Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/23142
Timestamp: 2020-02-20 15:05:02
Document Index: 119197085

Matched Legal Cases: ['in fine', 'in fine', 'in fine', 'Artículo 38', 'artículo 97', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'artículo 38', 'artículo 149', 'Artículo 16', 'Artículo 16', 'Artículo 19', 'Artículo 19', 'Artículo 25', 'Artículo 26', 'in fine', 'Artículo 27', 'in fine', 'Artículo 27', 'Artículo 27', 'in fine', 'Artículo 27', 'in fine', 'Artículo 85', 'Artículo 89', 'Artículo 149', 'Artículo 8', 'in fine', 'Artículo 16', 'Artículo 16', 'Artículo 16', 'Artículo 19', 'Artículo 19', 'Artículo 25', 'Artículo 27', 'in fine', 'Artículo 27', 'Artículo 27', 'in fine', 'Artículo 27', 'in fine', 'Artículo 29', 'Artículo 38', 'Artículo 85']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 216/2012
ECLI:ES:TC:2012:216
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trias, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1256-2004, interpuesto por 78 diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, contra diversos preceptos de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios de los puertos de interés general. Ha intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 27 de febrero de 2004 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito del Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque, en representación de 78 diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, por el que interponía recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 8, inciso final; 16 e) en relación con los artículos 16 b), párrafo 2; 16 c), párrafo 2; 29.4; 19.5, párrafo 2; 19.9 g), párrafos 2, 3 y 4; 21.6; 25.5 c); 26, párrafo final; 27.1, in fine, 27.3 a); 27.3, in fine, y 27.5, in fine, 28; 31.2, en conexión con los arts. 89.2 y 90; 38; 85.6; y la disposición adicional sexta, preceptos todos de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios de los puertos de interés general (“BOE” núm. 284, de 27 de noviembre).
a) El primer motivo invocado, y también el principal en la demanda, es la vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria (arts. 31.3 CE), que habría tenido lugar porque se conculcan los límites establecidos por la doctrina del Tribunal Constitucional para la colaboración entre ley y reglamento, reenviando aspectos esenciales de las tasas portuarias para su regulación por este último. En directa conexión con este motivo, se añade la vulneración del art. 97 CE en razón de la atribución al ente público “Puertos del Estado” y a las autoridades portuarias de la potestad para desarrollar determinadas previsiones legales que inciden en la cuantía de las citadas tasas. Se considera así vulnerada la reserva de ley en materia tributaria contenida en el art. 31.3 CE y, en determinados supuestos, también los límites de la potestad reglamentaria contenidos en el art. 97 CE.
b) El art. 28, que establece la “tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios”, se reputa inconstitucional por suponer una doble imposición con respecto de diversos tributos, entre los que se citan el impuesto sobre la renta de las personas físicas, el impuesto sobre el valor añadido, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y el impuesto sobre las actividades económicas. Además, se produciría doble imposición con respecto de la “tasa por ocupación privativa del dominio público portuario” (art. 19 de la Ley). Según la demanda, con la acumulación de ambas figuras se estaría sujetando a gravamen tanto el ejercicio de actividades comerciales como la ocupación del dominio público consecuencia de las mismas, de forma que la misma actividad estaría sujeta a dos figuras tributarias.
c) El art. 85.6 y la disposición adicional sexta, sobre la prestación del servicio de estiba y desestiba, se reputan contrarios al derecho a la libertad de empresa (art. 38 CE). Tras recordar la jurisprudencia, tanto constitucional (entre otras, STC 227/1993, de 9 de julio) como del Tribunal Supremo (entre otras, STS de 3 de julio de 1999), sobre el contenido de dicho derecho, se afirma que la regulación de las empresas estibadoras y las condiciones de acceso a la prestación del servicio vulnerarían la doctrina constitucional en la medida en que el precepto exige que dichas empresas se integren en las “agrupaciones portuarias de interés económico” que se crean en la disposición adicional sexta. Dicha exigencia, además de inconstitucional, supone contradicción con el proceso de liberación del sector portuario que pretende la norma, y es, finalmente, “una forma de coacción al empresario”.
d) El art. 19.5, párrafo 2, sobre la orden de valoración de los terrenos y aguas de la zona de servicios, se califica como contrario al derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE, en tanto que impide la impugnación, mediante recurso autónomo, de los valores contenidos en la orden.
