Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-373-de-mayo-27-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920425fc0f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-25 17:39:20
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﻿ Sentencia C-373 de mayo 27 de 2009
SENTENCIA C-373 DE 27 DE MAYO DE 2009
CONTENIDO:ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. NATURALEZA Y ALCANCES DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. SE DECLARA EXEQUIBLE LA LEY 1133 DE 2007 " POR MEDIO DE LA CUAL SE CREA E IMPLEMENTA EL PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO -AIS-".
TEMAS ESPECÍFICOS:TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY, HACIENDA PÚBLICA, COSTOS
Sentencia C-373 de mayo 27 de 2009
Sentencia C-373 de 2009
Ref.: Expediente D-7261
Actor: Ramiro Bejarano Guzmán
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1133 de 2007 “por medio de la cual se crea e implementa el programa agro ingreso seguro AIS”
Bogotá, D.C., veintisiete de mayo de dos mil nueve.
EXTRACTOS: «1. Disposición demandada.
“LEY 1133 DE 2007
Diario Oficial 46.595 de 10 de abril de 2007
Por medio de la cual se crea e implementa el programa “agro, ingreso seguro - AIS”.
ART. 1º—Objeto. La presente ley tiene como objeto la creación e implementación del programa “agro, ingreso seguro – AIS”, destinado a proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía.
ART. 3º—Componentes del programa. El programa “agro, ingreso seguro” tendrá dos componentes, el de apoyos económicos directos que busca proteger los ingresos de los productores durante un periodo de transición, en el cual se espera mejorar en competitividad y adelantar procesos de reconversión. Por su parte el componente de apoyos a la competitividad busca preparar el sector agropecuario ante la internalización de la economía, mejorar la productividad y adelantar procesos de reconversión, en todo el sector agropecuario.
PAR. —El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) con la asesoría del comité intersectorial podrá ampliar los campos de aplicación de los recursos dentro de los instrumentos definidos en el presente artículo, cuando así lo determinen sus miembros con base en conceptos técnicos.
ART. 6º—Recursos. Con el fin de financiar el desarrollo del programa “agro, ingreso seguro - AIS”, el Gobierno Nacional incorporará dentro de un programa específico en el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el año 2007 como mínimo la suma de cuatrocientos mil millones de pesos ($ 400.000.000.000) y a partir del año 2008 la suma como mínimo de quinientos mil millones de pesos ($ 500.000.000.000) anuales. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignará dichos recursos ajustados como mínimo por el índice de precios al consumidor (IPC) para cada vigencia, con arreglo a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto.
PAR. —Los gastos de administración y operación del programa “agro, ingreso seguro”, en el primer año, no podrá exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para esa vigencia. A partir del segundo año de implementación del programa, los gastos de administración y operación del mismo no podrán exceder el tres por ciento (3%) del total de recursos apropiados para cada año.
ART. 8º—Comité intersectorial. Créase el comité intersectorial del programa “agro, ingreso seguro - AIS” como ente asesor, el cual estará conformado por:
a) El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, quien lo presidirá;
b) El Ministro de Hacienda y Crédito Público;
c) El Ministro de Comercio, Industria y Turismo;
e) El presidente del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario - Finagro; o el presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia - SAC;
g) El presidente de la Federación Nacional de Ganaderos - Fedegán;
h) El presidente de la Federación Nacional de Avicultores - Fenavi;
i) Un representante de los pequeños agricultores;
PAR. 4º—La secretaría técnica del comité del programa “agro, ingreso seguro - AIS”, será ejercida por la dirección de comercio y financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
1) Asesorar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la definición de la distribución de los recursos asignados en cada vigencia, para los componentes de mejoramiento de la competitividad y apoyos económicos directos. En concordancia con el parágrafo del artículo 3º.
2) Asesorar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el diseño, con base en criterios técnicos, de la metodología de cuantificación, asignación y distribución por producto de los apoyos económicos directos a que se refiere la presente ley.
3) Asesorar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el diseño e implementación de los apoyos para la competitividad a través de incentivos a la productividad, créditos para la modernización y la reconversión productiva e instrumentos de comercialización.
4) Diseñar e implementar los mecanismos de seguimiento y monitoreo permanentes de la ejecución del programa.
5) Evaluar anualmente los resultados de la ejecución del programa y adoptar las modificaciones que considere pertinentes.
6) Adoptar su propio reglamento.
PAR. 1º—El Gobierno Nacional reglamentará la operación del fondo, estableciendo entre otros aspectos, el periodo de vigencia del mismo, las condiciones, la concentración de inversiones, forma de ingreso y retiro de nuevos inversionistas nacionales o extranjeros, ya sean públicos o privados y la forma en la que Finagro realizará la administración del fondo.
