Source: http://absta.pl/ministerstwo.html?page=6
Timestamp: 2018-02-18 22:07:01+00:00
Document Index: 14047614

Matched Legal Cases: ['art. 96', 'art. 54', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 102', 'art. 102', 'art. 49']

WNIOSKI A) W ZAKRESIE REALIZACJI I MONITOROWANIA - Ministerstwo
A) W ZAKRESIE REALIZACJI I MONITOROWANIA
Problemy w zakresie realizacji zadań o charakterze nieinwestycyjnym. Artykuł 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego stanowi, iż przez wsparcie finansowe rozwoju regionalnego „...rozumie się dotacje celowe na zadania bieżące lub inwestycyjne w rozumieniu ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych”. Zapisy kontraktów wojewódzkich zostały podporządkowane tej regule. Pierwszy rok realizacji kontraktów wykazał jednak, iż istnieje realna potrzeba umożliwienia użycia części dotacji na zadania o charakterze nieinwestycyjnym. W tym też kierunku poszły ustalenia nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2003 z dnia 28 maja 2002 r., gdzie w § 7 dodano ustęp 4a stanowiący (w oparciu o art. 96 ustawy o finansach publicznych), iż część dotacji, nie większą niż 5% limitu, można przeznaczyć na finansowanie zadań nie będących inwestycjami lub zakupami inwestycyjnymi. Samorządy chętnie korzystały z możliwości stworzonej tym zapisem adresując środki z dotacji celowej m.in. na działania o charakterze szkoleniowym. Nie było przypadków aby kwota użyta na tego typu zadania przekraczała swą wielkością 5-cioprocentową część limitu przeznaczonego w programie wsparcia na zadania własne danego województwa. Sygnalizowano natomiast zainteresowanie możliwością zwiększenia udziału projektów nieinwestycyjnych ponad ten 5-cioprocentowy próg.
Kontynuacja w roku 2002 inwestycji wieloletnich jednostek samorządu terytorialnego. Ta kategoria zadań, podobnie jak w roku 2001, pochłonęła większą część dotacji celowej na dofinansowanie zadań realizowanych w ramach kontraktów wojewódzkich. Samorządy często korzystały z możliwości przewidzianej w § 8a Programu wsparcia przesuwając środki z inwestycji wieloletnich na zadania własne rozliczając jednocześnie te pierwsze. Doprowadziło to do zmniejszenia (poprzez efektywne zakończenie lub rozliczenie na danym etapie) liczby inwestycji wieloletnich.
Charakterystyka zadań zawartych w kontrakcie wg wartości. Znaczna ilość zadań wpisanych do kontraktów w oparciu o wnioski samorządów powodowała rozproszenie środków. Należy przy tym wskazać, iż wielość drobnych zadań o niewielkim wpływie na rozwój regionu (np. drobna lokalna infrastruktura transportowa, komunalna, oświatowa), ważnych dla życia regionu, ale stanowiących bardziej narzędzie do zaspokajania bieżących potrzeb, niż środki na zadania o istotnym znaczeniu dla efektywnego rozwoju regionu, jego konkurencyjności nie sprzyja pełnemu uzyskaniu zakładanych pierwotnie rezultatów. W porównaniu do roku 2001 trudno zauważyć w tym zakresie znaczący postęp albo przełom. Szczupłość środków, jakimi dysponowały samorządy w zderzeniu z faktycznymi potrzebami regionów i ich mieszkańców, decydowały o wyborze przez władze samorządowe zadań, które z perspektywy ogólnokrajowej nie zawsze wydawały się być najbardziej racjonalnymi. Często czynnikiem decydującym była w takich sytuacjach presja społeczna lub realia programów wyborczych
Przygotowanie zadań do realizacji pod względem prawnym i technicznym. Problemem w trakcie realizacji kontraktów okazało się także w roku 2002 wprowadzenie do nich zadań (projektów) niedostatecznie przygotowanych od strony formalnej i prawnej (np. nieuregulowanie kwestii własności gruntu; brak kompletnej dokumentacji wykonawczej; brak oceny oddziaływania inwestycji na środowisko). Brakowało też pełnej i realistycznej oceny czynnika czasu (np. w harmonogramie realizacji zadania nie uwzględniano ustawowych wymogów czasowych dotyczących procedury przetargowej). Kolejny rok realizacji kontraktów potwierdził niską skuteczność organizacyjną podmiotów uprawnionych w sferze regulowanej ustawą z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. Nr 76/ 1994, poz. 344; Nr 130/ 1994, poz. 645; Nr 99/ 1995, poz. 488; Nr 123/ 1997, poz. 778; Nr 45/ 1999, poz. 437; Nr 93/ 2000, poz. 1027; Nr 110/ 2000, poz. 1167; Nr 56/ 2001, poz. 580; Nr 76/ 2001, poz. 813; Nr 113/ 2001, poz. 1208; Nr154/ 2001, poz. 1802; Nr 72/ 2002, poz. 664, Nr 113/ 2002, poz. 984, Nr 197/ 2002, poz. 1661; Nr 2/ 2003, poz. 16; dalej: ustawa o zamówieniach publicznych). Pełne respektowanie jej przepisów i przejrzystość procedur często skutecznie oddalały w czasie moment efektywnego rozpoczęcia realizacji zadania.
