Source: http://gonzalezcancino.com/4-providencias-cautelares/
Timestamp: 2017-12-15 23:23:32
Document Index: 47033964

Matched Legal Cases: ['Artículo 8', 'Artículo 8', 'Artículo 77', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 191', 'Artículo 191', 'Artículo 138', 'artículo 129', 'Artículo 129', 'artículo 131', 'artículo 135', 'artículo 22', 'artículo 27', 'artículo 132', 'Artículo 132', 'Artículo 133', 'Artículo 134', 'artículo 190', 'Artículo 190', 'artículo 135', 'Artículo 135', 'artículo 190', 'artículo 136', 'Artículo 136', 'artículo 154', 'Artículo 154', 'artículo 125', 'Artículo 125', 'Artículo 126', 'artículo 22', 'Artículo 127', 'Artículo 128', 'artículo 129', 'artículo 132', 'Artículo 138', 'Artículo 139', 'Artículo 140', 'Artículo 141', 'Artículo 142', 'Artículo 143', 'artículo 15', 'artículo 1', 'artículo 143', 'artículo 8', 'artículo 144', 'Artículo 144', 'Artículo 145', 'Artículo 146', 'Artículo 147', 'Artículo 153', 'ARTÍCULO 219', 'artículo 136', 'artículo 154', 'artículo 133', 'Artículo 148', 'artículo 103', 'Artículo 149', 'artículo 150', 'Artículo 150', 'Artículo 151', 'artículo 190', 'artículo 28', 'Artículo 206', 'artículo 206', 'Artículo 206', 'artículo 207', 'Artículo 207', 'artículo 209', 'Artículo 209', 'artículo 262', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 147', 'artículo 147', 'artículo 107', 'artículo 17', 'Artículo 17', 'artículo 25', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'artículo 17', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 8', 'artículo 25', 'artículo 1', 'artículo 147']

4. Providencias cautelares | Gonzalez Cancino
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4. Providencias cautelares	GC	2017-06-01T02:32:16+00:00
¿Qué son las providencias cautelares?
¿Por qué son necesarias las providencias cautelares?
¿Para qué sirven las providencias cautelares?
¿Cuáles son las notas distintivas de las providencias cautelares?
¿Cuáles son los requisitos para el otorgamiento de ls providencias cautelares?
¿Qué tipo de providencias cautelares existen?
Actos susceptibles de suspensión
Fundamento jurídico constitucional
La suspensión en el amparo directo
La suspensión en el amparo indirecto
Incidente por exceso o defecto en el cumplimiento de la suspensión
Otras providencias cautelares del amparo
En este capítulo se abordará el tema de las providencias precautorias.
Inicialmente, el enfoque será el propio de la teoría general del proceso, es decir, la teoría que explica los aspectos comunes a todos los procedimientos.
Posteriormente, se estudiará el tema de las providencias precautorias en el contexto del juicio de amparo.
Según Piero Calamandrei, la providencia cautelar es “la anticipación (provisional) de ciertos efectos de la providencia definitiva, encaminada a prevenir el daño que podría derivar del retardo de la misma” (Ovalle Favela, 1998).
También se les conoce bajo los nombres de providencias precautorias o medidas cautelares.
Las providencias cautelares son las resoluciones dictadas con la finalidad proteger a un sujeto u objeto del daño que le puede ocasionar una persona que actúa de forma irregular.
En relación con las providencias cautelares judiciales, José Ovalle Favela (2004) menciona que:
Las llamadas acciones cautelares son aquellas por las que la parte actora solicita al juzgador una resolución para que se protejan, de manera provisional y hasta en tanto se dicte la sentencia definitiva en el proceso de conocimiento, las personas, los bienes o derechos que serán objeto de este último. En sentido estricto, las llamadas acciones cautelares no constituyen acciones autónomas o distintas de las acciones a que hemos hecho referencia, y es en ejercicio de estas últimas que se solicita la resolución que decrete la medida cautelar correspondiente. La solicitud de la medida cautelar no da lugar a un proceso autónomo, sino a una tramitación conexa dentro del proceso de conocimiento respectivo. (p. 166)
Nuevamente se citan las palabras de Ovalle (2004, p. 166):
Las medidas cautelares surgen de la necesidad de evitar el peligro de un derecho por el retardo que implica el pronunciamiento de la sentencia definitiva (periculum in mora) pero normalmente requiere que quien las solicite acredite, al menos, la apariencia del derecho (fumus boni iuris).
En el contexto del juicio de amparo, se ha considerado tradicionalmente que la finalidad de las providencias cautelares, en especial de la suspensión del acto reclamado, tiene como finalidad mantener o conservar la materia del juicio de amparo, lo cual es incorrecto.
Por ejemplo, al respecto, Burgoa (1971) señala:
La suspensión del acto reclamado es la institución que dentro de nuestro juicio de amparo reviste una importancia trascendental, a tal grado que, en muchas ocasiones, sin ella nuestro medio de control sería nugatorio o ineficaz. En efecto, es mediante la suspensión que del acto reclamado como se mantiene viva la materia del amparo, constituido por las situaciones concretas e individuales que el agraviado pretende preservar. (p. 680)
En el mismo sentido, Zaldívar (2004):
Para que un instrumento de justicia constitucional de las libertades cumpla con su finalidad protectora es menester una medida cautelar que conserve la materia de la controversia y que evite que los particulares sufran afectaciones a su esfera jurídica mientras se resuelve el fondo del asunto. (p. 81)
Considerar que la medida precautoria tiene como finalidad conservar la materia del juicio de amparo es un error, en virtud de que este se puede resolver aun con el acto consumado de forma irreparable.
Al respecto, debe recordarse que la acción de amparo tiene múltiples finalidades:
Finalidades de la acción de amparo Fundamento jurídico
1. La determinación de la constitucionalidad del acto reclamado – Artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos- Derecho a conocer la verdad, establecido en el párrafo 206 de la Sentencia 2011 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
– Obligación de investigar las violaciones a los derechos humanos
– Principio de efectividad
2. La determinación de la culpabilidad de las autoridades responsables – Artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos- Derecho a conocer la verdad, establecido en el párrafo 206 de la Sentencia 2011 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
– Obligación de investigar las violaciones de derechos humanos DDHH
– Obligación de sancionar a los responsables de violar derechos humanos
– Obligación de combatir la impunidad
3. Restitución del derecho violado siempre que sea material y jurídicamente posible. – Artículo 77 de la Ley de Amparo- Obligación de respetar los derechos humanos
– Obligación de proteger derechos humanos
– Obligación de garantizar derechos humanos
– Obligación de reparar violaciones a derechos humanos
4. Indemnizar al quejoso cuando:a) la restitución afecta a la sociedad en mayor proporción que a los beneficios del quejoso,
b) la restitución sea imposible,
c) sea desproporcionalmente gravoso restituir la situación que imperaba antes de la violación. – Fracción XVI del artículo 107 constitucional- Obligación de reparar violaciones a derechos humanos
5. Garantizar la no repetición del acto reclamado – Obligación de reparar violaciones a derechos humanos– Obligación de proteger derechos humanos
– Obligación de prevenir violaciones a derechos humanos
– Obligación de garantizar los derechos humanos
– Obligación de evitar reincidencias en las violaciones a derechos humanos
6. Prevenir violaciones de DDHH – Principio de efectividad– Obligación de prevenir violaciones a derechos humanos
Si se toman en cuenta las distintas finalidades de la acción de amparo, resulta válido concluir que:
Es falso que la suspensión del acto reclamado tenga como finalidad la conservación de la materia del juicio de amparo, debido a que este puede llevarse a cabo aun cuando el acto reclamado se haya consumado de forma irreparable.
Quienes afirman que la suspensión del acto reclamado tiene como objetivo la conservación de la materia del juicio de amparo, poseen una visión reduccionista de la acción de amparo y limitan todos los efectos de la sentencia a la restitutio in integrum.
