Source: http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lang=sv&ihmlang=sv&lng1=sv,fr&lng2=cs,da,de,el,es,et,fi,fr,hu,it,lv,mt,nl,pl,ro,sl,sv,&val=678963:cs&page=
Timestamp: 2013-05-23 09:38:27+00:00
Document Index: 294830704

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

CS DA DE EL ES ET FI FR HU IT LV MT NL PL RO SL SV CS DA DE EL ES ET FI FR HU IT LV MT NL PL RO SL SV sv
I – Inledning I – Introduction 1. I förevarande begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF har Consiglio di Stato (nedan kallad den hänskjutande domstolen) hänskjutit en fråga till domstolen avseende tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster.(2)
1. Dans la présente demande de décision préjudicielle introduite en vertu de l’article 267 TFUE, le Consiglio di Stato (Italie, ci-après la «juridiction de renvoi») pose à la Cour une question portant sur l’interprétation de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (2) .
2. Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan Azienda Sanitaria Locale di Lecce (nedan kallad ASL Lecce) och en rad ingenjörs- och arkitektsamfund avseende ett avtal som ASL Lecce och Università del Salento (nedan kallat universitetet) slutit beträffande verksamhet med ekonomiska villkor som avsåg genomförande av utredning och bedömning av sjukhusen i provinsen Lecces utsatthet ur seismisk synvinkel. Nämnda ingenjörs- och arkitektsamfund, vilka inte deltar i detta projekt, hävdar att ASL Lecce gav universitetet uppdraget utan att genomföra ett offentligt upphandlingsförfarande och sålunda rättsstridigt. ASL Lecce hävdar däremot att överenskommelsen omfattas av samarbete och koordinering mellan offentliga myndigheter, eftersom den har slutits för att uppnå ett mål av allmänintresse. 2. La demande de décision préjudicielle s’inscrit dans un litige opposant l’Azienda Sanitaria Locale di Lecce (ci-après l’«ASL Lecce») à une série d’associations d’ingénieurs et d’architectes, à l’occasion d’un accord passé entre l’ASL Lecce et l’Università del Salento (ci-après l’«Université») et portant sur l’exécution, à titre onéreux, d’activités d’études et d’évaluation de la vulnérabilité sismique des structures hospitalières de la province de Lecce. Lesdites associations d’ingénieurs et d’architectes, qui n’ont pas été associées à ce projet, font grief à l’ASL Lecce d’avoir attribué le marché sans procédure de marchés publics et, partant, de manière illégale. L’ASL Lecce objecte que l’accord relève du domaine de la coopération entre pouvoirs publics, puisqu’il a été conclu en vue d’atteindre un objectif d’intérêt général.
3. Genom föreliggande mål får domstolen än en gång tillfälle att vidareutveckla sin praxis beträffande reglerna om offentlig upphandling. Mot bakgrund av domen i målet kommissionen mot Tyskland(3) ska domstolen avgöra huruvida det synes motiverat att tillämpa lagstiftningen om offentlig upphandling i en situation som den i målet vid den nationella domstolen, i vilken ett offentligrättsligt universitet av en offentlig myndighet erhåller ett kontrakt som avser konsultverksamhet. I detta avseende ska flera aspekter beaktas, till exempel universitets rätt att uppträda som en ekonomisk aktör och att den erhållna ersättningen enbart täcker kostnaderna. 3. La Cour se voit offrir une nouvelle fois par cette affaire la possibilité de poursuivre le développement de sa jurisprudence en matière de droit des marchés publics. En partant de son arrêt Commission/Allemagne (3), la Cour devra décider si une application des dispositions du droit des marchés publics semble justifiée dans une situation telle que celle de la procédure au principal, où une université, institution de droit public, a obtenu d’une autorité publique un marché portant sur une activité de conseil. Dans cet examen, il convient de prendre en considération différents aspects, par exemple la compétence de l’Université à intervenir en qualité d’opérateur économique ainsi que le caractère compensateur de frais de la contrepartie reçue. II – Tillämpliga bestämmelser II – Le cadre juridique A – Unionslagstiftningen A – Droit de l’Union 4. Artikel 1.2, 1.8 och 1.9 i direktiv 2004/18 har följande lydelse: 4. Selon l’article 1 er , paragraphes 2, 8 et 9, de la directive 2004/18:
”2 a) offentliga kontrakt: skriftliga kontrakt med ekonomiska villkor som slutits mellan en eller flera ekonomiska aktörer och en eller flera upphandlande myndigheter och som avser utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i detta direktiv. «2 a) Les ‘marchés publics’ sont des contrats à titre onéreux conclus par écrit entre un ou plusieurs opérateurs économiques et un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et ayant pour objet l’exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation de services au sens de la présente directive.
8. Les termes ‘entrepreneur’, ‘fournisseur’ et ‘prestataire de services’ désignent toute personne physique ou morale ou entité publique ou groupement de ces personnes et/ou organismes qui offre, respectivement, la réalisation de travaux et/ou d’ouvrages, des produits ou des services sur le marché. Termen ekonomisk aktör betecknar såväl en varuleverantör som en tjänsteleverantör och en entreprenör. Den används enbart i syfte att förenkla texten. Le terme ‘opérateur économique’ couvre à la fois les notions d’entrepreneur, fournisseur et prestataire de services. Il est utilisé uniquement dans un souci de simplification du texte.
9. Sont considérés comme ‘pouvoirs adjudicateurs’: l’État, les collectivités territoriales, les organismes de droit public et les associations formées par une ou plusieurs de ces collectivités ou un ou plusieurs de ces organismes de droit public. Med offentligrättsliga organ avses alla organ Par ‘organisme de droit public’, on entend tout organisme:
a) som särskilt har inrättats för att tillgodose behov i det allmännas intresse, förutsatt att behovet inte har industriell eller kommersiell karaktär, a) créé pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial;
b) som är juridiska personer, och b) doté de la personnalité juridique, et
c) vars verksamhet till största delen finansieras av statliga, regionala eller lokala myndigheter, eller av andra offentligrättsliga organ, eller vars verksamhet står under kontroll av sådana organ, eller i vars förvaltningsorgan, styrelseorgan eller kontrollorgan mer än hälften av ledamöterna utses av statliga, regionala eller lokala myndigheter, eller av andra offentligrättsliga organ. c) dont soit l’activité est financée majoritairement par l’État, les collectivités territoriales ou d’autres organismes de droit public, soit la gestion est soumise à un contrôle par ces derniers, soit l’organe d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par l’État, les collectivités territoriales ou d’autres organismes de droit public. …”
5. Direktivet ska i enlighet med artikel 7 tillämpas på offentliga kontrakt vars värde exklusive mervärdesskatt beräknas uppgå till minst ett tröskelvärde på 206 000 euro, om det är fråga om offentliga varu- och tjänstekontrakt som tilldelas av andra upphandlande myndigheter än de som anges i bilaga IV. Enligt artikel 9 i direktivet ska beräkningen av det uppskattade värdet av ett offentligt kontrakt grunda sig på det totala beloppet efter avdrag för mervärdesskatt som ska betalas enligt den upphandlande myndighetens egen uppskattning. Vid denna beräkning ska det uppskattade totalbeloppet beaktas, inbegripet varje form av eventuell optionsrätt och eventuella klausuler om förlängning av kontraktet. 5. D’après son article 7, la directive s’applique aux marchés publics dont la valeur estimée hors taxe sur la valeur ajoutée (ci-après la «TVA») est supérieure à 206 000 euros pour autant qu’il s’agisse de marchés publics de fournitures et de services qui sont passés par d’autres pouvoirs adjudicateurs que ceux repris à l’annexe IV. D’après l’article 9 de la directive, le calcul de la valeur estimée d’un marché public est fondé sur le montant total payable, hors TVA, estimé par le pouvoir adjudicateur. Ce calcul tient compte du montant total estimé, y compris toute forme d’option éventuelle et les reconductions du contrat éventuelles.
6. Enligt artikel 16 f i direktivet ska det inte tillämpas på offentliga tjänstekontrakt som avser forsknings- och utvecklingstjänster med undantag av sådana vars resultat endast tillkommer en upphandlande myndighet i dess egen verksamhet, förutsatt att den tillhandahållna tjänsten helt och hållet betalas av den upphandlande myndigheten. 6. D’après son article 16, sous f), la directive ne s’applique pas aux marchés publics de services concernant des services de recherche et de développement autres que ceux dont les fruits appartiennent exclusivement au pouvoir adjudicateur pour son usage dans l’exercice de sa propre activité, pour autant que la prestation du service soit entièrement rémunérée par le pouvoir adjudicateur.
7. Det framgår av artikel 20 i direktivet att kontrakt avseende tjänster förtecknade i bilaga II A ska tilldelas enligt artiklarna 23–55. I artikel 28 föreskrivs att en upphandlande myndighet vid offentlig upphandling ska tillämpa nationella förfaranden som anpassats i enlighet med detta direktiv. I bilaga II A räknas bland annat följande kategorier upp: ”Forsknings- och utvecklingstjänster” (kategori 8) och ”Arkitekttjänster, tekniska konsulttjänster och integrerade tekniska tjänster, stadsplanering och landskapsarkitektur, därmed sammanhängande vetenskapliga och tekniska konsulttjänster, teknisk provning och analys” (kategori 12). 7. Il ressort de l’article 20 de la directive que les marchés qui ont pour objet des services figurant à l’annexe II A sont passés conformément aux articles 23 à 55. L’article 28 dispose que, «[p]our passer leurs marchés publics, les pouvoirs adjudicateurs appliquent les procédures nationales, adaptées aux fins de la présente directive». L’annexe II A énumère, entre autres, les catégories de services suivantes: «Services de recherche et de développement» (catégorie 8) ainsi que «Services d’architecture; services d’ingénierie et services intégrés d’ingénierie; services d’aménagement urbain et d’architecture paysagère; services connexes de consultations scientifiques et techniques; services d’essais et d’analyses techniques» (catégorie 12). B – Nationell lagstiftning B – Droit national 8. I artikel 15.1 i lag nr 241 av den 7 augusti 1990, genom vilken nya bestämmelser har införts både i fråga om administrativa förfaranden och i fråga om tillgång till administrativa handlingar (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),(4) föreskrivs att offentliga myndigheter alltid har rätt att sinsemellan sluta avtal i syfte att reglera samarbete beträffande bedrivandet av verksamhet av allmänintresse. 8. L’article 15, paragraphe 1, de la loi n° 241 du 7 août 1990, introduisant de nouvelles dispositions en matière de procédure administrative ainsi que d’accès aux documents (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) (4) prévoit que les administrations publiques ont toujours la faculté de conclure entre elles des accords portant sur une coopération dans des activités d’intérêt commun.
9. I artikel 66 i presidentdekret nr 382/1980 föreskrivs följande: 9. L’article 66 du décret du président de la République (Decreto del Presidente della Repubblica) n° 382/1980 dispose ce qui suit:
”Universiteten har, förutsatt att det inte utgör hinder för deras vetenskapliga och didaktiska verksamhet, rätt att bedriva forsknings- och konsultverksamhet genom kontrakt och överenskommelser med offentliga och privata organ. Normalt sett svarar avdelningarna, eller om några sådana inte har bildats, instituten, universitetsklinikerna eller enskilda heltidsanställda docenter, för genomförandet av sådana kontrakt och överenskommelser. «Les universités peuvent, pour autant que cela n’entrave pas le déroulement de leur fonction scientifique de transmission des connaissances, effectuer des activités de recherche et de conseil fixées au moyen de contrats et de conventions passés avec des entités publiques et privées. L’exécution de ces contrats et conventions sera confiée, en règle générale, aux départements scientifiques [universitaires] et, lorsque ceux-ci n’auront pas été institués, aux institutions ou aux cliniques universitaires ou à des enseignants à temps plein. Inkomsterna från de tjänster som utförts mot bakgrund av de kontrakt och överenskommelser som nämnts i föregående stycke fördelas enligt särskilda bestämmelser. Les recettes provenant des prestations contractuelles visées à l’alinéa précédent seront réparties selon un règlement […]
Le personnel enseignant et non enseignant qui collaborera à ces prestations pourra être rémunéré à hauteur d’une somme dont le total annuel ne pourra dépasser 30 % de la rémunération totale. En tout état de cause, la somme versée au personnel ne devra pas excéder 50 % du total des revenus provenant des prestations.
Såväl undervisningspersonal som annan personal som deltar i utförandet av nämnda tjänster kan erhålla ersättning upp till ett belopp som per år inte får överstiga 30 procent av deras lön. Det belopp som utbetalas till personalen får under inga omständigheter överstiga 50 procent av de totala inkomsterna för tjänsterna. Le règlement visé au deuxième alinéa 2 déterminera la somme destinée à compenser les frais à caractère général exposés par l’université et les critères d’attribution au personnel de la somme visée au troisième alinéa. […]
Av de bestämmelser som avses i andra stycket framgår hur stort belopp som ska avsättas för universitetets utgifter av allmän karaktär och de kriterier som ska vara uppfyllda när sådan ersättning som anges i tredje stycket utbetalas till personalen. Les revenus issus de l’activité visée à l’alinéa précédent constituent des recettes dans le bilan de l’université.»
10. Il ressort en outre de la demande préjudicielle que, en vertu des dispositions spécifiques régissant leur activité, les universités sont les lieux privilégiés de la recherche scientifique.
De inkomster som härrör från sådan verksamhet som avses i föregående stycke utgör inkomster i universitetets redovisning.” III – Les faits, la procédure au principal et la question préjudicielle 10. Det framgår vidare av begäran om förhandsavgörande att universiteten enligt den särskilda lagstiftning som reglerar deras verksamhet utgör den viktigaste platsen för vetenskaplig forskning.
11. Un accord écrit, consistant dans le cahier des charges approuvé par décision du 7 octobre 2009 du directeur général de l’ASL Lecce et la convention connexe, dénommée «contrat de consultant», a été conclu entre l’ASL Lecce et l’Université. Cet accord portait sur l’étude et l’évaluation de la vulnérabilité sismique des structures hospitalières de la province de Lecce à la lumière des réglementations nationales en matière de sécurité des structures et, notamment, des édifices dits «stratégiques».
III – Faktiska omständigheter, målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 12. Le cahier des charges définit ainsi la mission à accomplir:
11. Mot bakgrund av det förfrågningsunderlag som generaldirektören för ASL Lecce godkände genom beslut av den 7 oktober 2009 och den efterföljande överenskommelsen som betecknades som ”konsultavtal”, slöt ovannämnda ASL Lecce och universitetet ett skriftligt kontrakt. Detta kontrakt avsåg utredning och bedömning med ekonomiska villkor av sjukvårdsanläggningar i provinsen Lecces utsatthet ur seismisk synvinkel mot bakgrund av de senaste nationella bestämmelserna om anläggningars säkerhet och särskilt strategiska byggnader. – détermination de la typologie structurelle, des matériaux employés pour la construction et des méthodes de calcul adoptées, vérification sommaire de la situation par rapport aux documents de projets disponibles;
12. I förfrågningsunderlaget beskrevs det uppdrag som skulle utföras på följande sätt: – vérification de la régularité structurelle, analyse sommaire de la résistance globale du bâtiment aux séismes, analyses locales éventuelles des éléments ou sous-systèmes structuraux significatifs pour la détermination de la résistance sismique globale;
– identifiering av anläggningarnas typologi, materialval vid uppförandet av dem och de beräkningsmetoder som tillämpats, översiktlig undersökning av deras faktiska skick i förhållande till den projektdokumentation som hålls tillgänglig, – travail sur les résultats visés au point précédent et rédaction de schémas techniques de diagnostic structurel; devront être fournis, en particulier, des rapports sur la typologie structurelle observée, sur les matériaux et l’état de conservation de la structure, en tenant compte spécifiquement des aspects ayant une incidence majeure sur les réponses structurelles aux risques sismiques au lieu de situation de l’ouvrage; des plans techniques de classement de la vulnérabilité sismique des hôpitaux; des rapports techniques sur les éléments ou sous-systèmes structuraux jugés critiques au regard des risques sismiques avérés; des suggestions préliminaires et une description sommaire des mesures d’adéquation ou d’amélioration sismique susceptibles d’être adoptées, tenant compte en particulier des avantages et des limites des diverses technologies envisageables en termes technico-économiques.
– kontroll av att anläggningarna överensstämmer med gällande normer, översiktlig analys av byggnadernas globala reaktion vid en jordbävning, eventuella analyser på plats av byggnadstekniska beståndsdelar eller subsystem som är av betydelse för den globala reaktionen vid en jordbävning, 13. D’après le contrat de consultant, l’activité devait se dérouler en étroite collaboration entre le groupe du travail institué par l’ASL Lecce et le groupe de travail universitaire, avec le concours, le cas échéant, de collaborateurs extérieurs hautement qualifiés. La responsabilité scientifique devait incomber à deux personnes désignées, respectivement, par le commettant et par le département scientifique de l’Université. L’ASL Lecce devait être propriétaire de tous résultats obtenus lors d’expérimentations, mais, en cas de publication des résultats dans un cadre technique ou scientifique, elle s’engageait à citer expressément le département. L’ASL Lecce devait payer à l’Université, pour l’ensemble de la prestation, une somme de 200 000 euros hors TVA, en quatre versements. En cas de résiliation prématurée du contrat, l’Université aurait droit à une somme correspondant à la prestation effectuée jusque-là ainsi qu’aux frais exposés. – utvärdering av de resultat som erhållits efter de kontroller och analyser som avses i föregående strecksats och redigering av en uppställning med tekniska uppgifter med avseende på den byggnadstekniska bedömningen, särskilt uppgifter om anläggningarnas konstaterade typologi, byggnadsmaterial och faktiska skick och då framför allt uppgifter om sådant som i hög grad inverkar på hur anläggningarna reagerar med avseende på risken för jordbävning vid den plats där anläggningen är belägen; tekniska uppgifter för klassificering av hur utsatta sjukhusen är ur seismisk synvinkel; byggnadstekniska uppgifter om beståndsdelar eller subsystem som bedöms som kritiska med avseende på bedömningen av utsattheten ur seismisk synvinkel; preliminära förslag och en kortfattad beskrivning av möjliga åtgärder för anpassning eller förbättring ur seismisk synvinkel, och särskilt en redogörelse för fördelar med och begränsningar vad beträffar olika möjliga tekniska lösningar i tekniskt och ekonomiskt hänseende.
