Source: https://www.judicialis.de/Oberverwaltungsgericht-Berlin-Brandenburg_OVG-5-B-32-03_Urteil_17.02.2005.html
Timestamp: 2020-08-12 03:53:57
Document Index: 319572837

Matched Legal Cases: ['§ 109', '§ 109', '§ 30', '§ 109', '§ 109', '§ 109', '§ 105', '§ 109', '§ 109', '§ 109', '§ 105', '§ 109', '§ 109', '§ 44', '§ 44', '§ 105', '§ 109', '§ 44', '§ 109', '§ 109', '§ 109', '§ 109', '§ 109', '§ 30', '§ 109', '§ 30', '§ 30', '§ 25', '§ 109', '§ 30', '§ 63', '§ 109', '§ 109', '§ 109', '§ 109', '§ 88', '§ 144', '§ 30', '§ 25', '§ 30', '§ 144', '§ 30', '§ 30', '§ 30', '§ 30', '§ 30', '§ 30', '§ 25', '§ 105', '§ 109', '§ 109', '§ 109', '§ 109', '§ 109', '§ 105', '§ 105', '§ 105', '§ 105', '§ 109', '§ 109', '§ 1', '§ 25', '§ 69', '§ 22', '§ 154', '§ 167', '§ 708']

Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17.02.2005 mit dem Az.: OVG 5 B 32.03
Aktenzeichen: OVG 5 B 32.03
AMG § 109 a Abs. 3
Die Aufnahme eines Stoffes bzw. einer Stoffkombination in die Traditionsliste nach § 109 a Abs. 3 AMG ist in entsprechender Anwendung von §§ 30 Abs. 1 Satz 1/25 Abs. 2 Nr. 5 AMG zurückzunehmen, wenn der begründete Verdacht besteht, dass es bei dem Einsatz des Stoffes oder der Stoffkombination jenseits der therapeutischen Wirksamkeit zu schädlichen Wirkungen kommt, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgehen.
OVG 5 B 32.03
hat der 5. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 17. Februar 2005 durch den Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts Kipp als Vorsitzenden, die Richter am Oberverwaltungsgericht Dahm und Wahle sowie die ehrenamtlichen Richterinnen Böttcher und Kestler
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. März 2000 geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Streichung einer durch Gelée Royale (Bienenköniginnenfuttersaft) charakterisierten Stoffkombination aus der Aufstellung nach § 109 a Arzneimittelgesetz.
Die Klägerin beantragte im Dezember 1989 die Verlängerung der Zulassung für ihr bislang fiktiv zugelassenes (frei verkäufliches) Arzneimittel "A. Gelée Royale und Vitamin E Kapseln mit Ginseng" mit den Anwendungsgebieten "Generator bei körperlichen und geistigen Ermüdungserscheinungen, vorbeugend bei Gedächtnis- und Konzentrationsschwäche, altersbedingten Versagenszuständen auf intellektuellem und emotionellem Gebiet, besonders bei psychisch und physisch überforderten Personen, bei geistiger und körperlicher Potenzschwäche".
Mit dem Fünften Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes bestimmte § 109 a AMG für die in § 109 Abs. 3 AMG bezeichneten traditionell angewendeten Arzneimittel, die Anforderungen an die therapeutische Wirksamkeit seien erfüllt, wenn das Arzneimittel Anwendungsgebiete beanspruche, die in der sog. Traditionsliste - einer von der zuständigen Bundesoberbehörde erstellten "Aufstellung der Anwendungsgebiete für Stoffe und Stoffkombinationen" - anerkannt seien. Mit Bezug darauf schlug die Klägerin dem Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) vor, ihr Arzneimittel mit den bisherigen Indikationen oder mit der Indikation "zur Stärkung und Kräftigung des Allgemeinbefindens" in diese Traditionsliste aufzunehmen. Das BfArM nahm daraufhin durch die 29. Bekanntmachung vom 15. September 1995 über die Verlängerung der Zulassungen nach § 105 AMG - Anwendungsgebiete für traditionelle Arzneimittel nach § 109 a AMG - (Bundesanzeiger vom 14. Oktober 1995, S. 11058) unter der laufenden Nr. 378 in die Traditionsliste Folgendes auf:
"Bienenköniginnenfuttersaft; zur Stärkung oder Kräftigung des Allge-Kapseln Ginsengwurzel; SE mit meinbefindens. Diese Angabe beruht Ethanol-Wasser, Tocopherol- ausschließlich auf Überlieferung und acetat (-; Weizenkeimöl langjähriger Erfahrung".
Die Klägerin erhielt davon Nachricht und teilte dem BfArM unter dem 5. Oktober 1998 mit, sie erstrebe die Zulassung des Arzneimittels "als traditionelles Arzneimittel unter Anwendung von § 109 a AMG" und werde die entsprechenden Unterlagen nach vollständiger Bearbeitung der Dokumentation einreichen.
