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Timestamp: 2018-09-19 06:47:35+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 204', 'artigo 88', 'artigo 227', 'artigo 4', 'artigo 4', 'artigo 212', 'artigo 88', 'artigo 88', 'artigo 88', 'artigo 87', 'artigo 208', 'artigo 208', 'artigo 247', 'artigo 54']

﻿ O reconhecimento jurisprudencial dos Conselhos de Direito das Crianças e Adolescentes como instrumento de promoção e efetivi
O reconhecimento jurisprudencial dos Conselhos de Direito das Crianças e Adolescentes como instrumento de promoção e efetividade dos princípios e garantias fundamentais infanto-juvenis
O RECONHECIMENTO JURISPRUDENCIAL DOS CONSELHOS DE DIREITO DAS CRIANÇAS E ADOLESCENTES COMO INSTRUMENTO DE PROMOÇÃO E EFETIVIDADE DOS PRINCÍPIOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS INFANTO-JUVENIS[1]
Sumário: 1. Introdução. 2. Descentralização Assistencial; 3. Criação do ECA; 3.1. Doutrina da Proteção Integral; 3.2.Princípios orientadores do ECA; 4. Os Conselhos e sua força deliberativa; 5. Jurisprudências; 6 Conclusão.
Esta análise diz respeito a contribuição ímpar dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, em âmbito nacional, estadual, municipal servindo como instrumento facilitador de implementação de programas e políticas pública infanto-juvenis. A instituição desses Conselhos, convergem com a evolução social e histórica brasileira dos direitos da criança e do adolescente, bem como está em conformidade com a Constituição Federal de 1988, e o Estatuto da Criança e do Adolescente. Destacando-se o posicionamento jurisprudencial pela ratificação das deliberações desses órgãos, corroborando a importância dos mesmos na difícil tarefa de concretizar os direitos e garantias já previstos.
PALAVRAS-CHAVE: Criança; adolescente; direitos; conselhos; jurisprudências.
A presente análise tem por escopo ressaltar a imprescindibilidade da atuação dos Conselhos de direitos da criança e do adolescente no âmbito federal, estadual e municipal. É sabido que os direitos e garantias atualmente conferidas as crianças e adolescentes no Brasil foi resultado de um longo período de adaptação e modificação histórico-social.
Com o advento da Constituição Federal de 1988 atrelado ao reconhecimento de diversos documentos internacionais que reconhecem a vulnerabilidade das crianças e adolescentes frente a sociedade, devendo ter seus direitos resguardados com afinco, gerou a perspectiva pós Constituição de 1988, havendo a necessidade da criação do Estatuto da Criança e do Adolescente que se perfaz em um microssistema que comporta regras e princípios que visam materializar os direitos fundamentais da criança e do adolescente já reconhecidos pela Carta Magna brasileira.
Importante salientar que o Estatuto supracitado se compõe de três princípios orientadores, são eles, princípio da absoluta prioridade; princípio do melhor interesse; princípio da municipalização, restando evidente que há uma teia protetiva dos direitos dos mesmos que pressupõe atuação especializada para a sua aplicação. A partir do reconhecimento das crianças e adolescentes como sujeitos de direitos e como pessoas em desenvolvimento fez-se necessário criar mecanismos que propiciassem a concretude das garantias já previstas.
Nesse sentido a descentralização político-administrativa no âmbito assistencial presente no artigo 204, CRFB/88 prevê a deliberação aos Estados, Municípios e entidades beneficentes de execução e coordenação de programas, tal direcionamento encontra-se presente nas diretrizes básicas do Estatuto da Criança e do Adolescente, no artigo 88, determinando a criação de Conselhos nacionais, estaduais e municipais.
Corroborando a necessária atuação dos conselhos destaca-se o reconhecimento jurisprudencial, em diversos julgados a nível dos superiores Tribunais brasileiros, que ratificam a força deliberativa e a importância do papel desempenhado por esses órgãos deliberativos, conferindo executoriedade aos programas coordenados pelos mesmos e fiscalizando os repasses dos recursos advindos da lei orçamentária.
2 DESCENTRALIZAÇÃO ASSISTENCIAL
A Constituição Federal de 1988 do Brasil ficou conhecida pelo seu viés democrático e social. Inovou expressivamente pela previsão legal dos direitos e garantias fundamentais no rol do art.5º e seus incisos, tecendo estreita relação com o princípio basilar da Carta constitucional da Dignidade de Pessoa Humana, art.1º, inciso III.
Como já destacado, a atual Constituição brasileira preconizou e ratificou que os direitos e garantias fundamentais estendem-se às crianças e adolescentes que por meio da Doutrina da Proteção Integral passou-se a concebê-los como sujeitos de direitos, sendo exigível a sua efetivação.
