Source: http://konstytucyjny.pl/wrogie-przejecie-porzadku-konstytucyjnego-miroslaw-wyrzykowski/
Timestamp: 2019-10-17 10:21:48+00:00
Document Index: 22250888

Matched Legal Cases: ['art. 14', 'art. 23', 'art. 2', 'art. 190', 'art. 235', 'art. 1877', 'art. 8', 'art. 195', 'art. 190', 'art. 7']

„Wrogie przejęcie” porządku konstytucyjnego (Mirosław Wyrzykowski) – Konstytucyjny.pl
NextO nowelizacji ustawy o IPN, wypowiedziach na ten temat SDP i pozwie Reduty Dobrego Imienia przeciwko argentyńskiej gazecie
redakcja	on 25 marca 2018
Od redakcji: Prezentujemy artykuł prof. Mirosława Wyrzykowskiego, który pozwala spojrzeć na aktualny stan polskiego porządku konstytucyjnego “z lotu ptaka”. Pomimo, iż tekst powstał rok temu, nie stracił nic na swojej aktualności, a upływ czasu potwierdził tylko słuszność postawionych diagnoz. Pierwotnie artykuł ukazał się w książce “Wyzwania dla ochrony konkurencji i regulacji rynku. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Tadeuszowi Skocznemu”; red.: Monika Namysłowska, Maciej Bernatt, Agata Jurkowska-Gomułka, Anna Piszcz; C.H. Beck 2017. Tekst publikujemy za zgodą Autora, w nieznacznie zmienionej wersji.
Konstytucja zawiera bariery strukturalne przeciwdziałające wrogiemu przejęciu porządku konstytucyjnego. Należą do nich 1. Nadrzędna pozycja konstytucji w systemie prawa, 2. Mechanizm obrony przed naruszaniem konstytucji, 3. Zobowiązania międzynarodowe mające wpływ na treść konstytucji; 4. procedura ustawodawcza, 4. Tryb zmiany konstytucji
Istotą współczesnego konstytucjonalizmu jest zasada podziału władz, oznaczająca (przedmiotowo) wydzielenie pewnych rodzajowo odmiennych sfer działania państwa (tworzenie prawa, jego stosowanie oraz sądzenie) oraz idącego w ślad za tym wyodrębnienia (podmiotowego) podstawowych typów konstytucyjnych organów władzy publicznej, a mianowicie organów władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władze są odrębne, zarazem na siebie oddziaływując w ramach mechanizmu wzajemnego hamowania, współdziałania i równoważenia. Ta idea, odzwierciedlona w zróżnicowanych koncepcjach konstytucyjnych, w najpełniejszy sposób realizować ma cel podstawowy, jakim jest przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji władzy w jednej ze wskazanych sfer władzy oraz przeciwdziałać nadużyciu władzy w procesie realizacji prawnie przypisanych kompetencji. Także takiemu nadużyciu, którego intencją i celem jest niekonstytucyjna zmiana porządku konstytucyjnego.
Po piąte, możliwość uruchomienia procedury referendalnej dla przeprowadzenia referendum zatwierdzającego. Jeżeli ustawa o zmianie konstytucji dotyczy przepisów zawartych we wskazanych wyżej rozdziałach konstytucji, wówczas podmioty uprawnione do przedłożenia projektu ustawy o zmienia konstytucji mogą zażądać, w terminie 45 dni od dnia uchwalenia ustawy przez Senat, przeprowadzenia referendum zatwierdzającego. Adresatem wniosku jest Marszalek Sejmu, który zarządza niezwłocznie przeprowadzenie referendum w ciągu 60 dni of dnia złożenia wniosku. Referendum konstytucyjne jest wiążące gdy za zmianą konstytucji opowiedziała się większość glosujących.
Cała procedura uchwalania poselskiego projektu ustawy i zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym[14] zakończyła się w ciągu 7 dni od przekazania projektu przez wnioskodawców. Mimo jednoznacznego wymogu Regulaminu Sejmu, by pierwsze czytanie mogło sieo dbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, chyba, ze Sejm lub komisja postanowią inaczej” od doręczenia posłom druku sejmowego minął jeden dzień. Od doręczenia sprawozdania komisji z prac nad projektem ustawy do drugiego czytania minął niecały dzień i jeszcze tego samego dnia odbyło się trzecie czytanie[15]. A mamy do czynienia z regulacją fundamentalnego dla państwa konstytucyjnego mechanizmu kontroli konstytucyjności prawa.
