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Timestamp: 2018-10-23 05:20:07
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El artículo 146 bis de la Ley Concursal no elimina la autorización administrativa requerida por las normas sectoriales para la transmisión de instalaciones - Lexology
El artículo 146 bis de la Ley Concursal no elimina la autorización administrativa requerida por las normas sectoriales para la transmisión de instalaciones
El Real Decreto-ley 11/2014, de 5 de septiembre, de medidas urgentes en materia concursal, añade un artículo 146 bis a la Ley Concursal que elimina obstáculos a la transmisión de la actividad en la fase de liquidación del concurso pero que no excluye la autorización administrativa de la transmisión en aquellos casos en los que la normativa sectorial lo requiere.
EL NUEVO ARTÍCULO 146 BIS DE LA LEY CONCURSAL
El Real Decreto-ley 11/2014, de 5 de septiembre, de medidas urgentes en materia concursal, añade un artículo 146 bis a la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal. El nuevo precepto establece lo siguiente:
En caso de transmisión de unidades productivas, se cederán al adquirente los derechos y obligaciones derivados de contratos afectos a la continuidad de la actividad profesional o empresarial cuya resolución no hubiera sido solicitada. El adquirente se subrogará en la posición contractual de la concursada sin necesidad de consentimiento de la otra parte. La cesión de contratos administrativos se producirá de conformidad con lo dispuesto por el artículo 226 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
También se cederán aquellas licencias autorizaciones administrativas afectas a la continuidad de la actividad empresarial o profesional e incluidas como parte de la unidad productiva, siempre que el adquirente continuase la actividad en las mismas instalaciones.
La exclusión descrita en el párrafo anterior no se aplicará cuando los adquirentes de las unidades productivas sean personas especialmente relacionadas con el concursado.» Lo dispuesto en este nuevo artículo 146 bis será de aplicación a los procedimientos concursales en tramitación a la entrada en vigor del real decreto-ley (7 de septiembre del 2014), en los que no se haya iniciado la fase de liquidación (DT Primera 2 RD-ley 11/2014).
PROBLEMAS DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 142.BIS.2 DE LA LEY CONCURSAL A SECTORES REGULADOS
Diversas normas sectoriales exigen que la transmisión de la licencia para el desarrollo de determinada actividad sea autorizada por el órgano administrativo competente (ej. instalaciones de producción de energía eléctrica, licencias audiovisuales, autorizaciones para la investigación y explotación de yacimientos de hidrocarburos…), que tipifican la transmisión no autorizada o que prohíben expresamente la transferencia de la licencia (ej. licencias para prestar servicios ferroviarios). Una cosa es que en el proceso de transmisión de las unidades productivas del titular en situación de concurso se transmitan las licencias “afectas a la continuidad de la actividad…” (licencias municipales, acta de puesta en marcha, etc.) y otra que no se haya obtenido la autorización administrativa necesaria para la transmisión de los activos y en algunos supuestos, como en el caso de las instalaciones de producción de energía eléctrica, de conservación del régimen económico.
En este contexto, se cuestiona cómo interpretar el artículo 146 bis.2 de Ley Concursal. Este documento se centra en los problemas de aplicación del apartado 2 de este nuevo artículo 146 bis de la Ley Concursal en aquellos sectores en los que la transmisión de la licencia o de la autorización concedida al titular de la instalación requiere una autorización administrativa previa. Adelantando la conclusión final, cabe afirmar que por más que se quiera hacer una interpretación flexible de la norma en atención a la finalidad de la reforma (la eliminación de obstáculos a la venta de unidades productivas en la fase de liquidación del procedimiento concursal), no es posible aceptar que el artículo 146 bis.2 modifica o deroga las numerosas normas sectoriales que exigen la autorización de la transmisión de la licencia o autorización. En la situación de concurso, en caso de transmisión de instalaciones productivas, se cederán “aquellas licencias o autorizaciones administrativas afectas a la continuidad de la actividad empresarial o profesional e incluidas como parte de la unidad productiva”, siempre que la transmisión de la autorización o licencia principal haya sido previamente autorizada por la autoridad administrativa competente en los términos establecidos por la normativa sectorial, que no resulta modificada o derogada por el mencionado artículo 146 bis de la ley concursal.
Se exponen a continuación las razones que conducen a tal conclusión.
