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Timestamp: 2019-02-17 19:34:38+00:00
Document Index: 176076053

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 87', 'sentenza ', 'art. 95', 'sentenza ', 'art. 97', 'art. 95', 'art. 99', 'art. 95', 'art. 79', 'art. 95', 'sentenza ', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 57', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 18']

Pubblicato il 24/01/2019N. 00016/2018 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 16 di A.P. del 2018, proposto da
Comune di Ostuni, Consorzio per L'Inclusione Sociale dell'Ats Fasano – Ostuni – Cisternino non costituiti in giudizio;
La Scintiila Soc. Coop. Soc., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Misserini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Barnaba Tortolini 30 (Placidi);
Visto l'atto di costituzione in giudizio di La Scintiila Soc. Coop. Soc.;
La “Raggio di Sole Società Cooperativa Onlus”, seconda in graduatoria, impugna la sentenza con cui il TAR Puglia - sede di Lecce ha respinto il suo ricorso avverso l’aggiudicazione alla società “La Scintilla Sociale Società Cooperativa Sociale” della procedura di gara bandita dal “Consorzio per l’inclusione sociale dell’A.T. Fasano-Ostuni- Cisternino “diretta all’affidamento in concessione dell’asilo nido del Comune di Ostuni per una base di gara € 337.255,92.
-- le pronunce dell’Adunanza Plenaria (Cons. di Stato, Ad. Plen. n. 9 del 2014; Cons. Stato, Ad. Plen., n. 19 del 27 luglio 2016) e della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sentenza 2 giugno 2016 in C-27/15, c.d. sentenza “Pippo Pizzo”) esprimerebbero principi valevoli solo in vigenza del precedente Codice dei contratti pubblici (di cui al d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163) allorché l’esistenza di un siffatto obbligo non discendeva da previsione di legge, ma era desunto da attività giurisprudenziale di interpretazione dell’art. 87, comma 4, del Codice di cui al d.lgs. n. 163 del 2006, relativo agli oneri aziendali (di cui alla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 3 del 2015, e nn. 19 e 20 del 2016). I predetti principi sarebbero stati pertanto applicabili alle sole gare bandite anteriormente all’entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50; che ora risolverebbe la questione prevedendo espressamente, all’art. 95, comma 10, l’obbligo di indicare, nell’offerta economica, gli oneri per la sicurezza e i costi della manodopera;
2.) Il secondo motivo è affidato alle deduzione che la sentenza impugnata sarebbe erronea per non aver dichiarato l’illegittimità della condotta della stazione appaltante la quale, su richiesta di chiarimenti della controinteressata successiva alla notifica del ricorso, avrebbe operato un tardivo e inammissibile soccorso istruttorio per consentire di sanare le carenze dell’offerta economica a suo tempo presentata. L’accertamento della congruità, alle tabelle ministeriali, del costo della manodopera compreso nell’offerta economica della controinteressata ricorrendo alle modalità del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta ai sensi dell’art. 97 comma 5 lett. d), espressamente richiamato dall’art. 95, comma 10, del Codice dei Contratti Pubblici, avrebbe consentito, a valle dell’aggiudicazione, di indicare per la prima volta, in sede di verifica di congruità, un valore economico, che invece doveva essere specificato nell’offerta, sanando la carenza di un’indicazione obbligatoria per legge.
-- pur prendendo atto della pendenza dinnanzi alla Corte di giustizia di una questione analoga a quella oggetto del presente giudizio, che è stata rimessa dal TAR per il Lazio (ordinanza 24 aprile 2018, n. 4562), non ha ritenuto né di dover disporre la sospensione c.d. impropria del giudizio, né di sollevare analoga questione pregiudiziale di corretta interpretazione del diritto dell’Unione Europea;
-- ha invece ritenuto di dover sottoporre all’Adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1 Cod. proc. amm., la questione di diritto interno relativa all’interpretazione dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. 50 del 18 aprile 2016 e s.m.i., quale mezzo atto a risolvere preventivamente in tempi più brevi i dubbi di compatibilità comunitaria e superare così la “causa ostativa” che ha già determinato (e potrebbe ancora determinare) la sospensione ex art. 79, comma 1, c.p.a. di diversi giudizi amministrativi pendenti anche in grado di appello.
