Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv107059.html
Timestamp: 2020-02-27 08:36:06
Document Index: 18290338

Matched Legal Cases: ['Art. 20', '§ 6', '§ 6', '§ 14', '§ 17', 'Art. 20', '§ 5', '§ 13', '§ 16', 'Art. 20', '§ 2', 'Art. 100', '§ 6', '§ 5', 'Art. 20', 'Art. 2', 'Art. 87', 'Art. 130', 'Art. 20', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 1', 'Art. 20', 'Art. 20', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 7', '§ 11', '§ 22', '§ 16', '§ 15', '§ 17', '§ 16', 'Art. 20', '§ 2', '§ 2', '§ 7', '§ 6', '§ 16', '§ 15', '§ 16', '§ 15', '§ 6', '§ 5']

DFR - BVerfGE 107, 59 - Lippeverband
Rang: 65 (631)
1. Durch Sondergesetze geschaffene Wasserverbände in Preu ...
2. Durch Gesetz vom 7. Februar 1990 wurde das Lippegesetz vo ...
3. Durch Gesetz vom 7. Februar 1990 wurde das Emschergesetz ...
1. a) Am 12. Dezember 1990 fand die erste Sitzung der nach d ...
2. Bereits zuvor hatten die selben Mitglieder Klagen auf Feststel ...
3. Mit ihren Berufungen begehrten die Klägerinnen auch die V ...
4. Gegen diese Urteile wandten sich die Klägerinnen mit den ...
1. Das Land Nordrhein-Westfalen hält die vorgelegten Regelun ...
2. Die RAG Aktiengesellschaft (Klägerin zu 1. im Ausgan ...
3. Die übrigen Klägerinnen der Ausgangsverfahren halten ...
4. Der in beiden Ausgangsverfahren Beigeladene, der als Arbeitneh ...
5. Die Beklagten der Ausgangsverfahren, die Emschergenossenschaft ...
1. a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auf ...
2. Wasserverbände der hier zu beurteilenden Art gehören ...
3. a) Art. 20 Abs. 2 GG enthält eine Staatszielbes ...
4. Hieran gemessen begegnen die Organisations- und Entscheidungss ...
1. Soweit § 6 Abs. 1 Nr. 2, 5 und 6 LippeVG, ...
2. Beide Gesetze stehen mit dem im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden ...
Bearbeitung, zuletzt am 29. Nov. 2019, durch: Fabian Beer; Johannes Rux; A. Tschentscher
des 2. Senates vom 5. Dezember 2002
- 2 BvL 5/98 -
in den Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung, ob die §§ 6, 12 und §§ 14 Abs. 1 Satz 2, 15 Abs. 6, 16 Abs. 1, 2 und 4 sowie §§ 17 Abs. 2, 18 Abs. 5 des Lippeverbandsgesetzes vom 7. Februar 1990 (Gesetz- und Verordnungsblatt Nordrhein-Westfalen, Seite 162) mit dem nach Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG für die Erfüllung von Gemeinwohlaufgaben unverzichtbaren Erfordernis der organisatorisch-personellen demokratischen Legitimation vereinbar sind, soweit die Orga ne Verbandsversammlung, Verbandsrat und Vorstand aus Amtswaltern bestehen, denen - insgesamt oder mehrheitlich - eine ununterbrochene auf das Volk zurückzuführende Legitimation fehlt, - Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 1997 - BVerwG 6 C 1.97 - 2 BvL 5/98 -, und ob die §§ 5, 11 und §§ 13 Abs.1 Satz 2, 14 Abs.6, 15 Abs.1, 2 und 4 sowie §§ 16 Abs.2, 17 Abs.5 des Emschergenossenschaftsgesetzes vom 7. Februar 1990 (Gesetz- und Verordnungsblatt Nordrhein-Westfalen, Seite 144) mit dem nach Art. 20 Abs.2, 28 Abs.1 Satz 1 GG für die organisatorisch-personellen demokratischen Legitimation vereinbar sind, sowie die Organe Genossenschaftsversammlung, Genossenschaftsrat und Vorstand aus Amtswaltern bestehen, denen - insgesamt oder mehrheitlich - eine ununterbrochene auf das Volk zurückzuführende Legitimation fehlt, - Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 1997 - BVerwG 6 C 2.97 - 2 BvL 6/98 -.
2. die Unternehmen und sonstigen Träger der öffentlichen Wasserversorgung sowie andere gewerbliche Unternehmen und die jeweiligen Eigentümer von Grundstücken oder Anlagen, die im Verbandsgebiet zum Zweck der Nutzung Wasser als Grundwasser fördern oder aus oberirdischen Gewässern entnehmen (ausgenommen sind Wasserentnahmen auf Grund des Abkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Land Nordrhein-Westfalen vom 8. August 1968 - GV.NW. S. 343 -, geändert am 22. Dezember 1972 - GV.NW. 1973 S. 63 -);
4. Kreise,
soweit sie ganz oder teilweise im Verbandsgebiet liegen;
(3) Mit den Jahresbeiträgen, die eine volle Beitragseinheit nicht errei chen oder darüber hinausgehen (Beitragsteileinheiten), können sich die Mitglieder zu Stimmgruppen zusammenschließen. Jede Stimmgruppe hat so viele Delegierte mit je einer Stimme, wie sie mit den zusammengelegten Beiträgen oder Beitragsteilen volle Beitragseinheiten auf sich vereinigt. Jedes Mitglied kann sich nur an einer Stimmgruppe beteiligen. Jede Stimmgruppe wählt ihre Delegierten und entsendet sie in die Verbandsversammlung. Das Nähere über die Bildung von Stimmgruppen und die Wahl ihrer Delegierten regelt die Satzung.