Stosowanie trybów szczególnych (odrębnych i pilnych) sprzyja fikcyjnym konsultacjom proponowanych rozwiązań. W przypadku ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z organizacją wizyty Jego Świątobliwości Papieża Franciszka w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży – Krąków 2016 nie przeprowadzono uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania i skracano czas poszczególnych etapów procesu legislacyjnego; wykluczono praktycznie także możliwość konsultacji urzędów i instytucji zobowiązanych do przedstawiania uwag i stanowisk (pismo zapraszające na posiedzenie Komisji Prawniczej datowane było na piątek 26.06.2016 r., a posiedzenie Komisji odbyło się we wtorek 1.03,. 2016 w godzinach porannych). Projekt ustawy wpłynął do Sejmu 14.03.2016 r., pierwsze czytanie odbyło się dwa dni później czyli 16 marca 2016 r., a po kolejnych dwóch dniach czyli 18 marca 2016 r. ustawę uchwalono. Tego samego dnia , w kilka godzin od zakończenia trzeciego czytania w Sejmie ustawa została przyjęta przez Senat. O wpłynięciu projektu senatorów poinformowano sms-em o godz. 9:58, a o godz. 11:00 odbyło się posiedzenie stosownej komisji; wszelkie poprawki, także Biura Legislacyjnego Senatu były odrzucane[20].
Istota, waga i znaczenie jednego z najważniejszych elementów składowych państwa konstytucyjnego jakim jest odpowiednia vacatio legis została zakwestionowana praktyką legislacyjną parlamentu wybranego jesienią 2015 r. Analiza kilkudziesięciu nowych ustaw oraz ustaw nowelizujących obowiązujące ustawy wskazuje, że w ogromnej większości przypadków ustawy te weszły w życie w dniu ogłoszenia lub dnia następnego po dniu ogłoszenia. Regulacje tak istotne z punktu widzenia funkcjonowania państwa, jak ustawa o działach administracji publicznej czy istotne z punktu widzenia funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości i statusu jednostki jak kodeksy karne weszły w życie z zachowaniem minimalnego ustawowego 14-dniowego okresu vacatio legis. Ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej i ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z grudnia 2015 r. weszły w życie w dniu ogłoszenia.
Taka praktyka legislacyjna, zaprzeczająca istocie racjonalnego ustawodawstwa, wymaga poszukiwania minimalnego uzasadnienia. Uzasadnienia żadnego z projektów ustaw, które weszły w życie w dniu ogłoszenia lub dnia następnego po dniu ogłoszenia nie zawierały najmniejszej wzmianki o powodach łamania nakazu odpowiedniej vacatio legis. A przecież trafna reguła, że nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis nie ma charakteru bezwzględnego, ale rezygnacja z vacatio legis może mieć miejsce jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można zrównoważyć z interesem jednostki (wyrok TK w sprawie (K 18/99) zawiera w sobie nakaz szczególnie przekonującego uzasadnienia przez ustawodawcę odstępstwa od omawianej zasady. Brak takiego uzasadnienia musi wywoływać wątpliwości co do uczciwości i rzetelności intencji ustawodawcy. Tym bardziej, ze tego rodzaju rażące naruszenie zasady konstytucyjnej ma miejsce w sytuacji, która w żadnym przypadku nie może być może być zakwalifikowana jako jeden ze konstytucyjnie dopuszczonych stanów nadzwyczajnych (stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej). A jedynie w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego „decyzje wydane przez organy władzy publicznej na podstawie niniejszej ustawy lub przepisów wykonawczych podlegają natychmiastowemu wykonaniu” (art. 14 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, Dz. U. 2002, nr 113 poz. 985). W przypadku zaś wprowadzenia stanu klęski żywiołowej decyzje administracyjne ograniczające wolności lub prawa jednostki podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą doręczenia lub ogłoszenia, ale mogą być przedmiotem odwołania do organu wyższego stopnia (art. 23 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej; Dziennik Ustaw 2002 Nr 62 poz. 558).
Retroaktywność prawa. Jakby niewystarczające były grzechy legislacyjne wynikające ze wskazanej praktyki wejścia w życie ustaw z dniem ogłoszenia to dodatkowo skutkiem takiej praktyki jest tworzenie prawa z mocą wsteczną. Otóż wejście w ustawy w życie z dniem ogłoszenia oznacza, że przez kilka lub kilkanaście godzin w dniu ogłoszenia ustawa miała charakter retroaktywny, bowiem ogłoszenie następuje o precyzyjnie określonej godzinie (precyzja dotyczy wręcz sekund, np. ustawa jest ogłaszana o godzinie 15.44 i 37 sekundzie). Oznacza to, że przez czas do chwili rzeczywistego ogłoszenia ustawa mimo braku ogłoszenia ma wywierać skutek prawny, tak jakby obowiązywała od chwili początkowej dnia w którym została ogłoszona. Nie ma tego problemu w przypadku wejścia ustawy w życie w innym dniu, aniżeli dzień ogłoszenia.
Pierwszy przykład to wymiana kadr zatrudnionych w służbie cywilnej. Uchwalając 30 grudnia 2015 r. ustawę o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dziennik Ustaw z 2016 r, poz. 34) parlament obecnej kadencji dokonał zasadniczych zmian konstytucyjnego modelu służby cywilnej. Ustawa dotyczy wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Szacuje się, ze nowelizacja ustawy o służbie cywilnej dotyczy kilkuset osób pełniących kluczowe stanowiska w administracji rządowej.
