Source: https://iudictum.cz/683/4-as-3-2008-78
Timestamp: 2019-06-16 12:46:21+00:00
Document Index: 43016187

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 71', 'soud ', 'soud ', '§ 72', 'soud ', '§ 46', '§ 71', 'soud ', '§ 37', 'soud ', '§ 71', 'soud ', '§ 103', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 38', '§ 17', 'soud ', 'soud ', '§ 37', 'soud ', '§ 18', '§ 249', '§ 29', 'soud ', 'soud ', '§ 18', 'soud ', '§ 18', 'soud ', '§ 18', 'soud ', 'Soud ', '§ 71', 'soud ', '§ 71', 'soud ', 'soud ', '§ 71', '§ 72', '§ 37']

4 As 3/2008 - 78 — Nejvyšší správní soud — Iudictum.cz
4 As 3/2008 - 78 - Řízení před soudem: žalobní bod
Smyslem uvedení žalobních bodů [§ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] je jednoznačné ustavení rámce požadovaného soudního přezkumu ve lhůtě zákonem stanovené k podání žaloby. Zákonný požadavek je proto naplněn i jen zcela obecným a stručným – nicméně srozumitelným a jednoznačným – vymezením skutkových i právních důvodů tvrzené nezákonnosti nebo procesních vad správního aktu tak, aby bylo zřejmé, v jaké části a z jakých hledisek se má soud věcí zabývat.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24.08.2010, čj. 4 As 3/2008 - 78)
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Michala Mazance, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: Mgr. J. M., zast. JUDr. Josefem Sedláčkem, advokátem se sídlem Senovážné nám. 6, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2007, č. j. 9 Ca 76/2007 - 21,
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2007, č. j. 9 Ca 76/2007 - 21, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
1. Úřad Městské části Praha 7, odbor výstavby (stavební úřad) rozhodnutím ze dne 24. 6. 2005, č. j. 13562/05/1313/Spec.-ob.66/VF povolil k žádosti stavebníka: Pražská botanická zahrada v Troji, stavbu „Pražská botanická zahrada – areál západ, 1. etapa stavby v Praze 7“; povolená stavba mimo jiné zahrnovala i parkoviště pro ZTP občany s kapacitou 7 stání a opěrnou zeď podél parkovacích stání, obojí na pozemku parc. č. 121 v k. ú. Troja. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný Magistrát hl. m. Prahy napadeným rozhodnutím zamítl jako nepřípustné.
2. Žalovaný v odůvodnění uvedl, že žalobkyně nebyla účastníkem stavebního řízení, neboť v době vydání stavebního povolení nebyla ještě vlastníkem nemovitostí, jichž se toto povolení týkalo. Skutečnost, že na základě rozhodnutí Ministerstva zemědělství – pozemkového úřadu Praha z 5. 12. 2005, č. j. PÚ 6442/92, se jím stala, nepovažoval žalovaný za relevantní.
3. Žalobkyně napadla u městského soudu rozhodnutí žalovaného žalobou podanou k poštovní přepravě v posledním dni lhůty pro podání žaloby dle § 72 odst. 1 s. ř. s. Uvedla, že rozhodnutím žalovaného „byla zkrácena na svých právech, zejména na právu vlastnickém k pozemku p. č. 121 zahrada v k. ú. Troja, na němž byla povolena stavba: Pražská botanická zahrada – areál západ 1. etapa a žalobkyně se touto žalobou domáhá zrušení napadeného rozhodnutí, jakož také zrušení zmíněného stavebního povolení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení“. Dále zde uvedla, že „pro vážné administrativní překážky jejího zástupce žalobu doplní a náležitě odůvodní ve lhůtě jednoho týdne“. Zástupce žalobkyně doplnil žalobu podáním podaným k poštovní přepravě 28. 2. 2007 (soudu doručeno 1. 3. 2007), v němž tvrdil důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí.
