Source: https://issuu.com/studioassociatoviotti/docs/viotti_7_8_2011
Timestamp: 2018-08-17 04:30:51+00:00
Document Index: 126228829

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 60', 'art. 1', 'art. 60', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 2', 'sentenza ', 'e contrario', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 60', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 128', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 11', 'art. 13', 'art. 16', 'art. 2', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 60', 'art. 4', 'art. 20', 'art. 16', 'art. 60', 'art. 17', 'art. 16', 'art. 17', 'art. 4', 'art. 60', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 18', 'art. 5', 'art. 13', 'art. 60', 'art. 12', 'art. 4', 'art. 60', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 60', 'art. 16', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 24', 'art. 76', 'art. 60', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 16', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 60', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 60', 'art. 16', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 24', 'art. 16', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 77', 'art. 1', 'art. 111', 'art. 117', 'art. 5', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 5', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 60', 'art. 24', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 24', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 60', 'art. 12', 'art. 23', 'art. 60', 'art. 5', 'art. 40', 'art. 5', 'art. 60', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 60', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 46', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 1', 'art. 60', 'art. 23', 'art. 5', 'art. 128', 'art. 5', 'art. 16', 'art. 24', 'art. 77', 'art. 60', 'art. 5', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 60', 'art. 65', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 60', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 13', 'art. 60', 'art. 12', 'art. 4', 'art. 60', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 60', 'art. 24', 'art. 60', 'art. 40', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 77', 'art. 60', 'art. 4', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 18', 'art. 4', 'art. 10', 'art 8', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 60', 'art. 1', 'art. 38', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 806', 'art. 24', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 77', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 145', 'art. 31', 'art. 80', 'art. 806', 'art. 5', 'art. 2652', 'art. 5', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 768', 'art. 60', 'art. 2', 'art. 80', 'art. 2', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 24', 'art. 111', 'art. 5']

GIURISPRUDENZA DI MERITO >> X L I I I — l u g l i o / a g o s t o 2 0 11, n 0 7/ 0 8 LA MEDIAZIONE by Studio Associato Viotti Legale e Commerciale - Issuu
07/08-2011 X L I I I — l u g l i o / a g o s t o 2 0 11 , n ° 0 7/ 0 8
LE QUESTIONI DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE SULLA MEDIAZIONE CIVILE E COMMERCIALE Commento di Santo Viotti
giurisprudenza amministrativa MEDIAZIONE
263 RIMESSIONE ALLA CORTE COSTITUZIONALE DELLE QUESTIONI DI LEGITTIMITÀ SOLLEVATE AVVERSO IL D.LG. N. 28 DEL 2010 TAR LAZIO - ROMA - SEZ. I - 12 APRILE 2011, N. 3202 - OUA E ALTRO C. MIN. GIUST. E ALTRO Procedimento civile - In genere - Art. 5 d.lg. n. 28 del 2010 - Mediazione - Condizioni di procedibilità - Questione di legittimità costituzionale - Non manifesta infondatezza. 1. Non è manifestamente infondata, per contrasto con gli artt. 24 (diritto di azione giurisdizionale) e 77 (rispetto della legge di delega), la q.l.c. dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010, comma 1, primo periodo (che introduce a carico di chi intende esercitare in giudizio un’azione relativa alle controversie nelle materie espressamente elencate l’obbligo del previo esperimento del procedimento di mediazione), secondo periodo (che prevede che l’esperimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale), terzo periodo (che dispone che l’improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto o rilevata d’ufficio dal giudice). Procedimento civile - In genere - Art. 16 d.lg. n. 28 del 2010 - Organi di mediazione e conciliazione - Questione di legittimità costituzionale - Non manifesta infondatezza. 2. Non è manifestamente infondata, per contrasto con gli artt. 24 (diritto di azione giurisdizionale) e 77 (rispetto della legge di delega), la q.l.c. dell’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010, comma 1, laddove dispone che abilitati a costituire organismi deputati, su istanza della parte interessata, a gestire il procedimento di mediazione sono gli enti pubblici e privati, che diano garanzie di «serietà ed efficienza». RITENUTO IN FATTO E CONSIDERATO IN DIRITTO QUANTO SEGUE. - 1. Il Collegio dispone preliminarmente la riunione dei ricorsi in trattazione (n. 10937 del 2010; n. 11235 del 2010), che risultano connessi sotto il profilo oggettivo, nonché parzialmente connessi sotto il profilo soggettivo, stante l’identità del provvedimento impugnato e delle resistenti amministrazioni della Giustizia e dello Sviluppo economico. In particolare, con entrambi i gravami, interposti rispettivamente con atti notificati nelle date del 22 e del 27 novembre 2010 e depositati nelle date del 7 e 13 dicembre 2010, si introduce lo scrutinio di legittimità del decreto 18 ottobre 2010, n. 180 adottato dal Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, ovvero il regolamento che, in forza della previsione di cui all’art. 16 d.lg. 4 marzo 2010, n. 28, «Attuazione dell’art. 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali», reca la determinazione dei criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e dell’elenco dei formatori per la mediazione, nonché l’approvazione delle indennità spettanti ai suddetti organismi. I ricorrenti di entrambi i giudizi, nel prosieguo meglio specificati, ne domandano l’annullamento in parte qua ritenendolo lesivo degli interessi della categoria forense, nonché illegittimo perché in contrasto con il precitato d.lg. n. 28 del 2010, con la relativa legge delega ed affetto da eccesso di potere sotto vari profili. Nei limiti di cui all’art. 1 l. cost. 9 febbraio 1948, n. 1, ovvero incidentalmente, lo scrutinio in trattazione concerne in parte qua anche gli artt. 5 e 16 stesso d.lg. n. 28 del 2010, avverso i quali i ricorrenti di entrambi i giudizi spiegano eccezione di incostituzionalità, per contrasto con i precetti di cui agli artt. 24, 76 e 77 Cost.
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giurisprudenza di merito – n. 7-8 – 2011
Nello scenario investito dal gravame si innesta anche la direttiva 21 maggio 2008, n. 2008/52/ CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’Unione europea, che ha disciplinato alcuni aspetti della mediazione in materia civile e commerciale. Ancorché, infatti, la precitata legge delega n. 69 del 2009 non menzioni specificamente la direttiva n. 2008/52/CE, l’ambito oggetto di regolazione comunitaria è pressoché coincidente con quello disciplinato dalle richiamate norme legislative nazionali ed attuato con il decreto impugnato, ed il comma 2 nonché il terzo criterio e principio direttivo della legge delega in parola (art. 60 l. n. 69 del 2009) prescrivono al legislatore delegato di disciplinare la mediazione nel rispetto ed in coerenza con la normativa comunitaria. Tant’è che la direttiva n. 2008/52/CE è stata richiamata espressamente nel preambolo del decreto delegato 28 del 2010. 2. Prima di dare ingresso alla disamina delle questioni introdotte dai ricorrenti, e, segnatamente, delle questioni di legittimità costituzionale — alcune delle quali ad avviso della Sezione risultano rilevanti ai fini del decidere e non manifestamente infondate — occorre prioritariamente affrontare, com’è d’uopo, le questioni di carattere pregiudiziale. 2.1. In detto ambito, in riferimento al ricorso n. 10937 del 2010, viene in immediata evidenza l’eccezione di difetto di legittimazione attiva sollevata dai resistenti Ministero della giustizia e Ministero per lo sviluppo economico nei confronti del ricorrente Organismo Unitario dell’Avvocatura Italiana — O.U.A., ritenuto privo della rappresentanza istituzionale degli interessi della categoria degli avvocati, che il ricorso assume lesi. Si osserva, al riguardo, che il gravame in parola risulta proposto, oltre che da O.U.A., da ordini esponenziali della categoria forense e da singoli avvocati ad essi iscritti. I primi sono pacificamente legittimati a difendere in sede giurisdizionale gli interessi della categoria nel suo complesso, di cui hanno la rappresentanza istituzionale, non solo quando si tratti di violazione di norme poste a tutela della professione, ma anche ogniqualvolta si tratti di perseguire comunque, come nella fattispecie, il conseguimento di vantaggi giuridicamente riferibili alla sfera della categoria stessa (tra altre, Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2010, n. 8006; sez. VI, 14 giugno 2004, n. 3874; sez. V, 7 marzo 2001, n. 1339; Tar Lazio, Roma, sez. I, 16 maggio 2005, n. 3770). I secondi sono legittimati a difendere i propri interessi legittimi. Ne deriva che l’eccezione — come, del resto, sembrano essere ben consapevoli gli stessi eccepenti — è suscettibile, al più, in caso di accoglimento, di condurre all’estromissione dal giudizio n. 10937 del 2010 dell’O.U.A., e giammai di paralizzare l’esame di merito delle doglianze introdotte con il ricorso — e, indi, massimamente, di quelle attinenti alla verifica di costituzionalità — in relazione alle quali permarrebbe, comunque, l’interesse ad agire degli altri ricorrenti. Di talché l’esame della questione attinente alla legittimazione ad agire di O.U.A., anche alla luce delle argomentazioni difensive sul punto svolte dall’Organismo [che, pur non obliando che la Corte costituzionale ha escluso la legittimazione di O.U.A. a rappresentare e tutelare gli interessi giuridici appartenenti alla classe forense nelle sue vesti istituzionalizzate (sentenza 21 novembre 2006, n. 390), ha invocato il ruolo di organo titolare della rappresentanza politica dell’Avvocatura italiana conferitogli dall’art. 6 dello Statuto, e si è appellato all’evoluzione interpretativa-ampliativa della nozione di legittimazione attiva nel processo amministrativo], non si configura come pregiudiziale rispetto alla presente ordinanza, e, può, pertanto, essere senz’altro rinviato all’atto del pronunciamento definitivo sul gravame stesso. 2.2. Anche nel ricorso n. 11235 del 2010 i resistenti Ministero della giustizia e Ministero per lo sviluppo economico hanno spiegato eccezione di difetto di legittimazione attiva nei confronti dell’unico ricorrente, Unione Nazionale delle Camere Civili - UNCC, sostenendo che la rappresentanza istituzionale dei professionisti del settore che occupa appartiene esclusivamente al Consiglio dell’Ordine e al Consiglio Nazionale Forense. L’eccezione deve essere respinta. È principio giurisprudenziale pacifico che un’associazione professionale, se e in quanto ne sia comprovato un apprezzabile grado di rappresentatività, può essere legittimata ad impugnare provvedimenti lesivi, oltre che di interessi propri, di interessi collettivi della categoria, non anche
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giurisprudenza amministrativa 263
di singole posizioni giuridiche degli associati (Cons. Stato, sez. V, 22 ottobre 2007, n. 5498; Tar Lazio, Roma, sez. I, 5 dicembre 2008, n. 11015). Nella fattispecie, alla luce dello statuto dell’UNCC, la ricorrente risulta essere associazione non riconosciuta costituita tra associazioni di avvocati civilisti, avente scopo, tra altri, di promuovere iniziative dirette a conseguire un miglior funzionamento della giustizia, con particolare riguardo a quella civile (art. 2, lett. a) e di rappresentare a livello nazionale le istanze degli avvocati civilisti e degli iscritti alle Camere Civili aderenti all’Unione, nei rapporti con gli organi istituzionali dell’Avvocatura, i rappresentanti dei pubblici poteri, l’Ordine Giudiziario, le altre Associazioni forensi (art. 2, lett. g), senza che lo statuto stesso preveda una qualche limitazione dei mezzi mediante i quali realizzare i detti scopi. Riferisce, inoltre, la ricorrente, senza essere smentita dalle eccepenti, di contare circa settemila iscritti sull’intero territorio nazionale, e di essere stata riconosciuta dal Congresso Nazionale Forense tra le associazioni maggiormente rappresentative dell’Avvocatura nel suo complesso. 2.3. Nell’ambito del ricorso n. 10937 del 2010, l’interveniente ad opponendum Associazione Avvocati per la mediazione afferma che il ricorso stesso è inammissibile per mancanza di interesse ad agire, non concretando l’atto impugnato, avente natura regolamentare, una diretta ed immediata lesione in capo ai ricorrenti. L’eccezione va immediatamente apprezzata. Infatti, se, per un verso, può fondatamente dubitarsi che gli interventori in un giudizio amministrativo possano formulare autonomi mezzi di gravame, sia che intervengano ad adiuvandum sia che intervengano ad opponendum, traducendosi, in questo ultimo caso, gli stessi motivi in una sorta di ricorso «incidentale» per conto dell’autorità che ha emanato l’atto impugnato (Tar Campania, Napoli, 10 agosto 1987, n. 175), per altro verso la questione proposta afferisce alla verifica della sussistenza delle condizioni della interposta azione impugnatoria, ed è pertanto rilevabile d’ufficio. Nel merito, essa è però da respingere. È vero che, secondo un principio consolidato in giurisprudenza amministrativa, le norme regolamentari, categoria cui è pacificamente ascrivibile l’impugnato decreto n. 180 del 2010, vanno impugnate unitamente all’atto applicativo, che rende concreta la lesione degli interessi di cui sono portatori i destinatari. Ma la descritta regola è diretta conseguenza della natura, solitamente generale ed astratta, delle previsioni di fonte regolamentare, sicché trova eccezione per i provvedimenti che, sia pur di natura regolamentare, presentano un carattere specifico e concreto, e sono idonei ad incidere direttamente nella sfera giuridica degli interessati: in tal caso sorge l’onere di immediata impugnazione, a decorrere dalla pubblicazione nelle forme previste dalla legge (Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2009; IV, 17 aprile 2002, n. 2032). Siffatta ultima evenienza si apprezza nella fattispecie, in cui il regolamento impugnato regola puntualmente e compiutamente l’iscrizione nel registro degli organismi di mediazione, con criteri che svelano un immediato e certo effetto precettivo ovvero conformativo in relazione alla posizione della platea dei soggetti interessati all’iscrizione. Risulta, pertanto, pienamente ammissibile la domanda diretta ed autonoma di verifica giudiziale della conformità a legge dell’atto che li contiene, che risulta preordinata all’utilità consistente nell’evitarne l’efficacia cogente per ogni avente causa, in osservanza del termine decadenziale decorrente dalla sua pubblicazione, senza, cioè, che sia necessario rimandarne l’impugnazione al momento successivo dell’adozione dei conseguenti provvedimenti applicativi o esecutivi, che, del resto, non potrebbero che esplicare effetti meramente consequenziali rispetto all’atto stesso, che funge loro da indeclinabile presupposto. 2.4. Va ancora riferito che nel ricorso n. 10937 del 2010 hanno spiegato intervento volontario adesivo alle domande ricorsuali l’Associazione degli Avvocati Romani, l’Associazione Agire e informare, il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Firenze e il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Salerno. Hanno, invece, spiegato intervento volontario ad opponendum, oltre alla già citata Associa-
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zione Avvocati per la mediazione, anche l’Associazione Italiana dei Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili, l’Unione Nazionale Giovani Dottori Commercialisti e l’Organismo di mediazione ADR Center s.p.a. Con riferimento alla posizione di tutti i nominati intervenienti, va preliminarmente ribadito, in forza delle argomentazioni di cui ai punti che precedono, che il ricorso in parola risulta ritualmente interposto da soggetti legittimati ad agire e che il provvedimento di cui si domanda l’annullamento si configura come direttamente impugnabile dinanzi al giudice amministrativo. Va ulteriormente osservato che le amministrazioni che hanno adottato l’atto impugnato (Giustizia e Sviluppo economico), parti necessarie della controversia, sono state regolarmente evocate in giudizio, nel quale si sono costituite in resistenza. Tanto premesso, il Collegio ritiene, anche qui, che può essere rimandato all’atto della definizione del gravame l’approfondimento delle articolate questioni (di cui alcune sollevate, con eccezioni incrociate, dalle parti costituite) che non si rivelano direttamente ovvero immediatamente incidenti sullo scrutinio di manifesta fondatezza delle spiegate eccezioni di costituzionalità. In detta sede, si avrà, indi, cura di delineare puntualmente i soggetti nei confronti dei quali la sentenza di merito deve e può essere resa, previa disamina della sussistenza delle condizioni legittimanti gli interventi volontari nel giudizio amministrativo. Non appare, comunque, sin d’ora superfluo rammentare che tali condizioni consistono, per gli interventori ad adiuvandum, nella carenza di una posizione sostanziale di interesse legittimo, cui conseguirebbe, anziché la assunta posizione adesiva, la proposizione di autonomo ricorso nei prescritti termini di decadenza (Cons. Stato, sez. VI, 6 settembre 2010, n. 6483), e, per gli interventori ad opponendum, nella titolarità di un interesse contrario a quello azionato dai deducenti, il quale potrebbe subire pregiudizio dall’annullamento dell’atto impugnato (Tar Lazio, Roma, sez. I, 4 giugno 2007, n. 5149). 3. A questo punto deve necessariamente essere svolta, ancorché sinteticamente, l’illustrazione del quadro normativo della controversia, per quanto qui di interesse. 4. In forza dell’invito formulato agli Stati membri dal Consiglio europeo nella riunione di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, delle conclusioni adottate dal Consiglio nel maggio 2000 sui metodi alternativi di risoluzione delle controversie in materia civile e commerciale, nonché del Libro verde presentato dalla Commissione nell’aprile del 2002, relativo ai modi alternativi di risoluzione delle controversie nelle predette materie, la direttiva 21 maggio 2008, n. 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’Unione europea ha disciplinato alcuni aspetti della mediazione in materia civile e commerciale. Come sempre in tema di diritto comunitario, i «considerando» della direttiva delineano la generale impostazione conferita all’oggetto della regolazione, sia quanto alle finalità, sia quanto alle caratteristiche. La direttiva chiarisce innanzitutto che l’obiettivo di garantire un miglior accesso alla giustizia sia giudiziale che extragiudiziale, e, segnatamente, la disponibilità del servizio di mediazione, nel contesto della politica dell’Unione europea volta a istituire uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, è un importante contributo al corretto funzionamento del mercato interno (quinto considerando). Alla luce del sesto considerando della direttiva, la mediazione è, infatti, ritenuta una risoluzione extragiudiziale conveniente e rapida delle controversie in materia civile e commerciale, poiché le relative procedure sono concepite in base alle esigenze delle parti, e gli accordi risultanti dalla mediazione hanno maggiori probabilità di essere rispettati volontariamente, oltre a preservare più facilmente una relazione amichevole e sostenibile tra le parti, benefici che diventano anche più evidenti nelle questioni di portata transfrontaliera. La direttiva intende indi delinearne gli elementi chiave, per rendere certo il relativo contesto giuridico (settimo considerando). Sotto il profilo sostanziale, in positivo, si afferma che la direttiva dovrebbe applicarsi alle controversie transfrontaliere, ma che nulla dovrebbe vietare agli Stati membri di estenderla ai «procedimenti di mediazione interni» (ottavo considerando).
