Source: https://www.slideshare.net/politikomico/000-ensayo-final
Timestamp: 2017-12-16 21:49:08
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Democracia en la ciudad de El Alto ... by Tonny Lopez 1137 views
1. INTRODUCCIÓN.El sistema de gobierno en México, basado en la democracia liberal representativa, está encrisis. La responsabilidad1 en los actos de gobierno es un elemento que ha dejado de sersustantivo del ejercicio del poder y la representación política. Esto a pesar de la vanguardia deldiseño institucional para la fiscalización, la transparencia y la rendición de cuentas; ya que enla praxis aun resulta muy complejo el asignar responsabilidades certeras a las accionesimportantes de los decisores y ejecutores del poder, no obstante una vez fincadas pocas vecesson cumplidas cabalmente las sanciones.Sin embargo, en este turbio escenario, existen instituciones y entidades que han sido de sumaimportancia para el fortalecimiento del sistema de rendición de cuentas; una de las másimportantes es la Auditoria Superior de la Federación (ASF) por su función de fiscalización ysanción.2 Por ello es de suma importancia problematizar los principales retos que enfrenta laASF en su labor de fiscalización superior, para poder solventarlos y diversificar los insumossistémicos que fortalezcan este órgano de fiscalización. Este es el objetivo del presenteensayo, problematizar y presentar una solución combinada a los retos de fiscalización de laASF.En este tenor, será necesario comenzar por despejar el campo conceptual donde transitaremosel análisis de los retos de ASF para la fiscalización superior, como etapa vital del sistema derendición de cuentas en la democracia, comenzando por definir éste binomio junto con losinsumos sistémicos que requiere una fiscalización eficaz; para enseguida abordar la evoluciónde la ASF y los complejos retos que enfrenta al examinar casos emblemáticos; después severán perspectivas de solución acorde a los avances en materia de transparencia y rendiciónde cuentas. Finalmente, con el objetivo de comprender de mejor manera los retos, avances yperspectivas para la fiscalización superior, será de gran utilidad examinar en breve el casoPemex y hacer un análisis prospectivo para una segunda reforma “energética”, ello permitiráconjuntar los análisis hechos con la evidencia empírica para plantear una solución adecuada alos problemas de fiscalización de la ASF en el sistema de rendición de cuentas.1 En este sentido, Fornero (2004:922-923) define a la responsabilidad como: “la posibilidad de prever los efectosdel propio comportamiento y [corregirlo] con base en tal previsión; y recalca que “el primer significado del términofue político, en expresiones tales como <<gobierno responsable>> o <<responsabilidad de gobierno>> queexpresaban el carácter por el cual el gobierno constitucional obraba bajo el control de los ciudadanos”.2 Sin demeritar al Instituto de Acceso a la Información Pública (IFAI) y su defensa del derecho al acceso a lainformación; o a la Secretaria de la Función Pública (SFP) y la función de contraloría interna de la administraciónpública federal que conduce. 1
2. DEMOCRACIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS.Respecto al problema de la crisis en las democracias liberales, existen posturas diversas. Engeneral, el análisis se enfoca al grado de consolidación de ciertas instituciones propias de lademocracia; encauzando el estudio a la arquitectura institucional con un enfoque racionalindividualista, a la estructura de incentivos, y en especial a los entes de control y fiscalizaciónque institucionalizan la rendición de cuentas.Otra postura más analítica de la categorización arbitraria que antecede el anterior análisis,cuestiona la valides de tomar como referentes empíricos de las instituciones democráticas, alas existentes en las antiguas democracias de occidente (O’ Donnell, 1996). Dichorazonamiento es empírico; pues plantea que aquella otra lógica clasificatoria importada alanálisis de las democracias latinoamericanas deja de lado un amplio rango de particularidadesy eventos en el desarrollo de las instituciones democráticas que bien pudiera explicar el porquélos fenómenos de descomposición y deslegitimación institucional aquejan tanto a las antiguasdemocracias de occidente como a las recientes democracias.3Un distinto posicionamiento señala que varias de las categorías analíticas bajo las cuales sepretende analizar el problema en los sistemas de gobierno están agotadas o vacías de lasustancia e ideal que dieron origen a su concepción; ello bajo los vertiginosos cambiosglobales y desarrollo dialéctico de los sistemas y sus instituciones.4 No es el propósito delensayo abundar respecto a dichas posturas, sin embargo, este antecedente permite justificar elanálisis inicial que este trabajo realiza en torno al concepto de rendición de cuentas, en virtudde ser útil en la discusión del tema de la fiscalización que nos ocupa abordado desdecualquiera de las tres perspectivas analíticas descritas.Pasando al examen del concepto de rendición de cuentas (RDC), existen desacuerdos encuanto a los referentes constitutivos del mismo y de su marco procedimental, por tanto, a lalógica sistémica de las entidades de regulación y sanción; al significado que se le atribuye a laparticipación ciudadana en el funcionamiento del sistema de rendición de cuentas; y al alcancede las funciones de las entidades de fiscalización superior (EFS).3 El cisma de las instituciones económicas y políticas en Islandia, Italia, Estados Unidos, Grecia o España,permiten inferir que no es solo un problema de arquitectura institucional, sino también de funcionamiento sistémico.4 Ello aplica al mismo marco conceptual de democracia o poliarquía de Robert Dahl (1991), y su lógicaclasificatoria cuya praxis se ha desfasado de su conceptualización. 2
3. En este sentido, desde el análisis institucional, la rendición de cuentas tiene una concepciónmínima y funcionalista. Desde la segunda postura, la rendición de cuentas debe adecuarse alenfoque participativo y de derechos que configura la evolución institucional en las democracias.Mientras que para “el tercero” la RDC debe recuperar el ideal de las relaciones soberanas yresponsables en el ideal democrático. ACCOUNTABILITY COSMÉTICA Y CRISISRegresando a la problematización de la crisis en nuestra democracia, aquí se apunta que elfuncionamiento institucional jurídico, económico y político en el sistema, ha descuidado lafortaleza de los mecanismos democráticos de acceso y distribución equitativa del bienestar y elpoder. Las políticas económicas orientadas al mercado global se sujetan a objetivos macroeconómicos de maximización del valor transado en la balanza comercial. De tal manera queeste objetivo requiere entre otras maniobras, de la irresponsable expoliación de los recursosfinitos que palian la economía rentista –verbigracia: petrolera– no obstante las presionesestructurales y sus efectos liberados, como la depreciación de los recursos finitos y ladesarticulación de la economía nacional.5 En el ámbito de la competencia política, ésta sediseña en términos de maximización de dividendos de capital político-electoral y no en funciónde la justa distribución de bienes públicos entre la sociedad. El clientelismo, la mercantilizacióndel voto, la desconfianza creciente en los partidos políticos y en los representantes acompañaesta crisis institucional y ahonda las asimetrías de poder entre ciudadanos y gobierno. En elámbito del Poder Judicial, ciertos fallos judiciales se determinan, no pocas veces, en función alpoder monetario de los indiciados. Los casos de impunidad de funcionarios públicos ypotentados abundan a la par de la privación de acceso a la justicia a la población másvulnerable.De esta manera, la lógica institucional jurídica, política, y económica refuerzan unainterpretación ad hoc de los métodos institucionales para los abusos del poder que presionanhacia el desarrollo de sobre-regulación que sirva de placebo a tal abuso, relegando losincentivos positivos a la acción responsable; y además, el sistema de rendición de cuentasadolece de mecanismos de sanción efectiva y dispositivos de ajuste sistémico que superenla mera cosmética institucional.5 También requiere del financiamiento con recursos públicos del sector financiero, las corporaciones o losmonopolios, en desmedro de la economía interna y la microeconomía, fomentando la tercerización de la economía,la informalidad, devaluación de la mano de obra, el desempleo, y la precariedad de la seguridad social queprofundizan la desigualdad económica. 3
