Source: http://kraken.slv.cz/Ars1/2015
Timestamp: 2018-09-23 21:11:31+00:00
Document Index: 30322888

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 57', '§ 58', '§ 91', 'soud ', '§ 46', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', 'soud ', '§ 65', '§ 65', '§ 15', '§ 65', '§ 91', '§ 123', '§ 65', '§ 91', 'soud ', '§ 109', '§ 103', '§ 103', 'soud ', 'soud ', '§ 91', '§ 15', 'Soud ', '§ 57', '§ 91', '§ 91', '§ 65', 'soud ', 'soud ', '§ 91', '§ 57', '§ 91', '§ 58', '§ 2', '§ 90', '§ 87', '§ 53', '§ 60', 'soud ', 'soud ', '§ 57', '§ 91', 'Soud ', '§ 91', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 16', '§ 16', '§ 91', '§ 16', 'Soud ', '§ 57', '§ 91', 'soud ', '§ 16', '§ 91', '§ 69', '§ 83', 'soud ', '§ 33', 'Soud ', 'soud ', '§ 103', 'Soud ', 'Soud ', 'soud ', '§ 92', '§ 29', '§ 33', '§ 9', 'soud ', 'soud ', '§ 110', '§ 109', '§ 93', 'soud ', '§ 60', '§ 55', '§ 16', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 109', '§ 91', '§ 91', 'soud ', '§ 91', '§ 13', 'in fine', '§ 15', '§ 15', '§ 13', 'ÚS 201/15 ', '§ 91', 'soud ', 'ÚS 301/05 ', 'soud ', 'soud ', '§ 13', '§ 49', '§ 51', '§ 37', '§ 64', 'ÚS 9/09 ', '§ 37', '§ 24', '§ 28', '§ 55']

Ars1/2015
Ars 1/2015-94
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jana Passera a soudcù JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Tomá¹e Langá¹ka, JUDr. Petra Mike¹e, JUDr. Barbary Poøízkové, JUDr. Miloslava Výborného a Mgr. Daniely Zemanové v právní vìci navrhovatelù: a) R. K., b) Ing. P. K., c) doc. RNDr. F. V., Ph.D., d) L. ©., e) JUDr. ©. C., f) MVDr. V. ®., g) J. N., h) J. I., ch) N. K., i) Ing. O. P., j) P. B., k) P. ©., l) JUDr. J. O., m) R. O., n) P. S., v¹ech zastoupených doc. JUDr. Zdeòkem Koudelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Optátova 46, Brno, proti odpùrci: Zastupitelstvo mìsta Brna, se sídlem Dominikánské nám. 1, Brno, zastoupenému JUDr. Stanislavem Kadeèkou, Ph.D., advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení: Pøípravný výbor pro konání místního referenda o poloze osobního ¾eleznièního nádra¾í v Brnì, zastoupené JUDr. Pavlem Uhlem, advokátem se sídlem Koøenského 15, Praha 5, proti usnesení pøijatému zastupitelstvem mìsta Brna è. Z7/0012, na zasedání konaném dne 25. 11. 2014 pod bodem è. 15 o vyhlá¹ení místního referenda-ZM7/15 v èásti bodu 3, který stanoví dobu jeho konání souèasnì s volbami do zastupitelstva krajù v záøí nebo øíjnu 2016, o kasaèní stí¾nosti navrhovatelù proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 6. 2. 2015, èj. 63 A 2/2015-34,
[1] Navrhovatelé se u Krajského soudu v Brnì domáhali zru¹ení usnesení Zastupitelstva mìsta Brna ze dne 25. 11. 2014, è. Z 7/01, v èásti oznaèené 15. Vyhlá¹ení místního referenda-ZM 7/0012, bod 3, první odrá¾ka, která zní: -dobu jeho konání souèasnì s volbami do zastupitelstev krajù v záøí nebo v øíjnu roku 2016. .
[2] Krajský soud odmítl návrh usnesením ze dne 6. 2. 2015, èj. 63 A 2/2015-34. Dovodil toti¾, ¾e se jedná o vìc místního a krajského referenda se soudní ochranou vymezenou v § 57 a v § 58 zákona è. 22/2004 Sb., o místním referendu a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a v § 91a s. ø. s. Krajský soud shledal návrh, který vyboèoval z rámce zmínìných ustanovení, nepøípustným ve smyslu § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. Usnesení krajského soudu je, stejnì jako v¹echna dále citovaná rozhodnutí správních soudù, dostupné na www.nssoud.cz a soud na nìj v podrobnostech pro struènost zcela odkazuje.
[3] Navrhovatelé (stì¾ovatelé) brojili proti usnesení krajského soudu kasaèní stí¾ností s tím, ¾e krajský soud v rozporu s § 65 s. ø. s. a èlánkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod odmítl pøiznat soudní ochranu základnímu právu a neuvedl, který soud je pøíslu¹ný takovou ochranu poskytnout.
[4] Stì¾ovatelé coby pøehlasovaní opozièní zastupitelé tvrdili poru¹ení práva na øádný výkon veøejné funkce jako souèásti ústavního práva podílet se na správì vìcí veøejných ve smyslu èlánku 21 odst. 1 Listiny a poru¹ení práva ve volené funkci naplòovat volnou soutì¾ politických stran. K poru¹ení tìchto práv nedo¹lo vyhlá¹ením referenda, ale jeho odkladem o dva roky, èím¾ je stì¾ovatelùm jako èlenùm zastupitelstva po polovinu volebního období bránìno rozhodovat o pøedmìtné otázce. Krajský soud se proto mýlil v závìru, ¾e stì¾ovatelé nebyli zkráceni na svých právech, mohli-li hlasovat o návrhu na vyhlá¹ení referenda.