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In negativo, si afferma che la mediazione non dovrebbe applicarsi: «ai diritti e agli obblighi su cui le parti non hanno la facoltà di decidere da sole in base alla pertinente legge applicabile. Tali diritti ed obblighi sono particolarmente frequenti in materia di diritti di famiglia e del lavoro» (decimo considerando); «alle trattative precontrattuali o ai procedimenti di natura arbitrale quali talune forme di conciliazione dinanzi ad un organo giurisdizionale, i reclami dei consumatori, l’arbitrato e la valutazione di periti o i procedimenti gestiti da persone od organismi che emettono una raccomandazione formale, sia essa legalmente vincolante o meno, per la risoluzione della controversia» (undicesimo considerando). Quanto agli elementi chiave della mediazione, vengono in evidenza, sempre tra i considerando, la differenza tra mediatore e giudice (dodicesimo considerando), la possibilità di rendere il ricorso alla mediazione obbligatorio ovvero soggetto a incentivi o sanzioni, purché non venga impedita alle parti «di esercitare il loro diritto di accesso al sistema giudiziario» (quattordicesimo considerando) ovvero non si impedisca alle parti, nell’incoraggiare la mediazione, in relazione ai termini di prescrizione e di decadenza, «di adire un organo giurisdizionale o di ricorrere all’arbitrato in caso di infruttuoso tentativo di mediazione» (ventiquattresimo considerando), la fissazione di un termine al processo di mediazione (tredicesimo considerando), la riservatezza del relativo procedimento, anche in relazione all’eventuale successivo procedimento giudiziario od arbitrale (ventitreesimo considerando), l’esecutività dell’accordo scritto raggiunto, fatta salva l’ipotesi di contrasto tra lo stesso e il diritto nazionale ovvero quella che l’obbligo contemplato nell’accordo non possa essere per sua natura reso esecutivo (diciannovesimo considerando); ai fini erariali, la tendenziale neutralità finanziaria in relazione agli stati membri della mediazione, che può includere «il ricorso a soluzioni basate sul mercato» (diciassettesimo considerando). Viene inoltre in rilievo l’assistenza del mediatore (decimo considerando), la sua formazione e l’introduzione di efficaci meccanismi di controllo della qualità della fornitura del servizio (sedicesimo considerando), la flessibilità del procedimento di mediazione e l’autonomia delle parti, nonché l’efficacia l’imparzialità e la competenza della mediazione (diciassettesimo considerando). 4.1. La direttiva 2008/52/CE regola indi la materia con 14 articoli. In particolare: — l’art. 1 enuncia l’obiettivo della regolazione («...facilitare l’accesso alla risoluzione alternativa delle controversie e di promuovere la composizione amichevole delle medesime incoraggiando il ricorso alla mediazione e garantendo un’equilibrata relazione tra mediazione e procedimento giudiziario») e ne delinea il campo di applicazione [«...controversie transfrontaliere, in materia civile e commerciale tranne per i diritti e gli obblighi non riconosciuti alle parti dalla pertinente legge applicabile. Essa non si estende, in particolare, alla materia fiscale, doganale e amministrativa né alla responsabilità dello Stato per atti o omissioni nell’esercizio di pubblici poteri (acta iure imperii) »]. — l’art. 3, dedicato alle definizioni, dispone che per mediazione, al di là della denominazione, si intende un procedimento strutturato ove «...due o più parti di una controversia tentano esse stesse, su base volontaria, di raggiungere un accordo sulla risoluzione della medesima con l’assistenza di un mediatore. Tale procedimento può essere avviato dalle parti, suggerito od ordinato da un organo giurisdizionale o prescritto di diritto da uno Stato membro»; — lo stesso art. 3 esplicita che per mediatore si intende «...qualunque terzo cui è chiesto di condurre la mediazione in modo efficace, imparziale e competente, indipendentemente dalla denominazione o dalla professione di questo terzo nello Stato membro interessato... » (lett. b), che comunque incoraggia «...la formazione iniziale e successiva dei mediatori allo scopo di garantire che la mediazione sia gestita in maniera efficace, imparziale e competente in relazione alle parti» (par. 2). — l’art. 5, dedicato al ricorso alla mediazione, esplicitando l’intendimento già anticipato dal preambolo, prevede che «L’organo giurisdizionale investito di una causa può, se lo ritiene appropriato e tenuto conto di tutte le circostanze del caso, invitare le parti a ricorrere alla mediazione allo scopo di dirimere la controversia... » e che «La presente direttiva lascia impregiudicata la legislazione nazionale che rende il ricorso alla mediazione obbligatorio oppure
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soggetto a incentivi o sanzioni, sia prima che dopo l’inizio del procedimento giudiziario, purché tale legislazione non impedisca alle parti di esercitare il diritto di accesso al sistema giudiziario». — l’art. 6 delinea la esecutività degli accordi risultanti dalla mediazione, che è, peraltro, esclusa laddove «...il contenuto dell’accordo è contrario alla legge dello Stato membro in cui viene presentata la richiesta o se la legge di detto Stato membro non ne prevede l’esecutività»; — l’art. 8 dispone che «Gli Stati membri provvedono affinché alle parti che scelgono la mediazione nel tentativo di dirimere una controversia non sia successivamente impedito di avviare un procedimento giudiziario o di arbitrato in relazione a tale controversia per il fatto che durante il procedimento di mediazione siano scaduti i termini di prescrizione o decadenza». 5. Con la l. 18 giugno 2009, n. 69, titolata «Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile», e, segnatamente, con l’art. 60, il legislatore nazionale ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi in materia di mediazione e di conciliazione in ambito civile e commerciale (comma 1), nel rispetto e in coerenza con la normativa comunitaria e in conformità ai principi e criteri direttivi enunciati al comma 3 (comma 2). Tra questi ultimi, sono attinenti alla materia dell’odierno contendere i principi e criteri direttivi dettati dalle lettere: «a) prevedere che la mediazione, finalizzata alla conciliazione, abbia per oggetto controversie su diritti disponibili, senza precludere l’accesso alla giustizia; b) prevedere che la mediazione sia svolta da organismi professionali e indipendenti, stabilmente destinati all’erogazione del servizio di conciliazione; c) disciplinare la mediazione, nel rispetto della normativa comunitaria, anche attraverso l’estensione delle disposizioni di cui al d.lg. 17 gennaio 2003, n. 5, e in ogni caso attraverso l’istituzione, presso il Ministero della giustizia, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, di un Registro degli organismi di conciliazione...; d) prevedere che i requisiti per l’iscrizione nel Registro e per la sua conservazione siano stabiliti con decreto del Ministro della giustizia; e) prevedere la possibilità, per i consigli degli ordini degli avvocati, di istituire, presso i tribunali, organismi di conciliazione che, per il loro funzionamento, si avvalgono del personale degli stessi consigli; f) prevedere che gli organismi di conciliazione istituiti presso i tribunali siano iscritti di diritto nel Registro; g) prevedere, per le controversie in particolari materie, la facoltà di istituire organismi di conciliazione presso i consigli degli ordini professionali; h) prevedere che gli organismi di conciliazione di cui alla lettera g) siano iscritti di diritto
nel Registro; n) prevedere il dovere dell’avvocato di informare il cliente, prima dell’instaurazione del giudizio, della possibilità di avvalersi dell’istituto della conciliazione nonché di ricorrere agli organismi di conciliazione; p) prevedere, nei casi in cui il provvedimento che chiude il processo corrisponda interamente al contenuto dell’accordo proposto in sede di procedimento di conciliazione, che il giudice possa escludere la ripetizione delle spese sostenute dal vincitore che ha rifiutato l’accordo successivamente alla proposta dello stesso, condannandolo altresì, e nella stessa misura, al rimborso delle spese sostenute dal soccombente... e, inoltre, che possa condannare il vincitore al pagamento di un’ulteriore somma a titolo di contributo unificato...; q) prevedere che il procedimento di conciliazione non possa avere una durata eccedente i quattro mesi; r) prevedere, nel rispetto del codice deontologico, un regime di incompatibilità tale da garantire la neutralità, l’indipendenza e l’imparzialità del conciliatore nello svolgimento delle sue funzioni; s) prevedere che il verbale di conciliazione abbia efficacia esecutiva per l’espropriazione
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forzata, per l’esecuzione in forma specifica e costituisca titolo per l’iscrizione di ipoteca giudiziale». 6. La delega in parola è stata esercitata con il d.lg. 4 marzo 2010, n. 28. L’art. 2 d.lg. n. 28 del 2010 recita che «1. Chiunque può accedere alla mediazione per la conciliazione di una controversia civile e commerciale vertente su diritti disponibili, secondo le disposizioni del presente decreto». L’art. 4 chiarisce che «1. La domanda di mediazione...è presentata mediante deposito di un’istanza presso un organismo...2. L’istanza deve indicare l’organismo, le parti, l’oggetto e le ragioni della pretesa. 3. All’atto del conferimento dell’incarico, l’avvocato è tenuto a informare l’assistito della possibilità di avvalersi del procedimento di mediazione disciplinato dal presente decreto e delle agevolazioni fiscali di cui agli articoli 17 e 20. L’avvocato informa altresì l’assistito dei casi in cui l’esperimento del procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale... ». È bene a questo punto illustrare l’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010, che, in continuità logica con l’ultima disposizione appena richiamata, sancisce al comma 1 che «Chi intende esercitare in giudizio un’azione relativa ad una controversia in materia di condominio, diritti reali, divisione, successioni ereditarie, patti di famiglia, locazione, comodato, affitto di aziende, risarcimento del danno derivante dalla circolazione di veicoli e natanti, da responsabilità medica e da diffamazione con il mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicità, contratti assicurativi, bancari e finanziari, è tenuto preliminarmente a esperire il procedimento di mediazione ai sensi del presente decreto ovvero il procedimento di conciliazione previsto dal decreto legislativo 8 ottobre 2007, n. 179, ovvero il procedimento istituito in attuazione dell’art. 128-bis testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al d.lg. 1 settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, per le materie ivi regolate. L ’esperimento del procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale. L’improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto, a pena di decadenza, o rilevata d’ufficio dal giudice, non oltre la prima udienza...». Esclusa, ai sensi dell’ultimo periodo del ridetto comma 1 dell’art. 5 la sua applicazione alle azioni previste dagli artt. 37, 140 e 140-bis codice del consumo (d.lg. 6 settembre 2005, n. 206), il successivo comma 4 dispone ancora che lo stesso comma 1 (nonché il comma 2) non si applica: «a) nei procedimenti per ingiunzione, inclusa l’opposizione, fino alla pronuncia sulle istanze di concessione e sospensione della provvisoria esecuzione; b) nei procedimenti per convalida di licenza o sfratto, fino al mutamento del rito di cui all’articolo 667 del codice di procedura civile; c) nei procedimenti possessori, fino alla pronuncia dei provvedimenti di cui all’articolo 703, terzo comma, del codice di procedura civile; d) nei procedimenti di opposizione o incidentali di cognizione relativi all’esecuzione forzata; e) nei procedimenti in camera di consiglio; f) nell’azione civile esercitata nel processo penale». Regolati, poi, agli artt. 6, 8, 11, 12 e 13, il procedimento di mediazione, anche sotto il profilo temporale (art. 6: durata massima di quattro mesi), gli effetti dalla legge ricondotti ai suoi possibili esiti [a) mancata partecipazione senza giustificato motivo, art. 8, comma 5; b) raggiungimento dell’accordo amichevole, formazione del relativo processo verbale anche sulla base di una proposta di mediazione, ed efficacia esecutiva ed esecuzione dell’accordo, non contrario all’ordine pubblico e a norme imperative, previa omologazione, art. 11 commi 1, 2, 3 e art. 12; c) mancato raggiungimento dell’accordo, art. 11 comma 4], nonché le spese dell’eventuale giudizio che fa seguito al procedimento di mediazione nel quale non si è raggiunto un accordo (art. 13), il capo III d.lg. n. 28 del 2010 è dedicato agli organismi di mediazione. Al riguardo, viene in rilievo la previsione dell’art. 16 comma 1 Cost. da parte di enti pubblici o privati, che diano garanzie di serietà ed efficienza, di organismi deputati, su istanza della parte interessata, a gestire il procedimento di mediazione nelle materie di cui all’art. 2. Tali organismi devono essere iscritti nel registro, con separate sezioni, disciplinato da appositi
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decreti del Ministro della giustizia, di concerto, relativamente alla materia del consumo, con il Ministro dello sviluppo economico, che regola anche le indennità loro spettanti (art. 16 commi 1 e 2). Dette amministrazioni costituiscono, per la parte di competenza, le autorità vigilanti sul registro (art. 16 comma 4). Ai fini dell’iscrizione, secondo il comma 3 dello stesso art. 16, gli organismi, unitamente alla relativa domanda, sono tenuti a depositare il proprio regolamento di procedura, la cui idoneità forma oggetto di specifica valutazione da parte del Ministero della giustizia, e il codice etico. Al regolamento devono inoltre essere allegate le tabelle delle indennità spettanti agli organismi costituiti da enti privati, che sono a loro volta proposte per l’approvazione, a norma del successivo art. 17. Invero, l’art. 17, disposto ai commi 2 e 3 che tutti gli atti, documenti e provvedimenti relativi al procedimento di mediazione sono esenti dall’imposta di bollo e da ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e natura, e che il verbale di accordo è esente dall’imposta di registro entro il limite di valore di 50.000 euro (altrimenti l’imposta è dovuta per la parte eccedente), prevede al comma 4 che con il decreto di cui all’art. 16 comma 2 sono determinati: «a) l’ammontare minimo e massimo delle indennità spettanti agli organismi pubblici, il criterio di calcolo e le modalità di ripartizione tra le parti; b) i criteri per l’approvazione delle tabelle delle indennità proposte dagli organismi costituiti da enti privati; c) le maggiorazioni massime delle indennità dovute, non superiori al venticinque per cento, nell’ipotesi di successo della mediazione; d) le riduzioni minime delle indennità dovute nelle ipotesi in cui la mediazione è condizione di procedibilità ai sensi dell’art. 5 comma 1». La disposizione di cui alla appena citata lett. d) si correla al comma 5, che dispone che, quando la mediazione è condizione di procedibilità della domanda ai sensi dell’art. 5 comma 1 all’organismo non è dovuta alcuna indennità dalla parte che si trova nelle condizioni per l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato. 7. Con decreto 18 ottobre 2010, n. 180 il Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, ha adottato il regolamento recante la determinazione dei criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e dell’elenco dei formatori per la mediazione, nonché l’approvazione delle indennità spettanti agli organismi. 8. Come già sopra anticipato, il decreto n. 180 del 2010 è l’atto di cui in questa sede i ricorrenti domandano l’annullamento in parte qua, per le ragioni che si passa sinteticamente ad illustrare. 8.1. Nell’ambito del ricorso, n. 10937 del 2010 (O.U.A. ed altri), il primo ed il secondo motivo di gravame (entrambi titolati: violazione di legge; violazione art. 16 d.lg. n. 28 del 2010; erronea interpretazione; eccesso di potere; difetto di presupposto; illogicità; arbitrarietà) racchiudono i tratti salienti dell’interesse azionato in giudizio e investono anche questioni di rilevanza costituzionale. Di essi si tratterà più diffusamente nell’immediato prosieguo. Il terzo motivo di ricorso (violazione di legge; violazione art. 16 d.lg. n. 28 del 2010; violazione art. 60 l. n. 69 del 2009; erronea interpretazione; difetto di presupposto; eccesso di potere; arbitrarietà; illogicità; sviamento) è diretto avverso l’art. 4, comma 4 del regolamento, che, nel subordinare l’iscrizione degli organismi costituiti dai consigli dell’ordine degli avvocati nel registro degli organismi di mediazione alla presentazione di una polizza assicurativa di importo non inferiore a 500.000,00, introduce, secondo i ricorrenti, una limitazione all’accesso all’attività di mediazione di tipo economico e finanziario che è illegittima, in quanto non prevista né dalla legge delega n. 69 del 2009 né dal decreto delegato n. 28 del 2010. Con lo stesso terzo motivo i ricorrenti avversano anche la disposizione transitoria di cui all’art. 20 del regolamento, che consente l’iscrizione di diritto nel registro degli organismi di mediazione degli organismi già iscritti nel registro di cui al decreto del Ministro della giustizia 23 luglio 2004, n. 222, rappresentando che tale previsione risulta del tutto arbitraria, tenendo conto sia dell’art. 16 comma 2 d.lg. n. 28 del 2010, che aveva previsto l’operatività di detti organismi solo fino al
