Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/ius2015420407iuc2015652816469.html
Timestamp: 2019-12-09 04:22:29
Document Index: 11096886

Matched Legal Cases: ['artículo 143', 'artículo 28', 'artículo 5', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 44', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 34', 'artículo 48', 'Artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 34', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 49', 'artículo 6', 'artículo 209', 'Artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 60', 'artículo 60', 'artículo 48', 'artículo 28', 'artículo 44', 'artículo 17', 'artículo 22', 'artículo 143', 'artículo 143', 'artículo 28', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 128', 'artículo 28', 'artículo 44', 'artículo 5', 'artículo 43', 'artículo 43']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [DIRECTIVA_DOCUMENTO_IUS2015420407IUC2015652816469]
FALTA DISCIPLINARIA-Por suscribir contrato sin estructurar de forma completa los estudios previos, vulnerándose principios de economía y responsabilidad
CAUSALES DE NULIDAD-Según regulación legal
CAUSALES DE NULIDAD-En el sub examine carecen de posibilidad de prosperar al no contrariar los postulados establecidos por el C.D.U
……aseveró el recurrente que el juez disciplinario había incurrido en una indebida valoración probatoria y por ello había afectado a su cliente, no obstante insiste esta instancia en que los abogados deben tener clara las causales que consagra el artículo 143 del C.D.U,, toda vez que si el funcionario fue objeto de valoración probatoria inadecuada, dicho argumento apunta directamente a la revocatoria de la decisión y la consecuente absolución, más no es causal de nulitar la providencia.
Al respecto reitera la Sala que la ocurrencia de las causales que dan origen a la declaratoria de nulidad, conllevan al desconocimiento de los principios rectores de la ley disciplinaria y a los principios orientadores de las actuaciones administrativas, entre ellas, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción entre otros. Y que las mismas se encuentran descritas en la ley, señalando aspectos que de manera sustancial afecten el debido proceso y los derechos de contradicción y defensa, como por ejemplo un cargo anfibológico o la imposibilidad del implicado de presentar sus descargos, de manera directa o a través de su apoderado de confianza o de oficio, esas situaciones fueron las que previó el legislador, aspectos que se dilucidaron ampliamente en el marco del análisis de exequibilidad realizado por la Corte Constitucional en Sentencia C-1076 de 2002.
De acuerdo al análisis de precedencia, estima la Sala Disciplinaria que las intenciones del recurrente frente a la nulidad de la actuación disciplinaria surtida por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal carecen de posibilidad de prosperar, toda vez que no contrarían los postulados establecidos por el C.D.U.
EXCLUSION DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Error de hecho y error de derecho según doctrina de la PGN
CAUSAL DE EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD-Actuar con la convicción errada e invencible de que la conducta no constituye falta
….Ahora bien, en el texto del recurso manifestó el apelante que su defendido se encontraba cobijado por la causal de exclusión de responsabilidad de que trata el numeral 6º del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, el cual establece:“(…) 6. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria”.
Según la norma citada quien actúe de esa manera estaría exento de responsabilidad disciplinaria. Por ello, consideró el defensor que el gerente siempre había procedido con la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico…..
…. Ahora bien, trátese de un error de hecho o de derecho invencibles, la consecuencia es que apunte hacia la exclusión de responsabilidad, no obstante, cuando se trate de un error vencible, según algunos doctrinantes este sólo impactaría en la atenuación de la sanción, respecto a la graduación de la misma, pero no en la calificación de la falta……
… Sin embargo consideró el ex Procurador que esa medida no era justa, toda vez que no podía equipararse a quien actuó con la convicción de que su conducta era lícita, con quien actuó a sabiendas que cometía una falta disciplinaria, y por lo tanto, era posible en tratándose de un error vencible la reducción de la culpabilidad de gravísima a grave. …..
CULPABILIDAD-A título de culpa gravísima según regulación legal
CONDUCTA-Se encuadra en culpa grave y no gravísima/CULPA GRAVE-Al no tener el cuidado el disciplinado de actuar como lo hizo
En el caso bajo estudio, observa la Sala que de acuerdo con el perfil del funcionario, la actuación que desplegó y las funciones que le asistían como gerente del hospital universitario se encuadran en la culpa grave y no gravísima, como lo aseguró la Delegada, toda vez que no podía endilgársele el conocimiento suficiente para tener la certeza de la manera en que debían estructurarse los estudios previos, o incluso, el contenido de los mismos. Téngase en cuenta que esa era una labor propia de la oficina jurídica, y el gerente se confió en las verificaciones realizadas por dicha dependencia, incurriendo sin dudas en una falta disciplinaria, pero no bajo el criterio de una culpa gravísima sino como una culpa grave, toda vez que no tuvo el cuidado que debía para actuar como lo hizo, y en consecuencia suscribió un contrato que no contenía la claridad necesaria respecto a las ganancias que percibiría Vallepharma del ejercicio operacional, así como los valores de los medicamentos que iban a adquirir, lo que impactó negativamente en las finanzas del HUV.
Así las cosas accederá este cuerpo colegiado a la pretensión de la defensa, en el sentido que la culpa será graduada como grave y no gravísima, como quedó especificado en el fallo sancionatorio de primera instancia.
TIPICIDAD-Se logró encuadrar de manera clara en la actuación desplegada por el investigado
…..Ahora bien en relación con la tipicidad y la ilicitud de la conducta esgrimidas y ampliamente analizadas por la Procuraduría Delegada, encuentra la Sala que no fueron motivos de debate por parte del recurrente, sin embargo al verificar esta instancia las mismas, se puede afirmar con grado de certeza, que se logró encuadrar de manera clara la tipicidad de la actuación desplegada por el doctor……, toda vez que si bien el Hospital Universitario del Valle tiene la calidad de sujeto especial de contratación, regido por su propio reglamento y no por la Ley 80 de 1993, el artículo 5 de la directiva interna del centro hospitalario es clara al afirmar que en todo caso se deberían respetar los principios citados por la norma en comento. Así mismo, obsérvese como la primera instancia desde el mismo pliego de cargos se le reprochó al funcionario la vulneración de los principios de la función administrativa, comunes para todos los servidores públicos, quedando de esta manera claro el juicio de tipicidad del gerente.
CRITERIOS DE DOSIFICACIÓN DE LA SANCIÓN-Deben ser valorados para graduar la culpabilidad/DISCIPLINADO-Obró de manera culposa al no tener en cuenta cuidado que persona del común imprime a sus actuaciones/DISCIPLINADO-Con su actuar causó un perjuicio social/DISCIPLINADO-No obstante no ser un profesional del derecho debió tener cuidado al suscribir contrato en negocio de gran magnitud
…De acuerdo con lo señalado en las consideraciones de la presente providencia disciplinaria, respecto de la cual se decidió modificar la graduación de la culpabilidad de culpa gravísima a culpa grave, variación que conlleva a que la falta sea calificada como grave a la luz del numeral 9º del artículo 43 del C.D.U., y la sanción se vea reducida de destitución e inhabilidad general a suspensión. Por lo tanto, resulta imperativo tener en cuenta los criterios establecidos por el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, con el objeto de determinar el tiempo que será impuesto al investigado como término de la sanción.
Así las cosas, en el caso bajo estudio, encuentra la Sala que la variación en la culpabilidad de la falta cometida por el señor… impactaría directamente en la dosificación de la sanción, toda vez que quedó plenamente establecido en el proceso que si bien ocurrió una falencia en el trámite de la contratación, la voluntad del investigado no primó en la misma, toda vez que actuó de manera culposa, al no tener en cuenta el cuidado que cualquier persona del común debe imprimir a sus actuaciones.
Ahora bien es necesario tener en cuenta que el investigado se desempeñaba como gerente del centro hospitalario y que con la irregularidad cometida se causó un perjuicio social, el cual se alcanza a vislumbrar en la misma nota periodística que dio lugar al inicio de la presente investigación. No obstante lo anteriormente mencionado, se hace necesario también que se traiga a colación que el señor……no era un profesional del derecho, no tenía conocimientos previos en contratación estatal, toda vez que se trataba de un médico, profesor universitario, quien llegó a ocupar el cargo de gerente del Hospital Universitario del Valle, no obstante, tal como se ha dicho en varias oportunidades, debió tener el cuidado necesario para suscribir un contrato de la magnitud del negocio cuestionado por la Procuraduría General de la Nación. Con base en lo aseverado, considera esta instancia que la sanción quedará establecida en un término de tres (3) meses de suspensión.
DISCIPLINADO-Se demostró que procedió con la confianza de actuar conforme a derecho y dentro de un error vencible/CULPABILIDAD-Es procedente reducirla de gravísima a grave
Al tenor del análisis de precedencia encuentra la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, que no existe duda alguna respecto a la irregularidad cometida por el funcionario sancionado, no obstante, al tenor de lo manifestado por la doctrina, en concordancia con el criterio establecido por el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, es perfectamente válida la pretensión del defensor, en el sentido, que su poderdante procedió con la confianza de que actuaba conforme a derecho, estableciéndose su actuación dentro de un error vencible, afectando dicha situación la graduación de la culpabilidad determinada por la Delegada, toda vez que no podía tenerse como gravísima una actuación que realmente se encuadraba en la culpa grave.
Recordemos lo manifestado por el ex Procurador Ordóñez Maldonado, al establecer que no podía equipararse a quien había actuado con la consciencia de que su conducta era irregular con quien había actuado mal, pero creyendo que no afectaba ninguna norma legal con su actuación. Por lo tanto, tal como quedó consignado anteriormente lo que corresponde es reducir la culpabilidad de gravísima a grave, como quedará establecida en la parte resolutiva de la presente providencia.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA-Se confirma parcialmente modificando la sanción a suspensión por el término de tres meses
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Aprobado en acta de sala n.° 22
Radicación 161–6670 (ius 2015-420407 iuc 2015-652-816469)
Investigados JAIME RAMÓN RUBIANO VINUESA y Otros
Entidad Hospital Universitario del Valle H.U.V.
Quejoso De oficio
Fecha de los hechos Vigencia 2013 y ss.
La Sala Disciplinaria procede a conocer del recurso de apelación presentado en contra del fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal1] dentro del proceso disciplinario verbal, con radicado IUC 2015-652-816469, seguido en contra del doctor JAIME RAMÓN RUBIANO VINUESA en su condición de director del Hospital Universitario del Valle, para la época de los hechos.
El 23 de octubre de 2015 la Revista Semana publicó una noticia titulada “La salud del valle agoniza”, en la cual se denunciaban algunas situaciones presuntamente irregulares que ocurrían en ese ente territorial, de la siguiente manera:
“(…) El Hospital Universitario del Valle y otros sietes hospitales públicos de esa región están en crisis no sólo por la falta de recursos sino por la politiquería, la corrupción y pésimas administraciones.
Si ocurriera una tragedia que demandara los servicios de las 2.779 camas de la red pública hospitalaria del Valle del Cauca, esta simplemente colapsaría debido a la pésima situación por la que atraviesan muchas de estas entidades. En los últimos tiempos, dos grandes hospitales fueron liquidados y otros seis atraviesan una crisis tan severa que en algunos, como el Hospital de Cartago, los trabajadores solo asisten a 'marcar tarjeta' porque no tienen insumos para curar ni una herida menor.
