Source: https://www.slideshare.net/WaterforLife/los-retos-del-agua-y-la-energa-en-espaa-aspectos-jurdicos-de-la-gestin-del-agua-y-la-energa-por-la-che-por-ines-torralba
Timestamp: 2017-04-27 23:57:07
Document Index: 104151015

Matched Legal Cases: ['artículo 133', 'artículo 116', 'artículo\n33', 'artículo 79', 'artículo 33', 'artículo 22', 'artículo\n3', 'artículo 33', 'artículo 52', 'artículo 56', 'artículo 45', 'artículo 14', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 18', 'artículo 59', 'artículo\n14', 'artículo 26', 'artículo 114', 'artículo 112', 'artículo 112', 'artículo\n133', 'artículo 114', 'artículo 9', 'artículo 114', 'artículo 115', 'artículo 53', 'artículo 165', 'artículo 165', 'artículo 132', 'artículo 99', 'artículo 132', 'artículo\n135', 'artículo 235', 'artículo 60', 'artículo 67', 'artículo 60']

Los retos del agua y la energía en España. Aspectos jurídicos de la g…
Los retos del agua y la energía en España. Aspectos jurídicos de la gestión del agua y la energía por la CHE, por Inés Torralba Faci
El binomio agua-energía. El caso de...
Presentación sobre "Los retos del agua y la energía en España. Aspectos jurídicos de la gestión del agua y la energía por la CHE", por Inés Torralba Faci, Funcionaria del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado. Jefe del Área de Régimen de Usuarios, Comisaría de Agua, en la Conferencia Anual 2014 de ONU-Agua en Zaragoza. Preparando el Día Mundial del Agua 2014: Alianzas para mejorar el acceso, la eficiencia y la sostenibilidad del agua y la energía. 13-16 de enero de 2014. ...
Los retos del agua y la energía en España.
Aspectos jurídicos de la gestión del agua y
la energía por la CHE
Inés Torralba Faci. Funcionaria del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del
Estado. Jefe del Área de Régimen de Usuarios. Comisaría de Aguas
SUMARIO: I. Introducción. II. La concesión administrativa de aguas para producción
hidroeléctrica.- 1. Naturaleza.- 2. Los elementos reglados de la concesión
hidroeléctrica: competencia y procedimiento.- 3. Condicionado ambiental de las
concesiones hidroeléctricas. 4. Régimen económico financiero de la concesión
hidroeléctrica III. La promoción pública de la producción hidroeléctrica en España.
Referencia al caso del Ebro. Participación en el aprovechamiento hidroeléctrico de las
obras hidráulicas públicas de las comunidades de usuarios.- IV Centrales
hidroeléctricas reversibles.- V. Referencia a la regulación de los usos del agua con
relación a otras formas de generación de energía eléctrica que lo requieren. VI
El epígrafe que me han propuesto para mi intervención en este evento paralelo
de esta Conferencia anual, organizada por la oficina de la Década del Agua de
Naciones Unidas, es muy amplio, por lo que no puede abordarse en su integridad. En
estas líneas no pretendo sino apuntar diversos temas que cabe tratar bajo el mismo,
bajo la óptica del régimen jurídico de los usos del dominio público hidráulico en
España y, a través de su planteamiento, esbozar cual es la gestión que realiza el
Organismo de cuenca y que pone en relación estas dos materias: gestión del agua y
Dos elementos fuertemente vinculados, porque entre los usos del agua se
encuentra el uso destinado a instalaciones de generación de energía eléctrica,
fundamentalmente la producción hidroeléctrica y porque, en el resto de usos,
principalmente en el regadío, pero también en los abastecimientos, en la desalación o
reutilización, resulta preciso el consumo de energía, cuyo precio puede suponer un
elevado porcentaje en los costes de explotación. El profesor Antonio Embid, en las XV
Jornadas de Derecho de Aguas celebradas en Zaragoza, dedicadas al tema “Agua y
Energía”, a cuyas ponencias me referiré a lo largo de esta exposición, se refiere a
ambas como dos grandes retos y oportunidades del Siglo XXI. Ambos se encuentran
normalmente en equilibrio inestable, pues en ocasiones, el maridaje es perfecto y
coordinado y, en otras, la relación agua y energía casi se parece a la tensión
irreparable entre los dos polos de un imán1.
Los usuarios del agua, en nuestro modelo de Administración hidráulica, está
previsto que se agrupen en comunidades de usuarios, por lo que nuestro
ordenamiento jurídico cuenta con una base institucional para las alianzas entre
usuarios del agua, en la que tienen cabida tanto los consumidores netos como los
productores de la energía.
Por una parte el agua, como bien jurídico global2, bien fundamental para la
satisfacción de necesidades básicas de la población y del sistema productivo, se
encuentra conceptuado en nuestro ordenamiento jurídico como bien de dominio
público, sujeto a la protección y planificación del Estado. A su vez, el suministro de
energía eléctrica está regulado como servicio de interés económico general, pues la
actividad económica y humana no puede entenderse hoy en día sin su existencia. En
la producción de hidroelectricidad, como en la producción de otras formas de energía,
se produce una transformación desde un bien de propiedad pública nacional a bien
privado, comercializable en el mercado por empresas, privadas o nacionales. La
intervención administrativa en la producción de hidroelectricidad va a venir justificada,
de una parte, por la administración del agua, como bien de propiedad pública y recurso
natural –y en su caso por la gestión de las obras hidráulicas públicas que permiten su
aprovechamiento para la producción hidroeléctrica- y de otra, por la regulación y
control público sobre la generación eléctrica, que establece la Ley 24/2013, de 26 de
diciembre, del Sector Eléctrico. en garantía de la continuidad, calidad y accesibilidad
de la población al suministro eléctrico.
II. La concesión administrativa de aguas para producción hidroeléctrica.
Embid, A. El agua y la energía en el ordenamiento jurídico. Reflexiones Generales con
atención singular a la regulación del orden de utilización y al caudal ecológico. Agua y Energía,
Aranzadi, Cizur Menor, 2010.
Campos Serrano, Alicia. Los bienes globales y las fuentes de energía, AFDUAM 16 (2012)
El uso del agua para la producción hidroeléctrica está contemplado, en la
legislación española, como un uso privativo, no consuntivo, del dominio público
hidráulico (DPH). Es un uso privativo de las aguas continentales, que integran el DPH
conforme a la definición que del mismo recogen los artículos 1 y 2 del Texto Refundido
de la Ley de Aguas y que al mismo tiempo requiere unas instalaciones fijas que
suponen la ocupación permanente de un tramo de cauce, que si es natural también
integra el DPH.
Como tal uso privativo, conforme a los artículos 52 y 59 del TRLA debe contar
con concesión administrativa o con una disposición legal que lo ampare, salvo el uso
por la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, que
puede realizarse bajo autorización especial expedida a su favor o del Patrimonio del
Estado (cfr. Art. 59.7 TRLA)
El uso privativo, frente al común general y al común especial, se caracteriza por
ser excluyente, al suponer la asignación de una porción del DPH y, en su caso, de un
tramo de cauce, a un determinado usuario o colectivo de usuarios, excluyendo a los
demás de ese mismo uso. La concesión dota de permanencia y seguridad a ese uso
privativo, que generalmente requerirá una inversión, estableciendo el marco de
características y condiciones en que podrá realizarse. Estas conforman el contenido
del derecho real administrativo que la concesión demanial supone.