Przykład drugi to rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o służbie zagranicznej oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1385 Sejmu VIII kadencji) procedowany według „klasycznych” już reguł obowiązujących w obecnej kadencji Sejmu: projekt został skierowany do I czytania następnego dnia po przedłożeniu go Marszalkowi Sejmu, a nie co najmniej po siedmiu dniach czego wymaga Regulamin Sejmu. Projekt wprowadza, po ponad ćwierćwieczu funkcjonowania niepodległego i suwerennego państwa polskiego, negatywną przesłankę zatrudnienia w służbie zagranicznej w postaci zatrudnienia, pracy służby lub współpracy z organami bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 (odesłanie do „ustawy lustracyjnej”). Projekt ustawy obejmuje osoby zatrudnione w służbie zagranicznej, które przed wejściem w życie ustawy złożyły stosowne oświadczenie lustracyjne o współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, ale także osoby skoligacone z osobami zatrudnionymi w służbie zagranicznej zatrudnione na placówkach zagranicznych na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub mających status pracowników służby cywilnej. Osoby te utracą pracę po sześciu miesiącach od wejścia ustawy w życie., chyba że przedstawione im zostaną nowe warunki pracy i płacy i te warunki będą dla nich do zaakceptowania. Trafna jest opinia, iż „projekt noweli uderza w zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa kreowaną przez art. 2 konstytucji. Po pierwsze dlatego, że ustawa lustracyjna przewiduje utratę funkcji publicznej bez potrzeby wydawania decyzji indywidualnej jedynie za tzw. kłamstwo lustracyjne, nie zaś za wyznanie lustracyjnie doniosłej prawdy. Po wtóre, w okrzepłych demokracjach nie do zaakceptowania jest rekonstrukcja kadry w obrębie jakiejkolwiek służby publicznej za pomocą ustawy, która eliminuje wszystkich funkcjonariuszy, a zarazem pozwala na ponowne nawiązanie stosunku zatrudnienia z niektórymi według swobodnego uznania organu spełniającego role pracodawcy”[24].
Dowolność ustalania składów orzekających Trybunału Konstytucyjnego. Kolejnym mechanizmem zmiana zasad funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego polegająca na niezgodnej z ustawą o Trybunale zmianie składów orzekających oraz sędziów-sprawozdawców. Ustawa o TK z grudnia 2016 r. przewiduje, że składy orzekające oraz sędziowie-sprawozdawcy ustalane są według kolejności alfabetycznej . Prezes Trybunału jedynie wyjątkowo uprawniony jest do wyznaczenia sędziego-sprawozdawcy poza kolejnością alfabetyczną. Analiza zarządzeń Prezesa TK podejmowanych w okresie styczeń – kwiecień 2017 r. dotyczących zmian składów orzekających i sędziów – sprawozdawców wskazuje, że po pierwsze sprawy wyznaczone do rozstrzygnięcia przez pełny skład przenoszone są do składów pięcioosobowych obsadzanych przez sędziów wybranych w czasie VIII kadencji Sejmu, po wtóre podejmowane są decyzje o zmianie sędziego-sprawozdawcy w sprawach, które były uprzednio przypisane danemu sędziemu, po trzecie dokonywane są zmiany uprzednio wyznaczonych pięcio- i trzyosobowych składów orzekających.
Uzurpacja kompetencji. Kryzys konstytucyjny zapoczątkowany jesienią 2015 r. miał swoje źródło, wówczas i w kolejnych odsłonach, w działaniu konstytucyjnych organów państwa ultra vires. Prezydent RP – nie mając podstaw prawnych do takiego zaniechania podjęcia czynności urzędowych – odmówił przyjęcia ślubowania od trzech prawidłowo wybranych sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Sejm RP podjął uchwałę o utracie mocy prawnej prawidłowo podjętych uchwał o wyborze trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Prezes Rady rażąco naruszyła Konstytucję RP Ministrów odmawiając publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego. To są zaledwie trzy, z wielu, przykłady uzurpowania kompetencji do działań (zaniechań) dla których legalności konieczne byłaby jednoznaczna podstawa prawna. Złamana została kolejna bariera prawidłowości poprawności porządku prawnego w państwie, a mianowicie zasada, że wszystkie organy władzy publicznej działają w oparciu o normy kompetencyjne oraz, konsekwentnie, że kompetencji się nie domniemywa, lecz wynika ona z jednoznacznej normy upoważniającej.
