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Timestamp: 2017-10-17 13:14:46
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La Distribución de la Seguridad Pública en España | POLICIALOCAL.WORDPRESS
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De: Alberto Albacete Carreño Fecha: Septiembre 2012 Origen: Noticias Jurídicas
En los últimos tiempos está siendo objeto de debate la legislación sobre el reparto de tareas de nuestras Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, todo esto, cuando ya han pasado más de 25 años de funcionamiento de la ley reguladora de los servicios públicos de seguridad, la tan nombrada y famosa “dos ochenta y seis “, es decir, la Ley Orgánica 2/86 de 13 de Marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Si pudiéramos comparar la edad cronológica de una persona con el tiempo de funcionamiento de un texto legal podríamos decir que esta ley está avanzando hacia una edad madura, pero no es así, no se mide de igual forma, podríamos comentar leyes con muchísimo más bagaje; a todos como primer referente de madurez legal nos lleva a la Ley de Enjuiciamiento Criminal, de esta soplaremos 130 velas en la celebración de su aniversario, eso sí con algún que otro retoque para poder seguir andando por la calle con tanta frescura, es decir, con un buen número de modificaciones o rectificaciones como consecuencia del nacimiento de normativas que vinculaban a esa.
Esto evidencia que el paso del tiempo también afecta a nuestra normativa, y no sólo por la propia fecha de nacimiento, sino más por la evolución social, que acaba desajustándose de los principios inspiradores de la norma, y ésta pudiera ser la reflexión sobre nuestro ordenamiento jurídico en materia de seguridad pública.
RESEÑA CONSTITUCIONAL
Cuando hablamos de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en su contexto actual, sus competencias y sus funciones, el punto de partida, y como principal marco normativo, arranca en la propia Carta Magna, en su art. 104.1, distinguiéndolas de las Fuerzas Armadas, establece “Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. Una ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad “. La propia Constitución marca que la Seguridad Pública es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.29) sin perjuicio de la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas y los municipios para que puedan crear Cuerpos de Policía propios en el marco de lo que se pueda disponer en una ley orgánica.
Esto fue óbice para que las Autonomías de País Vasco y Cataluña aprobaran sendos Estatutos de Autonomía con referencia y competencias para las Policías Autonómicas, aún sin que existiera la Ley Orgánica que menciona el 104.
Por otra parte, con respecto a las Comunidades Autónomas y sus funciones en materia de seguridad local en el artículo 148.1.22 establecía que las Comunidades Autónomas podrían asumir competencias sobre “La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica “, facultad de la que han hecho uso todos los estatutos de autonomía, independientemente de la vía utilizada por cada región o territorio para su acceso a la misma.
LA LEY ORGÁNICA DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD COMO MARCO JURÍDICO
Fueron necesarios 8 años para la aprobación definitiva de Ley que diera cumplimiento al referido artículo, mientras tanto operaba la Ley de Policía 5/78, que fue poco más que una continuidad de sistema de seguridad pública anterior.
Esta Ley, en su gestación, se ideó como una perfecta distribuidora de competencias y servicios de los distintos cuerpos de seguridad, creándose un reparto tanto territorial como de competencias específicas de cada uno de los operantes en materia de seguridad; si bien su andadura y bagaje en estos más de dos décadas y media han dejado ver que la cuestión operativa entraña en ocasiones alguna dificultad, sin dejar de mencionar que en la actualidad se ha demostrado que no atiende a la realidad funcional de cada una de ellos.
Esta dificultad de reparto competencial ya viene expresado en la exposición de motivos de la propia ley, cuando al hablar de esto mismo y de la seguridad pública pone de manifiesto “….constituye una competencia difícil de parcelar, toda vez que no permite delimitaciones o definiciones, con el rigor y precisión admisibles en otras materias. Ello es así porque las normas ordenadoras de la seguridad pública no contemplan realidades físicas tangibles….. ”
Visto esto y con la entrada en vigor de la LOFCS se establecieron, básicamente, tres formatos de competencia en seguridad pública, el estatal, autonómico y local, que como apuntábamos anteriormente con una distribución tanto territorial como operativa, y a veces con la “mezcla ” de las dos. Su artículo 1º determina explícitamente que:
La seguridad pública es competencia exclusiva del Estado. Su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación.
Las Comunidades Autónomas participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos que establezcan los respectivos Estatutos y en el marco de esta Ley.
Las Corporaciones Locales participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos establecidos en la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local y en el marco de esta Ley.
