Source: http://www.rifondazione.it/primapagina/?p=34170
Timestamp: 2019-01-23 15:32:30+00:00
Document Index: 39577698

Matched Legal Cases: ['art. 119', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 81', 'art. 119', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 242', 'art. 6', 'art. 243', 'art. 258', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ']

Dissesti finanziari e piani di riequilibrio: una “questione meridionale” anche nella finanza locale | Rifondazione Comunista
Home » Economia » Dissesti finanziari e piani di riequilibrio: una “questione meridionale” anche nella finanza locale
Dissesti finanziari e piani di riequilibrio: una “questione meridionale” anche nella finanza locale
Pubblicato il 24 mag 2018
Riceviamo e pubblichiamo un’interessante ed articolata elaborazione che ci giunge da un nostro compagno del CPR regionale campano. Si tratta di un testo lungo e complesso di cui consigliamo la lettura.
(Elementi per una piattaforma antiliberista a partire dalla situazione campana)
di Rosario Marra del Comitato Politico Regionale Campano del P.R.C.
Sommario: – Premessa;
a) Breve nota introduttiva su: pareggio di bilancio, dissesto e piano di riequilibrio finanziario;
b) Due possibili direttrici per allargare la mobilitazione: lo sblocco degli avanzi liberi
e la “questione meridionale” negli Enti Locali in situazione di criticità finanziaria;
c) Rifiutare l’istituto del dissesto: proposte alternative all’interno di una piattaforma di
medio periodo.
– Allegati:
I) I Comuni campani in dissesto finanziario;
II) I Comuni campani col piano di rientro;
III) I Comuni campani in riequilibrio o dissesto sciolti per condizionamenti mafiosi
IV) Rappresentazioni grafiche
Le vicende finanziarie di alcuni grandi Comuni da Napoli a Torino, passando per Roma, portano alla ribalta nazionale le conseguenze di quello che è stato definito il “federalismo alla rovescia” in cui ogni anno il comparto EE.LL. deve pagare il proprio pesante tributo in termini di tagli alla spesa e “lacci e lacciuoli”[1] ai propri bilanci per rincorrere il pareggio di bilancio e le politiche di austerity della Commissione europea e dei vari governi nazionali ad iniziare da quello italiano.
Inutile ricordare che forze sostanzialmente liberiste come la Lega proprio per questo tipo di situazione hanno preferito, da anni dietro un’apparente politica antieuropeista, concentrarsi sulla demagogia a buon mercato contro gli immigrati facendo cadere le rivendicazioni federaliste e autonomiste, pertanto oggi più che mai è compito proprio della sinistra d’alternativa riprendere con decisione una battaglia contro il soffocamento finanziario dei Comuni mirante a privatizzare i servizi e svendere i beni patrimoniali, infatti quello comunale è il livello politico-istituzionale più vicino ai cittadini e, quindi, è più facile dimostrare il pretesto fittizio delle politiche di riduzione del debito dopo che i poteri forti hanno messo in piedi il “pilota automatico” in base al quale chiunque vada al Governo, sia nazionale che locale, deve, comunque, fare le medesime politiche antipopolari.
Ciò per evitare di far riferimento al recente contratto di Governo Lega-Cinque Stelle che, riprendendo la tradizione mussoliniana, ha dichiarato inesistente ogni forma di questione meridionale e, invece, anche da quanto qui dimostrato emergono specificità che non si possono aggirare (non facciamo riferimento al concetto di “specialità” perché quest’ultimo rinvierebbe a strutture straordinarie tipo Commissariati che hanno rappresentato rimedi peggiori dei mali).
Scopo del presente contributo è quello di cercare di rafforzare un dibattito che vada oltre le proposte “tappabuchi” di stampo emergenziale come quella contenuta nella legge di bilancio 2018, passata alle cronache come “spalmadebti”, per costruire una piattaforma antiliberista di medio periodo che abbia anche dei risvolti normativi.
In questo difficile tentativo partiamo da una ricostruzione dei due principali istituti che attualmente regolano il “risanamento” finanziario per poi passare ad un approfondimento quali/quantitativo sulla situazione degli Enti in criticità finanziaria con particolare riferimento a quelli appartenenti al contesto meridionale e, soprattutto, campano.
a) Breve nota introduttiva su: pareggio di bilancio, dissesto e piano di riequilibrio.
La politica liberista del pareggio di bilancio per gli EE.LL. affonda le sue radici nella parte finale degli anni ’70 col “decreto Stammati 2” (dal nome dell’allora Ministro del Tesoro di uno dei Governi Andreotti, guarda caso.un “tecnico” anche con esperienze nel mondo bancario…).
Quindi è col d-l n. 946 del dicembre ’77, convertito in legge nel febbraio ’78, che viene sancito l’obbligo di deliberare il bilancio in pareggio e si iniziano a mettere “paletti” vari alla spesa.
Siamo sull’onda delle prime politiche di austerity successive alla crisi petrolifera del 1973 che trovano un temporaneo ostacolo nel Movimento del ’77 e siamo nel pieno di quella che viene definita la ristrutturazione e riconversione industriale dell’apparato produttivo del Paese.
E’, però, ancora forte il peso dei trasferimenti statali e, pertanto, la finanza locale è, sostanzialmente, in quel periodo una finanza derivata.
Con l’istituto del dissesto, nato nel lontano 1989, si ribadisce e rafforza per gli Enti in crisi il principio del pareggio per cui il “risanamento” deve mirare ad un bilancio “stabilmente riequilibrato”, si prevede l’eliminazione dei servizi non essenziali, la rideterminazione in diminuzione della dotazione organica, l’innalzamento delle aliquote delle imposte locali.
All’inizio il presupposto del dissesto è soltanto quello relativo ai Comuni che si trovano in condizioni tali da “non poter garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi primari”, il secondo presupposto, quello dell’insolvenza, si aggiunge successivamente nel 1993.
E’ chiaro che questi due elementi, per quanto possano operare disgiuntamente, sono tra loro strettamente collegati nel senso che l’impossibilità ad assolvere le funzioni ed i servizi indispensabili ricorre anche quando sarebbero disponibili le risorse a ciò necessarie, ma le stesse sono rese indisponibili dalla necessità di onorare i debiti contratti, allo stesso modo l’insolvenza dell’Ente ricorre anche quando le risorse per onorare i debiti ci sarebbero, ma l’impiego di esse a tal fine renderebbe impossibile assolvere alle funzioni e ai servizi indispensabili.