Systemowe naruszanie Konstytucji. W kontekście kryzysu konstytucyjnego 2016 r. najistotniejsze jest wykonywanie przez suwerena lub w jego imieniu postanowień Konstytucji. Nie jest wykonywaniem suwerenności takie działanie przedstawicieli suwerena, posiadającymi zwykłą większość parlamentarną, które jest zaprzeczeniem istoty porządku konstytucyjnego. Nie jest suwerennym państwo, w którym konstytucja jest systemowo nieprzestrzegana (wyłączenie Trybunału konstytucyjnego). Naruszenie konstytucji, podobnie jak naruszenie ustaw ma miejsce we wszystkich państwach, także w Polsce. To banalne stwierdzenie. Rzecz jednak nie w takich naruszeniach konstytucji i ustaw, które stanowią incydentalny margines wszystkich działań organów władzy ustawodawczej i wykonawczej. Problem konstytucyjny powstaje wówczas, gdy po pierwsze – naruszenie prawa ma charakter systemowy w tym sensie, że mimo autorytatywnej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego intencjonalnie powtarzane są te same rozwiązania ustawowe, które zostały uznane za niezgodne z konstytucją (wtórna oraz wielokrotna niekonstytucyjność działania parlamentu). Po drugie, naruszenie konstytucji polega na ustawowej zmianie konstytucyjnego statusu Trybunału Konstytucyjnego. Nie mając kwalifikowanej większości parlamentarnej, niezbędnej do zmiany konstytucji, większość parlamentarna poprzez ustawy zmienia porządek konstytucyjny państwa. Przykładowo taka sytuacja ma miejsce gdy nowelizacja ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nakłada – rażąco naruszając art. 190 ust. 5 konstytucji – obowiązek podejmowania rozstrzygnięć przez Trybunał większością 2/3 głosów. Parlament w 2015 i 2016 r. wielokrotnie nowelizując podstawy prawne działania Trybunału przyjął dziesiątki rozwiązań rażąco naruszających konstytucję. Saga niekonstytucyjności regulacji dotyczących Trybunału Konstytucyjnego jest zaprzeczeniem istoty suwerenności wewnętrznej państwa polskiego, jest to bowiem „uprowadzenie konstytucji” – przez zwykłą większość parlamentarną, bez uwzględniania poglądów tej części społeczeństwa, która ma swoją reprezentację parlamentarną w opozycyjnych klubach parlamentarnych – na użytek koncepcji ustrojowej, która nie znajduje podstaw konstytucyjnych. Suweren, czyli wszyscy obywatele RP, podjął w konstytucyjnie określonym trybie decyzję o przyjęciu określonego modelu ustrojowego RP. Zmiana tego modelu może nastąpić, lecz proceduralnym warunkiem poprawności zmiany jest zastosowanie właściwych procedur określających tryb zmiany konstytucji (art. 235 konstytucji). Po trzecie wreszcie, systemowe naruszenie konstytucji polega na tym, że zmiana jednego elementu porządku konstytucyjnego powoduje zasadnicze zmiany całego mechanizmu konstytucyjnego. Ma to miejsce w przypadku „wygaszania” Trybunału Konstytucyjnego, bowiem wyłączona zostaje możliwość kontroli konstytucyjności działania władzy ustawodawczej i wykonawczej (realizującej funkcje normodawcze), mechanizm ochrony wolności i praw jednostki, rozstrzyganie sporów konstytucyjnych czy wstępne rozstrzygnięcie umożliwiające delegalizację partii politycznej naruszającej demokratyczny porządek państwa. Wyłączenie czy ograniczenie ustrojowych funkcji Trybunału powoduje – poprzez efekt domina – zmianę treści innych elementów porządku konstytucyjnego. W efekcie to nie jest ten porządek konstytucyjny, który został zaprogramowany w brzmieniu konstytucji przyjętym przez suwerena w zatwierdzającym referendum konstytucyjnym[25].
Zagrożenia niezależności władzy sądowniczej. Zmiana konstytucyjnego ustroju państwa polegająca na zlikwidowaniu efektywnego mechanizmu kontroli konstytucyjności prawa była początkiem procesu dramatycznej zmiany konstytucyjnego statusu władzy sądowniczej. Początkiem tego procesu jest projekt nowelizacji ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa zakładający zastąpienie dotychczasowego mechanizmu wyboru sędziów- członków Rady przez samorządy sędziowskie mechanizmem wyboru przez Sejm. Koncepcja ta jest forsowana przez rząd mimo że Konstytucja wyraźnie reguluje kompetencje Sejmu do wyboru jedynie sześciu spośród dwudziestu trzech członków Rady. Piętnastu członków Rady, będących sędziami, może być wybieranych wyłącznie przez odpowiednie zgromadzenia sędziów poszczególnych struktur sądowych; projektowany wybór piętnastu członków Rady będących sędziami przez Sejm jest naruszeniem art. 1877 ust. 1 w związku z art. 8 Konstytucji[26]. Co więcej, projekt zakłada, że kadencja części członków konstytucyjnego organu jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, a mianowicie kadencja sędziów zostanie przerwana i zakończona 30 dnia po wejściu ustawy w życie. Gdyby tego było mało projekt przewiduje podział Krajowej Rady Sądownictwa na dwie izby, niesymetryczne, i przyznaje dominującą rolę nie izbie złożonej z sędziów, ale izbie złożonej z nominatów politycznych.
