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Timestamp: 2016-10-22 01:52:07
Document Index: 6575611

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 83', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 100', 'BGE', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 106', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 65', 'Art. 66', 'Art. 68']

2C_775/2011 (03.02.2012)
2C_775/2011
Gemeinde Buchs,
Badenerstrasse 1, 8107 Buchs ZH,
vertreten durch Lorenzo Marazzotta und Dr. Mischa Morgenbesser, Rechtsanw�lte,
Gemeindeamt des Kantons Z�rich, Abteilung Gemeindefinanzen, Feldstrasse 40, Postfach, 8090 Z�rich,
Steuerkraftausgleich 2008,
Das Gemeindeamt des Kantons Z�rich sicherte der Gemeinde Buchs/ZH mit Verf�gung vom 8. August 2008 f�r das Jahr 2008 einen Steuerkraftzuschuss in der H�he von Fr. 1'050'747.-- zu. Die Zusicherung des Zuschusses erfolgte unter dem Vorbehalt einer K�rzung nach � 12 des (bis zum 31. Dezember 2011 in Kraft gestandenen) Gesetzes [des Kantons Z�rich] vom 11. September 1966 �ber die Staatsbeitr�ge an die Gemeinden und �ber den Finanzausgleich (Finanzausgleichsgesetz; LS 132.1; im Folgenden: FAG/ZH) im Zusammenhang mit der Rechnungspr�fung durch den Bezirksrat. In der Folge wurde der Beitrag an die politische Gemeinde ausbezahlt.
Am 7. Januar 2010 informierte das Gemeindeamt den Gemeinderat Buchs/ZH, eine Pr�fung der Jahresrechnungen 2008 habe ergeben, dass sich die Anteile der politischen Gemeinde und der Primarschulgemeinde Buchs/ZH am Steuerkraftausgleich nicht mehr in vollem Umfang als notwendig erwiesen und eine K�rzung (gem�ss den Kriterien im Orientierungsschreiben der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Z�rich vom 20. Juni 2000) unumg�nglich sei. Nachdem die Gemeinde Buchs/ZH dazu Stellung genommen hatte, verf�gte das Gemeindeamt am 29. M�rz 2010 eine K�rzung des Steuerkraftausgleichs um Fr. 483'613.-- auf neu Fr. 567'134.-- und entsprechend eine �berweisung des zuviel ausbezahlten Beitrags an die Staatskasse.
Hiergegen gelangte die Gemeinde Buchs/ZH erfolglos mit Rekurs an die Direktion der Justiz und des Innern bzw. mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 26. September 2011 beantragt die Gemeinde Buchs/ZH beim Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 24. August 2011 sowie die vorausgegangenen Verf�gungen der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Z�rich vom 25. Februar 2011 bzw. des Gemeindeamtes vom 29. M�rz 2010 seien aufzuheben. Eventualiter wird beantragt, die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht bzw. das Gemeindeamt des Kantons Z�rich zur�ckzuweisen.
Das Gemeindeamt und die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Z�rich beantragen sinngem�ss die Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich sowie die Eidgen�ssische Steuerverwaltung verzichten auf eine Stellungnahme. Die Gemeinde Buchs/ZH h�lt in ihrer Antwort an den gestellten Antr�gen fest.
1.1 Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid des Verwaltungsgerichts ist die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grunds�tzlich zul�ssig (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG); eine Ausnahme gem�ss Art. 83 BGG liegt nicht vor.
1.2 Der angefochtene Entscheid f�hrt zu einer K�rzung des der Beschwerdef�hrerin durch das Gemeindeamt zugesicherten Steuerkraftzuschusses und verpflichtet sie zur �berweisung des zuviel ausbezahlten Beitrags in der H�he von Fr. 483'613.-- an die Staatskasse. Die Beschwerdef�hrerin ist dadurch in qualifizierter Weise in schutzw�rdigen eigenen hoheitlichen Interessen ber�hrt und aufgrund von Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 47; Urteile 2C_366/2009 vom 3. M�rz 2010 E. 2.4; 2C_379/2011 vom 16. November 2011 E. 1.2).
Auf die fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist somit - unter Vorbehalt der nachfolgenden Einschr�nkungen - grunds�tzlich einzutreten.
