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Timestamp: 2019-01-23 03:50:55
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﻿ SENTENCIA C-646 DE AGOSTO 13 DE 2002
SENTENCIA C-646 DE 13 DE AGOSTO DE 2002
CONTENIDO:DEMANDA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. PRESENTACIÓN ANTE CUALQUIER JUEZ O NOTARIO. SE DECLARA INEXEQUIBLE ALGUNAS EXPRESIONES DEL ARTÍCULO 142 DEL DECRETO 1 DE 1984.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA, ACTUACIÓN DEL JUEZ, COMPETENCIA DEL NOTARIO, DEMANDA EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:371 DE NOVIEMBRE DE 2002, PÁG.2539
Sentencia C-646 de agosto 13 de 2002
Sentencia C-646 de 2002
Ref.: Expediente D-3904
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 142 del Decreto 01 De 1984 “por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”.
Actor: Jairo Alcides Toloza Cañas.
Bogotá, D.C., trece de agosto del año dos mil dos.
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial del 2 de enero de 2002.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley
ART. 142.—Presentación de la demanda. Toda demanda deberá presentare personalmente por quien la suscribe ante el secretario del tribunal a quien se dirija. El signatario que se halle en lugar distinto podrá remitirla previa autenticación ante juez o notario de su residencia, caso en el cual se considerará presentada al recibo en el despacho judicial de destino”.
Para el actor el artículo 142 demandado, que hace parte del Código Contencioso Administrativo, fue expedido sin atender el mandato de los numerales 2º y 10 del artículo 150 constitucional que establecen la competencia del legislador para expedir los códigos y la prohibición de conceder facultades extraordinarias en este campo, por lo que solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de dicho artículo.
En subsidio solicita que sólo se retire del ordenamiento jurídico la expresión “ante el secretario del tribunal a quien se dirija”, por considerar que con ella se establecen condiciones para la presentación de la demanda diferentes de las del Código de Procedimiento Civil que vulneran los principios de buena fe (C.P., art. 83) y de la primacía del derecho sustancial en la administración de justicia (C.P., art. 228).
Con base en jurisprudencia reiterada de esta corporación tanto el señor procurador como el representante del Ministerio de Justicia señalan que no son aplicables a la norma atacada los numerales 2º y 10 del artículo 150 constitucional, ya que ésta fue dictada al amparo de la preceptiva constitucional vigente al momento de su promulgación en la que no se establecía la prohibición a que se refiere el demandante, de conceder facultades extraordinarias para expedir códigos.
El procurador aclara que aun cuando la Corte en la Sentencia C-012 de 2002 declaró la exequibilidad de la expresión “caso en el cual se considerará presentada al recibo en el despacho judicial de su destino”, contenida en el artículo 142 acusado, dicho pronunciamiento tiene efectos de cosa juzgada relativa por lo que la Corte puede entrar a estudiar el cargo planteado en relación con el conjunto del artículo 142 a que acaba de hacerse referencia.
Frente a la expresión “ante el secretario del tribunal a quien se dirija” el representante del Ministerio de Justicia solicita con base en la jurisprudencia del honorable Consejo de Estado que se declare la constitucionalidad condicionada de la misma bajo el entendido que la demanda podrá presentarse ante cualquier juez o notario del país.
Por su parte el señor procurador solicita que dicha expresión se declare inexequible por cuanto con ella se vulneran en su concepto los artículos 13, 228 y 229 de la Constitución.
Corresponde a la Corte, en consecuencia analizar, previa confirmación del alcance relativo de la cosa juzgada derivada de la Sentencia C-012 de 2002, si frente al cargo formulado contra el artículo 142 en su conjunto por la supuesta violación de los numerales 2º y 10 del artículo 150 constitucional resulta aplicable su reiterada jurisprudencia respecto de la imposibilidad de exigir a las normas proferidas con anterioridad a la Constitución de 1991 los requisitos señalados en ella para la expedición de las mismas.
De otra parte, la corporación deberá examinar si la expresión “ante el secretario del tribunal a quien se dirija”, contenida en el artículo 142 acusado, desconoce la primacía del derecho sustancial en las actuaciones judiciales (C.P., art. 228), así como los derechos al libre acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) y a la presunción de buena fe (C.P., art. 83).
Así mismo la Corte deberá establecer si con ella se vulnera o no el principio de igualdad (C.P., art. 13).
3. El análisis de constitucionalidad del artículo 142 del Decreto 01 de 1984 frente al cargo planteado en la demanda
3.1. Consideración preliminar. Cosa juzgada relativa respecto de la expresión “caso en el cual se considera presentada en el despacho judicial de destino” contenida en dicho artículo.
Esta corporación en la Sentencia C-012 de 2002 con ponencia del magistrado Jaime Araújo Rentería se pronunció sobre la constitucionalidad de la expresión “caso en el cual se considera presentada en el despacho judicial de destino” contenida en el artículo acusado, y declaró la exequibilidad de la misma.
