Source: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5429732&fecha=14/03/2016
Timestamp: 2019-11-13 18:39:32
Document Index: 151740292

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SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Controversia Constitucional 114/2013, promovida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, así como el Voto Concurrente formulado por el Ministro José Fernando Franco González Salas
SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Controversia Constitucional 114/2013, promovida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, así como el Voto Concurrente formulado por el Ministro José Fernando Franco González Salas.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 114/2013.
ACTOR: CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.
SECRETARIA: GUADALUPE MARGARITA ORTIZ BLANCO.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciocho de enero de dos mil dieciséis.
VISTOS; para resolver los autos de la Controversia Constitucional 114/2013 promovida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión contra actos del Titular del Ejecutivo Federal y otra autoridad, consistentes en la emisión de diversos artículos del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos; y
PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el cinco de diciembre de dos mil trece, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión -por conducto del Presidente de su Mesa Directiva, Ricardo Anaya Cortés- presentó demanda de controversia constitucional en contra de las siguientes autoridades:
1. Presidente de la República y
De esas autoridades se reclamaron como actos:
"NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA Y MEDIO OFICIAL EN QUE FUE PUBLICADO. --- 1. Se reclama la invalidez de los artículos 2, 91, fracción VI, 137 bis, 137 ter y 137 quáter del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos reformado mediante Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de octubre de 2013".
SEGUNDO. Conceptos de invalidez. La parte actora narró los antecedentes del caso y expuso los siguientes conceptos de invalidez:
"PRIMERO. Debe declararse la invalidez de los artículos 91, fracción VI, 137 bis, 137 ter y 137 quáter del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, expedidos mediante el "Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos", publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de octubre de 2013; en virtud de que violentan los principios de reserva de la ley y subordinación jerárquica, vulnerando con ello, los artículos 49, 73, fracción X, 89, fracción I, y 133 de la Constitución Federal.
A fin de demostrar lo anterior, resulta procedente partir del análisis de los citados preceptos del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, mismos que establecen:
"Artículo 91, 137 bis, 137 ter y 137 quáter." (Se transcriben).
Del texto normativo trascrito se desprende la permisión de los denominados: âSorteos de números o símbolos a través de máquinas', al respecto, el artículo 3, fracción XXVII bis, establece la definición de dicha actividad:
"Artículo 3, fracción XXVII bis." (Se transcribe).
Tal como se desprende del citado precepto, a través de los artículos 91, fracción VI, 137 bis, 137 ter y 137 quáter del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se reglamenta la autorización de artefactos o dispositivos de cualquier naturaleza, que permita la operación de un juego sujeto al azar y a la apuesta.
En este sentido, se advierte que dichos preceptos resultan inconstitucionales al contravenir lo dispuesto por la ley que pretenden reglamentar; al permitir autorizar una actividad que no se encuentra prevista por la Ley Federal de Juegos y Sorteos, sino que se encuentra prohibida en
términos del artículo 1o de dicho ordenamiento; con lo cual se advierte que el Ejecutivo Federal extralimitó el ejercicio de la facultad reglamentaria, en agravio de la atribución exclusiva para legislar en materia de juegos con apuestas y sorteos establecida constitucionalmente a cargo del Congreso de la Unión.
En efecto, la Ley Federal de Juegos y Sorteos señala en sus artículos 1o y 2o, fracción I, lo siguiente:
"...Artículo 1o.- Quedan prohibidos en todo el territorio nacional, en los términos de esta Ley, los juegos de azar y los juegos con apuestas.
Artículo 2o.- Sólo podrán permitirse:
I.- El juego de ajedrez, el de damas y otros semejantes; el de dominó, de dados, de boliche, de bolos y de billar; el de pelota en todas sus formas y denominaciones; las carreras de personas, de vehículos o de amínales, y en general toda clase de deportes..."
De los citados preceptos, se advierte la prohibición general de los juegos de azar y los juegos con apuestas, permitiéndose solamente de conformidad, los siguientes juegos:
· Ajedrez, damas y otros semejantes;
· Dominó, dados, boliche, bolos y billar, el de pelota en todas sus formas y denominaciones; y
· Carrera de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes, así como los sorteos en todas sus formas.
Por lo que al regular en la especie, la autorización de los denominados "sorteos de números o símbolos a través de máquinas", se actualiza la invasión de esferas, en virtud de que a través del ejercicio de la facultad reglamentaria, no sólo se busca legislar una materia exclusiva del Congreso de la Unión conforme a lo previsto por el Artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, sino derogar de facto, la normativa en la materia.
A mayor abundamiento, se advierte que aun y cuando el planteamiento de reglamentación sea en el sentido de otorgar el permiso en caso de excepción para los operadores y permisionarios autorizados por la Secretaría de Gobernación, que cumplan ciertos requisitos para operar juegos con apuestas o sorteos, tales como:
1) Ser permisionario en términos de lo establecido en la fracción I del artículo 20 del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos (permisionarios u operadores autorizados que ya cuenten con permiso para la operación del cruce de apuestas en hipódromos, galgódromos, frontones, o para la instalación de centros de apuestas remotas y de salas de sorteos de números).
2) Acreditar que las máquinas correspondientes han sido fabricadas en territorio nacional o legalmente importadas.
3) Presentar la relación de máquinas que se pretenden instalar en cada establecimiento con las especificaciones que determine la Secretaría de Gobernación.
4) Estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones que derivan de la Ley y presente Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
No obstante lo anterior, el que se establezcan en el marco reglamentario dichos requisitos, no legitima actividades que se encuentran prohibidas en términos de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
Al respecto, es procedente mencionar que a través de los artículos 91, fracción VI, 137 bis, 137 ter y 137 quáter del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, expedidos mediante el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de octubre de 2013; se buscó establecer un marco de autorización de las denominadas "máquinas tragamonedas", que se encontraban prohibidas en el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de septiembre de 2004, y posteriormente permitidas mediante la modificación a la disposición reglamentaria llevada a cabo a través del decreto publicado el 19 de octubre de 2012, cuya invalidez era materia de análisis constitucional en la diversa Controversia Constitucional 123/2012, promovida por este Órgano Legislativo, hasta que mediante el citado decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de octubre de 2013, se modificó nuevamente el marco reglamentario, evadiendo el análisis de constitucionalidad de ese Alto Tribunal, respecto de los dispositivos o artefactos sujetos al azar y a la apuesta, denominados "Máquinas Tragamonedas", que se encontraban regulados bajo la anterior reglamentación.
En este sentido, se advierte que mediante la modificación normativa llevada a cabo a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de octubre de 2013, en específico la
reforma al artículo 91, fracción VI, y la adición de los artículos 137 bis, 137 ter y 137 quáter del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se introdujeron como parte de los juegos susceptibles de permisión los "Sorteos de números o símbolos a través de máquinas tragamonedas" en su anterior reglamentación, como se advierte a continuación:
Definición de Máquinas Tragamonedas
(Decreto D.O.F. 17 de septiembre de 2004)
(Decreto D.O.F. 19 de octubre de 2012)
Definición de Sorteos de números o símbolos a través de máquinas (Decreto D.O.F. 23 de octubre de 2013)
Actividad en la que el participante, a través de un artefacto o dispositivo de cualquier naturaleza, sujeto al azar, realiza una apuesta, mediante la inserción de un billete, moneda, ficha o cualquier dispositivo electrónico de pago u objeto similar, con la finalidad de obtener un premio.
De la citada comparación normativa, se desprende como elementos comunes, la regulación de una actividad llevada a cabo a través de la operación de un artefacto o dispositivo sujeto al azar, en donde se realiza una apuesta; elementos distintivos que se autorizan en los dispositivos reglamentarios publicados el 23 de octubre de 2013, son materia de impugnación, al permitir la autorización de juegos sujetos al azar y la apuesta, en contravención a la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
En este sentido, es claro que al autorizar los denominados "Sorteos de números o símbolos a través de máquinas", el Titular del Poder Ejecutivo ha excedido la facultad reglamentaria, trasgrediendo los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica; el primero de ellos que encuentra su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohibiendo que en un reglamento se aborden materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y determinación de los elementos de los tributos; mientras que el segundo, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, completamente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.
Profundizando en lo anterior, es dable referirnos al criterio de este Alto Tribunal tomado al resolver la Controversia Constitucional 97/2004, en la que concluyó, respecto del análisis de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, lo siguiente:
a) Derivado del artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Poder Ejecutivo Federal está facultado para expedir reglamentos para proveer a la exacta observación de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión. Lo anterior, obedece principalmente al principio de jerarquía de normas.
b) Existen limitaciones a la facultad reglamentaria que se concede al Ejecutivo Federal, ya que se le constriñe a expedir normas generales, abstractas e impersonales que tengan por objeto la ejecución de la ley emitida por el Congreso de la Unión desarrollando y completando en detalle sus disposiciones, sin exceder el alcance de sus mandatos o alterar sus disposiciones, ya que es la ley la que lo justifica.
c) El ejecutivo sólo puede hacer uso de esta facultad, cuando así expresamente lo disponga la Constitución y dentro de los límites y atribuciones que la misma autoriza.
En este sentido, al establecer la facultad de la Secretaría de Gobernación para autorizar los "Sorteos de números o símbolos a través de máquinas", el tildado reglamento vulnera la ley que pretende reglamentar; con lo cual se advierte que el Titular del Poder Ejecutivo Federal se extralimitó en el ejercicio de la facultad reglamentaria, en agravio de la atribución exclusiva para legislar en materia de juegos con apuestas y sorteos establecida constitucionalmente a cargo del Congreso de la Unión.
En otro orden de ideas, es dable mencionar que la autorización de los "Sorteos de números o símbolos a través de máquinas", establecidos en los artículos 91, fracción VI, 137 bis, 137 ter y 137 quáter del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, no puede derivar de una interpretación progresiva de la Ley Federal de Juegos y Sorteos; pues aun y tomando en consideración el tiempo transcurrido desde que ésta fue publicada (1947), y de que se efectúe una interpretación progresiva al efecto de actualizar supuestos sociales que antes no estaban contemplados o previstos en la ley, los preceptos reglamentarios no pueden autorizar actividades que se encuentran prohibidas en términos de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
A fin de demostrar lo anterior, se advierte que el Pleno de ese Alto Tribunal ya ha analizado el sistema normativo establecido en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, pues al resolver la Controversia Constitucional 97/2004 determinó de una interpretación sistemática e histórica de los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 7o., 8o., 10 y 11 de dicha ley que:
â...I. Que la ley prevé una prohibición general de los juegos de azar y los juegos con apuestas.
II. Que de acuerdo con el artículo 2o, fracción I, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, sólo se permiten los siguientes juegos:
â¢ Ajedrez, damas y otros semejantes;
â¢ Dominó, dados, boliche, bolos y billar, el de pelota en todas su formas y denominaciones; y
â¢ Carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes, así como los sorteos en todas sus formas.
