Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00191-de-octubre-12-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_c6ee01011c0d4d18ac367d23fa696a44&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-11-13 03:24:06
Document Index: 385363622

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 13', 'ARTÍCULO 21', 'artículo 13', 'artículo 21', 'artículo 62', 'artículo 13', 'artículo 21', 'artículo 333', 'artículo 334', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 123', 'artículo 300', 'artículo 336', 'artículo 13', 'artículo 123', 'artículo 336', 'artículo 61', 'artículo 31', 'artículo 123', 'artículo 13', 'artículo 123', 'artículo 336', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 333', 'artículo 336', 'artículo 336', 'artículo 61', 'artículo 31', 'artículo 61', 'artículo 31', 'artículo 32', 'artículo 21', 'artículo 10', 'artículo 1', 'artículo 54', 'artículo 42', 'artículo 42']

﻿ SENTENCIA 2012-00191 DE OCTUBRE 12 DE 2017
SENTENCIA 2012-00191 DE 12 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:SELECCIÓN DE ÚNICO INTRODUCTOR PARA LA COMERCIALIZACIÓN Y VENTA DE LICORES DESTILADOS POR PARTE DE LOS DEPARTAMENTOS GARANTIZA LA EFECTIVIDAD DEL MONOPOLIO. SE EXPLICA QUE EL MONOPOLIO DEPARTAMENTAL SOBRE EL NEGOCIO DE LOS LICORES DESTILADOS INTRODUCE UNA RESTRICCIÓN A LA LIBRE COMPETENCIA, EN TANTO CONCEDE UNA VENTAJA COMPETITIVA A LOS PRODUCTORES OFICIALES O A LOS CONCESIONARIOS, EN ESE SENTIDO, SI CON ANTERIORIDAD LA LEY 14 DE 1983 NO ESTABLECÍA EXPRESAMENTE LA PROHIBICIÓN DE FIJAR PRECIOS MÍNIMOS DE VENTA DE LICORES PARA EFECTOS DE SU INTRODUCCIÓN AL RESPECTIVO DEPARTAMENTO, COMO SÍ LO PREVÉ LA LEY 1816 DE 2016, NO SE APRECIA UNA VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 333 Y 334 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA POR PARTE DE LOS ARTÍCULOS 13 Y 21 DE LA ORDENANZA 674 DE 2011, QUE DEFINEN LA SELECCIÓN DE UN ÚNICO INTRODUCTOR PARA LA COMERCIALIZACIÓN Y VENTA DE LICORES DESTILADOS SOBRE LOS CUALES UN DEPARTAMENTO EJERCE EL MONOPOLIO, PUES NO ES DESPROPORCIONAL NI OBSTRUYE DEFINITIVAMENTE LA LIBERTAD ECONÓMICA, EN TANTO, DISMINUYE LOS COSTOS DE PRODUCCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN, GARANTIZA LA EFECTIVIDAD DEL MONOPOLIO Y EL CORRELATIVO AUMENTO DE LAS RENTAS DESTINADAS A SALUD Y EDUCACIÓN. EN CONSECUENCIA, SE NIEGA LA SOLICITUD DE NULIDAD DEL TERCER INCISO DEL ARTÍCULO 13 Y EL ARTÍCULO 21 DE LA ORDENANZA 674 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:DEPARTAMENTO, ASAMBLEA DEPARTAMENTAL, MONOPOLIO RENTÍSTICO, INGRESO DE MERCANCÍA, MONOPOLIO, PERMISO DE COMERCIALIZACIÓN DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS, BEBIDAS ALCOHÓLICAS, LIBRE COMPETENCIA
SENTENCIA 2012-00191 DE OCTUBRE 12 DE 2017
Rad.: 17001-23-31-000-2012-00191-01
Demandante: Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca
Tema: Monopolio rentístico de licores
EXTRACTOS: «1.1. La demanda
En ejercicio de la acción de simple nulidad, la ciudadana Claudia Elizabeth Cárdenas Fonseca solicitó la nulidad del tercer inciso del artículo 13 y el artículo 21 de la ordenanza 674 de 2011, “por medio de la cual se actualiza el estatuto de rentas del departamento de Caldas”.
Los apartes demandados son los siguientes(1):
“ORDENANZA 674
Del 1º de septiembre de 2011
“Por medio de la cual se actualiza el estatuto de rentas del departamento de caldas”.