Am 28. Oktober 1998 empfahl die nach § 109 a Abs. 3 AMG berufene Kommission ohne Gegenstimme bei einer Enthaltung dem BfArM, den Stoff Gelée Royale aus der laufenden Nr. 378 zu streichen, weil die Aufnahme in die Traditionsliste wegen eines möglichen Nebenwirkungspotenzials von Gelée Royale "unter dem Aspekt des Verbraucherschutzes sowie des nicht ausreichend belegten therapeutischen Nutzens" nicht tolerabel sei. Daraufhin gab das BfArM durch die 41. Bekanntmachung über die Verlängerung der Zulassungen nach § 105 AMG (Anwendungsgebiete für traditionelle Arzneimittel nach § 109 a AMG) vom 17. Februar 1999 die hier angefochtene Streichung der Listenposition 378 bekannt (Bundesanzeiger vom 1. April 1999, S. 5514).
Die Klägerin widersprach mit der Begründung, die Streichung sei rechtswidrig, weil ein Grund dafür nicht ersichtlich sei. Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Mai 1999 wies das BfArM den Widerspruch zurück: Die Aufnahme von Stoffen und Stoffkombinationen in die Liste nach § 109 a Abs. 3 AMG sei ebenso wie deren Streichung eine unselbstständige behördliche Verfahrenshandlung und könne gemäß § 44 a VwGO nur mit einem Rechtsbehelf gegen die Sachentscheidung angegriffen werden.
Auf die daraufhin erhobene Anfechtungsklage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 9. März 2000 die 41. Bekanntmachung vom 17. Februar 1999 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Mai 1999 aufgehoben, weil die Streichung von der Traditionsliste ein selbstständig anfechtbarer Verwaltungsakt sei. Auf die Berufung der Beklagten hat der Senat mit Urteil vom 13. Dezember 2001 die erstinstanzliche Entscheidung geändert und die Klage abgewiesen: Die Klage sei nach § 44 a VwGO unzulässig, weil die Streichung aus der Traditionsliste nur eine behördliche Verfahrenshandlung sei.
Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Revision eingelegt.
Im Laufe des Revisionsverfahrens hat das BfArM den Antrag auf Verlängerung der Zulassung nach § 105 AMG in Verbindung mit § 109 a AMG für das in Rede stehende Arzneimittel durch Bescheid vom 17. Juni 2003 abgelehnt. Eine Listenposition zugunsten der Klägerin bestehe nicht und sie habe die therapeutische Wirksamkeit des Mittels nicht nachgewiesen. Die gegen diesen Bescheid gerichtete Klage ist beim Verwaltungsgericht Köln mit dem Aktenzeichen 7 K 4410/03 anhängig.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 20. November 2003 das Urteil des Senats aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Senat zurückverwiesen. Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt: Sowohl die Aufnahme in die Traditionsliste wie auch die Streichung daraus seien nicht bloße Verfahrenshandlungen im Sinne des § 44 a VwGO, sondern feststellende Verwaltungsakte. Die Aufnahme in die Liste finde ihre gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 109 a Abs. 3 Satz 1 AMG. Für einen feststellenden Verwaltungsakt sei kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränke, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs festzuschreiben; einer Festsetzung von Ge- und Verboten in der jeweiligen behördlichen Maßnahme bedürfe es jedenfalls nicht, wenn die Rechtsfolgen im Gesetz geregelt und dadurch gleichsam vor die Klammer gezogen worden seien. Das sei hier der Fall. Das Gesetz knüpfe an die Aufnahme in die Traditionsliste sowohl materielle als auch verfahrensrechtliche Folgen; alleiniger Sinn einer solchen Aufnahme in die Traditionsliste sei es, diese Rechtsfolgen herbeizuführen. Bei der Aufstellung der Traditionsliste und bei späteren Aufnahmen lege die Behörde fest, welche Stoffe/Stoffkombinationen zu welchen Anwendungsgebieten "passen" in dem Sinne, welche Stoffe/Stoffkombinationen für welche Anwendungsbereiche therapeutisch wirksam seien. Die Feststellung der therapeutischen Wirksamkeit bestimmter Stoffe/Stoffkombinationen für bestimmte Anwendungsgebiete durch die Traditionsliste sei verbindlich. Denn nach § 109 a Abs. 3 Satz 1 AMG seien - ohne jede Einschränkung - die Anforderungen an die therapeutische Wirksamkeit eines Arzneimittels "erfüllt", wenn das Arzneimittel Anwendungsgebiete beanspruche, die in die Traditionsliste aufgenommen worden seien. Mit der Listeneintragung stehe die therapeutische Wirksamkeit des Arzneimittels fest. Daran sei die Behörde so lange, wie der Eintrag nicht geändert oder beseitigt worden sei, im Nachzulassungsverfahren gebunden. Die Traditionsliste "schichte" diesen Prüfungspunkt ab. Eine Listenposition erspare dem pharmazeutischen