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Timestamp: 2020-04-04 18:47:01
Document Index: 256258765

Matched Legal Cases: ['artículo 508', 'artículo 737', 'artículo 86', 'artículo 85', 'artículo 15', 'artículo 238', 'artículo 86', 'artículo 36']

Sentencia de Tutela nº 127/01 de Corte Constitucional, 6 de Febrero de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 43614379
Sentencia T-127/01
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO-Eficacia
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre reclasificación en el régimen tributario
Referencia. expedientes T-324850, T-326473, T-326554, T-329064, T-332614, T-337809, T-338774,T-340013, T-341663, T-348064, T-352151, T-361352, T-366630, T-367626, y T-380461.
A.F.M.Y., R.A.F.R., C.M.B., C.M.M.V., M.B. delS.T., E.L.V., A.L.C., J.C.P.O., C.O.N.H., J.O.O., M.M.C.E., M.G. de Q., G. de J.G. de Guerrero, G. de J.E.A. y G.S.G..
Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil uno (2001).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores F.M.D., R.E.G. y A.M.C., quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
Las acciones de tutela fueron presentadas individualmente en contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales "DIAN", S. de Medellín (Expedientes T-324850, T-326554, T-329064, T-332614, T-337809, T-340013, T-341663, T-352151, T-366630 y T-367626), P. (T-326473, T-361352 y T-380461), Bucaramanga (T-348064) y Cali (T-338774). Todas ellas tienen, en esencia, el mismo sustrato fáctico que puede sintetizarse de la siguiente manera:
N. los peticionarios que, en su condición de contribuyentes, fueron inscritos en el REGIMEN SIMPLIFICADO como responsables del impuesto sobre las ventas, tal y como expresamente lo manifestaron a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales al momento mismo de formalizar sus respectivas inscripciones.
Señalan que la Administración de Impuestos Nacionales, por medio de actos administrativos de carácter particular y concreto, resolvió unilateralmente reclasificarlos como responsables del REGIMEN COMUN, advirtiéndoles que contra dichos actos no procedía recurso alguno en la vía gubernativa, según lo previsto en el artículo 508-1 del Estatuto Tributario, pero desconociendo que ellos cumplían los requisitos para permanecer inscritos en el Régimen Simplificado.
En criterio de los demandantes, la DIAN vulneró abiertamente sus derechos fundamentales al trabajo y, especialmente, al debido proceso, toda vez que no les siguió procedimiento previo alguno en el que pudieran ejercer un papel dinámico para allegar información que demostrara su situación comercial o, por lo menos, pudieren ejercer el derecho a la defensa y a controvertir las imputaciones en su contra. Igualmente censuran la decisión por estar ausente de los fundamentos de hecho y los elementos probatorios, además de carecer de motivación alguna.
Comentan que la reclasificación unilateralmente hecha les impone nuevas obligaciones tributarias tales como la de ser agentes retenedores del IVA, llevar libros de contabilidad y registrarlos ante la Cámara de Comercio, presentar declaraciones anuales de renta y facturar con el lleno de todos los requisitos, entre otras. Advierten que además, tales obligaciones exigen contratar los servicios de un contador, con lo cual se incrementan los gastos en forma considerable.
La mayoría de los accionantes invoca la configuración de un perjuicio irremediable y descartan la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, aduciendo lentitud e ineficacia de otros mecanismos judiciales de defensa.
De conformidad con lo previsto en los artículos 508-1 del Estatuto Tributario y 33 del Decreto 1071/99, los Administradores Locales de Impuestos y Aduanas Nacionales, estaban autorizados para reclasificar oficiosamente a los responsables que se encontraran en el Régimen Simplificado, ubicándolos en el Régimen Común.
Los actos administrativos fueron notificados en debida forma y según lo dispuesto en los artículos 565 y siguientes del Estatuto Tributario. No obstante, contra ellos no procedía recurso alguno en la vía gubernativa.
Antes de proceder a la reclasificación de los contribuyentes, la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales efectuó internamente las verificaciones correspondientes, utilizando para ello la amplia base de datos de que dispone la entidad, junto con las informaciones exógenas que las diversas personas y entidades están obligadas a suministrarle y que reposan en el R.U.T. (Registro Unico Tributario), en el SICAT (Sistema para Consulta y Análisis Tributario), en el SIAT (Sistema de Información Aduanera y Tributaria), en el CIFIN (Centro de Información Financiera), entre otros.
