Source: http://www.tse.go.cr/juris/relevantes/SSC-10-011352.html
Timestamp: 2019-02-18 20:47:28
Document Index: 246500244

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Res: Nº 2010-011352
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y cinco minutos del veintinueve de junio del dos mil diez.
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas con veintiséis minutos del doce de enero de dos mil diez, la accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 262 del Código Electoral, por estimarlo contrario a los principios de legalidad, división de poderes, reserva constitucional en materia de cancelación de credenciales, autorregulación del Parlamento y a lo dispuesto en los artículos 9, 11, 33, 35, 99, 102 incisos 3) y 5), 111, 112, 121 incisos 9) y 22) de la Constitución Política. Aduce que la norma impugnada confiere al Tribunal Supremo de Elecciones la competencia para cancelar las credenciales de los Miembros de los Supremos Poderes, especialmente de los Diputados a la Asamblea Legislativa, sin que exista fundamento constitucional para ello. Refiere que el constituyente estableció taxativamente las causales por las cuales los Miembros de los Supremos Poderes pueden perder su credencial. Dichas causales se encuentran expresamente previstas en los artículos 111 y 112 de la Constitución Política. En consecuencia, el artículo 262 del Código Electoral, en cuanto autoriza al Tribunal Supremo de Elecciones para cancelar las credenciales a los Diputados, incurre en una clara violación del citado principio constitucional de que las causales para la pérdida de credenciales de los Miembros de los Supremos Poderes son taxativas y reguladas directamente por la Constitución. Ninguna de las normas constitucionales le asignan al Tribunal Supremo de Elecciones la competencia de dictar la sentencia o sanción final en casos de denuncias contra los Diputados ni contra los otros Miembros de los Supremos Poderes, ni permiten que sea cancelada la credencial de un Diputado. La competencia del Tribunal Supremo de Elecciones, en esta materia, se circunscribe, por mandato constitucional, a la investigación de los casos de parcialidad política de los funcionarios públicos y a actividades políticas de funcionarios a quienes esté prohibido ejercerlas. Por esa razón, el artículo 262 del Código Electoral es abiertamente inconstitucional por sustraer de la Asamblea Legislativa o de la Corte Suprema de Justicia las competencias constitucionales de juzgar a los Miembros de los Supremos Poderes y por violentar el principio constitucional de juez natural. En virtud de lo expuesto, solicita se declare inconstitucional el artículo impugnado
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que cumple con lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues presentó el recurso de amparo número 10-000452-0007-CO, en el que acusó la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, y asimismo, hace alusión al proceso 344-E-2009 que se tramita en su contra ante el Tribunal Supremo de Elecciones.
3.- Por resolución de las de las ocho horas con treinta minutos del cuatro de febrero de dos mil diez (folio 169), la Presidencia de la Sala dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a el Tribunal Supremo de Elecciones.
4.-Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas con treinta y siete minutos del primero de marzo de dos mil diez (folio 178), Ana Lorena Brenes Esquivel, en su calidad de Procuradora General de la República rinde el informe de ley. Indica que la accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 262 del Código Electoral por considerarlo contrario a los artículos 9, 11, 33, 35, 99, 102 incisos 3) y 5), 111, 112 y 121 incisos 9) y 22) de la Constitución Política. Aduce que no encuentra reparo en su legitimación para plantear el presente asunto, pues ésta deviene de lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en virtud de haber presentado el recurso de amparo número 10-000452-0007-CO, en el que se alegó la inconstitucionalidad de la norma mencionada. Afirma que los argumentos invocados en la acción de inconstitucionalidad, pueden ser reconducidos a dos temas centrales, a saber: si la norma establece o añade una causal adicional de pérdida de credencial de los miembros de los Supremos Poderes a lo establecido por la Constitución Política, aspecto que se conecta con la violación que se alega de los principios de reserva constitucional, igualdad, autorregulación parlamentaria, así como de los artículos 33, 111, 112, 143 y 165 constitucionales; y otro tema relacionado con la competencia que el artículo cuestionado le confiere al Tribunal Supremo de Elecciones en las diligencias de cancelación de credenciales de dichos altos cargos, cuyo análisis serviría para determinar los roces que se denuncian respecto a los principios de legalidad, división de poderes y lo dispuesto en los numerales 99, 102 incisos 3) y 5) y 121 incisos 9) y 22). En lo que respecta al primero de los puntos, señala que el artículo 262 del Código Electoral dispone, en su primer párrafo, que el Tribunal Supremo de Elecciones “…cancelará o anulará las credenciales del presidente, vicepresidentes de la República y de los Diputados (as) de la Asamblea Legislativa, únicamente por las causales establecidas en la Constitución Política, sin perjuicio de lo que establece el artículo 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”. A su parecer, un análisis objetivo y abstracto del artículo evidencia que éste se limita a hacer una remisión a las causales establecidas en la Carta Magna, siendo que el numeral es categórico al afirmar que los altos cargos de elección popular podrán perder sus credenciales, únicamente por las causales establecidas en la Constitución Política, con lo cual no se observa en qué forma el numeral 262 del Código Electoral supondría una violación de los artículos 111, 112 y 143 constitucionales, entre otros que se mencionan en la acción de inconstitucionalidad, si es precisamente a estas disposiciones a las que remite el precepto impugnado. Manifiesta que cuestión aparte es la consideración acerca de si la remisión adicional que el artículo 262 del Código Electoral hace al artículo 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, puede interpretarse como la configuración de una causal adicional de pérdida de la credencial de las establecidas en la Carta Fundamental. Agrega que el numeral de cita dispone al efecto: “Artículo 68.-Potestad para ordenar y recomendar sanciones. La Contraloría General de la República, sin perjuicio de otras sanciones previstas por ley, cuando en ejercicio de sus potestades determine que un servidor de los sujetos pasivos ha cometido infracciones a las normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización contemplado en esta Ley o ha provocado lesión a la Hacienda Pública, recomendará al órgano autoridad administrativa competente, mediante su criterio técnico, que es vinculante, la aplicación de la sanción correspondiente de acuerdo con el mérito del caso. La Contraloría formará expediente contra el eventual infractor, garantizándole, en todo momento, un proceso debido y la oportunidad suficiente de audiencia y de defensa en su favor. La autoridad competente del sujeto pasivo requerido deberá cumplir, dentro del plazo que le establezca la Contraloría, con la recomendación impartida por esta; salvo que, dentro del término de ocho días hábiles contado a partir de la comunicación del acto, se interponga una gestión de revisión, debidamente motivada y razonada, por parte del jerarca del sujeto pasivo requerido. En este caso y una vez resuelta la gestión indicada, deberá cumplir, sin dilación, con lo dispuesto en el pronunciamiento técnico jurídico final de la Contraloría, so pena de incurrir en el delito de desobediencia, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta Ley. La expiración del plazo fijado por la Contraloría General de la República para que el sujeto pasivo imponga la sanción ordenada, no hará prescribir, por sí, la responsabilidad del servidor ni caducar el derecho del sujeto pasivo a imponer dicha sanción, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta Ley. El derecho de la Contraloría General de la República a ejercer, en el caso concreto, la potestad para recomendar u ordenar la aplicación de sanciones prescribirá en el término de dos años contado a partir de la iniciación del expediente respectivo. El inicio del expediente se entenderá con la orden de la oficina competente de la Contraloría para comenzar la investigación del caso, en relación con determinados servidores”. Informa que la norma anterior no ha sido objeto de modificación expresa desde su promulgación y ha superado en varias ocasiones el examen de constitucionalidad por parte del Tribunal. Indica que, como se deduce del considerando XII del voto 2003-13140, dichas normas no sólo componen el articulado de la Ley 7428, sino también las normas y principios constitucionales de la contratación administrativa y de la elaboración y ejecución del presupuesto, la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, la Ley General de Control Interno, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, así como los diversos instrumentos internacionales en la materia debidamente aprobados por el Estado costarricense. El bloque normativo anterior, pone de manifiesto la trascendencia que reviste el control de la Hacienda Pública en nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, pues hay una concienciación generalizada, no sólo nacional, sino también a nivel global, de que la corrupción, en la función pública, es el principal cáncer que, en la actualidad, está carcomiendo los pilares sobre los que se sustenta la institucionalidad y el orden político de las democracias modernas en todo el mundo, lo que obliga a contenerlo a toda costa. Indica que como acertadamente afirmó el Tribunal Constitucional en el voto 2008-18564, todo servidor del Estado “…también, los Diputados y diputadas están sujetos a los deberes establecidos en la normativa internacional e interna para garantizar la integridad y moralidad de los funcionarios públicos”. Aduce que si se parte de la existencia de un ordenamiento de control y fiscalización de la Hacienda Pública, que resulta plenamente aplicable a los Diputados y Diputadas pese a su investidura, no puede pensarse que el artículo 262 del Código Electoral esté agregando una causal de pérdida de la credencial. Lo anterior, por cuanto las normas que imponen la rectitud, integridad y honradez en la función pública y en el manejo de los recursos públicos, incluso a los miembros del Poder Legislativo, no nacen con la promulgación del Código Electoral, sino que son preexistentes a dicho cuerpo normativo. Así, lo que hace el artículo impugnado, es hilar o conectar la infracción a estas normas con una consecuencia o sanción jurídica: la pérdida de la credencial. Agrega que la remisión que, por vía legal, se hace, en este caso, a la normativa que tutela la Hacienda Pública, no puede valorarse con el rigor que el principio de tipicidad tiene el Derecho Penal, pues es ampliamente conocida la línea jurisprudencial de la Sala que, en otros ámbitos jurídicos, le confiere a dicha máxima constitucional un cariz más relajado, más matizado y flexible. Por otra parte, en lo que atañe al tema de si la pérdida de credencial de un miembro de los Supremos Poderes es materia de reserva constitucional, señala que debe reiterar la postura sostenida en el informe rendido en la acción de inconstitucionalidad 07-15484-0007-CO. Manifiesta que si se parte de la premisa de que los Diputados y Diputadas se hallan plenamente sometidos al bloque normativo que tutela la integridad y rectitud en la función y hacienda pública, -como lo