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Timestamp: 2017-10-17 05:54:30+00:00
Document Index: 256379365

Matched Legal Cases: ['art. 24', 'art. 26', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 150']

MSH-M — CIER — Le droit des missions aux colonies : une affaire « patrimoniale » ?
IIIe République - Colonies françaises - Droit des biens - Droit des missions - Loi de Séparation des Églises et de l’État - Application judiciaire
Censé être grand ordonnateur de l’harmonie des sociétés, le droit est parfois mis en échec. Certes, on peut imaginer qu’il n’a pas à résoudre tous les problèmes qui se présentent à lui avant que la société elle-même ait cherché à résoudre quelques-unes de ses interrogations, en particulier lorsque les questions posées touchent à l’éthique, à la morale, à la religion. Comme l’écrivait un ancien garde des Sceaux, on ne peut demander au droit d’être, en quelque sorte, un « parapluie » protégeant de toutes les menaces. Il est donc particulièrement instructif de le voir laborieusement sollicité dans certaines situations et de constater, justement, l’incapacité du législateur à donner une réponse. Il est vrai que, dans le sujet pour lequel nous avons été sollicité, on a pu déjà largement démontrer combien la législation, pour les colonies, semble bien « un peu confuse, difficile à saisir dans ses nombreuses implications, peu logique même [1] ». La raison en est facile à comprendre : il a fallu concilier, ici, surveillance du clergé et rôle incontournable de celui-ci, législation restrictive et large autonomie de fait, positions idéologiques, voire zèle anticlérical, et utilité de la participation du clergé à l’action coloniale (d’où conflit entre laïcité et patriotisme), volonté nationale et contraintes internationales autant que variété des « localités », etc., d’où une projection coloniale faite d’incertitudes lorsque la France engage sa politique religieuse vers la séparation de l’Église et de l’État [2].
Incertitudes, d’abord, sur le terrain même, où les gouverneurs consultés disent leurs doutes et invitent à la prudence quant à la nécessité de légiférer. C’est peu de dire que leur « enthousiasme » est… modéré. Déjà pour l’Algérie, le gouverneur Jonnart (de 1900 à 1911) qui, après avoir dit qu’il n’était pas totalement favorable à la mise en vigueur de la loi, en jugeait l’application difficile et se trouva un allié en la personne de Monseigneur Oury, archevêque d’Alger, invité avec une partie du clergé à participer aux débats ! Seront ainsi trouvés « les tempéraments indispensables qu’exige la situation de l’Algérie et qui sont de nature à sauvegarder l’avenir de notre colonie ». En AOF, le gouverneur général Roume, saisi de la question, répond que, juridiquement, rien ne s’y oppose [3] mais que l’application concrète n’ira pas de soi car on ne voit pas très bien comment l’appliquer aux deux principales religions que sont l’islam et le fétichisme. Et puis, l’ordonnance organique ne lui donne-t-elle pas, à lui gouverneur, un pouvoir déjà très étendu : « aucune école ou institution du même genre ne peut être fondée sans son autorisation » (art. 24), « il peut fermer une école privée existante pour des motifs dont il reste seul juge » ; « aucune congrégation ou communauté religieuse ne peut s’établir sans son autorisation » (art. 26), bref « le sabre du gouverneur » évoqué par le député Flandin, ne suffit-il pas à gérer tous les problèmes [4] ? Alors, pourquoi substituer « le pouvoir impersonnel et mathématique de la loi à cette autorité personnelle et dictatoriale ? ». C’est que partout les relations (« ils n’ont aucun souci avec les missionnaires français », écrit Paul Doumer) avec les missions les persuadent du rôle qu’elles jouent, de l’appui qu’elles représentent. Et on épargnera ici la liste des inconvénients qui accompagneraient la mise en place d’une législation inspirée de celle de la Métropole tant les imbrications religieuses (que faire avec les autres religions ?) ou internationales (comment ne pas tenir compte des conventions internationales, du poids des missions étrangères, des pressions, voire des menaces des ministres des Affaires étrangères des autres pays ?) viendront perturber toute tentative de changement.
Incertitudes ensuite dans les textes. Au-delà des débats interminables sur l’application des lois de 1901, 1904 et 1905 (les responsables étant partagés entre l’appui à fournir aux missions qui se chargent des services d’assistance, d’enseignement et l’offensive contre elles et le regret de les voir trop fortes) qui s’interrogent sur la question de savoir s’il faut retarder, adapter, laisser faire les responsables locaux, on retiendra… le vide législatif ou l’embarras du législateur. Après avoir dans un premier temps hésité à inscrire dans la loi de 1905 son intention de l’appliquer aux colonies, il a cependant inscrit dans son article 43 qu’un règlement d’administration publique en étendrait les dispositions sur ces territoires lointains. Mais c’est que déjà, pour certains pays, ont été introduits les lois de laïcité, celle du 1er juillet 1901 sur les associations et celle du 7 juillet 1904 supprimant l’enseignement congréganiste. Ainsi en est-il en Algérie par le décret du 18 septembre 1904 et aux Antilles et à la Réunion par celui du 19 décembre 1908. La loi de 1905 va donc suivre [5]. Restait à décider pour des espaces autrement complexes tels que l’Afrique, Madagascar ou l’Indochine et pour ces « confettis » répartis sur la planète, d’ailleurs non soumis au régime du concordat. On le fit pour Madagascar en 1913 mais, pour le reste, on laissa le décor traditionnel, refusant de jouer « en droit », et on s’essayera seulement à une séparation de fait, ou plutôt on adhérera à une culture de la séparation, puisque de toute façon le concordat n’y existait pas davantage ! Au Congo, on se rangera derrière les actes internationaux « qui excluent toute possibilité d’application de la loi du 9 décembre 1905 » de même qu’en Indochine où le traité franco-annamite du 15 mars 1874 en matière religieuse ne peut être modifié « qu’après une entente avec le gouvernement espagnol ». À Saint-Pierre et Miquelon, après de longues hésitations de la part de l’administration elle-même et la rédaction de projets, plusieurs fois modifiés jusqu’à la rédaction d’un texte final en 1916, signé même en 1924, la famille de notables, les Legasse (l’un est administrateur de la Société « la morue française », l’autre, l’ancien supérieur ecclésiastique à Saint-Pierre, le troisième, directeur du journal local) obtiennent l’inapplication de tout « régime de séparation ». De sorte qu’en 1932, la loi de 1905, écrit Dareste [6], n’est pas applicable aux colonies (et pas davantage les lois des 1er juillet 1901, 4 décembre 1902 et 17 juillet 1904 sur les associations et congrégations).
Ce constat, déjà, suffirait à persuader de l’imbroglio colonial et à justifier tant de l’arbitraire des solutions locales que des difficultés innombrables qui ont pollué les relations entre les autorités coloniales et les missions, sans que l’on puisse dire si les conflits tiennent à une volonté d’opposition arrêtée des deux côtés, à une incompatibilité d’humeur passagère entre deux personnes ou tout simplement à un opportunisme « politique ». Il est vrai qu’à de longues accalmies provoquées par des tempéraments conciliants s’ajoutent de nettes améliorations à l’approche, pendant et après la première guerre mondiale, suivies de brèves détériorations en 1924 (cartel des gauches) et bien sûr en certains endroits de forts conflits qui dépassent les vexations et touchent aux principes mêmes. D’où le recours au droit, au travers d’arrêtés divers, il est vrai accompagnés d’arrangements aussi nombreux que nécessaires.
Mais nous voudrions toutefois suggérer ici que tous les domaines du droit n’ont pas été concernés de la même façon et que l’une des difficultés majeures s’est circonscrite autour de la question de la personnalité juridique des missions et de leur capacité à acquérir, à posséder et à aliéner des biens. Et par conséquent suggérer que la difficulté à légiférer, et donc le besoin de recourir sans cesse au juge, sont liés au problème central qui a été celui des Biens, des propriétés de ces « immeubles », davantage non cultuels que cultuels, mais les premiers affectés aux seconds, dont l’importance sur le plan économique est telle qu’elle a commandé pendant des années la paralysie du législateur. On peut s’étonner en effet que le décret de 1913 pour Madagascar n’ait pas cherché à le résoudre pas plus d’ailleurs que, pour l’Indochine (en fait la Cochinchine et le Cambodge), les dispositions des projets de décrets proposés par la commission Dislère n’aient pu prospérer. Et s’étonner également qu’à l’occasion des litiges sur l’affectation des lieux de culte, plus ou moins réglés à la suite de conflits inextricables, il n’ait pas été possible de régler dans la foulée la question des autres biens [7].