La Asamblea Departamental de Caldas
en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en los artículos 300 numeral 4º, 336 y 338 de la Constitución Política, artículo 62 del Decreto 1222 de 1986, Ley 14 de 1983, leyes 223 de 1995, 488 de 1998, 643 de 2001, 788 de 2002 y 1393 de 2010,
“ART. 13.—Producción, introducción, comercialización y venta de licores. La producción de licores destilados en el territorio departamental corresponde exclusivamente al departamento a través de la Industria Licorera de Caldas.
La Industria Licorera de Caldas declarará y pagará al departamento de Caldas en la venta de sus productos, las tarifas de participación determinadas en este estatuto.
Para la introducción, comercialización y venta de licores destilados, nacionales o extranjeros, sobre los cuales el departamento ejerza el monopolio, se seleccionará un único introductor a través del proceso de selección de conformidad con las normas de contratación estatal.
El departamento celebrará convenios económicos con otros departamentos para el intercambio e introducción de licores, fijará la participación y las demás condiciones siempre y cuando no lesiones los intereses de la Industria Licorera de Caldas”.
“ART. 21.—Precio mínimo de venta. Los licores que se comercialicen en el departamento de Caldas, en ningún caso podrán venderse por debajo del precio de venta al público fijado para los productos de la Industria Licorera de Caldas, debidamente certificado por la Secretaría de Hacienda del departamento. Los licores que impliquen promociones, no podrán tener un precio inferior por botella o su equivalente al precio mínimo de venta fijado para los productos de la Industria Licorera de Caldas, so pena de incurrir en las sanciones establecidas en este estatuto.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por el accionante, corresponde en la instancia decidir sobre la nulidad del inciso tercero del artículo 13 y el artículo 21 de la Ordenanza 674 de 2011(2).
Para resolver el problema jurídico, la Sala estudiará los siguientes ítems: (i) de la libertad de empresa y la libre competencia; (ii) del monopolio rentístico de licores, y (iii) del caso concreto.
1. De la libertad de empresa y la libre competencia.
El artículo 333 de la Constitución Política prevé lo siguiente:
El artículo 334 de la Constitución Política(3), por su parte, dice:
Para precisar el alcance de las consideraciones anteriores, es claro que el concepto de libertad económica debe ser entendido, como la facultad que tienen las personas de realizar actividades de naturaleza económica, a fin de mantener o incrementar su patrimonio. Sin embargo, las actividades que conforman dicha libertad, están sujetas a las limitaciones impuestas por la prevalencia del interés general (art. 1º C.P.), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado (arts. 333, 334 y 335 de la C.P.), y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que esta Corte ha establecido con el fin de garantizar la armonía en el ejercicio de los diferentes derechos.
La libertad del individuo en materia económica, si bien está protegida por la Constitución, también se encuentra limitada por la prevalencia del interés general, por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que esta Corte ha desarrollado. Por ello esta corporación ha señalado que “la libre competencia económica no puede erigirse como una barrera infranqueable para la actividad de intervención del Estado, en ejercicio de su básica de dirección general de la economía.” Sin embargo, las limitaciones a la libertad económica y de contratación tampoco pueden inferirse o imponerse por el Estado de una manera arbitraria e infundada. “Las limitaciones constitucionales de la libertad de empresa, para que sean legítimas, deben emanar o ser dispuestas en virtud de una ley y no afectar el núcleo esencial del derecho. La legitimidad de las intervenciones depende de la existencia de motivos adecuados y suficientes para limitar los procesos de creación y funcionamiento de las empresas”.
Por ende, para establecer la legitimidad de las restricciones del legislador, la Corte debe evaluar (i) si la limitación, —o prohibición—, persiguen una finalidad que no se encuentre prohibida por el ordenamiento constitucional; (ii) si la restricción propuesta es potencialmente adecuada para cumplir el fin propuesto, y (iii) si hay proporcionalidad en esa relación, esto es, que la restricción no sea manifiestamente innecesaria o claramente desproporcionada. Adicionalmente, (iv) debe la Corte examinar si el núcleo esencial del derecho fue desconocido con la restricción legal o su operatividad se mantiene incólume.
