Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-720-de-septiembre-9-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_9270bd981ce8107ee0430a010151107e&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-22 02:51:55
Document Index: 201132243

Matched Legal Cases: ['artículo 32', 'artículo 33', 'artículo 49', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 38', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 40', 'artículo 243', 'artículo 86', 'artículo 40', 'artículo 185', 'artículo 170', 'artículo 267', 'artículo 179', 'artículo 8', 'artículo 38']

﻿ Sentencia T-720 de septiembre 9 de 2010
SENTENCIA T-720 DE 09 DE SEPTIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:INHABILIDAD GENERADAS POR RELACIONES DE PARENTESCO. TIENEN UN PROPÓSITO PREVENTIVO Y DE PRESERVACIÓN DE LA CONFIANZA EN LA ADMINISTRACIÓN. ASÍ EXISTA UNA SUPUESTA O REAL EXISTENCIA DE DESAFECTO U OTRAS CIRCUNSTANCIAS QUE, APENAS EN GRACIA DE DISCUSIÓN, PODRÍAN EXCLUIR LA INTENCIÓN DE MUTUO APOYO ENTRE LAS PERSONAS DE QUIENES TALES INHABILIDADES SE PREDICAN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD ELECTORAL, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PARENTESCO, INHABILIDAD ELECTORAL
Sentencia T-720 de septiembre 9 de 2010
Ref.: Expediente T-2.655.695
Peticionario: Margarita Vives Lacouture
Procedencia: Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado
Bogotá D.C., nueve de septiembre de dos mil diez.
en la revisión del fallo proferido en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro de la acción de tutela instaurada por Margarita Vives Lacouture contra el Tribunal Administrativo de Magdalena y la Sección Quinta del Consejo de Estado.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo la mencionada corporación en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, y la Sala 5 de Selección de Tutelas, en auto de mayo 27 de 2010, lo eligió para revisión.
Obrando mediante apoderado, la señora Margarita Vives Lacouture presentó el 27 de noviembre de 2009 acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Magdalena y la Sección Quinta del Consejo de Estado, aduciendo violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegida, como resultado de los hechos que a continuación son resumidos.
1. Hechos y narración contenidos en la demanda.
1.1. La señora Margarita Vives Lacouture ha estado vinculada desde hace años a la actividad política en el departamento de Magdalena, a partir de lo cual se desempeñó como concejal de la ciudad de Santa Marta entre los años 1990 y 1994, y como diputada a la Asamblea Departamental desde 1995 hasta el período actualmente en curso.
1.2. Durante el período inmediatamente anterior (ene./2004 a dic./2007) sus hermanos Nelson Vives Lacouture y Ana Beatriz Vives Lacouture fueron designados, el primero como gerente seccional del Instituto de Seguros Sociales ISS y la segunda como gerente (encargada) de la Central de Transportes de Santa Marta, nombramientos que en su concepto serían ilegales por contrariar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Ley 617 de 2000.
1.3. En octubre 28 de 2007 fue nuevamente elegida como diputada a la Asamblea Departamental de Magdalena, para el período comprendido entre el 1º de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011. Sin embargo, en la oportunidad correspondiente, esa elección fue demandada por varios ciudadanos, quienes alegaron que la candidata Margarita Vives Lacouture tenía una inhabilidad para ser elegida, de conformidad con lo previsto en el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, considerando que dentro del año inmediatamente anterior a la elección dos de sus hermanos habían ejercido autoridad civil, política o administrativa, dentro de la circunscripción electoral en la que ella se inscribió como candidata.
1.4. La hoy actora contestó la demanda interpuesta contra su elección, explicando que en su caso no se habría configurado la inhabilidad alegada, por cuanto los nombramientos de sus hermanos deberían considerarse actos administrativos ilegales, en razón de la inhabilidad existente para ellos por el hecho de ser ella diputada al momento de producirse tales nombramientos.
De otra parte, explicó que en lo que respecta a su hermano Nelson Vives Lacouture tampoco podría entenderse configurada esta causal de inhabilidad, pues pese al parentesco, existe entre ellos una grave enemistad públicamente conocida en Santa Marta, lo que hace que no concurran frente al caso concreto las razones que de ordinario justifican esa inhabilidad. Finalmente, ofreció otras razones por las que en su caso no se configuraría la inhabilidad invocada por los accionantes.
1.5. Mediante sentencia de septiembre 3 de 2009 el Tribunal Administrativo de Magdalena resolvió la acción electoral interpuesta, acumulada con otras demandas de similar origen, declarando parcialmente nula la elección de diputados a la Asamblea de ese departamento y sin efecto la elección de la señora Margarita Vives Lacouture. Según lo considera la accionante, esta providencia erró al soslayar el debate sobre la ilegalidad de los nombramientos de Nelson y Ana Beatriz Vives Lacouture.