ART. 11.—Vigencia. Esta ley empezará a regir a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.
Según el demandante durante el trámite del proyecto de ley 024 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado no se cumplieron los requisitos señalados por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 pues ni en la exposición de motivos ni en las ponencias presentadas para los sucesivos debates ante las comisiones y plenarias de ambas cámaras se hizo referencia al impacto fiscal del proyecto, tampoco se hizo explícito el gasto, ni se indicó si era compatible con el marco fiscal de mediano plazo, no fueron incluidos los costos fiscales de la iniciativa, ni la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo de conformidad con el referido marco fiscal de mediano plazo; falencias que tampoco fueron subsanadas durante el trámite del proyecto de ley. De lo anterior infiere que la ley finalmente aprobada es inconstitucional debido a que está incursa en un vicio de procedimiento insubsanable ocasionado por la vulneración de una disposición de naturaleza orgánica, como lo es el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Esta postura es secundada por algunos de los ciudadanos intervinientes quienes señalan que durante el trámite del proyecto de ley 24 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado no se indicó cual sería su fuente de ingresos, irregularidad que a su juicio implica la inconstitucionalidad de la ley finalmente aprobada debido al desconocimiento de una de las exigencias señaladas por el mencionado artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
Los representantes de los ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y Desarrollo Rural, algunos ciudadanos intervinientes y el Ministerio Público, defienden la constitucionalidad de la ley acusada y sostienen, en primer lugar, que el incumplimiento durante el trámite de un proyecto de ley de los requisitos señalados en el articulo 7º de la Ley 819 de 2009 no acarrea de manera inexorable la inconstitucionalidad de la ley expedida pues así ha sido señalado de manera reiterada en diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional. En segundo lugar afirman la Ley 1133 de 2007 no está viciada de inconstitucionalidad pues durante su trámite legislativo se dio cabal cumplimiento a las formalidades prescritas por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
Planteado en los anteriores términos el debate sobre la constitucionalidad de la Ley 1133 de 2007 para desatarlo deberá esta corporación hacer referencia a la naturaleza del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y a la jurisprudencia sentada hasta la fecha sobre el cumplimiento de las formalidades previstas por esta disposición durante el procedimiento legislativo de las normas que ordenen gastos, luego examinará si en el trámite del proyecto de ley 024 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado se cumplió lo señalado por el mentado artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Ese a su vez será el orden expositivo que seguirá la presente decisión.
Antes de iniciar con la exposición de las consideraciones, es necesario aclarar que la acción pública de inconstitucionalidad presentada por el actor, en la cual alega la presencia de ciertos vicios de procedimiento en el trámite de la Ley 1133 de 2007, no ha caducado pues fue interpuesta antes de que se cumpliera un año de la publicación de mencionada ley (C.P., art. 242, num. 3º) (1) . En efecto, la Ley 1133 de 2007 fue publicada el 10 de abril de 2007 y la demanda fue interpuesta el 2 de abril de 2008.
3. El contenido normativo del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, su naturaleza y sus alcances a la luz de la jurisprudencia constitucional.
El artículo 151 de la Constitución Política confiere al congreso la atribución de expedir leyes orgánicas a la cual estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. En ese sentido, como lo reconoce la jurisprudencia de esta corporación, las leyes orgánicas constituyen parámetro constitucional de control de las normas ordinarias, “por su posición organizadora en un sistema legal que depende de ellas” (2) . Dentro de las materias que la Carta Política prevé como parte de la legislación orgánica se encuentran las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P., art. 151). En cumplimiento de esta previsión, el congreso expidió la Ley 819 de 2003 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan de otras disposiciones”, los dos primeros capítulos de la ley están destinados a establecer “normas orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica” (cap. l) y “normas orgánicas presupuestales de disciplina fiscal” (cap. II).
El artículo 1º de la citada ley impone el Gobierno Nacional la obligación de presentar antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, un marco fiscal de mediano plazo ante las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, el cual debe ser estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la ley anual de presupuesto.
Dentro del capítulo I de la ley se encuentra contenido el artículo 7º cuyo tenor literal es el siguiente:
De la anterior disposición se desprende que los proyectos de ley que “ordenan gastos” o que otorgan beneficios tributarios deben reunir los siguientes requisitos:
— En primer lugar deben hacer explícito el impacto fiscal del proyecto.
— En segundo lugar deben ser compatibles con el marco fiscal de mediano plazo.