La finalidad de las providencias precautorias es proteger derechos frente a amenazas derivadas del retardo en el dictado de la sentencia definitiva.
La protección que otorgan las providencias precautorias puede tener variantes. Una de ellas consiste en proteger un derecho antes de que se produzca una afectación; otra más, en evitar que la intensidad de la afectación se incremente. De ahí que se considere que las medidas precautorias estén inspiradas en el principio formulado por Chiovenda, quien señala que “la necesidad de servirse del proceso para obtener razón no debe tornarse en un daño para quien tiene la razón.” (Ovalle Favela, Tutela anticipada en el proceso civil iberoamericano, 1998, p. 304).
En relación con este aspecto, se cita a Ovalle (1998), puesto que realiza una síntesis del estudio de Calamandrei:
Es indudable que el autor clásico para el estudio de las medidas cautelares es Calamandrei, cuyas ideas me parecen fundamentales para analizar las relaciones entre estas medidas y la tutela anticipada. El procesalista italiano señalaba que la doctrina más autorizada de entonces consideraba que el criterio para distinguir las providencias cautelares de las demás providencias jurisdiccionales, se encontraba en el carácter provisional de las primeras. Sostenía que la cualidad de provisional dada a las providencias cautelares quería significar en substancia que los efectos jurídicos de las mismas no sólo tienen duración temporal (carácter que bajo cierto aspecto, podía considerarse común a todas las resoluciones pronunciadas bajo la cláusula rebus sic stantibus), sino que tienen duración limitada precisamente a aquel periodo de tiempo que deberá transcurrir entre la emanación de la providencia cautelar y la emanación de la providencia jurisdiccional definitiva sobre el mérito.
Para Calamandrei la providencia cautelar tiene efectos provisionales no porque (o no necesariamente porque) la cognición sobre la cual se base sea menos plena que la ordinaria y deba, por consiguiente, ir acompañada de una menor estabilidad en sus efectos, sino porque la relación que la providencia cautelar constituye está, por su naturaleza, destinada a agotarse, en cuanto que su objeto ya se habrá alcanzado en el momento en que se dicte la providencia definitiva sobre el mérito de la controversia. El carácter provisional de las medidas cautelares atiende al objeto o, se podría decir, a la finalidad de la providencia. Pero para poder entender las diferencias entre las providencias cautelares y otras medidas provisionales, Calamandrei proponía considerar el interés específico que justifica la emanación de cualquier medio cautelar, que no es sino el interés que surge siempre de la existencia de un peligro de daño jurídico, derivado del retardo de una providencia jurisdiccional definitiva; es decir, el periculum in mora, que es la condición típica y distintiva de las providencias cautelares.
Pero no basta que el interés en obrar nazca de un estado de peligro y que la providencia invocada tenga por ello la finalidad de prevenir un daño solamente temido, sino que es preciso, además –advertía Calamandrei-, que a causa de la inminencia del peligro, la medida solicitada tenga carácter de urgencia, en cuanto sea previsible que, en caso de que la medida se demore, el daño temido se transformaría en daño efectivo, o se agravaría el daño ya ocurrido, de tal manera que la eficacia preventiva de la providencia resultaría prácticamente anulada o disminuida. Pero, para que surja el interés específico para reclamar una medida cautelar, es necesario que, a los elementos de prevención y urgencia, se añada un tercero, que es en el que propiamente reside el alcance característico del periculum in mora: es necesario que, para obviar oportunamente el peligro de daño que amenaza al derecho, la tutela ordinaria se manifieste como demasiado lenta, de manera que, en espera de que madure a través del largo proceso ordinario la providencia sobre el mérito, se deba proveer con el carácter de urgencia a impedir con medidas provisionales que el daño temido se produzca o se agrave durante esa espera. (pp. 271-273)
A partir de la interpretación de Ovalle, se pueden identificar las siguientes características de las providencias cautelares:
Se otorgan en circunstancias en que la protección de la sentencia definitiva es muy lenta (periculum in mora, nota esencial de las mismas según Calamandrei).
Son provisionales.
Resultan accesorias del negocio principal.
Su objetivo es prevenir un daño o su incremento.
Son variables (sujetas a la cláusula rebus sic stantibus).
¿Cuáles son los requisitos para el otorgamiento de las providencias cautelares?
Los requisitos para el otorgamiento de las providencias cautelares son dos:
1. El peligro en la demora (periculum in mora) y
2. la apariencia del buen derecho (fumus boni iuris).
En relación con el peligro en la demora, ya se han adelantado algunos comentarios, por lo que solo resta citar los dos tipos de peligros que identifica la doctrina:
El primer tipo de periculum in mora es un peligro de infructuosidad y el segundo es un peligro de tardanza. Andrea Proto Pisani entiende por el primero “el peligro de que, durante el tiempo necesario para el desarrollo del proceso de conocimiento pleno, sobrevengan hechos que hagan imposible o muy dificultosa la concreta ejecución de la sentencia…” Al segundo lo entiende como “el peligro de que la mera duración del proceso, con el postergar en el tiempo el estado de insatisfacción del derecho, venga a ser la causa del perjuicio”. (Ovalle Favela, 1998, pp. 277, 278)
Por sus consecuencias a la apariencia del buen derecho, Ovalle Favela (1998) señala que:
Además del periculum in mora, para que se pueda obtener la providencia cautelar se debe acreditar la apariencia de un derecho (fumus boni iuris). La prueba plena de los hechos en los que se sustenta el derecho que se reclama en la pretensión principal, deberá darse dentro de la etapa probatoria del proceso ordinario, al término del cual la sentencia definitiva resolverá sobre la certeza de ese derecho. Pero para determinar si se debe conceder la providencia cautelar deberá bastar que se acredite la apariencia del derecho. En este caso, la investigación del derecho, como advertía Calamandrei, se limita a un juicio de probabilidades y verosimilitud. En sede cautelar, escribía el procesalista italiano, “basta que la existencia del derecho aparezca verosímil, o sea, para decirlo con mayor claridad, basta que, según un cálculo de probabilidades, se pueda prever que la providencia principal declarará el derecho en sentido favorable a aquel que solicita la medida cautelar. El resultado de esta cognición sumaria sobre la existencia del derecho tiene pues, en todos los casos, valor no de declaración de certeza sino de hipótesis: solamente cuando se dicte la providencia principal se podrá ver si la hipótesis corresponde a la realidad”. (pp. 278, 279)
En relación con los tipos de providencias cautelares Ovalle (1998, p. 280) dice:
La doctrina italiana más reciente, distingue, siguiendo substancialmente el pensamiento de Calamandrei, entre providencias cautelares conservativas de las situaciones de hecho o de derecho sobre las cuales incidirá la futura sentencia (que atienden al peligro de la infructuosidad de la ejecución de esta última) y las providencias cautelares anticipativas de la satisfacción del derecho (que se sustentan en el peligro de la tardanza de la providencia principal).
Ahora que se han visto las características generales de las providencias precautorias, se abordarán las medidas precautorias particulares del juicio de amparo.
La suspensión es la providencia cautelar que paraliza la realización de actos materiales positivos o la vigencia de la norma producto de un acto normativo.
La suspensión es una providencia cautelar conservativa, toda vez que su finalidad consiste en mantener una situación de hecho o de derecho determinada.
En relación con este punto, Héctor Fix Zamudio considera que la suspensión también puede tener efectos anticipativos de la sentencia definitiva, es decir, considera que la suspensión puede implicar la restitución provisional:
Así, Héctor Fix Zamudio sostiene que “es indudable que la suspensión de los actos reclamados constituye una providencia cautelar, por cuanto que significa una apreciación preliminar de la existencia de un derecho con el objeto de anticipar provisionalmente algunos efectos de la protección definitiva y por este motivo, no sólo tiene eficacia puramente conservativa, sino que también puede asumir el carácter de una providencia constitutiva, o parcial y provisionalmente restitutoria, cuando tales efectos sean necesarios para conservar la materia del litigio o impedir perjuicios irreparables a los interesados”. (Burgoa, 1971, p. 685)
¿Cuáles son las críticas que cabe realizar a las ideas de Fix Zamudio?
