Source: http://www.uniese.it/pubblicazioni/strategie-di-tutela-del-fermo-amministrativo-1.html
Timestamp: 2015-05-22 11:28:59+00:00
Document Index: 10648658

Matched Legal Cases: ['art. 91', 'art 86', 'art. 69', 'art. 91', 'art. 69', 'art. 700', 'art. 86', 'art. 1', 'art. 91', 'art. 86', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 86', 'art. 214', 'art. 203', 'art. 86', 'art. 23', 'art. 47', 'art. 38', 'art. 86', 'art. 21', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 86', 'art. 19', 'art. 1243', 'art. 1243']

Strategie di tutela del fermo amministrativo - ESE
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Pubblicazioni01-02-2010Strategie di tutela del fermo amministrativo
1. IL FERMO AMMINISTRATIVO: NATURA GIURIDICA E RIPARTO DI GIURISDIZIONE
Il fermo amministrativo, introdotto dall'art. 91 bis d.P.R. n. 602 del 1973 e attualmente disciplinato dall'art 86 del citato d.P.R., consiste nella facoltà del concessionario del servizio nazionale di riscossione di procedere, decorso il termine di 60 giorni dalla notifica della cartella, alla sottoposizione a fermo amministrativo dei beni mobili registrati del debitore e dei coobbligati.
In verità, il fermo amministrativo ha origini ben più lontane.
L’ istituto, infatti, trova le sue origini nell’omologo peculiare strumento disciplinato e previsto dall'art. 69, ult. comma, del RD n. 2440 del 1923 che, nell'ambito della legge di contabilità dello Stato, appare finalizzato ad assicurare una più intensa tutela alla pretesa creditoria dello Stato nei confronti del soggetto obbligato. Di fatto, l'art. 91-bis del D.P.R 602/1973 ha introdotto la medesima possibilità anche nella procedura di riscossione prevedendo che la direzione regionale delle entrate possa disporre il fermo dei veicoli a motore ed autoscafi "qualora in sede di riscossione coattiva di crediti iscritti a ruolo non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento ". Il D.lgs n. 46 del 26 febbraio 1999, in attuazione della legge 28 settembre 1998, n. 337, ha previsto il riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo ed ha esteso il fermo a tutti i beni mobili registrati La novella del D.lgs n. 193 del 27 aprile 2001 ha poi introdotto, poi, significative novità in quanto, da un lato, ha conferito il potere prima riservato all'amministrazione statale direttamente ai concessionari e, dall’altro, ha in parte rimarcato l'autonomia del fermo rispetto alla pignoramento, escludendo che la sua applicabilità debba essere condizionata al mancato rinvenimento del bene.
L’istituto è alquanto complesso e nel tempo ha sollevato notevoli perplessità sia in relazione alla stessa natura giuridica del provvedimento di fermo, che in relazione alla individuazione del giudice competente, con consequenziali difficoltà anche in termini di strategie di tutela.
Le problematiche connesse alla natura giuridica del fermo amministrativo traggono origine dal fatto che all’interno dell’istituto si rinvengono varie tipologie di fermo le quali si caratterizzano per la diversità di funzione a cui consegue la diversità di natura giuridica. Come già evidenziato, storicamente il fermo amministrativo è quello disciplinato e previsto dall’art. 69 del R.D. 18/11/1923 n. 2440 in materia di Contabilità di Stato, il quale ha natura cautelare, è adottato dalla Pubblica Amministrazione in via di autotutela ed è assimilabile ai provvedimenti cautelari d’urgenza concessi ai sensi dell’art. 700 c.p.c.
