Source: http://legislazionetecnica.it/310051/prd/nota-illustrativa/la-realizzazione-delle-opere-urbanizzazione-nel-d-legvo-50-2016
Timestamp: 2018-04-19 19:24:28+00:00
Document Index: 18703556

Matched Legal Cases: ['art. 16', 'art. 28', 'art. 4', 'art. 4', 'sentenza ', 'art. 16', 'art. 122', 'art. 122', 'art. 122', 'art. 57', 'art. 32', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 36', 'art. 16', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 1', 'art. 59', 'art. 24', 'art. 216', 'art. 1', 'art. 20', 'art. 80', 'art. 20', 'art. 36', 'art. 35', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 91']

La realizzazione delle opere di urbanizzazione nel D. Leg.vo 50/2016 | Bollettino di Legislazione Tecnica
FAST FIND : AR363
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Nel nostro ordinamento vige il principio generale dell’onerosità del permesso di costruire, che si esplica attraverso il pagamento, a carico del richiedente il titolo, del “contributo di costruzione”.
Il contributo si compone di due parti autonome tra loro, che hanno diverse finalità e diversi presupposti, modi di calcolo, tempi di corresponsione: una parte commisurata al costo di costruzione ed una parte commisurata all’incidenza degli oneri di urbanizzazione. Questa seconda componente - legata all’incidenza degli oneri di urbanizzazione - può in determinati casi essere assolta dal richiedente assumendo su di sé l’obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione necessarie in funzione del nuovo insediamento edilizio che si vuole realizzare, “a scomputo” totale o parziale del pagamento del contributo (da ora in avanti, “opere a scomputo”).
Gli accordi tra i comuni ed i costruttori per la realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo del contributo di costruzione sono regolati dalla normativa sui lavori pubblici, contenuta nel D. Leg.vo 18/04/2016, n. 50 (ed in precedenza nel D. Leg.vo 12/04/2006, n. 163), come di seguito meglio chiarito.
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I riferimenti nel T.U. dell’edilizia e nella Legge urbanistica
Lo schema sopra decritto può avvenire sia nel caso di semplice richiesta di permesso di costruire che nel caso di operazioni più complesse, come ad esempio iniziative di lottizzazione o attuazione di piani urbanistici di dettaglio comunque denominati.
Dal punto di vista prettamente edilizio, l’art. 16, comma 2, del Testo unico dell’edilizia di cui al D.P.R. 380/2001 dispone infatti che “a scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione (…) con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune”.
Quanto invece al lato urbanistico, l’art. 28, comma 5, della L. 17/08/1942, n. 1150 (cosiddetta “Legge urbanistica”) anche contiene previsioni in proposito, disponendo che l’autorizzazione alla lottizzazione dei terreni a scopo edilizio è subordinata alla stipula di una convenzione che preveda, tra l’altro, “l’assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi”. Tale quota è da determinarsi proporzione all’entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni.
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Quali sono le opere di urbanizzazione
L’art. 4 della L. 29/09/1964, n. 847, definisce “opere di urbanizzazione primaria”: a) strade residenziali; b) spazi di sosta o di parcheggio; c) fognature; d) rete idrica; e) rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas; f) pubblica illuminazione; g) spazi di verde attrezzato; g-bis) infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, di cui agli articoli 87 e 88 del codice delle comunicazioni elettroniche, di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, e successive modificazioni, e opere di infrastrutturazione per la realizzazione delle reti di comunicazione elettronica ad alta velocità in fibra ottica in grado di fornire servizi di accesso a banda ultralarga effettuate anche all’interno degli edifici.
L’art. 4 della L. 29/09/1964, n. 847, definisce viceversa “opere di urbanizzazione secondaria”: a) asili nido e scuole materne; b) scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo; c) mercati di quartiere; d) delegazioni comunali; e) chiese ed altri edifici per servizi religiosi; f) impianti sportivi di quartiere; g) centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie; h) aree verdi di quartiere.
Occorre tener presente che la qualificazione delle singole tipologie di opere all’interno dell’una o dell’altra classe richiede spesso un’interpretazione da parte degli organi preposti. Per esempio, il Consiglio di Stato, con la sentenza 25/06/2007 n. 3637, ha ritenuto che la realizzazione di piste ciclabili, percorsi pedonali, ponti, segnaletica stradale ed alberature, rientri nell’ambito delle opere di urbanizzazione primaria trattandosi - in questo caso - di lavori afferenti ad un miglior utilizzo delle strade residenziali da parte dei cittadini. In tale prospettiva, potremmo affermare che le urbanizzazioni primaria, mirando a realizzare servizi ed infrastrutture di base, assolvono allo scopo di rendere l’area edificabile effettivamente abitabile e fruibile da parte dei futuri residenti; di contro, le opere di urbanizzazione secondaria mirano a dotare la comunità di servizi di interesse generale come ospedali, edifici di culto, impianti sportivi.