14. Saisi de trois plaintes déposées par l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce, par l’Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-economica (OICE), à laquelle s’étaient jointes les sociétés Etacons Srl, Ing. Vito Prato Engineering Srl, Barletti – Del Grosso e Associati Srl, ainsi que par l’Ordine degli Architetti della Provincia di Lecce, le Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) Puglia a déclaré illicite l’adjudication directe du marché décrit ci-dessus à l’Université pour non-respect des règles des marchés publics. 13. I enlighet med konsultavtalet skulle uppdraget utföras av den arbetsgrupp som utsetts av ASL Lecce i nära samarbete med arbetsgruppen på universitetet, i förekommande fall med hjälp av högkvalificerad extern arbetskraft. Två personer utsågs såsom vetenskapligt ansvariga av uppdragsgivaren respektive av avdelningen vid universitetet i fråga. Äganderätten till eventuella resultat av provningsverksamheten skulle tillkomma ASL Lecce. ASL Lecce förband sig emellertid att uttryckligen omnämna nämnda avdelning för det fall att resultaten skulle offentliggöras i ett tekniskt-ekonomiskt sammanhang. För tjänsten skulle ASL Lecce genom fyra delbetalningar sammantaget betala universitet ett belopp om 200 000 euro exklusive mervärdesskatt. Om kontraktet avslutades i förtid skulle universitetet ha rätt till ett belopp som motsvarade omfattningen av det arbete som hittills utförts och de kostnader som uppkommit. 15. L’ASL Lecce et l’Université ont introduit des pourvois contre ces jugements devant la juridiction de renvoi. Dans sa décision de renvoi, cette juridiction indique les raisons pour lesquelles elle pense que la conclusion d’un tel contrat pourrait être contraire à la directive 2004/18. Au vu de ces raisons, elle se demande si l’accord litigieux répond aux conditions d’un partenariat public/public, tel que la Cour les a dégagées dans sa jurisprudence. Elle estime que certaines considérations vont certes dans ce sens, mais que l’on ne parvient pas à une certitude, d’autant que d’autres aspects vont dans le sens contraire. Considérant que la jurisprudence de la Cour ne fournit pas d’indices déterminants pour l’interprétation, le Consiglio di Stato a sursis à la procédure et soumis à la Cour la question préjudicielle suivante:
14. Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce, Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-economica (OICE) – i förening med bolagen Etacons srl, Vito Prato Engeneering srl, Barletti – del Grosso & associati srl – respektive Ordine degli Architetti della Provincia di Lecce, väckte talan vid TAR Puglia. TAR Puglia fastslog i samtliga fall att den direkta tilldelningen av ovanbeskrivna kontrakt till universitetet var rättsstridig, eftersom förfarandena för offentlig upphandling inte hade tillämpats. «La directive 2004/18/CE et, en particulier, son article 1 er , paragraphe 2, sous a) et d), ses articles 2 et 28 et son annexe II, catégories 8 et 12, s’opposent-ils à une réglementation nationale qui autorise la passation d’accords sous forme écrite entre deux pouvoirs adjudicateurs aux fins d’une mission d’étude et d’évaluation de la vulnérabilité sismique de structures hospitalières, mission qui doit être accomplie à la lumière des réglementations nationales en matière de sécurité des structures et, notamment, des édifices dits ‘stratégiques’, en contrepartie d’une rémunération qui ne doit pas dépasser les frais exposés pour l’exécution de la prestation et alors que l’administration chargée d’exécuter la mission est susceptible de revêtir la qualité d’opérateur économique?»
15. ASL Lecce och universitetet överklagade de olika avgörandena till den hänskjutande domstolen. I sin begäran om förhandsavgörande hänvisar denna domstol till att ingåendet av ett sådant kontrakt som det här aktuella skulle kunna strida mot direktiv 2004/18. Mot denna bakgrund frågar den huruvida det omtvistade kontraktet uppfyller de rättsliga krav som ställs på ett samarbete mellan offentliga myndigheter som har utvecklats i EU-domstolens praxis. Det föreligger flera omständigheter som talar för en sådan slutsats, men, med tanke på att andra aspekter talar för motsatsen, kan detta inte med säkerhet fastställas. Eftersom den hänskjutande domstolen inte anser att det av EU-domstolens praxis med säkerhet kan utläsas hur detta ska tolkas, har den vilandeförklarat förfarandet och hänskjutit följande fråga till EU-domstolen med begäran om förhandsavgörande:
IV – La procédure devant la Cour ”Utgör direktiv 2004/18 och särskilt artiklarna 1.2 a och d, 2 och 28 och kategorierna 8 och 12 i bilaga II, hinder för nationella bestämmelser enligt vilka två upphandlande myndigheter har rätt att sluta kontrakt avseende utredning och bedömning av sjukvårdsanläggningars utsatthet ur seismisk synvinkel mot bakgrund av nationella bestämmelser om säkerhet för anläggningar och särskilt strategiska byggnader, mot en ersättning som inte får överstiga kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten, om den myndighet som utför tjänsten kan anses utgöra en ekonomisk aktör?”
16. La demande de décision préjudicielle, portant la date du 9 novembre 2010, est parvenue au greffe de la Cour le 1 er avril 2011.
IV – Förfarandet vid domstolen 17. Des observations écrites ont été déposées par l’ASL Lecce, l’Université, le Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI), l’Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-economica (OICE), le Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (CNAPPC), par les gouvernements italien, tchèque, polonais et suédois, ainsi que par la Commission européenne dans le délai fixé à l’article 23 du statut de la Cour de justice. 16. Begäran om förhandsavgörande av den 9 november 2010 inkom till domstolens kansli den 1 april 2011. 18. Les mandataires ad litem de l’ASL Lecce, de l’Université, du CNI, de l’OICE, du CNAPPC, des gouvernements italien, polonais et suédois, ainsi que de la Commission, ont comparu à l’audience du 27 mars 2012 et y ont présenté des observations. 17. ASL Lecce, universitetet, Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI), Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione T ecnico-economica (OICE), Consiglio Nazionale degli Architetti Pianificatori Paesaggisti e Conservatori (CNAPPC), den italienska, den tjeckiska, den polska, den svenska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden inom den frist som föreskrivs i artikel 23 i domstolens stadga. V – Les arguments essentiels des parties 18. Företrädarna för ASL Lecce, universitetet, CNI, OICE, CNAPPC, den italienska, den polska och den svenska regeringen samt kommissionen har yttrat sig vid den muntliga förhandlingen den 27 mars 2012.
19. Nous nous référerons à l’exposé des participants à la procédure dans le cadre de notre analyse, pour autant que ce sera nécessaire.
V – Parternas huvudsakliga argument VI – Appréciation juridique 19. Jag ska nedan beakta parternas argument i relevanta delar.
A – Généralités VI – Rättslig bedömning 20. D’après le libellé de la question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaiterait savoir, en substance, si la réglementation nationale en vigueur peut être tenue pour compatible avec la directive 2004/18 dans la mesure où elle autorise des accords tels que ceux décrits dans la question. Si l’on envisage toutefois le problème juridique posé par la présente affaire dans son contexte global, il y a lieu de constater que la question essentielle, dont la Cour devra s’occuper en priorité, porte sur la compatibilité de l’accord litigieux avec la directive 2004/18. Afin d’apporter à la juridiction nationale une réponse à ses questions qui lui permette de résoudre l’affaire au principal, il semble utile de concentrer l’analyse sur cet aspect. C’est pourquoi, dans le cadre de notre analyse, nous nous demanderons si les dispositions de la directive 2004/18 ont été enfreintes dans le cas d’espèce. Nous ne jugeons pas absolument nécessaire de reformuler la question préjudicielle à cette fin, d’autant plus que la constatation d’une infraction éventuelle donne un éclairage immédiat sur la compatibilité du droit national en vigueur avec le droit de l’Union. S’il apparaissait, à la suite de l’analyse, que l’accord litigieux ne respecte pas les dispositions de la directive 2004/18, l’état du droit qui prévaut en Italie ne saurait non plus être tenu pour conforme au droit de l’Union.
A – Allmänna påpekanden 21. La directive 2004/18 s’opposerait à un accord tel que celui passé entre l’ASL Lecce et l’Université si ce marché, portant sur l’étude et l’évaluation de la vulnérabilité sismique de certaines structures hospitalières, était obligatoirement soumis, en vertu du droit de l’Union, à une procédure de marché public, étant donné qu’il n’y a pas eu, en l’espèce, d’appel d’offres. Or, ainsi qu’il ressort de la demande de décision préjudicielle, le marché litigieux a été attribué directement à l’Université. Si l’existence d’une obligation de suivre la procédure de marché public devait être établie, il conviendrait de rechercher si, le cas échéant, il existerait une possibilité de dérogation autorisant à se passer d’une adjudication publique, auquel cas pourraient être pertinentes tant les dérogations codifiées dans la directive 2004/18 elle-même que la notion juridique, développée par la jurisprudence de la Cour, de partenariat entre autorités publiques dans le but d’accomplir une mission d’intérêt général. 20. Det framgår av tolkningsfrågans formulering att den hänskjutande domstolen i princip söker klarhet i huruvida de gällande nationella bestämmelserna kan anses vara förenliga med direktiv 2004/18 i det avseendet att de tillåter sådana kontrakt som beskrivs i tolkningsfrågan. Vid en samlad bedömning av rättsproblemen i förevarande mål ska det emellertid konstateras att den centrala fråga med vilken domstolen huvudsakligen måste befatta sig avser huruvida det aktuella kontraktet är förenligt med direktiv 2004/18. För att kunna ge den nationella domstolen ett användbart svar på de frågor som den har ställt, synes det ändamålsenligt att förflytta prövningens tyngdpunkt till denna aspekt. Följaktligen ska jag i min analys behandla frågan huruvida bestämmelserna i direktiv 2004/18 har åsidosatts. Jag anser dock inte att det krävs en omformulering av tolkningsfrågan i detta avseende, särskilt som en fastställelse av ett eventuellt åsidosättande indirekt ger besked huruvida den gällande nationella lagstiftningen är förenlig med unionslagstiftningen. Om det vid prövningen framkommer att det aktuella kontraktet inte är förenligt med bestämmelserna i direktiv 2004/18, kan den rättsliga situation som råder i Italien inte heller anses vara förenlig med unionsrätten. B – Applicabilité de la directive 2004/18 21. Direktiv 2004/18 utgör hinder mot ett kontrakt som det som har slutits mellan ASL Lecce och universitetet om uppdraget att genomföra verksamhet som avser utredning och bedömning av vissa sjukhus utsatthet ur seismisk synvinkel ska omfattas av ett förfarande för offentlig upphandling enligt unionslagstiftningen, eftersom någon sådan upphandling inte har genomförts i målet vid den nationella domstolen. Såsom framgår av beslutet att begära förhandsavgörande, tilldelades universitetet i stället direkt det aktuella kontraktet. Om det bekräftas att en offentlig upphandling skulle ha genomförts ska det vidare prövas huruvida det om så är fallet föreligger ett tillämpligt undantag, enligt vilket det är tillåtet att avstå från en offentlig upphandling. I målet vid den nationella domstolen kommer i detta avseende såväl de rekvisit som kodifierats i direktiv 2004/18 som rättsfiguren samarbete mellan offentliga myndigheter för att uppfylla en uppgift av allmänintresse som har utvecklats i EU-domstolens praxis i fråga. 22. Cela suppose cependant au préalable que l’accord litigieux entre bien dans le champ d’application de la directive 2004/18. Tel est le premier point à vérifier, ce à quoi nous allons nous attacher tout de suite.
B – Frågan huruvida direktiv 2004/18 är tillämpligt 1. Existence d’un marché public
22. Detta gäller dock endast under förutsättning att direktiv 2004/18 överhuvudtaget är tillämpligt avseende det aktuella kontraktet. Detta utgör den första frågan som jag ska behandla. a) Prestation de services
1. Frågan huruvida det föreligger ett offentligt kontrakt 23. Pour pouvoir considérer que le champ d’application matériel de la directive 2004/18 est en cause, il faut qu’il existe un «marché public». Il est possible que l’accord litigieux entre dans l’une des catégories de marchés publics qui sont énumérées à l’article 1 er , paragraphe 2, de la directive. À notre avis, compte tenu des informations factuelles dont nous disposons, un classement en tant que «marché public de services» au sens de la définition légale de l’article 1 er , paragraphe 2, sous d), est envisageable. Les marchés publics de services y sont définis comme des «marchés publics autres que les marchés publics de travaux ou de fournitures portant sur la prestation de services visés à l’annexe II». Par leur objet, les travaux confiés à l’Université, d’après l’accord, relèvent de la catégorie 12 de l’annexe II A («Services d’architecture; services d’ingénierie et services intégrés d’ingénierie; services d’aménagement urbain et d’architecture paysagère; services connexes de consultations scientifiques et techniques; services d’essais et d’analyses techniques»). Il s’agit de travaux techniques complexes, qui portent tant sur le contrôle de la conformité aux règles de la construction que sur la vulnérabilité sismique de bâtiments. Ils ont manifestement un rapport avec l’architecture et englobent une activité de conseil complète dans ce domaine par du personnel qualifié de l’Université.
a) Tillhandahållande av tjänster b) Contrat passé entre un pouvoir adjudicateur et un opérateur économique
23. För att direktivets materiella tillämpningsområde ska anses tillämpligt måste det föreligga ett ”offentligt kontrakt”. Eventuellt kan det aktuella kontraktet hänföras till en av de kategorier av offentliga kontrakt som räknas upp i artikel 1.2 i direktivet. Enligt min mening skulle det mot bakgrund av den information som är tillgänglig om de faktiska omständigheterna kunna vara aktuellt med en klassificering som ”offentligt tjänstekontrakt” i den mening som avses i legaldefinitionen i artikel 1.2 d. Offentliga tjänstekontrakt beskrivs i denna artikel som ”andra offentliga kontrakt än offentliga byggentreprenad- eller varukontrakt som avser utförande av sådana tjänster som anges i bilaga II”. Föremålet för de arbeten som universitetet enligt kontraktet ska utföra motsvarar det slags tjänster som räknas upp under kategori 12 i bilaga II A (”Arkitekttjänster, tekniska konsulttjänster och integrerade tekniska tjänster, stadsplanering och landskapsarkitektur, besläktade vetenskapliga och tekniska konsulttjänster, teknisk provning och analys.”) Det är nämligen fråga om komplexa tekniska arbeten som omfattar såväl kontroll av att anläggningarna överensstämmer med gällande normer som huruvida byggnaderna är utsatta ur seismisk synvinkel. Arbetena har ett uppenbart samband med arkitektur och det föreskrivs en omfattande konsultverksamhet på detta område genom personal från universitetet som har en motsvarande kvalificering. 24. De plus, la définition du «marché public de services», dans la mesure où elle dérive de la notion de marché public à l’article 1 er , paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/18, suppose qu’un contrat écrit soit passé entre un pouvoir adjudicateur et un opérateur économique.
b) Kontrakt mellan en upphandlande myndighet och en ekonomisk aktör 25. L’exigence légale d’un document écrit est remplie, puisque le «contrat de consultant» conclu le 29 octobre 2009 a été fixé par écrit.
24. Vidare förutsätts det enligt definitionen av ”offentligt tjänstekontrakt” att det föreligger ett skriftligt kontrakt mellan en upphandlande myndighet och en ekonomisk aktör, eftersom det bygger på begreppet offentligt kontrakt i artikel 1.2 a i direktivet. 26. D’après l’article 1 er , paragraphe 9, de la directive 2004/18, sont considérés comme «pouvoirs adjudicateurs» «l’État, les collectivités territoriales, les organismes de droit public et les associations formées par une ou plusieurs de ces collectivités ou un ou plusieurs de ces organismes de droit public». En sa qualité de composante de l’administration publique, l’ASL Lecce remplit les conditions pour être qualifiée de pouvoir adjudicateur au sens de la directive.
25. Det lagstadgade kravet på ett skriftligt kontrakt är uppfyllt, eftersom ”konsultavtalet” som ingicks den 29 oktober 2009 är skriftligt. 27. Pour ce qui est de la qualification éventuelle de l’Université d’«opérateur économique», il y a lieu de constater que cette notion inclut aussi, en vertu de l’article 1 er , paragraphe 9, de la directive 2004/18, les «prestataires de services». On entend par là «toute personne physique ou morale ou entité publique ou groupement de ces personnes et/ou organismes qui offre […] des services sur le marché». L’Università del Salento est elle-même, ainsi que le révèlent ses statuts (5), une institution de droit public. Présente une pertinence à cet égard la disposition de l’article 66 du décret n° 382/1980 du président de la République, qui habilite les universités à passer des contrats et des conventions avec des entités publiques et privées en vue d’effectuer des activités de recherche et de conseil. Il s’ensuit que le droit national autorise les universités à agir non seulement en tant que lieux d’enseignement et de recherche, mais aussi en tant qu’opérateurs économiques au sens de la définition précitée. 26. Med ”upphandlande myndighet” avses enligt artikel 1.9 i direktivet ”statliga, regionala eller lokala myndigheter och offentligrättsliga organ samt sammanslutningar av en eller flera sådana myndigheter eller ett eller flera sådana organ”. I egenskap av del av den offentliga förvaltningen uppfyller ASL Lecce villkoren för att klassificeras som upphandlande myndighet i den mening som avses i direktivet. 28. On se référera, à cet égard, à l’arrêt CoNISMa (6), dans lequel la Cour a établi que les universités, en tant qu’opérateurs économiques, ont aussi le droit de prendre part à des procédures de marché. La Cour a déclaré dans cet arrêt que la notion d’opérateur économique n’était pas limitée aux prestataires de services qui étaient dotés d’une organisation d’entreprise (7) . Au contraire, toute personne ou entité qui, au vu des conditions énoncées dans un avis de marché, est apte à assurer l’exécution de ce marché, indépendamment de son statut, de droit privé ou de droit public, ainsi que de la question de savoir si elle est systématiquement active sur le marché ou si elle n’intervient qu’à titre occasionnel, ou si elle est subventionnée par des fonds publics ou ne l’est pas, peut faire une offre (8) . De plus, la Cour a établi qu’une interprétation restrictive de la notion d’opérateur économique aurait pour conséquence que les contrats conclus entre des pouvoirs adjudicateurs et des organismes qui n’agissent pas principalement dans un but lucratif ne seraient pas considérés comme des marchés publics, qu’ils pourraient être passés de gré à gré et qu’ils échapperaient ainsi aux règles de l’Union en matière d’égalité de traitement et de transparence, contrairement à la finalité de ces règles. 27. Vad avser en eventuell klassificering av universitet som ”ekonomisk aktör”, ska det konstateras att detta begrepp enligt artikel 1.9 i direktivet även omfattar ”tjänsteleverantörer”. Med detta förstås ”varje fysisk eller juridisk person, offentlig enhet eller grupp av sådana personer och/eller organ som på marknaden … tillhandahåller … tjänster”. Università del Salento utgör, såsom framgår av dess skriftliga yttranden,(5) självt ett offentligrättsligt organ. I detta avseende är bestämmelsen i artikel 66 i presidentdekret nr 382/1980 av betydelse, eftersom universiteten genom denna bestämmelse erhåller rätt att ingå avtal med offentliga och privata organ för att utöva forsknings- och konsultverksamhet. Av detta framgår att universiteten enligt nationell lagstiftning inte enbart har rätt att fungera som plats för undervisning och forskning, utan även som ekonomisk aktör i den mening som avses i ovannämnda definition. 29. En conséquence, l’accord passé entre l’ASL Lecce et l’Université est à considérer comme un contrat écrit conclu entre un pouvoir adjudicateur et un opérateur économique.
28. Jag vill i detta avseende hänvisa till domen i målet CoNISMa,(6) i vilken domstolen har slagit fast att universitet har rätt att delta i upphandlingsförfaranden som ekonomiska aktörer. I denna dom har domstolen uttalat att ställningen som ekonomisk aktör inte nödvändigtvis enbart omfattar aktörer som är organiserade som företag.(7) Tvärtom får varje person eller enhet som är lämpad att säkerställa att kontraktet genomförs anmäla sig som anbudssökande oberoende av om den har ställning som privat- eller offentligrättsligt subjekt och oberoende av om personen eller enheten är stadigvarande verksam på marknaden eller inte och om den får bidrag av allmänna medel eller inte.(8) Dessutom har domstolen slagit fast att en restriktiv tolkning av begreppet ekonomisk aktör skulle få till följd att de kontrakt som sluts mellan upphandlande myndigheter och organ som inte huvudsakligen bedriver verksamhet med vinstsyfte inte anses utgöra offentliga kontrakt, och de upphandlande myndigheterna skulle därmed kunna tilldela dem efter ömsesidig överenskommelse utan att tillämpa unionsbestämmelserna avseende likabehandling och insyn, i strid med syftet med dessa bestämmelser. c) Caractère onéreux de la prestation
29. Följaktligen ska det kontrakt som ASL Lecce och universitetet har slutit anses utgöra ett skriftligt kontrakt mellan en upphandlande myndighet och en ekonomisk aktör. 30. Une autre condition pour qu’un accord soit qualifié de «marché public» au sens de l’article 1 er , paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/18est son caractère onéreux. Cette notion exige qu’à la prestation de services par le soumissionnaire corresponde aussi une obligation de rétribution de la part du pouvoir adjudicateur. À côté de l’implication de deux personnes, la réciprocité est envisagée ici sous la forme d’un échange de prestations matérielles. Cette réciprocité de la relation contractuelle est nécessaire au caractère obligatoire de la procédure de marché. c) Huruvida det är fråga om en tjänst med ekonomiska villkor 31. En l’occurrence, l’ASL Lecce s’est, certes, engagée dans l’accord litigieux à rémunérer l’Université. Cependant, la contrepartie promise a ceci de particulier qu’elle a été calculée de manière à ne pas dépasser les coûts exposés. Dans ce cas, la question se pose de savoir si une rémunération qui ne couvre que les coûts répond à la définition du «caractère onéreux». À notre avis, il existe quelques arguments en faveur d’une interprétation large de cette notion, allant jusqu’à englober tout type de rétribution constitué par une somme en argent.
