Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=28364
Timestamp: 2018-01-22 04:17:04
Document Index: 356645646

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 18', 'artículo 1', 'artículo 287', 'artículo 5', 'artículo 288', 'artículo 18', 'ARTÍCULO 3', 'Artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 3', 'Artículo 8', 'artículo 6']

Sentencia C-931 de 2006 Corte Constitucional
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos
AUTONOMÍA TERRITORIAL-Concepto
AUTONOMÍA TERRITORIAL-Límites
PRINCIPIO DE COORDINACIÓN, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACIÓN Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/AUTONOMÍA TERRITORIAL-Núcleo esencial
MINISTERIO DE TRANSPORTE-Facultad de fijar pautas para la creación o supresión de organismos de tránsito a nivel local es inconstitucional/AUTONOMÍA TERRITORIAL-Vulneración al facultar al Ministerio de Transporte la fijación de pautas para creación o supresión de organismos de tránsito a nivel local
ARTICULO 18. ORGANISMOS DE TRÁNSITO. El Ministerio de Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos de tránsito, para su creación, funcionamiento y cancelación. PARAGRAFO. El Gobierno Nacional, determinará el régimen de sanciones aplicables a los organismos de tránsito, en un plazo no mayor de noventa (90) días calendario, después de sancionada esta ley. De todas maneras no se autorizará trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos o contribuciones con el Ministerio de Transporte, el SIMIT o con entidades que hayan recibido por delegación o por ley funciones en el tránsito.
2.1. De acuerdo con la definición contenida en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002 -Código Nacional de Tránsito y Transporte-, los organismos de tránsito1 son entidades administrativas del orden municipal, distrital y departamental, y, por lo tanto, su creación y supresión, así como la regulación de su funcionamiento, tal y como lo dispone la Carta Política en los artículos 300 numeral 7º y 313 numeral 6º, corresponde a los concejos municipales y a las asambleas departamentales. En estos términos la función asignada al Ministerio de Transporte por la disposición acusada resulta violatoria de la Constitución.
2.4. Por lo tanto, corresponde exclusivamente a los concejos municipales y a las asambleas departamentales determinar la estructura administrativa en su respectivo territorio, de modo que "(…) el acto administrativo mediante el cual se CREA, se fija su FUNCIONAMIENTO o CANCELAR (sic) un organismo de tránsito dentro de la estructura municipal para la prestación del servicio de tránsito en su respectiva jurisdicción es un acto administrativo complejo de la esencia de los concejos y asambleas departamentales siendo inconcebible e irracional que sea del resorte del Ministerio de Transporte"2
1. El Ministerio de Transporte interviene en el proceso para solicitar que se declare la exequibilidad de la norma demandada, para lo cual expone los siguientes argumentos:
1.1. Al Ministerio de Transporte, como órgano rector en materia de tránsito en el país, le corresponde fijar las políticas en esta materia, por lo tanto la competencia que el artículo 18 de la Ley 1005 de 2006 le confiere a esa entidad responde a las potestades que la Constitución le ha otorgado al Gobierno a través del ministerio como "(…) máxima y única autoridad competente para formular políticas en materia de tránsito y transporte (…)"3, de manera tal que los organismos territoriales de tránsito desarrollen las funciones que por ley les corresponden en su condición de autoridades de apoyo en materia de tránsito en su respectiva jurisdicción. Agrega que, en igual sentido, el Código Nacional de Tránsito Terrestre dispuso en su artículo 1, inciso 3, que "[l]e corresponde al Ministerio de Transporte como autoridad suprema de tránsito definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito."
En ese contexto, señala, al Ministerio de Transporte le corresponde fijar las directrices para la creación, funcionamiento y cancelación de los organismos de tránsito, y se deja en manos de las entidades territoriales la creación de los mismos, así como su administración y control.4
Después de hacer algunas consideraciones en torno a la tensión que plantea la demanda entre los principios de rango constitucional de autonomía de las entidades territoriales, por un lado, y de unidad nacional, por otro, y de exponer la manera como la misma ha sido resuelta por la jurisprudencia, el Ministerio Público concluye que "…debe entenderse que el sistema de tránsito es de carácter nacional y su dirección está radicada en cabeza del Ministerio de Transporte, de tal forma que las entidades locales dentro de la autonomía que les asigna la Carta Política y la distribución de competencias que hace la ley, deben ejecutar las políticas que fije la Nación, para lograr la armonización de los intereses nacionales, regionales y locales mediante acciones que estén orientadas por los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación."
