Source: https://profipravo.cz/index.php?page=article&id_category=16&id_article=262261&csum=af3319b7
Timestamp: 2020-07-06 21:42:32+00:00
Document Index: 3517678

Matched Legal Cases: ['§ 165', '§ 160', '§ 161', '§ 27', '§ 162', '§ 27', 'soud ', '§ 165', '§ 165', '§ 96', '§ 97', '§ 99', '§ 94', '§ 99', '§ 94', '§ 2', '§ 2', '§ 161', '§ 27', '§ 27', '§ 168', '§ 168', '§ 160', '§ 78', '§ 116', '§ 85', '§ 109', '§ 70', 'zákona č. 114', '§ 165', '§ 97', '§ 165', '§ 165', '§ 97', '§ 165', '§ 94', '§ 165', '§ 94', '§ 94', '§ 94', '§ 168', '§ 161']

NSS: Přezkum souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy
Zdroj: č. 4003/2020, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
Prejudikatura: č. 1255/2007 Sb. NSS; č. 117/2003 Sb. ÚS, č. 103/2011 Sb. ÚS.
Věc: Společnost s ručením omezeným BENOCO proti Ministerstvu pro místní rozvoj, za účasti osob I) státního podniku Lesy ČR a II) Českého svazu ochránců přírody Šumperk, o přezkumu souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy, o kasační stížnosti žalovaného.
Krajský úřad Olomouckého kraje (dále jen „krajský úřad“) rozhodnutím ze dne 11. 11. 2015, zrušil v přezkumném řízení veřejnoprávní smlouvu uzavřenou mezi žalobkyní a Městským úřadem Šumperk (dále jen „stavební úřad“), podle § 165 odst. 2 správního řádu, z důvodu rozporu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy. Veřejnoprávní smlouva se týkala umístění a provedení stavby označené jako „rekonstrukce větrné farmy Mravenečník, spočívající ve stavebních úpravách na pozemcích parc. č. X v k. ú. R.“. Proti rozhodnutí krajského úřadu podala žalobkyně odvolání, které žalovaný (dále jen „stěžovatel“) zamítl a rozhodnutí krajského úřadu potvrdil.
[10] Správní řád upravuje 3 druhy veřejnoprávních smluv. Prvním typem jsou tzv. koordinační veřejnoprávní smlouvy podle § 160 správního řádu, jež mohou uzavírat stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy. Druhým typem jsou smlouvy tzv. subordinační podle § 161 správního řádu. Tuto smlouvu uzavírá správní orgán s osobou, která by jinak byla účastníkem řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, a to i namísto vydání rozhodnutí, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Lze ji mimo jiné uzavřít namísto územního rozhodnutí a stavebního povolení, což je případ v nyní projednávané věci. Třetím typem jsou smlouvy mezi účastníky navzájem. Podle § 162 správního řádu ji mohou uzavřít ti, kdo by byli účastníky řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, kdyby řízení probíhalo, popřípadě ti, kdo účastníky takového řízení jsou, pokud řízení probíhá, přičemž předmětem takové smlouvy je převod nebo způsob výkonu jejich práv nebo povinností. V nyní projednávané věci se tedy jedná o subordinační typ veřejnoprávní smlouvy, avšak Nejvyšší správní soud předesílá, že právní závěry k ní dále uvedené se uplatní i u ostatních druhů veřejnoprávních smluv, neboť přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy podle § 165 dopadá na všechny veřejnoprávní smlouvy, není-li výslovně stanoveno jinak.
[11] Podle § 165 odst. 7 správního řádu platí, že „[n]ení-li v odstavcích 1 až 6 stanoveno jinak, platí pro přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy obdobně ustanovení o přezkumném řízení s tím, že správní orgán není vázán lhůtami uvedenými v § 96 odst. 1 a § 97 odst. 2; při určení účinků rozhodnutí se přiměřeně použije ustanovení § 99.“ Přezkumné řízení je upraveno v § 94 až § 99 správního řádu.
[12] Podle § 94 odst. 4 správního řádu v rámci přezkumného řízení platí, že „[j]estliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví.“
[13] Podle § 2 odst. 1 správního řádu platí, že „[s]právní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu (dále jen ‚právní předpisy‘). Kde se v tomto zákoně mluví o zákoně, rozumí se tím též mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu.“
[14] Podle § 2 odst. 3 správního řádu platí, že „[s]právní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (dále jen ‚dotčené osoby‘), a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu.“
[15] Podle § 161 odst. 1 správního řádu platí, že „[s]tanoví-li tak zvláštní zákon, může správní orgán uzavřít veřejnoprávní smlouvu s osobou, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 1, kdyby probíhalo řízení podle části druhé, a to i namísto vydání rozhodnutí. Podmínkou účinnosti veřejnoprávní smlouvy je souhlas ostatních osob, které by byly účastníky podle § 27 odst. 2 nebo 3. Správní orgán přitom postupuje podle ustanovení o souhlasu třetích osob (§ 168).“
[16] Podle § 168 správního řádu platí, že „[v]eřejnoprávní smlouva, nejde-li o veřejnoprávní smlouvu podle § 160, která se přímo dotýká práv nebo povinností třetí osoby, nabývá účinnosti teprve v okamžiku, kdy s ní tato osoba vysloví písemný souhlas. Není-li tento souhlas získán, může správní orgán místo uzavření veřejnoprávní smlouvy vydat rozhodnutí ve správním řízení, v němž využije podkladů získaných při přípravě veřejnoprávní smlouvy.“
[17] Podle § 78a odst. 4 stavebního zákona platilo, že „[ž]adatel zajistí souhlasy osob, které by byly účastníky územního řízení s uzavřenou veřejnoprávní smlouvou. Žadatel je povinen předložit stavebnímu úřadu veřejnoprávní smlouvu spolu se souhlasy osob, které by byly účastníky územního řízení, a grafickou přílohu k vyznačení účinnosti.“
