Source: http://www.nexos.co.cr/archivo/perspectivas/regulaciones-salud-laboral.htm
Timestamp: 2018-01-19 07:45:50
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Matched Legal Cases: ['artículo 74', 'Artículo 66', 'Artículo 73', 'Artículo 194', 'Artículo 196', 'artículo 208', 'Artículo 340']

Las Regulaciones en Materia de Salud Laboral en Costa Rica - Apuntes sobre su Actualidad y Perspectivas
Lic. Mario A. Blanco Vado.
Plantearse el análisis de las regulaciones en materia de salud laboral, su actualidad y perspectivas lleva implícitas algunas dificultades que posiblemente no se encuentren en otros ámbitos de nuestro derecho laboral costarricense.
En primer lugar, hasta ahora el tema ha sido escasamente abordado. Tanto desde la perspectiva de las organizaciones de trabajadores como de las entidades gubernamentales o de los propios empresarios.
En segundo lugar, se presentan dificultades en cuanto a la ubicación del material fundamentalmente reglamentario, en donde opera una profusa actividad de emisión pero una escasa labor de sistematización.
No obstante esas dificultades no impiden acometer un primer intento. En una primera parte se trata de señalar lo que podría denominarse como los caracteres fundamentales del sistema normativo costarricense en materia de salud ocupacional (aparte I); posteriormente se examinan las manifestaciones concretas que asumen tales principios en algunas de las regulaciones legislativas y reglamentarias (aparte II); para finalmente dejar planteadas algunas valoraciones sobre lo que desde una perspectiva sindical podría ser el futuro de la salud laboral en nuestro medio, tratando con ello de delinear las bases de una propuesta inicial (aparte III). En ningún caso se pretende dar por agotados los señalamientos; tan sólo se trata - si acaso - de dejar señalados algunos de los temas que requieren de un mayor análisis y de mayor profundidad.
I. LOS CARACTERES GENERALES.
Bien se sabe que el reconocimiento del trabajo como un "hecho social" obliga a la sociedad a " establecer un conjunto de normas y de principios que regulen la prestación del trabajo subordinado"(1) los cuales incluso se extienden a aquellas actividades que siendo también trabajo - aunque no subordinado - se tienen por asimilados al mismo. Es a ese conjunto de regulaciones a las que se denomina como derecho laboral.
Sin embargo el contenido del derecho laboral no se restringe a la regulación de la sola o simple relación de trabajo. Se incluyen en el también las regulaciones que tratan sobre la intervención de la autoridad administrativa, los Tribunales y los procedimientos aplicables, las regulaciones colectivas, etc.
También se incorporan en esta disciplina, en lo que aquí interesa, las regulaciones respecto a las condiciones generales y especiales en que se presta el trabajo, sobre la protección del trabajador, sobre los accidentes y las enfermedades del trabajo, y las reglas respecto de las correspondientes indemnizaciones. En general comprende el derecho laboral también todas aquellas regulaciones que para algunos pueden quedar comprendidas en el concepto de condiciones y medio ambiente de trabajo. Así, pese a todas las discrepancias sobre una pretendida autonomía, también se incorporan como parte del contenido de esta materia las regulaciones sobre la seguridad social (2).
Con lo anterior se deja planteada entonces como una primera afirmación que las regulaciones en materia de la salud laboral o aún de manera integral sobre las condiciones y medio ambiente de trabajo, formarán parte de ese conjunto de normas y principios definidos genéricamente como derecho laboral.
Se trata esta de una precisión en apariencia innecesaria, por evidente. Me interesa sin embargo resaltar con ello que las regulaciones que se adopten en torno al tema de la salud laboral, no escaparán a las características y los principios propios de toda la disciplina laboral. En suma, una de las partes (la salud laboral) no puede entenderse sino imbuida de las características propias del todo.
A partir de lo anterior, puede procederse a una breve precisión de lo que serían las características fundamentales del conjunto normativo en materia de salud ocupacional en nuestro país.
A. LA REGULACION CONSTITUCIONAL.
Al igual que todo el derecho laboral costarricense, las regulaciones sobre la salud ocupacional quedaron comprendidas en el proceso de constitucionalización, en nada ajeno a otras realidades Latinoamericanas.
Siguiendo una tendencia propia de todo el área, iniciada con la Constitución Mejicana de 1917, también el legislador costarricense situó al nivel de la carta fundamental los principios rectores de su Derecho Laboral (3).
Esa orientación constitucionalizadora abarcó también al tema de la salud ocupacional y específicamente de los accidentes y enfermedades profesionales. Pese a que existían ya regulaciones en la materia, no es sino hasta 1943 cuando como parte del Capítulo de Garantías Sociales se incorpora una norma constitucional específica. Es de esa misma norma que deriva la ley ordinaria aprobada en 1943 como parte del Código de Trabajo, y en la cual se establecen las regulaciones sobre la higiene y la seguridad "que exige el trabajo" así como sobre los "riesgos profesionales". Con todo lo cual se pretendió mantener no sólo la legislación vigente, sino también introducir las reformas que la misma experiencia parecía demandar a juicio de los promotores de la histórica reforma (4).
Ratificado el enunciado constitucional por la Asamblea Constituyente posterior (1949) se deja establecido en ese marco una específica referencia en cuanto a la obligatoriedad patronal ... " de adoptar en sus empresas las medidas necesarias para la higiene y seguridad del trabajo" (5).
La regulación constitucional indicada insiste sin duda en la orientación protectora que se asigna a todas las normas laborales. Esa tendencia, que lleva incluso a la conceptualización del denominado principio protector de toda la ley laboral, permite establecer la aplicación de las disposiciones -también en materia de seguridad e higiene- con un carácter coactivo u obligatorio para quienes actúan como patronos.
Junto a ello operan complementariamente tanto las atribuciones estatales de inspección y control como el principio de irrenunciabilidad que expresamente se establece para todas las garantías sociales, y que conforman a su vez un indudable principio del derecho laboral.
Una segunda referencia constitucional al tema se ubica en un sentido más específico aún. Se establece en la misma que los seguros contra riesgos profesionales "... serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales" (6).
Se toma así una opción que conviene resaltar. Si bien la seguridad social, específicamente la materia relativa a seguros de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte se desarrolla sobre la base de las contribuciones forzosas del Estado, los patronos y los trabajadores,(7) tal sostenimiento tripartita se desechó expresamente para efectos de los riesgos profesionales. Como la norma lo indica el seguro sobre riesgos del trabajo corresponde exclusivamente a los patronos.
Es esta una concepción que deriva de los enunciados clásicos del derecho laboral. Conforme al mismo, forman parte del riesgo de empresa los infortunios en que resulte inmerso el trabajador ya sea durante la prestación de los servicios o bien con ocasión de la prestación pactada.
La carga al patrono del sistema de seguros sobre riesgos del trabajo deriva sin duda de una traslación al comprador de fuerza de trabajo de las vicisitudes que sufra la misma. Se entiende con ello, que los riesgos del trabajo son parte de riesgo de la actividad patronal, y que tal consideración se encuentra implícita en la contratación laboral.
El principio protector del derecho laboral tiene aquí una manifestación mucho más específica. No sólo en cuanto al "costo" o financiamiento del seguro, (art.73) sino también en cuanto a que según las regulaciones constitucionales la obligación patronal tiene como un requisito esencial la existencia de una relación laboral entre las partes.
Las orientaciones constitucionales citadas (art. 66 y 73 ) se constituyen así en la base de todo el sistema costarricense en esta materia.
Las numerosas disposiciones legales y reglamentarias existentes se encargan de especificar la concepción que ambas normas establecen, sin olvidar en tal tarea los restantes enunciados, también constitucionales que orientan el derecho laboral costarricense.
B. LA PRESENCIA DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO LABORAL
Una segunda característica fundamental en materia de salud ocupacional es la presencia de los principios tradicionalmente reconocidos a la disciplina laboral. Los principios generales que pueden ubicarse en nuestro derecho laboral, el principio protector, el principio de la irrenunciabilidad, el principio de continuidad, el principio de la primacía de la realidad, el principio de la razonabilidad y el principio de la buena fe, tienen manifestaciones específicas en las normas legislativas y reglamentarias relativas a la salud ocupacional.
Conviene examinar sin embargo algunas de esas principales manifestaciones en torno al principio protector y al principio de irrenunciabilidad, los cuales bien pueden considerarse como básicos en esta materia.
