Source: https://www.scribd.com/document/272422224/CDG-La-perdida-del-escano-parlamentario-por-un-partido-politico
Timestamp: 2018-12-19 00:01:06
Document Index: 38094372

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En este ensayo, César Delgado-Guembes, analiza los orígenes y alcances de la reforma del Reglamento del Congreso del Perú, que dispone que la comisión de delitos especificados no da lugar a reemplazo por el suplente, sino a la pérdida del escaño por el partido al que pertenece el congresista sancionado.
CDG - La pérdida del escaño parlamentario por un p...
& PROCESAL CONSTITUCIONAL
Domingo García Belaunde / Víctor García Toma /
Pedro Pablo Salas Vásquez
Luis Miguel Zavaleta Revilla / F. Luis Vilca Cotrina
Manuel Alberto Torres Carrasco / Olivia Blanca Capcha
Reymundo / Franco Montoya Castillo / Gabriela Oporto
Patroni / Cynthia Jessica Rojas Silva / Julissa Vitteri
Luis Briones Ramírez / Martha Hidalgo Rivero
Jaime Gamarra Zapata Corrales
César Zenitagoya Suárez
Boritz Boluarte Gómez
San Alberto 201 - Surquillo - Lima 34 - Perú
© Copyright Gaceta Jurídica S.A.
Primer número, enero 2008
GACETA CONSTITUCIONAL & PROCESAL CONSTITUCIONAL (T. 90)
Primera edición / Junio 2015 / 2,680 ejemplares
2008-02771 (T. 90)
ISSN versión impresa: 1997-8812
Registro de proyecto editorial: 31501221500604
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La pérdida del escaño por un partido político
Opinión: “El Congreso ha puesto su reglamento por encima
Nuevos criterios del procedimiento de la revocatoria de las
autoridades elegidas. Modificaciones a la Ley de Derechos de
Martín D’Azevedo García
La pérdida del escaño por un partido político*
El Congreso ha modificado su reglamento a efectos de impedir que los parlamentarios
condenados, con una sentencia judicial firme, por los delitos de tráfico ilícito de drogas,
terrorismo, trata de personas y lavado de activos sean reemplazados por un accesitario;
sancionando, de esta forma, a sus partidos políticos de origen. En opinión del autor, lo relevante será determinar si el partido pudo conocer que el congresista se encontraba involucrado en actos ilícitos. De ser así, no importará si el delito fue cometido antes o después
de la elección, pues lo que se sancionará es la omisión de actos de cuidado y diligencia en
la selección de sus candidatos.
El 20 de marzo del presente año se publicó
en El Peruano la Resolución Legislativa del
Congreso 2-2014-2015-CR, que incorpora el
artículo 15-A al Reglamento del Congreso
de la República, creando la figura de pérdida
de escaño parlamentario por delitos de tráfico ilícito de drogas, terrorismo, trata de personas y lavado de activos proveniente de estos ilícitos.
Lo central de la norma consiste en la afectación que genera respecto de la imposibilidad que se impone a los partidos de reemplazar a los congresistas que recibieran condena
por la comisión de delitos como el tráfico de
drogas, terrorismo, trata de personas o lavado de activos. Es una medida punitiva dirigida focalizadamente contra los partidos cuyos
grupos parlamentarios estuvieran integrados
por representantes condenados por los delitos
“Acá traemos al Congreso gente que está prontuariada, proxenetas, violadores, otelos, prostitutos, de todo hay en este
Congreso; así es, de todo, impresentables, prostitutos. (...) ¿Acaso les cuesta tanto a los partidos políticos llevar gente
decente, gente correcta, gente con valores, con principios, que cambie este país? (...) es la vergüenza de este Congreso lo que tenemos, con gente que tiene prontuariados realmente lamentables, y eso es lo que hunde a la democracia, lo
que hunde a los partidos, lo que hace que la gente nos odie, lo que hace que la gente quiera que este Congreso se incendie y que lo cierren. ¡Lo van a aplaudir! ¿Por qué? ¡Por las inconductas, por los antecedentes, por las porquerías que
se traen acá también! No importa que nos quedemos con 120, aunque cambiemos la Constitución. ¡Hay que dar gestos
claros, contundentes, solventes!”, congresista Lourdes Alcorta. Sesión de Pleno del Congreso, 5 de marzo de 2015.
** Profesor de Derecho y Gestión Parlamentaria en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del
Perú. Funcionario del Congreso. Ha sido Oficial Mayor, Director General Parlamentario, Director de Comisiones y
otros órganos del servicio parlamentario.
GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 90
César DELGADO-GUEMBES**
aludidos. El propósito es castigarlos por el
descuido que se les imputa por no haber elegido correctamente a quienes proponen como
candidatos en los procesos electorales para la
elección del Congreso de la República.
El proyecto, cuya aprobación requería la mayoría absoluta de congresistas, fue adoptado
por el Pleno del Congreso en la sesión del 12
de marzo del 2015, por 72 votos a favor, 17 en
contra y una abstención. La relación de votos
por grupo parlamentario se produjo según el
cuadro que sigue.
Votación del proyecto sobre pérdida de escaño
Grupo Parlamentario A favor En contra Abstenciones
Acción Popular6
En este documento se presentan los argumentos que sirvieron para aprobar el proyecto, los
elementos que conforman la estructura de la
regla creada, y la evaluación general de su
conveniencia y utilidad en función de la situación que se pretende remediar.
I.	EL ITER DEL ARTÍCULO 15-A DEL
La Resolución Legislativa del Congreso
2-2014-2015-CR incorpora mediante su artículo único el artículo 15-A en el Reglamento del Congreso. El texto del artículo incorporado dice que, “en caso de que un congresista
haya sido condenado mediante sentencia judicial firme por la comisión de un delito contra la salud pública en la modalidad de tráfico ilícito de drogas, terrorismo, trata de
personas y lavado de activos proveniente de
estos ilícitos, no será aplicable lo dispuesto en el artículo 25 del Reglamento del Congreso de la República sobre reemplazo por el
accesitario”.