Nella sua durata pluridecennale, l’istituto del dissesto ha avuto cambiamenti, ritocchi, aggiustamenti e oggi trova la sua collocazione nel TUEL qui, date le caratteristiche della presente nota, non vogliamo fare una ricostruzione particolarmente dettagliata di tutte le modifiche normative intervenute ma ci limitiamo a segnalarne quelle che si possono considerare le più importanti:
1993 viene stabilita l’obbligatorietà e irrevocabilità della dichiarazione di dissesto con la netta separazione tra la gestione ordinaria, facente capo al Sindaco, e la gestione del pregresso affidata all’Organo Straordinario di Liquidazione (OSL); oneri del mutuo diretto al ripiano delle passività pregresse a carico dello Stato;
1997 viene introdotta – con uno dei decreti scaturenti dalla “Bassanini 1” (L. 127/97) – la procedura semplificata per il pagamento dei debiti attraverso accordi transattivi coi creditori;
2001 riforma costituzionale del titolo V parte II della Costituzione dove, col nuovo testo dell’art. 119, l’indebitamento è permesso soltanto per spese in conto capitale e dove “è esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti contratti” dagli EE.LL.- Questo cambiamento – che trovò concreta applicazione dal 2004 – ha avuto un grande rilievo nel contribuire a far cadere nella spirale del debito gli Enti in dissesto perché i mutui concessi per ripianare le passività pregresse si sarebbero dovuti rimborsare;
2011 “dissesto guidato” e sanzioni politiche per gli Amministratori degli Enti dissestati. – Nel primo caso, si tratta di un dissesto imposto da Corte dei conti-Prefettura qualora non si portino a compimento le “azioni correttive” relative alle irregolarità contabili rilevate dalla competente Sezione Regionale di controllo. – Le sanzioni politiche consistono, per i Sindaci ritenuti responsabili del dissesto da parte della Corte dei conti, nel non potersi candidare per un periodo di dieci anni alle competizioni elettorali politiche e amministrative, nazionali ed europee;
2012 piano di riequilibrio finanziario pluriennale;
2018 nella legge di bilancio si apportano nuove modifiche alla procedura di riequilibrio finanziario col cosiddetto “spalmadebiti” ossia la possibilità di allungare nel tempo la durata del riequilibrio.
Le sanzioni politiche insieme a quanto previsto dalla citata riforma costituzionale del 2001 sono due elementi che hanno rappresentato un certo freno alle procedure di dissesto, oltre alla possibilità, dal 2012, di poter scegliere il piano di riequilibrio finanziario pluriennale.
La citata procedura del riequilibrio finanziario è introdotta nel TUEL attraverso l’inserimento di alcuni articoli avvenuto con un decreto-legge dell’ottobre 2012, ossia in pieno Governo Monti e, quindi, su di esso pesa l’impostazione ultraliberista del Presidente del Consiglio “tecnico”, infatti nel decreto è previsto un rafforzamento dei controlli sugli Enti locali con particolare riferimento anche ai controlli sugli “equilibri finanziari”.
Insomma questa novità normativa – dovuta in buona parte alla pur importante mobilitazione svolta in quei mesi dal Comune di Napoli per evitare il dissesto – è fatta rientrare all’interno dell’impostazione governativa.
Il piano di riequilibrio, a seconda delle scelte dell’Ente, può dare accesso o meno ad un “Fondo di rotazione”, ossia ad un’anticipazione di liquidità che come tale va restituita da parte dell’Ente;
al Fondo possono accedere anche i Comuni sciolti per condizionamenti di tipo mafioso.
In realtà, col piano di riequilibrio, aumentano i Comuni guidati, ben oltre l’orizzonte di una consiliatura, da una sorta di pilota automatico di livello locale dove, a prescindere dal colore politico della Giunta o dalla gestione ordinaria o straordinaria (Commissari Prefettizi), occorrerà seguire il piano di rientro che, a suo tempo è stato presentato e approvato dalla competente Sezione Regionale di controllo della Corte dei conti dopo un’istruttoria da parte di organi del Ministero dell’Interno.
Dal 2012 a oggi sono state aperte varie finestre normative che hanno portato a varie rimodulazioni dei piani e ognivolta debbono passare per le tagliole degli organi di controllo, per cui ci sono Comuni che hanno avuto approvato il piano originario e, successivamente respinto quello rimodulato venendo, in questo modo, mandati in dissesto.
b) Due possibili direttrici per allargare la mobilitazione: lo sblocco degli avanzi liberi e la
“questione meridionale” negli EE.LL. in situazione di criticità finanziaria.
Un primo elemento utile per allargare la mobilitazione può essere quello di una ripresa e generalizzazione della battaglia per lo sblocco degli avanzi liberi.
Infatti una delle conseguenze paradossali sui bilanci degli Enti locali è quella che il pareggio di bilancio vieta l’impiego degli avanzi disponibili anche quando ci sarebbero le condizioni previste dal Testo Unico degli Enti Locali per l’impiego dello stesso.
Un esempio, noto alle forze di Movimento dell’area napoletana, è stato quello che abbiamo definito la “vertenza metropolitana” dello scorso anno in cui s’è sviluppata una battaglia per far conoscere alla città che mentre il Comune di Napoli versava (e versa) in drammatiche condizioni finanziarie alla Città Metropolitana c’era un “tesoretto” di oltre 480 milioni di avanzo disponibile in gran parte bloccato per le “regole” del pareggio di bilancio e che si sarebbe potuto spendere soltanto all’interno di ristretti spazi finanziari stabiliti annualmente e centralisticamente dal Governo nazionale nella legge di bilancio.
Sugli avanzi liberi la sentenza n. 247/2017 della Corte Costituzionale apre nuovi spazi perché il giudice della costituzionalità delle leggi, pronunciandosi su un ricorso di una Regione a statuto speciale, ha avuto modo di affermare che “l’avanzo d’amministrazione rimane nella disponibilità dell’ente che lo realizza” e, quindi, non si può accettare che l’impiego dello stesso venga deciso centralisticamente all’interno dei ristretti “spazi finanziari” assegnati dal Governo.
