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Timestamp: 2017-03-28 13:43:50
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REFERENDO CONSTITUCIONAL Y REFERENDO POPULAR (Como mecanismos de reforma de la Constitución)
Por Luis Eduardo Córdoba Barahona* Antes de analizar la figura jurídica a que se refiere el título de este trabajo consideramos necesario referirnos a los principios generales que definen esta institución y a las normas constitucionales y legales que la regulan, para hacerla comprensible al lector corriente. CAPITULO I.- PRINCIPIOS GENERALES.-
Cuando se trata el tema del Referendo lo primero que se plantea son discusiones de tipo académico. El origen de la figura, su diferencia con el plebiscito, si es o no expresión legítima de la voluntad popular etc. Especialmente es notoria la discrepancia de los especialistas cuando establecen distinciones con el plebiscito. No hay, por tanto, unanimidad conceptual al respecto.
Nos haríamos interminables si tratáramos en este modesto ensayo de definir estas instituciones. Para una corriente de constitucionalistas dice el profesor Ernesto Rey Cantor ( Libro : Plebiscito y Referendo l989, Ediciones Ciencias y Derecho), la distinción radica fundamentalmente en que el plebiscito es un voto de confianza a la gestión política de un gobernante y el referendum es la ratificación a un texto de normas. Para otros, como el doctor Alvaro Uribe Rueda ( Conferencia: Plebiscito única vía para la reforma del Estado. Publicada en la revista del Centro de Estudios Colombianos) la distinción es más amplia y al respecto sostiene : “ Mucho se ha escrito sobre la diferencia entre uno y otro, sobre todo en Francia. Los franceses se han enredado en una discusión nominalista , en la estéril escaramuza de palabras, y basados en su experiencia histórica han llegado a concluir erradamente en que plebiscito significa apoyo a un persona, mientras que referendum es la decisión popular sobre una política. Técnicamente ello no es cierto. Plebiscito es mas que todo la aprobación o la improbación por el pueblo de un rumbo, de una orientación general, y referendum, significa, como la propia palabra lo señala, la aceptación posterior por el voto general de un sistema de normas, la refrendación popular de un estatuto adoptado por el gobierno o por el propio órgano legislativo”. Las diferencias anotadas por el doctor Rey Cantor y Rueda Uribe son muy sutiles. El apoyo a una persona , a un gobernante , indirectamente significa la aprobación a un rumbo, a una orientación política dada por esa persona, por ese gobernante. En síntesis, Plebiscito es el apoyo o rechazo a un gobernante, a su persona, y desde luego a su política y Referendum o Referendo es la aceptación o rechazo a una normatividad, a un conjunto de disposiciones, antes o después de ser expedidas.
El referendo es cada día mas utilizado por gobiernos o sistemas muy diferentes., Estados Unidos de Norteamérica, Suiza, Francia entre otros países acuden al referendo frecuentemente. La ex constituyente María Teresa Garcés (columna periodística Agora. El País, Abril 2000) dice que en el mundo entero se ha utilizado al referendo entre las decisiones más importantes y enumera los siguientes casos: El proceso de construcción de la Unión Europea y la ratificación del tratado de Mastrich. La mayoría de las transformaciones constitucionales a partir de l989 en Europa del Este. El enfrentamiento entre Boris Yeltsin y el parlamento ruso. El abandono del “apartheid” en Africa del Sur. La búsqueda de un equilibrio constitucional en el Canadá o del saneamiento político en Italia. La independencia del Principado de Andorra. Podríamos agregar muchos ejemplos más. Pero bástenos anotar que la Constitución española de l978 consagra el plebiscito y el referendo y en dicho país los tratadistas estudian con frecuencia estos temas, hoy convertidos en fuente de consulta de muchos juristas. En resumen. Hoy por hoy el referendo y el plebiscito rigen en la mayoría de los países democráticos y es un mecanismo de reformar las constituciones. CAPITULO II.- EL REFERENDO EN LA LEGISLACION COLOMBIANA.
Uno de los principios innovadores introducidos en la Constitución de 1991 es el tránsito de la democracia representativa a la participativa, o sea la intervención directa de los ciudadanos en los asuntos públicos. Al describir la fisonomía del Estado, la Constitución Política lo define, en su artículo 1°, como una república Unitaria, descentralizada, democrática, participativa y pluralista.
En el texto constitucional se dispuso igualmente varias formas de participación democrática, es decir mecanismos a través de los cuales el pueblo decide directamente. Estos mecanismos son los previstos en el artículo 103 de la Constitución a saber : el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. En cumplimiento del mandato constitucional la ley 134 de 1994 se encargó de reglamentar estos mecanismos de participación ciudadana.
Consecuentes con estos principios los constituyentes determinaron también que la Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo. ( Artículo 374 C.P)
Al reglamentar el Referendo, el legislador en la ley 134 de 1994 definió esta figura en su artículo 3° como : “Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. Par.- El referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local”.
Al revisar la constitucionalidad de este artículo la Corte Constitucional lo encontró conforme a la Carta y explicó que por “norma jurídica” se entiende el Acto Legislativo, la ordenanza, acuerdo o resolución local, según lo expuesto en Sentencia C-180 de 1994 de esta corporación.