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LA DISCIPLINA NEL “VECCHIO” D. LEG.VO 163/2006
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Procedure per l’affidamento
Il D. Leg.vo 163/2006 assoggettava ad una diversa disciplina la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria da quelle di urbanizzazione secondaria, nonché i casi di opere da realizzare di importo superiore o inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria per i lavori pubblici:
- se di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, si ammetteva l’esecuzione diretta da parte del titolare del permesso di costruire, pertanto senza assoggettamento ad alcuna delle procedure ad evidenza pubblica previste dal D. Leg.vo 163/2006, purché si trattasse di opere “funzionali all’intervento di trasformazione urbanistica del territorio” (art. 16, comma 2-bis, del D.P.R. 380/2001, introdotto dal D.L. 201/2011 N1);
- se di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria ma “non funzionali” occorreva applicare la procedura prevista dall’art. 122, comma 8, del D. Leg.vo 163/2006 (vedi più avanti);
- se di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria occorreva invece applicare le ordinarie procedure aperte o ristrette previste dal D. Leg.vo 163/2006;
- opere di urbanizzazione secondaria:
- se di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria occorreva applicare la procedura prevista dall’art. 122, comma 8, del D. Leg.vo 163/2006 (vedi più avanti);
- se di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria occorreva invece applicare le ordinarie procedure aperte o ristrette previste dal D. Leg.vo 163/2006.
La procedura di cui all’art. 122, comma 8, del D. Leg.vo 163/2006, che a sua volta fa riferimento all’art. 57, comma 6, consiste in una procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando di gara, con invito da rivolgere ad almeno 5 soggetti - se sussistenti in tal numero aspiranti idonei - da individuarsi sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico finanziaria e tecnico organizzativa desunte dal mercato, ed aggiudicazione secondo il criterio del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa, previa verifica del possesso dei requisiti di qualificazione previsti per l’affidamento di contratti di uguale importo mediante procedura aperta, ristretta, o negoziata previo bando.
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Livello di progettazione a base di gara
Quanto alla messa in gara con le ordinarie procedure aperte o ristrette, l’art. 32, comma 1, lettera g), del D. Leg.vo 163/2006 disponeva inoltre che “L’amministrazione che rilascia il permesso di costruire può prevedere che, in relazione alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, l’avente diritto a richiedere il permesso di costruire presenti all’amministrazione stessa, in sede di richiesta del permesso di costruire, un progetto preliminare delle opere da eseguire, con l’indicazione del tempo massimo in cui devono essere completate, allegando lo schema del relativo contratto di appalto. L’amministrazione, sulla base del progetto preliminare, indice una gara con le modalità previste dall’articolo 55.”.
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Opere non realizzate a scomputo ma in base a convenzione
Nell’impianto del D. Leg.vo 163/2006 la disciplina in questione si applicava non solo nei casi di opere soggette alla richiesta del permesso di costruire, ma anche alla realizzazione di opere da parte del privato in forza di convenzioni (convenzioni urbanistiche, convenzioni di lottizzazione o altri atti di contenuto simile variamente denominati) a contenuto edificatorio e/o urbanistico, come chiarito dall’ANAC con la Determinazione n. 4 del 02/04/2008.
Quanto invece alla fattispecie di esecuzione diretta disciplinata dall’art. 16, comma 2-bis, del D.P.R. 380/2001, il suo ambito di applicazione include esplicitamente non solo la realizzazione diretta degli “interventi in diretta attuazione dello strumento urbanistico generale” da parte del titolare del permesso a costruire ma si estende anche alle opere di urbanizzazione primaria previste “nell’ambito degli strumenti attuativi e degli atti equivalenti comunque denominati”.
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LA DISCIPLINA NEL NUOVO D. LEG.VO 50/2016
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L’applicazione del nuovo Codice dei contratti pubblici di cui al D. Leg.vo 50/2016 alla realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo è disposta dall’art. 1, comma 2, il quale alla lettera e) prevede l’applicazione del medesimo Codice ai “lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell’articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dell’articolo 28, comma 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione”.
L’affidamento di tali tipologie di opere è contemplato dall’art. 36, commi 3 e 4, del D. Leg.vo 50/2016, il quale - anche a seguito delle modifiche successivamente introdotte dal D. Leg.vo 19/04/2017, n. 56 (c.d. “correttivo”) - ha innovato in maniera limitata ma significativa il regime precedente.