Su questo punto, a ulteriore dimostrazione dei tempi che corrono, la Ragioneria Generale dello Stato con una vera e propria “invasione di campo” s’è arrogata il diritto di una sorta d’ “interpretazione autentica” della sentenza costituzionale in questione per cui con una semplice circolare del febbraio di quest’anno[2] ha “stabilito” che non ci sono novità e tutto può proseguire come prima, purtroppo non s’è avuta notizia di reazioni degne di nota da parte dell’ANCI[3] o dell’UPI eppure in occasione della “manovrina” dello scorso anno s’era giunti a proporre una bozza di emendamento su iniziativa dell’UPI che aveva riscosso il parere favorevole di un considerevole numero di parlamentari appartenenti a vari gruppi[4].
La partita degli avanzi liberi, a livello nazionale, vale oltre 5 miliardi di euro e potrebbe rappresentare l’avvio di una seppur limitata politica economica espansiva, in particolare, per quanto riguarda gli enti locali della Campania, si è al terzo posto per l’entità complessiva degli avanzi (quello per investimenti, quello vincolato e quello disponibile) e al secondo, dopo gli Enti Locali della Lombardia, per l’avanzo disponibile o libero.[5]
Se si fa un ulteriore disaggregazione del dato relativo ai Comuni in avanzo si evince che su un campione di 3.779 Enti monitorati dalla Corte dei conti 3.158 hanno chiuso il rendiconto 2016 con un avanzo disponibile di cui 527 al Sud e 121 in Campania[6].
Una conferma dell’importanza dello sblocco degli avanzi liberi si ha anche dall’audizione ANCI sul Documento di Economia e Finanze 2018 dove, pur evidenziando situazioni di criticità in alcune grandi città e nel meridione, si rileva come “nel complesso il comparto dei Comuni è in avanzo”, in particolare per quanto riguarda l’area Sud-isole su un campione molto rappresentativo di 2.198 Enti presi in esame, al 2016 ne risultano in avanzo 1.776.[7]
Insomma, anche nella nostra Regione, a causa delle politiche liberiste, si vive una situazione paradossale perché accanto a rilevanti avanzi liberi c’è un alto numero di dissesti e pre-dissesti (42 Comuni in dissesto e 26 in pre-dissesto) a cui se ne aggiungono 14 che sforano da 5 a 9 parametri della tabella da allegare al rendiconto e che servono a individuare la condizione di ente “strutturalmente deficitario”[8] anche se in vari casi si tratta di Enti che coincidono con quelli in dissesto o in riequilibrio.
Ad es., a proposito di situazioni paradossali, tra i Comuni della Provincia di Caserta, quella col più alto numero di Enti in difficoltà spicca la situazione del Comune di Santa Maria Capua Vetere che, sempre secondo dati della Corte dei conti, ha un avanzo di € 58.772.763,51 che, in relazione alle dimensioni del Comune, è di tutto rispetto.
Nel tornare ai Comuni in condizioni di criticità finanziaria ne sono poco più 70[9] tra cui ben otto sono passati dal riequilibrio al dissesto finanziario[10] fenomeno presente anche a livello nazionale.
A livello percentuale si tratta del 12% dei Comuni campani, ma a livello di popolazione essi rappresentano il 35% circa (in termini assoluti 2.027.491 ab.) in quanto tra i 68 Comuni in riequilibrio o in dissesto vi sono tre capoluoghi di Provincia (Napoli, Benevento e Caserta) e Comuni come Battipaglia, Scafati, Portici, Marano e Castellammare di Stabia che superano i 50 mila abitanti[11].
A livello provinciale la situazione è diversificata: si va da 8 Comuni in piano di riequilibrio e dissesto della Provincia di Avellino ai 25 della Provincia di Caserta, così per la popolazione residente, si va da un minimo di 22.201 ab. dei Comuni della Provincia di Avellino a 1.297.474 della Città Metropolitana di Napoli.
In termini percentuali rispetto al numero complessivo dei Comuni della Provincia si va da un minimo del 7% rappresentato dagli Enti in riequilibrio e dissesto dell’avellinese al 19% del casertano; rispetto alla popolazione provinciale si va dal minimo del 3% rappresentato ancora dalla popolazione dell’avellinese al 42% della popolazione della Città Metropolitana.
Quindi ci sono province che sono al di sotto della media regionale degli Enti in pre-dissesto e dissesto (quelle di Avellino e Salerno) e province che sono al di sopra (quella di Caserta è al di sopra della media regionale sia rispetto al peso percentuale sull’insieme dei Comuni che rispetto alla popolazione, quelle della Città Metropolitana e di Benevento sono al di sopra rispetto alla popolazione residente nei Comuni in riequilibrio o in dissesto).
Per quanto riguarda più specificamente i Comuni della Città Metropolitana ce ne sono 8 in riequilibrio e 3 in dissesto.
Dalla breve panoramica fatta emerge che soprattutto in alcune delle cinque province campane il numero dei Comuni e la fetta rilevante della popolazione coinvolta è ancora più consistente, inoltre risalta anche con il fenomeno di Enti che hanno dovuto dichiarare il dissesto più di una volta (si veda, ad es., il caso del Comune di Caserta che è al secondo dissesto in sette anni) a conferma che procedure come quelle dei piani di riequilibrio finanziario al pari dei dissesti sono strumenti recessivi che non avviano processi di effettivo risanamento a prescindere dagli episodi di “malagestio”, corruzione e infiltrazioni mafiose che pure ci sono come in altre parti del Paese.
Del resto, il fatto che il dissesto non giunga, spesso, ad un’effettiva risoluzione delle criticità finanziarie ha avuto una sorta di conferma normativa in quanto dal 2002 (non a caso dopo la riforma costituzionale del titolo V) nel TUEL è stata introdotta la procedura “straordinaria” di risanamento, ossia l’inserimento di disposizioni riguardanti quegli EE.LL. che col dissesto hanno visto l’Organismo Straordinario di Liquidazione nell’impossibilità di chiudere la procedura a causa di adempimenti particolarmente onerosi nella determinazione della massa passiva e attiva, o quando l’Ente non è pervenuto ad un reale risanamento, o, ancora, c’è il ripresentarsi di disavanzo e debiti fuori-bilancio.
