Source: https://www.leggioggi.it/allegati/la-disciplina-dei-permessi-di-funzione-e-delle-assenze-dal-lavoro-degli-amministratori-degli-enti-locali-sicilia/
Timestamp: 2018-12-10 14:50:46+00:00
Document Index: 182179269

Matched Legal Cases: ['art. 54', 'art. 36', 'art. 79', 'art. 19', 'art. 119', 'art. 1', 'art. 119', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 16', 'art. 14', 'art. 79']

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Ora, se è vero che l’esercizio delle funzioni elettive dà luogo ad un rapporto di servizio onorario, il cui compenso è scevro, ex art. 54 Cost., da qualsiasi connotato di sinallagmaticità, con la conseguenza che la corresponsione del gettone di presenza o dell’indennità di funzione non costituisce retribuzione, ai sensi dell’art. 36 della Costituzione1, è anche vero che secondo la letteratura che si è affermata sul tema, il concetto di munus pubblicum implica lo svolgimento di un compito che viene si “donato” alla collettività, ma non in chiave eminentemente gratuita, presupponendo pur sempre una situazione di debito a carico di coloro che ricevono tale “dono”2. In tale contesto, il debito a carico della finanze pubbliche si riferisce sia al compenso direttamente percepito dal Consigliere che al rimborso economico corrisposto al datore di lavoro per le ore di assenza che il Consigliere matura nell’esercizio della propria pubblica funzione. Sul datore di lavoro infatti “non possono gravare i costi delle assenze ratione muneris, il cui onere economico viene in tal modo traslato sulla collettività o più precisamente sull’erario del bilancio dell’ente locale territoriale nel quale il munus pubblico è esercitato”3. Risulta a carico delle finanze pubbliche, ovviamente, anche il tempo di lavoro sottratto all’Amministrazione Pubblica di appartenenza, per l’esercizio delle funzioni svolte dal Consigliere dipendente pubblico.
La novella disciplina statale in ordine al riconoscimento del permesso retribuito – permesso di funzione –4 in base al tempo strettamente necessario all’esercizio della funzione pubblica, rispetto alla precedente versione del TUEL (art. 79, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000 ), nel comportare un risparmio in re ipsa delle risorse pubbliche, ci consegna altresì la chiave per interpretare il contenuto nella medesima disposizione. Una volta accertata la finalità della disposizione impugnata, va individuata la materia nella quale la stessa interviene. Ai fini dell’applicazione della norma in questione negli ordinamenti delle Regioni a Statuto speciale come la Sicilia diventa infatti dirimente stabilire se la norma ha un contenuto ordinamentale-organizzativo ovvero finanziario.
L’esame autonomo in via interpretativa della questione è obbligatorio per coloro che hanno l’onere di assumere decisioni (Amministrazione Reg.le ed Amministrazioni locali interessate), attesa l’assenza di specifica disciplina statutaria e legislativa che regoli il rapporto tra legislazione statale e legislazione siciliana5.
L’art. 19-bis del medesimo d.l. n. 138/2011, aggiunto in sede di conversione in legge, recante “Disposizioni finali concernenti le regioni a statuto speciale e le province autonome”, dispone che “L’attuazione delle disposizioni del presente decreto nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano avviene nel rispetto dei loro statuti e delle relative norme di attuazione e secondo quanto previsto dall’articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42”. In sostanza il legislatore statale, per le Regioni a Statuto speciale, introduce la “clausola di compatibilità” delle disposizioni finanziarie di cui trattasi, aggiungendo il riferimento all’articolo 27 della legge n. 42/09, quale norma che disciplina l’attuazione del federalismo fiscale nelle Regioni a Statuto speciale.L’esplicitazione di questo principio è stata introdotta in passato principalmente nelle leggi finanziarie per evitare che Regioni e Province autonome, nel dubbio sull’effettiva estensione di disposizioni che incidono sulle materie di loro competenza, ritenessero necessario chiedere una pronuncia della Corte Costituzionale. Tuttavia, è stato già’ precisato, in una serie di pronunce6 concernenti le leggi finanziarie, che simili clausole, formulate in termini generici, non hanno l’effetto di escludere una lesione della potestà legislativa regionale in quanto “l’eccessiva vaghezza della loro formulazione, aggravata dalla complessa struttura delle leggi finanziarie, frutto della prassi invalsa negli ultimi anni, non può valere ad escludere le autonomie speciali dall’applicazione delle norme contenute nelle suddette leggi”7.
Dalla lettura della giurisprudenza della Corte Costituzionale8, si ricava che le norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni (anche a Statuto speciale) e degli enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla seguente duplice condizione: a) in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente; b) in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo strumenti e modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi.
Già in passato la questione in ordine all’applicabilità di norme statali a carattere finanziario nell’ordinamento siciliano ha interessato le Istituzioni regionali e locali a vario titolo coinvolte, il cui approccio non è stato né semplice né coerente. Basti in questa sede evidenziare quanto statuito dalla Corte Costituzionale che, mentre afferma la legittimità costituzionale delle norme statali finalizzate ad assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica, e del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria degli enti locali, nonché il rispetto, da parte di questi ultimi, del patto di stabilità interno e del vincolo in materia di indebitamento posto dall’art. 119, comma 6, Cost9, in sede di giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 54 e 55, della l. n. 266/2005 afferma che: “Il censurato comma 54, nel fissare la riduzione delle indennità corrisposte ai titolari degli organi politici regionali… pone un precetto specifico e puntuale, comprimendo l’autonomia finanziaria regionale ed eccedendo dall’ambito dei poteri statali in materia di coordinamento della finanza pubblica”10. In altri termini, la legge statale può stabilire solo un “limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa” e non può fissare vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali, tali da ledere l’autonomia finanziaria di spesa garantita dall’art. 119 Cost..