Teniendo en cuenta que el sistema de tránsito es un aspecto de carácter nacional cuya dirección está en cabeza del Ministerio de Transportes, esta entidad debe fijar las políticas y directrices para que la aplicación local de las normas obedezca a lo establecido por los principios de subsidiaridad, concurrencia y coordinación, de tal manera que "...nada se opone a que la ley atribuya a la Nación la función de fijar unas directrices a las que deben ceñirse las autoridades territoriales para que dentro de su autonomía más cercana a las necesidades locales ejecuten actividades de interés del Estado."5.
Insiste en que la regulación del tránsito no se desenvuelve exclusivamente en el campo local, y que en esa medida, encuentra su base normativa en un Código de naturaleza nacional, por cuanto existen intereses nacionales que justifican el establecimiento de regulaciones que pueden restringir la autonomía territorial para alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima. De este modo, la asignación al Ministerio de Transporte de una competencia para fijar las pautas para la creación, funcionamiento y cancelación de lo organismos de tránsito no comporta una vulneración de la competencia constitucional que tienen los concejos municipales y las asambleas departamentales para determinar directamente la estructura de los organismos de tránsito de su jurisdicción, "…sino que en ejercicio del principio de coordinación se limitó dicha competencia a la observancia de unos lineamientos básicos para su creación, funcionamiento y cancelación"6.
De esta manera, corresponde a la Corte establecer si la disposición conforme a la cual se asigna al Ministerio de Transporte la competencia para fijar las pautas "…a las cuales se deben sujetar los organismos de tránsito, para su creación, funcionamiento y cancelación", es contraria a la autonomía que la Constitución ha previsto para las entidades territoriales y, en particular, a los artículos 1, 287, 300-7, 311 y 313-6 de la Constitución Política.
3. Principio unitario y autonomía territorial
Como de manera reiterada se ha señalado por la Corte7, la Constitución contempla una forma de Estado que se construye a partir del principio unitario, pero que garantiza, al mismo tiempo, un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales. Dentro de ese esquema, y con sujeción a la estructura fijada directamente por la Constitución, la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales.8
Ese diseño constitucional implica, entonces, la necesidad de armonizar los principios de unidad y de autonomía, los cuales se limitan recíprocamente. Así, ha dicho la Corte, a tenor de lo dispuesto en el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, "…la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario."9
El equilibrio entre ambos principios se constituye a partir de unas definiciones constitucionales que establecen unos límites entre uno y otro, no disponibles por el legislador. De este modo, la Corte ha precisado que, "por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última."10
Sobre esta materia, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1258 de 2001 hizo unas precisiones en relación con el papel que le corresponde cumplir al legislador en la configuración de los ámbitos de la autonomía regional. Señaló la Corte en esa sentencia que la autonomía de los entes territoriales se desenvuelve dentro de unos límites mínimos y máximos y que el límite mínimo de la autonomía territorial, que se encuentra garantizado por la Constitución "…está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo."11 En cuanto al límite máximo, expresó la Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario.12
En la Sentencia C-579 de 200113, la Corte Constitucional señaló que, por virtud del principio de unidad, la autonomía se encuentra limitada por la necesidad de que exista una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general nacional. La naturaleza del Estado unitario, prosiguió la Corte, "…presume la centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional…"14. A su vez, el principio de autonomía, ha dicho la Corte, tiene unos contenidos mínimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios, es decir, aquellos que solo a ellos atañen.15
4. La regulación del tránsito terrestre
En ese contexto, la ley define quienes tienen la calidad de autoridades de tránsito16, establece una distribución de competencias entre los niveles de la administración territorial y determina la manera como deberá articularse el ejercicio de las mismas. Como regla básica de esa articulación se dispone que el manejo del tránsito en el territorio de su respectiva jurisdicción es competencia primaria de los municipios y que sólo en ausencia de autoridad de tránsito en el nivel municipal de la Administración la función deberá asumirse por las secretarías departamentales de tránsito17.
De manera general se establece en el Código que para el cumplimiento de las funciones allí asignadas serán competentes, el Ministerio de Transporte, en el ámbito nacional, y los organismos de tránsito18 en su respectivas jurisdicciones. Se dispone, además, que corresponde al Ministerio de Transporte, como autoridad suprema de tránsito, definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito, y se faculta al gobierno nacional para delegar en los organismos de tránsito las funciones que por ley le corresponden al Ministerio de Transporte.
