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Timestamp: 2018-04-19 17:21:35
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Acuerdo y Sentencia 191/1999 Corte Suprema de Justicia
ACUERDO Y SENTENCIA Nº 191/99
“TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA ELECTORAL S/ ELECCIONES GENERALES PARA EL PODER EJECUTIVO”.
En la ciudad de Nuestra Señora de la Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los días veintisiete del mes de abril del año mil novecientos noventa y nueve, estando presentes los Excmos. Señores Miembros de la Corte Suprema de Justicia del Paraguay, Sala Constitucional, Elixeno Ayala, Wildo Rienzi Galeano, Raúl Sapena Brugada, Felipe Santiago Paredes, Luis Lezcano Claude, Enrique A. Sosa Elizeche, Bonifacio Ríos Avalos, Carlos Fernández Gadea y Jerónimo Irala Burgos, en su Sala de Audiencias y Público Despacho, por ante mi el Secretario Autorizante, se trajo a acuerdo el expediente con la portada que se expresa más arriba caratulado: “TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA ELECTORAL S/ ELECCIONES GENERALES PARA EL PODER EJECUTIVO”
Previo el estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia del Paraguay, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente.
¿El Tribunal Superior de Justicia Electoral debe convocar a elección de Presidente y Vicepresidente de la República, o únicamente para el cargo de Vicepresidente?
A la cuestión planteada el doctor Elixeno Ayala dijo: Es opinión compartida que la mera consagración del principio de supremacía constitucional deviene inoficiosa, si no va acompañada del procedimiento que lo vuelva efectivo, de suerte que la norma o el acto inconstitucionales no tengan aplicación y no produzcan efectos. Tan importante como el principio de supremacía constitucional es el de arbitrar los medios o los procedimientos para llevar a la práctica el control de dicha supremacía.
En nuestro sistema, el control de constitucionalidad lo ejerce la Corte Suprema de Justicia. El Código Procesal Civil establece básicamente dos vías para dicho control: a) acción y b) excepción. Una tercera es la establecida en el artículo 18 inciso a) del C.P.C., que dispone: "Los jueces y tribunales podrán, aun sin requerimiento de parte: a) remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, ejecutoriada la providencia de autos, a los efectos previstos por el artículo 260 de la Constitución, siempre que a su juicio, una ley, decreto u otra disposición normativa pueda ser contraria a reglas constitucionales". Esta vía se denomina en doctrina la elevación del juicio a un órgano especializado. El procedimiento se utiliza cuando el control de constitucionalidad está a cargo de un órgano jurisdiccional único o concentrado. Se articula incidentalmente la constitucionalidad y el juez que conoce el juicio se desprende transitoriamente de él elevándolo al órgano que tiene a su cargo el control. Resuelta la inconstitucionalidad planteada por el órgano jurisdiccional único, devuelve la causa al juez de origen para que dicte la sentencia respectiva (Vide, Zarini, Helio Juan. Derecho Constitucional, Editorial Astrea, Buenos Aires 1992, pág. 70-71).
La intervención de la Corte Suprema de Justicia, se torna necesaria y eficaz para garantizar básicamente la prevalencia de las instituciones, normas y actos administrativos; asegurar el imperio de la Constitución y con ello los derechos y garantías individuales, afianzar la administración de justicia, tutelar la equidad e interpretar el concepto y significación de las disposiciones constitucionales.
Diversos sistemas jurídicos admiten la consulta de constitucionalidad como control preventivo, mediante la habilitación de Tribunales Constitucionales específicos, con facultades de esclarecer el contenido y alcance de normas y demás disposiciones que son sometidas a revisión. La consulta proviene de órganos políticos del Estado, o del mismo Poder Judicial con particularidades en cada caso. "El dictamen que emite el Tribunal Constitucional, no obsta para que posteriormente la norma o normas cuestionadas, una vez operativas, puedan ser impugnadas por otras vías de control constitucional. En cambio, cuando la consulta llega por duda constitucional que a un juez se le presenta en oportunidad de aplicar una norma, la situación difiere, pues el Tribunal asume competencia prejudicial que suspende el curso del proceso en trámite" (Gozaíni; Osvaldo A. "La Justicia Constitucional, Garantías, Proceso y Tribunal Constitucional". Ediciones Depalma) Buenos Aires, Argentina, 1994).
Este tipo de acción se conoce como acción declarativa de certeza, y precisa necesariamente para su admisibilidad, la existencia de una duda o incertidumbre referida a la aplicación de una norma constitucional en un caso concreto y determinado, descartándose los casos eventuales o especulativos (Vide: Luis R. Madozzo, "Acción declarativa de certeza (aspectos prácticos del control constitucional interno", LL, 1989-D, 1203).
En este sentido, de duda constitucional, fueron planteados ante esta Corte casos previstos por el artículo 18 inciso a) del Código Procesal Civil. Sin embargo en otros se ha observado que los mismos no se encuadraban dentro de aquéllas previsiones, pues los planteamientos eran abstractos o especulativos, referidos a consideraciones académicas, o eventuales controversias. En estos supuestos la Corte determinó que no constituía órgano de consulta, como sería el caso de un Tribunal Constitucional. El criterio permanece invariable, pero la cuestión planteada por un órgano jurisdiccional se encuadra dentro de las previsiones contenidas en el artículo 18 inciso a) del Código Procesal Civil. Este procedimiento se sustenta en el principio de economía procesal, habida cuenta que una interpretación errónea de una cláusula constitucional supondría la declaración de inconstitucionalidad con sus consecuencias, por lo que la consulta del Tribunal Superior de Justicia Electoral debe acogerse.
Doctrina y jurisprudencia comparadas abonan esta tesis: "La declaración de certeza, en tanto no tenga carácter simplemente consultivo, no importe una indagación meramente especulativa y responda a un caso que busque precaver los efectos de un acto en ciernes con el fin de evitar una lesión al régimen constitucional, constituye causa sujeta a interpretación de la Corte Suprema de Justicia" (Vide: Germán Bidart Campos, "La acción declarativa de certeza y el control de constitucionalidad" LL, 154-51 5; Germán Bidart Campos, "Procedencia de la acción declarativa de certeza en jurisdicción federal", ED, 115-362; CS-Argentina, marzo 19, 1988, "Colegio San Lucas c/ Gobierno Nacional", LL, 1 988-D, 98-DT, 988-B-2218; Idem, "Colegio Estrada c/ Gobierno Nacional"; CS-Argentina, marzo 7) 1989, "Agua y Energía Eléctrica, Sociedad del Estado c/ Provincia de Mendoza, LL, 1 989-d, 92; CS-Argentina, junio 22, 1989, "Conarpesa c/ Provincia de Chubut, LL, 1989-E, 48).
Ante el fallecimiento del Vicepresidente, y la renuncia del Presidente de la República, asumió la titularidad del Poder Ejecutivo el Presidente del Congreso Nacional, conforme lo previene el artículo 234 de la Constitución. El Tribunal Superior de Justicia Electoral remitió estos autos a la Corte, a fin de que interprete la cláusula constitucional, y determine si el Presidente del Congreso Nacional debe acceder temporalmente al cargo de Presidente de la República, ínterin se convoca a nuevas elecciones para Presidente, o en caso contrario culmine el periodo presidencial 1998-2003, convocándose únicamente a elección para Vicepresidente de la República.
El artículo 234 de la Constitución establece: "De la acefalía. En caso de impedimento o ausencia del Presidente de la República, lo reemplazará el Vicepresidente, y a falta de éste y en forma sucesiva, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia.
El Vicepresidente electo asumirá la presidencia de la República si ésta quedase vacante antes o después de la proclamación del Presidente, y la ejercerá hasta la finalización del periodo constitucional.
Si se produjera la vacancia definitiva de la Vicepresidencia durante los tres primeros años del periodo constitucional, se convocará a elecciones para cubrirla. Si la misma tuviese lugar durante los dos últimos años, el Congreso, por mayoría absoluta de sus miembros, designará a quien debe desempeñar el cargo por el resto del periodo".