[5] Zvlá¹tní ustanovení o soudním pøezkumu ve vìcech místního referenda definují aktivní legitimaci úzce a stì¾ovatelé ji nesplòují. Souèasnì v¹ak platí, ¾e z pravomoci soudù nesmí být vylouèeno pøezkoumání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod. Stì¾ovatelé proto podali ¾alobu podle § 65 a násl. s. ø. s., jejím¾ prostøednictvím se domáhali ochrany subjektivních práv na øádný výkon veøejné funkce. Existence zvlá¹tní úpravy v zákonì o místním referendu nebrání aplikaci obecné úpravy tam, kde není pro konkrétní akt stanoven zvlá¹tní zpùsob soudní ochrany.
[6] Pøeká¾kou aplikace obecné úpravy není ani skuteènost, ¾e napadené usnesení nebylo pøijato ve správním øízení a ¾e je vydalo zastupitelstvo. Podstatné je, ¾e bylo vydáno orgánem veøejné moci a zasáhlo do práv stì¾ovatelù.
[7] V souladu s touto argumentací stì¾ovatelé namítli, ¾e o jejich kasaèní stí¾nosti má rozhodovat standardní tøíèlenný senát Nejvy¹¹ího správního soudu, nikoliv sedmièlenný senát pøíslu¹ný mj. pro vìci místního a krajského referenda.
[8] Odpùrce ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e stì¾ovatelùm nesvìdèí aktivní legitimace podle § 65 s. ø. s.
[9] Nedo¹lo toti¾ k zásahu do veøejných subjektivních práv stì¾ovatelù. V¹ichni stì¾ovatelé mìli mo¾nost úèastnit se hlasování a výsledek hlasování není ani pro pøehlasovaného zastupitele zásahem do výkonu mandátu. Vyhlá¹ení místního referenda nepochybnì bylo v pravomoci zastupitelstva jako pøímo voleného orgánu obce. Datum vyhlá¹ení zasahuje pouze do funkèního období nynìj¹ího zastupitelstva a pøes znaèný èasový odstup odrá¾í v souladu s § 15 zákona o místním referendu dobu uvedenou v návrhu pøípravného výboru.
[10] Zastupitelstvo nebylo pøi pøedmìtném rozhodování správním, ale politickým orgánem. Nedo¹lo proto k vydání rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 s. ø. s.
[11] Odpùrce zpochybnil i pasivní legitimaci zastupitelstva s tím, ¾e v pøípadì jednání zastupitelstva by mìla být ¾alovanou stranou obec. S ohledem na nedostatek aktivní legitimace navrhovatelù ov¹em odpùrce pova¾oval otázku pasivní legitimace za v zásadì teoretickou.
[12] S odkazem na doktrínu i judikaturu odpùrce zdùraznil, ¾e ve vìcech místního referenda je pøípustná pouze soudní ochrana odvíjející se od § 91a s. ø. s.
[13] Koneènì odpùrce upozornil na mo¾nost ochrany cestou § 123 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù.
[14] V doplnìní vyjádøení odpùrce setrval na názoru, ¾e stì¾ovatelùm nesvìdèí aktivní legitimace k podání ¾aloby podle § 65 s. ø. s. a ¾e ve¹kerý pøezkum referendových vìcí probíhá pouze v rámci øízení podle § 91a s. ø. s.
[15] Zároveò se v¹ak vyjádøil k podstatì vìci. S odkazem na judikaturu správních soudù zdùraznil, ¾e stanovené datum referenda nepøedstavuje nepøípustnì vzdálenou budoucnost, zohledòuje zájem na platnosti místního referenda a i s èasovým odstupem obstojí aktuálnost tématu referenda.
[16] Osoba zúèastnìná na øízení výslovnì sdìlila, ¾e se k vìci samé nehodlá vyjadøovat.
[17] Nejvy¹¹í správní soud posoudil kasaèní stí¾nost, vázán jejím rozsahem a dùvody (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.).
[18] Jakkoliv stì¾ovatelé sami nepodøadili kasaèní stí¾nost ¾ádné èásti ustanovení § 103 odst. 1 s. ø. s., z podstaty vìci pøipadá v úvahu pouze aplikace § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.
[19] Podle kasaèní stí¾nosti byl podstatou ¾aloby nepøípustnì dlouhý odklad místního referenda, který stì¾ovatele zbavuje práva rozhodovat o pøedmìtu referenda, jinak patøícím do pùsobnosti Zastupitelstva mìsta Brna.
[20] Krajský soud s odkazem na zákon è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, odkázal na konkrétní práva a povinnosti zastupitele obce, mezi nì¾ zaøadil právo podílet se na tvorbì vùle zastupitelstva hlasováním. Stì¾ovatelé nezpochybnili, ¾e jim toto právo pøi hlasování o vyhlá¹ení referenda nebylo upøeno.
[21] Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda za situace, kdy stì¾ovatelé hlasovali o vyhlá¹ení referenda, mohlo výsledkem hlasování obecnì dojít k zásahu do jejich veøejných subjektivních práv, jim¾ by správní soudy byly pøípadnì povinny poskytnout ochranu i nad rámec § 91a s. ø. s. Pokud by k zásahu vùbec dojít nemohlo, pak by argumentace stì¾ovatelù byla bezpøedmìtná.
[22] Co do délky doby, kdy se má referendum konat, lze odkázat na øadu rozhodnutí kasaèního soudu, v nich¾ se této problematice vìnoval. Podstatné je, aby vyhlá¹ení referenda vèetnì data jeho pøedpokládaného konání smìøovalo k naplnìní smyslu a úèelu právní úpravy. Má-li referendum splnit svùj úèel, je tøeba podøídit organizaci referenda vèetnì volby termínu snaze o to, aby výsledky referenda byly platné (rozsudek ze dne 3. 10. 2014, èj. Ars 6/2014-42).
[23] Pokud je datum vyhlá¹eného referenda navázané na termín budoucích, by» i relativnì vzdálených voleb, ale splòuje pøitom po¾adavky § 15 zákona o místním referendu, nelze bez dal¹ího hovoøit o jeho nezákonnosti (srov. také rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2015, èj. Ars 11/2014-42). Konání místního referenda souèasnì s nejbli¾¹ími volbami je pøitom vhodné zejména z hlediska hospodárnosti, èasové organizace referenda a úèasti obèanù (viz rozsudek ze dne 31. 10. 2012, èj. Ars 2/2012-43, nebo rozsudek ze dne 2. 10. 2014, èj. Ars 3/2014-41).