La concesión que habilita el uso privativo de un determinado volumen de agua
y la ocupación de un tramo de río para su aprovechamiento hidroeléctrico es, por
tanto, una concesión demanial. En la doctrina se discute si tal concesión tiene
naturaleza contractual o si, por el contario, se trata de un acto administrativo que, por
definición, es unilateral3.
Al respecto las tesis partidarias de la naturaleza contractual atienden, entre otros, a
1. Necesidad de estabilidad en las inversiones que requiere el aprovechamiento
de las aguas, que solo el marco contractual puede procurar.
2. Aplicación supletoria, conforme a la legislación de régimen local, de la
3. necesidad de un acuerdo de voluntades entre las partes para que la concesión
Por el contrario, quienes ven en la concesión demanial un acto administrativo –
tesis unilateralistas- para la prestación condicionada de un bien de dominio público,
atienden a los siguientes argumentos:
1. La irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos y el plazo que se fija
para el uso privativo que la concesión ampara aporta al concesionario la
necesaria estabilidad y seguridad para amortizar la inversión realizada.
2. la regulación de la legislación sectorial de aguas es la propia del régimen
jurídico de los actos administrativos.
3. la aceptación de condiciones, como condición de eficacia o como requisito del
acto de otorgamiento no confiere naturaleza contractual al mismo.
4. no hay una contraprestación sino sujeción del uso a tributación, por aplicación
de las figuras que integran el régimen económico financiero del dominio público
Carpi Abad, Mª Victoria. Aprovechamientos hidroeléctricos: su régimen jurídico-administrativo.
Lex Nova, Valladolid, 2002: Pág. 92 y ss.
A las anteriores se suman las posiciones eclécticas, que adelanto me
parecen más acertadas, que admiten la concurrencia de elementos propios del acto
administrativo y cláusulas pactadas, de carácter contractual. El ius variandi, que los
artículos 55, 56, 59.3, 61, 65, 76 y 99TRLA recogen, se interpreta como propio de la
contratación administrativa, pero presenta ciertamente peculiaridades en el régimen de
la concesión de aguas, al quedar excluida por regla general la indemnización al
concesionario por la modificación unilateral. Por otra parte, apunta CARPI ABAD, que
la posibilidad de renuncia unilateral de la concesión por parte del concesionario
excluye su naturaleza contractual, al no poder quedar al arbitrio de una de las partes
su cumplimiento. La tesis de esta autora apunta a la presencia de cláusulas de
carácter contractual en el marco de la concesión demanial de aguas, entre las que
sitúa las de contenido económico, a las que se ha aplicado alguno de los principios de
la contratación como el del riesgo imprevisible, el ius variandi o el factum principis.
Estamos, dice esta autora, ante actos administrativos necesitados de aceptación.
Entre sus condiciones se encuentran condiciones imperativas, derivadas de la Ley y
de la decisión discrecional de la Administración para garantizar la satisfacción del
interés general; y condiciones pactadas, cláusulas de naturaleza contractual, fruto de
una previa negociación entre la Administración al cruzarse el pliego de las condiciones
del concurso con la propuesta o proposición finalmente elegida en la adjudicación.
El acto de otorgamiento, por su régimen jurídico es indudablemente un acto
administrativo, declarativo de derechos, con las consecuencias que dicha
característica tiene para el régimen aplicable al silencio administrativo y posibilidades
de revocación o revisión de oficio. Ahora bien, el título administrativo que se otorga, la
concesión en cuanto derecho real administrativo que se incorpora al patrimonio del
concesionario, está integrada por un haz de facultades y obligaciones recíprocas para
las partes de la relación que forman Administración y concesionario, que en algunos
de sus aspectos podría asimilarse a la existente entre Administración contratante y
contratista. El concesionario, tanto si lo es en virtud del otorgamiento inicial de la
concesión, como si lo es por subrogación en la posición del inicial concesionario, como
consecuencia de la adquisición del derecho, tiene un conjunto de facultades y
obligaciones frente a la Administración que se concretan en el clausulado. Ésta, en el
desempeño de su función de policía de aprovechamientos, tiene la responsabilidad de
velar por el cumplimiento de las condiciones concesionales y actuar las potestades
que la Ley le atribuye en defensa del interés público comprometido.
La potestad para el otorgamiento de la concesión para el uso privativo del
dominio público hidráulico es una potestad discrecional. Esto significa que no existe un
derecho previo del promotor a obtener la concesión bajo el cumplimiento de
determinados requisitos, sino que debe ser la Administración, bajo la observancia de
los elementos reglados del acto (competencia, procedimiento, fin, respeto al medio
ambiente) quien adopte discrecional y motivadamente la decisión de otorgar o denegar
la concesión solicitada y, en su caso, señalar las condiciones de la misma. Si se trata
de condiciones prescritas por la Ley hablaremos de –conditio iuris-, contenido
necesario del acto (el que obligatoriamente debe recoger) y contenido implícito,
condiciones que se entienden puestas aunque no figuren expresamente recordadas en
el clausulado concesional (por ejemplo plazo máximo de duración, si no se señala otro
inferior, de 75 años; la cláusula sin perjuicio de tercero; la exclusión de la garantía de
disponibilidad de los caudales concedidos; la obligación de instalar dispositivos que
permitan controlar los caudales derivados y retornados) . A estas se añaden las
condiciones accesorias o específicas de cada concesión, contenido eventual del
acto que lo modula para el caso concreto (canon concesional o de aprovechamiento,
reserva de parte de la energía producida, plazo por debajo del máximo legal; causas
específicas de extinción; modulación por meses, inclusión forzosa en una comunidad
de usuarios o junta central, condiciones ambientales procedentes de la declaración de
impacto etc.). Son características de los actos administrativos discrecionales, fruto de
la decisión administrativa y son admisibles siempre que no contraríen el interés público
y permitan al acto la consecución de su fin. Entre estas encontramos las
aparentemente pactadas entre Administración y concesionario y vamos a encontrarlas
tanto en las concesiones para el aprovechamiento hidroeléctrico de infraestructuras
del Estado (presas de embalse o canales construidos total o parcialmente con fondos
del Estado o propios del Organismo), otorgadas previo concurso preparado conforme
a lo dispuesto en el artículo 133 del RDPH como en la concesión rogada.
En las primeras, la resolución de adjudicación puede admitir aspectos de la
proposición del adjudicatario que tengan cabida en el pliego de condiciones del
concurso (por ejemplo el canon concesional ofrecido en la licitación).
En el caso de la concesión rogada, el promotor o solicitante puede poner
reparos a las condiciones ofrecidas por la Administración y ésta aceptarlos, lo cual
puede verse como una negociación de condiciones, aunque también cabría
interpretarlo como mero cumplimiento de los principios de audiencia y contradicción
que deben regir en el procedimiento administrativo (artículo 116 RDPH y 12 del
RD916/1985, de 25 de mayo)
2. Los elementos reglados de la concesión hidroeléctrica: competencia y
La competencia para el otorgamiento de la concesión hidroeléctrica viene atribuida, en
el caso de la concesión rogada en cuencas intercomunitarias al Organismo de cuenca,
hasta una potencia de 5 MW.
Para una potencia superior tramita el organismo de cuenca y resuelve el Ministerio de
Dentro del Organismo de cuenca y conforme a la atribución de competencias a las
Unidades que recoge el Real Decreto 984/1989, de 28 de julio, por el que se
determina la estructura orgánica dependiente de la Presidencia de las
Confederaciones Hidrográficas, la Comisaría es la responsable de la instrucción del
procedimiento y compete resolver al Presidente del Organismo, conforme al artículo
33.2 f) del Reglamento de la Administración Pública del Agua, aprobado por RD
927/1988, de 29 de julio.