En la medida en que el actor formula un cargo contra la totalidad del artículo 142 que hace parte la expresión cuya exequibilidad fue declarada por la Corte, debe examinarse previamente, frente al cargo planteado en la presente demanda, el alcance de la declaratoria de exequibilidad efectuada por la corporación en la Sentencia C-012 de 2002.
Al respecto la Corte constata que los cargos analizados en dicha sentencia se refirieron a la supuesta vulneración de los artículos 2º, 13 y 53 de la Constitución por “establecer una discriminación entre las personas, en particular los abogados litigantes, residentes en el distrito capital o en donde tienen su sede los tribunales y juzgados en los cuales deben interponer una demanda, respecto de los que residen en la provincia o en el exterior (5) ”, así como de los artículos 1º y 228 de la Constitución en lo referente al “funcionamiento desconcentrado y autónomo de la administración de justicia (6) ” y que el examen de la Corte excluyó que con la expresión acusada se garantizaba el acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y con plena garantía del debido proceso.
(5) Sentencia C-012 de 2002 M.P. Jaime Araújo Rentería, Antecedentes página 3.
(6) Ibídem. Sentencia C-012 de 2002 M.P. Jaime Araújo Rentería, Antecedentes página 3.
Cabe precisar que en esa ocasión la demanda versó no solamente contra el aparte referido del artículo 142 del Decreto 01 de 1984, sino también contra los apartes semejantes a dicha norma contenidos en los artículos 84 (modificado por el D. 2282/89, art. 1º, num. 36) y 373 (modificado por el D. 2282/89, art. 1º, num. 188) del Código de Procedimiento Civil, y que el problema jurídico estudiado en esa ocasión consistió en determinar “si las normas acusadas, al consagrar que la respectiva demanda se considera presentada el día en que efectivamente se reciba en el despacho de su destino, establecen un trato discriminatorio entre las personas, en particular los abogados litigantes que residen en la misma sede del despacho judicial de destino frente a los que residen fuera de ella, ya que éstas últimas deben sujetarse a la lentitud del correo para el envío de la demanda (7) ”.
(7) Sentencia C-012 de 2002 M.P. Jaime Araújo Rentería, punto 2, página 6.
Es decir que frente al cargo planteado en la presente demanda contra el artículo 142 en su conjunto, por la supuesta vulneración de los numerales 2º y 10 del artículo 150 constitucional esta corporación no hizo en esa ocasión ningún pronunciamiento, por lo que en relación con el mismo la declaratoria de exequibilidad señalada tiene un carácter relativo.
En este sentido no encuentra la Corte obstáculo para entrar a analizar el cargo planteado en la presente demanda contra el conjunto del artículo 142 por la supuesta vulneración de los numerales 2º y 10 del artículo 150 constitucional. Cargo que por lo demás no está llamado a prosperar como se verá a continuación.
3.2. La norma acusada no vulnera los numerales 2º y 10 del artículo 150 constitucional
Como lo recuerdan el señor procurador y el interviniente del Ministerio de Justicia esta corporación ha señalado en reiterada jurisprudencia que los aspectos de forma de una norma expedida con anterioridad a la actual Constitución se rigen, contrariamente al contenido material (8) , por las disposiciones superiores vigentes en el momento de su creación (9) .
(8) Ver Sentencia C-955 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(9) Ver entre otras las Sentencias C-099 de 1991, M.P. Fabio Morón Díaz, C-416 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, C-555 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-176 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-647 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
En este sentido la Corte ha señalado que:
“La prohibición de revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir códigos que consagra la Constitución, no se contenía en la anterior y, mal puede aplicarse retroactivamente, respecto de normas —como el Decreto 001 de 1984 y la Ley 58 de 1984— dictadas al amparo de la preceptiva constitucional derogada (10) ”.
(10) Sentencia C-555 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
En el presente caso se hace evidente la necesidad de reiterar dicha jurisprudencia por lo que se desestimará el cargo formulado por el actor contra el artículo 142 del Decreto 01 de 1984 para la supuesta vulneración de los numerales 2º y 10 del artículo 150 de la Constitución y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Ahora bien, dado que los demás cargos formulados y las solicitudes de inexequibilidad y de exequibilidad condicionada formuladas por los intervinientes se refieren solamente a la frase “ante el secretario del tribunal a quien se dirija”, procede la Corte a examinar enseguida la constitucionalidad de dicha expresión contenida en la disposición acusada.
4. El examen de constitucionalidad de la expresión “ante el secretario del tribunal a quien se dirija”, contenida en el artículo 142 del Decreto 01 de 1984
4.1. Consideración preliminar. El alcance de la disposición objeto de análisis, y su comparación con las disposiciones que regulan la presentación de la demanda ante las demás jurisdicciones
Como lo ha señalado reiteradamente esta corporación (11) , dentro de los distintos trámites judiciales, es factible que la ley asigne a las partes, al juez y aún a terceros intervinientes imperativos jurídicos de conducta dentro del proceso, consistentes en deberes, obligaciones, o, como sucede en el presente caso, cargas procesales.
