Source: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4A877EC1CE
Timestamp: 2017-11-18 02:36:30+00:00
Document Index: 3522530

Matched Legal Cases: ['SA/Kr ', 'art. 100', 'SA/Kr ', 'art. 20', 'art. 101', 'art. 140', 'art. 151', 'art. 111', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 14', 'art. 17', 'art. 20', 'art. 3', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 18', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 16', 'art. 20', 'art. 28', 'art. 31', 'art. 140', 'art. 3', 'art. 101', 'art. 28', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 20', 'art. 28', 'SA/Kr ', 'SA/Łd ', 'SA/Kr ', 'art. 18', 'art. 20', 'art. 17', 'art. 14', 'art. 9', 'art. 20', 'art. 174', 'art. 133', 'art. 20', 'art. 141', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 133', 'art. 28', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 28', 'art. 133', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 19', 'art. 20', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 9', 'art. 20', 'art. 28', 'art. 207', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 147', 'art. 3', 'art. 190', 'SA/Kr ', 'art. 101', 'art. 101', 'art. 101', 'art. 3', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 15', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'SA/Kr ', 'SA/Łd ', 'art. 31', 'art. 64', 'in fine', 'art. 31', 'K 11/94 ', 'art. 21', 'art. 64', 'art. 6', 'art. 140', 'art. 6', 'art. 1', 'art.151']

II SA/Kr 509/17 - Wyrok WSA w Krakowie z 2017-05-23
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym), Planowanie przestrzenne, Rada Miasta, oddalono skargę, II SA/Kr 509/17 - Wyrok WSA w Krakowie z 2017-05-23, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA
2017-05-23 orzeczenie prawomocne
Anna Szkodzińska /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Dz.U. 2015 poz 199 art. 20 ust. 1, 28 ust. 1
Dz.U. 2013 poz 594 art. 101 ust. 1
Dz.U. 2016 poz 380 art. 140
Dz.U. 2016 poz 718 art. 151
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skarg M. K., S. K. i " M". sp. z o.o. w K. na uchwałę nr LXI/859/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów- Rybitwy" skargi oddala.
W niniejszej sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr LXI/859/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów – Rybitwy" wnieśli M. K., S. K. oraz "M." sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skargi w/w podmiotów Sąd na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
M. K. oraz S. K. w tożsamych skargach wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając:
1/ istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, tj. art. 17 punkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez wykładanie projektu miejscowego planu do publicznego wglądu tylko przez 2 godziny dziennie, co nie pozwoliło zapoznać się z planem dużej liczbie mieszkańców,
2/ istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, tj. art. 17 punkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpatrzenie uwag, o których mowa w punkcie 11 w/w ustawy, a dotyczących:
a) wykładania planu do publicznego wglądu tylko przez 2 godziny dziennie. Stwierdzenie, że pisma mieszkańców nie stanowią uwag pojawiło się tylko w załączniku nr [...] do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].10.2012 roku "Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag wniesionych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu mpzp ". Te same uwagi wnosili mieszkańcy w odniesieniu do projektu samego planu. W załączniku nr [...] do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].10.2012 roku ani nie wymieniono ani nie ustosunkowano się do w/w uwag. Projekt planu i Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko są osobnymi dokumentami.
b) M. K. wskazała nadto na nierozpatrzenie uwag, o których mowa w punkcie 11 w/w ustawy dotyczących aneksu do prognozy oddziaływania na środowisko z maja 2012 wymienionych w piśmie Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" z dnia 8.09.2012 roku złożonego w dniu 10.09.2012 roku w Urzędzie Miasta Krakowa. W załączniku nr [...] do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].10.2012 roku nie uwzględniono żadnych uwag Stowarzyszenia "[...]" do aneksu do Prognozy Oddziaływania na Środowisko. Nie należy ich mylić z uwagami wniesionymi przez inne stowarzyszenie " [...] ".
c) wiele uwag z pism mieszkańców i stowarzyszeń nie zostało rozpatrzonych.
d) w rezultacie należy uznać, że Prezydent Miasta Krakowa nie rozpatrzył wszystkich wniesionych uwag do samego projektu mpzp, co jest sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
3/ istotne naruszenie trybu sporządzania planu poprzez zmianę obszaru uchwalanego planu bez zmiany uchwały Rady Gminy i włączenie w 2012 r. podczas ostatniego wyłożenia projektu planu w dniach 6.08.2012 - 4.09.2012, terenów zamkniętych kolejowych (uprzednio wyłączonych z planu), tj. art. 14 punkt 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
4/ istotne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 17 punkt 4, poprzez sporządzenie nierzetelnie prognozy oddziaływania na środowisko wraz z nierzetelnie sporządzonymi aneksami;
5/ istotne naruszenie przepisów o ochronie zabytków poprzez nieuwzględnienie i brak chęci wyjaśnienia obszaru i szczegółów związanych z istnieniem na terenie Bieżanowa hitlerowskiego obozu zagłady Julag III, będącego filią hitlerowskiego obozu koncentracyjnego Płaszów (mimo zapisów w Studium Krakowa o konieczności uwzględniania terenu obozu Płaszów - obóz Płaszów miał też filie, Studium mówi ogólnie o obozie Płaszów).
6/ istotne naruszenie przepisów Prawa wodnego poprzez niewrysowanie w planie cieków wodnych istniejących.
7/ istotne naruszenie przepisów o ochronie środowiska poprzez umożliwienie rozbudowy sortowni śmieci na terenie zalewowym w sposób sprzeczny ze Studium dla Miasta Krakowa.
8/ istotne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 20 ust. 1 wymagającego stwierdzenia, że plan nie narusza ustaleń Studium.
9/ istotne naruszenie trybu uchwalenia planu poprzez całkowity brak dyskusji na Radzie Miasta przy uchwalaniu ostatecznej wersji planu mimo tak wielu uwag mieszkańców.
Skarżący szczegółowo uzasadnili w skardze powyższe zarzuty. W szczególności wskazali na zmianę obszaru planu poprzez włączenie zamkniętych terenów kolejowych. W różnych dokumentach powstałych w trakcie uchwalania planu jest w ich ocenie wyraźnie napisane, że teren kolejowy jest wydzielony i w związku z tym nie jest objęty planem (m.in. str. 21 Prognozy Oddziaływania na środowisko punkt 3. Skutkiem takiego rozpoczęcia procedury jest wyraźne określenie jego obszaru. Jeżeli pod koniec 2012 r. włączone zostały do obszaru projektu planu, uprzednio wyłączone tereny kolejowe w okolicy ulicy S. pod nowy przebieg drogi 1KDZ, to całą procedurę planistyczną należy rozpocząć od nowa, określając nowy obszar planu i sporządzając nową rzetelną prognozę oddziaływania na środowisko. Nierzetelna Prognoza oddziaływania na środowisko wynika zaś z zawartych w niej błędów pokazujących nieznajomość terenów, dla których powstało opracowanie. W punkcie 2.5.4 Prognozy opisując krajobraz i zabytki autorzy piszą "spośród ewidencjonowanych obiektów zabytkowych należy wymienić budynek Ochotniczej Straży Pożarnej w Bieżanowie na terenie stacji kolejowej Kraków Bieżanów, obecnie użytkowany przez PKP". Jednak budynek Straży znajduje się obok terenu kościoła (poza terenem planu), a sam budynek stacji kolejowej Kraków Bieżanów (pochodzący jeszcze z XIX wieku) rozpada się i nie jest przez nikogo użytkowany. Prognozę Oddziaływania na Środowisko niezgodnej ze stanem faktycznym należy uznać za sprzeczną z przepisami. Już w samym opisie syntetycznym planu na 1 stronie internetowej Urzędu Miasta można przeczytać, że obszar "obejmuje teren położony w całości w strefie rewitalizacji obszarów poprzemysłowych, w znacznej części zdegradowanych". Czytając taki opis można mieć wątpliwości, czy opracowujący plan byli na terenie Starego Bieżanowa, gdzie wprowadzając coraz intensywniejszy ruch kołowy degradują istniejącą od wieków zabudowę wsi podkrakowskiej. W aneksie do prognozy oddziaływania na środowisko podano, że "trasa nowego przebiegu drogi KDZ jest prowadzona po terenach znacznie przekształconych i zdewastowanych". Opis ten jest sprzeczny z rzeczywistością, gdyż nowy przebieg drogi KDZ (w planie określana jako 1KDZ w aneksie do prognozy jako KDZ - brak rzetelności i spójności stosowanych oznaczeń) jest prowadzony po terenie zielonym wału (po którym nigdy nie jeździły pociągi), porośniętym drzewami i po cieku wodnym. Nowa trasa wprowadza ruch ciężki między zabudowę jednorodzinną. Opis: "zmiana polegająca na przesunięciu trasy nie wpływa na zmianę ustaleń zawartych w prognozie" i "wprowadzona poprawka wpłynie pozytywnie na stan środowiska przyrodniczego w tym rejonie" pokazuje zupełnie niezrozumiałe podejście autorów opracowania do kwestii ochrony środowiska. Tego typu stwierdzenia są rażąco sprzeczne z treścią studium i przepisami ochrony środowiska. Jak pozytywnie może wpłynąć wycinka drzew, likwidacja cieku wodnego (w jego naturalnej formie), wprowadzenie hałasu i spalin między zabudowę jednorodzinną. Skarżący wskazali na zaniechanie nowych uzgodnień z Konserwatorem Zabytków i brak chęci wyjaśnienia obszaru i szczegółów związanych z istnieniem na terenie Bieżanowa hitlerowskiego obozu zagłady Julag III, będącego filią hitlerowskiego obozu koncentracyjnego Płaszów, chociaż teren po byłym obozie zagłady Julag III, a już z pewnością jego część spełnia przesłanki określone w art. 3 punkt 1 ustawy z 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prognoza oddziaływania na Środowisko nie została w aspektach przeciwpowodziowych zaktualizowana mimo wystąpienia zjawisk powodziowych już po opracowaniu jej pierwszej wersji. Co do naruszenia przepisów o ochronie środowiska poprzez umożliwienie rozbudowy sortowni śmieci i budowy stacji paliw na terenie zalewowym w sposób sprzeczny ze Studium dla Miasta Krakowa, podano, iż nie uwzględniono i w błędny sposób potraktowano wody odciekowe ze składowisk odpadów (Ustawa Prawo wodne art. 9 p. 14 d) - w sposób sprzeczny ze Studium Miasta Krakowa, co jest sprzeczne z art. 9 par. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Punkt 2.2 aneksu do prognozy oddziaływania na środowisko dopuszcza przebudowę obiektów już istniejących - powinien tylko umożliwiać remont i konserwację. Przebudowa daje za dużo możliwości na doprowadzenie obiektów do stanu i sposobu użytkowania sprzecznego z zapisami Studium. Wprowadzono możliwość realizacji stacji paliw (punkt 2.6 aneksu do prognozy oddziaływania na środowisko), co jest sprzeczne z przepisami szczególnymi o usytuowaniu obiektów mogących w negatywny sposób wpływać na środowisko w pobliżu cieków wodnych i na terenach zalewowych .