1.6. Apelado ese fallo, fue confirmado en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de octubre 2 de 2009, que tuvo en cuenta que Margarita Vives Lacouture incluso demandó la nulidad de los nombramientos de sus dos hermanos, los cuales considera ilegales; sin embargo, estimó que esa circunstancia no implicaba la no concurrencia de la causal de inhabilidad que había viciado su inscripción como candidata, como tampoco la enemistad que alega tener con su hermano Nelson Vives Lacouture, ya que el texto legal que establece esa inhabilidad contempla los parentescos como razón de su ocurrencia, sin hacer distinciones frente a la clase de relación afectiva que pudiera existir entre los parientes.
1.7. La señora Vives Lacouture solicitó aclaración y posteriormente nulidad de la sentencia de segunda instancia, aduciendo la existencia de prejudicialidad, por no haberse resuelto aún, al momento del fallo, las demandas por ella interpuestas contra los nombramientos de sus hermanos. Sin embargo, la Sección Quinta del Consejo de Estado desestimó este razonamiento y decidió rechazar por improcedente lo solicitado.
A partir de los hechos anteriormente relatados, la actora pretende que el juez de tutela deje sin efectos las aquí demandadas sentencias de primera y segunda instancia, mediante las cuales se resolvió la acción electoral iniciada por varios ciudadanos contra su más reciente elección como diputada de la Asamblea Departamental de Magdalena. También solicitó que desde la admisión de la demanda se adoptara como medida provisional la suspensión de esas mismas sentencias, al considerar que cernían sobre ella un grave e inminente perjuicio.
3. Sustentación de la tutela impetrada.
El apoderado de la actora justificó el amparo para ella solicitado en las siguientes consideraciones:
En primer lugar realizó una breve sustentación sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, a saber: i) la existencia de legitimidad activa y pasiva respectivamente, en la persona y entidades que son partes en la presente acción; ii) la vulneración o amenaza de un derecho fundamental en cabeza de su poderdante; iii) la subsidiariedad, en cuanto considera agotados todos los mecanismos de defensa judicial disponibles frente al caso concreto, e improcedente el recurso extraordinario de revisión por no encuadrar los hechos relatados en ninguna de sus causales; iv) la inmediatez, dado que transcurrió un período inferior a dos meses entre la fecha en que quedaron en firme las decisiones judiciales ahora cuestionadas y aquella en la cual se interpuso la tutela.
En segundo término se refirió a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, respecto de lo cual hizo alusión a las llamadas causales específicas de procedibilidad, listadas en la Sentencia C-590 de 2005. A partir de ellas, explica por qué frente al caso concreto se habría presentado la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
Afirma que en las sentencias proferidas por las corporaciones judiciales accionadas se incurrió en errores de tipo fáctico y sustantivo, al ignorar que los nombramientos de los hermanos de la actora, a partir de los cuales a ella se la consideró inhabilitada para inscribirse como candidata a la Asamblea de Magdalena, eran irregulares, y por tanto no podrían dar lugar a la declaratoria de nulidad de su elección como diputada. También anota que esos nombramientos, producidos durante los cuatro meses previos a la elección territorial, se hicieron en contravía de la prohibición contenida en la Ley de Garantías Electorales, que establece la inalterabilidad de la nómina oficial durante ese período.
Respecto de lo primero, transcribe el texto del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003, y más recientemente por el artículo 1º de la Ley 1148 de 2007, norma de la cual resultaría la inhabilidad de los hermanos de la accionante y la consiguiente nulidad de sus nombramientos; en relación con lo segundo, da alcance al texto del último inciso del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, que establece prohibiciones para los servidores públicos, particularmente para los gobernadores y alcaldes. También informa que los nombramientos de los señores Nelson y Ana Beatriz Vives Lacouture se produjeron durante el período previsto en esta última norma, pues el primero de ellos tuvo lugar el 6 de julio de 2007 y el segundo el 22 de agosto del mismo año.
Por otra parte, insiste en la “grave enemistad pública existente entre los hermanos Nelson y Margarita Vives Lacouture”, que habría sido probada dentro del trámite de la acción electoral cuyas decisiones aquí se cuestionan; por esa circunstancia, el nombramiento de su hermano Nelson habría estado enmarcado “en una ostensible desviación de poder”, ya que “puede válidamente colegirse” que estuvo inspirado en la intención de causarle a la diputada Vives Lacouture una inhabilidad que detuviera la posibilidad de su nueva elección. Agrega que por esta razón, la accionante procedió a demandar los nombramientos de sus hermanos tan pronto tuvo conocimiento de ellos, solicitudes que fueron despachadas desfavorablemente por el juez competente.