In altri termini è stata inserita una procedura straordinaria all’interno di una procedura già di per sé straordinaria quale il dissesto o se si vuole, nei casi indicati precedentemente, s’è resa ancora più straordinaria la procedura.
La conferma di quanto affermato ha una sua evidenza nel fatto che in Campania ci sono ben dodici Comuni con più di un dissesto: 2 nella Provincia di Avellino, due in quella di Benevento, sette in quelle di Caserta e 1 nell’ex-Provincia di Napoli[12]; inoltre ci sono Comuni attualmente in piano di riequilibrio che nel passato sono stati in dissesto (si vedano i casi di Eboli, Procida, Napoli e Roccamonfina).
Naturalmente questa situazione si riflette negativamente sulla qualità della vita degli abitanti ad iniziare da quelli socialmente più disagiati.
Tra i Comuni in riequilibrio o in dissesto ce ne sono 18[13] che nel corso degli anni sono stati sciolti per condizionamenti di tipo mafioso e tra essi ce ne sono alcuni che sono addirittura al terzo scioglimento (Casal di Principe e Casapesenna in provincia di Caserta) altri al secondo scioglimento (Marano e Quarto in provincia di Napoli, San Cipriano d’Aversa, Villa di Briano, Castel Volturno in provincia di Caserta, Quindici in provincia di Avellino, Scafati e Pagani in provincia di Salerno).
Non sembra affatto casuale che la Provincia di Caserta col maggior numero di piani di riequilibri e dissesti sia anche quella dove c’è il maggior numero di Enti in criticità finanziaria sciolti per condizionamenti di tipo mafioso (sette).
Sappiamo che il fenomeno dei Comuni sciolti per condizionamenti di tipo mafioso non è più da alcuni anni un’esclusiva campana o meridionale[14] né il fenomeno delle collusioni politico-mafiose è perfettamente riconducibile ai soli Enti sciolti per mafia, tuttavia quando l’infiltrazione mafiosa avviene in contesti deboli sotto il profilo socio-economico è particolarmente devastante e, quindi, ancora più insufficiente appare un “risanamento” meramente contabile e ragionieristico.
La situazione campana s’inserisce in un quadro nazionale che, com’è stato rilevato recentemente dalla Fondazione Ca’ Foscari, “evidenzia la presenza di una “questione meridionale”: l’82% delle procedure di dissesto (485) è relativo a Comuni del Sud Italia”….e ancora…”il dato, rapportato al numero dei Comuni presenti in ogni singola Regione, mostra una punta di quasi il 40% di dissesti in Calabria e del 28% in Campania, numeri che mostrano, oltre ogni ragionevole dubbio, il bisogno di un intervento in grado di tenere in conto queste forti specificità”[15].
Un’altra conferma si ha dal citato recente referto della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti sull’introduzione della contabilità armonizzata negli EE.LL. dove, a proposito delle procedure di riequilibrio finanziario, si rileva la concentrazione delle stesse in Calabria (28 Enti in pre-dissesto) Sicilia (34 pre-dissesti) e Campania, dove come abbiamo già visto ve ne sono 26.
Pertanto dalla “fotografia” della situazione occorre farne discendere iniziative e proposte politiche che si ricordino delle specificità meridionali non certamente per aumentare sgravi e incentivi per le imprese che investono al Sud (e chiudono o delocalizzano appena finiscono le agevolazioni).
Non si tratta d’ipotizzare leggi speciali perché quelle sui piani di riequilibrio e i dissesti sono già una legislazione speciale, quanto, piuttosto, di una diversa graduazione di misure espansive di risanamento per smantellare progressivamente la vera legislazione speciale costruita in questi ultimi anni e rappresentata dalle norme sul pareggio di bilancio che hanno svuotato la legislazione ordinaria del Testo Unico degli Enti locali che, invece, va ripristinata nei suoi contenuti “ordinari”.
Del resto, anche la campagna nazionale di raccolta firme sulla proposta di legge costituzionale di modifica dell’art. 81 è, prevalentemente, un ripristino del testo originario del citato articolo prima che venisse stravolto dalla riforma montiana del 2012.
In particolare, la nuova contabilità armonizzata ha reso insostenibile proprio la situazione degli Enti in sofferenza finanziaria perché ha avuto un impatto differente proprio in relazione all’applicazione della stessa verso un Comune in buone condizioni finanziarie o in cattive acque.
Per spiegare quest’ affermazione, basta l’esempio dei micidiali accantonamenti del Fondo Crediti di dubbi esigibilità caduti in vari casi nel mirino della Corte dei conti.
Da una recente indagine CERVED[16] su dati del 2016 – ossia l’anno del debutto generalizzato della nuova contabilità – emerge che le Regioni dove si concentrano i maggiori crediti di dubbia esigibilità sono, ancora una volta, la Calabria (dove i crediti di dubbia esigibilità pro-capite sono di 506 euro) la Campania (i crediti di dubbia esigibilità sono di 410 euro pro-capite) e la Sicilia (crediti di dubbia esigibilità pro-capite di 361 euro).
Ciò ha comportato proprio negli Enti Locali di queste Regioni degli accantonamenti imponenti che hanno finito per ingessarne ulteriormente la finanza ripetendo su una scala più ristretta ciò che già s’è verificato a livello europeo adoperando i Paesi più deboli per portare avanti le politiche di privatizzazione dei servizi e svendita del patrimonio pubblico.
Pertanto quando alcuni amministratori locali fanno affermazioni relative ad un aggravamento della situazione in seguito all’entrata in vigore della nuova contabilità non dicono sciocchezze e ciò è vero indipendentemente dal colore politico delle giunte, un’ulteriore conferma di questa affermazione è data dal fatto che nella nostra Regione per il periodo 2017-18 gli Enti che sono andati in dissesto o hanno chiesto il piano di riequilibrio sono aumentati e sono passati da 9 del 2016 a 12.
Del resto, restando all’esempio campano, anche Amministrazioni a guida PD – che non hanno il problema dei rapporti politici con la Regione -hanno pagato lo scotto di notevoli accantonamenti per i crediti di dubbia esigibilità: a Salerno, feudo in crisi dell’ “iperironico” De Luca, i crediti sorti da oltre 12 mesi sono superiori ai mille euro pro-capite, così a Giugliano dove l’incidenza pro-capite dei crediti di dubbia esigibilità rispetto alle entrate correnti è addirittura superiore a quelle del Comune di Napoli (140% nel Comune capoluogo contro il 160% di Giugliano).