W zakresie braku zgodności ze Studium wyszczególniono w uzasadnieniu skargi:
a) Część drogi 1KDZ jest poprowadzona w sposób sprzeczny z rysunkiem Studium dla Miasta Krakowa. Tak samo w sposób sprzeczny ze Studium jest poprowadzona w planie droga w okolicy o. Z.
b) niezgodność ochrony obiektów zabytkowych i krajobrazu kulturowego: Stacja Bieżanów, Osiedle K. przy ul. S. w tym budynek S. nr [...].
c) Obóz Płaszów w Planie problem ten został zupełnie pominięty.
d) Droga 1KDZ i jej przebieg w rejonie ulic S. i B. brak uwzględnienia stadium w zakresie .
- ograniczenie hałasu u źródła poprzez:
-przerzucenie ruchu tranzytowego na arterie położone z dala od zabudowy,"
Konsultacje z mieszkańcami wskazały na możliwość poprowadzenia drogi 1KDZ w sposób nie kolidujący z większością zabudowy mieszkaniowej. Wyników tych konsultacji nie uwzględniono w zaskarżanej uchwale .
d) Studium, a kwestie powodziowe i ochrony środowiska:
Miasto odrzuciło wszystkie uwagi mieszkańców i Stowarzyszeń dotyczące zabezpieczenia powodziowego i ochrony cieków wodnych w trakcie kilku wyłożeń projektu planu. Zbagatelizowana została kwestia zbiorników wód podziemnych z których wodę pitną czerpią okoliczne gminy. Zapisy zaskarżanej uchwały dopuszczające rozbudowę sortowni śmieci i lokalizację innych obiektów mogących negatywnie wpływać na jakość wód podziemnych może być niebezpieczna dla życia i zdrowia mieszkańców. Rozstrzygnięcia zaskarżanej uchwały i aneksu do prognozy i oceny oddziaływania na środowisko są sprzeczne z zapisami Studium w tej kwestii.
Dodatkowo w piśmie z 29 lipca 2013r. M. K. podtrzymała dotychczasowe stanowisko wskazując, iż:
- składała do organu pismo z dnia 4 września 2012r. o braku możliwości zapoznania się z projektem planu w czasie jego wyłożenia godzinach pracy urzędu,
- nie można pomijać uwag złożonych do prognozy oddziaływania na środowisko lecz traktować tak jak uwagi do planu,
- procedury planistycznej nie można przeprowadzić na terenach zamkniętych – kolejowych,
- pismo Konserwatora z dnia 28.08.2012r. powinno być traktowane jako zmianę pierwotnego uzgodnienia co do zabytków,
- ponownie wobec zmieniających się warunków powinna być przeprowadzona analiza cieków wodnych i zabezpieczenia przeciwpowodziowego;
- na terenach przemysłowo- usługowych niedopuszczalna jest gospodarka odpadami, co plan przewiduje,
- przy finalnym głosowaniu planu nie było żadnej dyskusji nad przedstawionym projektem.
Z kolei w piśmie z dnia 14 grudnia 2013r. M. K. zarzuciła, iż zapisy § 3 ust. 3 pkt 1, § 6 ust. 1, § 19 ustaleń planu naruszają prawo.
W odpowiedzi na skargi M. K. oraz S. K. organ wniósł o ich oddalenie, odnosząc się szczegółowo do przedstawionych zarzutów.
Odnośnie zarzutu nr 1 organ podał, iż art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani żaden inny akt prawny nie regulują kwestii przez ile godzin dziennie plan miejscowy winien być wykładany, ani jak konkretnie ma wyglądać wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Naturalną formą wydaje się być udostępnienie projektu planu w placówkach organu sporządzającego ten projekt, co miało miejsce w przypadku skarżonego planu. W dobie powszechnego dostępu do sieci internetowej, za wyłożenie do publicznego wglądu należy uznać także zamieszczenie projektu na stronach internetowych organu planistycznego. Projekt zaskarżonego planu, w okresie jego kolejnych wyłożeń do publicznego wglądu był stale dostępny na stronach Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa.
W przedmiocie zarzutu nr 2 organ wskazał na art. 17 pkt 11 i art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślając iż uwagi muszą się odnosić do warstwy merytorycznej projektu planu, a twierdzenia nie dotyczące ustaleń planu nie stanowią uwag w rozumieniu ustawy planistycznej i w związku z tym nie mogą być rozpatrywane w ramach procesu planistycznego. Pisma kwestionujące sposób wyłożenia nie dotyczą projektu i nie mogą być uznane za uwagi w rozumieniu ustawy planistycznej, w związku z tym pisma te nie znalazły się w wykazie uwag złożonych do projektu planu. Na analogicznej zasadzie zostały potraktowane pisma w zakresie aneksu prognozy oddziaływania na środowisko. Również w tym przypadku pisma, które nie odnosiły się do merytorycznej zawartości prognozy nie mogły zostać uznane za uwagi.
W przedmiocie zarzutu nr 3 organ podał, iż procedura planistyczna dotyczyła przez cały czas tego samego obszaru - granice planu nie zostały zmienione na żadnym etapie jego sporządzania i są zgodne z granicami określonymi w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Granice terenów zamkniętych znajdujących się w obszarze planu pozostały niezmienne w czasie trwania procesu sporządzania zaskarżonego planu. Zmiana granic planu wydaje się być wyrazem subiektywnego poglądu skarżącej i jako taka nie może świadczyć o naruszeniu prawa.
W przedmiocie zarzutu nr 4 organ wskazał, iż prognoza oddziaływania na środowisko stanowi integralną część dokumentacji planistycznej sporządzanej w trakcie opracowywania projektu planu. Projekt planu wraz z prognozą był przedstawiony do opiniowania i uzgodnień przez powołane do tego instytucje i organy. Procedura opiniowania i uzgadniania była ponawiana kilkakrotnie w sytuacjach, gdy projekt był zmieniany przykładowo w wyniku pozytywnego rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu lub prognozy po ich wyłożeniu. Projekt planu wraz z prognozą uzyskiwał pozytywne uzgodnienia i opinie (w tym aneks do prognozy). Naruszeń prawa w tym zakresie nie dopatrzył się organ nadzoru, który badał pod kątem legalności uchwałę oraz proces jej podejmowania. Nadto prognoza oddziaływania na środowisko nie jest dokumentem uchwalanym przez radę gminy. Prognoza ze swej natury stanowi dokument pomocniczy w procesie sporządzania planu i nie zawiera kategorycznych przesądzeń, gdyż stanowi próbę antycypacji skutków środowiskowych, jakie pociąga ze sobą uchwalenie planu miejscowego.
W przedmiocie zarzutu nr 5 organ podał, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów o ochronie zabytków. Przepisy prawa w tym zakresie tj. ustawa ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie definiują wymogi, jakie winien spełniać projekt planu miejscowego w zakresie ochrony zabytków oraz określają tryb postępowania w tym zakresie, w tym konieczność uzyskania uzgodnienia projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Organ ten jest merytorycznie wyspecjalizowany w dziedzinie zabytków i ich ochrony. Projekt uzyskał takie uzgodnienie. Hitlerowski obóz zagłady Julag III nie posiada statusu zabytku, tym samy brak jest podstawy prawnej dla zmiany ustaleń projektu planu w tym zakresie. Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Karkowa ustala konieczność ochrony hitlerowskiego obozu Płaszów i określa w części graficznej teren objęty ochroną; jest on położony w znacznej odległości od obszaru objętego opracowaniem projektu planu.
W przedmiocie zarzutu nr 6 organ wskazał, iż nie istnieją regulacje prawne wskazujące na konieczność wrysowywania cieków wodnych w dokumencie planu miejscowego, również ustawa Prawo wodne o tym nie stanowi. Projekt rysunku planu jest sporządzany na podkładzie geodezyjnym (udostępnionym z bazy Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego), na którym wielokrotnie nie są wydzielone wszystkie istniejące cieki wodne, tym bardziej, iż wiele z nich nie posiada wyodrębnionych działek ewidencyjnych. Ustalenia planu, zawarte w części tekstowej odnoszą się do wszystkich cieków wodnych występujących w obszarze planu (wydzielonych i nie wydzielonych na rysunku planu) i obejmują je ochroną.
W przedmiocie zarzutu nr 7 organ podał iż plan usankcjonował istnienie w obszarze planu istniejących obiektów i urządzeń funkcjonujących w obszarze planu na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych. Zatem, uwzględniono w planie zagospodarowanie określonych terenów, które nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem. Rozwiązanie takie nie koliduje z ustaloną w Studium polityką przestrzenną gminy.