2. Kreise,
Mitglieder der Genossenschaft sind auch Gebietskörperschaften, Unternehmen oder Eigentümer im Sinne von Satz 1 Nrn. 1 bis 4 außerhalb des Genossenschaftsgebiets, deren Aufgaben und Pflichten die Genossen schaft gemäß § 2 Abs. 2 übernommen hat. Bergwerke gemäß Satz 1 Nr. 3 sind auch Bergwerkseigentum und die Bewilligung im Sinne des Bundesberggesetzes, ferner Bergwerke, Bergwerkseigentum und Bewilligungen, die aufgehoben oder widerrufen werden oder erlöschen.
(3) Mit den Jahresbeiträgen, die eine volle Beitragseinheit nicht erreichen oder darüber hinausgehen (Beitragsteileinheiten), können sich die Genossen zu Stimmgruppen zusammenschließen. Jede Stimmgruppe hat so viele Delegierte mit je einer Stimme, wie sie mit den zusammengelegten Beiträgen oder Beitragsteilen volle Beitragseinheiten auf sich verei nigt. Jeder Genosse kann sich nur an einer Stimmgruppe beteiligen. Jede Stimmgruppe wählt ihre Delegierten und entsendet sie in die Genossenschaftsversammlung. Das Nähere über die Bildung von Stimmgruppen und die Wahl ihrer Delegierten regelt die Satzung.
c) Zwei Mitglieder des Lippeverbands und vier Genossen der Emschergenossenschaft, alle aus dem Kreis der gewerblichen Unternehmen und Bergwerke, hatten bereits im Laufe des Jahres 1990 Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen die Vorschriften über die Arbeitnehmermitbestimmung eingelegt, welche jedoch durch Beschlüsse der zuständigen Kammer des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Juni 1991 (2 BvR 1735/90 und 2 BvR 1736/90) man gels Erschöpfung des Rechtswegs nicht zur Entscheidung angenommen wurden.
3. Mit ihren Berufungen begehrten die Klägerinnen auch die Verpflichtung der zwischenzeitlich ebenfalls beklagten Lippeverbands- und der Emschergenossenschaftsversammlung, die Wahl der Arbeitnehmervertreter für ungültig zu erklären, hilfsweise die Feststellung der Ungültigkeit der Wahlen der Arbeitnehmervertreter und weiter hilfsweise, den Lippeverband und die Emschergenossen schaft zu verurteilen, Beschlüsse unter Mitwirkung der Arbeitnehmervertreter zu unterlassen, soweit diese nicht ausschließlich wasserwirtschaftliche Belange beträfen.
4. Gegen diese Urteile wandten sich die Klägerinnen mit den vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revisionen. Mit Beschlüssen vom 17. Dezember 1997 (NVwZ 1999, S. 870; BVerwGE 106, 64) hat das Bundesverwaltungsgericht die Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die §§ 6, 12, 14 Abs. 1 Satz 2, 15 Abs. 6, 16 Abs. 1, 2 und 4, 17 Abs. 2, 18 Abs. 5 LippeVG sowie §§ 5, 11, 13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 6, 15 Abs. 1, 2 und 4, 16 Abs. 2, 17 Abs. 5 EmscherGG mit den Grundsätzen des in Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG verankerten, für die Erfüllung von Gemeinwohlaufgaben unverzichtbaren Erfordernisses der organisatorisch-personellen demokratischen Legitimation vereinbar seien, soweit die Organe Verbands- und Genossenschaftsversammlung, Verbands- und Genossenschaftsrat sowie Vorstand aus Amtswaltern bestehen, denen - insgesamt oder mehrheitlich - eine ununterbrochene, auf das Volk zurückzuführende Legitimation fehle. Den Anforderungen aus dem Demokratieprinzip könne bei einer Selbstverwaltungskörperschaft der vorliegenden Art, die bedeutende Schutz- und Regelungsaufgaben hinsichtlich des überragend wichtigen Gemeinschaftsguts Was ser für ein großes Einzugsgebiet und die gesamte dort lebende Bevölkerung wahrzunehmen habe, nur durch organisatorisch-personelle demokratische Legitimation, nicht auf andere Weise, etwa allein durch die sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation genügt werden.
Die Klagen seien bei Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Bestimmungen auch begründet. Diese verletzten die Klägerinnen in ihrem Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG. Wesentliche Teile der Organisation des Lippeverbands und der Emschergenossenschaft seien mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes, wie es in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verstanden werde (Hinweis auf BVerfGE 47, 253 [275 ff.]; 52, 95 [130]; 77, 1 [40 ff.]; 83, 60 [71 ff.]; 93, 37 [66 ff.]), unvereinbar; die dafür maßgeblichen Vorschriften gehörten nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes.