Unternehmer, die therapeutische Wirksamkeit seines Arzneimittels durch Vorlage der erforderlichen Unterlagen nachzuweisen. Diese verfahrensrechtliche Erleichterung für die von § 109 a AMG erfassten Arzneimittel sei gerade das Motiv für die Einfügung dieser Bestimmung in das Gesetz gewesen, weil befürchtet worden sei, die traditionellen Arzneimittel würden den strengen Anforderungen eines schulmedizinischen Wirksamkeitsnachweises nicht entsprechen können. Durch die Listeneintragung seien für die von § 109 a AMG erfassten Arzneimittel die Anforderungen an deren therapeutische Wirksamkeit "erfüllt". Mit dem Merkmal "erfüllt" wende sich das Gesetz unmittelbar sowohl an die Behörde als auch an die betreffenden pharmazeutischen Unternehmer, die ein Nachzulassungsverfahren für ein von § 109 a Abs. 1 AMG erfasstes Arzneimittel betreiben. Sie könnten sich im Nachzulassungsverfahren auf die Aufnahme in die Traditionsliste zum Nachweis der Wirksamkeit des Arzneimittels berufen und bräuchten die ansonsten für den Wirksamkeitsnachweis erforderlichen Unterlagen nicht beizubringen. Nach der Zurückweisung der Sache habe sich das Berufungsgericht erstmals mit der Begründetheit der erhobenen Anfechtungsklage zu befassen und müsse entscheiden, ob die in Rede stehende Streichung der Listenposition 378 rechtmäßig erfolgt sei. Dafür sei abzustellen auf die Regeln des § 30 AMG.
Die Beklagte hat zur Fortführung des Berufungsverfahrens vorgetragen: Gelée Royale sei zu Recht von der Liste nach § 109 a AMG gestrichen worden, weil nachträglich ein Versagungsgrund bekannt geworden sei. Die materiellrechtliche Frage, ob die Streichung der Listenposition 378 zu Recht erfolgt sei, richte sich nach den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts nach § 30 AMG. § 30 Abs. 1 Satz 1 AMG nenne u.a. den Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG. Danach sei eine Zulassung zu versagen, wenn bei einem Arzneimittel der begründete Verdacht bestehe, dass es bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen habe, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgingen. Die Vertretbarkeitsprüfung erfolge auf der Grundlage einer Risiko-Nutzen-Abwägung. Soweit das mit der Arzneimittelanwendung verbundene Risiko gegenüber dem therapeutischen Nutzen des Arzneimittels überwiege, seien die schädlichen Wirkungen nicht mehr vertretbar. Übertragen auf das vereinfachte Verfahren nach § 109 a AMG könne daher die Aufnahme eines Stoffes in die Traditionsliste nur erfolgen, sofern der mutmaßliche Nutzen, nämlich die Wirksamkeitsvermutung infolge traditioneller Anwendung, gegenüber den Risiken überwiege. Würden Risiken nachträglich bekannt, könne die Listenposition - sofern die Risiken unvertretbar seien - keinen Fortbestand beanspruchen. Sie sei gemäß §§ 30 Abs. 1 Satz 1, 109 a Abs. 3 AMG zu widerrufen. Das sei hier der Fall. Die Risiko-Nutzen-Bewertung führe angesichts des bestehenden Nebenwirkungspotenzials einerseits und der medizinisch nicht belegten Wirksamkeit andererseits zu einem negativen Ergebnis. Berichte über unerwünschte Wirkungen von Gelée Royale-haltigen Arzneimitteln, insbesondere zu anaphylaktischen Reaktionen im Ausland, seien als veröffentlichte Einzelfallberichte oder als Beschreibung von Einzelfällen aus klinischen Prüfungen bekannt geworden. Des Weiteren habe das BfArM im Jahre 1997 Kenntnis von 19 Fallberichten über unerwünschte Arzneimittelwirkungen aus Australien erhalten. Drei dieser 19 Meldungen hätten anaphylaktische Reaktionen mit Todesfolge betroffen. Diese neuen Erkenntnisse hätten 1999 zu einem Stufenplanverfahren nach § 63 AMG geführt. Das Verfahren habe mit der Anordnung von Auflagen zu den Abschnitten "Gegenanzeigen" und "Nebenwirkungen" sowie "Warnhinweis und Hinweise für die Anwendung" in der Fach- und Gebrauchsinformation geendet. Demzufolge würden Patienten, bei denen eine Überempfindlichkeit (Allergie) auf Bienenköniginnenfuttersaft oder eine Asthmakrankheit bestehe, vor der Einnahme gewarnt. Ferner werde darauf hingewiesen, dass in seltenen Fällen nach der Einnahme von Arzneimitteln, die Bienenköniginnenfuttersaft enthielten, Überempfindlichkeitsreaktionen, vor allem allergische Reaktionen an der Haut, aber auch an anderen Organen, aufgetreten seien. In Einzelfällen sei bei Patienten mit bestehender Überempfindlichkeit auf Bienenköniginnenfuttersaft ein lebensbedrohlicher anaphylaktischer Schock eingetreten. Die von dem Stufenplanverfahren betroffenen pharmazeutischen Unternehmer hätten ganz überwiegend die Auflagen umgesetzt.