(11) Ver entre otras las Sentencias C-1512 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-1104 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández S.V. Álvaro Tafur Galvis.
Sobre el particular la Corte Suprema de Justicia ha hecho las siguientes precisiones a las que se ha remitido esta corporación en su jurisprudencia:
“(…) De los que la doctrina procesal ha dado en denominar imperativos jurídicos, en el desarrollo de la relación jurídico procesal se distinguen los deberes, las obligaciones y las cargas procesales que imponen tanto al juez como a las partes y aun a los terceros que eventualmente intervengan, la observancia de ciertas conductas o comportamientos de hondas repercusiones en el proceso. De esos imperativos, los primeros se hallan instituidos por los ordenamientos rituales en interés de la comunidad, las obligaciones en pro del acreedor y las últimas en razón del propio interés.
Son deberes procesales aquellos imperativos establecidos por la ley en orden a la adecuada realización del proceso y que miran, unas veces al juez (CPC, art. 37) otras a las parte y aun a los terceros (art. 71 ib.), y su incumplimiento se sanciona en forma diferente según quien sea la persona llamada a su observancia y la clase de deber omitido (arts. 39, 72 y 73 ibíd. y D. 250/70 y 196/71). Se caracterizan porque emanan, precisamente, de las normas procesales, que son de derecho público, y, por lo tanto, de imperativo cumplimiento en términos del artículo 6º del código.
Las obligaciones procesales son, en cambio, aquellas prestaciones de contenido patrimonial impuestas a las partes con ocasión del proceso, como las surgidas en costas que, según lo explica Couture, obedecen al concepto de responsabilidad procesal derivada del abuso del derecho de acción o del derecho de defensa. “El daño que se cause con ese abuso, dice, genera una obligación de reparación, que se hace efectiva mediante la condenación en costas”. (“Fundamentos del derecho procesal civil”, Nº 130).
Como se ve, las cargas procesales se caracterizan porque el sujeto a quien se las impone la ley conserva la facultad de cumplirlas o no, sin que el juez o persona alguna pueda competerlo coercitivamente a ello, todo lo contrario de lo que sucede con las obligaciones; de no, tal omisión le puede acarrear consecuencias desfavorables. Así, por ejemplo probar los supuestos de hecho para no recibir una sentencia adversa (12) ”.
(12) Sala de Casación Civil, M.P. Dr. Horacio Montoya Gil, auto del 17 de septiembre de 1985, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, página 427 citada en la Sentencia C-1512 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
En este sentido el sometimiento a las normas procedimentales o adjetivas, como formas propias del respectivo juicio, no es optativo para quienes acuden al mismo con el objeto de resolver sus conflictos jurídicos, “en tanto que de esa subordinación depende la validez de los actos que de ellas resulten y la efectividad de los derechos sustanciales (13) ”. La omisión de una carga procesal puede traer consecuencias desfavorables para quien la incumple, las cuales pueden ir desde la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal hasta la pérdida del derecho material.
(13) Ver Sentencia C-1512 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Ahora bien, es claro que la expresión demandada contenida en el artículo 142 del Decreto 01 de 1984, relativo a la presentación de la demanda ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, establece la carga procesal para el actor de hacer la presentación personal del libelo ante el secretario del tribunal al que éste se dirige.
Si el demandante se encuentra en la misma sede del tribunal, la presentación personal de la demanda deberá hacerse imperativamente ante dicho servidor judicial, so pena de inadmisión y rechazo de la misma.
Solamente en caso de encontrarse en lugar distinto podrá remitirla, previa autenticación, ante juez o notario de su residencia, caso en el cual se considerará presentada al recibo en el despacho judicial de destino.
Dicha carga procesal, que ya exigía el artículo 125 de la Ley 167 de 1941 (14) —precedente Código Contencioso Administrativo, modificado en otros aspectos por el Decreto 01 de 1984 (15) —, no encuentra equivalente ni en la jurisdicción ordinaria, ni en la jurisdicción constitucional.
(14) Ley 167 de 1941. ART. 125.—Toda demanda deberá ser presentada personalmente ante el secretario del tribunal correspondiente; pero si el demandante no reside en el mismo lugar del asiento del tribunal, la presentará al juzgado de mayor categoría del lugar, debiendo, quien la recibe, poner al pie de ella la constancia de su presentación, y la devolverá al interesado. A éste se le expedirá recibo, si así lo exigiere, en el cual se expresará la fecha de la presentación de la demanda, su contenido y una relación de los documentos con que se hubiere acompañado.