Dieses personelle Legitimationsdefizit werde nicht im Wege einer sachlich-inhaltlichen Legitimation ausgeglichen. Zwar enthielten das Lippeverbandsgesetz und das Emschergenossenschaftsgesetz global-handlungssteuernde Regelungen und bestimmten insbesondere eine detailliert und umfassend geregelte staatliche Aufsicht, die neben der Rechtsaufsicht auch Ansätze einer Fachaufsicht einschließe; jedoch habe sich der legitimierende gesetzgeberische Wille nicht in ausreichend konkreten oder gar exakten Zielvorgaben für das Handeln der Organe niedergeschlagen. Auch seien organisatorische Gewährleistungen dafür, dass von Interessen unbeeinflusster wasserwirtschaftlicher Sachverstand in den Organen zusammengeführt und mit Durchsetzungsfähigkeit ausgestattet werde, im Gesetz nur schwach ausgeprägt. Dies werde weitgehend den Selbstregulierungskräften unterschiedlicher Interessenvertreter in den Organen überlassen. Zwar könne die sachlich-inhaltliche Legitimation durch gesetzliche Regelungen personelle Legitimationsdefizite bei einer Selbstverwaltungskörperschaft, deren Wirkungskreis sich auf die eigenen Angelegenheiten ihrer Mitglieder beschränke, ausreichend substituieren. Dies gelte jedoch nicht für den Lippeverband und die Emschergenossenschaft, weil diese mit der Pflege des für die Allgemeinheit überlebensnotwendigen Gemeinschaftsgutes "Wasser" eine genuine Aufgabe der öffentlichen Daseinsvorsorge wahrnähmen. Auch die Zwangsmitgliedschaft der Klägerinnen und die damit ver bundene Beitragspflicht führten nicht zu der erforderlichen Legitimation für die Ausübung von Staatsgewalt. Der grundsätzlichen Anerkennung der funktionalen Selbstverwaltung durch Art. 87 Abs. 2, 3, Art. 130 Abs. 3 GG könne nicht entnommen werden, dass die gesteigerte Inpflichtnahme privater Mitglieder deren gesteigerten Einfluss auf übergreifende oder gar überragende Belange des Gemeinwohls rechtfertigen könnte.
1. Das Land Nordrhein-Westfalen hält die vorgelegten Regelungen für verfassungsgemäß. Körperschaften der funktionalen Selbstverwaltung wiesen einen spezifisch fachbezogenen und mitgliedschaftlichen Charakter auf und bedürften zu ihrer Errichtung der Gesetzesform. Die Mitgliedschaft ergebe sich aufgrund eines Kriteriums sachlicher Betroffenheit; es gehe um Betroffenenschutz durch Betroffenenteilhabe. Funktionale Selbstverwaltung, die es in vielfältiger Form und in unterschiedlichen Bereichen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebe, bedürfe vor dem Hintergrund der grundgesetzlichen Kompetenzordnung einer besonderen Legitimation, die sich zum einen aus Grundrechtsnormen ergebe, zum anderen, wie im Bereich der Selbstverwaltung der Wasserverbände, aus allgemeinen verfassungsrechtlichen Wertungen wie dem Demokratieprinzip. Die funktionale Selbstverwaltung sei kein prinzipiell demokratiefeindliches Element, sondern verwirkliche den Gedanken des Minderheiten- und Betroffenenschutzes und konkretisiere die im Rechtsstaatsprinzip enthaltene vertikale Gewaltenteilung durch die Begrenzung staatlicher Machtausübung. Durch die Verankerung im Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip seien der funktionalen Selbstverwaltung aber zugleich funktionell-rechtliche Grenzen gesetzt: Angelegenheiten von grundlegender politischer Tragweite für das Gesamtvolk ließen sich nicht auf Träger funktionaler Selbstverwaltung delegieren; hierzu gehörten etwa die Außenpolitik, die Verteidigung, die Vollzugspolizei, die Steuererhebung und die Schulaufsicht. Die von Lippeverband und Emschergenossenschaft seit jeher wahrgenommenen wasserwirtschaftlichen Belange stellten keine derart lebenswichtigen Aufgaben der Daseinsvorsorge für weite Be völkerungskreise dar, dass die Grenzen der Zulässigkeit ihrer Erledigung in funktionaler Selbstverwaltung überschritten würden. Es handele sich auch nicht um klassische und daher nicht privatisierbare Staatsaufgaben. Hiervon seien Gesetzgebung, Literatur und Judikatur bislang ausgegangen.
3. Die übrigen Klägerinnen der Ausgangsverfahren halten daran fest, dass sich ihr Angriff weiterhin allein gegen die Regelungen über die Arbeitnehmermitbestimmung richte. Soweit die Vorlagen des Bundesverwaltungsgerichts darüber hinaus gingen, fehle es an der Entscheidungserheblichkeit. Das Bundesverwaltungsgericht berücksichtige nicht, dass es sich bei den Wasserverbänden um Organe traditioneller kooperativer Staatsverwaltung handele, an die der Maßstab der bei der unmittelbaren Staatsverwaltung erforderlichen demokratischen Legitimation nicht angelegt werden dürfe. Die Einschränkung der personellen demokratischen Legitimation der Vertreter der Industrieunternehmen werde durch eine sachlich-inhaltliche Legitimation in Form der gesetzlichen Vorgaben und der Rechtsaufsicht ausgeglichen. Indes sei die zusätzliche Einschränkung der demokratischen Legitimation durch die Beteiligung von Arbeitnehmervertretern verfassungsrechtlich unzulässig; diese könnten ihre Stimmrechte uneingeschränkt auch in solchen Angelegenheiten ausüben, die nicht spezifische Arbeitnehmerinteressen berührten. Die Legitimation durch kooperative Aufgabenerfüllung greife bei ihnen nicht. Insbesondere genüge es nicht, dass die Vor schlagslisten die doppelte Anzahl der zu wählenden Arbeitnehmervertreter enthalten müssten und ein Recht auf Zurückweisung der Vorschläge bestehe. Die Förderung der Effizienz der Wasserverbandsarbeit und des Betriebsfriedens sei ein verfassungsrechtlich unzulässiger Zweck, da er den von Verfassungs wegen gegebenen Mitwirkungsrahmen sprenge.