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momento dell’entrata in vigore del regolamento, sia dell’art. 60 comma 3, lett. e) ed f), l. n. 69 del 2009, che collega piuttosto l’immediata operatività dei procedimenti di mediazione all’iscrizione di diritto nel relativo registro dei soli organismi eventualmente costituiti dai consigli dell’ordine presso i tribunali. Con il quarto motivo di ricorso (violazione di legge; violazione art. 17 d.lg. n. 28 del 2010; erronea interpretazione; difetto di presupposto; eccesso di potere; sviamento) i ricorrenti lamentano che l’art. 16 del regolamento, disattendendo l’art. 17 d.lg. n. 28 del 2010: a) non prevede la determinazione dell’importo minimo delle indennità spettanti agli organismi di mediazione in relazione al primo scaglione e non individua il criterio di calcolo e le modalità di ripartizione tra le parti; b) non appronta i criteri per l’approvazione delle tabelle delle indennità proposte dagli organismi costituiti dagli enti privati; c) non indica le maggiorazioni massime delle indennità dovute; d) non prevede la riduzione minima dell’indennità nell’ipotesi in cui la mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale. 8.2. Come si desume da quanto appena riferito, mentre la disamina della fondatezza delle doglianze di cui al terzo e quarto motivo di ricorso non investe l’apprezzamento di questioni di legittimità costituzionale, e può essere rimandata all’atto della definizione del gravame, analoga condizione non si ravvisa per le due prime doglianze, che vanno, pertanto, illustrate in dettaglio. 8.3. Mediante le censure dedotte al primo ed al secondo motivo del gravame n. 10937 del 2010 i ricorrenti lamentano che il decreto 180/2010 non reca alcun criterio volto a individuare e a selezionare gli organismi di mediazione in ragione dell’attività squisitamente giuridica che essi andranno ad effettuare, e che è richiesto sia dalla normativa comunitaria [laddove dispone che la mediazione «sia gestita in maniera efficace, imparziale e competente in relazione alle parti» (art. 4 direttiva 2008/52/CE)], sia dalla legge delega [art. 60, lett. b), l. n. 69 del 2009: «prevedere che la mediazione sia svolta da organismi professionali ed indipendenti, stabilmente destinati all’erogazione del servizio di conciliazione»]. A sostegno della censura, viene ulteriormente osservato che l’art. 4 regolamento n. 180 del 2010, nel disciplinare l’iscrizione, a domanda, degli organismi di mediazione, che possono essere costituiti sia da enti pubblici che da enti privati, si limita a prevedere, al comma 2, una serie di parametri di tipo amministrativo-economico-finanziario (tra cui la capacità finanziaria e organizzativa, il possesso di polizza assicurativa, la trasparenza amministrativa e contabile), poi a prescrivere, al comma 3, una verificazione di tipo «aggiuntivo» sui requisiti di qualificazione dei mediatori, che viene demandata al responsabile del procedimento («Il responsabile verifica altresì i requisiti di qualificazione dei mediatori»), senza essere in alcun modo correlata con le competenze giuridiche oggettivamente richieste dall’attività di mediazione. A tale ultimo riguardo, i ricorrenti O.U.A. ed altri escludono che il criterio selettivo di cui lamentano la carenza possa essere costituito dalla previsione di cui all’art. 4 comma 3 regolamento impugnato, che prevede, alla lett. a), che il mediatore deve essere in possesso di «un titolo di studio non inferiore al diploma di laurea universitaria triennale» ovvero, in alternativa, essere iscritto «ad un ordine o collegio professionale» e, alla lett. b), che il mediatore abbia «una specifica formazione e...uno specifico aggiornamento almeno biennale, acquisiti presso gli enti di formazione» regolati al successivo art. 18. Ciò in quanto, secondo i ricorrenti, tutti tali elementi, essendo sprovvisti dell’indicazione di una specifica professionalità, delineano un’area generica, attinente al solo ambito della formazione culturale, e che risulta, pertanto, priva di quegli agganci ad una precipua qualificazione e perizia nell’ambito giuridico e processuale — senza la quale l’attività formativa specifica prevista, peraltro esigua, non può raggiungere utili scopi — che essi ritengono invece necessaria in ragione della tipologia della prestazione che deve essere resa. E ciò soprattutto considerando che, alla luce dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010, per le materie ivi previste, l’esperimento del procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale, ovvero si pone come alternativa al sistema giudiziale o quale funzione stragiudiziale di soddisfazione di pretese giuridiche. L’assunto secondo il quale il procedimento di mediazione non può che essere gestito con
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l’ausilio dei soggetti svolgenti la professione legale viene dai ricorrenti affidata anche alla considerazione che: — il procedimento di mediazione non positivamente concluso incide sulle spese del successivo giudizio [art. 13 d.lg. n. 28 del 2010; art. 60, lett. p), l. n. 69 del 2009]; — il verbale dell’accordo conclusivo del procedimento di mediazione, non contrario all’ordine pubblico o a norme imperative, nonché sottoposto ad omologazione, ha efficacia di titolo esecutivo per l’espropriazione forzata, per l’esecuzione in forma specifica e per l’iscrizione di ipoteca giudiziale (art. 12 d.lg. n. 28 del 2010); — l’avvocato ha l’obbligo di informare il proprio assistito, all’atto del conferimento dell’incarico, della possibilità di avvalersi della mediazione [art. 4 comma 3 d.lg. n. 28 del 2010; art. 60, lett. n), l. n. 69 del 2009], nonostante lo svolgimento della relativa attività sia, poi, demandato ad altre categorie professionali. Proseguendo nel descritto ambito argomentativo, i ricorrenti pervengono, infine, alla conclusione che l’intero corpo sistematico delle fonti di disciplina del procedimento di mediazione faccia emergere evidenti profili di contraddittorietà, ed, in particolare, che la mancata previsione di idonei criteri di valutazione della competenza degli organismi di mediazione ponga il regolamento impugnato in palese contrasto non tanto con l’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010, ma piuttosto con i principi generali e l’insieme delle disposizioni dell’intero impianto legislativo considerato. 8.4. Sempre nell’ambito del ricorso n. 10937 del 2010, i ricorrenti espongono che gli artt. 5 e 16 d.lg. n. 28 del 2010 non sfuggirebbero a censure di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 77 e 24 Cost. In particolare: a) l’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010, nel prevedere che l’esperimento del procedimento di mediazione è condizione di procedibilità, rilevabile anche d’ufficio, della domanda giudiziale in riferimento alle controversie nelle previste materie (condominio, diritti reali, divisione, successioni ereditarie, patti di famiglia, locazione, comodato, affitto di aziende, risarcimento del danno derivante dalla circolazione di veicoli e natanti, responsabilità medica e diffamazione con il mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicità, contratti assicurativi, bancari e finanziari), precluderebbe l’accesso diretto alla giustizia, disattendendo espressamente le previsioni della legge delega, art. 60 l. n. 69 del 2009, e, segnatamente, il principio e criterio direttivo di cui alla lett. a), che lo tutela specificamente; b) l’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010, ponendo quali criteri di selezione degli organismi abilitati alla mediazione esclusivamente la «serietà ed efficienza», liberalizzerebbe il settore, contravvenendo sia all’art. 4 direttiva 2008/52/CE, sia alla citata legge di delega, lett. b), che fanno riferimento, rispettivamente, ai criteri della competenza e della professionalità. 8.5. Passando all’illustrazione del ricorso n. 11235 del 2010, si rileva che esso consta di tre censure. Con la prima (illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale degli artt. 5 e 17 d.lg. n. 28 del 2010 in relazione agli artt. 24, 76 e 77 Cost.) la ricorrente UNCC sostiene che il legislatore delegato è incorso in eccesso di delega laddove ha introdotto l’obbligatorietà della mediazione e l’improcedibilità del giudizio interposto senza il previo esperimento della mediazione, entrambi non previsti dalla legge delega. Con la seconda (illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale dell’art. 8 d.lg. n. 28 del 2010 in relazione agli artt. 24, 76 e 77 Cost.) la ricorrente sostiene che, poiché nella logica del decreto delegato, le scelte che la parte è chiamata ad effettuare nel procedimento di mediazione sono suscettibili di condizionare l’esito del successivo processo, per un verso la mancata previsione nel procedimento stesso della obbligatorietà dell’assistenza del difensore viola l’art. 24 Cost. (nonché favorisce le classi più abbienti, facoltizzate ad avvalersene), per altro verso l’introduzione della possibilità di acquisire elementi di prova in assenza di difesa tecnica, non prevista dalla legge delega, concreta eccesso di delega ex art. 76 Cost. Con il terzo motivo di gravame [violazione dell’art. 60 comma 3, lett. b), l. n. 69 del 2009 e dell’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010 — eccesso di potere per irragionevolezza — illegittimità derivata
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dalla illegittimità costituzionale dell’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010 in relazione agli artt. 76 e 77 Cost.] la ricorrente lamenta che, laddove la legge delega pone il requisito dell’indipendenza sia in capo agli organismi di mediazione sia in capo ai singoli mediatori, l’art. 4 decreto impugnato assicura tale indipendenza in misura molto minore, riferendola esclusivamente «allo svolgimento del servizio di mediazione». 9. A questo punto va subito chiarito che le eccezioni di costituzionalità relative alla mancata previsione nel procedimento di mediazione della obbligatorietà dell’assistenza del difensore nonché alla mancata esplicitazione in capo agli organismi di mediazione del requisito della indipendenza, sollevate esclusivamente nel ricorso n. 11235 del 2010, si profilano non rilevanti ai fini del presente giudizio. La prima in quanto priva di qualsiasi collegamento diretto od indiretto con la domanda demolitoria del regolamento impugnato avanzata innanzi a questa sede; la seconda in quanto afferisce esclusivamente allo scrutinio di legittimità dell’art. 4 del regolamento stesso. 10. Ritiene, invece, il Collegio che le altre questioni di costituzionalità sollevate dai ricorrenti sono rilevanti ai fini della decisione del gravame e non si profilano manifestamente infondate. Esse investono, precisamente: — l’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010 comma 1, primo periodo (che introduce a carico di chi intende esercitare in giudizio un’azione relativa alle controversie nelle materie espressamente elencate l’obbligo del previo esperimento del procedimento di mediazione), secondo periodo (che prevede che l’esperimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale), terzo periodo (che dispone che l’improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto, a pena di decadenza, o rilevata d’ufficio dal giudice, non oltre la prima udienza); — l’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010, comma 1, laddove dispone che sono abilitati a costituire organismi deputati, su istanza della parte interessata, a gestire il procedimento di mediazione gli enti pubblici e privati, che diano garanzie di serietà ed efficienza. 11. Va, quindi, ora immediatamente affrontato il profilo della rilevanza ai fini della decisione della presente controversia delle questioni di cui al precedente punto 10. Punto centrale della stessa, nonché qualificante espressione dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio, alla luce della prima e dalla seconda doglianza di cui al ricorso n. 10937 del 2010, è la dedotta omissione, da parte dell’art. 4 dell’impugnato regolamento 180/2010, di criteri volti a delineare i requisiti attinenti alla specifica professionalità giuridico-processuale del mediatore. L’illegittimità di siffatta omissione, precisano i ricorrenti, non si apprezza che in relazione alle previsioni contenute nell’art. 4 direttiva 2008/52/CE e nell’art. 60 l. n. 69 del 2009, che appunto prevedono, rispettivamente, che la mediazione debba essere svolta con competenza e professionalità. Ciò in quanto l’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010, di cui il regolamento costituisce attuazione, e in relazione al quale i ricorrenti introducono il sospetto di incostituzionalità, ha obliato la valenza di detti requisiti (si ripete, competenza e professionalità), sostituendoli con altri (serietà ed efficienza), che il regolamento impugnato ha fatto propri, ma che non soddisfano, però, secondo i ricorrenti, le esigenze considerate dal legislatore comunitario e da quello nazionale delegante. Tali ultime esigenze i ricorrenti ritengono, invece, insopprimibili, soprattutto osservando che, per un vasto ventaglio di materie, l’art. 5 stesso d.lg. n. 28 del 2010, pure dai ricorrenti sospettato di incostituzionalità, rende l’esperimento della mediazione condizione di procedibilità della domanda giudiziale. E allora, per effettuare in questa sede autonomamente e compiutamente la disamina della eventuale fondatezza di un siffatto impianto argomentativo — prescindendo, cioè, dalle questioni di costituzionalità — il Collegio dovrebbe sottoporre l’art. 60 l. n. 69 del 2009 e l’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010 ad una interpretazione costituzionalmente orientata, che tenga conto della necessità di una stretta continuità e coerenza delle disposizioni, tra di esse ed in relazione all’art. 4 direttiva 2008/52/CE. Ciò al fine di risolvere ermeneuticamente il problema consistente nella non sovrapponibilità dei concetti di «competenza», «professionalità», nonché «serietà ed efficienza», alternativamente
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utilizzati dalle fonti regolatrici della materia (rispettivamente, direttiva, legge delega e decreto delegato), individuando, anche alla luce degli scopi e dei principi fondanti che esse assumono, il parametro normativo specifico in relazione al quale apprezzare se la disposizione regolamentare impugnata (art. 4) presenti le caratteristiche della completezza e della congruenza. In tal modo, non solo non si porrebbe la necessità di scrutinare in via incidentale l’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010, ma anche l’art. 5 stesso d.lg. n. 28 del 2010 rimarrebbe sullo sfondo della controversia, senza essere direttamente investito dalla sua definizione. Ma il Collegio ritiene che una siffatta impostazione non sia oggettivamente perseguibile. Ciò in quanto essa non esaurirebbe che in una misura molto limitata l’ambito delle questioni sottoposte a giudizio, lasciando, in particolare, aperto l’interrogativo di quale sia il ruolo che l’ordinamento giuridico nazionale intende effettivamente affidare alla mediazione. Laddove, invece, è proprio la puntuale individuazione di tale ruolo ad essere imprescindibilmente pregiudiziale all’apprezzamento dei requisiti che, in via attuativa-amministrativa, è legittimo richiedere al mediatore ovvero da cui è legittimamente consentito prescindere. È infatti intuitivo, anche sotto il profilo del grado di affidamento da ingenerarsi verso l’esterno in relazione alla figura del mediatore, e che si riflette nella professionalità che in capo al medesimo l’amministrazione è tenuta a verificare, che: — una cosa è la costruzione della mediazione come strumento cui lo Stato in un vasto ambito di materie obbligatoriamente e preventivamente rimandi per l’esercizio del diritto di difesa in giudizio; — altra cosa è la costruzione della mediazione come strumento generale normativamente predisposto, di cui lo Stato incoraggi o favorisca l’utilizzo, lasciando pur tuttavia impregiudicata la libertà nell’apprezzamento dell’interesse del privato ad adirla ed a sopportarne i relativi effetti e costi. In altre parole, non pare potersi porre fondatamente in dubbio che la disamina rimessa a questa sede in ordine alla valutazione della fondatezza delle descritte doglianze, in relazione alle norme del regolamento n. 180 del 2010 interessate dalla domanda demolitoria nei sensi sopra precisati, non possa prescindere dall’accertamento della correttezza, in raffronto ai criteri della legge delega ed ai precetti costituzionali, e tenuto conto delle disposizioni comunitarie, delle scelte operate dal legislatore delegato laddove: — all’art. 16, ha conformato gli organismi di conciliazione a parametri, o meglio a qualità, che attengono esclusivamente ed essenzialmente all’aspetto della funzionalità generica, e che, per contro, sono scevri da qualsiasi riferimento a canoni tipologici tecnici o professionali di carattere qualificatorio ovvero strutturale; — al contempo, all’art. 5, ha configurato, per le materie ivi previste, l’attività da questi posta in essere come insopprimibile fase pre-processuale, cui altre norme del decreto assicurano effetti rinforzati, ed, in quanto tale, suscettibile, in ogni suo possibile sviluppo, o di conformare definitivamente i diritti soggettivi da essa coinvolti, o di incidervi, comunque, anche laddove ne residui la giustiziabilità nelle sedi istituzionali e si intenda adire la tutela giudiziale. E ciò anche tenendo particolarmente conto, sotto un profilo più generale, del fatto che nel d.lg. n. 28 del 2010 si rinvengono, come al Collegio sembra palese, elementi che fanno emergere due scelte di fondo che, in relazione ai diritti disponibili e nelle materie considerate, in misura inversamente proporzionale, ma biunivocamente, mirano, con forza cogente, l’una, alla de-istituzionalizzazione e de-tecnicizzazione della giustizia civile e commerciale nelle materie stesse, e, l’altra, alla enfatizzazione di un procedimento para-volontario di componimento delle controversie nelle materie stesse, che, però, per come strutturate, non risultano omogenee con una ulteriore scelta pure ivi operata. Che consiste nel disporre che l’atto che conclude la mediazione, sottoposto ad omologazione, possa acquistare efficacia di titolo esecutivo per l’espropriazione forzata, per l’esecuzione in forma specifica e per l’iscrizione di ipoteca giudiziale (art. 12 d.lg. n. 28 del 2010) — rientrando, così, a pieno titolo tra gli atti aventi gli stessi effetti giuridici tipici delle statuizioni giurisdizionali — laddove, nel corso della mediazione, ed ai sensi decreto legislativo stesso, il profilo della compe-
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tenza tecnica del mediatore sbiadisce, e, vieppiù, anche il diritto positivo viene in evidenza solo sullo sfondo, come cornice esterna ovvero come generale limite alla convenibilità delle posizioni giuridiche in essa coinvolte (divieto di omologare accordi contrari all’ordine pubblico o a norme imperative, art. 12 d.lg. n. 28 del 2010). E allora, per assicurare la certezza della fattibilità del descritto meccanismo, al fine di escludere che lo stesso ridondi in danno del diritto di difesa in giudizio garantito dall’art. 24 Cost., risulta insopprimibile la necessità che l’interpretazione dell’art. 16 del d.lg. n. 28 del 2010 [propedeutica alla disamina della impugnata disposizione regolamentare dell’art. 4)] sia correlata con quanto previsto dall’art. 5 dello stesso decreto (entrambi nelle parti precisate al punto 9), il cui combinato disposto costituisce il vero perno della regolazione delegata. Tale ultima norma, però, per le ragioni che si passa ad illustrare, non risulta al Collegio trovare una rispondenza nella legge delega, con conseguente violazione dell’art. 77 Cost. 12. Nell’illustrare il complessivo quadro normativo della fattispecie, si è dato conto che la direttiva 21 maggio 2008, n. 2008/52/CE è chiara nell’affermare, all’ottavo considerando ed all’art. 1, che il campo privilegiato di applicazione delle disposizioni comunitarie sulla mediazione in materia civile e commerciale è rappresentato dalle controversie transfrontaliere, ma che nulla dovrebbe vietare agli Stati membri di estenderla ai «procedimenti di mediazione interni». L’intento della direttiva sul punto è chiaro. La immediata disponibilità nell’ambito dell’Unione europea del servizio di mediazione in relazione alle controversie transfrontaliere nelle materie civili e commerciali risponde, infatti, con efficacia apprezzabile a prima vista, alla necessità di superare le problematiche solitamente e squisitamente proprie di tali tipologie di controversie, quali l’individuazione dell’ordinamento statale applicabile e del giudice compente, contribuendo, così, ad una soluzione rapida ed efficace delle ragioni del contendere, che altrettanto indubitabilmente manifesta il ruolo di elemento necessario al corretto funzionamento del mercato interno, anche tenuto conto che la materia degli scambi commerciali non è ontologicamente estranea alla composizione amichevole delle controversie. Al contempo, il legislatore comunitario esprime evidentemente l’avviso che nulla osta a che la mediazione, quale strumento tendenzialmente generale di risoluzione delle controversie, sia valorizzata dalle singole legislazioni nazionali, mediante l’esercizio di un’opzione estensiva dell’istituto, come delineato nei tratti salienti dalla direttiva, che ne comporti l’applicazione anche a quelle che esulano dal campo dei rapporti transfrontalieri, e che ricadono interamente nell’ambito degli ordinamenti interni degli Stati membri. Secondo le attribuzioni proprie dell’ordinamento nazionale vigente, l’eventuale adesione, di carattere pacificamente discrezionale, a siffatta ipotesi ampliativa, e, conseguentemente, la competenza ad esercitare opzione nei detti sensi, non può che essere individuata che in capo alla fonte normativa primaria [art. 111 Cost.; art. 117, lett. l) ed m), Cost.;]. E ciò anche perché, come meglio in seguito, essa non esaurisce le scelte da compiersi, ma costituisce il presupposto da cui scaturisce la necessità di operare altre scelte, che ineriscono, se così si può dire, ai massimi livelli del sistema nazionale della «giustizia» in materia civile. Si pone, indi, la necessità di verificare se le scelte effettuate dal legislatore delegato, con specifico riferimento alle prime tre disposizioni dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010, possano essere ascritte, nelle parti fondanti, all’art. 60 della più volte richiamata l. n. 69 del 2009. È il caso di chiarire che ad analoga necessità condurrebbe anche l’eventualità che l’art. 60 l. n. 69 del 2009, oltre a porsi in continuità con la direttiva 21 maggio 2008, n. 2008/52/CE — come sembra al Collegio palese ancorché la stessa non venga richiamata nel testo dell’articolo, che rimanda però al «rispetto» ed alla «coerenza» con la normativa comunitaria [comma 2 e comma 3, lett. c)], e come è in effetti sembrato palese anche al legislatore delegato, che l’ha citata nel preambolo — esprima anche l’ulteriore ed autonomo intendimento del legislatore di approntare soluzioni volte a fronteggiare le note problematiche connesse nel nostro ordinamento al processo civile. In tale ultimo senso sembrano, per vero, militare sia l’inserimento dell’art. 60 non nella legge