En primer lugar, es falso que la suspensión del acto reclamado tenga busque conservar la materia del juicio de amparo. Esto es producto de una visión reduccionista de la acción de amparo, como se vio anteriormente.
En segundo lugar, es incorrecto señalar que la suspensión tenga efectos anticipatorios, es decir, restitutorios.
Afirmar que la suspensión del acto reclamado tiene efectos restitutorios es distorsionar las cosas y mezclar conceptos mutuamente incompatibles. Decir que la suspensión tiene efectos restitutorios equivale a crear nociones contradictorias como un círculo-triángulo o la “autoridad-particular” de Ferrer.
Una vez más se reitera que la creación de ficciones puede resultar muy perjudicial para los derechos. Basta recordar la restricción de la procedencia del juicio de amparo provocada por la ficción empleada en el caso de Canuto Ortega, para demostrar que dichas ficciones, o bien distorsiones de la realidad (sea sensible o inteligible), no representan la vía correcta para solucionar un problema.
El error de Fix Zamudio radica en presuponer que en el juicio de amparo solamente puede existir la suspensión como medida precautoria. En lugar de aceptar o cuestionarse si en el juicio de amparo pueden existir medidas precautorias distintas de la suspensión, como la restitución provisional, su prejuicio —es decir, el hecho de considerar que en materia de amparo solo existe la medida precautoria de la suspensión— lo obliga a imputarle a la suspensión efectos que no tiene.
Un error similar es cometido por Zaldívar (2004), a partir de sus propias palabras:
Es sabido que sin una suspensión eficaz en muchos casos, la protección constitucional del amparo se torna inoperante. En materia administrativa su formalismo impide que actos notoriamente arbitrarios puedan paralizarse, al tiempo que permite la inejecución de actos que claramente se ajustan a la Constitución y a las leyes. Incluso el requisito de valorar la apariencia de buen derecho para el otorgamiento de la medida cautelar derivado de jurisprudencia de la Suprema Corte no ha sido entendido adecuadamente, lo que, salvo en el caso de las clausuras, ha provocado que sea inoperante. Se ha ignorado, en gran medida, que se trata del principio señalado por la doctrina del fumus iuridicus, es decir, del examen preliminar de la materia de la controversia para descubrir un principio de fundamentación que permita al juez otorgar efectos restitutorios a la medida precautoria
[refiriéndose a la suspensión], sin prejuzgar sobre el fondo. (p. 81)
Al igual que Fix Zamudio, Zaldívar pretende otorgarle efectos restitutorios a la suspensión, con la diferencia de que Zaldívar los sustenta en la apariencia del buen derecho.
El error del autor consiste en confundir un requisito para el otorgamiento de las medidas precautorias, a saber, la apariencia del buen derecho con el efecto de la medida precautoria (anticipación de la protección definitiva). Lo anterior equivale a confundir los principios que regulan la procedencia del juicio de amparo (principio de definitividad o principio de iniciativa de parte) con el principio de relatividad de las sentencias de amparo que regula los efectos de la acción de amparo.
En otras palabras, una cosa son los requisitos para el otorgamiento de las providencias cautelares (periculum in mora y fumus boni iuris) y otra distinta, los efectos de las providencias precautorias (conservativos o anticipatorios).
Así, la crítica que formula Burgoa a Fix Zamudio es acertada:
No es verdad que la suspensión “anticipe provisionalmente algunos efectos de la protección definitiva”[…] Además, la suspensión no es una “providencia constitutiva” sino mantenedora o conservativa de una situación ya existente, evitando que se altere con la ejecución de los actos reclamados o por sus efectos y consecuencias. En otras palabras, la suspensión dentro del amparo no crea derechos o intereses jurídicos sustantivos a favor del quejoso, sino que los preserva únicamente en cuanto que no se afecten por dicha ejecución, efectos o consecuencias, (Burgoa, 1971, p. 685)
Más adelante se verá que en el juicio de amparo existen otras medidas precautorias distintas de la suspensión. Por ahora solo cabe señalar que esta tiene efectos conservativos y no anticipativos.
Los actos reclamados se pueden clasificar de la siguiente manera:
Tomando en consideración esta clasificación de los actos reclamados, se puede decir que la suspensión resulta procedente respecto de:
Actos positivos:
materiales inminentes
Como se puede observar, los actos materiales consumados quedan descartados de la suspensión por la sencilla razón de que no se puede modificar el pasado. Asimismo, las omisiones quedan fuera, ya que para suspender se requiere algo y la omisión es precisamente la ausencia de conducta.
En relación con los actos normativos, conviene precisar que la suspensión no tiene por efecto suspender la realización del acto normativo, es decir, el dictado de la sentencia o resolución administrativa, ni tampoco el proceso legislativo, pues esos son actos materiales acontecidos en el pasado que no pueden destruirse. En este caso, el objetivo de la suspensión es paralizar la vigencia de las normas jurídicas producto de los actos normativos.
En otras palabras, la suspensión detiene los efectos (vigencia) de los actos normativos. Es por esa razón que, a través de este recurso, un establecimiento mercantil clausurado puede reanudar labores, ya que la resolución administrativa de clausura que impone el estado se ve pausada en cuanto a su vigencia.
De igual manera la suspensión otorgada respecto de una sentencia definitiva no puede modificar el dictado de la sentencia pues eso ya aconteció pero si puede paralizar la vigencia de la norma jurídica creada y con ello evitar su ejecución.
Los actos que están excluidos de la suspensión son:
Actos materiales consumados
Omisiones o actos negativos
Actos meramente declarativos
Los actos meramente declarativos no traen aparejada ejecución alguna, motivo por el cual no es necesario el otorgamiento de la suspensión.
Las fracciones X y XI del artículo 107 constitucional regulan la medida precautoria de la suspensión del acto reclamado:
La suspensión en el amparo directo es otorgada por la autoridad responsable, es decir, por el órgano jurisdiccional que dictó la sentencia definitiva señalada como acto reclamado.
La suspensión puede ser clasificada tomando en consideración la forma en que se otorga en:
1. suspensión de oficio y
2. suspensión a petición de parte
La suspensión de oficio está regulada por el artículo 191 de la Ley de Amparo, en donde se establece:
Artículo 191. Cuando se trate de juicios del orden penal, la autoridad responsable con la sola presentación de la demanda, ordenará suspender de oficio y de plano la resolución reclamada. Si ésta comprende la pena de privación de libertad, la suspensión surtirá el efecto de que el quejoso quede a disposición del órgano jurisdiccional de amparo, por mediación de la autoridad responsable, la cual deberá ponerlo en libertad caucional si la solicita y ésta procede.
Suspensión a petición de parte
1. Se necesita que: La solicite el quejoso.
2. No se ocasione perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.
3. En su caso, se otorgue garantía para reparar el daño e indemnizar los perjuicios que se pueda ocasionar a terceros con motivo de la suspensión.
Artículo 138. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias, siempre que concurran los requisitos siguientes:
I. Que la solicite el quejoso; y
Ya se ha visto que el orden púbico, en términos jurídicos, se refiere a todas aquellas disposiciones que establecen derechos irrenunciables.
Por su parte, el interés social puede ser entendido en contraposición al interés particular o individual.
En el artículo 129 de la Ley de Amparo se establecen algunas situaciones calificadas por el legislador como gravosas para el interés social o disposiciones de orden público.