[24] Stì¾ovatelé napadli to, ¾e jim je do doby konání referenda znemo¾nìno rozhodovat o jeho pøedmìtu. V tomto smìru se v¹ak jedná pouze o imanentní souèást skuteènosti, ¾e Zastupitelstvo mìsta Brna v souladu se svou pravomocí vìt¹inou hlasù referendum vyhlásilo. Soud si jen obtí¾nì umí pøedstavit, ¾e by mìl být (bez odpovídajícího zákonného zmocnìní k pøezkumu) pokraèujícím fórem politického boje pøedstavovaného v posuzované vìci hlasováním v zastupitelstvu. Vìt¹inoví zastupitelé pak pøi vyhlá¹ení referenda nesou za nemo¾nost rozhodovat do doby jeho konání o jeho pøedmìtu pøedev¹ím politickou odpovìdnost.
[25] Zjevný nedostatek veøejného subjektivního práva, je¾ by v této konkrétní vìci svìdèilo stì¾ovatelùm a jemu¾ by bylo mo¾né by» i jen hypoteticky poskytnout soudní ochranu, potvrzuje správnost rozsahu soudní ochrany v referendových vìcech, zvoleného zákonodárcem.
[26] Ten koncipoval §§ 57 a 58 zákona o místním referendu a § 91a s. ø. s. vzájemnì provázanì, coby souèást konstrukce soudní ochrany ve vìcech místního referenda. Ustanovení § 91a bylo do soudního øádu správního vlo¾eno právì zákonem o místním referendu (§ 65).
[27] Soudní ochrana ve vìcech místního referenda mù¾e být pøedbì¾ná nebo následná-pøed konáním referenda soud urèuje, ¾e návrh na konání místního referenda nemá nedostatky a je oprávnìn vyhlásit místní referendum, naopak po uskuteènìní referenda mù¾e soud vyslovit neplatnost pøijatého rozhodnutí a vyslovit neplatnost hlasování (rozsudek NSS ze dne 12. 2. 2014, èj. Ars 1/2014-34).
[28] Pøedbì¾ná ochrana je poskytována pøípravnému výboru, tedy fakticky osobám, které mají zájem realizovat své veøejné subjektivní právo na iniciování místního referenda (srov. § 91a odst. 2 s. ø. s. a § 57 zákona o místním referendu).
[29] Následná ochrana je poskytována i v¹em oprávnìným osobám, tedy volièùm oprávnìným volit do zastupitelstva dané obce (srov. § 91a odst. 2 s. ø. s. a § 58 za pou¾ití § 2 zákona o místním referendu) a do znaèné míry odpovídá ochranì poskytované ve volebním soudnictví (srov. § 90 s. ø. s. a § 87 zákona è. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu Èeské republiky a o zmìnì a doplnìní nìkterých dal¹ích zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, nebo § 53 zákona
è. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajù a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, nebo § 60 zákona è. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù).
[30] Zákonodárce ostatnì tuto podobnost cílenì zamý¹lel, jak vyplývá ze zmínky o zaøazení pøedmìtných ustanovení do èásti volebního soudnictví, kam svým charakterem patøí (Dùvodová zpráva k návrhu zákona o místním referendu, Snìmovní tisk è. 255 Poslanecké snìmovny pro období 2002-2006).
[31] Platí-li ve volebních vìcech, ¾e zákonodárce je oprávnìn vymezit rozsah soudního pøezkumu voleb a takovéto vymezení je pro soud závazné (srov. usnesení NSS ze dne 4. 7. 2006, èj. Vol 36/2006-22), uplatní se stejná premisa i ve vìcech referendových .
[32] Citovaná ustanovení proto vyèerpávají soudní ochranu, jí¾ lze v referendových vìcech poskytnout. Zákonodárce zjevnì nepøedpokládal, ¾e by se nevyhlá¹ení referenda mohlo dotknout veøejného subjektivního práva jiných osob ne¾ tìch, které prostøednictvím pøípravného výboru chtìjí realizovat své právo vyvolat místní referendum, nebo ¾e by se samotné vyhlá¹ení referenda mohlo právnì relevantnì dotknout veøejného subjektivního práva jednotlivce. ©ir¹í posteriorní ochrana odrá¾í skuteènost, ¾e se referenda úèastnily èi mohly úèastnit osoby, které jej neiniciovaly-a zahrnuje proto i oprávnìné osoby.
[33] Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavøel, ¾e soudní ochranu ve vìcech týkajících se místního referenda lze poskytnout pouze v rozsahu vymezeném §§ 57 a 58 zákona o místním referendu a § 91a s. ø. s. (ostatnì, identicky ve vìci tých¾ stì¾ovatelù srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 8. 2015, sp. zn. III. ÚS 201/15). Pro vìci místního referenda vyboèující z uvedeného rámce proto nelze aplikovat ustanovení soudního øádu správního upravující obecné ¾alobní typy.
[34] Tento závìr odpovídá také názoru ji¾ døíve vyjádøenému v rozsudku ze dne 30. 9. 2004, èj. 2 As 22/2004-68. Podle nìj ze souboru vìcí podøaditelných pod oznaèení vìci místního referenda podléhají soudnímu pøezkumu jen ty èinnosti veøejné správy související s místním referendem, o kterých tak výslovnì stanoví soudní øád správní nebo zvlá¹tní zákon. Není proto mo¾né, aby o urèitém aktu orgánu veøejné správy bylo mo¾né rozhodnout alternativnì buï v øízení o ¾alobách proti rozhodnutí správního orgánu podle èásti tøetí, hlavy druhé, dílu prvního s. ø. s., nebo v øízení ve vìcech volebních a vìcech místního referenda podle èásti tøetí, hlavy druhé, dílu ètvrtého s. ø. s.
