Source: https://tengoderechogt.wordpress.com/2015/09/10/08-09-2015-sentencia-de-la-corte-de-constitucionalidad-sobre-los-salarios-diferenciados/
Timestamp: 2017-09-26 00:07:59
Document Index: 270305

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08.09.2015 Sentencia de la Corte de Constitucionalidad sobre los Salarios Diferenciados – tengoderechogt
08.09.2015 Sentencia de la Corte de Constitucionalidad sobre los Salarios Diferenciados
Tengo Derecho	Guatemala	 septiembre 10, 2015 86 Minutes
EXPEDIENTES ACUMULADOS 2-2015, 151-2015, 298-2015 y 1045-2015
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LA MAGISTRADA GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO, RICARDO ALVARADO SANDOVAL, HÉCTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA Y JUAN CARLOS MEDINA SALAS: Guatemala, ocho de septiembre de dos mil quince.
Para dictar sentencia, se tienen a la vista las acciones de inconstitucionalidad general acumuladas promovidas, respectivamente por: a) Efrén Emigdio Sandoval Sanabria, Lesbia Guadalupe Amézquita Garnica, José Antonio González Urías, Javier Adolfo De León Salazar, María de los Ángeles Ruano Almeda y María Olimpia Cruz López contra la totalidad de los Acuerdos Gubernativos 72-2014, 73-2014, 74-2014, 75-2014, 471-2014, 472-2014, 473-2014, 474-2014, y parcialmente contra el artículo 3 del Acuerdos Gubernativos 470-2014; b) la asociación Colectivo de Investigaciones Sociales y Laborales -COISOLA-, por medio de la Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal, Carmen Catarina Peneleu González contra la totalidad de los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014 y 474-2014; c) el Procurador de los Derechos Humanos parcialmente contra el respectivo artículo 2 de los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014 y 474-2014; d) Carlos Enrique Mancilla García, Jorge Estrada y Estrada, Alberto Ramírez Ordóñez, Reynaldo Federico González y Adolfo Lacs Palomo contra la totalidad de los Acuerdos Gubernativos 72-2014, 73-2014, 74-2014, 75-2014, 1, 2, 3 (de fecha quince de mayo de dos mil catorce, estos últimos tres), 6 (de fecha veintiuno de mayo de dos mil catorce), 471-2014, 472-2014, 473-2014 y 474-2014. Los postulantes actuaron correspondientemente con el patrocinio profesional de los abogados siguientes: a) Lesbia Guadalupe Amézquita Garnica, Rosa Fernanda Vásquez Camey y Gerson Ariel Recinos Girón; b) Karina Méndez Vielman, Alejandro Rodríguez Barillas y David Ernesto Sánchez Recinos; c) Jorge Mario Monzón Chávez, Edi Lili Barco Pérez, Antonio Emiliano Molina Samayoa y Juan Pablo Arce Gordillo; d) Rigoberto Dueñas Morales, Jaime Humberto Bautista Cahuec y Asunción de María Dueñas Juárez. Es ponente en este caso, el Magistrado Vocal II, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer del tribunal.
I. DESCRIPCIÓN DE LA REGULACIÓN DENUNCIADA:
A) Acuerdos Gubernativos que determinaron circunscripciones económicas en el municipio de San Agustín Acasaguastlán, departamento de El Progreso (72-2015), en el municipio de Guastatoya, departamento de El Progreso (73-2015), en el municipio de Estanzuela, departamento de Zacapa (74-2015) y en el municipio de Masagua, Departamento de Escuintla (75-2014), todos con fecha veintiuno de febrero de dos mil catorce y publicados en el Diario Oficial el veinticinco de ese mismo mes y año. B) Acuerdos por los que el Ministro de Trabajo y Previsión Social nombró a los miembros integrantes de la Comisión Paritaria de Salarios Mínimos de cada circunscripción económica determinada, Acuerdo 1 (para el Municipio de Masagua), Acuerdo 2 (para el Municipio de Estanzuela), Acuerdo 3 (para el Municipio de Guastatoya), Acuerdo 6 (para el Municipio de San Agustín Acasaguastlán), con fecha quince de mayo de dos mil catorce los tres primeros y publicados en el Diario Oficial el veinte de ese mismo mes y año, salvo el último que fue emitido el veintiuno de mayo de dos mil catorce y publicado veintiséis de ese mismo mes y año. C) Acuerdos Gubernativos que tienen por objeto la fijación de salarios mínimos del sector industrial de manufactura ligera en esas circunscripciones económicas para empresas inscritas legalmente en el país que inicien operaciones nuevas en esos municipios, Acuerdo 471-2014 (para el Municipio de San Agustín Acasaguastlán), Acuerdo 472-2014 (para el Municipio de Masagua), Acuerdo 473-2014 (para el Municipio de Guastatoya), Acuerdo 474-2014 (para el Municipio de Estanzuela), todos con fecha quince de mayo de dos mil catorce y publicados en el Diario Oficial el veinte de ese mismo mes y año.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LAS DENUNCIAS:
A) Los primeros accionantes expusieron: a) los Acuerdos Gubernativos 72-2014, 73-2014, 74-2014 y 75-2014 no establecen parámetros objetivos ni consideraciones fácticas que conduzcan a determinar la razonabilidad de la medida adoptada y que justifiquen la necesidad de establecer circunscripciones económicas para fijar un salario mínimo diferente a los que rigen a nivel nacional, lo cual contraviene los principios de legalidad y certeza jurídica previstos en los artículos 2, 5, 152 y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala; b) los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014 y 474-2014 fijan un salario mínimo para una actividad profesional específica sin que haya existido una comisión paritaria del salario mínimo para la actividad de la industria de manufactura ligera, en cumplimiento de las normas de creación, integración y proceder que prevé el Código de Trabajo, lo que viola el principio de legalidad y el debido proceso; c) entre los elementos objetivos en que se debe asentar la fijación del salario mínimo no se encuentra el destino del producto del trabajo ni la novedad del local en determinado lugar o la inversión en el mismo. En consecuencia, el criterio de aplicabilidad del salario mínimo fijado por la normativa impugnada respecto de que está dirigida a empresas que inicien nuevas operaciones dentro de esas circunscripciones económicas y que los productos que elaboren sean para exportar fuera de Guatemala, invierte el sentido de la tutela constitucional a los trabajadores al pretender favorecer a determinados empleadores con el establecimiento de la obligación de pagar un salario mínimo inferior a la que se paga; d) por la naturaleza alimentaria del salario mínimo, resulta obvio que al diferenciar salarios mínimos, su justificación debe ser razonable y no debe menoscabar el cumplimiento de los fines del salario mínimo y de la protección que la ley da a la familia a través de su fijación. La normativa impugnada sustenta la diferenciación en criterios que favorecen intereses particulares como elegir en donde se asienta la inversión y a quien se le venden los bienes o servicios producidos, lo cual viola los artículos 44, 47, 102 y 103 de la Constitución Política de la República; e) se afecta el principio de progresividad garantizado por el artículo 106 de la Constitución Política de la República de Guatemala al adicionarse un salario mínimo inferior, pues la fijación periódica del salario mínimo constituye una protección económica al trabajo; f) el artículo 3 del Acuerdo Gubernativo 470-2014 viola la seguridad jurídica, la igualdad, la irrenunciabilidad de los derechos laborales y la legalidad, establecidas en los artículos 2, 4, 106 y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala porque carece de razonabilidad la diferenciación de salarios mínimos que contiene, porque se ubican al margen de los que prevé el sistema de fijación de salarios mínimos y los criterios establecidos parten de relaciones ajenas a la relación de trabajo, sino que corresponden a la relación tributaria y las relaciones comerciales del empleador, es decir que los trabajadores no participan. Solicitaron que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general promovida.
B) El Colectivo de Investigaciones Sociales y Laborales -Coisola- manifestó: a) los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014 y 474 -2014 violan el derecho a la igualdad y no sometimiento a servidumbre (artículo 4 constitucional), pues fijan para cuatro municipios un salario mínimo inferior a lo que rige a nivel nacional, por el Acuerdo Gubernativo 470-2014 del Presidente de la República. El salario establecido en estos cuatro lugares representa una disminución de ingresos del cuarenta y ocho por ciento (48%) con relación a los salarios vigentes para todo el territorio nacional en el año dos mil quince, lo cual constituye una discriminación que expone a los habitantes de esos cuatro municipios a la violación a otros derechos, como el derecho a una vida digna, el derecho a la alimentación, el derecho a la vivienda digna y otros derechos constitucionales de todos los guatemaltecos; b) no resulta razonable que el salario fijado en los cuatro acuerdos gubernativos impugnados sea inferior al costo de vida del año dos mil catorce y mucho menos al mínimo vital del dos mil quince. El Acuerdo 470-2014 fijó un salario mínimo superior al vigente para el año dos mil catorce dado el aumento del costo de la canasta mínima vital calculado por el Banco de Guatemala y el Instituto Nacional de Estadística, y el cual calcula, a nivel nacional, un aumento del cinco por ciento de este costo mínimo vital. De tal suerte, el aumento decretado para el territorio nacional pretende compensar la pérdida de valor adquisitivo, para poder preservar al trabajador y su familia un nivel de supervivencia; c) los Acuerdos impugnados, al haber aprobado un salario inferior al mínimo vital, están condenando al hambre y la pobreza extrema a los trabajadores de los cuatro municipios en donde se decretó, están imponiendo condiciones de vida inferiores a la mitad de la que requiere una persona para satisfacer sus necesidades mínimas, someten a los trabajadores a una condición de servidumbre y a situaciones de vida no acordes a la dignidad de la persona humana, promoviendo un régimen de semi-esclavitud, pues está fijando una retribución que no alcanza para satisfacer las necesidades vitales de la población trabajadora, lo está proscrito por el artículo 4 constitucional; d) los acuerdos impugnados violan el artículo 102, incisos a) y b), de la Constitución Política de la República, que exige que el salario garantice una vida digna, porque con el salario mínimo fijado sólo permite alcanzar un nivel de vida ínfimo, condenando a los trabajadores y sus familias a vivir en condiciones de extrema pobreza, pues no alcanzan a alimentar a sus familias y quedan en condiciones de desnutrición crónica, generan condiciones que impiden acceder a alimentación básica, educación, vivienda y salud, al trabajador y su familia; e) los acuerdos impugnados violan los artículos 102, incisos f), y 103 de la Constitución (en el que se establece como un derecho social la fijación periódica del salario mínimo de conformidad con la ley y sujeto al principio de progresividad), porque esa fijación es inferior a lo ya alcanzado con anterioridad y afecta los niveles de vida de la población. Los salarios mínimos fijados en las cuatro circunscripciones económicas no cubren ni la mitad de lo necesario para comer o satisfacer alimentariamente al trabajador y si familia, por lo tanto, no alcanza para satisfacer lo que exige el artículo 103 del Código de Trabajo, las necesidades normales de orden material; f) los acuerdos impugnados violan el artículo 102, incisos j), ñ) y t), de la Constitución Política de la República (aguinaldo y otras prestaciones), ya que el trabajador estaría percibiendo aguinaldo inferior al que ya estaba establecido, así como prestaciones económicas adicionales, tales como: indemnizaciones, vacaciones, pago de horas extraordinarias, bono catorce, daños, perjuicios y otros beneficios económicos que se calculan con base al salario mensual promedio. Igualmente violan los artículos 100 y 102, inciso s), constitucionales, porque afectan indebidamente el régimen de seguridad y previsión social al establecer salarios mínimos inferiores a las condiciones mínimas vitales y recortar en más del cincuenta por ciento el importe de estos, lo que causa un daño en la institución económica del seguro social que promueve su desfinanciamiento y provocar la correspondiente disminución de ingresos provenientes de las aportaciones que deben efectuar trabajadores y empleadores; g) los acuerdos impugnados violan los artículos 103 y 106 de la Constitución, respecto de la tutelaridad e irrenunciabilidad de las leyes de trabajo, porque disminuyen el salario fijado anteriormente, establecido como un derecho adquirido, mínimo e irrenunciable, por lo que no puede ser disminuido bajo ninguna circunstancia; h) esos acuerdos también violan los artículos 118 (principios de justicia social) y 119, inciso d) (obligación del Estado de elevar el nivel de vida de todos los habitantes del país procurando el bienestar de la familia), porque la disminución del salario mínimo en las cuatro circunscripciones económicas donde se aplicarán los acuerdos objeto de inconstitucionalidad provoca que las condiciones de vida de los habitantes de dichas regiones bajen y sus posibilidades de ver una elevación de su nivel de vida quede estancando, dado que los salarios han sido reducidos por debajo del nivel de subsistencia; i) se violan los artículos 119, inciso h) y 130 de la Constitución Política de la República, por los que se debe impedir el funcionamiento de prácticas excesivas que conduzcan a la concentración de bienes y medios de producción en detrimento de la colectividad y prohibir los monopolios y privilegios, porque los Acuerdos Gubernativos impugnados están estableciendo privilegios, al crear una situación preferencial, que no es objetiva, justificada, ni razonable, para la instalación de empresas y actividades económicas en dicha región. Disminuir el salario mínimo a niveles por debajo del nivel de subsistencia constituye una práctica indebida y perversa, que genera un trato cruel, inhumano y degradante sobre los trabajadores de la región económica. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general.
