Source: http://www.senat.fr/rap/l03-330/l03-3305.html
Timestamp: 2020-05-27 23:14:28+00:00
Document Index: 168551622

Matched Legal Cases: ["l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", 'arrêt ', "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 3", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 3", "l'article 1", 'arrêt ', "l'article 1", "l'article 1", "l'article 29", "l'article 11", "l'article 3", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 441", "l'article 121", "l'article 441", "l'article 131", "l'article 131", "l'article 5", "l'article 15", "l'article 5", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 4", "l'article 6", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 6", "l'article 7", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 2", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 9", "l'article 5", "l'article 9", 'in fine', "l'article 10", "l'article 12", "l'article 10", "l'article 10", "l'article 10", "l'article 11", "l'article 1", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 12", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 6", "l'article 12", "l'article 21", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 14", "l'article 13", "l'article 200", "l'article 15", "l'article 15", "l'article 5", "l'article 37", "l'article 13", "l'article 45", "l'article 17", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 21", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 50", "l'article 13", "l'article 6", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 1", "l'article 13"]

TITRE 1er A -
L'Assemblée nationale a adopté un amendement créant un titre 1er A dans le projet de loi consacré à la stratégie énergétique nationale et composé de neuf articles.
Caractéristiques du service public de l'énergie
L'article 1er A, inséré dans le texte lors de la discussion à l'Assemblée nationale, résultant de l'adoption d'une dizaine d'amendements identiques, dispose que la politique énergétique repose sur un service public de l'énergie qui garantit une indépendance stratégique, économique et industrielle.
Votre commission se félicite de la reconnaissance explicite du rôle du service public de l'énergie, véritable pilier de la politique énergétique française. Elle note que cette initiative intervient après que la Commission européenne a rendu public le 12 mai dernier, en grande partie grâce aux efforts des autorités françaises, un Livre blanc sur les services publics.
Votre commission vous propose de préciser par un amendement à cet article de principe, que le service public de l'énergie doit favoriser la compétitivité de l'économie nationale.
Article 1er B -
Soutien de la politique énergétique par le maintien et le développement d'entreprises publiques nationales
L'article 1er B, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative des membres du groupe communiste et républicain et contre l'avis du Gouvernement, affirme que la maîtrise publique de la politique énergétique nécessite le maintien et le développement d'entreprises publiques nationales.
Comme l'a souligné le Ministre d'Etat lors du débat sur la politique énergétique le 15 avril dernier, « l'Etat restera largement majoritaire dans le capital de ces entreprises [EDF et GDF], qui demeureront ainsi dans le secteur public ».
Cependant, comme l'a indiqué M. Patrick Devedjian, ministre délégué à l'industrie, lors de la discussion de cet article 1er B, un tel dispositif ne saurait, à l'évidence, être interprété comme pouvant légitimer la moindre nationalisation de grandes entreprises privées intervenant dans le secteur de l'énergie.
Sous le bénéfice de cette double observation, votre commission vous propose un amendement tendant à améliorer la rédaction de cette déclaration, qui, en tout état de cause, revêt plus une portée politique et déclaratoire que juridique.
Approbation de l'annexe définissant les objectifs et les moyens de la politique énergétique française
L'article 1er du projet de loi initial précise que les orientations de la politique énergétique figurant dans l'annexe sont approuvées.
Sur la base du débat national, et du Livre blanc sur les énergies qui en a résulté, le Gouvernement propose, pour la première fois -innovation qui mérite d'être soulignée-, de soumettre explicitement au Parlement la définition des principes devant guider la politique du pays dans le domaine énergétique.
Votre commission se félicite de cette initiative qui vise à associer pleinement la représentation nationale à ces décisions fondamentales, déterminantes pour la compétitivité de notre économie et pour la cohésion nationale, qui engageront notre pays au cours des trente prochaines années.
L'annexe du projet de loi initial détaille minutieusement les grandes orientations qui guident la politique énergétique nationale. Cette dernière s'articule autour de quatre objectifs majeurs :
- garantir un prix compétitif de l'énergie ;
- garantir l'accès de tous les Français à l'énergie.
Elle propose de suivre quatre axes pour atteindre ces objectifs :
- maîtriser la demande d'énergie dans le secteur de l'habitat et des bureaux, des transports et de l'industrie ;
- diversifier le « panier » énergétique français dans le domaine de l'électricité, de la chaleur et des transports, en tenant compte notamment de la situation des zones non interconnectées ;
- assurer un transport de l'énergie efficace et des capacités de stockage suffisantes de gaz et de pétrole ;
Enfin, l'annexe précise que cette politique s'appuie sur une mobilisation des acteurs institutionnels du projet de loi initial (Union européenne, collectivités territoriales) et privés (entreprises et citoyens).
A l'initiative de sa Commission des Affaires économiques, l'Assemblée nationale a intégré l'annexe, après l'avoir amendée de manière très substantielle, dans le corps du projet de loi pour renforcer sa valeur juridique. A cette fin, les députés ont adopté un amendement de rédaction globale de l'article 1er, qui aboutit à supprimer l'annexe dont le contenu est désormais réparti entre les articles 1er à 1er sexies nouveaux. Les amendements de la commission ont, par ailleurs, été abondamment sous-amendés au cours de la discussion en séance publique.
Tel qu'il résulte du texte transmis, cet article 1er reprend les quatre grands objectifs de la politique énergétique française qui étaient auparavant développés dans la première partie de l'annexe.
S'agissant du premier objectif, il est précisé que l'indépendance énergétique nationale (la précision a été apportée au cours de la discussion) et la sécurité d'approvisionnement, priorités essentielles, doivent être atteintes en amplifiant l'effort d'économies d'énergie, en confortant le potentiel de production d'électricité d'origine hydraulique et en veillant à maintenir un parc de production apte à faire face aux pointes de consommation. Pour les secteurs où l'usage des ressources fossiles est dominant, cet article précise que « l'Etat veille à promouvoir, par les moyens législatifs, réglementaires, incitatifs et fiscaux, la variété et la pérennité des sources d'approvisionnement employées pour une même énergie, notamment grâce au recours à des contrats de long terme, le développement des capacités de stockage disponibles, le maintien du réseau de stockages de proximité détenus par les distributeurs de combustibles et de carburants, et la mixité des installations chez le consommateur final ».
Pour ce qui concerne le deuxième objectif -mieux préserver l'environnement-, l'article indique que l'Etat favorise la réduction de l'impact de la consommation énergétique sur l'environnement, notamment à l'occasion de la production, du transport et de la consommation d'énergie, par exemple, en durcissant les normes applicables aux rejets de polluants ou en veillant à améliorer l'insertion des lignes électriques et des éoliennes dans les paysages. Il souligne que la lutte contre le changement climatique constitue une priorité de la politique énergétique et que l'Etat poursuit un objectif de division par deux des émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2050 (soit -3 % par an). A cette fin, l'Etat promeut les économies d'énergie, adapte la fiscalité aux enjeux environnementaux, favorise la substitution des énergies fossiles par des énergies ne produisant pas de gaz à effet de serre et accroît l'effort de recherche consacré aux nouvelles technologies de l'énergie. Il est enfin précisé que ces actions sont déclinées dans un « plan climat » régulièrement actualisé.
Le troisième objectif -garantir un prix compétitif de l'énergie- est, selon les termes de cet article, fondamental car il a une influence déterminante sur le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises. Le choix du « bouquet » énergétique et les missions du service public de l'électricité concourent à ce qu'il soit atteint. L'article précise que les pays européens coordonnent mieux leur politique énergétique pour favoriser la constitution d'un marché intérieur de l'énergie et pour limiter les différences de prix intracommunautaires.
Enfin, le quatrième objectif rappelle que la politique énergétique assure l'accès de tous les Français à l'énergie, quels que soient leur pouvoir d'achat et leur situation géographique, conformément au droit à l'électricité reconnu par la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.
Le dernier alinéa précise que ces quatre objectifs sont atteints par la mise en oeuvre des quatre axes définis aux articles 1er bis à 1er quinquies.
Votre commission note tout d'abord qu'un large débat est intervenu à l'Assemblée nationale sur la pertinence du maintien de ces dispositions dans le corps de l'annexe et sur l'opportunité de leur intégration dans le dispositif de la loi. Comme l'ont souligné plusieurs députés au cours du débat, le projet de loi initial prêtait le flanc à la critique parce que le corps du dispositif était plus court (une ligne) que celui de l'annexe (22 pages) alors que ce type d'annexe législative n'est pas revêtu de la force impérative de la loi.
La Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a donc proposé, non sans en avoir substantiellement amélioré la rédaction, l'intégration de cette annexe au sein du dispositif législatif.
Votre commission est, quant à elle, bien évidemment consciente des difficultés résultant du flou qui entoure la portée normative d'un texte éloquent annexé à une loi. Elle note cependant qu'après la première lecture de ce projet à l'Assemblée nationale et abstraction faite des articles 1er à 1er sexies, le projet de loi a été notablement amendé et étoffé puisqu'il compte désormais près de cinquante articles.
Par ailleurs, votre commission doute que l'intégration dans le corps du dispositif législatif d'éléments qui n'ont pas intrinsèquement de valeur normative suffise à lever ces difficultés. En effet, les articles 1er à 1er sexies contiennent essentiellement la déclaration de grandes orientations et de principes généraux qui, pour la plupart, ne peuvent pas être traduits en normes juridiques opposables. Il en va ainsi, par exemple, des références à la centrale solaire Thémis et au four d'Odeillo ou à la « géothermie en roches chaudes fracturées à grande profondeur ».
Le recours à un droit « mou », à un droit « flou », voire à un droit à « l'état gazeux », pour reprendre les expressions du Rapport public du Conseil d'Etat de 1991 sur la sécurité juridique, alourdit la loi et la rend moins lisible sans que les problèmes qu'elle énumère soient mieux résolus. Considérant que l'intelligibilité de la loi revêt le caractère d'objectif à valeur constitutionnelle en vertu de la décision du Conseil constitutionnel du 16 décembre 1999, il convient de limiter l'ampleur des déclarations de principe pour ne pas favoriser la création d'un droit surabondant et, au total, inopérant, voire bavard. Comme le rappelait le Conseil d'Etat, il n'est pas souhaitable que la frontière entre ce qui est obligatoire et ce qui ne l'est pas, ce qui est sanctionnable et ce qui ne saurait l'être, devienne incertaine aux yeux du citoyen, au risque d'étendre cette incertitude à ceux du juge.
Votre commission ne méconnaît pas, pour autant, l'intérêt qui s'attache, aux yeux de nombreux acteurs du marché de l'énergie, à donner des indications plus précises que le laconisme dont est -de plus en plus rarement il est vrai !- empreinte la norme législative. Elle est donc désireuse de trouver une transaction entre le souci d'élaborer un texte normatif et celui de tracer, avec les contours des multiples problématiques du secteur de l'énergie, des pistes qui aboutiront à leur trouver une solution. C'est pourquoi une stratégie alternative vous est proposée.
En premier lieu, votre commission vous propose de regrouper dans une annexe, reprenant ainsi le texte des articles 1er à 1er sexies votés par l'Assemblée nationale, enrichis de surcroît des modifications que le Sénat y apportera, les différents éléments de la politique énergétique française, tout en détaillant les spécificités de certains secteurs énergétiques. Cette solution permet d'éviter que la loi ne traite de cas particuliers car elle doit conserver un caractère général et impersonnel.
En second lieu, votre commission vous propose de poursuivre dans la voie ouverte par l'Assemblée nationale, qui a fait figurer dans le dispositif certains principes, en précisant leur contenu dans un libellé plus concis, avec les grands objectifs de la politique énergétique française, les grands axes retenus pour les atteindre et le rôle des acteurs qui les mettent en oeuvre. Un tel texte pourrait constituer l'embryon d'un article introductif à la partie législative du code de l'énergie, dont elle vous proposera l'instauration. Il serait, par exemple, analogue aux articles généraux qui figurent en exergue du code de l'environnement (cf. art. L. 110-1 et L. 110-2).
Votre commission des affaires économiques vous propose également d'introduire dans le corps de la loi les grandes dispositions figurant dans l'annexe qui revêtent un caractère normatif comme la fixation des objectifs de maîtrise de la demande énergétique, la priorité accordée aux investissements ferroviaires et fluviaux ou la construction d'un réacteur nucléaire de conception la plus récente.
Pour ce qui concerne l'article 1er, votre commission vous propose de revenir à la rédaction du projet de loi initial, qui dispose que les précisions apportées dans l'annexe relative à la politique énergétique sont approuvées.
Comme le rappelle le commentaire de l'article 1er, le texte du projet de loi initial prévoyait qu'une annexe fixant les grandes orientations de la politique énergétique française serait approuvée avec l'article 1er.
Cette annexe se composait d'un préambule qui donnait des éléments d'information sur la place du secteur énergétique dans la société et l'économie françaises. La première partie indiquait que la politique énergétique française poursuivait quatre objectifs majeurs : garantir la sécurité d'approvisionnement, mieux préserver l'environnement et lutter davantage contre l'effet de serre, garantir un prix compétitif de l'énergie et garantir l'accès de tous les Français à l'énergie.
La deuxième partie de cette annexe décrivait les quatre axes proposés pour atteindre ces objectifs, à savoir : maîtriser la demande d'énergie, diversifier le futur panier énergétique français, assurer un transport de l'énergie efficace et des capacités de stockage suffisantes et développer la recherche dans le domaine de l'énergie.
Enfin, la troisième partie de l'annexe appelait à une mobilisation de l'ensemble des acteurs (Union européenne, collectivités territoriales, entreprises, citoyens).
Votre commission estime qu'il est souhaitable de conserver le contenu de ces dispositions mais qu'il est nécessaire de les disposer dans le corps du projet de loi d'une manière qui en permette une lecture aisée, tout en reprenant le fruit des travaux de l'Assemblée nationale.
En conséquence, il vous est proposé de distinguer entre les dispositions qui ont la même valeur que l'article 1er A ou 1er B du texte transmis et les considérations sur la politique énergétique que la commission souhaite faire apparaître en annexe.
Pour faciliter la lecture et la compréhension du rapport, votre rapporteur vous propose de présenter d'abord, après l'article 1er, les articles 1er bis à 1er sexies, qui intègrent l'annexe dans le dispositif, la commission proposant la suppression de ces articles.
Il sera ensuite procédé à la présentation de l'annexe que votre commission vous propose d'introduire dans le projet de loi, qui est attachée à l'article 1er.
Cet ordre de présentation permettra au lecteur de pouvoir comparer directement les dispositions de ces articles avec le texte de l'annexe que la commission vous propose.
Votre rapporteur souhaite néanmoins attirer l'attention de la Haute assemblée sur le fait que, contrairement à la présentation qui est retenue dans le rapport, l'article introduisant l'annexe sera appelé, dans l'ordre de la discussion, avant les articles 1er bis à 1er sexies.
Article 1erbis -
Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale est le premier d'une série visant à introduire dans le dispositif législatif les axes de la politique énergétique française, auparavant détaillés dans la deuxième partie de l'annexe du projet de loi initial.
L'article 1er bis développe le premier axe de la politique énergétique, celui relatif à la maîtrise de la demande d'énergie.
Il précise à ce sujet, que l'Etat mobilise l'ensemble des politiques publiques (réglementation relative à l'efficacité énergétique, fiscalité sur la consommation d'énergie et sur les équipements énergétiques, sensibilisation et éducation du public, information des consommateurs, engagements volontaires des professions les plus concernées).
Cet article mentionne notamment que l'Etat, les établissements publics et les exploitants publics définiront des plans d'action exemplaires dans la gestion de leur parc immobilier et dans leurs politiques d'achat de véhicules.
Il y est également exposé que la recherche d'économies d'énergie tient notamment compte des spécificités de chaque secteur :
- dans le secteur de l'habitat et des bureaux, les performances énergétiques, la construction d'une part significative de logements à « énergie positive » et l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments anciens qui font l'objet de travaux doivent être favorisées par l'Etat ;
- dans le secteur des transports, est rappelée la nécessité d'une action tendant à réduire les émissions unitaires des véhicules et à favoriser une organisation urbaine limitant les déplacements ;
- dans le secteur de l'industrie, la poursuite des efforts déjà entrepris, avec notamment la montée en puissance d'un système d'échange de quotas d'émission dans l'Union européenne, se doit d'être encouragée.
Ainsi, le contenu de l'article 1er, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, se trouve désormais intégré à l'annexe portée par l'article 1er présenté ci-avant.
Par cohérence avec cet article 1er, votre commission vous propose de supprimer cet article, dont les éléments seront repris dans l'annexe.
Votre commission vous propose de supprimer cet article
La diversification du panier énergétique français
Cet article 1er ter développe le deuxième axe de la politique énergétique qui vise à diversifier le « panier » énergétique français.
La diversification concerne, en premier lieu, l'électricité. Il est tout d'abord fixé à l'Etat la priorité de maintenir l'option nucléaire ouverte à l'horizon 2020. Cet article rappelle ainsi que la durée de vie de chaque centrale nucléaire, pour lesquelles les premières mises à l'arrêt définitif devraient intervenir vers 2020, sera examinée au cas par cas et dépendra du respect des exigences de sûreté déterminées par la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. L'article 1er ter prévoit aussi que la France devra être en mesure de décider, avant les premières mises à l'arrêt, de lancer une nouvelle génération de centrales en remplacement.
Il est précisé que l'Etat soutient la demande d'EDF de construire un réacteur à eau pressurisée (EPR) et que la réalisation de ce projet fera l'objet, dès 2004, d'une concertation sous l'égide de la Commission nationale du débat public.
