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Timestamp: 2018-05-24 02:17:52
Document Index: 349620203

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Derecho Administrativo Global: Legitimación de las ONG para la defensa de los derechos de incidencia colectiva. Sus lineamientos en la jurisprudencia actual de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Legitimación de las ONG para la defensa de los derechos de incidencia colectiva. Sus lineamientos en la jurisprudencia actual de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Voces: LEGITIMACION ~ LEGITIMACION ACTIVA ~ ORGANIZACION NO GUBERNAMENTAL ~ INTERESES DIFUSOS ~ ACCION DE CLASE ~ PROCESO COLECTIVO ~ DEFENSA DEL CONSUMIDOR ~ COLEGIO DE ABOGADOS ~ LEY DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR ~ ASOCIACION SINDICAL DE PRIMER GRADO ~ MEDIO AMBIENTE ~ DOCTRINA DE LA CORTE SUPREMA ~ REPRESENTACION PROCESAL ~ CONSTITUCION NACIONAL
Autor: Jeanneret de Pérez Cortés, María
Publicado en: LA LEY 22/12/2010
1. Introducción. 2. Legitimación anómala o extraordinaria de las ONG. 3. Directivas constitucionales. 4. Directivas legales. 5. Condiciones para el ejercicio de la acción colectiva por las ONG. 6. Los alcances de las acciones colectivas. 7. Los derechos de incidencia colectiva, la legitimación extraordinaria de las ONG y las consecuencias de la labor judicial.
Abstract: Las ONG -entre otros legitimados- están habilitadas por el ordenamiento jurídico para la defensa en juicio de dichos derechos, en un proceso colectivo. A ese fin, como regla, deberán estar registradas conforme a la ley, demostrar el interés -común- del colectivo y el interés de la ONG en el resultado del proceso.
"En materia de legitimación procesal corresponde, como primer paso, delimitar con precisión tres categorías de derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos.
En todos esos supuestos, la comprobación de la existencia de un "caso" es imprescindible ... ya que no se admite una acción que persiga el control de la mera legalidad de una disposición. Sin embargo es preciso señalar que el "caso" tiene una configuración típica diferente en cada uno de ellos, siendo esto esencial para decidir sobre la procedencia formal de pretensiones. (1)
"...El verdadero sustento de la proyección superadora de la regla inter partes, determinante de la admisibilidad de la legitimación grupal, es inherente a la propia naturaleza de la acción colectiva en virtud de la trascendencia de los derechos que por su medio se intentan proteger". (2)
El objeto de este trabajo es examinar la legitimación procesal (3) de las "Organizaciones no gubernamentales" (ONG) (4) para la defensa de los derechos de incidencia colectiva, sobre la base de la jurisprudencia actual de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. (5)
El enfoque se centrará en la actuación de las ONG como legitimadas activas (6) anómalas o extraordinarias, para la defensa de los mencionados derechos, ya sea mediante la promoción de un amparo o de otro proceso de conocimiento colectivo, o mediante el ejercicio de la acción de habeas corpus colectivo a favor de otro u otros cuya libertad física esté afectada o amenazada, cuando se ha ilegítimamente agravado la forma o las condiciones de su detención y en el caso de desaparición forzada de personas.
Mi propósito es, también, reflexionar — de modo preliminar— sobre las características de los derechos de incidencia colectiva, los alcances de las acciones colectivas y las consecuencias de la labor judicial, siempre con referencia a la doctrina judicial de la Corte Suprema.
2. Legitimación anómala o extraordinaria de las ONG
El núcleo del examen será la legitimación que el ordenamiento jurídico argentino confiere a las ONG registradas conforme a la ley, para actuar en un proceso en nombre propio pero en defensa del derecho o interés ajeno, y en procura de una utilidad colectiva; esto es, para defender derechos e intereses de incidencia colectiva de un grupo, una clase, un sector social, una colectividad, conforme a los objetivos y finalidades que resulten de la respectiva previsión estatutaria. Es una actuación que trasciende a la esfera jurídica de sujetos distintos.
Esa legitimación, anómala o extraordinaria, se distingue de la legitimación normal u ordinaria, que es la reconocida por el ordenamiento jurídico para obrar en nombre e interés propio — como en el caso de "el afectado" cuando defiende su propio interés o derecho puramente individual y persigue una utilidad particular— .
La legitimación anómala o extraordinaria atañe a intereses que el ordenamiento jurídico quiere proteger de un modo especial, en tanto habilita que personas — privadas o públicas (como el "afectado", las asociaciones, el propio Estado nacional, las provincias o los municipios)— u organismos estatales (como el Defensor del Pueblo, el Ministerio Público, o la autoridad de aplicación de un régimen) formulen pretensiones procesales en defensa de intereses de otros, o de intereses generales o atinentes al orden público o social, (7) aunque actúen en nombre propio. (8) El Estado no quiere abandonar a la iniciativa particular la existencia de una pretensión, o de una oposición a ella, y atribuye a un órgano específico o a una persona jurídica — pública o privada— la misión de actuar de ese modo ante el órgano jurisdiccional, sin perjuicio de la actividad que los otros legitimados puedan llevar a cabo; más aun, en ciertos casos, le impone al legitimado extraordinario el deber de asumir la titularidad de la acción desistida o abandonada por quien inició el proceso. (9) Cuando atribuye la legitimación procesal a una persona pública estatal o a un órgano público, el Estado asume como propio el interés en el ejercicio de la pretensión de tutela de los intereses cuya protección confía. (10)
La legitimación anómala o extraordinaria también se distingue de la "representación" en sentido estricto. (11) El legitimado recibe esa calidad del ordenamiento jurídico, y actúa en nombre propio aunque defienda intereses de otros. El representante puede ser legal o convencional, y siempre actúa en nombre de otro y por un interés ajeno (de otro u otros).
3. Directivas constitucionales
En relación con la legitimación anómala o extraordinaria de las ONG, debe tenerse presente el nuevo artículo 43 de la Constitución Nacional.
En su segundo párrafo se incorpora el llamado amparo colectivo y se dispone que podrán interponer la acción de amparo contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización.
Para la comprensión del alcance del precepto deben tenerse en cuenta los derechos y garantías que se enuncian en los artículos 41 y 42 del texto constitucional y los que surgen de los tratados de derechos humanos del mismo rango: (12) todos ellos son los nuevos derechos y garantías de incidencia colectiva.
En la reforma constitucional de 1994 se quiso proteger de modo especial a esos derechos y, en consecuencia, se habilitó — para actuar en un proceso como parte actora o demandada— no sólo a quienes sufrieran la afectación de dichos derechos, sino — entre otros legitimados— a las asociaciones registradas a los fines indicados para que actuaran por sí o conjuntamente con el afectado. El precepto habilita a las asociaciones a interponer una acción colectiva — el amparo u otro tipo de proceso apto— (13) para la defensa de los derechos de incidencia colectiva; les confiere una legitimación extraordinaria y les permite ser parte en un proceso y actuar en nombre propio y en defensa de derechos o intereses de un colectivo afectado (el grupo, la clase, el sector, la colectividad). (14)
Los afectados por algún hecho "dañoso" ostentan una legitimación — para la acción individual y para la colectiva, en su caso— que no es suplantada por la legitimación para la tutela colectiva que ese mismo precepto reconoce a las asociaciones registradas conforme a la ley, para la defensa de los derechos de incidencia colectiva vulnerados por tal hecho. Conviven ambas legitimaciones, la del afectado y la colectiva reconocida a otros legitimados, para hacer realidad la finalidad por la que se instituyó la segunda: crear un plus de defensa en favor de los afectados en sus derechos de incidencia colectiva, permitiendo que el acceso a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses sea más abierto y posible para entidades, instituciones u organismos a los que se les encomienda esa defensa. Claro está que siempre dentro de los límites establecidos por las leyes para el buen desenvolvimiento del proceso. (15)
La legitimación de las asociaciones registradas conforme a la ley alcanza tanto al supuesto en el que los afectados estén perfectamente determinados o sean fácilmente determinables, como aquel otro caracterizado por la indeterminación de los afectados.
La actuación de las asociaciones en defensa del derecho o interés ajeno resulta también del último párrafo del artículo 43, cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad física, o en caso de agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención, o en el de desaparición forzada de personas. En ese supuesto, la acción de habeas corpus podrá ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor. La asociación — como cualquier persona— podrá plantear el habeas corpus, en nombre propio pero en defensa de derechos de otros, y ese habeas corpus podrá ser colectivo. (16)
4. Directivas legales
4.1. Ley de Asociaciones Sindicales 23.551
Entre las disposiciones del ordenamiento jurídico sobre tutela colectiva, anteriores a la reforma constitucional de 1994, cabe mencionar el artículo 31 de la Ley de Asociaciones Sindicales 23.551 (Adla, XLVIII-B, 1408), que confiere a la asociación sindical con personería gremial el derecho de defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores. (17)
4.2. Ley 23.187, de creación y regulación del funcionamiento del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal
También anterior a la reforma constitucional es la ley 23.187 (Adla, XLI-C, 2006) , que en su artículo 21, inciso j), confiere especial legitimación al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, creado en el artículo 17 como persona jurídica de derecho público no estatal que cumple cometidos estatales. El Colegio controla el ejercicio de la profesión de abogado, y tiene a su cargo el gobierno de la matrícula respectiva en el ámbito geográfico de la Capital Federal y con referencia a las actuaciones profesionales en tal jurisdicción. Para el cumplimiento de sus finalidades, tiene — entre otras— la función de tutelar la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes, estando investido a esos efectos de legitimación procesal para ejercitar la acción pública. (18)
4.3. Ley de Defensa del Consumidor 24.240
Tiene especial relieve, en la materia, la Ley de Defensa del Consumidor 24.240, (19) en la que — desde antes de la reforma constitucional— se regula la legitimación anómala o extraordinaria de las asociaciones de consumidores previstas en dicha ley.