1. EL PRINCIPIO PROTECTOR
Ya en otro lugar se ha afirmado que consustancial al derecho laboral es precisamente la protección del trabajador. En el propio origen de las normas laborales se encuentra y reconoce esa función tutelar básica del trabajador y las normas constitucionales no se apartan de ello.
El Estado asume como una de sus funciones primordiales la defensa y protección de aquél que considera la parte más débil de las relaciones laborales. Con base en ello se dictan un conjunto de disposiciones que tienden a evitar la explotación y las condiciones de miseria que llevaron en el pasado al establecimiento de las primeras normas laborales. Es en ese sentido que se reconoce al derecho laboral una abierta finalidad tutelar o protectora.
Aún y cuando se admite la existencia de reglas específicas y de otros de principios, se llega también a la conclusión de que todo el derecho laboral es en si mismo protector. Esa función tutelar tendrá muy diversas manifestaciones; pero en relación a las normas de salud ocupacional estas parecen orientadas claramente al cumplimiento de la función en comentario.
Y no sólo se trata de un marcado carácter obligatorio de las normas o de la exclusiva responsabilidad patronal sobre el sistema de aseguramiento de los accidentes laborales, sino de que en la base misma de todo el sistema se encuentra una evidente finalidad de protección a los trabajadores, en los cuales se reconoce su debilidad como parte obligada a la prestación laboral.
El carácter protector se encuentra incluso establecido en el ámbito constitucional. Tanto en las normas de carácter general sobre la finalidad del derecho laboral (citar) sino también en las normas que reglamentan de manera específica el mandato constitucional en el plano de la ley ordinaria laboral.
2. EL PRINCIPIO DE IRRENUNCIABILIDAD
También al igual que todo el derecho laboral, las regulaciones en materia de salud ocupacional no escapan al enunciado general de irrenunciabilidad que se asigna a las normas laborales. En ese sentido es posible también encontrar una expresa referencia general en el ámbito constitucional (8).
Atendiendo a lo anterior, la ley laboral se establece con un carácter de orden público (9). Se reitera así la condición imperativa u obligatoria de todas sus disposiciones. Ello conlleva la evidente obligatoriedad de su respeto en todas las relaciones laborales que se ejecuten en el país. Pero también se sostiene con ello la facultad estatal en materia de vigilancia, inspección e incluso sanción sobre el cumplimiento o sobre el incumplimiento según corresponda. Como resulta evidente, es esta una obligatoriedad que involucra tanto a patronos como trabajadores.
Como un complemento necesario de la definición anterior se establece también que las renuncias que hagan los trabajadores de las disposiciones laborales que los favorezcan se tendrán por no puestas y consecuentemente afectadas por una nulidad absoluta (10). De ello deriva que la renuncia conlleva la aplicación automática de la norma - de orden público - derogada en contra de la protección dispuesta. Es un prevalecer imperativo de los intereses generales, en este caso también protectores, por sobre la voluntad individual.
Es esta definición legislativa apuntada la más clara referencia al principio general de irrenunciabilidad de las normas laborales, la que no se opone en nada a la idea básica de que "el derecho del trabajo se presenta como una serie de prescripciones de carácter imperativo, marcado con el signo de orden público social, constituyendo en provecho de los trabajadores un mínimo intangible al cual la negociación puede agregar pero no retacear ni achicar" (11).
Con tales regulaciones se deja establecido, en el plano de la ley ordinaria uno de los principios generales, tanto en materia de irrenunciabilidad, como en relación a la naturaleza imperativa de las normas laborales. Obviamente este principio tiene una considerable presencia también en el ámbito de las normas de salud ocupacional. No sólo porque las mismas se encuentran formando parte de la codificación laboral ordinaria, lo que implica la aplicación de las normas generales, sino también por expresa disposición en ese sentido. Las normas de salud ocupacional no sólo se declaran como de interés público (art. 273 Cód. de Trabajo), sino que mediante distintas disposiciones se garantiza su aplicación obligatoria.
C. LA INTERVENCION ESTATAL.
No sólo el sistema de normas en materia de salud ocupacional costarricense se encuentra estructurado en concordancia con las características y principios de nuestro derecho laboral, sino que -tal y como corresponde - los caracteres que lo informan derivan a su vez de un específico modelo o concepción del papel del Estado en la sociedad y específicamente en las relaciones laborales.
En ese sentido debe tenerse presente que la legislación laboral costarricense se consolidó como una manifestación de un modelo de desarrollo marcado entre otros aspectos por una fuerte presencia estatal en las relaciones laborales, orientado hacia la implementación de un modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones.
No es incorrecta entonces la consideración según la cual, al igual que en el resto de Latinoamérica, es el nuestro un derecho laboral en el que prevalece como característica fundamental una amplia intervención estatal en las relaciones laborales. Ello genera sin duda como postulado central, que la determinación de las condiciones de trabajo tendrá como actor central al estado y sus instituciones. De ese enunciado derivan a su vez otros caracteres complementarios.
Lo apuntado se manifiesta de manera específica en el ámbito de las regulaciones sobre salud ocupacional en lo siguiente:
1. Una fuerte presencia de la participación estatal en la fijación y control de las condiciones en que se presta el trabajo.
Las normas en materia de salud ocupacional tienen en nuestro medio, al igual que todas las disposiciones laborales, un marcado acento hacia la participación estatal. Esta participación no sólo se refiere a la determinación de las condiciones de trabajo, sino también -como se verá - respecto al control y sanción sobre la aplicación de sus disposiciones.
En términos generales pueden indicarse como manifestaciones concretas del carácter indicado tanto la definición de orden público que se asigna a las normas relativas a la salud ocupacional, como la preeminencia de los entes públicos estatales en la fijación de las pautas a que obligatoriamente quedan sujetas las partes de las relaciones laborales.
En igual sentido opera la preeminencia absoluta de las autoridades administrativas y de seguros en cuanto al control de las normas, y sobre todo un sistema institucional de aseguramiento de los riesgos y enfermedades profesionales. En el sistema se asigna un papel preponderante a la entidad aseguradora estatal. En ese sentido todo el mecanismo de seguros de riesgos del trabajo se establece como una atribución exclusiva del Instituto Nacional de Seguros, institución autónoma.
Esta actividad estatal en la definición de las condiciones en materia de salud ocupacional, comprende también las medidas de seguridad e higiene de los lugares de trabajo, y los condicionamientos obligatorios en función de las medidas de protección personal de los trabajadores.
2. Una preponderancia de las reglamentaciones estatales por sobre las regulaciones autónomas en materia de salud laboral.
El sistema de salud ocupacional no se aparta tampoco de la concepción tradicional en cuanto a la preponderancia de la fijación reglamentaria estatal por sobre los acuerdos o regulaciones que autónomamente las partes acuerden.
La concepción anterior deriva posiblemente del carácter estatal que en sus orígenes tienen todas las disposiciones aplicables, y constituye un aparente exceso del principio protector.
Antes que impulsar los acuerdos colectivos o individuales en esta materia, se opta por restar - o al menos no sugerir - a las partes sus posibilidades de actuación autónoma. Si bien es posible encontrar algunas excepciones a tal enunciado, las mismas no modifican la apreciación general en cuanto a que el sistema no se orienta hacia el desarrollo de modalidades de acuerdo que permitan superar los enunciados legislativos o reglamentarios en punto a la salud ocupacional.
Lo anterior origina que todo el cuadro normativo quede conformado por regulaciones de orden estatal, elaboradas unilateralmente e impuestas - como ya se indicó - coactivamente a los sujetos interesados.
3. Un carácter represivo del sistema de control de condiciones en materia de salud ocupacional.
Como ya se indicó, corresponde al estado el control sobre la aplicación de las normas en materia de salud ocupacional. Ese carácter se complementa con un sistema destinado en lo fundamental a sancionar los incumplimientos a través de distintas entidades gubernamentales que ejercen labores de inspección sobre condiciones en materia de salud ocupacional. En lo fundamental el sistema persigue la imposición de sanciones económicas a aquellos que no cumplan con las regulaciones establecidas.
Las medidas administrativas de sanción o tendientes a la imposición de la misma, tales como el cierre del establecimiento y/o la multa económica, solo excepcionalmente se acuerdan en sede administrativa, y presuponen la intervención judicial, pero las actuaciones administrativas en esa orientación tienen una mayor presencia que otras medidas destinadas al convencimiento o la persuasión respecto al respeto de las normas estatales. Ello hace que el sistema de control tenga una función policial destinada menos a la prevención y más a la sanción.
