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Timestamp: 2016-12-04 14:17:39+00:00
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Cours de droit de l'urbanisme - Cours de droit
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Par coursdedroit le 3 Septembre 2012 à 23:39
Ildefonso CERDA a popularisé, a conçu le terme « urbanisme ». A publié en 1867 un ouvrage majeur : Teoria generale de l’urbanisation. Théorie générale de l’urbanisation.
Longtemps confondue avec l’architecture. Cerda donne une autonomie à l’urbanisme qui est devenue une discipline autonome.
Phénomènes caractéristiques :
 industrialisation et exode rural : autour des usines urbanisation = agglomération d’individus autour d’activité
 conséquence = pénurie de logements
 insalubrité
_ on envisagea de nouveau aménagements de l’espace urbain pour solutionner. Parallèlement travail intellectuel, de conception. Naissance des théories de l’urbanisme MODERNE. Dans ce cadre ouvrage de Cerda.
En France reconnu asse tardivement, en 1910/1912, tardif par rapport à d’autres pays. Par architectes et ingénieurs. Pendant ce temps où l’on concevait un nouveau modèle, les pouvoirs publics voulaient discipliner la croissance urbaine : cela supposait de fixer des règles et procédures (plus ou moins appropriées). _ le droit de l’urbanisme est né de l’urbanisme et de l’intervention des autorités publiques imposant des interventions.
Pourquoi tardif ?
longtemps en France on a privilégié la « police de l’aménagement des villes » ou « urbanisme de sauvegrade ». dans cette conception, l’utilisation de l’espace dépendait de l’initiative privée (propriétaires, constructeurs et promoteurs qui avaient l’initiative). L’autorité ne faisaient que des contrôles. Longtemps ces mesures de police administratives spéciales étaient fondées sur 5 ou 6 grands textes tels l’Edit de Sully du 16 décembre 1607 relatif à la procédure d’alignement des voies publiques. Cette procédure peut apporter rectification des voies publics, des tracés (élargissement ou la rendre plus droite…).
L’application de ce texte permet d’instaurer une servitude de reculement. Ce mécanisme est très efficace : la ville s’organise le long et autour des voies publiques dont on maîtrise le tracé. C’est la forme imprimée aux voies qui contraignent les aménageurs et constructeurs, sans entrer dans le détail.
Récemment, le conseil constitutionnel s’est prononcé sur la procédure d’alignement CCel 2 décembre 2011 : QPC la procédure d’alignement est-elle conforme à la constitution ? répond qu’elle est conforme (intérêt général etc. ) mais réserve de constitutionnalité sur la servitude de reculement : a pour conséquence de dégrader peu à peu les biens concernés « dégradation progressive » lorsque propriétés bâties.
Lorsqu’il y a transfert de propriété, il faudra que l’intégralité du préjudice subi soit réparé : deux types d’indemnité pour conformité : celle de la cession et celle de la dégradation du bien. _ la procédure d’alignement est à l’origine du droit de l’urbanisme français.
Autre texte : ordonnance du 10 avril 1783 relative à la hauteur des bâtiments et à la distance par rapport aux voies publiques. Permet d’avoir une certaine discipline. Deux objectifs ici :
- harmoniser (esthétique), bonne insertion de la construction dans l’environnement.
- S’agissant de limiter la propagation des incendies en fixant des limites précises par rapport à la voie publique
_ Quelle différence entre l’édit et l’ordonnance ? à la différence de l’édit de Sully qui permet de fixer les distances ex post alors que l’autre permet de fixer ex ante.
décret du 26 mars et 6 avril 1852 relatif aux rues de Paris : très important car imposé aux constructeurs pour l’évacuation des eaux (pluviales et usées = égouts). L’assainissement supposant une utilisation particulière de l’espace : tenue des façades des bâtiments.
Lao Tse disait « la maison appartient au propriétaire, la façade appartient aux passants ». c’est donc une contrainte. L’art. 4 instaura pour la première fois LE PERMIS DE BATIR.
Loi du 15 février 1802 relative à la protection de la santé publique : porte institution d’un règlement sanitaire dans chaque commune de plus de 10000 hab.
+ permis de construire obligatoire dès lors qu’agglomération de plus de 20000hab. devaient être délivrés sur le fondement des règlements sanitaires.
Avant on parler du permis de bâtir. A chaque fois nouvelles obligations.
Question : pas de cohérence, pourquoi se satisfaisait-on en France de 4 textes ?
- on déléguait à la police administrative
- on était dans une France rurale et agricole
- le XIXème siècle est dans une conception absolutiste de la propriété privée. En fait dans une époque où le droit de propriété est une règle absolu, difficile d’organiser des contraintes. En terme de « valeur » pas envisageable de définir un droit qui limite la propriété immobilière.
_ il a fallu attendre la première guerre mondiale pour voir la première loi d’urbanisme qui lance un processus. La France était à ce titre très en retard.
I – L’ELABORATION HISTOIRIQUE DU DROIT DE L’URBANISME EN FRANCE
Au lendemain de la première guerre mondiale, pour la reconstruction on a constaté le manque d’outils juridique de l’ « urbanisme de sauvegarde » . les travaux étaient à l’échelle du pays. Les instruments n’étaient pas utilisables. C’est ainsi que fut accéléré l’adoption d’un projet de loi déposé en 1909 (combattu) a abouti à une nouvelle conception de l’aménagement des villes.
Loi du 14 mars 1919 SUR LES PLANS D’AMENAGEMENT, D’EMBELLISSEMENT ET D’EXTENSION DES VILLES. Mots nouveaux alors.
Observation : on pense que ce sont les conséquences de la guerre qui ont créé l’urbanisme mais non car le projet datait de 1919. Certains auteurs ont travaillé sur la question. (cf ouvrage de 2007 « la naissance du droit de l’urbanisme »).
Cette loi impose aux communes de plus de 10000 habitants d’élaborer un plan d’aménagement, d’embellissement et d’extension des villes (PAEE) dans un délai de 3 ans. Original. On est dans la France rurale. Peu de villes de plus de 10000 hab. donc mieux accepté sociologiquement. Attention on dit les « villes » alors que juridiquement la ville n’existe pas, c’est un concept économique, sociologique _ principes Donc ville sous-entendait agglomération. (La loi du 5 avril 1884 avait fixé les grands principes pour les communes etc.).
_ on est donc déjà dans la prospective.
L’aménagement devait comporter des prévisions relatives à la voierie, aux places, aux jardins et aux services publics. « à créer ou modifier » : très important.
Le même plan devait comprendre un programme de servitudes et de règles relatif à la hauteur de construction, aux conditions d’assainissement et aux alimentation en eaux potable (partie juridique de règles et servitude). La loi reprend plusieurs prescriptions de textes cités. En fait elle leur donne une cohérence, une signification.
PAEE : extension = sont visionnaires car les villes allaient nécessairement se développer.
Jusqu’alors l’initiative appartenait aux propriétaires.
Cette loi a montré vite ses limites. Elle fut complétée et modifiée par une loi du 19 juillet 1924 relative aux lotissements a étendu l’obligation de permis de bâtir à toutes les communes tenues d’élaborer un PAEE. AVANT c’était 20000 hab. on réduit le seuil et on établi des liens avec PAEE et permis de construire.
La loi soumet pour la première fois la procédure de lotissement à une autorisation préalable, ce qui est révolutionnaire.
_ L’Etat fut sollicité économiquement, d’où position de force de l’Etat.
Les règles sont faites pour s’appliquer à des faits.
_ ces 2 textes avaient créé des outils appropriés. Mais ces textes avaient également donné compétence aux communes de plus de 10000hab. Signifie que l’on prend en compte des réalités sociales. On aurait pu donner cette compétence au préfet.
En dépit de l’innovation ces deux textes n’étaient qu’une étape. C’est l’acte de naissance (en 1919) du droit de l’urbanisme en France.
La compréhension du droit de l’urbanisme positif suppose que l’on présente les étapes suivantes : 5 étapes.
_ en 1919 on ne parlait pas de loi d’urbanisme
A – LOI DU 15 JUIN 1943 RELATIVE A L’URBANISME
Le régime de Vichy s’est intéressé à l’aménagement des viles. La loi du 15 juin 1943, toujours en vigueur modifie la philosophie et les instruments du droit de l’urbanisme.
 les compétences en matière d’urbanisme sont transférées à l’Etat, seul compétent. Il élabore les PAEE des villes aux lieux et places des conseils municipaux
 Etat compétent pour les autorisations d’urbanisme
 la loi généralise l’autorisation de permis de construire pour tout
 institue « le caractère exclusif » du permis de construire. Avant il fallait pour un permis de construire démarcher plusieurs administrations. Chacune devait donner son accord. La somme des autorisations faisait le permis de construire.
