Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/budget/plf2005/b1863-08.asp
Timestamp: 2019-04-21 04:31:29+00:00
Document Index: 273900259

Matched Legal Cases: ['art, 2005', "l'article 40", "l'article 10", "l'article 10", "l'article 30", "l'article 59", 'art.30', 'art.30', 'art.30', 'art.10', 'art.10', 'art.50', 'art.70', 'art.80', 'art.10', 'art.20', 'art.10', 'art.80', 'art.30', 'art.30', "l'article 10", "l'article 20", "l'article 30", 'art. 30', 'art. 80', 'art. 10', 'art. 50', 'art. 80', "l'article 51", "l'article 7", "l'article 6", "l'article 10"]

N° 1863 - annexe 8 - Rapport spécial au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2005 : Ville et rénovation urbaine (M. François Grosdidier)
I.- PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU BUDGET 2005 9
A.- UNE FORTE PROGRESSION 9
B.- L'ÉVOLUTION DU BUDGET PAR CHAPITRES 10
1.- Les changements de nomenclature 10
2.- Les dépenses ordinaires 11
3.- Les dépenses d'investissement 13
C.- L'AUGMENTATION DE L'EFFORT FINANCIER GLOBAL EN FAVEUR DE LA VILLE 14
1.- L'amplification des exonérations fiscales et sociales 15
2.- La réforme de la dotation de solidarité urbaine 18
II.- L'EXÉCUTION DES BUDGETS PRÉCÉDENTS 20
A.- UNE BONNE CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2003 20
B.- UN TAUX D'ENGAGEMENT LIMITÉ AU COURS DU PREMIER SEMESTRE 2004 21
III.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1er AOÛT 2001 22
A.- LA MISSION « VILLE ET LOGEMENT » 22
1.- Le programme « Rénovation urbaine » 22
2.- Le programme « Équité sociale et territoriale et soutien » 23
3.- Les transferts de crédits nécessaires 24
4.- Une structuration cohérente 25
B.- LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DES PROGRAMMES 26
C.- LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 28
D.- LE PLAFOND D'AUTORISATION DES EMPLOIS 29
IV.- LE LANCEMENT DU PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE 31
A.- L'ANRU : UN OUTIL DE SIMPLIFICATION 31
B.- DES FINANCEMENTS À LA HAUTEUR DES ATTENTES 32
C.- UN AVANCEMENT DES PROJETS PROMETTEUR 34
D.- LA POURSUITE DES CONVENTIONS ANTÉRIEURES 35
V.- LA RESTAURATION DE L'ÉQUITÉ SOCIALE ET TERRITORIALE 36
A.- LA PARTICIPATION AU PLAN DE COHÉSION SOCIALE : LE LANCEMENT DU PROGRAMME DE RÉUSSITE ÉDUCATIVE 36
B.- LE NÉCESSAIRE RECENTRAGE DES ACTIONS LOCALES SUR LES THÈMES PRIORITAIRES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE 37
1.- Les contrats de ville et le Fonds d'intervention pour la ville 38
2.- Le programme ville, vie, vacances 39
3.- Les adultes relais 41
C.- L'INDISPENSABLE ÉVALUATION DES POLITIQUES MENÉES 41
EXAMEN EN COMMISSION ÉLARGIE 45
L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter du dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre. À cette date, aucune réponse n'était parvenue à votre Rapporteur spécial, ce qui n'est pas acceptable de la part de services qui ont pourtant reçu les questions dans les délais. Les réponses ont, depuis, été recueillies dans leur intégralité.
- Le budget de la ville et de la rénovation urbaine s'élève à 422,65 millions d'euros en 2005 contre 344,43 millions d'euros en 2004, soit une hausse de 78,22 millions d'euros (+ 22,71 %).
- Les dépenses ordinaires (crédits de fonctionnement et d'intervention) augmentent de 15,72 millions d'euros, soit + 6,7 % (250,15 millions d'euros au lieu de 234,43). Cette hausse a une raison formelle : les moyens de fonctionnement atteignent 47,25 millions d'euros (+ 301,44 %) du fait du regroupement sur un chapitre spécifique 39-01 des dotations à trois régions expérimentant la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Les moyens d'intervention, eux, sont de 202,9 millions d'euros (- 8,9 %).
- Les dépenses en capital sont de 214 millions d'euros en autorisations de programme, contre 265 millions d'euros en 2004 (- 19,24 %). Les crédits de paiement progressent de 62,5 millions d'euros et s'élèvent à 172,5 millions d'euros, contre 110 millions d'euros l'année dernière (+ 56,8 %).
Le budget de la ville et de la rénovation urbaine s'inscrira dans deux perspectives essentielles l'année prochaine.
D'une part, la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine développera tous ses effets. 2005 sera l'année des premières tranches opérationnelles de travaux lancés par l'intermédiaire de l'Agence nationale de rénovation urbaine. La politique de développement économique des territoires les plus en difficulté se poursuivra grâce aux zones franches urbaines, enrichies de 41 zones nouvelles. L'Observatoire des zones urbaines sensibles, qui vient d'être installé, jouera son rôle de suivi et d'évaluation.
D'autre part, 2005 sera la première année d'application du plan de cohésion sociale - bientôt concrétisé par la loi de programmation pour la cohésion sociale. Ce plan intéresse à bien des égards la politique de la ville, qu'il s'agisse des problèmes d'emploi, de logement ou d'égalité des chances. En 2005, le budget de la ville apportera 62 millions d'euros destinés à financer un nouveau programme de réussite éducative. La réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU) permettra en outre de mobiliser une enveloppe de 120 millions d'euros supplémentaires en faveur des communes les plus en difficulté engagées dans des opérations de rénovation urbaine ambitieuses.
Le budget de la ville et de la rénovation urbaine proposé par le présent projet de loi de finances, s'élevant à 422,65 millions d'euros, permettra de mettre en œuvre ces priorités.
I.- PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU BUDGET 2005
A.- UNE FORTE PROGRESSION
Au sein du budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale (40,35 milliards d'euros), la section « ville et rénovation urbaine » bénéficie pour 2005 de 422,65 millions d'euros. Ce budget, comparé aux 344,23 millions d'euros de la loi de finances pour 2004, est en hausse de 78,4 millions d'euros, soit près de 23 %.
Chapitre 37-60 Moyens de fonctionnement des services en charge de la politique de la ville
Chapitre 39-01 Programme « Équité sociale et territoriale et soutien » » - Expérimentation en régions Bretagne, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes (nouveau)
6ème partie - Action sociale. Assistance et solidarité
Chapitre 46-60 Interventions en faveur de la ville et du développement social urbain
Chapitre 57-71 Politique de la ville et du développement social urbain : études et assistance technique (ancien)
Chapitre 67-10 Subventions d'investissement en faveur de la politique de la ville et du développement social urbain
Total du budget Ville et rénovation urbaine
Votre Rapporteur spécial se félicite de ce que l'essentiel de l'augmentation concerne les crédits de paiement des dépenses en capital, suivant en cela une tendance observée ces dernières années sur le budget de la ville. Le chapitre 67-10 article 30 passe ainsi de 57 millions d'euros en 2004 à 128,1 millions d'euros pour 2005 : 74,5 millions d'euros iront à l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et 53,6 millions d'euros iront à la Délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain (DIV) pour le solde des programmes de renouvellement urbain.
En revanche, la forte hausse des crédits de fonctionnement du titre III (47,25 millions d'euros en 2005, contre 11,77 millions d'euros en 2004) n'est que formelle. Un chapitre spécifique (39-01) porte en effet une dotation globalisée de crédits de 38,74 millions d'euros, destinée à l'expérimentation en régions Bretagne, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes du programme « équité sociale et territoriale et soutien », préfigurant ainsi l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
Globalement, l'évolution de l'agrégat unique « politique de la ville et du développement social urbain » depuis 2002 est décrite dans le tableau suivant :
INDICATEUR DE COÛTS : DÉPENSE BUDGÉTAIRE
Prévision de dépense en gestion
Équité sociale et territoriale
424 (a)
(a) La prévision de dépense de 424 millions d'euros est supérieure à celle inscrite au projet de loi de finances (422,65 millions d'euros), car elle inclut les futurs transferts en gestion.
B.- L'ÉVOLUTION DU BUDGET PAR CHAPITRES
1.- Les changements de nomenclature
Suivant les préconisations de la Cour des comptes de 2002, la nomenclature budgétaire a évolué et s'est simplifiée.
Par exemple, la ligne spécifique du Fonds de revitalisation économique (FRE) (1) a été supprimée pour la gestion 2003 (chapitre 67-10, article 60). Les aides à l'investissement pour les petites entreprises implantées dans les zones urbaines sensibles ont été imputées sur les crédits d'investissement du
Fonds d'intervention pour la ville (environ 5 millions d'euros en 2003). En fonctionnement, le chapitre 46-60 article 60 a été supprimé pour la gestion 2004 compte tenu, d'une part, de la prorogation par la loi du 1er août 2003 sur la ville et la rénovation urbaine du régime d'exonérations des zones de redynamisation urbaine jusqu'à fin 2008 et, d'autre part, de l'augmentation en 2004 du nombre de zones franches urbaines.
La simplification de la nomenclature se poursuit dans le présent projet de loi de finances, le chapitre 46-60 évoluant sur deux points :
- l'article 40, initialement créé pour permettre des aides financières aux communes en très grande difficulté engagées dans des projets urbains ambitieux, est supprimé. En effet, l'application de la réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU) compensant intégralement, et même au-delà, les aides accordées sur cette ligne, sa conservation ne se justifie plus (20 millions d'euros étaient inscrits pour 2004) ;
- un article 70 est créé pour permettre le suivi du nouveau programme de « réussite éducative » prévu par le plan de cohésion sociale.
Quant au chapitre 57-71, non doté cette année, il est appelé à disparaître. Cette ligne permettait le financement de missions d'étude, d'expertise et d'évaluation conduites par la DIV au niveau national. Depuis la gestion 2001, ces actions ont été transférées sur le chapitre 37-60 article 10, qui a été doté en conséquence en loi de finances. La totalité des études centrales et déconcentrées a été soldée.
2.- Les dépenses ordinaires
a) Les crédits de fonctionnement
Outre le chapitre expérimental 39-01 précité, le titre III concerne les moyens de fonctionnement des services en charge de la politique de la ville, regroupés au chapitre 37-60. Le tableau suivant retrace l'évolution affectant ces crédits.
