Source: http://docplayer.org/176631-Die-berliner-wasserbetriebe-rekommunalisieren.html
Timestamp: 2018-04-23 02:27:38
Document Index: 11528884

Matched Legal Cases: ['Art. 84', 'Art.15', 'Art. 14', 'Art. 24', 'Art. 15', 'Art. 14', 'Art. 15']

Die Berliner Wasserbetriebe rekommunalisieren - PDF
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1 David Hachfeld Die Berliner Wasserbetriebe rekommunalisieren aber wie? Ein Diskussionspapier
2 2 Die BWB rekommunalisieren aber wie? Impressum David Hachfeld: Die Berliner Wasserbetriebe rekommunalisieren aber wie? Ein Diskussionspapier über die theoretischen und konkreten Möglichkeiten der Rekommunalisierung der Berliner Wasserbetriebe (BWB). Berlin Mai 2008 Diese Broschüre kann auch im Internet heruntergeladen werden: In diesen Text sind Teile der Ergebnisse der Diplomarbeit des Autors mit dem Titel: Die gesellschaftliche (Wieder)aneignung des Wassers. Perspektiven der Rekommunalisierung und Demokratisierung der Berliner Wasserversorgung eingeflossen, die 2007 im Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften der Freien Universität Berlin eingereicht wurde. Kontakt David Hachfeld Böckhstr Berlin Tel.: +49 (0) Der Autor David Hachfeld ist Politikwissenschaftler und lebt in Berlin. Er arbeitet u.a. zu Privatisierung und gesellschaftlicher Aneignung öffentlicher Dienstleistungen und zu Welthandel. Er ist aktiv bei Attac, beim Berliner Wassertisch und bei reflect! - Assoziation für politische Bildung und Gesellschaftsforschung. Danksagung Mein Dank gilt den Mitgliedern des Berliner Wassertisches für die zahlreichen Anregungen und Diskussionen, die auch in dieses Papier eingeflossen sind, sowie für Anmerkungen zu früheren Versionen des Textes. Das vorliegende Diskussionspapier gibt ausschließlich die Auffassung des Autors wieder.
3 Die BWB rekommunalisieren aber wie? 3 Inhalt Abstract 4 Einleitung 5 1 Ausgangslage: Die Folgen eines Fortbestehens der Holdingstruktur 6 2 Möglichkeiten der Rekommunalisierung der BWB Die reguläre Kündigung der Verträge Die Feststellung der Nichtigkeit der vertraglichen Grundlagen Der vorzeitige Rückkauf der BWB Die Vergesellschaftung der BWB 18 3 Konkrete Schritte zur Durchsetzung einer Rekommunalisierung Die vorzeitige Kündigung der Verträge Die Schaffung von Öffentlichkeit bei den Berliner Wasserbetrieben Änderungen im Berliner Betriebegesetz Kein weiteres Outsourcing von Leistungen Austausch von BeraterInnen und Kanzleien Neue Gutachten zu den Privatisierungsverträgen Die Einrichtung eines parlamentarischen Untersuchungssausschusses 25 4 Fazit 26 Anmerkungen 28 Literatur 31 Webseiten zum Weiterlesen 33 Anhang I: Prognose der Entwicklung des Betriebsnotwendigen Kapitals, der Rendite der privaten Investoren und der Kosten und der Ersparnis eines Rückkaufs der BWB 34
4 4 Die BWB rekommunalisieren aber wie? Abstract Der vorliegende Text diskutiert theoretisch Wege und konkret umsetzbare Schritte zur Durchsetzung einer Rekommunalisierung der Berliner Wasserbetriebe (BWB). Um die Auflösung der Teilprivatisierung zu erreichen, sind theoretisch vier Wege denkbar: (1) Das Land kündigt einseitig die Verträge auf. Vorraussetzung dafür ist allerdings die Existenz eines solchen Kündigungsrechts. (2) Die Verträge sind nichtig. Dies setzt voraus, dass das Zustandekommen der Privatisierung oder das Teilprivatisierungsgesetz bzw. der Konsortialvertrag vollständig oder in Teilen gegen höherwertiges Recht verstößt. (3) Eine einvernehmliche Auflösung der Verträge mit den Investoren und (4) eine Vergesellschaftung oder Enteignung. Keine dieser vier theoretischen Optionen bietet eine einfache Möglichkeit, eine Rekommunalisierung der BWB durchzusetzen. Am aussichtsreichsten erscheint ein reflektierter Konfrontationskurs gegenüber den Privaten, bei dem das Land offensiv die Position vertritt, dass bestimmte Klauseln des Konsortialvertrages nichtig sind und der beherrschende Einfluss der Privaten tatsächlich zurückgedrängt wird, um diese zur Zustimmung zu einem Rückkaufangebot zu drängen. Auch bei diesem Weg wäre der Erfolg jedoch ungewiss. In jedem Falle ist für eine Strategie der Rekommunalisierung ein entschlossenes Handeln des Landes gegenüber den Investoren und eine Verschiebung der Kräfteverhältnisse in der Berliner Wasserwirtschaft zu Gunsten der WassernutzerInnen und des Landes notwendig. Erste praktisch umsetzbare Schritte, um diesem Ziel näher zu kommen, werden im zweiten Teil des Diskussionspapiers vorgestellt. An zentraler Stelle steht dabei die vorzeitige vertragsgemäße Kündigung der Verträge. Ein solcher Schritt hätte eine wichtige Signalwirkung. Es würde damit eindrücklich unterstrichen, dass es nach 2028 keine Perspektive für eine Fortsetzung der Teilprivatisierung gibt, und dass auch die laufende Kooperation nicht als gewinnbringende Partnerschaft angesehen wird. Damit würde ein konfrontativerer und gegenüber der aktuellen Situation auch klarerer Weg des Landes gegenüber den Privaten eingeschlagen. Weitere realisierbare Maßnahmen sind die Schaffung von mehr Transparenz bei den Wasserbetrieben, z.b. durch Änderungen im Berliner Betriebegesetz, die Verhinderung von weiterem Outsourcing von Leistungen und der Austausch von BeraterInnen und Kanzleien. Da eine Reihe von Fragen zur Rechtmäßigkeit der aktuellen Holdingkonstruktion nach wie vor unbeantwortet und auch die Umstände der Teilprivatisierung immer noch zu großen Teilen im Dunkeln sind, erscheinen auch neue Gutachten zu den Privatisierungsverträgen und die Fortsetzung der Aufarbeitung der Teilprivatisierung, z.b. in einem parlamentarischen Untersuchungsausschuss sinnvoll. All diese Schritte eint, dass sie einseitig vom Land durchsetzbar sind. Die immer wieder in der Berliner Öffentlichkeit auftauchenden Behauptung, dem Land seien aufgrund der bestehenden Rechtslage bis 2028 die Hände gebunden, ist also falsch.