W przedmiocie zarzutu nr 8 organ wskazał, iż zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów – Rybitwy" z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w Studium. Ustalenia planu uwzględniają zasady dotyczące polityki przestrzennej określonej w Studium i w innych aktach prawa miejscowego obowiązujących w Gminie Miejskiej Kraków związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Polityka przestrzenna określona w Studium uzasadnia potrzebę sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów – Rybitwy", jako planu o przeważającej funkcji produkcyjnej oraz o przeważającej funkcji usług komercyjnych oznaczone symbolami P/UC. Jedynie niewielkie fragmenty zlokalizowane w południowej części analizowanego obszaru pomiędzy ulicami B., S., S. i P. oraz między ulicami A., B. i J. Studium przeznacza pod zabudowę o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oznaczoną symbolem MN. Fragment obszaru po prawej stronie Potoku [...] obejmujący teren oczyszczalni ścieków "Płaszów" przeznaczone zostały w Studium pod tereny infrastruktury technicznej oznaczone symbolem IT. Wzdłuż południowej granicy opracowania Studium wyznacza tereny kolejowe o symbolu KK. Ponadto wzdłuż potoku [...] wyodrębnione zostały tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjną o symbolu ZO, a w ramach terenów przeznaczonych do zainwestowania - tereny zieleni publicznej oznaczone symbolem ZP. W zakresie rozwiązań komunikacyjnych "Studium "przewiduje budowę Trasy N., stanowiącą wschodnią granicę opracowania, modernizację i rozbudowę ciągu ulic: J., R., C. z przedłużeniem do węzła z Trasą N., stanowiącego północną granicę planu oraz połączenie ulicy C. z obszarem "starego Bieżanowa" położonym po południowej stronie torów kolejowych poprzez drogę klasy zbiorczej projektowanej w ciągu ulicy P. W zakresie komunikacji zbiorowej Studium przewiduje budowę nowej linii tramwajowej w ciągu ulic: J., R., C. , jako podstawowego środka komunikacji.
W granicach obszaru objętego projektem planu mieszczą się, określone w Studium:
- tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych UC,
- tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej - P,
- tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności - MN,
- tereny urządzeń infrastruktury technicznej -IT,
- tereny zielem publicznej ZP,
- tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) ZO.
Obszar objęty projektem planu znajduje się w określonych w Studium:
- strefie miejskiej,
- strefie rewitalizacji obszarów przemysłowych,
- strefie kształtowania systemu przyrodniczego - tereny zieleni nieurządzonej położone wzdłuż-potoku [...],
- strefie ochrony i kształtowania krajobrazu, - niewielki fragment terenu, zlokalizowany po zachodniej stronie ulicy M.,
- strefie ochrony wartości kulturowych - integracji - teren Os. K. oraz zabudowa zlokalizowana w rejonie ulic S., P., B. i J. do granicy terenów kolejowych,
- obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 - Subzbiornik [...].
- obszarze zagrożonego wodą stuletnią (Ql%) i tysiącletnią (Q0,l%) - znaczna część obszaru za wyjątkiem niewielkiej, południowo - wschodniej części położonej przy terenach kolejowych i po południowej stronie terenów kolejowych.
Zapisy Studium zdefiniowały podstawowy zakres i kryteria zapewnienia zgodności planów miejscowych z jego ustaleniami. Zostały one przywołane w Uzasadnieniu do projektu Uchwały i obejmują potwierdzenie zgodności planu z określonymi w Studium:
- celami rozwoju; oznacza to zgodność planu z celami rozwoju Miasta, m.in. poprawą " komfortu życia" w Mieście poprzez ustalenie właściwych zasad i rozwiązań przestrzennych - w tym uwzględniających poprawę jakości przestrzeni publicznych, chroniących systemy przyrodnicze Miasta;
- zasadami zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego; oznacza to zgodność planu z określonymi w Studium parametrami, wskaźnikami i zasadami zagospodarowania poszczególnych terenów;
- granicą terenów przeznaczonych do zabudowy; oznacza to zgodność planu z zasięgiem terenów przeznaczonych do zainwestowania i zabudowy;
- głównymi kierunkami zagospodarowania dotyczącymi kształtowania struktury przestrzennej; oznacza to zgodność planu ze wskazaniem obszaru kształtowania zabudowy w strefie miejskiej oraz zgodność z zasięgiem terenów przeznaczonych do zainwestowania i zabudowy;
- kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów; oznacza to zgodność planu z kierunkami przeznaczenia terenów wskazanymi w Studium w obszarze planu, z uwzględnieniem przesądzeń wynikających z istniejącego zainwestowania i wiążących decyzji administracyjnych;
- zasadami zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach:
- zróżnicowanej intensyfikacji zagospodarowania; oznacza to zgodność planu z parametrami i wskaźnikami wykorzystania terenów w strefie miejskiej;
- kształtowania systemu przyrodniczego; oznacza to zgodność planu z parametrami i wskaźnikami wykorzystania terenów w strefie kształtowania systemu przyrodniczego,
- ochrony wartości kulturowych - integracji, ochrony i kształtowania krajobrazu;
oznacza to zgodność planu z zasadami kształtowania parametrów zabudowy (w tym wysokości) i układu przestrzennego, zachowującego i podkreślającego walory widokowe i krajobrazowe obszaru i dalszych powiązań.
Analiza zgodności planu z polityką przestrzenną określoną w Studium wykazała, że ustalone w studium kierunki rozwoju zostały zachowane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów – Rybitwy", z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania terenu, przepisów odrębnych, decyzji administracyjnych, a także opinii i uzgodnień uzyskanych w ramach procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W przedmiocie zarzutu nr 9 organ podał, iż brak jest unormowania, które wprowadza obowiązek poddania dyskusji uchwały w przedmiocie planu miejscowego podczas sesji, na której plan jest uchwalany. Niemniej jednak Rada Miasta Krakowa dokonała wszystkich czynności wymaganych prawem przy uchwalaniu zaskarżonego planu, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji prac planistycznych oraz w stenogramach z sesji Rady Miasta Krakowa.
W zakresie podnoszonego przez skarżącą M. K. naruszenia jej interesu prawnego organ podał, iż w zaskarżonym planie działka skarżącej M. K. przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usług 10MU oraz tereny dróg publicznych - drogi zbiorcze 1KDZ (niewielki północno-wschodni fragment działki). Lokalne poszerzenie planowanej drogi zbiorczej (1KDZ) w rejonie wjazdu na działkę nr [...] obr. [...] wynika z konieczności uwzględnienia ewentualnego włączenia ul. S. (22KDD). Szczegółowe rozwiązania komunikacyjne zostaną określone na etapie projektu budowlanego po przeprowadzeniu badań i analiz, z których wynikać będzie przebieg drogi (kwestia poziomu, na jakim prowadzona będzie droga), rodzaj konstrukcji, koncepcja połączenia z drogami sąsiednimi przy zapewnieniu dostępu do istniejących nieruchomości. Przebieg tej drogi w rejonie przedmiotowej działki jest zgodny ze Studium. Według § 7 ust. 11 zaskarżonej uchwały "Do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie dopuszcza się dotychczasowe wykorzystanie działek, w tym utrzymanie istniejących bocznic kolejowych oraz związanych z nimi obiektów i budowli. Z kolei § 19 ust. 2 pkt 1 b uchwały "ulica zbiorcza 1KDZ - ul. P. o przebiegu północ-południe, łącząca ul. C. z ul. M., obie poza granicami planu. Ulica P. na przekroczeniu układu torowego stacji kolejowej Kraków Bieżanów, linii kolejowej Kraków Bieżanów – W. oraz ul. B. prowadzona na estakadzie w poziomie +1". Powyższe oznacza, że przekroczenie tych elementów jest prowadzone nad ulicą B., nad przejściem, nad torami, które biegną do W., później obniża się ten poziom w rejonie ulicy S. i znowu podnosi się do góry tak żeby przebiec nad torami kolejowymi tym pasmem najgrubszym i później wraca na teren i po drugiej stronie torów biegnie już po terenie i w pewnym momencie wkracza w ślad istniejącej ulicy P . Prawidłowy układ komunikacyjny (droga zbiorcza i jej włączenia) stanowiący niezbędne połączenia drogowe służące ogółowi społeczeństwa jest celem nadrzędnym nad interesem prywatnym. Ustalenia planistyczne odnośnie układu komunikacyjnego (oparte o przebieg ustalony w Studium) ingerują jedynie w minimalnym i niezbędnym zakresie w prawo własności skarżącej, nie powodując przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.
Natomiast co do tożsamego zarzutu naruszenia interesu prawnego S. K. organ podał, iż dla nieruchomości obejmującej działki nr ew. [...], [...], [...], [...] obr. [...] ustalono przeznaczenie pod Treny zabudowy mieszkaniowej i usług (11MU) oraz w niewielkim zakresie, obejmujący południową część nieruchomości, pod teren dróg publicznych - drogi zbiorcze (1KDZ), celem prawidłowego włączenia istniejącej ul. S. do projektowanej drogi klasy zbiorczej - skrzyżowania ul. S. z projektowaną drogą w terenie 1KDZ. Wyznaczenie terenu przeznaczonego pod powstanie drogi klasy zbiorczej wynika z obowiązujących ustaleń dokumentu Studium, w którym w taki sposób zostało wyznaczone nowe połączenie pomiędzy ul. M. a ul. P. Początkowo droga 1KDZ została zaprojektowana w innym miejscu, jednakże po przedłożeniu projektu planu Radzie Miasta Krakowa, organ stanowiący gminy przegłosował poprawkę, w której nakazał rozważyć zmianę przebiegu drogi KDZ w taki sposób, aby jej przebieg był tożsamy z ustaleniami Studium. Po wprowadzeniu takiego rozwiązania i po ponowieniu czynności planistycznych w niezbędnym zakresie, Rada Miasta Krakowa stwierdziła zgodność projektu planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i przegłosowała uchwałę. Zatem w zakresie przeznaczenia terenów stanowiących współwłasność strony skarżącej, zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium została zapewniona. Nadto prawidłowo zaplanowany układ komunikacyjny (droga zbiorcza i jej włączenia), stanowiący niezbędne połączenia drogowe służące ogółowi społeczeństwa jest celem nadrzędnym nad interesem prywatnym. Zatem, ingerencja planistyczna w prawo własności jest w takich przypadkach uzasadniona.