II. LAS DISPOSICIONES LEGISLATIVAS Y REGLAMENTARIAS.
La caracterización formulada en el aparte anterior aplica tanto respecto de las regulaciones adoptadas en esta materia en los primeros momentos de nuestro derecho laboral, como en relación a las disposiciones legislativas y reglamentarias actuales. En ese sentido, las primeras regulaciones en materia de salud ocupacional, aprobadas en los primeros años de este siglo, no se apartan de la caracterización apuntada (12). Toda la legislación emitida posteriormente, incluida la actual (13), no parecen obligar a la modificación de las apreciaciones expuestas.
En la actualidad, la principal ley ordinaria en la materia es sin duda la Ley No. 6727, del 4 de marzo de 1982 que como se indicó estableció a partir de su vigencia un nuevo Título IV al Código de Trabajo de 1943; adicionalmente se encuentra una profusa actividad reglamentaria en distintos aspectos relacionados con la salud ocupacional en el que prevalecen las referencias a la seguridad e higiene en el trabajo. La ley se acompaña de una reglamentación específica emitida mediante el decreto Ejecutivo No. 13466-TSS. Junto a tales disposiciones subsisten una serie de reglamentaciones adicionales, ya sea de carácter general sobre la Seguridad e Higiene del Trabajo (Decreto No. 1 del 2 de enero de 1967, o bien de un contenido específico sobre determinadas áreas o temas.
Corresponde ahora y a partir de las definiciones efectuadas ubicar y profundizar sobre lo que podemos denominar como algunas de las principales manifestaciones concretas de las características apuntadas al sistema de salud ocupacional, tanto en el plano legislativo como en el reglamentario.
A. LA PROTECCION RESTRINGIDA.
Una serie de disposiciones, tanto legislativas como reglamentarias, tienden al desarrollo de la función protectora o tutelar del trabajador que contiene hasta ahora todo el derecho laboral.
No obstante esa protección, en el ámbito de la salud ocupacional, se plantea - como se verá - con un carácter restringido ya sea por aplicación de las expresas disposiciones del legislador o por un particular desarrollo a través de la actividad reglamentaria.
1. EXISTENCIA DE RELACIÓN LABORAL.
La ley costarricense establece como una regla general y consecuentemente como un presupuesto esencial para la aplicación del sistema de salud ocupacional la existencia de una relación laboral.
Si bien ello reitera el principio fundamental según el cual será considerado como patrono toda persona física o jurídica de naturaleza pública o de derecho privado, que utilice directamente o a través de intermediarios los servicios de otra u otras - persona física - en una relación de subordinación jurídica, como consecuencia lógica sólo en el campo de las relaciones laborales operan los mandatos del ordenamiento. Se trata sin duda de una concepción eminentemente contractualista, según la cual se presume que en la base de toda relación laboral existe necesariamente un acuerdo tácito o expreso de voluntades.
Esta presunción, regla básica - como se indicó - para la aplicación del derecho laboral, se mantiene incólume en el campo de la salud ocupacional. Precisamente por ello, las regulaciones en esta materia presuponen para su aplicación la existencia de tal acuerdo y consecuentemente de tal relación.
La única excepción a la regla general, se establece para aquellas personas que a pesar de no encontrarse ligados por una relación laboral, trabajadores por cuenta propia o independientes o bien los sujetos involucrados en actividades familiares excluidos de relación laboral, en cuyo caso el seguro puede llegar a expedirse como voluntario (14).
La exigencia de relación laboral se manifiesta en la definición de los eventos que se admiten como riesgos laborales y que por ello quedan comprendidos dentro de la protección del sistema. En este caso se comprenden todos aquellos acontecimientos que se produzcan durante la prestación de una labor en relación laboral, o lo que es lo mismo, en relación de subordinación. Pero una importante restricción estriba en la exigencia adicional de que el evento de que se trate se produzca durante la prestación de los servicios contratados (15).
Sólo por la vía de la excepción se admiten acontecimientos en apariencia excluidos de esta regla básica. Se trata de aquellos eventos acaecidos al trabajador fuera de las instalaciones del centro de trabajo, ya sea porque se encuentra en el itinerario y el patrono brinde o pague el transporte, o cuando se encuentre cumpliendo instrucciones u órdenes del patrono o prestando servicios fuera del centro de trabajo, aún finalizada la jornada ordinaria (16).
En ambos casos se trata de una misma concepción contractualista sobre la que parece necesario formular algunas precisiones adicionales. Ninguna de las situaciones apuntadas implica la quiebra del principio o exigencia de relación laboral; se trata tan sólo de situaciones en las cuales el acontecimiento no se produce en el lugar habitual de trabajo.
Cabe distinguir aún más. Salvo en relación al itinerario, en las restantes situaciones se privilegia la protección respecto de acontecimientos que se producen durante la prestación de los servicios aunque en este caso fuera de las instalaciones de la empresa, es decir, en lugar distinto del habitual.
Poca importancia puede tener la distinción legislativa en esta materia, respecto de las labores habituales cumplidas fuera del centro de trabajo, o labores no habituales producto de órdenes o instrucciones e incluso entre jornada ordinaria y extraordinaria, puesto que el principio fundamental que se aplica a todos los casos sigue siendo la existencia de la prestación de servicios derivada del elemento subordinación jurídica presente y determinante en todos los casos de la relación laboral.
En lo que se refiere a los desplazamientos hacia y desde el centro de trabajo, cabe apuntar que los eventos en el itinerario serán considerados por el sistema, de manera plena sólo cuando el patrono pague o brinde a los trabajadores el transporte. En lo restante, la cobertura se admite sólo respecto de aquellas prestaciones que no otorgue el sistema de seguridad social al trabajador y siempre y cuando no se varíe el itinerario usual (17). Se trata ésta de una concepción excesivamente restrictiva de la relación laboral que distingue erróneamente en función de la existencia de la remuneración. El desplazamiento al centro de trabajo, aún no siendo parte de la jornada de trabajo o no siendo brindado directa o indirectamente por el patrono, debería de ser considerado para efectos de la cobertura, pues se trata de un desplazamiento que ocurre con ocasión del trabajo mismo. De todas formas esa errónea concepción, según la cual la existencia del salario define la protección aplicable, no se sostiene respecto a los aprendices y aquellos que por su falta de pericia "no reciben salario" a los cuales se les considera válida y correctamente como trabajadores para los efectos de la aplicación de la ley (18).
Merece también una mención positiva la conceptualización extensiva, y que se establece como excepción, contenida en la consideración de los peligros de naturaleza especial que deba afrontar los trabajadores en el acceso a determinados centros de trabajo, los cuales se consideran inherentes al trabajo mismo, y por ende cubiertos por el sistema.
Finalmente parece equivocada la regulación contenida en torno a las situaciones de interrupción de la jornada de trabajo. Para la ley actual únicamente se entiende vigente la relación, para los efectos que interesa, cuando la interrupción obligue a la permanencia en el centro o lugar de trabajo (19). Se excluye con ello, erróneamente, toda una amplia gama de eventos que pueden acontecer durante las interrupciones de la relación laboral, aún cuando se trate de eventos acaecidos en el propio centro de trabajo y con ocasión del trabajo. Lo correcto en este aspecto hubiese sido la definición de que durante las interrupciones se considerarían como eventos atendibles por el sistema todos aquellos que no se produzcan en actividades ajenas a la prestación de las labores, dentro o fuera de las instalaciones del centro de trabajo.
2. LA OBLIGATORIEDAD.
Derivado de la indicada función protectora, las normas de salud ocupacional y con ello todo el sistema, se establece como obligatorio e irrenunciable para las partes de la relación laboral.
En punto a lo anterior, expresamente el seguro contra riesgos del trabajo encuentra una declaración legislativa en cuanto a su carácter forzoso, obligatorio y universal (20). En igual sentido, todo lo referente a la salud ocupacional se declara como de "interés público" (21) y cabe resaltar que conforme a una correcta definición legislativa, priva en ello una concepción integral, mucho más amplia que el tratamiento de las enfermedades y accidentes de trabajo.
Atendiendo también al mandato constitucional ya citado, corresponde exclusivamente a los patronos el sostenimiento económico del sistema de atención e indemnización de los accidentes y enfermedades del trabajo.
En ese sentido, puede afirmarse que en estricto apego a los principios, y atendiendo al carácter o naturaleza protectora de las normas laborales, el sistema de salud ocupacional se establece - en su sostenimiento económico - como una obligación para aquel que ocupe, en una relación laboral, la posición de patrono o acreedor de trabajo.