De hecho, en los últimos días, el tradicional Hospital Universitario del Valle (HUV), con sede en Cali y el de mayor complejidad, se ha robado la atención ya que la falta de recursos, supuestamente porque las EPS no le pagan, tienen al colosal edificio de los años cincuenta trabajando a media marcha. Allí hay pocos insumos y a buena parte de sus 2.500 empleados –que atienden 600 camas y demás servicios– no les pagan desde hace varios meses. Incluso, 500 niños con cáncer vieron cómo sus terapias fueron suspendidas por falta de recursos.
¿Qué está pasando con la salud en el Valle? Desde el gobierno nacional hasta líderes cívicos locales coinciden en argumentar que el 'hoyo negro' en el que se encuentra este sector es la sumatoria de varios factores, que no solo se explican por los 600.000 millones de pesos que las EPS les adeudan a los hospitales de la región. Hacen parte de esta pésima receta malas administraciones, corrupción, politiquería, equipos, dotaciones caducas y las nuevas realidades del mercado, en el que los hospitales privados han crecido a mayor velocidad que los públicos. Según el Ministerio de Salud, de los 11 hospitales públicos departamentales del Valle, siete de ellos (Cartago, Zarzal, Tuluá, Roldanillo, Buenaventura, Cali y el HUV) están en alto riesgo.
Mientras las directivas del HUV sostienen que las deudas de las EPS ascienden a 120.000 millones de pesos, de los cuales casi la mitad recaen solo en Caprecom y Emssanar, expertos dijeron a SEMANA las causas principales son la mala administración, contratación cuestionada y la forma como los sindicatos y grupos de poder de la Universidad del Valle se han ido apoderando de su manejo.
SEMANA revisó contratos de los últimos tres años en ese hospital, algunos de los cuales ponen en el centro de la polémica a Jaime Rubiano, quien llegó como director en 2013 de la mano el rector de la Universidad del Valle, Iván Ramos. Tras una gestión muy cuestionada, Rubiano renunció hace un par de semanas en medio de presiones de sindicatos y estudiantes que le exigían hacerse a un lado ante la investigación fiscal que le abrió la Contraloría por presuntas irregularidades en la contratación.
Una de las supuestas anomalías en el HUV que más llama la atención, que incluso es investigada por la Contraloría, es la tercerización laboral. A la fecha existen decenas de millonarios contratos con cinco asociaciones sindicales que no son otra cosa que cooperativas de intermediación laboral. De hecho, cinco asociaciones proveen 1.500 trabajadores entre enfermeros, cirujanos, radiólogos o anestesiólogos. Cada mes facturan en promedio 4.000 millones de pesos. Lo increíble es que esa tercerización se hace desde hace varios años, a pesar de que el Universitario tiene una nómina de 1.000 personas. Y solo hasta ahora se inició un estudio técnico para racionalizar esos cargos.
Si bien algunos dicen que la salida de Rubiano hace parte de una retaliación de los sindicatos, porque el director les pisó los callos, el HUV como otros centros hospitalarios del Valle, y del país se convirtieron en la caja menor de los políticos. Por ejemplo, se conoció que una tía de la exsenadora y candidata a la Gobernación del Valle Dilian Francisca Toro es contratista del Universitario.
El Laboratorio Clínico Acacias, cuya dueña es la señora Amanda Torres Toro, es contratista del Universitario y está en 11 municipios del Valle, que en su mayoría coinciden con fortines políticos de la exsenadora. Amanda Torres le dijo a esta revista que nada tiene que ver con su sobrina, “tengo una trayectoria profesional de 30 años y las ciudades donde presto servicios es porque atiendo pacientes de Coosalud”.
A Rubiano tampoco le perdonan que en medio de la crisis destinara 1.109 millones de pesos, a construir una cancha sintética de fútbol (176 millones), para la instalar 48 paneles solares (793 millones) y lámparas led exteriores (140 millones) para el hospital. Los sindicatos aseguran que cotizaron en Chile el valor de cada panel solar chino que compró el HUV y descubrieron “un sobrecosto del 150 por ciento”. También dicen que con ese dinero fácilmente se pudo habilitar el acelerador lineal para el tratamiento de cáncer que está fuera de servicio por falta de lámparas, así como la cámara de fototerapia de radiación ultravioleta para el tratamiento de vitíligo y psoriasis. El exgerente niega el sobreprecio y defiende las inversiones alegando que tenían destinación específica.
Por otro lado, Rubiano decidió optimizar las compras de insumos y medicamentos contratando un solo proveedor que les fiara con plazos de hasta 90 días. Lo curioso es que ese proveedor llamado Vallepharma, y que a julio de 2015 ya le debían 25.000 millones de pesos, está integrado por una unión temporal cuyas firmas son las mismas que ya le vendían insumos al hospital: Unimix y Globalex.
Al comparar los precios de algunos de esos insumos que vende Vallepharma con los del mercado, aparecen sobrecostos de hasta el 400 por ciento. En poder de esta revista hay varias facturas de cobro de suministros que Vallepharma le hace al HUV, donde se aprecia que cobran a 10.904 pesos por unidad un equipo de jeringa para administración de líquidos llamado Buretrol. Pero ese mismo producto cuesta en el mercado un promedio de 2.250 pesos.
Los valores también se duplican o triplican en las jeringas desechables de 5 y 10 mililitros. Mientras que Vallepharma se las cobra al HUV a 520 y 693 pesos, en el mercado esas mismas jeringas tienen un valor de 232 y 278 pesos la unidad.
Frente a esa presunta irregularidad el exgerente Rubiano da una explicación sencilla, “como el contrato con el proveedor se hizo en paquete, algunos productos serán más costosos, pero otros los venderán más baratos y prueba de ello es que gracias a ese esquema de compras logramos un ahorro de 1.000 millones”.
Estos y muchos otros indicadores muestran que la red hospitalaria pública del Valle requiere un revolcón urgente. Es un hecho que los últimos años los hospitales privados, como Valle del Lili o Imbanaco, han hecho importantes inversiones y han aumentado sus servicios en un departamento que tiene grandes facilidades de transporte y permite que un paciente prefiera ir a Cali que ser atendido en Buga. Cifras oficiales muestran que las camas privadas en el Valle pasaron de 4.626 en 2011 a 5.675 este año, mientras que las públicas pasaron de 3.502 a 2.779. Como dijo el diputado vallecaucano Ramiro Rivera, quien viene lanzando alertas desde hace varios años sobre el sector, “no todo se resuelve con plata”.
Si bien la intervención del Hospital Universitario del Valle es inevitable, es claro que si el gobierno y las autoridades regionales quieren salvar los hospitales del departamento no solo van a tener que invertir más dinero, sino quitárselos a los alcaldes y políticos que los han convertido en fortines burocráticos y fuente de financiación. Mientras no haya una reingeniería seguirá pasando lo que se ve en Zarzal y Roldanillo, dos municipios separados por un río, en el que cada uno tiene un hospital idéntico, que presta los mismos servicios, cada vez con más dificultades económicas, pero que no quieren acabar porque es un gran empleador público, con contratos importantes, que recibe recursos del departamento y la nación”.
III. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA
Mediante providencia de 25 de octubre de 20152] la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal ordenó la apertura de indagación preliminar en contra de funcionarios por determinar del Hospital Universitario del Valle.
Debido a que la nota periodística hacía mención a varias situaciones que ocurrían en el centro hospitalario, la primera instancia decidió analizar las que podrían tener alguna incidencia disciplinaria, entre ellas:
1. La posible tercerización laboral a través de asociaciones sindicales o cooperativas de intermediación laboral.
2. Presunta contratación irregular con el laboratorio clínico Acacias, de propiedad de la señora Amanda Torres Toro, ante una posible infracción al deber de selección objetiva, en tanto, que al parecer la contratación se da por la cercanía de la misma con la ex senadora Amanda Torres.
3. Posibles falencias en la construcción de una cancha sintética de futbol, para instalar 48 paneles solares y lámparas led exteriores, trámite en el que se habrían invertido aproximadamente 1.109 millones de pesos.
4. Eventuales falencias en la compra de insumos y medicamentos con Vallepharma, sociedad integrada por las firmas Unimix y Globalex.
El 21 de diciembre de 20153] el a quo profirió auto de pruebas, desglose e incorporación, lo anterior con el objeto de solicitar la práctica de algunas diligencias probatorias por parte de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación, así como ordenar la remisión de las piezas procesales referente a las presuntas irregularidades en la contratación, a través de cooperativas de trabajo asociado por parte del HUV, debido a que en la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública cursaba el expediente con radicado 2015-205817, por los mismos hechos y en etapa de investigación disciplinaria.
Recibido el informe de la DNIE, la Delegada profirió decisión con fecha 10 de junio de 20164], mediante la cual desglosó algunas conductas a efectos que fueran investigadas por la misma instancia, pero por cuerda procesal separada. Así mismo, se remitieron otras conductas a la Procuraduría Regional del Valle del Cauca.
Ahora bien, observado que el presunto infractor de las faltas analizadas en el plenario, era el señor director del hospital universitario, funcionario de la órbita de competencias del nivel territorial, el Procurador General de la Nación, mediante decisión de 2 de junio de 2016 designó como funcionario especial al titular de la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal5].
Teniendo en cuenta el desglose y la remisión llevada a cabo por la Delegada, sólo dos conductas se continuaron investigando en este proceso, las cuales se circunscribían a los siguientes aspectos:
a) Factibles irregularidades en la planeación y, suscripción y ejecución del contrato CP-HUV-14-001, que tenía por objeto: La operación del servicio farmacéutico integral en el Hospital Universitario del Valle, considerando lo siguiente: 1) La existencia de un posible daño al patrimonio de la entidad. 2) La existencia de estudios previos de carácter económico, financiero, técnico, etc., aparentemente incompletos.
b) Presuntas irregularidades en la planeación y suscripción del contrato C15-046, cuyo objeto era la compra e instalación de un sistema de celdas fotovoltaicas para el aprovechamiento de la energía solar en el Hospital Universitario del Valle, teniendo en cuenta que en el mismo posiblemente se presentaron mayores valores.
Reunidos los elementos establecidos en los artículos 175 y ss. de la Ley 734 de 2002, los investigados fueron citados a audiencia, es decir, que se continuó el proceso por el trámite verbal.
Auto de citación a audiencia: En la providencia se ordenó comparecer al Despacho de la Procuraduría Delegada a las siguientes personas:
Jaime Rubiano Vinuesa
Elmer Enrique Ortega
Weimar Escobar Saavedra
José Alejandro Vallejo
Cargos Disciplinarios:
1º. A Jaime Ramón Rubiano Vinuesa, le hizo la Delegada el siguiente reproche disciplinario:
“(…) En su condición de director general del Hospital Universitario del Valle HUV, por haber incurrido en presuntas irregularidades al haber signado el contrato CP-HUV-14-001 del 18-03-2014, a pesar, de que aparentemente, los estudios previos (análisis de necesidad y conveniencia) no se estructuraron de manera completa, en la medida en que en los mismos no se identificaron los precios unitarios estimados de compra de los insumos y medicamentos requeridos por el hospital, ni se contempló el valor y/o la forma para determinar el reconocimiento que debía hacérsele al contratista por cuenta del “ejercicio operacional”, y a pesar de que en la cláusula sexta del citado bilateral, se derivó a la etapa de ejecución la fijación de los citados emolumentos de los medicamentos, a través de reuniones desarrolladas por un comité”.