Inny przykład to podporządkowanie dyrektorów sądów bezpośrednio Ministrowi Sprawiedliwości, z wyłączeniem jakiegokolwiek wpływu prezesów sądów na mechanizm powoływania, odwolywania i funkcjonowania dyrektorów sądów. Kolejny przykład to projekt ustawy zmieniający tryb powoływania prezesów sądów. W miejsce dotychczasowego mechanizmu gwarantującego udział zgromadzeń sędziów poszczególnych sądów, w których obsadzane było stanowisko prezesa, projekt zakłada że Minister Sprawiedliwości przedstawiał będzie zgromadzeniu sędziów danego sądu mianowanego przez siebie prezesa, a sędziowie będą mogli jedynie przyjąć taką nominację do wiadomości. Minister Sprawiedliwości będzie mógł odwołać każdego prezesa w każdej chwili, gdy , przykładowo, stwierdzi „szczególnie niską efektywność działań” jakiegokolwiek sędziego orzekającego w danym sądzie. Odwołanie prezesa lub wiceprezesa sądu wprawdzie wymagało będzie opinii Krajowej Rady Sądownictwa, ale planowane całkowite podporządkowanie Rady władzy politycznej uchyla jakiekolwiek złudzenia co do skuteczności (ze względu na brak efektywnej kontroli i hamowania) działań Ministra Sprawiedliwości.
Mechanizmy obronne przed wrogim przejęciem.
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP. Kryzys konstytucyjny wywołał koniecznośc poszukiwania adekwatnych środków odpowiedzi na działania parlamentu naruszające porządek konstytucyjny. Najbardziej jaskrawą sytuacją była regulacja zawarta w ustawie z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym[27], której nazwanie przez jej twórców ustawą „naprawczą” można traktować wyłącznie jako szyderstwo.
Oto założenia konstrukcji, która pozwoliła i umożliwiła Trybunałowi orzekanie w sprawie zgodności z konstytucja noweli ustawy o Trybunale z 22 grudnia 2015 r. Punktem wyjścia jest założenie, ze Trybunał w każdych okolicznościach ma obowiązek wykonywać swoje ustrojowe zadania, w tym orzekanie o ustawie regulującej jego funkcjonowanie. W szczególności musi dotyczyć to ustawy, która może być zagrożeniem dla istoty sądownictwa konstytucyjnego, a w konsekwencji także zagrożeniem dla orzekania przez Trybunał w sprawach już zawisłych w Trybunale. Dalej, Trybunał stanął na stanowisku, ze skoro orzeczenie dotyczyć ma przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o TK, które jednocześnie mają być podstawą prawną czynności orzeczniczych Trybunału, to w konsekwencji odrzucił możliwość, by przedmiot sporu prawnego przed Trybunałem mógł być zarazem ustrojowa i proceduralną podstawą rozstrzygnięcia. Odrzucenie tej możliwości oparte było na predykcji, ze ewentualne orzeczenie o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów prowadziłoby do podważenia samego procesu orzekania, a w konsekwencji – wyroku jako przeprowadzonego na niekonstytucyjnej podstawie. Trybunał podkreślił, że ze względu na nieodwracalność wad proceduralnych jego wyroków (niemożność kontroli czy wzruszenia orzeczeń mających wady) konieczne jest możliwie szybkie wyjaśnienie wszystkich wątpliwości konstytucyjnych podstaw prawnych orzekania przez Trybunał, zanim przepisy te byłyby stosowane.
Ponieważ jednak parlament stworzył warunki uniemożliwiające zwykłe prowadzenie postępowania kontrolnego w stosunku do przepisów regulujących działalność Trybunału, a skutkiem zastosowania nowych przepisów byłoby wyłączenie w ogóle takiej możliwości, Trybunał Konstytucyjny podjął decyzję bezprecedensową. Nadzwyczajny charakter sytuacji spowodowanej postępowaniem parlamentu i prezydenta (który nie skorzystał z prawa do zainicjowania kontroli prewencyjnej, przed podpisaniem stawy i przekazaniem do ogłoszenia) wymagał adekwatnej, a więc nadzwyczajnej reakcji Trybunału. Taka reakcją było zastosowanie art. 195 ust. 1 Konstytucji, który pozwala sędziom Trybunału w pewnych okolicznościach na odmowę zastosowania obowiązującej ustawy z powołaniem się na regułę, iż „w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji”.
Wreszcie Trybunał pominął przepisy ustalania kolejności rozpatrywania wniosków według kolejności wpływu spraw oraz wyznaczania rozprawy po upływie 3 lub 6 miesięcy od dnia doręczenia zawiadomienia o jej terminie, jako przepisach powodujących faktyczne wykluczenie możliwości orzekania. Pominął także ustawowy nakaz wydawania orzeczeń większością 2/3 głosów i zastosował bezpośrednio – jako lex superior – art. 190 ust. 5 konstytucji przewidujący zwykła większość dla podjęcia orzeczenia.
