Source: http://kraken.slv.cz/4As2/2011
Timestamp: 2018-08-20 01:26:21+00:00
Document Index: 38984053

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 90', '§ 4', '§ 46', '§ 29', 'soud ', 'Soud ', '§ 46', 'soud ', '§ 46', '§ 47', '§ 108', '§ 108', '§ 29', 'soud ', '§ 108', 'soud ', '§ 109', '§ 109', '§ 46', 'soud ', '§ 48', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 105/95 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 12', '§ 14', '§ 4', 'soud ', '§ 46', '§ 46', '§ 46', '§ 46', '§ 46', '§ 46', '§ 108', '§ 50', '§ 34', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 46', '§ 29', '§ 5', '§ 50', '§ 46', '§ 46', '§ 46', '§ 46', '§ 46', '§ 46', '§ 46', 'soud ', '§ 48', 'soud ', '§ 46', '§ 29', '§ 46', '§ 29', '§ 4', '§ 4', '§ 4', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 110', '§ 110', 'soud ']

4As2/2011
4 As 2/2011-86
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie Turkové a soudcù JUDr. Jiøího Pally a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní vìci ¾alobcù: a) Mgr. P. P., b) Ing. S. S., oba zast. Mgr. Robertem Cholenským, advokátem, se sídlem Bolzanova 5, Brno, proti ¾alovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 4, Praha 2, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010, è. j. 4 Ca 10/2009-43,
II. Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010, è. j. 4 Ca 10/2009-43, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alovaný rozhodnutím ze dne 9. 2. 2009, è. j. 600/2009-OSH-30.1-7.1.09, podle § 90 odst. 1 písm. c) správního øádu zmìnil prvostupòové rozhodnutí Hygienické stanice hlavního mìsta Prahy ze dne 4. 12. 2008, è. j. PRAV/27/202/84787/08, tak, ¾e se slova pokuta ve vý¹i 8000,-Kè nahrazují slovy pokuta ve vý¹i 5000,-Kè . Pokuta byla ¾alobcùm ulo¾ena za to, ¾e z oznámení dìtské lékaøky a následného ¹etøení vyplynulo, ¾e jejich nezletilá dcera B. P., nar. X, se nepodrobila pravidelnému oèkování podle § 4 odst. 1 vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb., o oèkování proti infekèním nemocem (dále jen vyhlá¹ka è. 537/2006 Sb. ), èím¾ byl poru¹en § 46 odst. 1 a 4 zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o ochranì veøejného zdraví ). ®alobci byli z toho dùvodu shledáni vinnými ze spáchání pøestupku podle § 29 odst. 1 písm. f) zákona è. 200/1990 Sb., o pøestupcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pøestupcích ), a byla jim ulo¾ena pokuta.
Mìstský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 8. 2010, è. j. 4 Ca 10/2009-43, rozhodnutí ¾alovaného zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. Soud uvedl, ¾e vycházel ze závìrù uvedených v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2010, è. j. 3 Ads 42/2010-92, podle kterých z § 46 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví nelze pro jeho obecnost dovozovat správnì právní odpovìdnost. Poru¹ení povinnosti stanovené v uvedeném ustanovení nelze postihnout správním trestem, nebo» skutková podstata je upravena pouze podzákonným pøedpisem. Navíc zákon o ochranì veøejného zdraví nestanovuje ¾ádné meze pro podzákonnou úpravu. Dále byl Nejvy¹¹ím správním soudem zaujat právní názor, ¾e vyhlá¹ka è. 439/2000 Sb. i stávající vyhlá¹ka è. 537/2006 Sb., zasahuje do vìcí vyhrazených zákonu, stanovuje primární práva a povinnosti, a proto je protiústavní a neaplikovatelná. Na základì toho se soud v nyní posuzovaném pøípadì ztoto¾nil se ¾alobní námitkou, podle které ¾alobci neporu¹ili zákonnou povinnost.
Ve vèas podané kasaèní stí¾nosti ¾alovaný (dále té¾ stì¾ovatel ) uvedl, ¾e povinnost podrobit se pravidelnému oèkování je uvedena v § 46 odst. 1, 2 a 6, § 47 odst. 3 a § 108 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví. Je pøitom mo¾né, aby výèet pravidelných oèkování a s nimi spojené termíny byly upraveny vyhlá¹kou. Její meze jsou toti¾ stanoveny v § 108 odst. 4 zákona o ochranì veøejného zdraví. Stì¾ovatel zdùraznil, ¾e skutková podstata pøestupku je uvedena v § 29 odst. 1 písm. f) zákona o pøestupcích. Z toho vyplývá, ¾e správnì právní odpovìdnost vyplývá ze zákona o pøestupcích, zákona o ochranì veøejného zdraví a podzákonné úpravy. Stì¾ovatel se tedy vymezil vùèi závìrùm obsa¾eným v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2010, è. j. 3 Ads 42/2010-92. Vedle toho poukázal na rozdílnost právních názorù na tuto otázku v judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu pøedstavovaných rozsudky ze dne 28. 2. 2006, è. j. 5 As 17/2005-66, a zmínìným rozhodnutím tøetího senátu. Proto po¾adoval, aby byla vìc pøedlo¾ena roz¹íøenému senátu. Z tìchto dùvodù stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud rozsudek Mìstského soudu ze dne 27. 8. 2010, è. j. 4 Ca 10/2009-43, zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alobci ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedli, ¾e se s napadeným rozsudkem soudu ztoto¾òují. Ustanovení § 108 odst. 4 zákona o ochranì veøejného zdraví toti¾ meze pro provádìcí právní pøedpis nestanovuje. ®alobci dále poukázali na zahranièní právní úpravy v oblasti oèkování a navrhli, aby byla kasaèní stí¾nost zamítnuta.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek Mìstského soudu v Praze v souladu s § 109 odst. 2 a 3 soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ), podle nich¾ byl vázán rozsahem a dùvody, které byly stì¾ovatelem v kasaèní stí¾nosti uplatnìny. Pøitom neshledal vady uvedené v § 109 odst. 3 s. ø. s., k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti.