III. Así, cuando se indica en el artículo 3o de la ley que "...para la autorización, control vigilancia e inspección de los juegos cuando en ellos medien apuestas..." evidentemente se refiere a los juegos permitidos, que son señalados en el artículo 2o, fracción I, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
IV. En este orden, los "juegos de azar" no señalados en el artículo 2o, fracción I, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se consideran prohibidos en todo el territorio nacional.
V. Por otra parte, corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos permitidos (que son los mencionados en el artículo 2o, fracción I) cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase; y corresponde también a la citada Secretaría, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá ´por su propia ley..."
De lo anterior, se advierte que la Ley Federal de Juegos y Sorteos no establece dos excepciones a la prohibición general respecto de los juegos de azar y los juegos con apuestas, sino solo una; la relativa a los juegos permitidos por el artículo 2o, fracción I, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, en cuyo caso, los "juegos de azar" no señalados en dicho precepto normativo se consideran prohibidos en todo el territorio nacional.
En este tenor, que con independencia de la facultad a cargo del Ejecutivo Federal establecida en el artículo 3o de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, los únicos juegos permitidos o susceptibles de autorización, son los establecidos en la fracción I del artículo 2o de la referida ley, siendo estos:
a). Ajedrez, damas y otros semejantes;
b) Dominó, dados, boliche, bolos y billar, el de pelota en todas su formas y denominaciones; y
c) Carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes, así como los sorteos en todas sus formas.
Ahora bien, de los citados juegos, no se desprende la existencia de un supuesto semejante o el cual se equipare al denominado "Sorteos de números o símbolos a través de máquinas", aun aplicando una interpretación progresiva; pues atendiendo a la definición establecida en el artículo 3, XXVII Bis, debe entenderse como: "Actividad en la que el participante, a través de un artefacto o
dispositivo de cualquier naturaleza, sujeto al azar, realiza una apuesta, mediante la inserción de un billete, moneda, ficha o cualquier dispositivo electrónico de pago u objeto similar, con la finalidad de obtener un premio", lo cual no encuentra similitud con supuesto alguno establecido en la fracción I del artículo 2o de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, sino que por el contrario describe una actividad prohibida en términos del artículo 1o de la referida ley, al estar sujeta al azar y la apuesta.
A mayor abundamiento, es procedente mencionar que si de conformidad con el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de septiembre de 2004, y examinado constitucionalmente por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 97/2004, a través de una interpretación sistemática, histórica y progresiva, las máquinas tragamonedas (dispositivos o artefactos sujetos al azar o una combinación de azar y destreza) se encontraban prohibidas a la luz de la Ley Federal de Juegos y Sorteos; no pueden ahora estar permitidos artefactos o dispositivos sujetos al azar y a la apuesta, tales como son los "Sorteos de números o símbolos a través de máquinas"; pues la permisión de los juegos relativos, no depende de la voluntad del poder Ejecutivo Federal, sino de que los mismos se encuentren comprendidos dentro de los supuestos del artículo 2o, fracción I, de la Ley de Juegos y Sorteos, precepto que no ha sufrido modificaciones normativas a la fecha.
Por otra parte, a pesar de que se ha demostrado que no es posible sostener que la actual Ley Federal de Juegos y Sorteos sirve de fundamento para la permisión de los sorteos de números o símbolos a través de máquinas; es dable mencionar que en virtud de las características propias de dicha actividad, ésta no podría ser sujeta de permisión o autorización, atendiendo a la voluntad legislativa que se desprende del artículo 2o, fracción I, de la citada ley.
En efecto, al resolver el Amparo en Revisión 163/1998, promovido por Marvin Roy Feldman Karpa, el Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó en relación a la interpretación del artículo 2o, fracción I, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, lo siguiente:
"...la forma de regulación establecida en sus artículos 1o y 2o, consistente en establecer, en el primero, la aprobación de todos los juegos de azar y con apuestas, para posteriormente autorizar expresamente la permisión de algunos de ellos, (...).
Las razones de las prevenciones descritas radica en que los juegos enumerados en el artículo 2o, fracción I, son considerados por el legislador como aquéllos cuya práctica es menos susceptible de manipulación para conocer al posible ganador y, por ende, de obtener de una ganancia o pérdida que produzca un lucro excesivo e indebido del organizador o la rutina del jugador, según se trate. Así, todos ellos, con excepción de los dados, requieren la demostración de cierta destreza por parte del jugador para superar a sus adversarios, con lo cual el participante se encuentra en aptitud de apostar a favor de aquél que considere tiene una mayor capacidad para triunfar, con lo que cuenta con posibilidades objetivas de ganar..."
En este sentido, y no obstante se advierte que los denominados "Sorteos de números o símbolos a través de máquinas", no encuentran equiparación alguna con los juegos permitidos por la fracción I del artículo 2o de la Ley Federal de Juegos y Sorteos; aun realizando una interpretación progresiva y bastante flexible de los supuestos establecidos en dicho precepto normativo, resulta imposible considerar la permisión de dichos artefactos, al ser elementos característicos de los juegos permitidos: la demostración de cierta destreza por parte del jugador para superar a sus adversarios, y no ser susceptibles de manipulación; lo cual en el caso concreto no ocurre, al ser una actividad en la que el participante, a través de un artefacto o dispositivo de cualquier naturaleza, que siendo susceptibles de manipulación, pueden generar un lucro excesivo e indebido del organizador o la ruina del jugador, según se trate, lo cual es contrario al objeto de la propia ley.
A mayor abundamiento, es conveniente mencionar que la exposición de motivos de la iniciativa de 9 de diciembre de 1947, relativa al artículo 73, fracción X, constitucional, estableció:
"El poder público tiene obligación de velar por que (sic) las energías y los recursos económicos de la colectividad se encaucen hacia fines de producción útil, evitando su despilfarro en actividades que tradicionalmente se han considerado nocivas para el individuo y para la sociedad, tales como los juegos de azar, las apuestas y los sorteos o rifas en donde muchas veces con el aliciente de una ganancia fácil se explota al público y se corrompe a la juventud."
Asimismo, conviene citar la tesis sustentada por la Primera Sala de ese Alto Tribunal, en que se determinó que la intención del legislador al regular los juegos de azar y los de apuesta, fue la de desterrar los juegos que provocaban un lucro exorbitante e indebido, así como pérdidas considerables que ocasionaban la ruina de los jugadores, en perjuicio de la economía nacional:
"JUEGOS DE AZAR Y JUEGOS CON APUESTAS." (Se transcribe).
De lo anterior se concluye que, aun y tomando en consideración una interpretación laxa de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, dicha interpretación no nos conduciría a regular la permisión de los denominados "Sorteos de números o símbolos a través de máquinas", al no corresponder éstos, con, los supuestos regulados por la fracción I del artículo 2, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, o los principios que dicha ley busca cumplir.
Por lo anterior, al haberse demostrado que los preceptos combatidos violentan el principio de división de poderes, así como los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, vulnerando con ello, los artículos 49, 73, fracción X; 89, fracción I, y 133 de la Constitución Federal; es procedente que ese Alto Tribunal declare la invalidez de los artículos 91, fracción VI, 137 bis, 137 ter y 137 quáter del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
SEGUNDO. Debe declararse la invalidez del artículo 2, párrafos tercero y quinto, del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, en virtud de que violenta el principio de división de poderes, al exceder la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, vulnerando con ello los artículos 49 y 73, fracción X, y 133 de la Constitución Federal.
Efectivamente, el precepto en cita establece en sus párrafos tercero y quinto, lo siguiente:
"Artículo 2." (Se transcribe).
Lo anterior es así, pues dicho precepto establece la facultad amplia, discrecional y única del Director General de Juegos y Sorteos para autorizar, controlar, vigilar, tramitar, resolver los asuntos relacionados con el cumplimiento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, y su reglamento; todos los procedimientos administrativos y sancionatorios que deriven de juegos con apuestas y sorteos, asimismo la expedición, modificación y finiquito de premios de juegos con apuestas y sorteos, así como la supervisión y vigilancia del cumplimiento de los términos y condiciones consignados en los mismos. En el mismo precepto establece que para el caso de la imposición de sanciones administrativas la citada Dirección General podrá de manera discrecional, solicitar el apoyo de la Unidad General de Asuntos Jurídicos o cualquier otro órgano de la Secretaría de Gobernación.
La citada facultad concedida por el texto reglamentario, contraviene lo dispuesto por el artículo 3o de la Ley Federal de Juegos y Sorteos que dispone que las autorizaciones y/o permisos solamente podrán otorgarse a través de la Secretaría de Gobernación, siendo en este caso a través de su Titular o quien lo sustituya en casos de ausencia.
En este sentido, es claro que el precepto impugnado invade la facultad constitucional que tiene el Congreso de la Unión para legislar en materia de juegos con apuestas y sorteos, prevista en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal; pues no obstante el artículo 7o, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos establece que la Secretaría de Gobernación ejercerá la vigilancia y control de los juegos con apuestas y sorteos, integrando los organismos y comisiones que estime convenientes; en ningún precepto se autorizó al Ejecutivo Federal a designar a persona distinta del Titular de la Secretaría de Gobernación para el otorgamiento de las citadas autorizaciones o permisos, lo cual violenta el principio de división de poderes, así como los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica a los que debe sujetarse el ejercicio de la facultad reglamentaria.
Al respecto, se advierte que el Pleno de este Alto Tribunal siguió el mismo criterio al resolver la Controversia Constitucional 7/2009, en la que se declaró la invalidez de las fracciones XVIII y XIX del artículo 5 del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, al contravenir la distribución de facultades realizadas por el Congreso de la Unión en la Ley Federal de Telecomunicaciones, y la Ley Federal de Radio y Televisión.
El criterio citado se encuentra plasmado en la jurisprudencia del Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro y texto son del tenor siguiente:
"CONCESIONES Y PERMISOS EN MATERIA DE RADIO DIFUSIÓN. EL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN XVIII, DEL REGLAMENTO INTERIOR DE LA SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES, AL CONCEDER AL SECRETARIO DEL RAMO LA FACULTAD INDELEGABLE PARA OTORGARLOS Y RESOLVER SOBRE SU PRÓRROGA, REFRENDO O MODIFICACIÓN, VIOLA EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS." (Se transcribe).
Asimismo sirve de sustento la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, con el siguiente rubro y texto:
"CUADRO NACIONAL DE ATRIBUCIONES DE FRECUENCIAS. EL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN XIX, DEL REGLAMENTO INTERIOR DE LA SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES, AL OTORGAR AL SECRETARIO DEL RAMO LA FACULTAD INDELEGABLE PARA APROBARLO, ES INCONSTITUCIONAL." (Se transcribe).