(15) Como se señala más adelante en esta providencia, la reforma del artículo 141 anotado por el Decreto 01 de 1984 consistió en admitir en caso de que el demandante se encontrara fuera de la sede del tribunal al que dirigía su libelo, la presentación personal del mismo ante notario o ante cualquier secretario de otro despacho judicial y en precisar el momento en que se entendía en este caso presentada la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En efecto, de conformidad con el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil (16) , al que remiten en esta materia los Códigos Procesal de Trabajo (17) y Penal (18) , las firmas de la demanda deberán autenticarse por quienes la suscriban, mediante comparecencia personal ante el secretario de cualquier despacho judicial, o ante notario de cualquier círculo. Idéntica solución se adopta en relación con los poderes (19) .
(16) ART. 85.—(D. 2282/89) Presentación de la demanda. Las firmas de la demanda deberán autenticarse por quienes la suscriban, mediante comparecencia personal ante el secretario de cualquier despacho judicial, o ante notario de cualquier círculo; para efectos procesales, se considerará presentada el día en que se reciba en el despacho de su destino.
Con la demanda deberá acompañarse copia para el archivo del juzgado, y tantas copias de ella y de sus anexos cuantas sean las personas a quienes deba correrse traslado. El secretario verificará la exactitud de las copias y si no estuvieren conformes con el original, las devolverá para que se corrijan (subraya la Corte).
(17) Artículos 25 y 145 del Código Procesal del Trabajo.
(18) Artículos 23 y 54 del Código de Procedimiento Penal.
(19) ART. 65.—(D. 2282/89) Poderes. Los poderes generales para toda clase de procesos y los especiales para varios procesos separados, sólo podrán conferirse por escritura pública. En los poderes especiales, los asuntos se determinarán claramente, de modo que no puedan confundirse con otros.
Los poderes o las sustituciones de éstos podrán extenderse en el exterior, ante cónsul colombiano o el funcionario que la ley local autorice para ello; en este último caso su autenticación se hará en la forma establecida en el artículo 259.
Cuando quien otorga el poder fuere una sociedad, si el cónsul que lo autentica o ante quien se otorgue hace constar que tuvo a la vista las pruebas, de la existencia de aquella y que quien lo confiere es su representante se tendrán por establecidas estas circunstancias. De la misma manera se procederá cuando quien confiere el poder, sea apoderado de otra persona (subraya la Corte).
Es decir que contrariamente a lo que señala la disposición acusada para las actuaciones en lo contencioso administrativo, en la jurisdicción ordinaria la presentación personal de la demanda podrá hacerse ante los secretarios de despacho judicial, o ante cualquier notario, esté o no el demandante en la sede del tribunal al que la dirige, teniéndose para efectos procesales como fecha de presentación de la demanda la del día en que se reciba en el despacho de su destino.
De otra parte, ni el Decreto 2067 de 1991 ni el Decreto 2591 del mismo año establecen en materia constitucional una carga como la que se ha señalado, carga procesal que es ajena a los principios propios del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad (20) o de la acción de tutela (21) .
(20) En relación con dichos principios ver la síntesis realizada en la Sentencia C-041 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver igualmente, entre otras, las sentencias C-779 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería y C-039 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(21) En relación con las condiciones de ejercicio de la acción de tutela ver, entre otras, las sentencias T-288 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-1170 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
No sobra recordar, por lo demás, que en el caso de las acciones populares y de grupo —en las que se remite al Código de Procedimiento Civil en lo que no se contraponga con la naturaleza de dichas acciones—, las normas pertinentes tampoco establecen dicha carga procesal.
Es decir que efectivamente es solamente en las actuaciones ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo (22) que los demandantes, en caso de encontrarse en la misma sede, están obligados a hacer la presentación personal de la demanda, ante el secretario del tribunal al que la dirigen.
(22) Cuyos principios procesales se aplican en materia de acción de cumplimiento (L. 393/97, art. 30).
4.2. El examen de la expresión acusada frente al principio de primacía del derecho sustancial.
El primer cargo que plantea el actor contra la expresión acusada se refiere al desconocimiento del artículo 228 constitucional que establece la primacía del derecho sustancial en las actuaciones judiciales.
Al respecto la Corte recuerda que si bien el legislador, por mandato constitucional, tiene una amplia potestad de configuración legislativa para evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial (23) , éste no puede desconocer las garantías fundamentales consagradas en la Constitución, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad con el fin de asegurar precisamente la primacía del derecho sustancial (C.P., art. 228) así como el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229).
(23) Ver entre otras sentencias C-742 de 1999, C-803 de 2000, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-927 de 2000, C-1717 de 2000.
Así ha señalado la corporación que:
“(E)l legislador, autorizado por el artículo 150, numerales 1º y 2º de la Constitución Política, cuenta con una amplia facultad discrecional para instituir las formas, con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas (24) ”.