El procedimiento a seguir está informado por los principios de publicidad y tramitación
en competencia, por exigirlo así el artículo 79.2 del TRLA y se encuentra regulado
para la concesión rogada, con carácter general, en los artículos 104 y siguientes del
RDPH. La minihidráulica, hasta 5MW, cuenta con un procedimiento especial
abreviado, regulado en el RD 916/1985, de 25 de mayo, en el que se reducen los
plazos para determinadas actuaciones y se contempla la simultaneidad de aquellos
trámites que puedan sustanciarse con independencia de los otros, reduciendo con ello
la duración del expediente.
Los trámites que integran el procedimiento son los siguientes:
-Inicio, con la solicitud del interesado.
-Instrucción, que comprende:
1. Competencia de proyectos: publicación de nota previa en el Boletín Oficial de
la Provincia donde radiquen las obras de la toma; apertura de proyectos.
2. Examen de compatibilidad de los proyectos con el PHC. Informe de la OPH,
con traslado al promotor/es para que decida si continúa con su petición o
desiste, a la vista de los condicionamientos que señala la OPH.
3. Información pública, que debe incluir la del estudio de impacto ambiental, con
arreglo al artículo 33.2 b) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación
ambiental (BOE 11 de diciembre).y consulta a las AAPP afectadas.
4. Informe de la Comunidad Autónoma. Si el órgano competente para otorgar la
autorización industrial es el autonómico, este informe además de preceptivo
será vinculante, al no poderse otorgar la concesión hidroeléctrica si es
desfavorable (artículo 22 Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico)
5. Informe técnico, previa confrontación del proyecto sobre el terreno. El informe
de la Comisaría de Aguas recoge toda la instrucción practicada, emitiéndose
tras el estudio de toda la documentación que integra el expediente y la
confrontación sobre el terreno. Si hay más de una petición es este el momento
en que el Organismo debe pronunciarse sobre la que resulte elegida, de forma
motivada y en función de lo dispuesto en los artículos 60 y 79.2 del TRLA y en
el plan hidrológico en vigor.
6. Trámite de audiencia.
7. Informe del Servicio jurídico.
8. Ofrecimiento de condiciones al peticionario. Se notifican al peticionario cuyo
proyecto haya resultado elegido las condiciones con arreglo a las cuales puede
otorgarse la concesión y, si las acepta, se resuelve el otorgamiento. Si el
peticionario pone reparos a las condiciones propuestas por la Administración y
ésta los acepta, resolverá otorgando la concesión con las condiciones
modificadas en el sentido propuesto por el peticionario. Si no acepta los
reparos se fijará un plazo de 8 días para que acepte las condiciones
propuestas lisa y llanamente, advirtiéndole en ese caso que de no hacerlo o de
no contestar en el plazo señalado, se procederá a denegar su petición
prosiguiendo el expediente con los restantes peticionarios si los hubiera.
-Resolución. La resolución se notifica al peticionario, a los reclamantes y al órgano
competente para autorizar la instalación eléctrica de producción (Es el órgano
competente en materia de industria y energía, que puede ser órgano estatal o
autonómico según la potencia de la Unidad). Si se otorga la concesión debe publicarse
en los boletines oficiales de las provincias donde radiquen las obras.
El procedimiento adquiere una mayor complejidad debido a la concurrencia con
otros tres procedimientos:
A. Por una parte el de autorización de las instalaciones de producción,
competencia de estatal o autonómica según la potencia instalada. Conforme al artículo
3.13 de la LSE es competente la Administración estatal para autorizar las instalaciones
peninsulares de producción de energía eléctrica de potencia eléctrica instalada
superior a 50 MW eléctricos.
B. Por otra, la evaluación de impacto ambiental del proyecto. Conforme la Ley
21/2013, de 9 de diciembre de Evaluación Ambiental, quedan sujetos a evaluación de
impacto ambiental ordinaria los proyectos de su Anejo I, entre los que figuran las
instalaciones para la producción de energía eléctrica cuando se desarrollen en
Espacios Naturales Protegidos, Red Natura 2000 y Áreas Protegidas por instrumentos
internacionales, según la regulación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre. La
evaluación ambiental será simplificada para el resto de proyectos de instalaciones
para la producción de energía eléctrica (Anejo II Grupo 4 industria energética, letra d)
La principal diferencia respecto a la anterior regulación es que, conforme al artículo 33
de la LEA, es potestativo para el promotor solicitar del órgano ambiental la elaboración
de un documento sobre el alcance del estudio de impacto ambiental.
El órgano sustantivo, además de la información pública sobre el estudio debe
realizar las consultas a otras AAPP afectadas por el proyecto. Por tanto, con
documento de alcance previo o no, el promotor deberá presentar ante el órgano
competente (Confederación Hidrográfica en el caso de cuencas intercomunitarias)
proyecto acompañado de estudio de impacto ambiental para su sometimiento a
información pública, consultas y posterior remisión al órgano ambiental.
En cuanto a la competencia para tramitar el procedimiento de evaluación de
impacto ambiental, la norma atributiva es una norma de conflicto, puesto que se trata
de proyectos que deben recibir la aprobación de más de una Administración pública,
atribuyéndola a la Administración que sea competente respecto a la finalidad del
proyecto. Esta norma de conflicto tiene el resultado, en el caso de las centrales
hidroeléctricas, de atribuir la competencia ambiental al órgano ambiental de la misma
Administración competente en materia de industria y energía. En el caso de centrales
en cuencas intercomunitarias de una potencia instalada inferior a 50MW esto se
traduce en que será el órgano ambiental autonómico quien tramite la DIA, cuando el
impacto ambiental se produce fundamentalmente por la obra hidráulica y ésta
generalmente tiene efectos en todo el curso fluvial, más allá del territorio de la propia
El órgano ambiental, al que el órgano sustantivo debe remitir toda esta
documentación, decidirá mediante informe de impacto ambiental si el proyecto no
tiene efectos significativos sobre el medio ambiente o si, por el contrario, debe
someterse al procedimiento ordinario de evaluación de impacto ambiental. Este
procedimiento simplificado también incluye las consultas previas a las AAPP
C. Junto a estos dos procedimientos adicionales, puede ser necesario un tercero, ante
el órgano competente en materia de industria (o por la Confederación en el caso de la
minihidráulica) para la declaración de la utilidad pública de la instalación de
generación, que llevará implícita la necesidad de ocupación de los bienes o de
adquisición de los derecho afectados e implicará la urgente ocupación a los efectos del
artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa.
En línea con lo ya previsto en la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, y atendido el
carácter de servicio de interés económico general, que se reconoce al suministro de
energía eléctrica, aunque la producción queda regulada como actividad en régimen de
libre competencia o mercado, la Ley 24/2013 sigue estableciendo una regulación y
control administrativo sobre la generación, destinados a garantizar el suministro con
los niveles necesarios de calidad, al mínimo coste posible, asegurar la sostenibilidad
económica y financiera del sistema y permitir un nivel de competencia efectiva en el
sector. Con este fundamento la LSE declara la utilidad pública de las instalaciones
destinadas al suministro, generación, transporte y distribución, cuyos efectos son la
necesidad de ocupación de bienes y derechos que resulten necesarios y el derecho a
obtener autorización para ocupar el dominio público del Estado, Comunidades
Autónomas o Entes locales.