Bei der Bewertung von Risiken eines Arzneimittels könne sich die Zulassungsbehörde nicht allein auf Berichte aus dem Inland stützen, sondern müsse Informationen aus dem Ausland in gleicher Weise berücksichtigen. Insofern sei der Vortrag der Klägerin, in Deutschland lägen keine Berichte über schwer wiegende unerwünschte Wirkungen oder gar solche mit Todesfolge vor, ohne Bedeutung. Auch bei dem Lipidsenker Lipobay habe sich die Marktrücknahme nahezu ausschließlich auf Fallberichte aus den USA gestützt, aus denen ein unvertretbar hohes Risiko für das Auftreten von Muskelschädigungen abgeleitet worden sei. Nicht zulässig sei es, Fallberichte, in denen nur ein möglicher Zusammenhang angenommen werde, in der Risikobewertung außer Acht zu lassen, als ob diese Nebenwirkungen nicht aufgetreten oder nicht berichtet worden seien.
Angesichts einer bloßen Wirksamkeitsvermutung und einer geringen therapeutischen Bedeutung der Stoffkombination in dem beanspruchten Anwendungsgebiet seien bereits Gesundheitsrisiken nicht schwer wiegender Art unvertretbar und ständen einer Aufnahme in die Traditionsliste entgegen. Sofern die Klägerin unter Berufung auf die Stellungnahme des Bundesfachverbandes der Arzneimittelhersteller e.V. - BAH - vermute, dass die Qualität, Gewinnung, Herstellung und Lagerung des Rohstoffes sowie des Endproduktes im Ausland ursächlich für die unterschiedliche Datenlage über unerwünschte Arzneimittelwirkungen im In- und Ausland sei, könne diese Vermutung nur präparatespezifisch und anhand einer Prüfung umfangreicher Qualitätsunterlagen verifiziert werden. Für eine derartige Bewertung von Unterlagen sei im Rahmen des pauschalierten Prüfverfahrens nach § 109 a AMG kein Raum. Die Entscheidung über die Aufnahme in die Aufstellung nach § 109 a Abs. 3 AMG sowie über deren Streichung erfolge stoffbezogen. Wenn präparatebezogene Unterlagen zum Nachweis der Unbedenklichkeit erforderlich seien, komme eine Aufnahme in die Aufstellung sowie die Erteilung einer Nachzulassung nach Maßgabe des § 109 a AMG nicht in Betracht.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. März 2000 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Sie macht sich die Stellungnahmen des BAH vom 31. März 2000 und vom 7. Juni 2004 zu eigen, in denen es heißt: Gelée Royale-haltige Arzneimittel hätten, wie eine Vielzahl von Erfahrungen auf Grund jahrzehntelanger Anwendung zeige, pharmazeutische Qualität und seien unbedenklich. 1994 - 1998 seien über 84 Mio. Tagesdosen in Deutschland abgegeben worden. Im nationalen Risikoerfassungssystem gebe es keine Hinweise auf schwer wiegende Arzneimittelrisiken. Es liege nur eine geringe Anzahl von Verdachtsfällen nicht schwer wiegender unerwünschter Arzneimittelwirkungen unterschiedlich guter Datenlage vor. Das Spontanerfassungssystem des BfArM führe Nebenwirkungen auf, die allesamt eher unspezifischer und nicht schwer wiegender Natur seien. Schwerwiegende unerwünschte Wirkungen wären in jedem Fall gemeldet worden, entsprechende Berichte lägen jedoch in Deutschland nicht vor. In einigen asiatischen Ländern möge die Risikolage anders sein. Jedoch habe sich auch die neuseeländischen Regierung, die ähnlich hohe Sicherheitsstandards anlege, nur für einen Hinweis entschieden, dass Gelée Royale ernst zu nehmende allergische Reaktionen auslösen könne. Das unterschiedliche Vorkommen unerwünschter Wirkungen könne daran liegen, dass im asiatischen Raum die Rohstoffe in Qualität und Reinheit differierten (Verunreinigungen und störende Begleitstoffe wie z.B. Pflanzenschutzmittelrückstände; anderes Pollenspektrum; unsachgemäßer Umgang mit dem empfindlichen Rohstoff; Lagerung ungekühlt und ohne Schutz vor Oxidationsvorgängen). Die Auffassung des BfArM, dass regionale Unterschiede keinen bestimmenden Einfluss auf Häufigkeit, Art und Schwere der unerwünschten Wirkungen hätten, sei unverständlich. Ein "begründeter Verdacht", der die Schwelle des Eingreifens in Stufe II des Stufenplanes bilde, sei nicht erfüllt. Die Gelée Royale-haltigen Arzneimittel seien daher erneut in die Liste der traditionellen Arzneimittel nach § 109 a AMG aufzunehmen.