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comunitaria annuale bensì in un corpus normativo per «lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile», sia la dizione utilizzata dal comma 2 dello stesso articolo, che qualifica la delega conferita al Governo ai sensi del comma 1 che lo precede («in materia di mediazione e di conciliazione in ambito civile e commerciale») quale «riforma». Infatti, quand’anche ci si trovasse di fronte ad una autonoma «riforma» di carattere ordinamentale, meramente occasionata dall’obbligo di recepire la direttiva n. 2008/52/CE, da cui mutua il contenuto essenziale, ma senza che l’intento recettivo esaurisca le intenzioni del legislatore, a maggior ragione si imporrebbe l’indagine sull’oggetto che costituisce il reale ambito della delega, che non potrebbe essere sic et simpliciter derivato dalle disposizioni comunitarie in corso di recepimento. 13. Ma il Collegio non rinviene nella legge delega alcun elemento che consenta di ritenere che la regolazione della materia andasse effettuata nei sensi prescelti dalle prime tre previsioni dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010. E ciò per le ragioni che si passa ad illustrare. 13.1. Va subito chiarito che, laddove indubitabilmente è ascrivibile al più volte nominato art. 60 l. n. 69 del 2009 la scelta di ampliare il ricorso alla mediazione nelle controversie interne in ambito civile e commerciale, nessuno dei criteri e principi direttivi previsti e nessuna altra disposizione dell’articolo espressamente assume l’intento deflattivo del contenzioso giurisdizionale o configura l’istituto della mediazione quale fase pre-processuale obbligatoria. Né detto tema può ritenersi rientrante nell’ambito di libertà, ovvero nell’area di discrezionalità commessa alla legislazione delegata, esso non costituendo, per quanto sopra riferito e per quanto in seguito, né un mero sviluppo delle scelte effettuate in sede di delega né una fisiologica attività di riempimento o di coordinamento normativo, sia che si tratti di recepire la direttiva comunitaria n. 2008/52/CE sia che si tratti della riforma del processo civile. Ne consegue che, ai fini della positiva valutazione della costituzionalità della previsione, tenendo conto del silenzio serbato dal legislatore delegante sullo specifico tema, occorrerebbe almeno che l’art. 60 lasci trasparire elementi in tal senso univoci e concludenti. Ma così non è. 13.2. Va poi anche escluso che l’art. 60 l. n. 69 del 2009, con la locuzione del relativo comma 2 (regolare la riforma «nel rispetto e in coerenza con la normativa comunitaria»), ovvero con il principio e criterio direttivo posto alla lett. c) del comma 3 («disciplinare la mediazione nel rispetto della normativa comunitaria») possa essere inteso quale delega al Governo a compiere ogni e qualsivoglia scelta latamente occasionata dalla direttiva comunitaria n. 2008/52/CE, che, come sopra si è rilevato, il Governo non è stato neanche espressamente chiamato a recepire. Ma, sul punto, come già sopra accennato, è ancor più decisivo osservare che varie sono le opzioni da considerare a termini della direttiva in parola. La prima e la più significativa, nonché quella chiaramente compiuta dall’art. 60, è indubbiamente quella relativa alla estensione dell’applicazione delle disposizioni comunitarie sulla mediazione anche ai procedimenti interamente ricadenti nell’ordinamento nazionale, per i quali essa non è originariamente ed obbligatoriamente prevista. La seconda è quella di valutare se il procedimento di mediazione debba essere «avviato dalle parti, suggerito od ordinato da un organo giurisdizionale o prescritto dal diritto di uno Stato membro» [art. 3, lett. a), direttiva n. 2008/52/CE]. La terza, logicamente conseguente all’ultima delle opzioni della seconda, è quella di apprezzare se, dinamicamente, lasciare «impregiudicata la legislazione nazionale che rende il ricorso alla mediazione obbligatorio oppure soggetto a incentivi o sanzioni, sia prima che dopo l’inizio del procedimento giudiziario» (art. 5, par. 2, direttiva n. 2008/52/CE). Il tutto, tenendo comunque conto del limite costituito dalla necessità di non impedire «alle parti di esercitare il diritto di accesso al sistema giudiziario» (art. 5, par. 2, direttiva n. 2008/52/ CE). I ricaschi della scelta estensiva dell’istituto della mediazione dal campo privilegiato delle
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controversie transfrontaliere a quello dei procedimenti interamente ricadenti nell’ordinamento interno sono, indi, molteplici, ed attengono precipuamente alle varie modalità con cui tale estensione, salvaguardando l’accesso alla giustizia, può essere effettuata nei singoli ordinamenti, ed, in primis, all’opzione di rendere il ricorso alla mediazione «prescritto dal diritto», indi «obbligatorio» e «soggetto a sanzioni». Quand’anche, pertanto, dovesse ritenersi che l’art. 60 si ponga un intento integralmente recettivo della direttiva n. 2008/52/CE, il silenzio del legislatore delegante su tali ultime opzioni non ha, né può avere, alla luce della doverosa interpretazione della delega in conformità agli artt. 24 e 77 Cost., il significato di assentire la meccanica introduzione nell’ordinamento statale delle opzioni comunitarie che, rispetto al diritto di difesa come scolpito dall’art. 24 Cost., appaiono le più estreme, ovvero la «prescrizione di diritto» per talune materie dell’obbligatorietà del ricorso alla mediazione, e la predisposizione della massima «sanzione» per il suo eventuale inadempimento, quale è l’improcedibilità rilevabile anche d’ufficio, come, al contempo, ha fatto l’art. 5 decreto delegato. 13.3. Va, altresì, chiarito che nessun elemento decisivo, sempre ai fini in parola, è ricavabile dal principio e criterio direttivo previsto dalla lett. a) della legge delega, laddove si dispone che la mediazione, finalizzata alla conciliazione, abbia per oggetto controversie su diritti disponibili, «senza precludere l’accesso alla giustizia». Tale principio e criterio direttivo, infatti, nella dinamica della delega, non sembra assumere altro ruolo che quello di richiamare l’attenzione sulla necessità di rispettare un principio assoluto e primario dell’ordinamento nazionale (art. 24 Cost.) e di quello comunitario. Ciò posto, è vero che l’accesso alla giustizia potrebbe non ritenersi ex se precluso dalla previsione di una fase pre-processuale, che, ancorché obbligatoria, lasci comunque aperta la facoltà di adire la via giurisdizionale. Infatti, secondo il costante insegnamento del Giudice delle leggi, l’art. 24 Cost. non impone che il cittadino possa conseguire la tutela giurisdizionale sempre allo stesso modo e con i medesimi effetti, e non vieta quindi che la legge possa subordinare l’esercizio dei diritti a controlli o condizioni, purché non vengano imposti oneri tali o non vengano prescritte modalità tali da rendere impossibile o estremamente difficile l’esercizio del diritto di difesa o lo svolgimento dell’attività processuale (C. cost. 21 gennaio 1988, n. 73; 13 aprile 1977, n. 63; sul punto, non può non richiamarsi anche la recente sentenza della C. giust. CE, sez. IV, 18 marzo 2010). Ma è altresì vero: — sia che, proprio in forza delle statuizioni appena citate, le modalità di una siffatta previsione non sono ininfluenti al fine di valutarne la conformità a Costituzione; — sia che nell’ordinamento giuridico vigente, e specificamente in quello che regola la delega legislativa, non tutto ciò che è in via generale permesso all’autorità delegante può ritenersi anche assentito alla sede delegata. Di talché, anche potendosi ammettere che le prime tre disposizioni del comma 1 dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010, isolatamente considerate, possano non essere in contrasto con il principio costituzionale del diritto alla difesa, alla stessa conclusione potrebbe non pervenirsi tenendo conto degli effetti del loro coordinamento con altre disposizioni dello stesso d.lg., e, segnatamente, con l’art. 16. In ogni caso, poi, attesa la natura della fonte, occorrerebbe rinvenirne il fondamento in un altro principio e criterio direttivo della delega. Ma, come si è già accennato, ciò non è dato. 13.4. Atteso, quindi, che i principi e criteri direttivi appena esaminati appaiono neutrali al fine di apprezzare la rispondenza dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010 alla legge delega, va osservato, vieppiù, che ben due principi e criteri direttivi depongono, invece, a favore della non rispondenza. 13.4.1. Con il principio e criterio direttivo previsto dall’art. 60, lett. c), si prevede che la mediazione sia disciplinata anche «attraverso l’estensione delle disposizioni di cui al d.lg. 17 gennaio 2003, n. 5». Il d.lg. n. 5 del 2003 reca la «Definizione dei procedimenti in materia di diritto societario e di intermediazione finanziaria, nonché in materia bancaria e creditizia, in attuazione dell’art. 12
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della l. 3 ottobre 2001, n. 366», e nel titolo VI, dedica(va) alla conciliazione stragiudiziale gli artt. da 38 a 40, ora abrogati proprio dall’art. 23 del d.lg. n. 28 del 2010. Il richiamo dell’art. 60 in parola al d.lg. n. 5 del 2003 fa escludere che la puntuale scelta operata dal comma 1 dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010 possa essere ascritta al legislatore delegante. Infatti, il d.lg. n. 5 del 2003, segnatamente, all’art. 40, comma 6, molto più limitatamente di quanto previsto dal ridetto art. 5, e solo nello scenario in cui «il contratto ovvero lo statuto della società prevedano una clausola di conciliazione e il tentativo non risulti esperito», prevede che «il giudice, su istanza della parte interessata proposta nella prima difesa dispone la sospensione del procedimento pendente davanti a lui fissando un termine di durata compresa tra trenta e sessanta giorni per il deposito dell’istanza di conciliazione davanti ad un organismo di conciliazione ovvero quello indicato dal contratto o dallo statuto». Il modello legale valorizzato dall’art. 60 l. n. 69 del 2009 mediante il richiamo al d.lg. n. 5 del 2003 è quello, quindi, in cui si versa innanzitutto in un ambito già delineato da norme di fonte volontaria privata (contratto o statuto sociale). In tale quadro, è comunque rimesso ad un altro momento volontario privato, ovvero alla facoltà della parte che vi ha interesse, e non alla forza cogente della legge, far constare nel giudizio già interposto, ed entro termini prestabiliti, la sussistenza di una clausola conciliativa ed il mancato esperimento della conciliazione. Ed anche qualora la parte ritenga di avvalersi di tale facoltà, il procedimento giudiziale non si estingue, ma, molto più limitatamente, deve essere sospeso per il periodo necessario ad esperire la conciliazione. Il d.lg. n. 5 del 2003 delinea, dunque, una fattispecie nella quale l’esistenza di un modulo normativo di composizione delle controversie alternativo alla giurisdizione, di cui l’interessato non si sia avvalso, né pospone de iure il suo diritto di difesa in giudizio né lo rende, eventualmente, inutiliter esercitato, come, invece, fanno le prime tre disposizioni del comma 1 dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010. È bene aggiungere che nulla muta, poi, considerando che il decreto delegato n. 28 del 2010, al comma 2 dello stesso art. 5, affianca al meccanismo sospetto di incostituzionalità di cui al comma 1 anche un meccanismo coincidente a quello appena descritto, ascrivibile al modello richiamato dal legislatore delegante (d.lg. n. 5 del 2003), in forza del quale è il giudice adito, anche in sede di appello, che, valutati una serie di elementi, invita le parti a procedere alla mediazione e differisce la decisione giurisdizionale: tale disposizione, infatti, tiene comunque «Fermo quanto previsto dal comma 1... ». Anzi, il comma 2 dell’art. 5 lumeggia maggiormente la incisività della diversa scelta compiuta dal legislatore delegato al comma 1 dello stesso articolo, di subordinare nelle materie ivi previste il diritto di difesa in giudizio all’esperimento della mediazione, rendendo ancor più pressante l’esigenza che di una siffatta scelta si individui il preciso fondamento nella legge delega. 13.4.2. A sua volta, la lett. n) del più volte richiamato art. 60 prevede il dovere dell’avvocato di informare il cliente, prima dell’instaurazione del giudizio, della «possibilità», e non dell’obbligo, di avvalersi dell’istituto della conciliazione nonché di ricorrere agli organismi di conciliazione. Anche tale disposizione non consente di ritenere che l’art. 5 d.lg. 28 del 2010, al comma 1, nelle tre prime disposizioni, trovi un riscontro nella legge delega n. 69 del 2009. Infatti, la possibilità è, per definizione, diversa dall’obbligatorietà, e l’accentuazione di tale differenza non può ritenersi superflua, vertendosi nel campo della deontologia professionale, ovvero in un complesso di obblighi e doveri la cui inosservanza può determinare conseguenze pregiudizievoli in base all’ordinamento civile (risarcimento del danno), amministrativo (sanzioni disciplinari) e pubblicistico (art. 4 comma 4 d.lg. n. 28 del 2010), che richiedono l’esatta individuazione del precetto presidiato dalle sanzioni. Tant’è che lo stesso decreto delegato n. 28 del 2010 ha dovuto differenziare, al comma 4 dell’art. 4, l’ipotesi in cui l’avvocato omette di informare il cliente della «possibilità» di avvalersi della mediazione, da quella in cui l’omissione informativa concerne i casi in cui «l’esperimento del procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale».
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E ciò ancorché poi, alquanto sorprendentemente, l’art. 4 comma 4 in parola non diversifichi la sanzione correlata alle due fattispecie, che sono state entrambe ricondotte alla unica categoria della «violazione degli obblighi di informazione» e all’annullabilità del contratto intercorso tra l’avvocato e l’assistito, nonostante la assai maggior pregiudizievolezza della seconda. 14. Nessuna delle problematiche di rilievo costituzionale sopra evidenziate viene risolta dalle difese formulate dalle amministrazioni resistenti. 14.1. Si opina che lo schema procedimentale seguito è quello dell’art. 46 l. 3 maggio 1982, n. 203, in tema di controversie agrarie. L’argomentazione non è satisfattiva. Detta risalente legge, che effettivamente configura un meccanismo in forza del quale il previo esperimento del tentativo di conciliazione assume la condizione di presupposto processuale, la cui carenza preclude al giudice eventualmente adito di pronunciare nel merito della domanda (Cass., sez. un., 20 dicembre 1985, n. 6517), oltre a concernere le limitatissime (rispetto alle materie di cui all’art. 5 comma 1 d.lg. n. 28 del 2010) ipotesi dei contratti agrari, non figura menzionata in alcuna parte della legge delega, che richiama, invece, la completamente diversa fattispecie normativa del già citato d.lg. n. 5 del 2003, sopra illustrata. 14.2. L’assunzione di finalità deflative del contenzioso giudiziale, l’apprezzamento dell’equilibrio della soluzione prescelta e delle eccezioni previste rispetto all’esercizio del diritto di azione ex art. 24 Cost. e all’interesse generale alla sollecita definizione della giustizia ed al contenimento «dell’abuso del diritto alla tutela giurisdizionale» — posto che una siffatta tipologia di «abuso» possa essere legittimamente e genericamente visualizzata, a termini dell’ordinamento nazionale vigente, unico parametro lecito nella prospettiva propria dell’argomentazione, solo sulla scorta del dato costituito dal numero di contenziosi civili pendenti — non sono qui in discussione. Si tratta, infatti, di questioni di merito sottratte all’ambito proprio del giudizio amministrativo, laddove, invece, più a monte, occorre verificare, in osservanza delle regole proprie dello scrutinio incidentale di costituzionalità di cui all’art. 1 l. cost. n. 1 del 1948, se trattasi di scelte che il Governo era legittimato ad attuare, e con le previste modalità, in forza delle attribuzioni delegate dal Parlamento. 14.3. È fuori tema e non coglie comunque nel segno, per le stesse ragioni appena riferite e per quanto al punto 13.3., ogni questione attinente alle indicazioni ricavabili dalla giurisprudenza comunitaria in tema di telecomunicazioni invocata dalle parti resistenti in relazione alla astratta possibilità per il legislatore nazionale di sottoporre l’esercizio dei diritti fondamentali a restrizioni compatibili con obiettivi di interesse generale, a condizione che essi siano perseguiti in modo non sproporzionato o inaccettabile, ed alla verifica del rispetto di siffatte condizioni da parte delle norme delegate. 14.4. Non è vero, per quanto pure in precedenza riferito, che l’unico limite posto al decreto delegato è quello del rispetto della possibilità di accesso alla giustizia. Si è infatti sopra dato conto che nell’art. 60 l. n. 69 del 2009 sussistono alcuni elementi di carattere positivo univoci e concludenti, tra cui primariamente il richiamo alle già illustrate disposizioni di cui al d.lg. n. 5 del 2003 (artt. da 38 a 40, ora abrogati dall’art. 23 d.lg. n. 28 del 2010), che, nel rapporto tra mediazione e processo, delineano un equilibrio molto diverso da quello assunto dal comma 1 dell’art. 5. Né è conducente, per quanto sopra pure diffusamente esposto (13.2), affermare che la normativa comunitaria fa esplicito riferimento all’ipotesi di mediazione obbligatoria anche negli specifici termini estremi fatti propri dal legislatore delegato (e non, si ribadisce, dalla legge delega), atteso che essi, nel contesto comunitario, come sopra acclarato, costituiscono previsioni via via «facoltizzate». Quanto all’affermazione che, ai fini dell’introduzione della obbligatorietà della mediazione, sono state prescelte controversie che traggono origine da rapporti particolarmente conflittuali, quali quelle attinenti al risarcimento del danno, e che sono caratterizzate da maggior complessità e durata, essa, oltre a inverare ancora un giudizio di merito non consono alla presente sede, sembra deporre a favore delle tesi ricorsuali, più che confutarle.