Em relação ao princípio da Dignidade da Pessoa Humana e os direitos das crianças e dos adolescentes destaca o autor Guilherme Freire de Melo Barros,
Com a criança e o adolescente, a questão é ainda mais sensível. Sua especial condição de pessoa em desenvolvimento (sic) indica a necessidade de maior atenção para a tutela de seus direitos fundamentais, a fim de se alcançar a dignidade da pessoa humana de forma mais plena possível. Bem por isso, a Constituição da República determina que seus direitos sejam atendidos com prioridade absoluta(sic) (art. 227).(pág.32)
Não obstante o art. 204 da Constituição Federal prevê a esfera da assistência social que de forma colimada serve aos direitos da criança e do adolescente por meio das políticas públicas, in verbis:
Sobre a assistência supracitada, ressalta-se a descentralização que institui tal artigo, direcionando a União para a criação de normas gerais e de coordenação. Em contrapartida, tem-se que fica a cargo do Estado, dos Municípios, Distrito Federal e entidades beneficentes a execução e a coordenação de programas dessa natureza. Assim, resta patente que por meio do respaldo constitucional as entidades federativas ganharam maior importância.
A descentralização assistencial juntamente com a doutrina da Proteção Integral, presente no Estatuto da Criança e do Adolescente, corroboram para a responsabilidade concomitante do Estado na sua amplitude possibilitando, por exemplo, a criação de conselhos de direitos da criança e do adolescente na esfera nacional, estadual e municipal, conforme ressalta o doutrinador, Guilherme Freire de Melo Barros,
Como se vê, a Constituição adota o modelo da descentralização político-administrativa, com participação efetiva e marcante na execução dos programas pelos entes estaduais e municipais. A previsão constitucional está afinada com o entendimento dos estudiosos da matéria, pois são os entes políticos menores, notadamente os municípios, os que têm melhores condições de identificar as necessidades e as ações a serem tomadas para tutelar os direitos infanto-juvenis. (pág,164)
3 ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
Inegavelmente a construção dos direitos da criança e do adolescente perpassou por uma evolução histórica demorada e expressiva, vez que desde tempos remotos como na Idade Antiga os mesmos não eram respeitados e desvalorizados. Desde então, diversas modificações históricas incidiram sobre o papel da criança e do adolescente desenvolvido na sociedade.
No Brasil, desde o Império a preocupação existência girava entorno da repressão de infratores, devido a essa política a idade de inimputabilidade foi modificada algumas vezes, a depender do período histórico, sociológico e político. Assim também ocorreu com o exame de discernimento que na maioria das vezes foi aplicado as crianças como forma de imputá-las ou não o delito cometido. Em 1551 no Brasil houve a criação da Política de recolhimento, pela qual o Estado agia por meio da Igreja criando a primeira casa de recolhimento de crianças, instituições como essas se perpetuaram por muitos anos em solo brasileiro.
No começo do século XX alguns movimentos internacionais ganharam notoriedade como o Congresso Internacional de Menores em Paris, 1911 e a Declaração de Gênova de Direitos da Criança de 1924. Nesse período no Brasil havia a aplicação da Doutrina da situação irregular que direcionava ao Estado a responsabilidade e deve pela proteção dos menores, atrelado ao binômio, carência e delinquência, instituindo-se assim a criminalização da infância pobre.
Após esse momento o Estado criou o regime de internações por meio da Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor(FUNABEN), tal política possuía como característica definidora o rompimento do vinculo familiar e a criação de vínculos institucionais com um regime autoritário militar com finalidade correcional.
A Constituição Federal de 1988 promulgada após um período opressor, inovou por adotar um caráter democrático e social expressivo em diversas áreas, e consequentemente alcançou a seara dos direitos da criança e dos adolescentes. Nessa linha diversos documentos internacionais que resguardavam os direitos da criança e dos adolescentes receberam destaque e a notoriedade devida, servindo como influencia para a promoção de proteção interna para os mesmos.
Dessa maneira, o rol de direitos e garantias fundamentais e o principio basilar da Carta Magna brasileira de 1988 do princípio da Dignidade da Pessoa Humana, estendeu-se as crianças e adolescentes por meio da estipulação da Doutrina da Proteção Integral, que foi ratificada pela promulgação da Lei 8.069 de 13 de Julho de 1990, Estatuto da Criança e do Adolescente que possui como base protetiva a Declaração Universal dos Direitos da Criança de 1959.
O Estatuto da Criança e do Adolescente foi um marco nacional que serviu para ratificar a revolução constitucional já existente nesse âmbito, que colocou o Brasil entre um dos países mais avançados na proteção desses direitos. Uma vez que, o Estatuto supracitado se configura como um arcabouço de direitos fundamentais imprescindíveis para efetivar a tutela protetiva constitucional, um microssistema que reconhece as crianças e adolescentes como sujeitos de direito, e como pessoas em desenvolvimento prevendo regras e princípios, que dispõem sobre a descentralização assistencial e a responsabilidade concorrente entre os Entes federados, bem como a ampliação da incidência da proteção com caráter universalista, abarcando a todas as crianças e adolescentes indistintamente, independente da sua condição social ou econômica.