Si tenemos en cuenta las normas citadas, Constitución Nacional y ley 134 de l994, podemos concluir la existencia en nuestra normatividad de los siguientes clases de referendo :
1°).Nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local según sea su campo de aplicación territorial. 2°).- Por el contenido se puede referir a normas de carácter constitucional, legal, a ordenanzas, a acuerdos distritales o municipales y a resoluciones locales. 3°).- En razón de sus efectos o consecuencias el referendo puede ser aprobatorio o derogatorio. Un referendo es aprobatorio cuando un proyecto de Acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, de iniciativa popular, que no haya sido adoptado por la corporación correspondiente, es sometido a consideración del pueblo, para que éste decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente, según dispone el artículo 5 de la ley 134/94. El referendo es derogatorio cuando se somete a consideración del pueblo un acto legislativo, una ley, ordenanza, acuerdo resolución local, para que éste decida si lo deroga o no. Por disposición expresa del artículo 170 de la Constitución Política, un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral podrá solicitar a la ORGANIZACIÓN ELECTORAL, la convocatoria de un referendo para la derogatoria de una ley, la que quedará derogada si así lo determina la mitad mas uno de los votantes, siempre y cuando participe en esta una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral. Existen referendos derogatorios de ciertos actos legislativos, como cuando la Constitución en su artículo 377 dispone que deberán someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, que se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, si así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral. La reforma se entenderá derogada por el voto negativo de la mayoría de los sufragantes , siempre que en la votación hubiere participado al menos la cuarta parte del censo electoral. 4°).- Referendos especiales. Jaime Castro anota, en artículo publicado en Lecturas Dominicales del El Tiempo del 30 de Abril de 2000, que la Constitución Colombiana prevé también unos referendos especiales, tales como el indicado en el artículo 307 cuando por ley orgánica una región desea convertirse en entidad territorial, la decisión tomada por el Congreso se deberá someterse a REFERENDO de los ciudadanos de los departamentos interesados. A pesar de que el artículo 319 de la Constitución habla de consultas, el doctor Castro dice que técnicamente también es un referendo la consulta que se hace a los ciudadanos sobre la vinculación de los municipios que quieran conformar un área metropolitana. Igual consideración hace con relación a los artículos 58 a 63 de la ley 134 de 1994, cuando el Congreso, mediante una ley, dispone que el pueblo en votación directa decida si convoca una asamblea constituyente para reformar total o parcialmente la constitución.
INSCRIPCION Y TRAMITE DE LA SOLICITUD DE REFERENDO. El trámite de cualquiera de estos referendos está regulado en los artículos 10 a 27 de la ley 134 de l994, de la siguiente manera : A).- Primero hay que declararse promotor de una solicitud de referendo , para lo cual se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del cinco por mil de las personas inscritas en el censo electoral respectivo. Podrán ser también promotores una organización cívica, sindical, gremial, indígena o comunal o un partido o movimiento político, en este último caso la solicitud de referendo deberá ser aprobada por la asamblea, congreso o convención. B).- Posteriormente deberá constituirse un Comité de nueve ciudadanos y elegir un Vocero, quien lo presidirá y representará. Cuando el promotor sea un partido el comité podrá estar conformado por las directivas del movimiento o partido. C).- Inscripción del Referendo en la Registraduría por medio de un formulario elaborado por la Registraduría, de conformidad con las instrucciones que sobre la materia imparta el Consejo Nacional Electoral. Este formulario deberá tener entre otra información, el nombre completo de los integrantes del Comité y el Vocero, una exposición de motivos sobre el referendo y demás requisitos previstos en el artículo 12 de la ley 134. D).- Realizada la inscripción de solicitud de referendo, se le asignará un número de identificación, un orden de inscripción y se hará un registro de todas las iniciativas de solicitudes de referendos inscritas. La Registraduría entregará a los promotores un segundo formulario, diferente al primero de solicitud de inscripción, para consignar las firmas de los ciudadanos que apoyan la solicitud de referendo, y contendrá cuando menos información sobre el número asignado por la Registraduría, el contenido de la propuesta y la invitación a los eventuales firmantes a leerlo antes de firmarlo. E).- Los promotores contarán con un plazo de seis meses para recolectar las firmas de quienes apoyan estos procesos de participación. F).- Recolectados los apoyos, entregados los segundos formularios a la Registraduría, verificada la autenticidad de los respaldos, el Registrador del Estado Civil CERTIFICARA sobre el número de respaldos consignados, el número de los válidos y los nulos y si se han cumplido o no los requisitos constitucionales y legales exigidos. Es bueno anotar que al contabilizar el número de apoyos a la solicitud de referendo se debe sumar las firmas de ciudadanos que inscribieron esta solicitud y no concluir que quienes inscribieron el referendo no necesariamente lo apoyan, para obligarlos a partir de cero, como erradamente lo consideró la jurisdicción de los contencioso, y que debido a su protuberante equivocación ahora es objeto de una acción de tutela que revisa la Corte Constitucional. Néstor Humberto Martínez, opina al respecto : “ A través de una leguleyada se concluyó que quienes inscribieron los promotores del referendo, no necesariamente lo apoyan. ¿ Podrá alguien creerlo? Otra vez las matemáticas electorales de espaldas al respetable, como se dice en la jerga taurina. Por ello se tramita en la actualidad una tutela que busca hacer efectivo el derecho de participación ciudadana, que denegó la jurisdicción contencioso administrativo en sus dos instancias. Felizmente la Corte Constitucional ha seleccionado recientemente esta tutela para revisión”. (Ambito Jurídico. Opinión. 30 de septiembre. 2001) G)- Cumplidos los anteriores requisitos se radica la solicitud de referendo en el Congreso de la República tratándose de un referendo constitucional o legal.( salvo el referendo denominado popular, previsto en el artículo 32 de la ley 134/94, cuya solicitud de convocatoria se hace directamente al Registrador, precisamente porque se trata de un proyecto de acto legislativo o de ley, de iniciativa popular, que ha sido negado por el Congreso), tema que lo trataremos mas adelante.
