Source: https://konstytucyjny.pl/t-t-koncewicz-trybunal-sprawiedliwosci-unii-europejskiej-i-unijny-etos-sadzenia-najpierw-sprobuj-zrozumiec-instytucje-a-dopiero-potem-krytykuj/
Timestamp: 2020-07-06 04:27:28+00:00
Document Index: 99093602

Matched Legal Cases: ['art. 19', 'art. 2', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'Art. 19']

T. T. Koncewicz: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i unijny etos sądzenia. (Najpierw spróbuj zrozumieć instytucje, a dopiero potem krytykuj)* – Konstytucyjny.pl
NextT. T. Koncewicz: Prawo europejskie jako prawo precedensowe. Od zasady do metody
redakcja	on 16 grudnia 2019
And even more important is the message to the loser that he lost not because the judges were against him but because the law was. Courts are courts of law … Successful constitutional courts turn constitutions into constitutional law, that is they convert a text enacted at a given historical moment into a continuous, collective stream of case law. In this way they turn a general political discourse into a specifically legal one in which judges and their fellow lawyers are the most authoritative speakers. Where we observe a court clothed in constitutional law that it continues to stitch as it moves along, we know that we are watching a successful constitutional court. Whether the Treaties are treaties or something else, what they mean a any given moment is now partly determined by lawyers consulting the ongoing jurisprudence of the Court.
Dans le traité, toutefois, figure une disposition qui confie au juge le pouvoir le plus extreme. L’article 164 du traité CEE se réfère à une distinction entre le traité, qui constitue la charte constitutionnelle de la Communauté et le Droit, qui prime le traité. Une disposition d’une teneur admirable, mais qui implique une énorme responsabilité
Absolwent prawa uniwersytetów we Wrocławiu i w Edynburgu; Profesor prawa, kierownik Katedry Prawa Europejskiego i Kompar-atystyki Prawniczej na Uniwersytecie Gdańskim; 2015 – 2016 Fulbright Visiting Professor, University of California, Berkeley; 2017 Visiting Professor Radzyner Law School, Interdisciplinary Center, Herzliya; 2017-18 LAPA Crane Fellow, Princeton University; 2019 Fernand Braudel Senior Fellow, European University Institute, Florencja; Adwokat specjalizujący się w zastępstwie procesowym przed sądami europejskimi; Członek Editorial Board Oxford Encyclopedia of EU Law, Principal Investigator H2020 Reconciling Europe with its Citizens Through Democracy and Rule of law, (RECONNECT)
Jeżeli jest jeden sąd, który zawładnął wyobraźnią polityków (my prawnicy o jego istnieniu wiemy co najmniej … od 1 maja 2004 r.) i został przez nich nagle odkryty w 2018 – 2019 r. to jest nim Trybunał Sprawiedliwości („TS” lub „Trybunał”). Nagle wszyscy stali się ekspertami w orzecznictwie, procedurze i metodach sądu unijnego, ze swadą komentując jego orzeczenia w sprawach polskich i nie tylko, autorytatywnie dokonując wykładni ich treści oraz rozstrzygając o ich skutkach w polskim porządku prawnym. Niestety jednak bardzo często, to co sąd unijny orzekł miesza się z tym co … politycy życzyli by sobie aby orzekł. Świat rzeczywisty przechodzi w fantastyczny i z powrotem. Mnożą się karkołomne i graniczące z śmiesznością teorie, które rzekomo tłumaczą rolę TS w prawie unijnym i to co sąd miał (nie miał) na myśli. Dominuje doraźna i instrumentalna perspektywa “tu i teraz”. Nie liczy się nic poza tym, że na końcu ma pasować do z góry założonej postawionej politycznej tezy.
W historii integracji europejskiej status i autorytet sądu unijnego nigdy nie były kwestionowane i podważane, tak jak ma to miejsce dzisiaj. System wzajemnego docierania się i poszukiwania optymalnych rozwiązań w niedoskonałym świecie szarości funkcjonował w Unii od 60 lat – aż do czasu Polski PiS-u. Intensywność, z jaką TS kształtuje prawo unijne, nigdy nie miała i nigdy nie będzie miała charakteru statycznego. Raczej ewoluuje wraz z samym prawem unijnym w odpowiedzi na sygnały, jakie dostaje z otoczenia politycznego, w którym funkcjonuje. O ile żaden sąd nie jest nieomylny – i TS nie jest tu wyjątkiem – o tyle istnieje zasadnicza różnica pomiędzy krytyką (często zasadną) a bezpardonowym i wyprzedzającym odrzucaniem orzeczeń TS.