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Il problematico contesto sopra considerato non muta, infine, tenendo conto delle materie (d.lg. 8 settembre 2007, n. 179, Camera di conciliazione e arbitrato presso la Consob; art. 128-bis d.lg. 1 settembre 1993, n. 385 e s.m.i., t.u. in materia bancaria e creditizia, risoluzione stragiudiziale delle controversie tra le banche e gli intermediari finanziari e la clientela), per le quali è già previsto un procedimento conciliativo, trattandosi, anche qui, di elementi che si profilano di assoluta neutralità in relazione alle questioni dibattute in questa sede. 15. Tutto quanto sin qui argomentato giustifica la valutazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale: — dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010, comma 1, primo periodo (che introduce a carico di chi intende esercitare in giudizio un’azione relativa alle controversie nelle materie espressamente elencate l’obbligo del previo esperimento del procedimento di mediazione), secondo periodo (che prevede che l’esperimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale), terzo periodo (che dispone che l’improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto o rilevata d’ufficio dal giudice); — dell’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010, comma 1, laddove dispone che abilitati a costituire organismi deputati, su istanza della parte interessata, a gestire il procedimento di mediazione sono gli enti pubblici e privati, che diano garanzie di «serietà ed efficienza». 15.1. In particolare, le disposizioni di cui sopra risultano in contrasto con l’art. 24 Cost. nella misura in cui determinano, nelle considerate materie, una incisiva influenza da parte di situazioni preliminari e pregiudiziali sull’azionabilità in giudizio di diritti soggettivi e sulla successiva funzione giurisdizionale statuale, su cui lo svolgimento della mediazione variamente influisce. Ciò in quanto esse non garantiscono, mediante un’adeguata conformazione della figura del mediatore, che i privati non subiscano irreversibili pregiudizi derivanti dalla non coincidenza degli elementi loro offerti in valutazione per assentire o rifiutare l’accordo conciliativo, rispetto a quelli suscettibili, nel prosieguo, di essere evocati in giudizio. 15.2. Le disposizioni in parola risultano altresì in contrasto con l’art. 77 Cost., atteso il silenzio serbato dal legislatore delegante in tema di obbligatorietà del previo esperimento della mediazione al fine dell’esercizio della tutela giudiziale in determinate materie, nonché tenuto conto del grado di specificità di alcuni principi e criteri direttivi fissati dalla legge delega, art. 60 l. n. 69 del 2009, che risultano stridenti con le disposizioni stesse. In particolare, alcuni principi e criteri direttivi [lett. c); lett. n)] fanno escludere che l’obbligatorietà del previo esperimento della mediazione al fine dell’esercizio della tutela giudiziale in determinate materie possa rientrare nella discrezionalità commessa alla legislazione delegata, quale mero sviluppo o fisiologica attività di riempimento della delega, anche tenendo conto della sua ratio e finalità, nonché del contesto normativo comunitario al quale è ricollegabile. 15.3. Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale affinché si pronunci sulla questione. P.Q.M. - Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sez. I) interlocutoriamente pronunciando sui ricorsi di cui in epigrafe, così dispone: 1) riunisce i ricorsi n. 10937 del 2010 e n. 11235 del 2010, connessi oggettivamente e parzialmente connessi soggettivamente; 2) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 24 e 77 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010, comma 1, primo periodo (che introduce a carico di chi intende esercitare in giudizio un’azione relativa alle controversie nelle materie espressamente elencate l’obbligo del previo esperimento del procedimento di mediazione), secondo periodo (che prevede che l’esperimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale), terzo periodo (che dispone che l’improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto o rilevata d’ufficio dal giudice); 3) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 24 e 77 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010, comma 1, laddove dispone che abilitati a costituire organismi deputati, su istanza della parte interessata, a gestire il procedimento di mediazione sono gli enti pubblici e privati, che diano garanzie di serietà ed efficienza.
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4) dispone la sospensione del presente giudizio e ordina l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; 5) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti costituite e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonché comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
LE QUESTIONI DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE SULLA MEDIAZIONE CIVILE E COMMERCIALE Il contributo si sofferma sulla recente ordinanza pronunciata dal Tar Lazio 12 aprile 2011, n. 3202 per la rimessione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità sollevate in seno ai ricorsi proposti avverso il d.m. Giustizia n. 180 del 18 ottobre 2010, ed incidentalmente, avverso l’art. 5 d.lg. 4 marzo 2010, n. 28. Il provvedimento, evidenziata la caratura assiologica degli interessi sottesi, in parte legati al consolidato patrimonio giuridico dei singoli sotto il proﬁlo del diritto di azione, rileva l’esigenza, diffusamente avvertita, di incrementare la competitività del sistema giudiziario in materia civile e commerciale assicurando, in ogni caso, la ﬁssazione di elevati standard di professionalità e competenza anche in occasione del tentativo di mediazione. L’intervento della Corte appare quanto mai dirimente in vista della effettiva attuazione della misura rimediale. Sommario 1. Premessa. — 2. Gli individuati dubbi di legittimità costituzionale sulla mediazione civile e commerciale. — 3. Sui principi di qualiﬁcazione degli organismi di mediazione. — 4. La compatibilità con l’art. 24 Cost. — 5. Conclusioni.
1. PREMESSA Con l’ordinanza in commento, la mediazione civile e commerciale giunge ad un bivio Santo Viotti fondamentale, in ragione dell’invocato annullamento dell’art. 16 Regolamento del — Ministero della Giustizia adottato di concerto con il Ministero per lo sviluppo econoAvvocato - Docente mico n. 180 del 18 ottobre 2010 (1), pubblicato sulla G.U. n. 258 del 4 novembre 2010 ed Formatore accreditato avente ad oggetto «Regolamento recante la determinazione dei criteri e delle modalità presso il Ministero della di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e dell’elenco dei Giustizia (*) formatori per la mediazione, nonché l’approvazione delle indennità spettanti agli organismi, ai sensi dell’art. 16 d.lg. n. 28 del 2010». Disposta la preliminare riunione dei ricorsi in trattazione (n. 10937 del 2010; n. 11235 del 2010), risultati connessi sotto il profilo oggettivo nonché, parzialmente anche sotto il profilo soggettivo stante l’identità del provvedimento impugnato e delle resistenti amministrazioni della Giustizia e dello Sviluppo economico, il Collegio, tra le pur diverse questioni di legittimità sollevate, ha affondato l’attenzione su quelle ritenute principali. di
(*) Con la collaborazione del dott. Nicola Mari, mediatore civile e commerciale.
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D’ora in poi per brevità, Regolamento.
La prima, entro i limiti del rito disciplinato dalla l. cost. 9 febbraio 1948, n. 1, coinvolge anche gli artt. 5 e 16 d.lg. 4 marzo 2010, n. 28 (2), per il dubbio di contrasto con gli artt. 24, 76 e 77 Cost. La seconda, incidente sulla fonte censurata, pone sotto esame di legittimità, le previsioni normative dell’art. 16 Regolamento, per contrasto con la fonte delegante di cui all’art. 60 l. n. 69 del 2009. Nonostante la portata prevalentemente tecnica, delle questioni sollevate, il provvedimento sollecita alcune brevi notazioni di ordine sistematico sul tema, di ferma attualità, relativo all’individuazione, nelle fasi discendenti relative al recepimento ed all’applicazione della normativa comunitaria, dei criteri normativi che risultino idonei a sostenere il processo di coordinamento tra fonti multi-level, in ragione dei retrostanti e permanenti obblighi comunitari (3); questione, in parte, estensibile alla correlata fase ascendente ed inerente il ruolo delle assemblee legislative dei singoli Stati membri nelle sedi comunitarie.
2. GLI INDIVIDUATI DUBBI DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE SULLA MEDIAZIONE CIVILE E COMMERCIALE Il Collegio principia l’esame delle questioni sollevate attraverso la ricostruzione del percorso legislativo compiuto sul tema in ambito comunitario, indicando quale punto di partenza (4) l’invito formulato agli Stati membri dal Consiglio europeo nella riunione di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999; per poi volgere agli approdi raggiunti dal Consiglio nel maggio 2000, dai quali è derivata l’adozione del Libro verde presentato dalla Commissione nell’aprile del 2002, relativo ai modi alternativi di risoluzione delle controversie nelle predette materie. Il traguardo raggiunto dalla normazione comunitaria coincide, come noto, con la direttiva 21 maggio 2008, n. 52 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’Unione europea relativa a taluni aspetti della mediazione (5). Avviando l’indagine di costituzionalità, il Tribunale Amministrativo, sotto il profilo della metodologia ermeneutica adottata, ha inteso attribuire ai Considerando di aperD’ora in poi per brevità, decreto. PERLINGIERI, Diritto comunitario e legalità costituzionale, per un sistema italo comunitario delle fonti, Napoli, 1992, 136 ss., il quale autorevolmente afferma che: «le disposizioni adottate da uno Stato al fine di attuare una direttiva, non possono non essere interpretate alla luce della direttiva medesima, quale esigenza legata all’iter normativo, inteso come procedimento nel quale la fonte comunitaria appare come il provvedimento iniziale, sostanzialmente decisionale, che assume il ruolo di ratio-presupposto della legge nazionale. Questa, quale prodotto finale del procedimento, non può non essere interpretata alla luce della direttiva che ha inteso attuare. […] — e quanto alle normazione comunitaria: — proprio perché espressione — nelle materie di competenza — di un livello gerarchico superiore a quello ordinario […], svolge una sua influenza nell’interpretazione del sistema giuridico interno: da un lato nella ri(2) (3)
lettura della Costituzione e nella integrazione evolutiva della stessa senza sconvolgimenti della sua «essenza», ma contribuendo nel rispetto della compatibilità e conformità costituzionale, a meglio adeguare istituti quali […] i rapporti economici in generale; dall’altro nella rilettura della legislazione ordinaria nella presunzione di conformità della legge c.d. interna alla normazione comunitaria […]». (4) In realtà, le stesse Conclusioni del Consiglio Europeo del 15-16 ottobre 1999, su www.europarl.europa.eu/summits/tam_it.html, si uniformano alla Raccomandazione 30 marzo, alla quale ha fatto seguito la Raccomandazione 4 aprile 2001 della Commissione, riguardanti, rispettivamente, i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo; e quelli per la risoluzione consensuale delle controversie. (5) D’ora in poi per brevità, Direttiva.
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tura della Direttiva un ruolo primario sotto il profilo strutturale e teleologico, recuperando la necessaria coerenza della fonte derivata rispetto alle finalità istituzionali dell’Organo comunitario emanante, recentemente rinnovate dal Trattato di Lisbona 13 dicembre 2007 (recante modifiche ai Trattati Istitutivi), stante il collegamento della funzionalità del sistema giustizia con il mercato interno. Con riferimento ad essa fonte, peraltro, ed alla sua efficacia in parte riformatrice delle fonti comunitarie originarie, non può omettersi, in effetti, per evidenti ragioni di completezza come sia lo stesso art. 65 Trattato CE, ad affermare esplicitamente che nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile Parlamento europeo e Consiglio adottano misure volte allo sviluppo dei mezzi alternativi di risoluzione delle controversie. Sicché, nei successivi processi legislativi discendenti non potrà che risultare costante la necessità, dettata dall’auspicata uniformazione degli statuti normativi degli Stati membri, di trasferire nei singoli sistemi normativi i principi comunitari espressi dalle fonti comunitarie derivate. In esito all’excursus normativo compiuto, il Collegio, escludendo la rilevanza di ulteriori questioni di illegittimità, da licenziare con il merito, avvia, al par. 8.3, l’analisi delle dedotte censure d’illegittimità costituzionale. La prima, risiederebbe nella lamentata assenza nel Regolamento, di un criterio volto ad individuare ed a selezionare gli organismi di mediazione sulla base dell’attività «squisitamente giuridica» da svolgersi. Requisito che secondo il Collegio risulterebbe richiesto sia dalla normativa comunitaria (6), sia dalla legge delega (7), laddove invece: «l’art. 4 del Regolamento, nel disciplinare l’iscrizione a domanda degli organismi di mediazione, si limita a prevedere, al comma 2, una serie di parametri di tipo amministrativo-economico-finanziario (tra cui la capacità finanziaria e organizzativa, il possesso di polizza assicurativa, la trasparenza amministrativa e contabile) — prescrivendo — al comma 3, soltanto il compimento di un’attività di verificazione di tipo «aggiuntivo» sui requisiti di qualificazione dei mediatori, demandata al Responsabile del procedimento». Senza, dunque, che sia stato previsto un rigido meccanismo di collegamento rispetto alle competenze giuridiche, anch’esse ritenute come oggettivamente richieste per l’attività di mediazione. Per altro verso, ad avviso di alcuni ricorrenti, dalla mancata indicazione di una specifica professionalità, si potrebbe delineare un’area generica, attinente al solo ambito della formazione culturale, priva come tale di quegli agganci: «ad una precipua qualificazione e perizia nell’ambito giuridico e processuale — senza la quale l’attività formativa specifica prevista, peraltro esigua, non può raggiungere utili scopi — ritenuta invece necessaria in ragione della tipologia della prestazione che deve essere resa. Ciò soprattutto considerando che, alla luce dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010, per le materie ivi previste, l’esperimento del procedimento di mediazione è condizione di procedibi(6) L’art. 4 Direttiva nella parte in cui dispone che la mediazione: «sia gestita in maniera efficace, imparziale e competente in relazione alle parti». (7) L’art. art. 60, lett. b), l. n. 69 del 2009 in cui si
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legge l’invito a: «prevedere che la mediazione sia svolta da organismi professionali ed indipendenti, stabilmente destinati all’erogazione del servizio di conciliazione».
lità della domanda giudiziale, ovvero si pone come alternativa al sistema giudiziale o quale funzione stragiudiziale di soddisfazione di pretese giuridiche». La censura risulta di più ampio respiro, disvelando l’interesse a far emergere il ruolo, indicato come insostituibile, del professionista-legale nella mediazione, in qualità di terzo neutrale, oltre che in qualità di assistente delle parti coinvolte (8). Sul punto, tuttavia, il Collegio ritenendo più rilevanti le ulteriori trattate, evidenzia la manifesta irrilevanza della svolta censura, siccome: «priva di qualsiasi collegamento diretto od indiretto con la domanda demolitoria del regolamento impugnato». La valutazione appare condivisibile, peraltro, attesa la trama normativa delle fonti citate, ed in particolare il tenore letterale dell’art. 3 Direttiva il quale, filo conduttore della riforma, stabilisce che per: «mediatore si intende qualunque terzo cui è chiesto di condurre la mediazione in modo efficace, imparziale e competente, indipendentemente dalla denominazione o dalla professione di questo terzo nello Stato membro interessato e dalle modalità con cui è stato nominato o invitato a condurre la mediazione». Il Collegio, diversamente, radica la questione di incostituzionalità nella divisata incoerenza sistematica dell’art. 4 Regolamento con le fonti comunitarie e, di poi, con la fonte di delega, in virtù di un’arbitraria sostituzione dei criteri di competenza e professionalità con i criteri di serietà ed efficienza. In questo caso, trattandosi di fonti multi-level, non potranno omettersi le dinamiche relative al coordinamento tra organi giurisprudenziali interni e comunitari. Nell’invocato intervento della Corte costituzionale, infatti, l’esercizio del potere ermeneutico esercitabile sulle fonti censurate non potrà non considerare i principi, costantemente, affermati dalla Corte di Giustizia CE, scortati dalla stessa Corte interna, secondo i quali, con riferimento al potere legislativo, il recepimento: «non esige necessariamente una riproduzione formale e letterale delle sue disposizioni in una norma di legge o regolamentare espressa e specifica, [con la conseguenza] che essa può trovare realizzazione in una situazione giuridica generale, purché quest’ultima garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in maniera sufficientemente chiara e precisa» (9); laddove peraltro, proprio con riguardo al profilo applicativo, sembra ammettersi un possibile affievolimento dei poteri ermeneutici sotto forma di: «obbligo di astensione [che] si impone a tutte le autorità degli Stati membri interessati, ivi compresi i giudici nazionali. Ne consegue che, dalla data in cui una direttiva è entrata in vigore, i giudici degli Stati membri devono astenersi per quanto possibile dall’interpretare il diritto interno in un modo che rischierebbe di compromettere gravemente, (8) Ed al fine risulterebbero determinati le cesure svolte nella senso che: «il procedimento di mediazione non positivamente concluso incide sulle spese del successivo giudizio [art. 13 d.lg. n. 28 del 2010; art. 60, lett. p), l. n. 69 del 2009]; - il verbale dell’accordo conclusivo del procedimento di mediazione, non contrario all’ordine pubblico o a norme imperative, nonché sottoposto ad omologazione, ha efficacia di titolo esecutivo per l’espropriazione forzata, per l’esecuzione in forma specifica e per l’iscrizione di ipoteca giudiziale (art. 12 d.lg. n. 28 del 2010); - l’avvocato ha l’obbligo di informare il proprio assistito, all’atto del conferimento dell’incarico, della possibi-
lità di avvalersi della mediazione [art. 4 comma 3 d.lg. n. 28 del 2010; art. 60, lett. n), l. n. 69 del 2009], nonostante lo svolgimento della relativa attività sia, poi, demandato ad altre categorie professionali». (9) C. Giust. CE, sez. II, 16 luglio 2009 n. 427, la quale, al par. 54 rinvia ai numerosi precedenti sul tema, in particolare, sentenze 16 novembre 2000, causa C-214/98, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-9601, punto 49; 7 dicembre 2000, causa C-38/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I-10941, punto 53, e 30 novembre 2006, causa C-32/05, Commissione/ Lussemburgo, Racc. pag. I-11323, punto 34.