5 Die BWB rekommunalisieren aber wie? 5 Einleitung Die Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe (BWB) war ein Fehler. Diese Erkenntnis setzt sich inzwischen selbst in den politischen Parteien Berlins durch, die die politische Verantwortung für den Beschluss zur Veräußerung von 49,9% der Anteile des Unternehmens tragen. In der CDU schiebt man heute gerne dem ehemaligen Koalitionspartner die Schuld in die Schuhe und sieht die Verantwortung bei der privatisierungswütigen Finanzsenatorin Anette Fugmann-Heesing. 1 Die SPD wiederum versprach in ihrem Programm zur Abgeordnetenhauswahl 2006 aufgrund der wachsenden parteiinternen Kritik am Privatisierungskurs, man wolle Möglichkeiten prüfen, die Teilprivatisierung der Wasserbetriebe rückgängig zu machen. 2 Seit Ende 2006 steht die Rekommunalisierung der Wasserbetriebe zumindest dem Papier nach auch auf der Agenda der Regierungsparteien SPD und Die Linke 3 : Für den Koalitionsvertrag einigten sich beiden Parteien auf die Formulierung Die Koalition setzt sich für die Rekommunalisierung der BWB ein. 4 Konkrete Schritte sind dieser Erklärung bisher nicht gefolgt. In den Regierungsparteien sieht man darin jedoch kein Versäumnis. Zum einen verhinderten die komplizierten Privatisierungsverträge eine einseitige Kündigung der Vereinbarungen mit den privaten Investoren und zum anderen seien diese auch nicht zu einem Verkauf ihrer Anteile bereit. Darum seien dem Senat die Hände gebunden. Die aktuelle Situation ist paradox: Im Parlament existiert, zumindest der Programmatik nach, eine breite Mehrheit für eine Rekommunalisierung der Wasserbetriebe, denn nicht nur die Regierungsfraktionen, sondern auch die oppositionellen Grünen befürworten in ihren Erklärungen einen solchen Weg. Auch im außerparlamentarischen Raum gibt es eine breite Unterstützung für dieses Vorhaben, dies zeigt unter anderem der rege Zuspruch zu dem vom Berliner Wassertisch initiierten Volksbegehren zur Offenlegung der Privatisierungsverträge. Doch scheinbar gibt es keinen realistischen Weg, diese Rekommunalisierung durchzusetzen, und so bleibt erst mal alles wie es ist. Doch ist es tatsächlich so, dass die 1999 abgeschlossenen Verträge dem Land über die gesamte Laufzeit bis 2028 keinen Handlungsspielraum lassen? Dieser Frage soll in diesem Diskussionspapier nachgegangen werden. Dafür werden verschiedene strategische Ansätze, die am Rande der Berliner Debatte immer wieder auftauchen, vorgestellt und auf ihre Realisierbarkeit hin untersucht. Das Papier ist folgendermaßen aufgebaut: Im ersten Teil wird die Ausgangslage geklärt, es wird also analysiert, wie sich die Situation der BWB bei unverändertem Fortbestand der gegenwärtigen Holding-Struktur entwickeln würde. Im zweiten Teil werden unterschiedliche Möglichkeiten vorgestellt und diskutiert, die bestehende Konstruktion zu verändern. Dabei werden die Fragen nach den regulären Kündigungsmöglichkeiten und den Perspektiven und Folgen einer möglichen Gesetzeswidrigkeit der Verträge ebenso unter die Lupe genommen wie die Aussicht auf einen Rückkauf oder eine
6 6 Die BWB rekommunalisieren aber wie? Vergesellschaftung der Wasserbetriebe. Im dritten Teil wird schließlich eine Reihe praktisch realisierbarer erster Schritte zur Durchsetzung einer Rekommunalisierung vorgestellt. Diese Schritte könnten auch einseitig vom Land Berlin unternommen werden. Sie zeigen, welche Handlungsspielräume die Politik trotz der bestehenden Verträge mit den Privaten hat. Die Geschichte der Teilprivatisierung wird in dieser Broschüre nur am Rande behandelt. Unter den in den letzten Jahren publizierten Texten zu den Berliner Wasserbetrieben bietet vor allem eine Broschüre von Passadakis einen guten Überblick zu diesem Aspekt. 5 Ziel des Diskussionspapiers ist es, neuen Schwung in die Debatte um die Rekommunalisierung der BWB zu bringen. Erwiderungen, Ergänzungen und Anmerkungen sind daher ausdrücklich willkommen. 1 Ausgangslage: Die Folgen eines Fortbestehens der Holdingstruktur 1999 hat das Abgeordnetenhaus mit der Mehrheit der Großen Koalition das Gesetz zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe verabschiedet. Dieses Gesetz regelte im wesentlichen die Umstrukturierung des Unternehmens. Der Kern ist die 49,9%ige Beteiligung privater Investoren sowohl an der Berlinwasser Holding, der das Wettbewerbsgeschäft direkt unterstellt ist, als auch, in Form einer atypischen stillen Gesellschaft, an der Anstalt öffentlichen Rechts (BWB AöR), die für die Wasserversorgung und Abwasserreinigung Berlins und Teilen des Umlands zuständig ist. Während dieses Gesetz öffentlich ist, ist der Konsortialvertrag, in dem die Details der Teilprivatisierung und der Machtverteilung im Unternehmen geregelt sind, geheim. Einige Teile davon sind jedoch an die Öffentlichkeit durchgedrungen, weshalb es, wenn auch eingeschränkt, dennoch möglich ist, die aktuelle Situation zu analysieren. Zu den öffentlich bekannt gewordenen Teilen der Geheimverträge gehört die lange Laufzeit. Nach den in 34 festgehaltenen Regelungen scheint die Lage erst einmal eindeutig. Der Konsortialvertrag ist frühestens zum mit einer Frist von fünf Jahren kündbar. Bis zu diesem Zeitpunkt besteht die Holdingkonstruktion unverändert fort. Diese Konstruktion sichert den privaten Investoren RWE und Veolia einseitige Vorteile: Obwohl sie formal Minderheitseigener sind, können Sie sich in der Geschäftsführung durchsetzen. 6 Gleichzeitig garantiert ihnen die in 23.7 des Konsortialvertrages festgeschriebene Renditegarantie einen jährlichen Gewinn, unabhängig vom tatsächlichen wirtschaftlichen Erfolg des Unternehmens und unabhängig von gerichtlichen Entscheidungen über die Verfassungskonformität der Höhe dieses Gewinns. 7 Die bisher am deutlichsten spürbaren Folgen der Teilprivatisierung sind überdurchschnittlich steigende Wasserpreise, 8 die in direktem Zusammenhang mit der Renditeerwartung der Eigentümer, also dem Land Berlin und der beiden Investoren