Al respecto, consideró el juez disciplinario que con su conducta el investigado posiblemente habría vulnerado los principios de economía y responsabilidad de la contratación estatal, una transgresión al principio de moralidad de la función administrativa y una afectación al patrimonio de la entidad hospitalaria, conductas encuadradas en el informe suscrito por la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, de la siguiente manera:
- Presunto mayor valor en la adquisición de los medicamentos e insumos requeridos por el Hospital Universitario del Valle HUV, en cuantía de $2.828.678.831, producto de la pérdida de oportunidad que la entidad asumió al haber elegido el método de la mediana en vez del método de adquisición directa por órdenes de compra, en atención a los precios competitivos.
- Presunto detrimento para el patrimonio de la entidad en suma de “1.440.901.044, producto del dinero que se pagó de más por el reconocimiento del ejercicio operacional, teniendo en cuenta la disminución que posteriormente se realizó del porcentaje de dicho reconocimiento, el cual pasó de un 25% a un 21.5%. Lo que indica que, desde el comienzo del negocio, el contratista podía operar con un porcentaje inferior al 25%.
- Presunto detrimento para el patrimonio de la entidad, en suma de $1.235.058.038, producto del costo financiero que el hospital asumió, correspondiente al 3% del porcentaje asignado para el ejercicio operacional, adelantado por el contratista. Teniendo en cuenta que con anterioridad a la signatura del contrato CP-HUV-14-001, dicho costo financiero no era reconocido por la entidad, al adquirir los distintos medicamentos e insumos.
Así las cosas, estimó la Delegada que se habrían vulnerado las siguientes normas:
Artículos 25 y 26 de la Ley 80 de 1993, artículo 4º numeral 9 y 60 del Acuerdo no. 007 de 1 de abril de 1997, artículo 3º de la Ley 489 de 1998, artículo 4 numeral 4 a 14 de la Resolución no. 5158 de 2013, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, artículo 3º del Decreto 19 de 2012 y el numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
En relación con la calificación de la falta, teniendo en cuenta que esta se encontraba contenida en el acápite de faltas gravísimas estipuladas dentro del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, específicamente el numeral 31, esa fue la calificación de la misma.
Respecto a la culpabilidad, estimó la primera instancia que con base en el material obrante en el plenario, se podía colegir que el funcionario había actuado en desarrollo de una desatención elemental. Por lo tanto, la falta la calificó provisionalmente con culpa gravísima.
“(…) En su condición de director general del Hospital Universitario del Valle H.U.V., por haber incurrido en presuntas irregularidades al haber signado y aprobado los estudios previos del contrato C15-046 y al haber suscrito dicho bilateral del 9 de abril de 2015, a pesar de que la citada contratación aparentemente careció de un estudio de mercado suficiente, al probablemente no contemplar la totalidad y/o muestra significativa de los posibles oferentes de los productos objeto de la necesidad. Situación que en consecuencia implicó que los equipos fotovoltaicos fueran adquiridos con presuntos mayores valores, en suma de ($311.187.772), como lo adujo la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, en su informe del 13 de mayo de los corrientes”.
Estableció la Delegada, que con su conducta el implicado pudo incurrir en una afectación al patrimonio de la entidad que representaba y una transgresión al principio de moralidad de la función administrativa.
Los hechos que dieron lugar a la imputación de la falta al investigado devino de lo siguiente: en el año 2015 el Hospital Universitario del Valle, adelantó el proceso para la adquisición de un sistema de celdas fotovoltaicas y en consecuencia elaboró los estudios previos correspondientes, que incluyeron un estudio de mercado mediante el cual se invitó a cotizar a: Aires Modernos SAS, Walter Valencia Ballesteros y Edison Cuero Agudelo, quienes presentaron propuestas con los siguientes valores:
- Electrón (Walter Valencia) : $797.915.371.03
- ECA Distribuciones (Edison Cuero) : $793.500.096.71
- Aires Modernos SAS (Jesús Fernando G.) : $796.039.205.88
Así las cosas, una vez evaluadas las diferentes ofertas y surtida la etapa precontractual, el 9 de abril de 2015 fue suscrito el contrato C15-046, con el señor Edison Cuero Agudelo, con algunas características, como fueron: Cláusula Primera: Objeto del contrato: Compra e instalación de un sistema de celdas fotovoltaicas para el aprovechamiento de la energía solar en el Hospital Universitario del Valle. Cláusula Segunda: Valor y forma de pago: El valor del presente contrato asciende a la suma de setecientos noventa y tres millones quinientos mil noventa y seis pesos con setenta y un centavos ($793.500.096.71).
Las normas vulneradas se circunscribieron a las siguientes:
Artículo 6º (6.2 - 6.2-14) y 20 (20.1.1.4) del Acuerdo 007 de 2014; artículo 3º de la Ley 489 de 1998; artículo 4º (4-14) de la Resolución no. 5158 de 2013 del MSP: artículo 13 de la Ley 1150 de 2007; artículo 3º del Decreto 19 de 2012; artículo 4º de la Resolución no. DG-3808 de 2014 (19-09-2014) del HUV y el no. 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
La tipicidad fue establecida por el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, siendo esta una conducta gravísima, por lo tanto, esa sería la calificación de la misma.
Finalmente, esgrimió la primera instancia que el investigado pudo haber actuado inobservando el cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, y en consecuencia la culpa se tasó provisionalmente como grave.
Vale recordar, que tal como se anotó anteriormente, también fueron citados a audiencia dentro del proceso los señores: Elmer Enrique Orjuela, en su condición de director médico operativo del HUV; Weimar Escobar Saavedra, director financiero del centro hospitalario y José Alejandro Vallejo, jefe de la oficina asesora de planeación del HUV. Sin embargo, los mencionados funcionarios fueron absueltos del cargo que se les imputó, por lo tanto, esta instancia guardará silencio al respecto.
La decisión fue comunicada a los implicados, no obstante, no comparecieron a notificarse, por lo tanto, fue fijado en la secretaría de la Procuraduría Regional del Valle el edicto no. 082 de junio de 2016, por el término de ley, según consta en los folios 177 y 178 del cuaderno principal, y se procedió a designar defensor de oficio al señor Rubiano Vinuesa6].
En vista de la solicitud arrimada por el gerente del Hospital Universitario del Valle, respecto a la imposibilidad de tener una defensa de su confianza para la fecha en que había sido citado por la Procuraduría, se procedió a analizar las circunstancias alegadas por el procesado, decidiendo el a quo que no había razón para modificar la diligencia, por lo tanto, se mantenía la fecha prevista, es decir, el 7 de julio de 2016.
Obra en el expediente Acta No. 1, fechada 7 de julio de 2016, en la cual consta que se instaló la audiencia convocada a las 10:20 de la mañana. En la misma estuvieron presentes los apoderados de los procesados y el investigado José Alejandro Vallejo Gordillo, quienes de común solicitaron el aplazamiento de la diligencia para el día 14 de julio de 2016 a las 10:00 AM.
De los descargos:
En la fecha acordada, es decir, el 14 de julio de 2016 a las 10:05 de la mañana fue instalada la audiencia.
En la misma estuvieron presentes los apoderados de los investigados: Jaime Rubiano Vinuesa, Weimar Escobar Saavedra, Wilmer Ortega Montero, y de manera personal el señor José Alejandro Vallejo Gordillo.
Dentro de la diligencia los implicados presentaron sus descargos y solicitudes de pruebas, tal como obra en el acta no. 2, obrante de folios 269 a 270 CO1.
Solicitud de Revocatoria:
Con fecha 18 de julio de 20167], el señor Procurador General de la Nación, resolvió la solicitud de revocatoria presentada por el procesado Jaime Ramón Rubiano Vinuesa, en contra de la Resolución no. 423 de 9 de octubre de 2015 mediante la cual se asignó la competencia sobre el presente radicado a la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal.
Hecho el análisis jurídico correspondiente decidió el jefe del Ministerio Público no acceder a las pretensiones del investigado y, en consecuencia, mantener la competencia sobre el expediente, como quedó anotada en la cuestionada resolución.
El 6 de diciembre de 2016 procedió la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal a la lectura del fallo, en el cual se consideró como probado y no desvirtuado el primer cargo disciplinario proferido en contra del señor gerente general del Hospital Universitario del Valle, para la época de los hechos, Jaime Ramón Rubiano Vinuesa. En relación con la segunda conducta se tuvo como no probada, y así mismo con los demás investigados, por ello procederá esta Sala a analizar la actuación respecto de la imputación que causó la sanción del implicado.
Estimó la primera instancia, que era necesario recordar la imputación hecha al señor Rubiano Vinuesa. Al respecto tenemos:
Refirió la Delegada que de acuerdo con lo anotado en precedencia, lo que cabía era establecer, con grado de certeza, si en verdad el implicado suscribió el contrato CP-HUV-14-001 del 8 de marzo de 2014, pese a que los estudios previos (análisis de necesidad y conveniencia) no se habían estructurado de manera completa en la medida que en los mismos no se identificaron los precios unitarios estimados de compra de los insumos y medicamentos requeridos por el hospital, ni se contempló el valor y/o la forma para determinar el reconocimiento que debía hacérsele al contratista por cuenta del ejercicio operacional, y a pesar de que con sustento en la cláusula 6ª del citado bilateral se derivó a la etapa de ejecución la fijación de los citados emolumentos de los medicamentos, a través de reuniones desarrolladas por un comité.
Debido a lo anterior, esgrimió la primera instancia, se había estimado que el investigado habría vulnerado los principios de economía y responsabilidad, una transgresión al principio de moralidad de la función administrativa y una afectación al patrimonio de la entidad, ello con fundamento en el informe de la DNIE, en el que se habían vislumbrado las siguientes situaciones:
- Presuntos mayores valores en la adquisición de los medicamentos e insumos requeridos por el Hospital Universitario del Valle HUV, en cuantía de $2.828.678.831, producto de la pérdida de oportunidad que la entidad asumió al haber elegido el método de la mediana en vez del método de adquisición directa por órdenes de compra, en atención a los precios competitivos.
- Presunto detrimento para el patrimonio de la entidad en suma de “1.440.901.044, producto del dinero que se pagó de más por el reconocimiento del ejercicio operacional, teniendo en cuenta la disminución que posteriormente se realizó del porcentaje de dicho reconocimiento, que pasó de un 25% a un 21.5%. Lo que indica que, desde el comienzo del negocio, el contratista podía operar con un porcentaje inferior al 25%.
- Presunto detrimento para el patrimonio de la entidad en suma de $1.235.058.038, producto del costo financiero que el hospital asumió, correspondiente al 3% del porcentaje asignado para el ejercicio operacional, adelantado por el contratista. Teniendo en cuenta que con anterioridad a la signatura del contrato CP-HUV-14-001, dicho costo financiero no era reconocido por la entidad, al adquirir los distintos medicamentos e insumos”.
Al respecto anotó la primera instancia que el funcionario había incurrido en una vulneración a los principios de economía y planeación, citando para ello algunas disposiciones del Consejo de Estado sobre el tema, específicamente la sentencia proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera, subsección c, consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, con radicación número: 68001-23-15-000-1998-01743-01(27315), del veinticuatro (24) de abril de dos mil trece (2013), que a la postre establece:
“(…)“De acuerdo con el deber de planeación, los contratos del Estado “deben siempre corresponder a negocios debidamente diseñados, pensados, conforme a las necesidades y prioridades que demanda el interés público; en otras palabras, el ordenamiento jurídico busca que el contrato estatal no sea el producto de la improvisación ni de la mediocridad.