Pertanto, fermo restando che il predetto provvedimento di fermo amministrativo in materia di contabilità dello Stato è istituto ontologicamente diverso dagli altri suoi omologhi istituti previsti da altre normative di settore in quanto diversi sono gli interessi alla cui realizzazione esso è deputato, si evidenziano i seguenti provvedimenti di fermo, per ognuno dei quali è ipotizzabile una diversa funzione e natura giuridica, ovviamente in grado di differenziare le correlative strategie di tutela:
1. fermo amministrativo esattoriale a carattere generale nell’ambito del quale si collocano le seguenti varie figure:
• il fermo di cui all’art. 86 del DPR 29 settembre 1973, n. 602, così come modificato dal D.Lgs. n. 46 del 1999 e n. 193 del 2001, inserito nel Capo III concernente l’espropriazione dei beni mobili registrati;
• il fermo a fini fiscali o ganasce fiscali introdotto dall’art. 1, comma 4, lett. e) del D.L. 669/1996 convertito con modificazioni in legge n. 30/1997 che ha aggiunto l’art. 91 bis al DPR n. 602/1973, relativo al fermo dei veicoli a motori e autoscafi, le cui modalità, termini e procedure attuative sono contenute nel D.M. n. 503/1998. La disciplina dell’Istituto è stata oggetto di due riforme importanti: dapprima è stata trasfusa nella disposizione dell’art. 86 del DPR 602/1973, come come riscritta dall’art. 16 del D.Lgs. n. 46/1999 (recante: “Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo a norma dell’art. 1 della legge 337/1998”) che ha sostituito tutto il Titolo II citato DPR 602 ed ampliato l’ambito soggettivo dei destinatari del provvedimento che, comunque, mantiene inalterata la sua connotazione di strumento di conservazione del bene ai fini del soddisfacimento del credito tributario. La seconda riforma, più incisiva in quanto sposta dall’Ufficio Finanziario al Concessionario il potere di disporre la misura conservativa, è stata attuata dall’art. 1, comma 2, lett. q) del D.lgs. n. 193/2001, che ha riscritto il comma 1 dell’art. 86. L’adozione della misura del fermo, prima vincolata all’esito negativo del pignoramento, è ora rimessa alla valutazione discrezionale del concessionario;
• il fermo dei veicoli previsto quale sanzione accessoria, per gravi infrazioni al codice della strada, disciplinato dall’art. 214 del Codice della strada, come formulato dal D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modifiche, il quale essenzialmente si caratterizza e si distingue per due elementi. Il primo è rappresentato dalla sua natura di sanzione amministrativa, poiché presupposto per la sua applicazione è l’inadempimento di una obbligazione bensì la riscontrata violazione della norma; il secondo attiene al fatto che il vincolo apposto sul bene comporta una sottrazione materiale del bene che viene ricoverato in un deposito. Secondo il disposto normativo, a seguito della constatazione delle infrazioni, infatti, l’organo di polizia “provvede direttamente a far cessare la circolazione e a far ricoverare il veicolo in un apposito luogo di custodia”. Avverso tale provvedimento è ammesso il ricorso al Prefetto ai sensi dell’art. 203 Codice della Strada e contro l’ordinanza del Prefetto è possibile proporre opposizione dinanzi al Giudice Ordinario ai sensi degli artt. 22, 22 bis e 23 della L. 24 novembre 1981, n. 689. Detto tipologia di fermo si differenzia nettamente dal fermo amministrativo degli autoveicoli ex art. 86 D.P.R. 602/1973 che, lungi dal potersi configurare come sanzione accessoria, nella sostanza appone un vincolo di indisponibilità del bene, ma non lo sottrae;
2. fermo amministrativo in campo specificatamente tributario nell’ambito del quale si rinvengono varie figure di fermo per taluni versi tra loro assimilabili, sia pure con elementi di differenziazione. Si collocano all’interno della categoria:
• il fermo previsto dall’art. 23 del D.Lgs 18/12/1997, n. 472 rubricato: “sospensione dei rimborsi e compensazione” Come si vedrà successivamente, detto provvedimento è impugnabile avanti alla Commissione Tributaria che può disporne la sospensione ex art. 47 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546. • il fermo previsto dall’art. 38-bis, 3° comma del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 in materia di I.V.A, misura controversa, di natura cautelare, limitata alla sola ipotesi di contestazione di specifici reati nei confronti del contribuente, esclusa in materia di rimborsi IVA.
In relazione, invece, alle problematiche inerenti alla individuazione del Giudice competente, si osserva che secondo gli orientamenti espressi dalla Corte di Cassazione, il provvedimento di fermo amministrativo dei beni mobili registrati (es.: un’autovettura) è un atto funzionale all'espropriazione forzata attraverso il quale si realizza il credito dell'amministrazione, e pertanto la tutela giurisdizionale nei confronti dello stesso si realizza dinanzi al giudice ordinario con le forme dell'opposizione all'esecuzione e agli atti esecutivi.