Podążmy dalej drogą sofoklesowskiego dramatu Trybunału Konstytucyjnego czyli rozstrzygnięciu o konieczności bezpośredniego stosowania konstytucji oraz pominięciu tych przepisów noweli ustawy o Trybunale, które były zarazem przedmiotem kontroli i miały być zarazem proceduralną podstawą orzekania. Rozstrzygnięcie o bezpośrednim zastosowaniu konstytucji dla oceny konstytucyjności noweli ustawy o TK wywołało bowiem nie tylko atak na Trybunał ze strony przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej, ale także pewne kontrowersje wśród teoretyków prawa konstytucyjnego. W istocie kontrowersje były ograniczone zaledwie do kilku wypowiedzi[29], będące (niektóre z nich) próbą wykazania, że Trybunał nie miał prawa bezpośrednio stosować konstytucji i był zobowiązany – w procesie kontroli noweli ustawy – do zastosowania przepisów tejże noweli. Przepisów noweli, które miały doprowadzić do wyłączenia możliwości kontroli konstytucyjności nie tylko tej ustawy, ale w praktyce wszystkich następnych ustaw uchwalanych przez parlament obecnej kadencji.
Metabolizm funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności sposobu przygotowania rozstrzygnięcia, jest wprawdzie dobrze znany, ale jak się okazuje wymaga przypomnienia. Podejmując prace nad orzeczeniem Trybunał zawsze dokonuje rekonstrukcji problemu konstytucyjnego przedstawionego do rozstrzygnięcia. Oznacza to – równoległą – analizę wszystkich istotnych zagadnień będących przedmiotem orzeczenia, zarówno materialnych jak i proceduralnych. Podkreślam, analiza przebiega równolegle na wszystkich płaszczyznach, włącznie z analizą skutków orzeczenia. Przygotowując rozstrzygnięcie Trybunał ma pełną wiedzę o istocie sprawy, jej aspektach wyrażonych (i ukrywanych) w uzasadnieniach uczestników postępowania, precedensowego lub raczej rutynowego charakteru orzeczenia, znaczenia ewentualnego rozstrzygnięcia (stwierdzenie konstytucyjności, stwierdzenie niezgodności z konstytucją – w różnym wymiarze – i umorzenia postępowania) dla rozwoju i umacniania porządku konstytucyjnego. Trybunał ma także świadomość ewentualność pułapek zastawianych przez ustawodawcę już to na obywateli, już to na mechanizm funkcjonowania organów władzy państwowej, w szczególności – jak pokazuje doświadczenie orzecznicze Trybunału – na organy władzy sądowniczej. Wszechstronne rozpoznanie sprawy jako warunek rozstrzygnięcia Trybunału pozwala w podobnym stopniu zarówno optymalnie rozstrzygnąć sprawę, jak i uniknąć nieodwracalnego błędu. W analizowanym przypadku takim błędem byłoby zastosowanie przez Trybunał przepisów noweli ustawy o TK jako podstawy orzekania, oznaczałoby to bowiem zgodę na skutki tych przepisów czyli praktycznie ustawowe (bo bez zmiany konstytucji) wyeliminowanie Trybunału z mechanizmu ustrojowego RP. Stworzony bowiem został mechanizm, który – ostrożnie, ale jednoznacznie oceniany przez Trybunał – „uniemożliwiałby poddanie kontroli Trybunału ustaw uchwalanych przez parlament obecnej kadencji” (TK 47/15).
Bezprecedensowy charakter zarówno sprawy, jakim była nowelizacja ustawy o TK w istocie unicestwiająca funkcjonowanie Trybunału, jak i – odpowiednia do sytuacji, zarazem jedynie możliwa – reakcja Trybunału w postaci bezpośredniego zastosowania przepisów konstytucji wywołuje dodatkowe refleksje. Procedura zastosowana przez Trybunał może być zakwalifikowana jako współstosowanie konstytucji, czyli takie bezpośrednie jej stosowanie, które polega na równoczesnym stosowaniu norm konstytucji i norm ustawowych. W analizowanej sytuacji Trybunał stosując prawo uwzględnił nadrzędna moc prawną konstytucji w systemie prawa dając pierwszeństwo takim rozwiązaniom, które w najpełniejszy sposób zrealizowały postanowienia konstytucji. Zawsze bowiem bezpośrednie stosowanie konstytucji, niezależnie do szerokiego czy wąskiego rozumienia tego pojęcia, uwzględniać musi specyfikę ustawy zasadniczej jako podstawy systemu prawa.