Conforme al texto actual de los artículos 52 y 55, (20) cuando resulten afectados o amenazados intereses de los consumidores o usuarios, están legitimados para accionar el consumidor o usuario por su propio derecho, las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas como personas jurídicas reconocidas por la autoridad de aplicación, la autoridad de aplicación nacional o local, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público Fiscal. Dicho Ministerio, cuando no intervenga en el proceso como parte, actuará obligatoriamente como fiscal de la ley.
4.4. Ley General del Ambiente 25.675
Luego de la reforma constitucional, en el artículo 30 de la Ley General del Ambiente 25.675 (Adla, LXIII-A, 4) se dispone que, producido el daño ambiental colectivo, tendrán legitimación para obtener la recomposición del ambiente dañado, el afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental, conforme lo prevé el artículo 43 de la Constitución Nacional, y el Estado nacional, provincial o municipal; asimismo, quedará legitimado para la acción de recomposición o de indemnización pertinente, la persona directamente damnificada por el hecho dañoso acaecido en su jurisdicción.
En consecuencia, producido el daño ambiental colectivo, o de incidencia colectiva, las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental podrán pretender en un proceso — en nombre propio y en defensa de derechos o intereses de otros (el grupo, la clase, el sector, la colectividad)— la recomposición del ambiente dañado y — como toda persona— la cesación de actividades generadoras de ese daño.
5. Condiciones para el ejercicio de la "acción colectiva" por las ONG
5.1. Registro conforme a la ley
Aunque no haya sido dictada la ley que debe determinar los requisitos y formas de las asociaciones que deben registrarse para su actuación en los términos del segundo párrafo del artículo 43, la cláusula constitucional que les confiere la legitimación colectiva no pierde operatividad y la materia se rige por las normas vigentes. (21)
Excepto los casos de regímenes especiales (como, por ejemplo, las mutuales y organizaciones profesionales) las ONG suelen recurrir a las formas jurídicas de las "Asociaciones civiles", previstas en el Código Civil, o las "Fundaciones", reguladas en la ley 19.836. (22)
Conforme al artículo 33 del Código Civil, (23) las asociaciones y fundaciones deben tener por principal objeto el bien común, poseer patrimonio propio, ser capaces por sus estatutos de adquirir bienes, no subsistir exclusivamente de asignaciones del Estado, y obtener autorización para funcionar. La ley 19.836, a su vez, prevé que las fundaciones deben constituirse con un objeto de bien común, sin propósitos de lucro. (24) En consecuencia, las asociaciones y fundaciones para actuar como personas jurídicas deben solicitar la respectiva autorización para funcionar ante la autoridad administrativa de control y estar inscriptas en el registro correspondiente. (25) (26)
A su vez, el artículo 56 de la ley 24.240 (Adla, LIII-D, 4125) prescribe que las asociaciones de consumidores y usuarios que tengan como finalidad la defensa, información y educación del consumidor deberán requerir autorización a la autoridad nacional de aplicación de la ley para funcionar como tales y estar inscriptas en el Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores y Usuarios. (27)
Y el artículo 57 establece que, para ser reconocidas como organizaciones de consumidores, las asociaciones civiles deberán acreditar, además de los requisitos generales, las siguientes condiciones especiales:
En definitiva, según el régimen vigente y como principio, la legitimación procesal de las organizaciones no gubernamentales requiere la autorización para funcionar otorgada por la respectiva autoridad administrativa de control y su inscripción en el registro correspondiente.
5.2. Interés — común— del colectivo afectado e interés de la ONG en el resultado del proceso: existencia de un "caso".
5.2.1. Desde antiguo la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que no compete a los jueces hacer declaraciones abstractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derecho. (28)
Ya desde sus comienzos el Tribunal Superior ha negado que estuviese en la órbita del Poder Judicial de la Nación la facultad de expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los poderes Legislativo y Ejecutivo, pues el fin y las consecuencias del control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa suponen que el requisito de la existencia de "caso" o "controversia judicial" sea observado rigurosamente para la preservación del principio de la división de poderes.
También sostuvo que la necesidad de que exista una controversia surge de los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional, los cuales — siguiendo lo dispuesto en la sección II del artículo III de la ley fundamental norteamericana— encomiendan a los tribunales de la república el conocimiento y decisión de todas las "causas", "casos" o "asuntos" que versen — entre otras cuestiones— sobre puntos regidos por la Constitución. De ahí que, en análoga línea de razonamiento, el artículo 2º de la ley 27 (Adla, 1852-1880, 354) exprese que la justicia nacional nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte. (29)
Las "causas", que habilitan la actuación judicial, son aquellas en las que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas. Con tal comprensión, la existencia de un caso o una causa presupone la existencia de "partes"; esto es, requiere — como presupuesto necesario— la legitimación procesal: la presencia de "quien reclame o se defienda" y la de "quien se beneficie o perjudique" con la resolución que ha de ser dictada en el proceso. (30)
Salvo en aquellos supuestos en los que el ordenamiento jurídico reconoce legitimación para ejercer la acción pública, como principio no es reconocido como elemento legitimador bastante "el genérico deseo ciudadano de la legalidad"; es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida. (31)
En esa inteligencia, la legitimación requiere la existencia de un nexo lógico entre el status afirmado por el litigante y el reclamo que se procura satisfacer. (32)
Conforme a la doctrina tradicional de la Corte — demostrativa de un criterio restrictivo en la materia— la "parte" debe demostrar la existencia de un interés "especial" en el proceso: "suficiente", "concreto", "inmediato", "sustancial", "personal", "distinto" al de los demás; o de un daño "claro", "concreto", "directo", "inmediato" a sus derechos. (33)
5.2.2. La doctrina se mantiene en la actualidad.
La Corte Suprema ha destacado que de la ampliación de los sujetos legitimados por la reforma constitucional de 1994 no se sigue una automática aptitud para demandar, sin un examen previo de la existencia de una cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción, en atención a que no ha sido objeto de reforma la exigencia de que el Poder Judicial intervenga en el conocimiento y decisión de "causas" (art. 116 de la Constitución Nacional).
El Tribunal sigue siendo muy estricto en la valoración de esa exigencia. Y, en tal sentido, condiciona el reconocimiento de la legitimación a la demostración de "perjuicios concretos"; de un "interés jurídico suficiente", "especial", "directo", "inmediato", "concreto" o "sustancial" que permita tener por configurado un "caso contencioso"; de un "agravio diferenciado" respecto de la situación en que se hallan los demás ciudadanos. (34)
5.2.3. En el caso de la acción colectiva, de la doctrina del Tribunal Superior surge que su admisión formal requiere, en primer lugar, la verificación de la existencia del interés del colectivo en el resultado del proceso, lo que implica la existencia e identificación de un grupo o colectivo "afectado". (35) (36)
En segundo lugar, debe demostrarse el interés del legitimado extraordinario o anómalo en el logro de la pretensión, lo que lleva a verificar su aptitud para asumir la defensa del colectivo. (37) En tal sentido, es doctrina de la Corte Suprema que las ONG deben ejercer la acción con miras al cumplimiento de alguna de las finalidades de su creación; la aptitud que se les reconoce hace pie en los fines que asignan los respectivos estatutos asociativos, de manera que no actúan en defensa del interés general y difuso de que se cumpla con la Constitución y las leyes, sino con apoyo en los intereses legítimos de la organización para la preservación de un derecho de incidencia colectiva. (38) Y, siempre, atendiendo a la defensa de intereses comunes del colectivo. (39)
5.3. Defensa de derechos de incidencia colectiva y pretensión focalizada en la incidencia colectiva del derecho
5.3.1. Exclusión de los derechos puramente individuales.
La admisión formal de toda "acción colectiva" requiere la verificación de ciertos recaudos elementales y, entre ellos, que el objeto del proceso sea la defensa de derechos de incidencia colectiva y que la pretensión esté focalizada en la incidencia colectiva del derecho. (40)
Es doctrina reiterada de la Corte Suprema de Justicia que la ampliación del universo de los sujetos legitimados para accionar — por la vía del amparo u otra vía apta— establecida tras la reforma constitucional de 1994, no se ha dado para la defensa de cualquier derecho sino como medio para evitar discriminaciones y tutelar los derechos mencionados en el segundo párrafo del art. 43 de la Constitución Nacional, es decir, los que "protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como los derechos de incidencia colectiva en general". (41)
Como consecuencia lógica, quedan excluídos de la protección especial los derechos puramente individuales, sean ellos patrimoniales o no patrimoniales; su ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados. (42)
La directiva expuesta no implica negar que los derechos de incidencia colectiva puedan tener contenido patrimonial, ya que esa restricción no resulta de los textos constitucionales. En el artículo 42 se reconoce expresamente que los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; y en el artículo 43 se prevé que podrán interponer la acción de amparo, en lo relativo a los derechos que protegen al usuario y al consumidor, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, sin establecer limitación alguna de la índole indicada. (43)
El criterio restrictivo tampoco se ajusta a lo dispuesto en la Ley de Defensa del Consumidor y, especialmente, contradice la prescripción de su artículo 54 (44) que, en lo atinente a las acciones de incidencia colectiva, hace referencia a los casos en que la cuestión tuviese "contenido patrimonial" y prescribe que la sentencia establecerá las pautas para la reparación económica o el procedimiento para su determinación sobre la base del principio de reparación integral. (45)
En definitiva, si bien es claro que los derechos puramente individuales no están incluidos en el ámbito de la protección especial conferida en las normas reseñadas — y que su ejercicio y tutela corresponden, como regla, exclusivamente a las personas afectadas— , la cuestión a dilucidar atañe al concepto y a los límites de ambos tipos de derechos: los puramente individuales y los de interés comunitario o de incidencia colectiva — que pueden o no ser patrimoniales— ; (46) y, en especial, a la distinción entre los derechos puramente individuales y los derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos.
5.3.2. Fallo de la Corte Suprema en la causa "Halabi"
En la sentencia dictada el 24 de febrero de 2009 en la causa "Halabi, Ernesto c. P.E.N. Ley 25.873 dto. 1563/04", (47) la Corte Suprema distingue tres categorías de derechos: "individuales", "de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos", y "de incidencia colectiva referentes a intereses individuales y homogéneos"; y examina la naturaleza jurídica de esos derechos, los sujetos habilitados para articular la acción, las condiciones para ejercerla y los efectos que derivan de la resolución que se dicte.