La loi de 1943 « l’administré dépose sa demande auprès d’une seule administration ». Après c’est à l’administration de distribuer aux autres administrations. C’est une simplification.
 Généralise le principe de non-indemnisation des servitudes d’urbanisme. Décret loi du 25 juillet 1945 qui s’appliquait à tout le territoire. L 160-5 du code de l’urbanisme.
Exceptions : les règles d’urbanisme peuvent rendre inconstructible une parcelle et soumettre à condition sa constructibilité (servitude d’urbanisme) cela ne donne lieu à aucune indemnisation. On considère qu’il n’y a pas de préjudice. Si enclave inconstructible par exemple : préjudice.
Le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 3 juillet 1998 « MONSIEUR BITOUZET » a jugé que l’article 160-5 est conforme à la Convention européenne des droits de l’homme. Mais la position du CE disant que le principe est conforme car pas absolu et que justifié par l’intérêt général.
CE e »n 2010 a statué sur la question car a refusé une QPC qui contestait la conformité à la c° de l’article 160-5.
_ article conforme et à la convention et à la constitution
CE 16 JUILLET 2010 « SOCIETE CIVILE AGRICOLE DE CHAPEAU L’ARC »
B – INSTAURATION DE LA PLANIFICATION URBAINE EN 1958
Exode rural vers les grande ville et en particulier Paris. Instruments pas adaptés. Fut adoptée une loi du 7 août 1957 relative à la reconstruction. Cette loi habilita le gouvernement à élaborer un nouveau droit de l’urbanisme. Et furent adoptés plusieurs décrets du 31 décembre 1958. deux concernent directement l’urbanisme. Ces décrtes créèrent de nouveaux plans d’urbanismes qui se substituent aux plans AEE de 1919.
Pour la 1ere fois on instaure une distinction :
 Pans d’urbanismes
1- plan d’urbanismes directeurs applicables à une échelle communale (plus de 10000hab)
2- plans d’urbanisme de détail : étaient obligatoire pour les communes de 10000hab. ces plans comportaient un zonage et fixaient des règles d’utilisation du sol. (documents réglementaires avec règles et servitudes).
Ils devaient être compatibles avec les plans urbanisme directeur
_ conçus pour se compléter
Prospectif = planification urbaine
On fixe un cadre préétabli, on élabore des prévisions, on fixe des périmètres désignés pour acquérir tels ou tels types d’activité dans une certaine cohérence. Donc les projets individuels s’inscrivent dans ce cadre.
_ l’urbanisme spontané est abandonné. C’est une vision politique. Ceci n’est pas dissociable des valeurs de la Vème république.
 avait innové aussi en terme d’urbanisme opérationnel : Zones à Urbaniser en Priorité (ZUP) : on met en place une opération d’aménagement qui consiste à créer un nouveau quartier (ex nihilo ou sur ce qui existe).
Ces zones étaient destinées essentiellement à acquérir des programmes de logements sociaux. ZUPO à la périphérie car il fallait pouvoir disposer immédiatement des terres.
Ailleurs c’était des zones de préemption. _ l’innovation sur le terrain opérationnel.
 on a créé aussi les secteurs de rénovation urbaines : dispositifs d’intervention du le bâti existant : SECTEURS DE RENOVATION URBAINE (SRU).
C- APPORTS DE LA LOI D’ORIENTATION FONCIERE DU 30 DECEMBRE 1967 (LOF)
TEXTE TRES IMPORTANT. Plus grande réforme depuis 1943.
Plans de 1958 remplacés par de nouveaux outils :
 Schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU).
 à la place des plans d’urbanisme de détail pour le plan d’occupation des sols SOL) pour le côté réglementaire et communal. Les communes de 10000 hab. étaient obligées de se retrouver dans un schéma de POS.
 Suppression des ZUP pour Zone d’Aménagement Concerté ZAC _ on passe de la quête de la quantité à celle de qualité. (existent toujours).
Les gens des ZUP aspiraient à autre choses mais trop pauvres pour construire : il manquait un intermédiaire d’où ZAC. Les ZUP étaient presque seulement des tours et barres. On a proposé de petits immeubles, max 5 étages qui côtoient de petites maisons. Pour les classes moyennes.
Changement architectural ET conceptuel. Pour les ZUP l’état avait imposé. Dans les ZUP il n’y avait que le logement : pas de commerce. Les ZAC prévoient infrastructures (commerce etc.). C’est en ce sens que c’est concerté. La LOF introduit la NOTION DE CONCERTATION.
_ LE DROIT DE L’URBANISME EST L’INSTRUMENT DE CERTAINES POLITIQUES PUBLIQUES
Au 31 décembre 1967 on a un droit de l’urbanisme efficace : les autorités publiques fixent les règles, prévisions et objectifs. Mais on réalise aussi les opérations.
Il manquait quelque chose car seul l’Etat décide. C’est gênant : l’urbanisme est d’abord une question locale.
D – LE DROIT DE L’URBANISME ET LE MOUVEMENT DE DECENTRALISATION
En dépit de tous les changements l’Etat était le seul maître à bord (depuis 1943). Cette situation était largement critiquée. Si 1967 avait introduit la concertation, à l’arrivée l’Etat décidait. Loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences de l’Etat et des collectivités locales.
On revient à la situation d’avant 1943.
Cette décentralisation s’inscrit dans une nouvelle philosoohie, nouvelle conception de l’aménagement de l’espace. La loi du 7/01/1983 comprend un article 35 : « le territoire est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences (…) »
Codifié à L110 CU qui ouvre le code de l’urbanisme.
Pourquoi en 1983 ?
 Toute tutelle d’une collectivité sur une autre avait été supprimée. Dès lors et que les compétences appartiennent aux communes et à l’Etat les régions et département étaient exclus. D’où l’intervention de toutes les collectivités.
On ne pouvait remplacer une tutelle par une autre
 le législateur sous-entend que toutes les collectivités se doivent d’harmoniser les décision. Cela signifie que les dispositions de L110 ne sont pas que de l’intention : ELLES SONT OPPOSABLE.
En juillet 2011 le conseil d’Etat a jugé que L110 est conforme à la CEDH « Blotzheim ». le maire avait posé un sursis à statuer pour un permis de construire. Cette décision a été contestée (atteinte au droit de propriété).
_ L110 opposable
Ce 11 juillet société du parc d’activité de Blozheim. Article RFDA 1998 p 305
Le patrimoine commun de la nation : déclaration d’intention ou principe juridique ?
C’est bien un principe.
Pour la mise en œuvre de ces principes une bonne dizaine de lois ont été adoptées. Lois spécifiques. Voici quelques unes :
1- loi 9 janvier 1985 relative à l’aménagement de la montagne « LOI MONTAGNE »
2- loi 18 juil. 1985 relative à l’aménagement
3- loi du 3 janv. 1986 relative à l’aménagement du littoral.
4- Loi du 6 janvier 1986 portant réforme du permis de construire.
La loi du 7 janvier 1983 a modifié la répartition des compétences MAIS A LAISSE INTACTES LES OUTILS DE 1967. on n’a touché qu’aux compétences.
Cette nécessité s’est présentée 5ans plus tard.
E - LE DROIT DE L’URBANISME ET LE DROIT DU DEVELOPPEMENT URBAIN DURABLE
Le conseil d’Etat a été amenée à interpréter des notions non définies.
Le premier ministre saisit le conseil d’Etat pour faire un diagnostic. Le contentieux était devenu très important.
Rapport de 1992 du CE : L’URBANISME : POUR UN DROIT PLUS EFFICACE
Très complet. A fait des propositions de réformes. Pour se faire préconise certaines choses. Allait déboucher sur une réforme hiostorique du droit de l’urbanisme
LOI DU 13 DECEMBRE 2000 RELATIVE A LA SOLIDARITE ET AU RENOUVELLEMENT URBAIN (loi S.L.U)
Tout a été changé, y compris la procédure. Cette réforme a été faite par le gouvernement Jospin. Loi très longue, 209 articles. 3500 amendements. Et une décision du 7 décembre 2000 du CCel.
 la doctrine a parlé de constitutionnalisation de ce droit. Le droit contemporain de l’urbanisme résulte pour l’essentiel de la loi SLU. Elle renouvelle les outils (SDO) et PLS) et à la place les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et (PLU)
L121-1 : il est dit que les documents d’urbanisme doivent fixer les conditions permettant de protéger l’environnement, de réaliser un développement urbain ainsi que la mixité sociale et urbaine.
Renouvellement : renvoie à une conception nouvelle , lutte contre l’étalement urbain : il faut reconstruire la ville sur elle-même.
La moitié des amendements a porté sur la mixité urbaine.