señaló la Sala en su voto 2008-18564-, el cual se encuentra compuesto por normas, no sólo de rango constitucional, sino también de rango legal, que le imponen deberes por igual, resultaría ilógico suponer que el establecimiento de la sanción al incumplimiento de estos deberes no se pueda hacer siguiendo el mismo cauce legislativo. A su parecer, las consideraciones anteriores hacen volver la vista necesariamente al artículo 11 de la Constitución Política, el cual consagra uno de los pilares fundamentales del Estado de Derecho, como es la sujeción al principio de legalidad. Alega que la reforma aplicada al texto anterior mediante ley 8003 del ocho de junio del dos mil, muestra nuevamente el deseo del constituyente derivado de plasmar en la Carta Fundamental el deber de probidad en la función pública, de ahí que no pueda apoyarse la tesis de una reserva constitucional en esta materia. Lo anterior, por cuanto la propia Constitución delega en la ley la posibilidad de desarrollar todo un sistema de rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal del funcionario en el cumplimiento de sus deberes, como la forma más eficaz de asegurar la mejor satisfacción del interés público y el actuar ejemplar y ético en la función pública. Precisamente, una de las mayores conquistas alcanzadas con el modelo de Estado Democrático de Derecho es la convicción de que todos los ciudadanos están sometidos a la ley. De ahí el rango constitucional del principio de inderogabilidad singular de la norma al que la propia Asamblea Legislativa se encuentra vinculada y del que no se puede abstraer apelando a su régimen interior o interna corporis. Estima que no puede existir vulneración alguna al principio de igualdad, como alega la accionante, ya que no existe reserva constitucional en la materia de cancelación de credenciales de los miembros de los Supremos Poderes. Además, como se indicó por el Tribunal Constitucional en el voto 2008-18564, no puede haber infracción al artículo 33 constitucional, partiendo de que el fin propuesto de la normativa que tutela la Hacienda Pública es “…garantizar la probidad, rectitud y honestidad de todo funcionario o servidor público, en sentido lato o amplio, en tanto participa en la dirección, manejo y gestión de los asuntos públicos”. En lo que respecta a la participación o competencia del Tribunal Supremo de Elecciones en las diligencias de cancelación de credenciales de los miembros de los Supremo Poderes, manifiesta que, en el considerando IX del voto 2008-18564, la Sala determinó que el órgano competentes para sancionar a un Diputado o diputada que infringe el deber de probidad es la propia Asamblea Legislativa y no el Tribunal Supremo de Elecciones. No obstante, la diferencia del contexto jurídico-político que, en ese momento, medió en la formulación de dicho voto, ahora se está ante una norma de rango legal, que de forma expresa faculta al Tribunal Supremo de Elecciones para cancelar o anular las credenciales del Presidente, los Vicepresidentes de la República y de los Diputados y Diputadas de la Asamblea Legislativa, lo que bien podría motivar una reconsideración de criterio por parte de la Sala Constitucional al no estar este Tribunal vinculado a sus propios precedentes. Afirma que el artículo 262 que se impugna otorga, en su primer párrafo, la competencia dicha al Tribunal Supremo de Elecciones, en tanto que en los párrafos siguientes se regula el procedimiento en el que no sólo interviene la referida autoridad, sino también la propia Asamblea Legislativa. Señala que si se lee con detenimiento el procedimiento que se prevé en el texto del artículo, se obtiene que el Tribunal Supremo de Elecciones resulta competente para resolver respecto a la cancelación de las credenciales de alguno de los miembros de los Supremos Poderes, siempre y cuando el Parlamento acuerde el levantamiento de su inmunidad o bien, que él renuncie a ésta, como parece ser el presente caso. Es decir, hasta tanto no se levante o se renuncie a dicho fuero, el Tribunal Supremo de Elecciones se encuentra impedido legalmente para ejercer dicha potestad. Agrega que incluso en caso de renuncia, la habilitación para que el Tribunal Supremo de Elecciones pueda cancelar la credencial de dicho servidor, queda condicionada a que “sea conocida por la Asamblea Legislativa”. Desde esta perspectiva, no considera que el artículo 262 del Código Electoral suponga una intromisión indebida del Tribunal Supremo de Elecciones en el ámbito competencial de la Asamblea Legislativa, dado que la intervención de aquel órgano se limita a valorar primero la admisibilidad y posterior pertinencia de la denuncia contra alguno de los miembros de los Supremos Poderes, debiendo siempre, en este último caso, trasladar su conocimiento al órgano parlamentario para que se pronuncie sobre el levantamiento de la inmunidad. Indica que sólo superada esta etapa queda abierta la puerta para que el Tribunal Supremo de Elecciones pueda resolver acerca de la cancelación o anulación de la credencial. En virtud de dicha situación, no se puede alegar una vulneración al principio de Juez natural, pues, en ningún momento, el referido Tribunal está sustrayendo competencias que le son propias de la Asamblea Legislativa. Por otra parte, cree que no hay vulneración alguna al artículo 121 inciso 9) de la Constitución Política, pues se trata de un numeral referido a las acusaciones penales que se hagan en contra de los miembros de los Supremos Poderes, y no de denuncias que le impliquen infracciones relacionadas con el ordenamiento de control y fiscalización de la Hacienda Pública, que es el supuesto que vendría a contemplar el artículo 262 del Código Electoral Asimismo, tampoco estima que el numeral cuestionado choque con el inciso 22 del mismo artículo 121, pues la norma respeta el rasgo por antonomasia del régimen interior de la Asamblea Legislativa y, además, por cuanto fue el propio legislador quien ideó este mecanismo, a través de una Ley de la República, para solventar el vacío normativa que, en esta materia, había detectado la Sala en su voto número 2008-18564. En lo que se refiere a la violación que se alega al principio de división de poderes, remite a lo señalado por la Sala Constitucional en el considerando VI de la sentencia 2003-05090. Asegura que, a diferencia de lo que sostiene la recurrente, el artículo 99 de la Constitución Política no limita en absoluto el actuar del Tribunal Supremo de Elecciones a la “…organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio”. Esto, por cuanto el artículo 102 de la Constitución Política claramente establece a favor de dicho órgano constitucional en su inciso 10), una cláusula residual que le apodera de las “…otras funciones que le encomiende esta Constitución o las leyes”, siendo el Código Electoral precisamente una de esas leyes que de forma expresa le confiere competencia al Tribunal Supremo de Elecciones para proceder a la cancelación de credenciales de los miembros de los Supremos Poderes. En razón de lo expuesto, solicita se rechace por el fondo la acción de inconstitucionalidad presentada.
5.-Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas con treinta y cinco minutos del dos de marzo de dos mil diez (folio 204), Luis Antonio Sobrado González, en su calidad de Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, contesta la audiencia conferida por la Presidencia de la Sala y manifiesta que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 99 de la Constitución Política, al Tribunal Supremo de Elecciones le corresponde en forma exclusiva organizar, dirigir y vigilar los actos relativos al sufragio y, en tal condición, es quien detecta y valora la necesidad de precisar el sentido y alcance de las diversas disposiciones normativas; pero además es la instancia a la cual, por disposición constitucional, le compete también en forma exclusiva, obligatoria, excluyente y sin posibilidad de ulterior recurso contra lo que resuelva, interpretar las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral, todo ello conforme lo dispuesto por los artículos 102 inciso 3, 103 y 121 inciso 1. A su parecer, no es posible aceptar sin violentar el marco constitucional que rige la materia, que una instancia diferente al propio Tribunal Supremo de Elecciones sea la que determine si una norma electoral es obscura, ambigua o de lugar a dos o más lecturas, como también es contrario al citado marco constitucional que instancia judicial pretenda variar una resolución emanada del Tribunal en el uso de esas atribuciones, tal y como lo interpretó la propia Sala Constitucional en su sentencia número 3194-92. Asimismo, el Tribunal Supremo de Elecciones, en su sentencia 38-96, interpretó la normativa constitucional en el sentido de que le correspondía la “competencia, investigar y resolver en definitiva sobre la pérdida de la credencial de los miembros de los Supremos Poderes electos popularmente y mediante el sufragio, siempre que, de previo, se cumpla con el procedimiento establecido en los incisos 9) y 10) del artículo 121 de la Constitución Política. Manifiesta que según el diseño normativo elaborado por el legislador, en el Código Electoral vigente se le otorgó al Tribunal Electoral la función de tramitar el procedimiento de cancelación de credenciales contra los Diputados. En su literalidad, el ordinal 262 de la normativa electoral crea el marco jurídico del que se desprende el poder-deber otorgado al Tribunal para efectuar este procedimiento. De la armonización de esta norma y de la disposición contenida en el numeral 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, a la que remite de manera expresa, se desprende que el legislador optó por hacer descansar en manos del Órgano Electoral la investigación de las denuncias contra los miembros de los Supremos Poderes por la comisión de infracciones a las normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización de la Hacienda Pública; de forma tal que, una vez comprobada la hipótesis fáctica, la consecuencia es la cancelación de las respectivas credenciales. Agrega que aun cuando el legislador concede al Tribunal esta atribución, condiciona su ejercicio a que la Asamblea Legislativa levante la inmunidad del titular de la credencial o que éste renuncie a ésta para someterse voluntariamente al procedimiento. De esta manera, el estatuto privilegiado de los Diputados de la Asamblea Legislativa, como fuero procesal especial que tienen para el ejercicio libre e independiente de sus funciones, debe ser superado para el desarrollo efectivo de la labor jurisdiccional encomendada al Órgano Electoral. Una vez vencido ese obstáculo de procedibilidad, la Magistratura Electoral tiene plenas potestades para iniciar el proceso conforme a las reglas del debido proceso. Alega que conforme se sostuvo en la sentencia 2001-1749 de la Sala Constitucional, no existe reserva constitucional en materia de cancelación de credenciales a los miembros de los Supremos Poderes, por lo que no se violan los derechos de la tutelada en ese sentido. Por otra parte, en lo que atañe a la vulneración del principio de legalidad, indica que al no existir reserva constitucional en materia de causales de cancelación de credenciales a miembros de los Supremos Poderes, basta con que éstas deriven de una norma legal que, en el caso concreto, es el artículo 262 del Código Electoral. Finalmente, asegura que no se viola el artículo 33 de la Constitución Política, pues el régimen de los Diputados es distinto al de otros servidores. En razón de lo expuesto, solicita se desestime la acción presentada.
6- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números del Boletín Judicial, de los días números 042, 043 y 044 del dos, tres y cuatro de marzo de dos mil diez, respectivamente (folio 224).