Co do uwag M. K. zawartych w piśmie z 29 lipca 2013r. organ ich nie podzielił, wskazując, iż nastąpiło prawidłowe wyłożenie planu do wglądu, granice planu w tym terenów zamkniętych nie zostały zmienione, prognoza oddziaływania na środowisko jest prawidłowa, uzyskano stosowne uzgodnienia konserwatorskie, możliwość gospodarki odpadami nie dotyczy całego spornego obszaru lecz jego części związanej z uprzednio wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę co do hali sortownie odpadów i zrealizowanych już inwestycji.
Odnośnie uwag zawartych w piśmie z dnia 14 grudnia 2013r. organ również ich nie podzielił, wskazując, iż dopuszczono w planie rozbudowę sieci wodociągowej, wyprzedzające badania wykopaliskowe nie stanowią przekroczenia kompetencji lecz wynikają ze szczegółowych uwarunkowań ochrony zabytków, które organ przedstawił. Organ ponownie wskazał na szczegółową procedurę głosowania nad projektem, w tym możliwości zgłaszania poprawek przez radnych, powielane zaś przepisy mają rangę jedynie informacyjną.
Natomiast "M." sp. z o. o. w [...] w swojej skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bądź ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 11 w zw. z § 5 pkt 9 ustaleń planu, które określają sposób zagospodarowania działek nr. [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] i naruszają interes prawny skarżącego jako właściciela tych działek. Spółka wniosła o zasądzenie kosztów zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i prawa materialnego a to :
1. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności działek nr. [...], [...], [...], [...], [...],
2. art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt małej skali, (1:2000), pomimo, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki dopuszczające stosowanie tej skali,
3. art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa,
4. art. 31 ust. 3 i 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy - Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu skarżącego jako właściciela w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.
Uzasadniając zarzuty spółka podała, iż na w/w nieruchomościach w planie została bezzasadnie wyznaczona strefa hydrogeniczna i nieprzekraczalna linia zabudowy, co jest niezgodne z uzyskaną po wydaniu zaskarżonej uchwały decyzji nr [...] z dnia 30 listopada 2012r. o warunkach zabudowy dla planowanej przez spółkę rozbudowy budynku produkcyjno – magazynowego, w której nie ma mowy o strefach hydrogenicznych i ograniczeniach w zabudowie. W okresie procedowania warunków zabudowy w roku 2012 nie mogło być mowy o ograniczeniach z racji braku przesłanek do ich utworzenia. Ponadto decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z uwzględnieniem opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Nr [...] z dnia 21 sierpnia 2012 r. Nadto w ciągu ostatnich 5 lat nieruchomość uległa przeobrażeniu w zakresie zagospodarowania. Na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 21 lipca 2009 r. skarżący wybudował magazyn wysokiego składowania w dobudowie do istniejącego budynku produkcyjna- biurowego. W żadnym z uzyskanych w trakcie procedowania dokumentów nie było mowy o występujących strefach hydrogenicznych, ani też o ograniczeniach zabudowy wynikających z występowania takich stref. Powyższe oznacza w ocenie spółki, iż dokumenty i materiały będące podstawą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są nieaktualne, nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i tym samym nie powinny być podstawą do uchwalenia planu w zakresie terenów stanowiących własność skarżącego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego z tym, że tego władztwa nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę.
W ocenie spółki z treści § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a następnie stwierdziła jego zgodność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale musi nastąpić przed jego uchwaleniem. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje nawet na konieczność podejmowania w tym zakresie odrębnych uchwał . Odrębna, uprzednia uchwała organu stanowiącego o zgodności planu z ustaleniami studium podlega ocenie organu nadzoru co do jej legalności a także zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Procedura ta służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonej uchwale w postanowieniach jej § 1 i § 3 ust. 19 nie powołano uchwały mocą której zostało uchwalone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatem nie wskazano z ustaleniami którego Studium dokonano stwierdzenia zgodności uchwalonego uprzednio planu. Skarżąca podniosła również, że Rada Miasta Krakowa podejmując zaskarżoną uchwałę nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która umożliwiłaby skarżącemu wykonanie zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i nie ingerowałaby w sposób dotkliwy w sferę uprawnień skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze obowiązywania planu.
Wnosząc o oddalenie skargi "M." sp. z o. o. w [...] w odpowiedzi na zarzut 1 organ wskazał, iż wyznaczenie stref hydrogenicznnych zostało uwarunkowane istnieniem cieków wodnych w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. W związku z tym, strefy te zostały wyznaczone wzdłuż istniejących cieków wodnych, celem zapewnienia im ochrony. Natomiast nieprzekraczalne linie zabudowy zostały ustalone w planie miejscowym na podstawie wymogów zawartych w przepisach wykonawczych, określających dopuszczalne normy hałasu w środowisku, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane zlokalizowane w sąsiedztwie linii kolejowych oraz wymagania w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej. Ponadto należy wskazać, iż wymóg formalny dotyczący odsunięcia obiektów kubaturowych od terenu kolejowego został poparty wnioskiem złożonym do planu przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Oddział Regionalny w Krakowie. Przy tych ustaleniach skarżąca spółka nie wzięła czynnego udziału w możliwości kształtowania ustaleń planu. Dla terenu, o którym mowa w złożonym wezwaniu nie wpłynęły żadne wnioski, ponadto wnosząca wezwanie spółka nie złożyła również uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. W związku z tym brak było podstaw do uznania, iż ustalenia planistyczne naruszają uprawnienia właściciela nieruchomości.
W przedmiocie zarzutu nr 2 - sporządzenia rysunku planu w niewłaściwej skali organ wskazał, iż art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie dopuszcza możliwość sporządzenia rysunku planu miejscowego w skali 1:2000. Nadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa, że skala taka dopuszczona jest m.in., gdy sporządzany jest projekt rysunku planu miejscowego dla znacznych obszarów, ale jednocześnie nie precyzuje minimalnej wielkości takiej powierzchni. Plan miejscowy "Płaszów - Rybitwy" obejmuje obszar o znacznej powierzchni, a mianowicie 758,8 ha, co w porównaniu z innymi obowiązującymi w Mieście Krakowie planami (przykładowo: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Cracovia sporządzony w skali 1:1000 dla obszaru o powierzchni 5,75 ha pozwala na obiektywne zakwalifikowanie go do grupy planów, dla których w pełni uzasadnione jest użycie skali 1:2000. Sens regulacji art. 16 ust. 1 polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. W ocenie organu, skala, w jakiej sporządzono rysunek planu zapewnia jego czytelność.
Co do zarzutu nr 3 – brak zgodności z ustaleniami Studium (w zasadzie stwierdzenie zgodności po uchwaleniu planu, a nie jak nakazuje art. 20 ust. 1- przed) podano, iż Rada Miasta Krakowa stwierdziła zgodność planu z dokumentem Studium w uchwale konstytuującej plan miejscowy. Dokonano tego w pierwszym przepisie uchwały (tj. § 1 ust. 1). Fakt umieszczenia wymienionego przepisu na samym początku aktu prawa miejscowego, a także jego treść, jednoznacznie dowodzą, że ustalenia planistyczne zostały podjęte przez Radę ze świadomością zgodności planu z dokumentem Studium. Gdyby nawet przyjąć, że uchwała w sprawie planu miejscowego winna być poprzedzona odrębną uchwałą w przedmiocie zgodności planu ze Studium, to nie można z tego tytułu wywodzić, że zaskarżony plan jest obarczony wadą uzasadniającą jego eliminację z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego pociąga za sobą skutek w postaci stwierdzenia nieważności aktu planistycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że stwierdzenie zgodności planu ze Studium w uchwale, w sprawie uchwalenia planu nie stanowi istotnego naruszenia reguł procedury planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 45/11; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK 2587/10). Silnie akcentowany jest również pogląd, że taka forma stwierdzenia zgodności obu dokumentów planistycznych nie stanowi w ogóle naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 817/11; wyrok WSA w Łodzi z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt: II SA/Łd 1058/11). Nadto w dacie uchwalenia zaskarżonego planu w obiegu prawnym pozostawał jeden dokument Studium, a zatem powoływanie w treści planu pełnej nazwy uchwały w przedmiocie Studium było zbędne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2015r., sygn. akt II SA/Kr 530/13, uwzględniając skargi M. K., S. K. oraz "M." sp. z o.o. w [...] , stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r. nr LXI/859/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy" i orzekł o kosztach postępowania.
W motywach wyżej wskazanego wyroku uwzględniającego skargi Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów podniesionych przez M.K. i S. K., a w pierwszej kolejności do zarzutów istotnego naruszenia przepisów procedury planistycznej skutkujących stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały.
