Source: http://www.ministeriopublico.pt/pareceres-pgr/9295
Timestamp: 2020-08-07 01:00:13+00:00
Document Index: 53404228

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25/2018, de 20.12.2018
Número de votos vencidos:
Votou vencido algumas conclusões e fez declaração
Votou vencido algumas conclusões e aderiu a declaração alheia
2.ª A autonomia estatutária das universidades significa a faculdade de cada instituição do ensino superior poder definir normativamente a sua própria organização interna e funcionamento, aprovando a sua “Constituição”, convivendo neste domínio uma reserva de lei com uma reserva de estatuto.
O regime jurídico das instituições do ensino superior consta atualmente da Lei n.º 62/2007 de 10 de setembro (doravante identificado como RJIES), a qual se aplica a todos os estabelecimentos do ensino superior, ressalvando o disposto nos seus artigos 179.º e 180.º, e a legislação especial aplicável aos ensinos artístico e à distância (artigo 1.º, n.º 2 e 3, do RJIES).
Conforme qualificação do artigo 9.º do RJIES, as instituições do ensino superior públicas são pessoas coletivas de direito público que podem, em certas circunstâncias, revestir a forma de fundações públicas com regime de direito privado (que aqui não trataremos), estando por isso sujeitas, em tudo o que não contrariar o RJIES, assim como o disposto em outras leis especiais, ao regime aplicável às demais pessoas coletivas de direito público, de natureza administrativa, designadamente à lei quadro dos institutos públicos, a qual tem neste domínio uma aplicação subsidiária.
Conforme referiu Eduardo García de Enterría[1], a autonomia universitária constitui o instrumento essencial que transforma uma determinada organização numa universidade e que explica a sua vitalidade, a sua permanência ao longo dos tempos e, sobretudo, a sua possibili­dade de renovação, ideia tão cara ao próprio desenvolvimento das sociedades humanas. Nessa perspectiva, a Universidade só pode assegurar a sua função de formação de novos académicos ou mesmo de meros profissionais, através de um ensino crítico, plural e não dogmático, que se coloca a si mesmo constantemente em causa, aberto à investigação e à mudança permanentes. A autonomia universitária significa em primeiro lugar, “liberdade de ciência e incorporação dessa liberdade no processo formativo”, sendo para isso necessário um enquadramento institucional concreto que as torne possíveis e que só à própria Universidade cabe definir.
Previamente à análise da questão que nos foi submetida, convém notar que o facto da norma constitucional declarar a autonomia universitária, nos termos da lei ordinária, estando, por isso, essa matéria sujeita a reserva de lei concretizadora e, eventualmente restritiva, isso não significa um reenvio, ou uma devolução em branco para o legislador ordinário da definição dos limites da autonomia, não deixando este de estar sujeito à vigilância imposta pelo artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, uma vez que estamos perante um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias (artigo 17.º, da Constituição) [2], independentemente das dificuldades sobre a sua titularidade, na componente institucional, ou seja enquanto direito da própria universidade à autonomia [3].
Daí que a lei ordinária não possa, em caso algum, afetar o conteúdo essencial da autonomia, sendo certo que no domínio estatutário, tais como nos domínios administrativo e financeiro, se reconheça à lei uma função conformadora mais extensa, atenta a necessidade de harmonização, nestas áreas, com o regime geral da Administração Pública [4].
A autonomia estatutária das universidades significa a faculdade de cada instituição do ensino superior poder definir normativamente a sua própria organização interna e funcionamento, aprovando a sua “Constituição”, convivendo neste domínio uma reserva de lei com uma reserva de estatuto.
Jorge Miranda e Rui Medeiros [5] afirmam que essa convivência deve ocorrer do seguinte modo:
À lei cabe estabelecer – em moldes adequados à natureza estatal ou não das instituições – a forma de elaboração e aprovação do estatuto de cada universidade, o núcleo mínimo de matérias que deve conter, a aplicação dos princípio da gestão democrática e da separação e interdependência de poderes a par do princípio da decisão em matérias científicas de órgãos compostos por professores, as garantias dos direitos de todos os membros da universidade, o regime do pessoal docente e investigador e não docente e não investigador, a coordenação entre as universidades, o enquadramento financeiro, o regime de tutela ou de fiscalização por parte do Estado. Não mais isso, que já é muito.