Chapitre 37-60
Fonctionnement des services publics de quartier : crédits déconcentrés
La légère baisse sur l'article 10 traduit un effort de rationalisation des dépenses de fonctionnement. L'utilisation de cette ligne portera notamment sur la mise en place de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles.
L'article 30 permettait jusqu'en 2004 la prise en charge des frais d'installation et de fonctionnement des délégués du Médiateur de la République, dont le montant fait désormais l'objet d'un transfert en base (230.000 euros pour 2004) au profit du budget des services communs du Premier ministre. Par ailleurs, cette ligne retrace l'action des services déconcentrés de l'État en faveur des services publics de quartier et en matière d'animation et de formation. La baisse réelle de la dotation est de 1,5 million d'euros, 400.000 euros ayant été transférés au profit des trois régions expérimentant la loi organique du 1er août 2001 (chapitre 39-01). Cette diminution tient compte de la tendance, de plus en plus forte, des services des préfectures à instruire les dossiers de formation, d'animation, voire de plates-formes de services publics, non plus sur le titre III, mais sur le titre IV. Ainsi, le montant des crédits mobilisés sur le chapitre 46-60 en faveur de services publics de quartier est estimé, pour 2003, à 8 millions d'euros.
Ainsi que votre Rapporteur spécial l'a déjà signalé, un nouvel article 70 est créé afin d'identifier la participation spécifique du budget de la ville au plan de cohésion sociale : 62 millions d'euros iront au programme de réussite éducative.
L'article 80 a été créé en 2003 pour permettre le versement des indemnités des personnels vacataires et des stagiaires auxquels la DIV fait appel. Les indemnités versées aux « délégués de l'État » (2) sont également imputées sur cette ligne budgétaire. La mesure nouvelle négative correspond à la suppression de la dérogation reconduite depuis plusieurs années permettant de recruter des vacataires au sein des missions ville, en remplacement des appelés ville. 90.000 euros sont par ailleurs transférés sur le chapitre 39-01.
b) Les crédits d'intervention
Le titre IV est composé de l'unique chapitre 46-60 « interventions en faveur de la politique de la ville et du développement social urbain ».
Chapitre 46-60
Fonds d'intervention pour la ville
(contrats de ville et autres actions déconcentrées)
131.618.086
Soutien aux grands projets de ville (ancien)
20.022.200
10.017.400
Programme de réussite éducative (nouveau)
S'agissant du Fonds d'intervention pour la ville (FIV), la diminution d'environ 48 millions d'euros sur l'article 10 mérite une double explication. D'une part, une fraction des crédits (26 millions d'euros) correspondant aux trois régions expérimentant la loi organique de 2001 figure au chapitre 39-01. En réintégrant ces crédits, la dotation du FIV est de 109,15 millions d'euros : la baisse réelle n'est plus que de 22,3 millions d'euros. D'autre part, cette diminution tient compte de l'identification, sur le nouvel article 70, des actions éducatives, qui découleront de l'application du plan de cohésion sociale et bénéficieront de 62 millions d'euros pour 2005.
Il faut noter que, pour la dernière année, 9,15 millions d'euros seront transférés en gestion depuis le ministère de la culture et de la communication : dans le projet de loi de finances pour 2006, cette contribution sera inscrite en base du budget de la ville. Votre Rapporteur spécial se félicite de cette clarification.
L'article 30 (« partenariat national et innovation ») concerne les crédits permettant d'impulser des actions d'intérêt national avec des structures dites « têtes de réseau ». Ils sont en baisse d'un million d'euros (- 25 %). La dotation proposée permettra néanmoins de répondre aux engagements pluriannuels contractés par la DIV avec ses partenaires.
Pour les opérations ville, vie, vacances (VVV), il importe là aussi de prendre en compte les 2,25 millions d'euros de crédits transférés sur le chapitre spécifique 39-01 à titre expérimental. Dès lors, la dotation pour 2005 s'établit à 10 millions d'euros, soit une quasi-reconduction par rapport à 2004.
S'agissant enfin du dispositif adultes relais, les crédits pour 2005 sont identiques à ceux de la loi de finances pour 2004, compte tenu du transfert de 10 millions d'euros pour les trois régions expérimentant la loi organique.
Le chapitre 67-10 concerne les subventions d'investissement en faveur de la politique de la ville : contrats de ville, grands projets de ville et opérations de rénovation urbaine.
Chapitre 67-10
Grands projets de ville et programme de rénovation urbaine
Sur le FIV, la dotation en réduction tient compte des opérations d'investissement inscrites dans les contrats de ville, mais réintégrées dans les projets financés au titre du programme de rénovation urbaine (3).
Sur l'article 30, votre Rapporteur spécial se réjouit de la forte augmentation des crédits de paiement : 62,5 millions d'euros de plus qu'en
2004 (soit + 56,8 %). La dotation de 214 millions d'euros en autorisations de programme prend en compte un transfert de 2 millions d'euros sur le budget du ministère de l'intérieur au titre du programme exceptionnel d'investissement (PEI) en Corse.
C.- L'AUGMENTATION DE L'EFFORT FINANCIER GLOBAL EN FAVEUR DE LA VILLE
En 2005, la politique de la ville et du développement social urbain bénéficiera au total d'un effort financier de 6,396 milliards d'euros, soit une augmentation de 6,7 % par rapport 2004 (5,997 milliards d'euros).
L'évolution depuis 2003 est retracée dans le tableau suivant :
A-1. Crédits spécifiques ville
A-2. Crédits des autres ministères
2.185,74
A-3. Solidarité urbaine
3.045,63
B. Dépenses fiscales et compensations
3.882,39
C. Fonds européens
D. Caisse des dépôts (bonifications et concours)
E. Autres financements
4.352,3
4.982,23
F. Contribution des collectivités territoriales
5.352,98
6.002,91
6.276,67
Source : État récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville
et du développement social urbain.
Votre Rapporteur spécial relève que si beaucoup de contributions sont stables (fonds européens) ou en hausse (Caisse des dépôts et consignations, collectivités territoriales), les crédits émanant des différents ministères sont en baisse. Le tableau ci-dessous en témoigne :
CRÉDITS DES MINISTÈRES CONTRIBUANT A LA POLITIQUE DE LA VILLE
Affaires sociales (budget du FASILD)
Emploi (hors exonérations ZRU-ZFU)
(a) Déduction faite des transferts en gestion vers le budget de la ville.
Source : État récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain.
Il convient de préciser que la baisse importante sur les crédits de l'emploi (96 millions d'euros contre 132,5 millions d'euros) s'explique par la sortie progressive du programme « emplois jeunes » et par la difficulté à évaluer l'impact en 2005 des nouveaux dispositifs.
1.- L'amplification des exonérations fiscales et sociales
À l'inverse des crédits ministériels, votre Rapporteur spécial constate l'augmentation substantielle des exonérations fiscales et sociales accordées par l'État. Ces « dépenses fiscales » stimulent les activités économiques dans les quartiers en difficulté. Le tableau suivant en rend compte :
EXONÉRATIONS FISCALES ET SOCIALES ET COMPENSATIONS
Réduction des droits de mutation (b)
Exonérations de taxe professionnelle (c)
Exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale
Exonération partielle de taxe foncière sur les propriétés bâties
91 (e)
(b) L'exonération d'impôt sur les bénéfices concerne les entreprises nouvelles qui se créent à compter du 1er janvier 1995 dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire, en vertu de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Son champ est donc plus large que les seules ZRU. Selon la DIV, le coût propre aux seules ZRU représente 30 % de cette dépense.
(c) La réduction des droits de mutation concerne l'exonération du droit de 3,8 % de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce dans certaines zones prioritaires d'aménagement du territoire (article 722 bis du code général des impôts). Là encore, son champ est plus large que les seules ZRU, pour lesquelles le coût propre est estimé à 30 %.
(d) Concernant les 41 nouvelles ZFU, une partie est versée sous forme de compensation aux collectivités locales, une autre partie sous forme de dégrèvements aux entreprises ayant déjà acquitté leurs cotisations (compte tenu de la publication tardive du décret fixant les obligations déclaratives des entreprises situées dans ces zones).
(e) Pour 2005, en l'absence de données, reconduction de la dépense fiscale prévue pour 2004. Cette exonération pourrait être étendue par la future loi de programmation pour la cohésion sociale.
Cette augmentation est essentiellement due aux 41 nouvelles zones franches urbaines (ZFU), qui s'ajoutent depuis le 1er janvier 2004 aux 44 zones préexistantes et, comme elles, bénéficient d'exonérations fiscales (taxe professionnelle, impôt sur les sociétés, droits de mutation, taxe foncière sur les propriétés bâties) et sociales (exonérations des cotisations patronales et des cotisations sociales maladie et maternité pour les artisans et les commerçants).
Votre Rapporteur spécial rappelle que ce dispositif des ZFU, créé par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, a été mis en place en 1997 dans 44 zones et vise à favoriser l'implantation d'établissements et la création d'emplois dans les quartiers urbains sensibles. Ce dispositif qui n'avait pas été reconduit par le Gouvernement précédent, est à nouveau applicable depuis le 1er janvier 2003 grâce à la loi de finances rectificative pour 2002. Surtout, la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine crée 41 nouvelles zones franches.
Ces créations conduisent à un doublement du nombre de quartiers concernés (de 44 en 1997 à 85 en 2004) et de la population totale couverte, qui passe de 768.000 habitants en 1997 à 1,438 million d'habitants en 2004 (sur la base des données du recensement de 1999) et représente ainsi plus de 30 %
de la population totale des 751 quartiers classés en zones urbaines sensibles (4,7 millions d'habitants).
Parmi les avantages consentis aux ZFU, les établissements de moins de 50 salariés bénéficient d'exonérations sociales qui portent sur les cotisations patronales d'assurances sociales, d'accidents du travail, d'allocations familiales, du versement transport et du Fonds national d'aide au logement (FNAL) portant sur la fraction de la rémunération ne dépassant pas 1,5 SMIC. Ces exonérations s'appliquent pendant une durée de cinq ans maximum à taux plein, puis à taux dégressif sur une durée de trois ou neuf ans selon que l'entreprise emploie plus ou moins de cinq salariés. La loi du 1er août 2003 a également créé une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale, de versement transport et de contribution au FNAL en faveur des associations implantées en ZFU ou en ZRU dans la limite de 1,5 fois le SMIC.
Jusqu'à présent, les crédits correspondants figurent au budget de l'emploi et du travail (chapitre 44-77 article 41) et s'élèvent à 363 millions d'euros pour 2005 contre 294,94 millions en 2004. À partir du projet de loi de finances pour 2006, ils seront transférés à la mission « Ville et logement » (programme « Équité sociale et territorial et soutien »).