Fundamentalna funkcja TS-u od samego początku pozostaje taka sama. Wobec państw to przypominanie o zobowiązaniach zaakceptowanych w dobrej wierze w dniu akcesji do Unii. Wobec prawa integracji to zapewnienie, że jest ono jednolite i stosowane na tych samych warunkach na terenie całej UE. W końcu, wobec obywateli Unii, to zagwarantowanie przy pomocy niezawisłych sądów krajowych (więc także polskich), że prawa tychże obywateli są chronione w sposób efektywny. TS jest integralnym elementem polskiego porządku prawnego od 2004 r. Sądy polskie są sądami europejskimi i stosują prawo europejskie jako „swoje” w tysiącach codziennie rozstrzyganych spraw. Bezwzględnym obowiązkiem krajowego ustawodawcy jest respektowanie prawa sądu do zadawania pytań TS-owi, ilekroć wątpliwość budzą przepisy prawa europejskiego. Żaden przepis krajowy nie może pozbawiać sądu krajowego tej kompetencji.
Polska, przystępując do Unii w 2004 r., zaakceptowała z góry bezwzględną jurysdykcję TS i uznała ten sąd za ostateczny autorytet w zakresie wiążącego określania zakresu naszych obowiązków. Kwestionowanie autorytetu sądu europejskiego podważa znacznie więcej niż zwykłe reguły prawa europejskiego znane wyłącznie prawniczym koneserom. Oznacza brak poszanowania podstaw tego prawa. Zasada unijnej lojalności jest kamieniem węgielnym europejskiej integracji od zarania. W Unii państwo jest postrzegane nie tylko z perspektywy wiarygodności politycznej i gotowości do kompromisu w ramach wspólnoty, w której każdy rezygnuje z czegoś, aby coś otrzymać w zamian. Państwo jest także oceniane z perspektywy „wiarygodności prawnej” rozumianej jako gotowość wypełniania przyjętych zobowiązań i wierności wobec europejskiego dorobku prawnego (tzw. acquis communautaire). Zgodnie z historycznym orzecznictwem TS „Unia opiera się na prawie” i dobrowolnie zaciągniętych zobowiązaniach egzekwowanych przez unijny sąd wobec wszystkich. Państwa podejmują decyzję o integracji, opierając się na założeniu, że inne państwa są podobnie gotowe do postępowania według z góry ustalonych reguł. W przypadku ich naruszenia nie ma miejsca na samopomoc na zasadzie, że państwo bierze sprawiedliwość w swoje ręce – jego obowiązkiem jest korzystanie z wiążących procedur rozstrzygania sporów określonych w traktatach. Sukces prawa europejskiego na przestrzeni lat jest w dużej mierze konsekwencją zawierzenia sądom jako niezależnym i bezstronnym arbitrom rozstrzygającym konflikty, których państwa nie byłyby w stanie samodzielnie między sobą rozstrzygnąć. Miejsce Trybunału w systemie prawnym Unii zostało pomyślane tak aby państwa miała niezwykle ograniczoną możliwość ingerowania w orzecznictwo. W Unii wszyscy członkowie przestrzegają prawa w sposób równy i bezwarunkowy, a nie tylko wtedy, gdy im to pasuje, i pod warunkiem, że inni też go przestrzegają. Na sali sądowej mamy do czynienia ze szczególnym egalitaryzmem: potężne Niemcy dysponują jednym głosem tak jak mały Luksemburg. Na sali sądowej obowiązuje język zasad i reguł, przed którymi doraźna polityka ustępuje. Jest przez nie cywilizowana i brana w karby. Jeżeli chcesz wygrać, musisz przekonywać siłą argumentów, a nie wielkością słoika. Ten ostatni może trafić do emocji wyborców, na sali sądowej wzbudza pusty śmiech i kompromituje. PiS boi się TS-u, ponieważ na sali sądowej musi przemawiać doń językiem sądu i postępować zgodnie z logiką sali sądowej. W ostateczności przeważyć mają autorytet i siła argumentów, a nie argumenty siły. Gdy jedno z państw nie wypełnia swoich zobowiązań, pozostałe nie mogą jednostronnie zamknąć granic i nie wpuszczać obywateli czy towarów tego pierwszego. Raczej muszą sprawę skierować na drogę postępowania sądowego, czekać na rozstrzygnięcie i bezwzględnie się do niego zastosować bez względu na treść.