Podle Nejvy¹¹ího správního soudu v dané vìci pøedstavuje stì¾ejní právní otázku posouzení ústavnosti vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb. Je to právì tato vyhlá¹ka, která má provádìt obecnou zákonnou povinnost podrobit se oèkování, jak stanoví § 46 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví, a kterou je tøeba aplikovat i v pøípadì správního trestání.
Usnesením Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, è. j. 8 As 6/2011-108, osmý senát pøedlo¾il tuto právní otázku roz¹íøenému senátu. V tomto usnesení osmý senát odkázal na judikaturní závìry Nejvy¹¹ího správního soudu pøedstavované rozsudkem ze dne 21. 7. 2010, è. j. 3 Ads 42/2010-92, podle kterého je vyhlá¹ka è. 439/2000 Sb. a ve svém dùsledku té¾ vyhlá¹ka è. 537/2006 Sb., protiústavní, nebo» upravuje vìci vyhrazené zákonu. Právní názor osmého senátu v¹ak stojí na opaèných závìrech, tedy ¾e obì vyhlá¹ky byly vydány v rámci zákonného zmocnìní, a proto nejsou protiústavní. Na základì této skuteènosti pøedlo¾il osmý senát vìc roz¹íøenému senátu, nebo» se hodlá odchýlit od právního názoru vysloveného tøetím senátem. Vìc byla u roz¹íøeného senátu vedena pod sp. zn. RS 12/2011.
Podle Nejvy¹¹ího správního soudu øe¹ení uvedené sporné právní otázky je pøedmìtem posouzení v dané vìci, a proto v øízení o ní musel vyèkat na rozhodnutí roz¹íøeného senátu. Teprve na jeho základì toti¾ mohl posoudit, zda byla rozhodnutí správních orgánù zákonná, kdy¾ sankcionovala nesplnìní povinnosti podrobit se oèkování, nebo zda tato povinnost nebyla dána a nebylo mo¾né za její nesplnìní pokutu ulo¾it. Proto Nejvy¹¹í správní soud usnesením ze dne 16. 8. 2011, è. j.-76, podle § 48 odst. 2 písm. f) s. ø. s., ve znìní úèinném do 31. 12. 2011, øízení o kasaèní stí¾nosti pøeru¹il.
Uvedenou právní otázkou se zabýval roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu v usnesení ze dne 3. 4. 2012, è. j. 8 As 6/2011-120, který je dostupný na www.nssoud.cz. V tomto judikátu se uvádìjí následující skuteènosti:
17. Pøi posouzení samotné sporné právní otázky, zda vyhlá¹ka è. 537/2006 Sb., resp. její pøedchùdkynì vyhlá¹ka è. 439/2000 Sb., zasahují do vìcí vyhrazených zákonu, se musí roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu vypoøádat nejprve s námitkou stì¾ovatelky, podle ní¾ je v daném pøípadì jakákoli úprava podzákonným právním pøedpisem nepøípustná, nebo» jde o omezení základních práv garantovaných zejména Úmluvou o biomedicínì, které lze podle èl. 26 této Úmluvy omezit pouze zákonem.
18. Stì¾ovatelka v této souvislosti odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1996, sp.zn. III. ÚS 105/95, v nìm¾ Ústavní soud vyslovil mj. následující: [N]ikoli ve v¹ech pøípadech, kdy ústavnì právní normy odkazují na zákon, je vylouèena bli¾¹í úprava ni¾¹ími normativními akty. Tak je tomu ov¹em pouze tehdy, kdy ústavní zákon takovou úpravu vyhrazuje výslovnì pouze zákonu (èlánek 4 odst. 3, èlánek 8 odst. 2, 3, 5, 6, èlánek 39 Listiny, èlánek 104 Ústavy ÈR), nikoli v¹ak v pøípadì èlánku 4 odst. 1 Listiny, podle kterého povinnosti mohou být ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích a jen pøi zachování základních práv a svobod. Normativní akty ni¾¹í právní síly mohou tedy na základì zákona a v jeho mezích vydávat i ministerstva a jiné správní úøady, jsou-li k tomu zákonem zmocnìny. V tomto senátním nálezu tedy Ústavní soud výslovnì odli¹oval mezi obecnou zásadou vyjádøenou v èl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle nìho¾ mohou být povinnosti ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích, a mezi ustanoveními, podle nich¾ mohou být urèité právo nebo svoboda omezeny nebo urèitá otázka upravena pouze zákonem a kde tedy by byla podle tohoto nálezu jakákoli úprava v podzákonném právním pøedpisu zcela vylouèena. Pokud ov¹em pøíslu¹ný senát Ústavního soudu skuteènì hodlal uèinit takovou distinkci, pak mìl namísto èl. 4 odst. 3 Listiny odkázat spí¹e na èl. 4 odst. 2 Listiny, podle nìho¾ mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených Listinou pouze zákonem.