Ainsi que votre Rapporteur spécial l'a déjà souligné lors de l'examen de la loi du 1er août 2003 (4), ces zones rencontrent un indéniable succès. Depuis leur création en 1997, les ZFU ont permis de tripler le nombre d'emplois dans ces sites : plus de 55.000 emplois ont été créés ou transférés au sein de ces zones franches. Près de 85 % des recrutements ont été réalisés sur des contrats à durée indéterminée. Ces créations d'emplois ont profité aux habitants de ces quartiers, puisqu'en moyenne 30 % des postes ont été pourvus par des personnes de la ZFU.
Ce taux devrait s'accroître avec le renforcement de la clause d'embauche locale : aux termes de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003, le maintien de l'exonération à partir de la 3e embauche est subordonné à la condition qu'un tiers au moins des nouveaux embauchés ou de l'effectif total résident dans la ZUS de l'agglomération où est située la ZFU. Afin d'optimiser cette clause d'embauche préférentielle et d'en faire bénéficier les jeunes, la DIV a signé le 26 novembre 2003 un protocole d'accord avec le conseil national des missions locales pour une durée de trois ans.
S'agissant spécifiquement des effets des exonérations dans les 41 nouvelles ZFU, une évaluation est encore prématurée. Un frein à la création d'emplois est néanmoins d'ores et déjà identifiable : l'absence d'offre immobilière et foncière suffisamment adaptée. Seules quelques ZFU sont en mesure de satisfaire immédiatement aux attentes des agents économiques parce qu'elles disposaient d'emblée de terrains ou de locaux disponibles.
Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les estimations de créations d'emplois pour les six premiers mois sont de 800 à 1.200 emplois, correspondant pour l'essentiel à des créations nettes d'emplois. Compte tenu des délais habituels de recrutement de 2 à 6 mois dans les entreprises, les effets des nouvelles ZFU sur l'emploi ne seront pleinement visibles qu'à la fin de l'année. Pour 2004 et 2005, le nombre total de créations et d'implantations d'entreprises serait d'environ 2.000 pour un effectif total fin 2005 d'environ 8.000 emplois salariés et 1.000 nouveaux artisans, commerçants et travailleurs indépendants.
2.- La réforme de la dotation de solidarité urbaine
En 2004, conformément à l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, le comité des finances locales a décidé d'affecter 66 % de la croissance du solde de la dotation d'aménagement à la dotation de solidarité urbaine (DSU). Au total, les crédits alloués à la DSU en 2004 s'élèvent à 635 millions d'euros (5), contre 615 millions d'euros en 2003, soit une progression de 3,3 %. La masse effectivement mise en répartition entre les communes de métropole s'élève à 609 millions d'euros après prélèvement de la quote-part réservée aux communes des départements et territoires d'outre-mer.
699 communes, représentant 22,81 millions d'habitants, auront ainsi bénéficié en 2004 des crédits mis en répartition au titre de la DSU des communes éligibles de plus de 10.000 habitants, soit 586,68 millions d'euros. La dotation moyenne par habitant s'élève à 25,72 euros (contre 24,96 euros en 2003). S'agissant des communes de 5.000 à 9.999 habitants, 104 communes sont éligibles en 2004. Elles comptent 741.103 habitants et ont bénéficié d'un montant de 19.059.443 euros.
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution de la DSU de 1997 à 2004 :
+ 44,95 %
+ 14,34 %
Pour 2005, l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale propose d'abonder la dotation de solidarité urbaine (DSU) de 120 millions d'euros chaque année de 2005 à 2009 et de modifier les critères de répartition afin de favoriser les communes situées en ZUS et, parmi ces communes, plus particulièrement celles disposant d'une zone franche urbaine.
D'une part, le texte organise un doublement de l'enveloppe à répartir en cinq ans par prélèvement annuel de 120 millions d'euros sur l'accroissement de la part de la DGF destinée aux communes et aux intercommunalités, avant répartition par le comité des finances locales (6). L'enveloppe de la DSU devrait ainsi atteindre 1,2 milliard d'euros en 2009.
D'autre part, il est proposé de rénover la formule de répartition de la dotation dans le but d'augmenter significativement les crédits alloués aux 120 communes à faible marge de manœuvre financière et qui sont confrontées aux charges socio-urbaines les plus lourdes. La formule de répartition serait complétée par deux coefficients relatifs, d'une part, à l'importance du double des populations résidant en ZUS, en comparaison de la population totale des communes et, d'autre part, des populations résidant en ZFU, comparées à la population des ZUS. Ainsi, dans le cas d'une commune dont toute la population est comprise en ZUS et en ZFU, le coefficient multiplicateur pourrait atteindre 6.
En outre, par amendement au projet de loi, le Gouvernement propose de garantir pour toutes les communes une augmentation d'au moins 5 % par an de la DSU.
Votre Rapporteur spécial souligne en conséquence que les crédits budgétaires pour 2005 ne sauraient être appréciés sans tenir compte de ces 120 millions d'euros supplémentaires au titre de la dotation de solidarité urbaine.
A.- UNE BONNE CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2003
Le taux de consommation des crédits a augmenté en 2002 et 2003, s'établissant à 82,9% et 81,1%, contre 68% et 72,9% en 2000 et 2001. Ainsi que le relève la Cour des comptes (7), cette hausse est due tout à la fois au développement des politiques lancées au début des années 2000 (contrats de ville, programme de renouvellement urbain, adultes relais), à la suppression de dispositifs entraînant une faible consommation (Fonds de revitalisation économique (8)), mais aussi à la diminution des crédits disponibles.
Sur le chapitre 37-60, le montant total des reports de crédits s'est élevé, fin 2003, à 2,865 millions d'euros, soit 20,5% de la loi de finances initiale. La gestion sur ce chapitre a été difficile, compte tenu des phases successives de gels, dégels et annulations de crédits. La programmation des actions a eu lieu tardivement, notamment pour les actions cofinancées, chaque partenaire financier attendant l'engagement effectif des autres financeurs. Les actions qui n'ont pu être réalisées fin 2003 ont donc été reportées sur l'exercice 2004.
S'agissant des crédits d'intervention en faveur de la ville et du développement social urbain (chapitre 46-60), l'inscription en base de l'essentiel des enveloppes transférées initialement en gestion sur le Fonds d'intervention pour la ville (FIV) par différents ministères a fait que ne restaient en cours d'année 2003 que le transfert en provenance du ministère de la culture vers le FIV (9,15 millions d'euros), ainsi que les transferts « ville, vie, vacances » (VVV) en provenance de quatre ministères (théoriquement 2,8 millions d'euros). Globalement, compte tenu de la tension forte due à la régulation budgétaire, le taux de consommation a été très élevé sur l'ensemble du chapitre, de l'ordre de 93 % des crédits ouverts.
Enfin, les crédits de subventions d'investissement du chapitre 67-10 ont été consacrés à la poursuite des actions inscrites dans les contrats de ville et des opérations du programme de renouvellement urbain, ainsi qu'au démarrage du programme national de rénovation urbaine, à la suite de la promulgation de la loi du 1er août 2003. La consommation s'est élevée à 96% (74 millions d'euros sur un montant de 77,42 millions d'euros de crédits ouverts).
B.- UN TAUX D'ENGAGEMENT LIMITÉ AU COURS DU PREMIER SEMESTRE 2004
Les dépenses de la politique de la ville sont souvent particulièrement concentrées au second semestre de l'année, compte tenu des délais de mise en place des crédits à l'échelon déconcentré et des procédures d'octroi de subventions. Des progrès ont été faits pour mieux échelonner ces dépenses, même s'ils se heurtent aux contraintes de la régulation budgétaire. Ainsi, une première série de délégations de crédits est effectuée mi-février, ce qui permet une programmation des actions les plus importantes et un rythme de paiement moins concentré en fin d'exercice budgétaire. Lorsque le montant des crédits de reports d'un exercice sur l'autre est connu, ainsi que les enveloppes de crédits gelés, la DIV procède à une deuxième série de délégations au niveau déconcentré.
Au 31 juillet 2004, le taux d'engagement sur le chapitre 37-60 a été largement inférieur à celui de l'année passée, en particulier parce que les reports de crédits de 2003 sur 2004 ont été à la fois importants et tardifs (2,87 millions d'euros, soit près de 30% des crédits disponibles).
Sur le chapitre 46-60, à ce jour, seul le ministère de la culture a procédé aux transferts de crédits en faveur du FIV (9,147 millions d'euros) et des opérations VVV (61.000 euros). Le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative a indiqué que l'impact du gel budgétaire ne lui permettait pas d'envisager ce transfert, d'un montant prévisionnel de 610.000 euros. Globalement, le gel des crédits a été compensé par l'obtention des reports de crédits depuis l'exercice 2003 dans leur totalité. Ceci a permis, notamment, d'honorer les engagements de l'État en matière de contrats de plan État-régions.
Sur le FIV, au-delà des engagements contractualisés, la DIV a procédé à des délégations de crédits afin de permettre la création ou la poursuite des équipes emploi insertion, des ateliers santé ville, des cellules de veille éducative, des services d'aide aux victimes d'urgence. Un transfert a été opéré par le ministère des affaires sociales en faveur du FIV, à hauteur de 823.786 euros.
Sur le chapitre 67-10, la totalité des autorisations de programme réservées à l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), a été attribuée. En revanche, le gel a touché la dotation du FIV en investissement.
III.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE
RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1er AOÛT 2001
Avant l'application intégrale de la loi organique du 1er août 2001 lors de la prochaine discussion budgétaire, il importe de faire le point sur l'avancée de sa mise en œuvre.
A.- LA MISSION « VILLE ET LOGEMENT »
Les crédits actuellement inscrits à la section budgétaire « Ville et rénovation urbaine » seront regroupés au sein de la mission ministérielle « Ville et logement ». Cette mission est composée de quatre programmes et serait dotée de 7,45 milliards d'euros en 2005.
Deux programmes, « Aide à l'accès au logement » et « Développement et amélioration de l'offre de logement », concernent des crédits relevant jusqu'ici de la seule section « Logement » et ne seront donc pas commentés dans le cadre de ce rapport spécial. En revanche, les deux autres programmes intéressent directement les crédits de la ville.
1.- Le programme « Rénovation urbaine »
Ce programme, dont le responsable est la Déléguée interministérielle à la ville (DIV), serait doté de 226,6 millions d'euros en 2005, soit environ 3% des crédits de la mission.