2. Del monopolio rentístico de licores.
Ahora bien, de acuerdo con lo expuesto, es necesario poner de presente que, per se, no existe igualdad de trato entre los intervinientes en el mercado de producción, introducción y venta de licores destilados, pues, se reitera, existe un monopolio rentístico a favor de los departamentos y ese monopolio se justifica por la destinación de las rentas obtenidas. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1035 de 2003(4), consideró lo siguiente:
3. De la fijación de precios como práctica restrictiva del mercado.
Aunque esta norma no estaba vigente al momento en que se expidió la Ordenanza 674 de 2011 [acto demandado], es un referente importante a tener en cuenta para el análisis del caso concreto.
4.1. De la nulidad del artículo 13 de la Ordenanza 674 de 2011.
Las razones de la ilegalidad denunciadas en la demanda, que se reiteran en el recurso de apelación, se concretan en afirmar que el inciso tercero del artículo 13 de la Ordenanza 674 de 2011 vulnera el artículo 123 del Decreto Ley 1222 de 1986, por cuanto impide la participación de otros actores, por limitar la participación a un único introductor.
Observa la Sala que la Ordenanza 674 de 2011, proferida por la Asamblea Departamental de Caldas, se sustenta en las facultades otorgadas por el numeral 4 del artículo 300 de la Constitución Política, para “Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”.
Además, como se vio, en el artículo 336 ibídem que dispone que: “la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental”.
Observa la Sala que, el inciso tercero del artículo 13 de la Ordenanza 674 de 2011 al señalar que: “Para la introducción, comercialización y venta de licores destilados, nacionales o extranjeros, sobre los cuales el departamento ejerza el monopolio, se seleccionará un único introductor a través del proceso de selección de conformidad con las normas de contratación estatal”, no desconoce los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, ni el artículo 123 del Decreto-Ley 1222 de 1986, por las siguientes razones:
De conformidad con el artículo 336 de la Constitución Política, cualquier monopolio debe establecerse como arbitrio rentístico y con una finalidad de interés público o social, para no lesionar derechos económicos o restringir, sin fundamento, la actividad económica, la iniciativa privada y la libre competencia.
La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos deben estar sometidos a un régimen propio y las rentas que se obtengan, en el caso de los licores, están destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.
El Decreto 41 de 1905 estableció como rentas nacionales las de licores, las que fueron cedidas a los departamentos por el Decreto 1344 de 1908.
La Ley 88 de 1910 delineó los parámetros sobre la intervención de las asambleas departamentales y les asignó la facultad de optar por ejercer el monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados o, si éste no convenía, gravar dichas actividades, opción que se mantuvo en la Ley 4ª de 1913 [Código de Régimen Político y Municipal], que asignó a los mencionados cuerpos colegiados la función de monopolizar, en beneficio de su tesoro, las actividades citadas o la de gravar esas industrias, como lo determine la ley, si el monopolio no conviene.
La normativa que regula lo referente al monopolio de licores está contenida en el Decreto-Ley 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental que tomó como base lo estipulado en la Ley 14 de 1983.
El artículo 61 de la Ley 14 de 1983(5) estableció el monopolio departamental de la producción, introducción y venta de licores destilados, como arbitrio rentístico, en los términos del artículo 31 de la Constitución Política de 1886 y dispuso que las asambleas departamentales debían regular el monopolio o gravar esas industrias y actividades, si el monopolio no convenía.
En virtud del monopolio, los departamentos se reservan la exclusividad en la producción, introducción y venta de licores destilados, de modo que quienes quieran realizar alguna de dichas actividades deben obtener previamente su permiso, el cual sólo se otorga una vez celebrados los contratos con las firmas productoras, introductoras o importadoras, en los que se establezca la participación porcentual del ente territorial sobre el precio de venta del producto.
Se mantuvo, así, la opción dada a los departamentos para fijar el monopolio por las actividades de producción, introducción y venta de licores destilados o para gravar tales actividades, de manera que si el departamento escogía fijar el monopolio, no podía gravar esas actividades dentro de su territorio(6).
El artículo 123, ibídem, previó que en desarrollo del monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados, los departamentos pueden celebrar contratos de intercambio con personas de derecho público o privado y todo tipo de convenio que permita agilizar el comercio de estos productos.