I.- Sobre las formalidades de la acción de inconstitucionalidad. En reiterados pronunciamientos esta Sala ha señalado que la acción de inconstitucionalidad es un procedimiento que posee una serie de formalidades que deben ser cumplidas, con el fin de que el Tribunal pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. Dichos requerimientos se encuentran establecidos en el numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, norma que prevé una serie de supuestos para que el proceso resulte admisible, tal y como se señaló en la sentencia número 2007-004628 de las catorce horas con cincuenta y un minutos del once de abril del dos mil siete, en la que se indicó:
“Es en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional donde se establecen los presupuestos de admisibilidad en las acciones de inconstitucionalidad, y regula tres situaciones distintas: en el párrafo primero, exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial, incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo, o en la administrativa, en el procedimiento de agotamiento de esta vía, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal; y en los párrafos segundo y tercero, se regula la acción directa -no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de interes difusos, o que atañen en la colectividad en su conjunto; y cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes. La exigencia de la existencia de un asunto pendiente de resolver, establecida en el párrafo primero de la Ley que rige esta Jurisdicción no constituye un mero requisito formal, ya que ha sido interpretada por esta Sala de manera tal que, no basta la mera exigencia de la existencia de ese asunto, ni la simple invocación de inconstitucionalidad de la norma impugnada, sino que la acción de inconstitucionalidad debe constituir “medio razonable para amparar el derecho o interés considerado lesionado”, tal y como lo dispone la norma en comentario, es decir, no basta la mera invocación de inconstitucionalidad de la norma cuestionada, sino que la misma debe ser de aplicación -directa o indirecta- en el asunto que le da sustento a la acción; tal y como lo ha manifestado en forma reiterada esta Sala, entre otras, en las sentencias número 01668-90, 04085-93, 00798-94, 03615-94, 00409-I-95, 00851-95, 04190-95, 00791-96.-
II.-Sobre la admisibilidad de la acción. En el presente asunto, por resolución de las ocho horas con treinta minutos del cuatro de febrero de dos mil diez, la Presidencia de la Sala dio curso a la acción de inconstitucionalidad y tuvo como asunto previo el recurso de amparo 10-000452-0007-CO; dentro de él se dictó la resolución No. 2010-004227 de las trece horas catorce minutos del veintiséis de febrero de dos mil diez, donde la Sala reservó el dictado de la sentencia en el amparo hasta tanto no se pronunciara en cuanto a esta acción de inconstitucionalidad. La demanda de inconstitucionalidad es medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado en el asunto base, toda vez que se acusa la errónea interpretación del artículo 262 del Código Electoral, como también que ha servido de base a la acusación que se tramita contra la amparada ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Se alega que no se toma en cuenta el supuesto de la inmunidad constitucional otorgada a los Diputados y que únicamente sería la Asamblea Legislativa la que puede establecer la sanción respectiva al levantarla. Por otra parte, se acusa que el Tribunal Supremo de Elecciones es incompetente para investigar las infracciones a las normas de control y fiscalización.
III.- Sobre el objeto de la acción. La accionante Ballestero Vargas interpone la acción a fin de que la Sala declare la inconstitucionalidad del artículo 262 del Código Electoral, referente a la Cancelación de credenciales de los miembros de los Supremos Poderes, en cuanto dispone:
“El TSE cancelará o anulará las credenciales del presidente, los vicepresidentes de la República y de los Diputados(as) a la Asamblea Legislativa, únicamente por las causales establecidas en la Constitución Política, sin perjuicio de lo que establece el artículo 68 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República.
Si la Asamblea Legislativa acuerda el levantamiento de la inmunidad, lo comunicará al TSE, para que decida lo que corresponda”.
Los vicios de constitucionalidad reclamados contra la norma radican en la violación a los principios de legalidad, principio de división de Poderes, principio constitucional de reserva constitucional en materia de cancelación de credenciales, infracción a los artículos 33, 99 de la Constitución Política, el principio de autorregulación de la Asamblea Legislativa y en lo dispuesto por el inciso 3) del artículo 102, también de la Constitución Política.
IV.- Sobre el fondo. La acción de inconstitucionalidad toca aspectos orgánicos de suma importancia de la Constitución Política, pues ésta asegura para ciertos puestos de elección popular un fuero especial diseñado para la protección del cargo y quien lo ocupa temporalmente por el período establecido constitucionalmente. A diferencia de otros puestos de elección popular, el cargo de Diputado exige un mismo conjunto de garantías, sea para el miembro de una fracción unipersonal o varios de otra fracción, la inmunidad que le otorga la Constitución Política, les dota de condiciones para desempañar su labor sin presiones e injerencias que pongan en peligro el ejercicio autónomo e independiente del cargo. El control político a los otros poderes del Estado o incluso entre las propias fracciones políticas de la Asamblea Legislativa, alberga potenciales roces y riesgos que no se podrían afrontar si no se cuenta con las garantías que la propia Constitución Política ofrece al Diputado.
V.- La acción de inconstitucionalidad acusa en concreto la incompetencia del Tribunal Supremo de Elecciones para establecer la investigación y sancionar con la cancelación de credenciales al Presidente, Vicepresidentes de la República y a los Diputados (as) de la Asamblea Legislativa. Sobre el particular, el numeral 262 del Código Electoral, Ley No. 8765, atribuye al Tribunal Supremo de Elecciones la función de órgano de indagación de los funcionarios de elección popular con el fin de levantar una investigación preliminar, y si existen méritos suficientes trasladará el expediente a la Asamblea Legislativa para el levantamiento de la inmunidad, para continuar con los procedimientos para decretar la anulación de las credenciales. Es claro para la Sala que lo anterior es similar a los supuestos del artículo 121 inciso 9) de la Constitución Política, para el establecimiento de causas penales contra el Presidente de la República, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes y Ministros Diplomáticos. En estos casos, se trataría del levantamiento de las inmunidades para la persecución penal, situación parecida –por el fuero de protección que tiene el Diputado- para la cancelación o anulación de credenciales otorgadas por el Tribunal Supremo de Elecciones. Ahora bien, la sentencia No. 2008-18564 estableció sobre la aplicación del régimen de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito y el inciso h) del artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República que:
“No obstante lo indicado en el considerando anterior, lo cierto del caso es que el ordinal 43 cuyo epígrafe es “Responsabilidad de los miembros de los Supremos Poderes” impone comunicarle al órgano competente la infracción cometida para que, conforme a derecho, proceda a sancionarla. Este Tribunal Constitucional entiende que en el caso de los Diputados y diputadas la Procuraduría de la Ética Pública debe informar a la Asamblea Legislativa y no al Tribunal Supremo de Elecciones órgano que resulta, a todas luces, incompetente para imponerle una sanción a un Diputado por haber presuntamente infringido el deber de probidad, por lo que, en su momento, debió declinar su competencia y remitir el asunto al órgano competente. De otra parte, es a la Asamblea Legislativa a quien le corresponde, con vista en el informe de la Procuraduría de la Ética Pública, imponer la sanción que resulte pertinente. Cabe advertir que al exigir el artículo 43 que la sanción a imponer sea la que conforme a derecho proceda, le corresponde, entonces, al órgano competente –en el caso de los Diputados y diputadas al plenario legislativo- determinar si el ordenamiento jurídico establece alguna sanción sobre el particular. En caso de constatarse una laguna o vacío normativo es deber impostergable de la Asamblea Legislativa proveerse de un régimen explícito –por virtud de la habilitación constitucional para dotarse de su propio régimen interior, artículo 121, inciso 22- para actuar las políticas y normas jurídicas –internacionales e internas- que pretenden asegurar la rectitud, probidad y honradez en el ejercicio de la función pública, a las que, obviamente, no puede sustraerse el órgano legislativo y sus miembros, por suerte de una imprevisión normativa absolutamente reprochable e injustificable. Si como se indicó precedentemente, también, los Diputados y diputadas están sujetos a los deberes establecidos en la normativa internacional e interna para garantizar la integridad y moralidad de los funcionarios públicos, la omisión del poder legislativo para garantizar su observancia resulta, a todas luces, ilegítima por lo que debe ser suplida a la mayor brevedad posible.”
Dos conclusiones importantes surgen del anterior precedente: la primera constituye la obligación de la Procuraduría de la Ética Pública de informar a la Asamblea Legislativa para que sea ella quien imponga la sanción que corresponda a un Diputado, y la segunda, el deber de la Asamblea Legislativa de imponerse un régimen expreso para tramitar y sancionar faltas a la probidad de los miembros de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de sus cargos. Pero, posteriormente, la solución para el caso que conoció la Sala, quedó resuelta de forma distinta por voluntad propia de la Asamblea Legislativa, al promulgar el Código Electoral (Ley No. 8765), pues, si en aquel momento no había un órgano competente para conocer de las faltas de los Diputados a la probidad, parecía lógico que las conociera el mismo órgano constitucional, ahora el numeral impugnado remite al Tribunal Supremo de Elecciones, lo que plantea una situación que deberá ser considerada por la Sala ex novo. Lo anterior, porque no obstante parece una cuestión relativa al Reglamento de la Asamblea Legislativa de conformidad con el artículo 121 inciso 22) de la Constitución Política, no ha sido la solución adoptada por el legislador, sino que, de conformidad con el artículo 262 del Código Electoral impugnado, remite la tramitación de la investigación al Tribunal Supremo de Elecciones. En el criterio de la Sala, reconociendo que efectivamente la Constitución Política solo reguló las causales para anular las credenciales a los Diputados, no estableció cuál sería el procedimiento para que estos funcionarios electos por el pueblo se les retirara del cargo al incurrir en faltas reguladas por las normas constitucionales, siendo ello un vacío normativo reconocido por la propia Sala en la sentencia supra transcrita. En este sentido, la solución a la inopia normativa correspondería a la Asamblea Legislativa que, de conformidad con sus atribuciones constitucionales y la libertad de configuración, puede decidir entre asumir el papel de instructor a través de una Comisión Legislativa (si así lo decidiera o cualquier otra forma). Aun cuando el artículo 99 de la Constitución Política claramente atribuye al Tribunal Supremo de Elecciones la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, de forma independiente de los otros Poderes de la República, precisamente ello es para garantizar
la pureza del debate político y la transparencia electoral y su declaratoria final. Es claro que lo anterior tiene una connotación preparatoria y de control sobre los procesos electorales. Pero por su parte, el artículo 102 inciso 10) de la Constitución Política, salva la posibilidad de incorporar en la Constitución y las leyes otras funciones, solo admitiría establecer las consecuencias de las conductas que resulten contrarias a los artículos 111 y 112 de la Constitución Política, conforme se explicará en esta acción. Como lo indica la Procuraduría General de la República, la cláusula residual permite al legislador conferir las competencias necesarias para establecer el trámite en un órgano especializado en temas electorales, en el criterio de la Sala lo es para valorar si una conducta resulta violatoria de las prohibiciones contenidas en la Constitución Política, pero no en la ley u otras disposiciones, y sancionarla con la anulación de las credenciales que previamente otorgó. El Constituyente confió a este órgano la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, y nada obsta para que posterior a ello, declare oficialmente que existen los méritos para desestimar o no una denuncia que puede acarrear el retiro o anulación de la credencial otorgada, si la Asamblea Legislativa levanta la inmunidad respectiva o se haya renunciado a ésta, y se cumple con las exigencias del debido proceso.
Por tal razón, lo procedente es desestimar la demanda en cuanto a este extremo.
VI. Sobre la infracción al artículo 33 de la Constitución Política.- Alega la accionante la infracción al derecho a la igualdad cuando se da un mismo tratamiento a los miembros de los Supremos Poderes con otros funcionarios de elección popular, como los munícipes, en la cancelación o pérdida de credenciales. En el criterio de la Sala, lo resuelto en la sentencia No. 2008-18564 de las catorce horas con cuarenta y cuatro minutos del diecisiete de diciembre de dos mil ocho resulta aplicable a estos argumentos, al sostener la Sala que:
“VII.- APLICACIÓN DEL DEBER DE PROBIDAD Y, EN GENERAL, DE LA LEY DE CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO A LOS DIPUTADOS Y DIPUTADAS Y PRINCIPIO DE IGUALDAD. El accionante cuestiona el artículo 2° de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública al incluir a los legisladores dentro del concepto de servidor público. Dicho numeral en su párrafo primero en forma específica, dispone lo siguiente:
“Para los efectos de esta Ley, se considerará servidor público toda persona que presta sus servicios en los órganos y en los entes de la Administración Pública, estatal y no estatal, a nombre y por cuenta de esta y como parte de su organización, en virtud de un acto de investidura y con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. Los términos funcionario, servidor y empleado público serán equivalentes para los efectos de esta Ley.”