Les différentes dates qui ont marqué l’histoire de ce droit ont montré que c’est un droit utile.
II Les traits caractéristiques de l’autonomie du droit de l’urbanisme
 Autonomie par rapport à d’autres branches du droit
 Autonomie dans les fonctions de ce droit
 la règle d’urbanisme donne une signification particulière à l’espace, au sol.
A - le Droit de l’urbanisme dans ses rapports avec les autres branches du droit
Observations : plusieurs législations contribuent à encadrer les différents modes d’utilisation de l’espace. Elles entretiennent des rapports de complémentarité, mais sont fondamentalement différentes. Il faut ici montrer ce qui distingue le droit de l’urbanisme des autres. Il faut retenir les législations voisines qu’il faut distinguer du droit de l’urbanisme.
1) Droit de l’urbanisme et droit de l’environnement
Le droit de l’environnement protège espèces et lutte contre les nuisances de toute sorte, il lutte contre les risques naturels et technologiques (grandes usines etc.)
Ce droit a ses règles et procédures propres qui sont hétérogènes. En fait le droit de l’environnement utilise surtout des pouvoirs de police spéciale (ensemble de droit de police administratives spéciales : de l’eau, des déchets, de l’air, installations classée etc.). Ils y a des politiques publiques spécifiques d’où polices administratives spéciales.
Les règles issues du droit de l'environnement sont opposables aux différents mode d'utilisation des sols. Le législateur a instauré des rapports d'hétéronomie entre ces deux droits, au profit du droit de l'environnement. Le droit de l'urbanisme est soumis au droit de l'environnement. Cela signifie que le droit de l'urbanisme intègre des préoccupations environnementales. Cette obligation résulte :  du droit de l'Union Européenne (directives)  des lois de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (Grenelle I 2009 et Grenelle II en 2010).
 La charte de 2005 de l'environnement accolée à la constitution est opposable aux autorités compétentes en matière d'urbanisme.
Jusqu'à l'arrêt suivant on se demandait quelle valeur juridique avait cette charte :
CE Ass. 3 oct. 2008 COMMUNE D'ANNECY ajda 2008 p 2166.
_ consacre la valeur constitutionnelle de la charte de l'environnement.
 code de l'environnement etc.
La doctrine s'est toujours intéressées aux rapports. Michel Prieur a publié un article en 1993 à l'AJDA : urbanisme et environnement. A lire absolument car numéro spécial.
Observations : pourquoi assujettissement ? on soupçonne le droit de l'urbanisme de favoriser l'utilisation de l'espace (urbanisation, création de ZAC etc.) donc il faut le contenir car il est susceptible de porter atteinte à l'environnement qui n'organise pas l'utilisation de l'espace.
Chaque fois qu'une décision par des autorités publiques, à un moment ou un autre cette décision va avoir une application territoriale, utiliser l'espace. Cela fait du droit de l'urbanisme un élément clé qu'il est important de maîtriser.
2) Droit de l'urbanisme et droit de la construction
La confusion est plus facile. Cf revue Urbanisme et construction.
Mais le droit de la construction se distingue fondamentalement du droit de l'urbanisme.
 le droit de la construction s'intéresse aux immeubles bâtis VU DE L'INTERIEUR (fonctionnalité, habitabilité etc.)
Le droit de l'urbanisme va envisager les mêmes immeubles bâtis en tant qu'ils constituent l'aménagement de l'espace urbain, donc envisagés vu de l'extérieur.  le droit de l'urbanisme est une discipline du droit public qui utilise le pouvoir de police puisque l'on fixe des règles et que l'on délivre des autorisations. En cas de contentieux c'est le juge administratif qui est compétent.
 le droit de la construction relève pour l'essentiel du droit privé. Code de la construction et de l'habitation. Comme c'est une branche de droit privé les relations sont envisagées du point de vue contractuel donc essentiellement contentieux devant le juge judiciaire.
 le droit de construire est attaché au droit de propriété mais déterminé par le droit de l'urbanisme et non de la construction le rend effectif (zonage, etc.)
Dans les premiers arrêts rendus en matière d'urbanisme , le CE avait rappelé ce lien mécanique.
CE Ass. 23 fév. 1934 SIEUR LAINE.
Dans la revue AJDA de 1993 Droit de l'urbanisme et droit de construction p 103 Hugues Périnet-Marquet. Bilan après 10ans de la loi de 1983. Colloque.
3) Droit de l'urbanisme et Aménagement du Territoire
C'est une politique publique nationale. Elle a un objet très messianique : il s'agit de procéder à une meilleure répartition des populations, des activités, des équipements, des infrastructures sur l'ensemble du territoire national. Autrement dit un développement économique égal sur tout le territoire (ex: lignes TGV qui désenclave le pays). Cette politique prend ses sources au sortir de la seconde guerre mondiale. En 1947 ouvrage très important Paris et le désert Français J.F. Gravier.
Cet ouvrage démontrait qu'il y avait tout à Paris et rien ailleurs.
Le pays a pu se moderniser, se développer. Cela s'inspire en partie du New Deal des années 30 aux Etats-Unis.
C'est davantage une politique qu'une législation. Droit de l'urbanisme = législation même si à l'arrivée ils se rejoignent. Le mot aménagement renvoie à la notion de volonté.
4) Droit de l'urbanisme et régime de la domanialité publique
Les règles applicables au domaine public se distinguent du droit de l'urbanisme mais le droit de l'urbanisme a vocation à règlementer l'utilisation de toutes les règles immobilières. Le droit de l'urbanisme fixe des règles à toutes les propriétés immobilières. La jurisprudence a été amenée à préciser les liens entre les différents régimes.
"une construction qui est prévue pour être réalisée sur le domaine publique peut être soumise à l'obligation du permis de construire." Ce qui signifie que l'appartenance des biens au domaine public ne soustrait pas aux règles d'urbanisme.
Celui qui envisage de réaliser une construction sur une dépendance du domaine public doit établir qu'il bénéficie de l'autorisation d'occuper le domaine public. Cela montre complémentarité mais surtout assujettissement.
CE 12 mai 1972 EPOUX LEDUC.
Le juge administratif a précisé qu'un plan d'occupation des sols (POS) ne peut soumettre un terrain appartenant au domaine public à des prescriptions incompatibles avec l'affectation domaniales. Si le POS peut fixer des règles applicables au domaine public, c'est à la condition de ne pas contrarier l'affectation donnée à la dépendance. Dans le cas contraire le POS serait illégal.
L''affectation pourtant peut venir a posteriori. CE 28 juillet 2000 PORT AUTONOME DE NANTES SAINT NAZAIRE art. Petites affiches Janv. 2001 p 22.
En conclusion l'existence de ces différents régimes qui s'applique dans les différents territoires, amené le juge administratif à dégager un principe de conciliation : principe de l'indépendance des législations qui postule l'obligation suivante : les projets et opérations d'utilisation des sols prévus pour être utilisé dans un périmètre donné seront tenus de respecter toues les règles, quelque soit le législation de rattachement.
Ici l'autonomie des différentes législations impose qu'elles soient indifféremment respectées. Conséquences :  une autorisation administrative délivrée au titre d'une des législations ne peut valoir autorisation au titre des autres législations applicables.
Ainsi un permis de construire délivré au titre de droit de l'urbanisme ne vaut pas au titre d'utilisation du domaine public. Chaque autorisation ne vaut que pour la législation qui l'a prévu.
 les irrégularités susceptibles d'affecter une des autorisations sont sans incidences sur la régularité juridiques des autres autorisations obtenues. Le fondement juridique est totalement différent. Ce principe résulte d'un arrêt du CE 1er Juill. 1959 SIEUR PIARD.
Dans cette affaire conflit entre règles d'urbanismes et règles relatives aux installations classées issues du droit de l'environnement.
En 1992 rapport du Conseil d'Etat a recommandé le maintien du principe de l'indépendance des législations. Permet de préserver l'autonomie des différentes législations et leur applicabilité car in fine c'est le juge qui va être saisi.
La doctrine est très critique car considère que toutes les législations sont fondées sur un même principe. Est-ce que l'on peut continuer à maintenir le principe d'indépendance des législations. Le législateur apporte des exceptions de plus en plus importante, ce qui complique les choses, d'autant que le droit de l'environnement monte en puissance.
C'est le CE lui-même qui a apporté des exceptions à ce principe (non pertinent)
Arrêt le plus récent "les plans de prévention de risques naturels et technologique PPRNT issus du droit de l'environnement sont opposables aux autorisations d'urbanisme. Cette décision est l'aboutissement d'un processus commencé en 2001. CE 30 décembre 2011 M. VACHER AJDA 2012 p 6. cette manière de faire va souvent conduire au refus du permis de construire. En fait le CE est lui-même piégé pas sa propre jurisprudence et par l'atmosphère ambiante : le risque/ Il va dans le sens de la peur.