L’appellante Raggio di Sole, con memoria per l’Adunanza Plenaria in data 26 novembre 2018, ha ribadito come, nel vigente quadro normativo, non vi sarebbe più ragione di consentire agli operatori che hanno violato l’art. 95, comma10 del d.lgs. di integrare un elemento essenziale dell’offerta economica, perché si finirebbe per consentire agli operatori economici di “aggiustare” le varie voci in violazione della par condicio”. Di tale orientamento sembrerebbe non dubitare la stessa ordinanza di rimessione con i ripetuti richiami alla sentenza della V Sez. n. 815/2018.
Uditi i difensori delle parti all’udienza pubblica di discussione, il ricorso, è stati ritenuto quindi in decisione alla Udienza pubblica del 12 dicembre 2018.
Per la V Sezione, l’art. 95, comma 10 del Codice dei Contratti avrebbe dunque chiarito l’obbligo per i concorrenti di indicare nell’offerta economica i c.d. costi di sicurezza aziendali, ed avrebbe superato le incertezze interpretative, in ordine all’esistenza e all’ampiezza dell’obbligo dichiarativo, definite dall’Adunanza plenaria con le sentenze nn. 3 e 9 del 2015, ritenendo che, con tale escamotage, si finirebbe per consentire “… in pratica ad un concorrente (cui è riferita l’omissione) di modificare ex post il contenuto della propria offerta economica” (cfr. Sez. V 7 febbraio 2017, n. 815, e nello stesso senso idem 28 febbraio 2018 n. 1228, 12 marzo 2018, n. 1228, 25 settembre 2018, n. 653).
--l’esclusione non potrebbe farsi derivare automaticamente dall’applicazione della legge, non prevedendo l’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016 alcuna sanzione espulsiva né richiedendo tale disposizione alcuna “specifica” indicazione degli oneri per la sicurezza interna. Secondo tale orientamento, infatti, ciò non sarebbe casuale in quanto il legislatore nazionale, nell’attuare la Direttiva 2014/247UE, non si è realmente discostato dall’orientamento sostanzialistico del diritto eurounitario, espressamente posto dall’art. 57 di tale Direttiva) e non ha mai inteso comprendere l’inadempimento di questo mero obbligo formale – la mancata indicazione degli oneri per la sicurezza interna separatamente dalle altre voci dell’offerta – tra le cause di esclusione;
-- la direttiva 2014/24/UE di cui le norme del nuovo Codice costituirebbero attuazione avrebbe “replicato” senza sostanziali modifiche la previgente direttiva 2004/18/CE, in virtù della quale la mancanza di indicazioni, da parte degli offerenti, del rispetto di tali obblighi non determinerebbe automaticamente l’esclusione dalla procedura di aggiudicazione;
-- la soluzione automaticamente escludente si porrebbe, quindi, in contrasto con i principi euro-unitari (per tutte Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sez. VI, 10 10 novembre 2016, in C/162/16), ove l’impresa dimostri, almeno in sede di giustificazioni, che sostanzialmente la sua offerta comprenda gli oneri per la sicurezza e che tali oneri siano congrui.
Questo Giudice ritiene che il pertinente quadro giuridico nazionale imponga di aderire alla tesi secondo cui, nelle circostanze pertinenti ai fini del decidere, la mancata puntuale indicazione in sede di offerta dei costi della manodopera comporti necessariamente l’esclusione dalla gara e che tale lacuna non sia colmabile attraverso il soccorso istruttorio.
Del resto, nessun argomento sembra sostenere la tesi secondo cui una clausola escludente potrebbe operare solo se espressamente richiamata dal bando o dal capitolato e non anche direttamente in base a una legge adeguatamente chiara, come l’articolo 95 comma 10, cit..
In particolare, la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 9 del 2014, nell’interpretare il principio legale della ‘tipicità e tassatività delle cause di esclusione dalle pubbliche gare (oggi fissato all’articolo 83, comma 8 del ‘Codice’), ha chiarito che nella materia delle pubbliche gare esiste una causa di esclusione per ogni norma imperativa che preveda in modo espresso un obbligo o un divieto (laddove l’obbligo non venga rispettato o il divieto venga trasgredito).
Sul punto controverso l’Adunanza plenaria è poi tornata con la sentenza n. 19 del 2016 (che è stata invece resa sulla base del quadro normativo successivo all’entrata in vigore del ‘Codice’ del 2016).