La ausencia de planeación ataca la esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también para el patrimonio público, que en últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato estatal. Se trata de exigirles perentoriamente a las administraciones públicas una real y efectiva racionalización y organización de sus acciones y actividades con el fin de lograr los fines propuestos por medio de los negocios estatales.
Del estudio de los componentes normativos del principio de la planeación deducimos que el legislador les indica con claridad a los responsables de la contratación estatal en el derecho colombiano ciertos parámetros que deben observarse para satisfacer ampliamente el principio de orden y priorización en materia contractual. En este sentido, observamos en la ley de contratación parámetros técnicos, presupuestales, de oportunidad, de mercado, jurídicos, de elaboración de pliegos y términos de referencia que deben observarse previamente por las autoridades para cumplir con el principio de la planeación contractual. Se trata de exigencias que deben materializarse con la debida antelación a la apertura de los procesos de escogencia de contratistas”.
Por lo anterior coligió el a quo que resultaba de vital importancia la correcta planeación en la contratación estatal, toda vez que su descuido, o su mediocridad, tal y como el mismo Consejo de Estado lo señala, afectaba la ejecución del objeto contractual, por supuesto, desde el punto de vista económico y financiero.
Estimó la Delegada que en el caso sub examine se presentaba una situación similar, toda vez que no se había evaluado desde el punto de vista económico el monto del contrato a suscribir, recordando el juez de instancia que tal como se expuso en el acápite de “circunstancias de tiempo modo y lugar” de la decisión de cargos, durante el año 2013 el Hospital Universitario del Valle H.U.V. adelantó la Convocatoria Pública No. CP-HUV-14-001, con el objetivo de contratar la operación del servicio farmacéutico de la Entidad. Como quedó probado en este proceso los estudios previos no fueron realizados de manera completa, en la medida en que no identificaron los precios unitarios estimados de compra de los insumos y medicamentos requeridos por el Hospital, ni definieron el valor y/o la forma para determinar el reconocimiento que debía hacérsele al contratista por cuenta del “ejercicio operacional.”
Prosiguió la Delegada advirtiendo que finalizado el citado proceso contractual, se suscribió el bilateral CP-HUV-14-001, que, entre otras cosas, en su cláusula sexta (6°) indicó lo siguiente:
“(…) Sexta: Son funciones del comité las siguientes: a) Fijar los precios de los Medicamentos objeto del presente contrato, teniendo en cuenta los precios del referente mercado, (…) c) Realizar el Anexo Técnico, es decir, el manual tarifario de los medicamentos con los que se desarrollará el objeto del contrato dentro de los treinta (30) días siguientes a la firma del Acta de inicio, dicho manual será revisado cuando las circunstancias lo ameriten o las partes lo soliciten.”8]
En ese orden de ideas y estando ya en la etapa de ejecución, se determinó la fórmula para el establecimiento de los costos de los insumos y medicamentos requeridos por el Hospital y el porcentaje que se le reconocería al contratista por concepto del “ejercicio operacional”, a través del Acta de Reunión No. 119] y el Otro Sí No. 210], con lo cual se generó también una afectación al patrimonio del Estado, que la D.N.I.E., identificó en su informe del 13 de mayo de 2016.
Estimó la Delegada que era completamente inexcusable que en un contrato estatal, de la importancia y cuantía que llegaría a representar para el hospital, no se hubieran realizado los correspondientes estudios previos, económicos o financieros sobre el monto de los medicamentos, ni sobre el verdadero porcentaje que se le debía reconocer al contratista por concepto del ejercicio operacional, y peor aún, que se haya derivado, desde la misma suscripción del citado acuerdo, la fijación de precios de los medicamentos a un comité farmacéutico, estando ya firmado el negocio jurídico, en abierta contravía de los principios de la contratación estatal y de la función administrativa que quedaron explicados en la decisión de cargos.
Ahora bien en relación con las alegaciones finales, sustentadas por el apoderado del investigado quien manifestó que para el momento en que el funcionario asumió la dirección del Hospital, el mismo estaba ad portas de su cierre, debido a la falta de provisión de insumos básicos para la prestación del servicio, en un escenario donde los proveedores no le querían prestar el servicio por el incumplimiento en sus pagos, circunstancia unida al hecho del sinnúmero de procesos administrativos adelantados por el INVIMA.
Agregó el abogado, que los estudios previos que reposaban en el expediente disciplinario daban cuentan que el servicio farmacéutico del Hospital no cumplía con los requisitos exigidos en el Decreto 2200 del 2005 y la Resolución No. 1403 de 2007, referentes al sistema de distribución de medicamentos exigidos para servicios farmacéuticos de mediana y alta complejidad en dosis unitarias, y que como solución a esta difícil situación se acogió a los lineamientos definidos por la ley para acudir a alianzas estratégicas con terceros, a fin de dar una solución efectiva a la problemática existente.
Indicó que el procesado le había pedido a sus colaboradores que iniciaran un estudio para ir edificando el procedimiento que llevara a la contratación con un proveedor que prestara el servicio integral, que no sólo fuera la dispensación de medicamentos, sino el suministro de dispositivos médicos, quirúrgicos, materiales de osteosíntesis, preparaciones parentales, entre otros.
Expresó que cada uno de sus colaboradores desde su óptica funcional emitieron conceptos que edificaron los estudios previos, el cual fue suscrito por el Director Médico Operativo, pero compuesto por varios estudios como lo son un estudio financiero, un informe químico farmacéutico, el informe del jefe de la oficina de control interno y el concepto de la responsable del área jurídica, y que por tal razón, no era dable endilgarle la violación del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, ya que el señor RUBIANO VINUESA no participó en la etapa precontractual del citado contrato suscrito con Vallepharma.
En cuanto a la definición de la mediana como la fórmula para establecer los precios que se reconocerían al proveedor, el apoderado del investigado indicó que surgió del análisis donde intervinieron un grupo heterogéneo de servidores púbicos al servicio del Hospital, siendo el señor HERNANDO HELY MANOSALBA ARCHILA, quien de acuerdo con el acta No. 10 del 7 de julio del 2014, el que propuso la fórmula de la mediana; es decir, que la propuesta planteada al representante de VALLEPHARMA no surgió de manera caprichosa, sino que fue producto de un análisis minucioso de alternativas que se le pusieron a consideración del gerente y que de acuerdo a la sustentación era la más beneficiosa para el hospital.
En relación con los argumentos expuestos por la defensa, procedió el a quo a rebatirlos bajo los siguientes presupuestos:
“(…) A folios 75 y siguientes del cuaderno de apoyo técnico No. 1, obra el documento denominado: ANÁLISIS DE NECESIDAD, CONVENIENCIA Y OPORTUNIDAD DE PROCESO DE CONTRATACIÓN DEL SERVICIO FARMACÉUTICO INTEGRAL (SUMINISTRO Y DISPENSACIÓN DE MEDICAMENTOS, DISPOSITIVOS MÉDICOS, MÉDICO QUIRÚRGICOS, PREPARACIONES PARENTALES Y DISPENSACIÓN DE DOSIS UNITARIAS), del 10 de septiembre del 2013, elaborado y compilado por el señor ELMER ENRIQUE ORGEGA (Director Médico Operativo del Hospital), donde si bien queda claro cuál debía ser objeto del contrato a suscribir por parte del HUV (la contratación de la prestación del servicio integral de farmacia que incluya el suministro y dispensación de medicamentos, dispositivos médicos, preparación y dispensación de unidosis – Central de Mezclas, debiendo el contratista las adecuaciones y dotaciones necesarias), y si bien se expuso la difícil situación por la cual atravesaba la Central de Mezclas y la adecuación de medicamentos antibióticos estériles para recién nacidos (lo que originó que el INVIMA impusiera una medida sanitaria provisional de suspensión temporal de actividades de adecuación de medicamentos estériles y re empaque de medicamentos sólidos), no se hizo un adecuado análisis financiero, ni económico del servicio a contratar; veamos:
En el numeral 5° del citado documento se transcribió un documento denominado ANÁLISIS FINANCIERO DEL SERVICIO A CONTRATAR, preparado por el Director Financiero del HUV, señor WEIMAR ESCOBAR SAAVEDRA, quien realizó un diagnóstico relacionado con el manejo de los insumos hospitalarios, así como las fluctuaciones del costo de los insumos, medicamentos y el recurso humano para atender tal necesidad, en los años 2010 y 2013, indicando que: “En conclusión, dice el Informe Financiero del 28 de agosto del 2013 que: “tanto por el costo total como por la administración de insumos y medicamentos en el HUV, ha existido una dificultad permanente que exige tomar medidas para solucionar pronto. Tal situación se hace necesaria, más cuando se trabaja en el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) que exige reducir costos para salvar al HUV.”, pero, nada se dice acerca del análisis económico, ni financiero, ni mucho menos un estudio de mercado que identificara LOS PRECIOS UNITARIOS ESTIMADOS de la compra de los insumos y medicamentos requeridos por el Hospital que debía hacérsele al contratista por cuenta del ejercicio operacional, lo cual originó que el precio de éstos tuvieran que ser definidos en la ejecución del contrato, tal y como se ha explicado. Tampoco se dice nada en relación a cobro del porcentaje por el ejercicio operación, ni por el financiero que finalmente le es reconocido en la etapa de ejecución del contrato a Vallepharma.
Es que, cuando el señor RUBIANO VINUESA iba a suscribir el citado contrato, DEBIÓ haber verificado cuál iba a ser el reconocimiento económico al contratista por los servicios pactados, de cual mínimamente se hubiera podido dar cuenta que no existía, al revisar la etapa previa de la contratación de tanta importancia y magnitud para el HUV.
Ahora, con relación al aval que sobre el documento al parecer extendió la doctora LAGAREJO, consultado el mismo, se tiene que luego de realizar un análisis acerca de la normatividad aplicable a la materia, señaló que: “Por lo anteriormente expresado, me permito conceptuar que es viable la contratación del servicio farmacéutico integral a través de un tercero, siempre que se respeten todos y cada uno de los lineamientos establecidos por el Estatuto Contractual del HUV, es decir, el adelantamiento de un proceso a través de Convocatoria Pública y claro, se tengan en cuenta los principios que rigen la contratación.” (ver folio 85 ibídem); es decir, en manera alguna la doctora LAGAREJO señaló que se pudiera pretermitir alguno de los requisitos que la normatividad vigente para la época de los hechos señalaba, y que para el caso expresamente se trataba del Acuerdo No. 007 del 1 de abril de 1997, por medio del cual se adoptó el Estatuto Contractual del HUV, en cuyo artículo 49 señalaba que para el caso de la contratación por convocatoria (que fue la utilizada por la entidad), se debían haber efectuado los estudios, diseños y proyectos requeridos para tal efecto. Tan es así, que el numeral 50, literal 10) ibídem, se indicó que en los términos de referencia se debía haber elaborado los estudios técnicos, ECONÓMICOS y jurídicos, según la naturaleza, objeto y cuantía del contrato”.
Así mismo señaló el abogado que la fórmula para reconocerle al proveedor el valor de los medicamentos se hacía con anterioridad a la suscripción del contrato, toda vez que uno de los aspectos a tener en cuenta en los términos de referencia, era el aspecto económico como criterio de evaluación de propuestas.
En tal sentido, afirmó la Delegada, tampoco tenía sustento la afirmación de la defensa cuando expresó que si los estudios previos estaban incompletos, su poderdante no estaba en condiciones de hacer salvedad y, que por ende, dejar consignado la constitución de un comité que entrara a definir con el proveedor los precios a reconocer por concepto de los elementos suministrados, era de total conocimiento de la doctora LAGAREJO, directora jurídica de la entidad. Al respecto, advirtió el juez de instancia, que era injustificable que el implicado pretendiera desligarse de la responsabilidad que le asistía al haber suscrito un contrato de tal magnitud, sin saber siquiera cuál sería el monto de los medicamentos y dispositivos médicos.