Ahora bien, no obstante es palmaria la afectación al marco de competencias establecido en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, resulta procedente mencionar que de considerar que al no existir disposición expresa que determine que el Secretario de Gobernación tiene la atribución exclusiva en la materia; el Ejecutivo Federal, en uso de la atribución establecida en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, puede establecer como competencia del Director General de Juegos y Sorteos la materia relativa; es procedente mencionar que dicha estimación derivaría de una errónea interpretación de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
Lo anterior así, pues como se ha advertido de manera precedente, la Ley Federal de Juegos y Sorteos, establece en su artículo 3o. que corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos cuando en ellos medien apuestas.
Así bien, a través de la disposición citada se delega a la citada Secretaría de Estado (a través de su titular) el ejercicio de las atribuciones concernientes; por lo que derivado de la delegación de facultades se establece un sistema legal de competencias en la citada materia, estableciendo por virtud del artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal; mismo que no puede ser derogado por disposiciones reglamentarias que el Titular del Ejecutivo Federal expida con arreglo en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal.
En este sentido, si el Ejecutivo Federal delegó en una autoridad distinta la facultad para otorgar las citadas autorizaciones o permisos, es patente que con ello, se violan los principios de reserva de ley, subordinación jerárquica, y de división de poderes; al contravenir lo dispuesto en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, invadiendo la facultad legislativa del Congreso de la Unión.
En consecuencia, resulta procedente que este Alto Tribunal declare la invalidez del artículo 2, párrafos tercero y quinto, del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, al haberse demostrado que dicho precepto violenta el principio de división de poderes, al exceder la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, vulnerando con ello los artículos 49 y 73, fracción X, y 133 de la Constitución Federal."
TERCERO. Instrucción del procedimiento. Por auto de Presidencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de nueve de diciembre de dos mil trece se ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 114/2013, designándose por turno a la Señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, como instructora del procedimiento (foja 27 del expediente).
El nueve de diciembre de dos mil trece, la Ministra Instructora dictó auto de admisión, en el cual, además, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación y ordenó dar vista al Procurador General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera (fojas 29 de autos).
CUARTO. Contestación de la demanda por el Presidente de la República. El Presidente de la República contestó la demanda, por conducto del Consejero Jurídico de la Presidencia (a fojas 54 a 95 del expediente); en dicha contestación expuso un marco teórico jurídico introductorio y diversas reflexiones sobre los límites de la facultad reglamentaria. Respecto de la validez de las normas expresó lo que en seguida se transcribe:
"Los artículos combatidos son constitucionales, por lo siguiente.
En primer lugar, la actora parte de una premisa falsa, consistente en que el Ejecutivo Federal reguló en los artículos impugnados, a los juegos contemplados en la fracción I del artículo 2o., de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, cuando en realidad lo que se reglamentó fue lo previsto en la fracción II del mismo numeral, esto es, los sorteos.
En ese sentido, resulta claro que el Presidente de la República, en ningún momento ejerció su facultad reglamentaria para regular el contenido del artículo 2o., fracción I, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
Por tanto, al partir la actora de una premisa falaz, todo su razonamiento deviene infundado, razón por la cual ese Alto Tribunal debe declarar la constitucionalidad de los numerales combatidos.
En segundo lugar, al regular el Ejecutivo Federal lo establecido en el artículo 2o., fracción II, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, esto es, establecer las reglas de operación de los "Sorteos de Números o Símbolos a través de máquinas", se ajustó a los principios de reserva de ley y de división de poderes.
En efecto, el numeral 2o., fracción II, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos dispone que en nuestro país se encuentran permitidos los sorteos, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3o., del mismo ordenamiento, corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá por su propia ley.
En atención a lo anterior, el Titular del ejecutivo Federal, procedió a reformar la reglamentación de las disposiciones de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, con la finalidad de regular los "Sorteos de Números o Símbolos a través de máquinas", en estricto apego al contenido del artículo 89, fracción I, constitucional, por lo cual en ningún momento abordó materias reservadas a las leyes del Congreso de la Unión, lo anterior, especialmente porque fue el propio legislador el que facultó al Presidente de la República para expedir la reglamentación correspondiente a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, en específico en materia de sorteos.
Además de lo anterior, el artículo Segundo Transitorio del Decreto por el cual se emitió la Ley Federal de Juegos y Sorteos, dispone: "2o.- Queda facultado el Ejecutivo Federal para expedir las disposiciones reglamentarias de esta ley".
Por lo anterior, de acuerdo con la propia voluntad del legislador, el Presidente de la República se encuentra habilitado dentro de la propia Ley Federal de Juegos y Sorteos para emitir reglamentos que se traduzcan en una pormenorización de las leyes expedidas por el citado Congreso, donde sin rebasar la previsión legislativa, se puede proveer a la exacta observancia de la ley en el contexto de la esfera administrativa.
Al respecto, es pertinente citar lo resuelto por ese Alto Tribunal en la multicitada controversia constitucional 97/2004, en la que determinó, de forma conducente, lo siguiente:
âA continuación se procederá al estudio de constitucionalidad de toda clase de sorteos previstos en el reglamento controvertido, bajo el argumento de que los mismos violan los límites del ejercicio de la facultad reglamentaria y el principio de reserva de ley y división de poderes.
Salas de sorteos de números, sorteos de símbolos y números en ferias regionales, sorteos celebrados por empresas físicas y morales constituidas conforme a las leyes de los Estados Unidos Mexicanos en las modalidades de:
A) Sorteos con venta de boletos;
B) Sorteos sin venta de boletos;
C) Sorteos Instantáneos;
D) Sorteos en sistemas de comercialización;
E) Sorteo de símbolo o números; y
F) Sorteos por medio de comunicación masiva.
Toda vez que todos los sorteos están permitidos por el artículo 2o., fracción II, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos y que la propia ley faculta a la Secretaría de Gobernación para expedir los permisos o autorización correspondiente, es claro que toda clase de sorteos o rifas de símbolos y números previstos en el reglamento impugnado, son constitucionales, pues su inclusión en dicha norma subsidiaria no es excesiva al ejercicio de la facultad reglamentaria ni a los principios de reserva de ley ni de división de poderes.
Lo anterior, porque si la Ley Federal de Juegos y Sorteos admite la posibilidad de que existan los sorteos, sin restricción alguna, entonces, es claro que los sorteos instantáneos, al ser una especie del género de ellos, se encuentran permitidos por la propia ley"
En consecuencia, las porciones del Reglamento tildadas de inconstitucionales, por lo que hace a los "Sorteos de Números o Símbolos a través de máquinas", respetan los principios de subordinación jerárquica y de reserva de la ley, ya que el Ejecutivo Federal se limitó a proveer en la esfera administrativa al exacto cumplimiento de la ley que le da origen y justificación, toda vez que establece los términos y condiciones conforme a los cuales la Secretaría de Gobernación ejercerá sus atribuciones en materia de sorteos, así como aquellas obligaciones a que deberán sujetarse los permisionarios en la operación de sus permisos, tal como lo ordena la ley de la materia.
Es por ello que en cumplimiento a los criterios que ha emitido esa Suprema Corte, así como la propia Constitución General. El Ejecutivo Federal se constriñe única y exclusivamente a reglamentar lo que expresamente señala la Ley Federal de Juegos y Sorteos, como lo es la modalidad del "Sorteo de Números o Símbolos a través de máquinas", sin que con ello invada la competencia del Poder Legislativo.
Es de señalar que la única excepción de regulación por parte de la Ley Federal de Juegos y Sorteos en materia de sorteos, es la prevista en su artículo 3o, en materia de sorteos realizados por la Lotería Nacional, los cuales se regirán por su propia ley.
Aunado a lo anterior, no se debe soslayar que los sorteos tienen como principal característica el azar. Ello se desprende de la propia definición de sorteos la cual resulta indispensable para poder comprender el contenido literal del artículo 2o, fracción II, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
Bajo esta premisa, la Real Academia Española define el término "sorteo", como la acción de sortear, lo cual a su vez, se define como: (i) someter a alguien o algo al resultado de los medios fortuitos o casuales que se emplean para fijar a la suerte una resolución (ii) lidiar a pie y hacer suertes a los toros, y (iii) evitar con maña o eludir un compromiso, conflicto, riesgo o dificultad.
Conforme a la primera definición del verbo "sortear", se puede desprender que mediante el sorteo, una persona somete algo, como puede ser dinero, al resultado de los medios fortuitos o casuales que se emplean para fijar a la suerte una resolución, que pudiera ser un premio.
Del significado de sorteo, se desprende que el resultado que puede esperar una persona que se somete a uno de ellos, depende del elemento "suerte", el cual es definido por la Real Academia Española como:
a. Encadenamiento a los sucesos, considerado como fortuito o casual.
b. Circunstancia de ser, por mera casualidad, favorable o adverso a alguien o algo lo que ocurre o sucede.
c. Suerte favorable.
d. Casualidad a que se fía la resolución de algo.
e. Sorteo que se hace para elegir los mozos destinados a cubrir el cupo del servicio militar.
f. Aquello que ocurre o puede ocurrir para bien o para mal de personas o cosas.
g. Cada uno de ciertos medios casuales empleados antiguamente para adivinar el porvenir.
Así, de lo anterior se puede advertir que los sorteos son aquéllos cuyo resultado no depende de una conducta de los participantes que constituya la casual del resultado, sino exclusivamente del acaso o casualidad.
De igual manera cualquier tipo de sorteo contiene el elemento "apuesta", ya que, de la definición de los mismos, se desprende que una persona puede someter algo al resultado de los medios fortuitos o casuales que se emplean para fijar a la suerte una resolución, dicha acción presupone arriesgar algo con el fin de obtener un resultado, mismo que puede ser un premio, dependiendo del azar o suerte, pero con la expectativa de que exista la posibilidad de obtener un resultado desfavorable, y consecuentemente, perder aquello que se arriesgó, como lo puede ser una determinada cantidad de dinero.
Ello se puede corroborar con algunas de las definiciones de la acción de apostar, conforme al Diccionario de la Lengua Española:
a) Dicho de una persona: Pactar con otra u otras que aquel que se equivoque o no tenga razón, perderá la cantidad de dinero que se determine o cualquier otra cosa.
b) Arriesgar cierta cantidad de dinero en la creencia de que algo, como un juego, una contienda deportiva, etc., tendrá tal o cual resultado; cantidad que en caso de acierto se recupera aumentada a expensas de las que han perdido quienes no acertaron.
c) Dicho de una persona: Depositar su confianza o su elección en otra persona o en una idea o iniciativa que entraña cierto riesgo.
Bajo esta perspectiva, debe considerarse que los sorteos también tienen como elemento la medición de una apuesta por parte del jugador.
Ahora bien, en relación con los juegos regulados por la Ley que se analiza, es necesario señalar que la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que los juegos de destrezas y los de azar comparten una característica esencial: la incertidumbre de obtener un resultado favorable. Lo anterior lo corrobora el siguiente extracto del amparo en revisión 1994/2009, fallado el 30 de septiembre de 2009: (Se trascribe).