Si bien el tema de la obligatoriedad se plantea tradicionalmente en el sentido apuntado (sostenimiento económico del sistema) ello resulta parcial e insuficiente. Bien cabe profundizar en cuanto a que también existen en esta materia, otro tipo de obligaciones para las partes, no directamente económicas.
En ese sentido, una obligación patronal respecto de "adoptar las medidas preventivas que señalen las autoridades competentes..." se encuentra prevista en la legislación ordinaria (22), la cual es complementada con algunas disposiciones reglamentarias en materia de Seguridad e Higiene (23). En el mismo plano, existen obligaciones correlativas para los trabajadores en cuanto a "observar rigurosamente las medidas preventivas que acuerden las autoridades...y las que indiquen los patronos, para seguridad y protección personal de ellos o de sus compañeros de labores, o de los lugares en donde trabajan (24), o bien en atención a la necesidad de utilización y mantenimiento del equipo y accesorios destinados a la seguridad e higiene (25).
El enunciado que al efecto se establece de las obligaciones para las partes resulta disperso y general, y no parece cumplir adecuadamente con la función protectora o tutelar. Resulta evidente que en lo fundamental se orienta exclusivamente hacia la seguridad e higiene del trabajo, en una concepción bastante restringida y parcial de la salud ocupacional.
3. LA CONCEPCIÓN RESTRICTIVA
Los aspectos mencionados, muestran con claridad que es en relación a la definición del contenido o concepto de salud laboral en donde se evidencia una aplicación restrictiva o insuficiente de la función protectora o tutelar inherente a las normas en esta materia.
En primer lugar como ya se indicó es notoria la ausencia de obligaciones legislativas y reglamentarias para las partes en cuanto a la salud ocupacional concebida integralmente. Las regulaciones existentes en ese sentido y ya señaladas, aparte de referirse exclusivamente a la seguridad e higiene, no parecen tener el mismo nivel de desarrollo que la insistencia legislativa respecto al sostenimiento económico del seguro de accidentes de trabajo.
Cabe apuntar por ello que las normas costarricenses se encuentran fundamentalmente orientadas más hacia la regulación de las indemnizaciones y más en función de los contenidos y operación del seguro de accidentes y enfermedades del trabajo, que al desarrollo y consolidación de una concepción integral de la salud laboral.
En segundo lugar, el enunciado conceptual según el cual las regulaciones sobre salud ocupacional tienen como finalidad "promover y mantener el más alto nivel de bienestar físico, mental y social del trabajador...colocar y mantener al trabajador en un empleo con sus aptitudes fisiológicas y sicológicas y, en síntesis, adaptar el trabajo al hombre y cada hombre a su tarea" (26) no pasa de ser una importante y correcta definición programática que no encuentra mayor desarrollo en la ley y/o en la reglamentación.
Por el contrario, en lo fundamental, tanto en la ley como en la reglamentación, no sólo no se encuentra un desarrollo apropiado de esa definición programática sino que prácticamente todo el contenido del ordenamiento se dirige - restrictivamente - ya sea a los temas de seguridad e higiene o bien a los aspectos propios y operativos del seguro de accidentes.
El escaso desarrollo del enunciado general indicado, y pese a la abundante regulación de los aspectos de seguridad e higiene, se revela a mi juicio como una de las más importantes restricciones a la función protectora que corresponde cumplir a las normas en esta materia.
4. LA INDEMNIZACIÓN TARIFADA.
Es también una manifestación de la función protectora o tutelar básica del derecho laboral el establecimiento de las indemnizaciones tarifadas respecto de los accidentes de trabajo. Tal y como correctamente se plantea en doctrina, no cabe duda de que el sistema tarifario implica por sí mismo una indemnización parcial del accidente de trabajo (27).
Conforme al sistema establecido en la ley costarricense el trabajador recibe una indemnización que a cambio de no cuestionar - como regla general - el carácter laboral y la procedencia de la indemnización, se limita en el tiempo (cinco y diez años) y en su monto según el salario devengado por el trabajador (28). Obviamente que en si mismo este modelo tarifario implica un reconocimiento sólo parcial de los perjuicios realmente sufridos por el trabajador, la que se hace derivar de la denominada responsabilidad objetiva.
En términos generales, el modelo de indemnización tarifada se establece en protección del trabajador y en atención a sus limitaciones probatorias, pero no cabe duda de que en sí mismo implica una aplicación parcial de los daños concretos recibidos por el afectado (29).
B. LA PRESENCIA ESTATAL
Como ya se ha indicado, en el ordenamiento costarricense en materia de salud ocupacional es notoria una fuerte presencia estatal. Esta se manifiesta en distintos niveles, y abarca tanto la emisión, como la aplicación, el control e incluso la sanción de las infracciones.
1. LA EMISIÓN DE LAS DISPOSICIONES.
Atendiendo a la concepción tradicional, la mayoría - por no indicar la totalidad - de las disposiciones aplicables en esta materia tienen como origen la actividad estatal.
No se trata de impugnar la normal y admisible naturaleza estatal de las disposiciones legislativas y reglamentarias, sino de insistir en que difícilmente se encuentran en nuestro medio orientaciones para que sean las propias partes las que establezcan, de manera autónoma, regulaciones en el campo de la salud ocupacional.
Lo anterior queda en evidencia si se repara en que el tema de la salud ocupacional es ajeno a las orientaciones legislativas expresas sobre el contenido de la Convención Colectiva de Trabajo (Art. 58 C.T.), y a las regulaciones que mediante Decreto Ejecutivo se establecen como contenido básico del Reglamento Interior de Trabajo.
En atención a la realidad, debe advertirse sin embargo que han sido los propios interesados, sin la sugerencia estatal, los que eventualmente han incorporado el tema en sus instrumentos colectivos, o en aquellos instrumentos - también colectivos - generados en sede judicial como son los casos de los laudos arbitrales o excepcionalmente de los Convenios Conciliatorios. Pero esa incorporación no invalida la afirmación inicial en cuanto a la poca ingerencia de las normas en función de orientar a los interesados directos por la regulación autónoma del tema.
La omisión apuntada no puede entenderse como excepcional; se trata de una clara manifestación que implica - al igual que en muchos otros temas - que el ordenamiento se orienta más por la definición unilateral de las reglas aplicables a las relaciones laborales, por sobre las definiciones autónomas o prevenientes de la voluntad de los propios interesados.
Esa concepción es congruente con la idea de un Estado interventor, interesado en afectar o regular el mercado de trabajo en función de sus objetivos, definiciones e intereses, y que restringe por su propia definición la autonomía colectiva.
2. APLICACIÓN Y CONTROL.
Al igual que en el aparte anterior, la aplicación, control y sanción de las omisiones corresponde exclusivamente a la actividad estatal. Así, una serie de cuerpos de inspección, ubicados en distintos ámbitos de la administración pública, tienen a su cargo la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones de salud ocupacional.
En algunos casos se trata de una supervisión que se ejerce en función del sistema de aseguramiento, como una forma de mantener actualizada la cotización patronal, evitando con ello la evasión. En este ámbito, el control estatal tiende a la protección de los trabajadores en función del pago de las cuotas patronales, o la obligatoriedad del aseguramiento, mecanismo que permite incluso que las "primas" sean aumentadas cuando no se cumplan las prevenciones formuladas por la entidad aseguradora (30).
En otras ocasiones, la supervisión se dirige al respeto de las disposiciones en materia de seguridad e higiene, tanto en lo que se refiere a las instalaciones de la empresa, o bien a la prestación de los servicios, en lo atinente a los equipos e implementos que garanticen la adecuada protección de los trabajadores.
En ambos casos, de todas formas, la labor de inspección y control compete a las autoridades administrativas, ya sean estas propias de la administración del trabajo,tales como el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud, Municipalidades o de la entidad aseguradora (31).
Prevalece en esta orientación una preeminencia de la actividad estatal, que por demás se revela como absolutamente ineficiente. Pese a todas las dificultades, ninguno de los actores parece dispuesto a admitir - por ahora - que la inspección y el control exclusivamente en manos del Estado resulta insuficiente, y sobre todo, que esa insuficiencia sólo sería posible de resolver estableciendo un número de inspectores muy superior a los existentes.
En lo que tiene relación con la sanción tanto de las infracciones a las disposiciones legales o reglamentarias, o bien la inobservancia de las observaciones y prevenciones que formulen los inspectores autorizados, al igual que en otros ámbitos, la sanción se manifiesta en la imposición de una multa económica.
La particularidad que puede apuntarse es que corregida la fijación estática y tradicional en materia de infracciones a la ley laboral recientemente (32), y con ello se establecieron algunas multas en relación directa con el monto del salario mínimo de los trabajadores afectados o de la actividad de que se trate, en materia de salud ocupacional no se modificó el monto de las sanciones.