19. Nìkteré døívìj¹í plenární nálezy Ústavního soudu by tomuto názoru, který zastává rovnì¾ stì¾ovatelka, nasvìdèovaly, by» v nich není natolik explicitnì vyjádøen, jako tomu bylo v citovaném senátním nálezu ze dne 3. 10. 1996, sp.zn. III. ÚS 105/95 (srov. napø. nálezy ze dne 3. 7. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 43/95, ze dne 10. 6. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 35/95, a ze dne 14. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 45/2000; srov. té¾ rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 7. 2009, è. j. 7 As 32/2009-69, publikovaný pod è. 2014/2010 Sb. NSS), nicménì lze konstatovat, ¾e se pozdìj¹í plenární judikatura Ústavního soudu od tohoto názoru, podle nìho¾ by mìl být v daném ohledu èinìn zásadní rozdíl mezi èl. 4 odst. 1 a èl. 4 odst. 2 Listiny, odklonila (srov. napø. nálezy ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 23/02, ze dne 16. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 28/06; srov. té¾ rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 5 As 69/2009-86, publikovaný pod è. 2245/2011 Sb. NSS).
20. Ve zmiòovaném plenárním nálezu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, Ústavní soud výslovnì konstatoval:
Ústavní soud se dále zabýval otázkou legislativní kompetence vlády a Ministerstva zemìdìlství k stanovení systému kvót. V tomto smìru konstatoval, ¾e kvantitativní omezení výroby, dodávek èi spotøeby urèitého zbo¾í nebo poskytování, zprostøedkování èi pøijímání urèitých slu¾eb v rámci základního práva na svobodnou volbu povolání, práva podnikat nebo provozovat jinou hospodáøskou èinnost (èl. 26 odst. 1 Listiny) lze v Èeské republice-podobnì jako pøi stanovení jiných podmínek nebo omezení-zavést jedinì zákonem (èl. 26 odst. 2 Listiny). Vymezení podrobností souvisejících s tìmito omezeními nebo zpøesnìní rámcových podmínek mù¾e být provedeno podzákonným právním pøedpisem, jestli¾e jej pøíslu¹ný orgán vydal dle zmocnìní Ústavy ÈR èi bì¾ného zákona. Ústava pøitom rozli¹uje mezi právem vlády vydávat naøízení k provedení zákona a v jeho mezích (èl. 78 Ústavy ÈR) a mezi právem ministerstev, jiných správních úøadù a orgánù územní samosprávy na základì a v mezích zákona vydávat právní pøedpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocnìny (èl. 79 odst. 3 Ústavy ÈR). ( )
Ústavní soud v této souvislosti uvádí, ¾e se neztoto¾òuje s tvrzením skupiny poslancù, ¾e napadené naøízení vyboèuje z mezí stanovených zákonem è. 256/2000 Sb. a ¾e je v rozporu s èl. 4 Listiny, podle nìho¾ povinnosti mohou být ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem. Ústavní soud ji¾ v nálezu è. 96/2001 Sb. judikoval, ¾e ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy musí respektovat následující zásady:
-naøízení musí být vydáno oprávnìným subjektem, -naøízení nemù¾e zasahovat do vìcí vyhrazených zákonu, -musí být zøejmá vùle zákonodárce k úpravì nad zákonný standard (musí být tedy otevøen prostor pro sféru naøízení).
V pøípadì napadeného naøízení Ústavní soud-z vý¹e uvedených dùvodù-konstatuje, ¾e v¹echny citované zásady pro jeho vydání byly zachovány, nebo» napadené naøízení vydala vláda jako¾to oprávnìný subjekt, naøízení svým obsahem nezasahuje do vìcí vyhrazených zákonu (è. 256/2000 Sb.) a zákonodárcem stanovené vymezení obsahu napadeného naøízení (§ 12 zákona è. 256/2000 Sb.) je dostateènì konkrétní tak, aby bylo mo¾no usuzovat na zøejmou vùli zákonodárce ve vý¹e uvedeném smyslu. Lze tedy shrnout, ¾e napadené naøízení výhradu zákona neporu¹uje, nebo» toliko na základì výslovného zákonného zmocnìní konkretizuje problematiku, upravenou v základních rysech ji¾ samotným zákonem. Opaèný závìr, který by po¾adoval stanovení jakékoliv povinnosti pøímo a výhradnì zákonem, by zjevnì vedl k absurdním dùsledkùm, a to k popøení smyslu sekundární (a v nìkterých pøípadech i primární) normotvorby, jeliko¾ pojmovou souèástí ka¾dé právní normy je vymezení urèitých práv a povinností adresátù normy. ( )
Koneènì ( ) není dùvodná ani námitka navrhovatelù, ¾e jakékoliv omezení základního práva zakotveného v èl. 26 odst. 1 Listiny lze provést toliko zákonem (a nikoliv naøízením vlády), co¾ prý pøedmìtné naøízení nerespektuje a ocitá se tím v rozporu s èl. 4 odst. 2 Listiny. V daném pøípadì toti¾ vláda respektovala pøíslu¹né zásady pro vydání napadeného naøízení-na základì výslovného zákonného zmocnìní-a toto naøízení (s výjimkou ustanovení § 14 odst. 2-viz str. 11 a § 4 odst. 2-viz str. 24) svou materií toliko podrobnìji konkretizuje citované zákonné zmocnìní, tzn. problematiku, upravenou v základních rysech ji¾ samotným zákonem. Je tedy zjevné, ¾e napadené naøízení jako celek není protiústavní ani v tomto smìru; meze základních práv a svobod byly v tomto pøípadì stanoveny pøímo zákonem (èl. 4 odst. 2 Listiny) a povinnosti z tohoto naøízení vyplývající jsou proto ukládány na základì zákona a v jeho mezích (èl. 4 odst. 1 Listiny). (dùraz doplnìn)