La semejanza entre los juegos de azar o suerte y los sorteos se confirma al revisar la definición que de cada uno de esos conceptos formula el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, pues de los juegos de azar los define como aquéllos en los que el resultado no depende de la habilidad o destreza de los juzgadores, sino exclusivamente del acaso o la suerte, mientras que el verbo sortear está concebido como "someter a alguien o algo al resultado de los medios fortuitos o casuales que se emplean para fijar a la suerte una resolución". La primera de estas definiciones parece haber sido considerada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el siguiente criterio:
"JUEGOS PROHIBIDOS, INEXISTENCIA DEL DELITO DE." (Se transcribe).
Como puede verse, atender al sentido común de los vocablos juegos de azar y sorteos resulta insuficiente para conocer con claridad la diferencia entre ellos. No obstante, esta deficiencia en los vocablos que utiliza la ley puede compensarse con las características de los juegos que están permitidos por la Ley y los sorteos regulados por el Reglamento, que han sido declarados constitucionales por el propio Alto Tribunal.
La revisión de las características de los juegos que autoriza el artículo 2o., fracción I, de la Ley de Juegos revela que el elemento esencial en donde todos ellos son coincidentes radica en que el resultado está determinado, preponderantemente, por la habilidad y la destreza de los jugadores. Por ende, si bien el azar es un factor presente en todas las actividades recreativas (como lo señala la ejecutoria ya transcrita), lo cierto es que habrá algunas en donde el resultado dependa, preponderantemente de la destreza de los participantes, en cuyo caso podrá catalogársele como juego.
En contraposición, tratándose de los sorteos, el resultado está determinado únicamente por el azar. Lo anterior se pone de relieve al revisar las diversas modalidades de sorteos que autoriza el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos -declarado constitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación-, de los que se desprende que, con independencia de la modalidad, la característica esencial que comparten radica en que el resultado depende de la suerte o azar.
A partir de esa distinción, resulta plausible señalar que la intención del legislador fue concebir a los juegos como aquellas actividades recreativas en las que el resultado esté determinado principalmente por la destreza o habilidad de los juzgadores -aun cuando en ellos influya en mayor o menor medida el azar-, y catalogar como sorteos aquellas en donde el resultado esté confiado a la suerte.
Luego, los artículos 1o, 2o, fracción II, y 3o de la Ley Federal de Juegos y Sorteos deben ser interpretados en el sentido de considerar que, por regla general, los juegos de azar y juegos con apuestas se encuentran prohibidos, sin embargo, ello no acontece respecto de los sorteos, pues éstos constituyen actividades diversas a los juegos, los cuales en sí mismos, contienen los elementos de azar y apuesta. Estimar lo contrario, haría nugatoria la regulación de la fracción II del artículo 2o del cuerpo legal citado, así como las facultades de la Secretaría de Gobernación para reglamentar, autorizar, controlar y vigilar los sorteos, conforme a lo establecido en el artículo 3o, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
Corrobora lo anterior lo determinado por ese Alto Tribunal en la controversia constitucional 97/2004, al interpretar la Ley Federal de Juegos y Sorteos, en los términos siguientes: (Se transcribe).
De acuerdo con lo anterior, resulta claro que el argumento de la parte actora es infundado, para lo cual conviene traer a colación la definición que el propio Reglamento formula de los sorteos de números o símbolos a través de máquinas, la cual se encuentra prevista en su artículo 3, fracción XXVII Bis, que señala:
"Artículo 3. Para los efectos de este Reglamento, en lo sucesivo se entenderá por:
XXVII.BIS. Sorteo de números o símbolos a través de máquinas: Actividad en la que el participante, a través de un artefacto o dispositivo de cualquier naturaleza, sujeto al azar; realiza una apuesta, mediante la inserción de un billete, moneda, ficha o cualquier dispositivo electrónico de pago u objeto similar, con la finalidad de obtener un premio;
Del numeral transcrito, se desprende que los sorteos de números o símbolos a través de máquinas comparten la característica esencial de todos los demás sorteos que regula el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, es decir, que el resultado está determinado por el azar. De acuerdo con lo anterior, es claro que es incorrecta la concepción de la actora en el sentido de que dichos sorteos son un juego cuyo resultado está determinado únicamente por el azar.
Por lo anterior, resultan infundados los argumentos del promovente por virtud de los cuales pretendió demostrar que el Ejecutivo Federal, rompió con el principio de división de poderes al invadir las facultades constitucionales del Congreso de la Unión, siendo consecuencia de ello que se respeten los artículos 49, 73, fracción X, 89, fracción I, y 133 de la Constitución General.
Por otra parte, cabe destacar que el artículo 90 de la Constitución Federal establece que la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal, misma que se regulará por la Ley Orgánica que expida el Congreso de la Unión, en la cual se distribuirán los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado.
Ahora bien, es pertinente conocer el contenido del artículo 27, fracción XXXVIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el cual dispone que le corresponde a la Secretaría de Gobernación regular, autorizar y vigilar el juego, las apuestas, las loterías y rifas, en los términos de las leyes relativas.
En este sentido, el artículo 3o, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos dispone:
"Artículo 3o.- Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase; así como de los sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá por su propia ley."
Del numeral transcrito, se advierte que el Congreso de la Unión determinó que fuera el Presidente de la República, a través de la Secretaría de Gobernación, a quien le corresponda la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos y sorteos.
Bajo este esquema, ni la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, ni la Ley Federal de Juegos y Sorteos, dispusieron expresamente que dicha atribución establecida a favor de la Secretaría de Gobernación se realice de manera específica por el Secretario del Ramo.
En efecto, si el Legislador ordinario hubiese determinado que el Titular de la Secretaría de Gobernación tuviera de manera directa tales atribuciones, así lo tendría que haber señalado en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, e incluso en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, situación que en la especie no aconteció, razón suficiente para determinar que el concepto de invalidez es infundado e inoperante.
Al respecto resulta ilustrativo lo que el propio legislador estableció en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo 14, en lo tocante a la atribución de los titulares de cada dependencia federal de poder auxiliarse de los diversos funcionarios públicos que la integren para el despacho de los asuntos de su competencia: (Se transcribe)
Lo anterior cobra relevancia, pues atendiendo a lo dispuesto en el numeral 7 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, será la Secretaría de Gobernación que ejercerá la vigilancia y control de los juegos con apuestas y sorteos, así como el cumplimiento de dicha Ley, por medio de los inspectores que designe, pudiendo, con el mismo fin, integrar los organismos o comisiones que estime convenientes, y los que funcionarán de acuerdo con las atribuciones que les señalen las disposiciones reglamentarias de la Ley, así como las que dicte la citada Secretaría.
Al respecto, es de señalar que el 2 de abril de 2013, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el cual se expide el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, en el cual en su artículo 16, en materia de juegos y sorteos señala:
"Artículo 16.- La Dirección General de Juegos y Sorteos tendrá las siguientes atribuciones:
VI. Presentar denuncias ante la autoridad competente por la posible comisión de conductas constitutivas de delitos en materia de juegos con apuestas y sorteos, en coordinación con la Unidad de Asuntos Jurídicos;
VII. Auxiliar al titular de la Unidad de Gobierno, en el ámbito de sus atribuciones"
Del numeral transcrito, se advierte que en concordancia con lo dispuesto en los artículos 3o de la Ley Federal de Juegos y Sorteos y 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se dispuso en el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación que será la Dirección General de Juegos y Sorteos, la encargada de expedir los permisos en materia de juegos y sorteos.
Ahora bien, al no existir disposición expresa en la Ley Federal de Juegos y Sorteos que determine que el Secretario de Gobernación tiene la atribución exclusiva en la materia, el Ejecutivo Federal, en uso de la atribución que al efecto establece el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, y con fundamento en los preceptos 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y del 1o. al 17 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, determina en el artículo 2 del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, que para el despacho de los asuntos de la Secretaría de Gobernación en dicha materia, la Dirección General de Juegos y Sorteos tendrá, entre otras atribuciones, las de supervisar y vigilar el cumplimiento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos y de su Reglamento, así como los permisos a que se refieren dichos ordenamientos, y supervisar y vigilar el cumplimiento a los términos y condiciones que en ellos se consignen, lo cual no vulnera los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica.
Sirven de apoyo a lo anterior, los siguientes criterios:
"REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA." (Tesis 2 ª./J.68/97, publicada en la página trescientos noventa, Tomo VII, Enero de 1998, Segunda Sala, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).
"FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY."
Derivado de lo anterior, podemos estimar que los argumentos realizados por el promovente, no demuestran de manera alguna que el artículo 2 del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos violente el principio de división de poderes, o exceda la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, por lo cual el presente concepto de invalidez deberá declararse infundado."
QUINTO. Contestación de la demanda por parte del Secretario de Gobernación. El Secretario de Gobernación al contestar la demanda (fojas 143 a 195) en esencia manifestó:
a) Que los conceptos de invalidez en los que se señala que se rompe con el principio de división de poderes y se invaden las facultades constitucionales del Congreso de la Unión son infundados, en la medida en que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 3o, y Segundo Transitorio de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se desprende que fue el propio Poder Legislativo quien al expedir la mencionada ley, dotó al Ejecutivo de la Unión de la facultad de expedir el reglamento correspondiente, el cual se ciñe a los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica ya que en sus disposiciones se desarrolla, complementa y pormenoriza la ley que reglamenta, siendo ésta su justificación y medida; ni tampoco se arrogó facultades que no le corresponden, sino que ejerció la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I, constitucional para expedir reglamentos, por lo que es inexacto que el Ejecutivo invada facultades constitucionales del Congreso de la Unión, y que tampoco hay razón jurídica para afirmar que debió agotar el procedimiento previsto en los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal.
b) Que no se viola el artículo 89, fracción I, constitucional, porque, contrariamente a lo que se afirma en la demanda, el Ejecutivo Federal no excede los límites que constitucionalmente se le reconocen, ya que sólo emitió una norma reglamentaria que desarrolla y complementa a la ley que le da origen sin contrariarla o alterarla.
SEXTO. El Procurador General de la República no emitió opinión en este asunto.
SÉPTIMO. Cierre de instrucción. El veinticinco de marzo de dos mil catorce se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional (fojas 225 del expediente).
PRIMERO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente asunto de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional; y 4 y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en virtud que se trata de una controversia constitucional entre poderes federales, específicamente, entre la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal, donde se cuestiona una invasión de esferas por parte del segundo en las atribuciones del demandante.
SEGUNDO. Temporalidad. La demanda fue presentada oportunamente.
La parte actora demandó la nulidad de normas generales, esto es, de diversos artículos reformados del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicados en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al veintitrés de octubre de dos mil trece, con motivo de su entrada en vigor.
Para determinar el plazo para la presentación de la demanda debe estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia, que establece lo siguiente:
II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y...".
Por tanto, si los reformados preceptos del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al miércoles veintitrés de octubre de dos mil trece, el plazo de treinta días corrió del jueves 24 de octubre al viernes seis de diciembre de dos mil trece, cómputo que se hace conforme a las reglas previstas en el artículo 3, fracciones II y III de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.