La realizzazione di opere a scomputo è pertanto ora assoggettata al seguente regime:
- se di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria:
- per le opere di urbanizzazione primaria, continua ad essere ammessa l’esecuzione diretta da parte del titolare del permesso di costruire senza assoggettamento ad alcuna delle procedure ad evidenza pubblica previste dal D. Leg.vo 50/2016, ove si tratti di opere “funzionali all’intervento di trasformazione urbanistica del territorio” ai sensi dell’art. 16, comma 2-bis, del D.P.R. 380/2001, esplicitamente richiamato dal comma 4 dell’art. 36 del D. Leg.vo 50/2006;
- per le opere di urbanizzazione secondaria, nonché per le opere di urbanizzazione primaria “non funzionali”, occorre invece applicare le ordinarie procedure previste per gli affidamenti sotto soglia dall’art. 36, comma 2, del D. Leg.vo 50/2016;
- se di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria:
- occorre in ogni caso fare riferimento alle ordinarie procedure aperte o ristrette previa pubblicazione di un bando o avviso di gara, sia se di importo inferiore che di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria.
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Il già menzionato art. 1, comma 2, lettera e), del D. Leg.vo 50/2016 dispone anche - analogamente a quanto prima previsto dal D. Leg.vo 163/2006 - che l’amministrazione che rilascia il permesso di costruire o altro titolo abilitativo, può prevedere che l’avente diritto a richiedere il titolo presenti un progetto di fattibilità tecnica ed economica delle opere da eseguire, con l’indicazione del tempo massimo in cui devono essere completate, allegando lo schema del relativo contratto di appalto.
Coerentemente con quanto sopra:
- l’art. 59, comma 1, del D. Leg.vo 50/2016 - come modificato dal D. Leg.vo 56/2017 (c.d. “correttivo”) - individua tra i casi in cui è possibile ricorrere all’affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione dei lavori anche le opere di urbanizzazione a scomputo;
- nell’ambito del divieto di affidare appalti, concessioni, subappalti e cottimi al soggetto affidatario di incarichi di progettazione, l’art. 24, comma 7, del D. Leg.vo 50/2016 - come modificato dal D. Leg.vo 56/2017 (c.d. “correttivo”) - fa salvi, tra gli altri, i casi di opere di urbanizzazione a scomputo.
L’offerta relativa al prezzo indica distintamente il corrispettivo richiesto per la progettazione esecutiva, per l’esecuzione dei lavori e per i costi della sicurezza.
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Decorrenza della disciplina del D. Leg.vo 50/2016
In linea generale, il D. Leg.vo 50/2016 si applica:
Ulteriori dettagli sono forniti dall’art. 216, comma 27-quater, del D. Leg.vo 50/2016 - introdotto dal D. Leg.vo 19/04/2017, n. 56 (c.d. “correttivo”) - in base al quale “per le opere di urbanizzazione a scomputo del contributo di costruzione, oggetto di convenzioni urbanistiche o atti assimilati, comunque denominati, le disposizioni del presente codice si applicano con riferimento alle opere oggetto delle citate convenzioni ed atti stipulati successivamente all’entrata in vigore del medesimo codice”.
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ALTRI CASI DI OPERE PUBBLICHE REALIZZATE A SPESE DEL PRIVATO
Nell’ambito del quadro delineato dal D. Leg.vo 50/2016 possono sorgere dubbi anche relativamente alle opere non realizzate a scomputo nell’ambito della richiesta del permesso di costruire, ma eseguite in base a convenzioni o accordi di qualsivoglia tipo tra il privato e l’amministrazione.
Da un lato infatti l’art. 1, comma 2, lettera e), del D. Leg.vo 50/2016 ricomprende esplicitamente tali fattispecie tra quelle soggette all’applicazione del Codice stesso (“lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso (…) ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione”).
Viceversa però, l’art. 20, comma 1, del medesimo D. Leg.vo 50/2016 sottrae all’ambito di applicazione del Codice l’ipotesi di opera pubblica o di lotto o parte di essa realizzata a cura e spese di un privato: “Il presente codice non si applica al caso in cui un’amministrazione pubblica stipuli una convenzione con la quale un soggetto pubblico o privato si impegni alla realizzazione, a sua totale cura e spesa e previo ottenimento di tutte le necessarie autorizzazioni, di un’opera pubblica o di un suo lotto funzionale o di parte dell’opera prevista nell’ambito di strumenti o programmi urbanistici”. Resta fermo in questo caso unicamente il rispetto dell’art. 80 del D. Leg.vo 50/2016 sui requisiti generali di partecipazione.
