Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-474-03.htm
Timestamp: 2017-11-24 20:23:31
Document Index: 58160488

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 70', 'artículo 44', 'artículo 64', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 711', 'artículo 149', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 189']

C-474-03
El Gobierno Nacional reglamentará lo dispuesto en este artículo.”
B. El señor Robert Marx interviene en el proceso pues considera que está debidamente calificado para pronunciarse sobre el tema en discusión, ya que se ha desempeñado como arqueólogo marino por más de 50 años y ha escrito más de 50 libros y más de 800 artículos sobre arqueología marina e historia náutica. El interviniente explica que los restos arqueológicos submarinos se ven amenazados por el dragado de playas, y bahías, los rellenos de tierra, los barcos pesqueros y los buzos. Esa amenaza, según su parecer, es seria, pues la gran mayoría de los naufragios en el hemisferio occidental ocurrieron en aguas de poca profundidad, lo cual los hace muy vulnerables. Por ello considera que intentar preservar los tesoros arqueológicos sumergidos in situ es una mala política, que ignora “los efectos nocivos de los dragados y saqueos sobre las antigüedades naufragas”. El experto concluye entonces que la política adecuada no es dejar esos tesoros en el mar, en donde se deterioran, sino prever estímulos para su recuperación, como lo hace disposición acusada, y concluye al respecto:
“Colombia es sin lugar a dudas una de las naciones con mayor numero de naufragios de la época colonial en sus aguas territoriales y es por tal, muy privilegiada en esta riqueza histórica y cultural. Existe la tecnología en la actualidad para hacer una recuperación con todas las normas arqueológicas posibles para así recuperar el patrimonio cultural subacuáticos, beneficiando el legado histórico de la Nación y para exhibir en los museos todas las piezas únicas. Aquéllas piezas que por su propia naturaleza no se consideran como patrimonio cultural puesto que son repetidas o porque son bienes cambiarios como las monedas y barras de plata que en la actualidad se consiguen en Internet y en cualquier tienda numismática, se pueden vender para financiar estos proyectos, lógicamente después de extraerles toda la información arqueológica. Si Colombia decide dejar sus cientos de naufragios en el fondo del mar como lo han propuesto algunos burócratas, tristemente para Colombia con el tiempo desaparecerán para siempre”.
2- La norma acusada establece que si una persona denuncia una especie náufraga que forme parte del patrimonio arqueológico y cultural de la Nación, y como consecuencia de ese informe ocurre un hallazgo y un rescate en las coordenadas geográficas indicadas por el denunciante, entonces esa persona tendrá derecho a una recompensa consistente en “un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas”.
“El Estado colombiano no hace otra cosa que cumplir con imperativos mandatos constitucionales al regular los asuntos relativos al patrimonio cultural sumergido que se encuentre en su plataforma continental, la cual, como se vio, forma parte de su territorio. De este modo, es posible afirmar que las disposiciones del artículo 9° de la Ley 397 de 1997, relativas al patrimonio cultural sumergido que se encuentre en la plataforma continental colombiana constituyen el ejercicio legítimo de una competencia que la Constitución Política le otorga al legislador nacional y son desarrollo directo de mandatos que el propio texto constitucional le impone a este último” (Fundamento 15).
“(L)a Constitución de 1991, con un propósito claro de defensa del patrimonio cultural en sus diversas manifestaciones, impuso al Estado el deber de fomentar y promover el acceso a la cultura (artículo 70). En el entendido que ésta, en todos sus aspectos, es una expresión de la nacionalidad. Por tanto, estableció que el patrimonio cultural de la Nación debía estar bajo la protección del Estado y, refiriéndose al patrimonio arqueológico y a los demás bienes que conforman la identidad nacional, se determinó que pertenecían a la Nación y, como tal, eran inalienables, inembargables e imprescriptibles. En estos casos, es claro que si estos bienes están en poder de particulares o de un ente territorial, corresponde a la Nación hacer uso de los mecanismos establecidos por la ley, para que éstos pasen a integrar su patrimonio, garantizando siempre los derechos que aquéllos tengan sobre éstos.”
c) Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio público frente a usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el régimen común, terminarían por imponerse por el transcurso del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas las épocas, con la formulación del dogma de la imprescriptibilidad de tales bienes (Cfr, GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II. Novena edición. Editorial Tecnos. Madrid. 1.989, pág. 405 y ss.). Es contrario a la lógica que bienes que están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la propiedad particular de alguno o algunos de los asociados.[2]”
11- Una interpretación literal muestra que la interpretación del demandante no es la que mejor se ajusta a la redacción del aparte acusado. En efecto, la norma establece que si, como consecuencia de la denuncia del hallazgo, se produce el rescate, en las coordenadas geográficas indicadas, de una especie náufraga que, según la declaración del Ministerio de Cultura, hace parte del patrimonio arqueológico o cultural sumergido, entonces el denunciante tendrá derecho “a un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas que será reglamentado por el Gobierno Nacional (subrayas no originales)”. Nótese que la disposición habla del porcentaje del valor de las especies, y no de un porcentaje de las especies en sí mismas consideradas. Esto significa entonces que, como bien lo señalan los intervinientes, las especies rescatadas deben ser necesariamente cuantificadas, a fin de establecer su valor, y sobre este valor, conforme a la reglamentación expedida por el Gobierno, el denunciante tendrá derecho a un porcentaje.
La potestad reglamentaria, la cláusula general de competencia y la expresión acusada “que será reglamentado por el Gobierno Nacional”.
14- Aunque el demandante únicamente formuló el cargo por violación del carácter inalienable del patrimonio cultural de la Nación, la Corte recuerda que la Constitución establece que el control constitucional de las leyes no es rogado sino integral, por cuanto corresponde a esta Corporación estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución (art. 22 Dto. 2067 de 1991), y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor. Por ello, si la demanda es presentada en debida forma, y la Corte encuentra que la disposición acusada adolece de vicios de inconstitucionalidad distintos a los señalados por la demanda, debe entrar a estudiarlos. En ese orden de ideas, y aun cuando el actor no incluyó entre los cargos la eventual violación del alcance de la potestad reglamentaria y de la cláusula general de competencia del Congreso (CP arts 150 y 189), debe la Corte entrar a analizar si la expresión “que será reglamentado por el Gobierno Nacional” desconoce esos mandatos constitucionales.
Eso no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula genera de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley “es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley”[5].
19- Conforme a todo lo anterior, la Corte concluye que la definición de los incentivos para recuperar el patrimonio arqueológico y cultural de la Nación es un asunto que corresponde primariamente desarrollar al Legislador. Esto no significa que la ley deba regular detalladamente toda la materia, pues la Carta no establece una estricta reserva legal; por consiguiente, algunos aspectos de la regulación de esas actividades, que no sean desarrollados directamente por la ley, pueden entonces ser reglamentados por la autoridad administrativa, y en especial por el Gobierno. Por ello esta Corte ha precisado que “la extensión del campo para ejercer la potestad reglamentaria no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la República, sino que la determina el Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria”[6]. Sin embargo, lo que no puede el Legislador es atribuir integralmente la reglamentación de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estaría desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido. Por ello esta Corte ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”, ha dicho esta Corte, es “la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar”[7]. Por ello, en anteriores oportunidades, esta Corte ha retirado del ordenamiento aquellas regulaciones legales que no establecían suficientemente una materialidad legislativa, que permitiera el posterior desarrollo de la potestad reglamentaria gubernamental. Así, la sentencia C-290 de 1997, MP Jorge Arango Mejía, declaró la inexequibilidad parcial del artículo 44 de la Ley 222 de 1995, que atribuía al Gobierno la potestad de reglamentar, entre otras cosas, los “principios de contabilidad generalmente aceptados”, pues la ley no definía un contenido básico de esos principios y se limitaba a mencionarlos, por lo que la Corte concluyó que puesto que “en esta materia el Presidente de la República no cuenta con un desarrollo legal antecedente, específico y concreto, el ejercicio de su potestad reglamentaria es imposible”. Por su parte, la Sentencia C-265 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, retiró del ordenamiento el inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001, pues consideró que “condicionar la posibilidad del cerramiento a una autorización administrativa, sin señalar criterios que impidan dicha apropiación y exclusión, resulta insuficiente para proteger los bienes constitucionalmente garantizados”. Dijo entonces el fundamento 5° de esa sentencia:
“Es posible que la rama legislativa con la utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los supuestos definidos en la ley con el propósito de concretar la aplicación de ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho.”