Cabe señalar que en el sistema de la Ley 769 de 2002 es preciso distinguir, con particular relevancia en el nivel municipal, entre las autoridades de tránsito19 y los organismos de tránsito, puesto que al paso que en el primer concepto se encuentran las supremas autoridades administrativas, que ejercen una cláusula general de competencia en los asuntos que conciernan al respectivo nivel territorial, los organismos de tránsito, son unidades administrativas especialmente creadas para asumir unas competencias en materia de tránsito, entre ellas, las de alcance nacional que de manera general se atribuyen por la ley a estas entidades y las que les sean delegadas por el gobierno nacional.
Como antecedente próximo de esta norma puede citarse la Resolución 2444 de 1989, por medio de la cual, dentro del régimen de tránsito anterior a la expedición de la Ley 769 de 2002, se fijaron "…pautas para la creación, funcionamiento, clasificación y reclasificación de los Organismos de Tránsito Municipales".
Así, en el régimen del anterior Código de Tránsito, Decreto 1147 de 1971, se disponía que correspondía al gobierno20 adscribir a las autoridades nacionales, departamentales o municipales del ramo, todas aquellas funciones que no hubiesen sido expresamente atribuidas por el Código a alguna autoridad en especial. Entre tales funciones se mencionaban de manera particular las relativas a la expedición de licencias de conducción o pases y al registro de vehículos. Agregaba el Código que, a tal fin, el Gobierno señalaría los requisitos o condiciones que debían reunir las autoridades existentes o las que en el futuro se creasen en materia de tránsito, les fijaría pautas técnicas de funcionamiento y las sometería a su inspección técnica y administrativa.
En ese contexto, el artículo 5º de la Ley 53 1989, facultaba al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito INTRA para que estableciera las pautas a las cuales se debía sujetar la creación y funcionamiento de los Organismos de Tránsito y Transporte, función que fue luego asumida por el Ministerio de Transporte. En desarrollo de la competencia establecida en la Ley 53 de 1989 se expidió la Resolución 03846 de 1993, en la cual se estableció que para la creación de los organismos de tránsito los municipios deberían solicitar asesoría técnica al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito21 a efectos de establecer la estructura orgánica y funciones que deben cumplir, y elaborar un estudio de factibilidad que contenga el área de influencia del municipio, teniendo en cuenta la existencia de otros organismos de tránsito en la región; el flujo vehicular; el parque automotor; el presupuesto de funcionamiento que incluya los posibles ingresos generados, estructura administrativa y operativa; análisis del servicio público de transporte, urbano, suburbano periférico y veredal; evaluación de los requerimientos en sistematización, y plan vial del municipio. Dicha resolución contempla también que una vez creado el organismo de tránsito se deberá solicitar su correspondiente clasificación.
Lo anterior implica que, por un lado, dado que, como se ha señalado en esta providencia, el contenido esencial de la autonomía radica en la posibilidad de gestionar los propios intereses (art. 287 C.P.), una de cuyas manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos propios en el gobierno y administración de los asuntos de interés regional y local, la atribución al Ministerio de Transporte de la función de fijar las pautas a las que deben sujetarse las autoridades locales para la creación o la supresión de los organismos de tránsito, resulta lesiva de la autonomía de las entidades territoriales y, por consiguiente, contraria a la Constitución, en particular a lo dispuesto en los artículos 300-7 y 313-6, que asignan a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la determinación de la estructura de las respectivas administraciones territoriales. En este sentido, la Corte, en la Sentencia C-1051 de 200122, declaró que era inexequible, por contrariar la autonomía de las entidades territoriales para decidir sobre su estructura administrativa, y por desconocer la competencia de los concejos municipales para decidir sobre tales aspectos, que se exigiera un concepto previo favorable de las oficinas departamentales de planeación para la creación de los organismos de tránsito del nivel municipal. Señaló la Corte que cabía que la ley imponga a las autoridades municipales el deber de oír previamente al órgano de consulta, pero sin que la opinión de éste resulte obligatoria. En el presente caso, la disposición demandada establece que corresponde al Ministerio de Transporte fijar las pautas a las que debe sujetarse la creación o la supresión de los organismos de tránsito. Esto es, a tenor de lo previsto en la norma demandada, la creación de un organismo de tránsito del nivel territorial estaría supeditada a las pautas que para el efecto dicte el ministerio, lo cual, como se ha visto, resulta contrario a la Constitución.