Concluye que al desatender todas esas circunstancias, las corporaciones accionadas violaron los derechos fundamentales de la señora Margarita Vives Lacouture.
Más adelante, señala que se violó el debido proceso al desconocerse el alcance teleológico de la inhabilidad consagrada en el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, situación que también habría contribuido a originar los defectos denunciados. Así, sostiene que los jueces accionados incurrieron en error fáctico al desestimar las pruebas que se adujeron respecto de la enemistad existente entre la demandante y su hermano Nelson Vives Lacouture, lo que a su turno condujo a un error sustantivo, al definirse el caso concreto con una norma que resultaba inaplicable, en su concepto, por ausencia del supuesto de hecho al que ella responde.
En sustento de estas afirmaciones efectúa algunas reflexiones acerca de la finalidad de las inhabilidades por parentesco, especialmente las aplicables a la participación en eventos electorales. Invocando apartes de jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, sostiene que esas restricciones buscan garantizar la moralidad pública, la igualdad y la transparencia en el desarrollo de esos certámenes, evitando que las personas cuyos parientes ocupan cargos públicos detenten una indebida ventaja en tales competencias, como resultado del poder político ejercido por sus parientes cercanos.
Explica que todo lo anterior tiene justificación en la medida en que las personas ligadas por parentesco efectivamente tengan, como es presumible, una cercanía afectiva, que haga temer por la imparcialidad de quien ejerza un cargo público, pero que en caso de no existir dicha vinculación, las referidas inhabilidades devendrían inaplicables y su asunción resultaría contraria a la Constitución. Sostiene que, dado que en el presente caso la accionante acreditó no tener relaciones de afecto o cercanía con el pariente cuyo nombramiento habría dado lugar a su inhabilidad para ser elegida, sino por el contrario una manifiesta enemistad, la aplicación de esa norma y la consiguiente nulidad de su elección son medidas que no resultan razonables, adecuadas, necesarias, útiles ni proporcionales, frente al caso concreto, y que en tal medida, violan su derecho fundamental al debido proceso.
Finalmente, explica que la nulidad de la elección de la señora Vives Lacouture como diputada a la Asamblea de Magdalena para el período 2008-2011, vulnera también el derecho fundamental a elegir de los ciudadanos de ese departamento, quienes desde hace dos décadas han confiado en su proyecto político, en especial quienes en la última elección la favorecieron con su voto.
En el cuaderno original del expediente de tutela, se encuentra copia de los siguientes documentos:
— Folios 23 a 35, certificaciones expedidas por las autoridades electorales sobre los cargos y períodos para los cuales ha sido elegida la señora Margarita Vives Lacouture, desde 1990 hasta 2011 inclusive.
— Folios 36 a 41, demanda de nulidad del nombramiento del señor Nelson Vives Lacouture, presentada por Margarita Vives Lacouture.
— Folios 42 a 49, auto admisorio de la anterior demanda, proferido el 9 de septiembre de 2008 por la Magistrada ponente en la Sección Quinta del Consejo de Estado.
— Folios 50 a 76, fallo de 22 de octubre de 2009, por el cual la Sección Quinta del Consejo de Estado resuelve denegar las pretensiones de dicha demanda.
— Folios 77 a 81, demanda de nulidad del nombramiento de la señora Ana Beatriz Vives Lacouture presentada por Margarita Vives Lacouture.
— Folios 82 a 86, providencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado de fecha 22 de mayo de 2008, en la que se confirma la decisión del Tribunal Administrativo del Magdalena de rechazar la demanda anteriormente referida.
— Folios 88 a 185, parte de la sentencia de fecha 3 de septiembre de 2008 (M.P. Adonay Ferrari Padilla), por la cual el Tribunal Administrativo de Magdalena declara nula parte del acta de escrutinio de las elecciones para asamblea departamental de Magdalena, realizadas en octubre de 2007 y sin efectos la elección de las diputadas Sandra Milena Ramírez Caviedes y Margarita Vives Lacouture. Incluye la aclaración de voto de la magistrada María Victoria Quiñones Triana y el salvamento parcial de voto de la magistrada Martha Isabel Castañeda Curvelo.
— Folios 186 a 526, parte de la sentencia de fecha 2 de octubre de 2009 (M.P. Filemón Jiménez Ochoa), por la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la referida sentencia del Tribunal Administrativo de Magdalena y ordena la realización de nuevos escrutinios para la elección de la asamblea departamental de Magdalena.
5. Trámite judicial en instancias.
La acción de tutela que ahora se decide correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado, que mediante auto del consejero sustanciador, de fecha 3 de diciembre de 2009, decidió admitirla.