Or la question est restée pendante tout au long de cette longue période. Il nous semble qu’il faut, sans doute, aborder la question sous l’angle économique du Domaine et des terres, d’une part, parce que la richesse des missions peut contrarier la politique du gouvernement, et, d’autre part, parce que, de fait, les colonies sont souvent soumises à un statut des cultes qui, ignorant le régime antérieur à la loi de 1905, rend superflu son introduction. En effet, la séparation de fait, exclut quasiment, si l’on néglige quelques aides ponctuelles consenties par l’administration, salaires au clergé, subventions et autres avantages. En revanche, l’accroissement continu des biens des missions pose problème et cette question là est davantage concernée par la loi du 1er juillet 1901 sur les associations, à la seule condition de résoudre alors d’autres problèmes : que fait-on du passé ? Que fait-on des missions étrangères et des autres cultes ? Que fait-on surtout de l’influence des missions, si utile en milieu étranger et que font se heurter, à cette époque, les deux valeurs que sont la laïcité et le… patriotisme, la volonté de gouverneurs « laïques » et la prudence que leur inspire le ministère des Affaires étrangères ?
Restons ici sur le terrain que nous avons choisi ! Il faut, écrivait en 1903 pour l’Indochine le Ministre des Colonies, « arrêter l’accroissement de la puissance des missions qui pensent plus à leur intérêt qu’à ceux dont nous avons la charge ». Les rapports établis en 1905 soulignent la richesse des missions en biens affectés aux cultes et la difficulté à dire qui des congrégations, missions, indigènes en est propriétaire [8], autant de paramètres qui peuvent gêner la politique économique de l’État colonial, largement appuyée par la question du droit de la terre. Et en 1910, le gouverneur de l’Indochine souligne « les immenses biens ruraux de la MEP… pour des exploitations agricoles ou industrielles ». Et au Cambodge, à la même époque, un recensement montre que les missions possèdent « sept terrains s’étalant de 30 ares à 520 hectares ». Une bonne connaissance des droits fonciers, de leurs mutations, des ressources qu’ils offrent pour l’organisation du crédit immobilier est indispensable, de sorte que le colonisateur s’est trouvé partout confronté à la richesse des missions et au souci d’éviter accaparement des terres et, par le canal de la mainmorte, le « contournement au besoin de leur circulation ».
C’est en premier lieu vers ce paramètre qu’il faut se tourner en liant ambitions du Domaine, personnalité et droit des biens des missions (A) pour constater ensuite le recours au juge, seul moyen de mettre en place un début de solution (B).
A) Les ambitions du Domaine
Le droit de la terre a été, de très loin, la question majeure du droit colonial. Non pas pour les premières colonies, en raison de la faiblesse des superficies et du peu d’impact des terres vacantes et sans maître, mais à compter du milieu du XIXe siècle avec la conquête de l’Algérie, puis, de façon considérable, avec la mise en valeur de l’immense empire colonial acquis par la troisième République. On peut en juger par la multiplication des textes organiques portant sur le domaine et la propriété foncière (Nouvelle-Calédonie – 1897, Madagascar – 1897-1898-1902-1904, Congo – 1892, Sénégal – 1900, Guyane – 1898, Côte d’Ivoire – 1900, Dahomey – 1900, etc.), par les disputes entre colonies et État pour l’attribution du domaine, mais aussi par la seule abondance des ouvrages et conférences qui ont accompagné la politique coloniale au fil des années et la place que les traités de droit colonial ont accordée aux droits fonciers [9].
On peut aisément en comprendre les raisons. D’une part, en effet, les implications économiques et sociales sont telles qu’il est exclu que ne soit pas rapidement trouvée solution « à un état civil de la terre rigoureusement établi ». Il s’agit en effet de régler au mieux tous les intérêts en concours, ceux des indigènes, ceux de l’État qui a intérêt à constituer et à accroître son domaine, et ceux des colons qui ont besoin de terres. L’abondance des procès entre indigènes et colons montre à l’envi combien ce fut un des points les plus sensibles des premières installations. Un ancien procureur rappelait en 1896 qu’à Dakar, « dès que l’État faisait donner un coup de pioche, on voyait surgir un huissier signifiant l’opposition d’un propriétaire » !
D’autre part, et au-delà de ces préoccupations, il est clair que la politique économique de l’État et des colonies a très nettement consisté à se rendre maître des terres en invoquant au fil des années des prétentions incompatibles avec les droits acquis. On le vit avec la théorie de la subrogation consistant à se présenter comme le successeur des souverains indigènes, comme avec la prétention de déclarer terres vacantes et sans maître toute terre non cultivée ou encore avec la politique de l’immatriculation donnant à l’État la possibilité de contrôler les demandes, en faisant de l’autorisation délivrée un acte administratif. Or ces solutions successives imaginées par la « stratégie » domaniale entraînent en réponse, comme il se doit, les « tactiques » des intéressés. L’argument des terres vacantes, si pertinent en fait sinon en droit, pour les indigènes, se révèle totalement inefficace pour les terres des missions, attentives à faire prospérer leurs propriétés. Les textes relatifs aux terres concédées qui prévoient la révocation de la concession pour exploitation insuffisante ne le sont pas davantage. Et lorsqu’on s’aperçoit que ces revendications de l’État sont d’un effet économique négatif (un arrêt de la cour d’appel de Tananarive de 1907 souligne « que ce n’est pas en retirant de la circulation générale la plus grosse partie des terres de l’île ni en entravant la production agricole par l’indigène que l’on drainera les ressources nécessaires au budget ») ou même que la possibilité de reprendre les terres pour y conduire une exploitation plus dynamique et intensive se révèle inefficace, les solutions envisagées par l’immatriculation montrent vite leurs limites. Dans certaines régions, finalement les plus pauvres, l’immatriculation n’est pas sollicitée, dans les plus riches au contraire, est alors dénoncé « l’accaparement des terres par les indigènes ». À Madagascar, en 1924, un administrateur fera remarquer que les services sont submergés par les demandes (plus de mille dossiers en retard) et quelques années plus tôt, à la suite d’un procès à l’issue duquel la cour d’appel avait fait droit à l’argument des indigènes (contre celui du Domaine qui faisait valoir que l’immatriculation portait sur des « terrains herbeux ou marécageux utiles aux besoins de la communauté »), un autre administrateur notait qu’il « serait à désirer que la jurisprudence de la cour se modifie sur certains points à ce sujet [10] ». Il est vrai que l’opposition de l’administration à l’immatriculation faisait valoir que trop souvent les superficies réclamées étaient des terres incultes [11].
D’où une jurisprudence particulièrement abondante visant à trouver des solutions entre des indigènes, perçus comme « accapareurs de terres » et un Domaine, cherchant à s’en rendre maître.
Il est logique que, dans cette approche de l’Administration relative à la propriété des terres, les missions n’aient pas été oubliées ! Mais ici les conflits, quoique plus feutrés, ont emprunté des voies différentes parce que, à la même époque, les combats autour de la laïcité posent la question de l’extension de la loi de séparation aux colonies. Sans prétendre réduire une question aussi complexe à quelques mécanismes de pure logique, on ne peut s’empêcher de souligner que, dans la plupart des colonies, la séparation de fait déjà existante rend « peu intéressante » l’introduction de la loi de 1905 alors au contraire « qu’il serait utile d’y introduire » celle de 1901 sur les associations. La raison ? L’accaparement des terres par les missions, d’où le silence du législateur sur leur personnalité civile parce que cette absence de personnalité est une arme redoutable dont l’État n’entend pas se priver à l’égard des missions sur le dossier relatif au droit des biens : pas de personnalité, pas de droit d’acquérir ! Bien que cette approche réductrice introduise une dimension manichéenne dans un débat où elle occupe seulement une part tactique au milieu d’un tout singulièrement dominé par l’embarras des autorités, nous ferons quelques pas dans cette direction.