Inspirada em Convenções Internacionais de Proteção à Infância, a Constituição Federal de 1988 garantiu direitos fundamentais a crianças e adolescentes, introduzindo em nosso sistema jurídico a doutrina da proteção integral e da prioridade dos interesses destes, o que exigiu a reformulação do Código de Menores de 1979 e culminou com a publicação do Estatuto da Criança e do Adolescente através da Lei 8.069 em 13 de julho de 1990. (pág.444)
3.1Doutrina da Proteção Integral
A doutrina da proteção integral encontra respaldo constitucional no art. 227 cominado com o princípio da dignidade da pessoa humana presente no art. 1, inciso IV da Constituição Federal de 1988,
Assim como está prevista no art. 4º do Estatuto da Criança e do Adolescente,
A doutrina em análise concebe as crianças e os adolescentes como detentores dos direitos fundamentais, retirando o caráter assistencialista dos programas ofertados passando a ser políticas públicas, exigíveis pelos mesmos, em decorrências dos direitos que possuem. A doutrina supracitada contrapõe-se a doutrina anteriormente vigente que era a doutrina da situação irregular, de forma restritiva não abrangia a proteção estatal para todas as crianças e adolescentes apenas as que se encontravam em situação ligada a carência e delinquência, na atual doutrina há o caráter universal abrangendo todas as crianças e adolescentes.
É relevante ressaltar que o art.227 da Constituição Federal de 1988 prevê a ampliação do rol de responsáveis de assegurar os direitos e garantias infanto-juvenis anteriormente via-se apenas a figura do Estado que a partir da nova perspectiva está atrelado a mais dois corresponsáveis, a família e a sociedades, todos esses responsáveis por assegurar de forma absolutamente prioritária direitos como a vida, saúde, a educação, lazer e proteger as crianças e adolescentes de toda forma de discriminação, violência, opressão e crueldade.
3.2 Princípios orientadores do ECA
Como já definido, o Estatuto da Criança e do Adolescente é um microssistema de regras e princípios que buscam salvaguardar os direitos dos mesmos.
No âmbito infanto-juvenil brasileiro há três princípios gerais e orientadores elencados no Estatuto da Criança e do Adolescente: a) princípio da prioridade absoluta; b) princípio do melhor interesse; c) princípio da municipalização. Não descuidando da existência de princípios específicos nessa seara atinentes à algumas áreas de atuação.
3.2.1Princípio da prioridade absoluta
Com previsão legal no artigo 227, da Constituição Federal de 1988 e no artigo 4º do Estatuto em análise tem-se o reconhecimento da prioridade de forma plena e absoluta aos direitos das crianças e adolescentes nas diversas áreas inseridas, como dispõe Andréa Rodrigues Amin, em obra coordenada por MACIEL (2010),
Estabelece primazia em favor das crianças e dos adolescentes em todas as esferas de interesses. Seja no campo judicial, extrajudicial, administrativo, social ou familiar, o interesse infanto-juvenil deve preponderar. Não comporta indagações ou ponderações sobre o interesse a tutelar em primeiro lugar, já que a escolha foi realizada pela nação através do legislador constituinte. (pág. 24)
O princípio da prioridade absoluta permite que o rol de direitos fundamentais presentes na Constituição Federal e no Estatuto da Criança e do Adolescente possam ser efetivados e concretizados na realidade inserida. A prioridade consiste em assumir que os sujeitos de direitos aqui estudados, são pessoas em desenvolvimento o que lhes conferem um caráter vulnerável devendo ser seus direitos atendidos imediatamente.
De acordo com a previsão legal cabe ao Estado, sociedade e família de forma conjunta proporcionar os direitos fundamentais, imprescindível para uma vida digna de forma prioritária. A família nessa seara possui tanto dever de ordem moral e natural em relação a esses sujeitos, assegurando-os uma vida digna, bem como a sociedade não pode se portar de forma aquém em relação as crianças e adolescentes, sendo a comunidade em que as mesmas estão inseridas responsável pelos resguardos dos direitos fundamentais desses. Não destoando dessa perspectiva, encontra-se o Poder Público que é responsável por garantir e propiciar a execução da gama protetiva de ordem constitucional e estatutária.
De acordo com parágrafo único do artigo 4º, do Estatuto da criança e do adolescente, in verbis:
As elencadas alíneas do parágrafo único já referido tratam-se de rol exemplificativo e não taxativo, apenas prevendo algumas das situações concretas que podem as crianças e adolescentes se submeterem devendo nesses casos ou em outros por analogias ter sua prioridade protegida, não desconsiderando a análise do caso concreto devendo prezar pela razoabilidade e o bom senso.
O princípio da prioridade absoluta também possui incidência sobre o orçamento público e as verbas a serem destinadas as políticas públicas de interesse infanto-juvenil, como determina o artigo 212, Constituição Federal, in verbis:
3.2.2 Princípio do Melhor Interesse
O princípio do melhor interesse da criança e do adolescente serve como viés interpretativo que considera as necessidades dos mesmos em caso conflito optando pela solução que melhor convier para os interesses desses, como leciona BARROS (2015),
A doutrina da proteção integral guarda ligação com o princípio do melhor interesse (sic)da criança e do adolescente. Esse postuladotraduz a ideia de que, na análise do caso concreto, os aplicadoresdo direito - advogado, defensor público, promotor de justiça e juiz -devem buscar a solução que proporcione o maior benefício possívelpara a criança ou adolescente.
No entanto, o viés interpretativo já explicado não serve como pressuposto que afastamento de princípios e garantis fundamentais previstos na Constituição Federal, como o direito ao contraditório e da ampla defesa em virtude da supervalorização do interesse do menor. Assim resta evidente que o tal princípio serve para resguardar os direitos da criança e dos adolescentes e não para violar demais direitos fundamentais constitucionalmente previstos.
