Source: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_24/artigos/enten_lrf.htm
Timestamp: 2014-09-30 23:59:04+00:00
Document Index: 64204285

Matched Legal Cases: ['artigo 169', 'artigo 75', 'artigo 165', 'artigo 68', 'artigo 250', 'artigo 48', 'artigo 2', 'artigo 30', 'artigo 35', 'artigo 9', 'artigo 165', 'artigo 35', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 8', 'artigo 9', 'artigo 9', 'artigo 9', 'artigo 16', 'artigo 18', 'artigo 9', 'artigo 72', 'artigo 18', 'artigo 2', 'artigo 75', 'artigo 2', 'artigo 21', 'artigo 25', 'artigo 25', 'artigo 13', 'artigo 42', 'artigo 30', 'artigo 54', 'artigo 20', 'artigo 9', 'artigo 2', 'artigo 18', 'artigo 67', 'artigo 71', 'artigo 74', 'artigo 31', 'artigo 20', 'artigo 9', 'artigo 9']

Artigo de Edson Ronaldo Nascimento
Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal: LC 101 de 4 de Maio de 2000
Analista de Finan�as e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional
E:mail: eronaldo@uol.com.br
Ilvo Debus
Consultor de Or�amentos
E:mail: idebus@uol.com.br Sum�rio: 1. INTRODU��O 2. Nota eXplicativa 3. Origens e experi�ncias anteriores 4. O que � a Lei de Responsabilidade Fiscal? 5. Disposi��es preliminares 6. Planejamento 7. Receita p�blica 8. Despesa p�blica 9. transfer�ncias volunt�rias 10. destina��o de recursos para o setor privado 11. d�vida e endividamento p�blico 12. gest�o patrimonial 13. transpar�ncia, controle e fiscalIza��o 14. disposi��es finais e transit�rias 15. puni��es para o n�o cumprimento da lei LC 101 16. os dez mandamentos de gest�o fiscal respons�vel 17. refer�ncias bibliogr�ficas
A vig�ncia da Lei de Responsabilidade Fiscal  Lei Complementar n� 101, de 04 de maio de 2000, abre perspectivas para uma nova fase na administra��o p�blica brasileira. A sociedade espera que a partir de agora efici�ncia e a racionalidade substituam aquelas velhas e perniciosas pr�ticas, que por muito tempo marcaram a imagem dos homens p�blicos neste Pa�s, contribuindo para o descr�dito das institui��es que simbolizam a democracia e o estado de direito. Exemplos desse passado que todos os brasileiros querem mudar s�o os gastos sem prop�sitos claros, carentes de qualquer planejamento objetivo e competente; o endividamento para muito al�m de limites toler�veis e a m� gest�o de recursos, em despesas n�o condizentes com as atividades final�sticas do Estado; o dinheiro p�blico desviado atrav�s de esquemas de fraudes e corrup��o, que prosperaram, de forma quase sempre impune, pelo Pa�s afora. Bem a prop�sito, n�o ser� por esta raz�o que a carga tribut�ria imposta aos brasileiros ultrapassa a de muitas economias mais desenvolvidas, onerando os assalariados e as empresas, al�m de inibir o investimento produtivo?
Deve-se admitir que a LRF n�o nasce perfeita e acabada; muito ao contr�rio, ser� imperioso aperfei�o�-la, de modo que resulte exeq��vel e operacional, facilitando o trabalho daqueles que desejam o seu sucesso. Argumenta-se que o texto afronta o pacto federativo, invadindo a autonomia dos Poderes e restringindo a escolha de prioridades por parte de Estados e Munic�pios. Neste sentido, lembramos o pronunciamento recente do Supremo Tribunal Federal em rela��o a ADIN n� 2.238, o que demonstra que a Corte Suprema n�o v� desarmonia entre a LC 101 e a Constitui��o Federal. Apesar dos in�meros questionamentos ao texto da LRF, observados principalmente ap�s a sua san��o em maio de 2000(1), ela re�ne um conjunto de normas e princ�pios de valor inquestion�vel. Da� porque, a despeito de eventuais imperfei��es que lhe possam ser atribu�das, existe uma grande expectativa de que seus efeitos ben�ficos, superem as dificuldades iniciais observadas na sua implanta��o.
Nestes tempos de crise econ�mica e social pelos quais o Pa�s vem atravessando, torna-se inadi�vel a busca por novas pr�ticas de gest�o para a �rea governamental. De outra sorte, compromete-se o pr�prio futuro do Brasil, que deseja tornar-se uma pot�ncia econ�mica ainda neste limiar de S�culo.
Esperamos que o presente texto auxilie de alguma forma a todos aqueles que necessitam de um guia pr�tico e orientador para uma boa compreens�o e entendimento da LRF. Ser�o bem-vindas as cr�ticas e sugest�es que possam torn�-lo mais apto a atingir os seus prop�sitos.
2. Nota explicativa
Com o objetivo de facilitar o seu manuseio, o conte�do deste trabalho acha-se dividido em t�picos numerados, organizados na mesma ordem e seq��ncia em que se encontram no texto da LRF. Os pontos para os quais se deseja chamar a aten��o do leitor estar�o assinalados ora em negrito, ora sublinhado, it�lico, sombreado, ou combina��o destes.
O c�lculo do resultado prim�rio aparece em v�rios momentos dentro deste trabalho. Tal procedimento visa � compreens�o, atrav�s de exemplos, deste que � um dos indicadores fiscais mais importantes no estudo das finan�as p�blicas no Brasil. Ao final, apresentamos um breve resumo de dispositivos fundamentais da LRF, em formato denominado "Os dez mandamentos da Responsabilidade Fiscal", al�m do texto final da Lei de Crimes. 3. Origens e experi�ncias anteriores
A prolongada situa��o de d�ficit e endividamento cr�nico tem inviabilizado o Estado brasileiro como provedor de necessidades b�sicas indeleg�veis, dentre elas a educa��o, a sa�de p�blica, a previd�ncia e a seguran�a dos cidad�os.
E as raz�es que levaram, n�o s� o Brasil, mas, a maioria dos chamados pa�ses em desenvolvimento, a uma situa��o de desequil�brios fiscais, residem, em boa parte, na indisciplina fiscal e na falta de diretrizes e de mentalidade voltada para o planejamento, para a busca de efici�ncia e de coordena��o entre as diferentes esferas de governo. Esses fatores v�m somar-se a outras tantas mazelas, que tornam o aparelho estatal caro e ineficiente, gerando, muitas vezes, descr�dito e frustra��o em toda a sociedade.
Diversos outros pa�ses que passaram por situa��es semelhantes e desenvolveram iniciativas corajosas para reverter quadros de inefici�ncia e mau desempenho do setor p�blico, hoje apresentam resultados animadores em decorr�ncia desse esfor�o.
Vale citar, por exemplo, o caso da Nova Zel�ndia, ap�s a introdu��o do Fiscal Responsibility Act, de 1994; da Comunidade Econ�mica Europ�ia, a partir do Tratado de Maastricht; e dos Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram � edi��o do Budget Enforcement Act, aliado ao princ�pio da "accountability". Estes exemplos foram tomados como refer�ncia para a elabora��o da nossa Lei de Responsabilidade Fiscal . Isto n�o significa, no entanto, que a formula��o da LC 101 deve-se apenas a uma inspira��o externa, j� que n�o existe manual �timo de finan�as p�blicas que possa ser utilizado indiferentemente por qualquer na��o. Al�m das refer�ncias externas, cumpre ressaltar que o Governo Federal, atrav�s da Secretaria do Tesouro Nacional vem realizando, desde 1995, Programas de Ajuste Fiscal junto aos governos estaduais que refinanciaram as suas d�vidas a partir do Voto CMN 162/95 e a partir da Lei 9.496/97. Esses Programas trazem em seu n�cleo as principais premissas da LRF - metas de resultados fiscais, limites para endividamento e para gastos com pessoal, limites para gastos com investimentos - al�m da defini��o e da utiliza��o dos principais par�metros constantes no texto final da Lei  Receita Corrente L�quida, Resultado Prim�rio, trajet�ria de endividamento, etc.
A Lei de Responsabilidade Fiscal sancionada em maio de 2000 �, portanto, antes de mais nada, "verde-amarela", elaborada para atender �s expectativas da nossa sociedade, na busca pela responsabilidade e pelo bom uso dos recursos p�blicos. 4. O que � a Lei de Responsabilidade Fiscal?
A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n � 101, de 4/5/2000, destina-se a regulamentar a Constitui��o Federal, na parte da Tributa��o e do Or�amento (T�tulo VI), cujo Cap�tulo II estabelece as normas gerais de finan�as p�blicas a serem observadas pelos tr�s n�veis de governo: federal, estadual e municipal.
A LRF n�o substitui nem revoga a Lei n� 4.320/64, que normatiza as finan�as p�blicas no Pa�s, h� mais de 36 anos. Embora a Constitui��o Federal tenha determinado a edi��o de uma nova lei dispondo sobre esse assunto, tal provid�ncia ainda carece de conclus�o. J� existem no Congresso Nacional alguns projetos de lei em discuss�o e cuja aprova��o levar� algum tempo, visto tratar-se de tema complexo e que exige estudos aprofundados, al�m de vontade pol�tica para sua concretiza��o.
A LRF atende tamb�m ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da Uni�o a partir de Lei Complementar. Neste sentido, a LRF revoga a Lei Complementar n � 96, de 31 de maio de 1999, a chamada Lei Camata II (artigo 75 da LRF).
Tamb�m afirmam alguns juristas e estudiosos das finan�as p�blicas que a LRF atende � prescri��o do artigo 165 da CF, mais precisamente, o inciso II do par�grafo 9�. De acordo com o citado artigo, "...Cabe � Lei Complementar estabelecer normas de gest�o financeira e patrimonial da administra��o direta e indireta, bem como condi��es para a institui��o e funcionamento de Fundos". Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender � prescri��o do artigo 250 da CF de 1988 que determina, verbis:
"Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benef�cios concedidos pelo regime geral de previd�ncia social, em adi��o aos recursos de sua arrecada��o, a Uni�o poder� constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que dispor� sobre a natureza e administra��o desse fundo."
5. Disposi��es preliminares
O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal est� explicitado no seu art. 1�, e consiste em estabelecer "normas de finan�as p�blicas voltadas para a responsabilidade na gest�o fiscal".
Por sua vez, o par�grafo primeiro desse mesmo artigo define o que se entende como responsabilidade na gest�o fiscal, abrangendo os seguintes postulados:
a��o planejada e transparente
preven��o de riscos e corre��o de desvios que afetem o equil�brio das contas p�blicas
garantia de equil�brio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condi��es para a ren�ncia de receita e a gera��o de despesas com pessoal, seguridade, d�vida, opera��es de cr�dito, concess�o de garantia e inscri��o em restos a pagar.
A seguir, algumas considera��es sobre o que est� subentendido em cada um destes pressupostos.
Diversos pontos da LRF enfatizam a a��o planejada e transparente na administra��o p�blica. A��o planejada nada mais � do que aquela baseada em planos previamente tra�ados e, no caso do servi�o p�blico, sujeitos � aprecia��o e aprova��o da inst�ncia legislativa. Tr�s s�o os instrumentos de planejamento do gasto p�blico, previstos na Constitui��o e agora revigorados pela nova lei: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Or�ament�rias - LDO e a Lei Or�ament�ria Anual - LOA.
Por sua vez a transpar�ncia ser� alcan�ada atrav�s do conhecimento e da participa��o da sociedade, assim como na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos ligados � arrecada��o de receitas e � realiza��o de despesas pelo poder p�blico. Para esse fim diversos mecanismos est�o sendo institu�dos pela LRF, dentre eles:
a participa��o popular na discuss�o e elabora��o dos planos e or�amentos j� referidos (artigo 48, par�grafo �nico);
a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exerc�cio, para consulta e aprecia��o pelos cidad�os e institui��es da sociedade;
a emiss�o de relat�rios peri�dicos de gest�o fiscal e de execu��o or�ament�ria, igualmente de acesso p�blico e ampla divulga��o.
A preven��o de riscos, da mesma forma que a corre��o de desvios, deve estar presente em todo processo de planejamento confi�vel. Em primeiro lugar, a LRF preconiza a ado��o de mecanismos para neutralizar o impacto de situa��es contingentes, tais como a��es judiciais e outros eventos n�o corriqueiros. Tais eventualidades ser�o atendidas com os recursos da reserva de conting�ncia, a ser prevista na LDO e materializada no or�amento anual de todos os entes federados.
J� as corre��es de desvios dar-se-�o pela elimina��o dos fatores que lhes tenham dado causa. Em termos pr�ticos, se a despesa de pessoal em determinado per�odo exceder os limites previstos na lei, provid�ncias ser�o tomadas para que esse item de gasto volte a situar-se nos respectivos par�metros, seja pela redu��o da jornada de trabalho, extin��o de gratifica��es e cargos comissionados, culminando com a demiss�o de servidores, sejam eles est�veis ou n�o.
5.1. A Lei 4320/64
Como j� asseveramos, a LC 101/00 n�o revoga a Lei n� 4.320/64. Os objetivos das duas legisla��es s�o distintos. Enquanto a Lei n� 4320/64 se refere a normas gerais para a elabora��o e controle dos or�amentos e balan�os, a LRF estabelece normas de finan�as p�blicas voltadas para a gest�o fiscal. Por outro lado, a CF deu � Lei n� 4.320/64 o status de Lei Complementar. No entanto, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jur�dicas , prevalece a vontade da Lei mais recente. Um exemplo concreto, verifica-se a partir de algumas altera��es sofridas pela Lei n� 4.320/64, quais sejam:
Conceito de d�vida fundada;
Conceito de empresa estatal dependente;
Algumas classifica��es or�ament�rias.
Finalmente, a LRF atribui � contabilidade p�blica novas fun��es no controle or�ament�rio e financeiro, garantindo-lhe um car�ter mais gerencial. Com a LRF, as informa��es cont�beis passar�o a interessar n�o apenas � administra��o p�blica e os seus gestores. A sociedade ir� tornar-se participante do processo de acompanhamento e fiscaliza��o das contas p�blicas.
5.2. Receita Corrente L�quida
O Cap�tulo I apresenta o conceito mais importante na operacionaliza��o da LC 101: a Receita Corrente L�quida - RCL. Antes da Lei de Responsabilidade Fiscal, a RCL foi utilizada principalmente como par�metro na verifica��o das despesas com pessoal, de acordo com o texto da LC 82/95 e nos termos da LC 96/99 (Lei Camata I e II, respectivamente). De acordo com os dispositivos legais citados, o total das despesas com pessoal n�o poderia ultrapassar o percentual de 60% da RCL. A defini��o de despesa total com pessoal, no primeiro caso, correspondia �s despesas totais com pessoal ativo e inativo da administra��o direta e indireta, inclusive funda��es, empresas p�blicas e sociedades de economia mista, pagas com receitas correntes da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios.
A LC 96/99 ampliou o conceito de despesas com pessoal, al�m de especificar os itens que deveriam compor o montante desses gastos (adicionais, gratifica��es, horas extras, etc.). Al�m disso, a LC 96/99 retirava do c�mputo das despesas com pessoal os gastos relativos �s demiss�es incentivadas (PDV). Havia o cuidado tamb�m no sentido de evitar a dupla contagem das receitas correntes, o que representa desvio em rela��o � real participa��o da folha de pessoal nas receitas p�blicas. (2)
Analisando com cuidado a defini��o de RCL , de acordo com a LC 101, observamos que continua o legislador preocupado em identificar aquelas receitas dispon�veis � Uni�o, aos Estados e Munic�pios para a realiza��o de despesas com pessoal, gastos com servi�os de terceiros, pagamento de d�vidas, etc. Para tanto, a partir da receita corrente total chega-se � RCL estadual, por exemplo, extraindo-se as transfer�ncias constitucionais(3), a contribui��o de servidores para o custeio de sistema de previd�ncia e assist�ncia, as compensa��es referentes � Lei n� 9.796/99, (a chamada Lei Hauly)(4). Al�m disso, ser�o computados no c�lculo da RCL dos Estados os valores pagos e recebidos da Lei Complementar n� 87 (Lei Kandir) e os valores pagos e recebidos do Fundo de Manuten��o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valoriza��o do Magist�rio - FUNDEF. Neste caso, valores pagos e recebidos devem ser entendidos como saldos da Lei Kandir e saldos do FUNDEF. Desta forma, se o saldo for negativo (valores pagos superiores aos valores recebidos), este resultado diminuir� o valor final da RCL.
No caso dos Munic�pios, a RCL corresponde � receita corrente total, subtra�das as contribui��es ao regime pr�prio de previd�ncia e assist�ncia social (quando houver), al�m das compensa��es relativas � Lei Hauly. Observe-se que, como os Munic�pios n�o realizam transfer�ncias constitucionais a outros entes, sua RCL poder� corresponder simplesmente � sua receita corrente total(5). O quadro a seguir apresenta o c�lculo da RCL, nos termos da LC 101. � importante, antes de mais nada, separar o FUNDEF das receitas correntes (o retorno, quando houver).
