Source: http://www.geometrinrete.ge.it/collegio/annullamento-in-autotutela-di-concessione-edilizia_PGD3170
Timestamp: 2020-08-08 02:34:15+00:00
Document Index: 132047017

Matched Legal Cases: ['art 15', 'art 15', 'art 23', 'art 15', 'art 15', 'art. 15', 'art. 23', 'art. 15', 'art. 2', 'art. 15', 'art. 21', 'art. 15', 'art. 7']

Annullamento in autotutela di concessione edilizia | Collegio Provinciale Geometri Genova
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Annullamento in autotutela di concessione edilizia
REPUBBLICA ITALIANA N.426/06 Reg. Sent.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione Terza, con l’intervento dei signori magistrati
N.4402 Reg. Gen.
- Nicolò Monteleone Presidente
- Calogero Ferlisi Consigliere-relatore
- Mara Bertagnolli Referendario
sul ricorso n. 4402/1992, Sezione III^, proposto da Argento Francesco e Caviglia Francesca, quali eredi dell’originario ricorrente Argento Salvatore, rappresentati e difesi dall'Avv. Calogero Cipolla, presso il cui studio in Palermo, via Catania n. 8 bis, sono elettivamente domiciliati,
il Comune di Bagheria, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Giovanni Valentino, presso il quale è elettivamente domiciliato in Palermo, via F. Scaduto n. 2\d,
per l'annullamento, previa sospensione,
“a) della ordinanza n. 179 del 21-09-1992, nullamente notificata in data 8 ottobre 1992, con la quale il sindaco di Bagheria annullava in autotutela la concessione edilizia n. 156 del 30-12-1978 rilasciata a Caviglia Francesca, madre e dante causa del ricorrente (Argento Salvatore, N. d. R.) per la costruzione di una casetta per civile abitazione in territorio di Bagheria, contrada Mongerbino;
“b) della ordinanza n. 215 del 26-10-1992 dello stesso sindaco, nullamente notificata il 13-11-1992 con la quale si ingiungeva a Caviglia Francesca di procedere alla demolizione della stessa costruzione”.
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune intimato, con le relative difese;
Visto l’atto di costituzione in giudizio depositato il 27.11.2002 da Argento Francesco e Caviglia Francesca, quali eredi dell’originario ricorrente Argento Salvatore, deceduto il 4.01.1999;
Designato relatore il Cons. Calogero Ferlisi;
Uditi, alla pubblica udienza del 20 dicembre 2005, i difensori delle parti come da verbale;
1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, Argento Francesco e Caviglia Francesca, n.q., impugnano i provvedimenti di cui in epigrafe chiedendone l'annullamento, vinte le spese, esponendo in fatto quanto segue:
A) “In data 20.12.1978 il Sindaco di Bagheria rilasciò a Caviglia Francesca... la concessione n. 156 per costruire una casetta per civile abitazione in territorio di Bagheria, contrada Mongerbino, in un lotto di proprietà della stessa. In data 1.2.1990 è deceduta Caviglia Francesca lasciando a succederle, come unico erede, il figlio Argento Salvatore”, originario ricorrente;
B) “Con i due provvedimenti ora impugnati il sindaco di Bagheria ha revocato la concessione edilizia ed ha ordinato a Caviglia Francesca di demolire la costruzione realizzata da circa quindici anni, dichiarata abitabile, regolarmente catastata e per la quale lo Stato ha riscosso anche la imposta di successione”.
2. In punto di diritto, i ricorrenti (costituitisi in giudizio in luogo del loro dante causa Argento Salvatore) deducono:
I) “L'ordine di demolizione è stato diretto contro Caviglia Francesca, deceduta, e non può avere rilevanza alcuna nei confronti dell’originario ricorrente Argento Salvatore divenuto nel frattempo proprietario dello immobile, per successione “mortis causa”. La stessa ordinanza sarebbe stata “... inoltre nullamente notificata a Caviglia Francesca”.
II) Eccesso di potere; violazione di legge.
I provvedimenti impugnati sarebbero stati adottati su un unico errato presupposto: che la costruzione fosse stata autorizzata e realizzata in violazione della norma di cui allo art 15 lettera a) della L.Reg. 12.6.1976, n.78 (violazione della fascia di arretramento di metri 150 dalla battigia), senza tuttavia considerare che “nel comune di Bagheria, dopo la emanazione della legge del 76 e fino ad oggi, per la zona che interessa, non sono entrati in vigore strumenti urbanistici e quindi la prescrizione relativa allo arretramento non ha acquistato efficacia nei confronti dei privati”.
In sostanza il Comune non avrebbe considerato che all’epoca del rilascio della concessione, le prescrizioni urbanistiche contenute nell'art 15 non erano “... idonee a creare direttamente vincoli nei confronti dei privati o degli enti interessati”, ma solo ad orientare la pianificazione urbanistica degli enti locali.