In sostanza il C.G.A., non mancava di evidenziare che la volontà del legislatore statale di incidere sia sugli aspetti organizzativo-ordinamentali degli enti locali, apportando modifiche al T.U. n. 267/2000, che sugli aspetti della finanza pubblica, introducendo un vincolo riduttivo dei gettoni di presenza spettanti ai consiglieri per finalità che vanno al di là del mero equilibrio finanziario e quindi della riduzione generica della spesa, venendo coinvolto (anche per l’anno corrente) lo specifico scopo della riduzione dei costi della politica, “…non può essere disconnesso dalle ragioni di coordinamento finanziario proprie di obiettivi di portata chiaramente nazionale…”. L’autorevole Organo di Giustizia Amministrativa sembra quindi orientato a dare prevalenza agli aspetti di natura finanziaria sottesi alle disposizioni delle leggi finanziarie statali per giustificare l’applicabilità delle medesime nell’ordinamento siciliano. Più recentemente, sempre in ordine all’applicabilità delle norme finanziarie statali volte alla riduzione dei “costi della politica” in territorio siciliano, si registra un pronunciamento, di segno contrario, del Tribunale Amministrativo siciliano, espresso in sede cautelare, a proposito della prevista soppressione della figura del Difensore civico contenuta nell’art. 2, comma 186, della legge finanziaria 2010 (legge n. 191/2009). Per il Tar di Catania, chiamato a pronunciarsi sulla soppressione del difensore civico determinata dal Comune di Capo Passero “…la regione siciliana non risulta avere recepito l’art. 1, comma 186, della L. n. 191/2009, alla stregua del comma 183 del medesimo articolo…”11.
In ordine all’ ubi consistam della presente riflessione, si osserva, come del resto appare evidente dal tenore della rubrica dell’art. 16, denominata “Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei comuni”, che l’intento del legislatore è chiaramente rivolto a tale finalità, nel contesto del disegno di coordinamento della finanza pubblica, con conseguente necessità di riduzione degli oneri economici spettanti indirettamente ai Consiglieri per la partecipazione alle sedute degli organi istituzionali dell’ente locale in cui esercitano il mandato elettivo. Andrebbe qui aggiunto, che relativamente alla normativa in questione, trattandosi di disposizione inserita all’interno delle periodiche misure di coordinamento della finanza pubblica introdotte nell’ordinamento dal legislatore statale, la sua applicazione è da ritenersi confermata anche dalla circostanza che essa incide sul livello complessivo di una tipologia di spesa e non su singoli atti12.
Detto questo, il punctum pruriens della questione postula, come prospettato nei precedenti paragrafi, l’assorbente esame relativo all’applicabilità nella Regione Sicilia della norma richiamata. Ciò in considerazione della riserva nell’ambito ordinamentale ed organizzativoo in materia di enti locali prevista dall’art. 14 dello Statuto e dalla puntuale e specifica occupazione legislativa operata dal legislatore regionale. Bisogna però porre in rilievo che la norma oggetto della nostra riflessione non incide sugli aspetti ordimamentali ed organizzativi, già disciplinati autonomamente dalle citate leggi regionali nn. 30/2000 e 22/2008, bensì sull’aspetto prettamente finanziario della spesa pubblica, cioè sulla caratteristica della legge statale di fissare limiti alla spesa pubblica applicabili anche alle autonomie speciali, in considerazione dell’obbligo generale di tutte le componenti della Repubblica di contribuire all’azione di risanamento della finanza pubblica13. Viene infatti interessato dalla disposizione statale, così aderendo al citato orientamento del CGA, “lo specifico fine (sempre però di principio) della riduzione dei costi della politica, che non può essere disconnesso dalle ragioni di coordinamento finanziario proprie di obiettivi di portata chiaramente nazionale, e le modalità della cui attuazione, per tali motivi, non possono essere rimesse a valutazioni discrezionali di ogni ambito regionale ed autonomistico”.
1 Cons. Stato, sez. V°, sent. 10/09/2010 n. 6526.
2 Tar Sicilia, Palermo, sent. 06/10/2009 n. 1569.
3 Riccardo Nobile, “La disciplina dei permessi e delle assenze dal lavoro degli amministratori degli enti locali territoriali”, LexItalia.it, n. 10/2010.
4 Tale tipologia di permesso va distinta dal cosiddetto permesso plafond, fattispecie prevista dai successivi commi 4 e 5 dell’art. 79 del TUEL e, a sua volta, divisa tra permesso retribuito e permesso non retribuito.
5 A tal proposito, risulta presentato in Parlamento, ma ancora impolverato, il d.d.l. n. 110 di modifica dello Statuto siciliano che mira a disciplinare i rapporti tra la legislazione statale e quella regionale nelle materie di esclusiva competenza statutaria.
6 Corte Cost. sent. n. 326/2008, nn. 165, 162 e 105/2007 e nn. 234, 118 e 88/2006.
7 Corte Cost. sent. n. 105/2007.
8 Tra le tante si veda Corte Cost. sent. 24/04/2008 n. 120.
9 Corte Cost, sent. nn. 376/2003; 36/2004; 4/2004; 64/2005 e 417/2005.
10 Corte Cost. sent. n. 157/2007.
11 Tar Catania, Ord. n. 864 del 06/07/2010.
12 In questa direzione si vedano le deliberazioni della Corte dei Conti, Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, in sede consultiva nn. 71 e 72 del 2011 e n. 10 del 2012.
13 Corte Cost. sent. nn. 139 e 297 del 2009.
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