En la misma providencia se ordenó también notificar al tribunal y a la sección accionados, así como a los demandantes en el proceso electoral que se decidió mediante los fallos controvertidos, en calidad de terceros interesados en las resultas de esta acción. Además se ordenó pedir al Tribunal Administrativo de Magdalena remitir los expedientes contentivos de la indicada acción electoral, reconocer personería al apoderado de la actora, y tener como pruebas los documentos aportados con la solicitud de tutela.
5.1. Contestación del Tribunal Administrativo del Magdalena.
El 19 de enerode 2010, mediante comunicación remitida vía fax al despacho del magistrado ponente, los actuales integrantes del Tribunal Administrativo del Magdalena se pronunciaron acerca de la tutela contra ellos incoada.
A este respecto, resaltan que la argumentación que sustenta la acción de tutela coincide con aquella que la ahora actora esgrimió en su defensa dentro del proceso de nulidad electoral que cursó en primera instancia ante ese tribunal, y subrayan que de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales es altamente excepcional, sujeta a presupuestos que en este caso no concurren.
Frente a las acusaciones de que ese tribunal habría dejado de analizar lo relativo a la enemistad existente entre la demandante y su hermano Nelson Vives Lacouture, como hecho que causaría la inaplicación al caso concreto de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, así como la procedencia de la excepción de prejudicialidad, dado el hecho de que la señora Margarita Vives Lacouture demandó en su momento la nulidad de los nombramientos de sus hermanos que causarían su propia inhabilidad, indicaron que la sentencia de fecha 3 de septiembre de 2008 sí analizó todos esos aspectos, frente a lo cual citaron los números de los folios en los que constaría el estudio de tales puntos.
También reasaltaron que el hecho de que el tribunal no hubiere accedido a lo pedido por la diputada cuya elección se impugnó, ni compartido su argumentación, no es razón suficiente para afirmar que no se produjo dicho análisis, ni que en desarrollo del mismo se hubiere incurrido en defectos de tal gravedad que justifiquen que en vía de tutela se deje sin efecto su decisión.
Indicaron que si existía desacuerdo o falta de claridad frente al contenido de esa sentencia, la señora Vives Lacouture debió acudir a otros mecanismos, como la adición o corrección de la sentencia, o en último caso al recurso extraordinario de revisión.
Por todo lo anterior, consideraron que lo que la tutelante pretende es abrirle paso a una nueva instancia del proceso electoral, que no se encuentra prevista en la ley y que no puede ser habilitada por la acción de tutela, ante lo cual solicitaron no acceder al amparo pedido en este caso.
De otra parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado se abstuvo de contestar la demanda de tutela.
Mediante sentencia calendada el 4 de febrero de 2010, la Sección Primera del Consejo de Estado decidió negar por improcedente la tutela impetrada. Como sustento de esta decisión, después de reseñar la actuación previamente cumplida dentro del trámite tutelar, expresó:
En primer lugar consideró que la tutela contra decisiones judiciales es improcedente, respecto de lo cual incorporó una amplia transcripción de la Sentencia C-543 de 1992, por la cual se declararon inexequibles varias normas del Decreto 2591 de 1991, que regulaban el trámite tutelar cuando se dirige contra una sentencia judicial. Destacó que, según indicó esta corporación, tal posibilidad resulta opuesta al principio de seguridad jurídica, a la vigencia de un orden justo y al resultado esperado como producto del acceso a la administración de justicia. Adujo que si esta acción es improcedente cuando existe otro medio de defensa judicial, debe serlo también una vez que ese mecanismo se ha puesto en marcha y los jueces han definido sobre él.
Sobre el mismo tema, añadió que si bien la Sección Primera del Consejo de Estado dio viabilidad en el pasado a algunas tutelas de este tipo, lo que estuvo soportado en la amplia jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional a ese respecto, al menos desde la decisión de la Sala Plena de esa corporación de fecha 9 de julio de 2004, se ha sostenido la tesis de que “la acción de tutela es absolutamente improcedente contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso o actuación”, consideración que respaldó también con una extensa reseña de este último pronunciamiento.
Resaltó que en esa ocasión el Consejo de Estado concluyó que esa posibilidad es incompatible con el funcionamiento autónomo y desconcentrado de la Rama Judicial, pues vulnera los principios de cosa juzgada e independencia de las autoridades judiciales, ya que aceptarla implicaría que el juez de tutela pretendiera suplantar al juez ordinario, lo que no es posible “a menos que resuelva incurrir en violación manifiesta de la Constitución”.
Con todo, reconoció que el Consejo de Estado “ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,excepcionalmente, cuando con esas decisiones se vulnera ostensiblemente el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia”, lo que no ocurre en este caso, dado que en el proceso judicial que precedió a la interposición de esta tutela, las partes tuvieron la posibilidad de ejercer su derecho de defensa y de hacer uso de los recursos procedentes contra las decisiones allí adoptadas.
Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó en forma oportuna. En sustento de su recurso, señaló que la sección que en este caso funge como juez de tutela no puede ignorar y hacer caso omiso de la amplia jurisprudencia desarrollada desde hace años por la Corte Constitucional, que acepta la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y que, además, incluso dentro del marco de los muy restrictivos criterios que, según explicó en su providencia, acepta la Sección Primera del Consejo de Estado, se justificaba el estudio de fondo, como también la prosperidad de la tutela instaurada por la señora Margarita Vives Lacouture.
Insistió en que las corporaciones judiciales que decidieron sobre la demanda presentada contra la elección de la actora como diputada del departamento de Magdalena incurrieron en errores al no reconocer que quienes estaban inhabilitados eran los hermanos de ella al momento de ser nombrados en cargos públicos de ese departamento, y que en tal medida no podría considerarse irregular la inscripción y posterior elección de esta última, en el mismo cargo que hacía casi dos décadas venía desempeñando.
Finalmente, reiteró que en este caso no podía entenderse configurada la causal de inhabilidad con apoyo en la cual se decidió la nulidad de la elección de Margarita Vives Lacouture, por cuanto al estar probada la enemistad entre ella y uno de sus hermanos, no podía temerse un interés o favorecimiento hacia aquélla, que es el motivo para cuya prevención el legislador estableció esta causal de inhabilidad.
El recurso fue resuelto mediante sentencia de marzo 18 de 2010, adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que si bien se resolvió confirmar en todas sus partes la decisión apelada, se aceptó hacer un análisis de fondo frente a la situación planteada, lo que dio lugar al salvamento de voto de uno de los miembros de esa subsección(1).
Después de efectuar un completo recuento de las actuaciones previas, en la decisión de segunda instancia se realizó una breve presentación de la postura de esta corporación en torno a la tutela contra decisiones judiciales. Así mismo, en razón a que la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado fue confirmatoria de la dictada en su momento por el Tribunal Administrativo de Magdalena, precisó que el análisis de esta acción de tutela se centraría especialmente en la sentencia de segunda instancia recaída sobre el trámite de carácter electoral al que en esta ocasión se ha hecho referencia.
En esta línea, consideró la mayoría de la subsección que estaría probado, al menos, el carácter de autoridad administrativa que es inherente al cargo transitoriamente desempeñado por el señor Nelson Vives Lacouture, lo que constituye punto de partida de la inhabilidad que se determinó frente a su hermana Margarita Vives Lacouture. De otra parte, señaló que la argumentación según la cual esa causal de inhabilidad es improcedente frente al caso concreto en razón a la enemistad existente entre estos dos hermanos, implica controvertir la forma como los jueces competentes han interpretado la ley aplicable al caso concreto, situación que según ha explicado la jurisprudencia, no puede ser sustento de la prosperidad de la tutela en un caso como el aquí planteado.
Finalmente, agregó que la posibilidad de interponer la acción de tutela contra decisiones judiciales no puede dar lugar a que se pretenda convertirla en una tercera instancia del proceso judicial que la antecede, ya que eso desvirtuaría su finalidad constitucional, situación que al observarse en este caso, conduce también a la decisión de confirmar la negación de la tutela.
2. Lo que se analiza.
Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si los derechos al debido proceso y a elegir y ser elegido, invocados por la señora Margarita Vives Lacouture, le fueron vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado, al confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Magdalena de declarar la nulidad parcial de la elección de miembros de la Asamblea Departamental del Magdalena cumplida el 28 de octubre de 2007, y dejar sin efectos su elección como diputada de esa corporación, como resultado de la prosperidad de dos de las demandas electorales que distintos ciudadanos presentaron al respecto.
Para resolver la situación planteada, la Sala se referirá primero al supuesto excepcionalísimo bajo el cual procede el amparo constitucional contra decisiones judiciales que pongan fin a un proceso y, acto seguido, examinará si en el presente asunto concurre tan rigurosa excepción; únicamente en caso de ser así, abordará el estudio de las glosas planteadas por la demandante y, a partir de ello, resolverá lo que en derecho corresponda.
3. Por regla general, la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales.
Como es bien sabido, mediante sentencia C-543 de de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 (también, desde otro enfoque, fueron entonces excluidos del ordenamiento jurídico los artículos 11 y 12 ibídem), norma que establecía reglas relacionadas con el trámite de acciones de tutela contra decisiones judiciales que pongan fin a un proceso, cuya inconstitucionalidad derivó de afirmarse la improcedencia del amparo contra tal clase de providencias, salvo si se trata de una ostensible y grave “actuación de hecho”, perpetrada por el propio funcionario judicial.
“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (C.N., arts. 86 y D. 2591/91, art. 8º). En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia.