La norma constitucional contempla en el primer párrafo, la falta conjunta y simultánea del Presidente de la República y del Vicepresidente; y a fin de impedir la acefalía del Poder Ejecutivo, establece un orden de sucesión aplicable a los supuestos de vacancia temporal o definitiva. La Constitución no prevé la celebración de elecciones de Presidente de la República para el caso de ausencia coexistente y definitiva del Presidente y del Vicepresidente, sino únicamente el orden de sucesión señalado, el cual reviste carácter obligatorio.
Al producirse la vacancia definitiva y simultánea del Presidente y del Vicepresidente, debe aplicarse dicho orden de sucesión, accediendo a la titularidad del Poder Ejecutivo, el Presidente del Senado, o el de la Cámara de Diputados o el de la Corte Suprema de Justicia, en el orden establecido y hasta la finalización del periodo constitucional (art. 234, primer párrafo). La ley fundamental no contiene disposición que permita afirmar que este orden de sucesión tenga carácter provisorio, hasta tanto se elija nuevo Presidente de la República, por medio de comicios.
En caso de acefalía ninguna disposición exige nueva elección del Presidente de la República, por lo que en virtud del principio de legalidad, no se admite esta opción.
Si bien el artículo 230 (C.N.) dispone que el Presidente y el Vicepresidente serán elegidos conjunta y directamente por el pueblo, en comicios generales que se realizarán entre noventa y ciento ochenta días antes de expirar el periodo constitucional, se trata de una norma de carácter general vigente para situaciones normales, al extremo de vincular las elecciones con el periodo constitucional. La norma de carácter especial, aplicable únicamente a casos de acefalía, se halla prevista en el artículo 234.
El anteproyecto presentado en la Convención Nacional Constituyente de 1992, por el Centro Interdisciplinario de Derecho Social y Economía Política de la Universidad Católica (CIDSEP), estableció que en caso de impedimento o ausencia definitiva del Presidente y Vice-Presidente de la República asumirá en forma provisional la Presidencia de la República el Presidente del Congreso (art. 241). Sin embargo, los constituyentes consideraron razonable que, ante el impedimento o ausencia definitiva del Presidente y Vice-Presidente asuma el Presidente del Senado como Presidente de la República hasta concluir el periodo constitucional.
El Derecho Constitucional comparado americano contiene disposiciones análogas en este sentido. Pueden citarse las constituciones de Colombia (arts. 203-205), Ecuador (art. 77), Venezuela (arts. 187-193), Uruguay (art. 153 y sgtes.), Costa Rica (art. 135), El Salvador (art. 155), Guatemala (arts. 189-192), Honduras (art. 342) y República Dominicana (arts. 59-60).
El Fiscal General del Estado en dictamen N° 409 del 20 de abril de 1999, expresa: "el artículo 234 de la Constitución Nacional, para el caso de falta definitiva o temporal del Presidente de la República, no prevé elección alguna sino que establece un orden de sucesión obligatorio, tras cuya aplicación ya no se puede hablar de vacancia, quedando de este modo cubierto el cargo de Presidente de la República por el resto del periodo constitucional en curso. Y para caso de acefalía de la Vicepresidencia de la República dentro de los tres primeros años del periodo constitucional, deberá convocarse a elecciones para cubrirla" (fs. 15/18 de autos).
Por tanto, y en mérito de las consideraciones que anteceden, el Presidente del Senado, hoy Presidente de la República por disposición constitucional, conforme con la línea de sucesión prevista en el artículo 234 de la Constitución, deberá completar el periodo constitucional 1998-2003, debiendo la Justicia Electoral convocar únicamente a elecciones generales para elegir al Vicepresidente de la República a fin de completar el periodo constitucional señalado, de conformidad con lo establecido en los artículos 153 y 154 de la Ley N° 834/96, Código Electoral. Así voto.
A su turno el doctor Wildo Rienzi Galeano dijo: Que se adhiere al voto del Ministro preopinante con las siguientes consideraciones: En primer lugar debe señalarse que la acefalía en los cargos de Presidente y Vice-Presidente se encuentra contemplada en el art. 234 de la Constitución de la República, que textualmente indica que en caso de impedimento o ausencia del Presidente de la República, lo reemplazará el Vice-Presidente, y a falta de éste y en forma sucesiva, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia.
El texto citado no deja el menor género de dudas de que las tres últimas autoridades precitadas, tienen la expresa atribución de asumir, en el orden indicado y a todos los efectos legales y constitucionales, el rol que le correspondía al Vicepresidente de la República.
En el segundo párrafo, el mismo artículo dispone que el Vicepresidente electo asumirá la Presidencia de la República, si ésta quedare vacante antes o después de la proclamación del Presidente, y la ejercerá hasta la finalización del periodo constitucional. Este inciso no es aplicable en el momento actual, pues el cargo se halla vacante por la muerte de su titular.
Tenemos en consecuencia que el Presidente del Senado o en su defecto el de la Cámara de Diputados o el de la Corte Suprema deben cumplir la función atribuida al Vicepresidente electo, sin limitación alguna, pues ninguna disposición constitucional la establece. Por tanto producida una doble acefalía como la que ha ocurrido en nuestro país, corresponde al Presidente del Senado ejercer la presidencia de la República, hasta la finalización del periodo constitucional.
En el tercer parágrafo del artículo referido a la acefalía dispone: "Si se produjera la vacancia definitiva de la Vicepresidencia durante los tres primeros años del periodo constitucional (que es nuestro caso), se convocará a elecciones para cubrirla. Si la misma tuviese lugar los dos últimos años, el Congreso, por mayoría absoluta de sus miembros, designará a quien debe desempeñar el cargo por el resto del periodo". Es decir éste párrafo no estatuye la elección del Presidente. Si la del Vicepresidente, que debe hacerse solamente durante los tres primeros años del periodo constitucional. Después pasado ese lapso, ya no se lo elige, sino sólo lo designa el Congreso.
Queda claro pues que ante la acefalía del presidente y la del Vice Presidente, el cargo de Presidente de la República recae constitucionalmente en el titular de la Cámara de Senadores, tal como lo he señalado antecedentemente, que ante la ausencia del Vice Presidente lo ejercerá hasta el final del periodo constitucional. Se arguye en contra de esta interpretación que el art. 230 de la Constitución de la República establece que el Presidente y Vicepresidente serán elegidos conjunta y directamente por el pueblo en comicios generales que se realizarán entre noventa y ciento ochenta días antes de expirar el periodo constitucional vigente. Esta interpretación, sin embargo pierde de vista que el artículo 230 contiene una norma de carácter general y rige para las situaciones normales, al punto de vincular las elecciones con el periodo constitucional vigente. Por otro lado, resulta menester puntualizar que el art. 234 que he analizado en primer término es una norma de carácter especial, que regula específicamente los casos de acefalía. Un elemental principio jurídico consagra que si hubiera contradicción entre la norma de carácter general y la de carácter especial, prevalece esta última. Además si se sostuviera que en todos los casos el Presidente de la República y el Vicepresidente deben ser elegidos directamente por el pueblo, en qué quedaría la expresa disposición del art. 234 de la Constitución de la República que prevé la situación en que la elección del Vicepresidente se hará por mayoría absoluta de los miembros del Congreso.
Refuerza mi tesis el concepto constitucional democrático de la legitimidad derivada. La precedencia en la sucesión la tienen los cargos electivos de los titulares del Senado y de la Cámara de Diputados, respectivamente. El requisito de la soberanía popular está precautelado y cumplido. Por tanto, no hay problema de legitimidad.
A su turno el Ministro Felipe Santiago Paredes dijo: En el expediente caratulado "Tribunal Electoral s/ elecciones generales para el Poder Ejecutivo", por Res. N° 29 del 3 de Abril de 1989 del TSJE se dispuso remitir los autos a la Corte Suprema de Justicia a los efectos previstos en el art. 542 del Código Procesal Civil, en concordancia con el art. 18 del mismo, y art. 6° incs. a y h de la Ley N° 635.