[35] Soud uvedené závìry vyslovil pøi aplikaci právního stavu, který je¹tì nepøiznával ve vìcech místního referenda soudní ochranu podle zvlá¹tních ustanovení èásti tøetí, hlavy druhé, dílu ètvrtého s. ø. s. Tím spí¹e v¹ak jeho závìry platí nyní, kdy soudní øád správní obsahuje i § 91a.
[36] Soud si je pøitom vìdom, ¾e posouzení, zda se jedná o vìc místního referenda, nemusí být v¾dy jednoznaèné. Pøedmìtem øízení mohou být toti¾ také otázky, které s místním referendem úzce souvisí, ale netýkají se referenda samotného. Pøíkladem lze uvést rozhodování soudu ve vìci sp. zn. 8 Aps 2/2013. Jak ov¹em z rozsudku ze dne 30. 9. 2013, èj. 8 Aps 2/2013-71, vyplývá, v dané vìci byla pøedmìtem rozhodování a ¾alobci tvrzeného nezákonného zásahu usnesení zastupitelstva, jimi¾ byl do programu zastupitelstva zaøazen bod schvalování územního plánu a schválení usnesení k územnímu plánu. Pøes zøejmou souvislost s místním referendem, jeho¾ vyhlá¹ení bylo rovnì¾ na programu zastupitelstva, byl pøedmìt øízení odli¹ný. V nyní posuzované vìci se v¹ak stì¾ovatelé domáhali zru¹ení èásti usnesení Zastupitelstva mìsta Brna, jím¾ bylo vyhlá¹eno místní referendum, pøedmìtem øízení tedy byla pøímo a zøetelnì vìc místního referenda.
[37] Je nepochybné, a stì¾ovatelé to sami pøipou¹tìjí, ¾e na nì zvlá¹tní ustanovení o ochranì ve vìcech místního referenda nedopadají. Souèasnì soud dovodil, ¾e stì¾ovatelé nemohou proti vyhlá¹ení místního referenda brojit nìkterým z obecných ¾alobních typù podle èásti tøetí, hlavy druhé s. ø. s. Krajský soud proto správnì ¾alobu odmítl.
[38] Stì¾ovatelé v prùbìhu øízení o kasaèní stí¾nosti namítli, ¾e podali návrh jako ¾alobu proti rozhodnutí správního orgánu a takto koncipovali i kasaèní stí¾nosti. Podle jejich názoru mìl vìc projednávat standardní tøíèlenný senát Nejvy¹¹ího správního soudu.
[39] Sedmièlenný senát ve vìcech volebních, ve vìcech místního a krajského referenda a ve vìcech politických stran a politických hnutí (dále té¾ jen sedmièlenný senát ) [§ 16 odst. 2 písm. a) s. ø. s.], jemu¾ byla vìc pøidìlena k projednání a rozhodnutí, se proto zabýval tím, zda bylo toto pøidìlení zákonné a v souladu s rozvrhem práce soudu.
[40] Rozvrh práce stanovil v dobì, kdy stì¾ovatelé podali kasaèní stí¾nost, ¾e sedmièlenný senát rozhoduje mj. o kasaèních stí¾nostech ve vìcech místního referenda. Odkazoval pøitom na § 16 odst. 2 písm. a) s. ø. s., podle kterého se mj. ve vìcech místního referenda senát skládá z pøedsedy a ¹esti soudcù.
[41] Systematickým výkladem lze argumentovat, ¾e sedmièlenný senát rozhoduje pouze o kasaèních stí¾nostech napadajících rozhodnutí o návrzích podaných podle § 91a s. ø. s., nazvaného Ochrana ve vìcech místního referenda . Takový výklad by v¹ak byl nepøípustnì zu¾ující a rozporný se smyslem právní úpravy.
[42] Smyslem rozvrhu práce navazujícího na § 16 odst. 2 písm. a) s. ø. s. je koncentrovat rozhodování o vìcech místního referenda u sedmièlenného senátu. V nyní projednávaném pøípadu se jedná o vìc místního referenda, co¾ ani stì¾ovatelé nezpochybòují. Soud v pøedchozí èásti odùvodnìní uzavøel, ¾e soudní ochranu ve vìcech týkajících se místního referenda lze poskytnout pouze v rámci vymezeném §§ 57 a 58 zákona o místním referendu a § 91a s. ø. s. Rozhodování ve vìci místního referenda, ve kterém návrh vyboèil z rámce citovaných paragrafù a byl proto odmítnut, je pouze druhou stranou té¾e mince, resp. negativním otiskem shora pozitivnì popsané kompetence. I v tomto pøípadì proto ve vìci rozhodl sedmièlenný senát.
[43] Na uvedeném závìru nemù¾e nic zmìnit skuteènost, ¾e stì¾ovatelé ve vìci prima facie místního referenda formulovali svùj návrh jako obecnou správní ¾alobu. V daném pøípadì se toti¾ urèení senátu odvíjí od podstaty projednávané vìci, nikoliv od urèení konkrétního ¾alobního typu úèastníkem øízení.
[44] Pro úplnost soud doplòuje, ¾e ve shora citovaném rozsudku èj. 2 As 22/2004-68 rozhodoval tøíèlenný senát. Tehdy úèinná a aplikovaná právní úprava ov¹em na rozdíl od souèasnosti nesvìøovala sedmièlennému senátu rozhodování v daném typu vìcí [srov. § 16 odst. 2 písm. a) s. ø. s. ve znìní úèinném do 30. 9. 2004 a rozvrh práce pro rok 2004].