5. Die Beklagten der Ausgangsverfahren, die Emschergenossen schaft und der Lippeverband sowie die Versammlungen dieser beiden Wasserverbände, halten die zur Prüfung gestellten Normen im Ergebnis für verfassungsgemäß. Das erforderliche Legitimationsniveau werde in Form einer kollektiven personellen Legitimation durch den parlamentarischen Legislativakt erreicht. Ein Festhalten an der klassischen Legitimationskette stelle im Ergebnis eine Entmündigung des demokratisch legitimierten Gesetzgebers dar und widerspreche dem über Jahrzehnte etablierten System der wasserwirtschaftlichen Selbstverwaltung.
Da die Verbandsorgane keinen erheblichen Einfluss auf die Zielsetzungen mengen- und gütewirtschaftlicher Art für die Verbandsgewässer und die Bewertung der wasserwirtschaftlichen Nutzungen durch die Beteiligten hätten, komme ein solcher Einfluss auch den in den Organen mitbestimmungsbefugten Arbeitnehmervertretern nicht zu. Die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsge richts zum Mitbestimmungsrecht betreffe gerade nicht die Sonderfragen der funktionalen Selbstverwaltung. Das derzeitige Stimmgewicht der Arbeitnehmervertreter in den Verbandsorganen sei verfassungsrechtlich unbedenklich.
Ein Vorlagebeschluss muss aus sich heraus - ohne Beiziehung der Akten - verständlich sein und mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass und mit welcher Begründung das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Regelung zu einem anderen Ergebnis kommen würde als im Falle ihrer Ungültigkeit (vgl. BVerfGE 35, 303 [306]; 51, 401 [403]; 68, 311 [316]; 69, 185 [187]; 74, 236 [242]; 78, 1 [5]). Das ist hier der Fall.
Das Bundesverwaltungsgericht hat nicht nur die in den Ausgangsverfahren angegriffenen Regelungen über die Arbeitnehmermitbestimmung zum Vorlagegegenstand gemacht, sondern darüber hinaus weitere Bestimmungen des Lippeverbandsgesetzes und des Emschergenossenschaftsgesetzes über die körperschaftlichen Entscheidungsstrukturen. Auch insoweit ist den Darlegungsanforderungen genügt. Zwar führt das Gericht zur Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Normen aus, dass die Revision auch dann Erfolg haben müsste, wenn allein die gesetzliche Arbeitnehmermitbestimmung verfassungswidrig wäre. Nach der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es aber auch für die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Arbeitnehmermitbestimmung nicht auf diese allein an, sondern auf das Legitimationsniveau insgesamt und damit auf alle für die Entscheidungsstrukturen maßgeblichen und miteinander verbundenen Vorschriften. Das Bundesverwaltungsgericht will die Revisionen zurückweisen, wenn die von ihm zur Prüfung gestellten Vorschriften mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Damit wird deutlich, dass es nach seiner Auffassung nur auf deren Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip und nicht auf die weiteren vom Oberverwaltungsgericht geprüften Aspekte ankommt. Die vom Bundesverwaltungsgericht vertretene Auffassung, wonach die Vorschriften über die Entscheidungsstrukturen der beiden Wasserverbände nicht allein in Bezug auf die Arbeitnehmermitbestimmung, sondern wegen ihrer Untrennbarkeit und den daraus folgenden Auswirkungen auf das notwendige demokratische Legitimationsniveau insgesamt entscheidungserheblich und mit dem Grundgesetz unvereinbar sind, kommt trotz der hypothetisch in Betracht gezogenen Möglichkeit, dass allein die Regelungen über die Arbeitnehmermitbestimmung verfassungswidrig sein könnten, hinreichend deutlich zum Ausdruck (vgl. BVerfGE 97, 49 [62]); sie ist nachvollziehbar dargelegt, keineswegs unhaltbar und deshalb für das Bundesverfassungsgericht bindend (vgl. BVerfGE 69, 150 [159]; 72, 51 [60] m.w.N.; 78, 1 [5]; 79, 245 [249]).
Angesichts des vom Bundesverwaltungsgericht aufgezeigten inneren Zusammenhangs der vorgelegten Vorschriften und ihres einheitlichen Bezugs zum Demokratiegebot des Grundgesetzes könnte zudem eine auf die Arbeitnehmermitbestimmung beschränkte verfassungsrechtliche Prüfung nicht abschließend Rechtssicherheit hinsichtlich der Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz schaffen. Der Funktion der Normenkontrolle entsprechend ist deshalb eine umfassende Prüfung des fraglichen Normenkomplexes vorzunehmen (vgl. BVerfGE 8, 332 [338 f.]; 75, 40 [56] m.w.N.).