MOTIVOS DE LA REFORMA: ELIMINACIÓN DE OBSTÁCULOS
Tanto la nota de prensa que dio a conocer la aprobación por el Consejo de Ministros del real decreto ley comentado (http://www.lamoncloa. gob.es/consejodeministros/referencias/ Paginas/2014/refc20140905.aspx#Concursal) como su exposición de motivos dejan claro cuál fue la voluntad del Gobierno al reformar la Ley Concursal en este aspecto. Se ha pretendido eliminar los obstáculos legales para la venta de empresas o unidades productivas sin cargas. En la nota del Consejo de Ministros se encuentra la siguiente explicación relativa al nuevo régimen de trasmisión de unidades productivas: “Con el fin de facilitar la trasmisión de unidades productivas de bienes o servicios del deudor, se incorporan tres medidas. En primer lugar, se permite la transmisión de contratos y licencias sin el consentimiento de terceros (contrapartes y administración)”. En principio, podría decirse que esta afirmación responde a las dudas interpretativas aquí planteadas pues se refiere expresamente a la transmisión de la unidad productiva sin el consentimiento de terceros, entre los que se incluye la administración. Sin embargo, ni la exposición de motivos ni la parte dispositiva de la norma respaldan esta interpretación.
En el apartado IV de la exposición de motivos se afirma que el Gobierno ha modificado ciertos preceptos del capítulo II del título V de la Ley Concursal con el objeto de facilitar el desarrollo de la fase de liquidación del procedimiento concursal. Se pretende “garantizar en lo posible la continuación de la actividad empresarial, facilitando, fundamentalmente, la venta del conjunto de los establecimientos y explotaciones del concursado o de cualesquiera otras unidades productivas”. Precisamente con esta finalidad “se introduce la subrogación ipso iure del adquirente en los contratos y licencias administrativas de que fuera titular el cedente (artículo 146 bis ) y se arbitran los mecanismos de exención de responsabilidad por deudas previas (…)”. Como se expone a continuación, son numerosas las normas sectoriales que exigen la previa autorización administrativa de la transmisión y que incluso tipifican como infracción administrativa la transmisión no autorizada. ¿Supone el nuevo artículo 146 bis la derogación de estas normas de modo que en caso de concurso la “subrogación ipso iure” a la que se refiere el legislador de urgencia excluye la autorización administrativa de la transmisión? Creo que no.
CASOS EN LOS QUE LA TRANSMISIÓN DE LA LICENCIA O DEL TÍTULO HABILITANTE REQUIERE AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Sin ánimo de agotar la lista, las normas sectoriales que se exponen a continuación exigen una autorización administrativa previa para transmitir la licencia o autorización necesaria para desarrollar la actividad económica en cuestión:
Sector eléctrico: sin perjuicio de las peculiaridades de cada Comunidad Autónoma, la transmisión de las instalaciones de transporte, distribución, producción de energía eléctrica y líneas directas de ámbito estatal requerirán autorización de la Dirección General de Política Energética y Minas, previo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) en los términos establecidos en la ley del sector eléctrico y en sus disposiciones de desarrollo (art. 53.5 Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico y arts. 133 y 134 RD 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regula las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica). Igual que para la obtención de la autorización, quien pretende adquirir la titularidad de la instalación debe acreditar su capacidad legal, técnica y económica.
Hidrocarburos: la transmisión total o parcial de permisos de investigación y concesiones de explotación de los yacimientos de hidrocarburos y de los almacenamientos subterráneos para hidrocarburos, así como los convenios de colaboración que los titulares de los mismos lleven a cabo para el desarrollo de sus actuaciones, estarán sometidos a la autorización de la Administración competente previa acreditación de los requisitos exigidos para ser titular de los mismos (art. 11 Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos).
También es necesaria la autorización por la administración competente de la autorización administrativa para la construcción y explotación de las instalaciones de almacenamiento y distribución de gas licuado del petróleo (GLP) a granel, y de las canalizaciones necesarias para el suministro desde los almacenamientos hasta los consumidores finales (art 46 bis.1.II ley de hidrocarburos).