C) El Procurador de los Derechos Humanos denuncia que los respectivos artículos 2 de cada uno de los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014 y 474-2014 violan los artículos 1°, 2°, 4°, 44, 46, 101, 102, literales, a), b), c), 103, 118, 119, literales a), b), y 149 de la Constitución Política de la República de Guatemala, según se resume: a) las normas cuestionadas afectan la realización del bien común, se contraponen a la justicia, no contribuyen a la generación de condiciones satisfactorias que promuevan la dignidad del trabajador y violan el principio de igualdad, porque establecen que un determinado segmento de la población trabajadora obtenga una remuneración menor que la percibida por otro sector que realiza las mismas actividades, lo cual repercute en el desarrollo integral de los trabajadores de esos municipios y en sus grupos familiares; b) violan la preeminencia del Derecho Internacional, por contradecir Convenios de la Organización Internacional del Trabajo como el 26 (métodos de fijación de salarios mínimos), 100 (igualdad de remuneración), 111 (discriminación en materia de empleo y ocupación),122 (política de empleo), las normas cuestionadas no fomentan el pleno empleo en forma productiva y dignamente remunerado, en condiciones de igualdad; c) los artículos impugnados no son tutelares de los derechos de los trabajadores, pues deja en situación de abandono y desatención a quien encuadre en la aplicación de esas normas; d) las motivaciones que dieron lugar a la emisión de las normas denunciadas son estrictamente económicas y no se tomó en cuenta el principio de justicia social, constituido como elemento esencial de las relaciones laborales y el régimen económico de la Nación. Esos salarios ínfimos darán lugar a descontentos, miseria e injusticia social, pues no garantizan un ingreso digno que asegure condiciones decorosas. Solicitó que se declaren inconstitucionales los artículos 2 de los Acuerdos que denuncia.
D) Los promovientes de la cuarta acción señalaron: a) para la emisión de los Acuerdos Gubernativos 72-2014, 73-2014, 74-2014 y 75-2014 no se solicitó dictamen u opinión de la Comisión Nacional del Salario, encargada de asesorar al Ministerio de Trabajo y Previsión Social en la política general del salario, de conformidad con el primer párrafo del artículo 105 del Código de Trabajo, sólo se basaron en dictámenes proporcionados por entes ajenos a las instituciones establecidas para el efecto; además, en la determinación de las circunscripciones económicas no se indicó que era para la fijación de salarios mínimos para las actividades de manufactura ligera; b) los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014 y 474-2014 violan normas legales y constitucionales, y no se ajustan a la realidad de la población de esos municipios, pues lejos de beneficiarlos traerán más pobreza y desnutrición, tomando en cuenta el precio de la canasta básica vital y demás servicios y gastos, los cuales son iguales para todos los trabajadores en todo el país. Los trabajadores de esos municipios, por contar con salarios mínimos más bajos, serán más castigados por el flagelo de la desnutrición, la pobreza y la pobreza extrema, ya que los precios de los productos no van a ser inferiores en comparación con el resto de los demás municipios y población en general. El gobierno pretende un supuesto beneficio -a costa de violaciones constitucionales- de fijar salarios mínimos diferenciados superiores a los que perciben los trabajadores (un salario menor a seiscientos quetzales), lo que evidencia una actitud de legalizar ilegalidades en las prácticas patronales en el pago del salario mínimo. En lugar de fiscalizar y sancionar a los patronos violadores de la legislación laboral, se pretende regularizar las arbitrariedades patronales en el cumplimiento del pago del salario mínimo y consecuentemente las demás prestaciones laborales; c) ese salario ínfimo constituye discriminación para la mujer trabajadora, que en su mayoría son quienes prestan sus servidos personales en empresas dedicadas a las actividades de exportación en los que se incluyen las actividades de manufactura ligera (se infiere que serán de maquila y empaques de legumbres, entre otras). Además, producen una disminución a derechos mínimos irrenunciables para los trabajadores reconocidos constitucionalmente; d) en la fijación del salario mínimo, deben cumplirse dos aspectos fundamentales: que dicho salario debe ser suficiente para satisfacer las necesidades normales de orden material, moral y cultural, y que dicho salario debe ser devengado por el trabajador a efecto de que pueda satisfacer sus deberes como jefe de familia. El salario mínimo debe satisfacer el costo de la canasta básica vital y, de conformidad con el Instituto Nacional de Estadística, éste se estableció en un precio promedio de cinco mil setecientos quetzales (Q. 5,700.00) mensuales hasta el mes de septiembre del año dos mil catorce; e) el fundamento de una política pública tendiente a atraer al país nuevas inversiones en el sector industrial de manufactura ligera y establecer condiciones especiales de respeto a libertad sindical y de negociación colectiva, así como de registro de los trabajadores al régimen de seguridad social, viola el artículo 44 de la Constitución Política de la República, toda vez que el interés social de los trabajadores estaría cediendo al interés particular de los empresarios inversionistas; f) las acciones realizadas por el Gobierno al aprobar tanto los acuerdos gubernativos por medio de los cuales se nombran a los miembros titulares y suplentes de las Comisiones Paritarias que fijaron los salarios mínimos denunciados, así como los acuerdos gubernativos por medio de los cuales se emitieron esos salarios, violan el debido proceso, regulado en el artículo 12 constitucional, debido a que inobservaron el procedimiento establecido en el Código de Trabajo; g) violan el derecho a las familias de esos municipios, porque el Estado de Guatemala, lejos de proteger a la familia, obliga a que todos sus integrantes busquen la forma de llevar el sustento diario a sus hogares, ya que el hecho de percibir un salario mínimo de estas características por un padre de familia trabajador, de ninguna manera va a satisfacer las necesidades de todos sus integrantes; h) se viola el artículo 100 constitucional al implementarse un salario mínimo inferior al del resto del país, reduciendo los ingresos del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y a los trabajadores que coticen con eso, porque con un aporte inferior al del resto, de ninguna manera el servicio que obtengan será prestado de igual forma o se les privará de ciertos servicios. Solicitaron que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general total que promovieron.
III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD:
Por medio de la resolución de veintinueve de enero de dos mil quince, se decretó la suspensión provisional del respectivo artículo 2 de los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014 y 474-2014, la cual fue publicada en el Diario Oficial el cinco de febrero de dos mil quince. Se concedió intervención a: el Presidente de la República, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, el Ministerio de Economía, el Concejo Municipal de San Agustín Acasaguastlán, departamento de El Progreso; el Concejo Municipal de Guastatoya, departamento de El Progreso; el Concejo Municipal de Estanzuela, departamento de Zacapa; el Concejo Municipal de Masagua, departamento de Escuintla; la Confederación de Unidad Sindical de Guatemala –CUSG–, la Confederación Central de Trabajadores del Campo y la Ciudad, la Confederación Central General de Trabajadores de Guatemala, el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras –CACIF– y el Ministerio Público. Se apersonaron como Amicus Curiae: la Asociación de la Industria de Vestuario y Textiles –VESTEX– (folio 581 1142), la Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala –ANAM– (folio 1096) y la Coordinadora Nacional Indígena y Campesina –CONIC– (folio 1110). Oportunamente se señaló día y hora para la vista.
IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES:
A) El Presidente de la República manifestó: a) las acciones promovidas no cumplen con expresar, en forma clara y razonada, los motivos jurídicos en que descansan las impugnaciones; b) los acuerdos denunciados fueron emitidos cumpliendo con la facultad que le confieren los artículos 183, literal e), de la Constitución, 105 y 113 del Código de Trabajo; c) las acciones promovidas afectan a guatemaltecos desempleados y subempleados, representados por los trabajadores de los municipios de San Agustín Acasaguastlán, Guastatoya, Masagua y Estanzuela, a quienes se les está vedando el derecho a ganar el salario mínimo, porque en esos municipios no existe nada más que actividades elementales de sobrevivencia. Solicitó que se declaren sin lugar las acciones interpuestas. B) El Ministro de Economía expuso: a) no existe ninguna violación a preceptos constitucionales susceptibles de causar injusticia, incertidumbre o arbitrariedad, ya que las normas denunciadas fijaron salarios diferenciados de mil quinientos quetzales mensuales, con el objeto de atraer inversión nacional y extranjera, para generar fuentes de trabajo que reduzcan los índices de desempleo y subempleo en los municipios en cuestión, en vista de que en esas regiones pocas veces los trabajadores llegan a obtener el salario mínimo nacional, por la pobreza y las circunstancias económicas imperantes; b) el salario diferenciado pretende superar disparidades sociales y económicas, mediante la consecución de fines como la generación de más de diez mil puestos de trabajo para que las personas más pobres puedan tener un trabajo formal, como alternativa de solución a la pobreza, que se logre atraer nuevas industrias de manufactura ligera, conseguir la inversión de aproximadamente ochocientos millones de quetzales de capital extranjero y tener oportunidades de crecimiento en el sector de la manufactura ligera; c) son salarios diferenciados basados en las condiciones de extrema pobreza imperantes en esas regiones del país, en donde las personas no logran alcanzar el salario mínimo nacional, por lo que se reconoce la existencia de circunstancias distintas que justifican la fijación de salarios diferenciados. C) El Ministro de Trabajo y Previsión Social, el Concejo Municipal de Guastatoya, el Concejo Municipal de San Agustín Acasaguastlán, el Concejo Municipal de Estanzuela; el Concejo Municipal de Masagua presentaron sendos memoriales en los que coincidieron en señalar: a) la decisión de establecer salarios mínimos diferenciados en cuatro municipios fue tomada con base en estudios y datos estadísticos que concretan que miles de personas en el país necesitan tener acceso a un trabajo que les garantice un salario digno, seguridad social, capacitación y recreación; b) los ingresos que esas personas obtienen derivan de labores ocasionales e informales, en el ámbito comercial y agrícola, de mera subsistencia. Estos nuevos empleos constituirán la única opción real de un trabajo que les garantice su inalienable derecho a la seguridad social; c) la medida que se ejecutó consiste en crear condiciones para generar nuevas oportunidades de desarrollo integral de la persona, pues en Guatemala no existen verdaderas oportunidades de empleo por parte de la iniciativa privada, en lugares que no tienen fuerte componente urbano; d) la relación entre trabajadores que cotizan al seguro social y la población promedio para el año dos mil catorce es: dos mil setecientos cincuenta y tres trabajadores de veintiún mil setecientos veinticuatro habitantes en Guastatoya; mil ciento veintinueve de treinta y ocho mil setecientos cincuenta y cinco en San Agustín Acasaguastlán; tres mil trescientos cincuenta y uno de cuarenta y dos mil setecientos cuarenta y cinco en Masagua; y tres mil doscientos treinta y tres de once mil ciento cuarenta en Estanzuela; e) los salarios establecidos derivan de características propias de esos lugares, como una fuerte migración y desintegración familiar, escasa oportunidad de empleo e índices económicos muy distintos a los promediados por regiones más grandes como la Ciudad Capital o Quetzaltenango. Vivir en centros urbanos es más caro que en el área rural; f) en este país, el desempleo y el subempleo reflejan números muy altos, por ello se realizó un esfuerzo, cuyo proyecto nació desde cada uno de los municipios, para lograr la creación, al menor tiempo posible, de condiciones que permitan al sector privado crear plazas de trabajo. No puede hablarse de disminución en materia laboral, porque la normativa va dirigida a que miles de personas sean trabajadores, por no serlo aún; g) la diferenciación objetiva descansó en la ausencia de empleo formal y en la inexistencia de empresas dedicadas a la industria de manufactura ligera en esos mismos municipios. Además, el gasto promedio del hogar de cinco personas en cada una de esas circunscripciones podrá ser cubierto por el aporte de dos personas únicamente, según datos estadísticos propios de esos lugares, y no en el costo de la canasta básica de todo el territorio nacional; h) no habrá dumping laboral, en cuanto a que una región del país pueda tener condiciones más favorables para la contratación de personal frente al resto del país, porque las nuevas empresas que pretendan instalarse en esos municipios deben pasar, de forma previa, un examen objetivo y analítico a cargo del Ministerio de Economía y solo será para aquellas nuevas empresas que se dediquen a elaborar productos de acuerdo a lo que se conoce como industria de manufactura ligera y esos mismos productos sean destinados a la exportación; i) los trabajadores que se establezcan en las nuevas industrias obtendrán un ingreso económico mensual que supera la línea de la pobreza y la pobreza extrema. La base establecida podrá ser hasta triplicada con la productividad del trabajador que es intrínseco a la manufactura ligera. Habrá impacto positivo en la recaudación del impuesto al valor agregado, al producto interno bruto, al régimen de seguridad social, a la salud y la educación de las familias; j) la convocatoria a la conformación de las respectivas comisiones paritarias fue pública, impugnable, fiscalizable y de conformidad con los artículos 103 al 115 del Código de Trabajo. D) El Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras –CACIF– expuso: a) alrededor del setenta por ciento de la población económicamente activa de Guatemala trabaja en el sector informal. Eso significa que ni los trabajadores ni sus dependientes gozan de la cobertura del sistema de seguridad social. La creación de empleos formales debe ser uno de los principales ejes de la política económica del Estado; b) el propio gobierno ha estado imponiendo un obstáculo a la creación de empleos formales, por medio de la imposición legal de un salario mínimo demasiado alto en forma generalizada. Los incrementos al salario mínimo que el mecanismo de fijación utilizado ha producido, lo han elevado a un nivel que resulta prohibitivo para un gran número de empresas. Al no poder pagar los salarios mínimos que la ley exige, las empresas se ven obligadas a reducir su demanda de mano de obra, dejando en la informalidad a miles de trabajadores que podrían ser empleados con un salario menor; c) los trabajadores más afectados por esta dinámica son siempre los menos capacitados, aquellos que por su condición socioeconómica no han tenido la oportunidad de educarse y adquirir los conocimientos y capacidades más valoradas por el mercado. Para la gran mayoría de este segmento de la fuerza laboral, conseguir un empleo formal es la única manera de mejorar significativamente su calidad de vida, pero el salario mínimo tan alto se los está impidiendo; d) resulta necesaria la revisión del sistema de fijación de salarios mínimos en nuestro país, en la legislación y en la práctica, de forma tal que Guatemala cuente con una verdadera política salarial de largo plazo que trascienda el quehacer de un gobierno, la cual tome en consideración las legítimas preocupaciones de los trabajadores, la posibilidades de los empleadores, las condiciones económicas según la actividad y región de que se trate, teniendo como fin primordial la creación de más y mejores empleos para la mayor cantidad de guatemaltecos. Solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde. E) La Confederación de Unidad Sindical de Guatemala –CUSG– y la Confederación Central General de Trabajadores de Guatemala, en sus respectivos memoriales, coincidieron en indicar: a) la fijación del mínimo salarial debe tomar en cuenta las necesidades de los asalariados, la modalidad de los mismos, las condiciones de la región y las posibilidades patronales; no obstante, los acuerdos gubernativos denunciados no hacen referencia a esos extremos exigidos por la ley; b) las cuatro circunscripciones económicas fueron fijadas antes de la existencia de empresas y trabajadores que estén incluidas en esa fijación salarial, contrario a lo regulado por el artículo 106 del Código de Trabajo, ni se cumplieron los requisitos de documentación que exige el artículo 111 de ese Código; c) los acuerdos gubernativos que determinaron las circunscripciones económicas no indicaron que fueran para la actividad de manufactura ligera o para fijar salarios mínimos específicos, por lo que no pueden servir de base legal para tales circunstancias. Tampoco las comisiones paritarias fueron designadas para recomendar salarios mínimos para la actividad de industria de manufactura ligera; d) no consta que se haya declarado desierta la participación de sindicatos de trabajadores, requisito sine qua non para que el Ministerio de Trabajo y Previsión Social pueda designar a personas no sindicalizadas, según el artículo 108 del Código de Trabajo. Tampoco fue una recomendación de la Comisión Nacional del Salario la de crear circunscripciones económicas municipales, lo que contraría el artículo 105 de ese Código. Solicitó que se declaren con lugar las acciones promovidas. F) La Confederación Central de Trabajadores del Campo y la Ciudad –CTC– por medio del memorial que presentó para evacuar la audiencia concedida, coincidió con los argumentos expuestos por los promovientes de la cuarta acción de inconstitucionalidad general que aquí se resuelve, los cuales quedaron resumidos en el apartado anterior de estas resultas. G) El Ministerio Público expuso: a) la creación de circunscripciones económicas constituye una facultad del Presidente de la República, de conformidad con el artículo 183 constitucional; b) no fue demostrado que no se hubiera cumplido con el procedimiento establecido para la fijación de los salarios mínimos, pues se nombraron las comisiones paritarias respectivas, según se lee en los considerandos de cada uno de los acuerdos gubernativos impugnados; c) para ser determinada la discriminación aludida, ésta debió ser demostrada por los accionantes, pues del contenido normativo de las disposiciones denunciadas no se advierte tal desigualdad. Solicitó que se declaren sin lugar las acciones promovidas. En el trámite de la acción 1045-2015, el Ministerio Público solicitó que se declarara con lugar la inconstitucionalidad de los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014 y 474-2014, por estimar que los salarios que fijan no poseen justificación alguna, pues son mucho menores que los salarios mínimos que rigieron durante el año dos mil catorce y no reflejan condiciones económicas satisfactorias que garanticen al trabajador y su familia una existencia digna, con lo cual se violan los principios de igualdad y de progresividad de los derechos sociales y los principios de tutelaridad y de irrenunciabilidad de los derechos laborales.