Artículo 129. Se considerará, entre otros casos, que se siguen perjuicios al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, cuando, de concederse la suspensión:
I. Continúe el funcionamiento de centros de vicio o de lenocinio, así como de establecimientos de juegos con apuestas o sorteos;
II. Continúe la producción o el comercio de narcóticos;
III. Se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos;
IV. Se permita el alza de precios en relación con artículos de primera necesidad o de consumo necesario;
V. Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave o el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país;
VI. Se impida la ejecución de campañas contra el alcoholismo y la drogadicción;
VII. Se permita el incumplimiento de las órdenes militares que tengan como finalidad la defensa de la integridad territorial, la independencia de la República, la soberanía y seguridad nacional y el auxilio a la población civil, siempre que el cumplimiento y ejecución de aquellas órdenes estén dirigidas a quienes pertenecen al régimen castrense;
VIII. Se afecten intereses de menores o incapaces o se les pueda causar trastorno emocional o psíquico;
IX. Se impida el pago de alimentos;
X. Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 131, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta Ley; se incumplan con las Normas Oficiales Mexicanas; se afecte la producción nacional;
XI. Se impidan o interrumpan los procedimientos relativos a la intervención, revocación, liquidación o quiebra de entidades financieras, y demás actos que sean impostergables, siempre en protección del público ahorrador para salvaguardar el sistema de pagos o su estabilidad;
XII. Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En caso de que el quejoso sea un tercero ajeno al procedimiento, procederá la suspensión;
XIII. Se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio directo referidos en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El órgano jurisdiccional de amparo excepcionalmente podrá conceder la suspensión, aun cuando se trate de los casos previstos en este artículo, si a su juicio con la negativa de la medida suspensional pueda causarse mayor afectación al interés social.
El artículo 132 de la Ley de Amparo regula lo relativo a la garantía que debe otorgar el quejoso:
Artículo 132. En los casos en que sea procedente la suspensión pero pueda ocasionar daño o perjuicio a tercero y la misma se conceda, el quejoso deberá otorgar garantía bastante para reparar el daño e indemnizar los perjuicios que con aquélla se causaren si no obtuviere sentencia favorable en el juicio de amparo. Cuando con la suspensión puedan afectarse derechos del tercero interesado que no sean estimables en dinero, el órgano jurisdiccional fijará discrecionalmente el importe de la garantía. La suspensión concedida a los núcleos de población no requerirá de garantía para que surta sus efectos.
A su vez, el tercero interesado puede otorgar contragarantía para que se habilite la ejecución del acto reclamado.
Artículo 133. La suspensión, en su caso, quedará sin efecto si el tercero otorga contragarantía para restituir las cosas al estado que guardaban antes de la violación reclamada y pagar los daños y perjuicios que sobrevengan al quejoso, en el caso de que se le conceda el amparo.
No se admitirá la contragarantía cuando de ejecutarse el acto reclamado quede sin materia el juicio de amparo o cuando resulte en extremo difícil restituir las cosas al estado que guardaban antes de la violación. Cuando puedan afectarse derechos que no sean estimables en dinero, el órgano jurisdiccional fijará discrecionalmente el importe de la contragarantía.
Artículo 134. La contragarantía que ofrezca el tercero conforme al artículo anterior deberá también cubrir el costo de la garantía que hubiese otorgado el quejoso, que comprenderá:
I. Los gastos o primas pagados, conforme a la ley, a la empresa legalmente autorizada que haya otorgado la garantía;
II. Los gastos legales de la escritura respectiva y su registro, así como los de la cancelación y su registro, cuando el quejoso hubiere otorgado garantía hipotecaria; y III. Los gastos legales acreditados para constituir el depósito.
En términos del artículo 190 de la Ley de Amparo, la autoridad responsable cuenta con un plazo de 24 horas para resolver lo conducente a la suspensión del acto reclamado.
Artículo 190. La autoridad responsable decidirá, en el plazo de veinticuatro horas a partir de la solicitud, sobre la suspensión del acto reclamado y los requisitos para su efectividad.
En materia fiscal, la suspensión tiene una regulación especial, tal como lo refiere el artículo 135 de la ley de amparo.
Artículo 135. Cuando el amparo se solicite en contra de actos relativos a determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones o créditos de naturaleza fiscal, podrá concederse discrecionalmente la suspensión del acto reclamado, la que surtirá efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables. El órgano jurisdiccional está facultado para reducir el monto de la garantía o dispensar su otorgamiento, en los siguientes casos:
I. Si realizado el embargo por las autoridades fiscales, éste haya quedado firme y los bienes del contribuyente embargados fueran suficientes para asegurar la garantía del interés fiscal;
II. Si el monto de los créditos excediere la capacidad económica del quejoso; y
III. Si se tratase de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito.
En los casos en que se niegue el amparo, cuando exista sobreseimiento del mismo o bien cuando por alguna circunstancia se deje sin efectos la suspensión en el amparo, la autoridad responsable hará efectiva la garantía.
El segundo párrafo del artículo 190 de la Ley de Amparo contiene una regulación especial para la suspensión en materia laboral.
Tratándose de laudos o de resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales del trabajo, la suspensión se concederá en los casos en que, a juicio del presidente del tribunal respectivo, no se ponga a la parte trabajadora en peligro de no subsistir mientras se resuelve el juicio de amparo, en los cuales sólo se suspenderá la ejecución en cuanto exceda de lo necesario para asegurar tal subsistencia.
Son aplicables a la suspensión en amparo directo, salvo el caso de la materia penal, los artículos 125, 128, 129, 130, 132, 133, 134, 135, 136, 154 y 156 de esta Ley.
A continuación se presentan algunos aspectos comunes tanto a la suspensión de oficio como a la otorgada a petición de parte.
El artículo 136 de la Ley de Amparo establece el momento en el cual la suspensión comienza a surtir sus efectos.
Artículo 136. La suspensión, cualquiera que sea su naturaleza, surtirá sus efectos desde el momento en que se pronuncie el acuerdo relativo, aun cuando sea recurrido. Los efectos de la suspensión dejarán de surtirse, en su caso, si dentro del plazo de cinco días siguientes al en que surta efectos la notificación del acuerdo de suspensión, el quejoso no otorga la garantía fijada y así lo determina el órgano jurisdiccional. Al vencimiento del plazo, dicho órgano, de oficio o a instancia de parte, lo notificará a las autoridades responsables, las que podrán ejecutar el acto reclamado. No obstante lo anterior, mientras no se ejecute, el quejoso podrá exhibir la garantía, con lo cual, de inmediato, vuelve a surtir efectos la medida suspensional.
Como se vio en su momento, las providencias precautorias están sujetas a la cláusula rebus sic stantibus y por ello pueden ser modificadas.
El artículo 154 de la Ley de Amparo contempla la variabilidad de la suspensión.
Artículo 154. La resolución que conceda o niegue la suspensión definitiva podrá modificarse o revocarse de oficio o a petición de parte, cuando ocurra un hecho superveniente que lo motive, mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria en el juicio de amparo, debiendo tramitarse en la misma forma que el incidente de suspensión.
Al igual que en el amparo directo, en el amparo indirecto existe tanto la suspensión de oficio como la otorgada a petición de parte. En el artículo 125 queda expresada.
Artículo 125. La suspensión del acto reclamado se decretará de oficio o a petición del quejoso.
La suspensión de oficio
Los artículos 126 y 127 de la Ley de Amparo regulan el otorgamiento de la suspensión de oficio:
Artículo 126. La suspensión se concederá de oficio y de plano cuando se trate de actos que importen peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal fuera de procedimiento, incomunicación, deportación o expulsión, proscripción o destierro, extradición, desaparición forzada de personas o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la incorporación forzosa al Ejército, Armada o Fuerza Aérea nacionales. En este caso, la suspensión se decretará en el auto de admisión de la demanda, comunicándose sin demora a la autoridad responsable, por cualquier medio que permita lograr su inmediato cumplimiento. La suspensión también se concederá de oficio y de plano cuando se trate de actos que tengan o puedan tener por efecto privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a los núcleos de población ejidal o comunal.
Artículo 127. El incidente de suspensión se abrirá de oficio y se sujetará en lo conducente al trámite previsto para la suspensión a instancia de parte, en los siguientes casos:
I. Extradición; y
II. Siempre que se trate de algún acto que, si llegare a consumarse, haría físicamente imposible restituir al quejoso en el goce del derecho reclamado.