W kontekście analizowanej sytuacji szczególnie doniosłe są dwa ustalenia doktryny prawa konstytucyjnego. Po pierwsze, dopuszczalność stosowania każdego przepisu konstytucji, bez żadnych ograniczeń, jeżeli tylko ze względu na swoją treść i formę czyli posiadają samodzielną treść normatywną, możliwe jest jego zastosowanie, włącznie z tymi przepisami konstytucji, które zawierają formułę odesłania do ustawy[30]. Po drugie zaś, zasada legalizmu czyli zobowiązanie organów władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa oznacza konstytucyjny obowiązek nałożony na te organy, aby w swojej działalności ściśle przestrzegały prawo określające ich zadania i kompetencje, lecz także wszystkie inne przepisy prawne normujące funkcjonowanie podmiotów prawa publicznego bądź wszelkich innych podmiotów[31].
Rozproszona kontrola konstytucyjności prawa. Nowość normatywna sytuacji wrogiego przejęcia porządku konstytucyjnego polega także na substytucji funkcji Trybunału Konstytucyjnego, którego istota została zakłócona, przez sądy powszechne. Dyskusja na temat dopuszczalności dokonywania przez sądy powszechne i administracyjne kontroli konstytucyjności stosowanego przez nie prawa prowadzi do kilku ustaleń. Po pierwsze, niekwestowana jest kompetencja sądów do takiej interpretacji prawa, która prowadzi do stwierdzenia zgodności ustawy z konstytucją. Po drugie, sąd dysponuje kompetencja do incydentalnego badania zgodności przepisów podustawowych z przepisami wyższego rzędu oraz do odmowy ich zastosowania w sprawie, jeżeli stwierdzi sprzeczność między tym aktami. Po trzecie, każdy sąd ma prawo do odmowy zastosowania ustawy (aktu podustawowego) w razie jego niezgodności z prawem Unii Europejskiej, samodzielnie decydując o stosowalności przepisów ustawowych[32]. Kompetencja sądu do odmowy zastosowania (pominięcia) przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia ma miejsce wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1. Sąd rozpoznaje sprawę indywidualną, 2. Przepisu ustawy, który miałby stanowić podstawę lub przesłankę rozstrzygnięcia, nie da się pogodzić (w drodze zastosowania prokonstytucyjnej wykładni) z określoną normą lub zasada konstytucyjną, 3. W sprawie nie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, 4. Nie istnieją warunki pozwalające na uzyskanie rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Co więcej, skorzystanie w takiej kompetencji sądu ma charakter nadzwyczajny, ostateczny i nie może prowadzić do zakłócenia jednolitości orzecznictwa sądowego[33].
Mechanizm presji zewnętrznej na zgodne z konstytucją działanie organów państwa. Doświadczenie związane z aktywnością ustawodawcza parlamentu RP mające na celu destrukcję kontroli konstytucyjności prawa realizowaną przez Trybunał Konstytucyjny ukazuje – nieskuteczny – mechanizm egzekwowania obowiązków państwa należącego do organizacji międzynarodowych. Poszczególne etapy pozbawiania Trybunału Konstytucyjnego jego ustrojowego statusu były przedmiotem oceny zgodności działań parlamentu z podstawowymi zasadami konstytuującymi Unię Europejską i Radę Europy.
Komisja Europejska wszczęła procedurę kontroli stanu rzeczy określonego w „A new Framework to Strenghten the Rule of Law” (2014) jako etap wstępny procedury ewentualnego zastosowania w art. 7 TUE. Źródłem tego dokumentu Komisji była powaga rządów prawa, w kontekście potencjalnego i realnego naruszenia istoty Unii Europejskiej jako wspólnoty prawa. Rzecz dotyczy sytuacji trwałego i poważnego naruszenia rządów prawa w państwie członkowskim UE. Komisja Europejska kilkakrotnie analizowała sytuację w Polsce, by w lipcu 2016 r. przedstawić pełna ocenę zawierająca rekomendacje skierowane do rządu RP.
Postawa środowiska prawniczego. Elementem mechanizmu obronnego jest postawa środowiska prawniczego, zarówno reprezentującego wymiar sprawiedliwości, jak i prawniczego środowiska akademickiego. Już pierwsze symptomy wrogiego przejęcia porządku konstytucyjnego były przedmiotem oświadczeń, uchwał i deklaracji samorządowych organów i organizacji prawniczych. Wskazać można chociażby uchwałę Komitetu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk z 26 listopada 2015 r.[35] wskazującą na „nasilające się w ostatnich dniach zjawiska bezpośrednio dotyczące Konstytucji RP i obowiązującego porządku prawnego dowodzą naruszania zasady ustrojowej podziału władz niezależności sądów i niezawisłości sędziów” oraz na „niebezpieczeństwo zmiany fundamentalnej zasady podziału władz, co w konsekwencji prowadzić może do zmiany systemu ustrojowego RP. Konstytucyjny podział władz jako zasada i jako praktyka ustrojowa tworzy najważniejszy – obok sądownictwa konstytucyjnego – mechanizm blokujący tendencje autorytarne, Szczególnie niedopuszczalne jest wkraczanie władz ustawodawczych i wykonawczych w kompetencje władzy sadowniczej”. Półtora roku później Komitet Nauk Prawnych przyjął „Stanowisko”[36] w którym apeluje m. in. o „poszanowanie litery i ducha Konstytucji, podstawy ustroju niepodległej Polski, przyjętej w referendum powszechnym, a więc przez suwerena” oraz „realizacje wszelkich celów politycznych z poszanowaniem wolności i praw jednostki oraz zasad demokratycznego państwa prawa”.