Questi dati, nella loro durezza, consiglierebbero una maggiore prudenza a chi pur di perseguire gli interessi dei poteri forti applicando le politiche liberiste riduce tutto a scontri di tipo personalistico verso questo o quel Sindaco a seconda che sia più o meno vicino alle proprie posizioni politiche.
c) Rifiutare l’istituto del dissesto: prime proposte alternative all’interno di una piattaforma di medio periodo
La situazione finanziaria degli Enti Locali ha avuto un primo aggravamento soprattutto dall’8 novembre 2001 (data di entrata in vigore della “riforma” del titolo V parte II della Costituzione) quando col nuovo art. 119 è stato previsto che l’indebitamento dei Comuni è possibile soltanto per spese d’investimento e non c’è alcuna garanzia statale sui mutui contratti dagli Enti Locali.
Da tempo le risorse per il “risanamento” degli Enti Locali sono costituiti da fondi di rotazione e anticipazioni di liquidità che portano i Comuni con criticità finanziarie ancora più all’interno della spirale del debito in quanto debbono restituire i fondi ricevuti, insomma le politiche liberiste prevedono che si possano aumentare le spese militari fuori dai vincoli di bilancio, che si possano trovare in pochi giorni miliardi di euro per salvare banche d’affari, ma non vi possono essere mutui a carico dello Stato per gli Enti in difficoltà.
In realtà, si vogliono mantenere i Comuni in una situazione di criticità per costringerli a privatizzare i servizi e a svendere il proprio patrimonio ed è proprio quanto sta accadendo anche a Napoli con l’ultimo bilancio di previsione approvato recentemente.
Rispetto a questa situazione rifiutare il binomio liberista “risanamento” finanziario-pareggio di bilancio sarà possibile se aumentiamo le capacità di coinvolgimento delle città contro il “partito del dissesto” perché “la situazione del Comune dissestato non è omologa a quella dell’imprenditore privato essendo quest’ultimo per sua natura guidato dalla considerazione e dalla cura del proprio interesse personale, laddove il primo, per vocazione istituzionale, si ispira alla cura degli interessi pubblici dei quali è portatore come ente esponenziale della collettività di base e dei quali deve essere fedele interprete”.
E’ proprio in ragione di questi motivi chiariti, anche in questo caso, sin dagli anni novanta dal giudice costituzionale (sentenza n. 242/1994) che noi siamo stati sempre contrari al dissesto mutuato dall’istituto civilistico del fallimento e, nel caso di Napoli, lo saremmo anche in presenza di una giunta diversa da quella de Magistris.
Ad es., per quanto riguarda Rifondazione Comunista nel 1993, ai tempi della dichiarazione del dissesto finanziario del Comune partenopeo, c’era una giunta di pentapartito e la collocazione politico-istituzionale del PRC, a differenza di oggi, era di opposizione eppure le forze di Movimento e della sinistra d’alternativa s’opposero a quella dichiarazione con posizioni sostanzialmente simili alle attuali.
I “frutti” di quel dissesto servirono soprattutto ad eliminare la Centrale Municipale del Latte e a determinare la prima massiccia vendita di azioni GESAC alla British Airport Authority (B.A.A.).[17]
Pertanto la proposta condivisa, da parte rilevante delle forze radicalmente antiliberiste, si basa su una riduzione dell’area d’intervento del dissesto che oggi si configura quando ricorre l’impossibilità di fornire i servizi indispensabili e quando non si riesce a far fronte a crediti di terzi nei confronti dell’ente.
Quest’ ultima fattispecie, può rientrare, con i dovuti adattamenti alla realtà pubblicistica, nella categoria del “sovraindebitamento” previsto dalla legge n. 3/2012 soltanto per categorie particolarmente deboli.
In particolare, l’attuale definizione normativa del sovrindebitamento fa riferimento al “patrimonio prontamente liquidabile” per far fronte alle obbligazioni assunte e ciò eviterebbe di ricorrere a quel patrimonio disponibile che non è “prontamente liquidabile” come le case popolari o altri beni immobili[18].
In questo senso non appassiona la discussione che si è fatta all’interno della maggioranza consiliare che appoggia l’Amministrazione de Magistris sull’inserimento nella lista dei beni pubblici da vendere di un determinato immobile invece di un altro perché è tutta interna alla logica dei piani di riequilibrio oppure l’opposizione da parte di settori di Movimento e del sindacalismo conflittuale, per quanto generosa e significativa, alla vendita di singoli beni inseriti nella lista delle alienazioni senza aprire una forte discussione critica e conseguente mobilitazione contro i meccanismi dei piani di riequilibrio.
La nuova categoria degli enti in sovraindebitamento si configurerebbe ogniqualvolta il rapporto tra le passività da ripianare e l’ammontare degli impegni di spesa corrente sia superiore al 60% secondo la tabella inserita con la legge di bilancio 2018 nella procedura di riequilibrio finanziario.[19]
In altri termini, si tratta di portare il presupposto dell’insolvenza all’interno della procedura ordinaria perché, come dimostra l’esperienza di questi anni, una netta distinzione tra gestione pregressa e gestione post-dissesto è una distinzione che mira soltanto a ridurre l’autonomia del Comune.
Quindi sia per i Comuni in riequilibrio finanziario che per quelli in dissesto va istituita la nuova categoria degli Enti in sovraindebitamento mirando a dare un diverso ruolo anche alle Sezioni Giurisdizionali della Corte oggi impegnate nel ruolo sanzionatorio per gli Amministratori che sforano il Patto di stabilità e potrebbero essere impegnate in funzioni simili a quelle che attualmente svolge la magistratura ordinaria rispetto agli “organismi di composizione della crisi da sovraindebitamento” nel settore privato.
La procedura in questione, come si può facilmente comprendere, ha dei punti di contatto con quella semplificata prevista per gli Enti in dissesto che, come si sa, prevede accordi transattivi con un pagamento di somme che vanno dal 40 al 60% del debito una delle differenze è che non sarebbe più facoltativa, com’è attualmente, ma diventerebbe obbligatoria una volta che ricorrerebbero determinati presupposti di anzianità ed entità del debito.