No puede perderse de vista que, en el esquema previsto por el legislador, la creación de un organismo municipal de tránsito, comporta el desplazamiento de la autoridad que hasta entonces había venido cumpliendo con las correspondientes funciones23 y que, en todo caso, por atribución directa de la ley o por delegación del gobierno, tales organismos ejercen funciones que corresponden al ámbito nacional. Por consiguiente, contrariamente a lo sostenido por el demandante, la decisión de las autoridades locales de crear un organismo de tránsito trasciende el ámbito meramente municipal. Por esa razón, la articulación de un sistema nacional de tránsito hace necesario que el funcionamiento de dichos organismos se sujeten a ciertas pautas que preserven el principio unitario.
En esta materia la Corte ha señalado que el legislador puede adoptar medidas conducentes a armonizar el principio unitario con el de la autonomía de los entes territoriales, "…facultad que se justifica para articular los niveles nacional y territorial, con el fin de evitar una situación de anarquía institucional."24 Ha dicho la Corte que "…el Estado es uno solo, sin separación tajante ni independencia entre sus niveles nacional y territorial"25, y que en esa dirección, el artículo 288 de la Constitución señala que "Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley".
Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones "creación, (…) y cancelación" contenidas en el artículo 18 de la Ley 1005 de 2006, y la EXEQUIBILIDAD del aparte "El Ministerio de Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos de tránsito para su funcionamiento" de la misma disposición, en el entendido que las pautas que dicte el Ministerio de Transporte deben tener un carácter eminentemente técnico y sólo pueden referirse a aquellas funciones del orden nacional que por ley deban ejecutar los organismos de tránsito o a las que el gobierno nacional decida delegarles.
1 "Organismos de tránsito: Son unidades administrativas municipales distritales o departamentales que tienen por reglamento la función de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en su respectiva jurisdicción".
2 Ver expediente, Folio 5.
3 Ver expediente, Folio 47.
4 Ver expediente, Folio 48.
5 Ver expediente, Folio 68.
6 Ver expediente, Folio 69.
7 Ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001.
8 Sentencia C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
9 Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
11 Sentencia C-1258 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
13 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
14 Sentencia C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
16 Ley 769 de 2002. ARTÍCULO 3o. AUTORIDADES DE TRÁNSITO. Son autoridades de tránsito en su orden, las siguientes: // El Ministerio de Transporte // Los Gobernadores y los Alcaldes. // Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital. // La Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía de tránsito urbano y policía de carreteras. // Los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial. La Superintendencia General de Puertos y Transporte. // Las fuerzas militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5o. de este artículo. // Los agentes de Tránsito y Transporte. // PARÁGRAFO 1o. Las entidades públicas o privadas a las que mediante delegación o convenio les sean asignadas determinadas funciones de tránsito, constituirán organismos de apoyo a las autoridades de tránsito. // PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional podrá delegar en los organismos de tránsito las funciones que por ley le corresponden al Ministerio de Transporte. // PARÁGRAFO 3o. Las autoridades, los organismos de tránsito, las entidades públicas o privadas que constituyan organismos de apoyo, serán vigiladas y controladas por la Superintendencia de Puertos y Transporte. // PARÁGRAFO 4o. La facultad de autoridad de tránsito otorgada a los cuerpos especializados de la Policía Nacional se ejercerá como una competencia a prevención. // PARÁGRAFO 5o. Las Fuerzas Militares podrán ejecutar la labor de regulación del tránsito, en aquellas áreas donde no haya presencia de autoridad de tránsito.
17 Artículo 6º de la Ley 769 de 2002,
18 De acuerdo con el artículo 2º de la Ley 769 de 2002, los organismos de tránsito son unidades administrativas municipales distritales o departamentales que tienen por reglamento la función de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en su respectiva jurisdicción.
19 De acuerdo con el artículo 3º de la Ley 769 de 2002, son autoridades de tránsito el Ministerio de Transporte; los Gobernadores y los Alcaldes; los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital; la Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía de tránsito urbano y policía de carreteras; los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial; la Superintendencia General de Puertos y Transporte; las fuerzas militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5º de ese artículo, y los agentes de Tránsito y Transporte.
20 Decreto 1147 de 1971, Artículo 8.
21 Entidad para entonces en liquidación y cuyas funciones fueron asumidas por Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte.
22 M.P. Jaime Araujo Rentería.
23 De acuerdo con el artículo 6º de la Ley 769 de 2002, las secretarías departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, tienen la calidad de organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción, única y exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.
24 Sentencia C-837 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.