Conforme al artículo 56.2 de la citada Ley, la declaración de utilidad pública de
las instalaciones de generación –y por tanto también de las instalaciones de los
aprovechamientos hidroeléctricos, comporta el derecho a que le sea otorgada la
oportuna autorización para el establecimiento, paso u ocupación de la instalación
eléctrica sobre terrenos de dominio, uso o servicio público o patrimoniales del Estado,
o de las CCAA, o de uso público, propios o comunales de la provincia o municipio,
obras y servicios de los mismos y zonas de servidumbre pública.
3. Condicionado ambiental de las concesiones hidroeléctricas. Desde las
disposiciones de la Ley de Pesca al caudal ecológico.
Como antes se ha indicado, el procedimiento concesional en el caso de la
concesión hidroeléctrica ha ganado complejidad como consecuencia de la evaluación
del impacto ambiental de proyectos. En línea con esta exigencia se encuentra además
la necesaria incorporación al acto concesional de los requisitos relativos al
cumplimiento de los caudales ecológicos.
Las concesiones hidroeléctricas del pasado siglo, con anterioridad a la
referencia al caudal ecológico que se introdujo en la reforma de la Ley de Aguas por
Ley 46/1999, ya encontramos condiciones referidas a este tipo de limitaciones. Desde
las referencias a los caudales necesarios para la conservación de la pesca o a las
escalas de peces se ha llegado a la referencia a los caudales ecológicos, no referidos
exclusivamente a la vida piscícola, sino al conjunto de ecosistemas que dependen del
agua, incluidos los terrestres. Ante la oposición de los concesionarios a cumplir con los
caudales mínimos y a su pretensión de ser indemnizados por cualquier restricción
exigida a su amparo, se ha recurrido a las condiciones concesionales que remiten a la
legislación de pesca, como una forma de justificar que el derecho del concesionario no
le habilita para el agotamiento de todo los caudales circulantes.
En la jurisprudencia del Tribunal Supremo encontramos otros argumentos
adicionales, con referencia al mandato que el artículo 45 de la Constitución Española
dirige a los poderes públicos, para velar por el uso racional de los recursos naturales
(STS de 30 de septiembre de 1983) y a la previsión del artículo 14 del TRLA, que
recoge como principio rector de la gestión en materia de aguas la compatibilidad de la
gestión pública del agua con la conservación y protección del medio ambiente y la
restauración de la naturaleza (STS de 28 de septiembre de 2005 que confirma en
casación la del TSJCat de 12 de mayo de 2000, recurso contencioso administrativo
807/1995). La sentencia de instancia, a cuyo fundamento jurídico segundo remite la
sentencia de casación para rechazar el único motivo de casación admitido a trámite: incongruencia por omisión- apela al mandato legal de compatibilizar la gestión pública
del agua con la conservación del medio ambiente (artículo 13 de la Ley de Aguas,
actual artículo 14 del TRLA) para considerar fundamentada y conforme a Derecho la
resolución recurrida, que con ocasión de un cambio de titularidad concreta el caudal
mínimo de mantenimiento que el concesionario debe respetar. “Carece de apoyo legal,
-dice la sentencia del TSJCat- que en aras del título concesional no exista limitación
alguna en función del interés general de protección y conservación del medio ambiente
y en concreto del ecosistema fluvial de la zona, tal límite de salvaguarda de mínimos
que no comprometan el mantenimiento del ecosistema existe, se encuentre o no
plasmado en las características registradas de la concesión”
El caudal ecológico, definido en el artículo 18.2 del Reglamento de
Planificación Hidrológica (RPH) es el que permite mantener de forma sostenible la
funcionalidad y estructura de los ecosistemas acuáticos y de los ecosistemas
terrestres asociados, contribuyendo a alcanzar el buen estado o potencial ecológico en
ríos o aguas de transición.
En el marco de nuestra gestión y a la vista de las posturas encontradas
defendidas por la doctrina, aprecio falta de convencimiento acerca de las posibilidades
reales de implantación de caudales ecológicos. Hay quien apunta a que los caudales
comprometidos por las concesiones otorgadas impedirían garantizar el rescate de ese
mínimo caudal de mantenimiento.
Anticipo que esa no es, afortunadamente, la conclusión a la que voy a llegar en
En el análisis de esta cuestión y, en particular, de la posibilidad de imponer
restricciones al uso para garantizar ese mínimo caudal sin necesidad de indemnizar en
todo caso al usuario, debe partirse de la siguiente premisa: conforme al artículo 59
del TRLA el título concesional no garantiza la disponibilidad de los caudales
concedidos. Este mismo artículo, en su apartado 7º, dispone que los caudales
ecológicos deben considerarse como una restricción que se impone con
carácter general a los sistemas de explotación. De modo que, con independencia
de las previsiones del título concesional, éste no ampara al usuario para derivar la
totalidad del caudal concesional si los caudales circulantes no son suficientes para,
además de satisfacer todas las demandas con derecho preferente, liberar el mínimo
caudal que se haya establecido como caudal ecológico. En el plano teórico, el
cumplimiento de esta restricción obligaría al usuario a dejar de derivar desde el
momento en que el caudal circulante en el punto de toma descendiera de un
determinado umbral (el caudal ecológico más las servidumbres destinadas a satisfacer
derechos prioritarios aguas abajo, por ser anteriores en el tiempo). Este planteamiento
teórico, llevado al ámbito de nuestra gestión, requiere contar con la unidad de los
sistemas hidráulicos y el sistema de organización colectiva de los usuarios (cfr. artículo
14 TRLA). De nada servirá imponer a un concesionario una modulación del caudal
concesional si no consideramos al conjunto de los usuarios cuyos aprovechamientos
se encuentran relacionados entre sí. De ahí que el artículo 26 de la LPHN recoja que
los caudales ambientales tendrán la consideración de objetivos a satisfacer de forma
coordinada en los sistemas de explotación, salvando claro está la preferencia del
abastecimiento a poblaciones que no puede verse limitado por razón del caudal
El principal problema que se aprecia desde la gestión del dominio público
hidráulico es la efectividad de las medidas de limitación que se impongan, para
garantizar que cada usuario cumpla con las restricciones necesarias. Cualquier
previsión de la planificación hidrológica será papel mojado si no contamos con las
dificultades de la implantación y que resumo en tres puntos:
-la determinación de las restricciones a observar por cada usuario. Pretender la
restricción del uso con referencia a un determinado caudal circulante no deja de ser
una entelequia, por la propia naturaleza del recurso y de los cauces por los que
discurre, así como por las dificultades de realizar una medición objetiva con un margen
de error razonable.
-control efectivo de su cumplimiento. Tal control no podrá realizarse sin la previa
implementación de la orden ministerial que regula los dispositivos de control de
-la organización colectiva de los usuarios. La efectividad en el cumplimiento de los
caudales ecológicos pasa por la participación de los usuarios, de modo que las
restricciones que se impongan hayan sido debatidas y votadas en el seno de las juntas
centrales de usuarios en la correspondiente junta de explotación. A ello parece apuntar
la LPH cuando contempla los caudales ambientales como objetivos a satisfacer de
forma coordinada por los sistemas de explotación.
Además de las dificultades apreciadas se plantean cuestiones sobre los efectos de la
implantación, que no se agotan en la tan discutida cuestión de si hay o no derecho a
indemnización por razón de las restricciones impuestas:
-si las restricciones a los usuarios del sistema se imponen por razón del caudal
ecológico, y éste termina destinándose a abastecimiento (por la prioridad de éste
sobre el mínimo caudal de mantenimiento) estaríamos realmente ante una
expropiación de caudales que sí debe ser objeto de indemnización.
-si las restricciones a los usuarios del sistema deben imponerse por igual o
considerando la prioridad de unos derechos, por razón de su antigüedad.