Consideramos importante anotar que pueden ser objetos de referendos los proyectos de ley, de ordenanza, de acuerdo o resoluciones locales, y para efectos del referendo derogatorio las leyes, ordenanzas, acuerdo y resoluciones locales. Tratándose referendos constitucionales es obvio que son materia de esta clase de mecanismo de participación ciudadana, todos los temas contenidos en la Constitución.
CAPITULO III.- REFERENDO CONSTITUCIONAL.-
Dijimos anteriormente que la Constitución podrá ser reformada por el pueblo mediante referendo (art. 374 C.N). Complementa este principio el artículo 378 de la Carta fundamental al definir el referendo constitucional en los siguientes términos: “ Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario qué votan positivamente y qué votan negativamente.
“La aprobación de reformas a la Constitución por vía del referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral”.
Esta disposición es repetida en su integridad en el artículo 33 de la ley 134 de l994, (por la cual se dictan normas sobre participación ciudadana) con una sola aclaración: cuando en el artículo 33 de la ley 134 se habla que la iniciativa de los ciudadanos debe ser del 5% del censo electoral no hace cosa distinta de recoger lo ordenado en artículo 155 de la Constitución Política, respecto del porcentaje de ciudadanos que pueden presentar proyectos de reformas constitucional.
Requisitos del Referendo Constitucional.- De conformidad con las normas anteriormente citadas, mas concretamente los artículos 378 y 379 de la Constitución, en concordancia con el artículo l55 de la misma y en armonía con la ley l34 de l994, podemos señalar como requisitos del referendo constitucional, los siguientes:
1°).- Iniciativa del referendo constitucional.- Las normas son muy claras en cuanto a la iniciativa. Los proyectos de reformas constitucional mediante referendo podrá ser presentados a iniciativa del gobierno y de los ciudadanos.
Cuando se habla de gobierno nacional éste estará conformado por el Presidente de República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos (artículos ll5 y 200 de la C.N), de manera que la iniciativa deber ser firmada por el Presidente de la República y el ministro o ministros correspondientes. También tienen iniciativa para presentar referendos constitucionales los ciudadanos con un respaldo igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha respectiva, que según el censo electoral reconocido legalmente es de un millón doscientos mil ciudadanos.
Algunos especialistas, como Jaime Castro, sostienen que también tienen iniciativa el 30% de los concejales y diputados del país, afirmación que la hace con fundamento en el artículo 155 de la Carta que dice que podrán presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente o el treinta por ciento de los concejales o diputados del país. Nosotros creemos que cuanto se trata de reforma a la constitución por la vía del referendo la iniciativa está reservada al gobierno y a los ciudadanos, con el apoyo del 5% del censo electoral, porque así lo dispone expresamente el artículo 378 de la Carta, que regula esta materia. La iniciativa del 30% de los concejales y diputados del país es para presentar proyectos de reforma constitucional y de ley que no impliquen la convocatoria a un referendo. El Congreso tampoco tiene iniciativa para referendos constitucionales, por las misma razón expuesta anteriormente. Esta última tesis la sostiene juristas como el doctor Jaime Araújo Rentería, (Libro El Referendo en Colombia .ECOE ediciones, pagina 43 Edición del año 2000) 2°).- Intervención del Congreso en el Referendo constitucional.- Una vez presentado el proyecto de ley de convocatoria a un referendo constitucional, viene naturalmente la intervención del Congreso, corporación que asume el estudio y decisión de esta iniciativa. El gobierno y los ciudadanos tienen la iniciativa, como ya lo hemos anotado, pero al presentarla al Congreso el proyecto queda sujeto al trámite previsto tanto en la constitución como en la ley de reglamento.
Está facultado el Congreso para introducir reformas al texto presentado por el gobierno o los ciudadanos ?. Sobre el particular existen dos tesis a saber :
a).- La primera respaldada por quienes afirman que el Congreso puede hacerlo porque así lo permite el principio constitucional de formación de las leyes previsto en los artículos 154 y 160 de la Constitución, que expresamente facultan al Congreso para introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno. Los partidarios de esta tesis sostienen que cuando la iniciativa de ley para convocatoria del referendo constitucional es de iniciativa del gobierno no cabría dudas de que el Congreso puede introducirle modificaciones porque así lo dice expresamente él inciso tercero del artículo 154 de la Constitución : “Las cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno”. Pero cuando la iniciativa del referendo constitucional es de los ciudadanos, nos preguntamos: ¿ podrán las cámaras introducir modificaciones ?. No hay norma expresa que autorice al congreso a introducir modificaciones como si existe para cuando la iniciativa es del gobierno. Sin embargo el inciso 2 del artículo 160 de la Constitución habla de que “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarios”. Anotamos nosotros que si bien es cierto que durante el segundo debate ( artículo 160) cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, no es totalmente cierto que el Congreso tenga la facultad absoluta de dictar o reformar leyes presentados a su consideración. En algunos casos, como los previstos en el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución, las leyes sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno. Estos casos son : las leyes del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas; la que determina la estructura de la administración nacional, crea, suprime o fusione ministerios; las que conceden autorizaciones al gobierno para celebrar contratos; las que establecen rentas nacionales y fijan los gastos de la administración ; las relacionadas con el funcionamiento del Banco de la República; las que organizan el crédito público, regulan comercio exterior y señalan el régimen de cambio internacional; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado en empresas industriales o comerciales del Estado y las que decreten exenciones de impuestos. Al respecto existe una polémica de carácter jurídico, pues las interpretaciones no son uniformes.