30. Ytterligare ett villkor för att ett kontrakt ska anses utgöra ett ”offentligt kontrakt” i den mening som avses i artikel 1.2 a i direktivet är att det innehåller ekonomiska villkor. Begreppet ”ekonomiska villkor” innefattar ett krav att anbudsgivarens tillhandahållande av tjänsten även motsvaras av en skyldighet för uppdragsgivaren att betala ersättning. Förutom att två personer deltar avses här även en ömsesidighet i form av ett materiellt utbyte av prestationer. Det krävs en sådan ömsesidighet för att det ska föreligga en skyldighet att vidta en upphandling. 32. Ainsi que la juridiction de renvoi l’observe à juste titre dans sa demande de décision préjudicielle (9), l’absence de profit, à elle seule, ne fait pas de l’accord un accord passé à titre gratuit. Considéré d’un point de vue économique, cet accord reste à titre onéreux, d’autant plus que le destinataire reçoit de toute façon une prestation évaluable en argent (10), et il pourrait donc, en principe, relever ainsi du champ d’application de la directive 2004/18. Par ailleurs, il est légitime de soutenir que seule une interprétation large de la notion de «caractère onéreux» est à la mesure de la finalité des directives en matière de marchés publics, qui est d’ouvrir les marchés en vue de garantir une concurrence réelle (11) . C’est ainsi seulement qu’il est possible de garantir l’efficacité pratique de ces directives et d’empêcher que le droit des marchés publics ne soit contourné, par exemple en convenant d’autres formes de rétribution, qui ne permettent pas de reconnaître l’intention lucrative au premier regard, sous la forme de troc, ou de renonciation entre les parties à des créances réciproques (12) .
31. I målet vid den nationella domstolen var ASL Lecce visserligen skyldig att betala ersättning till universitetet enligt det aktuella kontraktet. Det var emellertid speciellt i detta mål att den utlovade ersättningen var beräknad så, att den inte översteg de uppkomna kostnaderna. Mot denna bakgrund uppkommer frågan huruvida även ersättning som enbart motsvarar kostnaderna uppfyller kraven på ”ekonomiska villkor”. Enligt min mening föreligger det flera argument som talar för en extensiv tolkning av detta begrepp till att omfatta all slags ersättning som har ett ekonomiskt värde. 33. Une telle interprétation de la notion de «caractère onéreux» est aussi en harmonie avec la définition étendue que la Cour en a donnée aux fins de la libre prestation des services de l’article 56 TFUE (13) . Au vu de la circonstance que la directive 2004/18, d’après sa base juridique, l’article 95 CE (actuel article 114 TFUE), est destinée à servir la mise en œuvre des libertés fondamentales dans le marché intérieur, ce qui apparaît dans son considérant 2, une interprétation large de la notion de «caractère onéreux» semble cohérente. Conformément à cette interprétation large, on ne saurait exiger forcément que le prestataire de services poursuive un but lucratif. Bien au contraire, il doit suffire que le prestataire de services rentre dans ses frais en étant remboursé pour les coûts exposés. Même de simples indemnisations doivent être comprises dans la notion de caractère onéreux (14) . 32. Såsom den hänskjutande domstolen med rätta har angett i sitt beslut att begära förhandsavgörande,(9) medför inte enbart avsaknaden av vinst att kontraktet saknar ekonomiska villkor. Ekonomisk sett innehåller kontraktet trots detta ekonomiska villkor, eftersom mottagaren trots allt erhåller en prestation av ekonomiskt värde(10) och sålunda i princip kan omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2004/18. Det kan dessutom hävdas att enbart en extensiv tolkning av begreppet ”ekonomiska villkor” medför att syftet med direktiven om offentlig upphandling, vilket består i en öppning av marknaderna för en verklig konkurrens, uppnås.(11) Enbart på detta sätt kan det säkerställas att direktiven om offentlig upphandling är effektiva och ett kringgående av upphandlingslagstiftningen förhindras, exempelvis genom att parterna avtalar om andra former av ersättning av vilka det inte omedelbart framgår att det föreligger ett vinstsyfte, som till exempel byteshandel eller genom ett avstående från bestående, mellan avtalsparterna ömsesidiga, anspråk.(12)
34. En conséquence, l’accord en question revêt un caractère onéreux et l’on est en présence, dans le cas d’espèce, d’un «marché public de services» au sens de la définition de l’article 1 er , paragraphe 2, sous d), de la directive 2004/18.
33. En sådan tolkning av begreppet ekonomiska villkor överensstämmer även med domstolens extensiva tolkning av definitionen av ersättning vad gäller friheten att tillhandahålla tjänster i artikel 56 FEUF.(13) Mot bakgrund av det faktum att direktiv 2004/18, såsom framgår av dess rättsliga grund i artikel 95 EG (nu artikel 114 FEUF), syftar till att förverkliga de grundläggande friheterna på den inre marknaden, vilket kommer till uttryck i skäl 2, synes det konsekvent med en extensiv tolkning av begreppet ”med ekonomiska villkor”. I enlighet med denna extensiva tolkning får det inte nödvändigtvis krävas att den som tillhandahåller tjänsten gör en vinst. Tvärtom är det även tillräckligt för att kravet på ekonomiska villkor ska anses uppfyllt att den som tillhandahåller tjänsten enbart erhåller en ersättning som täcker kostnaderna i form av en kostnadsersättning. Sålunda ska begreppet ekonomiska villkor även omfatta så kallad ren kompensation.(14)
2. Les seuils à atteindre
34. Följaktligen har det aktuella kontraktet ekonomiska villkor, och det föreligger ett ”offentligt tjänstekontrakt” i den mening som avses i definitionen i artikel 1.2 d i direktivet i målet vid den nationella domstolen. a) Le seuil pertinent est-il dépassé?
2. Huruvida det aktuella tröskelvärdet har uppnåtts 35. Les directives en matière de marchés publics et leurs règles procédurales strictes ne s’appliquent pas à tout marché de faible envergure. Il faut que la contrepartie du marché en cause atteigne un certain seuil pour que ce marché relève des règles sur les marchés publics. Ne serait-ce que pour des raisons de proportionnalité, ces procédures, souvent très dispendieuses, ne doivent pas s’appliquer au moindre marché. De plus, une limite basse n’est pas favorable aux manifestations d’intérêt de la part d’opérateurs transfrontaliers, ce que l’on ne saurait négliger.
a) Huruvida det aktuella tröskelvärde har underskridits
36. Ainsi, l’institution d’un seuil a pour effet de répartir les marchés publics en deux catégories. Au-delà de ce seuil, les règles détaillées fixées par les directives doivent être respectées. En deçà du seuil, seules s’appliquent les règles essentielles du droit de l’Union en la matière, y compris les principes non écrits qui se dégagent de la jurisprudence de la Cour. Cette division s’avère pertinente en l’occurrence, car il est possible que le seuil ne soit pas atteint dans l’affaire au principal, point que nous allons vérifier. 35. Direktiven om offentlig upphandling med deras stränga krav med avseende på förfarandet är inte tillämpliga på varje litet uppdrag. Tvärtom måste det aktuella uppdragets ekonomiska värde uppnå ett visst tröskelvärde för att omfattas av bestämmelserna om offentlig upphandling. Redan av proportionalitetshänsyn ska dessa upphandlingsförfaranden som delvis kräver en stor arbetsinsats inte tillämpas på varje litet uppdrag. Dessutom kan det inte anses föreligga något allvarligt gränsöverskridande handelsintresse om uppdraget har ett ringa värde. 37. D’après l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2004/18, le calcul de la valeur estimée d’un marché public est fondé sur le montant total payable, hors TVA, estimé par le pouvoir adjudicateur. Ce calcul tient compte du montant total estimé, y compris toute forme d’option éventuelle et les reconductions du contrat éventuelles. Ainsi qu’il ressort du dossier, l’ASL Lecce s’est engagée à payer une contrepartie de 200 000 euros, hors TVA. Si l’on prend cette somme comme la valeur estimée des prestations contractuelles convenues, il y a lieu de constater qu’elle est inférieure au seuil de 206 000 euros tel qu’il était fixé à l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/18 dans sa version applicable au 29 octobre 2009, c’est-à-dire à la date de la conclusion de l’accord litigieux. Partant, la compatibilité de l’accord litigieux avec le droit des marchés publics de l’Union ne devrait pas non plus être appréciée à l’aune de la directive 2004/18. Seul le droit primaire et, surtout, les dispositions relatives aux libertés fondamentales devraient être pertinents à cet égard. 36. Genom tröskelvärdena delas bestämmelserna om offentlig upphandling sålunda in i två klasser. Om tröskelvärdena överskrids föreligger det detaljerade direktivbestämmelser som ska beaktas. Om dessa tröskelvärden inte uppnås är enbart unionens primära upphandlingslagstiftning tillämplig med de oskrivna principer som kan härledas ur domstolens praxis. Denna tudelning är av betydelse i förevarande mål, eftersom tröskelvärdena i målet vid den nationella domstolen eventuellt har underskridits, vilket ska prövas i sak. 38. Par ailleurs, ainsi que le souligne la Commission dans ses observations écrites (15), on ne saurait passer sous silence le fait que le seuil a été abaissé peu de temps après à 193 000 euros par le règlement (CE) n° 1177/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009 (16), avec effet au 1 er janvier 2010. Ainsi la valeur estimée des prestations dépasserait-elle le nouveau seuil. La question se pose donc de savoir quel seuil retenir dans le cas d’espèce. Cette question dépend à son tour de celle de savoir quelle est la version de la directive 2004/18 qui s’applique ici. Pour pouvoir répondre à cette question, il convient de déterminer la date pertinente aux fins de l’applicabilité d’une directive en matière de marchés publics. 37. Enligt artikel 9.1 i direktiv 2004/18 ska beräkningen av det uppskattade värdet av ett offentligt kontrakt grunda sig på det totala beloppet efter avdrag för mervärdesskatt som ska betalas enligt den upphandlande myndighetens egen uppskattning. Vid beräkningen ska det uppskattade totalbeloppet beaktas, inbegripet varje form av eventuell optionsrätt och eventuella klausuler om förlängning av kontraktet. Det framgår av handlingarna att ASL Lecce har åtagit sig att betala ersättning med 200 000 euro exklusive mervärdesskatt. Om detta belopp läggs till grund som uppskattat värde för den avtalade tjänsten, kan det konstateras att det underskrider tröskelvärdet på 206 000 euro som föreskrivs i artikel 7.1 b i direktiv 2004/18 i dess lydelse av den 29 oktober 2009, det vill säga den lydelse som var tillämplig när det aktuella kontraktet ingicks. I så fall skulle det aktuella kontraktets förenlighet med unionens upphandlingslagstiftning följaktligen inte heller prövas mot bakgrund av direktiv 2004/18. Prövningen skulle enbart företas mot bakgrund av primärrätten, framför allt bestämmelserna om de grundläggande friheterna. 39. La directive 2004/18 comporte un ensemble de dispositions qui doivent aider à déterminer la date pertinente pour le calcul de la valeur d’un marché. Ainsi l’article 9, paragraphe 2, de ladite directive prévoit-il, par exemple, que la date pertinente pour cette estimation est celle de l’envoi de l’avis de marché ou, dans les cas où un tel avis n’est pas requis, celle où le pouvoir adjudicateur engage la procédure. Il serait donc envisageable, en principe, de partir de cette disposition pour déterminer l’applicabilité temporelle de la version pertinente de la directive 2004/18. On observera cependant que ces règles sont fondées sur la prémisse qu’une procédure de marché public a bien eu lieu. Elles n’indiquent pas la conduite à suivre lorsque – comme c’est le cas ici – il n’y a pas eu d’appel d’offres, quelle que soit la raison de cette omission. Étant donné qu’il n’existe pas de règles expresses dans ce cas, quelques réflexions de principe s’imposent afin de trouver une solution qui tienne compte suffisamment de la situation. 38. Det ska dock, såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande,(15) beaktas att tröskelvärdet en kort tid därefter sänktes till 193 000 euro genom kommissionens förordning nr 1177/2009 av den 30 november 2009,(16) nämligen med verkan från den 30 november 2009. Följaktligen skulle det uppskattade värdet överstiga det nya tröskelvärdet. Det är sålunda frågan vilket tröskelvärde som är tillämpligt i målet vid den nationella domstolen. Detta beror i sin tur på vilken version av direktiv 2004/18 som är tillämplig i målet vid den nationella domstolen. För att kunna besvara denna fråga måste det fastställas vilken tidpunkt som är avgörande för att ett av direktiven om offentlig upphandling ska vara tillämpligt. 40. Dans nos conclusions dans l’affaire Commission/Allemagne (17), nous avons attiré l’attention sur la circonstance que les seuils fixés dans les directives en matière de marchés publics faisaient l’objet d’adaptations régulières. Dans ces conditions, il était nécessaire de disposer de règles claires sur la définition d es seuils pertinents. C’est pourquoi nous avions proposé dans ces conclusions, en l’absence d’appel d’offres, de considérer la date des négociations contractuelles comme la date pertinente pour la détermination du seuil pertinent et, partant, directement aussi pour l’applicabilité temporelle d’une directive en matière de marchés publics (18) . Cela paraît raisonnable, d’autant plus que, à cette date, il existe une certitude suffisante quant à l’ampleur du marché et à sa valeur estimée. Les règles précitées de l’article 9, paragraphe 2, de la directive 2004/18 reposent sur la même réflexion. Étant donné qu’il y a lieu de partir de la prémisse que, au plus tard à la date de la conclusion du contrat, il existait une certitude définitive sur la valeur estimée du marché, cette date devrait être la date pertinente dans la présente affaire. Il s’ensuit que, en l’occurrence, c’est la version précédente de la directive 2004/18 qui s’applique. Étant donné que la valeur de la prestation contractuelle convenue est inférieure au seuil qui y est fixé, ainsi que nous l’avons vu, la compatibilité de l’accord litigieux avec le droit des marchés publics de l’Union ne devrait, en principe, être vérifiée qu’à l’aune du droit primaire. 39. Direktiv 2004/18 innehåller en mängd bestämmelser som ska hjälpa tillämparen att fastställa den tillämpliga tidpunkten för beräkningen av uppdragets värde. I artikel 9.2 i direktivet föreskrivs exempelvis att uppskattningen ska gälla vid den tidpunkt då meddelandet om upphandling skickas ut eller, om ett sådant meddelande inte krävs, vid den tidpunkt då upphandlingsförfarandet inleds. I princip skulle det sålunda vara möjligt att utgå från dessa bestämmelser för att fastställa vilken lydelse av direktiv 2004/18 som är tillämplig i tiden. Det ska emellertid konstateras att utgångspunkten för dessa bestämmelser är en situation i vilken ett upphandlingsförfarande faktiskt har ägt rum. Av bestämmelserna framgår emellertid inte vad som gäller om, såsom i målet vid den nationella domstolen, oberoende av anledningen, någon upphandling inte har genomförts. Eftersom det saknas uttryckliga bestämmelser i sistnämnda situation, ska jag företa några principiella överväganden för att hitta en lösning som tar tillräcklig hänsyn till denna situation. 41. Certes, les traités ne comportent pas de dispositions explicites en matière de droit des marchés publics (19) . Cependant, la Cour a dégagé dans ce domaine des principes à partir des libertés fondamentales, de l’interdiction de discrimination en raison de la nationalité ainsi que du principe d’égalité de traitement, et elle a fixé des exigences concrètes, à apprécier au cas par cas, que les pouvoirs adjudicateurs ont l’obligation de respecter. Ainsi le principe d’égalité de traitement, qui fait partie du droit primaire, exige-t-il, en matière de droit des marchés publics, que tous les soumissionnaires disposent des mêmes chances dans la formulation des termes de leurs offres, et cela indépendamment de leur nationalité (20) . De cette exigence d’égalité de traitement et de l’interdiction de discrimination en raison de la nationalité découle une obligation de transparence, qui consiste à garantir, en faveur de tout soumissionnaire potentiel, un degré de publicité adéquat permettant une ouverture de la concession des services à la concurrence ainsi que le contrôle de l’impartialité des procédures d’adjudication (21) . 40. Jag framhöll i mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Tyskland(17) att de tröskelvärden som har fastställts i upphandlingsdirektiven regelbundet anpassas. Mot denna bakgrund krävs det klara regler för att fastställa vilket tröskelvärde som är tillämpligt. Av denna anledning har jag föreslagit att den avgörande tidpunkten för fastställandet av det aktuella tröskelvärdet och indirekt även för ett upphandlingsdirektivs tillämplighet i tiden ska vara tidpunkten för avtalsförhandlingarna.(18) Detta förefaller ändamålsenligt med tanke på att det är väsentligt att utgå från en tidpunkt vid vilken uppdragets totala omfattning med tillräcklig tillförlitlighet kan fastställas samt det preliminära kontraktsvärdet. Den ovannämnda bestämmelsen i artikel 9.2 i direktiv 2004/18 bygger på samma grundläggande princip. Eftersom det kan antas att det senast vid avtalets ingående förelåg slutgiltig tillförlitlighet i fråga om uppdragets värde, ska detta anses utgöra den avgörande tidpunkten. Detta innebär att direktiv 2004/18 i dess äldre lydelse är tillämpligt i målet vid den nationella domstolen. Eftersom den avtalade tjänstens värde inte överskrider det där fastställda tröskelvärdet, måste, såsom konstaterats ovan, prövningen huruvida det aktuella kontraktet är förenligt med unionens upphandlingslagstiftning enbart göras mot bakgrund av primärrätten. 42. Une analyse approfondie du respect des principes du droit des marchés publics issus du droit primaire se heurte cependant au manque d’informations et d’explications nécessaires de la part de la juridiction de renvoi. La raison en est, entre autres, que celle-ci a limité sa demande d’interprétation du droit de l’Union à la directive 2004/18. Les observations de la juridiction de renvoi portent donc exclusivement sur des points présentant une pertinence pour l’interprétation de cet acte du droit dérivé. 41. Visserligen innehåller fördragen inte några uttryckliga bestämmelser som avser offentlig upphandling.(19) Emellertid har domstolen härlett upphandlingsrättsliga principer ur förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet samt ur principen om likabehandling och beroende på det enskilda fall som ska bedömas uppställt konkreta upphandlingsrättsliga krav som upphandlande myndigheter måste beakta. Sålunda krävs det exempelvis enligt den primärrättsliga principen om likabehandling på området för offentlig upphandling att alla anbudsgivare ska ges samma möjligheter när de utformar sina anbud, oberoende av nationalitet. (20) Med principerna om likabehandling och om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet följer en skyldighet att lämna insyn, som syftar till att garantera varje potentiell anbudsgivare att sådan offentlighet föreligger att upphandlingen är öppen för konkurrens och att det går att kontrollera om upphandlingsförfarandena är opartiska. (21)
43. Qu’il soit rappelé, dans ce contexte, que la Cour a insisté, à propos de la recevabilité des demandes préjudicielles, sur l’exigence d’une présentation suffisante du cadre juridique et factuel de l’affaire au principal dans l’ordonnance de renvoi. Cette exigence doit permettre à la Cour, d’une part, de parvenir à une interprétation du droit de l’Union qui soit utile pour le juge national (22) et, d’autre part, de donner aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres parties intéressées la possibilité de présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice (23) . Ces deux objectifs ne pourront être satisfaits, au moins dans la présente affaire, que si la juridiction de renvoi adresse à la Cour une demande d’interprétation du droit primaire qui en tienne compte et apporte les explications nécessaires en complément de son exposé du cadre juridique et factuel de l’affaire au principal. Il est donc judicieux d’attirer l’attention de la juridiction de renvoi sur la possibilité de présenter une demande préjudicielle reformulée.