1.3 Unzul�ssig ist das Rechtsmittel, soweit es sich gegen die kantonal vorinstanzlichen Entscheide richtet, da diese durch das verwaltungsgerichtliche Urteil ersetzt worden sind und als mit angefochten gelten (sog. Devolutiveffekt; vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; 129 II 438 E. 1 S. 441).
1.4 Der angefochtene Entscheid st�tzt sich auf kantonales �ffentliches Recht. Vor Bundesgericht kann die Verletzung kantonaler verfassungsm�ssiger Rechte sowie kantonaler Bestimmungen �ber die politische Stimmberechtigung ger�gt werden (Art. 95 lit. c und d BGG), die Verletzung �brigen kantonalen Rechts jedoch nur insoweit, als sie zugleich eine Verletzung von Bundesrecht (mit Einschluss der Verletzung der Bundesverfassung), von V�lkerrecht oder interkantonalem Recht darstellt (Art. 95 lit. a, b und e BGG, vgl. Urteil 2C_572/2010 vom 23. M�rz 2011 E. 2.1). Das Bundesgericht pr�ft dabei die Verletzung von Grundrechten nur insofern, als eine solche R�ge in der Beschwerde vorgebracht und begr�ndet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
1.5 Letztgenannte Anforderung gilt insbesondere auch f�r die R�ge, das kantonale Recht sei willk�rlich angewendet worden. Wer das Willk�rverbot anruft, muss dartun, dass und inwiefern der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft (BGE 135 IV 43 E. 4.2 S. 48; 133 III 393 E. 6 S. 397).
2.1 Gem�ss � 10 FAG/ZH erhalten Gemeinden mit einer relativen Steuerkraft unter dem Kantonsmittel Beitr�ge aus dem Ausgleichsfonds, welche ihre Leistungsf�higkeit dem Durchschnitt ann�hern sollen; dabei muss in Gemeinden, die Beitr�ge beziehen, der Steuerfuss mindestens dem Kantonsmittel entsprechen. Die Beitr�ge sind so zu bemessen, dass die relative Steuerkraft jeder Gemeinde mindestens 70% des Kantonsmittels betr�gt (� 11 Abs. 1 FAG/ZH). Nach � 12 Abs. 1 FAG/ZH werden die Beitr�ge gek�rzt, wenn feststeht, dass die Gemeinde sie bei ordnungs- und plangem�sser Haushaltf�hrung nicht verwenden kann. Die K�rzung erfolgt gem�ss Abs. 2 durch die Direktion des Innern nachtr�glich im Zusammenhang mit der Rechnungspr�fung durch die Bezirksr�te.
2.2 Die K�rzungsvoraussetzungen gem�ss � 12 FAG/ZH hat die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Z�rich mit Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 konkretisiert: Demnach sind die Voraussetzungen erf�llt, wenn die Gemeinde entweder gegen die Regeln der ordnungs- und plangem�ssen Haushalt- und Rechnungsf�hrung verst�sst oder wenn sich nachtr�glich herausstellt, dass die Gemeinde zur Erf�llung ihrer Aufgaben �ber gen�gend eigene Mittel verf�gt und die gesamte Finanzlage der Gemeinde als gut bezeichnet werden muss. Resultiert in den (konsolidierten) Ergebnissen der Gemeinden (politische Gemeinde und Schulgemeinde) ein Ertrags�berschuss, so erfolgt eine K�rzung. Beurteilungskriterium f�r die H�he der K�rzung bildet dabei das konsolidierte Nettoverm�gen (inklusive Anteile an Kreisgemeinden, ohne Gemeindebetriebe mit Spezialfinanzierungen) im Verh�ltnis zum Mittel der berichtigten absoluten Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre. Bei einem Verh�ltnis Nettoverm�gen/Steuerkraft bis 200% erfolgt noch keine K�rzung, bei 201 - 250% erfolgt eine K�rzung im Umfang von 50% der Ertrags�bersch�sse, bei 251 - 300% im Umfang von deren 75% und bei �ber 300% im Umfang von 100%.