Composi��o do c�lculo da RCL Municipal
Um exerc�cio pr�tico para o c�lculo da RCL ser� apresentado na p�gina 47. Existe ainda, uma importante especificidade em rela��o ao c�lculo da RCL, no que diz respeito ao seu per�odo de apura��o. De acordo com o par�grafo 3� do artigo 2� da LRF, "a receita corrente l�quida ser� apurada somando-se as receitas arrecadadas no m�s em refer�ncia e nos onze anteriores, exclu�das as duplicidades". Isto significa que a verifica��o da RCL deve ser para o per�odo de um ano, n�o necessariamente o ano civil. Por exemplo: se desejamos verificar a RCL em maio de um determinado exerc�cio financeiro, devemos contar as receitas arrecadadas desde junho do exerc�cio anterior. Observe-se o exemplo a seguir:
C�lculo da RCL em maio/2000
Para calcular a RCL em maio de 2000, devemos somar a RCL deste m�s com a RCL dos onze meses anteriores. Neste caso, de acordo com os dados apresentados no Quadro 1, chegamos a uma RCL igual a R$ 1.530,00. Para tanto, somamos os resultados verificados a partir de junho de 1999 (totalizando 12 meses). Este resultado ser� publicado no Relat�rio de Gest�o Fiscal, de acordo com a LC 101, sendo denominador para a verifica��o dos limites de pessoal, d�vida consolidada, opera��es de aro�s e garantias concedidas, constantes do referido Relat�rio.
5.3. Empresa Estatal Dependente
Com rela��o ao conceito de empresa estatal dependente, grande d�vida do primeiro cap�tulo da LRF, sua defini��o acompanha proposta encaminhada ao Senado Federal, nos termos do artigo 30 (referente aos limites de endividamento e opera��es de cr�dito): de acordo com a referida proposta, empresa estatal dependente vem a ser aquela controlada pelo ente da Federa��o, que tenha recebido do controlador no �ltimo exerc�cio e para a qual haja previs�o or�ament�ria no exerc�cio corrente, de recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal e custeio, exclu�dos aqueles recursos provenientes de aumento de participa��o acion�ria. Outro fato importante em rela��o �s empresas estatais dependentes � que elas continuar�o sendo regidas pela Lei 6.404/76, apesar de suas receitas comporem a base de c�lculo da RCL dos entes que as financiarem. Considerando que as transfer�ncias para pagamento de pessoal dessas empresas entrar�o nos limites de pessoal do executivo, nada mais justo que as suas receitas fa�am parte da base de c�lculo da RCL.
Finalmente, a escritura��o de qualquer entidade que seja contemplada no or�amento dever� observar todos os procedimentos expedidos para a administra��o direta, mesmo estando esta sujeita � Lei 6.404/76. Neste caso, a entidade dever� obedecer �s duas legisla��es (4320/64 e 6.404/76). A escritura��o cont�bil ser� �nica, mas as demonstra��es poder�o ser diferentes.
A Constitui��o de 1988 tratou de institucionalizar a integra��o entre os processos de planejamento e or�amento(6), ao tornar compuls�ria a elabora��o dos tr�s instrumentos b�sicos para esse fim. O primeiro deles, o Plano Plurianual - PPA, destinado �s a��es de longo prazo, coincidindo com a dura��o de um mandato do Chefe do Executivo; o Or�amento Anual, para discriminar os gastos de um exerc�cio financeiro; e, a Lei de Diretrizes Or�ament�rias - LDO, para servir de elo de liga��o entre os dois instrumentos.
A LRF procura aperfei�oar a sistem�tica tra�ada pela norma constitucional, atribuindo novas e importantes fun��es aos dois �ltimos dispositivos legais.
6.1 Plano Plurianual
Previsto no Art. 165, inciso I, da Constitui��o Federal, o PPA tem a fun��o de estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administra��o para as despesas de capital e outras delas decorrentes, abrangendo um per�odo de quatro anos. Nosso entendimento � que n�o se aplicam, nas esferas estadual e municipal, as disposi��es concernentes � regionaliza��o, pois, conforme se depreende da leitura do par�grafo 7� do referido mandamento, s�o elas mais pertinentes ao PPA federal.
O texto da LRF, aprovado no Senado Federal, previa a antecipa��o, em cento e vinte dias do prazo para remessa da proposta do PPA ao Legislativo (at� o final de maio), al�m da elabora��o de um Anexo de Pol�tica Fiscal, destinado a demonstrar a compatibilidade dos objetivos e metas plurianuais nele contidos, com as linhas gerais da pol�tica econ�mica nacional e de desenvolvimento social. Dessa forma, assegurar-se-ia, ao menos em tese, uma certa uniformidade de linhas de a��o entre as esferas federal, estadual e municipal, de modo a lograr-se o m�ximo de resultado nas a��es desenvolvidas, com o m�nimo de conflitos e superposi��es. No entanto, essa parte acabou sendo vetada pelo Presidente da Rep�blica, sob o argumento de que a exig�idade do prazo inviabilizaria o aperfei�oamento metodol�gico do PPA, bem como a sele��o mais criteriosa de programas e a��es priorit�rias de governo.
6.2 Lei de Diretrizes Or�ament�rias - LDO
A LDO, na sua concep��o inicial, tinha como fun��o b�sica orientar a elabora��o dos or�amentos anuais, al�m de estabelecer as prioridades e metas da administra��o, no exerc�cio financeiro subseq�ente.
Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebe novas e importantes prerrogativas, sendo as mais importantes:
dispor sobre o equil�brio entre receitas e despesas;
estabelecer crit�rios e formas de limita��o de empenho, na ocorr�ncia de:
arrecada��o da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado prim�rio e nominal;
necessidade de se reconduzir a d�vida aos limites estabelecidos.
aprova��o de normas para o controle de custos e � avalia��o dos resultados dos programas financiados pelo or�amento;
disciplinamento das transfer�ncias de recursos a entidades p�blicas e privadas;
defini��o do resultado prim�rio a ser obtido com vistas � redu��o do montante da d�vida e das despesas com juros;
limita��es � expans�o de despesas obrigat�rias de car�ter continuado.
De acordo com a doutrina, a LDO dever� estabelecer os par�metros necess�rios � aloca��o dos recursos no or�amento anual, de forma a garantir, dentro do poss�vel, a realiza��o das metas e objetivos contemplados no PPA. Trata-se, portanto, de instrumento que funciona como elo de liga��o entre o PPA e os or�amentos anuais, compatibilizando as diretrizes do Plano � estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exerc�cio.
J� conforme o artigo 35, do Ato das Disposi��es Constitucionais Transit�rias - ADCT, da Constitui��o Federal de 1988, o projeto de lei de diretrizes or�ament�rias ser� encaminhado at� oito meses e meio antes do encerramento do exerc�cio financeiro (at� meados de abril) e devolvido para san��o at� o encerramento do primeiro per�odo da sess�o legislativa (final de junho).
Al�m disso, a LDO estabelece regras gerais substantivas, tra�a as metas anuais e indica os rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exerc�cio financeiro a que se refere, n�o se detendo em situa��es espec�ficas ou individuais, pr�prias do or�amento. O seu papel consiste em ajustar as a��es de Governo, previstas no PPA, �s reais possibilidades de caixa.
A Lei de Diretrizes Or�ament�rias, novidade da Constitui��o de 1988, tem tamb�m o m�rito de submeter � soberania popular a defini��o das prioridades para a aplica��o dos recursos p�blicos. Anteriormente � vig�ncia da atual Carta Magna, as prioridades do setor p�blico eram definidas unilateralmente pelo Poder Executivo, sem tr�nsito pelo Parlamento. A LC 101, por sua vez, ampliou o papel e a import�ncia da LDO tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realiza��o de receitas e o controle de despesas p�blicas, com o objetivo de alcan�ar e manter o equil�brio fiscal. Na verdade, a Lei de Responsabilidade Fiscal acrescenta um pouco de sofistica��o � LDO, a partir do Anexo de Metas Fiscais, onde ser�o estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um per�odo de tr�s anos. Estas metas correspondem �s previs�es para receitas e despesas, resultado nominal e resultado prim�rio, al�m do montante da d�vida p�blica para tr�s anos, isto �, o exerc�cio a que se referir a LDO e os dois seguintes. Nota-se que o legislador imputou ao administrador p�blico um esfor�o maior para a confec��o do seu principal instrumento de planejamento. Faz-se necess�rio, portanto, o treinamento continuado daqueles que dever�o elaborar e acompanhar o desempenho das contas p�blicas, a partir das metas definidas no Anexo de Metas Fiscais. No momento da publica��o da LDO (e do Anexo de Metas Fiscais), o administrador estar� assumindo um compromisso p�blico, que dever� ser buscado, mesmo que para isso tenha de recorrer � limita��o de empenho e at� ao controle de transfer�ncia de recursos para os demais Poderes (artigo 9�)(7).
Al�m das metas a serem alcan�adas, o Anexo de Metas Fiscais dever� apresentar uma avalia��o do cumprimento das metas de exerc�cios anteriores. Estes resultados pret�ritos dever�o influenciar na elabora��o das novas metas a serem alcan�adas, ainda segundo a Lei, "evidenciando a consist�ncia delas com as premissas e os objetivos da pol�tica econ�mica nacional". Entenda-se neste caso como objetivos da pol�tica econ�mica nacional, o equil�brio fiscal e o controle do endividamento em todos os n�veis de Governo.
Interessa tamb�m ao Anexo de Metas Fiscais apresentar a evolu��o do patrim�nio l�quido dos entes p�blicos, com especial cuidado quanto � destina��o dos recursos origin�rios das privatiza��es e aliena��es de ativos em geral. � consenso entre os estudiosos das finan�as p�blicas o fato de que os recursos provenientes de receitas de capital n�o devam ser utilizados na cobertura das despesas correntes. Esta, sem d�vida � a principal preocupa��o do legislador, ao prever a necess�ria transpar�ncia na utiliza��o das receitas de aliena��es de bens. Cumpre ressaltar que as receitas de aliena��es n�o devem ser somadas ao c�lculo da Receita Corrente L�quida, por tratar-se de receitas de capital, e, igualmente, n�o ser�o elas computadas no c�lculo do Resultado Prim�rio, por constituirem receitas de car�ter eventual. O Anexo de Metas Fiscais contar�, ainda, com a avalia��o da situa��o dos fundos de car�ter previdenci�rio, utilizados em geral na complementa��o das aposentadorias, ou simplesmente no pagamento de pens�es e servi�os m�dicos utilizados pelos servidores e seus dependentes. Esses fundos no passado foram utilizados para finalidades diversas daquelas previstas em seus estatutos. Busca a LC 101, desta forma, proteger os regimes pr�prios de previd�ncia, assegurando a utiliza��o dos seus recursos unicamente na finalidade a que se destinam. Finalmente, o Anexo de Metas Fiscais dever� apresentar as estimativas dos efeitos de incentivos fiscais ou qualquer tipo de ren�ncia que importe na perda de receitas pr�prias da Uni�o, dos Estados ou dos Munic�pios. A apresenta��o da margem de expans�o das despesas de car�ter continuado, definidas nos artigos 16 e 17, torna transparentes os objetivos de longo prazo do administrador p�blico, al�m da heran�a que uma administra��o poder� deixar para a sucessora. Certamente que a ren�ncia fiscal e as despesas de car�ter continuado trar�o impacto sobre a Receita Corrente L�quida e sobre o Resultado Prim�rio, e o administrador dever� observar a coer�ncia entre as a��es planejadas e os resultados pretendidos. O Anexo de Riscos Fiscais, outra inova��o da LC 101, a constar da LDO, destaca aqueles fatos que poder�o impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exerc�cio. Um bom exemplo s�o as senten�as judiciais, que podem a qualquer momento gerar uma despesa inesperada, se n�o houver uma reserva para este tipo de conting�ncia. O reconhecimento de uma despesa potencial corresponder� a um novo elemento a ser avaliado nas metas propostas no Anexo de Metas Fiscais.
Para a LDO da Uni�o, a LC 101 determina a defini��o dos objetivos macroecon�micos a serem alcan�ados, deixando clara a metodologia a ser utilizada. Para tanto, em anexo espec�fico (al�m dos demais anexos propostos neste artigo), ser�o apresentados os par�metros e as proje��es referentes � arrecada��o de tributos, aos gastos com investimentos, �s transfer�ncias, etc. Al�m disso, a Uni�o dever� apresentar na sua LDO a previs�o de infla��o para o exerc�cio seguinte.
A LRF elegeu a LDO como instrumento mais importante para a obten��o do equil�brio nas contas p�blicas, a partir de um conjunto de metas que, ap�s aprovadas, passam a ser compromisso de governo. Com rela��o � primeira LDO elaborada sob a �gide da LC 101, duas situa��es devem ter ocorrido:
Aqueles Estados e Munic�pios (com mais de 50 mil habitantes) que, no momento da san��o da LC 101 j� estavam com sua LDO para 2001 aprovada, n�o estavam obrigados a cumprir metas para resultado prim�rio e nominal em 2001;
Estados e Munic�pios (com mais de 50 mil habitantes) que encaminharam a LDO em 2000 com o Anexo de Metas Fiscais, dever�o observar quadrimestralmente, no exerc�cio de 2001, os resultados prim�rio e nominal, de acordo com metodologia a apresentada na LDO. 6.3. Lei Or�ament�ria Anual - LOA
Da mesma forma que na LDO, v�rias altera��es est�o sendo introduzidas na sistem�tica de elabora��o do or�amento anual. Dentre as principais, destacam-se:
O demonstrativo da compatibilidade da programa��o do or�amento com as metas da LDO previstas no respectivo Anexo de Metas Fiscais.
A previs�o da reserva de conting�ncia, em percentual da RCL, destinada ao pagamento de restos a pagar e passivos contingentes, al�m de outros imprevistos;
A LOA dever� apresentar as despesas relativas � d�vida p�blica, mobili�ria ou contratual e respectivas receitas, sendo o refinanciamento da d�vida (e suas receitas) demonstrado de forma separada, tanto na LOA como nas leis de cr�ditos adicionais.
A Lei Or�ament�ria Anual, prevista no artigo 165, par�grafo 5� da Constitui��o Federal, � o mais importante instrumento de gerenciamento or�ament�rio e financeiro da Administra��o P�blica, cuja principal finalidade � administrar o equil�brio entre receitas e despesas p�blicas. Conforme o artigo 35 do ADCT, o projeto de lei or�ament�ria da Uni�o ser� encaminhado ao Legislativo at� quatro meses antes do encerramento do exerc�cio financeiro (final de agosto) e devolvido para a san��o at� o encerramento da sess�o legislativa (at� meados de dezembro). Estes prazos, em geral, tamb�m s�o observados pelos Estados e Munic�pios.
De acordo com o artigo 5� da LC 101, a LOA demonstrar� que est� compat�vel e adequada ao Anexo de Metas Fiscais analisado na sess�o anterior, tendo ainda por acompanhamento, demonstrativo de efeitos sobre as receitas e as despesas decorrentes de anistias, isen��es, subs�dios, etc. Neste caso, a LOA, sendo orientada pela LDO, deve manter os objetivos definidos nesta. � o que se observa, ainda, na Reserva de Conting�ncia, que a LDO dever� prever para o atendimento �s despesas previstas no Anexo de Riscos Fiscais.
A d�vida p�blica ter� um tratamento especial na LOA, de acordo com o artigo 5�. O servi�o da d�vida (encargos mais amortiza��es), previsto contratualmente, e as receitas para esse fim devem estar destacadas na Lei. 6.4. Execu��o or�ament�ria e cumprimento de metas
O art. 8� da LRF disp�e que: "At� trinta dias ap�s a publica��o dos or�amentos, nos termos do que dispuser a lei de diretrizes or�ament�rias e observado o disposto na al�nea "d" do inciso "I" do art. 4�, o Poder Executivo estabelecer� a programa��o financeira e o cronograma de execu��o mensal de desembolso."
Por sua vez, o par�grafo �nico deste artigo 8� determina a vincula��o de recursos � finalidade espec�fica e em car�ter exclusivo, ainda que em exerc�cio diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Neste caso concorre e, portanto, anula os efeitos da Lei 9.530. J� o art. 9� prev� a limita��o de empenho e movimenta��o financeira, nos trinta dias subseq�entes, se verificado, ao final de um bimestre, que a realiza��o da receita poder� n�o comportar as metas de resultado prim�rio ou nominal. Essa limita��o obriga aos demais Poderes e ao Minist�rio P�blico, ficando o Executivo autorizado a limitar os respectivos repasses, caso os demais Poderes n�o tenham procedido � limita��o das suas despesas. Por�m, este dispositivo, de acordo com julgamento do STF, configura-se inconstitucional, na medida em que viola a independ�ncia dos Poderes, determina��o inquestion�vel prevista na Carta Magna.(8) O cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre (elencadas no Anexo de Metas Fiscais) ser� demonstrado, pelo Chefe do Executivo, em audi�ncia p�blica perante a Comiss�o de Or�amento da C�mara de Vereadores, Assembl�ias Legislativas e, no caso da Uni�o, na Comiss�o Mista do Congresso Nacional, at� o final dos meses de maio, setembro e fevereiro.
Finalmente, na execu��o da LOA, os pagamentos de senten�as judiciais dever�o identificar os respectivos beneficiados, de forma a evidenciar a ordem cronol�gica da sua ocorr�ncia.
6.5. Aspectos Operacionais
A frustra��o no desempenho das receitas previstas para um bimestre importar� na limita��o dos empenhos, na medida do desempenho a menor, da receita efetivamente arrecadada. Em outras palavras, considerando que as despesas programadas dependem das receitas arrecadadas, a n�o realiza��o das receitas esperadas importa na impossibilidade de realizar determinadas despesas. Desta forma, n�o havendo a arrecada��o prevista, parte das despesas programadas n�o poder�o ser executadas.
Somente desta forma o administrador p�blico conseguir� cumprir as metas fiscais definidas na LDO. Mesmo que recursos de terceiros viessem a compensar a queda na arrecada��o, estas receitas financeiras (no caso na forma de empr�stimo) n�o eliminariam o d�ficit fiscal, mesmo mantendo o resultado or�ament�rio em equil�brio.
