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Timestamp: 2016-10-26 06:00:18
Document Index: 358498823

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 99', 'BGE', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 8', 'Art. 5', 'Art. 7', 'BGE', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 14', 'BGE', 'Art. 5', 'e contrario', 'Art. 5', 'Art. 27', 'Art. 1', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 191', 'BGE', 'BGE', 'Art. 156', 'Art. 153', 'Art. 153', 'Art. 159']

2A.32/2003 (04.08.2003)
Bundesrichter Betschart, Hungerb�hler, Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli,
Lange Gasse 20, 4002 Basel, Beschwerdef�hrerin,
vertreten durch Rechtsanw�ltin Dr. Christine Beusch-Liggenstorfer, L�wenstrasse 19, 8023 Z�rich,
Tr�gerverein Lotterie Umwelt & Entwicklung, Beschwerdegegner, c/o Schweizerische Gesellschaft f�r Umweltschutz, Merkurstrasse 45, 8032 Z�rich, vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Weber, Limmatquai 72, 8025 Z�rich,
3. Kammer, Milit�rstrasse 36, 8021 Z�rich.
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 14. November 2002.
Neun gesamtschweizerisch t�tige Umweltschutz- und Entwicklungshilfeorganisationen haben sich zur Mittelbeschaffung im Tr�gerverein "Lotterie Umwelt & Entwicklung" zusammengeschlossen. Dieser soll eine gesamtschweizerische Lotterie mit monatlicher Ziehung durchf�hren. Nachdem Polizeidirektion und Regierungsrat des Kantons Z�rich ein entsprechendes Bewilligungsgesuch f�r das Kantonsgebiet abgewiesen hatten, hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich die hiergegen erhobene Beschwerde teilweise gut und wies die Sache zu neuem Entscheid an den Regierungsrat zur�ck (Urteil vom 18. Dezember 1998). Dieser wies seinerseits die Sache an die Direktion f�r Soziales und Sicherheit (Nachfolgerin der Polizeidirektion) zur�ck, welche dem Tr�gerverein am 25. April 2000 - unter verschiedenen Auflagen - die Bewilligung f�r die Durchf�hrung einer Lotterie im Kanton Z�rich erteilte.
Die vom Verwaltungsgericht beigezogene und seither am Verfahren beteiligte Interkantonale Landeslotterie focht die Bewilligungserteilung beim Regierungsrat an. Dieser erachtete sie indessen - gleich wie das danach angerufene kantonale Verwaltungsgericht - als hierzu nicht legitimiert. Die Interkantonale Landeslotterie gelangte daraufhin an das Bundesgericht, welches ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde guthiess, den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich aufhob und die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zur�ckwies (BGE 127 II 264 vom 14. Juni 2001).
Am 5. Dezember 2001 hiess der Regierungsrat die Beschwerde der Interkantonalen Landeslotterie (nunmehr) gut und hob die erteilte Bewilligung auf. Der Tr�gerverein "Lotterie Umwelt & Entwicklung" rief daraufhin das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich an, welches seine Beschwerde guthiess, den angefochtenen Regierungsratsbeschluss aufhob und die Verf�gung vom 25. April 2000 wiederherstellte, mit der die Direktion f�r Soziales und Sicherheit des Kantons Z�rich die Lotteriebewilligung erteilt hatte (Entscheid vom 14. November 2002).
Am 23. Januar 2003 hat die Interkantonale Landeslotterie beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und den Regierungsratsbeschluss vom 5. Dezember 2001 zu best�tigen.
Der Tr�gerverein "Lotterie Umwelt & Entwicklung" und das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich schliessen auf Abweisung der Beschwerde, w�hrend die Staatskanzlei des Kantons Z�rich namens des Regierungsrats deren Gutheissung beantragt. Das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement hat auf Stellungnahme verzichtet.
Mit Verf�gung vom 17. Februar 2003 hat der Pr�sident der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung das gestellte Gesuch um aufschiebende Wirkung in dem Sinne abgewiesen, als dem Tr�gerverein "Lotterie Umwelt & Entwicklung" auf eigenes Risiko hin und in den Schranken der Verf�gung vom 25. April 2000 - unter Ausschluss eines Abonnementssystems - gestattet wurde, von der Lotteriebewilligung Gebrauch zu machen.