La primera categoría está constituida por los derechos individuales sobre bienes jurídicos individuales, a los que se refiere el primer párrafo del artículo 43 de la Constitución Nacional y que, como regla, son ejercidos por su titular, (48) quien debe probar una lesión a ese derecho para que se configure una cuestión justiciable.
La segunda categoría, prevista en el segundo párrafo del artículo 43 mencionado, comprende los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos y que son ejercidos por el Defensor del Pueblo de la Nación, las asociaciones que concentran el interés colectivo y el afectado.
En estos supuestos existen dos elementos de calificación que resultan prevalentes:
i) la petición debe tener por objeto la tutela de un "bien colectivo", que pertenece a toda la comunidad, es indivisible y no admite exclusión alguna, como el ambiente; (49)
ii) la pretensión debe ser focalizada en la incidencia colectiva del derecho. (50)
En este tipo de supuestos la prueba de la causa o controversia se halla relacionada con una lesión a derechos sobre el bien colectivo y no sobre el patrimonio del peticionario o de quienes éste defienda.
La tercera categoría, admitida también en el segundo párrafo del artículo 43 de la Constitución Nacional, está conformada por derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos. Tal sería el caso de los derechos "personales o patrimoniales" derivados de afectaciones al ambiente y a la competencia, de los derechos de los usuarios y consumidores como de los derechos de sujetos discriminados. En estos casos no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho único o continuado que provoca la lesión a todos ellos y, por lo tanto, es identificable una causa fáctica homogénea.
La procedencia de este tipo de acciones requiere:
i) la verificación de una causa fáctica común, esto es, la existencia de un hecho único o complejo que causa una lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales;
ii) una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de ese hecho y no en lo que cada individuo puede peticionar; (51) y
iii) la constatación de que el ejercicio individual no aparece plenamente justificado; esto es, "que el interés individual considerado aisladamente no justifique la promoción de una demanda, con lo cual podría verse afectado el acceso a la justicia". Sin perjuicio de ello, la acción "también procederá cuando, pese a tratarse de derechos individuales, exista un fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social o en virtud de las particulares características de los sectores afectados... en aquellos supuestos en los que cobran preeminencia otros aspectos referidos a materias tales como el ambiente, el consumo o la salud, o afectan a grupos que tradicionalmente han sido postergados, o en su caso, débilmente protegidos. En esas circunstancias, la naturaleza de esos derechos excede el interés de cada parte y, al mismo tiempo, pone en evidencia la presencia de un fuerte interés estatal para su protección, entendido como el de la sociedad en su conjunto. En tal sentido, los artículos 41, 42 y 43, párrafo segundo de la Constitución Nacional brindan una pauta en la línea expuesta". (52)
5.3.3. Reflexiones preliminares sobre el fallo
5.3.3.1. Con relación a los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, las manifestaciones de la Corte acerca de que "en ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien, ya que no se hallan en juego derechos subjetivos" sólo atañen a la titularidad del bien colectivo — que no pertenece a la esfera individual sino a la esfera social— , pero no excluyen la existencia de un derecho de todos los habitantes a un ambiente sano, equilibrado y apto en los términos del artículo 41 de la Constitución, ni — en su caso— la existencia de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales y homogéneos.
Cabe asimismo tener presente que, como surge de la ley respectiva, los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos no sólo son ejercidos por el Defensor del Pueblo de la Nación, las asociaciones que concentran el interés colectivo y el afectado. (53) En materia ambiental están reconocidos como legitimados colectivos "el Estado nacional, provincial o municipal", para obtener la recomposición del ambiente dañado, y "toda persona" para solicitar, mediante acción de amparo, la cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo. (54)
5.3.3.2. En cuanto a los derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos, no es clara la alusión que hace el Tribunal a los derechos "personales o patrimoniales". Sin embargo, es razonable interpretar que se quiso hacer referencia a derechos "personales patrimoniales o no patrimoniales". (55)
Asimismo, la exigencia de que la pretensión sea enfocada en el aspecto colectivo de los efectos del hecho o causa fáctica común, y no en lo que cada individuo puede peticionar, debe ser armonizada — entre otras— con la prescripción del mencionado artículo 54 de la ley 24.240. Conforme a él, la sentencia que se dicte en acciones de incidencia colectiva en el ámbito de los derechos de los consumidores y usuarios — en las relaciones de consumo— deberá contener las pautas para la reparación económica o el procedimiento para su determinación, lo que implica atender — a ese fin— a las peticiones individuales, siempre dentro del enfoque colectivo. (56)
En lo referente a las exigencias a las que se subordina la procedencia de la acción, el requisito de que el ejercicio individual no aparezca plenamente justificado no puede tener los alcances de un condicionamiento estricto, ya que excedería el marco constitucional. Es cierto que cuando el constituyente favoreció con la tutela colectiva a los derechos de incidencia colectiva tuvo en cuenta las dificultades existentes para la adecuada defensa de esos derechos, (57) pero no subordinó su especial protección a que se demostrara esa circunstancia: no la consideró una condición.
Además, la salvedad que hacen los jueces de que la acción también procederá cuando, pese a tratarse de derechos individuales, exista un fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social o en virtud de las particulares características de los sectores afectados, debe ser interpretada de modo tal que no de lugar — en sentido contrario— a que se desnaturalicen ciertos derechos de incidencia colectiva también protegidos de modo especial en los artículos 41, 42 y 43 de la Constitución Nacional. Todos los derechos a los que se hace referencia en dichas normas — incluidos los intereses económicos de los consumidores y usuarios de bienes y servicios— fueron considerados derechos de trascendencia social por la convención nacional constituyente de 1994, que habilitó — por esa razón— una legitimación extraordinaria para su defensa.
6. Los alcances de las acciones colectivas
La actuación de las ONG — como la de otros legitimados colectivos— tiene la posibilidad de provocar una sentencia con efectos favorables para múltiples sujetos afectados (integrantes del colectivo incidido) o, incluso, erga omnes.
Así, en el artículo 54 de la ley de defensa del consumidor 24.240 (58) se prevé que la sentencia que haga lugar a la pretensión hará cosa juzgada para el demandado y para todos los consumidores o usuarios que se encuentren en similares condiciones, excepto de aquellos que manifiesten su voluntad en contrario previo a la sentencia en los términos y condiciones que el magistrado disponga.
Y, conforme al artículo 33 de la ley general del ambiente 25.675, la sentencia hará cosa juzgada y tendrá efectos erga omnes, a excepción de que la acción sea rechazada, aunque sea parcialmente, por cuestiones probatorias.
Si bien es cierto que, como regla, las sentencias de los tribunales producen efectos solamente respecto de quienes han revestido el carácter de partes en el juicio, y no pueden aprovechar ni perjudicar a los terceros que han permanecido ajenos a él, (59) los derechos de incidencia colectiva configuran un supuesto de excepción. (60)
En tal sentido, en la sentencia citada por la Corte Suprema de Justicia en "Halabi" se justifica la expansión erga omnes de los efectos del fallo por la propia naturaleza de la acción colectiva en virtud de la trascendencia de los derechos que por su intermedio se intentan proteger. (61)
En los votos emitidos en disidencia parcial se funda esa expansión en la naturaleza de la pretensión, en tanto impide, fáctica y jurídicamente, restringir el alcance de lo decidido a las partes intervinientes en el juicio. (62)
Coincido con el Tribunal en que es la naturaleza de la acción colectiva — prevista para el mejor resguardo de los derechos de incidencia colectiva— la causa determinante de la expansión de los efectos favorables del fallo a todo el colectivo afectado (sin perjuicio, claro está, de que la indivisibilidad de la prestación pueda, en su caso, justificar una expansión análoga respecto de cualquier tipo de derechos).
La doctrina, al respecto, fue mantenida por la Corte Suprema de Justicia en la causa "Defensor del Pueblo de la Nación c. Estado Nacional -PEN- Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, el 11 de agosto de 2009, (63) al dejar sin efecto la sentencia que no asignó efectos erga omnes al fallo dictado por el Tribunal en una causa en la que había intervenido el Defensor del Pueblo de la Nación en defensa de los derechos — de incidencia colectiva— de los usuarios de un servicio esencial. (64)
No cabe arribar a una conclusión contraria con motivo del fallo dictado por el Tribunal en el expediente "Thomas, Enrique c. E.N.A., con fecha 15 de junio de 2010, ya que de él resulta que los jueces no consideraron que en el caso estuvieran controvertidos derechos de incidencia colectiva, ni una legitimación anómala o extraordinaria en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional. (65)
7. Los derechos de incidencia colectiva, la legitimación extraordinaria de las ONG y las consecuencias de la labor judicial
7.1. En síntesis, de la reforma constitucional, y de las directivas legales concordantes y complementarias en la materia se desprende un especial trato para aquellos supuestos en los que no existe sólo un conflicto meramente individual sino que, enfocada la cuestión desde el agravio a los derechos, se hace patente la dimensión o repercusión social de la afectación — su incidencia colectiva— , y la dimensión social, colectiva, general, del interés comprometido.
Puede razonablemente afirmarse que los derechos de incidencia colectiva son derechos que trascienden al individuo e inciden en lo social, tienen dimensión colectiva y comprometen al interés público. Los derechos de incidencia colectiva, sean o no patrimoniales, no son derechos puramente individuales, son derechos de interés público: interesan a la comunidad; de allí su especial protección mediante la tutela colectiva.
7.2. Las ONG — entre otros legitimados— están habilitadas por el ordenamiento jurídico para la defensa en juicio de dichos derechos, en un proceso colectivo.
A ese fin, como regla, deberán estar registradas conforme a la ley, demostrar el interés — común— del colectivo y el interés de la ONG en el resultado del proceso (lo que implica la existencia y afectación de un colectivo y la aptitud de la ONG conforme a los fines estatutarios); y focalizar la pretensión en la incidencia colectiva del derecho.