Deben descontarse del plazo los días veintiséis y veintisiete de octubre; uno, dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de noviembre, y uno de diciembre, todos de dos mil trece, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. de la Ley Reglamentaria de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Así, puesto que la parte actora presentó la demanda de controversia constitucional el cinco de diciembre de dos mil trece, debe concluirse que es oportuna.
TERCERO. Legitimación de la parte actora. Por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión compareció el Presidente de la Mesa Directiva, quien acreditó su cargo con copia certificada del Diario de Debates del treinta y uno de agosto de dos mil trece, en el que consta que se declara integrada la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, para el Segundo Año de Ejercicio de la LXII Legislatura (fojas veinticuatro y veinticinco del expediente), quien está facultado para acudir en representación de la Cámara de Diputados, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:
"ARTÍCULO 23. (...)
l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario;....".
Asimismo, cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional de conformidad con el inciso c) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.
CUARTO. Legitimación de las autoridades demandadas. Por lo que toca al Poder Ejecutivo Federal, en su representación compareció el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, el que acreditó su cargo con la publicación del Diario Oficial de la Federación del Acuerdo Presidencial que contiene su nombramiento expedido el cuatro de diciembre de dos mil doce (foja treinta y ocho del expediente). Asimismo dicho
funcionario cuenta con la debida legitimación procesal para representar al Titular del Ejecutivo Federal, en atención al Acuerdo del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos por el que determinó que el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación de aquél ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, salvo que se esté en un caso especial en el cual expresamente se otorgue esa representación a algún otro servidor público.
Asimismo debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que prevé:
"ARTÍCULO 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes:
X.- Representar al Presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el Titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas.".
Sirve de apoyo a esta consideración la jurisprudencia siguiente:
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PUEDE SER REPRESENTADO EN JUICIO POR EL CONSEJERO JURÍDICO DEL EJECUTIVO FEDERAL, SIEMPRE QUE COMPAREZCA EXHIBIENDO CONSTANCIA DE SU NOMBRAMIENTO, ASÍ COMO DEL ACUERDO POR EL QUE SE DETERMINA QUE TENDRÁ LA REPRESENTACIÓN RELATIVA EN ESTOS JUICIOS. Conforme al artículo 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponde a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal la representación del Presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual comprenderá el desahogo de todo tipo de pruebas. De lo anterior se sigue que la representación del Presidente en el juicio constitucional estará satisfecha cuando el Consejero Jurídico comparezca exhibiendo constancia de su nombramiento y del acuerdo por el que se determina que tendrá en general la representación del Presidente en dichos juicios constitucionales, salvo que se esté en un caso especial en el cual expresamente se haya otorgado la representación a algún otro servidor público."
(Novena Época. Registro 166986. Pleno. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXX, Julio de 2009. Constitucional, Administrativa. Tesis P./J. 99/2009. Página: 1536)
Por otra parte, comparece el Secretario de Gobernación, el que acredita su cargo con copia fotostática certificada de su nombramiento (fojas ciento noventa y seis del expediente), a quien se le reclama el refrendo de los preceptos reglamentarios impugnados, facultad que le confieren los artículos 92 de la Constitución Federal y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y que en su orden señalan:
"ARTÍCULO 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos."
"ARTÍCULO 13. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucional ir firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarías, deberán ser refrendados por todos los titulares de las mismas.
Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del Titular de la Secretaría de Gobernación."
Dicha autoridad cuenta con la legitimación pasiva para intervenir en esta controversia, al ubicarse en el supuesto de la fracción II del artículo 10 de la Ley Reglamentaria de la materia, ya que por una parte, el Ejecutivo Federal emitió los preceptos del Reglamento combatidos y el Secretario de Gobernación refrendó el decreto respectivo, acto éste que reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, de ahí su legitimación pasiva en la presente controversia constitucional.
Lo anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 109/2001, publicada en la página mil ciento cuatro, Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, Pleno, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:
"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO.- Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los âórganos de gobierno
derivados', es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del Jefe del Ejecutivo, a cargo de los Secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia.".
Al no existir causales de improcedencia o motivos de sobreseimiento por analizar, sea que se expongan por las partes o se adviertan oficiosamente por este Alto Tribunal, lo procedente es realizar el análisis de fondo de la controversia.
QUINTO. Consideraciones generales en torno a la Ley Federal de Juegos y Sorteos. Cita del precedente emitido por este Tribunal. Este Tribunal Pleno, al resolver la Controversia Constitucional 97/2004, promovida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en sesión de 22 de enero de 2007, por mayoría de nueve votos, bajo la ponencia de la Señora Ministra Olga Sánchez Cordero de García Villegas, realizó una interpretación sistemática e histórica de la Ley Federal de Juegos y Sorteos(1).
Tal interpretación fue justificada por tratarse de una premisa necesaria e indispensable para realizar el estudio de constitucionalidad del reglamento controvertido, pues en asuntos de esa naturaleza, donde se analiza el ejercicio de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal respecto de una ley expedida por el Congreso de la Unión, constituye un tema de relevancia la definición y descripción de los alcances de la ley que se reglamenta, porque dependiendo de la interpretación que se le asigne, se podrá realizar el estudio de constitucionalidad correspondiente.
Es así que en la ejecutoria respectiva quedaron asentadas las conclusiones que a continuación se reproducen:
I. Que la ley prevé una prohibición general de los juegos de azar y los juegos con apuestas.
II. Que, de acuerdo con el artículo 2o, fracción I, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, sólo se permiten los siguientes juegos:
- Ajedrez, damas y otros semejantes;
- Dominó, dados, boliche, bolos y billar, el de pelota en todas su formas y denominaciones; y
- Carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes, así como los sorteos en todas sus formas.
III. Así, cuando se indica en el artículo 3o de la ley que: "...para la autorización, control, vigilancia e inspección de los juegos cuando en ellos medien apuestas..." evidentemente se refiere a los juegos permitidos, que son señalados en el artículo 2 °, fracción I, de Ley Federal de Juegos y Sorteos.
V. Por otra parte, corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos permitidos (que son los mencionados en el artículo 2, fracción I) cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase; y corresponde también a la citada Secretaría, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá por su propia ley.
VI. No podrá establecerse ni funcionar ninguna casa, lugar abierto o cerrado, en que se practiquen juegos con apuestas ni sorteos, de ninguna clase, sino solo en el caso de que cuenten con permiso de la Secretaría de Gobernación, la que según lo dispone expresamente el artículo 4 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos fijará los requisitos y condiciones que en cada caso concreto deberán cumplirse.
VII. La Secretaría de Gobernación ejercerá vigilancia y control de tales juegos con apuestas y sorteos, así como el cumplimiento de la Ley, por medio de los inspectores que designe y con el mismo fin integrará los
organismos o comisiones que estime convenientes.
VIII. La Secretaría de Gobernación estará facultada para autorizar en ferias regionales el cruce de apuestas en los espectáculos determinados en el reglamento de la ley.
De la ejecutoria correspondiente derivaron diversos criterios jurisprudenciales, dentro de ellos la jurisprudencia que dice:
"JUEGOS Y SORTEOS. SI BIEN LA LEY FEDERAL RELATIVA CONTIENE UNA PROHIBICIÓN GENERAL DE JUEGOS DE AZAR Y CON APUESTAS, POR EXCEPCIÓN PERMITE LOS JUEGOS, SORTEOS Y ACTIVIDADES MENCIONADAS EN SU ARTÍCULO 2o., CONFORME A LA REGLAMENTACIÓN, AUTORIZACIÓN, CONTROL Y VIGILANCIA QUE CORRESPONDA A LA SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN. De la interpretación sistemática e histórica del artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los antecedentes, etapas del proceso legislativo y contenido de la Ley Federal de Juegos y Sorteos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1947, y especialmente de sus artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 7o., 8o., 9o., 10 y 11, se concluye que esta Ley prevé una prohibición general de los juegos de azar y los juegos con apuestas, pero por excepción, conforme al indicado artículo 2o., fracciones I y II, sólo se permiten los juegos de ajedrez, damas y otros semejantes; dominó, dados, boliche, bolos y billar; pelota en todas sus formas y denominaciones; carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes, así como los sorteos en todas sus modalidades. Por otra parte, conforme al indicado artículo 3o. corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos permitidos, cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase, y de los sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá por su propia ley, y en términos del artículo 4o. del indicado ordenamiento no podrá establecerse ni funcionar ninguna casa, lugar abierto o cerrado en que se practiquen juegos con apuestas ni sorteos, de ninguna clase, sino sólo en caso de que cuenten con permiso de la referida Secretaría, la que fijará los requisitos y condiciones que en cada caso concreto deberán cumplirse; además de que vigilará y controlará tales juegos con apuestas y sorteos, así como el cumplimiento de la Ley por medio de los inspectores que designe y con el mismo fin integrará los organismos o comisiones que estime convenientes y, además, al tenor de lo señalado en el artículo 11 de ese ordenamiento está facultada para autorizar en ferias regionales el cruce de apuestas en los espectáculos determinados en el reglamento de la Ley".
Época: Novena Época Registro: 166927 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXX, Julio de 2009 Materia(s): Administrativa, Constitucional Tesis: P./J. 100/2009 Página: 1542
Una vez citados los alcances que este Alto Tribunal estableció sobre el contenido de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, se procede al estudio particularizado de los conceptos de invalidez.
SEXTO. Análisis de fondo. La parte actora expuso, en síntesis, los siguientes argumentos:
Los preceptos son inconstitucionales por contravenir lo dispuesto por la ley que pretenden reglamentar, al permitir una actividad que se encuentra prohibida en términos del artículo 1o de la Ley Federal de Juegos y Sorteos; con lo cual se advierte que el Ejecutivo Federal extralimitó el ejercicio de su facultad reglamentaria, al autorizar los denominados "Sorteos de números o símbolos a través de máquinas".
Aun tomando en consideración el tiempo transcurrido desde que la Ley fue publicada (1947), y de que se efectúe una interpretación progresiva, al efecto de actualizar supuestos sociales que antes no estaban contemplados o previstos en la ley, los preceptos reglamentarios no pueden autorizar actividades que se encuentran prohibidas en términos de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
La Ley no establece dos excepciones a la prohibición general respecto de los juegos de azar y los juegos con apuestas, sino solo una: la relativa a los juegos permitidos por el artículo 2o, fracción I, en cuyo caso, los "juegos de azar" no señalados en dicho precepto normativo se consideran prohibidos en todo el territorio nacional.
La facultad concedida por el texto reglamentario, contraviene lo dispuesto por el artículo 3o de la Ley Federal de Juegos y Sorteos que dispone que las autorizaciones y/o permisos solamente podrán otorgarse a través de la Secretaría de Gobernación, siendo en este caso a través de su Titular o quien lo sustituya en casos de ausencia.
En ningún precepto se autorizó al Ejecutivo Federal a designar a persona distinta del Titular de la
Secretaría de Gobernación para el otorgamiento de las autorizaciones o permisos, lo cual violenta el principio de división de poderes, así como los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica.
