Source: http://www.cesdepu.com/revelec/rsv-admisibilidad-accion-inconstitucionalidad.htm
Timestamp: 2018-09-25 14:36:57
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La admisibilidad en la acción de inconstitucionalidad. Dr.Rodolfo Saborío Valverde
La admisibilidad en la acción de inconstitucionalidad.
Revista de Derecho Constitucional, Costa Rica. No. 2, mayo-agosto 1991
Sumario: I.- Nociones generales; II.- La cobertura de la etapa de admisibilidad. III.- Los efectos de la admisión a trámite de la acción de inconstitucionalidad.- Conclusión
La ley de la Jurisdicción Constitucional no regula una etapa de admisibilidad en la acción de inconstitucionalidad. No obstante, las resoluciones de la Sala Cuarta se orientan en el sentido de introducir una serie de parámetros que operan en la práctica como una etapa de admisibilidad, la cual funciona como filtro de acceso a la acción de inconstitucionalidad. Está fuera de discusión la potestad de la Sala para rechazar de plano, sin siquiera dar trámite, aquellas acciones que no reúnan los requisitos procesales requeridos, todo con fundamento en el artículo 9 de la LJC.
En el presente estudio trataremos de sistematizar la situación actual de la admisibilidad en este campo y efectuar algunas sugerencias para la definición de algunas áreas aún no tratadas por la jurisprudencia.
I.- Nociones generales
Para racionalizar el acceso a la acción de inconstitucionalidad se hace preciso establecer una ordenación sistemática de todos los requisitos materiales y procesales. Antes de analizar tales aspectos debemos señalar cuál es el órgano que instruye esta etapa de admisibilidad, el procedimiento y el tiempo en que debe hacerlo.
A) Los órganos: la Presidencia y el pleno de la Sala.
a) La Presidencia de la Sala. Corresponde a la Presidencia de la Sala acoger a trámite o no la acción de inconstitucionalidad. De esta forma, la Presidencia, constituida plenamente es un órgano dentro de la propia Sala, es la que en primera instancia analiza el cumplimiento de los requisitos formales y en caso de encontrar alguna omisión ordenará mediante resolución su subsanación dentro de tercero día (80,P.1 LJC).[1]
Si no se cumple con dicha prevención se denegará el trámite y se ordenará el archivo de las piezas (80.p.2 LJC). Contra esta resolución cabrá recurso de apelación para ante el pleno de la Sala dentro de los tres días siguientes a la notificación 80, p.2 fine LJC)[2]
Cuando se reúnen los requisitos de admisibilidad exigidos, es la Presidencia de la Sala quien ordena la prosecución de la tramitación (81LJC):
b) La Sala en pleno. Cuando se presenta alguna de las circunstancias que pueden provocar la inadmisibilidad, distintas a las señaladas por los artículos 78 y 79 de la LJC, corresponde al pleno de la Sala verter la resolución respectiva.
B) Del procedimiento:
No se contempla en nuestra legislación alguna regulación especial para el trámite de admisibilidad. La Presidencia y la Sala deben actuar de oficio, no obstante, es perfectamente posible que cualquier interesado que conozca de la presentación de la acción se apersone a argumentar ya sea favor o en contra de la admisibilidad. Nada impediría que en casos de gran trascendencia la Sala dé traslado a la Procuraduría para que se pronuncie sobre la admisibilidad, aún antes de haber dado trámite a la acción.
Igualmente, pese a que se haya dado curso a la acción, en cualquier momento la Sala, actuando de oficio o a gestión de interesado, puede declarar la inadmisibilidad con fundamento en el artículo 9 LJC.
C) Del tiempo:
La LJC no establece un término para que la Presidencia de la Sala o el Pleno, dictamine sobre la admisibilidad de la acción. En la práctica se observan muchos ejemplos en que la Sala se manifiesta sobre este extremo luego de haber acogido a trámite la acción y haber desencadenado todas las consecuencias que esto implica, tales, como la publicación de edictos, suspensión de procesos judiciales y procedimientos de agotamiento de la vía administrativa pendientes. No cabe duda respecto a que el momento en que debe verificarse el cumplimiento de todos los requisitos de acceso al control constitucional es al inicio de la tramitación en la etapa de admisibilidad, y no al dictar sentencia.
II.- La cobertura de la etapa de admisibilidad. De previo a la tramitación de la acción de inconstitucionalidad debe verificarse el cumplimiento de requisitos de distinta naturaleza, los cuales, siguiendo la regulación de la LJC, podemos clasificar en requisitos materiales, procesales y formales.
A) Control de requisitos materiales.
La primera verificación versará sobre el objeto de la acción a efectos de determinar si la disposición o acto impugnado se encuentra dentro del ámbito de cobertura de la acción de inconstitucionalidad. Debe distinguirse entre las materias objeto de la acción propiamente, las materias excluidas y las materias ajenas.
a) Materia propia.