[45] Stì¾ovatelé v ¾alobì i v kasaèní stí¾nosti oznaèili jako ¾alovaného Zastupitelstvo mìsta Brna. Jednalo-li by se o návrh ve smyslu § 91a s. ø. s., bylo by ve smyslu odstavce 2 tého¾ ustanovení odpùrcem statutární mìsto Brno. Toto ustanovení se v¹ak v souladu s argumentací shora neuplatní. Jednalo-li by se o pøípustnou ¾alobu proti rozhodnutí, byl by ¾alovaným orgán, který rozhodl v posledním stupni (§ 69 s. ø. s.) a jednalo-li by se o ochranu pøed nezákonným zásahem, byl by ¾alovaným správní orgán, který podle ¾alobního tvrzení provedl zásah (§ 83 s. ø. s., srov. také usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 9. 12. 2014, èj. Nad 224/2014-53). Ani tato ustanovení se v¹ak neuplatní, nebo» jak soud shora dovodil, ve vìcech místního referenda nelze vyu¾ít obecné ¾alobní typy správního soudnictví.
[46] Podle § 33 odst. 1 s. ø. s. je odpùrcem (¾alovaným) ten, o nìm¾ to stanoví zákon. Návrh stì¾ovatelù, který se pohyboval mimo rámec soudního øádu správního, ov¹em neumo¾òuje identifikovat zákonné ustanovení urèující odpùrce. Soud proto vy¹el stejnì jako krajský soud z oznaèení odpùrce provedeného stì¾ovateli, tøeba¾e jej z dále uvedených dùvodù pova¾uje za problematický.
[47] Zastupitelstvo je toti¾ pouze orgánem obce. Jakkoliv lze zastupitelstvo v urèitých pøípadech pova¾ovat za správní orgán, bez zákonem vymezených pøípadù nemù¾e mít samo procesní subjektivitu. Tou obecnì disponuje obec (pøimìøenì srov. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 7. 2009, èj. 1 Ao 1/2009-120, zejm. odst. 43-46), jí¾ navenek zastupuje starosta (§ 103 odst. 1 obecního zøízení). Jevilo by se proto vhodnìj¹ím oznaèit za odpùrce statutární mìsto Brno, nikoliv jeho zastupitelstvo.
[48] Soud jistì mohl, a» ji¾ v souèinnosti se stì¾ovateli nebo sám upravit oznaèení odpùrce. S ohledem na odmítnutí návrhu krajským soudem (a jeho dùvody) a posouzení vìci kasaèním soudem se v¹ak jedná o otázku èistì teoretickou bez jakéhokoliv vlivu na výsledek øízení.
[49] Soud se otázkou urèení odpùrce zabýval mj. kvùli námitce stì¾ovatelù, podle ní¾ plnou moc udìlenou zástupci odpùrce udìlil primátor za mìsto Brno, které není úèastníkem øízení.
[50] Jak soud pøedeslal, zastupitelstvo nedisponuje bez dal¹ího procesní subjektivitou. Jeho zasedání svolává a zpravidla øídí starosta (§ 92 odst. 1 obecního zøízení). Ten ov¹em není zákonem vymezen jako osoba, která by byla oprávnìna jednat a vystupovat jménem zastupitelstva navenek-na rozdíl od nìkterých jiných kolektivních orgánù [srov. napø. § 29 odst. 1 písm. a) zákona è. 90/1995 Sb., o jednacím øádu Poslanecké snìmovny, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, § 33 odst. 1 písm. a) zákona è. 107/1999 Sb., o jednacím øádu Senátu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, § 9 odst. 2 zákona è. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o zmìnì dal¹ích zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù]. To je ov¹em zcela v souladu se shora vymezeným závìrem, podle kterého je jednání zastupitelstva jako orgánu obce obecnì pøièitatelné obci.
[51] Nezávisle na tom, ¾e soud shledal v kontextu posuzované vìci nadbyteèným upravovat oznaèení odpùrce, proto akceptoval plnou moc udìlenou zástupci odpùrce primátorem za statutární mìsto Brno, jeho¾ orgánem odpùrce je.
[52] Nejvy¹¹í správní soud uzavøel, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná, proto ji podle § 110 odst. 1 vìty druhé s. ø. s. zamítl. Neshledal pøitom ¾ádnou vadu, k ní¾ by byl povinen pøihlédnout i bez návrhu (§ 109 odst. 4 s. ø. s.).
[53] ®ádný z úèastníkù øízení nemá právo na náhradu nákladù øízení (analogicky § 93 odst. 4 s. ø. s.). Toto právo nemá ani osoba zúèastnìná na øízení, nebo» jí soud neulo¾il ¾ádnou povinnost, z ní¾ by nìjaké náklady vznikly (§ 60 odst. 5 s. ø. s.).
Odli¹né stanovisko soudce Tomá¹e Langá¹ka
podle § 55a s. ø. s. k rozsudku sp. zn.ze dne 2. 9. 2015
[1] K formulaci odli¹ného stanoviska, pùvodnì zamý¹leného jen proti odùvodnìní rozsudku, mne vedla pochybnost o tom, jsem-li v dané vìci vùbec zákonným soudcem. Ji¾ od zahájení øízení o kasaèní stí¾nosti toti¾ bylo sporné, zda by o ní nemìl namísto sedmièlenného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ve vìcech (mimo jiné) místního referenda podle § 16 odst. 2 písm. a) s. ø. s. (tzv. volební senát) rozhodovat bì¾ný tøíèlenný senát Nejvy¹¹ího správního soudu urèený podle rozvrhu práce k rozhodování o tzv. kasaèní agendì. Tato pochybnost byla dále v prùbìhu øízení umocnìna výslovnì formulovanou námitkou stì¾ovatelù vùèi obsazení soudu, na ni¾ proto musel Nejvy¹¹í správní soud výslovnì reagovat (vìt¹ina tak uèinila v bodech 38 a¾ 44 rozsudku). Ukázalo se koneènì, ¾e otázka slo¾ení a urèení senátu Nejvy¹¹ího správního soudu neoddìlitelnì souvisí s obsazením Krajského soudu v Brnì (dále jen krajský soud ) a se zpùsobem, jakým krajský soud nalo¾il s ¾alobou (resp. s návrhem), a tedy i s vìcným posouzením kasaèní stí¾nosti proti jeho odmítacímu usnesení. Proto své odli¹né stanovisko nakonec uplatòuji nejen proti odùvodnìní, ale i proti výroku rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn.ze dne 2. 9. 2015.
