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Timestamp: 2016-10-23 06:19:09+00:00
Document Index: 101282534

Matched Legal Cases: ['art. 178', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 178', 'art. 12', 'art. 178', 'art. 22', 'art. 12', 'art. 224', 'art. 178', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 178', 'art. 178', 'art. 178', 'art. 12', 'art. 178', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 22', 'art. 178', 'art. 12', 'art. 12', 'art, 12', 'art. 224', 'art. 12', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 178', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 12', 'art. 12', 'ATF ', 'art. 12', 'art. 12', 'ATF ']

115 Ia 12726. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 13 juin 1989 dans la cause Farine contre Grand Conseil du canton de Gen�ve (recours de droit public)
Art. 12 Cst., 178 Cst. gen.; interdiction, pour les d�put�s au Grand Conseil, d'accepter une d�coration conf�r�e par un Etat �tranger. 1. La Conf�d�ration a refus� d'accorder sa garantie � l'art. 178 Cst. gen. dans la mesure o� cette disposition n'est pas conforme � l'art. 12 Cst. (consid. 2a). 2. L'art. 12 Cst. interdit aussi les d�corations � caract�re humanitaire ou culturel (consid. 3). Faits � partir de page 127
Depuis le 24 f�vrier 1983, le recourant Jacky Farine est membre du Grand Conseil du canton de Gen�ve. Par lettre du 25 mai 1987, le Ministre de la culture et de la communication de la R�publique fran�aise lui a fait savoir qu'il a �t� nomm� "Chevalier de l'ordre des Arts et des Lettres" par arr�t� minist�riel du 21 mai 1987, sous son pseudonyme Jack Yfar. La remise de la m�daille des arts et des lettres accompagnait cette nomination. Selon la lettre du ministre, l'ordre a �t� cr�� en 1957 pour r�compenser les personnes qui se sont distingu�es par leurs cr�ations dans le domaine artistique ou litt�raire ou par la contribution qu'elles ont apport�e au rayonnement des arts et des lettres, en France et dans le monde.
Le 16 juin 1988, sur la base d'un rapport pr�sent� par une commission, le Grand Conseil a constat� que l'art. 12 Cst. interdit qu'un membre d'une autorit� l�gislative cantonale accepte une d�coration conf�r�e par un gouvernement �tranger, et qu'une infraction entra�ne la perte du mandat. Jacky Farine devait par cons�quent choisir s'il voulait conserver sa d�coration ou son mandat de d�put�.
Agissant par la voie du recours de droit public, Jacky Farine a demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Grand Conseil et de renvoyer la cause au bureau de cette autorit�. Il s'est plaint d'une application arbitraire des r�gles cantonales applicables, notamment de l'art. 178 Cst. gen., et d'une violation de l'art. 12 Cst. Le Tribunal f�d�ral a rejet� le recours, dans la mesure o� il �tait recevable.
2. Jacky Farine se r�f�re � l'art. 178 Cst. Gen., qui interdit aux d�put�s d'accepter une d�coration d'un gouvernement �tranger sans l'autorisation du Grand Conseil, ainsi qu'� l'art. 22 du r�glement du Grand Conseil, qui co�ncide avec la disposition pr�cit�e. Il fait valoir que le parlement a appliqu� ces r�gles de mani�re arbitraire en retenant qu'il n'avait aucun pouvoir d'appr�ciation pour d�cider si une m�daille constitue une d�coration au sens de l'art. 12 Cst. En outre, il est pr�tendument insoutenable d'appliquer, pour la proc�dure, l'art. 224 du r�glement du Grand Conseil.
a) L'art. 178 Cst. gen. pr�voit, pour les membres du Grand Conseil et les fonctionnaires et employ�s de l'Etat, une interdiction des titres, d�corations, traitements ou pensions de gouvernements �trangers qui correspond � celle de l'art. 12 Cst.; cependant, la possibilit� d'une autorisation est pr�vue. Pour les membres du Grand Conseil, l'autorisation est donn�e par ce corps.
Le recourant reproche au Grand Conseil de n'avoir pas fait usage du pouvoir d'appr�ciation qui lui est conf�r� et qui lui permet d'autoriser, �ventuellement, l'acceptation d'une d�coration. A son avis, il est faux de se r�f�rer simplement � la Constitution f�d�rale et � la pratique des autorit�s f�d�rales. Cette argumentation m�conna�t que le droit f�d�ral prime le droit cantonal, et qu'une autorisation cantonale n'est par cons�quent pas possible lorsque l'acceptation d'une d�coration se heurte � l'interdiction de l'art. 12 Cst.