O RJIES, apesar de, reconhecendo expressamente a autonomia estatutária das instituições do ensino superior público (artigo 66.º, do RJIES), afirmar que no âmbito do ensino superior, é assegurada a diversidade de organização institucional (artigo 12.º, n.º 1), que no quadro da sua autonomia, e nos termos da lei, as instituições de ensino superior organizam-se livremente e da forma que considerem mais adequada à concretização da sua missão, bem como à especificidade do contexto em que se inserem (artigo 12.º, n.º 2), e ainda que as instituições do ensino superior públicas adotam, nos termos da lei, o modelo de organização institucional e de gestão que considerem mais adequado à concretização da sua missão, bem como à especificidade do contexto em que se inserem (artigo 65.º do RJIES), não se limita a definir os princípios e linhas gerais que devem presidir à organização interna das instituições do ensino superior, antes impondo, de uma forma que alguns consideram de tal forma densificadora que afeta o conteúdo útil da autonomia garantida pelo artigo 76.º, n.º 2, da Constituição [6], os principais órgãos de governo dessas instituições, a sua composição, a forma de designação, os mandatos dos seus titulares e as suas competências, não deixando, contudo, de abrir espaços à possibilidade de diferenciação através da sua consagração nos estatutos de cada instituição.
Apesar desta proclamação de uma ampla liberdade de auto-organização, algumas vozes [7] não deixam de questionar se a densidade normativa de cariz imperativo constante do próprio diploma que a proclama, não restringe de tal modo o espaço de intervenção estatutária que coloca em causa o direito constitucional à auto-organização.
Relativamente à gestão das instituições do ensino superior, o RJIES após anunciar que estas dispõem de órgãos de governo próprio (artigo 76.º) determinou nos artigos seguintes (artigo 77.º e 78.º) que o governo das universidades, dos institutos universitários e dos institutos politécnicos é exercido pelos seguintes órgãos de constituição obrigatória:
O reitor da universidade ou instituto universitário ou o presidente do instituto politécnico são os órgãos superiores de governo e de representação externa da respetiva instituição, conduzindo a sua política e presidindo ao conselho de gestão (artigo 85.º, n.º 1 e 2, do RJIES), tendo as competências descriminadas no artigo 92.º do RJIES e sendo eleitos pelo Conselho Geral (artigo 86.º, n.º 1, do RJIES).
- Eleger o seu presidente, por maioria absoluta, de entre os membros a que se refere a alínea c) do n.º 2 do artigo anterior;
- Aprovar o seu regimento;
- Aprovar as alterações dos estatutos;
- Organizar o procedimento de eleição e eleger o reitor ou presidente;
- Apreciar os atos do reitor ou do presidente e do conselho de gestão;
- Propor as iniciativas que considere necessárias ao bom funcionamento da instituição.
- Aprovar os planos estratégicos de médio prazo e o plano de ação para o quadriénio do mandato do reitor ou presidente;
- Aprovar as linhas gerais de orientação da instituição no plano científico, pedagógico, financeiro e patrimonial;
- Criar, transformar ou extinguir unidades orgânicas;
- Aprovar os planos anuais de atividades e apreciar o relatório anual das atividades da instituição;
- Aprovar a proposta de orçamento;
- Aprovar as contas anuais consolidadas, acompanhadas do parecer do fiscal único;
- Fixar as propinas devidas pelos estudantes;
- Propor ou autorizar, conforme disposto na lei, a aquisição ou alienação de património imobiliário da instituição, bem como as operações de crédito;
- Pronunciar-se sobre os restantes assuntos que lhe forem apresentados pelo reitor ou presidente.
