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Timestamp: 2020-05-28 15:35:37
Document Index: 239375411

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'Art. 85', '§ 7', 'Art. 30', 'Art. 85', 'Art. 85', 'Art. 30', 'Art. 85', 'Art. 85', 'Art. 87', 'Art. 85', 'Art. 83', '§ 8', 'Art. 85']

BVerfGE 104, 249 (249):
1. Der Bund darf im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) alle Aktivitäten entfalten, die er für eine effektive und sachgerechte Vorbereitung und Ausübung seines grundsätzlich unbeschränkten Direk
BVerfGE 104, 249 (250):
tions- und Weisungsrechts für erforderlich hält, soweit er dadurch die Wahrnehmungskompetenz der Länder nicht verletzt.
BVerfGE 104, 249 (251):
2. Anfang April 1991 wurde die in Hessen regierende CDU/FDP- Koalition von der Koalition SPD/Grüne abgelöst. In der Folgezeit wurden acht der von RWE beantragten Genehmigungen zur Erfüllung des Bescheides vom 27. März 1991 erteilt. Im Februar 1994, Juli 1995 und März 1997 wurden Entwürfe von Verfügungen ausge
BVerfGE 104, 249 (252):
arbeitet, mit denen der Betrieb des Kernkraftwerks Biblis, Block A, einstweilen eingestellt werden sollte. Die Hessische Atomaufsicht ging zu diesem Zeitpunkt davon aus, dass sie einen mangelfreien Betrieb nur durchsetzen könne, wenn sie eine vorläufige Betriebseinstellung anordnen würde. In diesem Zusammenhang ergingen am 11. März 1994, 20. Juli 1995, 12. Oktober 1995, 14. August 1996 und 7. März 1997 aufsichtliche Weisungen der CDU/FDP- Bundesregierung, die entsprechende Bescheide untersagten und erst nach dem Regierungswechsel im Bund im Oktober 1998 mit Schreiben des BMU vom 31. März 1999 aufgehoben wurden.
"Ich weise Sie auf der Grundlage des Art. 85 Abs. 3 Satz 1 des Grundgesetzes verfahrensleitend an, Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 des Atomgesetzes zur Veränderung des Atomkraftwerks
BVerfGE 104, 249 (253):
Biblis, Block A oder seines Betriebs erst nach bundesaufsichtlicher Zustimmung zu erteilen.
Die Regelungen der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung
BVerfGE 104, 249 (254):
und den Energieversorgern vom 14. Juni 2000 sehen vor, dass Biblis A ab dem 1. Januar 2000 bis zur Stilllegung maximal 62 TWh produzieren darf.
BVerfGE 104, 249 (255):
"Aufgrund der Erklärung zum weiteren Verfahren der Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, (Anlage 2 der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000) lege ich Ihnen gegenüber
BVerfGE 104, 249 (256):
Maßnahmen zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren fest; dazu gehören eine Strukturierung der Verfahren und eine Definition der Bewertungsmaßstäbe.
BVerfGE 104, 249 (257):
a) Nach Art. 30 GG sei die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung treffe oder zulasse. Die Vorschrift regele die grundsätzliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern und begründe ein Regel- Ausnahmeverhältnis der Art, dass der Bund nur die ihm ausdrücklich zugewiese
BVerfGE 104, 249 (258):
nen Kompetenzen besitze, alle anderen Kompetenzen dagegen bei den Ländern lägen. Diese Kompetenzverteilung sei ausschließlicher Natur. Entweder sei der Bund zuständig oder es sei die Zuständigkeit der Länder begründet.