Der angefochtene Entscheid st�tzt sich auf das Bundesgesetz vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsm�ssigen Wetten (Lotteriegesetz, LG; SR 935.51) und mithin auf Bundesverwaltungsrecht. Zu seiner Anfechtung steht - mangels Ausschlussgr�nden gem�ss Art. 99 ff. OG - die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zur Verf�gung (BGE 127 II 264 E. 1a S. 267). Die Interkantonale Landeslotterie ist als speziell betroffene Konkurrentin nach Art. 103 lit. a OG zu diesem Rechtsmittel legitimiert (vgl. BGE 127 II 264 E. 2i S. 271 f.).
Gem�ss Art. 1 LG sind Lotterien grunds�tzlich verboten. Vom Verbot ausgenommen sind - neben Tombolas (vgl. Art. 2 LG) - Lotterien, die einem gemeinn�tzigen oder wohlt�tigen Zweck dienen; sie k�nnen von der zust�ndigen kantonalen Beh�rde bewilligt werden (Art. 3 in Verbindung mit Art. 5 LG). In Wahrnehmung dieser Kompetenz haben die Kantone die Interkantonale Vereinbarung vom 26. Mai 1937 betreffend die gemeinsame Durchf�hrung von Lotterien (nachfolgend: Konkordat) geschlossen, welcher ausser dem Kanton Bern alle deutschschweizer Kantone sowie der Kanton Tessin und das F�rstentum Liechtenstein beigetreten sind. Ziel des Konkordats war es vor allem, eine Zersplitterung des Lotteriemarkts zu verhindern; deshalb mussten sich die beitretenden Kantone verpflichten, auf ihrem Gebiet als einzige Grosslotterie die als Genossenschaft organisierte "Interkantonale Landeslotterie" zuzulassen (Art. 1 in Verbindung mit Art. 3 und Art. 8 des Konkordats). Der Reinertrag der von dieser durchgef�hrten Lotterien wird im Verh�ltnis der Wohnbev�lkerung unter die beteiligten Kantone verteilt, wobei das Konkordat die bundesrechtlichen Vorgaben wiederholt und ausdr�cklich bestimmt, dass der Erl�s ausschliesslich zu gemeinn�tzigen und wohlt�tigen Zwecken und keinesfalls zur Erf�llung �ffentlichrechtlicher Verpflichtungen verwendet werden darf (Art. 5 und Art. 7 des Konkordats).
Im R�ckweisungsentscheid vom 14. Juni 2001 (BGE 127 II 264) hat das Bundesgericht gest�tzt auf die bundesrechtliche Regelung gewisse Vorgaben f�r die materielle Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit gemacht. Daran hat sich die Vorinstanz zu Recht gebunden gesehen. Die besagten Vorgaben sind auch f�r das Bundesgericht selbst massgebend, weshalb auf die gegen sie gerichteten Einwendungen des Beschwerdegegners nicht weiter einzugehen ist.
3.1 Aus dem fraglichen Entscheid (vgl. insb. E. 2g/2h S. 270 f.) ergibt sich, dass weder das eidgen�ssische Lotteriegesetz noch die erg�nzenden kantonalen Bestimmungen einen Anspruch auf Erteilung einer Lotteriebewilligung gew�hren. Deshalb kommt der zust�ndigen kantonalen Beh�rde auch bei Gesuchen, welche den einschl�gigen Vorschriften gen�gen, ein weites Ermessen zu; sie darf beim Entscheid �ber die Erteilung einer Bewilligung insbesondere sozialpolitische Aspekte ber�cksichtigen oder die Bed�rfnisfrage pr�fen. Weil die Zulassung von Lotterieveranstaltungen demnach nicht nur von polizeilichen Voraussetzungen, sondern auch von einer gewissen Bed�rfnispr�fung abh�ngt, herrscht auf diesem Gebiet kein freier Wettbewerb. Anders als bei reinen Polizeibewilligungen kann die kantonale Beh�rde konkurrierende Gesuche gegeneinander abw�gen, was Bewilligungen der vorliegenden Art in die N�he von Konzessionen r�ckt.