Sobre el particular, cabe acotar, desde una interpretación sistemática de la norma cuestionada, que el artículo 2° estima, también, como servidor público con entera independencia del carácter representativo de su cargo, de manera que un funcionario puede ser de elección popular y tal circunstancia no enerva la aplicación de la norma. De otra parte, el artículo 43 admite, explícitamente, que un sujeto infractor de las prohibiciones, lo sea un Diputado o diputada. Adicionalmente, el inciso a) del artículo 2° de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, es más explícita al indicar lo siguiente:
“(…) Por ‘funcionario público’ se entenderá: i) toda persona que ocupe un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un Estado Parte, ya sea designado o elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario, sea cual sea la antigüedad de esa persona en el cargo (…)” (Lo resaltado no corresponde al original).
Así, tomando en cuenta que esa normativa internacional es de plena aplicación a nuestro ordenamiento jurídico interno –dado que oportunamente fue incorporada a éste, artículo 7° de la Constitución Política-, no le cabe la menor duda a este Tribunal el sentido amplio o lato que tanto la normativa nacional como la internacional, le han querido dar al concepto de servidor público, con el propósito de alcanzar, realmente, los fines previstos en las normativas citadas. Bajo esta inteligencia, tampoco puede estimarse que al aplicarse la normativa internacional e interna a los Diputados y diputadas se haya infringido el principio y derecho fundamental a la igualdad (artículo 33 constitucional), por cuanto, el fin propuesto y manifiesto de tales bloques normativos es garantizar la probidad, rectitud y honestidad de todo funcionario o servidor público, en sentido lato o amplio, en cuanto participa en la dirección, manejo y gestión de los asuntos públicos”.
Como consecuencia de lo anterior, es evidente que el tratamiento que se da a los miembros de los Supremos Poderes, como a otros funcionarios de nombramiento popular, obedece a las obligaciones internacionales y nacionales en la materia, que responden a los deberes de probidad, honradez y rectitud en la labor de todos aquellos que ejercen la función pública, desde sus distintos puestos. En este sentido, aun cuando existan cargos de mayor trascendencia según sus competencias, es lo cierto que no hay la vulneración al derecho a la igualdad. Por tales razones, lo procedente es declarar sin lugar la demanda en cuanto a este extremo.
VII- Sobre las causales que motivan la pérdida de las credenciales del Diputado. Merece especial atención el argumento de la accionante de que no existe la posibilidad de establecer sanciones a los Diputados (as) por violaciones establecidas en el orden legal. Precisamente el párrafo primero del artículo 262 del Código Electoral establece que:
“El TSE cancelará o anulará las credenciales del presidente, los vicepresidentes de la República y de los Diputados (as) a la Asamblea Legislativa, únicamente por las causales establecidas en la Constitución Política, sin perjuicio de lo que establece el artículo 68 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República. …”
Además, el artículo 68 antes referido establece que:
“ARTICULO 68.-
POTESTAD PARA ORDENAR Y RECOMENDAR SANCIONES La Contraloría General de la República, sin perjuicio de otras sanciones previstas por ley, cuando en el ejercicio de sus potestades determine que un servidor de los sujetos pasivos ha cometido infracciones a las normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización contemplado en esta Ley o ha provocado lesión a la Hacienda Pública, recomendará al órgano o autoridad administrativa competente, mediante su criterio técnico, que es vinculante, la aplicación de la sanción correspondiente de acuerdo con el mérito del caso. La Contraloría formará expediente contra el eventual infractor, garantizándole, en todo momento, un proceso debido y la oportunidad suficiente de audiencia y de defensa en su favor.
Con estas normas, se admite la posibilidad de establecer otras causales para la cancelación de credenciales no contempladas en la Constitución Política, lo que debe llevar al Tribunal a plantearse si es constitucional que el legislador pueda establecer en la ley ordinaria causales para anular las credenciales de los Diputados (as). En el criterio de la Sala, el hecho de ser puestos de elección popular, exige una cuidadosa consideración, sea para representantes de las mayorías o de las minorías representadas en la Asamblea Legislativa. En este sentido, ya la Sala en la sentencia No. 2008-18564 de las catorce horas con cuarenta y cuatro minutos del diecisiete de diciembre de dos mil ocho, estableció algunos alcances a los artículos de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito dejando para otra oportunidad determinar si las leyes pueden establecer nuevos supuestos de cancelación de credenciales. Así, se sostuvo que:
“VIII.- PÉRDIDA DE CREDENCIAL DE DIPUTADO O DIPUTADA Y NORMAS IMPUGNADAS. Es menester indicar que ninguna de las normas que son objeto de la acción de inconstitucionalidad establece que la sanción a imponer a un Diputado o diputada que ha infringido el deber de probidad es la cancelación o pérdida de su credencial. En efecto, el numeral 4° de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito, dispone que la infracción de ese deber constituye justa causa para separar al funcionario del cargo público sin responsabilidad patronal. Es evidente que tal sanción no resulta aplicable a los legisladores, quienes son popularmente electos y no están sujetos a relación estatutaria o laboral alguna. Cuando el artículo 43 del mismo cuerpo normativo indica que cualquier infracción a esa ley debe ser comunicada al órgano competente “para que, conforme a derecho, se proceda a imponer las sanciones correspondientes”, tampoco indica que la infracción al deber de probidad por un legislador implique como sanción la pérdida de la credencial. Dado que, las normas impugnadas no establecen como sanción a la infracción del deber de probidad la pérdida de la credencial, este Tribunal Constitucional se abstiene de pronunciarse si esa figura es numerus clausus o reserva de constitución. Bajo esta inteligencia, no puede estimarse que los artículos 4° y 43 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito establezcan una nueva causal para la pérdida de credenciales de un miembro de un supremo poder”.
Consecuentemente, el artículo 262 del Código Electoral reitera los supuestos para sancionar Diputados (as) según lo dispuesto por la Constitución Política, también incluye lo relacionado con el artículo 68 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República, por lo que corresponde a este Tribunal determinar si existe reserva constitucional para establecer otras causales para la cancelación de credenciales, distintas a las contenidas en la Constitución Política, de modo que se pueda concluir que en esta materia es indisponible para el legislador ordinario.
VIII.- Derecho Constitucional Comparado sobre la materia objeto de la acción.- Un estudio de Derecho Constitucional Comparado refleja el hecho de que hay un tratamiento similar en una mayoría de las Constituciones de América. Domina entre ellas la ausencia de disposiciones que remiten a la legislación común para desarrollar sus preceptos en temas como las incompatibilidades e inhabilidades de los Diputados. En este sentido, se puede afirmar que la cancelación de las credenciales de un Diputado es una cuestión cuya regulación esta reservada al constituyente o la Constitución Política. En algunos casos hay mayor claridad respecto de la regulación taxativa de supuestos, como ocurre en nuestro país, en el que las causales son expresas, y pueden citarse diferentes países que las regulan taxativamente para que los representantes populares en sus respectivos Congresos pierdan su cargo. Existen casos en los que las disposiciones constitucionales remiten a la normativa interna del Parlamento, para establecer sanciones por incompatibilidad e inhabilidades y, por último, se pueden identificar los casos panameño y colombiano en los que son los propios partidos políticos los que regulan la potestad disciplinaria, permitiendo hasta la perdida del cargo.
El artículo 60 de la Constitución Política de la República de Chile que establece:
“Artículo 60.- Cesará en el cargo el Diputado o senador que se ausentare del país por más de treinta días sin permiso de la Cámara a que pertenezca o, en receso de ella, de su Presidente.
Quien perdiere el cargo de Diputado o senador por cualquiera de las causales señaladas precedentemente no podrá optar a ninguna función o empleo público, sea o no de elección popular, por el término de dos años, salvo los casos del inciso séptimo del número 15º del artículo 19, en los cuales se aplicarán las sanciones allí contempladas. Cesará, asimismo, en sus funciones el Diputado o senador que, durante su ejercicio, pierda algún requisito general de elegibilidad o incurra en alguna de las causales de inhabilidad a que se refiere el artículo 57, sin perjuicio de la excepción contemplada en el inciso segundo del artículo 59 respecto de los Ministros de Estado.
Los Diputados y senadores podrán renunciar a sus cargos cuando les afecte una enfermedad grave que les impida desempeñarlos y así lo califique el Tribunal Constitucional.”.
En la República de Bolivia, el numeral 150 de la Carta Fundamental regula de la siguiente forma los presupuestos para perder los puestos a representantes populares:
“Artículo 150.
III. La renuncia al cargo de asambleísta será definitiva, sin que puedan tener lugar licencias ni suplencias temporales con el propósito de desempeñar otras funciones”.
En la Constitución Política de la República del Salvador, los artículos 128, 129 y 130, regulan lo siguiente:
“ARTÍCULO 128.- Los Diputados no podrán ser contratistas ni caucioneros de obras o empresas públicas que se costeen con fondos del Estado o del Municipio; ni tampoco obtener concesiones del Estado para explotación de riquezas nacionales o de servicios públicos, ni aceptar ser representante o apoderados administrativos de personas nacionales o extranjeras que tengan esos contratos o concesiones.
1.- Cuando en sentencia definitiva fueren condenados por delitos graves;
2.- Cuando incurrieren en las prohibiciones contenidas en el artículo 128 de esta Constitución.
3.- Cuando renunciaren sin justa causa calificada como tal por la Asamblea
En estos casos quedarán inhabilitados para desempeñar cualquier otro cargo público durante el período de su elección”.
La Constitución de la República de Guatemala, regula en el artículo 164, lo siguiente:
“ARTÍCULO 164.- Prohibiciones y compatibilidades. No pueden ser Diputados:
a) Los funcionarios y empleados de los Organismos Ejecutivo y Judicial y del Tribunal y Contraloría de Cuentas, así como los Magistrados del Tribunal Supremo Electoral y el director del Registro de Ciudadanos; Quienes desempeñen funciones docentes y los profesionales al servicio de establecimientos de asistencia social, están exceptuados de la prohibición anterior;
Si al tiempo de su elección o posteriormente, el electo resultare incluido en cualquiera de las prohibiciones contenidas en este artículo, se declarará vacante su puesto. Es nula la elección de Diputado que recaiga en funcionario que ejerza jurisdicción en el distrito electoral que lo postule, o la hubiere ejercido tres meses antes de la fecha en que se haya convocado a la elección.