7 Die BWB rekommunalisieren aber wie? 7 RWE und Veolia stehen, und die ungleiche Verteilung der Gewinne. 9 Die zu erzielende Rendite fließt in Berlin direkt in die Kalkulation der Wassertarife ein und macht zur Zeit etwa ein Fünftel des Preises aus. 10 Falls die Einnahmen aufgrund eines unerwartet starken Absinkens des Wasserverbrauchs oder aus anderen Gründen niedriger ausfallen, so wird die Rendite dennoch ausgezahlt und es kommt zu einer disproportionalen Gewinnverteilung zu Lasten des Landes. Sprich: das Land gibt einen Teil des ihm zustehenden Renditeanteils an die Privaten ab, um die im Teilprivatisierungsgesetz vorgesehene Rendite der Investoren zu finanzieren. Selbst die Verfassungswidrigkeit der Höhe der vereinbarten Rendite 11 ist für diese Gewinngarantie irrelevant: Weil der Berliner Verfassungsgerichtshof bereits 1999 die Höhe der im Teilprivatisierungsgesetz festgeschriebene Renditeerwartung als zu hoch bewertete und für ungültig erklärte, 12 konnte die Rendite bisher nicht in vollem Umfang über die Einnahmen aus Wasserverkauf und Abwasserreinigung erzielt werden. Um dies zu kompensieren, wurden die Gewinne bisher in jedem Jahr zum Nachteil Berlins ungleich verteilt (siehe dazu Tabelle 1). Tabelle 1: Verteilung der Gewinne der BWB zwischen 1999 und 2007 (in Mio. Euro) 1999* Summe Verteilung in % Gewinnabführung an Private 7,9 80,8 76,6 78,2 120,7 134,0 127,4 134,7 189,6 949,9 69,1% Gewinnabführung an das Land 7,7 38,0 0** 0** 107,6 35,8 57,6 73,7 148,8 423,5 30,8% * Nur November und Dezember. ** 2001 und 2002 war die Bilanz der BWB negativ. Quelle: Eigene Berechnung auf Grundlage von (Grunwald 2006; Lanz/Eitner 2005; Berliner Wasserbetriebe 2007a; 2008). Bis einschließlich 2007 haben die privaten Investoren 69,1% der Gewinne einstreichen können, dem Land verblieben 30,8%. 13 Auf ihre ursprüngliche Einlage von 1,69 Mrd. Euro haben die Investoren bisher eine Rendite von insgesamt 949,9 Mio. Euro erhalten. Wie viel Rendite bis 2028 noch hinzu kommen würde, lässt sich nur ungefähr schätzen, da die Höhe des betriebsnotwendigen Kapitals, der Anteil dieses betriebsnotwendigen Kapitals, der in die tatsächliche Berechnung eingeht, 14 sowie der Zinssatz r+2, 15 die alle drei relevante Faktoren für die Berechnung darstellen, weitgehend
8 8 Die BWB rekommunalisieren aber wie? unbekannte Variablen sind. Bis 2012 existieren für die Entwicklung des betriebsnotwendigen Kapitals und des Zinssatzes jedoch interne Prognosen der BWB, die in einem Papier des Berliner Wassertisches veröffentlicht wurden. 16 Tabelle 2: Prognose der Entwicklung des betriebsnotwendigen Kapitals und des Gewinnanteils der privaten Investoren (Auszug*) Betriebsnotwendiges Kapital (in Mio. ) Steigerung Betriebsnotwendiges Kapital 3.688, , , , , , ,4 2,63% 2,40%... 2,44% 2,44% 2,44% 2,44% 3 r+2 7,78% 7,70% 7,62%... 6,50% 6,50% 6,50% 6,50% 4 Gewinnanteil Private nach r+2-8% (in Mio. ) 131,7 133,8 135, ,9 166,9 171,0 175,1 * Die vollständige Tabelle befindet sich in Anhang I. Quelle: Eigene Berechnungen, bis 2012 auf Grundlage von Schermer (2007). In Tabelle 2 ist die Renditeentwicklung auszugsweise abgebildet. Um die Renditeentwicklung bis ins Jahr 2028 berechnen zu können, enthält die Tabelle für die Jahre 2013 bis 2028 eigene Prognosen für das betriebsnotwendige Kapital und r+2. Angenommen wurde dabei ein jährlicher Anstieg des betriebsnotwenigen Kapitals um 2,44% (das entspricht dem Durchschnitt der realen und prognostizierten Werte von 2000 bis 2012) und eine lineare Zinsentwicklung für 10-jährige Bundesanleihen von 4,5%, 17 so dass r+2 sich schrittweise 6,5% annähert und dann stabil bei diesem Wert bleibt. Diesen Prognosen zur Folge summiert sich die von 2008 bis 2028 an die Investoren zu zahlende Rendite auf 3,06 Mrd. Euro. Zusammen mit den bereits gezahlten Renditen ergibt das 4,01 Mrd. Euro. Damit ist die ursprüngliche Einlage jedoch noch nicht abgegolten. Will das Land Berlin den Vertrag nach 2028 nicht fortführen und kündigt fristgerecht, steht immer noch die Erstattung des ursprünglichen Kaufpreises aus. Angenommen, der Wert dieser Anlage bleibt stabil, da Zinsen ja bereits in Form der Renditen gezahlt wurden, müsste das Land zusätzlich noch 1,69 Mrd. Euro zahlen. Die hier genannten Werte gehen von linearen Entwicklungen aus. Nicht berücksichtigt ist die Tatsache, dass sich aufgrund des erhöhten Investitionsbedarfs, etwa zur Einhaltung der Europäischen Wasserrahmenrichtlinie, das betriebsnotwendige Kapital und somit auch die Rendite der Privaten erhöhen könnte. Andererseits könnte das Land auch versuchen, die Investitionen weiter zu senken, um das betriebsnotwendige Kapital nicht so stark ansteigen lassen, dies dürfte jedoch langfristig negative Folgen für den Zustand der Rohrnetze und Anlagen haben.
9 Die BWB rekommunalisieren aber wie? 9 Die aktuelle Situation stellt sich damit für das Land und die WassernutzerInnen als Zwickmühle heraus. Will das Land verhindern, dass die Berechnungsgrundlage der Rendite, das betriebsnotwendige Kapital, und mit dieser auch der Wasserpreis weiter ansteigt, so muss sie sich für ein niedrigeres Investitionsniveau einsetzten. Dieses könnte jedoch verhindern, dass eine ökologischere Ausrichtung der Wasserbetriebe gemäß der Europäischen Wasserrahmenrichtlinie effektiv durchgesetzt wird und könnte langfristig zu einer Verschlechterung der Infrastruktur führen. Will das Land diese Folgen nicht hinnehmen und auch nicht einen immer höheren Anteil seiner Einnahmen zur Befriedigung der Renditegarantien der privaten Investoren aufbringen, wird der Wasserpreis weiter ansteigen. Dieser Preissteigerung sind die WassernutzerInnen ausgeliefert. Senken sie in Reaktion darauf ihren Wasserverbrauch, um so einen Anstieg ihrer Nebenkosten zu verhindern, wird der Wasserpreis noch stärker steigen, da die Rendite unabhängig vom Wasserverbrauch zu erwirtschaften ist. 2 Möglichkeiten der Rekommunalisierung der BWB Diese zu erwartende und aus Sicht des Landes und der WassernutzerInnen problematische Entwicklung bildet den Ausgangspunkt für die Suche nach Alternativen. Sowohl die Entwicklung der Wasserpreise, als auch die hohen Renditegarantien für die Privaten sind auf die teilprivatisierte Eigentumsstruktur des Unternehmens zurückzuführen. Daher ist es nachvollziehbar, dass die Forderung nach der Rekommunalisierung des Unternehmens im Zentrum der Suche nach Alternativen steht. Eine Rekommunalisierung der BWB beinhaltet die Auflösung der im Teilprivatisierungsgesetz und im Konsortialvertrag festgeschriebenen Holdingstruktur und die vollständige Übernahme des Unternehmens in öffentliche Hand. Um dies zu erreichen sind theoretisch vier Wege denkbar. Erstens: Das Land kündigt einseitig die Verträge auf. Vorraussetzung dafür ist allerdings die Existenz eines solchen Kündigungsrechts. Zweitens: Die Verträge sind nichtig. Dies setzt voraus, dass das Zustandekommen der Privatisierung oder das Teilprivatisierungsgesetz bzw. der Konsortialvertrag vollständig oder in Teilen gegen höherwertiges Recht verstößt. Drittens: Das Land einigt sich einvernehmlich mit den Investoren auf die Auflösung der Verträge. Da davon auszugehen ist, dass die Investoren einer solchen Lösung nur gegen die Zahlung einer Entschädigung zustimmen dürften, kann dieser Weg als Rückkauf bezeichnet werden. Die vierte theoretisch denkbare Option wäre eine Rekommunalisierung ohne das Einvernehmen der Investoren. Dabei würde es sich um eine Vergesellschaftung oder Enteignung handeln. Dass ein Weg theoretisch denkbar ist, bedeutet jedoch nicht, dass er praktisch auch gangbar ist. Im folgenden werden daher diese vier Strategien diskutiert.