21. Novìj¹í judikatura Ústavního soudu tedy nestaví èl. 4 odst. 1 Listiny na stranì jedné a èl. 4 odst. 2 Listiny a na nìj navazující zvlá¹tní ustanovení Listiny týkající se mo¾ných omezení jednotlivých základních práv a svobod na stranì druhé do vzájemného protikladu v tom smyslu, ¾e by podzákonná právní úprava byla mo¾ná jen v oblastech, je¾ se ¾ádným zpùsobem nedotýkají základních práv a svobod. Naopak, podle citovaného nálezu jsou odstavce 1 a 2 èl. 4 Listiny komplementární v tom smyslu, ¾e pokud jsou primární povinnosti stanoveny zákonem a podzákonná úprava tyto povinnosti v souladu s èl. 4 odst. 1 Listiny na základì zákona a v jeho mezích pouze upøesòuje, je zároveò uèinìno zadost i èl. 4 odst. 2 Listiny, pøípadnì navazujícím zvlá¹tním ustanovením Listiny, resp. mezinárodních smluv o lidských právech, nebo» i v takovém pøípadì lze mít za to, ¾e jsou meze základních práv a svobod stanoveny zákonem a podzákonný pøedpis má skuteènì pouze upøesòující funkci. S tímto názorem se ztoto¾òuje rovnì¾ roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu a má za to, ¾e opaèný pøístup by nakonec vedl, jak konstatuje i citovaný nález Ústavního soudu, k absurdním dùsledkùm. Lze toti¾ jen velmi obtí¾nì najít takovou oblast právní regulace, která by se nìjakým zpùsobem nedotýkala nìkterého ze základních práv a nepøedstavovala jeho urèité omezení. Dùsledné prosazování takového výkladu èl. 4 odst. 2 a navazujících ustanovení Listiny (vèetnì èl. 39 Listiny vyjadøujícího zásadu nullum crimen, nulla poena sine lege), podle nìho¾ by jakákoli právní úprava podzákonným právním pøedpisem v oblasti základních práv a svobod, by» vydaná na základì zákona a v jeho mezích, byla zcela nepøípustná, by vedlo k faktickému vymazání èl. 4 odst. 1 Listiny, ale i èl. 78, èl. 79 odst. 3 a èl. 104 odst. 3 Ústavy, které s existencí podzákonných právních pøedpisù výslovnì poèítají.
22. Navíc stì¾ovatelka opírala svou argumentaci o znìní èl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicínì, podle nìho¾ ¾ádná omezení nelze uplatnit na výkon práv a ochranných ustanovení obsa¾ených v této úmluvì kromì tìch, která stanoví zákon a která jsou nezbytná v demokratické spoleènosti v zájmu bezpeènosti veøejnosti, pøedcházení trestné èinnosti, ochrany veøejného zdraví nebo ochrany práv a svobod jiných. K tomu je nutno øíci, ¾e Úmluva o biomedicínì je mezinárodní smlouvou o lidských právech, je¾ byla sjednána v rámci Rady Evropy, a by» Evropský soud pro lidská práva není pøíslu¹ný k projednávání individuálních stí¾ností na poru¹ení práv vyplývajících z Úmluvy o biomedicínì, je podle jejího èl. 29 nadán pravomocí k výkladu této úmluvy. Není tedy divu, ¾e se Úmluva o biomedicínì v nìkterých svých formulacích, mj. právì v èl. 26 odst. 1, zjevnì inspiruje obdobnými ustanoveními Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod, a to tím spí¹e, ¾e v øadì pøípadù mohou poru¹ení práv vyplývajících z Úmluvy o biomedicínì pøedstavovat zároveò poru¹ení práv garantovaných Úmluvou o ochranì lidských práv a základních svobod, zejména práva na respektování soukromého ¾ivota podle jejího èl. 8. Je tedy vhodné, aby obdobná ustanovení obou úmluv byla rovnì¾ obdobnì interpretována, a to v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva. Èl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicínì stanovící pøípustná omezení práv vyplývajících z této úmluvy je analogický druhým odstavcùm èl. 8 a¾ 11 Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod upravujících podmínky mo¾ného omezení práv a svobod deklarovaných v prvních odstavcích tìchto ustanovení. Jednou z tìchto podmínek je, aby tato omezení byla stanovena zákonem , pøípadnì v souladu se zákonem . Jedná se ov¹em o èeský pøeklad originálu anglického ( prescribed by law ), resp. francouzského ( prévues par la loi ), které nemají podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva ten úzký význam, ¾e by se muselo v¾dy jednat výhradnì o zákon jako¾to právní akt parlamentu, ale spí¹e jde o to, aby tato omezení pøíslu¹ných základních práv byla stanovena právem v materiálním smyslu (vèetnì napø. ustálené judikatury), které má urèitou kvalitu, tedy musí se jednat o právní pravidlo pøístupné a pøitom dostateènì jasné a pøedvídatelné, aby poskytovalo ochranu pøed svévolnými zásahy do zaruèeného práva (viz napø. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. 4. 1979 Sunday Times v. Spojené království a ze dne 25. 3. 1985 Barthold v. Nìmecko).