La diversification dans le secteur électrique impliquant d'assurer le développement des énergies renouvelables et de poursuivre l'objectif d'une production intérieure d'électricité d'origine renouvelable de 21 % à l'horizon 2010, il est prévu de préserver et d'optimiser l'utilisation du potentiel hydraulique. Afin de soutenir les énergies renouvelables électriques, le présent article 1er ter précise que l'Etat privilégiera le recours aux appels d'offre institués par la loi du 10 février 2000.
Enfin, le renforcement de la politique de diversification suppose que la France puisse garantir sa sécurité d'approvisionnement dans le domaine du pétrole, du gaz et du charbon pour la production d'électricité en semi-base et en pointe. Dans la mesure où ni le nucléaire, ni les énergies renouvelables ne peuvent répondre aux besoins de pointe de consommation qui nécessitent le recours ponctuel à des moyens thermiques, il est rappelé la nécessité de développer les moyens de production thermique au fioul, au charbon ou au gaz.
En deuxième lieu, la diversification du panier énergétique concerne la production directe de chaleur. Le texte souligne qu'il conviendra de développer les réseaux de chaleur et de favoriser les énergies renouvelables thermiques (biogaz, solaire thermique et géothermie), pour atteindre, d'ici 2015, une augmentation de 50 % de la production de chaleur d'origine renouvelable.
En troisième lieu, la diversification des sources énergétiques concerne le secteur des transports pour lequel il est demandé que l'Etat :
- soutienne le développement des biocarburants, en encourageant le développement de la compétitivité de cette filière et en créant les conditions permettant de porter, notamment par l'agrément de capacités de productions nouvelles, à 2 % fin 2005 et à 5,75 % fin 2010 la part des biocarburants et des autres carburants renouvelables dans l'essence et le gazole mis en vente sur le marché national à des fins de transport ;
- favorise l'utilisation des véhicules électriques et incite aux recherches sur le développement de la pile à combustible ;
- développe le rail et la voie d'eau par rapport à la route et au transport aérien tant dans le domaine du fret que du déplacement de voyageurs, ce qui implique de donner une priorité, en matière d'infrastructures, aux investissements ferroviaires et fluviaux pour le transport du fret. Parallèlement, une priorité devra être conférée, aux investissements ferroviaires et pour le transport en commun de voyageurs, en tenant compte des impératifs liés au développement économique et à l'aménagement du territoire.
Enfin, cette diversification a à prendre en compte la situation spécifique des zones non interconnectées au réseau électrique métropolitain (la Corse, les DOM-TOM), qui voient leur consommation énergétique augmenter fortement, et les faire bénéficier de la solidarité nationale qui s'exprime par le biais de la péréquation tarifaire et du mécanisme de compensation des charges de service public.
Là encore, ces orientations étant reprises dans l'annexe présentée par votre commission, elle vous propose également, par coordination, de supprimer cet article.
Article 1er quater -
Développer la recherche dans le secteur de l'énergie
Cet article 1er quater détaille le troisième axe de la politique énergétique française : le développement de la recherche dans le secteur de l'énergie (il était le quatrième axe dans le texte du projet de loi initial). L'effort, en ce domaine, doit permettre à la France de conserver sa position de premier plan dans les secteurs nucléaires et pétroliers et d'améliorer son savoir-faire dans les domaines :
- de l'efficacité énergétique du secteur des transports, du bâtiment et de l'industrie ;
- des infrastructures de transport, de la distribution et du stockage d'énergie ;
- des technologies d'exploitation des ressources fossiles et de séquestration du dioxyde de carbone ;
- des énergies renouvelables ;
- du nucléaire en développant les réacteurs du futur (quatrième génération et projet ITER) ;
- des nouveaux vecteurs de rupture comme l'hydrogène par la mise au point des piles à combustible.
Cet axe étant repris dans l'annexe, présentée par la commission, cette dernière vous propose la suppression de cet article.
Article 1er quinquies -
Assurer un transport de l'énergie efficace et des capacités de stockage suffisantes
Enfin, cet article 1er quinquies développe le quatrième axe de la politique énergétique relatif au transport de l'énergie et aux capacités de stockage.
Cet axe concerne tout d'abord le transport et la distribution d'énergie. Il est précisé que, dans le domaine de l'électricité, les interconnexions avec les pays européens limitrophes doivent être renforcées afin de garantir la sécurité du réseau et des efforts de productivité dans un cadre désormais concurrentiel.
Dans le domaine du gaz, il convient de préserver les contrats de long terme pour garantir la sécurité d'approvisionnement de la France et faciliter la réalisation des investissements nécessaires (gazoducs entre pays producteurs et consommateurs).
L'article affirme également que le transport de produits pétroliers par voie maritime sera réalisé par des moyens fiables pour éviter des catastrophes écologiques, dans un contexte de renforcement de la législation relative à ce secteur.
En ce qui concerne le transport de l'énergie, le texte déclare que les réseaux doivent être dimensionnés à la mesure des besoins des utilisateurs, quelle que soit leur situation géographique, et que leur développement concourra à la croissance économique et à l'aménagement équilibré du territoire. Concernant la question plus spécifique du transport d'électricité, il est rappelé qu'il convient de garantir la sécurité d'approvisionnement de chaque région française.
Cet article pose aussi le principe d'un engagement de l'Etat en faveur du maintien d'une desserte équilibrée, efficace et cohérente du réseau de distribution de détail des carburants sur l'ensemble du territoire. Il précise que l'Etat facilite le développement des stockages de gaz et exige des fournisseurs une diversité suffisante des sources d'approvisionnement gazier. Pour le pétrole il est écrit que la France doit diversifier ses sources d'approvisionnement, maintenir un outil de raffinage performant et veiller à maintenir un stock de produits pétroliers équivalent à près de cent jours de consommation intérieure.
Pour les mêmes raisons qu'aux deux articles précédents, ces pétitions de principe étant reprises dans l'annexe, votre commission vous propose également de supprimer cet article par coordination.
Article 1er sexies -
Rôle des collectivités territoriales et de l'Union européenne
Cet article 1er sexies, résultant également de l'adoption d'un amendement qui intègre dans le dispositif législatif la dernière partie de l'annexe du projet de loi initial, est relatif au rôle des collectivités territoriales et de l'Union européenne dans le domaine de la politique énergétique. L'Assemblée nationale a supprimé les paragraphes qui concernaient le rôle des citoyens et des entreprises.
D'une part, après avoir rappelé que les collectivités territoriales jouent un rôle majeur dans la politique de l'énergie, cet article note que les collectivités compétentes, en tant qu'autorités concédantes, contribuent, avec les opérateurs, à l'amélioration des réseaux de distribution et qu'elles peuvent imposer des actions d'économie d'énergie.
Le texte souligne également que les collectivités ont les moyens :
- d'éviter un étalement urbain non maîtrisé, au travers de leur politique d'urbanisme ou fiscale, ce qui est source d'économies d'énergie ;
- de réduire les consommations d'énergie liées aux transports collectifs dans la mesure où elles ont la charge de son organisation ;
- de mener des politiques d'incitation aux économies d'énergie en collaboration avec l'ADEME ;
- de promouvoir les énergies renouvelables et de participer à la planification de l'implantation des éoliennes ;
- d'aider, dans le cadre de leurs actions en matière de politique sociale, leurs administrés en difficulté à payer leurs factures d'énergie.
D'autre part, après avoir souligné que les décisions les plus importantes en matière de politique énergétique étaient prises au niveau européen, cet article affirme que la France tente de faire partager à l'échelle de l'Union les principes de sa politique énergétique. En outre, il prévoit que la France élabore tous les deux ans des propositions énergétiques pour l'Europe visant notamment à promouvoir la notion de service public, l'importance de la maîtrise de l'énergie et de la diversification du panier énergétique mais également la nécessité d'un recours à l'énergie nucléaire afin de diminuer les émissions de gaz à effet de serre.
Ayant également incorporé cette thématique dans l'annexe, votre commission vous propose de supprimer cet article.
Article 1er (annexe) -
Approbation du contenu de l'annexe au projet de loi
Après avoir proposé la suppression des articles 1er bis à 1er sexies, votre commission vous propose d'intégrer les considérations plus générales qui sont contenues dans ces articles et de les insérer dans une annexe qui reprend la partie du texte des articles 1er à 1er sexies tels qu'ils ont été votés en première lecture par l'Assemblée nationale. Elle vous suggère par ailleurs plusieurs modifications tant rédactionnelles que de fond, dont l'économie générale est la suivante :
L'Assemblée nationale avait, tout d'abord, supprimé le préambule de l'annexe considérant que son intégration dans le dispositif législatif n'en justifiait plus l'existence. Compte tenu de la position qu'elle défend, votre commission vous propose de reprendre ce préambule, tout en y apportant des améliorations rédactionnelles, en enlevant les considérations factuelles et en précisant divers éléments tels que la référence au caractère limité des ressources énergétiques fossiles, ou la nécessité de porter les réflexions relatives à l'énergie dans les organisations internationales.
La première partie de l'annexe développe ensuite le contenu des quatre grands objectifs de la politique énergétique, auparavant développés dans l'article 1er.
Le premier objectif est de contribuer à l'indépendance énergétique nationale et de garantir la sécurité d'approvisionnement. Outre des modifications rédactionnelles et de simplification, votre commission vous propose d'insérer dans cette partie une référence à la nécessité pour notre pays d'intensifier ses rapports avec les pays émergents en forte croissance, compte tenu de leur poids à venir dans la demande d'énergie et dans les émissions de CO². Il s'agit ainsi de favoriser les transferts de technologies afin que ces pays puissent bénéficier des modes de production énergétiques peu émetteurs de gaz à effet de serre.
Concernant le deuxième objectif -mieux préserver l'environnement et renforcer la lutte contre l'aggravation de l'effet de serre- votre commission vous soumet une rédaction allégeant le texte initial en y supprimant certaines redondances.
En ce qui concerne le troisième objectif -garantir un prix compétitif de l'énergie- votre commission vous propose essentiellement des modifications rédactionnelles.
Enfin, quant au quatrième axe de la politique énergétique -garantir l'accès de tous les Français à l'énergie- votre commission souhaite préciser que l'énergie, et en particulier l'électricité, étant un bien de première nécessité, l'Etat en garantit l'accès aux personnes les plus démunies en assurant l'existence d'un tarif social.
La deuxième partie de l'annexe indique que les objectifs de la politique énergétique sont atteints en suivant quatre axes.
Le premier axe de la politique énergétique, auparavant développé dans l'article 1er bis du texte transmis par l'Assemblée nationale, est de maîtriser la demande d'énergie. Votre commission préconise, outre des améliorations rédactionnelles, de préciser que l'Etat veille à éviter le gaspillage énergétique. Par ailleurs, il vous est proposé d'intégrer, dans le paragraphe consacré aux transports, un alinéa qui se trouvait auparavant dans l'article 1er et qui précise que l'Etat et les collectivités locales compétentes mènent des actions appropriées pour réduire les déplacements de véhicules, limiter les consommations et développer les transports modaux.
Concernant le deuxième axe de la politique énergétique -diversification du bouquet énergétique de la France-, précédemment développé dans l'article 1er ter, outre des simplifications rédactionnelles, votre commission vous propose, comme dans l'amendement portant article additionnel après l'article 1er sexies relatif à l'EPR qu'elle vous présentera, d'indiquer de manière solennelle que l'Etat prévoit la construction d'un réacteur européen à eau pressurisée. Votre commission des Affaires économiques indique notamment dans cette annexe qu'EDF devra saisir, dès 2004, comme il est prévu aux articles L. 121-8 à L 121-15, la Commission nationale du débat public afin d'entamer, dans le respect de la réglementation en vigueur, la construction d'un EPR.
En outre, votre commission a tenu, avec une rédaction plus claire, à mettre en exergue l'objectif d'augmentation de 50 %, à l'horizon 2010, de la production de chaleur d'origine renouvelable et la nécessité de créer les conditions permettant de développer la filière des biocarburants.
L'Assemblée nationale a souhaité mettre en troisième axe de la politique énergétique le développement de la recherche dans le domaine de l'énergie (article 1er quater du texte transmis par l'Assemblée nationale) alors que le projet de loi initial l'avait fait figurer en quatrième position. Votre commission vous propose, dans le cadre de cette annexe, de conserver l'ordre retenu par l'Assemblée nationale. Sur le fond, la commission vous propose quelques modifications d'ordre rédactionnel.
Enfin, concernant le quatrième axe -assurer un transport de l'énergie efficace et des capacités de stockage suffisantes-, auparavant développé dans l'article 1er quinquies, votre commission ne vous propose qu'une modification insérant la notion de « terminal méthanier ».
La troisième partie de l'annexe est relative au rôle de l'Union européenne et des collectivités territoriales (article 1er sexies). Sur cette partie, votre commission vous propose plusieurs modifications tendant à clarifier et à simplifier le texte.
Votre commission vous propose d'adopter cette annexe ainsi rédigée.
Article additionnel après l'article 1er sexies-
Objectifs et axes de la politique énergétique
Comme il a été indiqué précédemment, votre commission est favorable à l'insertion d'articles de principe dans le corps même du dispositif législatif, lorsque ceux-ci sont lisibles et concis.
C'est pourquoi, elle vous propose de créer par amendement un article additionnel après l'article 1er sexies qui reprend, de manière synthétique, et expose, sans les modifier, dans le dispositif législatif les quatre grands objectifs de la politique énergétique (garantir la sécurité d'approvisionnement, mieux préserver l'environnement, garantir un prix compétitif de l'énergie, assurer l'accès de tous les Français à l'énergie), mais aussi les quatre axes permettant de les atteindre (maîtriser la demande d'énergie, diversifier le bouquet énergétique français, développer la recherche dans le domaine de l'énergie, assurer un transport de l'énergie efficace et des capacités de stockage suffisantes de gaz et de pétrole) et le rôle des acteurs qui les mettent en oeuvre.
Un tel article de principe pourrait utilement constituer le préambule de la partie législative du code de l'énergie dont votre commission vous soumettra le principe ultérieurement.
Article additionnel après l'article 1er sexies -
Objectifs de maîtrise de la demande d'énergie
La politique de maîtrise de la demande énergétique est fondamentale car elle constitue l'un des principaux leviers pour garantir l'indépendance énergétique de la France et pour lutter contre l'effet de serre. Aussi, la commission vous propose-t-elle un amendement qui insère un article additionnel après l'article 1er sexies, indiquant que l'Etat s'engage à favoriser la réduction de l'intensité énergétique finale (rapport entre l'évolution de la consommation d'énergie et la croissance du PIB) à un rythme de 2 % par an d'ici à 2015.
La fixation d'un tel objectif est au surplus cohérente avec les dispositions du projet de loi qui confèrent à l'Etat des outils pour réduire la consommation énergétique (création de certificats d'économies d'énergie, renforcement des règles de performance énergétique pour les bâtiments notamment).
Cet article additionnel indique également que la France s'engage à réduire de 3 % par an les émissions de gaz à effet de serre afin de les diviser par quatre d'ici 2050.
Par ailleurs, la priorité donnée à la lutte contre le changement climatique a des conséquences directes sur la conduite de la politique énergétique, qui doit, plus que jamais, prendre en compte les préoccupations environnementales.
Comme l'a rappelé l'AIEA, sur la base d'une croissance de 1,8 % par an, les émissions mondiales de gaz carbonique dues à l'énergie pourraient atteindre 38 milliards de tonnes de CO² en 2030, soit un niveau supérieur de 70 % à celui de l'an 2000.
Il est donc impératif que les pays les plus développés mettent en place des stratégies ambitieuses de réduction des émissions concernant l'ensemble des secteurs (bâtiments, transports, industries). Il est également nécessaire que cette action ait un caractère exemplaire à l'échelle internationale. En effet, la croissance économique remarquable que connaissent certains pays en voie de développement accroît encore l'ampleur des phénomènes de changement climatique.
C'est pourquoi votre commission vous propose de prévoir également l'élaboration d'un plan climat, rassemblant l'ensemble des actions menées au niveau national pour lutter contre le changement climatique. Il serait actualisé tous les deux ans conformément au 3° de l'article 3 de la directive européenne du 27 septembre 2001, pour tenir compte de l'évolution des techniques et des différents paramètres relatifs à la progression des émissions de gaz à effet de serre.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
Priorité donnée aux investissements ferroviaires et fluviaux
L'annexe précise, en ce qui concerne le deuxième axe de la politique énergétique, que la politique des transports en matière de fret intègre la nécessité de réduire les consommations d'hydrocarbures et vise à un rééquilibrage du trafic marchandise au profit du rail, du transport maritime et fluvial. Elle indique que l'Etat accorde, à cette fin, en matière d'infrastructures, une priorité aux investissements ferroviaires et fluviaux tout en tenant compte des impératifs liés au développement économique et à l'aménagement du territoire.
De la même manière, la politique des transports en matière de voyageurs tient compte de la nécessité de réduire les consommations d'hydrocarbures et vise, à cet effet, à un rééquilibrage du trafic routier et aérien au profit du fer. Ainsi, l'annexe souligne que l'Etat accorde, en matière d'infrastructures, la priorité aux transports en commun dans les zones urbaines et aux investissements ferroviaires par rapport au développement de projets routiers ou aéroportuaires, en tenant compte des impératifs liés au développement économique et à l'aménagement du territoire.
Votre commission estime que de tels objectifs sont indispensables. Elle les a défendus à de nombreuses reprises, notamment dans ses avis budgétaires consacrés aux transports terrestres et dans son rapport d'information, réalisé par nos collègues Georges Gruillot et Francis Grignon, sur le canal Rhin-Rhône.