10 10 Die BWB rekommunalisieren aber wie? 2.1 Die reguläre Kündigung der Verträge In 34 des Konsortialvertrags ist geregelt, dass der Vertrag auf unbestimmte Zeit abgeschlossen wurde. Er kann mit einer Frist von fünf Jahren gekündigt werden, allerdings frühestens zum Daneben existiert noch das Recht, den Vertrag aus wichtigem Grund zu kündigen. Die Formulierung legt jedoch nahe, dass ein solcher Grund nur dann vorliegt, wenn die anderen relevanten Verträge der Holding, die Verträge über die Stillen Gesellschaften gekündigt oder beendet sind. Diese sehen jedoch wiederum ebenfalls kein formales Kündigungsrecht des Landes vor Ende 2028 vor, so dass auch auf diesem Weg eine einseitige Kündigung ausgeschlossen ist. Welche anderen wichtigen Gründe es geben könnte, die eine Beendigung des Vertrages ermöglichen würden, lässt sich aus dem Wortlaut des Vertrags nicht ableiten. Ob beispielsweise eine durch Abgeordnetenhausabstimmung oder Volksentscheid zustande gekommene Änderung der Berliner Verfassung mit der Folge, dass die gesamte Wasserver- und Abwasserentsorgung zu 100% in direkter Verantwortung der öffentlichen Hand liegen muss und jegliche Privatisierung in diesem Bereich ausgeschlossen ist, 18 einen solchen wichtigen Grund darstellen könnte, ist unklar. Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass ein formales vorzeitiges Kündigungsrecht nicht existiert. Zur Beantwortung der Frage, ob es möglich ist, über den Umweg der Schaffung eines wichtigen Grundes dennoch ein außerordentliches Kündigungsrecht zu konstruieren, bedürfte es einer ausführlichen juristische Untersuchung. Selbst wenn eine solche Untersuchung zu dem Schluss käme, dass eine vorzeitige Kündigung über einen solchen Weg möglich wäre, würde dies noch nicht bedeuten, dass das Land damit einen einfachen und kostengünstigen Weg der Rekommunalisierung hätte. Denn für den Fall einer Kündigung sieht der Vertrag vor, dass die Vertragsparteien Verhandlungen über eine einvernehmliche Abwicklung aufnehmen. Hierbei muss davon ausgegangen werden, dass die Investoren vom Land Berlin eine umfängliche finanzielle Entschädigung einfordern dürften. 2.2 Die Feststellung der Nichtigkeit der vertraglichen Grundlagen Auch wenn im Konsortialvertrag keine reguläre vorzeitige Kündigung vorgesehen ist, so könnte es dennoch zu einer außerordentlichen Beendigung des Vertrages kommen. Wenn die Privatisierung nicht gesetzeskonform war, so kann sie auch durch eine Gerichtsentscheidung für ungültig erklärt und dadurch aufgelöst werden. Dass dies nicht nur eine theoretische Option ist, zeigen die Fallbeispiele Nkonkobe (Südafrika) und Grenoble (Frankreich), in deren Fall Gerichte die Privatisierung beendeten. Bis eine Klage endgültig entschieden ist, kann allerdings viel Zeit vergehen. Im Fall von Grenoble erklärte der Conseil d Etat erst 1997 die 1989 beschlossene Privatisierung für ungültig. 19
11 Die BWB rekommunalisieren aber wie? 11 Grundsätzlich gibt es zwei Ansätze für eine Klage gegen eine Privatisierung: Zum einen könnte der Beschluss zur Privatisierung gesetzeswidrig gewesen sein, zum anderen könnte der Inhalt des Beschlusses verfassungswidrig sein. Doch gäbe es im Fall der Berliner Wasserbetriebe für eine dieser beiden Ansätze eine realistische Aussicht auf ein Urteil, das zur Aufgebung der Teilprivatisierung führen würde? In den genannten Fällen Grenoble und Nkonkobe erklärten Gerichte den Akt der Privatisierung für illegal, da in beiden Fällen nachgewiesen werden konnte, dass erhebliche Korruption die Privatisierungsentscheidung beeinflusst hatte. Tatsächlich spielen Bestechung, Schmiergeldzahlungen und andere Formen der Korruption bei Privatisierungen oft eine entscheidende Rolle. 20 Inwiefern es bei der Privatisierung der BWB zu korrupten Praktiken gekommen ist, ist bislang unklar. Passadakis, der die Umstände der Teilprivatisierungsentscheidung untersucht hat, kommt zu dem Schluss, dass Netzwerkkorruption die Entscheidung erheblich beeinflusst hat. 21 Bei dieser Form der Korruption handelt es sich um Korruption, die nicht oder kaum strafrechtlich erfassbar ist, da Leistung und Gegenleistung zeitlich und operativ entzerrt sind. An die Stelle von Bargeld oder anderen direkten materiellen Vorteilen treten Beraterverträge, Aufsichtsratssitze oder Arbeitsverträge ohne entsprechende Leistungserbringung. 22 Im Fall der Berliner Wasserbetriebe haben vor allem Mehrfachmandate und Interessenskonflikte von beteiligten Politikern, privaten Beratern und Juristen eine relevante Rolle im Konzeptualisierungsprozess, bei den Vertragsverhandlungen und der späteren juristischen Überprüfung gespielt. Um jedoch gerichtlich gegen den Privatisierungsakt vorgehen zu können, reicht die Existenz dieser Formen von Netzwerkkorruption nicht aus. Hierfür müsste der Nachweis erbracht werden, dass tatsächlich auch Korruption im strafrechtlichen Sinne erfolgt ist. Dafür gibt es zwar durchaus Anzeichen, allerdings keine, die bisher tatsächlich juristisch belegbar sind. 23 Hier zeigt sich, dass die Umstände, die zur Teilprivatisierung geführt haben, bis heute nicht ausreichend aufgearbeitet sind. Eine Fortführung dieser Aufarbeitung wäre nicht nur aus historischer Perspektive wünschenswert. Neben der Frage nach korrupten Praktiken könnten theoretisch auch mögliche Formfehler einen Ansatzpunkt für eine Ungültigkeit der Privatisierung bieten. Die Teilprivatisierung der Wasserbetriebe wurde vom Abgeordnetenhaus zweimal beschlossen. Im Juli 1999 beschloss das Abgeordnetenhaus in zweiter Lesung das Teilprivatisierungsgesetz. Und im Oktober 1999 forderte das Abgeordnetenhaus nach der Entscheidung des Berliner Verfassungsgerichtshofs, der zwei Punkte des Gesetzes für ungültig erklärt hatte, den Senat in einer Entschließung auf, dafür Sorge zu tragen, dass der Konsortialvertrag vom 18. Juni 1999 bis zum 29. Oktober 1999 vollzogen wird und dass das Land Berlin seinen dort im 23.7 übernommenen Verpflichtungen nachkommt und das Teilprivatisierungsgesetz in Artikel II, 3 novelliert. (...). 24 Abgeordnete der Opposition kritisierten bei beiden Entscheidungen, dass die Abgeordneten nur sehr eingeschränkten Zugang zu den Verträgen gehabt hätten. Viele