Para garantizar el cumplimiento de los anteriores requisitos durante el trámite del proyecto de ley deben cumplirse las siguientes formalidades:
1. En la exposición de motivos y en las ponencias de trámite del proyecto debe incluirse los costos fiscales de la iniciativa.
2. En la exposición de motivos y en las ponencias de trámite del proyecto debe incluirse la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el trámite del proyecto en el Congreso de la República, deberá rendir un concepto respecto de la consistencia de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
4. El concepto rendido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no puede ir en contravía del marco fiscal de mediano plazo.
5. Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La Corte Constitucional aunque hasta la fecha no ha examinado la constitucionalidad del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, empero, se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre las formalidades prescritas por este precepto, con motivo del examen de la constitucionalidad de leyes y de proyectos de ley contra los cuales se planteaba el cargo de desconocer lo señalado en dicha disposición.
En un principio la Corte determinó que la aplicación de las condiciones establecidas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 no era exigible al Congreso de la República por cuanto el Gobierno Nacional no había fijado el marco fiscal de mediano plazo.
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-1113 de 2004, al estudiar las objeciones presidenciales presentadas contra el proyecto de ley 247 de 2003 —Senado— y 117 de 2002 —Cámara— (3) por no haberse cumplido lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, se sostuvo que a pesar de ya haber entrado en vigor esta ley los requisitos señalados en ella no eran aplicables para las ponencias presentadas en el Senado de la República, mientras el Gobierno Nacional no expidiera el marco fiscal de mediano plazo, el cual de acuerdo con el artículo 7º de dicha norma debe servir de referente para analizar el impacto fiscal a efectuar en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite de los proyectos que ordenen el gasto.
En igual sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-500 de 2005, al estudiar las objeciones presidenciales formuladas contra el proyecto de ley 249 de 2003 Senado 129 de 2003 Cámara de Representantes (4) , en esta decisión se advirtió que en el caso objeto de estudio se presentaba la misma situación analizada en la Sentencia C-113 (sic) de 2004, es decir, que cuando se había dado trámite en la Cámara de Representantes al proyecto no había sido todavía aprobado un marco fiscal de mediano plazo. Tesis reiterada en las sentencias C-729 de 2005 (5) , C-072 de 2006 (6) y C-929 de 2006 (7) , en las cuales no prosperaron las objeciones presentadas por el Presidente de la República por la infracción del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, debido a que para la época en que se presentaron las respectivas iniciativas legislativas todavía no había sido dictado el marco fiscal de mediano plazo.
Posteriormente, esta corporación en la Sentencia C-874 de 2005 afirmó que el incumplimiento del Ministerio de Hacienda de las obligaciones que le impone el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 —en el sentido de conceptuar acerca del impacto fiscal del proyecto y su adecuación con el marco fiscal de mediano plazo— no afectaba la validez de un proyecto de ley que había sido aprobado por el Congreso de la República con el cumplimiento de todas las formalidades. Al respecto señaló que “el Congreso de la República constituía una rama autónoma del poder público, que el Congreso de la República también tenía iniciativa para el gasto y que el hecho de que el Ministerio de Hacienda no hubiera cumplido con su deber de presentar un concepto acerca del proyecto no podía anular la labor del Congreso”. Añadió que cuando en virtud de un mandato legal le corresponde a otra rama del poder público o a uno de sus funcionarios realizar un acto propio de sus funciones relacionado con el trámite de un proyecto de ley, el incumplimiento de esta prescripción no puede constituirse en una irregularidad que vicie el procedimiento legislativo pues ello desconocería la autonomía del Congreso en el ejercicio de su función legislativa, bajo el amparo del principio de separación de poderes y el respeto del principio democrático.
Ahora bien, a partir del año 2004 el Gobierno Nacional ha venido presentando el marco fiscal de mediano plazo al Congreso para su estudio y discusión (8) , dando cumplimiento a lo señalado en el artículo 1º de la Ley 819 de 2003, razón por la cual la Corte Constitucional nuevamente se vio abocada a examinar el alcance de las formalidades exigidas por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. En la Sentencia C-502 de 2007 se precisó que el contenido de este precepto es solo un parámetro de racionalidad de la actividad legislativa y no un requisito de trámite necesario para que el Congreso pueda desarrollar su labor. Textualmente se consigna en esta decisión:
“Por todo lo anterior, la Corte considera que los primeros tres incisos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
Así las cosas, es claro que según dicha providencia el concepto que emite el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre los proyectos de ley que ordenen gastos u otorguen beneficios tributarios es solo una herramienta para racionalizar el proceso legislativo, promover la aplicación y cumplimiento de las leyes y obtener una implementación efectiva de las políticas públicas, pero no puede ser entendido como una barrera u obstáculo para que el Congreso presente y dé trámite a los proyectos de ley.