_ le législateur va devoir se prononcer sur les conflits environnement/ urbanisme. On trouve ici un manque de sécurité juridique.
B - Les fonctions du droit de l'urbanisme
Il va de soit que la première fonction du droit de l'urbanisme est normatrice. A côté de cette fonction élémentaire, le droit de l'urbanisme est chargé de remplir plusieurs autres fonctions complémentaires. (4)
1) la fonction prospective (on dit plans et schémas)
Les règles d'urbanisme sont mise en oeuvre par rapport à des fictions, des projets. Ces mêmes règles sont fixées par rapport à des périmètres, ce qui signifie que le droit de l'urbanisme n'est pas figé.
_ les règles peuvent évoluer en fonction des prévisions, mutabilité intrinsèque de la règle d'urbanisme : nécessité d'adaptation. Paradoxal : le droit de l'urbanisme peut s'adapter à des projets or en principe le projet se soumet à la règle.
Donc les documents d'urbanisme contiennent toujours un projet. Ensuite des règles sont fixées.
2) la fonction de création
Certains outils utiles à l'utilisation de l'espace résulte exclusivement du droit de l'urbanisme (permis de construire, actes de lotissement, permis démolir etc.). mais le droit de l'urbanisme crée aussi des terrains à bâtir : aucune autre législation ne le peut. Enfin il délimite des espaces à aménager, des emplacements à réserver (technique du zonage).
3) Fonction de protection propre au droit de l'urbanisme
A la différence des autres législations, le droit de l'urbanisme a vocation à concilier les possibilités d'utilisation des sols et la préservation de certains espaces. Une de ses originalités. En droit positif, les documents d'urbanisme vont délimiter des zones naturelles. Elles sont présumées inconstructibles. Le PLU va également générer des zones agricole présumées inconstructibles. Il peut aussi délimiter des espaces boisés classés. De même les documents d'urbanisme ont vocation à délimiter des zones exposées à des risques, à des nuisances. L'existence des permis de construire s'explique pour partie par une volonté de protection. On a une attitude préventive.
4) Tout manquement aux obligations au droit de l'urbanisme est sanctionné
Certains comportements sont proscrits. Face à ces règles, il existe un véritable droit pénal de l'urbanisme. L480-1 et suivants du code de l'urbanisme.
Lorsqu'une construction est réalisée de manière irrégulière l'administration peut interdire les travaux ou solliciter de saisir le juge pour les interdire. Il est possible de mettre la construction en conformité. Il y a des cas plus graves qui renvoient à des constructions sans permis dans des zones inconstructibles. Dans ce cas là les peines sont la démolition (pas trop), peines d'amendes (souvent) et d'emprisonnement (très rare).
Toutes ces considérations amènent à évoquer le particularisme de la règle d'urbanisme.
C - De quelques singularités de la règle d'urbanisme
Le droit de l'urbanisme se distingue par le rapport qu'il entretient avec l'espace et avec le temps. Tout ceci se retrouve dans une forme de complexification.
1) Dimension spatiale de la règle d'urbanisme
Toute règle de droit a une dimension spatiale. La règle d'urbanisme ajoute à ce principe de base une signification supplémentaire. Les autorités compétentes vont procéder à un découpage du territoire et définir des règles applicables dans chacune des zones. Ce qui signifie qu'à l'origine la règle est la même. Selon que la zone et naturelle, urbaine, à urbaniser ou agricole la règle va s'adapter : cela donne naissance à des règles différences. D'où l'intérêt du découpage. Ce faisant, la règle d'urbanisme va donner naissance à des territoires fonctionnels : le territoire physique initial est transformé en un espace juridique spécifique.
Explication :  le droit de l'urbanisme est celui qui doit combiner tous les modes d'utilisation de l'espace dans un certain périmètre. On est au coeur de la cohérence. Pour qu'il soit cohérent il faut fixer des règles : on découpe d'abord.
 le droit de l'urbanisme est au service de l'intérêt général : il y a d'abord le projet de la commune, de l'inter-communalité. D'où une forme de déterminisme spatial de la règle de droit de l'urbanisme. Une dimension spatiale particulière en raison de la diversité des intérêts en jeu.
2) les mutations de la règle d'urbanisme
De manière générale, le droit de l'urbanisme subit depuis une quinzaine d'année une double mutation. Il est sans cesse modifié par le législateur. Mutabilité qui se fonde sur des justifications pertinentes (nouveaux besoins en aménagement). Comme l'utilisation de l'espace est un élément fondamental, la règle d'urbanisme qui fixe l'utilisation de cette espace, risque de constituer un obstacle, un frein. Il est donc tout à fait normal que la règle d'urbanisme évolue.
La mutation vise autre chose : les gouvernants expriment la volonté de neutraliser les blocages et obstacles qu'ils imputent à la règle d'urbanisme pour provoquer des réformes. Souvent la règle d'urbanisme est accusée d'être rigide. Donc le législateur, très souvent passe souvent à adapter les procédures, règles et outils d'urbanisme : il déconstruit.
La dernière réforme concernant le droit de l'urbanisme date d'une ordonnance du 5 janv. 2012 relative aux modes d'adaptation des documents d'urbanisme. Résulte de l'art. 25 de la loi de grenelle II (12 juil. 2010).
Parallèlement à cette forme de mutation, il existe une autre forme de mutation, plus inquiétante juridiquement. Désormais, les gouvernements souhaitent élargir "LE MOTIF D'URBANISME (fixation des règles et servitudes de l'utilisation des sols)".
Face à cet objet historique et principal on est en train d'assigner au droit de l'urbanisme de nouvelles finalités, d'où élargissement. Le droit de l'urbanisme est utilisé dans la protection de l'environnement, mais aussi dans le cadre de la rénovation urbaine et la politique de la ville. Loi du 1er août 2003 relative à la politique de la vie. Autre finalité : la mixité sociale et urbaine loi SRU 13 déc. 2000.
Enfin la production de logements sociaux : loi du 13 juil. 2006 "Engagement national pour le logement E.N.L. et loi mars 2009 loi MOLLE loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre les exclusions.
_ ces textes modifient le droit de l'urbanisme par rapport à ses objectifs.
Observations :  complexification constante du droit de l'urbanisme. On observe que ces réformes qui complexifient justifient de nouvelles réformes pour simplifier.
 risque de dénaturation de la matière : le droit de l'urbanisme fixe les règles de l'utilisation des sols mais, par exemple, lorsqu'on fixe les conditions facilitant la construction de logement social, on alourdit le droit de l'urbanisme.
La mixité sociale a un impact sur le droit de l'urbanisme. Est-ce que c'est le rôle du document d'urbanisme?
_ soit on s'en réjouit soit on s'en inquiète : mais on peu s'en réjouir car on ne peut rien faire sans le droit de l'urbanisme. C'est un hommage : la complexification n'est pas voulue. On se sert de ce droit en raison de son efficacité.
En mai 2011 a été rendu public un projet destiné à mettre en place un urbanisme de projet. Ce ministère de l'urbanisme a pour objectif de donner naissance à un urbanisme de projet.
Sur le titre, sous-entend que cela n'existe pas. La loi du 14 mars 1919 rendait obligatoire des plans : c'est un projet.
A AUCUN MOMENT ON N'A OUBLIE LE PROJET. Mais ici originalité. Pose un principe : "le projet doit précéder toute action d'urbanisme et toute réglementation et non l'inverse".
Ce qui signifierait qu'on choisirait d'abord un projet et ensuite des règles.
"seront délimités par le plans locaux d'urbanisme (P.L.U.), des secteurs de projet" en fait c'est un nouveau zonage. Dans ces secteurs élabore le projet et ensuite on négocie la règle.
SDP secteur de projet (nouveauté) : si chevauchement sur plusieurs type de zones les règles qui étaient applicables devraient être "effacées".
Le droit de l'urbanisme devient une procédure.
Différence entre presription et production de normes cf RDP 1988.
A propos des ZAC : une zone d'aménagement concertée est une opération d'urbanisme. On pouvait délimiter le périmètre d'une ZAC (jusqu'en 2000), mais on garde le zonage. D'où l'invention du principe d'extraterritorialité. On élaborait dezs règles spécifiques à la ZAC mais les plans d'aménagement de zone devaient respecter l'ensemble.
_ on a l'impression que cela est en train d'être ressucité.
Le droit de l'urbanisme ets un droit instable de par le législateur et la jurisprudence.
3) les sources du droit de l'urbanisme
Branche complète et spécialisée du droit administratif. 2 temps importants au niveau de ce code : - en 1954 code de l'urbanisme et de l'habitation.