El artículo 73 LJC define el ámbito propio de la acción de inconstitucionalidad:
“Artículo 73.Cabrá la acción de inconstitucionalidad:
a) Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión alguna norma o principio constitucional.
b) Contra los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infrinjan, por acción u omisión alguna norma o principio constitucional, sino fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo.
e) Cuando en la suscripción, aprobación o ratificación de los convenios o tratados internacionales, o en su contenido o efectos se haya infringido una norma o principio constitucional o, en su caso, del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. En este evento, la declaratoria se hará solamente para los efectos de que se interpreten y apliquen en armonía con la Constitución, o, si su contradicción con ella resultare insalvable, se ordene su desaplicación con efectos generales y se proceda a su denuncia.
f) Contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas”.
En realidad, de dicho artículo, únicamente en los incisos a), b), e) y f) se define el ámbito de la acción de inconstitucionalidad ya que el resto lo que hace es introducir parámetros para efectuar el control.
b) Materia excluida.
Por disposición expresa del artículo 10 de la Constitución Política, quedan excluidos del control de constitucionalidad los actos jurisdiccionales, la declaratoria de elecciones que haga el Tribunal Supremo de Elecciones y los demás actos que indique la ley. El artículo 74 LJC amplía este ámbito de exclusión a los actos y disposiciones que efectúe el Tribunal Supremo de Elecciones relativos al ejercicio de la función electoral.
c) Materia ajena.
Es ajeno a la naturaleza del control de constitucionalidad el conocimiento de actos de alcance individual. En principio, el ámbito de la acción está compuesto por normas de alcance general y sólo por vía de excepción se podrá dirigir contra actos individuales. En este sentido, el inciso b) del artículo 73 establece el principio, a contrario sensu, de que todo acto subjetivo de las autoridades públicas, fiscalizable por las vías de habeas corpus o de amparo, es materia ajena a la acción de inconstitucionalidad. Del mismo modo, tan sólo las omisiones o inercias no susceptibles de amparo o hábeas corpus podrán ser objeto de la acción de inconstitucionalidad.
Resulta también ajeno a esta vía, el conocimiento de los conflictos de competencia que se presentan entre los poderes, los cuales deben someterse al procedimiento señalado por los artículos 109, 110 y 111 de la LJC.
B) Control de requisitos procesales:
En el segundo grado del control de admisibilidad que debe efectuar la Sala, tenemos la verificación de los requisitos procesales que determinan el acceso a la acción de inconstitucionalidad. Estos varían según el acceso opere por vía indirecta o incidental, o si se realiza en forma directa.
a) La verificación de los requisitos en la acción incidental.
Pese a las excepciones que analizaremos más adelante, el control de constitucionalidad introducido por la LJC continúa siendo esencialmente incidental. Esto significa que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales o en la etapa de agotamiento de la vía administrativa para poder interponer una acción de inconstitucionalidad (75 LCJ)[3].
Es necesario hacer algunas precisiones respecto del asunto pendiente, la legitimación activa y la razonabilidad del medio.
1. El asunto pendiente. Puede consistir en cualquier proceso pendiente ante un tribunal o en cualquier diligencia de agotamiento de la vía administrativa.
i.) Asunto pendiente ante los tribunales. El caso pendiente ante los tribunales puede ser de cualquier naturaleza, incluso un mismo recurso de Habeas Corpus o Amparo. No obstante, en estos últimos supuestos la Sala ha expresado que el control de admisibilidad debe ser mucho más estricto que en los demás casos[4].
El asunto principal no puede haber fenecido por resolución firme antes de haberse admitido a trámite la acción, caso contrario, deberá ser declarada inadmisible. Esto significa que incluso, si luego de presentado el escrito de interposición, el asunto previo es resuelto, la acción queda insubsistente y por tanto deberá declararse su inadmisibilidad. [5]
Otra precisión operada por la jurisprudencia es la relativa a que el proceso judicial pendiente que da acceso al control de constitucionalidad puede reducirse a un auto o una resolución los cuales una vez firmes, aunque el principal continúe, no pueden considerarse como asuntos pendientes para los efectos del artículo 75 LJC[6].