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dopo la scadenza del termine di attuazione, la realizzazione del risultato perseguito da questa direttiva» (10). Ciò detto, proprio in virtù dei divisati oneri, il Collegio ha operato un primo tentativo di interpretare in senso costituzionale la fonte censurata, registrando in esito l’emergenza di un interrogativo di più ampia portata e relativo alla individuazione del ruolo, sistematico, che: «il legislatore nazionale intende effettivamente affidare alla mediazione», anche in ragione del collegamento tenue o, come nel caso di specie, rafforzato ed in parte vincolato, all’esperimento degli ordinari rimedi di tutela. Il disegno demolitorio (questa la terminologia adottata) si incentra, così sembra, su due pilastri: da una parte, la conformazione tipologica degli organismi di mediazione nell’art. 16 del Regolamento, sotto l’aspetto della «funzionalità generica» senza opportuni riferimenti a: «canoni tipologici tecnici o professionali di carattere qualificatorio ovvero strutturale»; dall’altra, la previsione, nell’art. 5 decreto, di una «fase pre-processuale» (11) suscettibile, anche solo per alcune materie, di esprimere efficacia conformativa, anche definitiva, dei diritti soggettivi coinvolti. Tale combinazione normativa, ad avviso del Collegio, assumerebbe il ruolo di «vero perno della regolazione delegata», che pur tuttavia non troverebbe corrispondenza nella legge delega, dal quale deriverebbe l’assunta capacità di scostamento, per le ragioni esposte in ordinanza. E così, in primo luogo, non risulterebbe enunciato dalla fonte delega, l’intento deflattivo del contenzioso giurisdizionale ovvero la configurazione della mediazione quale fase pre-processuale. In secondo luogo, seppur si dovesse ritenere che l’art. 60 l. n. 69 del 2009 si ponga un intento integralmente recettivo della Direttiva comunitaria, si dovrebbe comunque registrare il silenzio del legislatore delegante sulle opzioni alternative di rendere l’accesso alla mediazione prescritto dal diritto e quindi obbligatorio e, dunque, soggetto a sanzioni; ed in particolare, con la previsione, quale massima sanzione, della improcedibilità rilevabile anche d’ufficio. In terzo luogo, per l’incidenza, più volte assentita dalla Corte Costituzionale, del procedimento di mediazione, quale previsione normativa di differimento temporaneo del diritto di azione giudiziale, sull’art. 24 Cost.; in ordine al quale apparirebbero, dunque, rilevanti le stesse modalità, tecniche, di previsione. Si tratta tuttavia, a parer di chi scrive, di rilievi che, come si avrà modo di ravvedere in seguito, sembrano discostarsi dal tenore letterale della fonte di delega, e dalle altre presupposte. Nel senso delineato dal Collegio, infatti, la profilata alea di illegittimità costituzionale potrebbe, in particolare, derivare dal conflitto con il principio e criterio direttivo previsto dalla lett. c) dell’art. 60 l. n. 69 del 2009, contenente l’invito a disciplinare la mediazione anche attraverso l’estensione delle disposizioni di cui d.lg. n. 5 del 2003, ora C. Giust. CE, sez. I, 23 aprile 2009, n. 261. Posizione già aspramente sostenuta in dottrina; tra gli altri, SCARSELLI, La nuova mediazione e conciliazione: le cose che non vanno, reperibile su http://www.judicium.it/admin/saggi/46/scarselli.pdf, 2, il quale contesta apertamente il carattere (10) (11)
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processualizzato della nuova mediazione, paragonandolo ad: «una specie di pre-processo, fatto da una specie di pre-giudice, per evitare il processo ed evitare il giudice; ed anzi il d.lg. inserisce dei meccanismi volti a penalizzare chi non si accontenta del preprocesso, e vuole il processo a tutela dei suoi diritti».
abrogato, l’art. 40 del quale, con previsione di tenore più moderato, perimetrava l’operatività dello strumento della conciliazione societaria specializzata all’interno del confine negoziale o statutario dei rapporti societari; e, come tale, dunque prevalentemente facoltativo (12). Sul piano effettuale, infatti, in quella ipotesi, ad avviso del Collegio: «la mancata utilizzazione di questo modulo normativo di composizione delle controversie alternativo alla giurisdizione … né pospone de iure il suo diritto di difesa in giudizio né lo rende, eventualmente, inutiliter esercitato, come, invece, fanno le prime tre disposizioni del comma 1 dell’art. 5 d.lg. n. 28 del 2010». Per altro verso, verrebbe rilevata una possibile asimmetria normativa tra gli obblighi informativi previsti dalla legge delega, enunciati in termini di possibilità di ricorrere al procedimento di mediazione e, quindi, non anche della relativa obbligatorietà; rispetto alla uniformazione degli obblighi d’informazione nel decreto n. 28 del 2010. In definitiva, il ravvisato contrasto normativo delle fonti poste in analisi, si configurerebbe, nei confronti dell’art. 24 Cost.: «nella misura in cui determinano, nelle considerate materie, una incisiva influenza da parte di situazioni preliminari e pregiudiziali sull’azionabilità in giudizio di diritti soggettivi e sulla successiva funzione giurisdizionale statuale, su cui lo svolgimento della mediazione variamente influisce»; nei riguardi dell’art. 77 Cost.: «atteso il silenzio serbato dal legislatore delegante in tema di obbligatorietà del previo esperimento della mediazione al fine dell’esercizio della tutela giudiziale in determinate materie, nonché tenuto conto del grado di specificità di alcuni principi e criteri direttivi fissati dalla legge delega, art. 60 l. n. 69 del 2009, che risultano stridenti con le disposizioni stesse» (13).
3. SUI PRINCIPI DI QUALIFICAZIONE DEGLI ORGANISMI DI MEDIAZIONE Delimitati, simmetricamente, gli ambiti di analisi, non nuoce un passo indietro. Ripercorrendo le fasi genetiche della fonte posta in censura, occorre innanzitutto rammentare che il Consiglio di Stato con il parere sulla normativa n. 4279 del 22 settembre 2010, ha ritenuto soddisfacente la revisione operata con riguardo all’art. 4 Regolamento, essendosi esso soffermato, soltanto, sul profilo formale e non anche, sul profilo sostanziale, della disposizione, senza rilievo alcuno o richiesta di approfondimento nel merito della stessa. Pur potendosi reputare condivisibile lo spirito della censura, apparendo desumibili le preoccupazioni serbate dai ricorrenti e dirette a sostenere la necessità in ragione dei primari interessi coinvolti di alti livelli di qualità e professionalità nel servizio di mediazione, nondimeno appare rinvenibile una distorsione di metodo nella parte in cui si tenda a preservare, anche nella mediazione, un ruolo di preminenza alle attività di (12) SCARSELLI, La nuova mediazione, cit., 2, il quale, pur con una dose di sarcasmo degna di nota, lamenta che anche nell’attuazione dell’art. 60 l. n. 69 del 2009: «l’abitudine a porre in essere eccessi di delega … (omissis)... è stata rispettata». (13) In particolare ad avviso del Collegio: «alcuni principi e criteri direttivi [lett. c); lett. n) art. 60 l. n. 69 del 2009] escluderebbero che l’obbligatorietà del
previo esperimento della mediazione al fine dell’esercizio della tutela giudiziale in determinate materie possa rientrare nella discrezionalità commessa alla legislazione delegata, quale mero sviluppo o fisiologica attività di riempimento della delega, anche tenendo conto della sua ratio e finalità, nonché del contesto normativo comunitario al quale è ricollegabile».
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ordine giuridico, che non tien conto della piena e completa ratio normativa della fonte regolamentare. È, di fatto, indiscutibile il ruolo della componente giuridica, e quindi della correlata necessità di adeguate competenze da parte del terzo neutrale, nella mediazione. Inerendo, infatti, situazioni giuridiche soggettive, seppur disponibili, il corso della mediazione ben può influenzare, ed in non modesta misura, anche gli esiti della eventuale, successiva, fase giudiziale; pur rientrando tra gli strumenti negoziali di composizione delle controversie. Tuttavia, ad esse, devono aggiungersi, siccome intimamente connesse alla natura dello strumento, ulteriori competenze specificamente richieste al mediatore sotto i profili della comunicazione interpersonale e della gestione dei conflitti, così come dal punto di vista psicologico. Si tratta, a ben vedere, di esigenze e profili ai quali il Regolamento pare offrire sufficienti spunti di protezione normativa. La fonte, infatti, alla lett. f) dell’art. 18 prevede, tra i requisiti minimi, dell’attività di formazione un percorso di durata non inferiore a cinquanta ore, articolato in corsi teorici e pratici, con un massimo di trenta partecipanti per corso, comprensivi di sessioni simulate partecipate dai discenti, e in una prova finale di valutazione della durata minima di quattro ore, articolata distintamente per la parte teorica e pratica. Si tratta di moduli che relativamente alle previste materie ed ai previsti contenuti (normativa nazionale, comunitaria e internazionale in materia di mediazione e conciliazione, metodologia delle procedure facilitative e aggiudicative di negoziazione e di mediazione e relative tecniche di gestione del conflitto e di interazione comunicativa, anche con riferimento alla mediazione demandata dal giudice, efficacia e operatività delle clausole contrattuali di mediazione e conciliazione, forma, contenuto ed effetti della domanda di mediazione e dell’accordo di conciliazione, compiti e responsabilità del mediatore), esaudiscono sul piano dei contenuti didattici il percorso formativo necessario all’acquisizione delle competenze minime necessarie per svolgere le funzioni di mediatore, comprendendo sia gli ambiti giuridici sia gli altri aspetti della procedura, l’acquisizione delle quali è certificata dalla frequenza e dal successivo superamento della prova finale, sotto la direzione dei formatori accreditati presso il Ministero. Si aggiunga ancora, che, in punto di accesso alla formazione, e dunque alle relative funzioni, di mediatore civile e commerciale il Regolamento considera sufficiente e necessario, ancorché alternativamente, il conseguimento della laurea, anche triennale, ovvero l’iscrizione presso un ordine, o collegio professionale. Il meccanismo se, per certi versi, potrà risultare idoneo a liberalizzare l’offerta formativa, rimettendo alla discrezionalità del singolo ente di formazione la predisposizione dei contenuti didattici, e quindi anche l’aggiunta di ulteriori ore di lezione rispetto al limite normativo, nondimeno sembra consentire, per le medesime ragioni, la differenziazione tanto dei percorsi formativi approntati, quanto dei relativi formati; rimettendo ai principi della concorrenza i conseguenti meccanismi di selezione. La disciplina appare, peraltro, maggiormente garantista anche rispetto agli standards qualtitativi precedenti i quali, diversamente, prevedevano anche meccanismi automatici di iscrizione nell’Albo dei Conciliatori specializzati.
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Ai sensi del corrispondente art. 4, infatti, il responsabile, in quel caso, doveva verificare i requisiti di qualificazione professionale dei conciliatori per i quali, ove non fossero stati professori universitari in discipline economiche o giuridiche, o professionisti iscritti ad albi professionali nelle medesime materie con anzianità di iscrizione di almeno quindici anni, ovvero magistrati in quiescenza, doveva risultare comprovato il possesso di una specifica formazione acquisita tramite la partecipazione a corsi di formazione tenuti da enti pubblici, università o enti privati accreditati presso il responsabile in base ai criteri fissati a norma dell’art. 10 comma 5. Ma quest’apparente coerenza dell’impianto normativo può risultare ancor più evidente se raffrontato agli esiti della formazione, inquadrati nel profilo teleologico della mediazione. Con ciò intende rammentarsi che il superamento del percorso formativo consente e può consentire all’aspirante mediatore, ai sensi dell’art 8 Decreto, una mera abilitazione; alla quale deve far seguito la necessaria iscrizione presso uno o più Organismi (nel numero massimo di cinque), presupposto necessario essa, unitamente alla effettiva nomina, dell’esercizio dell’attività della mediazione. Il noto e divisato sbocco, combinato con la norma di cui all’art. 5, lett. b), Regolamento, relativa alla consegna alle parti, all’esito del procedimento di mediazione, di una scheda di valutazione del servizio, sembra poter consentire un giusto controllo del rispetto dell’impianto normativo concepito, nel rispetto dei principi sovranazionali, al fine di assicurare un giusto gradiente di qualità, e dunque, di competenza, del servizio di mediazione; con l’ulteriore e già detto onere del Responsabile dell’organismo di nominare il mediatore più idoneo al caso di specie tra gli iscritti, salve diverse prescrizioni del regolamento interno dell’Organismo. Vi è peraltro da soggiungere come non possa omettersi di rammentare la matrice negoziale (14), ossia convenzionale, della mediazione la quale, proprio in quanto radicata nel campo dell’A.D.R. (15), assurge a strumento idoneo a favorire il raggiungimento di un accordo (16) amichevole (17) tra le parti, salvo il potere propositivo del mediatore, espressione essendo essa matrice di tutte le norme sovranazionali di riferimento. Discendendo dal principio appena posto la impossibilità di configurazione di funzioni para-giurisdizionali in capo al mediatore. L’essenza tipica della prestazione professionale richiesta al terzo neutrale risiede, a ben vedere, nell’attività di assistenza tecnica volta alla ricerca della possibile soluzione della controversia, preliminare rispetto al residuale esercizio di poteri propositivi, pur sempre delegati al mediatore dalle parti secondo l’art. 1 decreto (18). (14) Della quale può rinvenirsi un riferimento diretto nella lettera a) dell’art. 3 Direttiva che la definisce come: «un procedimento strutturato, indipendentemente dalla denominazione, dove due o più parti di una controversia tentano esse stesse, su base volontaria, di raggiungere un accordo sulla risoluzione della medesima con l’assistenza di un mediatore. Tale procedimento può essere avviato dalle parti, suggerito od ordinato da un organo giurisdizionale o prescritto dal diritto di uno Stato membro». (15) Secondo quanto previsto, infatti, dall’art. 1
Direttiva che ha inteso: «promuovere la composizione amichevole delle medesime incoraggiando il ricorso alla mediazione e garantendo un’equilibrata relazione tra mediazione e procedimento giudiziario». (16) Secondo la lett. p) del comma 2 dell’art. 60 l. n. 69 del 2009. (17) Secondo l’art. 1, lett. a), d.lg. n. 28 del 2010. (18) Parrebbe confliggere con tale impostazione, siccome estranea alla natura regolamentare della fonte, la previsione contenuta nella lett. b) del com-
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Lo strumento della mediazione, quale species del genus A.D.R., presenta dunque un quid unicum nella possibile, ovvero obbligata (19), devoluzione della risoluzione delle controversie civili e commerciali ad un terzo neutrale, al quale eventualmente attribuire su base volontaria e dunque riferibile alle parti, il potere di valutare la possibile risoluzione della controversia con proposte rimesse all’autonomia delle parti. Ovvero, di facilitare la risoluzione della controversia con strumenti diversamente graduati, in base ai poteri maggiori o minori attribuiti allo stesso terzo dalle parti, armonicamente e sistematicamente, coordinato con il diritto sovranazionale, nell’osmotico rispetto dei principi comunitari e nazionali. La sufficienza degli elementi normativi sembra, poi, emergere dal confronto della nuova con le previgenti normative in materia di conciliazione specializzata nel rito societario, ovvero in specie con il d.m. 23 luglio 2004, n. 222 relativo alla determinazione dei criteri e delle modalità di iscrizione nonché di tenuta del registro degli organismi di conciliazione di cui all’art. 38 d.lg. 17 gennaio 2003, n. 5. Seppure in via transitoria, tali criteri, consistevano nell’applicazione delle regole elaborate dall’Unione italiana delle CCIAA per il corso di conciliazione di livello base, con una durata non inferiore a trentadue ore di lezione, delle quali almeno sedici ore di pratica e quattro ore per la valutazione, per un numero massimo di trenta partecipanti. Proprio la comparazione svolta, infatti, consente di porre in evidenza, tanto, il tratto migliorativo ed incrementale del profilo di competenza e professionalità richiesto dall’attuale impianto al mediatore; quanto la generalizzazione degli obblighi di formazione specifica. Non mancherà di certo, ed in ogni caso, alla investita Corte la sensibilità di ravvedere la divisata compatibilità, salvi gli interventi che dovessero esser ritenuti, anche in via interpretativa, di rafforzamento dei previsti requisiti professionali e, ancor prima, di formazione.
4. LA COMPATIBILITÀ CON L’ART. 24 COST. Si è già detto dell’appartenenza della mediazione al genere delle c.d. Alternative Dispute Resolutions (A.D.R.). ma 1 dell’art. 7 Regolamento, che ammette la possibilità di prevedere in seno ai singoli regolamenti di procedura che, in caso di formulazione della proposta ai sensi dell’art. 11 d.lg., la stessa possa provenire da un mediatore diverso da quello che ha condotto sino ad allora la mediazione e sulla base delle sole informazioni che le parti intendono offrire al mediatore proponente, e che la proposta medesima può essere formulata dal mediatore anche in caso di mancata partecipazione di una o più parti al procedimento di mediazione. (19) La distinzione in facilitativa e valutativa è, ora, codificata nell’art. 1, lett. a); art. 11 comma 1 decreto. Per un’analisi, PUNZI, Il processo civile, sistema e problematiche, i procedimenti speciali e l’arbitrato, Torino, 2010, III, 169, il quale richiama la distinzione tra «Interest based facilitative mediation» e «Rights — based or evacuative mediation» a
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seconda che il mediatore si limiti ad incoraggiare le parti ad elaborare una possibile soluzione della lite ovvero suggerisca possibili soluzioni; in particolare avverte come la mediazione si differenzi, da una parte con le altre procedure di A.D.R., quale l’arbitrato, e, dall’altra, si differenzi con la stessa conciliazione, la prima prevedendo un accordo diretto delle parti, laddove la seconda presuppone una proposta definitoria da parte del conciliatore. Di derivazione statunitense la terza ipotesi distintiva della c.d. conciliazione trasformativa, non recepita. Ipotesi coincidente con il potere del terzo di mutare le determinazioni delle parti. Sul punto v. BARUCH BUSH - FOLGER, The Promise of Mediation: The Transformative Approach to Conflict, Jossey-Bass, 2004, cui rinvia CUOMO ULLOA, La conciliazione. Modelli di composizione dei conflitti, Padova, 2008, 448.