Sąd wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że w dniu 30 sierpnia 2006 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr CXV/1207/06 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów – Rybitwy". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 19 stycznia 2007 r. Obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach UMK. W dniu 21 marca 2007 r. Zarządzeniem Nr [...] Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu opiniowany i uzgadniany był dwukrotnie: w styczniu 2008 r. oraz w maju 2010 r. po dokonaniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień oraz wydanych decyzji administracyjnych. Uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu 12 listopada 2010 r. zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opublikowane zostało w prasie (Gazeta [...]) ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa oraz wywieszone obwieszczenie na tablicach ogłoszeń UMK o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 23 listopada do 21 grudnia 2010 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu w czasie jego pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu wprowadzono w projekcie planu zmiany. Zmieniony w ich wyniku projekt planu wymagał ponowienia niektórych czynności procedury planistycznej. W ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu został poddany ponownym uzgodnieniom w niezbędnym zakresie, a następnie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w zmienionym zakresie. Ogłoszenie o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu opublikowane zostało w prasie (Gazeta [...] w dniu 19 sierpnia 2011 r. oraz poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK. Ponowne wyłożenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce w okresie od 30 sierpnia do 28 września 2011 r. Zakres zmian, co do których przeprowadzono ponowne wyłożenie części projektu planu, a tym samym - co do których można było składać uwagi został wskazany w ogłoszeniu prasowym i obwieszczeniu Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 sierpnia 2011 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Projekt uchwały w sprawie planu został przekazany do Rady Miasta Krakowa w celu uchwalenia (Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów - Rybitwy"). Rada Miasta Krakowa w dniach 7 marca 2012 r. i 21 marca 2012 r. przeprowadziła I i II czytanie projektu uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów - Rybitwy". Złożone w wyznaczonym terminie poprawki radnego Miasta Krakowa zostały po II czytaniu przegłosowane przez Radę Miasta Krakowa. W wyniku ich przyjęcia przez radnych Miasta Krakowa konieczne było ponowienie procedury planistycznej. W ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu został poddany ponownym uzgodnieniom w niezbędnym zakresie. Ogłoszenie o ponownym wyłożeniu części projektu planu do publicznego wglądu opublikowane zostało w prasie w dniu 27 lipca 2012 r. oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK. Część projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko była wyłożona do publicznego wglądu w dniach od 6 sierpnia do 4 września 2012 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Po ponowieniu procedury planistycznej w niezbędnym zakresie ujednolicony projekt uchwały został przekazany do Rady Miasta Krakowa w celu poddania go pod głosowanie. W dniu 21 listopada 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów – Rybitwy". Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów - Rybitwy" w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w trakcie uchwalania przedmiotowego planu zostały wniesione uwagi w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.p.z.p. i były one rozpatrywane przez Prezydenta Miasta Krakowa. Nie jest zatem tak, jak próbuje wskazywać organ, że uwag w rozumieniu w/w przepisu nie było, a jedynie zastrzeżenia do sposobu wyłożenia, które w sensie prawnym uwagami nie są. Idąc dalej należy podkreślić, że z dokumentacji planistycznej wynika, że na sesji Rady Miasta, na której podjęto uchwałę w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu wynika, Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone. Stanowi to istotne naruszenia procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu.
Dalej Sąd wskazał, że jeżeli przyjąć, że istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowanie listy uwag (jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalania planu), to zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie glosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag, jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu. Z protokołu sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r. nie wynika w żaden sposób, aby uwagi były Radzie przedstawione i poddane pod głosowanie. Ta poważna wada w procedurze uchwalania planu prowadzi do konieczności stwierdzenia przez sąd jego nieważności w całości.
Za uzasadniony, w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, Sąd pierwszej instancji ocenił zarzut naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, tj. art. 17 pkt 9 u.p.z.p., poprzez wykładanie projektu miejscowego planu do publicznego wglądu tylko przez 2 godziny dziennie, co nie pozwoliło zapoznać się z planem dużej liczbie mieszkańców. Jak wynika z treści tego przepisu prezydent miasta wykłada projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres, co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Z treści przepisu nie wynika przez ile godzin dziennie projekt ma być wykładany, jednakże taki sposób realizacji przywołanego przepisu ustawy, jaki przyjęto w niniejszym wypadku, jest ewidentnie niezgodny z jego wykładnią celowościową i w sposób istotny narusza procedurę planistyczną. Zaznaczyć bowiem należy, że rozwiązania przyjmowane w planach miejscowych, dotyczą ważkich interesów społeczności lokalnych. Z tego względu ustawodawca, poprzez określone normy prawne zawarte w u.p.z.p, zapewnił społeczności lokalnej, możliwość bezpośredniego udziału w kształtowaniu postanowień planu. Unormowania te mają zapewnić społeczności lokalnej możliwość realnego udziału w procesie tworzenia prawa miejscowego. Niedopuszczalna jest sytuacja, aby organ planistyczny tak stosował te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że udział ten staje się czysto iluzoryczny. Taka natomiast sytuacja zaistniała w procesie tworzenia zaskarżonego planu. Jak bowiem wynika z zastrzeżeń do sposobu wyłożenia planu, kilkadziesiąt osób nie mogło się z projektem planu zapoznać, z uwagi na zbyt krótki czas jego wykładania. Oceny tej nie zmienia fakt, że projekt planu był dostępny na stronach internetowych. O ile taki dodatkowy sposób udostępniania projektu planu należy uznać za bardzo pozytywny, to jednak nie zastępuje on publicznego wyłożenia w organie planistycznym.
Przechodząc do oceny dalszych zarzutów Sąd wskazał, że nie dawały one podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a jedynie w części. Dotyczy to zarzutu nazwanego przez skarżących zmianą obszaru uchwalanego planu. O ile nie można się zgodzić, aby obszar planu w liniach rozgraniczających uległ zmianie, to jednak trafny jest kierunek w jakim idą zarzuty nazwane jak powyżej, a dotyczące terenów zamkniętych kolejowych. W tym zakresie zachodzi niespójność pomiędzy częścią tekstową uchwały, a jej załącznikami graficznymi Nr 1 i 2. Jak wskazano w § 4 ust. 7 pkt 3 planu, obszar zawarty w granicach terenów zamkniętych nie jest objęty ustaleniami planu. Tymczasem, jak wynika z załącznika graficznego Nr 1 i Nr 2 (rysunki nr 3), po części terenu zamkniętego kolejowego poprowadzono drogę oznaczoną symbolem 1 KDZ. Takie rozwiązanie wskazuje na niespójność pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu oraz narusza art. 14 ust. 6 u.p.z.p, a dokonanej oceny nie zmienia fakt, że droga ta ma być częściowo poprowadzona na estakadzie. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącymi, że przebieg drogi oznaczonej symbolem 1 KDZ jest częściowo niezgodny ze studium, co narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zatem gdyby nie istotne naruszenie procedury planistycznej, ostatnio opisane uchybienia dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu odnośnie części przebiegu drogi oznaczonej symbolem 1 KDZ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miejska Kraków, zaskarżając go w całości. Strona skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzuciła:
1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 20 ust. 1 u.p.z.p poprzez brak rozpatrzenia przez Radę Miasta Krakowa uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa, podczas gdy zgromadzona dokumentacja planistyczna potwierdza dokonanie przez organ uchwałodawczy oceny nieuwzględnionych uwag,
- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 9 u.p.z.p poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na stwierdzeniu, że skarżony plan miejscowy był wykładany do publicznego wglądu niezgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p, podczas gdy analiza czynności planistycznych prowadzi do wniosku, że plan wykładano w sposób czyniący zadość ww. unormowaniu ustawy planistycznej,
- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, podczas gdy zgromadzona dokumentacja planistyczna potwierdza zgodność ustaleń planu z postanowieniami Studium;
- art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż i podejmując uchwałę o planie, organ uchwałodawczy gminy zobligowany jest do podjęcia - odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, podczas gdy literalne brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p wskazuje na konieczność jednoczesnego rozstrzygnięcia o planie miejscowym oraz sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1430/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. NSA stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
NSA zważył, że Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, ponieważ uznał, że została ona uchwalona z istotnym naruszeniem procedury planistycznej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 [w:] CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2015 r., s. 264-268).
Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ uznał, że Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie zostały złożone do projektu uchwały. Dlatego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną przyjęcie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Istotne dla rozstrzygnięcia wynikłej w niniejszej sprawie kwestii jest użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "jednocześnie", określające czasową relację pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego oraz rozstrzygnięciem o nieuwzględnionych uwagach do projektu planu. Wykładnia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. dokonana z uwzględnieniem celu i funkcji normy zawartej w tym przepisie pozwala stwierdzić, że powinno to następować poprzez czynność odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu i w razie potrzeby ponowić czynności planistyczne w niezbędnym zakresie (art. 19 u.p.z.p).
Rozstrzygnięcie Rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak dopuszczalne jest przyjęcie, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2287/14, z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09, dostępne [w:] CBOSA). Biorąc pod uwagę ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa musi mieć miejsce w formie podjęcia indywidualnych uchwał, z których każda dotyczy osobnej uwagi. Interpretacja taka nie wynika bowiem z przytoczonego przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p, gdyż przepis ten wskazuje na konieczność (traktowaną, jako obowiązek rady gminy) jednoczesnego uchwalenia miejscowego planu i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Najistotniejsze jest, aby rada gminy obradowała nad wszystkimi uwagami, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta.
NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że w świetle akt sprawy nie uchybiono procedurze rozpatrywania uwag do projektu planu. W toku I czytania projekt uchwały jest omawiany przez projektodawcę, a następnie, w zależności od potrzeb, odbywa się wysłuchanie publiczne. Końcowym etapem I czytania projektu uchwały było przeprowadzenie dyskusji nad projektem. Po jej odbyciu Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wyznacza termin, w którym można wnieść poprawki do projektu uchwały. Poprawkę może wnieść indywidualnie każdy radny. Możliwość wnoszenia poprawek dotyczy całego projektu uchwały, również do załączników projektu aktu. Wniesienie poprawki skutkuje obowiązkiem sporządzenia opinii do poprawki przez projektodawcę uchwały. Po upływie terminu do wniesienia poprawek do projektu uchwały, odbywa się II czytanie projektu uchwały, w trakcie którego przeprowadzana jest dyskusja jedynie w zakresie wniesionych poprawek. Po zakończeniu II czytania, odbywają się głosowania nad wniesionymi poprawkami, a następnie, końcowe, nad projektem uchwały. NSA zauważył, że dokonanie zmian w projekcie uchwały, w tym: załącznikach do projektu uchwały, w toku prac uchwałodawczych, wymaga inicjatywy radnego, który złoży poprawkę o danej treści. Dopiero zgłoszenie poprawki przez radnego umożliwia zajęcie odmiennego od projektodawcy projektu uchwały stanowiska przez Radę i ewentualne przyjęcie przez nią odmiennych, niż zawarte w projekcie uchwały, regulacji na skutek przegłosowania poprawki. Ponieważ nie ma żadnych wymogów odnośnie zakresu merytorycznego poprawki, przedmiot poprawek dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i poszczególnych ustaleń projektu planu miejscowego. Analiza materiału aktowego prowadzi do konstatacji, że w przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy", powyżej opisany tok czynności, został zachowany.