4. Městský soud žalobu odmítl s odkazem na § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, pro nějž nelze pokračovat v řízení. Žaloba podle něj nesplňovala náležitosti stanovené v § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. nebylo z ní patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považovala žalobkyně napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Vzhledem k tomu, že žalobkyně podala žalobu k poštovní přepravě poslední den zákonné lhůty, a soudu tak došla až po jejím uplynutí, nepřistoupil již soud k postupu dle § 37 odst. 5 s. ř. s., tedy nevyzval žalobkyni k odstranění vady žaloby spočívající v absenci žalobních bodů. Městský soud vysvětlil, že pokud by tak učinil, nepřípustně by tím žalobkyni zvýhodnil, neboť by tak „nastavil“ striktně stanovenou lhůtu, jejíž zmeškání nelze prominout. Dostatečné vylíčení žalobních bodů obsahovalo dle městského soudu doplnění žaloby z 28. 2. 2007, ovšem toto podání žalobkyně učinila teprve po uplynutí příslušné lhůty, v níž jedině lze žalobu účinně podat nebo ji rozšířit o další žalobní body dosud neuvedené; podle § 71 odst. 2 věty druhé a třetí tak k tomuto podání nelze přihlížet. Jediná námitka obsažená v žalobě samé, tj. že „žalobkyně byla zkrácena na svých právech, zejm. pak na právu vlastnickém k pozemku parc. č. 121 zahrada, v k. ú. Troja“, byla dle městského soudu natolik obecná, že z ní nebylo možno usuzovat na to, zda vůbec a popřípadě které konkrétní veřejné subjektivní právo žalobkyně bylo napadeným správním rozhodnutím zkráceno; soud zdůraznil, že ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu toliko veřejným subjektivním právům, přičemž vlastnické právo, na které žalobkyně poukázala, je typickým případem práva soukromého, k jehož ochraně jsou povolány soudy v řízení upraveném občanským soudním řádem.
5. Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, kterou opřela o § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Odmítnutí žaloby bylo podle stěžovatelky nezákonné, neboť tato žaloba obsahovala veškeré náležitosti, vč. dostatečného vymezení žalobních bodů. Stěžovatelka argumentovala tím, že žalobní bod vymezuje soudní řád správní jako vylíčení skutkových a právních důvodů nezákonnosti výroku správního rozhodnutí, přičemž i ve správním soudnictví platí zásada, že „soud zná právo“, a žalobce tudíž není povinen podřazovat svá skutková tvrzení pod konkrétní ustanovení právních předpisů. Při takto chápaném obsahu žalobního bodu lze tedy dle stěžovatelky nepochybně považovat za dostatečné „její tvrzení o povolení stavby konkrétním stavebně právním rozhodnutím proti vůli žalobkyně na jejím pozemku, označeném v žalobě dle předpisů katastrálního práva a nesjednání nápravy ani žalovaným v naříkaném rozhodnutí“.
7. Stěžovatelka brojila proti rozsudku zdejšího soudu ústavní stížností, jíž Ústavní soud nálezem z 12. 5. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2170/08, vyhověl a napadený rozsudek zrušil. Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud rozhodoval v nesprávném složení, čímž se odchýlil od naplňování zásady, že „nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci“ (čl. 38 odst. 1 Listiny). Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. měla být věc předložena rozšířenému senátu, nikoliv rozhodnuta tříčlenným senátem. Ve zrušeném rozsudku totiž dle ústavního soudu byl vyjádřen jiný právní názor, než Nejvyšší správní soud zaujal ve své dřívější judikatuře, zejm. v rozsudku z 2. 8. 2007, č. j. 2 Azs 54/2007 - 42.
8. V posléze citovaném rozsudku druhý senát vyslovil, že „za žalobní bod, u něhož je třeba se pokusit o jeho doplnění a upřesnění, je nutno považovat každé vyjádření žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit, že tento má napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu za nezákonné“. Dle Ústavního soudu byla tato podmínka v posuzované věci splněna tím, že stěžovatelka uvedla: „tím (pozn.: závěrem, že stěžovatelka není účastníkem řízení) zkrátil žalobkyni na jejích právech, zejm. pak na právu vlastnickém“. Podle Ústavního soudu tak stěžovatelka označila skutečnosti, které považuje za nezákonné, a uvedla i tvrzený důvod. Ústavní soud pokračoval: „mezi dotčenými senáty není sporu o tom, že žaloba musí žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby obsahovat; rozdílné jsou však požadavky na žalobní bod kladené. Čtvrtý senát implicitně odmítl právní názor druhého senátu, podle nějž za prvé se za žalobní bod považuje každé vyjádření žalobce, z něhož lze i jen v nejhrubších obrysech dovodit, že tento má napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu za nezákonné a za druhé je nutné v případě takového žalobního bodu postupovat podle § 37 odst. 5 s. ř. s. a určit žalobci lhůtu k doplnění žalobního bodu".