Problemy wynikające z procedur przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych (postępowanie przetargowe). Wiele podmiotów uprawnionych niewłaściwie kalkuluje harmonogram realizacji danego zadania, w szczególności stosując błędne założenie co do przebiegu procedury przetargowej (np. nie kalkuje się okresów odwoławczych), co w licznych przypadkach prowadzi do zakłócenia harmonogramu płatności i kończy się niemożliwością pełnego zaabsorbowania środków z budżetu państwa.
Informacje przekazane przez Wojewodów oraz raporty Urzędów Marszałkowskich zawierają znaczną ilość danych pozwalających na dokonanie – w różnych konfiguracjach – syntez, porównań oraz ocen wyników realizacji zadań kontraktów wojewódzkich w roku 2002. Dokonanie pełnej, miarodajnej oceny stopnia osiągnięcia celów, zważywszy, iż przedmiotowe informacje odnoszą się do stanu na dzień 31 grudnia 2002 r. wymaga przeprowadzenia pogłębionych studiów prowadzonych z takim założeniem, aby odnieść poszczególne dane do priorytetów Programu wsparcia oraz ustaw budżetowych. Dla celów bieżącej oceny sytuacji w obszarze kontraktów wojewódzkich, możliwe jest obecnie operowanie wyłącznie wskaźnikami produktów poszczególnych zadań. Szczegółowe wykazy planowanych i rzeczywiście uzyskanych wskaźników produktów dla poszczególnych zadań zawierają tabele, będące załącznikami do raportów wojewodów z wykonania kontraktów wojewódzkich w 2002 r.
Ocena stopnia osiągania celów określonych w kontraktach oraz ich rzeczywisty wpływ na sytuację gospodarczą w województwach, możliwe będą po upływie dłuższego czasu, również ze względu na fakt, iż duża część zadań nie została zakończona w 2002 r. (m in. inwestycje wieloletnie, które stanowią ok. 75% wartości ogółu zadań, i blisko 66% w odniesieniu do rezerwy celowej cz. 83 poz. 49).
Pomimo trudności związanych funkcjonowaniem kontraktów wojewódzkich w roku 2002, a wynikających z przesłanek zarówno obiektywnych (stan finansów publicznych państwa), jak i subiektywnych (ogólny poziom przygotowania samorządów do absorpcji środków finansowych, ich zdolności planistyczne, czynnik gry politycznej w regionach) można stwierdzić, iż wdrażanie Programu wsparcia dobrze służy dalszej decentralizacji finansów publicznych. Środki z budżetu państwa przeznaczone na dofinansowanie zadań ujętych w kontraktach wojewódzkich w znaczący sposób wsparły działania samorządów województw i jednostek samorządu terytorialnego w realizacji programów rozwoju gospodarczego i ekonomiczno – społecznego, zawartych m.in. w strategiach rozwoju regionów. Realizacja wielu z zaplanowanych zadań stała się możliwa wyłącznie dzięki wsparciu środkami finansowymi przekazanymi przez stronę rządową w ramach realizacji programu wsparcia.