Precisamente por ello, las omisiones o genéricamente las infracciones en esta materia, seguirán siendo sancionadas con un monto fijo establecido hace más de diez años. Queda a salvo de lo anterior, y como excepción, aquellos casos en que se trate de divergencias con los inspectores de la entidad aseguradora, en cuyo caso la afectación o aumento de las primas sigue siendo una atribución de la entidad estatal encargada, que puede orientarse hacia el cumplimiento de las disposiciones.
Finalmente debe señalarse la posibilidad excepcional prevista en la ley de proceder al cierre del establecimiento o centro de trabajo, más como una definición programática que como una medida que pueda decretarse en la práctica.
En este caso, asumiendo la protección de los trabajadores, se supone que las autoridades administrativas pueden ordenar el cierre temporal del establecimiento. Conforme a las regulaciones propias de un derecho laboral tradicional, tales clausuras se reputan como de responsabilidad empresarial, y los trabajadores no ven afectado por ello su salario.
En este punto debe advertirse que pese a las discusiones que genera en el medio laboral la eliminación de las indemnizaciones por despido, aún no se ha reparado en que tal afectación tiene consecuencias importantes también en relación a las normas de salud ocupacional. Ello es así en virtud de que si se elimina la indemnización por despido (cesantía) para convertirla en una prima de antigüedad pagadera mensualmente, tal y como se encuentra propuesto el patrono afectado por un cierre del establecimiento, tendrá una marcada inclinación por la terminación de las relaciones laborales más que el deseo de mantenerlas con el pago de los salarios a su cargo.
Este fenómeno de afectación general de las situaciones de suspensión de las relaciones laborales ha sido advertido genéricamente tanto por patronos como por las organizaciones sindicales, sin repararse aún específicamente en su relación con los cierres derivados de la infracción a las normas de salud ocupacional.
De todas formas la clausura del centro de trabajo, ante el incumplimiento de las disposiciones en materia de salud ocupacional, se encuentra en el centro del control y aplicación de las disposiciones.
En términos generales la labor de inspección y control a cargo del estado continúa siendo uno de los principales reparos que formulan los sectores empresariales. Las objeciones al respecto se plantean en el sentido de que la labor de policía que se ejerce sobre las condiciones de trabajo, no debería de considerar como única función la imposición de sanciones incluido el cierre del establecimiento. La principal deficiencia del planteamiento empresarial consiste en no proponer claramente mecanismos alternativos que conduzcan al mejoramiento del respeto de las normas establecidas en la materia, sin necesidad de la sanción económica o el cierre del establecimiento.
3. TRIPARTISMO.
La ley costarricense establece la conformación de un órgano supuestamente rector en la materia de salud ocupacional, denominado como el Consejo de Salud Ocupacional. Se trata de un órgano adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y de composición tripartita (33), al que concurren representantes de los trabajadores sindicalizados, de los empresarios y de las principales entidades públicas interesadas en la salud ocupacional (INS - MTSS). Mediante la reglamentación general correspondiente se definen los detalles tanto de la competencia fijada como de la conformación de la entidad (34).
El Consejo de Salud Ocupacional es una clara manifestación del intervencionismo estatal en el campo de las relaciones laborales y específicamente en lo atinente a las condiciones de trabajo. No sólo por la presencia de las entidades públicas en su seno y la apuntada pertenencia al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sino también porque la ley revela una marcada tendencia hacia la asignación de un papel eminentemente técnico, en relación a la coordinación, promoción y el estudio en el campo de la salud ocupacional, pero en el cual el Poder Ejecutivo conserva para sí la decisión final.
El Consejo es en lo fundamental un ente que propone al Poder Ejecutivo, aspecto que se enmarca dentro de una concepción tradicional según la cual el tripartismo es tan sólo la posibilidad de compartir las opiniones de los sectores, sin trasladar por completo las responsabilidades que continúan siendo función única y exclusiva del sector gubernamental. Semejante orientación permite, como en el caso del Consejo, hacer partícipes a los sectores de la información técnica, pero les impide por sí mismos el desarrollo de los temas de interés, e incluso impide la fijación de políticas generales distintas de aquellas definidas por el Poder Ejecutivo.
Las normas legales y reglamentarias que regulan el Consejo de Salud Ocupacional revelan la existencia de un tripartismo que impide más que fomenta el desarrollo de los sectores, y en el que se mantiene la intervención estatal como un principio fundamental orientado a controlar la presencia de los sectores no gubernamentales.
La deficiencia propia de este tripartismo se agrava al establecerse la conformación de la representación de los trabajadores como de naturaleza exclusivamente sindical y en función de las entidades Confederales. Estas Confederaciones se rotan en el espacio tripartita pese a su escasa o nula representatividad, lo que aísla aún más al Consejo de los trabajadores y sus verdaderas organizaciones.
Desde luego que el mantenimiento de ese nivel de participación en la función pública legitima - con la sola presencia - a las Confederaciones sindicales, e impide que otros sectores sindicales, no confederales pero con suficiente representatividad, tengan acceso a esa función pública disminuida que el Consejo implica.
De todas formas, las acciones que desde el Consejo se emprenden o pueden emprenderse, por las propias restricciones de la ley, no permiten involucrar realmente a los interesados (trabajadores y empresarios) en el tema de la salud ocupacional, menos aún superar las restricciones con que se regula el tema en nuestra realidad.
C. LAS COMISIONES DE SALUD OCUPACIONAL
Si bien en el ordenamiento costarricense en términos generales prevalece una fijación unilateral y de naturaleza estatal de las condiciones de trabajo, como una de las excepciones importantes (35) se establece una entidad bipartita en el seno de la empresa a la que se fija como competencia específica el ámbito de la salud ocupacional.
Estas entidades, actualmente denominadas como Comisiones de Salud Ocupacional (CSO), se encuentran establecidas ya en las primeras regulaciones legislativas sobre la materia (36), y en las reglamentaciones emitidas a su amparo (37).
Las actuales CSO se establecen por ley como obligatorias en todo centro de trabajo que cuente con más de diez trabajadores, y tienen como función "investigar las causas de los riesgos del trabajo, determinar las medidas para prevenirlos y vigilar..." por el cumplimiento de las disposiciones en materia de salud ocupacional (38).
Una reglamentación ejecutiva específica, se encarga de establecer a las CSO algunas otras tareas de promoción, información entre los trabajadores, o de colaboración y apoyo a los servicios públicos encargados de la salud ocupacional y de reiterarles una composición paritaria y bipartita, estableciendo que la representación de los trabajadores se designará en una asamblea de todo el personal, sin que se establezca para esos efectos, alguna participación sindical (39).
A mi juicio en el caso de las CSO nos encontramos frente a una típica y verdadera designación de representantes electos en los términos contemplados por las regulaciones internacionales. En ese sentido aplicarían para estas entidades, las regulaciones y las protecciones que establece el Convenio No. 135 de la OIT, Relativo a las facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa (40), junto con las facilidades que la reglamentación de todas formas establece, como es el caso del ejercicio de sus funciones dentro de la jornada de trabajo.
Cabe observar - finalmente - que estos representantes de los trabajadores no pueden formar parte del personal de confianza, ni tener una antigüedad menor a un año en el empleo, salvo cuando se trate de nuevos centros de trabajo o en los casos en que la mitad de los trabajadores no completen la antigüedad indicada (41).
III. PERSPECTIVAS. HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA PROPUESTA SINDICAL EN MATERIA DE SALUD OCUPACIONAL.
Ya se ha afirmado en otro momento, que el tema de la salud ocupacional, aún en su concepción más restringida ha sido abordado escasa y parcialmente por las organizaciones sindicales.
Pese a ello, pueden encontrarse referencias en algunos de los instrumentos colectivos, tales los casos de los fenecidos laudos arbitrales en el sector público, o en algunas de las Convenciones Colectivas de Trabajo excepcionalmente suscritas en el ámbito del sector privado.
Ocasionalmente algunas propuestas y proyectos sindicales en esta materia han contado con apoyo financiero nacional e internacional, sin llegar a consolidarse plenamente.
Tampoco modifica en nada la apreciación inicialmente expuesta en cuanto a un abordaje parcial, la precaria participación sindical en el Consejo de Salud Ocupacional; la que se plantea más en función de la búsqueda de legitimidad por parte de las entidades confederales poco representativas, y más por un interés gubernamental de cooptación del movimiento sindical, que por que exista una verdadera propuesta sindical sobre el tema.