V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA
A) Efrén Emigdio Sandoval Sanabria, Lesbia Guadalupe Amézquita Garnica, José Antonio González Urías, Javier Adolfo De León Salazar, María de los Ángeles Ruano Almeda y María Olimpia Cruz López alegaron: a) la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce el derecho de un salario igual por un trabajo igual sin discriminación alguna y que el mismo permita tanto al trabajador o trabajadora una existencia conforme a la dignidad humana; dicho de otra forma, el ingreso de una sola persona que trabaje en la familia, para que la remuneración pueda considerarse digna y satisfactoria, debería garantizar el ingreso necesario para el acceso a condiciones dignas; b) el monto que debería garantizarse como ingreso mínimo debe ser equivalente al costo de la canasta básica. Según el Instituto Nacional de Estadística -INE-, para diciembre de dos mil catorce, el costo de la Canasta Básica Alimentaria -CBA-, integrada por veintiséis alimentos crudos fue de tres mil doscientos treinta y seis quetzales con setenta centavos (Q. 3,236.70) y el Costo de la Canasta Básica Vital -CBV- se tasó en cinco mil novecientos seis quetzales con treinta y nueve centavos (Q. 5,906.39). Resulta difícil suponer que la existencia digna del trabajador o trabajadora y su familia pueda ser posible con el mero acceso a veintiséis alimentos crudos, aun cuando los que se incluyen en el indicador de la Canasta Básica Alimentaria, son en su mayoría alimentos de baja calidad. De ahí que cualquier diferenciación salarial que establezca como contraprestación al trabajo un ingreso inferior al costo de la Canasta Básica Vital -CBV- represente una violación al derecho reconocido por la Declaración Universal de Derechos Humanos; c) el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce el derecho de la persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que aseguren una remuneración que proporcione equidad e igualdad y condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias; también reconoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia, por lo que toda persona que trabaje tiene que devengar los ingresos suficientes para acceder al costo de la Canasta Básica Vital, que es la herramienta a través de la cual el Estado de Guatemala, de manera oficial, tasa los satisfactores a que hace referencia el texto del Pacto; d) el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, también conocido como Protocolo de San Salvador, reconoce el derecho de toda persona a gozar de condiciones justas, equitativas y satisfactorias, garantizadas con una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción; e) carece de relevancia, derivada de la naturaleza del planteamiento de inconstitucionalidad, dirigir la argumentación a supuestas situaciones y justificaciones fácticas, máxime cuando éstas también carecen de congruencia argumentativa toda vez que no puede aducirse desde el Estado una realidad objetiva derivada del incumplimiento de los deberes que la Constitución, el bloque de constitucionalidad y demás leyes del país le asignan para garantizar su positividad y evitar el acaecimiento de la problemática argumentada como justificativo de las medidas tomadas. No se puede, por ejemplo, argumentar que el exceso de criminalidad pueda resolverse mediante la derogación de tipos penales; f) por ende, no resulta válido argumentar que la finalidad de esas medidas es incrementar la formalidad en el trabajo dado el desempleo, porque las estadísticas oficiales denotan que éste no ha superado el dos punto cinco por ciento de la población económicamente activa en los últimos diez años; g) tampoco resultan válidos argumentos justificantes invocar situaciones generadas por el incumplimiento de los deberes jurídico del Estado, tal como la circunstancia derivada de que en un centro de trabajo, por el hecho de contar con no más de tres trabajadores o trabajadoras, aunque devenguen el salario mínimo establecido de manera general a nivel laboral, se encuentren legalmente excluidos del acceso al sistema de seguridad social en virtud de que en tales condiciones no es obligatorio, ya que tal afirmación contraviene lo expresamente establecido en el artículo 100 de la Constitución Política de la República de Guatemala que, entre otras cosas, prevé la universalidad y obligatoriedad de la seguridad social; h) no es cierto que las protecciones reconocidas al trabajo surjan al momento de generarse la fuente de empleo, el contrato o la propia relación de trabajo, pues, al tenor de los artículos 106 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 14 del Código de Trabajo, tales protecciones, debido a su intangibilidad, se reconocen de manera independiente y sin sujeción al acaecimiento de una situación fáctica; es decir, protegen las condiciones generales de acceso al trabajo, lo cual es una necesidad para garantizar los pisos de protección reconocidos por la legislación de la materia. De tal cuenta, el hecho de que una persona no se encuentre laborando, no implica que pueda ser contratada en condiciones menos favorables que las que imperan de manera general bajo el argumento de la falta de protección de estas garantías en razón de la necesidad de contar con una relación vigente para reconocerlas. B) La asociación Colectivo de Investigaciones Sociales y Laborales –COISOLA–, reiteraron el planteamiento y argumentaciones que presentaron al interponer la respectiva acción de inconstitucionalidad y solicitaron que se tomaran en cuenta las peticiones de fondo realizadas en esa oportunidad procesal. C) El Procurador de los Derechos Humanos alegó: a) la inversión en esos municipios para generar empleo y promover la competitividad no puede ser motivada a costa de castigar la remuneración de los trabajadores que laboren en las industrias que se establezcan. El pago de mano de obra barata no es una opción viable para propiciar el desarrollo económico y social, además de ser una decisión que pueda extenderse a otros sectores y regiones, lo cual resulta preocupante; b) en los acuerdos gubernativos denunciados no se evidencia una formulación o técnica que justifique la diferenciación discriminatoria, respecto de otras localidades que desarrollan idéntica actividad económica y resulta ser una política laboral que no atiende a la importancia de propiciar generación de empleo de manera digna e igualitaria; c) el derecho al trabajo y a un salario debe ser “digno”, cuestión que no se advierte en el que aquí se impugna, porque no reúne las condiciones de un derecho mínimo irrenunciable y no cumple con lograr el bienestar personal, integral y familiar del trabajador, pues no cubre ni la cuarta parte del costo de la canasta básica; d) si bien es función del Estado propiciar la inversión, advierte que los beneficios que traerán esas medidas serán exclusivos para la productividad del inversionista a costa de sacrificar la remuneración de la fuerza laboral, lo que no permitirá que las condiciones de miseria que prevalece en esos municipios sean superadas; e) es consciente de la necesidad de generar empleo y que la inversión debe ser propiciada por el Estado, pero en condiciones de justicia social para el desarrollo integral de la persona y la familia, y no como beneficio directo únicamente para el sector productivo. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad que promovió. D) Jorge Mario Monzón Chávez, Edi Lili Barco Pérez, Antonio Emiliano Molina Samayoa y Juan Pablo Arce Gordillo reiteraron los argumentos jurídicos que plantearon con la acción de inconstitucionalidad general total que promovieron y alegaron: a) es una estrategia del Gobierno para reducir los salarios, comenzando en esos cuatro municipios, según se aprecia en el proyecto de Ley de Fomento, en la que también se pretende otorgar priviliegios de cincuenta años de beneficios fiscales, lo que atraerá deslocación: las empresas instaladas en otros sectores despedirán a sus trabajadores actuales y se trasladarán a esas circunscripciones económicas creadas para contratar nuevos con menor salario, lo cual no es acorde con la intención de generar empleo; b) la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) explica que la reducción salarial no se traduce en precios más bajos que promuevan la competitividad ni refuerzan la producción y el empleo, no genera más empleo, pues las empresas no trasladan la totalidad de las ganancias que obtienen con la baja salarial, porque la utilizan para mejorar su rentabilidad, sus ganancias; c) esa merma salarial es contraria a la política pública contra el trabajo infantil, pues el bajo ingreso de los jefes de familia implicará que los infantes y jóvenes tengan que trabajar para cubrir el costo de la canasta básica, lo cual no se alcanzará con las familias monoparentales. Tendrán que trabajar cinco miembros por familia; d) según datos del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, no es cierto que exista alto índice de desempleo en esos municipios, lo que esos salarios ínfimos producirá es que despidan a los ya empleados y los recontranten como nuevas empresas con menos de la mitad de lo que ganaban antes, lo que afectará su promedio salarial de cotización al seguro social y sus prestaciones pasivas en los régimen que éste posee. Solicitaron que se declaren inconstitucionales los acuerdos que denunciaron. E) El Presidente de la República, el Ministro de Economía, el Ministro de Trabajo y Previsión Social, el Concejo Municipal de San Agustín Acasaguastlán, el Concejo Municipal de Estanzuela, el Concejo Municipal de Masagua, el Concejo Municipal de Guastatoya, la Confederación Central General de Trabajadores de Guatemala, el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras –CACIF–) y el Ministerio Público reiteraron los planteamientos y argumentaciones que respectivamente presentaron al evacuar las audiencias concedidas por quince días durante el trámite de las presentes acciones y solicitaron que se tomaran en cuenta las peticiones de fondo realizadas en esa oportunidad procesal.
Es función esencial de la Corte de Constitucionalidad, la defensa del orden constitucional, estando instituida como el órgano competente para conocer de las impugnaciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.
Frente al derecho a la vida digna –como principio inviolable–, poca o ninguna discrecionalidad puede concederse a su regulación, dada su importancia absoluta, por lo que resulta prohibido cualquier daño a esa vida digna, pues debe observarse sin relativizarse. Con ello, una ponderación con otros bienes constitucionales, aunque importantes, no es posible.
De ello deriva el “derecho fundamental a un mínimo vital”, cuya protección debe corresponderse con el nivel de desarrollo humano. Por ende, el hecho de que en ciertas poblaciones algunas personas no logran obtener un ingreso similar al de otras regiones del país, no justifica la determinación de medidas que les impidan acceder a recursos que cubran sus necesidades básicas y el de sus dependientes, pues viola el derecho al mínimo vital.
Dada la identidad entre los objetos de denuncia, en observancia de las reglas de la unidad de trámite y decisión establecida en el artículo 182 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, este Tribunal Constitucional decidió la acumulación de las cuatro acciones de inconstitucionalidad general promovidas hasta el momento contra los acuerdos gubernativos emitidos como consecuencia de una política pública de salarios específicos para determinada industria en cuatro municipios.
En ese sentido, las pretensiones de fondo acumuladas para ser resueltas por medio del presente fallo están dirigidas a la anulación de acuerdos gubernativos que pueden ser agrupados en tres, según su objeto: a) los que determinaron circunscripciones económicas, en el Municipio de San Agustín Acasaguastlán, Departamento de El Progreso (72-2015), en el Municipio de Guastatoya, Departamento de El Progreso (73-2015), en el Municipio de Estanzuela, Departamento de Zacapa (74-2015) y en el Municipio de Masagua, Departamento de Escuintla (75-2014), todos con fecha veintiuno de febrero de dos mil catorce y publicados en el Diario Oficial el veinticinco de ese mismo mes y año; b) por los que se nombraron a los miembros integrantes de la Comisión Paritaria de Salarios Mínimos de cada circunscripción económica determinada, Acuerdo 1 (para el Municipio de Masagua), Acuerdo 2 (para el Municipio de Estanzuela), Acuerdo 3 (para el Municipio de Guastatoya), Acuerdo 6 (para el Municipio de San Agustín Acasaguastlán), con fecha quince de mayo de dos mil catorce, los tres primeros y publicados en el Diario Oficial el veinte de ese mismo mes y año, salvo el último que emitido el veintiuno de mayo de dos mil catorce y publicado veintiséis de ese mismo mes y año; y c) los acuerdos gubernativos que tienen por objeto la fijación de salarios mínimos del sector industrial de manufactura ligera en esas circunscripciones económicas para empresas inscritas legalmente en el país que inicien operaciones nuevas en esos municipios, Acuerdo 471-2014 (para el Municipio de San Agustín Acasaguastlán), Acuerdo 472-2014 (para el Municipio de Masagua), Acuerdo 473-2014 (para el Municipio de Guastatoya), Acuerdo 474-2014 (para el Municipio de Estanzuela), todos con fecha quince de mayo de dos mil catorce y publicados en el Diario Oficial el veinte de ese mismo mes y año.