Ostatecznie projekt, wraz z wszystkimi załącznikami, został przegłosowany w dniu 11 marca 2015 r. Radni Miasta Krakowa od chwili wpływu projektu do kancelarii Rady do daty drugiego czytania (daty podjęcia uchwały) mieli wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się projektem. Każda wniesiona przez radnego poprawka była indywidualnie głosowana, a jej przegłosowanie przez Radę skutkowało zmianą w załączniku do projektu uchwały dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag. Głosowanie przez Radę Miasta Krakowa poprawek do uchwały nie może zostać zatem uznane za głosowanie nad listą uwag. Należy przy tym mieć na uwadze, że chociaż procedura uchwalania planu w warstwie merytorycznej jest precyzyjnie i wyczerpująco określona w ustawie, to jednak daleka jest od kompletności określenia techniki i sposobu procedowania niektórych zagadnień, w tym sposobu stwierdzenia konieczności dokonania zmian w i przedstawionym projekcie planu (art. 19 u.p.z.p.). Szczegółowe unormowania proceduralne znajdują się w statucie miasta, którego regulacje w tym względzie należy uznać za komplementarne, a nie kolizyjne z normami ustawowymi. Nie ma bowiem podstaw do zanegowania, że w sprawie, o której mowa w art. 19 u.p.z.p., rada gminy przyjmuje, iż stwierdzenie konieczności dokonania zmian odbywa się drogą głosowania poszczególnych poprawek zgłaszanych na sesji rady.
Zasadny, zdaniem NSA, był też zarzut kasacji naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p przez przyjęcie, że w wyniku wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na okres 21 dni, ale tylko na 2 godziny dziennie, doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej. Przede wszystkim ani skarżąca spółka, ani skarżący, którzy przedmiotem zaskarżenia uczynili uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie twierdzili, aby taka forma udostępnienia projektu planu do wglądu uniemożliwiła lub nawet utrudniła zapoznanie się z projektem planu. Nie podnoszono, by podmiotom zainteresowanym treścią projektu miejscowego planu odmówiono udostępnienia z uwagi na przekroczenie wyznaczonych godzin, co mogłoby skutkować niemożnością uzyskania niezbędnej wiedzy na temat regulacji zawartych w projekcie.
Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p prezydent ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres, co najmniej 21 dni. Przepis ten wskazuje tylko i wyłącznie tyle, że wyłożenie trwać ma 21 dni. Wykładnia funkcjonalna tego przepisu nakazuje przyjąć, że ma być to 21 dni roboczych. Nie wskazuje natomiast gdzie ma się odbyć wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. W szczególności ustawa nie zajmuje się tym czy wyłożenie ma nastąpić w siedzibie urzędu gminy czy może w innym stosownym miejscu, jeśli np. w urzędzie nie ma po temu warunków lokalowych. Skoro wyłożenie projektu do publicznego wglądu ma zagwarantować obywatelom realną możliwość zapoznania się z tym projektem to można tylko stwierdzić, że powinno być to miejsce bez trudu dostępne dla mieszkańców gminy, której plan dotyczy. Przepis ten nie wskazuje też, że wyłożenie ma mieć miejsce w określonych przedziałach czasowych np. w godzinach pracy urzędu, w godzinach przedpołudniowych i/lub popołudniowych. Jednakże uwzględniając cel, dla którego przepis został wprowadzony do procedury planistycznej, powtórzyć należy, że ma on zagwarantować realną możliwość zapoznania się wszystkich zainteresowanych z projektem. Niewątpliwie w niniejszej sprawie możliwość taka została zapewniona poprzez wyłożenie projektu bezpośrednio w urzędzie miasta, a plan został udostępniony również na stronie Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, o czym zawiadomiono w ogłoszeniu prasowym oraz umożliwiono także składanie uwag w wersji elektronicznej. Ta forma udostępnienia projektu umożliwia zapoznanie się z jego ustaleniami w wygodny sposób, przez nieograniczona liczbę osób jednocześnie, w dowolnych godzinach. Słusznie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na znaczenie publikacji projektu planu w Internecie. Współczesna technologia z pewnością nie może zastąpić tradycyjnej metody udostępniania projektu planu, lecz niewątpliwie ułatwia zapoznanie się z nim bez ograniczeń nierozłącznie związanych z zapoznawaniem się z tradycyjną (papierową) wersją projektu planu w siedzibie organu.
Zdaniem NSA trafny był też zarzut strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ustalił, że plan jest niezgodny ze studium w zakresie drogi oznaczonej symbolem 1 KDZ.
Stosownie do treści art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. Ustawodawca zatem przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać w swej treści jakichkolwiek ustaleń dla terenów uznanych jako tereny zamknięte. Natomiast jeżeli takie tereny wchodzą w skład szerszego obszaru, to w takim planie ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, przy czym ograniczenia w ich zagospodarowaniu, z zakazem zabudowy włącznie, mogą dotyczyć tylko stref ochronnych.
NSA zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie granice terenów zamkniętych kolejowych znajdujących się w obszarze objętym granicami planu pozostały niezmienne w czasie trwania procesu sporządzania zaskarżonego planu. Jedynie w toku postępowania planistycznego zostały skorygowane ustalenia planu, w tym dotyczące wyznaczenia terenów dróg publicznych. Mając na uwadze przepis art. 14 ust. 6 u.p.z.p., który w sposób jednoznaczny obliguje organy planistyczne, by w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalić tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, kontynuacja przebiegu niektórych dróg w terenach zamkniętych, została wskazana poglądowo, w taki sposób, aby nie stanowiła ustaleń planu. Sąd Wojewódzki zatem błędnie przyjął, że przebieg drogi oznaczonej symbolem 1 KDZ jest częściowo niezgodny ze studium, co narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
W świetle powyższych uwag i analiz NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji, nieprawidłowo na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
NSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Sąd pierwszej instancji, weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną dotyczącą procedury uchwalenia zaskarżonego planu i ponownie oceni zarzuty skarg w kontekście naruszenia przez uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r. nr LXI/859/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy", bezpośredniego i realnego interesu prawnego skarżących.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.
Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Niniejsza sprawa jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie poprzedniego rozstrzygnięcia, którym Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r. nr LXI/859/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy".
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
Z dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni wynika, że przy sporządzaniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu i naruszenia właściwości organów, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien ocenić zarzuty skarg w kontekście naruszenia przez zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r. bezpośredniego i realnego interesu prawnego skarżących. Skutkuje to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji dokonania merytorycznej oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, a jeśli tak, to czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, ponieważ oceny legalności zaskarżonego planu w tym aspekcie Sąd pierwszej instancji nie dokonywał w ogóle.
Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Należy przy tym wskazać, że zostały one wniesione w terminie, a także zostały poprzedzone stosownymi wezwaniami organu do usunięcia naruszenia prawa, których treść jest zgodna z zarzutami zawartymi w skargach.
Skarżący wykazali również swój interes prawny w złożeniu skarg na ustalenia miejscowego planu, który wynika wprost z przedłożonych odpisów ksiąg wieczystych i własności działek, których plan dotyczy, w tym wprowadzonej planem zmiany przeznaczenia części działek pod drogę oraz innych zmian przeznaczenia oddziaływujących na działki skarżących.
Oceniając zasadność skarg, mając na względzie wyrażone w niniejszej sprawie stanowisko i wytyczne NSA, należy w pierwszej kolejności wskazać, że samo wykazanie interesu prawnego w złożeniu skarg otwiera jedynie drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i, o ile tego uznania nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy.
Następnie należy podkreślić, że z poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych m.in. w wyroku z 5.06.2014r., II OSK 117/13, czy też wyroku z 11.08.2011r., II OSK 1082/11, a także z poglądów WSA wyrażonych m.in. w wyroku z 10.11.2015r., II SA/Kr 1129/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wynika, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego też zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę, a zakres zaskarżenia wskazany w wezwaniu wyznacza granice sprawy, w której Sąd ocenia zgodność z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy pogląd tutejszy Sąd aprobuje w całej rozciągłości.
Na tej płaszczyźnie rozważań należy też dodać, że w orzecznictwie zwrócono uwagę, że skarga złożona trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego, a przepis ten nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym.
Za aktualnie utrwalony w orzecznictwie należy też uznać pogląd, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, czy wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl), a stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje zatem celowości lub słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.
Przechodząc do oceny zarzutów skarg M. K. i S. K., dotyczących szczegółowych rozwiązań i generalnie sprowadzających się do niezgodności postanowień zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie jego uchwalania, należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione.
Jeśli chodzi o zarzut dotyczący sporządzenia nierzetelnie prognozy oddziaływania na środowisko wraz z nierzetelnie sporządzonymi aneksami, to prognoza oddziaływania na środowisko nie jest aktem normatywnym, a zatem jej wady nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego, którego dotyczy. Prognoza oddziaływania na środowisko stanowi integralną część dokumentacji planistycznej, sporządzanej w trakcie opracowywania projektu planu. Projekt planu wraz z prognozą był przedstawiony do opiniowania i uzgodnień przez powołane do tego instytucje i organy. Procedura opiniowania i uzgadniania była ponawiana kilkakrotnie w sytuacjach, gdy projekt był zmieniany przykładowo w wyniku pozytywnego rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu lub prognozy po ich wyłożeniu. Projekt planu wraz z prognozą uzyskiwał pozytywne uzgodnienia i opinie (w tym aneks do prognozy). Naruszeń prawa w tym zakresie nie dopatrzył się organ nadzoru, który badał pod kątem legalności uchwałę oraz proces jej podejmowania. Prognoza oddziaływania na środowisko nie jest dokumentem uchwalanym przez radę gminy i ze swej natury stanowi dokument pomocniczy w procesie sporządzania planu. Nie zawiera kategorycznych przesądzeń, gdyż stanowi próbę antycypacji skutków środowiskowych, jakie pociąga ze sobą uchwalenie planu miejscowego.