b).- La segunda tesis sostiene que el Congreso al estudiar la ley de convocatoria a referendo constitucional debe limitarse a dar el visto bueno a la convocatoria o a negarla, más no alterar su contenido, cuya redacción está reservada al gobierno y a los ciudadanos. La Sala de Consulta del Consejo de Estado en concepto emitido bajo el número 1131 del 6 de Agosto de 1994, con ponencia del doctor César Hoyos, considera que el Congreso NO puede introducirle reformas al contenido o texto de la iniciativa: “ La Sala estima que el Congreso al tramitar la ley tiene la facultad de examinar la propuesta de reforma constitucional, pero dicho análisis no tiene como finalidad introducir modificaciones al temario o articulado constitutivo de la propuesta presentada por el Gobierno Nacional o los ciudadanos, sino evaluar la procedencia o conveniencia de la convocatoria al referendo y, como consecuencia, aprobar o negar el respectivo proyecto de ley. Desde el punto de vista formal, es posible que el Congreso efectué al temario o articulado del proyecto de reforma constitucional los ajustes de redacción necesarios para que los electores pueda escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”. “Por tanto , se consideran que no son procedentes las modificaciones sustanciales del temario o articulado del proyecto de reforma constitucional objeto del referendo, porque si esto fuera posible la iniciativa de la reforma dejaría de tener como únicos titulares al Gobierno Nacional o al numero de ciudadanos previstos en la Constitución, para convertirse en una iniciativa del Congreso o mediatizada por éste. El Constituyente definió claramente quien es el titular de dicha iniciativa de referendo; de ninguna manera la otorga al Congreso o determina que es conjunta”. Nosotros creemos que sería interesante que se abra paso la interpretación de que cuando se acude al Referendo como método para reformar la Constitución Política el Congreso no podría variar el contendido del texto, porque este mecanismo está orientado para que el pueblo, no el Congreso, se pronuncie sobre la propuesta del gobierno o de los ciudadanos. Pretender que el parlamento modifique el contenido del proyecto sería desvirtuar la naturaleza de la consulta sobre una propuesta reservada al gobierno y a los ciudadanos. El Congreso debe limitarse a aprobar o negar la convocatoria. Y es natural que así sea porque el constituyente consideró que cuando la reforma a la Constitución se haga por la vía del referendo, sea el pueblo el que se pronuncie sobre el contenido de esta iniciativa y no el Congreso. El parlamento si desea reformar la Constitución bien puede presentar los proyectos de actos legislativos que considere convenientes. Dada la composición política del Congreso es difícil que el parlamento haga, por ejemplo, una buena reforma sobre la forma de hacer política y la manera de elegir a los miembros de las corporaciones públicas. El contenido debe proponerlo autoridades ajenas al Congreso. Así lo determinó el Constituyente. El exministro Humberto De la Calle, en escrito del 17 de Septiembre de l998, publicado en el diario El Espectador, dice al respecto : “Otra forma de hacer democracia es permitir que aquella gente (la gente de a pié) de manera directa, tome sus decisiones. En este caso, en todo el mundo, aunque hay requisitos por cumplir, es la voluntad del pueblo la que se impone y dictamina. Y el Congreso no tendría que encontrar esto incoherente o absurdo, aunque, naturalmente, por razones profesionales, por espíritu de cuerpo, por la inevitable lucha de poder, lo encuentre molesto y reacciones a veces con desasosiego”. “Como dicen en mi tierra, esta es la gracia del referendo; permitir que en ciertos casos y con algunas limitaciones , circunvalar el poder del Congreso. Entre nosotros es claro que cuando se trata de un proyecto de ley el pueblo puede expedir normas aún en contra de la voluntad del Congreso. En cambio cuándo se trata de la Constitución, dada la importancia del asunto se prefirió que la decisión misma de hacer o no el referendo tuviera el filtro del Congreso,- algo que algunos consideran demasiado conservador -, pero en forma tal que ésta se limita a dar el visto bueno o a negar, más no a alterar sustancialmente la iniciativa, cuya confección material la puede hacer directamente el pueblo o el gobierno”. El Senador Dario Martínez Betancourth, ( comentario a este trabajo, marzo 29/2002) establece una diferencia: Cuando el proyecto de referendo Constitucional es de iniciativa del Gobierno, las cámaras si podrán introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto. Pero cuando el proyecto es de iniciativa popular, presentado con el respaldo del 5% del Censo electoral, el Congreso no podrá modificar su materia, pues en este segundo caso sostiene se debe respetar la fuente primaria de la soberanía de la cual emana el poder público. Se cumplirá con el ritual de carácter constitucional de expedir la ley que somete a Referendo un Proyecto de reforma Constitucional. En el evento de ser negado este proyecto y para evitar que el poder derivado del Congreso suplante al Constituyente Primario, con el cumplimiento de los requisitos legales (ley 134 de l994) puede recurrirse directamente a la autoridad electoral, afirma finalmente el citado Senador. 3°).- Control Previo de la Corte Constitucional.- La Corte Constitucional debe verificar , con anterioridad a la fecha del pronunciamiento popular, la constitucionalidad de la convocatoria al Referendo, sólo por vicios de forma. En Sentencia N° C- 180 de 1994, La Corte Constitucional sostiene al respecto.
