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Timestamp: 2018-01-17 18:07:10+00:00
Document Index: 135984960

Matched Legal Cases: ['art. 20', 'art. 24', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 25', 'art.1', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 13', 'art 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 16', 'art. 20', 'art. 2', 'art. 18', 'in fine', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 11', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 14', 'art. 21', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 11', 'art. 1']

di Roberto Camporesi 6 luglio 2017
Testo unico società a partecipazione pubblica: le novità del decreto correttivo ed i nuovi adempimenti<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
Roberto Camporesi – studio BMP
Si profilano importanti novità sul fronte della governance delle società a partecipazione pubblica è ciò con specifico riferimento sui parametri finanziari contenuti nell’art. 20 comma 2 (rubricato) che dovranno essere utilizzati dalla Pubbliche Amministrazioni per valutare la detenibilità delle propri partecipazioni e in caso di esito negativo dell’indagine sottoporre le stesse a “ un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione.” Detti parametri, per quanto di interesse in questa sede, risultano essere: (i) società che risultino prive di dipendenti o abbiano un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti; (ii) partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali; (iii) partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro; (iv) partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d'interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti.
«a) consentire alle amministrazioni pubbliche le partecipazioni in società che producano servizi di interesse economico generale a rete anche oltre l'ambito territoriale della collettività di riferimento, fatta salva, per tali partecipazioni, la piena applicazione del criterio di cui all'articolo 20, comma 2, lettera e), del D.Lgs. 175/2016 relativo alla razionalizzazione delle società costituite per la gestione di un servizio d'interesse generale che si trovino in perdita strutturale (risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti);
b) disporre che ai fini della prima applicazione della soglia di fatturato di cui all'articolo 20, comma 2, lettera d) (razionalizzazione delle partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro), si consideri la media del triennio 2017-2019 e, nelle more, in via transitoria, anche ai fini della revisione straordinaria di cui all'articolo 24, venga immediatamente applicata, ai fini di cui all'articolo 20, comma 2, lettera d), la soglia di fatturato medio di 500.000 euro;
c) disporre che, per le società di cui all'articolo 4, comma 7 (società aventi per oggetto sociale prevalente la gestione di spazi fieristici e l’organizzazione di eventi fieristici, la realizzazione e la gestione di impianti di trasporto a fune per la mobilità turistico-sportiva eserciti in aree montane, la produzione di energia da fonti rinnovabili) ai fini della prima applicazione del criterio di cui all'articolo 20, comma 2, lettera e), del D.Lgs. 175/2016 (razionalizzazione delle società, costituite per la gestione di un servizio d'interesse generale, che registrino un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti), si considerino gli esercizi successivi all'entrata in vigore del decreto;
d) disporre che per le società di cui all'articolo 4, comma 8 (società con caratteristiche di spin off, di start up universitari o con caratteristiche analoghe degli enti di ricerca), le disposizioni dell'articolo 20 si applichino decorsi 5 anni dalla loro costituzione;
e) prorogare al 30 settembre 2017 i termini per la ricognizione straordinaria di cui all'articolo 24 del D.Lgs. 175/2016 e per la ricognizione di personale eccedente di cui all'articolo 25, comma 1, del D.Lgs. 175/2016;
i) confermare, tra le norme di coordinamento, la vigenza dell'articolo 3-bis, comma 2 bis, del D.L. 138/2011 (modalità di prosecuzione dell’attività nel caso di successione nello svolgimento di servizi pubblici locali);
l) chiarire in relazione illustrativa che la nozione di servizio di interesse generale, ai sensi dell'articolo 4, comma 2, lettera a), del D.Lgs. 175/2016 comprende anche i servizi regolati da Autorità indipendenti di regolazione dei servizi di pubblica utilità (L. 481/1995);»
In primo luogo le scadenze che hanno avuto una certa evoluzione come rappresentate dal prospetto che segue:
Dl.gs 175/2016
Intesa Stato Regioni e Correttivo
termine piano Razionalizzazione ex art. 24
adeguamento statuti società a controllo pubblico
adeguamento statuti società miste
modifica statuto previsione amm.ri dirigenti pubblici
elenco esuberi personale art. 25
inizio blocco assunzionale ex art. 25
data entrata in vigore DM previsto al comma 1 dell'art. 25
Il correttivo interviene su tutto l’articolato del TUSP.