Si bien es cierto que contra los actos administrativos de reclasificación no procede recurso alguno por la vía gubernativa, no es menos cierto que la acción de revocatoria directa puede ejercerse antes de expirar el término previsto en el artículo 737 del Estatuto Tributario, es decir, de dos años contados a partir de su ejecutoria.
Los tutelantes cuentan con otro mecanismo judicial de defensa, consistente en la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para impugnar el acto en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Ello torna en improcedente la tutela.
En la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puede solicitarse y decretarse la suspensión provisional de los actos administrativos acusados.
Tampoco es procedente la tutela como mecanismo transitorio tendiente a evitar un perjuicio irremediable, no solo porque existe la posibilidad de suspender provisionalmente el acto administrativo en la jurisdicción contenciosa, sino también porque las resoluciones proferidas no tienen efectos retroactivos ni generan situaciones angustiosas. Así, con relación al IVA, solamente implica que deberán cobrarlo, pero nunca asumirlo, pues dicho tributo es un impuesto que lo cubre el consumidor final.
De ninguna manera constituye un daño irreparable el hecho de llevar una contabilidad organizada y registrada; por el contrario, ello constituye una garantía para el comerciante que refleja el verdadero estado de sus negocios.
* Por un lapsus, en la decisión de segunda instancia se hizo referencia a la señora M. de la Cruz Vallejo, pero del contenido de la misma, así como de las notificaciones realizadas en debida forma al tutelante, se entiende que ella hace referencia al señor J.O.O..
Los jueces que concedieron las acciones, tanto en primera como en segunda instancia, argumentaron que la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales desconoció abiertamente los derechos al debido proceso y a la contradicción, en la medida que no respetó un procedimiento previo que permitiera a los eventuales afectados, presentar informaciones, allegar documentos y, en general, ejercer los derechos de contradicción y defensa. Si bien reconocen la facultad oficiosa otorgada a la administración, agregan que ella no puede obedecer a un capricho del funcionario, máxime cuando hay unos presupuestos que deben ser verificados por la administración antes de hacer la exclusión de Régimen Simplificado, pero que no fueron observados en la expedición de los actos administrativos. Igualmente señalan la precariedad en la motivación de los actos de reclasificación, y la ausencia de elementos probatorios para sustentar el cambio de régimen. En cuanto tiene que ver con el perjuicio irremediable, advierten que en verdad este se configura, especialmente a causa de los altos costos de funcionamiento que implica la reclasificación y, en algunos casos, ante la amenaza de perder buena parte de los clientes que se tienen.
- En el presente caso, la Corte comenzará por analizar la procedencia de la tutela cuando existen otros mecanismos judiciales de defensa; luego determinará si el sub-judice éstos procedimientos resultan idóneos, o si por el contrario carecen de eficacia. Finalmente, corresponderá estudiar si la tutela es viable como instrumento transitorio, o si ella debe ser desestimada por no configurarse un perjuicio irremediable.
El carácter subsidiario de la tutela
- Es preciso recordar que la acción de tutela, por mandato del propio constituyente, fue prevista como un instrumento jurídico de naturaleza subsidiaria, mas no para reemplazar o alternarse con los procedimiento ordinarios; por ello, ante la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa, la acción de tutela es, en principio, improcedente Ver por ejemplo las sentencias T-321/00 MP. J.G.H.G., Su-250/98 MP. A.M.C., T-256/95 MP. A.B.C...
- Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la determinación de esos otros procedimientos no obedece a una comprobación automática y meramente teórica, sino que es función del juez, en cada caso concreto, analizar la funcionalidad y eficacia de tales mecanismos y determinar si ellos, realmente, permiten asegurar la protección efectiva de los derechos constitucionales fundamentales Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-338/98 MP. F.M.D., T-100/94 MP. C.G.D., T-228/95 MP. A.M.C... Si luego de una valoración fáctica y probatoria concluye que no responden satisfactoriamente a las expectativas, es decir, si no son idóneos ni eficaces, la acción de tutela tiene la virtud de "desplazar la respectiva instancia ordinaria para convertirse en la vía principal de trámite del asunto" Corte Constitucional, Sentencia T-672/98 MP. F.M.D... Sobre el particular la Corte ha dicho lo siguiente Corte Constitucional, Sentencia T-384/98 MP. A.B.S.:
La acción de tutela como mecanismo subsidiario de protección de derechos fundamentales, en términos del artículo 86 de la Constitución, debe ceder, en su aplicación, si existen medios judiciales ordinarios, a través de los cuales, pueda obtenerse la protección requerida por esta vía excepcional.