Insomma si tratterebbe di muoversi in una direzione opposta a quella della tendenza all’allungamento del debito perché si tenderebbe ad accelerare le procedure per liberare al più presto l’Ente dalle catene debitorie.[20]
In realtà, si tratterebbe di rafforzare una tendenza che già esiste negli Enti dissestati perché con riferimento al caso regionale di nostro interesse, dall’allegato n. 1 possiamo notare che nell’elenco dei 42 Comuni dissestati ben il 60% (25) ha optato per la procedura semplificata e tra essi ci sono Enti di non trascurabili dimensioni come Caserta (per il dissesto 2011) Castellammare di Stabia e Maddaloni.
Naturalmente la proposta di accelerare le procedure di risanamento ha senso se si affronta il nodo di un diverso ruolo del sistema creditizio dalla Cassa Depositi e Prestiti alla Banca del Mezzogiorno acquistata da INVITALIA, Agenzia di proprietà del Ministero dell’Economia[21].
Su quest’impostazione occorrerà individuare forme di pressione anche sull’ANCI, che sinora s’è mossa con troppa timidezza anche se qualche spunto positivo sembra emergere dal citato documento consegnato in sede di audizione parlamentare sul DEF 2018 dove, tra l’altro, si afferma che occorre “coniugare le esigenze di risanamento con quelle di ristrutturazione complessiva del debito comunale, esigenza non più perseguibile con le operazioni di sola rinegoziazione”.
Infatti queste ultime spesso non sono altro che un allungamento delle possibilità di rateizzazione del debito.
Altri quattro elementi di una possibile piattaforma potrebbero essere quelli di normare aspetti usciti in maniera altalenante ed eccessivamente discrezionale dalla giurisprudenza contabile, o di limitare l’approccio prevalentemente politico all’applicazione del principio too big to fail (troppo grande per fallire) verso i Comuni di maggiori dimensioni, la differenziazione delle funzioni tra Corte dei conti e Ministero dell’Interno per i piani di riequilibrio oppure, rispetto all’istituzione della categoria del sovrindebitamento delineare un diverso ruolo delle Sezioni giurisdizionali della magistratura contabile e, infine, l’avvio di processi di audit locale sul debito coordinati a livello nazionale.
Ci si riferisce, nel primo caso, alla nozione del “controllo dinamico” elaborata dalla Corte dei conti ossia della “visione dinamica della situazione contabile dell’Ente e delle effettive e aggiornate prospettive di recupero…perché l’evolversi degli eventi influisce continuamente ed incessantemente sugli equilibri di bilancio” (dalla sentenza SS.RR. Corte dei conti n. 34/2014/EL).
Ad es., nel caso di Napoli questo principio non è stato applicato sufficientemente visto che la sentenza delle Sezioni Riunite sul ricorso presentato dal Comune contro la deliberazione della Sezione Regionale di controllo per la Campania è intervenuta nelle more della definizione della partita debitoria col Governo che ha riconosciuto a proprio carico gran parte di debiti delle strutture commissariali del dopo-terremoto e dell’emergenza rifiuti, una pronuncia “interlocutoria” non sarebbe stata per nulla scandalosa proprio alla luce del “controllo dinamico”.
L’esigenza di una formalizzazione del “controllo dinamico” sembra di estrema importanza anche per evitare involontarie ed oggettive discriminazioni tra Comuni dove, per restare alla situazione campana, abbiamo avuto Enti che hanno ottenuto più di una volta il rinvio dell’adunanza delle SS.RR. sul proprio ricorso perché erano in itinere dei cambiamenti normativi su nuove possibilità di rimodulazione dei piani di riequilibrio concretizzando, così, un’applicazione molto ampia della visione dinamica del controllo.[22]
Rispetto al principio del “too big to fail”, com’è noto, ha trovato e trova un’ampia applicazione rispetto alle banche, pertanto un’applicazione trasparente e normata anche rispetto ai Comuni di maggiori dimensioni eviterebbe di ricorrere a provvedimenti ad hoc frutto di estenuanti trattative politiche e con l’ottica della “legge speciale”, in realtà non si tratterebbe tanto di andare incontro a questo o quel Comune ma al sistema-Paese visto che le conseguenze del dissesto di un grande Comune andrebbero ben oltre lo stesso influendo sull’immagine e la credibilità a livello nazionale.
Per gli audit sul debito locale si può far riferimento anche ad esperienze di altri Comuni come Parma oppure all’approccio avuto dai compagni di “decide Roma” che lo scorso anno hanno prodotto un interessante report sul debito capitolino, oppure bisognerebbe dare effettività alla disponibilità dell’Amministrazione napoletana per l’avvio di un audit sul debito del Comune spingendo (come in parte si sta già facendo) affinchè questa disponibilità non resti soltanto a livello di principio.
A L L E G A T I
I) I COMUNI CAMPANI IN DISSESTO FINANZIARIO
(2006-aprile 2018)
N.° ab.
Organo che ha dichiarato il dissesto
Anno della dichiarazione
Stato/tipo procedura
Cons. Com.
Semplif.
Arpaia[23]
Cons. Com. (diss. guidato)
Benevento[24]
(diss. guid.)[25]
2015 (diss. guidato)[26]
Casal di Principe[27]
Comm. Str.
Casapesenna[28]
Caserta[29]
Cons. Com. (diss. guid.)
2011 e 2018
Semplif. (2011)
Castelcampagnano[30]
Castellammare di St.
65.944
Comm. Str. (diss. guid.)
Lacco Ameno[31]
Lauro[32]
Montecorvino Pugl.[33]
Piana di Monte Ver.
Prata di Principato U.
Quindici[34]
San Cipriano d’Av.[35]
San Marcellino[36]
Villa di Briano[37]
Villa Literno[38]
553.331
II) I COMUNI CAMPANI CON PIANO DI RIEQUILIBRIO FINANZIARIO PLURIENNALE
Anno ades.