Nos termos do artigo 81.º, n.º 1 e 2, do RJIES, o Conselho Geral é composto por 15 a 35 membros, escolhidos nos termos enunciados no n.º 2 a 7 do mesmo artigo, consoante a dimensão de cada instituição e o número das suas escolas e unidades orgânicas de investigação, sendo os seus membros:
A direção das “outras instituições do ensino universitário” e das “outras instituições de ensino politécnico”, referidas na parte final das alíneas a) e b), do artigo 5.º do RJIES, que apenas podem conferir os graus de licenciado e de mestre, não lhes sendo permitido conferir o grau de doutor (artigo 6.º, n.º 3, e 7.º, n.º 2, do RJIES), é assegurada por diretores ou presidentes que são eleitos nos termos previstos no artigo 86.º do RJIES, os quais podem ser coadjuvados, nos termos fixados pelos respetivos estatutos, por sub-diretores ou vice-presidentes, sendo aplicável a todos estes cargos o que se dispõe para os reitores, presidentes, vice-reitores e vice-presidentes, respetivamente (artigo 93.º, n.º 1, 2 e 3, do RJIES).
As escolas e as unidades orgânicas de investigação que forem dotadas pelos estatutos da instituição de órgãos próprios e de autonomia de gestão, regem-se por estatutos próprios, no respeito pela lei e pelos estatutos da instituição (artigo 96.º, n.º 1, do RJIES), tendo a estrutura de órgãos que seja fixada pelos estatutos da instituição, observados os seguintes requisitos mínimos, enunciados no artigo 97.º do RJIES:
ii) Deve ter pelo menos 60 /prct. de docentes e investigadores;
III – A dispensa de serviço dos docentes que exerçam funções de gestão
O disposto neste preceito é também aplicável aos diretores e subdiretores ou presidentes e vice-presidentes das “outras instituições do ensino universitário” e das “outras instituições de ensino politécnico”, referidas na parte final das alíneas a) e b), do artigo 5.º do RJIES, por força da remissão determinada no artigo 93.º, n.º 3, do RJIES.
Os serviços da Inspeção-Geral da Educação e Ciência têm vindo a entender que, perante o disposto no artigo 90.º do RJIES, apenas os reitores, presidentes, vice-reitores e vice-presidentes que sejam docentes ou investigadores da instituição onde exercem aqueles cargos podem ficar dispensados totalmente da prestação de serviço docente ou de investigação, não podendo os estatutos das instituições do ensino superior estender essa dispensa aos docentes ou investigadores que exerçam outras funções de gestão que não aquelas que são expressamente referidas no transcrito artigo 90.º, os quais, por força do disposto nos artigos 71.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira Docente Universitária, constante do Decreto-lei n.º 448/79 de 13 de novembro [8], e do artigo 34.º, n.º 5, do Estatuto da Carreira Docente do Ensino Superior Politécnico, constante do Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de julho [9], terão que continuar a prestar, no mínimo 6 horas semanais de serviço docente, com a possibilidade de se poderem dedicar totalmente às funções de gestão, fazendo uso do mecanismo de contabilização e compensação de cargas letivas, numa base de equilíbrio plurianual, conforme permite o n.º 2, do artigo 6.º do Estatuto da Carreira Docente Universitária, e o n.º 2, do artigo 38.º do Estatuto da Carreira Docente do Ensino Superior Politécnico.
O dever de o legislador ordinário não intervir excessivamente na regulação das matérias respeitantes à gestão das instituições universitárias de modo a respeitar o direito de autonomia consagrado no artigo 76.º, n.º 2, da Constituição, não invadindo o campo da reserva estatutária, corresponde a um dever de não tratamento imperativo com um grau excessivo de densidade ou de determinação normativa. Estamos perante uma reserva estatutária vertical que, se não exclui a possibilidade de o legislador emitir normas sobre a gestão das instituições universitárias com um grau limitado de densidade, impede-o de esgotar o tratamento desta em profundidade, não podendo remeter os estatutos para o campo da mera execução [10].
Assim, no artigo 77.º - A do Estatuto da Carreira Docente Universitária, com correspondência no artigo 36.º - A, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, prevê-se que no termo do exercício de funções de direção nas instituições de ensino superior, o pessoal docente tem direito a uma dispensa de serviço por um período não inferior a seis meses nem superior a um ano, para efeitos de atualização científica e técnica, o que pressupõe, em termos genéricos, e não apenas relativamente aos cargos mencionados nos artigo 90.º, n.º 2, e 93.º, n.º 3, do RJIES, que essas funções foram exercidas com dispensa total de serviço das funções docentes.