L’ordinanza di demolizione risulta, altresì, viziata anche in via derivata per la illegittimità del provvedimento di annullamento d’ufficio della concessione, che ne costituisce l'unico dichiarato presupposto.
III) Eccesso di potere, difetto di motivazione, violazione di legge.
Premesso che “il provvedimento di revoca in autotutela della concessione rilasciata nel lontano 1978 si riferisce ad una costruzione realizzata previa regolare concessione ed abitata da quindici anni”, i ricorrenti deducono che “in questo lungo periodo di tempo il comportamento acquiescente della amministrazione aveva determinato il consolidamento delle posizioni soggettive del privato” ed “era quindi richiesta una puntuale motivazione relativa allo interesse pubblico alla revoca”.
Di contro, nel provvedimento, con una frase di stile, “... si afferma soltanto, ed in generale, la esistenza dello interesse pubblico concreto ed attuale allo annullamento della concessione al fine della salvaguardia e della fruizione di un bene ambientale di particolare interesse”.
Inoltre, il provvedimento in parola sarebbe stato “...adottato in contrasto e comunque senza considerare il diverso parere espresso dallo organo specificatamente deputato alla difesa dei beni ambientali”, dato che “la Soprintendenza ai beni culturali e/o ambientali ..., a seguito di accurato esame della costruzione e dei luoghi aveva ritenuto (v. nota 4.493 del 26.3.1992 diretto anche al Comune) che l’opera non arrecava grave danno al paesaggio e poteva essere mantenuta”.
Si fa osservare, altresì, che “Lo annullamento di ufficio di una concessione edilizia, particolarmente quando sia adottato dopo un cospicuo lasso di tempo dal rilascio, deve essere congruamente motivato in ordine all'interesse pubblico che è alla base del provvedimento, debitamente rapportata al sacrificio che viene imposto al privato, e ciò anche allorché esso sia intervenuto per erronea rappresentazione degli elementi di fatto prospettati a sostegno dell'atto concessivo”.
Infine, il Sindaco avrebbe inteso “applicare l’art 23, co. 10 L. Reg. 37 del 1985” (che esclude dalla sanatoria le costruzioni abusive eseguite in violazione dell'art 15 lett. a) della L.R. 12.6.1976, n. 78 e non completate appunto entro il 31.12.1976), senza considerare che “... nella specie, non si trattava di costruzione abusiva, ma di costruzione realizzata in costanza di valida concessione e per la quale quindi non era stata chiesta la sanatoria”.
3. Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l'Amministrazione intimata che con memoria contesta la fondatezza del ricorso concludendo per il suo rigetto con ogni conseguente statuizione sulle spese.
4. Con ordinanza collegiale n. 107 del 3 febbraio 1993 è stata accolta (in parte) l'istanza di sospensione del provvedimento impugnato.
5. Alla pubblica udienza del 20 dicembre 2005, presenti i Difensori delle parti - che si sono riportati agli scritti difensivi insistendo nelle relative conclusioni - la causa è stata posta in decisione.
1. Col primo motivo di ricorso i ricorrenti assumono che l'ordine di demolizione è stato diretto contro Caviglia Francesca, nata a Palermo il 5.8.1905, deceduta, e non potrebbe avere rilevanza alcuna nei confronti del figlio sig. Argento Salvatore, divenuto proprietario dell’immobile per successione ereditaria (cui sono subentrati in corso di giudizio la di lui moglie Caviglia Francesca, nata ad Ascoli Piceno il 20.11.1944, ed il di lui figlio Argento Francesco). La stessa ordinanza sarebbe stata “... inoltre nullamente notificata a Caviglia Francesca”.
Il motivo è infondato in quanto, pur considerando che la concessionaria sig.ra Caviglia Francesca, nata nel 1905, è deceduta in data 1.2.1990 e che il provvedimento di annullamento in autotutela della concessione edilizia n. 156 del 30-12-1978 è stato adottato il 21.09.1992, non risulta dimostrato in atti che a quest’ultima data fosse già intervenuta la variazione catastale indicante il subentro, per successione ereditaria, del di lei figlio (sig. Argento Salvatore) nella proprietà dell’immobile per cui è causa. Pertanto, legittimamente il Comune ha indirizzato il provvedimento in autotutela e la conseguente ordinanza di demolizione alla originaria intestataria della concessione edilizia sig.ra Caviglia Francesca (cfr. in materia T.A.R. Lazio, II Sez., 26 giugno 1997, n. 1110, secondo cui correttamente l’ordine di demolizione di opere abusive è notificato al proprietario dell’area che si presume, sino a prova contraria, quanto meno corresponsabile dell’abuso, dato che l’Amministrazione non ha l’obbligo di compiere accertamenti giuridici circa l’esistenza di particolari rapporti interprivati, avendo solo l’onere di individuare il proprietario catastale. Nello stesso senso vedasi T.A.R. Veneto, Venezia, 1 febbraio 2002, n. 314; T.A.R. Lazio, Roma, 16 novembre 1993, n. 1406; T.A.R. F.V.G., Trieste, 26 febbraio 2000, n. 156).