Ce programme aura pour enjeu de rendre plus attractifs les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il servira de cadre à la mise en œuvre de la rénovation urbaine dont les principes ont été fixés par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Il visera à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers où le cadre bâti est le plus dégradé.
Ce programme comportera deux actions :
L'action « Logements participant à la rénovation urbaine » renverra aux moyens mis en œuvre par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) en faveur du logement dans les zones urbaines sensibles. Ces moyens - relevant jusqu'alors de la section budgétaire « Logement » - permettront de soutenir les projets initiés par les collectivités locales, en lien avec les organismes bailleurs. Ils seront principalement destinés à la démolition, la construction et la réhabilitation d'ensembles de logements locatifs sociaux ou de copropriétés dégradées, ainsi qu'à la réalisation de travaux de « résidentialisation ».
L'action « Aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine » permettra le financement des projets relatifs à :
Les crédits nécessaires à la réalisation de cette action - uniquement des dépenses d'intervention - seront délégués à l'ANRU. Ils sont proposés pour 2005 à une hauteur de 128,1 millions d'euros, ce qui correspond, ainsi que l'avait souhaité votre Rapporteur spécial l'année dernière (9), à l'actuel chapitre 67-10 article 30 « grands projets de ville et programme national de rénovation urbaine ».
2.- Le programme « Équité sociale et territoriale et soutien »
Ce programme bénéficierait en 2005 de 660,4 millions d'euros, soit 8,9% des crédits de la mission. Le responsable de ce programme est également la Déléguée interministérielle à la ville.
Il s'agit, d'une part, de renforcer la mixité fonctionnelle des quartiers prioritaires de la politique de la ville. La finalité sera de changer l'image de ces quartiers, d'y favoriser l'implantation d'activités économiques et d'emplois et d'offrir à leurs habitants de meilleures conditions de vie ; elle sera aussi de les ouvrir sur le reste de l'agglomération en y attirant des habitants des autres secteurs pour y résider ou pour bénéficier de leurs services comme n'importe quel quartier de ville. Il s'agit, d'autre part, de réduire la vulnérabilité sociale et économique de leurs habitants. À ce titre, le programme soutiendra un processus d'adaptation et de dimensionnement de l'offre de services aux besoins de ces populations.
L'action « prévention et développement social » visera à lutter contre la vulnérabilité sociale des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Elle se décomposera en trois sous-actions consacrées à la prévention et en onze sous-actions dédiées au développement social.
L'action « revitalisation économique et emploi » tendra à renforcer la mixité fonctionnelle des quartiers prioritaires de la politique de la ville et à favoriser l'insertion professionnelle de leurs habitants. Cette action devrait se décliner en deux sous-actions : l'une consacrée au développement économique des territoires prioritaires ; l'autre à l'insertion professionnelle de leurs habitants.
L'action « stratégie, ressources, évaluation » servira de cadre à l'ensemble des fonctions d'animation de la politique de la ville. Elle comprendra deux sous-actions :
- l'animation de la politique de la ville, consistant à financer des structures supports telles que la DIV, le Conseil national des villes, les centres de ressources dédiés à la politique de la ville ou les délégués de l'État ;
- l'évaluation de la politique de la ville, correspondant à la traduction opérationnelle de la création de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles par la loi du 1er août 2003. Cet observatoire assurera le suivi des critères socio-économiques définis par la loi.
L'action « allégements de charges sociales en zones urbaines sensibles » visera à soutenir la création d'activités dans les quartiers classés zones franches urbaines en y attirant des entreprises par un régime d'exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale. Ces ZFU sont aujourd'hui au nombre de 85. Cette action mobilise à elle seule près de 55 % des crédits du programme (363 millions d'euros sur un total de 660,4 millions d'euros en 2005). Ces crédits sont actuellement inscrits sur la section budgétaire « Emploi et Travail » (chapitre 44-77 article 42).
3.- Les transferts de crédits nécessaires
La structuration de la mission « Ville et logement » obligera l'an prochain à procéder à plusieurs transferts de crédits entre sections ministérielles.
Les crédits de personnel seront inscrits dans le programme « équité sociale et territoriale et soutien », au titre de l'action « stratégie, ressources, évaluation ». Des transferts devront être faits en provenance du budget des services communs du ministère de l'équipement. Il s'agit de crédits imputés sur les chapitres 31-90, 31-94, 32-97, 33-90, 33-91, 33-92 et 34-96.
Certaines dépenses de fonctionnement devront également faire l'objet de transferts depuis ce même budget. Il s'agit de crédits de dépenses informatiques et télématiques (chapitre 34-96, article 11), de fonctionnement et de logistique (chapitre 34-98, article 21) et de loyers des immeubles (chapitre 34-98, articles 21 et 51).
En outre, le ministère de la culture inscrira en base, dans le projet de loi de finances pour 2006, sa contribution au Fonds d'intervention pour la ville jusqu'alors transférée en gestion (chapitres 43-20 et 43-30).
Par ailleurs, les contributions du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative (chapitres 43-90 et 43-91) et du ministère de la culture et de la communication (chapitres 43-20 et 43-30) devraient également faire l'objet d'un transfert de crédits dans le prochain projet de loi de finances pour 2006 au titre du financement du programme « ville, vie, vacances ».
Enfin, l'importante enveloppe - 363 millions d'euros en 2005 - nécessaire à la compensation du coût des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises installées en ZFU devra faire l'objet d'un transfert depuis le budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale (chapitre 44-77, article 42).
4.- Une structuration cohérente
D'une manière générale, il convient de rappeler toute la difficulté qu'il y a à avoir une vue d'ensemble des crédits concourant à des politiques interministérielles. C'est le cas de l'aménagement du territoire, de la sécurité, de la lutte contre la toxicomanie. C'est également le cas de la politique de la ville. Le fascicule « jaune » accompagnant le projet de loi de finances n'est pas un document normatif susceptible d'être adopté, mais une simple juxtaposition d'évaluations de dépenses.
Pour autant, des progrès substantiels dans la préparation de l'application de la loi organique relative aux lois de finances ont été réalisés. Il convient en effet de rappeler que l'année dernière le ministère de la ville n'envisageait qu'un seul programme consacré à la politique de la ville, décliné en sous-programmes.
En outre, votre Rapporteur spécial se félicite que l'essentiel des recommandations émises par la Commission des finances en mai 2004 aient été retenues (10) :
- les différents programmes consacrés à la politique de la ville et au logement ont été rassemblés dans la même mission « Ville et logement » ;
- la subvention à l'ANRU a été unifiée dans la même mission, par transfert des crédits du logement bénéficiant aux zones urbaines sensibles vers le programme « Rénovation urbaine ».
- les allégements de charges sociales en zones urbaines sensibles, qui faisaient l'objet d'un programme spécifique, ont été intégrés dans le programme « Équité sociale et territoriale et soutien », constituant ainsi sa quatrième action.
Le tableau suivant établit la correspondance entre la structuration en chapitres et articles et la nomenclature en programmes et actions :
TABLEAU DE CONCORDANCE ENTRE LES PROGRAMMES ET ACTIONS
ET LES ACTUELS CHAPITRES ET ARTICLES DU BUDGET « VILLE » (2005)
Chapitre et articles
Programme « rénovation urbaine »
Action « aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine »
67-10 art.30 (ANRU)
67-10 art.30 (DIV)
Programme « équité sociale et territoriale et soutien »
Action « prévention et développement social »
37-60 art.30
39-01 art.10
31.972.222
46-60 art.10
46-60 art.50
46-60 art.70
46-60 art.80
67-10 art.10
41.292.000
Action « revitalisation économique et emploi »
39-01 art.20
5.820.500
Action « stratégie, ressources, évaluation »
37-60 art.10
37-60 art.80
39-01 art.30
4.167.778
12.472.500
46-60 art.30
Total programme (section ville)
294.550.000
Total budget ville
B.- LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DES PROGRAMMES
Le programme « Rénovation urbaine » devrait faire l'objet d'un seul budget opérationnel de programme (BOP) (11), dont la gestion sera confiée à la Déléguée interministérielle à la ville. Les crédits seront délégués à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Le dialogue de gestion avec cet établissement public devrait s'appuyer sur une convention le liant à la DIV et à la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC).
Le programme « Équité sociale et territoriale et soutien », lui, devrait être décliné en BOP régionaux, pilotés par les préfets de région. Les secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR) et les préfectures de département en seraient les unités opérationnelles. Cependant, il n'est pas à exclure que les préfets des départements les plus urbanisés (qui accueillent, notamment, des sous-préfets chargés de mission pour la politique de la ville) puissent revendiquer la responsabilité d'un BOP. En Île-de-France par exemple, des BOP départementaux semblent plus pertinents qu'un unique BOP régional.
Afin de répondre à ce type de questions et, plus largement, de préparer l'entrée en vigueur de la loi organique de 2001, trois régions (Nord-Pas-de-Calais, Rhône-Alpes et Bretagne) expérimenteront en 2005 le programme « équité sociale et territoriale et soutien ». Les principaux enjeux de cette expérimentation seront les suivants :
- préciser la répartition des ressources en autorisations d'engagement et crédits de paiement nécessaires à la réalisation de la programmation ;
- déterminer l'ensemble des dépenses qu'il sera nécessaire de soumettre à un plafond (indemnités dues aux délégués de l'État, financement des postes d'adultes relais, programme « ville, vie, vacances »), sans pour autant remettre en cause le principe de fongibilité des crédits ;
- apprécier le caractère opérationnel de l'organisation envisagée, notamment en ce qui concerne le dialogue de gestion et l'exécution de la dépense. L'occasion sera aussi donnée de revoir l'organisation de la DIV (désignation de correspondants territoriaux, interlocuteurs des responsables de BOP) ;
- décliner localement les objectifs et indicateurs de performance, par exemple au niveau des conventions cadres des contrats de ville. Il s'agira également de rechercher d'autres objectifs opérationnels spécifiquement locaux (détermination d'objectifs propres aux ateliers santé ville, au programme adultes relais, aux équipes emploi insertion, aux cellules de veille éducative etc.).
Pour mener à bien cette expérimentation, un nouveau chapitre spécifique (39-01) a été créé au titre III, qui a pour effet d'augmenter artificiellement les moyens de fonctionnement du budget de la ville. Doté en 2005 de 38,74 millions d'euros, ce chapitre se décompose en cinq articles :
- l'article 10 permettra la mise en œuvre de l'action « prévention et développement social » (31,97 millions d'euros) ;
- l'article 20 est dédié à l'action « revitalisation économique et emploi » (2,6 millions d'euros) ;
- l'article 30 est consacré à l'action « stratégie, ressources, évaluation » (4,17 millions d'euros).
