Source: https://www.senat.fr/rap/l19-422/l19-422.html
Timestamp: 2020-07-09 12:09:54+00:00
Document Index: 327778806

Matched Legal Cases: ["l'article 45", "l'article 1", "l'article 121", "l'article 6", "l'article 121", "l'article 6", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 1", "l'article 121", "l'article 121", "l'article 121", "l'article 121", "l'article 121", "l'article 121", "l'article 121", "l'article 121", "l'article 1", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 2", "l'article 8"]

9 mai 2020 : Prorogation de l'état d'urgence sanitaire ( rapport - commission mixte paritaire (accord) )
Par M. Philippe BAS, sénateur et Mme Marie GUÉVENOUX, député
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Rapport n° 422 (2019-2020) de M. Philippe BAS, sénateur et Mme Marie GUÉVENOUX, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 9 mai 2020
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions,
(1) Cette commission est composée de : Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente ; M. François-Noël Buffet, sénateur, vice-président ; Mme Marie Guévenoux, députée, et M. Philippe Bas, sénateur, rapporteurs.
Membres titulaires : MM. Florent Boudié, Guillaume Vuilletet, Philippe Gosselin, Raphaël Schellenberger et Mme Isabelle Florennes députés ; MM. Alain Milon, Philippe Bonnecarrère, Mme Laurence Rossignol, MM. Jean-Pierre Sueur et Alain Richard, sénateurs.
Membres suppléants : M. Bruno Questel, Mmes Coralie Dubost, Cécile Untermaier MM. Pascal Brindeau, Paul Molac, Mme Danièle Obono et M. Stéphane Peu, députés ; M. Mathieu Darnaud, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Vincent Ségouin, Hervé Marseille, Jean-Luc Fichet, Mmes Maryse Carrère et Esther Benbassa, sénateurs.
1re lecture : 414, 416, 417, 415 et T.A. 85 (2019-2020).
Commission mixte paritaire : 423 (2019-2020).
1re lecture : 2902, 2905 et T.A. 417.
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions s'est réunie à l'Assemblée nationale le samedi 9 mai 2020.
- M. François-Noël Buffet, sénateur, vice-président.
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion du projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Mes chers collègues, j'espère que cette commission mixte paritaire sera aussi intéressante et fructueuse que celle que nous avons tenue, au Sénat, il y a quelques semaines, sous la présidence de M. Philippe Bas, sur la première loi d'urgence, devenue la loi du 23 mars 2020.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Nous connaissons tous les conditions dans lesquelles est organisée cette commission mixte paritaire, après une semaine marquée par beaucoup de précipitation, très peu de préparation et l'expression de beaucoup de passions. Pour autant, je veux dire que je suis heureux de la qualité de nos échanges et je vous remercie, madame la présidente, d'avoir souligné combien avait été passionnante notre dernière commission mixte paritaire sur l'état d'urgence sanitaire. Je souhaite à mon tour que celle-ci soit aussi passionnante et féconde. Je crois que les conditions objectives d'un accord sont réunies si sont laissés de côté les effets de langage et les polémiques.
Nous devons lever un certain nombre de malentendus sur l'article 1er et je ne vois pas de raison de ne pas nous entendre. Pour préciser l'intention du Sénat et pour qu'elle puisse se traduire dans notre texte conjoint, je voudrais rappeler que la rédaction que nous avons adoptée à l'unanimité avait fait l'objet de vives discussions.
Nous constatons, tout d'abord, qu'il ne peut pas être mis fin à l'état d'urgence le 24 mai. Nous sommes également d'accord pour sa prolongation jusqu'à l'achèvement d'un délai de deux mois à partir de la date du début du déconfinement, c'est-à-dire lundi 11 mai, ce qui nous mènerait au 10 juillet. Le régime temporaire d'état d'urgence que nous avons voté il y a six semaines laisse ouverte la possibilité pour le Gouvernement de solliciter une prolongation au-delà, ce qui sera peut-être nécessaire. Cette formule me semble respectueuse des prérogatives du Parlement : prendre la responsabilité de restreindre des libertés publiques quand cette restriction est justifiée par l'intérêt général. C'est notre responsabilité de représentants de la Nation.
Par ailleurs, nous avons souhaité clarifier la responsabilité pénale de ceux qui devront prendre des décisions dans le cadre du déconfinement. Pour le confinement, il existait une décision nationale prise par décret concernant tous les habitants de la France. Pour le déconfinement, le contexte est tout autre puisque des centaines de milliers de décisions devront être prises - dans les écoles, les entreprises, les transports publics, les communes comme les départements et les régions. Nous avons pensé qu'il fallait mieux encadrer ces situations pour que tous ceux qui auront à prendre ces décisions le fassent sous l'égide d'une loi claire, en précisant notamment la portée de l'article 121-3 du code pénal.
Quand on respecte les obligations particulières de prudence prévues par la loi et le règlement, et quand on n'a commis aucun acte intentionnel provoquant une contamination, on ne doit pas se voir poursuivi au titre de sa responsabilité pénale. Si on écarte les différences de rédaction, il me semble que cette idée est relativement partagée, y compris par le Gouvernement.
Le texte adopté par le Sénat ne mentionne pas la « faute caractérisée », qui figure dans le code pénal, ce qui a pu créer des divergences de vue. La « faute caractérisée » est le seul motif de mise en jeu de la responsabilité pénale qui ne repose pas sur un fait objectif, mais sur l'appréciation du juge. Or il nous a paru que la sécurité de ces dizaines de milliers d'acteurs appelés à prendre des centaines de milliers de décisions supposait qu'il n'y ait pas d'incertitude sur leurs conséquences pénales. N'étant pas arc-boutés sur notre rédaction, nous sommes prêts à donner tous les gages que notre discussion réclamera pour aboutir.
Certains commentaires ont été presque insultants. Il ne me paraît pas convenable de suspecter dans notre rédaction une quelconque autoamnistie des élus, de même qu'il n'est pas convenable de reprocher à la vôtre d'avoir voulu apporter une sorte de protection et d'immunité pénale aux membres du Gouvernement et aux préfets. Je ne m'inscris pas dans un tel débat ; je m'en tiens strictement à ce qui doit nous permettre d'apporter une réponse précise à l'angoisse ressentie par beaucoup de ceux qui devront prendre les décisions d'organisation du déconfinement alors qu'ils n'ont aucune part à la détermination de son régime juridique.
L'amnistie consiste à effacer ou empêcher la condamnation d'un coupable. Il n'y a ni dans notre texte, ni dans le vôtre, la moindre mention qui pourrait justifier cette accusation de rechercher une amnistie. C'est hors de propos et même indécent de soupçonner une telle possibilité qui ne correspond en rien à la lettre de nos deux textes. Je sais bien que votre intention n'est pas d'offrir une forme d'immunité au Gouvernement et je pense que les débats se sont emballés en raison d'une lecture plus politique que juridique.
Au lieu de nous laisser enfermer dans une opposition irréductible, j'ai pensé qu'il fallait que j'accepte de renoncer à la rédaction du Sénat en attendant, en contrepartie, que vous écartiez la vôtre, tout en recherchant un nouveau texte qui nous donne le moyen de satisfaire notre intention commune. Dans aucune de nos deux assemblées il n'a été dit qu'il était superflu ou inutile de s'occuper de la question de la responsabilité pénale de ces décideurs, parmi lesquels des maires dont le mandat a été prorogé par la loi sans qu'ils l'aient recherché, ni même désiré.
Nous avons considéré qu'il était utile de clarifier un texte de loi qui est lui-même le fruit d'un compromis. On se rend bien compte, en effet, à la lecture, que cet article 121-3 du code pénal, hérité de la loi dite « Fauchon » du 10 juillet 2000, est alambiqué et parfois difficile d'interprétation, ce qui justifie que nous cherchions à le préciser.