Die Klägerin fügt hinzu: Die Beklagte könne aus dem Fehlen von Meldungen unerwünschter Arzneimittelwirkungen in Deutschland nicht schließen, solche unerwünschten Ereignisse könnten gleichwohl selten auftreten. Eine solche Argumentation sei erschütternd und würde jedwede retrospektive Bewertung der Sicherheit eines Arzneimittels sinnlos machen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten (drei Bände) und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (drei Halbhefter) Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Die Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die angefochtene Streichung der Listenposition ist rechtmäßig.
1. Streitgegenstand ist der Anspruch der Klägerin auf Aufhebung des Bescheides vom 17. Februar 1999 - Bekanntmachung Nr. 41 von diesem Tage, dass die Listenposition 378 gestrichen sei - in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Mai 1999. Darauf richtet sich ihr Klageantrag. Ihr nach § 88 VwGO maßgebliches Begehren verlangt - jedenfalls im vorliegenden Berufungsverfahren - nicht nur die Aufhebung des Widerspruchsbescheides, denn die gemäß § 144 Abs. 6 VwGO bindende rechtliche Beurteilung des Revisionsgerichts hat bereits geklärt, dass die Zurückweisung des Widerspruchs als unzulässig rechtswidrig war. Demgemäß bekämpft die Klägerin nunmehr die durch den Widerspruchsbescheid im Ergebnis bestätigte Streichung der Listenposition.
2. Rechtliche Grundlage für die angefochtene Streichung der Listenposition ist § 30 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG. Beide Vorschriften sind hier entsprechend anzuwenden. Danach ist eine Zulassung zu versagen, wenn bei einem Arzneimittel der begründete Verdacht besteht, dass es bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen hat, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgehen.
Dass die Streichung der Listenposition materiell an § 30 AMG zu messen ist, hat bereits das Bundesverwaltungsgericht in seinem Revisionsurteil vom 20. November 2003 ausgeführt. Daran ist der Senat gemäß § 144 Abs. 6 VwGO gebunden. Allerdings kann die Vorschrift nicht unmittelbar angewendet werden, weil sie sich auf die arzneimittelrechtliche Zulassung bezieht, während die Einräumung der Listenposition keine Zulassung darstellt, sondern die therapeutische Wirksamkeit bestimmter Stoffe/Stoffkombinationen für bestimmte Anwendungsgebiete feststellt. Mit der Feststellung wird nur einer der für die Zulassung maßgeblichen Zulassungspunkte "abgeschichtet". Im Übrigen geht § 30 AMG davon aus, die Zulassung habe einen Inhaber und dieser müsse vor einer Entscheidung gehört werden (§ 30 Abs. 3 Satz 1 AMG). Listenpositionen haben dagegen keine Inhaber, denn sie betreffen einen Stoff und nicht ein Arzneimittel/Präparat mit einem konkreten Hersteller und Zulassungsinhaber. Daraus ergibt sich zugleich, dass die Anhörung eines Inhabers im Sinne des § 30 Abs. 3 AMG ausgeschlossen ist.
Die vom Bundesverwaltungsgericht mithin vorgegebene entsprechende Anwendung des § 30 AMG beinhaltet nach Auffassung des Senats keine verfahrensrechtliche Pflicht zur vorhergehenden Anhörung etwaiger Betroffener. Eine entgegenstehende Annahme würde die Pflicht des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte voraussetzen, alle Arzneimittel zu erkunden, die den betreffenden Stoff enthalten und die zugelassen sind oder sich in einem Zulassungsverfahren befinden. Die Auferlegung derart weit reichender verfahrensrechtlicher Aufklärungspflichten erfordert die entsprechende Anwendung des § 30 AMG nicht. Vielmehr kann der Kreis potenziell betroffener Zulassungsinhaber den jeweiligen Stand der Traditionsliste den Bekanntmachungen entnehmen, die das Bundesinstitut im Bundesanzeiger veröffentlicht. Das reicht für die rechtsstaatlich gebotene Transparenz aus.