En conséquence, elle vous propose, au moyen d'un amendement portant article additionnel après l'article 1ersexies, d'intégrer cette priorité dans le corps même de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, afin de lui donner un caractère solennel.
L'article 25 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie dispose que la fiscalité des énergies fossiles et celle des énergies renouvelables (ENR) tient compte de l'incidence de leur utilisation sur la compétitivité de l'économie, la santé publique, l'environnement et la sécurité d'approvisionnement. Ce dispositif tend, au regard de ces objectifs, à instituer un équilibre entre les différents types de combustibles ou de carburants.
Par ailleurs, le présent article précise que l'évolution passée de la fiscalité des énergies fossiles fait l'objet d'un rapport portant sur une période au moins égale à cinq ans établi à partir des principes définis au premier alinéa et comportant une projection sur ses orientations futures. Ce rapport est transmis au Parlement et mis à jour tous les deux ans.
Pour des raisons tenant à la codification de la quasi-totalité des articles de la loi de 1996, cet article 25 se retrouve isolé en son sein.
Votre commission, par souci de cohérence juridique, vous propose donc d'insérer, par un amendement insérant un article additionnel, cet article 25 dans le projet de loi, tout en élargissant son contenu à tous les types d'énergie et en précisant que la fiscalité de l'énergie tient compte de la nécessité de rendre compétitives, afin de les promouvoir, les énergies renouvelables.
Enfin, il vous est proposé de supprimer la référence à l'élaboration d'un rapport transmis au Parlement car la fiscalité de l'énergie fait l'objet de débats déjà approfondis au moment de la discussion de la loi de finances.
Diversifier les sources de production énergétiques
Votre commission vous propose un amendement créant un article additionnel relatif à la diversification des sources de production énergétique.
En premier lieu, conformément à la directive 2001/77/CE du 27 septembre 2001, les Etats membres de l'Union européenne doivent poursuivre, à l'horizon 2010, un objectif d'une production intérieure d'électricité d'origine renouvelable de 21 %.
Par ailleurs, comme il est précisé dans l'annexe, l'Etat se fixe comme objectif d'augmenter de 50 % la production de chaleur d'origine renouvelable. Cet amendement, portant article additionnel après l'article 1er sexies, propose donc d'introduire ces deux objectifs dans le dispositif du projet de loi.
Enfin, comme il est prévu à l'article 3 de la directive 2003/30/CE du 8 mai 2003 visant à promouvoir l'utilisation de biocarburants ou autres carburants renouvelables dans les transports, les Etats membres de l'Union sont tenus de veiller à ce qu'un pourcentage minimal de biocarburants et autres carburants renouvelables soit mis en vente sur leur marché. Ils doivent ainsi porter à 2 % fin 2005, et à 5,75 % fin 2010, la part des biocarburants et des autres carburants renouvelables, calculée sur la base de la teneur énergétique, dans la quantité totale d'essence et de gazole mise en vente sur le marché national à des fins de transport.
En conséquence, votre commission vous propose également de faire figurer cet engagement dans le dispositif en précisant que l'Etat favorise le développement des biocarburants et des autres carburants renouvelables, notamment par l'agrément de capacités de production nouvelles, dans le respect de l'environnement.
Construction d'un réacteur européen à eau pressurisée (EPR)
Votre commission s'interroge sur la formulation retenue par le texte transmis à votre Haute Assemblée, qui dispose que l'Etat « appuiera la demande d'EDF de construire un EPR ». Elle estime qu'il convient d'indiquer de manière solennelle que l'Etat s'engage à maintenir l'option nucléaire ouverte à l'horizon 2020.
Elle vous soumet, en conséquence, un amendement insérant un article additionnel après l'article 1er, qui affirme clairement que l'Etat, dans le cadre de la prochaine programmation pluriannuelle des investissements, décide de la construction d'un réacteur démonstrateur de conception la plus récente. En effet, la génération actuelle de réacteurs nucléaires a vocation à être mise à l'arrêt définitif vers 2020, même si des décisions ponctuelles de prolongation de leur durée de vie pourront être prises pour ceux qui rempliront les critères de sûreté. Aussi, la question du renouvellement du parc électronucléaire se posera dans toute son ampleur en 2015.
Or les réacteurs nucléaires de quatrième génération n'ont vocation à être mis en service que vers 2045. Pour éviter toute rupture, tant en matière de compétences d'ingénierie qu'en capacité de production, il conviendrait donc de disposer, dans une dizaine d'années, d'une première tête de série de la génération EPR.
Compte tenu des délais préalables à la décision puis de ceux qui résultent de la construction d'un tel réacteur, il est impératif de lancer dès aujourd'hui le processus qui devrait mener à la mise en service, à titre expérimental, d'une première tête de série « EPR ». Une telle option devrait, au surplus, permettre de disposer de réacteurs plus sûrs et plus économes en déchets nucléaires.
Bien entendu, conformément aux règles relatives à l'information du public en vigueur, une telle décision ne pourra être prise que dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15 du code de l'environnement. L'article L. 121-8 dispose que la Commission nationale du débat public est saisie de tous les projets d'aménagement ou d'équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel répondent à des critères ou excédent des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat. Ainsi, le 7° de l'article 1er du décret n° 2002-1275 du 22 octobre 2002 relatif à l'organisation du débat public et à la Commission nationale du débat public précise que la création d'une installation nucléaire de base est soumise à cette procédure.
Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable adresse à la commission un dossier présentant les objectifs et les principales caractéristiques du projet, ainsi que ses enjeux socio-économiques, son coût estimatif et l'identification de ses impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. La commission apprécie ensuite si le débat public est nécessaire et peut décider, soit de l'organiser elle-même, soit d'en confier l'organisation au maître d'ouvrage ou à la personne publique. Elle établit et publie enfin le calendrier de déroulement du débat public, dont la durée ne peut excéder quatre mois, qu'elle peut prolonger de deux mois sur décision motivée (article L. 121-11).
Votre commission vous propose donc, par un amendement insérant un article additionnel, que l'Etat prévoit le lancement d'un EPR.
Publication d'une stratégie pluriannuelle de recherche énergétique
L'Assemblée nationale a, à l'initiative de son rapporteur, adopté un article 29 tendant à ce que les ministres respectivement chargés de l'énergie et de la recherche arrêtent et rendent publique une stratégie nationale de recherche énergétique quinquennale, fondée sur les objectifs définis dans l'annexe du projet de loi.
Votre commission considère que le soutien de la politique de recherche dans le domaine des énergies constitue une priorité. En conséquence, elle vous propose d'intégrer cet article 29 dans le titre Ier A, consacré à la stratégie énergétique nationale, avec un amendement portant article additionnel après l'article 1er sexies. Elle vous proposera également, par coordination, la suppression de l'article 29.
Article 1er septies -
(Article L. 214-4 du code de l'environnement) -
Règles relatives aux ouvrages d'hydroélectricité
Cet article vise à assouplir les règles relatives à la réalisation des ouvrages hydroélectriques. Pour améliorer la cohérence du dispositif du projet de loi, votre commission vous propose de supprimer cet article et de le réinsérer, sous la forme d'un article additionnel après l'article 11, lui aussi consacré au même thème, dans le titre II du projet de loi (le commentaire de son contenu figure donc ci-après).
Le titre Ier du projet de loi se compose de trois chapitres qui concernent respectivement les certificats d'économies d'énergie, la maîtrise de l'énergie dans les bâtiments et l'information des consommateurs.
Consacré à la création des certificats d'économies d'énergie (CEEN), le chapitre 1er du titre Ier comprend quatre articles, 2 à 5.
Ces articles visent à instaurer un système de certificats d'économies d'énergie pour donner à la politique énergétique un véritable levier pour promouvoir la maîtrise de la demande d'énergie. La création d'un tel dispositif s'inspire d'expériences étrangères dans le domaine des économies d'énergie, comme au Royaume-Uni, dont les principales orientations sont rappelées ci-après.
L'exemple des « certificats blancs » au Royaume-Uni
Le ministère du commerce et de l'industrie et l'autorité de régulation dans le domaine énergétique (Ofgem) pilotent, depuis le 1er avril 2002, le programme « Energy Efficiency Commitment » (littéralement l'engagement d'efficacité énergétique) qui impose aux fournisseurs d'électricité et de gaz de faire réaliser à leurs clients domestiques des économies d'énergie équivalent à 62 TWh sur la période 2002-2005. Cette obligation est répartie entre les fournisseurs ayant plus de 15.000 clients. Le coût du programme devrait représenter un maximum de 5,8 euros (3,6 livres) par client, par source d'énergie et par an. Les foyers à faibles revenus sont la cible principale de cette initiative puisque les fournisseurs doivent leur consacrer plus de 50 % de leurs efforts. Par ailleurs, le régulateur vérifie que les engagements ont bien été remplis sur la base d'un rapport remis par les fournisseurs d'énergie. Selon les informations obtenues par votre commission, ce programme a, pour le moment, obtenu de bons résultats puisqu'à la mi-parcours, les objectifs avaient été atteints à moitié.
Malgré l'existence de ce dispositif, il n'existe pas de marché des certificats d'économies d'énergie, analogue à celui que propose le projet de loi d'orientation. En revanche, le Royaume-Uni a créé un marché des certificats d'énergie renouvelable (certificats verts). Au titre de l'obligation d'utilisation des énergies renouvelables (Renewable Obligation), instituée par la loi sur les services d'intérêt général de 2000 (Utilities Act), les distributeurs d'énergie sont tenus d'acheter une partie de l'énergie qu'ils vendent à leurs clients auprès de producteurs d'énergies renouvelables, cette part devant atteindre 10% en 2010 avec un objectif intermédiaire de 5 % en 2003.
Champ d'application des obligations d'économies d'énergie, modalités d'application et sanctions en cas de non respect
Le Gouvernement entend, grâce à ce dispositif, imposer des obligations d'économies d'énergie pesant sur les plus gros fournisseurs d'énergie et créer les conditions de l'émergence d'un marché sur lequel d'autres acteurs, qui réalisent de manière volontaire des économies d'énergie, pourraient obtenir des certificats d'économies d'énergie. Les fournisseurs d'énergie, soumis aux obligations pourraient s'en libérer directement ou indirectement et ceux qui ne parviendraient pas à les respecter s'en libèreraient en acquérant des certificats. De même, les entreprises pour lesquelles l'achat de ces certificats se révèlerait moins coûteux que la réalisation d'économies d'énergie pourraient tirer profit de la création d'un tel marché. Ce dispositif vise donc un objectif d'efficacité : favoriser la réalisation d'un volume global d'économies d'énergie et ne pas imposer des modalités spécifiques d'économies d'énergie. Le système des CEEN devrait être lancé progressivement à partir de 2005 pour une période expérimentale d'environ trois ans. A l'issue de cette période, l'évaluation qui sera réalisée permettra d'apprécier si le dispositif fonctionne de manière satisfaisante et s'il peut être élargi à de nouveaux acteurs.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur, l'économie permise par ce système en termes de limitation d'émissions de tonnes d'équivalent carbone serait de 2,4 millions, soit environ 4 % de celles envisagées grâce au plan « climat ». Le nouveau système, s'il est ambitieux, n'est donc que l'une des pièces du dispositif institué pour relancer les économies d'énergies.
Votre rapporteur souscrit aux objectifs du Gouvernement en la matière, mais tient néanmoins à exprimer quelques observations que lui inspire ce système.
En premier lieu, la gestion de ce marché risque de s'avérer assez lourde et pourrait conduire à une excessive complexité dans la mesure où il est prévu que l'administration consigne et suive l'ensemble des mouvements de certificats (créations, détentions et cessions). Il est donc hautement souhaitable que le fonctionnement de ce marché ne conduise pas à mobiliser des ressources administratives et financières excessives.
Par ailleurs, le texte initial du projet de loi comporte certaines zones d'ombre, corrigées en partie par l'Assemblée nationale. En premier lieu, pour que ce marché fonctionne de manière efficiente, il convient d'y assurer la liberté des opérateurs par la clarté des règles d'organisation et de fonctionnement. Or, l'administration détiendra la maîtrise de l'ensemble des paramètres car c'est elle qui fixera les prix des certificats (en référence à la pénalité infligée en cas de non respect des objectifs d'économie) et qui pourra agir sur leur offre en fonction de l'objectif d'économies d'énergie fixé périodiquement.
En second lieu, la valeur dans le temps de ces certificats n'est pas précisée ce qui constitue un élément d'incertitude.
Le premier paragraphe (I) de cet article dispose que les personnes qui vendent de l'électricité, du gaz, de la chaleur ou du charbon aux consommateurs finals, ainsi que celles qui mettent à la consommation du fioul domestique, sont tenues de réaliser des économies d'énergie soit par elles-mêmes soit par l'intermédiaire d'autres personnes.
Un décret en Conseil d'Etat précisera, afin d'atteindre un objectif national d'économies d'énergie fixé périodiquement, le contenu, les conditions et les modalités de fixation de ces obligations en fonction de la nature des énergies, du volume de l'activité et des catégories de clients. L'objectif de réduction de la consommation énergétique fixé par le Gouvernement serait de l'ordre de 57 térawattheures (TWh) (milliards de kilowattheures) sur trois ans, ce qui représentera un coût d'environ 180 millions d'euros par an pesant sur les fournisseurs d'énergie soumis aux obligations.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur, le décret d'application limiterait les obligations pour l'électricité et le gaz aux fournisseurs desservant plus de 100.000 clients, soit actuellement, outre les entreprises EDF et GDF, quatre entreprises du secteur de l'électricité et deux entreprises de celui du gaz. Par ailleurs, les obligations concernant le fioul domestique ne concerneront qu'environ 25 entreprises mettant celui-ci à la consommation et s'appliqueront quand ce fioul est :
- mis à la consommation sur le marché intérieur français ;
- transporté par un particulier ou pour son compte ;
- et quand le fioul, déjà mis à la consommation dans un autre Etat de l'Union européenne, est importé en France par un opérateur accomplissant de manière indépendante une activité économique ou par un organisme exerçant une activité d'intérêt général ou, le cas échéant, lorsqu'il est expédié ou transporté par le vendeur étranger.
En outre, le Gouvernement entend aider les 3.000 autres entreprises (les distributeurs) à se regrouper dans un organisme collectif pour lancer des actions standardisées d'économies d'énergie.
Votre rapporteur note, par ailleurs, que les distributeurs de carburants ne sont pas soumis à ces obligations alors que le secteur des transports représente le tiers de la consommation énergétique finale. Il s'avère cependant compliqué de traiter les distributeurs de carburants comme les fournisseurs d'énergie en réseau car ils n'ont aucune influence sur la consommation de leurs clients.
Votre rapporteur appelle, en conséquence, de ses voeux une réflexion sur les moyens d'associer les distributeurs de ce type d'énergie à l'effort national de maîtrise de la demande.
Enfin, le paragraphe I précise que l'autorité administrative répartira les montants d'économies d'énergie entre ces personnes et leur notifiera ces montants ainsi que la période sur laquelle ces obligations trouveront à s'appliquer. Le Gouvernement ambitionne de parvenir à la réalisation d'un montant d'économies d'énergie de 19 TWh par an (se décomposant entre 11,3 pour l'électricité, 3,5 pour le gaz, 0,5 pour la chaleur et 3,6 pour le fioul), soit environ 57 TWh sur une période de trois ans. Ce montant d'économies sera calculé en « négawatts ». Les négawatts résultant de l'utilisation d'un bien énergétiquement efficace seront obtenus en soustrayant à la consommation d'énergie sur la durée de vie du bien la consommation d'énergie du « bien moyen » que le produit performant remplace. Ils seront standardisés et additionnés sur la durée de vie totale du bien.
Exemple de la lampe à basse consommation
Une lampe fluocompacte (LFC), dite « à basse consommation » dotée d'une puissance de 18 watts, a une durée de vie de 6 ans et une utilisation annuelle de 1000 heures (pour deux heures et demie de fonctionnement par jour). Compte tenu de la structure du marché, on évalue à 60 % les LFC vendues remplaçant une lampe à incandescence (75 watts), 30 % une autre LFC et 10 % un point lumineux supplémentaire (73 watts).
Une LFC remplace donc une « lampe de référence » de :
60 % x 75 W + 30 % x 18 W + 10% x 73 W = 58 W
Il en résulte un gain de puissance de 58 W - 18 W = 40 W et une économie d'énergie annuelle de 40 kWh. Cette économie, additionnée sur six ans, aboutit donc à un gain standard de 240 kWh par lampe LFC.
Le paragraphe II précise qu'à l'issue de la période considérée pour le calcul des économies d'énergie les personnes soumises aux obligations doivent justifier de l'accomplissement de celles-ci en produisant des certificats d'énergie, dont l'article 3 du projet de loi décrit les modalités d'obtention.
Le paragraphe III prévoit que l'autorité administrative met en demeure les personnes qui n'ont pas respecté leurs obligations d'en acquérir. Celles qui ne se conforment pas à cette mise en demeure sont tenues de verser des pénalités au Trésor public, lesquelles sont calculées en multipliant le nombre de kilowattheures manquants par un taux déterminé par décret dans la limite du prix d'un kilowattheure vendu dans le cadre d'un contrat souscrit pour une puissance de 6 kVA, tel qu'il est fixé en application de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000.
Lors de la présentation en commission de ce rapport, un débat s'est engagé, à l'initiative de notre collègue Roland Courteau, sur l'opportunité de prévoir des modalités spécifiques d'affectation de cette pénalité à des actions d'économie d'énergie (la possibilité d'affecter ces sommes au budget de l'ADEME a notamment été évoquée).