e) El art. 19.9 g), párrafos 3 y 4, otorga al Ministerio de Fomento la potestad de aprobar los denominados “manuales de servicio” para determinados concesionarios que operen en el puerto de forma indeterminada. Entienden los demandantes que el precepto desborda los límites de la potestad reglamentaria. Además, se apunta la posibilidad de que dichos manuales escondan en realidad determinados criterios de homologación, lo que implicaría que el ejercicio de la actividad privada se deje en manos de las autoridades portuarias y el Ministerio de Fomento, con lo que se impide el ejercicio de estas actividades a la iniciativa privada. Se finaliza solicitando al Tribunal que aclare el alcance del precepto, corrigiendo una posible interpretación expansiva que podría vulnerar la libertad de empresa (art. 38 CE).
f) El art. 38 crea un instrumento de planificación portuaria denominado “plan director de infraestructuras del puerto”, previendo un trámite de “audiencia a la autoridad autonómica competente en materia de ordenación del territorio”. El precepto se reputa inconstitucional por vulnerar las competencias autonómicas de desarrollo legislativo en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE), además de poder incidir sobre otras competencias autonómicas, como pueden ser las que ostentan en materia de puertos que no tengan la consideración de interés general, de transportes, de pesca, de turismo y de deportes. Todas ellas pueden verse significativamente condicionadas o afectadas por las decisiones del plan director. En fin, se aduce que el legislador habría incumplido la doctrina contenida en la STC 40/1998, de 19 de febrero, cuyo fundamento jurídico 40 se transcribe parcialmente.
2. La Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, mediante providencia de 13 de julio de 2004, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Por último, se acordó publicar la incoación del proceso en el diario oficial, lo que se cumplimentó en el “BOE” núm. 186, de 3 de agosto de 2004.
3. El 26 de julio de 2004 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito del Abogado del Estado por el que solicita sea tenido por personado y concedida una prórroga del plazo para formular alegaciones por ocho días más.
4. La Sección Tercera de este Tribunal, mediante escrito de 28 de julio de 2004, acordó incorporar a las actuaciones el escrito anterior, tener por personado al Abogado del Estado y prorrogarle en ocho días más el plazo concedido para formular alegaciones.
5. Por escrito registrado el 13 de septiembre de 2004, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal que la citada Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, con remisión del recurso a la Dirección de estudios y documentación de la Secretaría General y al departamento de asesoría jurídica de la Secretaría General.
6. Mediante escrito registrado en este Tribunal el mismo día 13 de septiembre de 2004, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, sin formular alegaciones, dando por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
7. El 21 de septiembre de 2004 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado.
a) Se aborda en primer lugar el motivo principal de impugnación, la posible vulneración de la reserva de ley en materia tributaria en conexión, en algunos preceptos, con la incorrecta atribución de potestades reglamentarias a las autoridades portuarias, vulnerándose así los arts. 31.3 y 97 CE.
b) La impugnación del art. 28 no se apoya en argumentación alguna, ni tampoco parece existir vulneración de precepto constitucional alguno.
c) En relación con la impugnación del art. 85.6 y la disposición adicional sexta, sobre la prestación del servicio de estiba y desestiba, afirma el Abogado del Estado que resulta contradictorio afirmar que se vulnera la libertad de empresa del art. 38 CE cuando, precisamente, el aspecto que se objeta lo que pretende es la liberalización del servicio de estiba y desestiba, que hasta la norma impugnada era un servicio público de titularidad estatal que se prestaba en régimen de concesión a través de las sociedades estatales de estiba y desestiba. Por otra parte, las limitaciones que la ley establece al ejercicio de esta actividad no son arbitrarias ni desproporcionadas, sino que vienen exigidas por las particularidades del servicio. Además, la integración en “agrupaciones portuarias de interés económico” obedece a las características concretas de la actividad, como por ejemplo el alto grado de profesionalización que se requiere o la irregularidad de la demanda.
d) El art. 19.5, párrafo 2, que no consiente la impugnación autónoma de los valores contenidos en la orden de valoración de los terrenos y aguas de la zona de servicios, no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE, pues una interpretación correcta del precepto permite concluir, frente al criterio de la demanda, que la norma no condiciona ni limita el control jurisdiccional de la valoración, sino únicamente el momento en que éste puede producirse. De esta manera, resulta posible la impugnación de la valoración en el momento en que se produce la notificación individual de la nueva cuantía de la tasa.