Das Bundesverfassungsgericht habe dies in seinen Urteilen vom 22. Mai 1990 (BVerfGE 81, 310) und 10. April 1991 (BVerfGE 84, 25) dahingehend umschrieben, dass die Wahrnehmungskompetenz ausschließlich den Ländern zustehe und das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu Dritten umfasse. Die so verstandene Wahrnehmungskompetenz bleibe stets Angelegenheit des Landes. Ein Eintrittsrecht des Bundes sehe Art. 85 GG ausdrücklich nicht vor. Dies bedeute, dass dem Bund auch in der Bundesauftragsverwaltung bei der Ausführung von Bundesgesetzen jegliche Kompetenz für das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu Dritten fehle. Vor allem sei Art. 85 Abs. 3 GG keine Regelung, die dem Bund abweichend von Art. 30 GG die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben im Außenverhältnis Dritten gegenüber erlaube. Entsprechend ihrer Funktion sei die Weisung auf das staatliche Innen
BVerfGE 104, 249 (259):
verhältnis, nämlich auf die hierarchische Lenkung innerhalb des Staatsaufbaues zur abschließenden Entscheidung von Sach- oder Verfahrensfragen beschränkt, und damit gerade kein Instrument, welches das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu Dritten auf die anweisende Stelle (den Bund) verlagere. Das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu Dritten verbleibe stets bei der angewiesenen Stelle - dem Land.
Darüber hinaus sage das BMU gegenüber RWE mit drittgerichteter Außenwirkung zu, bis spätestens Ende August 2000 gegenüber dem Land Hessen Maßnahmen zur Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens festzulegen, unter anderem eine Strukturierung der Verfahren und eine Definition der Bewertungsmaßstäbe. Zwar
BVerfGE 104, 249 (260):
möge dem Bund insoweit die Sachkompetenz zukommen, jedoch schließe dies nicht das Recht ein, sich gegenüber Dritten zu verpflichten, von dieser Sachkompetenz in bestimmter Weise innerhalb bestimmter Fristen Gebrauch zu machen.
Möglicherweise hätten das BMU und RWE zur Vorbereitung der Erklärung vom 29. August 2000 über die Erfüllung von Anlage 2 zur Vereinbarung vom 14. Juni 2000 auch miteinander korrespondiert. Diese Gespräche und die darauf bezogene Korrespondenz stellten sich als Handeln des BMU nach außen gegenüber Dritten in
BVerfGE 104, 249 (261):
Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben dar. Es handele sich auch nicht um Gespräche und Korrespondenz zum künftigen Inhalt der Atomgesetz-Novelle, sondern um den Vollzug des geltenden Atomgesetzes und der auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassenen nachträglichen Auflage vom 27. März 1991. Dies sei ausschließlich Aufgabe der Landesverwaltung. Dem Bund komme insoweit nur die Sachkompetenz, nämlich die Befugnis zu interner abschließender Entscheidung von Sach- und Rechtsfragen zu, die jedoch ein nach außen gerichtetes Verwaltungshandeln Dritten gegenüber nicht gestatte, unabhängig davon, ob es zu rechtsverbindlichen Ergebnissen führe.
BVerfGE 104, 249 (262):
Die Verhandlungen zum "Atomkonsens" seien von der Öffentlichkeit fortwährend und intensiv begleitet worden. Von einer bundestreuewidrigen Geheimdiplomatie des Bundes könne deshalb nicht die Rede sein. Im Übrigen habe das Land Hessen - wie die an
BVerfGE 104, 249 (263):
deren Länder auch - keinen Rechtsanspruch auf Beteiligung an einer solchen "gesetzesvorbereitenden Absprache". Es liege auch kein Verstoß gegen die Einzelanforderungen des Bundestreueprinzips (Ankündigung einer Weisung, Gelegenheit des Landes zur Stellungnahme, Anhörung, Erwägen des Standpunkts des Landes) vor, weil mit der Erklärung in Anlage 2 der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 weder eine rechtliche Verpflichtung gegenüber RWE begründet noch eine Weisung gegenüber dem HMULF erteilt worden sei.