Già l’art.1 all’ultimo comma subisce una modifica nella individuazione delle società quotate per le quali il TUSP non si applica se non per quanto le norme stesse non le richiamino. Il correttivo specifica meglio il perimetro delle quotate che sono” ….definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse partecipate, salvo che queste ultime siano, non per il tramite di società quotate, controllate o partecipate da amministrazioni pubbliche.” Inoltre il correttivo non specifica la nozione di mercati cui quotarsi, non rinviando alla disciplina di settore, e quindi trova conferma la interpretazione che il TUSP ricomprenda tutti i mercati, sia quelli regolamenti secondo il testo unico c.d. Draghi (d.lgs n. 58/1998) che quelli ad essi equiparati.
All’art. 2, contenente le definizioni, viene meglio chiarito alla lettera o) la società in house, che ora risulta essere cosi qualificata: o) «società in house»: le società sulle quali un'amministrazione esercita il controllo analogo o più amministrazioni esercitano il controllo analogo congiunto, nelle quali la partecipazione di capitali privati avviene nelle forme di cui all’articolo 16, comma 1, e che soddisfano il requisito dell’attività prevalente di cui all’articolo 16, comma 3;
Passando ad un altro tema di attualità si deve rilevare l’ampliamento degli oggetti delle società che risultano legittimamente detenibili. Infatti è stato previsto che l’attività di autoproduzione di beni e servizi possa essere strumentale agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni. Il nuovo testo quindi dell’art. 4 comma 2 lett. d) sarà: “d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti, o allo svolgimento delle loro funzioni nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina nazionale di recepimento”. Con l’introduzione delle locuzione “funzioni” si ritorna al modello già previsto dall’ art. 13 del decreto Bersani (d.l. 223/2006): società in house (ora tradotto in “autoproduzione”) strumentale, superando definitivamente alcuni orientamenti giurisprudenziali del 2015 che avevano ritenuto illegittimo l’affidamento diretto di contratti di appalto a società, ancorché rispondenti al modello in house, in quanto non scelte con procedure ad evidenza pubblica.
All’art 4 comma 7 e 8 viene previsto che sono “altresì” ammesse le partecipazioni nelle società aventi per oggetto sociale la produzione di energia da fonti rinnovabili e che le università possono costituire società per la gestione di aziende agricole con funzioni didattiche. Il testo di legge pertanto diviene: “7. Sono altresì ammesse le partecipazioni nelle società aventi per oggetto sociale prevalente la gestione di spazi fieristici e l'organizzazione di eventi fieristici, la realizzazione e la gestione di impianti di trasporto a fune per la mobilità turistico-sportiva eserciti in aree montane, nonché la produzione di energia da fonti rinnovabili.
8. È fatta salva la possibilità di costituire, ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 297, le società con caratteristiche di spin off o di start up universitari previste dall'articolo 6, comma 9, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, nonché quelle con caratteristiche analoghe degli enti di ricerca. È inoltre fatta salva la possibilità, per le università, di costituire società per la gestione di aziende agricole con funzioni didattiche”. Con i novellati commi 7 e 8 vengono introdotte nuove fattispecie di oggetti di società che possono essere detenute in deroga al vincolo di scopo di cui al comma 1 del predetto articolo 4 in deroga al vincolo di attività di cui al comma secondo sempre del medesimo articolo 4 in commento.
Il comma 9 dell’art. 4 contiene le novità previste dalla Intesa Stato Regione tenuto conto delle osservazioni delle Commissioni Parlamentari e dispone che e, nel caso di partecipazioni regionali o delle province autonome di Trento e Bolzano, l’esclusione, totale o parziale, di singole società dall’ambito di applicazione della disciplina può essere disposta con provvedimento motivato del Presidente della Regione o dei Presidenti delle province autonome di Trento e Bolzano, adottato in ragione di precise finalità pubbliche nel rispetto dei principi di trasparenza e pubblicità. Inoltre, viene espressamente previsto che il provvedimento di esclusione sia trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, alla struttura di monitoraggio del Ministero dell’economia e delle finanze.