“ El artículo 241 numeral 2 de la Carta es categórico en establecer que el control que con anterioridad al pronunciamiento popular debe la Corte Constitucional ejercer, tiene como único objeto examinar la constitucionalidad del acto de convocatoria del referendo para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación. No puede entonces la Corte, so pena de contrariar la Constitución, ejercer un control previo y de contenido, respecto del texto mismo que se somete a referendo. Respecto de los actos reformatorios de la Constitución, la Corporación únicamente puede ejercerlo por vicios de procedimiento en su formación, y mediando acción pública y ciudadana conforme al artículo 241-1 C.P.”
No debe confundirse este control previo con el previsto en el numeral 3 del artículo 241 de la Carta Fundamental respecto del acto de referendo sobre leyes. En la Sentencia citada anteriormente se afirma con relación a este tema:
“Respecto al numeral 3 del artículo 241, en lo que se refiere al pronunciamiento de la Corte sobre “ la constitucionalidad de los referendo sobre leyes”, entiende la Corte que su pronunciamiento debe producirse, pues, con posterioridad a la realización del referendo y versar sobre el contenido de la ley que hubiere sido aprobada, o fuere resultante de dicho referendo. En este caso el pronunciamiento no se limita, pues, como en el de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional, al procedimiento en su formación, sino que recae sobre el fondo mismo de la ley”. 4°).- El Referendo debe ser convocado mediante ley. La convocatoria del referendo constitucional se hace por medio de una ley. A este proyecto de ley debe incorporarse la reforma constitucional que se somete a referendo. El proyecto de reforma constitucional debe estar redactado de tal manera clara y precisa que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente.
El proyecto de ley de convocatoria a referendo constitucional debe ser aprobada por la mitad mas uno de los INTEGRANTES de las comisiones y de plenarias de Senado y Cámara. No es suficiente la mayoría simple o sea la mitad mas uno de los asistentes a las deliberaciones de las plenarias y comisiones. (Artículo 33 ley 134 de l994)
5°).- Para que el Referendo sea válido es necesario que en la votación haya participado por lo menos la cuarta parte de los ciudadanos que conforman el censo electoral. Por ejemplo si ese censo tiene veinte millones de electores, la cuarta parte sería de cinco millones, es decir tiene que haberse presentado mínimo cinco millones de electores a votar en cualquier sentido. (Inciso 1° Artículo 33 ley 134/94)
Finalmente para que el texto o normas sometidas a referendo se considere aprobadas, total o parcialmente, se requiere que en su favor haya habido “el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes”. (Inciso 1° Artículo 33 ley 134/94)
6°).- Cumplidos los anteriores pasos y expedidas las certificaciones por la registraduría del estado civil correspondiente sobre los apoyos requeridos en el parágrafo del artículo 33, así como el fallo de la Corte Constitucional , el gobierno nacional convocará mediante decreto la convocatoria al referendo en el término de ocho días, según el artículo 34 de la ley 134/94, norma que fue declarada exequible en el entendido que la expresión “fallo de la Corte Constitucional” se refiere al pronunciamiento que debe hacer la Corte o sea al control previo de constitucionalidad por vicios de forma, y al que nos hemos referido en el numeral 3). 7°).- Promulgación de actos legislativos.- Aprobado un Referendo Constitucional, el Presidente de la República sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el término de ocho días, contados a partir de la declaración de los resultados por parte de la registraduría. El Acto Legislativo entrará en vigencia a partir del momento de la publicación a menos que en la norma se establezca otra fecha. Así lo determina los artículos 48 y 49 de la ley 134 de l994. A pesar de que la ley habla de sanción de la norma que convoca el referendo, especialistas del derecho constitucional, entre ellos el Senador Dario Martínez B,( Nota citada) sostienen que una reforma constitucional aprobada por ley de referendo no puede ser sancionada por el Presidente, menos objetada. Simplemente se promulga. El poder soberano del pueblo no puede quedar sometido a la decisión de un poder constituido, en este caso en cabeza del Presidente de la República. Ni siquiera cabe la sanción de los actos legislativos reformatorios de la constitución aprobados por el Congreso, por cuanto este ejerce un poder constituyente, tal cual lo puede hacer una Asamblea Constituyente, o el pueblo, mediante Referendo, al modificar la constitución. Si el Presidente de la República no promulga el Acto Legislativo dentro de los ocho días y no tiene una fecha de vigencia posterior entra a regir una vez transcurrido el plazo de ocho días a juicio del doctor Jaime Araujo Rentería , pues de no ser así se dejaría en manos del Ejecutivo Nacional las normas aprobadas por Referendo y lo que es más grave se burlaría la voluntad popular, concluye el citado profesional.
8°).- Decisión popular sobre normas sometidas a referendo.- Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo constitucional no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por determinación de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Igualmente dispone el artículo 46 de la ley citada que si se trata de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional, no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años. Con ésta disposición se busca evitar que el Congreso haga nugatoria la decisión adoptada mediante referendo o que se desgaste esta figura del referendo con convocatorias muy seguidas. Si se trata de un Acto Legislativo o de tuna ley aprobada mediante referendo, el encabezamiento deberá ser el siguiente. “El pueblo de Colombia decreta”.
9°).- Suspensión de la votación de los referendos durante los estados de excepción. El Presidente de la República, mediante Decreto legislativo y por motivos de orden público podrá suspender la realización de la votación de un referendo durante cualquiera de los estados de excepción, siempre que su celebración pudiera afectar el orden público o se observaré un ambiente de intimidación para los votantes. Este decreto está sujeto a control de la Corte Constitucional, para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad. ( Artículo 43 ley 134 de 1994) CAPITULO IV. INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA. El estudio de la iniciativa popular legislativa lo enfocaremos principalmente desde un punto de vista: como mecanismo de reforma de la constitución y su relación con el Referendo, pues este es el objetivo primordial del presente trabajo.