3.2 Diese Erw�gungen m�gen zwar auf den ersten Blick nicht ohne weiteres mit dem von der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung am 30. M�rz 1999 gef�llten Urteil (1A.183/1998, publ. in ZBl 101/2000 S. 215) harmonieren, wurde doch dort mit Nachdruck festgehalten, die Veranstaltung von Lotterien falle in den Schutzbereich der Handels- und Gewerbefreiheit (bzw. Wirtschaftsfreiheit). Bei n�herer Betrachtung besteht zwischen den beiden Entscheiden aber kein Widerspruch: Anders als im vorliegend zu beurteilenden Fall ging es im zitierten Entscheid aus dem Jahre 1999 um die rechtlichen Anforderungen an ein kantonales Monopol, welches andere Grosslotterien (als die zugelassene "Loterie romande") zum vornherein ausschloss; der festgestellte Rechtsverstoss lag darin, dass das Monopol seine Grundlage lediglich in einer interkantonalen Vereinbarung hatte und nicht auf einem Akt des f�r Beschr�nkungen der Wirtschaftsfreiheit zust�ndigen Gesetzgebers beruhte. Vorliegend steht nicht eine derartige Normenkontrolle in Frage, sondern die Handhabung von Art. 5 LG beim Entscheid �ber einen Einzelfall. Auf Bewilligungen nach dieser Bestimmung besteht - wie in BGE 127 II 264 E. 2g S. 270 festgehalten - kein Rechtsanspruch; die einschl�gigen bundesrechtlichen Normen legen lediglich bestimmte Schranken f�r die Bewilligungserteilung fest (vgl. Art. 5 Abs. 2 - Art. 14 LG), ohne dass die zust�ndige kantonale Beh�rde bei Erf�llung dieser Anforderungen verpflichtet w�re, dem Gesuch zu entsprechen. Damit besteht in diesem Bereich kein freier Wettbewerb, auch wenn die (abstrakte) M�glichkeit, Lotterien zu veranstalten, als solche in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit f�llt.
3.3 Am 18. Dezember 1998 (in seinem ersten Entscheid zur vorliegenden Streitigkeit) hielt das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich fest, die Interkantonale Vereinbarung vom 26. Mai 1937 betreffend die gemeinsame Durchf�hrung von Lotterien h�tte im Kanton Z�rich von Verfassungs wegen einer Volksabstimmung unterworfen werden m�ssen. Deshalb k�nne sich die Beschwerdef�hrerin im Kanton Z�rich auf das ihr durch das Konkordat einger�umte Monopol (vgl. E. 2) nicht berufen. Dieser Entscheid wurde von den Parteien nie in Frage gestellt (vgl. BGE 127 II 264 E. 2f S. 270), weshalb sich hier weitere Ausf�hrungen zur Monopolstellung der Beschwerdef�hrerin er�brigen.
4.1 Der Regierungsrat beruft sich in seinem Beschluss vom 5. Dezember 2001 auf das ihm im vorliegenden Zusammenhang zustehende Ermessen. Er betont, dass die Kantone verpflichtet sind, die Lotterieertr�ge zu gemeinn�tzigen oder wohlt�tigen Zwecken einzusetzen (vgl. Art. 5 Abs. 1 LG sowie oben E. 2). Dadurch werde eine breite Streuung der Mittel sichergestellt, die so auch kleineren und kleinsten Institutionen zuk�men, welche selbst keine Lotterie durchzuf�hren verm�chten. F�r den Fall, dass die Einnahmen der Beschwerdef�hrerin durch die Zulassung von Konkurrenten geringer w�rden, sah der Regierungsrat die Unterst�tzung kleinerer Institutionen gef�hrdet. Zudem unterst�tze die Beschwerdef�hrerin Umwelt- und Entwicklungsprojekte bereits "in einem respektablen Ausmass". Aus diesem Grund f�hre eine Bewilligungserteilung an den Beschwerdegegner weder zwingend zu einer Erleichterung der Mittelbeschaffung f�r wenig finanzkr�ftige Institutionen noch zu einer Vergr�sserung der f�r die Entwicklungshilfe zur Verf�gung stehenden Mittel. Demgegen�ber w�rden die sozialpolitischen Gefahren anwachsen, wenn sich durch die neue Lotterie mehr Personen zum Spielen animiert sehen sollten. Letztlich verneinte der Regierungsrat das Bed�rfnis f�r eine "lotteriem�ssige Unterst�tzung" von Umweltschutz- und Entwicklungshilfeprojekten.