42. Den hänskjutande domstolen har emellertid inte lämnat tillräckliga förklaringar och uppgifter om de faktiska omständigheterna för att det ska vara möjligt att företa en uttömmande bedömning huruvida de upphandlingsrättsliga principerna har iakttagits. En bidragande orsak är att nämnda domstol har begränsat sin begäran om tolkning av unionsrätten till direktiv 2004/18. Den hänskjutande domstolens resonemang avser följaktligen uteslutande de aspekter som är av betydelse vid tolkningen av denna sekundära rättsakt. 44. Une reformulation de la demande préjudicielle ne devrait cependant être envisagée que s’il était définitivement confirmé que le seuil pertinent n’a, en fait, pas été atteint. Il appartient au juge national de procéder aux nécessaires constatations factuelles afin d’exclure avec certitude qu’il n’y ait pas à prendre d’autres sommes en considération comme entrant dans la contrepartie convenue. Il faut, en particulier, se demander comment la valeur du marché attribué par l’ASL Lecce a été calculée. Le juge national devra vérifier tout un ensemble de points en se demandant, entre autres, si des postes de dépenses n’ont pas pu être fixés à un niveau trop bas, si l’accord contractuel prévoyait l’adaptation a posteriori de ces postes aux coûts réels et s’il a été convenu entre les parties d’une répartition des tâches, incluant une imputation séparée des postes de dépenses (24) . Ces points requièrent tout particulièrement des éclaircissements, compte tenu du fait que, dans l’affaire au principal, le seuil n’est pas loin d’être atteint.
43. Det ska i detta sammanhang erinras om att domstolen avseende huruvida en tolkningsfråga kan tas upp till sakprövning har hänvisat till kravet att den hänskjutande domstolen i begäran om förhandsavgörande klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden för det nationella målet. Detta krav syftar dels till att göra det möjligt för domstolen att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen(22), dels till att ge såväl medlemsstaternas regeringar som andra berörda parter möjlighet att avge yttranden i enlighet med artikel 23 i domstolens stadga.(23) Båda dessa syften kan emellertid, åtminstone vad avser det nationella målet, först beaktas om den hänskjutande domstolen inkommer med en motsvarande begäran om tolkning av primärrätten till domstolen och kompletterar den faktiska och rättsliga bakgrunden för det nationella målet med motsvarande uppgifter. Jag anser därför att det är lämpligt att erinra den hänskjutande domstolen om möjligheten att hänskjuta ytterligare en begäran om förhandsavgörande. b) Présomption de pertinence de la question préjudicielle
44. En ytterligare begäran om förhandsavgörande torde emellertid enbart kunna bli aktuell om det slutgiltigt bekräftas att det tillämpliga tröskelvärdet faktiskt inte har överskridits. Det ankommer på den nationella domstolen att fastställa de faktiska omständigheter som krävs för att med säkerhet kunna utesluta att ytterligare belopp ska beaktas som del av den avtalade ersättningen. Det ska särskilt beaktas på vilket sätt ASL Lecces uppdragsvärde beräknades. Den nationella domstolen måste pröva en rad aspekter, bland annat huruvida poster i fakturan eventuellt är för låga, det i avtalet föreskrevs en anpassning i efterhand av sådana poster till de faktiska kostnaderna och huruvida avtalsparterna har avtalat om en uppdelning av uppdragen, inbegripet en separat beräkning av posterna i fakturan.(24) Mot bakgrund av att tröskelvärdet precis underskrids i målet vid den nationella domstolen krävs det särskilt ett klargörande av dessa aspekter. 45. S’il apparaissait que la valeur du marché est effectivement inférieure au seuil pertinent, en l’occurrence, de 206 000 euros, cette circonstance jetterait des doutes sur la pertinence de la demande préjudicielle, d’autant plus que celle-ci vise expressément l’interprétation de la directive 2004/18, alors que c’est plutôt le droit primaire qui est applicable. Le cas échéant, il se pourrait que la demande préjudicielle se révélât non pertinente dans la mesure où le rapport qu’elle entretient avec la réalité ou avec l’objet de l’affaire au principal n’est pas absolument clair. b) Huruvida tolkningsfrågan ska anses vara avgörande för utgången i målet 46. On rappellera cependant ici que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la collaboration entre les juridictions nationales et la Cour instituée par l’article 267 TFUE, c’est le juge national qui est le mieux placé pour apprécier, compte tenu des particularités du litige dont il se trouve saisi, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions posées à la Cour (25) . Dans la mesure où les questions posées ont trait à l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue d’y répondre (26) .
45. Om uppdragets värde faktiskt skulle vara lägre än det tröskelvärde på 206 000 euro som är tillämpligt i målet vid den nationella domstolen, skulle detta kunna innebära att det är osäkert huruvida tolkningsfrågan är avgörande för utgången i målet, särskilt med tanke på att den hänskjutande domstolen uttryckligen hänvisar till direktiv 2004/18 i stället för till den i stället tillämpliga primärrätten. Tolkningsfrågan skulle eventuellt kunna anses sakna relevans för avgörandet, eftersom sambandet med verkligheten, respektive föremålet för målet vid den nationella domstolen inte är helt entydigt. 47. Par conséquent, la présomption de pertinence des questions posées par les juridictions nationales à titre préjudiciel ne peut être écartée que dans des circonstances exceptionnelles, à savoir lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation des dispositions du droit de l’Union mentionnées dans les questions n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal (27) . Cela ne s’applique cependant pas à la présente affaire, d’autant plus que l’on ne saurait exclure que, après avoir apprécié toutes les circonstances de l’affaire, en particulier la manière dont a été calculée la valeur du marché attribué par l’ASL Lecce (28), la juridiction de renvoi parvienne à la conclusion que, en définitive, l’application de la directive 2004/18 s’impose en l’espèce, parce que le seuil pertinent a été dépassé.
46. I detta avseende ska det erinras om att det, inom ramen för det samarbete mellan EU‑domstolen och de nationella domstolarna som har inrättats genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på de nationella domstolarna, vid vilka tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. (25) Domstolen är i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten. (26)
48. Par conséquent, la Cour est tenue d’accéder à la demande de la juridiction de renvoi et d’interpréter la directive 2004/18.
47. Följaktligen bryts presumtionen, att de frågor angående vilka nationella domstolar begär förhandsavgörande är relevanta, endast i undantagsfall, särskilt i de fall där det är uppenbart att den begärda tolkningen av de unionsrättsliga bestämmelserna inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen. (27) Detta är emellertid inte fallet i målet vid den nationella domstolen, särskilt med tanke på att det inte kan uteslutas att den hänskjutande domstolen efter en bedömning av samtliga omständigheter i det nationella målet, särskilt det sätt på vilket uppdragsvärdet för ASL Lecce har beräknats,(28) drar slutsatsen att det i slutänden ändå är motiverat att tillämpa direktiv 2004/18, eftersom det tillämpliga tröskelvärdet har överskridits. 3. Défaut de pertinence d’un cas de dérogation
48. Följaktligen är domstolen skyldig att efterkomma den hänskjutande domstolens begäran och tolka direktiv 2004/18. 49. Alors que les seuils constituent une première limite, purement financière, du droit des marchés publics, les directives comportent également des cas de dérogation explicites, appliqués dans des domaines particuliers. Il convient d’en distinguer les exceptions non écrites que la Cour a dégagées dans sa jurisprudence et qui ont trait essentiellement à des situations dans lesquelles des autorités publiques régionales ou locales entreprennent des missions communes dans un but d’intérêt général. Les dispositions dérogatoires servent, par leur objet même, à affiner les directives en matière de marchés publics. En particulier, doivent être exclus du champ d’application du droit des marchés publics des secteurs dans lesquels il n’existe pas de risques spécifiques pour la concurrence, ni d’intérêt commercial transfrontalier, ou encore des secteurs dans lesquels l’application du droit des marchés publics ne serait pas adaptée à leurs particularités et à leurs besoins spécifiques (29) . 3. Huruvida det föreligger ett tillämpligt undantag 50. Indépendamment du point de savoir quel type de dérogation est pertinent dans un cas donné, il convient de considérer le fait que, en raison de la finalité des directives en matière de marchés publics, qui est de soumettre l’attribution des marchés étatiques dans tous les États membres à des règles communes et d’introduire, de manière générale, des considérations de concurrence dans ce domaine, les dispositions dérogatoires des directives sont exhaustives et, de surcroît, d’interprétation stricte en principe (30) .
49. Medan tröskelvärdena utgör en första rent ekonomisk avgränsning av bestämmelserna om offentlig upphandling, innehåller direktivet därutöver konkreta undantag för särskilda områden. Från dessa ska man skilja de undantag som inte regleras skriftligt, vilka domstolen har utvecklat i sin praxis och som i huvudsak avser situationer i vilka regionala eller lokala upphandlande myndigheter tillsammans utför uppgifter av allmänintresse. Undantagsbestämmelserna syftar till en finjustering av direktiven om offentlig upphandling. I synnerhet ska sådana områden undantas från bestämmelserna om offentlig upphandling på vilka det inte föreligger några risker i konkurrenshänseende som är typiska för offentlig upphandling, det saknas ett gränsöverskridande handelsintresse eller det av hänsyn till särskilda omständigheter eller behov inte är motiverat att tillämpa bestämmelserna om offentlig upphandling.(29)
51. Dans le cas d’espèce, il est possible d’envisager des dérogations, tant codifiées que non écrites, dont l’applicabilité va être examinée systématiquement dans cet ordre.
50. Oavsett vilket slags undantag som är tillämpligt i ett visst fall ska det beaktas att undantagsbestämmelserna i direktiven med hänsyn till syftet med direktiven om offentlig upphandling, nämligen att tilldelning av offentliga kontrakt ska omfattas av gemensamma regler i samtliga medlemsstater och ett generellt öppnande av den offentliga upphandlingen för konkurrens, är slutgiltiga och dessutom i princip ska ges en restriktiv tolkning.(30)
a) Les cas de dérogation codifiés
51. I målet vid den nationella domstolen ska både kodifierade och oskrivna undantag beaktas och jag ska nedan även pröva huruvida de är tillämpliga i denna systematiska turordning.
i) Prestation de services fondée sur un «droit exclusif»
a) Kodifierade undantag 52. On envisagera tout d’abord le cas de dérogation de l’article 18 de la directive 2004/18. Selon cette disposition, «[la] présente directive ne s’applique pas aux marchés publics de services attribués par un pouvoir adjudicateur à un autre pouvoir adjudicateur […] sur la base d’un droit exclusif dont ceux-ci bénéficient en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives publiées, à condition que ces dispositions soient compatibles avec le traité». Ce cas de dérogation ne serait donc pertinent que s’il apparaissait que l’Université est investie du droit exclusif de fournir des prestations de services telles que celles qui sont convenues. i) Tjänstekontrakt på grundval av en ensamrätt 53. Il suffira d’observer ici que, même si le droit italien, à l’article 6, paragraphe 4, de la loi n° 168/1989, déclare que les universités sont le «lieu privilégié de la recherche scientifique», et qu’il les autorise, à l’article 15 de la loi n° 241/1990, à «conclure [avec d’autres administrations publiques] des accords portant sur une coopération dans des activités d’intérêt commun», il n’en découle pas de droit exclusif au sens indiqué ci-dessus. On ne trouvera, ni dans l’ordre juridique italien ni dans le droit de l’Union, de droit exclusif, consacré par la loi, qui réserve aux universités les activités d’études et d’évaluation de la vulnérabilité sismique des structures hospitalières à la demande des autorités publiques. Il convient d’approuver ici le gouvernement tchèque (31), selon lequel la nature des activités correspond plutôt à une activité de recherche accessoire de l’Université, et qu’elle ne sert donc pas à l’accomplissement de sa fonction scientifique fondamentale de transmission des connaissances, pour laquelle l’Université bénéficie d’un droit exclusif dans le cadre des systèmes de formation de chacun des États membres. 52. Det skulle inledningsvis kunna vara fråga om undantaget i artikel 18 i direktiv 2004/18. Härav följer att ”[d]etta direktiv … inte [skall] tillämpas på offentliga tjänstekontrakt som av en upphandlande myndighet tilldelas en annan upphandlande myndighet … på grundval av en ensamrätt som dessa innehar enligt offentliggjorda lagar eller andra författningar som är förenliga med fördraget”. Detta undantag skulle sålunda först vara tillämpligt om det kunde påvisas att universitetet har en ensamrätt att tillhandahålla tjänster av det slag som har avtalats. 54. Par conséquent, le cas de dérogation prévu à l’article 18 de la directive 2004/18 n’est pas pertinent en l’espèce.
53. I detta avseende är det tillräckligt att påpeka att även om universiteten i italiensk lagstiftning enligt artikel 6.4 i lag nr 168/1989 betraktas som den ”viktigaste platsen för vetenskaplig forskning” och de enligt artikel 15.1 i lag nr 241/1990 medges rätt att ”sluta avtal med andra offentliga myndigheter i syfte att reglera samarbete beträffande bedrivandet av verksamhet av allmänintresse”, så kan detta inte anses medföra någon ensamrätt i den mening som avses ovan. Det föreligger varken enligt italiensk lagstiftning eller enligt unionslagstiftningen någon lagstadgad ensamrätt för universiteten att genomföra verksamhet som avser utredning och bedömning av sjukvårdsanläggningars utsatthet ur seismisk synvinkel på uppdrag av den offentliga förvaltningen. Den tjeckiska regeringen(31) har med rätta påpekat att denna verksamhet snarare ska ses som en anknytande forskningsverksamhet och inte som ett uppfyllande av universitetens grundläggande funktion som plats for akademisk vetenskapsförmedling, i fråga om vilken universiteten förfogar över en ensamrätt inom varje medlemsstats utbildningssystem. ii) La dérogation spéciale prévue pour les services de recherche et de développement
54. Följaktligen är undantaget i artikel 18 i direktiv 2004/18 inte tillämpligt i målet vid den nationella domstolen. 55. Il convient, en outre, de rechercher si la dérogation spéciale prévue à l’article 16, sous f), de la directive 2004/18 s’applique dans le cas d’espèce. Selon cette disposition, la directive ne s’applique pas aux marchés publics de services «concernant des services de recherche et de développement autres que ceux dont les fruits appartiennent exclusivement au pouvoir adjudicateur pour son usage dans l’exercice de sa propre activité, pour autant que la prestation du service soit entièrement rémunérée par le pouvoir adjudicateur».
ii) Särskilda undantag för forsknings- och utvecklingstjänster 56. Ce dernier critère est rempli dans la mesure où l’ASL Lecce s’est engagée par contrat à verser une contrepartie. Il n’est pas certain, en revanche, que les autres critères le soient aussi. Même si, en effet, l’ASL Lecce devait, selon le contrat de consultant, acquérir la propriété de tous résultats obtenus lors d’expérimentations, elle s’était néanmoins engagée, en cas de publication des résultats dans un cadre technique ou scientifique, à citer expressément le département scientifique. Cela soulève la question de savoir dans quelle mesure l’ASL Lecce était titulaire d’un droit de propriété exclusif sur les résultats obtenus lors d’expérimentations. On ne saurait exclure en principe que ce fût le cas. En l’absence de précisions sur le contenu de l’accord et sur les conséquences juridiques qui en découlent en vertu du droit national, il n’est pas possible d’établir avec certitude que ce critère de la dérogation prévue à l’article 16, sous f), de la directive 2004/18 soit rempli. Il faudrait pour cela rechercher et évaluer les circonstances de fait, ce à quoi la Cour n’est pas habilitée dans le cadre d’une procédure de l’article 267 TFUE (32) . Cela relève plutôt de la compétence du juge national. Il appartient ainsi à celui-ci de rechercher si la dérogation prévue à l’article 16, sous f), de la directive 2004/18 est applicable au vu de l’ensemble des circonstances de l’affaire. 55. Det ska vidare prövas huruvida det särskilda undantaget i artikel 16 f i direktiv 2004/18 är tillämpligt i målet vid den nationella domstolen. Enligt denna bestämmelse ska direktivet inte tillämpas på sådana offentliga tjänstekontrakt som avser ”forsknings- och utvecklingstjänster, med undantag av sådana vars resultat endast tillkommer en upphandlande myndighet i dess egen verksamhet, förutsatt att den tillhandahållna tjänsten helt och hållet betalas av den upphandlande myndigheten”. b) Cas de dérogation non écrits
56. Sistnämnda kriterium är uppfyllt såtillvida att ASL Lecce enligt avtal har åtagit sig att betala ersättning. Det är däremot oklart huruvida de andra rekvisiten är uppfyllda. Även om äganderätten till eventuella resultat från provningsverksamheten enligt konsultavtalet tillkommer ASL Lecce så var denna myndighet emellertid skyldig att uttryckligen omnämna avdelningen vid ett offentliggörande i ett tekniskt-ekonomiskt sammanhang. Mot denna bakgrund uppkommer frågan i vilken utsträckning äganderätten till resultaten av undersökningen uteslutande tillkom ASL Lecce. Det kan i princip inte uteslutas att detta var fallet. I brist på närmare uppgifter om de faktiska omständigheterna och de därmed förbundna rättsföljderna enligt nationell lagstiftning är det inte möjligt att med säkerhet fastställa huruvida detta villkor är uppfyllt så att undantaget i artikel 16 f i direktiv 2004/18 är tillämpligt. I detta avseende skulle det krävas en undersökning och en bedömning av faktiska omständigheter vilken domstolen emellertid inte har behörighet att företa i samband med ett förfarande enligt artikel 267 FEUF.(32) Detta omfattas tvärtom av den nationella domstolens behörighet. Det ankommer sålunda på sistnämnda domstol att mot bakgrund av de sammantagna omständigheterna i det nationella målet pröva huruvida undantaget i artikel 16 f i direktiv 2004/18 är tillämpligt. 57. Ainsi que nous l’avons déjà évoqué, la Cour a développé, par voie de construction jurisprudentielle, deux autres cas de dérogation, ce que l’on appelle les procédures «in-house» et diverses formes de coopération intercommunale (33) . Il est utile d’en exposer les caractéristiques essentielles, en vue de vérifier leur applicabilité au cas d’espèce.
b) Oskrivna undantag i) Les procédures «in-house»
57. Såsom redan har antytts ovan, har domstolen i sin praxis utvecklat ytterligare två undantag avseende intern upphandling och interkommunalt samarbete.(33) Jag ska nedan redogöra för deras centrala innehåll mot bakgrund av en prövning huruvida de är tillämpliga i målet vid den nationella domstolen. 58. Les procédures «in-house» supposent par définition un échange de prestations ayant lieu – d’un point de vue juridique – au sein d’une seule et même autorité. Les procédures «in-house» ne constituent donc pas des procédures d’acquisition de prestations, puisque le pouvoir adjudicateur se les procure par ses propres moyens. Le droit des marchés publics ne s’y oppose pas, ainsi que l’a établi la Cour dans son arrêt Stadt Halle et RPL Lochau (34) . La Cour y a expliqué qu’«[une] autorité publique, qui est un pouvoir adjudicateur, a la possibilité d’accomplir les tâches d’intérêt public qui lui incombent par ses propres moyens, administratifs, techniques et autres, sans être obligée de faire appel à des entités externes n’appartenant pas à ses services». D’après la Cour, «[dans] un tel cas, il ne peut pas être question de contrat à titre onéreux conclu avec une entité juridiquement distincte du pouvoir adjudicateur». Ainsi, il n’y a pas lieu d’appliquer les règles de l’Union en matière de marchés publics à de tels cas de figure (35) .
i) Interna förfaranden 59. On examinera également, dans le cadre de la même problématique, la situation dans laquelle une institution de droit public attribue un marché à une personne qui, certes, est juridiquement indépendante, mais avec laquelle elle entretient des relations particulières (36) . Il s’agit en définitive, dans ce cas aussi, de savoir s’il existe un marché soumis à l’obligation d’appel d’offres. La question qui se pose d’emblée est celle de savoir si deux personnes distinctes, intervenant l’une à titre de pouvoir adjudicateur et l’autre à titre de soumissionnaire, peuvent être impliquées dans le processus. Si l’identité des personnes peut être réfutée d’emblée en raison de leur indépendance juridique, il n’est pas rare que la question de savoir si, dans une procédure concrète, elles se présentent l’une à titre de pouvoir adjudicateur et l’autre à titre de soumissionnaire réserve des difficultés. Selon le cas, il se peut que les deux personnes concernées par un certain contrat soient liées entre elles de telle manière que, faute de marché, il n’y a pas d’obligation d’appel d’offres. 58. För att det ska föreligga interna förfaranden krävs det att det föreligger ett utbyte av prestationer som, i rättsligt hänseende, äger rum inom samma rättssubjekt. Interna förfaranden omfattar sålunda inte några transaktioner som har betydelse i upphandlingshänseende, eftersom en upphandlande myndighet utför transaktioner med egna medel. Detta är, såsom domstolen har slagit fast i domen i målet Stadt Halle och RPL Lochau,(34) tillåtet enligt bestämmelserna om offentlig upphandling. I nämnda dom fann domstolen att ”en offentlig myndighet som är en upphandlande myndighet har möjlighet att utföra de uppgifter av allmänintresse som åligger denna med egna medel – administrativa, tekniska och andra – utan att behöva vända sig till externa enheter utanför sin organisation”. Enligt domstolen mening kan det ”[i] ett sådant fall … inte vara fråga om ett avtal med ekonomiska villkor som ingåtts med en i förhållande till den upphandlande myndigheten fristående juridisk person”. De unionsrättsliga bestämmelserna angående offentlig upphandling ska då inte tillämpas.(35)
60. Selon la Cour, il suffit en principe, pour qu’il y ait obligation de procéder à un appel d’offres, qu’un accord soit passé entre un pouvoir adjudicateur et une personne qui en est juridiquement distincte. Depuis l’arrêt de principe Teckal (37), la Cour part cependant de la prémisse qu’un appel d’offres n’est pas nécessaire et, par conséquent, qu’il existe, en définitive, une procédure «in-house» «dans l’hypothèse où, à la fois, la collectivité territoriale exerce sur la personne en cause un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services et où cette personne réalise l’essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent» (38) .