Je tenais à vous exprimer, avec sincérité, la réalité de notre intention, et à vous dire que nous ne faisons pas à l'Assemblée nationale de procès d'intention sur l'objectif que vous cherchez à atteindre. En commission mixte paritaire, notre travail consiste aujourd'hui à préciser ces intentions en indiquant, dans nos explications, la portée réelle de ce que nous souhaitons faire.
Dès lors que nous aurons franchi cet obstacle, dont la hauteur ne me paraît pas excessive, un accord sur les autres articles sera également possible.
Nous souhaiterions que puisse être conservée, sur tout le territoire national, y compris outre-mer, la garantie apportée par le Sénat à toute personne placée en quarantaine ou à l'isolement de pouvoir exécuter sa mesure à son domicile. Le Gouvernement peut déterminer par décret les conditions du confinement, s'agissant notamment du logement et de sa surface lorsqu'il est occupé par une famille nombreuse. Il est possible de prendre en compte les risques de promiscuité afin d'envisager l'hypothèse dans laquelle la quarantaine ferait courir un risque de contamination aux autres personnes occupant le domicile. Cependant, il n'est pas envisageable de dire, par principe, à nos compatriotes ultramarins que, du fait même de leur domiciliation outre-mer, ils ne peuvent pas exécuter chez eux la mesure à laquelle ils sont soumis. Ce n'est pas un problème juridique mais une question de respect à leur égard. Je comprends parfaitement les difficultés liées à l'habitat. Néanmoins, cela ne saurait justifier de remettre en cause le choix laissé à la personne mise en quarantaine. Je n'ai aucune raison, là encore, de penser que mes collègues députés seraient moins protecteurs des libertés que nous ne le serions.
De même, nous ne sommes pas moins attachés à la santé publique que vous ne l'êtes. Il demeure plusieurs questions ayant trait au régime des systèmes d'information que nous devons mettre en place, bien que beaucoup de mes collègues sénateurs aient considéré qu'il était tout à fait possible d'assurer une traçabilité satisfaisante en l'absence d'un système national. Lors de l'examen au Sénat, la discussion sur ce sujet a été longue. Pour autant, nous admettons majoritairement dans nos deux assemblées que ce traitement de données est nécessaire pour accomplir en masse la recherche de très nombreux cas contacts et accompagner les personnes exposées au risque de contamination dans un parcours adéquat de dépistage, de soins et de quatorzaine.
Sur certains points, l'Assemblée nationale a été plus protectrice que le Sénat, qui entérinera par conséquent ces améliorations. Sur d'autres points, nous considérons que les garanties apportées par le Sénat sont supérieures à celles de l'Assemblée nationale ; nous demanderons donc à nos collègues députés de bien vouloir rallier notre position. Le cas échéant, en dépit de rédactions substantiellement différentes à l'heure actuelle, je suis persuadé qu'il sera possible de parvenir un accord sur l'article 6.
En examinant chacune des dispositions des deux textes votés par nos assemblées, il n'existe, à mes yeux, aucun obstacle infranchissable à la manifestation de l'unité de la Représentation nationale dans le combat contre le fléau du covid-19. Il me semble que nous sommes très attendus en la matière, même si je suis conscient d'une perte de confiance chez beaucoup de Français. Précisément, réussir à nous entendre dans cette commission mixte paritaire peut être un moyen de leur redonner confiance, comme je le souhaite ardemment !
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Je vous remercie de ces propos introductifs qui augurent bien de nos travaux. Nous sommes également déterminés à aboutir à un accord.
Quant à l'article 121-3 du code pénal, je profite de l'occasion pour rendre également hommage à notre ancien collègue René Dosière. Rapporteur au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale de la loi du 10 juillet 2000, il a, à l'époque, beaucoup contribué à l'adoption de ce texte que nous devrions plutôt nommer la loi « Fauchon-Dosière ».
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. C'est bien volontiers que je concours à cet hommage !
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Les deux assemblées ont examiné ce texte dans des conditions exceptionnellement contraintes. Pour autant, chacun a fait un travail approfondi et le texte initial a été amélioré grâce à la navette parlementaire. Comme en mars dernier, nous avons accueilli très favorablement les apports issus de la première lecture au Sénat, de sorte que nous avons finalement peu modifié le texte qui nous avait été transmis.
L'Assemblée nationale a ainsi suivi la position du Sénat sur de nombreux points comme la prorogation de l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet - et non au 23 juillet comme le sollicitait le Gouvernement. Les députés ont approuvé la réécriture en profondeur du régime de quarantaine et d'isolement, ainsi que les nombreuses garanties supplémentaires apportées à l'article 6, que nous avons d'ailleurs complétées.
En revanche, nous sommes revenus sur un certain nombre de dispositions.
Nous avons rétabli l'article 5 dans sa rédaction initiale quant aux agents habilités à sanctionner les manquements aux mesures d'urgence, car nous sommes attachés au continuum de sécurité et à la mise en place du déconfinement progressif à partir du lundi 11 mai.
Nous avons supprimé l'article 5 bis sur l'ouverture des plages car il nous a semblé que ce sujet relevait du domaine réglementaire. En outre, les annonces du Gouvernement ont largement satisfait l'intention des sénateurs à l'origine de cette disposition. Nous avons également supprimé l'article 6 bis de manière à permettre d'ajuster les critères de suivi de l'épidémie à la situation constatée avec plus de souplesse.
Enfin, nous avons modifié certains ajouts majeurs du Sénat, dont nous partagions l'esprit sans souscrire pleinement à la lettre.
S'agissant de la détention provisoire, il faut remercier le Sénat d'avoir pris l'initiative face à la situation issue d'une ordonnance qui ne satisfaisait aucune des deux commissions des Lois. Vous avez mis un terme aux prolongations des détentions de plein droit et sans débat contradictoire, ce qui nous convient parfaitement. Toutefois, la procédure retenue nous a surpris. Modifier la rédaction d'une habilitation pour agir sur une ordonnance déjà publiée ne nous a pas semblé aller de soi. Nous ne sommes certains ni de ce qu'en déduirait le juge administratif, ni de ce qu'en penserait le juge constitutionnel. Nous avons donc préféré inscrire dans le corps de l'ordonnance les modalités d'un retour progressif au droit commun de la détention provisoire dès la reprise de l'activité des juridictions. Nous avons aussi prévu une période transitoire un peu plus large que celle envisagée par le Sénat, en raison des difficultés que rencontrera l'institution judiciaire pour retrouver un rythme normal.
Quant à la responsabilité pénale, nous partageons pleinement le souhait du Sénat de prendre en compte les inquiétudes de maires, de chefs d'entreprise ou de toutes les personnes qui doivent prendre des décisions parfois compliquées dans le cadre du déconfinement. Nous avons donc recherché un compromis, avec toutefois une ligne rouge partagée sur tous les bancs de l'Assemblée nationale : ne pas modifier, sans concertation et dans une loi d'urgence, un régime aussi important que celui de la responsabilité pénale. Par conséquent, la rédaction que l'Assemblée nationale a adoptée ne poursuit qu'un seul objectif : elle se borne à inviter le juge à prendre en compte les circonstances exceptionnelles d'une crise sanitaire, comme celle que nous traversons, pour juger de la responsabilité des personnes concernées.
Cette rédaction maintient, en revanche, les principes sur lesquels repose la loi du 10 juillet 2000 : le juge apprécie la gravité du manquement et son lien avec le dommage au regard des fonctions, des compétences et des moyens dont dispose l'auteur des faits. Par conséquent, si le juge appréciera différemment la responsabilité d'un ministre de celle d'un maire d'une commune rurale, qui à l'évidence ne dispose pas des mêmes moyens, il continuera de le faire sur la base de leurs actes en premier lieu, et non de leur personne ou de leur fonction. Cet équilibre, établi il y a maintenant vingt ans, fonctionne : la loi pénale protège les élus tout en permettant de reconnaître leur responsabilité lorsque les faits le justifient. Nous devons être d'une extrême prudence avant de la modifier, car en l'espèce le mieux est souvent l'ennemi du bien.