Ce fut ainsi le cas à Madagascar, où règne une séparation de fait, pour le problème des donations faites aux missions qui, depuis 1896, n’ont pas d’existence légale mais qui tiennent une grande place au soleil : n’ayant pas la personnalité morale, les donations sont donc nulles. Mais, qu’il s’agisse du comité consultatif contentieux des colonies ou de Gallieni, on les traite comme si on les reconnaissait. Au procureur général qui lui écrit en 1897 que « certains documents ont cet intérêt que les sociétés comme la London Missionary Society sont reconnues », Gallieni répond « oui, je n’ai du reste jamais mis en doute leur existence légale dans mes rapports avec elles ». De fait, il a signé plusieurs conventions avec ces mêmes missions et à l’occasion d’actes individuels, l’Administration traite avec elles. Mais alors, souligne Henri Vidal, comment faire lorsque les revendications du Domaine avancent pour argument la « non-existence des missions » et pour que « sans les reconnaître, on puisse ne pas les méconnaître » ? C’est qu’il s’agit d’éviter que les interférences entre administration, politique et diplomatie n’en viennent à faire exploser la marmite malgache, que « justice » soit tout de même rendue et que les appétits du Domaine n’en viennent à revendiquer comme terres vacantes et sans maître les biens de ces missions « qui n’existent pas ».
La situation en Indochine [12] n’est guère différente et l’embarras des autorités coloniales est tout aussi perceptible dès lors que, en écho à la nouvelle politique religieuse en France, les autorités réalisent l’importance de la richesse foncière acquise par les missions en même temps que le statut original dont jouissent les cultes. À plusieurs reprises, les autorités sur place avaient indiqué qu’il était sans objet d’introduire la nouvelle législation puisque, d’une part, l’ancien droit n’y était pas appliqué et, d’autre part, que le nouveau y était déjà réalisé puisque la séparation de fait existait sur ces territoires [13] : ni salaire, ni subvention des cultes, ni crédit inscrit au budget général, ni fabrique, ni mense, ni appartenance au domaine de l’État ou de la colonie, local ou municipal. Les biens sont propriétés des congrégations ! Bref, tous les rapports des chefs d’administration locale montrent qu’il n’y a pas de difficultés provenant des relations entre les cultes et l’administration « mais qu’on peut redouter uniquement certains inconvénients qui, au point de vue politique et économique, résulteraient à la longue de l’extension progressive du patrimoine des congrégations religieuses ». Ainsi, une lettre du 12 décembre 1906 du gouverneur par intérim avait signalé au ministère des Colonies que ni la convention du 26 messidor an IX (le concordat), ni la loi du 18 germinal an X, ni les lois postérieures n’avaient jamais été promulguées et qu’il n’y avait pas, en Indochine, de clergé séculier mais seulement des congrégations, vivant de leurs propres ressources, sans subvention et même sans contribution des fidèles. Il en avait conclu que si l’on voulait empêcher l’extension indéfinie du patrimoine des congrégations, ce n’était pas la loi de 1905 qu’il fallait introduire mais celle de 1901 sur les associations.
En juin 1907, le gouverneur général rappelait l’importance de cette question puisque les acquisitions des congrégations ne sont soumises « à aucun contrôle ». Prudemment, il notait toutefois que les dispositions à prendre vaudraient pour l’avenir et non pour le passé, faute de quoi « l’agitation, déjà sollicitée par une certaine presse », ne manquerait pas. Les correspondances [14] montraient en outre qu’à vouloir légiférer, les seuls articles de la loi de 1901 auraient suffi. Les articles 15 et 17 de la loi du 1er juillet pouvaient résoudre le problème puisque le premier fait obligation de tenir un état des biens et le second frappe de nullité « tous actes… accomplis directement ou par personnes interposées » ayant pour objet de permettre aux associations religieuses de se soustraire aux dispositions relatives à l’acquisition des biens. Quant aux articles 6 et 11 de la loi, ils offraient le moyen de limiter les acquisitions « au but » et d’exiger une « autorisation ». Il estimait que les traités conclus ne seraient pas un obstacle, la France étant désormais « pleinement maîtresse de son action en Cochinchine, au Laos et au Cambodge » et que, sur l’Annam ou le Tonkin, elle peut déterminer l’étendue des garanties reconnues aux congrégations. Quant aux congrégations espagnoles, il suffirait de se rapprocher de Madrid et de faire valoir que les dispositions ne vaudraient que pour l’avenir, vision optimiste que ne partage pas tout le monde. Bref, en ce qui concerne les cultes, il était inutile d’introduire la loi de 1905 (les articles du Code pénal suffisent moyennant quelques additions) et pour les biens, il suffit de « contenir dans de justes limites les acquisitions faites jusqu’à présent. La mise en vigueur de quelques dispositions judicieusement choisies de la loi sur le contrat d’association comblerait cette lacune ».
Mais en 1910, rien n’est toujours décidé et, pour le Haut Tonkin, le gouverneur avoue au ministre des Colonies que « jusqu’alors, l’administration locale avait admis que l’établissement congréganiste avait la capacité civile et qu’en conséquence, elle avait donné suite à toutes les demandes de concessions rurales qui lui avaient été adressées par la mission du Tonkin ». Mais voilà qu’à cette date, une demande de concession définitive est présentée qui concerne une concession de terrains faite en 1900. Devant les demandes fréquentes de concession domaniales faites par les missions établies dans les différentes parties de l’Indochine, le gouverneur a cru bon de consulter l’avocat conseil du protectorat et il suggère que soit pris l’avis du Conseil d’État. C’est que « la congrégation des missions étrangères possède déjà d’immenses biens ruraux », constitués par des exploitations agricoles et industrielles et non pour les besoins du culte, ce qui lui fait penser que l’application de la loi sur les congrégations serait la bienvenue et « sans plus tarder », en raison de la puissance économique de plus en plus considérable des missions catholiques du Tonkin [15]. Mais cette suggestion, déjà faite à plusieurs reprises en 1906, 1907 et 1909, n’a été suivie d’aucun effet et le gouverneur doit trouver d’autres arguments juridiques qui lui permettraient de refuser ces appropriations sans toutefois, semble-t-il, aller jusqu’au procès que semblent d’ailleurs refuser les missions elles-mêmes ! En tout cas, en 1910 encore, aucun tribunal n’a eu à intervenir, le seul procès engagé en 1901 par la mission catholique s’étant terminé par une transaction.
Faute d’aller vers des solutions définitives, on a donc, tout au long de ces années, recherché l’appui du droit, en tentant de faire la démonstration que si la congrégation des missions étrangères, dont le siège est à Paris, a bien « une existence légale et la capacité civile », il n’en va pas de même « des groupements ou des missions installées hors de France ». Or en soutenant qu’elles sont des « corps particuliers qui sont autant de parties constitutives de la société », les supérieurs défendent l’idée que ces missions ont les mêmes droits, la même existence légale et la même capacité civile, prétentions qu’entendent nier les juristes consultés par le gouvernement. Selon eux, « les diverses missions, groupements, chrétientés du Tonkin, provenant de la congrégation des missions étrangères, n’ont pas d’existence légale et ne constituent à aucun titre des personnes morales pouvant avoir la capacité civile » et, précise l’avocat-défenseur, « n’ont pu et ne peuvent acquérir légalement pour elles-mêmes ». En revanche, la congrégation des missions, installée à Paris, peut le faire, en métropole comme outre-mer, à condition, bien sûr, de respecter les règles, c’est-à-dire en obtenant tout d’abord l’autorisation du Chef de l’État ou du gouverneur de la colonie et ensuite en limitant ses acquisitions « au but en vue duquel elle a été créée ». On voit évidemment la conséquence importante qu’introduisent ces exigences puisque l’avocat ajoute « sans quoi l’accumulation de richesses au profit de la puissance spirituelle pourrait procurer à cette congrégation une influence considérable, susceptible de paralyser la puissance civile ». Ces conclusions seront entérinées par Aristide Briand, Président du Conseil, qui fait connaître au ministre des Colonies qu’il s’associe aux positions adoptées par le gouverneur général et demande que soient mise à l’étude « les conditions dans lesquelles il serait possible d’assurer l’application successive aux colonies des lois des 1er juillet 1901 et 9 décembre 1905 » (lettre du 15 novembre 1910).
