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Timestamp: 2017-05-27 17:36:39+00:00
Document Index: 170199090

Matched Legal Cases: ['art. 9', 'art. 86', 'art. 6', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 18', 'sentenza ', 'art. 84', 'art. 88', 'art. 86', 'art. 84', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 55', 'art. 60', 'sentenza ', 'art. 71', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 34', 'art. 6', 'DTF ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 18', 'art. 9', 'art. 5', 'art. 29', 'sentenza ', 'sentenza ', 'DTF ', 'art. 1', 'art. 18', 'DTF ', 'sentenza ', 'art. 15', 'art. 9', 'art. 86', 'art. 30', 'art. 156', 'art. 34', 'art. 29', 'art. 130']

132 I 14017. Sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa Comune di Bioggio contro Ente per lo smaltimento dei rifiuti del Sottoceneri (ricorso di diritto pubblico)
Art. 6 par. 1 CEDH, art. 9 et 30 al. 1 Cst., art. 86 al. 1 et 88 OJ; contrat de droit administratif; décision d'une partie contractante sur la portée du contrat; absence d'une voie de droit cantonale. Qualité d'une commune pour former un recours de droit public en tant que débitrice d'une taxe (consid. 1.3). Les art. 6 par. 1 CEDH et 30 Cst. n'imposent pas l'existence d'une autorité de recours judiciaire en matière fiscale (consid. 2). Si l'obligation fiscale est réglée par un contrat de droit administratif, il est néanmoins arbitraire que l'une des parties contractantes puisse se prononcer sur sa portée de façon contraignante en tant que pouvoir public, sans que l'autre partie dispose d'une voie de droit autre que le recours de droit public au Tribunal fédéral (consid. 1.4 et 3). Transmission du dossier aux autorités cantonales afin qu'elles comblent la lacune (consid. 4.1). Faits à partir de page 141
Il Tribunale federale ha accolto il ricorso e disposto la trasmissione degli atti al Consiglio di Stato del Cantone Ticino. BGE 132 I 140 S. 142
1. 1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 131 I 153 consid. 1; DTF 131 II 571 consid. 1, DTF 131 II 364 consid. 1).
1.2.2 In una precedente fase del contenzioso tra le parti, il Tribunale federale ha già avuto modo di esprimersi su di una fattura sostanzialmente analoga a quella ora impugnata, anche se riferita ad un solo mese. In quel contesto, ha rilevato che la pronuncia dell'ESR rappresentava un atto d'imperio contenente la condanna al pagamento di una somma di denaro e riguardante un'obbligazione fondata sul diritto pubblico cantonale. Il gravame ha quindi per oggetto un provvedimento qualificabile come decisione, emanata dall'Ente in virtù della competenza conferitagli dall'art. 18 LESR (cfr. sentenza 5P.380/2002 del 19 marzo 2003, consid. 3.1). Il ricorso è inoltre tempestivo e verte sulla pretesa violazione di diritti costituzionali dei cittadini. Esso risulta pertanto certamente ammissibile dal profilo degli art. 84 cpv. 1 lett. a ed 89 OG. Occorre tuttavia ancora verificare se il Comune sia legittimato a ricorrere, giusta l'art. 88 OG, e se la decisione dell'ESR sia di ultima istanza cantonale, come imposto dall'art. 86 cpv. 1 OG. BGE 132 I 140 S. 143
1.3 1.3.1 Il ricorso di diritto pubblico tende innanzitutto a proteggere l'individuo da una violazione dei suoi diritti costituzionali compiuta dall'autorità (art. 84 cpv. 1 lett. a OG). Tali diritti sono di principio riconosciuti unicamente ai privati, mentre le collettività pubbliche, in quanto detentrici del pubblico potere, non possono di massima invocarli né, quindi, impugnare con un ricorso di diritto pubblico una decisione che le concerne in quanto autorità. La giurisprudenza ammette tuttavia un'eccezione quando le corporazioni di diritto pubblico intervengono sul piano del diritto privato o sono toccate in modo analogo a un privato cittadino, per esempio quali proprietarie di beni appartenenti al patrimonio finanziario o amministrativo oppure quali debitrici di tasse o imposte (DTF 129 I 313 consid. 4.1; DTF 125 I 173 consid. 1b; DTF 121 I 218 consid. 2a; DTF 119 Ia 214 consid. 1a; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 270). Una seconda eccezione è data quando un Comune, come detentore del pubblico potere, lamenta una lesione della sua autonomia o invoca una violazione della sua esistenza o del suo territorio garantiti dal diritto cantonale (DTF 131 I 91 consid. 1; DTF 129 I 410 consid. 1.1; DTF 125 I 173 consid. 1b).