1. a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auf die das Bundesverwaltungsgericht seine Vorlagebeschlüsse ge stützt hat, fordert das in Art. 20 Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 GG verankerte demokratische Prinzip, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht und von diesem in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird; diese bedürfen hierfür einer Legitimation, die sich auf die Gesamtheit der Bürger als Staatsvolk zurückführen lässt (vgl. BVerfGE 38, 258 [271]; 47, 253 [272]; 77, 1 [40]; 83, 60 [71]; 93, 37 [66]). Volk im Sinne dieser Verfassungsnormen und damit Legitimationssubjekt ist das jeweilige Bundes- oder Landesstaatsvolk (vgl. BVerfGE 83, 60 [74]). Als Ausübung von Staatsgewalt, die demokratischer Legitimation bedarf, stellt sich jedenfalls alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter dar (vgl. BVerfGE 47, 253 [272 f.]; 77, 1 [40]; 83, 60 [73]; 93, 37 [68]). Dies gilt gleichermaßen für Entscheidungen, die unmittelbar nach außen wirken, wie auch für solche, die nur behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben schaffen (vgl. BVerfGE 93, 37 [68]), sowie für die Wahrnehmung von Mitentscheidungsbefugnissen einschließlich der Ausübung von Vorschlagsrechten (vgl. BVerfGE 83, 60 [73]).
Für die unmittelbare Staatsverwaltung und die kommunale Selbstverwaltung gilt: Die verfassungsrechtlich notwendige demokratische Legitimation erfordert eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern (vgl. BVerfGE 47, 253 [275]; 52, 95 [130]; 77, 1 [40]; 83, 60 [72 f.]; 93, 37 [66]). Für die Beurteilung, ob ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und in der Literatur unterschiedenen Formen der institutionellen, funktionellen, sachlich-inhaltlichen und der personellen Legitimation nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken. Aus verfassungsrechtlicher Sicht entscheidend ist nicht die Form der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 83, 60 [72]; 93, 37 [66 f.]).
Die Ausübung von Staatsgewalt ist dann demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung der Amtsträger - personelle Legiti mation vermittelnd - auf das Staatsvolk zurückführen lässt und das Handeln der Amtsträger selbst eine ausreichende sachlich-inhaltliche Legitimation erfährt, d.h. die Amtsträger im Auftrag und nach Weisung der Regierung handeln und die Regierung damit in die Lage versetzen, die Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament zu übernehmen (vgl. BVerfGE 93, 37 [67 f.]).
Ein Amtsträger ist uneingeschränkt personell legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch einen seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zustimmung erhalten hat. Wird er von einem Gremium mit nur zum Teil personell legitimierten Amtsträgern bestellt, erfordert die volle demokratische Legitimation, dass die die Entscheidung tragende Mehrheit aus einer Mehrheit unbeschränkt demokratisch legitimierter Mitglieder des Kreationsorgans besteht (Prinzip der doppelten Mehrheit, vgl. BVerfGE 93, 37 [67 f.]).
Das demokratische Prinzip lässt auch Raum für die Beteiligung einer Mitarbeitervertretung, solange diese nicht den Grundsatz berührt, dass alle der Staatsgewalt Unterworfenen den gleichen Einfluss auf die Ausübung von Staatsgewalt haben müssen (BVerfGE 93, 37 [69]). Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beteiligung der Personalvertretung beurteilt sich dabei unter Würdigung der Bedeutung der beteiligungspflichtigen Maßnahmen.
b) Diese vom Bundesverwaltungsgericht in den Vorlagebeschlüssen herangezogenen Grundsätze zur Entfaltung des demokratischen Prinzips hat das Bundesverfassungsgericht für die unmittelbare Staatsverwaltung auf Bundes- und Landesebene sowie die Selbstverwaltung in den Kommunen entwickelt. Für die Kommunen ergibt sich das Erfordernis personeller demokratischer Legitimation (Legitimationskette) wegen des sachlich-gegenständlich nicht weiter eingegrenzten, umfassenden Aufgabenkreises der Selbstverwaltung der Gemeinden. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG will nicht die "mitgliedschaftlich-partizipatorische" Komponente, die aller Selbstverwaltung eigen ist, zusätzlich stärken, sondern die Einheitlichkeit der demokratischen Legitimation durch das Volk im Staatsaufbau sicherstellen. Der Senat hat bisher offen gelassen, ob sich im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung die Frage der verfassungsrechtli chen Zulässigkeit eines Wahlrechts von nicht zum "Volk" gehörenden Personen, z.B. Ausländern, anders stellt (vgl. BVerfGE 83, 37 [54 f.]).
b) Ein als Selbstverwaltungskörperschaft organisierter Wasserverband war Gegenstand des Urteils des Ersten Senats vom 25. Juli 1959 (BVerfGE 10, 89 ff. - Erftverband). In diesem Verfahren hatten sich die Betreiber von Braunkohlebergwerken gegen ihre Zwangseingliederung in den Erftverband gewandt. Das Gericht hat die Existenz von Organisationseinheiten der mittelbaren Staatsverwaltung und die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch sie in der Form der Selbstverwaltung als selbstverständlich vorausgesetzt und als verfassungsrechtlich unproblematisch angesehen: Öffentlich-rechtliche Verbände seien verfassungsrechtlich zulässig, um legitime öffentliche Aufgaben wahrzunehmen. Es sei Sache des gesetzgeberischen Ermessens zu entscheiden, welche Aufgaben der Staat nicht durch seine Behörden, sondern durch eigens gegründete öffentlich-rechtliche Anstalten oder Körperschaften erfülle. Ob die Wahl der Organisationsform zweckmäßig oder notwendig gewesen sei, habe das Bundesverfassungsgericht nicht zu prüfen (BVerfGE 10, 89 [102]).