1.	Las propuestas legislativas
El artículo 15-A del Reglamento del Congreso tiene como origen tres distintos proyectos
de ley, presentados por los grupos parlamentarios Unión Regional, Gana Perú, y Solidaridad Nacional.
Iniciativas que originan el artículo 15-A
Lourdes Alcorta Suero Proyecto 2778. Presentado el 14 de octubre de 2013
(Unión Regional)
Modifica el artículo 15 del Reglamento del Congreso, adicionando un supuesto.
El cargo de congresista vaca en caso que se compruebe fehacientemente luego de ser elegido, que
ha recibido financiamiento del narcotráfico, lavado de activos, de personas condenadas con sentencia firme por tráfico ilícito de drogas y/o lavado de activos.
Marisol Espinoza Cruz Proyecto 3743. Presentado el 26 de agosto de 2014
Incorpora el artículo 15-A, y se modifica el artículo 25 del Reglamento del Congreso.
Artículo 15-A En caso que el congresista en ejercicio de sus funciones sea condenado con sentencia firme como autor, coautor o partícipe de los delitos contra la salud pública en la modalidad de
tráfico ilícito de drogas, tipificados en los artículos 296, 296-A, 296-B, 297, 298, 299, 300, 301 y
302 del Código Penal, será vacado con la consecuencia accesoria que el partido político o alianza
de partidos perderá ese escaño durante el resto del periodo legislativo constitucional.
Artículo 25 (adición como tercer párrafo) De presentarse el caso contemplado en el artículo 15-A,
no procederá el reemplazo del congresista por el accesitario, sino la pérdida del escaño del partido o alianza de partidos.
Proyecto 3912. Presentado el 30 de octubre de 2014
Zeballos Salinas (Soli- Modificación del artículo 25 del Reglamento del Congreso, adicionando un supuesto como últidaridad Nacional)
mo párrafo.
Artículo 25 (adición como cuarto párrafo) No será reemplazado el congresista accesitario cuando
haya sido condenado mediante sentencia firme a pena privativa de la libertad por la comisión de un
delito, cuando el proceso penal se inició con anterioridad a su elección.
Sustitutorio del dicta- Dictamen presentado el 27 de noviembre de 2014
men la Comisión de Adición del artículo 15-A, y de un tercer párrafo en el artículo 25
Artículo 15-A El partido o alianza de partidos políticos vigente cuyo representante en el Congreso haya sido destituido en el cargo como consecuencia de una condena judicial firme vinculada a
los delitos contra la salud pública en la modalidad de tráfico ilícito de drogas, terrorismo, o trata de
personas así como lavado de activos proveniente de estos ilícitos, perderá la curul durante el resto del período parlamentario.
Artículo 25 (adición como tercer párrafo) De presentarse el caso contemplado en el artículo 15-A
no procede el reemplazo del congresista por el accesitario, produciéndose en dicho supuesto, la
pérdida del escaño del partido o alianza de partidos.
Sustitutorio propues- Artículo 15-A En caso que un congresista haya sido condenado mediante sentencia judicial firme
to por la congresis- por cualquiera de los delitos contra la salud pública en la modalidad de tráfico ilícito de drogas, teta Martha Chávez du- rrorismo, lavado de activos o trata de personas, no será aplicable lo dispuesto en el artículo 25 del
rante el debate en el Reglamento del Congreso de la República sobre reemplazo por el accesitario.
Sustitutorio presenta- Adición del artículo 15-A En caso que un congresista haya sido condenado mediante sentencia judo durante el debate dicial firme por la comisión de un delito contra la salud pública en la modalidad de tráfico ilícito de
por el Presidente de la drogas, terrorismo, trata de personas y lavado de activos proveniente de estos ilícitos, no será apliComisión
cable lo dispuesto en el Artículo 25 del Reglamento del Congreso de la República sobre reemplazo por el accesitario.
Los proyectos se remitieron a la Comisión de
Constitución, y esta debatió y aprobó el dictamen con fecha 18 de noviembre de 2014,
el mismo que se presentó el día 27 del mismo mes. El debate en el Pleno tuvo lugar los
días 5 y 12 de marzo de 2015. La promulgación por la Presidenta de Congreso ocurrió el
día 18 de marzo de 2015, y su publicación en
el diario El Peruano el 20 de marzo del mismo año.
2.	Los argumentos que sustentan las
Los objetivos principales de esta norma se
postularon, primero, como un gesto expresivo y claro de la voluntad y compromiso del
Congreso de emprender la lucha contra el
narcotráfico en su propio seno, y en segundo lugar, más allá de la dimensión gestual o
mediática, como una medida correctiva contra los partidos políticos que no seleccionan
apropiadamente a quienes proponen como
candidatos al Congreso en el sufragio general.
El principal antecedente en las propuestas es
la reforma constitucional que se produjo en
Colombia. En Colombia, donde la figura de
la suplencia tiene una dinámica mucho más
activa que en el Perú, porque el titular es reemplazado en las sesiones a las que no puede
asistir de manera automática por quien quedó
elegido en el siguiente lugar en los comisiones, el artículo 134 de su Constitución, desde
su reforma el año 2003, dice que “los miembros de corporaciones públicas de elección
popular no tendrán suplentes. Las vacancias
por sus faltas absolutas serán suplidas por
los candidatos no elegidos de su misma lista según su orden de inscripción en ella. La
renuncia voluntaria no producirá como efecto el ingreso a la corporación de quien debería suplirlo”.