- un décret du 8 nov. 1973 crée un code de l'urbanisme détaché de l'habitation qui est alors associé à la construction.
Donc ce code est régulièrement enrichi, il est devenu illisible, il y a trop de choses.
Jurisprudence abondante qui s'explique par les constructions juridiques du législateur. Quand le code de l'urbanisme évoque des espaces proches du rivage, on s'interroge sur cet espace même. Que signifie "proche"?
Le législateur dans la même disposition "urbanisation limitée" que cela signifie-t-il? Le législateur ne peut être précis, étant donné l'importance du littoral.
(voir Les grands arrêts du droit de l'urbanisme chez dalloz)
Manuels nombreux.
1ère partie - l'urbanisme réglementaire et le droit des sols (expression des praticiens)
Les auteurs sont l'Etat et les communes. Ces règles s'inscrivent dans la hiérarchie des normes.
Chapitre 1 - Les compétences de l'Etat dans le domaine de l'urbanisme réglementaire.
L'Etat occupe évidemment une place dominante. Il fixe des règles générales, il intervient pour organiser la protection de certains espaces, pour imposer certains projets d'aménagement. Cela permet de comprendre le type de règles à fixer.
I - Le règlement national d'urbanisme.
Depuis 1919 les règles d'urbanisme sont élaborées et appliquées au niveau local. Les règles locales d'urbanisme, (RLU), ont toujours été prévues pur être contenues dans des documents d'urbanismes.
Cette expression revoie au premier d'entre eux : plan d'aménagement et d'extension des villes de 1919, à plan d'urbanismes 1958, 1967 etc. et aujourd'hui SCOT et PLU.
Mais les documents d'urbanisme n'ont jamais été imposés à toutes les communes. En 1919, 1958 et 1967 il y avait un seuil démographique : 10000 hab. cela avait pour conséquence d'exclure toute une partie du territoire des documents d'urbanisme.
Les communes de – de 10000 hab n’étaient pas contraintes par des règles d’urbanisme. Même à 500hab près/
D’où décret 29 août 1955 portant un règlement national d’urbanisme (RMU)
Quelques règles générales d’urbanisme SUR L’ENSEMBLE DU TERRITOIRE. Intérêt pour les services d’urbanisme d’un cadre juridique cohérent, quasi universel, permettant aux services d’urbanisme d’utiliser le permis de construire. Avant les services « se débrouillaient » donc c’était aléatoire.
Dès lors une commune sans plan d’urbanime est couverte par le droit de l’urbanisme.
Plan plusieurs fois modifié. Dernière réforme : décret du 5 janvier 2007.
Le règlement national d’urbanisme est la première partie règlementaire du CU.
A - Champ d’application du R.N.U.
Des communes sont dotés de plan (presque la moitié). L’application partout du RNU peut poser problèmes. D’où problème de conciliation entre règles locales et nationale. D’où R111-1 RNU que sur territoires non couverts par les documents d’urbanisme. (dtés d’un PLU) c’est un décret de 1977.
Cette application territorialement restrictive : signifie que les communes sont libres de fixer leurs propres règles. On donne la priorité aux règles locales.
Les règles locales tiennent compte des circonstances locales.
MAIS certaines règles s’appliquent un peu partout.
B – CONTENU JURIDIQUE DU R.N.U.
D’une part les règles obligatoires : les prescriptions obligatoires et facultatives.
Certaines règles sont d’ordre public (applicables sur l’ensemble du territoire national, règles locales où non, opposables su tous les modes d’utilisation des sols.)
CU : 8 groupes de règles d’ordre public.
Exemple : relatives à sécurité et salubrité publique. R111-2 , relatives à la conservation des vestiges archéologiques R111-4 , protection des sites et paysages naturels et urbains R11-21 etc.
CONSEQUENCES : ces règles doivent être reprises obligatoirement dans les document d’urbanisme des communes, sous peine d’illégalité du PU local.
Problématiques nationales : Intérêt pour l’Etat tout entier. ORDRE PUBLIC.
Toute la panoplie de règles facultatives pour le reste si règles locales. Elles sont supplétives.
Raison d’être du décret créé pour les endroits où il n’y avait rien.
EXEMPLE : R111-3 sur les nuisances sonore, pour implantation et volume de construction R111-22.
On tient compte des contextes géographiques et sociales.
DONC DEUX TYPES DE REGLES : SUPRA LOCALES ET LES AUTRES
Le règlement national d’urbanisme offre aux autorités compétentes un pouvoir d’appréciation très important : très souvent les articles du code prescrivent que le permis de construire « peut être autorisé si « ou « peut être refusé si » C’EST DICRETIONNAIRE.
Bien entendu l’autorité ne peut prendre de décision arbitraire : contrôle du juge.
Donc : d’abord le code de l’urbanisme, ensuite règles locales. Code 1954, règles 1955.
II – L’ETAT ET LES REGIMS DE PROTECTION DE CERTAINS ESPACES (partie intégrantes des communes)
Donc protection malgré ou contre les communes : intérêt supra local prévu par le législateur. Echappe donc au droit de l’urbanisme ordinaire. Le législateur a créé un régime juridique mixte. Donc l’Etat intervient pour fixer un régime de protection. Dans ce cadre le collectivités locales interviennent pour fixer les règls d’utilisation de l’espace opposables aux particuliers. Mais, cela va de soi, cela doit être compatible avec les règes d’ordre public.
3 régimes.
A - Regime de protection de l’espace littoral
7000 km (avec outre mer) donc intérêt général national, qui dépasse l’intérêt local. D’où loi 3 janvier 1986 relative la protection et à l’aménagement du littoral. Il s’gi de protéger et mettre en valeur.
Dans le CU : L146-1 et s. les autres sont dans le Code E. Applicables aux plans d’eau intérieurs (lacs de plus de 1000ha) loi du 23 fév. 2005 relative au développement des territoires ruraux a complété la loi de 1986
CE Ass. 3 oct. 2008 Commune d’Annecy
« caractère constitutionnel de la chartes de l’environnement ».
ILLUSTRATIONS : cette loi protège plusieurs catégories d’espace ; certains espaces en zone rurale : soit totalement inconstructibles, partiellement constructibles ou difficilement (critères difficiles) ocnstructibles.
EXEMPLES récurrents :
Bande de terre de 100m à compter de la limite haute du rivage de la mer : inconstructible. L146-4 III CU. Mais exceptions : 1- installations nécessaires aux services publics.
2- Si activités économiques exigeants proximité immédiate de l’eau (ex : constructions agricoles, barrages, carrières etc.) Enorme jurisprudence sur cette question.
Espaces proches du rivage qui ne peuvent faire l’objet que d’une extension limitée de l’urbanisation L146-4 II.
Difficulté : définition d’espace proche de rivage et de « extension limitée ». donc marge de manœuvre aux autorités locales et juge administratif.
Jusiprudence très abondante :
CE 3 mai 2004 (très important) MADAME BARRIERE (BJDU n2 2004 p 90)
CE 27 sept. 2006 COMMUNE DU LAVANDOU (ADJDA 2006 p 1816)
« l’espace proche du rivage s’apprécie au regard de la distance séparant le terrain considéré du rivage de la mer » il donne des indices. C’est le verbe « s’apprécie » qui est abondant.
CE , section, 12 fév. 1993 COMMUNE DE GASSIN
10 ans plus tôt le CE avait statué sur (AJDA 1993 p 353)
Il était question de construire une ZAC avec hôtel golf, piscine etc. Ce projet se situait à 800 du rivage. Il fallait savoir si c’était une urbanisation limitée. CE : étant donnée l’importance du projet, ce n’est pas une urbanisation limitée, « même si à 800 du rivage ».
Espaces remarquables du littoral L146-6 du code de l’urbanisme.
Le législateur a pris le soin de donner quelques exemples de cet espace.
Dune, plages, marais et tourbières : espaces remarquables, donc a priori inconstructibles. R146 -6 : aménagements légers nécessaires à la gestion, à la mise en valeur, et ouverture au public de cet espace.
Cette formulation d’ »aménagements légers » laisse espace à de l’interprétation. Grande jurisprudence qui a donné lieu à un décret. CE 13 nov. 2002 COMMUNE DE RAMATUELLE adja 2003 p337
Décret du 29 mars 2004 AJDA 2005 P 370 relatif aux espaces remarquables.
Ce qu’il fut comprendre :
Les dispositions de la loi littorales sont opposables aux documents d’ubanisme des communes. Opposables aux autrisations d’utilisation des sols (ex : permis de construire)
Il a fallu trouver un mécanisme. Cela signifie qu’un règlement contraire est illégal.
L’Etat élabore souvent un document d’urbanisme particulier pour les littoraux.