Mais le 22 mai 1913, le nouveau gouverneur prend le prétexte d’une nouvelle affaire surgie en Annam pour transmettre une autre requête. Il estime que les conclusions retenues ne sont pas suffisantes, qu’il faut refuser à la mission installée à Paris le droit d’acquérir en Indochine, et demande que la loi de 1901 soit adaptée pour s’appliquer dans son gouvernement car « les missionnaires acquérant en leur nom propre », il faudrait le leur interdire en introduisant dans le texte même du traité qui le leur permet une phrase limitant les acquisitions « au besoin du culte » ! Il est vrai que plus d’une affaire fournit aux autorités l’occasion d’en poser le problème, jusqu’à un fait de coupes d’arbres exécutée en vue de réparer un bâtiment administratif sur une parcelle dont le titre de propriété mentionne que la cession a été faite « à l’évêque de la mission ». Et pourtant, dit le Résident de Vinh en Annam, aucun traité ne l’autorise sauf à dire que « évêques, missionnaires et prêtres peuvent acheter et louer des terres et des maisons… », ce qui incite l’Administration à ne retenir que cette possibilité et non pas la propriété de la « mission ».
De fait, si les missions sont à la tête d’immenses rizières qui leur procurent d’importants profits et leur permettent de fidéliser une population importante par les distributions de riz qu’elles facilitent, c’est souvent parce que les titres de propriétés, on le voit bien, sont établis non pas au nom des missions, mais au nom des missionnaires, des prêtres indigènes, des indigènes convertis, impossibles de fait à différencier. Et comment, lorsque ce sont les missions elles-mêmes qui sont propriétaires, les en priver, tant il est difficile de revenir sur le passé au risque de déclencher une crise ? D’où d’âpres discussions sur la capacité civile des missions qui s’égrènent au fil des années et avant que la décision soit prise… de ne rien changer. Ainsi en est-il à l’occasion de concessions ou de donations diverses pour lesquelles l’administration craint la transformation en biens de mainmorte, mais dont on perçoit bien que les risques encourus peuvent être plus graves que les résultats obtenus. Par exemple, dans l’affaire Laumonier et Dandolo, les intéressés se sont vu attribuer des terres afin de cultiver le bambou femelle et le bananier sauvage sur 7 000 hectares. Or si la concession est valable sur le plan du droit, certains croient de leur devoir de la contester parce que l’une des personnes concernées est « directeur d’un organe – une revue religieuse - qui passe pour un organe des missions » et l’autre « a (il se peut qu’il ait !) la charge de certains intérêts des missions » ! La plainte, formée au nom de la Ligue des droits de l’homme et du citoyen, reproche même au gouverneur « diverses mesures contraires à la neutralité confessionnelle et à la laïcité de l’action publique de la France aux colonies ». Pêle-mêle, outre le cas Dandolo et Laumonier, « prête-noms de mission catholique », les accusations pointent l’autorisation donnée à l’évêque de Saïgon de publier « la semaine religieuse », la dispense de taxes, l’accroissement des biens religieux, la « connivence de l’administration dans l’interposition des personnes favorisant l’accaparement des terres par les missions ». La réponse du gouverneur sur la concession « Dandolo » est sans ambiguïté : « il s’agit d’une exploitation au capital de 1 million, intéressante pour le développement économique et commercial de la colonie » et les accusations sur la connivence de celui-ci avec les missions sont sans fondement. Quant aux taxes, les appliquer entraînerait de « sérieux inconvénients du point de vue politique » car il faudrait aussi les imposer aux « associations boudhistes et bonzeries ».
Il est vrai que, liées à la question du droit de propriété, viennent s’ajouter les questions fiscales. Vers la même époque, en Cochinchine cette fois, le ministère des Colonies est saisi par le gouverneur général (octobre 1911) d’un problème relatif à une donation gratuite faite en 1862 à la mission de la Cochinchine occidentale par l’amiral Bonnard, d’une portion de terrain de cinq hectares environ, située à Saïgon. L’amiral avait décidé que cette congrégation serait exonérée de toute redevance annuelle et la Société des missions étrangères, qui avait succédé à la mission de la Cochinchine, avait continué à bénéficier de l’exonération, étendue même à d’autres terrains en 1891. L’Administration, en 1911, s’interroge pour savoir si cette exonération peut perdurer après l’instauration d’un nouveau régime d’impôt foncier et si l’exception « d’immunité » soulevée par l’évêque doit perdurer. Dans l’attente d’une réponse du ministère, le lieutenant gouverneur préfèrera « maintenir le statu quo ». Ici encore, en juin 1912, l’évêque préférera « renoncer au nom de la mission, au bénéfice de l’exonération de toute redevance fiscale », afin qu’il ne fût pas dit que « la mission de Cochinchine jouit de certains privilèges ». Une fois de plus, les arguments juridiques (l’exonération avait été consentie à une époque où les missions, par le canal des prêtres ou des fidèles, accomplissaient des tâches de coopération auprès des armées comme interprètes ou agents de renseignements) ne furent pas soumis aux tribunaux.
En revanche, pour d’autres territoires, et même si les procès entre service des Domaines et missions sont bien moins nombreux qu’entre les Domaines et les Indigènes, une irruption du « juge » s’est imposée. Déjà en embuscade les années qui avaient précédé, il va s’échiner à trouver des solutions, puisque toutes les propositions de réformer les textes s’avèrent vaines jusqu’en 1939. Et il devra dire clairement jusqu’où l’administration des domaines peut aller dans ses revendications à l’encontre des missions.
B) Le recours aux juges
Nous retiendrons les arrêts les plus topiques dans lesquels se révèlent arguments de l’État et arguments des tribunaux. Tous les procès portent les stigmates du lien entre la question de la personnalité morale, refusée aux missions et les ambitions du Domaine à voir toujours plus étendue la propriété de l’État colonial, prétentions combattues par les magistrats au nom… du droit de propriété. À dire vrai, en effet, il n’y a guère ici à soupçonner les juges d’être les suppôts du cléricalisme pas plus d’ailleurs que les domaines, le fer de lance de l’anticléricalisme. Mais à cette époque, l’Administration qui cherche à accroître son domaine dans toutes les colonies, trouve sur sa route les juges qui se font les défenseurs de la propriété, dont ils rappellent dans leurs arrêts « les intérêts les plus respectables ». Toutefois, ils le font de telle façon que leurs décisions attestent d’un talent d’équilibriste grâce auquel l’équité l’emporte bien souvent sur l’application des textes.
Quelques exemples suffiront à illustrer ce point en même temps qu’ils témoigneront de la complexité de leur tâche, tant il est vrai qu’ils sont pris entre un gouverneur, obligé de décider au cas par cas, et des textes lacunaires qui les conduisent à intervenir lorsqu’ils sont saisis par les Églises.
Les prétentions de l’État en matière d’appropriation de terres ont suivi, aux îles Marquises comme ailleurs, des voies surprenantes. Rien en effet, dans ces îles, ne justifiait les changements imaginés par le législateur en 1902, encore moins la prétention à voir ces changements négliger le principe de non-rétroactivité des lois. En effet, dans cette région, le régime de la propriété fonctionnait jusqu’au début du siècle sur les principes du Code civil et du régime hypothécaire. De nombreuses transactions immobilières avaient fait l’objet de contrats régulièrement passés devant notaires. Or le législateur (dont la doctrine nous dit qu’à cette occasion « il n’a pas été inspiré par l’esprit de suite qui lui a toujours fait défaut »), par décret du 31 mai 1902, entend non seulement fixer les droits de l’État et ordonner une révision de tous les titres de propriété mais encore refuser « toute demande de reconnaissance (sur) les rivages de la mer jusqu’à la limite des plus hautes marées, non plus qu’une zone de 50 mètres à partir de cette limite ». C’était décider de l’annulation des titres de propriété acquis sur cette zone et faire produire au décret de 1902 un effet rétroactif.