Conforme destacado por AMIM (2010), na obra Curso de Direito da Criança e do Adolescente, o “Princípio do melhor interesse é, pois, o norte que orienta todos aqueles que se defrontam, com as exigências naturais da infância e juventude. Materializá-lo é dever de todos. ”
3.2.3 Princípio da municipalização
Por fim, temos ainda como princípio orientador do Estatuto da Criança e do Adolescente da Municipalização. De acordo com a descentralização assistencial prevista no art.204 da Constituição Federal de 1988 já explanada, tem-se que se instituiu uma responsabilidade concorrente nesse âmbito. À União, à entidade federal compete criar normas gerais e de coordenação, porém a execução e coordenação de programas ficam a cargo dos Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades beneficentes. Nesse interim surge a importância e responsabilidade assumida pelos Municípios.
Assim, almeja-se elencar justificativas que ratificam a relevância da municipalização, ao que tange aos direitos da criança e do adolescente. Primeiramente tem-se que o acompanhamento do Poder Público feito de maneira mais próximo da realidade permite uma fiscalização atuante, conforme art. 207, §7 que remete ao art.204, CF/88 que fala sobre a descentralização.
A relevância do poder público local na legislação estatutária é facilmente verificável. O artigo 88 elenca as diretrizes da política de atendimento determinando sua municipalização, criação de conselhos municipais dos direitos da criança e criação de programas específicos.
A municipalização tem o escopo de ser instrumento pelo qual confere eficácia aos direitos assegurados à criança e ao adolescente de acordo com o Estatuto, fiscalizando e atuando por meio do CMDCA, ONGs, como por meio da participação na escolha dos conselheiros tutelares.
A municipalização também permite atuação especifica de acordo com a realidade encontrada, assim os programas serão criados e executados de acordo com a necessidade encontrada no município levando em consideração o meio social e as mazelas nesse meio encontrado, buscando saná-las e combatê-las.
Dessa maneira, diante das justificativas apresentadas se mostra imprescindível tornar a municipalização real, exigindo que cada município instale seus conselhos.
4. Os Conselhos e sua força deliberativa
4.1 A institucionalização do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente
Observar-se que o processo de redemocratização em meados dos anos 80, ocorrido no Brasil trouxe à baila, mudanças significativas no cenário político. É dessa maneira que se pontuou a necessidade de criação de outros instrumentos de fiscalização efetiva da população diante do realizado pelo Poder Público, compreendendo novas categorias de participação política distinta dos moldes tradicionais, para o exercício e cumprimento dos direitos fundamentais.
Assim é que a mudança de percepção no sentido à efetivação de direitos básicos do público infanto-juvenil, superou a então vigente Doutrina da Situação Irregular. Destarte, percebeu-se, que, com a aplicação de princípios como o da Proteção Integral – que elevou crianças e adolescentes como sujeitos de direitos - e a criação de um estatuto voltado exclusivamente à proteção da criança e do adolescente, tornou-se necessária a institucionalização de conselhos que visassem promover efetivamente políticas de atendimento a tal público.
É nesse cenário que, com a Lei nº. 8069/90, os conselhos de direito infanto-juvenis foram dispostos no artigo 88, inciso II da supracitada lei, in verbis:
II- criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária, por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais
Nota-se, pois, que através de lei, tal órgão foi criado, com o escopo de deliberar, ou seja, aplicar as decisões tomadas em grupo, com diversas representações, assim como fiscalizar as ações do regime de atendimento das ações propostas nos âmbitos federal, estadual e municipal.
Destarte, faz-se necessário traçar algumas considerações acerca do conselho em seus âmbitos de atuação, para que se entenda com mais profundidade sua missão institucionalizadora e deliberadora de políticas públicas às crianças e adolescentes.
4.2 O CONANDA (Conselho Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente)
O CONANDA, criado pela lei nº. 8.242, de 12 de outubro de 1991, configura-se como órgão colegiado e permanente, que apresenta composição paritária, ou seja, a igualdade no número de membros da sociedade civil, bem como do Estado em sua totalidade. Cabe ressaltar ainda que o CONANDA, faz parte da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República. É composto por 28 conselheiros titulares e 28 suplentes, sendo 14 representantes do Poder Executivo e 14 representantes de entidades não-governamentais[4].