Los planteamientos propuestos son infundados, tal como a continuación se expondrá:
Las normas reglamentarias que se acusan de inconstitucionales a la letra dicen:
"ARTÍCULO 2.- Corresponde a la Secretaría de Gobernación la interpretación administrativa y la aplicación de las disposiciones de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, así como las de este Reglamento.
Las autoridades de las entidades federativas, de los municipios y de las delegaciones del Distrito Federal cooperarán con la Secretaría de Gobernación, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos."
"ARTÍCULO 91.- Los sorteos podrán tener las siguientes modalidades:
VI. Sorteos de números o símbolos a través de máquinas, y
DE LOS SORTEOS DE NÚMEROS O SÍMBOLOS A TRAVÉS DE MÁQUINAS
"ARTÍCULO 137 BIS. La Secretaría podrá autorizar la realización de sorteos de números o símbolos a través de máquinas cuando se cumplan los siguientes requisitos:
I. Ser permisionario en términos de lo establecido en la fracción I del artículo 20 de este Reglamento;
II. Acreditar que las máquinas correspondientes han sido fabricadas en territorio nacional o legalmente importadas;
III. Presentar la relación de máquinas que se pretenden instalar en cada establecimiento con las especificaciones que determine la Secretaría, y
IV. Estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones que derivan de la Ley y del presente Reglamento.
ARTÍCULO 137 TER. Los permisionarios que obtengan la autorización a que se refiere el presente Capítulo podrán realizar sorteos durante la vigencia de su permiso.
ARTÍCULO 137 QUÁTER. Los permisionarios deberán mantener actualizada, de forma permanente, la relación a que se refiere la fracción III del artículo 137 Bis del presente Reglamento, la cual deberán remitir a la Dirección de forma trimestral."
Con el propósito de analizar los planteamientos propuestos en su contra es necesario referir los alcances del principio de división funcional de poderes y de la facultad reglamentaria del Presidente de la República a la luz de la jurisprudencia del Alto Tribunal.
El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:
"ARTÍCULO 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."
La división del Supremo Poder de la Federación (representado principalmente por las funciones legislativa, ejecutiva y judicial) se asigna a un órgano o grupo de órganos distinto e independiente de los otros, de manera que aquéllas no se concentren en un solo individuo o corporación; sin embargo, la división funcional de poderes que establece dicho numeral no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de atribuciones y funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, por el contrario, entre ellos se puede presentar una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado.
Lo anterior encuentra sustento en la tesis P. CLVIII/2000, publicada en la página treinta y tres, Tomo XII, Septiembre de dos mil, Novena Época, Pleno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que dice:
"PODERES DE LA FEDERACIÓN. LAS ATRIBUCIONES DE UNO RESPECTO DE LOS OTROS SE ENCUENTRAN LIMITATIVAMENTE PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LAS LEYES QUE A ELLA SE AJUSTAN.- Del análisis de la Constitución Política del los Estados Unidos Mexicanos, se advierte, por una parte, que en su artículo 49 establece como nota característica del Gobierno Mexicano, el principio de división de poderes al señalar expresamente que âEl Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial'. Determinando en su segundo párrafo, como regla general, que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, lo que sustenta el principio complementario de autonomía de cada poder. Por su parte, también se aprecia que ambos principios no implican que los poderes tengan que actuar siempre y necesariamente separados, pues si bien cada uno tiene señaladas sus atribuciones (73, Congreso de la Unión; 74, facultades exclusivas de la Cámara de Diputados; 76, facultades exclusivas de la Cámara de Senadores; 77, facultades de ambas Cámaras en que no requieren de la intervención de la otra; 78, atribuciones de la Comisión Permanente; 79, facultades de la autoridad de Fiscalización Superior de la Federación; 89, facultades y obligaciones del Presidente de la República; 99, facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; 103, 104, 105, 106 y 107, facultades de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación), del examen de las mismas se aprecia que en varios casos se da una concurrencia de poderes, como ocurre, por ejemplo, en la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en que participan el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores, que hace la designación, y el presidente de la República, Titular del Poder Ejecutivo, que presenta ternas para que de ellas se seleccione a quienes se designe. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar expresamente señaladas en la propia Constitución y si bien el Congreso de la Unión tiene dentro de sus atribuciones dictar leyes, ello no puede exceder lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, ni lo expresamente señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder. Por consiguiente, las fracciones XXIV y XXX del artículo 73, que precisan como facultades del Congreso de la Unión la de â...expedir la ley que regule la organización de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión...'; y la de â...expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.', deben interpretarse enmarcadas y limitadas por los principios referidos, es decir, salvaguardando el de división de poderes y el de autonomía de cada uno y regulando, en detalle, las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma y que supusieran no ajustarse a ella, vulnerando los repetidos principios."
La división de poderes no opera en nuestro sistema de manera tajante y rígida sino que ha sido modulada con numerosas excepciones con el fin de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas, características que se traducen en el establecimiento de un régimen de cooperación y coordinación entre ellos y que, en muchas ocasiones, funcionan como medios de control recíproco evitando el abuso en el ejercicio del poder público, garantizando la unidad del Estado y asegurando la voluntad de éste para establecer y preservar el derecho.
Por otra parte, el artículo 133 de la Constitución Federal consagra la supremacía de ésta, génesis del principio que impone un orden jurídico al que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, por lo cual, el hecho de que la división de poderes opere de manera flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos ordenados, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder.
Al respecto resulta aplicable la siguiente jurisprudencia del Pleno:
"DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: "DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.", no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema -origen de la existencia, competencia y atribuciones de los poderes constituidos-, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías."
(Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXII, Julio de 2005. Tesis: P./J. 52/2005. Página 954).
En relación a la facultad reglamentaria del Presidente de la República el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, dispone:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia...".
Este Alto Tribunal ha establecido que la facultad de que se trata no puede desempeñarse con relación a leyes que no sean de contenido materialmente administrativo, es decir, que no se refieran a los diferentes ramos de la administración pública, puesto que el Ejecutivo carece de capacidad constitucional para proveer a la observancia de leyes que no corresponden a este ámbito, como la esfera de los Poderes Legislativo y Judicial.
La facultad reglamentaria se entiende como aquélla relativa a proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias, que tienden a la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo; de manera que esas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión, en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de estas últimas, básicamente, por dos razones, la primera, porque provienen de un órgano que desde el punto de vista constitucional no expresa la voluntad general, sino la de un órgano instituido para acatarla, como es el Poder Ejecutivo, y la segunda, porque son, por definición, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son en realidad leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se acotan por la ley.
Las razones precisadas explican, en lo general, que la Constitución Federal imponga ciertas limitaciones a la facultad reglamentaria, como son: (I) la prohibición de que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión, conocida como el principio de reserva de la ley; y por otra, (II) la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida.
El principio de reserva de ley forma parte de uno de carácter general, el de legalidad, que impide que el reglamento invada materias que la Constitución Federal reserva a la ley formal y el principio de subordinación jerárquica del reglamento a la ley constriñe al Titular del Ejecutivo Federal a expedir sólo aquellas reglas de tipo normativo que tiendan a hacer efectiva o a pormenorizar la aplicación del mandato legal, pero sin contrariarlo, modificarlo o excederlo.
Así se ha considerado en las siguientes tesis y jurisprudencias, cuyo tenor es:
"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. Es criterio unánime, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que la facultad reglamentaria conferida en nuestro sistema constitucional al Presidente de la República y a los Gobernadores de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, consiste, exclusivamente, dado el principio de división de poderes imperante en la
expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación".
(Jurisprudencia 2 ª./J.47/95, publicada en la página doscientos noventa y tres, Tomo II, septiembre de 1995, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).
"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I, constitucional, faculta al Presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios; el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.".
(Tesis 2a./J.29/99, publicada en la página setenta, Tomo IX, abril de 1999, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).
"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO. El artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal ha establecido a favor del Presidente de la República, la que se ha denominado facultad reglamentaria, al disponer que debe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, según la han reconocido la jurisprudencia y la doctrina mexicanas; en la inteligencia de que al ejercitar la función reglamentaria, el Ejecutivo realiza materialmente una función legislativa, aunque formalmente debe considerarse de orden administrativo, toda vez que da normas creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto y permanente, que no pueden ser modificadas sino por otro acto de la misma naturaleza del que las creó. Por lo mismo, es inexacto que la función legislativa esté reservada de modo exclusivo al Congreso de la Unión ya que, constitucionalmente, el Ejecutivo está facultado para ejercitarla, al hacer uso de la facultad reglamentaria, y dentro de los límites propios de ésta, que por tener como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la Ley Reglamentaria, no puede contrariar éstas, pero sí adecuarlas a las múltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas.".
(Tesis publicada en la página mil setecientos sesenta y dos, Tomo CXXV, Cuarta Sala, Quinta Época, del Semanario Judicial de la Federación).
El reglamento depende de la ley, porque el primero actúa en observancia de la segunda. Así, es competencia exclusiva de la ley la determinación de qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, a diferencia del reglamento, el cual sólo podrá operar dentro del límite de la ley.
De esta forma, el reglamento no puede ir más allá de la ley, extenderla a supuestos distintos, ni mucho menos, contradecirla.
De igual forma, el reglamento no debe violentar el principio de reserva de ley, porque esta figura tiene el objeto de proteger el ámbito de regulación que corresponde a los ciudadanos, que se ejerce a través de sus representantes democráticos (Congreso de la Unión), lo cual no sucede con el reglamento, ya que éste tiene la naturaleza de ejecutar a las primeras.
Hechas las anteriores precisiones procede el estudio de los conceptos de invalidez.
En el considerando quinto de este estudio se precisó que todos los juegos de azar y juegos con apuestas están prohibidos en territorio nacional, con excepción de los mencionados en el artículo 2, fracción I, de la propia ley; de suerte que todo juego diferente de los permitidos por la ley, se considerará excesivo a la ley superior que se reglamenta; sin embargo, debe señalarse, también, que la valoración de este aspecto debe ser realizada en forma racional, teniendo presente las circunstancias actuales en materia de juegos y sorteos.
A este respecto debe mencionarse que los sorteos en todas sus modalidades, como ya se dijo, están permitidos en términos del artículo 2o, fracción II, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
Los artículos 1o y 2o, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos expresamente disponen:
"ARTICULO 1o- Quedan prohibidos en todo el territorio nacional, en los términos de esta Ley, los juegos de azar y los juegos con apuestas."
"ARTICULO 2o- Sólo podrán permitirse:
Los juegos no señalados se considerarán como prohibidos para los efectos de esta Ley."
Si bien, el artículo 1o de la ley establece una prohibición general en el sentido de que en el territorio nacional están vedados los juegos de azar y los juegos con apuestas, el mismo ordenamiento admite excepciones, pues precisa en su artículo 2o aquéllos que se encuentran permitidos.