Le tribunal supérieur de Papeete eut évidemment à connaître, comme juridiction d’appel des décisions rendues par la commission de révision des titres, de nombreuses contestations et il fit à cette occasion justice des prétentions de l’État à la rétroactivité. Dans son audience du 19 avril 1906, le tribunal considère « sans effet rétroactif au regard du sieur Goupil et des titres de propriété qu’il produit, le décret du 31 mai 1902… en ce qu’il prohibe toute demande de reconnaissance d’une zone de cinquante mètres à partir de la limite des plus hautes eaux [16] ». Il en avait déjà été ainsi dans une contestation identique opposant l’État français et la mission catholique, portant sur plusieurs contrats et tranchée par le tribunal le 23 Novembre 1905. Cette affaire était beaucoup plus complexe en raison de la situation faite aux missions. D’une part, en effet, l’État prétendait que la commission avait régulièrement adressé un avis verbal de convocation au Père Chaulet, mandataire verbal de l’évêque. À quoi, l’appelant et le tribunal répondaient que le Père Chaulet n’était nullement le mandataire de Martin, ès qualité, que l’avis aurait dû être adressé à ce dernier et que l’écrit était d’absolue nécessité. D’autre part, le tribunal constatait que les revendications n’avaient pas été faites par Chaulet mais bien par Martin, « vicaire apostolique des Marquises » et que l’élection de domicile ne mentionnait que « Taiohae », sans indication d’un lieu spécialement déterminé tel que la mission catholique. Enfin sur le fond, l’État avait fait valoir « un moyen commun à toutes les affaires dont la jonction a été prononcée, à savoir que la dite mission se composant de membres d’une congrégation non autorisée, n’a ni existence légale, ni personnalité civile et par suite ne saurait contracter, aliéner ni acquérir ». Il s’agit là d’un point essentiel, relatif à une question majeure d’ordre public, d’ailleurs proclamé par le tribunal, « le droit pour l’Etat de s’opposer par tous les moyens légaux au développement de la mainmorte et d’empêcher que les congrégations religieuses n’accaparent à leur profit des biens parfois considérables qu’elles enlèvent ainsi à la circulation [17] ». Le tribunal décidera, après d’abondantes observations, que la mission catholique n’est pas une congrégation car la personnalité des prêtres qui la composent n’est plus absorbée par la congrégation de Picpus dont ils ne relèvent nullement, pas plus qu’ils ne relèvent d’une règle établie ou approuvée par l’autorité pontificale ; que divers actes émanant des autorités de l’État prouvent que celui-ci « a toujours considéré la mission des Marquises, non pas comme une association religieuse non autorisée, mais comme composée de prêtres formellement reconnus par lui, ayant une existence légale et jouissant par suite de la personnalité civile ; et que l’État ne peut invoquer ni la loi du 2 janvier 1817, non régulièrement promulguée dans les Établissements français de l’Océanie, ni le décret du 29 mars 1880 introduit par l’arrêté du 17 juillet 1880 qui ne concerne indirectement que… la congrégation de Picpus. Moyennant quoi et constatant que la propriété privée existe aux Marquises antérieurement au décret de 1902, le tribunal reconnaît que la mission catholique a eu la capacité de contracter avec des tiers.
Le gouverneur se pourvut en cassation comme l’y autorisait le décret de 1902, à la différence de certains textes pour Madagascar et l’Afrique occidentale. Par arrêt du 14 avril 1908, la Chambre des requêtes considéra que le tribunal avait suffisamment motivé sa décision en déclarant que le gouverneur n’avait pas fait la preuve que l’évêque Martin avait été lors de l’achat des terres litigieuses le prête-nom d’une congrégation religieuse non reconnue ; que le fait que le même Martin se soit trompé au début, en revendiquant ces terres au nom de la mission catholique, erreur rectifiée dès que ses titres lui eurent été restitués par l’Administration, n’était pas davantage une preuve de l’interposition [18]. L’annotateur avait fait remarquer que le juge avait pouvoir de rechercher si le prêtre acquéreur n’avait pas agi au nom de la communauté dont il faisait partie [19] et notamment qu’il pouvait induire une présomption de fraude de ce qu’une acquisition à titre onéreux était faite par un supérieur, impuissant à en payer le prix de ses ressources personnelles [20].
En revanche, la Chambre civile, par arrêt du 10 juin 1912, tout en reconnaissant que la mission des Marquises n’était ni une congrégation particulière soumise à l’autorisation légale ni une dépendance de la congrégation de Picpus, jugeait qu’elle « formait une réunion ou un groupement d’individus qui, pour pouvoir acquérir et posséder, devait être investi de la personnalité civile ». C’est donc à tort que le tribunal a rejeté les conclusions du gouverneur tendant à faire dire que la mission n’avait pu acquérir ni prescrire, faute d’existence légale, et a accueilli les demandes en reconnaissance d’immeubles, formées en son nom par l’évêque Martin. Selon le tribunal, la reconnaissance pouvait être déduite, entre autres actes, de ce que le gouverneur, par arrêté du 19 mars 1863, avait concédé deux bâtiments, sis à Taichoe et Vaitahu, l’un pour être transformé en église, l’autre à destination d’hôtel pour l’évêché. La doctrine d’ailleurs avait considéré que le tribunal sur ce point « s’était gravement trompé », une communauté de prêtres, qu’elle constitue ou non une congrégation, n’ayant aucune existence légale si elle n’était pas autorisée par une loi.
La situation à Madagascar fut, quant à elle, un modèle de contradictions, y compris pour des affaires s’inscrivant dans un cadre légal relativement clair. Ainsi, Gallieni, dans une circulaire du 27 mars 1897, avait fait préciser que « conformément aux lois françaises, tous les édifices religieux sont propriété de l’État, quelles que soient les sociétés ou les personnes qui aient contribué à leur édification ». L’affectation en appartenait exclusivement au Résident général de France. Mais le 8 juin 1901, un arrêté relatif à la propriété des édifices religieux, tout en confirmant la domanialité, laissait la porte ouverte au droit de propriété des particuliers ou des représentants des missions. Des conditions étaient posées. Il fallait d’une part, soit prouver l’acquisition d’un terrain privé, soit prouver l’attribution à titre onéreux d’un terrain domanial ; d’autre part, prouver que les édifices avaient été bâtis « à l’aide de leurs propres ressources sans le concours pécuniaire ou le travail gratuit de la population indigène ». L’ouverture en restait accordée après autorisation du gouverneur général et l’affectation exclusive et à perpétuité (illusoire en brousse !) affirmée. On pouvait imaginer une interprétation bienveillante de cette réglementation, ce que fit Gallieni en vendant le Temple d’Avanati’Andohalo à la SCI des missions évangéliques de Paris avec « pleine et entière propriété de l’immeuble ». Mais on pouvait également extraire de ces textes tout ce qui pouvait l’être en faveur de la domanialité, ce que ne manqua pas de faire son successeur. Il en fut ainsi, à l’occasion du mauvais état de la Cathédrale d’Antsirana, construite en 1897 et classée dans le domaine public communal. En 1906, le bâtiment, ébranlé par l’explosion de la poudrière de Tanambao et par un cyclone, menaçait ruine. La commune refusant de le réparer et le gouverneur refusant à l’évêque le droit de le faire lui-même, la solution suggérée par le gouverneur fut que l’évêque construise à ses frais une église sur un terrain lui appartenant, ce qui fut fait le 16 avril 1911. Mais, à cette occasion, l’évêque demanda la cession gratuite des matériaux de l’ancienne église puisque construite sans participation des fonds publics. Sur le refus du gouverneur, les matériaux furent vendus aux enchères… et acquis par un missionnaire catholique. Non content de faire de la réglementation une application stricte, Augagneur et son successeur Picquié cherchèrent à lui donner une extension bien éloignée de la lettre même, en menaçant de refuser l’ouverture aux édifices « non construits sur des terrains appartenant aux colonies » et en faisant toutes sortes de difficultés pour l’affectation ou l’ouverture des bâtiments « antérieurs à 1901 » !