Der Rücknahmegrund nach § 30 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG erfordert tatbestandlich die Feststellung, dass bei dem Arzneimittel der begründete Verdacht besteht, es habe bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgingen. Entsprechend angewendet auf das vereinfachte Verfahren für traditionelle Arzneimittel in der Nachzulassung nach Maßgabe der §§ 105, 109 a AMG muss daher die Streichung eines Stoffes bzw. einer Stoffkombination von der Traditionsliste erfolgen, wenn der begründete Verdacht besteht, dass es bei dem Einsatz des Stoffes oder der Stoffkombination jenseits der therapeutischen Wirksamkeit zu schädlichen Wirkungen kommt, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgehen.
Einem solchen wegen der nur entsprechenden Heranziehung des Rücknahmetatbestandes notwendigen Interpretationsschritt kann nicht entgegengehalten werden, dass § 109 a Abs. 3 Satz 1 AMG die Voraussetzung einer Unbedenklichkeit des Stoffes oder einer Stoffkombination als Voraussetzung für die Aufnahme in die Traditionsliste nicht postuliert. Zwar schichtet § 109 a Abs. 2 und Abs. 3 im pauschalierten Verfahren lediglich die Anforderungen an die erforderliche Qualität und an die therapeutische Wirksamkeit ab, doch darf daraus nicht geschlossen werden, dass ein Anspruch auf Aufnahme eines Stoffes bzw. einer Stoffkombination in die Traditionsliste losgelöst von der Frage der Unbedenklichkeit des Stoffes/der Stoffkombination beansprucht werden könnte. Das Gegenteil ist der Fall. Das ergibt sich aus der Zielrichtung der Vorschrift, die der Entstehungsgeschichte entnommen werden kann. § 109 a wurde durch das Fünfte Änderungsgesetz vom 9. August 1994 (BGBl.I S. 2071, 2083) in das Arzneimittelgesetz eingefügt. Erklärtes Motiv des Gesetzgebungsaktes war es, für traditionelle Arzneimittel ein pauschaliertes Prüfverfahren einzuführen, das den Besonderheiten dieser weder verschreibungs- noch apothekenpflichtigen Arzneimittel entspricht und zur erheblichen Beschleunigung des Verfahrens beiträgt (vgl. den dem Gesetzestext zugrunde liegenden Entwurf in der Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Gesundheit vom 17. Mai 1994, BT-Drs. 12/7554 S. 30 f. sowie den Bericht dieses Ausschusses, BT-Drs. 12/7572 S. 8). Die Qualitätsprüfung könne sich auf Stichproben des Arzneimittelinstituts beschränken, die Wirksamkeit werde nur "rasterförmig" geprüft und "risikogestuft" bewertet, bei Vorliegen eines Arzneimittelrisikos entfalle die Verkehrsfähigkeit als traditionelles Arzneimittel (Bericht a.a.O. S. 8). Diese Begründung zeigt, dass nach der Zielvorstellung des Gesetzgebers neben Qualität und Wirksamkeit auch zu prüfen ist, ob von dem betreffenden Arzneimittel (genauer: Stoff) ein Risiko ausgeht. Mitglieder des Ausschusses für Gesundheit wiesen darauf hin, dass die in § 109 a Abs. 3 AMG benannte Kommission prüfe, ob es sich um ein traditionell angewendetes Arzneimittel handele, ob diesem Arzneimittel adäquate Anwendungsgebiete zugeordnet würden und ob diese Anwendungsgebiete durch tradierte und dokumentierte Erfahrungen belegt seien; die Arbeit der Kommission unter diesen Kriterien gewährleiste, dass auf Grund einer risikogestuften Bewertung die Verkehrsfähigkeit als traditionelles Arzneimittel bei Vorliegen eines Arzneimittelrisikos entfalle (Bericht a.a.O. S. 3 f.). Aus diesen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren wird deutlich, dass das Merkmal der Unbedenklichkeit, das mit der therapeutischen Wirksamkeit nach wie vor nicht identisch, aber mit ihr abzuwägen ist, nur durch ein Versehen des Gesetzgebers nicht auch als geschriebenes Tatbestandsmerkmal in den Gesetzestext übernommen worden ist.
Diese Auslegung wird durch das Zehnte Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 4. Juli 2000 (BGBl.I S. 1002, 1004) bestätigt, das den Abs. 4 an den bisherigen § 109 a AMG angefügt hat:
"Die Absätze 1 bis 3 finden nur dann Anwendung, wenn Unterlagen nach § 105 Abs. 4 a nicht eingereicht worden sind und der Antragsteller schriftlich erklärt, dass er eine Verlängerung der Zulassung nach § 105 Abs. 3 nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anstrebt."
