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Timestamp: 2018-06-24 20:47:13+00:00
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Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 24', 'art. 622', 'art. 22', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'sentenza ']

Il diritto di accesso ai pareri legali di Margherita Galletti
Il diritto di accesso ai pareri legali
Cons. Stato, Sez. III, 15 maggio 2018, n. 2890
31 Mag 2018 di Margherita Galletti
Con riferimento alla richiesta di accesso dei pareri legali, si riconosce l’ostensione in accoglimento dell’istanza d’accesso quando tale parere ha una funzione endoprocedimentale ed è quindi correlato ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad esso collegato anche solo in termini sostanziali e, quindi, pur in assenza di un richiamo formale ad esso. Si nega invece l’accesso quando il parere viene espresso al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio.
In senso conforme: Cons. Stato, Ord., Sez. VI, 24 agosto 2011, n. 4798; Cons. Stato, Sez. V, 5 maggio 2016, n. 1761; Cons. Stato, Sez. VI, 13 ottobre 2003, n. 6200.
Nella sentenza in commento viene affrontata la delicata questione dell’accesso ai pareri legali. Sul tema del diritto di accesso in generale, si ricorda brevemente che con l'avvento della legge n. 241 del 1990 è stato riconosciuto valore fondamentale al suddetto diritto, segnando il passaggio da un sistema incentrato sul principio di riservatezza ad un sistema basato sui principi di trasparenza e pubblicità.
In particolare, in tema di natura giuridica, mentre parte della giurisprudenza ha ritenuto che si trattasse di un interesse legittimo, sottolineando, a sostegno di questa tesi il carattere atecnico del riferimento al termine "diritto" e la previsione di un termine decadenziale ridotto a trenta giorni per l'impugnazione, come tale incompatibile con la natura di diritto soggettivo, l’orientamento prevalente, invece, ha riconosciuto al diritto di accesso natura di diritto soggettivo, per diverse ragioni: il dato letterale; la mancanza di discrezionalità amministrativa; l'ipotesi per cui un eventuale ricorso contro il provvedimento di rigetto dell'istanza di accesso si conclude con un ordine di esibizione per l'amministrazione inadempiente; infine la sussistenza di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie relative all'accesso ai documenti amministrativi.
L’oggetto del diritto di accesso è costituito dai documenti amministrativi definiti, dalla lett. d) dell’art. 22 (come novellato dalla legge n. 15/2005), come ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti relativi ad un determinato procedimento detenuti dalla P.A. Tale diritto non deve però essere inteso come accessibilità totale nei confronti di qualsiasi atto o di qualsiasi informazione perché deve essere esercitato per conoscere documenti che si inseriscono in procedimenti volti all’adozione di provvedimenti idonei ad incidere sulla sfera giuridica di un soggetto.
L’art. 22 individua i titolari del diritto di accesso nei soggetti portatori di un interesse che deve essere diretto, concreto, attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso.
In particolare, per l’accesso ai pareri legali si deve fare riferimento all’art. 24 che ha ridotto la segretezza degli atti della P.A. a casi specifici, in ragione della tipologia di interessi e delle finalità, stabilendo precisi limiti al diritto di accesso. In tali fattispecie rientrano gli atti redatti dai legali e dai professionisti in relazione a specifici rapporti di consulenza con l'Amministrazione, in quanto coperti dal segreto professionale, avente ad oggetto notizie e documenti acquisiti in ragione dello status, dell’ufficio, della professione o dell’arte del soggetto che li detiene, tutelato dall'art. 622 c.p.
In tale ipotesi i documenti, anche se formati o conservati dalla Pubblica Amministrazione, non sono suscettibili di divulgazione, perché il principio di trasparenza cede di fronte all’esigenza di tutelare l’interesse protetto dalla normativa speciale sul segreto.
Più in particolare, i pareri legali, se riferiti all’iter procedimentale e innestati nel provvedimento finale, sono soggetti all’accesso, non lo sono, invece, quando attengano alle tesi difensive in un procedimento contenzioso o pre contenzioso.
Appare evidente che l’accesso ai pareri legali si colloca tra il principio di trasparenza della Pubblica Amministrazione ed il segreto professionale, tenendo conto della diversa natura della consulenza che l’amministrazione può richiedere al proprio legale.