BVerfGE 104, 249 (264):
Die Verwaltungskompetenz des Landes ist schon nach der ursprünglichen Zuweisung eingeschränkt. Unentziehbar steht dem Land nur die Wahrnehmungskompetenz, das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu Dritten, zu. Sie bleibt stets Landesangelegenheit. Ein Eintrittsrecht des Bundes ist in Art. 85 GG nicht vorgesehen. Für die Sachbeurteilung und Sachentscheidung gilt dies hingegen nicht. Die Sachkompetenz liegt zwar zunächst ebenfalls beim Land. Der Bund kann sie aber nach eigener
BVerfGE 104, 249 (265):
Entscheidung dadurch an sich ziehen, dass er das ihm zuerkannte Weisungsrecht in Anspruch nimmt. Diese Inanspruchnahme ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig. Sie ist nach Maßgabe des Art. 85 Abs. 3 GG als reguläres Mittel gedacht, damit sich bei Meinungsverschiedenheiten das hier vom Bund zu definierende Gemeinwohlinteresse durchsetzen kann. Die Sachkompetenz steht dem Land sonach von vornherein nur unter dem Vorbehalt ihrer Inanspruchnahme durch den Bund zu (BVerfGE 81, 310 [332]).
Bestandteil der Aktivitäten des Bundes zur Vorbereitung und Ausübung seines Direktions- und Weisungsrechts können auch un
BVerfGE 104, 249 (266):
mittelbare Kontakte nach außen zu (betroffenen) Dritten, einschließlich etwaiger "informeller" Absprachen sein. Allerdings ist dem Bund auch auf dem Feld informalen Handelns ein Selbsteintrittsrecht zu verwehren. Unter welchen konkreten Voraussetzungen der unerlaubte Versuch eines die Wahrnehmungskompetenz des Landes verdrängenden Selbsteintritts anzunehmen ist, kann vorliegend jedoch offen bleiben.
Auch im Bereich solchen informalen Verwaltungshandelns ist es dem Bund aber verwehrt, gleichsam eine "Schattenverwaltung" neben der der Länder aufzubauen. Der Bund darf die Materie "friedliche Nutzung der Kernenergie" nicht im Widerspruch zu Art. 87c GG der Sache nach dadurch an sich ziehen, dass er für alle Länder den Vollzug des Atomgesetzes über den Einzelfall hinaus gleichsam generell durch Kontakte nach außen reguliert. Hier geht es zwar allein und ausschließlich um die Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, auf der Grundlage des Bescheides vom 27. März 1991. Auch in jedem konkreten Einzelfall muss jedoch das informale Handeln des Bundes die vom Grundgesetz getroffene Kompetenzordnung wahren, damit die in Art. 85 GG niedergelegte Struktur der Bundesauftragsverwaltung unangetastet bleibt und eine ver
BVerfGE 104, 249 (267):
fassungsrechtlich unzulässige "Doppelzuständigkeit" von vornherein vermieden wird (vgl. BVerfGE 36, 193 [202 f.]; 61, 149 [204]; 67, 299 [321]).
3. Der Bund hat im Streitfall die Wahrnehmungskompetenz des
BVerfGE 104, 249 (268):
Landes Hessen in Bezug auf die Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, nicht verletzt.
Auch die Erklärung vom 29. August 2000 gegenüber RWE hat
BVerfGE 104, 249 (269):
keinen anderen als einen politischen und unverbindlichen Inhalt. Die Antragstellerin vermochte einen anderen Gehalt nicht plausibel darzulegen; er erschließt sich dem Senat auch nicht. Ihr Verhalten ist insoweit widersprüchlich. Hätte die Erklärung vom 29. August 2000 gegenüber RWE die von der Antragstellerin behauptete Bedeutung, hätte sie konsequenterweise das "Festlegungsschreiben" vom 29. August 2000 angreifen müssen.