La medida legislativa co	capitales a la costa, que
nocida como silla vacía,
proviene del lavado de
vigente en Colombia des- [E]l conjunto de delitos de
activos procedente de
de el año 2009, que com- mayor gravedad comparala droga.
prende la vacancia del tiva en el sistema penal pe-	No debe afectarse a los
escaño para el partido popartidos, debería afecruano
delítico cuyo miembro es
tarse más a las agrupacondenado por delitos de litos señalados en el artículo
ciones políticas regioparapolítica (relación con 15-A se añadiera … otros crínales, como los casos
grupos armados) y narco- menes.
de Huánuco, Áncash,
tráfico. Desde entonces se
Madre de Dios, Loreto,
han presentado propuesAyacucho, Puno o Cuzco.
tas para generalizar los alcances respecto de
-	La norma pretende consolidar y dar mayor
todo delito, pero en especial por el delito de
salud a los partidos políticos que apuestan
lesa humanidad y los delitos de corrupción y
por una trayectoria programática y por la
contra la administración pública (peculado,
concusión, cohecho, celebración indebida de
-	El cacicazgo político está asociado a nivel
contratos, tráfico de influencias, enriqueciregional con el poder económico.
miento ilícito, prevaricato y abuso de autoridad). En el período de vigencia de este tipo de
-	El propósito de la propuesta legislatiafectación de la responsabilidad individual al
va es apoyar el proyecto de país, de sapartido político casi llega a una decena el núlud pública, de salud pública de la polímero de casos en los que los partidos han pertica nacional. Es parte de la lógica de un
dido un escaño.
pacto de punto fijo para evitar la infiltración del narcotráfico en todo el sistema
En la Comisión de Constitución los principapolítico.
les argumentos a favor de la pérdida del escaño parlamentario, conocida también como
-	No es una propuesta en contra de los parel artículo de la silla vacía o de la curul vatidos. El objetivo de la norma es para concía, los presentó la congresista Mavila León,
trarrestar el narcotráfico infiltrado dolosano obstante no ser ella una de las firmantes
mente en los partidos.
de ninguno de los tres proyectos presentados.
-	Según el test de proporcionalidad, el efecLos planteamientos que impulsó a favor de la
to de la medida es la subrepresentación.
reforma del Reglamento del Congreso fueron
Hay que correr el riesgo, porque es peor
que el narcotráfico se está incrementando en
asegurar la representación política a costa
el Perú y para disminuir y evitar su arraigo, y
de espacios de permisividad y del establecrecimiento y desarrollo al interior del sistecimiento de narcodelincuentes vinculados
ma político debiera cortarse radicalmente la
al sistema político peruano.
falta de atención de los partidos en el proceso
-	La sanción es a la falta de cuidado de los
de selección de los postulantes a un puesto repartidos y de las agrupaciones que no elipresentativo en el Congreso. Las líneas pringieron bien a sus candidatos.
cipales de su sustento fueron:
-	En el Perú se produce y procesa la droga,
no somos solo un escenario de tránsito.
-	La gente no quiere el riesgo de que se identifique la autoridad con el narcotráfico.
-	El narcotráfico favorece el sicariato, que se
está cotidianizando. El terrorismo traslada
-	Hay crisis de representación nacional e interna, y en el desorden hay
institucionalidad política débil que facilita la penetración del narcotráfico.
-	Hay que evitar el espontaneísmo, el alud,
la masificación de la representación política y fortalecer la decisión de los partidos
de formar cuadros para puestos representativos que tengan trayectoria política.
-	La propuesta debiera extenderse a las
agrupaciones políticas de alcance regional para desincentivar igual tipo de descuido en niveles subnacionales.
También en el debate en la Comisión de
Constitución otro aporte a favor de la reforma lo planteó la congresista Chávez Cossío,
quien propuso la incorporación de otros tres
delitos a la propuesta original que contemplaba solo el delito de narcotráfico. En la sesión
referida señaló que “la norma quedaría incompleta si no se incorpora delitos de lavado
de activos, terrorismo, trata de personas”. La
misma congresista sostuvo que la pérdida del
escaño y de un puesto representativo no tenía
carácter contrario a la Constitución, porque el
mismo efecto opera cuando a un congresista se lo suspende en supuestos en los que el
Reglamento no prevé su reemplazo durante el
Durante el debate en la sesión del Pleno del 5
de marzo del 2015 el congresista Gastañadui
Ramírez introdujo el concepto de la responsabilidad vicaria del principal por los actos
de su dependiente o subordinado, que debe
generar un incentivo para emprender proactivamente el examen de las competencias y calidad de los candidatos que los partidos deben
proponer a la sociedad.
3.	Los argumentos contrarios a su
Los congresistas que expresaron su preocupación por la idoneidad y efectos políticos
de la reforma fueron Bedoya de Vivanco y
Los argumentos planteados por el congresista
Bedoya fueron:
-	No corresponde culpabilizar ni castigar
a los partidos por presión mediática. Los
partidos no son responsables, patrocinadores, ni padrinos de los delincuentes.
-	El descrédito de los partidos lo ocasionan
los movimientos regionales y locales.
-	No puede acorralárseles a los partidos políticos como si fueran delincuentes que incursionan para asaltar el erario nacional.
-	Primero se crea la ley de partidos con el
objeto de parametrarlos; luego se realiza el control a través de información que
se presenta a la ONPE y al JNE; a continuación se incluye la exigencia relativa a la hoja de vida de los candidatos; se
exige rendición de cuentas en niveles que
los partidos deben contar con una planilla de personal encargado de la contabilidad y de la tesorería; adicionalmente se
fijó la regla del 30 % por razones de género, y la cuota de las comunidades nativas
y campesinas; se pretende cubrir también
la cuota de jóvenes; y está debatiéndose la
ley de alternancia.
-	La sanción a un individuo se extiende a
una colectividad política y también a una
circunscripción regional o local.
-	Hay 1 Departamento con un congresista y
7 Departamentos que tienen solo 2 representantes, el efecto del cumplimiento de
la figura de la pérdida de la curul para el
grupo parlamentario se concreta en la privación de representación total en una circunscripción y del 50 por ciento en siete
departamentos más.
-	Que se haya legislado así en otro país no
es suficiente para hacerlo también en el
-	Puede plantearse otro tipo de sanciones,
como privarse a los partidos de aportes o
De modo similar, el congresista Velásquez
Quesquén sostuvo:
-	El supuesto del proyecto es que la creciente actividad del narcotráfico es culpa
-	Se pretende castigar al partido y a los
electores de una circunscripción que votan por un candidato determinado.