(24) Ver la Sentencia C-680 de 1998.
Sin embargo, esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (preámbulo) y de derechos fundamentales de las persona como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial (25) en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria.
(25) Ver la Sentencia T-323 de 1999.
De ahí que la Corte haya señalado que la legitimidad de las normas procesales está dada en la medida de su proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto (26)(27) ”.
(26) Sentencia C-925 de 1999.
(27) Sentencia C-1512 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Sobre el mismo tema ver igualmente entre otras las sentencias C-012 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.
En este sentido en el presente caso resulta indispensable analizar la razonabilidad y proporcionalidad de la carga procesal consistente en la necesaria comparecencia de quien va a presentar demanda ante el secretario del tribunal administrativo de la misma sede, con el fin de establecer si esta medida asegura la prevalencia del derecho sustancial, así como el efectivo acceso a la administración de justicia.
Al respecto cabe preguntarse ante todo ¿cuál es la justificación para exigir la presencia del demandante en la sede del tribunal al que dirige su libelo? ¿Qué objetivo constitucional se pretende alcanzar?
Podría pensarse que con la expresión acusada el fin perseguido es el de dar certeza acerca de la identidad de la persona que presenta la demanda. Sin embargo, es claro que la finalidad perseguida en este caso no es esa, dado que dicho objetivo se satisface con la presentación de la misma ante cualquier notario o ante cualquier otro despacho judicial, como lo ha reconocido el propio Consejo de Estado (28) , y como se desprende de la misma disposición cuando señala que en caso de que la persona se encuentre en un lugar distinto podrá remitir la demanda previa autenticación ante juez o notario de su residencia.
(28) Sentencia CE. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente Daniel Manrique Guzmán, Radicación 9514, 13 de agosto de 1999.
Si no puede ser éste lógicamente el objetivo perseguido por la expresión acusada, ¿cuál es entonces la justificación para el establecimiento de la carga procesal que ella general para los demandantes ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo que se encuentran en la sede del tribunal al que dirigen sus demandas? Carga procesal que de ser incumplida, no debe olvidarse, generará la inadmisión y el rechazo de la demanda, independientemente del fundamento de la misma o de la importancia de los derechos que puedan estar en juego.
Revisados los antecedentes de la disposición la Corte constata que la única justificación que podría encontrarse en este caso, es la de afirmar la especificidad de la jurisdicción en lo contencioso administrativo.
Así se desprende de la lectura del acta 29 del 7 de noviembre de 1983 de la comisión asesora para la expedición del Decreto 01 de 1984, en la que consta la discusión de la propuesta que en materia de procedimiento contencioso administrativo presentara el doctor Jorge Valencia Arango, consejero de Estado, en la que se lee lo siguiente en relación con el artículo 114 de dicha ponencia, que se convertiría, luego de su paso por la comisión redactora del gobierno, en el artículo 142 acusado.
“(…) ART. 114.—Presentación. Toda demanda deberá ser presentada personalmente ante el secretario del tribunal correspondiente, pero si el demandante no reside en el mismo lugar del asiento del tribunal, la presentará al juzgado de mayor categoría del lugar, debiendo, quien la recibe, poner al pie de ella la constancia de su presentación, y la devolverá al interesado. A éste se le expedirá recibo, si así lo exigiere, en el cual se expresará la fecha de la presentación de la demanda, su contenido y una relación de los documentos con que se hubiere acompañado.
La fecha de la presentación, para todos los efectos, será la de su recibo en el respectivo tribunal competente para conocer de la demanda”.
Concluida la lectura el doctor Betancur Jaramillo manifestó: “sobraba la expresión “juzgado de mayor categoría” porque eso se ha prestado a muchos problemas; cualquier juez autentica la presentación de una demanda, y, además, debe ser juez o notario”.
En uso de la palabra el doctor Mora Osejo manifestó: “yo creo que hay un problema, pues es verdad que la jurisprudencia ha evolucionado a favor de los notarios pero yo he notado y por referencias de muchas personas, que los notarios ya no dan fe, son subalternos del notario los que firman; ese es un fenómeno generalizado en todo el país como un síntoma de la decadencia de esa institución”.
Por su parte el doctor Vidal Perdomo intervino para decir “que hay una pregunta previa quizás, con relación a ese artículo y con otros. El Código de Procedimiento Civil trae normas relativamente nuevas sobre esos puntos, presentación de demandas fuera de la sede del tribunal o juzgado, ¿hay necesidad de reproducir todas esas normas en el Código Contencioso Administrativo, o podría haber una remisión específica?”.
