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Timestamp: 2018-10-18 08:03:09+00:00
Document Index: 139471348

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 2', 'art. 45', 'art. 45', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 45', 'sentenza ', 'art. 51', 'art. 51', 'art. 11', 'art. 45', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 51', 'sentenza ', 'art. 104', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 22', 'art. 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 112', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 6', 'sentenza ', 'sentenza ']

Adunanza plenaria: è illegittimo il divieto assoluto di conferimento degli incarichi dirigenziali nelle amministrazioni dello Stato ai cittadini di altri stati membri della UE di Licia Grassucci
Adunanza plenaria: è illegittimo il divieto assoluto di conferimento degli incarichi dirigenziali nelle amministrazioni dello Stato ai cittadini di altri stati membri della UE
Cons. Stato, Adunanza plen., 25 giugno 2018, n. 9
27 Lug 2018 di Licia Grassucci
La questione che ha interessato l’Adunanza plenaria è scaturita dalla controversia riguardante l’esclusione dal conferimento degli incarichi dirigenziali relativi ai poli museali dei cittadini di altri Stati membri dell’UE in quanto non in possesso della cittadinanza italiana[1].
Queste le conclusioni dell’Adunanza plenaria.
Quanto alla prima questione (ammissibilità della disapplicazione ex officio in appello di norma regolamentare, a vantaggio dell’appellante, in assenza di specifico motivo di impugnazione), la stessa nella fattispecie non si pone atteso che il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo ha espressamente chiesto la disapplicazione.
In ogni caso, nell’eventualità di regolamenti in contrasto con il diritto eurounitario, in base al principio di competenza che regola il rapporto tra le due fonti, non risulta predicabile alcuna preclusione per il Giudice amministrativo nel rilevare la non applicabilità della disposizione in contrasto con il diritto UE.
Quanto alla seconda questione (illegittimità dell’art. 1 del d.P.C.M. n. 174/1994 e dell’art. 2 d.P.R. n. 487/1994 perché in contrasto con l’art. 45, comma 4, TFUE), la cd. riserva di nazionalità, contemplata dal menzionato art. 45 TFUE, in quanto eccezione rispetto ad una delle libertà fondamentali del Trattato, è sempre stata interpretata in senso restrittivo dalla Corte di giustizia per la quale la riserva vale per i soli impieghi nell’amministrazione pubblica “che hanno un rapporto con attività specifiche della pubblica amministrazione in quanto incaricata dell’esercizio dei pubblici poteri e responsabile della tutela degli interessi generali dello Stato (…)”, come confermato dalla Comunicazione interpretativa della Commissione europea dal titolo “Libera circolazione dei lavoratori – realizzarne pienamente i vantaggi e le potenzialità” (Documento COM(2002) 694 def. dell’11 dicembre 2002);
Al riguardo, l’Alto Consesso richiama la giurisprudenza sia della Corte di giustizia (sentenza 10 settembre 2014 in causa C-270/13 – Iraklis Haralambidis), sia del Consiglio di Stato (sentenza 24 luglio 2017, n. 3666, con la quale la Sesta Sezione ha già disapplicato l’art. 1 del d.P.C.M. 174 del 1994 e l’art. 2 del d.P.R. 487 del 1994 per contrasto con i vincoli posti dal paragrafo 4 dell’art. 45 del TFUE in tema di limitazione del principio di libera circolazione dei lavoratori[2]; sentenza 10 marzo 2015, n. 1210, con la quale la Quarta Sezione ha affrontato la questione in esame con riferimento all’art. 51 Cost., nel senso che ha escluso che quest’ultima norma impedisca l’attribuzione a cittadini di altri Paesi membri dell’Unione europea di incarichi di funzioni dirigenziali. Infatti, “l’art. 51 Cost. … va letto in conformità all’art. 11 Cost., nel senso di consentire l’accesso dei cittadini degli Stati dell’Unione europea agli uffici pubblici e alle cariche pubbliche nazionali in via generale, sulla base del principio della libera circolazione delle persone ex art. 45 T.F.U.E., salvo gli eventuali limiti espressi o legittimamente ricavabili dal sistema, con riguardo alla concreta partecipazione all’esercizio di pubblici poteri o comunque alle circostanze poste in rilievo nella ricordata sentenza della Corte di giustizia (…)”.
Pertanto, disattendendo la tesi della Sezione rimettente secondo cui sarebbe possibile escludere un contrasto fra la riserva di nazionalità, l’Adunanza plenaria osserva che non tutti i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato (art. 1, comma 1, lettera a) del d.P.C.M. n. 174, cit.), a prescindere dall’esame dei compiti e delle funzioni in concreto esercitati (che non necessariamente implicano la responsabilità di salvaguardare gli interessi generali dello Stato), sarebbero qualificabili sempre e comunque come posti con funzioni di vertice amministrativo e implicherebbero l’esercizio prevalente di funzioni di stampo autoritativo.