23. Lze tedy uzavøít, ¾e èl. 4 odst. 2 Listiny, èl. 39 Listiny, èl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicínì ani ¾ádné jiné ustanovení ústavního poøádku nebrání tomu, aby podrobnosti týkající se oèkovací povinnosti byly upraveny provádìcím právním pøedpisem, stane-li se tak na základì zákona a v jeho mezích.
24. Je tedy tøeba posoudit, zda právní úprava oèkovací povinnosti podle § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví a na nìj navazující vyhlá¹ky obstojí ve svìtle ústavního po¾adavku vyjádøeného zejména v èl. 4 odst. 1 Listiny, podle nìho¾ mohou být povinnosti ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích. Jak ji¾ bylo øeèeno mj. v citovaném nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, tato zásada znamená, ¾e provádìcím právním pøedpisem sice mohou být jednotlivcùm ukládány povinnosti, ov¹em nikoliv povinnosti primární, tedy tyto základní povinnosti musí být stanoveny alespoò rámcovì, ale pøitom dostateènì jasnì a urèitì zákonem, který potom podzákonný právní pøedpis pouze upøesòuje. Jedná-li se navíc, jako v daném pøípadì, o právní pøedpis odvozený od èl. 79 odst. 3 Ústavy, k jeho¾ vydání je tøeba výslovného zákonného zmocnìní, musí takové zmocnìní dostateènì jasnì a urèitì definovat otázky, je¾ zákonodárce pøenechává právní úpravì v podzákonném pøedpisu, a zároveò nesmí tento prostor vymezovat natolik ¹iroce, aby provádìcí pøedpis zasahoval do sféry vyhrazené zákonu, tedy pøedev¹ím právì do úpravy primárních povinností.
25. Tøetí senát shledal v rozsudku ze dne 21. 7. 2010, è. j. 3 Ads 42/2010-92, úpravu obsa¾enou v § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví z hlediska uvedené ústavnìprávní zásady a rovnì¾ zásady nullum crimen, nulla poena sine lege vyjádøené mj. v èl. 39 Listiny nevyhovující. Je ov¹em v prvé øadì tøeba pøisvìdèit osmému senátu, ¾e pokud tøetí senát spatøoval tyto ústavnìprávní deficity v pøíli¹ obecném vymezení oèkovací povinnosti v § 46 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví a zároveò v pøíli¹ ¹irokém zmocnìní pro pøíslu¹nou vyhlá¹ku stanoveném v § 46 odst. 6 zákona o ochranì veøejného zdraví, a nikoliv primárnì ve vyhlá¹ce samotné, tedy nemìl za to, ¾e by vyhlá¹ka pøekraèovala existující zákonné zmocnìní, ale ¾e toto zákonné zmocnìní dává vyhlá¹ce pøíli¹ ¹iroký prostor, který má být vyhrazen zákonu, pak nemìl být øe¹ením závìr o neaplikovatelnosti vyhlá¹ky, ale pøedlo¾ení vìci Ústavnímu soudu s návrhem na zru¹ení tìchto ustanovení zákona o ochranì veøejného zdraví, jejich¾ znìním byl tøetí senát na jedné stranì vázán (èl. 95 odst. 1 Ústavy), která ov¹em na stranì druhé pokládal za protiústavní (èl. 95 odst. 2 Ústavy).
26. Roz¹íøený senát se ov¹em nemù¾e ztoto¾nit ani se samotným závìrem tøetího senátu, podle nìho¾ § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví ve svìtle uvedených ústavnìprávních zásad neobstojí.
27. Ustanovení § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví, ve znìní úèinném do 31. 3. 2012, zní (pozn.: od 1. 4. 2012 dochází pouze k terminologické zmìnì v odst. 2, 3 a 5):
(1) Fyzická osoba, která má na území Èeské republiky trvalý pobyt, cizinec, jemu¾ byl povolen trvalý pobyt, cizinec, který je oprávnìn k trvalému pobytu na území Èeské republiky, a dále cizinec, jemu¾ byl povolen pøechodný pobyt na území Èeské republiky na dobu del¹í ne¾ 90 dnù nebo je oprávnìn na území Èeské republiky pobývat po dobu del¹í ne¾ 90 dnù, jsou povinni podrobit se, v provádìcím právním pøedpisu upravených pøípadech a termínech, stanovenému druhu pravidelného oèkování. Provádìcím právním pøedpisem stanovené fyzické osoby a fyzické osoby, které mají být zaøazeny na pracovi¹tì s vy¹¹ím rizikem vzniku infekèních onemocnìní, jsou povinny podrobit se ve stanoveném rozsahu stanovenému druhu zvlá¹tního oèkování.
(2) Pøed provedením pravidelného a zvlá¹tního oèkování je fyzická osoba povinna podrobit se v pøípadech upravených provádìcím právním pøedpisem vy¹etøení stavu imunity (odolnosti). Pravidelné a zvlá¹tní oèkování se neprovede pøi zji¹tìní imunity vùèi infekci nebo zji¹tìní zdravotního stavu, který brání podání oèkovací látky (trvalá kontraindikace). O tìchto skuteènostech zdravotnické zaøízení vystaví fyzické osobì potvrzení a dùvod upu¹tìní od oèkování zapí¹e do zdravotnické dokumentace.