En primer lugar debemos anotar que la Iniciativa Legislativa está prevista como mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía, en el artículo 103 de la Constitución Nacional, junto al voto, al plebiscito, al referendo, la consulta popular, el cabildo abierto y la revocatoria del mandato. En segundo lugar destacamos que la iniciativa popular legislativa y normativa está definida en el artículo 2° de la ley 134/94 en los siguientes términos: “ La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas es el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar proyecto de acto legislativo y de ley ente el Congreso de la República, de ordenanza ante la Asambleas departamentales , de acuerdos ante los concejos municipales o distritales y de resolución ante las juntas de administradoras locales, de acuerdo con las leyes que las reglamentan, según el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación correspondiente”.
De conformidad con esta disposición y el artículo 28 de la ley 134, para que una iniciativa popular de acto legislativo sea presentado ante el Congreso, debe contar con el respaldo de por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral nacional.
Pero antes de presentarse una iniciativa popular de acto legislativo ante el Congreso (o solicitud de referendo) debe surtir un trámite, previsto en los artículos 10 a 27 de la ley 134, que van desde la constitución de promotores y voceros, la formación del comité, hasta la inscripción de la iniciativa de acto legislativo (o solicitud de referendo) en la Registraduría Nacional y luego el trámite ante el Congreso.
Estos pasos lo resumimos al tratar el tema de inscripción y trámite del referendo que desde luego es el mismo para la iniciativa popular legislativa. Cumplidos los pasos anteriores, la iniciativa popular de acto legislativo se presenta ante el Congreso con el apoyo del cinco por ciento (5%) del censo electoral vigente ( o del 30% de los concejales o diputados del país. Para este último caso, en nuestro concepto siempre que no implique convocatoria a referendo).
Para garantizar la eficacia de la participación ciudadana durante el trámite de la iniciativa popular ante el Congreso, o corporación correspondiente, se respetarán las reglas previstas en el artículo 31 a saber: la iniciativa será estudiada de conformidad con el reglamento del Congreso. Se le dará trámite de urgencia previsto en la Constitución. El vocero será convocado a todas las sesiones en que se tramite el proyecto y oído en todas las etapas del proceso. El Vocero podrá apelar ante la plenaria cuando la comisión se hayan pronunciado en contra de la iniciativa popular. Cuando el Congreso, o la corporación correspondiente, no dé primer debate a una iniciativa popular y ésta debe ser retirada, se podrá volver a presentar en la siguiente legislatura. En este caso seguirán siendo válidas las firmas que apoyan la iniciativa popular y n o será necesario volver a recogerlas.
Podrá ser materia de iniciativa popular legislativa aquellas que sean de competencia del Congreso ( o de la corporación pública correspondiente).
A su vez, NO podrá ser materia de iniciativa popular ante el Congreso: a).- las que son de exclusiva iniciativa del gobierno previstas en el artículo 154 de la Constitución y que enumeramos anteriormente. b).- Las que versen sobre materias fiscales, presupuestales o tributarias. c).- las relaciones internacionales. d). Concesión de amnistías o indultos y e) la preservación y restablecimiento del orden público. ( artículos 28 y 29 ley 134/94).
Explicados estos puntos, entramos a estudiar el referendo popular propiamente dicho, como mecanismo de reforma a la Constitución. CAPITULO V.- REFERENDO POPULAR
1°).- De iniciativa ciudadana.
Al tratar el Referendo Constitucional, en el Capítulo IV de este estudio, anotamos que el Gobierno o un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral, pueden presentar al Congreso un proyecto de reforma constitucional que a su juicio debe ser sometido a referendo.
Pues bien, si el proyecto de iniciativa popular ( es decir el que tiene el respaldo del cinco por ciento del censo electoral) no es adoptado por el Congreso podrá ser sometido “ a consideración del pueblo para que éste decida si lo aprueba o rechaza, total o parcialmente”, de acuerdo al artículo 5 de la ley 134 de l994. En esta ley se le conoce también con el nombre de Referendo Aprobatorio.
A su vez el artículo 32 de esta misma ley dispone que negado por el Congreso o vencido el plazo de urgencia de un proyecto de iniciativa popular, un número de ciudadanos no menor del diez por ciento del censo electoral nacional, podrá solicitar ante el Registrador Nacional del Estado Civil, la convocatoria de un referendo, sin nuevo trámite en el Congreso. Esta convocatoria del Registrador, en las condiciones y circunstancias anotadas es lo que se conoce como Referendo Popular.
El Referendo deberá realizarse dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud. Inscrita una solicitud de referendo , la organización electoral fijará un plazo de un mes para la inscripción de otras iniciativas legislativas y normativas sobre la misma materia, sea estas complementarias o contradictorias de las primeras, siempre y cuando hayan sido consideradas y No aprobadas por el Congreso. Legalmente se pueden votar hasta tres referendos en una misma fecha. (Artículo 38 a 40)
El doctor Jaime Castro anota que el artículo 32 de esta ley no habla de proyectos de actos legislativos como si lo hace manera expresa el artículo 5 de la misma. Se pregunta “ Por qué omitió mencionar el forma expresa los actos legislativos como lo había hecho en el artículo 5° ? . ¿ Por mero descuido? ¿ De manera intencional porque no quería que a los proyectos de actos legislativos se les diera ese tratamiento?