Se plantea la necesidad de aclarar al alcance de dos normas de la Constitución aparentemente antinómicas, los arts. 230 y 234, y en su caso, la duración del mandato de quien asumió el cargo y funciones ante la renuncia del Presidente de la República, a falta del Vicepresidente.
En las disposiciones citadas la Ley reconoce como atribución de la Corte Suprema de Justicia la interpretación de una cláusula Constitucional para establecer su alcance y sentido. No se trata de una mera Consulta de valor administrativo, sino "un pedido" del representante del Ministerio Público, a ser resuelto como una cuestión jurisdiccional, por Acuerdo y Sentencia definitiva. (Véase Facultades ordenatorias e instructorias, págs. 63/64/65 - Código Procesal Civil Comentado y Concordado - Hernán Casco Pagano). El objetivo final es una declaración de certeza irrecurrible. Bidart Campos la denomina acción declarativa de certeza que incita procesalmente una causa judiciable, y no encuentra dificultad que en ella se inserte el control de constitucionalidad. (Obra: La interpretación y el control de la jurisdicción Constitucional, pág. 184).
Esta acción tiene antecedentes en una institución romana; "Formulae praejudicialis o prejudicia" concedida por el Pretor de acuerdo a la "intentio", y sin condena, para producir una certeza.
Admitida la competencia, deben ser analizados los hechos acaecidos y sus consecuencias.
El Vice Presidente de la República fue alevosamente asesinado. Pocos días después renunció el Presidente de la República. Se produjo así la Acefalía del Poder Ejecutivo, como la denomina Linares Quintana, Acefalía Total y Completa en las expresiones de Juan A. González Calderón, o inhabilidades perpetuas, como registra la doctrina.
La acefalía es la situación jurídica que produce la falta de titular en el cargo más elevado de la rama ejecutiva del gobierno de la República, sin perjuicio de que se dé esa denominación a otros casos institucionales semejantes (Enciclopedia Jurídica Omeba T° I - 1986). Repetimos, a la primera vacancia, de la vicepresidencia, siguió la del Presidente. Fue casi simultánea (ver Helio Juan Zarini - Derecho Constitucional, Astrea Bs. As. 1992).
El art. 234 de la Constitución Nacional es claro en todo lo relativo a la vacancia de la vicepresidencia. Habiéndose producido apenas siete meses después de iniciado el mandato será elegido por el pueblo un nuevo Vice Presidente, en elecciones generales.
El cargo y funciones del Presidente, fue cubierto, conforme al régimen de substitución constitucional, por el Presidente del Senado. Otra cuestión a ser aclarada es la duración del mandato. Al respecto, existe una laguna o indeterminación Constitucional, que a juicio de Carlos Santiago Nino puede facilitar la adaptación de la Constitución a circunstancias diversas. (Fundamentos del Derecho Constitucional - Astrea, Bs. As., 1992). Ahora bien, las normas confrontadas son la 230 de carácter general, para casos normales, y el art. 234, especial, para situaciones excepcionales de acefalía. De existir contradicciones o antinomias entre ambas, rige el principio: "la disposición especial prevalece sobre la general". A esto se agrega la norma de clausura que dice: "No se puede obligar a hacer lo que la ley no manda, ni privado de lo que ella no prohíbe".
Surge de la Ley fundamental que debido a impedimento o ausencia del Presidente (la renuncia está incursa en tales expresiones según la doctrina) lo reemplazará el Vice Presidente hasta terminar el mandato, pero faltando el Vice Presidente (por muerte), en forma seguida, están en la línea sucesoria legítima el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia, sin limitación expresa por interinato o ejercicio provisional del cargo y funciones. La Ley no manda convocar a elecciones y tampoco prohíbe para quien asume que termine o complete el periodo.
Al analizar los principios de la doctrina sobre la interpretación Constitucional, Humberto Quiroga Lavié menciona "el método de la especificación normativa" que propone elegir una de las alternativas en el marco abierto que ofrecen las normas de la Constitución. Se cuenta con una solución expresa equivalente (el Vice puede asumir el cargo de Presidente y completar el periodo). Luego, igual trato debe ser dispensado a quien sigue en el orden de sucesión (Presidente del Senado, en este caso). (Curso de Derecho Constitucional, pág. 84/85 - Depalma, 1987 - Bs. As.).
La hipótesis contraria, es decir que existe interinato, debiendo convocarse a elecciones también para elegir Presidente de la República, debió plasmarse expresamente, por escrito, conforme a precedentes históricos de nuestro propio país y la historia Constitucional de otros. En ese sentido, menciono: La Ley que reglamenta la Administración política de la República del Paraguay (1844): se refería al "Juez Superior de Apelaciones, Encargado de la Presidencia interina", (Arts. 5 y 7).
La Constitución paraguaya de 1870 admitía la condición de "Presidente provisional" (Art. 58).
El Art. 179 de la Constitución de 1967 establecía el procedimiento de elección de quien "ejercerá provisionalmente la Presidencia de la República".
El Art. 234 de la Constitución vigente establece, en caso de acefalía un orden sucesorio: Vice Presidente, Presidente del Senado, Presidente de Diputados, Presidente de la Corte Suprema de Justicia.
En Constituciones de otros países del mundo se utiliza referente a la duración del mandato expresiones como: "hasta que cese la incapacidad o se elija un Presidente", o se impone al subrogante o interino la obligación de convocar a elecciones en plazo determinado.
El Constitucionalista Miguel A. Ekmekdjian diferencia la función del Presidente del cargo de Presidente. Cuando hay vacancia transitoria el Vice Presidente u otros de la línea sucesoria asume la función, pero no el cargo. Si la vacancia de Presidente es definitiva, antes o después de la proclamación, el vice asume el cargo de Presidente y lo ejercerá hasta la finalización del periodo constitucional. (Manual de la Constitución Argentina, pág. 431). Faltando Vice Presidente, quien ocupa su lugar en la línea de sucesión igualmente está habilitado para completar el mandato del renunciante. En otros términos, la naturaleza temporal o definitiva de la causa, condiciona la duración del mandato. Es mi voto.
A su turno el doctor Sapena Brugada dijo: que adhiere al voto del doctor Elixeno Ayala y desea ampliar los fundamentos de su voto sobre algunos aspectos fundamentales del mismo. Sobre el tema, manifiesta que le parece conveniente iniciar el estudio con resumen de las actuaciones similar al resultando de las sentencias de los Tribunales inferiores. Yendo tal tarea resulta que los autos remitidos a esta Corte por Resolución T.S.J.E.N 29/99 del 30 de Abril de 1999, se inician con la Resolución TSJE N 28/99, de cuyo considerando surge en forma concreta la existencia de una aparente antinomia (o contradicción entre preceptos legales ambos de carácter constitucional). El Artículo 230. De las elecciones presidenciales: El Presidente de la República y el Vicepresidente serán elegidos conjunta y directamente por el pueblo, por mayoría simple de votos, en comicios generales que se realizarán entre noventa y ciento veinte días antes de expirar el periodo constitucional vigente. Y el Artículo 234. - De la acefalía, por su parte, dice: En caso de impedimento o ausencia del Presidente de la República, lo reemplazará el Vicepresidente, y a falta de éste y en forma sucesiva, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia. El Vicepresidente electo asumirá la Presidencia de la República si ésta quedase vacante antes o después de la proclamación del Presidente y la ejercerá hasta la finalización del periodo constitucional. Si se produjera la vacancia definitiva de la Vicepresidencia durante los tres primeros años del periodo constitucional, se convocará a elecciones para cubrirla. Si la misma tuviese lugar durante los dos últimos años, el Congreso, por mayoría absoluta de sus miembros, designará a quien debe desempeñar el cargo por el resto del periodo. Se cita igualmente (en la Resolución mentada) el artículo 153 de la Ley 834/96 que establece en modo genérico que es el TSJE quien debe convocar a elecciones para "llenar cargos de elección popular".
Con este fundamento, el Tribunal Resuelve: formar un expediente a los efectos legales pertinentes", habilita días y horas inhábiles para la substanciación de estos autos", y toma las medidas operantes para contar con la documentación pertinente.