Finalmente afirmó la Delegada que con la conducta varias veces referenciada, a saber: suscripción del contrato CP-HUV-14-001, sin que los estudios previos, (análisis de necesidad y conveniencia), contaran con la identificación de los precios unitarios estimados de compra de los insumos y medicamentos requeridos por el hospital, ni con la definición del valor y/o la forma para determinar el reconocimiento que debía hacérsele al contratista por cuenta del “ejercicio operacional”; y a pesar de que el mencionado bilateral, con sustento en la cláusula sexta 6°, derivó a la etapa de ejecución la fijación de los emolumentos de los medicamentos, el investigado puso en un clarísimo riesgo el patrimonio de la Entidad que representaba, el cual se materializó cuando en la etapa de ejecución del citado contrato, se fijaron unos valores que en verdad resultaron lesivos para le Entidad e injustificadamente beneficiosos para el particular.
Y es que como explicó la Delegada desde el pliego de cargos, con la mencionada conducta, el señor Rubiano Vinuesa también desconoció el principio de moralidad de la función administrativa11], que le impone a los funcionarios públicos el deber de actuar con la debida diligencia, con total pulcritud y honestidad, a la hora de manejar o disponer de recursos público en pro del interés general12].
Advirtió la primera instancia, que de manera absolutamente anti técnica, sin sustento financiero, ni análisis económico alguno, quienes participaron en las diversas reuniones sostenidas entre el Hospital y Vallepharma (según dan cuentas las actas Nos. 1 a la 11 del Comité de Farmacia), las partes fluctuaban sobre cuál debía ser el porcentaje que se le debía reconocer a Vallepharma por el costo operacional analizado y cuál debía ser la fórmula para pagarle a esta entidad los medicamentos en insumos médicos suministrados.
Nótese que no se estaba ante la adquisición de un bien o servicio de transacciones en el tráfico privado; se estaba ante el reconocimiento de un porcentaje adicional por costos operativos a Vallepharma, que en verdad fueron tratados en el acta No. 11 de manera irresponsable, como si se tratasen de recursos propios, no públicos: unos ofrecían el 15%, el contratista exigía el 30%, luego “accede” a “bajarse” al 28%, hasta que, realmente, de la nada, es decir, sin ningún análisis, las partes llegaron al 25%. Tan es así, que en declaración rendida bajo la gravedad de juramento del 5 de agosto del 2016, el señor TRAS YUSEFF ACYEN, funcionario del contratista, le manifestó a la Delegada que Vallepharma nunca desagregó, ni le planteó al hospital fórmula alguna como para arribar a una conclusión relacionada con que si lo correcto era pactar un 30% correspondiente al costo operacional, o un porcentaje diferente; con lo cual queda probado que esta decisión se adoptó por mera liberalidad de las partes, sin justificación económica alguna y sin que el Hospital le exigiera a Vallepharma que justificara su estructura de costos del 25% o del 30%.
Ahora bien, en relación con la tipicidad de la conducta, manifestó el juez disciplinario que tal y como se indicó en el pliego de cargos, en la medida en que a todos los funcionarios públicos les era aplicable el artículo 6° de la Constitución Política de 1991, que establece que los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución, las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones; así como el artículo 209 del mismo texto, que indica que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, el señor Rubiano Vinuesa, en su calidad de director del Hospital Universitario del Valle había actuado en contra de la siguiente normatividad:
Artículo 4º, numeral 9 del Acuerdo no. 007 de 1 de abril de 1997, el cual indica que las actuaciones de quienes intervinieran en la contratación de la empresa, debía desarrollarse de acuerdo a los principios que la Ley 80 de 1993 determinara, es decir, transparencia, buena fe, economía, responsabilidad, equilibrio contractual.
Al respecto, reiteró la Delegada que aun cuando el HUV tenía la calidad de empresa social del Estado, en vigencia del Acuerdo 007 de 1997, la contratación debía desarrollarse con observancia de los principios establecidos en la Ley 80 de 1993, aclarándose de paso que dicha disposición estuvo vigente hasta 3 de junio de 2014, cuando fue reemplazado por el Acuerdo 007 de 2014.
Así mismo trajo a colación la Delegada el numeral noveno del artículo 4º del acuerdo de contratación del hospital, que señalaba que las actuaciones de quienes intervinieran en la contratación de la empresa, además de ceñirse por los principios de la Ley 80 de 1993, también debían hacerlo de conformidad con los demás postulados que regían la función administrativa, así como las normas que regulan las conductas de los servidores públicos.
De acuerdo a ello, citó la Delegada el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, que establece: “(…) Principios general de la actividad contractual para entidades no sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.
Con base en lo descrito por la norma se le reprochó al funcionario el incumplimiento del artículo 3º de la Ley 489 de 1998, artículo 3º del Decreto 19 de 2012, que contienen el principio de moralidad, teniendo en cuenta que con su conducta el investigado puso en riesgo el patrimonio de la entidad que representaba, lo cual se configuró cuando en la etapa de ejecución del citado bilateral se fijaron unos valores que resultaron lesivos para la entidad e injustificadamente beneficiosos para el particular, tal como expuso la DNIE en el informe del 13 de mayo de 2016.
Obsérvese como la primera instancia sustentó el tema en algunas sentencias del Consejo de Estado y conceptos doctrinales, como el esgrimido por el profesor Jaime Orlando Santofimio Gamboa en su obra Tratado de Derecho Administrativo, donde señaló:
(…) como intérpretes del ordenamiento nos corresponde darle efectividad al principio para no caer en interpretaciones que lo hagan inaplicable. En este sentido y teniendo en cuenta que en cuanto valor el concepto de moralidad pretende denotar una actitud coherente del servidor público para con la legalidad y fines del ordenamiento, no nos queda otra alternativa que la de sostener que la moralidad a que hace referencia el constituyente no es otra cosa que la de un adecuado comportamiento del servidor público respecto de las formalidades y finalidades que se derivan del principio de respeto al bloque de legalidad. La moralidad del servidor público como tal sólo puede ser medida directamente con los parámetros que se deduzcan de los principios, valores y normas a las cuales se encuentren sujetos”.
Con base en lo anotado consideró la Delegada que el principio de moralidad se relacionaba con el comportamiento que debía desplegar todo funcionario público, dirigido al cumplimiento de los fines del Estado y el interés general, lo que deviene en que se encuentre vinculado con el bloque de legalidad. Al respecto citó la primera instancia el siguiente concepto: “(…) no resulta difícil, en derecho colombiano, sostener la existencia de un gran bloque de legalidad, que contiene de manera jerárquica normas de naturaleza constitucional, legal y administrativa, acompañadas de principios y valores, todos ellos de obligatorio acatamiento y cumplimiento por las autoridades de todos los órdenes, lo que permite reafirmar la existencia de un gran sistema de derecho que desborda la simple y llana legalidad, lo que da origen a un juego permanente entre poder y valores superiores dentro del ordenamiento jurídico13]”.
De acuerdo con lo mencionado, y teniendo en cuenta que estaba plenamente demostrada la afectación del patrimonio de la entidad, esgrimió el juez de instancia que el señor Rubiano Vinuesa, en su condición de gerente del HUV, había actuado no sólo en contravía de los principios de la contratación estatal, sino de los principios que salvaguardan la función administrativa, como claramente había quedado establecido en el análisis precedente.
Finalmente observó la primera instancia que la conducta del funcionario también era contraria al principio de planeación, de que trata el artículo 4º de la Resolución no. 5158 del MSP, el cual señala: “(…) en virtud del principio de planeación, la empresa social del Estado debe hacer durante la etapa de planeación el análisis de la perspectiva legal, comercial, financiera, organizacional, técnica y de riesgo del objeto a contratar. La entidad estatal debe dejar constancia de este análisis en los documentos del proceso”. Así mismo, el Acuerdo no. 007 de 1997, en su artículo 60 establece: “(…) Términos de referencia. En los contratos que lo requieran se deberá elaborar un documento que contenga los requisitos técnicos, económicos o jurídicos que la empresa requiere para adelantar una determinada contratación, sea directa o por convocatoria pública”.
Al respecto advirtió la Delegada que aunque la entidad tuvo en cuenta un informe elaborado por el director financiero, en el cual se identificaban y exponían las fluctuaciones que tuvieron los costos de los medicamentos e insumos requeridos por el hospital, en el periodo comprendido entre el 2010 y 2013, en el mismo no se observaba un examen de los costos estimados por ítems y/o producto a adquirir y tampoco se contaba con un análisis para la fijación del valor y/o la forma para reconocer el ejercicio operacional al contratista.
Por lo anotado estimó la primera instancia, que la actuación del director del HUV también fue vulneradora del citado artículo 60 del Acuerdo 007 de 1997 y la Resolución no. 5158 de 2013, emitida por el Ministerio de Salud y Protección, toda vez que el estudio previo se elaboró, pero de manera incompleta, ya que no contempló los precios unitarios estimados de compra de los insumos y medicamentos requeridos por la entidad, ni el valor y/o la forma para determinar el reconocimiento que debía hacérsele al contratista por cuenta del ejercicio operacional.
Concluye el juez de instancia que la falta cometida por el gerente del Hospital Universitario del Valle, para la época de los hechos, encuadraba en la descripción normativa consagrada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por lo tanto, respecto de la imputación sub examine la misma era considerada como gravísima.
Ahora bien, en relación con la culpabilidad de la conducta reprochada al investigado, estimó la Delegada que antes de proceder a suscribir el contrato debió verificar y exigir que los estudios previos contaran con un análisis juicioso de carácter técnico financiero que soportara la totalidad de la contratación y sustentara los gastos a efectuarse, lo cual no ocurrió, y en consecuencia se predicaba que el funcionario actuó con una evidente desatención elemental, lo que colegía que la culpa fuera calificada definitivamente como gravísima.
Estimó la primera instancia que la falta cometida por el gerente general del Hospital Universitario del Valle, tenía la calidad de gravísima, calificada con la misma culpa.
Finalmente analizó el juez disciplinario lo referente a la ilicitud de la conducta imputada al procesado, citando para ello al ex Procurador Alejandro Ordóñez Maldonado, quien en su obra “De la ilicitud sustancial a lo sustancial de la ilicitud”, expresó lo siguiente:
“(…) En una palabra, aunque el comportamiento se encuadre en un tipo disciplinario, pero se determine que el mismo para nada incidió en la garantía de la función pública y los principios que la gobiernan, deberá concluirse que la conducta está desprovista de ilicitud sustancial […] En el orden precedente y desde un referente de justicia, la sustancialidad de la ilicitud se determinará cuando se compruebe que se ha prescindido del deber exigible al disciplinado en tanto implique el desconocimiento de los principios que rigen la función pública, entendiéndose por tal la antijuridicidad sustancial del comportamiento”.
Encontró la primera instancia que el señor Rubiano Vinuesa había quebrantado sustancialmente los deberes funcionales que le correspondía observar rigurosamente, como quiera que debía cumplir los principios que regulan la contratación estatal, particularmente los de economía y responsabilidad, así como el principio de moralidad administrativo, situación que derivó en claro detrimento del patrimonio de la entidad, según lo estableció la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación.