19- Ahora bien, en el presente caso, la Corte constata que la expresión acusada atribuye al Gobierno la facultad de reglamentar la recompensa que tendrá derecho a recibir el denunciante, pero sin que la ley establezca unos criterios básicos o parámetros para que el Gobierno concrete el contenido y monto de esa recompensa. La ley señala únicamente que se tratará de un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas, pero no precisa los criterios que el Gobierno deberá tener en cuenta para concretar ese porcentaje. La expresión acusada “que será reglamentado por el Gobierno Nacional” termina entonces por transferir al Ejecutivo la reglamentación integral del tema del contenido y monto de las recompensas, con lo cual vulnera la cláusula general de competencia del Congreso y el sentido de la finalidad de la potestad reglamentaria gubernamental, pues no existe ninguna materia legislativa sobre la que pueda recaer dicha potestad reglamentaria. Esa expresión será entonces declarada inexequible.
Primero: Declarar INEXEQUIBLE la expresión acusada “que será reglamentado por el Gobierno Nacional” contenida en el inciso tercero del parágrafo primero del artículo 9° de la Ley 397 de 1999.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE la expresión acusada “éste tendrá derecho a un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas”, contenida en el inciso tercero del parágrafo primero del artículo 9° de la Ley 397 de 1999, en el entendido de que el porcentaje a que tiene derecho el denunciante, no puede ser pagado, total o parcialmente, con las especies náufragas que integran el patrimonio arqueológico y cultural nacional.
Aunque estoy de acuerdo con la decisión de declarar exequible la primera parte del inciso demandado que dice “éste tendrá derecho a un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas” en el entendido de que el porcentaje a que tiene derecho el denunciante no puede ser pagado total o parcialmente con especies u objetos náufragos rescatados que integren el patrimonio cultural o arqueológico de la Nación, discrepo de la decisión de declarar inexequible la frase “que será reglamentado por el Gobierno Nacional.”
El artículo 711 del Código Civil, que regula lo atinente a la gratificación por salvamento de las especies náufragas, señala que la autoridad pública competente fijará dicha gratificación “según las circunstancias” y hasta un monto no superior a la mitad del valor de las especies denunciadas. Ante la ausencia de regulación expresa por parte de la Ley 397 de 1997, el intérprete debe acudir a las disposiciones generales del Código Civil. Así que por disposición de éste, el porcentaje fijado por la autoridad competente como recompensa por el salvamento no es el que aquella libremente decida, sino el que determinen las circunstancias particulares del salvamento, sin que la recompensa pueda exceder el 50%. He aquí dos restricciones de orden legal que determinan los parámetros a que hubiera podido acogerse el Gobierno para dictar la reglamentación pertinente.
En el contexto internacional también existen normas encargadas de establecer criterios generales para el tratamiento de hallazgos de patrimonio cultural sumergido. Así, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, suscrita en Montego Bay en el año de 1982, advierte en su artículo 149 que “Todos los objetos de carácter arqueológico e histórico hallados en la Zona serán conservados o se dispondrá de ellos en beneficio de toda la humanidad, teniendo particularmente en cuenta los derechos preferentes del Estado o país de origen, del Estado de origen cultural o del Estado de origen histórico y arqueológico.”[8]
Con el acostumbrado respeto, manifiesto mi disentimiento parcial con la posición mayoritaria adoptada por la Corte en la Sentencia C-474 de 2003, únicamente en lo que hace referencia a la declaratoria de inexequibilidad de la frase “que será reglamentado por el Gobierno Nacional” contenida en el art. 9o de la Ley 397 de 1997, por las siguientes razones:
Por lo tanto, de conformidad con los argumentos anteriores, considero que la frase “que será reglamentado por el Gobierno Nacional” contenida en el art. 9º de la Ley 397 de 1997 debió haber sido declarada exequible, como quiera que el ordenamiento jurídico prevé el marco legislativo básico para el ejercicio de la potestad reglamentaria contenida en la disposición demandada.
1- Con el debido respeto por las decisiones de la Corte, el suscrito magistrado se permite salvar parcialmente el voto en la sentencia de la referencia. Considero que la Corte tuvo razón en declarar exequible en forma condicionada la expresión acusada “éste tendrá derecho a un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas”, contenida en el inciso tercero del parágrafo primero del artículo 9° de la Ley 397 de 1999. Sin embargo, me aparto de la decisión de declarar inexequible la expresión “que será reglamentado por el Gobierno Nacional” contenida en esa misma disposición.