La Constitution du canton de Gen�ve porte la date du 24 mai 1847; l'art. 178 figurait d�j� dans le texte d'origine. A cette �poque, avant la cr�ation de l'Etat f�d�ral, une garantie de la Conf�d�ration n'�tait pas n�cessaire. Une mise � jour compl�te de la Constitution genevoise a cependant �t� r�alis�e le 7 novembre 1958 et approuv�e par les citoyens le 7 d�cembre 1958. La nouvelle version a alors re�u la garantie selon un arr�t� f�d�ral du 12 juin 1959 (FF 1959 I 1591). Celui-ci r�serve toutefois que plusieurs dispositions, en particulier l'art. 178, doivent �tre appliqu�es dans les limites du droit f�d�ral. Sur ce point, dans son message � l'Assembl�e f�d�rale (FF 1959 I 1438), le Conseil f�d�ral retenait que
"[l'art. 178] interdit aux membres du Grand Conseil, ainsi qu'aux fonctionnaires et employ�s de l'Etat d'accepter, sans autorisation soit du Grand Conseil soit du Conseil d'Etat, titres, d�corations, �moluments ou pensions d'un gouvernement �tranger. ici aussi il faut r�server la prohibition et la sanction de l'art. 12 Cst. en ce qui concerne les membres du Grand Conseil et rappeler qu'en vertu du droit f�d�ral l'interdiction des d�corations et des titres �trangers s'applique en outre � tous les militaires."
La Conf�d�ration a ainsi refus� d'accorder sa garantie � l'art. 178 Cst. gen. dans la mesure o� cette disposition n'est pas conforme � l'art. 12 Cst. S'il constatait que l'acceptation d'une nomination � l'Ordre des arts et des lettres �tait contraire � l'interdiction des d�corations de l'art. 12 Cst., le Grand Conseil devait en d�duire que l'autorisation pr�vue par la Constitution cantonale n'entrait pas en consid�ration. Il a appliqu� l'art. 12 Cst. en se conformant � la pratique des autorit�s f�d�rales, qu'il a �tudi�e de mani�re d�taill�e. Le recourant lui reproche d'avoir omis arbitrairement d'exercer le pouvoir d'appr�ciation qui lui est conf�r� par l'art. 22 de son r�glement, qui r�p�te la r�gle de l'art. 178 Cst. gen. Il est exact que les d�cisions des autorit�s f�d�rales relatives � l'art. 12 Cst. sont des pr�c�dents qui ne lient ni le Grand Conseil ni le Tribunal f�d�ral; un jugement ind�pendant est garanti. Le Grand Conseil connaissait cette situation; cela ressort de l'examen approfondi de l'affaire par la commission l�gislative et aussi de la discussion du pl�num. Il a �tudi� l'origine et le sens actuel des art. 12 Cst. et 178 Cst. gen. Il en a conclu, avec la volont� de respecter le droit f�d�ral, que l'acceptation de la d�coration �tait interdite par l'art, 12 Cst, Les critiques du recourant sont donc injustifi�es.
b) Ce dernier soutient � tort qu'il �tait inadmissible d'appliquer l'art. 224 du r�glement du Grand Conseil. Cette disposition r�gle BGE 115 Ia 127 S. 130la proc�dure � suivre lorsqu'un d�put� se trouve dans une situation d'incompatibilit�, et son al. 4 vise express�ment les cas qui surviennent au cours de la l�gislature. L'al. 5 pr�voit que le Pr�sident du Grand Conseil invite le d�put� concern� � choisir, dans un d�lai de huit jours, entre le mandat de d�put� et la fonction tenue pour incompatible. Cette r�glementation peut �tre appliqu�e par analogie en cas d'acceptation d'une d�coration d�cern�e par un gouvernement �tranger.
3. Le recourant pr�tend que l'art. 12 Cst. ne fait pas obstacle � l'acceptation de l'Ordre des arts et des lettres. Le Tribunal f�d�ral examine librement cette question, en tenant toutefois d�ment compte de l'opinion du Grand Conseil du canton de Gen�ve, qui est l'autorit� cantonale supr�me. Il n'est pas li� par la pratique des autorit�s f�d�rales, mais il ne saurait ignorer les solutions que celle-ci a apport�es.
a) Les m�thodes d�velopp�es pour l'interpr�tation des lois ordinaires s'appliquent en principe aussi aux dispositions constitutionnelles (ATF 112 Ia 212 consid. 2a, avec r�f�rences). Le Tribunal f�d�ral fait usage de plusieurs crit�res (ATF 110 Ib 7 consid. cc, avec r�f�rences). Il se r�f�re d'abord � la lettre de la disposition (ATF 111 Ia 209 consid. 6a) et il d�termine le sens et le but de la r�glementation l�gale avec toutes les m�thodes d'interpr�tation reconnues (ATF 109 Ia 303 consid. 6c et d). Il met � contribution les travaux pr�paratoires et respecte la volont� originelle du constituant ou du l�gislateur, dans la mesure o� celle-ci a �t� exprim�e dans le texte � interpr�ter (ATF 109 Ia 303 consid. 12c avec r�f�rences). Les travaux pr�paratoires sont pris en consid�ration lorsqu'ils permettent d'attribuer un sens net � un texte obscur, mais plus ils sont anciens, moins ils sont concluants (ATF 111 II 152 consid. 4a, ATF 108 Ia 37).
