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Timestamp: 2018-04-25 16:17:48+00:00
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Ricorso principale e ricorso incidentale: la parola all'Adunanza Plenaria di Valeria Vitale
Ricorso principale e ricorso incidentale: la parola all'Adunanza Plenaria
Cons. Stato, Sez. V, 6 novembre 2017, n. 5103
27 Nov 2017 di Valeria Vitale
Rimessione alla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato della seguente questione di diritto:
1) “se, in un giudizio di impugnazione degli atti di procedura di gara ad evidenza pubblica, il giudice sia tenuto ad esaminare congiuntamente il ricorso principale e il ricorso incidentale escludente proposto dall’aggiudicatario, anche se alla procedura abbiano preso parte altri concorrenti le cui offerte non sono state oggetto di impugnazione e verifichi che i vizi delle offerte prospettati come motivi di ricorso siano propri delle sole offerte contestate”.
Con l'ordinanza in commento, il Consiglio di Stato rimette all'Adunanza Plenaria la seguente questione di diritto: “se, in un giudizio di impugnazione degli atti di procedura di gara ad evidenza pubblica, il giudice sia tenuto ad esaminare congiuntamente il ricorso principale e il ricorso incidentale escludente proposto dall’aggiudicatario, anche se alla procedura abbiano preso parte altri concorrenti le cui offerte non sono state oggetto di impugnazione e verifichi che i vizi delle offerte prospettati come motivi di ricorso siano propri delle sole offerte contestate”.
La pronuncia in oggetto rileva, nello specifico, l'esigenza di chiarire quale sia la corretta interpretazione da accordare alla sentenza della Corte di giustizia UE del 5 aprile 2016 “Pugligienica”, relativa ai rapporti tra ricorso principale e ricorso incidentale escludente, e rispetto alla quale si registra, nella giurisprudenza amministrativa nazionale, un acceso contrasto interpretativo.
Messa in evidenza la questione deferita al Massimo Consesso della giustizia amministrativa, prima di procedere con l'esame dei differenti orientamenti sviluppatisi sull'argomento, appare utile dare brevemente conto dell'evoluzione giurisprudenziale che ha caratterizzato la tematica dei rapporti tra ricorso principale e ricorso incidentale, valorizzando, in primo luogo, il preliminare problema della natura giuridica del ricorso incidentale e, in seconda analisi, gli arresti dei giudici europei sul punto (Corte Giust. UE Fastweb 2013 e Pugligienica 2016).
Il ricorso incidentale, nel codice del processo amministrativo, è previsto dall'art. 42. La richiamata disposizione stabilisce che l'interesse, per i resistenti e i controinteressati, a proporre domande, tramite ricorso incidentale, sorge in dipendenza della domanda principale. Ne consegue, quindi, che i requisiti necessari perché si possa utilizzare lo strumento in questione sono: la pendenza dell'impugnazione principale e l'interesse connesso alla potenziale lesione derivante dall'eventuale accoglimento del ricorso principale. Dall'esame del citato art. 42 c.p.a., inoltre, è possibile desumere i caratteri del ricorso incidentale, vale a dire l'incidentalità e l'accessorietà rispetto all'impugnazione principale.
Rinviando alla lettura della norma per l'esame degli altri aspetti della disciplina specifica, occorre, a questo punto, soffermarsi sul problema della natura giuridica del ricorso incidentale. In particolare, due le impostazioni elaborate.
Secondo un primo indirizzo, il ricorso incidentale è qualificabile in termini di eccezione, utilizzata dal controinteressato al fine di far valere un interesse sorto a seguito dell'impugnazione principale. In tal senso, è possibile affermare che l'intento del controinteressato sarebbe quello di paralizzare la pretesa del ricorrente principale, senza ampliare la materia del contendere. Il fine ultimo del ricorrente incidentale si concretizzerebbe, dunque, nella conservazione del provvedimento impugnato in via principale e, a tale scopo, il medesimo avrebbe interesse ad ottenere una pronuncia in rito volta a dichiarare l'inammissibilità del ricorso principale.
Dato conto della prima impostazione sul punto, è utile procedere con l'analisi della seconda tesi, in virtù della quale il ricorso incidentale avrebbe una funzione complessa, parimenti caducatoria e conservativa. In accordo con tale impostazione, infatti, dovrebbe ravvisarsi l'interesse del controinteressato all'annullamento del provvedimento impugnato in via principale, ma per motivi differenti da quelli proposti con il ricorso principale. Ne conseguirebbe, dunque, l'introduzione di una domanda nuova e il ricorso incidentale si atteggerebbe alla stregua di controricorso.
Esaminate le due contrapposte tesi in ordine alla natura giuridica del ricorso incidentale, è possibile affermare che, secondo l'orientamento ormai prevalente, la funzione precipua del ricorso incidentale è da rinvenirsi nell'esigenza di assicurare alla parte resistente la conservazione dell'assetto di interessi realizzato con il provvedimento impugnato in via principale. Strumentale alla individuata funzione è l'introduzione di un nuovo thema decidendum, che può essere teso ad impedire che il ricorso principale sia accolto nel merito, oppure ad una declaratoria di inammissibilità dello stesso ricorso principale.