4.2 Das Verwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Entscheid detailliert mit diesen Erw�gungen des Regierungsrats auseinandergesetzt und sie f�r nicht �berzeugend befunden. Es kam zum Schluss, dass die Beschwerdef�hrerin zwar f�r die Entwicklungshilfe substantielle Summen, f�r Umweltschutzprojekte jedoch eher bescheidene Mittel aufwende. Es ging davon aus, dass die geplante Lotterie des Beschwerdegegners einen verteilbaren Gewinn im Bereich von 30 Mio. Franken erzielen k�nne, womit die beteiligten Hilfswerke wahrscheinlich h�here Unterst�tzungsbeitr�ge erhalten w�rden; f�r die Umweltschutzorganisationen sei mit Sicherheit mit einer Steigerung der zufliessenden Mittel zu rechnen. Weiter erwog die Vorinstanz, die Ums�tze der Lotterien h�tten sich im Verlauf der Jahre vervielfacht. Demzufolge sei nicht einzusehen, weshalb die Zulassung eines Konkurrenten die M�glichkeit der Beschwerdef�hrerin gef�hrden sollte, Mittel an kleinere Institutionen auszusch�tten. Aus dem gleich Grund erachtet das Verwaltungsgericht die sozialpolitischen Bedenken des Regierungsrats f�r unangebracht: Angesichts eines Umsatzes der Schweizer Lotterien von �ber 1,3 Mia. Franken erscheine die Zulassung einer neuen Lotterie mit einem angestrebten Jahresumsatz von 100 Mio. Franken unter sozialpolitischen Gesichtspunkten als wenig problematisch. Schliesslich sei das Schutzbed�rfnis des Publikums vor Lotterien ohnehin zu relativieren, nachdem das Verbot von Spielbanken aufgehoben worden sei. Der Ermessensentscheid des Regierungsrats st�tzt sich nach Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf den Gesetzeszweck, sondern verfolgt das unzul�ssige Ziel, die Stellung der Beschwerdef�hrerin auf dem Lotteriemarkt zu sch�tzen. Die Verneinung eines Bed�rfnisses f�r die Lotterie des Beschwerdegegners sei in W�rdigung der heutigen Verh�ltnisse unhaltbar.
4.3 Gem�ss � 50 des Z�rcher Gesetzes vom 24. Mai 1959 �ber den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG) k�nnen mit der Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid selbst festh�lt, kann sie den Regierungsratsbeschluss demnach nicht auf seine Angemessenheit �berpr�fen, sondern nur auf Ermessensmissbrauch und Ermessens�berschreitung hin (� 50 Abs. 2 lit. c in Verbindung mit � 50 Abs. 3 VRG e contrario). Sie kam dabei - wie oben dargestellt - im Ergebnis zum Schluss, f�r die Zulassung einer Lotterie von Umweltorganisationen bestehe sowohl Raum als auch ein Bed�rfnis, dem keine sozialpolitischen Gr�nde entgegenst�nden. Diese W�rdigung der Gegebenheiten mag durchaus vertretbar sein. Das Gleiche gilt jedoch f�r die Beurteilung durch den Regierungsrat. Die Vorinstanz verkennt, dass sich dessen Erw�gungen klarerweise noch im Rahmen des Ermessens halten, das ihm als letzte kantonale Bewilligungsinstanz zusteht. Insbesondere erscheinen die Bedenken, welche der Regierungsrat bez�glich einer Konkurrenzsituation zwischen verschiedenen Lotterieunternehmen hegt, keineswegs unbegr�ndet: Die Zulassung von Konkurrenten hat unweigerlich einen Wettbewerb um Marktanteile zur Folge. Damit verbunden ist nicht nur die Gefahr, dass vermehrt Mittel f�r Werbemassnahmen eingesetzt werden, womit weniger Geld f�r gemeinn�tzige Werke zur Verf�gung st�nde, sondern dar�ber hinaus, dass das Auftreten am Markt aggressiver wird und die Bev�lkerung mit immer neuen Ideen und Verlockungen zu Lotterieeins�tzen bewegt werden soll. Auch wenn die Beschwerdef�hrerin bereits heute bestrebt ist, mit neuen attraktiven Spielen das Interesse