12 12 Die BWB rekommunalisieren aber wie? von ihnen stimmten bei der Verabschiedung des Teilprivatisierungsgesetzes und der Entschließung zum Vollzug des Konsortialvertrages deshalb über etwas ab, was sie gar nicht kannten. Die PDS-Fraktion reichte nach der ersten Lesung eine Organklage ein, da sie die Rechte des Parlaments beeinträchtigt sah. Der Verfassungsgerichtshof erklärte die Klage jedoch für unzulässig. 25 Auch wenn es richtig ist, dass tatsächlich nur eine Minderheit der Abgeordneten die Details der Verträge kannte, so ist dies bei Privatisierungsentscheidungen keine Besonderheit, sondern eher die Regel. Vertragswerke zu Privatisierungen sind meist so komplex, dass selbst Abgeordnete, die sie gelesen haben, ihre Tragweite nicht begreifen. Dafür fehlt ihnen oft das notwendige Fachwissen. Aufgrund der Geheimhaltungspflichten, denen Privatisierungsverträge fast immer unterliegen, ist es ihnen auch nicht möglich, sich die Tücken der Vertragskonstruktionen von ExpertInnen erklären zu lassen. Diese Problematik verdeutlicht, warum die Kontrollfunktion der Legislativen gegenüber der Exekutive bei Privatisierungsentscheidungen versagt. Aus heutiger Sicht ist es müßig einzuschätzen, ob die damalige Opposition 1999 mit weiteren Klagen zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung vor Gericht Recht bekommen hätte. Es ist nicht weiter geklagt worden, und das Abgeordnetenhaus hat sich seitdem dreimal neu konstituiert. Auch bei der Entscheidung zur Novellierung des Teilprivatisierungsgesetzes 2003 gab es keinen formalen Widerspruch gegen die Korrektheit der Beschlussfassung. Interessanter als die Frage, ob die Entscheidung zur Privatisierung verfassungsgemäß war, ist deshalb die Frage, ob der Inhalt der Privatisierungsverträge mit der Verfassung vereinbar ist. Der Berliner Verfassungsgerichtshof hat in Reaktion auf eine Normenkontrollklage, welche die Oppositionsfraktionen nach der Verabschiedung des Teilprivatisierungsgesetzes eingereicht hatten, Teile des Gesetzes moniert. Er erklärte die im Privatisierungsgesetz festgeschriebene Effizienzsteigerungsklausel für nichtig und hielt die vorgesehene Höhe der Rendite für verfassungswidrig. Diese lag zwei Prozentpunkte über dem 20jährigen Durchschnitt der Rendite deutscher Bundesanleihen mit einer Laufzeit von zehn Jahren (r+2). Der Aufschlag von zwei Prozentpunkten wurde für nichtig erklärt. 26 Im Übrigen bestätigte der Verfassungsgerichtshof jedoch das Gesetz. 27 Dennoch sind die verfassungsrechtlichen Bedenken nicht ausgeräumt. Das liegt zum einen daran, dass das Abgeordnetenhaus 2003 eine Änderung des Teilprivatisierungsgesetztes beschlossen hat, die im Kern eine Ersatzregelung für die vom Verfassungsgerichtshof beanstandete Höhe der Rendite darstellt. Demnach bemisst sich die Rendite nicht mehr am Modell r+2, sondern wird jährlich vom Senat durch Rechtsverordnung festgelegt. Der Senat hat bei der Festlegung einen Ermessensspielraum, der es ihm ermöglicht, trotz der Verfassungswidrigkeit der vorhergehenden Regelung eine Verzinsung in genau dieser Höhe festzulegen. Ein Gesetz, dass dazu führt, dass eine verfassungswidrige Praxis über einen Umweg doch noch zur Anwendung gelangt, ist nicht nur politisch, sondern auch juristisch höchst fragwürdig. Eine Normenkontrollklage zu diesem Sachverhalt wurde bisher nicht eingereicht, da das notwendige Quorum
13 Die BWB rekommunalisieren aber wie? 13 von einem Viertel der Abgeordneten bisher nicht zustande gekommen ist. Die Möglichkeit besteht jedoch. Damit sie auch wahrgenommen wird, bedarf es politischen Drucks auf die Abgeordneten oder den Senat. Die Folge einer Nichtigkeitserklärung in diesem Punkt wäre nicht die Rekommunalisierung, aber die Rendite der privaten Investoren könnte nicht mehr auf die aktuelle Weise auf den Wasserpreis umgelegt werden. Der Senat müsste entweder auf einen Teil seines Anteils der Gewinnausschüttung verzichten, oder die Investoren müssten versuchen, dies vor Gericht einzuklagen. Zum anderen bleiben verfassungsrechtliche Bedenken aber auch bestehen, weil der Gerichtshof sich bisher nur mit dem Teilprivatisierungsgesetz und nicht mit dem Konsortialvertrag beschäftigt hat. Der Konsortialvertrag enthält jedoch Regelungen zur konkreten Ausgestaltung des Holdingmodells, die zu einer faktischen Abweichung von der aus dem Teilprivatisierungsgesetz abzuleitenden Struktur des Unternehmens führen. Lederer stellt fest, dass die faktische Nichtwahrnehmung der Verantwortung des Landes als Rechtsträger des Unternehmens der verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit der Holdingkonstruktion Risse verschafft. 28 Deutlicher wird Ochmann in ihrer Dissertation zur Verfassungsmäßigkeit des Holdingmodells. 29 Sie stellt fest, dass die Konsequenz aus der Mehrheitsbeteiligung, nach der das Land als Mehrheitseigner wesentlichen Einfluss auf das Unternehmen behalten müsste, durch den Konsortialvertrag konterkariert wird. Während in der Begründung des Teilprivatisierungsgesetzes der Anschein erweckt wird, das Land behalte durch seine Mehrheit im Weisungsausschuss die Kontrolle über die AöR, spielt der Weisungsausschuss faktisch keine Rolle, denn die Privaten sind zur Lenkung der AöR gar nicht auf Weisungen angewiesen, da diese sowieso die Hegemonie in den Vorständen der AöR und der Holding haben. 30 Die öffentliche Darstellung der Machtstrukturen in der Holdingkonstruktion ist für Ochmann daher eine Täuschung: Die Behauptung, die Anstalt durch Weisungen der Holding leiten zu lassen, denen ein Weisungsausschuss zustimmen müßte, entsprach daher nicht der Realität. Indes wurde die Verschleierung der tatsächlichen Entscheidungsstrukturen so effektiv betrieben, dass auch der BerlVerfGH nicht die ganze Komplexität des Vorhabens erfassen konnte. 31 Ochmann kommt zu dem Schluss, dass die Teile des Konsortialvertrages, die den Privaten die Beherrschung des Unternehmens ermöglichen, gegen das Demokratieprinzip verstoßen und daher verfassungswidrig und nichtig sind. 32 Es bedürfte einer erneuten Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof, anders als 1999 allerdings unter Einbeziehung des Konsortialvertrages, um zu klären, ob aufgrund der faktischen Abweichung von der geforderten Kontrolle des Landes über die AöR die Holdingkonstruktion insgesamt oder in Teilen verfassungswidrig ist. Nicht nur die Frage, ob die aus dem Konsortialvertrag resultierende Machtverteilung gegen das Demokratieprinzip verstößt, bietet Anlass, über eine erneute Verfassungsklage nachzudenken. Auch 23.7 könnte gegen die Verfassung verstoßen. Schließlich regelt er, dass, falls ein Gericht die Höhe des Renditenanspruchs der Privaten als verfassungswidrig einstuft, das Land Berlin verpflichtet ist, Gesetze zu verändern, damit die