1.3.3 La vertenza non coinvolge nemmeno il Comune su di un piano di diritto privato. Esso è infatti toccato nell'esecuzione di un compito d'interesse generale, quello della raccolta e della consegna dei rifiuti all'ESR, che gli incombe in virtù del suo ruolo specifico di corporazione di diritto pubblico. Questo servizio pubblico concerne del resto non solo i rifiuti derivanti direttamente dall'attività BGE 132 I 140 S. 144dell'amministrazione comunale, ma pure quelli prodotti dai privati nel comprensorio comunale. Sotto questo profilo, il Comune non agisce quindi alla stessa stregua di un normale cittadino.
1.4 1.4.1 La LESR non prevede, né direttamente né mediante rinvio, alcun rimedio giuridico contro le decisioni adottate dagli organi dell'Ente. Questo aspetto è stato affrontato in maniera specifica nell'ambito dei lavori preliminari all'adozione della legge. La proposta, contenuta in un primo avanprogetto, di instaurare un doppio grado di giurisdizione secondo il sistema ordinario (ricorso dapprima al Consiglio di Stato ed in seguito al Tribunale amministrativo) è infine stata abbandonata. Il legislatore ha infatti ritenuto che le competenze di vigilanza e di ratifica dei regolamenti affidate al Consiglio di Stato, nonché quelle di controllo politico attribuite al Gran Consiglio fornissero garanzie sufficienti (cfr. art. 14-16 LESR; Rapporto della Commissione della gestione del Gran Consiglio del 26 maggio 1988 sul Messaggio n. 3273 del 23 febbraio 1988 relativo al decreto legislativo per l'istituzione dell'ESR, ad art. 14).
1.4.2 La prassi delle autorità ticinesi conferma l'inesistenza di mezzi d'impugnazione o di altri rimedi a livello cantonale. Da un lato, il BGE 132 I 140 S. 145Consiglio di Stato considera infatti che la sua competenza, pur data contro decisioni di autorità comunali, patriziali, parrocchiali o di altri enti pubblici analoghi (cfr. art. 55 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 [LPAmm]), non si estenda anche ai ricorsi concernenti risoluzioni di aziende parastatali, come l'ESR (cfr. decisione del Consiglio di Stato n. 4643 del 19 giugno 1990). D'altro lato, il Tribunale amministrativo non ravvisa, in quest'ambito, norme che gli consentano ed impongano di statuire su ricorso (cfr. art. 60 LPAmm; sentenza del Tribunale amministrativo n. 112/92 del 27 novembre 1992) né ritiene di dover dirimere contestazioni riguardanti l'ESR in qualità di istanza unica. A questo proposito sostiene infatti che l'art. 71 lett. b LPAmm, riferito ai contratti di diritto pubblico in cui lo Stato è parte, vada interpretato restrittivamente e non si applichi quindi alle vertenze concernenti istituti autonomi di diritto pubblico (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo n. 53.2004.1 del 22 ottobre 2004, tra le medesime parti). Infine, la sentenza emanata dalla Camera di esecuzione e fallimenti del Tribunale d'appello ticinese nell'ambito della procedura esecutiva promossa dall'ESR contro il Comune di Bioggio esclude pure che possano venir adite le vie civili. L'assenza di rimedi giuridici cantonali è del resto già stata accertata dal Tribunale federale in riferimento al regime, sostanzialmente analogo, applicabile all'Ente ospedaliero cantonale (cfr. sentenze 2P.315/1989 dell'11 aprile 1990, in: RDAT 1991 II n. 22 pag. 65, consid. 3, e 2P.362/ 1994 del 10 aprile 1995, in: RDAT 1995 II n. 20 pag. 58, consid. 3a).