Monsieur le rapporteur du Sénat a dit ne pas souhaiter revenir à la rédaction qu'avaient adoptée les sénateurs. Je le remercie de cette proposition. J'ai examiné attentivement la nouvelle proposition de rédaction que vous proposez à la commission mixte paritaire. Je salue cet effort dans ce délai contraint. Toutefois, nous ne souhaitons pas aller dans un sens qui consisterait à créer un régime différent pour certaines personnes ou catégories de personnes.
Au-delà de ce sujet particulier, vous avez évoqué différents articles, notamment le système d'information prévu à l'article 6. Je vous remercie d'avoir salué les garanties que l'Assemblée nationale apportées à cet article. Je comprends que vous souhaitez apporter de nouvelles garanties. Nous les examinerons avec bienveillance, tout en préservant deux objectifs : l'opérationnalité du système d'information et l'encadrement de l'usage qui sera fait des données.
Je voudrais conclure en remerciant le rapporteur pour ses propos. J'ai le sentiment, moi aussi, que nos positions sont très proches au terme de la première lecture puisque nous avons fait nôtres la plupart des choix du Sénat et que nous les avons même complétés à plusieurs reprises. Le chemin qui nous sépare est limité, j'espère que nous le franchirons aisément.
Mme Laurence Rossignol, sénatrice. Je voudrais saluer la démarche du rapporteur Philippe Bas visant à rechercher une rédaction de l'article 1er différente de celles adoptées par les deux assemblées. J'ai compris que le « toutefois » qui concluait les propos de la rapporteure pour l'Assemblée nationale l'amenait à maintenir la rédaction des députés et qu'elle ne s'engageait donc pas à une rédaction commune en commission mixte paritaire.
Le rapporteur Philippe Bas a expliqué que, dans l'état du droit pénal, la caractérisation de la faute ne repose pas sur des faits objectifs mais sur l'appréciation du juge. Cette dimension a déterminé le Sénat à chercher à compléter le code pénal. La rédaction de l'Assemblée nationale fait, quant à elle, référence à l'état des connaissances scientifiques au moment des faits, ce qui ouvre un champ de discussion sur un terrain qui va bien au-delà de ce que les juges sont habituellement amenés à apprécier.
L'état des connaissances scientifiques au moment des faits n'est pas un élément objectif, gravé dans le marbre et constaté à un instant donné pour la bonne et simple raison que l'unanimité, en la matière, n'est pas toujours de mise. Les conclusions des scientifiques sont souvent diverses et divergentes. J'en veux pour preuve les propos du Gouvernement sur la question des masques puis sur celle des tests ainsi que sa volonté d'abriter ses propos derrière des connaissances scientifiques. Cela ne cache pas le fait que ces connaissances étaient a minima divergentes. Au moment où l'Organisation mondiale de la santé (OMS) appelait à tester tout le monde, il est possible de considérer qu'il s'agissait d'une connaissance scientifique. Si elle était retenue, cette rédaction plongerait donc les juges dans une grande perplexité et elle mettrait les justiciables, en l'occurrence les responsables publics, dans un état de vulnérabilité judiciaire préjudiciable.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Nous abordons la discussion des articles soumis à la commission mixte paritaire.
DISPOSITIONS PROROGEANT L'ÉTAT D'URGENCE SANITAIRE
ET MODIFIANT CERTAINES DISPOSITIONS RELATIVES À SON RÉGIME
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. L'article 1er contient trois dispositifs : la prorogation de l'état d'urgence sanitaire, l'aménagement de la responsabilité pénale et le régime dérogatoire de la détention provisoire.
Comme la rapporteure pour l'Assemblée nationale, je tiens à saluer les avancées réalisées sur cette dernière question et j'espère qu'elles ne poseront pas de difficulté. Le président de la commission des Lois du Sénat et moi-même sommes très attachés aux libertés publiques. Nous avions directement exprimé à la garde des Sceaux, soit lors d'une réunion en commission des Lois, soit de manière informelle, notre désaccord sur les solutions retenues, en la matière, par l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale et sa circulaire d'application. Nous pouvons nous réjouir du résultat obtenu.
Le régime des délits non-intentionnels issu de la loi du 10 juillet 2000 constitue notre principal point de divergence. Je ne doute pas que nous réussirons à le lever par nos discussions.
M. Alain Richard, sénateur. À la différence de Mme Rossignol, je n'ai pas déduit des propos de Mme Guévenoux une volonté de maintenir la rédaction de l'Assemblée nationale. Nous sommes, les uns et les autres, dans l'état d'esprit de chercher une rédaction commune pour déterminer des modalités d'application temporaires du code pénal et non sa transformation durable.
Je converge, en revanche, avec Mme Rossignol sur l'idée qu'il n'est pas utile de mentionner, dans ce dispositif, l'état des connaissances scientifiques. C'est une évidence : tout juge, à tout moment, doit tenir compte de cet état. C'est pour cela que depuis qu'il existe des juges, il existe des expertises contradictoires au terme desquelles le juge forge son opinion après avoir entendu les diverses présentations de l'état actuel de la science. À ce titre, même si nous ne l'écrivons pas dans la loi, le juge, lorsqu'il sera saisi d'une poursuite contre une personne qui aurait pris une décision mettant en application une perception erronée de l'urgence sanitaire, devra bien se fonder, dans le cadre du litige, sur ce qui était connu et sur les incertitudes qui existaient.
La piste ouverte par le rapporteur Philippe Bas est de nature à nous permettre de trouver un point d'accord. Cette proposition sera appréciée par le Conseil constitutionnel qui veillera à ce que ne soit pas instaurée entre les citoyens une différence, dans l'application du droit pénal, non justifiée par une différence objective de leur situation et de leur capacité de décision. L'adaptation des règles pénales doit se limiter à la prise en compte des conséquences de l'urgence sanitaire qui empêchent d'apprécier pleinement les effets de certaines décisions.
M. Bruno Questel, député. Je remercie le rapporteur Philippe Bas pour les propos qu'il a tenus sur la démarche des sénateurs et des députés quant à la question de la responsabilité pénale. Nous avons pu percevoir, dans nos échanges avec les maires de nos circonscriptions, leurs inquiétudes concernant le risque qu'ils pourraient encourir dans la mise en place du déconfinement. C'est particulièrement le cas pour la réouverture des écoles, mais aussi des cantines et des équipements périscolaires pour lesquels ils exercent une compétence propre et non une action pour le compte de l'État.
Nos deux assemblées ne peuvent se satisfaire de leurs rédactions respectives. Le rapporteur a eu l'objectivité de dire qu'il nous fallait remettre l'ouvrage sur le métier.
La question de l'état des connaissances scientifiques pose problème. Il est bien évident que les compétences du maire d'une commune de 500 habitants et du ministre chargé de la santé n'auront pas été les mêmes si un jour ils devaient avoir à répondre devant un magistrat de faits survenus pendant l'état d'urgence sanitaire. Notre rôle est de rassurer ces maires qui, dès lundi, rouvriront leurs écoles dès lors que les conditions sanitaires seront réunies, qu'un protocole sera en place et qu'un travail avec les autorités préfectorales aura été accompli.
Il nous faudrait également mettre fin à cette petite musique qui laisse entendre que chaque maire verra inéluctablement sa responsabilité engagée en justice. Il y a une différence essentielle entre la responsabilité politique qu'un élu engageait, par anticipation, lorsqu'il a soumis son nom au suffrage et la responsabilité pénale telle qu'elle pourrait être interprétée dans une acception maximaliste.