Esta conclus�o pode ser constatada a partir da defini��o do conceito de resultado prim�rio, meta fundamental constante do Anexo de Metas Fiscais. De acordo com a doutrina, resultado prim�rio � a diferen�a entre receitas n�o financeiras e despesas n�o financeiras. Neste caso, mesmo que o Estado ou o Munic�pio viessem a contratar opera��es de ARO, por exemplo, para a cobertura de despesas correntes, esta receita proveniente de opera��o de cr�dito n�o influenciaria nas receitas que comp�em o c�lculo do resultado prim�rio. Portanto, para que a meta de resultado prim�rio para um exerc�cio n�o seja prejudicada, devido ao baixo desempenho na arrecada��o, somente o incremento em outras receitas pr�prias (receitas n�o financeiras) ou a conten��o em outras despesas (correntes ou de capital) poder� assegurar o cumprimento daquela meta.
Vejamos o exemplo a seguir:
O quadro acima apresenta, por hip�tese, a previs�o de resultado prim�rio para o exerc�cio financeiro de 2001, de acordo com o Anexo de Metas Fiscais que acompanha a LDO de 2000. Neste exemplo, um Munic�pio adotou meta de resultado prim�rio igual a R$ 10 mil para o exerc�cio (E). O resultado or�ament�rio, por defini��o, dever� permanecer equilibrado no per�odo.
Vamos supor agora que as receitas tribut�rias (tributos) atingiram R$ 70,00, ou seja, R$ 30,00 a menos que a previs�o. Para compensar esta queda na arrecada��o, o Munic�pio contratou um empr�stimo de R$ 30,00, na forma de ARO. Vejamos como ficam os resultados fiscais com estas novas hip�teses (queda de R$ 30,00 na arrecada��o e empr�stimo de R$ 30,00 para compensar a queda). O quadro a seguir mostra a situa��o observada no final do exerc�cio de 2001: Quadro 4
De acordo com o Quadro 4 observamos que:
A diferen�a entre a receita prevista e a receita arrecadada no valor de R$ 30 mil, afetou diretamente o resultado prim�rio que ficou negativo em 2001 (E);
empr�stimo contratado para cobrir as despesas n�o financeiras (R$ 30 mil), n�o ajudou a manter a meta de resultado prim�rio acertada no Anexo de Metas Fiscais;
resultado or�ament�rio manteve-se equilibrado, conseq��ncia ao empr�stimo contra�do.
Conclus�es:
A utiliza��o de recursos de terceiros n�o altera as metas de resultados fiscais, j� que estes est�o diretamente relacionados aos recursos pr�prios do Ente (tributos mais transfer�ncias);
No nosso exemplo, foi mantido o resultado or�ament�rio previsto para o exerc�cio. Por outro lado, resultado or�ament�rio equilibrado n�o configura meta fiscal, nos termos da LC 101;
Desta forma, mesmo com a manuten��o do equil�brio or�ament�rio, a meta de resultado prim�rio para o exerc�cio (R$ 10 mil) n�o foi atendida;
Para o cumprimento da meta de resultado prim�rio seria necess�rio uma redu��o nas despesas n�o financeiras (item B do Quadro 4) ou ainda um incremento nas transfer�ncias recebidas pelo Munic�pio (fator ex�geno). Portanto, tendo em vista o cumprimento das metas contidas no Anexo de Metas Fiscais, o artigo 9� determina que o acompanhamento do desempenho das receitas ocorra a cada bimestre. N�o faria sentido observar o descasamento entre receitas arrecadadas e receitas previstas apenas no final do exerc�cio. N�o haveria tempo para corre��es, de forma a manter o desempenho das metas estabelecidas. Al�m disso, somente com a recupera��o das receitas ao longo do ano, o Ente poder� realizar novos empenhos ou reativar aqueles que foram limitados ou mesmo cancelados.
A LC 101 toma ainda cuidados quando determina a limita��o de empenhos para o cumprimento das metas fiscais. Est� claro no � 2� do artigo 9� que aquelas despesas de car�ter obrigat�rio (constitucionais e legais), al�m do servi�o da d�vida e as despesas ressalvadas na LDO, n�o ser�o objeto de limita��es. J� o dispositivo proposto no � 3�, do supramencionado artigo 9�, desde a san��o da LRF vinha causando desconforto em alguns segmentos da administra��o p�blica e espanto aos estudiosos das ci�ncias jur�dicas. Rezava o referido par�grafo que, n�o havendo disposi��o dos demais Poderes em realizar a limita��o das suas despesas poderia o Executivo controlar (reduzir) as transfer�ncias financeiras a esses Poderes.
Importante lembrar que as transfer�ncias acertadas na LDO constituem direito l�quido e certo, inquestion�vel, � disposi��o do �rg�o recebedor. Poderia, ent�o, o Executivo colocar barreiras aos ditames da LDO? Certamente quer n�o. N�o devemos esquecer, no entanto, que a LDO necessita da aprova��o legislativa, sendo portanto, instrumento democr�tico por excel�ncia nas decis�es da utiliza��o dos recursos p�blicos.
Certamente que, por ocasi�o da aprova��o da LDO, o legislador tomar� cuidado na reparti��o das receitas, n�o permitindo que o texto da lei de diretrizes esteja em desacordo com os ditames da LC 101. (9)
As metas fiscais destacadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO ser�o apresentadas pelo Poder Executivo em relat�rios quadrimestrais, at� o final dos meses de maio, setembro e fevereiro. No caso dos Estados e Munic�pios, a avalia��o ser� feita em audi�ncia p�blica nas respectivas Casas Legislativas. Na Uni�o, a apresenta��o dos Relat�rios Quadrimestrais ser� feita na Comiss�o Mista do Congresso Nacional. Uma vez que o Anexo de Metas Fiscais apresenta as metas previstas para o exerc�cio, espera-se que, a cada quadrimestre, a administra��o p�blica esteja cumprindo pelo menos com um ter�o das metas programadas.
Certamente que o n�o atingimento do percentual das metas em um quadrimestre significar� esfor�o maior para sua compensa��o nos quadrimestres seguintes.
7. Receita p�blica
A Constitui��o Federal de 1988 possibilitou o incremento na carga tribut�ria brasileira a partir daquele per�odo. Em 1989 ela representava cerca de 22% do PIB nacional, tendo atingido 29,5% em 1990. Al�m disso, a Carta Magna aumentou significativamente a participa��o dos Estados e dos Munic�pios na reparti��o do "bolo fiscal" em detrimento da Uni�o. Isso ocorreu em virtude do aumento das transfer�ncias de recursos atrav�s dos fundos de participa��o (FPE e FPM). Al�m disso, n�o foram repassados aos governos estaduais e municipais as obriga��es e os encargos pertinentes, na propor��o do incremento das transfer�ncias.
Houve, ainda, uma queda nas receitas pr�prias do Governo Central, j� que a CF retirou os impostos �nicos sobre energia el�trica, combust�veis e minerais, do campo da compet�ncia Federal. Estes impostos passaram a fazer parte da base de c�lculo do ICMS, lembrando que os Munic�pios recebem 25% deste que � o principal imposto estadual. Desta forma, a Uni�o, que detinha cerca de 75% do total dos recursos tribut�rios arrecadados no Pa�s antes da CF de 1988, passou a contar com cerca de 66% desse total, a partir de 1989.
Outras transforma��es importantes foram observadas na estrutura tribut�ria brasileira a partir da CF/88, dentre elas:
O IOF, antes instrumento de pol�tica monet�ria, passou a assumir car�ter arrecadat�rio;
As contribui��es sociais aumentaram a sua participa��o na carga tribut�ria (de 24% em 1988, para 26% em 1992);
Como o IOF e as contribui��es sociais n�o s�o transferidas aos Estados e Munic�pios, a participa��o da Uni�o na arrecada��o apresentou uma ligeira recupera��o em 1994, chegando perto de 70% do "bolo fiscal" no per�odo;
O incremento nas receitas n�o livrou os Estados e os Munic�pios do problema do endividamento p�blico, que aumentou significativamente na d�cada de 90. Neste caso verificou-se que a busca pelo equil�brio fiscal no Brasil n�o se restringe ao aumento na arrecada��o mas, tamb�m, a uma pol�tica de gastos restritiva;
Finalmente, o aumento nas transfer�ncias da Uni�o trouxe como conseq��ncia a ren�ncia a parte das receitas pr�prias em alguns governos subnacionais. N�o havia est�mulo para a arrecada��o de impostos que, em alguns casos, representavam percentual pouco significativo das receitas correntes totais. Busca a LC 101, atrav�s do Cap�tulo III, resgatar a import�ncia das receitas pr�prias na realiza��o de projetos e manuten��o da m�quina p�blica, em n�vel local. Estados e Munic�pios possuem legisla��o tribut�ria pr�pria e devem explorar com efici�ncia o seu potencial de arrecada��o, desvinculando-se cada vez mais da tutela e do paternalismo da Uni�o. A determina��o para a cobran�a de tributos deve ser vista como um est�mulo ao administrador para o desenvolvimento do sistema tribut�rio local. Na verdade, nos termos da LC 101 e, nos termos da Lei 10.028 (Lei de Crimes Fiscais), cobrar impostos, mais do que um direito, passa a ser uma obriga��o.
7.1 Previs�o e arrecada��o da receita
A institui��o, a previs�o e a efetiva arrecada��o de todos os tributos � ressaltada pelo texto da LRF como requisito essencial da responsabilidade na gest�o fiscal. O descumprimento dessa norma ter� como conseq��ncia a imediata suspens�o das transfer�ncias volunt�rias ao Ente relapso.
Para a sua previs�o, al�m de observar as normas t�cnicas e legais e a respectiva metodologia de c�lculo, as estimativas da receita devem estar acompanhadas de demonstrativo da sua evolu��o, nos tr�s anos anteriores e nos dois seguintes �quele a que se referirem.
Permanece tamb�m o mandamento constitucional que somente admite reestimativa de receita, pelo Poder Legislativo, nos casos de erro ou omiss�o de ordem t�cnica ou legal.
A LRF prev�, ainda, que o Chefe do Executivo dever� informar aos demais Poderes e ao Minist�rio P�blico os estudos e as estimativas das receitas, pelo menos trinta dias antes de esgotar-se o prazo de envio das respectivas propostas or�ament�rias.
Al�m dessas provid�ncias, o Poder Executivo dever�, at� trinta dias ap�s a publica��o do or�amento anual, efetuar o desdobramento das receitas em metas bimestrais de arrecada��o, informando quais medidas ser�o adotadas para o combate a sonega��o, a cobran�a da d�vida ativa e os cr�ditos execut�veis pela via administrativa.
7.2. Ren�ncia de receita
A concess�o indiscriminada dos chamados "incentivos fiscais" � pr�tica danosa �s finan�as de qualquer ente p�blico e deve estar sujeita a regras disciplinadoras. A partir da vig�ncia da LRF, tais iniciativas dever�o atender, n�o s� ao que dispuser a LDO, mas ainda:
Estimar o impacto or�ament�rio financeiro no exerc�cio inicial de sua vig�ncia e nos dois seguintes;
Demonstrar que a ren�ncia delas decorrente foi considerada ao se estimar a receita do or�amento e que n�o afetar� as metas de resultados fiscais previstas na LDO;
Prever medidas de compensa��o nos tr�s exerc�cios j� referidos, podendo ser: eleva��o de al�quota, amplia��o da base de c�lculo ou novos tributos ou contribui��es, sendo que nos dois �ltimos casos o benef�cio s� entrar� em vigor ap�s a ocorr�ncia do aumento da receita. Estas medidas dever�o observar ainda, o princ�pio da anterioridade, nos termos do C�digo Tribut�rio Nacional. Est�o isentos das restri��es acima apenas os cancelamentos de d�bitos em valor inferior aos seus custos de cobran�a.
8. Despesa p�blica
A d�vida l�quida do setor p�blico brasileiro cresceu significativamente entre 1994 e 1999. E este endividamento desproporcional e nefasto arquitetou-se a partir do aumento nas despesas p�blicas sem a contrapartida do incremento das receitas pr�prias, principalmente nos Estados e Munic�pios. Por defini��o, existem dois mecanismos fundamentais utilizados para a cobertura do d�ficit p�blico: os recursos pr�prios, que importam nas receitas de impostos e transfer�ncias e os recursos de terceiros, o que significa endividar-se.
Como j� foi ressaltado anteriormente, a Constitui��o Federal de 1988 aumentou a disponibilidade de recursos para Estados e Munic�pios, a partir do aumento nas transfer�ncias do Governo Federal. Como explicar ent�o o fato de que em 1988 a d�vida dos entes subnacionais, que representava 7% do PIB, tenha alcan�ado, em 1999, a 16% do PIB, duplicando, portanto, em 11 anos ?
O quadro acima mostra a situa��o da d�vida l�quida consolidada (exceto empresas estatais) em 1988 e no per�odo 1994/1999. Cumpre ressaltar que a partir de 1998 o Governo Federal come�ou a assumir d�vidas de Estados e Munic�pios, principalmente a partir da Lei n� 9.496 de setembro de 1997.
A d�vida p�blica subnacional aumentou na d�cada de 90, basicamente por dois motivos:
fim da corros�o inflacion�ria sobre sal�rios. Com a queda da infla��o, a folha de pagamento come�ou a pressionar as despesas correntes;
A manuten��o dos n�veis de investimentos praticados, sem a disponibilidade de recursos pr�prios.
Neste caso, a LRF busca corrigir as distor��es provocadas pelas despesas p�blicas, que devem adequar-se � nova realidade econ�mica do Pa�s.
8.1. Gera��o da despesa
Regra b�sica: nos termos do art. 15 da LRF, toda e qualquer despesa que n�o esteja acompanhada de estimativa do impacto or�ament�rio-financeiro nos tr�s primeiros exerc�cios de sua vig�ncia, da sua adequa��o or�ament�ria e financeira com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de despesa obrigat�ria de car�ter continuado, de suas medidas compensat�rias(10), � considerada: n�o autorizada, irregular e lesiva ao patrim�nio p�blico.
Essa norma, de acordo com o � 4� do artigo 16 da LRF, � condi��o pr�via, n�o s� para a aquisi��o de bens, servi�os e obras, como tamb�m para a desapropria��o de im�veis urbanos.
A novidade aqui est� no conceito de despesa obrigat�ria de car�ter continuado que, nos termos do art. 17, � a despesa corrente:
Derivada de lei, medida provis�ria ou ato administrativo normativo;
Geradora de obriga��o legal de sua execu��o por um per�odo superior a dois exerc�cios.
Algumas a��es governamentais objetivas poder�o esclarecer um pouco mais este conceito: Em n�vel municipal, por exemplo, o pagamento de "bolsa-escola" para fam�lias carentes que comprovem a freq��ncia dos filhos em idade escolar na rede p�blica de ensino;
Projeto para cria��o de Territ�rios Federais na Regi�o Amaz�nica, aprovado no Plen�rio do Senado Federal em novembro de 2000. Como se v�, as despesas geradas a partir dessas a��es, atendem aos requisitos propostos: gerar�o despesas correntes, derivadas de lei e execu��o por per�odo superior a dois exerc�cios financeiros.
Diante do que estabelece a nova lei, para a quest�o do aumento nas despesas, duas alternativas lhe s�o dadas, ambas de grande �nus pol�tico: aumento permanente de receita ou redu��o permanente de despesa. Com o agravante do par�grafo 3� do art. 17 que, sem deixar margem para criatividade, define o aumento permanente de receita como o "proveniente da eleva��o de al�quotas, amplia��o da base de c�lculo, majora��o ou cria��o de tributo ou contribui��o." De nada valer�o, pelo menos para esse fim, iniciativas do tipo "combate � sonega��o", "bol�o fiscal" e outras medidas do g�nero. E, para que n�o haja a menor chance de alguma brecha ou artif�cio legal, a lei equipara a aumento de despesa a prorroga��o daquela j� criada por prazo determinado.
8.2. Despesas com pessoal: limites e controle
Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesas de todo o setor p�blico brasileiro. Entre 1995 e 1999, o conjunto dos Estados brasileiros gastou em m�dia, 70% de suas receitas l�quidas (as receitas dispon�veis) com pagamento de pessoal.(11)
O que acontece quando um ente p�blico despende 70% de suas receitas l�quidas com a folha de pagamento? Significa que restam 30% para a realiza��o dos servi�os p�blicos b�sicos, como educa��o, saneamento, sa�de e seguran�a, sem considerar a manuten��o de estradas e vias urbanas, a preserva��o do patrim�nio p�blico, etc. Al�m disso, o crescimento populacional demanda um programa de investimentos permanentes por parte dos governos. Uma cr�tica constante � Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito � imposi��o de limites para os gastos com pessoal. A defini��o desses limites busca simplesmente permitir que o administrador p�blico cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar � popula��o, a partir dos recursos que lhe s�o entregues na forma de impostos. Certamente que o aumento da participa��o da folha de pagamento nas receitas de Estados e Munic�pios deveu-se, como j� foi visto, � estabilidade econ�mica e a queda nos �ndices inflacion�rios. Al�m disso, a despesa com pessoal apresenta um componente vegetativo importante, respons�vel pelo crescimento deste tipo de despesa de forma continuada. (12)
Por conseguinte, a limita��o dos gastos com pessoal em percentual da RCL deve-se, antes de mais nada, � necessidade de manter o setor p�blico com os recursos necess�rios � sua manuten��o e ao atendimento das demandas sociais. No quadro a seguir procuraremos demonstrar o motivo da escolha deste percentual m�ximo para os gastos com pessoal.