El artículo 13 de la Ordenanza 674 de 2011 señala que para efectos de la introducción, comercialización y venta de licores destilados, nacionales o extranjeros, sobre los cuales el departamento ejerza el monopolio, se seleccionará un único introductor. Para el efecto, dispone que tal elección se efectuará a través de un proceso de selección acorde con las normas de contratación estatal.
La anterior previsión no desconoce las normas que se alegan como violadas, por cuanto el artículo 123(7) del Decreto-Ley 1222 de 1986, al precisar que: “En desarrollo del monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados, los departamentos podrán celebrar contratos de intercambio con personas de derecho público o de derecho privado y todo tipo de convenio que, dentro de las normas de contratación vigentes, permita agilizar el comercio de estos productos”, no limita la celebración de contratos para la producción, introducción y venta de licores a un solo o varios contratistas, sino que deja al arbitrio de la asamblea departamental la regulación del tema, atendiendo a que se garantice la mayor eficiencia en el comercio de estos productos, dentro del marco de las normas de contratación estatal.
Para la Sala, este mecanismo es adecuado para lograr el fin constitucionalmente previsto para el monopolio de licores destilados. En efecto, mediante la selección de un único introductor se disminuyen los costos de producción y comercialización y se garantiza la efectividad del monopolio y el correlativo aumento de las rentas destinadas a salud y educación.
No estima la Sala que la restricción a un único introductor sea desproporcionada, esto es, no obstruye definitivamente la libertad económica o restringe injustificadamente la libre competencia, pues, en todo caso, la elección de dicho único introductor es abierta y condicionada a las normas de contratación estatal.
De esta forma, al no contemplarse legalmente una limitante respecto al número máximo o mínimo de introductores que puede contratar el departamento, la asamblea departamental, en uso de las facultades que le otorga el artículo 336 de la Constitución Política, puede regular de esta forma el ejercicio del monopolio rentístico. No prospera el cargo.
4.2. De la nulidad del artículo 21 de la Ordenanza 674 de 2011.
En cuanto a la nulidad del artículo 21 de la Ordenanza 674 de 2011, la apelante sostiene que vulnera los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, por cuanto fija un régimen de precios y una prohibición de vender licores por debajo de los precios fijados por el departamento de Caldas.
El artículo 21 de la Ordenanza 674 de 2011 dispone:
Los licores que se comercialicen en el departamento de Caldas, en ningún caso podrán venderse por debajo del precio de venta al público fijado para los productos de la Industria Licorera de Caldas, debidamente certificado por la Secretaría de Hacienda del departamento. Los licores que impliquen promociones, no podrán tener un precio inferior por botella o su equivalente al precio mínimo de venta fijado para los productos de la Industria Licorera de Caldas, so pena de incurrir en las sanciones establecidas en este estatuto.
Según el apelante, las asambleas departamentales, en ejercicio del monopolio, no están facultadas para establecer normas encaminadas a la regulación de la economía, tales como precios mínimos de venta en las jurisdicciones departamentales, que la facultad de regulación de la economía ex novo descansa de manera inequívoca y privativa en el legislador y no en otras autoridades administrativas como las asambleas departamentales, quienes deberán sujetarse a los lineamientos establecidos por la ley.
En consecuencia, alegó que el artículo 21 de la Ordenanza 674 de 2011 de la Asamblea Departamental de Caldas debe declararse nulo por violar los artículos 333(8) y 334(9) de la Constitución Política.
Observa la Sala que la Constitución Política de 1991 dispuso en su artículo 333 el derecho a la libre competencia económica, la cual fue definida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-535 de octubre 23 de 1997, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz así: “La competencia, como estado perpetuo de rivalidad entre quienes pretenden ganar el favor de los compradores en términos de precios y calidad, al mediatizarse a través de las instituciones del mercado, ofrece a la constitución económica la oportunidad de apoyarse en ellas con miras a propugnar la eficiencia de la economía y el bienestar de los consumidores”.
Lo anterior se entiende como la posibilidad efectiva que tienen los participantes en un mercado, de concurrir a éste en sana contienda con otros, para ofrecer y vender bienes o servicios a los consumidores y formar y mantener una clientela.
Sin embargo, se debe tener en cuenta que la libre competencia se puede ver restringida por el establecimiento de monopolios como arbitrio rentístico. El artículo 336 de la Constitución Política faculta a las asambleas departamentales para la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos.