Jest tak, ponieważ przystępując do Unii, państwa zawarły między sobą kontrakt, którego jednym z kluczowych punktów było respektowanie kompetencji TS-u, jego jurysdykcji i zobowiązanie do wykonania każdego rozstrzygnięcia wydanego przez tak uznany sąd. Aby zobowiązanie było wiarygodne, musi być przestrzegane nie tylko ex post factum (gdy wyrok został wydany), lecz także ex ante (gdy na wyrok dopiero oczekujemy). Tylko wtedy wspólny rynek i wspólnota polityczna mają sens. Orzecznictwo Trybunału musi być odczytywane jako stałe wyciąganie na światło konsekwencji związanych ze statusem Unii jako porządku opartego na prawie. Ilekroć zasada rządów prawa była i jest zagrożona Trybunał, bazując na swojej roli strażnika Traktatów, gotów jest podjąć konieczną interwencję. Stopniowo Trybunał wzmacniał swoją pozycję poprzez umiejętne powiązanie swojej traktatowej funkcji z zasadami rządów prawa oraz praworządności. Dodatkowo jednak poprzez gotowość korzystania z art. 19 TUE (nakaz zapewnienia przestrzegania prawa w procesie interpretacji i stosowania Traktatów; o znaczeniu tego przepisu także niżej) wprowadzał w obręb unijnego rozstrzygania sporów element sprawiedliwości, skoro jasno rozróżnia ideę prawa od tekstu Traktatu. Krytycy ignorują prawną rzeczywistość, w której Trybunał działa i orzeka. Rzeczywistość ta jest zawsze dzisiaj wyznaczana przez zobowiązanie Trybunału do zapewnienia przestrzegania prawa oraz skutecznej ochrony sądowej, które razem definiują jego „misję” w ramach szczególnego, nowego porządku prawnego, którego podmiotami są nie tylko państwa, ale obywatele, ze swoimi oczekiwaniami i nadziejami także pod adresem sądów.
Wybór powojennego ładu instytucjonalnego nie był kwestią przypadku. Europejska tradycja liberalna zakłada prymat prawa nad polityką. Pomni tragicznych doświadczeń z przeszłości, gdy wola większości stawała się tępym narzędziem opresji i prowadziła do niewyobrażalnego bezprawia i zbrodni pepełnianych w imię … prawa ustawowego, europejski konstytucjonalizm po 1945 r. odnalazł swoje powołanie i kierunek w wyeksponowaniu prawa jako tej siły, dzięki której Europa została odbudowana. Projekt europejski opierał się i nadal opiera się (nawet jeżeli dzisiejsza generacja Europejczyków o tym zapomina, a pokój europejski i życie bez wojny traktuje za pewnik) na potężnym “Nie”, kóre miało wybrzmieć w stolicach europejskich. “Nie” dla demokracji statystycznej i dyktaturze urny wyborczej. Każdorazowo wyłoniona większość musiała przestrzegać pewnych podstawowych reguł gry, które miały być ponadczasowe i znajdować się poza dowolnością zmiany, bo “wygraliśmy wybory”. Władza polityczna miała być jednak ograniczona nie tylko od wewnątrz (instytucje, procedury, sądy), ale także od zewnątrz (struktury europejskie), by polityczny wybór na poziomie krajowym już nigdy więcej nie doprowadził do autorytaryzmu i hekatomby w imię unikalności “mojego narodu”. W tym celu europejski konstytucjonalizm został zakorzeniony w symbolicznym “nigdy więcej” i składa sie dzisiaj z kilku fundamentalnych zasad. Po pierwsze, konstytucja stanie się KONSTYTUCJĄ tylko wtedy, gdy wszyscy poddani jej władzy zaakceptują ją jako najwyższe prawo. Po drugie, obowiązkiem państwa jest przestrzeganie praw konstytucyjnych obywateli, które wyznaczają granice działania każdej władzy. Po trzecie, władza na poziomie krajowym zostaje poddana kontroli z zewnątrz w postaci silnego i niezależnego mechanizmu sądowej kontroli sprawowanej przez Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu (i Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu).
Te dwa filary nie tylko wyznaczają kontekst, w którym sąd unijny funkcjonuje, ale także rzucają cień w którym sąd orzeka. Jeżeli jednak chcemy naprawdę zrozumieć Trybunał Sprawiedliwości, te dwa fundamenty należy uzupełnić o szereg, często powiązanych ze sobą, elementów szczegółowych. Tylko wtedy dajemy sobie szansę aby uchwycić, co i jak mówi, oraz dlaczego orzeka tak a nie inaczej, sąd unijny.
Szczególne usytuowanie Trybunału w systemie prawnym Unii jest także wynikiem techniki legislacyjnej przyjętej od początku w Traktatach. Wiele przepisów ma charakter otwarty, niejasny, pozostawia pole manewru i wyboru. Brak było definicji „ograniczeń ilościowych”, „środków równoważnych, „pracowników”, usług” etc. Trybunał musiał także odpowiedzieć na pytanie, czy swoboda regulacyjna państw wyczerpuje się w możliwości powoływania się na wyjątki od swobodnego przepływu przewidziane w Traktacie, czy też może uznać należy, że istnieją inne interesy zasługujące na ochronę na podstawie ustawodawstwa krajowego. W ten sposób instytucja, która musi decydować o sposobie wypełnienia tych niezdefiniowanych pojęć w sposób konieczny spełnia także funkcję quasi-legislacyjną. Ilekroć sędzia musi dokonać wyboru spośród kilku możliwych rozwiązań sytuacji faktycznej, która nigdy wcześniej nie była przedmiotem osądu (brak precedensu i wskazówek interpretacyjnych) kreuje nową normę prawną. Ta lakoniczność zapisów znajdujących się w Traktacie oznacza, że Twórcy Traktatu zdawali sobie sprawę z konieczności spełniania przez Trybunał funkcji quasi-legislacyjnej.