Agregados los documentos así obtenidos se corre "Vista al Agente Fiscal de la Capital".
Por su parte, el Agente Fiscal Electoral de la Capital, evacuando la vista que le fuera corrida en dichos autos, destaca la antinomia con las siguientes palabras "Que de las normas constitucionales mencionadas la primera hace referencia a elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República y la segunda contempla solamente la convocación a elecciones para la Vice Presidencia de la República". A continuación recomienda que el TSJE consulte a la Corte Suprema de Justicia, invocando los artículos 18 inc. a) y 542 in fine, ambos del Código Procesal Civil. El TSJE, recibe el dictamen y provee por medio de su Presidente "Agréguese el dictamen y llámese autos". Luego dicta una Resolución TSJE N° 29/99 por la cual se acoge la recomendación del fiscal y luego de invocar en el considerando la facultad ordenatoria prevista en el art. 18 inc. a) Resuelve: Remitir estos autos a la Excelentísima Corte Suprema de Justicia a los efectos previstos en el art. 542 in fine del Código Procesal Civil. El art. 18 faculta al juez a remitir los antecedentes a la Corte Suprema de Justicia, "a los efectos previstos en el art. 200 de la Constitución, siempre que, a su juicio, una ley u otra disposición normativa pueda ser contraria a las reglas constitucionales". En cuanto al art. 242 in fine, dice: "Cuando se tratare de interpretación de cláusula constitucional, la Corte Suprema establecerá su alcance y sentido". El artículo 200 de la Constitución citada (la de 1967) se corresponde con el art. 259 inc. 5) de la Constitución de 1992, cuando establece, entre sus atribuciones: "5) conocer y resolver sobre inconstitucionalidad".
Lo primero que buscamos, pues, en estos resultandos (o en su caso en el trámite realizado en la propia Corte, es la existencia de algún tipo de proceso, pues a ello apunta la expresión "conocer y resolver" del art. 259.
La expresión inconstitucionalidad puede referirse tanto a la colisión de normas subconstitucionales con la Constitución, como a antinomias producidas entre preceptos de la misma Constitución, pues, como dice Sagües. "En primer término, si una norma constitucional presenta dudas, cada una de esas variables interpretativas es de hecho, como anticipamos, una norma distinta. Cuando el juez constitucional escoge de entre esas posibles interpretaciones a la que entiende mejor (y no siempre el constituyente histórico se habrá pronunciado sobre el punto), lo que hace es un acto creativo de opción constituyente, puesto que decide cuál es la interpretación válida, y desecha a las demás. Se trata sin duda de una atribución del Juez Constitucional que en nuestro país no es cualquier juez o Tribunal como en los Jueces difusos" (Ver La Interpretación Constitucional, Instrumento y Limite del Juez Constitucional, Néstor Pedro Sagües, Doctrina Constitucional, Anuario de Derecho Constitucional de 1995, CIEDLA.
Decimos, en consecuencia, que se plantea una cuestión constitucional (como materia propia del Juez Constitucional, que en nuestro país es la Corte Suprema de Justicia, no sólo cuando una parte inicia algún proceso incidental u ordinario, excitando la jurisdicción competente como excepción o como acción, sino también, de oficio o a iniciativa de parte el juez ordinario, requiere a la Corte Suprema una operación jurídica que él no puede hacer. Y decimos esto porque, por supuesto, cualquier juez puede y debe interpretar la Constitución como parte inseparable y suprema del ordenamiento jurídico. Hay en cambio cuestión constitucional como materia propia de la Corte Suprema de Justicia, cuando, dentro de los demás parámetros de los que seguiremos hablando, hay colisión de normas dentro de la Constitución pues, en ese caso, el juez ordinario (no constitucional) no puede realizar la operación propia de un Juez constitucional que es, en definitiva, tratándose de antinomias, de "realizar una opción válida entre ambas" rechazando una de ellas y no puede hacerlo porque, como lo dice el propio Sagües: "En primer término, si una norma constitucional presenta dudas, cada una de esas variables interpretativas es de hecho, como anticipamos, una norma distinta. Cuando el juez constitucional escoge de entre esas posibles interpretaciones a la que entiende mejor (y no siempre el constituyente histórico se habrá pronunciado sobre el punto), lo que hace es un acto creativo de opción constituyente, puesto que decide cuál es la interpretación válida, y desecha a las demás" (es complementación de la frase arriba citada). No hay pues, en principio una abdicación impropia de una atribución propia del Tribunal Superior de Justicia Electoral, máxime cuando la operación que se propone practicar no es una Sentencia Judicial (de las que tiene muchas) sino una convocación a elecciones, que es un acto administrativo que en la Constitución anterior correspondía al Presidente de la República. El proceso que acabamos de resumir y que prosiguió en la corte con un tramite análogo a la de las acciones de inconstitucional contra instrumentos normativos, es, aparentemente, un proceso, susceptible de ser "conocido y resuelto" por la Corte Suprema conforme a lo que establece el art. 259 inc. 5 de la C.N. La primera cuestión es entonces: aunque el proceso del cual parte el reclamo del TSJE sea exteriormente un "proceso", ¿reúne el mismo las condiciones para ser considerado tal? (desde el punto de vista procesal). Sobreentendido que de no ser así la resolución de la corte caería en alguna cercanía a lo que hemos llamado repetidas veces "caso concreto". Y por supuesto todo depende de que se entienda por causa o proceso. Germán Bidart Campos, "La Interpretación y el Control Constitucionales en la Jurisdicción Constitucional", luego de estudiar exhaustivamente él dice: "Queda necesariamente implicada una disputa entre partes contendientes? Parece que no; y cuando algunos procesalistas reconocen la llamada jurisdicción voluntaria, consistente en integrar, constituir o acordar eficacia a ciertos estados o relaciones jurídicas, sin que se reclame nada de o frente a otra parte en el proceso, hablan también de proceso. Y proceso es para nosotros, lo mismo que causa e, incluso, lo mismo que juicio, ... creemos que el pretensor o peticionante es parte o es justiciable, aunque acaso no haya contraparte".
Y dice más adelante, en la misma página 182, "No es indispensable la parte pretensora, ni el litigio contra esa otra parte, ni la expectativa de condena o compulsión". Y agrega más abajo: Y la mejor forma de establecer esto definitivamente está dada por la idea "de que la intervención del tribunal puede ser también imprescindible para una situación de hecho o de derecho, cuando sin la sentencia que confiere certeza a esa situación", se puede sufrir realmente un perjuicio. El proceso o juicio son entonces para contener ese daño, que debe ser cierto o real, aunque pueda ser futuro, (por amenaza) y no estar todavía consumado". Volviendo a nuestro caso y a nuestro país debemos notar que esta misma situación se da en la mayoría de "acciones de inconstitucionalidad" contra "instrumentos normativos" (leyes, decretos, etc.) y por lo tanto no se trata de una situación nueva. Desde luego, en el caso de las acciones de inconstitucionalidad contra normas, se descarta la necesidad de la existencia de una "causa previa", en cuyo caso el medio utilizado debió ser la "excepción de inconstitucionalidad" y si no se interpuso tal remedio de carácter incidental, no podrá siquiera impugnarse ni tan siquiera la resolución por vía de la acción (art. 562). En teoría podemos imaginar un juez que saca de la galera una ley inconstitucional no invocada por la demanda ni la reconvención, en cuyo caso correría la acción de inconstitucionalidad contra una ley utilizada en un caso previo. En todos los demás casos, tal circunstancia debió ser invocada como excepción. Que en cuanto a las numerosas acciones de inconstitucionalidad dirigidas, en forma directa contra leyes u otros instrumentos normativos, esta Corte, desde la vigencia de la Constitución Nacional de 1992, nunca exigió a quien pide la inconstitucionalidad otra cosa que la de caer en la categoría de ser sujetos eventualmente perjudicados por una ley o decreto, ordenanza u otro instrumento normativo impugnados... de conformidad al art. 554 se corre vista al Fiscal General del Estado y se "oye" a los funcionarios cuando se trata de Municipios, corporaciones o funcionarios que ejerzan la autoridad publica de la cual provenga el auto normativo, pero esta Corte, nunca ha considerado "parte" al Congreso Nacional en una acción incoada contra una ley, ya la ley no representa la voluntad de una corporación, sino la voluntad de los representantes del pueblo que votaron por su aprobación y de la mayoría producida por sus respectivos votos. Basta pues, con solicitar las actas y otros antecedentes sin que sea necesario —ni posible— que el Congreso —como corporación— defienda "su ley". Si se trata de un acto administrativo lo que puede llegar a la Corte es una excepción de inconstitucionalidad planteada ante el Tribunal de Cuentas, en el momento oportuno y antes de que dicte sentencia en el proceso contencioso administrativo. En consecuencia, tales acciones (las de inconstitucionalidad contra leyes dictadas por el Congreso y ordenanzas dictadas por Juntas o Consejos Municipales, reglamentada como lo está, en el Código Procesal Civil, se tramitan en forma de proceso que no contiene los requisitos normales de las acciones o causas completas (no hay partes que litigan con pretensiones opuestas, no hay petición de condena u absolución que perjudica a la contraparte), pero, como lo dice Bidart Campos: "La prevención del agravio es mas que suficiente para suscitar proceso o causa judiciable".