A partir do Quadro acima observamos que, se um Estado ou Munic�pio despende 60% de sua RCL com a folha de pagamento, ter� reduzida margem de manobra para desenvolver atividades como infraestrutura e saneamento b�sico. Grande parte dos gastos com investimentos, neste caso, ser�o cobertos com recursos de terceiros, o que importar� em um servi�o de d�vida que consumir� parte das receitas pr�prias . (13)
Certamente que todas as atividades p�blicas dependem do elemento humano para a sua execu��o. A discrimina��o apresentada no Quadro 6, no entanto, separa as despesas por seus elementos, o que significa dizer que os 10% correspondentes ao saneamento b�sico dizem respeito unicamente aos gastos com equipamentos, produtos qu�micos, etc, ficando os gastos com pessoal dentro do percentual de 60% apresentado no quadro. Do ponto de vista econ�mico, esta � uma justificativa importante para a limita��o das despesas com pessoal: manter a operacionalidade do setor p�blico. Mas os limites s�o apresentados em termos relativos, o que significa dizer que, havendo aumento nas receitas, o ganho l�quido dos servidores p�blicos poder� aumentar. Tudo depender� do desempenho da arrecada��o.
8.3 Limites com Pessoal
De acordo com a LRF, entende-se como despesas de pessoal:
somat�rio dos gastos do ente da Federa��o com os ativos;
despesas com inativos e pensionistas;
mandatos eletivos, cargos, fun��es ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer esp�cies remunerat�rias;
vencimentos e vantagens, fixas e vari�veis;
subs�dios, proventos de aposentadoria;
reformas e pens�es;
adicionais de qualquer natureza;
gratifica��es, horas extras e vantagens pessoais;
encargos sociais e
contribui��es recolhidas pelo ente �s entidades de previd�ncia.
A apura��o dos gastos com pessoal ser� feita para um per�odo de 12 meses, da mesma forma como � verificado o c�lculo da Receita Corrente L�quida. Neste caso, os limites a serem apresentados no Relat�rio de Gest�o Fiscal - RGF do primeiro e do segundo quadrimestre, somar�o despesas com pessoal relativas a dois exerc�cios financeiros, j� que a contagem retroage 11 meses.(14) Somente o RGF referente ao �ltimo quadrimestre do ano apresentar� as despesas de pessoal verificadas na unicidade do exerc�cio financeiro. Dispositivo pol�mico, o par�grafo primeiro do artigo 18 introduz a conta "contratos de servi�os de terceiros em substitui��o a servidores p�blicos", novidade dentro do estudo da contabilidade p�blica. At� este momento, esta rubrica cont�bil era desconhecida dos contadores e dos demais estudiosos das finan�as p�blicas. A inten��o do legislador, neste caso, foi a de evitar que o setor p�blico (no caso o irrespons�vel), utilizasse de artimanha cont�bil para "burlar" os ditames da LC 101. Este artigo, assim como o supracitado � 3� do artigo 9�, tem ocasionado descontentamento � maioria dos administradores p�blicos e espanto a juristas e contabilistas. Na verdade, a maior dificuldade neste caso diz respeito � interpreta��o da norma: ser�o todos os servi�os terceirizados, afinal, somados aos limites de pessoal? Qual a forma de substituir servidores, al�m do concurso p�blico?
� necess�rio um esclarecimento maior quanto � forma de contabiliza��o deste tipo de despesa, bem como a sua clara identifica��o dentro do plano de contas. De acordo com a LRF, a Contabilidade Geral da Uni�o � o �rg�o competente para dirimir d�vidas quanto � operacionalidade da LRF, enquanto n�o estiver em funcionamento o Conselho de Gest�o Fiscal, previsto no seu art. 67. De qualquer forma, certamente que estas despesas (depois de definida a metodologia de apura��o) apresentar�o um efeito apenas residual para o c�lculo dos limites estabelecidos na LRF, no que diz respeito aos gastos com pessoal para cada ente. Ressaltamos, no entanto, que os Tribunais de Contas, de acordo com a LRF, s�o competentes para a interpreta��o e aplica��o da Lei, no que diz respeito ao seu entendimento concreto e objetivo.
Neste sentido podemos observar, a partir dos coment�rios a seguir, retirados do Manual elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que o Poder Legislativo saber� proceder com pondera��o e compet�ncia frente �quelas quest�es que v�m preocupando o administrador e, de alguma forma, conspirando contra o sucesso da LRF.
"Terceiriza��o consiste na contrata��o de empresas prestadoras de servi�os, e atualmente emprega-se este voc�bulo para designar a pr�tica adotada por muitas empresas de contratar servi�os de terceiros para as suas atividades meio." Por sua vez, esta Corte, mediante Parecer da Auditoria 25 , assim entendeu:
"V�-se que a terceiriza��o, na Administra��o P�blica, envolve um conceito de delega��o a outra empresa para execu��o de determinado servi�o ou trabalho, gerando, desse modo, atividade de execu��o indireta, bem definida pelo recente Decreto n� 2.271, de 7 de julho de 1997."
Assim, terceiriza��o de m�o-de-obra significaria a contrata��o de empresas prestadoras de servi�os, as quais, evidentemente, alocariam m�o-de-obra. Ora, os funcion�rios das empresas contratadas n�o manteriam qualquer v�nculo jur�dico ou funcional com o Poder P�blico, n�o podendo, conseq�entemente, ser caracterizados como agentes p�blicos, n�o adentrando no conceito de pessoal ativo.
Portanto, face �s coloca��es expendidas, conclui-se no sentido de que esta regra desborda dos limites a que alude o "caput" do art. 169, o qual disciplina despesa t�o-somente com pessoal ativo e inativo.
De outro lado, o fato de o disposto no mencionado � 1� do art. 18 afrontar os ditames constitucionais e, por este motivo, ser afastado, n�o autorizar� a que os Poderes e �rg�os referidos no art. 20 busquem contratar servi�os de terceiros, objetivando fugir dos limites de despesas com pessoal a que estejam submetidos, face � limita��o imposta no art. 72, para a contrata��o de servi�os de terceiros, a seguir transcrito:
"Art. 72. A despesa com servi�os de terceiros dos Poderes e �rg�os referidos no art. 20 n�o poder� exceder, em percentual da receita corrente l�quida, a do exerc�cio anterior � entrada em vigor desta Lei Complementar, at� o t�rmino do terceiro exerc�cio seguinte." (Grifou-se.)
A regra posta no transcrito artigo 72 estabelece um limitador de comprometimento da receita corrente l�quida com servi�os de terceiros. Tal limite, que vigorar� at� 31-12-2003, deve ser calculado tomando-se por base o total das contrata��es de presta��o de servi�os com terceiros celebrados no exerc�cio de 1999, e verificando qual a sua participa��o percentual em rela��o ao montante da receita corrente l�quida arrecadada no mesmo exerc�cio".
Tribunal de Contas do RGS  agosto de 2000
A LC 101 determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor p�blico:
50% da RCL para a Uni�o; e
60% da RCL para Estados e Munic�pios.
Cumpre ressaltar que ap�s a publica��o da LRF, fica revogada qualquer outra legisla��o que verse sobre estes limites. � o caso da LC 96 de 1999, conhecida como Lei Camata II. De acordo com a LC 101, tais limites ser�o agora repartidos entre todos os Poderes p�blicos, com percentuais espec�ficos para cada Poder.
Na esfera estadual o limite de 60% ser� repartido da seguinte forma:
2% para o Minist�rio P�blico; 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado;
6% para o Judici�rio; e
49% para o Executivo.
Na esfera municipal o limite de 60% ser� assim repartido:
6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Munic�pio, quando houver; e
54% para o Executivo.
Na esfera Federal o limite ser� de 50% da RCL, assim dividido:
40,9% para o Executivo;
6% para o Judici�rio;
2,5% para o Legislativo; e 0,6% para o Minist�rio P�blico.
Nos Poderes Legislativo e Judici�rio, os limites ser�o repartidos, entre seus diversos �rg�os, na propor��o das despesas que vinham sendo realizadas em exerc�cios anteriores. Um exemplo: digamos que nos tr�s exerc�cios financeiros anteriores � publica��o da LC 101 (1997,1998 e 1999) dentro do Poder Judici�rio a m�dia das despesas com pessoal foi dividido entre o �rg�o A e o �rg�o B na propor��o de 40% e 60% respectivamente. A partir de maio de 2000, com a limita��o dos gastos com pessoal sendo igual a 6% da RCL para o Poder Judici�rio, isto significa que o �rg�o A ter� um limite de 2,4% da RCL para as despesas com pessoal, enquanto que para o �rg�o B, este limite ser� igual a 3,6%. Nos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Munic�pios, o limite para os gastos com pessoal do Legislativo ser� igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Executivo perder� este percentual (0,4%) do seu limite, que passar� ent�o para 48,6% da RCL. Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que n�o ser�o computadas para o atendimento dos limites definidos nesta se��o:
As despesas com indeniza��o por demiss�o de servidores ou empregados;
As despesas relativas ao incentivo � demiss�o volunt�ria, o chamado PDV. N�o faria sentido decis�o diferente, j� que, por ocasi�o do afastamento, o servidor recebe valores superiores �queles que receberia se continuasse na ativa. Em outras palavras, o PDV, em geral utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos servidores, aumentar� a despesa com pessoal do m�s em que vier a ocorrer. Sua contagem no limite de pessoal inviabilizaria o Programa;
As despesas com pessoal verificadas em decorr�ncia de convoca��o extraordin�ria do Congresso Nacional;
As despesas decorrentes de decis�o judicial (em geral classificadas na rubrica "Senten�as Judiciais"), e da compet�ncia de per�odo anterior ao da apura��o das despesas com pessoal (somando-se o m�s de refer�ncia com os onze meses anteriores), de acordo com o � 2� do artigo 18;
As despesas com pessoal do Estado do Amap�, Roraima e do Distrito Federal, custeadas pela Uni�o. Parece l�gico que, se estas despesas n�o s�o pagas com as receitas destes Estados, n�o h� porque serem somadas aos limites (60%). As despesas com inativos custeadas com recursos de fundos pr�prios. Atente-se para o fato de que as receitas origin�rias das contribui��es a fundos n�o comp�em o c�lculo da RCL, o que torna nula esta opera��o do ponto de vista cont�bil. 8.4. Emenda Constitucional n� 25
Em vigor a partir de janeiro de 2001, os efeitos desta norma constitucional implicam em limites diferenciados para a despesa total e com pessoal dos Poderes Legislativos municipais. Tendo como base o somat�rio das receitas tribut�rias e das transfer�ncias constitucionais, realizadas no exerc�cio anterior, o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, inclu�dos os subs�dios dos Vereadores e exclu�dos os gastos com inativos, n�o poder� ultrapassar os seguintes percentuais:
8% para Munic�pios com popula��o at� 100.000 habitantes;
7% para Munic�pios com popula��o entre 100.001 e 300.000 habitantes;
6% para Munic�pios com popula��o entre 300.001 e 500.000 habitantes
5% para Munic�pios com popula��o acima de 500.000 habitantes.
Da aplica��o da EC n� 25, constante dos artigos 29 e 29-A, da Constitui��o Federal, resulta que o Poder Legislativo, nos Munic�pios, qualquer que seja o seu n�mero de habitantes, dever� obedecer aos limites nela estipulados para suas despesas totais. Em termos de gastos com pessoal, o m�ximo admitido pela norma constitucional � de 70% do respectivo limite de gastos totais, isso a partir de 1� de janeiro de 2001. Cumpre ressaltar que, naquilo que colidir com a Emenda Constitucional em quest�o, a LRF n�o se aplica, por v�cio de inconstitucionalidade. No entanto, em qualquer situa��o, prevalecer� e dever� ser obedecido o limite mais r�gido.
8.5. Lei n� 9.717, de 27 de novembro de 1998
Este dispositivo traz ainda outras limita��es que dever�o ser observadas com rela��o �s despesas de pessoal. De acordo com o artigo 2� da referida legisla��o, a despesa l�quida com pessoal inativo e pensionistas dos regimes pr�prios de previd�ncia social dos servidores p�blicos e dos militares de cada um dos entes estatais, n�o poder� exceder a doze por cento de sua RCL em cada exerc�cio financeiro. Esta RCL, de acordo com o texto da Lei, dever� ser calculada conforme a LC n� 82 de 27 de mar�o de 1995. Considerando que a LC 82 foi substitu�da pela LC 96/99 que, por sua vez, foi revogada pela LRF, em seu artigo 75, a RCL dever� ser calculada conforme a nova defini��o, constante na LC 101. (15)
Al�m disso, de acordo com o par�grafo 2� do artigo 2� da Lei 9.717, entende-se como despesa l�quida a diferen�a entre a despesa total com pessoal inativo e pensionistas dos regimes pr�prios de previd�ncia social dos servidores e dos militares de cada um dos entes estatais e a contribui��o dos respectivos segurados. Cumpre ressaltar que este procedimento est� sendo observado na defini��o das despesas com pessoal da LRF, bem como aqueles itens que dever�o ser exclu�dos do c�lculo, como por exemplo, aquelas despesas com pessoal custeadas pelos seus regimes pr�prios de previd�ncia. A dificuldade neste caso reside no fato de, caso o ente venha a ultrapassar o limite de 12% com os seus inativos, a lei n�o especificar qual a provid�ncia a ser adotada para a redu��o da despesa. Seria a demiss�o de inativos ou a redu��o em seus proventos? Ou, ainda, a proibi��o da concess�o de novas aposentadorias?
Os efeitos da Lei 9.717, no entanto, est�o suspensos at� o final de 2001, de acordo com a MP n� 2.060/1 de 26 de outubro de 2000. Finalmente, o artigo 21� da LRF, determina a nulidade de qualquer ato que acarrete aumento da despesa com pessoal expedido nos seis meses que antecedem o final do mandato do titular do respectivo Poder ou �rg�o, e outras disposi��es restritivas, contidas nos arts. 22 e 23, cabendo destacar:
Verifica��o do cumprimento dos limites da despesa ao final de cada quadrimestre;
Caso a despesa ultrapasse 95% do limite, ficam automaticamente vedadas todas e quaisquer medidas que acarretem aumento de despesa, tais como: concess�o de vantagem, aumento ou reajuste de remunera��o; cria��o de cargo, emprego ou fun��o; altera��o de estrutura de carreira; provimento de cargo, ressalvados os casos de aposentadoria ou falecimento de servidores das �reas de educa��o, sa�de e seguran�a; pagamento de hora extra.
Ultrapassado o limite da despesa, o respectivo Poder ou �rg�o dever�, no prazo de dois quadrimestres, eliminar o percentual excedente, sendo pelo menos 1/3 no primeiro quadrimestre.
Para o cumprimento dessas disposi��es, a lei faculta a redu��o tempor�ria da jornada de trabalho, com redu��o de vencimentos adequada � nova carga hor�ria.
Esgotado o prazo para a redu��o da despesa, sem sucesso, estar�o suspensas as transfer�ncias volunt�rias ao ente, que fica impedido, ainda, de contratar opera��es de cr�dito e de receber qualquer garantia de outro ente, isto no que diz respeito �s puni��es fiscais.
8.6. Despesas com a seguridade social
Embora o assunto esteja restrito a um breve artigo, nem por isso a LRF � menos severa em rela��o aos aumentos de gastos com a seguridade.
Assim, a cria��o, majora��o ou extens�o de qualquer benef�cio que integre a seguridade social requer, al�m da indica��o de sua fonte de custeio total, o cumprimento do art. 17, que versa sobre a despesa obrigat�ria de car�ter continuado. Apenas para relembrar, aquele dispositivo obriga � demonstra��o da origem dos recursos que custear�o qualquer aumento na despesa, assim como a comprova��o de que n�o ser�o afetadas as metas de resultados fiscais previstas na LDO.
9. Transfer�ncias volunt�rias
Neste breve cap�tulo da LRF s�o estabelecidas as condi��es para a realiza��o das transfer�ncias volunt�rias de recursos entre os entes da Federa��o. As transfer�ncias volunt�rias compreendem a entrega de recursos correntes e de capital, de um ente para outro, a t�tulo de coopera��o, aux�lio ou assist�ncia financeira, com exce��o daqueles que decorram de determina��o constitucional, legal ou destinados ao SUS. Dentre as exig�ncias legais para a realiza��o de transfer�ncias volunt�rias, destacamos:
Cumprimento das disposi��es da LDO sobre a mat�ria;
Exist�ncia de dota��o espec�fica na lei or�ament�ria;
N�o podem ser destinadas a pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionistas dos Estados, DF e Munic�pios;
O benefici�rio dever� comprovar, previamente ao recebimento dos recursos, que se acha em dia com o pagamento de tributos, empr�stimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, inexistirem pend�ncias quanto a presta��o de contas de recursos j� recebidos, que obedece aos limites constitucionais para educa��o e sa�de, al�m daqueles relativos � d�vida, despesas com pessoal e restos a pagar;
Exist�ncia de contrapartida no or�amento do ente benefici�rio.
Como regra geral, os recursos recebidos n�o poder�o ser utilizados em finalidade diversa daquela que for pactuada no instrumento utilizado para formalizar a transfer�ncia.
Cid Heraclito de Queiroz(16) entende inconstitucional o artigo 25� da LRF, pois, segundo o ilustre jurista, " ... admite a invas�o da esfera de compet�ncia dos Estados, Distrito Federal e Munic�pios, como tamb�m admite a utiliza��o de receitas da Uni�o ou de uma unidade da Federa��o para atender despesa de outro ente, estabelecida na lei or�ament�ria deste". Tais observa��es aplicam-se �s transfer�ncias volunt�rias do Governo Federal para os governos subnacionais. Por outro lado, de acordo com a Coordena��o-Geral de Normas e Avalia��o da Execu��o da Despesa  CONED, da Secretaria do Tesouro Nacional, "..a transfer�ncia de recursos or�ament�rios da Uni�o para os Estados, Distrito Federal e Munic�pios, tem por finalidade a realiza��o de obras ou a presta��o de servi�os, permitindo atribuir �quelas esferas de governo ou a institui��es a elas vinculadas a responsabilidade final pela sua aplica��o".
