definito originariamente nell'importo massimo di 80 milioni, ora ridotto a 66 milioni dal D.L. n. 50/2017) destinato specificatamente ai comuni che necessitano di ulteriori compensazioni degli introiti derivanti dalla TASI sull'abitazione principale, nei casi in cui il riparto dell'importo incrementale di cui sopra non assicura il ristoro di un importo equivalente al gettito della TASI sull'abitazione principale stimato ad aliquota di base. Esso viene pertanto ripartito in modo da garantire a ciascuno dei comuni interessati l'equivalente del gettito della TASI sull'abitazione principale stimato ad aliquota di base.
La restante parte delle risorse del Fondo, che costituisce la c.d. componente "tradizionale", quella cioè destinata al riequilibrio delle risorse storiche, è stata quantificata dalla legge di bilancio 2017 in 1.885,6 milioni di euro per i comuni delle regioni a statuto ordinario e in 464,1 milioni per i comuni delle Regioni Siciliana e Sardegna.
Per il riparto di tale componente, la legge di bilancio 2017 ha confermato l'applicazione, per una sua quota parte, di criteri di tipo perequativo, basati sulla differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard come approvati dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard entro il 30 settembre dell'anno precedente.
La restante parte del Fondo continua, invece, ad essere ripartito sulla base del criterio della compensazione della spesa storica.
Va ricordato che l'applicazione di criteri perequativi ai fini della ripartizione del Fondo di solidarietà comunale è stata avviata nel 2015, in attuazione della legge di stabilità 2014, con riferimento ad una quota parte del Fondo medesimo - originariamente il 10 per cento, poi innalzata al 20 per cento - appositamente accantonata per essere redistribuita sulla base dei fabbisogni standard e delle capacità fiscali (criterio, quest'ultimo introdotto dall'articolo 14, comma 1, lett. a), del D.L. n. 16/2014). Con il D.L. n. 78/2015 (art. 3, comma 3), il criterio perequativo ha assunto a riferimento la differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard .
Per la prima volta nel 2015, ai comuni delle regioni a statuto ordinario non è stata assicurata l'invarianza delle risorse. Per i comuni con i fabbisogni standard superiori alle capacità fiscali risulta dunque aumentata la quota del fondo di solidarietà comunale spettante (ovvero, in caso di enti incapienti una diminuzione delle somme da versare al fondo), mentre per i comuni con fabbisogni standard inferiori alle capacità fiscali è applicata una riduzione della quota del fondo (ovvero, in caso di incapienza, un incremento delle somme da versare), prendendo avvio, anche se con effetti per ora contenuti, il più volte teorizzato processo di allontanamento dalla spesa storica a favore dei fabbisogni standard.
L'applicazione dei criteri perequativi riguarda, si rammenta, i soli comuni delle regioni a statuato ordinario. Per i comuni delle regioni speciali (Regione Siciliana e Sardegna), nelle quali la finanza degli enti locali è ancora a carico dello Stato, il riparto avviene sulla base del solo criterio della compensazione delle risorse storiche.
La legge di bilancio per il 2017 (comma 449, lettera c), legge n. 232/2016) ha confermato l'applicazione dei criteri di riparto di tipo perequativo per una quota percentuale via via sempre più ampia che, già fissata al 40% per l'anno 2017 e al 55% per l'anno 2018, è stata portata al 70% per l'anno 2019, all'85% per l'anno 2020 per arrivare al raggiungimento del 100% della perequazione nell'anno 2021, con una configurazione a regime dei meccanismi perequativi di riparto della componente tradizionale ("non ristorativa") del Fondo di solidarietà comunale.
Ai fini della determinazione della perequazione, la legge di bilancio per il 2017 ha fissato a regime il c.d. target perequativo nella misura del 50% delle capacità fiscali comunali (in luogo del precedente 45,8% applicato nel 2015 e 2016), stabilizzando dunque il riferimento alla quota di risorse concretamente oggetto della perequazione comunale. Pertanto, dal 2021 si ripartisce l'intero fondo perequativo, ferme restando le limitazioni della capacità fiscale utilizzabile.
Ciò fa sì che a partire dal 2021 la componente storica rimanga pari al 50 per cento, la quota legata alla perequazione dei fabbisogni sarà del 40% e il 10% sarà legata alla perequazione delle capacità fiscali in senso stretto.
Va, in ultima analisi, sottolineato che la struttura attuale del Fondo di solidaretà comunale è prevalentemente orizzontale, essendo alimentato esclusivamente dai comuni attraverso il gettito dell'imposta municipale propria, e non anche dalla fiscalità generale, come invece richiesto dalla legge n. 42 del 2009 in riferimento al fondo perequativo per le funzioni fondamentali. Tuttavia tale situazione dipende dal fatto che la componente verticale, finanziata dallo Stato, di fatto è stata annullata dai tagli delle risorse del Fondo, derivanti dalle misure di concorso alla finanza pubblica previste per i comuni sulla base dei principi del coordinamento della finanza pubblica, in relazione alle misure di contenimento della spesa introdotte dal Legislatore a partire dall'anno 2010 ad oggi (articolo 16 del D.L. n. 95 del 2012, articolo 47 del D.L. n. 66 del 2014 e articolo 1, comma 435, della legge n. 190 del 2014), cosa che comporta che i trasferimenti complessivi (al netto delle compensazioni dei tributi soppressi) risultino negativi, ossia il comparto dei comuni trasferisce risorse allo Stato.