“Es el debate que se puede plantear si la iniciativa que ahora estudian las Cámaras no es adoptada por el Congreso ni como proyecto de origen gubernamental ni como proyecto de origen popular (5 por ciento) . Ese debate puede ser comparable al que se está dando sobre la facultad del Congreso para reformar la propuesta oficial”. (Lecturas Dominicales 30 de abril del 2000 El Tiempo) El debate está planteado y hasta la fecha no ha tenido respuesta e ningún sentido. Personalmente nos inclinamos por la tesis de que la omisión del artículo 32 obedece a un descuido de redacción.
En síntesis. Un Referendo Popular requiere de los siguientes requisitos a saber: 1°.- El proyecto de Acto legislativo debe ser de iniciativa ciudadana ( presentado al Congreso con el apoyo del cinco por ciento del censo electoral nacional). Así lo disponen de manera expresa los artículos 5 y 32 de la ley 134 de l994. 2°.- Debe ser negado o no adoptado por el Congreso o vencido el plazo de urgencia. 3°.- El proyecto negado ( o no adoptado o vencido el plazo) debe presentarse nueva y directamente al Registrador Nacional, con el respaldo del diez por ciento (10%) del censo electoral nacional. 4°.- Apertura de un periodo o plazo de un mes por la organización electoral para la inscripción de otras iniciativas legislativas sobre la misma materia, complementarias o contradictorias, cuando hayan sido consideradas y NO aprobadas por el Congreso, según el artículo 38 de la ley 134 de l994. 5°).- Convocatoria del Referendo Popular por el Registrador Nacional del Estado Civil. 6°).- Para su aprobación se requiere el voto afirmativo de la mitad de los sufragantes y que hayan participado por lo menos la cuarta parte de los ciudadanos que conforman el censo electoral. Respecto a la promulgación, suspensión etc. se aplicará por analogía las normas que regulan esta materia.
2°).- De iniciativa gubernamental
Que ocurre cuando un proyecto de referendo constitucional de iniciativa gubernamental no es considerado por el Congreso o es negado o se deja pasar el término de urgencia, y este mismo proyecto es recogido por los ciudadanos y con el respaldo del diez (10%) del censo electoral nacional se hace la solicitud de convocatoria a referendo directamente al Registrador Nacional del Estado Civil ? A nuestro juicio este procedimiento es válido y no tendría sentido que este mismo proyecto sea presentado nuevamente al Congreso, (con el apoyo del cinco por ciento (5%) del censo electoral nacional, para supuestamente dar cumplimiento al artículo 378 de la Constitución y 33 de la ley 134/94) pues ya el Congreso se pronunció o dejó de pronunciarse sobre el proyecto.
Este procedimiento fue utilizado por el grupo denominado el FRENTE CIUDADANO CONTRA LA CORRUPCION, que recogió el proyecto de referendo constitucional presentado por el gobierno del Presidente Andrés Pastrana y que el Congreso no lo consideró porque dejó vencer el término de urgencia. Con el respaldo de diez por ciento (10%) del censo electoral nacional (art. 32 ley 34/94) es perfectamente válido hacer la solicitud de referendo popular al Registrador Nacional. Sería un Referendo Constitucional con iniciativa gubernamental y popular.
Contra esta interpretación se han pronunciado varios sectores políticos y académicos, quienes consideran que no es viable recoger un proyecto de referendo constitucional de origen gubernamental que haya sido negado o no considerado por el Congreso y con el apoyo del 10% del censo electoral volver a presentarlo pero directamente al Registrador, sin pasar nuevamente por el Congreso.
Al respecto opina el Senador Martínez Betancourth, en comentarios a este estudio lo siguiente: “El Referendo Popular de iniciativa gubernamental “ no existe ni constitucional, ni legal, ni jurisprudencialmente”.
“El proyecto de refrendo constitucional de origen gubernamental negado por el Congreso o no expedido por éste , puede ser presentado como de iniciativa ciudadana, pero cumpliendo con los mandatos constitucionales y legales. Recurrir directamente a la autoridad electoral no me parece correcto. No existe norma que así lo autorice. En consecuencia no es viable este trámite en nuestro sistema jurídico colombiano de competencias regladas y el cual el procedimientos son de orden público y mayormente cuando la Constitución no prevé la instancia del 10% del censo electoral por vía directa a la Registraduría”.
“No es imposible que un proyecto de esta naturaleza negado o no aprobado por el Congreso a iniciativa del gobierno, en su mismo texto, sea aprobado por solicitud del pueblo, si se respetan los principios y valores esenciales de nuestro máximo estatuto constitucional. La iniciativa popular en este caso constituye un mandato imperativo para el Congreso”. CAPITULO VI.- CONCLUSIONES. A los diez años de haberse promulgado la Constitución de 1991 se pretende nuevas reformas, a pesar de que las realizadas por la Constituyente fueron numerosas; los cambios fundamentales que con ellas se han introducido, por el contrario, son pocos.
Las constituciones por si solas no cambia los países. Un consultor de las Naciones Unidas dice que la gente, no las leyes, hace que las cosas funcionen. Cambiar frecuentemente las disposiciones de la Carta fundamental no es bueno para el país. Las naciones más avanzadas conservan sus instituciones por largos periodos. Pero si definitivamente se resuelve introducir modificaciones a la Constitución, éstas han de llevarse a cabo luego de largo examen y cuidadoso estudio, para evitar frustraciones e improvisaciones.