Rok później ta sama Rada Wydziału podjęła uchwałę w sprawie naruszania ładu konstytucyjnego przez władze państwowe Rzeczypospolitej Polskiej[38] egzemplifikując sytuacje naruszania konstytucji i ustaw i wyrażając sprzeciw m. in „wobec działań, podejmowanych przez obecna większość parlamentarną, Prezydenta Rzeczypospolitej i Rząd. Godzą one w podstawowe zasady naszego porządku konstytucyjnego i wynikających z nich zasad: demokratycznego państwa prawnego, podziału władz, niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej, a także zasad poprawnej legislacji i publicznej konsultacji spraw ważnych dla obywateli oraz przestrzegania ich podstawowych praw politycznych”.
Innym przykładem reakcji środowiska prawniczego na naruszenie konstytucyjnego porządku w państwie mogą być uchwały Nadzwyczajnego Kongresu Sędziów Polskich[39] wskazujące na działania władzy ustawodawczej i wykonawczej mające na celu podporządkowanie sobie władzy sądowniczej, stopniowe ograniczanie uprawnień samorządu sędziowskiego w sądach, wzmacnianie nadzoru władzy wykonawczej nad sądami oraz podporządkowanie wykładni podstawowych przepisów ustrojowych dotyczących sądownictwa i trybunałów bieżącym interesom politycznym. Kongres wyraził także sprzeciw wobec arbitralnej odmowy powołania prze Prezydenta RP kandydatów na stanowiska sędziowskie przedstawionych przez Krajową Rade Sądownictwa, odmowy zaprzysiężenia wybranych zgodnie z prawem sędziów Trybunału Konstytucyjnego czy działań zmierzających do osłabienia pozycji Krajowej Rady Sądownictwa i władzy sądowniczej; „w dotychczasowej historii wolnej Polski sędziowie rożnych szczebli sądów i trybunałów nie byli przedmiotem tak drastycznych działań zmierzających do obniżenia ich autorytetu”.
Co więcej, kryzys konstytucyjny dotyczy samej istoty państwowości RP bowiem dotyczy istoty suwerenności państwa polskiego. Suwerenność jest stanem prawnym funkcjonującym nie ponad konstytucją, ale w jej ramach. Suwerenność nie jest determinowana przez ilość kompetencji, ale przez jakość wykonywania funkcji państwa przez jego organy, w szczególności organy konstytucyjne, realizujące przydzielone im kompetencje. W tym także, a często głównie, kompetencje tworzące konstrukcję współczesnego państwa konstytucyjnego, jak – przykładowo – zasada podziału władzy i mechanizm kontroli legalności i konstytucyjności działania organów państwa, (cały mechanizm kontroli władzy publicznej), rządy prawa, niezależność sądownictwa, lojalne wykonywanie zobowiązań międzynarodowych, efektywny system ochrony wolności i praw jednostki czy swoboda podejmowania zobowiązań międzynarodowych. To jest istota suwerenności, a naruszanie wskazanych, a także innych, nie wymienionych, zasad jest zaprzeczeniem suwerenność wewnętrznej państwa. Rzecz bowiem dotyczy wówczas nie państwa jako podmiotu, lecz grupy politycznej przywłaszczającej sobie tytuł do reprezentowania państwa.
Autodelegitymizacja takiej praktyki jest wynikiem naruszania konstytucji. Mamy więc do czynienia z delegitymizacją poprzez naruszanie prawa, w szczególności naruszanie norm konstytucyjnych. Także z tej, wewnętrznej, a nie tylko międzynarodowoprawnej perspektywy „suwerenność jest pojęciem chroniącym państwo, a nie tylko wyrazem jego rzekomo nieograniczonej władzy[40].
[37] Uchwała nr 01/12/2015 Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 14 grudnia 2015 r. ; wyniki głosowania jawnego: 62 glosy za, 40 głosów przeciw, 10 głosów wstrzymujących się.
[38] Uchwała Nr 02/12/12016 Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie naruszania ładu konstytucyjnego przez władze państwowe Rzeczypospolitej Polskiej; wyniki glosowania jawnego: za wnioskiem – 50 głosów, przeciwko – 25, wstrzymujących się – 29.
Tagi: Mirosław Wyrzykowski, kryzys konstytucyjny