59. I samband med denna fråga ska jag även behandla sådana situationer i vilka ett offentligrättsligt organ som tilldelar ett kontrakt till en person som i rättsligt hänseende visserligen är självständig, men denna person har ett särskilt förhållande till organet.(36) Det är även vad avser denna problematik i slutänden frågan om huruvida det föreligger ett kontrakt som kräver offentlig upphandling. Främst uppkommer frågan huruvida två olika personer deltar i förfarandet som båda skulle kunna uppträda som upphandlande myndigheter och anbudsgivare. Medan frågan huruvida det är fråga om samma person kan besvaras nekande redan med hänvisning till deras ställning som egna rättssubjekt, orsakar frågan huruvida de i fråga om en konkret transaktion var och en utgör upphandlande myndighet och anbudsgivare ofta svårigheter. Båda personerna kan teoretiskt sett ha sådana ömsesidiga band vad avser ett visst kontrakt att upphandlingsskyldigheten bortfaller, eftersom det inte föreligger något uppdrag. 61. Il convient cependant de relever que nous ne sommes en présence d’aucun de ces deux cas de figure. Premièrement, le contrat qui est en cause ici a été conclu entre deux personnes juridiques distinctes. Deuxièmement, il est constant, d’après les éléments fournis par la juridiction de renvoi (39), que l’ASL Lecce n’exerce aucune sorte de contrôle sur l’Université. Il ne saurait par conséquent être question d’une procédure «in-house».
60. Enligt domstolens uppfattning är det i princip tillräckligt för att det ska föreligga en skyldighet att infordra anbud att kontraktet har ingåtts mellan en upphandlande myndighet och en i förhållande till denna myndighet fristående juridisk person. Sedan den avgörande domen i målet Teckal(37) utgår domstolen emellertid från att det inte krävs någon upphandling, och sålunda att det i slutänden föreligger en transaktion som ska likställas med en intern transaktion ”om den upphandlande myndigheten utövar en kontroll över den ifrågavarande juridiska personen motsvarande den som den utövar över sin egen förvaltning, och denna juridiska person bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som innehar den”.(38)
ii) La coopération intercommunale
61. Det ska emellertid konstateras att det inte är fråga om någon av dessa båda situationer i målet vid den nationella domstolen. För det första har det aktuella kontraktet ingåtts mellan två olika rättssubjekt. För det andra är det enligt den hänskjutande domstolens uppgifter(39) klarlagt att ASL Lecce inte på något sätt utövar kontroll över universitetet. Följaktligen kan det inte vara fråga om en intern transaktion. 62. Une autre exception non écrite résulte des principes jurisprudentiels qui, dans l’arrêt Commission/Allemagne (40), ont trouvé une consécration (41) . Cet arrêt indique les circonstances dans lesquelles la coopération intercommunale doit être exclue du champ d’application du droit des marchés publics et les formes que cette coopération est susceptible de revêtir (42) . C’est pourquoi, entre autres, il est utile de résumer les faits qui sont à l’origine de cette décision ainsi que les grands traits de l’argumentation de la Cour.
ii) Interkommunalt samarbete – L’argumentation de la Cour dans l’arrêt Commission/Allemagne
62. Ett ytterligare oskrivet undantag följer av de villkor som har uppställts i rättspraxis som kommer till uttryck i domen i målet kommissionen mot Tyskland(40)(41) . Av denna dom kan det utläsas under vilka omständigheter och i vilka former det interkommunala samarbetet ska vara undantaget från tillämpningsområdet för bestämmelserna om offentlig upphandling.(42) Inte minst av denna anledning ska jag nedan redogöra för de faktiska omständigheter på vilka denna dom grundades samt sammanfatta domstolens huvudsakliga resonemang. 63. L’objet de cette action en manquement était l’attribution, sans appel d’offres européen, du marché d’enlèvement des déchets des quatre Landkreise de Basse-Saxe de Rotenburg (Wümme), Harburg, Soltau-Fallingbostel et Stade, à Stadtreinigung Hamburg, entreprise publique revêtant la forme juridique d’un établissement de droit public. Il était prévu, à titre de contrepartie, une rémunération annuelle, assortie d’un mécanisme d’adaptation des prix, sur la base des quantités livrées. La durée du contrat était de 20 ans. Les parties étaient convenues, au plus tard cinq ans avant l’échéance du contrat, d’entreprendre des discussions sur une éventuelle prorogation du contrat.
64. La Cour a rejeté le recours de la Commission, ne voyant aucune infraction à la directive 92/50/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services (JO L 209, p. 1), dans la conclusion du contrat d’enlèvement des déchets sans procédure de marché public et sans appel d’offres européen. La Cour a écarté une éventuelle obligation d’appel d’offres au motif, en substance, que le contrat litigieux instaurait une coopération entre collectivités locales ayant pour objet d’assurer la mise en œuvre d’une mission de service public qui était commune à ces dernières, à savoir l’élimination de déchets (43) . La Cour est parvenue à cette conclusion en soumettant le contrat à une analyse approfondie dans le cadre de laquelle elle a dégagé les traits qui, à son avis, caractérisent la coopération intercommunale. Ces traits, ainsi que nous le montrerons, sont en même temps les critères qui permettent de déterminer si un certain accord passé entre des autorités publiques relève de la dérogation non écrite concernant la coopération intercommunale. En d’autres termes, ils constituent les éléments qui caractérisent un cas de dérogation. 63. Bakgrunden till denna talan om fördragsbrott var att bortskaffandet av avfall i de fyra förvaltningsdistrikten Rotenburg (Wümme), Harburg, Soltau-Fallingbostel och Stade i Niedersachsen utan anbudsinfordran i hela unionen hade anförtrotts Stadtreinigung Hamburg, ett offentligt företag som i rättsligt hänseende utgjorde ett offentligrättsligt organ. Parterna hade avtalat om en årlig ersättning med en mekanism för prisanpassning på grundval av den levererade mängden. Avtalet gällde i 20 år. Parterna kom överens om att senast fem år innan avtalet löpte ut inleda förhandlingar i syfte att fatta beslut huruvida avtalet skulle förlängas. 65. Il est frappant d’observer que la coopération intercommunale se caractérise, aux yeux de la Cour, par l’effort de toutes les collectivités territoriales intéressées pour exécuter efficacement une tâche d’intérêt public. La raison qui légitime la soustraction de ce secteur au champ d’application du droit des marchés publics est la constatation – déjà dans l’arrêt Coditel Brabant (44) – qu’une autorité publique peut accomplir les tâches d’intérêt public qui lui incombent par ses propres moyens ou également en coopération avec d’autres autorités publiques sans être contrainte de faire appel à des entités externes qui n’appartiennent pas à ses services. Cette autonomie suppose cependant, d’après la Cour, qu’un pouvoir adjudicateur doit aussi avoir la liberté de coopérer avec d’autres pouvoirs adjudicateurs et de rassembler ainsi les moyens propres de chacun (45) . Se fondant sur cette argumentation, la Cour a reconnu également aux autorités publiques la liberté de choisir la forme sous laquelle elles entendent collaborer en vue de l’exécution de leurs missions de service public, que ce soit un simple contrat, comme ici, ou de manière institutionnalisée (46), en créant une institution de droit public ad hoc. D’une part, elle a justifié formellement sa position, en observant qu’il n’existait pas de règle du droit de l’Union qui prescrive une forme juridique particulière (47) . D’autre part, procédant d’une manière téléologique, elle n’a pas vu non plus de nécessité d’imposer une forme de coopération aussi longtemps que la concurrence sur le marché intérieur n’était pas faussée par la préférence donnée à une entreprise privée au détriment des autres (48) . 64. Domstolen ogillade kommissionens talan av det skälet att den inte fann att ingåendet av avtalet beträffande bortskaffande av avfall utan upphandlingsförfarande på europeisk nivå innebar ett åsidosättande av direktiv 95/50. Domstolen avfärdade en eventuell skyldighet att genomföra att upphandlingsförfarande med motiveringen att det genom det omtvistade avtalet inrättats ett samarbete mellan lokala myndigheter som syftar till att säkerställa att ett allmännyttigt uppdrag som är gemensamt för dessa lokala myndigheter, det vill säga återvinning av avfall, fullgörs.(43) För att fastställa detta genomförde domstolen en grundlig prövning av avtalet i samband med vilken den uppgav vilka aspekter som den ansåg kännetecknande för ett interkommunalt samarbete. Dessa aspekter utgör, såsom ska visas nedan, samtidigt de kriterier med hjälp av vilka det kan fastställas huruvida ett visst avtal mellan offentliga myndigheter omfattas av det interkommunala samarbetet. De utgör med andra ord rekvisiten för undantaget. – Les critères fixés par la Cour
65. Det är påfallande att domstolen anser att det interkommunala samarbetet kännetecknas av att alla deltagande myndigheter bemödar sig att gemensamt säkerställa ett effektivt uppfyllande av uppgifter av allmänintresse. Som motivering för att detta område undantas från bestämmelserna om offentlig upphandling tjänar fastställelsen, såsom redan i domen i målet Coditel Brabant,(44) att en offentlig myndighet har möjlighet att med egna medel utföra de uppgifter av allmänintresse som åligger den, utan att behöva vända sig till enheter utanför sin organisation, och att denna möjlighet även kan utövas i samarbete med andra offentliga myndigheter. Enligt domstolens uppfattning kräver en sådan självständighet att det även måste stå en offentlig myndighet fritt att arbeta tillsammans med andra offentliga uppdragsgivare och på så sätt lägga samman de aktuella egna medlen.(45) Mot bakgrund av detta resonemang har domstolen även tillskrivit de offentliga myndigheterna en valmöjlighet vad gäller i vilken rättslig form de vill samarbeta vid fullgörandet av sina allmännyttiga tjänster, antingen såsom i nämnda mål enbart genom ett enkelt avtal eller institutionaliserat(46) genom ett offentligrättsligt organ. Detta motiverade domstolen med att det inte föreligger någon unionsrättslig bestämmelse enligt vilken det föreskrivs en särskild rättslig form.(47) Dessutom fann den inte att det i teleologiskt avseende krävdes ett motsvarande formkrav för samarbetet, om konkurrensen på den inre marknaden inte snedvrids genom att ett privat företag gynnas och andra sålunda diskrimineras.(48)
66. Contrairement à sa jurisprudence en matière de procédures «in-house» où la Cour a, dès l’arrêt Teckal, résumé les deux critères déterminants dans une formule marquante, on ne trouve pas de formulation comparable dans l’arrêt de principe quant aux prémisses qui permettraient, au-delà du cas d’espèce, de considérer comme licite d’une manière générale la coopération intercommunale sans obligation de passer des marchés publics. Cependant, ainsi que nous l’avons déjà vu, l’argumentation de la Cour laisse apparaître une série de critères pertinents qui doivent être remplis de manière cumulative. La Cour exempte donc la coopération intercommunale du champ d’application du droit des marchés publics en appliquant les critères suivants: – De av domstolen fastställda kriterierna
– exécution d’une tâche ou de tâches d’intérêt public en rapport avec la poursuite d’objectifs d’intérêt général;
66. Till skillnad från den rättspraxis som avser interna förfaranden, där domstolen redan i domen i målet Teckal har sammanfattat de aktuella kriterierna i en kortfattad maxim, går det inte att i detta principiella avgörande hitta någon motsvarande kortfattad formulering med avseende på vilka villkor det generellt, utöver i det aktuella målet, ska anses tillåtet med ett interkommunalt samarbete utan tillämpning av lagstiftningen om offentlig upphandling. Trots detta är det, såsom nämnts ovan, möjligt att ur domstolens resonemang härleda en rad relevanta, kumulativa kriterier. Härav följer att domstolen undantar interkommunalt samarbete från tillämpningsområdet för bestämmelserna om offentlig upphandling mot bakgrund av följande kriterier:
– exclusivement par des pouvoirs publics sans intervention de personnes privées; – Utförandet avser uppgifter av allmänintresse, respektive uppgifter som hänger samman med uppgifter som är ägnade att uppnå mål av allmänintresse.
– sur une base contractuelle ou selon une forme juridique institutionnelle, par exemple un syndicat intercommunal;
– aucune entreprise privée n’est placée dans une situation privilégiée par rapport à ses concurrentes aux fins de la conclusion du contrat;
– Samarbetet grundas på avtal eller en institutionaliserad rättslig form som exempelvis en interkommunal sammanslutning. – le contrat n’a pas pour but de contourner le droit des marchés publics.
– Inget privat företag ges någon fördel i förhållande till sina konkurrenter vad avser avtalets ingående. 67. On pourrait, en principe, opposer à l’applicabilité directe de cette jurisprudence le fait que, en l’occurrence, il ne s’agisse pas – à la différence du contexte sous-jacent à l’arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne – d’une coopération entre deux collectivités territoriales. En fait, la présente affaire concerne plutôt un accord contractuel passé entre une autorité d’une collectivité territoriale et un organisme de droit public. Dans ces conditions, il faudrait se demander dans quelle mesure il est possible, à partir d’un cas de dérogation fondé sur cette jurisprudence, d’inclure des formes de coopération telles que celle en cause ici. – Avtalet inte syftar till att kringgå bestämmelserna om offentlig upphandling.
iii) La notion juridique de «partenariat public/public»
67. Det skulle mot direkt tillämpning av denna rättspraxis i målet vid den nationella domstolen kunna hävdas att det i detta mål, till skillnad från de omständigheter som låg till grund för domen i målet kommissionen mot Tyskland, inte är fråga om ett samarbete mellan lokala myndigheter. I själva verket avser förevarande mål tvärtom ett avtal mellan en lokal myndighet och ett offentligrättsligt organ. Mot denna bakgrund ska jag utreda huruvida det på grundval av denna rättspraxis är möjligt att utgå från att det föreligger ett undantag som omfattar sådana samarbetsformer som de här aktuella. – Extension du cas de dérogation à diverses formes de coopération entre des autorités publiques
iii) Rättsfiguren ”samarbete mellan offentliga myndigheter” 68. Une lecture attentive de l’arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne révèle cependant que l’exception définie par la Cour ne s’oppose pas par principe à de telles formes de coopération.
– Utvidgning av undantaget till diverse former av samarbete mellan offentliga myndigheter 69. À l’appui de cette thèse, on observera, premièrement, que cette affaire portait sur un contrat conclu entre Stadtreinigung Hamburg et quatre Landkreise limitrophes, Stadtreinigung Hamburg étant un organisme de droit public et non une collectivité territoriale (49) . Deuxièmement, on remarquera que la Cour emploie souvent la notion neutre d’«autorité publique» (50), laissant ainsi présumer qu’une coopération remplissant les conditions d’application de la dérogation non écrite n’est pas réservée aux seules communes (51) . Restreindre le champ de la dérogation à la coopération entre des collectivités territoriales serait aussi par trop formaliste et difficilement justifiable compte tenu des différences d’organisation de l’action administrative dans les divers États membres. Il est donc logique, dans ces conditions, d’interpréter largement le champ d’application de ce cas de dérogation non écrit et, partant, de parler d’une «coopération entre des autorités publiques». 68. Vid en noggrann läsning av domen i målet kommissionen mot Tyskland framgår emellertid att de undantag som domstolen har utvecklat i princip inte utgör hinder mot sådana former av samarbete. 70. Il convient donc de poser en prémisse que ce cas de dérogation non écrit peut, en principe, inclure également une situation dans laquelle les cocontractants sont une autorité sanitaire et une université.
69. För en sådan slutsats kan det först anföras att det i nämnda mål var fråga om ett avtal mellan Stadtreinigung Hamburg och fyra angränsande förvaltningsdistrikt, varvid det ska påpekas att Stadtreinigung Hamburg utgjorde ett offentligrättsligt organ och inte en lokal myndighet.(49) Det ska dessutom beaktas att domstolen i domen ofta har använt det neutrala begreppet ”offentlig myndighet”,(50) av vilket det framgår att det inte enbart står kommunerna fritt att tillämpa ett samarbete som förutsättning för en tillämpning av det oskrivna undantaget.(51) Det skulle även med hänsyn till skillnader i hur förvaltningen är organiserad i de olika medlemsstaterna vara för formalistiskt och svårt att motivera en begränsning av undantaget enbart till samarbete mellan lokala myndigheter. Mot denna bakgrund är det logiskt med en extensiv tolkning av detta oskrivna undantag och att följaktligen snarare tala om ett ”samarbete mellan offentliga myndigheter”. – Les critères sont-ils remplis dans le cas d’espèce?
70. Det ska sålunda konstateras att detta oskrivna undantag i princip även kan omfatta en situation i vilken de avtalsslutande parterna utgörs av en hälso- och sjukvårdsmyndighet och ett universitet. 71. Pour que l’ASL Lecce et l’Université puissent se prévaloir de cette dérogation non écrite, il faut que les critères énoncés ci-dessus, qui autorisent une coopération entre des autorités publiques, soient remplis dans le cas d’espèce. Il est constant que l’on est en présence d’un accord contractuel passé exclusivement entre des autorités publiques, sans intervention d’une personne privée sous quelque forme que ce soit, ce qui satisfait d’emblée à plusieurs des critères. D’autres critères soulèvent en revanche des difficultés et requièrent un examen plus approfondi. – Frågan om huruvida villkoren är uppfyllda i målet vid den nationella domstolen L’accomplissement d’une tâche d’intérêt public
71. För att ASL Lecce och universitetet ska kunna åberopa detta oskrivna undantag måste de ovannämnda villkor som ställs på ett samarbete mellan offentliga myndigheter vara uppfyllda i målet vid den nationella domstolen. Det är ostridigt att det föreligger ett kontrakt mellan myndigheter som uteslutande är offentliga utan någon form av privat deltagande, vilket innebär att flera av villkoren är uppfyllda på samma gång. Andra villkor medför däremot svårigheter och kräver en närmare prövning. 72. En l’occurrence, l’un des points les plus sujets à caution est celui de savoir si le contrat litigieux a été conclu par les deux parties dans le but d’exécuter une tâche d’intérêt public .