Anno approvaz./non approvaz. S.R.C. Corte dei conti
Eventuale ric. alle SS.RR. ed esito
Bacoli[39]
Non approvaz. 2017
Buonabitacolo[41]
Casamicciola[42]
2014 rimodulato
Non approvazione 2015
SI (estinzione giudizio per cessazione materia del contendere)[43]
2016 rimodulato
Eboli[44]
2015 rimodulato
2016 rimodulato[45]
Non approvazione 2018
962.003
Non approvazione 2014
Non approvazione
SI (ricorso accolto)
SI (parzialmente accolto)
Nocera Inferiore[46]
Pagani[47]
Portici[48]
55.765
2018 rimodulato
Roccamonfina[49]
San Nicola Manfr.
Non approvazione 2016[50]
SI (parziale accoglimento)
Sant’Agata de’G.
Rimodulato dal Comm.pref. a fine 2015
Rimodulato dal Consiglio Com. nel 2017 e 2018[51]
1.474.160
III) I COMUNI CAMPANI IN RIEQUILIBRIO O DISSESTO FINANZIARIO SCIOLTI PER CONDIZIONAMENTI DI TIPO MAFIOSO (1991-Aprile 2018)
ANNO/I SCIOGLIMENTO
1993 e 2002
1991, -96 e 2012
1991 e 2016
1992 e 2013
1993 e 2012
1993 e 2017
[1] Nota espressione di origine confindustriale riferita, prima del jobs act, al mercato del lavoro.
[2] Cfr. Circolare RGS del 20 febbraio 2018 su: “Chiarimenti in materia di pareggio di bilancio per il triennio 2018-2020 per gli enti territoriali di cui all’art. 1, commi da 465 a 508, della legge 11 dicembre 2016 n. 232 (legge di bilancio 2017) come modificata dalla legge 27 dicembre 2017 n. 205”.
[3] Da segnalare che l’ANCI nell’audizione parlamentare del 9 maggio sul DEF 2018 ha citato la sentenza n. 247/2017 della Corte Costituzionale a proposito di maggiori possibilità di uso degli avanzi.
[4] Il testo dell’emendamento presentato prevedeva che “il saldo di finanza pubblica è rispettato anche se il saldo tra le entrate finali tra le entrate finali e le spese finali è negativo per una misura non superiore alla somma degli avanzi applicati”. – Ad es., se un Comune aveva un avanzo libero e/o destinato di 150 milioni di euro avrebbe potuto sforare fino al corrispondente importo di 150 milioni, poi l’emendamento venne bocciato.
[5] I dati sono tratti dal focus tematico n. 5 del 9 marzo 2018 dell’Ufficio Parlamentare di bilancio e sono al 31 dicembre 2016. – E’ chiaro che avanzi di notevole entità possono essere anche indice di scarsa capacità di spesa per inefficienza amministrativa ma uno sblocco degli avanzi, in particolare di quelli liberi, potrebbe essere una boccata d’ossigeno almeno per le Amministrazioni con maggiori capacità gestionali.
[6] I dati sono ripresi dal recente referto della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti su: “Andamenti della gestione finanziaria degli Enti Locali nel primo anno di applicazione della contabilità armonizzata”. Esercizio 2016 pagg. 141-2 di cui alla deliberazione n. 4/Sez. Aut./2018/FRG.
[7] Cfr. Audizione ANCI sul Documento di Economia e Finanza 2018 del 9 maggio 2018 presso la Commissione speciale per l’esame di atti del Governo-Camera dei Deputati.
[8] Cfr. art. 242 TUEL.
[9] Per evitare duplicazioni i sette Comuni che dal riequilibrio sono passati al dissesto sono stati contati una sola volta.
[10] Si tratta di Benevento, Calvi Risorta, Capua, Cancello ed Arnone, Casalduni, Caserta, Cerreto Sannita, Roccabascerana.- I dati sui Comuni in criticità finanziaria sono tratti dalla recente ricerca della Ca’ Foscari su: “Le criticità finanziarie dei Comuni italiani: spunti per un’analisi ricostruttiva” con dati aggiornati al 31-12-2017.
[11] Per avere un quadro più preciso dei Comuni in riequilibrio o in dissesto si rinvia all’allegato.
[12] L’elenco si trova nelle note in calce alla tabella dell’allegato I.
[13] Per l’elenco si rinvia all’allegato n. 3
[14] Cfr. nel periodo 2013-18 lo scioglimento dei Consigli Comunali di Sedriano in Lombardia, Lavagna in Liguria o Brescello (il paese di Peppone e don Camillo) in Emilia-Romagna.
[15] Cfr.: “Le criticità finanziarie dei…” op.cit. pagg. 17 e 23.
[16] I risultati dell’indagine sono stati sintetizzati da “IL SOLE-24 ORE” del 23 aprile e sono rinvenibili sul sito internet della CERVED.
[17] A dire il vero la vendita di ben 8.750 azioni GESAC fu fatta dal Sindaco pro-tempore (Antonio Bassolino) pur essendo già insediata la Commissione liquidatrice e la più recente vendita di residue azioni GESAC in mano al Comune si pone in oggettiva continuità con quella scelta. – Pertanto il “tesoretto” delle azioni GESAC è, ormai, esaurito e quindi la città è sicuramente più povera.
[18] L’ art. 6, co. 2, lett. a) della legge 27 gennaio 2012 n.3 – contenente “disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento” – individua come sovraindebitamento “la situazione di perdurante squilibrio tra le obbligazioni assunte e il patrimonio prontamente liquidabile per farvi fronte che determina la rilevante difficoltà di adempiere le proprie obbligazioni, ovvero la definitiva incapacità di adempierle regolarmente”. – Nel caso del sovraindebitamento l’eventuale indebitamento prontamente liquidabile, di solito, viene individuato nelle dichiarazioni dei rediti della persona fisica sovraindebitata degli ultimi tre anni, nel caso dei Comuni potrebbe essere individuato nei rendiconti degli ultimi tre anni.
[19] Cfr. art. 243-bis co. 5 bis, TUEL.