Se cuestiona si dentro de esa facultad de administración, control y explotación de los monopolios rentísticos se encuentra la de poder determinar precios mínimos de venta al público de los productos objeto de monopolio.
En Sentencia C-1191 de noviembre 15 de 2001, la Corte Constitucional(10), se pronunció sobre la autonomía financiera y política que tienen las entidades territoriales sobre los monopolios rentísticos, en los siguientes términos:
En relación con los monopolios rentísticos, la Carta, y en especial, el artículo 336 superior, delimitan una reserva legal de ciertos aspectos. Así, corresponde al legislador establecer cuáles son los monopolios que son arbitrio rentístico y fijar el régimen propio a que están sometidos el control, la organización, la administración y la explotación de dichos monopolios (CP art. 336). Igualmente, el legislador deberá definir las condiciones y los términos en los cuales el gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad por no cumplir requisitos de eficiencia (CP art. 336).
Esta reserva legal de ciertos aspectos de la regulación de los monopolios rentísticos es natural y explicable, puesto que, como esta Corte lo ha resaltado, un monopolio legal representa una excepción a la iniciativa privada y a la libertad de empresa, ya que autoriza al Estado para el ejercicio de ciertas actividades, en tanto las prohíbe, en principio, a los particulares.
El artículo 61 de la Ley 14 de 1983 estableció que “La producción, introducción y venta de licores destilados constituyen monopolios de los departamentos como arbitrio rentístico en los términos del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia”, y que, “en consecuencia, las asambleas departamentales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo dispuesto en esta ley”.
Fíjese que esa ley dejó un amplio margen de regulación en favor de las asambleas departamentales que podría interpretarse como una permisión a establecer reglas o pautas como, por ejemplo, la de regular el precio mínimo de venta de los licores objeto del monopolio. De hecho, el artículo 61 de la Ley 14 de 1983 remitió al artículo 31 de la entonces Constitución Nacional de 1886 que decía que “cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley; el interés privado deberá ceder al interés público”.
No obstante, para cuando se trataba de hacer ceder el interés privado por el interés público, se debía tener en cuenta el artículo 32 de la Constitución Nacional de 1886, que preveía que nadie podía ser privado de su propiedad, en todo o en parte, sino por pena, o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes.
La Ley 1816 de 2016, como se vio, es más restrictiva pues, como se precisó, prohíbe a los departamentos, en ejercicio del monopolio, tomar decisiones que produzcan discriminaciones administrativas en contra de las personas públicas o particulares, nacionales o extranjeras, autorizadas para producir, introducir y comercializar los bienes que son objeto del monopolio de conformidad con la presente ley. Y también prevé que no pueden fijar precios mínimos de venta de los licores para cuando se pretende autorizar su introducción al respectivo departamento.
En ese contexto, la Sala considera que, por el período que estuvo vigente el artículo 21 de la Ordenanza 674 de 2011, expedida por la Asamblea Departamental de Caldas, no se aprecia que hubiera violado los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, pues la Ley 14 de 1983 no establecía expresamente la prohibición de fijar precios mínimos de venta de licores para efectos de su introducción al respectivo departamento, como sí lo prevé, desde el año 2016, la Ley 1816 [artículo 10].
CONFÍRMASE la sentencia de 21 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el contencioso de simple nulidad promovido por Claudia E. Cárdenas contra el departamento de Caldas.
1 Texto tomado de la copia aportada por el demandante. Folios 28-58 del cuaderno anexo.
2 Por medio de la cual se actualiza el Estatuto de Rentas del departamento de Caldas.
3 Modificado por el artículo 1º, Acto Legislativo 003 del 1º de julio de 2011.
4 Declaró exequible el inciso cuarto del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, en el entendido según el cual el descuento previsto en él se aplica exclusivamente en el caso de licores cuya producción esté monopolizada y sean producidos directamente por las empresas departamentales.
La norma disponía (derogado por el art. 78 de la Ley 1111 de 2006): “El impuesto liquidado enningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a losproductores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagadoen la producción de los bienes gravados.
5 Derogado por el artículo 42 de la Ley 1816 de 2016.
6 Se reitera el criterio de la Sala expuesto en sentencia del 5 de febrero de 2015, Exp. 18987, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
7 Derogado por el artículo 42 de la Ley 1816 de 2016.
8 ART. 333.—La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
9 La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado social de derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.
“PAR.—Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.
10 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.