Esta postura fue reiterada en Sentencia C-315 de 2008 en la cual se sostuvo que las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 constituyen “un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes”, debido a que un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la posterior ejecución material de las previsiones legislativas.
En la misma decisión se añadió que “el mandato de adecuación entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance entre los poderes públicos y el principio democrático”.
En igual sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-731 de 2008, providencia en la cual reiteró los argumentos expuestos que la Sentencia C-502 de 2007.
De la jurisprudencia antes trascrita se desprende que las formalidades señaladas por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 han sido entendidas como un “parámetro de racionalidad de la actividad legislativa” que persigue entre otros propósitos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes. Ahora bien esto no significa que no deban ser observadas durante el trámite de un proyecto de ley que ordene gastos, sino que la carga de su cumplimiento recae en el Ministerio de Hacienda por contar este con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica, que permiten establecer el impacto fiscal de un proyecto y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo.
En esa medida, cuando la iniciativa legislativa se origina en el seno del propio Congreso de la República —es decir cuando el proyecto de ley que ordena gastos ha sido presentado por un parlamentario— la no intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el procedimiento legislativo para establecer el impacto fiscal del proyecto, su fuente de financiamiento y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo, no acarrea la inconstitucionalidad del trámite legislativo por haberse incurrido en un vicio de procedimiento insubsanable, pues reiteradamente se ha sostenido que darle tal alcance al artículo 7º de la Ley 819 de 2003 implica imponerle una “carga irrazonable para el legislador” y adicionalmente le otorga “un poder correlativo de veto al ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes”, lo que resulta contrario al principio de separación de poderes y a la potestad de configuración legislativa en cabeza del Congreso.
Empero entiende esta corporación que cuando se trata de un proyecto de iniciativa gubernamental no son aplicables las mismas reglas interpretativas, pues en este caso debe darse cumplimiento estricto a las formalidades previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. En efecto, el Gobierno Nacional cuenta con la información relacionada con el impacto fiscal de los proyectos de ley, su fuente de financiamiento y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo, pues precisamente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuenta con “los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica” requeridos para dar cumplimiento a lo preceptuado por dicha disposición. Por lo tanto el cumplimiento de las formalidades prescritas por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 al Gobierno Nacional no supone una (sic) imponer un trámite adicional que dificulte el procedimiento legislativo, pues el ejecutivo cuenta con los medios necesarios para cumplir con el mandato legal.
Adicionalmente cuando se trata de un proyecto de iniciativa gubernamental las formalidades en cuestión resultan de particular importancia para que el Congreso pueda realizar el debate del proyecto con la suficiente ilustración acerca de sus implicaciones fiscales razón por la cual estas cobran particular relevancia desde la perspectiva del principio de publicidad dentro del trámite legislativo (9) . Precisamente la información contenida en la exposición de motivos y en las ponencias, al igual que el concepto a cargo del Ministro de Hacienda y Crédito Público, previsto en el inciso tercero del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, cumplen con este propósito y son un mecanismo que permite a los congresistas enterarse de las consecuencias macroeconómicas de un proyecto de ley.
Ahora bien, podría argumentarse que el desconocimiento de las formalidades señaladas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 tendría las mismas consecuencias para el debate parlamentario de un proyecto de ley, al menos desde la perspectiva del principio de publicidad, trátese de un proyecto de iniciativa parlamentaria o de un proyecto de iniciativa gubernamental, pues en ambos casos la ausencia de información sobre el impacto fiscal de un proyecto, sus fuentes de financiamiento y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo conducirían a adelantar el trámite legislativo sin elementos de juicios relevantes desde la perspectiva macroeconómica.
Sin embargo, encuentra esta corporación que cuando se está en presencia de una iniciativa gubernamental la información relevante no es suministrada por aquel que cuenta con todos los medios necesarios para recabarla —el Ministerio de Hacienda y Crédito Público— y por lo tanto la omisión de las formalidades legales no puede tener los mismos efectos que la jurisprudencia ha establecido en los casos que el proyecto es de iniciativa parlamentaria, sino que supone la configuración de un vicio de trámite insubsanable. Otra razón que justifica esta postura son los importantes poderes del Gobierno Nacional en materia gasto público, los cuales se verían reforzados en detrimento del Congreso si a pesar de contar con la información relacionada con la consistencia del impacto fiscal y de la fuente de financiamiento de un proyecto de ley de su iniciativa, al igual que sobre la compatibilidad del mismo con el marco fiscal de mediano plazo, no estuviera obligado a proporcionarla a los congresistas. En este caso a juicio de esta corporación se altera gravemente el equilibrio de poderes y se obstaculiza la labor legislativa del Congreso.