La suspensión a petición de parte
Como se abordó en su momento, la acción cautelar es accesoria a la principal, razón por la cual la suspensión del acto reclamado se tramita en la vía incidental.
En el amparo indirecto, el incidente de suspensión tiene su propia providencia precautoria, a saber, la suspensión provisional. El siguiente esquema representa lo anterior:
Sobre la suspensión a petición de parte, deben cumplirse que:
1. la solicite el quejoso.
3. En su caso, otorgar garantía para reparar el daño e indemnizar los perjuicios que se pueda ocasionar a tercero con motivo de la suspensión.
Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias, siempre que concurran los requisitos siguientes:
La suspensión se tramitará en incidente por separado y por duplicado.
Las normas generales, actos u omisiones del Instituto Federal de Telecomunicaciones y de la Comisión Federal de Competencia Económica, no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva.
Asimismo, el interés social, como se mencionó anteriormente, puede entenderse en contraposición al interés particular o individual.
En el artículo 129 de la Ley de Amparo se establecen algunas situaciones que han sido calificadas por el legislador como gravosas para el interés social o disposiciones de orden público.
En el artículo 132 de la Ley de Amparo se regula lo relativo a la garantía que debe otorgar el quejoso:
Los artículos de la Ley de Amparo que regulan la suspensión provisional son:
Artículo 138. Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social y, en su caso, acordará lo siguiente:
I. Concederá o negará la suspensión provisional; en el primer caso, fijará los requisitos y efectos de la medida; en el segundo caso, la autoridad responsable podrá ejecutar el acto reclamado;
II. Señalará fecha y hora para la celebración de la audiencia incidental que deberá efectuarse dentro del plazo de cinco días; y
III. Solicitará informe previo a las autoridades responsables, que deberán rendirlo dentro del plazo de cuarenta y ocho horas, para lo cual en la notificación correspondiente se les acompañará copia de la demanda y anexos que estime pertinentes.
Artículo 139. En los casos en que proceda la suspensión conforme a los artículos 128 y 131 de esta Ley, si hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con perjuicios de difícil reparación para el quejoso, el órgano jurisdiccional, con la presentación de la demanda, deberá ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución que se dicte sobre la suspensión definitiva, tomando las medidas que estime convenientes para que no se defrauden derechos de tercero y se eviten perjuicios a los interesados, hasta donde sea posible, ni quede sin materia el juicio de amparo. Cuando en autos surjan elementos que modifiquen la valoración que se realizó respecto de la afectación que la medida cautelar puede provocar al interés social y el orden público, el juzgador, con vista al quejoso por veinticuatro horas, podrá modificar o revocar la suspensión provisional.
A efecto de que se resuelva la acción cautelar incidental, las autoridades responsables deben rendir un informe previo. En él debe manifestarse si los actos reclamados que se les imputan son ciertos o no.
Artículo 140. En el informe previo la autoridad responsable se concretará a expresar si son o no ciertos los actos reclamados que se le atribuyan, podrá expresar las razones que estime pertinentes sobre la procedencia o improcedencia de la suspensión y deberá proporcionar los datos que tenga a su alcance que permitan al órgano jurisdiccional establecer el monto de las garantías correspondientes. Las partes podrán objetar su contenido en la audiencia.
En casos urgentes se podrá ordenar que se rinda el informe previo por cualquier medio a disposición de las oficinas públicas de comunicaciones.
Artículo 141. Cuando alguna autoridad responsable tenga su residencia fuera de la jurisdicción del órgano que conoce del amparo, y no sea posible que rinda su informe previo con la debida oportunidad, por no haberse hecho uso de los medios a que se refiere el artículo anterior, se celebrará la audiencia incidental respecto del acto reclamado de las autoridades residentes en el lugar, a reserva de celebrar la que corresponda a las autoridades foráneas. La resolución dictada en la primera audiencia podrá modificarse o revocarse con vista de los nuevos informes.
Artículo 142. La falta de informe previo hará presumir cierto el acto reclamado para el sólo efecto de resolver sobre la suspensión definitiva.
Tratándose de amparo contra normas generales, las autoridades que hayan intervenido en el refrendo del decreto promulgatorio de la norma general o en su publicación, únicamente rendirán el informe previo cuando adviertan que su intervención en el proceso legislativo o de creación de la norma general, se impugne por vicios propios.
La falta del informe previo de las autoridades legislativas, además de lo señalado en el párrafo anterior, no dará lugar a sanción alguna.
En relación con los medios probatorios del incidente de suspensión, la Ley de Amparo establece lo siguiente:
Artículo 143. El órgano jurisdiccional podrá solicitar documentos y ordenar las diligencias que considere necesarias, a efecto de resolver sobre la suspensión definitiva.
En el incidente de suspensión, únicamente se admitirán las pruebas documental y de inspección judicial. Tratándose de los casos a que se refiere el artículo 15 de esta Ley, será admisible la prueba testimonial. Para efectos de este artículo, no serán aplicables las disposiciones relativas al ofrecimiento y admisión de las pruebas en el cuaderno principal.
Es importante señalar que el órgano jurisdiccional que conoce de la demanda de amparo tiene a su cargo las obligaciones generales de investigar y sancionar a los responsables de violaciones de derechos humanos, por lo que deberá coadyuvar al quejoso en la investigación y acreditación de los hechos.
Al respecto, resulta aplicable la siguiente jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
Caso Albán Cornejo y otros vs Ecuador. Sentencia de 22 de noviembre de 2007. Serie C, No. 171:
62. El deber de investigar debe cumplirse con seriedad y no como una simple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa y debe tener un sentido y ser asumida por los Estados como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de la víctima o de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios, sin que la autoridad pública busque efectivamente la verdad. La debida diligencia exige que el órgano que investiga lleve a cabo todas aquellas actuaciones y averiguaciones necesarias para procurar el resultado que se persigue. De otro modo, la investigación no es efectiva en los términos de la Convención.
Caso del Penal Miguel Castro Castro vs Perú. Sentencia de 25 de noviembre de 2006. Serie C, No. 160:
347. En definitiva, el deber de investigar constituye una obligación estatal imperativa que deriva del derecho internacional y no puede desecharse o condicionarse por actos o disposiciones normativas internas de ninguna índole. Como ya ha señalado este Tribunal, en casos de vulneraciones graves a derechos fundamentales la necesidad imperiosa de evitar la repetición de tales hechos depende, en buena medida, de que se evite su impunidad y se satisfaga el derecho de las víctimas y la sociedad en su conjunto de acceder al conocimiento de la verdad de lo sucedido. La obligación de investigar constituye un medio para garantizar tales derechos; y su incumplimiento acarrea la responsabilidad internacional del Estado.
Caso Almonacid Arellano y otros vs Chile. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154:
110. La obligación conforme al derecho internacional de enjuiciar y, si se les declara culpables, castigar a los perpetradores de determinados crímenes internacionales, entre los que se cuentan los crímenes de lesa humanidad, se desprende de la obligación de garantía consagrada en el artículo 1.1 de la Convención Americana. Esta obligación implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos. Si el aparato del Estado actúa de modo que tal violación quede impune y no se restablezca, en cuanto sea posible, a la víctima en la plenitud de sus derechos, puede afirmarse que ha incumplido el deber de garantizar su libre y pleno ejercicio a las personas sujetas a su jurisdicción.
126. En el presente caso, el Poder Judicial aplicó el Decreto Ley No. 2.191 (supra párr. 82.20 y 82.21), lo que tuvo como efecto inmediato el cese de las investigaciones y el archivo del expediente, dejando en la impunidad a los responsables de la muerte del señor Almonacid Arellano. De acuerdo a lo anterior, se impidió a los familiares que ejercieran el derecho a ser oídos por un tribunal competente, independiente e imparcial, a través de un recurso efectivo y adecuado que repare las violaciones cometidas en perjuicio de su ser querido y les permitiera conocer la verdad.