Todo lo anterior lo refuerza la actitud que asumen tanto el sector empresarial como gubernamental al respecto.
Por una parte el empresariado, en términos generales y salvo contadas excepciones, considera la salud ocupacional como limitada al pago de las primas por accidentes y enfermedades del trabajo, y siempre en directa relación con los costos de producción. Por otra parte las entidades gubernamentales, restringen sus acciones y sus propuestas al ámbito del control sobre la seguridad e higiene del trabajo en el marco de una concepción tradicional sobre el papel estatal en el mundo del trabajo.
A. LAS CUESTIONES PREVIAS
Establecer las pautas que debería contener una propuesta sindical en materia de salud ocupacional, obliga a mi juicio a realizar dos valoraciones previas e importantes.
En primer lugar debe establecerse una breve caracterización del contexto en el que se desarrollan las relaciones laborales. Obviamente dicho contexto influye directamente sobre el tipo de relaciones, pero sobre todo condiciona y obliga a una propuesta sindical en nuestro tema de interés.
En segundo lugar, debe fijarse la existencia y contenido de algunos de los principales obstáculos que afectan negativamente el desarrollo del movimiento sindical en la empresa, y que en el fondo se oponen a la consolidación de un nuevo modelo o sistema de relaciones laborales.
1. EL NUEVO CONTEXTO
La situación podría permanecer en una etapa de desinterés general en la que resulta más que evidente la falta de una propuesta sindical integral sobre la salud ocupacional. No obstante, un conjunto de factores, tanto en el plano nacional como en el internacional, podrían en el corto plazo generar algunos cambios importantes en el mundo del trabajo y desde luego también en esta materia.
En lo fundamental puede afirmarse que el indudable cambio del modelo de desarrollo, con el abandono de la sustitución de importaciones, así como las restricciones en el papel interventor del estado en las relaciones entre los sujetos laborales y en el mercado de trabajo mismo, se encuentran en la base del nuevo contexto.
El nuevo modelo de desarrollo fundamentado en la promoción de las exportaciones y en el que la ubicación de Costa Rica en el ámbito internacional depende en gran medida de la competitividad que logre obtener su producción en los mercados no nacionales, establece una serie de nuevos requerimientos de carácter general para el país.
Obviamente que la pretensión sindical básica deberá de seguir siendo la defensa y el mejoramiento de las condiciones de trabajo. Pero tomando en consideración lo expuesto, los señalamientos sindicales podrían estar orientados a evitar que la competitividad internacional se obtenga sobre la base del deterioro de las condiciones de trabajo. La necesidad de atender a tal requerimiento parece que marca toda propuesta sindical en la actual coyuntura. Bajo ninguna circunstancia la implantación del nuevo modelo debe implicar obtener competitividad internacional sobre la base de las condiciones y medio ambiente de trabajo. En ese sentido, resulta evidente el importante papel que la defensa y el mejoramiento de las reglas de salud laboral asumen.
2. LOS OBSTACULOS INTRINSECOS.
Como se indicó, la tarea de construir una propuesta sindical en el tema de salud ocupacional tiene algunos antecedentes necesarios.
Existen por una parte una serie de factores al interior del propio movimiento sindical que pueden reputarse como verdaderos obstáculos para la satisfacción de un requerimiento como el apuntado. Ello no quiere decir que no existan y no deban corregirse también, las fuertes manifestaciones de una relación poco democrática al interior de la empresa, que cabría admitir como obstáculos externos que limitan el desarrollo sindical en la empresa.
Pero por ahora conviene precisar solamente el conjunto de esos "factores" al interior del movimiento sindical, que de no ser resueltos satisfactoriamente difícilmente permitan abordar los temas propios de la actual coyuntura.
En mi criterio éstos no se relacionan exclusivamente con la salud ocupacional, sino más bien en general con la propuesta y actuación sindical de mediano y largo plazo. Conviene entonces su breve repaso.
2.1 La propuesta sindical en la empresa.
Es de sobra conocido que en la actualidad el desarrollo de la organización sindical en la empresa costarricense es bastante precario. No cabe duda tampoco respecto de que esa precariedad tiene relación directa con una abierta actitud de rechazo y de represión por parte de la mayoría de los patronos.
Pero sin embargo, contrario a una tendencia u opinión generalizada, en mi criterio aún si se resolviese ese aspecto, no cabría esperar - automáticamente - un desarrollo sindical considerable en la empresa.
Lo que me atrevo a afirmar es que la represión patronal es tan sólo uno de los varios factores que inciden en una baja tasa de sindicación en el sector privado; junto a esa innegable represión inciden también otros aspectos que deben considerarse.
Lo anterior lo corroboran dos hechos. En primer lugar las formas de organización sindical no ligadas directamente a la empresa, como es son los casos del sindicato gremial o del sindicato industrial (42) no han logrado incidir favorablemente en la baja tasa de sindicación. En segundo lugar, las recientes medidas de protección a la actividad sindical en la empresa (43), necesarias sin duda, no son por sí solas suficientes aunque generen algún crecimiento o fomento de la actividad sindical.
Tal parece que continúa siendo válida la afirmación de que ninguna ley es por sí misma un pasaporte a la felicidad.
Lo anterior revela la existencia de un obstáculo en la elaboración de una propuesta sindical en materia de salud ocupacional que podría ser definido como intrínseco al movimiento sindical y que merece mayor reparo de nuestra parte.
Debe reconocerse que junto a la represión patronal se presenta también una deficiente identificación del trabajador con el discurso sindical.
Para una gran mayoría de los trabajadores no existe el convencimiento pleno de que la organización sindical le resulte útil a la satisfacción de sus intereses personales. Algunos estudios recientes en esa perspectiva revelan tan sólo una expectativa del trabajador respecto a la defensa legal en materia de sanciones y despidos, o bien una referencia generalizada en función a las necesidades de un incremento salarial.
La apuntada falta de un elemento subjetivo para el desarrollo sindical en la empresa ha de tener alguna relación con un discurso sindical excesivamente cargado en función de la oposición de los intereses de clase, y también con las actuaciones de un sindicalismo de clara orientación ideológica o partidaria en la agricultura bananera. Ambos hechos, trascendentales en la historia sindical costarricense, han sido sin embargo factores que afectaron y conforman aún la actual percepción laboral respecto de la organización sindical.
Derivado de ello, para la mayoría de los trabajadores la organización sindical se circunscribe a la obtención de un incremento salarial y a la defensa legal ante el despido, o bien a la obtención de las prestaciones económicas generadas por la represión patronal.
El obstáculo que implica esta restringida identificación entre el trabajador y la organización sindical debe ser superado en la actual coyuntura. Esa necesidad obliga sin embargo a una serie de ajustes al interior de la organización sindical fundamentalmente en cuanto a los planteamientos que se formulan a los trabajadores en el seno de la propia empresa. No parece correcto plantear una renuncia al carácter de clase de la organización sindical, ni mucho menos abandonar aquellas actividades que implican la satisfacción de los intereses que los trabajadores ubican como sus intereses primarios. Por el contrario, se trata de reforzar y complementar las expectativas de los trabajadores respecto de la organización sindical, para que se produzca una variación positiva en la deficiencia subjetiva que apuntamos.
En esa dirección el discurso y/o planteamiento sindical debería contemplar los temas salariales y su relación con la productividad; la competitividad internacional y la eficiencia en la prestación de los servicios; la capacitación y la formación profesional; junto a lo que se mantendrían los temas tradicionales de condiciones de trabajo, mecanismos y procedimientos de despido y sanción disciplinaria.
Admitida la necesidad de elaboración de ese nuevo discurso cabría incorporar en el mismo, en el aparte de las cuestiones no tradicionales, el tema de la salud ocupacional en relación a los requerimientos que sin duda se presentan a la actividad empresarial en la actualidad.
En términos generales se trata de "reconvertir" el discurso sindical en la actual coyuntura, para que el mismo se ajuste a las necesidades y expectativas del trabajador; en suma se trata de modificar el apuntado elemento subjetivo en donde el balance se presenta como desfavorable. Todo ello tiene relación también con lo que en otro espacio se ha denominado como la privatización de la agenda sindical (44), lo que haría que la misma deje de ser el contenido de temas del exclusivo interés sindicalismo del sector público, pero también con su necesaria actualización dado que las nuevas situaciones requieren de una innegable propuesta sindical.