[2] Ve struènosti se domnívám, ¾e kasaèní stí¾nosti mìlo být vyhovìno, nebo» napadené usnesení krajského soudu, jím¾ byla ¾aloba odmítnuta, nebylo ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. v souladu se zákonem, resp. ústavním poøádkem. Krajský soud se jím toti¾ dopustil tzv. odmítnutí spravedlnosti (poru¹ení zákazu denegationis iustitiae), èi-jinak øeèeno-protiústavního odepøení pøístupu k soudní ochranì (èl. 36 Listiny základních práv a svobod). Krajský soud podle mì nemìl ¾alobu odmítnout pro absenci aktivní procesní legitimace (pro zjevnou neoprávnìnost navrhovatele), pøípadnì pro nepøípustnost návrhu èi pro nedostatek pravomoci (ji¾ zde je vidìt, ¾e krajský soud v dùvodech odmítnutí návrhu nemìl zcela jasno-viz body 11, 16 a 21 usnesení krajského soudu), nýbr¾ mìl ji vìcnì projednat a pøípadnì pro nedùvodnost zamítnout. S tím souvisí bezprostøednì té¾ otázka obsazení krajského soudu. Vìt¹ina mých kolegù ve volebním senátu ji zøejmì pova¾ovala za irelevantní a nezabývala se jí v pøesvìdèení, ¾e návrh (¾aloba) byl správnì odmítnut senátem krajského soudu urèeným pro vìci místního referenda. Proto¾e v¹ak krajský soud mìl podle mého názoru ¾alobu vìcnì projednat, a» u¾ v øízení o ochranì pøed nezákonným zásahem, anebo v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí, mám za to, ¾e byl pravdìpodobnì i nesprávnì obsazen a rozhodoval v rozporu s ústavnì garantovaným právem na zákonného soudce podle èl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Senátu 63 A krajského soudu byla toti¾ tato vìc pøidìlena jako vìc místního referenda , pøitom kdyby byla pøidìlována jako ostatní senátní vìc správního soudnictví , nelze vylouèit, ¾e by napadla tøíèlennému senátu v jiném slo¾ení. Nesprávné obsazení je pøitom zmateènostním dùvodem kasaèní stí¾nosti podle § 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s., jen¾ Nejvy¹¹í správní soud (povinnì) zji¹»uje i bez návrhu (§ 109 odst. 4 s. ø. s.).
[3] K uvedenému stanovisku mne vede v prvé øadì ustanovení § 91a s. ø. s., které interpretuji té¾ jako legální definici vìcí místního referenda, je¾ se vyèerpává zde uvedeným taxativním výètem ¾alobních typù. Rozsudek výsti¾nì rozli¹uje, ¾e dvìma z nich je místnímu referendu, resp. pøípravnému výboru, poskytována ochrana pøedbì¾ná (tj. jde o ochranu smìøující k uskuteènìní místního referenda), dvìma z nich pak následná, poskytovaná ji¾ v¹em oprávnìným hlasujícím (tj. jde o ochranu smìøující proti probìhnuv¹ímu místnímu referendu a rozhodnutí v nìm pøijatému). Tím se v¹ak podle mého pøesvìdèení vìci místního referenda, jim¾ je poskytována ochrana v øízení podle § 91a s. ø. s., vyèerpávají a v¹e ostatní, co do tohoto rámce nespadá, vèetnì ochrany pøedbì¾né proti ji¾ vyhlá¹enému, ale dosud neuskuteènìnému místnímu referendu, je pak øe¹itelné obecnými ¾alobními typy dle fantazie a libosti ¾alobcù a jejich ¾alobních tvrzení.
[4] Argument, ¾e rozsah soudní ochrany urèuje závaznì zákonodárce (bod 31), toti¾ pomíjí èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle nìho¾ se ka¾dý, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veøejné správy, mù¾e obrátit na soud, aby pøezkoumal zákonnost takového rozhodnutí. Musí tedy-vedle zvlá¹tních ¾alobních typù-v¾dy existovat obecný ¾alobní prostøedek, který umo¾ní pøedestøít soudu k posouzení jakékoliv tvrzení ¾alobce, jen¾ je subjektivnì pøesvìdèen o tom, ¾e mu nìjaké právo svìdèí a ¾e na nìm byl rozhodnutím orgánu veøejné moci nezákonnì zkrácen. V dané vìci jde nadto o subjektivní pøesvìdèení ¾alobcù o poru¹ení jejich politických práv podle èl. 21 Listiny základních práv a svobod; tuto skuteènost ostatnì pøipou¹tí i napadené usnesení krajského soudu v bodì 10. Takové rozhodování podle èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod vùbec nemù¾e být vylouèeno ze soudního pøezkumu. Vylouèením ze soudního pøezkumu by pøitom bylo nejen, pokud by nebyl soudní pøezkum, resp. pøístup k soudu zalo¾en vùbec, ale i to, ¾e by zdánlivì pøístup k soudu otevøen byl, av¹ak jen pokud se ¾alobce trefí do zákonodárcem úzce definovaného zvlá¹tního ¾alobního typu.
[5] Taková situace, obávám se, nastala i v nyní posuzovaném pøípadì. Odùvodnìní rozsudku, stejnì jako napadené usnesení krajského soudu, argumentuje selsky racionálnì, ¾e materiálnì jde o vìc místního referenda (s tím samozøejmì souhlasím, nebo» nelze popøít, ¾e se pøedestøená otázka místního referenda úzce dotýká: ¾alobci chtìjí zabránit jeho vyhlá¹ení, resp. konání). Je to v¹ak argumentaèní past: navádí ¾alobce na procesní kolej, je¾ je od poèátku-jak v¹ichni zúèastnìní vìdí-slepá, proto¾e pokraèovat dál lze pouze v úzce ohranièených mezích. To je také skuteèným dùvodem zamítnutí kasaèní stí¾nosti, tedy skuteènost, ¾e ¾alobcùm nelze ochranu poskytnout proto, ¾e jejich ¾alobnímu tvrzení neodpovídá ¾ádný z úzce vymezených ¾alobních typù ve vìcech místního referenda (jak otevøenì pøiznává rozsudek v bodech 32 a 33).