Por otra parte, debe decirse que la restricción de pruebas que realiza el artículo 143 de la Ley de Amparo resulta inconvencional porque limita el derecho humano previsto en el artículo 8 inciso c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aplicable a cualquier materia en observancia del principio de intangibilidad del debido proceso.
1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
Audiencia incidental
La audiencia incidental se encuentra regulada en el artículo 144 de la Ley de Amparo.
Artículo 144. En la audiencia incidental, a la cual podrán comparecer las partes, se dará cuenta con los informes previos; se recibirán las documentales que el órgano jurisdiccional se hubiere allegado y los resultados de las diligencias que hubiere ordenado, así como las pruebas ofrecidas por las partes; se recibirán sus alegatos, y se resolverá sobre la suspensión definitiva y, en su caso, las medidas y garantías a que estará sujeta.
Los artículos que versan sobre la sentencia interlocutoria que resuelve el incidente de suspensión son:
Artículo 145. Cuando apareciere debidamente probado que ya se resolvió sobre la suspensión en otro juicio de amparo, promovido con anterioridad por el mismo quejoso o por otra persona en su nombre o representación, contra el mismo acto reclamado y contra las propias autoridades, se declarará sin materia el incidente de suspensión.
Artículo 146. La resolución que decida sobre la suspensión definitiva, deberá contener:
I. La fijación clara y precisa del acto reclamado;
II. La valoración de las pruebas admitidas y desahogadas;
III. Las consideraciones y fundamentos legales en que se apoye para conceder o negar la suspensión; y
IV. Los puntos resolutivos en los que se exprese el acto o actos por los que se conceda o niegue la suspensión. Si se concede, deberán precisarse los efectos para su estricto cumplimiento.
Artículo 147. En los casos en que la suspensión sea procedente, el órgano jurisdiccional deberá fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio, pudiendo establecer condiciones de cuyo cumplimiento dependa el que la medida suspensional siga surtiendo efectos.
Atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, ordenará que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo.
El órgano jurisdiccional tomará las medidas que estime necesarias para evitar que se defrauden los derechos de los menores o incapaces, en tanto se dicte sentencia definitiva en el juicio de amparo.
Artículo 153. La resolución en que se niegue la suspensión definitiva deja expedita la facultad de la autoridad responsable para la ejecución del acto reclamado, aunque se interponga recurso de revisión; pero si con motivo del recurso se concede, sus efectos se retrotraerán a la fecha del auto o interlocutoria correspondiente, siempre que la naturaleza del acto lo permita.
Adicionalmente, la sentencia interlocutoria debe cumplir con los requisitos 219 y 222 del Código Federal de Procedimientos Civiles:
ARTÍCULO 219.- En los casos en que no haya prevención especial de la ley, las resoluciones judiciales sólo expresarán el tribunal que las dicte, el lugar, la fecha y sus fundamentos legales, con la mayor brevedad, y la determinación judicial, y se firmarán por el juez, magistrados o ministros que las pronuncien, siendo autorizadas, en todo caso, por el secretario.
El artículo 136 de la Ley de Amparo establece el momento en que la suspensión comienza a surtir sus efectos.
Tal como se vio en su momento, las providencias precautorias están sujetas a la cláusula rebus sic stantibus y por ello pueden ser modificadas.
El artículo 154 de la Ley de Amparo contempla la variabilidad de la suspensión:
El tercero interesado puede otorgar contragarantía para que se habilite la ejecución del acto reclamado según lo establece el artículo 133.
La Ley de Amparo regula en lo particular el caso de ciertos actos reclamados en el contexto de la suspensión. Respecto de las normas generales, establece lo siguiente:
Artículo 148. En los juicios de amparo en que se reclame una norma general autoaplicativa sin señalar un acto concreto de aplicación, la suspensión se otorgará para impedir los efectos y consecuencias de la norma en la esfera jurídica del quejoso. En el caso en que se reclame una norma general con motivo del primer acto de su aplicación, la suspensión, además de los efectos establecidos en el párrafo anterior, se decretará en relación con los efectos y consecuencias subsecuentes del acto de aplicación.
Particulares involucrados en la ejecución del acto reclamado
Se debe considerar que la Ley de Amparo emitida por el Congreso de la Unión desarrolla el artículo 103 constitucional que versa sobre las violaciones a los derechos humanos, garantías y competencias cometidas por la autoridad (y no por particulares), de ahí que la suspensión no pueda tener efectos directos sobre los particulares, sino que debe conminarse a la autoridad responsable para que, en el uso de su competencia, se asegure de que los particulares no obstruyan la finalidad de la suspensión del acto reclamado.
Artículo 149. Cuando por mandato expreso de una norma general o de alguna autoridad, un particular tuviere o debiera tener intervención en la ejecución, efectos o consecuencias del acto reclamado, el efecto de la suspensión será que la autoridad responsable ordene a dicho particular la inmediata paralización de la ejecución, efectos o consecuencias de dicho acto o, en su caso, que tome las medidas pertinentes para el cumplimiento estricto de lo establecido en la resolución suspensional.
Actos reclamados derivados de procedimientos
En aquellos casos en que el acto reclamado esté vinculado a un procedimiento, el efecto de la suspensión como lo establece el artículo 150 de la ley de amparo.
Artículo 150. En los casos en que la suspensión sea procedente, se concederá en forma tal que no impida la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado, hasta dictarse resolución firme en él; a no ser que la continuación de dicho procedimiento deje irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.
Procedimientos de remate
A este respecto, la Ley de Amparo señala que:
Artículo 151. Cuando se promueva el amparo contra actos o resoluciones dictadas en un procedimiento de remate de inmuebles, la suspensión permitirá el curso del procedimiento hasta antes de que se ordene la escrituración y la entrega de los bienes al adjudicatario. Tratándose de bienes muebles, el efecto de la suspensión será el de impedir su entrega material al adjudicatario.
El segundo párrafo del artículo 190 de la Ley de Amparo contiene una regulación especial para la suspensión en materia laboral:
IFETEL y COFECO
En términos de la fracción VII del artículo 28 constitucional, las normas generales, actos y omisiones de la Comisión Federal de Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones no son susceptibles de suspenderse.
VII. Las normas generales, actos u omisiones de la Comisión Federal de Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva.
Las diferencias que existen entre la suspensión del amparo directo y la suspensión del amparo indirecto se enumeran a continuación.
1. En el amparo directo no se puede solicitar la suspensión con sustento en el interés legítimo, puesto que la legitimación activa del juicio de amparo directo requiere forzosamente de interés jurídico.
2. En el amparo directo, el órgano jurisdiccional señalado como autoridad responsable es el que otorga la suspensión.
En caso de que existan irregularidades relacionadas con las garantías y contragarantías de la suspensión, o bien en el cumplimiento de la suspensión de oficio o definitiva, puede promoverse el incidente previsto en los artículos 206 a 209 de la Ley de Amparo.
Finalidad de la acción incidental
El incidente tiene como finalidad obtener un pronunciamiento jurisdiccional que corrija:
a) el exceso o el defecto cometido por la autoridad responsable en el cumplimiento de la suspensión definitiva o de oficio;
b) la admisión realizada con notoria mala fe o negligencia inexcusable de una fianza o contra fianza que resulte ilusoria o insuficiente. Esto con independencia del recurso de queja correspondiente.
Artículo 206. El incidente a que se refiere este Capítulo procede en contra de las autoridades responsables, por cualquier persona que resulte agraviada por el incumplimiento de la suspensión, sea de plano o definitiva, por exceso o defecto en su ejecución o por admitir, con notoria mala fe o negligencia inexcusable, fianza o contrafianza que resulte ilusoria o insuficiente.
Cualquier persona agraviada puede promover el incidente, en términos del artículo 206 de la Ley de Amparo.
El incidente aquí mencionado puede promoverse en cualquier momento, siempre y cuando no cause ejecutoria la sentencia definitiva de amparo.
Artículo 206 […]
Este incidente podrá promoverse en cualquier tiempo, mientras no cause ejecutoria la resolución que se dicte en el juicio de amparo.