Analizada la situación que se nos plantea en el caso sub examine, y que para los legos pueda parecer una "consulta" en abstracto, encontramos: a) Que fue substanciada bajo forma de proceso; b) Que fue el Agente Fiscal, representante de la sociedad en materia Electoral, quien recomendó buscar certidumbre de alcance y sentido ante la Corte Suprema de Justicia; c) Que el agravio de la incertidumbre prevista por el Fiscal es tan grave y cierto, que no puede dejar de ser tenido en cuenta. Agravio "grave y cierto" para su representada, la sociedad, a la que todos pertenecemos, la cual tuvo que sufrir durante casi dos años la inaceptación por parte de abogados poderosos que usaban todos los medios de prensa del rol de Corte como Juez Constitucional y tampoco su gradación de última y definitiva instancia. La "recomendación" del Agente Fiscal que provocó la remisión de los autos a la Corte, en representación de la sociedad ha movido un proceso del todo jurisdiccional que en consecuencia debe concluir con un Acuerdo y Sentencia que aclare en forma definitiva el tema y evite acciones posteriores de inconstitucionalidad u otro tipo de cuestiones; d) El hecho de que el trámite no esté reglamentado no lo diferencia del producido por los arts. 542 y 582 (modificado por la Ley N° 600).
Corresponde por tanto que declaremos el alcance y sentido de la cláusula constitucional correspondiente a la Acefalía (art. 234) con carácter de declaración de certeza constitucional, dictada por el órgano judicial competente, de modo a evitar que en lo futuro puedan oponerse acciones de inconstitucionalidad contra resoluciones que se adapten a la interpretación de la Corte.
Nuestra opinión sobre el fondo del asunto: La Constitución es un conjunto normativo sistemático y unitario y las cláusulas no deben interpretarse en forma aislada (Bidart Campos, obra citada, pág. 236). Pero, dice el mismo autor, la Constitución no tiene que prescindir de las palabras insertas en sus normas aunque no debe realizar una interpretación puramente gramatical o lingüística. Es lo que García Belaúnde llama ingreso lingüístico" y establece una rutina necesaria para cualquier interpretación constitucional (Domingo García Belaúnde, La Interpretación Constitucional como problema, Anuario de Derecho Constitucional 1995 Ciedla, Fundación Konrad Adenauer) cuya rutina o algoritmo seguiremos para la interpretación que enfrentamos.
Ingreso Lingüístico: El ingreso, por supuesto, debe tener una "puerta", la cual suele estar indicada por el copete puesto por el legislador constituyente, por ejemplo si vamos a tratar de la libertad de expresión, debemos comenzar por el art. 26 "De la libertad de expresión y de prensa", y sólo luego tratar sus contradicciones posibles o supuestas con el derecho al honor o la imagen. Aunque la Constitución sea un conjunto sistémico de normas, valores y principios, no hay dudas de que debemos comenzar por el artículo que se refiere a nuestro caso, a nuestro problema. Si no existe ningún artículo relativo al tema, podemos empezar con un rastreo amplio. En caso contrario no. Debemos ir al artículo que el legislador constituyente presumió que utilizaríamos. Por ejemplo: estamos ante un caso de Acefalía y debemos comenzar por el art. 234, y no por el 230 que trata de las elecciones presidenciales normales identificadas con todos los parámetros posibles, pues concluye diciendo: "en comicios generales que se realizarán entre noventa y ciento veinte días antes de expirar el periodo constitucional vigente".
En cambio el art. 234 trata expresamente del tema y dice:
Artículo 234. De la acefalía. En caso de impedimento o ausencia del Presidente de la República, lo reemplazará el Vicepresidente, y a falta de éste y en forma sucesiva, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia. El Vicepresidente electo asumirá la Presidencia de la República si ésta quedase vacante antes o después de la proclamación del Presidente y la ejercerá hasta la finalización del periodo constitucional. Si se produjera la vacancia definitiva de la Vicepresidencia durante los tres primeros años del periodo constitucional, se convocará a elecciones para cubrirla. Si la misma tuviese lugar durante los dos últimos años, el Congreso, por mayoría absoluta de sus miembros, designará a quien debe desempeñar el cargo por el resto del periodo. "Tampoco existe alusión alguna al carácter temporal de Ninguna de estas Sustituciones Presidenciales. Lo único que existe para este segundo caso es dos sistemas distintos de elección del nuevo Vicepresidente. De Ambas Fases (análisis textual del art. 234 y de la voluntad del legislador constituyente) parece no haber dudas de que de acuerdo con la interpretación del primer párrafo; hay una sucesiva integración de los cargos superiores: en caso de vacancia del cargo de Presidente, lo sustituye el Vicepresidente y en caso de ausencia de este último, el Presidente del Senado (y así para adelante).
La supuesta temporalidad de la sustitución (que es la duda según la discusión que se ha hecho pública) no surge de este Art. 234 y debemos entonces extraer de esta incursión lo que García Belaúnde llama: Primera Hipótesis Interpretativa. La primera hipótesis interpretativa (la que surge de la interpretación textual del art. 234, es entonces la siguiente: cuando se produce la acefalía de la Presidencia, la sustitución es definitiva (tanto en el caso del Vicepresidente como en el del Presidente del Senado).
Confrontamiento o Testado de la Primera Hipótesis:
Fabio Moran Díaz, magistrado de la Corte Constitucional de Colombia, en el texto de su voto en la Sentencia C-089/94, nos dice con claridad "se parte de la necesidad de la vigencia de toda la Constitución, mas que de un solo precepto de la misma". Esto, dice Moran Díaz, lleva al intérprete a realizar un esfuerzo de integración (de todas las normas y no de normas aisladas de la Constitución). Si no se hiciera tal cosa, como la Constitución es, de todos modos, una unidad, se produciría un "desplazamiento" continuo, en cada interpretación, admitiéndose algunas que violen principios fundamentales de la Constitución y del propio Estado de Derecho, o que carguen alternativamente la tinta en uno en desmedro del otro. Coincide con esta opinión Bidart Campos en su frase más arriba citada: "La Constitución es un conjunto normativo sistemático y unitario y las cláusulas no deben interpretarse en forma aislada" (Bidart Campos, obra citada, pág. 236). Por supuesto, además de artículos, la Constitución tiene valores y principios que deben ser utilizados con la misma firmeza. Por ejemplo, en un caso en que esta primera hipótesis produjera una interpretación contraria a la "dignidad humana" (principio que aparece en el preámbulo de la Constitución, debemos iniciar de nuevo el proceso. La Constitución no puede ser así interpretada. El error es nuestro y no de la Constitución. La Constitución no puede establecer algo que vaya contra la "dignidad humana").