Debe quedar entonces claro que el obstáculo intrínseco que aquí se trata no estriba tanto en el contenido eventual y no elaborado de una nueva agenda, sino más bien en avanzar hacia el convencimiento respecto de la necesidad de una actualización del discurso y actuación en el seno de la empresa.
Dado que el actuar en esa dirección puede conducir a coincidencias con algunos sectores empresariales, se plantean importantes reparos basados en su gran mayoría en la elaboración clásica de la lucha de clases y/o en el temor a una eventual caída en el reformismo o peor aún en lo que los sectores sindicales más atrasados denominan falsa y torpemente como la "solidarización" sindical (45). Pese a todo, la discusión está planteada y nada indica que no pueda resolverse favorablemente el obstáculo.
2.2. La representatividad sindical.
Un segundo obstáculo - también "intrínseco" - se encuentra referido al tema de la representatividad sindical. En términos generales, el sindicalismo costarricense tanto el existente en el sector público como el que eventualmente llegase a desarrollarse en el sector privado, deberían de resolver el cuestionamiento de su propia representatividad.
No se trata únicamente de que la actuación en función de los intereses de las distintas categorías profesionales sean competencia de organizaciones efectivamente representativas, sino también de la determinación de los criterios que al interior mismo del movimiento sindical resuelvan los conflictos intersindicales.
En lo que respecta al interés de categoría, en los distintos ámbitos incluido desde luego el plano nacional, evidentemente el cuestionamiento no sólo ya existe, sino que resulta más que evidente.
La poca representatividad que ostenta el sindicalismo institucionalizado, no merece mayor explicación. Pese a ello el principal exponente de esa representación institucional, las distintas confederaciones sindicales, continúan ocupando o si se quiere usurpando los espacios de representación a través de una falsa función de participación que como se dijo es más una búsqueda de legitimidad que una defensa de los intereses de los trabajadores nacionales.
Es de prever entonces que el sindicalismo que surja en la empresa privada pretenda reiterar la errónea concepción de representación institucional hasta ahora conocida. Ello obliga a resolver el obstáculo al interior del movimiento sindical. Una correcta definición de representatividad sobre la base de la afiliación que ostenten las organizaciones sindicales, y no en función de sus compromisos con el empresario, con el modelo de desarrollo o con el gobierno de turno, refuerza el principio de autonomía sindical tan caro al concepto mismo de libertad sindical.
Ello quiere decir que asumir el tema de la representatividad implica resolver también sobre la autonomía sindical y parcialmente respecto de la cooptación a la que ha conducido la institucionalización sindical en nuestro país. Ninguna propuesta sindical tendría sentido si no es ejecutada a partir de una correcta aplicación de los criterios de representatividad.
2.3. El tripartismo fuente de cooptación.
Finalmente, y estrechamente ligado a lo anterior es de esperar una superacin del tripartismo tradicional.Es claro que junto a la carencia de representatividad en quienes ejercen la función de participación, el tripartismo se ha convertido en un obstáculo importante al desarrollo sindical.
La reconsideración sindical de la función de participación en la función pública a través de los mecanismos y órganos tripartitos sigue siendo por ello una necesidad innegable.
No sólo se trata de buscar espacios para el avance del nuevo contenido de la agenda sindical, sino de que esos espacios - aún dentro de las entidades públicas - deben servir para consolidar la organización de los trabajadores alrededor de las correspondientes propuestas y no para la legitimación de algunos de los líderes sindicales.
Mas aún el movimiento sindical debe ser capaz de rechazar las pretensiones de cooptación gubernamental que surgen de la participación en las entidades tripartitas, en función de respaldo al modelo de desarrollo en ejecución o peor aún de los intereses del partido transitoriamente en el gobierno. Se trata nuevamente de la señalada relación entre representatividad y autonomía sindical, vital para el verdadero desarrollo sindical.
B. LA SALUD OCUPACIONAL UN COMPONENTE DE LA ESTRATEGIA SINDICAL
Avanzar en la superación de los obstáculos indicados, así como de aquellos otros que pueden reputarse como externos al movimiento sindical, debe permitir la elaboración de una propuesta sindical integral respecto de las relaciones laborales que permita avanzar hacia una verdadera democratización de la empresa.
Si bien los requerimientos que derivan en este ámbito del nuevo modelo de desarrollo son de muy variado orden, no cabe duda de que adquieren una particular importancia aquellos que aplican directa o indirectamente sobre el sistema de las relaciones laborales o si se quiere del mercado de trabajo.
En ese ámbito, y en lo que aquí interesa, deben ubicarse las necesidades en el campo de la salud ocupacional como parte de la propuesta sindical integral sobre las relaciones laborales. Estas necesidades quedarían enmarcadas además por la urgencia sindical de encontrar un abordaje diferente y no tradicional de sus cuestiones y que ayude a la identificación laboral con la propuesta.
Se trata en suma de construir una propuesta en materia de salud ocupacional que desde la perspectiva sindical se ajuste a los requerimientos actuales; es decir, que tome en consideración los cambios de contexto apuntados y la superación definitiva de los obstáculos en la construcción sindical. Ello quiere decir que los planteamientos sindicales sobre la salud ocupacional no pueden elaborarse prescindiendo de la incidencia que en las relaciones laborales y en el sistema de salud ocupacional ocasionan los cambios en el modelo de desarrollo.
Semejante tarea no sólo escapa a mis limitadas posibilidades, sino que debería de ser asumida colectivamente. Conviene sin embargo dejar formulados algunos señalamientos básicos, sobre los temas que a mi juicio deben ser considerados en la discusión y elaboración de una propuesta.
1. LA RECONVERSIÓN PRODUCTIVA
Una exigencia indudable en el nuevo contexto es sin duda la necesidad de avanzar respecto de la reconversión productiva. Se parte de la tesis de que la búsqueda de la competitividad en el mercado internacional obliga a la modificación (reconversión) de los diversos "factores" involucrados en el proceso productivo.
Esa exigencia plantea una importante relación con la salud ocupacional que hasta ahora ha sido ignorada. Una propuesta sindical sobre el tema debe insistir en los señalamientos en relación a que la reconversión productiva debe implicar también el tratamiento de su relación con la salud ocupacional.
Las nuevas formas de organización del trabajo, la mayor implementación de la tecnología en el proceso productivo, los nuevos equipos e instrumentos de trabajo, la formación profesional y en general la permanente búsqueda de la competitividad empresarial, deben ser temas asumidos por una propuesta sindical en la materia. Obviamente porque todos ellos tienen una innegable relación con las condiciones y medio ambiente de trabajo, pero también porque permiten superar una concepción tradicional restringida exclusivamente a la seguridad e higiene del trabajo.
2. EL RECONOCIMIENTO DEL INTERLOCUTOR SINDICAL
También en el campo de la salud ocupacional el reconocimiento efectivo del sujeto sindical en la empresa debe seguir siendo parte de la propuesta sindical.
Algunos sectores empresariales que pueden calificarse como de avanzada admiten sin ambages que " el nuevo modelo de competitividad asociado al concepto de calidad total engendra una nueva forma de participación laboral y de relaciones obrero - patronales" (46) en el cual resultan importantes los elementos de cooperación y de menor autoritarismo (47).
A partir de ese reconocimiento inicial debe insistirse - por los sindicatos - en que es necesario avanzar hacia la democratización de las relaciones laborales, lo que conlleva sin más al reconocimiento del sindicato en la empresa y con ello el cese de toda represión anti sindical. Solo a partir de resolver ese supuesto básico y elemental, podrá el sindicato asumir la tarea de impulsar su propuesta en relación a la salud ocupacional.
Obviamente que en ello radica también una eventual coincidencia de intereses con algunos sectores empresariales en cuanto al camino que conduzca a la competitividad, puesto que la misma no será posible de manera sostenida sin el logro de adecuadas condiciones y medio ambiente de trabajo.
3. LAS INSTANCIAS BIPARTITAS EN LA EMPRESA
La consolidación de nuevas relaciones laborales menos autoritarias y de mayor colaboración no podría provenir de la imposición estatal sino del propio convencimiento en torno a su necesidad y su implementación por parte de los propios actores.
En esa dirección la integración de las actuales Comisiones de Salud Ocupacional exigidas ya por la ley laboral podrían ser una primera instancia de discusión y fijación paritaria de las condiciones y medio ambiente de trabajo.
Pese a la competencia restringida de tales Comisiones, nada impide que las partes pacten una competencia de contenido mayor para las mismas, o bien que al menos el inicio de todo un nuevo modelo de relaciones se derive de la implementación de tales entes.