Jednocześnie, biorąc pod uwagę trudną sytuację gospodarczą kraju i stan finansów publicznych państwa – w tym ich odzwierciedlenie w regionach – nie można jeszcze jednoznacznie ocenić realnego wpływu realizacji kontraktów wojewódzkich na aktualną sytuację społeczno – gospodarczą województw jak również na stan przygotowań regionów do przyjęcia pomocy w ramach funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności. Obserwowane są liczne efekty rzeczowe kontraktów, szczególnie w sferach: komunikacji lokalnej, ochrony zdrowia, oświaty i wychowania, edukacyjnej opieki wychowawczej, opieki społecznej, ochrony środowiska, gospodarki ściekowej i kanalizacji; pojawiają się też dane i sygnały wskazujące na możliwy do osiągnięcia wskaźnik rezultatu w obszarze ograniczania bezrobocia, a także zróżnicowane przejawy rozwoju sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Wymierne i bardziej zobiektywizowane określenie efektu realizacji kontraktów w poszczególnych województwach będzie możliwe dopiero w perspektywie najbliższego roku, to jest po upływie okresu realizacji Programu wsparcia 2001-2003.
B) W ZAKRESIE PRAWNYM
1. Zmiany finansowania zadań przewidzianych do realizacji w ramach kontraktu wojewódzkiego w 2002 r
Zgodnie z art. 54 ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego zawarcie kontraktu wojewódzkiego nie musiało być uzależnione od wniesienia przez samorząd wojewódzki środków własnych (rozumianych jako środki województwa, powiatu, gminy lub innych podmiotów).
Strony zawierając kontrakt określiły w umowie wykonawczej kwotowo i procentowo udział budżetu państwa, samorządu oraz innych podmiotów we współfinansowaniu danego zadania, zobowiązując się do jego przestrzegania przez cały okres realizacji danego zadania.
Zgodnie z zapisami § 7 umowy wykonawczej, samorząd, który nie przeznaczył na finansowanie dotowanego zadania środków własnych lub nie zapewnił udziału w finansowaniu zadania środków pochodzących z innych źródeł w wysokości określonej w harmonogramie rzeczowo-finansowym obowiązany był zwrócić dotację przyznaną w 2002 roku w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków.
Umowa wykonawcza mogła być zmieniona na skutek zmiany kontraktu wojewódzkiego, w wyniku czego samorządy województw mogły dokonywać zmiany przeznaczenia środków przewidzianych na realizację zadań kontraktów 2002 r.
Zmiany te zgodnie z zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego mogły zostać przeprowadzone w drodze zgodnego oświadczenia stron, które podlegało w 2002 r. procedurze uzgodnień międzyresortowych. Oświadczenia te były następnie przedmiotem obrad Komitetu Rady Ministrów oraz Rady Ministrów.
W trakcie uzgodnień międzyresortowych wypracowano z Ministerstwem Finansów wykładnię dokonywania zmian, które w świetle obowiązujących przepisów budziły szczególnie po stronie samorządowej pewne niejasności. Wynikały one z art. 21 ww. ustawy, którego przepisy przewidują możliwość zmiany kontraktu drogą zgodnego oświadczenia stron (ust. 2 pkt 1) lub na wezwanie jednej ze stron, po rokowaniach przeprowadzonych po upływie okresu wezwania stron do zmiany kontraktu, określonego w ust. 3 (ust. 2, pkt 2 ww. artykułu). Przepisy art. 21 nie precyzują jednak zasad, których należy przestrzegać przy dokonywaniu zmian. Korzystając z tego zapisu strona samorządowa, a w szczególności inne podmioty, w propozycjach przedstawianych zmian wycofywały się nawet w 100% z współfinansowania zadań.
Zgodnie z propozycją Ministerstwa Finansów, zmiany do kontraktów powinny być dokonywane, przy zachowaniu proporcji współfinansowania zadań określonych w kontraktach wojewódzkich i tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach strona rządowa mogła pozytywnie zaopiniować te zmiany, w których zmniejszono poziom współfinansowania zadania przez stronę samorządową lub inne podmioty.
W drugim półroczu 2002r., stosując powyższą zasadę, Marszałkowie w 9 województwach (śląskie, dolnośląskie, kujawsko-pomorskie, lubelskie, łódzkie, opolskie, podkarpackie, podlaskie i pomorskie ) na podstawie stosownych uchwał sejmików wojewódzkich, wystąpili do Ministra Gospodarki prośbą o dokonanie zmian w kontraktach wojewódzkich drogą zgodnego oświadczenia stron.
Zmiany polegały na:
zmniejszeniu kwoty dotacji z budżetu państwa przewidzianej w kontrakcie wojewódzkim na realizację zadań w 2002 r. i przeznaczeniu jej w całości lub części tej kwoty na realizację innych zadań,
przeznaczeniu niewykorzystanych kwot ze względu na niższe niż przewidziane kontraktem koszty realizacji zadań, na inne zadania,
wycofywaniu się jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów z obowiązku współfinansowania niektórych zadań.