En dicho numeral se establece en forma específica y restrictiva qué juegos con apuestas serán permitidos y, residualmente, qué juegos estarán prohibidos por exclusión, en este sentido, fue el propio legislador federal el que dispuso de forma expresa y limitativa en la fracción I del numeral 2o de la Ley aquellos juegos que considera permitidos.
Situación diversa determinó el Congreso de la Unión en tratándose de los sorteos, previstos en la fracción II del mismo artículo 2o de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, en el que toda clase de sorteos representa, en principio un juego permitido, tal como esta Suprema Corte de la Justicia lo interpretó, al resolver la Controversia Constitucional 97/2004, referida en el considerando QUINTO de esta sentencia.
En esa tesitura el Ejecutivo Federal reglamentó en los artículos impugnados los "sorteos de números o símbolos a través de máquinas", los cuales son definidos por el artículo 3, fracción XXVII-BIS, del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos como:
"XXVII. BIS. Sorteo de números o símbolos a través de máquinas: Actividad en la que el participante, a través de un artefacto o dispositivo de cualquier naturaleza, sujeto al azar, realiza una apuesta, mediante la inserción de un billete, moneda, ficha o cualquier dispositivo electrónico de pago u objeto similar, con la finalidad de obtener un premio;"
En ese sentido, el Presidente de la República, contrariamente a lo que se argumenta en la demanda -concretamente en los tres primeros argumentos aquí sintetizados-, ejerció su facultad reglamentaria para regular el contenido del artículo 2o, fracción II, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, (y no la fracción I de dicho precepto) al establecer las reglas de operación de los "sorteos de números o símbolos a través de máquinas".
Los sorteos de números o símbolos a través de máquinas comparten la característica esencial de todos los demás sorteos que regula el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, es decir, que el resultado está determinado por el azar, no se trata de juegos de destreza o habilidades, sino de simples sorteos, como los prevé la ley. De acuerdo con lo anterior, es incorrecta la concepción de la parte actora en el sentido de que dichos sorteos son en realidad un juego de los prohibidos en la fracción I del artículo 2o. de la ley reglamentaria.
Al respecto, resulta ilustrativa, por identidad de razón, la siguiente tesis jurisprudencial:
"JUEGOS Y SORTEOS. EL REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO EXCEDE AL EJERCICIO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NI VIOLA LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y DE DIVISIÓN DE PODERES POR REGULAR LOS SORTEOS EN UNA VARIEDAD DE MODALIDADES. Conforme al artículo 2o., fracción II, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, toda clase de sorteo representa en principio un juego permitido, correspondiendo a la Secretaría de Gobernación expedir los permisos o autorizaciones relativos conforme al artículo 3o. de la misma Ley, de donde se sigue que los numerales 91 a 111 del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, que principalmente regulan las actividades en salas de sorteos de números, sorteos de símbolos y números en ferias regionales, sorteos celebrados por personas físicas y morales constituidas conforme a las leyes de los Estados Unidos Mexicanos en las modalidades de sorteos con venta de boletos; sorteos sin venta de boletos; sorteos instantáneos; sorteos en sistemas de comercialización; sorteos de símbolos o números y sorteos por medios de comunicación masiva y, en general, las disposiciones del Reglamento de la ley federal de la materia que los regulan, resultan constitucionales, pues su inclusión en la norma subsidiaria no excede al ejercicio de la facultad reglamentaria del Presidente de la República ni a los principios de reserva de ley y de división de poderes, ya que se limitan a desarrollar aspectos prácticos propios de ellos."
Época: Novena Época. Registro: 165525 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXI, Enero de 2010 Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: P./J. 144/2009 Página: 1619
Controversia constitucional 97/2004. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 22 de enero de 2007. Mayoría de nueve votos. Ausente: Mariano Azuela Gitrón. Disidente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretarios: Beatriz J. Jaimes Ramos, Heriberto Pérez Reyes y Emmanuel G. Rosales Guerrero.
En consecuencia, el Reglamento, por lo que hace a los "sorteos de números o símbolos a través de máquinas", respeta los principios de subordinación jerárquica de los reglamentos a la ley y de reserva de la ley, ya que se limita a proveer en la esfera administrativa al exacto cumplimiento de la ley que le da origen y justificación, toda vez que establece los términos y condiciones conforme a los cuales la Secretaría de Gobernación ejercerá sus atribuciones, así como aquellas obligaciones a que deberán sujetarse los permisionarios en la operación de sus permisos.
Si la Ley Federal de Juegos y Sorteos admite la posibilidad de que existan los sorteos, sin restricción alguna; entonces es claro que los "sorteos de números o símbolos a través de máquinas" al ser una especie del género de ellos, se encuentran permitidos por la propia ley.
Por otra parte, el silogismo legislativo no sólo no es exhaustivo, sino por el contrario excesivamente limitado, al grado de que no existe ningún parámetro o elemento que defina los conceptos fundamentales de dicho silogismo, la actividad reglamentaria tenderá a expandirse para poder estar en aptitud de cumplir con el mandato del artículo 89, fracción I, constitucional de proveer en la esfera administrativa a la exacta aplicación de la Ley.
En este sentido, es necesario reconocer que la manera de legislar en México ha cambiado substancialmente en los últimos años, y que hoy en día en las normas emanadas por un proceso legislativo más abierto y participativo, el silogismo legislativo se desarrolla con mucho mayor precisión, sobre todo cuando se trata de regular aspectos o fenómenos que pueden presentar interpretaciones múltiples o equívocas. Lo anterior tiene un doble efecto: por una parte, aporta mayor claridad a los textos y certeza jurídica a los sectores o ciudadanos destinatarios de la norma y, por otro lado, restringe el alcance de la facultad reglamentaria, puesto que ésta habrá de cuidar de no exceder o limitar indebidamente el texto consagrado por el legislador.
Señalado lo anterior, toda vez que -como ya dijo- la violación alegada por la parte actora consiste en que el Ejecutivo transgredió el principio de reserva de la Ley, al reglamentar y permitir en el artículo 3, fracción XXVII BIS, en relación con el artículo 20, fracción II, de la Ley, el sorteo de números o símbolos a través de máquinas, cuando según el dicho del actor se trata de una actividad prohibida, como lo son los juegos de azar y las apuestas a que se refiere el artículo 1o de esa misma Ley, corresponde entonces confrontar el texto reglamentario con el texto legal para estar en posibilidad de saber si en efecto el texto del Reglamento excede o no al texto legal.
Ahora bien, al realizar este ejercicio de confrontación entre ambos dispositivos âel legal y el reglamentarioâ no existen argumentos sólidos para declarar la inconstitucionalidad del segundo, derivado precisamente del hecho de que la ley, que data de 1947, en su artículo 2o, fracción II, al enumerar las actividades permitidas por la Ley se refiere de manera genérica a los "SORTEOS"; en esa tesitura, el hecho de que el Reglamento haya establecido una nueva fracción, especificando que se trata de una forma diversa de sorteo, en adición a las diversas modalidades de sorteo ya definidas en el propio Reglamento, no viola, a juicio de esta Suprema Corte de Justicia, el principio de reserva de ley.
Es importante señalar que las actividades prohibidas por el artículo 1o de la multicitada Ley Federal de Juegos y Sorteos tampoco se encuentran mínimamente detalladas o precisadas por el legislador y, por lo tanto, carece de toda fuerza argumentativa el sostener que las máquinas tragamonedas forzosamente están previstas como prohibidas por el artículo 1o ya citado.
De ahí que, como al inicio del estudio se anticipó, resulten infundados los tres primeros argumentos de la parte actora.
Es igualmente infundado el argumento relativo a que el Secretario de Gobernación está impedido, por la ley, para autorizar a personas distintas a que emitan autorizaciones o permisos en esta materia. El artículo 90 de la Constitución Federal establece que la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal, y se regulará por la Ley Orgánica que expida el Congreso de la Unión, en la cual se distribuirán los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado.
Por su parte el artículo 27, fracción XXXVIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, dispone que le corresponde a la Secretaría de Gobernación regular, autorizar y vigilar el juego, las apuestas, las loterías y rifas, en los términos de las leyes relativas.
El artículo 3o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos dispone:
"ARTICULO 3o- Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos cuando en ellos medien apuestas de cualquier clase; así como de los sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá por su propia ley."
Como se ve, el Congreso de la Unión, determinó que fuera al Presidente de la República, a través de la Secretaría de Gobernación, a quien le corresponda la reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos y sorteos.
En efecto, si el Legislador ordinario hubiese determinado que el Titular de la Secretaría de Gobernación tuviera de manera directa tales atribuciones, así lo tendría que haber señalado en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, e incluso en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, situación que en la especie no aconteció.
El 2 de abril de 2013, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el cual se expide el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, en el cual en su artículo 16, en materia de juegos y sorteos señala:
VI. Presentar denuncias ante la autoridad competente por la posible comisión de conductas constitutivas de delitos en materia de juegos con apuestas y sorteos, en coordinación con la Unidad de Asuntos Jurídicos; y
Norma que se reformó y adicionó el 25 de septiembre de 2015, para quedar como sigue:
(REFORMADA, D.O.F. 25 SEPTIEMBRE DE 2015)
VII. Presentar denuncias ante la autoridad competente por la posible comisión de conductas constitutivas de delitos en materia de juegos con apuestas y sorteos, en coordinación con la Unidad General de Asuntos Jurídicos;
(ADICIONADA, D.O.F. 25 SEPTIEMBRE DE 2015)
XII. Fortalecer los vínculos de colaboración y de coordinación con las autoridades de los diferentes niveles de gobierno en materia de prevención y combate del juego ilegal, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables."
Del numeral transcrito se advierte que, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 3o de la Ley Federal de Juegos y Sorteos y 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se dispuso en el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación que será la Dirección General de Juegos y Sorteos, la encargada de expedir los permisos en materia de juegos y sorteos.
Al no existir disposición expresa en la Ley Federal de Juegos y Sorteos que determine que el Secretario de Gobernación tiene la atribución exclusiva en la materia, el Ejecutivo Federal, en uso de la atribución que al efecto establece el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, y con fundamento en los preceptos 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y del 1o. al 17 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, determina en el artículo 2 del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, que para el despacho de los asuntos de la Secretaría de Gobernación en dicha materia, la Dirección General de Juegos y Sorteos tendrá, entre otras atribuciones, las de supervisar y vigilar el cumplimiento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos y de su Reglamento, así como los permisos a que se refieren dichos ordenamientos, y supervisar y vigilar el cumplimiento a los términos y condiciones que en ellos se consignen, lo cual no vulnera los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica.
"REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA. El presidente de la República tiene la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución, facultad que incluye la de crear autoridades que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de la administración pública; igualmente, se encuentra dentro de dicha facultad determinar las dependencias u órganos internos especializados a través de los cuales se deben ejercer las facultades concedidas por la ley a un organismo público, pues ello significa proveer a la exacta observancia de la ley reglamentada. Además, al tratarse de un organismo que forma parte de la administración pública, aun cuando sea un órgano descentralizado, es precisamente el presidente de la República, el titular de esa administración, quien constitucionalmente está facultado para determinar los órganos internos que ejercerán las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer posible el cumplimiento de ésta."