1. Die Möglichkeit des Bundes, die Sachkompetenz an sich zu ziehen und das Land auf seine Wahrnehmungskompetenz zu beschränken, bedeutet allerdings nicht, dass der Bund bei deren Inanspruchnahme keinerlei Bindungen unterläge. Er unterliegt auch bei Ausübung seiner Sachkompetenz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Diese verlangt, dass sowohl der Bund als auch die Länder
BVerfGE 104, 249 (270):
bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen (vgl. hierzu auch BVerfGE 81, 310 [337] m.w.N.). Der Bund verstößt gegen diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein (BVerfGE 81, 310 [337] m.w.N.) oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind (BVerfGE 81, 310 [337]). Welche Folgerungen aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens konkret zu ziehen sind, kann nur im Einzelfall beurteilt werden. Mit Blick auf den hier zur Entscheidung stehenden Streitfall gilt:
BVerfGE 104, 249 (271):
In einem Überlagerungsbereich, wie er im Streitfall gegeben ist, in dem ein konkretes Verwaltungsverfahren anhängig ist und der Bund
BVerfGE 104, 249 (272):
zugleich außerhalb dieses Verfahrens agiert, was nicht notwendig im Rahmen der Vorbereitung eines Gesetzes geschehen muss, können die Sphären von Bund und Land nicht eindeutig gegeneinander abgegrenzt werden. Allerdings gibt es Eckpunkte, deren Einordnung verfassungsrechtlich zweifelsfrei möglich ist. Zieht der Bund die ihm zukommende Sachkompetenz ausdrücklich oder konkludent an sich, ist das Land zugleich informiert. Es ist verfassungsrechtlich nicht geboten, dass der Bund seine weiteren Schritte in Wahrnehmung seiner Sachkompetenz dem Land offen legt oder es gar hieran beteiligt; denn die Inanspruchnahme der Sachkompetenz ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig (vgl. BVerfGE 81, 310 [332]). Die Sachkompetenz verbleibt dem Bund ungeschmälert und ist nicht nur gefiltert durch eine Beteiligung des betroffenen Landes eröffnet. Das Land selbst genießt wirksamen, aber auch ausreichenden Schutz durch die prozeduralen Anforderungen vor Erteilung einer Weisung, wie sie in BVerfGE 81, 310 - Kalkar II - niedergelegt sind. Kommt es zu keiner Weisung und verbleibt das informale Handeln des Bundes im Vorfeld, muss es durch die Sachkompetenz gedeckt sein. Der Bund kann deshalb alle die informalen Handlungen und Maßnahmen ohne Beteiligung des Landes vornehmen, die ihm auch zur Vorbereitung einer Weisung zur Verfügung stünden. Ist das informale Handeln des Bundes von dem konkreten Verwaltungsverfahren und der Wahrnehmungskompetenz des Landes in Bezug auf dieses so weit entfernt, wie dies hier der Fall ist, bedarf es keiner näheren Unterrichtung im Allgemeinen und schon gar nicht einer Unterrichtung über Einzelschritte bezüglich der gepflogenen Gespräche, die die Antragstellerin hier angreift. Vielmehr ist eine ganzheitliche Betrachtung geboten.
Diese ganzheitliche Betrachtung verlangt, das Vorgehen des Bundes im Zeitraum von der verfahrensleitenden Weisung am 29. Oktober 1999 bis zu dem "Festlegungsschreiben" am 29. August 2000 insgesamt und nicht lediglich punktuell zu würdigen. Auch wenn es zu keiner Weisung gekommen ist, war das Land Hessen auf Grund dieses Schreibens, der vorangegangenen Presseberichte und auf Grund des Schreibens vom 31. März 1999 über die Aufhebung der
BVerfGE 104, 249 (273):
vormals erteilten Bundesweisungen in der Lage, fortwährend seine Auffassung über die Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, in geeigneter Weise gegenüber dem Bund geltend zu machen und in den Entscheidungsfindungsprozess einzubringen.