Votre rapporteur, qui a relevé cette observation, examinera cette question d'ici à la discussion du projet de loi en séance publique.
Le second alinéa de ce paragraphe indique que les titres de recettes sont émis par l'autorité administrative et sont recouvrés comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine, c'est à dire selon les modalités prévues aux articles 76 à 79 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962.
Ces dispositions coercitives sont indispensables à l'émergence d'un marché des certificats d'économies d'énergie, puisque la fixation d'une pénalité garantit que les personnes respecteront leurs obligations et que le montant de ce versement devrait constituer l'un des déterminants fondamentaux du prix d'échange des certificats. Il est d'ailleurs à noter, compte tenu de l'expérience anglaise sur la période 2000/2002, que le coût moyen des certificats devrait s'établir à environ un centime d'euro par kilowattheure car les prix seront fixés librement en fonction de l'offre et la demande, l'Etat n'entendant pas les réglementer.
Sur cet article, l'Assemblée nationale a :
- élargi les obligations d'économie d'énergie aux personnes morales qui vendent du froid, et du fioul lourd. En ce qui concerne les vendeurs de fioul domestique, les députés ont préféré viser les distributeurs (environ 3.500) alors que le projet de loi initial prévoyait de faire porter les obligations sur la vingtaine d'entités qui « mettent à la consommation » ;
- limité les obligations aux fournisseurs dont les ventes excèdent un seuil fixé par décret en Conseil d'Etat ;
- précisé que les obligations s'appliqueraient en fonction du nombre de clients desservis par les distributeurs d'énergie ;
- indiqué que les personnes ne respectant pas leurs obligations sont tenues de proposer d'acheter des certificats inscrits au registre national ;
- plafonné la pénalité par kilowattheure due par les personnes n'ayant pas respecté leurs obligations à deux centimes d'euros
- prévu le doublement de la pénalité pour les personnes n'ayant pas apporté la preuve qu'elles n'ont pu acquérir les certificats manquants ;
- précisé que les coûts liés aux actions d'économie d'énergie, mises en oeuvre par des distributeurs d'énergie auprès de clients bénéficiant de tarifs de vente d'énergie réglementés, sont pris en compte dans les évolutions tarifaires arrêtées par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie.
Sur cet article, votre commission vous présente six amendements. Outre deux amendements de clarification rédactionnelle, elle vous propose de ne pas assujettir aux obligations d'économie d'énergie les distributeurs de fioul lourd car seule l'industrie consomme dans des proportions importantes ce type d'énergie. Or, les industriels utilisant du fioul lourd sont, pour la plus grande majorité, couverts par le système des permis d'émissions de CO², alors que le projet de loi a prévu explicitement de distinguer les deux systèmes. Par ailleurs, l'objectif principal du dispositif proposé est de permettre la réalisation d'économie d'énergie dans le secteur diffus (résidentiel et tertiaire).
La commission propose également d'exclure de ces obligations les distributeurs de charbon (pour la plupart de petits distributeurs individuels) car leurs relations commerciales avec leurs clients ne leur permettent pas d'agir efficacement sur la consommation finale des ménages qui utilisent ce type d'énergie pour se chauffer.
La commission a également souhaité supprimer la référence à un seuil de vente pour le champ des obligations.
Concernant les distributeurs de fioul domestique, votre commission note également que leurs relations commerciales avec leurs clients ne sont pas aussi ténues que celles des distributeurs d'énergies en réseau avec leur clientèle. En effet, bien souvent les consommateurs utilisant ce mode de chauffage ne font appel à ces professionnels que deux fois par an pour remplir leur chaudière. Il leur est donc difficile d'émettre des suggestions utiles à leurs clients pour promouvoir des actions d'économies d'énergie.
En conséquence, votre commission souhaite autoriser cette profession à se regrouper dans une structure spécifique qui pourrait mener des actions collectives tendant à la réalisation d'économies d'énergie.
En ce qui concerne le paragraphe V, la commission vous propose un amendement tendant à éviter les distorsions de concurrence. En effet, tel qu'il est rédigé, ce paragraphe permettrait aux opérateurs historiques de répercuter les coûts liés aux actions d'économies d'énergie dans les tarifs des clients qui, se trouvant sur le marché concurrentiel, n'ont pas fait jouer leur droit à l'éligibilité. En conséquence, la commission vous propose de viser les clients non-éligibles, ce qui permet d'éviter un tel inconvénient.
Enfin, il est proposé de préciser dans le paragraphe V que la répercussion des coûts liés aux économies d'énergies sur les tarifs d'électricité et de gaz pour les clients non éligibles ne peut donner lieu à des subventions croisées en faveur des activités concurrentielles.
Modalités de délivrance et valeur des certificats d'économies d'énergie
Cet article définit les conditions de délivrance des certificats et la liste des personnes qui peuvent y prétendre.
Le premier alinéa prévoit que les personnes, à l'exception de l'Etat, soumises ou non aux obligations d'économies d'énergie, dont l'action permet de réduire la consommation d'énergie pour un volume excédant un seuil minimum fixé par un arrêté du ministre chargé de l'énergie, peuvent obtenir, sur demande et en contrepartie, des certificats d'économies d'énergie.
Le deuxième alinéa dispose que ces certificats constituent l'instrument par lequel les personnes mentionnées à l'article précédent peuvent justifier de l'accomplissement de leurs obligations. Ces certificats sont des biens meubles négociables dont l'unité de compte est le kilowattheure d'énergie finale économisé. Ce nombre d'unités de compte est fonction des biens et procédés utilisés pour réduire la consommation d'énergie et peut-être pondéré en fonction des conditions d'approvisionnement en énergie de la zone géographique où les économies sont réalisées.
L'idée qui sous-tend cette disposition est d'inciter d'autres acteurs à développer des actions volontaristes, les plus innovantes mais aussi les plus efficaces, en faveur des économies d'énergie, en leur donnant des certificats en contrepartie.
Ces certificats obtiendront une valeur marchande lorsqu'ils seront achetés par les fournisseurs d'énergie si ces derniers n'arrivent pas à honorer leurs obligations par leurs seules actions ou s'ils estiment que le coût d'acquisition de ces certificats est moins élevé. Ils pourront également être acquis par tout autre acteur agissant soit dans un souci d'intérêt général (la CDC à titre d'exemple), soit dans le but d'effectuer un placement.
Ce système volontariste est bien évidemment indispensable pour éviter tout effet d'aubaine et pour que les certificats revêtent une valeur assez élevée pour être attractifs. Dans le cas du concepteur ou du producteur d'un bien, seule une action spécifique de recherche et développement pour améliorer la performance énergétique d'un bien pourra donner lieu à délivrance de certificats. A titre d'exemple, seul le lancement d'un bien pourra être aidé (et non le volume des transactions), à condition qu'il soit innovant en termes énergétiques.
Dans le cas des utilisateurs, tels que les grands propriétaires bailleurs, seul le choix de biens performants donnera, le cas échéant, lieu à la délivrance de certificats. Enfin, dans le cas des producteurs d'énergie, le fait de promouvoir des biens économes en énergie sera considéré comme une action volontariste puisque l'intérêt économique immédiat d'un producteur n'est pas de limiter la consommation de ses clients.
Exemples d'actions et de procédés pouvant donner lieu à délivrance de certificats
- vitrages à isolation renforcée
- consommation de la ventilation
- chauffe-eau performants
- chaufferies collectives performantes
- récupérateurs de chaleur/condenseur
- sur-isolation de ballons électriques
- lave-linge, sèche-linge ou lave-vaisselle performants
- covoiturage au niveau d'une entreprise
- mise en place d'un système de transport en commun par une commune
- formation des chauffeurs à la conduite autonome par un transporteur routier
Le troisième alinéa dispose que ni les économies d'énergie réalisées dans les installations soumises à l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échanges de quotas d'émission de gaz à effet de serre, ni celles résultant exclusivement de la substitution entre combustibles fossiles ne donnent lieu à délivrance de certificats d'économies d'énergie. L'article L. 229-5 du code de l'environnement précise que sont concernées par le système d'échanges les installations classées rejetant un gaz à effet de serre dans l'atmosphère lorsqu'elles exercent une des activités dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat.
Le dernier alinéa prévoit enfin que les modalités d'application de cet article feront l'objet d'un décret en Conseil d'Etat qui précisera la durée de validité des certificats.
Sur cet article, l'Assemblée nationale a tout d'abord, outre des modifications rédactionnelles, précisé que l'Etat pourrait également recevoir des certificats d'économies d'énergie dans les cas où il mènerait une action volontaire en faveur de la maîtrise de la demande d'énergie.
Par ailleurs, à l'initiative du rapporteur de la Commission des Affaires économiques, l'Assemblée a prévu que la substitution d'une source d'énergie non renouvelable par une source d'énergie renouvelable pour la production de chaleur donnerait lieu à la délivrance de certificats.
Elle a enfin introduit une disposition prévoyant que les premiers certificats seraient délivrés dans un délai maximal d'un an à compter de la publication de la présente loi et a inséré l'obligation de réaliser un bilan du dispositif devant le Parlement à l'issue d'une période de trois ans.
Votre commission vous propose, sur cet article, d'adopter dix amendements. Outre plusieurs amendements de précision ou de coordination, elle vous propose tout d'abord de limiter aux seules personnes morales la possibilité de recevoir des certificats d'économies d'énergie, car il n'est pas souhaitable, dans un souci de simplicité, que chaque personne physique ou chaque propriétaire bailleur puisse recevoir un certificat. Un tel amendement incitera, au surplus, ces personnes à se regrouper afin de mener des actions collectives. L'amendement précise aussi que seule une action spécifique et volontariste donne le droit à des certificats, afin d'éviter tout effet d'aubaine.
En outre, il est proposé, dans les cas de substitution d'une source d'énergie non renouvelable par une source d'énergie renouvelable, de lier la délivrance de CEEN à une action améliorant la performance énergétique.
Pour promouvoir les actions d'économies d'énergie les plus innovantes, la commission vous propose de retenir dans le calcul du nombre d'unités attachées à un certificat d'économies d'énergie un critère permettant de valoriser les procédés les plus innovants.
Dans la mesure où il importe que les acteurs participant aux marchés des certificats blancs disposent d'une disponibilité suffisante quant à la durée de validité de ces certificats, la commission propose qu'ils aient une durée de validité ne pouvant être inférieure à dix ans. Enfin, elle vous suggère de supprimer le dernier alinéa de cet article (réalisation d'un bilan) qu'elle préfère intégrer dans l'article 4.
Création d'un registre national des certificats d'économies d'énergie
Cet article crée un registre national des certificats d'économies d'énergie, accessible au public, retraçant le nombre de ces certificats et leurs transactions.
Toute personne pourra détenir des certificats et donc ouvrir un compte dans ce registre. En pratique, pour atteindre une taille critique et éviter les mouvements trop limités des certificats, le Gouvernement entend, par décret, limiter aux personnes morales dont le volume d'économies est significatif la possibilité d'ouvrir un tel compte. Tel sera le cas, par exemple, des propriétaires bailleurs qui possèdent un grand nombre de logements. La gestion de ce registre pourra être déléguée par l'Etat à une personne morale désignée par décret en Conseil d'Etat, périphrase qui vise la Caisse des dépôts et consignations.
Outre une modification rédactionnelle, l'Assemblée nationale a introduit une disposition qui prévoit que pour assurer la transparence des transactions liées aux certificats d'économies d'énergie, l'Etat, ou le cas échéant, la personne morale à qui sera déléguée la tenue du registre national, rend public le prix moyen auquel les certificats d'économie d'énergie ont été acquis ou vendus.
Sur cet article, votre commission vous propose un amendement rédactionnel et un amendement de coordination.
Elle vous propose aussi de prévoir, par un amendement, que l'Etat publie un rapport annuel analysant le fonctionnement du dispositif des CEEN, retraçant notamment les transactions.
Sanctions applicables en cas de délivrance indue de certificats d'économies d'énergie et modalités de contrôle
Cet article institue le régime des sanctions en cas de délivrance indue de certificats d'économies d'énergies.
Son paragraphe I dispose que le fait de se faire délivrer indûment, par un moyen frauduleux, un certificat d'économies d'énergie est puni des peines prévues aux articles 441-6, 441-10 et 441-11 du code pénal, soit deux ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende. Au surplus, les personnes physiques coupable d'un tel délit encourraient une interdiction des droits civiques, civils et de famille, une interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité de nature professionnelle ou sociale, être exclues des marchés publics et se faire enfin confisquer « la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou [de] la chose qui en est le produit, à l'exception des objets susceptibles de restitution ». L'application de l'article 441-11 a pour conséquence qu'une peine d'interdiction du territoire français peut être prononcée, soit à titre définitif, soit pour une durée de dix ans au plus, à l'encontre de tout étranger qui se serait rendu coupable de cette infraction.
Le texte prévoit que la tentative de commettre ce délit est punie des mêmes peines, y compris pour les personnes morales qui, conformément à l'article 121-2 du code pénal, sont pénalement responsables lorsque leurs organes ou leurs représentants le commettent pour leur compte. Cette responsabilité des personnes morales n'exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes faits.
Conformément à l'article 441-12, les peines encourues par les personnes morales sont :
- une peine d'amende égale au quintuple de celle encourue par les personnes physiques (selon l'article 131-38), donc d'un montant de 150.000 euros ;
- l'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication audiovisuelle (peines définies à l'article 131-39).
Le paragraphe II dispose que les fonctionnaires et agents des services de l'Etat chargés de l'industrie mentionnés au 2° de l'article L. 226-2 du code de l'environnement (il s'agit des agents et fonctionnaires des DRIRE commissionnés et assermentés à cet effet dans des conditions fixées par décret) sont habilités à rechercher et à constater l'infraction que constitue la délivrance indue de certificats. La constatation de cette infraction est réalisée par des procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve contraire. Ces procès-verbaux sont adressés, sous peine de nullité, dans les cinq jours qui suivent leur clôture, au procureur de la République et une copie en est remise dans le même délai à l'intéressé (article L. 226-5 du code de l'environnement).
Selon les dispositions de l'article L. 226-3 du code de l'environnement, ces fonctionnaires et agents ont accès aux locaux, installations et lieux clos y attenants, à l'exclusion des domiciles et des parties des locaux servant de domicile, entre 8 heures et 20 heures ou à tout moment dés lors qu'ils sont ouverts au public ou qu'une activité ou opération qu'ils ont pour mission de contrôler y est en cours. Les agents peuvent également demander la communication de toute pièce ou document utile, en prendre copie et recueillir sur convocation ou sur place les renseignements et justifications nécessaires à l'accomplissement de leur mission.
Enfin, le procureur de la République doit être préalablement informé des opérations envisagées en vue de la recherche des infractions et peut s'opposer à ces opérations.
Le deuxième alinéa de ce paragraphe sanctionne tout obstacle mis à ce contrôle par six mois d'emprisonnement et 7.500 euros d'amende. Conformément aux paragraphes II et III de l'article L. 226-10 du code de l'environnement, les peines applicables aux personnes morales sont alors : une peine d'amende égale au quintuple de celle applicable aux personnes physiques, en l'occurrence de 37.500 euros et les peines complémentaires ci-dessus énumérées (dissolution, interdiction d'activité, placement sous surveillance judiciaire, etc...).
Il apparaît excessif qu'une peine d'interdiction du territoire français puisse être prononcée à l'encontre des étrangers qui se seraient rendus coupables de l'infraction visée au I de cet article. En conséquence, votre commission vous propose de supprimer, par amendement, cette disposition.
CHAPITRE I BIS (nouveau) -
Votre commission vous propose d'insérer une division et un intitulé pour créer un nouveau chapitre dans le titre Ier afin d'y regrouper diverses dispositions relatives à la maîtrise de l'énergie.
Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.
(Articles L. 2224-31 et L. 2224-34 du code général des collectivités territoriales) -
Votre commission vous propose un amendement, portant article additionnel après l'article 5, relatif aux compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de maîtrise de la demande d'énergie. Ce texte reprend, au surplus, certaines des dispositions de l'article 15 du texte transmis par l'Assemblée nationale que la commission a souhaité, dans un souci de clarification, introduire dans le titre relatif à la maîtrise de la demande d'énergie.
Le I de cet amendement propose de donner un fondement législatif à la pratique actuelle du fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE) qui permet de financer des opérations de maîtrise de la demande d'électricité ou d'énergies renouvelables réalisées par des collectivités concédantes lorsqu'elles permettent des économies de réseau.
Le II élargit au gaz les cas dans lesquels les collectivités concédantes peuvent faire prendre en charge par leur concessionnaire des opérations de maîtrise de la demande d'énergie.
Soucieuse de la situation des communes non desservies en gaz naturel, votre commission vous propose avec le III de prévoir qu'elles pourront concéder la distribution de gaz à toute entreprise agréée ou créer une régie.
Le IV élargit le champ d'application de l'article L. 2224-34 du code général des collectivités territoriales afin de permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements de financer des actions de maîtrise de la demande pour toutes les énergies de réseau. Enfin, il prévoit que les actions de maîtrise de la demande réalisées par les collectivités ou leurs groupements peuvent donner lieu à délivrance de CEEN.
Création de GIP pour promouvoir les économies d'énergie
La politique en faveur du développement des énergies renouvelables et de la maîtrise de l'énergie passe également par des initiatives d'opérateurs publics (Etat, collectivités locales) et privés (fournisseurs d'énergie, distributeurs) pour élaborer des programmes nécessitant la mise en commun de moyens. Contrairement à ce qui existe dans d'autres secteurs (enseignement, développement urbain ou environnement), la possibilité de créer un groupement d'intérêt public (GIP) dédié à ces domaines n'existe pas à ce jour.