[6] Vìt¹ina argumentuje tím, ¾e u stì¾ovatelù zjevnì absentuje veøejné subjektivní právo, jemu¾ by alespoò hypoteticky bylo mo¾no poskytnout ochranu, co¾ údajnì potvrzuje správnost zákonodárcovy úvahy zu¾ující soudní ochranu místního referenda jen na uvedené ètyøi ¾alobní typy (bod 25), s dùsledkem vylouèení soudní ochrany mimo uvedený rámec. Krom toho, ¾e pøesvìdèení o absenci veøejného subjektivního práva by mìlo vést krajský soud nepochybnì k zamítnutí, nikoli odmítnutí ¾aloby (závìr, ¾e ¾alobce nemá právo, se pøece jen zásadnì a kvalitativnì li¹í od závìru, ¾e ¾alobce dokonce nemá ani právo obrátit se na soud), tato poznámka cudnì pomíjí kontext vývoje judikatury samotného Nejvy¹¹ího správního soudu. Zákonodárce si toti¾ mo¾ná v roce 2004, kdy pøijímal zákon o místním referendu, vèetnì § 91a s. ø. s., nedovedl ve své fantazii pøedstavit, ¾e by snad mìla být ve høe té¾ preventivní ochrana proti vyhlá¹enému místnímu referendu, jakkoli hypotetická, zejména ve vazbì na § 13 odst. 3 in fine zákona o místním referendu, podle nìho¾ vyhlá¹ení místního referenda suspenduje pravomoc orgánù obce (a tedy i právo zvolených zastupitelù) rozhodovat o vìci, která je pøedmìtem otázky ve vyhlá¹eném místním referendu. Jakkoli ustanovení § 15 zákona o místním referendu pøipou¹tí, ¾e termín místního referenda mù¾e být stanoven podle návrhu pøípravného výboru pozdìji, pøece jen je zákonným standardem konání místního referenda v relativnì krátké dobì po jeho vyhlá¹ení (do 90 dnù); srov. body 33 a 34 rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. Ars 11/2014-42 ze dne 5. 3. 2015. Byl to pøitom ná¹ volební senát, který ponìkud expandoval interpretaci § 15 zákona o místním referendu a umo¾nil konání místních referend v dobì relativnì vzdálenìj¹í, ohranièené toliko funkèním obdobím stávajícího zastupitelstva, jak ostatnì vìt¹ina zmiòuje v bodech 21 a 22. Ne¾ádoucím vedlej¹ím efektem takového proreferendového pøístupu je ov¹em prodlu¾ování doby, kdy je urèité téma podle § 13 odst. 3 zákona o místním referendu vyòato z rozhodovací pravomoci zastupitelstva a jeho èlenù, co¾ pøinejmen¹ím v závislosti na odkladu termínu stupòuje intenzitu dotèení (pro úèely pøístupu k soudní ochranì není nutno hovoøit pøímo o poru¹ování) práv zvolených zástupcù, resp. práv obèanù prostøednictvím zvolených zástupcù podílet se na správì veøejných vìcí. Lze si pøitom-a pro úèely pøístupu k soudu vùbec nevadí, ¾e hypoteticky-pøedstavit napø. pøíli¹ obecnì formulovanou referendovou otázku, je¾ v kombinaci se vzdáleným termínem konání místního referenda nadlouho vylouèí z rozhodování zastupitelù významnou èást jejich agendy. Zavírat dveøe pøed mo¾ností soudní ochrany v takových situacích a spoléhat se jen na racionalitu politického procesu a politickou odpovìdnost vìt¹iny v zastupitelstvu (bod 24 rozsudku) se mi jeví jako ponìkud krátkozraké. Komunální politika a ¾ivot obecnì jsou pøeci jen mnohem pestøej¹í a fantazie a kreativita aktérù politického dìní bezbøehá ...
[7] Na podporu svých závìrù vìt¹ina mých kolegù zmiòuje i nedávné usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 201/15 ze dne 12. srpna 2015 ve stejné vìci tých¾ úèastníkù. Jejich (z procesní opatrnosti) soubì¾nì podaná ústavní stí¾nost jím byla samosoudcovsky odmítnuta pro nepøípustnost s argumentem, ¾e stì¾ovatelé nevyèerpali procesní prostøedky k ochranì práv, je¾ jim skýtá § 91a s. ø. s. To mù¾e být argument na podporu vìt¹inového názoru. Nelze v¹ak pøehlédnout, ¾e se tvrzený procesní prostøedek ochrany práv stì¾ovatelù, jen¾ má podle usnesení Ústavního soudu spoèívat v návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí po konání místního referenda, ponìkud míjí se stí¾nostním tvrzením, podle nìho¾ jsou práva stì¾ovatelù dotèena, resp. poru¹ena právì tou skuteèností, ¾e místní referendum bylo vyhlá¹eno na termín v pøíli¹ vzdálené budoucnosti, a ¾e je proto po dobu do jeho konání nepøimìøenì zasa¾en jejich reprezentativní mandát. Je té¾ vhodné poznamenat, ¾e sám Ústavní soud ve své ustálené judikatuøe oznaèuje svá usnesení, najmì usnesení vydaná toliko soudcem zpravodajem, za nezávazná pro sebe, ani za obecnì precedenènì významná (srov. nález IV. ÚS 301/05 z 13. 11. 2007, N 190/47 SbNU 465). Realita je nicménì taková, ¾e ústavní stí¾nost stì¾ovatelù byla Ústavním soudem shledána nepøípustnou, proto¾e nevyèerpali mo¾nosti podle soudního øádu správního, k èemu¾ nyní rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu dodává, ¾e ani ¾ádnou mo¾nost ochrany podle soudního øádu správního nemají.