Na verdade, o poder de regular a estrutura dos órgãos de governo e de gestão de uma determinada instituição abrange a definição da sua composição, e competências, as formas de designação dos titulares desses órgãos e a duração dos respetivos mandatos, assim como, além de outros aspetos organizativos, o regime de exercício dos respetivos cargos. Esta é também matéria que respeita à estrutura daqueles órgãos e não à carreira dos docentes, embora quando esses cargos sejam preenchidos por docentes da instituição deva ser acautelada a sua evolução na carreira [11]
E se o RJIES assumiu esse poder relativamente a um conjunto de “órgãos mínimos” de gestão, habilitou os estatutos de cada instituição do ensino superior a completar essa estrutura base, com a criação e definição de outros órgãos necessários a um eficaz funcionamento da instituição, estabelecendo que as instituições do ensino superior dispõem de órgãos de governo próprio, nos termos da lei e dos estatutos (artigo 76.º).
IV - Exemplos
Ao abrigo do disposto no n.º 4, do artigo 88.º, do RJIES, assiste-se nos estatutos de múltiplas instituições do ensino superior à previsão de cargos de pró-reitor e pró-presidente como auxiliares dos reitores e presidentes [12].
P.º 25/2018
(Maria Isabel Fernandes da Costa) Com voto de vencido
(João Conde Correia dos Santos) Com voto de vencido
(Eduardo André Folque da Costa Ferreira) Com voto de vencido anexo.
Diferentemente da autonomia das regiões dos Açores e da Madeira ou da autonomia local, a autonomia universitária não contempla funções políticoâ€‘administrativas nem, como tal, a aprovação de regulamentos independentes.
No caso das instituições de ensino superior, temos na primeira categoria o Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior[13]; na segunda, o Estatuto da Carreira Docente Universitária[14].
A autonomia estatutária tem como objeto primacial o sistema de governo próprio das instituições de ensino superior: as atribuições, a estrutura dos órgãos de governo e de gestão, a composição, modo de eleição ou designação de seus membros e modos de cessação, a competência dos vários órgãos e o regime das autonomias intrauniversitárias, i.e. das unidades orgânicas e respetivos órgãos.
(Funções dos docentes)
e) Participar em outras tarefas distribuídas pelos órgãos de gestão competentes e que se incluam no âmbito da atividade de docente universitário».
O horário de trabalho de cada docente, que é de 35 horas semanais (cf. n.º 1 do artigo 68.º) — tanto em regime de dedicação exclusiva como em regime de tempo integral — e compreende todas estas tarefas cumulativamente e não em alternativa.
(Dispensa especial de serviço)
No termo do exercício de funções de direção nas instituições de ensino superior, ou de funções mencionadas no n.º 1 do artigo 73.º por período igual ou superior a três anos, o pessoal docente tem direito a uma dispensa de serviço por um período não inferior a seis meses nem superior a um ano, para efeitos de atualização científica e técnica, a qual é requerida obrigatoriamente e conta como serviço efetivo».
A ser de outro modo, a multiplicação de órgãos no interior de cada instituição — incumbidos de funções de gestão, ou não; a tempo inteiro ou a tempo parcial — representaria uma proliferação desmedida de docentes dispensados da componente letiva, a qual, não esqueçamos, é a razão de ser da atividade docente. Tanto assim que é possível recrutar não docentes para exercer cargos de gestão das universidades e suas escolas ou faculdades.
- Pró-reitor;
- Presidente de estabelecimento de ensino superior universitário não integrado em universidade;
- Diretor, presidente do conselho diretivo ou presidente da comissão instaladora de estabelecimento de ensino superior;
- Dirigente com funções similares de unidade estrutural equivalente em instituição de ensino superior não organizada estatutariamente em estabelecimentos;
- Presidente de conselho científico, presidente de conselho pedagógico, subdiretor ou vice-presidente do conselho diretivo, vogal de comissão instaladora, e
- Dirigente de laboratório, instituto, museu, centro ou observatório que esteja previsto nos estatutos de instituição de ensino superior e tenha objetivos, funções e dimensão que o senado ou o conselho geral considere justificar um suplemento pela sua gestão.