4. Bajo este escenario, la asignación de responsabilidad política a la gama de entidadespúblicas respecto de sus decisiones y actos, padece de fuertes obstáculos. Asimismo, laruptura del vínculo político en la función pública –de cuño tecnocrático– para con losgobernados, y en este ámbito, la reducción de la RDC a su esquema gerencial –formalidadadministrativa y legal sin vínculo a la representación política– desarticulan la asignación deresponsabilidad de la función pública y de la política gubernamental –que aquí llamaremosresponsabilización del poder público– (Manríquez, 2010). Cuando al fin ésta es fincada hayuna lógica del sistema que permite su disolución. Las instituciones y las “agencias designadas”(O`Donnell, 1996) sufren un repentino ataque de parálisis; se obnubila la transparencia y supráctica recursiva en las políticas del sistema se tornan en “transparencia opaca”.6La peligrosa institucionalización de esta práctica requiere desde mi punto de vista unacategoría de estudio: la opacidad porosa; que son practicas institucionales que distorsionan latransparencia y menguan el derecho a la información (DAI), al acondicionar la información, lacual se otorga de forma codificada, extemporánea, o con información reservada; con lo cual elpoder público ejerce un poder que hace la de opacidad y del secreto útil una prácticasofisticada del secreto de Estado –arcana imperii– (Manríquez, 2011:60). Ello implica colocar ala información puntual tantos filtros legales y obstáculos físicos o cognoscitivos seannecesarios a fin de entregar información tenue o trivial que es vendida como “transparencia” yque legitiman el discurso de rendición de cuentas (Manríquez, 2010:3-4). La transparencia estápermitida en donde no hay posibilidades de establecer juicios, prevalece más bien la opacidadque solo trasmina información poco útil a la ponderación (Manríquez, 2011:87). La informaciónasí otorgada o filtrada, carece de utilidad y oportunidad, y no permite su uso eficaz debido a suausteridad y a la oscuridad en detalles importantes que impiden evaluar y sancionar el ejerciciodel poder. (Manríquez, 2011:144-146). La institucionalización de la opacidad porosa es unaforma “transparente de negar información” (Treviño, 2007:157-162) que fortalece laaccountability cosmética.En consecuencia, la recursividad de este conjunto de prácticas en el sistema de RDC concurreen la institucionalización de una RDC cosmética o accountability7 cosmética, que contextualiza6 Son “formas de difusión de información oficial que no revelan cómo se desempeñan las instituciones en lapráctica, ya sea en términos de cómo se toman decisiones o de cuáles son los resultados de sus acciones (…) [o]a la información que sólo se divulga nominalmente, (…) pero que no resulta confiable” (referencia de Sandoval,2009, a Fox, 2007; p. 89).7 Rdc es el concepto que en la literatura refiere el término inglés accountability, usado para describir la obligacióndel poder para sujetarse a la inspección pública, la cual está integrada por dos componentes, cuyos términos en 4
5. la prevalencia de la impunidad en la crisis institucional. De tal manera que el sistema conjuntoque administra la rendición de cuentas en México demuestra suficientes indicios para pensarque existen entornos en los que la rendición de cuentas se ha vuelto un accesorio cosméticoen la marcha institucional de nuestra democracia liberal. Entornos propicios para delinquir, enlos cuales predominan los incentivos para que los individuos se organicen en torno a laobtención de dividendos ilícitos en grado mayor a los que hay para conducirse en razón delbienestar colectivo de la comunidad que sustenta dicho sistema institucional. Por tal razón, nobastan ajustes institucionales, antes bien se requieren sinergias sistémicas que armonicen lasventajas institucionales y la energía social, como se plantea enseguida. RENDICIÓN DE CUENTAS DEMOCRÁTICA, CONCEPTO Y ATRIBUTOS.Antes de conceptualizar la rendición de cuentas democrática, es necesario tener al menos unabreve definición de Democracia. Según Norberto Bobbio (1984:53), es “un conjunto de reglasprocesales para la toma de decisiones colectivas que prevé y propicia una amplia participaciónde los interesados”; es decir, un régimen procesal basado en el sufragio universal para elejercicio pleno de los derechos y la soberanía popular. Sustentada en la dinámica de derechosde mayorías relativas y de las minorías, según Sartori (1988). Ello permite la continua inversióndel poder. Desde un enfoque de derechos (Ferrajioli, 1999) “la democracia sustancial es elorden jurídico-institucional capaz de garantizar los derechos fundamentales de losciudadanos”. Se definirá entonces que la “democracia es el cuerpo jurídico procedimental quegarantiza activamente los derechos fundamentales del ciudadano” para configurar en pro de subienestar al poder público (Manríquez, 2011:29).En este sentido, la rendición de cuentas debe armonizarse con esta conceptualización dedemocracia para distinguirse de otros ejercicios de regulación y sanción en distintos sistemasde gobierno que no son democracias liberales. Esto es, analizar la fiscalización dentro delbinomio democracia-rendición de cuentas, o rendición de cuentas democrática (RDCD). Por talrazón, la sustancia de la RDCD debiera ser la responsabilidad política de los entes públicosrespecto a sus acciones. En la lógica de que la calidad de dicha sustancia construye lalegitimidad de la acción de gobierno en las democracias representativas. En su sentidoinglés tampoco tienen traslación exacta, el primero, answerability, es la dimensión integrada por los actos deinformación y justificación de la función pública, o capacidad de explicar y justificar los actos del poder; y elsegundo, enforcement, que es la dimensión punitiva o la facultad para sancionar positiva o negativamente laconducta de los servidores públicos, es decir, la facultad de supeditar a sanciones a dicho poder por sus actos o el“hacer valer la ley”. Léase Schedler (2004:16-18). 5
6. democrático (soberanía popular) requiere de la pro-actividad de los ciudadanos para fortalecery socializar la producción y el usufructo de la información y para la evaluación y aplicación desanciones congruentes al desempeño de los entes públicos (ver Cuadro 1).Cuadro 1. Fases de la rendición de cuentas democrática.INSTITUCIONES, reguladoras del comportamiento y garantes del Estado democrático de Derecho. Garantías del Derecho al Acceso a la Información Pública para el cumplimientoACTORES. cabal del ciclo. Producción RepresentaciónEntes públicos. Sanciones positivas o de Usufructo de política. negativas. Información la Información. ResponsabilizaciónCiudadanos. Retroalimentación. útil política.Respecto a la práctica institucional de la RDC, se dice que existe una relación entre una entidadfacultada y otra obligada, en virtud de que en la misma existen atribuciones y condiciones quecapacitan al ente político y a otros en su entorno para sustentar responsablemente unarelación de la cual dependen mutuamente. En esta lógica, `A´ es ponderable –mi traslación deaccountable–8 ante `B´, cuando `A´ está obligado a informar a `B´ acerca de acciones ydecisiones, pasadas o futuras, para justificarles y sufrir castigo en caso de una eventualconducta impropia”.9 De esta manera un ente político `A´ puede supervisar10 a otro ente `B´, siel último, -ente obligado- cumple ante el ente facultado con sus atribuciones y es capaz degarantizar las condiciones para ello. Estas interacciones concurren en un entorno democrático`C´, en el cual los ciudadanos legitiman al sistema de gobierno en virtud de que en dichasrelaciones se refrenda la cláusula de representación política en el contrato social oConstitucional, propio de los sistemas democráticos-liberales (López Ayllón y Merino Huerta,2009:12-16).De todo lo anterior antes expuesto, definimos a la RDCD como la capacidad de ciudadanos yentes públicos para asignar responsabilidad política al gobierno respecto a decisiones yacciones, los cuales se vinculan por representación política o por acciones deresponsabilización de los mismos (Manríquez, 2011:97). Algunas atribuciones de la RDCD son:1) informatividad o la capacidad informativa–; 2) responsividad o capacidad de respuesta; 3)8 Accountable definido como, “el ser responsable ante algo respecto a algo”. Diccionario Oxford University Press,2004.9 “A is accountable to B when A is obliged to inform B about A‟s (past or future) actions and decisions, to justifythem, and to suffer punishment in the case of eventual misconduct”. Cunill (2003:) citando a Schedler. Mitraducción.10 “Ejercer la inspección superior en trabajos realizados por otros”. Real Academia Española en línea, consultadofebrero 6 de 2011; disponible en: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=cultura. 6