El cargo de Diputado es compatible con el desempeño de misiones diplomáticas temporales o especiales y con la representación de Guatemala en congresos internacionales”.
En Colombia, los numerales que regulan la pérdida de credenciales a congresistas son los siguientes:
Parágrafo. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza
Art. 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano”.
Debe agregarse que a la luz de lo establecido por el artículo 108 de la Constitución Política en Colombia, es posible crear un régimen disciplinario desde los partidos y movimientos políticos, con determinadas potestades una vez que las bancadas adoptan determinadas posiciones democráticamente, admitiendo la posibilidad de establecer excepciones a los asuntos de conciencia. Sin embargo, una vez adoptadas, puede existir la posibilidad de sancionar al representante por desatender directrices, incluso hasta la expulsión o pérdida del derecho de voto por el periodo de elección del congresista.
En este mismo sentido, el artículo 145 de la Constitución Política de la República de Panamá, al igual que el de la República de Colombia, admite también que los partidos políticos puedan revocar el mandato de sus legisladores, según lo siguiente:
“ARTICULO 151. Los partidos políticos podrán revocar el mandato de los Diputados Principales o Suplentes que hayan postulado, para lo cual cumplirán los siguientes requisitos y formalidades:
2. Las causales deberán referirse a violaciones graves de los estatutos y de la plataforma ideológica, política o programática del partido y haber sido aprobados mediante resolución dictada por el Tribunal Electoral con anterioridad a la fecha de postulación.
3. También es causal de revocatoria que el Diputado o Suplente haya sido condenado por delito doloso con pena privativa de la libertad de cinco años o más, mediante sentencia ejecutoriada, proferida por un tribunal de justicia.
4. El afectado tendrá derecho, dentro de su partido, a ser oído y a defenderse en dos instancias.
5. La decisión del partido en la que se adopte la revocatoria de mandato estará sujeta a recurso del cual conocerá privativamente el Tribunal Electoral y que tendrá efecto suspensivo.
6. Para la aplicación de la revocatoria de mandato, los partidos políticos podrán establecer, previo al inicio del proceso, mecanismos de consulta popular con los electores del circuito correspondiente.
Los electores de un circuito electoral podrán solicitar al Tribunal Electoral revocar el mandato de los Diputados Principales o Suplentes de libre postulación que hayan elegido, para lo cual cumplirán los requisitos y formalidades establecidas en la Ley”.
De igual forma, la pérdida del cargo se regula también con las siguientes causales:
“ARTICULO 156. Los Diputados principales y suplentes, cuando estos últimos estén ejerciendo el cargo, no podrán aceptar ningún empleo público remunerado. Si lo hicieren, se producirá la vacante absoluta del cargo de Diputado principal o suplente, según sea el caso. Se exceptúan los nombramientos de Ministro, Viceministro, Director General o Gerente de entidades autónomas o semiautómas y Agentes Diplomáticos, cuya aceptación
sólo produce vacante transitoria por el tiempo en que se desempeñe el cargo.
ARTICULO 157. Los Diputados devengarán los emolumentos que señale la Ley, los cuales serán imputables al Tesoro Nacional, pero su aumento sólo será efectivo después de terminar el período de la Asamblea Nacional que lo hubiere aprobado.
4. Cuando el Diputado actúe en ejercicio de la profesión de abogado ante el Organo Judicial, fuera del período de sesiones o dentro de este mediante licencia concedida por el Pleno de la Asamblea Nacional”.
Lo importante de este último numeral es que de igual manera se evidencia que las causales para separar representantes son taxativas, salvo en lo dispuesto para los partidos políticos, siempre que las causales estén reguladas en sus estatutos.
En el artículo 62 de la Carta Fundamental de la República Federal de México, se dispone lo siguiente:
Los Diputados y senadores propietarios, durante el período de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva; pero entonces cesarán en sus funciones representativas, mientras dure la nueva ocupación. La misma regla se observará con los Diputados y senadores suplentes, cuando estuviesen en ejercicio. La infracción de esta disposición será castigada con la pérdida del carácter de Diputado o senador”.
Por su parte, la Constitución Política de la República de Nicaragua establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 135.- Ningún Diputado de la Asamblea Nacional puede obtener concesión alguna del Estado ni ser apoderado o gestor de empresas públicas, privadas o extranjeras, en contrataciones de éstas con el Estado. La violación de esta disposición anula las concesiones o ventajas obtenidas y causa la pérdida de la representación”.
De forma muy clara, la Constitución Política de la República de Paraguay, en su numeral 201 enuncia las causas por los que los senadores y Diputados pueden perder su investidura, concretamente por la violación del régimen de las inhabilidades e incompatibilidades prevista en la Carta Fundamental y el uso indebido de influencias, fehacientemente comprobado.
En cuanto a la República de Perú, el numeral 92 de la Constitución Política establece que la función del congresista es de tiempo completo y, por consiguiente, le está prohibido desempañar cualquier cargo o ejercer cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso; y de conformidad con el numeral 95 de la Carta Fundamental, el mandato legislativo es irrenunciable, y las sanciones disciplinarias de los representantes competen al Congreso, cuando implica una suspensión de funciones, estas no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura.
Por otra parte, la Constitución Política de la República Federal Argentina, en su artículo 66, hace remisión a la normativa interna del Parlamento, en sentido similar a lo que ocurre en España. En esta dirección el citado numeral establece lo siguiente:
“Artículo 66o.- Cada Cámara hará su reglamento y podrá con dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirle de su seno; pero bastara la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias que voluntariamente hicieren de sus cargos”.
Similarmente es importante mencionar el Estado Libre y Asociado de Puerto Rico, por cuanto deja el régimen disciplinario de los representantes y senadores a la competencia de cada una de las Cámaras, al disponer las secciones 9 y 21 de su Constitución Política lo siguiente:
“Sección 9. Cada cámara será el único juez de la capacidad legal de sus miembros, de la validez de las actas y del escrutinio de su elección; elegirá sus funcionarios, adoptará las reglas propias de cuerpos legislativos para sus procedimientos y gobierno interno, y con la concurrencia de tres cuartas partes del número total de los miembros de que se compone, podrá decretar la expulsión de cualquiera de ellos por las mismas causas que señalan para autorizar juicios de residencia en la sección 21 de este articulo. Cada cámara elegirá un presidente de entre sus miembros respectivos.
Sección 21. La Cámara de Representantes tendrá el poder exclusivo de iniciar procesos de residencia y con la concurrencia de dos terceras partes del número total de sus miembros formular acusación. El Senado tendrá el poder exclusivo de juzgar y dictar sentencia en todo proceso de residencia, y al reunirse para tal fin los senadores actuarán a nombre del pueblo y lo harán bajo juramento o afirmación. No se pronunciará fallo condenatorio en un juicio de residencia sin la concurrencia de tres cuartas partes del número total de los miembros, que componen el Senado, y la sentencia se limitará a la separación del cargo. La persona residenciada quedará expuesta y sujeta a acusación, juicio, sentencia y castigo conforme a la ley. Serán causas de residencia la traición, el soborno, otros delitos graves, y aquellos delitos menos graves que impliquen depravación. El juez-presidente del Tribunal Supremo presidirá todo juicio de residencia del Gobernador. Las cámaras legislativas podrán ventilar procesos de residencia en sus sesiones ordinarias o extraordinarias. Los presidentes de las cámaras a solicitud por escrito de dos terceras partes del número total de los miembros que componen las Cámaras de Representantes, deberán convocarlas para entender en tales procesos”.
En la Constitución Política de la República Dominicana de 26 de enero de 2010, señala en el artículo 88 constitucional, que los legisladores perderán su investidura, previo juicio político, cuando incumplen con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que se define en la Constitución y los reglamentos internos de las cámaras legislativas correspondientes. Lo mismo corre en el caso de la República Oriental del Uruguay, al establecer en el artículo 115 de la Constitución Política lo siguiente:
“Artículo 115. Cada Cámara puede corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el desempeño de sus funciones y hasta suspenderlo en el ejercicio de las mismas, por dos tercios de votos del total de sus componentes.
Bastará la mayoría de votos de presentes para admitir las renuncias voluntarias”.
Finalmente, en sentido similar, la Constitución Política de los Estados Unidos de América, en su Artículo I sección 5 [2] indica que cada Cámara es la competente para “(…) castigar a sus miembros por conducta impropia y expulsarlos con el voto de dos terceras partes”.
En el caso costarricense, los artículos 111 y 112 de la Constitución Política establecen:
De todo lo anterior, al retomar lo sostenido por esta Sala en el inicio de este apartado, no existe remisión alguna de las Constituciones Políticas a la legislación ordinaria para establecer las causales para cancelar las credenciales como Diputados. Lo mismo ocurre para nuestro país, de manera que es posible inferir varias consecuencias en lo que a nuestro ordenamiento jurídico se refiere. Puede afirmarse que esta es materia indisponible para el legislador, en razón de que se trata de un contenido necesario de la Constitución Política que sólo puede ser regulado por el poder constituyente originario o derivado. De este modo, el principio de presunción de competencia que gobierna la potestad del legislador sobre cualquier materia, se encuentra excluido en ese campo, salvo que la Constitución Política lo haya atribuido en forma exclusiva a otros entes u órganos, a otras fuentes normativas, o como en este caso, constituyen contenidos necesarios de la Constitución Política. De ahí que, si el legislador amplía las causales para la pérdida de las credenciales a los Diputados por medio de la ley, ese alcance normativo excede el campo de reserva constitucional y en consecuencia la disposición resulta inconstitucional. En este sentido, la remisión que hace el artículo 262 del Código Electoral al numeral 68 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República es contraria a la Constitución Política.
IX.- Sobre el principio de interna corporis.- De lo dicho hasta ahora, la Constitución Política no establece en sus preceptos el procedimiento para establecer disposiciones que contengan causales para cancelar las credenciales a los miembros de la Asamblea Legislativa, distintas a los artículos 111 y 112, por el contrario es inconstitucional una solución de la legislación común u otra cuya aprobación no contempla mejores garantías en el procedimiento. Cabe cuestionar si es posible que el Legislador regule dichas causales en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, como un asunto exclusivo del parlamento al poder darse como órgano constitucional sus propias reglas que le gobiernan. A diferencia de algunos casos de las Constituciones de América en que hay una remisión del texto constitucional a otras fuentes normativas, en nuestro país ello no ocurre expresamente, de modo que, en materia sancionatoria, se erige el principio de reserva constitucional como garantía, en consecuencia no sería posible interpretar favorablemente a una solución legal o reglamentaria, sino constitucional. Por otra parte, la Sala ha mantenido la tesis que el Reglamento a la Asamblea Legislativa se constituye en un parámetro de constitucionalidad, sin embargo para el caso que nos ocupa, no cumple con las características que esta Sala estima necesarias para la protección del cargo de Diputado (a).