El mantenimiento de la seguridad pública se ejercerá por las distintas Administraciones Públicas a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Quedando definidas como Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el artículo 2º:
LOS CUERPOS ESTATALES
Es de sobra conocido el artículo 11 de la LOFCS donde se enumeran las funciones competenciales comunes a los dos cuerpos del Estado siendo, por la propia definición del artículo, competencias comunes de Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policía relativas a seguridad pública, prevención e investigación de delitos, cuidar el ordenamiento jurídico, protección de bienes e incluso participación en materia de Protección Civil, estas competencias vienen dadas por la lógica de cualquier cuerpo policial.
Es en el siguiente apartado donde se establecen el ámbito territorial de los mismos, ámbito que deja indefinido y que en algunos casos concretos cuesta encontrar cual fue la línea divisoria o los criterios que se han determinado, a parte de las capitales de provincia, es decir, en otros núcleos urbanos.
La Guardia Civil las ejercerá en el resto del territorio nacional y sumar territorial.
El problema, desde un punto de vista práctico, se deriva de lo estipulado en los puntos siguientes del mismo artículo que viene a decir que el Cuerpo Nacional de Policía tiene competencias en todo el territorio nacional sobre investigación de delitos y tratamiento de información y estudio de planes de prevención, pero la Guardia Civil también.
Pueden apreciarse imperfecciones en su redacción, dejándolas de una forma ambigua como el final de tercer apartado al expresar “……la Guardia Civil…….. podrá asimismo ……cuando ello fuere preciso “.
Más indefinido en la forma práctica al acometer un servicio es lo abierto que queda en su punto 4 del mismo artículo, sin perjuicio de lo ordenado por la autoridad judicial, abre la imprecisa vía de la excepcionalidad, que se habrá de resolver por él, entonces, Gobernador Civil, que también recae en su decisión qué cuerpo habrá de continuar con la labor.
No se puede pasar este apartado sin hacer mención al conflicto de competencias que el mismo articulado refleja como “positivo o negativo “, que en una somera interpretación viene a decir que si el conflicto es positivo actuarían los dos cuerpos, y si fuera negativo, ninguno de ellos (¿?), queda nuevamente en manos del Gobernador Civil (ahora Delegado o Subdelegado de Gobierno) o del propio Ministerio del Interior la resolución de lo más procedente; eso sí, deja clara la comunicación “inter-cuerpos “, dando cuenta uno al otro de las actuaciones realizadas.
Posiblemente la, hasta ahora imposible, unificación de los dos cuerpos sería un modo de paliar estas situaciones y estos conflictos competenciales en materia territorial, pero este asunto, más allá de la haberse creado una Dirección única, será un conflicto perpetuo tanto en cuanto existan un cuerpo de índole militar y otro civil, asunto espinoso como ha quedado patente en multitud de intervenciones policiales y de ese presuntuoso intento de comunión entre ambos.
Sabidas las dificultades de unificación, e intentando las posibles duplicidades competenciales, la territorialidad no sería un conflicto si las funciones que se enumeran como comunes tuvieran una distinción operativa, repartiendo la investigación de unos u otros delitos a uno u otro cuerpo en función de la especialidad, salvándose de esta forma campos de actuación comunes.
En este asunto de las duplicidades tanto competenciales como territoriales, siguiendo la línea crítica del párrafo anterior, la definición y designación operativa de las funciones encomendadas a estos cuerpos vendría a solucionar, no sólo un problema de operatividad sino también un problema organizacional y de gestión económica, y con esto quiero poner en juicio la duplicidad de determinadas unidades especiales, como pudieran ser las unidades operativas de élite (U.E.I para Guardia Civil y G.E.O para Policía Nacional), o la de expertos en desactivación en artefactos explosivos (G.E.D.E.X y T.E.D.A.X), intervención en manifestaciones y orden público (G.R.S y U.I.P), en materia de violencia de género, menores o familia, Unidades de Subsuelo, Guías Caninos o servicio Cinológico, Formación y Perfeccionamiento, Academias Profesional de acceso y formación continua, etc., y así unas cuantas unidades más duplicadas en funciones y servicios, unidades todas ellas con un gran coste presupuestario dada la infraestructura humana y medios tecnológicos con los que han de contar. No se han incluido otras unidades de investigación por entender, como también se comentaba en párrafos anteriores, que estarían a lo dispuesto y ordenado por la autoridad judicial en cada caso y demarcación, que también son muchas para determinados delitos especializados (informáticos, mercantiles, crimen organizado, etc…)
Con todo esto, se podría decir que, tras todos sus años de experiencia con la LOFCS, las divisiones territoriales han dejado de ser eficientes, se puede considerar como óptimo que existiese una diversidad de funciones operativas claramente establecidas, que vendría a ser como redefinir el propio artículo 12 con materias claras y precisas de las funciones encomendadas a los cuerpos de índole nacional, con independencia del territorio donde hubiera que abordar el servicio. Dejemos la territorialidad para matizar las funciones de otros cuerpos que más adelante comentamos.