7.3. La actuación de las ONG — como la de otros legitimados colectivos— tiene la posibilidad de provocar una sentencia con efectos favorables para múltiples sujetos afectados (integrantes del colectivo incidido) o, incluso, erga omnes.
7.4. La nueva regulación, con los alcances indicados, mueve a la reflexión sobre los alcances de la labor judicial y sus límites en relación con los otros poderes.
Y, al respecto, son ilustrativas las siguientes palabras del juez de la Corte Suprema Eugenio E. Zaffaroni: (66) "... Cuando la jurisdicción hace lugar a acciones colectivas en demanda de derechos violados por omisiones del estado, debe imponerle a éste la realización de acciones que, por ser actos de gobierno diferentes de las sentencias, son acciones políticas que en principio corresponden al ámbito de los otros poderes. He aquí la dificultad.
"... Cuando los otros poderes permiten el deterioro de las pensiones y jubilaciones condenando a la miseria a toda la llamada clase pasiva, sin incorporar algún sistema de actualizaciones que permita paliar esta situación, es deber de la jurisdicción emplazar a esos poderes para que articulen alguna política en este sentido; cuando el deterioro carcelario llega a un punto en que no se puede garantizar la vida de los presos y no hay ninguna política de reducción de su número ni de construcción de cárceles, es deber de la jurisdicción proteger el derecho a la vida de los presos e imponerle a los otros poderes que en un término razonable adopten las medidas que hagan cesar esta situación; cuando se deteriora el medio ambiente en forma alarmante y con daño y peligro para la vida de una colectividad, es deber de la jurisdicción imponer a los otros poderes la obligación de articular algún programa racional que detenga y revierta ese proceso; cuando la carencia de vivienda es considerable y no hay ningún plan serio de construcción de viviendas, la jurisdicción puede imponer la obligación de articular algún plan.
"... El límite que se deriva del propio principio republicano es el que le impide a la jurisdicción imponer una política determinada a los otros poderes, pero el propio control republicano impone a la jurisdicción el deber de exigirles que implementen alguna de las políticas racionales en casos concretos. Cuál sea esa política es materia de discusión pública y en el seno de los otros poderes, pero que alguna debe ser es una decisión que debe imponer la jurisdicción cuando la omisión sea de considerable gravedad.
"... Por cierto que en el ejercicio de esta potestad la jurisdicción debe ser sumamente cuidadosa, pues estas acciones requieren seguimiento en el tiempo, dado que su decisión no se agota en una sentencia. Pero también requieren que la jurisdicción se asegure, antes de hacer lugar a una acción de esta naturaleza, de que mantiene en sus manos poder suficiente como para hacer efectivo su emplazamiento a los otros poderes, pues de lo contrario su decisión sería meramente declarativa y acarrearía considerable desprestigio a la propia imagen de la jurisdicción".
(1) CSJN, "Halabi, Ernesto c. P.E.N. Ley 25.873 DTO. 1563/04", 24/02/2009, Fallos: 322:111, considerando 9º del voto de los jueces Ricardo Luis Lorenzetti, Elena I. Highton de Nolasco, Juan Carlos Maqueda y E. Raúl Zaffaroni.
(2) CSJN, "Halabi", Fallos: 322:111, cit., considerando 21 del voto cit.
(3) La aptitud para ser parte en un proceso.
(4) Organizaciones de la sociedad civil, independientes de la administración pública (organizaciones no estatales, de gestión privada), con objetivos de bien común o interés público, humanitarios y sociales, y sin fines lucrativos, que integran el llamado "Tercer Sector" de la sociedad (ver Cahián, Adolfo, Las ONG — Organizaciones no gubernamentales— . La participación ciudadana. El liderazgo comunitario, La Rocca, Buenos aires, 2004.
(5) El tema fue materia de exposición en las Jornadas Latinoamericanas de Derecho Administrativo organizadas por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, juntamente con la Carrera de Especialización en Derecho Administrativo de la Universidad de Belgrano, llevadas a cabo en la sede del Colegio durante los días 7, 8 y 9 de abril de 2010.
(6) No se excluye la posibilidad de que actúen como legitimadas pasivas para la defensa de los derechos de incidencia colectiva, pero este examen se centra en su legitimación procesal activa.
(7) Intereses de todos.
(8) El ordenamiento jurídico contempla casos de legitimación anómala o extraordinaria que se caracterizan por la circunstancia de que resultan habilitadas para intervenir en el proceso, como partes legítimas, personas ajenas a la relación jurídica sustancial que en aquél se controvierte; se produce una disociación entre los sujetos legitimados para demandar y los sujetos titulares de la respectiva relación sustancial (conf. considerando 6º del voto de las doctoras Elena I. Highton de Nolasco y Carmen M. Argibay en "Defensor del Pueblo de la Nación c. Estado Nacional", 26/06/2007, Fallos: 330:2800; y considerando 9º del voto del doctor Enrique Santiago Petracchi en "Thomas, Enrique c. E.N.A.",15/06/2010. "Fuera de los casos expresamente previstos, nadie puede hacer valer en el proceso en nombre propio, un derecho ajeno" (conf. considerando 9º, cit., del voto del doctor Enrique Santiago Petracchi en "Thomas".
(9) Ver, por ejemplo, el artículo 52, in fine, de la ley 24.240.
(10) Efectué un mayor desarrollo sobre el tema en "La legitimación del afectado, del Defensor del Pueblo y de las asociaciones. La reforma constitucional de 1994 y la jurisprudencia", LA LEY 2003-B, 1333 y s.; y "Las partes y la legitimación procesal en el proceso administrativo", en Derecho Procesal Administrativo, obra colectiva en homenaje al profesor Jesús González Pérez, Hammurabi, Buenos Aires, 2004, t. 1, cap. 3, 12, p. 461 y ss. Puede verse, asimismo, el capítulo de "La legitimación", en el Tratado de Derecho Procesal Administrativo, dirigido por Juan Carlos Cassagne, t. I, La Ley, Buenos Aires, 2007, p. 541 y s.
(11) Desde otro ángulo, Enrique M. Falcón considera que en el proceso colectivo el legitimado siempre es "representante", aun de quienes no conozcan o no intervengan en el proceso colectivo. Es decir que un proceso colectivo no se puede considerar como tal sin esa "legitimación representativa", que constituye una relación simbiótica que es muy diferente a la del proceso común (Falcón, Enrique M., "Algunas cuestiones sobre el proceso colectivo", LA LEY, 2009-D, 1011).
(12) Conf. art. 75, inc. 22 de la CN. Ver, Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, t. 2, La defensa del usuario y del administrado, 9ª edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2009, Capítulo II-7, punto 3.
(13) Ver doctr. CSJN en "Asociación de Grandes Usuarios de Energía de la República Argentina (Agueera) c. Provincia de Buenos Aires", 22/04/1997, Fallos: 320:690; "Verbitsky, Horacio s/hábeas corpus", 03/05/2005, Fallos: 328:1146 (especialmente considerando 17); "Halabi, Ernesto c. P.E.N., ley 25.873, dto. 1563/04 s/amparo ley 16.986", 24/2/2009, Fallos: 332:111, (considerando 19); y "Rivera Vaca, Marco Antonio y otro s/Hábeas corpus", 16/11/2009, entre otros. En "Halabi", la Corte puso de relieve que había advertido en otras ocasiones que el propio texto constitucional autoriza el ejercicio de las acciones apropiadas para la defensa de intereses colectivos con prescindencia de las figuras expresamente señaladas en él o en las normas procesales vigentes (considerando 19 cit.).En algunos pronunciamientos judiciales se ha aceptado la actuación de las ONG en un proceso penal como querellante particular, con el propósito de una mejor tutela de los derechos, con una interpretación amplia de lo dispuesto por el art. 82 del Cód. Procesal Penal de la Nación y con sustento en los tratados internacionales de rango constitucional (en especial, el Pacto de San José de Costa Rica). Se ha sostenido que ellas constituyen, en muchos de los casos, el medio más eficaz para garantizar la defensa de intereses colectivos que pueden afectarse con la conducta denunciada, atento a la experiencia y la técnica aprendida en el ámbito definido en el cual operan. La doctrina, en general, no es proclive al reconocimiento de esa posibilidad y se ha señalado que se podría entorpecer el proceso. Frente a ese argumento también se ha esgrimido la necesidad de garantizar de mejor modo la defensa de los derechos ante la inacción demostrada por el Ministerio Público en ciertos casos, incluso con violación de su deber de velar por la legalidad y por los intereses generales de la sociedad.
(14) Esa legitimación fue reconocida por la CSJN, entre otras, en las causas "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c. Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)", 20/3/2007, Fallos: 330:1158 (respecto de la "Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos"); "Mujeres por la Vida - Asociación Civil sin Fines de Lucro — filial Córdoba— c. E.N. — P.E.N.— M° de Salud y Acción Social de la Nación s/amparo", 31/10/2006, Fallos: 329:4593; "Ministerio de Salud y/o Gobernación", 31/10/2006 (respecto de dos asociaciones profesionales médicas); "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c. Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)", 30/8/2006, Fallos: 329:3528 (respecto de "Fundación Ambiente y Recursos Naturales", "Fundación Greenpeace Argentina", "Centro de Estudios Legales y Sociales" y "Asociación Vecinos de La Boca"); "Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta c. Ministerio de Salud - Estado Nacional s/acción de amparo - medida cautelar", 18/12/2003, Fallos: 326:4931; "Portal de Belén - Asociación Civil sin Fines de Lucro c. Ministerio de Salud y Acción Social", 5/3/2002, Fallos: 325:292; y "Asociación Benghalensis y otros c. Ministerio de Salud y Acción Social", 1/6/2000.
(15) Ver segundo párrafo del art. 30 de la ley 25.675, según el cual, deducida demanda de daño ambiental colectivo por alguno de los titulares señalados, no podrán interponerla los restantes, lo que no obsta a su derecho a intervenir como terceros; y CSJN; "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c. Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)", 20/3/2007, Fallos: 330:1158.