- En el caso que ocupa la atención de la Sala, algunos de los jueces consideraron la tutela como el mecanismo principal para asegurar la protección de los derechos, en tanto descartaron la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o el recurso extraordinario de la revocatoria directa. El primero, por la lentitud y congestión de la jurisdicción contencioso administrativa, así como el costo que implica para los demandantes; el segundo, por tratarse de un recurso de naturaleza administrativa mas no judicial. En consecuencia, estima la Corte que un primer análisis debe estar orientado en este sentido, esto es, a determinar el grado de idoneidad de los otros mecanismos de defensa a que podían acudir los tutelantes.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo idóneo
- El artículo 85 del Decreto 01/84, subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304/89 consagra la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que se declare la nulidad de un acto administrativo y se reparen los perjuicios causados como consecuencia de aquel. Esta acción, llamada también de nulidad y restablecimiento del derecho, es precisamente el mecanismo ordinario al cual podían acudir los tutelantes para controvertir los actos particulares y concretos por los cuales la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales dispuso su reclasificación en el régimen tributario. Pero, ¿es ésta un medio realmente idóneo para garantizar la protección de sus derechos?
- Sin desconocer que en la práctica los procesos contencioso administrativos pueden resultar prolongados en el tiempo, la Corte estima que, en todo caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sí constituye un mecanismo apto, jurídica y materialmente, para asegurar la protección de los derechos de las personas frente a eventuales excesos de la administración. Y ello ocurre, precisamente, porque la misma Constitución (artículo 238) contempla la posibilidad de decretar la suspensión provisional de los actos administrativos, que es resuelta desde el momento mismo de admitirse la demanda (Artículos 152 y siguentes del C.C.A.). El propio legislador fue consciente de la posibilidad de encontrar procesos enredados en el tiempo, y para ello diseñó esta importante medida. La jurisprudencia de esta Corporación, en anteriores pronunciamientos, ha reconocido expresamente la eficacia de la suspensión provisional, en los siguientes términos:
"Por ello es pertinente reiterar aquí la jurisprudencia de esta Corporación, transcrita en la misma demanda, según la cual la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento de los presupuestos requeridos". Sentencia T-533/98 MP. H.H.V. .(Subrayado fuera de texto)
En el mismo sentido conviene citar la sentencia T-640/96 MP. V.N.M., en cuya oportunidad la Corte dijo señaló:
" (...) la suspensión provisional de los actos administrativos es trámite que se ubica como una de las medidas que deben solicitarse antes de que sea admitida la demanda que se formule en contra del acto correspondiente; es concebida como medida cautelar en presencia de excepcionales casos en los que la vulneración de normas superiores sea manifiesta, y como tal es cuestión previa a decidir en el trámite de la acción que se adelanta. Así las cosas, esta posibilidad judicial resulta ser un trámite pronto, y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela. Luego tampoco por este concepto encuentra la Sala motivo para conceder el amparo solicitado". (Subrayado fuera de texto)
- Las anteriores apreciaciones permiten concluir que, en el asunto bajo revisión, los peticionarios podían de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, utilizando un mecanismo que sí resultaba idóneo y eficaz para asegurar la protección de sus derechos. Así, y teniendo en cuenta el carácter residual de la tutela, élla resulta improcedente como la vía principal de defensa. En efecto, el Consejo de Estado ya ha declarado la nulidad de resoluciones en donde la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales reclasificó unilateralmente a los contribuyentes sin permitirles ejercer sus derechos de contradicción y defensa. Ver por ejemplo la Sentencia del Consejo de Estado del 14 de julio de 2000. Sección Cuarta, Exp. 11001-03-27-000-2000-0005-01-996. MP. Julio E. Correa Restrepo.
La tutela frente a un perjuicio irremediable
- Una vez demostrado que la acción de tutela no era procedente como mecanismo principal de defensa, queda por estudiar si pudo ser utilizada de manera transitoria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, como lo autoriza el artículo 86 de la Constitución.
El fundamento de la figura jurídica que ocupa la atención de esta Sala es la inminencia de un daño o menoscabo graves de un bien que reporta gran interés para la persona y para el ordenamiento jurídico, y que se haría inevitable la lesión de continuar una determinada circunstancia de hecho. El fin que persigue esta figura es la protección del bien debido en justicia, el cual exige lógicamente unos mecanismos transitorios, urgentes e impostergables, que conllevan, en algunos casos, no una situación definitiva, sino unas medidas precautelativas"Corte Constitucional, Sentencia T- 225/93 MP. V.N.M..