Les deux autres articles 1 et 2, dédiés au regroupement des dotations de personnel et au regroupement des autres dotations, ne reçoivent pas de crédits en 2005.
Ainsi que votre Rapporteur spécial l'a indiqué plus haut, ceci se traduit par des transferts de crédits en provenance des autres chapitres, ce qu'indique le tableau suivant :
PROVENANCE DES CRÉDITS AFFECTÉS AU CHAPITRE 39-01
37-60 art. 30
37-60 art. 80
46-60 art. 10
46-60 art. 50
46-60 art. 80
Les objectifs et indicateurs de performance sont présentés dans des documents préfigurant les futurs projets annuels de performance (PAP), prévus par l'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances, appelés à remplacer les actuels « bleus » budgétaire. Sans prétendre ici à un examen approfondi, quelques remarques peuvent être formulées.
D'une manière générale, il faut saluer le fait que les objectifs et indicateurs proposés soient rattachés à chaque programme dans sa globalité, et non à telle ou telle action, ce qui favorise une meilleure compréhension des politiques menées.
Le programme « Rénovation urbaine » est doté de trois objectifs, deux relatifs à l'efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) et l'autre mesurant l'efficience de la gestion publique (point de vue du contribuable) :
- renforcer l'attractivité du logement en zones urbaines sensibles (ZUS) : cet objectif sera mesuré par l'évolution du taux de vacance des logements sociaux, ce taux traduisant, au moins partiellement, un déficit d'attractivité de ces zones ;
- rénover le cadre urbain des ZUS : une enquête annuelle mesurera l'évolution de l'opinion des habitants sur l'environnement de leur logement ;
- maîtriser le coût du programme national de rénovation urbaine : l'ensemble des projets de rénovation urbaine devant être validés d'ici juin 2005, le coût global du programme (toutes sources de financement confondues : ANRU, Union européenne, collectivités locales) pourra alors être définitivement arrêté, chaque projet décliné en opérations se voyant réserver une enveloppe référentielle de crédits. Il sera alors possible de suivre le coût moyen par m2 des opérations, ainsi que de surveiller les pourcentages de dépassements des délais et coûts prévus. Un doute subsiste sur la date de disponibilité de ces indicateurs, qui sont à construire.
Les objectifs et indicateurs du programme « Équité sociale et territoriale et soutien » prêtent davantage à discussion. Certains d'entre eux mesurent l'activité plus que la performance. C'est le cas par exemple de l'indicateur fondé sur le nombre d'établissements implantés en ZUS, ZRU et ZFU. D'autres sont insuffisamment dépendants des actions menées. Ainsi, la densité des commerces de détail et des services aux particuliers est une indication pertinente de la revitalisation d'un quartier, mais ne renseigne pas précisément sur l'efficacité des politiques conduites : il faudrait privilégier les objectifs dont la réalisation dépend de façon déterminante des activités du programme, c'est-à-dire sur lesquels les services concernés disposent de véritables leviers d'action. Enfin, les enquêtes de satisfaction des citoyens ou des usagers peuvent être des indicateurs intéressants, à condition qu'ils soient construits sur des sujets ciblés et précis, afin d'être le moins possible en prise avec l'événementiel et les revirements de l'opinion. L'indice dit de « bonne gestion urbaine de proximité » devra à cet égard être élaboré avec précaution.
D.- LE PLAFOND D'AUTORISATION DES EMPLOIS
Votre Rapporteur spécial rappelle que la plupart des postes au sein de l'administration en charge de la politique de la ville, c'est-à-dire la Délégation interministérielle à la ville (DIV) et le Conseil national des villes (CNV) (12), sont occupés par des agents de l'État mis à disposition ou détachés depuis d'autres ministères, en particulier celui de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.
Plus précisément, le personnel de la DIV se compose :
- d'agents titulaires mis à disposition par le ministère de l'équipement. Parmi les 44 mises à disposition autorisées (39 effectifs réels), 16 sont expressément réservées à la DIV, comptabilisés dans son cadre d'emplois et identifiées comme telles dans le budget de l'équipement, tandis que 28 sont « prêtées » à titre gracieux et hors cadre d'emplois ;
- d'agents titulaires mis à disposition par d'autres ministères. Ne figurant pas au cadre d'emplois de la DIV, ils sont au nombre de 16 actuellement : 2 de l'éducation nationale, 4 de la justice, 2 des affaires sociales, 2 de l'intérieur, 2 du SGG, 1 de la défense, 1 des finances (INSEE) et 1 de la Caisse des dépôts et consignations ;
- d'agents contractuels recrutés sur le cadre d'emplois de la DIV pour trois ans renouvelables et gérés par le ministère de l'équipement (44 emplois autorisés, 39 effectifs réels) (13) ;
- de vacataires auxquels la DIV fait appel pour des tâches ponctuelles ou saisonnières : ce sont les seuls agents rémunérés à partir du budget du ministère de la ville (actuellement 7 équivalents temps plein).
Au total, ce sont donc 88 emplois qui sont financés par le budget « services communs et urbanisme » du ministère de l'équipement : 60 sur le cadre d'emplois de la DIV (44 contractuels et 16 mises à dispositions « réservées ») et 28 hors de ce cadre d'emploi.
Compte tenu de la complexité de cette situation se pose la question du calcul du plafond d'autorisation des emplois prévu par l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 : « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère ».
Tous les personnels rémunérés ont normalement vocation à être décomptés en équivalents temps plein, y compris les saisonniers et autres agents non titulaires. Devraient donc être comptabilisés l'année prochaine les contractuels recrutés pour 3 ans renouvelables (44 cette année) et les emplois de fonctionnaires gérés par le ministère de l'équipement et réservés à la DIV (au nombre de 16), soit un effectif de 60 emplois. Les crédits réservés à ces 60 emplois sont inscrits au budget de l'équipement, identifiés sur la ligne du chapitre 31-90 article 60 (2,21 millions d'euros pour 2005). S'y ajouteraient les 7 emplois en équivalents temps plein de vacataires, soit un total général de 67 emplois.
À l'inverse, les emplois occupés par des fonctionnaires mis à disposition par le ministère de l'équipement à titre gracieux (au nombre de 28) et par d'autres administrations (16 actuellement) seront logiquement inscrits dans les plafonds d'autorisation d'emplois de leur ministère d'origine et leurs rémunérations relèveront des programmes dans lesquels ces personnels sont inscrits.
Au plan qualitatif, et comme il est fréquent s'agissant d'une « administration de mission », la ventilation du cadre d'emplois par catégories fait apparaître un nombre important d'agents de catégorie A : 40 postes, contre 10 en catégorie B et 10 en catégorie C. Par métiers, on dénombre 13 emplois de direction, de chefs de département et conseillers de la déléguée interministérielle, 24 chargés de mission, 3 administrateurs réseau informatique et webmestre et 20 secrétaires et assistants.
IV.- LE LANCEMENT DU PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE
La loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 fixe pour la période 2005-2009 les objectifs suivants :
- création de 200.000 logements locatifs sociaux nouveaux visant à compenser la perte de patrimoine social due à la démolition ;
- réhabilitation ou restructuration en profondeur de 200.000 logements sociaux permettant de leur redonner un regain durable d'attractivité (« résidentialisation ») ;
- démolition de 200.000 logements sociaux que la réhabilitation ne peut remettre au niveau de la demande sociale ou dont la destruction est nécessaire à la réalisation d'un projet de restructuration urbaine.
Six milliards d'euros, gérés par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), devaient initialement être mobilisés sur la période de cinq ans couverte par la loi. Mais par amendement au projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, le Gouvernement a ouvert la voie à la prolongation de ce plan jusqu'à 2011 et a réévalué à la hausse les objectifs : 50.000 logements locatifs sociaux s'ajouteront aux 200.000 prévus, les réhabilitations seront doublées de 200.000 à 400.000 et les démolitions passeront de 200.000 à 250.000. L'ensemble des crédits du programme serait ainsi de 8,2 milliards d'euros sur huit ans.
A.- L'ANRU : UN OUTIL DE SIMPLIFICATION
L'idée qui a présidé à la création de l'ANRU - et qui doit perdurer dans son fonctionnement - est de simplifier l'enchevêtrement des modes opératoires des principaux financeurs.
Établissement public à caractère industriel et commercial, l'ANRU a pour mission de contribuer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, à la réalisation du programme national de rénovation urbaine dans les quartiers classé en zones urbaines sensibles (ZUS). Pour cela, son rôle essentiel consiste à accorder des concours financiers aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents et aux organismes publics ou privés qui y conduisent des opérations participant à la rénovation urbaine. Sous certaines conditions, l'ANRU peut également exercer des missions de maîtrise d'ouvrage de tout ou partie de projets de rénovation urbaine.
Placée sous la tutelle du ministre chargé de la politique de la ville, régie par le décret n° 2004-123 du 9 février 2004, l'Agence comprend un conseil d'administration composé en nombre égal, d'une part, de représentants de l'État et, d'autre part, de représentants des communes et de leurs EPCI compétents, des conseils généraux, des conseils régionaux, de l'union d'économie sociale du logement, de l'union nationale des fédérations d'organismes d'habitation à loyer modéré, de la Caisse des dépôts et consignations et de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, ainsi que de personnalités qualifiées. Le conseil d'administration, qui s'est réuni pour la première fois le 7 juin 2004, valide les projets présentés à l'ANRU ou délègue cette compétence au directeur général. Un comité d'engagement préalable examine tous les projets et aide à la prise de décision.
Au plan de l'organisation de la politique de la ville, la création de l'ANRU a eu pour conséquence un réajustement des activités de la DIV. Le bloc de compétence relatif à la rénovation urbaine au sein de la Délégation, ainsi que les 6 agents concernés, ont été transférés à l'ANRU. La DIV conserve cependant un rôle d'expertise en matière de rénovation urbaine au titre des avis donnés sur les dossiers présentés au comité d'engagement et au conseil d'administration de l'ANRU. En outre, la déléguée interministérielle à la ville est responsable du programme « Rénovation urbaine » conduit par l'ANRU.
Au plan budgétaire, l'institution de l'ANRU a entraîné le transfert à son profit des crédits inscrits sur le chapitre 67-10 article 30 dédiés aux opérations d'investissement les plus lourdes (une partie de ces crédits reste cependant allouée aux opérations antérieures de renouvellement urbain).