(16) Ver, entre otras, la sentencia dictada por la CSJN en "Mignone, Emilio Fermín s/promueve acción de amparo", el 9/4/2002, Fallos: 325:524. El proceso fue promovido por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) — representado por Emilio F. Mignone— contra el Estado Nacional — Ministerio del Interior y Justicia— , con el objeto de obtener que se adopten las medidas necesarias para garantizar el derecho constitucional a sufragar de las personas detenidas sin condena en todos los establecimientos penitenciarios de la Nación, en condición de igualdad con el resto de los ciudadanos. Ver, también el fallo de la CSJN en "Verbitsky, Horacio s/hábeas corpus", del 3/5/2005, Fallos: 328:1146. La acción de hábeas corpus fue interpuesta — en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional— por el CELS — por medio de su director, Horacio Verbitsky— , en amparo de todas las personas privadas de su libertad en jurisdicción de la provincia de Buenos Aires, detenidas en establecimientos policiales superpoblados, y de todas aquellas detenidas en tales lugares, pese a que legal y constitucionalmente su alojamiento debería desarrollarse en centros de detención especializados. En los considerandos 16 y 17 de dicho fallo el Tribunal consideró: -pese a que la Constitución Nacional no menciona en forma expresa el hábeas corpus como instrumento deducible en forma colectiva-, tratándose de pretensiones como las esgrimidas (en el caso, a favor de la totalidad de los detenidos en establecimientos policiales y/o en comisarías superpobladas de la Provincia de Buenos Aires, por estar en riesgo su salud y su vida debido a las condiciones de higiene), es lógico suponer que si se reconoce la tutela colectiva de los derechos citados en el párrafo segundo del art. 43 de la Constitución Nacional, con igual o mayor razón la Constitución otorga las mismas herramientas a un bien jurídico de valor prioritario y del que se ocupa en especial, no precisamente para reducir o acotar su tutela sino para privilegiarla, debido a la condición de los sujetos afectados y a la categoría del derecho infringido.- la defensa de derechos de incidencia colectiva puede tener lugar más allá del nomen juris específico de la acción intentada, conforme lo sostenido reiteradamente por esta Corte en materia de interpretación jurídica, en el sentido de que debe tenerse en cuenta, además de la letra de la norma, la finalidad perseguida y la dinámica de la realidad (Fallos 312:2192, disidencia del juez Petracchi; 320:875, entre otros).
(17) Ver, CSJN, sentencia del 4/7/2003 en los autos "Sindicato Argentino de Docentes Particulares S.A.DO.P. c. Poder Ejecutivo Nacional" (Fallos: 326:2150). El Sindicato promovió el amparo y solicitó la declaración de inconstitucionalidad del decreto 1123/99 del Poder Ejecutivo Nacional que había eximido a las universidades privadas de la contribución de la ley 24.714, art. 5, inc. a), punto 1), en relación al personal docente con vínculo de dependencia y determinado el pago directo a cargo de los empleadores de las asignaciones familiares. La demanda fue admitida en primera y segunda instancia. El Estado nacional interpuso recurso extraordinario. Cuestionó la legitimación activa del Sindicato y calificó de arbitraria la sentencia recurrida.Por remisión al dictamen del Procurador General, el Tribunal consideró que no aparecía como indebida la legitimación procesal que se había otorgado al sindicato amparista, asociación que contaba con la respectiva personería gremial, y por lo tanto encargada de representar frente al Estado y los empleadores, los intereses individuales y colectivos de los trabajadores (conf. art. 31, ley de asociaciones sindicales, 23.551). Destacó, asimismo, que la reforma de la Constitución Nacional de 1994 Introdujo una modificación trascendente en relación a la acción de amparo, le otorgó una dinámica desprovista de aristas formales que obstaculicen el acceso a la jurisdicción cuando están en juego garantías constitucionales, y amplió la legitimación activa de los pretensores potenciales en los casos de incidencia colectiva en general, legitimando en este aspecto a las asociaciones, de las que no cabía excluir a las sindicales. Debido a la mencionada reforma de 1994, podría considerarse, además, que ha devenido inconstitucional el artículo 31 de la Ley de Asociaciones Sindicales en tanto dispone que la defensa y representación de los intereses individuales y colectivos de los trabajadores es derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial, ya que limitaría la directiva constitucional, más amplia, al negar esa posibilidad a las otras asociaciones inscriptas y con personería jurídica (Ver CSJN, doctr. in re "Asociación Trabajadores del Estado c. Ministerio de Trabajo", 11/11/2008, Fallos: 331:2499, y "Rossi, Adriana María c. Estado Nacional, Armada Argentina", 09/12/2009, Fallos. 332:2715, LA LEY, 21/12/2009, 11). Las leyes y las reglamentaciones no pueden limitar a la Constitución (así como tampoco las reglamentaciones pueden limitar a la ley).
(18) Art. 21, inc. j), cit. La Corte Suprema de Justicia, el 24/02/2009, en la causa "Halabi, Ernesto c. P.E.N. Ley 25.873 Dto. 1563/04", Fallos: 322:111, admitió la intervención del Colegio profesional para actuar en defensa de sus matriculados. Asimismo, y modificando su criterio anterior, la Cámara de Casación Penal, por su Sala IV, reconoció la legitimación del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal para ser querellante en una causa donde se investigaba si el imputado "Sassi, Héctor Marlo", efectuó la usurpación del título de abogado.?
(19) Conforme a su artículo 1º (sustituido por la ley 26.361), la ley tiene por objeto la defensa del consumidor o usuario, entendiéndose por tal a toda persona física o jurídica que adquiere o utiliza bienes o servicios en forma gratuita u onerosa como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social. Queda comprendida la adquisición de derechos en tiempos compartidos, clubes de campo, cementerios privados y figuras afines. Se considera asimismo consumidor o usuario a quien, sin ser parte de una relación de consumo, como consecuencia o en ocasión de ella adquiere o utiliza bienes o servicios como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social, y a quien de cualquier manera esté expuesto a una relación de consumo.
(20) Artículos sustituidos por la ley 26.361 (Adla, LXVIII-B, 1295).
(21) Conf. Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, cit., Capítulo II-5, punto 2.
(22) En el ámbito de la doctrina se ha señalado que cabría desaconsejar la intervención — como legitimadas— de entidades que, como las fundaciones, en principio consisten únicamente en un patrimonio que es administrado por alguien, de modo que — salvo que se demuestre lo contrario— estaría ausente el necesario ingrediente colectivo (Ver, Caputi, María Claudia, "Legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios", en Tratado de Derecho Procesal Administrativo, obra colectiva dirigida por Juan Carlos Cassagne, cit., t. I, p. 329 y s., esp. p. 339.
(23) Artículo sustituido por el art. 1º de la ley 17.711 (Adla, XXVIII-B, 1810).
(24) Es adecuado recordar que el bien común abarca el conjunto de aquellas condiciones de la vida social, con las cuales los hombres, las familias y las asociaciones pueden lograr con mayor plenitud y facilidad su propia perfección; y, también, con relación especial a la legitimación que se examina, que la defensa de los deberes y derechos de la persona humana es esencial para el bien común.
(25) La Inspección General de Justicia es la autoridad administrativa competente.
(26) Con relación al derecho a asociarse con fines útiles declarado en el art. 14 de la CN y al reconocimiento de legitimación procesal a las asociaciones que propendan a la protección de los derechos contra cualquier forma de discriminación en los términos del art. 43 de la CN, véase la sentencia de la CSJN en "Asociación Lucha por la Identidad Travesti - Transexual c. Inspección General de Justicia", 21/11/2006, Fallos: 329:5266.
(27) El art. 41 de la ley 24.240 prescribe que la Secretaría de Comercio Interior dependiente del Ministerio de Economía y Producción será la autoridad nacional de aplicación de esa ley.
(28) A título ilustrativo, ver la reseña efectuada en el dictamen de la Procuradora General de la Nación en "Mosquera, Lucrecia Rosa c. Estado Nacional (Mrio. de Economía)", al cual se remite la Corte Suprema en su sentencia del 3/4/2003 (Fallos: 326:1007).
(29) "Gómez Diez, Ricardo y otros c. Congreso de la Nación", 31/3/1999, Fallos: 322:528; y "Mosquera", Fallos: 326:1007, cit., entre muchos otros.
(30) Con relación a planteos de inconstitucionalidad de normas jurídicas, ese requisito no se consideró cumplido, y se declaró la inexistencia de causa por falta de verdadero adversario en el pleito, cuando la demanda fue dirigida únicamente contra el Estado — o la provincia— como emisor de las normas cuestionadas y no se encontraban en debate derechos que ellas acordaran al ente público ni estaba afectado el desenvolvimiento de una actividad de interés estatal (CSJN, "Colombo Murúa, Roberto y Estrada, José M. de", Recurso de hecho deducido por Obras Sanitarias de la Nación en el Incidente promovido por la querella s/Inconstitucionalidad del decr. 2125/78 del PEN, 19/11/87, Fallos: 310:2342; entre otros).
(31) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, segunda edición, Civitas, Madrid, 1994, art. 28, p. 317.
(32) Conf. CSJN, "Mosquera", Fallos: 326:1007, cit.
(33) Conf. "Baeza", Fallos: 306:1125 (1984); "Lorenzo", Fallos. 307:2384 (1985); "Newland", Fallos: 310:606 (1987); "Zaratiegui", Fallos: 311:2580 (1988); "Gascón Cotti", Fallos: 313:594 (1990); "Polino", Fallos: 317:335 (1994); y otros.Con un criterio menos rígido, que comparto, Jesús González Pérez ha señalado que quien promueve el proceso debe tener algún grado de interés en el logro de la pretensión: "el juez sólo podrá pronunciarse sobre la pretensión si existe una determinada relación entre la parte y lo pretendido. Ésa es la legitimación. Sin interés no hay acción. Por ello, sobra la exigencia de que el interés sea legítimo" o "personal". Siguiendo el Diccionario de la Real Academia Española puede decirse que existe interés — y por tanto legitimación— cuando el éxito de la pretensión reporta de algún modo al que la formula — o a aquel en interés de quien se la formula— "provecho, utilidad, ganancia", "conveniencia o beneficio", en el orden moral o material; o, dicho de otro modo, evita un perjuicio, un daño, una lesión, un menoscabo, una incomodidad (ver González Pérez, Jesús, Las partes en el proceso administrativo. Separata de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, Año XLIX, nº 74, Curso Académico 1996-1997, Madrid, 1997, p. 24 y ss.; y Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, segunda edición, Civitas, Madrid, 1994, art. 28, p. 317, cit.).