SCHEMAS DE MISE EN VALEUR DE LA MER : S.M.V.M
Intérêt : fixe les conditions d’aménagement de l’espace couvert.
Donc le CU ne s’applique plus directement , c’est plus simple en local, les plans locaux doivent donc être en conformité avec ce schéma. Cette loi n’a jamais été acceptée par les élus locaux (ass. Nat. Des élus du littoral). Militent en faveur d’un assouplissement. Pourtant depuis 1986 c’est une des rares lois à être restée intacte.
L’ETAT NE LAISSE PAS AUX COLECTIVITES LOCALES LE SOIN DE PROTEGER LE LITTORAL qui s’administrent dans le cadre prévu par la loi
B – L’ENCADREMENT JURIDIQUE DE L’AMENAGEMENT DES ZONNES DE MONTAGNE
Espace fragile, convoité et important : 7 massifs en France métropolitaine : Alpes du Nord, du Sud, Corse, Massif central, le massif jurassien, le massif vosgien et Pyrénnées. Cela représente 115000m2, 5400 communes. Rareté des espaces constructibles qui sont souvent agricoles. Le législateur en 1985 a décidé de concilier la potection de ces espaces et le développement économique (tourisme et loisir).
Une loi du 9 janv. 1985 « relative au développement et à la protection de la montagne » elle a fixé un régime juridique particulier pour limiter les possibilité de construction et urbanisation dans ces zones. Modifiée par la suite.
C’est la « loi montagne » art. L145-1 et s.
L’art. L145-3 III : « l’urbanisation doit y être réalisée en continuité avec bourgs, villages et hameaux et constructions traditionnelle (chalets) »
CE 14 déc. 1992 COMMUNE DE SAINT GERVAIS LES BAINS
Pas de définition de « continuité », appréciée au cas par cas par le juge.
Intérêt : le CE a statué sur la notion de village.
Egalement jurisprudence abondante. Le législateur prévoit quelques aménagements. Le PLU pourrait prévoir des dérogation interdisant toute urbanisation en discontituité des villages, bourgs etc.
(on décèle le lobby) « pour tenir compte des spécificités locales » loi du 2 juil. 2003 « urbanime et habitat »
La loi de 1985 Avait prévu ma possibilité de réaliser de grandes opérations d’aménagement en discontinuité : UNITES TOURISTIQUES NOUVELLES : U.T.N.
Le législateur définit les UTN : opération de développement et d’ménagement touristique d’une grande ampleur. (logements, équipements d’accueil et remontées mécaniques). Ces opérations, UTN, peuvent être réalisées en discontinuité avec hameaux villages et bourg, dans des espaces naturels. MAIS COMME IL S’AGIT D’UNE DEROGATION, des conditions sont fixées, qui sont restrictives : 1- la commune doit être dotée d’un document d’urbanisme. (POS). (le législateur considéré que le document d’urbanisme implique projet d’urbanisme). Exigence mais cohérence.)
2- le préfet est seul compétent pour délivrer l’autorisation de créer une UTN.
Arrêt Très important en 1992 : exception à la compétence communale.
CE 15 mai 1992 COMMUNE DE CRUSEILLES AJDA 1992 Morand Deviller : le CE redéfinit la notion de UTN. Pourquoi cette compétence au préfet :
1- on est en présence d’une dérogation à la loi donc un représentant de lEtat est préférable.
2- On considère que le représentant est le seul à avoir une vision globale du périmètre de la protection, et de l’état du développement d’aménagements.
Donc aspect juridique mais aussi technique et matériel. Donc le législateur ne gèle pas , ne pose pas de préjudices.
C – DE L’URBANISME DES EMPRISES AEROPORTUAIRES - ZONES DE BRUIT DES AERODROMES –
Nuisances sonores. Il faut tout faire pour protéger les populations de ces nuisances.
D’où l’élaboration d’un régime spécifiques : on protège la population d’un espace
Loi 11 juil. 1985 « relative aux zones de bruit des aérodromes »
Art. L147-1 et S. Elle prévoit un découpage des périmètres des aérodromes en zones, sont déimitées en fonction de l’intensité du bruit.
Zonage contenu dans un document d’urbanisme : « plan d’exposition au bruits » P.E.B. élaboré par le préfet. Chaque plan distingue 3 zones. Habitation = zone C
III – L’ETAT ET LA PREEMINANCE DE CERTAINS PROJETS D’AMENAGEMENT
Les collectivités peuvent diverger entre elles. Attention, seul l’état et la commune ont des territoires, or collectivité « administratives ». limites administratives ne sont pas à confondre avec les territoires.
Une personne publique veux faire un projet en contradiction avec les règles de la communes. Loi du 2 mars 1982 : supprime la tutelle du préfet (décentralisation).
L110-1 : « dans ce cadre de leurs compétences »
Le législateur fait jouer à l’Etat le rôle d’arbitre en matière d’aménagement de l’espace. Pour ce faire plusieurs procédures.
ð la loi du 7 janv. 1983 a créé deux procédures particulières qui se sont ajoutées à une procédure préexistante : A – LES PROJETS D’INTERET GENERAL (PIG)
Un projet de construction d’une personne publique (Etat, région etc.) d’aménagement, d’équipement pourrait contredire (en connaissance de cause) les règles d’urbanismes propres de la commune.
Théoriquement ne peut être autorisé.
► projet modifié
► la commune accepte de modifier ses propres règles.
► contentieux : le projet est abandonné
L’abandon du projet ne peut cacher un intérêt supra communal. En pensant à cette hypothèse que le législateur a inventé la « procédure de projet d’IG » PIG loi 7 janvier 1983 : dans une telle situation de blocage la personne publique. Va pouvoir solliciter le préfet, afin que celui-ci qualifie le projet de P.I.G.
L121-2 et L121-9 CU
Procédure destinée à organiser une conciliation, mais en donnant la priorité au projet. Si cette procédure aboutit, elle permettra d’imposer le projet.
Sur la qualification : langage du droit de l’urbanisme. Si une chose émane d’une pers. Pub. Présomption d’IG lacto sensu et à ne pas confondre avec la procédure d’urbanisme « projet d’intérêt général », c’est une qualification propre, une qualification juridique, du droit de l’urbanisme. Le PIG est l’autorité compétent, seul, pour qualifier ainsi le projet.
Mais quel type de projet ? Tout projet de travaux, ouvrages, protection
Exemple : construction d’une rute, hôpital, maison d’arrêt, déchetterie etc.
Toute personne publique est recevable. Aussi aux personnes privées chargées d’une mission de SP (puisqu’elle est délégataire).
Nouvelle catégorie créée le 12 juillet 2010 (Grenelle II) :
L’Etat élabore une directive territoriale d’aménagement et de développement durable. DTADD la loi a ajouté la notion de développement durable)
Donc elle définit des objectifs en terme d’aménagement et protection. Chacun des objectif fixés (vivier) put être qualifié de PIG. Donc c’est un élargissement.
Pas très loin de 1983 car évoquait des « travaux de protection ».
Lorsque le préfet est saisi, après examen du dossier, il peut soit :
1- Refuser de qualifier le projet
2- Soit accepter de e qualifier.
Alors il informe la ou les communes en leur demandant de modifier les documents d’urbanisme
Le préfet ne fait aucune intervention sur le projet lui-même. En cas de deux intérêts divergents, le préfet met en balance avec une présomption de recevabilité pour la personne publique et non la commune. ON REN LA REGLE COMPATIBLE AVEC LE PROJET.
L’Etat et supposé être un tiers, peut être arbitre qui plus est vision globale.
Pendant 3 ans la commune ne saurait modifier de nouveau le document d’urbanisme pour contrarier le projet. Si la commune accepte, elle va intégrer le projet.
Le conseil constitutionnel s’est prononcé : toutes les décisions qui interviennent dans la procédure de PIG sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir : permet de préserver l’autonomie de la commune.
Une commune peut présenter un projet en contradiction avec une autre commune. La commune doit démontrer qu’elle ne dispose d’aucune parcelle pour ce projet sur son territoire. Possibilité juridique reconnue à toutes les communes. Sur son propre territoire la commune ne peut avoir recours à cette procédure : elles peuvent modifier leurs règles. ð La cible de la PIG est le PLU.
Implique dès lors un PLU modifié. Si le projet n’a pas été utilisé pendant 3 ans la commune est dégagée de l’interdiction de changer le PLU.
L’alternative est la DUP. Mais la différence essentielle est la complexité de la déclaration d’UP.
Le préfet peut se couvrir des contentieux en entamant la procédure de déclaration d’UP.