Hace dos años el gobierno del Presidente Andrés Pastrana presentó un proyecto de reforma a la Constitución, para cambiar la forma de hacer política, actividad considerada hoy como un ejercicio poco atractivo para personas honestas. Para conseguir este objetivo y con fundamento en el artículo 378 de la Carta Fundamental, puso a consideración del Congreso un proyecto de ley por el cual se convoca (ba) al pueblo soberano de Colombia a un referendo constitucional.
Por medio de este proyecto, según la exposición de motivos del Ministro del interior, Néstor Humberto Martinez, se reducía la integración del Congreso y de los Concejos Municipales y Distritales, se suprimía las Asambleas Departamentales , se fortalecía el régimen de pérdidas de investidura de los parlamentarios, se organizaba los partidos y movimientos políticos como verdaderos proyectos de estado que representen alternativas de poder, planteaba las listas y candidatos únicos, como una forma de acabar con la llamada “operación avispa”, que terminaron convirtiendo a los partidos en federaciones de micro empresas electorales y a la democracia la atomizaron por la falta de un auténtico control político y en donde el ambiente de gobernabilidad depende de la capacidad de construir consensos en función de propinas electorales o presupuestales. Buscaba emancipar al proselitismo de intereses externos a través de un financiamiento de las campañas electorales. Daba efectos políticos al voto en blanco y otorgaba más eficaces y permanentes instrumentos para lograr la paz con la insurgencia.
Este proyecto no tuvo éxito por el poco ambiente como fue recibido en el Congreso, que terminó chantajeándo al gobierno con la inclusión de la revocatoria del mandato presidencial y por debilidad del Presidente que, en definitiva , no llevó la propuesta hasta el final, asumiendo todas las consecuencias. En la opinión pública la propuesta del gobierno gozaba de simpatía y respaldo popular.
Posteriormente un grupo de parlamentarios, encabezados por el Senador Juan Martín Caicedo Ferrer presentó al Congreso un proyecto de Acto Legislativo con el cual pretendía también cambiar la forma de hacer política y particularmente buscaba modificar el sistema de elección a las corporaciones públicas, introduciendo el sistema de candidatos y listas únicos para los partidos y movimientos políticos, pero con modificaciones tales como el umbral, el voto preferente, el voto obligatorio, la cifra repartidora como método de asignar curules en los cuerpos colegiados y otras de significativa importancia. Desafortunadamente esta reforma tampoco fue aprobada, pues los congresistas estando ad portas de unas elecciones no cambiarán las reglas de juego que a muchos les garantiza la reelección y les mantiene los privilegios.
Estos antecedentes nos han llevado a la conclusión que el sistema del referendo, mas concretamente el Referendo Constitucional y la Asamblea Constituyente son, en las actuales circunstancias, los medios mas idóneos para hacer una reforma constitucional seria y de esta manera modificar la forma de hacer política.
Pero tratándose del Referendo Constitucional debemos anotar que, para tener éxito en el objetivo principal de cambiar la forma de hacer política, es conveniente desde todo punto de vista que el proyecto de reforma constitucional sea preferentemente de iniciativa popular, es decir presentada por un número de ciudadanos equivalente al cinco por ciento ( 5%) del censo electoral vigente, actualmente de un millón doscientos mil ciudadanos. Un proyecto de iniciativa popular naturalmente contendrá auténticas reformas al Congreso, al sistema de elección en las corporaciones públicas y en general a la forma de hacer política. Una vez presentado el proyecto se debe librar un debate jurídico ante el Congreso y la opinión ( Y creemos posteriormente ante la Corte Constitucional) para que se acepte la tesis de que el Parlamento al estudiar la ley de convocatoria al Referendo se debe limitar a dar el visto bueno a la convocatoria,- o a negarla -, más no a alterar su contenido, por las razones que ya explicamos en el Capítulo correspondiente de este trabajo. De no conseguir un triunfo jurídico en este sentido, difícilmente se puede esperar que el Congreso apruebe una ley de referendo que contenga las reformas tan esperadas. Es preferible que el Congreso niegue la convocatoria del referendo, es decir que no lo adopte, pues en este caso queda el camino despejado con la alternativa del Referendo de Iniciativa Popular ya que el proyecto negado podrá ser sometido a consideración del pueblo para que este decida si lo aprueba o rechaza, si cuenta con el respaldo del diez por ciento (10%) del censo electoral vigente, en cuyo caso, como ya lo hemos explicado, la solicitud del referendo deberá ser atendida directamente por el Registrador Nacional del estado Civil Sin embargo es importante considerar que el Referendo es un mecanismo apropiado para realizar un reforma constitucional muy puntual, sobre temas concretos, pues como la iniciativa la tienen el gobierno o la ciudadanía, estos proyectos se refieren a materias específicas prometidas por lo general en una campaña electoral, por ejemplo la reforma del Congreso, la modificación al sistema de escoger los funcionarios de elección popular y así por el estilo. Cuando se trata de modificar totalmente la Constitución para adaptar el estado a nuevas circunstancias políticas se opta por el camino de la Constituyente pues tratándose de organizar la estructura social es mucho más democrático y apropiado que sea un confluencia de fuerzas políticas, sociales, económicas que representen a toda la sociedad la encargada de redactar la Constitución.
* Luis Eduardo Córdoba Barahona es abogado de la Universidad Nacional de Colombia. Su trayectoria profesional ha transcurrido en el servicio público. Ha sido juez de la República, concejal, diputado a la Asamblea y Gobernador del departamento de Nariño, representante a la Cámara y senador de la República.