Piuttosto, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia UE, la riserva di nazionalità non può essere invocata nelle ipotesi in cui la posizione lavorativa di cui si discute implichi l’esercizio di talune funzioni autoritative, ma in modo sporadico e comunque non prevalente rispetto al complesso delle funzioni gestionali e di valorizzazione delle risorse museali.
Neppure l’argomento secondo cui il ricorso all’eccezione/riserva di nazionalità può essere giustificato sulla base del principio di reciprocità ai sensi dell’art. 11 Cost. - non risultando norme o prassi amministrative di altri Stati membri dell’Unione europea i quali abbiano consentito a cittadini italiani di acquisire lo status di dirigenti aventi una posizione ‘di vertice’ all’interno del proprio ordinamento – poiché la possibilità di attribuire a cittadini non italiani incarichi di funzioni dirigenziali aventi carattere essenzialmente gestionale e non connotati in sostanza dalla spendita di funzioni autoritative non implica in via di principio la cessione di quote di sovranità e non giustifica pertanto il richiamo alla violazione del principio di parità di cui all’articolo 11 Cost.; inoltre il principio di primazia del diritto eurounitario comporta che uno Stato membro non possa esentarsi dal rispetto degli obblighi rinvenienti dalla partecipazione all’Unione europea (con particolare riguardo alle libertà fondamentali, ivi compresa quella relativa alla circolazione dei lavoratori) adducendo a propria volta l’inadempimento da parte di altro Stato membro ai medesimi obblighi.
Infine, l’art. 51 Cost. non giustifica la riserva di nazionalità prevista dalle norme regolamentari in esame poiché lo stesso «non mira a riservare ai cittadini italiani l’accesso ai pubblici uffici, ma mira a garantire l’uguaglianza dei cittadini senza discriminazioni o limiti, e nel prevedere la possibilità di parificare – con legge nazionale – ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica. In sostanza, trattasi di una norma ‘aperturista’ e non come ‘preclusiva’.
Quindi, è rimesso al Governo, per evidenti ragioni di certezza giuridica, adottare le determinazioni conseguenti alla rilevata illegittimità de iure communitario della richiamata disposizione regolamentare.
Nel frattempo, il parametro giuridico da utilizzare per il vaglio della legittimità dell’atto di conferimento degli incarichi dirigenziali relativi ai poli museali deve essere individuato in via diretta nel più volte citato articolo 45 del TFUE e nel principio di libera circolazione dei lavoratori ivi sancito.
Quanto alla terza questione rappresentata dalla Sezione remittente, l’Adunanza plenaria ha ritenuto che risulta semplicemente non rilevante ai fini del decidere. Infatti, essendo stata definita la vicenda di causa mediante la diretta applicazione delle pertinenti previsioni del diritto interno e di quello eurounitario, non è apparso in alcun modo necessario ricorrere alla previsione della disposizione (qualificata come di interpretazione autentica[3]) di cui la sezione remittente ha posto in dubbio la legittimità costituzionale.
Per un’interessante rassegna di giurisprudenza, nazionale e comunitaria, e di dottrina, sulle questioni trattate dalla sentenza di cui trattasi, si rinvia a L’Adunanza plenaria disapplica il divieto assoluto di conferimento degli incarichi dirigenziali nelle amministrazioni dello Stato ai cittadini di altri stati membri della UE., in www.giustizia-amministrativa.it, luglio 2018.
In particolare, gli approfondimenti riguardano il requisito della cittadinanza per l’accesso ai pubblici impieghi; la disapplicazione regolamentare; la gerarchia delle fonti, i rapporti fra diritto nazionale e diritto CEDU; il ruolo del giudice nazionale in sede di applicazione del diritto CEDU; la possibilità di conformare le regole del diritto processuale nazionale per garantire il primato del diritto comunitario, con particolare riferimento ai rapporti fra applicazione del diritto dell’UE e preclusioni e decadenze processuali; la portata applicativa del divieto dei nova sancito dall’art. 104 c.p.a., avuto riguardo alla differenza fra motivi, domande ed eccezioni nuove, ulteriormente distinguendo fra mere difese ed eccezioni in senso stretto, e sui meccanismi di rilievo della violazione del divieto; le norme retroattive e l’individuazione ed i limiti delle norme retroattive.