- Analizando con detenimiento estos elementos para el caso concreto, la Corte observa que, en primer lugar, los requisitos de inminencia y gravedad no se configuran. Como bien lo señala la entidad demandada, los tutelantes no deben asumir el valor del IVA, sino que únicamente son encargados de cobrarlo al consumidor final, este sí, obligado a su pago. Pero aún aceptando que eventualmente deben correr con algunos gastos adicionales, mal podría afirmarse que tales erogaciones resultan exagerados e imposibles de cubrir. Tampoco es de recibo el argumento según el cual el cambio de régimen significa la pérdida de los clientes, pues no existen elementos de conexidad lógica que así lo indiquen.
Ahora bien, como no hay inminencia ni gravedad en el perjuicio que la Administración de Impuestos pueda causar, la Corte considera que tampoco es necesario adoptar medidas urgentes para conjurarlo en forma inmediata y que, en consecuencia, la tutela no aparece como una herramienta imprescindible en forma transitoria.
- En estos términos, queda demostrada la improcedencia de la tutela para revocar, suspender, o dejar sin efectos los actos administrativos proferidos por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, toda vez que existen otros mecanismos judiciales de defensa y que no se configura perjuicio irremediable alguno. Por ende, las sentencias que fueron despachadas favorablemente habrán de ser revocadas, sin que la Corte entre a analizar si los derechos de contradicción y defensa fueron desconocidos, o si se adelantó un riguroso procedimiento previo, por cuanto considera que ello corresponde exclusivamente a la órbita de la jurisdicción contencioso administrativa.
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Medellín, el 14 de abril de 2000, dentro del proceso de tutela adelantado por A.F.M.Y. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de P., el 5 de abril de 2000, en el proceso de tutela adelantado por R.A.F.R. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Tercero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, el 10 de abril de 2000, en el proceso de tutela adelantado por C.M.B. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Cuarto.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, el 25 de abril de 2000, en el proceso de tutela adelantado por C.M.M.V. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Quinto.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el 10 de abril de 2000, en el proceso de tutela adelantado por M.B. delS.T. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Sexto.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado 18 Civil Municipal de Medellín, el 5 de abril de 2000, y por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Medellín, el dieciocho de mayo de 2000, en el proceso de tutela adelantado por E.L.V. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Séptimo.- CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección "B" del Consejo de Estado, el 25 de mayo de 2000, en el proceso de tutela adelantado por A.L.C. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Octavo.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado 16 Civil Municipal de Medellín, el 5 de abril de 2000, y por el Juzgado 13 Civil del Circuito de Medellín, el trece de mayo de 2000, en el proceso de tutela adelantado por J.C.P.O. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Noveno.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el 13 de abril de 2000, en el proceso de tutela adelantado por C.O.N.H. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Décimo.- CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 22 de junio de 2000, en el proceso de tutela adelantado por J.O.O. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Décimo primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado 4º Civil del Circuito de Medellín, el 31 de mayo de 2000, en el proceso de tutela adelantado por M.M.C.E. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Décimo segundo.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado 2º Penal del Circuito de P., el 12 de abril de 2000, y por la Sala Penal del Tribunal Superior de P., el siete de junio de 2000, en el proceso de tutela adelantado por M.G. de Q. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Décimo tercero.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado 29 Penal Municipal de Medellín, el 30 de marzo de 2000, y por el Juzgado 19 Penal del Circuito de Medellín, el treinta de mayo de 2000, en el proceso de tutela adelantado por G. de J.G.G. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Décimo cuarto.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado 12 Civil Municipal de Medellín, el 11 de abril de 2000, y por el Juzgado 8º Civil del Circuito de Medellín, el dieciseis de junio de 2000, en el proceso de tutela adelantado por G. de J.E. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Décimo quinto.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de P., el 4 de agosto de 2000, en el proceso de tutela adelantado por G.S.G. contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Décimo sexto.- Como consecuencia de lo anterior, NO CONCEDER la tutela en las solicitudes que han dado lugar al presente fallo.
Décimo séptimo.- Por Secretaría LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Sentencia nº 250002325000201000668 de Consejo de Estado - Sección Segunda, de 6 de Abril de 2011