B.- DES FINANCEMENTS À LA HAUTEUR DES ATTENTES
Les ressources de l'Agence, qui devrait recevoir chaque année 1,1 milliard d'euros, proviennent principalement :
- de l'État, qui lui consacrera 2,5 milliards d'euros sur 5 ans ;
- de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL), gestionnaire du « 1% logement » qui lui affectera annuellement 550 millions d'euros ;
- de la Caisse des dépôts et consignations, par un apport en fonds propres dans le cadre d'une nouvelle convention signée avec l'État ;
- des organismes HLM, par le biais du versement d'une fraction des cotisations additionnelles perçues par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
VERSEMENTS À L'AGENCE NATIONALE DE RÉNOVATION URBAINE
50 sur FRU (a)
80 sur LFI
100 sur FRU (a)
173 sur PLF
Pour l'Union d'économie sociale du logement (UESL)
120 prévu avance (b)
130 équivalence État (c)
273 équivalence État (c)
Pour Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)
Pour Caisse des dépôts et consignations
(a) Excédents du Fonds de renouvellement urbain.
(b) Au titre de la convention du 10 septembre 2003, modifiée par la convention du 27 octobre 2004.
(c) Ces montants complémentaires sont équivalents aux versements effectués par l'État, précédemment ou concomitamment, durant l'année.
Source : ANRU.
S'agissant des crédits de l'État, la loi impose un seuil minimum annuel de 465 millions d'euros en autorisations de programme. Ces crédits sont imputés :
- au budget du ministère du logement sur le chapitre 65-48, article 80 : 250 millions d'euros ont été inscrits en 2004 et 223 millions d'euros sont proposés pour 2005 ;
- au budget du ministère chargé de la ville sur le chapitre 67-10, article 30 : la loi de finances pour 2004 a alloué 215 millions d'euros, le présent projet de loi de finances prévoit 192 millions d'euros pour 2005.
Afin d'atteindre le seuil de 465 millions d'euros en 2005, ces crédits devraient être complétés par 50 millions d'euros de la Caisse des dépôts et consignations sur le solde du Fonds de renouvellement urbain (FRU).
En crédits de paiement, le montant apporté par l'État en 2004 a été de 130 millions d'euros. Il sera de 173 millions d'euros en 2005 : 74,5 millions du ministère de la ville, 98,5 millions du ministère du logement, auxquels devraient s'ajouter 100 millions d'euros émanant de la Caisse des dépôts et consignations sur le solde du FRU dans le prochain projet de loi de finances rectificative. Il convient de rappeler que le FRU, géré par la Caisse des dépôts pour le compte de l'Etat, a en effet financé des prêts en faveur de la rénovation urbaine. Les remboursements abonderont ainsi la trésorerie de l'ANRU.
ENGAGEMENT DE L'ÉTAT
EN FAVEUR DU PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE
Caisse des dépôts et consignations (a)
(a) Excédents du Fonds de renouvellement urbain (FRU).
C.- UN AVANCEMENT DES PROJETS PROMETTEUR
Pour éviter toute discontinuité entre l'action de l'État et celle de l'Agence, le conseil d'administration de l'ANRU avait autorisé, dès le 3 juillet 2004, la mise en place d'une enveloppe de 300 millions d'euros pour que ses délégués territoriaux puissent prendre les premières décisions d'attribution de subvention pour les opérations les plus urgentes.
Au 15 septembre 2004, 21 conventions ont été signées. Elles représentent un engagement de 833 millions d'euros pour un objectif de 5,225 milliards d'euros, soit 10% du programme. En crédits de paiement, elles représentent pour l'ANRU 128 millions d'euros en 2004 et 879 millions d'euros en 2005. 25 ZUS et 30 communes sont concernées, soit un total de 1.322 opérations physiques.
Par ailleurs, 49 projets ont été examinés par le comité d'engagement, correspondant à 68 quartiers (dont 39 parmi les 162 prioritaires). Ils représentent un coût d'un montant global de 5,5 milliards d'euros dont 1,7 milliard d'euros de subvention ANRU (soit 30 %). En six mois d'activité, le quart des moyens prévus par la loi de programmation du 1er août 2003 est ainsi déjà mobilisé.
La répartition par type d'opérations dans les projets présentés en comité d'engagement se fait en 20.800 logements sociaux à construire, 24.000 à démolir et 58.600 à réhabiliter. En fonction des catégories d'intervention, la répartition des financements retenus est de 4.100 millions d'euros pour les opérations de logement, 745 millions d'euros pour les aménagements d'espaces extérieurs et 625 millions d'euros pour les équipements publics.
Les quartiers prioritaires ont fait l'objet d'un effort financier particulier par rapport aux autres quartiers en ZUS. En effet, le coût moyen des projets sur ces quartiers est de 131 millions d'euros alors que sur les autres ZUS il est de 59 millions d'euros. En conséquence, la subvention ANRU moyenne y est de 40 millions d'euros par projet (soit 31 % de taux moyen), alors qu'il est de 16 millions d'euros pour les autres (soit 27 % de taux moyen).
Enfin, votre Rapporteur spécial tient à rappeler que l'Agence agit sur un territoire donné de manière globale, pas nécessairement sur le seul logement. On peut ainsi constater que la répartition moyenne du coût global des projets est de 74 % pour le logement, de 13 % pour les aménagements d'espaces publics, de 11 % pour les équipements et de 1 % pour l'ingénierie des projets.
D.- LA POURSUITE DES CONVENTIONS ANTÉRIEURES
Les aides de l'État prévues dans le cadre des grands projets de ville et des opérations de renouvellement urbain - qui pourront être revus et éventuellement amplifiés - seront également honorées par l'ANRU par l'intermédiaire d'une contractualisation.
Pour les quartiers non situés en ZUS, l'article 6 de la loi du 1er août 2003 prévoit que les compétences de l'ANRU peuvent être exceptionnellement élargies à des quartiers présentant des caractéristiques analogues aux ZUS, avec l'accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement.
Les grands projets de ville (GPV) et les opérations de renouvellement urbain (ORU) avaient été lancés dans le cadre du programme national de renouvellement urbain lors du Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999. Avec la création de l'ANRU, ces programmes ont vocation à s'intégrer dans les projets de rénovation urbaine financés par l'Agence, le ministère de la ville lui transférant la totalité des crédits d'investissement (14). Par exemple, s'il est reconnu nécessaire de modifier le périmètre d'un GPV existant ou les actions prévues lors de la signature de la convention de GPV, ces modifications sont étudiées par le conseil d'administration de l'ANRU et intégrées dans la convention liant l'Agence à la ville concernée.
Votre Rapporteur spécial considère que la plupart des enjeux des GPV et des ORU ont été réaffirmés dans la loi sur la rénovation urbaine de 2003 et qu'ils seront repris de manière plus opérationnelle dans les projets de rénovation urbaine soutenus par l'ANRU.
Seuls les crédits de paiement afférents aux autorisations de programme déléguées en 2003 et lors des exercices antérieurs restent en gestion de la DIV, soit 53,6 millions d'euros sur le chapitre 67-10 article 30 pour 2005. En loi de finances 2004, les 57 millions d'euros de crédits de paiement se partageaient entre 43 millions d'euros en faveur de l'ANRU et 14 millions d'euros à destination de la DIV.
V.- LA RESTAURATION DE L'ÉQUITÉ SOCIALE ET TERRITORIALE
Il faut rappeler que ce programme inclura l'année prochaine les allégements de charges sociales en ZUS, qui relèvent jusqu'alors du budget de l'emploi et du travail (363 millions d'euros pour 2005). Ce programme représenterait ainsi 660,38 millions d'euros. Le budget de la ville y participe à hauteur de 294,55 millions d'euros, tandis qu'environ 2,8 millions d'euros sont transférés en gestion par d'autres ministères (15).
A.- LA PARTICIPATION AU PLAN DE COHÉSION SOCIALE : LE LANCEMENT DU PROGRAMME DE RÉUSSITE ÉDUCATIVE
Bien sûr, beaucoup d'actions menées et de crédits mobilisés dans le cadre de la politique de la ville concourent aux objectifs du plan de cohésion sociale, qu'il s'agisse de l'emploi, du logement ou de l'égalité des chances. Mais, plus spécifiquement, le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit un nouveau dispositif dit de « réussite éducative » auquel le budget de la ville contribue directement, 62 millions d'euros étant inscrits à cette fin au nouvel article 70 du chapitre 46-60.
Ce montant correspond à l'engagement du Gouvernement pour la première année. Sur la période 2005-2009, les crédits budgétaires annoncés en faveur des outils de réussite éducative sont de 1,469 milliard d'euros selon le calendrier suivant :
CRÉDITS PRÉVUS EN FAVEUR DU PROGRAMME DE RÉUSSITE ÉDUCATIVE
Source : Article 56 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.
D'abord, des « équipes de réussite éducative » viendront en aide aux élèves des classes primaires et maternelles. Elles réuniront autour de l'enfant et de ses parents, des enseignants, des éducateurs, des animateurs, des travailleurs sociaux, des psychologues, des pédopsychiatres et des rééducateurs (kinésithérapeutes, orthophonistes). D'après le plan de cohésion sociale, ces équipes seront créées à l'initiative des responsables d'établissements scolaires, des communes et de leurs groupements, des départements, des Caisse d'allocations familiales (CAF) et de l'État. Il s'agirait d'en créer 750, réparties dans les 900 zones ou réseaux d'éducation prioritaire. Le Gouvernement estime à 1 million d'euros le coût d'une équipe, le financement étant assuré par des crédits de l'État (en moyenne 500.000 euros par an), mais aussi par ses partenaires.
Ensuite, des « plates-formes de réussite éducative » seront créées à destination des élèves de l'enseignement secondaire, que le Gouvernement souhaiterait voir devenir des « pôles d'excellence éducative ». 150 seraient mises en place en 5 ans dans les quartiers sensibles, pour un coût annuel de 500.000 euros. Ces plates-formes réuniront les services sociaux et sanitaires de l'éducation nationale, ceux de l'aide sociale à l'enfance et les centres de pédopsychiatrie.
Enfin, des « internats de réussite éducative » accueilleront les collégiens les plus en difficulté. Ils dispenseront un enseignement général et d'initiation professionnelle et organiseront des activités récréatives et culturelles au profit de leurs pensionnaires. Une trentaine de ces établissements devraient être créés : trois dans les régions Ile-de-France, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'azur, et Nord-Pas-de-Calais, un dans chacune des autres régions. Le coût d'un internat est estimé à 800.000 euros par an.