Por último es interesante destacar que el asunto previo debe tener sustantividad propia y no puede reducirse a la simple invocación de la inconstitucionalidad de la norma objeto de la acción de inconstitucionalidad.[7]
Otro aspecto que adquiere mucha importancia es la correcta interpretación del inciso a) del artículo 30 LJC en concordancia con el párrafo segundo del artículo 48 de la misma Ley. No debe entenderse que cuando se interpone un amparo en contra de una disposición normativa con fundamento en el 30-a) la Sala debe limitarse a conferir el plazo que señala el párrafo primero del 48 LJC. En estos casos debe analizarse el acto de aplicación individual y su cuestionamiento con la misma rigurosidad que el asunto previo a que se refiere el 75 LJC. Cuando el acto de aplicación individual no exista porque la disposición normativa surte efectos en forma directa, debe establecerse con precisión la afectación en forma automática a la esfera de intereses del accionante siendo improcedente invocar en estos casos la legitimación abierta que consagra el 33 LJC. Entender lo contrario sería abrir el portillo a la acción popular, lo cual escapa por completo a la intención general de la LCJ.
ii) Asunto pendiente en sede administrativa. La LJC requiere necesariamente de la existencia de un procedimiento de agotamiento de la vía administrativa. Esto implica que no basta con cualquier gestión administrativa para invocar la inconstitucionalidad de una norma y ulteriormente acudir a la Sala.[8]
Esta limitación tiene gran importancia ya que reduce considerablemente los supuestos que pueden abrir el acceso al control de constitucionalidad. El órgano ante quien se planteó la gestión debe ser el legalmente competente para declarar agotada la vía administrativa según los términos del artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública.
De la misma forma que en el punto anterior, si la gestión administrativa es resuelta antes de la admisión a trámite de la acción, el asunto previo desaparece.[9]
Igualmente, se requiere que la gestión administrativa no se limite a solicitar la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, sino que tenga una sustancia administrativa propia, es decir, que la pretensión en el procedimiento se encuentre dentro de las competencias del órgano respectivo.[10]
2. La legitimación activa. Esta deriva no sólo de la existencia de un asunto pendiente sino además de la conexión entre la pretensión procesal constitucional y la pretensión en dicho asunto previo. Esta conexión viene dada por el interés procesal que ostenta el accionante.[11] En la acción de inconstitucionalidad este interés ha de ser legítimo, propio y actual[12] y estará delineado por el necesario beneficio personal que derivará el accionante en caso de acogerse la pretensión procesal constitucional. Si no se da tal vinculación entre las dos pretensiones, la del principal y la de la acción, incidental, nos encontramos ante un supuesto de inadmisibilidad.
3. La razonabilidad del medio. El cumplimiento del requisito relativo a la existencia de un asunto pendiente de resolución y la presencia de un interés legítimo no son suficientes para dar trámite a la acción. Refiriéndose al artículo 75 LJC La Sala ha precisado los alcances de la necesaria razonabilidad del medio en los siguientes términos:
“Dicho texto legal permite fundar la acción de inconstitucionalidad sobe cualquier asunto pendiente de resolución ante los Tribunales de Justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, admitiendo expresamente que los recursos de habeas corpus y amparo sirven de base para ello. Sin embargo, los anteriores no son los únicos requisitos que regulan la legitimación activa dentro del proceso de inconstitucionalidad, la segunda parte del párrafo primero del mismo artículo exige que la acción de inconstitucionalidad que se funda sobre dicho asunto previo sea un “medio razonable de amparar el derecho o interés que se considere lesionado”.Es decir, no basta con la existencia de un asunto previo en el cual se pueda aplicar la normativa cuestionada ni aún es suficiente que la acción de inconstitucionalidad sea un medio de amparar el derecho o interés que se considera lesionado; es preciso que el medio sea razonable, es decir, absolutamente necesario en ese preciso momento. Y la exigencia del requisito de la razonabilidad del medio es evidente, pues la admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad producirá la suspensión de la resolución final, en el asunto principal y en cualquier otro proceso o procedimiento en que se discuta la aplicación de dicha norma...” (Resolución N. 305 90 de las 15:45 del 22 de marzo de 1990).
b) La verificación de los requisitos en la acción directa.
Los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la LJC introducen la posibilidad de acceder directamente a la acción de inconstitucionalidad en dos supuestos: acudiendo a una flexibilización de la legitimación y por medio de la legitimación institucional.
1) La flexibilización de la legitimación. No se exige a los particulares la existencia de un asunto pendiente en los tres supuestos siguientes: cuando no haya una lesión individualizada y directa, cuando se trate de la protección de intereses difusos y cuando se encuentren involucrados los intereses de la colectividad en su conjunto. En realidad estas no son tres categorías definidas con precisión por la doctrina sino más bien el resultado de la regulación intuitiva del legislador[13]. Es posible encontrar un entrecruzamiento entre todos estos supuestos, así, puede pensarse en un interés de toda la colectividad en que no haya una lesión individual y directa o un interés difuso que involucre a la colectividad en su conjunto.
Todas estas vías de acceso al control de constitucionalidad como excepción a la regla, deben ser interpretadas restrictivamente, ya que en esencia, la acción continúa siendo incidental. Siempre que haya posibilidad de acceder al control incidental, debe rechazarse la posibilidad de acudir a alguno de estos supuestos.
