Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2007-1477-de-julio-31-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759ebdf3f903b08ee0430a010151b08e&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-20 22:00:14
Document Index: 143088226

Matched Legal Cases: ['artículo 95', 'artículo 39', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 38', 'artículo 37', 'artículo 236', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 39', 'artículo 223', 'artículo 84', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 5', 'artículo 38', 'artículo 314', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 1', 'artículo 247', 'artículo 223', 'artículo 17', 'artículo 129', 'artículo 223', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 314', 'artículo 3', 'artículo 3', 'Artículo 314', 'Artículo 106', 'Artículo 114']

﻿ SENTENCIA 2007-1477 DE JULIO 31 DE 2009
SENTENCIA 2007-1477 DE 31 DE JULIO DE 2009
CONTENIDO:PROHIBICIONES PARA ALCALDES EN ENCARGOS. PERSONA QUE HAYA OCUPADO EL CARGO DE ALCALDE MUNICIPAL O DISTRITAL, SIN IMPORTAR SI LO HA HECHO BAJO LA SITUACIÓN ADMINISTRATIVA DE ENCARGO, QUEDA SUJETA A LA PROHIBICIÓN LEGAL PREVISTA EN LOS ARTÍCULOS 38 Y 39 DE LA LEY 617 DEL 2000, CONSISTENTE EN QUE NO PODRÁ INSCRIBIRSE A CUALQUIER CARGO DE ELECCIÓN POPULAR EN LA MISMA COMPRENSIÓN TERRITORIAL, DENTRO DE LOS 24 MESES SIGUIENTES A LA DEJACIÓN DEL CARGO DE ALCALDE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ALCALDE MUNICIPAL, NOMBRAMIENTO EN ENCARGO, PROHIBICIONES AL ALCALDE, ALCALDE DISTRITAL
Sentencia 2007-1477 de julio 31 de 2009
Expedientes: 76001233100020071477-02
Demandantes: Daisy Narcisa Mancilla Angulo
Demandado: Alcalde de Yumbo - Ferney Humberto Lozano Camelo
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia desestimatoria del 12 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, atendiendo el hecho de que la ponencia inicial no fue acompañada por la mayoría.
“PRIMERO. Que es nula el acta general de escrutinios de fecha seis (6) de noviembre del año dos mil siete (2007), por medio de la cual, la comisión escrutadora municipal designada para el municipio de Yumbo (Valle del Cauca), realizó la declaratoria de la elección del alcalde municipal por la circunscripción electoral del municipio de Yumbo (Valle del Cauca), para el periodo constitucional 2008-2011.
SEGUNDO. Que es nula el acta final de escrutinios o formulario E-26, para la alcaldía municipal de Yumbo (Valle del Cauca), de fecha seis (6) de noviembre del año dos mil siete (2007), por medio de la cual, la comisión escrutadora municipal designada para el municipio de Yumbo (Valle del Cauca), realizó el escrutinio general de los votos, depositados para le (sic) elección del alcalde municipal por la circunscripción electoral del municipio de Yumbo (Valle del Cauca).
TERCERO. Declárese que son nulos los registros electorales consignados en el acta de escrutinios parcial o formulario E-24, de todas las zonas por medio de la cual, la comisión escrutadora municipal designada para el municipio de Yumbo (Valle del Cauca), realizó el escrutinio general de los votos, depositados en dichas zonas para la elección del alcalde municipal por la circunscripción electoral del municipio de Yumbo (Valle del Cauca).
QUINTO. (sic) Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, se declaren nulos los votos escrutados a favor del candidato a la alcaldía municipal de Yumbo, Sr Ferney Humberto Lozano Camelo.
SEXTO. Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, se cancele la credencial expedida a nombre del Sr. Ferney Humberto Lozano Camelo declarado electo por (sic) alcalde del municipio de Yumbo (Valle del Cauca), para el periodo constitucional 2008-2011.
SÉPTIMO. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ordene la realización de un nuevo escrutinio, y se declare electo como alcalde municipal por la circunscripción electoral del municipio de Yumbo (Valle del Cauca) para el periodo constitucional 2008-2011, a la persona que obtenga el mayor número de votos, conforme a las reglas constitucionales y legales.
OCTAVO. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se expida la nueva credencial como alcalde municipal por la circunscripción electoral del municipio de Yumbo (Valle del Cauca) para el periodo constitucional 2008-2011, a la persona que haya sido declarada electa”.
Que mediante Decreto 0150 del 23 de marzo de 2006, el gobernador del Valle del Cauca designó a Ferney Humberto Lozano Camelo como alcalde municipal encargado del municipio de Yumbo hasta que se produjera la posesión del nuevo mandatario municipal elegido popularmente. Que el demandado se desempeñó en ese cargo hasta el 3 de mayo de ese mismo año.
Relatan los demandantes que, en desarrollo de las elecciones populares que tuvieron lugar el 28 de octubre del 2007, la comisión escrutadora respectiva declaró elegido al señor Ferney Humberto Lozano Camelo como alcalde municipal de Yumbo.