(34) A los efectos de este trabajo son ilustrativos los fallos de la Corte Suprema del 3 de agosto de 2010 en las causas "Asociación por los Derechos Civiles (ADC) c. Estado Nacional – ley 26.124 (DECI 495/06) s/amparo ley 16.986" y "Asociación por los Derechos Civiles (ADC) c. Estado Nacional – ley 26.122 s/amparo ley 16.986". En la primera de las causas, la asociación actora interpuso el amparo para que se declarara la inconstitucionalidad del artículo 1º de la ley 26.124 (Adla, LXVI-D, 3625) y de la decisión administrativa 495/2006, dictada en su consecuencia, por ser violatorios del principio de legalidad e importar una delegación legislativa realizada en manifiesta contradicción con lo previsto en los artículos 19, 28 y 75, inciso 8, de la Constitución Nacional. El tribunal, reiteró su doctrina acerca de que el Poder Judicial de la Nación sólo interviene en el conocimiento y decisión de "causas" (artículo 116 de la Constitución Nacional), y que la legitimación procesal constituye un presupuesto necesario para que exista una causa o controversia en los términos de su jurisprudencia (con cita de Fallos: 322:528 y 326:3007), entre otros); que la existencia de "caso" presupone la de "parte", esto es la de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso; y que, en este orden de ideas, la "parte" debe demostrar que persigue en forma concreta la determinación del derecho debatido y que tiene un "interés jurídico suficiente" en la resolución de la controversia o que los agravios expresados la afecten de forma "suficientemente directa" o "substancial" (Fallos: 306:1125; 308:2147 y 310:606, entre otros). Además, destacó que la ampliación de la legitimación derivada de la reforma constitucional del año 1994 no ha modificado la exigencia de tal requisito ya que los nuevos sujetos legitimados también deben acreditar que su reclamo tiene "suficiente concreción e inmediatez" y no se trata de un mero pedido en el que se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de normas o actos de otros poderes. Y recordó que la reforma constitucional no ha ampliado el universo de sujetos legitimados para la defensa de cualquier derecho, sino como medio para evitar discriminaciones y tutelar los derechos mencionados en el segundo párrafo del artículo 43 del texto constitucional, es decir, los que "protegen al ambiente, a la competencia, al usuario, al consumidor, así como los derechos de incidencia colectiva en general" (Fallos: 326:3007 y sus citas). Con relación a la situación del caso, señaló que la apelante reiteraba los mismos argumentos que había presentado ante las instancias anteriores y que afirmaba, dogmáticamente, que las normas cuestionadas eran violatorias del principio de legalidad y de división de poderes; que esos principios constituían un "derecho humano fundamental"; y que, por ese motivo, resultaba "evidente que el derecho invocado posee un carácter colectivo en los términos del artículo 43 de la Ley Fundamental" y que su organización tenía legitimación para impugnar las citadas normas mediante una acción judicial. Y consideró: "Estas afirmaciones, sin embargo, no resultan suficientes — en los términos de la jurisprudencia del Alto Tribunal— para demostrar que el reclamo tiene "suficiente concreción e inmediatez", ni tampoco que la acción haya sido promovida en defensa de un derecho de incidencia colectiva. En definitiva, la asociación no logra desvirtuar la conclusión de la cámara en cuanto a que su demanda persigue la declaración general y directa de inconstitucionalidad de normas o actos de otros poderes, lo que obsta a la intervención del Poder Judicial de la Nación". En el amparo deducido por inconstitucionalidad de la ley 26.122 (Adla, LXVI-D, 3619), el Tribunal se remitió a los fundamentos y conclusiones de la causa a la que se hizo referencia precedentemente.Asimismo, es ilustrativa la sentencia dictada por la Corte en "Thomas, Enrique c. ENA s/amparo", el 15/6/2010. La demanda fue promovida por el actor en su doble condición de ciudadano interesado y de Diputado Nacional, para que se restablecieran los derechos de los que decía ser titular y que habrían sido lesionados durante el trámite parlamentario del proyecto de ley que luego fue sancionado con el número 26.522. Apoyó su legitimación activa en la afectación a sus intereses particulares de participar en la deliberación previa a la sanción de la mencionada ley. El Tribunal reiteró que "...la invocación de la calidad de ciudadano, sin la demostración de un perjuicio concreto, es insuficiente para sostener la legitimación a los fines de impugnar la constitucionalidad de una norma (doctrina de Fallos: 306: 1125; 307:2384, entre otros). ...el de "ciudadano" es un concepto de notable generalidad y su comprobación, en la mayoría de los casos, no basta para demostrar la existencia de un interés "especial" o "directo", "inmediato", "concreto" o "sustancial" que permita tener por configurado un "caso contencioso" (Fallos: 322:528; 324:2048). ...sólo una lectura deformada de lo expresado por esta Corte en la decisión mayoritaria tomada en la causa "Halabi" (Fallos: 332:111) puede tomarse como argumento para fundar la legitimación del demandante, pues basta con remitir a lo sostenido en el considerando 9º de dicho pronunciamiento para concluir que, con referencia a las tres categorías de derechos que se reconocen, la exigencia de caso en los términos del artículo 116 de la Constitución Nacional se mantiene incólume, "ya que no se admite una acción que persiga el control de la mera legalidad de una disposición". La sentencia dictada por esta Corte en el mencionado caso "Halabi" como no podía ser de otro modo no ha mutado la esencia del control de constitucionalidad que la Ley Suprema encomienda al Poder Judicial de la Nación en los términos señalados precedentemente, para convertirlo en un recurso abstracto orientado a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico que es ostensiblemente extraño al diseño institucional de la República. ... la legitimación de Enrique Thomas fundada en su carácter de miembro integrante de la Cámara de Diputados de la Nación dista mucho, también, de ser un tema novedoso en la doctrina de los precedentes de esta Corte. La regla emana de un conjunto de pronunciamientos (Fallos: 313:863, "Dromi"; 317:335, "Polino"; 322:528, "Gómez Diez"; 323:1432,323:1432,"Garré" y 324:2381,"Raimbault") en los que se distinguieron supuestos de ausencia de legitimación de aquellos otros en los que tal legitimación podría ser reconocida. Así, se señaló que "no confiere legitimación al señor Fontela su invocada "representación del pueblo" con base en la calidad de diputado nacional que inviste. Esto es así, pues el ejercicio de la mencionada representación encuentra su quicio constitucional en el ámbito del Poder Legislativo para cuya integración en una de sus cámaras fue electo y en el terreno de las atribuciones dadas a ese poder y sus componentes por la Constitución Nacional y los reglamentos del Congreso. Tampoco la mencionada calidad parlamentaria lo legitima para actuar en resguardo de la división de poderes ante un eventual conflicto entre normas dictadas por el Poder Ejecutivo y leyes dictadas por el Congreso, toda vez que, con prescindencia de que este último cuerpo posea o no aquel atributo procesal, es indudable que el demandante no lo representa en juicio" (causa "Dromi", ya citada). Por su parte, también se tomó en consideración para negar legitimación a un grupo de legisladores la falta de comprobación de la afirmación efectuada por ellos de haber sufrido un daño claro, directo, inmediato de sus prerrogativas legislativas, ni que se hubiera ocasionado un perjuicio hacia sí mismos como individuos (causa "Gómez Diez" ya citada). De lo expuesto surge que un legislador no tendría legitimación activa cuando lo que trae a consideración de un tribunal de justicia es la reedición de un debate que ha perdido en el seno del Poder Legislativo por el juego de las mayorías y minorías respectivas. Por el contrario, dicha legitimación podría eventualmente resultar admisible cuando se trata de la afectación de un interés concreto y directo a su respecto". ...sobre la base de la doctrina del precedente "Gómez Diez", no se observa en el sub lite la afectación a un interés personal del actor. Ello es así, pues descartada la presencia de toda cuestión contenciosa que exija definir los alcances de los derechos, inmunidades y prerrogativas que le asisten a Thomas en su condición de legislador, del análisis del caso no surge la necesaria convicción que demuestre el modo en que el demandante fue inequívocamente privado de ejercer las atribuciones que le asisten como legislador, tanto durante el tratamiento llevado a cabo en las comisiones que tomaron intervención, como en oportunidad de la consideración de los diversos dictámenes que realizó la Cámara de Diputados, de la votación en general del proyecto del dictamen de mayoría y su ulterior tratamiento y votación en particular." (conf. considerandos 4º, 5º y 6º del voto de los jueces Ricardo Luis Lorenzetti, Elena I. Hihgton de Nolasco, Carlos S. Fayt, Juan Carlos Maqueda y E. Raúl Zaffaroni). (Ver, en sentido análogo, los considerandos 5º a 9º del voto del juez Enrique Santiago Petracchi; y, también, los considerandos 4º, 5º y 6º de la jueza Carmen M. Argibay).Puede verse, también, la sentencia de la CSJN en "San Luis, Provincia de c. Estado Nacional s/amparo", del 02/02/2010. El Tribunal consideró que el Estado local carecía de legitimación para pedir la declaración de inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 2010/2009 y de otras normas — referentes a la utilización por el PEN de las reservas federales del BCRA para cancelar servicios de deuda pública con vencimiento en el año 2010— , por falta de "interés directo" y por no haber demostrado "los perjuicios concretos" que se le acarrearían a la provincia, quien en realidad pretendía proteger una supuesta afectación de los intereses de los ciudadanos, sin estar legitimada en los términos del segundo párrafo del artículo 43 de la CN.Ver, asimismo, sentencias de la CSJN, en "Zatloukal, Jorge c. Estado Nacional (Ministerio de Economía y Producción) s/amparo", 28/05/2008, Fallos: 331:1364; y en "Iannuzzi, Mario c. Entre Ríos, provincia de y otro (Estado Nacional) s/medida cautelar autónoma", 21/10/2008, Fallos: 331:2287. En ambos casos, la Corte negó que existiera un caso contencioso porque ni el demandante — que, en su condición de consumidor, pidió que se declarase la inconstitucionalidad de la resolución MEP 125/2008— , ni el vecino de la provincia de Buenos Aires que solicitó que se ordenase el inmediato desbloqueo de una ruta para permitirle el libre tránsito habían demostrado la existencia de un interés "especial", "directo", "inmediato", "concreto" o "sustancial", ni habían justificado un agravio diferenciado respecto de la situación en que se hallaban los demás ciudadanos; y tampoco podían fundar su legitimación para accionar en el interés general en que se cumplieran la Constitución y las leyes.