Zmiany dotyczące pkt. 1 i 2 wystąpiły w 8 województwach i odbywały się w ramach limitów przewidzianych dla danego województwa w Programie wsparcia na 2002 rok oraz w ramach kwot przeznaczonych na współfinansowanie zadań przez stronę samorządową oraz inne podmioty.
Zmiany polegające na wycofywaniu się podmiotów z realizacji zadań w kilkudziesięciu procentach powodowały niezachowanie poziomu współfinansowania, który został określony w przyjętych przez Radę Ministrów kontraktach wojewódzkich. Możliwość ich wprowadzenia wymagała pozytywnej opinii Ministerstwa Finansów. Sytuacja taka miała miejsce np. w woj. łódzkim w przypadku inwestycji wieloletniej pn. „Budowa pawilonu szpitalnego Brzezinach”.
2. Środki z rezerwy celowej budżetu państwa poz. 49, uznane przez Radę Ministrów za niewygasające
Zgodnie z postanowieniami art. 102 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dziennik Ustaw Nr 155/1998, poz. 1014 z późn. zmianami), nie zrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego.
W trakcie realizacji kontraktu wojewódzkiego w 2002 r., województwa z przyczyn o charakterze formalno-prawnym nie mogły wykorzystać przewidywanych w kontraktach wojewódzkich kwot na realizację zadań, co groziło utratą dotacji, czego konsekwencją był jej zwrot do budżetu państwa. Uniemożliwiłoby to w wielu przypadkach dokończenie rozpoczętych zadań o wysokim już stopniu realizacji.
Wojewodowie na podstawie przepisów art. 102 ustawy o finansach publicznych, wystąpili do Ministra Finansów z prośbą o uznanie środków budżetowych z rezerwy celowej poz. 49 za środki niewygasające, co zabezpieczyłoby województwa przed ich utratą.
Po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu, Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 11 grudnia 2002 r. w sprawie wydatków budżetu, które w 2002 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego (Dziennik Ustaw Nr 211/2002, poz. 1799), ustaliła kwoty na realizację kontraktów wojewódzkich łącznie z wykazem 68 zadań oraz określiła terminy ich wykorzystania.
Wykaz ten obejmuje następujące województwa:
Dolnośląskie - 11 zadań
Lubelskie - 21 zadań
Łódzkie - 3 zadania
Małopolskie - 5 zadań
Mazowieckie - 2 zadania
Opolskie - 1 zadanie
Podlaskie - 6 zadań
Pomorskie - 7 zadań
Śląskie - 1 zadanie
Świętokrzyskie - 1 zadanie
Warmińsko-mazurskie - 7 zadań
Wielkopolskie - 2 zadania
Zachodniopomorskie - 1 zadanie
11 zadań to inwestycje wieloletnie jednostek samorządu terytorialnego, 57 - zadania własne samorządów.
Ogólna kwota w wysokości 49.028 tys. zł uznana za nie wygasającą z upływem roku budżetowego 2002, która przewidziana została zarówno na realizację w ramach kontraktów wojewódzkich inwestycji wieloletnich oraz zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, w poszczególnych województwach wyniosła :
Dolnośląskie - 7020 tys. zł.
Lubelskie - 8799 tys. zł
Łódzkie - 3650 tys. zł
Małopolskie - 5720 tys. zł
Mazowieckie - 5453 tys. zł
Opolskie - 953 tys. zł
Podlaskie - 3858 tys. zł
Pomorskie - 1890 tys. zł
Śląskie - 1000 tys. zł
Świętokrzyskie - 1363 tys. zł
Warmińsko- mazurskie - 3972 tys. zł
Wielkopolskie - 5250 tys. zł
Zachodniopomorskie - 100 tys. zł
Z ogólnej kwoty 19.226 tys. zł zostało uznane za środki nie wygasające z przeznaczeniem na realizację 11 inwestycji wieloletnich jednostek samorządu terytorialnego. W ramach pozostałej kwoty środków nie wygasających tj. 29802 tys. zł będą realizowane zadania własne jednostek samorządu terytorialnego.
3. Możliwości realizacji w 2002 r. w ramach kontraktów wojewódzkich zadań należących do właściwości administracji rządowej
Znowelizowany rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 maja 2002 r., Program wsparcia nie przewidywał na rok 2002 kwot na realizację zadań należących do właściwości administracji rządowej, co spowodowało wyłączenie tych zadań z kontraktów.