2.1 Come risulta a contrario dall'art. 34 CEDU, di principio le corporazioni di diritto pubblico non possono appellarsi alle garanzie previste dalla Convenzione (ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2a ed., Berna 1999, pag. 389). Non occorre invero chiedersi se la regola valga anche quando un Comune è toccato da una decisione in BGE 132 I 140 S. 146maniera analoga ad un privato. In effetti, il diritto al giudizio di un tribunale indipendente ed imparziale di cui all'art. 6 n. 1 CEDU è in ogni caso garantito solo in relazione a contestazioni su diritti e doveri di carattere civile o su accuse penali. In queste categorie non rientrano le vertenze in materia di tasse o imposte, che costituiscono delle obbligazioni di natura pubblicistica. Ne discende che la norma invocata non è comunque applicabile nel caso specifico (DTF 129 I 290 consid. 5; sentenza 2P.41/2002 del 10 giugno 2003, in: Pra 93/2004 n. 2 pag. 9, consid. 5.1; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, op. cit., pag. 147). Diversamente da quanto sostiene il ricorrente, non è decisivo il fatto che la pretesa litigiosa abbia carattere patrimoniale (sentenza 2A.660/ 2004 del 14 giugno 2005, consid. 2.2; sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo nella causa Ferrazzini contro Italia del 12 luglio 2001, Recueil CourEDH 2001-VII pag. 327, n. 29).
3. 3.1 Il ricorrente ritiene inoltre che l'applicazione della LESR operata dall'Ente, in particolare per quanto concerne l'art. 18, sarebbe inficiata d'arbitrio e quindi contraria all'art. 9 Cost. Pur conferendogli la facoltà di prelevare la tassa sui rifiuti consegnati, detta norma non permetterebbe infatti all'ESR di statuire in maniera unilaterale e definitiva riguardo ad una vertenza che lo oppone su un piano BGE 132 I 140 S. 147di parità ad una controparte. L'assunzione di questo doppio ruolo di giudice e parte lederebbe peraltro anche il principio della buona fede (art. 5 cpv. 3 e 9 Cost.), mentre la procedura seguita avrebbe comportato pure la disattenzione del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.).
Posti questi principi, nel caso specifico non è invero necessario stabilire se, in generale, la fissazione di tasse da parte di un ente parastatale senza alcuna possibilità di ricorso violi o meno la Costituzione. In questi termini, come già in precedenti occasioni, la questione può rimanere indecisa (cfr. sentenza 2P.362/1994 del 10 aprile 1995, in: RDAT 1995 II n. 20 pag. 58, consid. 3b; sentenza 2P.315/1989 dell'11 aprile 1990, consid. 4 non pubblicato in: RDAT 1991 II n. 22 pag. 65). La stessa si pone infatti in maniera più circoscritta, considerato che la lite non verte sulla tariffa praticata o sulla quantità di BGE 132 I 140 S. 148rifiuti consegnati, bensì sull'interpretazione della convenzione stipulata l'11 gennaio 1989 tra il Comune ed il consorzio a cui è poi subentrato l'ESR.
3.2.3 Anche se attinente al diritto pubblico, per sua natura un contratto non può implicare un rapporto di subordinazione tra le parti, che agiscono per contro su un piano di parità (MOOR, op. cit., vol. II, pag. 357; ADELIO SCOLARI, Diritto amministrativo, Parte generale, 2a ed., Bellinzona/Cadenazzo 2002, n. 911; HÄFELIN/MÜLLER, op. cit., n. 1060). Esse sono tenute all'adempimento delle prestazioni convenute e non possono evidentemente astenersene per scelta autonoma ed unilaterale (HÄFELIN/MÜLLER, op. cit., n. 1075; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, pag. 446). In virtù dell'effetto obbligatorio bilaterale del contratto, può quindi apparire già di per sé discutibile che un'autorità amministrativa coinvolta come parte contrattuale possa nel contempo statuire d'imperio sulla portata delle obbligazioni stipulate (BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4a ed., Basilea/Francoforte 1991, n. 1531; PAUL RICHLI, Zum verfahrens- und prozessrechtlichen Regelungsdefizit beim verfügungsfreien Staatshandeln, in: AJP 1992 pag. 196 segg., in part. pag. 199; cfr. anche le decisioni pubblicate in GAAC 60/1996 n. 51 pag. 443, consid. 1.1, e in ZBl 96/1995 pag. 363, consid. 3b). Anche volendo riconoscere all'autorità interessata un simile BGE 132 I 140 S. 149potere decisionale, che in taluni casi può peraltro discendere espressamente dalla normativa legale applicabile, è comunque imprescindibile che il sistema preveda la facoltà di ricorrere ad un'istanza di rango superiore. Lo impone la natura paritaria del rapporto contrattuale e la relativa esigenza di tutelare la controparte privata in merito al rispetto degli impegni assunti dall'autorità (MOOR, op. cit., vol II, pag. 395 seg.; MINH SON NGUYEN, Le contrat de collaboration en droit administratif, tesi Losanna 1998, pag. 287 segg.; GRISEL, loc. cit.).