(35) Conf. CSJN, "Halabi, Ernesto c. P.E.N. Ley 25.873 dto. 1563/04", 24/02/2009, Fallos: 322:111, cit., considerando 20 del voto de los doctores Lorenzetti, Highton de Nolasco, Maqueda y Zaffaroni.
(36) Juan Carlos Cassagne pone de relieve que para justificar la legitimación anómala es necesario acreditar la configuración del interés ajeno por el que se actúa... y no la mera ilegalidad o ilegitimidad del obrar administrativo, salvo que el ordenamiento así lo prescriba en aquellos supuestos en que se configure una acción pública (Cassagne, Juan Carlos, "La justicia administrativa y la ampliación del bloque de legalidad (Los nuevos derechos y la legitimación)", en Revista de Derecho Administrativo, 69, julio-septiembre 2009, Abeledo Perrot, p. 687 y s. Ver, asimismo, Cassagne, Juan Carlos, El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa, Marcial Pons, Buenos Aires, Madrid, Barcelona, 2009, p. 128 y s. En sentido análogo, ver García Pullés, Fernando R., Tratado de lo Contencioso Administrativo, t. 2, Hammurabi, Buenos Aires, 2004, p. 589 y s.; y Caputi, María Claudia, "Perspectivas actuales de la legitimación de las asociaciones", en Procedimiento y Proceso Administrativo, obra colectiva dirigida por Juan Carlos Cassagne, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2005, p. 567 y ss.; y "Legitimación de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios", en Tratado de Derecho Procesal Administrativo, obra colectiva cit. p. 329 y ss.
(37) Conf. CSJN, Halabi, Ernesto c. P.E.N. ley 25.873 dto. 1563/04", 24/02/2009, Fallos: 322:111, considerando 20, cit.
(38) Ver, entre muchas otras, las sentencias dictadas por la Corte en la causa "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c. Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del río Matanza - Riachuelo), con fecha 30/8/2006 (Fallos: 329:3528) y 20/03/2007 (Fallos: 330:1158). En esos pronunciamientos, el Tribunal examinó los estatutos respectivos y admitió la legitimación de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (que tiene por objeto, entre otros, el estudio y la investigación en lo que respecta a la preservación ambiental y al desarrollo sustentable, así como promover las herramientas para la protección del ambiente y la resolución de conflictos relacionados con el medio y el desarrollo); de la Fundación Greenpeace Argentina (que contempla en su objeto promover la protección y conservación de la naturaleza y el medio ambiente, así como llevar a cabo las acciones judiciales consecuentes con los objetivos de la fundación); de la Asociación Civil Centro de Estudios Legales y Sociales (que prevé entre sus propósitos realizar investigaciones y estudios en el ámbito de las relaciones entre el derecho y la sociedad, dirigidas a la defensa del bienestar de la comunidad y del medio ambiente, integrando a dicho objetivo la asistencia a las víctimas de violaciones a derechos humanos fundamentales para el ejercicio de las acciones judiciales que tiendan a la reparación de la justicia lesionada); de la Asociación Vecinos de La Boca (cuyo estatuto prescribe que uno de los propósitos de la organización es propender al fomento y difusión de la protección del medio ambiente, con el agregado de efectuar proyectos y propuestas en lo inherente a la problemática barrial y comunitaria); y de la Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos (de cuyo estatuto asociativo surge inequívocamente que uno de los objetivos perseguidos es "la preservación de un ambiente sano y equilibrado, la tutela de los recursos naturales y la defensa del patrimonio natural, histórico y arqueológico, promoviendo un desarrollo que asegure para todas las personas una mejor calidad de vida", el cual complementa y perfecciona otros objetivos enunciados con anterioridad en aquel texto en el sentido de "contribuir a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos" y de "contribuir a la reformulación de planes y programas de salud, seguridad, ambiente, cultura, trabajo y seguridad social, justicia y educación").En la causa "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c. Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)", 30/08/2006, Fallos: 329:3528, fue, en cambio, denegada la participación requerida por las agrupaciones Fundación Metropolitana, Fundación Ciudad y Poder Ciudadano, pues del examen de sus estatutos no surgía la necesaria vinculación entre los respectivos objetos estatutarios y la pretensión del proceso.Exámenes similares a los de las causas precedentemente indicadas hizo el Tribunal al decidir acerca de la legitimación de las ONG en los demás procesos mencionados en la nota 13.
(39) La actuación de las ONG como legitimadas extraordinarias debe ser el resultado de una decisión adoptada mediante el funcionamiento de sus órganos regularmente constituidos y siguiendo el procedimiento establecido en las normas vigentes; y siempre debe estar enderezada a la defensa del bien común del colectivo, lo que no excluye que, en algún caso, pueda implicar contraponerse a intereses particulares de alguno de los integrantes del grupo, o aparejar a alguno un perjuicio (en este supuesto es exigible un examen más cuidadoso de las circunstancias y suma prudencia en el obrar de las ONG y de los órganos judiciales).
(40) Ver CSJN, "Halabi, Ernesto c. P.E.N. Ley 25.873 dto. 1563/04", 24/02/2009, Fallos: 322:111, cit.).
(41) Conf. entre muchas otras, "Asociación por los Derechos Civiles (ADC)", cit., 03/08/2010.
(42) Ver doctr. de la CSJN en "Cámara de Comercio, Ind. y Prod. de Rcia. c. A.F.I.P. s/amparo", 26/08/2003, Fallos: 326:3007(el objeto del proceso era el pedido de declaración de inconstitucionalidad de normas de la ley 11.683 atinentes a un régimen de apremio fiscal); "Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c. Estado Nacional s/acción de amparo", 26/08/2003, Fallos: 326:2998 (la entidad pedía que se declarase la inconstitucionalidad del art. 2º de la ley 24.977, del decreto 885/98 del Poder Ejecutivo Nacional, de la resolución general 211 de la A.F.I.P. y demás normas reglamentarias, en cuanto impedían a sus representados que tuvieran una facturación anual igual o inferior a $36.000, asumir la posición de responsables no inscriptos frente al IVA.); "Defensor del Pueblo del la Nación - inc. dto. 1316/02 c. E.N. P.E.N. dtos. 1570/01 y 1606/01, 26/6/2007, Fallos: 330:2800 (el Defensor pidió la declaración de inconstitucionalidad del art. 2º, inc. a del decreto 1570/01 y de lo arts. 1º, 2º y 3º del decreto 1316/02 y la de toda otra norma de igual o inferior jerarquía que complementase a aquéllas; y "Asociación de Generadores de Energía Eléctrica de la República Argentina c. Estado Nacional - Secretaría de Energía de la Nación", 4/9/2007, Fallos: 330:3836 (la asociación solicitaba la declaración de nulidad de la resolución 406/03 de la Secretaría de Energía de la Nación, mediante la cual se había establecido un mecanismo transitorio de asignación de recursos para afrontar las acreencias de los agentes del Mercado Eléctrico Mayorista – MEM). En todos los casos la Corte consideró que los planteos no estaban dirigidos a la protección del medio ambiente, o de la competencia, ni afectaban la relación de usuario o consumidor, ni ningún otro derecho de incidencia colectiva en general, sino que se debatían estrictamente cuestiones atinentes a derechos de carácter patrimonial puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela correspondía, en exclusiva, a cada uno de los potenciales afectados y, por lo tanto, fuera del ámbito de la ampliación que había realizado la norma constitucional.
(43) No se desconoce que los derechos patrimoniales son disponibles, pero el constituyente quiso darles a ciertos derechos — aun patrimoniales— , en la medida en que no sean puramente individuales, una protección especial, por considerarlos de interés publico.
(44) Artículo incorporado por la ley 26.361.
(45) También dispone que, si se trata de la restitución de sumas de dinero se hará por los mismos medios que fueron percibidas; de no ser ello posible, mediante sistemas que permitan que los afectados puedan acceder a la reparación y, si no pudieran ser individualizados, el juez fijará la manera en que el resarcimiento sea instrumentado, en la forma que más beneficie al grupo afectado. Si se trata de daños diferenciados para cada consumidor o usuario, de ser factible se establecerán grupos o clases de cada uno de ellos y, por vía incidental, podrán éstos estimar y demandar la indemnización particular que les corresponda.
(46) Los fallos de la Corte no han sido claros a este respecto, y suscitaron dudas sobre el punto.
(47) El Tribunal consideró como un supuesto de ejercicio de derechos de incidencia colectiva referentes a los intereses individuales homogéneos la acción de amparo interpuesta por un abogado por considerar que las disposiciones de la ley 25.873 y de su decreto reglamentario 1563/2004 (Adla, LXIV-A, 151; LXV-A, 109) vulneran los derechos establecidos en los artículos 18 y 19 de la Constitución Nacional en la medida en que autorizan la intervención de las comunicaciones telefónicas y por Internet sin determinar "en qué casos y con qué justificativos" esa intromisión puede llevarse a cabo, pues tal intervención importa una violación de sus derechos a la privacidad y a la intimidad y pone en riesgo el "secreto profesional" que como letrado se ve obligado a guardar y garantizar (arts. 6°, inc. f, 7°, inc. c, y 21, inc. j, de la ley 23.187) (Adla, XLI-C, 2006), dado que su pretensión no se circunscribe a procurar una tutela para sus propios intereses sino que, por la índole de los derechos en juego, es representativa de los intereses de todos los usuarios de los servicios de telecomunicaciones como también de todos los abogados.