e) El art. 19.9 g), párrafos 3 y 4, dentro de la regulación de determinadas bonificaciones de aplicación por las autoridades portuarias a las tasas sobre la ocupación del demanio, otorga al Ministerio de Fomento la potestad de aprobar los “manuales de servicio” para determinados concesionarios que operen en el puerto de forma indeterminada, actuando como base para que les sea de aplicación determinada bonificación. Pero estos manuales de servicio tienen como finalidad fijar determinados estándares de calidad, alcanzados los cuáles se activa la bonificación, por lo que no se menoscaba directa ni indirectamente la libertad de empresa.
f) El art. 38 no vulnera las competencias autonómicas de desarrollo legislativo en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE). En primer lugar, porque dicho plan es, como su nombre indica, una mera previsión y no un instrumento dirigido a la construcción o modificación de un puerto de interés general, papel que en la Ley desempeña el “plan de utilización de espacios concurrentes”. En todo caso, el art. 38 identifica la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio, arbitrando un mecanismo para integrar los criterios autonómicos. Finalmente, la Ley 48/2003 establece diferentes mecanismos de colaboración que facilitan la concurrencia de competencias sobre el mismo espacio físico.
8. Por providencia de 13 de noviembre de 2012, se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 14 del mismo mes y año.
1. En el presente recurso de inconstitucionalidad, promovido por 78 diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados, se impugnan diversos pasajes de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios de los puertos de interés general (en adelante, Ley 48/2003).
2. Antes de abordar el fondo de este recurso de inconstitucionalidad, debemos pronunciarnos sobre la pervivencia de su objeto, pues, durante la pendencia de este proceso, la Ley 48/2003 ha sido objeto de diversas modificaciones, habiendo sido finalmente derogada.
3. Delimitado como antecede el objeto de este proceso, debemos a continuación examinar la regularidad constitucional del art. 38, que tiene el siguiente tenor:
“Artículo 38. Plan Director de Infraestructuras del Puerto.
3. La ejecución de las obras previstas en un Plan Director de Infraestructuras requerirá, en su caso, la modificación del Plan de utilización de los espacios portuarios, de acuerdo con lo previsto en el artículo 97 de esta ley.”
4. Los anteriores razonamientos evidencian un problema de colisión entre dos títulos competenciales materialmente distintos. Por un lado, se encuentra la competencia del Estado en materia de “puertos de interés general” prevista en el art. 149.1.20 CE, competencia exclusiva, con el alcance que a la misma se dio en la STC 40/1998, de 19 de febrero. Por otro, se alzan las competencias de desarrollo en materia de medio ambiente que han podido asumir las Comunidades Autónomas mediante los correspondientes Estatutos de Autonomía, a partir de lo previsto en el art. 149.1.23 CE.
1º Declarar que ha perdido objeto la impugnación de los arts. 8, inciso final; 16 e) en relación con los artículos 16 b) 2, y c), párrafo 2, 29.4; 19.5, párrafo 2; 19.9 g), párrafos 2, 3 y 4; 21.6; 25.5 c); 26, párrafo final; 27.1, in fine 27.3 a); 27.3, in fine, y 27.5, in fine, de los arts. 28; 31.2, en conexión con el art. 89.2 y 90; 85.6; y de la disposición adicional sexta de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios de los puertos de interés general.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1256-2004
Interpuesto por sesenta y ocho Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios de los puertos de interés general.
Se enjuicia la constitucionalidad de diversos pasajes de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios de los puertos de interés general en relación con el principio de reserva de ley en materia tributaria y, en determinados supuestos, también con los límites constitucionales de la potestad reglamentaria.
Reiterando la doctrina de las SSTC 18/2011, de 3 de marzo y 149/2012, de 5 de julio, el Tribunal Constitucional declara la pérdida sobrevenida del objeto del recurso por derogación de las disposiciones controvertidas, con excepción del artículo 38, que suscita una controversia competencial no resuelta con la aprobación del vigente texto refundido de la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante. Se descarta la inconstitucionalidad del referido precepto, que crea un instrumento de planificación portuaria previendo un trámite de audiencia a la autoridad autonómica competente en materia de ordenación del territorio, trámite que en la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante es limitado a los supuestos en los que la aprobación del Plan Director de Infraestructuras del Puerto precise de evaluación ambiental estratégica.