Sull'applicazione del sistema di perequazione è intervenuta da ultimo la legge di bilancio per il 2018 (legge n. 205/2017) che, in controtendenza, ha ridotto la percentuale delle risorse del Fondo di solidarietà da redistribuire negli anni 2018 e 2019 secondo logiche di tipo perequativo - dal 55 al 45 per cento per l'anno 2018 e dal 70 al 60 per cento per il 2019 - per consentire una applicazione più graduale e soprattutto più sostenibile, nei prossimi due anni, del processo di redistribuzione, che resta comunque destinato ad entrare a regime nell'anno 2021, come stabilito dalla lettera c) del comma 449 medesimo della legge di bilancio 2017.
In merito, va sottolineato come il progressivo rafforzamento della componente perequativa abbia comportato alcune distorsioni nella redistribuzione delle risorse del Fondo di solidarietà che hanno richiesto, a più riprese, l'intervento del legislatore, con la previsione di meccanismi correttivi in grado di contenere il differenziale di risorse, rispetto a quelle storiche di riferimento, che si determinano, per alcuni comuni, soprattutto per quelli di minori dimensioni, con l'applicazione del meccanismo della perequazione.
Un primo correttivo c.d. statistico nella distribuzione delle risorse del Fondo di solidarietà è stato introdotto dall'articolo 1, comma 3, del D.L. 24 giugno 2016, n. 113, finalizzato a contenere le variazioni, in aumento e in diminuzione, delle risorse attribuite a ciascun comune rispetto a quelle storiche di riferimento, secondo quanto indicato nell'Accordo del 24 marzo 2016 raggiunto in sede di Conferenza Stato-Città e autonomie locali, relativo alle modalità di riparto del Fondo per l'anno 2016 (che allora prevedeva la ripartizione di una quota pari al 30% (circa 563 milioni) secondo il criterio basato sulle risorse standard).
Il meccanismo correttivo è stato poi ridefinito dalla legge di bilancio per il 2017 (art. 1, comma 450), da applicarsi nel caso in cui i criteri perequativi di riparto determinino una variazione, in aumento e in diminuzione, delle risorse attribuite a ciascun comune rispetto alle risorse di riferimento, tra un anno e l'altro, superiore ad una determinata percentuale, fissata per il 2017 all'8% e, da ultimo, per il 2018 al 4% con il D.L. n. 50/2017 (articolo 14), al fine di attenuare gli effetti derivanti dall'applicazione del meccanismo perequativo soprattutto per quei comuni che presentano una capacità fiscale superiore ai propri fabbisogni standard.
Il meccanismo correttivo si attiva quando il differenziale di risorse a disposizione dei comuni, generato dall'applicazione del meccanismo della perequazione, presenti uno scarto del 4 per cento rispetto a quelle storiche di riferimento.
Tale meccanismo consiste in una redistribuzione delle risorse dai comuni che registrano un incremento delle risorse complessive superiore al 4 per cento rispetto alle risorse storiche di riferimento verso i comuni che registrano una riduzione di risorse superiore al 4 per cento, mediante la costituzione di un accantonamento nell'ambito del Fondo medesimo, alimentato dai comuni che presentano la variazione positiva.
Sempre a titolo di compensazione del meccanismo di perequazione, il D.L. n. 50/2017 ha previsto un correttivo specifico per il 2017, per un ammontare di risorse una tantum pari a 25 milioni di euro, con l'obiettivo di attenuare gli scostamenti negativi più ampi derivanti dall'applicazione della nuova metodologia di calcolo dei fabbisogni standard e delle variazioni introdotte al vettore delle capacità fiscali.
Con il medesimo D.L. n. 50/2017, il meccanismo per la mitigazione della perequazione è stato ulteriormente stabilizzato, con la previsione di un ulteriore correttivo, per gli anni dal 2018 al 2021, attraverso l'impiego di un ammontare di risorse per massimo 25 milioni di euro annui derivanti da specifici fondi comunali non utilizzati, per evitare, nel periodo di transizione, eccessive penalizzazioni.
Dal 2021, tali risorse saranno destinate ad incremento del contributo straordinario ai comuni che danno luogo alla fusione.
Come ha più volte sottolineato la Corte dei conti (v. particolare l'Audizione della Corte dei Conti del 2 febbraio 2017 presso la Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale), per una corretta valutazione del ruolo attribuito al sistema perequativo, andrebbe anche ricordata l'oggettiva contraddizione tra l'ampliamento della perequazione e il persistente blocco della leva fiscale, introdotto dal 2016, ai sensi dell'art. 1, comma 26, della legge n. 208/205 e poi esteso, da ultimo, all'anno 2018, dall'art. 1, comma 37, della legge di bilancio per il 2018 - che colpisce in misura più incisiva i comuni di piccole e medie dimensioni, a loro volta mediamente più colpiti da più alte percentuali di perequazione negativa.