Votre commission vous propose donc un amendement portant article additionnel après l'article 5 afin de permettre la création de GIP qui mèneraient des actions en matière de développement des ENR et de maîtrise de la demande énergétique.
Le chapitre II du titre I, qui ne comprendrait qu'un article dans sa version initiale et qui en compte quatre dans la version transmise au Sénat (6A à 6 ter), est consacré à la maîtrise de l'énergie dans les bâtiments et aux règles relatives à la construction pour favoriser des économies d'énergies.
Article 6 A -
(Section IV du chapitre 1er du titre 1er du livre 1er
du code de la construction et de l'habitation) -
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel modifiant l'intitulé de la section IV du chapitre 1er du titre 1er du livre 1er du code de la construction et de l'habitation pour y faire figurer, outre les caractéristiques thermiques, la notion de performance énergétique.
(Articles L. 111-9, 111-10, L. 152-1 et L. 152-4 du code de la construction
et de l'habitation et article L. 224-1 du code de l'environnement) -
Règles de construction relatives à la performance énergétique des bâtiments
Cet article vise à renforcer les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux caractéristiques thermiques des bâtiments. En effet, la maîtrise de la consommation énergétique dans les bâtiments constitue un enjeu fondamental de la politique de l'énergie.
Comme le rappelle le Livre blanc sur les énergies, la France compte 29,3 millions de logements, dont 83 % de résidences principales, 57 % de maisons individuelles et 43 % de logements en immeubles collectifs. Du fait de l'accroissement du parc et du taux d'équipement en appareil électroménagers, la consommation d'énergie finale du secteur résidentiel a progressé depuis 20 ans à un rythme de 1,4 % par an pour atteindre 47 Mtep en 2000. Il est à noter que 75 % de la consommation totale des bâtiments est liée au chauffage. Au demeurant, le secteur tertiaire représente aussi un enjeu important car avec 800 millions de mètres carrés chauffés, sa consommation finale était de 18 Mtep en 2000.
Par ailleurs, la consommation énergétique primaire actuelle dans les bâtiments est de l'ordre de 500 kW par mètre carré. En 2050, le parc de logements devrait être composé d'environ 27 millions de logements construits antérieurement à l'an 2000 et de 16 millions de logements construits au XXIème siècle. Or, dans ce parc plus récent, la consommation primaire peut être ramenée à 50 kW par mètre carré.
L'Union européenne s'est dotée, depuis la fin des années 1980, d'un « arsenal » législatif communautaire assez complet puisque la directive 89/106/CEE du 21 décembre 1988 rapprochait déjà les législations des Etats membres relatives aux produits de construction et exigeait notamment que les ouvrages ainsi que leurs installations de chauffage, de refroidissement et d'aération soient conçus et construits pour modérer la consommation d'énergie. Par ailleurs, la directive 93/76/CEE du 13 septembre 1993 visait à limiter les émissions de dioxyde de carbone par une amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments. L'Union européenne a complété le corpus de règles existantes avec la directive 2002/91 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments. C'est dans le même esprit que l'article 6 du projet de loi tend à transposer dans le droit français une partie des dispositions de cette directive, dont le préambule dispose que le secteur résidentiel et tertiaire représente plus de 40 % de la consommation finale d'énergie dans la Communauté et précise que l'expansion de ce secteur fera inévitablement augmenter sa consommation d'énergie et ses émissions de dioxyde de carbone.
La norme européenne astreint les États membres à prévoir des dispositions spécifiques sur la performance énergétique des bâtiments, tant pour la construction neuve que pour les bâtiments existants qui font l'objet de travaux de rénovation conséquents.
La performance énergétique d'un bâtiment s'entend comme la « quantité d'énergie effectivement constituée ou estimée pour répondre aux différents besoins liés à une utilisation standardisée du bâtiment, ce qui peut inclure, entre autres, le chauffage, l'eau chaude, le système de refroidissement, la ventilation et l'éclairage ». Cette quantité est exprimée par un ou plusieurs indicateurs numériques résultant d'un calcul, compte tenu des caractéristiques de la construction et de ses installations.
La performance intègre au moins les éléments suivants :
- les caractéristiques techniques et l'étanchéité à l'air du bâtiment ;
- les équipements de chauffage et d'approvisionnement en eau chaude ;
- les installations de climatisation ;
- les installations d'éclairage intégrées ;
- la ventilation naturelle ;
- la qualité climatique intérieure.
Ce calcul tient également compte de l'influence positive des systèmes solaires actifs et autres systèmes de chauffage et de production d'électricité faisant appel aux sources d'énergie renouvelables, de l'électricité obtenue par production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE), des systèmes de chauffage et de refroidissement urbains ou collectifs, de l'éclairage naturel.
Pour les besoins de ce calcul, les bâtiments sont classés dans les catégories suivantes :
- habitations individuelles de différents types ;
- immeubles d'appartement ;
- bâtiments réservés à l'enseignement ;
- bâtiments abritant des services de vente en gros et au détail ;
- autres types de bâtiments consommateurs d'énergie.
Source : Annexe de la directive 2002/91
Le paragraphe I de l'article 6 donne un nouveau libellé aux articles L. 111-9 et L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation relatifs aux caractéristiques thermiques des bâtiments pour transposer les exigences de la directive.
L'article L. 111-9 traite du cas des constructions nouvelles. Il précise que les règles de construction qui leur sont applicables et celles relatives aux caractéristiques techniques et aux performances énergétiques sont fixées par un décret en Conseil d'Etat qui tient compte de la nature et de l'importance des différentes catégories de construction. En effet, l'article 4 de la directive indique que des bâtiments sont susceptibles de ne pas être concernés par ces prescriptions.
- des bâtiments et monuments officiellement protégés en raison de leur valeur architecturale ou historique ;
- des bâtiments servant de lieux de culte ;
- des constructions provisoires pour une durée d'utilisation de deux ans ou moins ;
- des sites industriels, des ateliers et bâtiments agricoles non résidentiels présentant une faible demande d'énergie et des bâtiments agricoles non résidentiels utilisés par un secteur couvert par un accord sectoriel national en matière de performance énergétique ;
- des bâtiments résidentiels destinés à être utilisés moins de quatre mois par an ;
- des bâtiments indépendants d'une superficie utile totale inférieure à 50 m².
Par ailleurs, le deuxième alinéa de cet article 6 prévoit que ce même décret déterminera :
- les catégories de bâtiments qui font l'objet, avant leur construction, d'une étude de faisabilité technique et économique des diverses solutions d'approvisionnement en énergie, dont celle faisant appel aux énergies renouvelables, aux productions combinées de chaleur et d'énergie, aux systèmes de chauffage ou de refroidissement urbain ou collectif ou aux pompes de chaleur ;
- les catégories pour lesquelles cette étude envisage le recours à un pourcentage minimum d'énergie renouvelable ;
- le contenu et les modalités de réalisation de ces études.
Certes, la fixation d'exigences en matière de performances énergétiques pour les constructions neuves permettrait des économies substantielles d'énergie. Toutefois, sur un parc total de 29 millions de logements, le rythme de la construction neuve est de 1 % par an. Les principaux gisements d'économie d'énergie résident donc dans l'amélioration des bâtiments existants.
L'article L. 111-10 traite des caractéristiques thermiques que doivent respecter les bâtiments ou parties de bâtiments existants qui font l'objet de travaux.
Comme pour la construction neuve, il est prévu qu'un texte en Conseil d'Etat fixera des exigences en matière de performances énergétiques en fonction des catégories de bâtiments, compte tenu notamment de la nature des bâtiments, du type de travaux concernés ainsi que du rapport entre le coût de ces travaux et la valeur du bâtiment, au-delà duquel ces dispositions s'appliquent.
Selon les termes de la directive, des exigences en la matière ne peuvent être imposées que lorsque le coût total de la rénovation portant sur l'enveloppe du bâtiment et/ou les installations énergétiques (chauffage, approvisionnement en eau chaude, climatisation, aération et éclairage) est supérieur à 25 % de la valeur du bâtiment, à l'exclusion de la valeur du terrain, ou lorsqu'une part supérieure à 25 % de l'enveloppe du bâtiment fait l'objet de rénovations.
Ce décret fixera les exigences relatives aux caractéristiques thermiques que respecteront les nouveaux équipements (fenêtres), ouvrages (murs) ou installations (chaudières) mis en place dans des bâtiments existants.
La réalisation d'une étude de faisabilité des solutions d'approvisionnement en énergies renouvelables par le maître d'ouvrage des travaux pourra également être imposée pour certaines catégories de bâtiments.
Le paragraphe II contient des dispositions de coordination.
Le paragraphe III modifie le 2° du II de l'article L. 224-1 du code de l'environnement, qui prévoit que des décrets en Conseil d'Etat peuvent être pris, notamment afin de réduire la consommation d'énergie.
Pour ce faire, le III de l'article 6 dispose que ces décrets pourront prévoir que certains équipements consommant de l'énergie feront l'objet de missions de conseil, d'inspections et de contrôles réguliers dont ils fixent les conditions.
Dans la pratique, cette disposition vise à soumettre à un contrôle régulier des appareils tels que les chaudières, afin de satisfaire aux règles de la directive de décembre 2000 (son article 8 sur le contrôle des chaudières).
Sur cet article, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de rédaction globale afin de le rendre plus lisible. Par ailleurs, elle a précisé que les règles thermiques de construction et de performance énergétique des constructions nouvelles sont déterminées sans préjudice des décisions des autorités compétentes pour les services publics de distribution d'énergie.
Concernant l'étude d'évaluation des diverses solutions d'approvisionnement en énergie des nouvelles constructions, les députés ont introduit l'obligation d'examiner l'opportunité de la pause de chaudières à condensation gaz.
En outre, un nouvel article a été introduit dans le code de la construction et de l'habitation prévoyant que le préfet ou le maire de la commune d'implantation peuvent demander communication des études de faisabilité des diverses solutions d'approvisionnement en énergie. Ces études seront communiquées dans le mois qui suit la demande et un refus de communication fera encourir les peines prévues aux articles L. 152-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation.
Enfin, pour ce qui concerne les inspections des équipements consommant de l'énergie, l'Assemblée nationale a restreint le champ aux seules chaudières et systèmes de climatisation et a prévu que, dans le cadre de ces inspections, des conseils d'optimisation de l'installation sont dispensés aux propriétaires ou aux gestionnaires.
Outre cinq amendements rédactionnels, votre commission vous propose de restreindre l'obligation d'inspection prévue au III aux chaudières et climatiseurs dont la puissance excède un seuil fixé par décret.
Elle vous propose également d'adopter une disposition permettant à un décret en Conseil d'Etat de prescrire aux entreprises qui vendent de l'énergie ou des services énergétiques l'obligation de promotion d'une utilisation rationnelle de l'énergie et d'incitation à des économies d'énergie dans leurs messages publicitaires. Votre commission juge une telle mesure nécessaire car il importe que les consommateurs soient sensibilisés aux enjeux relatifs à la maîtrise de la demande d'énergie et que la publicité diffuse l'idée qu'une modération de la consommation énergétique est indispensable et vertueuse.
(Chapitre IV du code de la construction et de l'habitation) -
Création de certificats de performance énergétique
L'Assemblée nationale a, à l'initiative de sa Commission des Affaires économiques, adopté un article additionnel créant en droit français la notion de certificat de performance énergétique qui résulte de l'article 7 de la directive du 16 décembre 2002.
Le paragraphe I de cet article insère donc dans le titre III du livre I du code de la construction et de l'habitation un nouveau chapitre V intitulé « Certificat de performance énergétique », composé de cinq articles codifiés (L. 134-1 à L 134-5).
L'article L. 134-1 définit la nature des certificats de performance énergétique d'un bâtiment ou partie de bâtiment. Il précise que ce sont des documents mentionnant la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée pour une utilisation standardisée du bâtiment et affichant des valeurs de référence afin que les consommateurs puissent réaliser des comparaisons. Ces documents seront accompagnés de recommandations destinées à améliorer la performance énergétique.
Les certificats seront établis par une personne physique ou morale devant satisfaire à des critères de compétence. Les activités de ces professionnels devront être obligatoirement couvertes par une assurance contre les conséquences de leur responsabilité professionnelle. Par ailleurs, ces personnes ne pourront avoir aucun lien pouvant porter atteinte à leur impartialité et à leur indépendance, notamment vis-à-vis des propriétaires ou des entreprises susceptibles d'effectuer des travaux.
L'article L. 135-2 précise que lors de la construction d'un bâtiment ou d'une extension de bâtiment, le maître de l'ouvrage fait produire par un constructeur, au sens de l'article L. 111-14 du code de la construction et de l'habitation, le certificat de performance énergétique et le remet au propriétaire du bâtiment.
Selon les termes de l'article L. 111-14, est réputé constructeur de l'ouvrage :
- toute personne qui vend après achèvement un ouvrage qu'elle a construit ou fait construire ;
L'article L. 135-3 prévoit qu'à compter du 1er juillet 2006 les candidats acquéreurs peuvent obtenir du vendeur d'un bâtiment ou d'une partie de bâtiment communication du certificat de performance énergétique. Ce certificat devra par ailleurs être annexé à toute promesse de vente ou, à défaut de promesse, à l'acte authentique de vente.
Il ouvre la même faculté pour les candidats à la location et impose d'annexer le certificat à tout nouveau contrat de location, uniquement à compter du 1er juillet 2007.
Il dispose enfin que le certificat doit avoir été établi depuis moins de dix ans et que lors de la vente ou de la location d'un lot de copropriété, il ne porte que sur la partie privative du lot.
L'article L. 135-4 dispose que dans certains types de bâtiments, répondant à des critères définis par décret en Conseil d'Etat, le propriétaire ou le gestionnaire affiche à l'intention du public un certificat datant de moins de dix ans. Selon le 3 de l'article 7 de la directive du 16 décembre 2002, cette obligation serait susceptible de concerner les bâtiments d'une superficie utile totale de plus de 1.000 m² occupés par des pouvoirs publics ou des institutions fournissant des services publics à un grand nombre de personnes et donc très fréquentés.
L'article L. 135-5 dispose que les modalités d'application de ce chapitre sont définies par décret en Conseil d'Etat.
Le paragraphe II indique que le 3° de l'article L. 224-2 du code de l'environnement -qui donnait la possibilité de prescrire, par décret, l'obligation de fournir une estimation normalisée du montant annuel des frais de consommation d'énergie des logements ou locaux à usage tertiaire proposés à la vente ou à la location et de préciser les règles d'élaboration de cette estimation- est abrogé au plus tard le 1er juillet 2006, car les nouvelles dispositions de cet article 6 bis ont vocation à s'y substituer.
Si la création des diagnostics de performance énergétique résulte d'une directive que la France doit transposer dans son droit interne, des marges d'interprétation existent en ce qui concerne une telle transposition. Votre rapporteur est soucieux de ne pas alourdir de manière excessive les obligations qui pèsent tant sur les propriétaires que les locataires. Les propriétaires occupants doivent, d'ores et déjà, réaliser un grand nombre de diagnostics relatifs à leur logement, en matière de plomb, de gaz, d'amiante ou de termites. Or, cet article 6 bis contribue précisément à alourdir un peu plus ce type de réglementation.
Au total, votre rapporteur a souhaité encadrer ce dispositif pour lui conférer une simple valeur informative.
Sur cet article, votre commission vous propose cinq amendements.
Outre un amendement de précision et un amendement de simplification, la commission souhaite remplacer le terme « certificat » par celui de « diagnostic » pour ce qui concerne la performance énergétique des bâtiments afin d'aligner la dénomination sur celle de l'ensemble des diagnostics relatifs aux logements (amiante, plomb, termites).
Par ailleurs, elle propose que le diagnostic de performance énergétique établisse des classifications simples, à l'image de ce qui existe pour les appareils électroménagers, afin que les acquéreurs potentiels ou les candidats à la location puissent aisément comparer les performances énergétiques des différents logements.
Enfin, pour prévenir tout risque de contentieux lié à la mise en place de ces diagnostics, la commission tient à préciser que ces derniers n'ont qu'une valeur indicative et qu'ils ne sauraient donner lieu à l'engagement de la responsabilité du propriétaire bailleur, ou du propriétaire qui souhaite vendre son logement.
Plan Face-sud
A l'initiative de MM. Claude Birraux et Jean-Yves Le Déaut, l'Assemblée nationale a adopté un article 6 ter relatif au plan Face-sud.
Cette disposition, qui résulte d'une proposition formulée par ces deux députés dans un rapport de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques, tend à créer un plan, placé sous la direction et la responsabilité du ministère chargé de l'énergie, assisté par les autres ministères concernés et par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Il vise à assurer la promotion et la diffusion des énergies renouvelables dans les bâtiments en prévoyant, en particulier, la mobilisation des moyens nécessaires pour l'installation de 200.000 chauffe-eau solaires et 50.000 toits thermiques-photovoltaïques par an en 2010.
Votre commission s'interroge sur le libellé de l'article 6 ter et sur la fixation dans la loi d'un objectif de construction de tels équipements chez des particuliers, sur lesquels la puissance publique a peu de prise, sauf à abonder à due proportion les budgets de l'ADEME ou de l'ANAH.
Consacré à l'information des consommateurs, le chapitre 3 du titre 1er du texte transmis comprend un seul article, le septième du projet de loi.