[1] Con ordinanza 2 febbraio 2018, n. 677, la Sesta Sezione del Consiglio di Stato aveva posto all’Adunanza plenaria i seguenti quesiti:
1) se, alla luce del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato e dei principi di cui agli artt. 101 e 104 c.p.a., sia possibile disapplicare in appello, a vantaggio dell’appellante, una norma regolamentare illegittima, senza che ciò sia richiesto con uno specifico motivo d’impugnazione;
2) se sussistano o meno i presupposti per disapplicare in parte qua il dPCM n. 174 del 1994 e il dPR n. 487 del 1994, previa valutazione di coerenza della richiamata normativa secondaria nazionale con gli artt. 51 e 54 della Costituzione e con la normativa europea, nella parte in cui riserva ai cittadini italiani il conferimento di incarichi dirigenziali;
3) se in presenza di norma di apparente interpretazione autentica che, con effetti retroattivi, viene ad incidere su giudizio in corso, ponendosi la stessa in modo chiaro ed evidente in contrasto con l’art. 117 Cost., con gli articoli 6 e 13 della CEDU e con la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte di Strasburgo, sia possibile definire il giudizio non applicando la norma medesima, in luogo della proposizione della questione di legittimità costituzionale.
[2] Il Consiglio di Stato, Sez. Sesta, con la richiamata sentenza 24 luglio 2017, n. 3666, si è occupato di un caso analogo a quello oggetto della pronuncia in esame. In quella controversia era stata impugnata in primo grado - proponendo lo stesso motivo sulla necessità della cittadinanza italiana - la nomina del direttore del Parco archeologico del Colosseo. La decisione è stata nel senso che l’indistinta preclusione posta dall’articolo 1 del d.P.C.M. 174 del 1994 e dall’articolo 2 del d.P.R. 487 del 1994 all’attribuzione di posti dirigenziali in favore di cittadini non italiani contrasta con i vincoli posti dal paragrafo 4 dell’articolo 45 del TFUE in tema di (legittima) limitazione del principio di libera circolazione dei lavoratori. In base a tale considerazione, si è affermato che la richiamata disposizione regolamentare nazionale andasse conseguentemente disapplicata. Inoltre, sempre la stessa sentenza, esaminando il complesso delle funzioni attribuite al direttore del Parco archeologico in questione, ha ritenuto che esse concretassero “attività prevalentemente rivolt[e] alla gestione economica e tecnica del Parco”, così come “attività essenzialmente finalizzat[e] ad assicurare una migliore utilizzazione, nella prospettiva della valorizzazione, di beni pubblici”.
[3] La norma a cui si riferisce è il comma 7-bis dell’articolo 22 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, come modificato in sede di conversione dall'articolo 1, comma 1, della legge 21 giugno 2017, n. 96, prevede che “L'articolo 14, comma 2-bis, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2014, n. 106, si interpreta nel senso che alla procedura di selezione pubblica internazionale ivi prevista non si applicano i limiti di accesso di cui all'articolo 38 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.
In sostanza, la disposizione prevede l’accesso per il conferimento di incarichi dirigenziali presso i poli museali e gli istituti della cultura statali di rilevante interesse nazionale mediante procedure selettive pubbliche aperte ai cittadini degli altri Paesi membri UE.
Pertanto, si pone un problema di coordinamento tra quest’ultima norma con l’esaminata disciplina nazionale preclusiva per i non cittadini italiani della partecipazione alla procedura in questione (art. 1 del d.P.C.M. 174 del 1994 e art. 2 del d.P.R. 487 del 1994). Qualora detti articoli si ritenessero conformi alla normativa della Unione Europea, ad avviso della Sezione remittente, si porrebbe la seguente alternativa:
- o il sopra riportato art. 22, comma 7 bis, ha disposto solo per il futuro (e cioè per le nomine disposte successivamente alla sua entrata in vigore), per rimuovere incertezze interpretative, ed allora esso – anche per le relative questioni di legittimità costituzionale - non rileva nel giudizio in corso;
- oppure esso, se avente effetti retroattivi, per il suo carattere di ‘solo apparente’ interpretazione autentica si porrebbe in contrasto con l’art. 117 della Costituzione e con gli articoli 6 e 13 della CEDU, che precludono l’entrata in vigore di leggi che incidano sui giudizi in corso e sull’esercizio della funzione giurisdizionale (articoli che in concreto risulterebbero violati, poiché il medesimo comma 7 bis avrebbe imposto una soluzione opposta a quella seguita, in assenza di una equivoca disciplina nazionale e in assenza di oscillazioni giurisprudenziali da superare).