De acuerdo con las consideraciones anteriores procedió la Delegada a sancionar al investigado con Once (11) años de destitución, e inhabilidad general por el mismo término.
IV. RECURSO
Cabe advertir que fue concedido dentro de la audiencia de lectura de fallo, por lo tanto el apoderado del investigado procedió a interponerlo y sustentarlo de inmediato, no obstante, obra en el expediente copia del mismo14], en el que plantea también algunas nulidades frente a las que esta Sala se pronunciará oportunamente.
En primer lugar afirmó el recurrente que la Delegada no había tenido en cuenta la causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria, contenida en el numeral 6º del artículo 28 del C.D.U., que define como tal, la convicción errada e invencible del investigado de que su conducta no constituía falta disciplinaria.
Al respecto manifestó el defensor que su apoderado siempre tuvo la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico, y adicionalmente, que de haberse dado lugar a un error de apreciación éste no era humanamente superable, debido a las condiciones personales del disciplinado y las circunstancias bajo las cuales ocurrieron los hechos, situación que también impactaba en la calificación de la culpa del funcionario, toda vez que no actuó consciente de la ilicitud de su conducta.
Citó el recurrente, la Sentencia C-818 de 2005, mediante la cual la Corte Constitucional con ponencia del magistrado Rodrigo Escobar Gil, señaló que las conductas constitutivas de falta gravísima deben ser siempre de carácter concreto, y estar descritas en normas constitucionales de aplicación directa, o en nomas legales que desarrollen esos principios.
En relación con la misma situación trajo a colación el abogado lo consignado en la parte inicial del parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, que dispone: “(…) Habrá culpa gravísima cuando se incurra en la falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento (…)”. Por ello, agregó el apelante que de existir la culpabilidad del implicado, ésta sería a título de culpa grave y no gravísima, en atención a que el disciplinado habría incurrido en ella por inobservancia del cuidado que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, razón por la cual, para el caso bajo estudio, sea lo primero considerar que de tenerse como cierta la conducta, la culpabilidad debería variarse, lo que conllevaría a que la sanción fuera una suspensión e inhabilidad especial y no destitución e inhabilidad general, tal como quedó determinado en el fallo sancionatorio.
Ahora bien continuó el recurrente refiriéndose a las clases de error que pueden presentarse en el curso de una actuación, teniéndose como tal el error de hecho y el error de derecho.
El error de hecho es aquel que recae sobre aspectos fácticos, circunstancias que rodean la conducta cometida, aspectos externos al ámbito jurídico. De otra parte, el error de derecho es aquel que recae sobre un elemento normativo, un componente jurídico que implica valoración. El aspecto relevante en estos dos errores es que acarrean consecuencias disciplinarias cuando los mismos son vencibles, por lo que el juez disciplinario, con base en la norma, tendrá que entrar a determinar la modalidad dolosa o culposa bajo la cual se cometió el error.
En materia disciplinaria, prosiguió la defensa, se trata el tema de manera general, cuando señala que se exime de responsabilidad a quien actúa con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria. El Código Disciplinario Único abordó el tema del error de manera unificada, sin diferenciar en qué situaciones se presentaba el mismo respecto a la tipicidad, antijuridicidad o culpabilidad. Por ello, es posible que puedan presentarse errores sobre cualquiera de las categorías mencionadas y que los mismos recaigan en distintos elementos que a su vez componen dichas calidades, entre ellas, fácticos, jurídicos, descriptivos, valorativos, objetivos, normativos y subjetivos.
Según manifestó el abogado, en el caso sub examine no se hizo un análisis del error por parte de la primera instancia, toda vez que el señor Rubiano Vinuesa era un médico que estuvo al servicio de la Universidad del Valle por más de treinta años, y por su excelente labor científica y académica, llegó precisamente a salvar el hospital, toda vez que el mismo se encontraba al borde del colapso, y quién más que una persona de sus cualidades para que solucionara los problemas del centro hospitalario. No obstante, al llegar se encontró con un lugar atomizado por los sindicatos, que entrababan cualquier intento de gestión para salvar las finanzas, por lo que el funcionario tomó las riendas de la institución, designando un grupo de trabajo que se encontraba a tono con la problemática del lugar.
Por lo tanto el tema del error debía estudiarse dentro del contexto mismo de la situación financiera del hospital, pues el sancionado tenía claro que si no se suministraban los medicamentos a los pacientes y usuarios del servicio de salud, no se daba cumplimiento a una de las misiones más importantes del hospital.
Así las cosas manifestó el defensor que al disciplinado no se le podía imputar el error de derecho, como quiera que este recae sobre un elemento normativo, cuyo componente jurídico implicaba una valoración, la cual estaba a cargo de la asesora jurídica, abogada con trayectoria en el sector público y ampliamente preparada en esos temas.
Según lo dispuesto en el manual de contratación de la institución, dicha actividad se encontraba dividida en etapas o fases, una primera denominada precontractual, la contractual propiamente dicha y la etapa poscontractual.
La etapa precontractual consagraba todo lo relacionado con la planeación del contrato, documento que corresponde a los estudios previos de cualquier contrato, sin embargo, le cuestionó la Procuraduría Delegada al investigado la suscripción del contrato, sin tenerse en cuenta que no fue él quien los elaboró.
Agregó el apelante que esta etapa de la planeación de estudios previos y de conveniencia, no fue firmada por el sancionado. En la realización de los mismos fungieron varios funcionarios del centro hospitalario, desde el director médico operativo hasta la jefe de la oficina jurídica. Por lo anterior, advirtió el abogado, que si bien su defendido había suscrito el contrato, de acuerdo con lo señalado en el manual de funciones vigente para la época de los hechos, no participó en la estructuración de los estudios previos, pues para eso existían funcionarios competentes para el tema, de acuerdo a la estructura orgánica de la institución médica.
Ahora bien, consideró el recurrente que la Delegada habría actuado en contravía con los principios del debido proceso y defensa, como quiera que no se tuvieron en cuenta las exculpaciones del investigado en su versión libre o en los descargos, así como una mala valoración probatoria, al no tener en cuenta las reglas de la sana crítica. Por lo tanto la decisión resultó absolutamente equivocada a la luz del derecho disciplinario y del derecho en general.
Estimó la defensa que en el cargo por el cual fue sancionado el gerente del hospital no se concretaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Por lo tanto, no se le permitió defenderse de la conducta endilgada.
Así mismo se refirió el defensor al hecho de no haber la primera instancia vinculado al proceso disciplinario a los demás funcionarios del hospital, que participaron en la estructuración de los estudios previos, toda vez que era una manera de esclarecer los hechos que motivaron la actuación disciplinaria en su contra. Por lo tanto, el fallo sancionatorio proferido el 6 de diciembre de 2016 se encontraba viciado, al presentar irregularidades sustanciales que afectaron el debido proceso.
Prosiguió el recurrente predicando la inexistencia de la violación al principio de planeación como parte integral del principio de economía, sobre el cual construyó la primera instancia la imputación en contra de su defendido. Al respecto, consideró necesario precisar el comportamiento del director como ordenador del gasto dentro del contrato CP-HUV-14-001 del 18 de marzo de 2014, y su actuación dentro de la planeación de los mismos. Así como los requerimientos mínimos señalados por el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y la misma Procuraduría en materia del referido principio.
En primer lugar señaló el abogado que la Corte Constitucional en fallo de constitucionalidad no. C-300 de 2012, estimó:
“(…) El principio de planeación hace referencia al deber de la entidad contratante de realizar estudios previos adecuados (estudios de prefactibilidad, factibilidad, ingeniería, suelos, etc.), con el fin de precisar el objeto del contrato, las obligaciones mutuas de las partes, la distribución de los riesgos y el precio; estructurar debidamente su financiación y permitir a los interesados diseñar sus ofertas”.
Por su parte el Consejo de Estado frente al mismo principio, en sentencia del 31 de agosto de 2006, dentro del radicado R-7664, se refirió de la siguiente manera:
“(…) Al respecto conviene reiterar que en materia contractual las entidades oficiales están obligadas a respetar y cumplir el principio de planeación en virtud del cual resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes:
i. La verdadera necesidad de la celebración del respectivo contrato.
ii. Las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja.
iii. Las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratación, adquisición o disposición se haya determinado necesaria, lo cual, según el caso, deberá incluir también la elaboración de los diseños, planos, análisis técnicos, etc.
iv. Los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende requiere contratar, así como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto.
v. La disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante pasa asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebración de ese pretendido contrato.
vi. La existencia de disponibilidad, en el mercado nacional o internacional de proveedores (…)”.
Así mismo citó el abogado la posición de la Contraloría General de la República sobre el tema, y finalmente, de la misma Procuraduría General de la Nación, al desarrollar un manual de recomendaciones a tener en cuenta por las entidades al elaborar los estudios previos, desde el ámbito de aplicación del principio de planeación.
Sobre lo anotado esgrimió el abogado que tanto la jurisprudencia como los órganos de control mencionados, concordaban en que la planeación se materializaba en sus estudios previos y anexos, estableciendo los presupuestos de necesidad, conveniencia, aspectos económicos y especificaciones técnicas. Pero adicionalmente consagran un aspecto que es de vital importancia en cuanto a la responsabilidad de la actividad precontractual y contractual y es la competencia funcional al realizar y materializar el principio de planeación en los contratos del Estado.
Así las cosas procedió el defensor del sancionado funcionario a hacer un análisis del contenido de los estudios previos elaborados por el Hospital Universitario del Valle, dentro del proceso cuestionado, argumentando que si bien el manual de contratación de la institución no determinaba un contenido mínimo de los mismos, atendiendo los principios de la función administrativa extensibles al régimen jurídico de las empresas sociales del Estado, conforme lo señala el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, era necesario garantizar y materializar el principio de planeación dentro del contrato objeto del reproche.
Por lo dicho, argumentó la defensa, los estudios previos debían contener:
1. Descripción de la necesidad.
2. Descripción del objeto a contratar con sus especificaciones.
3. Los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales podría demandar la celebración y ejecución de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de las obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, así como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto.
4. La disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebración de ese pretendido contrato.
Según el defensor, en el caso en concreto, el hospital habría cumplido con el contenido mínimo de los estudios previos, pues determinó la necesidad y la descripción del objeto a contratar con sus especificaciones, de acuerdo a los postulados señalados por la misma Procuraduría, puesto que los estudios del contrato CP-HUV-14-001 de 18 de marzo de 2014, señalaron de forma expresa y fundamentada los análisis de conveniencia del mismo, así como sus especificaciones técnicas, para ello, se elaboró un anexo técnico que contenía un análisis completo y extensivo de la necesidad económica y el análisis financiero del contrato, determinando las variables para establecer el valor del contrato, teniendo en cuenta los aspectos técnicos del mismo.
Por otra parte señaló el recurrente, que el fallo sancionatorio se fundamentó en el desconocimiento de las normas relacionadas con la planeación, al haberse suscrito el contrato a pesar de que los estudios previos se habían elaborado de forma incompleta, en tanto que no contempló los precios unitarios estimados de compra de insumos y medicamentos, ni el valor y/o forma para determinar el reconocimiento que debía hacérsele al contratista por cuenta del ejercicio operacional. Refutó totalmente dicha apreciación el apoderado del investigado, toda vez que los estudios no habían sido elaborados por el funcionario, sino por el director operativo de servicios de salud, documentos que fueron revisados por los integrantes de la junta directiva y por quienes integraban la estructura funcional del hospital.