(Article L. 224-2 du code de l'environnement) -
Indication du coût de la consommation énergétique des biens immobiliers
Depuis l'adoption de la directive cadre du Conseil du 22 septembre 1992, la législation européenne impose l'indication de la consommation énergétique des appareils domestiques, qui s'applique notamment aux réfrigérateurs et congélateurs, aux sèche-linges et lave-linges, lave-vaisselles, lampes domestiques, fours électriques et climatiseurs.
Adopté par l'Assemblée nationale sans modification, l'article 7 tend, dans le même esprit, à renforcer l'information des consommateurs sur le coût total de la consommation énergétique des biens qu'ils achètent. Il complète le troisième alinéa (2°) du I de l'article L. 224-2 du code de l'environnement en précisant que l'autorité compétente pourra prescrire, en tant que de besoin, pour les biens mis en vente, (à l'exclusion de ceux mis en location), l'affichage de l'évaluation du coût complet, compte tenu de la consommation en énergie et du coût d'achat et précise les méthodes de détermination de ces coûts. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, le coût complet correspondra au montant cumulé du coût d'achat et du coût de la consommation énergétique.
Le titre II du projet de loi initial se composait de trois chapitres respectivement consacrés aux dispositions relatives à l'urbanisme, à la garantie d'origine des énergies renouvelables électriques et enfin à l'énergie hydraulique. Il regroupait les articles 8 à 11 du texte.
L'assemblée nationale en a substantiellement modifié la structure et enrichi le contenu qui se distribuent désormais en quatre chapitres respectivement consacrés aux objectifs et principes généraux (Ier A), aux ENR électriques (II) et enfin aux ENR thermiques (IV) l'intitulé du chapitre III du texte du projet de loi initial portant sur l'énergie hydraulique ayant été supprimé.
CHAPITRE IER A -
Objectifs et principes généraux relatifs aux énergies renouvelables
Avant l'article 8, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa Commission des Affaires économiques, un amendement de M. François-Michel Gonnot insérant un chapitre Ier A pour mettre en évidence les objectifs et principes généraux retenus en matière d'énergies renouvelables qui se compose de l'article 8 A.
Cette division et ce titre ne correspondant pas au contenu de l'article 8 A, votre commission en propose la suppression.
Votre commission vous propose de supprimer cette division et cet intitulé.
Article 8 A -
Définition des sources d'énergies renouvelables
L'Assemblée nationale a adopté, avant l'article 8, un amendement de son rapporteur, tendant à définir la liste des sources d'énergies renouvelables.
Reprenant une liste qui figure à l'article 2 de la directive 2001/77/CE du 27 septembre 2001, il dispose que figurent parmi celles-ci les énergies éolienne, solaire, géothermique, houlomotrice, marémotrice et hydroélectrique, l'énergie issue de la biomasse, du gaz de décharge, du gaz de stations d'épuration d'eaux usées et du biogaz. Il précise que la biomasse est la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus provenant de l'agriculture, y compris les substances végétales et animales, de la sylviculture et des industries connexes, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et municipaux.
Votre commission vous propose d'adopter deux amendements rédactionnels à cet article.
Le chapitre Ier du titre II du projet de loi initial ne comptait qu'un article, le huitième du projet de loi auquel l'Assemblée nationale a ajouté deux articles additionnels (8 bis et 8 ter) en première lecture.
(Article L. 123-1 du code de l'urbanisme) -
Autorisation du dépassement du coefficient d'occupation des sols
pour l'amélioration de l'efficacité énergétique d'un bâtiment
Le dix neuvième alinéa (13°) de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme institue la possibilité de fixer dans le plan local d'urbanisme (PLU) un coefficient d'occupation des sols (COS) qui détermine la densité des constructions admises aussi bien dans les zones urbaines et à urbaniser que dans les zones à protéger en raison de leur qualité paysagère.
L'article 8 du projet de loi ouvre la possibilité d'autoriser un dépassement du COS pour réaliser des travaux d'isolation thermique et d'équipement en énergie renouvelable (ENR) sur un bâtiment achevé depuis plus de cinq ans. De la sorte, selon l'exposé des motifs, les volumes et les surfaces nécessaires à l'isolation des parois et à la récupération d'énergies renouvelables ne restreindront pas les surfaces habitables.
A cet article auquel l'Assemblée nationale n'a voté que deux modifications, votre rapporteur vous présente un amendement de rédaction globale pour :
- éviter que sa rédaction puisse être interprétée comme liant la possibilité de dépasser le COS à la réalisation des deux types de travaux (isolation thermique et équipement en ENR), ce qui aurait pour effet de limiter le champ de la disposition (le COS pourra être dépassé pour l'un ou l'autre des motifs mentionnés dans l'article 8, qui ne constituent pas des conditions cumulatives) ;
- supprimer le délai « glissant » de cinq ans qui aboutit à ouvrir ce droit à extension aux constructions neuves qui ont été réalisées aux normes thermiques actuelles ;
- limiter, en conséquence, la possibilité d'extension aux constructions existantes à la date de publication de la loi.
Recommandations des communes
pour l'utilisation des énergies renouvelables
En première lecture, la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a envisagé de permettre aux communes d'imposer, en vertu de leur plan local d'urbanisme, dans certaines zones de leurs territoires, l'obligation d'utiliser des ENR.
Votre rapporteur estime que cette formule se heurterait à deux difficultés :
- elle s'appliquerait sans distinction aux constructions nouvelles et aux constructions anciennes (ce qui pose des problèmes techniques pour ces dernières) ;
- elle ne vaudrait que dans certaines zones des communes qu'il sera quasiment impossible de définir eu égard aux critiques que ne manqueront pas d'émettre certains habitants au nom du principe d'égalité.
C'est pourquoi votre rapporteur vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel qui, partant de l'idée de l'Assemblée nationale, institue un système moins rigide qui passe par une simple recommandation qui figurerait dans le plan local d'urbanisme et qui serait modulée en fonction des caractéristiques des constructions intéressées.
(Article L. 421-1-1 du code de l'urbanisme) -
Régime de l'implantation des éoliennes
La Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté un article 8 bis qui modifie le régime juridique de la délivrance des permis de construire aux éoliennes. Cette initiative constitue un nouveau changement dans un régime qui a déjà été amodié deux fois en 2003. Avant de présenter le dispositif de cet article, votre rapporteur juge utile de rappeler le régime applicable à l'implantation des aérogénérateurs qui résulte des articles L. 421-1-1 du code de l'urbanisme et L. 553-1 à 4 du code de l'environnement.
Depuis l'adoption des articles 59 de la loi du 3 janvier 2003 et 98 de la loi « urbanisme et habitat », les règles applicables à la construction des éoliennes ont été considérablement modifiées en ce qui concerne leur implantation, leur démantèlement, leur localisation et la définition de leur hauteur.
Désormais, l'implantation des éoliennes est mieux encadrée puisque lorsque la hauteur de ces machines est supérieure ou égale à 12 mètres, elle est soumise à l'obtention d'un permis de construire. En outre, lorsque la puissance installée totale sur un même site de production dépasse 2,5 mégawatts, il est nécessaire de procéder, au préalable à :
- la réalisation d'une étude d'impact, (une notice d'impact suffit si la puissance installée est inférieure à 2,5 mégawatts) ;
Le démantèlement des éoliennes au terme de leur utilisation est assuré puisque tout exploitant d'une éolienne est responsable aussi bien de son démantèlement que de la remise en état du site à la fin de l'exploitation et qu'au cours de celle-ci, l'exploitant est tenu de constituer les garanties financières nécessaires pour mener à bien ces opérations, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat.
La localisation harmonieuse des éoliennes est encouragée, les régions pouvant désormais publier un schéma régional éolien, après avoir recueilli l'avis des départements et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés. Ce schéma, à l'élaboration duquel les services déconcentrés de l'Etat peuvent concourir à la demande du Conseil régional indique les secteurs géographiques qui paraissent les mieux adaptés pour l'implantation des éoliennes.
A la demande de son rapporteur et de MM. Patrick Ollier, ainsi que de plusieurs de leurs collègues qui se déclaraient soucieux de concilier le développement de l'énergie éolienne et la protection des sites et des paysages, l'Assemblée nationale a précisé, dans un premier paragraphe qui modifie l'article L. 421-1-1 du code de l'environnement, que le permis de construire pour l'implantation d'une éolienne est délivré après avis conforme de la commission des sites, perspectives et paysages par le maire de la commune d'implantation après qu'il a recueilli les avis des maires des communes limitrophes qui sont réputés favorables à défaut de réponse dans un délai de trois mois. Une procédure analogue est prévue dans le cas où la compétence de la commune en matière d'urbanisme a été transférée à un EPCI, le permis de construire étant alors délivré par le président de celui-ci.
Observations de votre Commission
Cette modification tend à revenir sur la norme en vigueur (article L. 421-2-1 sixième alinéa (b)) en vertu de laquelle les permis de construire relatifs aux ouvrages de production d'énergie sont délivrés au nom de l'État par le maire ou par le représentant de l'État dans le département.
Elle introduit une importante dérogation au principe posé par le premier alinéa de l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme en vertu duquel le maire délivre les autorisations d'occupation du sol au nom de la commune, d'une part dans les communes dotées d'un PLU, et, d'autre part, dans les commune où une carte communale ayant été établie, le conseil municipal a statué en ce sens. En effet, la rédaction qui vous est soumise transfère au maire la compétence pour délivrer le permis de construire préalable à l'implantation d'une éolienne que la commune dont il est élu dispose ou pas d'un PLU ou d'une carte communale.
Si elle semble être envisageable dans les communes dotées d'un PLU ou d'une carte communale, cette modification est susceptible de poser divers problèmes dans les communes dépourvues de tels documents, tout comme dans celles où une carte communale existe mais où le conseil municipal n'a pas souhaité que les permis soient délivrés au nom de la collectivité car :
- elle investit « d'office » le maire d'une telle compétence alors même que le conseil municipal n'a pas choisi d'établir une carte communale ni, ipso facto, d'accepter que les permis de construire soient délivrés au nom de la commune ;
- elle n'est pas cohérente avec les quatrième et sixième (b) alinéas de l'article L. 421-2-1 qui dispose que les permis de construire les éoliennes relève du préfet ou du maire au nom de l'Etat ;
- si on considère, dans le silence du texte, que les permis de construire sont délivrés au nom de l'Etat, le règlement national d'urbanisme s'appliquant dans les conditions du droit commun, cette disposition donne au maire le sentiment erroné qu'il dispose d'une compétence propre alors même que sa décision pourrait être réformée par le préfet ;
- en outre, le délai de trois mois prévu pour recueillir l'avis des maires des communes avoisinantes est différent du délai d'un mois prévu par le droit commun de l'urbanisme (article R. 421-15), pour la consultation sur les documents d'urbanisme, ce qui est une source de confusion.
Votre rapporteur s'interroge sur le risque contentieux que fait naître cet amendement pour les communes puisqu'il a pour effet de leur transférer une nouvelle compétence qui peut les conduire à voir leur responsabilité mise en cause.
Votre commission vous propose, en conséquence, un amendement à cet article afin de :
- disposer que lorsque le maire délivre les permis de construire au nom de la commune (communes dotées d'un PLU ou disposant d'une carte communale dans lesquelles le conseil municipal a décidé de se saisir de la compétence), il délivrera aussi le permis de construire pour les éoliennes dont le régime sera celui du droit commun des simples maisons ;
- prévoir, en conséquence, que dans toutes les autres communes, c'est le préfet qui continue de délivrer les permis de construire pour les éoliennes tout comme il le fait pour les pylônes électriques des lignes à haute tension ;
- disposer que le délai de trois mois est supprimé au bénéfice du délai de droit commun d'un mois fixé par le dernier alinéa de l'article R. 421-15 du code de l'urbanisme.
Article 8 ter -
(Article 80 de la loi n° 1980-531 du 15 juillet 1980) -
Elargissement du champ d'action des « SOFERGIEs »
Après l'article 8, l'Assemblée nationale a adopté un article 8 ter pour élargir le champ d'intervention des SOFERGIEs. Créées par la loi n° 1980-531 du 15 juillet 1980 sur les économies d'énergie et l'utilisation rationnelle de la chaleur, ces sociétés financent des investissements de MDE et de production d'énergie grâce aux ENR. Selon le droit en vigueur, elles ne peuvent intervenir qu'en utilisant le crédit-bail ou la location. L'Assemblée nationale a souhaité étendre leur compétence en leur donnant le droit de consentir des crédits pour l'achat d'installations ou de matériels destinés à économiser l'énergie.
Garantie d'origine des énergies renouvelables électriques
Avant l'article 9, seul à composer le chapitre II du titre II, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à l'intitulé de ce chapitre pour viser non plus « La garantie d'origine des énergies renouvelables » mais « Les énergies renouvelables électriques » dans celui-ci.
Régime de la garantie d'origine des ENR électriques
Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, cet article a pour objet de transposer le contenu de l'article 5 de la directive 2001/77/CE du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'énergie produite à partir de sources d'ENR et celui de la directive 2004/8/CE du 11 février 2004 concernant la promotion de la cogénération. En vertu de ces textes, les Etats sont tenus d'instituer un dispositif pour assurer la « traçabilité » et la garantie de l'origine de l'énergie produite à partir des ENR.
On sait que la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, modifiée, a prévu la création d'un gestionnaire du réseau public de transport d'électricité, aujourd'hui dénommé Réseau de transport d'électricité (RTE), chargé de l'acheminement du courant sur les lignes à très haute tension, d'une part, et, d'autre part, des gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité (GRD), qui acheminent le courant sur les lignes à moyenne et basse tension. Ces organismes seront impliqués dans la mise en oeuvre des dispositions relatives à la garantie d'origine du courant électrique puisqu'ils contrôlent les points d'injection de celui-ci dans les réseaux.
L'article 9 du projet de loi initial prévoit que le RTE ou les GRD délivrent aux producteurs raccordés à leur réseau, quand ils en font la demande, des garanties d'origine pour la quantité d'électricité injectée dans les réseaux par ceux-ci dès lors qu'elle est produite en France à partir d'ENR ou par cogénération. Le RTE délivre, quant à lui, les mêmes garanties aux producteurs non raccordés au réseau si ceux-ci le lui demandent. Il revient également au RTE d'établir et de tenir à jour un registre des garanties d'origine accessible au public, dont un décret en Conseil d'Etat précise les modalités de tenue, outre les conditions de délivrance de ces garanties.
Sur l'article 9, l'Assemblée a adopté, outre une modification rédactionnelle, trois amendements :
- précisant que le gestionnaire du réseau public de transport délivre aussi des garanties d'origine aux auto-consommateurs d'électricité issue d'ENR ou de cogénérations qui le demandent (premier alinéa in fine), le rapporteur ayant considéré que puisque le prix d'achat tient compte des externalités positives liées au caractère renouvelable de ces énergies, il est logique que les acheteurs d'électricité produite à partir des ENR en bénéficient ;
- indiquant que la personne qui achète de l'électricité « verte » en vertu de l'obligation d'achat qui résulte des articles 8 (surcoûts des appels d'offre), 10 (ENR et cogénération) ou 50 (contrats négociés avant l'entrée en vigueur de la loi) de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 est subrogée au producteur de cette électricité dans son droit à obtenir la délivrance de garanties d'origines correspondantes (deuxième alinéa) ;
- et portant que le décret en Conseil d'Etat visé à cet article indique les pouvoirs et moyens d'action et de contrôle attribués aux gestionnaires des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité (dernier alinéa).
Le chapitre III du titre II comporte, dans la rédaction transmise au Sénat, deux articles, 10 et 11 du projet de loi.
(Intitulé du chapitre III du titre II) -
Suppression de la division et de l'intitulé relatifs à l'énergie hydraulique
Avant l'article 10, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'intitulé du chapitre III du titre II du projet de loi qui faisait référence à l'énergie hydraulique, tout en conservant les articles 10 et 11 du projet de loi qui le composent et en ajoutant, après l'article 12, plusieurs articles additionnels.
Votre commission vous demande de maintenir la suppression de cette division et de cet intitulé.
(Article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) -
Implantation d'équipements hydroélectriques
destinés à turbiner le débit minimal d'eau à l'aval des retenues
L'Assemblée nationale a adopté, sans le modifier, l'article 10 du projet de loi qui assouplit le régime de l'utilisation des équipements hydroélectriques.
Le premier paragraphe (I) de cet article prévoit, par coordination avec le second paragraphe du même article, de supprimer la référence au bénéfice de l'obligation d'achat pour le décompte des machines électrogènes soumises à la limite de 12 mégawatts afin de bénéficier de l'obligation d'achat de leur courant par Electricité de France. Comme l'indique M. Serge Poignant dans son rapport que certains candidats à l'obligation d'achat ont estimé que le 3ème alinéa de l'article 10 de la loi n° 2000-108 leur permettait de soustraire au total de la puissance installée sur un site des installations pour lesquelles ils ne demandaient pas à bénéficier de l'obligation d'achat afin d'utiliser cette fraction disponible pour satisfaire au seuil maximum de l'obligation d'achat pour les installations restantes. Il s'ensuit que l'on peut actuellement bénéficier de l'obligation d'achat pour des installations jouxtant d'autres qui, eu égard à leur taille plus importante relèvent d'un mécanisme d'appel d'offres, financièrement moins avantageux.
Le second paragraphe (II) est, quant à lui, destiné à favoriser l'implantation de nouvelles installations hydroélectriques pour turbiner les débits minimaux des cours d'eau et faire bénéficier l'électricité qui en résulte de l'obligation d'achat. En vertu de l'article L. 432-5 du code de l'environnement, les ouvrages construits dans le lit d'un cours d'eau doivent, en effet, permettre le maintien d'un débit minimal afin de préserver l'équilibre écologique de celui-ci.