El Procurador de Derechos Humanos denunció únicamente el artículo dos de cada uno de los acuerdos del tercer grupo, en el cual se fijó el salario mínimo para cada circunscripción económica, en la suma de cuarenta y un quetzales con diez centavos (Q.41.10), por día, equivalentes a cinco quetzales con catorce centavos (Q.5.14) por hora, para la jornada ordinaria diurna de trabajo. Además, en la primer acción de inconstitucionalidad general también se promovió denuncia contra el artículo 3 del Acuerdo Gubernativo 470-2014, fija el salario mínimo para la actividad exportadora y de maquila, en la suma de setenta y dos quetzales con treinta y seis centavos (Q.72.36) diarios, equivalente a nueve quetzales con cuatro centavos (Q.9.04) por hora en jornada ordinaria diurna de trabajo.
Como cuestión previa al análisis comparativo pretendido por los accionantes entre la normativa denunciada y las disposiciones constitucionales que se aducen infringidas, es menester verificar el cumplimiento del requisito a que alude el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, consistente en la exigencia de expresar en forma razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa la impugnación, y que tanto el Ministerio Público como el Presidente de la República, en sus alegaciones, estimaron que no había sido debidamente cumplido por los accionantes.
Ese examen acerca del cumplimiento de la exigencia mencionada también permite al Tribunal determinar las materias específicas que han sido sometidas a discusión y sobre qué versa el examen de constitucionalidad.
Se denuncian los Acuerdos Gubernativos 72-2014, 73-2014, 74-2014 y 75-2014 porque la medida de establecer circunscripciones económicas no es razonable ni justificada, lo cual estiman que viola los principios de legalidad y certeza jurídica previstos en los artículos 2, 5, 152 y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los mismos argumentos fueron invocados para denunciar el artículo 3 del Acuerdo Gubernativo 470-2014. Los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014 y 474-2014 que fijan un salario mínimo para una actividad profesional específica son objetados por violar principios constitucionales como la igualdad, la legalidad, el debido proceso y los propios del trabajo, sin cumplimiento de las normas de creación, integración y proceder que prevé el Código de Trabajo. El otro grupo de acuerdos fue denunciado en la cuarta acción, por no cumplirse los requisitos establecidos en el Código de Trabajo para la designación de los miembros de las respectivas comisiones paritarias, por lo que estiman violado el inciso f) del artículo 102 constitucional.
En cuanto a los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472, 2014, 473-2014 y 474-2014, la acción del Procurador de los Derechos Humanos está dirigida contra el artículo 2 de cada uno y las otras tres acciones contra la totalidad de los acuerdos. No obstante, ambos coinciden en denunciar el objeto de la normativa: la fijación de un salario mínimo para la industria de manufactura ligera de empresas que deseen iniciar operaciones en los Municipios de San Agustín Acasaguastlán, Masagua, Guastatoya y Estanzuela inferior al determinado como salario mínimo a nivel nacional, lo cual es acorde con la jurisprudencia de esta Corte respecto de los planteamientos de inconstitucionalidad general total: “…la inconstitucionalidad general total de determinado cuerpo normativo deviene de la discrepancia existente entre la totalidad de sus normas, o de aquella específica que contemple la esencia de su regulación –sin cuya existencia se hace inoperante la ley–, con los preceptos recogidos en la Constitución Política de la República, así como de la inobservancia de las disposiciones constitucionales relativas a la emisión de la ley impugnada; o por haberse aprobado sin atender a los procedimientos regulados en la ley suprema del ordenamiento jurídico, o bien, por referirse a materias que ésta reserva para una clase distinta de normas. En todo caso, siempre que el vicio que se denuncia recaiga en el conjunto normativo como tal y no en ciertos preceptos concretos de éste…” (sentencia dictada dentro del expediente 1377-2007).
Una vez delimitado el objeto del análisis a desarrollar en congruencia con los motivos de denuncia invocados por los postulantes, es procedente resolver cada uno de los planteamientos.
Respecto de las inconstitucionalidades promovidas contra los Acuerdos Gubernativos 72-2014, 73-2014, 74-2014, 75-2014, Efrén Emigdio Sandoval Sanabria, Lesbia Guadalupe Amézquita Garnica, José Antonio González Urías, Javier Adolfo De León Salazar, María de los Ángeles Ruano Almeda y María Olimpia Cruz López, señalaron que no se establecieron parámetros objetivos ni consideraciones fácticas que condujeran a determinar la razonabilidad de la medida adoptada y que justificaran la necesidad de establecer circunscripciones económicas para fijar un salario mínimo diferente a los que rigen a nivel nacional, lo cual estiman que viola los principios de legalidad y certeza jurídica. Por su parte, Carlos Enrique Mancilla García, Jorge Estrada y Estrada, Alberto Ramírez Ordóñez, Reynaldo Federico González y Adolfo Lacs Palomo estiman que no se solicitó dictamen u opinión de la Comisión Nacional del Salario, encargada de asesorar al Ministerio de Trabajo y Previsión Social en la política general del salario, de conformidad con el primer párrafo del artículo 105 del Código de Trabajo, sólo se basaron en dictámenes proporcionados por entes ajenos a las instituciones establecidas para el caso; además, en la determinación de las circunscripciones económicas no se indicó que era para la fijación de salarios mínimos para las actividades de manufactura ligera.
Cada uno de los referidos acuerdos, con la distinción del municipio para el que va dirigido, únicamente posee dos artículos, el primero reza: “Se determina como circunscripción económica el Municipio de…” y el segundo, lo relativo a la vigencia; acuerdos que fueron emitidos con fundamento en el ejercicio de las funciones que confiere el artículo 183 literal e) de la Constitución Política de la República de Guatemala y el artículo 105 del Código de Trabajo.
La Constitución Política de la República de Guatemala, en su artículo 183, inciso e), establece que es función del Presidente de la República dictar decretos a los que estuviere facultado, acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu; y, en su artículo 194, inciso c), señala que cada ministerio deberá refrendar los decretos, acuerdos y reglamentos dictados por el Presidente de la República, relacionados con su despacho para que tengan validez. La potestad reglamentaria se define genéricamente como la capaci­dad atribuida al poder ejecutivo de dictar normas de rango inferior a las leyes, comúnmente en desarrollo o aplicación de éstas. El ejercicio de la potestad reglamentaria al Gobierno para desarrollar reglamentariamente una ley en lo que sea necesidad indispensable para la efectiva vigencia de sus preceptos. Se trata, en este caso, de los denominados reglamentos de ejecución de las leyes, en cuanto que contribuyen a hacer posible la ejecución de esas normas. Estos reglamentos de ejecución son los que se limitan a poner en práctica los mandatos legales (regla­mentos secundum legem); además, el Gobierno puede dictar normas reglamentarias que no sean meramente de ejecu­ción (reglamentos praeter legem), puesto que su potestad reglamentaria deriva, en forma directa y general, de la Constitución, y no de mandatos o habilitaciones legales. La potestad reglamentaria del Ejecutivo com­prende entonces tanto los llamados reglamentos de ejecución como los denominados reglamentos independientes. Por otra parte, los principios de legalidad y de jerarquía normativa impiden que una norma reglamen­taria (que es, en último término, una norma gubernativa) pueda contra­decir lo dispuesto en una norma de mayor rango, como la ley; es decir, los reglamentos se hallan en posición subordinada a los mandatos legales, ya que no pueden alterar “el espíritu de las leyes” vigentes, y sí pueden, en cambio, ser modificados o derogados por leyes posteriores. Aunado a ello, el reglamento no puede entrar a regular cuestiones que supongan la existencia de reservas de ley. La emisión de reglamentos permite al Organismo Ejecutivo garantizar el cumplimiento de las leyes y, en general, del ordenamiento jurídico, al precisar y ajustar las prescripciones legales a las necesidades del momento mediante los reglamentos de ejecución, o al habilitar y organi­zar los instrumentos necesarios para la actuación administrativa. En muchas materias, sobre todo en aquéllas que requieren una continua adaptación a nuevas exigencias y necesidades (ámbitos de la economía, tecnología, ciencia, educación, salud, trabajo, etc.) la potestad reglamen­taria ha ido convirtiéndose en una verdadera técnica de colaboración normativa del Ejecutivo con el Congreso, en cuanto a que éste se limita –en muchos casos– a elaborar las grandes líneas de regulación de una materia y deja al poder ejecutivo la articulación precisa de la misma; así, la continua necesidad de adaptar las leyes al cambio de la realidad se lleva a cabo cada vez más por vía reglamentaria. La atribución constitucional de la potestad reglamentaria se realiza de forma expresa en favor del Presidente de la República, cabeza del poder ejecutivo; sin embargo, el Gobierno actúa mediante diversos órganos, entre ellos el Consejo de Ministros y los Ministros de Estado que también tienen funciones constitucionalmente atribuidas. Por ello, la potestad reglamentaria atribuida al Gobierno tiene una doble manifestación: por medio del Gobierno en pleno (Consejo de Ministros, artículo 195 constitucional), bien por otros órganos gubernamentales (Presidente y ministros, artículos 183 y 194). A este respecto, el artículo 194 de la Constitución establece, dentro de las funciones de los ministros de Estado, por una parte: “g) Participar en las deliberaciones del Consejo de Ministros y suscribir los decretos y acuerdos que el mismo emita” y, por otra, “c) Refrendar los decretos, acuerdos y reglamentos dictados por el Presidente de la República, relacionados con su despacho para que tengan validez”. De aquí se infiere que la potestad normativa habrá de ser ejercida en Consejo de Ministros cuando se decreten acuerdos puestos a consideración plenaria o por el Presidente con el ministro respectivo, cuando la normativa tenga relación con el ramo que dirija, o varios ministros cuando hayan de regularse materias que vayan más allá de los límites de un sólo ministerio. No obstante, por su parte, la Ley del Organismo Ejecutivo, en su artículo 27, inciso m), señala que además de las atribuciones que asigna la Constitución Política de la República y otras leyes a los Ministros, está la de dictar los acuerdos, resoluciones, circulares y otras disposiciones relacionadas con el despacho de los asuntos de su ramo, conforme la ley. En cuanto a los asuntos del ramo de trabajo y previsión social, esa misma ley estableció en su artículo 40, que al Ministerio respectivo le corresponde hacer cumplir el régimen jurídico relativo al trabajo, la formación técnica y profesional y la previsión social y, para ello, el legislador designó funciones específicas, tal como: a) formular la política laboral, salarial y de salud e higiene ocupacional del país.
En el segundo párrafo del artículo 105 –Título tercero: Salario, Jornadas y Descansos, Capítulo segundo: Salario Mínimo y su Fijación– del Código de Trabajo, únicamente se establece que el Organismo Ejecutivo determina cada circunscripción económica y eso fue lo que realizó el Presidente de la República en los acuerdos que se analizan, sin más.
Por ello, esta Corte considera que no se evidencia la violación al principio de legalidad invocado, conforme lo analizado anteriormente, por lo que no existe la inconstitucionalidad denunciada. En dado caso, será la regulación de las medidas que se adopten relacionadas con las políticas previstas para esas demarcaciones específicas las que se sujeten al control de constitucionalidad, como lo que se analizará más adelante. En ese sentido se pronunció esta Corte en el expediente 290-2007: “Al analizar las políticas públicas, los responsables de su formulación deben armonizar el marco de acción propuesto con los principios constitucionales y los deberes del Estado, con el objeto de asegurar que tales políticas de desarrollo no violen derechos fundamentales, por el contrario, que el goce y disfrute de éstos sea garantizado. Desde esta perspectiva, una política pública no resulta adecuada si transgrede derechos fundamentales o si erige barreras que limiten su plena realización. No obstante, si el tribunal constitucional, luego de realizar el análisis depurador del marco normativo para la ejecución de tales políticas públicas, considera que éste puede interpretarse conforme con la Constitución Política de la República de Guatemala, debe mantener su vigencia con base en el principio de presunción de constitucionalidad de que gozan los preceptos infraconstitucionales emitidos por las autoridades competentes.” Por ende, el hecho de que no establezcan las razones de su determinación o que no especifiquen que será para la fijación de salarios diferenciados o dirigidos a determinado sector productivo, no evidencia la inconstitucionalidad invocada, ni precisa de dictamen de la Comisión Nacional del Salario.
En la cuarta acción de inconstitucionalidad general se denunciaron los Acuerdos 1, 2, 3 y 6 por los que se nombraron a las siguientes personas que integran la Comisión Paritaria de Salarios Mínimos de cada circunscripción económica determinada, porque no se cumplió con la regulación establecida para la respectiva integración de las comisiones.
De conformidad con el artículo 105 del Código de Trabajo, en cada departamento o en cada circunscripción económica que determine el Organismo Ejecutivo, mediante acuerdo emanado por conducto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, debe haber una comisión paritaria de salarios mínimos integrada por dos patronos e igual número de trabajadores sindicalizados y por un inspector de trabajo. Por su parte, el artículo 108 de ese mismo Código señala que los patronos y trabajadores que hayan de integrar las comisiones paritarias de salarios mínimos deben ser nombrados por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, dentro de los veinte primeros días del mes de enero del año que corresponda, de conformidad con ese procedimiento: a) Dicho Ministerio debe publicar con ocho días o más de anticipación a la fecha de elección, el día y hora exactos en que ésta se ha de verificar, para que concurran al acto los interesados que lo deseen. El respectivo aviso se debe insertar dos veces consecutivas en el Diario Oficial y en uno de propiedad particular que sea de los de mayor circulación en el territorio de la República; b) Durante el expresado término de ocho días, cada sindicato o asociación patronal legalmente constituido, queda obligado a enviar al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, una lista de cuatro o más candidatos para cada comisión, dentro de los que se han de escoger los más aptos y que reúnan los requisitos de ley. En el caso de que ninguno llene dichas condiciones, el Ministerio debe elegir libremente a quienes sí las satisfagan; y c) la elección de los representantes de los trabajadores debe hacerse entre los miembros de los Comités Ejecutivos de todos los sindicatos de trabajadores legalmente constituidos en cada departamento o circunscripción económica o, en su caso, en cada actividad económica o empresa de que se trate, siempre que dichos miembros reúnan los requisitos de ley. Establece también que en caso de que no haya sindicatos, el Ministerio debe elegir libremente a los trabajadores que reúnan los mencionados requisitos y una vez que se hayan escogido los miembros de cada comisión, se debe proceder a nombrarlos mediante el acuerdo de ley.
