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Timestamp: 2020-01-29 02:37:29+00:00
Document Index: 72491749

Matched Legal Cases: ['art.25', 'art.6', 'art.4', 'art.52', 'art.1', 'art.6', 'art.4', 'art.1', 'art.7', 'art.5', 'art.52', 'art. 1', 'art.52', 'art.52', 'art.53', 'art.53', 'art.5', '§ 6', 'art.3', 'art.3', 'art.37', 'art.40', 'art.57', 'art. 23', 'art. 155', 'art.170', 'art.14', 'art. 55']

T.A.R. LOMBARDIA–MILANO – SEZ. III
SENTENZA 6 MAGGIO 2005, N. 933
N. 933/05 Reg.Sent.
N. 249/04 e 3844/04 Reg. Ric.
sul ricorso n. 249/04 proposto da
CROCE ROSSA ITALIANA, in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa dall’avvocatura distrettuale dello Stato, con domicilio presso i suoi uffici in Milano, via Freguglia, 1
in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Rita Surano, Maria Teresa Maffey e Stefania Pagano, con domicilio presso gli Uffici dell’Avvocatura comunale in Milano via della Guastalla, 8
“FARSI PROSSIMO” COOPERATIVA SOCIALE a r.l.
con sede in Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Maurizio Mengassini e Marco Quiroz Vitale, con domicilio eletto presso il loro studio in Milano, via Nino Bixio 12
- della determinazione dirigenziale di approvazione dei verbali della Commissione di gara e aggiudicazione per l’affidamento della gestione dei centri di accoglienza di via Giorgi n.31, via Novara 451, viale Fulvio Testi n.302/A e di via Gorlini 1, per il periodo 1°.10.2003/30.6.2006;
- dei verbali della Commissione di gara e di qualunque atto comunque connesso, presupposto, antecedente o consequenziale;
- sui motivi aggiunti proposti dalla CROCE ROSSA ITALIANA, come sopra rappresentata e difesa, con atto notificato in data 4 marzo 2004 e depositato in data 19 marzo 2004
- degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo;
- sui motivi aggiunti proposti dalla CROCE ROSSA ITALIANA, come sopra rappresentata e difesa, con atto notificato in data 25 marzo 2004 e depositato in data 30 marzo 2004
- della nota del settore servizi sociali per adulti del 25 febbraio 2004 e della determinazione del Direttore centrale n.15 del 19 febbraio 2004, aventi ad oggetto l’appalto concorso per l’affidamento della gestione dei centri di accoglienza di viale Fulvio Testi n.302/A e di via Gorlini 1, nella parte in cui confermano la validità di tutti gli atti di gara precedenti alla fase di valutazione dell’offerta economica;
- sugli ulteriori motivi aggiunti proposti dalla CROCE ROSSA ITALIANA, come sopra rappresentata e difesa, con atto notificato in data 25 maggio 2004 e depositato in data 17 maggio 2004
- della Determinazione del Direttore centrale dei servizi socio sanitari del 22 marzo 2004 di approvazione dei verbali della Commissione di gara per la verifica degli elementi giustificativi dell’offerta anomala a seguito di annullamento di precedente aggiudicazione e nuova aggiudicazione del servizio di gestione dei centri di accoglienza;
- dei verbali della commissione di gara 8 marzo 2004, 1° marzo 2004 e, occorrendo, 25 febbraio 2004;
- di qualunque atto comunque connesso, presupposto, antecedente o consequenziale, ivi compresi la determinazione del Direttore centrale dei servizi socio sanitari del 19 febbraio 2004, la nota del Settore servizi sociali per adulti del 25 febbraio 2004, la determinazione del Direttore centrale dei servizi socio sanitari del 1° ottobre 2003 e i verbali della Commissione di gara del 29 e 30 settembre 2003;
- sul ricorso incidentale proposto dalla COOPERATIVA FARSI PROSSIMO, come sopra rappresentata e difesa, con atto notificato il 31 gennaio 2004 e depositato il 5 febbraio 2004
- del provvedimento di ammissione (ovvero di mancata esclusione) della CROCE ROSSA ITALIANA alla gara di cui trattasi;
- dei provvedimenti della Commissione giudicatrice con i quali l’offerta presentata dalla Croce Rossa Italiana è stata oggetto di attribuzione di punteggi, nonché di valutazioni in misura incongrua e comunque superiore rispetto a quanto sarebbe stato legittimamente attribuibile sulla scorta del contenuto dell’offerta;
- sui motivi aggiunti al ricorso incidentale, proposti dalla COOPERATIVA FARSI PROSSIMO, come sopra rappresentata e difesa, con atto notificato il 14 ottobre 2004 e depositato il 19 ottobre 2004
- sul ricorso n.3844/04, proposto da
con sede in Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Maurizio Mengassini, Sergio Sambri e Marco Quiroz Vitale, con domicilio eletto presso il loro studio in Milano, via Nino Bixio 12
- della determinazione dirigenziale n.100/2004, Settore servizi sociali per adulti del 26 luglio 2004, con la quale sono stati approvati verbali della Commissione di gara per la rivalutazione dei punteggi ed è stata aggiudicata la gestione dei Centri di accoglienza alla Croce Rossa Italiana;
- dei provvedimenti della Commissione giudicatrice della gara di cui è causa, per effetto dei quali l’offerta presentata dalla Croce Rossa Italiana è stata oggetto di attribuzione di punteggi nonché di valutazioni in misura incongrua e comunque superiore rispetto a quanto sarebbe stato legittimamente attribuibile sulla scorta del contenuto dell’offerta;
- di qualunque altro atto comunque connesso, presupposto, antecedente e consequenziale adottato in pregiudizio della ricorrente nella gara de qua;
visto il ricorso n. 249/04 notificato in data 9 gennaio 2004 e depositato in data 20 gennaio 2004, con le relative tre serie di motivi aggiunti;
visti il ricorso incidentale e i relativi motivi aggiunti presentati dalla controinteressata nell’ambito del primo giudizio;
visto il ricorso n. 3844/04 notificato in data 29 luglio 2004 e depositato in data 30 luglio 2004;
uditi alla Pubblica Udienza dell’11 gennaio 2005, relatore il cons. Domenico Giordano, l’avv. dello Stato Alessandro Pastorino Olmi per la Croce Rossa Italiana, l’avv. Maria Teresa Maffey per il Comune di Milano e gli avv.ti Maurizio Mengassini e Marco Quiroz Vitale per la Cooperativa a r.l. FARSI PROSSIMO;
1) Il Comune di Milano, con bando di gara pubblicato il 6 agosto 2003, ha indetto un appalto concorso (suddiviso in due lotti) per l’affidamento della gestione dei centri di accoglienza per immigrati extracomunitari di via Giorgi n.31 e via Novara 451 per un totale di 115 posti letto per uomini (primo lotto) e di viale Fulvio Testi n.302/A e via Gorlini 1 per un totale di 100 posti letto destinati a donne e mamme con bambini (secondo lotto), per il periodo 1° ottobre 2003/30 giugno 2006, per un importo complessivo presunto, IVA inclusa di € 3.806.000,00 (€ 1.329.166,67 per il lotto 1 e € 1.842.500 per il lotto 2, al netto dell’IVA).
Il bando ha previsto che i concorrenti avrebbero potuto presentare offerta per entrambi i lotti, ma aggiudicarsene uno soltanto, con la precisazione che, qualora l’offerta presentata dal medesimo concorrente avesse conseguito il punteggio maggiore per entrambi i lotti, si sarebbe proceduto all’aggiudicazione secondo il criterio dell’ordine decrescente d’importo, iniziando con il lotto di valore maggiore (in specie: il secondo).
Con riguardo ai criteri di valutazione delle offerte, il bando ha previsto l’attribuzione di un massimo di 100 punti, ripartiti in 60 punti per gli elementi qualitativi dell’offerta (a loro volta suddivisi in progetto gestionale: 30 punti; titoli specifici e professionalità del personale: 10 punti; esperienza documentata nella gestione di strutture di accoglienza: 15 punti) e in 40 per gli elementi economici.