2. Col secondo motivo di ricorso i ricorrenti assumono che “... tutte le prescrizioni urbanistiche contenute nell'art 15 (L.r. n. 78/1976, N.d.R.) non sono idonee a creare direttamente vincoli nei confronti dei privati o degli enti interessati e ... non possono trovare applicazione fino a quando le amministrazioni comunali non abbiano adottato uno strumento urbanistico (o modificato uno preesistente) conformandosi alle predette prescrizioni ...”.
Il motivo è infondato, in quanto il divieto di edificabilità nella fascia di 150 metri dalla battigia (ex art. 15 lettera "a" della L.R. 12.6.1976, n. 78) ha come destinatari tanto la P.A., in sede di pianificazione urbanistica, quanto i privati cittadini.
Invero, la giurisprudenza ha già da tempo chiarito che:
- il vincolo derivante dalla L. reg. 12 giugno 1976 n. 78, entro la fascia di rispetto di 150 metri dalla battigia, è di inedificabilità assoluta ed è immediatamente applicabile anche nei confronti dei soggetti privati a prescindere da ogni atto normativo di recepimento (C.g.a. 19 marzo 2002, n. 158; 31 gennaio 1995, n. 10; T.A.R. Sicilia, Palermo, 15 maggio 1997, n. 860);
- il comma 10 dell’art. 23 della L. reg. n. 37/1985 (di recepimento della L. n. 47/1985) dispone espressamente che “restano … escluse dalla concessione o autorizzazione in sanatoria le costruzioni eseguite in violazione dell'art. 15, lett. a, della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, ad eccezione di quelle iniziate prima dell'entrata in vigore della medesima legge e le cui strutture essenziali siano state portate a compimento entro il 31 dicembre 1976”;
- l'art. 2 L. reg. sic. 30 aprile 1991 n. 15 ha efficacia retroattiva, avendo operato un'interpretazione autentica delle previsioni dell'art. 15 legge reg. n. 78 cit. (T.A.R. Sicilia, Palermo, 19 ottobre 1995, n. 793; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 20 novembre 1993, n. 914).
3. Col terzo motivo i ricorrenti assumono che il provvedimento di annullamento della concessione edilizia del 1978 sia privo di idonea motivazione.
La censura appare meritevole di accoglimento.
In punto di fatto va rilevato, preliminarmente, che il provvedimento in autotutela concerne una concessione edilizia rilasciata dal Comune nel 1978 sulla cui base è stata realizzata una costruzione adibita ad abitazione. Dalla data della concessione a quella del provvedimento in autotutela sono trascorsi circa quattordici anni, sicché lo stesso comportamento del Comune ha determinato, obiettivamente, il consolidarsi di un legittimo affidamento del privato.
In conseguenza, il provvedimento impugnato avrebbe richiesto una puntuale motivazione circa l’interesse pubblico perseguito in relazione al sacrificio imposto al cittadino; e ciò nell’ottica di un bilanciamento di interessi che, per costante dottrina e giurisprudenza, deve connotare gli atti di ritiro allorché gli stessi intervengano dopo un lungo lasso di tempo ed abbiano suscitato nei privati affidamenti incolpevoli. Regola, questa, il cui corollario più noto è che - in simili casi - il mero ripristino della legalità violata non è mai presupposto sufficiente per giustificare il provvedimento (di natura discrezionale) di annullamento in autotutela, ostandovi, in particolare, il principio della certezza dei rapporti giuridici (di valore primario nell’ordinamento) e la presunzione di legittimità dei provvedimenti adottati dalla P.A. (cui non può non riconnettersi anche un minimo di autoresponsabilità per le determinazione adottate e gli affidamenti suscitati).
Principi, questi, che oggi risultano espressamente codificati dal legislatore nella norma di cui all’art. 21-nonies della L. 7 agosto 1990, n. 241 (introdotto dalla L. n. 15/2005) alla cui stregua: “Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati ...”.
Fatte le superiori premesse, il Collegio osserva che nella specie l’impugnato provvedimento di annullamento della concessione edilizia del 1978, dopo avere richiamato i pareri espressi dalla C.E.C. e l’esito di un intervento ispettivo disposto dall’Assessorato regionale Territorio e Ambiente, si limita ad affermare che sussisterebbe nella specie un “... interesse pubblico concreto ed attuale all’annullamento della concessione di cui trattasi al fine della salvaguardia e della fruizione di un bene ambientale di particolare interesse”.