(48) "Ello no cambia por la circunstancia de que existan numerosas personas involucradas, toda vez que se trata de obligaciones con pluralidad de sujetos activos o pasivos, o supuestos en los que aparece un litisconsorcio activo o pasivo derivado de la pluralidad de sujetos acreedores o deudores, o bien una representación plural. En estos casos, no hay variación en cuanto a la existencia de un derecho subjetivo sobre un bien individualmente disponible por su titular" (considerando 10).
(49) Se concede una legitimación extraordinaria para reforzar su protección, pero en ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien, ya que no se hallan en juego derechos subjetivos. Estos bienes, según la Corte, "no tienen por titulares a una pluralidad indeterminada de personas...". "Tampoco hay una comunidad en sentido técnico". Estos bienes no pertenecen a la esfera individual sino social y no son divisibles en modo alguno" (considerando 11).
(50) Aunque la lesión a ese tipo de bienes puede tener una repercusión sobre el patrimonio individual (como sucede en el caso del daño ambiental), esta última acción corresponde a su titular y resulta concurrente con la primera: "De tal manera, cuando se ejercita en forma individual una pretensión procesal para la prevención o reparación del perjuicio causado a un bien colectivo, se obtiene una decisión cuyos efectos repercuten sobre el objeto de la causa petendi, pero no hay beneficio directo para el individuo que ostenta la legitimación". La tutela de los derechos de incidencia colectiva sobre bienes colectivos debe ser diferenciada de la protección de los bienes individuales, sean patrimoniales o no, para los cuales hay una esfera de disponibilidad en cabeza de su titular (considerando 11).
(51) Expresa el Tribunal que la existencia de causa o controversia no se relaciona con el daño diferenciado que cada sujeto sufra en su esfera, sino con los elementos homogéneos que tienen (los derechos de) esa pluralidad de sujetos al estar afectados por un mismo hecho.
(52) Considerando 13.
(53) Art. 43 CN.
(54) Conf. art. 30 de la ley 25.675.
(55) Desde otro ángulo, genera dudas la aclaración del considerando 28 en cuanto a que la doctora Highton de Nolasco deja a salvo su opinión respecto a la legitimación del Defensor el Pueblo de la Nación para la defensa de intereses individuales homogéneos puramente patrimoniales, con cita de la sentencia dictada el 26/6/2007 en los autos "Defensor del Pueblo de la Nación c. EN -PEN- dtos. 1570/01 y 1606/01 s/amparo ley 16.986".
(56) Ver, como ejemplo, el fallo dictado el 10/05/2005, por la Sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, en los autos "Dirección General de Defensa del Consumidor de la Ciudad de Buenos Aires c. Banca Nazionale del Lavoro" (comentado por BERSTEN, Horacio L., "Acción de restitución en favor de usuarios bancarios", LA LEY, 2005-B, 893). En dicho pronunciamiento el tribunal reconoció que el organismo podía accionar en defensa de los intereses de los consumidores de la Ciudad de Buenos Aires frente a una entidad bancaria que había impuesto unilateralmente un cargo por "diferir pago" a los titulares y usuarios de tarjetas de crédito, reconociéndosele esa legitimación tanto para requerir el cese del cobro del cargo reputado ilegítimo como para la restitución de lo cobrado por dicho concepto, y ordenó que la sentencia fuera ejecutada por la entidad utilizando el mismo canal del que se había valido para percibir los cargos, esto es, las cuentas de sus clientes.
(57) Del derecho a no ser discriminado; del derecho a un ambiente sano; del derecho de los consumidores y usuarios — en la relación de consumo— a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos, a una información adecuada y veraz, a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno. Y, en tal sentido, Gustavo Maurino, Ezequiel Nino y Martín Sigal, en su excelente obra sobre las acciones colectivas consideran la dificultad en las posibilidades de acceso a la justicia como un componente de la definición de los "derechos de incidencia colectiva que sin recaer sobre bienes colectivos tienen condiciones de ejercicio homogéneas en relación con una pluralidad de titulares" (Maurino, Gustavo, Nino, Ezequiel, y Sigal, Martín, Las acciones colectivas, Análisis Conceptual, Constitucional Procesal, Jurisprudencial y Comparado, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2005, p. 190 y ss.). Sin embargo, esa circunstancia — aunque puede explicar el reconocimiento de los derechos— no podría ser una condición limitativa del texto constitucional
(58) Artículo incorporado por la ley 26.361.
(59) Conf. "Prodelco", Fallos: 321:1252 (1998) y sus citas; "Badaro", Fallos: 330:4866 (2007); y otros.
(60) De allí la necesidad de que exista una ley que regule la "acción colectiva", con adecuado resguardo del derecho de defensa en juicio y del buen servicio de justicia.En el considerando 20 de su voto en "Halabi", los doctores Lorenzetti, Highton de Nolasco, Maqueda y Zaffaroni destacan la necesidad de que se arbitre en cada caso un procedimiento apto para garantizar la adecuada notificación de todas aquellas personas que pudieran tener un interés en el resultado del litigio (de manera de asegurarles tanto la alternativa de optar por quedar fuera del pleito como la de comparecer en él como parte o contraparte), y que se implementen adecuadas medidas de publicidad orientadas a evitar la multiplicación o superposición de procesos colectivos con un mismo objeto a fin de aventar el peligro de que se dicten sentencias disímiles o contradictorias sobre idénticos puntos. Con respecto a los problemas de la legitimación en el proceso administrativo, Juan Carlos Cassagne considera que la solución hay que buscarla, fundamentalmente, en la organización de los procesos colectivos, sin resentir el acceso a la justicia pero, al propio tiempo, sin caer en los inconvenientes constitucionales y prácticos que plantea la generalización de una suerte de acción popular en los procesos de amparo (Cassagne, Juan Carlos, El principio de legalidad..., cit., p. 133). (61) Los doctores Lorenzetti, Highton de Nolasco, Maqueda y Zaffaroni en su voto manifiestan:"... la pretensión deducida por el abogado Ernesto Halabi puede ser calificada como un supuesto de ejercicio de derechos de incidencia colectiva referentes a los intereses individuales homogéneos definidos en los considerandos 12 y 13 de este pronunciamiento. ... Su pretensión no se circunscribe a procurar una tutela para sus propios intereses sino que, por la índole de los derechos en juego, es representativa de los intereses de todos los usuarios de los servicios de telecomunicaciones como también de todos los abogados (considerando 14)."... el apelante centró sus agravios en el aspecto de la sentencia mediante el cual la cámara procuró reforzar la virtualidad de su decisión atribuyéndole carácter erga omnes. En razón de ello, para dar una respuesta definitoria a la impugnación articulada es conveniente remarcar, como conclusión de lo que se lleva dicho, que el fundamento de esa amplitud de los efectos de la decisión no se halla sólo en la búsqueda, por parte del juzgador, de arbitrios tendientes a superar el escollo derivado de la arraigada concepción individualista en materia de legitimación. El verdadero sustento de la proyección superadora de la regla inter partes, determinante de la admisibilidad de la legitimación grupal, es inherente a la propia naturaleza de la acción colectiva en virtud de la trascendencia de los derechos que por su intermedio se intentan proteger. Tal estándar jurídico, como se ha expresado, reconoce su fuente primaria en el propio texto constitucional y, lejos de ser una construcción novedosa, aparece como una institución ya arraigada en el ordenamiento normativo vigente. En efecto, las regulaciones especiales que instauran instrumentos de carácter colectivo para obtener reivindicaciones en materia de defensa a los usuarios y consumidores y en lo atinente a daño ambiental, prevén expresamente soluciones de la índole referida. Así el art. 54, párrafo segundo, de la ley 24.240 establece que "la sentencia que haga lugar a la pretensión hará cosa juzgada para el demandado y para todos los consumidores o usuarios que se encuentren en similares condiciones, excepto de aquellos que manifiesten su voluntad en contrario previo a la sentencia en los términos y condiciones que el magistrado disponga". De un modo semejante, el art. 33, in fine, de la ley 25.675 dispone que "la sentencia hará cosa juzgada y tendrá efecto erga omnes, a excepción de que la acción sea rechazada, aunque sea parcialmente, por cuestiones probatorias" (considerando 21).
(62) Los doctores Petracchi y Argibay (en el considerando 7º de su disidencia parcial) y el doctor Fayt (en el considerando 7º de la suya) expresan: "... si bien es cierto que este Tribunal tiene dicho que sus sentencias producen efectos solamente respecto de quienes han revestido el carácter de partes en el juicio y no pueden aprovechar ni perjudicar a los terceros que han permanecido ajenos a él (Fallos: 321:1252 y sus citas — considerando 18 del voto del juez Petracchi— ), tal aseveración reviste el carácter de principio general. En efecto, cuando la naturaleza de la pretensión invocada impide, fáctica o jurídicamente, restringir el alcance de lo decidido a las partes intervinientes en el juicio, dicha regla debe ceder. De otro modo, la tutela de derechos reclamada no podría hacerse efectiva y se vulneraría el principio mismo del que ha nacido la acción de amparo (conf. Fallos: 322:3008, esp. considerandos 12 y 13 de la disidencia del juez Petracchi, y sus citas).
(63) Fallos: 332:1759.
(64) La Corte Suprema había confirmado la nulidad de las resoluciones del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios relativas a la facturación de consumos globales del servicio de aguas, con cargo a los consorcios de propietarios, aunque sin pronunciarse en forma expresa acerca de la intervención en autos del Defensor del Pueblo.
(65) Del considerando 9º del voto del doctor Enrique Santiago Petracchi en dicha causa surge, con mayor nitidez, que un diputado — si bien puede accionar en defensa de su propio interés— no es un legitimado extraordinario en los términos del art. 43 de la C.N.: no está habilitado para actuar en defensa de intereses de otros.
(66) "Ciudadanía y jurisdicción en América Latina".
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