Neste sentido, o Governo Federal vem transferindo, a cada ano, cerca de R$ 3 bilh�es, a t�tulo de transfer�ncias volunt�rias, principalmente para a��es nas �reas de educa��o (alimenta��o escolar), assist�ncia social (bolsa crian�a-cidad�, atendimento de crian�a em creche) e trabalho (qualifica��o profissional do trabalhador). Cumpre ressaltar que aquelas transfer�ncias volunt�rias constantes do � 3�, do Inciso IV do artigo 25 (exce��es no caso de suspens�o - educa��o, sa�de e assist�ncia social) correspondem a dois ter�os do total de transfer�ncias volunt�rias repassadas anualmente (cerca de R$ 2 bilh�es). Desta forma, em termos de valores, as puni��es fiscais, se aplicadas, corresponder�o a cerca de R$ 1 bilh�o a cada ano. 10. Destina��o de recursos para o setor privado
O art. 26 da LRF estabelece a regra b�sica para toda e qualquer destina��o de recursos p�blicos ao setor privado: a sua autoriza��o por lei espec�fica. E, como requisitos adicionais, � exigida a observ�ncia das disposi��es da LDO, al�m da sua previs�o na lei or�ament�ria ou em cr�dito adicional.
Equiparam-se a transfer�ncias e sujeitam-se �s mesmas normas as concess�es de empr�stimos, financiamentos e refinanciamentos, prorroga��o e composi��o de d�vidas, concess�o de subven��es e a participa��o em constitui��o ou aumento de capital.
Sempre que o ente benefici�rio de uma opera��o de cr�dito n�o estiver sob controle direto do ente transferidor dos recursos, os encargos financeiros da opera��o, as comiss�es e outras despesas n�o poder�o ser inferiores ao que dispuser a lei ou ao seu custo de capta��o.
Por sua vez, o art. 28 da LRF pro�be taxativamente o socorro �s institui��es do Sistema Financeiro Nacional. Tal proibi��o tem como objetivo primordial evitar, a todo custo, a repeti��o de programas nos moldes do controvertido e muito criticado PROER, feito para socorrer integrantes do sistema financeiro nacional. Para tanto, o par�grafo primeiro do mesmo dispositivo j� antev� a solu��o para eventuais situa��es de insolv�ncia, mediante a cria��o de fundos e outras formas legais que d�em cobertura a essas institui��es.
11. D�vida e endividamento p�blico
Cap�tulo importante da LRF, dever� ser regulamentado a partir de Resolu��o do Senado Federal, institui��o competente, nos termos da CF/88, para definir limites de endividamento e condi��es para contrata��o de opera��es de cr�dito. Enquanto n�o for publicada tal Resolu��o, os dispositivos que definem esta mat�ria s�o: a Resolu��o n� 78, do Senado Federal, para o caso dos governos estaduais e municipais; e a Resolu��o n� 96, do Senado Federal, para a Uni�o. De acordo com as propostas encaminhadas ao Congresso Nacional, at� quinze anos ap�s a san��o das referidas resolu��es os entes p�blicos estar�o sujeitos �s seguintes normas:
O limite m�ximo de endividamento para os Estados corresponder� a duas vezes a sua RCL;
Para os Munic�pios, este limite m�ximo corresponder� a 1,2 da RCL anual;
No caso da Uni�o, o limite ser� igual a 3,5 vezes a RCL e tem aplica��o imediata, a partir da vig�ncia da nova Resolu��o.
Em rela��o a Estados e Munic�pios, as principais diferen�as observadas entre a Resolu��o n� 78 do Senado e a proposta encaminhada pelo Executivo, resumem-se nos seguintes aspectos:
O par�metro b�sico da Resolu��o 78 � a Receita L�quida Real, enquanto que o equivalente da proposta de Resolu��o passa a ser a Receita Corrente L�quida  RCL;
De acordo com a Resolu��o 78, o ente que desejar contratar opera��o de cr�dito dever� apresentar resultado prim�rio positivo em suas contas p�blicas. A nova proposta premia a manuten��o dos limites com pessoal como elemento necess�rio para a instru��o dos pleitos na contrata��o de opera��es de cr�dito;
A contrata��o de opera��es de cr�dito fica impedida nos 180 dias anteriores ao final do mandato do Chefe do Poder Executivo, conforme a Resolu��o 78. Na nova proposta, o prazo � maior: dois quadrimestres;
Pelo texto da Resolu��o 78, o Senado poder� excepcionalizar o cumprimento de algumas condi��es para a contrata��o de opera��es de cr�dito (o resultado prim�rio positivo, por exemplo), mediante "justificativa fundamentada". Isto n�o ocorre na nova proposta, onde as exce��es � regra j� est�o previstas (os Estados n�o est�o impedidos de contratar opera��es de cr�dito que j� estejam acertadas nos respectivos programas de ajuste, nos termos da Lei 9.496/97);
Conforme a Resolu��o 78, Estados e Munic�pios que se encontrassem acima dos limites de endividamento tinham prazo at� 2008 para atingir a rela��o 1 para 1 do saldo devedor (estoque), tendo como par�metro a RLR. O excesso deveria ser reduzido a uma propor��o de 1/10 por ano, a partir de 1998. De acordo com o novo texto, os entes que estiverem acima dos limites ter�o at� 15 anos para o enquadramento (a partir da publica��o), na propor��o de 1/15 avos ao ano. De acordo a Resolu��o n� 62 do Senado Federal, de 13 de outubro de 2000, acrescentando inciso XI no artigo 13� da Resolu��o 78, os pedidos para contrata��o de opera��es de cr�dito de Estados e Munic�pios dever�o ser acompanhados de certid�o dos respectivos Tribunais de Contas, certificando o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. Na nova Resolu��o, no caso de impedimento dos Tribunais de Contas para a emiss�o destas certid�es (comprovada com atestado de impossibilidade de certifica��o), ser� apresentada declara��o do Chefe do Poder Executivo comprovando o cumprimento de dispositivos da LC 101. (17)
11.1. Defini��es b�sicas
Na Se��o I, que � constitu�da do art. 29 e seus par�grafos, s�o dadas as defini��es dos termos relacionados ao assunto do Cap�tulo, tais como: d�vida p�blica fundada ou consolidada, d�vida p�blica mobili�ria, opera��o de cr�dito, concess�o de garantia e refinanciamento da d�vida mobili�ria. Por n�o constitu�rem novidade, deixamos de comentar cada um dos termos, para faz�-lo onde for necess�rio, mais adiante.
Pelo disposto no par�grafo primeiro do art. 29, a assun��o, o reconhecimento e a confiss�o de d�vidas pelo ente p�blico s�o equiparadas a opera��o de cr�dito, devendo, ainda, observar os termos dos arts. 15 e 16, que condicionam os aumentos de despesa a:
Estimativa de impacto or�ament�rio-financeiro nos tr�s primeiros exerc�cios de sua vig�ncia.
Adequa��o or�ament�ria e financeira com a LOA, o PPA e a LDO.
Como regra geral, o par�grafo 4� determina que o refinanciamento do principal da d�vida mobili�ria, ao t�rmino do exerc�cio financeiro, n�o poder� exceder o montante do final do exerc�cio anterior, acrescido ao das opera��es de cr�dito realizadas no exerc�cio e da sua atualiza��o monet�ria.
11.2. Limites da D�vida P�blica e das Opera��es de Cr�dito
Pelo disposto na LRF, o Presidente da Rep�blica teve um prazo de noventa dias para submeter ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da d�vida consolidada, tanto da Uni�o como dos Estados e Munic�pios, em cumprimento ao que disp�e o art. 52 da Constitui��o. No item anterior j� comentamos os principais pontos da proposta que atualmente tramita no Senado.
O par�grafo 2� do art. 30 permite que a proposta de limites globais seja apresentada em termos de d�vida l�quida, o que equivale a abater, do total da d�vida de cada ente, os respectivos cr�ditos financeiros (dep�sitos, aplica��es).
Os limites globais para a d�vida consolidada dos tr�s n�veis de governo ser�o estabelecidos em termos de percentual da receita corrente l�quida, representando o n�vel m�ximo admitido para cada um deles, sendo a verifica��o do seu atendimento realizada ao final de cada quadrimestre (art. 30, � 3� e 4�).
O par�grafo 6� prev� a altera��o dos limites, em caso de instabilidade econ�mica ou altera��es nas pol�ticas monet�ria ou cambial, de forma a mant�-los adequados �s novas condi��es. Na verdade, a constru��o da trajet�ria e o per�odo para o atingimento dos limites parte de uma hip�tese fundamental: o crescimento da economia (cerca de 4% ao ano, a partir de 2001). Caberia ent�o indagar-se: E se a economia n�o crescer ? A LRF n�o determina os limites de endividamento, nem a trajet�ria , ou mesmo o prazo m�ximo para que os entes atinjam os limites (15 anos). Estas regras poder�o ser modificadas por Resolu��o do Senado Federal, n�o necessitando de quorum qualificado para tal.
S�o inclu�dos na d�vida consolidada os precat�rios judiciais que n�o tenham sido pagos no exerc�cio em que constaram do respectivo or�amento (art. 30, � 7�).
11.3 Recondu��o da d�vida aos limites
A LRF estabelece prazos e condi��es r�gidos para os entes que ultrapassarem os respectivos limites de endividamento. Se verificado que o ente ultrapassou os seus limites ao final de um quadrimestre, a eles dever� retornar nos tr�s quadrimestres seguintes, eliminando pelo menos 25% j� no primeiro per�odo.
Durante o tempo em que estiver acima dos limites, o ente estar� sujeito �s seguintes puni��es fiscais:
Proibi��o de realizar opera��o de cr�dito, inclusive ARO, excetuado o refinanciamento da d�vida mobili�ria.
Obrigatoriedade de obten��o de super�vit prim�rio para redu��o do excesso, inclusive atrav�s de limita��o de empenho.
Proibi��o de recebimento de transfer�ncias volunt�rias, caso n�o eliminado o excesso no prazo previsto e enquanto durar o mesmo.
Se o excedente ocorrer no primeiro quadrimestre do �ltimo ano do mandato do Chefe do Executivo (jan. a abr.), proibi��o imediata de realiza��o de opera��o de cr�dito e compuls�ria obten��o de super�vit prim�rio.
As regras acima aplicam-se tanto para os casos de excedente nos limites da d�vida mobili�ria como das opera��es de cr�dito internas e externas, sendo a rela��o dos que ultrapassarem esses limites divulgada mensalmente pelo Minist�rio da Fazenda (art. 31, � 1� ao 5�).
11.4. Opera��es de Cr�dito
Toda e qualquer opera��o de cr�dito, por ente da Federa��o e empresas controladas, estar� sujeita � verifica��o do cumprimento dos respectivos limites de endividamento, pelo Minist�rio da Fazenda, nos termos do art. 32 da LRF.
11.5. Contrata��o
As solicita��es para contrata��o de opera��o de cr�dito ser�o acompanhadas de pareceres t�cnico e jur�dico, devendo, ainda, demonstrar a sua rela��o custo-benef�cio e o seu interesse econ�mico e social para o ente pleiteante.
Adicionalmente, ser�o exigidos:
Pr�via e expressa autoriza��o na LOA, em cr�ditos adicionais ou lei espec�fica.
Inclus�o dos recursos da opera��o, na LOA ou em cr�ditos adicionais (exceto no caso de ARO).
Observ�ncia dos limites e, no caso de opera��o de cr�dito externo, autoriza��o espec�fica do Senado Federal.
Limita��o do valor total das opera��es ao montante das despesas de capital (CF, art. 167, III), computando-se, em cada exerc�cio, o total das opera��es de cr�dito e das despesas de capital executadas.
Observ�ncia de outras restri��es estabelecidas na LRF.
Proibi��o de compensa��o autom�tica de d�bitos e cr�ditos nas opera��es de cr�dito externo.
De acordo com o par�grafo 1� do art. 33, qualquer opera��o que contrariar as disposi��es da LRF ser� considerada nula, devendo ser cancelada, devolvendo-se o principal, sem o pagamento de juros e encargos financeiros. Enquanto n�o efetuada a devolu��o, o ente n�o poder� receber transfer�ncias volunt�rias, obter garantia ou contratar opera��es de cr�dito (art. 23, � 3�). Para tanto, a institui��o credora dever� certificar-se de que o benefici�rio da opera��o atende �s exig�ncias da lei.
Toda e qualquer opera��o de cr�dito realizada por ente da Federa��o ser� registrada pelo Minist�rio da Fazenda, garantido o acesso p�blico a essas informa��es.
11.6. Veda��es
O art. 35 da LRF pro�be terminantemente as opera��es de cr�dito entre os entes da Federa��o, sob qualquer forma, inclu�do o refinanciamento ou a posterga��o de d�vida anteriormente contra�da.
Dessa forma, tende a encerrar-se um longo cap�tulo em que a Uni�o seguidamente refinanciou d�vidas de Estados e Munic�pios, assumiu d�vidas de Estados rec�m-criados, bem como de �rg�os que foram extintos, sendo esse procedimento respons�vel, em boa parte, pelo crescimento vertiginoso do estoque da d�vida do governo central.
Para lembrar, somente em 1996/97 a Uni�o refinanciou, com juros subsidiados, d�vidas de Estados no montante de R$ 104,0 bilh�es e, recentemente, a Prefeitura do munic�pio de S�o Paulo teve a sua d�vida renegociada em mais de R$ 10,0 bilh�es, com prazo de 30 anos.
Como �nica exce��o, o par�grafo 1� do art. 35 permite as opera��es de cr�dito entre institui��o financeira estatal e outro ente da Federa��o, inclusa a administra��o indireta, desde que n�o sejam destinadas a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de d�vidas que n�o as contra�das com a pr�pria institui��o concedente.
Outra proibi��o refere-se a opera��es de cr�dito entre institui��o financeira estatal e o respectivo ente controlador, sendo este o benefici�rio. Dessa forma est�o vedadas as opera��es envolvendo os bancos estaduais e os respectivos governos, onde proliferaram, durante muito tempo, pr�ticas escusas, que a norma busca abolir definitivamente.
O art. 37 veda uma s�rie de outros procedimentos, equiparando-os a opera��es de cr�dito. S�o elas:
Antecipa��es de receita de tributo ou tributa��o, antes da ocorr�ncia do seu fato gerador.
Antecipa��o de valores por empresa estatal, com exce��o de lucros e dividendos.
Assun��o de qualquer modalidade de compromisso com fornecedores, inclusive para pagamento a posteriori, exce��o feita �s empresas estatais.
11.7. Antecipa��o de Receita Or�ament�ria  ARO
De uso bastante difundido, esse tipo de opera��o est� agora mais restrito, devendo cingir-se unicamente ao atendimento de insufici�ncia de caixa durante o exerc�cio e, ainda, atender a todas as normas relativas �s opera��es de cr�dito constantes do art. 32.
As opera��es de ARO somente poder�o ser realizadas a partir do d�cimo dia do in�cio do exerc�cio, devendo ser saldadas, com os respectivos juros e encargos, at� 10 de dezembro de cada exerc�cio. Quanto aos encargos, est�o limitados � taxa de juros da opera��o, que dever� ser prefixada ou indexada � taxa b�sica financeira estipulada pelo governo (art. 38).
Al�m disso, n�o poder�o ser realizadas no �ltimo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, nem tampouco se opera��es anteriores da mesma natureza n�o estiverem totalmente saldadas. Todas as opera��es de ARO ser�o feitas atrav�s de abertura de cr�dito na institui��o financeira que for vencedora de processo licitat�rio promovido pelo Banco Central, que far� tamb�m o seu acompanhamento e controle, aplicando as san��es cab�veis em caso de inobserv�ncia de limites, pela institui��o credora.
11.8. Garantia e Contragarantia
A concess�o de quaisquer garantias em opera��es de cr�dito est� sujeita �s normas do art. 32, que disp�e sobre os limites e condi��es das opera��es de cr�dito.
Como pr�-condi��o, qualquer garantia exige que o seu benefici�rio ofere�a contragarantia, em valor igual ou superior � garantia a ser recebida, e, adicionalmente, a plena adimpl�ncia para com o ente garantidor.
Na concess�o de garantias pela Uni�o aos Estados e Munic�pios, estes poder�o vincular as suas receitas tribut�rias pr�prias, al�m das transfer�ncias constitucionais.
As entidades da administra��o indireta n�o poder�o conceder garantia, com exce��o da que envolva empresa controlada � pr�pria subsidi�ria ou por institui��o financeira a empresa nacional.
Por fim, toda d�vida de ente p�blico que tiver sido honrada em conseq��ncia de garantia prestada, implica na suspens�o de novos cr�ditos at� a completa liquida��o da d�vida em causa.
11.9. Restos a Pagar
Pelo disposto no art. 42, nenhuma despesa poder� ser contra�da sem adequada e suficiente disponibilidade de recursos para o seu atendimento, dentro do exerc�cio financeiro ou, em caso de valores a serem pagos no exerc�cio seguinte, sem que existam recursos em caixa para tal finalidade.
No c�lculo das disponibilidades dever�o ser abatidos todos os encargos e demais compromissos a vencer at� o final do exerc�cio. Aparentemente a interpreta��o dos Tribunais de Contas tem sido ponderada e, de alguma forma, favor�vel aos administradores municipais. Entendem os Tribunais que a interpreta��o da LRF nem sempre poder� ser feita literalmente, sendo necess�rio ainda, a verifica��o dos seus efeitos, no sentido de n�o prejudicar o bom funcionamento dos servi�os p�blicos.