-si las obras de regulación deben contribuir al mantenimiento del caudal mínimo o si
éste debe fijarse en función del régimen natural.
-si efectivamente debe haber una contribución de las obras de regulación al
mantenimiento del caudal mínimo, cómo debe ponderarse esta funcionalidad de las
mismas en la liquidación de los usuarios del canon de regulación. En este sentido, al
igual que se considera el efecto laminador de los embalses, deberán imputarse al
interés general los efectos beneficiosos de la regulación sobre la garantía de un
mínimo caudal.
En cuanto a la concertación, prevista en el Reglamento de Planificación e
Instrucción de 2008 como procedimiento para la determinación de los caudales
ecológicos, hace referencia a la participación de los usuarios y del público,
garantizando la transparencia del mismo y la audiencia a los afectados, pero de
ninguna manera significa que el cumplimiento de las restricciones necesarias deba
supeditarse al consentimiento o acuerdo de éstos, pues de ese modo sería
irrealizable. Tras el proceso de concertación, a falta de acuerdo, deberá la
Administración concedente, en el ámbito de su función de policía de
aprovechamientos, imponer las restricciones precisas para cumplir con la planificación
hidrológica. En este sentido EMBID afirma que concertación no puede querer significar
ausencia de fijación de caudales ecológicos si no se produce la concertación,
entendida como acuerdo con los afectados. En caso de ausencia de este acuerdo la
Administración, a través del Plan Hidrológico, debería cumplir el ordenamiento jurídico
que ordena la consecución de unos determinados objetivos ambientales sen unos
concretos plazos (disposición adicional 11ª TRLA) para cuya consecución al fijación de
caudales ecológicos es imprescindible.
4. Régimen económico financiero de la concesión hidroeléctrica
En el régimen económico financiero de la concesión hidroeléctrica podemos encontrar
hasta cuatro figuras diferentes, cuya naturaleza es también discutida:
1. -canon de regulación
2. -tarifa de utilización, ambas previstas en el artículo 114 TRLA
3. -Canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía
eléctrica que, conforme al artículo 112bis del TRLA, introducido por Ley
15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad
energética Se trata, según su regulación legal, de una tasa destinada a la
protección y mejora del dominio público hidráulico y, según reza la disposición
transitoria Primera de la Ley 15/2012 es de aplicación a los titulares de las
instalaciones de producción de energía eléctrica que a la entrada en vigor de la
misma sean titulares de una concesión hidroeléctrica. Las condiciones de tales
concesiones deberán ser adaptadas a la nueva regulación del artículo 112 bis
4. Canon por explotación de saltos de pie de presa u otras obras hidráulicas
públicas susceptibles de aprovechamiento hidroeléctrico, conforme al artículo
133 del RDPH.
Las tres primeras tienen naturaleza tributaria, sin lugar a dudas. En cuanto al
canon de aprovechamiento, se discute si su naturaleza es contractual o tributaria 4.
Las dos primeras figuras, canon y tarifa, previstas en el artículo 114 del TRLA,
están reguladas para la financiación de obras hidráulicas con cargo a sus usuarios y
beneficiarios. Ambas han sido admitidas como satisfactoria aplicación del principio de
recuperación de costes, cuya incorporación al ordenamiento interno exige el artículo 9
de la Directiva 2000/60, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de
2000 (en adelante DMA)
El artículo 114 TRLA contempla el canon de regulación como destinado a
compensar los costes de la inversión que soporte la Administración estatal y atender
los gastos de explotación y conservación de las obras; y la tarifa queda destinada a la
compensación de los mismos costes pero en relación con otras obras hidráulicas
específicas financiadas total o parcialmente a cargo del Estado, incluidas las de
corrección del deterioro del dominio público hidráulico derivado de su utilización.
Es, por tanto, el tipo de obra hidráulica financiada el que marca la distinción: el
canon se refiere a obras de regulación y la tarifa a aquellas otras que permitan el uso
específico del agua por cada sujeto pasivo (fundamentalmente los canales que sirven
el agua). Son exacciones incompatibles entre sí, por el principio que prohíbe la doble
imposición, por lo que no puede gravarse simultáneamente por el canon y la tarifa la
utilización de una misma obra; que no obstará, sin embargo, para que los usuarios que
se beneficien de los dos tipos de obras queden sujetos a ambos.
Conforme al artículo 115.3, cuando los obligados al pago de las exacciones
estén agrupados en una comunidad de usuarios u organización representativa de los
mismos, se podrá realizar el cobro a través de tales Comunidades o Entidades.
5. Extinción de la concesión hidroeléctrica. Causas y efectos de la extinción.
Reversión al Estado de las infraestructuras vinculadas al salto.
Conforme al artículo 53 del TRLA el derecho al uso privativo de las aguas, cualquiera
que sea el título de su adquisición se extingue:
c) Por expropiación forzosa
Se exige legalmente la audiencia al titular del derecho (53.2 TRLA) y se
establece como efecto la reversión a la Administración competente, gratuitamente y
libres de cargas de cuantas obras hubieran sido construidas dentro del dominio público
hidráulico para la explotación del aprovechamiento, sin perjuicio del cumplimiento de
las condiciones estipuladas en el documento concesional (53.4 TRLA)
El RDPH contiene una detallada regulación del procedimiento (artículos 163 y
siguientes) que contiene previsiones específicas en función de la causa de la
extinción. Respecto a la extinción por finalización del plazo debe destacarse la
posibilidad de que se inicie con tres años de anticipación.
Jiménez Compaired, Ismael. Los cánones de regulación y las tarifas de utilización del agua.
Thomson Reuters, Aranzadi, Cizur Menor, 2012. pp.126 y ss.
Para los aprovechamientos hidroeléctricos, la previsión introducida como
artículo 165 bis por el Real Decreto 1290/2012, de 7 de septiembre, establece que el
informe del Servicio incluirá una propuesta razonada sobre el futuro del
aprovechamiento a extinguir, que incluya entre otros aspectos recomendaciones sobre
la continuidad de la explotación, la adscripción de la titularidad de las infraestructuras e
instalaciones y sobre la gestión o en su caso demolición de las infraestructuras e
instalaciones que deben revertir al Estado. Una vez dictada la resolución de extinción,
dice el apartado 2 del artículo 165bis, el órgano competente, en caso de optar por la
continuidad de la explotación, tramitará el correspondiente contrato de servicios o
concurso público de explotación del aprovechamiento conforme a lo especificado en el
artículo 132.2. Se abre así la puerta a que el Organismo de cuenca pueda optar entre
una explotación directa del aprovechamiento o su concesión previa tramitación del
concurso que regulan los artículos 132 y ss.
III. La promoción pública de la producción hidroeléctrica en España. Referencia
al caso del Ebro. Participación en el aprovechamiento hidroeléctrico de las obras
hidráulicas públicas de las comunidades de usuarios: Canal Imperial, Bardenas,
Aragón y Cataluña, Riegos del Alto Aragón y Canal de Navarra.
El Estado español, en un momento de su historia caracterizado por la autarquía
de su sistema de producción y la necesidad de impulso al desarrollo industrial, jugó un
destacadísimo papel en la promoción de la producción de electricidad a partir de saltos
Por una parte, en la proyección y ejecución de las grandes obras hidráulicas
destinadas a transformar en regadío cientos de miles de hectáreas. Estas obras,
canales y presas son susceptibles de aprovechamiento hidroeléctrico, que se
adjudicará bajo diversas modalidades, como luego veremos al analizar el caso de la
Por otra, mediante el establecimiento de reservas subjetivas, a favor del
Estado, se otorgaron concesiones para el aprovechamiento integral de tramos de ríos.