Esta instancia es, según nos dice García Belaúnde "dialéctica" y en este razonamiento, tienen importancia los llamados "argumentos lógicos clásicos", como son, por ejemplo, el argumento a fortiori; ad absurdum, a pari; a contrario, amaiore ad minus, etc."
Sin entrar a los diversos argumentos esgrimidos por los especialistas que han hecho conocer sus diversas interpretaciones, nos limitaremos a la antinomia hecha notar por el Fiscal Electoral cuando dice: "Que de las normas constitucionales mencionadas la primera hace referencia a elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República y la segunda contempla solamente la convocación a elecciones para la Vice Presidencia de la República". Se refiere, el Fiscal, al artículo 230 que trata de las elecciones presidenciales y dice que "El Presidente de la República y el Vicepresidente serán elegidos conjunta y directamente por el pueblo, por mayoría simple de votos, en comicios generales que se realizarán entre noventa y ciento veinte días antes de expirar el periodo constitucional vigente." El subrayado es nuestro y nos hace notar que se refiere al caso concreto de las elecciones normales realizadas antes de concluir el periodo constitucional vigente de un Presidente y de un Vice Presidente. Así fueron electos, ambos concluyen al mismo tiempo sus periodos constitucionales y por supuesto, así deben ser sustituidos. La intención es clara, en suma: el art. 230 es un artículo tan especializado como el 234, y así como este último trata de las acefalías, el 230 trata de las elecciones generales en casos normales de elecciones hechas antes de vencer el periodo constitucional, a tiempo para que los nuevos inicien sus funciones el 15 de Agosto del mismo año. No hace referencia a un principio dogmático que exija la elección conjunta sino que expresa una intención práctica (la que se conoce con el brasilerismo "chapa presidencial") endeblemente diseñada en nuestra Constitución y que en todos los casos imaginables (que no sea el previsto expresamente por el artículo) es imposible respetar. En efecto: pongámonos en el caso de la acefalía simple (renuncia o fallece el Presidente). Allí no hay dudas de que el Presidente está firme y no puede ser cesado solo porque falleció el Vice Presidente.
Pues bien, ¿cómo hacemos para mantener el principio de la chapa?. La única forma, que no está prevista en la Constitución, sería atribuir al propio Presidente la elección del sucesor de su Vicepresidente. Como esto no es posible, podríamos continuar con las hipótesis más sofisticadas (y absurdas), por ejemplo, decir que "al menos debe pertenecer al mismo partido". Lo cual es nuevamente imposible y lo que haremos finalmente, es llamar a elecciones generales para Vicepresidente pudiendo salir electo un opositor o el peor enemigo correligionario del Presidente. El principio de la "chapa", totalmente pragmático, o no está bien diseñado en la Constitución o se trata de una simple intención de que así funcionen las cosas en los casos normales. No existe, repito, forma de repetir el principio en los demás casos. Y no obedece a ningún valor, dogma o principio democrático. Es sólo una mala imitación del sistema norteamericano. ¿De donde surge el razonamiento según el cual se debe (o se puede) elegir "ambos cargos en el caso de doble acefalía?". Es difícil imaginarlo.
Pero además, de lo que se trata es encontrar un artículo que fundamente la vacancia del cargo del Presidente, porque la Justicia Electoral no puede llamar a elecciones para un cargo que no esta vacante. Y si el Presidente del Congreso ingresó en su sustitución, el cargo "No está vacante". De allí surge entonces la otra hipótesis, también tomada de las opiniones de especialistas vertidas en la prensa: 1) Se elige sólo al Vicepresidente, 2) Al tomar posesión del cargo este asume la Presidencia de la República y el Presidente del Senado vuelve a ocupar su cargo. Esta hipótesis es absurda. Estaríamos eligiendo un Vicepresidente con la única y exclusiva meta de que ocupe la Presidencia!. A lo que contestan los que discuten el tema: Ah! tampoco se eligió al Senador González Macchi para que sea Presidente!. Pero la diferencia es muy grande: 1) en el primer caso se pretende que, a sabiendas, se elija alguien para un cargo pero que en realidad, ocupará otro (lo cual es inaceptable de por simple sentido común), en la segunda 2) Se trata de simple ignorancia: ahora ya sabrá la gente cuando elige un Senador o un Diputado que puede llegar a ocupar la Presidencia de la República. En realidad muchas veces ni se piensa que un senador electo en últimos lugares, o incluso como suplente, puede llegar a ocupar la Presidencia del Congreso, que no es un cargo menos importante. La cultura cívica y la praxis democrática enseñarán al votante todas las implicancias de su voto.
Nueva y Final Confrontación o Testado: Dice Sagües: "En resumen, al juez constitucional no puede serle indiferente qué es lo que resuelve, so pretexto de que cumple su tarea si se limita a aplicar automática y asépticamente a la regla constitucional, como si fuese un teorema algebraico o un silogismo puramente lógico. Su papel de poder del Estado y de operador de una Constitución-instrumento de gobierno le obliga a ameritar y ponderar cuidadosamente las secuelas de sus pronunciamientos, máxime si ellos tienen efectos vinculantes o erga omnes. La interpretación constitucional, en resumen, nunca puede ser "imprevisora". (Anuario de Derecho Constitucional. Ciedla. Doctrina Constitucional. La Interpretación constitucional. Instrumento y límite del juez constitucional"). ¿Va esta solución contra algún principio democrático?. También podemos preguntar: ¿cuales serán los efectos de esta interpretación como nos enseña Sagües en el párrafo arriba citado?: ¿producirán un despropósito práctico o una violación del orden jurídico no deseada? . Todo lo contrario, tal despropósito se produciría en las demás interpretaciones por bien presentadas que aparezcan desde el punto de vista de la lógica formal: introducirían al país en una gravosa campaña electoral, romperían la continuidad del periodo presidencial haciendo imposible el desarrollo de cualquier plan económico o social. Voto en consecuencia en el mismo sentido que el Ministro preopinante y, también, del dictamen fiscal obrante en autos.
A su turno el doctor Sosa Elizeche dijo: Comparto la opinión del doctor Ayala en cuanto califica al presente caso como un caso de duda o incertidumbre referente a la aplicación de una norma constitucional. Ampliando el concepto se trata diría yo de un caso, no estrictamente de aplicación puesto que ello sobrevendrá a posteriori, sino de interpretación de la norma, es decir la tarea de determinación de su verdadero sentido y alcance.
La cuestión planteada por el Tribunal Superior de Justicia Electoral a instancia del representante del Ministerio Público, en el que plantea la existencia de una duda ante la interpretación de una norma constitucional, constituye de por sí un "proceso" en el sentido técnico de la expresión. Se ha excitado la jurisdicción de la Corte ante la necesidad de certeza en un caso concreto como lo es el de la interpretación del artículo 234 de la Constitución referido a la sucesión presidencial, a la duración del mandato y a la necesidad o no de convocación a elecciones para los cargos de Presidente y Vicepresidente o de uno de ellos en su caso.
Nos encontramos así ante un "caso" o "causa", aunque no existan pretensiones contrapuestas, pues existe sí la necesidad de un pronunciamiento para decidir un caso real y concreto en nuestro derecho positivo. La doctrina admite la existencia de casos de esta naturaleza como se señala anteriormente por lo que no se trata de una mera consulta de carácter abstracto o especulativo en la cual esta Corte no podría emitir pronunciamiento alguno ya que no es un órgano de consulta, como lo ha sostenido anteriormente en forma reiterada. En el presente caso, insisto, nos encontramos no ante un caso hipotético sino ante un caso concreto en el cual sí cabe un pronunciamiento del Poder Judicial.
Admitiendo pues la existencia de la causa o del proceso cabría preguntarse si la Corte Suprema de Justicia es competente para entender en ella. A mí modo de ver la respuesta es afirmativa.
En los casos normales, la Corte Suprema de Justicia se pronuncia judicialmente, —y decimos pronunciamiento judicial, porque la Corte puede pronunciarse administrativamente en cualquier hipótesis—, ya sea en razón de su competencia originaria, como se da en los casos de habeas corpus, acción y excepción de inconstitucionalidad, ya en el caso previsto en el art. 18 del CPC en el que se le solicita la declaración de inconstitucionalidad por un Juez que esta entendiendo en una causa, como cuestión previa para decidir sobre aquella.