La situation des biens non cultuels n’était guère plus simple et il fallut compter un temps sur des arrangements à trouver. Ainsi en 1909, une demande d’immatriculation d’une propriété appelée « Immaculée Conception » est frappée d’opposition au motif que le demandeur ne pouvait ester en justice « en qualité de représentant d’une mission qui n’avait pas d’existence légale ». À cette époque, Madagascar est soumise, en fait d’immatriculation, au décret du 16 juillet 1897 portant règlement de la propriété foncière, décret qui sera jugé imparfait et remplacé par le décret du 4 février 1911. Il s’agissait d’assurer aux indigènes et aux Européens la faculté d’établir avec exactitude l’étendue et la consistance de leurs droits fonciers. Mais pour les missions, un autre décret du 28 décembre 1895 est invoqué qui déclarait immédiatement applicable à Madagascar toute la législation métropolitaine et donc imposait l’intervention du législateur pour conférer la personnalité civile aux congrégations. Or en l’espèce, la demande d’immatriculation de Monseigneur Cazet, vicaire apostolique, avait été faite d’abord à son nom puis en qualité de représentant autorisé de la mission catholique. Il était donc facile à l’État de démontrer que « les missions françaises et étrangères, qui ne sont d’ailleurs nullement autorisées, n’ont aucun statut légal » et que, en l’espèce, la mission catholique ne rapportait pas la preuve qu’elle ait été légalement reconnue. Opposition fut reçue par le tribunal qui la jugea fondée par décision du 20 avril 1911, jugement confirmé par l’arrêt de la cour d’appel du 27 septembre 1911 [21]. Toutefois, même non autorisées, les missions « sont (simplement) tolérées, tolérance rendue obligatoire en quelque sorte par suite des clauses de la déclaration de Zanzibar du 5 août 1890 ». Il fallait donc bien trouver des arrangements ce à quoi s’employèrent les juges, refusant au Domaine le droit de revendiquer comme vacante et sans maître une propriété « de droit traditionnel » antérieure à 1895. L’Immaculée Conception en bénéficia, les biens ayant été « régulièrement acquis par ceux qui les détiennent ».
Mais d’autres moyens furent mis en avant. L’un consista à reconnaître l’existence en Europe de sociétés civiles et immobilières, propriétaires des immeubles possédés en pays de mission. Ce fut le cas pour les biens de la mission protestante française au travers de la SCI des missions évangéliques dont le siège était à Paris et qui devint l’instrument légal de toutes les opérations immobilières de la mission. Un autre moyen consistait à reconnaître « une personne interposée » dont l’Administration reconnaissait d’ailleurs le désintéressement personnel. Bien sûr, cette pratique était condamnable en théorie lorsqu’une enquête démontrait que cette personne était en fait un missionnaire, mais la pratique s’imposa et l’Administration ferma les yeux au point de dresser en 1905 un état de la valeur des biens possédés par les missions, en leur nom ou par personnes interposées. Ce système du prête-nom avait ses inconvénients pour les missions elles-mêmes puisque elles étaient à la merci des héritiers et pouvaient être atteintes par les droits de succession.
Mais en 1912, donc une année après la promulgation du nouveau décret sur l’immatriculation, l’administration des Domaines se mit à reprendre l’offensive, soit pour revendiquer l’immatriculation d’un ensemble de biens appartenant à des personnes interposées, soit pour douter de la capacité de l’administration à contracter avec des « corporations » anglaises et norvégiennes dont la finalité était d’évidence l’aide aux missions. Il faut dire que, à la différence de l’Afrique, le système de l’immatriculation a remporté un succès considérable : de 1897 à 1915, 5 376 demandes ont été déposées par les indigènes (soit 86 186 hectares) et 6 066 demandes par les Européens (soit 451 393 hectares [22]).
Les juges firent la démonstration de leur savoir-faire pour débouter l’Administration dans deux arrêts successifs, datés du 29 avril 1914 (arrêt Roblet) et du 14 octobre 1914 (arrêt Fontanié).
Dans la première affaire [23], l’Administration revendiquait pour les immatriculer un ensemble d’immeubles situés à Tananarive et appartenant à des jésuites, au motif que les jésuites étaient sans titre, n’étant que des prête-noms de la mission juridiquement inexistante et que les terres étaient vacantes et sans maître. Sur opposition faite par les jésuites, le tribunal de Tananarive, par jugement du 30 décembre 1913, n’accorda au Domaine que l’immatriculation des fossés. Le receveur fit appel et la cour répondit par la négative à tous les arguments renouvelés par le Domaine. Non, d’abord, à la prétention de son droit à revendiquer ces biens comme vacants et sans maître car ces terrains sont habités, cultivés ou possédés par des tiers ! Non, ensuite, à la prétention du droit de « domaine éminent », rejeté comme droit seulement « virtuel, théorique et honorifique » ! Non encore au glissement tenté par le domaine faisant valoir le traité de 1868 et l’article 3 du décret de 1913, car si les dispositions invoquées valent effectivement pour les biens religieux, les autres établissements sont dans le droit commun de la propriété. Et d’ailleurs la colonie, qui revendiquait l’église, sera déboutée, elle aussi, car « elle n’a pas été construite à l’aide de souscriptions locales ou par une main d’œuvre gratuite mais grâce au concours de particuliers non indigènes » ! Non, enfin, à l’argument faisant des opposants « de simples prête-noms de la mission juridiquement inexistante » car ces personnes ne se sont pas dépouillées de leur personnalité civile en entrant dans la congrégation [24] ! Les Domaines ne s’avouèrent pas vaincus. Le chef du service affirma au gouverneur général, le 8 juillet 1914, que l’interposition des personnes était prouvée et que les coteaux d’Arivonimano étaient bien vacants et sans maître ! Consulté, le procureur général répondit que l’interposition était une question de fait, souverainement tranchée par la cour, mais que l’article 105 du décret du 4 février 1911 permettait le pourvoi en cassation dans l’intérêt de la loi ; sur quoi, le gouverneur écrivit au ministre par lettre du 18 septembre 1914… lettre restée sans réponse [25] ! Il est vrai qu’au même moment, la cour se réunissait à nouveau sur la même question.
Dans la deuxième affaire [26], le service des Domaines requiert l’immatriculation d’un terrain possédé par un missionnaire, le Père Fontanié, présenté comme n’étant qu’un prête-nom et, pour cette raison, n’ayant pu acquérir valablement le terrain contesté. Sur opposition de Fontanié, le tribunal donne raison à celui-ci et l’Administration interjette appel développant les mêmes arguments : le Père Fontanié n’est qu’une personne interposée d’une mission n’ayant pas d’existence juridique et il n’a donc pas pu acquérir valablement ce terrain en 1890 car la propriété individuelle n’existait pas à cette époque et la terre était soumise au droit éminent du souverain.
Sur le premier argument, la cour, en substance, répondra que sans doute, une personne interposée d’une mission inexistante ne peut valablement acquérir mais encore faut-il en faire la preuve, l’Administration ne pouvant pas se contenter d’affirmer que « les missions catholiques ont la tendance connue à se placer toujours au-dessus des lois et des règlements ». La cour renvoie l’État à la constatation que « les règles de preuve de droit commun sont seules applicables à Madagascar » et que son argumentation ne répond pas aux exigences d’une argumentation de droit.
Reste le deuxième argument, plus solidement étayé. Non sur la question du droit de propriété du vendeur, la cour ayant déjà fait justice des prétentions de l’État sur ce point. En revanche, si les textes en vigueur (article 6 du traité de 1885 et Code des 305 articles) autorisent la cession d’un bien d’un Malgache à un Français au titre d’un bail emphytéotique, renouvelable au gré des parties pour une durée indéterminée, ils exigent également la passation d’un acte écrit. Or le Père Fontanié ne peut produire aucun acte de cette sorte ! Avec des trésors d’ingéniosité, la cour déboute cependant les Domaines, n’hésitant pas à prendre le contre-pied de sa propre jurisprudence pour se référer, par une exégèse acrobatique, à celle du tribunal de Tamatave… qu’elle avait contredit, dans son arrêt du 30 avril 1902. Les conclusions sont savoureuses. D’une part, parce que la cour, après avoir expliqué que le tribunal avait fait une interprétation de l’article 6 du traité en n’y voyant pas du tout invoquée une nullité identique (c’est-à-dire absolue) à celle des articles 85 et 86 du Code des 305 articles de 1881, reconnaît avoir, dans un premier temps, fait une autre interprétation mais, en définitive, entre ces deux jurisprudences, il lui semble préférable de se rallier à la première et donc à celle du Tribunal de Tamatave ! D’autre part et surtout parce que, comme souvent en jurisprudence coloniale, la cour renvoie à l’équité : comment en effet justifier que l’on n’exige pas des Malgaches un titre de propriété alors qu’on l’exige des Européens ? Il est plus conforme au droit et à l’équité dans les deux cas d’accepter des actes d’occupation !