O CONANDA trata de temas como combate à violência e exploração sexual praticada contra crianças e adolescentes; prevenção e erradicação do trabalho infantil e proteção do trabalhador adolescente; a promoção e a defesa dos direitos de crianças e adolescentes indígenas, quilombolas, crianças e adolescentes com deficiência; criação de parâmetros de funcionamento e ação para as diversas partes integrantes do sistema de garantia de direitos; e o acompanhamento de projetos de lei em tramitação no CN referentes aos direitos de crianças e adolescentes.[5]
Conforme a lei 8242/91, é de competência do CONANDA:
I - elaborar as normas gerais da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente, fiscalizando as ações de execução, observadas as linhas de ação e as diretrizes estabelecidas nosarts. 87 e 88 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente); II - zelar pela aplicação da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente; III - dar apoio aos Conselhos Estaduais e Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, aos órgãos estaduais, municipais, e entidades não-governamentais para tornar efetivos os princípios, as diretrizes e os direitos estabelecidos na Lei nº 8.069, de 13 de junho de 1990; IV - avaliar a política estadual e municipal e a atuação dos Conselhos Estaduais e Municipais da Criança e do Adolescente; V - (Vetado). VI - (Vetado). VII - acompanhar o reordenamento institucional propondo, sempre que necessário, modificações nas estruturas públicas e privadas destinadas ao atendimento da criança e do adolescente; VIII - apoiar a promoção de campanhas educativas sobre os direitos da criança e do adolescente, com a indicação dasmedidas a serem adotadas nos casos de atentados ou violação dos mesmos; IX - acompanhar a elaboração e a execução da proposta orçamentária da União, indicando modificações necessárias à consecução da política formulada para a promoção dos direitos da criança e do adolescente; X - gerir o fundo de que trata o art. 6º da lei e fixar os critérios para sua utilização, nos termos do art. 260 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990; XI - elaborar o seu regimento interno, aprovando-o pelo voto de, no mínimo, dois terços de seus membros, nele definindo a forma de indicação do seu Presidente.
4.3 Conselho Estadual de Direitos da Criança e do Adolescente (CEDCA)
O Conselho Estadual de Direitos da Criança e do Adolescente, perfaz-se também na esfera municipal, deliberando e mantendo o controle e a supervisão das políticas estaduais para o público infanto-juvenil, elaborando práticas estaduais de direitos, alicerçando, pois, prioridades para a efetiva aplicação dos recursos destinados às políticas públicas estaduais do setor.
Para fins didáticos, apresentaremos informações acerca das particularidades do conselho do Estado do Maranhão, visto que, por ser um órgão criado de maneira infraconstitucional, adequa-se aos respectivos âmbitos em que atua. Assim, o CEDCA/MA, foi criado pela Lei nº 5.130, de 8 de julho de 1991[6], e também tem paridade em sua composição, composto por membros da sociedade civil e do poder público.
Conquanto o CEDCA esteja vinculado administrativamente ao governo do estado do Maranhão, é livre para organizar seus trabalhos e para acionar Conselhos Tutelares, Delegacias de Proteção Especial e as instâncias do Poder Judiciário, como o Ministério Público, as Defensorias Públicas e os Juizados Especiais da Infância e Juventude, que compõem a rede de proteção aos direitos de crianças e adolescentes.
O CEDCA tem competência para dar assistência a crianças e adolescentes que estejam cumprindo medidas socioeducativas, incentivando programas que beneficiem aqueles que estão em regime de liberdade assistida, semiliberdade, abrigo ou internação. Cabe ainda ao Conselho o poder/dever de denunciar junto aos órgãos competentes, sobre negligência, omissão, discriminação, excludência, violência, crueldade e opressão.[7]
4.4 Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente (CDCMA)
O Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente configura-se como um órgão público que detém, no âmbito municipal, a competência e a legitimidade para deliberar no que tange às políticas públicas a serem executadas pelo Poder Público em favor do público infanto-juvenil, atribuindo-lhes ainda a fiscalização da correta, adequada e eficaz execução dessas políticas.
Corroborando a forma paritária do Conselho, o CMDCA é composto por metade de membros da sociedade civil e metade por membros do Poder Executivo Municipal, que sejam instituídos de cargos de direção em instituições voltada para as crianças e adolescentes, e representantes de secretarias do Governo Municipal.
Cabe ressaltar ainda, que os membros do CMDCA não deverão ser remunerados, contudo, ficará a cargo da administração Pública, o custeio ou reembolso das despesas resultantes de transporte, alimentação e hospedagem dos integrantes do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente, titulares ou suplentes.
Dentre as atribuições do CMDCA, destaca-se algumas como a de formular as diretrizes para a política de promoção, proteção e defesa dos direitos das crianças e do adolescentes em âmbito municipal; fiscalizar o cumprimento das políticas públicas para a infância e à adolescência executadas pelo poder público e por entidades não-governamentais; acompanhar a elaboração e execução do orçamento público municipal, com o objetivo de assegurar que sejam destinados os recursos necessários para a execução das ações destinadas ao atendimento das crianças e adolescentes; promover o diagnóstico sobre a situação da criança e do adolescente para definir as prioridades para o atendimento da população infanto-juvenil; coordenação do processo de eleição dos conselhos tutelares.
4.5 A força deliberativa do Conselho
O Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente apresenta como atribuição e característica principal, como bem define o artigo 88, II do ECA, a deliberação e o monitoramento das políticas públicas nas esferas nacional, estadual e distrital, assim, incumbe-lhes participar da administração da política de atendimento, deliberando e controlando todas as ações correspondentes a este tipo de política.
Outrossim, partindo do parâmetro que “deliberar” constitui-se como decisão após discussão ou exame de algum conteúdo, os Conselhos de Direitos ora analisados, configuram-se como órgãos que não promovem a discussão de certas matérias, mas também delimita, politicamente, o resultado das escolhas condizentes ao atendimento das necessidades das crianças e adolescentes, em seus mais variados âmbitos de exercício.
Como bem pontua Tavares (2015), tendo-se como parâmetro a doutrina do Direito Administrativo, as deliberações apresentam-se como atos administrativos característicos de órgãos colegiados, logo compreendidos como decisão da própria Administração Pública.