El incidente debe promoverse ante el órgano jurisdiccional que conoce del amparo en términos del artículo 207.
Artículo 207. El incidente se promoverá ante el juez de distrito o el tribunal unitario de circuito, si se trata de la suspensión concedida en amparo indirecto, y ante el presidente del tribunal colegiado de circuito si la suspensión fue concedida en amparo directo.
Es el juez que tiene conocimiento del juicio de amparo quien resuelve en materia del incidente y, en caso de que resulte fundado, debe observarse lo dispuesto en el artículo 209 de la Ley de Amparo.
Artículo 209. Si como resultado del incidente se demuestra que la autoridad responsable no ha cumplido con la suspensión, que lo ha hecho de manera excesiva o defectuosa o que con notoria mala fe o negligencia inexcusable admitió fianza o contrafianza ilusoria o insuficiente, el órgano judicial, en su resolución, la requerirá para que en el término de veinticuatro horas cumpla con la suspensión, que rectifique los errores en que incurrió al cumplirla o, en su caso, que subsane las deficiencias relativas a las garantías, con el apercibimiento que de no hacerlo será denunciada al Ministerio Público de la Federación por el delito que, según el caso, establecen las fracciones III y IV del artículo 262 de esta Ley.
En relación con la responsabilidad penal, la fracción XVII del artículo 107 constitucional establece :
XVII. La autoridad responsable que desobedezca un auto de suspensión o que, ante tal medida, admita por mala fe o negligencia fianza o contrafianza que resulte ilusoria o insuficiente, será sancionada penalmente […]
La doctrina es unánime (al menos no tenemos conocimiento de que algún autor afirme lo contrario) al considerar que la suspensión es la única medida precautoria que existe en el juicio de amparo.
Lo anterior es producto de varios errores, principalmente del empleo del argumento a contrario aplicado al artículo 107 constitucional de la siguiente forma:
El artículo 107 constitucional que regula el juicio de amparo autoriza la medida precautoria de la suspensión.
Argumento a contrario: Las medidas precautorias distintas de la suspensión están prohibidas en el juicio de amparo.
El problema de esta idea es que el argumento a contrario tiene aquí una función productora y no interpretativa.
En relación con el efecto productor del argumento a contrario, Riccardo Guastini (1999) señala lo siguiente:
Hay que decir, sin embargo, que dicho argumento también puede usarse no ya como interpretativo, sino como “productor”; es decir, puede emplearse también para sostener la producción de una norma nueva (una norma que no puede ser imputada a una disposición preexistente que haya sido interpretada). Resulta claro que una cosa es atribuir significado a una disposición preexistente y otra es formular una norma inédita. Es verdad que entre las dos discurre una línea de contornos muy sutiles, pero conceptualmente son cosas bien distintas.
El asunto reviste gran importancia, pues el uso del argumento a contrario como productor es, con mucho, el prevalente.
Se hace un uso productor y no meramente interpretativo del argumento a contrario cuando se sostiene que una disposición de la forma “si F1, entonces G” debe entenderse en el sentido de que “sólo si F1, entonces G” y, por tanto, se excluye que la misma consecuencia jurídica G se produzca también en presencia de un distinto supuesto de hecho F2. Esta conclusión se resuelve en la formulación de la norma (nueva) “si F2, entonces no-G”.
Se trata de una norma nueva, ya que la norma “si F2, entonces no-G” no es consecuencia lógica de la norma “si F1, entonces G”, de la que se partía. (p. 28)
Al adaptar las palabras de Guastini a la suplencia de la queja, se obtiene lo siguiente:
Como se puede apreciar, la prohibición de medida precautorias distintas de la suspensión no es una consecuencia lógica del artículo 107 constitucional; por eso es incorrecto afirmar que la suspensión del acto reclamado es la única providencia precautoria existente en el juicio de amparo.
El artículo 107 constitucional no prohíbe la existencia de otras medidas precautorias en el juicio de amparo.
Tanto Fix Zamudio como Zaldívar incurren en este error, pues en lugar de aceptar la coexistencia de múltiples medidas precautorias en el juicio de amparo, le imputan efectos restitutorios a la suspensión, lo cual es un sinsentido.
No es necesario distorsionar los efectos de la suspensión para darle más efectividad al juicio de amparo, sino que es fundamental cuestionarse la idea de que la suspensión del acto reclamado es la única providencia precautoria.
Crítica a Burgoa
Como se vio en su momento, Burgoa opera bajo el paradigma de las garantías individuales, es decir, el autor considera que los derechos humanos son meras restricciones al poder estatal.
Como consecuencia del pensamiento de Burgoa, no resulta sorprendente el hecho de que considere que la única medida precautoria necesaria es la suspensión del acto reclamado.
El problema de las ideas de Burgoa es que los derechos humanos no solamente son restricciones al poder estatal; también existen derechos humanos que exigen conductas positivas por parte de los órganos estatales.
Lo anterior es trascendente ya que, si se siguen estas ideas, los únicos derechos que gozarían de una medida precautoria serían los derechos de libertad y algunas garantías fundamentales, con lo que se dejaría desprotegido al resto de los derechos humanos y se violarían los principios de indivisibilidad e igualdad ante las cortes.
Otro enfoque en el que se aprecian las deficiencias de la doctrina de Burgoa es el relativo a las omisiones de la autoridad respecto de las cuales es improcedente la suspensión.
Finalmente, cabe mencionar que Burgoa indebidamente señala que el análisis de constitucionalidad solamente puede realizarse al momento de resolver la sentencia definitiva y que la restitución del derecho humano es un efecto exclusivo de la sentencia definitiva.
Aquí las palabras de Burgoa (El juicio de amparo, 1971) respecto del análisis preliminar que se realiza con motivo del otorgamiento de la suspensión: “dicha ‘anticipación provisional’ equivaldría a su pre-estimación como inconstitucionales, lo que es completamente ajeno a la suspensión, ya que en ésta jamás se aborda la cuestión de si tales actos se oponen o no a la Ley Suprema.” (p. 687)
El error de Burgoa consiste en pasar por alto que, además del peligro en la demora para el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado, se debe acreditar la apariencia del buen derecho y esta implica hacer un análisis de probabilidad y verosimilitud del derecho del quejoso, así como de la constitucionalidad del acto reclamado.
La incorporación al texto constitucional del concepto de apariencia del buen derecho, mediante la reforma de 2011, solamente confirma que la suspensión es una verdadera providencia precautoria y, como tal, debe cumplir con los requisitos del peligro en la demora y de la apariencia del buen derecho para su otorgamiento.
Como se puede observar, el requisito de la apariencia del buen derecho exige un examen preliminar de la constitucionalidad del acto reclamado por parte del juzgador, de ahí que la afirmación de Burgoa de que el examen de constitucionalidad solamente puede realizarse al momento de dictarse la sentencia sea incorrecta.
En relación con el hecho de que Burgoa reserve de forma exclusiva el efecto restitutorio a la sentencia definitiva, cabe realizar algunos comentarios.
Aquí las palabras de Burgoa (1971) al respecto:
Además, la suspensión del acto reclamado, por lo general, nunca tiene efectos restitutorios del goce o disfrute de los derechos violados, pues tales efectos son privativos de la sentencia constitucional que otorgue al quejoso la protección federal, sino exclusivamente de paralización o cesación temporales del comienzo, desarrollo o consecuencia del acto reclamado. (p. 685)
En primer lugar, habría que señalar que no existe fundamento jurídico para que Burgoa afirme lo anterior.
En segundo lugar, el artículo 147 de la Ley de Amparo claramente contradice a Burgoa:
Con base en lo anterior, es válido afirmar que:
Del artículo 147 de la Ley de Amparo se desprende que la restitución no es un efecto privativo de la sentencia definitiva.
Una vez demostrado que el artículo 107 constitucional no prohíbe medidas precautorias distintas de la suspensión, y que la restitución no es un efecto privativo de la sentencia definitiva, se procede a presentar los fundamentos jurídicos de las medidas precautorias distintas de la suspensión.