i) ha esaminato e respinto l’istanza di sospensione del giudizio formulata dal Ministero appellante ai sensi dell’articolo 295 cod. proc. civ. in relazione al fatto che, in un diverso giudizio avente ad oggetto la nomina di altro direttore di museo ai sensi dell’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, è stato proposto un regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di cassazione;
ii) ha esaminato e respinto il primo motivo dell’appello principale, con il quale il MIBACT ha dedotto che non sussisterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della controversia. Sotto tale aspetto il Collegio ha ritenuto applicabile alla procedura per cui è causa il comma 4 dell’articolo 63 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, secondo cui “restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni”;
iii) ha esaminato e respinto (anche se sulla base di argomenti diversi da quelli contenuti nella sentenza appellata) il primo motivo dell’appello incidentale con cui la ricorrente in primo grado, nel riproporre una censura già articolata dinanzi al T.A.R., ha lamentato la violazione delle disposizioni per le quali, prima di affidare un incarico dirigenziale a soggetti esterni, il Ministero avrebbe dovuto verificare se all’interno dell’amministrazione vi fossero “risorse umane in possesso dei requisiti professionali richiesti”;
iv) ha accolto il motivo con cui il MIBACT aveva chiesto che, in riforma della sentenza di primo grado, fossero dichiarate infondate le doglianze relative alle modalità di attribuzione dei punteggi ai candidati. In particolare, la Sezione remittente ha escluso che le operazioni di valutazione palesassero i lamentati profili di violazione di legge ed eccesso di potere;
v) ha esaminato e respinto il secondo, il terzo e il quarto dei motivi articolati con l’appello incidentale della ricorrente vittoriosa in primo grado (la quale aveva contestato sotto ulteriori e diversi profili l’attribuzione dei punteggi da parte della Commissione e circa le modalità di svolgimento dei colloqui);
vi) ha accolto il motivo di appello con cui il MIBACT aveva chiesto che, in riforma della sentenza di primo grado, fossero dichiarate infondate le doglianze relative alle modalità di svolgimento dei colloqui dei candidati (con speciale riguardo al rispetto del principio di pubblicità degli stessi e all’asserito svolgimento ‘a porte chiuse’ e alle modalità comunicative utilizzate nel corso dei colloqui).
- mentre nel giudizio definito con la sentenza da ultimo richiamata il Giudice di appello ha potuto disporre la disapplicazione della disposizione regolamentare in contrasto con il diritto UE per essere stato proposto uno specifico motivo di appello in tal senso,
- al contrario, nel presente giudizio non sarebbe possibile procedere a una siffatta disapplicazione ex officio per non essere stato formulato uno specifico motivo di appello volto a lamentare l’illegittimità de iure communitario delle richiamate disposizioni regolamentari e a chiederne conseguentemente la disapplicazione. Oltretutto, l’eventuale rilievo ex officio di tale forma di illegittimità (e la conseguente disapplicazione regolamentare di carattere officioso) si porrebbe in contrasto con il principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato di cui all’art. 112 cod. proc. civ.
- che “con il quarto motivo dell’appello principale il Ministero non ha chiesto che siano disapplicati in parte qua l’art. 1, comma 1 del d.P.C.M. n. 172 del 1994 e l’art. 2, comma 1 del d.P.R. n. 487 del 1994” (pag. 55);
- che “il Ministero con quarto motivo di appello non ha prospettato alcuna illegittimità delle disposizioni regolamentari statali e non ne ha nemmeno chiesto la disapplicazione” (ivi);
- che “con il quarto motivo di appello il Ministero ha chiesto che il motivo di primo grado dovrebbe essere respinto, poiché l’art. 1, comma 1, lettera a) del d.P.C.M. n. 174 del 1994 (…) sarebbe stato legittimamente applicato con gli atti impugnati in primo grado, tanto che ha chiesto che in questa sede il regolamento dovrebbe essere interpretato in senso opposto a quello fatto proprio dal TAR” (pag. 56);
- che “col quarto motivo il Ministero non ha prospettato l’illegittimità delle disposizioni regolamentari del 1994 (di cui ha chiesto la disapplicazione solo nel corso della discussione finale, col richiamo al decisum della sentenza n. 3666 del 2017) e non ha dunque nemmeno indicato – nell’atto di appello – i possibili vizi che si dovrebbe ravvisare in questa sede” (ivi).
- in primo luogo ha invocato un’interpretazione restrittiva e comunque conforme ai dettami dell’ordinamento UE delle norme nazionali in tema di riserva di impieghi ai cittadini italiani (si tratta, al livello primario, dell’articolo 37 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e dell’articolo 38 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n 165 e, al livello regolamentare, dell’articolo 1, comma 1 del d.P.C.M. 7 febbraio 1994, n. 174 e dell’articolo 2, comma 1 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487);
- in secondo luogo (e per il caso in cui le richiamate disposizioni fossero da intendere nel senso di impedire in radice la partecipazione alle richiamate selezioni da parte di cittadini di altri Stati membri) ha espressamente invocato la disapplicazione delle medesime disposizioni.