Je pense que nous pouvons arriver à un accord dans le respect de l'intérêt général qui nous anime tous.
M. Jean-Pierre Sueur, sénateur. Je salue l'ouverture du rapporteur Philippe Bas dont la proposition de rédaction est bien plus précise que la disposition adoptée au Sénat. Les maires, avec qui nous sommes tous en contact, connaissent de réelles angoisses, des inquiétudes et des difficultés. Cette rédaction a l'avantage d'exposer simplement les conséquences d'un état de fait. Comme l'a dit M. Alain Richard, la situation des ministres et des maires n'est pas la même.
Il faut se garder d'une vision arquée ou positiviste de la science et des connaissances scientifiques. Nous sommes devant un phénomène nouveau. Face à lui, un comportement scientifique se débarrasse de ses certitudes pour étudier des hypothèses différentes, pour réaliser des expérimentations et effectuer des recherches diverses, notamment en matière de médicament ou de vaccin. Croire qu'il existe une entité dénommée « connaissance scientifique » qui serait unitaire, absolue et qui s'imposerait d'elle-même serait une erreur.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Puisqu'il y a été fait référence, je propose au rapporteur Philippe Bas de présenter sa proposition de rédaction.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Cette proposition de rédaction poursuit notre objectif commun sans recréer le régime spécifique de responsabilité que le Sénat avait introduit.
L'Assemblée nationale a préféré une disposition interprétative pour l'appréciation des faits par le juge, en lui demandant de tenir compte des circonstances et des réalités, à savoir l'état des connaissances scientifiques au moment de la décision.
Je vous propose une autre disposition interprétative qui ne touche pas au régime juridique de l'article 121-3 du code pénal mais qui s'inscrit dans le code de la santé publique. Comme la rapporteure Marie Guévenoux le souhaite, puisqu'elle invite à tenir compte de la situation exceptionnelle de crise sanitaire dans l'appréciation que fera le juge de la responsabilité pénale d'une personne poursuivie, cette disposition demande au juge de prendre en compte un certain nombre de paramètres.
Le législateur a veillé, lors de la rédaction de l'article 121-3 du code pénal, à inclure des dispositions interprétatives concernant les diligences normales : « Il y a également délit [...] s'il est établi que l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait ». Il faut donc bien distinguer ceux qui, dans leur fonction, disposent des informations, ceux qui disposent des moyens matériels et ceux qui n'ont ni les mêmes capacités d'appréciation ni les mêmes moyens matériels. C'est une disposition qui existe déjà mais nous précisons, même si cela va de soi, que l'article 121-3 reste applicable pendant l'état d'urgence sanitaire.
Ce qui enrichit l'orientation donnée au juge dans ma proposition de rédaction, c'est son deuxième alinéa. Il reprend ce qu'a jugé le Conseil d'État en affirmant que le maire de Sceaux ne pouvait aggraver les mesures de l'état d'urgence sanitaire au titre de son pouvoir de police générale, en dépit de sa compétence en matière de protection de l'hygiène publique. Le juge administratif a considéré que, lorsque le législateur instaure un régime de police spéciale exercé par l'État, alors le pouvoir de police générale du maire est réduit. Je voudrais que l'on en tire les conséquences en ce qui concerne la responsabilité pénale des uns et des autres.
La disposition proposée ne dit que cela : elle ne crée aucune responsabilité particulière pour les autorités de l'État, mais elle invite seulement le juge à prendre en compte la répartition des pouvoirs de police administrative qui résulte des articles L. 3131-15 à L. 3131-17 du code de la santé publique, créés par la loi du 23 mars 2020.
En guidant l'appréciation du juge, nous, sénateurs, nous plaçons dans la logique des députés. En revanche nous ne reprenons pas la rédaction de l'Assemblée nationale car elle ne permettrait pas d'atteindre l'objectif que nous partageons. La jurisprudence est déjà établie au plus haut niveau et il nous semble donc inutile de répéter la nécessité pour le juge de prendre en compte le contexte scientifique.
L'antagonisation entre les textes de nos deux assemblées était trop forte, je crois donc qu'il faut nous mettre d'accord par une nouvelle formulation car nous convergeons sur le fond.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Je vous remercie pour cette proposition de rédaction. Nous devons l'examiner avec le plus grand soin compte tenu de l'urgence de la situation et de l'importance du sujet de la responsabilité pénale.
Le second alinéa pourrait donner à penser que vous établissez une distinction entre des catégories de décideurs. Il ne nous semble pas opportun de l'écrire ainsi dans la loi. Cela reviendrait à réduire les maires et les chefs d'entreprise au rang de simples exécutants de décisions prises par d'autres alors qu'ils sont amenés à exercer des responsabilités importantes dans la gestion de la crise. S'ils ne doivent pas se voir reprocher des décisions qui ne sont pas de leur fait - le juge tiendra compte du contexte et des moyens dont ils disposaient -, ils doivent demeurer des décideurs responsables. Nous sommes en désaccord sur ce second alinéa.
En outre, l'application dans le temps que vous proposez nous pose problème. La disposition dont vous souhaitez l'adoption ne serait applicable que durant l'état d'urgence sanitaire. Or un maire a pu prendre une décision dans le cadre de la gestion de la crise du Covid-19 avant le déclenchement de l'état d'urgence sanitaire. Il pourra être conduit à en prendre après. On verrait alors coexister deux régimes de responsabilité pénale dans une même crise sanitaire.
Concernant la prise en compte de l'état des connaissances scientifiques au moment des faits, nous avons estimé que le juge pourrait apprécier si elles étaient suffisantes et univoques pour déterminer si les décisions prises l'ont été en pleine responsabilité.
M. Philippe Gosselin, député. J'apprécie ce changement d'attitude. Confronter le texte de chacune de nos assemblées risquait de mener à une impasse. Un troisième texte permet de prendre de la hauteur et de nous extirper de certaines difficultés.
L'état des connaissances scientifiques est quelque chose d'assez fluctuant. Le consensus n'a pas été parfait dans cette crise sanitaire - ni sur les masques, ni sur les médicaments. La personne qui prend une décision le fait donc avec les moyens de l'instant.
Ce qui me semble important, c'est que l'article 121-3 du code pénal demeure applicable. Mais il est nécessaire de l'adapter à l'état d'urgence sanitaire qui est un état d'exception, une situation exorbitante du droit commun. Juridiquement, nous pouvons, sans exonérer ni atténuer la responsabilité pénale, prendre en compte des circonstances particulières qui ne valent que pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire. Limiter l'application de cette disposition à cette période me semble la bonne formule. Au juge de déterminer la manière dont trouvera à s'appliquer l'article 121-3 du code pénal auparavant !
Avec le déconfinement, la réouverture des écoles et la reprise du travail dans les entreprises devraient conduire à ce que ces questions juridiques ne se posent pas de la même manière en juin ou en juillet. Je crois donc possible de trouver un terrain d'entente.
Le second alinéa pose difficulté à la majorité. Mais il tient compte des dernières décisions du Conseil d'État : effectivement, dans cette période particulière, le Premier ministre est investi des pouvoirs les plus larges. Je vous rappelle que, lors de la commission mixte paritaire sur le projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, nous nous étions mis d'accord pour atténuer une rédaction qui attribuait presque les plein pouvoirs au Gouvernement. Les pouvoirs particuliers du Premier ministre effacent en partie le pouvoir de police générale des maires. Des pouvoirs de police organisés différemment peuvent justifier, non d'atténuer ou d'exonérer de responsabilité les maires, ni de voter une amnistie, mais que soient fournies au juge des indications supplémentaires pour apprécier les situations in concreto.