Las bases tenidas en cuenta para apoyar esta posición jurisprudencial se encuentran consolidadas, con la fortaleza inamovible erigida por lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 243 superior, a partir de la declaratoria de inexequibilidad de los removidos artículos del Decreto 2591 de 1991, como quiera que la parte resolutiva de dicha sentencia está protegida por la garantía de la cosa juzgada constitucional, luego es de obligatoria observancia.
Del mismo fallo C-543 de 1992, refrendase que “si la tutela es un mecanismo subsidiario o supletorio, según queda demostrado, es clara su improcedencia cuando ya se han producido no sólo un proceso, en el cual se encuentran comprendidos todos los recursos y medios judiciales que autoriza la ley, sino también una providencia definitiva que puso fin al mismo”.
En la jurisprudencia de esta corporación se ha venido desarrollando así, desde 1993 hasta sus más recientes pronunciamientos, la noción de la vía de hecho(2), al igual que, especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos generales de procedencia y, sobre todo, causales especiales de procedibilidad. Con todo, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela se encuentra reservada para aquellos eventos en los cuales se presente una verdadera infracción de un derecho fundamental, lo cual suele traducirse en actuaciones arbitrarias, ostensiblemente opuestas al ordenamiento jurídico, al punto de requerirse la intervención del juez de tutela como única vía para su restablecimiento, pues de otra forma el instrumento de amparo consignado en el artículo 86 superior habría de convertirse en un mecanismo especial de enmienda de las decisiones judiciales, interpretación que resulta por completo ajena a la especial naturaleza con la cual ha sido dotada la acción de tutela.
A su vez, es importante considerar que si bien la jurisprudencia constitucional ha paulatinamente admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pese a la claridad y al efecto de cosa juzgada (C.N., art. 243) que es inmanente a las decisiones contenidas en la sentencia C-543 de 1992 a la que antes se hizo referencia, no sería menos pertinente ni valedero tomar en cuenta también los parámetros de racionalidad dentro de los cuales el legislador extraordinario de 1991 quiso enmarcar la procedencia de esta acción. En este sentido es necesario entonces evocar el contenido del inciso final del parágrafo 1º del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 que por esa decisión fue declarado inexequible: “La tutela no procederá por errónea interpretación judicial de la ley ni para controvertir pruebas”.
De otra parte, la sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, circunscrita al estudio y declaración de inexequibilidad de un segmento normativo del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que conducía a la proscripción de la acción de tutela contra sentencias de casación penal, contiene también importantes reflexiones, muy pertinentes al propósito de fijar el ámbito estrictamente excepcional dentro del cual es constitucionalmente admisible la tutela contra decisiones judiciales.
Sobre el tema expuso en esa ocasión esta corporación que (no está en negrilla en el texto original) “no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia”.
Recapitulando, merece también especial atención el planteamiento de la Corte Constitucional en cuanto a la labor específica del juez de tutela, en punto a que no puede desconocer “los conceptos y principios de autonomía, independencia de los jueces, acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica y vigencia del Estado social de derecho“(4).
4. La inhabilidad controvertida
Es del caso observar si la causal de inhabilidad derivada del parentesco resulta inaplicable en aquellos casos en que, contrario a lo que es usual, no existe entre los consanguíneos y los afines en ella contemplados el natural vínculo de afecto y cercanía, que fundamente el temor de que quien ejerce un cargo público intente favorecer al pariente que procure alcanzar el favor del electorado de la misma circunscripción.
Esta corporación ha señalado que la existencia de inhabilidades, tanto aquellas consagradas en la Constitución Política, como las que en desarrollo y adición a ellas ha establecido el legislador, deviene de dos objetivos: (i) sancionatorio que, como su nombre lo indica, emerge de la necesidad de censurar, reprender o castigar una actuación o comportamiento inadecuado(5); (ii) preventivo, que sin implicar reproche, busca garantizar que el servicio público se desarrolle y ejecute dentro de un ambiente caracterizado por óptimas condiciones de probidad, moralidad, merecimiento, imparcialidad y transparencia.
En relación con las inhabilidades que tienen un propósito preventivo y frente a diversas situaciones, como el acceso a cargos públicos, la celebración de contratos con entidades oficiales y otras semejantes, se predeterminan hipótesis cuya sola ocurrencia crea una limitación para el ejercicio de tales derechos, pudiendo ocasionar la anulación de actos cuando se les desatiende, restricciones que, por las razones ya explicadas, son plenamente válidas frente a la Constitución(6).
La creación de este tipo de inhabilidades emana entonces de la existencia de un riesgo conocido, que frente a las máximas de la experiencia y la práctica social reviste un notable grado de probabilidad. Sin embargo, es frecuente que la efectiva ocurrencia de situaciones que materialicen ese riesgo, por ejemplo un real ánimo de favorecimiento, sea de muy difícil comprobación o establecimiento, por estar directamente ligada a intenciones y pareceres, terreno sobre el que los juzgadores no suelen encontrar pruebas directas, como así mismo ocurre en otros fenómenos de desviación de poder.