[18] Podle § 116 odst. 4 stavebního zákona platilo, že „[s]tavebník zajistí souhlasy osob, které by byly účastníky stavebního řízení, s uzavřenou veřejnoprávní smlouvou. Stavebník je povinen předložit stavebnímu úřadu veřejnoprávní smlouvu k vyznačení účinnosti spolu se souhlasy osob, které by byly účastníky stavebního řízení. Po vyznačení účinnosti smlouvy stavební úřad ověří projektovou dokumentaci. Jedno její vyhotovení si ponechá, druhé bez zbytečného odkladu doručí stavebníkovi spolu se štítkem obsahujícím identifikační údaje o povolené stavbě. Další vyhotovení ověřené projektové dokumentace doručí vlastníkovi stavby, pokud není stavebníkem, a místně příslušnému obecnímu úřadu, pokud není stavebním úřadem, vyjma stavby v působnosti vojenského nebo jiného stavebního úřadu.“
[19] Podle § 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona platilo, že „účastníky územního řízení dále jsou osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis.“
[20] Podle § 109 písm. g) stavebního zákona platilo, že „účastníkem stavebního řízení je pouze osoba, o které tak stanoví zvláštní právní předpis, pokud mohou být stavebním povolením dotčeny veřejné zájmy chráněné podle zvláštních právních předpisů a o těchto věcech nebylo rozhodnuto v územním rozhodnutí.“
[21] Podle § 70 odst. 3 věty první zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) platilo, že „[o]bčanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení.“
[24] Ustanovení § 165 odst. 2 správního řádu uvádí, že „[v]eřejnoprávní smlouvu, která byla uzavřena v rozporu s právními předpisy, správní orgán zruší“. Toto ustanovení skutečně stanoví zvláštní úpravu oproti obecné úpravě přezkumného řízení, nicméně vůči § 97 odst. 3 správního řádu. Podle tohoto ustanovení totiž platí, že pokud bylo rozhodnutí vydáno v rozporu s právními předpisy, pak jej „příslušný správní orgán zruší nebo změní, popřípadě zruší a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně“. Ustanovení § 165 odst. 2 správního řádu tak vylučuje změnu veřejnoprávní smlouvy nebo její zrušení a vrácení správnímu orgánu. Je to dáno i povahou veřejnoprávní smlouvy, která není vrchnostenským rozhodnutím, ale výsledkem dohody smluvních stran. Bez souhlasu všech účastníků ji tak nelze ani měnit, ani vracet správnímu orgánu, neboť žádné řízení o uzavření smlouvy neprobíhá. Za určitou formu změny by bylo možné považovat postup podle § 165 odst. 3 správního řádu, který umožňuje zrušit i jen některá ustanovení smlouvy, ale to pouze v případě, pokud je lze za tam daných podmínek oddělit od ostatních. I toto ustanovení představuje odchylku od obecného pravidla v § 97 odst. 3 správního řádu.
[29] Ke stejným závěrům – pokud jde o vztah přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy podle § 165 správního řádu a § 94 odst. 4 – dochází i odborná literatura (viz Vedral, J. Správní řád komentář. II. vydání. Praha : BOVA POLYGON, 2012, s. 1295-1296 nebo Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2019, komentář k § 165)
[32] Přezkumné řízení je koncipováno jako dozorčí prostředek sloužící k nápravě nezákonných rozhodnutí, která jsou, až na ojedinělé výjimky, v právní moci (viz § 94 odst. 1 správního řádu). K právní moci rozhodnutí se blíže vyjadřovalo usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS, jenž uvedl: „Institut právní moci není vlastní jen soudnímu řízení správnímu, ale všem dalším oblastem, kde dochází k vydávání aktů státní moci, kterými je autoritativně rozhodováno o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob. Jde o důležitou vlastnost rozhodnutí znamenající jeho nezměnitelnost (formální právní moc) a závaznost (materiální právní moc). Na jedné straně vyjadřuje vůli státu vyřešit konečně určitou věc, vedle toho pak i zákaz dále jednat o téže věci v rámci téhož procesu. Jde o významnou záruku právní jistoty nejen pro účastníky řízení a jejich práva a svobody, ale i pro celou společnost. Musí být respektováno všemi státními orgány i osobami, věc je rozřešena konečně a závazně.“ Právě s ohledem na tyto vlastnosti právní moci je třeba v přezkumném řízení brát ohled na práva nabytá v dobré víře jak podle § 94 odst. 4, tak i podle § 94 odst. 5 správního řádu.
[35] Mezi účastníky není v řízení o kasační stížnosti sporné, že žalobkyně nezískala souhlas všech dotčených třetích osob a veřejnoprávní smlouva nenabyla účinnosti. Na tom nemohl nic změnit ani fakt, že na smlouvu stavební úřad chybně vyznačil doložku účinnosti. Správní řád totiž striktně podmiňuje účinnost veřejnoprávní smlouvy souhlasem dotčených třetích osob. Nelze totiž připustit, aby osobám, které by jinak ve správním řízení byly účastníky řízení, byla krácena jejich procesní práva. Jak ostatně uvádí komentářová literatura, „[t]oto ustanovení [§ 168 správního řádu] má zabránit tomu, aby bylo veřejnoprávních smluv zneužíváno k obcházení zájmů dotčených osob a aby docházelo k účelovému omezování jejich procesních práv jako účastníků řízení tím, že by namísto správního řízení podle části druhé byly uzavírány veřejnoprávní smlouvy (§ 161)“ (viz Vedral, op. cit., s. 1318).