[20] Già nel lontano 2009 la Sezione Autonomie della Corte dei conti nella relazione al Parlamento allegata alla deliberazione n. 14/2009 suggerì che sarebbe stato opportuno rendere obbligatoria la procedura semplificata: “Deve rilevarsi, poi, che la chiave di volta, che ha aiutato a dare soluzione a molte difficoltà, è stata proprio la procedura semplificata ex-art. 258 TUEL. – Essa è apprezzata da tutti gli O.S.L. e, ove possibile, attuata.- E’ in questo ambito che, probabilmente, il legislatore dovrebbe intervenire rendendola, innanzitutto, obbligatoria per l’Amministrazione ma, poi, accompagnandola con un sistema di utilizzo dei contributi straordinari e di altre risorse dell’Ente che permetta di disporre velocemente delle liquidità necessarie per le transazioni oltrechè, naturalmente, eliminando alcune rigidità della procedura stessa. – E’ di tutta evidenza che una massiccia applicazione della predetta procedura, genera, oltre alla riduzione della massa passiva, l’altro importante positivo effetto di evitare all’Ente risanato le ulteriori richieste del creditore che vi aderisce” (delib. citata pag. 374).
[21] A proposito della Banca del Mezzogiorno riportiamo delle interessanti considerazioni contenute nel volume: “Napoli, Sud, l’altra Italia” di Raffaele Carotenuto Spring Edizioni. – “Nel 2009 il Ministro dell’Economia – Giulio Tremonti – ebbe l’intuizione di immaginare un soggetto creditizio per il sud: la Banca del Mezzogiorno. – Il vizio d’origine era quello di aver concepito un qualcosa di “secondo livello”, gestito da Poste Italiane (che non aveva le competenze tipiche di un Istituto bancario) senza nemmeno aprire uno sportello operativo. – Successivamente la Banca del Mezzogiorno passa ad Invitalia di proprietà del Ministero dell’Economia. – …Né Poste Italiane, né Invitalia sono operatori bancari, fanno un altro mestiere. – Oggi compiutamente si capisce la portata di quella operazione: bisognava creare una banca che però non fosse una “banca” altrimenti l’UE ci avrebbe bastonato e per di più il Sud avrebbe potuto davvero funzionare” (op. cit. pagg. 258-9).
[22] Il riferimento è al Comune di Casamicciola che con un ricorso del dicembre 2015 contro la deliberazione n. 227/2015 della Sezione Regionale di controllo per la Campania ha ottenuto più di un differimento dell’adunanza delle SS.RR. che s’è svolta soltanto a dicembre 2016 in attesa delle novità normative della legge di bilancio 2017 sulle nuove rimodulazioni dei piani di riequilibrio.
[23] Il primo dissesto è del 1991
[24] Il Comune è già stato in dissesto nel 1993
[25] Al Comune di Benevento è stato bocciato il piano di riequilibrio da parte della Sezione Regionale di controllo per la Campania con deliberazione n. 172/2014 e sul successivo ricorso alle SS.RR. della Corte l’esito s’è avuto con la sentenza n. 44/2014/EL che ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso
[26] La deliberazione della Sezione Regionale di controllo per la Campania che ha avviato la procedura del “dissesto guidato” è la n. 26 del 2015.
[27] Il primo dissesto è del 1990
[28] Il primo dissesto è del 1990
[29] Con deliberazione n. 7/2017 la Corte dei conti-Sezione Regionale di controllo per la Campania non ha approvato il piano di riequilibrio, il Comune ha fatto ricorso alle SS.RR. che lo hanno respinto con sentenza n. 16/2018.
[30] Dissesto anche nel 1996
[31] Si tratta del secondo dissesto finanziario, il primo è del 1993
[32] Si tratta del secondo dissesto finanziario, il primo è del 1993
[33] Il primo dissesto è del1992
[34] Si tratta del secondo dissesto finanziario, il primo è del 1994
[35] Il primo dissesto è del 1991
[36] Il primo dissesto è del 1990
[37] Il primo dissesto è del 1989
[38] Il primo dissesto è del 1991
[39] Dimissioni Sindaco e commissariamento Comune. – Non approvazione piano di riequilibrio da parte della Sezione Regionale di controllo per la Campania con deliberazione n. 233/2017/PRSP, ricorso alle SS.RR. della Corte che viene dichiarato inammissibile con sentenza n. 6/2018 decisa nell’adunanza del 17/01/2018 e depositata in data 20/02/2018. – Il Consiglio Comunale ha respinto ad aprile la proposta di deliberazione del dissesto fatta dalla Giunta, inoltre il Commissario ad acta nominato dal Prefetto per l’approvazione del bilancio di previsione non è riuscito ad approvarlo.
[40] L’approvazione si riferisce al piano originario che, invece, è stato rimodulato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 1 del 10/01/2018 per utilizzare lo “spalmadebiti”.- Il Comune nel 1993 è stato in dissesto finanziario.
[41] La deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario è stata presa dal Commissario Straordinario.
[42] L’adesione alla procedura del riequilibrio è stata fatta dal Consiglio Comunale, successivamente, in seguito allo scioglimento del Consiglio Comunale per dimissioni di sei consiglieri, è subentrato il Commissario Straordinario che ha provveduto alla rimodulazione.
[43] La sentenza delle SS.RR. sul ricorso del Comune di Casamicciola è la n. 3/2017/EL.
[44] Il Comune nel 1994 è stato in dissesto.
[45] La rimodulazione del 2016 è stata fatta dal Commissario Prefettizio. – Il Comune nel 1991 è stato in dissesto
[46] Il Comune nel 1990 è stato in dissesto.
[47] L’adesione alla procedura di riequilibrio è stata fatta dalla Commissione Straordinaria
[48] Il piano di riequilibrio originario è stato adottato dal Commissario Straordinario con delib. n. 1 del 29/08/2016, revocata con delib. consiliare n. 32 del 18/12/2017; con delib. consiliare n. 1 del 12/01/2018 il Comune si è avvalso dello “spalmadebiti”.
[49] Nel 2004 e nel 2011 ha dichiarato il dissesto dopo la chiusura della procedura relativa all’ultimo dissesto, avvenuta nel 2015, ha aderito alla procedura di riequilibrio nel 2017 con deliberazione del Consiglio Comunale n. 67 del 19/04/2017. – Il piano è stato approvato con del. CC n. 81 del 14/07/2017 ed è stato rettificato con del. CC n. 13 del 13/04/2018.
[50] Il diniego di approvazione del piano da parte della Sezione Regionale di controllo per la Campania è avvenuto con deliberazione n. 60/2016, il parziale accoglimento del ricorso del Comune è avv3enuto con sentenza delle SS.RR. n. 21/2016.
[51] Il Comune s’è avvalso della possibilità di rimodulazione dello “spalmadebiti” previsto dalla legge di bil. 2018.