Os suplementos remuneratórios variam entre 17/prct. e 28/prct. do que corresponda ao antigo índice 100 (cf. n.º 2 a n.º 4 do artigo 2.º) o que é revelador da oneração que o exercício destes cargos importa.
São estas as razões por que não acompanho o Parecer no essencial dos seus fundamentos e conclusões.
[1] Em La Autonomia Universitária, na Revista de Administración Publica, n.º 117, pág. 7 e seg.
[2] Neste sentido, JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, em Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª ed., Wolters Kluver Portugal sob a marca Coimbra Editora, Coimbra, 2010, pág. 1427, LUÍS PEDRO PEREIRA COUTINHO, em As Faculdades Normativas Universitárias no Quadro do Direito Fundamental à Autonomia Universitária. O Caso das Universidades Públicas, Almedina, Coimbra, 2004, pág. 113 a 116, e os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 491/08 e 208/10, acessíveis em www.tribunalconstitucional.pt
[3] Sobre estas dificuldades, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, em Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, e LUÍS PEDRO PEREIRA COUTINHO, ob. cit., pág. 93 e seg.
[4] Apontando esta diferenciação JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, ob. cit., pág. 1429.
[5] Ob. cit., pág. 1429-1430.
[6] Vide a opinião crítica de JORGE MIRANDA E RUI MEDEIROS, ob cit., pág. 1430, acompanhada por DOMINGOS SOARES FARINHO, em Governo das Universidades Públicas (brevíssimo ensaio introdutório jurídico-normativo), em O Governo da Administração Pública, Almedina, Coimbra, 2013, pág. 84, 86-87
[7] V.g. as referidas na nota anterior.
[8] Alterado pela Lei n.º 19/80, de 16 de julho, e pelos Decretos-Leis n.º 316/83, de 2 de julho, 35/85, de 1 de Fevereiro, 48/85, de 27 de fevereiro, 243/85, de 11 de julho, 244/85, de 11 de julho, 381/85, de 27 de setembro, 245/86, de 21 de agosto, 370/86, de 4 de novembro, e 392/86, de 22 de novembro, pela Lei n.º 6/87, de 27 de janeiro, e pelos Decretos-Leis n.º 145/87, de 24 de marcÌ§o, 147/88, de 27 de abril, 359/88, de 13 de outubro, 412/88, de 9 de novembro, 456/88, de 13 de dezembro, 393/89, de 9 de novembro, 408/89, de 18 de novembro, 388/90, de 10 de dezembro, 76/96, de 18 de junho, 13/97, de 17 de janeiro, 212/97, de 16 de agosto, 252/97, de 26 de setembro, 277/98, de 11 de setembro, e 373/99, de 18 de setembro, 205/2009, de 31 de agosto e pela lei n.º 8/2010, de 13 de maio.
[9] Alterado pelos Decretos-Lei n.º 69/88 de 3 de março, 207/2009, de 31 de agosto, e pela Lei n.º 7/2010, de 13 de maio.
[10] LUÍS PEREIRA COUTINHO, ob. cit., pág. 170.
[11] Como aliás sucede com os já referidos artigos 77.º-A e 73.º, n.º 1, s), do Estatuto da Carreira Docente Universitária, e os artigos 36.º - A, e 31.º, n.º 1, s), do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico.
[12] Vide, a título de exemplo, os Estatutos da Universidade de Coimbra (artigo 45.º, n.º 8), os Estatutos da Universidade do Porto (artigo 36.º, n.º 2), os Estatutos da Universidade de Lisboa (artigo 25.º, n.º 1), e os Estatutos do Instituto Politécnico de Leiria (artigo 40.º).
[13] Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro.
[14] Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 448/79, de 13 de novembro, com sucessivas alterações, republicado com o Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31 de agosto, e modificada por fim através da Lei n.º 8/2010, de 13 de maio. E com as necessárias adaptações para o ensino superior politécnico, que nos abstemos de especificar, o Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de julho, cuja redação atual é resultado das alterações introduzidas pela Lei n.º 7/2010, de 13 de maio.
CRP76 ART76; L 62/2007 DE 2007/09/10 ART11 ART90; DL 448/79 DE 1979/11/13; DL 185/81 DE 1981/07/01
https://dre.pt/application/file/a/120693667