Huruvida det föreligger ett behov i det allmännas intresse 73. Ainsi que nous l’avons déjà exposé, l’Université a été chargée d’effectuer des activités d’études et d’évaluation de la vulnérabilité sismique des structures hospitalières de la province de Lecce. Ces travaux doivent être exécutés à la lumière des réglementations nationales édictées en matière de sécurité des structures et, notamment, des édifices dits «stratégiques». Ainsi que l’ASL Lecce l’a expliqué dans ses observations écrites (52), les résultats de cette étude visaient à servir de base en vue de ses propres projets futurs d’amélioration de la résistance des structures concernées. Il y a lieu d’en déduire que, en passant le marché portant sur l’accomplissement de cette étude, l’ASL Lecce entendait en fait s’acquitter d’une obligation qui lui était imposée par le droit national dans le but de garantir la sécurité des structures hospitalières. Une telle mission sert l’intérêt public et relève de la compétence de l’État. 72. En av de mest omtvistade frågorna som uppkommer i förevarande mål är huruvida båda parter ingick det aktuella kontraktet i syfte att tillgodose behov av allmänintresse . 74. En conséquence, le contrat litigieux a été passé par les deux parties dans le but d’exécuter une tâche d’intérêt public.
73. Såsom angetts ovan gav ASL Lecce universitetet i uppdrag att genomföra verksamhet som avsåg utredning och bedömning av sjukvårdsanläggningarna i provinsen Lecces utsatthet ur seismisk synvinkel. Dessa arbeten måste genomföras i enlighet med de nationella bestämmelser om anläggningars säkerhet, i synnerhet strategiska byggnader, som antagits. Såsom ASL Lecce(52) har uppgett i sitt skriftliga yttrande var syftet att resultaten i denna studie skulle ligga till grund för egna framtida projekt för att förbättra de aktuella byggnadernas motståndskraft. Av detta kan man dra slutsatsen att ASL Lecce genom uppdraget att genomföra studien egentligen avsåg iaktta den skyldighet som myndigheten ålagts i nationell lagstiftning i syfte att säkerställa sjukhusens säkerhet. En sådan uppgift tjänar allmänintresset och omfattas av statens befogenhet. Coopération en vue d’accomplir une mission commune de service public
74. Följaktligen ingick båda parterna det aktuella kontraktet i syfte att tillgodose behov av allmänintresse. 75. Il est requis en outre que la coopération vise à accomplir une mission commune de service public (53) . Il ne suffit donc pas que l’obligation légale d’exécuter la mission de service public en question ne concerne que l’une des autorités publiques impliquées, alors que l’autre se limite à un rôle d’auxiliaire qui entreprend sur la base d’un contrat une mission qui lui est étrangère. Cette position apparaît défendable si l’on se remémore le sens étymologique du terme «coopération». L’existence d’une telle coopération repose précisément sur une stratégie, commune aux partenaires, qui est basée sur l’échange et la reconnaissance des intérêts de chacun. Lorsqu’un seul des participants poursuit ses intérêts propres, il est difficile de parler d’une «coopération» au sens décrit ci-dessus (54) .
Samarbete för att uppfylla ett gemensamt allmännyttigt uppdrag 76. Les indications de la Cour dans l’arrêt Commission/Allemagne (55) fournissent des indices concrets d’une coopération authentique entre des autorités publiques, s’agissant d’une forme particulière de coopération entre quatre collectivités territoriales et un organisme public, qui leur a permis d’effectuer en commun une mission de service public qui leur incombe à tous, l’élimination des déchets. La Cour a expressément attiré l’attention sur ce point dans ses développements. Ainsi qu’elle l’a constaté, le rapport entre les cocontractants se caractérisait par la reconnaissance de droits et de devoirs réciproques. De plus, les cocontractants s’engageaient à une assistance et à une sollicitude mutuelles. L’arrêt était donc sous-tendu par des relations d’échange qui allaient au-delà d’une prestation de services en contrepartie d’une simple rémunération (56) . 75. Dessutom krävs det att samarbetet syftar till att uppfylla ett gemensamt allmännyttigt uppdrag.(53) Det är sålunda inte tillräckligt att den lagstadgade skyldigheten att fullgöra det aktuella allmännyttiga uppdraget enbart berör en av de deltagande offentliga myndigheterna, medan den andra enbart är medhjälpare som på grundval av avtalet tar över genomförandet av detta främmande uppdrag. Detta förefaller rimligt mot bakgrund av den etymologiska betydelsen av ordet ”samarbete”, som till sin natur just består i att parterna har en gemensam strategi som bygger på utbyte och avstämning av de aktuella intressena. Ett ensidigt tillgodoseende av en av parternas intressen kan knappast definieras som ett ”samarbete” i ovannämnda mening.(54)
77. Ainsi que l’ont reconnu avec raison le gouvernement polonais (57), le CNI (58) et la Commission (59), le présent cas se distingue cependant fondamentalement de la situation que nous venons de décrire, car les autorités publiques concernées poursuivent des objectifs différents. Alors que seule l’ASL Lecce est investie d’une obligation légale d’étude et d’évaluation de la vulnérabilité sismique de structures hospitalières, le rôle attribué par la loi à l’Université est la recherche scientifique. Ce rôle est complété par la fonction traditionnelle de siège académique de transmission de la connaissance, dont il a déjà été question (60) . Il semble clair, dans ces conditions, que l’étude et l’évaluation de la vulnérabilité sismique de structures hospitalières ne sauraient être considérées comme ressortissant à la compétence originelle d’une université. Si l’on observe, en effet, les aspects concrets du cas d’espèce, force est de constater que l’on ne trouve pas de mission légale correspondante dans le chef de l’Université. Ce point a déjà été établi dans le contexte de l’analyse de l’article 18 de la directive 2004/18 (61) . On ne voit pas davantage de raison de penser que l’Université se chargerait d’elle-même de cette mission. Elle n’en dispose pas moins tant de l’expertise que du personnel et des équipements nécessaires à l’accomplissement de cette mission. C’est à ces moyens qu’a recours l’ASL Lecce pour s’acquitter de sa mission de service public. Elle profite, d’une certaine manière, des ressources de l’Université. Or, en définitive, seuls les intérêts de l’ASL Lecce sont concernés. 76. Konkreta skäl för ett motsvarande krav på ett verkligt samarbete mellan offentliga myndigheter framgår av domstolens resonemang i domen i målet kommissionen mot Tyskland,(55) som rörde en särskild form av samarbete mellan fyra regionala myndigheter och ett offentligt företag som gjorde det möjligt för dessa att gemensamt uppfylla ett allmännyttigt uppdrag som ålåg dem alla, nämligen bortskaffandet av avfall. Domstolen har uttryckligen hänvisat till denna aspekt i sitt resonemang. Såsom den har fastställt är erkännandet av ömsesidiga rättigheter och skyldigheter kännetecknande för förhållandet mellan avtalsparterna. Dessutom förelåg det en skyldighet för avtalsparterna till ömsesidigt bistånd och ömsesidig hänsyn. Domen byggde sålunda på ett ömsesidigt förhållande som gick utöver ett tillhandahållande av tjänster enbart mot ersättning.(56)
78. Dans ce contexte, la nature des rapports entre les deux participantes revêt de l’importance. Une coopération entre des autorités publiques peut, comme le révèle l’arrêt Commission/Allemagne, être organisée de diverses manières: soit sur une base institutionnelle, par la création d’une structure taillée sur mesure pour les besoins des participantes, à laquelle des compétences sont transférées, ou par le biais de laquelle des compétences sont exercées en commun, ou encore sur une base contractuelle, par la conclusion d’un contrat de coopération ou d’un accord sur l’accomplissement d’une mission commune de service public (62) . En l’occurrence, il n’y a rien de tel. Le contrat de consultant conclu entre l’ASL Lecce et l’Université ne fixe ni la base ni le cadre juridique d’une coopération au service d’une mission commune de service public. Il n’y a, à la place, qu’une prestation de services contractuelle revêtant la forme d’une consultation technique, pour laquelle il est prévu une rémunération. En fin de compte, l’ASL Lecce «achète» une étude à l’Université, d’autant plus qu’elle en détient les droits de propriété exclusifs et pourra en disposer comme elle l’entend. L’Université reçoit, quant à elle, une rémunération financière à propos de laquelle on observera à nouveau que le fait qu’elle couvre le coût de la prestation n’enlève rien au caractère onéreux de celle-ci (63) .
77. Såsom den polska regeringen,(57) CNI(58) och kommissionen(59) med rätta har erkänt skiljer sig omständigheterna i målet i den nationella domstolen emellertid i principiellt hänseende från de faktiska omständigheter som nämns ovan, eftersom de offentliga myndigheternas syften skiljer sig från varandra i sak. Medan enbart ASL Lecce har en lagstadgad skyldighet att utreda och bedöma sjukvårdsanläggningars utsatthet ur seismisk synvinkel, består universitets uppgift enligt lag i vetenskaplig forskning. Denna roll kompletteras genom den traditionella funktionen som plats för akademisk vetenskapsförmedling som jag har hänvisat till ovan.(60) Mot denna bakgrund framgår det tydligt att utredning och bedömning av sjukvårdsanläggningars utsatthet ur seismisk synvinkel inte kan anses omfattas av ett universitets ursprungliga behörighet. Vid en betraktelse av de konkreta aspekterna i målet vid den nationella domstolen kan det konstateras att universitetet inte har något motsvarande lagstadgat uppdrag. Detta har redan fastställts i samband med prövningen av artikel 18 i direktiv 2004/18.(61) Lika lite föreligger det omständigheter som talar för att universitetet självt skulle påta sig denna uppgift. Det förfogar emellertid såväl över de nödvändiga fackkunskaperna som över den personal och den utrustning som krävs för att uppfylla uppgiften. ASL Lecce utnyttjar dessa medel för att uppfylla sitt allmännyttiga uppdrag. Myndigheten nyttjar på så sätt indirekt universitetets resurser. I slutändan tillgodoses dock enbart ASL Lecces intressen. 79. À cela vient s’ajouter le fait que le contrat de consultant en cause, à la différence de l’accord contractuel sous-jacent à l’arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne, ne prévoit pas d’obligation d’assistance réciproque. Cette conclusion n’est en rien modifiée par la circonstance que les activités prévues devaient être effectuées en étroite coopération entre le groupe de travail désigné par l’ASL Lecce et le groupe de travail de l’Université, étant donné que, en vertu du contrat, il était admis aussi d’avoir recours à du personnel externe. Les obligations réciproques de soutien étaient donc tenues en lisière et, manifestement, elles ne devaient pas aller au-delà de ce qui était indispensable pour que le groupe de travail de l’Université puisse mener à bien l’étude. 78. I detta sammanhang är de båda parternas inbördes förhållande av betydelse. Ett samarbete mellan offentliga myndigheter kan, såsom framgår av domen i målet kommissionen mot Tyskland, vara utformat på olika sätt. Det kan antingen vara utformat på institutionell grundval genom att det skapas en struktur som är anpassad till parternas behov till vilken det överförs behörighet eller genom vilken behörighet gemensamt utövas eller på grundval av avtal genom ingåendet av ett samarbetsavtal, respektive en överenskommelse som avser fullgörelse av ett gemensamt allmännyttigt uppdrag.(62) Något sådant föreligger inte i målet vid den nationella domstolen. I det konsultavtal som ASL Lecce och universitet har ingått föreskrivs varken grunden för eller den rättsliga ramen för ett samarbete för att uppfylla ett gemensamt allmännyttigt uppdrag. I stället föreskrivs enbart en tjänst i form av yrkesmässig rådgivning för vilken ersättning ska betalas. Detta innebär i slutänden att ASL Lecce ”köper” en studie från universitetet, särskilt med tanke på att myndigheten förmodligen förvärvar ensamrätten till studien och kan förfoga över den enligt eget godtycke. För denna studie erhåller universitet i sin tur ekonomisk ersättning, varvid det återigen ska påpekas att det faktum att ersättningen enbart täcker kostnaderna inte medför att det inte skulle vara fråga om en tjänst med ekonomiska villkor.(63)
80. Par ailleurs, les observations écrites de l’ASL Lecce (64) indiquent que, entre les deux groupes de travail institués par celle-ci et par l’Université, en vue de l’accomplissement de la mission de service public prétendument commune, il n’y avait pas d’échange véritable. Bien au contraire, le groupe de travail de l’ASL Lecce devait se consacrer, sur la base des conclusions de l’étude, c’est-à-dire après que l’Université eut accompli sa mission, à l’élaboration de concepts destinés à améliorer la sécurité des structures analysées. Ce fait vient renforcer la thèse déjà énoncée selon laquelle l’ASL Lecce, en réalité, a confié à l’Université une expertise pour laquelle elle a payé. 79. Till detta kommer att det i det här aktuella konsultavtalet, till skillnad från det avtal som låg till grund för domen i målet kommissionen mot Tyskland, inte föreskrivs någon skyldighet till ömsesidigt bistånd. Det saknar i detta avseende betydelse att den föreskrivna verksamheten skulle genomföras i nära samarbete mellan den av ASL Lecce föreskrivna arbetsgruppen och universitetets arbetsgrupp, eftersom universitet enligt avtalet även fick nyttja extern personal. Skyldigheten till ömsesidigt bistånd är sålunda begränsad och gick uppenbarligen inte utöver vad som var nödvändigt för att universitetets arbetsgrupp skulle kunna genomföra studien. 81. À l’issue de toutes ces considérations, il convient de constater que le contrat de consultant litigieux ne fonde, au sens de la jurisprudence, aucune coopération véritable entre les autorités publiques participantes dans le but de réaliser une mission commune de service public. Il s’agit donc bien plutôt d’un contrat de services à titre onéreux.
80. Oberoende av detta framgår det av ASL Lecces skriftliga yttrande(64) att det inte förelåg något verkligt utbyte mellan de två arbetsgrupper som hälso- och sjukvårdsmyndigheten och universitetet hade upprättat för att fullgöra det påstådda gemensamma allmännyttiga uppdraget. Tvärtom skulle ASL Lecces arbetsgrupp ägna sig åt att utarbeta koncept för förbättringen av de undersökta byggnadsverkens säkerhet på grundval av det färdiga resultatet, det vill säga efter det att universitetet hade genomfört studien. Genom denna omständighet styrks ovannämnda antagande att ASL Lecce i praktiken har beställt ett expertutlåtande och har betalt för detta. Absence de favoritisme à l’égard d’une entreprise privée par rapport à ses concurrentes 81. Det ska mot denna bakgrund konstateras att det aktuella konsultavtalet inte utgör något verkligt samarbete mellan de berörda offentliga myndigheterna i den mening som avses i rättspraxis, som syftar till att fullgöra ett gemensamt allmännyttigt uppdrag. Det utgör snarare ett avtal om tjänster som tillhandahålls mot ersättning. 82. De plus, selon les critères fixés par la Cour, aucune entreprise privée ne devrait être placée dans une situation privilégiée par rapport à ses concurrentes lors de l’attribution d’un marché portant sur une étude.
Ett privat företag får inte ges någon fördel i förhållande till sina konkurrenter 83. Ainsi que nous l’avons déjà remarqué, l’Université est apparue en qualité d’«opérateur économique» au sens de l’article 1 er , paragraphe 9, de la directive 2004/18 (65) . C’est pourquoi son statut, du point de vue du droit des marchés publics, était le même que celui d’une entreprise privée. Étant donné que l’Université a obtenu ce marché sans qu’il ait été procédé à un appel d’offres public, elle a été placée dans une situation privilégiée par rapport aux associations d’ingénieurs et d’architectes qui, le cas échéant, eussent été, elles aussi, en mesure de réaliser l’étude en question. 82. I enlighet med de villkor som domstolen har fastställt får dessutom inget privat företag ges någon fördel i förhållande till sina konkurrenter vid tilldelandet av uppdraget att genomföra studien. 84. Ce critère suppose logiquement et impérativement qu’il existe du tout des concurrents potentiels. On remarquera à ce propos que, dans ses observations écrites, l’ASL Lecce ne conteste pas expressément le fait que d’autres opérateurs économiques auraient pu, eux aussi, mener à bien l’étude en question. Certes, l’efficacité économique, les ressources matérielles et la compétence de l’Université font l’objet de louanges (66), mais cela n’enlève absolument rien aux aptitudes fondamentales d’autres opérateurs économiques comme les études d’ingénieurs ou d’architectes. Au vu des observations du CNI à l’appui de sa thèse (67), selon laquelle une telle activité relève plutôt, en principe, de la compétence des ingénieurs et des architectes, il serait difficile de leur dénier ces aptitudes. Pour autant que l’ASL Lecce ait eu raison de déclarer à l’audience que la complexité de la tâche à accomplir dépassait les capacités des études d’ingénieurs ou d’architectes, elle n’a pu cependant, à la suite d’une question de la Cour à ce sujet, réfuter que d’autres universités et instituts de recherche privés en Italie et à l’étranger eussent été éventuellement à la hauteur des exigences requises. 83. Såsom fastställts ovan har universitetet uppträtt som ”ekonomisk aktör” i den mening som avses i artikel 1.9 i direktiv 2004/18.(65) Därför hade det i upphandlingshänseende samma rättsliga ställning som ett privat företag. Med tanke på att universitetet erhöll uppdraget utan ett formellt anbudsförfarande har det getts en fördel i förhållande till de aktuella ingenjörs- och arkitektsamfunden, vilka eventuellt även hade kunnat utföra den aktuella studien. 85. C’est toutefois au juge national, compétent pour établir les faits, qu’il appartiendra d’éclaircir définitivement ce point. Il faudra pour cela qu’il détermine si les procédures nécessaires pour étudier et évaluer la vulnérabilité sismique sont vraiment d’une complexité telle que seule l’Université désignée – et aucune autre – aurait pu mener à bien cette étude. Il suffira, aux fins de la présente procédure préjudicielle, de relever que, selon toute probabilité, l’ASL Lecce aurait eu le choix entre différents concurrents potentiels si elle avait lancé un appel d’offres en vue de l’exécution de ladite étude. 84. För detta krävs det med nödvändighet att det överhuvudtaget fanns potentiella konkurrenter. Det ska i detta avseende konstateras att ASL Lecce i sitt skriftliga yttrande inte uttryckligen har bestritt att andra ekonomiska aktörer även hade kunnat genomföra den aktuella studien. Visserligen lovordar myndigheten universitetens ekonomiska effektivitet, utrustning och kompetens,(66) men bestrider inte på något sätt att andra ekonomiska aktörer såsom exempelvis ingenjörs- eller arkitektbyråer i princip även skulle kunna ha denna kapacitet. Det skulle vara svårt att vidhålla ett sådant påstående med hänsyn till det av CNI förda resonemanget(67) för att motivera att en sådan verksamhet snarare omfattas av ingenjörers och arkitekters ursprungliga kompetens. Även om ASL Lecce vid den muntliga förhandlingen har korrigerat sin ståndpunkt och uppgett att uppgiften på grund av sin komplexa utformning skulle ha varit för betungande för ingenjörs- och arkitektbyråer, kunde myndigheten efter en fråga från domstolen i detta avseende inte bestrida att andra nationella eller utländska universitet och privata forskningsinstitut eventuellt också skulle ha kunnat bemästra uppgiften. 86. En conséquence, l’Université a été placée, lors de la conclusion du contrat, dans une situation privilégiée par rapport à des concurrents potentiels. Partant, une autre condition d’application de la dérogation non écrite n’est pas remplie.
85. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen som är ansvarig för fastställandet av de faktiska omständigheterna att slutgiltigt klargöra denna fråga. Nämnda domstol ska i detta avseende pröva huruvida det förfarande som krävdes för att utreda och bedöma utsattheten ur seismisk synvinkel faktiskt var så komplext att enbart det aktuella universitetet, och inget annat, i slutänden hade kunnat genomföra studien. I förevarande förfarande för förhandsavgörande är det tillräckligt att slå fast att ASL Lecce troligtvis skulle ha kunnat välja mellan olika potentiella konkurrenter om myndigheten hade tillämpat förfarandet för offentlig upphandling för att genomföra den aktuella studien. Le droit des marchés publics n’est pas contourné
86. Följaktligen har universitetet getts en fördel i förhållande till potentiella konkurrenter i fråga om ingåendet av avtalet, vilket innebär att ytterligare ett av de villkor som krävs för att det oskrivna undantaget ska kunna tillämpas inte är uppfyllt. 87. Une condition supplémentaire d’applicabilité de la dérogation non écrite au cas d’espèce est que la conclusion du contrat ne doit pas contourner les règles des marchés publics. Det är inte fråga om ett kringgående av bestämmelserna om offentlig upphandling 88. Nous nous rallierons, à propos de cette condition, à la thèse du gouvernement polonais (68), selon laquelle il convient de considérer que la concurrence est déjà faussée par le fait qu’il n’y a pas eu d’appel d’offres, bien que, selon toute probabilité, l’étude litigieuse aurait pu être réalisée aussi par les associations d’ingénieurs et d’architectes en concurrence avec l’Université. Il ne faut pas perdre de vue, dans ce contexte, le fait qu’il eût été justement dans l’intérêt de l’ASL Lecce, en tant que pouvoir adjudicateur, de proposer le marché au plus grand nombre possible de concurrents. Ainsi que l’a expliqué la Cour dans l’arrêt CoNISMa (69), l’un des objectifs des règles de l’Union en matière de marchés publics est l’ouverture à la concurrence la plus large possible. Cette ouverture à la concurrence la plus large possible est envisagée non pas uniquement au regard de l’intérêt de l’Union en matière de libre circulation des produits et des services, mais également dans l’intérêt propre du pouvoir adjudicateur impliqué, qui disposera ainsi d’un choix élargi quant à l’offre la plus avantageuse et la mieux adaptée aux besoins de la collectivité publique concernée (70) . L’ASL Lecce s’est privée de cette possibilité en ne permettant pas à des soumissionnaires éventuels de lui faire des offres.
87. Som ytterligare villkor för att det oskrivna undantaget ska kunna tillämpas i målet vid den nationella domstolen krävs att bestämmelserna om offentlig upphandling inte har kringgåtts genom avtalets ingående. 89. Dans ces conditions, nous ne sommes pas convaincue par l’argument de l’ASL Lecce (71) selon lequel l’attribution du marché à l’Université lui a permis de réaliser des économies considérables, d’autant plus que, faute d’appel d’offres public, elle n’avait pas la possibilité d’étudier les offres de concurrents potentiels. Non seulement l’ASL Lecce n’a pas apporté la preuve de cette allégation, mais elle n’a même pas pu démontrer de manière convaincante comment elle était parvenue au montant estimatif de 800 000 euros que, à son avis, des concurrents – à condition d’être en mesure de réaliser l’étude – auraient demandé. L’allégation, non étayée par des faits, selon laquelle seule l’Université pouvait réaliser l’étude en cause à un prix aussi bas est révélatrice d’une méconnaissance de la finalité du droit des marchés publics. 88. Vad avser detta villkor har den polska regeringen(68) med rätta hävdat att redan den omständigheten att något upphandlingsförfarande inte har genomförts ska anses utgöra en snedvridning av konkurrensen även om den aktuella studien sannolikt även skulle ha kunnat genomföras av sådana ingenjörs- och arkitektsamfund som konkurrerar med universiteten. Det ska i detta sammanhang även påpekas att det just för ASL Lecce som upphandlande myndighet skulle ha varit av intresse att göra uppdraget tillgängligt för största möjliga antalet konkurrenter. Såsom domstolen har påpekat i domen i målet CoNISMa(69) är ett av syftena med unionsbestämmelserna på området för offentlig upphandling att öppna upp för så bred konkurrens som möjligt. Detta öppnande ligger inte endast i unionens intresse vad gäller fri rörlighet av varor och tjänster,(70) utan även i den berörda upphandlande myndighetens eget intresse, vilken således får fler valmöjligheter vad beträffar det mest fördelaktiga anbudet och det anbud som är bäst anpassat efter den berörda myndighetens behov. ASL Lecce har blockerat denna möjlighet genom att inte ge potentiella anbudsgivare möjlighet att lämna anbud. 90. Si l’on autorisait des pouvoirs adjudicateurs – en dehors du domaine du partenariat public/public – à s’adresser à d’autres autorités publiques afin de se procurer des prestations de services sans être soumis aux règles du droit des marchés publics, il serait à craindre que ces règles ne soient contournées à long terme, ce qui, en fin de compte, porterait atteinte à la finalité de l’Union, qui est de garantir la liberté d’établissement et de prestation de services ainsi qu’une concurrence sans entraves à l’intérieur du marché unique. Pour éviter cela, un contrôle strict du respect des critères fixés par la Cour dans l’arrêt Commission/Allemagne est nécessaire. 89. Mot denna bakgrund synes ASL Lecces argument,(71) att tilldelande av kontraktet till universitetet medförde en betydande kostnadsbesparing, inte övertygande, eftersom myndigheten i avsaknad av ett offentligt upphandlingsförfarande inte har haft möjlighet att beakta anbud från andra potentiella konkurrenter. Förutom att ASL Lecce inte har styrkt detta påstående, har myndigheten inte ens på ett övertygande sätt visat hur den har uppskattat det belopp på 800 000 euro som andra konkurrenter, för det fallet att de överhuvudtaget hade kunnat genomföra studien, enligt dess mening hade begärt. Detta påstående vilket myndigheten inte har styrkt med fakta, att enbart universitetet hade kunnat genomföra den aktuella studien till ett sådant fördelaktigt pris, visar att den har missförstått syftet med bestämmelserna om offentlig upphandling. 91. Il convient donc de constater que le contrat conclu entre l’ASL Lecce et l’Université avait pour but de contourner le droit des marchés publics. Cette constatation milite elle aussi contre une application de la dérogation non écrite.
90. Om en upphandlande myndighet, utanför området för samarbete mellan offentliga myndigheter, skulle tillåtas vända sig till andra offentliga myndigheter för att förvärva tjänster utan att bestämmelserna om offentlig upphandling skulle vara tillämpliga, skulle det på längre sikt föreligga en risk för ett kringgående av sistnämnda bestämmelser, vilket i slutänden motverkar det unionsrättsliga målet att säkerställa etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster samt en obegränsad konkurrens på den inre marknaden. För att förhindra detta krävs det en strikt kontroll av att de kriterier som domstolen har uppställt i domen i målet kommissionen mot Tyskland iakttas. – Arguments contre la qualification de «partenariat public/public»
91. Det ska sålunda fastställas att det kontrakt som ASL Lecce och universitetet har ingått syftade till att kringgå bestämmelserna om offentlig upphandling. Även denna omständighet talar mot en tillämpning av det oskrivna undantaget. 92. L’analyse qui précède a montré que plusieurs des critères qui permettent de faire entrer une coopération entre des autorités publiques dans la catégorie du «partenariat public/public» ne sont pas remplis en l’occurrence. Cela vaut d’abord de l’exigence que la coopération vise à accomplir une mission commune de service public (72) . On ne voit pas ici de «coopération» véritable au sens originel, et les participantes ne poursuivent pas de but commun que la loi leur aurait imposé. Il s’agit plutôt d’une situation dans laquelle une autorité publique a recours, à des conditions financières favorables, aux ressources d’une autre autorité publique. D’un point de vue juridique, il s’agit d’un contrat de services à titre onéreux. De plus, la circonstance que l’Université ait été placée dans une situation privilégiée, à l’occasion de la conclusion du contrat, par rapport à des concurrents potentiels (73) et que le contrat litigieux ait visé à contourner le droit des marchés publics (74) plaide contre l’exclusion de l’opération en cause ici du champ d’application du droit des marchés publics. Dans ces conditions, il ne saurait être question ici d’un «partenariat public/public».
– Argument mot en klassificering som ”samarbete mellan offentliga myndigheter” c) Conclusion intermédiaire
92. Det har vid ovanstående prövning framkommit en rad villkor som inte är uppfyllda för att det i målet i den nationella domstolen ska kunna anses föreligga ett ”samarbete mellan offentliga myndigheter”. Detta gäller framför allt kravet att det ska föreligga ett samarbete för att fullgöra ett gemensamt allmännyttigt uppdrag.(72) Det framgår varken att det föreligger något verkligt ”samarbete” i gängse bemärkelse eller att parterna eftersträvar ett gemensamt, i lag föreskrivet syfte. Tvärtom är det fråga om en situation i vilken en offentlig myndighet på fördelaktiga villkor utnyttjar en annan offentlig myndighets resurser. I rättsligt hänseende är det fråga om ett avtal om tjänster som tillhandahålls mot ersättning. Dessutom talar det faktum att universitetet har getts en fördel i förhållande till potentiella konkurrenter vad avser ingåendet av avtalet(73) och att det aktuella kontraktet syftade till ett kringgående av bestämmelserna om offentlig upphandling(74) mot att den här aktuella transaktionen ska undantas från bestämmelserna om offentlig upphandling. Mot bakgrund av detta resultat kan det inte anses vara fråga om ett ”samarbete mellan offentliga myndigheter”. 93. Il y a lieu de constater qu’aucun cas de dérogation pertinent ne permet d’écarter l’application de la directive 2004/18.
c) Resultat i denna del 4. Résumé
93. Det ska mot denna bakgrund konstateras att det inte föreligger något undantag som medför att direktiv 2004/18 inte är tillämpligt. 94. On observera, en résumé, que le marché en cause, portant sur la réalisation d’activités d’études et d’évaluation de la vulnérabilité sismique de certaines structures hospitalières, constitue une opération qui est soumise aux règles des marchés publics et à laquelle la directive 2004/18 est applicable. Étant donné que, en l’occurrence, il n’y a pas eu d’appel d’offres, la directive a été enfreinte. Si l’on considère le fait que le droit national autorise des accords tels que celui passé entre l’ASL Lecce et l’Université, ce droit n’est pas non plus conforme à la directive. 4. Sammanfattande slutsatser 95. Il s’ensuit que la directive 2004/18 et, en particulier, son article 1 er , paragraphe 2, sous a) et d), ses articles 2 et 28 et son annexe II, catégories 8 et 12, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui autorise la passation d’accords sous forme écrite entre un pouvoir adjudicateur et une université, institution de droit public, aux fins d’une mission d’étude et d’évaluation de la vulnérabilité sismique de structures hospitalières, mission qui doit être accomplie à la lumière des réglementations nationales en matière de sécurité des structures et, notamment, des édifices dits «stratégiques», en contrepartie d’une rémunération qui ne doit pas dépasser les frais exposés pour l’exécution de la prestation et alors que l’université chargée d’exécuter la mission est susceptible de revêtir la qualité d’opérateur économique. 94. Det ska sammanfattningsvis konstateras att det här aktuella uppdraget för att genomföra verksamhet avseende utredning och bedömning av vissa sjukhus utsatthet ur seismisk synvinkel utgör en transaktion som kräver att en offentlig upphandling genomförs på vilken direktiv 2004/18 är tillämplig. Eftersom någon sådan offentlig upphandling inte har genomförts i målet vid den nationella domstolen föreligger det ett åsidosättande av direktivet. Mot bakgrund av att avtal som det mellan ASL Lecce och universitetet är tillåtna enligt nationell lagstiftning, är denna lagstiftning inte heller förenlig med direktivet. VII – Conclusion 95. Av detta följer att direktiv 2004/18, särskilt artiklarna 1.2 a och d, 2 och 28 och kategorierna 8 och 12 i bilaga II, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka en upphandlande myndighet och ett offentligrättsligt universitet har rätt att sluta kontrakt avseende utredning och bedömning av sjukvårdsanläggningars utsatthet ur seismisk synvinkel mot bakgrund av nationella bestämmelser om säkerhet för anläggningar och särskilt strategiska byggnader, mot en ersättning som inte får överstiga kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten, om det universitet som utför tjänsten kan anses utgöra en ekonomisk aktör. 96. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre ce qui suit à la question préjudicielle posée par le Consiglio di Stato:
VII – Förslag till avgörande «La directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services et, en particulier, son article 1 er , paragraphe 2, sous a) et d), ses articles 2 et 28 et son annexe II, catégories 8 et 12, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui autorise la passation d’accords sous forme écrite entre un pouvoir adjudicateur et une université, institution de droit public, aux fins d’une mission d’étude et d’évaluation de la vulnérabilité sismique de structures hospitalières, mission qui doit être accomplie à la lumière des réglementations nationales en matière de sécurité des structures et, notamment, des édifices dits ‘stratégiques’, en contrepartie d’une rémunération qui ne doit pas dépasser les frais exposés pour l’exécution de la prestation et alors que l’université chargée d’exécuter la mission est susceptible de revêtir la qualité d’opérateur économique.»
96. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som Consiglio di Stato har ställt på följande sätt: (1) . Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, särskilt artiklarna 1.2 a och d, 2 och 28 och kategorierna 8 och 12 i bilaga II, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka en upphandlande myndighet och ett offentligrättsligt universitet har rätt att sluta kontrakt avseende utredning och bedömning av sjukvårdsanläggningars utsatthet ur seismisk synvinkel mot bakgrund av nationella bestämmelser om säkerhet för anläggningar och särskilt strategiska byggnader, mot en ersättning som inte får överstiga kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten, om det universitet som utför tjänsten kan anses utgöra en ekonomisk aktör. (2) –	JO L 134, p. 114.
(1) . (3) –	Arrêt du 9 juin 2009 (C-480/06, Rec. p. I-4747). (2) – EUT L 134, s. 114. (4) –	GURI n° 192, du 18 août 1990.
(3) – Dom av den 9 juni 2009 i mål C-480/06, kommissionen mot Tyskland (REG 2009, s. I-4747).
(5) –	Page 2 des observations de l’Université.
(4) –	GURI nr 192 av den 18 augusti 1990.
(6) –	Arrêt du 23 décembre 2009 (C-305/08, Rec. p. I-12129).
(5) –	Sidan 2 i universitetets yttrande. (7) –	Ibidem, point 35.
(6) – Dom av den 23 december 2009 i mål C-305/08, CoNISMa (REU 2009, s. I-12129).
(8) –	Ibidem, point 42.
(7) – Ibidem, punkt 35. (9) –	Voir p. 22, point 34 de la demande de décision préjudicielle.
(8) – Ibidem, punkt 42. (10) –	Voir Hailbronner, K., Das Recht der Europäischen Union (édité par E. Grabitz et M. Hilf), partie B 5, point 24, p. 4, d’après lequel le critère du caractère onéreux doit être considéré en principe comme rempli dès lors qu’il existe un avantage mesurable en argent. Dans le même sens, Eisner, C., «Interkommunale Kooperationen und Dienstleistungskonzessionen (Teil 1)», Zeitschrift für Vergaberecht und Beschaffungspraxis , 2011, p. 190, selon lequel une certaine opération doit être appréciée sur la base des dispositions du droit des marchés publics dès lors qu’il est effectivement convenu de rétribuer une prestation. (9) – Se sidan 22, punkt 34 i begäran om förhandsavgörande. (11) –	Voir Frenz, W., Handbuch Europarecht , vol. 3 (Beihilfe- und Vergaberecht), Heidelberg, 2007, p. 617, point 2012. (10) – Se Hailbronner, K., Das Recht der Europäischen Union (utgivare Eberhard Grabitz/Meinhard Hilf), del B5, punkt 24, sidan 4, som anser att kravet på ekonomiska villkor i princip ska anses uppfyllt i fråga om varje fördel som har ekonomiskt värde. Se, för ett liknande resonemang, Eisner, C., ”Interkommunale Kooperationen und Dienstleistungskonzessionen (Teil 1)”, Zeitschrift für Vergaberecht und Beschaffungspraxis , 2011, sidan 190, enligt vilken den aktuella transaktionen ska avgöras i enlighet med bestämmelserna om offentlig upphandling så snart parterna faktiskt har avtalat om ersättning för tillhandahållandet av en tjänst. (12) –	Ibidem.
(11) – Se Frenz, W., Handbuch Europarecht , volym 3 (Beihilfe- und Vergaberecht), Heidelberg 2007, sidan 617, punkt 2012.
(13) –	Voir arrêt du 27 septembre 1988, Humbel et Edel (263/86, Rec. p. 5365, point 18). Budischowsky, J., Kommentar zu EU- und EG-Vertrag (édité par H. Mayer), Vienne, 2003, article 49 CE, point 8, p. 5, pour qui une contrepartie qui couvre les frais encourus présente déjà le caractère d’une rémunération.
(12) – Ibidem.
(14) –	Voir Frenz, W., op. cit. (note 11), p. 618, point 2013. (13) – Se dom av den 27 september 1988 i mål 263/86, Humbel & Edel (REG 1988, s. 5365), punkt 18. Budischowsky, J., Kommentar zu EU- und EG-Vertrag (utgivare Heinz Mayer), Wien 2003, artikel 49 EG, punkt 8, sidan 5, anser att kravet på ekonomiska villkor redan är uppfyllt om ersättningen täcker kostnaderna. (15) –	Voir note 22 des observations de la Commission.
(14) – Se Frenz, W. (ovan fotnot 11), sidan 618, punkt 2013.
(16) –	Règlement modifiant les directives 2004/17/CE, 2004/18 et 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne leurs seuils d’application pour les procédures de passation des marchés (JO L 314, p. 64).
(15) – Se fotnot 22 i kommissionens skriftliga yttrande. (17) –	Point 143 des conclusions prononcées le 14 avril 2010 (arrêt du 15 juillet 2010, C-271/08, Rec. p. I-7091).
(16) – Kommissionens förordning (EG) nr 1177/2009 av den 30 november 2009 om ändring av europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG, 2004/18/EG och 2009/81/EG avseende de tröskelvärden som ska tillämpas vid upphandlingsförfaranden (EUT L 314, s. 64).
(18) –	Ibidem.
(17) – Förslag till avgörande av den 14 april 2010 i mål C-271/08, kommissionen mot Tyskland, (REU 2010, s. I-6817), punkt 143, i vilket dom avkunnades den 15 juli 2010. (19) –	Voir Frenz, W., op. cit. (note 11), point 1721. (18) – Ibidem. (20) –	Arrêt du 13 octobre 2005, Parking Brixen (C-458/03, Rec. p. I-8585, point 48).
(19) – Se Frenz, W. (ovan fotnot11), sidan 533, punkt 1721.
(21) –	Arrêts du 6 avril 2006, ANAV (C-410/04, Rec. p. I-3303, point 21), et du 15 octobre 2009, Acoset (C-196/08, Rec. p. I-9913, point 49). Sur le lien entre l’interdiction de discrimination et l’exigence de transparence, voir arrêts du 7 décembre 2000, Teleaustria et Telefonadress (C‑324/98, Rec. p. I-10745, points 60 et suiv.); du 21 juillet 2005, Coname (C-231/03, Rec. p. I‑7287, points 17 et suiv.); du 13 novembre 2007, Commission/Irlande (C-507/03, Rec. p. I-9777, points 30 et suiv.), et du 21 février 2008, Commission/Italie (C-412/04, Rec. p. I-619, point 66). (20) – Dom av den 13 oktober 2005 i mål C-458/03, Parking Brixen (REG 2005, s. I-8585), punkt 48.
(22) –	Voir arrêt du 26 janvier 1993, Telemarsicabruzzo e.a. (C-320/90 à C-322/90, Rec.p. I-393, point 6). (21) – Dom av den 15 oktober 2009 i mål C-196/08, Acoset (REG 2009, s. I-9913), punkt 49, och av den 6 april 2006 i mål C-410/04, ANAV (REG 2006, s. I-3303), punkt 21. Beträffande förhållandet mellan förbudet mot diskriminering och skyldigheten att lämna insyn, se dom av den 13 november 2007 i mål C‑507/03, kommissionen mot Irland (REG 2007, s. I-9777), punkterna 30 och 31, av den 21 februari 2008 i mål C-412/04, kommissionen mot Italien (REG 2008, s. I-619), punkt 66, av den 21 juli 2005 i mål C-231/03, Coname (REG 2005, s. I-7287), punkterna 17 och 18, och av den 7 december 2000 i mål C-324/98, Telaustria och Telefonadress (REG 2000, s. I-10745), punkterna 60 och 61.