des Publikums zu erhalten oder gar zu steigern, sind mit einer Konkurrenzsituation neue Gefahren verbunden. Jedenfalls durfte der Regierungsrat davon ausgehen, dass der Wettbewerb zwischen verschiedenen Anbietern - namentlich bei der Beteiligung solcher, deren Tr�ger ein direktes Interesse am Erl�s haben - in einem Bereich, in welchem viel Geld erwirtschaftet werden kann, zu unerw�nschter Aggressivit�t und einer Entwicklung f�hren kann, wie sie in den Dreissiger Jahren ein gesetzgeberisches Einschreiten erforderten. Zudem d�rfte die Zulassung des Beschwerdegegners eine Vorbildwirkung f�r Organisationen in anderen Bereichen haben (z.B. Sportvereine, religi�se Gruppen oder Bergregionen), welche versucht sein k�nnten, sich zusammenzuschliessen, um Lotterien durchzuf�hren. Eine solche Entwicklung birgt die Gefahr, dass zunehmend nur noch starke Interessenverb�nde Zugang zu Lotterietr�gern erhalten. In diesen Interessenverb�nden unerw�nschte Gruppierungen, aber auch gerade kleine Institutionen, die sich nirgends anschliessen k�nnen und zu dispers sind, um sich selbst in einer gen�gend bedeutenden Gruppe zusammenzufinden, drohen von der Unterst�tzung ausgeschlossen zu werden. Dagegen ist es ein erkl�rtes Ziel des heutigen Systems, einen Teil des Lotterieerl�ses kleinen und kleinsten Institutionen zukommen zu lassen. Mit der Zulassung des Beschwerdegegners w�rde der Druck auf die Regierung, weiteren Interessenverb�nden die Durchf�hrung von Lotterien zu gestatten, wachsen, was beim Entscheid �ber das streitige Gesuch zul�ssigerweise mitber�cksichtigt werden durfte. Schliesslich erscheint es trotz der Aufhebung des Verbots von Spielbanken nicht unangebracht, von einem gewissen Schutzbed�rfnis des Publikums auszugehen: Das Gl�cksspiel in einem Casino l�sst sich nicht ohne weiteres mit einer Lotterie vergleichen, muss sich der Spielwillige im ersten Fall doch eigens vor Ort begeben, was eine gewisse Vorbereitung und Organisation bedingt und so bestimmte Anforderungen an den Willensentschluss stellt. Demgegen�ber k�nnen Lotterieeins�tze bei Gelegenheit der allt�glichen Besorgungen an jeder Annahmestelle get�tigt werden. Namentlich wenn eine Konkurrenzsituation zur weiteren Verbreitung der Annahmestellen f�hrt, muss f�r das Gl�cksspiel mittels Lotterien kaum mehr eine Hemmschwelle �berwunden werden, was mit spezifischen Gefahren verbunden ist. Im �brigen sind im Kanton Z�rich die Geldspielautomaten ausserhalb von Casinos nur noch zul�ssig, wenn es sich um Geschicklichkeitsspiele handelt. Der Entscheid des Regierungsrats erscheint deshalb sehr wohl im Einklang mit der neueren rechtlichen Entwicklung im Bereich des Gl�cksspiels.
4.4 Zusammenfassend st�tzt sich der Regierungsrat nicht auf offensichtlich falsche tats�chliche Annahmen und sein Entscheid beruht weder auf sachfremden bzw. willk�rlichen noch gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstossenden �berlegungen. Im Umstand, dass der Regierungsrat die Gegebenheiten anders w�rdigt, als dies das Verwaltungsgericht tut, liegt allein kein Ermessensmissbrauch, lassen sich doch beide Auffassungen mit guten Gr�nden vertreten. Der angefochtene Entscheid verst�sst mithin insoweit gegen Bundesrecht, als das Verwaltungsgericht dem Regierungsrat zu Unrecht einen Missbrauch des durch Art. 5 LG einger�umten Ermessensspielraums - sowie eine Missachtung der Wirtschaftsfreiheit (vgl. unten) - vorwirft. Er st�tzt sich auf eine zu enge und damit bundesrechtswidrige Auslegung der genannten Gesetzesbestimmung.