All’art. 4, infine viene aggiunto il comma 9 bis che ha una portata veramente innovativa in quanto prevede, in primo luogo, la possibilità per le amministrazioni pubbliche di acquisire o mantenere partecipazioni in società che producono servizi di interesse economico generale fuori dall’ambito territoriale della collettività di riferimento, purché queste ultime abbiano in corso o ottengano l’affidamento del servizio tramite procedure a evidenza pubblica. Il nuovo comma 9 bis testualmente recita : “9-bis. Nel rispetto della disciplina europea, è fatta salva la possibilità per le amministrazioni pubbliche di acquisire o mantenere partecipazioni in società che producono servizi economici di interesse generale a rete, di cui all’articolo 3-bis del decreto-legge 13 agosto 2011, a 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, a 148, anche fuori dall’ambito territoriale della collettività di riferimento, in deroga alle previsioni di cui al comma 2, lettera a), purché l’affidamento dei servizi, in corso e nuovi, sia avvenuto e avvenga tramite procedure ad evidenza pubblica. Per tali partecipazioni, trova piena applicazione l’articolo 20, comma 2, lettera e). Resta fermo quanto previsto dall’articolo 16”.
L’attività extra moenia viene quindi prevista alle condizioni: (i) che si tratti di un servizio a rete ( idrico integrato, trasporto pubblico, distribuzione del gas, igiene ambientale e produzione di energia); (ii) che rimanga comunque nel limite dell’art. 16 e quindi all’interno del noto 20% di fatturato per le società in house - di cui si dirà in appresso; (iii) le società non abbiamo chiuso quattro esercizi su cinque in perdita come prevede l’art. 20, comma 2 lett. e.
In tema di servizi pubblici locali o meglio ora di servizi di interesse generale si rilevano due importanti novità del testo unico e del correttivo.
La prima già presente antecedentemente al correttivo e riguarda la nozione di servizio di interesse generale come previsto al comma 1 dell’art. 2 come di seguito riportati.
Risulta quindi dal combinato disposto delle due definizioni che i servizi di interesse generale ricomprendono quelli di interesse economico generale “….. erogati o suscettibile di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato”: Affermazioni innovative che danno una connotazione nuova al servizio di interesse economico generale legittimamente esercitabile da una società a partecipazione pubblica e dalla Relazione illustrativa del decreto correttivo si evince: “Non si è ritenuto di accogliere l’osservazione del Consiglio dl Stato volta a introdurre espressamente, tra le finalità perseguibili, i servizi di interesse economico generale, in quanto tali servizi sono in ogni caso servizi di interesse generale, come anche chiarito dallo stesso testo unico nelle definizioni di cui all’articolo 2.” Sempre in tema di servizi di interesse generale il correttivo all’art. 18 comma 1 prevede: “All’articolo 27 del decreto legislativo n. 175 del 2016 sono aggiunti, in fine, i seguenti commi: “2-bis. Resta fermo quanto previsto dall’articolo 3-bis, comma 2-bis, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.”
La conferma e validazione dell’art. 3 bis comma 2 bis del d.l. 138/2011 consentirà importanti processi aggregativi nelle forme proprie delle operazioni societari (fusioni, scissioni in altre società, cessioni di aziende) che determineranno l’ingresso di nuovi operatori economici per continuare gestioni affidate (anche originariamente in house) con la garanzie della loro prosecuzione senza soluzione di continuità.
Passando all’art. 5 TUSP il correttivo abroga nell’analitica motivazione valutazioni “….. in considerazione della possibilità di destinazione alternativa delle risorse pubbliche impegnate”. Abrogazione che non ha trovato consensi né nel parere del Consiglio di Stato e neppure dall’Anac, espressa nell’audizione del Presidente Cantone alla Camera dei Deputati che ha avuto modo di affermare: “- l’eliminazione dell’obbligo di motivare la scelta societaria anche con riferimento alla “possibilità di destinazione alternativa delle risorse pubbliche impegnate”. Si segnala che il Consiglio di Stato ha espresso la propria contrarietà, rilevando, fra l’altro, che in tal modo verrebbe meno “l’unico onere motivazionale effettivamente stringente per l’attività di acquisto presso terzi delle partecipazioni sociali”. Le osservazioni formulate dal Consiglio di Stato appaiono condivisibili.
Infatti il Consiglio di Stato afferma: A parere della Commissione speciale, la soppressione di questa locuzione determinerebbe un’attenuazione dell’obbligo di analitica motivazione giustamente richiesto dall’articolo 5 del decreto legislativo n. 175, e si porrebbe in contrasto con applicazione il “vincolo di scopo” relativo al rispetto delle finalità istituzionali pubbliche. Nel testo del decreto vigente è stato recepito soltanto quest’ultimo rilievo e non anche gli altri sopra esposti. In questa sede, la Commissione speciale ribadisce le rilevanti criticità già evidenziate — soprattutto in relazione alla possibile violazione del principio di legalità e alla dubbia sussistenza di un fondamento nella legge di delega — al fine di una loro valutazione in sede di predisposizione del decreto correttivo.”