Época: Novena Época Registro: 196952 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Enero de 1998 Materia(s): Administrativa, Constitucional Tesis: 2a./J. 68/97 Página: 390
"FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY. De conformidad con los artículos 14, 16, 17 y 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el secretario de Estado, para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo; igualmente se establece que para la eficaz atención y eficiente despacho, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán subordinados y que en el reglamento interior de cada una de las secretarías de Estado, se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas. Luego, si en el artículo 111 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público se señala que las Administraciones Generales de Recaudación, de Auditoría Fiscal y la Jurídica de Ingresos, contarán con administraciones locales, la creación de esta autoridad no contraría a la Constitución, en tanto que de acuerdo con su artículo 89, fracción I, el presidente de la República ejerció debidamente la facultad reglamentaria. Esto es, a través del reglamento creó la mencionada autoridad y determinó sus atribuciones, a fin de que las dependencias que integran la administración pública federal puedan realizar las funciones previstas en la ley, lo que significa precisamente proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley reglamentada."
Época: Novena Época Registro: 197373 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VI, Noviembre de 1997 Materia(s): Administrativa, Constitucional Tesis: P. CLII/97 Página: 76
Igualmente ilustrativa es la tesis jurisprudencial siguiente:
"JUEGOS Y SORTEOS. LOS ARTÍCULOS 2, 14, 15 Y 16 DEL REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO EXCEDEN AL EJERCICIO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NI VIOLAN LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y DE DIVISIÓN DE PODERES POR INSTITUIR EL CONSEJO CONSULTIVO DE JUEGOS Y SORTEOS. El artículo 7o. de la Ley Federal de Juegos y Sorteos establece la creación, mediante reglamentos, de los organismos y comisiones "que se estime convenientes" para que puedan ejercer las funciones de vigilancia y control de juegos con apuestas y que funcionarán de acuerdo con las disposiciones reglamentarias que al efecto se expidan, así como con las que dicte la Secretaría de Gobernación. En ese sentido, se concluye que los artículos 2, 14, 15, fracciones III, IV, V y VI, 16, apartado A, fracciones I, II y III, y apartado B, fracciones I y II, del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos no exceden al ejercicio de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, ni violan los principios de reserva de ley y de división de poderes al establecer al Consejo Consultivo de Juegos y Sorteos como órgano encargado de coadyuvar con la Dirección General Adjunta de Juegos y Sorteos de la Secretaría de Gobernación, con respecto a las políticas públicas de transparencia y de rendición de cuentas, fungiendo como órgano de consulta encargado de emitir recomendaciones para el buen funcionamiento de la Dirección, emitir opiniones respecto de la expedición de permisos, organizar comités, foros o grupos de trabajo, realizar los estudios, investigaciones y análisis relacionados con los juegos con apuestas y sorteos, entre otras funciones, que únicamente tienen carácter consultivo, ya que las atribuciones de carácter ejecutivo están reservadas a las autoridades precisadas en el artículo 2o. del citado Reglamento, cumpliéndose así con los criterios contenidos en las tesis P. CLII/97 y 2a./J. 68/97, de rubros: "FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY." y "REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA.". Además, el Consejo Consultivo no es un órgano de control y vigilancia de los juegos con apuestas y sorteos, sino un órgano auxiliar en el desempeño de las funciones encomendadas a la Secretaría de Gobernación, con atribuciones de carácter consultivo, de opinión y para formular recomendaciones y su creación obedece a la facultad que el Poder Legislativo concedió al Ejecutivo."
Época: Novena Época Registro: 166636 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXX, Agosto de 2009 Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: P./J. 101/2009 Página: 1068.
Ante el resultado de este estudio y puesto que ninguno de los argumentos expuestos en la demanda resultó fundado, lo que se impone es reconocer la validez de las normas impugnadas.
Por lo antes expuesto, es de resolverse y se resuelve:
PRIMERO. Es procedente, pero infundada la controversia constitucional a que este expediente se refiere.
SEGUNDO. Se reconoce la constitucionalidad de los artículos 2, 91, fracción VI, 137 bis, 137 ter y 137 quáter del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos publicados en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de octubre de dos mil trece.
TERCERO. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación y en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la temporalidad, a la legitimación de la parte actora, a la legitimación de las autoridades demandadas y a las consideraciones generales en torno a la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea por razones distintas, Pardo Rebolledo, Piña Hernández por razones distintas, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando sexto, relativo al análisis de fondo. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea y Piña Hernández anunciaron sendos votos concurrentes. El señor Ministro Medina Mora I. reservó su derecho de formular voto concurrente.
El Ministro Presidente de la Suprema Corte: Luis María Aguilar Morales.- Rúbrica.- La Ministra Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos: Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de treinta y ocho fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde a la sentencia del dieciocho de enero de dos mil dieciséis, dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 114/2013, promovida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a primero de marzo de dos mil dieciséis.- Rúbrica.
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 114/2013, RESUELTA POR EL TRIBUNAL PLENO EN SESIÓN PÚBLICA DE 18 DE ENERO DE 2016.
En la acción citada al rubro, si bien, mi voto fue a favor del sentido de la consulta, anuncié que formularía voto concurrente, para realizar las siguientes precisiones.
Uno de los planteamientos de invalidez que hizo la parte actora respecto del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos impugnado, fue en el sentido de que vulneraba el principio de reserva de ley, al permitir los sorteos de números y símbolos a través de máquinas.
Al respecto, el Tribunal Pleno, por unanimidad, sostuvo que ello era infundado, esencialmente, porque, partiendo del precedente de la controversia constitucional 97/2004, resuelta por el Tribunal Pleno el veintidós de enero de dos mil siete, el reglamento impugnado no contraviene el principio de reserva de ley, al regular y permitir en el artículo 3 °, fracción XXVII Bis, con relación al artículo 2 °, fracción II, de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, el sorteo de números y símbolos a través de máquinas, dado que, es un hecho que la legislación federal data de mil novecientos cuarenta y siete, y en el citado numeral 2 °, fracción II, al enumerar las actividades permitidas refiere de manera genérica a los "sorteos". Luego, el hecho de que el Reglamento en cita establezca una nueva fracción, especificando que se trata de una forma diversa de sorteo, en adición a las diversas modalidades de sorteo definidas por el propio ordenamiento reglamentario, no viola tal principio.
La ejecutoria puntualiza que, las actividades prohibidas por el artículo 1 ° de la citada Ley Federal, tampoco se encuentran mínimamente detalladas o precisadas por el legislador, por lo que, carece de toda fuerza argumentativa sostener que las máquinas tragamonedas forzosamente están previstas como prohibidas por aquel numeral.
Ahora bien, la razón que me llevó a votar a favor de la validez de la norma, deriva de que, como se estableció desde el mencionado precedente fallado en dos mil siete, el órgano reformador de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 73, fracción X(2), confirió al Congreso Federal la facultad para regular los juegos y sorteos, sin que hubiese definido en modo alguno qué se entenderá por "juegos" y qué por "sorteos", sino que se dejó a la configuración del legislador secundario.
En la ley que al efecto se expidió, y que data de mil novecientos cuarenta y siete, si bien el legislador federal permitió los sorteos en todas sus modalidades(3), también lo es que prohibió aquellos juegos "de azar" que no se comprendan en el propio listado que contiene el artículo 2 ° de la Ley Federal en cita.
Así pues, la propia redacción de la ley genera confusión entre los conceptos que contiene, lo cual en cierto modo se repite en el Reglamento cuestionado, en tanto es confuso al introducir en la definición de sorteos, el
elemento del azar.
En efecto, el Reglamento prevé:
Artículo 91. Los sorteos podrán tener las siguientes modalidades:
Artículo 3. (...)
XXVII Bis. Sorteos de números o símbolos a través de máquinas: Actividad en la que el participante, a través de un artefacto o dispositivo de cualquier naturaleza, sujeto al azar, realiza una apuesta, mediante la inserción de un billete, moneda, ficha o cualquier dispositivo electrónico de pago u objeto similar, con la finalidad de obtener un premio.
Como se advierte de la simple lectura del artículo 3 °, fracción XXVII Bis - impugnado en la presente controversia -, en la definición de los sorteos de números o símbolos a través de máquinas el propio reglamento introduce diversos elementos que pueden generar confusión: "azar" y "apuesta", si se parte de que el artículo 1 ° de la Ley Federal contiene una prohibición expresa y general en cuanto que, en el territorio nacional están vedados los juegos de azar y con apuestas, salvo determinadas excepciones, previstas en el referido numeral 2 ° de la ley.
No obstante, dado que es una realidad que los juegos y sorteos son actividades que conllevan o favorecen determinada problemática social, siendo que, además tratándose de las máquinas tragamonedas se pueden colocar casi en cualquier lugar, por lo que, es de mayor complejidad su control, el juez constitucional debe ser deferente con la autoridad reguladora y reconocer la validez de las normas impugnadas, no sólo por lo necesario de esta regulación, sino porque evidentemente el marco normativo en materia de juegos y sorteos debe adaptarse a la realidad social, máxime si, como se ha puntualizado, la normatividad federal fue expedida desde mil novecientos cuarenta y siete, época en la que, sin duda, la visión que tenía el órgano legislativo era totalmente diferente a la actual.
Por otra parte, también estimo que el sorteo de números y símbolos a través de máquinas, generalizadamente, son juegos de azar; pero también puede haberlos en los que la habilidad de quien manipula la máquina puede influir en el resultado. Por ello, la autoridad competente debe, en cada caso, antes de otorgar el permiso correspondiente, verificar si las máquinas tragamonedas que permiten el sorteo de números y símbolos pueden caer en la hipótesis de los juegos prohibidos, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 ° de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 ° del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de tres fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con la versión pública que corresponde al voto concurrente formulado por el señor Ministro José Fernando Franco González Salas en la sentencia del dieciocho de enero de dos mil dieciséis, dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 114/2013, promovida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a tres de marzo de dos mil dieciséis.- Rúbrica.
1 Controversia constitucional 97/2004. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 22 de enero de 2007. Mayoría de nueve votos. Ausente: Mariano Azuela Gitrón. Disidente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretarios: Beatriz J. Jaimes Ramos, Heriberto Pérez Reyes y Emmanuel G. Rosales Guerrero.
2 âArtículo 73. El Congreso tiene facultad:
X.- Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia,
industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123.
3 âArtículo 2. Sólo podrán permitirse:
1. El juego de ajedrez, el de damas y otros semejantes; el de domino, de dados, de boliche, de bolos y de billar; el de pelota en todas sus modalidades y denominaciones; las carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes
Los juegos no señalados se considerarán como prohibidos para los efectos de esta Ley.â