La commissione di gara, riunitasi per l’esame delle domande di partecipazione, disponeva l’esclusione di un concorrente per difetto dei requisiti richiesti e, nelle successive sedute del 29 e 30 settembre 2003, procedeva alla valutazione delle offerte ammesse. In tale occasione registrava che, per il primo lotto, era stata presentata offerta unicamente dalla FARSI PROSSIMO COOPERATIVA SOCIALE a r.l. (di seguito: Cooperativa), il cui progetto veniva giudicato idoneo (ma non punteggiato, non essendovi necessità di operare alcuna comparazione, per l’assenza di altri concorrenti).
Con riguardo al secondo lotto risultavano ammesse le offerte della medesima Cooperativa e della CROCE ROSSA ITALIANA (di seguito, per acronimo: CRI), per cui la commissione procedeva all’esame dei rispettivi progetti tecnici, assegnando alla CRI il punteggio complessivo di 51,36 e alla Cooperativa quello di 50,10; con riguardo alle offerte economiche, rilevava che il prezzo più basso risultava offerto dalla Cooperativa (€ 1.759.500, con ribasso pari a 4,71%), per cui, in applicazione della formula prevista dal bando, assegnava 40 punti alla stessa e 38,20 punti alla CRI (€ 1.840.000, con ribasso pari a 0,13%).
Nella graduatoria finale la Cooperativa conseguiva il primo posto con il punteggio complessivo di 90,10, seguita da CRI con 89,61 punti. Per effetto delle richiamate previsioni di gara, la Cooperativa risultava assegnataria del secondo lotto, mentre il primo rimaneva non assegnato.
Con determinazione dirigenziale n.51 del 1° ottobre 2003 venivano approvati i verbali di gara e disposta l’aggiudicazione definitiva del servizio di gestione dei centri di accoglienza che compongono il secondo lotto, in favore della Cooperativa suindicata.
2) Con ricorso rubricato al n. 249/04 la CRI ha impugnato i provvedimenti di approvazione delle operazioni di gara e di aggiudicazione del servizio.
A sostegno dell’impugnazione ha lamentato: a) la violazione dell’art.25 D.Lgs. n.157/95, per la mancata verifica dell’anomalia dell’offerta economica presentata dalla Cooperativa; b) la mancata esclusione della Cooperativa medesima, che ha presentato un’offerta non conforme alle previsioni dell’art.6 CSA per aver previsto l’impiego di obiettori o di volontari e non di personale dipendente; c) l’attribuzione dei punteggi “a maggioranza”, anziché con il metodo della media aritmetica dei punteggi espressi dai singoli componenti; d) l’illegittimità delle valutazioni per difetto di motivazione; e) l’erronea attribuzione del punteggio di 3,50 alla Cooperativa per il personale di custodia privo di titoli professionali specifici o dotato di titoli di studio conseguiti all’estero e non riconosciuti.
Si costituiva in giudizio il Comune di Milano, che eccepiva l’inammissibilità e l’infondatezza delle censure proposte dalla ricorrente, provvedendo contestualmente al deposito della documentazione di gara.
3) CRI ha tratto dalla documentazione depositata in giudizio spunti per integrare, a mezzo di un primo atto di motivi aggiunti, le censure già proposte contro gli atti impugnati e di denunciare altresì la violazione dell’art.4 CSA nella parte in cui richiede che il progetto dovesse prevedere la figura dell’assistente sociale, ossia di un soggetto munito del corrispondente diploma universitario; secondo la ricorrente, l’attestato indicato nel curriculum della sig.ra Patrizia Moscatelli, allegato al progetto della controinteressata, non avrebbe potuto formare oggetto di valutazione in quanto non equipollente al diploma universitario e quindi non conforme alla previsione del CSA.
4) Si è costituita in giudizio anche la Cooperativa risultata aggiudicataria, che ha proposto ricorso incidentale, con il quale ha dedotto l’inammissibilità del ricorso principale per difetto di un valido mandato processuale e per mancata specificazione del nominativo, della qualifica e dei poteri del soggetto che ha conferito la procura ad litem in qualità di legale rappresentante della ricorrente; ha ulteriormente eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, in quanto CRI non poteva essere ammessa alla gara per aver presentato l’offerta in plico non sigillato, nonché per essere priva del requisito soggettivo di iscrizione nel registro nazionale degli enti che svolgono attività in favore degli immigrati, di cui all’art.52 D.P.R. n.394/99 o di altra abilitazione equipollente e trattandosi comunque di soggetto il cui particolare status giuridico lo rende inidoneo a partecipare alle gare pubbliche.
La Cooperativa ha altresì sostenuto l’infondatezza, nel merito, dei rilievi formulati dalla ricorrente principale e ha contestato la valutazione del progetto presentato dalla stessa, per la inopportuna prevalenza della parte assistenzialistica, e i corrispondenti punteggi attribuiti in misura “sin troppo generosa” dalla commissione, in relazione al profilo inerente il c.d. “utilizzo delle reti territoriali”. Si assume, in particolare, che la commissione avrebbe sopravalutato il progetto CRI nella parte riguardante l’iterazione con le strutture esterne, non potendosi a tal fina valorizzare l’agenzia di ricerca per familiari scomparsi che costituisce un servizio pubblico offerto dalla Croce Rossa Internazionale cui tutti hanno accesso e del quale anche la Cooperativa intende avvalersi; inoltre, la referenza relativa alla gestione del centro di via Corelli, oltre a risultare non pertinente rispetto ai servizi oggetto della procedura, è stata condotta dalla CRI per un periodo inferiore ai sei anni valutati dalla commissione; infine, per l’attività di consulenza sanitaria e di assistenza ambulatoriale, il progetto CRI, in difformità dalle previsioni del bando, non evidenzia la disponibilità di spazi, strutture e personale adeguati.
5) Con determinazione dirigenziale n.15 del 19 febbraio 2004, la Direzione Centrale Servizi Socio sanitari, dopo aver preso atto che la commissione di gara non aveva proceduto alla verifica dell’anomalia che caratterizzava l’offerta economica della Cooperativa, ha confermato la validità degli atti di gara precedenti alla fase di valutazione delle offerte economiche e ha disposto l’annullamento, in autotutela, dell’atto di aggiudicazione n.51/03, con riconvocazione della commissione per procedere ai necessari controlli circa la congruità dell’offerta medesima.
6) Con secondo atto per motivi aggiunti, CRI ha prudenzialmente impugnato tale provvedimento nella parte in cui ha confermato la validità degli atti di gara precedenti alla fase di valutazione dell’offerta economica, riproponendo le censure già formulate con il ricorso originario e con i primi motivi aggiunti.
7) Intanto, la commissione di gara procedeva alle operazioni di verifica della congruità dell’offerta economica della Cooperativa e, ritenute attendibili le relative giustificazioni fornite dall’interessata, confermava la graduatoria finale con i punteggi già assegnati alle concorrenti.
Di seguito, con determinazione dirigenziale del 22 marzo 2004, veniva approvato l’operato della commissione e nuovamente aggiudicato l’affidamento alla Cooperativa del servizio di gestione del secondo lotto dei centri di accoglienza.
8) Con una terza serie di motivi aggiunti, CRI ha impugnato la suindicata determinazione dirigenziale e le valutazioni della Commissione.