Effettuate tali considerazioni, occorre procedere con l'esame della questione da cui origina la pronuncia annotata, vale a dire l'ordine di esame dei due ricorsi, con specifico riferimento alle ipotesi in cui venga in rilievo un ricorso incidentale escludente. In particolare, è necessario precisare che tale problematica si registra soprattutto nell'ambito delle controversie in materia di contratti pubblici.
Sul punto, occorre segnalare le seguenti pronunce: Adunanza Plenaria 7 aprile 2011, n. 4, Corte di Giustizia UE, 4 luglio 2013, C-100/12 (Fastweb), Adunanza Plenaria 30 gennaio 2014, n. 7 e 25 febbraio 2014, n. 9 e, infine, Corte di Giustizia UE, Grande Camera, 5 aprile 2016 (Puligienica). E', altresì, necessario precisare che, con riguardo al ricorso incidentale escludente, il Legislatore italiano, introducendo il comma 2-bis all'art. 120 c.p.a., ha definitivamente risolto, quantomento per le controversie future, il problema dell'esame prioritario dello stesso.
Fornite le coordinate giurisprudenziali e normative di riferimento, è possibile esaminare, nello specifico, le stesse.
La giurisprudenza amministrativa nazionale e, in particolare, la pronuncia dell'Adunanza Plenaria n. 4 del 2011, ha affermato (contrariamente a quanto sancito nel 2008 con la decisione n. 11) il necessario esame prioritario del ricorso incidentale teso a contestare l'ammissione del ricorrente principale alla gara. Per i giudici amministrativi, infatti, dall'accoglimento del ricorso incidentale deriverebbe, in automatico, il difetto di interesse del ricorrente principale e ciò indipendentemente dal numero dei partecipanti alla gara e dai motivi prospettati. Si ammette, invece, l'esame prioritario del ricorso principale in caso di manifesta irricevibilità, improcedibilità, infondatezza o inammissibilità e ciò per ragioni di economia processuale.
Tale iniziale posizione del Consiglio di Stato ha subito una prima battuta d'arresto a seguito della pronuncia della Corte di Giustizia UE, 4 luglio 2013, la c.d. “sentenza Fastweb”. Nello specifico, i giudici europei hanno affermato che in presenza di una gara a cui abbiano partecipato soltanto due soggetti e al ricorrere di motivi identici e, quindi, simmetrici, si reputa necessario l'esame di entrambi i ricorsi a fronte dell'identità della situazione giuridica azionata e in virtù dei principi di parità delle armi ed equità.
I giudici nazionali, sollecitati, dunque, dall'intervento della Corte di Giustizia UE, con le pronunce nn. 7 e 9 del 2014, sono nuovamente tornati sull'argomento, stabilendo, in via generale, che il giudice amministrativo è tenuto a decidere la controversia secondo un ordine logico in base al quale si ascrive priorità alle questioni di rito rispetto a quelle di merito e, nell'ambito delle prime, alle questioni relative all'accertamento dei presupposti processuali. Nello specifico, poi, i giudici amministrativi hanno chiarito che l'esame prioritario del ricorso incidentale è ammesso soltanto nell'ipotesi in cui si tratti di ricorso incidentale escludente con cui si sollevi l'eccezione di carenza di legittimazione del ricorrente principale non aggiudicatario. In particolare, è necessario specificare che per ricorrente non aggiudicatario si intende colui che non abbia partecipato alla gara, oppure colui che vi abbia partecipato ma è stato escluso o avrebbe dovuto essere escluso. Il ricorso principale, invece, può essere esaminato prioritariamente quando sia manifestamente infondato, inammissibile, improcedibile o irricevibile. Infine, l'alto Consesso chiarisce che il ricorrente principale, escluso attraverso un atto della P.a. o, nel corso del giudizio, per effetto dell'accoglimento del ricorso incidentale, può impugnare l'aggiudicazione disposta in favore del concorrente rimasto in gara ove le offerte siano interessate da un vizio relativo alla medesima fase procedimentale.
Da ultimo, come rilevato in precedenza, la Corte di Giustizia UE è nuovamente intervenuta sul punto (sentenza Pugligienica del 5 aprile 2016), ravvisando l'incompatibilità con il diritto eurounitario delle norme processuali italiane che impongono al giudice di esaminare in via prioritaria il ricorso incidentale e, nell'ipotesi di fondatezza di quest'ultimo, dichiarare l'inammissibilità di quello principale. In particolare, i giudici europei estendono i principi sanciti nella precedenza Fastweb anche ad ipotesi differenti dalla c.d. “gara a due” e anche in assenza dei “giudizi simmetrici”. Ciò nel rispetto del principio di parità delle armi tra le parti.