- a pagina 24 del ricorso in appello il Ministero ha sottolineato l’efficacia diretta delle disposizioni del TFUE – e della pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia - in tema di libera circolazione dei cittadini UE anche in relazione all’accesso agli impieghi pubblici (salve le eccezioni di cui al paragrafo 4 dell’articolo 45 del TFUE, da interpretare comunque in modo restrittivo), sottolineando “[la] conseguente necessità di interpretare restrittivamente, quando non di disapplicare, le disposizioni nazionali in materia di riserva di accesso agli impieghi pubblici ai cittadini italiani (…)”;
- a pagina 26 del medesimo ricorso, dopo aver richiamato i restrittivi orientamenti della giurisprudenza della Corte di giustizia circa l’ambito applicativo del richiamato paragrafo 4 dell’articolo 45 del TFUE, il Ministero appellante ha sottolineato l’obbligo di assumere “un comportamento conformativo, non solo [per la] P.A., ma anche [per i] giudici, anche in termini di disapplicazione delle norme nazionali con i principi affermati dalla Corte (…)”;
- a pagina 30 del ricorso il Ministero appellante ha conclusivamente osservato (dopo aver richiamato la giurisprudenza della Corte di giustizia relativa all’ambito di applicazione dell’articolo 45, cit.) che “ogni eventuale disposizione nazionale che limitasse ai cittadini nazionali la carica di direttore di museo dovrebbe essere interpretata nel senso che essa si riferisce anche ai cittadini comunitari e, ove ciò non sia possibile, deve essere disapplicata”.
- non rileva ai fini della definizione del giudizio la questione della possibilità di rilevare ex officio in grado di appello il contrasto fra una disposizione nazionale e una disposizione eurounitaria e di disporre conseguentemente la disapplicazione officiosa della prima, in quanto tale questione era stata in effetti concretamente dedotta nell’atto di appello (e non richiede quindi alcun rilievo officioso);
- non risulta altresì violato nel caso in esame il principio della corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato di cui all’articolo 112 del cod. proc. civ. (applicabile anche nel rito amministrativo grazie al rinvio esterno di cui all’articolo 39 del cod. proc. amm.). Ciò, in quanto risultava in effetti articolata nell’atto di appello una domanda di disapplicazione delle disposizioni nazionali in tema di riserva di impiego in favore dei cittadini nazionali, laddove risultanti in contrasto con i pertinenti principi e previsioni del diritto UE.
- l’articolo 37, commi 1 e 2 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (recante “Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2 della l. 23 ottobre 1992, n. 421”), secondo cui:
- l’articolo 1, comma 1, lettere a) e b) del d.P.C.M. 7 febbraio 1994, n 174 (“Regolamento recante norme sull'accesso dei cittadini degli Stati membri dell'Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche”) il quale, nel dare attuazione alle previsioni di cui al richiamato articolo 37 ha stabilito che:
a) i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, individuati ai sensi dell'art. 6 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 , nonché i posti dei corrispondenti livelli delle altre pubbliche amministrazioni”;
- l’articolo 2, comma 1 del d.P.R. 4 maggio 1994, n. 487 (“Regolamento recante norme sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi”) il quale, nel richiamare e confermare – ai fini che qui rilevano - le previsioni di cui al d.P.C.M. 174 del 1994, ha stabilito che:
- ha ricordato che, ai sensi del diritto interno, i cittadini di nazionalità non francese “n’ont pas accès aux emplois dont les attributions soit ne sont pas séparables de l’exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l’exercice de prérogatives de puissance publique de l’Etat ou des autres collectivités publiques” (in tal senso l’articolo 5-bis della l. 83��?634 del 13 luglio 1983 sui diritti e i doveri dei funzionari pubblici);
- ha ricordato che, in termini generali, il vincolo di nazionalità sussiste solo per l’attribuzione delle posizioni che comportano la titolarità di funzioni pubblicistiche (e non anche nelle ipotesi di ‘agents non titulaires’, come nelle ipotesi dei cc.dd. ‘agents contractuels ou auxiliaires’);
- ha ricordato che la sussistenza di un potere di nomina governativa per un determinato incarico non implica in modo necessario che la relativa posizione implichi l’esercizio di poteri connessi con la sovranità nazionale;
- ha concluso, all’esito di un’indagine svolta in concreto circa le funzioni e i compiti demandati al Presidente dell’Agenzia, nel senso che essi non comportino, laddove complessivamente intesi, l’esercizio di “fonctions inséparables de la souveraineté nationale”.