Al evacuar la audiencia concedida en el trámite de la acción, el Ministro de Trabajo y Previsión Social expuso que después de la creación de las circunscripciones económicas se convocó a la integración de las comisiones paritarias, se publicó cada convocatoria en el Diario Oficial y en Diario Siglo Veintiuno, se nombraron a sus miembros, se rindieron los informes y se conoció la decisión presidencial. Señaló que la Comisión Nacional del Salario decidió no pronunciarse y dejarlo a criterio del Presidente de la República, cuestión que no es obligatoria por ser un órgano técnico y consultivo. Además, indicó que no existe un solo sindicato del sector privado inscrito y activo en esas circunscripciones, por lo que no pudo integrarse trabajadores sindicalizados a esas comisiones, por lo que debía elegir libremente; no obstante, atendió a las propuestas de los Consejos de Desarrollo, así como de algunas asociaciones civiles y cámaras empresariales.
Con lo expuesto, este Tribunal no advierte la violación al principio de legalidad aducida a los acuerdos referidos, pues se evidencia que para la fijación del salario mínimo diferente fue efectuado el procedimiento conforme las normas legales establecidas para nombrar a los miembros de Comisiones Paritarias específicas. Con ello, tampoco se advierte la violación al debido proceso para la emisión de los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014 y 474-2014 en los que finalmente se fijó tal medida, como lo denuncian los promovientes de la primera acción.
Respecto de la posibilidad de establecer salarios diferenciados, el artículo 102, literal f), de la Constitución Política de la República de Guatemala establece que existirá una “fijación periódica del salario mínimo de conformidad con la ley”. La norma aludida establece como política de Estado, que en forma periódica se establezcan salarios mínimos de acuerdo a lo que regulen las normas ordinarias. Es decir, que por medio de la reserva de ley realizada en el texto constitucional se ha facultado al legislador para que por medio de una o varias normas ordinarias de carácter general, se indique la manera en que se producirá o se desarrollará el procedimiento para la fijación periódica del salario mínimo, de acuerdo con los fines y principios que inspiran el Derecho del Trabajo, y concretamente, el derecho al trabajo y a un salario que tienen los habitantes del país. En ese orden de ideas, y siguiendo las directrices del artículo constitucional citado, el Código de Trabajo regula en los artículos 103 al 115, entre otros aspectos, la fijación del salario mínimo, señalando en forma taxativa qué procedimiento se debe seguir. La legislación referida expresa que el salario mínimo debe tender a cubrir las necesidades de orden material, moral y cultural de los trabajadores. Estos se deben establecer -según la legislación- atendiendo a las particularidades y condiciones de cada región y a las posibilidades patronales en cada actividad intelectual, industrial, comercial, ganadera o agrícola.
El artículo 103 del Código de Trabajo indica que para establecer el salario mínimo en los diferentes ámbitos de aplicación [condiciones de cada región y posibilidades patronales, entre otras], se organiza la Comisión Nacional del Salario como un órgano técnico y consultivo de las comisiones paritarias, esta se encuentra encargada de asesorar al Ministerio de Trabajo y Previsión Social. También se incorporan como entidades de la materia, las Comisiones Paritarias cuyas funciones principales son establecer, en forma razonada, los salarios mínimos y recomendar su aplicación en su jurisdicción y velar por que los acuerdos alcanzados sean acatados. Lo anterior, motiva que las Comisiones Paritarias tengan la obligación de presentar un informe a la Comisión Nacional de Salario, la que debe tomar en consideración para la fijación del salario mínimo a nivel nacional y jurisdiccional [regiones o actividad económica], los acuerdos a los que se hayan arribado en la jurisdicción que les corresponda, no sólo el costo de la vivienda, del vestido y de las substancias alimenticias de primera necesidad que consuman los trabajadores, sino además, considerando las posibilidades patronales o del empleador, de conformidad con lo regulado en el artículo 111 del Código de Trabajo. La normativa referida también indica que cuando la Comisión Nacional del Salario, reciba los informes de todas las comisiones paritarias [esto significa que pueden ser varias, atendiendo a las calificaciones mencionadas, como por ejemplo, región territorial, actividad económica y posibilidades patronales, en la que podríamos distinguir entre pequeñas, medianas y grandes empresas o industrias], debe rendir un dictamen razonado al Ministerio de Trabajo y Previsión Social armonizando los salarios mínimos por actividad o por circunscripciones territoriales. Respecto al procedimiento que se está analizando, se debe destacar que el dictamen aludido se debe remitir a la Junta Monetaria, organismo vinculado al Banco de Guatemala y al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, para que realicen las observaciones que estimen pertinentes. Una vez que concluye la fase de informes y dictámenes a los que se ha hecho referencia, el Organismo Ejecutivo, mediante Acuerdos emanados por conducto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, fijará los salarios mínimos que han de regir en cada actividad, empresa o circunscripción económica.
El artículo 105 del Código de Trabajo regula lo relativo a la existencia de las circunscripciones económicas, las que se deben constituir por decisión gubernamental, como facultad del Organismo Ejecutivo. La acción aludida se debe efectuar mediante Acuerdo emitido por conducto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social sin que exista ningún requisito adicional para la constitución o creación de las circunscripciones económicas. La norma referida establece que cuando se constituya la circunscripción, se debe crear una comisión paritaria de salario para que actúe en esta.
El artículo 1, numeral 2), del Convenio 131 de la OIT Sobre la Fijación de Salarios Mínimos establece que la autoridad competente de cada país determina los grupos de asalariados a los que se deba aplicar el sistema, de acuerdo con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores interesadas o después de haberlas consultado exhaustivamente, siempre que dichas organizaciones existan. Esto significa que se faculta a los Estados signatarios, como es el caso de Guatemala, a que sea la autoridad competente la que debe determinar los grupos de asalariados a los que se deba aplicar el sistema. Es el Organismo Ejecutivo por medio de un Acuerdo Gubernativo que se emite por conducto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, el que tiene la facultad para instituir los diferentes grupos asalariados. Según el artículo 3 de ese Convenio, entre los elementos que deben tenerse en cuenta para determinar el nivel de los salarios mínimos deberían incluirse, en la medida en que sea posible y apropiado, de acuerdo con la práctica y las condiciones nacionales, los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo. Esto determina que para la fijación de un salario mínimo se deben considerar los factores económicos que tiendan a elevar las tasas de productividad y alcanzar un mejor nivel de empleo al que existe al momento de su establecimiento o fijación. En el artículo 4, numeral 1, se exige establecer y mantener mecanismos adaptados a las condiciones y necesidades nacionales, que hagan posible fijar y ajustar de tiempo en tiempo los salarios mínimos de los grupos de asalariados.
El salario mínimo se fija en forma periódica, con fundamento en lo que regula la Constitución Política de la República de Guatemala y el Código de Trabajo. Este último instrumento jurídico reconoce la fijación de salarios mínimos en función de las modalidades de trabajo, las particulares condiciones de cada región y las posibilidades económicas de los empleadores en cada actividad productiva.
En la Recomendación 135 de la Organización Internacional del Trabajo, relacionada con la fijación de salarios mínimos (de 1970), se indicó que la fijación de salarios mínimos debería constituir un elemento de toda política establecida para eliminar la pobreza y para asegurar la satisfacción de las necesidades de todos los trabajadores y de sus familias. La política de fijación de salario mínimo debe ir encaminada a la erradicación de la pobreza y asegurar que tanto las personas que poseen empleo como las desempleadas puedan acceder a fuentes de trabajo que permitan mejorar su nivel de vida. Se indica que para la determinación del nivel de los salarios mínimos se deberían tener en cuenta los siguientes criterios: a) las necesidades de los trabajadores y de sus familias; b) el nivel general de salarios en el país; c) el costo de la vida y sus variaciones; d) las prestaciones de seguridad social; e) el nivel de vida relativo de otros grupos sociales; f) los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, la productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo. Además, se señala que el sistema de salarios mínimos puede ser fijando un solo salario mínimo de aplicación general o estableciendo una serie de salarios mínimos aplicables a grupos particulares de trabajadores. Explica que un sistema basado en un solo salario mínimo: a) no es necesariamente incompatible con la fijación de diferentes tarifas de salarios mínimos en distintas regiones o zonas que permita tomar en cuenta las diferencias en el costo de vida; b) no debería menoscabar el efecto de las decisiones, pasadas o futuras, que fijen salarios mínimos superiores al nivel mínimo general para determinados grupos de trabajadores.
Se puede concluir que la fijación de un solo salario mínimo no es incompatible con la creación de una zona o circunscripción económica en la que se establezca un salario mínimo diferenciado, sin que esa circunstancia represente un acto de discriminación, puesto que esa distinción es razonable si se poseen factores determinantes para tomar esa decisión, como por ejemplo, el costo de vida en esos municipios, las tasas de empleo formal en estos territorios, y el desarrollo económico en esas circunscripciones, el acceso a un trabajo registrado que importe la posibilidad de obtener los beneficios del seguro social, entre otras.
Según el Convenio 26 de la Organización Internacional del Trabajo (sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos), se pueden determinar los métodos para la fijación de salarios mínimos y la forma de su aplicación; sin embargo, señala que antes de aplicar los métodos a una industria o parte de una industria determinada, se debe consultar a los representantes de los empleadores y de los trabajadores interesados, incluidos los representantes de sus organizaciones respectivas, cuando dichas organizaciones existan, y a cualquier persona, especialmente calificada a estos efectos por su profesión o sus funciones, a la que la autoridad competente crea oportuno dirigirse.
Respecto de la fijación de un salario mínimo diferenciado, se debe mencionar que para el caso guatemalteco la regulación prevé la participación tripartita, con el objeto de que se fije el salario mínimo con comisiones paritarias integradas con representantes del Estado de Guatemala, del sector empleador y de los trabajadores organizados. En un sistema de salarios mínimos múltiples, los actores sociales que intervienen en su elaboración, necesariamente tienen que conocer la realidad socio-económica, para evitar el fracaso en esa gestión.
En la Recomendación 30, relacionada con los métodos para la fijación de salarios mínimos, la Organización Internacional del Trabajo sugiere que, al determinar las tasas mínimas de salarios que deban fijarse, los organismos encargados de la fijación de salarios deberían tener siempre en cuenta la necesidad de garantizar a los trabajadores un nivel de vida adecuado. Se recomienda observar las tasas de los salarios pagados por trabajos similares en las industrias en las cuales los trabajadores se hallen suficientemente organizados y hayan celebrado contratos colectivos eficaces, y, de no encontrarse este término de comparación, deberían inspirarse en el nivel general de salarios que prevalezca en el país o en la localidad de que se trate.
Al estar regulada la posibilidad de fijar salarios mínimos de forma diferenciada en la regulación nacional, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social puede promover políticas específicas que promuevan el establecimiento de ese tipo de salarios por las modalidades de trabajo, fundado en las particulares condiciones socio-económicas de cada región y considerando las posibilidades del empleador en cada actividad económica productiva.
En conclusión, la normativa aplicable autoriza al gobierno a establecer o fijar salarios mínimos diferenciados, como parte de una política pública, ejerciendo facultades propias del Organismo Ejecutivo. También es de considerar que el sistema de fijación de salario mínimo regulado observa la mayor participación de tres actores sociales para que se realice con la pericia suficiente, por tener conocimiento suficiente y por ser parte de la realidad social y económica del lugar.
Al respecto de la normativa denunciada, esta Corte considera que las circunscripciones económicas establecidas en los municipios determinados, derivó del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, se produjo la constitución de comisiones paritarias locales, cumple con el procedimiento regulado en las normas jurídicas vigentes, y que la fijación del salario mínimo diferenciado en ciertas regiones puede contribuir a disminuir las tasas de desempleo y de trabajo informal, así como la posibilidad de gozar los beneficios que otorga el seguro social.
El derecho al trabajo constituye un elemento fundamental para que cualquier persona pueda desarrollarse integralmente, en este sentido la Constitución Política de la República de Guatemala indica que: “es un derecho de la persona y una obligación social. El régimen laboral del país debe organizarse conforme a principios de justicia social”. Esta Corte, en sus pronunciamientos ha destacado: “…el Derecho del Trabajo es un derecho tutelar de los trabajadores y que constituye un mínimum de garantías sociales, protectoras del trabajador, irrenunciables únicamente para éste y llamadas a desarrollarse a través de la legislación ordinaria, la contratación individual colectiva, los pactos de trabajo y otras normas. Fundamentada en estos principios, la Constitución Política de la República regula lo relativo al trabajo, considerando éste como un derecho de la persona y una obligación social…” Expediente 291-95, sentencia de 16-08-95; Expediente 376-90, sentencia de 30-05-91; y Expediente 837-95, sentencia de 30-05-96. Esto significa que el derecho al trabajo responde a la propia dignidad del ser humano, como un elemento que forma parte de su desarrollo integral y, además, porque le proporciona un acceso a una fuente de ingreso económico que le permita vivir dignamente.
De los argumentos de fondo invocados por el Procurador de los Derechos Humanos como por los otros intervinientes en el trámite de las acciones que se resuelven respecto de la finalidad de la medida adoptada con la emisión de los acuerdos gubernativos denunciados, todos coincidieron en manifestar símiles preocupaciones de rigor constitucional, aunque con posturas antagónicas: la necesidad de proveer trabajos que proporcionen condiciones económicas satisfactorias que garanticen al trabajador y a su familia una existencia digna, conforme lo señala la literal a) del artículo 102 constitucional.