Tomando en cuenta esas consideraciones, planteamos el siguiente tratamiento de las tres formas de flexibilización de la legitimación:
i) Ausencia de lesión individual y directa. Se podrá acceder al control de constitucionalidad, pese a que no haya un proceso previo pendiente cuando cualesquiera de las normas que pueden ser objeto de la acción afecten de una forma refleja la situación jurídico subjetiva de una persona sin necesidad de actos específicos de aplicación. En este tipo de situaciones no puede pedirse tal requisito porque la naturaleza misma de la norma imposibilita su existencia.
Este supuesto se diferenciaría del interés difuso en que en última instancia tiene que identificarse la lesión a una esfera de intereses determinada. Se diferenciaría también del interés colectivo, en donde tampoco hay una lesión individual y directa, en que el núcleo de afectación no tiene que ser plural, mucho menos involucrar toda la colectividad. [14]
ii) Interés difuso. Se trataría en este supuesto de la afectación de un grupo determinado de intereses en los cuales no es posible individualizar la titularidad de algún derecho o interés legítimo apto para poner en marcha alguna instancia de control de la actividad pública o privada en sede administrativa o jurisdiccional.
En la medida que sea posible individualizar una persona afectada en su esfera de intereses, dejará de existir interés difuso.[15] Hace relación esta hipótesis más que todo al conjunto de actividades relacionadas con el urbanismo y la ecología.
iii) Interés de la colectividad en su conjunto. No se trata en este caso del interés colectivo que define la doctrina sino de un supuesto mucho más restrictivo de acceso al control constitucional. Debe afectarse el interés de toda la sociedad y no el de alguno de sus componentes. Se diferencia del interés difuso en la medida que las situaciones tuteladas trascienden las categorías grupales que suelen caracterizar a estos últimos.
En términos de la Sala “las normas que afectan a la colectividad son aquellos que afectando a todos no lo hacen referente a ninguna persona en particular”[16] o afectan “a toda la colectividad costarricense”.[17]
La Sala ha descartado tajantemente la posibilidad de que por la vía de esta obertura estemos en presencia de la acción popular. La primera resolución en este sentido fue la 234 de las 14:00 del 28 de febrero de 1990, que en lo que interesa señaló:
“.....el legislador amplió la legitimación existente en la regulación del llamado recurso de inconstitucionalidad, contenida en el Código de Procedimientos Civiles. El artículo 963 de dicho cuerpo normativo exigía, para todos los recursos la existencia de un proceso judicial en trámite, dentro del cual se hubiera invocado la inconstitucionalidad de una norma, como medio de amparar el derecho que se consideraba lesionado. El artículo 75 actual es más amplio, y permite la denominada acción directa de inconstitucionalidad, es decir, aquella que no requiere la invocación de inconstitucionalidad dentro de un asunto previo, en los siguientes casos: cuando por la naturaleza del asunto no existe lesión individual o directa, cuando se trate de intereses difusos, cuando se refiera a intereses de la colectividad en su conjunto o la interpongan el Contralor General de la República, el Procurador General, el Fiscal General o el Defensor de los Habitantes. Así, no se reguló una verdadera acción popular, esto es, la posibilidad de accionar en esta vía sin requerir del todo la vinculación con el asunto principal, sino que se exigió demostrar la existencia de alguna de las excepciones enumeradas”...”la regulación de la legitimación en las acciones de inconstitucionalidad no permite aceptar la tesis del recurrente, en cuanto a que la sola consideración particular de la inconstitucionalidad de una disposición normativa legitima a dicha persona para interponer una acción sin requerir la existencia de un asunto pendiente. Tal interpretación haría absolutamente innecesario el artículo 75 de la Ley, pues es evidente que toda persona que interpone una acción considera que la disposición o acto que cuestiona es inconstitucional, con lo cual no habría nunca necesidad de haber invocado la infracción dentro del asunto pendiente.
Es claro que esta interpretación es contraria a la letra, al espíritu y a la lógica del artículo 75, todo lo cual llevó a la Presidencia a prevenirle en auto de las dieciséis horas del dieciséis de febrero pasado, que precisara el carácter de su legitimación”[18].
2) La legitimación institucional. El parráfo tercero del artículo 75 LJC establece la posibilidad de que el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes interpongan la acción de inconstitucionalidad sin contar para ello con un proceso previo pendiente. Esto es lo que se conoce como legitimación institucional y es una constante en el Derecho Comparado. La legitimación institucional aparece regulada en otros ordenamientos, aunque normalmente se otorga a funcionarios de mayor rango y con un papel de primera línea en lo que respecta al funcionamiento de los poderes públicos. Se puede decir que el fundamento de la legitimación institucional es eminentemente político. Por ejemplo en España, el artículo 162 de la Constitución establece la posibilidad de que el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los órganos colegiados ejecutivos o las Asambleas de las Comunidades Autónomas, establezcan el recurso de inconstitucionalidad. En Alemania, en conformidad con el artículo 93 Inc. 2 de la Ley Fundamental, el Gobierno Federal, los Gobiernos de los Länder o un tercio de los miembros del Bundestag tienen legitimación para impugnar directamente la constitucionalidad de una Ley. En el mismo sentido el artículo 61 de la Constitución francesa establece el control previo de constitucionalidad de las leyes, que es el único que se conoce en dicho sistema, a iniciativa del Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente del Senado o sesenta diputados o sesenta senadores.