El precepto impugnado es conforme con el orden de distribución competencial del artículo 149.1.23 de la Constitución y con la doctrina constitucional sobre los supuestos de concurrencia en un mismo espacio físico de competencias estatales y autonómicas derivadas de títulos jurídicos distintos (SSTC 13/1998, de 22 de enero y 40/1998, de 19 de febrero), pues contempla dos mecanismos que permiten la coordinación de competencias. Por un lado, la participación autonómica se instrumenta mediante los cauces previstos en el procedimiento de evaluación ambiental, regulado tanto en la normativa vigente con carácter previo a la derogación de la Ley 48/2003 como en la posterior. Por otro, se contempla un trámite de audiencia cuyo contenido no se predetermina ni impide que otros órganos autonómicos, distintos al competente en materia de ordenación del territorio, puedan participar.
Se descarta la inconstitucionalidad del artículo impugnado, pues el procedimiento de aprobación del plan director contempla la participación autonómica a través de los diferentes cauces enunciados en el propio procedimiento de evaluación ambiental enunciado, e incorpora un trámite de audiencia con carácter previo a la aprobación del dicho plan director que arbitra la posibilidad de tener en cuenta el criterio de la autoridad autonómica competente en materia de ordenación del territorio, pero sin predeterminar en modo alguno cuál deba ser el contenido concreto de dicho trámite [FJ 4].
El Estado, en base a su competencia exclusiva en materia de puertos, no puede adoptar la decisión sobre la ubicación de un nuevo puerto a espaldas de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio deba construirse, de manera que ha de establecer fórmulas de cooperación y buscar el mínimo sacrificio de las competencias concurrentes, debiendo esos mecanismos ser compatibles con el reparto de competencias en la materia, razón por la cual la decisión no puede quedar subordinada al parecer de la Comunidad Autónoma (SSTC 40/1998, 46/2007) [FJ 4].
Es competencia de la Administración general del Estado el llevar a cabo la evaluación del impacto ambiental cuando realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia, aunque ello debe conjugarse con el deber de colaboración con Comunidades Autónomas, lo que significa que debe ejercerla atendiendo a los puntos de vista de éstas (STC 13/1998) [FJ 4].
La concurrencia en un mismo espacio físico de competencias estatales y autonómicas, derivadas de títulos jurídicos distintos, exige buscar fórmulas que permitan su coexistencia pacífica, pudiendo el legislador elegir las técnicas más adecuadas, sin embargo, cuando los cauces de cooperación resulten insuficientes para resolver los conflictos, será preciso determinar cuál es el título prevalente en función del interés general concernido, lo que determinará la preferente aplicación de una competencia en detrimento de la otra (SSTC 18/1982, 46/2007) [FJ 4].
El Tribunal no puede dejar de pronunciarse en aquellos supuestos en los que, pese a su derogación, los preceptos impugnados mantengan vestigios de vigencia, así como también pervivirá el objeto cuando éste tenga naturaleza competencial y la derogación normativa no haya implicado, adicionalmente, la terminación de la controversia (SSTC 134/2011, 149/2012) [FJ 2].
Artículo 16 c), párrafo 2
Artículo 16.b.2
Artículo 19.5 párrafo 2
Artículo 19.9 g) párrafos 2 a 4
Artículo 25.5 c)
Artículo 26 in fine
Artículo 27.1 in fine
Artículo 27.3 a)
Artículo 27.3 in fine
Artículo 27.5 in fine
Artículo 85.6
Artículo 89.2
Artículo 149.1.23, passim
Artículo 8 in fine, f. 2
Artículo 16 e), f. 2
Artículo 16.b.2), f. 2
Artículo 16.c.2, f. 2
Artículo 19.5 párrafo 2, f. 2
Artículo 19.9 g) párrafos 2 a 4, f. 2
Artículo 25.5 c), f. 2
Artículo 27.1 in fine, f. 2
Artículo 27.3 a), f. 2
Artículo 27.3 in fine, f. 2
Artículo 27.5 in fine, f. 2
Artículo 29.4, f. 2
Artículo 38.2, ff. 3, 4
Artículo 85.6, f. 2
Competencias en materia de medio ambienteCompetencias en materia de medio ambiente, ff. 2 a 4
Puertos de interés generalPuertos de interés general, ff. 1, 4
Reserva de ley tributariaReserva de ley tributaria, f. 1