Que el demandado no podía ocupar el cargo de alcalde municipal de Yumbo, pues, se inscribió a las elecciones para dicho cargo después de 15 meses de que se venció el periodo en el cual fue alcalde de ese municipio, cuando la norma prevé una prohibición para inscribirse por el término de 24 meses.
Que por estas razones, Ferney Humberto Lozano Camelo fue elegido como alcalde municipal de Yumbo estando incurso en las causales de incompatibilidad en los artículos 39 y 38, numeral 7º de la Ley 617 de 2000, que modificaron el artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
La parte demandante invocó como violados el artículo 39 y el numeral 7º del artículo 38 de la Ley 617 de 2000, que modificó la Ley 136 de 1994. Dijo que el demandado no podía ser elegido alcalde municipal de Yumbo, pues, dentro de los 24 meses anteriores a la elección, se desempeñó como alcalde municipal de dicho municipio, de acuerdo con la designación que, como encargado, le hizo el gobernador del Valle del Cauca, por Decreto 0150 del 23 de marzo de 2006, configurándose la causal de incompatibilidad prevista en las disposiciones citadas.
Argumentó que el demandante no podía inscribirse como candidato para la alcaldía del municipio de Yumbo, pues sólo habían transcurrido 15 meses desde el vencimiento del periodo en el cual el señor Ferney Humberto Lozano Camelo se desempeñó como alcalde municipal de dicho municipio, cuando la norma prescribe que para la referida inscripción es necesario que transcurran 24 meses.
Ferney Humberto Lozano Camelo contestó la demanda por intermedio de apoderado. Manifestó que los hechos de la demanda eran ciertos. Se opuso a todas y cada una de las pretensiones. Ofreció los siguientes argumentos de defensa respecto del concepto de la violación:
• Que la causal de incompatibilidad prevista en el numeral 7º del artículo 38 de la Ley 617 de 2000, que modificó el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, está consagrada única y exclusivamente para aquellos alcaldes que fueron elegidos por votación popular, mas no se predica para alcaldes designados por el gobernador del departamento, como en el presente caso.
• Que, contrario a lo que consagra el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, el artículo 38 de la Ley 617 de 2000 establece de forma expresa que la incompatibilidad de “inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el periodo” para el cual el alcalde fue electo, fue dispuesta únicamente en relación con alcaldes elegidos como producto del debate electoral, pero no es aplicable para aquellos que llegan al cargo por una designación. Que tal tesis diferenciadora de las dos normas está sustentada en los argumentos expuestos por los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa en la aclaración de voto de la Sentencia C-194 de 1995, que analizó la constitucionalidad de la primera norma.
• Que, a su juicio, su poderdante estaría potencialmente cobijado por la causal de inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, pero debido a que dejó de ser servidor público 15 meses antes a la elección, no se configuran los supuestos de hecho previstos en esa norma.
Propuso la excepción que denominó “inepta demanda”.
La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Mediante auto del 29 de noviembre de 2007, el a quo admitió la demanda y denegó la solicitud de suspensión provisional.
Por sentencia del 27 de mayo de 2008, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda.
Una vez fue remitido el proceso de la referencia para que esta corporación resolviera la apelación que había interpuesto la parte actora, por auto del 2 de octubre de 2008 se declaró la nulidad de todo lo actuado en primera instancia a partir del auto del 2 de abril de 2008, “por cuanto se omitió el término establecido en el artículo 236 del Código Contencioso Administrativo para que el procurador judicial emitiera su concepto”.
Después de dar cumplimiento a lo ordenado en la referida providencia, mediante sentencia del 13 de noviembre de 2008, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda.
Como ya se dijo, denegó las pretensiones de la demanda. No hizo pronunciamiento alguno sobre la excepción propuesta por la parte demandada. Como sustento de esta decisión, el a quo expuso las siguientes consideraciones:
• Dijo que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la violación del régimen de incompatibilidades no genera la nulidad del acto de elección.
• Que, en el caso objeto de estudio, la parte demandante pretende que se decrete la nulidad del acto de elección del señor Ferney Humberto Lozano Camelo como alcalde del municipio de Yumbo con fundamento en la causal de incompatibilidad prevista en el numeral 7º del artículo 38 de la Ley 617 de 2000, pretensión que, a juicio del a quo, no puede ser planteada ante la jurisdicción por medio de la acción de nulidad electoral.
• Que en este sentido, es claro que, en el presente caso, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar en la medida que la ley no ha señalado expresamente que la infracción del régimen de incompatibilidades vicie de nulidad el acto electoral.
La parte actora, mediante escrito del 25 de noviembre de 2008 presentó recurso de apelación contra la referida sentencia.
Con escrito presentado el 3 de febrero de 2009, la apoderada de la demandante sustentó el recurso de apelación y, en síntesis, expresó los siguientes argumentos:
— Que el tribunal de primera instancia no podía negar las pretensiones de la demanda “por cuanto ello conlleva un estudio de fondo de aquella, pues si su decisión se adopta fundada en error de acción, el fallo debió ser necesariamente inhibitorio”.