- ha in primo luogo richiamato l’orientamento enucleato in sede consultiva secondo cui l’articolo 51, Cost. non mira a riservare ai cittadini italiani l’accesso ai pubblici uffici, ma mira – piuttosto – a garantire l’uguaglianza dei cittadini, senza discriminazioni e limiti, in tal modo caratterizzandosi quale disposizione priva di finalità preclusive per i soggetti privi della nazionalità italiana (in tal senso: Cons. Stato, Sezione II, parere 20 gennaio 1990, n. 234);
- ha inoltre osservato che, al fine di applicare in modo corretto l’eccezione di cui al paragrafo 4 dell’articolo 45 del TFUE, non giova aderire a una nozione di pubblica amministrazione in senso ‘strutturale e statico’, dovendo piuttosto farsi ricorso a una nozione di carattere ‘funzionale e dinamico’, tale da valorizzare la natura specifica delle attività in concreto poste in essere e da vagliarne l’effettiva coessenzialità rispetto alla spendita di poteri di carattere pubblicistico;
- ha concluso (nell’ambito di una controversia avente ad oggetto la legittimità dell’attribuzione dell’incarico di direttore del Parco archeologico del Colosseo) nel senso che l’indistinta preclusione posta dall’articolo 1 del d.P.C.M. 174 del 1994 e dall’articolo 2 del d.P.R. 487 del 1994 all’attribuzione di posti dirigenziali in favore di cittadini non italiani contrasta con i vincoli posti dal paragrafo 4 dell’articolo 45 del TFUE in tema di (legittima) limitazione del principio di libera circolazione dei lavoratori, ragione per cui la richiamata disposizione regolamentare deve essere conseguentemente disapplicata;
- ha esaminato il complesso delle funzioni attribuite al direttore del Parco archeologico in questione e ha concluso nel senso che esse concretino essenzialmente “attività prevalentemente rivolt[e] alla gestione economica e tecnica del Parco”, così come “attività essenzialmente finalizzat[e] ad assicurare una migliore utilizzazione, nella prospettiva della valorizzazione, di beni pubblici”.
- che sarebbe coerente con il pertinente paradigma normativo eurounitario la previsione di cui all’articolo 1 del d.P.C.M. 174 del 1994 (per come richiamato dall’articolo 2 del d.P.R. 487 del 1994) per la parte in cui riserva ai cittadini italiani la titolarità di tutti i posti di funzione dirigenziale delle amministrazioni dello Stato, sia perché si tratta di “funzioni di vertice amministrativo” (secondo quanto previsto dall’articolo 1, comma 1, lettera b) del medesimo d.P.C.M.), sia perché la titolarità di tali funzioni dirigenziali comporta comunque “l’elaborazione, la decisione, l’esecuzione di provvedimenti autorizzativi e coercitivi” (secondo quanto previsto dal successivo articolo 2);
- che, ai fini dell’applicazione dell’eccezione di cui al paragrafo 4 dell’articolo 45 del TFUE non potrebbe richiamarsi il criterio ‘della prevalenza’ fra funzioni di carattere pubblicistico e funzioni di gestione economica e tecnica, dovendo – piuttosto – ritenersi che la richiamata ‘riserva di nazionalità’ possa essere correttamente invocata per le posizioni (di ‘vertice amministrativo’) di direttore degli istituti della cultura statali di rilevante interesse nazionale di cui al decreto-legge n. 83 del 2014;
- che gli articoli 51 e 54, Cost. costituirebbero essi stessi espressione della regola della riserva di sovranità degli Stati ai sensi del paragrafo 4 dell’articolo 45 del TFUE;
- che, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, nel caso di impieghi alle dipendenze di amministrazioni pubbliche, il riconoscimento di funzioni pubblicistiche di carattere autoritativo legittimerebbe comunque la riserva di nazionalità, senza che possa operare l’ulteriore criterio del carattere sporadico o minoritario del relativo esercizio (che la stessa Corte di giustizia avrebbe enucleato ad altri e diversi fini);
- che sarebbe del tutto coerente con i dettami dell’ordinamento UE (per come richiamati dalle comunicazioni interpretative della Commissione europea) la previsione del d.P.C.M. 174 del 1994 laddove stabilisce che tutti i dirigenti (in quanto titolari di funzioni di vertice amministrativo di contenuto pubblicistico e incaricati di esercitare la “funzione pubblica nazionale”) siano interessati dalla riserva di nazionalità;
- che non potrebbe attribuirsi rilievo dirimente (e in senso contrario rispetto a quanto prospettato dal Collegio remittente) a quanto affermato dalla Corte di giustizia con la sentenza del settembre del 2014 sul caso dell’Autorità portuale di Brindisi. Ed infatti, gli effetti di quella pronuncia resterebbero limitati al caso – che qui non ricorrerebbe – di un ente pubblico avente una personalità giuridica diversa dallo Stato e le statuizioni rese in relazione alla posizione di tale ente non potrebbero essere estese al diverso caso del direttore di un museo;