La otra hipótesis de competencia, ya no originaria, es la que le corresponde en virtud de los recursos que caben contra decisiones de Tribunales inferiores.
En los casos de acción y excepción de inconstitucionalidad y en el del art. 18 del CPC la Corte se pronuncia sobre la inconstitucionalidad de preceptos normativos o resoluciones judiciales, hipótesis en los que tiene competencia exclusiva en virtud del art. 259 inc. 5 y 260 de la Constitución Nacional. En estos supuestos se trata del control de la constitucionalidad, que tiene por objeto asegurar la supremacía de la Constitución sobre los demás preceptos normativos del ordenamiento jurídico.
Debe advertirse que el presente caso no versa sobre la inconstitucionalidad de una norma de rango inferior a la Constitución, como lo sería un precepto legislativo o una decisión judicial, no nos encontramos ante la necesidad de declaración de inconstitucionalidad que es el supuesto previsto en el artículo 18 del CPC y en la acción y excepción de inconstitucionalidad, sino ante el pedido de interpretación judicial de un precepto constitucional, caso en el cual no existe ninguna colisión ni contradicción de normas de diferentes rangos. En el sub examine no se trata de declarar la inconstitucionalidad de una ley, sino de fijar el verdadero sentido y alcance de una norma constitucional. Esta es una tarea de interpretación judicial que no se trata de una simple interpretación académica o especulativa sino que se trata de una interpretación con efectos jurídicos. Esa interpretación judicial, con validez jurídica y con efectos obligatorios, le corresponde al Poder Judicial conforme lo dispone el art. 247 de la Constitución que establece: "El Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir.
La administración de justicia está a cargo del Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema de Justicia, por los tribunales y por los juzgados, en la forma que establezcan esta Constitución y la ley".
De ahí que la interpretación de la Constitución, como el texto constitucional lo expresa, corresponde al Poder Judicial, poder que esta ejercido por sus diversos órganos. Cualquiera de ellos tiene competencia para interpretar, aunque es obvio que la interpretación que realiza la Corte Suprema es la de más importancia, la más trascendente y la que tiene carácter definitivo en todos los casos, por que se trata del máximo órgano del referido Poder. Así se ha pronunciado esta Corte en otros casos.
Dados estos supuestos, ¿Por qué la Corte Suprema de Justicia podría pronunciarse ante el requerimiento del Tribunal Superior de Justicia Electoral, sin aguardar la interpretación de este órgano y su posterior revisión por vía de acciones?. Soy de opinión de que sí puede pronunciarse en el presente caso. Considero que el presente constituye un caso que trasciende la importancia de los casos normales y va mucho mas allá afectando la institucionalidad misma de la República. No se trata de cuestiones subjetivas de mayor o menor importancia que por más que conmuevan a la opinión pública no afectan la vida institucional del Estado. En el fondo, la mayoría, si no la totalidad, de los casos que son sometidos a la justicia interesan a la comunidad. La administración de justicia, por su importancia, trasciende el interés de las partes, de los justiciables, ya que toda la sociedad se siente afectada por la forma en que los órganos jurisdiccionales imparten justicia. Pero existen ciertos casos, muy limitados y excepcionales que no solamente afectan y tocan el interés social, sino que además, ponen en juego la propia marcha institucional del país, afectando de modo directo instituciones u órganos fundamentales. Ya no se trata de cuestiones subjetivas. Este es uno de esos casos ya que estamos ante una situación en la que se requiere la certeza en la marcha de una institución tan fundamental para la organización del Estado como lo es la Presidencia de la República, la Vicepresidencia, y la duración de los mandatos respectivos. Sin duda alguna se trata de un caso extraordinario, excepcionalísimo y en esa inteligencia debe ser interpretado. En consideración a ello la Corte Suprema debe adoptar sus decisiones sin permanecer indiferente ante esa situación. En atención a ese carácter excepcional, y dada la extraordinaria importancia institucional del caso, soy de opinión de que la Corte Suprema debe pronunciarse sobre la cuestión planteada actualmente, sin mas dilación.
Esta interpretación referente a la asunción de competencia por parte de la Corte Suprema de Justicia guarda similitud con las instituciones del Writ of Certiorari y la Certification del Derecho Anglosajón y la admisión del recurso extraordinario por gravedad institucional del Derecho Argentino.
En cuanto al fondo de la cuestión, vale decir a la interpretación de la norma constitucional, comparto la opinión del doctor Elixeno Ayala, coincidente con la del Fiscal General del Estado. A mi modo de ver la cuestión no ofrece mayores dificultades interpretativas, lo que me exime explayarme sobre la cuestión que esta suficientemente explicada en el voto precedente.
Opinión ampliatoria del doctor Bonifacio RíosAvalos: suscribo las conclusiones de los excelentísimos señores Ministros quienes me precedieron en el estudio de la presente cuestión y me permito agregar algunas consideraciones específicas respecto a la cuestión que nos ocupa. En el subjúdice, a petición expresa del señor Agente Fiscal del Fuero Electoral, el Tribunal Superior de la Justicia Electoral dictó la resolución N° 29/99, por la que se ordenara la remisión de los autos a esta Corte a los efectos del Art. 542 in fine del C.P.C., es decir, a los efectos exclusivos de la interpretación del texto constitucional para establecer su alcance y sentido.
En primer lugar se debe señalar que la facultad interpretativa con carácter exclusivo y excluyente del texto constitucional, a cargo de la Corte Suprema de Justicia, es una cuestión que merece un análisis, desde la perspectiva de las funciones del Poder Judicial, cuyo rol principal es ser el guardián de la Constitución Nacional. El Poder Judicial, por la complejidad de su estructura, funciones y competencias, está integrado por la judicatura de todas las instancias, cuyo deber primero, es la aplicación de la Constitución Nacional, como cuerpo orgánico y con facultades de decidir en garantías típicamente constitucionales, como el amparo, el hábeas corpus, hábeas data, etc., para cuyo efecto se exige la primera labor intelectual de función cognoscitiva, de la aprehensión de sus mandatos, permisiones o prohibiciones, como etapa inicial de toda tarea de interpretación. Por dicha razón, limita el Art. 18 del C.P.C. en su inc. a) la remisión a la Corte del expediente para la declaración de la inconstitucionalidad o la constitucionalidad de una ley, que al magistrado de grado inferior le es peticionado su aplicación. Lo cual, no es obviamente el caso que nos ocupa, pues en el presente, se trata de una aparente colisión de mandatos al regular un mismo supuesto jurídico.
Sin embargo, y por otro lado, la ley 609/95, en su Art. 3, entre los deberes y atribuciones de la Corte Suprema de Justicia establece: "Son deberes y atribuciones de la Corte Suprema de Justicia, en pleno: a) Interpretar, cumplir y hacer cumplir la Constitución...". Es decir, la nueva Ley faculta a un órgano especifico —al pleno de la Corte— la atribución de interpretar, en caso de colisión, oscuridad, ambigüedad las normas constitucionales, fuera de estos casos indudablemente la facultad interpretativa igualmente corresponde a los órganos inferiores. ¿Pero que es la interpretación?, la Teoría General del Derecho se ha ocupado a delimitar el alcance de la tarea de interpretación, para llegar a la conclusión de que consiste en: atribuir al texto legal las consecuencias jurídicas. Es decir, debe partirse del texto legal, para atribuirle las consecuencias jurídicas que son obligatorias y en esta circunstancia encontrarnos una verdadera distinción entre el texto legal y la norma jurídica, el texto legal es el escrito y la norma jurídica es el resultado de la tarea de interpretación de dicho texto legal. Esta tarea en todo ordenamiento jurídico, siempre reserva a un órgano en particular, en nuestro caso al Poder Judicial y particularmente en los casos mencionados ut supra al pleno de la Corte Suprema de Justicia.