-	El principio sancionatorio tiene como
característica la individualización del
-	En Colombia se modificó la Constitución
para eliminar la suplencia de los puestos
representativos y en los casos de renuncia
al cargo representativo no procede la suplencia tampoco.
-	En Colombia se prevé el escaño vacío en
tres delitos: el narcotráfico, los delitos de
lesa humanidad, y la promoción o financiamiento de grupos armados ilegales.
-	No es una propuesta que solucione el problema de la penetración del narcotráfico
y la colusión para medrar los recursos del
Estado ingresando al parlamento.
-	Podría sancionarse a quien es condenado con la declaración de la muerte civil, y
que no pueda regresar a la administración
pública ni vuelva a percibir remuneración
-	La consecuencia va a ser que no se va a
querer formar parte de los partidos políticos porque hay más control y hay filtros.
-	Se ataca el efecto. No la causa. Se quiere
castigar a quienes no se debe.
-	Esta propuesta debe ser parte de una reforma constitucional, porque la consecuencia es que se disminuye el número de
representantes ante el Congreso que, según el artículo 90 de la Constitución, deben ser 130 y no menos.
Durante el debate en el Pleno del día 5 de
marzo del 2015 el congresista Falconí Picardo, que firmó el proyecto presentado por
Unión Regional a iniciativa de la congresista
Lourdes Alcorta, señaló que el castigo no
afectaba solo a los partidos políticos sino al
derecho fundamental de participación y representación política del ciudadano en su
condición de elector. Además el congresista García Belaunde señaló el efecto constitucional relativo al quórum para sesionar, al
que también se había referido en la sesión de
la Comisión de Constitución el congresista
De modo similar el congresista Beingolea
Delgado sostuvo que el principal problema
de la propuesta consistía en que no se enfocaba correctamente la naturaleza del problema,
porque el fortalecimiento de los partidos políticos no se consigue con el castigo, sino habilitándolos para que cuenten con los recursos
de que carecen para cumplir con la misión política y las responsabilidades que les asigna la
Constitución y, en general, para hacer viable
la vida política partidaria en el Perú.
II.	LOS ELEMENTOS DE LA ESTRUCTURA DE LA NORMA APROBADA
1.	La existencia de una condena a
un congresista
Está fuera de los supuestos de este artículo
que el congresista no haya jurado el cargo,
que no esté incorporado, o que habiendo sido
electo aún no haya sido proclamado por el Jurado Nacional de Elecciones. La norma adquiere su identidad a partir de la elección del
El primer supuesto en la estructura normativa
creada es que se trate de un congresista con
mandato vigente, sea o no suspendido, que
esté habilitado para calificar el quórum de hábiles del Congreso. Es esencial que el sujeto cuya conducta causa los efectos previstos
en el artículo 15-A tenga mandato vigente, así
ese mismo mandato hubiera quedado en suspenso. No parece incluir ni estar dirigido a los
congresistas cuya elección aún no ha sido objeto formal de la proclamación que realiza el
sistema electoral. Los congresistas elegidos
como candidato a una persona que tiene estas im[S]i es indispensable o nece- putaciones, ¿no es ciersario el levantamiento de la to? Porque si esta persona
comete delito estando de
Un segundo supuesto pare- inmunidad …, parece signifiparlamentario, el partido
ce ser que el delito que se cativamente menos factible o
político lo trajo cuando él
imputa al congresista con- probable que prospere ... la
no era una persona que hudenado haya sido cometibiera cometido ningún decondena.
do antes de la elección y
lito o irregularidad, estaba
no luego de la incorporalimpio, y se volvió delinción del congresista como representante de
cuente siendo parlamentario (…) y, evidentela comunidad ante el Estado. Este supuesto
mente, entonces, ahí no tendría que haber una
se deduciría de la diversidad de argumentos
responsabilidad en el partido. La responsabique se expresaron durante el debate de la inilidad es por haberlo traído, ¿no es cierto?”.
ciativa, sea en la Comisión de Constitución
En apoyo a este tipo de entendimiento la cono en el Pleno. Se habló de manera consistengresista Alcorta Suero dijo que coincidía con
te de la responsabilidad que se le imputa al
la propuesta del congresista Mulder y, por lo
partido político por haber seleccionado mal a
tanto, que “si la persona elegida comete el dequien postuló como candidato ante la socielito ya dentro del Congreso, pese a que entró
dad en un proceso electoral. Los argumentos
limpio, yo creo que sí se puede ver el tema
no se desarrollaron en función del supuesto
que la silla no quede vacía. Eso sí lo puedo
de que el partido también debiera asumir esa
entender. Ha pecado después de”.
responsabilidad en los casos en que el partido elige bien a quien postuló sin carga delicAl deslindar y distinguir ambos supuestos se
tiva alguna, pero comete uno de los delitos
asume que el proyecto se ponía solo en la hireferidos en el artículo 15-A durante el cumpótesis de la responsabilización del partido
plimiento efectivo del mandato al que accepor la postulación que propuso de un congrede con la elección a la que lo postuló su parsista que delinque antes de ser elegido como
tido político.
representante, y que, por lo tanto, se excluía
el caso en el que el delito fuera cometido duSin embargo, no es suficientemente claro que
rante el mandato porque, según lo sostuvo el
la ausencia de argumentos y sustento relaciocongresista Mulder Bedoya, la postulación
nados con la extensión de la responsabilidad
vinculaba al partido con el representante, en
de los partidos al solo caso de la selección del
tanto que dicho vínculo no debía ser imputacandidato antes de la elección baste y sea suble al partido si el delito se cometía durante
ficiente para excluir el caso de la responsabiel ejercicio del mandato, en cuyo caso la reslidad del mismo partido, por los actos delicponsabilidad debía entenderse exclusivamentivos que cometa cualquiera de sus miembros
te con el congresista que comete el delito y no
en su calidad de representante ante el Concon el partido.