14 14 Die BWB rekommunalisieren aber wie? Rendite dennoch in der vereinbarten Höhe gezahlt werden kann. Faktisch stellt dies eine Regelung zur Umgehung von Entscheidungen der Judikative dar und könnte daher eine sittenwidrige Regelung sein. Anders als zur Einhaltung des Demokratieprinzips gibt es hierzu bisher jedoch keine tiefgehenden rechtwissenschaftlichen Einschätzungen. Einer Überprüfung des Konsortialvertrages durch den Verfassungsgerichtshof stehen jedoch erhebliche Hürden entgegen. So bedarf eine Normenkontrollklage der Unterstützung des Senats oder eines Viertels der Abgeordneten des Abgeordnetenhauses (Art. 84 VvB). Noch schwerwiegender ist die Tatsache, dass fraglich ist, ob der Verfassungsgerichtshof die Rechtmäßigkeit des Konsortialvertrages überhaupt prüfen kann, da dieser ein privatrechtlicher Vertrag und kein Gesetz ist und darüber hinaus der Geheimhaltung unterliegt. Um dieses Hindernis aus dem Weg zu räumen, fordern Berliner WasseraktivistInnen, die sich im Berliner Wassertisch zusammengeschlossen haben, die Veröffentlichung der Verträge und haben dazu ein Volksbegehren für eine Offenlegungspflicht initiiert. In der ersten Stufe haben sie mit knapp fast das doppelte der benötigten Unterschriften gesammelt. Der Senat hält das Volksbegehren jedoch für unzulässig, weshalb sich derzeit der Berliner Verfassungsgerichtshof mit der Angelegenheit befasst. Das Ergebnis dieser Befassung ist offen. Ob der Weg einer Normenkontrollklage tatsächlich geeignet wäre, die Teilprivatisierung für ungültig zu erklären, kann an dieser Stelle nicht abschließend beurteilt werden. Klar ist jedoch, dass die Hindernisse, die auf dem Weg zu einer solchen Klage beiseite geräumt werden müssten, groß sind. Die Untersuchung der Verfassungsmäßigkeit des Konsortialvertrages eröffnet jedoch noch eine andere Perspektive. Diese setzt allerdings voraus, dass das Land Berlin bereit ist, eine konfrontativere Haltung gegenüber den privaten Investoren einzunehmen. Sofern die Klauseln des Konsortialvertrages verfassungswidrig sind, sind sie nichtig. Eine Ungültigkeitserklärung durch ein Gericht ist dafür nicht zwingend erforderlich. Dafür, dass zumindest die Klauseln, die den Privaten die Beherrschung der Holding und der AöR ermöglichen, verfassungsrechtlich problematisch sind, gibt es belastende Indizien. Dies betrifft insbesondere die Vereinbarungen zur Besetzung der Vorstände und zur Bestellung der Aufsichtsräte. Falls das Land sich nach neuen fachlichen Gutachten zu diesen Fragen der Meinung anschließt, dass diese Klauseln verfassungswidrig sind, können diese für das Land keine bindende Wirkung mehr haben. Im Gegenteil würde das Land, falls es dennoch weiter im Sinne dieser Klauseln agiert, bewusst gegen die Verfassung verstoßen. Die Folge muss also sein, den Privaten mitzuteilen, dass sich das Land nicht weiter an diese Klauseln gebunden sieht, da sie nichtig sind und das Land bei der Besetzung von Vorständen und Aufsichtsräten keinen überproportionalen Einfluss der Privaten mehr hinnehmen wird. Analog dazu könnte das Land auch die Gültigkeit der Kompensationsklauseln in 23.7 des Konsortialvertrages in Frage stellen. Ein solches Verfahren könnte zwei Folgen haben. Erstens könnte es zu Verhandlungen über neue Absprachen zur Besetzung von Führungsgremien zwischen den Eigentümern kommen. In diesen Verhandlungen dürfte sich das
15 Die BWB rekommunalisieren aber wie? 15 Land jedoch auf keine Regelungen einlassen, die wieder auf einen verfassungswidrigen Einfluss der Privaten auf das Unternehmen hinauslaufen. Zweitens, und dies dürfte der wahrscheinlichere Fall sein, könnten die Privaten auf Einhaltung der ursprünglichen Regelungen des Konsortialvertrages klagen. Auf diesem Weg käme es also doch noch zu einer juristischen Prüfung des fragwürdigen Vertragswerks. Anders als bei einer Normenkontrollklage vor dem Verfassungsgerichtshof träten hier jedoch nicht die Probleme einer möglichen Nichtzuständigkeit und der Geheimhaltungspflicht des Konsortialvertrages auf. Das Ergebnis einer solchen Entscheidung kann nicht vorhergesagt werden, doch angesichts der deutlichen und begründeten Bedenken zur Verfassungsmäßigkeit der Klauseln stehen die Chancen nicht schlecht, dass die Klage der Privaten abgelehnt werden würde. Sollten diese durch eine solche Strategie ihren beherrschenden Einfluss in der Holding und in der AöR verlieren, vergrößert sich ferner die Chance, dass sie selbst ein Interesse an einem vorzeitigen Ausstieg aus dem Geschäft entwickeln. Dies könnte einen möglichen Rückkaufpreis für eine Rekommunalisierung durch Rückkauf drücken. Zweifelsohne liefe eine solche Strategie auf eine Konfrontation mit den Privaten hinaus. Dass es gute Gründe für das Land gibt, eine solche sorgfältig vorbereitete Konfrontation ernsthaft zu prüfen, ist gezeigt worden. 33 Angesichts der derzeitigen Positionen im Senat erscheint eine solche Strategie jedoch erst einmal unwahrscheinlich. Es bedürfte eines erheblichen politischen Drucks aus sozialen Bewegungen und Parteien, um den Senat zu einer solchen konfrontativen Haltung zu bewegen. 2.3 Der vorzeitige Rückkauf der BWB Wenn eine reguläre vorzeitige Kündigung nicht möglich ist und die Gültigkeit der Verträge nicht angezweifelt werden soll, so besteht immer noch die Möglichkeit, die Verträge im Einvernehmen aller Vertragsparteien aufzulösen. Um RWE und Veolia zu diesem Schritt zu bewegen, müsste der Senat ihnen entgegenkommen angesichts der Profitinteressen der Unternehmen am ehesten durch die Zahlung eines Geldbetrages. Faktisch wäre dieser Weg also eine Rekommunalisierung durch Rückkauf. Da in Berlin, anders als beispielsweise bei der Teilprivatisierung des Wasserbetriebs von Potsdam, tatsächlich ein Anteilsverkauf stattgefunden hat, wäre ein solcher Rückkauf mit erheblichen Kosten verbunden. Wie tief das Land dafür in die Tasche greifen müsste, kann nur geschätzt werden: Letztendlich hinge ein Rückkaufpreis von Verhandlungen ab, bei denen das Land im Zweifelsfall die schlechteren Karten hat, denn die Investoren könnten jedes Angebot, das ihnen nicht ausreicht, ablehnen und auf den Fortbestand des Holdingsmodells bestehen. Dennoch gibt es bereits Schätzungen darüber, wie teuer ein Rückkauf wäre. In einem Antwortschreiben der Senatverwaltung für Finanzen an einen Arbeitskreis der SPD-Fraktion finden sich zwei knappe Schätzungen darüber, wie viel das Land vermutlich zahlen müsste. Das erste Szenario berechnet die Rückzahlung des mit r+2 verzinsten Kaufpreises und kommt auf einen Betrag von rund 2 Mrd. Euro. Das