Así las cosas, esgrimió el abogado que la planeación, dentro de la contratación estatal se encontraba ubicada en la etapa precontractual, espacio donde se estructuran y elaboran los estudios previos, ello de acuerdo a lo preceptuado por las altas cortes, y por la misma Procuraduría, no obstante, la Delegada le reprochó al gerente del hospital la suscripción del contrato, cuando esa es una situación eminentemente contractual, del resorte de él como ordenador del gasto, que nada tiene que ver con la fase anterior.
Sobre el tema de la planeación, finalmente esbozó el abogado del funcionario, que de acuerdo al manual de funciones del HUV, la gerencia de servicios de salud tenía como propósito principal la planeación de los procesos misionales y dentro de sus funciones la de dirigir y controlar la actividad presupuestal, luego entonces la planeación, según las normas legales y reglamentarias en materia de competencia, le correspondía al gerente de servicio de salud y no al director del centro hospitalario. Obsérvese que para sustentar sus dichos, el abogado trajo a colación el manual de funciones para el cargo de gerencia de servicios de salud, gerencia administrativa y oficina asesora jurídica.
De acuerdo con lo mencionado, dedujo el recurrente, que la jefe jurídica era quien había aprobado los estudios previos y, por ende, había dado viabilidad al negocio jurídico cuestionado, pues era de su resorte esa función, de la cual no se podía eximir, toda vez que también revisaba la minuta del contrato e imponía el visto bueno para que el gerente procediera a suscribir el contrato. Así mismo el gerente financiero, quien funcionalmente también tenía injerencia en los estudios que dieron lugar a que se firmara el cuestionado contrato.
Citó el abogado la sentencia C-818 de 2005, mediante la cual se hizo control de constitucionalidad a la norma que le fue endilgada como vulnerada al director del hospital universitario, la cual señaló:
“(…) Acreditar que la infracción disciplinaria de uno de tales principios tiene un carácter concreto y específico a partir de su complementación con una regla que le permita determinar de manera específica su contenido normativo, describiendo con claridad cuál es el deber, mandato o prohibición que fue desconocido por el servidor público o por los particulares en los casos previstos en la ley”.
De acuerdo con ello coligió el recurrente que no habría norma vulnerada por el investigado, pues no tenía la competencia para realizar los estudios previos del contrato objeto del reproche, la cual se encontraba en cabeza de los funcionarios ya mencionados. Reiteró lo ya manifestado, respecto a que si había suscrito el contrato, había sido confiado en el equipo de trabajo que tenía, es decir, que la supuesta irregularidad habría sido fruto de un error que no tenía la capacidad de vencer o evitar, toda vez que las personas que laboraban en las diferentes dependencias de la institución, que tenían relación con la planeación y demás etapas precontractuales, eran profesionales versados en la materia y con altos conocimientos en contratación y presupuesto público.
Finalmente solicitó el recurrente la nulidad de la actuación, toda vez que en la misma se presentaban algunas circunstancias que así lo determinaban, tales como la no vinculación de todos los servidores públicos que participaron en el proceso que dio lugar a la suscripción del contrato cuestionado, la omisión en el cargo formulado de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se realizó la conducta endilgada, además de no haberse valorado el acervo probatorio de manera adecuada. Situaciones que según él habrían vulnerado los derechos de contradicción y defensa del funcionario sancionado.
Conforme a lo anterior requirió el abogado la revocatoria de la decisión sancionatoria, o en su defecto decretar la nulidad del pliego de cargos, además de establecer de manera adecuada la dosificación de la sanción que le fue impuesta por el a quo.
Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, en razón a las funciones establecidas en el numeral 1º del artículo 22 del Decreto 262 de 2000, en la cual se determinó que le correspondería a la Sala Disciplinaria conocer en segunda instancia los procesos disciplinarios que adelanten en primera los procuradores delegados y el Veedor, salvo los que sean de competencia del Viceprocurador General de la Nación, cuando lo delegue el Procurador General.
5.2. Caso concreto
De acuerdo con las exposiciones del recurrente, encuentra esta colegiatura la necesidad de referirse a las nulidades que planteó, toda vez que se hace imperioso para proseguir con el análisis del recurso interpuesto.
Al respecto, el artículo 143 de la Ley 734 de 2002 establece:
“(…) Son causales de nulidad las siguientes:
1. La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo
2. La violación al derecho de defensa del investigado
3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.”
Ahora bien según lo anotado por el recurrente, la Delegada habría incurrido en algunas falencias que bien podría determinar la declaratoria de nulidad de la actuación, específicamente del pliego de cargos. Dichas situaciones se fundamentan en los siguientes aspectos:
i. Falta de vinculación de algunos funcionarios del Hospital Universitario del Valle a la investigación disciplinaria.
ii. No determinación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron las conductas endilgadas en el pliego de cargos.
iii. Indebida valoración probatoria.
Establecido lo anterior procederá esta instancia a analizar las mismas, teniendo en cuenta que las causales consagradas por el legislador como generadoras de nulidad son específicas y van encaminadas al trámite de un proceso disciplinario serio, claro y respetuoso de los derechos de los investigados.
El primer aspecto planteó a la presunta omisión de la Delegada, al no vincular a la investigación disciplinaria a otros funcionarios de la Gobernación del Valle del Cauca, que habrían tenido injerencia dentro del proceso de contratación que dio lugar a la suscripción del contrato CP-HUV-14-001. El abogado se refirió específicamente a la jefa de la oficina jurídica, al gerente financiero y al administrativo, quienes de acuerdo a los dichos del apelante y el manual de funciones aportado, tenían estrecha relación con la conducta que le reprochó la primera instancia al investigado. Al respecto, advierte este cuerpo colegiado, que bien podría asistirle razón al defensor, en el sentido que los funcionarios por él mencionados tenían relación directa con la etapa precontractual del cuestionado negocio jurídico. No obstante, verificado el expediente encuentra la Sala que a folio 80 del cuaderno principal, en la parte resolutiva del auto de 10 de junio de 2016 se ordenó remitir por competencia a la Procuraduría Regional del Valle del Cauca a efectos que se investigara lo relacionado con la presunta vulneración al principio de planeación, con ocasión de la suscripción y ejecución del contrato no. CP-HUV-01-001.
Nótese como la primera instancia, al romper la unidad procesal, desglosar algunas piezas procesales y enviarlas a la dependencia del nivel territorial advertía la existencia de otras situaciones presuntamente irregulares que debían ser valoradas, por lo tanto, no existió falencia alguna en la actuación de la Delegada.
Ahora bien, en relación con la otra situación que invocó el abogado del sancionado, referente a la ausencia de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos, aspectos que debían ser tenidos en cuenta dentro del pliego de cargos, específicamente en la imputación de que fue objeto el investigado, a efectos que este conociera claramente el reproche del cual estaba siendo objeto, además de permitirle el ejercicio del derecho de contradicción y defensa a que se refiere la ley, encontró este cuerpo colegiado que a folio 91 del cuaderno principal, en el auto de citación a audiencia, obra un subtítulo denominado “circunstancias de tiempo, modo y lugar”, en dicho acápite se hizo un claro análisis del cómo, cuándo y dónde ocurrió la conducta que se le reprochó al investigado.
En el año 2013 el Hospital Universitario del Valle adelantó la convocatoria pública no. CP-HUV-14-001, con el objetivo de contratar la operación del servicio farmacéutico de la entidad. Proceso del cual se derivó el contrato CP-HUV-14-001, signado con la firma Vallepharma.
Así mismo, se plasmaron en el pliego de cargos las características del contrato, tales como el objeto a contratar, valor y forma de pago, obligaciones del contratista y lo relacionado con la conformación del comité técnico para el proceso del servicio farmacéutico.
De igual manera en dicho punto se refirió la Delegada a la suscripción de los otros sí por parte del gerente y las reuniones que tuvieron los miembros del comité con representantes de la empresa contratista, escenario en el que se llegaron a algunas conclusiones que impactaron directamente el contrato y que no se encontraban establecidas en los estudios previos, tal como lo reprochó la primera instancia, así:
1º. Se estableció el precio de compra unitario, basado en la mediana de los precios de compra, mes a mes registrado en el sistema, entre el periodo comprendido de abril de 2013 y abril de 2014; como base para definir los pecios unitarios de compra de los diferentes ítems que componen los rubros farmacéuticos y médico quirúrgicos.
2º. Establecer un 25% sobre el valor de compra unitario tomado de la mediana de los precios de compra mes a mes que registró el sistema del HUV, entre el periodo de abril de 2013 a abril de 2014, como reconocimiento a Vallepharma por su ejercicio operacional.
Resulta claro para la Sala que no erró la Delegada en la determinación de las citadas circunstancias, toda vez que de manera clara se le indicó al procesado, cómo, cuándo y dónde habría ocurrido la irregularidad que se le estaba endilgado. Por ello, resulta impropio que pretenda el abogado hacer ver que el gerente del HUV desconocía tales hechos y que eso coartó el derecho de contradicción y defensa que le asistía.
Finalmente, aseveró el recurrente que el juez disciplinario había incurrido en una indebida valoración probatoria y por ello había afectado a su cliente, no obstante insiste esta instancia en que los abogados deben tener clara las causales que consagra el artículo 143 del C.D.U,, toda vez que si el funcionario fue objeto de valoración probatoria inadecuada, dicho argumento apunta directamente a la revocatoria de la decisión y la consecuente absolución, más no es causal de nulitar la providencia.
Ahora bien, en el texto del recurso manifestó el apelante que su defendido se encontraba cobijado por la causal de exclusión de responsabilidad de que trata el numeral 6º del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, el cual establece:
“(…) 6. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria”.
Según la norma citada quien actúe de esa manera estaría exento de responsabilidad disciplinaria. Por ello, consideró el defensor que el gerente siempre había procedido con la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico.
Así las cosas, consideró el apelante que el supuesto error de su cliente se observaba en sede de culpabilidad, advirtiendo que a su defendido no se le podía endilgar una falta gravísima a título de culpa gravísima, toda vez que la Corte Constitucional en sentencia C-818 de 2005, había señalado que la conducta constitutiva de falta gravísima debía ser siempre de carácter concreto y estar descrita en normas constitucionales o legales que desarrollaran los principios.
Citó lo contenido en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 que establece que “(…) habrá culpa gravísima cuando se incurra en la falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento”. Por ello, coligió el recurrente, en el caso bajo estudio la falta debió ser calificada a título de grave y no de gravísima, toda vez que de coexistir la imputación fáctica, este habría incurrido en ella por inobservancia del cuidado que cualquier persona del común imprimía a sus actuaciones y no por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento, tal como lo establece el artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
Sobre este aspecto encuentra la Sala que resulta necesario tener en cuenta lo anotado por el ex Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, en su obra Justicia Disciplinaria “de la ilicitud sustancial a lo sustancial de la ilicitud”, en la cual se estipuló que el error en materia disciplinaria ofrecía doctrinariamente variadas posiciones: desde aquellas relacionadas con su denominación y clasificación hasta su incidencia en la estructura de la falta disciplinaria para determinar qué categoría afectaba.
Citó el ex funcionario, por ejemplo, al profesor Esiquio Manuel Sánchez Herrera, quien distinguía entre error de hecho y error de derecho, pero concluyendo que dichos fenómenos concernían al campo de la culpabilidad. Por su parte Carlos Arturo Gómez Pavajeau, distingue entre error de hecho, error de derecho y errores mixtos, el primero afectando la tipicidad y los otros recayendo sobre la culpabilidad de la conducta.