Per tali ipotesi il beneficio del soccorso istruttorio si giustificava quindi al fine di assicurare il rispetto dei princìpi di certezza del diritto, di tutela dell’affidamento, di trasparenza, proporzionalità e par condicio
Tuttavia, una volta introdotta nell’ordinamento nazionale una disposizione (quale l’articolo 95, comma 10 del nuovo ‘Codice’) la quale enuncia in modo espresso l’obbligo di indicare in modo separato i costi per la sicurezza e quelli per la sicurezza dei lavoratori, è venuta meno la ragione (unica) che aveva indotto l’Adunanza plenaria (con la sentenza n. 19 del 2016) ad ammettere il soccorso istruttorio in caso di mancata indicazione di tali costi da parte del concorrente.
Ebbene, in particolare negli appalti ad alta intensità di manodopera (in cui gli oneri lavorativi sono la parte prevalente – o pressoché esclusiva – degli oneri di impresa) il concorrente che formuli un’offerta economica omettendo del tutto di specificare quali siano gli oneri connessi alle prestazioni lavorative non commette soltanto una violazione di carattere formale, ma presenta un’offerta economica di fatto indeterminata nella sua parte più rilevante, in tal modo mostrando un contegno certamente incompatibile con l’onere di diligenza particolarmente qualificata che ci si può ragionevolmente attendere da un operatore professionale.
9.§.6. Per le ragioni sin qui evidenziate deve concludersi nel senso che il quadro normativo nazionale deve necessariamente essere inteso nel senso di comportare l’esclusione del concorrente il quale non abbia ottemperato all’obbligo legale di separata indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza dei lavoratori, senza che tale concorrete possa invocare il beneficio del c.d. ‘soccorso istruttorio’.
Ricordato che la Corte di Giustizia UE, sez. VI, 23 novembre 2017, in C-486/17 ha dichiarato irricevibile la medesima questione sollevata dal TAR per la Basilicata (ord. 25 luglio 2017, n. 525), questa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ritiene che, in relazione alla (già ricordata) circostanza per cui è stata nuovamente rimessa all’attenzione al competente Giudice Comunitario dal TAR per il Lazio (dalla cit. ordinanza n. 4562/2018), si debba richiedere la corretta interpretazione del diritto europeo da parte della competente Corte di giustizia.
E ciò anche in relazione ai principi di cui alla precedente ordinanza della Corte di Giustizia UE, Sesta Sezione del 10 novembre 2016 in Câ€‘697/15, specificamente relativa all’obbligo di indicare nell’offerta dei costi aziendali per la sicurezza sul lavoro per cui. in vigenza della precedente direttiva 2004/18/CE:
Appare perciò necessario che sia chiarita definitivamente quale sia l’ambito oggettivo della norma di cui in particolare al secondo paragrafo dell’art. 18 della Dir. 2014/24 che impone agliStati membri l’adozione di “misure adeguate” in relazione alla necessità di garantire che gli operatori economici rispettino gli obblighi applicabili in materia di sicurezza sul lavoro nell’esecuzione di appalti pubblici.
Una volta che la legge nazionale abbia definitivamente, formalmente e, soprattutto, chiaramente sancito l’obbligo per l’offerente di dichiarare in sede di offerta separatamente i costi aziendali per la sicurezza sul lavoro, si ritiene in primo luogo che gli offerenti di altri stati membri non possano più addure a loro discolpa la sussistenza di un condizione meno favorevole.
11.2. Gli offerenti che partecipano alle gare comunitarie sono soggetti imprenditoriali, che si presumono in possesso di adeguate professionalità, per i quali il mancato adempimento di un onere obbligatoriamente previsto dalla legge costituisce una grave negligenza addebitabile al medesimo concorrente.
-- come dimostrano le corrispondenze in materia intercorrenti tra stazioni appaltanti ed imprese che vengono all’attenzione di questo Giudice, la verifica in un momento successivo delle omesse dichiarazioni degli oneri in questione trova spesso le più fantasiose allocazioni postume di valori indeterminati (e/o percentuali generiche) operati con riferimento talvolta alle spese generali, talvolta agli imprevisti, talvolta agli oneri indiretti, talvolta agli utili, ecc. .
Per questa Adunanza Plenaria il principio di effettività dei principi dell’ordinamento giuridico comunitario dovrebbe condurre alla conclusione che la tutela della sicurezza del lavoro e dei diritti dei lavoratori debba comportare la legittimità comunitaria dell’esclusione dell’offerente che abbia omesso di dichiarare in sede di offerta i costi aziendali per la sicurezza sul lavoro per ragioni quindi, innanzi tutto, di ordine sostanziale.
11.§ Conclusione