Si bien se debe reconocer que nuestro ordenamiento jurídico no regula con la debida prolijidad científica esta materia, sin embargo, en el derecho contemporáneo y en las legislaciones comparadas se admiten perfectamente la acción de interpretación, cuya finalidad es determinar el alcance de una norma constitucional con carácter vinculante, es decir obligatoria, y por otro lado fundado en la economía procesal las cuestiones prejudiciales, con el fin de evitar una acción de inconstitucionalidad posterior, esto constituye una especie de recurso de casación anticipado, que pareciera ser un contrasentido, sin embargo, en los ordenamientos jurídicos contemporáneos (como por ejemplo en las Comunidades Europeas) ofrecen resultados muy eficaces.
Estas razones, así brevemente expuestas, me conduce a inclinar mi opinión que la Corte Suprema de Justicia debe pronunciarse sobre el fondo de la cuestión planteada por el Tribunal Superior de la Justicia Electoral, por imperio del Art. 3° inc a) de la Ley N° 609 y la doctrina jurídica de nuestros días, sobre esta primera cuestión, voto pues en ese sentido.
A la segunda cuestión en estudio: debe ponerse de relieve previamente que la necesidad de interpretación surgió con el dictamen del señor Agente Fiscal del Fuero Electoral, Carmelo Caballero Benítez, quien sostiene que los Arts. 230 y 234 de la Constitución Nacional no son coincidentes en los términos siguientes: "Que las normas constitucionales mencionadas, la primera hace referencia a elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República, y la segunda contempla solamente la convocación a las elecciones para la Vicepresidencia de la República" (sic). El Tribunal Superior de la Justicia Electoral en su Resolución N° 29/99 sostiene: "Que el Agente Fiscal señala en su dictamen la presunta colisión de normas constitucionales en el sentido de no resultar clara de los textos normativos, citados en la Resolución TSJE N° 28, la naturaleza de la convocatoria a realizar por el Tribunal Superior de la Justicia Electoral" (sic).
Resulta evidente, en el caso que nos ocupa y según la opinión del señor Fiscal acogida por el Superior Tribunal Electoral, existiría una "colisión" entre dos normas constitucionales los Arts. 230 y 234 respectivamente, el primero de ellos regula las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República antes de expirar el periodo constitucional vigente. El segundo artículo regula la acefalía, para el caso de impedimento o ausencia del Presidente de la República.
Antes de avanzar en la labor hermenéutica, previamente debemos considerar si entre las citadas normas constitucionales, conforme a las reglas que nos ofrece la Ciencia Jurídica, reúnen los requerimientos para considerarse opuestos o colisionantes, o con mandatos incompatibles que se excluyan recíprocamente que obstaculiza encontrar una solución jurídica al caso en estudio. A este fenómeno, se lo denomina antinomias jurídicas, es decir la existencia de dos normas jurídicas cuyos mandatos son opuestos y colisionan entre sí al pretender aplicarse a un caso individual o concreto. ¿Pero cuando verdaderamente existe colisión o antinomia jurídica?, existe colisión de norma jurídicas cuando para la solución jurídica de un caso, una norma ordena y la otra prohíbe, es decir, la primera norma ordena la realización y la otra la no realización, lo cual significa que los mandatos son opuestos y se excluyen recíprocamente. Sin embargo, el intérprete para conocer si realmente se dan tales requisitos considerará si las normas en cuestión son del mismo plano. Ahora bien, en la hipótesis de la existencia de normas del mismo plano y con mandatos contradictorios el magistrado deberá encuadrar el caso en estudio dentro de los presupuestos normativos mediante la tarea de la subsunción jurídica con el fin de conocer si efectivamente el hecho cae dentro de la previsión normativa o del molde jurídico creado por los artículos supuestamente contradictorios. Una vez realizada esta operación, podrá llegar a la conclusión si realmente existe contradicción, o simplemente una contradicción aparente.
En el caso que nos ocupa, el Art. 230 crea un supuesto jurídico de elecciones presidenciales en periodo ordinario, antes de expirar el mandato constitucional en vigencia. Lo cual obviamente, no es aplicable al hecho hoy en estudio, que constituye la vacancia de la Vicepresidencia de la República. En consecuencia la solución jurídica del hecho investigado deberá buscarse dentro de la norma jurídica que regula la acefalía, es decir, en el Art. 234 de la C.N. que dispone:
"En caso de impedimento o ausencia del Presidente de la República, lo reemplazará el Vicepresidente, a falta de éste y en forma sucesiva, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia.
El Vicepresidente electo asumirá la presidencia de la República si esta quedase vacante antes o después de la proclamación del Presidente, y la ejercerá hasta la finalización del periodo constitucional.
Debe puntualizarse que al existir una norma jurídica especial aplicable al caso, rige el criterio de la especialidad, en consecuencia la solución jurídica del caso debe encontrarse indefectiblemente dentro de ese texto legal, es decir, ninguna solución podrá buscarse fuera del precepto legal, sin que esto implique un desprecio a la interpretación contextual enseñada por toda la doctrina constitucionalista actual, sin embargo, cuando existe solución de un caso en estudio en un texto normativo de carácter especial, la determinación de su alcance se establecerá dentro del mismo texto y una vez atribuida las consecuencias jurídicas al texto, tendremos la norma jurídica con fuerza obligatoria.
La Ley constitucional en el Art. 234 primer párrafo estatuye el mecanismo de substitución del Presidente de la República, cuestión no controvertida. El segundo párrafo indica que el Vicepresidente electo asumirá la presidencia de la República en caso de vacancia y el tercer apartado prevé la vacancia definitiva de la Vicepresidencia durante los tres primeros años del periodo constitucional.
En el presente caso, ante el fallecimiento del Vicepresidente y posterior renuncia del Presidente de la República, fue substituido por el mecanismo constitucional previsto en el primer apartado del Art. 234, asumiendo el Presidente del Senado el ejercicio de la Presidencia de la República. La Ley no crea el presupuesto jurídico de la vacancia definitiva del Presidente de la República, sí crea un supuesto jurídico de la vacancia definitiva de la Vicepresidencia de la República en cuyo caso, si se produjere antes de los tres años se llamará a elecciones.
El bloque de la legalidad que domina el Derecho Público, exige una interpretación restringida requiriendo la perfecta adecuación a la voluntad de la ley, por lo que cuando la ley no prevé expresamente una figura, el magistrado irremediablemente debe declarar su inexistencia, porque por vía interpretativa no se podrá pretorianamente crearla, esto responde al principio rector del Derecho Público en que: "todo lo que no esté expresamente autorizado, está prohibido", al contrario de la conducta en el Derecho Privado donde la falta de prohibición equivale a una permisión. En el presente caso, la Constitución no prevé la vacancia definitiva de la Presidencia de la República, porque para llenarla inmediatamente, el primer párrafo del texto en estudio configura el mecanismo de substitución automática para completar el periodo constitucional.
En estas condiciones y como resultado del presente estudio, considero que deberá llamarse únicamente a elecciones para cubrir el cargo vacante de la Vicepresidencia de la República, no así la Presidencia de la República que por imperio del art. 234 ejercerá las funciones hasta la finalización del periodo constitucional, voto pues en ese sentido.
A su turno los doctores Luis Lezcano Claude, Jerónimo Irala Burgos y Carlos Fernández Gadea manifiestan que se adhieren al voto del Ministro preopinante y sus ampliaciones, por los mismos fundamentos.
ACUERDO Y SENTENCIA Nº 191
Asunción, 27 de abril de 1999.
VISTO: Por los méritos del acuerdo que antecede,
DECLARAR con alcance de certeza Constitucional que el actual Presidente Constitucional de la República del Paraguay, doctor Luis Ángel González Macchi, deberá completar el periodo constitucional 1998-2003.
DECLARAR con el mismo alcance que el Tribunal Superior de Justicia Electoral debe convocar a elecciones, únicamente para el cargo de Vice-Presidente de la República por el periodo constitucional 1998-2003.
DEVOLVER ESTOS AUTOS al Tribunal Superior de Justicia Electoral.
Fabián Escobar Díaz - Secretario
Enrique A. Sosa Elizeche