Recapitulando, el incumplimiento de las formalidades prescritas por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 tiene consecuencias distintas si se trata de un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria o de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental. En el primer caso la renuencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a suministrar la información relacionada con el impacto fiscal del proyecto, sus fuentes de financiamiento, y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo, no puede obstaculizar la labor legislativa ni paralizar la actividad del Congreso, razón por la cual, en este caso concreto, el procedimiento legislativo no resulta viciado. Por el contrario, cuando se trata de un proyecto de iniciativa gubernamental, pesa en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cumplimiento estricto de las formalidades señaladas por el precepto en cuestión, so pena de la declaratoria de inconstitucionalidad por la trasgresión de mandatos de carácter orgánico.
4. El examen de constitucionalidad de la Ley 1133 de 2007 por la supuesta infracción de los requisitos formales señalados en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
En el caso concreto según el demandante el Gobierno Nacional durante el trámite del proyecto de ley 24 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado —que posteriormente se convertiría en la Ley 1133 de 2007— incumplió los requisitos señalados en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
Como antes se consignó tales requisitos son:
Este último requisito no era exigible porque la Ley 1133 de 2007 no planteaba un gasto adicional o una reducción de ingresos, pues los recursos del programa agro ingreso seguro estaban incluidos dentro del marco fiscal a mediano plazo antes de la aprobación de la ley. Sobre el cumplimiento de los restantes requisitos en el trámite de la ley acusada se tiene lo siguiente:
El artículo 5º del proyecto de ley 024 de 2006 Cámara señalaba: “Con el fin de financiar el desarrollo del programa “agro, ingreso seguro - AIS”, el Gobierno Nacional incorporará dentro de un programa específico en el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a partir de la vigencia fiscal siguiente a la expedición de la presente ley, la suma de quinientos mil millones de pesos ($ 500.000.000.000) anuales. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, asignará dichos recursos ajustados por el índice de precios al consumidor (IPC) para cada vigencia, con arreglo a las disposiciones de la ley orgánica de presupuesto” (10) .
De la misma forma, la exposición de motivos que aparece publicada en la Gaceta del Congreso 251 del 26 de julio de 2006, el Ministro de Agricultura manifiesta: “Para poder cumplir con estos objetivos, el proyecto de ley que se somete a su consideración ordena al gobierno apropiar la cifra de 500 mil millones de pesos anuales para financiar el programa. El Ministerio de Hacienda a partir de la vigencia fiscal siguiente a la expedición de la ley, incorporará los recursos en la ley anual de presupuesto a favor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con una destinación específica para el programa y ajustando el valor anualmente con base en el índice de precios al consumidor, IPC”.
De igual manera, en el informe de ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes publicada en la Gaceta del Congreso 472 del 20 de octubre de 2006, se consigna que el propósito del proyecto: “Es dotar al sector agropecuario y rural de Colombia de cuantiosos recursos (500 mil millones incrementados cada año con el IPC) adicionales a su presupuesto tradicional, y de herramientas que lo protejan, lo reconviertan y modernicen, con apoyos directos e incentivos dirigidos a tecnología, asistencia técnica, asociatividad, adecuación de tierras, créditos de fomento, capitalización”.
En relación con el artículo 5º del proyecto original que consagraba la forma de financiamiento del mismo, en la referida ponencia se sugirieron modificaciones que luego fueron aprobadas por la comisión respectiva, en el siguiente sentido: “Siendo coherentes con la ley de presupuesto aprobada por el Congreso para el 2007, se destinan como mínimo cuatrocientos mil millones de pesos ($ 400.000.000.000) para esa vigencia. Y a partir del año 2008 se establecen como mínimo los quinientos mil millones de pesos ($ 500.000.000.000) dejando abierta la posibilidad de gestionar recursos adicionales para el programa”. De igual forma, la ponencia agregó: “Con el ánimo de controlar y limitar los gastos de administración y operación del programa, para garantizar que la gran mayoría de los recursos deben destinarse a sus componentes, se incluyó este parágrafo, dejando un porcentaje un poco más alto en el primer año, debido a la necesidad de establecer una línea de base que será fundamental”.