Conforme preleciona Wilson Donizeti Liberati e Públio Caio Bessa Cyrino apud Patrícia Silveira Tavares (2010),
Na medida em que a Constituição exigiu a estruturação de órgãos descentralizados, com a participação popular, para a formulação e controle das políticas públicas, uma vez criados por lei este órgãos, suas decisões serão verdadeiras manifestações estatais, “de mérito”, “opções políticas criativas” adotadas por um órgão público visando o interesse público.
Desta forma, ocorre uma transferência do locus onde se dará a escolha ou opção política – a discricionariedade administrativa – que deixa de ser atividade exclusiva do Chefe do Executivo, passando para uma instância colegiada, fazendo com que o ato administrativo se torne um ato complexo, sujeito a múltiplas vontades, as quais serão, depois, sintetizadas em um único ato (resolução) exteriorizado como vontade da Administração ou vontade estatal. (pág. 363)
Destarte, observa-se que o Conselho deliberando sobre determinada matéria e esta revestida de todos os requisitos essenciais, cabe à chefia do Poder Executivo acatar, respeitar e executar a decisão do Conselho, sendo-lhe defeso ainda, criar qualquer tipo de situação que impossibilite à execução, sob pena de sanção administrativa e penal.
Cabe ressaltar ainda que a estrutura organizacional dos Conselhos é composta por órgãos administrativos e deliberativos, como Plenário, Comissões Temáticas e, por vezes, Conselho de Administração do Fundo da Infância e da Adolescência, como maneira de divisão e racionalização dos trabalhos. Consoante aduz TAVARES (2010), sobre o exposto, tem-se que
Aos órgãos deliberativos incumbe o exercício das atividades típicas dos Conselhos dos Direitos, da forma a seguir: o Plenário é a instância máxima deliberativa, na medida em que todos os atos decisórios praticados pelos demais órgãos, devem ser objeto de apreciação daquele; às Comissões Temáticas compete, como principais funções, o estudo e a discussão de temas específicos relacionados à matéria infanto-juvenil, com vista à futura deliberação do Plenário, ou ainda, o exercício de atribuições específicas que, em razão de sua complexidade ou relevância, exigem maior carga de trabalho; finalmente, ao Conselho de Administração do Fundo da Infância e da Adolescência, quando existente, incumbe praticar todos os atos de gestão relacionados a tal instrumento, prestando, periodicamente, contas ao Plenário. (pág. 360)
Outro ponto de relevância indiscutível é de que as deliberações dos conselhos aqui analisados devem estar de acordo com o disposto no artigo 87 do ECA, que direciona sobre as linhas de ação da política de atendimento às crianças e adolescentes. Observa-se ainda que, faz-se imprescindível uma análise minuciosa da realidade da coletividade que pretende representar, para que posteriormente, possa estabelecer de forma correta e adequada a execução das políticas prioritárias de atendimento, através da realização de programas e projetos que possam modificar a realidade daquele determinado público.
Nota-se, pois, que a força deliberativa dos conselhos está inerente à sua criação, visto disposição legal já supracitada. Destarte, resta evidente a necessidade irrefutável de observância dos requisitos essenciais dos atos administrativos que caracterizam as decisões tomadas por órgãos colegiados, para que se tenha uma adequada, correta e eficaz fixação de políticas prioritárias de atendimento ao público infanto-juvenil, sem deixar de esquecer a realidade na qual está inserido.
5. JURISPRUDÊNCIA: ratificação da força deliberativa dos Conselhos
Conforme lição de Miguel Reale em sua obra Lições preliminares de direito, a jurisprudência no ordenamento jurídico brasileiro constitui-se como uma fonte do direito, assim, assevera que
“Os juízes são chamados a aplicar o Direito aos casos concretos, a dirimir conflitos que surgem entre indivíduos e grupos; para aplicar o Direito, o juiz deve, evidentemente, realizar um trabalho prévio de interpretação das normas jurídicas, que nem sempre são suscetíveis de uma única apreensão intelectual. [...] é a razão pela qual o Direito jurisprudencial não se forma através de uma ou três sentenças, mas exige uma série de julgados que guardem, entre si, uma linha essencial de continuidade e coerência. Para que se possa falar em jurisprudência de um Tribunal, é necessário certo número de decisões que coincidam quanto à substância das questões objeto de seu pronunciamento...” (pág 128)
Diante de todo o exposto, observa-se que os tribunais têm proferido decisões reconhecendo a força dos conselhos de direito das crianças e adolescentes no que concerne à efetiva aplicação dos direitos e garantias, bem como das políticas públicas direcionadas ao público infanto-juvenil.