Die Regelung der Wasserwirtschaft im Erftgebiet sei offensichtlich eine legitime öffentliche Aufgabe, deren Lösung durch den Gesetzgeber nicht willkürlich erscheine. Auch die Wahl der Verbandsform sei nicht zu beanstanden. In einem Staat, der den Gedanken der Selbstverwaltung bejahe und in seiner Gesetzgebung weitgehend verwirkliche, könne die Wahl der Organisationsform einer Körperschaft nicht als solche verfassungswidrig sein. Zudem sei gerade die Erfüllung wasserwirtschaftlicher Aufgaben durch öffentlich-rechtliche Verbände herkömmlich und habe sich bewährt (vgl. BVerfGE 10, 89 [103 f.]). Dabei hat das Bundesverfassungsgericht die überragende Bedeutung des Wasserhaushalts für die Allge meinheit und die Lebensnotwendigkeit einer geordneten Wasserwirtschaft sowohl für die Bevölkerung als auch für die Gesamtwirtschaft ausdrücklich berücksichtigt (vgl. BVerfGE 10, 89 [107, 113]).
Auch in seiner weiteren Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht Formen der mittelbaren Staatsverwaltung und die damit verbundene Ausgliederung von öffentlichen Aufgaben aus der unmittelbaren staatlichen Verwaltung gebilligt (vgl. etwa BVerfGE 15, 235 [242] - Industrie- und Handelskammern; 37, 1 [26 f.] - Stabilisierungsfonds für Wein; 38, 281 [299] - Arbeitnehmerkammern; 58, 45 [62 ff.] - Wasser- und Bodenverbände in Schleswig-Holstein). Allerdings hat das Gericht dabei wiederholt auf die Grenzen der Befugnisse von Selbstverwaltungskörperschaften - auch gegenüber ihren Mitgliedern - hingewiesen, insbesondere in Bezug auf die Verleihung und Ausübung von Satzungsautonomie (vgl. BVerfGE 33, 125 [157 ff.] - Facharzt; s. auch BVerfGE 36, 212 [216 f.]; 37, 1 [25]; 101, 312 [322 f.]).
3. a) Art. 20 Abs. 2 GG enthält eine Staatszielbestimmung und ein Verfassungsprinzip. Aufgrund seines Prinzipiencharakters ist Art. 20 Abs. 2 GG entwicklungsoffen. Das "Ausgehen der Staatsgewalt" vom Volk muss für das Volk wie auch die Staatsorgane jeweils konkret erfahrbar und praktisch wirksam sein. Bei veränderten Verhältnissen können Anpassungen notwendig werden (vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Art. 20 II., Rn. 36; Dreier, Grundgesetz Kommentar, Bd. II, Art. 20 [Einführung], Rn. 10). Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der in ihrem sachlich-gegenständlichen Aufgabenbereich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot offen für andere, insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt. Eine solche Interpretation des Art. 20 Abs. 2 GG ermöglicht es zudem, die im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie (vgl. BVerfGE 33, 125 [159]) angemessen zur Geltung zu bringen. Im Rahmen der repräsentativ verfassten Volksherrschaft erlaubt das Grundgesetz auch besondere Formen der Beteiligung von Betroffenen bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben.
Die funktionale Selbstverwaltung ergänzt und verstärkt insofern das demokratische Prinzip. Sie kann als Ausprägung dieses Prinzips verstanden werden, soweit sie der Verwirklichung des übergeordneten Ziels der freien Selbstbestimmung aller (vgl. BVerfGE 44, 125 [142]; Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, 1991, S. 356 f.) dient. Demokratisches Prinzip und Selbstverwaltung stehen unter dem Grundgesetz nicht im Gegensatz zueinander. Sowohl das Demokratieprinzip in seiner traditionellen Ausprägung einer ununterbrochen auf das Volk zurückzuführenden Legitimationskette für alle Amtsträger als auch die funktionale Selbstverwaltung als organisierte Beteiligung der sachnahen Betroffenen an den sie berührenden Entscheidungen verwirklichen die sie verbindende Idee des sich selbst bestimmenden Menschen in einer freiheitlichen Ordnung (Art. 1 Abs. 1 GG; dazu auch Maihofer, in: Benda/Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., 1994, S. 490 ff.). Das demokratische Prinzip des Art. 20 Abs. 2 GG erlaubt deshalb, durch Gesetz - also durch einen Akt des vom Volk gewählten und daher klassisch demokratisch legitimierten parlamentarischen Gesetzgebers - für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen. Dadurch darf zum einen ein wirksames Mitspracherecht der Betroffenen geschaffen und verwaltungsexterner Sachverstand aktiviert werden. Mit der Übertragung der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben in Formen der Selbstverwaltung darf der Gesetzgeber zum anderen das Ziel verfolgen, einen sachgerechten Interessenausgleich zu erleichtern, und so dazu beitragen, dass die von ihm beschlossenen Zwecke und Ziele effektiver erreicht werden (vgl. BVerfGE 37, 1 [26 f.]; vgl. auch Unruh, VerwArch. 92 [2001], S. 531 [536 f., 554]). Gelingt es, die eigenverantwortliche Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe mit privater Interessenwahrung zu verbinden, so steigert dies die Wirksamkeit des parlamentarischen Gesetzes. Denn die an der Selbstverwaltung beteiligten Bürger nehmen die öffentliche Aufgabe dann auch im wohlverstandenen Eigen interesse wahr; sie sind der öffentlichen Gewalt nicht nur passiv unterworfen, sondern an ihrer Ausübung aktiv beteiligt.