L’aggettivo alternativo, tuttavia, deve precisarsi, risulta mal posto. Nella macrocategoria espressa dall’acronimo possono rientrare molteplici strumenti, divisati per specificità, ma suscettibili di una lettura unitaria. Non si tratta, né potrebbe trattarsi, di strumenti giurisdizionali autonomi, come tali dunque davvero alternativi rispetto a quelli previsti e presidiati dalla Costituzione, risultando invece chiamati ad integrarsi a pieno con il sistema di garanzia della funzione giurisdizionale, controllata dal principio di legalità. Emblematica, in tal senso, e pur dinanzi ai dubbi di legittimità costituzionale profilati, risulta l’opinione di chi ha sostenuto, ancor prima della introduzione nell’ordinamento della procedura di mediazione, che l’arbitrato rituale previsto dall’art. 806 ss. codice di rito, non potesse sostituire la funzione giurisdizionale integrandosi, invece, con essa. E ciò, proprio, in considerazione della citata previsione processuale e del meccanismo di convogliamento del giudizio arbitrale in quello ordinario, mediante l’istituto della conversione del lodo in sentenza, non diversamente comprensibile per il caso di sostituzione dell’istituto alla giurisdizione (20). Sicché, parrebbe riferibile anche alla procedura di mediazione soltanto la natura integrativa (21) degli strumenti di tutela dei diritti, in forma contenziosa e non, su base volontaria. Nonostante il Tribunale remittente escluda, in un primo momento, una diretta incidenza negativa della mediazione sull’art. 24 Cost., sotto specie di strumento che dilata la proposizione dell’azione giudiziale, trae opposte conclusioni censurando pur in via incidentale, i primi tre commi dell’art. 5 ritenendoli, potenzialmente, idonei a determinare, nelle materie considerate, una incisiva influenza da parte di situazioni preliminari e pregiudiziali sull’azionabilità in giudizio di diritti soggettivi e sulla successiva funzione giurisdizionale statale, sulla quale lo svolgimento della mediazione (20) BARILE, L’arbitrato rituale e la Costituzione, in Giur. cost., 1963, I, 23 ss., PUNZI, Ancora sulla delega in materia di arbitrato: riaffermazione della natura privatistica dell’istituto, in Riv. dir. proc. civ., 2005, 963. E tanto per un duplice ordine di ragioni. Il primo in quanto la funzione giurisdizionale ai magistrati ordinari attiene alla sola organizzazione interna della giurisdizione statale e non si espande al di fuori di essa per postulare il monopolio dell’attività di decisione delle controversie; il secondo in quanto gli arbitri a differenza dei giudici dello Stato, derivano il proprio potere direttamente e soltanto dalle parti in lite e svolgono un ufficio di diritto privato nell’esclusivo interesse di queste, rimanendo condizionati nell’esercizio della loro potestà dagli stessi limiti che incontrano le parti nell’autonomia privata, ossia il limite della disponibilità dei diritti e quello del rispetto delle norme inderogabili di ordine pubblico. In tal senso, RUFFINI, Il Nuovo Arbitrato per le controversie societarie, in Riv. trim. dir. proc. civ., 2004, 501. Contra, VERDE, Sul monopolio dello stato in tema di giurisdizione, in Riv. dir. proc. civ., 2003, 384. (21) C. Giust. 15 maggio 1986 (causa 222/84),
Racc. 1986, 1651. La natura integrativa delle procedure alternative si ricava dai Considerando delle Racc. 30 marzo 1998 (n. XVIII) e 4 aprile 2001 (n. XIV) laddove è espressamente previsto che le procedure extragiudiziali non possono proporsi di sostituire il sistema giudiziario. E soprattutto il Considerando n. XIX della Direttiva laddove è espresso il principio che la mediazione, quale strumento alternativo, non deve esser inteso quale alternativa deteriore del procedimento giudiziario. E, ancor più, l’art. 2 Direttiva laddove è previsto ad ulteriore testimonianza del tenore integrativo con riguardo al Ricorso alla mediazione che: «L’Organo giurisdizionale investito della causa può, se lo ritiene appropriato e tenuto conto di tutte le circostanze del caso, invitare le parti a ricorrere alla mediazione allo scopo di dirimere la controversia […]. La presente Direttiva lascia impregiudicata la legislazione nazionale che rende il ricorso alla mediazione obbligatorio oppure soggetto a incentivi o sanzioni, sia prima che dopo l’inizio del procedimento giudiziario, purché tale legislazione non impedisca alle parti di esercitare il diritto di accesso al sistema giudiziario».
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variamente influisce; lamentando, in particolare la mancata previsione dell’obbligatorietà nella cornice normativa di riferimento e, soprattutto, nella fonte delega. In particolare, secondo il Collegio, risulterebbe violato l’art. 77 Cost. a causa del mancato rispetto di un principio e criterio direttivo contenuto nella fonte delega, relativo al rinvio alla disciplina della conciliazione specializzata prevista nel rito societario. Per decifrare il dubbio sembrano percorribili differenti percorsi. L’ampia portata della censura, profilata da quella dottrina più sensibile agli aspetti del processo civile (22) subito dopo l’entrata in vigore del Decreto, comporta, infatti, un’analisi di tipo metodologico sulle tecniche legislative di recepimento delle direttive comunitarie, alla luce della prassi legislativa corrente (23); ferme le ricordate limitazioni che coinvolgono i processi ermeneutici dinanzi alle fonti emanate in adempimento degli obblighi di recepimento delle stesse direttive comunitarie. Un primo percorso, per certi versi vincolato, porterebbe, in questo senso, a verificare se, come suggerito dallo stesso Collegio, per effetto di una proprietà transitiva normativa, nell’esercizio del potere legislativo delegato possa, ovvero debba, ritenersi (22) PUNZI, Conciliazione e tentativo di conciliazione, in Enc. dir., agg. IV, Milano, 2000, 339 per il quale: «se da un lato è vero che si è consolidato l’orientamento della Corte costituzionale nel senso di ritenere che il tentativo obbligatorio di conciliazione non è, di per sé, limitativo del diritto di azione, è altrettanto vero che la Corte costituzionale ha affermato, in modo altrettanto inequivoco, che la «giurisdizione condizionata», giustificata dall’interesse della salvaguardia della stessa funzione giurisdizionale, deve essere osservata e valutata con riferimento alle finalità e all’utilità di tale filtro rispetto alla tutela giurisdizionale»; DITTRICH, Il procedimento di mediazione nel d.lg. n. 28 del 4 marzo 2010, in http://www.judicium.it/admin/saggi/33/mediazione %20Dittrich.pdf, 12, il quale, a parziale correttivo della formulazione normativa propone, anche solo: «per la prima fase di avvio della nuova normativa, (di) prevedere un numero limitato e possibilmente omogeneo di controversie, indicando anche un tetto massimo di valore»; MONTELEONE, La mediazione «forzata», in http://www.judicum.it/admin/saggi/ 38/Monteleone%20mediazione%20forzata.pdf, il quale soffermandosi sulla fonte delega, valuta la mediazione come: «un circuito paragiurisdizionale parallelo alla giurisdizione civile affidato ai mediatori, di cui viene proclamata l’imparzialità, come se si trattasse di veri e propri giudici»; confondendo nettamente le prerogative di entrambe le figure ed affermando che: «se veramente si trattasse di mediazione o di conciliazione, una simile ipotesi sarebbe per definizione impossibile, poiché necessariamente la proposta conciliativa dovrebbe bilanciare i contrapposti interessi, dando e togliendo a ciascuno qualcosa, per potere essere accettata da tutti i contendenti; DALFINO, Dalla conciliazione societaria alla «mediazione fi-
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nalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali», in http://www.judicium.it/admin/ saggi /58/dalfino.pdf, 10; ZINGALES, La fase di mediazione obbligatoria nel quadro delle garanzie costituzionali, in www.judicium.it/admin/saggi/176/ Zingales.pdf, il quale auspica: «non si arrivi mai più a legiferare sul presupposto che la cura giusta ed appropriata per rendere maggiormente efficiente il sistema di tutela dei diritti sia considerare l’avvio o la prosecuzione del processo come un fatto da punire con una sanzione a favore dello Stato. Sarebbe, invero, l’inizio della fine dello Stato di diritto». (23) PRESIDENZA DEL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE, Bollettino delle giunte e delle commissioni parlamentari, All. A Gli strumenti di recepimento ed attuazione degli obblighi comunitari, 23 novembre 2010, in http://www.astrid-online.it/Riforma-de/ Atti-parla1/Comitato-legislazione_Relazione-strumenti-obblighi-comunitari_23_11_10.pdf contenente una mappatura delle disposizioni delle ultime cinque leggi comunitarie, per gli anni dal 2005 al 2009; i 130 decreti delegati di recepimento emanati nel quadriennio 2006-09; gli otto decreti-legge di esecuzione di obblighi comunitari dello stesso periodo, e dalla quale: «emerge un quadro preciso ed oggettivo delle dimensioni complessive del fenomeno analizzato, delle procedure seguite, delle materie oggetto di intervento, dei rapporti tra fonti e tra livelli di governo coinvolti. Questa «fotografia» dell’esistente è stata scattata in un periodo nel quale non possono ancora misurarsi gli effetti che il Trattato di Lisbona produrrà sulle fonti interne: da un lato, quindi, essa si presenta come un bilancio consuntivo; dall’altro lato, i dati e il materiale di studio raccolti potranno essere sfruttati come termine di comparazione per indagini future che vogliano verificare l’impatto del nuovo Trattato».
compreso anche l’obbligo di recepire direttamente i principi, chiaramente espressi dalla normativa comunitaria. Infatti, se, da un lato, il decreto n. 28 del 2010 risulta emanato in attuazione della delega legislativa contenuta nell’art. 60 l. n. 69 del 2009, dall’altro, la stessa fonte non potrà non ritenersi emanata anche per il recepimento della direttiva 2008/52/CE sulla mediazione. A ben vedere, e pur omettendo di considerare i richiami formali contenuti nel preambolo del decreto, nel caso di specie, l’obbligo normativo di recepimento investiva l’introduzione dello strumento della mediazione limitatamente alle controversie transfrontaliere; non sussistendo, comunque, un limite all’autonomia dei singoli Stati per l’estensione dell’efficacia dello strumento alle controversie interne, anzi in tal senso espressamente favorita dall’ottavo considerando della Direttiva. L’unica apparente anomalia sistematica potrebbe, al più, rinvenirsi nella sede prescelta dal Parlamento per il conferimento della delega al Governo: in luogo della periodica legge comunitaria, in un impianto normativo vocato espressamente alla introduzione, sistemica di un complesso di misure normative volte ad incrementare lo sviluppo, la semplificazione e la competitività del Paese. Tale presunta anomalia sembra presto esclusa dal tenore letterale della stessa fonte di delega emergendo, con chiara evidenza, anche la sottesa necessità di recepimento, non potendosi ritenere una mera enunciazione di stile il disposto normativo del secondo comma dell’art. 60 l. n. 69 del 2009, che imponeva al Governo di esercitare la suddetta delega: «nel rispetto e in coerenza con la normativa comunitaria»; per poi essere elencato subito dopo tra i principi e criteri direttivi, in ragione della ripetuta necessaria conformità al diritto comunitario in seno al comma 3, lett. c). Il perno individuato dal Collegio, non parrebbe così sufficientemente incastrato nella normativa primaria e soprattutto avulso dalle prassi normative discendenti, in ordine alle quali: «il recepimento del diritto comunitario nell’ordinamento interno solleva due questioni cruciali: da un lato, garantire l’efficacia e la tempestività delle procedure nazionali di attuazione; dall’altro lato, conservare, anche in tali procedure, la centralità del Parlamento, il suo ruolo di indirizzo politico e le sue funzioni di controllo» (24). (24) PRESIDENZA DEL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE, Bollettino cit., 58, nel quale si rileva che: «sul complessivo corpus normativo costituito dall’insieme degli atti di recepimento, le leggi pesano per appena il 10%, mentre il restante 90% è costituito da decreti governativi. Oltre al dato quantitativo, sussistono almeno altri quattro fattori che accentuano le dinamiche di squilibrio nei rapporti tra fonti: a) le leggi comunitarie contengono, in larga misura, semplici autorizzazioni in bianco alla trasposizione delle direttive... (omissis)... In parte, questa soluzione è giustificata: a) dal contenuto estremamente tecnico dei provvedimenti comunitari o dal loro carattere di dettaglio, tale da rendere inutile o non percorribile la fissazione di principi e criteri per il recepimento. Il problema delle deleghe si acuisce in ambito penale;
b) Concretamente, il Parlamento pone solo due condizioni alla potestà del Governo di definire fattispecie incriminatrici per violazione di disposizioni comunitarie: la condotta illecita deve esporre a rischio interessi costituzionalmente protetti (ma è una condizione aspecifica, perché si tratta di un limite «ontologico» dell’intero diritto penale); e la pena non può essere superiore ai tre anni di arresto … (omissis)...; c) anche al di fuori delle deleghe, considerando i casi di trasposizione diretta, le Camere non riservano sempre a sé le scelte più sensibili: di fatto, le leggi comunitarie sono infarcite di disposizioni di manutenzione normativa o di micro correttivi, spesso concernenti questioni marginali da un punto di vista politico-istituzionale … (omissis) …; d) in sede di parere sugli schemi di decreto legislativo, appare
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Alla luce di esse problematiche, proprio in virtù del principio e criterio direttivo richiamato, l’intento deflattivo del contenzioso giurisdizionale ovvero la configurazione della mediazione quale fase pre-processuale, ove non previsto dalla fonte delega, potrebbe trovare diretta corrispondenza proprio nelle disposizioni della Direttiva: all’art. 1, tra i primi obiettivi enunciati essendo indicata proprio la necessità di un equilibrato rapporto tra mediazione e procedimento giudiziario; e, maggiormente, al corrispondente art. 5, il comma 1 del quale prevede che: «l’organo giurisdizionale investito di una causa può, se lo ritiene appropriato e tenuto conto di tutte le circostanze del caso, invitare le parti a ricorrere alla mediazione allo scopo di dirimere la controversia. Può altresì invitare le parti a partecipare ad una sessione informativa sul ricorso alla mediazione se tali sessioni hanno luogo e sono facilmente accessibili —e al comma 2 che — La presente direttiva lascia impregiudicata la legislazione nazionale che rende il ricorso alla mediazione obbligatorio oppure soggetto a incentivi o sanzioni, sia prima che dopo l’inizio del procedimento giudiziario, purché tale legislazione non impedisca alle parti di esercitare il diritto di accesso al sistema giudiziario». Tale conclusione, pur vagliata per ipotesi dal Collegio, risulterebbe comunque inefficace atteso il silenzio del legislatore delegante sulle opzioni alternative di rendere l’accesso alla mediazione prescritto dal diritto e quindi obbligatorio e, dunque, soggetto a sanzioni ed in particolare, con la previsione, quale massima sanzione, della improcedibilità rilevabile anche d’ufficio. Anch’esso argomento, tuttavia, parrebbe risultare in parte assorbito dal collegamento transitivo tra la fonte comunitaria ed il decreto n. 28 del 2010, in ragione dei su riferiti criteri e principi direttivi; potendo invece, per la parte residua, rilevarsi una differenza sostanziale tra il meccanismo individuato dall’art. 5 decreto e la classica condizione di procedibilità, in ragione della efficacia atipica attribuita. Il Tar Lazio, infatti, rifacendosi all’esperienza normativa previgente in materia di rito societario attribuisce alla condizione di procedibilità prevista dalla fonte l’effetto di posporre de iure il suo diritto di difesa in giudizio, rendendolo, eventualmente, inutiliter dato. È, oltremodo, nota la derivazione dello strumento normativo dal rito lavoro, ora recentemente riformato (25), in seno al quale il mancato esperimento del tentativo di conciliazione dinanzi alle competenti Direzioni Provinciali del Lavoro, conduceva all’automatica sospensione del rito, con i conseguenti ed onerosi obblighi di riassunzione per le parti. Altrettanto agevole risulta la sua distinzione dalle condizioni di proponibilità della domanda, come ad es. previsto dall’art. 145 d.lg. n. 209 del 2005 c.d. codice delle assicurazioni private, per effetto del quale l’esercizio del diritto di azione è inibito per il tempo, strettamente necessario al perfezionamento di un eventuale accordo stragiupiù pregnante il ruolo delle Regioni rispetto a quello delle Camere … (omissis)... ». (25) Si intende qui far cenno alla l. 4 novembre 2010, n. 183, alla quale si fa espresso rinvio, che all’art. 31 ha, appunto, riformato la disciplina in ambito A.D.R. relativa alle controversie individuali di lavoro, mutuando il tentativo di conciliazione da obbligatorio in facoltativo (comma 16), salva la eccezione del
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tentativo, obbligatorio, di conciliazione sui c.d. «lavori certificati», di cui all’art. 80 comma 4 d.lg. 10 settembre 2003, n. 276. Al contempo prevedendo la possibilità di sequenza delle procedure di A.D.R. Mediazione-Arbitrato secondo la novella di cui, in particolare, agli artt. 412, 412-ter, 412-quater; fermo il richiamo su base convenzionale (riferito alla contrattazione collettiva) di cui all’art. 806 comma 2 c.p.c.
diziale di liquidazione del danno (26); previsione, dunque, più incisiva sullo stesso diritto di azione. Nel caso della condizione prevista dall’art. 5 decreto, invece, la pedissequa Relazione illustrativa (27) chiarisce che: «pur potendosi sovrapporre ad esso lo schema normativo già sperimentato nelle controversie di lavoro, secondo il quale, la parte che intende agire in giudizio ha l’onere di tentare la mediazione, il giudice, qualora rilevi — su eccezione di parte nella prima difesa o d’ufficio entro la prima udienza — che la mediazione non è stata tentata o che non è decorso il termine massimo per il suo completamento, non dovrà sospendere il processo ma fissare una nuova udienza dopo la scadenza del termine massimo per la mediazione, onde consentirne lo svolgimento. Se, invece, la mediazione non è ancora iniziata, il giudice deve altresì assegnare un termine per la presentazione della domanda ad un organismo iscritto». Rispetto al precedente normativo, il Governo ha, in effetti inteso escludere l’effetto sospensivo automatico imponendo il semplice differimento del calendario processuale, atteso lo sfavore che il legislatore degli ultimi anni ha rivolto verso l’istituto della sospensione, piuttosto dispendiosa per le parti le quali per il caso di scelta, avrebbero dovuto riassumere il processo dopo la cessazione della causa sospensiva. L’operata estensione dell’efficacia normativa ad una vasta serie di rapporti si basa, diversamente, sull’avvertita necessità di garantire alla nuova disciplina una reale spinta deflattiva e di contribuire alla diffusione della cultura della risoluzione alternativa delle controversie; in ciò confortata sia dai consolidati orientamenti della Corte costituzionale la quale ha più volte giudicato legittimo il perseguimento delle finalità deflattive, realizzato attraverso il meccanismo della condizione di procedibilità trattandosi infatti di: «una misura che, senza impedire o limitare oltremodo l’accesso alla giurisdizione, si limita a differirne l’esperimento, imponendo alle parti oneri obiettivamente non gravosi e volti anzi a dare soddisfazione alle loro pretese in termini più celeri e meno dispendiosi» (28); sia dallo stesso confine legale tracciato, dalla fonte delega ed ancor prima dalla fonte comunitaria, coincidente con la natura disponibile del diritto conteso. In tal senso, Cass., 12 marzo 2010, n. 6058. Diffusamente reperibile sul web. (28) Richiamando, C. cost. 13 luglio 2000, n. 276, C. cost. 4 marzo 1992, n. 82 e in relazione al giusto processo C. cost. 19 dicembre 2006, n. 436. Come chiarito dalla stessa Relazione: «Il procedimento di mediazione ha, infatti, una durata massima molto contenuta, ha costi ridotti, soprattutto se si considera che costituisce uno strumento che consente di evitare il giudizio e dunque di realizzare un ben maggiore risparmio, è completamente gratuito per i cittadini non abbienti e, anche quando si inserisce in un processo già avviato, non ne impone la sospensione, ma il semplice differimento. Inoltre, anche per la conciliazione obbligatoria, le parti hanno sempre la possibilità di presentare la domanda giudiziale prima di svolgere la mediazione, e procedere alla sua trascrizione, per conseguire gli effetti che la legge vi ricollega (art. 2652 ss. c.c.). In aggiunta, va sottolineato (26) (27)
che numerosi articoli del testo pongono l’accento sulla mediazione facilitativa, vale a dire su una forma di mediazione nella quale il mediatore non è, a differenza del giudice, vincolato strettamente al principio della domanda e può trovare soluzioni della controversia che guardano al complessivo rapporto tra le parti. Il mediatore non si limita a regolare questioni passate, guardando piuttosto a una ridefinizione della relazione intersoggettiva in prospettiva futura. … (omissis)... Tale impostazione, che connota fortemente la mediazione disciplinata dal decreto, è di grande ausilio anche per giustificare una condizione di procedibilità a largo raggio, in particolare per garantire che tale limitazione del diritto di azione sia realmente efficace in chiave deflattiva. Una mediazione in cui la definizione complessiva del rapporto tra le parti è incentivata si presenta, infatti, assai più appetibile per le parti, consentendo loro non soltanto un’abbreviazione dei tempi, ma anche di conseguire risultati che il processo è inidoneo ad assicurare».