La construction de nouvelles installations par le titulaire d'une autorisation ou d'une concession en cours serait favorisée par cette modification dans la mesure où ces installations bénéficieraient de l'obligation d'achat indépendamment de l'ouvrage principal si leur puissance installée n'excède pas les limites fixées, par décret, pour l'obtention du bénéfice de l'obligation d'achat (cf. le troisième alinéa (2°) de l'article 10 de la loi n° 2000-108 précitée).
(Articles 1er et 2 de la loi du 16 octobre 1919) -
Mesures destinées à favoriser le développement de l'énergie hydroélectrique
Composé de deux paragraphes, cet article comporte deux dispositions tendant à favoriser le développement de la production d'énergie hydroélectrique.
Le paragraphe I, qui modifie le premier article de la loi du 16 octobre 1919 modifiée précitée, dispense de suivre une nouvelle procédure d'installation pour de petits équipements hydroélectriques lorsque ceux-ci sont réalisés dans des installations qui ont, d'ores et déjà, été autorisés. Il modifie, à cette fin, le premier article de la loi du 16 octobre 1919 qui fixe le principe général en vertu duquel, pour bénéficier de l'énergie hydraulique, il est nécessaire d'obtenir une concession ou une autorisation de l'Etat. Celles-ci sont délivrées en vertu des articles 214-1 et suivants du code de l'environnement qui déterminent le régime applicable à l'autorisation des installations qui ne figurent pas dans la nomenclature des installations classées et entraînent des prélèvements des eaux ainsi qu'une modification de leurs niveaux ou de leurs modes d'écoulement.
Le paragraphe II permet d'accroître de 10 % au plus le débit dérivé d'une concession ou d'une autorisation sans nouvelle concession, avenant ou autorisation, sous réserve :
- d'une part, que cette disposition ne soit utilisée qu'une seule fois afin d'éviter une inflation dans la consommation hydraulique qui aboutirait à priver d'effets la concession ou l'autorisation ;
- et d'autre part, de respecter l'obligation de recueillir une autorisation qui s'applique de façon générale en vertu de l'article L. 214-3 du même code.
A cet article, l'Assemblée nationale a, sur proposition de son rapporteur, adopté deux amendements rédactionnels aux premier et deuxième alinéas du I, outre un amendement de coordination tendant à ne faire référence qu'à « l'exploitation de l'énergie hydraulique d'installations ou ouvrages déjà autorisés. »
Elle a également voté deux amendements pour :
- donner une nouvelle rédaction du dernier alinéa du II afin de simplifier celui-ci et de prévoir une déclaration de l'augmentation du débit maximum dérivé, laquelle serait communiquée à l'autorité administrative ;
- dispenser les travaux préalables à la réalisation des ouvrages destinés à turbiner les débits minimaux de l'étude d'impact prévue par l'article L. 122-1 du code de l'environnement, considérant qu'elle a déjà été réalisée pour déterminer le volume du débit réservé.
Article additionnel après l'article 11 -
Dispense d'enquête publique pour certaines activités hydroélectriques
Par coordination avec la suppression qu'elle a opérée à l'article 1er septies, la commission vous propose de rétablir par un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 11, le contenu de cet article 1er septies qui a trait, comme l'article 11 précité, à l'hydroélectricité.
Il renvoie à un décret la détermination des conditions dans lesquelles les autorisations de travaux ou d'activités présentant un caractère temporaire, périodique et sans effet important et durable sur le milieu naturel sont accordées aux entreprises hydroélectriques sans enquête publique, ceci afin d'alléger les procédures applicables aux installations hydroélectriques.
Délai d'instruction des demandes d'autorisation
d'ouvrages hydroélectriques
Au cours des auditions auxquelles il a procédé, votre rapporteur a noté les regrets exprimés par plusieurs de ses interlocuteurs au sujet des délais excessifs enregistrés pour l'instruction des dossiers de concession et des demandes d'autorisation d'ouvrages hydroélectriques. C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement insérant un article additionnel qui limite à deux ans le délai minimal d'instruction de ces dossiers.
(Article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales) -
Contributions des collectivités locales à la lutte contre l'effet de serre
par la maîtrise de l'énergie
Le deuxième alinéa de l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales dispose que les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence et concourent avec l'Etat à l'administration et à l'aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, à la protection de l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie.
Adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, l'article 11 bis ajoute à cette liste la contribution de ces collectivités à la lutte contre l'effet de serre par la maîtrise et l'utilisation rationnelle de l'énergie.
(Article L. 3121-17-1 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) -
Bilan énergétique des délibérations des conseils généraux
Après l'article 11, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel qui dispose que la présentation d'une délibération susceptible d'avoir un impact sur la consommation d'énergie d'un département comporte une annexe consacrée au bilan énergétique de celle-ci. Craignant que cette nouvelle obligation, louable dans son intention, n'aboutisse à des annulations de délibérations pour vice de procédure, eu égard à la lourdeur qui caractérise l'établissement d'un bilan, votre commission juge souhaitable de rendre par un amendement cette formalité plus souple en précisant seulement que la présentation d'une délibération indique son incidence sur la consommation d'énergie.
(Article L. 4132-16-1 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) -
Bilan énergétique des délibérations des conseils régionaux
Après l'article 11, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel qui dispose que la présentation d'une délibération d'un conseil régional susceptible d'avoir un impact sur la consommation d'énergie d'une région comporte une annexe consacrée au bilan énergétique de celle-ci. Un amendement analogue à celui présenté à l'article 11 ter vous est soumis sur cet article.
Après l'article 11 quater, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. François Michel Gonnot tendant à créer un nouveau chapitre consacré aux énergies renouvelables thermiques qui comprend les articles 11 quinquies et 11 sexies.
Votre commission vous propose d'adopter cette division et cet intitulé sans modification.
Article 11 quinquies -
Programmation pluriannuelle des investissements de production d'énergies
à finalité thermique
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. François Michel Gonnot prévoyant que le ministre chargé de l'énergie rend publique une programmation pluriannuelle des investissements de production d'énergies utilisées pour produire de la chaleur. Votre commission vous présente deux amendements rédactionnels à ces dispositions.
Article 11 sexies -
Promotion et diffusion des biocarburants
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un article tendant à favoriser la production et la diffusion des biocarburants par le biais d'un plan dénommé « Terre-énergie ». Celui-ci serait élaboré par le ministre chargé de l'énergie assisté des services du ministère de l'agriculture et de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie afin de mobiliser les moyens nécessaires pour atteindre une économie d'importation d'au moins dix millions de tonnes d'équivalent pétrole en 2010. Il favoriserait spécialement la production, la promotion et la diffusion des biocarburants dans les transports et ferait l'objet d'un bilan annuel publié par le ministre chargé de l'énergie.
L'équilibre et la qualité des réseaux de transport
et de distribution de l'électricité
Le titre III du projet de loi transmis se compose des articles 12 et 13.
Article additionnel avant l'article 12 -
(Article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) -
Tarification applicable à l'achat de l'électricité
par les distributeurs non nationalisés (DNN)
Un décret destiné à fixer un tarif spécifique pour l'achat de courant par les DNN, ce qui leur permettra de bénéficier de tarifs plus appropriés que les actuels tarifs « bleus » et « jaunes » calculés pour les industriels, est en cours de publication.
Afin de pouvoir faire, à l'avenir, évoluer les tarifs applicables aux DNN et ceux applicables aux industriels qui ne font pas jouer leur éligibilité, il est souhaitable d'encourager les DNN à choisir ce nouveau tarif qui est sans incidence sur leur faculté à acheter de l'électricité pour les clients éligibles en vertu du principe de « transparence » qui leur est applicable aux termes de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000.
C'est pourquoi, la commission vous présente un amendement pour insérer un article additionnel qui autorise les DNN soit à s'approvisionner aux nouveaux tarifs conçus pour eux soit à s'approvisionner sur le marché en faisant jouer leur éligibilité.
(Article 5-I de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) -
Régime applicable aux échanges intracommunautaires d'électricité
Les charges résultant des surcoûts liés à l'obligation d'achat pour l'électricité produite par les ENR ou la cogénération sont compensées à EDF et aux DNN en vertu de l'article 5-1 de la loi n° 2000-108. Pour permettre cette compensation, le même article a institué une contribution pour le financement du service public de l'électricité (CSPE) sur chaque kilowattheure consommé en France (qu'il soit produit et importé).
Selon la jurisprudence Compagnie commerciale de l'Ouest/RP des douanes, du 11 mars 1992 de la Cour de justice des communautés européennes, un tel mécanisme est contraire au traité lorsque le bénéfice de la contribution est réservé aux seuls nationaux alors même qu'il porte tant sur la production nationale que sur les importations. Il aboutit, en effet, à instaurer l'équivalent d'un droit de douane au bénéfice des consommateurs nationaux.
C'est pourquoi, la commission vous présente un amendement tendant à insérer un article additionnel lequel permet aux importateurs de courant d'obtenir le remboursement de la partie de la CSPE qui finance les diverses sources de production d'électricité précitées. Inversement, il convient de taxer les exportations issues de ces mêmes sources de production puisqu'en vertu du même principe, elles ne sauraient être taxées dans le pays de destination.
(Article 5-II de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) -
Déduction de la valorisation consécutive à l'obtention d'un certificat d'économie d'énergie de la compensation au titre
de la contribution au service public de l'électricité (CSPE)
Le I de l'article 5 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, a institué un mécanisme de compensation et de financement par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) pour certains surcoûts qu'il définit. L'article 9 du projet de loi d'orientation sur l'énergie prévoit, de surcroît, la possibilité d'obtenir une garantie d'origine pour l'électricité, laquelle est susceptible de permettre une majoration du prix de vente du courant.
Dès lors, il ne saurait être question de compenser le montant qui correspond à cette valorisation. Considérant qu'il serait inéquitable d'instituer un mécanisme de « double compensation » au titre du surcoût enregistré lors de l'achat d'électricité produite dans des conditions qui répondent à un appel d'offre ou d'électricité produite à partir de cogénération ou d'ENR, laquelle donne lieu à compensation, d'une part, et, d'ouvrir la possibilité de bénéficier d'une valorisation au titre de la garantie des régimes, d'autre part, il est donc proposé par un amendement tendant à insérer un article additionnel que le montant d'une telle valorisation soit déduit des charges de service public constatées par l'acquéreur, lesquelles donnent lieu à compensation par le mécanisme de la CSPE.
(Article 6 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) -
Bilan annuel réalisé par le gestionnaire de réseau de transport d'électricité sur l'offre et la demande d'électricité
Cet article tend à permettre la réalisation d'un bilan sur l'équilibre entre l'offre et la demande d'électricité.
L'article 6 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée dispose, dans sa rédaction en vigueur, que le ministre chargé de l'énergie arrête et rend publique la programmation pluriannuelle des investissements de production d'électricité, notamment sur la base du schéma de services collectifs de l'énergie et d'un bilan prévisionnel pluriannuel établi, au moins tous les deux ans, par le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité (GRT).
L'article 12 du projet de loi initial, tirant les conséquences des difficultés d'approvisionnement en électricité qui se sont faites sentir à l'été 2003, prévoit, quant à lui, que le RTE, auquel un droit d'alerte est reconnu et qui est investi des missions de GRT évaluera à moyen terme l'équilibre entre offre et demande d'électricité pour garantir un niveau minimal de sécurité d'approvisionnement selon des modalités fixées par un décret en Conseil d'Etat qui mentionnera notamment les conditions d'évaluation des risques de défaillance et la mise en oeuvre de procédures d'alerte.
Sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a modifié le libellé du second alinéa de l'article 6 précité pour renvoyer à un décret la fixation du contenu du bilan prévisionnel pluriannuel destiné à évaluer les risques de déséquilibres entre offre et demande d'électricité qu'établira le GRT. Pour traiter le cas spécifique des zones non interconnectées au réseau métropolitain continental, le texte prévoit l'élaboration d'un bilan similaire par les gestionnaires des réseaux publics de distribution compétents.
Votre commission vous présente deux amendements rédactionnels à cet article.
Article additionnel après l'article 12 -
Valorisation de la capacité d'« effacement » des industriels
Comme l'ont montré les efforts réalisés par plusieurs industriels gros consommateurs de courant lors de la canicule de l'été 2003, les principaux consommateurs français de courant électrique qui « s'effacent » (en s'abstenant de consommer ou en diminuant leur consommation) ou auto-produisent de l'électricité participent à la bonne gestion de l'offre électrique. Ils contribuent, en effet, à limiter aussi bien la saturation des réseaux de transport et de distribution qu'à éviter leur écroulement en cas de baisse de tension. Une telle contribution est, d'ores et déjà, manifeste dans des régions telles que Provence-Alpes-Côtes d'Azur, où le réseau de transport atteint ses limites en termes de saturation. L'attitude ces industriels permet, au surplus, d'éviter des investissements coûteux en moyens de production d'appoint destinés à faire face à la « pointe » de la demande. Il convient de donc de valoriser cette contribution à la bonne gestion du système électrique.
Un amendement tendant à insérer un article additionnel vous est donc soumis qui prévoit que lorsqu'un consommateur peut proposer des capacités d'effacement et/ou de production pour faciliter une gestion raisonnée du système électrique, notamment dans les périodes de surconsommation, ces capacités constituent une contrepartie réelle valorisable dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. En d'autres termes, ce consommateur pourra en négocier la valeur et la nature dans le cadre de contrats conclus avec le RTE.
Prise en compte de l'optimisation du réseau électrique
par certains consommateurs
Certains consommateurs installés dans le voisinage des centrales de production électrique participent, du fait même de leur existence, à l'optimisation du réseau en évitant la construction de nouvelles infrastructures de transport, puisque le courant transite par leurs installations. Il n'en reste pas moins qu'elles sont taxées au titre du courant qu'elles produisent et qu'elles consomment mais qui transite par ces fractions de réseau. Tel est le cas d'une société située en Savoie qui achemine sur le réseau public la production d'électricité réalisée par une centrale hydraulique d'EDF et doit payer une taxe au titre de l'acheminement d'un courant qu'elle ne consomme pas. La tarification est en effet basée sur le principe du « timbre poste » et calculée en fonction du nombre de kilowatts/heures qui transitent par le réseau, fut-ce en un seul point, quand bien même ce phénomène ne correspond pas à des flux physiques dus à la consommation de courant.
C'est pour mettre fin à cette situation que la Commission des Affaires économiques vous présente un amendement insérant un article additionnel tendant à prévoir que lorsqu'un producteur et un consommateur éligible sont raccordés au réseau public de transport par l'intermédiaire d'un même poste, les tarifs d'utilisation prennent en compte cette situation spécifique dès lors que ce consommateur éligible en fait la demande.
(Article 21-1 (nouveau) de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) -
Amélioration du régime applicable
aux réseaux de transport et de distribution d'électricité
L'article 13 du projet de loi enrichit le chapitre III, consacré à la sécurité et à la sûreté des réseaux, du titre III sur le transport et la distribution d'électricité de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée, d'un nouvel article 21-1 destiné à favoriser l'amélioration de la qualité technique de l'électricité laquelle est fonction, comme l'indique l'exposé des motifs, de la structure de ces réseaux.
A cette fin, il dispose que le RTE et les GRD sont tenus de concevoir et d'exploiter leurs réseaux pour assurer une desserte d'une qualité régulière et compatible avec les utilisations usuelles de l'énergie électrique. Il reviendra à un décret pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie et du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz, de fixer les valeurs minimales des paramètres devant être respectés au point de raccordement de ces réseaux. Enfin, les cahiers des charges de chacun de ces deux types de réseaux et les règlements de services des régies fixeront les conditions dans lesquelles les gestionnaires de réseaux garantiront à l'utilisateur la qualité minimale de l'électricité. Le dernier alinéa de l'article renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités de son application.
Au cours de l'examen du texte en première lecture, l'Assemblée nationale a adopté, outre un amendement rédactionnel de son rapporteur à l'avant-dernier alinéa du 2°, un amendement précisant que la desserte en électricité doit être non seulement d'une qualité régulière, mais aussi « bien définie » (1er alinéa de l'article 21-1 nouveau).
Outre plusieurs amendements rédactionnels, votre commission vous propose d'adopter deux amendements à cet article.
Le premier est destiné à concilier deux objectifs : la nécessité de sanctionner le non-respect des normes de qualité minimale de l'électricité, d'une part, et, d'autre part, le souci d'encourager à respecter ces normes par l'amélioration des performances. Il consiste à prévoir que l'amende versée pour défaut de qualité est restituée dès lors que la qualité est rétablie.
Le second tend à permettre d'augmenter de façon souple les standards de qualité qui figurent dans les cahiers des charges des concessions ou les règlements de service des régies. Il dispose que, dès lors qu'un niveau de qualité supérieur aux normes en vigueur est observé, il sera possible de modifier ces normes pour instituer des normes de qualité plus élevées et pour réduire, de façon symétrique, le montant des pénalités pour défaut de qualité du fait de l'amélioration globale du niveau moyen de service obtenu.
Après l'article 13, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa Commission des Affaires économiques, une division et un intitulé additionnels destinés à insérer un titre IV consacré aux dispositions diverses du projet de loi (article 14 à 30 et dernier).
L'Assemblée nationale a voté, après l'article 13, un amendement de son rapporteur tendant à insérer une division et un intitulé additionnels destinés à insérer un chapitre Ier consacré aux mesures fiscales de soutien qui comprend l'article 14.