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LA SEGURIDAD
En los últimos tiempos un tema que está resultando espinoso en el debate político es el ya famoso “Estado de las Autonomías “, sobre la conveniencia de intervención del Gobierno Central en determinados asuntos, la independencia autonómica en otros, la posible duplicidad de competencias, y otros asuntos de la agenda política que están sobre la mesa de los políticos y legisladores.
En materia de seguridad no es menos engorroso tratar el asunto, retomando como base la Constitución volvemos a su artículo 149.1.29, éste dispone que sea competencia del Estado la Seguridad Pública sin perjuicio de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que establezcan los propios estatutos de autonomía de acuerdo a una Ley Orgánica. Volver a decir que Cataluña y el País Vasco ya acometieron en sus respectivos estatutos iniciales (2) esta competencia sin esperar a la tan ansiada ley orgánica en el año 86.
También de vuelta a la Carta Magna, artículo 148.1.22, define competencias de las Comunidades Autónomas para la coordinación de las policías locales, lo que se ha asumido por parte de las mismas independientemente de la vía utilizada, -art. 39 de la LOFCS-; podríamos enumerar cada uno de los estatutos de las distintas Comunidades Autónomas y veríamos el elenco y la diversidad de funciones que han asumido cada uno de ellos.
Las Policías Autonómicas entre las diversas funciones que tiene encomendadas en virtud de la Ley Orgánica 2/1986, tendríamos que señalar las siguientes:
Las funciones que con carácter de propias de la Policía Autonómica han quedado definidas en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el art. 38.
Las funciones en colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que señala la referida Ley Orgánica 2/1986, son las siguientes:
Participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma establecida en el art. 29.2 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo.
El ejercicio de estas funciones corresponderá con carácter prioritario a los Cuerpos de Policía de las Comunidades autónomas, sin perjuicio de la intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado cuando, bien a requerimiento de las autoridades de la Comunidad Autónoma, o bien por decisión propia, lo estimen necesario las Autoridades estatales competentes.
De prestación simultánea e indiferenciada con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado:
Existe jurisprudencia del Tribunal Constitucional, anterior y posterior a la entrada en vigor de la LOFCS, S.T.C. 117/84 y 104/89 donde deja ver la distinción entre la competencia exclusiva del estado en cuanto a la capacidad organizativa, y que puede llevarse a cabo por las CC.AA haciendo uso de la literalidad del artículo al expresar “sin perjuicio ” del articulo 149.1.29, y sin referir lo estipulado en el artículo 148.1.22 que reconoce la capacidad de crear Cuerpos Policiales sin potestades normativas. Sin embargo también pueden leerse sentencias más actuales donde se reconoce la capacidad autonómica en cuanto a la organización como a la normativa para el funcionamiento de estos cuerpos. Por tanto, y a tenor de lo visto en estas sentencias la competencia exclusiva del Estado se debilita a favor de las Comunidades Autónomas(3).
Así podemos ver Comunidades Autónomas con cuerpos de Policía Autonómica (Cataluña y País Vasco, Navarra ya contemplaba esta competencia en sus fueros(4), otras con unidades adscritas del Cuerpo Nacional de Policía (Valencia, Galicia y Andalucía, sumándose Aragón y Asturias) y otras con la coordinación y establecimiento de Cuerpos de Policía Local.
Entrando un poco más en detalle, por tanto, y con esta diversidad jurídica, nos encontramos con diversas situaciones en materia de seguridad distinguiéndose a Cataluña y el País Vasco con competencias descentralizadas en materia de seguridad con la máxima representación de sus cuerpos policiales en el territorio – Mossos d’Esquadra y Ertzaintza -, donde les corresponde intervenir con carácter general en materia de seguridad pública y protección de personas y bienes. Por otro lado Navarra tiene un modelo policial similar a los anteriores diferenciándose del anterior en cuanto que las funciones en materia de seguridad no son exclusivas de la Policía Foral.