Come anche fatto rilevare dal Consiglio di Stato nell’ambito del parere formulato preventivamente all’approvazione del Codice, la norma in questione si appalesa molto generica e non chiarisce la finalità e le modalità attuative della stessa.
Questa fattispecie sembra pertanto doversi applicare unicamente nei casi in cui non sia prevista alcuna controprestazione da parte dell’amministrazione a fronte della realizzazione da parte del privato delle opere di urbanizzazione, sia tale controprestazione adempiuta sotto forma di “scomputo” dagli oneri di urbanizzazione che sotto altra forma. Si tratterebbe in pratica dei casi in cui la realizzazione delle opere da parte del privato sia caratterizzata dalla totale gratuità, senza alcun tipo di remunerazione diretta o indiretta. Tale fattispecie appare peraltro poco realistica o comunque confinata a casi molto particolari in concreto difficilmente realizzabili, dunque è parere di chi scrive che possa continuare a ritenersi pienamente applicabile l’equiparazione delle opere realizzate a scomputo degli oneri di urbanizzazione previsti dal permesso di costruire e di quelle realizzate dal privato in base a convenzioni, con applicabilità a queste ultime delle stesse regole sopra descritte, contrariamente a quanto affermato da altri commentatori.
Questa impostazione è stata pienamente confermata dall’ANAC, nel Parere di precontenzioso 16/07/2016, n. 763, nel quale si afferma che “l’istituto contemplato nell’art. 20 del Codice non può trovare applicazione nel caso in cui la convenzione stipulata tra amministrazione e privato abbia ad oggetto la realizzazione di opere pubbliche da parte di quest’ultimo in cambio del riconoscimento in suo favore di una utilità, con conseguente carattere oneroso della convenzione stessa.”. Altresì si legge nel parere ANAC che “Il carattere oneroso della convenzione deve ritenersi sussistere in qualunque caso in cui, a fronte di una prestazione, vi sia il riconoscimento di un corrispettivo che può essere, a titolo esemplificativo, in denaro, ovvero nel riconoscimento del diritto di sfruttamento dell’opera (concessione) o ancora mediante la cessione in proprietà o in godimento di beni. In tal caso la convenzione ha natura contrattuale, disciplinando il rapporto tra le parti con valore vincolante, sulla base di uno scambio sinallagmatico. Simili fattispecie sono da ricondurre nella categoria dell’appalto pubblico di lavori, da ciò derivando, come necessario corollario, il rispetto delle procedure ad evidenza pubblica previste nel Codice.”.
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DETERMINAZIONE DEL VALORE DELLE OPERE
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È ovvio che nella materia in esame sia essenziale attribuire una valutazione oggettiva alle opere, perché il valore delle stesse determina il superamento o meno della “soglia”, e conseguentemente la procedura da adottare. Sul punto l’ANAC, con la Determinazione 16/07/2009, n. 7, ha ritenuto che:
- il valore delle opere su cui commisurare l’importo degli oneri da scomputare è costituito dal quadro economico del progetto presentato dal privato ed approvato dall’amministrazione;
- ai fini dell’individuazione della soglia, l’importo di stima che deve essere considerato è rappresentato dal valore globale dei differenti lavori, sommando i valori dei diversi lotti, qualora le opere da realizzare siano suddivise in lotti.
Devono in pratica essere cumulativamente considerati tutti i lavori di urbanizzazione primaria e secondaria - anche se appartenenti a diversi lotti - la cui esecuzione è in capo al singolo titolare del permesso di costruire. Rimane comunque possibile, ove esigenze temporali o tecniche lo richiedano, l’effettuazione di distinte gare d’appalto, fermo restando che la normativa di riferimento è individuata in base all’importo complessivo delle opere da appaltarsi.
In ogni caso, e coerentemente con l’impostazione di cui sopra, per il calcolo del superamento o meno della soglia comunitaria occorre applicare - ai sensi dell’art. 36, comma 4, come modificato dal D. Leg.vo 56/2017 (c.d. “correttivo”) - l’art. 35, comma 9, del D. Leg.vo 50/2016, sulla scorta del quale:
- quando un’opera prevista può dare luogo ad appalti aggiudicati contemporaneamente per lotti distinti, è computato il valore complessivo stimato della totalità di tali lotti;
- quando il valore cumulato dei lotti è pari o superiore alla soglia comunitaria, le disposizioni del Codice si applicano all’aggiudicazione di ciascun lotto.
