Source: http://spravni.juristic.cz/154294/clanek/j_obce.html
Timestamp: 2018-12-13 20:27:12+00:00
Document Index: 749165

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 106', '§ 119', 'čl. 9', '§ 109']

J§ Správní právo :	Poznámka k zákonu o finanční kontrole na úrovni obce.
O VLKU A KOZE aneb jak to dopadá, když tvůrce zákona nezná jiné zákony
Na komunálním diskusním fóru http://diskuze.obce.cz/ vznesl pan kolega Bc. (nebo už Mgr.?) Sýkora zajímavý dotaz k aplikaci zákona o finanční kontrole ve veřejné správě v podmínkách obcí:
"Je nejvyšší čas útvar interního auditu zřídit a pohrávám si s myšlenkou tento útvar zcela vyřadit mimo strukturu úřadu a podřadit ho přímo pod starostu. Jednalo by se o zaměstnance obce, vedoucí útvaru by byl jmenován starostou, dalšímu pracovníkovi by starosta podepisoval smlouvu, stanovil plat atd. Nejednalo by se prostě o zaměstnance zařazeného do úřadu a podléhal by jen starostovi. Zajímal by mne názor kolegů, zda je možno takto postupovat."
Protože jde o problematiku dosti zásadní, která též může zajímat širší okruh právníků, legislativců i obecních úředníků, považuji za vhodné nabídnout svou kusou odpověď na tento dotaz k důkladnému právnickému rozcupování:
Zákon o obcích je ve vztahu k zákonu o finanční kontrole zákonem speciálním a má proto přednost. Proč je zákon o finanční kontrole obecným? No protože upravuje některé povinnosti VŠECH orgánů veřejné správy. A proč je zákon o obcích v tomto vztahu speciálním? No protože upravuje problematiku jen JEDNOHO typu subjektu veřejné správy. A v kolisi zákona speciálního a obecného má ten speciální vždy přednost (lex specialis derogat generali).
Za této situace se mnohé požadavky zákona o finanční kontrole nemohou v podmínkách obcí uplatnit, neb by tím byl porušen zákon o obcích.
Pro pochopení problematiky je nejprve nutno povšimnout si toho, že zákon o finanční kontrole v § 2 písm. a) zavádí pro účely tohoto (a právě jen tohoto) zákona pro obce velmi nevhodné, terminologicky zásadně vadné označení: orgán veřejné správy. Obec samozřejmě není orgánem, leč právnickou osobou korporativního typu. Nicméně co se stalo, stalo se, a za orgán veřejné správy pro účely tohoto zákona nemůžeme považovat samotný obecní úřad či jiné orgány obce, ale obec samotnou.
Stěžejní je pak § 2 písm. d) zákona o finanční kontrole, který zavádí pojem "vedoucí orgánu veřejné správy", jímž má být ten, kdo je oprávněn jednat jeho jménem, v našem případě tedy jménem obce. Podle zákona o obcích je jménem obce NAVENEK oprávněn jednat starosta - ten však není oprávněn činit rozhodnutí (jen některá a osobního charakteru) a je podřízen zastupitelstvu a není nadřízen radě ani výborům zastupitelstva a komisím rady. K jednání UVNITŘ obce (tedy vnitřní vztahy v rámci struktury orgánů obce) není v plném rozsahu oprávněn jednat žádný orgán obce a žádná úřední osoba v obci. Působnost je zde dělená mezi řadu orgánů a funkcionářů. (Zákon o finanční kontrole však nedefinuje "vedoucího orgánu" jako toho, kdo je oprávněn jednat navenek - slovo navenek zde chybí.)
Pokud tedy zákon o finanční kontrole požaduje, aby něco zajišťoval "vedoucí orgánu", pak nevíme, kdo to má být, neboť orgán v plném rozsahu odpovídající definici § 2 písm. d) v obcích prostě neexistuje.
Přimhouřili-li bychom oči a považovali-li bychom za tohoto "vedoucího orgánu" starostu (který však jedná jménem obce v plném rozsahu jen navenek), stejně bychom se dostali do zcela neřešitelných problémů, chtěli-li bychom zřídit "útvar vnitřnícho auditu" v souladu s požadavky zákona o finanční kontrole a neporušit přitom zákon o obcích.
Především nelze zřídit žádný innominátní "útvar" - zřídit lze pouze odbor a v jeho rámci oddělení. O zřízení odboru nerozhoduje starosta, ale výhradně rada. Odbor není podřízen starostovi, ale tajemníkovi. Vedoucího odboru nejmenuje starosta, ale rada. Ostatní zaměstnance nepřijímá starosta, ale tajemník.Odbor není a nemůže být nadřízen jiným odborům a už vůbec ne dalším orgánům v obci - zastupitelstvu, radě, výborům zastupitelstva, komisím rady, starostovi, tajemníkovi. Starosta neřídí a nemůže řídit činnost odboru.
"Útvar" mimo strukturu obecního úřadu by sice šlo zřídit jako "organisační složku obce", ale o zřízení by opět nemohl rozhodnout starosta (jedině zastupitelstvo) a tato organisační složka by navíc nemohla kontrolovat obecní úřad a jeho činnost, neb podle zákona o obcích by naopak ona byla řízena a kontrolována obecním úřadem. Starosta by stejně jako u odboru ani u takovéto organisační složky nemohl jmenovat jejího vedoucího.
Zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu podléhají tajemníkovi, který s nimi i uzavírá pracovní smlouvy a stanoví jim plat - učinil-li by takový úkon starosta, šlo by z hlediska zákoníku práce o úkon neplatný (leda by tajemník vystavil starostovi k tomuto účelu plnou moc - tedy podřízený by zmocnil nadřízeného, což by bylo zvláště humorné). Vedoucího odboru pak jmenuje rada a ta mu též stanoví plat - starosta tak učinit nemůže pod sankcí neplatnosti a nemůže to radě de iure dokonce ani navrhnout, neb navrhování těchto pracovně právních úkonů rady je zákonem vyhrazeno tajemníkovi. (Pomíjím obce, které funkci tajemníka zřízenu nemají - stejně jde o obce pod 15 tisíc obyvatel, na něž se povinnost zřídit útvar interního auditu podle zákona o finanční kontrole nevztahuje. Pomíjím též zvláštní úpravu poměrů obecní policie - tuto úpravu nelze ke zřízení útvaru vnitřního auditu použít ani analogicky.)
Návrh pana kolegy Sýkory je nerealisovatelný. Starosta nemůže sám takový útvar zřídit ani v rámci struktury obecního úřadu, ani mimo tuto strukturu. Starosta nemůže jmenovat vedoucího tohoto útvaru a nemůže mu stanovit plat, nemůže ani uzavřít pracovní smlouvy s dalšími zaměstnanci obce do takového útvaru zařazenými a nemůže jim stanovit plat. Takovýto útvar by navíc nemohl kontrolovat žádný další orgán obce - ani jednotlivé odbory či obecní úřad jako celek. Starosta by mu takovouto náplň práce nemohl stanovit a nemohl by v rozporu s organisačním řádem radou vydaným ostatní odbory obecního úřadu podřídit pod kontrolní pravomoc takovéhoto "mimostrukturního" útvaru.
Tento útvar nemůže starosta zřídit ani jako zvláštní orgán podle § 106 obecního zřízení, neboť vnitřní audit není přenesenou, leč samostatnou působností obce.
Obec nemá právní možnost vyhovět požadavkům zákona o finanční kontrole na zřízení zvláštního útvaru vnitřního auditu, tedy požadavků na institucionalisaci finanční kontroly, jako samostatné skupiny zaměstnanců obce v přímé řídící působnosti starosty a s vyloučením řídích působností tajemníka, rady a zastupitelstva. Má však samozřejmě povinnost provádět vnitřní finanční audit. Kdo konkrétně tento audit bude vykonávat (tedy kdo bude plnit funkci útvaru interního auditu), to lze dovodit ze zákona o obcích.
Porovnáním náplně činnosti finančního výboru zastupitelstva (§ 119 obecního zřízení) a náplně činnosti útvaru vnitřního auditu podle zákona o finanční kontrole nemůžeme dospět k jinému závěru, než že oním útvarem interního auditu je v obcích právě finanční výbor zastupitelstva a jeho působnost podle zákona o obcích je obecným vyjádřením působnosti útvaru interního auditu, která je pak konkretisována zákonem o finanční kontrole. V této věci (tedy náplň činnosti a kontrolní postupy) pak bude zákon o finanční kontrole vůči zákonu o obcích zákonem speciálním. Postavení finančního výboru zastupitelstva navíc i slušně odpovídá požadavkům zákona o finanční kontrole, neboť je zřizován vrcholným orgánem obce (a jediným ústavním orgánem obce) a žádnému jinému orgánu v obci nepodlehá a navíc je na všech ostatních orgánech vyjma zastupitelstva nezávislý. Jeho nezávislost je zajištěna též zákonem o obcích stanovenou inkompatibilitou členství ve výboru s výkonem některých funkcí v obecním úřadu. Tento výbor má navíc právo kontrolovat všechny ostatní orgány v obci a její organisační složky, jakož i její příspěvkové organisace.
Podle zákona o obcích však může zastupitelstvo pověřit výkonem funkcí útvaru interního auditu i jiný svůj výbor - v úvahu přichází zejména výbor kontrolní - a také zřídit zvláštní výbor jen k tomuto účelu, který by se pak přímo mohl jmenovat výbor pro interní audit. Přenesením funkcí interního auditu na kontrolní či jiný výbor zastupitelstvo samozřejmě neodnímá finančnímu výboru ty jeho působnosti, které jsou mu stanoveny kogentní díkcí zákona o obcích, takže finanční kontrola (v širším smyslu) bude v obci prováděna částečně duplicitně. Podotýkám, že v Plzni zastupitelstvo svěřilo tuto působnost výboru kontrolnímu, a to formou právního předpisu - Statutem města (vyhláška č. 8/2001, čl. 9 odst. 2).
Protože samozřejmě výbor se skládá z osob vykonávajících tuto činnost dobrovolně, mimo pracovní poměr a tedy nikoli jako hlavní svou činnost (není-li předseda výboru uvolněným členem zastupitelstva), bude nutno zajistit kvalitní výkon interního auditu a průběžnost kontrolních činností s použitím § 109 odst. 3 písm. a) bod 2. Tajemník obecního úřadu vyčlení zaměstnance obce v obecním úřadu zařazené k pomoci finančnímu (eventuelně kontrolnímu) výboru - tedy převede je k výkonu práce přímo pod finanční výbor. Navenek se to bude jevit tak, jako by finanční (nebo jiný) výbor měl své vlastní administrativní zaměstnance (byť de iure to tak samozřejmě nebude). Tito pracovníci pak budou zajišťovat faktický výkon interního auditu, ovšem jejich činnost bude plánovat a řídit finanční výbor, který též bude přijímat (schvalovat) závěrečné zprávy a podávat informace jak starostovi, tak i zastupitelstvu.
Koza č. 128/2000 Sb. je celá a vlk č. 320/2001 Sb. se nažral (skoro).
Informace nemusí být aktuální protože byla publikována 18.6.2002 a legislativa od této doby mohla dostát změny
Poslední změna článku proběhla 18.6.2002.