W zakresie nierozpatrzonych uwag do prognozy oddziaływania na środowisko należy zwrócić uwagę, że uwagi te były generalnie analogiczne, jak uwagi wniesione do planu, które zostały przez radnych rozpatrzone i poddane pod głosowanie na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 21 listopada 2012 r.
Co do zarzutu zaniechania nowych uzgodnień z Konserwatorem Zabytków, to nie nastąpiło naruszenie przepisów o ochronie zabytków. Przepisy prawa w tym zakresie, tj. ustawa ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie definiują wymogi, jakie winien spełniać projekt planu miejscowego w zakresie ochrony zabytków oraz określają tryb postępowania w tym zakresie, w tym konieczność uzyskania uzgodnienia projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Organ ten jest merytorycznie wyspecjalizowany w dziedzinie zabytków i ich ochrony. Projekt uzyskał takie uzgodnienie. Hitlerowski obóz zagłady Julag III nie posiada statusu zabytku, tym samy brak jest podstawy prawnej dla zmiany ustaleń projektu planu w tym zakresie. Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Karkowa ustala konieczność ochrony hitlerowskiego obozu Płaszów i określa w części graficznej teren objęty ochroną; jest on położony w znacznej odległości od obszaru objętego opracowaniem projektu planu.
Co do zarzutów dotyczących kwestii przeciwpowodziowych, to ma rację organ, że nie istnieją regulacje prawne wskazujące na konieczność wrysowywania cieków wodnych w dokumencie planu miejscowego. Również ustawa Prawo wodne o tym nie stanowi. Projekt rysunku planu jest sporządzany na podkładzie geodezyjnym (udostępnionym z bazy Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego), na którym wielokrotnie nie są wydzielone wszystkie istniejące cieki wodne, tym bardziej, iż wiele z nich nie posiada wyodrębnionych działek ewidencyjnych. Ustalenia planu, zawarte w części tekstowej, odnoszą się do wszystkich cieków wodnych występujących w obszarze planu (wydzielonych i nie wydzielonych na rysunku planu) i obejmują je ochroną.
W odniesieniu do zarzutu istotnego naruszenia przepisów o ochronie środowiska trafnie podniósł organ, iż plan usankcjonował istnienie w jego obszarze istniejących już obiektów i urządzeń, funkcjonujących w obszarze planu na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych. Zatem uwzględniono w planie zagospodarowanie określonych terenów, które nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem. Rozwiązanie takie nie koliduje z ustaloną w Studium polityką przestrzenną gminy.
W odniesieniu do zarzutu nr 8 należy podzielić stanowisko organu, iż zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów – Rybitwy" z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w Studium. Ustalenia planu uwzględniają zasady dotyczące polityki przestrzennej określonej w Studium i w innych aktach prawa miejscowego, obowiązujących w Gminie Miejskiej Kraków, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Polityka przestrzenna określona w Studium uzasadnia potrzebę sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów – Rybitwy", jako planu o przeważającej funkcji produkcyjnej oraz o przeważającej funkcji usług komercyjnych oznaczone symbolami P/UC. Jedynie niewielkie fragmenty zlokalizowane w południowej części analizowanego obszaru pomiędzy ulicami B., S., S. i P. oraz między ulicami A., B. i J. Studium przeznacza pod zabudowę o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oznaczoną symbolem MN. Fragment obszaru po prawej stronie Potoku [...] obejmujący teren oczyszczalni ścieków "[...]" przeznaczone zostały w Studium pod tereny infrastruktury technicznej oznaczone symbolem IT. Wzdłuż południowej granicy opracowania Studium wyznacza tereny kolejowe o symbolu KK. Ponadto wzdłuż potoku [...] wyodrębnione zostały tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjną o symbolu ZO, a w ramach terenów przeznaczonych do zainwestowania - tereny zieleni publicznej oznaczone symbolem ZP. W zakresie rozwiązań komunikacyjnych Studium "przewiduje budowę Trasy N., stanowiącą wschodnią granicę opracowania, modernizację i rozbudowę ciągu ulic: J., R., C. z przedłużeniem do węzła z Trasą N., stanowiącego północną granicę planu oraz połączenie ulicy C. z obszarem "[...]" położonym po południowej stronie torów kolejowych poprzez drogę klasy zbiorczej projektowanej w ciągu ulicy P. W zakresie komunikacji zbiorowej Studium przewiduje budowę nowej linii tramwajowej w ciągu ulic: J., R., C., jako podstawowego środka komunikacji.
- strefie ochrony wartości kulturowych - integracji - teren Osiedla K. oraz zabudowa zlokalizowana w rejonie ulic S., P., B. i J. do granicy terenów kolejowych,
- obszarze zagrożonego wodą stuletnią (Q1%) i tysiącletnią (Q0,1%) - znaczna część obszaru za wyjątkiem niewielkiej, południowo - wschodniej części położonej przy terenach kolejowych i po południowej stronie terenów kolejowych.
Co do zgodności planu ze Studium w zakresie drogi oznaczonej symbolem 1KDZ wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie granice terenów zamkniętych kolejowych, znajdujących się w obszarze objętym granicami planu, pozostały niezmienne w czasie trwania procesu sporządzania zaskarżonego planu. Jedynie w toku postępowania planistycznego zostały skorygowane ustalenia planu, w tym dotyczące wyznaczenia terenów dróg publicznych. Mając na uwadze przepis art. 14 ust. 6 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), który w sposób jednoznaczny obliguje organy planistyczne, by w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalić tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, kontynuacja przebiegu niektórych dróg w terenach zamkniętych, została wskazana poglądowo, w taki sposób, aby nie stanowiła ustaleń planu.
W zakresie podnoszonego przez skarżącą M. K. naruszenia jej interesu prawnego należy stwierdzić, iż w zaskarżonym planie działka tej skarżącej jest przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usług 10MU oraz tereny dróg publicznych - drogi zbiorcze 1KDZ (niewielki północno-wschodni fragment działki). Lokalne poszerzenie planowanej drogi zbiorczej (1KDZ) w rejonie wjazdu na działkę nr [...] obr. [...] wynika, jak wskazał organ, z konieczności uwzględnienia ewentualnego włączenia ul. S. (22KDD). Szczegółowe rozwiązania komunikacyjne zostaną określone na etapie projektu budowlanego, po przeprowadzeniu badań i analiz, z których będzie wynikać przebieg drogi (kwestia poziomu, na jakim prowadzona będzie droga), rodzaj konstrukcji, koncepcja połączenia z drogami sąsiednimi, przy zapewnieniu dostępu do istniejących nieruchomości. Przebieg tej drogi w rejonie przedmiotowej działki jest zgodny ze Studium. Według § 7 ust. 11 zaskarżonej uchwały "Do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie dopuszcza się dotychczasowe wykorzystanie działek, w tym utrzymanie istniejących bocznic kolejowych oraz związanych z nimi obiektów i budowli. Z kolei § 19 ust. 2 pkt 1 b uchwały "ulica zbiorcza 1KDZ - ul. P. o przebiegu północ-południe, łącząca ul. C. z ul. M. , obie poza granicami planu. Ulica P. na przekroczeniu układu torowego stacji kolejowej Kraków Bieżanów, linii kolejowej Kraków Bieżanów – W. oraz ul. B. prowadzona na estakadzie w poziomie +1". Powyższe oznacza, że przekroczenie tych elementów jest prowadzone nad ulicą B., nad przejściem, nad torami, które biegną do W., później obniża się ten poziom w rejonie ulicy S. i znowu podnosi się do góry tak, żeby przebiec nad torami kolejowymi tym pasmem najgrubszym i później wraca na teren i po drugiej stronie torów biegnie już po terenie i w pewnym momencie wkracza w ślad istniejącej ulicy P.. Prawidłowy układ komunikacyjny (droga zbiorcza i jej włączenia) stanowiący niezbędne połączenia drogowe służące ogółowi społeczeństwa jest celem nadrzędnym nad interesem prywatnym. Ustalenia planistyczne odnośnie układu komunikacyjnego (oparte o przebieg ustalony w Studium) ingerują jedynie w minimalnym i niezbędnym zakresie w prawo własności skarżącej, nie powodując przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.
Natomiast co do tożsamego zarzutu naruszenia interesu prawnego S. K. Sąd podziela stanowisko organu, który podniósł, iż dla nieruchomości obejmującej działki nr ew. [...], [...], [...], [...] obr. [...], ustalono przeznaczenie pod treny zabudowy mieszkaniowej i usług (11MU) oraz w niewielkim zakresie, obejmującym południową część nieruchomości, pod teren dróg publicznych - drogi zbiorcze (1KDZ), celem prawidłowego włączenia istniejącej ul. S. do projektowanej drogi klasy zbiorczej - skrzyżowania ul. S. z projektowaną drogą w terenie 1KDZ. Wyznaczenie terenu przeznaczonego pod powstanie drogi klasy zbiorczej wynika z obowiązujących ustaleń dokumentu Studium, w którym w taki sposób zostało wyznaczone nowe połączenie pomiędzy ul. M., a ul. P. Początkowo droga 1KDZ została zaprojektowana w innym miejscu, jednakże po przedłożeniu projektu planu Radzie Miasta Krakowa organ stanowiący gminy przegłosował poprawkę, w której nakazał rozważyć zmianę przebiegu drogi KDZ w taki sposób, aby jej przebieg był tożsamy z ustaleniami Studium. Po wprowadzeniu takiego rozwiązania i po ponowieniu czynności planistycznych w niezbędnym zakresie, Rada Miasta Krakowa stwierdziła zgodność projektu planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i przegłosowała uchwałę. Zatem w zakresie przeznaczenia terenów stanowiących współwłasność strony skarżącej, zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium została zapewniona. Nadto prawidłowo zaplanowany układ komunikacyjny (droga zbiorcza i jej włączenia), stanowiący niezbędne połączenia drogowe służące ogółowi społeczeństwa jest celem nadrzędnym nad interesem prywatnym. Zatem ingerencja planistyczna w prawo własności jest w takich przypadkach uzasadniona.