7. responsabilidad o capacidad de actuar aceptando límites y consecuencias; y 4) exigibilidado las facultades sancionadoras (Manríquez, 2011:97).En este sentido, la informatividad, o capacidad de producir información útil para la evaluaciónincluye garantizar la accesibilidad a la información; que aunada a la responsividad integran lapolítica de transparencia y garantizan el derecho de acceso a la información (DAI). La carenciade tales atribuciones complica el asignar responsabilidades, por ser ubicuas e intangibles. Encambio, la colocación de responsabilidades permitirá entonces a los sujetos facultados estaren condiciones de exigibilidad, para poder fincar la responsabilidad de los actos del entepúblico e imponerse sanciones adecuadas.Se debe subrayar que el DAI se relaciona directamente con la transparencia, que es “la políticaque acondiciona cualquier acto de interés público y sus motivos con la publicidad necesariaque facilite la vigilancia del poder público; que también comprende divulgar toda aquellainformación pública11 que permita cumplir con la supervisión y la evaluación del ejercicio delpoder” (Manríquez, 2011:30). En esta lógica, el DAI es un derecho fundamental y una condiciónirreductible en las democracias representativas; se ejerce de acuerdo a la accesibilidad de lainformación pública que permite a la vez la exigibilidad de los derechos y libertades deinformación y de la gama de los demás derechos fundamentales.12 Por ello, el DAI subsidia laintervención cívica en la exigibilidad del uso responsable de los bienes públicos al poderconstitucional; en virtud de ello, si los ciudadanos encuentran condiciones de transparencia yse ejercitan en el DAI, la rendición de cuentas del poder público será más asequible. 13 EL ENFOQUE SISTÉMICO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS DEMOCRÁTICA.La problematización adecuada de la crisis que enfrenta nuestra democracia requiere de unabordaje que nos permita analizar la complejidad del sistema de rendición de cuentas y elproblema de la fiscalización y retos que enfrenta la ASF para asignar responsabilidades yaplicar sanciones. En consecuencia es de gran utilidad analizar tales contingencias11 Entendiendo por información pública como “toda aquella contenida en los documentos que los sujetos obligadosgeneren, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier título”; según el artículo 3º, fr. V, de laLFTAIPG.12 Este derecho subsidia el derecho político de los ciudadanos para la vigilancia y sanción democráticas, ademáshace lo propio para con otros derechos en las democracias: libertad de expresión, derechos electorales, sociales, yciviles (Carbajal y Rivera, 2008:8-9).13 Asimismo, el escrutinio de los criterios e implantación de decisiones serán un primer eslabón y la base del ciclode rendición de cuentas y su institucionalización –producción y acceso a información útil, justificación-evaluación,sanción y ajuste institucional–; tal institucionalización consagra el derecho al acceso a la información, como uno delos pilares de gobiernos constitucionales basados en instituciones democráticas y el estado de derecho. 7
8. examinando las relaciones complejas entre instituciones, organizaciones públicas y de elloscon los ciudadanos; las sinergias –relaciones e insumos subsidiarios que retroalimentan elsistema y mantienen el entorno–; interfaces entre sinergias, componentes y sus usuarios –procesos de información, de evaluación-justificación y los de sanción descritas por Schedler(2004)–; las condiciones de los diversos subsistemas que inciden e integran el sistema de RDC–sistemas de contraloría interna, entidades de fiscalización, normativa, sistema judicial,estructura de incentivos–; como las más destacables. Cuyo análisis permite identificar losretos más significativos para la fiscalización y en consecuencia diseñar una solución posible.En este trabajo se concibe a la RDCD como un sistema14 que integra múltiples procesos,insumos, productos y sus interacciones respecto al procesamiento de información y demandas–entradas, vinculadas a responsabilidades y sanciones –productos– al interior de una unidad ysistema políticos que se construye para sí legitimidad y capacidad de gobierno. Dichaintegración de procesos, elementos, interacciones y delimitación le otorgan el “carácter desistema” (Gil-García, 2008:3-7). La asignación de responsabilidades y sanciones comoproductos obedecen a la calidad de los insumos y procesos anteriores, que luego dispare –porrecursividad– nuevas demandas por sanciones aplicables a otros entes y así sucesivamente.Esta transformación de entradas en salidas y viceversa obedece a procesos de “realimentacióndel sistema, en los que un elemento modifica a otro de acuerdo a la relación que guardan” (Gil-García, 2008:9).Por ello, la disposición o la demanda de información originan una respuesta, que puede serdesde un comunicado, informe o expediente o su trasferencia hacia otros medios. A la vez,esta comunicación –organización de datos en bloques de información– es esencial para laretroalimentación del proceso; si dicha comunicación proporciona información útil, la mismafluye como producto o salida del sistema, y es ésta la que provee de información nuevamenteal receptor del sistema –agencias designadas, agentes sociales o EFS– quienes modularán surespuesta o sanción en base al conocimiento pleno de los actos del ente escrutado. Así, elsistema de RDCD, procesa la sinergia de estas relaciones políticas de forma que el sistema no14 “En el caso de un sistema político se referirían a todos los procesos tanto políticos como burocráticos que sellevan a cabo para transformar una necesidad ciudadana (entrada) en una política pública o programagubernamental (salida).” Véase Gil-García, (2008:8). 8
9. transite todos sus conductos hacia la impunidad, de manera que colapse la legitimidad, o quese saturen las vías con inputs de forma que se paralice la función pública.15Como se ha explicado, la responsabilización del poder público es viable según la calidad,accesibilidad y aprovechamiento de información producida y distribuida en el sistema de RDCD.Bajo este razonamiento, la representación política y el ejercicio de la función pública se ejercenpor el tipo de responsabilidad asumida y percibida durante el ejercicio de los cargos; según lacalidad de la información dispuesta para fincar responsabilidades, y las capacidades desanción de las entidades facultades para ello. Por tales razones, la RDCD y la fiscalización sedistorsionan con un insumo informativo opaco y sin las capacidades adecuadas de sanción.16Estas consideraciones indican que tanto ciudadanos como funcionarios deben integrar elsistema de RDCD, lo que nos permite afirmar que la acción cívica tiene un papel fundamental enel proceso sistémico de responsabilización política –vigilar, evaluar y sancionar los actos delpoder público, incluyendo la política gubernamental– y en la conformación de sinergias,provisión de insumos, e impulso y legitimidad a las labores de fiscalización de la ASF.Es en este plano que la lógica democrática, es decir, la intervención cívica que legitima yfortalece las funciones de fiscalización, desarticulará la accountability cosmética y opacidadporosa como sustitutos de la transparencia y rendición de cuentas. Con ello se crean entornoscon las propiedades de informatividad y accesibilidad; vías de responsividad con espacios parala deliberatividad entre actores sociales y entidades públicas. De esta manera se puedeverificar la responsabilidad que subsidie la exigibilidad y facilite la sanción de la políticagubernamental. La responsabilización vía ciudadana o cívica, funge en este sentido comoacondicionador de los entornos de exigibilidad en la rendición de cuentas, para vincular elacceso a la información con los ajustes institucionales que derivan de la fiscalización.En sintonía con esto, es necesario crear y reforzar los “órganos específicos” y espaciospúblicos democráticos, para el ejercicio de la responsabilización por vía de los ciudadanos,15 Esto permite canalizar la energía existente en el sistema –tensión– (Gil-García, 2008:9), al procesar lassinergias en sanciones; lo que permite generar ciclos de información, evaluación, responsabilización y sanción; yaque de cierta forma, el sistema busca que el procesamiento de las demandas permita la obtención de respuestasadecuadas con el fin de mantener la gobernabilidad y legitimidad, por medio del intercambio con el ambiente socio-político.16 La responsabilización sujeta al cuerpo de funcionarios a un tipo de ejercicio del poder que poseen, puesto quees la responsabilidad que asumen la que ordena los límites de su conducta y los criterios usados en susdecisiones; Juan P. Guerrero indica que para sustentar la rdcd se debe “identificar a los responsables del acto depoder”, el contenido de dicha responsabilidad y los medios-fines de su ejercicio (2000:23). 9