A giudizio di chi scrive invece la abrogazione appare opportuna al fine di sgombrare il campo da una difficile analisi che se condotta con i crismi della scienza economica si sarebbe dovuta avvicinare e alle valutazioni delle scelte stocastiche dell’investitore fra forme alternative; valutazioni che nulla hanno a che vedere con una pubblica amministrazione.
Passando art. 11 del TUSP si ravvia una delle novità più oggetto di interesse da parte dei media contenute nel novellato comma terzo che è riformulato nel senso di demandare all’assemblea di ogni singola società a controllo pubblico la decisione di derogare al principio secondo cui l’organo amministrativo della società a controllo pubblico è costituito, di norma, da un amministratore unico (ai sensi del co. 2). Tale determinazione deve essere assunta con delibera motivata in relazione a specifiche ragioni di adeguatezza organizzativa e tenendo conto delle esigenze di contenimento dei costi. Quanto all’organo amministrativo della società, l’Assemblea può ricorrere al consiglio di amministrazione, composto da tre o cinque membri, o può, in alternativa, ricorrere a forme di governance alternative (quella di tipo dualistico o quella di tipo monistico). La delibera è trasmessa alla Corte dei Conti e alla struttura del Ministero dell’economia e delle finanze cui spetta il controllo e il monitoraggio sull’attuazione del testo unico.
Modifica invocata da più parti che non ha trovato tuttavia d’accordo Anac che cosi si è espressa in sede di Audizione alla Camera. “ Tale ultima modifica merita una riflessione; infatti, la precedente formulazione – che prevedeva la definizione tramite DPCM dei criteri in base ai quali, per ragioni di adeguatezza organizzativa l’assemblea della società a controllo pubblico potesse disporre che la società fosse amministrata da un consiglio di amministrazione composto da tre o cinque membri ovvero che fosse adottato un modello di governance diverso – appariva adeguata a garantire una omogeneità nell’azione delle assemblee delle società a controllo pubblico. La modifica rimette, invece, a ciascuna assemblea societaria la decisione in merito all’amministrazione della società, prevedendo esclusivamente un obbligo motivazionale.”.
Tale novità spingerà le assemblea dei soci a trovare le adeguate motivazioni per sostenere un organo di amministrazione collegiale e non monocratico – che storicamente non ha mai soddisfatto le esigenze di una molteplicità di soci ognuno dei quale nutriva i più svariati legittimi motivi per vantare un rappresentante nell’organo di amministrazione nella società partecipata.
Passando art. 16 ci si deve soffermare sulla nuova formulazione della attività “extramoenia” prevista per le società in house e contenuta nel nuovo comma 3 bis sul quale la Relazione illustrativa afferma: “Parimenti, non è stata accolta l’osservazione, sempre del Consiglio di Stato, volta a prevedere, per le società in house, la delimitazione dell’oggetto sociale anche per le attività poste al di fuori dell’attività prevalente (oltre l’80%). Al riguardo, si ritiene che la destinazione delle attività ulteriori non deve necessariamente parametrarsi sulle medesime attività che vengono, invece, imposte e garantite per l’attività prevalente, quale requisito necessario dell’in house providing”
Passando alla disciplina del personale di cui all’art. 19 e 25 del TUSP si rileva che per le amministrazioni titolari di partecipazioni di controllo in società, viene riconosciuta la facoltà di riassorbimento del personale già in precedenza dipendente dalle amministrazioni stesse con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, senza che ciò rilevi nell’ambito delle facoltà assunzionali disponibili e a condizione che venga fornita dimostrazione, certificata dal parere dell’organo di revisione economico-finanziaria, che le esternalizzazioni siano state effettuate nel rispetto degli adempimenti previsti dalla normativa vigente.