En ese sentido, dos de las acciones se basan en que esa medida viola el artículo 4 constitucional, pues fija un salario con una disminución de ingresos del cuarenta y ocho por ciento (48%) con relación a los salarios a nivel nacional para el año dos mil quince e inferior al costo de vida, sin fomentar el pleno empleo en forma productiva y digna, condenando al hambre y a la pobreza extrema a los trabajadores de los cuatro municipios en cuestión, lo cual constituye discriminación y violación a otros derechos, como el derecho a una vida digna, el derecho a la alimentación, el derecho a la vivienda digna, al mínimo vital, afectan la realización del bien común y principios de justicia social, ya que someterían a los trabajadores a una condición de servidumbre y a situaciones de vida no acordes a la dignidad de la persona humana, por ser una retribución que no alcanza para satisfacer necesidades vitales, las condiciones de vida bajarían y las posibilidades de una elevación del nivel de vida quedaría estancando.
Los argumentos en contraposición señalan que no existe violación a preceptos constitucionales porque la medida fue fijada con la finalidad de atraer inversión nacional y extranjera que genere puestos de trabajo que reduzcan los índices de desempleo y subempleo en los municipios en cuestión, pues se pretende superar disparidades sociales y económicas en vista de que en esas regiones pocas veces las personas llegan a obtener el salario mínimo nacional, por la pobreza y las circunstancias económicas imperantes. Son salarios basados en características propias de esos lugares como una fuerte migración y desintegración familiar, escasa oportunidad de empleo e índices económicos muy distintos a los promediados por regiones más grandes como la Ciudad Capital o Quetzaltenango dadas las condiciones de extrema pobreza imperantes en esas regiones del país, según estudios y datos estadísticos que reflejan que miles de personas necesitan tener acceso a un trabajo que les garantice un salario digno, seguridad social capacitación y recreación, y no de mera subsistencia. Vivir en centros urbanos es más caro que en el área rural. El gasto promedio del hogar podría ser cubierto por el aporte de dos personas, según datos estadísticos propios de esos lugares, y no en el costo de la canasta básica de todo el territorio nacional. Los trabajadores que se establezcan en las nuevas industrias obtendrán un ingreso económico mensual que supera la línea de la pobreza y la pobreza extrema. La base establecida podrá ser hasta triplicada con la productividad del trabajador que es intrínseco a la manufactura ligera. Un obstáculo a la creación de empleos formales es un salario mínimo demasiado alto en forma generalizada.
De ambas posturas argumentativas, esta Corte advierte un interés en proteger el “derecho fundamental a un mínimo vital”.
De conformidad con el artículo 44 constitucional, del catálogo de derechos que la Constitución reconoce, no deben excluirse otros que, aunque no figuren expresamente en ella, son inherentes a la persona humana. Ese es el caso del “derecho fundamental a un mínimo vital”, pues no se encuentra expresamente regulado en el Texto Constitucional, pero no puede excluirse su reconocimiento, tomando en cuenta que sí se encuentra implícitamente contenido, entre otros mandatos supremos, en el deber del Estado de proteger la vida y procurar el desarrollo integral de la persona, según el artículo 2° constitucional. Ese derecho al mínimo vital o al “mínimo existencial” se encuentra proyectado a la vez en determinados derechos fundamentales y principios constitucionales, como elemento imprescindible para proteger el derecho a una “vida digna”, en observancia del principio de “justicia social”, así como en los deberes primordiales impuestos al Estado, el que está obligado a garantizar a los habitantes de la República: la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona (artículo 2°), lo que conlleva la garantía del goce de sus derechos y libertades (artículos 138 y 140), y la dirección de todas las acciones y decisiones de los poderes públicos a la realización del bien común (artículo 1°).
Dada la característica de interdependencia de los derechos humanos y la transversalidad del derecho a una vida digna, puede extraerse el derecho al mínimo vital en el siguiente fundamento constitucional: El Estado garantiza y protege la vida humana y la integridad de la seguridad de la persona (artículo 3°); todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos y no pueden ser sometido a condición alguna que menoscabe su dignidad (artículo 4°); deben obtener condiciones económicas satisfactorias que garanticen una existencia digna (artículo 102, literal a’); el Estado debe asegurar a todos los habitantes una mejor calidad de vida (artículo 67) y procurar el más completo bienestar físico, mental y social (artículo 94); el régimen laboral, económico y social de la República de Guatemala se funda en principios de justicia social (artículos 101 y 118) y es obligación fundamental del Estado velar por la elevación del nivel de vida de todos los habitantes del país, procurando el bienestar de la familia (artículo 119). Al respecto, este Tribunal Constitucional ha referido: “…el deber del Estado de garantizarle a los habitantes de la República la vida conlleva el derecho de éstos a una vida digna, de calidad, lo cual involucra una serie de factores que establecen condiciones de existencia en sociedad, como la libertad, la integridad y la dignidad humana, la salud, la seguridad jurídica, la confianza en el futuro, la estabilidad económica, el ingreso económico, el bienestar, la cultura, el medio ambiente sano, la satisfacción por el trabajo desempeñado y el buen uso del tiempo libre, entre otros valores…” (sentencia de once de septiembre de dos mil siete, dictada en el expediente 2130-2005).
En el Sistema Universal, se hace un doble reconocimiento del denominando derecho a un mínimo vital. Por un lado, la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce el derecho del trabajador a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social (art. 23.3); y se proclama también el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar y, en especial, la alimentación, el vestido, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios (art. 25.1). El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales contiene también este doble reconocimiento del derecho a un mínimo vital. En el art. 7 se reconoce el derecho de todos los traba­jadores a una remuneración suficiente para proporcionarles, a ellos y a sus familias, condiciones de existencia digna; y en el art. 11 se reconoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Este derecho exige que toda persona goce, como mínimo, de todo aquello necesario para la subsistencia; esto es, un nivel de vida adecuado de alimentación, vestido, vivienda y las condiciones necesarias de asistencia social y atención a la salud y a la educación. El derecho a un mínimo vital sintetiza la preocupación de integrar a todas las personas en una sociedad más humana.
En el Sistema Regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 1.1, reconoce el derecho que tiene toda persona a que se respete su vida y, en el artículo 11.1, el derecho de toda persona al reconocimiento de su dignidad. El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Protocolo de San Salvador” establece, en el artículo 6.1, el derecho a la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada; y, en el artículo 7, el derecho a una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias.
En la experiencia de la jurisprudencia constitucional comparada, el Tribunal Constitucional Alemán ha establecido un derecho fundamental a un mínimo existencial (Existenzminimum) que no se encuentra explicitado positivamente en la Ley Fundamental para la República Federal de Alemania, pero se extrae de la afirmación de la dignidad de la persona humana asegurada por el artículo 1° de la Ley Fundamental y el derecho al libre desarrollo de la personalidad del artículo 2°, inciso 1, el derecho a la vida y la inalienabilidad corporal del artículo 2°, inciso 1, y el principio de igualdad del artículo 3° inciso 1. Así, cuando a una persona no se le reconoce su derecho a un mínimo existencial, se vulnera al menos el derecho fundamental a la vida y a la inalienabilidad corporal. Ha precisado que una persona humana requiere del mínimo existencial necesario para poder vivir dignamente, que no puede ser desconocido por el Estado (por ejemplo en la sentencia BVerfGE 82, 60). A su vez, la Corte Constitucional de Colombia ha reconocido el derecho fundamental al mínimo (desde la Sentencia T-426/92) en forma extendida y reiterada, en concordancia con los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la igualdad en la modalidad de decisiones de protección especial a personas en situación de necesidad manifiesta (sentencias T-005/95, T-015/95, T-500/96).
El objeto del derecho fundamental al mínimo vital abarca todas las medidas positivas o negativas constitucionalmente ordenadas al Estado, y ocasionalmente señaladas en las leyes a los particulares, con el fin de evitar que la persona se vea reducida en su valor intrínseco como ser humano debido a que no cuenta con las condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna. Este derecho fundamental busca garantizar que la persona humana, cuya primacía se encuentra reconocida en el Preámbulo de la Constitución guatemalteca, como sujeto y fin del orden social, no se convierta en instrumento de otros fines, objetivos, propósitos, bienes o intereses, por importantes o valiosos que ellos sean.
Para que las personas puedan disfrutar realmente sus libertades es necesario que dispongan de un mínimo de seguridad económica (libertad fáctica); además, el aseguramiento de condiciones materiales mínimas de la existencia es necesario para conseguir la igualdad de todos (igualdad material).
En consecuencia, tal derecho protege a la persona contra toda forma de degradación que comprometa no sólo su subsistencia física sino por sobre todo su valor intrínseco; también procura la satisfacción de necesidades materiales básicas y el aseguramiento de la existencia material de la persona humana. Ello implica tanto acciones positivas por parte del Estado (principio de progresividad) como prohibiciones de retrocesos injustificados de acciones previamente configuradas en el ordenamiento jurídico (principio de no regresividad). Como ejemplo de medidas positivas de este derecho fundamental presupone el deber de asistir a la persona que se encuentra en una situación en la cual ella misma no se puede desempeñar autónomamente y que compromete las condiciones materiales de su existencia, las prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente y evitar su degradación o aniquilamiento como ser humano. Respecto de medidas negativas, el derecho fundamental al mínimo vital se constituye en un límite o cota inferior que no puede ser traspasada por el Estado (ni por particulares), en materia de disposición de los recursos materiales que las personas necesiten para llevar una existencia digna.
Esas necesidades se constituyen como elementos previos de la acción y de la interacción humana y de la cualidad de ser agentes racionales y libres, en el sentido de que cualesquiera que sean los fines que una persona pretenda perseguir, sólo pueden ser perseguidos y cumplidos por seres humanos que actúen de manera autónoma, personas capaces de tener una participación mínimamente libre de deterioro. En estos términos, autonomía conlleva la capacidad de materializar planes de vida, capacidad real de elección. Constituye una condición para que la persona pueda considerarse capaz de hacer algo y responsable para hacerlo, capaz de participar en cualquier forma de vida. De ahí que se pueda sostener que la garantía de las necesidades humanas básicas es el contenido del derecho al mínimo vital, lo que conlleva la autorrealización del individuo.
En conclusión, el derecho fundamental al mínimo vital es ese mínimo sin el cual las personas no podrían vivir dignamente. Busca garantizar a la persona percibir ciertos recursos y desarrollar un proyecto de vida.
De allí que también sea una medida de justicia social ante la realidad nacional y el contexto de las relaciones sociales, las cuales demuestran que actualmente en Guatemala el tema de desigualdad social reviste un asunto de complejo tratamiento, que demanda esfuerzos conjuntos y que amerita soluciones integrales que aborde las causas principales del problema que afrontan grandes grupos de la población para sobrevivir. Sin unos recursos económicos mínimos, la persona entra en estado de marginación del que le es muy difícil salir.
Con ello, debe observarse que –aunque el mínimo vital se componga inevitablemente de aspectos económicos– este derecho no puede ser entendido bajo una noción netamente monetaria, pues no se le protege sólo con un ingreso económico mensual. Este debe tener la virtualidad de producir efectos reales en las condiciones de la persona, de tal manera que no solo le garantice vivir dignamente sino también desarrollarse como individuo en una sociedad. Eso significa que aunque los ingresos de una persona funcionan como un criterio para analizar la vulneración del derecho, su protección va mucho más allá, en concordancia con el artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos citado, el cual evidencia que el derecho al mínimo vital protege la subsistencia de las personas, tanto del individuo como de su núcleo familiar y que, en principio, tal derecho se satisface mediante la remuneración de la actividad laboral desempeñada, subsistencia que debe revestirse de calidades que produzcan el desarrollo de la dignidad humana.
A pesar de que el salario es un elemento muy importante para la protección del derecho al mínimo vital, no quiere decir que signifiquen lo mismo. Mínimo vital supone calidades que desarrollan la dignidad humana, garantizado por recursos mínimos de subsistencia para toda persona. Salario mínimo es la menor cantidad de remuneración que un patrono puede pactar con un trabajador por una labor desempeñada en un período de tiempo.
Si bien el salario mínimo no es igual a mínimo vital, en ocasiones, su reducción puede poner en riesgo derechos fundamentales, pues entre menos recursos obtenga un trabajador existe mayor probabilidad de lesión al mínimo vital suyo y de su familia. Entonces el derecho mínimo vital debe asegurarse con un salario mínimo que permita cubrir las necesidades básicas del trabajador y sus dependientes, cuando no cuente con rentas adicionales que le permitan sufragar sus gastos, de tal manera que si se le restringe la posibilidad de recibir un salario que le permita subsistir, se le coloca en una condición de profunda vulnerabilidad, pues existe una relación de dependencia para la concreción de ese derecho entre el salario y el trabajador.
Según el Convenio 131 de la Organización Internacional del Trabajo, el objetivo principal del salario mínimo es brindar protección a los trabajadores contra remuneraciones indebidamente bajas, sirve para fijar un piso para la distribución de salarios a fin de que ningún trabajador reciba un salario inferior a éste conforme con la ley.
El Código de Trabajo, como cuerpo normativo específico que por disposición constitucional recoge la regulación en este ámbito, establece que el salario mínimo debe cubrir las necesidades normales de los trabajadores de orden material, moral y cultural y que le permita satisfacer sus deberes como jefe de familia, debe fijarse periódicamente y atender a las modalidades de cada trabajo, a las particulares condiciones de cada región, a las posibilidades patronales en cada actividad y a las distintas formas de computarlo (artículo 103).