BVerfGE 104, 249 (274):
2. Dem Bund ist es verwehrt, in die Verwaltungstätigkeit des Landes einzutreten oder auch nur mit ihr im Sinne einer Parallelverwaltung zu konkurrieren. Dies liefe dem Sinn der Trennung von Gesetzgebungs- und Verwaltungshoheit zwischen Bund und Ländern zuwider. Die grundsätzlich streng abgrenzende Kompetenzordnung des Grundgesetzes ist die Grundlage der föderalen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland. Sie gewährleistet die Selbstständigkeit des Bundes und der Länder im Verhältnis zueinander als Merkmal der vertikalen Gewaltenteilung, wobei eine klare Abgrenzung der Kompetenzen, ungeachtet der verfassungsrechtlich zugelassenen Möglichkeiten des Zusammenwirkens, auch die Voraussetzung für eine klare Zurechnung von Verantwortung darstellt. Weder der Bund noch die Länder können deshalb über die im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen; Kompetenzverschiebungen
BVerfGE 104, 249 (275):
zwischen Bund und Ländern sind selbst mit Zustimmung der Beteiligten nicht zulässig (vgl. BVerfGE 63, 1 [39]).
3. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Kernbestand des Landesvollzuges von Bundesgesetzen als Wahrnehmungskompetenz bezeichnet, die ungeteilt und unentziehbar den Ländern zustehe. Wahrnehmungskompetenz ist danach das "Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen, im Verhältnis zu Dritten" (BVerfGE 81, 310 [332]). Das Handeln nach außen in diesem Sinne beschränkt sich nicht auf rechtsförmliches Handeln, wie den Erlass eines Verwaltungsaktes oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages. Das Grundgesetz stellt der vollziehenden Gewalt weder einen abschließenden Katalog bestimmter Handlungsformen zur Verfügung noch werden ausdrücklich erwähnte Handlungsformen inhaltlich im Einzelnen definiert (BVerfGE 100, 249 [258]). Es kommt nicht auf die genaue rechtliche Qualifikation, sondern auf den Inhalt des Handelns der Antragsgegnerin an. Bundesgesetze können auch dadurch ausgeführt werden, dass die Zwecke des Gesetzes auf informellem Wege verwirklicht werden. Zur Verwaltungstätigkeit gehören deshalb nicht nur die gesetzesvollziehenden rechtsverbindlichen oder diesen gleichkommenden Entscheidungen mit Außenwirkung (vgl. auch Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. III, 4. Aufl., Art. 83, Rn. 19). Von der Wahrnehmungskompetenz wird vielmehr auch das unmittelbare Handeln nach außen erfasst, das darauf gerichtet ist, die Regelungsziele des Gesetzes zu
BVerfGE 104, 249 (276):
verwirklichen. Der insoweit eintretende Handlungserfolg kann durch alle auf den Einzelfall bezogenen Maßnahmen erreicht werden, auch wenn sie sich nicht in die herkömmlichen rechtlich formalisierten Verfahren und Handlungsformen einordnen lassen. Dem Bund ist es daher verwehrt, im Rahmen der Auftragsverwaltung die Bundesgesetze selbst auszuführen, indem er im Einzelfall das Verhalten Dritter durch konkrete Absprachen in die Richtung des von ihm für sachgerecht gehaltenen Gesetzesvollzugs lenkt.
4. Ein verwaltungsmäßiger Vollzug ist jedenfalls dann anzunehmen, wenn eine Stelle öffentlicher Gewalt zielgerichtet und unmittelbar auf Privatrechtssubjekte einwirkt, um diese zu einem durch den Zweck oder einzelne Vorschriften des jeweiligen Gesetzes erfassten Verhalten zu bewegen. Wenn der Bund danach in direkte
BVerfGE 104, 249 (277):
Verhandlungen mit dem Betreiber eines Kernkraftwerks tritt und mit ihm eine Vereinbarung trifft, wie der Betreiber künftig seine vom Land erteilte Betriebsgenehmigung ausüben wird, vollzieht er das Atomgesetz nach seinen Auffassungen und ohne die dafür zuständigen Länder einzubeziehen. Ein solches Verhalten des Bundes ist vorliegend gegeben.