(23) –	Voir arrêts du 21 septembre 1999, Albany (C-67/96, Rec. p. I-5751, point 40), et du 25 mars 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi e.a. (C-480/00 à C-482/00, C-484/00, C-489/00 à C-491/00, C-497/00 à C-499/00, Rec. p. I-2943, point 73). (22) – Se dom av den 26 januari 1993 i de förenade målen C-320/90–C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl. (REG 1993, s. I-393; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-1), punkt 6. (24) –	En ce qui concerne les méthodes de calcul, toutes les directives en matière de marchés publics comportent des interdictions de contournement expresses. D’une part, la répartition des marchés est prohibée lorsqu’elle a pour objet d’écarter l’application de la directive concernée. D’autre part, les directives excluent que leurs dispositions puissent être contournées par le biais du choix de la méthode de calcul. De plus, il peut être déduit des interdictions de contournement une interdiction générale des sous-évaluations intentionnelles ou par négligence [voir Frenz, W., op. cit. (note 11), p. 209, point 822, et Trepte, P., Public Procurement in the EU , 2 e édition, Oxford, 2007, p. 262 et suiv.]. (23) – Se dom av den 25 mars 2004 i de förenade målen C-480/00–C-482/00, C-484/00, C-489/00–C-491/00, C-497/00–C-499/00, Azienda Agricola Ettore Ribaldi m.fl. (REG 2004, s. I-2943), punkt 73, och av den 21 september 1999 i mål C-67/96, Albany (REG 1999, s. I-5751), punkt 40.
(25) –	Cette jurisprudence part du principe que le juge national a une connaissance directe des faits de l’affaire, comme aussi des arguments mis en avant par les parties, et qu’il est donc mieux placé pour apprécier, en pleine connaissance de cause, la pertinence des questions de droit soulevées par le litige dont il se trouve saisi et la nécessité d’une décision préjudicielle, pour être en mesure de rendre son jugement (voir arrêt du 22 juin 2000, Marca Mode, C-425/98, Rec. p. I‑4861, point 21). (24) –	De uttryckliga förbud mot kringgående som föreskrivs i samtliga direktiv om offentlig upphandling har samband med beräkningsmetoderna. Det är förbjudet att dela upp uppdrag om detta sker i avsikt att kringgå tillämpningen av det aktuella direktivet. Dessutom är det förbjudet att kringgå direktiven genom val av beräkningsmetod. Vidare kan det ur förbuden mot kringgående härledas ett generellt förbud mot en medveten eller vårdslös för låg beräkning av uppdragsvärdet (se Frenz, W. (ovan fotnot 11), sidan 209, punkt 822 och Trepte, P., Public procurement in the EU, andra upplagan, Oxford 2007, sidorna 262 och 263).
(26) –	Voir, entre autres, arrêts du 13 mars 2001, PreussenElektra (C-379/98, Rec. p. I-2099, point 38); du 22 mai 2003, Korhonen e.a. (C-18/01, Rec. p. I-5321, point 19); du 19 avril 2007, Asemfo (C-295/05, Rec. p. I-2999, point 30), et du 1 er octobre 2009, Gottwald (C-103/08, Rec. p. I‑9117, point 16). (25) –	Enligt denna rättspraxis presumeras den nationella domstolen ha en direkt kännedom om de faktiska omständigheterna i målet och om de argument som förts fram av parterna och därför vara bäst lämpad att, med full kännedom om saken, bedöma relevansen av de rättsfrågor som uppkommit i den tvist som anhängiggjorts vid den och om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken (se dom av den 22 juni 2000 i mål C-425/98, Marca Mode, REG 2000, s. I-4861, punkt 21).
(27) –	Voir, entre autres, arrêts du 15 décembre 1995, Bosman (C-415/93, Rec. p. I-4921, point 61); du 1 er avril 2008, Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon (C-212/06, Rec. p. I-1683, point 29), et Gottwald (précité note 26, point 17).
(26) –	Se, bland annat, dom av den 13 mars 2001 i mål C-379/98, PreussenElektra (REG 2001, s. I-2099), punkt 38, av den 22 maj 2003 i mål C-18/01, Korhonen m.fl. (REG 2003, s. I-5321), punkt 19, av den 19 april 2007 i mål C-295/05, Asemfo (REG 2007, s. I-2999), punkt 30, och av den 1 oktober 2009 i mål C-103/08, Gottwald (REG 2009, s. I-9117), punkt 16.
(28) –	Voir point 44 des présentes conclusions.
(27) –	Se, bland annat, dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman (REG 1995, s. I-4921), punkt 61, av den 1 april 2008 i mål C-212/06, Gouvernement de la Communauté française och Gouvernement wallon (REG 2008, s. I-1683), punkt 29, och domen i målet Gottwald (ovan fotnot 26), punkt 17.
(29) –	Voir Frenz, W., op. cit. (note 11), p. 670, point 2197.
(28) – Se punkt 44 i detta förslag till avgörande. (30) –	Voir arrêts du 10 mars 1987, Commission/Italie (199/85, Rec. p. 1039, point 14); du 18 novembre 1999, Teckal (C-107/98, Rec. p. I-8121, point 43); du 17 novembre 1993, Commission/Espagne (C-71/92, Rec. p. I-5923, point 10), et du 13 janvier 2005, Commission/Espagne (C-84/03, Rec. p. I-139, points 48 et 58). (29) – Se Frenz, W. (ovan fotnot 11), sidan 670, punkt 2197.
(31) –	Voir points 17 et 18 des observations du gouvernement tchèque.
(30) – Se dom av den 10 mars 1987 i mål 199/85, kommissionen mot Italien (REG 1987, 1039), punkt 14, av den 18 november 1999 i mål C-107/98, Teckal (REG 1999, s. I-8121), punkt 43, av den 17 november 1993 i mål C-71/92, kommissionen mot Spanien (REG 1993, s. I-5923), punkt 10, och av den 13 januari 2005 i mål C-84/03, kommissionen mot Spanien (REG 2005, s. I-139), punkterna 48 och 58.
(32) –	Voir arrêts du 6 avril 1962, de Geus (13/61, Rec. p. 89), et du 5 février 1963, Van Gend & Loos (26/62, Rec. p. 1).
(31) – Se punkterna 17 och 18 i den tjeckiska regeringens skriftliga yttrande. (33) –	Voir Livre vert de la Commission du 27 janvier 2011 sur la modernisation de la politique de l’UE en matière de marchés publics – Vers un marché européen des contrats publics plus performant (COM/2011/0015 final, p. 24), qui cite les deux cas de figure dégagés par la Cour dans sa jurisprudence. La Commission s’y déclare en faveur de la détermination, lors de l’élaboration de projets de législation, des formes de coopération qui ne doivent pas entrer dans le champ d’application des directives en matière de marchés publics. Dans cet exercice, il y a lieu de tenir compte aussi des leçons de la jurisprudence de la Cour. (32) – Se dom av den 6 april 1962 i mål 13/61, Bosch (REG 1962, s. 101; svensk specialutgåva, volym 1, s. 121), och av den 5 februari 1963 i mål 26/62, Van Gend en Loos (REG 1963, s. 1; svensk specialutgåva, volym 1, s. 161). (34) –	Arrêt du 11 janvier 2005 (C-26/03, Rec. p. I-1). (33) –	Se kommissionens grönbok av den 27 januari 2011 om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad KOM(2011) 15 slutlig, sidan 24, i vilken de båda situationer till vilka domstolen har utvecklat sin praxis omnämns. I grönboken förordar kommissionen att det i ett lagstiftningsförfarande ska fastställas vilka former av samarbete som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiven om offentlig upphandling. I detta avseende ska man även beakta domstolens praxis. (35) –	Ibidem, point 48.
(34) – Dom av den 11 januari 2005 i mål C-26/03, Stadt Halle och RPL Lochau (REG 2005, s. I-1).
(36) –	Voir Holoubek, M., EU-Kommentar (édité par J. Schwarze), 2 e édition, Art. 49/50 EGV, point 151, p. 753, qui observe que la jurisprudence de la Cour a exclu du champ d’application des directives en matière de marchés publics comme de celui des libertés fondamentales non seulement les prestations internes au sein d’une personne morale, mais aussi les relations de prestations entre un pouvoir public et des institutions déconcentrées. (35) – Ibidem, punkt 48. (37) –	Arrêt précité note 30. (36) – Se Holoubek, M., EU-Kommentar (utgivare Jürgen Schwarze), andra upplagan, artikel 49/50 EGV, punkt 151, sidan 753, som framhåller att domstolen i sin praxis inte enbart har undantagit en juridisk persons interna uppdragsliknande transaktioner, utan även uppdragsförhållanden mellan offentliga myndigheter och utsourcade enheter, från tillämpningsområdet för direktiven om offentlig upphandling. (38) –	Voir arrêts Teckal (précité note 30, point 50), Stadt Halle et RPL Lochau (précité note 34, point 49), et du 9 juin 2009, Commission/Allemagne (précité note 3, point 34). (37) – Domen i målet Teckal (ovan fotnot 30). (39) –	Voir point 35 de l’ordonnance de renvoi. (38) – Se domen i målet Teckal (ovan fotnot 30), punkt 50, i målet Stadt Halle och RPL Lochau (ovan fotnot 34), punkt 49 och i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 3), punkt 34.
(40) –	Arrêt du 9 juin 2009, précité note 3.
(39) – Se punkt 35 i begäran om förhandsavgörande. (41) –	Voir Chaminade, A., «Des possibilités de coopération accrues pour les collectivités territoriales», La semaine juridique – édition générale , 2010, n° 363, p. 662, qui parle d’un nouveau développement de la jurisprudence de la Cour depuis les arrêts relatifs aux procédures «in-house». Voir Ferk, P., et Ferk, B., «Osebe javnega prava kot ponudniki», Podjetje in delo , 2011, n° 4, p. 481 et suiv., qui, dans le contexte de l’arrêt Commission/Allemagne, parlent d’un complément apportée à la doctrine antérieure relative aux procédures «in-house», dans la mesure où le rapport qui lie les participants est contractuel et non institutionnel. (40) – Ovan fotnot 3. (42) –	Voir Pirker, B., «La jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de première instance. Chronique des arrêts. Arrêt Commission c/Allemagne», Revue du droit de l’Union européenne , 2009, n° 3, p. 574; Broussy, E., Donnat, F., et Lambert, C., Chronique de jurisprudence communautaire, Droit administratif , 2009, p. 1542, qui défendent la thèse selon laquelle l’arrêt Commission/Allemagne établit une nouvelle dérogation en matière de droit des marchés publics. (41) – Se Chaminade, A., ”Des possibilités de coopération accrues pour les collectivités territoriales”, La Semaine Juridique - édition générale , 2010, nr 363, sidan 662, som talar om en vidareutveckling av domstolens praxis sedan de domar som avser intern upphandling avkunnades. Se Ferk, P./Ferk, B., ”Osebe javnega prava kot ponudniki”, Podjetje in delo , nr 4, sidan 481, som i samband med domen i målet kommissionen mot Tyskland i detta avseende talar om en komplettering av den hittillsvarande doktrinen om intern upphandling, eftersom det i nämnda dom är fråga om ett avtalsmässigt och inte ett institutionellt förhållande mellan de berörda parterna. (43) –	Voir arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne (précité note 3, point 37).
(42) – Se Pirker, B., ”La jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de première instance. Chronique des arrêts. Arrêt Commission c/Allemagne”, Revue du droit de l'Union européenne , 2009 nr 3, sidan 574 och Broussy, E./Donnat, F./Lambert, C., Chronique de jurisprudence communautaire, Droit administratif , 2009, sidan 1542, som anser att domen i målet kommissionen mot Tyskland utgör ett undantag från bestämmelserna om offentlig upphandling. (44) –	Arrêt du 13 novembre 2008 (C-324/07, Rec. p. I-8457, point 48). (43) – Se domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 3), punkt 37. (45) –	Voir arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne (précité note 3, point 45).
(44) – Se dom av den 13 november 2008 i mål C-324/07, Coditel Brabant (REG 2008, s. I-8457), punkt 48.
(46) –	Voir Steiner, M., «Ausschreibungsfreier Abfallentsorgungsvertrag: Ist das der Anfang vom Ende der sogenannten Teckal-Kriterien?», European Law Reporter , 2009, p. 283, qui, à propos des circonstances factuelles sous-tendant l’arrêt Commission/Allemagne, évoque une «coopération institutionnalisée» de fait. (45) – Se domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 3), punkt 45. (47) –	Voir arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne (précité note 3, point 47).
(46) – Se Steiner, M., ”Ausschreibungsfreier Abfallentsorgungsvertrag: Ist das der Anfang vom Ende der sogenannten Teckal-Kriterien?”, European Law Reporter , 2009, sidan 283, som i fråga om de omständigheter som låg till grund för domen i målet kommissionen mot Tyskland talar om ett faktiskt ”institutionaliserat samarbete”. (48) –	Ibidem.
(47) – Se domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 3), punkt 47. (49) –	Dans ce sens, Wagner, S., «Öffentliche Aufträge: Eine förmliche europaweite Ausschreibung ist nicht erforderlich, wenn öffentliche Stellen i. R. interkommunaler Zusammenarbeit einen Vertrag zur Erfüllung einer ihnen allen obliegenden öffentlichen Aufgabe (Abfallentsorgung) schließen», Europäisches Wirtschafts- & Steuerrecht , 2009, p. 328. (48) – Ibidem. (50) –	Voir arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne (précité note 3, points 34, 44, 45 et 47). (49) –	Se, för ett liknande resonemang, Wagner, S., ”Öffentliche Aufträge: Eine förmliche europaweite Ausschreibung ist nicht erforderlich, wenn öffentliche Stellen i.R. interkommunaler Zusammenarbeit einen Vertrag zur Erfüllung einer ihnen allen obliegenden öffentlichen Aufgabe (Abfallentsorgung) schließen” Europäisches Wirtschafts- & Steuerrecht , 2009, sidan 328.
(51) –	Dans ce sens, Öhler, M., et Gruber, C., «‘Zusammenarbeit’ iSd EuGH-Urteils Rs Stadtreinigung Hamburg nicht auf Kooperationen zwischen Gebietskörperschaften beschränkt», Zeitschrift für Vergaberecht und Beschaffungspraxis , 2011, p. 288. (50) – Se domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 3), punkterna 34, 44, 45 och 47.
(52) –	Voir p. 3 des observations de l’ASL Lecce.
(51) –	Se, för ett liknande resonemang, Öhler, M./Gruber, C. ”Zusammenarbeit‘ iSd EuGH-Urteils Rs Stadtreinigung Hamburg nicht auf Kooperationen zwischen Gebietskörperschaften beschränkt”, Zeitschrift für Vergaberecht und Beschaffungspraxis , 2011, sidan 288.
(53) –	Voir Struve, T., «Durchbruch für interkommunale Zusammenarbeit», Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht , 2009, p. 807, et Veldboer, W., «Zur Entscheidung für interkommunale Zusammenarbeit durch das EuGH-Urteil ‘Hamburger Stadtreinigung’», Die öffentliche Verwaltung , 2009, p. 360. (52) –	Se sidan 3 i ASL Lecces skriftliga yttrande.
(54) –	Voir Öhler, M., et Gruber, C., op. cit. (note 51), p. 289, qui préconisent que l’accord entre les autorités publiques révèle un «caractère coopératif».
(53) – Se Struve, T., ”Durchbruch für interkommunale Zusammenarbeit”, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht , 2009, sidan 807, Veldboer, W.,”Zur Entscheidung für interkommunale Zusammenarbeit durch das EuGH-Urteil ‚Hamburger Stadtreinigung‘”, Die öffentliche Verwaltung , 2009, sidan 360.
(55) –	Voir arrêt du 9 juin 2009 (précité note 3, point 37).
(54) – Se Öhler, M./Gruber, C., (ovan fotnot 51) sidan 289, som kräver att avtalet mellan de offentliga myndigheterna ska ha en ”kooperativ karaktär“.
(56) –	Dans ce sens, Struve, T., op. cit. (note 53).
(55) – Se domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 3), punkt 37. (57) –	Voir point 22 des observations du gouvernement polonais.
(56) –	Se, för ett liknande resonemang, Struve, T. (ovan fotnot 53).
(58) –	Voir p. 6 des observations du CNI, où celui-ci va jusqu’à mettre en doute que l’étude et l’évaluation de la vulnérabilité sismique des structures hospitalières soient du tout une mission imposée par la loi à l’ASL Lecce. (57) – Se punkt 22 i den polska regeringens yttrande. (59) –	Voir point 86 des observations de la Commission.
(58) –	Se sidan 6 i CNI:s skriftliga yttrande, varvid nämnda organisation till och med ifrågasätter huruvida utredning och bedömning av sjukvårdsanläggningars utsatthet ur seismisk synvinkel överhuvudtaget utgör en lagstadgad uppgift för ASL Lecce.
(60) –	Voir point 53 des présentes conclusions.
(59) – Se punkt 86 i kommissionens yttrande.
(61) –	Voir point 53 des présentes conclusions.
(60) – Se punkt 53 i detta förslag till avgörande. (62) –	Dans ce sens, Dreyfus, J-D., et Rodrigues, S., «La coopération intercommunale confortée par la CJCE?», L’actualité juridique; droit administratif , 2009, p. 1720. (61) – Se punkt 53 i detta förslag till avgörande. (63) –	Voir point 34 des présentes conclusions.
(62) –	Se, för ett liknande resonemang, Dreyfus, J.-D. och Rodrigues, S., ”La coopération intercommunale confortée par la CJCE?”, L'actualité juridique ; droit administratif , 2009, sidan 1720.
(64) –	Voir p. 3 des observations de l’ASL Lecce.
(63) – Se punkt 34 i detta förslag till avgörande. (65) –	Voir points 27 et 28 des présentes conclusions.
(64) –	Se sidan 3 i ASL Lecces skriftliga yttrande. (66) –	Voir p. 23 et suiv. des observations de l’ASL Lecce.
(65) – Se punkterna 27 och 28 i detta förslag till avgörande. (67) –	Voir p. 2 des observations du CNI.
(66) – Se sidorna 23 och 24 i ASL Lecces skriftliga yttrande.
(68) –	Voir point 23 des observations du gouvernement polonais.
(67) –	Se sidan 2 i CNI:s skriftliga yttrande.
(69) –	Arrêt précité note 6, point 37. (68) – Se punkt 23 i den polska regeringens yttrande. (70) –	Le droit des marchés publics fixe des limites à l’autonomie des autorités publiques, dans l’intérêt de la concurrence, en particulier en ce qui concerne le choix du cocontractant. Voir, à propos de l’incidence des objectifs de la politique du marché intérieur sur le droit privé, Wendehorst, C., «Methodenlehre und Privatrecht in Europa», Vom praktischen Wert der Methode – Festschrift für Heinz Mayer zum 65. Geburtstag , Vienne, 2011, p. 829.
(69) – Domen i målet CoNISMa (ovan fotnot 6), punkt 37.
(71) –	Voir p. 15 des observations de l’ASL Lecce.
(70) –	Genom bestämmelserna om offentlig upphandling begränsas de upphandlande myndigheternas privatautonomi i konkurrenssyfte just vad gäller valet av avtalspartner. Se avseende det inflytandet som politiska målsättningar på den inre marknaden har på privaträtten, Wendehorst, C., ”Methodenlehre und Privatrecht in Europa”, Vom praktischen Wert der Methode – Festschrift für Heinz Mayer zum 65. Geburtstag , Wien 2011, sidan 829.
(72) –	Voir point 81 des présentes conclusions.
(71) –	Se sidan 15 i ASL Lecces skriftliga yttrande. (73) –	Voir point 86 des présentes conclusions.
(72) – Se punkt 81 i detta förslag till avgörande. (74) –	Voir point 91 des présentes conclusions.
(73) – Se punkt 86 i detta förslag till avgörande. (74) – Se punkt 91 i detta förslag till avgörande. Upp