16 16 Die BWB rekommunalisieren aber wie? zweite Szenario berechnet die bis 2028 noch ausstehende Rendite und kommt auf eine Summe von rund 3,25 Mrd. Euro. Andere Details werden dabei nicht genannt, so dass die Berechnungen nicht nachvollzogen werden können. 34 Wie Passadakis richtig feststellt, ist die wesentliche Aussage der Berechnungen [...], dass der Senat keine Ahnung hat, wie hoch eine Rückkaufsumme sein könnte. 35 Vor allem fehlt bei den Berechnungen der Senatsverwaltung eine Gegenüberstellung des Kaufpreises und der Kosten (bzw. den Einnahmeverlusten), die für das Land bei einer Fortführung des Vertrages bis 2028 entstehen. Ohne diesen Vergleich ist ein geschätzter Rückkaufpreis jedoch nur von begrenztem Nutzen. Geht man davon aus, dass die Investoren einer vorzeitigen Vertragsauflösungen nur zustimmen werden, wenn sie zusätzlich zur Rückzahlung ihrer Einlage auch die ihnen bis 2028 garantierten und noch nicht ausgeschütteten Renditen ersetzt bekommen, so lässt sich anhand von Prognosen dieser Renditen ein Kaufpreis berechnen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass die Beträge, da sie erst in der Zukunft anfallen würden, nicht einfach zu addieren sind, sondern auch abgezinst werden müssen. In Tabelle 3 wurden auf dieser Berechnungsgrundlage die fiktiven Rückkaufkosten berechnet. Sie entsprechen dem aktuellen Wert der bis zum Ende des Vertrags ausstehenden Renditegarantien und der Einlage. Demnach belaufen sich die Kosten für einen Rückkauf im Jahr 2008 auf mindestens 2,15 Mrd. Euro (Zeile 7). Dieser Betrag wird von Jahr zu Jahr geringer. Dies bedeutet jedoch nicht, dass ein späterer Rückkauf für das Land auch günstiger wäre. Im Gegenteil: Nimmt man an, dass das Land zur Begleichung der Rückkaufsumme Kredite aufnehmen muss, und nimmt man ferner für diese Kredite eine Verzinsung von 4,875% an, 36 so zeigt sich, dass ein früherer Rückkauf für das Land günstiger wäre, da die Mehreinnahmen für das Land, die aus dem Wegfall der privaten Renditeansprüche resultieren, die Zinslasten übersteigen. Würde das Land 2008 einen Rückkauf vereinbaren, so wäre 2029 noch eine Schuldenlast in Höhe von 0,55 Mrd. Euro übrig (Zeile 9). Dagegen müsste das Land bei einer Fortführung der Verträge 2029 noch 1,69 Mrd. für den Rückkauf der Einlage zahlen. Die Ersparnis in 2029, die das Land bei einem Rückkauf in 2008 verzeichnen könnte, beliefe sich auf bis zu 1,13 Mrd. Euro. Je später der Rückkauf erfolgt, um so geringer wird dieser Betrag (Zeile 10). Letztendlich bleiben diese Berechnungen jedoch vage Schätzungen. Sie unterstellen eine betriebwirtschaftliche Rationalität bei den Investoren, die diese dazu bringt, einer vorzeitigen Auflösung zuzustimmen, sobald der Kaufpreis den Wert ihrer Renditegarantien übersteigt. Unberücksichtigt bleibt die Möglichkeit, dass die Unternehmen auch aus anderen Gründen als der Renditeerwartungen an einer Fortführung des Vertrages interessiert sein könnten, wie z.b. die Abschöpfung von Wissen und die Nutzung des Images der BWB, um andernorts zu expandieren. Der Wert, den die Investoren den Wasserbetrieben zumessen, könnte also auch deutlich größer als der Wert der Renditegarantien sein. Ebenfalls unberücksichtigt bleibt, dass es Faktoren gibt, die den Kaufpreis drücken könnten: So dürfte beispielsweise ein härteres Auftreten des Landes innerhalb der Wasserbetriebe dazu führen, dass die Investoren es
17 Die BWB rekommunalisieren aber wie? 17 schwerer haben, ihre Interessen innerhalb des Unternehmens durchzusetzen, und eine stärkere öffentliche Skandalisierung der Holdingkonstruktion könnte sich negativ auf das Image der Investoren RWE und Veolia auswirken, so dass diese ein eigenes Interesse am Ausstieg aus dem Unternehmen entwickeln könnten. Tabelle 3: Prognose der Kosten und der Ersparnis eines vorzeitigen Rückkaufs der BWB (Auszug*) Gewinnanteil Private nach r+2-8% (in Mio. ) Summe ausstehender Gewinnanteile Private bei vorzeitiger Vertragsauflösung, abgezinst mit 6,5% (in Mio. ) Kaufpreiserstattung abgezinst mit 6,5% (in Mio. ) 131,7 133,8 135, ,9 166,9 171,0 175, , , , ,4 481,9 335,4 175,1 449,7 478,9 510, , , , , ,5 7 8 Summe ausstehender Gewinnanteile Private + Kaufpreiserstattung (in Mio. ) Entwicklung des Schuldensstands beim einem Rückkauf 2008, wenn die Mehreinnahmen des Landes (früher Gewinnanteil Private) zur Kredittilgung verwendet werden. (in Mio. )** 2.147, , , , , , , , , , , ,2 825,4 694,7 553, Restschulden 2029 bei Rückkauf bis Ende des Jahres (in Mio. ) Ersparnis 2029 bei einem Rückkauf bis Ende des Jahres (in Mio. ) 553,4 665,3 746, , , , , , , ,2 941, ,6 84,5 53,9 25,8 0,0 * Die vollständige Tabelle befindet sich in Anhang I. ** Angenommener Zinssatz für Kommunalanleihen: 4,875% Quelle: Eigene Berechnungen, bis 2012 auf Grundlage von Schermer (2007).
18 18 Die BWB rekommunalisieren aber wie? 2.4 Die Vergesellschaftung der BWB Eine weitere hypothetisch denkbare Form, einen Rückkauf auf gesetzlicher Grundlage auch gegen die Investoren durchzusetzen, wäre ein Gesetz zur Vergesellschaftung bzw. Enteignung der BWB. Nach dem Grundgesetz können Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel [...] zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden (Art.15.1 GG). Analog dazu ist auch in Artikel 23.2 der Berliner Verfassung die Möglichkeit einer Enteignung zum Wohle der Allgemeinheit vorgesehen. Theoretisch besteht damit die Möglichkeit, dass das Abgeordnetenhaus ein Gesetz zur Vergesellschaftung der BWB verabschiedet. Dass dieser Weg jedoch erfolgreich wäre und vor Gericht bestand hätte, muss aus verschiedenen Gründen bezweifelt werden. Das Grundgesetz und die Berliner Verfassung sehen zwar die Möglichkeit zur Enteignung vor, gleichzeitig stellen sie Privateigentum jedoch unter einen hohen Schutz (Art. 14 GG, Art VvB), weshalb an Enteignungen hohe Anforderungen gestellt werden. Nun könnte man argumentieren, eine Vergesellschaftung der Berliner Wasserversorgung erfülle diese hohen Anforderungen, denn sie gäbe den BürgerInnen die Kontrolle über die lebensnotwendige Ressource Wasser zurück und verhindere ihre kommerzielle Ausbeutung. Auch könnte zur Begründung ein weiterer Artikel der Berliner Verfassung herangezogen werden: Nach Art. 24 ist der Missbrauch wirtschaftlicher Macht widerrechtlich, weshalb insbesondere alle auf Produktions- und Marktbeherrschung gerichteten privaten Monopolorganisationen verboten sind. Im Bereich der Berliner Wasserver- und -entsorgung haben die BWB ein Monopol. Da das Unternehmen faktisch von den Investoren kontrolliert wird, besteht ein verbotenes privates Monopol, welches zum Wohle der Allgemeinheit zu vergesellschaften ist. Zwar kann sich diese Argumentation durchaus auf einschlägige staatsrechtliche Interpretationen des Grundgesetztes stützen, 37 doch der Mainstream der staatsrechtlichen Schriften geht einen anderen Weg der Interpretation. Er interpretiert Art. 15 GG (und entsprechend auch Art GG) vor allem als Artikel zum Schutz des Eigentums. Enteignungen und Vergesellschaftung sind demnach nur möglich, wenn sie zur Erfüllung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe notwendig sind und alle anderen möglichen Mittel zur Erreichung des Ziels ausgeschlossen sind. 38 Es ist davon auszugehen, dass Gerichte, die über die Rechtmäßigkeit eines Gesetzes zur Vergesellschaftung der BWB entscheiden müssten, der Interpretation des Mainstreams folgen und feststellen werden, dass weder ein privates Monopol besteht, da die öffentliche Hand formal Mehrheitseigner ist, noch die Vergesellschaftung das letzte Mittel darstellt, um die Wasserver- und Abwasserentsorgung im Sinne des Allgemeinwohls zu gewährleisten, da eine funktionierende Wasserver- und Abwasserentsorgung auch unter der aktuellen Eigentumskonstellation möglich ist. Bestünde die Aussicht, dass ein Gericht tatsächlich ein verbotenes privates Monopol feststellen würde, so wäre es einfacher, nicht ein Enteignungsgesetz zu verabschieden, sondern die