2- La sentencia argumenta que esa expresión es inconstitucional, por cuanto la definición de los incentivos para recuperar el patrimonio arqueológico y cultural de la Nación es un asunto que corresponde primariamente desarrollar al Legislador, y por ello la ley debía haber establecido los criterios básicos que orientan la concesión de esos incentivos. Según la Corte, como la ley no estableció dichos criterios, la expresión “que será reglamentado por el Gobierno Nacional” es inconstitucional, pues transfiere “al Ejecutivo la reglamentación integral del tema del contenido y monto de las recompensas, con lo cual vulnera la cláusula general de competencia del Congreso y el sentido de la finalidad de la potestad reglamentaria gubernamental, pues no existe ninguna materia legislativa sobre la que pueda recaer dicha potestad reglamentaria”.
3- Como vemos, la inconstitucionalidad de esa expresión está construida de manera silogística. La premisa mayor es el mandato constitucional, según el cual, la ley debe definir los elementos básicos del régimen de incentivos que se pueden dar a los particulares para recuperar el patrimonio arqueológico sumergido, por lo que la ley no puede transferir integralmente esa reglamentación al Gobierno. La premisa menor es la afirmación de que el ordenamiento legal no establece esos elementos básicos. Y la conclusión es la inexequibilidad de la expresión “que será reglamentado por el Gobierno Nacional”. Comparto la premisa mayor de la argumentación de la sentencia, pero juzgo equivocada la premisa menor y la conclusión, por la sencilla razón de que considero que el ordenamiento legal prevé un régimen básico de incentivos para los particulares que recuperen el patrimonio arqueológico y cultural de la Nación, y que por ende, bien podía le ley permitir que el Gobierno reglamentara el tema, obviamente dentro del respeto del régimen básico fijado por la ley.
En efecto considero que las expresiones “que será reglamentada por el Gobierno Nacional” contenidas en el inciso tercero del parágrafo primero del artículo 9° de la Ley 397 de 1999 debieron ser declaradas exequibles, por cuanto su contenido no contraría la Constitución.
La decisión mayoritaria, parte de la consideración según la cual la regulación específica del patrimonio arqueológico y cultural de la Nación por cláusula general de competencia corresponde al Congreso. Sin embargo, también se afirma que “ello no significa que la ley deba regular detalladamente toda la materia pues la Carta no establece una estricta reserva legal, por consiguiente algunos aspectos de la regulación de esas actividades que no se han desarrollado directamente por la ley pueden entonces ser reglamentados por la autoridad administrativa y en especial por el Gobierno”.
También se afirma que “lo que no puede el legislador es atribuir integralmente la reglamentación de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estaría desprendiendo de una competencia que la Carta se ha atribuido. Por ello esta Corte ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentada por el Gobierno, exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica o materialidad legislativa a partir de la cual el Gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación que es de naturaleza administrativa y está entonces, sujeta a la ley. Y es que si el legislador no define esa materialidad legislativa estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley”. “Ahora bien en el presente caso la Corte constata que la expresión acusada atribuye al Gobierno la facultad de reglamentar la recompensa que tendrá derecho a recibir el denunciante, pero sin que la ley establezca unos criterios básicos o parámetros para que el Gobierno concrete el contenido y monto de esa recompensa. La ley señala únicamente que se tratará de un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas pero no precisa los criterios que el Gobierno deberá tener en cuenta para concretar ese porcentaje. La expresión acusada “que será reglamentada por el Gobierno Nacional termina entonces por transferir al ejecutivo la reglamentación integral del tema del contenido y monto de las recompensas con lo cual vulnera la cláusula general de competencia del Congreso y el sentido de la finalidad de la potestad reglamentaria gubernamental pues no existe ninguna materia legislativa sobre la cual puede recaer dicha potestad reglamentaria”.
En esas condiciones estimo que la disposición declarada inexequible no solo no contrariaba la Constitución, sino que se hacía necesaria, toda vez que el legislador, habida cuenta de las características especiales de los objetos materia de la regulación, no puede prever todas las “circunstancias” de la aplicación del mandato del legislador y por ello aparece necesario que el Presidente de la República en ejercicio de la potestad prevista en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política y para asegurar la cumplida ejecución de las leyes expida las disposiciones que den la concreción indispensable a los mandatos generales de extirpe legal.