All’art. 21, che si ricorda determina la disciplina delle relazioni finanziarie fra socio Pubblica amministrazione e società a partecipazione pubblica, viene inserito una ulteriore comma che dispone: “ 3-bis. Le pubbliche amministrazioni locali partecipanti possono procedere al ripiano delle perdite subite dalle società partecipate con le somme accantonate ai sensi del comma 1, nei limiti della loro quota di partecipazione e nel rispetto dei principi e della legislazione dell’Unione europea in tema di aiuti di Stato.” Sull’argomento si rilevano interessantissime osservazioni del Consiglio di Stato che prendendo atto che l’accantonamento di fatto risulta azione sterile, in quanto per poter procedere al materiale ripianamento della perdita dovrebbero superarsi gli stringenti divieti contenuti nell’art. 14 comma 5 del TUSP richiederebbe all’Esecutivo una riforma della disciplina. Infine sempre dal parere dei Consiglio di Stato si rileva che le società le cui perdite sono oggetto di accantonamento a fondo del bilancio della pubblica amministrazione socia, sono quelle iscritte nell’elenco istat, richiamato dall’art. 21 del TUSP, e quindi inserite nel conto economico consolidato dello Stato.
Le pubbliche amministrazioni che partecipano a società di capitali dovranno modificare l’agenda degli adempimenti spostando il termine per predisporre la revisione straordinaria delle società partecipate al 30/09/2017 nell’ambito del quale dovranno definire le scelte da prevedere e potranno attivare un programma di razionalizzazione della partecipata che possa svilupparsi nel tempo;
Per le società che non raggiungono il limite del fatturato del milione di euro ma raggiungono unicamente il limite di 500.000,00 euro e che rispondo ai criteri di efficienza efficacia ed economicità di cui all’art. 5 del TUSP vi è un periodo triennale per verificare la possibilità di sviluppare nuovi ricavi fino a raggiungimento del limiti di legge (in merito alla nozione di fatturato si veda Corte Conti Emilia Romagna del 28/03/2017 n, 54/2017/PAR). Per le società che svolgono servizi a rete è consentito sia l’acquisizione di servizi analoghi anche fuori territorio che procedere a processi aggregativi attraverso i quali “l'operatore economico succeduto al concessionario iniziale, in via universale o parziale, a seguito di operazioni societarie effettuate con procedure trasparenti, comprese fusioni o acquisizioni, fermo restando il rispetto dei criteri qualitativi stabiliti inizialmente, prosegue nella gestione dei servizi fino alle scadenze previste.”(art. 3 bis, comma 2 bis del D.L. 138/2011). Quindi via libera senza timore di decadenza dell’affidamento del servizio a rete (anche in house) a operazioni di fusioni, scissioni, acquisizioni di rami di azienda, aumenti di capitale sociale dedicati a nuovi soci.
Il fenomeno cui si assisterà sarà una inevitabile accrescimento dimensionale delle società a partecipazione pubblica a fronte di una riduzione del loro numero con nuovi modelli aziendali che si caratterizzeranno da una discontinuità con il passato.
In questo senso sarebbe auspicabile la sollecita emanazione del decreto del ministro dell’Economica, previsto dall’art. 6 del TUSP, che prevede: “ il limite dei compensi massimi al quale gli organi di dette società devono fare riferimento, secondo criteri oggettivi e trasparenti, per la determinazione del trattamento economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori, ai titolari e componenti degli organi di controllo, ai dirigenti e ai dipendenti, che non potrà comunque eccedere il limite massimo di euro 240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario”, in quanto disposizione che non è stata incisa dal decreto correttivo e che potrebbe essere utilizzata per la determinazione dei compensi per i nuovi amministratori e manager che saranno oggetto delle nomine in sede di approvazione di bilancio anche in vista delle nuove entità che si verranno a creare con i meccanismi aggregativi/espansivi di cui si fatto cenno. Con ciò evitando di cadere nell’angusta interpretazione del regime transitorio in attesa del Decreto ministeriale, come previsto dall’art. 11 comma 7 del TUSP, che trova più di una incertezza sui limiti applicabili ai compensi. In ogni caso, se dovesse rimanere detto regime transitorio, che rinvia in modo non chiaro alle società pubbliche cui applicare i limiti contenuti “…. all'articolo 4, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni, e al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 24 dicembre 2013, n. 166” ( il limite dell’80% del compenso corrisposto al 2013) si dovrà giungere alla conclusione che, a fronte dei processi di espansione e di aggregazione dimensionale cui corrisponderanno nuove e maggiori responsabilità per gli amministratori delle società pubbliche, le nuove entità che risulteranno da tali processi dovranno applicare i limiti di cui all’art. dall’art. 1 comma 725 della legge finanziaria 2007 (L. 296/2006) in quanto si è definito un nuovo soggetto, quantomeno dal punto di vista economico aziendale, per il quale la storia pregressa dei compensi erogati – nell’esercizio 2013 – non ha più rilievo in quanto riferito a soggetto che nel tempo è mutato.