12. Současně rozšířený senát má za to, že recentní judikatura k otázkám žalobních bodů prošla od roku 2003 určitým vývojem a její rozpornost je v mnoha případech pouze zdánlivá, vytvářená spíše tím, že soud reagoval na odlišné individuální situace; tím spíše je však namístě shrnout a formulovat obecnější zásady, z nichž má napříště rozhodovací praxe vycházet.
Vznik a vývoj institutu „žalobního bodu a starší judikatura k této otázce
13. Nelze pominout skutečnost, že pojem „žalobního bodu“ je institutem, kořenícím již v samých historických základech dnešní podoby správního soudnictví, stejně jako to, že k němu existuje dosti bohatá starší judikatura, která - jak vyplyne z dalšího výkladu - prošla podobným vývojem, pochybnostmi a precizací. Likvidace správního soudnictví v roce 1952 pak dala zapomenout na judikatorní ustálení pojmu, a je proto vhodné zmínit původní právní úpravu i klíčové názory Správního soudního dvora a Nejvyššího správního soudu z období mezi válkami.
14. Vlastní pojem žalobních bodů byl jedním ze zásadních ustanovení zákona o Správním soudní dvoru (č. 36/1876 ř. z.). Původní originální text § 18 odst. 1 tohoto zákona byl textem autentickým až do roku 1937. Pojem „die Beschwerdepunkte“ zákon sám nevymezoval a ponechával jej judikatuře. Ani novela provedená zákonem č. 164/1937 Sb. z. a n. s připojeným úplným zněním, které bylo prvním českým oficiálním překladem, do tohoto ustanovení nezasáhla.
15. Po obnově správního soudnictví (od 1. 1. 1992) nebyl pojem žalobních (stižných) bodů zákonem (§ 249 odst. 2 o. s. ř. ve znění účinném až do 31. 12. 2002) výslovně zmíněn; bylo možno jej však dovodit ze zákonného textu.
16. Návrat k pojmu stižního (stížního, stížnostního, žalobního) bodu jako pojmu zákonného textu se stal až již zmíněným ustanovením soudního řádu správního.
17. Význam správného precizování a rozpoznatelnosti žalobního bodu vyzdvihl Hácha ve Slovníku (heslo Nejvyšší správní soud, str. 855 a násl.): „Jednotlivé stižné body . . to je necessarium stížnosti, nezbytná její náležitost. „Stižné body“ dávají ohraničující rámec soudní kontrole správního aktu. (…) Kdy jsou „stižné body“ přesně označeny, čili dostatečně precisovány nebo konkretisovány, jak se to v nálezech vyjadřuje, je těžko všeobecně říci. Zákon nenaznačuje, zdali k precisování stižného bodu náleží jeho bližší odůvodnění, a zdali i toto odůvodnění určuje hranice soudní kontroly (…) Jednací řád vykládá v § 29 precisování stižných bodů v ten smysl, že ze stížnosti má být zřejmo, pokud se rozhodnutí béře v odpor a v čem stěžovatel porušení práva a právně mylné posouzení věci spatřuje (…) Pouhé uvádění skutečností, jež stížnost vůbec nijak neuvádí ve vztah ke tvrzené nezákonnosti nebo vadě řízení, se obyčejně za dostatečné nepovažuje. Tím méně stačí zcela povšechné tvrzení nezákonnosti nebo vad řízení (Boh. A 1025, 2003). (…) Je zcela v duchu hlavního směru prakse, že na právnické pojetí případu neklade se váha.“
18. Již nejstarší - ještě rakouská - judikatura (Sbírky Reissig, Alter, Budwiński) naznačovala, že při výkladu pojmu tu bude namístě jistá míra benevolence, odmítající přemrštěný formalismus: „Nejsou-li stižní body výslovně označeny, avšak přece z vývodů stížnosti poznatelné, nelze stížnost zamítnout pro nepřípustnost“ (Reis. 4493, Budw. 1647/F). Právní zdůvodnění soud nevyžadoval: „Postačí, jestliže ve stížnosti jednotlivé stižní body jsou označeny bez připojení vlastních právních vývodů.“ (Reis. 13.332, Budw. 6926 F). Základní požadavky na formulaci stižního bodu byly formulovány zpravidla obecně: „Je věcí strany, aby vyslovila určitý právní nárok a opřela ho o určité skutkové údaje. (ale): Poukaz na zákonné ustanovení, jehož na konkretní případ užít nelze, nemůže však býti straně na škodu“, (Alt. 649, Budw. 13.318).