10. cuya autonomía respecto al Estado, pero en sinergia con aquel, permita la constitución deciudadanos en “sujetos directos del control social” (Cunill, 2003:38). En la lógica antesseñalada, para reducir la discrecionalidad del ejercicio franco del poder, la opacidad y lasasimetrías de información y de poder, al aumentar la informatividad, accesibilidad,responsividad y responsabilidad política.Para esto se requieren las sinergias articuladas de la acción social autónoma como contrapesopolítico de la acción discrecional de la función pública; la reproducción y socialización de lainformación útil; la conformación de opinión pública y espacios de debate socio-estatal; laponderación autónoma de la política gubernamental por las EFS –Secretaria de la FunciónPública y Auditoría Superior de la Federación–; y la asignación de sanciones formales y cívicasconjuntas.Ejemplo de un diseño institucional que fortalece la responsabilización del ejerciciogubernamental se tiene en Noruega, en donde “el parlamento buscó ejercer un control yescrutinio más profundo mediante un comité de control, audiencias abiertas y auditorías deldesempeño” a cargo de la “revitalizada Oficina de Auditoría”, lo que depositó más presión a losejecutivos políticos y procuró más exposición a los altos líderes administrativos. (Christensen yLægreid, 2005:579). Estos ajustes institucionales demuestran que una “mayor eficiencia nopuede producirse en contra de la confianza del público.” (Christensen y Lægreid, 2005:590).La democratización de las labores de fiscalización de los entes públicos no tiene porquécontradecir la funcionalidad de los mismos. Por ello, Susan Rose-Ackerman, (2009:6-9) señalaque: “…dificultades prácticas, sin embargo, no minan en absoluto el principio básico de que el Derecho Administrativo necesita estar comprometido con un efectivo control democrático de la administración y que para ello debe ir más allá de la subordinación al jefe del ejecutivo o al parlamento. […] requiere moverse desde el foco primario, puesto en la legalidad técnica de las acciones del Estado, hacia principios y normas que amplíen la rendición de cuentas [accountability] respecto a la elaboración de políticas.”Como apunta Rose-Ackerman, los diseños institucionales deben ampliar los dispositivos deintervención “popular” con el fin de democratizarles, no obstante señala, deben ser arreglosinstitucionales que permitan que los “procesos participativos” contribuyan a una mejor RDC enla elaboración de la política pública sustantiva del gobierno –policy making accountability–17;17 El policy making accountability, o “responsabilización por la elaboración de políticas” descrito por Susan Rose-Ackerman (2009:2), “es el proceso de elaboración de políticas sustantivas del poder ejecutivo en la administración 10
11. por ello apunta que tales mecanismos de acceso deberán ir más allá de la popularización de laparticipación, y más bien, hacia diseños que formalicen la intervención cívica en la ponderaciónde la toma de decisiones.18Podemos mencionar como ejemplo, entre los diseños institucionales que canalizan laintervención social a las defensorías de derechos humanos, la contraloría social, la veeduríaciudadana, los comités de vigilancia, el defensor del pueblo y otros. Existen otros mecanismosde sanción social directa como son la elección popular, el plebiscito, la iniciativa popular, lasaudiencias públicas, la revocatoria de mandato y los recursos frente a la administración. 19Tenemos también desde luego, las entidades de fiscalización o anticorrupción, las comisionesde investigación del legislativo, las administrativas y los tribunales. AVANCE DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓNEn México, contamos con órganos garantes para la responsabilización de la política sustantivade gobierno; uno de ellos es la Secretaría de la Función Pública (SFP) facultada para lacontraloría interna de la administración pública y para la aplicación de sanciones. Sin embargo,algunos puntos débiles de este ministerio para la función de fiscalización, son su dependenciapolítica y presupuestaria, la subordinación administrativa y la captura de sus cargos por elpoder ejecutivo. Esto ha limitado el desempeño autónomo de sus funciones. 20 De allí elimportante papel que desempeña la ASF como órgano garante de la fiscalización superior yrendición de cuentas democrática.Será preciso en la problematización de la fiscalización y labor de la ASF, contextualizar deforma breve el desarrollo de ésta. Los orígenes de la ASF, datan de 1995, cuando “lapública federal, sin el control directo del poder legislativo a través de normativa con fuerza de ley, cuyainstrumentación incluye el ejercicio democrático del poder frente a su ejercicio discrecional.18 Otros diseños están encaminados a recabar información para orientar la política, tales como las encuestas deopinión y otros mecanismos más institucionalizados o con mayor o menor grado de formalización. Léase,Ackerman (2004:448).19 Los mecanismos de accountability más conocidos son: los “controles jerárquicos internos a la burocracia;controles de cuentas, de legalidad o judicial; el proceso legislativo de sanción de leyes, revisión de decretospresidenciales, interpelaciones y juicio político; el planeamiento estratégico y operativo con fijación de metas eindicadores anuales y plurianuales; la evaluación de desempeño; la evaluación de programas; la gerencia porobjetivos; el presupuesto por programas; los tableros de control; los contratos de gestión; y las cartas compromisocon el ciudadano”. Léase Oszlak (2009:23).20 La SFP, tiene su origen en 1983 con la denominación de Secretaría de la Contraloría General de la Federación,mas tarde llamada Secretaría de la Contraloría General de la Federación (1983-1994) y Secretaría de Contraloría yDesarrollo Administrativo (1994-2003); fue propuesta su extinción por el Ejecutivo Federal en el proyecto depaquete fiscal 2010. Enfrenta obstáculos para un desempeño autónomo al igual que la Procuraduría General de laRepública, el Instituto Federal de Acceso a la Información y otros órganos de vigilancia o fiscalización, ya que losnombramientos de sus titulares están a cargo del Presidente. 11
12. alternancia en el poder fomentó el desarrollo de balances en los poderes de la Unión queimpulsaron la transparencia en la función pública; lo que demando un marco normativo y unórgano para las labores de fiscalización de la Cuenta Pública, dicho ente público, quesustituiría a la Contaduría Mayor de Hacienda fue la Auditoría Superior de la Federación(Sánchez, 2008:32).El 14 de julio de 1999, el Congreso General, a través del Constituyente Permanente, reformólos artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(CPEUM) con la finalidad de crear la entidad de fiscalización de la federación: la ASF. Parareglamentar dichos artículos, específicamente el 74, las principales fuerzas políticaspresentaron iniciativas en la Cámara de Diputados, aprobadas el 20 de diciembre de 2000, quedan paso a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; cuyo órgano técnico de laCámara de Diputado encargado de la revisión de la Cuenta Pública se ha denominado:Auditoría Superior de la Federación, quien está facultado para observar la aplicación de lanormatividad en el gasto del gobierno; que los programas y su ejecución se ajusten a lostérminos y montos aprobados, así como verificar que el desempeño basado en los indicadoresaceptados en el presupuesto” (Sánchez, 2008:33-35).Cuadro 2. Evolución de la fiscalización superior.  1995, iniciativa para la creación de la EFS federal –nacional-.  1999, reformas constitucionales federales.  2000, Ley de Fiscalización Superior de la Federación.  2008, Reformas constitucionales federales.  2009, armonización de las legislaciones estatales y federal.  Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, 29 de mayo de 2009.  Modificación de leyes estatales entre 2009-2010.Fuente: Figueroa (2011, 24). MODIFICACIONES RELEVANTES AL MARCO NORMATIVO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR.La fiscalización superior se enmarca en el contexto de las reformas constitucionales en materiade transparencia y rendición de cuentas, a los artículos 73, 74, 79, 116, 122, 134 de laCPEUM. La reciente reforma al artículo 6 Constitucional se enmarca en estas reformas.2121 Dicha reforma instituye garantías y obligaciones en materia de información y acceso a la misma. 12