“Sabe doctor Vidal —respondió el doctor Mora Osejo—, el Código Contencioso Administrativo trae esa norma; el código se ocupa de eso, y hay otra cosa doctor Vidal, nosotros en esta materia hemos tenido la siguiente experiencia: el Código Contencioso Administrativo, salvo las remisiones concretas que hace, o sea por razón de los puros vacíos compatibles con ese código, pues se dirige al procedimiento civil, pero últimamente ha habido una distorsión del código que consiste en que noveles magistrados, sobre todo de los tribunales, tratan de aplicar el Código de Procedimiento Civil haciendo una mixtura con el contencioso administrativo, a pesar de que este código en las materias con que ellos mezclan, regula específicamente la materia, como por ejemplo inadmisión de la demanda: el Código Administrativo no trae la figura del rechazo in limine de la demanda sino no se inadmite la demanda, o sí admite; entonces mezclan los dos códigos para poner varias cosas hasta el extremo que aquí nos pidieron como idea original unos magistrados que se hiciera la distinción, rechazo in limine, plazo para corregir la demanda, y en lo contencioso administrativo no ha habido eso”.
“No ha habido —afirmó el doctor Rodríguez—, pero yo creo que sí es admisible en el procedimiento contencioso administrativo las dos figuras que menciona el doctor Mora”. Por su parte el doctor Betancur Jaramillo manifestó: “yo lo que sí creo es que se debe señalar un plazo cuando la demanda es susceptible de corrección, para que lo haga”.
“Bueno —intervino el doctor Palacios Mejía—, yo creo que el punto que planteó el doctor Vidal es un punto correcto, es decir, no vamos a reproducir innecesariamente normas a las que podamos llegar por simple remisión al Código de Procedimiento Civil, sin embargo, sí será necesario en algunos casos, donde la experiencia demuestra que están surgiendo confusiones, tener de una vez una respuesta en el Código de Contencioso Administrativo, y, por lo menos, regular las mismas materias que ya están reguladas en el código existente como es este asunto de la presentación”.
“Yo creo que la presentación de la demanda la debemos regular —anotó el doctor Betancur Jaramillo—, porque tal como está contemplada en el Código de Procedimiento Civil tiene unas modalidades que son propias de proceso civil”.
“Entonces habría dos criterios a discutir —resumió el doctor Vidal Perdomo—, en primer lugar regular todo lo que en la actualidad regula el código para que se baste a sí mismo, digamos, y luego, en lugar de una remisión general, con la del artículo 282, tendríamos que pensar en una remisión más específica para no estar creando el fenómeno de la suma de criterios”.
“Yo insisto en otro matiz que se le estaba olvidando al señor presidente —subrayó el doctor Mora Osejo—, y es el de que la ocasión para la reforma no es para dar o introducir una especie de primacía del Código de Procedimiento Civil sino para actualizar el Código Contencioso Administrativo sobre la base de que éste es un código relativo a una jurisdicción especial; sólo por remisión específica, excepcional para llenar los vacíos, al Código de Procedimiento Civil”, concluyó.
En uso de la palabra el doctor Palacios Mejía expresó: “entonces, si les parece en el artículo 114 modificaríamos el proyecto del doctor Valencia en el sentido de indicar que la presentación puede hacerse ante cualquier juez o ante cualquier notaría”, lo que fue aceptado por la comisión” (subraya la Corte) (29) .
(29) Colección bibliográfica Banco de la República, antecedentes del Código Contencioso Administrativo págs. 1708 a 1710.
Al respecto debe señalarse que daba la voluntad del constituyente de establecer una jurisdicción especial encargada de decidir los asuntos contencioso administrativos (C.P., art. 236 a 238), bien puede el legislador en el marco de su amplia potestad de configuración en este campo, establecer principios y procedimientos igualmente especiales.
Ahora bien, la posibilidad de establecer principios y reglas diferentes, dentro de los que figuran las ritualidades para la presentación de las demandas, no implica que se desconozca la necesidad de demostrar la razonabilidad y proporcionalidad de dichas ritualidades, pues como ha señalado esta corporación las formas procesales no se justifican en sí mismas sino en razón del cometido sustancial al que propende la administración de justicia (30) .
(30) Sentencia C-927 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Cabe recordar al respecto que cuando el artículo 228 de la Constitución Política establece la prevalencia del derecho sustancial, está reconociendo que el fin de la actividad estatal en general, y de los procedimientos judiciales en particular, es la realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo. En esa medida, dicha prevalencia del derecho sustancial significa que el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, consistente en la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial (31) .
(31) Ver Sentencia C-957 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Para la Corte, en el presente caso no resulta en consecuencia razonable ni proporcionado obligar al demandante que acude ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo y que se encuentra en la misma sede a presentar personalmente la demanda ante el secretario del despacho al que la dirige, sin otra justificación que la de estar actuando ante dicha jurisdicción.
Ciertamente, no es en la existencia de cargas procesales como la que se estudia en la que se cifra la especificidad de la jurisdicción en lo contencioso administrativo ni del derecho que la nutre (32) ”.