Le Tribunal f�d�ral a jug� que, pour les r�gles constitutionnelles, le r�le des divers crit�res d'interpr�tation varie selon qu'il s'agit d'une prescription organique ou de la garantie d'un droit fondamental dont il faut d�terminer l'�tendue. Dans le premier cas, la marge d'interpr�tation est relativement �troite. En effet, les r�gles organiques de la Constitution n'ont pas la port�e et la souplesse des dispositions qui r�gissent, sur le fond, les rapports de l'Etat � ses citoyens. Ces derni�res n�cessitent, plus qu'une interpr�tation, une concr�tisation qui tienne compte de conditions historiques et de conceptions sociales en �volution. En revanche, les r�gles organiques refl�tent la volont� du constituant quant � la BGE 115 Ia 127 S. 131structure et au fonctionnement de l'Etat. Elles d�finissent un ordre qui n'a gu�re besoin d'�tre concr�tis�. Des conceptions nouvelles ne peuvent pas �tre re�ues lors de l'interpr�tation de la Constitution; s'il y a lieu, elles doivent �tre introduites par un amendement. Par cons�quent, en l'absence d'un texte tout � fait clair, les donn�es historiques sont pr�pond�rantes; il faut s'en tenir aux repr�sentations du constituant au moment o� la r�gle a �t� �dict�e et � la pratique subs�quente des autorit�s charg�es de son application (ATF 112 Ia 112 consid. 2a).
b) Le texte de l'art. 12 Cst. est d�pourvu d'ambigu�t�. Il interdit l'acceptation de pensions, traitements, titres, cadeaux ou d�corations de la part de gouvernements �trangers. Cette disposition vise d'abord les membres des autorit�s f�d�rales, les fonctionnaires f�d�raux civils et militaires et les repr�sentants et commissaires f�d�raux. Il a son origine dans la Constitution de 1848; la r�vision totale de 1874 ne lui a apport� qu'une modeste extension. Ce n'est que sur la base d'une initiative populaire d�pos�e en 1928 que l'interdiction a �t� �largie aux membres des gouvernements et des autorit�s l�gislatives des cantons (BURCKHARDT, Kommentar zur Bundesverfassung von 1874, 3e �d., p. 101 ss).
aa) En qualit� de membre du Grand Conseil du canton de Gen�ve, le recourant appartient au cercle des personnes auxquelles l'acceptation d'une d�coration est interdite tant par l'art. 12 Cst. que par l'art. 178 Cst. gen. La notion constitutionnelle de la d�coration ("Orden") est �galement claire. Il s'agit de la marque ext�rieure de l'appartenance � une collectivit�, r�elle ou seulement fictive, qui n'existe que pour honorer des personnes m�ritantes par une d�nomination commune, et qui est d�cern�e selon des r�gles pr�cises, de mani�re qu'elle constitue une institution durable (BURCKHARDT, op.cit., p. 104). L'Ordre des arts et des lettres est sans aucun doute, selon ces crit�res, une d�coration. Il ressort de la lettre du Minist�re de la culture et de la communication, du 25 mai 1987, que cet ordre est une institution permanente cr��e en 1957, et que la nomination � l'un de ses trois grades (commandeur, officier, chevalier) intervient selon des r�gles d�termin�es, aux fins de reconna�tre des contributions artistiques ou litt�raires particuli�res. Il faut donc retenir, � premi�re vue, que l'acceptation de cette distinction se heurte au texte clair de l'art. 12 Cst.
bb) D'apr�s l'origine historique de l'interdiction des d�corations, le recourant pr�tend que celle-ci n'est pas dirig�e contre BGE 115 Ia 127 S. 132l'acceptation d'une distinction culturelle pour les contributions litt�raires ou artistiques. Il est exact que, du point de vue historique, l'interdiction est li�e au recrutement de mercenaires, au moyen de paiements, par les Etats �trangers, selon une pratique qui �tait courante dans l'ancienne Conf�d�ration (sur les ant�c�dents et sur l'�laboration de l'art. 12 Cst., voir l'expos� d�taill� de PIAGET, Das Pensionen-, Titel- und Ordensverbot, th�se Zurich 1936, p. 7 ss). Cependant, l'interdiction reposait d'embl�e sur l'id�e tout � fait g�n�rale que les personnes au service de la Conf�d�ration ne doivent avoir � l'esprit que l'int�r�t de celle-ci, sans avoir d'obligations, m�me morales, envers d'autres Etats (cf. BURCKHARDT, op.cit., p. 103). Cet objectif global a aussi �t� exprim� dans les discussions relatives � l'initiative de 1928 en faveur de l'extension de l'interdiction. Celle-ci devait, selon le projet, atteindre tous les Suisses sans exception. Cette rigueur a �t� jug�e excessive, ce qui a men� � un contre-projet, finalement adopt�, qui �tendait l'interdiction des d�corations aux membres des gouvernements et des parlements cantonaux.