In Anwendung dieser Kriterien verf�gte das Gemeindeamt am 29. M�rz 2010, dass der mit Verf�gung vom 8. August 2008 auf Fr. 1'050'747.-- festgesetzte Steuerkraftausgleich 2008 auf Fr. 567'134.-- herabgesetzt wird und sich dadurch um Fr. 483'613.-- reduziert. In der Begr�ndung f�hrte das Gemeindeamt aus, die Jahresrechnungen 2008 der politischen Gemeinde und der Schulgemeinde wiesen zusammen einen konsolidierten Ertrags�berschuss von Fr. 967'226.-- aus und die Finanzlage pr�sentiere sich als gut. Zudem entspreche das konsolidierte Nettoverm�gen der Gemeinde von Fr. 23'354'531.-- gut dem Zweifachen des Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft 2006/2008 von Fr. 11'544'021.--, weshalb sich die Anteile der Gemeinde am Steuerkraftausgleich gem�ss FAG/ZH nicht mehr in vollem Umfang als notwendig erwiesen.
2.3 Die Vorinstanz hat ausgef�hrt, die Frage, ab wann eine Gemeinde die Beitr�ge bei ordnungs- und plangem�sser Haushaltf�hrung im Sinne von � 12 Abs. 1 FAG/ZH nicht mehr verwenden kann, bed�rfe der Konkretisierung, da es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff handle (vgl. angefochtener Entscheid E. 3.3). Die Vorinstanz hat weiter erwogen, es erscheine nicht rechtswidrig, schematisch eine Grenze zu bestimmen, anstatt die einzelnen Nachweise des Bedarfs zu verlangen, zumal dies der Objektivit�t der Vergleichsmassst�be diene und verhindere, dass auf Begehren der betroffenen Gemeinden ungewisse k�nftige Verwendungsm�glichkeiten ber�cksichtigt w�rden (vgl. angefochtener Entscheid E. 3.5.2). Zudem k�nne die Beschwerdef�hrerin nichts aus dem Umstand ableiten, dass im neuen Finanzausgleich eine K�rzung von Beitr�gen des Steuerkraftausgleichs nicht mehr vorgesehen sei, da im neuen Finanzausgleichssystem auch das Instrument des Steuerkraftausgleichs nicht mehr vorgesehen sei (vgl. angefochtener Entscheid E. 3.5.6). Weiter hat die Vorinstanz ausgef�hrt, dass die Gr�nde eines guten Rechnungsergebnisses nicht massgeblich sein k�nnen, auch wenn das - zum damaligen Zeitpunkt - geltende Finanzausgleichssystem dadurch teilweise Unzul�nglichkeiten aufweise (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.2). Auch die Nichtber�cksichtigung von Eigenleistungen bei der Bestimmung des massgeblichen Ertrags�berschusses erachtete die Vorinstanz als nicht rechtsverletzend (vgl. angefochtener Entscheid E. 5.2).
2.4 Die Beschwerdef�hrerin bringt dagegen vor, die Vorinstanz habe alleine aufgrund von abstrakten Umst�nden abgeleitet, dass sie die Beitr�ge aus dem Steuerkraftausgleich nicht verwenden k�nne. Dieser Schluss sei falsch. Sie r�gt eine willk�rliche Auslegung bzw. Anwendung von � 12 FAG/ZH sowie eine willk�rliche Ermessensunterschreitung, weil die Vorinstanz darauf verzichtet habe, konkret zu pr�fen, ob die Beschwerdef�hrerin die Beitr�ge aus dem Steuerkraftausgleich h�tte verwenden k�nnen. Weiter habe die Vorinstanz zu Unrecht die im Jahr 2008 ausserordentlich angefallenen Ertr�ge nicht vom Rechnungsergebnis in Abzug gebracht bzw. vom konsolidierten Nettoverm�gen der Beschwerdef�hrerin deren Eigenleistung nicht ber�cksichtigt.
Im Folgenden ist somit einzig zu pr�fen, ob sich der angefochtene Entscheid, wie von der Beschwerdef�hrerin vorgebracht (vgl. E. 2.4 hiervor), als willk�rlich erweist.