Así mismo, se modifica el artículo 5º original del proyecto cuyo tenor queda de la siguiente manera:
“ART. 6º—Recursos. Con el fin de financiar el desarrollo del programa agro, ingreso seguro, AIS, el Gobierno Nacional incorporará dentro de un programa específico en el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el año 2007 como mínimo la suma de cuatrocientos mil millones de pesos ($ 400.000.000.000) y a partir del año 2008 la suma como mínimo de quinientos mil millones de pesos ($ 500.000.000.000) anuales. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignará dichos recursos ajustados por el índice de precios al consumidor (IPC) para cada vigencia, con arreglo a las disposiciones de la ley orgánica de presupuesto.
PAR. —Los gastos de administración y operación del programa agro, ingreso seguro, en el primer año, no podrá exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para esa vigencia. A partir del segundo año de implementación del programa, los gastos de administración y operación del mismo no podrán exceder el tres por ciento (3%) del total de recursos apropiados para cada año (11) ”.
La ponencia para primer debate se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso 525 de nueve de noviembre 2006 y respecto de la justificación y objeto de proyecto de ley señala que:
“Es dotar al sector agropecuario y rural de Colombia de los recursos económicos estimados de 500 mil millones incrementados cada año con el IPC, adicionales a su presupuesto tradicional, y de herramientas que lo protejan, para que se busque y logre su reconversión y modernización, con apoyos directos decrecientes a mediano plazo e incentivos transversales crecientes en el tiempo, dirigidos a tecnología, asistencia técnica, asociatividad, adecuación de tierras, créditos de fomento, capitalización rural y comercialización; de tal manera que se vuelva la mirada al sector agropecuario, se convierta en una real y productiva forma de vida, especialmente para los jóvenes habitantes rurales, y la mejor opción de inversión en Colombia, como complemento a las políticas de Estado, especialmente de seguridad democrática, como pilar fundamental para la paz y el progreso que anhelamos todos los colombianos”.
El artículo 6º del proyecto quedó igual al modificado en el primer debate.
La ponencia para primer debate en la comisión quinta constitucional permanente del Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso 656 de 12 de diciembre de 2006 con el siguiente tenor:
“El objeto de este proyecto de ley es entonces proteger los ingresos de los productores agropecuarios que lo requieran y se vean afectados ante las distorsiones de los mercados externos, contribuir en el ordenamiento productivo del territorio y mejorar la competitividad y los niveles de productividad y empresarización de todo el sector agropecuario nacional, preparando su aparato productivo ante los nuevos retos que implica la inserción a los mercados internacionales y disminuyendo los niveles de desigualdad y pobreza en el campo.
Es dotar al sector agropecuario y rural de Colombia de los recursos económicos estimados de 500 mil millones incrementados cada año con el IPC, adicionales a su presupuesto tradicional, y de herramientas que lo protejan, para que se busque y logre su reconversión y modernización, con apoyos directos decrecientes a mediano plazo e incentivos transversales crecientes en el tiempo, dirigidos a tecnología, asistencia técnica, asociatividad, adecuación de tierras, créditos de fomento, capitalización rural y comercialización; de tal manera que se vuelva la mirada al sector agropecuario.
El programa agro, ingreso seguro se sustenta en la creación de dos grandes componentes: 1) Los apoyos económicos directos (sectoriales) y 2) Los apoyos transversales para la productividad y la competitividad.
El presupuesto establecido para la implementación del programa durante el año 2007 es el siguiente:
Elementos del programa Presupuesto 2007
1. Apoyos económicos sectoriales $ 140.907.952.800
2. Apoyos para la competitividad
2.1. Línea de crédito $ 50.000.000.000
2.2. Fortalecimiento del ICR $ 60.000.000.000
2.3. Convocatoria de riego $ 30.000.000.000
2.4. Subasta de comercialización $ 30.000.000.000
2.5. Fondo capital de riesgo $ 75.000.000.000
2.6. Proyecto de trazabilidad de Fedegán $ 5.600.000.000
3. Costos operativos $ 8.492.047.200
El artículo 6º del proyecto conserva la misma redacción aprobada por la plenaria de la Cámara de Representantes.
La ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso 62 de dos de marzo de 2007 y señala:
“El objeto de este proyecto de ley es entonces proteger los ingresos de los productores agropecuarios que lo requieran y se vean afectados ante las distorsiones de los mercados externos, contribuir en el ordenamiento productivo del territorio y mejorar la competitividad y los niveles de productividad y empresarización de todo el sector agropecuario nacional, preparando su aparato productivo ante los nuevos retos que implica la inserción a los mercados internacionales y disminuyendo los niveles de desigualdad y pobreza en el campo. Es dotar al sector agropecuario y rural de Colombia de los recursos económicos estimados de 500 mil millones incrementados cada año con el IPC, adicionales a su presupuesto tradicional, y de herramientas que lo protejan, para que se busque y logre su reconversión y modernización, con apoyos directos decrecientes a mediano plazo e incentivos transversales crecientes en el tiempo, dirigidos a tecnología, asistencia técnica, asociatividad, adecuación de tierras, créditos de fomento, capitalización rural y comercialización; de tal manera que se vuelva la mirada al sector agropecuario”.