Estas reservas y concesiones se constituyeron y otorgaron, mayoritariamente a
favor del Instituto Nacional de Industria y empresas participadas por este. La normativa
que amparó estas reservas permitió excluir la competencia, en atención al interés de la
nación, y fijar para ellas un plazo indefinido. Estas características estaban
indisolublemente unidas al elemento subjetivo de la concesión, por lo que estaba
previsto que su plazo quedara reducido al máximo legalmente previsto -75 años- y se
revisaran sus privilegiadas condiciones, una vez pasaran a manos privadas. En lo que
respecta al plazo no fue necesario esperar a la privatización de las empresas titularesque en el caso de la empresa nacional de electricidad ENDESA llegó en octubre de
1997- con la pérdida de la participación mayoritaria de la Sociedad de Participaciones
Industriales en su capital que supuso la oferta pública de venta autorizada por el
Gobierno en esa fecha- al haberse establecido una limitación temporal ex lege, para
todo tipo de títulos administrativos, por la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto y su
En los últimos años el interés de los usuarios del agua para riego por la
explotación de aprovechamientos hidroeléctricos se ha incrementado, como reacción a
un exponencial incremento en los costes de producción vinculados al consumo de
electricidad. La tarificación en función de la potencia instalada, unida a la
estacionalidad del consumo, supone un pesado gravamen para unas explotaciones de
regadío basadas en redes presurizadas, los denominados riegos modernizados5” y
que han sido ejecutados en la búsqueda de una mayor eficiencia en el uso del agua y
rentabilidad de los cultivos6. Esta modernización de regadíos se ha realizado además
con fomento de las AAPP, estatal y autonómica, mediante subvenciones e
intervención en la proyección y ejecución de obras por sociedades de capital público,
con las que las comunidades de usuarios han convenido su financiación, ejecución e
incluso, en algunos casos, explotación7.
También se han visto incrementadas las necesidades de consumo eléctrico
como consecuencia de la construcción de presas en derivación, fuera de los cauces
públicos de los que se alimentan, proyectadas de ese modo para salvar los
condicionantes ambientales derivados de la evaluación del impacto de proyectos
(consecuencia de la asunción del acervo comunitario europeo) o la reducción del
riesgo asociado a este tipo de infraestructuras. Por otra parte, la entrada de nuevas
tecnologías de alto consumo energético (desalación de agua de mar y salobre,
reutilización, aguas subterráneas extraídas a una mayor profundidad) suponen un
mayor consumo energético en el ciclo integral del agua; consumo que tendería a
incrementarse en los períodos de sequía.8 Así, el máximo aprovechamiento de las
aguas embalsadas, mediante el bombeo del denominado “embalse muerto” por debajo
de la cota de los canales de derivación o la realización de maniobras de retrobombeo9,
requieren altos consumos energéticos.
La dependencia energética del sector del agua es cada vez mayor, no solo
porque crece el consumo energético, sino por el traslado de los costes a los usuarios,
por aplicación del principio de recuperación de costes (YAGÜE, “Energía para el agua”
Semana temática Agua y Energía, Tribuna del Agua, septiembre 2008, citado por
“Los objetivos fundamentales de las actuaciones de mejora y modernización de regadíos son
conseguir un mejor aprovechamiento del agua, aumentar la capacidad de regulación de los
sistemas, reducir el tiempo de los turnos de riego, disminuyendo los nocturnos y mejorar la
eficiencia, la gestión y la economía de las comunidades de regantes” Castellano Prats, José
Luis, Régimen jurídico de los regadíos. Infraestructuras, gestión y aprovechamientos.,
Colección El Justicia de Aragón, Zaragoza, 2005.
“ “El futuro del sector agrario en Riegos del Alto Aragón depende actualmente de una serie de
factores que en ocasiones escapan al ámbito de éste. La modernización del regadío, el debate
en torno a las dotaciones de agua necesarias, la rentabilidad de los diversos cultivos…tanto en
términos de eficiencia en el uso de agua como en rentabilidad puramente económica…” Pinilla
Navarro, Vicente. Evolución de la producción agraria en riegos del alto Aragón, Riegos del Alto
Aragón, Impacto Económico y Social 1953-2003, p.139 edita Comunidad General de Regantes
de Riegos del Alto Aragón.
Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias. Las
sociedades estatales de infraestructuras agrarias
SEIASA del Norte, SEIASA del Nordeste, SEIASA de la Meseta Sur y SEIASA del Sur y Este,
creadas por acuerdo de Consejo de Ministros de 5 y 12 de noviembre de 1999, al amparo de la
autorización contenida en el artículo 99 de la Ley 50/1999 “creación de sociedades mercantiles
estatales para la ejecución de obras se infraestructuras de modernización y consolidación de
regadíos” tienen por objeto la financiación, en concurrencia con la iniciativa privada, de las
obras de modernización y consolidación de regadíos que se contemplen en el ámbito del Plan
Nacional de Regadíos y sean declaradas de interés general, así como su promoción,
contratación y explotación, en su caso.
Javier Uche y Amaya Martínez. El consumo energético en el ciclo del agua. Agua y Energía,
Entre las más recientes y vanguardistas realizaciones cabe destacar el retrobombeo de agua
desde el Canal de Enlace hasta Tamarite de Litera, con un retroceso de agua a
contrapendiente en una longitud de 23 kilómetros. La ingeniería hidráulica en el Canal de
Aragón y Cataluña, en Historia de una tierra, Centenario del Canal de Aragón y Cataluña,
Ediciones.94 para la CGRCAyC, 2006.
Gonzalo Sáenz de Miera y María Mendiluce, en Agua, energía y sostenibilidad,Agua y
Energía, Aranzadi, Cizur Menor, 2010
En el caso de presas construidas por el Estado, el impacto del consumo
eléctrico sobre los costes de explotación y, por ende, en el importe de los tributos que
integran el régimen económico financiero de la utilización del dominio público
hidráulico (Título VI del Texto Refundido de la Ley de Aguas) –canon de regulación y
tarifa de utilización, trata de paliarse mediante la realización de los derechos de
adquisición de la energía reservada al Estado en las concesiones hidroeléctricas antes
citadas. Sin embargo, el punto de partida es bien diferente en cada Sistema, como
Por una vía u otra las Comunidades Generales que, aglutinan a los usuarios de
las grandes zonas de regadío de interés nacional, desarrolladas a través de los
denominados planes coordinados de obras hidráulicas y transformación en regadío
(Ley de Reforma y Desarrollo Agrario) han entrado a participar en la producción de
electricidad a partir de obras ubicadas en sus propios sistemas. En las siguientes
líneas se recogen los principales sistemas colectivos de riego de la cuenca y cómo en
ellos se han adjudicado derechos para el aprovechamiento hidroeléctrico de sus
infraestructuras hidráulicas, en algunos casos como rehabilitación de
aprovechamientos preexistentes o con preferencia respecto a otros usuarios.