13. Estas modificaciones instituyen el desarrollo del sistema de RDC, puesto que legislan nuevasobligaciones en materias de “transparencia y acceso a la información, archivos administrativos,indicadores de gestión, publicidad en el uso de los recursos públicos, contabilidadgubernamental, presupuestos por resultados, evaluación de políticas y fiscalización” (Cejudo,2009:34).En 2009, se realizaron modificaciones importantes con el objeto de fortalecer las capacidadesde la ASF. En este tenor se abrogó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y en sulugar se expidió la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación LFRCF. Lanuevas facultades son: del Congreso General para “legislar en materia de contabilidadpatrimonial”;22 de la ASF para practicar “auditorías de desempeño y dar seguimiento alcumplimiento de objetivos de los programas públicos, así como para fiscalizar directamente losrecursos federales que ejerzan estados, municipios y las demarcaciones del Gobierno delDistrito Federal, incluidos recursos federales que ejerza cualquier entidad, persona física omoral, pública o privada, tales como fondos, fideicomisos, mandatos y contratos análogos”;23 yrevisar información de ejercicios anteriores para proyectos que abarquen diversos ejerciciosfiscales.24 Ahora las entidades fiscalizadas tienen la obligación de proveer la informaciónsolicitada para la fiscalización, so pena de ser sancionados (Cejudo, 2009: 60). Además, con elobjetivo de fortalecer la autonomía técnica y de gestión, la ASF será la encargada de regular alas Entidades de Fiscalización Locales de los estados y del D.F. (ASF, 2011).Existen otras modificaciones al marco normativo en pro de la transparencia y la rendición decuentas, una de ellas, la aprobación en 2002 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a laInformación Pública Gubernamental (LFTAIPG), no obstante las reservas a la informaciónincluidas. Además de la nueva Ley de Servicio Profesional de Carrera (LSPC) en laAdministración Pública Federal. Sin embargo, existe un desfase entre el desarrollo legislativoinstitucional a nivel federal y el de las entidades federativas; ya que a pesar de la voluntad paracrear un sistema Federal en favor de la rendición de cuentas, en la práctica, hay una evoluciónasimétrica, y el marco en los estados no es aplicable. Además no hay armonía integral delsistema de rendición de cuentas entre niveles de gobierno.22 Esto garantiza la especificidad contable versus la anterior opacidad de la contabilidad general del gobierno ylas entidades federales.23 Con excepción de las participaciones federales.24 Artículo 79. Título Tercero. Capítulo II Del Poder Legislativo. Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos. 13
14. Para un sistema eficaz de RDCD, es necesario un sistema nacional similar al de justicia; dejusticia electoral; y de derechos humanos. Se requiere además que el Instituto Federal deAcceso a la Información Pública (IFAI) cuente con una real “autonomía operativa,presupuestaria y de decisión” –art. 33– de la administración pública federal (APF). Demanera similar la Auditoría Superior de la Federación (ASF), instituida por medio delartículo 79 constitucional, también cuenta con “autonomía técnica y de gestión, pero lasupeditación a la Cámara de Diputados despierta la sospecha de un mal uso político ensus tareas de fiscalización, afirmó recientemente el ex Auditor Superior, González deAragón (Cervantes, 2010:10). Por ello, es necesario dotar de autonomía plena a la ASF eintegrarla a una entidad judicial como la figura del Procurador Público en Brasil; con unainteracción directa con la sociedad civil; en esta lógica, además sería óptima para lafiscalización superior la institucionalización de un Sistema Nacional de Transparencia,Fiscalización y Rendición de Cuentas. (Ackerman, 2006 45-50).Sin embargo la autonomía de la ASF es única, vista desde una perspectiva comparada,pues no obstante que depende de la Cámara de Diputados a través de la Comisión deVigilancia, ésta no tiene la facultad de determinar las actividades de fiscalización.Asimismo, tiene facultades de sanción directa, ya que puede “fincar directamente a losresponsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes” (artículo 79,CPEUM)25; facultad que regularmente se reserva a los tribunales de cuentas. (Ackerman,2006:26). RETOS A LA FISCALIZACIÓN: FIDEICOMISOS, SECRETO BANCARIO Y OPACIDAD POROSA.Como se ha descrito en el primer apartado, la dificultad para asignar responsabilidad en losactos del poder, los incentivos para delinquir tales como la maximización de rentas, corrupciónsistémica e impunidad, la debilidad de los dispositivos de sanción y las vallas a la fiscalizaciónse conjugan en la institucionalización de la accountability cosmética. Asimismo, el desarrollo deuna política de opacidad porosa que sustituye la real transparencia afecta de manera grave elavance la fiscalización superior de las políticas sustantivas gubernamentales. Es tiempo deexponer brevemente, algunos ejemplos de la conjugación de estas anomalías y como afectanla función de la ASF y al sistema de rendición de cuentas. Esto con el fin de identificar25 Capacidad para fincar responsabilidades resarcitorias directamente, promover recursos civiles, políticos openales ante las autoridades competentes “cuando se acrediten afectaciones a la Hacienda Pública Federal o alpatrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, atribuibles a servidorespúblicos”. Léase artículo 39, de la LFRCF. 14
15. elementos malignos potenciales, sinergias nocivas a la rendición de cuentas y tener unaperspectiva más amplia de cómo debilitan la fiscalización y como pueden ser enfrentados estosretos.Empecemos por mencionar, que uno de los rasgos característicos de los grandes casos decorrupción sistémica (Rose-Ackerman, 2009:28-29) y la impunidad son los conflictos de interésentre los entes reguladores y que al mismo tiempo son regulados; el mecanismo de la puertagiratoria, el ser juez y parte con el manejo discrecional de la información estratégica a lafiscalización. En uno de tantos casos, por ejemplo, el ex-titular de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público (SHCP) es contratado por la trasnacional HSBC inmediatamente concluido superiodo, en contradicción a lo establecido en la Ley Federal de Responsabilidades de losServidores Públicos (LFRSP).En otro caso, en la administración del sexenio pasado (2000-2006), el entonces Secretario deHacienda que era a la vez integrante del Consejo de Administración de la Lotería Nacional(Lonal), es al tiempo el encargado de regular el fideicomiso “Transforma México” que sesospechaba recibía fondos de la Lotería Nacional para fondear a la organización civil “VamosMéxico” propiedad de la esposa del entonces Presidente Vicente Fox (Sandoval, 2007:44-45).En otro caso más que involucra a la SHCP, la ASF descubrió al revisar las Cuentas Públicas de2001 a 2003, que el Sistema de Administración Tributaria (SAT) había ocasionado un dañopatrimonial por 9 mil 347.518 millones de pesos a la Tesorería de la Federación (TESOFE).Esto a través del Fideicomiso Aduanas 1, por medio de la compañía Integradora de ServiciosOperativos S.A. de C.V. (ISOSA),26 a la que el SAT pagaba servicios logísticos. La ASF intentóauditarla pero la Secretaría de Hacienda vía SAT negó información, no obstante que el IFAIfalló a favor de la entrega de la misma (Sandoval, 2007:49). Además, luego del pliego deobservaciones que emitiera la ASF, sobre las anomalías detectadas, el Poder Ejecutivo Federala través de la SHCP interpone una controversia constitucional en la Suprema Corte de Justiciade la Nación (SCJN) contra la Cámara de Diputados para la invalidez de dicho pliego. La ASFtambién encontró que a través de ISOSA se hicieron devoluciones irregulares a 34corporaciones por un monto de mil 220 millones de pesos (Sandoval, 2007:51).26 Establecida en 1993 por el subsecretario de ingresos, que sería después el titular de la SHCP (Sandoval,2007:46) 15
16. Respecto al caso del rescate bancario en México, el Banco Mundial reportó la erogación dealrededor de 135 mil millones de dólares, cuyo costo fiscal equivalía a cuatro veces los 33 milmillones de dólares que recibió el Estado por todas las privatizaciones de los noventas. ElBanco apunta: “siendo evidente las buenas relaciones con políticos poderosos que tenían losbeneficiarios del rescate, quienes ingresaron a la cartera vencida créditos bancarios resultadode corruptelas, fraudes y pillaje”. A pesar de las prohibiciones y previsiones normativas anteestas prácticas, las autoridades de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)aplicaron discrecionalmente las mismas (Sandoval, 2007:53). La instrumentación del rescatefue anómala ya que nunca contó con el aval del Congreso General, requisito establecido por laConstitución Mexicana para toda deuda contraída por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, unavez que se adquirió la cartera vencida por medio del Fideicomiso FOBAPROA, la fiscalizacióndel proceso fue bloqueada desde el poder Ejecutivo y la SHCP, negando sistemáticamenteinformación apelando al secreto bancario. No obstante que el IFAI, se pronunciara por laelaboración de versiones públicas de todos los documentos que registraron aquel turbioproceso de toma de decisiones.27En otro caso similar, el Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas(FARAC) se constituyó para el pago de la deuda privada de los operadores carreteros, que fueadquirida por el Gobierno Federal, de nuevo a espaldas del Congreso, cuya deuda netareportada por la SHCP asciende a los 143 mil 442 millones de pesos, en total opacidad(Sandoval, 2007:60).La misma SCJN emplea una serie de fideicomisos para manejar discrecionalmente 3 mil 272.7millones de pesos de recursos públicos, según la fiscalización de la Cuenta Pública de 2003efectuada por la ASF. La operación de los recursos carece de documentación que permitaverificar su empleo según la normatividad. De acuerdo a la Fiscalización Superior de la CuentaPública de 2003, el Sistema de Registro de Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos dela Administración Pública Federal, contabilizó un total de 1,353 instrumentos de este tiporegistrados; que operan un total de 662,007,326.1 miles de pesos (Sandoval, 2007:66).En los casos anteriores de ISOSA, FOBAPROA, FARAC y los diversos fideicomisosestablecidos por los Poderes Judicial y Ejecutivo, fue notable observar cómo es que los entes27 Debido al fallo de la SCJN, no fue posible recuperar 20,735 millones de pesos identificados por la ASF, noobstante, como resultado de la fiscalización de la ASF, se logró rescatar para el erario público 10,856.2 millones depesos. Léase Sandoval (2007:60). 16