Hierzu hat der Ausschuss für Gesundheit in seinem Bericht vom 10. Mai 2000 (BT-Drs. 14/3320 S. 16) ausgeführt: Zur Erledigung der Aufgabe der Nachzulassung bedürfe es der Konzentration der behördlichen Ressourcen. Die Anforderung von Unterlagen zur Wirksamkeit und Unbedenklichkeit sei entbehrlich, nachdem die (Traditionslisten-) Kommission Anwendungsgebiete für traditionelle Arzneimittel in einer Aufstellung im Bundesanzeiger bekannt gemacht habe. Deshalb liege es an den pharmazeutischen Unternehmern klarzustellen, ob sie die Nachzulassung nach § 105 oder nach § 105 in Verbindung mit § 109 a AMG für traditionelle Arzneimittel anstreben. - Auch diese Begründung macht deutlich, dass die Unbedenklichkeit ein eigenständiges Kriterium neben der arzneilichen Wirksamkeit für die Aufnahme in die Traditionsliste darstellt. Von den Kommentierungen zum Arzneimittelgesetz, die die hier erörterte Problematik der Voraussetzungen für die Aufnahme in die Traditionsliste bisher nicht behandelt haben, greift Rehmann, AMG, 2. Aufl. 2003, § 109 a Rn. 4 den vorstehenden Bericht des Ausschusses nur insofern auf, als er festhält, für die traditionell angewendeten Arzneimittel seien Unterlagen zur Wirksamkeit und Unbedenklichkeit nicht zu prüfen.
3. Ist hiernach die Unbedenklichkeit eine der Voraussetzungen für die Aufnahme in die Traditionsliste, so kommt es in Übereinstimmung mit dem rechtlichen Ansatz der Beklagten darauf an, ob der streitige Stoff (Gelée Royale) ein Potenzial schädlicher Nebenwirkungen aufweist. Das ist der Fall. Die angegriffene Streichung von der Traditionsliste ist deshalb rechtmäßig.
a) Die Unbedenklichkeit im Sinne des § 1 AMG fehlt einem Arzneimittel, wenn der begründete Verdacht besteht, dass es bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen hat, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgehen (§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG). Tritt ein solcher - wortlautgleich definierter - Verdacht auf, kann gemäß § 69 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 AMG untersagt werden, das Arzneimittel in Verkehr zu bringen. Im vorliegenden Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass diese Definition für Arzneimittel gilt; für sie müssen im Zulassungsverfahren Unterlagen beigebracht werden, die als wissenschaftliches Erkenntnismaterial Aufschluss über Nebenwirkungen geben (§ 22 Abs. 1 Nr. 8, Abs. 2 Sätze 1 und 2, Abs. 3 Satz 1 AMG). Hier dagegen geht es um Stoffe, die in traditionellen Arzneimitteln seit längerer Zeit verwendet worden sind, ohne wissenschaftlich - insbesondere pharmakologisch-toxikologisch und klinisch - geprüft worden zu sein. So wie die jahrelange Anwendung deshalb nur den außerwissenschaftlichen Anschein begründet, sie seien unschädlich, und zu diesem Merkmal allein dieser Anschein bereits den Zugang zur Traditionsliste eröffnet, so genügt spiegelbildlich bereits eine Erschütterung des Anscheins, um die Grundlage für die Aufnahme in die Traditionsliste entfallen zu lassen. Ein Verdacht dafür, dass der betreffende Stoff schädliche Wirkungen hat, ist deshalb schon dann begründet, wenn gravierende Schadensfälle bei Menschen - gleichviel ob im Inland oder Ausland - bekannt geworden sind oder in einem Spontanerfassungssystem nicht nur vereinzelte Verdachtsmitteilungen zu registrieren waren.
Die darüber hinausgehenden Anforderungen der Klägerin, die sie in der mündlichen Verhandlung konkretisiert hat, sind nicht gerechtfertigt. Die Klägerin meint, für die Rechtfertigung einer Streichung müsse zunächst die Kausalität des betreffenden Stoffes für die unerwünschte Arzneimittelwirkung festgestellt werden, sodann die ausreichende Häufigkeit der Vorfälle. Das Spontanerfassungssystem sei ungeeignet, weil die dort eingehenden Meldungen vom Arzt nicht näher begründet sein müssten. Dem ist entgegenzuhalten, dass es bei der Erschütterung des Anscheins nicht um wissenschaftliche Erkenntnisse geht, sondern um einen sich durch nicht nur vereinzelte Vorfälle verstärkenden Verdacht einer schädlichen Wirkung. Dafür reicht das Spontanerfassungssystem aus, vermöge dessen das BfArM die Verdachtsmitteilungen von Ärzten mit den Angaben des Arzneimittels, der unerwünschten Wirkung, des Patienten und des Melders sammelt. Wissenschaftliche Angaben dazu, woraus die Kausalität erschlossen wurde, sind darin nicht enthalten, auch lässt sich die proportionale Häufigkeit nicht ablesen, weil die Zahl der Anwendungsfälle nicht bekannt ist. Gleichwohl ist das System geeignet, um einen sich verstärkenden Verdacht festzustellen.