— Puso de presente que la jurisdicción contencioso administrativa ha aceptado que en materia procesal electoral no solo pueden invocarse las causales específicas de nulidad consagradas en la Constitución y en la ley, sino que también tienen cabida las causales genéricas de nulidad. Que, dentro de ese contexto, las causales de incompatibilidad, en las acciones de nulidad electoral, pueden ser invocadas como causales genéricas de nulidad “por vía de violación de la ley”.
— Así, sostuvo que “es deber de la jurisdicción, en ejercicio del deber de interpretación razonada de la demanda presentada” por el poderdante, “tener por planteada, como en efecto lo está informalmente, la causal de nulidad genérica de violación de la ley frente al acto administrativo de elección del señor Ferney Humberto Lozano Camelo, como alcalde del municipio de Yumbo”. Que dicha interpretación resulta razonable si se tiene en cuenta que en la demanda fue señalado el contenido de las normas consagradas en el numeral 7º del artículo 38 y del artículo 39 de la Ley 617 de 2007, como normas violadas.
— Solicitó que, en caso de que esta corporación no aceptara el anterior argumento, sean tenidos en cuenta los argumentos de la Sentencia 2818 del 3 de octubre de 2001, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la cual se dijo que “las causales de impedimento de ciertos cargos públicos a su vez pueden convertirse en inhabilidades para otros”.
— Después de transcribir apartes de la citada sentencia, concluyó que la participación en un proceso electoral dentro del tiempo de ejercicio de alcalde y 24 meses más, constituye una incompatibilidad para quien se desempeñe como tal y durante dos años más, pero al mismo tiempo constituye una inhabilidad para inscribirse para la elección en que se le prohíbe participar y para ser elegido en otro cargo.
— Por último y en relación con los efectos de la nulidad del acto de elección por vicios de ilegalidad, expresó lo siguiente:
“Finalmente, quiero insistir en la posibilidad de que cuando se decrete la nulidad por vicios de ilegalidad, como es el caso que nos ocupa, ello conduzca a la exclusión de los votos de quien ha obrado de tal forma, por el simple hecho de tratarse de un obrar fraudulento de cara al bastión democrático que atenta contra el derecho del contendor legítimo y de contera hace más gravosa la carga económica del Estado en cumplimiento del deber de garantizar al pueblo contar con sus dirigentes.
Es decir, considero que quien bajo la gravedad del juramento, como le corresponde a los candidatos a las alcaldías, en este caso, afirma no estar incurso en ninguna causal de inhabilidad o incompatibilidad, ocultando el hecho de estarlo, pues obra fraudulentamente y hace incurrir en error al elector, que fundado en tal juramento vota a favor de aquel candidato, con lo cual en mi sentir, lo que genera es un vicio del voto recibido ilegítimamente, estructurando de todas formas un voto que deviene nulo en su integridad, por lo que tal casuística podría encajar dentro de la parte final de la causal de nulidad contenida en el numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto dispone:
“2. Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los elementos que hayan servido para su formación”.
De aceptarse por parte del Consejo de Estado y de la jurisdicción contencioso administrativa esta petición, se estaría abriendo paso a una solución antifraudulenta, democrática y que conllevaría a economizarse costos públicos que una nueva elección demanda, pues si analizamos la posición cerrada actual de la jurisprudencia en estos eventos, no podemos desconocer que cuando ello ocurre, la declaratoria de nulidad no sanciona solamente a quien obró en forma temeraria, sino también a quien con transparencia ocupó un segundo lugar, pues este candidato queda obligado a someterse a una nueva elección, en abierta contradicción del principio democrático, cuando de adoptarse la decisión en el sentido que planteamos, de excluir los votos fraudulentos y ordenar un nuevo escrutinio, se estaría garantizando el derecho a ser elegido de quien en forma legítima fue el verdadero ganador de la contienda electoral de que se trate”.
La parte demandada presentó alegatos de conclusión en esta instancia mediante escrito del 11 de febrero de 2009. En concreto, dijo que el señor Ferney Humberto Lozano Camelo no estaba incurso en ninguna de las inhabilidades que prevé la Ley 617 de 2000 y que, por tal razón, podía ser elegido como alcalde del municipio de Yumbo.
Además, dijo que, si en gracia de discusión se acepta que estuvo inmerso en la causal de incompatibilidad invocada por la demandante, tal acusación debe ser resuelta, a su juicio, por la “justicia disciplinaria”, mas no es del resorte de la “justicia administrativa”, la cual conoce de acusaciones sustentadas en la violación del régimen de inhabilidades.
VII. Concepto del Ministerio Público
La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto sobre el asunto de la referencia. Luego de reseñar los fundamentos de la demanda y las actuaciones relevantes de la primera instancia, solicitó que esta corporación revocara el fallo de primera instancia y, en su lugar, decretara la nulidad del acto acusado.
“La aplicación de la disposición en el entendido de estas decisiones jurisprudenciales fue dejada de lado, volviendo a la tradicional concepción de la honorable Sala según la cual, solo (sic) se genera la nulidad de la elección cuando se inobserva el régimen de inhabilidades y que la incompatibilidad no generaba la nulidad.