Un aspecto importante que deberá precisar la jurisprudencia es si los funcionarios legitimados para accionar directamente deben limitarse al área de sus competencias o si pueden trascender tal marco. Pese a que LJC no lo consigna, puede pensarse que el sentido lógico de la disposición iría en el sentido de atribuir esta legitimación para garantizar el cumplimiento de las funciones constitucionales o legales que les son propias a cada uno de estos funcionarios.
3) Control de requisitos formales: Los requisitos enumerados por los artículos 78 y79 son controlables por la Presidencia de la Sala. Estos son los únicos supuestos en que una acción puede ser rechazada de plano sin contar con el concurso del Pleno.
1-Necesidad de autenticación. Este requisito procura otorgarle a la acción la seriedad que supone el patrocinio de un profesional en Derecho. Se eliminó el requisito del Código de Procedimientos Civiles recientemente derogado, incluido también en el Proyecto de LJC preparado por la Corte Suprema de Justicia, relativo a la necesaria autenticación por dos profesionales.
2- Deben exponerse en forma clara y precisa los fundamentos de la acción con cita concreta de las normas o principios que se alegan violados. Esto no implica en ninguna medida que la actividad de control de la Sala se limite a las alegaciones expuestas por el accionante. Tampoco ha sido la Sala muy estricta en la verificación de estos requisitos ya que ha prevalecido el principio pro actione.
3- Certificación literal del libelo. En aquellos casos en que se requiere asunto pendiente, debe presentarse debidamente certificado el escrito en que se haya alegado el quebranto de la disposición cuestionada, como medio razonable de defensa de los intereses del accionante.
4-Debe acompañarse a la acción una copia para cada Magistrado, otra para la Procuraduría y otra para cada una de las eventuales partes del procedimiento o proceso principal. Como mínimo, se solicita la presentación del original y nueve copias.
La omisión en cualesquiera de los anteriores requisitos puede ser subsanada, y para tales efectos la Presidencia de la Sala debe hacer la prevención correspondiente, cuyo desacato provocará el archivo de la acción no puede ser interpuesta de nuevo cumpliendo con todas las formalidades ya que el límite contenido en el artículo 76 LJC se aplica únicamente cuando la Sala ha vertido un pronunciamiento de fondo.
III.- Los efectos de la admisión a trámite de la acción de inconstitucionalidad.
Los artículos 81, párrafo segundo y 82 de la LJC regula los efectos de la admisión a trámite de la acción de inconstitucionalidad.
Podemos clasificar en dos categorías estos efectos: respecto a los asuntos pendientes de resolución judicial o administrativa que sirven de principal y respecto al resto de relaciones jurídicas.
a) Los efectos respecto de los asuntos pendientes.
Dado el carácter esencialmente incidental de nuestra acción de inconstitucionalidad, los principales efectos que surte la admisión a trámite consisten en paralizar la adopción de la resolución final, sea por parte de un órgano jurisdiccional, sea por parte del órgano que agote la vía administrativa. Debe observarse que el asunto pendiente no se suspende, sino tan solo la adopción del acto final o la sentencia o auto con carácter de sentencia. Los procedimientos deben continuar salvo que la norma controlada deba ser aplicada durante la tramitación del asunto pendiente (82LJC). En la medida de lo posible, se continuará el procedimiento sin la aplicación de las normas procesales cuestionadas.
En virtud de la publicación del edicto que pone en conocimiento de las autoridades públicas la tramitación de la acción de inconstitucionalidad los efectos suspensivos se extienden a todo proceso judicial y a todo procedimiento de agotamiento de la vía administrativa en que se discuta la aplicación de la norma impugnada.
Debe quedar claro que en sede administrativa, la suspensión solo alcanza los agotamientos de la vía administrativa, de la misma forma que solo estos procedimientos abren el acceso a la acción de inconstitucionalidad.
b) Los efectos respecto del resto de relaciones jurídicas.