Au regard de ces �l�ments, l'influence historique du service militaire � l'�tranger, qui a pu jouer un r�le dans la constitution de 1848, n'impose nullement l'interpr�tation restrictive de l'art. 12 Cst. qui est pr�conis�e par le recourant. D'apr�s le message relatif � l'initiative pr�cit�e, cette disposition doit combattre toute influence ind�sirable, pouvant se manifester aussi dans les cantons, exerc�e par la remise de d�corations et de pensions. Le Conseil f�d�ral relevait que les cantons entretiennent de multiples relations culturelles et �conomiques avec l'�tranger, qui peuvent les mener � entrer en rapport direct avec les autorit�s �trang�res dans le cadre des art. 9 et 10 Cst.; cette situation ne devait pas �tre ignor�e, car quatorze cantons ou demi-cantons touchaient au territoire �tranger (rapport du Conseil f�d�ral du 30 ao�t 1929; FF 1929 II p. 795). L'art. 12 Cst. est destin� � exclure toute influence propre � compromettre l'ind�pendance des personnes concern�es; cet objectif rigoureux ressort clairement du texte constitutionnel ainsi que des travaux pr�paratoires. M�me des liens purement moraux, engendr�s par des distinctions humanitaires ou culturelles, doivent �tre �vit�s; � ces fins, les membres des parlements et gouvernements cantonaux ont �galement �t� assujettis � l'interdiction des d�corations. Le constituant de 1931 a voulu aussi interdire, au sein des parlements cantonaux, l'acceptation de d�corations � caract�re culturel.
cc) La pratique des autorit�s f�d�rales montre �galement la vaste port�e de l'art. 12 Cst. Elle confirme qu'il n'y a aucune diff�rence, au regard de cette disposition, selon qu'une d�coration r�compense des performances militaires ou des contributions humanitaires ou culturelles (voir les exemples mentionn�s par PIAGET, op.cit., p. 90 ss). Le rapport de la commission l�gislative du Grand Conseil rel�ve avec pertinence que le conseiller national Jean Ziegler a �t� invit�, au d�but de la l�gislature en cours, � abandonner le titre de chevalier de l'Ordre des arts et des lettres, qu'il a re�u � l'instar du recourant, ou � abandonner son mandat � l'Assembl�e f�d�rale (BOCN, 30 novembre 1987, p. 1546).
dd) Il reste � examiner si les modifications de la situation politique, survenues depuis 1931, imposent une appr�ciation diff�rente. La jurisprudence du Tribunal f�d�ral n'exclut pas qu'une interpr�tation contemporaine puisse mettre en �vidence une �volution du sens donn� � une r�gle constitutionnelle, notamment en raison d'une transformation du contexte historique (ATF 104 Ia 291 consid. c). Cependant, la signification attribu�e � l'art. 12 Cst. n'a pas chang�. Il importe peu qu'en raison du cercle des personnes concern�es et de l'objet de l'interdiction, l'art. 12 Cst. ne parvienne qu'imparfaitement � pr�venir des ing�rences de l'�tranger. A cet �gard, les arguments du recourant ne dispensent pas le juge constitutionnel d'appliquer le droit en vigueur en en respectant le sens et le but. Contrairement � l'opinion soutenue dans le recours, l'interdiction des d�corations ne fait pas obstacle � la collaboration de la Suisse, en mati�re culturelle et humanitaire, avec les autres pays et les organisations internationales. Elle n'entrave pas non plus les citoyens dans leurs travaux scientifiques, litt�raires ou artistiques, m�me s'ils appartiennent au groupe d�fini par la disposition critiqu�e.
De plus, l'interdiction des d�corations s'apparente �troitement avec les r�gles organiques de la Constitution, cela m�me si elle ne peut pas tout � fait �tre assimil�e � celles-ci. L'�volution des conceptions ne peut pas �tre prise en consid�ration lors de l'interpr�tation des r�gles sur l'organisation des pouvoirs publics et la comp�tence des organes de l'Etat; elle doit plut�t mener � un amendement de ces r�gles (ATF 112 Ia 213 consid. 2a, 216 consid. 2dd). Ce principe s'applique �galement � une interdiction des d�corations �trang�res visant un groupe d�termin� de personnes; une telle r�gle ne perd pas sa validit� simplement parce que, le cas �ch�ant, le r�le de l'institution a chang�.