Pese a la obligatoriedad y a la reglamentación de estas Comisiones, es lo cierto que los avances podrían ser mayores -cuantitativa y cualitativamente - si se contara con una decidida participación empresarial y sindical en el ámbito de la salud ocupacional.
Ligado a lo anterior se encontraría la participación sindical en las nuevas formas de organización del trabajo, círculos de calidad, equipos autónomos de trabajo, etc. todos los cuales presuponen el acuerdo de los interlocutores en cuanto a su ejecución e implementación y en todos los cuales se encuentra involucrada la salud ocupacional.
C. A MANERA DE CONCLUSION: UNA PROPUESTA FINAL
Los enunciados anteriores pueden ser precisados aún más en función de una propuesta final, casi como un ensayo de una conclusión provisional.
Implementando lo expuesto cabría proponer que las organizaciones sindicales y las organizaciones empresariales conjuntamente desarrollen programas específicos en materia de salud ocupacional.
Estos programas a cumplirse en determinadas empresas definidas conjuntamente, partirían de una concepción integral del tema de las condiciones y medio ambiente de trabajo y presuponen la integración y consolidación de las Comisiones de Salud Ocupacional previstas ya por la ley.
Por sí misma la propuesta implica un cuestionamiento del concepto de tripartismo hasta ahora ejecutado; implica la renuncia a la necesidad del acuerdo Estatal, abriendo paso a la posibilidad de que sean los propios sectores interesados - empresarios y sindicatos - los que desarrollen programas destinados a resolver los temas propios del ámbito de la salud ocupacional.
En la perspectiva sindical, de todas formas, debe seguir siendo una orientación fundamental el lograr que en la actual coyuntura la competitividad no se produzca en función de las bajas o precarias condiciones de trabajo que ofrece el país.
Esa orientación bien puede ser compartida por algunos sectores empresariales; y de todas formas evitar tal desviación requiere en primer lugar de la participación conjunta de empresarios y trabajadores. Ello no quiere decir que se elimine el papel del Estado, y específicamente la Administración del Trabajo en cuanto al control de las condiciones de salud ocupacional, el cual permanece inalterado.
Pero se trata de que sean los propios interesados quienes puedan ir aún más lejos sin la necesidad de la presencia estatal, estableciendo sus propios programas y sus propios objetivos a desarrollar en la empresa en relación a la salud ocupacional.
Los programas propuestos pueden acordarse en el seno de los órganos tradicionales del tripartismo (Consejo de Salud Ocupacional o Consejo Superior de Trabajo) e incluso al margen de los mismos ahora como parte de relaciones autónomas en función de intereses coincidentes.
Obviamente que la interrogante de cuanto de esa labor puede ser sostenido e impulsado también con la participación de las nuevas entidades privadas que se ocupan de la salud ocupacional, y de muchas instituciones públicas hasta ahora pasivas, deja abierto todo un nuevo campo de reflexión y de acción.
En lo que al financiamiento de los programas propuestos debe indicarse que el mismo puede provenir de fondos públicos hasta ahora no utilizados, como es el caso de los excedentes que genera el sistema de riesgos laborales. Pero ello no impide que también se utilice un financiamiento que provenga de los propios interesados o de algunas entidades privadas.
En ese sentido debe tenerse presente que por su parte algunas Cámaras Empresariales y entidades sindicales han mantenido por separado y en distintos niveles, programas relativos al tema en cuestión (48), y que en general los planteamientos resultan coincidentes en cuanto a la necesidad de asumir el tema conjuntamente.
De todas formas en su esencia la propuesta implica la concertación de programas conjuntos que hagan avanzar en función de los aspectos que parece urgente retome una propuesta sindical en materia de salud ocupacional.
San José, setiembre de 1994
1. Rodríguez Mancini, Jorge. Curso de derecho del trabajo.Buenos Aires,1993, Editorial Astrea, pág.30
2.Caldera, Rafael.Derecho del Trabajo.Segunda edición, Buenos Aires, enero de 1960, Editorial El Ateneo, pág.82
3. Esa tendencia en general se manifiesta en la reforma constitucional de 1943 que incorporó el Capítulo de las Garantías Sociales a la Constitución Liberal de 1871, y tiene entre otras una particular expresión en el actual artículo 74 de la Constitución Política.
4. Mensaje del Presidente de la República Dr. Rafael A. Calderón Guardia al Congreso Constitucional al someter el Proyecto de Código de Trabajo.Alcance a La gaceta No. 82, 12 de abril de 1943. Imprenta Nacional, San José, Costa Rica. 7.
5. Artículo 66.Constitución Política.
6. Artículo 73, párrafo final.Constitución Política.
7. Ibid, párrafo primero y segundo.
8. Constitución Política, art. 74
9."Esta ley es de orden público y a sus disposiciones se sujetarán todas las empresas, explotaciones o establecimientos de cualquier naturaleza que sean, públicos o privadas, existentes o que en lo futuro se establezcan en Costa rica, sin distinción de sexos ni de nacionalidades... Código de Trabajo., art.14
10. "Serán absolutamente nulas, y se tendrán por no puestas, las renuncias que hagan los trabajadores de las disposiciones de este Código y de sus leyes conexas que los favorezcan" Código de Trabajo, art. 11
11. G.H. Camerlynck y Lyon - Caen, Droit du Travail, París, 1972, pag. 33
12. Entre las primeras disposiciones en esta materia se encuentran la Ley No. 53 de 31 de enero de 1925 sobre Reparación de Accidentes de Trabajo, y la Ley No. 37 de 24 de Diciembre de 1942 que creó la Comisión Nacional de Arbitraje.
13. Ley No. 6727 mediante la cual se incorpora un nuevo Título IV al Código de Trabajo de 1943, denominado de la Protección de los trabajadores durante el ejercicio del trabajo.
14. Artículo 194 del Código de Trabajo.
15. Ibid. Artículos 195 y 196.
16. Ibid. Artículo 196 inciso b).
17. Ibid. art.196 inciso a).
18.Ibid. art.200
19. Ibid. art. 196 inciso c).
20. Ibid. art. 201
21. Ibid. art. 273
22. Ibid. art. 214
23. Reglamento General de Seguridad e Higiene de Trabajo, Decreto Ejecutivo No. 1 del 2 de enero de 1967 y sus reformas.Art. 3
24. Art. 71 Código de Trabajo.
25. Art. 6 del Reglamento General de Seguridad e Higiene de Trabajo.
26. Art. 273 Código de Trabajo.
27. Plá Rodríguez, Américo.Contrato de trabajo y relaciones de trabajo.Perspectivas actuales.Efectos Económicos, jurídicos u morales de su terminación.Ponencia al IV Congreso centroamericano y del Caribe de Derecho del Trabajo, pág. 2, San José, 14 al 19 de Abril de 1985.
28. art. 236 y siguientes del Código de Trabajo.
29. Ibid, pág.4
30. art. 215 Código de Trabajo.
31. art. 203 Código de Trabajo.
32.Nuevo art. 614 del Código de Trabajo.Reforma mediante Ley No. 7360 del 11 de Noviembre de 1993.
33. Art. 274 Código de Trabajo.
34. Art. 39, Decreto Ejecutivo No.13466-TSS
35. Otra excepción se encuentra en relación al establecimiento del Reglamento Interior de Trabajo, el cual debe ser discutido con una delegación del personal.
36. En el artículo 208 del Código de Trabajo aprobado en 1943, se estableció que "en cada empresa o lugar de trabajo donde se ocupen diez o más trabajadores se establecerán las Comisiones de Seguridad que se juzguen necesarias, compuestas por igual número de representantes del patrono y de los trabajadores, para investigar las causas de los riesgos profesionalesy proponer medidas para prevenirlos y vigilar que las mismas se cumplan..."
37.art. 8, Reglamento General de Seguridad e Higiene de Trabajo.
38. Art. 288 Código de Trabajo.
39.Decreto Ejecutivo No. 18379-TSS, publicado en Alcance No. 24 a la Gaceta No. 154 del 16 de agosto de 1988.
40. Convenio ratificado por Ley No. 5968
41. art. 7 Decreto Ejecutivo No.18379 - TSS
42. Artículo 340 Código de Trabajo.
43.Ley 7360 de 11 de Noviembre de 1993.
44. Blanco Vado, Mario y otros. La Lucha por la Libertad Sindical en Costa Rica.Editado por ASEPROLA, San José, Enero de 1994, pag. 156
46.Saprissa, Cecilia, pag. 6
47.Ibid,
48. La Cámara de Industrias ejecuta un programa en esta materia denominado como Programa para el Mejoramiento de las Condiciones de Trabajo.