Questa posizione è stata per lungo tempo condivisa anche dall’Autorità Giudiziaria Amministrativa la quale, tuttavia, più di recente ha assunto una posizione differenziata affermando che il fermo rappresenta un provvedimento amministrativo di autotutela conservativa del patrimonio del debitore tributario, considerate, da un lato, le peculiarità della disciplina dell’espropriazione forzata contenuta del d.P.R. n. 602/1973, che prevede un procedimento amministrativo connotato da molteplici profili di autotutela pubblica esecutiva, simile ai procedimenti amministrativi ablatori e, dall’altro, che un’eventuale violazione del provvedimento di fermo comporta sanzioni amministrative, e non sanzioni civilistiche come se si trattasse di un’ipotesi di autotutela privata e che il pagamento del debito pecuniario non estingue tout court gli effetti del fermo, essendo all’uopo necessario un apposito provvedimento di revoca. In altri termini, secondo le conclusioni dei Giudici del Consiglio di Stato, il fermo di cui all’art. 86, d.P.R. n. 602/1973, presenta la natura di provvedimento amministrativo di autotutela, in funzione dell’interesse pubblico sotteso alla soddisfazione del credito tributario, attribuito al concessionario della riscossione che, per tale profilo, è esercente privato di una pubblica funzione. Più precisamente, trattasi di un provvedimento riconducibile allo schema degli atti ablatori ed, in quanto provvedimento amministrativo, discrezionale nell’an e nel quid, deve essere congruamente motivato, sia in rapporto alla sussistenza di un interesse pubblico, prevalente sull’interesse privato alla libera disponibilità del bene, sia in relazione alla proporzione tra l’entità del credito tributario da riscuotere ed il sacrificio che viene imposto al privato con la temporanea sottrazione dell’uso e della disponibilità giuridica del bene, secondo canoni di proporzionalità e di adeguatezza. Tale assetto denota che il fermo non è un atto materiale, ma un provvedimento amministrativo, che produce i suoi effetti finché non viene meno in virtù di un atto di revoca, tipico atto provvedimentale di ritiro, ed interviene quando mutino le circostanze di fatto o per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario (art. 21-quinquies, legge 7 agosto 1990 n. 241). Dalle due differenti impostazioni discende una serie di problematiche in relazione al riparto di giurisdizione tanto che , a fronte di una giurisprudenza prevalente (Cassazione, Sezioni Unite civili, sentenza 31 gennaio 2006 n. 2053; Consiglio di Stato, sezione VI, decisione del 18 luglio 2006 n. 4581) orientata per l’attribuzione al Giudice Ordinario. delle controversie in questione, non sono mancate pronunce di segno contrario. Più volte è stata chiamata in causa anche la Corte Costituzionale.
Di recente, peraltro, sull’argomento sono nuovamente intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione le quali, dapprima, con ordinanza n. 3171 dell’11 febbraio 2008, hanno confermato il principio in base al quale deve essere riconosciuta natura tributaria a tutte quelle prestazioni che non trovino giustificazione o in una finalità punitiva perseguita dal soggetto pubblico, o in un rapporto sinallagmatico tra la prestazione stessa ed il beneficio che il singolo riceve, così individuando la massima estensione della giurisdizione tributaria compatibile con il testo costituzionale e con il divieto di istituire “giurisdizioni speciali”. Al giudice tributario possono cioè essere attribuite tutte le controversie che rientrano nella materia tributaria latamente intesa, ivi comprese quelle che derivino dalla applicazione di sanzioni conseguenti a violazioni di carattere tributario. nonchè quelle che riguardino atti “neutri”, cioè utilizzabili a sostegno di qualsiasi pretesa patrimoniale (tributaria o no) della mano pubblica ed, in seguito, con la sentenza n. 14831/08, hanno rivisto il precedente orientamento espresso, alla luce della precisazioni formulate dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 130/2008, arrivando all’affermazione del principio di diritto in base al quale “il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di beni mobili registrati ai sensi dell'art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, deve accertare quale sia la natura - tributaria o non tributaria - dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione, trattenendo, nel primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e in parte di natura non tributaria), per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al giudice ordinario, in applicazione del principio della translatio iudicii. Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario eventualmente adito. Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che trovi riferimento in una pluralità d crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti”.