Mit diesen Vereinbarungen wurde ungeachtet ihrer Rechtsqualität unmittelbar in die Zuständigkeit der atomrechtlichen Aufsichtsbehörde und damit in die Wahrnehmungskompetenz des Landes eingegriffen. Entgegen der Auffassung der Senatsmehrheit handelt es sich bei der Anlage 2 zur Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 und vom 11. Juni 2001 nicht lediglich um eine politisch übliche, unverbindliche Absichtserklärung. Die Betreiberin durfte bereits mit der Paraphierung des Atomkonsenses davon ausgehen, dass die Bundesregierung diese Vereinbarung auch ohne Rechtspflicht erfüllen würde, weil sie politisch im Wort stand. Damit konnte die Betreiberin über den Umfang des zur ordnungsgemäßen Vollziehung des Atomgesetzes notwendigen Nachrüstprogramms unmittelbar mit dem zuständigen Bundesministerium weiterverhandeln, weil es angesichts des umfassenden Weisungsrechts des Bundes und angesichts der nach außen erklärten Absicht des Bundes,
BVerfGE 104, 249 (278):
dieses konsequent den Vereinbarungen entsprechend auszuüben, auf das Land und seine atomrechtliche Genehmigungsbehörde nicht mehr ankam. Dementsprechend fanden Gespräche zwischen dem Staatssekretär des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) und Vertretern der Betreiberin ohne Beteiligung der Antragstellerin nach Paraphierung des Atomkonsenses statt.
5. Ein solcher im Verhandlungswege erfolgender Näherungsprozess zwischen der öffentlichen Gewalt und privaten Betroffenen eines Verwaltungsrechtsverhältnisses ist unmittelbare Verwaltungstätigkeit nach außen. Eine auf diesem Wege herbeigeführte Konkreti
BVerfGE 104, 249 (279):
sierung gesetzlicher Maßstäbe und ihre Anwendung auf den Einzelfall werden seit langem im Umweltrecht zur informalen Verwaltungstätigkeit unter dem Schlagwort der "Vollzugserleichterung durch Konsens" (Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, S. 186) gerechnet. Die Einzelheiten der nach dem Atomgesetz erforderlichen Nachrüstung in Verhandlung mit der Betreiberin zu bestimmen, ist aber Angelegenheit des Landes, Teil seiner Wahrnehmungskompetenz.
6. Zugleich gefährdet der Bund auch in funktioneller Hinsicht den vom Grundgesetz gewollten sachgerechten Vollzug des Bundesgesetzes, denn dem Bund fehlt ohne den eigenen Verwaltungsunterbau auch die erforderliche Sachkunde im Detail, über die die atomrechtliche Genehmigungsbehörde des Landes verfügt. Die bestehenden Verwaltungsbehörden der Länder und ihre fachlichen Kompetenzen werden nicht in die Entscheidung eingebunden. Das sachgerechte Zusammenwirken verschiedener Landesbehörden, die an
BVerfGE 104, 249 (280):
gesichts der schwachen Konzentrationswirkung der atomrechtlichen Genehmigung (§ 8 Abs. 2 AtG) für eine bestimmte Anlage nach anderen Gesetzen zuständig sind, und die Möglichkeit der Berücksichtigung dieses behördlichen Sachverstandes bei der Bildung des Bundeswillens werden verhindert. Der enge Zusammenhang mit landeseigenen Verwaltungsbereichen war entscheidend dafür, dass für den Vollzug des Kernenergierechts die bundeseigene Verwaltung nicht als sachgerecht angesehen und daher die Auftragsverwaltung zugelassen wurde (ausführlich Heitsch, Die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder, 2001, S. 297 ff.).