El Canal Imperial de Aragón, en su aspiración a la entrega total de la explotación del
Canal Imperial, ha promovido proyectos para garantizar su viabilidad económica, entre
los que se cuentan la explotación hidroeléctrica de las minicentrales de Gallur, Jalón y
Valdegurriana10. El acceso a dichos aprovechamientos se produjo en virtud de sendas
autorizaciones administrativas que resumimos a continuación:
La de Gallur, en el canal Imperial, se autoriza por resolución de la
Confederación Hidrográfica del Ebro de 20 de septiembre de 2001 (expediente
1998A11) como rehabilitación y ampliación de un aprovechamiento hidroeléctrico
preexistente en el Canal, denominado central de Gallur, en el TM del mismo nombre,
en la provincia de Zaragoza, con un caudal de 20 m3/s que se toman en el propio
canal y se vierten al río Ebro a través del escorredero de la Mina o San Fermín,
deducidos todos los que en cada periodo pudieran corresponder a usos legalizados y
en funcionamiento de carácter preferente que deriven las aguas del canal imperial de
La Central del Jalón, que aprovecha el vertido de caudales del río Ebro al río
Jalón, desde el propio Canal Imperial de Aragón, en término municipal de Alagón
(Zaragoza), destinados a los usos de riego de las acequias denominadas MadrizCentén, Garfilán, Almozara y Utebo, aplicando hasta un caudal máximo total de 5
m3/s, con la finalidad de producción de energía eléctrica 11 .
El Salto de Valdegurriana12 aprovecha en régimen fluyente las aguas del
Canal Imperial para producción de energía eléctrica hasta un caudal total turbinable de
, Pallarés Jimenez, Miguel Ángel, Canales de Zaragoza. El Canal Imperial de Aragón
Se otorga autorización por resolución CHE de 21 de marzo de 2011 (expediente 2006M1)
como reposición de un antiguo aprovechamiento de usos industriales denominado Molino de
Utebo, conforme lo previsto en el RDPH y RD 916/1085, de 25 de mayo, al tratarse de un
aprovechamiento de menos de 5.000 kW
Se autoriza la reposición de instalaciones de un antiguo aprovechamiento de aguas en el
propio Canal, para producción de energía eléctrica en el denominado Salto de Valdegurriana,
por resolución CHE de 21 de marzo de 2011, expediente 2006M4.
3m3/s y se autoriza como rehabilitación y ampliación de características de otro
aprovechamiento preexistente.
En los tres casos se establece que los aprovechamientos sólo podrán funcionar
en régimen fluyente, debiendo respetar los caudales asignados a usuarios preferentes.
En el Canal de Navarra, el Gobierno de Navarra obtuvo la concesión del Salto
de pie de presa del embalse de Itoiz y del salto origen del Canal de Navarra en
sustitución de cuatro saltos13 previamente adquiridos en el río Irati que resultaban
inutilizados por la construcción del embalse de Itoiz. Actualmente se encuentra
transferida temporalmente, por treinta años (transferencia autorizada por resolución
CHE de 8 de junio de 2005, expediente 2004T116) a la empresa Canal de Navarra
S.A. Estos aprovechamientos pueden turbinar los caudales que se han concedido para
abastecimiento de poblaciones y regadíos a través del Canal de Navarra, así como los
necesarios para atender a los aprovechamientos existentes en el río Irati
(servidumbres aguas abajo de Itoiz) y el caudal ecológico.
En el caso de Bardenas, la Comunidad General obtuvo el aprovechamiento de
tres saltos, sin una previa competencia de proyectos. Diversas comunidades de base
habían solicitado el aprovechamiento de seis saltos a finales del año 1987. Dichas
solicitudes, por tratarse de aprovechamientos de menos de 5000KVA se tramitaron
conforme al Real Decreto 916/1985, que en su redacción original y hasta 1988 no
contempló la competencia de peticiones. El artículo 132 del Reglamento del Dominio
Público Hidráulico había previsto la posibilidad de sacar a concurso público el uso con
fines hidroeléctricos de las presas de embalse o canales construidos total o
parcialmente con fondos del Estado o propios del Organismo, asimilando el artículo
135 a) del RDPH los efectos del concurso a los de la competencia de proyectos. En
una interpretación ciertamente generosa de este juego de previsiones, en atención a la
exención de la competencia de peticiones de los proyectos por encontrarse por debajo
de 5000KVA, se informa y decide en este caso la adjudicación sin concurso ni
competencia de los saltos (que de seis inicialmente solicitados quedaron refundidos en
tres) a la Comunidad General de Regantes del Canal de Bardenas, que se subroga en
la posición de solicitante de las comunidades de base obteniendo la autorización para
la explotación de tres centrales dentro de su sistema: Acequia de Navarra, la Pardina y
la Acequia de Cinco Villas. El título administrativo expedido es de nuevo la
autorización, pues tratándose de aprovechamientos enmarcados en un sistema de
interés nacional, realizados sobre obras explotadas por el Estado, el uso hidroeléctrico
queda también sujeto a las normas por las que se aprueban los planes coordinados y
al régimen de explotación que se determina para el uso principal, el regadío. A estos
tres saltos se suma el aprovechamiento hidroeléctrico del desnivel existente entre la
Acequia de Sora y el embalse de La Verné (embalse lateral de regulación interna del
sistema), mediante las obras realizadas por la Sociedad Estatal Aguas de la Cuenca
del Ebro, S A, para la creación y explotación de dicho embalse14
La Comunidad General de Riegos del Alto Aragón solicitó cuatro
aprovechamientos hidroeléctricos. Uno de ellos, el de Valdespartera15, que aprovecha
el vertido de aguas del río Gállego entre el embalse de Ardisa, desde el canal de
alimentación que conduce sus aguas al embalse de La Sotonera, al mismo Gállego,
La concesión se otorga como modificación de las concesiones existentes en el río Irati,
correspondientes a los saltos de Oroz-Betelu, Artozqui, Usoz y Aoiz, que se sustituyen por los
dos aprovechamientos resultantes de la presa de Itoiz, el de pie de presa y el situado en el
origen del Canal de Navarra.
Archivo de Comisaría de Aguas. Expediente 2003M6
Concesión otorgada por resolución de la Confederación Hidrográfica del Ebro de 7 de
noviembre de 1986 (expediente 1983A103)
para satisfacer las servidumbres aguas abajo, se obtuvo previa competencia de
peticiones, conforme a lo previsto por el entonces vigente Real Decreto Ley de 7 de
enero de 1927. Los otros tres -Saltos de La Sotonera, Berbegal y Odina- se tramitaron
con arreglo a lo informado por la Dirección General de Obras Hidráulicas, al amparo
de lo dispuesto en el artículo 235 de la Ley de Aguas de 1879, atendiendo a la
preferencia que éste reconocía a las comunidades de regantes para el
aprovechamiento para fuerza motriz de las aguas que discurrieran por canales o
acequias propias.
Por último la Comunidad General de Regantes del Canal de Aragón y
Cataluña16, participó inicialmente, en un 5%, en el capital de la sociedad que obtuvo la
concesión para el aprovechamiento hidroeléctrico de los canales del sistema. El
procedimiento se inició mediante concurso, motivado por una previa petición particular
y que se realizó conforme a lo dispuesto en los artículos 132 y siguientes del RDPH,
previo análisis de su compatibilidad con lo dispuesto en el reglamento de explotación
del Canal, de 1910, que permitía la explotación de la energía hidráulica de las aguas
del Canal por el propio Estado o mediante concesión a entidades o particulares. .En
esta licitación, conforme al citado reglamento de explotación, se establece que el
concurso debe versar sobre proyectos previamente aportados por el promotor
individual, con reconocimiento expreso de un derecho de tanteo a su favor, así como
el de reintegrarse del coste de dichos proyectos en el supuesto de que renunciase a
ejercerlo. En el concurso resultó adjudicataria la Compañía Hidroeléctrica de los
Regantes del Canal de Aragón y Cataluña, S.A, que pese a su nombre contaba con
una pequeña participación de la comunidad de los regantes, sin que el peticionario
ejercitase su derecho de tanteo (Grupo de Electrificación Rural) El beneficiario de la
autorización, dice su condición 7ª no podrá reclamar por el régimen de caudales que
libremente determine la Administración de acuerdo con las necesidades de los riegos y
de los abastecimientos, ni por los cortes de agua que se produzcan en el canal por
reparaciones, limpias, averías o cualquier otra causa.