Esta concepción se dejó de lado y nuevamente se retoma la interpretación inicial de la Sala, de conformidad con la cual, la violación de la prohibición establecida en la norma genera la nulidad, esto se señala en la sentencia del honorable Sala del 29 de enero del 2009, ponencia del honorable Consejero doctor Mauricio Torres Cuervo, radicado interno 2007-01657, nulidad de la elección del alcalde del municipio de Jamundí (Valle del Cauca), en donde se señaló lo siguiente:
“Por lo expuesto, el criterio expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-194 de 1995, según el cual la conducta prohibida es una inhabilidad, es válido y aplicable al texto vigente de los artículos mencionados porque los supuestos de hecho a que se refirió siguen siendo los mismos.
En consecuencia, los artículos 38-7 y 39 de la Ley 617 de 2000 en cuanto prohíben la inscripción como candidato a alcalde de quienes hayan ejercido dicho cargo dentro de los 24 meses posteriores a su desvinculación, constituye materialmente una causal de inhabilidad para ser elegido”.
En el caso que ahora se examina se tiene que los presupuestos señalados en la sentencia y que se consignaron de manera precedente se encuentran debidamente estructurados.
En efecto, de conformidad con el haz probatorio allegado al plenario, se tiene que i) el señor Ferney Humberto Lozano Camelo, mediante Decreto 0150 del 23 de marzo de 2006, fue designado como “alcalde encargado del municipio de Yumbo hasta la fecha de posesión del nuevo alcalde que se elegirá popularmente en dicho municipio, cargo del que tomó posesión el 23 de marzo del 2006 y desempeñó hasta el 3 de mayo de la misma anualidad; ii) el 3 de agosto de 2007, en la Registraduría Nacional del Estado Civil - municipal de Yumbo (Valle) fue inscrita la candidatura del señor Ferney Humberto Lozano Camelo, la cual fue avalada por el partido Polo Democrático Alternativo; iii) entre la fecha de dejación del cargo, 3 de mayo de 2006 y la de inscripción de la candidatura, agosto 3 de 2007 habían transcurrido 24 meses.
Estructurados los supuestos que exige la configuración de la inhabilidad, o prohibición como se le ha dado en llamar, se debe concluir en la nulidad de la elección sin consideración a la condición o calidad en que se ejerció el cargo, aspecto que es dilucidado en el último de los antecedentes judiciales citado y que responde a uno de los argumentos de la defensa que ha indicado que esta inhabilidad no aplica para quien es designado en el cargo.
Considera esta agencia del Ministerio Público que no sobra reiterar lo que sobre el particular ya dijo, de conformidad con lo cual:
“la claridad de la norma es tal que no admite razones para inaplicarla al caso que se analiza, La precisión de que la norma en su primer enunciado consagrara una incompatibilidad, en la medida en que procede a evitar la acumulación de destinos, toda vez que le prohíbe a quien está en la función de inscribirse como candidato para cualquier cargo de elección, no es óbice para que el segundo enunciado, en el que ya no se ejerce la función por haberse hecho dejación de la misma, no corresponda a la noción de incompatibilidad, por cuanto no hay acumulación de destinos, sino una prohibición que para efectos de la acción incoada el operador debe entenderse como una inhabilidad; esa es su naturaleza jurídica, no obstante haberse ubicado en la disposición que reguló las incompatibilidades; y en derecho se debe atender a la naturaleza de las cosas y no a la simple denominación que se les otorgue.
También es predicable abordar la prohibición desde la perspectiva del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y entender que la inobservancia de la prohibición hace que el acto sea nulo por no estar en armonía con la ley, y por infringir la norma en que debería fundarse, causal que se aplica a los actos de elección”.
El acto de elección de Ferney Humberto Lozano Camelo como alcalde del municipio de Yumbo, por el periodo constitucional 2008-2011 y por el partido Polo Democrático Alternativo, se probó con copia auténtica del acta de escrutinio de los votos para alcalde - elecciones octubre de 2007 o formulario E-26 AL, suscrito por la comisión escrutadora el 6 de noviembre de 2007 (C. 1º fls. 101 y 102).
Como ya se dijo, se ha demandado la elección de Ferney Humberto Lozano Camelo como alcalde del municipio de Yumbo, para el periodo constitucional 2008-2011, aseverando que no podía inscribirse a esa candidatura por prohibírselo expresamente los artículos 38.7 y 39 de la Ley 617 de 2000, debido a que dentro de los 24 meses anteriores a su elección actuó como alcalde encargado de la misma entidad territorial, a raíz de la anulación declarada por esta jurisdicción sobre la elección precedente.
Ha refutado la parte demandada esa tesis aduciendo que la nulidad no tendría cabida porque las causales de incompatibilidad no dan lugar a ello e igualmente porque la situación fáctica requerida para el adecuamiento normativo se refiere exclusivamente a quienes hayan ocupado esa dignidad por voto popular y no para los encargados.