- che potrebbe senz’altro essere invocata la riserva di cui al paragrafo 4 dell’articolo 45, cit. nel caso del direttore di un museo, da intendersi (in quanto dirigente dello Stato) quale “organo amministrativo di vertice del Ministero, con il quale si attua l’indirizzo politico del Governo”, ovvero quale “[organo] che incardina le funzioni del potere esecutivo, quale organo dello Stato le cui scelte di merito sono per di più insindacabili dal Ministro”;
- che la legittimità della richiamata riserva in relazione a tutti i dirigenti dello Stato emergerebe se solo si consideri “che tali autorità sono poste al ‘vertice amministrativo’ e sono titolari di consistenti poteri autoritativi, il cui esercizio è idoneo ad incidere unilateralmente sulle altrui sfere giuridiche, con l’applicazione di ‘regole esorbitanti dal diritto comune’”;
- che la generale conformità della riserva di cittadinanza di cui all’articolo 1 del d.P.C.M 174 del 1994 e di cui all’articolo 2 del d.P.R. 487 del 1994 con il diritto UE per ciò che riguarda la posizione dei dirigenti dello Stato in generale dovrebbe essere confermata anche con riguardo alla particolare figura dirigenziale dei direttori dei musei di cui al decreto-legge n. 83 del 2014, non rinvenendosi alcuna ragione per negare tale assimilazione;
- che, anche in relazione all’applicazione del generale principio di reciprocità, non risulterebbero norme o prassi amministrative di altri Stati membri dell’UE i quali abbiano consentito a cittadini italiani di acquisire lo status di dirigenti aventi una posizione di ‘vertice’ all’interno del loro ordinamento.
- che, ai sensi del comma 2-bis dell’articolo 14 del decreto-legge n. 83 del 2014, il Palazzo Ducale di Mantova rientra fra “i poli museali gli istituti della cultura nazionali di rilevante interesse nazionale”;
- che il d.P.C.M. 29 agosto 2014, n. 171 (‘Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degli uffici della diretta collaborazione del Ministro e dell'Organismo indipendente di valutazione della performance, a norma dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66’), all’articolo 30, ha – sì - riconosciuto autonomia speciale all’istituzione in parola (riconoscendola come “di rilevante interesse nazionale”), ma non ne ha delineato le funzioni e le attribuzioni con peculiarità tali da giustificarne il riconoscimento quale “organo amministrativo di vertice del Ministero, con il quale si attua l’indirizzo politico del Governo”.
- che il richiamato regolamento di organizzazione ha qualificato l’istituzione di cui trattasi quale ufficio di livello dirigenziale non generale (i.e.: quale ufficio dirigenziale ‘di terzo livello’ sottoposto in primo luogo al potere di coordinamento e organizzazione del pertinente livello dirigenziale generale – articolo 16 del decreto legislativo n. 165 del 2001 - e, in secondo luogo, al più generale potere di indirizzo e coordinamento del Segretariato generale del Ministero – articolo 11 del d.P.C.M. 171, cit. -), non differenziandone in modo davvero significativo le attribuzioni rispetto a quanto previsto in via generale per il secondo livello dirigenziale dall’articolo 17 del decreto legislativo n. 165 del 2001
- che, pur non essendo del tutto chiaro se l’ordinanza di rimessione abbia riferito il carattere di ‘apicalità’ (e quindi la legittima apposizione della ‘riserva di sovranità’) ai soli istituti e musei di rilevante interesse nazionale ovvero all’intero novero degli uffici dirigenziali statali, la tesi in esame non risulterebbe condivisibile né se riferita al primo ambito, né se riferita al secondo;
- che, per quanto riguarda i compiti e le funzioni demandati ai direttori degli istituti e musei di rilevante interesse nazionale (fra cui quello che qui viene in rilievo), l’elencazione di cui al comma 4 dell’articolo 35 non giustifica né la qualificazione in termini di apicalità, né l’affermazione secondo cui si tratterebbe di plessi deputati in via prevalente o esclusiva ad esprimere “[il] potere esecutivo [costituendo] l’organo amministrativo di vertice del Ministero , con il quale si attua l’indirizzo politico del Governo” (sul punto si tornerà fra breve);
- che la medesima qualificazione in termini di apicalità non risulta giustificata neppure se riferita in modo indistinto a tutte le posizioni dirigenziali dell’amministrazione statale (per come richiamate – e senza distinzioni di sorta – dall’articolo 1, comma 1, lettera a) del d.P.C.M. 174, cit.). Ed infatti una tale qualificazione sembra fondarsi sull’indimostrato riconoscimento del carattere di apicalità a tutti i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, a prescindere dall’esame dei compiti e delle funzioni in concreto esercitati;