17. públicos se escudan en el secreto bancario - fiduciario y la opacidad porosa para ocultarinformación e impedir la fiscalización.A pesar de que la labor de fiscalización de ASF era un asunto de interés público crucial por lacuantía de los recursos que serían recuperados por dicha labor, el Auditor Superior ha referidoque durante su gestión (2002-2009) fue objeto de presiones por parte de la misma SHCP,utilizada como instrumento de coerción en contra de quien cuestionó sus métodos y ante laslabores de fiscalización del Auditor (Badillo, 2006). Además de recibir desde presiones delEjecutivo Federal, hasta amenazas anónimas a nombre de funcionarios, entidades públicas oprivadas y bancos (Cervantes, 2010:9-10). Prácticas intimidatorias sumamente nocivas para larendición de cuentas; por lo que debe subrayarse que sí el mismísimo Auditor Superior essometido a presiones por su labor, no se puede esperar alguna protección a los denunciantesinternos –whistleblowers– (Villanueva, 2007:371-375).Después de revisar la magnitud de los retos que enfrenta la ASF en su labor de fiscalización,es oportuno explorar, a propósito de la reciente reforma en Pemex, el entorno y practicasdentro de la paraestatal en relación a la transparencia y rendición de cuentas, a manera deestudio de caso, para tener una perspectiva mejor de las sinergias e insumos que requiere laASF para su función escrutadora en la paraestatal y las soluciones factibles para un eficazsistema de rendición de cuentas aplicable al resto de la APF. EL CASO PEMEX, CORRUPCIÓN, REFORMA Y RENDICIÓN DE CUENTASLas practicas que atentan contra el interés público, ya sea por acción negligente, opacidadporosa, conflicto de interés o corrupción, tienen serias repercusiones en desarrollo de la vidainstitucional cuando prevalece la impunidad; en virtud de minar la confianza, legitimidad y lagobernabilidad. La extensión endémica de dichas prácticas deriva en corrupción sistémica,28 lacual por desgracia, tiene múltiples rostros en el sector petrolero. 29 Susan Rose-Ackerman(2009:35-36), afirma que la corrupción más destructiva para la economía es aquella quesucede en los altos niveles del gobierno, “donde grandes empresas, frecuentemente28 Según The New York Times, la corrupción representa un costo de al menos 1,000 millones de dólares al añopara Pemex.29 Bajo el análisis político económico de las causas y efectos de la corrupción, Rose-Ackerman (2009:24-31), seenfoca en las transferencias de bienes o beneficios ilícitos entre privados y funcionarios; de acuerdo a suexperiencia, existen prácticas de corrupción de bajo y alto nivel. 17
18. multinacionales, sobornan a funcionarios gubernamentales para obtener contratos,concesiones o recibir empresas en privatización.30Desafortunadamente en Pemex concurren muchos tipos de corrupción: el soborno, robo deequipamiento e insumos, el conflicto de intereses, la malversación de recursos públicos, elfraude y otros más. Este problema es tan grande que en muchas ocasiones se rebasa lacapacidad o no hay facultades suficientes de fiscalización y los actos delictivos quedanimpunes. Lo más grave del caso es que autoridades de nivel superior en la función pública,están implicadas. Por ejemplo, el caso conocido como “Pemex-gate”; en el que se financió lacampaña política presidencial del candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI) conrecursos del sindicato de Pemex (Córdova Vianello y Murayama Rendón, 2007:261-297).En un caso de daño patrimonial, tráfico de influencias y conflicto de interés, Juan Bueno Torio,senador del PAN, ex director de Pemex Refinación; Juan José Suárez Coppel, ex director deFinanzas de la paraestatal; los hijastros del ex Presidente Fox; el propietario de ArrendadoraOcean Mexicana (AOM), Marcos Issa –ex asesor de Rogelio Montemayor Seguy, ex directorde Pemex–; y Raúl Muñoz Leos –ex presidente de Pemex también y asesor de Blue MarineTechnology Group, empresa cuyo apoderado legal es Manuel Mayoral Piana quien también esapoderado de Oceanografía–, entretejen una red para obtener la adjudicación para elarrendamiento de un buque petrolero a Pemex por un monto muy por encima del precio demercado; no obstante que la empresa AOM era investigada por corrupción (Avilés, 2002:sp). Aun tiempo, Muñoz Leos (ex director de Pemex), Luis Ramírez Corzo (ex director de PEP) y elÓrgano Interno de Control (OIC) acuerdan otorgar a Oceanografía el contrato18575108/068/04, por más de 150 millones de dólares (Badillo y Pérez, 2004). Semejantesredes distribuyen los contratos más cuantiosos entre sus corporativos y más aun, obstaculizanlabores de transparencia y rendición de cuentas.31En otro caso, Tradeco, empresa del hijo de un ex directivo de Pemex, Federico Martínez Salas,recibe adjudicación de un contrato por más de 3 mil millones de pesos. En un proceso más, eldifunto ex Secretario de Gobernación, Juan Camilo Mouriño, como apoderado legal de laempresa Transportes Especializados Ivancar, recibe de Pemex contratos millonarios mediante30 Las empresas que con mayor probabilidad reportan casos de corrupción como parte del entorno de losnegocios son las de telecomunicaciones, energía e industrias de la construcción (Rose-Ackerman, 2009:36).31 En julio de 2004, PEP en licitación 18575108-030-04, donde participó Oceanografía junto con otras empresas.En adjudicación directa DOCSM-095-04 otorga el arrendamiento del barco Caballo de Trabajo –deteriorado– aésta, tras declarar desierta la licitación. Luis Ramírez Corzo, director de Pemex, ordena clasificar comoconfidenciales todos los documentos relacionados con la naviera y reservarlos por un periodo de diez años. 18
19. los procesos de adjudicación directa para beneficio de la empresa de su familia, mientras eraasesor del entonces secretario de Energía, Felipe Calderón, ahora titular del Ejecutivo Federal.Contratos signados por él que datan del 20 de diciembre de 2002, 1º de septiembre de 2003 y29 de diciembre de 2003.Como es evidente, los casos de corrupción, impunidad y opacidad porosa son factor común enla gestión de la paraestatal. En estas anomalías, han estado implicados los mismos servidorespúblicos que deben aplicar la regulación correspondiente. Por ello, la RDC en Pemex tienemarcados rasgos cosméticos que deben ser problematizados y atacados, pues como se haceevidente, aunque la normatividad en materia de transparencia y accountability existe, en lapráctica de sanciones a los altos funcionarios es letra muerta. En este ámbito, la ASF enfrentauna batalla continua y férrea por la rendición de cuentas. Por ello, deben analizarse dichosretos y esfuerzos en el contexto del proceso legislativo de reformas como antesala de losmecanismos de regulación y sanción que una vez legislados serán parte de las herramientasde fiscalización aplicables a las entidades públicas.Respecto a la reforma petrolera aprobada en 2008, la corrupción en Pemex fue un tema bienconocido por el Ejecutivo Federal32 y señalado por los expertos pero sin una adecuadaponderación y manejo en el diseño de la misma.33 En este sentido, la reforma del Ejecutivo noplanteaba compromisos cuantificables a través de indicadores –o por medio de gestión de lainformación–; ni en términos cualitativos para lograr los objetivos y alcances de la rendición decuentas del ejercicio de gobierno. De hecho, la reforma buscó terminar con las controversiasconstitucionales en contra de los Contratos de Servicios, adecuando el marco normativo parala suscripción de los mismos, dejando pendiente el problema de la discrecionalidad aplicada enla interpretación de la normativa por parte de los funcionarios encargados de lascontrataciones. Cuando uno de los grandes problemas es que la suscripción de los mismos norequiere ni permite la vigilancia de las cámaras y además de que los de mayor monto, en sumayoría, se han adjudicado directamente agregando que muchas veces su contenido sólo32 Léase, Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción, 2008 – 2012y Plan Nacional de Desarrollo 2006-2007, Eje 5. Democracia efectiva y política exterior responsable: 5.5Transparencia y rendición de cuentas.33 Hasta antes de la reforma petrolera de 2008, el total de las contrataciones gubernamentales en PetróleosMexicanos (PEMEX), se regían por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas(LOPSRM); y por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP). De acuerdo ala última reforma de 2009 a estas Leyes, se impone una obligación a la Secretaria de la Función Pública parainstrumentar un sistema integral de información de contrataciones públicas, que esta expreso en los artículos 74 dela LOPSRM y 56 de la LAASSP; el cual, debe de integrarse a la página de CompraNet. 19