b) Ein solcher Verdacht ist für den Stoff "Gelée Royale" gegeben. Dies folgt aus den von der Beklagten zitierten Berichten des In- und Auslandes. Dabei mögen durchaus regionale Unterschiede bestehen, die mit den Entstehungs-, Herstellungs- und Lagerungsbedingungen von Gelée Royale zu tun haben. Sie können indessen nicht in Frage stellen, dass auch in Deutschland schädliche, insbesondere allergische Reaktionen auftreten können.
Der von der Beklagten vorgelegte Aufsatz von Leung u.a. im Hongkong Medical Journal 1997, 211 bis 217, dem eine 1995/96 durchgeführte Untersuchung an 666 mehr als 14 Jahren alten Asthma-Patienten im Universitätsklinikum in Hongkong zugrunde liegt, zeigt auf, dass sich als allergisch wirksam neben Innenraum-Allergenen wie Hausstaubmilben, Schaben und Hautschuppen von Katzen auch Nahrungsmittelallergene (darunter Gelée Royale mit 16,8 % der Untersuchten) erwiesen haben und ein Sechstel der erwachsenen Asthmatiker sensibilisiert gegen Gelée Royale waren. Die Autoren schlagen angesichts dessen, dass Gelée Royale mit akutem Asthma und anaphylaktisch-bedingten Todesfällen in Beziehung gebracht worden sei, vor, den gegen Gelée Royale-Proteine sensibilisierten Asthma-Patienten zu raten, Ergänzungsmittel mit dieser Substanz zu meiden.
Über die Gründe hinaus, die die Kommission in der Sitzung am 28. Oktober 1998 bewogen haben, für die Streichung von Gelée Royale aus der Traditionsliste zu stimmen, nämlich die bis dahin zugänglichen Berichte aus Australien, Spanien, Japan und Großbritannien, wonach Gelée Royale allergische Reaktionen, Asthma, Bronchospasmen ausgelöst und in zwei Fällen zum Tode geführt habe, hat die Beklagte die in den Jahren 1990 bis 1999 erfassten spontanen Arztmeldungen vorgelegt (GA III Bl. 53 - 65, 77 f.), die insgesamt 43 Berichte umfassen. Alle Berichte betreffen Deutschland, allerdings ohne nähere Ortsangabe. Die Zeit des Vorfalls ist nur in fünf von 43 Fällen angegeben und nennt die Jahre 1991, 92, 94 und 95. Die Kausalität der Einnahme von Gelée Royale-haltigen Arzneimitteln für die unerwünschte Arzneimittelwirkung wird von den meldenden Ärzten in 35 der 43 Fälle als möglich eingeschätzt, in den übrigen Fällen als wahrscheinlich, nicht beurteilbar oder unwahrscheinlich. Die beobachteten unerwünschten Arzneimittelwirkungen setzen sich zusammen aus Überempfindlichkeitsreaktionen von Herz/Kreislauf, Haut und Lunge, aus Reaktionen des Magen-Darm-Traktes und aus Befindlichkeitsstörungen. Im Einzelnen wurden genannt: Übelkeit (10 x), Durchfall (7 x), Magen-Darm-Beschwerden (5 x), Erbrechen (4 x), Hautausschlag (4 x), in geringerer Häufigkeit Unwohlsein, Allergie, Nesselsucht, Schweißausbrüche, Schwindel, Schlaflosigkeit, Appetitlosigkeit, starke Unruhe, Unverträglichkeit, Hautrötung und Juckreiz, Magenschmerzen, Reizungen im Mund, Kreislaufbeschwerden, Hitzegefühl, Bindehautreizung, Blutdruckanstieg, Schwellung und Rötung im Halsbereich mit Atemnot, Herzflattern, Zittern, Sodbrennen/Brechreiz, Müdigkeit/anhaltender Kopfschmerz/Schwindel, Schwellungen an den Beinen und Hautreaktionen mit Bronchialproblemen.
Damit ist der Anschein der Unbedenklichkeit erschüttert, sodass es auf eine Abwägung mit dem - wissenschaftlich ohnehin bisher nicht erwiesenen - therapeutischen Nutzen des Stoffes nicht mehr ankommt. Zu Ermessenserwägungen verblieb der Beklagten wie zu 2. ausgeführt kein Raum.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 und § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.