Pues bien, los puntos generadores de la discusión jurídica suscitada en torno a la presunción de legalidad de la elección de Lozano Camelo como alcalde de Yumbo, están suficientemente decantados en la jurisprudencia de la Sala, quien recientemente reiteró sobre el particular:
“2.2. Estudio de fondo del recurso.
El recurrente sostuvo que la demandada se desempeñó como alcaldesa encargada del municipio de Jamundí en mayo, junio y julio de 2006, y dentro de los 24 meses siguientes se inscribió como candidata para ocupar dicho cargo, razón por la cual el acto acusado violó los artículos 38-7 y 39 de la Ley 617 de 2000 (1) , que prevén:
PAR.—Para estos efectos la circunscripción nacional, coincide con cada una de las circunscripciones territoriales” (subrayas fuera del texto).
7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el periodo para el cual fue elegido, y durante los seis (6) meses siguientes al mismo”.
A ello se añade que la disposición examinada prescribe la aludida prolongación de las incompatibilidades contando los indicados términos de manera equívoca en cuanto al concepto de periodo, ya que unas veces le atribuye un sentido objetivo —el tiempo para el cual se contempla en abstracto la gestión de todo alcalde— y otras lo identifica subjetivamente —lapso efectivo de la función desempeñada por una persona en concreto—. Así, puede observarse que mientras el numeral 7º extiende la incompatibilidad al “periodo para el cual fue elegido y durante los seis (6) meses siguientes al mismo” (concepto objetivo), el parágrafo 2º, aplicable a todas las formas de incompatibilidad, las mantiene “durante el año siguiente a la separación definitiva del cargo” (concepto subjetivo). Con ello genera incertidumbre en el entendimiento y aplicación de la norma.
Con posterioridad, el artículo 96 de la Ley 136 de 1994 fue modificado por los artículos 38 y 39 de la Ley 617 de 2000 que ampliaron el periodo inhabilitante de 6 a 24 meses.
La Sala en un asunto similar determinó (2) :
“2. En la frase final del artículo 96-7 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 5º de la Ley 177 del mismo año se dice: “y durante el año siguiente al mismo”, esto es, contiene una prohibición para quienes ejercieron el cargo de alcalde o personero de inscribirse como candidatos a un cargo de elección popular sin que haya transcurrido un año entre la dejación del cargo y la fecha de inscripción de la candidatura, término que se cuenta a partir del vencimiento del periodo respectivo o de la aceptación de la renuncia, según lo expresó la Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad de dicha norma, donde igualmente precisó que se estaba utilizando impropiamente el término “incompatibilidad” para hacer referencia a los meses que siguen a la dejación el cargo, pues en realidad no son incompatibilidades, sino prohibiciones, porque las incompatibilidades terminan con el desempeño de las funciones”.
Para que se configure la prohibición en estudio se requiere: (i) que la conducta se realice por un sujeto calificado, los alcaldes, o quienes “los reemplacen” en el ejercicio del cargo; (ii) que ese sujeto se inscriba como candidato a cualquier cargo de elección popular en esa circunscripción y; iii) que esa inscripción se efectúe durante el periodo para el cual fue elegido y hasta 24 meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia.
El artículo 38-7 de la Ley 617 de 2000 establece que “los alcaldes, así como los que los reemplacen en el ejercicio del cargo” no podrán inscribirse como candidatos a cualquier cargo de elección popular durante el periodo para el cual fueron elegidos y hasta 24 meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia.
No hay duda de que conforme con lo señalado por el artículo 314 de la Constitución Política (3) los alcaldes son servidores públicos de elección popular para periodos institucionales de 4 años.
En caso de falta absoluta de los alcaldes, siempre que esta se presente a más de 18 meses de la terminación del periodo, se elegirá alcalde para el tiempo que falte; en caso contrario, el gobernador designa un alcalde para lo que reste del periodo (4) .
En caso de falta temporal, con excepción de la suspensión, el alcalde puede encargar de sus funciones a uno de sus secretarios o quien haga sus veces mientras se reintegra al cargo (5) , con la obligación de informar al gobernador respectivo y al Ministro de Gobierno a más tardar dentro de los 2 días hábiles siguientes del encargo (6) .
En criterio de la demandada y del a quo la prohibición en estudio no le es aplicable a los alcaldes municipales “encargados” porque ellos no desempeñan sus funciones durante un “periodo” como lo exige el numeral 7º del artículo 38 de la Ley 617 de 2000 y que dicha exigencia solo está dirigida a quienes son elegidos alcaldes popularmente para un periodo de cuatro años y a quienes son designados por los gobernadores para concluir el periodo en caso de faltas absolutas de los primeros.
El argumento expuesto no es de recibo, en primer lugar, porque el numeral comentado no distingue entre quienes son elegidos popularmente, los designados por el gobernador o encargados por los mismos alcaldes para suplir sus faltas temporales, razón por la cual debe aplicarse el principio hermenéutico según el cual donde la ley no distingue no le es dable al intérprete distinguir. En segundo lugar, lo que prohíbe la disposición señalada es que “los alcaldes o quienes los reemplacen” puedan “inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el periodo para el cual fue elegido”, esto es, durante los cuatro años que dura el periodo del elegido.