Os coment�rios a seguir foram extra�dos do Manual do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul e demonstram o entendimento desse �rg�o, com o qual concordamos, no julgamento das quest�es relativas aos restos a pagar. "O art. 42, o qual apresenta limita��es ao Administrador em seu final de mandato, foi inserido na Se��o VI - Dos Restos a Pagar, Cap�tulo VI - Da D�vida e do Endividamento. Este dispositivo, a princ�pio, apresenta um cunho moralizador, coibindo o Administrador P�blico de legar d�bitos a seu sucessor, situa��o muito comum nos dias de hoje.
Dois aspectos preliminares s�o importantes: o primeiro diz respeito ao fato de que o dispositivo encontra-se, como dito, inserido dentro do Cap�tulo sobre o endividamento e que, por isso, em conformidade com o art. 1�, � 1�, se constitui em um dos meios para o atingimento do equil�brio das contas p�blicas. O segundo, � que o artigo se refere � d�vida flutuante e, mais especificamente, do controle r�gido dessa d�vida flutuante nos �ltimos oito meses do mandato do titular do Poder. Logo, o seu cumprimento � requisito para o enquadramento no conceito de gest�o fiscal respons�vel. No que se refere ao endividamento, a LRF se restringiu a dispor sobre limites e condi��es quanto � d�vida fundada, n�o o fazendo, com exce��o do artigo ora em comento, quanto � d�vida flutuante Portanto, se o equil�brio das contas p�blicas � um dos princ�pios a ser buscado durante toda a gest�o do administrador, a Lei, no que se refere aos �ltimos oito meses do mandato, trata o equil�brio de forma mais r�gida, devendo-se, desta forma, buscar o entendimento do artigo em conformidade com os demais dispositivos legais existentes.
Oportuno referir-se que os chamados restos a pagar, os quais destinam-se ao registro dos valores cuja despesa n�o p�de ser realizada ou paga at� o t�rmino de um exerc�cio, devem ter a devida provis�o de recursos financeiros, arrecadados no exerc�cio de sua inscri��o, para seu pagamento na �poca oportuna. Ali�s, os artigos 47 e 48 da Lei Federal n� 4.320/64 j� estabeleciam a necessidade de uma programa��o financeira, objetivando evitar justamente, o aparecimento de d�ficit da execu��o or�ament�ria.
Entretanto, isto n�o foi verificado ao longo dos tempos, pois, normalmente, os valores eram ali inscritos sem haver a respectiva disponibilidade de caixa, onerando, conseq�entemente, a execu��o or�ament�ria do(s) exerc�cio(s) seguinte(s).
De outra parte, cabe destacar que o dispositivo em tela dever� ser analisado com muita cautela, a fim de n�o ser criado embara�o � a��o da Administra��o, frente �s diversas situa��es que poder�o surgir, as quais dever�o ser analisadas uma a uma.
O mandamento em an�lise veda ao titular de Poder ou �rg�o contrair "obriga��o de despesa" sem que a mesma possa ser paga nos �ltimos oito meses do mandato ou, ainda, sem que o Poder/�rg�o possua, em caixa, em 31 de dezembro, recursos financeiros para a sua satisfa��o, no caso de vir a efetuar seu pagamento no exerc�cio seguinte. A express�o grifada "obriga��o de despesa" merece alguns coment�rios, considerando inexistir na Lei 4.320/64, embora esteja inserida na Constitui��o Federal, em seu art. 167, inciso II. Em decorr�ncia do art. 35 da Lei 4.320/64, pertencem ao exerc�cio financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas legalmente empenhadas. Por isso, diz-se que temos um regime cont�bil misto adotado no Brasil, qual seja, de caixa para a receita e de compet�ncia para a despesa, da� decorrendo, em uma an�lise conjunta e em conformidade com os artigos 58 a 65 da Lei 4.320/64, que todo o empenho gera obriga��o de despesa.
O termo "obriga��o de despesa" como posto na LC n� 101/2000 tem o objetivo de atingir n�o somente o empenho de despesa, mas, tamb�m todo aquele compromisso assumido e que efetivamente ainda n�o esteja materializado na fase do empenho.
Uma leitura r�pida e descontextualizada dos princ�pios constitucionais or�ament�rios, notadamente o princ�pio da anualidade or�ament�ria, e com o pr�prio par�grafo �nico do art. 42, poderia levar � interpreta��o de que o administrador p�blico teria a obrigatoriedade de manter, em sua integralidade, no caixa do Poder ou �rg�o, recursos necess�rios � satisfa��o das obriga��es de despesa contra�das. Por�m, tal entendimento n�o se afiguraria como procedente. Ocorre que o "caput" do art. 42 refere-se � obriga��o de despesa; contudo, o seu par�grafo �nico, ao regulamentar o "caput", esclarece que, na determina��o das disponibilidades de caixa, dever�o ser consideradas as despesas compromissadas a pagar at� o final do exerc�cio. Nada mais correto. As despesas compromissadas s�o aquelas que foram ou ir�o ultrapassar a fase da liquida��o do empenho at� o final do exerc�cio; logo, do total da obriga��o de despesa contra�da nos dois �ltimos quadrimestres, que ultrapassassem aquele exerc�cio, para fins da apura��o das disponibilidades de caixa, somente seriam consideradas aquelas parcelas do compromisso assumido que fossem liquidadas at� o final do exerc�cio, ficando as demais, em obedi�ncia ao princ�pio da anualidade or�ament�ria, com fonte de financiamento nos or�amentos dos pr�ximos exerc�cios.
Por conseq��ncia da aplica��o do princ�pio cont�bil da compet�ncia da despesa , a "obriga��o de despesa" de que trata o artigo 42, quando do final do exerc�cio, seria praticamente sin�nimo de despesa liquidada ou em execu��o, que deveria ter o seu pagamento efetuado dentro ainda do exerc�cio financeiro ou, no m�nimo, que houvesse recursos em caixa dispon�veis, neste mesmo exerc�cio, para satisfa��o da obriga��o, mesmo que o pagamento ocorresse no exerc�cio seguinte. O questionamento seguinte, e que se imp�e, � sobre qual o tratamento que deveria dar o Poder/�rg�o, para o atendimento do requerido no art. 42, frente ao cumprimento conjunto do disposto no Decreto-Lei n� 201/67, art. 1�, XII, e no art. 5� da Lei 8.666/93, quanto � ordem cronol�gica de pagamento dos fornecedores, se o Poder/�rg�o possu�sse saldo elevado de d�vidas de curto prazo inscrito em Restos a Pagar, que o impossibilitasse, nesse exerc�cio, de encerr�-lo com o pleno atendimento do art. 42.
Em outras palavras significa dizer que o comando do art. 42 deseja impor limite � gera��o de despesa nos �ltimos oito meses do mandato, que fosse condicionada � capacidade financeira de sua absor��o. De forma simples, pode-se afirmar que nos �ltimos oito meses do mandato do titular de Poder/�rg�o a despesa, considerando o regime de compet�ncia, ficaria limitada � realiza��o da receita, respeitado o regime de caixa. N�o se poderia conceber, na interpreta��o, ao menos nesse primeiro exerc�cio de vig�ncia da LRF, que teria o atual administrador p�blico a responsabilidade pela tarefa do equil�brio entre os recursos de caixa e os Restos a Pagar que, historicamente, acumulam-se por v�rios exerc�cios; mas, sim na impossibilidade de o administrador cometer exageros na gera��o da despesa no per�odo que antecede novo mandato, no caso, eleito pela Lei como sendo aquele abrangendo os dois �ltimos quadrimestres, assim como, tamb�m, n�o poder-se-ia pensar que, para que o cumprimento do art. 42, ter-se-ia que ser descumprida legisla��o correlata.
Refor�ando, ainda, este entendimento, refira-se, quanto �s despesas abarcando os dois �ltimos quadrimestres, que o Poder P�blico n�o pode prescindir da realiza��o de determinadas despesas de custeio, tais como aquisi��o de materiais (de consumo ou permanentes) e de servi�os, etc., sob pena de ficar impossibilitado da presta��o de servi�os m�nimos � popula��o.
Importante, ainda, mencionar que, no tocante aos recursos financeiros vinculados � aplica��o em determinados objetos, seja em decorr�ncia de norma legal ou de conv�nio, observar-se-ia a ordem cronol�gica correspondente, assim como estaria vedada sua utiliza��o para o pagamento de despesas que n�o estivessem relacionadas � sua aplica��o.
Outro exemplo que poderia ser trazido refere-se � celebra��o de contrato de presta��o de servi�os a serem executados de forma cont�nua, pelo prazo de 36 meses, com in�cio em agosto de 2000.
Tal tipo de contrata��o encontra-se prevista no inciso II, "caput", art. 57 da Lei de Licita��es. A mesma, a qual, numa an�lise apressada, poderia ser entendida como vedada no aludido per�odo, afigura-se poss�vel de ser efetivada.
Visando � perfeita compreens�o, deve-se ater � an�lise dos exatos termos postos no caput do art. 42 em comento. Como vimos, o dispositivo veda a contra��o "de obriga��o de despesa que n�o possa ser cumprida integralmente dentro" dos dois �ltimos quadrimestres do mandato do administrador.
Ora, a Administra��o subordina-se, dentre outros, ao princ�pio da continuidade do servi�o p�blico ( 31 ), n�o podendo, portanto, furtar-se da presta��o de servi�os � popula��o.
No caso exemplificativo sob exame, a express�o "cumprida integralmente", deve ser entendida t�o-somente quanto �s parcelas do contrato que vencer-se-iam at� 31 de dezembro de 2000. Assim, apenas em rela��o a estas, as quais seriam cumpridas integralmente dentro do per�odo atinente aos dois �ltimos quadrimestres de seu mandato, o administrador teria a obriga��o de efetuar o respectivo pagamento. Nada mais l�gico, pois as parcelas venc�veis a contar de janeiro de 2001, somente criariam obriga��o de pagamento ao ente a contar da realiza��o do objeto do contrato no referido m�s, e assim sucessivamente Celso Ant�nio Bandeira de Mello, em sua obra, Curso de Direito Administrativo, at� o t�rmino da aven�a."
11.10. Resultado Prim�rio e Resultado Nominal
Ainda com rela��o ao artigo 30 da LC 101, determina o seu inciso IV do � 1�, que a proposta para limites de endividamento para a d�vida consolidada e mobili�ria, ser� acompanhada de metodologia de c�lculo do resultado prim�rio e nominal, conceitos a serem verificados a partir das metas acertadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO.
Por defini��o, o resultado prim�rio corresponde � diferen�a entre as receitas n�o financeiras e as despesas n�o financeiras. � considerado um dos melhores indicadores da sa�de financeira dos entes p�blicos. Os acordos assinados junto ao FMI quase sempre representam metas ligadas ao resultado prim�rio. A Lei n� 9.496, de setembro de 1997, apresenta o resultado prim�rio como meta a ser alcan�ada anualmente dentro dos programas de ajuste fiscal assinados no �mbito da referida Lei . A an�lise do resultado prim�rio demonstra, ainda, o quanto o ente p�blico (Uni�o, Estados e Munic�pios) depende de recursos de terceiros para a cobertura das suas despesas. � um indicador, portanto, de "auto-sufici�ncia". A partir de um Plano de Contas Simplificado apresentado a seguir, podemos encontrar o resultado prim�rio da seguinte forma: Quadro 7
Plano de Contas Simplificado
Passos para o C�lculo do Resultado Prim�rio:
Destacar as receitas n�o financeiras: Somat�rio das receitas correntes e receitas de capital, subtra�das as aplica��es financeiras e as opera��es de cr�dito. Al�m disso, devem ser subtra�das as receitas de aliena��es, por configurarem receitas de car�ter eventual;
Destacar as despesas n�o financeiras: Correspondem ao somat�rio das despesas correntes com as despesas de capital, subtra�dos os encargos da d�vida e as amortiza��es pagas no per�odo;
Finalmente, o resultado prim�rio ser� a diferen�a dos resultados definidos em (a) e (b).
Portanto: + Receita Corrente................... ..R$ 805 mil
(no exemplo) + Receita de Capital................ R$ 100 mil
Aplica��es Financeiras.....................................R$ 10 mil
Opera��es de Cr�dito...................................... R$ 75 mil
Aliena��o de Bens............................................R$ 15 mil = Receita n�o Financeira ............................ R$ 805 mil
Despesa Corrente.............................................R$ 790 mil
Despesa de Capital...........................................R$ 115 mil
Encargos da D�vida...........................................R$ 20 mil Amortiza��o da D�vida.................................... R$ 15 mil
= Despesa n�o Financeira ............................R$ 870 mil Receita n�o Financeira.................................... R$ 805 mil
Despesa n�o Financeira ................................. R$ 870 mil
= Resultado Prim�rio....................................( R$ 65 mil ) O Resultado Nominal corresponde � varia��o da d�vida l�quida entre dois per�odos. O quadro a seguir mostra uma situa��o hipot�tica de estoque (saldo) da d�vida de um determinado ente, apresentado nos Balan�os Anuais, em 1999 e 2000. Quadro VII
D�vida Consolidada L�quida
De acordo com o quadro acima, o resultado nominal referente ao exerc�cio financeiro de 1999 � igual a R$ 75 mil. Corresponde ainda ao inverso do resultado prim�rio somados os juros l�quidos (pagos menos recebidos). Em outras palavras, o resultado nominal aproxima-se do conceito de "necessidade de financiamento l�quida" em um exerc�cio financeiro. Uma forma alternativa, portanto, para o c�lculo do resultado nominal, a partir dos dados do Plano de Contas Simplificado, � o seguinte:
Resultado Nominal = - Resultado Prim�rio + (Encargos da D�vida  Aplica��es Financeiras) .
Portanto: - Resultado Prim�rio............... (R$ 65 mil) Juros L�quidos............................................ R$ 10 mil
Resultado Nominal..................................... R$ 75 mil
Cumpre ressaltar que, para encontrarmos o Resultado Nominal a partir da segunda alternativa (atrav�s do Resultado Prim�rio), devemos atentar para a contabiliza��o dos precat�rios de compet�ncia do exerc�cio e n�o liquidados at� 31 de dezembro. Esses precat�rios n�o liquidados, para o c�lculo do Resultado Nominal, dever�o constar como despesa do exerc�cio, aumentando, portanto, o d�ficit prim�rio. C�lculo da Receita Corrente L�quida a partir do Plano de Contas Simplificado.
Receita Corrente Total ( sem retorno do FUNDEF)......................R$ 755 mil
(-) Contribui��o Previdenci�ria...........................................R$ 15 mil
(+) Saldo do FUNDEF........................................................R$ 10 mil
Receita Corrente L�quida................................................................R$ 750 mil 11.10.1. C�lculo do resultado prim�rio e do resultado nominal, de acordo com as propostas elaboradas pelo Executivo 1  RESULTADO PRIM�RIO
O resultado prim�rio corresponde � diferen�a entre receitas e despesas, conforme definidas a seguir:
a) Receita: receita or�ament�ria arrecadada, deduzidas as opera��es de cr�dito, as receitas de privatiza��o, as receitas decorrentes de anula��o de restos a pagar e as receitas provenientes de rendimentos de aplica��es financeiras. N�o ser�o consideradas as receitas provenientes de transfer�ncias entre as entidades que comp�em o ente federativo, de forma a evitar-se a ocorr�ncia de dupla contagem.
b) Despesa: despesa total, deduzidas aquelas com amortiza��o e encargos da d�vida interna e externa, com aquisi��o de t�tulos de capital j� integralizado, bem como a anula��o de restos a pagar inscritos no exerc�cio anterior. N�o ser�o consideradas as despesas com transfer�ncias entre as entidades que comp�em o ente federativo, de forma a evitar-se a dupla contagem.
c) A despesa dever� incluir o valor dos precat�rios or�ados e n�o pagos no exerc�cio, mesmo que ainda n�o liquidado, em rubrica espec�fica. No que diz respeito �s empresas estatais dependentes, o c�lculo do resultado prim�rio deve guardar a compatibilidade com os dados cont�beis constantes dos balancetes e balan�os dessas empresas, em conformidade com a Lei das Sociedades An�nimas (Lei n� 6.404/76). S�o receitas e despesas das empresas estatais dependentes:
a) Receitas: aquelas decorrentes da explora��o da atividade objeto da empresa, demais receitas n�o operacionais, transfer�ncias de ente federativo com vistas � manuten��o da opera��o da pr�pria empresa e aportes capital destinados ao aumento do seu patrim�nio. Os rendimentos oriundos de aplica��es financeiras n�o s�o registrados no resultado prim�rio. b) Despesas: aquelas com pessoal, compra de materiais e produtos, servi�os de terceiros, tributos e demais encargos, e demais gastos com manuten��o e opera��o da empresa. Tamb�m incluem as despesas com investimentos e demais despesas de capital, como participa��o societ�ria em subsidi�rias/coligadas, al�m de outras opera��es que resultem em redu��o do patrim�nio l�quido, tais como dividendos, a��es em tesouraria e resgate de partes benefici�rias. Os encargos financeiros n�o s�o registrados no resultado prim�rio.
Para adequa��o da apura��o com base no balancetes e balan�os � �tica de caixa, deve ser acrescido ao resultado um ajuste financeiro, definido a seguir:
c) Ajuste financeiro: diferen�a entre a rubrica "varia��o de contas a pagar" e "varia��o de contas a receber", constantes do Fechamento do Fluxo de Caixa da empresa.