Mientras no recaiga sentencia declaratoria de inconstitucionalidad las normas cuestionadas continúan plenamente vigentes. Lo anterior significa que pueden ser aplicadas por parte de cualesquiera de los operadores jurídicos, públicos y privados, sin que para ello sea impedimento la admisión a trámite de una acción de inconstitucionalidad.[19]
La LJC lo único que establece es la suspensión de los procesos judiciales o procedimientos administrativos en que se agota la vía administrativa. Fuera de esto, las autoridades públicas pueden seguir aplicando las disposiciones vigentes si no media contención alguna que lleve al procedimiento de agotamiento de la vía administrativa. En apoyo de esta afirmación resulta contundente el párrafo segundo del artículo 81 LJC:”:ordenará que se publique un aviso ... haciendo saber... a los órganos que agotan la vía administrativa que esa demanda ha sido establecida, a efecto de que en... los procedimientos en que se discuta la aplicación...,tampoco se dicte resolución final”. En ausencia de contención, la Administración puede y debe aplicar las normas vigentes. Debe agregarse además que los alcances suspensivos que señala el artículo 82 se refieren exclusivamente a los procesos judiciales, y en ningún caso a los procedimientos administrativos, respecto de los cuales no se hace ninguna mención.[20] Como vimos líneas atrás, el legislador al permitir el acceso por un asunto pendiente en sede administrativa lo restringió a los supuestos en que había un procedimiento de agotamiento de la vía administrativa, eliminando la posibilidad de que toda gestión administrativa sirviera para tales efectos. Esta restricción interpretada armónicamente con el párrafo segundo del artículo 81, reduce radicalmente los alcances suspensivos de la admisión a trámite de la acción
Respecto de las múltiples relaciones jurídicas que despliegan los sujetos particulares, no cabe la menor duda respecto de la intrascendencia de la publicación del aviso de admisión a trámite. En tanto la norma continúe vigente, los operadores jurídicos podrán seguir rigiendo sus relaciones por cualesquiera de las normas vigentes, aún si se encuentran cuestionadas de inconstitucionales. En este caso, al igual que en el anterior, tiene plena cabida la cita del párrafo quinto del artículo 129 de la Constitución Política:
“La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario”.
Este artículo debe complementarse con el contenido del numeral 10 de la misma Constitución y entender que desaparecen del ordenamiento jurídico “las normas de cualquier naturaleza” declaradas inconstitucionales por la mayoría absoluta de los miembros de la Sala Constitucional. Antes de esta votación por mayoría absoluta, las leyes continúan surtiendo los efectos que la Carta Fundamental les asigna y cualquier intento por privarla de sus alcances deviene en inconstitucional.[21]
Como hemos visto, en la práctica opera una verdadera etapa de admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad. Corresponderá a la Sala continuar con el proceso de clarificación de los requisitos de acceso de modo tal que la importantísima labor de resguardar la supremacía de la Constitución no se vea entorpecida por la utilización indiscriminada de este mecanismo.
[1]“Articulo 80. Si no llenaren las formalidades a que se refieren los dos artículos anteriores, el Presidente de la Sala señalará por resolución cuáles son los requisitos omitidos y ordenará cumplirlos dentro de tercero día.
Si no se diere cumplimiento a lo ordenado, el Presidente denegará el trámite de la acción. De esta última resolución podrá pedirse revocatoria dentro de tercero día, en cuyo caso el Presidente elevará el asunto a conocimiento de la Sala para que ésta decida lo que corresponda”.
[2]Debe aclararse que si bien es cierto la LJC habla de revocatoria, en realidad consiste en una apelación ya que se plantea ante una instancia distinta y de rango superior a la Presidencia.
“Artículo 75. Para interponer la acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado.
Tampoco la necesitarán el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República, y el Defensor de los Habitantes.
En los casos de los dos párrafos anteriores, interpuesta la acción se seguirán los trámites señalados en los artículos siguientes, en lo que fueren compatibles”.
[4]Resolución N.305 90 de las 15:45 del 22 de marzo de 1990:”...la razonabilidad del medio utilizado como defensa del interés o derecho lesionado, cuando se invoca la inconstitucionalidad dentro de un proceso de hábeas corpus o amparo, debe analizarse con mayor cuidado que en los otros casos”. La finalidad de esta rigurosidad es evitar que la interposición de cualquier recurso de amparo o hábeas corpus, en los cuales la admisibilidad es mucho menos severa, sirva como portillo a un acceso completamente abierto a la acción de inconstitucionalidad, contrario al sentido de la LJC. En el mismo sentido resolución N.306 90 de las 16:15 del 22 de marzo de 1990.
En este sentido resoluciones 562 90 de las 15:30 del 23 de mayo de 1990, de 16:00 del 25 de setiembre, de 1990, 133290 de las 15:00 del 23 de octubre de 1990 y 1472 90 de 16:45 de 30 de octubre de 1990.
Resolución 619 90 de las 16:30 del 5 de junio de 1990, que expresó: “al momento de invocar la inconstitucionalidad de la falta de recurso contra las resoluciones que ordenan prueba para mejor proveer, dicha resolución había quedado firme, y se había recibido la prueba, sin que el aquí accionante se hubiera opuesto en la oportunidad procesal adecuada”.
En resolución 301 90 de las 14:30 del 22 de marzo de 1990 se dijo “Dicho asunto previo no puede consistir en un simple escrito donde se cuestione la misma inconstitucionalidad que se alega en la acción, como parece entenderlo la accionante”.