greso, durante el periodo en que se cumple
Sin embargo, más allá del entendimiento que
formularan los congresistas Mulder Bedoya y
El tema fue explícitamente planteado por el
Alcorta Suero, nada impediría una interprecongresista Mulder Bedoya. En su interventación y aplicación contraria. En particular
ción en la sesión del día 12 de marzo de 2015
si se tiene presente que la racionalidad de la
dijo que “la responsabilidad del partido se sumedida parece ser la misma que la utilizada
pone que está en el hecho de haber llevado
que aún no son proclamados no son susceptibles de
subsunción dentro del tipo
normativo creado.
en relación con la responsabilidad in eligendo que se le imputa al partido político. Existiría igual responsabilidad vicaria por los actos
de quien es miembro del partido (una especie emparentada, en este caso, a la subordinación), independientemente de que los actos delictivos ocurrieran antes o después de la
elección e inicio del mandato representativo.
De otro lado, dado que el referente central es
que el congresista haya sido condenado, es
preciso distinguir si la condena ha resultado o
no de un proceso incoado antes del inicio de
su mandato, o si se trató de un proceso cuyo
inicio contó con el levantamiento de inmunidad de proceso. Y si se iniciara sin requerir
el levantamiento de la inmunidad de proceso
porque el delito se cometió y procesó antes de
la elección, tendría que precisarse si el desarrollo y la continuación del proceso requirió
en algún momento del levantamiento de la inmunidad de arresto.
La relevancia de estas distinciones afecta a la
eficacia de la medida, porque si para que se
inicie el proceso en caso el delito fuera cometido antes de la elección e inicio del mandato
no se requiere del levantamiento de la inmunidad de proceso, no ocurre lo mismo respecto de la necesidad de levantamiento de la inmunidad de arresto cuando el juez o la corte
debe hacer efectivo el apercibimiento de concurrencia por la fuerza pública o de captura
y detención del procesado. Que se inicie el
proceso, por lo tanto, no será suficiente para
que el proceso concluya y, por lo tanto, que
el congresista denunciado y procesado resulte
sentenciado y condenado.
De la aclaración anterior se deduce que si es
indispensable o necesario el levantamiento de
la inmunidad, sea de proceso o de arresto, parece significativamente menos factible o probable que prospere el procesamiento y, lógicamente, la condena. Y esta dificultad será
tanto mayor cuanto que el efecto de la hipótesis normativa contenida en el artículo 15-A
suma eficazmente los intereses del congresista que puede ser condenado, con los intereses del grupo parlamentario que quedará con
una oportunidad, un puesto y un voto menos
en cada ocasión en que deban consultarse las
preferencias de los miembros del Congreso y
de los órganos que lo integran.
Es previsible, por lo tanto, que uno y otro, el
grupo parlamentario y el congresista procesado, tengan la pretensión común de conseguir el mayor control posible sobre las contingencias asociadas a una condena cuando se
precisa del levantamiento de la inmunidad de
arresto para que el proceso continúe en sede
judicial1. Si el suceso trae consecuencias negativas al congresista condenado y al partido al que aquel pertenece el nexo opera como
una suerte de incentivo para que ambos eviten recibir la consecuencia poco favorable de
la norma2.
La reserva sobre la eficacia y cumplimiento
efectivo de la medida aprobada, por lo tanto,
depende de la convicción con la que los grupos parlamentarios emprendan un programa
Es la necesidad de procesar el levantamiento de la inmunidad de arresto respecto del congresista que comete el delito antes de su elección para efectos de su detención o encarcelamiento lo que condujo al congresista Mulder Bedoya
a proponer la adición de una frase en el artículo 16 del Reglamento del Congreso, en la que dijera “si el congresista
es citado o se ordena su detención o es condenado en proceso iniciado antes de su elección, no le corresponde la inmunidad de arresto a la que se refiere la parte inicial de este artículo”.
2	El congresista Velásquez Quesquén añadió un alcance adicional al asociar el incentivo de cooperación entre el congresista en peligro de recibir la condena y el partido de perder el escaño, cuando indicó en su intervención del día
12 de marzo de 2015 en el Pleno, que “el ciudadano hoy sabe que aquéllos que vienen con su alforja de delitos que
han cometido antes de ser parlamentarios, se tienen que subir al carro, fundamentalmente de la bancada que gobierna, para que a través de la inmunidad se impida la persecución de la justicia”.
de acción acorde con los
política y por la limpieobjetivos de la norma. Si
za con la que debe ejercer
los supuestos y premisas La autonomía normativa y su mandato ante el Estano existen tampoco se ve- presupuestal del Congreso no do, una medida indispenrán los efectos que se pro- se extiende a la potestad de sable habría sido corregir
puso alcanzar en la norma.
el actual texto del ReglaLa práctica de la purifica- aplicar o no aplicar una sen- mento que admite la inteción o purga de represen- tencia definitiva.
gración de la corporación
tantes involucrados en acparlamentaria con congretos reñidos con la ética o
sistas condenados por la
en conflicto con normas penales se ha matecomisión de delito doloso, aunque con mandarializado en lo que se conoce como blindaje
to de pena privativa de la libertad suspendida.
de quienes son parte de una misma bancada o
Mantener esa norma niega la voluntad purifialianza política.
cadora invocada durante el debate como razón
de ser de la reforma que se aprueba.
2.	La condena del congresista consta en sentencia judicial firme
Este supuesto se basa en el reconocimiento de
la presunción de inocencia. Durante el debate hubo propuestas en el sentido de que debiera bastar la existencia de la denuncia fiscal para que se hiciera eficaz la separación del
El artículo incorporado al Reglamento del
Congreso no distingue que la condena con
pena privativa de la libertad efectiva, o suspendida, como si lo hace en casos en los que
se prevé el reemplazo. Por lo tanto, se establecen dos regímenes relativos al sostenimiento de la presencia de congresistas con
condena judicial firme y definitiva. En algunos casos la condena no solo no afecta a las
agrupaciones parlamentarias, sino que permite la concurrencia regular del congresista condenado con sentencia firme y definitiva, por
la comisión de delito doloso, en razón a que la
sentencia se dicta con pena privativa de la libertad suspendida. No deja de existir delito ni
delincuente, pero es un delincuente que puede representar en el Congreso basándose en
el hecho de que su condena es con privación
suspendida de su libertad.