3.1 Wie bereits erw�hnt (vgl. E. 1.5 hiervor), liegt nach der st�ndigen Praxis des Bundesgerichts Willk�r in der Rechtsanwendung dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begr�ndung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere L�sung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, gen�gt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5 mit Hinweisen). Insbesondere gen�gt es nicht, bloss die eigene Auffassung darzulegen und zu behaupten, die entgegengesetzte Auffassung sei willk�rlich, ohne darzulegen, worin die offensichtliche Unhaltbarkeit der angefochtenen Entscheidung liegen soll (BGE 133 II 396 E. 3.2 S. 400).
3.2 Die von der Beschwerdef�hrerin geltend gemachten Umst�nde verm�gen den angefochtenen Entscheid nicht als willk�rlich erscheinen zu lassen:
3.2.1 Der Schluss der Vorinstanz, es sei nicht rechtswidrig, schematisch eine Grenze zu bestimmen, anstatt die einzelnen Nachweise des Bedarfs zu verlangen, zumal dies der Objektivit�t der Vergleichsmassst�be diene und verhindere, dass auf Begehren der betroffenen Gemeinden ungewisse k�nftige Verwendungsm�glichkeiten ber�cksichtigt w�rden, ist zumindest im Ergebnis nicht unhaltbar. Entgegen dem Vorwurf der Beschwerdef�hrerin trifft es auch nicht zu, dass die Vorinstanz auf eine umfassende �berpr�fung des Wortlautes von � 12 FAG/ZH verzichtet habe; vielmehr hat diese im angefochtenen Entscheid (E. 3.5) ausf�hrlich - und ohne dabei in Willk�r zu verfallen - dargelegt, dass die Vorgehensweise des Gemeindeamtes nicht im Widerspruch zu � 12 FAG/ZH steht. Inwiefern sich dem Verwaltungsgericht in dieser Hinsicht eine willk�rliche Ermessensunterschreitung vorwerfen liesse, ist ebenso wenig ersichtlich, hat es doch eine �berpr�fung vorgenommen und seine Kognition dabei nicht eingeschr�nkt.
3.2.2 Es kann weiter auch nicht als willk�rlich betrachtet werden, dass die Vorinstanz f�r die Auslegung von � 12 FAG/ZH auf das departementale Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 abgestellt hat (vgl. angefochtener Entscheid E. 3.4); inwiefern dieses "nicht rechtsverbindlich" sein soll, legt die Beschwerdef�hrerin nicht n�her dar.
Auch wenn ein erheblicher Spielraum in der Beurteilung der Frage besteht, was unter "bei ordnungs- und plangem�sser Haushaltf�hrung nicht verwenden kann" zu verstehen ist, so steht immerhin fest, dass eine K�rzung zwingend erfolgen muss, wenn die Voraussetzungen von � 12 FAG/ZH gegeben sind (Urteil 2P.314/1995 vom 27. Dezember 1995 E. 2c/cc).
3.2.3 Die Vorinstanz hat mit ausf�hrlicher Begr�ndung dargelegt, weshalb die Praxis des Gemeindeamtes, die Beurteilung der Verwendungsm�glichkeit in j�hrlicher Kadenz vorzunehmen, rechtm�ssig sei. Diese Auffassung verletzt jedenfalls nicht in krasser Weise � 12 FAG/ZH: Wie die Beschwerdef�hrerin selbst vorbringt, ist diese Bestimmung auslegungsbed�rftig. Sie legt nicht klar fest, f�r welchen Zeithorizont die ordnungs- und plangem�sse Haushaltf�hrung zu beurteilen ist. Die Argumentation der Vorinstanz, mit der Ber�cksichtigung des konsolidierten Nettoverm�gens erfolge bereits eine gewisse pauschale Ber�cksichtigung der k�nftigen Verwendungsm�glichkeiten, ist haltbar, ebenso die �berlegung, dass eine Ber�cksichtigung der konkreten k�nftigen Verwendungsm�glichkeiten zu einem immensen Verwaltungsaufwand f�hren w�rde und weitere Schwierigkeiten zur Folge h�tte. W�rde man mit der Beschwerdef�hrerin auch k�nftige und erst unverbindlich geplante Verwendungsm�glichkeiten ber�cksichtigen, w�re - auch abgesehen vom damit verbundenen Verwaltungsaufwand - kaum mehr eine Gemeinde denkbar, welche keine Verwendungsm�glichkeiten h�tte, so dass � 12 FAG/ZH weitgehend toter Buchstabe bliebe, was kaum der vern�nftige Sinn des Gesetzes sein kann. Selbst wenn ein anderes Auslegungsergebnis allenfalls auch denkbar gewesen w�re, ist die Betrachtungsweise der Vorinstanz jedenfalls nicht unhaltbar. Auch kann das Steuerkraftausgleichssystem in der Auslegung gem�ss Vorinstanz nicht per se als stossend betrachtet werden, auch wenn es im Einzelfall teilweise zu "Unzul�nglichkeiten" (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.2) f�hren kann. Eine gewisse Pauschalierung und Schematisierung ist bei Finanzausgleichssystemen aber praktisch unvermeidlich und verfassungsrechtlich zul�ssig (vgl. Urteile 2C_572/2010 vom 23. M�rz 2011 E. 5.5.4; 2C_366/2009 vom 3. M�rz 2010 E. 7.2). Nichts zu ihren Gunsten f�r das Jahr 2008 ableiten kann schliesslich die Beschwerdef�hrerin aus dem Umstand, dass der f�r das Jahr 2009 zugesicherte Steuerkraftausgleich nachtr�glich nicht gek�rzt worden ist.