Al riguardo ha dedotto: a) la violazione dei principi in tema di partecipazione per l’omessa (o comunque tardiva) comunicazione a CRI dell’avvio del procedimento di verifica dell’offerta anomala presentata dalla ditta antagonista; b) l’inadeguatezza dell’istruttoria compiuta dalla commissione, per non aver rilevato che i costi per il personale esposti dalla Cooperativa sono nettamente inferiori ai compensi previsti nelle tabelle allegate al decreto ministeriale 9 marzo 2001 e si discostano dal parametro di cui all’art.1, primo comma, l.n.327/00; inoltre, i costi di gestione denunciati per il personale e la fornitura di materiale sono inattendibili e non consentono di realizzare le prestazioni e le attività socio-assistenziali previste dal capitolato; c) la violazione delle prescrizioni contenute nell’art.6 CSA, il quale impone che i servizi di gestione dei CPA siano integralmente espletati da personale assunto alle dipendenze dell’aggiudicatario, mentre il progetto della Cooperativa prevede l’utilizzo di volontari o di obiettori e delega numerose prestazioni a strutture esterne del Comune di Milano, a parrocchie e oratori, presso cui gli utenti del servizio sono semplicemente accompagnati; d) l’offerta della Cooperativa doveva essere esclusa anche in ragione della totale mancanza o inadeguatezza di un progetto organizzativo delle attività interne di carattere educativo e delle attività esterne extrascolastiche per i minori. Anche per questa voce, la Cooperativa prevede una semplice attività di accompagnamento dei minori presso strutture esterne, senza garantire l’esecuzione diretta delle relative prestazioni; e) il metodo di attribuzione dei punteggi “a maggioranza” è illegittimo, sia perché non è stato preventivamente definito, sia perché priva ciascun componente della possibilità di contribuire all’effettiva determinazione del punteggio. In alcuni casi non risulta nemmeno comprensibile come si sia formata la maggioranza, dal momento che due dei quattro componenti hanno espresso valutazioni negative sul progetto esaminato; in ogni caso, le valutazioni sono contraddittorie e prive di adeguata motivazione; f) i punteggi assegnati alla Cooperativa per il personale con compiti socio-educativi e per il personale di custodia sono maggiori di quelli attribuibili in base ai criteri stabiliti dalla lex specialis che ha espressamente richiesto, a tal fine, il possesso di specifici titoli professionali e di studio; g) l’esame dei curricula del personale con compiti socio educativi evidenzia che una delle unità non è in possesso di specifico diploma professionale, mentre i titoli di studio del personale di custodia sono stati conseguiti all’estero e non potevano essere valutati in difetto del riconoscimento in Italia; h) il progetto della Cooperativa non prevede la figura professionale dell’assistente sociale richiesta dall’art.4 CSA.
9) Le parti resistenti depositavano memorie per controdedurre alle nuove censure prospettate dalla ricorrente.
10) Con ordinanza n.1456 del 27 maggio 2004, confermata in appello, è stata accolta la domanda di sospensione dei provvedimenti impugnati, in ragione della illegittima valutazione dei titoli di studio del personale di custodia in mancanza del previo riconoscimento dei diplomi conseguiti all’estero, espressamente richiesto dal disciplinare di gara.
In esecuzione della pronuncia cautelare, l’amministrazione comunale ha rivalutato i titoli di studio del personale della Cooperativa e proceduto al ricalcolo del punteggio di 1,5 assegnato alla Cooperativa, che veniva ridotto di 0,50 per l’assenza di titoli specifici e di un ulteriore 0,50 in quanto solo cinque delle dieci persone indicate risultava in possesso del prescritto diploma di scuola media inferiore conseguito in Italia.
Per effetto della nuova valutazione, le posizioni nella graduatoria finale per il lotto 2 risultavano ribaltate, figurando al primo posto CRI con punti 89,61 seguita dalla Cooperativa con punti 89,10.
Con determinazione dirigenziale n.100/2004 in data 26 luglio 2004 venivano approvati i verbali di gara e venivano altresì aggiudicati il lotto 2 alla CRI e il lotto 1 alla Cooperativa risultata unica offerente.
Entrambe le concorrenti venivano immesse nell’espletamento del servizio per i rispettivi lotti, con decorrenza dal 31 luglio 2004.
11) Con ricorso rubricato al n.3844/04, la Cooperativa ha impugnato il provvedimento dirigenziale n.100/2004 e i verbali della commissione di gara, con i quali sono stati rideterminati i punteggi suindicati.
L’esponente censura le modalità seguite dall’amministrazione comunale per dare esecuzione alla pronuncia cautelare e deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione di legge e del bando di gara, nonché per svariati profili di eccesso di potere, riproducendo in parte le censure già esposte nel ricorso incidentale e censurando per illogicità le valutazioni della commissione.
12) Si sono costituiti in giudizio il Comune di Milano e la CRI, che resistono al ricorso denunciandone l’inammissibilità e l’infondatezza.
Con memorie difensive le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie ragioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.
In particolare il Comune di Milano ha affermato che la materia del contendere, con riguardo al primo ricorso n.249/04, deve ritenersi cessata per effetto della nuova aggiudicazione che soddisfa compiutamente l’interesse dedotto in giudizio dall’originaria ricorrente.
CRI sostiene invece di conservare interesse alla decisione dei motivi di impugnazione da essa proposti, nell’ipotesi di accoglimento del ricorso n.3844/04 o del ricorso incidentale presentati dalla Cooperativa Farsi Prossimo.
Nel concorso di tali condizioni, i ricorsi pervenivano all’udienza odierna e, dopo la discussione delle parti, venivano trattenuti in decisione.
13) I ricorsi devono essere riuniti, perché connessi.
L’esame delle questioni controverse deve avere inizio dalle eccezioni e dalle censure che sono state formulate dalla cooperativa controinteressata nel ricorso incidentale da questa innestato nel giudizio instaurato con il primo ricorso.
Secondo un consolidato orientamento, già fatto proprio anche dalla Sezione, l’esame del rimedio incidentale deve infatti precedere quello del ricorso principale, in quanto propone questioni che rivestono priorità logica e sono suscettibili di riflettersi negativamente sulla legittimazione processuale della ricorrente principale (cfr. CdS V 24.11.97 n.1367; C.G.A. Si. 1.2.01 n.46; questa sezione 18.5.01 n.3881).
14) La controinteressata ha eccepito la nullità del ricorso introduttivo per difetto assoluto di mandato processuale all’avvocatura distrettuale dello Stato, nonché per la mancata indicazione del nome, della residenza e del domicilio della ricorrente e, infine, per la mancata specificazione dei poteri del legale rappresentante del soggetto ricorrente.
Si assume, in proposito, che non risultando in atti alcun atto di impulso della CRI, l’iniziativa giudiziaria da parte dell’avvocatura erariale sarebbe avvenuta senza il formale consenso dell’ente rappresentato; inoltre, la mancata indicazione del nome e della qualifica del legale rappresentante della ricorrente, nonché dei relativi poteri esporrebbe il ricorso alla sanzione di nullità in applicazione del combinato disposto di cui agli artt. 6 e 17 del R.D. n.642/07.
Non è dubbio che la CRI sia un ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico. In tal senso dispongono l’art.1 D.P.R. n. 613/80, come sostituito dall’art.7 d.l. n.390/95 conv. in l.n.490/95 e l’art.5 del D.P.C.M. 5 luglio 2002 n.208 recante l’approvazione del nuovo Statuto dell’Associazione italiana della Croce Rossa. Come tale lo stesso è autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura distrettuale dello Stato, come previsto dall’art.52 dello Statuto approvato con il D.P.C.M. suindicato.
Ciò posto, va osservato che per le pubbliche amministrazioni che si avvalgono del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, da un lato non occorre che l'Avvocatura erariale sia munita di specifico mandato alle liti, e dall'altro non necessita apposita delibera di autorizzazione a stare in giudizio rilasciata all'organo che ha la rappresentanza esterna dell'ente.
Invero, secondo il consolidato orientamento, da cui non c'è ragione di discostarsi nel caso di specie, anche in regime cosiddetto facoltativo di assistenza legale e di patrocinio da parte dell'Avvocatura dello Stato non è necessario, in ordine ai singoli giudizi, uno specifico mandato all'Avvocatura medesima, né quest'ultima deve produrre il provvedimento del competente organo dell'ente recante l’autorizzazione del legale rappresentante ad agire o resistere in causa (cfr. Cass. S.U. 7 agosto 2001 n. 10894; id., 21 luglio 1999 n. 484; 26 luglio 1997 n. 7011; 4 novembre 1996 n. 9523; 6 luglio 1991 n. 7515; nonché CdS VI 6 giugno 2003 n. 3693; IV 4 ottobre 1999, n. 1509; 14 gennaio 1997, n.1; IV, 13 maggio 1996 n.607; V, 2 febbraio 1995, n.182; IV, 9 giugno 1993, n.591; IV, 7 settembre 1988, n.733; VI, 19 dicembre 1986, n.938).