La existencia de inhabilidades frente a circunstancias de riesgo previamente identificadas, además de disminuir la desconfianza hacia la administración pública, contribuye a prevenir deplorables situaciones de favorecimiento y falta de transparencia, que de no ser por la presencia de tales restricciones y en razón a su inherente dificultad probatoria, podrían en muchos casos presentarse sin que exista la posibilidad efectiva de precaverlas y sancionarlas.
Las inhabilidades de uno y otro tipo son creadas, bien por el texto superior (cfr. arts. 126, 179, 292, 293, 303, 304, 312), o a través de ley. Sin embargo, este último caso, pese a la existencia de un amplio margen de configuración normativa, no obedece a una facultad omnímoda del legislador, ya que su existencia estará ciertamente condicionada al cumplimiento de criterios de necesidad, proporcionalidad, razonabilidad, idoneidad y utilidad de la medida, que de no concurrir podrían acarrear su inconstitucionalidad(7).
De otra parte, es claro que las inhabilidades deben interpretarse en forma restrictiva, únicamente ante situaciones idénticas a las descritas en la norma que las establece y sin dar espacio a aplicaciones analógicas.
No obstante, en virtud de ese mismo principio de tipicidad, es evidente que todas aquellas inhabilidades, particularmente las de tipo preventivo, vigentes por no haber sido objeto de derogatoria ni de una decisión de inexequibilidad, se configuran y despliegan todos sus efectos por la sola ocurrencia de los supuestos de hecho normativamente previstos, sin que haya lugar a la pretendida demostración de que, pese a su concurrencia objetiva, no existen frente al caso concreto los peligros de favorecimiento o falta de transparencia, cuya materialización se intentó prevenir.
Es por ello que, pese a que en efecto las inhabilidades generadas por relaciones de parentesco se fundamentan en la presunción de que las personas ligadas por estos vínculos están naturalmente inclinadas a favorecer a los demás miembros de su familia(8), resulta improcedente argüir en contra so pretexto de eventuales o reales distanciamientos entre ellas.
Ello por cuanto, según se ha explicado, la consagración de tales inhabilidades tiene un propósito eminentemente preventivo y de preservación de la confianza en la administración, que se resentiría por la sola inferencia de nepotismo.
También por cuanto, aun ante la cabal demostración de la animadversión o falta de afecto entre los parientes, esa circunstancia es esencialmente mudable y en ocasiones imperceptible o inverosímil para la comunidad, precisamente por mediar un vínculo familiar que es objetivo, resultando muy difícil el conocimiento para agentes externos a ellos, al igual que la prueba y el control.
Así, concluye la Sala que carece de sentido la pretensión de que las inhabilidades constitucionales o legales basadas en el parentesco devengan inaplicables por la supuesta o real existencia de desafecto u otras circunstancias que, apenas en gracia de discusión, podrían excluir la intención de mutuo apoyo entre las personas de quienes tales inhabilidades se predican.
Frente a la vía de hecho, por los así denominados defectos fáctico y sustantivo, endilgada contra la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que confirmó la proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena resolviendo la acción electoral que algunos ciudadanos incoaron contra la elección de la señora Margarita Vives Lacouture como diputada de ese departamento para el período constitucional todavía en curso, de las anteriores reflexiones se desprende que la supuesta demostración de la enemistad existente entre ella y su hermano Nelson Vives Lacouture, resulta enteramente irrelevante a efectos de descartar la existencia de la inhabilidad en cabeza de ella.
Así, a partir del concepto y la razón de ser de las inhabilidades, que largamente ha enfocado la doctrina y la jurisprudencia(9), se aprecia que la elusión argumentada no tiene fundamento, aparte de carecer también de cabal demostración, lo que a su turno conduce a descartar las perpetraciones hipotéticamente consumadoras de vía de hecho, que la parte actora pretende atribuirle a la determinación judicial cuestionada.
Está visto que no medió el alegado desconocimiento de las pruebas de que la inhabilidad recaía más bien sobre el desempeño de cargos públicos en el departamento de Magdalena, por parte de dos hermanos de la señora Margarita Vives Lacouture, lo cual supuestamente dejaba sin razón que fuese ella la inhabilitada.
De otra parte, como bien determinó el Consejo de Estado en las instancias de esta acción, no constituyó error alguno aquella decisión de haberse abstenido de suspender el trámite de la acción electoral, en aplicación de las reglas contenidas en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, en vista de la simultánea existencia de las acciones judiciales incoadas por Margarita Vives Lacouture contra las designaciones de que fueron objeto dos de sus hermanos, durante los meses previos a su más reciente elección como diputada.