Recuérdese que a partir de la vigencia del Acto Legislativo 02 de 2002 quedó establecido que los periodos de los alcaldes son de cuatro años, institucionales y uniformes (7) ; por tanto, durante el mismo periodo constitucional varias personas pueden ejercer el cargo de alcalde, pese a que sólo uno de ellos sea elegido popularmente.
Los “periodos” a que se refiere el numeral 7º del artículo 38 de la Ley 617 de 2000 son los establecidos por la Constitución para el desempeño del cargo de alcalde municipal, no el de las personas que lo ocupan porque, se reitera, en el ordenamiento colombiano desde la vigencia del Acto Legislativo 2 de 2002 los periodos de los alcaldes son institucionales.
El concepto de encargo trae implícito el desempeño de funciones constitucionales y legales asignadas al titular, como lo ha afirmado esta corporación en forma reiterada (8) . Así se pronunció al respecto:
“El encargo implica de por sí para quien lo asuma, el desempeño de las funciones propias del empleo para el cual se ha producido el encargo, en forma parcial o total de las mencionadas funciones, según lo señale el acto administrativo que lo confiere sin que se requiera por dicha razón, de una delegación de funciones. Ha de entenderse, asimismo, que si el acto que confiere el encargo no establece expresamente qué clase de funciones puede ejercer la persona en el empleo para el cual ha sido encargada, ella está en capacidad de cumplir todas aquellas funciones propias o inherentes del cargo que se va a desempeñar temporalmente” (9) .
“Adicional a lo anterior debe señalarse que el encargo, como una situación administrativa que es, corresponde a una figura jurídica empleada para proveer los cargos ante vacancias definitivas o temporales, encomendando el ejercicio de esas funciones a otro empleado, quien puede ser desvinculado o no, de las funciones inherentes a su cargo (D.L. 2400 de 1968, art. 23 y D.R. 1950 de 1973, art. 34). Según el tenor literal de la primera disposición “Los empleados podrán ser encargados parcial o totalmente las funciones de empleos diferentes de aquellos para los cuales han sido nombrados por ausencia temporal o definitiva del titular”, lo cual conduce a pensar que si en el acto de encargo no se delimitan las funciones, es claro que el encargado está habilitado para ejercerlas a plenitud, sin que del mismo puede predicarse, como lo hace el apoderado del accionado, que sea un simple administrador por tan precaria condición” (negrillas y subrayas de la Sala).
Tan irrelevante es el título que sirve de fundamento al ejercicio de funciones públicas para efectos de la configuración de inhabilidades que incluso esta Sección ha considerado que estas se extienden a los funcionarios de facto o de hecho, es decir, a quienes carecen de investidura o la tienen de manera irregular y desempeñan funciones que corresponden efectivamente a un empleo público debidamente creado con la creencia del funcionario y de los asociados de que las ejerce legítimamente (10) .
Finalmente, conviene anotar que los fines perseguidos por la prohibición examinada son los de garantizar la igualdad de trato de los candidatos a ser elegidos alcaldes y el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido, e impedir que los candidatos que hayan ejercido las funciones de alcalde dentro de los 24 meses anteriores a la inscripción influyan sobre los electores mediante las prerrogativas que se derivan de dicho cargo. Esos fines se realizan plenamente con la interpretación que prohíja la Sala” (11) .
Es claro, según las anteriores precisiones jurisprudenciales, que la persona que haya ocupado el cargo de alcalde municipal o distrital, sin importar si lo ha hecho bajo la situación administrativa del encargo, queda sujeto a la prohibición legal prevista en los artículos 38.7 y 39 de la Ley 617 de 2000 —impropiamente denominada incompatibilidad—, consistente en que no podrá inscribirse a cualquier cargo de elección popular en la misma comprensión territorial, dentro de los 24 meses siguientes a la dejación del cargo de alcalde. De contera, a la Sala le corresponde verificar enseguida si están dados los supuestos para la configuración de la prohibición, resultando pertinente citar el material oportuna y regularmente recaudado:
1. Copia auténtica del Decreto 0150 del 23 de marzo de 2006, expedido por el gobernador del departamento del Valle del Cauca, mediante el cual se designó a Ferney Humberto Lozano Camelo “como alcalde encargado del municipio de Yumbo hasta la fecha de posesión del nuevo alcalde que se elegirá popularmente en dicho municipio” (C. 1º fls. 2 y 3).
2. Copia auténtica del acta de posesión de Ferney Humberto Lozano Camelo como alcalde encargado del municipio de Yumbo, calendada el 23 de marzo de 2006 y surtida ante el Notario Único de Yumbo (C. 1º fls. 4 y 5).