19. Podobný názor zastávala i judikatura československého Nejvyššího správního soudu: „Nejvyšší správní soud posuzuje stížnost in toto, nikoli jen podle formulace návrhů stížnosti a neklade váhy na přesnost jejich formulace, lze-li z ostatního obsahu stížnosti stižné body s dostatečnou určitostí poznati“. (Boh. A 6851/27).
20. Proti tomu z druhé strany vymezovaly oba staré správní soudy relativně přísné meze, bránící zneužití práva nebo očividné nedbalosti při formulování stížnosti: „Výtky, které činí stížnost ve formě pochybnosti a domněnek, nikoliv ve formě konkrétních tvrzení, nelze považovati za dostatečně precisované stížní body ve smyslu § 18 zák. o ss.“. (Boh A 606/1920). Podobně Boh. A 1508, 1355/1920: „Námitkou, z níž není patrno, v čem vidí stěžovatel porušení svých subjektivních práv, nemůže se Nejvyšší správní soud zabývati“. Námitky, které nemíří proti vlastnímu obsahu napadeného rozhodnutí, jsou nepřípustné (nepublikovaná usnesení z 8. 3. 1930 č. 714/1930 nebo ze 16. 1. 1932 č. 11.926/30).
21. Četná judikatura nepřipouštěla ani stížní body, které jen odkazovaly na jiné stížnosti u Nejvyššího správního soudu; srov. např. Boh. A 7639/28 s právní větou: „Není vyhověno § 18 zákona o správním soudě o formulaci stížných bodů, odvolá-li se stěžovatel na obsah dřívější stížnosti k nejvyššímu správnímu soudu“, případně na obsah podání a rekursů v řízení správním, např.: „K námitkám, kterých stížnost sama neuvádí, odkazujíc jen na instanční odvolání, nemůže nejvyšší správní soud dle § 18 zákona o správním soudě přihlížeti“ v rozhodnutí Boh. A. 1396/1922 a mn. j.).
22. Nepřípustné od počátku praxe byly i stížní body, které rozšiřovaly rozsah přezkumu a byly uplatněny teprve po uplynutí lhůty pro podání stížnosti, zejména při veřejném ústním líčení: „Právní námitky při veřejném líčení jsou přípustny jen v mezích stížných bodů precisovaných ve stížnosti.“ (Boh. A 314/1920, shodně dříve Alt. 177, Budw. 2401, Reis. 6784). Výjimkou byly stížní body, o které stěžovatel rozhojnil svou původní stížnost u jednání a které mohly být uplatněny teprve poté, kdy se stěžovatel se spisem u soudu seznámil (tak Boh. A 1397/1922). Hácha ve Slovníku veřejného práva (heslo Nejvyšší správní soud, str. 871) kladně hodnotil tuto praxi zdůrazněním principů ekvity a účelnosti.
23. Po obnovení obecného správního soudnictví od roku 1992 zákonodárce (novela občanského soudního řádu č. 519/1991 Sb.) výslovně pojem „žalobního bodu“ do zákona jak uvedeno nepřevzal. Nicméně komentářová literatura z něj vycházela (srov. např. Bureš, J. a kol.: Občanský soudní řád. Komentář. 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2001, str. 1145, bod 9 a násl.). Také judikatura s principem žalobních bodů pracovala (Sbírka soudních rozhodnutí ve věcech správních č. 1 a 7/1993, dále pak č. 19/1994 s právní větou „I při nejmírnějších požadavcích musí být z žaloby poznatelné, v kterých částech a po jakých stránkách má soud naříkané rozhodnutí zkoumat. Soud není povinen ani oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti správního aktu. Nepostačí proto, vytýká-li žaloba obecně, že zákon byl porušen a nebo to, že řízení bylo vadné, aniž by poukazovala na konkrétní skutečnosti, z nichž je takové tvrzení dovozováno.“ Judikatura se ostatně via facti k právnímu pojmu „žalobního bodu“ brzy výslovně přihlásila (např. Soudní judikatura ve věcech správních č. 223/1998-I.).