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Variazione del valore stimato
La menzionata Determinazione 16/07/2009, n. 7 si è posta poi il problema di stabilire se degli eventuali risparmi di spesa - ad esempio per ribasso del prezzo a base d’asta ottenuto in sede di gara - debba beneficiare il privato titolare del permesso di costruire che ha assunto l’obbligo di realizzare l’opera a scomputo, ovvero l’amministrazione locale.
Con considerazioni che si ritengono tutt’ora valide, l’Autorità ha ritenuto che gli eventuali ribassi debbano rimanere nella disponibilità del privato, così come eventuali costi aggiuntivi sono a carico dello stesso secondo una logica di rischio imprenditoriale.
In altri termini - e fatte salve pattuizioni diverse in sede di convenzione - il costruttore adempie al proprio obbligo con la realizzazione dell’opera a regola d’arte ed il suo trasferimento all’amministrazione. Di conseguenza ogni variazione in aumento o in diminuzione dei costi dell’esecuzione rispetto a quanto stimato ex ante ai fini dello scomputo degli oneri è irrilevante per l’amministrazione.
Regione Lombardia - viabilità speciale di Segrate - realizzazione della c.d. “Cassanese-bis” – applicabilità art. 20 d.lgs. 50/2016 - richiesta di parere.
L’istituto contemplato nell’art. 20 del Codice non può trovare applicazione nel caso in cui la convenzione stipulata tra amministrazione e privato abbia ad oggetto la realizzazione di opere pubbliche da parte di quest’ultimo in cambio del riconoscimento in suo favore di una “utilità”, con conseguente carattere oneroso della convenzione stessa.
Il carattere oneroso della convenzione deve ritenersi sussistere in qualunque caso in cui, a fronte di una prestazione, vi sia il riconoscimento di un corrispettivo che può essere, a titolo esemplificativo, in denaro, ovvero nel riconoscimento del diritto di sfruttamento dell’opera (concessione) o ancora mediante la cessione in proprietà o in godimento di beni. In tal caso la convenzione ha “natura contrattuale”, disciplinando il rapporto tra le parti con valore vincolante, sulla base di uno scambio sinallagmatico. Simili fattispecie sono da ricondurre nella categoria “dell’appalto pubblico di lavori”, da ciò derivando, come necessario corollario, il rispetto delle procedure ad evidenza pubblica previste nel Codice.
Determ. Aut. Vigilanza Contratti Pubbl. 16/07/2009, n. 7
Si segnalano gli aspetti più rilevanti trattati dall'Autorità, accennando brevemente di seguito alle conclusioni dalla stessa raggiunte:
1. l'individuazione del soggetto chiamato ad indire la gara per l'affidamento delle opere di urbanizzazione, e conseguentemente le modalità di svolgimento delle operazioni di collaudo;
2. la destinazione degli eventuali risparmi di spesa scaturenti dai ribassi nell'ambito delle gare per l'affidamento di opere di urbanizzazione;
3. l'affidamento dell'attività di progettazione.
Quanto al punto sub. 1, l'Autorità ha chiarito che la funzione di stazione appaltante ricade in capo al privato titolare del permesso di costruire (ovvero del piano di lottizzazione o di altro strumento urbanistico attuativo contemplante l 'esecuzione di opere di urbanizzazione), tenuto ad appaltare le opere a terzi nel rispetto della disciplina prevista dal Codice ed esclusivo responsabile dell'attività di progettazione, affidamento, esecuzione e collaudo, rimanendo invece in capo alla pubblica amministrazione l'attività di vigilanza che si esplica, tra l'altro, nell'approvazione del progetto e di eventuali varianti e nell'approvazione degli atti di collaudo.
Quanto al punto sub. 2, gli eventuali risparmi di spesa rimangono nella disponibilità del privato che esercita le funzioni di stazione appaltante.
Quanto al punto sub. 3, il privato che esercita le funzioni di stazione appaltante è tenuto a rispettare l'art. 91 del Codice, salvo i casi in cui non ricorrono i principi che impongono la gara.
Determ. Aut. Vigilanza Contratti Pubbl. 02/04/2008, n. 4
Realizzazione di opere pubbliche da parte di privati nell’ambito di accordi convenzionali stipulati con le amministrazioni.
L'Autorità ritiene che:
l'affidamento dell'esecuzione delle suddette opere soggiace alla disciplina contenuta negli artt. 32, comma 1, lett. g), 121, comma 1, e 122, comma 8, del D. Leg.vo 163/2006, salvo il caso in cui le amministrazioni procedenti abbiano preventivamente attivato una procedura ad evidenza pubblica per la scelta del privato sottoscrittore del relativo accordo convenzionale.
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Udine 15/05/2018