3. En ejercicio de sus funciones como alcalde encargado del municipio de Yumbo, al plenario se aportó copia auténtica de las siguientes actuaciones administrativas firmadas por Ferney Humberto Lozano Camelo: a. Decreto 120 del 29 de marzo de 2006 haciendo una delegación (C. 1º fl. 12); b. Decreto 121 del 30 de marzo de 2006 haciendo una delegación (C. 1º fl. 13); c. Decreto 122 del 31 de marzo de 2006 ordenando unos contracréditos al presupuesto municipal para la vigencia 2006 (C. 1º fls. 14 y 15); d. Decreto 127 del 6 de abril de 2006 conformando unos grupos de trabajo (C. 1º fls. 17 a 19); e. Decreto 128 del 6 de abril de 2006 modificando el artículo 1º del Decreto 063 de 2006 (fls. 20 y 21); f. Decreto 136 del 19 de abril de 2006 disponiendo un encargo (C. 1º fl. 26); g. Decreto 140 del 20 de abril de 2006 haciendo una delegación (C. 1º fl. 27); h. Decreto 130 del 7 de abril de 2006 declarando estado de emergencia invernal (C. 1º fls. 29 y 30); i. Contrato de prestación de servicios del 27 de abril de 2006 (C. 1º fls. 37 a 39); j. Contrato de arrendamiento del 28 de abril de 2006 (C. 1º fls. 40 a 44); k. Contrato de prestación de servicios del 28 de abril de 2006 (C. 1º fls. 45 a 50); l. Contrato de compraventa del 27 de abril de 2006 (C. 1º fls. 51 a 53).
4. Copia auténtica del acta de posesión de Luis Fernando Lenis Barco del 3 de mayo de 2006, mediante la cual, valga la redundancia, acudió a la Notaría Única de Yumbo “Con el fin de tomar posesión de alcalde, del municipio de Yumbo - Valle, elegido por voto popular, según credencial E-27expedida (sic) por la Organización Electoral, Registraduría Nacional del Estado Civil fechado el dia (sic) 02 de mayo de 2006” (C. 1º fls. 55 y 56).
5. Copia auténtica del acta de inscripción de Ferney Humberto Lozano Camelo como candidato a la alcaldía del municipio de Yumbo, periodo 2008-2011, realizada el 3 de agosto de 2007 (C. 1º fl. 57).
Según la copia auténtica de los anteriores documentos públicos, que no fueron tachados de falsos o cuya autenticidad no fue desvirtuada, se ha acreditado que Ferney Humberto Lozano Camelo fue designado alcalde del municipio de Yumbo (en encargo), mediante Decreto 0150 del 23 de marzo de 2006 expedido por el gobernador del departamento del Valle del Cauca, tomando posesión del cargo en la misma fecha, y que como tal actuó hasta el 2 de mayo de 2006, debido a que el día 3 de los mismos mes y año, se posesionó en esa dignidad Luis Fernando Lenis Barco por haber sido elegido por voto popular.
Así las cosas, Ferney Humberto Lozano Camelo tenía legalmente prohibido inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular en el municipio de Yumbo entre el 3 de mayo de 2006 y el 3 de mayo de 2008, de modo que al haberlo hecho como candidato al cargo de alcalde de esa entidad territorial el 3 de agosto de 2007, infringió las normas previstas en los artículos 38.7 y 39 de la Ley 617 de 2000, resultando así nula su elección.
En consecuencia, la Sala revocará la sentencia desestimatoria del 12 de noviembre de 2008 y declarará la nulidad de la elección acusada. No accederá a las pretensiones que buscan la práctica de nuevos escrutinios con exclusión de la votación depositada a favor del demandado, puesto que la nulidad demostrada se funda en una causal de índole subjetivo, como así lo ha precisado la jurisprudencia de esta Sección:
“Habiéndose arribado a la certeza de la nulidad del acto de elección acusado, viene el estudio de la segunda parte del problema jurídico, si la decisión de convocar a elecciones adoptada por el Tribunal Administrativo del Atlántico fue la correcta o si por el contrario debió ordenarse la práctica de nuevos escrutinios, como lo plantean los impugnantes.
En lo primero que ha de fijarse cualquier reflexión sobre el particular es que el efecto sobre la votación o la decisión de practicar o no, nuevos escrutinios, dependerá del tipo de vicio que se haya probado, pues no se concibe como consecuencia automática de la decisión anulatoria de una elección la práctica de nueva diligencia de escrutinio, como así se logra inferir de lo normado en los artículos 226, 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo, donde se advierte que la secuela de la nulidad puede variar dependiendo de la causal, situación que se corrobora con lo dispuesto en el artículo 247 ibídem, que literalmente expresa:
“Si como consecuencia de lo resuelto debiere practicarse por el tribunal o por el Consejo un nuevo escrutinio, se señalará en la misma sentencia día y hora para ello. Este señalamiento no podrá hacerse para antes del segundo día hábil siguiente al de la ejecutoria del fallo ni para después del quinto, contado en la misma forma…” (resalta la Sala).