Ciò si evince senza incertezze dagli artt. 43, primo comma, e 45 R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611 e successive modificazioni. Quest'ultima norma, in particolare, stabilisce che per il patrocinio cosiddetto facoltativo si applica il secondo comma dell'art. 1 dello stesso R.D., alla stregua del quale gli avvocati dello Stato esercitano le loro funzioni innanzi a tutte le giurisdizioni ed in qualunque sede e non hanno bisogno di mandato, neppure nei casi nei quali le norme ordinarie richiedono il mandato speciale.
Non essendo richiesta la procura ad litem, neppure può farsi questione circa i requisiti di validità del relativo atto.
La dedotta inammissibilità è, dunque, insussistente.
15) Con successiva censura la ricorrente incidentale sostiene che l‘offerta presentata dalla CRI doveva essere esclusa in quanto presentata in busta priva della sigillatura prescritta dal bando.
Nel corso della prima seduta pubblica del 25 agosto 2003, la Commissione ha verificato l’integrità delle buste contenenti le domande di ammissione alla gara, senza che venisse rilevata alcuna irregolarità nelle relative modalità di presentazione.
Nella successiva seduta del 30 settembre 2003, dopo aver esaminato e valutato i progetti tecnici in gara, la Commissione ha proceduto all’apertura delle buste con le offerte economiche e, pur rilevando in tale occasione l’assenza di sigilli sul plico della CRI, ha mostrato, alla presenza dei rappresentanti delle concorrenti, l’integrità della chiusura della busta, dando contestualmente atto che la stessa era stata - medio tempore - conservata in cassaforte.
Ciò posto, va precisato che il bando di gara ha richiesto, sotto comminatoria di esclusione dalla gara, la presentazione in busta chiusa sigillata delle sole domande di partecipazione. Indicando, a pena di esclusione, le suddette modalità di sigillatura unicamente per il plico contenente la domanda di partecipazione, e non anche per la busta racchiudente l’offerta economica, l'amministrazione ha impartito dunque prescrizioni univoche, immediatamente avvertibili in base al comune codice linguistico adoperato nella confezione delle norme di gara; e poiché CRI si è conformata a tali prescrizioni, nessuna censura merita, sul punto, l'operato della commissione che ha giudicato regolare la modalità di presentazione dell'offerta economica.
D'altra parte, anche sotto il profilo sostanziale, riveste rilievo la circostanza che la busta si presentasse integra e che nessuna manomissione della stessa fosse ipotizzabile, avendo la commissione attestato formalmente nel verbale di avere custodito la documentazione in cassaforte.
16) Con altro motivo la controinteressata sostiene che la CRI doveva essere esclusa dalla gara perché priva di un requisito soggettivo necessario per la partecipazione, consistente nell’iscrizione nella prima sezione del registro delle associazioni e degli enti che svolgono attività in favore degli immigrati, di cui all’art.52 del regolamento di attuazione approvato con D.P.R. n.394/99.
La doglianza non può essere apprezzata.
L’art.52 cit. stabilisce che nella prima sezione del registro sono iscritti associazioni, enti e altri organismi privati che svolgono le attività volte a favorire l'integrazione sociale degli stranieri immigrati, previste dall'articolo 42 del testo unico in materia di immigrazione approvato con il D.Lgs. 25 luglio 1998 n. 286.
L’iscrizione nel registro, che costituisce condizione necessaria per accedere al contributo del Fondo nazionale per l’integrazione di cui all’articolo 45 del testo unico, consegue al riconoscimento del possesso dei requisiti richiesti dall’art.53 del regolamento, tra cui, in particolare, un’esperienza almeno biennale nel settore dell'integrazione degli stranieri e dell'educazione interculturale, della valorizzazione delle diverse espressioni culturali, ricreative, sociali, religiose ed artistiche, della formazione, dell’assistenza e dell’accoglienza degli stranieri (art.53, primo comma, lett. d).
Come si evince dal complesso delle disposizioni che disciplinano l’istituzione e le finalità del registro, l’iscrizione in esso abilita le associazioni, gli enti e gli altri organismi privati ad operare nel settore dell’integrazione degli stranieri e ad accedere ai contributi previsti dall’apposito Fondo.
CRI, che ha natura di ente pubblico e che annovera tra le proprie finalità statutarie il “servizio di assistenza socio-sanitaria in favore di popolazioni nazionali e straniere”, nonché “attività e servizi sanitari e socio-assistenziali per conto dello Stato, delle regioni e degli altri enti pubblici e privati”, non ha necessità di munirsi dell’iscrizione nel registro di cui trattasi per espletare le funzioni istituzionali ad essa demandate, al cui esercizio essa è abilitata dalle “leggi, regolamenti e norme internazionali attinenti alla materia della Croce rossa”.
Risulta quindi corretta la decisione con cui la Commissione ha ritenuto sussistente il requisito di cui trattasi, tenuto conto che il bando di gara ha richiesto ai concorrenti di attestare, a mezzo dichiarazione sostitutiva, il possesso dell’iscrizione nella sezione prima del registro suindicato o di “abilitazione equipollente”.
17) Quanto alle ulteriori argomentazioni del ricorso, volte ad evidenziare la impossibilità per la CRI di svolgere l’attività di gestione dei centri di accoglienza, se non in regime di convenzione, è ben vero che la Croce Rossa, quale ente pubblico non economico non ha finalità di lucro e non agisce in regime di concorrenza, ma il suo scopo istituzionale non la priva certo della facoltà di partecipazione alle gare, in forza della piena capacità di diritto privato dei soggetti pubblici.
E la circostanza che la Croce Rossa Italiana, ai sensi dell'art.5 del D.P.R. n.613 del 1980, possa stipulare convenzioni per l’esercizio dei suoi scopi istituzionali conferma la sua piena capacità, quale ente di diritto pubblico, di concludere veri e propri contratti con le amministrazioni interessate e, quindi, di partecipare anche alla fase preliminare (necessaria in ogni procedura di appalto) che si concretizza in una di quelle tipiche forme di scelta del contraente diretta a garantire, nella comparazione delle varie offerte, quella più vantaggiosa per la Amministrazione (cfr. TAR Marche 14 maggio 1999 n.638).
18) Superate le censure volte a conseguire il risultato di escludere CRI dalla gara, il Collegio passa ad esaminare i motivi del ricorso incidentale con i quali la Cooperativa, nell’intento di neutralizzare i corrispondenti rilievi contenuti nel ricorso principale, ha contestato i punteggi che la commissione esaminatrice ha assegnato ai progetti a confronto.
Le censure esposte in via incidentale sono state riprese e integrate nei motivi che la Cooperativa ha dedotto nel secondo ricorso; per tale ragione le osservazioni con le quali il Collegio si appresta a confutare le doglianze incidentali valgono ad evidenziare l’infondatezza anche delle analoghe censure contenute nel successivo gravame proposto dalla Cooperativa medesima.
A questo riguardo giova innanzitutto rammentare che il giudice di legittimità non può procedere alla verifica circa la congruità dei punteggi con i quali la commissione di gara esprime le proprie valutazioni sulle offerte; trattandosi, infatti, di apprezzamenti connotati da discrezionalità tecnica, essi sono sottratti al sindacato generale di legittimità ove non presentino profili di manifesta illogicità.
La precisazione si rende necessaria avendo la ricorrente, in più occasioni, mostrato di considerare, sulla base di propri apprezzamenti, “elevato”, “esorbitante”, “sproporzionato” o “inadeguato” il punteggio attribuito dalla commissione ai progetti delle concorrenti nei singoli parametri tecnici oggetto di confronto.
19) Con riguardo al criterio di valutazione 1.a), la Cooperativa sostiene che il punteggio di 8,33 su 10 assegnato al progetto presentato da CRI è eccessivo e sproporzionato alla luce delle lacune che contrassegnavano la proposta e che sono state rilevate dalla stessa Commissione.
Si assume che, al contrario, è inadeguato per difetto il punteggio di 7,97 che la commissione, con scarna e generica motivazione, ha attribuito, per la medesima voce, al progetto della Cooperativa.
La censura è infondata in entrambi i profili.
Il criterio di valutazione di cui trattasi ha previsto l’attribuzione di un massimo di dieci punti “per la definizione degli obiettivi generali e conoscenza del contesto giuridico e sociale”.