El dato anterior muestra un grado elocuente de
inconsistencia y contradicción en relación con
los objetivos de la norma puesto que, si los
congresistas tienen preocupación por la salud
De manera similar es incongruente con esa
misma finalidad que el Congreso no tome posición respecto de la sentencia firme y definitiva expedida por la última instancia judicial
en relación con la inhabilitación de un congresista condenado a pena privativa de la libertad suspendida por falsedad en la presentación de su declaración jurada ante el sistema
electoral. Así como la Constitución exige que
los mandatos judiciales se cumplan, lo que
correspondía era facilitar dicho cumplimiento, independientemente de las articulaciones que el afectado hubiera interpuesto ante
el Tribunal Constitucional, e independientemente también de que el Reglamento del
Congreso guarde silencio y no prevea la vacancia del mandato cuando existe una inhabilitación debidamente decretada por autoridad
judicial. La autonomía normativa y presupuestal del Congreso no se extiende a la potestad de aplicar o no aplicar una sentencia
definitiva, con tanta mayor razón si así lo ha
indicado la Corte Suprema y además ha sido
objeto de reclamo por la autoridad judicial involucrada en el proceso.
3.	La condena impuesta al congresista es por un conjunto definido (aunque incompleto) de delitos graves
De la totalidad del espectro penal se ha restringido a los delitos contra la salud pública
órganos, además, ciertamente, del delito de lesa
El sujeto pasivo de la pérdi- humanidad. Todos estos
da del escaño parlamentario casos se encuentran temáes el partido en cuya lista fue ticamente entre los que,
para el sistema penal napostulado el congresista con- cional, peor daño social se
denado, independientemente califica que causan y por
esta razón no parece exisde si migra a otro grupo.
tir una lógica consistente e
Un delito al que se hizo reimprovisada en la metodoferencia que por su gravedad podría formar
logía utilizada por el legislador.
parte del mismo tipo de gravedad podría ser
La interrogante que queda al aire es cómo
el lesa humanidad que, si bien se mencionó
integrar los casos en los que ocurriera que a
no hubo quien propusiera su inclusión de maun congresista se lo condenara por cualquienera explícita. De modo similar puede adverra de los crímenes más graves concebidos
tirse que se han excluido los delitos contra la
en nuestro ordenamiento penal que, según el
Administración Pública que se ha tratado de
artículo 15-A del Reglamento del Congreso,
incluir en Colombia. En esa relación se incluno debiera dar lugar a que el partido políyen los delitos de peculado, concusión, cohetico pierda el escaño ocupado por el crimicho, celebración indebida de contratos, tránal. Aparentemente los insuficientes niveles
fico de influencias, enriquecimiento ilícito,
de estudio y reflexión en la Comisión y en
prevaricato y abuso de autoridad.
el Pleno habrían generado una situación de
El congresista Lescano expresó en su interinconsistencia normativa, porque el criterio
vención el día 5 de marzo que no quedaba claque sirvió para establecer el nomen juris del
ridad sobre el criterio conforme al cual se haelenco de delitos susceptibles de generar la
cía el distingo entre uno y otro tipo de delitos,
afectación de la presencia del partido en el
y qué hacía que el delito de violación a un
Congreso ha sido la mayor o menor famimenor sea menos grave que el delito de lavaliaridad con casos que habrían impresionado
do de activos, o entre un proxeneta y la trata
la sensibilidad de los congresistas que debade personas. Señaló igualmente que la comitieron la norma. Después de todo si el prosión de delitos debía explicar por qué se prepósito fue transmitir gestos claros y contunveía a algunos delitos dolosos, y por qué no
dentes, esta dimensión sí pareciera haberse
por cualquier delito fuera doloso o culposo, y
logrado. Pero la solvencia peca de técnicaque en su concepto la pérdida del escaño demente silenciosa.
bía resultar por la comisión de cualquier deen la modalidad de tráfico ilícito de drogas, terrorismo, trata de personas y
lavado de activos proveniente de estos ilícitos. La
condena por la comisión
de cualquier otro delito no
amerita la aplicación de la
pérdida del escaño.
lito doloso.
El conjunto de delitos de mayor gravedad
comparativa en el sistema penal peruano sí
podría haber previsto igual tratamiento para
los casos, por ejemplo de violaciones agravadas (con incapacidad psíquica o física), de pedofilia (abuso de menores de 14 años, sea o
no seguida de lesión grave o de muerte, con
o sin crueldad), de venta telemática de publicidad pornográfica infantil, o de tráfico de
4.	No se precisa si la comisión del
delito ocurre en la condición de
autor material o intelectual, cómplice, o alguna modalidad de encubrimiento del autor o de los
La generalización del supuesto al caso de
la condena, sin calificación específica respecto del tipo, magnitud, intensidad o grado de concepción, participación, ejecución,
encubrimiento o silenciamiento del delito
configura una situación en la que es indiferente cómo define la sentencia la intervención
del congresista condenado.
Basta, por lo tanto, la simple existencia de
una sentencia firme y definitiva en la que se
establezca la condena de un congresista, para
que dicho estatus afecte al grupo parlamentario al que pertenezca y pierda el escaño.
5.	El efecto primario de la sentencia
genera la exclusión y vacancia del
congresista condenado
El artículo 15-A no se refiere de manera expresa a la vacancia del congresista condenado
por los delitos enunciados. Quedaría implícito el supuesto de que los congresistas condenados por cualquier delito doloso, y no solo
los cuatro tipos delictivos previstos en el artículo 15-A, pierden el mandato. Sin embargo, el artículo 25 exige que para la vacancia
y reemplazo por el accesitario la condena del
congresista ocurra por la comisión de un delito doloso (y hasta ahí hay sintonía conceptual
entre ambas normas), pero con sentencia privativa de la libertad efectiva y no suspendida.