Wählt der parlamentarische Gesetzgeber für bestimmte öffentliche Aufgaben die Organisationsform der Selbstverwaltung, so darf er keine Ausgestaltung vorschreiben, die mit dem Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung einerseits und effektiver öffentlicher Aufgabenwahrnehmung andererseits unvereinbar wäre. Deshalb müssen die Regelungen über die Organisationsstruktur der Selbstverwaltungseinheiten auch ausreichende institutionelle Vorkehrungen dafür enthalten, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt werden (vgl. BVerfGE 37, 1 [27 f.]; Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, 1999, S. 251 f.).
b) Die Auswahl der auf Organisationseinheiten der Selbstverwaltung zu übertragenden Aufgaben und die Regelung der Strukturen und Entscheidungsprozesse, in denen diese bewältigt werden, stehen weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 10, 89 [102, 104]; s. auch BVerfGE 37, 1 [26]). Es wird sich überwiegend um überschaubare Aufgabenbereiche handeln, bei denen die Erledigung durch Organisationseinheiten der Selbstverwaltung historisch überkommen ist und sich traditionell bewährt hat. Von einer Übertragung ausgeschlossen sind diejenigen öffentlichen Aufgaben, die der Staat selbst durch seine eigenen Behörden als Staatsaufgaben im engeren Sinne wahrnehmen muss (vgl. BVerfGE 38, 281 [299]).
c) Die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit bei der Schaffung und näheren Ausgestaltung von Organisationseinheiten der Selbstverwaltung erlaubt auch, den Selbstverwaltungsträger zu verbindlichem Handeln mit Entscheidungscharakter zu ermächtigen; dies gilt in allerdings begrenztem Umfang auch für ein Handeln gegenüber Dritten, also Nichtmitgliedern. Nicht bereits die Erledigung öffentlicher Aufgaben als solche, wohl aber die Befugnis zu verbindlichem Handeln mit Entscheidungscharakter macht es erforderlich, Maßnahmen, welche die jeweilige Selbstverwaltungskörperschaft bei der Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben ergreift, am Maßstab des Art. 20 Abs. 2 GG zu messen. Das bedeutet im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung nicht, dass dies im Wege einer lückenlosen personellen Legitimationskette vom Volk zum einzelnen Entscheidungsbefugten zu geschehen hat. Verbindliches Handeln mit Entscheidungscharakter ist den Organen von Trägern der funktionalen Selbstverwaltung aus verfassungsrechtlicher Sicht aber nur gestattet, weil und soweit das Volk auch insoweit sein Selbstbestimmungsrecht wahrt, indem es maßgeblichen Einfluss auf dieses Handeln behält. Das erfordert, dass die Aufgaben und Handlungsbefugnisse der Organe in einem von der Volksvertretung beschlossenen Gesetz ausreichend vorherbestimmt sind und ihre Wahrnehmung der Aufsicht personell demokratisch legitimierter Amtswalter unterliegt (vgl. Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, 1991, S. 285 ff.; Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, 1991, S. 331; Britz, VerwArch. 91 [2000], S. 418 [433 ff.]).
Hiernach wird die allgemeine Vorgabe, dass der Verband dem Wohl der Allgemeinheit und dem Nutzen seiner Mitglieder zu dienen habe (§ 1 Abs. 1 Satz 3 LippeVG), durch die detaillierte Aufschlüsselung der einzelnen Aufgaben in § 2 LippeVG konkretisiert. Die Aufgaben sind genau umschrieben. Dasselbe gilt für die Befugnisse des Verbands in § 3 LippeVG und die damit im Zusammenhang stehenden Pflichten von Verbandsmitgliedern sowie Nichtmitgliedern (§§ 7 und 8 LippeVG). Die Regelungen über die innere Verfassung des Verbands betreffend die Satzungsgewalt und die Aufgaben der Verbandsorgane sowie die Vertretung des Verbands (§§ 11, 14, 17, 20, 21 LippeVG) enthalten ebenfalls detaillierte und weit reichende Vorgaben, die durch die umfassenden Festlegungen zum Finanzwesen (§§ 22 ff. LippeVG) vervollständigt werden. Ein noch höheres Maß an gesetzlicher Festlegung von Aufgaben, innerer Or ganisation und Handlungsbefugnissen des Verbands ist schwerlich denkbar, ohne dass ihm dadurch die Qualität als Selbstverwaltungskörperschaft verloren ginge.