La commissione ha mostrato di apprezzare il progetto della CRI con riguardo agli obiettivi generali, per i quali ha assegnato il massimo dei voti.
In relazione agli altri aspetti, ha considerato che la conoscenza del contesto internazionale, denotata dalla proponente, non fosse “ottima”; il che implica una valutazione non totalmente lusinghiera, ma comunque ampiamente positiva. Il giudizio riferito alla conoscenza del contesto sociale risulta invece non pienamente soddisfacente, in quanto condizionato dalla mancata consapevolezza delle strategie attivate dall’amministrazione comunale e delle relative competenze.
In definitiva, il giudizio complessivo riconosce alla proponente un’accurata indicazione degli obiettivi generali, una buona conoscenza del contesto internazionale e soltanto una inadeguata cognizione dei programmi comunali in materia di asilo agli immigrati. Le carenze denotate dal progetto hanno quindi comportato l’attribuzione a CRI di un punteggio (8,33) inferiore a quello massimo (10).
Il progetto della Cooperativa è stato accreditato di un punteggio lievemente minore (7,97 punti), avendo la commissione giudicato la relativa proposta carente con riguardo agli obiettivi generali per il mancato riferimento ad interventi concreti e non particolarmente dettagliata, con riguardo al contesto sociale.
In tale quadro, i rilievi esposti nella censura non pongono in luce alcun elemento in grado di evidenziare l’illogicità o irrazionalità delle scelte operate dalla commissione, né alcun vizio della funzione rilevante sul piano della legittimità, tendendo, piuttosto, a sovrapporre le proprie valutazioni, ritenute dalla ricorrente più convincenti, a quelle espresse dall’organo collegiale.
Il che configura il tentativo, inammissibile, di ingerenza nella sfera di discrezionalità tecnica riservata all’amministrazione.
20) Analoghe considerazioni possono svolgersi con riguardo al criterio 1.b) diretto all’esame della “definizione di massima dei progetti individualizzati per categorie di ospiti”, per il quale è prevista l’assegnazione fino ad un massimo di otto punti.
Anche qui la ricorrente giudica “esorbitante” ovvero “abnorme e sproporzionato” il punteggio (5,33) assegnato alla CRI, e invece “inadeguato” per difetto quello (5,75) ad essa riconosciuto.
La censura sconta ancora una volta un vizio di origine, essa risolvendosi, in definitiva, in convinzioni personali tendenti ad ottenere un riesame, in sede giurisdizionale, dell’operato del seggio di gara.
Nella specie, la Commissione ha puntualmente motivato i punteggi espressi, così assolvendo, sul piano della legittimità, all’esigenza di rendere percepibili le proprie valutazioni.
In particolare, ha precisato che CRI ha presentato un progetto articolato con riguardo alle persone di provenienza extra CEE, rifugiati o asilanti, ma ha trascurato di prestare attenzione ad altra categoria prevista dal bando (“persone che pur già residenti in Italia abbiano perso alcune certezze sociali e siano nelle condizioni di dover essere ospitate presso il centro oggetto di gara”); il che è valsa a CRI l’assegnazione di un punteggio contenuto e solo parzialmente positivo, la cui misura non si rivela affetta da sintomi di manifesta illogicità.
Con riguardo al progetto presentato dalla Cooperativa, come risulta dalla relativa motivazione, il punteggio assegnato sconta il dissenso registrato nelle valutazioni dei componenti della Commissione e ne costituisce il risultato, come è normale in un organo collegiale, il cui giudizio complessivo deve scaturire dalla sintesi delle pur contrastanti opinioni maturate al suo interno.
A fronte delle valutazioni negative emerse in seno alla commissione, circa il mancato riconoscimento di un ruolo adeguato dei genitori nei rapporti con la scuola frequentata dai figli minori e il ricorso a strutture confessionali non congruenti con l’identità culturale e religiosa degli ospiti, non giova alla ricorrente il tentativo di accreditare, sulla base di generiche affermazioni, “lo scrupolo e l’attenzione costante” indirizzati “alla questione interculturale e inter-religiosa”, né il richiamo ai capitoli del progetto dedicati alla valorizzazione del compito educativo dei genitori nel centro, di cui la commissione non ha contestato la mancanza, ma - con giudizio di valore - l’inadeguatezza.
21) Il criterio di valutazione 1.c) prevede l’assegnazione fino a sette punti per la definizione delle modalità di organizzazione e gestione dei centri di accoglienza.
21.1) La proposta della Cooperativa ha conseguito, per il parametro in questione, il punteggio di 4.25, frutto anche in questo caso delle valutazioni non unanimi della commissione.
Sulla formulazione del giudizio, condensato nel punteggio assegnato, hanno inciso in senso sfavorevole alcuni aspetti della proposta che parte della commissione ha ritenuto di non poter apprezzare; in particolare, hanno formato oggetto di rilievi critici: la “minore offerta di servizi”, il frequente ricorso a strutture cattoliche (chiese, parrocchie e oratori) che denota un’impostazione del progetto “non in sintonia con la laicità dell’amministrazione” e non compatibile con l’identità etnica e sociale degli ospiti, in prevalenza di religione musulmana, nonché un’insufficiente organizzazione di attività esterne di supporto, avendo il progetto previsto esclusivamente l’accompagnamento degli ospiti presso altre strutture esterne.
Non si tratta, come sostenuto dalla ricorrente, di erronee affermazioni, ma di precisi rilievi che trovano conferma nella descrizione degli interventi previsti nel § 6.3 del progetto presentato dalla Cooperativa, dal quale risulta che, in molti casi, le prestazioni offerte dalla concorrente si esauriscono nell’indirizzare gli ospiti verso strutture e servizi territoriali, senza una diretta e autonoma programmazione delle attività da svolgere fuori dal centro di accoglienza.
Il che, in considerazione della discrezionalità che connota le valutazioni tecniche, è sufficiente ad escludere l’asserita illogicità del punteggio assegnato.
21.2) Per il parametro 1.c), per il quale il bando prevede l’assegnazione fino a un massimo di sette punti, CRI ha conseguito 6 punti, in ragione di un progetto ben articolato per le attività di organizzazione quotidiane e di rapporto con l’esterno, ma con una prevalente impostazione assistenzialistica non compensata dalla previsione di forme dirette ad incentivare l’autonomia e l’inserimento dello straniero.
Secondo la ricorrente, il taglio eccessivamente assistenziale degli interventi previsti dal progetto CRI, ponendosi in contrasto con le indicazioni del disciplinare di gara (contenute nell’art.3 CSA), avrebbe meritato una maggiore penalizzazione nel punteggio.
L’art.3 sotto la rubrica “prestazioni” contiene l’elenco delle attività caratterizzanti il servizio di gestione dei centri di accoglienza, ma non reca alcuna previsione idonea a vincolare o anche semplicemente ad orientare il dosaggio dei punteggi da assegnare per la voce considerata.
Nell’esprimere le proprie valutazioni critiche sul progetto della CRI, la Commissione si è piuttosto ispirata alla letteratura in materia di gestione dei centri destinati all’accoglienza degli immigrati, che suggerisce di superare l’approccio assistenziale al fenomeno per favorire i processi di integrazione sociale ed incentivare il recupero dell’autonomia dei soggetti ospitati in tali strutture; l’organo collegiale, con apprezzamento di merito non sindacabile, ha considerato che, pur in presenza di tale difetto, il progetto CRI meritasse comunque l’assegnazione di sei punti su sette, in quanto ben modulato in aspetti caratterizzanti.
All’assegnazione del punteggio ha anche concorso, come si evince dalle annotazioni contenute nelle premesse del verbale n.4, l’offerta di servizi aggiuntivi, non richiesti dal disciplinare di gara, quali l’Agenzia di ricerca di familiari scomparsi e il servizio di interpretariato in otto lingue.