3.2.4 Weiter ist unter dem Aspekt der Willk�rpr�fung auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die ausserordentlichen Ertr�ge (Grundst�ckgewinnsteuern, Buchgewinn aus Grundst�ckverk�ufen) bei der Feststellung des f�r die Beitragsk�rzung massgebenden Ertrags nicht in Abzug gebracht hat (vgl. angefochtener Entscheid E. 4), zumal die Abgrenzung von ordentlichen und ausserordentlichen Ertr�gen auch mit Schwierigkeiten verbunden w�re. Die Vorinstanz durfte - ohne in Willk�r zu verfallen - schliessen, dass den Gr�nden eines guten Rechnungsabschlusses im bis Ende 2011 in Kraft stehenden Finanzausgleichssystem keine entscheidende Bedeutung zukam.
3.2.5 Soweit die Beschwerdef�hrerin schliesslich vorbringt, es sei bei der Feststellung des massgebenden konsolidierten Nettoverm�gens die Eigenleistung (drei Steuerprozente �ber dem kantonalen Mittel) in Abzug zu bringen, kann auf den angefochtenen Entscheid (E. 5) verwiesen werden: Es ist nicht offensichtlich unhaltbar, wenn die Vorinstanz ausf�hrt, dass der Aufwand unverh�ltnism�ssig werde, wenn zu bestimmen sei, ob und in welchem Ausmass Eigenleistungen zur Bildung des heutigen Nettoverm�gens beigetragen h�tten. Auch der Schluss, es k�nne nicht massgeblich sein, ob die Eigenmittel nicht mit dem Zweck der Ausgabenbestreitung, sondern einzig zu �ufnung des Nettoverm�gens erhoben worden sein sollten, h�lt einer Willk�rpr�fung ohne Weiteres stand. Es ist hier weder eine krasse Verletzung einer Norm oder eines unumstrittenen Rechtsgrundsatzes noch ein stossender Widerspruch zum Gerechtigkeitsgedanken ersichtlich.
3.2.6 Daraus ergibt sich insgesamt, dass der angefochtene Entscheid auf einer vertretbaren und zul�ssigen Auslegung des kantonalen Rechts beruht. Er ist nicht offensichtlich unhaltbar und verst�sst damit im Ergebnis nicht gegen das Willk�rverbot.
Die Beschwerde ist somit als unbegr�ndet abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ergebnis besteht auch kein Anlass, dem Eventualantrag (R�ckweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung) stattzugeben.
Die Gerichtskosten (Art. 65 BGG) sind entsprechend dem Verfahrensausgang und mit Blick auf die betroffenen Verm�gensinteressen (Art. 66 Abs. 4 BGG) der Beschwerdef�hrerin aufzuerlegen. Der Kanton Z�rich erh�lt keine Parteientsch�digung zugesprochen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Gemeindeamt, der Direktion der Justiz und des Innern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich sowie der Eidgen�ssischen Steuerverwaltung schriftlich mitgeteilt.