(3) Zjistí-li pøíslu¹ný orgán ochrany veøejného zdraví, ¾e se nezletilá fyzická osoba nepodrobila oèkování nebo vy¹etøení podle odstavce 2, a jde-li o nezletilou fyzickou osobu, která nemá zvoleného praktického lékaøe, stanoví jí rozhodnutím povinnost podrobit se tomuto oèkování nebo vy¹etøení v urèeném zdravotnickém zaøízení.
(4) Jde-li o osobu, která nedovr¹ila patnáctý rok svého vìku, odpovídá za splnìní povinností podle odstavcù 1 a¾ 3 její zákonný zástupce.
(5) Orgán ochrany veøejného zdraví, který vydal rozhodnutí podle odstavce 3, po¾ádá urèené zdravotnické zaøízení, aby oèkování nebo vy¹etøení provedlo. Urèené zdravotnické zaøízení je povinno ¾ádosti vyhovìt.
(6) Provádìcí právní pøedpis upraví èlenìní oèkování a podmínky provedení oèkování, zpùsoby vy¹etøování imunity, pracovi¹tì s vy¹¹ím rizikem vzniku infekèního onemocnìní a podmínky, za nich¾ mohou být v souvislosti se zvlá¹tním oèkováním fyzické osoby zaøazeny na pracovi¹tì s vy¹¹ím rizikem vzniku infekèního onemocnìní.
28. Roz¹íøený senát pova¾uje za rozhodující, ¾e odstavec 1 citovaného ustanovení stanoví zcela jednoznaènì urèitým skupinám fyzických osob povinnost podrobit se pravidelnému oèkování nebo zvlá¹tnímu oèkování. Na to pak navazuje povinnost upravená v odstavci druhém podrobit se v nìkterých pøípadech pøed provedením pravidelného nebo zvlá¹tního oèkování vy¹etøení stavu imunity (odolnosti), resp. mo¾né trvalé kontraindikace.
Dal¹í související otázky jsou pak øe¹eny v odstavcích 3 a¾ 5. Odstavec ¹estý pak v souladu s odstavci pøedcházejícími svìøuje provádìcímu právnímu pøedpisu (pøíslu¹né vyhlá¹ce Ministerstva zdravotnictví-viz § 108 zákona o ochranì veøejného zdraví) èlenìní oèkování a podmínky provedení oèkování (tedy proti jakým infekèním nemocem nutno oèkovat a v jakých termínech), zpùsoby vy¹etøování imunity, vymezení pracovi¹» s vy¹¹ím rizikem vzniku infekèního onemocnìní a podmínky, za nich¾ mohou být v souvislosti se zvlá¹tním oèkováním fyzické osoby zaøazeny na pracovi¹tì s vy¹¹ím rizikem vzniku infekèního onemocnìní. Lze tedy øíci, ¾e zákon stanoví vybraným skupinám fyzických osob sice rámcovì, ale dostateènì jasnì a urèitì samotnou povinnost nechat se oèkovat, a to v rámci pravidelného nebo zvlá¹tního oèkování, a s tím související povinnost podstoupit pøed tím vy¹etøení stavu imunity, vyhlá¹ka pak zejména upøesòuje, u jakých infekèních nemocí a v jakých termínech povinnost podrobit se pravidelnému nebo zvlá¹tnímu oèkování nastává, a stanoví dal¹í podrobnosti.
29. Na tuto právní úpravu pak navazují nejen § 50 zákona o veøejném zdraví a § 34 odst. 5 ¹kolského zákona, ale té¾ ji¾ rovnì¾ zmiòovaný § 29 odst. 1 písm. f) zákona o pøestupcích, podle nìho¾ se pøestupku dopustí ten, kdo poru¹í zákaz nebo nesplní povinnosti stanovené nebo ulo¾ené k pøedcházení vzniku a ¹íøení infekèních onemocnìní. Podle § 29 odst. 2 zákona o pøestupcích lze za tento pøestupek ulo¾it pokutu a¾ do vý¹e 10 000 Kè a v blokovém øízení a¾ do vý¹e 5000 Kè. Roz¹íøený senát má tudí¾ za to, ¾e tato právní úprava vyhovuje nejen èl. 4 odst. 1 Listiny, ale zároveò i èl. 39 Listiny, nebo» samotná skutková podstata pøestupku je v základních rysech vymezena v § 29 odst. 1 písm. f) zákona o pøestupcích ve spojení s § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví a je pouze upøesnìna v provádìcí vyhlá¹ce. Sankce za tento správní delikt je pak jednoznaènì stanovena v § 29 odst. 2 zákona o pøestupcích. Na tomto závìru nemìní nic ani to, ¾e pokud jde o povinnost podrobit se konkrétnì pravidelnému oèkování proti spalnièkám, zardìnkám a pøíu¹nicím, není mo¾né její nesplnìní sankcionovat podle zákona o pøestupcích, nebo» § 5 vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb. nestanoví termín èi vìkový limit, do kdy je nutno tuto povinnost splnit. Jedná se tedy o právní normu v daném ohledu imperfektní, co¾ ji ov¹em je¹tì neèiní protiústavní èi nepou¾itelnou pro úèely stanovené v § 50 zákona o ochranì veøejného zdraví, který jednoznaènì vy¾aduje splnìní této povinnosti pøed nástupem dítìte do pøed¹kolního zaøízení.