Ello por cuanto, como bien se explicó en la determinación cuestionada a través de la acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la aplicación de ésta y de las demás instituciones del procedimiento civil a los procesos contencioso- administrativos, se encuentra sujeta a su compatibilidad con la naturaleza de estos, presupuesto que según acertadamente se indicó, no se cumplía frente a las particularidades de la acción electoral, que se pregona estar caracterizada por su celeridad.
También debe anotarse que resulta inadecuado predicar la posible nulidad de los referidos nombramientos a partir de lo dispuesto en la Ley 996 de 2005, dado que como puede comprobarse con la sola lectura de su título, las previsiones de esta ley se aplican únicamente al proceso de elección del Presidente de la República en los casos previstos en el Acto Legislativo 2 de 2004, y no a todos los demás eventos electorales, como el que se cumple para la escogencia de las autoridades territoriales.
Finalmente, tampoco resultaba de recibo la alegación de la accionante, de tan prolongada vinculación a la actividad política en su departamento, en el sentido de que al momento de inscribirse como candidata a la Asamblea Departamental de Magdalena y de ser una vez más elegida para tal cargo el 28 de octubre de 2007, ignoraba los previos nombramientos de dos de sus hermanos en funciones públicas dentro de la misma circunscripción electoral.
Por las razones expuestas en los acápites anteriores, no se abre paso la censura endilgada por la demandante en tutela, contra la sustentación y la decisión adoptada en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que confirmó la respectiva sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena al resolver sobre la acción electoral, que en su momento se propuso contra la elección de la actora como diputada de ese departamento.
Por ello, y al tampoco haberse acreditado la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegida de la accionante Margarita Vives Lacouture, la Sala confirmará el fallo de segunda instancia, que al confirmar, con observaciones, el proferido por el a quo, denegó la tutela por ella interpuesta.
1. CONFIRMAR la sentencia de marzo 18 de 2010, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual se confirmó, por las razones allí expuestas, la dictada en febrero 4 de este mismo año por la Sección Primera de la referida corporación, denegando la tutela pedida, por intermedio de apoderado, por la señora Margarita Vives Lacouture contra el Tribunal Administrativo de Magdalena y la Sección Quinta del Consejo de Estado.
(1) C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, con salvamento de voto de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, quien consideró pertinente resolver la tutela como lo hiciera la Sección Primera del Consejo de Estado, negando de plano su procedencia contra sentencias judiciales.
(2) La Corte Constitucional ha abordado el tema de la tutela contra providencias judiciales en un gran número de pronunciamientos, pudiendo destacarse entre muchas otras las sentencias T-079 y T-173 de 1993; T-231 de 1994; T-492 y T-518 de 1995; T-008 de 1998; T-260 de 1999; T-1072 de 2000; T-1009 y SU-1184 de 2001; SU-132 y SU-159 de 2002; T-481, C-590 y SU-881 de 2005; T-088, T-196, T-332, T-539, T-590, T-591, T-643, T-780 y T-840 de 2006; T-001, T-147, T-247, T-364, T-502A, T-680, T-794, T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-402, T-417, T-436, T-831, T-871, T-891, T-925, T-945, T-1029 y T-1263 de 2008; T-093, T-095, T-199 y T-249 de 2009; T-043 y T-133 de 2010.
(3) Cfr. sobre este tema, entre muchas otras, las sentencias T-008 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-357 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería y T-952 de 2006, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(4) Cfr. T-518 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, citada a su vez en la T-1036 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(5) Son de este tipo las inhabilidades previstas en los numerales 1º y 4º del artículo 179 de la Constitución Política; la mayoría de las establecidas en el artículo 8º del Estatuto General de Contratación (L. 80/1993 con sus reformas); y todas las listadas en el artículo 38 del Código Disciplinario Único (L. 734/2002).
(6) Cfr. C-415 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-373 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-711 de 1996 y C-483 de 1998 (en ambas M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-1412 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, C-952 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-348 y C-671 de 2004 (en ambas M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-903 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería, entre muchas otras.
(7) Cfr. C-1412 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, C-952 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-348 de 2004, M P Jaime Córdoba Triviño y C-325 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras.
(8) Sobre este tema ver también las ya citadas sentencias C-373 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-348 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-903 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(9) Algunas normas, entre ellas el Estatuto General de Contratación, Ley 80 de 1993 con sus reformas, establecen también incompatibilidades, concepto cercano aunque diferente al de inhabilidades, tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta corporación (cfr. C-181 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz; C-564 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-015 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-179 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-353 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras). Sin embargo, no existe una radical y precisa diferenciación entre los dos conceptos, que en ocasiones son usados indistintamente y hasta considerados sinónimos.