El artículo 6º propuesto para este debate mantiene la misma redacción.
De las anteriores trascripciones resulta que el impacto fiscal del proyecto se hizo explícito desde su publicación inicial, en la exposición de motivos y en las ponencias presentadas durante el trámite del proyecto, pues inicialmente fue calculado en 500 mil millones de pesos cada año, pero luego fue reducido a 400 mil millones de pesos durante el año 2007 y 500 mil millones de pesos para el año 2008. Estas sumas reflejan el impacto que tendrá el proyecto dentro del presupuesto anual, razón por la cual, a juicio de la Corte, se dio cumplimiento al requisito señalado en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
Respecto de la fuente de financiación del proyecto en el artículo 6º del mismo (originalmente el art. 5º) se señaló que tendría origen en una partida del presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la cual para el año 2007 ascendería como mínimo la suma de cuatrocientos mil millones de pesos ($ 400.000.000.000) y a partir del año 2008 la suma como mínimo de quinientos mil millones de pesos ($ 500.000.000.000) anuales. Algunos intervinientes sostienen que esta previsión no satisface la exigencia del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 porque no hace explícita la fuente de financiamiento del programa agro ingreso seguro, sin embargo, esta corporación no comparte esta apreciación porque en el artículo 6º del proyecto se hace referencia al origen de los recursos que financiarán el programa.
También señala el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 que en cualquier tiempo, durante el tramite del proyecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir un concepto respecto de la consistencia de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, el cual no puede ir en contravía del marco fiscal de mediano plazo y deberá ser publicado en la Gaceta del Congreso. Sobre este requisito se tiene que durante la sesión del veinticuatro (24) de octubre de 2006 en la comisión quinta constitucional permanente la viceministra general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se pronunció sobre la consistencia del entonces proyecto de ley 024 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado con el marco fiscal de mediano plazo al respecto sostuvo:
“¿Qué es el marco fiscal de mediano plazo?
El marco fiscal de mediano plazo nos muestra la senda en la cual la deuda es sostenible, bajo unos resultados desde el punto de vista fiscal, que necesariamente incorpora unos determinados gastos y unos determinados ingresos a nivel global.
Dicho esto entro a aclarar lo que es el marco de gasto de mediano plazo (...). Con base en el marco fiscal de mediano plazo la dirección de presupuesto trabaja el marco de gasto de mediano plazo.
¿Qué es el marco de gasto? Sencillamente establece cuál es el gasto total por sector. Con ese uno punto nueve por ciento (1,9%) del PIB, con un control de gastos de funcionamiento, ya sectorizan el gasto y le establece a cada sector un cupo de gasto; pero el horizonte no va hasta el 2017. El marco de gasto se hace por cuatro años y ese marco de gasto va, en este caso, hasta el 2010.
A agricultura, al sector agricultura ya se le estableció su cupo; al sector transporte su cupo, al sector ambiente su cupo; no necesariamente establece qué se gasta con eso. Se le asignaron unos recursos absolutos, que son los que tienen que reasignar entre los distintos programas.
Aquí me preguntaban si los quinientos mil millones de pesos establecidos en el proyecto de ley agro ingreso seguro sí están garantizados.
Sí están garantizados porque están incorporados y hacen parte del cupo total que se le asignó al sector agricultura para atender este compromiso.
¿Hasta donde va? En este momento hasta el año 2010, pero año tras año igualmente se irá incorporando un nuevo año y ampliando esto”.
Se tiene entonces que el Ministerio de Hacienda conceptuó acerca de la compatibilidad del proyecto de ley que se tramitaba con el marco fiscal de mediano plazo, no obstante no presentó un informe escrito sino que hizo una exposición oral durante el trámite de una sesión ante la comisión quinta constitucional permanente de la Cámara de Representantes. Ahora bien, considera la Sala Plena que esta irregularidad en la presentación del informe no supone un vicio de entidad suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1133 de 2007, porque en definitiva se cumplió con el cometido de informar durante el trámite del proyecto sobre la consistencia del costo fiscal del mismo, sus fuentes de financiamiento y su compatibilidad con el marco fiscal a mediano plazo, además el informe oral fue publicado en la Gaceta del Congreso 30 de 2008, con lo que también se satisfizo la exigencia establecida en el inciso tercero del artículo 819 de 2003.