Ricostruito l'evoluzione giurisprudenziale con riguardo ai rapporti tra ricorso principale e ricorso incidentale, prima di considerare il contrasto interpretativo successivo alla sentenza della Corte di giustizia UE “Pugligienica”, appare opportuno dare conto di un ultimo tassello della vicenda in esame. Il Legislatore italiano, infatti, aggiungendo il comma 2-bis all'art 120 c.p.a., ha imposto l'immediata impugnazione degli atti di ammissione degli altri concorrenti. In tal modo, si intende favorire il consolidamento degli atti di gara ed evitare l'esame di questioni relative alla fase di ammissione nell'ambito dell'impugnazione dell'aggiudicazione, escludendo, così, la possibilità di ricorrere allo strumento del ricorso incidentale escludente.
Dato atto anche dell'innovazione legislativa in materia di impugnazione degli atti di ammissione alla gara, è possibile soffermarsi sul dibattito giurisprudenziale sviluppatosi dopo la pronuncia “Pugligienica” della Corte di giustizia UE.
In particolare, con la sentenza in commento, la quinta sezione del Consiglio di Stato, esposte le diverse posizioni sul tappeto, ha ritenuto necessario l'intervento dell'Adunanza Plenaria. Il massimo Consesso della giustizia amministrativa dovrà, quindi, pronunciarsi tenendo in considerazioni le seguenti tesi.
Secondo un primo indirizzo interpretativo (Cfr. Cons. Stato, sez III, 26 agosto 2016, n. 3708) “l’esame del ricorso principale (a fronte della proposizione di un ricorso incidentale “escludente”) è doverosa, a prescindere dal numero delle imprese che hanno partecipato alla gara, quando l’accoglimento dello stesso produce, come effetto conformativo, un vantaggio, anche mediato e strumentale, per il ricorrente principale, tale dovendosi intendere anche quello al successivo riesame, in via di autotutela, delle offerte affette dal medesimo vizio riscontrato con la sentenza di accoglimento, mentre resta compatibile con il diritto europeo sull’effettività della tutela in subiecta materia una regola nazionale che impedisce l’esame del ricorso principale nelle ipotesi in cui dal suo accoglimento il ricorrente principale non ricavi, con assoluta certezza, alcuna utilità (neanche mediata e strumentale)”.
Ne consegue, quindi, che il giudice, esaminato per primo il ricorso incidentale e ritenuto il medesimo fondato, deve esaminare anche il ricorso principale solo se dal suo accoglimento può derivare un vantaggio in capo al ricorrente principale. Il vantaggio non consiste nell'aggiudicazione del contratto in quanto, avendo accolto il ricorso incidentale escludente, il giudice ha già statuito sulla sua necessaria esclusione dalla procedura; si tratta, invero, della possibilità di ripetere la procedura. Tuttavia, la ripetizione della gara è prospettabile solo nell'ipotesi di gara a due, oppure quando, in presenza di più imprese partecipanti alla gara, solo due siano comparse in giudizio, e le offerte delle restanti imprese risultino affette dal medesimo vizio. Ne consegue, quindi, che, in base a tale lettura della pronuncia “Pugliegienica”, l'elemento da valorizzare al fine di ritenere necessario l'esame del ricorso principale è quello dell'effettivo interesse a ricorrere, sub specie di interesse strumentale “che consiste nella possibilità di ottenere la rinnovazione dell’attività amministrativa quale effetto conformativo conseguente alla sentenza di annullamento pronunciata dal giudice”.
Sulla scorta di un'altra tesi ermeneutica (Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 luglio 2017, n. 3593), invece, occorre porre l'attenzione sulla tutela delle situazioni giuridiche azionate in giudizio, in considerazione del principio europeo di efficacia dei ricorsi in materia di appalti pubblici (art. 1, comma 1, direttiva 89/665/CEE).
Nello specifico, i giudici amministrativi ritengono che: “il ricorso incidentale dell'aggiudicatario non deve risultare preclusivo nei confronti del ricorrente principale che a sua volta contesti l'altrui offerta, "in quanto in una situazione del genere ciascuno dei concorrenti può far valere un analogo interesse legittimo all'esclusione dell'offerta degli altri, che può indurre l'amministrazione aggiudicatrice a constatare l'impossibilità di procedere alla scelta di un'offerta regolare".
In particolare, stante la necessità di assicurare la domanda di tutela, il giudice non tiene conto del numero delle imprese partecipanti (e del fatto che alcune siano rimaste fuori dal giudizio) come dei vizi prospettati come motivi di ricorso principale, poiché la domanda di tutela può essere evasa soltanto con l’esame di tutti i motivi di ricorso, principale come incidentale. In questo modo, pur contribuendo ad ampliare la nozione di interesse a ricorrere di cui all'art. 100 c.p.c., si garantirebbe l'applicazione del concetto di “ricorso efficace” propugnato dalla Corte di giustizia UE nella pronuncia “Pugligienica” del 2016.