Non appare per contro fondata la critica del ricorrente secondo cui, adottando la decisione controversa, l'ESR avrebbe parimenti BGE 132 I 140 S. 150disatteso il suo diritto di essere sentito, segnatamente il diritto di potersi esprimere sul provvedimento prima della sua pronuncia (DTF 126 I 19 consid. 2a; HÄFELIN/MÜLLER, op. cit., n. 1680 segg.). Basta infatti rilevare che l'intenzione dell'Ente di imporre nei confronti del Comune di Bioggio sin dal mese di gennaio del 1996 le tasse di smaltimento usuali è stata ampiamente prospettata a quest'ultimo. Il Comune ha inoltre avuto innumerevoli occasioni, anche in sedi giudiziarie, per esporre la propria posizione e manifestare il proprio dissenso.
Sennonché, a differenza del provvedimento ora impugnato, lo scritto in questione si riferiva in modo esclusivo all'interpretazione dell'accordo stipulato. Esso costituiva dunque una semplice manifestazione di volontà dell'autorità nell'ambito di un rapporto giuridico di natura paritetica. Non essendo un atto d'imperio, non rappresentava quindi un provvedimento impugnabile (cfr. KÄLIN, op. cit., pag. 118; MARCO BORGHI/GUIDO CORTI, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 4a ad art. 1 LPAmm). Lo dimostrano del resto sia le caratteristiche formali della comunicazione, redatta sotto forma di lettera, sia soprattutto l'attitudine dell'Ente stesso. Questi non ne ha infatti dedotto alcuna prerogativa in maniera autoritativa, ma ha condotto per anni trattative con il Comune e ha considerato lo scritto quale semplice presa di posizione anche durante le precedenti fasi giudiziarie della vertenza. D'altronde se si volesse riconoscere carattere di decisione alla lettera dell'ESR, occorrerebbe interrogarsi seriamente sulla sua eventuale nullità per BGE 132 I 140 S. 151manifesta incompetenza dell'autorità dal profilo dei poteri decisionali conferitile dall'art. 18 LESR (cfr. consid. 3.2.3; KNAPP, op. cit., n. 1220).
4. 4.1 In virtù di quanto precede, la decisione impugnata, in quanto pronuncia di ultima istanza cantonale, risulta arbitraria e deve perciò essere annullata. Non occorre quindi, né è peraltro ammissibile (cfr. consid. 3.2.4), esaminare in questa sede gli aspetti di merito della vertenza. Al riguardo va comunque rilevato che, oltre ad esporre i motivi per cui il privilegio accordatogli sarebbe ancora giustificato, il ricorrente contesta, a ragione, anche l'assenza di qualsiasi motivazione in merito al tasso d'interesse dell'8 % preteso sulle fatture fino al mese di dicembre del 1998.
Compete alle autorità cantonali, che in ambito di organizzazione giudiziaria dispongono di un'ampia libertà decisionale, adeguare il sistema dei mezzi d'impugnazione ed operare le scelte che si BGE 132 I 140 S. 152impongono dal profilo costituzionale, per mezzo di una diversa interpretazione delle norme esistenti o mediante opportune modifiche legislative (DTF 125 I 406 consid. 3a; sentenza 1P.109/2002 del 12 aprile 2002, in: RDAT 2002 II n. 70 pag. 254, consid. 2.2). Gli atti vanno perciò trasmessi al Consiglio di Stato, a cui incombe la vigilanza sull'attività dell'Ente (art. 15 lett. a LESR), affinché si adoperi e provveda in tal senso (cfr. GRISEL, op. cit., pag. 455 seg.).
131 II 364,
125 I 406,
art. 9 et 30 al. 1 Cst.,
art. 86 al. 1 et 88 OJ,
art. 30 Cost. suite... ,
art. 156 cpv. 1 e 2 OG,
art. 34 CEDU,
art. 29a Cost.,
art. 130 cpv. 3 LTF,