“.- DE LA POTESTAD DEL LEGISLADOR PARA AUTOREGULAR LA ORGANIZACIÓN, FUNCIONAMIENTO Y PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS (ARTÍCULO 121 INCISO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA). Del artículo 121 inciso 22) de la Constitución Política, en relación con el 9 también constitucional, se deriva la competencia de la Asamblea Legislativa para dictar la propia reglamentación interna en forma independiente, lo que implica a su vez, la posibilidad de modificarlo cuando lo considere necesario, todo mediante votación calificada, sea, de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros, es decir, con treinta y ocho votos. Para la puesta en práctica de esta atribución, el párrafo primero del artículo 124 constitucional establece el procedimiento de la adopción de estos acuerdos legislativos:
"Todo proyecto para convertirse en una ley debe ser objeto de dos debates, cada uno en día no consecutivo, obtener la aprobación de la Asamblea Legislativa y la sanción del Poder Ejecutivo, y publicarse en el Diario Oficial, sin perjuicio de los requisitos que esta Constitución establece para casos especiales. No tienen el carácter de leyes, y por lo tanto no requieren los trámites anteriores los acuerdos que se tomen en uso de las atribuciones enumeradas en los incisos 2), 3), 5), 6), 7), 8), 9), 10), 12), 16), 21) 22), 23) y 24) del artículo 121, que se votarán en una sola sesión y deberán publicarse en el Diario Oficial";
disposición de la que derivan tres reglas procedimentales: no requiere de dos debates para su aprobación, sino que se aprueba en uno solo; el Poder Ejecutivo no tiene posibilidad de participar en su aprobación, sea no procede su sanción; y por último el acuerdo se publica en el Diario Oficial. Este procedimiento se complementa con lo dispuesto en los artículos 205 y 207 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, los cuáles a su vez establecen las siguientes exigencias: que el proyecto se presente por escrito, firmado por el Diputado o Diputados que lo inicien, el cual será leído por la Secretaría, pudiendo ser conocido por una Comisión especial nombrada al efecto, y a su vez, remiten al procedimiento establecido en el artículo 124 constitucional. Como se observa, tanto el procedimiento para la reforma total o parcial de la reglamentación interna de Asamblea Legislativa, como el de su interpretación, es el mismo al tener las mismas exigencias y tener los mismos efectos jurídicos hacia el futuro, en tanto de se trata de normas de carácter procesal. Ambos actos (reforma e interpretación) son parte de la "interna corporis" de las regulaciones intrínsecas dadas por el propio Parlamento en uso de su potestades más esenciales, que a su vez constituye una de las garantías básicas derivadas del principio democrático: la autodeterminación del Parlamento sobre su accionar interno; competencia que ha sido reconocida con anterioridad por este Tribunal.
"La positivación del principio democrátivo en el artículo 1° de la Constitución, constituye uno de los pilares, el núcleo vale decir, en que se asienta nuestro sistema repúblicano y en ese carácter de valor supremo del Estado Constitucional de Derecho, debe tener eficacia directa sobre el resto de fuentes del ordenamiento jurídico infraconstitucional y obviamente sobre el Reglamento, de donde se sigue que la potestad del Parlamento para dictar las normas de su propio gobierno interno (interna corporis), no sólo está prevista por la Constitución Política en su artículo 121 inciso 22), sino que es consustancial al sistema democrático y específica de la Asamblea Legislativa como poder constitucional, a tenor del Título IX de la Carta Fundamental, y en consecuencia ignorar o alterar esa potestad constituiría una violación grave a la organización democrática que rige al país [...] El objeto perseguido con la atribución de la competencia para autoorganizarse la Asamblea, es la de que por su medio sean regulados sus procedimientos de actuación, organización y funcionamiento y en consecuencia su organización interna es materia propia de esa competencia y por ende, no existe obstáculo para que, con ocasión de su ejercicio, sean establecidos otros tipos de mayorías razonables, en tanto se respeten los principios de igualdad y no discriminación" (sentencia número 0990-92, de las dieciséis horas treinta minutos del catorce de abril de mil novecientos noventa y dos, y en el mismo sentencia la número 1311-99).
Esta potestad es intrínseca de la Asamblea Legislativa, que desarrolla con absoluta independencia de los otros órganos del Estado –en virtud del principio establecido en el artículo 9 de la Carta Fundamental-, y que está sujeta a ciertos límites: el acatamiento del Derecho de la Constitución, es decir, al conjunto de valores, principios y normas constitucionales; el hecho de que el ejercicio de una potestad debe ajustarse a los principios de razonabilidad, racionabilidad y proporcionalidad; quienes ejerzan potestades públicas no pueden por acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, violentar o amenazar los derechos fundamentales, toda vez que en un Estado democrático existe una constitución de la libertad, cuyo objeto es garantizarle al individuo el disfrute y goce pleno de los derechos humanos que se encuentran actualmente reconocidos en las Constituciones Políticas de la mayoría de los países y en los tratados internacionales de derechos humanos (Derecho Internacional de los Derechos Humanos); no es legítimo utilizar las potestades para otros fines no asignados por el ordenamiento jurídico (vicio de desviación de poder igual o más allá de lo razonable (vicio de exceso de poder)”. Sentencia No. 1999-08408.
Todo indica que, de todas las disposiciones que gobiernan la Asamblea Legislativa, sólo mediante una reforma constitucional, en cumplimiento de los requisitos del artículo 195 de la Constitución Política puede establecerse esas causales, porque las reguladas de conformidad con el artículo 121 inciso 22) de la Constitución Política, el Constituyente al remitir al Parlamento al Reglamento de la Asamblea Legislativa no atribuyó esa posibilidad a dicho cuerpo normativo, que como se cita, con anterioridad, no ofrece las mejores garantías en términos de publicidad, participación ciudadana, número de debates, entre otros. Lo anterior tiene su razón de ser, en el tanto que para el establecimiento de modificaciones a este cuerpo normativo la misma Carta Fundamental establece un solo debate y su publicación cuando es aprobada la reforma, a pesar de que no se podrá modificar sus disposiciones sino por votación no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros, de manera que las garantías que deben existir, en especial para los representantes de las minorías o la oposición, deben ser aprobadas únicamente a través, de un procedimiento cuya aprobación sería con mayorías calificadas. No obstante lo anterior, la Asamblea Legislativa tiene la competencia para establecer en el Reglamento de la Asamblea Legislativa sanciones disciplinarias a sus miembros por violación al principio de Probidad, siempre que no se trate de los presupuestos para decretar la pérdida de credenciales de los Diputados.
X.- Sobre las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado Costarricense en el orden internacional. No hay duda de que los Diputados deben adoptar las medidas legislativas para regular el ejercicio de sus funciones dentro de los cánones del deber de probidad y la integridad de la Hacienda Pública, que como tales son valores constitucionales de primer orden y de carácter transversal. La función pública debe llevarse con rectitud, honradez y honestidad, independientemente del grado jerárquico que se ocupe dentro del conglomerado estatal, valores que alcanzan a todas las personas que ocupan cargos públicos, incluso los de elección popular, de modo que la ausencia de medidas legislativas y reglamentarias no pueden soslayarse. El artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional atribuye a la Sala, “el objeto de garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación”. Por su parte según el artículo 73 incisos d) y f) de la misma Ley, señalan que cabe la acción de inconstitucionalidad “Cuando alguna ley o disposición general infrinja el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución, por oponerse a un tratado público o convenio internacional” y “Contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridad públicas.” Los artículos 11, 7, 111 y 112 de la Constitución Política recogen el principio de Probidad, junto a la circunstancia de que el Estado costarricense adquirió –en esa materia- verdaderos compromisos internacionales de adoptar políticas y medidas legislativas que combatan y sancionen actividades ilícitas y de corrupción relacionados con cargos públicos. El principio de Probidad consiste en mantener siempre una conducta funcionarial intachable, y desempeño honesto y leal de la función, a favor del interés general. Es por ello, que los funcionarios públicos deben actuar con prudencia, austeridad, integridad, honradez, seriedad, moralidad y rectitud, en el desempeño de sus funciones y en el uso de los recursos públicos que les son confiados. Los vacíos normativos –en sentido lato- que eximen de esos valores resultan inconstitucionales, en cuanto impiden la cobertura normativa a un grupo reducido de funcionarios públicos contra las consecuencias de sus conductas, porque al ser contrarias a esos valores inherentes a la Constitución Política, deben investigarse y sancionarse con respeto al debido proceso y los principios de proporcionalidad y razonabilidad, como en todo Estado Constitucional de Derecho. Pero la ausencia de normas constitucionales tampoco debe impedir la eficacia de disposiciones de orden internacional en esta materia, una vez incorporados al ordenamiento jurídico costarricense mediante el procedimiento de aprobación y ratificación constitucional de los Tratados. Consecuentemente, los funcionarios públicos deben actuar de conformidad con el principio de Probidad, a su vez con los deberes y obligaciones internacionales adoptados por nuestro país. La Sala ha tomado en consideración esta normativa en los precedentes citados en esta sentencia, la cual se reitera para reafirmar primero la obligación internacional de tomar medidas legislativas concretas, y posteriormente otros preceptos que son relevantes en cuanto ilustran los motivos que tiene esta Sala para resolver como lo hace. La Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, aprobada por Ley No. 8557 del 29 de noviembre de 2006, publicada a La Gaceta No. 242 del 18 de diciembre de 2006, establece la obligación de tomar medidas legislativas, de la siguiente forma:
“Artículo 65. Aplicación de la Convención
2. Cada Estado Parte podrá adoptar medidas más estrictas o severas que las previstas en la presente Convención a fin de prevenir y combatir la corrupción.”
2. Para la aplicación de la presente Convención, a menos que contenga una disposición en contrario, no será necesario que los delitos enunciados en ella produzcan daño o perjuicio patrimonial al Estado.”
“Artículo 5. Políticas y prácticas de prevención de la corrupción
“Artículo 6 Órgano u órganos de prevención de la corrupción
“Artículo 8. Códigos de conducta para funcionarios públicos
6. Cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, medidas disciplinarias o de otra índole contra todo funcionario público que transgreda los códigos o normas establecidos de conformidad con el presente artículo.”
(lo resaltado en negrita no es del original).
Por otra parte, al igual que en la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, Costa Rica es parte de la Convención Interamericana contra la corrupción, aprobada por la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7670 del 17 de abril de 1997, publicada a La Gaceta No. 80 del 28 de abril de 1997. Los compromisos internacionales que adopta nuestro país son concretos en este tema en el tanto se indica que:
“Artículo VII.-ón interna
Estados Partes que aún no lo hayan hecho adoptarán las medidas legislativas o de otro carácter que sean necesarias para tipificar como delitos en su derecho interno los actos de corrupción descritos en el Artículo VI.1. y para facilitar la cooperación entre ellos, en los términos de la presente Convención.”
los fines de la presente Convención, se entiende por:
ón pública", toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos.