Prova da convicção foi a decisão proferida pelo STF, corroborando, a imposição aos munícipios a obrigação de manutenção de programa destinado ao atendimento de crianças e adolescentes, vítimas de violência. Assim tem-se,
EMENTA: CRIANÇAS E ADOLESCENTES VÍTIMAS DE ABUSO E/OU EXPLORAÇÃO SEXUAL. DEVER DE PROTEÇÃO INTEGRAL À INFÂNCIA E À JUVENTUDE. OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL QUE SE IMPÕE AO PODER PÚBLICO. PROGRAMA SENTINELA–PROJETO ACORDE. INEXECUÇÃO, PELO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS/SC, DE REFERIDO PROGRAMA DE AÇÃO SOCIAL CUJO ADIMPLEMENTO TRADUZ EXIGÊNCIA DE ORDEM CONSTITUCIONAL. CONFIGURAÇÃO, NO CASO, DE TÍPICA HIPÓTESE DE OMISSÃO INCONSTITUCIONAL IMPUTÁVEL AO MUNICÍPIO. DESRESPEITO À CONSTITUIÇÃO PROVOCADO POR INÉRCIA ESTATAL (RTJ 183/818-819). COMPORTAMENTO QUE TRANSGRIDE A AUTORIDADE DA LEI FUNDAMENTAL (RTJ 185/794-796). IMPOSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELO PODER PÚBLICO, DA CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL SEMPRE QUE PUDER RESULTAR, DE SUA APLICAÇÃO, COMPROMETIMENTO DO NÚCLEO BÁSICO QUE QUALIFICA O MÍNIMO EXISTENCIAL (RTJ 200/191-197). CARÁTER COGENTE E VINCULANTE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS, INCLUSIVE DAQUELAS DE CONTEÚDO PROGRAMÁTICO, QUE VEICULAM DIRETRIZES DE POLÍTICAS PÚBLICAS. PLENA LEGITIMIDADE JURÍDICA DO CONTROLE DAS OMISSÕES ESTATAIS PELO PODER JUDICIÁRIO. A COLMATAÇÃO DE OMISSÕES INCONSTITUCIONAIS COMO NECESSIDADE INSTITUCIONAL FUNDADA EM COMPORTAMENTO AFIRMATIVO DOS JUÍZES E TRIBUNAIS E DE QUE RESULTA UMA POSITIVA CRIAÇÃO JURISPRUDENCIAL DO DIREITO. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DELINEADAS NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (RTJ 174/687 – RTJ 175/1212-1213 – RTJ 199/1219-1220). RECURSO EXTRAORDINÁRIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL CONHECIDO E PROVIDO. (STF. 2ª T. R. E. nº 482.611. Rel. Min. Celso de Mello. J. em 23/03/2010)
Soma-se a isso, a decisão proferida pelo STF, determinando ao Poder Público que, em todas as esferas, cumpra obrigações já aduzidas expressamente na Carta da República, referentes à garantia a todas as crianças de zero a seis anos de idade, o acesso a creches e pré-escola, sendo inadmissível a alegação de ausência de recursos para o feito. Assim, a decisão monocrática, in verbis:
CRECHE E PRÉ-ESCOLA – OBRIGAÇÃO DO ESTADO – IMPOSIÇÃO – INCONSTITUCIONALIDADE NÃO VERIFICADA – RECURSO EXTRAORDINÁRIO – NEGATIVA DE SEGUIMENTO.
1.Conforme preceitua o artigo 208, inciso IV, da Carta Federal, consubstancia dever do Estado a educação, garantindo o atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade. O Estado – União, Estados propriamente ditos, ou seja, unidades federadas, e Municípios – deve aparelhar-se para a observância irrestrita dos ditames constitucionais, não cabendo tergiversar mediante escusas relacionadas com a deficiência de caixa. Eis a enorme carga tributária suportada no Brasil a contrariar essa eterna lengalenga.
O recurso não merece prosperar, lamentando-se a insistência do Município em ver preservada prática, a todos os títulos nefasta, de menosprezo àqueles que não têm como prover as despesas necessárias a uma vida em sociedade que se mostre consentânea com a natureza humana.
2.Pelas razões acima, nego seguimento a este extraordinário, ressaltando que o acórdão proferido pela Corte de origem limitou-se a ferir o tema à luz do artigo 208, inciso IV, da Constituição Federal, reportando-se, mais, a compromissos reiterados na Lei Orgânica do Município – artigo 247, inciso I, e no Estatuto da Criança e do Adolescente – artigo 54, inciso IV.
3.Publique-se. (STF. Decisão Monocrática, RE nº 356.479-0. Rel. Min. Marco Aurélio. J. 30/04/04, DJ 24/05/04)
Outra decisão que merece destaque é a do Superior Tribunal de Justiça, que reconheceu a legitimidade do Parquet, no que tange à exigência ao Municípios para a execução de política específica definida pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, através de obrigatória inclusão dos recursos pertinentes em orçamento municipal.
(STJ. 2ª T. RESP. nº 493811. Rel. Min. Eliana Calmon. J. 11/11/03, DJ 15/03/04
Adiante, reconhecendo a força deliberativa já explicitada na análise ora em voga, o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul também proferiu decisão que ratifica a obrigação do município no que concerne ao repasse de recursos provenientes do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente, consoante deliberação do Conselho Municipal de Direitos da Criança e Adolescentes da região. Assim, observa-se o decidido,
Nota-se, pois, que diante da análise referida, buscou-se compreender os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente funcionam como mecanismo instrumentalizador de direitos e garantias já preconizados pela Carta Magna de1988 e a sua força deliberativa reconhecida pelas decisões dos tribunais superiores. Assim, percebe-se a importância constitucional no que concerne à descentralização assistencial, que deslocou a competência da União para Estados, Municípios, Distrito Federal e outras entidades beneficentes para a execução e a coordenação de programas assistenciais relacionados ao público aqui destacado. Tal descentralização ratifica a reponsabilidade atribuída aos Estados, para a institucionalização de conselhos dessa magnitude.