Se concluye entonces que durante el trámite de la Ley 1133 de 2008:
1. Se estimó desde un inicio el impacto fiscal del proyecto de ley y dicha estimación se reprodujo en el articulado del proyecto, en la exposición de motivos y en las ponencias presentadas en cada una de las etapas del trámite legislativo.
2. Igualmente se señaló la fuente de financiamiento del proyecto.
3. La viceministra general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió un informe oral sobre la compatibilidad del proyecto con el marco fiscal de mediano plazo, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 30 de 2008.
De manera tal que no se infringió lo preceptuado por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1133 de 2007, respecto de los cargos examinados en la presente decisión.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».
(1) ART. 242—“(...) 3ª) Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la publicación del respectivo acto”.
(2) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993.
(3) “Por la cual la Nación rinde homenaje al municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”.
(4) “Por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los cuatrocientos años de la fundación del municipio de Nocaima, en el departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”.
(5) En esta decisión se examinaba la constitucionalidad del proyecto de ley 057 de 2003 Cámara - 061 de 2004 Senado “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de la fundación del municipio de Toledo en el departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir dentro del presupuesto nacional las partidas necesarias para concurrir a la realización de distintas obras en el municipio.
(6) Se estudiaba la constitucionalidad del proyecto de ley 239 de 2005 Senado - 165 de 2003 Cámara, “por la cual se vincula el núcleo familiar de las madres comunitarias al sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”. El proyecto fue objetado por cuanto otorgaba beneficios tributarios al reducir el aporte de las madres comunitarias al sistema de seguridad social en salud del 8% al 4% de las sumas que reciben por concepto de bonificación del Instituto de Bienestar Familiar.
(7) El examen de constitucionalidad recaía sobre el proyecto de ley 172 de 2004 Senado, 162 de 2003 Cámara, “Por medio de la cual se autorizan apropiaciones presupuestales para la ejecución de obras en el municipio de Caicedonia, departamento del Valle del Cauca, con motivo de la vinculación de la Nación y el Congreso de la República al primer centenario de su fundación”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir dentro del presupuesto general de la Nación las apropiaciones presupuestales necesarias para vincularse a la conmemoración de los cien años del municipio de Caicedonia y para la ejecución de distintas obras de infraestructura. En el proyecto se cuantificaba el costo de las obras, pero no se identificaba la fuente de ingreso adicional para cubrirlos ni se analizaba la compatibilidad de los gastos con el marco fiscal de mediano plazo.
(8) El primer marco fiscal de mediano plazo fue presentado por el gobierno el día 11 de junio de 2004 (Gaceta del Congreso 399, ago. 2/2004). El proyecto de ley 24 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado fue presentado durante la vigencia del marco fiscal de mediano plazo del año 2006.
(9) Al respecto se sostuvo en la Sentencia C-737 de 2001: “Ahora bien, la exigencia constitucional de que todo proyecto tenga formalmente una iniciativa y sea publicado, con su correspondiente exposición de motivos, protege valores constitucionales importantes. En efecto, un análisis elemental permite concluir que ese requisito cumple básicamente cuatro propósitos. De un lado, es un mecanismo para poner en marcha el Congreso y la actividad legislativa pues, como ha dicho esta Corte, “iniciativa significa tanto como acción tendiente a iniciar o comenzar un proceso o actuación” (Sent. C-393/2000). De otro lado, y directamente ligado a lo anterior, esa formalidad protege lo que puede ser llamado la reserva de iniciativa, en el sentido de que solo determinadas personas pueden presentar proyectos de ley, y en ciertas materias solo el gobierno puede activar el proceso legislativo (C.P., art. 154 y ss.). En efecto, esta Corte ha señalado que también “se entiende por iniciativa la facultad, confiada por la Constitución a ciertos órganos o reconocida al pueblo, de presentar proyectos de ley o de acto legislativo” (Ibíd.). En tercer término, esa exigencia protege la reserva de cámara, pues en determinados asuntos, los proyectos deben comenzar su camino obligatoriamente por una de las cámaras (C.P., art. 154). Y, finalmente, la presentación del proyecto, y en especial su exposición de motivos, cumple una función de publicidad, pues permite no solo conocer la existencia de la iniciativa, sino además su contenido y los fundamentos que la sustentan” (negrillas añadidas).
(10) Gaceta del Congreso 251 del 26 de julio de 2006.
(11) Gaceta del Congreso 472 del 20 de octubre de 2006.