M. Raphaël Schellenberger, député. Lorsqu'un maire prend une décision, il doit en être responsable - avant, pendant ou après l'état d'urgence sanitaire. La proposition de rédaction de M. Philippe Bas ne déresponsabilise pas les maires, mais elle prend acte du fait que le régime juridique de l'état d'urgence sanitaire leur retire certaines des prérogatives dont ils disposent habituellement. En effet, les maires ont été dépossédés d'une partie de leur pouvoir de police générale à la suite de l'adoption des articles L. 3131-15 à L. 3131-17 du code de la santé publique, qui instituent une police administrative spéciale au bénéfice d'autres acteurs, principalement le Premier ministre et le ministre de la santé.
Toutefois, si la rédaction proposée ne convient pas, je vous propose d'en privilégier une qui fasse directement référence aux pouvoirs exceptionnels de police administrative fondés sur les articles que je viens de citer.
M. Alain Richard, sénateur. Je souhaiterais également proposer une rédaction alternative qui pourrait satisfaire toutes les parties. Il s'agirait de fonder la responsabilité pénale sur les compétences, le pouvoir et les moyens dont disposait l'auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l'état d'urgence sanitaire, ainsi que sur la nature de ses missions et de ses fonctions.
M. Florent Boudié, député. Je voudrais insister sur le fait que nous ne souhaitons pas exonérer les élus locaux de leurs responsabilités, mais que nous considérons que les circonstances particulières que nous vivons sont de nature à altérer la prise de décision. Nous ne voulons néanmoins pas créer des régimes exceptionnels selon les fonctions et les missions exercées. La proposition formulée par M. Alain Richard pourrait donc représenter un compromis satisfaisant.
Mme Isabelle Florennes, députée. La rédaction adoptée par le Sénat ne nous convenait pas mais je souhaite que cette commission mixte paritaire parvienne à un compromis. Je voudrais rappeler que l'article 121-3 du code pénal permet déjà au juge d'apprécier les conditions dans lesquelles la responsabilité pénale peut être engagée, y compris les conditions exceptionnelles liées à l'état d'urgence sanitaire. Il est également important de prendre en considération les compétences et les moyens de la personne au moment des faits, ainsi qu'en dispose ce même article. Or les pouvoirs de police administrative incombent aux représentants de l'État, non aux seuls Premier ministre et ministre de la santé.
Nous pouvons discuter de la proposition de M. Alain Richard pourvu qu'elle n'instaure aucun régime juridique particulier, ce que nous cherchons à éviter. Je tiens toutefois à rappeler que tout nouvel ajout au projet de loi que nous pourrions formuler aujourd'hui nourrira l'incertitude à laquelle sont confrontés les élus et les employeurs. Il nous faut rester particulièrement vigilants à cet égard.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Nous avons maintenant des propositions de rédaction suffisamment constructives pour avancer.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Je pense comme vous, madame la présidente, que nous pouvons avancer. Je crois qu'il fallait d'abord retirer le « venin politique » des textes débattus jusqu'à présent et qui ont laissé des traces dans les positions des uns et des autres.
Nous pouvons nous entendre sur trois points. Premièrement, il n'y a pas de distinguo entre les autorités. Deuxièmement, les maires ne sont pas de simples exécutants. Troisièmement, il ne doit pas y avoir création d'un régime spécifique. Ceci a été dit sur tous les tons par la rapporteure et par les membres de la majorité de l'Assemblée nationale. Simplement, comme cela existe déjà pour d'autres dispositions, nous souhaitons un guide sur la façon dont doit être appréciée la mise en jeu de l'article 121-3 du code pénal dans les circonstances que nous traversons. S'il faut, pour vous en convaincre encore davantage, modifier ma proposition de rédaction, alors j'y suis prêt.
J'attire tout de même votre attention sur une difficulté que nous rencontrons toujours dans cette matière. Il faut non seulement savoir ce que nous voulons faire mais aussi être compris de ceux qui nous liront. Ne plus prononcer le mot « maire » me paraîtrait en ce sens excessif, car ne pas vouloir les laisser seuls est au coeur de nos préoccupations. Nous aurons des difficultés à les rassurer sur l'étendue de leur responsabilité si le mot « maire » n'apparaît pas dans la rédaction finale.
Je souhaiterais une courte interruption de séance pour que nous puissions nous concerter. J'ai attentivement écouté chacune des interventions et je m'engage à respecter les objectifs qui sont les nôtres même si cela ne se traduit pas nécessairement par la rédaction que chacun avait en tête.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Je souhaite remercier le rapporteur Philippe Bas pour sa volonté de trouver une rédaction qui nous convienne, avec toujours cette volonté de ne pas créer de régime spécifique. Vous avez vous-même levé cette préoccupation. Ce point étant clarifié, je rejoins votre demande de suspension de séance.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Les objectifs étant partagés, nous devrions être en capacité de trouver la rédaction idoine.
La séance est suspendue pour trente minutes.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Après plusieurs échanges avec les rapporteurs, nous vous proposons une rédaction de compromis qui me semble opérante et opportune. Il s'agit d'une thématique extrêmement difficile et qui a fait l'objet de plusieurs dizaines d'amendements émanant de tous les groupes. J'espère que les membres de la commission mixte paritaire seront satisfaits par cette nouvelle proposition.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Cette proposition de rédaction est plus concise. Elle exprime en termes généraux l'idée de ma précédente proposition de rédaction, à savoir que le juge, dans son appréciation de la responsabilité pénale de l'auteur des faits, devra tenir compte, entre autres choses, des compétences exercées par celui-ci, notamment en tant qu'autorité locale ou employeur.
Renvoyer ainsi aux compétences dont disposait l'auteur des faits, compte tenu de ses fonctions, permet de prendre en compte le fait que celles du maire sont restreintes pendant l'état d'urgence sanitaire par rapport aux compétences de police administrative générale qu'il exerce habituellement, notamment en matière d'hygiène publique. Cette rédaction précise également qu'il convient de tenir compte des moyens dont disposait l'auteur des faits, qui peuvent être limités, notamment dans des petites communes dont les locaux municipaux, les écoles, les salles des fêtes ne sont pas extensibles.
Je prends la responsabilité de soumettre cette proposition de rédaction tenant compte des souhaits exprimés par la rapporteure de l'Assemblée nationale.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Si nous savons à quel point il est difficile de modifier, dans ces conditions, le régime de la responsabilité pénale, il nous paraît nécessaire de préciser que le juge apprécie, d'une part, la situation de crise justifiant l'état d'urgence sanitaire et, d'autre part, les moyens dont dispose l'autorité concernée.
Cette rédaction, que nous vous présentons avec le rapporteur du Sénat, est le fruit d'un travail commun. Elle permet de remplir nos deux objectifs : ne pas créer de régime spécifique et envoyer un message clair aux maires et aux décideurs publics ou privés.
M. Alain Richard, sénateur. On m'interroge sur l'opportunité de viser dans notre rédaction les personnes morales... L'article 121-3 du code pénal comporte deux alinéas bien différents : le troisième s'applique aussi bien aux personnes morales que physiques tandis que le quatrième se limite aux personnes physiques. Je m'en remets au jugement des deux rapporteurs, mais il me semble que la précision qu'ils proposent d'apporter concerne aussi bien la responsabilité des personnes morales que celle des personnes physiques.