30. Tøetí senát vytýká dané právní úpravì rovnì¾ to, ¾e samotný zákon o ochranì veøejného zdraví nedefinuje, co se rozumí pravidelným a zvlá¹tním oèkováním. Nicménì z toho, jak tento zákon v § 46 s tìmito pojmy pracuje, je jejich základní význam patrný. Pravidelné oèkování se má týkat obecnì vymezených skupin fyzických osob s trvalým pobytem èi s oprávnìním k del¹ímu ne¾ krátkodobému pobytu na území ÈR, zatímco zvlá¹tní oèkování se má vztahovat pouze na osoby vystavené na pracovi¹ti, pøíp. jiném obdobném místì zvý¹enému riziku vzniku infekèních onemocnìní. Toto základní zákonné vymezení musí provádìcí vyhlá¹ka v¾dy respektovat.
31. Jakkoli roz¹íøený senát souhlasí s tøetím senátem, ¾e provádìcí vyhlá¹ka k § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví upravuje více podrobností, ne¾ èiní jednotlivá naøízení vlády provádìjící v souèasné dobì nìkterá ustanovení trestního zákoníku (tj. zákona è. 40/2009 Sb., viz naøízení vlády è. 453/2009 Sb., 454/2009 Sb., 455/2009 Sb. a 467/2009 Sb.), která obsahují vìt¹inou jen urèitý výèet (naka¾livých nemocí, látek s anabolickým a jiným hormonálním úèinkem, rostlin a hub obsahujících omamnou nebo psychotropní látku, jedù apod.), nepova¾uje roz¹íøený senát tuto skuteènost za kvalitativní rozdíl, který by rozhodoval o neústavnosti nyní posuzované úpravy na rozdíl od zmiòované úpravy trestnìprávní. Na jedné stranì, jak ji¾ pøipomnìl osmý senát, je základem provádìcí vyhlá¹ky k § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví rovnì¾ výèet infekèních nemocí, k nim¾ se vztahuje pøíslu¹ný typ oèkovací povinnosti, jakkoli vyhlá¹ka stanoví také termíny a nìkteré dal¹í podrobnosti tohoto oèkování, na stranì druhé nìkterá ze zmiòovaných naøízení vlády k trestnímu zákoníku obsahují také urèité dal¹í podrobnosti nad rámec pouhého výètu, napø. definují metody s dopingovým úèinkem nebo mno¾ství vìt¹í ne¾ malé u rostlin a hub obsahujících omamnou nebo psychotropní látku nebo u samotných omamných a psychotropních látek a pøípravkù. Rovnì¾ v tìchto pøípadech by bylo mo¾né argumentovat, ¾e skutkové podstaty nìkterých trestných èinù upravených v trestním zákoníku by nebyly bez pøíslu¹ného provádìcího právního pøedpisu kompletní, co¾ z nich v¹ak je¹tì podle názoru roz¹íøeného senátu neèiní právní úpravu protiústavní.
32. Roz¹íøený senát má rovnì¾ za to, ¾e zákonodárce sledoval legitimní dùvody, kdy¾ v § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví vymezil oèkovací povinnost pouze rámcovì a ponechal na provádìcím právním pøedpisu, aby urèil pøípady a termíny, kdy má k naplnìní této povinnosti dojít. Jak ostatnì uznal ve svém rozsudku i tøetí senát, toto legislativní øe¹ení umo¾òuje pru¾nì reagovat na vývoj výskytu jednotlivých infekèních onemocnìní na území státu i na nejnovìj¹í vývoj vìdeckého poznání v oblasti lékaøství a farmakologie. Tomu odpovídají i dosavadní zmìny vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb. a pøed tím vyhlá¹ky è. 439/2000 Sb., jimi¾ dochází rovnì¾ ke zmìnì rozsahu povinného oèkování. Pokud by byly ve¹keré tyto podrobnosti upraveny zákonem o ochranì veøejného zdraví, bylo by rovnì¾ výraznì obtí¾nìj¹í a èasovì nároènìj¹í dosáhnout jejich zmìny. To by mohlo v nìkterých naléhavých pøípadech ohrozit samotný úèel dané právní úpravy, tedy pøedcházení vzniku a ¹íøení infekèních nemocí jako¾to souèásti ochrany veøejného zdraví. To samozøejmì neznamená, ¾e by nemìl zákonodárce právo dosavadní zmocnìní k úpravì podzákonným právním pøedpisem pøípadnou zmìnou § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví zú¾it èi zcela zru¹it a vyhradit si tak tuto otázku v plném rozsahu k vlastnímu uvá¾ení. Pokud tak v¹ak z uvedených legitimních dùvodù dosud neuèinil, je podstatné, ¾e v § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví ponechal právní úpravu primární povinnosti podrobit se oèkování, kterou provádìcí právní pøedpis pouze upøesòuje.
33. Roz¹íøený senát si je vìdom toho, ¾e otázka zda a do jaké míry stanovit oèkovací povinnost má své aspekty nejen odborné, ale i politické, nebo» tato povinnost v¾dy pøedstavuje urèité omezení zmiòovaných základních práv a svobod a zároveò se ve spoleènosti odli¹ují názory na pøínos èi naopak nìkteré ne¾ádoucí úèinky oèkování v konkrétních pøípadech. Skuteènost, ¾e jsou podrobnosti vztahující se k této povinnosti upraveny podzákonným právním pøedpisem, v¹ak neznamená, ¾e by tyto otázky a konkrétní úprava v provádìcí vyhlá¹ce, nemohla být pøedmìtem nejen odborné, ale i laické veøejné diskuse.