Fidèles à l'esprit du plan de cohésion sociale, ces dispositifs devront être ouverts au maximum de partenaires possibles et pilotés au plus près des besoins locaux. Selon le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, « les chefs d'établissement, professeurs, caisses d'allocations familiales... doivent se mobiliser sur le terrain au sein d'une structure ayant la personnalité morale, comme des caisses des écoles, des établissements publics locaux... ». Des groupements d'intérêt public (GIP) devraient pouvoir être créés pour mener des actions éducatives, culturelles, sociales et sanitaires en faveur des élèves du premier et du second degré (article 55 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale).
Compte tenu des coûts affichés, votre Rapporteur spécial attire l'attention sur les efforts qui seront nécessaires pour mobiliser et diversifier les sources de financement.
B.- LE NÉCESSAIRE RECENTRAGE DES ACTIONS LOCALES SUR LES THÈMES PRIORITAIRES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
En dehors des 62 millions d'euros consacrés au programme de réussite éducative, les autres moyens en faveur de l'équité sociale et territoriale sont proposés en 2005 à une hauteur de 232,55 millions d'euros. Ainsi qu'on l'a déjà signalé, la diminution par rapport à l'exercice précédent s'explique par la suppression des crédits du chapitre 46-60, article 40, consacré au soutien des villes en grande difficulté (20 millions d'euros en 2004), qui ne se justifient plus compte tenu de la réforme de la DSU et des 120 millions d'euros attendus à ce titre en 2005.
Au-delà de l'appréciation sur le montant des crédits, votre Rapporteur spécial souhaite qu'ils soient utilisés à des fins de financement d'actions prioritaires de la politique de la ville. Une forte mobilisation des crédits de droit commun des autres ministères doit ainsi être recherchée, afin d'éviter les effets de substitution constatés par le passé.
Quelques uns des principaux dispositifs directement financés par le budget de la ville seront ici examinés.
1.- Les contrats de ville et le Fonds d'intervention pour la ville
À l'exception des projets de rénovation urbaine gérés par l'ANRU, les champs concourant à la politique de la ville peuvent être soutenus par les crédits contractualisés de la DIV, en fonctionnement et en investissement, en complément des crédits de droit commun des différents ministères.
Les contrats de ville sont ainsi pour partie alimentés par le Fonds d'intervention pour la ville (FIV), dont les crédits pour 2005 figurent :
- à l'article 10 du chapitre 46-60, à hauteur de 83,15 millions d'euros ;
- parmi les dotations attribuées à titre expérimental aux régions Bretagne, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes dans le cadre du programme « équité sociale et territoriale et soutien » (26 millions d'euros au sein des crédits figurant au chapitre 39-01).
Ces 109,15 millions d'euros apparaissent comme une baisse par rapport à 2004, où ils étaient de 131,62 millions d'euros. Cette baisse est partiellement artificielle, car elle est compensée par le nouveau programme de réussite éducative précité, qui bénéficie de 62 millions d'euros qui pourront être consacrés à des actions qui, jusqu'ici, était prises en charge sur le fondement du chapitre 46-60, article 10.
Ce sont donc 171 millions d'euros de crédits qui seront consacrés, en 2005, aux actions de fonctionnement conduites dans le cadre des contrats de ville. Ainsi, le niveau de 2003 (176,86 millions d'euros) est quasiment retrouvé. La progression par rapport à 2004, qui a été une année plus difficile (131,62 millions d'euros), est de 31 %.
S'agissant des crédits d'investissement, les autorisations de programme passent de 50 millions d'euros en 2004 à 22 millions d'euros pour 2005. Les crédits de paiement diminuent de 53 millions d'euros à 44,4 millions d'euros (chapitre 67-10 article 10). Cette baisse est parfaitement logique, dès lors que beaucoup d'opérations seront intégrées dans le nouveau programme de rénovation urbaine, relevant lui du chapitre 67-10 article 30 et bénéficiant de 71,1 millions d'euros de plus qu'en 2004 (+ 124,7 %).
Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, une évaluation sommaire des contrats de ville 2000-2006 a été réalisée à mi-parcours début 2004. Les trois thèmes traités en priorité par ces contrats sont l'emploi, l'éducation et la prévention de la délinquance :
- l'emploi et l'insertion sont une préoccupation majeure de la plupart des contrats de ville. Par exemple, 65 équipes emplois insertion (16) se sont développées dans les quartiers : en 2002, 38.000 accompagnements individualisés vers l'emploi ont été effectués, dont près de 40 % de moins de 26 ans. Une personne sur trois reçues dans ce cadre n'était pas connue de l'ANPE ;
- le champ périscolaire a également été particulièrement investi par les contrats de ville. Des actions partenariales ont permis un traitement pluridisciplinaire des difficultés rencontrées par les jeunes en échec scolaire. La territorialisation de la politique de la ville a permis une plus grande ouverture de l'école sur le quartier : on peut citer en exemple le dispositif « école ouverte » et un meilleur suivi des élèves en difficulté avec les cellules de veille éducative ;
- les maisons de la justice et du droit permettent une présence judiciaire de proximité. Les fonctions de médiations sociales ont été renforcées : elles concernent aujourd'hui plus de 15.000 emplois qui participent tant à la réduction de l'insécurité, avec les correspondants de nuit par exemple, qu'à un meilleur dialogue avec les institutions, grâce aux adultes relais notamment.
2.- Le programme ville, vie, vacances
Ce programme bénéficie du soutien financier de plusieurs ministères et a pour objet de prévenir la délinquance et les comportements inciviques de jeunes lors des vacances scolaires, et au-delà, de favoriser leur insertion durable. À l'origine destinés aux opérations anti-« été chaud », les crédits ont été étendus à des actions d'animation et d'insertion au bénéfice des jeunes, tout au long de l'année. Appliqué à l'ensemble du territoire, ce programme concerne désormais plus de 800.000 jeunes.
En 2003, le programme VVV a été affecté par les gels de crédits touchant les ministères partenaires de ces opérations. Le ministère de le ville a maintenu sa dotation de 8,9 millions d'euros, les autres ministères continuant à contribuer à ce dispositif : justice (540.000 euros), culture (1,39 million d'euros), affaires étrangères (430.000 euros) et sports (120.000 euros). Le ministère des affaires sociales (2,13 millions d'euros) a versé début 2003 sa contribution pour l'année 2002, tandis que le ministère de la jeunesse n'a pas contribué aux opérations pour cette année 2003 (450.000 euros).
En 2004, l'État a consacré un budget global de 12,42 millions d'euros au financement du dispositif VVV. Par ministère, le détail de cette contribution est le suivant :
- ministère en charge de le ville : 10,79 millions d'euros. Ce montant comprend l'apport transféré en base du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale (2,13 millions d'euros) et du ministère de la justice (260.000 euros) ;
- ministère de la justice : environ 84.000 euros de dépenses de personnel consacrées à l'encadrement de certaines opérations VVV ;
- ministère de la culture : 1,2 million d'euros. 600.000 euros sont transférés en gestion au bénéfice de la section « ville » et 1,14 million d'euros correspond à des dépenses d'intervention (financement du projet « un été au ciné - cinéville ») ;
- ministère des affaires étrangères : 350.000 euros sous la forme de dépenses d'intervention consacrées au financement du projet « VVV - solidarité internationale ».
Le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative n'a pas procédé au transfert en gestion de sa contribution dont le montant prévisionnel était de 610.000 euros. À l'inverse, la contribution de forces armées sous la forme de mise à disposition de personnels chargés de l'encadrement de certaines opérations doit être soulignée, même si elle ne peut faire l'objet d'un chiffrage précis de la part de la gendarmerie et de la police.
Pour 2005, après ajout aux 7,75 millions d'euros du chapitre 46-60, article 50 des moyens transférés sur le chapitre expérimental 39-01 (2,25 millions d'euros), les crédits s'élèvent à 10 millions d'euros, soit une infime diminution de 17.400 euros par rapport à la loi de finances pour 2004 (- 0,17 %).
Au-delà des crédits étatiques, les résultats de l'enquête menée par la DIV auprès des préfets au début de cette année permettent d'estimer que l'investissement initial de l'État est multiplié par 3,8, en prenant en compte aussi bien les dépenses d'intervention que les mises à disposition en personnel et en matériel opérées par les collectivités territoriales, les caisses d'allocations familiales, les bailleurs sociaux ou le monde associatif. Les chiffres suivants peuvent être avancés :
Montant 2003
3.- Les adultes relais
Le programme « adultes relais » a été lancé lors du Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999. Il tend à créer ou à développer le lien social dans les territoires de la politique de la ville grâce à des missions de médiation sociale entre les habitants, les services publics et les équipements de proximité. Il permet aussi de revaloriser le rôle des adultes et la fonction parentale et participe à la prévention et à la lutte contre l'insécurité.
Ce programme a été élargi aux collectivités territoriales et aux établissements publics locaux par le décret n° 2002-374 du 20 mars 2002, permettant le recrutement d'adultes relais dans le cadre du contrat emploi consolidé (CEC). L'aide de l'État est calculée sur la base du SMIC annuel à temps plein, cotisations sociales et patronales comprises. Au 1er juillet 2004, elle s'élève à 17.743 euros par poste et par an. Pour les établissements publics locaux d'enseignement, l'aide de l'État peut être fixée à 19.960 euros ou 22.178 euros par poste et par an.
La montée en charge du programme adultes relais est lente mais régulière : 215 postes fin 2000, 1.498 fin 2001, 2.428 fin 2002 et 3.100 fin 2003. Le Comité interministériel pour l'intégration du 10 avril 2003 a confirmé ce programme et a proposé de l'élargir à l'intégration des personnes d'origine étrangère, notamment dans les domaines de l'accès aux soins et l'accompagnement au logement.
Selon les informations obtenues par votre Rapporteur spécial, 3.100 adultes relais étaient en activité début 2004 et 3.300 auront bénéficié du dispositif d'ici la fin de l'année. Le gel budgétaire intervenu au premier semestre 2004 a freiné le développement de ce programme. Pour 2005, les crédits restent de 57 millions d'euros : 47 millions d'euros figurent au chapitre 46-60 article 80, auxquels s'ajoutent 10 millions d'euros inclus dans la dotation des trois régions expérimentant la loi organique de 2001 (chapitre 39-01).
C.- L'INDISPENSABLE ÉVALUATION DES POLITIQUES MENÉES
La loi du 1er août 2003 a assigné des objectifs précis de réduction des inégalités aux politiques publiques et mis à leur disposition des moyens de mesurer les écarts et leurs évolutions. S'ajoutant aux outils d'évaluation préexistants, un Observatoire national des zones urbaines sensibles a été créé par cette loi, afin de mesurer l'évolution des inégalités sociales et des écarts de développement dans les 751 ZUS, de suivre la mise en œuvre des politiques publiques conduites en leur faveur, de mesurer les moyens spécifiques mis en œuvre et d'en évaluer les effets.