[8]El dictamen afirmativo del Proyecto de Ley Orgánico de la Jurisdicción Constitucional aprobado por la Comisión de Asuntos Jurídicos el 25 de enero de 1989, al regular en el artículo 74 la posibilidad de acudir a la acción de inconstitucionalidad sin necesidad de haber acudido a los Tribunales, establecía que el asunto previo pendiente podía consistir en cualquier gestión pendiente de resolución “en vía administrativa”. (Expdte 10,273 folio 645.) Posteriormente, en Sesión de la Comisión de Asuntos Jurídicos de 21 de junio de 1989, se restringió esta posibilidad al “procedimiento para agotar la vía administrativa”.
Un buen ejemplo de esto lo tenemos en la Resolución N.1471 90 de las 16:30 del 30 de octubre de 1990”.En el presente caso el accionante tenía en trámite ante el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas, una solicitud de permiso para la instalación de un expendio de gasolina que fue resuelta, negativamente por resolución RDGTCC 071 90 de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible. Si bien, un día antes de que esa resolución le fuera notificada al accionante, él presentó ante el Ministerio un escrito en que alegaba la inconstitucionalidad del DE.19164, Y pedía se diera por agotada la vía administrativa, esa gestión no tuvo la virtud de dejar sin efecto la resolución R DGTCC 071 90, cuya eficacia sólo podía suspenderse mediante la presentación de los recursos que contra ella cupieran, de conformidad con la Ley General de la Administración Pública. Al diecisiete de agosto próximo pasado, fecha en que se remitió a este Despacho el expediente administrativo no había sido presentado ningún recurso o gestión pendiente a que se dejara sin efecto aquella resolución que depara perjuicio al accionante, con lo que es claro que transcurrió el tiempo necesario para que ella adquiera firmeza. Esa resolución, no recurrida en tiempo, puso fin al procedimiento administrativo”.
[10]Un claro ejemplo de esta posición en la resolución 1330 90 de las 14:00 del 23 de octubre de 1990: ”…el recurso administrativo se dirige contra la propia disposición normativa para que”... se deje sin efecto por vicio de inconstitucionalidad”(folio 5).Es decir, el accionante interpone un recurso administrativo contra una ley, pidiéndole al Ministro de Agricultura y Ganadería que “la deje sin efecto “ por ser inconstitucional. Ya esta Sala ha resuelto en diversas ocasiones que no existe en la jurisdicción constitucional costarricense acción popular en las cuestiones de constitucionalidad. De admitirse que se pueda hacer valer como asunto pendiente de resolución dentro del cual se discuta la inconstitucionalidad de una norma, un recurso administrativo contra la propia disposición que se impugna ante esta jurisdicción se permitiría a cualquier persona accionar contra toda disposición normativa sin demostrar previamente su interés. El accionar en dos vías diferentes con el mismo objetivo, y presentar una de ellas como base para la interposición de la otra, en un medio procesal que llevaría a la acción popular, que no ha admitido esta Sala con vista en la voluntad del legislador y la correcta interpretación del artículo 75 de la Ley que rige esta jurisdicción. Como bien afirma la Procuraduría”...no puede el administrado alegar la presunta lesión de un interés legítimo ante la Administración en relación con conductas, actos o disposiciones generales que no pueden imputársele a ella2 (folio18 vuelto).El reclamo administrativo es totalmente ficticio y no puede de modo alguno constituir un asunto pendiente en los términos de los artículos 75 y 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.
En ese sentido GONZALEZ PEREZ:”La aptitud para iniciar un proceso concreto viene determinada por la posición en que se encuentra la parte respecto de la pretensión procesal, siendo por lo general criterio determinante el del interés procesal”. GONZALEZ PEREZ ,Jesús, DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL, Civitas, Madrid, 1980, pag 108.
[12]Una referencia directa al carácter actual de interés en la Resolución N. 1339 90 de las 17:21 horas del 24 de octubre de 1990:”Al estar ya resuelto el asunto previo, la declaratoria de inconstitucionalidad solicitada no constituye un medio idóneo para amparar un derecho lesionado y ha perdido interés actual, siendo en consecuencia, improcedente la acción”.