Queda por último, hace referencia a los retos del futuro, para lo que
mencionaré dos temas: los proyectos de centrales reversibles y las dificultades que
plantea la subordinación del uso industrial al agrario en la obtención de caudales con
destino a instalaciones de generación eléctrica.
IV Centrales hidroeléctricas reversibles.
La complementariedad o sinergias entre los dos elementos agua y energía se ha
puesto de manifiesto en los últimos años con el incremento de iniciativas para poner
en marcha centrales reversibles17. Y es que un factor clave de este binomio es el valor
que aportan al sistema las centrales hidroeléctricas, por su flexibilidad, que permite
compatibilizar casi al instante la producción y la demanda, especialmente en centrales
que cuentan con embalse regulador y que permite almacenar agua para producir en
los picos de mayor demanda y servir de garantía de capacidad al sistema, lo cual
también se retribuye adicionalmente. Debido a las particulares características de
funcionamiento del mercado de la electricidad, en el que el valor de la producción
Autorización para aprovechar en la producción de energía eléctrica desniveles del canal de
Aragón y Cataluña en diversos términos municipales de Huesca y Lérida. OM de 31 de julio de
1996 (expedientes 1988M3
Gonzalo Sáez y María Mendiluce, en Agua, Energía y Sostenibilidad, Agua y Energía,
Aranzadi, Cizur Menor, 2010,
experimenta fuertes oscilaciones en función de la demanda, y por la búsqueda de
formas de almacenamiento energético para asegurar el funcionamiento estable del
sistema, se han explorado al máximo las posibilidades de puesta en funcionamiento de
centrales reversibles, que permiten el funcionamiento alternativo de las centrales, bien
como turbinas, bien como bombas, entre dos embalses reguladores18
En ellas reside, según Javier Uche y Amaya Martínez19, la mayor potencialidad futura
de la energía hidroeléctrica, al servir de almacenamiento energético para evacuar la
creciente aportación de las energías renovables, especialmente la eólica.
En la tramitación de estas solicitudes se han planteado dudas, que aquí no pretendo
más que esbozar, al no estar previstas específicamente este tipo de centrales en la
regulación reglamentaria del procedimiento. El índice concesional, que en los saltos
hidroeléctricos viene determinado por la diferencia de cota entre el punto de derivación
y el de devolución de los caudales al cauce en el caso de las centrales reversibles no
resulta de aplicación. Se plantea asimismo la cuestión de la compatibilidad de la
central reversible con otros aprovechamientos, cuando tenga origen en embalses
previamente construidos para éstos. La cota de estos embalses siempre se va a ver
afectada pero, a falta de una reserva del tramo a favor de la empresa titular, parece
que no existe base normativa para excluir la competencia de peticiones. El respeto a
derechos preexistentes exigirá la imposición de condiciones que reparen los perjuicios
que se causen o que obliguen al nuevo concesionario a explotar su aprovechamiento
de forma coordinada con el concesionario del primero en el tiempo.
V. Referencia a la regulación de los usos del agua con relación a otras formas
de generación de energía eléctrica que lo requieren
Además de la producción hidroeléctrica, el agua para uso energético resulta
imprescindible en la producción termoeléctrica; para mover el sistema de turbinaalternador y producir electricidad, además de la refrigeración de estas mismas
centrales, ya sea por ciclo abierto o cerrado (Gonzalo Sáez y María Mendiluce, en
Agua, Energía y Sostenibilidad, Agua y Energía, Aranzadi, Cizur Menor, 2010) A este
respecto, el profesor Embid llama la atención, en su ponencia antes citada, dentro de
ese mismo trabajo por él coordinado, las dificultades que ofrece la actual regulación de
la preferencia de usos para la obtención de caudales con destino a la producción
eléctrica. En el orden establecido en el artículo 60 del TRLA, susceptible de
modificación por cada plan hidrológico con la única limitación de respetar la prioridad
del abastecimiento a poblaciones, los usos industriales para producción de energía
eléctrica aparecen subordinados a los regadíos y otros usos agrarios. El plan
hidrológico de la cuenca del Ebro mantiene esa prelación, con la consecuencia de
impedir que opere la cesión de derechos de uso (artículo 67 TRLA) o la expropiación
(artículo 60.2 TRLA) de caudales del regadío a favor de las demandas que pudieran
plantearse con destino a la producción de energía eléctrica. Esta es una decisión
política, sobre la que la Administración no puede intervenir, al estar limitada en su
decisión sobre el otorgamiento de concesiones al cumplimiento de esa relación de
preferencias. Al respecto el profesor Embid apunta como única solución la revisión de
los planes hidrológicos para establecer una jerarquía distinta, de modo que pudiera
satisfacerse la creciente demanda proveniente de la producción de renovables,
(YAGÜE, 2008, citado por Gonzalo Sáenz de Miera y María Mendiluce, en Agua,
energía y sostenibilidad ,Agua y Energía, Aranzadi, Cizur Menor, 2010)
Javier Uche y Amaya Martínez, El consumo energético en el ciclo del agua, Agua y Energía,
especialmente de la termosolar. Y ello porque el carácter normativo del Plan y el
principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, impide a la Administración
actuar al margen del orden de utilizaciones en él previsto.
En síntesis, la gestión del agua y de las infraestructuras hidráulicas por la denominada
Administración Pública del Agua tiene un doble nexo con el sector energético. Por una
parte por el consumo energético de los usuarios del agua y, de otra, por el uso del
agua en los procesos industriales para la generación de energía. Los retos del futuro
se plantean en esa doble dirección.
1. Los usuarios del agua necesitan consumir energía y las infraestructuras
construidas para almacenarla y distribuirla permiten producirla. Consumo y
producción podrían establecer alianzas en el marco de la organización
colectiva de los usuarios. Bien por el acceso de los regantes al
aprovechamiento hidroeléctrico de sus infraestructuras, bien por la efectiva
participación de los usuarios hidroeléctricos en el seno de las comunidades de
usuarios. En esa organización corporativa será posible conciliar los intereses
de los diferentes usuarios, adaptando la explotación de las infraestructuras y
coordinando el uso del agua para la máxima satisfacción de todos los usuarios
2. Necesidad de una simplificación y agilización de los procedimientos
administrativos vinculados a la producción hidroeléctrica.
3. Asunción de las limitaciones ambientales a los usos del agua como limitaciones
de carácter general, que todos los usuarios deben soportar y asumir de manera
4. El debate sobre el futuro de las instalaciones de las concesiones
hidroeléctricas tras su extinción: la decisión administrativa entre demolición y
continuidad de la explotación.
5. La gestión de la energía reservada al Estado en las concesiones
hidroeléctricas como forma de aliviar el peso del coste energético en los costes
de explotación de los servicios que presta la Administración hidráulica.
6. Las centrales reversibles: adjudicación en competencia y medidas
compensatorias a los usuarios afectados.
Muchos de estos retos podrán abordarse con mayor solvencia considerando la unidad
de los sistemas hidráulicos y contando con la organización de los usuarios en las
comunidades y juntas centrales de usuarios, así como su participación en los órganos
colegiados del Organismo de cuenca.
En Zaragoza, a 14 de enero de 2014