34. Obdobnì pak tato forma právní úpravy nic nemìní na tom, ¾e tato vyhlá¹ka a její ustanovení podléhají soudní kontrole z toho hlediska, zda pøíslu¹ný druh a rozsah povinného oèkování u jednotlivých infekèních nemocí odpovídá, vedle formálních, také materiálním po¾adavkùm nejen Listiny základních práv a svobod, ale i Úmluvy o biomedicínì a Evropské úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod, jak jsou definovány v judikatuøe Evropského soudu pro lidská práva. V ka¾dém takovém pøípadì si tedy lze polo¾it otázku, zda podle aktuálního stavu vìdeckého poznání je stanovení pøíslu¹ného povinného oèkování a jeho rozsah opatøením nezbytným v demokratické spoleènosti k ochranì veøejného zdraví, zda tedy vychází z naléhavé spoleèenské potøeby a zda je sledovanému cíli pøimìøené. Jakkoli má Ministerstvo zdravotnictví jako¾to orgán moci výkonné disponující pøíslu¹ným odborným zázemím v této otázce ¹iroký prostor pro vlastní uvá¾ení, tento prostor není neomezený. Pokud by konkrétní ustanovení vyhlá¹ky neuspìlo, ani po pøípadném odborném posouzení, v tomto testu proporcionality, jak je uplatòován Evropským soudem pro lidská práva, nemohlo by být takové omezení základních práv v konkrétním pøípadì správním soudem aprobováno.
35. Tìmito otázkami se ov¹em roz¹íøený senát v posuzované vìci nezabýval, nebo» v nich dosud nenastal názorový rozpor v rámci rozhodovací èinnosti Nejvy¹¹ího správního soudu, nebyly mu tudí¾ ani osmým senátem pøedlo¾eny a nemá pravomoc o nich v pøedmìtné vìci rozhodovat.
36. Roz¹íøený senát tedy dospìl k následujícím závìrùm:
37. Rámcová úprava povinnosti fyzických osob podrobit se oèkování stanovená v § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví, a její upøesnìní ve vyhlá¹ce è. 537/2006 Sb. odpovídají ústavnì právním po¾adavkùm, podle nich¾ povinnosti mohou být ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích (èl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem (èl. 4 odst. 2 Listiny).
Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu tedy ji¾ o uvedené sporné právní otázce rozhodl, a proto v dané vìci Nejvy¹¹í správní soud podle § 48 odst. 5 s. ø. s. i bez návrhu vyslovil, ¾e se v øízení o kasaèní stí¾nosti pokraèuje.
Usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, è. j. 8 As 6/2011-120, tedy pøekonalo právní názor vyslovený v rozsudku tého¾ soudu ze dne 21. 7. 2010, è. j. 3 Ads 42/2010-92, z nìho¾ Mìstský soud v Praze v nyní projednávané vìci vycházel. Roz¹íøený senát pøitom dovodil, ¾e právní úprava povinnosti fyzických osob podrobit se pravidelnému oèkování stanovená v § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví a ve vyhlá¹ce è. 537/2006 Sb. vyhovuje nejen èl. 4 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, nýbr¾ i jejímu èl. 39. Samotná skutková podstata pøestupku je toti¾ podle roz¹íøeného senátu v základních rysech vymezena v § 29 odst. 1 písm. f) zákona o pøestupcích ve spojení s § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví, ve vyhlá¹ce è. 537/2006 Sb. je pouze upøesnìna a sankce za tento správní delikt je jednoznaènì stanovena v § 29 odst. 2 zákona o pøestupcích.
Oproti pøípadu øe¹enému roz¹íøeným senátem lze v dané vìci nesplnìní povinnost podrobit se pravidelnému oèkování podle § 4 odst. 1 vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb. sankcionovat, nebo» toto ustanovení stanoví termíny a vìkový limit, do kdy je nutno tuto povinnost splnit. Základní oèkování proti zá¹krtu, tetanu, dávivému ka¹li, invazivnímu onemocnìní vyvolanému pùvodcem Haemophilus influenzae b, pøenosné dìtské obrnì a virové hepatitidì B se toti¾ podle § 4 odst. 1 vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb., ve znìní úèinném ke dni vydání ¾alobou napadeného rozhodnutí, provede v dobì od zapoèatého tøináctého týdne po narození dítìte, v¾dy v¹ak a¾ po zhojení postvakcinaèní reakce po oèkování proti tuberkulóze, a to tøemi dávkami hexavalentní oèkovací látky s acelulární pertusovou slo¾kou a inaktivovanou oèkovací látkou proti pøenosné dìtské obrnì (dále jen hexavalentní oèkovací látka") v prùbìhu prvního roku ¾ivota dítìte, podanými v intervalech nejménì jednoho mìsíce mezi dávkami, a ètvrtou dávkou podanou nejménì 6 mìsícù po podání tøetí dávky. Ètvrtá dávka hexavalentní oèkovací látky se podá nejpozdìji pøed dovr¹ením osmnáctého mìsíce vìku dítìte. Ustanovení § 4 odst. 1 vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb. je tedy právní normou perfektní, tak¾e její nesplnìní lze sankcionovat podle zákona o pøestupcích.
S ohledem na závìry rozhodnutí roz¹íøeného senátu dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná, a proto podle § 110 odst. 1 vìty první s. ø. s. napadený rozsudek Mìstského soudu v Praze zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V nìm je tento soud podle § 110 odst. 4 s. ø. s. vázán vý¹e vysloveným právním názorem.
O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne podle § 110 odst. 3 vìty první s. ø. s. Mìstský soud v Praze v novém rozhodnutí.