20. puede ser conocido por los funcionarios que los suscriben;34 lo que impide la evaluacióninstitucional y social de la toma de decisiones, manejo de recursos y el cumplimiento deobjetivos de la política económica y sectorial.35Por tal motivo, el proceso legislativo de la reforma petrolera de 2008 generó una coyunturapolítica de gran calado que a pesar de los conflictos alrededor de la misma, significó unaoportunidad dorada para la implementación de dispositivos democráticos de evaluación ysanción de la toma de decisiones en torno a la legislación. En esta coyuntura fue trascendentalen el juego de balance entre poderes, la articulación que sucedió entre la acción cívica enfunciones de vigilancia y su alianza con los legisladores de oposición en el proceso de debate yla huelga legislativa. Ello permitió la creación de entornos democráticos para la deliberación ybalance de poder frente al Ejecutivo. Cabe recordar, que la legislación de la reforma por la víarápida, es decir con una sanción legislativa de baja calidad o vía “madruguete” –fast track–,excluiría del proceso a un conjunto de actores e insumos indispensables para la ponderación orendición de cuentas de dicha política de gobierno.Sin embargo, la sinergia generada entre la acción cívica y la función de contrapeso y controldel poder legislativo permitió coordinar las funciones de contraloría ciudadana generadora deespacios de debate público para la socialización de información y sancionadora de lasiniciativas del Presidente, con las acciones legislativas para la deliberación y sanción de dichasiniciativas de reforma. Se debe recordar que tras la sinergia entre las acciones legislativas yciudadanas, la producción de información alternativa y de los espacios de discusión de lamisma fue mucho mayor –información en medios, mesas de estudios, foros ciudadanos,coloquios, la consulta sobre la reforma energética y los foros del Senado de la República–.Además de que estos entornos permitieron la exigibilidad de acciones responsables a loslegisladores en la deliberación de la reforma.De hecho, la labor de fiscalización de la ASF en Pemex, fue ampliamente difundida en el forodel Senado, con lo cual se dio mayor legitimidad a dicha función a la vez que se publicitaronlas cifras y datos poco accesibles, para la información de los ciudadanos.34 Entrevista informal a funcionarios de Petróleos Mexicanos.35 Ejemplo de esta opacidad, puede encontrarse en la política de la Clasificación de Información, al amparo deesta práctica administrativa, Pemex, “determinó mantener en reserva por 12 años la información sobre lacertificación de reservas petroleras de los campos de Chicontepec”. Léase, Rodríguez, (2010:22), “Serán secretospor 12 años datos sobre reservas de Chicontepec”. 20
21. Sin embargo, no todo fue miel sobre hojuelas, la reforma petrolera de 2008 aprobó ladesregulación del sector en materia de contrataciones gubernamentales bajo el nuevo marconormativo de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo(LRA27) y la Ley de Petróleos Mexicanos (LPemex), al aumentar las causales de excepción ala licitación pública36 y las facultades de nuevos entes para clasificar y reservar información enprincipio pública y facultarlos para la realización de contrataciones discrecionales de acuerdo ajustificaciones previstas por las subsidiarias de Pemex. Con ello, se fortalecieron las facultadesindirectas de gestión en la paraestatal por parte del Ejecutivo Federal al incluir más órganos yagentes bajo la influencia del mismo –Comité de Transparencia y Rendición de Cuentas,37Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño y el Comité de Adquisiciones. ACCESO A LA INFORMACIÓN Y FISCALIZACIÓN EN PEMEX.Analizando el caso de la corrupción y reforma en Pemex nos damos cuenta de la importanciaque tiene el acceso a la información, la transparencia en sus procesos y el diseño de lalegislación que regulará los procesos de fiscalización.Si meditamos en la importancia que tienen los hidrocarburos al día de hoy, como insumoenergético que impulsa artefactos tecnológicos, procesos de producción global y rendimientospara las economías nacionales, es indudable que la transparencia, fiscalización y rendición decuentas en Pemex es fundamental para el desarrollo nacional. Ello radica en hechosfundamentales, basta mencionar que Pemex es cuarto productor de crudo en el mundo,38además de ser la empresa estatal más importante en México. Otro claro ejemplo de laimportancia que representan los hidrocarburos en el desarrollo de la economía nacional, sehace evidente al analizar la cuantía de los ingresos petroleros en la composición del gastopúblico, que en la última década han representado alrededor de un tercio de los ingresostotales del sector público presupuestario. 39 Por tal razón cobra vital importancia la fiscalización36 Artículos 41 de la LAASSP y LOPSRM.37 La Ley Pemex en su artículo 29 establece que será el Comité de Transparencia y Rendición de cuentas quienproponga al Consejo de Administración “los criterios para determinar la información que se considerará relevantesobre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, así como las normas y, en su caso, recomendacionespara su divulgación; además de establecer criterios para la organización, clasificación y manejo de los informes”,que se suma a las facultades otorgadas a otros entes para la reserva de información establecidas en los artículos7º y 8º del Reglamento de la Ley Pemex (RLPemex).38 Según datos de PIW 2010 Rankings Petroleum, 6 de diciembre de 2010. Véase, Pemex en cifras:http://www.ri.pemex.com/index.cfm?action=statusfilecat&categoryfileid=5440.39 Análisis estadístico de Ingresos Petroleros, en www.fundar.org.mx, “Ingresos Petroleros en el Sector PublicoPresupuestario”. 21
22. superior del ingreso y gasto de Pemex y de manera especial la normatividad de contratacionesvigente.40En cuanto a la publicidad de los actos del poder, existe un marco normativo en los“Lineamientos para la elaboración de Versiones Públicas” que dispone para las contratacionesgubernamentales que realiza Pemex, la emisión de contratos en versión pública aplicablestambién a toda documentación en poder las entidades públicas. Es decir, versiones querestringen la divulgación de cierta información reservada. 41 En dicha legislación se señala queexisten elementos mínimos que deberán contener las versiones públicas de documentos coninformación reservada (Artículo 1).42Como hemos descrito, existe información gubernamental que por mandato debe ser pública, ytambién existen lineamientos específicos para la elaboración de documentación coninformación en versiones públicas; salvo aquella que sea reservada, misma que deberá cumplircon las justificaciones que están señaladas por Ley con el objetivo de reducir el uso de criteriosdiscrecionales en su clasificación. En consecuencia, es muy importante una adecuadatransparencia en las contrataciones gubernamentales en México como política estatal quefomente el DAI; y desde luego en Pemex, su más importante empresa estatal. Esto, para evitarcualquier espacio mínimo a la discrecionalidad en dichos procesos y para generar informaciónque una vez que sea dispuesta al público incentive el comportamiento responsable de lafunción pública y legitime la acción enérgica de la fiscalización superior. REFORMA E INSUMOS PARA UNA FISCALIZACIÓN EFICAZ.En virtud del análisis alrededor de los insumos y procesos de fiscalización para la rendición decuentas podemos identificar elementos clave para fortalecer la función de auditoría y sanciónde la ASF. Comenzando por señalar que es importante una arquitectura institucional quepermita desconcentrar entidades de fiscalización del control del Ejecutivo Federal, y también40 Respecto al tema de contratos gubernamentales, específicamente, en cuanto a la celebración de los mismos, elartículo 7º, fr. XIII de la LFTAIPG, establece que los sujetos obligados –todas las entidades de la APF– disponganal público información precisa sobre las contrataciones. Esto confirma que según el precepto constitucional delartículo 6º y la LFTAIPG, toda información en poder de las entidades públicas deberá ser de acceso público, con lasalvedad de las reservas aplicables.41 Lineamientos para la elaboración de Versiones Públicas por parte de las Dependencias y Entidades de laAdministración Pública Federal.42 La información que debe ser pública lo será de conformidad con el artículo 7 de la LFTAIPG, y no podráomitirse el nombre de los servidores públicos en los documentos, ni sus firmas autógrafas; […] ni la informaciónque documente decisiones y los actos de autoridad concluidos […], así como el ejercicio de las facultades oactividades de los servidores públicos, de manera que se pueda valorar el desempeño de los mismos, según losartículos 4 y 5. 22