(32) Sobre los fundamentos de la especialidad del derecho administrativo y de la existencia de la jurisdicción contencioso administrativa ver entre otros Miguel S. Marienhoff. Tratado de derecho administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, páginas 143 y siguientes. Ver también Jaime Vidal Perdomo, Derecho Administrativo pág. …
La afirmación de dicha especificidad tampoco puede servir de fundamento para desconocer los mandatos constitucionales en relación con el respeto a la primacía del derecho sustancial y al derecho al libre acceso a la administración de justicia a los que el constituyente ha dado especial relevancia (C.P., arts. 228 y 229).
Cabe anotar al respecto que el Consejo de Estado ha tomado en cuenta esta circunstancia y ha decidido inaplicar la norma en algunas de sus decisiones.
Así, ha dicho esa corporación:
“La presentación personal de la demanda o del poder ante determinado funcionario, es una exigencia exclusivamente con fines de autenticidad, de suerte que, como regla, quien pueda dar fe sobre la autenticidad de la firma del signatario de la demanda o del poder, se halla habilitado para testimoniar la presentación personal de dichos documentos. De hecho, el tema en cuestión es ajeno a la exégesis que pretende la excepcionante, como se desprende de las normas comunes del procedimiento pues cuando el artículo 65 del Código de Procedimiento Civil dice que el poder puede otorgarse por memorial dirigido al juez de conocimiento, “presentado cómo la demanda” remite al artículo 84 ibídem, según el cual “las firmas de la demanda deberán autenticarse por quienes las suscriban, mediante la comparencia personal ante el secretario de cualquier despacho judicial, o ante notario de cualquier círculo; para efectos procesales, se considerará presentada el día en que se reciba en el despacho de su destino. Si bien por virtud del principio de eficacia y utilidad de la ley, toda regla dada por el legislador debe cumplirse, no puede entenderse que la sanción propia de la no sujeción estricta a la letra del artículo 142 del Código Contencioso Administrativo, sea la de la inexistencia del poder, porque esta es una solución extrema, contraria al principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial, al principio de eficacia, que se pregona por el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo y que impone la remoción de obstáculos meramente formales y evitar decisiones inhibitorias y al procedimiento general, que autoriza la presentación de demandas y poderes ante cualquier despacho judicial o notarial (33) ” (subraya la Corte).
(33) Sentencia C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente Daniel Manrique Guzmán, Radiación 9514, 13 de agosto de 1999.
En el mismo sentido el Consejo de Estado también señaló, esta vez refiriéndose a la necesidad de asegurar el respeto del derecho a acceder a la administración de justicia, lo siguiente:
“Si bien la norma (CCA, art. 142) en comento prevé que si el signatario se encuentra en lugar distinto a la de sede del tribunal puede presentar su demanda ante el juez o notario de su residencia, es evidente que en aras de garantizar el acceso a la justicia puede el actor que se encuentra dentro de la misma sede del despacho competente presentar su demanda ante una notaría, pues sencillamente la presentación personal ante un despacho judicial o ante una notaría tiene la misma finalidad y es la de tener la certeza del autor del documento y de que su contenido es cierto. En consecuencia, no está llamada a prosperar la excepción propuesta (34) ”.
(34) Sentencia C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente Delio Gómez Leiva, Radicación 10018, 6 de octubre de 2000.
De lo anterior se deduce que realmente no existe una justificación razonable que haga aceptable la imposición de la carga procesal establecida por la expresión demandada.
No sobra recordar que la Corte al hacer referencia, en una anterior decisión, a la jurisprudencia a que se acaba de hacer alusión, había ya llegado también a la conclusión de que negar la posibilidad de hacer la presentación de la demanda ante cualquier juez o notario en el caso de encontrarse en la misma sede del tribunal sería hacer nugatorio el derecho de acceso a la administración de justicia.
La corporación señaló en efecto en esa ocasión lo siguiente:
“La presentación personal de la demanda ante el despacho judicial al que vaya dirigida o, en su defecto, ante un despacho distinto al destinatario o ante una notaría de cualquier círculo, tiene como finalidad demostrar la existencia del autor del documento y la certeza de su contenido. Gracias a ese reconocimiento, el documento adquiere plena autenticidad y fecha cierta (35) . En ningún caso se exige que deba hacerse la presentación personal de la demanda ante el despacho al cual aquélla va dirigida. Es decir, el accionante cuyo domicilio se encuentre dentro de la misma sede del despacho al que vaya dirigida la demanda no le está vedado hacer la presentación de la misma ante otro despacho judicial o una notaría. Negar tal posibilidad sería hacer nugatorio el derecho de acceso a la administración de justicia (36) ” (37) .
(35) Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Auto del 13 de octubre de 2000. Expediente 10479, C.P. Delio Gómez Leiva. Reiterado en sentencia proferida por la misma sección el 3 de noviembre de 2000, Radicación 10661, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.