Co do uwag M. K. zawartych w piśmie z 29 lipca 2013 r. organ słusznie ich nie podzielił wskazując, iż nastąpiło prawidłowe wyłożenie planu do wglądu, granice planu w tym terenów zamkniętych nie zostały zmienione, prognoza oddziaływania na środowisko jest prawidłowa, uzyskano stosowne uzgodnienia konserwatorskie, możliwość gospodarki odpadami nie dotyczy całego spornego obszaru lecz jego części związanej z uprzednio wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę co do hali sortownie odpadów i zrealizowanych już inwestycji.
Odnośnie uwag zawartych w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r. organ również trafnie ich nie podzielił wskazując, iż dopuszczono w planie rozbudowę sieci wodociągowej; wyprzedzające badania wykopaliskowe nie stanowią przekroczenia kompetencji, lecz wynikają ze szczegółowych uwarunkowań ochrony zabytków, które organ przedstawił.
Co do zarzutów strony skarżącej "M." Spółka z o.o. w [...], to – w zakresie dokonywanej obecnie ponownej kontroli Sądu – sprowadzają się one do zarzutu przekroczenia przez organ planistyczny władztwa planistycznego.
Zdaniem Sądu zarzuty te nie są uzasadnione, a stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, zasługuje na aprobatę.
Co do zarzutu sporządzenia rysunku planu w niewłaściwej skali ma rację organ, iż art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie dopuszcza możliwość sporządzenia rysunku planu miejscowego w skali 1:2000. Nadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa, że skala taka dopuszczona jest m.in., gdy sporządzany jest projekt rysunku planu miejscowego dla znacznych obszarów, ale jednocześnie nie precyzuje minimalnej wielkości takiej powierzchni. Plan miejscowy "Płaszów - Rybitwy" obejmuje obszar o znacznej powierzchni, a mianowicie 758,8 ha, co w porównaniu z innymi obowiązującymi w Mieście Krakowie planami (przykładowo: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru C. sporządzony w skali 1:1000 dla obszaru o powierzchni 5,75 ha, pozwala na obiektywne zakwalifikowanie go do grupy planów, dla których w pełni uzasadnione jest użycie skali 1:2000. Sens regulacji art. 16 ust. 1 u.p.z.p. polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. W ocenie Sądu skala, w jakiej sporządzono rysunek planu, zapewnia jego czytelność.
Co do zarzutu tej strony skarżącej co do braku zgodności z ustaleniami Studium, należy wskazać, że przestrzeganie zgodności treści planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych. Obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Także art. 9 ust. 4 tej ustawy stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Mając to na uwadze należy jednak zauważyć, że przyjęcie kryteriów i zakresów wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił organom gminy. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje bowiem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego (Z.Niewiadomski (red.).,Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz C. H. Beck 2006, s. 188). W konsekwencji stopień związania planu miejscowego ustaleniami przyjętymi w studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA 4.11. 2011 r. II OSK 1727/11). Rada Gminy, uchwalając studium, sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania, o jakim mowa w treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej rzecz ujmując od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium, a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści cyt. Wyżej art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
W kontrolowanej sprawie Rada Miasta Krakowa stwierdziła zgodność planu z dokumentem Studium w pierwszym przepisie uchwały w sprawie planu miejscowego (tj. § 1 ust. 1). Umieszczenie wymienionego przepisu na samym początku aktu prawa miejscowego, a także jego treść, jednoznacznie dowodzą, że ustalenia planistyczne zostały podjęte przez Radę w obliczu zgodności planu z dokumentem Studium. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że stwierdzenie zgodności planu ze Studium w uchwale w sprawie uchwalenia planu nie stanowi istotnego naruszenia reguł procedury planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 45/11; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK 2587/10). Silnie akcentowany jest również pogląd, że taka forma stwierdzenia zgodności obu dokumentów planistycznych nie stanowi w ogóle naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 817/11; wyrok WSA w Łodzi z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt: II SA/Łd 1058/11). Nadto w dacie uchwalenia zaskarżonego planu obowiązywał dla Krakowa jeden dokument Studium.
Dalej należy wskazać, że strona skarżąca "M." jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...], [...], [...], [...], które - zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały z dnia 21 listopada 2012 r. znajdują się w terenie oznaczonym symbolem 8PU, przeznaczonym pod tereny zabudowy przemysłowo-usługowej. Strona skarżąca zakwestionowała ustalenia planistyczne dotyczące wyznaczenia stref hydrogenicznych oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy w zakresie należącej do niej nieruchomości.
Trafnie organ wskazał, że wyznaczenie stref hydrogenicznnych zostało uwarunkowane istnieniem cieków wodnych w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. W związku z tym strefy te zostały wyznaczone wzdłuż istniejących cieków wodnych, celem zapewnienia im ochrony. Natomiast nieprzekraczalne linie zabudowy zostały ustalone w planie miejscowym na podstawie wymogów zawartych w przepisach wykonawczych, określających dopuszczalne normy hałasu w środowisku, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane zlokalizowane w sąsiedztwie linii kolejowych oraz wymagania w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej. Ponadto wymóg formalny, dotyczący odsunięcia obiektów kubaturowych od terenu kolejowego, został poparty wnioskiem złożonym do planu przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Oddział Regionalny w Krakowie. Przy tych ustaleniach skarżąca spółka nie wzięła czynnego udziału w możliwości kształtowania ustaleń planu. Dla terenu, o którym mowa w skardze, nie wpłynęły żadne wnioski, ponadto strona skarżąca nie złożyła również uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. W związku z tym organ nie miał podstaw do uznania, iż ustalenia planistyczne naruszają uprawnienia właściciela nieruchomości. Takich podstaw, kontrolując zaskarżoną uchwałę, nie stwierdził również Sąd, który stoi na stanowisku, że organ planistyczny nie przekroczył przysługującego mu władztwa planistycznego.
W tym miejscu należy wskazać, że organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP).
W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz
3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Kierując się powyższymi wskazówkami, należy wyrazić pogląd, że w przedmiotowym wypadku nie doszło w stosunku do skarżących do nadużycia władztwa planistycznego.
Przechodząc do oceny rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie co do nieruchomości skarżących należy zwrócić uwagę, że przyjęte w planie rozwiązania, w tym dotyczące planowanego układu komunikacyjnego, z punktu widzenia interesu publicznego, jest działaniem jak najbardziej celowym i uzasadnionym. Takie rozwiązania, jak przyjął w tym zakresie organ planistyczny, należy także ocenić, jako konieczne w cywilizowanym, dużym mieście europejskim. Teren miasta to nie wyłącznie zabudowa mieszkaniowa i usługowa, ale również konieczny, szeroko rozumiany układ komunikacyjny, czy zorganizowana zieleń publiczna wraz z infrastrukturą miejską. Podkreślić przy tym należy, że tereny oznaczone symbolami 11MU, 1KDZ, 8PU, w których leżą działki skarżących, nie obejmują wyłącznie działek skarżących, lecz także inne działki. Nie jest więc tak, że to wyłącznym kosztem skarżących organ planistyczny postanowił zorganizować infrastrukturę miejską w tym rejonie, ponieważ w kosztach tego, aby ukształtować zachowującą cywilizowane standardy infrastrukturę miejską, partycypują także inni właściciele działek położonych w tym rejonie.
Nie budzi także wątpliwości, że wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez organ skutków, związanych z planowaniem przestrzennym.
Tak więc realizacja celu, który ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżących, nie narusza "istoty" prawa własności.
Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ab initio Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie natomiast z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nadto należy mieć na uwadze treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiący, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zatem prawo własności nie oznacza całkowitej swobody w dowolnym zagospodarowaniu nieruchomości. Skarżący nie zostali pozbawieni wszystkich uprawnień właścicielskich. Mogą oni nadal korzystać i rozporządzać swoimi nieruchomościami w zakresie przewidzianym przez plan. Nadto należy podkreślić, że ustalenia przedmiotowego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżących nie mają charakteru dowolnego, są – jak wyżej wskazano - zgodne z wymaganiami Studium. W ocenie Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia, że ustalenia planu naruszają konstytucyjne prawo własności w odniesieniu do skarżących.
Odnosząc się zatem do zarzutów przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do działek skarżących należy podnieść, że nie budzi wątpliwości, iż prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 Kodeksu cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 cyt. ustawy. Wszelka dowolność w tym zakresie oznacza przekroczenie granic władztwa planistycznego i powoduje niezgodność podejmowanej uchwały z prawem.
Uwzględniając zatem w kontrolowanej sprawie brak dowolności i racjonalność przyjętych rozwiązań planistycznych i stwierdzając, że wprowadzone planem ograniczenia nie są dla skarżących nadmierne i nie naruszają istoty ich prawa własności, nie można uznać, aby organ planistyczny nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nr LXI/859/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów – Rybitwy" nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie obszarów stanowiących nieruchomości skarżących organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie naruszył zasad sporządzania planu. Ponadto Sąd doszedł do przekonania, że ustalenia zaskarżonego planu nie naruszają interesu prawnego skarżących. Dlatego też Sąd, na podstawie art.151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skarg.