El dato señalado importa que un congresista fuera condenado por la comisión de uno de
los delitos previstos en el artículo 15-A, que
es un conjunto subsumido en la categoría incluida en el artículo 25, generará de jure los
efectos de la pérdida del escaño en el partido
en cuya lista llegó al Congreso. Si bien el artículo 25 precisa que el reemplazo del congresista condenado solo puede tener lugar en el
caso de condenas por la comisión de delitos
dolosos con pena privativa de la libertad efectiva, los delitos referidos en el artículo 15-A
no permiten el condicionamiento ni suspensión de la pena privativa de libertad. De ahí
que la pérdida del escaño y la irreemplazabilidad del congresista condenado solo es posible que ocurra como resultado de la condena
sufrida por los delitos graves específicamente
previstos en el artículo 15-A.
6.	El efecto secundario de la sentencia se extiende a la imposibilidad
del reemplazo del congresista por
quien lo reemplaza de su propia
agrupación política en la lista que
El artículo 15-A indica que no procede el reemplazo por el accesitario al que se refiere el
artículo 25 del Reglamento del Congreso. El
artículo 25 dice que “en caso que haya sido
condenado mediante sentencia firme a pena
privativa de la libertad efectiva por la comisión de delito doloso, el congresista será reemplazado por el accesitario”.
Para definir con quién se entiende el reemplazo el criterio que establece el Reglamento es que este le corresponde al accesitario.
Cuando se condena a un congresista por delito doloso mediante sentencia firme a pena
privativa de la libertad efectiva quien lo reemplaza es su accesitario. Este es quien lo sucede en número de votos preferenciales en la
lista del partido o agrupación por la que postuló al Congreso.
Cuando el artículo 15-A ordena que no se
aplique la regla sobre reemplazo por el accesitario que fija el artículo 25, manda que el
partido o alianza en cuya lista postuló el congresista condenado quede vacante y sin llenar
durante el resto del período parlamentario.
Como resultado del cumplimiento y aplicación efectiva de la norma, el partido que pierde el escaño que le correspondió por mandato
popular no será un grupo parlamentario, sino
un partido o alianza de partidos o movimientos. Es decir, el mismo partido que postuló al
congresista judicialmente condenado.
Queda claro que no es, por lo tanto, el partido al que, eventualmente, pudiera haber migrado el congresista condenado luego de su
incorporación al Congreso. Es el partido que
lo postuló y en cuya lista ganó. Los casos de
cambio de grupo después de la incorporación están fuera del ámbito de los supuestos
normativos del artículo 15-A. El efecto de
la condena lo recibe el partido que eligió al
congresista condenado como postulante en el
proceso electoral. Ningún accesitario de ese
partido podrá reemplazarlo ni el partido tendrá la posibilidad de restablecer la relación de
proporcionalidad que existía antes de la condena o, en su caso, antes del acto de migración o transfuguismo que hubiera protagonizado el condenado, si correspondiera.
La pérdida del escaño para el partido, que no
es un órgano ni un sujeto en los procesos parlamentarios, configura una situación en la que
el Reglamento del Congreso, y no la Constitución ni una ley ad hoc, la que se apropia del
espacio normativo para afectar el espectro de
derechos de personas jurídicas de alguna forma ajenas a la corporación parlamentaria. Lo
mismo cabe puntualizar en relación con los
efectos que genera en la integración de la institución parlamentaria, porque la pérdida del
escaño afecta la proporcionalidad entre las
diversas fuerzas políticas representadas en el
Congreso en la diversidad de alcances opera
que dicha proporcionalidad, como el tiempo
de debate, la integración de las Comisiones,
la ocupación de puestos directivos, y la cantidad de votos para ganar acuerdos objeto de
consulta en todos los órganos parlamentarios.
Pero, el efecto políticamente más significativo es el relativo a la carga de insuficiencia
que genera en las circunscripciones electorales privadas de la representación que originó
el mandato surgido del voto popular3, porque
se quebranta la vigencia de la regla del voto
preferencial4.
III.	ALCANCES FINALES Y SENTIDO DE
LA NORMA APROBADA
Los alcances expuestos en el desarrollo de
este trabajo permiten formular las siguientes
líneas conclusivas:
1.-	Existe tanta responsabilidad por los actos
de quien es miembro de un partido que comete un delito antes o después de la elección e inicio del mandato representativo.
Es irrelevante que el congresista haya condenado por delitos antes tanto como después de su postulación. La diferencia sí es
relevante si es que el partido tuvo modo
de conocer de la comisión del delito antes
o durante el proceso de elección de quienes luego postuló a un puesto representativo en el Congreso, en cuyo caso existe
un compromiso grave y un nivel elemental de responsabilidad solidaria entre quien
cometió el delito y quien lo propuso como
candidato en elecciones parlamentarias.
La omisión de actos de cuidado y diligencia en la selección, sin embargo, no afecta
la responsabilidad respecto a la oportunidad en que se comete el delito, ya sea antes
o durante el ejercicio del mandato. En ambos supuestos correspondería que el partido pierda el escaño mal o impropiamente
ocupado por un congresista condenado.
2.-	Corresponde a la lógica del saneamiento
de la salud ética del Congreso la propuesta del congresista Mulder Bedoya para
que se modifique el artículo 16 del Reglamento añadiendo la frase “si el congresista es citado o se ordena su detención o es
Varios congresistas expresaron su concernimiento respecto del efecto que genera en relación con el número legal de
congresistas (Bedoya de Vivanco, García Belaunde, Eguren Neuenschwander) y respecto del electorado cuyos votos expresaron preferencia por un candidato y un grupo político en particular (Bedoya de Vivanco, Chávez Cossío,
Velásquez Quesquén, Lescano Ancieta).