(36) Este criterio fue expuesto por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en sentencia del 6 de octubre de 2000, Expediente 10018, C.P. Jorge Humberto Martínez Luna.
(37) Sentencia C-012 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.
Así las cosas para la Corte no cabe duda con la expresión acusada no solamente se vulnera el principio de la primacía del derecho sustancial en las actuaciones judiciales, sino que se desconoce igualmente el derecho al libre acceso a la administración de justicia.
4.3. La vulneración, por la expresión acusada, del principio de igualdad.
Si bien las anteriores consideraciones bastarían para declarar la inexequibilidad de la expresión acusada, la Corte estima pertinente referirse además a la afirmación del señor procurador en el sentido que ésta establece una discriminación injustificada entre quienes demandan ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo y quienes lo hacen ante las demás jurisdicciones, asunto que plantea igualmente el demandante cuando confronta el texto acusado con las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil.
Al respecto y de acuerdo con las directrices trazadas en este campo por la jurisprudencia (38) , la corporación constata que si bien en el presente caso los sujetos comparados —quienes demandan ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo y quienes lo hacen ante las demás jurisdicciones— se encuentran en una situación de hecho diferente, dado que quienes acuden ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo lo hacen ante una jurisdicción especial establecida en la Constitución (C.P., arts. 236 a 238), es evidente que la diferencia de situación que plantea la expresión acusada entre dichos sujetos no resulta adecuada ni necesaria para alcanzar el fin que persigue la norma, ni mucho menos proporcionada conforme a los principios constitucionales que orientan el ejercicio de la potestad del legislador para la determinación de los procedimientos judiciales.
(38) En relación con la aplicación del test de igualdad ver entre otras las sentencias C-412 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-586 de 2001 y C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-742 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, con aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.
Así las cosas, la Corte concluye que la expresión acusada debe ser declarada inexequible no sólo por vulnerar los principios consagrados en los artículos 228 y 229, sino también por desconocer el artículo 13 constitucional.
4.2. (sic) Consideraciones finales.
Resta por examinar la mención que hace el actor a la vulneración del principio de buena fe, así como la petición de constitucionalidad condicionada que hace el representante del Ministerio de Justicia y del Derecho.
Al respecto basta con recordar que en la misma norma se establece la posibilidad para el signatario “que se halle en lugar distinto” de autenticar la demanda ante el juez o notario de su residencia, lo que evidencia que la disposición no está desconociendo la posibilidad de que los notarios o los secretarios de las demás jurisdicciones den fe de la presentación personal de las demandas y mucho menos presuma su mala fe como lo afirma el demandante.
La expresión acusada no presume la mala fe de quien presenta la demanda, ni de los notarios, ni de los secretarios de los demás despachos judiciales, lo que hace es establecer una carga procesal que como se ha visto es desproporcionada y con la que se vulneran los mandatos constitucionales establecidos en los artículos 13, 228 y 229.
Esta circunstancia lleva así mismo a rechazar la petición de constitucionalidad condicionada hecha por el representante del Ministerio de Justicia y del Derecho, en tanto el condicionamiento que éste solicita supone en realidad la inaplicación de la norma.
No sobra señalar al respecto que los argumentos que dicho interviniente aduce para fundamentar su solicitud —el desconocimiento del derecho a libre acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229)— hacen parte precisamente de las razones que llevan a la Corte a declarar la inexequibilidad de la expresión “ante el secretario del tribunal a quien se dirige”, como acaba de señalarse.
Esas mismas razones llevan a la Corte a la conclusión de que la expresión “que se halle en lugar distinto” desconoce igualmente el texto superior, por cuanto la presencia o no en la sede del tribunal a quien se dirige la demanda no debe tener ninguna incidencia frente a la posibilidad para el signatario de hacer la presentación personal de la demanda ante cualquier juez o notario. Mantener dicha expresión en el ordenamiento jurídico haría por lo demás nugatoria la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “ante el secretario del tribunal a quien se dirige” en cuanto se estaría autorizando solamente al signatario que se halle en lugar distinto a la sede del tribunal respectivo la presentación de la demanda en los términos analizados en esta sentencia.
En atención a las anteriores consideraciones la corporación declarará la inexequibilidad de las expresiones “ante el secretario del tribunal a quien se dirige” y “que se halle en lugar distinto” contenidas en el artículo 142 del Decreto 01 de 1984 demandado y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
1. Declarar EXEQUIBLES por el cargo analizado en esta sentencia las expresiones “Toda demanda deberá presentarse personalmente por quien la suscribe (…) El signatario (…) podrá remitirla previa autenticación ante juez o notario de su residencia, caso en el cual se considera presentada en el despacho judicial de destino”, contenidas en el artículo 142 del Decreto 01 de 1984.
2. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “ante el secretario del tribunal a quien se dirija” y “que se halle en lugar distinto” contenidas en el artículo 142 del Decreto 01 de 1984.