2  RESULTADO NOMINAL
O resultado nominal corresponde � diferen�a entre o resultado prim�rio e a conta de juros l�quidos. Os juros l�quidos s�o encargos financeiros calculados pelo crit�rio de compet�ncia, a partir do estoque da d�vida l�quida nominal no m�s anterior ao de refer�ncia e do fluxo de pagamentos e novos endividamentos ocorridos at� o m�s de refer�ncia.
A d�vida l�quida deve ser apurada em termos nominais. O saldo do m�s em refer�ncia corresponde �quele do �ltimo dia �til do m�s. Registra-se na d�vida l�quida o saldo decorrente dos recursos efetivamente liberados � conta do benefici�rio. Em se tratando de d�vida mobili�ria, registram-se os t�tulos emitidos, deduzidos aqueles em tesouraria. A d�vida em moeda estrangeira deve ser convertida para Reais pela taxa de c�mbio de compra do dia.
A taxa referente � conta de juros l�quidos ser� aquela do contrato. No caso de d�vida mobili�ria, ser� aquela do t�tulo, acrescida da correspondente ao des�gio. Como alternativa, poder� ser utilizada uma taxa m�dia, sujeita a revis�o a cada quatro meses, para cada grande item da d�vida l�quida: d�vida interna contratual, d�vida interna mobili�ria, d�vida externa contratual, d�vida externa mobili�ria, d�vida com precat�rios, disponibilidades de caixa, aplica��es financeiras e demais haveres financeiros. No caso de d�vida com capitaliza��o de juros acima de um m�s, consideram-se os encargos devidos a cada m�s.
Os juros l�quidos tamb�m podem ser calculados de forma simplificada, com base na seguinte f�rmula: Sendo: JN = juros nominais;
i = remunera��o ou encargos incidentes sobre a d�vida l�quida;
D = estoque no �ltimo dia do m�s corrente (t) e do �ltimo dia do m�s anterior (t-1).
No caso da d�vida externa, poder�o tamb�m ser considerados os juros nominais pagos no m�s. Para isso, os valores pagos em moeda estrangeira dever�o ser convertidos pela taxa de c�mbio de venda do dia.
Alternativamente, o resultado nominal corresponde � diferen�a entre o saldo da d�vida fiscal l�quida no per�odo de refer�ncia e o saldo da d�vida fiscal l�quida no per�odo anterior ao de refer�ncia. O saldo da d�vida fiscal l�quida corresponde ao saldo da d�vida consolidada l�quida, deduzidas as receitas de privatiza��o e, no caso da Uni�o, os passivos reconhecidos, decorrentes de d�ficits ocorridos em exerc�cios anteriores.
A d�vida consolidada l�quida corresponde ao saldo da d�vida consolidada, deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplica��es financeiras e demais ativos financeiros. Os t�tulos de emiss�o do Banco Central do Brasil comp�em a d�vida consolidada l�quida da Uni�o.
Eventuais garantias concedidas, bem como suas contragarantias, n�o s�o consideradas na d�vida fiscal l�quida. O estoque de precat�rios anteriores � data de 5 de maio de 2000 tamb�m n�o comp�e a d�vida fiscal l�quida.
A valora��o dos passivos segue o crit�rio de valor atual no caso de passivos contratuais e da curva do papel para os t�tulos de d�vida mobili�ria. Relativamente aos ativos, a valora��o � feita pelo valor nominal para os ativos dom�sticos, sendo os ativos externos valorados a mercado.
12. Gest�o Patrimonial
Neste cap�tulo a LRF real�a tr�s aspectos considerados de alta relev�ncia para a administra��o do patrim�nio dos entes p�blicos - as disponibilidades de caixa, a preserva��o do patrim�nio e as rela��es com as empresas controladas pelo poder p�blico.
Obviamente, a abordagem desses tr�s aspectos n�o se faz de modo articulado, at� porque o patrim�nio p�blico e a maneira como ele � administrado n�o se resumem �s normas aqui reunidas. Isso, contudo, n�o retira a essas normas seu car�ter cogente. Tampouco as torna, por outro lado, o resumo daquilo que h� a considerar-se quando em pauta o tema gest�o patrimonial.
12.1. Disponibilidades de Caixa
Com rela��o �s disponibilidades de caixa, verifica-se haver duas preocupa��es b�sicas a presidir o estabelecimento das normas. A primeira reporta-se � imperiosidade de que, para o fim de dep�sito de recursos p�blicos, seja observada a norma do � 3� do art. 164 da Constitui��o Federal (CF). Segundo o dispositivo constitucional, devem as disponibilidades da Uni�o ser depositadas no Banco Central, enquanto que as dos demais entes da Federa��o, em institui��es financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos na legisla��o. A segunda preocupa��o diz respeito aos regimes previdenci�rios, tanto geral quanto dos servidores, cujos recursos devem ser depositados em contas espec�ficas, distintas das demais contas do ente federativo, vedada sua aplica��o nos ativos relacionados nos incisos I e II do � 2� do art. 43 da LRF, que s�o:
I - t�tulos da d�vida p�blica estadual e municipal, bem como em a��es e outros pap�is relativos �s empresas controladas pelo respectivo ente da Federa��o;
II  empr�stimos de qualquer natureza, aos segurados e ao poder p�blico, inclusive �s suas empresas controladas.
12.2. Preserva��o do Patrim�nio P�blico
Tr�s assuntos comp�em esta se��o da LRF: a aplica��o de receitas oriundas da aliena��o de bens e direitos; a inclus�o de novos projetos na lei or�ament�ria anual; e a expedi��o de atos de desapropria��o de im�veis urbanos.
N�o � admitida a hip�tese de aplica��o de receitas oriundas da aliena��o de bens e direitos em outros ativos que n�o os decorrentes da realiza��o de despesas de capital. Uma �nica exce��o � feita: a destina��o legal de tais recursos aos regimes de previd�ncia social, geral e pr�prio dos servidores.
No tocante � inclus�o de novos projetos na lei or�ament�ria anual, a regra constante do art. 45 da LRF estabelece ordem de preced�ncia, na qual figuram como priorit�rios os projetos em andamento e as despesas de conserva��o do patrim�nio p�blico, tudo conforme previsto na lei de diretrizes or�ament�rias. Dessa forma, a inclus�o de novos projetos na lei or�ament�ria se dar� apenas se estiverem adequadamente contempladas as despesas priorit�rias.
Tendo em vista o estabelecimento dessa ordem de preced�ncia, deve naturalmente o Poder Executivo encaminhar ao Legislativo, at� a data de envio do projeto da lei de diretrizes, relat�rio contendo as informa��es necess�rias sobre projetos em andamento e as despesas de conserva��o.
Finalmente, no que diz respeito � desapropria��o de im�veis urbanos, a ordem � garantir que a destina��o dos recursos necess�rios a tanto seja pr�via � expedi��o do respectivo ato. Nesse sentido, inclusive na hip�tese de contencioso, pode a destina��o dos recursos operar-se pelo dep�sito judicial do valor da indeniza��o.
12.3 Empresas Controladas pelo Poder P�blico
O objetivo visado pela norma � o estabelecimento de rela��o biun�voca entre, de um lado, a firmatura de contratos de gest�o e, de outro, o gozo de autonomia gerencial, or�ament�ria e financeira. Disp�em, portanto, dessa autonomia as empresas controladas cujos objetivos e metas de desempenho estejam estabelecidos em contratos de gest�o.
Desde logo, devem as empresas controladas pelo poder p�blico fazer publicar balan�os trimestrais, devendo constar, das correspondentes notas explicativas, informa��es sobre as opera��es realizadas sob condi��es diversas das de mercado e, em rela��o ao controlador, os bens e os servi�os a ele fornecidos, assim como sobre os recursos por ele transferidos a qualquer t�tulo.
13. Transpar�ncia, Controle e Fiscaliza��o
Este cap�tulo re�ne todos os comandos normativos necess�rios � confec��o e � divulga��o de relat�rios e demonstrativos ligados �s atividades de condu��o das finan�as p�blicas, estabelecendo regras e procedimentos de fiscaliza��o, controle e avalia��o do grau de sucesso obtido na administra��o das finan�as p�blicas, particularmente sob o prisma das normas previstas na LRF.
13.1. Transpar�ncia da Gest�o Fiscal
Nesta se��o, verifica-se a exist�ncia de dois blocos normativos distintos: um de car�ter geral, dedicado � explicita��o dos instrumentos de transpar�ncia na gest�o fiscal; outro, espec�fico, voltado �s contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo.
Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transpar�ncia:
Os planos, os or�amentos e a lei de diretrizes or�ament�rias.
As presta��es de contas e o respectivo parecer pr�vio.
Relat�rio Resumido da Execu��o Or�ament�ria e a sua vers�o simplificada.
Relat�rio de Gest�o Fiscal e a sua vers�o simplificada.
A transpar�ncia ainda se assegura pelo incentivo � participa��o popular e pela realiza��o de audi�ncias p�blicas, tanto durante a elabora��o como no curso da discuss�o dos planos, da lei de diretrizes or�ament�rias e dos or�amentos.
Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar � disposi��o do p�blico, no �mbito tanto do respectivo Poder Legislativo como do �rg�o t�cnico respons�vel por sua elabora��o. Tratando-se da Uni�o, as contas devem ser acompanhadas por demonstrativos, confeccionados pelo Tesouro Nacional e pelas ag�ncias financeiras oficiais de fomento, especificando as aplica��es efetuadas com recursos oriundos dos or�amentos fiscal e da seguridade social, assim como o impacto fiscal das opera��es realizadas pelas ag�ncias de fomento.
13.2. Escritura��o e Consolida��o das Contas
Nesta se��o, dois objetivos s�o determinados. Em primeiro lugar, a par das normas de contabilidade p�blica j� em vigor, prev�em-se disposi��es especiais, que tratam de:
Registro das disponibilidades de caixa.
M�todos de apura��o de despesas e de contabiliza��o de compromissos assumidos.
Abrang�ncia das demonstra��es cont�beis.
Demonstra��o de receitas e despesas previdenci�rias.
Escritura��o de obriga��es junto a terceiros, particularmente opera��es de cr�dito e despesas que restam a pagar.
Demonstra��o das varia��es patrimoniais.
Al�m disso, prev�-se que as normas gerais para a consolida��o das contas p�blicas sejam estabelecidas pelo �rg�o central de contabilidade da Uni�o, pelo menos enquanto n�o for implantado o Conselho de Gest�o Fiscal, de que trata o art. 67 da LRF. Em segundo lugar, s�o fixados prazos a fim de que Estados e Munic�pios encaminhem suas contas ao governo federal, tendo em vista a consolida��o dos correspondentes demonstrativos cont�beis, por esfera de governo e nacionalmente (Munic�pios at� 30 de abril, com c�pia ao Executivo estadual; Estados, at� 31 de maio).
13.3. Relat�rio Resumido da Execu��o Or�ament�ria
Neste item, cuidam as normas da LRF de especificar, em car�ter nacional, os par�metros necess�rios � elabora��o do chamado Relat�rio Resumido da Execu��o Or�ament�ria. Trata-se de documento cuja publica��o � comandada pela pr�pria CF, por interm�dio de seu � 3� do art. 165, devendo ocorrer em at� trinta dias ap�s o encerramento de cada bimestre.
O Relat�rio Resumido da Execu��o Or�ament�ria � composto de duas pe�as b�sicas e de alguns demonstrativos de suporte. As pe�as b�sicas s�o o balan�o or�ament�rio, cuja fun��o � especificar, por categoria econ�mica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo de execu��o das receitas (por categoria econ�mica e fonte) e das despesas (por categoria econ�mica, grupo de natureza, fun��o e subfun��o). Nessas pe�as, devem os valores referentes ao refinanciamento da d�vida mobili�ria ser destacados dentre as demais receitas de opera��es de cr�dito. J� os demonstrativos de suporte visam evidenciar a receita corrente l�quida, as receitas e despesas previdenci�rias, os resultados prim�rio e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar. Tratando-se do Relat�rio de �ltimo bimestre de cada exerc�cio, exige-se a demonstra��o das proje��es atuariais dos regimes de previd�ncia social, da varia��o patrimonial e da conformidade do montante das opera��es de cr�dito com aquele das despesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da CF.
As limita��es impostas ao empenho de dota��es devem ser justificadas, assim como relacionadas as medidas destinadas � eleva��o da arrecada��o, no caso de frustra��o na previs�o de receitas.
13.4. Relat�rio de Gest�o Fiscal
Do ponto de vista do regime de finan�as p�blicas implantado com a LRF, o Relat�rio de Gest�o Fiscal ocupa posi��o central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, al�m do Minist�rio P�blico, devem emitir o seu pr�prio Relat�rio de Gest�o Fiscal, abrangendo todas as vari�veis imprescind�veis � consecu��o das metas fiscais e � observ�ncia dos limites fixados para despesas e d�vida. Constam, portanto, do Relat�rio:
As informa��es necess�rias � verifica��o da conformidade, com os limites de que trata a LRF, das despesas com pessoal, das d�vidas consolidada e mobili�ria, da concess�o de garantias, das opera��es de cr�dito e das despesas com juros;
Elenco de medidas adotadas com vistas � adequa��o das vari�veis fiscais aos seus respectivos limites; tratando-se do �ltimo quadrimestre, demonstra��o do montante das disponibilidades ao final do exerc�cio financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar.
13.5. Aspectos Operacionais
O Relat�rio de Gest�o Fiscal-RGF, de acordo com o artigo 54 da LRF ser� emitido ao final de cada quadrimestre, pelos titulares dos Poderes Executivo, Legislativo e Judici�rio, al�m dos titulares dos �rg�os referidos no artigo 20 (Minist�rio P�blico, Tribunais de Contas, Presidentes das Assembl�ias Legislativas, C�mara de Vereadores, Tribunais de Justi�a).
Isso significa que a publica��o deste Relat�rio acompanhar� a publica��o dos relat�rios quadrimestrais referidos no artigo 9�, com exce��o das publica��es referentes ao �ltimo quadrimestre do ano. Enquanto que para o RGF o prazo para a publica��o ser� o final de janeiro do exerc�cio seguinte, o �ltimo relat�rio quadrimestral do ano, ser� publicado at� o final de fevereiro. Mas a principal diferen�a entre os dois relat�rios, al�m do conte�do, diz respeito ao per�odo de apura��o. Os relat�rios quadrimestrais obedecem o quadrimestre civil, enquanto que o RGF, tendo a RCL como par�metro b�sico e as despesas com pessoal com elemento fundamental, ser� quadrimestral na apresenta��o, mas, anual na apura��o. Por exemplo: as despesas com pessoal, como percentual da RCL referentes ao segundo quadrimestre (referente � agosto) come�ar�o a ser contadas a partir de setembro do exerc�cio anterior, totalizando 12 meses, de acordo com o �3 �, inciso IV, do artigo 2� e de acordo com o � 2� do artigo 18. O RGF ser� assinado tamb�m pelas autoridades respons�veis pela administra��o financeira e pelo controle interno. Ser�o tamb�m padronizados, segundo modelos que poder�o ser atualizados pelo Conselho de Gest�o Fiscal (a ser formado de acordo com o artigo 67).
O quadro a seguir apresenta um modelo de RGF elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Modelo de Relat�rio de Gest�o Fiscal Municipal
(1) e (2) - Definidos nos artigos 20 e 22 da LC 101
13.6. Presta��es de Contas
Tr�s s�o os aspectos abordados, nesta se��o, quanto �s presta��es de contas: a sua composi��o, as condi��es para a emiss�o do respectivo parecer pr�vio e o seu conte�do.
Quanto � sua composi��o, devem as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo ser acompanhadas pelas dos Presidentes do �rg�os dos Poderes Legislativo e Judici�rio, al�m das do Chefe do Minist�rio P�blico. Todas elas, as contas, s�o objeto de parecer pr�vio da respectiva Corte de Contas.
A emiss�o do parecer pr�vio deve ocorrer no prazo de sessenta dias, contados da data do recebimento das contas, e, tratando-se de Munic�pio com menos de duzentos mil habitantes, desde que n�o seja capital, esse prazo � dilatado para cento e oitenta dias. Acaso as constitui��es estaduais ou as leis org�nicas municipais disponham diferentemente, prevalece o prazo, para a emiss�o do parecer, por elas estabelecido. Em todo e qualquer caso, veda-se aos Tribunais de Contas o recesso de suas atividades enquanto houver contas pendentes do respectivo parecer.
Finalmente, deve o conte�do das presta��es de contas englobar, sem preju�zo de que se abordem outros assuntos, o desempenho da arrecada��o de receitas, destacando: as provid�ncias adotadas quanto � fiscaliza��o e ao combate � sonega��o; as medidas administrativas e judiciais de recupera��o de cr�ditos e as destinadas ao incremento das receitas tribut�rias e de contribui��es.
13.7. Fiscaliza��o da Gest�o Fiscal
A responsabilidade pela fiscaliza��o quanto ao cumprimento das normas de gest�o fiscal � atribu�da ao Poder Legislativo, este com o aux�lio do Tribunal de Contas, e aos sistemas de controle interno de cada Poder e do Minist�rio P�blico. �nfase especial deve ser atribu�da, na fiscaliza��o, a alguns aspectos espec�ficos:
Verifica��o do cumprimento das metas previstas na lei de diretrizes.
Observ�ncia dos limites e das condi��es para a realiza��o de opera��es de cr�dito e a inscri��o de despesas em restos a pagar.
Ado��o de medidas para a adequa��o das despesas com pessoal e das d�vidas mobili�ria e consolidada aos respectivos limites.
Observ�ncia das normas atinentes � destina��o dos recursos oriundos da aliena��o de ativos.