Vorinstanz und Beschwerdegegner sehen in der abschl�gigen Beurteilung des streitigen Bewilligungsgesuchs durch den Regierungsrat nicht nur - wie erw�hnt - eine rechtswidrige Ermessensaus�bung, sondern zus�tzlich eine Missachtung der Wirtschaftsfreiheit unter verschiedenen Aspekten. Die dahingehenden Ausf�hrungen des Beschwerdegegners verm�gen indessen nicht zu �berzeugen und der angefochtene Entscheid verst�sst auch insoweit gegen Bundesrecht, als er eine Verletzung von Art. 27 BV durch den Regierungsrat bejaht. Nach dem Gesagten erscheint an sich bereits fraglich, ob die Verweigerung einer Lotteriebewilligung im Einzelfall �berhaupt einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit des Betroffenen darstellt, zumal Art. 1 LG Lotterien grunds�tzlich verbietet und Ausnahmebewilligungen nur f�r gemeinn�tzige Zwecke erteilt werden k�nnen und zus�tzlich von einer Bed�rfnispr�fung abh�ngen. Wie es sich damit verh�lt, kann indessen offen bleiben, weil die allgemeinen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen f�r einen solchen Eingriff hier so oder anders erf�llt sind.
5.1 Die erforderliche gesetzliche Grundlage findet sich in der "Kann-Vorschrift" von Art. 5 LG. Die Tatsache, dass die Bewilligungserteilung ins Ermessen der zust�ndigen Beh�rde gestellt ist, setzt die M�glichkeit voraus, dass die Bewilligung verweigert werden kann. Ob Art. 5 LG als gesetzliche Grundlage f�r einen (allf�lligen) Grundrechtseingriff gen�gend bestimmt ist, hat das Bundesgericht nicht zu pr�fen (Art. 191 BV).
5.2 Nachdem das Bundesgericht der kantonalen Bewilligungsbeh�rde in BGE 127 II 264 ein weites Ermessen zugestanden hat, kann nicht ernsthaft in Zweifel stehen, dass es sich bei den vom Regierungsrat mit der - ausf�hrlich begr�ndeten - Abweisung des Gesuchs des Beschwerdegegners verfolgten Zielen um zul�ssige �ffentliche Interessen handelt. Was den ausdr�cklich mitbezweckten Schutz der Stellung der Beschwerdef�hrerin betrifft, so ergibt sich aus dem Regierungsratsbeschluss klar, dass durch die beanstandete restriktive Bewilligungspraxis die Stellung kleiner und kleinster Institutionen bei der Verteilung der Lotterieertr�ge gesichert werden soll. Auch wenn dar�ber, ob die streitige Bewilligungsverweigerung hierzu notwendig ist, andere Auffassungen m�glich erscheinen, so �ndert dies nichts daran, dass die erw�hnte Zielsetzung des Regierungsrats einem zul�ssigen �ffentlichen Interesse dient.
5.3 Schliesslich kann auch nicht von einem unverh�ltnism�ssigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit die Rede sein, wenn das Gesuch des Beschwerdegegners um (erstmalige) Erteilung einer Lotteriebewilligung - auf welche ihm weder Bundesrecht noch kantonales Recht einen Anspruch einr�umen - abgewiesen wird. Ebenso wenig erscheint das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen beeintr�chtigt, zumal auf dem Gebiet der Lotterie kein freier Wettbewerb herrscht (BGE 127 II 264 E. 2h S. 271; vgl. E. 3.1).
Nach dem Gesagten erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als begr�ndet; der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 14. November 2002 ist aufzuheben.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdegegner kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Zudem hat er die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entsch�digen (Art. 159 Abs. 1 und Abs. 2 OG). �ber die Verteilung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens hat das Verwaltungsgericht neu zu befinden.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 14. November 2002 aufgehoben.
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 5'000.-- wird dem Beschwerdegegner auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsrat des Kantons Z�rich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich sowie dem Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement schriftlich mitgeteilt.