Por la vía de la adscripción, y la financiación al 50% (5), nos encontramos con las denominadas Unidades Adscritas, que como se mencionó conviven en el territorio autonómico con los cuerpos nacionales en Galicia, Valencia, Andalucía, Aragón y Asturias(6). Estas unidades son pertenecientes orgánicamente al Cuerpo Nacional de Policía y funcionalmente a las Comunidades Autónomas.
Madrid y Murcia, sin tener, por supuesto, la consideración de policía autonómica, los respectivos gobiernos autonómicos han creado, a través de subvenciones, las denominadas BESCAM y UESCAM, que son Policías Locales, dependientes orgánica y funcionalmente de los ayuntamientos pero que a través de la subvención –integra- de los gastos de estos agentes están obligados a realizar labores de seguridad ciudadana, sin que puedan ocuparse de otras funciones propias de los cuerpos de policía local.
LA SEGURIDAD LOCAL Y SUS POLICÍAS.
Si hay una palabra que evidencia la necesidad de un cambio normativo en materia de seguridad pública es EVOLUCIÓN, referida a los todos los cuerpos que se dibujan en el cuadro de la seguridad.
Y es más que evidente que esta evolución ha sido mucho más notable en los Cuerpos de Policía Local, cualitativa y cuantitativamente hablando, y sin querer ser llevado por la subjetividad del autor, es algo que se evidencia, no sólo por las funciones que se están llevando por la vía de hecho, sino por ser reclamada cada vez más en distintas instituciones de cualquier índole, y que ponen de manifiesto de forma textual esta evolución referida.
Podemos destacar grosso modo, sin abundar en la literalidad de la documentación, las menciones hechas de especialización en la Memoria de la Fiscalía General del Estado donde reivindica mayor participación de los distintos Cuerpos de Policía Local de España en la investigación de tipos delictivos referentes a medio ambiente, siniestralidad laboral, urbanismo, violencia familiar, menores, etc; el Acuerdo entre el Ministerio del Interior y la Federación Española de Municipios y Provincias de 2007 expone en similares términos la intervención de las Policías Locales en materia de Policía Judicial para la elaboración de diligencias y atestados, o los propios protocolos firmados por el Decanato Judicial de Madrid, la Fiscalía y el Ayuntamiento de la capital, o la Disposición Adicional Décima de la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, por citar ejemplos destacados.
Por tanto, no se puede imaginar una agenda política en materia de seguridad ciudadana sin contar con la potenciación de las Policías Locales y su integración en el entramado policial de esos cuerpos, con la asunción de materias y competencias propias de una policía integral.
Barcelona Llop recoge en su trabajo “Sobre el modelo policial y sus posibles reformas ” que la Subcomisión creada en el seno de la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados con el encargo de elaborar un informe que sirviera de base para el establecimiento de un nuevo modelo policial, ya citado, en cuya página 27 se lee lo que sigue:
“Es obvio que en los últimos años se ha producido un incremento notable de los cometidos que algunas corporaciones locales han ejercitado en el campo de la seguridad, yendo incluso más allá de las atribuciones que hoy por hoy les están normativamente conferidas. La diversidad de Cuerpos de policía local existentes en España, la variedad del medio sobre el que actúan y las diferentes demandas ciudadanas que éste genera, así como el grado distinto de formación y número de integrantes de estos Cuerpos, aconsejan seguir estudiando en el futuro la dimensión que el estamento municipal ha de representar en el conjunto del sistema público de seguridad, teniendo en cuenta que es aquí donde los principios de pluralidad y de asimetría resultan más evidentes, de modo que no cabrá propiciar propuestas generalizadoras. El Ministerio del Interior, las comunidades autónomas y los ayuntamientos debieran abordar un análisis tripartito que sustancie también un acuerdo político en esta materia y que ponga fin a las simples prácticas de hecho “.
Todos estos textos legales surgen, entre otras disposiciones y apreciaciones, siguiendo el criterio del Tratado de la Unión Europea de 1992 donde se dictaba que la prestación de un servicio debía corresponder a la Administración capacitada por la proximidad con los ciudadanos, y obviamente son los entes locales los que deben dar una respuesta eficaz y óptima a los ciudadanos; y la apreciación y la seguridad subjetiva de seguridad que ha de aportarse, no viene dada por lo que podríamos definir, de macroseguridad (delincuencia organizada, ciberterrorismo, narcotráfico, etc), sino por los problemas cotidianos que afectan en el día a día de las ciudades (pequeña delincuencia, consumo y menudeo de drogas, conflictos sociales, problemas asociados al día a día y la convivencia, etc., microseguridad.