En ese sentido, el salario mínimo debe ser suficiente para: a) permitir al trabajador satisfacer su derecho al mínimo vital, incluyendo el costo de los servicios esenciales que no son cubiertos por el Estado; b) asegurar la vida de su familia; c) permitir el desarrollo humano; d) garantizar la seguridad y la integridad personal del trabajador y su familia; e) evitar el exceso de trabajo y prever el descanso; f) el sistema de salarios debe contribuir a que el clima de la empresa sea favorable. Por ende, en la determinación del salario mínimo intervienen elementos sociales y económicos. La remuneración debe ser suficiente para satisfacer aquellas necesidades, pero también debe tener en cuenta la productividad y condiciones económicas de la empresa. La retribución debe ser suficiente para preservar el derecho fundamental al mínimo vital del trabajador y el cumplimiento digno de sus responsabilidades familiares. Su fijación legal, sin embargo, no puede prescindir de factores económicos, que tornen en salarios desmedidos que priven de rentabilidad a la empresa privada, reduciendo las fuentes de trabajo.
Con base en lo anteriormente expuesto, en el ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto, el reconocimiento del derecho al mínimo vital conlleva evaluar si en la norma denunciada se evidencia que se establecieron medidas positivas o negativas constitucionalmente posibles para evitar que la persona se vea reducida en su valor intrínseco como ser humano, relacionadas con la accesibilidad de las condiciones materiales que le permitan llevar una vida digna, ya que lo que busca proteger ese derecho es impedir toda forma de degradación que comprometa no sólo su subsistencia física sino su valor como persona humana; lo contrario haría inconstitucional la medida adoptada, por violación del derecho al mínimo vital .
Como se analizó, el derecho al mínimo vital se erige como un derecho fundamental adscrito al derecho a la vida digna, el cual posee alto valor constitucional. La misma jurisprudencia de esta Corte ha determinado que el derecho a la vida es el más fundamental de todos los derechos humanos (sentencia de veintinueve de junio de dos mil dos, expediente 949-2002, criterio reiterado constantemente). Entonces desproteger el derecho al mínimo vital conlleva afectar el derecho a la vida digna y a la inalienabilidad corporal.
Es importante destacar que el contenido del derecho al mínimo vital debe corresponderse con el nivel de desarrollo de la comunidad, por lo que se encuentra especialmente vinculado a los patrones y a la riqueza de una sociedad; por ende, depende del tiempo y de la situación socioeconómica; no obstante, debe cubrirse con recursos materiales indispensables para la existencia física (alimentación, vestido, vivienda, saneamiento, salud, recreación y demás servicios esenciales) y un mínimo de participación en la vida social, cultural y política, porque el ser humano, como persona, está necesariamente inmerso en las relaciones sociales. Esa actualización debe ser continua y basarse en indicadores de desarrollo transparentes y confiables que permitan deducir un margen de maniobra en su configuración; por ello, esos indicadores deben ser pertinentes, válidos y fiables; simples, oportunos y basados en información objetiva.
En ese sentido y de manera clara y precisa, se encuentra redactado el artículo 20 de la Ley de Desarrollo Social: “En cumplimiento de lo que establece el artículo 119 de la Constitución Política de la República, el Estado, a través del Organismo Ejecutivo, promoverá las condiciones necesarias para la creación de fuentes de trabajo y establecimiento de salarios justos, que satisfagan las necesidades básicas y permitan una vida personal y familiar digna que potencie el desarrollo económico y social de la población, con especial interés en aquellos grupos que se encuentran en situación de pobreza y pobreza extrema. De igual forma adoptará las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento y respeto de los derechos laborales.”
De esta forma, para asegurar que el salario mínimo constituya esa remuneración vital o justas, es necesario que se configure a partir del poder adquisitivo del trabajador, que le permitan satisfacer el consumo de las cosas necesarias y el goce de los bienes indispensables para una vida dignamente aceptable; es decir, que cubra el costo mínimo de una vida digna, excluyendo servicios esenciales cubiertos por el Gasto Público (educación, salud pública, asistencia social…), percibido por cada período de tiempo de trabajo real o a destajo, siempre que reciban salario mínimo, sin importar la tarifa a destajo ni la cantidad producida. Ello es conteste con el artículo 3 del Convenio 131 citado: “Entre los elementos que deben tenerse en cuenta para determinar el nivel de los salarios mínimos deberían incluirse, en la medida en que sea posible y apropiado, de acuerdo con la práctica y las condiciones nacionales, los siguientes: a) las necesidades de los trabajadores y de sus familias habida cuenta del nivel general de salarios en el país, del costo de vida, de las prestaciones de seguridad social y del nivel de vida relativo de otros grupos sociales; b) los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo.”
Como se refirió, el artículo 103 del Código de Trabajo establece que puede fijarse salario mínimo atendiendo a las particulares condiciones de cada región. También se dijo que los indicadores que se empleen deben ser transparentes y confiables, pertinentes, válidos y fiables; simples, oportunos y basados en información objetiva. La finalidad de contar con indicadores de ese tipo deriva de la necesidad de establecer cuáles son los parámetros mínimos determinados para constituir cierta medida de política pública.
Los indicadores socioeconómicos son imprescindibles para orientar la actuación política a la consecución de la igualdad, ya que atienden a la necesidad de hacer visibles desigualdades económicas y sociales, así como para el seguimiento y evaluación de la eficiencia de las políticas públicas en la satisfacción de derechos sociales.
Los indicadores tendrían por objeto reflejar las condiciones económicas y sociales de la población a la que se aplicará la medida y que evidencie la diferenciación hacia una “discriminación positiva”, en el ámbito del principio de igualdad y no discriminación; sobre todo, para poder supervisar el contenido del derecho al mínimo vital. Por ello, se precisa de información que permita hallar un equilibrio entre los indicadores de pertinencia nacional y los que se adaptan a un contexto específico. Entonces, esos indicadores deberían contener un desglose basado en los motivos de diferenciación, en términos estadísticos, debe existir una desagregación de ciertos datos, para que sean válidos, por lograr medir lo que se supone que buscan medir, y sensibles, por atender a las variaciones que se pretendan reflejar.
En los análisis de indicadores, los datos desagregados por área geográfica permiten advertir la necesidad de eliminar la discriminación de facto o de iure, de reducir disparidades étnicas, geográficas, socio-económicas y de género existentes en un grupo poblacional específico. Los indicadores permiten conocer la situación en la que se encuentra un determinado derecho y evaluar si las medidas tomadas son o no adecuadas para su satisfacción. El análisis desagregado permitiría delinear políticas públicas para reducir la desigualdad y la exclusión social de determinada población.
A pesar de que la determinación de salarios mínimos es un asunto que debe resolver el Presidente de la República después de haber consultado a las comisiones paritarias, la Comisión Nación del Salario y el Ministro de Trabajo y Previsión Social, debe recordarse que los indicadores estadísticos representan referencias que se pueden usar en las consultas. El objetivo de los indicadores estadísticos no es reemplazar el tripartismo ni la negociación colectiva, sino informar a los gobiernos y a los interlocutores sociales sobre los diferentes aspectos que demuestran que es probable que los beneficios de un salario mínimo superen a los costos de vida y garanticen la protección de derechos.
En el ejercicio del control de constitucionalidad del derecho al mínimo vital en abstracto, esos indicadores resultan útiles para determinar si un salario mínimo fijado por primera vez se ha establecido en el nivel socialmente justo para que una familia promedio de determinada población goce de condiciones económicas satisfactorias que garanticen una existencia digna (como reza el artículo 102 constitucional).
Esa es la idea que refleja el artículo 111 del Código de Trabajo: “Las comisiones paritarias de salarios mínimos deben tomar en cuenta, para mejor llenar su cometido, las encuestas que sobre el costo de la vida levante la Dirección General de Estadística; todos los demás datos que puedan encontrar, relativos a su jurisdicción, sobre el precio de la vivienda, del vestido y de las substancias alimenticias de primera necesidad que consuman los trabajadores, así como sobre las posibilidades patronales, las facilidades que los patronos proporcionen a los trabajadores en lo relativo a habitación, tierra para cultivo, leña y demás prestaciones que disminuyan el costo de vida de éstos. […] Igualmente, las comisiones pueden requerir de cualquier entidad o institución pública la ayuda o los informes que necesiten y las empresas particulares quedan obligadas a suministrar los datos que se les pidan con las limitaciones que establezcan las leyes de orden común.”
Los Acuerdos objetados tienen por finalidad atraer, hacia cada municipio en el que se aplican, nuevas inversiones directas del sector industrial de manufactura ligera que requiere de la participación intensiva de mano de obra directa para la producción y, con ello, generar nuevas oportunidades de trabajo para esos municipios. La medida adoptada fue la de fijar un salario mínimo que permita atraer esas inversiones, distinto de los establecidos a nivel nacional. Fue acordado en la suma de cuarenta y un quetzales con diez centavos (Q. 41.10), por día, equivalentes a cinco quetzales con catorce centavos (Q. 5.14) por hora, para la jornada ordinaria diurna de trabajo y lo que corresponda de acuerdo al Código de Trabajo para las jornadas nocturna y mixta, a razón de mil doscientos cincuenta (Q. 1,250.00) mensuales, más doscientos cincuenta (Q. 250.00) de bonificación incentivo, menos la cuota por cotización al seguro social (Q. 72.45, aproximadamente).
Como se ha señalado, en protección del derecho al mínimo vital de quienes poseen dependencia al trabajo formal, el salario –por mínimo que se establezca– debe permitir que una familia promedio cubra el costo de vida de sus integrantes con la remuneración obtenida por la cantidad de adultos que trabajan a tiempo completo.
De conformidad con el Instituto Nacional de Estadística –encargado de elaborar y publicar las estadísticas oficiales–, la Canasta Básica Alimentaria fue estructurada a partir del patrón de consumo que reflejó la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares (ENIGFAM 2009-2010), la cual comprende el conjunto de alimentos expresados en cantidades suficientes para satisfacer las necesidades de calorías de un hogar promedio, representa un mínimo alimentario a partir de un patrón de consumo de un grupo de hogares de referencia y no una dieta suficiente en todos los nutrientes (en Guatemala, se calcula para una familia promedio de 5.38 miembros). La Canasta Básica Vital es el conjunto de bienes y servicios para satisfacer las necesidades básicas para el bienestar de todos los miembros de la familia: incluye alimentación, vestuario, vivienda, mobiliario, salud, educación, recreación y otros bienes y servicios necesarios. Del contenido del artículo 111 citado y de lo expuesto en el considerando anterior, el referente para establecer salarios mínimos entonces debe ser el costo de la Canasta Básica Vital, dado que busca proteger el mínimo de alimentación, vestido, vivienda y el desarrollo del trabajador y su familia.
Según expusieron los intervinientes a favor de la medida (Ministro de Economía, Ministro de Trabajo y Concejos Municipales), existe disparidad de los costos de vida entre la región Metropolitana y las regiones Nororiental (región III) y Central (región V), que incluye a los municipios afectos. Para ello, se fundamentaron en la presentación que les efectuó el Instituto Nacional de Estadística de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares (ENIGFAM, la última realizada fue en 2009-2010) y la segunda Encuesta Nacional Empleos e Ingresos efectuada en el año dos mil trece (ENEI 2-2013).
Según las publicaciones del Instituto Nacional de Estadística, la ENIGFAM 2009-2010 fue diseñada para investigar los hábitos de gasto de los hogares para la elaboración de la estructura de ponderaciones a utilizar en el índice de Precios al Consumidor -IPC- (situación habitacional del hogar, equipamiento del hogar, características de educación, variables sobre la situación ocupacional de los miembros del hogar, lugares de compra y formas de pago) y para elaborar las canastas básicas, derivadas del común de bienes y servicios que adquiere la población habitualmente, base fundamental para el cálculo de la información de los principales datos macroeconómicos que determinan y caracterizan el Producto Interno Bruto –PIB-. Tuvo como objetivo visualizar la estructura de los ingresos y gastos del hogar e identificar las condiciones de vida de los distintos grupos sociales del país, tuvo como alcance medir las fuentes de ingreso, ingreso per cápita y gasto total a nivel rural y urbano. Los resultados de la encuesta se presentaron en función de ocho regiones del país, a nivel urbano y rural: Metropolitana (región I), Norte (región II), Nororiente (región III), Suroriente (región IV), Central (región V), Suroccidente (región VI), Noroccidente (región VII), Petén (región VIII); para finalmente presentar la situación de la República.
La ENEI 2-2013 tuvo como principal objetivo obtener información estadística sobre variables de empleo, desempleo, subempleo y actividad e inactividad económica de la población. En lo que respecta a los ingresos, fue captada información sobre formas, fuentes, montos, beneficios sociales y laborales, ayudas en especie y dinero, e ingresos no laborales. Complementariamente, obtuvieron información sociodemográfica como sexo, edad, estado conyugal, pertenencia a pueblos y educación. Fue diseñada para satisfacer la necesidad de caracterizar las variables relacionadas con los temas de actividad económica y social de la población guatemalteca; así como generar información actualizada sobre las tendencias de los indicadores de empleo, desempleo y subempleo, requeridas por el sector público y privado, así como por organismos internacionales, para evaluar técnicamente la actividad socioeconómica del país y diseñar e implementar políticas y programas en el ámbito laboral. El diseño examinó tres dominios de estudio de manera independiente: Urbano Metropolitano, Urbano Nacional y Rural Nacional.
Los Ministerios y Concejos Municipales intervinientes argumentan que el costo de vida de los municipios en cuestión son bastante inferiores a los que presenta la Capital [El gasto promedio del hogar que aparece recogido en la presentación del ENIGFAM 2009-2010 para las regiones Nororiente (que comprende Izabal, Chiquimula, Zacapa y El Progreso) y Central (que incluye a Chimaltenango, Sacatepéquez y Escuintla) en el área urbana estaba en Q. 4,263.80 y Q. 3,845.30 respectivamente y en el área rural Q. 2,290.00 y Q. 2,955.20 respectivamente. Para la región metropolitana, Q. 5,677.00 en el área urbana y Q. 3,543.77 en el área rural. En promedio a nivel nacional, Q. 4,598.70 en el área urbana y Q. 2,274.30 en el área rural].