c) Die Regelungen über die Arbeitnehmermitbestimmung (§ 16 Abs. 1 und 2 LippeVG, § 15 Abs. 1 und 2 EmscherGG sowie § 17 Abs. 2 LippeVG, § 16 Abs. 2 EmscherGG) verstoßen ebenfalls nicht gegen Art. 20 Abs. 2 GG. Die Mitbestimmung von Arbeitnehmern in der Selbstverwaltung ist grundsätzlich vereinbar mit dem im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundgedanken der Beteiligung Betroffener bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Die in der Selbstverwaltungseinrichtung tätigen Arbeitnehmer sind zwar nicht unmittelbar verantwortlich für die Erfüllung der Aufgaben nach § 2 LippeVG und § 2 EmscherGG und auch nicht Adressaten der Pflichten aus § 7 LippeVG und § 6 EmscherGG. Aber sie wirken kraft ihres Beschäftigungsverhältnisses an der Aufgabenerfüllung der funktionalen Selbstverwaltung mittelbar mit. Gerechtfertigt ist deshalb jedenfalls die eingeschränkte Beteiligung der Arbeitnehmer zur Wahrung ihrer Belange und zur Mitgestaltung ihrer Arbeitsbedingungen (vgl. BVerfGE 93, 37 [69]). Es kann aber im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung zulässig sein, zur Steigerung ihrer Wirksamkeit Arbeitnehmervertreter in Leitungsorgane der jeweiligen Körperschaft zu berufen und ihnen sowie auch externen Vertretern die Beteiligung an der allgemeinen Aufgabenerfüllung zu eröffnen. Eine Beteiligung Nichtbetroffener kann durch eine angestrebte Steigerung der Wirksamkeit der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung gerechtfertigt sein.
(2) Bei Beachtung einer Einschätzungsprärogative des parlamentarischen Gesetzgebers kann auch nicht festgestellt werden, dass die vorliegende Einschränkung des Prinzips der Betroffenenbeteiligung schlechthin ungeeignet wäre, den Zweck einer Effektivitätssteigerung einschließlich der Förderung des Betriebsfriedens zu erreichen (vgl. BVerfGE 71, 206 [215 f.]). Zweifel können allerdings insoweit bestehen als die Erhaltung des Betriebsfriedens es nicht erfordert, dass die Arbeitnehmervertreter außerhalb der Wahrnehmung ihrer Belange in allen Angelegenheiten der Wasserwirtschaftsverbände mitbestimmen. Ebenso kann in Zweifel gezogen werden, inwieweit außenstehende, d.h. nicht den Wasserwirtschaftsverbänden als Beschäftigte angehörige, auf Vorschlag der in den Verbänden vertretenen Gewerkschaften gewählte Arbeitnehmervertreter (§ 16 Abs. 2 Nr. 2 LippeVG, § 15 Abs. 2 Nr. 2 EmscherGG) imstande sind, für einen die Effektivität steigernden Informationstransfer zu sorgen, werden doch insoweit keine wasserwirtschaftlichen oder sonstigen fachspezifischen Kenntnisse vorausgesetzt. Insoweit könnte der Landesgesetzgeber zwar Veranlassung haben, die Einschätzung, sein Mitbestimmungsmodell gewährleiste sowohl einen verbandsinternen Interessenausgleich als auch die Entscheidungsfähigkeit der beitragszahlenden Mitgliedergruppen über die ordnungsgemäße Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben und Pflichten (LTDrucks 10/3919, S. 33; LTDrucks 10/3920, S. 33), zu überdenken; eine offenkundige Zweckuntauglichkeit lässt sich jedoch vom Bundesverfassungsgericht vorliegend noch nicht feststellen.
bb) Eine nicht mehr hinnehmbare Bevorzugung von bestimmten Partikularinteressen oder eine Behinderung der angemessenen Interessenwahrnehmung beitragszahlender Betroffenengruppen ist auch nicht deshalb festzustellen, weil der Gesetzgeber den Anteil der Arbeitnehmervertreter im Vergleich zu denjenigen der unmittelbar betroffenen beitragsverpflichteten Wirtschaftsunternehmen hoch angesetzt hat. Hier ist zu berücksichtigen, dass die fünf Arbeitnehmervertreter im jeweils 15-köpfigen Verbands- und Genossenschaftsrat für sich genommen keine Mehrheit bilden und dass Grundsatzentscheidungen wie die Verabschiedung der Satzung Aufgaben der Verbands- bzw. Genossenschaftsversammlung sind, die allein nach dem Prinzip der Betroffenenbeteiligung gebildet werden. Die Vorschriften über die Arbeitnehmermitbestimmung wirken sich lediglich auf der Ebene des Verbands- und Genossenschaftsrats und im Vorstand aus, wo eines von fünf Mitgliedern, das insbesondere für personelle und soziale Angelegenheiten zuständig ist, der Arbeitnehmerseite entstammt. Die Arbeitnehmervertreter in den Räten werden zudem nicht von der Personalvertretung allein bestimmt. Die jeweilige Versammlung -- ohne Arbeitnehmervertreter -- wählt sie mit der Mehrheit ihrer Stimmen auf Vorschlag des Personalrats, wobei die Vorschläge die doppelte Anzahl der zu wählenden Mitglieder enthalten müssen (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 1 und 2 LippeVG, § 15 Abs. 2 Satz 1 und 2 EmscherGG).
1. Soweit § 6 Abs. 1 Nr. 2, 5 und 6 LippeVG, § 5 Abs. 1 Nr. 3, 4 EmscherGG eine Zwangsmitgliedschaft von Privaten vorsehen, ist dies im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung mit den Grundrechten vereinbar (vgl. BVerfGE 10, 89 [102 ff.]; 38, 281 [299]; 78, 320 [329]).
2. Beide Gesetze stehen mit dem im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Einklang. Dieser verlangt für Eingriffe in den Rechtskreis des Einzelnen eine begrenzte und näher bestimmte gesetzliche Ermächtigung der Exekutive (ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl. z.B. BVerfGE 6, 32 [42]).