7. Anders als die Senatsmehrheit annimmt, geht es bei dem streitgegenständlichen Verhalten des Bundes nicht lediglich um die effektive und sachgerechte Vorbereitung und Ausübung des Weisungsrechts oder um die Informationsbeschaffung zur Vorbereitung einer Weisung. Um reine Informationsbeschaffung würde es sich handeln, wenn der Bund sich lediglich das Wissen verschafft, das er zur Vorbereitung einer Weisung benötigt. Dies bezweckte der Bund wenn
BVerfGE 104, 249 (281):
überhaupt nur in zweiter Linie. In erster Linie ging es darum, das konkrete Rechtsverhältnis betreffend das Kernkraftwerk Biblis, Block A, so auszugestalten, dass die politischen Ziele des Bundes und die wirtschaftlichen Ziele der Betreiberin zur Deckung gelangten. Im Übrigen war der Bund dem Grunde nach über die Maßnahmen im Zusammenhang mit der Nachrüstung des betreffenden Kernkraftwerks informiert.
8. Entgegen der Senatsmehrheit führt dieses Ergebnis auch nicht dazu, dass der Bund bei der Ausübung seiner Sachkompetenz an die Mitwirkung des jeweils betroffenen Landes gebunden würde und damit das Weisungsrecht des Art. 85 Abs. 3 GG der Sache nach im Widerspruch zur verfassungsrechtlichen Struktur der Bundesauftragsverwaltung in eine Landesaufsicht über den Bund umgekehrt würde. Der Bund ist nicht gehindert, sich umfassend auch unmittelbar bei den Betreibern zu informieren und sich damit auch unabhängig von dem jeweils betroffenen Land die Grundlagen für seine Sachbeurteilung und Sachentscheidung zu verschaffen. Vorliegend hat der Bund sich jedoch nicht lediglich informiert, er hat vielmehr
BVerfGE 104, 249 (282):
unter Umgehung des Landes im unmittelbaren Kontakt zur Anlagenbetreiberin kooperativ gestaltet.
1. Für die Funktionsfähigkeit des Systems kompetenzgeteilter Staatlichkeit genügt es nicht, die Kompetenzbereiche zwischen Bund und Land negativ gegeneinander abzugrenzen. Vielmehr wird das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht. Insbesondere bei der Bundesauftragsverwaltung, in der die Weisungskompetenz des Bundes die gesamte Vollzugstätigkeit des Landes erfasst, gewinnt die Kompetenzausübung in wechselseitiger Rücksichtnahme besondere Bedeutung. Zwar verstößt der Bund nicht schon dadurch gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss die Inanspruchnahme missbräuchlich sein oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind (BVerfGE 81, 310 [337] m.w.N.). Dem Bund ist es unbenommen, zur Vorbereitung einer Novelle des Atomgesetzes Gespräche mit einzelnen Betroffenen zu führen und sich um Konsens für sein Gesetzesvorhaben zu bemühen. Der Bund ist kompetentiell gegenüber den Ländern insoweit ermächtigt, weil es sich um Akte der gesamtstaatlichen politischen Leitung und insbesondere um das Vorfeld der Ausübung einer dem Bund zustehenden Gesetzgebungskompetenz handelt. Jedoch muss er, auch wenn
BVerfGE 104, 249 (283):
er dabei nicht in die Wahrnehmungskompetenz der Länder eingreift, sich rücksichtsvoll gegenüber den Ländern verhalten. Der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verlangt, dass sowohl der Bund als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen (BVerfGE 81, 310 [337]).