23. del Poder Legislativo, al conceder la autonomía necesaria para el desarrollo independiente desus funciones. Se requiere ampliar las facultades ciudadanas para la supervisión y sanción dela política sustantiva de gobierno a través de la creación de mecanismos de responsabilizaciónvía ciudadana incorporados a la lógica de fiscalización de la ASF, en este sentido, puedenescalarse las capacidades de sanción de la Auditoría para acercarse a la figura del ProcuradorPúblico de Brasil con facultades judiciales; y/o establecer un comité de control, audienciasabiertas y auditorías del desempeño como en el caso de la Oficina de Auditoría en Noruega.Es de vital importancia el poder articular la sinergia social en funciones de monitoreo con lafiscalización superior a través de fortalecer la interacción entre la ASF con los ciudadanos y elvínculo cívico-legislativo en las fases de justificación y sanción de políticas con laimplementación de la iniciativa popular, las candidaturas independientes, el plebiscito, lasaudiencias públicas de deliberación política –tipo foro en el Senado– y las consultasciudadanas como requisito para la política sustantiva de gobierno. Para ello, es necesarioampliar los espacios disponibles a los ciudadanos en las entidades de vigilancia y sanción.Para esto será adecuado una verdadera transparencia y ejercicio pleno del DAI, con entornosde alter información como condición necesaria para el fortalecimiento de canales detransacción de demandas para la consolidación de las instituciones democráticas y de undinámico sistema democrático de accountability y Estado de derecho contra la RDC cosmética.Dicho entornos, primero de información y luego de exigibilidad para la toma de decisionestrascendentales en la esfera pública, articulados a las funciones de la fiscalización superior quefuncione como proceso proveedor de insumos informativos a los ciudadanos y de confianzainstitucional. CONCLUSIONES Y REFLEXIÓN FINAL.Después de haber analizado el desarrollo y retos que concurren en la fiscalización superior,nos damos cuenta que por otra parte existen insumos sistémicos en las acciones cívicas quefortalecen y legitiman la actuación enérgica de la ASF, al establecerse sinergias entre lafiscalización superior y la responsabilización vía cívica de la política gubernamental y elejercicio del poder público. No obstante, existen pendientes en la agenda del fortalecimiento dela democracia y la rendición de cuentas.Por ejemplo, la adecuación de las legislaciones estatales en materia de derecho a lainformación, según los plazos fijados constitucionalmente; al tiempo de legislarminuciosamente la reglamentación general de las reservas de información que no contravenga 23
24. el DAI. También es muy necesaria la concesión de la autonomía de las entidades defiscalización superior; la implementación de un programa de protección a los denunciantesinternos en la APF; la institucionalización de indicadores de gestión estratégica mesurablessegún objetivos organizacionales; de gestión del desempeño –módulos de evaluación deldesempeño de funcionarios y agencias– cuyo registro permita generar indicadores paraoptimizar la función pública según el aprendizaje obtenido –gestión de la información– (Cejudo,2009:46).Respecto a las técnicas de la fiscalización superior estas deberán concretar la armonizacióncontable; los registros patrimoniales confiables; la virtualización de sus ejercicios; la evaluacióndel desempeño institucional; y los procesos organizacionales de mejora continua (López Ayllóny Cejudo, 2009). Se deben de fortalecer de manera proporcional los incentivos positivos a lafunción pública responsable tanto como los mecanismos de disuasión de la corrupción.Además de publicitar la importancia de la función de fiscalización superior de la ASF para eldesarrollo democrático y económico; al tiempo de generar un fuerte vinculo social con losauditores.43 Se debe de elevar además el nivel de fiscalización, no solo con políticaspresupuestarias adecuadas, sino con la implementación de mecanismos pro-activos, comoplataformas de “e-fiscalización”, públicas, aleatorias, y en tiempo real.Es urgente también la legislación de una Ley General de Fideicomisos que ponga límites, yreglas nítidas ante la proliferación de los fideicomisos como forma de evasión a latransparencia y RDC (Sandoval, 2007:87). Respecto a la institucionalización de la opacidadporosa son necesarias acciones vigorosas para cumplir con los criterios establecidos por leypara garantizar el DAI; y en este mismo sentido crear una ley general. La correcta regulación delsecreto bancario y fiduciarios es un asunto urgente que forzosamente atraviesa los rescatesfinancieros.Es vital en la aplicación de esta serie de acciones, que los altos funcionarios públicos denmuestras ejemplares de comportamiento apegado a Derecho para elevar la confianza en lasinstituciones en esta crisis, so pena de recibir enérgicas y proporcionales sanciones al ejercicioirresponsable de la función pública. Esto, mucho más que otras acciones, podría catalizar lasinergia del sistema de rendición de cuentas democrática y armonizar la fiscalización superiorde la ASF y EFS con el desarrollo de instituciones democráticas y ciudadanos pro activos.43 Que mejor que los Auditores fueran los candidatos Presidenciales. 24
25. BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS.ACKERMAN, John. (2004). “Co-Governance for Accountability: Beyond <<Exit>> and „<<Voice>>‟‟. World Development Vol. 32, No. 3, pp. 447– 63, 2004. Elsevier Ltd. Great Britain.ACKERMAN, John. (2006). Estructura Institucional para la Rendición de Cuentas: Lecciones Internacionales y Reformas Futuras. http://www.asf.gob.mx/uploads/63_Serie_de_Rendicion_de_Cuentas/Rc9.pdf.Auditoria Superior de la Federación (ASF). (2011). “Fortalecimiento de las Capacidades de la Institución.” En el sitio de la Auditoría Superior de la Federación. 7 de junio de 2011. Consultado el 13 de junio de 2011, disponible en:http://www.asf.gob.mx/Publication/39_Fortalecimiento_de_las_Capacidades_de_la_Institucion.ARELLANO, David. (2007). “Fallas de transparencia: hacia una incorporación efectiva de las políticas de transparencia en las organizaciones públicas”. En: Convergencia, septiembre–diciembre, año/vol. 14 número 45, Universidad Autónoma del estado de México. México.BADILLO, Miguel. (2006). ISOSA. Fraude transexenal a la nación. Grijalbo. México.BADILLO, Miguel y PÉREZ, Ana. (2004) Periódico Excélsior, 24 de octubre de 2004.BOBBIO, Norberto. (1986). El futuro de la democracia. FCE. México.CARBAJAL Hernández, Jorge; y Rivera Sánchez, Sergio. (2008). Manual para el ejercicio del derecho de acceso a la información y el monitoreo ciudadano. ONG Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C. Consultado el 15 de abril de 2011. Disponible en: www.contraloriaciudadana.org.mx.CEJUDO, Guillermo M. (2009). La Construcción de un Nuevo Régimen de Rendición de Cuentas en las Entidades Federativas. 40 Serie de Rendición de Cuentas. Auditoría Superior de la Federación.http://www.asf.gob.mx/uploads/63_Serie_de_Rendicion_de_Cuentas/Rc12.pdf.CERVANTES, Jesusa. (2010). “Las cuentas sucias de Calderón y Fox”. En Revista Proceso, no. 1764, 22 agosto 2010. Pág. 6-10CHRISTENSEN, Tom; Lægreid, Per. (2005). “El estado fragmentado: los retos de combinar eficiencia, normas institucionales y democracia”. Gestión y Política Pública 1. Volumen XIV, número 3, II semestre de 2005.CÓRDOVA, Lorenzo y MURAYAMA, Ciro. (2007). “Transparencia y partidos políticos. Los casos de Pemexgate y amigos de Fox.” Pp. 261-297. En: Salazar Ugarte, Pedro. (Coord.). (2007). El poder de la transparencia: Nueve derrotas a la opacidad. 25
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29. ¿Accountability democrática o cosmética,transparencia u Opacidad porosa? retos y perspectivas ante la fiscalización de la auditoria superior A propósito de la reforma en Pemex 29
30. ÍNDICEINTRODUCCIÓN. 1DEMOCRACIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS. 2 a. Accountability cosmética y crisis 3RENDICIÓN DE CUENTAS DEMOCRÁTICA, CONCEPTO Y ATRIBUTOS. 5 a. El enfoque sistémico de la rendición de cuentas democrática. 7AVANCE DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN 11 a. Modificaciones relevantes al marco normativo de fiscalización superior. 12 b. Retos a la fiscalización: fideicomisos, secreto bancario y opacidad porosa. 14EL CASO PEMEX, CORRUPCIÓN, REFORMA Y RENDICIÓN DE CUENTAS 17 a. Acceso a la información y fiscalización en Pemex. 21 b. Reforma e insumos para una fiscalización eficaz. 22 c. Conclusiones y reflexión final. 23BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS. 25 30