El congresista Llatas Altamirano, presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento, alegó que no había perjuicio a las circunscripciones porque por disposición constitucional el mandato representativo tiene alcance nacional, por lo que los territorios no quedan sin representante en vista de la generalidad nacional que se genera con el
eliminar el supuesto de la
condenado en proceexcepción del reemplazo
so iniciado antes de su
elección, no le corres- La consecuencia más notable en caso de sentencia con
ponde la inmunidad de … es la que se extiende a las pena privativa de la liberarresto a la que se re- circunscripciones electorales tad suspendida, se defina
que, en los supuestos en
fiere la parte inicial de
este artículo”. Omi- que … pierden el vínculo re- que exista sentencia concondicionada
tir esta modificación presentativo que generaron denatoria
pero se incluya la inhabilifavorece oportunida- en el Congreso.
tación del congresista condes de dilatar el prodenado, la inhabilitación
cesamiento del conimporta la vacancia de dicho congresista
gresista denunciado por la comisión de
si comprende un periodo superior al que
un acto criminal, porque los procesos de
queda de su mandato, y suspensión con
levantamiento de la inmunidad de arresreemplazo por accesitario durante el peto respecto de hechos delictivos cometiriodo de la inhabilitación.
dos antes del inicio del mandato es incongruente con la exención del levantamiento
5.-	El conjunto de delitos de mayor gravede la inmunidad de proceso por los misdad comparativa en el sistema penal pemos delitos. Mantener la exigencia del leruano exigiría que a los delitos señalados
vantamiento de la inmunidad de arresto
en el artículo 15-A se añadiera los casos
por dicho tipo de sucesos genera mayode otros crímenes de igual gravedad como
res posibilidades de dilación en el proceso
las violaciones agravadas, pedofilia, de
venta de publicidad pornográfica infantil por medios informáticos, de tráfico de
3.-	De modo similar es necesario corregir el
órganos, además, ciertamente, o el delito
actual texto del Reglamento que admite la
de lesa humanidad. La diferenciación enintegración de la corporación parlamentatre un tipo de crímenes y otros, de forma
ria con congresistas condenados por la coque sí quepa la consecuencia de la pérdida
misión de delito doloso, con mandato de
de escaño en unos casos, pero no en otros,
pena privativa de la libertad suspendida.
es un supuesto de inconsistencia. La indiLa regla que recoge el artículo 25 niega
cación de cuáles crímenes sí ameritan la
la presunta voluntad purificadora invopérdida del escaño y cuáles no generarán
cada durante la sustentación del artículo
una grave asimetría en el modo en que se
15-A aprobado. Es impropio que exista
concibe la administración de justicia y la
reconocimiento normativo permisivo respermisividad respecto de algunos crímepecto de representantes condenados por la
nes que son tan graves, o más, que los que
comisión de un delito, sea que ha sido o
actualmente incluye el artículo 15-A.
no una pena privativa de la libertad efectiva, o suspendida. Igual, en ambos supues6.-	El artículo 15-A no está dirigido a afectar
tos, se trata de un sujeto condenado por la
a un grupo parlamentario, sino a un particomisión de un delito doloso. Por lo tando político. El sujeto pasivo de la pérdito, cohonestar la presencia de un condenada del escaño parlamentario es el partido
do crea una situación de indignidad polítien cuya lista fue postulado el congresisca que riñe con la calidad del ejercicio del
ta condenado, independientemente de si
mandato representativo en la república.
migra a otro grupo o conforma uno nuevo. El Reglamento del Congreso es utili4.-	Es igualmente congruente con el miszado, por lo tanto, como un instrumento
mo propósito ético que, si no se opta por
normativo capaz de afectar con sus alcances los derechos que se reconoce a los
partidos políticos que no son un sujeto
propiamente parlamentario, y además alcanza y afecta la composición del quórum
del Congreso cuyo número es disminuido
en el supuesto previsto en el artículo 15A. La consecuencia más notable, sin embargo, es la que se extiende a las circunscripciones electorales que al contar con un
representante condenado pierde el vínculo
representativo que generó en el Congreso
Por último, más allá de los aspectos técnicos
previos es necesario aclarar que el valor que
puede tener la reforma en función del mal que
pretendió corregir. En apoyo de la aprobación
del artículo 15-A la congresista Lourdes Alcorta decía “no importa que nos quedemos
con 120, aunque cambiemos la Constitución.
¡Hay que dar gestos claros, contundentes, solventes!”. ¿Puede mejorarse la calidad de los
partidos políticos, o de los congresistas que
reciben el mandato popular, con la disminución del número de escaños que les corresponde en el Congreso? ¿Es suficientemente
fuerte la medida normativa aprobada para hacerse cargo de la meta que la norma pretende alcanzar? ¿Es el medio normativo empleado un instrumento o herramienta eficaz para
extirpar, remediar o controlar el mal cuyo
exorcismo aparece en el imaginario de los
congresistas como posible con el texto del artículo 15-A? ¿O es que el objetivo ni meta era
en realidad mejorar la calidad de los partidos
políticos sino que solo, como lo declaró apasionadamente la congresista Lourdes Alcorta,
se trataba de dar gestos?
Si con dar gestos pudieran solucionarse los
grandes problemas del país, como resulta ser
la calidad de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos, todo lo que el Perú necesita son mimos cuyo histrionismo tenga
capacidad para comunicar emociones y sensaciones en espíritus políticos débilmente
constituidos. Pero dictar normas como si estas tuvieran solo poderes teatrales o histriónicos es confundir patológicamente la naturaleza de la función legislativa en el Perú, y
prestarse a ese tipo de farsa es una forma malsana y perversa de sostener, arraigar y agudizar el mal, sin extirparlo, o simular que se lo
trata de extirpar para que el mal se incube y
cómodamente, sin mayores sobresaltos, siga
reproduciéndose. Mal se hace cuando se confunde la naturaleza de las cosas; legislar no
es una tarea de marketing ni de venta, es una
función estatal que se encarga a quienes deben representar al pueblo para ayudarlo a alcanzar su bienestar.
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