Funcionario público", "Oficial Gubernamental" o "Servidor público", cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos.
Artículo II.-ósitos
propósitos de la presente Convención son:
. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y
“Artículo III.- Medidas preventivas
los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer:
. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública.
. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta.”
“Artículo VI.-de corrupción
. La presente Convención es aplicable a los siguientes actos de corrupción:
. La presente Convención también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o más Estados Partes, en relación con cualquier otro acto de corrupción no contemplado en ella.”
“Artículo XI.- Desarrollo progresivo
. A los fines de impulsar el desarrollo y la armonización de las legislaciones nacionales y la consecución de los objetivos de esta Convención, los Estados Partes estiman conveniente y se obligan a considerar la tipificación en sus legislaciones de las siguientes conductas:
Por otra parte, la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, Ley No. 8422 del 6 de octubre de 2004, publicada a La Gaceta No. 212 del 29 de octubre de 2004 establece:
“Artículo 3.- Deber de probidad.
El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.”
“Artículo 4.- Violación al deber de probidad.
Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la infracción del deber de probidad, debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal.”
Ha quedado demostrado que el Derecho Internacional le impone al Estado de Costa Rica el deber de garantizar el principio de probidad en el ejercicio de la función pública. No obstante, por una omisión constitucional, a los diputados no se les puede sancionar cuando, en el ejercicio de su cargo, violan dicho principio; a diferencia de lo que ocurre con todos los otros funcionarios públicos, quienes sí están sujetos a sanciones específicas. Lo anterior constituye un claro incumplimiento de una obligación que imponen los Tratados Internacionales al Estado de Costa Rica a causa de una omisión constitucional.
Con base en la anterior normativa internacional, es claro para la Sala que se deben crear o adoptar medidas legislativas –incluso reformas constitucionales.- y administrativas para regular las causales que permitirían suspender y cancelar las credenciales a los legisladores por faltas al principio de Probidad, así como las demás sanciones disciplinarias que quedarían reguladas en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, al promover políticas y fortalecer mecanismos para prevenir, detectar, investigar, disciplinar o sancionar esas faltas, y con ello hacer eficaces dichas disposiciones. En este sentido, constata esta Sala que a la fecha la Asamblea Legislativa no ha emitido tales normas que contengan las causales que regulen esas faltas al deber de probidad de los Diputados, a pesar de lo resuelto en sentencia No. 2008-18564 de las catorce horas cuarenta y cuatro minutos del diecisiete de diciembre de dos mil ocho. Consecuentemente, persiste la necesidad ineludible de los Diputados de proveerse de reglas que cumplan con las obligaciones internacionales sobre la rectitud y honradez en el ejercicio de la función pública, con las cuales establezcan un régimen que les alcance y que les regule en esta materia por medio de la respectiva reforma constitucional y al Reglamento de la Asamblea Legislativa. Cuando el Tribunal Constitucional constata que el Estado de Costa Rica, con la aprobación, ratificación y vigencia de un instrumento internacional, asume una obligación internacional y, no obstante esto, no la está cumpliendo, sea por acción o por omisión, siguiendo los principios de pacta sunt servanda y bona fides y de que ningún Estado puede invocar su ordenamiento jurídico (incluida la Constitución Política) como justificación del incumplimiento de un tratado (artículo 27 de la Convención de Viena sobre los Tratados), que regentan el Derecho Internacional de los tratados y la filosofía a la que responde –por ejemplo- el numeral 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que señala que los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades reconocidas en esa Convención. A esta Sala, con fundamento en el texto de los artículos 65 de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción y el número VII de la Convención Interamericana contra la corrupción, no le cabe duda que tiene competencia de dar un plazo al órgano o ente correspondiente para que se cumpla con la obligación internacional, inclusive cuando se trata de una reforma o modificación constitucional. El principio de derecho internacional effet utile exige del Estado, en la interpretación y aplicación de los Tratados sobre derechos humanos, y de aquellos no autoaplicables (non-self executing), la de estimular a todos los órganos del aparato estatal para que se generen efectos duraderos en el orden interno de acuerdo con las obligaciones internacionales adquiridas, de modo que se deben tomar las medidas necesarias en todo su conjunto, para asegurar que los términos de un acuerdo internacional tengan efectos en armonía con el derecho interno. A esto siguen los mecanismos de cooperación entre los Estados y organizaciones internacionales, y de seguimiento sobre la compatibilidad de la legislación interna con la de los convenios internacionales.
Al igual que lo puede hacer un Tribunal Internacional (véase las sentencias de la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos en el caso de “Última Tentación de Cristo” contra Chile y otros, Caso Boyce y otros vs. Barbados, y Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs. Trinidad y Tobago, entre otros), el Tribunal Constitucional tiene competencia para fijar plazos a la Asamblea Legislativa, con el objeto de que reforme parcialmente la Constitución Política, y la ponga en sintonía con el Derecho Internacional, cumpliendo con las obligaciones que el Estado ha asumido con la comunidad internacional. En tal sentido, es necesario citar la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuando estableció que:
“87. En el derecho de gentes, una norma consuetudinaria prescribe que un Estado que ha ratificado un tratado de derechos humanos debe introducir en su derecho interno las modificaciones necesarias para asegurar el fiel cumplimiento de las obligaciones asumidas. Esta norma es universalmente aceptada, con respaldo jurisprudencial. La Convención Americana establece la obligación general de cada Estado Parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de dicha Convención, para garantizar los derechos en ella consagrados. Este deber general del Estado Parte implica que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (principio del effet utile). Esto significa que el Estado ha de adoptar todas las medidas para que lo establecido en la Convención sea efectivamente cumplido en su ordenamiento jurídico interno, tal como lo requiere el artículo 2 de la Convención. Dichas medidas sólo son efectivas cuando el Estado adapta su actuación a la normativa de protección de la Convención.” (Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile).
En reiteración de lo anterior, y con mayor claridad, en otros casos:
“69. La Corte ha sostenido, en reiteradas ocasiones, que todo Estado Parte de la Convención “ha de adoptar todas las medidas para que lo establecido en la Convención sea efectivamente cumplido en su ordenamiento jurídico interno, tal como lo requiere el artículo 2 de la Convención”. También ha afirmado que los Estados, en el cumplimiento del deber general de respetar y garantizar los derechos, “deben adoptar medidas positivas, evitar tomar iniciativas que limiten o conculquen un derecho fundamental, y suprimir las medidas y prácticas que restrinjan o vulneren un derecho fundamental”5. Es decir, conforme al artículo 2 de la Convención Americana, los Estados no sólo tienen la obligación de adoptar las medidas legislativas necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos en ella consagrados, sino que también deben evitar promulgar aquellas leyes que impidan el libre ejercicio de estos derechos y evitar que se supriman o modifiquen las leyes que los protegen. Estas obligaciones son una consecuencia natural de la ratificación de la Convención Americana por parte del Estado”. ( Caso Boyce y otros vs. Barbados).
“112. Con base en la disposición transcrita, esta Corte ha sostenido reiteradamente que la Convención Americana impone a los Estados partes la obligación general de adecuar su derecho interno a las normas de la propia Convención, para garantizar así los derechos consagrados en ésta. Las disposiciones de derecho interno que se adopten para tales fines han de ser efectivas (principio del effet utile). Lo que significa que el Estado tiene la obligación de consagrar y adoptar en su ordenamiento jurídico interno todas las medidas necesarias para que lo establecido en la Convención sea realmente cumplido y puesto en práctica
113. Si los Estados tienen, de acuerdo con el artículo 2 de la Convención Americana, la obligación positiva de adoptar las medidas legislativas que fueren necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención, con mayor razón están en la obligación de no expedir leyes que desconozcan esos derechos u obstaculicen su ejercicio, y la de suprimir o modificar las que tengan estos últimos alcances. De lo contrario, incurren en violación del artículo 2 de la Convención”. (Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs. Trinidad y Tobago).
En estos casos, las resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos trajeron aparejadas las obligaciones de tomar medidas legislativas o de otra índole para la eliminación de los efectos de normas constitucionales que vulneraban disposiciones de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos. Por su parte, la Corte Permanente de Justicia Internacional desde 1932, al evacuar una opinión consultiva relacionada con el tratamiento de los nacionales polacos y otras personas de origen polaco y su lengua en el territorio de Danzig, estableció con claridad la obligación de los Estados de ajustarse a las obligaciones internacionales que les rige. El extracto de la opinión que se transcribe al inglés, se acompaña posteriormente con la traducción libre al español, para ilustrar el deber del Estado costarricense de adoptar las medidas necesarias para ajustarse a los Convenios contra la corrupción debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa y ratificados por el Poder Ejecutivo. De esta forma, indicó la Corte Permanente que:
"It should however be observed that, while on the one hand, according to generally accepted principles, a State cannot rely, as against another State, on the provisions of the latter's Constitution, but only on international law and international obligations duly accepted, on the other hand and conversely, a State cannot adduce as against another State its own Constitution with a view to evading obligations incumbent upon it under international law or treaties in force. Applying these principles to the present case, it results that the question of the treatment of Polish nationals or other persons of Polish origin or speech must be settled exclusively on the bases of the rule of international law and the treaty provisions in force between Poland and Danzig".
Al español, sostiene la Corte Permanente que:
“Se debe sin embargo observar que, mientras que por un lado, de acuerdo con principios generalmente aceptados, un Estado no puede apoyarse, en contra de otro Estado, en las disposiciones constitucionales de este último, pero solo en el derecho internacional o obligaciones internacionales debidamente aceptadas; por el otro lado y a la inversa, un Estado no puede invocar en contra de otro Estado su propia Constitución con la intención de evadir obligaciones que le atañen bajo el derecho internacional o tratados vigentes. Aplicando estos principios al presente caso, resulta que la cuestión del tratamiento de los nacionales polacos o de otras personas de origen o lengua polaca, debe resolverse exclusivamente sobre las bases del imperio del derecho internacional y las disposiciones del tratado vigente entre Polonia y Danzig”. (Traducción libre).
La postura que estamos siguiendo tiene una ventaja adicional, y que el Tribunal Constitucional ejerce una función preventiva ante eventuales responsabilidades internacionales que se le pueden exigir al Estado costarricense, por no cumplir con las obligaciones internacionales que se derivan de un instrumento internacional. En este sentido, el Tribunal Constitucional se convierte en un garante del cumplimiento de las obligaciones que el Estado de Costa Rica ha asumido en los tratados internacionales y, por consiguiente, cuando constata alguna vulneración a éstas, no tiene otra alternativa que declarar la norma inconstitucional, si se trata de un precepto legal o de inferior rango (artículo 73 inciso d de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) o de darle un plazo a la Asamblea Legislativa para que actúe como poder reformador si la violación está residenciada en la Carta Fundamental, sea por acción o por omisión.
Por otra parte, si el Estado de Costa Rica está sujeto al Derecho Internacional, no cabe duda de que debe de actuar conforme a sus principios, preceptos y costumbres, dentro de los cuales está el ajustar su legislación interna (incluida la Constitución Política) a ese Derecho.