M. Jean-Pierre Sueur, sénateur. Nous restons très attachés à la formulation première du rapporteur Philippe Bas en ce qu'elle parlait clairement des maires et de leur pouvoir de police générale. La nouvelle rédaction met sur le même plan des situations très différentes : d'une part, celle des autorités locales - ce qui désigne, je suppose, notamment les maires - et, d'autre part, celle des employeurs. Nous ne pourrons pas souscrire à cette rédaction et nous nous abstiendrons s'il devait y avoir un vote.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Afin de clarifier la rédaction quant à son application aux personnes morales, je propose de supprimer toute mention en son sein des personnes physiques ou morales. Nous renverrons ainsi au champ d'application des diverses dispositions de l'article 121-3 du code pénal.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Cela me paraît souhaitable également.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Je suis d'accord avec cette proposition.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Vos rapporteurs proposent donc conjointement cette nouvelle rédaction du II de l'article 1er.
La proposition de rédaction, mise aux voix, est adoptée.
Modifications des mesures pouvant être ordonnées
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Cette proposition de rédaction, commune à vos deux rapporteurs, aligne les modalités de transmission des données relatives aux passagers sur les conditions déjà prévues par le code de la sécurité intérieure. La rédaction, qui renvoie à des dispositions préexistantes déjà soumises à l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), permettrait d'éviter un nouveau décret, tout en apportant des garanties suffisantes s'agissant de la transmission de données personnelles.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. M. Philippe Bas et moi vous proposons de préciser que, le placement en quarantaine étant indépendant de l'état de santé de l'intéressé, il convient de limiter aux seules personnes placées à l'isolement la fin anticipée des mesures les concernant en fonction de leur état de santé.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Concernant les victimes de violences intrafamiliales, Marie Guévenoux et moi vous proposons de prévoir qu'un relogement est assuré même dans l'attente d'une décision judiciaire d'éviction de l'auteur des faits. Ce processus peut prendre du temps et il risque d'exposer la victime au danger.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Cela constitue une amélioration notable, comme d'ailleurs l'information du procureur de la République.
Régimes juridiques de la quarantaine et de l'isolement
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Je suggère que les modalités de la transmission au préfet d'un certificat médical relatif à l'état de santé de la personne placée à l'isolement soient définies par décret en Conseil d'État.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Cela permet de compléter une rédaction imprécise. J'y suis favorable.
Catégories d'agents habilités à constater la violation des dispositions prises sur le fondement de l'état d'urgence sanitaire
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Je vous propose de supprimer le pouvoir de constat d'infraction reconnu aux agents de la filiale de la SNCF Gares & Connexions dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, que le Sénat avait supprimé mais qui a été rétabli par l'Assemblée nationale. Ces agents, auxquels il n'a été reconnu des prérogatives de constat d'infractions que depuis le 1er janvier 2020, ne peuvent relever l'identité des personnes, ce qui rendrait délicat l'établissement d'un procès-verbal. Par ailleurs, il semble qu'aucun de ces agents n'ait pu exercer à ce jour ces compétences judiciaires faute pour le pouvoir réglementaire d'avoir fixé les modalités de leur assermentation.
Le Sénat fait un pas vers l'Assemblée nationale en acceptant l'extension de la compétence judiciaire des réservistes de la gendarmerie et des adjoints de sécurité de la police nationale. Nous demandons à l'Assemblée nationale de faire un pas vers nous en retirant celle des agents des gares ferroviaires.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Je comprends l'intention qui préside à cette proposition de rédaction. Cependant, le Gouvernement a expliqué aux députés que l'objet de cette disposition consiste à permettre à ces agents le contrôle des accès davantage que la sanction judiciaire par procès-verbal. Si une personne se rend dans une gare sans porter de masque, ils pourraient lui en interdire l'accès. J'émets donc, à regret, un avis défavorable.
M. Alain Richard, sénateur. Il me semble que ce pouvoir consistant à demander aux voyageurs d'entrer ou ne pas entrer dans la gare ne relève pas du droit pénal mais de l'organisation du service. Il concerne le domaine règlementaire du code des transports.
Prorogation de la trêve hivernale
L'article 5 bis A est adopté dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.
Ouverture au public des plages et des forêts
Sur proposition des rapporteurs, l'article 5 bis est supprimé.
Ordre de priorité dans le dépistage du Covid-19
Sur proposition des rapporteurs, l'article 5 ter est supprimé.
DISPOSITIONS RELATIVES À LA CRÉATION D'UN SYSTÈME D'INFORMATION AUX SEULES FINS DE LUTTER CONTRE L'ÉPIDÉMIE DE COVID-19
Création d'un système d'information de lutte
contre l'épidémie de Covid-19
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Le Sénat avait adopté une disposition assez stricte qui mettait fin au système d'information au bout de deux mois, c'est-à-dire à la fin de la prorogation de l'état d'urgence sanitaire. Cette rédaction est sans doute sévère, mais nous ne souhaitons pas en tout état de cause qu'une personne reste inscrite dans la base de données après la période au cours de laquelle elle est considérée comme ayant pu être contaminée. Si cette personne, non contaminée, tombe finalement malade trois ou quatre mois plus tard, elle rentrera alors dans le dispositif par un test de dépistage : le laboratoire introduira le résultat de ce test dans le « grand ordinateur » et la plateforme de l'Assurance-maladie la contactera afin de savoir qui elle avait rencontré les jours précédant la déclaration de la maladie. Par conséquent, il n'y a pas de raison tirée des nécessités du traçage des personnes exposées au risque de contamination de maintenir pendant plusieurs mois le nom des personnes invitées à effectuer des tests dans la base de données.
Je vous propose un compromis qui prévoit que les systèmes d'information disparaissent non pas au bout de deux mois, mais six mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire, c'est-à-dire au début de l'année prochaine.
Cependant, il ne faut pas laisser dans le « grand ordinateur » des données personnelles qui ne sont pas strictement nécessaires à la remontée d'une filière de contamination. Les données collectées pourraient donc être conservées trois mois au maximum après leur collecte.
M. Philippe Gosselin, député. Je me rallie volontiers à la proposition du rapporteur du Sénat. Il y a une vraie question sur le temps de conservation des données. La CNIL s'est toujours prononcée en faveur de durées strictement nécessaires et proportionnées. Une période de trois mois permettrait d'être en conformité avec sa jurisprudence, qui fait référence en la matière.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. La commission des Lois de l'Assemblée nationale a auditionné à deux reprises la CNIL en l'espace d'un mois. Nous avons parfaitement conscience de l'utilité de ses avis éclairés.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Votre proposition de rédaction sur la durée de mise en oeuvre des systèmes d'information est proche de celle adoptée à l'Assemblée nationale et j'y suis favorable.
S'agissant de la durée de trois mois pour la conservation des données identifiantes, nous considérons cette précision superflue puisqu'elle ne doit pas être fixée par la loi mais en fonction de la nécessité de conserver ces données au regard des finalités poursuivies, sous le contrôle de la CNIL.
Mme Laurence Rossignol, sénatrice. L'équilibre entre l'efficacité sanitaire du système et la protection d'un certain nombre de valeurs fondamentales comme la protection des données, le secret médical et le consentement, est difficile à trouver.
Sur le plan sanitaire, il n'est pas utile de garder des données personnalisées identifiantes plus de trois mois. Cette période suffit pour rechercher les cas contacts, les prévenir et leur proposer les mesures nécessaires. Au-delà, les éléments ne doivent pouvoir être conservés qu'à condition d'être anonymisés et utilisés dans un but épidémiologique. En aucun cas, l'identité des personnes n'est nécessaire sur le plan sanitaire.