Sector audiovisual: sin perjuicio de la definición del servicio público de comunicación audiovisual (arts. 40 y 41 Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual), por ser servicios de interés general prestados en régimen de libre competencia, la prestación de servicios audiovisuales (radiofónicos, televisivos y conexos e interactivos) requiere la comunicación fehaciente a la autoridad audiovisual competente, previa al inicio de la actividad (art. 22.2 Ley 7/2010). No obstante, si dichos servicios se prestan mediante ondas hertzianas terrestres necesitarán licencia otorgada en concurso por la autoridad audiovisual competente, que tratándose del ámbito de cobertura estatal es el Gobierno (cfr. art. 22.3 Ley 7/2010). En los mismos términos que el resto de prestadores de servicios audiovisuales, requerirán licencia los prestadores de servicios de televisión en movilidad (TV a través del móvil u otros dispositivos portátiles) (art. 34.1 Ley 7/2010) y las denominadas televisiones comunitarias (art. 32 Ley 7/2010). Las licencias de comunicación audiovisual podrán ser objeto de negocios jurídicos, previa autorización de la autoridad audiovisual competente (Consejo de Ministros, órgano competente de la CCAA…) y mediando el pago de una tasa (art. 29.1), siempre que hayan transcurrido al menos dos años desde la adjudicación inicial de la licencia. La autorización para realizar la operación sólo podrá denegarse por las causas tasadas en la ley (cfr. art. 29.1 y 29.2 Ley 7/2010). La realización de estas operaciones sin la requerida autorización constituye una infracción administrativa muy grave (art. 57.12 Ley 7/2010), que justifica la revocación de la licencia (art. 60.1,b Ley 7/2010). Una vez más, cabe cuestionarse si el nuevo art. 146 bis de la Ley Concursal y la genérica disposición derogatoria única del RD-ley 11/2014 significan que en caso de concurso de un prestador de servicios de televisión no es necesaria la autorización administrativa de la transmisión.
Telecomunicaciones y uso del dominio público radioeléctrico: dado que cualquier persona física o jurídica puede prestar servicios de telecomunicaciones, previa comunicación a la CNMC, la transmisión de la actividad no exige autorización alguna. No obstante, sí pueden establecerse restricciones a la transmisión del título habilitante para el uso de dominio público radioeléctrico (art. 67 Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones). El título V del Real Decreto 863/2008, de 23 de mayo, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones (vigente en tanto se publiquen los nuevos reglamentos de desarrollo de la Ley 9/2014), regula la transferencia de títulos habilitantes. Conforme al artículo 40 del reglamento, “toda transferencia de títulos habilitantes y toda cesión de derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico debe ser autorizada previamente por el órgano competente para el otorgamiento del título”. La misma norma prevé la consecuencia jurídica de la falta de autorización: “el negocio jurídico de transferencia (…) que no tenga esa autorización administrativa previa será nulo de pleno derecho y se tendrá por no celebrado”. En el procedimiento de solicitud de la autorización, se debe aportar, entre otros documentos, aquellos que “acrediten la condición de operador de comunicaciones electrónicas del nuevo titular” (arts. 42 y 43 RD 863/2008). Si los títulos habilitantes se otorgaron mediante un procedimiento de licitación y en el pliego de bases regulador del mismo se fijó un período mínimo en el que el título habilitante no podía ser objeto de transferencia, ésta no podrá efectuarse hasta que transcurra dicho período (art. 52.II RD 863/2008). Esta restricción introduce un nuevo elemento conflictivo en el debate aquí planteado: ¿podrá transferirse el título habilitante para el uso del dominio público en caso de concurso si en las bases había una limitación temporal y el término no ha llegado en la fecha de liquidación del concurso? Sería deseable que la propia norma especial, contemplara una excepción a la regla general en caso de concurso.
Sector ferroviario: la prestación del servicio de transporte ferroviario de viajeros y de mercancías requiere la obtención de la correspondiente licencia de empresa ferroviaria, que legitima el uso de la infraestructura ferroviaria. Esta licencia es intransmisible (art. 44.5 Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario) y la cesión del derecho de uso de capacidad de infraestructura o la celebración de cualquier otro negocio jurídico sobre la capacidad de infraestructura adjudicada constituye una infracción administrativa muy grave (art. 88.i Ley 39/2003). De nuevo, se suscita la duda sobre la eficacia del art. 146 bis de la Ley Concursal, ¿es suficiente este precepto para derogar el art. 44.5 de la ley del sector ferroviario en caso de concurso de la empresa ferroviaria?