Se trata de casos excepcionalísimos, a aquellos en los que la Sala Constitucional constata una violación evidente y manifiesta al Derecho Internacional a causa de una omisión constitucional. Frente a ello, hay dos alternativas. La primera, que el Tribunal se limite a señalar la violación. La segunda, que la Sala Constitucional señale el quebranto al Derecho Internacional y, a su vez, le fije un plazo razonable a la Asamblea Legislativa para que, actuando como poder reformador, ajuste la Carta Fundamental al Derecho Internacional. Esta segunda postura tiene varias ventajas. En primer lugar, tal y como se indicó atrás, el Tribunal Constitucional actúa de forma preventiva, evitando que el Estado de Costa Rica sea expuesto algún tipo de responsabilidad en las Instancias Internacionales por incumplir con sus obligaciones internacionales. La segunda, le impone al Estado de Costa Rica actuar conforme con el Derecho Internacional.
Por último, es aceptada por la doctrina mayoritaria del Derecho Procesal Constitucional y por la jurisprudencia de los Tribunales Constitucionales (véanse la postura del Tribunal Federal Constitucional alemán, la de la Corte Constitucional italiana y la de la Sala Constitucional) la competencia que tienen estos órganos jurisdiccionales para dictar sentencias estimatorias exhortativas, como en el presente caso.
Por todo lo anterior, la Sala debe declarar parcialmente con lugar la acción contra el artículo 262 del Código Electoral, y anular la frase “… sin perjuicio de lo que establece el artículo 68 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República”, se debe otorgar a la Asamblea Legislativa el plazo de 36 meses para que dicte la reforma parcial a la Constitución Política y la enmienda al Reglamento de la Asamblea Legislativa, para que se incorpore como causal de pérdida de credencial de los Diputados, las faltas al deber de probidad, así como el establecimiento de otras sanciones administrativas que no impliquen esa cancelación, cuando los Diputados cometan faltas a los deberes éticos-funcionariales. En lo demás, se declara sin lugar la acción.
XI.- El Magistrado Armijo Sancho y la Magistrada Pacheco Salazar salvan el voto y declaran sin lugar la acción.
Se declara parcialmente con lugar la acción. En consecuencia, se anula por inconstitucional la frase que indica: "... sin perjuicio de lo que establece el artículo 68 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República." contenida en el Código Electoral, Ley No. 8765 de 19 de agosto de 2009, publicado en el Alcance 37 a La Gaceta No. 171 del 2 de septiembre de 2009. Se le da un plazo de treinta y seis meses a la Asamblea Legislativa para que dicte la reforma parcial a la Constitución Política y la reforma a su Reglamento para incorporar el deber de probidad como una causal de cancelación de credencial y otras sanciones Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma impugnada, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las situaciones jurídicas consolidadas. En lo demás, se declara sin lugar la demanda. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese a las partes, y a la Asamblea Legislativa.
OARL/lgarop
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y PACHECO SALAZAR. Redacta el primero. Disentimos del criterio de la mayoría de la Sala y salvamos nuestro voto, pues consideramos que el artículo 262 del Código Electoral no contraviene la Carta Fundamental, con base en las siguientes razones:
I. El Derecho de la Constitución confiere a la Asamblea Legislativa competencia válida suficiente para regular, por medio de ley ordinaria (Código Electoral), el régimen de pérdida de credenciales de los Diputados: El asunto que se conoce en este expediente está claramente vinculado a la sentencia de la Sala #2008-18564, en la que también se abordó el tema del deber de probidad que incumbe a los Diputados y la posibilidad de imponerles la sanción de pérdida de la credencial por su desatención, relación que también pone de manifiesto el voto de mayoría. No obstante, y como igualmente lo advierte la mayoría, el panorama actual es sustantivamente diverso en razón de la promulgación del Código Electoral de 2009. El vacío normativo que se evidenció en la sentencia de 2008 fue colmado con disposiciones de ese Código. En él se incluyó un capítulo que desarrolla las potestades jurisdiccionales del Tribunal Supremo de Elecciones, una de las cuales consiste en la cancelación de credenciales de los funcionarios electos popularmente. La decisión política, discrecional e independiente de la Asamblea, de prever esa sección del título sobre jurisdicción electoral, no puede entenderse como fruto de la injerencia de ningún otro poder público. Por el contrario, fue la Asamblea misma, a partir de un trabajo minucioso y conciente, principalmente en el seno de la Comisión Especial de Reformas Electorales y Partidos Políticos, quien remedió la omisión denunciada en 2008, mediante el ejercicio de sus competencias constitucionales de promulgar las leyes ordinarias, en este caso, en materia electoral.
II. Consideramos artificial el argumento de la inexcusable reserva constitucional de las causales de cancelación de la credencial de los Diputados. La Constitución no reserva para sí, de forma expresa, tal regulación y cabría preguntarse si la rigidización de la fuente en que consten las causales no termina, más bien, jugando a favor de la impunidad y en contra de la satisfacción de las obligaciones internacionales y, primero que nada, constitucionales, de sujetar a todo funcionario público al respeto del deber de probidad. En términos de reglas y excepciones debe entenderse que, más bien, la regla que deriva de la Carta Fundamental es que todo servidor público, con independencia del origen de su designación, está sujeto al deber de probidad y de correcta utilización de los bienes de la Hacienda Pública, como derivación de los postulados constitucionales de transparencia, responsabilidad y legalidad en el ejercicio de la función pública (artículos 9° y 11 de la Constitución), sin perjuicio que la ley desarrolle el procedimiento para hacer efectivos esos postulados, lo cual incluye las sanciones, procedimiento a seguir y competencia para la aplicación. Hablar de esos deberes, sin opción de repercusiones de seriedad para quien los transgreda, implica, palmariamente, vaciarlos de su contenido y constituirlos en meras declaraciones de buenas intenciones. Así, lo único que eventualmente debiera reservarse a la Constitución, de forma ineludible, son las excepciones calificadas de aplicación del régimen. Invertir esta lógica dificulta exigir, eficientemente, el deber de probidad a todos los funcionarios.
III. La Constitución confiere al Tribunal Supremo de Elecciones competencia válida suficiente para decretar la cancelación de las credenciales de los Diputados: En la nota del Magistrado Armijo Sancho a la sentencia #2008-18564, se indicó que la competencia para que el Tribunal Supremo de Elecciones decretara la cancelación de credencial de Diputado debía discutirse en el marco de un conflicto de competencias, ante la omisión de regulación normativa expresa. Esta acotación debe también reestructurarse con el dictado del Código Electoral de 2009, pues el artículo 262 impugnado atribuye la competencia en cuestión, de forma expresa, al Tribunal. De ahí que esta acción de inconstitucionalidad, donde se tacha de irregular el artículo, es procesalmente oportuna para conocer de la conformidad, con la Constitución, de la competencia del Tribunal. Concretamente, el artículo 262 establece que el Tribunal Supremo de Elecciones “cancelará o anulará las credenciales”, entre otros funcionarios de elección popular, de los diputados y diputadas a la Asamblea Legislativa, “únicamente por las causales establecidas en la Constitución Política, sin perjuicio de lo que establece el artículo 68 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República”. Corresponde al Tribunal valorar la admisibilidad de la denuncia; y, de ser admisible, instruir una investigación preliminar; trasladar el expediente a la Asamblea Legislativa para que se decida sobre el levantamiento de la inmunidad del funcionario. Obviado el obstáculo de la inmunidad, el Tribunal resolverá lo que corresponda.
IV. Cuando la Constitución Política confía al Tribunal Supremo de Elecciones, en sus artículos 9°, 99, 102 y 104, la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, además de atribuciones de índole jurisdiccional, plasmadas constitucional y legalmente, tales potestades comprenden el otorgamiento de credenciales –entendido como ratificación inapelable de la voluntad del electorado– para los cargos de elección popular y la paralela cancelación de esa credencial, así como la instrucción y decisión de las investigaciones tendientes a la aplicación de ese tipo de sanción. La intervención del Tribunal se justifica, en tales casos, en la condición de los funcionarios de ser electos popularmente, partiendo de las dos amplias categorías de acceso al servicio público: por nombramiento y por mandato popular. Respecto de los miembros de Supremos Poderes designados por esa última vía, a quienes se pretenda cancelar la credencial, la única diferencia en relación con los otros funcionarios electos por sufragio, consiste en el necesario juicio político de desafuero, en manos de la Asamblea Legislativa. Pero no hay razón ni privilegio alguno, que derive expresamente del Derecho de la Constitución, que obligue a agotar en la norma básica el elenco de motivos de sanción, el procedimiento a seguir y la competencia de quienes en él intervengan. Las normas constitucionales que se citan al inicio de este párrafo respaldan, con holgura, la decisión adoptada por la Asamblea Legislativa de delinear legislativamente el trámite y encargárselo al Tribunal Supremo de Elecciones.
V. En conclusión, consideramos que de los principios constitucionales de transparencia y responsabilidad en el ejercicio de la función pública (artículos 9° y 11 de la Constitución), así como de las potestades jurisdiccionales y de organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio del Tribunal Supremo de Elecciones (artículos 9°, 99, 102 y 104 ídem), se concluye que el artículo 262 del Código Electoral no contraviene la Constitución.
Gilbert Armijo S. Aracelly Pacheco S.
Exp. N° 10-000477-0007-CO
Nota de la Magistrada Calzada Miranda y Cruz Castro, con redacción del segundo:
La reserva constitucional respecto de las causales de destitución de los parlamentarios, según se expone e interpreta en esta decisión, constituye, indudablemente, un fortalecimiento a la función asignada a los diputados, impidiendo que mediante una ley ordinaria se amplíen las causales para su destitución. Aparte de las previsiones específicas de pérdida de credenciales contenidas en los artículos 111 y 112 de la Constitución, también se prevé el procedimiento de desafuero por causas penales que contiene el apartado noveno del artículo 121 de la norma fundamental. La función del parlamentario sintetiza y representa, tal vez como ningún otro actor político, el sentido y contenido de la democracia, por esta razón se requiere que los motivos por los que pierde su credencial como representante del pueblo, deban estar previstas constitucionalmente. Esta exigencia en la que se requiere una previsión constitucional específica para la destitución del parlamentario, no puede convertirse en un privilegio que excluya al diputado del acatamiento del deber de probidad, así como de otras obligaciones convencionales, éticas y legales en el ejercicio del poder; por esta razón se requiere una reforma constitucional que conviertan en derecho viviente los compromisos ético políticos recién citados. Los valores que debe orientar el ejercicio de la función pública requiere normas específicas que traduzcan las aspiraciones y obligaciones definidas en las Convenciones Internacionales contra la Corrupción, en obligaciones exigibles y efectivas, evitándose los espacios injustificados de inmunidad e impunidad.
Ana Virginia Calzada Miranda Fernando Cruz Castro