Fundamentos jurídicos constitucionales
Como se ha visto, existen dos tipos de peligros en materia de providencias precautorias:
· El peligro de infructuosidad y
· El peligro de tardanza
Providencias precautorias para el peligro de infructuosidad
Respecto del primer peligro, el artículo 17 constitucional sirve de fundamento para todas aquellas medidas precautorias que cuyo objetivo sea evitar el peligro de infructuosidad. A continuación se cita la parte conducente de la Carta Magna:
Artículo 17[…]
Debe recordarse que la omisión legislativa, imputable al Congreso de la Unión en el sentido de no regular otras medidas precautorias, no es impedimento para que el juez de amparo, en ejercicio de facultades de control constitucional, aplique directamente el precepto constitucional en el caso concreto, tal y como sucedió con la primera sentencia de amparo.
San Luis Potosí, agosto 13 de 1849. Visto el antecedente dictamen y teniendo presente el artículo 25 de la Acta de Reformas, impone al Juzgado de mi cargo, la obligación de amparar a cualquier ciudadano contra los ataques violentos, ya sea de los supremos poderes de la nación, ya sea de los Estados: que la circunstancia de no haberse reglamentado el modo y términos en que tal protección debe dispensarse, no es ni puede ser obstáculo para cumplir con ese sagrado deber, […]
Asimismo, las obligaciones generales de proteger y garantizar los derechos humanos del artículo 1º constitucional sirven para fundar este tipo de providencias precautorias, tal como se enuncia a continuación.
Artículo 1º[…]
Por otra parte, si se toma en consideración que la suspensión del acto reclamado favorece principalmente a los derechos de libertad y no así a los derechos que exigen una conducta positiva de los y, de acuerdo con las palabras de Ovalle, el principio de prontitud sirve de fundamento para este tipo de providencias precautorias:órganos estatales, resulta que este último tipo no cuenta con una medida cautelar, situación que transgrede el principio de indivisibilidad de los derechos humanos del artículo 1º constitucional.
Artículo 1º […]
En otras palabras, los derechos humanos que sirven para impugnar omisiones de autoridad también merecen una medida precautoria, al igual que aquellos que sirven para impugnar actos positivos de la autoridad.
Providencias precautorias para el peligro de tardanza
El artículo 17 constitucional, que contempla el principio de prontitud, sirve de fundamento para este tipo de providencias precautorias.
Por último, y siguiendo las palabras de Ovalle Favela (1998), debe considerarse que:
Al final de cuentas, tanto las providencias conservativas como las anticipativas forman parte del derecho a la tutela jurisdiccional y responden al principio chiovendiano recordado al inicio: “la necesidad de servirse del proceso para obtener razón no debe tornarse en un daño para quien tiene la razón”. (p. 304)
Fundamentos jurídicos convencionales
El inciso c) del párrafo segundo del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos sirve de fundamento para todas aquellas medidas precautorias cuyo objetivo es evitar la infructuosidad de la sentencia de amparo.
El principio de efectividad del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos sirve de fundamento para todas aquellas providencias precautorias que busquen evitar los daños derivados de la tardanza en la resolución definitiva del juicio de amparo:
En relación con el principio de efectividad, la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos ha señalado lo siguiente:
EL ACCESO A LA JUSTICIA COMO GARANTÍA DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. ESTUDIO DE LOS ESTÁNDARES FIJADOS POR EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS.
1. Tutela cautelar de derechos
261. El SIDH ha reconocido que la noción de “efectividad” que surge del artículo 25 de la CADH, requiere que las herramientas judiciales disponibles, incluyan medidas procesales como las medidas precautorias, provisionales o cautelares­ y, en general, recursos judiciales sencillos y rápidos para la tutela de derechos, con miras a impedir que las violaciones se prolonguen en el tiempo[205]. Lo anterior, aun cuando la determinación acerca del fondo de la cuestión, requiera de un período temporal más extenso.
262. Cobran particular importancia dos recientes informes de la Comisión Interamericana en los que se hiciera expresa referencia a la relevancia de garantizar la protección cautelar de los derechos: el Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las Américas [206] y el informe Acceso a la Justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas [207].
263. En el primero de estos, la CIDH destaca que “el derecho a la tutela judicial genera la obligación estatal de establecer y garantizar recursos judiciales idóneos y efectivos para la protección cautelar de los derechos”[208]. A continuación, la Comisión, se aboca a puntualizar determinados caracteres con los que deben contar estos recursos, así como ciertas particularidades que debe presentar su trámite.
264. De esta manera, en virtud de la especial naturaleza de estos recursos y de la necesidad y urgencia con la que deben actuar, la CIDH puntualiza ciertas características básicas que éstos deben presentar a fin de ser considerados “idóneos”: a) que se trate de recursos sencillos, urgentes, informales, accesibles y tramitados por órganos independientes; b) que se cuente con la posibilidad de acceder a instancias judiciales federales o nacionales ante la sospecha de parcialidad en la actuación de los órganos locales; c) que se garantice una legitimación activa amplia; d) que puedan tramitarse como recursos individuales e igualmente como acciones cautelares colectivas (para proteger a un grupo determinado o determinable conforme a ciertos parámetros, afectado o bajo situación de riesgo inminente); y e) que se prevea la aplicación de medidas de protección en consulta con los afectados[209].
265. En relación con el trámite de estos recursos, la CIDH establece en su informe:
Por tratarse de acciones de protección de derechos fundamentales en casos urgentes, la ritualidad de las pruebas no debería ser la misma que se exige en los procesos ordinarios, pues se trata de que en un breve lapso de tiempo se adopten las medidas conducentes para la protección inmediata de los derechos amenazados… [210].
266. En paralelo, en el informe Acceso a la Justicia para de las mujeres víctimas de violencia en las Américas, la CIDH identifica el derecho a acceder a una tutela cautelar efectiva como una dimensión particular del derecho a la protección judicial, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 de la CADH; al tiempo que, menciona diversos elementos de la clase de recursos que los Estados deben proveer en casos de violencia contra las mujeres [211]. Expresamente, la Comisión remarca:
Una dimensión particular del derecho a la protección judicial, consiste en el derecho a acceder a una tutela cautelar efectiva. El artículo 8 inciso D de la Convención de Belém do Pará indica algunos componentes del tipo de recursos cautelares que los Estados tienen el deber de proporcionar en casos de violencia contra las mujeres, tales como servicios especializados apropiados para la atención, refugios, servicios de orientación para toda la familia, servicios de custodia y cuidado de los menores afectados. Ello, además de recursos judiciales de índole cautelar para conminar al agresor a cesar en sus acciones y proteger la integridad física, la libertad, la vida y la propiedad de las mujeres agredidas [212].
267. Se observa así que, sobre todo en los últimos tiempos, se le ha asignado a la protección cautelar de los derechos –y a los distintos recursos que la garantizan– un papel relevante en el marco de los alcances del derecho a la tutela judicial efectiva.
El principio de rapidez del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos también sirve de fundamento para el otorgamiento de medidas precautorias que tienen como finalidad evitar el daño derivado de la tardanza de la providencia definitiva.
Asimismo, la obligación de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos, contenida en el artículo 1° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también sirve como fundamento para el otorgamiento de medidas precautorias cuyo fin es evitar el daño derivado de la tardanza de la providencia definitiva.
La única forma de garantizar el pleno ejercicio de los derechos humanos durante la tramitación del juicio de amparo es a través el otorgamiento de medidas precautorias, de ahí que este precepto sirva como fundamento para las mismas.
Fundamento jurídico legal
El segundo párrafo del artículo 147 de la Ley de Amparo sirve de fundamento para la medida precautoria de la restitución provisional, tal como se aprecia a continuación:
Como se puede observar, las medidas precautorias distintas de la suspensión no están prohibidas por la Constitución y, por el contrario, existen diversos preceptos constitucionales, convencionales y legales que sirven como fundamento para las mismas.