Pero también es cierto, y en contrapartida, que cuando hablamos de Policía Local, no hablamos de un solo cuerpo policial, hablamos de más de 1700 cuerpos policiales con su propia idiosincrasia cada uno de ellos, donde la heterogeneidad es en ocasiones un punto en contra. Esto quiere decir que, podemos encontrar localidades con 5 funcionarios de policía en su organigrama, o con los casi 7000 agentes con los que cuenta el ayuntamiento de Madrid, teniendo en cuenta a su vez que los presupuestos y recursos técnicos también son notablemente diferentes.
Las competencias reguladas en la LOFCS, además de las que algunas Comunidades Autónomas han incluido en el catálogo de servicios a prestar(7), en un principio el legislador no apreció esta clara diferenciación, y en su artículo 53 usó la fórmula de “café para todos “, de esta forma los pequeños municipios se topan con servicios que por su complejidad no es viable poder llevarlos a cabo, y otros que son capaces de asumir y distribuirse en un organigrama complejo con especialidades y funciones de cualquier índole. Esto se reflejó en el citado convenio de la FEMP y el Ministerio del Interior, donde se posibilita “escoger ” las distintas competencias para desarrollarlas en materia de policía judicial en base a sus posibilidades.
De todo esto se desprende la falta de homogeneidad de estos Cuerpos Locales, que llega a descoordinarse en las propias leyes de coordinación –valga la redundancia- ya que cada una de ellas difiere del resto, podemos encontrar, de una Comunidad Autónoma a otra, distintos formatos de acceso a los cuerpos, distintas uniformidades, distintos planes formativos, distintas denominaciones de sus escalas y grados, etc.
Por tanto, y vista la importancia de los Cuerpos de Policía Local, se evidencia la necesidad de crear una norma de ámbito estatal donde se creen estándares homogéneos de los Cuerpos de Policía Local a través del establecimiento común de las Leyes de Coordinación, haciendo las salvedades de la posibilidad de asumir funciones en virtud de sus posibilidades propias de cada una de las plantillas y que estas funciones sean, donde la estructura lo posibilite, de similares características a la de los Cuerpos Estatales, eso sí, sin duplicarlas.
Se pone de manifiesto la necesidad de hacer grandes modificaciones en la normativa sobre la funcionalidad, territorialidad y competencias de los distintos cuerpos de seguridad, o mejor, derogar la existente y crear una ley de seguridad pública donde puedan resolverse los errores que el tiempo y la demanda social han demostrado que se vienen dando.
La Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ha sido políticamente debatida en foros de distinta índole política, se ha evidenciado en distintas comisiones la necesidad de modificar este ya obsoleto texto profundizando en una regulación común y adecuada, siendo casualmente en la mayoría de las ocasiones de estos debates protagonistas las Policías Locales.
Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, Estatuto de Autonomía para el País Vasco Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, Estatuto de Autonomía de Cataluña, 2004.
Agirreazkuenaga Zigorraga, Iñaki, “Las competencias estatales y autonómicas en materia de seguridad pública y privada” RCSP 2006.
La Policía Foral de Navarra, mediante Acuerdo de 30 de octubre de 1928 la Diputación Foral de Navarra creaba el Cuerpo de Policías de carretera, con “objeto de atender a la policía de las carreteras, vigilar la circulación e inspeccionar los impuestos provinciales, especialmente el de patentes, dentro de las mismas”. Con fecha 24 de enero de 1.941, con considerable retraso respecto de lo previsto en 1.935, la Diputación Foral aprobaba el Reglamento del “Cuerpo de Policía de Carreteras y Recaudadores de Arbitrios”. La vigilancia y ordenación del tráfico era competencia de la Diputación Foral desde 1.841, por sucesión en las facultades que había tenido la antigua Diputación del Reino.
LOFCS.-Disposición Final Cuarta.-Cuando las Comunidades Autónomas, a que hace referencia el apartado 2 del artículo 37 de esta Ley, ejerzan sus funciones en la forma prevista en el artículo 47, la financiación de las mismas se hará al 50 por 100 con cargo a los Presupuestos Generales del Estado del Estado.
LOFCS Art. 47.Las Comunidades Autónomas incluidas en el apartado 2 del artículo 37 de la presente Ley, podrán solicitar del Gobierno de la nación, a través del Ministerio del Interior, para el ejercicio de las funciones previstas en el artículo 38.1 de aquélla, la adscripción de Unidades del Cuerpo Nacional de Policía.
Sirva de ejemplo la Ley 4/92 de Coordinación de las Policías Locales de la Comunidad de Madrid, donde se añaden competencias en materia de medio ambiente y de planes de Educación Vial.
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