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La disciplina posta in dubbio di legittimità costituzionale si limita, in tal senso, soltanto per i casi considerati dall’art. 5, a regolare l’ipotesi di una condizione di procedibilità tenue, e non anche di proponibilità della domanda, realizzando una tra le possibili forme di equilibrata relazione tra diritto d’azione ed interessi generali sottesi alla sollecita amministrazione della giustizia ed al contenimento dell’abuso del diritto nella tutela giurisdizionale (29). Giova peraltro rilevare come, nel confine delineato, il Governo abbia seguito alcuni criteri selettivi per la individuazione delle materie, rispetto alle quali la mediazione avrebbe dovuto essere altresì condizione di procedibilità. In primo luogo, ha individuato quelle cause nelle quali il rapporto tra le parti è destinato, per le più diverse ragioni, a prolungarsi nel tempo, anche oltre la definizione aggiudicativa della singola controversia (30). Di poi sono state divisate alcune controversie in materia di risarcimento del danno, che traggono origine da rapporti particolarmente conflittuali, rispetto ai quali, anche (29) Categoria questa certamente non estranea alle riflessioni della dottrina: GRAZIOSI, Pluralità di azioni a tutela dello stesso diritto (frazionato) o abuso del diritto di azione?, in Corr. giur., 2009, 1133; COMOGLIO, Abuso del processo e garanzie costituzionali, in Riv. dir. proc., 2008, 319; DE ANGELIS, Manovra economica del 2008, efficienza del processo del lavoro, abuso del processo, in ADL, 2008, 1364; DE CRISTOFARO, Infrazionabilità del credito tra buona fede processuale e limiti oggettivi del giudicato, in Riv. dir. civ., 2008, 335; DONDI - GIUSSANI, Appunti sul problema dell’abuso del processo civile nella prospettiva de iure condendo, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 2007, 193; IORIO, Spese di lite, abuso del ricorso alla giustizia del lavoro e prospettive di riforma del processo, in Dir. rel. ind., 2007, 398; CORDOPATRI, L’abuso del processo e la condanna nelle spese, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 2005, 249; GHIRGA, La meritevolezza della tutela richiesta, Contributo allo studio sull’abuso dell’azione giudiziale, Milano, 2004; CORDOPATRI, L’abuso del processo, I, Profili storici, II, Diritto positivo, Padova, 2000; TARUFFO, Elementi per una definizione di «abuso del processo», in AA.VV., L’abuso del diritto, Padova, 1998, 435; DONDI, Manifestazioni della nozione di abuso del processo civile, in L’abuso del diritto, Padova, 1998, 459; SCARSELLI, Lealtà e probità nel compimento degli atti processuali, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 1998, 91; VENTURA, Il cosiddetto «abuso» del processo del lavoro e le parti sociali, in Riv. giur. lav., 1995, I, 145; ANSANELLI, Abuso del processo, in Dig. disc. priv., I, Torino, 1987, 1; riflessioni anche occasionate dalle stesse pronunce della Corte costituzionale e della Corte di Cassazione la quale, da ultimo, con la sentenza 20 novembre 2009, n. 24539, ha ribadito il recente arresto delle sezioni unite intervenuto con la sentenza del 15 novembre 2007, n. 23726, alla stregua del quale non è consentito al creditore di una
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determinata somma di denaro, dovuta in forza di un unico rapporto obbligatorio, di frazionare il credito in plurime richieste giudiziali di adempimento, contestuali o scaglionate nel tempo, in quanto tale scissione del contenuto della obbligazione, operata dal creditore per sua esclusiva utilità con unilaterale modificazione aggravativa della posizione del debitore, si pone in contrasto sia con il principio di correttezza e buona fede, che deve improntare il rapporto tra le parti non solo durante l’esecuzione del contratto ma anche nell’eventuale fase dell’azione giudiziale per ottenere l’adempimento, sia con il principio costituzionale del giusto processo, traducendosi la parcellizzazione della domanda giudiziale diretta alla soddisfazione della pretesa creditoria in un abuso degli strumenti processuali che l’ordinamento offre alla parte, nei limiti di una corretta tutela del suo interesse sostanziale. In conseguenza del suddetto principio, pertanto, tutte le domande giudiziali aventi ad oggetto una frazione di un unico credito, sono da dichiararsi improponibili. (30) Oltre al condominio, di cui si è già detto, si è fatto riferimento anzitutto ad alcuni contratti di durata per i quali la condizione di procedibilità non è tra l’altro sconosciuta (locazione, comodato, affitto d’azienda) ovvero ai rapporti in cui sono coinvolti soggetti appartenenti alla stessa famiglia, allo stesso gruppo sociale, alla stessa area territoriale (diritti reali, divisione, successioni ereditarie, condominio, patti di famiglia). L’inserimento dei patti di famiglia, su cui si è soffermato il parere della Commissione Giustizia della Camera, si giustifica in quanto l’art. 768-octies c.c. già prevede la preliminare devoluzione delle relative controversie agli organismi di mediazione previsti dal d.lg. n. 5 del 2003 e il Decreto consente di chiarire che tale devoluzione è obbligatoria. Naturalmente, l’obbligatorietà è valevole solo per le controversie su patti di famiglia (o su clausole degli stessi) riguardanti diritti disponibili.
per la natura della lite, è quindi particolarmente più fertile il terreno della composizione stragiudiziale (responsabilità medica e diffamazione a mezzo stampa) (31). Da ultimo, sono state individuate diverse tipologie contrattuali (contratti assicurativi, bancari e finanziari) che, oltre a sottendere rapporti duraturi tra le parti e dunque necessità analoghe a quelle riportate, conoscono una diffusione di massa e sono alla base di una parte non irrilevante del contenzioso; senza escludere dal raggio applicativo del tentativo obbligatorio le azioni inibitorie e risarcitorie regolate dagli artt. 37, 140 e 140-bis codice del consumo. Per ogni ulteriore ipotesi (32), la mediazione degrada a facoltativa, recuperando quel carattere di prevalenza convenzionale, evidenziato dallo stesso Collegio nel confronto con la conciliazione specializzata tipizzata nel rito societario. Al fine di rafforzarne l’efficacia, al comma 2, è stato peraltro previsto che anche la mediazione facoltativa possa interferire con il processo, conferendo al giudice il potere di sollecitarne l’avvio, come previsto anche dalla fonte comunitaria, affiancando senza sostituire la rituale mediazione del giudice. Il Collegio remittente, nonostante la base motivazionale della scelta discrezionale operata, ha ritenuto che anche sotto questo aspetto, la disciplina della mediazione confezionata dal Governo parrebbe suscettibile di un ulteriore profilo di censura, relativo alla mancanza di una forte componente del consenso delle parti, rispetto al previgente sistema della conciliazione societaria. Per tale aspetto, la pronuncia della Corte, si rende ancor più necessaria occorrendo verificare se, come ritenuto dal Collegio, la portata normativa del rinvio al d.lg. n. 5 del 2003 ed ai regolamenti esecutivi collegati, sia finalizzato, in seno all’art. 60 l. n. 69 del 2009, al recupero delle caratteristiche essenziali dello strumento previgente, al punto tale da escludere anche un eventuale portata innovativa del potere legislativo delegato rispetto al corpus normativo previgente, per certi aspetti apparentemente imposta proprio dal sopraggiunto obbligo di recepimento della fonte comunitaria, emanata sotto la vigenza del sistema della conciliazione specializzata. Recuperando, infatti, la componente essenzialmente negoziale dello strumento, può da subito registrarsi che anche il giudice di merito, di primo o secondo grado, dopo aver valutato se formulare l’invito in base allo stato del processo, alla natura della causa e al comportamento delle parti, al fine di non favorire dilazioni, dovrà pur sempre ricevere l’adesione delle parti all’invito reso; caso per il quale sarà fissata la nuova udienza dopo la scadenza del termine per la mediazione, assicurando dunque la maturazione della necessaria convinzione sulla possibilità di comporre la controversia in via stragiudiziale. (31) Tali controversie appaiono più facilmente mediabili e sono inoltre caratterizzate da una complessità che può essere più facilmente dipanata in ambito stragiudiziale. Ad esse si sono aggiunte, raccogliendo sul punto un suggerimento della Commissione Giustizia del Senato, le controversie risarcitorie derivanti dalla circolazione di veicoli e natanti, che formano oggetto di un rilevante contenzioso, ma per le quali sono ampi gli spazi di conciliazione stragiudiziale. (32) Si veda da ultimo l’art. 2 comma 1 d.lg. 23
maggio 2011, n. 79 c.d. codice del turismo il quale, in riforma dell’art. 80 comma 2 d.lg. n. 205 del 2006 c.d. codice del consumo, stabilisce che: «per la risoluzione delle controversie sorte dall’esatta applicazione dei contratti disciplinati dal presente capo è possibile ricorrere alle procedure di mediazione, di cui al d.lg. 4 marzo 2010, n. 28. È fatta salva la possibilità di utilizzare le procedure di negoziazione volontaria e paritetica previste dall’art. 2 comma2 dello stesso d.lg. 4 marzo 2010, n. 28».
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Diversamente, non essendo previsti poteri sospensivi del processo, né sussistendo la possibilità di ordinare il forzoso esperimento del tentativo, trattandosi appunto di una composizione volontaria, amichevole e contrattuale della controversia, il giudice di merito non potrà che proseguire nell’iter istruttorio, riservando all’esito del giudizio ogni valutazione sul comportamento delle parti, dentro e fuori dalla sede giudiziale, all’uopo esercitando i pertinenti poteri di legge in sede decisionale. La fase, ancorché obbligata, della mediazione pertanto sembra al più un temporaneo differimento del diritto di azione eventualmente esercitato in giudizio, senza con ciò precludere l’accesso alla Giustizia. In ciò dovrebbero emergere con sufficiente evidenza le finalità deflattive del contenzioso giudiziale, esistente e futuro, in ragione del richiamato titolo della fonte primaria chiamata ad ospitare la delega legislativa; e la compatibilità dell’atipico meccanismo condizionale, volto a sollecitarne, in prima battuta, la diffusione tra il pubblico. Senza per questo escludere la necessaria componente negoziale dell’istituto.
5. CONCLUSIONI La rilevanza dell’impianto normativo della mediazione civile e commerciale rende oltre che obbligato, necessario, l’intervento dirimente della Corte costituzionale, invocato dal Tar Lazio. Così da verificare se la struttura dell’art. 60 l. n. 69 del 2009, sia espressione di quel: «corredo di criteri di ampiezza e intensità variabile (anche se non necessariamente paragonabile a quello di una normale delega interna), in base ai margini di discrezionalità concretamente goduti dal Governo, al carattere più o meno tecnico o settoriale della materia da trattare, all’incidenza dell’atto su diritti e questioni di rilievo costituzionale» (33), tale da confermare la natura tecnica delle scelte operate dal Governo in fase di attuazione della delega legislativa. Un primo esame, il presente, non consente di affermare che le misure normative abbiano travalicato, in misura abnorme (34), il perimetro legale segnato dal sistema (33) PRESIDENZA DEL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE, Bollettino cit., 61, ove si afferma che: «occorre predeterminare in astratto i casi in cui esso sia ammissibile, e giustificare poi in concreto e volta per volta tale scelta, in sede di relazione di accompagnamento al d.d.l. comunitario. In particolare, la delega per relationem potrà essere sempre sfruttata per il recepimento delle direttive di mera rifusione o codificazione ed ogni qual volta il governo voglia limitarsi al mero coordinamento normativo; nonché per le c.d. direttive dettagliate, per le quali può essere sufficiente il richiamo a criteri di tipo organizzativo, procedurale e di copertura finanziaria valevoli in generale». (34) Sul punto CALIFANO, Procedura della mediazione per la conciliazione delle controversie civili e commerciali, Padova, 2010, 1 ss. con diffusi richiami, il quale ritenendo superabile il profilo dell’eccesso di delega vista l’ampia formula dell’art. 60 l. 18 giugno 2009, n. 69, afferma non siano ravvisabili dubbi di
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legittimità costituzionale, con riguardo all’art. 24 Cost. relativo come noto al diritto di accesso alla giustizia ed all’art. 111 Cost. sulla garanzia di ragionevole durata del processo, non essendovi un sistema che costringe le parti a rinunciare al proprio diritto di agire in giudizio dinanzi ad un organo giurisdizionale e di certo non incidendo sulla durata la previsione di una fase, pur necessaria, preliminare all’eventuale processo. Ed anzi, lo stesso Autore non omette di considerare come per le caratteristiche proprie del nuovo istituto si può formulare una prognosi favorevole sul presupposto che proprio questi due principi (ex artt. 24 e 111 Cost.) la nuova disciplina vuol rendere effettivi, facilitando l’accesso a chi non ne possa fare a meno, con il conseguente miglioramento del servizio di giustizia. Non può peraltro omettersi di rilevare come, in effetti, la Corte costituzionale in più occasioni abbia affermato la legittimità degli strumenti. Sia consentito il richiamo a MASONI, Il nuovo istituto della mediazione finalizzata alla concilia-
italo-comunitario delle fonti, delle quali s’impone la opportuna armonizzazione (35), ancor più laddove si consideri come le stesse direttive di riferimento, pur recepite, permangono quali referenti interpretativi, espressione essendo della funzione, ossia, dell’interesse sovranazionale protetto nei limiti della propria competenza integrativa (36). Certamente, mirando proprio al ruolo strategico assegnato, risultano presenti nella misura non trascurabili imperfezioni (37), emendabili attraverso la decretazione correttiva od interlocutoria (38), strumenti anch’essi tipici della prassi normativa, specificatamente per quella di recepimento. Di là dagli esiti del giudizio di rinvio resta l’auspicio che permanga il forte interesse del legislatore sovranazionale e nazionale sulla previsione di strumenti integrativi di risoluzione delle controversie su base convenzionale, quale la mediazione, di non intralcio alla tutela giurisdizionale, ma al contempo, di protezione del divisato interesse, pur protetto e garantito costituzionalmente, di buon andamento dell’amministrazione giudiziale.
zione delle controversie civili e commerciali, in questa Rivista, 2010, 1223; VIOTTI, La mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali, quale misura normativa a valenza strategica, in questa Rivista, 2010, 1242, nt. 70. (35) PERLINGIERI, Diritto comunitario e legalità costituzionale, cit., passim, secondo il quale proprio l’incontro tra la produzione normativa comunitaria e quella nazionale configura il «sistema italo-comunitario delle fonti»; PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, 428. (36) In virtù del principio di attribuzione (art. 5 Trattato di Maastricht 7.2.1992 [ex. Art. 3/B Trattato Istitutivo CE]). Sul punto si cfr. PALADIN, op. cit., 431. (37) V. nt. 18.
(38) Da ultimo con Circolare 4 Aprile 2011, il Ministero della Giustizia ha chiarito alcuni aspetti sulla mediazione civile e commerciale, in particolare soffermandosi sulla corretta interpretazione della conclusione del procedimento di mediazione, precisando la necessità di effettiva comparizione delle parti dinanzi al mediatore per l’attestazione della mancata conciliazione; e, sui requisiti di qualificazione del mediatore, ribadendo il concetto della responsabilità dichiarativa mediante autocertificazione; mentre con la Circolare 13 giugno 2011 si è soffermato sull’attività relativa alla tenuta del Registro degli Organismi di Mediazione e dell’elenco degli enti di formazione fornendo indicazioni sull’applicabilità della disciplina del silenzio assenso.
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GIURISPRUDENZA DI MERITO >> X L I I I — l u g l i o / a g o s t o 2 0 11, n 0 7/ 0 8 LA MEDIAZIONE
Avv. Santo Viotti >> ESTRATTO | LE QUESTIONI DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE SULLA MEDIAZIONE CIVILE E COMMERCIALE