Respeito aos limites aplic�veis aos gastos do Poder Legislativo municipal, caso existam tais limites.
Cabe ainda aos Tribunais de Contas, al�m de verificar o cumprimento dos limites relativos �s despesas com pessoal, alertar Poderes e �rg�os:
Sobre a possibilidade de extrapola��o do limite referencial para as despesas com juros;
Quando as despesas com pessoal e os montantes das d�vidas consolidada e mobili�ria, das opera��es de cr�dito e das garantias concedidas ultrapassarem 90 por cento dos limites a elas aplic�veis;
Que as despesas com inativos e pensionistas se encontram acima do limite correspondente (Lei 9.717);
Sobre fatos que comprometam os custos ou os resultados de programas, assim como ind�cios de irregularidades na gest�o.
Ao Tribunal de Contas da Uni�o reserva-se a especial incumb�ncia de acompanhar a legalidade das opera��es com t�tulos p�blicos, realizadas entre a Uni�o, por interm�dio do Tesouro Nacional, e o Banco Central do Brasil.
14. Disposi��es Finais e Transit�rias
As disposi��es finais e transit�rias, abrangendo os arts. 60 a 75, al�m de albergar as cl�usulas de vig�ncia e revoga��o, estabelecem as normas necess�rias � aplica��o da LRF. Para tanto existem comandos espec�ficos, uns destinados � previs�o de exce��es �s regras gerais, outros, a fazer a transi��o do antigo para o novo regime fiscal. Por essa raz�o, n�o h�, no cap�tulo, sistem�tica de organiza��o das mat�rias que se v�o abordando, sucessivamente, em seus artigos, sendo, portanto, esta parte da LRF um grupo de normas pouco homog�neas entre si.
No que diz respeito aos Munic�pios, merecem destaque as regras previstas nos arts. 62, 63 e 64. Abordam esses artigos, respectivamente, as seguintes mat�rias de particular interesse municipal: o custeio de despesas da responsabilidade de outro ente da Federa��o; as flexibiliza��es, em termos de prazos, para aqueles Munic�pios com popula��o inferior a cinq�enta mil habitantes; a presta��o de assist�ncia t�cnica por parte da Uni�o.
A despeito da exist�ncia de normas gerais aplic�veis �s rela��es financeiras entre entes da Federa��o, cuida o citado art. 62 de estabelecer comando especial para o custeio, por Munic�pio, de despesas de compet�ncia de outro ente da Federa��o. Segundo esse comando, a transfer�ncia de recursos com essa finalidade somente pode ocorrer se, previamente � firmatura de conv�nio, acordo, ajuste ou cong�nere, houver autoriza��o na lei de diretrizes ou na lei or�ament�ria local.
No que se refere ao art. 63, vem esse dispositivo facultar aos Munic�pios com popula��o inferior a cinq�enta mil habitantes tr�s formas de procedimento diferenciadas daquelas previstas nas normas gerais da LRF: 1�) verificar semestralmente, ao inv�s de quadrimestralmente, o cumprimento dos limites aplic�veis � d�vida consolidada e �s despesas com pessoal e encargos sociais; 2�) divulgar semestralmente o Relat�rio de Gest�o Fiscal e os demonstrativos relativos � receita corrente l�quida, �s receitas e despesas previdenci�rias, aos resultados prim�rio e nominal, �s despesas com juros e aos Restos a Pagar;
3�) elaborar o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais somente a partir do quinto exerc�cio financeiro seguinte ao de publica��o da LRF (o Anexo de Pol�tica Fiscal foi suprimido em conseq��ncia do veto aposto ao art. 3� da LRF).
Como exce��o a esses procedimentos, figura apenas o caso em que, ultrapassados os limites relativos � despesa total com pessoal ou � d�vida consolidada, e enquanto perdurar a situa��o, o Munic�pio fica sujeito � verifica��o quadrimestral quanto ao cumprimento desses limites, al�m da publica��o dos relat�rios bimestrais.
J� o art. 64 cuida da presta��o de assist�ncia t�cnica e da coopera��o financeira entre, de um lado, a Uni�o e, de outro, os Munic�pios, tendo em vista a moderniza��o da administra��o tribut�ria, financeira, patrimonial e previdenci�ria destes entes da Federa��o, assim como o cabal cumprimento das normas previstas na LRF. A assist�ncia t�cnica inclui as a��es destinadas ao treinamento e � capacita��o de recursos humanos, a transfer�ncia de tecnologia e o apoio ao trabalho de divulga��o, por meio eletr�nico, de relat�rios, demonstrativos e presta��es de contas considerados instrumentos de transpar�ncia fiscal pela LRF. A coopera��o financeira, por seu turno, compreende doa��es, a concess�o de financiamentos por interm�dio de institui��es financeiras oficiais e o repasse de recursos oriundos de opera��es de cr�dito externo.
Dando continuidade � abordagem dos dispositivos deste cap�tulo, de acordo com sua ordem de import�ncia para efeito de aplica��o da LRF, cabe considerar os artigos 65 e 66. Cuidam esses artigos de estabelecer, respectivamente, as conseq��ncias resultantes:
do reconhecimento de estado de calamidade p�blica, defesa ou s�tio; da ocorr�ncia de mudan�as dr�sticas nas pol�ticas monet�ria e cambial ou de crescimento do produto interno da economia em termos negativos ou inferior a um por cento, tanto em n�vel nacional como regional ou estadual.
Tratando-se de calamidade p�blica, estado de defesa ou estado de s�tio, ficam, desde logo, dispensadas a consecu��o das metas fiscais e a limita��o de empenho. Al�m disso, suspendem-se a contagem dos prazos e a observ�ncia das disposi��es relativas �s despesas com pessoal e � d�vida consolidada, inclusive, no caso de pessoal, as medidas de adequa��o das despesas aos respectivos limites, quando verificado excesso no exerc�cio anterior ao de publica��o da LRF.
Demonstrando-se negativa, ou inferior a um por cento, a taxa de crescimento do produto interno bruto, os prazos para a adequa��o das despesas com pessoal e da d�vida consolidada aos respectivos limites s�o duplicados. Caso se trate de dr�sticas mudan�as nas pol�ticas cambial e monet�ria, esses prazos podem ser ampliados em at� quatro quadrimestres.
A par das disposi��es j� reservadas, em cap�tulo espec�fico, � limita��o das despesas com pessoal, v�m os artigos 70 e 71 estabelecer comandos especiais e de car�ter transit�rio. O primeiro deles, o 70, visa permitir a transi��o do antigo para o novo regime de controle das despesas com pessoal. Para tanto, estabelece que, verificado excesso dessas despesas no exerc�cio anterior ao de publica��o da LRF, ou seja, 1999, o prazo para sua elimina��o seja de at� dois exerc�cios financeiros, devendo ser eliminados no primeiro exerc�cio, pelo menos, cinq�enta por cento do excesso. Por exemplo; se um Ente da Federa��o estiver em 1999 com 70% da RCL comprometido com gastos com pessoal, deve reduzir o excesso at� o final de 2002. Neste caso, se o ente for Estado ou Munic�pio, o comprometimento em 2001 dever� ser de, no m�ximo, 65% da RCL e em 2002 dever� atingir 60%. No caso da Uni�o, em 2001 o limite dever� chegar a 60% e em 2002 em 50% da RCL. O artigo 71, tem o objetivo de impedir que o novo limite aplic�vel �s despesas com pessoal acabe por transformar-se em "meta", caso essas despesas j� estejam devidamente enquadradas nos limites fixados � data de publica��o da LRF. Nesse sentido, exige que, at� o t�rmino de terceiro exerc�cio financeiro seguinte ao de entrada em vigor da Lei, devam as despesas com pessoal manter-se, em percentual da receita corrente l�quida, no n�vel observado durante o exerc�cio financeiro de 1999, podendo-se-lhe acrescentar at� dez por cento de despesas adicionais, se, ainda assim, o percentual resultante for inferior �quele fixado no art. 20 da LRF.
Com inspira��o an�loga �quela dos arts. 70 e 71, o art. 72 cuida de limitar as despesas com servi�os de terceiros. Essas despesas, como percentual da receita corrente l�quida, devem limitar-se, at� o t�rmino do terceiro exerc�cio seguinte ao de publica��o da LRF, ao n�vel observado no exerc�cio de 1999.
Por fim, tratam os arts. 60, 61, 67, 68, 69, 73, 74 e 75, respectivamente:
da faculdade, conferida a Estados e Munic�pios, para fixar limites inferiores (mais rigorosos) que aqueles estabelecidos pela LRF, no que diz respeito aos limites de endividamento, contrata��o de opera��es de cr�dito e garantias concedidas;
da possibilidade de oferecimento de t�tulos da d�vida p�blica em cau��o, tendo em vista a garantia de empr�stimos;
da constitui��o do Conselho de Gest�o Fiscal;
da cria��o do Fundo do Regime Geral de Previd�ncia Social;
da aplica��o de normas penais �queles que derem causa ao descumprimento da LRF;
da cl�usula de vig�ncia;
da cl�usula de revoga��o.
Ainda em rela��o ao artigo 74, que determina a entrada em vigor da LC 101 na data da sua publica��o, cumpre ressaltar que a Lei Complementar n� 95, que disp�e sobre a elabora��o, a reda��o, a altera��o e a consolida��o das leis, determina que a vig�ncia da lei seja indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razo�vel para que dela se tenha amplo conhecimento, ressalvada a cl�usula "..entra em vigor na data de sua publica��o", para as leis de pequena repercuss�o. N�o � o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal que, conforme demonstrado neste texto, promover� profundas modifica��es, n�o apenas nas finan�as p�blicas brasileiras, mas na cultura da administra��o p�blica, a partir do incentivo � participa��o e ao controle social sobre os atos do administrador.
Portanto, a aus�ncia de uma regra transit�ria expl�cita n�o impedir� a observa��o de outras legisla��es, paralelamente � LC 101, em especial a Constitui��o Federal, da qual a Lei de Responsabilidade Fiscal � origin�ria. 15. Puni��es para o n�o cumprimento da LC 101 Existem dois tipos de puni��es para o n�o cumprimento das regras estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal: as puni��es fiscais, que correspondem ao impedimento do ente para o recebimento de transfer�ncias volunt�rias, a contrata��o de opera��es de cr�dito e a obten��o de garantias para a sua contrata��o; e, as san��es penais, que envolvem o pagamento de multa com recursos pr�prios (podendo chegar a 30% dos vencimento anuais), a inabilita��o para o exerc�cio da fun��o p�blica por um per�odo de at� 5 anos, a perda do cargo p�blico e a cassa��o de mandato, e, finalmente a pris�o. De acordo com o Professor Amir Khair, existem 11 situa��es de desrespeito a LRF que podem ser classificadas como transgress�es fiscais e cerca de 64 situa��es que levam a puni��es penais, entre a��es e omiss�es. Isto porque deixar de divulgar o Relat�rio de Gest�o Fiscal, por exemplo, constitui crime, a ser processado e julgado pelos Tribunais de Contas. Alguns exemplo de transgress�es � LRF e suas puni��es penais
Transgress�o Puni��o
Contrata��o irregular de op. de cr�dito - reclus�o de 1 a 2 anos Aliena��o de bens sem autoriza��o - perda de cargo, reclus�o
Descumprir o or�amento aprovado - cassa��o de mandato
N�o reduzir despesas com pessoal - multa de 30% dos vencimentos Liquida��o de aros fora dos prazos legais - perda de cargo, inabilita��o
Outro descumprimento da LRF que envolve san��o penal � aquela relacionada com a trajet�ria da d�vida, apresentada na proposta de Resolu��o encaminhada ao Congresso Nacional, onde ser�o definidos os limites e os prazos para o atingimento destes limites. De acordo com a proposta, ap�s a publica��o das novas resolu��es, o ente que estiver acima dos limites de endividamento definidos (2 da RCL para Estados e 1,2 da RCL para os Munic�pios) ter� quinze anos para atingir o respectivo limite, sendo que o excesso dever� ser diminu�do em uma propor��o de 1/15 avos a cada ano. Nos termos da Lei de Crimes, a n�o obedi�ncia a esta regra constitui crime contra a lei or�ament�ria e levar� � perda da fun��o p�blica e � reclus�o do administrador.
Vale lembrar que compete ao Minist�rio da Fazenda divulgar, a cada m�s, dos entes p�blicos que estiverem acima dos limites de endividamento (artigo 31, � 4�).
Os crimes contra as finan�as p�blicas n�o excluem o seu autor da repara��o civil do dano causado ao patrim�nio p�blico ou particular. Certamente que a puni��o criminal baseada na Lei de Crimes levar� ainda o transgressor a responder por outros crimes associados. Considerando ainda que o Poder Legislativo, junto com os Tribunais de Contas, s�o os �rg�os competentes para a julgamento das contas da administra��o p�blica, no que tange ao cumprimento da LRF, n�o h� d�vidas de que cresce a import�ncia e o poder destes �rg�os com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
� de grande import�ncia a transpar�ncia e tamb�m a lisura a ser empregada nesses julgamentos, para que a Lei de Responsabilidade Fiscal seja vista pela sociedade como instrumento eficiente para definir a conduta dos agentes p�blicos.
16. Os Dez Mandamentos da Gest�o Fiscal Respons�vel
I - N�o ter�s cr�dito or�ament�rio com finalidade imprecisa nem dota��o ilimitada (Art. 5�, � 4�)
II - N�o far�s investimento que n�o conste do Plano Plurianual (Art. 5�, � 5�)
III - N�o criar�s nem aumentar�s despesa sem que haja recursos para o seu custeio (Art. 17, � 1�)
IV- N�o deixar�s de prever e arrecadar os tributos de tua compet�ncia (Art. 11)
V - N�o aumentar�s a despesa com pessoal nos �ltimos seis meses do teu mandato (Art. 21, II, Par�grafo �nico)
VI- N�o aumentar�s a despesa com a seguridade social sem que a sua fonte de custeio esteja assegurada (Art. 24)
VII - N�o utilizar�s recursos recebidos por transfer�ncia para finalidade diversa da que foi pactuada (Art. 25, � 2�)
VIII - N�o assumir�s obriga��o para com os teus fornecedores, para pagamento a posteriori, de bens e servi�os (Art. 37, IV)
IX- N�o realizar�s opera��o de ARO (Antecipa��o da Receita Or�ament�ria), sem que tenhas liquidado a anterior (Art. 38, IV, "a")
X- N�o utilizar�s receita proveniente de aliena��o de bens para o financiamento de despesas correntes (Art. 44).
17. Refer�ncias Bibliogr�ficas
BARROS e SILVA, Fernando Veiga. Gest�o respons�vel na administra��o municipal;
BRASIL. Constitui��o (1988). Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil. Bras�lia, DF: Senado, 1988.
KHAIR, Amir Ant�nio. Lei de responsabilidade fiscal: guia de orienta��o para as prefeituras. Bras�lia: Minist�rio do Planejamento, Or�amento e Gest�o, 2000. 144 p.
TRIBUNAL de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Manual de procedimentos para aplica��o da lei de responsabilidade fiscal;
1. O questionamento mais importante vem a ser a ADIN n� 2.238 proposta pelo PC do B, PSB E pelo PT ao STF, contra a Lei como um todo e/ou contra dispositivos espec�ficos, como o artigo 20.
2. Trata-se, neste caso, das transfer�ncias intragovernamentais que devem ser subtra�das das receitas correntes para apura��o da RCL.
3. No caso, 25% do ICMS, 50% do IPVA e 25% do IPI exporta��o.
4. Compensa��o financeira da Uni�o aos E e M pela contribui��o que os servidores fizeram ao INSS. 5. Isto quando n�o houver compensa��es da Lei Hauly ou outras receitas previdenci�rias, utilizadas no pagamento de aposentadorias e pens�es.
6. Art. 165, Caput, e � 1� ao 8�
7. Este dispositivo, constante do � 3� do artigo 9�, teve sua efic�cia suspensa pelo STF em fevereiro de 2001.
8. Os efeitos do � 3� do artigo 9� da LC 101 foram suspensos a partir de decis�o do STF em 22 de fevereiro de 2001.
9. � importante observar, por ocasi�o da defini��o dos valores a serem destinados aos outros Poderes, a observ�ncia e a fixa��o destes valores em percentual da RCL. 10. Aumento permanente de receita e/ou redu��o permanente de despesa.
11. Dados da Secretaria do Tesouro Nacional
12. As legisla��es trabalhistas garantem aos servidores p�blicos algumas vantagens pessoais que s�o incrementadas a cada ano : anu�nios, passagem de n�vel, etc
13. A Resolu��o do Senado Federal que determinar� os limites para endividamento dever� apresentar um limite tamb�m para o pagamento da d�vida.
14. Vale, neste caso, o mesmo racioc�nio apresentado no Quadro 2, mostrado no primeiro cap�tulo deste texto. 15. De acordo com a LC 82/95 a RCL � simplesmente a Receita Corrente Total, subtra�da das Transfer�ncias Constitucionais: FPE e FPM, por exemplo, no caso da Uni�o; parte do ICMS, do IPVA e do IPI exporta��o no caso dos Estados, Para os Munic�pios, a RCL, em geral, corresponde � sua Receita Corrente. 16. Advogado, ex-Procurador-Geral da Fazenda Nacional entre 1979 e 1991 17. Certamente que, enquanto o Congresso n�o aprovar a nova Resolu��o, que revogar� a Resolu��o n� 78, est� criada uma dificuldade para os Tribunais de Contas, na medida em que dever�o emitir certid�es sem disporem muitas vezes dos elementos necess�rios para uma avalia��o conclusiva e uma dificuldade importante para aqueles Estados e munic�pios que desejarem contratar novas opera��es de cr�dito.