Con riguardo alle censure che la Cooperativa ha esposto in proposito, è vero che l’Agenzia centrale di ricerche è un organismo istituito in seno alla Croce Rossa Internazionale, ma non è dubbio che esso, per l’assolvimento delle proprie funzioni, si avvalga delle attività espletate dalle strutture periferiche degli Uffici nazionali della Croce Rossa. Il che consente a CRI di poter esibire tra le proprie referenze l’attività svolta dalla delegazione territoriale di Milano dell’ufficio nazionale ricerche, che, come è stato puntualmente precisato nel progetto (cfr. pagg. 29 e 58), ha contribuito direttamente a ricostituire legami tra stranieri immigrati in Italia con i familiari dei rispettivi Paesi di origine.
Giustamente, quindi, la Commissione ha ritenuto di dover apprezzare il progetto CRI per il valore aggiunto rappresentato dall’offerta di detto servizio, che la Cooperativa non può invece annoverare tra le attività da essa direttamente esercitate.
Anche con riguardo al servizio di interpretariato, il progetto CRI si segnala per l’offerta di prestazioni rese direttamente da interpreti professionisti messi a disposizione dalla CRI (cfr. pagg. 36 e 37) ed è stato per tale ragione considerato meritevole di un punteggio maggiore rispetto al progetto antagonista che, sul punto, dichiara l’intenzione di avvalersi degli interpreti forniti dall’Ufficio Stranieri della Questura di Milano (cfr. pag. 56).
22) Con riferimento al parametro 1.d), per la valutazione delle modalità di collaborazione e integrazione con Istituzioni e agenzie del territorio, il bando ha previsto l’assegnazione fino ad un massimo di 5 punti.
Per tale voce, la proposta della Cooperativa è stata valutata con il punteggio di 3,63; in proposito, la Commissione ha ribadito l’inidoneità del ricorso alle organizzazioni religiose, senza alcun collegamento con persone non di religione cattolica, e ha rilevato la carenza di rapporti con la Questura e la Prefettura.
Al progetto della CRI è stato assegnato il punteggio di 3,70 per la mancata previsione di forme di collaborazione con i servizi del Comune di Milano.
In sostanza, il seggio di gara ha effettuato la valutazione dei progetti, a nessuno dei quali ha ritenuto di poter assegnare il punteggio massimo, proprio perché entrambi presentavano aspetti critici che hanno condotto ad esprimere, per ciascuno di essi, un giudizio di relativa adeguatezza.
La ricorrente non condivide gli apprezzamenti formulati dalla commissione, che considera irragionevoli e inidonei a giustificare la diversità dei punteggi assegnati ai due progetti.
Sennonché, tali censure investono il merito delle valutazioni della commissione, che si sono formate tenendo conto delle carenze presenti in entrambe le proposte.
Al riguardo il Collegio deve, quindi, ribadire che i limiti propri del sindacato di legittimità ammettono soltanto un controllo “debole” su giudizi che costituiscono espressione di ampia discrezionalità tecnica, con conseguente inammissibilità della pretesa di sostituire alle valutazioni della commissione l’opinione delle parti, implicando siffatta sostituzione una non consentita invasione nel merito delle scelte amministrative.
In conclusione, con riguardo ai profili esaminati, deve ritenersi che le valutazioni della commissione giudicatrice, relative alla comparazione diretta di elementi progettuali il cui apprezzamento postula il possesso di conoscenze tecniche specifiche, non abbiano trovato smentita nelle censure dedotte e debbano quindi reputarsi corrette e idonee a sorreggere i punteggi assegnati.
Anche l’obbligo di motivazione risulta rispettato, avuto riguardo ai criteri di valutazione e di attribuzione dei punteggi previsti nella lex specialis, dei quali la commissione ha fatto puntuale applicazione.
23) La Cooperativa, in relazione al criterio di valutazione n.3 della lex specialis di gara, contesta l’attribuzione del punteggio massimo a CRI. Al riguardo assume che la CRI ha prodotto documentazione sufficiente a dimostrare la sussistenza dei requisiti per il conseguimento al massimo di 12 punti per la gestione del CPTA di via Corelli e che le valutazioni della Commissione si sono incentrate su profili affatto inconferenti rispetto ai servizi oggetto della gara, quali l’esperienza internazionale di CRI.
Il criterio di valutazione n.3 del bando di gara concerne la “documentata esperienza dell’organizzazione ulteriore a quella richiesta per la partecipazione alla gara nel campo dei servizi di gestione delle strutture di accoglienza, con particolare riguardo alla capacità di gestione di servizi plurietnici per stranieri” e prevede l’assegnazione fino al massimo di 15 punti, di cui 3 punti per ogni anno di esperienza specifica, con espressa valutazione positiva; 1 punto per ogni anno di esperienza specifica non corredata da espressa valutazione positiva o per ogni anno di esperienza in servizi analoghi.
Al riguardo la Commissione, nell’assegnare 15 punti a CRI, ha precisato che “il riconoscimento del punteggio massimo è legato alla documentazione presentata che pur documentando solo un’esperienza di 5 anni descrive una molteplicità di iniziative a livello nazionale, tutte riferibili a gestione di strutture di accoglienza per cittadini stranieri che ragionevolmente giustificano l’attribuzione del punteggio massimo, dovendosi considerare fatto notorio e comunque a conoscenza diretta dei membri della commissione l’esperienza di assistenza e di accoglienza maturata dalla CRI”.
Ciò posto, il Collegio osserva che il parametro considerato è diretto alla valutazione della capacità di gestione di servizi plurietnici per stranieri. L’esperienza in tale attività, che la CRI ha maturato nell’espletamento delle proprie funzioni istituzionali, è stata documentata nella parte C del progetto (pagg.52 e segg.); al riguardo è stata richiamata l’attività dei centri di accoglienza per stranieri e profughi che la CRI svolge “da sempre”, per la gestione delle situazioni di emergenza connesse ai profughi, ai rifugiati politici e, in epoca più recente, agli afflussi di massa legati ai fenomeni di immigrazione clandestina. In tale contesto CRI ha ben potuto vantare “un’esperienza storica” nell’assistenza ai cittadini extra-comunitari e nella gestione dei centri in cui l’assistenza medesima viene fornita nelle forme di consulenza nelle procedure di riconoscimento dello status di rifugiato, di assistenza sanitaria mirata, di servizi socio assistenziali, di sostegno ai richiedenti asilo.
In aggiunta a questa esperienza pluriennale, di cui giustamente la Commissione ha riconosciuto la notorietà (e che del resto la stessa esponente non contesta), il Comitato provinciale di Milano, che quale struttura periferica della CRI può comunque avvalersi delle referenze proprie dell’ente di appartenenza, ha poi documentato la specifica e diretta esperienza di gestione del centro di accoglienza denominato “Casa di Teddy” destinato ad ospitare i familiari e gli accompagnatori di cittadini stranieri bisognosi di cure mediche, provenienti da Paesi in difficoltà o in situazioni di conflitto; al riguardo il progetto ha richiamato, per la sua particolare rilevanza, l’esperienza maturata nell’assistenza di famiglie kosovare, macedoni e irachene ospitate presso il centro, referenza questa che presenta specifica attinenza con i servizi oggetto di gara.
CRI ha inoltre gestito, dal 1998, in regime di convenzione con la Prefettura di Milano senza subire applicazione di penali, il Centro di permanenza temporanea e di accoglienza per cittadini extra-comunitari di via Corelli, servizio questo che, da solo considerato, implica l’assegnazione di 12 punti, come ammette la stessa Cooperativa esponente.
In tale quadro, ai fini del criterio valutativo di cui trattasi, l’esperienza complessiva maturata da CRI appare quindi ampiamente sufficiente a giustificare l’attribuzione in suo favore del punteggio massimo.
A tale riguardo non può trascurarsi di considerare che, con riguardo al progetto presentato dall’esponente, la Commissione ha omesso del tutto di motivare in termini analitici l’assegnazione del punteggio massimo, avendo, anche in tal caso, orientato le proprie valutazioni sul valore complessivo dell’esperienza sviluppata dalla Cooperativa nella gestione di servizi in favore degli stranieri e sulla sua idoneità a rappresentare la capacità che il criterio ha inteso valorizzare.
24) Con atto notificato in data 14 ottobre 2004 la Cooperativa ha proposto motivi aggiunti al ricorso incidentale, con i quali censura l’ammissione alla gara della CRI per l’inidoneità formale e sostanziale della certificazione con cui CRI ha documentato il possesso del requisito richiesto dal punto 6 del bando.