Nesse contexto, apresentou-se um breve delineamento acerca da criação do ECA, como resultado da superação da doutrina da Situação Irregular com a doutrina da Proteção Integral, elevando o público-juvenil ao patamar de sujeitos de direitos, antes inexistentes. Tal estatuto caracterizou-se como elemento motor para a efetivação da tutela protetiva constitucional.
Soma-se a isso, a necessidade de apresentar-se os princípios basilares do ECA. Assim como apresentou-se, a doutrina da Proteção Integral juntamente aos princípios do melhor interesse e da proteção integral, possuem o escopo de resguardar as prioridades no atendimento de políticas públicas, bem como a garantia efetiva dos direitos fundamentais, previstos pela CF/88. Delineou-se também acerca do princípio da municipalização, como viga sustentadora da institucionalização dos conselhos de direitos em âmbito municipal com o fim de assegurar efetivamente os direitos das crianças e adolescente, com a institucionalização de conselhos municipais.
Resta evidente assim, que a institucionalização dos conselhos de direitos da criança e adolescente, nas esferas nacional, estadual e municipal, apresenta a finalidade de deliberar e fiscalizar as ações do regime de atendimento das ações propostas. Buscou-se também, de maneira sucinta sublinhar alguns pontos importantes acerca de tais conselhos em cada uma das esferas supracitadas. Por derradeiro, compreendeu-se e exemplificou-se através de jurisprudências a força deliberativa dos conselhos, refirmando o seu caráter controlador no que tange à execução das políticas públicas de atendimento ao público infanto-juvenil.
AMIN, Andréa Rodrigues; BORDALLO, Galdino Augusto Coelho; CONDACK, Cláudia Canto; MACIEL, Kátia Regina Ferreira Lobo Andrade; MORAES, Bianca Mota de; RAMOS, Helane Vieira. RAMOS, Patrícia Pimentel de Oliveira Chambers; SANTOS, Ângela Maria Silveira dos; TAVARES, Patrícia Silveira Curso de Direito da Criança e do Adolescente: Aspectos teóricos e práticos.4 ed, rev.atual. Editora Lumen Juris. Rio de Janeiro: 2010
AS ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO MUNICIPAL DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. Disponível em: < http://www.cacador.sc.gov.br/portalhome/Downloads/conselhos/cmdca/ATRIBUICOES_DO_CMDCA.pdf> Acesso em: 12.maio.2017
BARROS, Guilherme de Freire Melo.Direito da Criança e do Adolescente.3 ed. Editora Juspodivm. Salvador: 2015.
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Conselhos de Direitos - Jurisprudência Selecionada.Disponível em: < http://www.crianca.mppr.mp.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=1262> Acesso em: 11.maio.2017
CONSELHO ESTADUAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. Quem somos. Disponível em: < http://cedca-ma.org.br/quem-somos/.> Acesso em 10. Maio.2017
CONSELHO MUNICIPAL DE DIREITOS DA CRIANÇA E ADOLESCENTE DE SÃO LUÍS. Disponível em: < http://cmdca-sl.org.br/> Acesso em: 12.maio.2017
CONSELHOS MUNICIPAIS DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. Disponível em:< http://www.dhnet.org.br/direitos/sos/c_a/manual_cedica.htm> Acesso em: 11.maio.2017
CONSELHO NACIONAL DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE (CONANDA). Disponível em: < http://www.sdh.gov.br/sobre/participacao-social/conselho-nacional-dos-direitos-da-crianca-e-do-adolescente-conanda> Acesso em 11.maio. 2017
REALE, MIGUEL. Lições Preliminares de Direito. 27. ed., São Paulo : Saraiva, 2002. Disponível em: < http://www.fkb.br/biblioteca/Arquivos/Direito/Lic%C3%B5es%20preliminares%20de%20direito%20-%20Miguel%20Reale.pdf> Acesso em 12. maio.2017
[1] Artigo apresentado à disciplina de Direito da Criança e do Adolescente do curso de Direito da Universidade Estadual do Maranhão - UEMA
[4] Extraído de http://www.sdh.gov.br/sobre/participacao-social/conselho-nacional-dos-direitos-da-crianca-e-do-adolescente-conanda.
[5] Extraído de http://www.sdh.gov.br/sobre/participacao-social/conselho-nacional-dos-direitos-da-crianca-e-do-adolescente-conanda.
[6] Extraído de http://cedca-ma.org.br/quem-somos/.
[7] Extraído de http://cedca-ma.org.br/quem-somos/.
SANTOS, Anna Karoline dos; ARAGãO, Narla Serra. O reconhecimento jurisprudencial dos Conselhos de Direito das Crianças e Adolescentes como instrumento de promoção e efetividade dos princípios e garantias fundamentais infanto-juvenis. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 26 Jun. 2018. Disponível em: investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-constitucional/336744-o-reconhecimento-jurisprudencial-dos-conselhos-de-direito-das-criancas-e-adolescentes-como-instrumento-de-promocao-e-efetividade-dos-principios-e-garantias-fundamentais-infanto-juvenis. Acesso em: 17 Set. 2018
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