Esta posición del legislador, por demás coherente, obedece a que las causales específicas de nulidad previstas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 62 de 1988 artículo 17, son objetivas unas y subjetivas otras. Así, las objetivas, que vendrían a ser, en principio, las señaladas en los numerales 1º, 2º, 3º, 4º y 6º, darían lugar a la exclusión de la votación afectada por el vicio, precisamente porque él recae en la votación objeto de fraude, violencia o falsedad, o que sea puesta en duda por falta de transparencia; por el contrario, las subjetivas son aquellas que recaen sobre las calidades del candidato elegido, que dan lugar a una nueva elección. Sobre el particular la jurisprudencia de la Sección ha dicho:
Igualmente, en tanto la declaración de nulidad con fundamento en las objetivas impone la práctica de nuevo escrutinio con exclusión de los votos obtenidos inválida o fraudulentamente o con exclusión de los factores de alteración sustancial de las actas y registros, la que se apoya en causal subjetiva culmina con la declaratoria de nulidad del acto de elección del inelegible, para que su vacante se llene como lo ordena la Constitución Política tratándose de miembros de corporaciones de elección política o con nueva elección como en el caso del artículo 129 del C. Electoral” (12) .
“10. El legislador no ha brindado igual efecto jurídico a las distintas causales de nulidad. Según se desprende de la lectura de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo, se pueden distinguir las siguientes situaciones:
b) En el caso previsto en el numeral 6º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, no se eliminan todos los votos contenidos en el acta, sino aquellos que favorezcan al familiar del jurado de votación.
La Corte únicamente se pronunciará sobre las hipótesis a) y b), por cuanto en el caso de la anulación prevista en el numeral 5º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, se aplican las consecuencias jurídicas establecidas en los incisos 2º y 3º del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo, que no tienen como efecto la exclusión de los votos del cómputo general, sino la nulidad de la elección del candidato que no ha cumplido con los requisitos constitucionales y legales. Por lo tanto, se observa que el contenido normativo demandado no se presenta en este caso. Por lo expuesto, la Corte se inhibirá de considerar esta hipótesis normativa” (13) .
… Así, ante la configuración de tal inelegibilidad en la demandada, que sin duda configura un factor subjetivo de anulación, lo procedente no puede ser la exclusión de la votación computada a su favor sino la práctica de nuevas elecciones, como con acierto lo decidió el tribunal a quo” (14) .
Por tanto, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 314 (15) de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2002 artículo 3º, dado que faltan más de 18 meses para la finalización del periodo 2008-2011, se ordenará a la Organización Electoral que disponga lo necesario para la práctica de nuevas elecciones.
1. REVOCAR la sentencia del doce (12) de noviembre de dos mil ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de NULIDAD ELECTORAL promovida por Daisy Narcisa Mancilla Angulo contra la elección de Ferney Humberto Lozano Camelo, como alcalde del municipio de Yumbo, periodo constitucional 2008-2011.
2. ANULAR el acto de elección de Ferney Humberto Lozano Camelo como alcalde del municipio de Yumbo, periodo constitucional 2008-2011.
3. ORDENAR la práctica de nuevas elecciones en el municipio de Yumbo. Comuníquese esta decisión al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al gobernador del departamento del Valle del Cauca, para lo de su competencia.
5. En firme esta providencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Magistrados: Filemón Jiménez Ochoa, Presidente—Susana Buitrago Valencia, con salvamento de voto—María Nohemí Hernández Pinzón—Mauricio Torres Cuervo.
(2) Sentencia de 8 de febrero de 2002, Expediente 2776.
(3) Después de la modificación realizada por el artículo 3º del Acto Legislativo 2 de 2002.
(4) Artículo 314 de la Constitución Política.
(5) Artículo 106 de la Ley 136 de 1994.
(6) Artículo 114 ibídem.
(7) Además estableció un régimen de transición para unificar los periodos.
(8) Ver sentencias de 21 de abril de 1992, 9 de septiembre del mismo año y del 2 de noviembre de 1995, de la Sección Segunda, expedientes 4134, 3526 y 5672, respectivamente. Magistrados ponentes Álvaro Lecompte Luna y Dolly Pedraza de Arenas.
(9) Primera sentencia antes citada.
(10) Auto de 13 de enero de 1994, Expediente 1090 y sentencia de 13 de octubre de 2005 Expediente 3816.
(11) Sentencia del 29 de enero de 2009. Expediente 760012331000200701606-01. Actor: John Enrique Vargas Ordóñez. Demandado: alcalde del municipio de Jamundí.
(12) Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta. Sentencia del 31 de octubre de 1994. Expediente 1108. Actor: Ricardo Agudelo Sedano. Demandado: Jorge Alfonso Rojas S. C.P. Dr. Amado Gutiérrez Velásquez.
(13) Corte Constitucional. Sentencia C-142 de 2001. M.P. Dr. Eduardo Montealegre Lynett.
(14) Fallo del 6 de abril de 2006. Expediente 08001233000200500008-02 (3911).
(15) Esta norma dispone: “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para periodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el periodo siguiente. Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del periodo, se elegirá alcalde para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el gobernador designará un alcalde para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde elegido. El presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes. La ley establecerá las sanciones a que hubiere lugar por el ejercicio indebido de esta atribución”.