Jednakże w wyniku zainteresowania niektórych województw realizacją zadań należących do kompetencji poszczególnych ministrów właściwych, Minister Finansów uznał, że finansowanie ich jest możliwe wyłącznie ze środków budżetowych tych ministrów na podstawie przeniesienia do ich budżetów stosownych kwot z rezerwy celowej przeznaczonej na kontrakty wojewódzkie. Podstawą przeniesienia było oświadczenie Marszałka województwa z wykazem zadań.
Prezes Rady Ministrów zaakceptował w dniu 25 czerwca 2002 r. propozycję Ministra Finansów i zobowiązał członków Rady Ministrów do przyjęcia proponowanego przez Ministra Finansów rozwiązania. Skorzystały z niego następujące województwa: wielkopolskie, podlaskie, dolnośląskie i małopolskie.
TABELA NR 6: ŚRODKI BUDŻETU PAŃSTWA UDOSTĘPNIONE W ROKU 2002 Z LIMITU OKREŚLONEGO W PROGRAMIE WSPARCIA NA ZADANIA Z ZAKRESU ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ NA PODSTAWIE POROZUMIEŃ SAMORZĄDÓW I MINISTRÓW WŁAŚCIWYCH (w zł)
Minister Infrastru-ktury
Minister PiPS
Kontrakty wojewódzkie przez kolejny rok stanowiły realny instrument realizacji polityki regionalnej państwa. Doświadczenia nabyte w toku w realizacji Programu wsparcia, dynamika sytuacji ekonomicznej i społecznej w regionach i w kraju spowodowały potrzebę dokonania korekt nie tylko w standardowym wzorze dokumentu kontraktu, ale także w aktach prawnych stanowiących formalną podstawę jego konstrukcji i realizacji. Zmiany te nie stworzyły całkowicie nowej jakości lecz potwierdziły przydatność tego instrumentu i możliwości jego efektywnego stosowania.
Warto też zwrócić uwagę na pozaekonomiczny aspekt sprawy, polegający na stworzeniu kadrze urzędniczej administracji zarówno samorządowej, jak i rządowej możliwości podejmowania działań wg standardów zbliżonych do obowiązujących w krajach UE.
Wielkość środków, które były przedmiotem kontraktów, ich rozproszenie wynikające zarówno z przyjętych w Programie wsparcia kryteriów formalnych, jak i – na poziomie wykonawczym – kryteriów realistycznej oceny potrzeb i możliwości społeczności samorządowych, skutecznie determinowały efektywność instrumentu. Trudno zatem mówić zarówno w perspektywie roku 2002, jak i szerzej okresu 2001-2002, o ewidentnych, łatwych do sklasyfikowania i oceny efektach przedsięwzięcia pn. kontrakty wojewódzkie.
Działania podejmowane w ramach realizacji Programu wsparcia, wypracowywanie metodologii monitoringu i oceny zarówno pojedynczych zadań, jak i priorytetów i celów, stały się nie tylko okazją do praktycznego przygotowania kadr do obsługi funduszy strukturalnych, ale także pozwoliły dokonać pogłębionej analizy społeczno-gospodarczej kondycji regionów (strategie rozwoju regionów) oraz wdrożyć wybrane mechanizmy, które będą stosowane w toku realizacji polityki strukturalnej (raportowanie, kwalifikowanie kosztów, metody i etapowanie ewaluacji, sporządzanie dokumentacji, w tym logicznych matryc zadań).
Na tak zarysowanym tle, kontrakty wojewódzkie można ocenić jako przedsięwzięcie korzystne i wyczerpujące swe funkcje zarówno w aspekcie organizacyjnym, jak i społecznym oraz – na miarę udostępnionych środków – ekonomicznym.
1 Ponadto w art. 49 ustawy budżetowej na rok 2002 zapisano, iż w przypadku uzyskania do końca trzeciego kwartału 2003 r. dodatkowych kwot dochodów z podatku akcyzowego oraz cła – ponad wartości określone w ustawie – upoważnia się ministra właściwego do spraw finansów m.in. do zwiększenia dotacji celowej na dofinansowanie zadań kontraktów wojewódzkich w 2003 r. o kwotę 210 mln zł, w tym 35 mln zł na metro warszawskie.
2 Porównaj dane zawarte w TABELACH NR 1 i 3.