25) Si assume, in primo luogo, la nullità della certificazione in quanto non sottoscritta dal legale rappresentante dell’ente, ma da soggetto che non riveste tale qualità e che si designa con la qualifica di vice commissario provinciale, non prevista da alcuna disposizione normativa.
Il rilievo non può essere apprezzato.
L’art.37 del D.P.C.M. 5 luglio 2002 n.208, di approvazione del nuovo Statuto della Croce Rossa Italiana, stabilisce che il presidente provinciale è organo del comitato provinciale; il successivo art.40 prevede che, in caso di assenza o di impedimento del presidente provinciale, le relative funzioni siano esercitate dal vice presidente provinciale.
Ai sensi dell’art.57 dello Statuto, verificata l’impossibilità di funzionamento dell’ente, è stato disposto, con D.P.C.M. 26 ottobre 2002, il commissariamento della CRI e sono stati nominati il commissario straordinario e il vice commissario straordinario, cui sono stati conferiti poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione.
Nell’esercizio di detti poteri, con ordinanza commissariale n.6/03 del 17 gennaio 2003 è stata prevista, in sostituzione dei vice presidenti provinciali, la nomina di vice commissari provinciali; di seguito, con successiva ordinanza commissariale n.107 del 12 febbraio 2003 è stata disposta la nomina del vice commissario provinciale di Milano, cui sono state delegate le funzioni di commissario provinciale con ordinanza commissariale n.223 dell’11 luglio 2003.
Ne consegue la piena regolarità, per il profilo considerato, della dichiarazione sostitutiva di cui trattasi.
26) Con altro profilo di censura l’esponente sostiene che i servizi menzionati nella dichiarazione sostitutiva, e attinenti alla gestione del CPTA di via Corelli e del Centro di accoglienza “Casa di Teddy”, non sono sufficienti ad attestare il possesso della capacità tecnica necessaria per la partecipazione alla gara. Ciò in quanto il primo centro non ha mai accolto nuclei familiari o donne e minori, mentre il secondo, oltre a mancare della prescritta indicazione dell’importo economico, possiede una ricettività di venti posti letto che è inferiore a quella minima di 30 richiesta dal bando.
26.1) Come fondatamente eccepito dalla difesa erariale, la censura è inammissibile per tardività.
A questo riguardo si osserva che già nel ricorso incidentale, notificato in data 31 gennaio 2004, la Cooperativa, nella formulazione del motivo diretto a contestare la valutazione della gestione del CPTA di via Corelli, ha espresso il convincimento che la gestione medesima dovesse considerarsi estranea “per finalità, modalità e struttura” rispetto ai servizi oggetto della gara; allo stesso modo, nel ricorso n.3884/04 presentato per la notifica il 29 luglio 2004, l’esponente ha mostrato di conoscere il contenuto e la natura della referenza costituita dalla casa di accoglienza denominata “Casa di Teddy”.
In entrambe le occasioni però non ha sollevato censure volte a contestare l’idoneità delle suindicate referenze a costituire valido requisito di partecipazione alla gara; il che determina l’inammissibilità dei motivi aggiunti tardivamente introdotti rispetto al termine dimidiato, previsto dalla disciplina processuale accelerata di cui all’art. 23 bis l.n. 1034/71.
26.2) La censura è comunque anche infondata nel merito.
Il bando di gara, al punto n.6, ha richiesto ai partecipanti di attestare lo svolgimento, senza applicazione di penali e con indicazione di importo, data e destinatario, di gestione di strutture di accoglienza per stranieri per almeno 30 posti per almeno 12 mesi anche non consecutivi nel periodo 2000 - 2002; la prescrizione di gara ha altresì richiesto alle organizzazioni concorrenti per il lotto 2 di documentare “esperienza nella gestione di strutture per nuclei familiari o per donne e minori”.
Il bando di gara prescrive quindi il possesso di un requisito qualificato di capacità generale nella gestione di strutture per stranieri, integrato da un’esperienza specifica, ma non definita in termini di quantità ricettiva, nel settore di concreto interesse.
CRI ha comprovato il possesso del requisito generale mediante la referenza del CPTA di via Corelli, struttura che ha gestito per oltre dodici mesi, per un importo indicato in € 4.203.000 senza subire penali, e che, come precisato nella nota 16 settembre 2003 della Prefettura di Milano (depositata entro il termine differito di presentazione delle offerte), “è in grado di accogliere oltre cento ospiti”.
L’ulteriore requisito di capacità tecnica, consistente nella specifica esperienza nella gestione di strutture per nuclei familiari o per donne e minori, è invece integrato dalla referenza del centro di accoglienza denominato “Casa di Teddy” destinato ad ospitare i cittadini stranieri bisognosi di cure mediche e i familiari che prestano loro assistenza.
Per sostenere l’insufficienza di tali esperienze a documentare la capacità tecnica di CRI, la ricorrente offre una non condivisibile lettura della prescrizione di gara, che viene interpretata nel senso di riferire il requisito di capacità generale (aver gestito strutture per almeno trenta posti e per almeno dodici mesi) alla specifica esperienza richiesta per il lotto per il quale si concorre. In altri termini, secondo la ricorrente, il bando avrebbe richiesto alle organizzazioni concorrenti per il secondo lotto, di documentare un’esperienza nella gestione di strutture di accoglienza per nuclei familiari o per donne e minori stranieri, per almeno trenta posti e per almeno dodici mesi.
Senonché il tenore testuale del bando non consente una lettura univocamente orientata nel senso proposto dalla ricorrente, ma ammette anche la diversa interpretazione che il Collegio ritiene preferibile e che è stata, sia pure implicitamente, seguita dal seggio di gara.
In ogni caso, tenuto conto delle espressioni non certo univoche in concreto usate nel bando, la Commissione non avrebbe potuto disporre l’esclusione dalla gara della CRI, dovendo, in siffatte situazioni dubbie, privilegiarsi le soluzioni interpretative più favorevoli per i concorrenti, assecondando l’interesse pubblico ad una più larga partecipazione alla procedura concorsuale.
27) Delle censure esposte dalla Cooperativa nei propri atti, residua all’esame del Collegio quella contenuta nel primo motivo del ricorso n.3844/04, che attiene alla valutazione dei titoli professionali posseduti dal personale destinato all’assolvimento del servizio.
In accoglimento dell’eccezione sollevata dalla difesa erariale, deve dichiararsi l’inammissibilità del motivo nella parte in cui censura il punteggio assegnato alla CRI in relazione al personale di custodia, trattandosi di doglianza non conferente rispetto all’oggetto del giudizio.
Con il ricorso n.3844/04, infatti, è stata impugnata la determinazione dirigenziale n.100 del 27 luglio 2004 di approvazione dei verbali relativi alle operazioni con cui la commissione di gara, in esecuzione dell’ordinanza cautelare, ha proceduto unicamente alla rivalutazione del punteggio da attribuire al personale di custodia della Cooperativa, senza rinnovare la valutazione del corrispondente profilo del progetto CRI.
Il punteggio a CRI per l’analogo titolo è stato invece definitivamente assegnato in esito alle operazioni approvate con la determinazione dirigenziale n.51 del 1° ottobre 2003, che la Cooperativa ha impugnato con il ricorso incidentale, nel cui contesto non è stata proposta alcuna censura inerente alla valutazione del personale di custodia della CRI.
Ne deriva che ogni questione in proposito si presenta, oltre che inammissibile in quanto riferita ad atto diverso da quello oggetto del giudizio, anche irricevibile per tardività.
28) Analoga questione è stata sollevata da CRI nel ricorso n.249/04, con il quarto motivo di impugnazione, integrato dai successivi motivi aggiunti.
A questo riguardo occorre innanzitutto evidenziare l’infondatezza dell’eccezione di tardività che è stata sollevata dalla Cooperativa. Questa sostiene che la notifica dei motivi aggiunti, proposti da CRI avverso la determinazione dirigenziale 22 marzo 2004 di approvazione dei verbali di gara, è intervenuta in data 3 maggio 2004, ovvero al trentaduesimo giorno dalla conoscenza dell’atto impugnato.