Ma questa motivazione si sostanzia in una mera “frase di stile”, che enuncia solamente in astratto l’interesse perseguito, senza tuttavia affrontare, in alcun modo, la dovuta comparazione tra l’interesse enunciato, il sacrificio imposto al privato e l’affidamento in questi suscitato per circa quattordici anni dal provvedimento abilitativo rilasciato - è bene ribadirlo - dallo stesso Comune di Bagheria.
In tema di concessione edilizia, la giurisprudenza è ferma nel ritenere che l'esercizio del potere di autotutela è legittimato dal concorso di due condizioni, rappresentate l’una dall’esistenza del vizio di legittimità che infici l’atto che si intende annullare e, l’altra, dalla presenza di uno specifico pubblico interesse, diverso da quello finalizzato al ripristino della legalità violata, che giustifichi il particolare sacrificio imposto al privato in relazione alla sua posizione giuridica creatasi per effetto dell’originario rilascio del titolo (Cons. Stato, Sez. V, 13 marzo 2000, n. 1311; Cons. St., Sez. V Ord.za 25 giugno 2002, n. 2634; T.A.R. Lazio, Roma, 27 gennaio 2004, n. 798); a meno che non risulti che la illegittimità della concessione edilizia derivi da una erronea rappresentazione (dolosa o colposa) dei fatti da parte del privato richiedente (cfr. C.g.a., 8 maggio 1997, n. 98). Ipotesi, quest’ultima, che nella presente fattispecie non viene in considerazione, in alcun modo e sotto alcun profilo.
4. Peraltro, nel caso in esame, la rilevata genericità della motivazione che sorregge l’impugnato provvedimento in autotutela appare ancor più censurabile ove si consideri che proprio la Soprintendenza ai BB.CC.AA., con nota 4.493 del 26.3.1992 (diretta anche al Comune di Bagheria), ha ritenuto, nella sua specifica competenza rivolta alla valutazione degli aspetti ambientalistici e paesaggistici, che l’opera non arrecasse grave danno al paesaggio e che pertanto potesse essere mantenuta (verso pagamento della indennità ex art. 15 L. 1497/1939); finendo, in tal modo, per certificare che nessun concreto interesse pubblico (nei termini di “salvaguardia e della fruizione di un bene ambientale” dichiaratamente perseguiti dal Comune col provvedimento in autotutela) sussisteva in ordine alla rimozione del manufatto realizzato.
Ne discende che, a fronte del lungo lasso di tempo intercorso tra la data di rilascio della concessione ed il provvedimento in autotutela di annullamento della stessa, ed a fronte del parere di compatibilità paesaggistico-ambientale sostanzialmente rilasciato dalla Soprintendenza, la motivazione che si legge nel predetto provvedimento appare del tutto generica ed inadeguata.
5. Quanto, poi, all’assunto del Comune resistente secondo cui il citato parere della Soprintendenza si riferirebbe “a costruzione diversa da quella di fatto realizzata” (v. controricorso, pag. 5), il Collegio osserva che:
- l’assunto è, allo stato, una mera affermazione labiale del Comune priva di alcun riscontro documentale;
- dalla copia in atti del detto parere risulta che lo stesso ha ad oggetto “Bagheria - C/da Aspra-Mongerbino - progetto casa bifamiliare (lavori eseguiti in difformità al progetto) - Ditta Argento Salvatore”, e si riferisce al precedente nullaosta “prot. n. 4646 del 7.7.1979”, che è proprio quello a suo tempo rilasciato dalla medesima Soprintendenza per la realizzazione dell’immobile “de quo”;
- in ogni caso, le eventuali difformità tra quanto a suo tempo autorizzato dal Comune e dalla Soprintendenza e quanto di fatto realizzato, potevano essere motivo di adeguati provvedimenti sanzionatori del Comune ex art. 7 L. n. 47/1985, non certo ragione per disporre l’annullamento, tout court, dell’atto autorizzativo e la conseguente intimazione della demolizione dell’intero fabbricato.
6. In relazione alla riscontrata illegittimità del provvedimento in autotutela sussiste, altresì, il vizio (dedotto nel secondo motivo) di invalidità derivata a carico dell’ordinanza di demolizione n. 215 del 26-10-1992.
In conclusione, il ricorso dev'essere accolto, con la conseguenziale statuizione di annullamento degli atti impugnati.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione Terza, accoglie il ricorso in epigrafe e per l'effetto annulla i provvedimenti impugnati.
Così deciso in Palermo nella Camera di consiglio del 20 dicembre 2005.
___________________________Presidente
___________________________Estensore
___________________________Segretario
Depositata in Segreteria il__21 febbraio 2006
Il Direttore della Sezione
10/09/2020 - CGGE2259
Corso - 10/09/2020 - Superbonus 110%