Selon le décret n° 2004-1135 du 22 octobre 2004 relatif à l'Observatoire national des zones urbaines sensible, l'Observatoire « collecte auprès de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics respectifs les éléments d'information nécessaires à la production des différents indicateurs » prévus par la loi du 1er août 2003. Il « analyse ces informations et fait réaliser toute étude pouvant éclairer les constats provenant de ces informations. À cette fin, il rassemble et utilise les connaissances scientifiques disponibles permettant de dégager des enseignements à caractère prospectif. Il vient en appui aux études locales en diffusant les informations rassemblées et en favorisant l'adoption de méthodologies communes ».
Le conseil d'orientation de cet Observatoire a été effectivement installé le 25 octobre 2004. Situé à Saint-Denis dans les locaux de la DIV (qui en assure le secrétariat permanent), cet Observatoire se substituera à la mission « observation, veille scientifique, évaluation », chargée d'animer et d'apporter son soutien méthodologique aux activités d'études de la DIV et d'assurer la liaison avec les principaux organismes d'étude et les producteurs de statistiques susceptibles de contribuer à la connaissance et à l'évaluation de la politique de la ville.
Sur le fondement des travaux de l'Observatoire, un rapport annuel détaillé sur l'évolution des ZUS et des ZFU sera présenté par le Gouvernement au Parlement, au plus tard à l'ouverture de la session ordinaire. Quoique ce rapport ne soit pas encore disponible à l'heure actuelle, une étude publiée par la DIV en septembre dernier présente les premiers éléments de l'évaluation des 751 ZUS.
Il en ressort d'abord qu'entre 1990 et 1999, la population des ZUS a diminué de 5% en moyenne, alors qu'elle s'est accrue de 4% sur l'ensemble du territoire national. Il semble, au vu des données 2003, que ce mouvement ne se soit pas inversé. Plus précisément, c'est la taille des ménages (et non leur nombre) qui s'est réduite dans les ZUS, comme d'ailleurs sur les autres territoires. On note en revanche plusieurs spécificités : le nombre de familles a baissé, alors qu'il a cru ailleurs ; la part des familles mono-parentales progresse davantage en ZUS (15% du nombre des ménages, contre 8% hors ZUS) ; la population étrangère est davantage représentée, les immigrés représentant 18 % de la population en ZUS (contre 7,5% de la population à l'échelle nationale).
S'agissant du logement, 61% des ménages résidant en ZUS sont locataires en HLM. Seuls 60.000 nouveaux logements ont été construits dans les ZUS entre 1990 et 1999. L'importance du logement social en ZUS a pour corollaire une proportion de ménages pauvres de 27%, soit trois plus que le reste de l'espace urbain. Mais la concentration massive de pauvreté se constate aussi dans les logements du secteur privé.
Au plan de l'emploi, environ 20% de la population active des ZUS était au chômage en 2003, soit le double du taux de chômage national. Entre 1990 et 1999, le taux de chômage a augmenté significativement pour plusieurs raisons : au sein de la population active des ZUS, les pertes d'emploi ou les départs non compensés vers d'autres quartiers ont entraîné une baisse rapide du nombre d'actifs occupés (- 15 %), alors que le nombre de chômeurs était déjà en progression de près de 23 %. Votre Rapporteur spécial relève néanmoins que les ZUS sont sensibles à la conjoncture économique. En témoigne la baisse du nombre de chômeurs de catégorie 1 (CDI à temps plein) de 20 % entre 1999 et 2001, du fait de l'amélioration du marché de l'emploi à cette période (la baisse est de 13 % dans les autres zones urbaines et de 16 % dans le reste de la France métropolitaine). En outre, on note un indéniable dynamisme économique des 38 ZFU créées le 1er janvier 1997 : entre 1999 et 2002, le nombre d'établissements y a cru de près de 40 %, soit six fois plus que dans les unités urbaines ayant une ZUS.
En revanche, les habitants des ZUS se déclarent beaucoup plus fortement qu'ailleurs être victimes, individuellement ou collectivement, de dégradations et de vandalisme. C'est le cas de 52% des ménages à faible niveau de vie résidant en ZUS alors que, sur les autres territoires, ils ne sont que 26% à faire une telle déclaration.
Au-delà de ces quelques éléments généraux, votre Rapporteur spécial attire l'attention sur la nécessité de bien cibler les évaluations, les disparités d'une zone à une autre étant très grandes et leur efficacité respective très variable.
EXAMEN EN COMMISSION ÉLARGIE
Lors de sa réunion du mercredi 17 novembre 2004, votre Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a examiné, en commission élargie à l'ensemble des députés, les crédits de la Ville et de la rénovation urbaine.
Je l'ai dit, 62 millions sont affectés au financement d'une partie du plan de cohésion sociale. Il s'agit de soutenir les future équipes de réussite éducative. Ainsi, 50 millions iront au programme 15 en faveur des enfants en situation de fragilité, et 12 millions au programme 16 qui vise à accompagner les collégiens en difficulté et à rénover l'éducation prioritaire.
M. Jean-Louis Dumont - Les acteurs du logement social sont fortement mobilisés. Les opérations de l'ANRU concernent une population en grandes difficultés. Or elles commencent toujours par un déménagement.
Mme Saugues s'est inquiétée du montant des charges locatives dans l'habitat social. J'ai demandé un rapport à ce sujet, dont les conclusions ne m'ont pas encore été rendues ; je n'ai donc rien décidé à ce jour. Une réflexion de fond s'impose, mais l'on sait déjà que ces charges tiennent pour partie à l'utilisation de systèmes de chauffage inadaptés. D'ailleurs, les charges locatives sont plus basses dans les projets menés à bien sous l'égide de l'ANRU. Il conviendra donc de privilégier les économies d'énergie. Dans un autre domaine, je suis tout à fait favorable au rapprochement entre le CNH et le CNV.
M. le Président de la commission des affaires économiques - Monsieur le ministre, je vous remercie.
Après l'audition de M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué au Logement et à la Ville, lors de la réunion de la commission élargie, la Commission a examiné les crédits de la Ville et de la rénovation urbaine.
La Commission a ensuite, suivant l'avis favorable du Rapporteur spécial, adopté les crédits de la Ville et de la rénovation urbaine et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.
1 () Le Fonds de revitalisation économique avait été créé par la loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 afin de contribuer à un dispositif d'aides directes aux petites entreprises en création ou en développement (ces aides pouvaient compléter sous certaines conditions les exonérations applicables en ZRU et en ZFU) et afin de soutenir les collectivités et acteurs locaux conduisant des actions d'animation économique et de développement local en direction des créateurs et chefs d'entreprises dans le cadre des contrats de ville 2000-2006.
2 () Les délégués de l'État sont des fonctionnaires des services déconcentrés, en général de catégorie A, mandatés directement par le préfet pour lui rendre compte de la problématique d'intervention de l'État sur un quartier prioritaire de la politique de la ville ou sur un contrat de ville. On compte actuellement 250 délégués dans 40 départements. Ils sont majoritairement issus des administrations suivantes : emploi et solidarité, équipement, intérieur et éducation nationale. Ils consacrent en général de l'ordre de 20 % de leur temps à l'exercice de cette mission et bénéficient à cette fin d'une décharge partielle de service.
3 () Voir les développements ultérieurs sur le programme national de rénovation urbaine.
4 () Voir l'avis présenté au nom de la commission des finances n° 997, juillet 2003.
5 () Ce montant inclut 6,1 millions d'euros supplémentaires en provenance de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de la région Île-de-France, la consolidation en 2004 de l'abondement de 141 millions d'euros en 2003, ainsi que 14 millions d'euros tirés de l'augmentation du solde de la dotation d'aménagement.
6 () Le Sénat a amendé le dispositif en prévoyant notamment que le montant de l'abondement exceptionnel annuel puisse être modulé si la DGF venait à passer sous la barre des 500 millions d'euros.
7 () Rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2003.
8 () Comme signalé plus haut, ce fonds n'est plus doté depuis 2003 (pour le titre VI) et 2004 (pour le titre IV), mais des actions peuvent encore être financées à ce titre sur d'autres articles du budget de la ville.
9 () Voir le Rapport spécial n° 1110 annexe 7, novembre 2003, page 29.
10 () Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, « Une nouvelle architecture du budget de l'État pour une plus grande efficacité de l'action publique », Rapport d'information n° 1554, mai 2004.
11 () Les budgets opérationnels de programme (BOP) sont les fractions de programme déléguées à un opérateur (déconcentré ou non), participant à sa réalisation pour en permettre la mise en œuvre. Chaque BOP comprend la déclinaison des objectifs et des indicateurs de performance du programme et un budget prévisionnel. Il comprend en outre le plan d'action avec la programmation des moyens correspondants ainsi que le schéma d'organisation financière détaillant les différents services appelés à mettre en œuvre le BOP.
12 () Le CNV bénéficie de moyens budgétaires prélevés sur le budget de la DIV et d'une série de mises à disposition : un magistrat et une chargée de mission contractuelle mis à disposition par le ministère de la justice ; deux chargés de mission contractuels de la DIV ; un attaché d'administration centrale mis à disposition par la Caisse des dépôts et consignations ; une secrétaire mise à disposition par le ministère de l'équipement sur le cadre d'emploi de la DIV.
13 () On trouve notamment parmi ceux-ci 3 agents détachés par d'autres ministères (intérieur, éducation nationale et affaires sociales) et 3 emplois fonctionnels de direction (déléguée, délégué-adjoint, secrétaire général).
14 () Par exemple, l'ANRU a signé au début du mois d'octobre avec Le Havre une convention prolongeant l'ancien dispositif GPV sur la période 2004-2008. La convention porte sur 301 millions d'euros, soit trois fois plus que précédemment. L'engagement financier de l'État sera plus important et les bailleurs sociaux apporteront 32 millions d'euros en fonds propres et 130 millions par des prêts souscrits auprès de la Caisse des dépôts et consignations. 1.742 logements devront être démolis, 3.143 réhabilités et 6.005 réaménagés.
15 () Voir les développements précédents sur l'application de la loi organique relative aux lois de finances de 2001.
16 () Ces équipes assurent un appui de proximité aux demandeurs d'emploi et servent de relais avec les services sociaux et les services chargés de l'emploi. Ces opérations peuvent bénéficier de subventions de l'État de 45.000 euros pendant les trois premières années, puis de 30.000 euros et de 15.000 euros les deux années suivantes.