La giurisprudenza prevalente rileva così che se il ricorso ad un parere esterno avviene nell’ambito di un’istruttoria procedimentale, esso svolge una funzione endoprocedimentale, e deve essere reso accessibile. In quanto inserito in un segmento endoprocedimentale, il parere si "amministrativizza", e diviene documentazione amministrativa, ex art. 22 L.241/90.
Laddove, al contrario, il parere sia richiesto in occasione di un contenzioso, cioè nel corso di un giudizio oppure in una fase pre-contenziosa, l’accesso ad esso potrebbe incidere sul diritto di difesa costituzionalmente garantito e, per tale ragione, deve essere negato.
Nel caso di specie, nel procedimento disciplinare che riguardava il ricorrente, il parere legale era stato utilizzato come presupposto per la decisione della sospensione disciplinare, per cui l’istanza di accesso era motivata dalla necessità di una più completa difesa delle proprie ragioni nel giudizio proposto avverso la sospensione dal servizio, pendente dinanzi al giudice del lavoro. Il Collegio ricorda all’uopo che il diritto di accesso in funzione difensiva è garantito dall’art. 24, comma 7, l. 7 agosto 1990, n. 241 che, nel rispetto dell’art. 24 Cost., prevede, con una formula di portata generale, che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici”.
Alla luce delle analisi svolte, deve essere dunque riconosciuta l’ostensione in accoglimento dell’istanza d’accesso quando il parere ha una funzione endoprocedimentale ed è quindi correlato ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad esso collegato anche solo in termini sostanziali e, quindi, pur in assenza di un richiamo formale ad esso.
Negli stessi termini ed entro i limiti suindicati deve essere garantito l’accesso agli atti, a fini difensionali, quando un soggetto è coinvolto in un procedimento giurisdizionale da cui può scaturire una decisione pregiudizievole a suo carico.
Come esposto in narrativa il dott. Copparo ha impugnato dinanzi al Tar Marche il diniego di ostensione del parere legale – richiesto dall’Azienda Sanitaria Unica Regionale Marche al Dirigente del proprio Servizio Legale designatoquale consulente dell’Ufficio procedimenti disciplinari – in occasione del procedimento disciplinare avviato nei suoi confronti e conclusosi con atto del 2 agosto 2016, che ha disposto la sospensione cautelare dal servizio e la sospensione del procedimento disciplinare in pendenza di un provvedimento penale a suo carico.
L’assunto del giudice di primo grado, dunque, non trova alcuna conferma nel tenore letterale della sospensione nella quale, anzi, si precisa di aver acquisito il parere “a miglior inquadramento dell’intero procedimento” e senza per nulla chiarire che lo stesso non sarebbe stato utilizzato al fine del decidere, con la conseguenza che, proprio in quanto richiamato, non può che ritenersi, in mancanza di una evidente prova fattuale contraria, che lo stesso non sia entratonel procedimento.
2. L’accoglimento dell’appello non trova certo ostacolo nella disciplina regolamentare adottata dall’Azienda Sanitaria Unica Regionale – ASUR Marche.Non nel punto 10 del regolamento, atteso che l’Amministrazione non ha affermato né tanto meno provato che il parere in questione – che, come si è detto, è stato acquisito nel corso del procedimento sfociato nella sospensione dal servizio e non in occasione di un contenzioso in atto – possa “compromettere l’esito del giudizio o la cui diffusione potrebbe concretizzare violazione dell’obbligo del segreto”; non nel punto 19, atteso che il riferimento nello stesso contenuto, al fine di individuare i parerei esclusi dall’accesso, non può che riferirsi a quelli espressi al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio; diversamente, infatti, si porrebbe in contrasto con i principi dettati dall’art. 24, l. 7 agosto 1990, n. 241 che – pur contemplando la possibilità di prevedere, mediante regolamento, “casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi (…) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono” – dispone che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza del Tar Marche n. 902 del 4 dicembre 2017, ordina all’Azienda Sanitaria Unica Regionale il rilascio del parere legale dell’avv. Marisa Barattini, del 2 agosto 2016, nel termine indicato nella parte motiva.