[8] Vìt¹ina mých kolegù na sebe prozrazuje, ¾e dùvodem pro zamítnutí kasaèní stí¾nosti mù¾e (mimo jiné) být té¾ jejich pøesvìdèení o zákonnosti vyhlá¹ení místního referenda o poloze, resp. modernizaci brnìnského hlavního nádra¾í v termínu krajských voleb plánovaných na podzim roku 2016. S oporou ve zmínìné judikatuøe na¹eho volebního senátu poznamenávají, ¾e nelze bez dal¹ího hovoøit o jeho nezákonnosti , resp. ¾e konání místního referenda souèasnì s nejbli¾¹ími volbami je ... vhodné (bod 23 rozsudku). Závìr o zákonnosti vyhlá¹ení místního referenda by se v¹ak mìl promítnout do závìru o absenci poru¹ení práv ¾alobcù, a tedy do meritorního zamítnutí jejich ¾aloby ze strany krajského soudu. Nadto, v kontextu odmítnutí ¾aloby jde o pouhé obiter dictum. I kdybych se s ním sám ztoto¾òoval, koho to zajímá, kdy¾ v dané vìci zøejmì nejsem zákonným soudcem?
[9] V obavì, ¾e nejsem pro tuto vìc zákonným soudcem, mì utvrzuje i výslovná procesní strategie ¾alobcù, kteøí namítají nezákonné slo¾ení na¹eho senátu. Výslovnì popírají, ¾e by se chtìli na soud (krajský i nejvy¹¹í správní) obracet v úzce vymezené vìci místního referenda, jsou si samozøejmì vìdomi toho, ¾e ¾ádný z ¾alobních typù ve vìcech místního referenda není pro jejich ¾alobní tvrzení pou¾itelný, a svou ¾alobu koncipovali jako ¾alobu obecnou a takto koncipují i kasaèní stí¾nost, o ní¾ proto mìl rozhodovat bì¾ný tøíèlenný senát Nejvy¹¹ího správního soudu urèený rozvrhem práce, a nikoli zvlá¹tní volební senát, jak jsem pøedeslal úvodem. Platí to i pro øízení pøed soudem krajským. Nejde o to, ¾e by si ¾alobci mohli ¾alobní typ vybírat podle libosti, ale o posouzení jejich ¾aloby podle jejího obsahu. ®alobci jsou ti, kdo se svou ¾alobou disponují. Jediné, co by snad krajský soud mohl-jsa pøesvìdèen o tom, ¾e ¾alobci míøí vedle-uèinit, je splnìní své pouèovací povinnosti, aby ¾alobcùm nebyl z formálních dùvodù a pro jejich omyl v procesních právech odepøen pøístup k soudu. Pokud by v¹ak ¾alobci i pøes pouèení trvali na ¾alobì tak, jak ji podali, bylo povinností soudu takto ¾alobu projednat; omyl ¾alobcù by se pak projevil v jejich procesním neúspìchu.
[10] Své pøesvìdèení o tom, ¾e mi dnes rozhodování o kasaèní stí¾nosti nepøíslu¹elo, jsem v¹ak beztak nemìl jak procesnì (jinak ne¾ diskusí v senátu a tímto odli¹ným stanoviskem) uplatnit. Podle § 13 odst. 4 s. ø. s. pøedseda senátu organizuje a øídí èinnost senátu; mimo jiné zahajuje a øídí jeho jednání, co¾ analogicky platí i pro rozhodování senátu bez naøízení jednání (§ 49 odst. 4, § 51 odst. 1), a øídí té¾ hlasování senátu v, resp. po poradì (§ 37 obèanského soudního øádu, ve spojení s § 64 s. ø. s.). Volební senát v rámci Nejvy¹¹ího správního soudu pøitom nemá ¾ádnou procesní mo¾nost, jak vìc-by» by byl i vìt¹inovì pøesvìdèen, ¾e mu podle rozvrhu práce nenále¾í (co¾ není)-posunout jinam (jinému senátu, jen¾ by byl pøíslu¹ný, vedoucí kanceláøe nebo pøedsedovi soudu k pøerozdìlení vìci) nebo rozhodnout o tom, ¾e jde o mylný zápis do rejstøíku (mo¾nost vyvolat kompetenèní spor ve smyslu nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 9/09 ze dne 28. 7. 2009, N 166/54 SbNU 117, zjevnì není dána, proto¾e ¾ádný spor mezi èástmi Nejvy¹¹ího správního soudu dosud nevznikl). Proto ani jednotlivý èlen senátu nemù¾e vznést návrh na pøijetí takových výrokù. Pokud za dané situace pøedseda senátu (a shodou okolností té¾ soudce zpravodaj v jedné osobì) shledal, ¾e vìc byla øádnì do rejstøíku volebního senátu zapsána a má být volebním senátem projednána a rozhodnuta a zaøadil ji na poøad jednání, resp. do porady k rozhodnutí, bylo mou povinností jako soudce hlasovat o pøedlo¾eném návrhu rozhodnutí (§ 37 odst. 2 obèanského soudního øádu, § 24 odst. 2, resp. § 28 odst. 6 jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu); soudce se nemù¾e hlasování zdr¾et anebo se hlasování vyhnout odchodem z poradní místnosti s argumentem, ¾e mu nepøíslu¹í rozhodovat. Nezbylo mi tak, ne¾ rozhodovat ve vìci, a v souladu se svým názorem jsem hlasoval proti zamítnutí kasaèní stí¾nosti (resp. navrhoval zru¹ení napadeného usnesení krajského soudu a vrácení vìci krajskému soudu k dal¹ímu øízení). Proto¾e jsem neuspìl, pøipojuji podle § 55a s. ø. s. k rozhodnutí své odli¹né stanovisko.
Tomá¹ Langá¹ek