J'entends la position de la rapporteure de l'Assemblée nationale sur les domaines de la loi et du règlement concernant la question des durées. En raison du caractère exceptionnel et dérogatoire de cette loi et du fait que le Parlement accepte de nombreuses atteintes, certes nécessaires, aux libertés fondamentales, j'estime que la loi doit fixer ce cadre et qu'il n'est pas souhaitable de confier cette question à un décret. Nous soutenons la proposition de rédaction du rapporteur Philippe Bas.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Je ne souhaite pas que cette proposition de rédaction, dont les effets devraient être limités, pose problème. Je suis donc prête à la soutenir.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Je vous propose maintenant de rétablir un avis conforme de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sur le dispositif, ce qui serait rassurant. Peut-être m'objectera-t-on qu'il y a des doutes sur la constitutionnalité de cette disposition exceptionnelle. Certains penseront même qu'il n'y a pas de doute sur cette inconstitutionnalité. Dans la mesure où le Président de la République, après le Président du Sénat, ainsi que plusieurs groupes politiques ont manifesté l'intention de saisir le Conseil constitutionnel, je suis pleinement rassuré par le fait que, si inconstitutionnalité il y a, celle-ci sera purgée.
M. Jean-Pierre Sueur, sénateur. Certains d'entre nous éprouvent une réelle difficulté à adopter l'article 6, en particulier du fait du non consentement des personnes concernées à la collecte de leurs données. C'est pourquoi il est nécessaire de poser des garanties fermes, comme l'a proposé le Sénat. Celle détaillant le contenu du décret n'est cependant pas reprise dans la proposition de rédaction de M. Philippe Bas.
Pour ce qui est de l'avis conforme, il s'agit d'un point important sur lequel le Sénat s'est beaucoup interrogé. Le fait que le décret suive l'avis de la CNIL est une garantie notable.
M. Philippe Gosselin, député. J'ai défendu la généralisation de cette disposition aux autres décrets permettant l'extension des fichiers existants dont les finalités seront élargies à la lutte contre le Covid-19 en application de la présente loi. Il est important qu'il y ait un contrôle de la CNIL et un avis conforme. J'entends bien l'objection rappelée par le ministre des solidarités et de la santé en séance publique hier : le Conseil constitutionnel s'est déjà penché sur cette question en 2006 ; il s'est opposé au caractère conforme de l'avis. Il arrive cependant que le Conseil Constitutionnel fasse évoluer sa jurisprudence. Le Parlement légifère ; le Conseil constitutionnel jugera. Osons ! Dans un tel moment, sur un tel sujet, il serait rassurant et de bonne politique que la CNIL puisse rendre un avis conforme.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Le ministre a bien rappelé le caractère inconstitutionnel d'une telle disposition, je n'y reviens pas. Par ailleurs, la CNIL a déjà été saisie du décret permettant la création des deux systèmes d'information. Comme nous le confirmera M. Philippe Gosselin, l'avis a été délibéré hier et il sera rendu public lundi. Par conséquent, il est difficile de changer les règles à appliquer dans un contexte aussi contraint.
M. Philippe Gosselin, député. J'ai en effet soulevé cette incongruité consistant à délibérer sur un décret pris en application d'une loi pas encore votée.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. La difficulté vient du fait que le décret devrait désormais obtenir l'avis conforme de la CNIL alors que celui-ci a déjà été présenté.
Je comprends néanmoins qu'il s'agit d'un point important pour le rapporteur du Sénat. Je ne souhaite pas en faire un point de blocage.
M. Alain Richard, sénateur. Je m'en veux de troubler cette concorde : le résultat du pari que vous suggérez est malheureusement certain. Il ne s'agit pas de n'importe quel point d'interprétation de la Constitution mais de l'intégrité du pouvoir réglementaire du Premier ministre. Il n'y a aucun doute sur la décision du Conseil constitutionnel. Sans méconnaître l'immense liberté dont nous disposons en tant que législateurs, il s'agirait d'une manière inconséquente de légiférer.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Je rappelle que, pendant des décennies, dans le domaine de la police, les fichiers soumis à la CNIL devaient faire l'objet d'un avis conforme. Depuis, le Conseil constitutionnel a certes rendu des décisions, mais vouloir lier l'exercice du pouvoir réglementaire à l'avis d'une autorité administrative indépendante, qui fait d'ailleurs partie de la mouvance de l'exécutif, ne relève pas d'une aberration absolue. Même si cette procédure est exceptionnelle, je suis d'avis qu'il appartient au Conseil Constitutionnel de prendre ses responsabilités. Nul n'envisage de soumettre l'exercice du pouvoir réglementaire à des restrictions générales disproportionnées au regard de la situation que nous vivons.
M. Philippe Gosselin, député. Il s'agit, en effet, d'une procédure exceptionnelle. Les textes ne prévoient pas d'avis conforme de la CNIL. Mais à circonstances exceptionnelles, texte exceptionnel ! Nous n'intégrons pas cet avis conforme dans le droit commun mais dans un état d'urgence sanitaire, un état d'exception. Cette procédure est adaptée et proportionnée à la gravité de la situation.
M. Florent Boudié, député. Je partage les propos de M. Alain Richard sur le caractère incongru et inconséquent de cette disposition. Le rôle du législateur n'est pas d'interroger le Conseil constitutionnel. Or, c'est ce que certains souhaiteraient faire. Pour autant, compte-tenu des circonstances exceptionnelles rappelées par le député Philippe Gosselin et de la nature particulière du dispositif en cause, nous ne souhaitons pas faire de ce sujet un point bloquant de la commission mixte paritaire.
Mme Laurence Rossignol, sénatrice. Le droit constitutionnel est essentiellement jurisprudentiel. Les parlementaires sont parfois étonnés par des décisions du Conseil constitutionnel qu'ils n'anticipent pas. Le Conseil constitutionnel est chargé de vérifier la conformité de la loi à un certain nombre de principes, mais aussi de veiller à la garantie des libertés fondamentales. Personne ne peut, ni ici ni jamais, anticiper ses décisions. Dès lors que le Président de la République a annoncé qu'il allait saisir le Conseil constitutionnel, rendons-lui sa responsabilité de dire si le législateur a voté une disposition contraire, ou non, à la Constitution.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Je vous propose maintenant de rétablir les modalités de désignation des parlementaires appelés à siéger dans l'instance de contrôle du système d'information que nous autorisons le Gouvernement à mettre en place, telles qu'elles figuraient dans le texte adopté par le Sénat. Les compétences nécessaires ne sont pas forcément celles de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) puisqu'il s'agit surtout de protection des données personnelles. Je vous propose donc que les parlementaires soient désignés par les présidents de leurs assemblées respectives comme c'est généralement le cas.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Je partage votre point de vue. C'est la position que j'ai défendue hier en séance publique à l'Assemblée nationale.
Critères d'élaboration de la carte de classification des départements
selon leur état sanitaire
Sur proposition des rapporteurs, l'article 6 bis est supprimé.
Exonération de frais bancaires des personnes fragiles
pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire
Mme Rossignol, sénatrice. Les sénateurs ont adopté, presque à l'unanimité, cet article qui prévoit que, pendant l'état d'urgence sanitaire, les banques cessent de prélever sur les ménages vulnérables des frais bancaires et autres frais de commission. Nous nous appuyions notamment sur la définition que le code monétaire et financier donne des personnes en situation de fragilité. Cet amendement était justifié par l'accroissement de la pauvreté malgré le chômage partiel et les filets de sécurité mis en oeuvre. Les banques ne jouent pas le jeu qu'elles ont pourtant été incitées à jouer par le Président de la République. Il nous semble que, dans l'état d'urgence sanitaire, il y a aussi un état d'urgence social à mettre en oeuvre.
L'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement qui a supprimé cet article n'est pas convaincant.
Le premier argument était qu'il s'agissait d'un cavalier législatif. Je vous avoue avoir des difficultés à distinguer le cavalier de la troupe. Je crois que nous faisons tous au mieux pour que nos concitoyens, en particulier les plus vulnérables, ne soient pas durement frappés par la crise.
Le second argument était celui d'un effet d'aubaine. Je trouve cela presque indécent de sous-entendre que les ménages vulnérables profiteraient de la situation alors qu'il y a tant de dispositifs qui sont à l'origine d'effets d'aubaine dans le secteur économique.