27. Na tyto teze myšlenkově navázal druhý senát v citovaném rozsudku č. j. 2 Azs 54/2007 - 42, ve kterém vyslovil, že „pouze ve prospěch žalobce extenzívním výkladem pojmu žalobního bodu lze naplnit ústavní požadavek řádného přístupu k soudní ochraně“.
28. Rozšířený senát se již také zabýval přímo obsahovým vymezením žalobních bodů, a to v rozsudku z 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58 (publikováno pod č. 835/1996 Sb. NSS). Uvedl zde, že § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobci ukládá povinnost uvést v žalobě konkrétní skutková tvrzení a právní argumentaci, přičemž výrazem „konkrétní“ je myšleno ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizované. Ke skutkovým tvrzením blíže vysvětlil, že nemohou být toliko typovou charakteristikou určitých „obvyklých“ nezákonností, nýbrž musí se jednat o zcela jasně individualizovaný, a tedy od jiných konkrétních skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelný popis. Konkretizace faktů dostatečně substancovanými žalobními body je důležitá nejen z hlediska soudu pro vytyčení mezí, v nichž se soud může a má v souladu s dispoziční zásadou pohybovat, ale má význam i pro žalovaného, aby mohl v souladu se zásadou rovnosti účastníků řízení náležitě využít možnosti procesní obrany. Konečně k tomu rozšířený senát uvedl, že „žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti.“
29. Ohledně právní argumentace v citovaném rozsudku vyslovil, že se žalobce nemůže spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými výtkami. Žalobce musí uvést, jaké aspekty dějů či okolností uvedené v rámci skutkových tvrzení považuje za základ jím tvrzené nezákonnosti. Bezvadným žalobním bodem však nikterak nelze rozumět pouze takové skutkové tvrzení, které žalobce přesně subsumoval pod určitá ustanovení zákona (iura novit curia).
33. Ve světle výše uvedeného se tedy rozšířený senát přiklonil k definici žalobního bodu provedené druhým senátem, podle něhož je nutno za žalobní bod považovat každé vyjádření žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit, že napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu považuje za nezákonné. Jinými slovy, náležitost žaloby dle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je splněna, pokud jsou z tvrzení žalobce seznatelné skutkové děje a okolnosti individuálně odlišitelné od jiných ve vztahu ke konkrétnímu případu žalobce, jež žalobce považoval za relevantní k jím domnělé nezákonnosti správního rozhodnutí; právní důvody nezákonnosti (či nicotnosti) napadeného správního rozhodnutí pak musí být tvrzeny alespoň tak, aby soud při aplikaci obecného pravidla, že soud zná právo, mohl dostatečně vymezit, kterým směrem, tj. ve vztahu k jakým právním předpisům bude směřovat jeho přezkum.
35. Rozšířený senát považuje za nutné zdůraznit, že lhůta stanovená v § 71 odst. 2 větě druhé a třetí dopadá nejen na případy, kdy žalobce doplní vedle již obsažených další (nový) žalobní bod, ale i na případy, kdy v žalobě neuvedl žalobní bod žádný; jen v těchto případech uplyne zákonná lhůta (§ 72 odst. 1 s. ř. s.) marně, ve všech ostatních případech je na místě postup dle § 37 odst. 5 s. ř. s. Jak správně uvedl druhý senát, „koncentrace žalobních bodů daná lhůtou pro jejich uplatnění nemůže být vykládána tak, že pro žalobce vytváří překvapivé situace a vysokou míru nejistoty o tom, co ze svých námitek proti žalobou napadenému rozhodnutí se mu podařilo procesně účinným způsobem uplatnit a co nikoli. Účelem lhůty k uplatnění žalobních bodů je totiž toliko časové fixování základního rozsahu toho, co bude předmětem soudního přezkumu správního rozhodnutí, tak, aby byla zajištěna patřičná míra právní jistoty účastníků řízení a rychlost řízení.“
Zdroj: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, sp. zn. 4 As 3/2008 - 78, dostupné na www.nssoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.