(Article 200 quater du code général des impôts) -
Accroissement du crédit d'impôt pour l'achat d'équipements de production d'ENR et l'amélioration de l'efficacité énergétique
En adoptant un amendement de sa commission, l'Assemblée nationale a voté, après l'article 13, un article additionnel qui porte à 40 % le taux du crédit d'impôt pour l'acquisition d'équipements de production utilisant les énergies renouvelables, de matériaux d'isolation thermique, d'appareils de régulation de chauffage, et de chaudières à condensation utilisant les combustibles gazeux, qui est actuellement fixé à 15 % par l'article 200 quater du code général des impôts. Cette disposition serait, au surplus, prorogée jusqu'à la fin 2009 et étendue à toutes les résidences principales, que celles-ci soient occupées par le bénéficiaire de l'exonération ou par un tiers. Enfin, le texte double le plafond des dépenses éligibles destinées à améliorer la performance énergétique des bâtiments ou à installer des équipements de production d'origine renouvelables.
Votre commission vous propose d'y adopter deux amendements qui rendent ses dispositions également applicables aux immeubles d'habitat collectif et aux chaudières à condensation qui fonctionnement au fioul.
Avant l'article 15, l'Assemblée nationale a inséré une division et un intitulé nouveaux créant un chapitre II au titre IV (dispositions diverses), composés des articles 15 à 30.
(Articles 2224-31 et 2224-34 du code général des collectivités territoriales) -
avec les dispositions relatives aux certificats d'économie d'énergie
L'Assemblée nationale a adopté l'article 15 portant diverses mesures de coordination avec les articles 2 à 5 qui fixent le régime des certificats d'économie d'énergie. Votre commission vous en propose la suppression, par amendement, en coordination avec l'article additionnel après l'article 5 qui en a repris le contenu.
(Article 37 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946) -
Abrogation de la compétence d'arbitrage du
Conseil supérieur de l'électricité et du gaz (CSEG)
A l'initiative de M. Jean-Claude Lenoir, la commission a adopté un article additionnel portant suppression de la compétence d'arbitrage du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz en cas de différend entre une collectivité concédante et son concessionnaire au sujet d'une révision ou à l'expiration d'une concession ou en cas de reprise d'ouvrages concédés, par abrogation de l'article 37, 3ème alinéa de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946.
Votre commission vous présente, un amendement pour permettre le jugement des affaires antérieurement soumis à l'arbitrage du CSEG par les juridictions compétentes de droit commun.
(Article 45 de la loi n° 46-628 du 8 août 1946) -
Substitution du Conseil supérieur de l'énergie au CSEG
La Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a voté, après l'article 13, un article additionnel résultant d'un amendement de M. Jean-Claude Lenoir qui crée un Conseil supérieur de l'énergie (CSE), lequel se substitue au Conseil supérieur de l'électricité et du gaz (CSEG) et qui précise la composition et les compétences de cette instance.
En vertu du décret n° 82-923 du 28 octobre 1982, le CSEG comprend :
- cinq représentants du Parlement (trois de l'Assemblée nationale et deux du Sénat) ;
- cinq représentants de l'Administration ;
- cinq représentants des collectivités locales ;
- cinq représentants des consommateurs éligibles et non éligibles ;
- cinq représentants des entreprises électriques et gazières ;
- cinq représentants du personnel des industries électriques et gazières.
- est consulté sur tous les décrets et règlements intéressant le gaz et l'électricité ;
- arbitre les conflits qui surviennent entre les établissements créés par la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 et les autorités concédantes (cf. l'article 45 de cette loi) ;
- peut entendre les membres de la Commission de régulation de l'énergie dont il reçoit le rapport public (article 13-2-4° de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003) ;
- donne son avis sur toutes les questions que le Ministre chargé de l'électricité et du gaz renvoie à son examen (décret n° 46-1100 du 17 mai 1946, article 1er).
L'article 17 du texte adopté par l'Assemblée nationale remplace le CSEG par le CSE, lequel se distingue de son prédécesseur tant en ce qui concerne la composition que les compétences. Celui-ci :
- est consulté sur tous les actes réglementaires de l'Etat intéressant le secteur de l'électricité ou du gaz, les décrets et arrêtés réglementaires relatifs au certificat d'économie d'énergie ;
- peut émettre des avis et propositions motivées sur la politique en matière d'électricité, de gaz, des économies d'énergie et des énergies renouvelables, lesquels sont remis au Gouvernement ;
- peut proposer au Ministre chargé de l'énergie des actions de promotions des économies d'énergie.
Il est composé des mêmes types de représentants que le CESG auxquels s'ajoutent, en outre, des représentants d'associations agréées pour la protection de l'environnement et des représentants des entreprises des secteurs des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique.
A cet article, votre commission vous propose trois amendements afin de prévoir :
- que c'est à la demande du ministre chargé de l'énergie que le CSEG pourra émettre des avis (il n'est plus fait référence à la notion de « proposition motivée » qui induit une confusion avec certaines compétences de la Commission de régulation de l'énergie) ;
- que les avis et propositions motivés du CSE pourront concerner l'utilisation des énergies fossiles ;
- et que des entreprises du secteur pétrolier entreront dans sa composition.
Un quatrième amendement vous est soumis qui supprime la faculté donnée au CSEG de proposer au ministre chargé de l'énergie les actions de promotion des économies d'énergie, considérant que ce Conseil n'a pas vocation à se transformer en une sorte d' « ADEME-bis ».
Article additionnel après l'article 17 -
Saisine de la Commission de régulation de l'énergie
Votre commission vous propose un amendement pour insérer un article additionnel qui prévoit que la saisine de la CRE au titre des différends relatifs aux réseaux et aux ouvrages est limitée aux clients éligibles, afin d'éviter un « engorgement » de la commission.
(Article 15 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) -
Maintien de l'alimentation des consommateurs d'électricité
en cas de défaillance de leur fournisseur
Après l'article 13, la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Claude Gatignol visant à créer des « responsables d'équilibre » (RE) financièrement responsables des écarts entre les injections et les sous-tirages d'électricité de leurs mandants et chargés d'organiser la continuité de l'alimentation électrique des clients des fournisseurs défaillants.
Cette faculté ne revêt en rien le caractère d'une obligation puisque tout consommateur éligible et tout producteur peut contracter directement avec le gestionnaire de réseau afin de définir les conditions dans lesquelles les écarts lui sont financièrement imputés.
Le GRT est investi d'une compétence générale pour assurer la sécurité du réseau et peut à ce titre :
- mettre un RE en demeure de cesser tout ce qui est contraire à cette sécurité ;
- accéder aux informations détenues par le RE sur l'approvisionnement et la fourniture du réseau ;
- se substituer au RE défaillant pendant cinq jours ;
- délivrer à l'issue du délai de cinq jours, une fourniture de secours au(x) consommateur(s) éligible(s) jusqu'au terme de leur contrat.
Le dernier alinéa prévoit enfin que le fournisseur de dernier recours, désigné par le ministre chargé de l'énergie à la suite d'un appel d'offres, assure la fourniture et la responsabilité de la surveillance des écarts.
Sur cet article, votre commission vous propose deux amendements pour :
- prévoir que le GRT peut recourir à toute offre de fourniture de courant lorsqu'il se substitue à un responsable d'équilibre défaillant ;
- associer des représentants des collectivités organisatrices de la distribution à la mise en oeuvre de la procédure d'appels d'offres.
(Article 46-4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) -
Tarif de l'électricité à Mayotte
L'article 19 du projet de loi transmis résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale afin de résoudre des difficultés que rencontre la société Électricité de Mayotte (EDM) du fait de l'alignement des tarifs sur ceux de la métropole. Il prévoit que seuls les tarifs de vente aux clients non éligibles seront, à Mayotte, progressivement alignés sur ceux de métropole dans un délai maximum de cinq ans à compter du 14 décembre 2002, alors même qu'en vertu de la rédaction en vigueur les tarifs d'utilisation des réseaux publics de distribution étaient soumis à la même obligation. En d'autres termes, cet article permet :
- d'apporter une solution au problème posé par l'application des tarifs métropolitains d'accès au réseau dans l'île de Mayotte ;
- de fixer une nouvelle règle de calcul en vertu de laquelle les coûts pris en compte pour l'accès au réseau sont les coûts réels mais que, moyennant un étalement dans le temps, les tarifs pratiqués pour les clients finaux seront ceux de la métropole.
Cet article prévoit également que jusqu'à l'expiration du délai de cinq ans qui court à compter du 14 décembre 2002, les tarifs d'utilisation des réseaux publics de distribution et la part des tarifs de vente aux clients non éligibles qui lui correspond sont égaux au coût de l'utilisation de ces réseaux publics de distribution réellement supportés par EDM.
(Article 49 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) -
Obligation de paiement des prestations effectuées
avant un changement de fournisseur
La Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a voté, après l'article 13, un article additionnel résultant d'un amendement de M. Claude Gatignol, qui permet au fournisseur d'électricité de demander à un consommateur une indemnité correspondant au montant des primes fixes effectivement consommées en cas de résiliation par ce consommateur éligible d'un contrat conclu au tarif règlementé dont la puissance souscrite a été modifiée depuis moins d'un an.
Il permet d'éviter qu'un client qui a fait exercer son droit à l'éligibilité ne fasse supporter à son fournisseur des coûts qui résultent du non paiement de prestations dont il a effectivement bénéficié, ce qui constitue une utilisation abusive du principe en vertu duquel aucune indemnité n'est due à un opérateur historique lorsqu'un client fait jouer son droit à l'éligibilité.
Régime de la distribution à Mayotte
Adopté par l'Assemblée nationale, l'article 21 abroge une disposition de l'article 3 de l'ordonnance n° 2002-1451 du 12 décembre 2002 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité à Mayotte qui astreignait la collectivité départementale de Mayotte à conclure un nouveau contrat de concession. Les députés ont estimé que les dispositions contraires à la loi qui figurent dans le contrat conclu en 1997 avec la société EDM ne sont, d'ores et déjà, plus applicables du fait même de la première phrase de l'article 3 de l'ordonnance n° 2002-1451 du 12 décembre 2002 précitée qui prévoit que les dispositions de cette ordonnance s'appliquent nonobstant les dispositions contraires du contrat de concession conclu entre la collectivité départementale de Mayotte et la société d'économie mixte dénommée Électricité de Mayotte.
(Article 18 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003) -
Information sur la part des contrats d'approvisionnement gazier
dans l'approvisionnement du marché français
A l'initiative de M.. François-Michel Gonnot, la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée a voté un amendement insérant un article additionnel après l'article 13 qui prévoit que le plan indicatif pluriannuel qui décrit l'évolution prévisible de la demande national de gaz naturel et les investissements programmés pour compléter les infrastructures « rende aussi compte » de la contribution actuelle et de celle prévue sur dix ans des contrats à long terme à l'approvisionnement du marché gazier français.
La commission suggère d'y adopter un amendement rédactionnel.
(article 22-1 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003) -
Information sur la cartographie des réseaux publics
Après l'article 13, la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a voté un amendement insérant un article additionnel présenté par M. François-Michel Gonnot, qui prévoit que les gestionnaires des réseaux de distribution de gaz naturel informent les collectivités concédantes et l'autorité administrative du tracé et des caractéristiques physiques et du développement des réseaux existants ou envisagés. Ils sont, en outre, chargés de tenir à jour la cartographie de ces réseaux.
(Article 25 bis nouveau de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003) -
Création de nouveaux réseaux publics de distribution de gaz
La Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté, après l'article 13, un article additionnel résultant d'un amendement de M. François-Michel Gonnot qui précise les conditions de création, par des communes, de nouveaux réseaux publics de distribution de gaz naturel.
Il prévoit que les communes qui ne disposent pas d'un réseau de distribution gazier peuvent concéder la distribution gazière à toute entreprise agréée en qualité de gestionnaire de réseau de distribution publique.
Il fixe le régime de l'agrément délivré en fonction des capacités techniques, économiques et financières de l'entreprise qui le sollicite dans les conditions prévues par décret en Conseil d'État, tandis que Gaz de France et les distributeurs non nationalisés sont réputés agréés, en vertu de la loi elle-même.
Il prévoit enfin que la liste des entreprises agréées est tenue à jour et publiée au Journal Officiel.
Par coordination, cet article abroge l'article 50 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financière qui dispose qu'un plan de desserte gazière énumère, parmi les communes non encore desservies et qui souhaitent être alimentées en gaz naturel celles pour lesquelles GDF est tenue d'engager des travaux dans un délai maximum de trois ans. Ce plan de desserte est élaboré en concertation avec les communes concernées dans chaque département par le préfet, compte tenu d'une rentabilité minimum fixée par décret en Conseil d'Etat.
Votre commission vous présente un amendement à cet article pour prévoir que GDF et les DNN bénéficient d'office de l'agrément de l'Etat au titre des activités qu'ils exercent pour éviter de renouveler une procédure d'autorisation inutile.
Obligation d'information statistique imposée aux fournisseurs d'énergie
Après l'article 13, la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a voté un article additionnel, à l'initiative de M. François-Michel Gonnot, qui institue une obligation d'information statistique pour les personnes qui interviennent sur les marchés énergétiques.
Cet article étend à l'ensemble des types d'énergie l'obligation de fournir au ministre chargé de l'énergie les conditions dans lesquelles toute personne qui produit, transporte, distribue, importe, stocke, exporte ou fournit de l'énergie lui adresse les données relatives à son activité pour :
- l'application de la loi ;
- l'établissement des statistiques propres à l'élaboration de la politique énergétique ;
- l'information des organismes spécialisés dans le cadre des engagements internationaux de la France, ce qui vise notamment le cas de l'Agence internationale de l'énergie.
Sont exclus de l'obligation de communication les documents dont la liste résulte de l'article 6 de la loi n° 78-783 du 17 juillet 1978 laquelle mentionne notamment les documents administratifs dont la consultation porterait atteinte au secret de la Défense nationale.
Modalités de raccordement des consommateurs de gaz naturel
A l'initiative de M. François-Michel Gonnot, la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel après l'article 13 en vertu duquel les consommateurs de gaz naturel sont raccordés au réseau public de distribution.
Cet article vise à concilier deux principes dont la mise en oeuvre est susceptible d'occasionner des difficultés :
- l'exclusivité d'un distributeur gazier dans sa zone de desserte ;
- la transparence des conditions dans lesquelles les conditions et méthodes de calcul permettant à ce distributeur de facturer aux nouveaux clients une participation au titre du raccordement au réseau.
C'est pourquoi son premier paragraphe (I) prévoit :
- que tout raccordement s'effectue au réseau gazier de distribution sauf si l'importance du volume de consommation envisagé excède la capacité de celui-ci ;
- qu'à défaut de possibilité de raccordement au réseau de distribution, celui-ci s'effectue sur le réseau de transport si le client s'engage à prendre en charge le coût des améliorations susceptibles de permettre ce raccordement.
Il prévoit en outre que les cahiers des charges des concessions et les règlements de service des régies précisent les conditions de raccordement au réseau.
Le second paragraphe (II) dispose que le GRD peut demander une participation calculée dans des conditions transparentes et non discriminatoires qui sont rendues publiques par le GRD, sans préjudice de la maîtrise d'ouvrage des travaux d'extension du réseau gazier de distribution exercée par les autorités concédantes de la distribution publique de gaz en vertu du cinquième alinéa du I de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales.
Outre deux amendements rédactionnels ou de précision, votre commission vous propose à cet article :
- un amendement qui prévoit que les représentants des autorités organisatrices de la distribution gazière sont consultés avant l'approbation, par le ministre, des conditions et méthodes de calcul du coût du raccordement.
- un amendement en vertu duquel un décret en Conseil d'Etat fixera les conditions d'application de cet article.
Sanctions pénales des atteintes volontaires au bon fonctionnement
des ouvrages de distribution de gaz naturel
Après l'article 13, la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. François-Michel Gonnot, insérant un article additionnel afin de sanctionner les atteintes au bon fonctionnement des ouvrages de distribution de gaz naturel des peines prévues aux articles 322-1 et 322-2 du code pénal (à savoir deux ans d'emprisonnement et 30.000 euros d'amende pour la destruction, la dégradation, la détérioration d'un bien, cette peine étant portée à trois ans d'emprisonnement et 45.000 euros d'amende lorsque le bien en question est destiné à l'utilité publique et appartient à une personne publique ou chargée d'une mission de service public).
Votre commission vous propose, par un amendement, d'étendre les sanctions prévues par cet article aux dommages occasionnés au bon fonctionnement des ouvrages de transport et à celui des installations de stockage souterrain de gaz naturel, ou celles de stockage de GPL.
A l'initiative de M. Jean-Claude Lenoir, la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel après l'article 13, qui fixe les dispositions transitoires que nécessite la suppression du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz et sa transformation en Conseil supérieur de l'énergie. Il pourra, en conséquence, être consulté sur les textes réglementaires relatifs aux certificats d'économie d'énergie.
Votre commission vous présente un amendement rédactionnel à cet article.
La commission ayant adopté un amendement portant article additionnel après l'article 1er sexies qui reprend le contenu de cet article 29, elle vous propose, par coordination, de supprimer, par amendement, cet article.
Publication d'un fascicule budgétaire « jaune » sur la politique énergétique
A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté, après l'article 13, un amendement tendant à ce qu'un fascicule « jaune » budgétaire retraçant les moyens consacrés à la politique énergétique soit publié chaque année lors du dépôt du projet de loi de finances. Il dressera notamment le bilan des actions de MDE, celui des actions de promotion des ENR et de l'évolution des rejets de gaz GES.