Das informale Verwaltungshandeln ist dadurch gekennzeichnet, dass rechtlich formalisierte Handlungsformen, die eine klare Zuordnung zu einem Kompetenzbereich erlauben, vermieden werden. Es werden regelungsvermeidende, regelungsersetzende oder regelungsergänzende Maßnahmen ergriffen, um verhaltenssteuernd auf Dritte einzuwirken. An die Stelle rechtlich geregelter Verfahren und rechtswirksamer Entscheidungen treten Arrangements, Verständigungen und rechtlich unverbindliche Absprachen. Bei einem derartigen informalen Handeln des Bundes im Verhältnis zu Dritten lässt
BVerfGE 104, 249 (284):
sich gelegentlich nur schwer feststellen, wann die Grenze zur verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen überschritten und in die Wahrnehmungskompetenz eines Landes eingegriffen wird, auch wenn dies eine besondere Aufgabe der Verfassungsrechtsprechung bleibt (Isensee, Der Bundesstaat - Bestand und Entwicklung, in: Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Zweiter Band, 2001, S. 719 [721]). Dieser Gefährdungslage kann nur dadurch Rechnung getragen werden, dass der Bund, auch wenn er noch innerhalb seiner Sachkompetenz handelt, das betroffene Land angemessen informiert und Gelegenheit zur Stellungnahme gibt, wenn er nach außen mit Dritten Absprachen trifft, die zumindest unmittelbare oder mittelbare Rückwirkungen auf den Verwaltungsvollzug eines Landes haben.
Dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens hat die Antragsgegnerin nicht bereits dadurch genügt, dass sie die ihr zustehende Sachkompetenz ausdrücklich oder konkludent auf sich übergeleitet hat. Dadurch ist das Land lediglich darüber informiert, dass der Bund beabsichtigt, die Sachbeurteilung und Sachentscheidung im konkreten Fall selber vorzunehmen. Der Grundsatz bundesfreund
BVerfGE 104, 249 (285):
lichen Verhaltens erfordert aber darüber hinaus, dass dem betroffenen Land Gelegenheit gegeben wird, seine Argumente vorzutragen und seinen Standpunkt darzulegen.
Die Verletzung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung (I.) oder der Verstoß gegen die Pflicht zur bundesfreundlichen Ausübung einer Kompetenz (II.) kann weder damit gerechtfertigt werden, dass - wie die Antragsgegnerin vorträgt - es sich bei der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 um einen Teil eines Gesetzgebungsverfahrens handele, noch - wie die Senatsmehrheit meint - dass das verfassungsrechtliche Binnenverhältnis zwischen Bund und Land
BVerfGE 104, 249 (286):
durch die Vorbereitung des Ausstiegs aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie überlagert werde.
Die Antragsgegnerin hätte sich insofern der iterativen Detailabsprache über den Inhalt der Auflagen zum Kernkraftwerk Biblis, Block A, enthalten oder jedenfalls eine angemessene Beteiligung des für die Atomaufsicht der betreffenden Anlage zuständigen Landes gewährleisten müssen. Dies wäre auch möglich gewesen ohne den sogenannten Atomkonsens insgesamt zu gefährden. Eine ganzheitliche Betrachtung ist deshalb weder aus der bloßen Überschneidung zweier Kompetenzbereiche noch vorliegend aus einer tatsächlichen Untrennbarkeit des konkreten Lebenszusammenhangs heraus geboten. Die Befugnisse zur Gesetzgebungsinitiative oder auch zur Vorbereitung einer möglichen Weisung gehen den verfassungsrechtlichen Bindungen an die Kompetenzordnung des Grundgesetzes im Bund-Länder-Verhältnis nicht vor, sondern sind durch diese
BVerfGE 104, 249 (287):
begrenzt. Der Senatsmehrheit ist zwar einerseits zuzustimmen, dass die Vorbereitung des Ausstieges aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie für sich genommen nicht Gegenstand der Bundesauftragsverwaltung war. Für die Maßstäbe der Bundesauftragsverwaltung, die Abgrenzung der Kompetenzbereiche und den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens können sich jedoch andererseits aus dem Vorgang der gesetzesvorbereitenden Konsensgespräche keine den Kompetenzbereich des Bundes erweiternde Besonderheiten ergeben. Andernfalls stände es dem Bund frei, sich durch informelle Gespräche und Vereinbarungen, die als gesetzesvorbereitend deklariert werden, von den verfassungsrechtlichen Bindungen im Bund-Länder-Verhältnis zu lösen.