19 Die BWB rekommunalisieren aber wie? 19 Verfassungswidrigkeit des Teilprivatisierungsgesetzes im Rahmen einer Normenkontrollklage durchzusetzen. Dass eine Vergesellschaftung bzw. eine Enteignung der BWB eine realistische Option darstellt, muss ferner auch angesichts der empirischen Realität in der Bundesrepublik bezweifelt werden. Art. 14 GG ist bisher ausschließlich zur Enteignung von Grundbesitz angewendet worden, überwiegend zum Bau von Verkehrswegen. Art. 15 GG, der explizit auch die Vergesellschaftung von Produktionsmitteln vorsieht, kam seit Bestehen der Bundesrepublik noch nie zur Anwendung. 3 Konkrete Schritte zur Durchsetzung einer Rekommunalisierung Keine der vier hier untersuchten theoretischen Optionen bietet eine einfache Möglichkeit, eine Rekommunalisierung der BWB durchzusetzen. Am unwahrscheinlichsten dürfte aufgrund der genannten verfassungsrechtlichen Hürden die Durchsetzung einer Vergesellschaftung sein. Auch der Erfolg einer Organklage zur Feststellung der Ungültigkeit der Privatisierungsentscheidung ist vor allem angesichts des großen Zeitraums, der seit den Privatisierungsentscheidungen vergangen ist, fraglich. Eine Normenkontrollklage gegen die Holdingkonstruktion aufgrund der im Konsortialvertrag festgeschriebenen fragwürdigen Klauseln dürfte auf formale Hürden stoßen, da sich der Verfassungsgerichtshof für nicht zuständig erklären könnte. Am aussichtsreichsten erscheint ein reflektierter Konfrontationskurs gegenüber den Privaten, bei dem das Land offensiv die Position vertritt, dass bestimmte Klauseln des Konsortialvertrages nichtig sind und der beherrschende Einfluss der Privaten tatsächlich zurückgedrängt wird, um diese zur Zustimmung zu einem Rückkaufangebot zu drängen. Auch bei diesem Weg wäre der Erfolg jedoch ungewiss, denn es ist unklar ob, und falls ja, zu welchen Bedingungen sich die Privaten auf einen Rückkauf einlassen würden. Ferner hat die Analyse gezeigt, dass es mindestens drei Punkte gibt, die einer vertieften politischen und juristischen Untersuchung bedürfen, um abschließend beurteilen zu können, ob hier ein Hebel zur Durchsetzung einer Rekommunalisierung angesetzt werden könnte. Neben der Untersuchung der Vereinbarkeit der Novelle des Teilprivatisierungsgesetzes und Teilen des Konsortialvertrages mit der Verfassung, ist dies die Frage, ob das Sonderkündigungsrecht aus wichtigem Grund, beispielsweise durch eine Verfassungsänderung, für eine Rekommunalisierungsstrategie nutzbar gemacht werden könnte, und die Frage, ob bei der Privatisierung auch strafrechtlich relevante Formen von Korruption im Spiel waren. In jedem Falle ist für eine Strategie der Rekommunalisierung ein entschlossenes Handeln des Landes gegenüber den Investoren unabdingbar. Ein solches ist derzeit
20 20 Die BWB rekommunalisieren aber wie? trotz der Rekommunalisierungsforderung im Koalitionsvertrag im Senat nicht erkennbar. Passadakis trifft daher den Nagel auf den Kopf, wenn er schreibt: Einen einfachen juristischen Hebel, um eine Rekommunalisierung der BWB herbeizuführen, gibt es nicht. Klar ist nur, dass es massiven gesellschaftlichen Drucks bedarf, um sie durchzusetzen. 39 Der Berliner Wassertisch und andere zivilgesellschaftliche Akteure versuchen, einen solchen Druck aufzubauen. Unabhängig von der Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit hat zum Beispiel das Volksbegehren zur Offenlegung der Verträge der Berliner Wasserwirtschaft dazu beigetragen, auch das Thema Rekommunalisierung auf der Agenda zu halten. Damit gesellschaftlicher Druck für eine Rekommunalisierung jedoch Wirkung entfalten kann, braucht es konkrete Ansatzpunkte: Bisher mangelt es in der öffentlichen Debatte um die Wasserbetriebe an konkreten Vorschlägen, wie eine Rekommunalisierung realisiert werden kann. Eine Ausnahme bildet bisher das Volksbegehren zur Publizitätspflicht, denn die InitiatorInnen versprechen sich durch die Offenlegung der Verträge die Eröffnung einer Klagemöglichkeit, durch die die Ungültigkeit der Teilprivatisierung oder von Teilen der Vereinbarungen gerichtlich festgestellt werden könnte, um auf diesem Weg eine Rekommunalisierung durchzusetzen. Diese Strategie hat jedoch auch zwei ernstzunehmende Unsicherheiten: Erstens ist die Zulässigkeit einer Offenlegung umstritten und beschäftigt zur Zeit die Gerichte, und zweitens ist auch im Falle einer Offenlegung nicht gewiss, dass eine Klage gegen den Konsortialvertrag tatsächlich zu einem Gerichtsbeschluss führen würde, auf dessen Grundlage eine Rekommunalisierung eingeleitet werden könnte. Daher ist es sinnvoll, nicht nur auf diese Strategie zu setzen, sondern auch andere konkrete Vorschläge zur Umsetzung einer Rekommunalisierung in die öffentliche Debatte einzubringen. Die vorhergehende Analyse hat gezeigt, dass es keinen einfachen und eindeutigen Weg zur Rekommunalisierung gibt. Angesichts dessen sind solche Vorschläge keine umfassenden Strategien, die nur noch abgearbeitet werden müssen, um das Ziel der Rekommunalisierung zu erreichen, sondern erste Schritte, die darauf zielen, den Boden für eine Rückabwicklung der Teilprivatisierung zu ebnen, indem die Kräfteverhältnisse in der Berliner Wasserwirtschaft zu Gunsten der WassernutzerInnen und des Landes verschoben werden. Im Folgenden wird eine Reihe solcher Vorschläge vorgestellt. 3.1 Die vorzeitige Kündigung der Verträge Der Konsortialvertrag sieht vor, dass er nur mit einer Frist von fünf Jahren, und frühestens zum , gekündigt werden kann. Will das Land Berlin den Vertrag danach nicht weiter fortführen, so muss es also spätestens bis zum die Kündigung eingereicht haben. In der öffentlichen Debatte wird daraus immer wieder der Umkehrschluss gezogen, dass dem Land bis zu diesem Zeitpunkt die Hände gebunden sind. Dies ist so jedoch nicht richtig. Um fristgemäß zu kündigen, muss das Land nicht bis zum warten, sondern es kann auch jederzeit vorher eine Kündigung aussprechen. Formal zu beachten ist lediglich, dass diese ihre Wirkung
Die Teilprivatisierung der Wasserbetriebe als verdeckte Kreditaufnahme des Landes Berlin zu Lasten der Bürgerinnen und Bürger
Die Teilprivatisierung der Wasserbetriebe als verdeckte Kreditaufnahme des Landes Berlin zu Lasten der Bürgerinnen und Bürger Die Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe im Jahr 1999 wird von den