Je propose donc de maintenir l'article 6 ter.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Nous émettrons un avis défavorable. Je tiens à préciser que le ministre des solidarités et de la santé a indiqué, en séance publique, qu'il ne reprenait pas à son compte le terme « effet d'aubaine ».
M. Jean-Pierre Sueur, sénateur. Cet amendement est emblématique. Dans l'examen de ce projet de loi, la position de mon groupe était que nous étions fondés à présenter des amendements sur tous les sujets traités par la loi du 23 mars 2020 puisqu'il s'agit d'une prolongation des effets de cette loi.
L'absence de mesures sociales dans l'ensemble de ce texte nous pose problème. L'article 6 ter est une disposition à laquelle nous tenons. Nous proposons son maintien et nous souhaiterions qu'il fasse l'objet d'un vote de la commission mixte paritaire.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Ce projet de loi n'a pas, de prime abord, de visée sociale. Mais ce n'est pas une fin de non-recevoir à la proposition, par ailleurs pertinente, des sénateurs socialistes qui a été adoptée par le Sénat. Si elle devait être retenue aujourd'hui, il conviendrait d'en modifier la rédaction car la définition des personnes en situation de fragilité financière sera un nid à contentieux. Je pense que nous devrions nous en tenir aux allocataires du revenu de solidarité active (RSA) pour avoir une catégorie bien définie. C'est difficile d'avancer à l'aveugle alors que nous sommes au stade ultime de ce texte et que nous n'avons pas de corde de rappel.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Cela définirait mieux les choses, en effet.
M. Guillaume Vuilletet, député. Il faut en rester au thème de l'état d'urgence sanitaire. Les mesures sociales mises en oeuvre par le Gouvernement se chiffrent déjà en centaines de millions d'euros. Je ne pense pas qu'il soit nécessaire d'en rajouter.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Mme Rossignol et M. Sueur, acceptez-vous l'amodiation proposée par le rapporteur du Sénat ?
Mme Laurence Rossignol, sénatrice. Nous la refusons. Réduire le dispositif aux seuls allocataires du RSA écarte trop de personnes vulnérables. La rédaction que je propose est technique mais elle est précise puisqu'elle fait référence au code de l'action sociale et des familles - pour les allocataires du RSA - et au code monétaire et financier - pour les clients vulnérables. C'est une législation connue des banques.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Les dispositions réglementaires prises pour l'application de l'article L. 312-1-3 du code monétaire et financier laissent place à l'appréciation du banquier dans la définition des personnes qui relèvent de cette catégorie. Compte tenu de ce flou, et sans nier la réalité du problème ni la nécessité de le traiter, il ne me paraît pas souhaitable que cette mesure figure dans la loi dont nous discutons. Nous allons examiner de nombreux textes pour faire face aux conséquences sociales et économiques de l'épidémie. Je serai très ouvert à l'approbation d'une disposition inspirée de celle-ci. Mais ce n'est pas le moment.
Mme Laurence Rossignol, sénatrice. Nous souhaitons maintenir la rédaction de l'article 6 ter. J'ai entendu les mots d'empathie à l'égard des personnes vulnérables. Le Gouvernement pourra toujours proposer une meilleure rédaction à l'avenir. Cela fera l'objet d'une proposition de loi du groupe Socialiste et républicain au Sénat.
La proposition de maintien de l'article 6 ter dans la rédaction du Sénat, mise aux voix, n'est pas adoptée.
Sur proposition des rapporteurs, l'article 6 ter est supprimé.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Nous devons assurer l'égalité des droits des voyageurs se rendant dans les territoires d'outre-mer face aux mesures de quarantaine que prévoit le projet de loi. Ces personnes doivent avoir le choix du lieu d'exécution de la mesure, entre leur domicile ou un autre lieu d'hébergement adapté, comme le prévoit l'article 2 en droit commun. Je vous propose de supprimer la disposition dérogatoire adoptée par l'Assemblée nationale et, si besoin, de renvoyer d'éventuelles adaptations au décret.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Je comprends les difficultés que peut soulever cette disposition dérogatoire. Il n'est pas envisageable que les Français disposent de droits différents selon qu'ils sont soumis à des mesures de quarantaine en France métropolitaine ou outre-mer. Hier, la ministre des outre-mer a rappelé à l'Assemblée nationale sa préoccupation née de l'insularité de certains de ces territoires, qui les rend d'autant plus vulnérables au virus une fois qu'il y est entré.
Il importe que, lorsqu'un voyageur arrive dans un de ces territoires, le préfet puisse vérifier qu'il dispose d'un domicile permettant une quarantaine dans des conditions de salubrité satisfaisantes. Si un décret le lui permet, je ne vois pas d'inconvénient à ce que nous adoptions votre proposition de rédaction.
M. Guillaume Vuilletet, député. La différence de traitement entre les territoires peut facilement être vécue comme une sanction, mais il faut rappeler que l'objectif de ces mesures consiste à protéger les espaces épargnés par le virus en évitant les cas importés.
Je vous propose une rédaction qui maintient la compétence du préfet pour décider la mise en place d'une mesure de quarantaine, tout en permettant à la personne concernée de demander à être hébergée à l'adresse de son choix si elle le souhaite.
M. Philippe Gosselin, député. J'entends les raisons sanitaires liées à l'insularité - que l'on retrouve aussi en Corse - et à l'éloignement de ces territoires. Des conditions sanitaires et géographiques différentes ont conduit à la rédaction de cet alinéa, mais il importe également de respecter l'égalité républicaine sur l'ensemble du territoire national.
Mme Yaël Braun Pivet, députée, présidente. J'ai longuement échangé avec la ministre des outre-mer à ce sujet. Sa préoccupation est de protéger ces territoires dont certains sont, pour l'heure, relativement épargnés par l'épidémie mais qui présentent des conditions d'habitat telles que la propagation du virus y serait favorisée. La proposition de rédaction de M. Guillaume Vuilletet pourrait permettre d'assurer au mieux l'égalité de droits des citoyens tout en préservant l'impératif de sécurité sanitaire auxquels les rapporteurs sont tous deux attachés.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Je vais essayer de faire un pas dans votre direction. Il semble que l'adaptation par décret ne vous paraisse pas suffisante pour empêcher qu'une personne effectue sa quarantaine dans un lieu insalubre ou dans lequel la promiscuité serait telle que la mesure, au lieu d'empêcher la propagation de l'épidémie, la faciliterait. Nous sommes tous d'accord là-dessus. Je cherche une solution qui nous permette de ne pas remettre la décision au préfet, par dérogation à ce qui prévaut pour l'ensemble des Français.
Je crois que nous pouvons trouver la rédaction idoine. Je propose de remplacer la décision préfectorale par un droit d'opposition du préfet au lieu choisi par la personne concernée, si les exigences sanitaires ne sont pas satisfaites.
M. Guillaume Vuilletet, député. Je ne suis pas hostile à cette formulation. Mais il faut alors prévoir que le représentant de l'État puisse imposer son choix en cas de désaccord.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. La proposition du rapporteur du Sénat me convient.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Nous en venons à l'article 8 sur lequel le rapporteur du Sénat a déposé une proposition de rédaction.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Elle se justifie par son texte même. L'entrée en vigueur des garanties apportées par ce projet de loi aux personnes placées en quarantaine ou à l'isolement ne saurait être reportée à une date trop lointaine, car est en jeu la protection des libertés individuelles.
Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Vous souhaitez avancer la date d'entrée en vigueur des dispositions relatives au régime de la quarantaine et de l'isolement. Je propose de fixer cette date au 1er juin.
M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Cela me convient.
La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Je remercie chacun de son engagement en faveur de la réussite de cette commission mixte paritaire.
En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter le projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.