Certes l’Administration est déboutée. Dans un premier temps, elle prépare un projet de décret, déclarant nuls « tous les actes accomplis par personnes interposées au profit d’associations religieuses non autorisées ». Prudemment, le texte est « gardé en instance » et ne voit pas le jour. Il est vrai que le procureur, consulté, a fait remarquer, entre autres arguments, qu’il est fort peu politique de déclencher en ce moment (en pleine guerre) une question susceptible de causer une grande émotion et de surcroît dans une île où sont nombreuses les missions dont les membres sont des sujets de l’Angleterre, de la Suède et de la Norvège [27].
Il est probable - tous les documents le montrent - que la question de la séparation des Églises et de l’État, dans les territoires d’outre-mer, a constitué pour l’État une épine permanente. Il n’est pas une question qui n’ait pas fait l’objet de quelque conflit, entraîné des vexations, provoqué des reculades, escarmouches aggravées, d’un côté, par les exigences maçonniques et de l’autre, par une volonté cléricale pour le moins farouche. Il n’est pas un lieu, plus ici à Madagascar qu’ailleurs, où l’internationalisation des situations n’a pas contraint les gouvernements généraux à composer et pas une question où l’intervention du législateur ne se soit révélée délicate. Il est rassurant de constater que le droit a pu être rappelé par les magistrats, même si ce droit est davantage appuyé par la référence à l’équité qu’à la loi. Mais nous maintenons que, dans le domaine du droit des biens, le silence du législateur ou sa volonté de rester dans des approches générales est dû non seulement à son souci de prudence (il aurait fallu viser l’ensemble des missions, congrégations, confréries, etc. !), mais également à cette volonté de laisser évoluer les situations au gré des politiques économiques. Pendant de nombreuses années, ces politiques ont été accompagnées par des interventions législatives ciblant le droit des immeubles et cherchant, par les revendications de l’État sur les terres, à « geler les terres » et à les disputer à l’indigène ou aux colons, puisque, n’ayant aucun droit sur leurs terres, ils n’auraient su leur en transmettre ! Les juristes, déjà, avaient fait remarquer que ce n’était rien d’autre qu’aller « à l’encontre du développement économique… et tuer en aveugle la poule aux œufs d’or » [28]. Avec de plus modestes et « modernes » approches économiques, on affirme la croyance que la « politique » doit accompagner « l’économique », que rien ne se fera sans les indigènes qu’il faut « associer », et qu’en conséquence, il faut marquer le pas et offrir seulement les conditions d’un changement. D’où la lente transformation des esprits, qu’accélèrent l’approche de la première guerre mondiale et sa cohorte de « révisions », confirmée, pour ce qui concerne le droit foncier, par des changements forts. Il s’agit de l’abandon du « domaine éminent », « issu du bon plaisir ou de la force, conséquemment d’une origine peu recommandable », de la reconnaissance du droit traditionnel, du passage de la voie « autoritaire » à la voie « libérale », de l’introduction de la propriété privée. Il ne restait plus aux magistrats qu’à affirmer haut et fort la nécessité de distinguer « le droit de l’abus… la propriété régulièrement acquise de l’usurpation » et à condamner une thèse « erronée au regard de la mission civilisatrice et colonisatrice ». Ce sera chose faite dans les années 1930, les missions au même titre que les indigènes ou les colons bénéficiant alors, de la fin de ces prétentions. Nous ne voyons donc aucune coïncidence, mais au contraire une mesure toute de logique, dans le fait que, à compter des mêmes années, une jurisprudence libérale se met à affirmer ces principes et qu’en 1939, enfin, un décret du 16 janvier, applicable à toutes les colonies, décide que les missions ont une existence légale, sont investies de « la personnalité juridique » (enfin à peu près) et sont représentées par des conseils d’administration, composés du chef de mission et des deux autres personnes choisies par la première et agréées par le gouverneur. Dans la foulée, le décret réglementait la capacité à acquérir, à recevoir des dons et des legs [29].
[1] P. Legendre, Histoire de l’administration, Thémis, PUF, 1968, p. 176.
[2] À l’occasion d’un colloque sur « les acteurs de la séparation » qui s’est tenu à Lille en 2006, nous avions laissé de côté la question relative au patrimoine des missions, ne traitant que des acteurs eux-mêmes (à paraître dans les actes du colloque sous le titre « Les acteurs de la séparation aux colonies : le dragon à plusieurs têtes et le dragon à plusieurs queues »). Quelques arrêts nous avaient intrigué. Mais ils ne peuvent être compris qu’à la lumière d’un environnement beaucoup plus riche. On citera, en tout premier lieu, pour le point de vue du droit, H. Vidal, La Séparation de l’Église et de l’État à Madagascar (1861-1968), Paris, LGDJ, 1970. Plus général et pour l’essentiel, R. de Benoist, Église et pouvoir colonial au Soudan français (1885-1945), Karthala, 1987 ; J.-P. Chantin et D. Moulinet (dir.), La Séparation de 1905. Les hommes et les lieux, Paris, Éditions de l’Atelier, 2005 ; J.-F. Zorn, « Laïcisation et Séparation des Églises et de l’État dans « la plus grande France coloniale », Bulletin de la Société de l’histoire du protestantisme français, 151, 2005, pp. 751-784 ; M.-O. Munier (dir.), Regards croisés en 1905 sur la loi de séparation des Églises et de l’État, Presses du Centre universitaire Champollion, 2005 (et plus particulièrement sur les colonies, É. de Mari, « Quelques remarques sur l’application de la loi de séparation des Églises et de l’État dans les colonies », pp. 261-274). Voir aussi J.-M. Regnault, « Application et non application outre-mer de la loi de séparation de 1905 », in La Loi de 1905 et les colonies, Revue française d’histoire d’Outre-mer, Paris, deuxième semestre, 2005. Enfin, pour la période postérieure, P. Delisle et M. Spindler (dir.), Les Relations Églises-État en situation postcoloniale, Karthala, 2003.
[3] R. de Benoist, Église et pouvoir colonial…, op. cit. p.184.
[4] De fait, le gouverneur a assez de pouvoirs. En effet, les ordonnances organiques de 1825-1827 portaient dans leur article 43 (45) « que le gouverneur interdit ou dissout les réunions et assemblées qui peuvent troubler l’ordre public… quel qu’en soit l’objet », englobant, sous ce vocable, droit de réunion comme droit d’association, réunions fortuites comme associations permanentes, tandis que la loi du 1er juillet 1901 sur la liberté d’association n’était étendue qu’aux Antilles et à la Réunion. C’est donc le Code pénal, en ses articles 291 à 294, qui était en vigueur dans les autres colonies, soumettant les associations de plus de 20 personnes à l’autorisation du gouvernement. Les mêmes ordonnances contenaient trois dispositions sur les cultes : d’une part, aux termes des articles 35 et 36 (37 et 38) ; « le gouverneur veille au libre exercice et à la police extérieure du culte… » ; d’autre part, aucun bref de la cour de Rome, ne peut être reçu qu’avec l’autorisation du gouverneur… ; enfin, le gouverneur tient la main à ce qu’aucune congrégation ou communauté religieuse ne s’établisse dans la colonie « sans notre autorisation spéciale »…
[5] Mais ils sont si loin et si différents et gérés de manière si particulière qu’il a fallu adapter. Pour l’Algérie, un règlement est adopté le 27 septembre 1907, des décrets complémentaires rédigés et parachevés par un décret du 31 mars 1908, mais le contenu en est original : il s’agit d’une séparation « sans troubles » pour laquelle on prévoit la constitution de 95 circonscriptions religieuses dans lesquelles les clercs recevront des indemnités de fonction (mais qui ne couvrent pas l’ensemble du territoire, d’où également un clergé non subventionné) et où est encouragée la constitution d’associations cultuelles musulmanes à qui on confie la jouissance des mosquées sous réserve que les imams y soient recrutés par la voie du concours et sous le contrôle du Gouverneur. Bref, un régime dérogatoire, propre à soulever quelques inquiétudes puisque la population européenne y est constituée « par une majorité d’étrangers ». Pour la Réunion et les Antilles, où les catholiques sont majoritaires et où « les électeurs le sont tous », le règlement final, adopté le 6 février 1911, intègre les améliorations adoptées en 1907 et 1908 et inscrit pour l’essentiel le texte de 1905, sous le contrôle sourcilleux du Conseil d’État.