L’eccezione trascura di considerare la disciplina del computo dei termini dettata dall'art. 155 c.p.c., e, in particolare, la previsione dell'ultimo comma di tale norma, concernente la proroga di diritto del giorno di scadenza, se festivo, al primo giorno seguente non festivo.
Nella specie l’esponente non ha notato che il dies ad quem del termine abbreviato per la proposizione dei motivi aggiunti cadeva nella festività di sabato 1° maggio 2004 e, come tale, era prorogato di diritto al primo giorno seguente non festivo, ossia al lunedì 3 maggio.
29) E’ invece infondata in fatto l’ulteriore eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti, che la Cooperativa fa discendere dall’asserita violazione dell’art.170 c.p.c., per la mancata notifica presso il domicilio eletto.
L’atto contenente i motivi aggiunti è stato infatti notificato alle parti non solo presso il loro domicilio reale, ma anche nel domicilio eletto.
30) Nel merito, la questione si incentra sull’applicazione del criterio di valutazione “titoli specifici e professionalità del personale che si impiegherà”; in relazione al quale, il bando di gara, per quanto qui interessa, ha previsto l’attribuzione: per il personale di custodia, globalmente valutato (qualifica o licenza di scuola dell’obbligo + corso di aggiornamento): da 0 a 2 punti nel caso di diplomi professionali specifici, da 0 a 1 punto nel caso di scuola media.
La lex specialis di gara ha altresì precisato che “saranno riconosciuti validi i titoli di studio conseguiti in Italia; per i titoli di studio acquisiti all’estero si procederà alla valutazione solo se tradotti, legalizzati ed accompagnati da dichiarazione di valore rilasciata dall’Ambasciata italiana nel Paese di origine”.
In proposito, la Cooperativa ha dichiarato nel progetto gestionale del servizio di voler impiegare complessivamente 10 operatori con funzioni di custodia, sei dei quali di nazionalità non italiana in possesso di titoli di studio conseguiti all’estero, ma non corredati del prescritto riconoscimento a causa della “ristrettezza dei tempi”; a questo riguardo, la proponente si è comunque resa disponibile alla successiva regolarizzazione in caso di aggiudicazione.
La Commissione, come risulta dalla scheda allegata al verbale del 30 settembre 2003, ha assegnato alla Cooperativa per tale parametro valutativo il punteggio di 3,50, che costituisce tuttavia frutto di evidente errore materiale in quanto eccedente i limiti massimi previsti dal bando e quindi da correggere in 1,50 (misura questa congruente con i criteri e con la somma complessiva dei punteggi conseguiti dalla Cooperativa per il titolo considerato).
L’assegnazione di tale punteggio implica che la commissione ha mostrato di aver valutato i diplomi esteri degli operatori di custodia, nonché apprezzato il possesso, da parte di alcuni degli operatori indicati dalla Cooperativa, di diplomi professionali specifici, in presenza dei quali soltanto, alla luce dei criteri valutativi, può giustificarsi l’attribuzione di un punteggio superiore a 1.
Al riguardo è fondata la censura con cui CRI ha sostenuto, con riferimento al personale di custodia, che il progetto della Cooperativa non avrebbe potuto ottenere il punteggio assegnato, in quanto l’esame dei curricula degli operatori rivela la presenza di titoli di studio conseguiti all’estero, ma privi del riconoscimento richiesto dal bando, ed evidenzia inoltre l’assenza di titoli professionali specifici.
In particolare, i diplomi degli operatori Cesar Fernandez, Unos Mohammad, Aleksander Shyti, Wakjira Gudeta Beshir e Bah Ousmane Diallo sono stati conseguiti all’estero e non sono quindi valutabili, in difetto degli adempimenti richiesti dal bando di gara. Ciò deve affermarsi anche con riguardo al titolo di studio dell’operatore Unos Mohammad, la cui condizione di rifugiato riconosciuto è stata affermata, ma non comprovata in giudizio dalla Cooperativa, come si rendeva necessario al fine di invocare l’esenzione dall’obbligo del riconoscimento.
Nessuno degli operatori risulta poi in possesso di diploma professionale avente specifica attinenza con il servizio richiesto o con il settore dell’immigrazione e asilo, non potendosi ascrivere a tale categoria l’attestato di frequenza al corso di formazione in “creazione di imprese di manutenzione edile” o in “internet marketing”, né l’attestato di qualifica nel corso di “fotografo”.
Trattandosi di titoli inconferenti e privi della richiesta specificità, gli stessi non sono valutabili in ragione del loro contenuto; il che rende priva di rilevanza la questione, che è stata sollevata dalla Cooperativa nel primo motivo del ricorso n.3844/04, circa la riconducibilità dei relativi diplomi alla categoria degli attestati di qualifica di cui all’art.14 l.n.845/78.
Correttamente, quindi, la Commissione nel procedere alla nuova valutazione dei titoli di studio del personale di custodia, ha ridotto il punteggio originario di 1,50, da cui ha detratto punti 0,50 per la mancanza di titoli professionali specifici; in proposito vale rimarcare come tale detrazione sia già da sola sufficiente a ribaltare le posizioni in graduatoria delle due concorrenti.
Un’ulteriore riduzione è stata comunque disposta nella misura proporzionale di 0,50 punti, corrispondente alla metà del punteggio massimo (pari a 1 punto) attribuibile per i titoli di scuola media inferiore globalmente valutati, in considerazione della circostanza che cinque dei dieci operatori indicati dalla Cooperativa sono risultati in possesso di titoli di studio conseguiti all’estero, privi di legalizzazione e di riconoscimento e, come tali, non valutabili in applicazione delle prescrizioni dettate nella lex specialis di gara.
Questa, con riguardo ai titoli di studio acquisiti all’estero, ha espressamente subordinato la valutazione, e il conseguente conferimento del corrispondente punteggio, alla presentazione del diploma estero in forma tradotta e legalizzata, nonché corredata della dichiarazione di valore rilasciata dalla competente Ambasciata italiana.
Il carattere inderogabile della prescrizione di gara, non fatta oggetto di contestazione alcuna, non consentiva di differire, come preteso dalla Cooperativa, la regolarizzazione dei titoli ad epoca successiva all’aggiudicazione del servizio appaltato.
E’ infatti noto, in materia di procedure ad evidenza pubblica, che la portata vincolante delle prescrizioni contenute nel bando di gara, cui l’amministrazione si è autovincolata nell’esercizio delle potestà connesse alla conduzione della procedura selettiva, esige che alle stesse sia data puntuale esecuzione nel corso della procedura, senza che in capo all’organo amministrativo possa residuare alcun margine di discrezionalità in ordine alla loro attuazione nel rispetto della disciplina del procedimento. Ciò per evidenti ragioni di tutela della par condicio, nonché per l’impossibilità di disapplicare le regole di gara.
Il che, come ha giustamente osservato la difesa comunale, vale anche ad escludere la possibilità di far confluire, nella valutazione dei titoli di studio, aspetti affatto inconferenti, quali l’impegno orario o le competenze linguistiche del personale.
31) Per tutte le considerazioni che precedono, e con assorbimento delle censure non espressamente trattate, il ricorso n.249/04 e i relativi motivi aggiunti devono essere accolti.
Devono invece essere respinti, in quanto infondati, il ricorso incidentale e i relativi motivi aggiunti, nonchè il ricorso n.3499/04.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, terza Sezione, definitivamente pronunciando sui ricorsi n. 249/04 e n.3844/04, così dispone:
- accoglie il ricorso n. 249/04, con i relativi motivi aggiunti proposti dalla CROCE ROSSA ITALIANA e per l’effetto annulla i provvedimenti con esso impugnati;
- respinge il ricorso incidentale con i relativi motivi aggiunti e il ricorso n. 3844/04, proposti dalla COOPERATIVA FARSI PROSSIMO a r.l.;
-compensa per intero le spese tra le parti.
Così deciso in Milano l’11 gennaio 2005 in camera di consiglio con l’intervento dei magistrati:
il………………………………(art. 55, l. 27.4.1982, n. 186)
ric. n. 249/04 e n.3844/04:cri/comune Milano/