Con esa base, el Ministerio de Economía presentó una proyección del costo de la canasta básica por individuo y por familia promedio para las ocho regiones y las dos áreas (urbana y rural) para el año dos mil trece (2013), con base en los costos contenidos en el ENIGFAM 2009-2010. Indicó que los costos del área urbana son aproximadamente un veinte por ciento (20%) más altos que en el área rural y que comprar en el área urbana de la región metropolitana era uno punto seis (1.6) veces más caro que en el área urbana de Noroccidente. Con esa proyección, señaló que una familia promedio de seis personas del área rural de la región central en la que trabajen dos personas con un salario de mil quinientos quetzales (Q. 1,500.00) tendría un ingreso mensual de tres mil (Q. 3,000.00), lo que representaría casi el doble de lo que necesita para toda la familia (Q. 1594.00).
Con ese argumento, esta Corte advierte que no hubo proyección del gasto promedio para el año dos mil quince (2015), en el que se aplicaría la normativa denunciada. Además, el indicador del gasto promedio por familia no refleja el costo de los artículos y servicios de primera necesidad para una vida digna. Es más, lo que muestran los indicadores de ingresos y gastos es la necesidad de cobertura de bienes y servicios por parte del Estado para garantizar el derecho al mínimo vital.
Con ello, se concluye que para fijar salarios mínimos inferiores al nacional no fueron empleados indicadores que proyectaran el costo de la vida y el poder adquisitivo de la moneda nacional del año dos mil quince, basados en datos específicos de los municipios afectos. Un promedio de gastos por regiones que abarcan dos o tres departamentos no demuestra que lo gastado por la familia promedio de un municipio específico sea suficiente para mantener un nivel de vida digna (en relación directa, por ejemplo, con la canasta básica vital, o alimentaria, al menos), tomando en cuenta que en los indicadores empleados no existe desagregación del costo de la canasta básica para cada uno de los municipio en cuestión. Tampoco por áreas (urbana y rural), ni los acuerdos denunciados lo hacen. Según el artículo 111 del Código de Trabajo, se debió utilizar datos relativos a la jurisdicción de cada Comisión Paritaria conformada.
Debe tenerse presente que para la protección del derecho a una vida digna y el respeto al mínimo vital, el ingreso debe ser suficiente para satisfacer las necesidades básicas y, a la vez, debe evitar situaciones de marginalidad; por ende, el salario mínimo de dos personas debe ser dispuesto, por lo menos, para cubrir el costo de la canasta básica de la familia promedio.
El costo más bajo de la canasta básica alimentaria en el año dos mil trece fue en el mes de enero, en dos mil seiscientos treinta y nueve quetzales con cuarenta centavos (Q. 2,639.40), el cual ha venido en aumento hasta llegar a tres mil doscientos cuarenta y siete quetzales con veinte centavos (Q. 3,247.20) para enero de dos mil quince (2015). El costo más bajo de la canasta básica vital en el año dos mil trece fue también en enero, por cuatro mil ochocientos dieciséis quetzales con cuarenta y dos centavos (Q. 4,816.42) también en aumento hasta llegar a cinco mil novecientos veinticinco quetzales con cincuenta y cinco centavos (Q. 5,925.55) para enero de dos mil quince (2015). La diferencia entre el salario mínimo nacional y el denunciado es de aproximadamente de mil ciento cuarenta y cinco quetzales mensuales (-Q. 1,145.00), equivalente al cuarenta y tres por ciento menos (-%43). Las publicaciones periódicas del Instituto Nacional de Estadística (accesibles desde su portal de internet: http://www.ine.gob.gt) no demuestran una variación de tan alto porcentaje en los índices de precios al consumidor por región, como para suponer considerables variaciones en el costo de vida entre regiones. Esas variaciones no pueden hacerse entre determinados municipios, por no constar esa información. Sin embargo, el Índice de Precios al Consumidor (IPC) en las regiones I, II y III son similares entre sí (112.64, 116.82, 117.15, respectivamente) y cercanos al nacional (117.64) [datos tomados del índice mensual desagregado por región del mes de enero de 2015].
De ahí que haya que atender a las razones expresadas por el Organismo Ejecutivo, en el tercer considerando del Acuerdo Gubernativo 470-2014, para aumentar los salarios mínimos nacionales en un cinco por ciento (5%): “…conforme lo relacionado con la revisión y ajuste del año precedente, considera apropiado a la situación de estabilidad y predictibilidad que requiere la economía del país, adoptar su decisión de ajuste sobre la base de la fórmula técnica que comprende las informaciones provenientes del Banco de Guatemala y del Instituto Nacional de Estadística, que reflejan la cifra de la inflación proyectada, así como los factores de productividad objetiva, tales como el nivel anual de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), y el porcentaje del crecimiento anual de la población. Estos aspectos técnicos, aunados a la valoración económica de las capacidades de los empleadores y de las necesidades de los trabajadores en los correspondientes contextos urbanos, regionales y sectoriales, aconsejan la decisión que se adoptará…”
Por otra parte, el hecho de que los integrantes de ciertas poblaciones no logren obtener un ingreso similar al de la región metropolitana -como lo mencionaron las autoridades estatales intervinientes- no constituye una justificación válida para establecer medidas que impidan a esas personas obtener recursos suficientes para cubrir sus necesidades básicas y el de sus dependientes, pues viola el derecho al mínimo vital; por el contrario, esa determinación justificaría el establecimiento de acciones positivas para reducir la brecha de desigualdad que produce el desempleo o el subempleo detectado por esas mismas autoridades.
De esa cuenta, el monto establecido resulta inconstitucional por violación al derecho al mínimo vital, conforme el fundamento constitucional citado, pues dos personas que trabajaran (en promedio) bajo ese régimen fijado, no podrían llegar a cubrir el costo de vida de un familia promedio (cinco personas), tomando en cuenta el costo de la canasta básica a nivel nacional, pues no existen indicadores socioeconómicos específico para esas poblaciones que reflejen la posibilidad de considerar variaciones en los costos de vida a nivel nacional. No se determina la constitucionalidad de la finalidad de la normativa –generar empleo con condiciones concretas–, pues no fue motivo de denuncia. Por ello, debe acogerse la inconstitucionalidad de esas normas que establecieron los montos determinados, conforme la pretensión del Procurador de los Derechos Humanos.
En la primera acción, se denuncia el artículo 3 del Acuerdo Gubernativo 470-2014 por violación de la seguridad jurídica, la igualdad, la irrenunciabilidad de los derechos laborales y la legalidad, artículos 2, 4, 106 y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
La norma denunciada establece: “Para la Actividad Exportadora y de Maquila, regulada por el Decreto 29-89 del Congreso de la República y sus reformas; se fija el salario mínimo en la suma de SETENTA Y DOS QUETZALES CON TREINTA Y SEIS CENTAVOS (Q.72.36) DIARIOS, equivalente a NUEVE QUETZALES CON CUATRO CENTAVOS (Q.9.04) POR HORA en jornada ordinaria diurna de trabajo o lo proporcional para las jornadas mixta o nocturna, a partir del uno de enero del año dos mil quince.”
Alegan los accionantes que esa norma carece de razonabilidad y de legalidad, porque no cumple con el sistema de fijación de salarios mínimos y los criterios establecidos parten de relaciones que corresponden a la relación tributaria y las relaciones comerciales del empleador y no a la relación de trabajo, es decir que los trabajadores no participan.
En la sentencia dictada el cuatro de agosto de dos mil once en el expediente 1022-2011, se resolvió la acción de inconstitucionalidad general promovida contra los artículos 3, 10 y 11 del Acuerdo Gubernativo 388-2010. En ese artículo 3, también se fijaba el salario mínimo correspondiente para la Actividad Exportadora y de Maquila, regulada por el Decreto 28-89 del Congreso de la República para el año dos mil once.
Para ese caso, la Corte concluyó que ese artículo 3 no contraviene lo preceptuado en los artículos 1, 2, 3, 39, 44, 101, 102, incisos a), b), c) y f), 103 y 106 de la Constitución Política de la República de Guatemala, con base en los siguientes argumentos:
El inciso f), del artículo 102 de la Constitución Política de la República dispone que el salario mínimo se debe fijar de conformidad con la ley.
Para concretar y hacer efectiva la fijación del salario mínimo, el Código de Trabajo establece que, adscrita al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, habrá una Comisión Nacional del Salario, organismo técnico y consultivo de las comisiones paritarias, encargadas de asesorar a dicho Ministerio en la política general del salario (Artículo 105).
La norma citada regula un sistema tendiente a encontrar un equilibrio armónico entre trabajadores y patronos, siendo obligación ambos sectores encontrar el mismo.
El procedimiento para la fijación del salario mínimo permite que ambas partes estén debidamente representadas en la defensa de sus intereses jurídicos, sociales y económicos, siendo sus decisiones legitimas para ambos sectores, permitiendo una negociación colectiva.
Conforme lo regulado en el Código de Trabajo, la fijación del salario mínimo debe ser, en lo posible, la más adecuada para la realidad de cada actividad económica que hubiere, atendiendo a sus necesidades y equilibro entre producción y trabajo, por lo que establecer distintas categorías de actividades para la fijación del salario mínimo atiende a la necesidad de ser más específico con relación a las actividades y producción de cada categoría, tendientes a acercarse más a la realidad, por lo que, la legislación, nacional e internacional, permiten hacer categoría de fijación de salario mínimo, siempre que estén incluidos todos los sectores laborales del país.
El artículo 3 del Acuerdo Gubernativo analizado no establece discriminación ni desigualdad, busca regular situaciones diferentes, porque la labor realizada en las actividades de exportación y de maquila está sujeta a situaciones distintas de producción que ameritan la distinción aludida, por lo que no se viola el principio de igualdad cuando se regulan situaciones distintas de forma diferente. Asimismo, el estar o no incluido en una determinada categoría, no puede calificarse como un derecho adquirido o un derecho de propiedad que pueda ser vulnerado.
El artículo 3 del Convenio 131 de la Organización Internacional del Trabajo establece que, entre los elementos que deben tenerse en cuenta para determinar el nivel de los salarios mínimos deberían incluirse, en la medida en que sea posible y apropiado, de acuerdo con la práctica y las condiciones nacionales, los siguientes: a) las necesidades de los trabajadores y de sus familias, habida cuenta del nivel general de salarios en el país, del costo de vida, de las prestaciones de seguridad social y del nivel de vida relativo de otros grupos sociales; b) los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo.
El Acuerdo 134 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre las recomendaciones sobre la fijación de salarios mínimos, donde se establecen los objetivos y criterios para la determinación del salario mínimo, expresa que la fijación de salarios mínimos debería constituir un elemento de toda política establecida para eliminar la pobreza y para asegurar la satisfacción de las necesidades de todos los trabajadores y de sus familias; el objetivo fundamental de la fijación de salarios mínimos debería ser proporcionar a los asalariados la necesaria protección social respecto de los niveles mínimos permisibles de salarios. Para la determinación del nivel de los salarios mínimos se deberían tener en cuenta las necesidades de los trabajadores y de sus familias, el nivel general de salarios en el país, el costo de la vida y sus variaciones, las prestaciones de seguridad social, el nivel de vida relativo de otros grupos sociales, los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, la productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo.
El contenido normativo del artículo objetado está encaminado a que se valoren los criterios de fijación del salario mínimo.
Para el presente caso, esta Corte reitera lo expresado en esa oportunidad, tomando en cuenta que los elementos de denuncia encuadran en lo allí resuelto y no dan lugar a evaluar nuevos argumentos que conduzcan a la variación de las estimaciones expresadas; por lo que debe declararse sin lugar la inconstitucionalidad promovida contra el artículo 3 del Acuerdo Gubernativo 470-2014.
Con base a lo anteriormente expuesto, esta Corte considera que los Acuerdos que determinaron circunscripciones económicas en los municipios de San Agustín Acasaguastlán, Guastatoya, Estanzuela y Masagua (Acuerdos Gubernativos 72-2015, 73-2015, 74-2015, y 75-2014), los Acuerdos por los que se nombraron a los miembros integrantes de la Comisión Paritaria de Salarios Mínimos de cada circunscripción económica determinada (Acuerdos 1, 2, 3 y 6 ), los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014, 474-2014 cuyo objeto fue el de establecer salarios diferenciados en esas regiones y el artículo 3 del Acuerdo 470-2014 no son inconstitucionalidades en cuanto a las violaciones denunciadas por los accionantes, pues -según se analizó- se cumplió con la normativa que regula el sistema de salario mínimo y el Organismo Ejecutivo se encuentra facultado para diferenciar salarios por regiones o por sector productivo.
Por otra parte, es procedente declarar la nulidad de los respectivos artículos 2 de los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014, 474-2014, cuyo monto establecido como salarios diferenciados son inconstitucionales por violación al derecho al mínimo vital, por lo que así debe declararse, además de los efectos que ello conlleva.
No se condenará en costas ni se impondrá multa a los abogados auxiliantes por la forma en la que se resuelve.
Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 148, 163 inciso a), y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, 39 y 44 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.
La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas resuelve: I. Con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por el Procurador de los Derechos Humanos. II. Sin lugar las acciones de inconstitucionalidad general total promovidas por: i) Efrén Emigdio Sandoval Sanabria, Lesbia Guadalupe Amézquita Garnica, José Antonio González Urías, Javier Adolfo De León Salazar, María de los Ángeles Ruano Almeda y María Olimpia Cruz López; ii) la Asociación Colectivo de Investigaciones Sociales y Laborales -COISOLA-, por medio de la Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal, Carmen Catarina Peneleu González; y c) Carlos Enrique Mancilla García, Jorge Estrada y Estrada, Alberto Ramírez Ordóñez, Reynaldo Federico González y Adolfo Lacs Palomo. III. Se declaran inconstitucionales los respectivos artículos 2 de los Acuerdos Gubernativos 471-2014, 472-2014, 473-2014, 474-2014, y sus efectos se retrotraen al cinco de febrero de dos mil quince, fecha en que se publicó el auto por el que se decretó su suspensión provisional. IV. Notifíquese y publíquese el presente fallo en el Diario Oficial en el plazo señalado en la ley.
MAURO RODERICO CHACÓN CORADO HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA
Voto Razonado Disidente
ROBERTO MOLINA BARRETO RICARDO ALVARADO SANDOVAL
HÉCTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA JUAN CARLOS MEDINA SALAS
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