Prevalecen las leyes especiales o sectoriales sobre la Ley Concursal. Como tiene aceptado la jurisprudencia (cfr. la STS de 4 de diciembre del 1995, RJ/1995/9157, por citar alguna), rige en el ordenamiento el principio “la Ley general no deroga a la especial, siempre que haya motivos que justifiquen la especialidad”. En la cuestión analizada concurren esos motivos que justifican un tratamiento especial. Cada uno de los sectores considerados tiene unas peculiaridades (son servicios de interés general, afectan a recursos especialmente escasos…) que justifican que la transmisión de las instalaciones se someta a una autorización administrativa en el marco del correspondiente procedimiento. La obtención de las autorizaciones o licencias iniciales, así como la autorización de la transmisión requieren la acreditación de la capacidad técnica y económica de los solicitantes. Resultaría paradójico que en caso de concurso, la administración que concedió la autorización ni controle ni valore el cumplimiento de tales requisitos por el adquirente de la instalación. Ni la reforma del art. 146 bis de la Ley Concursal, ni la genérica disposición derogatoria única del RD-Ley 11/2014 tienen fuerza normativa suficiente para derogar o modificar las normas sectoriales que exigen que la autoridad administrativa competente autorice la transmisión de la licencia, autorización o título habilitante. Si el Gobierno pretendía eliminar todos los obstáculos a la transmisión en caso de liquidación del concurso debería haber modificado o derogado expresamente las normas sectoriales que exigen autorización para la transmisión (art. 53.5 Ley 24/2013, del Sector Eléctrico y arts. 133 y 134 RD 1955/2000; art. 11 y 46.bis.1.II Ley del Sector de Hidrocarburos ; arts. 40 y 41 Ley 7/2010, General de la Comunicación Audiovisual; art. 67 Ley 9/2014, General de Telecomunicaciones y arts. 40 y 52 Real Decreto 863/2008) o la prohíben (art. 44.5 y 88,i Ley 39/2003, del Sector Ferroviario).
El legislador del RD-ley 11/2014 no ha considerado que la autorización administrativa de la transmisión sea un obstáculo que deba ser eliminado en caso de concurso. Es cierto que admitir la necesidad de la autorización no se compagina bien con la finalidad de la reforma llevada a cabo por el RD-ley 11/2014, que es facilitar la venta de la empresa en situación de concurso. Es indudable que condicionar la transmisión a una autorización administrativa, supone introducir una especie de obstáculo a este objetivo. Pero no parece aceptable que el legislador de urgencia haya incurrido en un “despiste” y no haya reparado en que en ciertos casos la eliminación de este obstáculo (“autorización administrativa”) exige una modificación expresa de la normativa sectorial que establece este requisito. Al contrario, diríase que el legislador de urgencia ha considerado que la autorización administrativa no es un “obstáculo” a la venta que haya de ser eliminado, por lo que debe interpretarse que el artículo 146 bis.2 de la ley concursal no exonera de la necesaria obtención de autorización de la transmisión de la licencia o de la autorización en aquellos casos en los que la normativa sectorial requiere la autorización. Con todo, es reprochable que en el artículo 146 bis.2, el legislador no haya hecho ni siquiera una mención genérica a las peculiaridades de la normativa sectorial del mismo modo que contempla las peculiaridades de la cesión de los contratos públicos en el artículo 146 bis.1.
En caso de concurso del titular y en tanto no se modifique la normativa sectorial, sigue siendo preceptiva la autorización administrativa para la transmisión de licencias, autorizaciones o concesiones de instalaciones dedicadas a actividades sometidas a regulación especial. Requiere la preceptiva autorización la transmisión de licencias, autorizaciones o concesiones de instalaciones de producción, transporte o distribución de energía eléctrica; de investigación o explotación de yacimientos de hidrocarburos; de construcción y explotación de instalaciones de almacenamiento y distribución de gas licuado del petróleo a granel y de las canalizaciones necesarias para el suministro; para la prestación de servicios de comunicación audiovisual; para el uso de espectro radioeléctrico. Las licencias para la prestación de servicios ferroviarios son intransmisibles incluso en caso de concurso.
En definitiva, en la situación de concurso, en caso de transmisión de instalaciones productivas, se cederán “aquellas licencias o autorizaciones administrativas afectas a la continuidad de la actividad empresarial o profesional e incluidas como parte de la unidad productiva”, siempre que la transmisión de la autorización o licencia principal haya sido previamente autorizada por la autoridad administrativa competente en los términos establecidos por la normativa sectorial, que no resulta modificada o derogada por el mencionado artículo 146 bis de la ley concursal.
Compraventa de una unidad productiva en un procedimiento concursal de liquidación *