Continuó el doctor Ordóñez Maldonado manifestando que a diferencia de la regulación normativa penal, en materia disciplinaria el numeral 6 del artículo 128 de la Ley 734 de 2002 reguló de manera única el error sobre lo que constituye falta disciplinaria. Es decir, el resultado o la sumatoria de las tres categorías: tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad. Por ello, es posible que puedan presentarse errores en cualquiera de las categorías mencionadas y que los mismos recaigan en distintos elementos que a su vez componen dichas categorías, entre ellos, fácticos, descriptivos, valorativos, objetivos, normativos y subjetivos.
Ahora bien, trátese de un error de hecho o de derecho invencibles, la consecuencia es que apunte hacia la exclusión de responsabilidad, no obstante, cuando se trate de un error vencible, según algunos doctrinantes este sólo impactaría en la atenuación de la sanción, respecto a la graduación de la misma, pero no en la calificación de la falta.
Sin embargo consideró el ex Procurador que esa medida no era justa, toda vez que no podía equipararse a quien actuó con la convicción de que su conducta era lícita, con quien actuó a sabiendas que cometía una falta disciplinaria, y por lo tanto, era posible en tratándose de un error vencible la reducción de la culpabilidad de gravísima a grave.
Hecha la anterior aclaración entrará la Sala a analizar la conducta en que incurrió el doctor Jaime Ramón Rubiano Vinuesa, en su condición de gerente del Hospital Universitario del Valle del Cauca, en concordancia con el error alegado por su abogado.
Al respecto, la totalidad de los autores citados por el ex jefe del ministerio público, coinciden en afirmar que lo que corresponde en el caso de alegar la defensa de un investigado lo anotado en el numeral 6º del artículo 28 del C.D.U., es decir, que se había actuado con la convicción errada e invencible que la conducta no constituía falta disciplinaria, lo que correspondería era analizar la actuación del procesado, conforme a ello establecer si podría o no operar la causal y determinar la existencia del error o la invencibilidad o vencibilidad del mismo.
Determinadas las diferentes acepciones sobre el tema, entrará la Sala a verificar la actuación del funcionario sancionado.
Al doctor Jaime Ramón Rubiano Vinuesa, en su condición de gerente general del HUV, para la época de los hechos, se le reprochó concretamente suscribir el contrato no. CP HUV-14-001, sin haber estructurado de manera completa los estudios previos, en la medida que en los mismos no se identificaron los precios unitarios estimados de compra de los insumos y medicamentos requeridos por el hospital, ni se contempló el valor y/o la forma para determinar el reconocimiento que debía hacerse al contratista por cuenta del ejercicio operacional.
De acuerdo con ello sería necesario determinar claramente cuáles funcionarios del HUV tenían injerencia en el proceso de contratación y manera en que se dio su participación.
Nótese como en el manual de funciones, citado por el recurrente, se puede observar claramente que tanto el gerente de servicios de salud, el gerente administrativo y la asesora jurídica tenían relación directa en la estructuración de los estudios previos que dieron lugar a la suscripción del cuestionado negocio jurídico.
En el primer caso era del resorte del gerente de servicios dirigir y controlar las actividades presupuestales, provisión y uso eficiente de recursos, para garantizar el adecuado funcionamiento del proceso a su cargo, así como ejercer el control en procesos misionales, en lo atinente a su cargo. A la gerencia administrativa le correspondía dirigir, planear y controlar la gestión administrativa y dar el soporte y apoyo necesario a la gerencia financiera y a los servicios de salud, a través de la planeación, adquisición, manejo, utilización y optimización de los recursos humanos, técnicos, financieros y físicos disponibles para garantizar la prestación de los servicios de salud; por su parte, la oficina jurídica debía verificar las diferentes actividades en las etapas precontractuales y otras afines.
Así las cosas observa esta colegiatura que tal como lo señaló el recurrente la estructuración de los estudios previos no era una labor propia del gerente del hospital, en dicha actividad se encontraba involucrada un grupo de personas que actuaban como sus asesores y quienes también fallaron en la realización de los mismos, situación que impactó directamente las finanzas del centro hospitalario, tal como lo demostró la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales en el informe allegado al proceso.
Ahora bien resulta incuestionable para esta instancia que el señor Rubiano Vinuesa dada la calidad de gerente general del HUV era el sumo director de la contratación en la institución, que era de su resorte verificar cada una de las actuaciones desplegadas en torno a la misma, máxime en un proceso de la magnitud del de compra de medicamentos, el cual era muy sensible debido a la problemática que atravesaba el mismo.
No obstante, contextualizado el asunto, de acuerdo al perfil del funcionario, médico de profesión, profesor universitario, sin ninguna experiencia en temas gerenciales y mucho menos de contratación estatal, resultaba apenas lógico que se apoyara en los asesores y confiara en lo que estos le manifestaran en torno a los distintos asuntos relacionados con el manejo administrativo del hospital universitario.
Recordemos que la primera instancia impuso cargos disciplinarios a otros funcionarios de la institución médica por su participación en las irregularidades derivadas del proceso que dio lugar a la suscripción del contrato no. CP-HUV-14-001 del 18 de marzo de 2014, sin embargo, resultaron absueltos de los mismos, teniendo en cuenta el a quo que persistían serias dudas sobre su participación en los distintos eventos que terminaron con la suscripción de un contrato sin la existencia de unos estudios serios y concienzudos. Nótese como el abogado del director médico operativo alegó que la realización de los términos del contrato, es decir, los estudios previos, era del resorte de la oficina jurídica. Así mismo el director financiero, de quien se demostró que no era de su competencia el tema de los estudios.
Nada se dijo sobre la jefe de la oficina jurídica, sin embargo recordemos que en auto de desglose se remitió copia del proceso a la Procuraduría Regional del Valle, a efectos de que verificaran los concerniente a otros funcionaros de la institución médica, no obstante debió la Delegada conocer también lo relativo a las implicaciones que dicha funcionaria tenía en el proceso y no remitirlo a la dependencia del nivel territorial.
Analizado este escenario en sede de la culpabilidad endilgada por la primera instancia respecto al señor Jaime Ramón Rubiano Vinuesa, se tiene que de acuerdo con los criterios establecidos por el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 se tiene: “(…) Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones”.
Ahora bien en relación con la tipicidad y la ilicitud de la conducta esgrimidas y ampliamente analizadas por la Procuraduría Delegada, encuentra la Sala que no fueron motivos de debate por parte del recurrente, sin embargo al verificar esta instancia las mismas, se puede afirmar con grado de certeza, que se logró encuadrar de manera clara la tipicidad de la actuación desplegada por el doctor Rubiano Vinuesa, toda vez que si bien el Hospital Universitario del Valle tiene la calidad de sujeto especial de contratación, regido por su propio reglamento y no por la Ley 80 de 1993, el artículo 5 de la directiva interna del centro hospitalario es clara al afirmar que en todo caso se deberían respetar los principios citados por la norma en comento. Así mismo, obsérvese como la primera instancia desde el mismo pliego de cargos se le reprochó al funcionario la vulneración de los principios de la función administrativa, comunes para todos los servidores públicos, quedando de esta manera claro el juicio de tipicidad del gerente.
5.3. Criterios de dosificación de la sanción
De acuerdo con lo señalado en las consideraciones de la presente providencia disciplinaria, respecto de la cual se decidió modificar la graduación de la culpabilidad de culpa gravísima a culpa grave, variación que conlleva a que la falta sea calificada como grave a la luz del numeral 9º del artículo 43 del C.D.U., y la sanción se vea reducida de destitución e inhabilidad general a suspensión.
Por lo tanto, resulta imperativo tener en cuenta los criterios establecidos por el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, con el objeto de determinar el tiempo que será impuesto al investigado como término de la sanción.
Así las cosas, en el caso bajo estudio, encuentra la Sala que la variación en la culpabilidad de la falta cometida por el señor Jaime Ramón Rubiano Vinuesa impactaría directamente en la dosificación de la sanción, toda vez que quedó plenamente establecido en el proceso que si bien ocurrió una falencia en el trámite de la contratación, la voluntad del investigado no primó en la misma, toda vez que actuó de manera culposa, al no tener en cuenta el cuidado que cualquier persona del común debe imprimir a sus actuaciones.
Ahora bien es necesario tener en cuenta que el investigado se desempeñaba como gerente del centro hospitalario y que con la irregularidad cometida se causó un perjuicio social, el cual se alcanza a vislumbrar en la misma nota periodística que dio lugar al inicio de la presente investigación.
No obstante lo anteriormente mencionado, se hace necesario también que se traiga a colación que el señor Rubiano Vinuesa no era un profesional del derecho, no tenía conocimientos previos en contratación estatal, toda vez que se trataba de un médico, profesor universitario, quien llegó a ocupar el cargo de gerente del Hospital Universitario del Valle, no obstante, tal como se ha dicho en varias oportunidades, debió tener el cuidado necesario para suscribir un contrato de la magnitud del negocio cuestionado por la Procuraduría General de la Nación.
Con base en lo aseverado, considera esta instancia que la sanción quedará establecida en un término de tres (3) meses de suspensión.
5.4 Conclusiones:
En mérito de la expuesto la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus atribuciones legales,
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la decisión contenida en el ordinal primero del FALLO SANCIONATORIO proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, con la cual se declaró disciplinariamente responsable al señor JAIME RAMÓN RUBIANO VINUESA, identificado con la cédula de ciudadanía no. 14.993.809, en su condición de director general del Hospital Universitario del Valle, para la época de los hechos.
SEGUNDO: De acuerdo con las consideraciones expuestas anteriormente MODIFICAR la sanción impuesta al señor JAIME RAMÓN RUBIANO VINUESA, en consecuencia imponer SUSPENSIÓN por el término de tres (3) meses.
TERCERO: Por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación NOTIFICAR la presente decisión al sancionado y a su apoderado, dándoles a conocer que contra la misma no procede recurso alguno. (Folios 454 a 455 CO).
CUARTO: Por la Secretaría de la Sala Disciplinaria, previo los registros y anotaciones a que haya lugar, REMITIR el expediente disciplinario radicado IUS 2015-420407 IUC 2015-652-816469 a la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal.
Proyectó: Daivan Javier Sierra López
Expediente 161-6670 (ius 2015-420407 iuc d-2015-652-816469)
<NOTAS AL FINAL>.
[1] Folios 377 a 403 CO1
[2] Folios 4 a 6 CO1
[3] Folios 30 a 34 CO1
[4] Folios 77 a 80 CO1
[5] Folio 76 CO1
[6] Folio 235 CO1
[7] Folios 271 a 272 CO1
[8] En relación con las características y/o cláusulas del contrato. Véase: Cl. Apoyo Técnico No. 1 Folios. 158 y S.S.
[9] Cl. Anexo Apoyo Técnico No. 1. Fls. 241 y S.S.
[10] Cl. Anexo Apoyo Técnico No. 1. Fls. 189 y S.S.
[11] En concordancia: Art 13 de la ley 1150 de 2007 y Art 4 No. 9 del Acuerdo 007 de 1997.
[12] Véase: Consejo de Estado. Sección Cuarta. C.P. Ligia López Díaz, 31 de mayo de 2002.
[13] García de Enterría, Eduardo. Reflexiones sobre la ley y los principios generales del derecho. Madrid. Civitas. 1984.
[14] Folios 404 a 447 CO1