Les opérations d’intérêt national (OIN)
Loi 7 janvier 1983 crée cette catégorie. L121-2. Cela permet à l’Etat d’imposer la localisation de certains programmes d’équipement, d’aménagements et de construction relevant de sa politique d’aménagement du territoire. Le code de l’urbanisme énumère toutes les opérations. Art. R121-4-1 (si l’on veut ajouter il faut un autre décret). PROGRAMMES :
-relatifs aux agglomérations nouvelles
-quartier d’affaire de la Défense
-domaines industrialo-portuaires d’Antifer, du Verdon, etc.
-zone euro méditerrannée à Marseille
-aéroports de Paris.
-périmètre de pôles de compétivité
En présence d’une opération d’intérêt national, les documents d’urbanisme des communes doivent être rendus compatibles avec les opérations d’intérêt national.
Conséquence supplémentaire : dans le périmètre le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme et créer les ZAC , ce qui est en principe de la compétence de la commune (forme de recentralisation des compétences). Forme d’extra-territorialité.
CE 18 JUIN 2008 COMMUNE DE TREMBLAY-EN-FRANCE
Décision très intéressante : supra-communal. A la différence des PIG les OIN ont une liste fermée. L’Etat a donc une maîtrise de l’aménagement de l’espace.
C – LES SERVITUDES D’UTILITE PUBLIQUE AFFECTANT L’UTILISATION DE L’ESPACE
D'un côté les servitudes d'urbanisme, de l'autre srvitudes d'utilité publique : législation spéciale.
ð ces deux catégories sont les servitudes administratives
Les SUP sont instaurées par l'Etat seul. Elles ont pour objet d'encadrer l'exercice des compétences en matière d'utilisation des sols. Elles sont opposables directement parfois aux particuliers quand ils présentent un porjet d'utilisation de l'espace. L'Etat contrôle les autorités et les administrés.
1) Typologie des servitudes d'utilit publique
Deux articles du C.U. renvoient à ça.
L126-1 et R126-1. principe posé à L et la liste à R.
4 catégories de SUP. ► servitudes relatives à la conservation du patrimoine
Ensemble du patrimoine lacto sensu: naturel (littoral, forêts, montagne) et le patrimoine urbain (architectural et culturel cf. monuments historiques avec périmètre de 500m etc.)
► servitudes relatives à l'utilisation des ressources et aux équipements
Ceci renvoie aux servitudes visant les voies publiques (alignement, distribution d'électricité, d'eau, de gaz, d'hydrocarbures ð canalisations)
Il ne faut pas que les dispositions d'urbanisme local contrarient cela.
Le législateur dans 126-1 prend les devnt et dit que c'est possible de le faire, en soi.
► servitudes relatives à la salubrité et à la sécurité publique
Distance séparant les cimetierres des habitations. On retrouve des prescriptions relatives à la lutte contre les risques. Il s'agit de rendre la zone inconstructible.
Cf Arrêt de CE 1919 avec dépôt d'explosifs : responsabilité de l'Etat engagée.
► servitudes relatives à la défnse nationale
Par exemple servitudes relatives aux champs de tir. D'autant qu secret défense. Terrains d'aterrissages. En fait tous les ouvrages militaires bénéficient de cela : périmètre proche inconstructible.
ð les servitudes relèvent tatôt du droit du patrimoine, tantôt de celui de l'environnement, de la police administrative et de la domanialité publique. Toutes ces servitudes ont un rapport à l'utilisation de l'espace.
2) les effets juridiques des servitudes d'utilité publique
Instituées par l'Etat par loi ou réglement donc au-dessus des règles locales d'urbanisme. Mais aussi évidemment aux projets des particuliers.
L'article L126-1 fait obligation aux PLU et POS de comporter en annexes la liste des servitudes d'UP qui s'applique sur les territoires que couvrent les PLU et POS.
[Quand les PLU ont été créés en 2000, les POS restaient valables mais chaque fois qu'on les modifient ils deviennent PLU ð les deux documents existent aujourd'hui même si les POS sont de plus en plu rares]
Aujourd'hui des contentieux font encore apparaître les POS.
Signification : les PLU et POS sont chargés d'organiser la publicité des servitudes d'utilité publique. Ce qui signifie organiser l'opposabilité. Cela signifie que les SUP ne sont opposables qu'une fois annexées aux POS ou PLU, ce qui signifint qu'en tant que telles pas forellement opposables.
Donc est prévu qu le préfet communique aux communes concernées l liste des servitudes d'UP applicables sur leur territoire. Elle intervient à deux moment.
1 - quand une commune élabore sont PLU, dans un délai de 3 mois suivant le début de la procédure d'élaboration.
2 - si une nouvelle SUP est créée : le préfet en infore sans délai le maire. Avec cette information, le PLU doit faire l'objet d'une mise à jour dans les meilleurs délais.
Il se peut que le maire ne donne pas suite. En cas de carance, L126-1 a un pouvoir de substitution. "y procède d'office".
Si aucun document d'urbanisme elles sont opposables directement.
Quand les administrés veulement se renseigner sur les règles applicables ils sont sencés consulter d'abord le PLU. C'est une cohérence et une simplification.
Les Sup donnent lieu à réparation des préjudices relatifs à leur existanes et mises en oeuvre. MAIS à a condition que le préjudice soit anormal et spécial.
En 2010 Bull Jur. Des Coll. Locales n°6 p421 "régime juridique des SUP annexées à un PLU".
ð la décentralisation de 1983 est très encadrée.
Chapitre 2 - LES REGLES LOCALES D'URBANISME ET LES DOCUMENTS D'URBANISME
Les communes tiennent de la loi la possibilité de fixer des règles d'urbanisme pour remplacer les règles nationales à l'exception des règles d'ordre public. L111-3.
Mes les règles d'urbanismes fixées par les communes doivent être contenues dans un document d'urbanisme. Obligatoirement.
Le document d'urbanisme est une notion essentielle. Ils sont sophitiqués et complets. Mais il faut rendre hommage à la loi du 14 mars 1919.
Le code de l'urbanisme emploie fréuemment l'expression "document d'urbanisme". Pourtant il n'existe pas de définition législative ou règlementaire du document d'urbanisme. Nous disposons d'une définition jurisprudentielle. A travers des et arrêts a dégagé des critères pour identifiés les documents d'urbanisme.
I - Critères de définition et typologie des documents d'urbanisme
Le conseil d'Etat se sert de différentes dispositions pour définir les documents d'urbanisme. Les critères retenus permettent de distinguer les documents d'urbanisme d'autres documents. Ne serait-ce que parce que cela permet de reconnaître les SU.
A - LA NOTION JURISPRUDENTIELLE DES DOCUMENTS D'URBANISME
Le conseil d'Etat a retenu la définition suivante:
"l'expression "document d'urbanisme" doit être entendue comme désignant les documents élaborés à l'initiative d'une collectivité publique et ayant pour objet principale de déterminer les prévisions et règles touchant à l'affectation et à l'occupation des sols, opposables aux demandes d'autorisation d'urbanisme"
ð cela ésulte d'un avis très important de 1997 (17 jan.) Association de défense de site de Galluis. Cfrevue de DA 1997 n°111.
Cet avis contentieux a été rendu à la demande du TA de Versailles. Il a été précisé en 2002 mais surtout par deux arrêts dont un en 2004
► CE 27 fév. 2004 CENTRE REGIONAL DE LA PROPRITETE FONCIERE DE LORRAINE ALSACE. AJDA 2004 p1256.
Questoin posée au CE : une charte d'un parc naturel régional est un ocument d'urbanisme ? NON répond le conseil d'Etat car n'a pas pour objet principal de déterminer des règles touchant à l'affectation et l'utilisation des sols.
Observation : quand a rendu son avis la doctrine a critiqué une conception trop large des DU. Conception extensive. En 1997 disait "ayant pour objet" et non "objet principal"
► CE 26 oct. 2005 Association de défense de la qualité de la vie à plan d'Aups-Sainte-Baume Bull Juris. De DU N°6 2005 p443
Ajoute "ayant pour objet principal"
Les schémas directeurs d'assénissment sont-ils des documents d'urbanisme?
NON répond le CE. - n'ont pas pour objet principal de fixer des prévisions et règles d'utilisation des sols
- ne sont pas directement opposables aux demandes d'urbanisme (cf pemis de construire)
On se serait attendus à une intervention du législateur : avant 1997 le CE ne s'étatit jamais prononcé. L'avis de 1997 a été très critiqué mais 3ans après loi SRU. Or rien en définition.
En 2001 le CE avais rendu un avis très critiqué.
En 2002 loi mas surtout réforme très importante avec la loi du 2 juillet 2003 Urbanisme et habitat "anti loi SRU". Elle ne s'est pas donné la peine de définir les documents d'urbanisme.
Loi du 12 juil. 2010 grenelle II comprend pour moitié des dispositions relatives à l'urbanisme.