[6] P. Dareste, Traité de droit colonial, Paris, Impr. du Recueil de législation, de doctrine et de jurisprudence coloniale, 1931, p. 354, § 150.
[7] Ainsi à Madagascar où quelques grandes affaires relatives aux édifices cultuels ont mobilisé l’attention des gouverneurs pendant des années. Ce fut le cas de la « querelle des temples », de l’aveu de Gallieni « beaucoup plus compliquée qu’on ne se l’était imaginée tout d’abord » (H. Vidal, La Séparation de l’Église et de l’État…, op. cit. p. 60). De quoi s’agit-il ? De temples construits par les habitants (parfois aidés par les missions protestantes), qui servent de lieux de culte et d’école et de local commun au village ; certes ils peuvent être dits propriété de l’État (c’était déjà le cas sous les merina) mais ils ont le droit d’en disposer comme ils veulent. Or voilà que le village tout entier se fait catholique et que, sans prévenir personne, les habitants convertissent le temple en église, entraînant les protestations du pasteur, dépossédé de moyens ; laisse-t-on le temple à sa fonction primitive c’est-à-dire que l’école qui s’y tient est tenue par des jésuites ou des frères qui seuls enseignent le français, comme le veut la réglementation ? On proteste alors contre la violation du temple. Le plus terrible survient lorsque le village se partage en deux et que cela dégénère en désordres puis en troubles insurrectionnels. Or les positions juridiques avancées par les catholiques restaient inconciliables avec les arguments des protestants et les essais d’arrangement imaginés par le gouverneur (commissions locales d’arbitrage, puis organisme original créé de toutes pièces, puis commission destinée à réglementer) sans succès aucun, de telle sorte qu’on en vint à s’accrocher à la solution la plus « coloniale » : « c’est le résident général qui décide de l’affectation » ! Sur ce point relatif à la propriété des édifices religieux, les autorisations d’ouverture et leur affectation à Madagascar, un arrêté du 8 juin 1901, complété par plusieurs circulaires, vint fixer les règles. Textes ambigus et rudimentaires qui posaient les conditions à la propriété privée des édifices et fixaient la domanialité des autres ainsi que leur affectation et qui soulevèrent sur ce dernier point quelques difficultés mais qui, dans l’ensemble, aidèrent à la clarification des situations.
[8] Mais, d’une part, le résident pour l’Annam écrit que la Mission est un être moral ayant des biens personnels et que les édifices religieux ne sont pas du domaine de l’État (sauf la cathédrale de Saïgon et quelques immeubles financés par l’État). D’autre part, les velléités d’inventaires (il aurait fallu aussi le faire pour les bouddhistes) et de propriété des communes restent lettres mortes. On préfère « s’en désintéresser ».
[9] Nous avons rappelé la bibliographie et les grandes tendances relatives à la politique du Domaine dans un article intitulé « Le juge colonial et l’introduction du droit de propriété », in B. Durand et M. Fabre (dir.) Le Juge et l’outre-mer, Lille, Centre d’histoire judiciaire éditeur, 2004, pp. 291-325.
[10] Archives nationales de Madagascar, D. 184, dossier 1.
[11] Le dépouillement du dossier D. 184, dossier 1, aux Archives nationales de Tananarive montre effectivement que l’administration est submergée de demandes et qu’elle essaye de déterminer les terrains nécessaires aux besoins des indigènes et ceux qui pourraient être cédés à la colonisation. D’où les nombreuses oppositions (jusqu’à 83 en une seule année) à l’encontre de demandes jugées spéculatives. En 1910, 18 affaires sont tranchées par un jugement définitif, 10 en cour d’appel, une seule par transaction.
[12] Nous avons exploré pour l’Indochine, le carton au CAOM côté FM, AF, 29.
[13] CAOM, FM, AF, 29, A (90) 15, février 1907.
[14] Une enquête conduite auprès des résidents donnait une idée précise des enjeux et des dangers d’introduire la législation métropolitaine. Au Cambodge où les quelques missionnaires sont à la tête de concessions variant de 30 ares à 520 hectares, soumis au droit commun « mais dont il y a lieu de prévoir la transformation possible en biens de mainmorte », ce qu’empêcherait la promulgation des lois de 1901 et de 1905 (courrier du résident au Gouverneur de l’Indochine du 19 septembre 1908). Mais quoique ces réformes puissent sembler utiles… il y a lieu de ne rien faire, tant pour éviter les révoltes que pour continuer à bénéficier de l’enrichissement que procurent au protectorat ces concessions confiées à des missionnaires et qui attirent des annamites. Et si l’on voulait faire quelque chose, il faudrait revenir sur l’autorisation que le Roi a accordée aux missions par une loi. Et la situation n’est pas différente en Annam, où il serait non seulement impolitique d’indisposer les fidèles mais encore impossible de faire le tri entre biens personnels et biens des missions.
[15] CAOM, FM, AF, 29, A (90) 16.
[16] Recueil Penant, 1906, article 2323, p. 303.
[17] Ibid., p. 308 et s.
[18] Recueil Dareste, 1908, pp. 187-188.
[19] Cass. 15 juillet 1882, D. 82, 1, 451.
[20] Trib. civ. Seine 1er février 1878, D. 79, 1, 225.
[21] Recueil Dareste, 1912, p. 58 et s. et Recueil Penant, 1918, II, p. 289 et s.
[22] H. Solus, Traité de la condition des indigènes en droit privé, Paris, Sirey, 1927, p. 381, note 1.
[23] Recueil Dareste, 1914, p. 173 et s.
[24] De manière plus douteuse, la cour écartait un autre argument qui mettait en avant le fait que, dans une demande antérieure, Monseigneur Cazet avait commis l’erreur de désigner « Braud, Gardès et Cassagne » comme représentants de la mission catholique. La cour considéra qu’à l’époque, les opposants étaient différents (sauf pour un seul) et d’ailleurs, que les éléments de certitude faisaient défaut. En revanche, de manière très claire, elle confirme le droit de propriété « en raison des troubles de 1895 et de disparition des titres » et du fait d’une possession paisible et publique qui remonte à quarante ans.
[25] Voir H. Vidal, La Séparation des Églises et de l’État…, op. cit., p. 211 et s.
[26] Recueil Dareste, 1915, III, p. 216 et s. et Recueil Penant, 1915, p. 226 et s.
[27] H. Vidal, La Séparation de l’Église et de l’État…, op. cit., p. 221. En Indochine, également, un des obstacles est constitué par la présence des congrégations espagnoles et on ne peut rien faire sans remanier le traité de 1874 et risquer de froisser les susceptibilités du gouvernement espagnol.
[28] Note sous CA Tananarive, audience du 18 septembre 1907, Recueil Penant, 1908, pp. 111-116 : « Ce n’est pas en retirant de la circulation générale la plus grosse partie des terres de l’île ni en entravant la production agricole par l’indigène qu’on drainera les ressources nécessaires au budget ».
[29] L’autorisation du gouverneur est nécessaire pour toute acquisition d’immeubles autres que ceux affectés à l’exercice du culte, à des établissements d’enseignement ou d’assistance médicale ou sociale ; la même autorisation est requise pour l’acceptation des legs ou dons en espèces ou en objets excédant la valeur de 10 000 francs (à l’exception des subsides des œuvres métropolitaines ou étrangères et du produit des quêtes). Le décret instituait une taxe annuelle des biens de mainmorte représentative des droits de mutation entre vifs et par décès, qui frappe les meubles et les immeubles. Par décret du 13 mars 1946, la loi du 1er juillet 1901 sur les associations est rendue applicable à tous les territoires dans ses dispositions relatives à la liberté d’association et à l’exclusion de celles qui concernent les congrégations religieuses. Voir sur ces questions, Rolland et Lampué, Précis de droit des pays d’outre-mer, Paris, Dalloz, 1949, n° 251.
, « Le droit des missions aux colonies : une affaire « patrimoniale » ? », dans la revue électronique « Cahiers d’Études du Religieux - Recherches interdisciplinaires » (ISSN 1760-5776) du Centre Interdisciplinaire d’Étude du Religieux, [http://www.msh-m.org/cier/], date de parution : le vendredi 25 janvier 2008.