No es sino hasta la sesión N.24 de la Comisión de Asuntos Jurídicos celebrada el 27 de junio de 1989, que se incorpora la primera fase del actual párrafo segundo del artículo 75 LJC:”cuando no exista lesión individual o directa” (folio 886expdte 10273). En sesión N. 28 de 4 de julio de 1989, se adicionó lo siguiente:” o se trate de la defensa de intereses difusos, que atañen a la colectividad”(folio 1007expdte10273). Es evidente que aquí se confunde “difuso” con “colectivo”. En explicación que brinda el Ministro de Justicia leemos:”Esto se hace en razón de que se había señalado que no es preciso tener un juicio previo pendiente en los casos en que no existe una lesión individual. Pero también se estableció que existían otros casos, donde esa lesión a la norma constitucional podría ser por un interés que no fuera directamente personal, sino colectivo. Efectivamente, la norma no tomaba en consideración esto”. En sesión N. 32 de 7 de julio de 1989, se aprobó la Moción NO. 77 que agregó al párrafo segundo la condición de que los intereses difusos debían atañer “a la colectividad en su conjunto”. Por último, en Sesión No. 55 de 5 de setiembre de 1989 se incorporó por moción del Lic. José Miguel Corrales una “o” entre “difusos” y “que atañen a la colectividad en su conjunto”, que al ser disyuntiva, convierte en dos supuestos distintos ambas hipótesis (folio 1533, expdte 10273).
[14]En la resolución N. 1463 del 30 de octubre de 1990, se acoge como supuesto de ausencia de lesión individual o directa un caso que a nuestro entender califica más bien como de afectación del interés de la colectividad en su conjunto, tal y como había sido planteado por el accionante. Ver expediente 101 90.
La Resolución 189 90 de las 16:30 del 16 de febrero de 1990 expresó:”Del texto de dicha norma claramente se infiere que hay interesados directos en la ejecución de lo prescripto que si estimaren afectados sus intereses, previo cumplimiento de los presupuestos para ello, podrían plantear la acción de inconstitucionalidad, ya que la norma indicada no afecta intereses difusos o de la colectividad en su conjunto”.
[16]Resoluciones NS. 305 90 Y 306 90 de 22 de marzo de 1990.
Resolución 1634 90 de las 16:00 del 14 de noviembre de 1990, en que además se dijo “Lo que se defiende con esta acción no son los intereses de la colectividad en su conjunto, sino solamente los de aquellos que son partes en los procesos pendientes a la entrada en vigencia del Código, sin que las demás personas se vean afectadas, de manera alguna por esta presunta violación constitucional”.
[18]Esta tesis se ha consolidado y un claro ejemplo de ello es la Resolución 680 90 de las 15:15 del 19 de junio de 1990: “Reiteradamente se ha establecido que la sola calificación de inconstitucional a la normativa impugnada no es motivo suficiente para demostrar la existencia de intereses difusos ni de la colectividad (ver resoluciones número 234 90 de las 14:00 horas del 28 de febrero, 248 90 de las 14:00 del 7 de marzo, 495 90 de las 15:40 horas del 15 de mayo, 678 90 de las 14:15 horas del 9 de junio y 679 90 de las 15:00 horas de esa misma fecha) así, por incumplir con un requisito exigido por la Ley que rige esta jurisdicción ; y por no encontrarse ante ninguna de las excepciones que podrían justificar su no presentación, lo procedente es el rechazo de plano de la presente acción “. Ver también resoluciones 680 90 de las 15:15 del 19 de junio de 1990, 1150 90 de las 14:15 del 25 de setiembre de 1990, 1332 90 de las 15:00 del 23 de octubre de 1990, 1471 90 de las 16:30 de octubre de 1990 y 1634 90 de las 16:00 del 14 de noviembre de 1990. En la acción resuelta por la resolución 248 90 el accionante había planteado que”... toda disposición que tenga las características de ser inconstitucional es también definitivamente un asunto que atañe a la colectividad en su conjunto”. En la acción que resolvió la sentencia 679 90 se alegaba que:”...hay un interés de toda la colectividad costarricense para que nuestro ordenamiento positivo esté acorde con nuestra Constitución Política y más concretamente con el artículo 7 de la misma”.
[19]En el caso de España esta solución es acogida por el artículo 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: “ La admisión de un recurso o de una cuestión de inconstitucionalidad no suspenderá la vigencia ni la aplicación de la ley, de la disposición normativa o del acto con fuerza de ley, excepto en el caso en que el Gobierno se ampare en lo dispuesto por el artículo 161.2 de la Constitución para impugnar, por medio de su Presidente, leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comunidades autónomas”.
[20]No se puede entender que el legislador cobijó dichos casos tácitamente ya que en todos los supuestos en que se planteó la necesidad de distinguir entre la vía administrativa y la judicial se utiliza correctamente el término procedimiento para la primera y proceso para la segunda
[21]La tesis sostenida respecto a los efectos de la admisibilidad de la acción difiere sustancialmente a la adoptada por la Sala. En este punto se ha querido ver la suspensión de la aplicación de la norma cuestionada como una consecuencia de la admisión a trámite. Ejemplos preocupantes de esta incorrecta interpretación de la Constitución y la ley, que deberá ser corregida en el futuro, son las resoluciones 91-89 de las 14:30 del 15 de noviembre de 1989, 262-90 de las 15:00 del 5 de febrero de 1991 y 396-91 de las 15:30 del 14 de febrero de 1991.