Va, poi, sottolineato che, con la legge n. 248 del 2006 di conversione del D.L. 223/2006, è stato modificato l’art. 19 del D.Lgs. 546/92 ed il fermo amministrativo è stato inserito tra gli atti impugnabili dinanzi al Giudice Tributario. Tale disposizione, tuttavia, - sostengono i Giudici Cassazionisti - non ha attribuito al Giudice tributario tutta la materia del fermo amministrativo poichè, una lettura organica e logica delle disposizioni contenute nel D.Lgs. 546/1992 consente di affermare che la disposizione introdotta con la L. 4.8.2006 n. 248 non ha affatto modificato il riparto di giurisdizione in materia di fermo amministrativo. Alla luce di tale evoluzione legislativa e dei richiamati orientamenti giurisprudenziali, la qualificazione della natura giuridica dell’istituto in esame assume un valore di grande rilevanza soprattutto in relazione alle conseguenze che ne derivano in termini di competenza ed esperibilità delle relative azioni giudiziarie volte all’accertamento della nullità o della illegittimità del provvedimento.
2. GLI ELEMENTI STRUTTURALI DEL FERMO AMMINISTRATIVO. I PRESUPPOSTI PER LA REVOCA
Secondo le istruzioni operative da osservare nella emissione del provvedimento di fermo, impartite dal competente Ministero, tutte le amministrazioni dello Stato, stante la delicatezza e l’ importanza della materia, devono valutare con accuratezza, e preliminarmente, tutte le circostanze relative ai singoli casi prima di disporre i provvedimenti di che trattasi, in relazione proprio alle possibili conseguenze negative che da essi, ove non correttamente utilizzati, possono scaturire, considerata anche l’esistenza nel nostro Ordinamento di altre possibili procedure utilizzabili per il recupero dei crediti, qualora più convenienti. Ciò significa che il fermo va adottato solo quando si dimostri il mezzo più efficace allo scopo.
Pertanto, al fine della sua giuridica correttezza, il provvedimento di fermo amministrativo deve rispettare le condizioni di seguito riportate che si qualificano quali elementi strutturali del provvedimento stesso:
a) il credito, che una Amministrazione vanta verso creditori di un'altra Amministrazione, deve avere una ragionevole apparenza di fondatezza, tale cioè da poterlo classificare fra i crediti certi, requisito senza il quale si avrebbe un "comportamento senza potere", eventualmente causativo di danno risarcibile. Si precisa in proposito che non è necessario che il credito sia liquido ed esigibile, in quanto entrambi tali ulteriori requisiti devono assistere il credito della Pubblica Amministrazione soltanto nel momento conclusivo in cui viene richiesto il versamento della somma fermata;
b) il credito colpito deve appartenere all'Amministrazione statale che dispone il fermo in quanto non si possono colpire cespiti di cui lo Stato è semplice intermediario. Il provvedimento di fermo va rivolto alle sole Amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, ciò in coerenza col principio del carattere unitario della personalità dello Stato (esso infatti non trova applicazioni fra persone giuridiche distinte in relazione a quanto disposto dall'art. 1243 del C.C. cui si ispira il provvedimento cautelare in esame);
c) l'Amministrazione creditrice dev'essere diversa da quella debitrice.
Quando trattasi di Amministrazione che nello stesso tempo sia creditrice e debitrice e sempre che il suo debito non sia inferiore al credito da essa vantato, non ricorre la necessità di un particolare provvedimento cautelativo di carattere temporaneo - quale è quello di cui al ripetuto articolo 69 - potendosi direttamente e più celermente addivenire alla compensazione tra debiti e crediti, purché - s'intende - sussistano i requisiti di cui all'art. 1243 del Codice Civile e cioè l'omogeneità dei termini, nonché la liquidità ed esigibilità dei crediti che vi entrano a far parte
Stante il tenore della norma, la sospensione dei pagamenti nei confronti del soggetto che è debitore nei confronti dell'Erario è richiesta, dall'Amministrazione creditrice, alle altre Amministrazioni eventualmente debitrici nei confronti del medesimo soggetto, le quali sono tenute ad eseguirla in attesa di un successivo provvedimento definitivo di incameramento ovvero di sblocco del pagamento oggetto del provvedimento cautelare. La forma è quella della lettera circolare diretta alle amministrazioni che si presumono debitrici di somme, cioè di obbligazioni di carattere solamente pecuniario nei confronti dello stesso privato.
Allo stesso modo è onere dell’amministrazione