- che non si rinviene invero alcuna ragione per riconoscere in modo indistinto l’esercizio dell’autorità pubblica e la responsabilità di salvaguardare gli interessi generali dello Stato (e quindi la possibilità di attivare la ‘riserva di nazionalità’) a fronte di qualunque posto di livello dirigenziale dello Stato (quand’anche deputato – ad esempio – a mere attività di consulenza, studio e ricerca ai sensi del comma 10 dell’articolo 19 del decreto legislativo n. 165 del 2001, cit.);
- che non rinviene pertanto un puntuale conforto testuale o sistematico la tesi secondo cui tutti i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato (articolo 1, comma 1, lettera a) del d.P,C.M. 174, cit.) sarebbero qualificabili sempre e comunque come posti con funzioni di vertice amministrativo e implicherebbero l’esercizio prevalente di funzioni di stampo autoritativo. Giova al riguardo richiamare l’articolo 2 del medesimo decreto il quale, con previsione ‘di chiusura’ evidentemente compatibile con l’ordinamento UE, stabilisce che qualunque posizione lavorativa (di livello dirigenziale o meno) la quale comporti l’elaborazione, la decisione e l’esecuzione di “provvedimenti autorizzativi e coercitivi” comporta ex se il vincolo della nazionalità. Al contrario, tale disposizione non può certamente essere intesa (a meno di non incorrere in un evidente ‘salto logico’) nel senso che tutti i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato siano – per una sorta di qualità intrinseca – caratterizzati di per sé da speciali connotazioni pubblicistiche e autoritative e che sia per ciò stesso loro riferibile la riserva di nazionalità di cui al più volte richiamato articolo 45.
- che la prospettazione proposta nell’ambito dell’ordinanza di rimessione appare tributaria di una sorta di ‘tesi del contagio’, secondo la quale l’esercizio di funzioni di stampo pubblicistico – quand’anche di carattere sporadico o del tutto minoritario – giustificherebbe comunque la riserva di nazionalità;
- che, al contrario, la giurisprudenza della Corte di giustizia dinanzi richiamata sub 5.2 conforta l’opposta conclusione secondo cui l’eccezione in parola non può essere invocata nelle ipotesi in cui la posizione lavorativa di cui si discute implichi – sì – l’esercizio di talune funzioni autoritative, ma in modo sporadico e comunque non prevalente rispetto al complesso delle funzioni attribuite (in tal senso la richiamata sentenza in causa C-270/13);
- che pertanto, pur dubitandosi in assoluto che il titolare della funzione dirigenziale di cui si discute sia titolare di taluni compiti e funzioni di stampo pubblicistico e autoritativo, nondimeno (e anche ad ammettere che detta titolarità sussista) tale circostanza non consentirebbe di invocare in modo legittimo la riserva di nazionalità;
- che non può essere condivisa la tesi trasfusa nell’ordinanza di rimessione (par. 54.6) secondo cui le statuizioni rese dalla Corte di giustizia nel settembre del 2014 sul caso dell’Autorità portuale di Brindisi resterebbero confinate alle sole ipotesi di enti pubblici aventi una personalità giuridica distinta da quella dello Stato. Si osserva, in contrario, che la richiamata decisione della Corte di giustizia, nell’indicare il principio della prevalenza quale criterio orientativo per l’applicazione della ‘riserva di nazionalità’ di cui al paragrafo 4 dell’articolo 45 del TFUE, assume evidentemente valenza generale e non ammette limitazioni nella sfera applicativa derivanti da categorie e distinzioni proprie dell’ordinamento interno.
- che, quand’anche a tali compiti e funzioni fosse riconosciuto uno statuto di carattere pubblicistico (il che non è peraltro pacifico), ciò non rileverebbe ai fini della legittima apposizione della ‘riserva di cittadinanza’, trattandosi di compiti e funzioni di impatto complessivamente minoritario rispetto al complessivo ambito delle funzioni di cui all’articolo 35 del Regolamento di organizzazione;
- che in ogni caso, per ciò che riguarda le funzioni inerenti al prestito delle opere, se da una parte non può negarsi che esse possano incidere su interessi pubblici di particolare rilievo, dall’altra non può non considerarsi che tali funzioni, nel quadro della già richiamata ampia prevalenza di attribuzioni attinenti a profili organizzativi e gestionali, appaiono intrinsecamente collegate a compiti di promozione della cultura e di valorizzazione delle risorse;
- che, per quanto riguarda poi le funzioni di stazione appaltante, pur non potendosene negare la connotazione pubblicistica, deve tuttavia sottolinearsi che esse risultano a propria volta finalizzate all’acquisizione di beni e servizi strumentali all’ottimale gestione amministrativa.