Donc les arrêts du CE n'ont pas défini. C'est incompréhensible.
Cette définition a permis à la doctrine d'extraire 4 critères pour qualifier un document d'urbanisme.
► critère matériel :
On utilise l'expression "document d'urbanisme". "Document" supposent des plans, documents graphiques, études, et rapports. C'est le support matériel.
► critère organique :
Ce document d'urbanisme est nécessairement élaboré à l'initiative d'une personne publique car il contient des règles locales d'urbanisme fixées par le conseil municipal. Le mot "initiative" a une signification. On n'exige pas que les documents aient été façonnés par la collectivité elle-même : peut-être fait par une personne privée pour la commune.
► critère de l'objet :
Quel est l'objet d'un document d'urbanisme ? déterminer les règles et servitudes d'utilisation des sols. Derrière cette formule se cache le zonage. La sommune fixe les règles EN FONCTION DU DECOUPAGE, on prend en compte tous les modes d'occupation des sols. Un document qui ne procède pas de cette manière n'est pas un docunment d'urbanisme.
► critère de la portée juridique :
Le document d'urbanisme est un acte administratif règlementaire opposable tout spécialement aux différents modes d'utilisation des sols. Donc aux demandes d'autorisation d'urbanisme.
ð ces 4 critères sont bien évidemment cumulatifs.
Quels sont les documents de planification qui répondent à ces critères.
B - LES DIFFERENTES CATEGORIES DE DOCUMENTS D'URBANISME
Classification qui se justifie par :
- les autorités compétentes pour élaborer les documents d'urbanisme sont nombreuses.
- il a lieu de prendre en compte les échelles territoriales (au niveau de la commune ou au-delà) de mise en oeuvre des règles et servitudes d'urbanisme.
On peut retenir, pour simplifier, une calssification binaires: généraliste et sectoriel
1) Documents d'urbanisme généralistes
On dit qu'un tel document est généraliste lorsqu'il envisage tous les aspects de l'occupation de l'espace. Non seulement vont être envisagés les différents modes d'utilisation dans le même périmètre, mais l'espace sera protégé par les mêmes restrictions. Ce qui renvoie à la fonction protectrice du droit de l'urbanisme.
Quand un secteur de sauvegarde est prévu, l'Etat l'emporte. Il y a substitution. On est sûr et certain lors que le patrimoine ca être respecté. ► Le PSMV (plan de sauv et mise en valeur) tient lieu de PLU. En ce sens il est généraliste. Ce qui est assez original.
► Les SMVM shémas de mise en valeur de la mer sert d'intermédiaire. Elaboré par l'Etat. Doc d'urbanisme généraliste aussi. Ce qui le distingue des autres c'est qu'il précise les dispositions de la loi littorale. ð lorsque dans un périmètre SMVM la loi littorale s'efface. ► SAR schéma d'aménagements régional sont aussi élaborés par l'Etat seulement pour quelques régions (Ile de France SDRIF, la Corse et O.M.). c'est un document généraliste.
Dans un avis du 21 oct. 1997, le CE a confirmé que ce sont des documents d'urbanisme (p212).
ð concilient exploitation, utilisation et protection.
2) Les documents d'urbanisme sectoriels
Le terme s'oppose à généraliste mais surtout montre qu'existe des documents d'urbanisme qui n'envisagent qu'une seule dimension d'occupation de l'espace. Donc vision unidimensionnelle qui conduit la doctrine à parler de documents monothématiques.
On peut citer deux documents :
► plans d'exposition au bruit des aérodrome.
Il s'agit d'un document d'urbanisme mais ce qui intéresse ce sont exclusivement les nuisances sonores. (pas gênant puisque c'est régit par le CU)
Le CE le 7 juil. 2000 "SECRETAIRE D'ETAT AU LOGEMENT" , on aurait pu la rapprocher de la servitude mais cela aurait été générateur de responsabilité.
► les plans de prévention des risques naturels et technologique.
Dans un avis du CE 3 décem. 2001 SCI des 2 et 4 rue de la poissonnerie.
AJDA p171. c'est le début des difficultés. En principe cela relève du droit de l'environnement. En fait il y a un autre aspect: les plans de prévention des risques sont juste des documents de protection : donc servitude d'utilité publique.
Le PLU doit la respecter. La doctrine a regretté donc une définition trop large, Jacquot réclamait un critère réducteur.
Le CE avis 12 juin 2002 PREFET DE CHARENTE MARITIME AJDA 2002 note lebreton : conseil d'Etat ne suit pas la doctrine.
Malgré tout il a introduit quelques éléments d'où les arrêts de 2004 et 2005.
Pourtant il persiste : CE 4 mai 2011 COMMUNE DE FONDETTE n°321-357 sur légifrance ð les PPR sont des documents d'urbanisme et sont opposables. Une autre lecture est intéressante : une conception extensive du DU.
L126-1 prévoit que les plans de prévention sont annexés, autrement dit les L et R sont pour le législateur ce sont des servitudes. Pour le conseil d'Etat ce sont des documents d'urbanisme.
Le droit de l'urbanisme voit son ampleur augmenté. Choquant car c'est du droit de l'environnement.
C- LES EFFETS JURIDIQUES ATTACHES A L'EXISTENCE OU A L'ABSENCE D'UN DOCUMENT D'URBANISME
Rupture avec la loi de janv 1983 : les documents d'urbanisme cessent d'être obligatoires. Mais la loi d'une anière opportune avait rendu impossible l'abrogation de documents d'urbanisme existents.( la loi SRU a supprimé cela)
Ce caractère facultatif ne doit pas faire perdre de vue la portée juridique de l'existance ou de l'absence d'un document d'urbanisme.
Le législateur a mis en place des mécanismes contraignants et incitatifs. Les documents absents il y a toujours des contraintes, donc il est préférable d'en avoir.
1) Existence d'un document d'urbanisme et le transfert de compétence : avantage pour la commune
► Avec la décentralisation les communes fixent leurs propres règles d'urbanisme.
Jusqu'en 1983 l'élaboration était conjointe puisque la décision appartenait au préfet. La loi a vraiment transféré en 1983.
► le fait d'élaborer un document d'urbanisme a pour conséquence immédiate de transférer les compétences au profit des autorités municipales.
ð à partir de là, le maire de la commune devient compétent pour statuer sur des demandes d'autorisation d'urbanisme (sauf si compétence nationale et là c'est le préfet). Le conseil municipal devient également compétent pour instaurer le droit de préemption urbain : dans les zones U et AU du PLU. Donc pas dans les zones A et N. ð on incite donc la commune à se doter d'un document d'urbanisme.
Le conseil municipal devient compétent pour instaurer le plan de prévention urbain et créer des zones d'aménagement concerté ZAC.
Les communes n'inventent pas leurs règles : c'est un de ceux du code de l'urbanisme. Donc le poids des décisions est ténu malgré les apparences.
2) Contraintes : l'absence de document d'urbanisme et la règle de constructibilité limitée
C'est facultatif mais le législateur explique (L111-1-2) (cf loi 1983)
"en l'absence de documents d'urbanisme seules sont constructibles les parties actuellement urbanisées de la commune". C'est très incitatif pour avoir un document d'urbanisme. Sorte de "minimum syndical".
Donc la question se posait pour "parties actuellement urbanisées". Le sénat avait obtenu quelques exceptions. La doctrine a interprété de la loi qu'elle avait posé la règle de constructibilité limitée.
a) critères d'identifications des parties actuellement urbanisées
Le juge a répondu en utilisant le faisceau d'indices. Au cas par cas. Exemples :
- Le CE a considéré en 1993 que l'existence d'un nombre "suffisant" d'habitations et de constructions est un critère d'identification d'une partie urbanisée.
C'est forcément au cas pas cas. Le juge lit en la circonstance.
- l'existence d'un racordement au réseau public est un critère d'identification. Lorsque des constructions existent et qu'elles sont raccordées au réseau public, on en déduit que la partie de la commune est urbanisée au sens de L111-1-2. dans le deuxième cas il y a deux éléments : construction + raccordement. C'est assez subjectif.
- existence d'une continuité du terrain d'assiette du projet avec une urbanisation existante. Ici le juge prend en considération la distance entre les constructions voisines et le projet. Autrement dit, ce qui est important, c'est la construction et non la limite communale.
CE 30 oct. 1987 MADAME CADEL Le voisinage est pris en considération
CE 14 DEC. 1992 M. LANSON Reprend l'arrêt Cadel. La distance est prise en compte.
ð évidemment cette règle est oppsoable à tous les POS. Heureusement il y a des exceptions, car cette règle finalement concerne les petites communes.
b) Exception législative à la règle de constructibilité limitée