Traktat zawierał jedynie plan, zarys projektu, którego wykonanie powierzone zostało instytucjom oraz państwom Unii. Źródła „kreatywnej jurysprudencji” znajdowały się więc od początku w samym Traktacie. Nie powstrzymało to jednak państw od krytykowania orzecznictwa Trybunału, które, lawirując w poszukiwaniu często niemożliwych odpowiedzi, zawsze pozostawiało za sobą grupę niezadowolonych z wyboru, którego Trybunał dokonał. Kontrowersyjne wybory jednak były i są bezpośrednią konsekwencją tego, co i w jaki sposób zapisano w Traktacie. Uprzywilejowana więc sytuacja Trybunału polega na jego kompetencji do przeprowadzenia w tych wszystkich wypadkach zabiegu interpretacji, a następnie dokonania wyboru, który z przyczyn wyżej wskazanych, zawsze wywołuje i będzie wywoływał kontrowersje. Pamiętać należy także, że dla dokonania zmiany w Traktatach (rozumianej nie tylko jako dodanie nowej regulacji, ale także doprecyzowanie już istniejącej) potrzebna jest każdorazowo zgoda wszystkich państw członkowskich. Bardzo często konsensus taki będzie niemożliwy do osiągnięcia. Oznacza to, że jedynym sposobem adaptacji zapisów traktatowych do stale zmieniającej się rzeczywistości jest właśnie interpretacja dynamiczna tych zapisów przez Trybunał, który w ten sposób zapewnia, że Traktat podlega zmianom wraz z samymi Wspólnotami (dzisiaj Unią), nawet, gdy państwa nie są w stanie przeprowadzić formalnych zmian. Czasami lepiej jest zaakceptować zmiany płynące z orzecznictwa, aniżeli przedsiębrać żmudny i długotrwały proces formalnej zmiany Traktatu.
Trybunał Sprawiedliwości jest integralnym elementem polskiego porządku prawnego. Polska, przystępując do Unii, zaakceptowała z góry i bezwarunkowo jego jurysdykcję i ostateczny autorytet w określaniu określeniu zakresu naszych europejskich obowiązków. Jednak Trybunał Sprawiedliwości nigdy nie działał i nie działa sam. Swój sukces zawdzięcza szczególnemu powiązaniu z sądami krajowymi. Prawo europejskie od 60 lat jest rozwijane i stosowane w indywidualnych sprawach obywateli właśnie w lokalnych sądach państw członkowskich Trybunał Sprawiedliwości jest wprawdzie elektrownią, ale generatorem energii są sądy rozsiane po całej Unii Europejskiej. Sądy krajowe występują wobec obywateli unijynch jako “wspólnotowe sądy” pierwszego kontaktu. Obowiązkiem sądu krajowego – unijnego jest odmówienie stosowania norm prawa krajowego, jeśli stoją one w sprzeczności z nadrzędną normą prawa europejskiego, interpretacja prawa krajowego tak, by było zgodne z europejskim, a także zasądzenie odszkodowania, gdy prawo krajowe jest niezgodne z prawem europejskim. Postępowanie prejudycjalne spełnia funkcję zwornika całego systemu, a jego kwestionowanie, tak jak ma to miejsce obecnie w Polsce, jest podważaniem podstawy unijnego porządku prawnego. Znaczenie tej procedury jest nie do przecenienia. Zupełnie czym innym jest bowiem sprzeciw państwa wobec orzeczenia Trybunału, a zupełnie czym innym jest zakwestionowanie orzeczeń wydawanych przez własne sądy krajowe stosujące prawo unijne w świetle orzecznictwa Trybunału. Z tej perspektywy możemy docenić, dlaczego Trybunał Sprawiedliwości jest w sposób szczególny uzależniony od sądów krajowych w ramach dialogu i procedury o wydanie orzeczenia prejudycjalnego. Legitymizacja Trybunału jest pochodną autorytetu sądów lokalnych. To wyjaśnia dlaczego sąd unijny jest gotów walczyć za wszelką cenę za tym postępowaniem i chronić unijną funkcję sądów polskich. Orzeczenia wstępne w sprawie SN, KRS i Izby Dyscyplinarnej nie mogą więc nikogo, kto choć trochę się interesuje prawem europejskim, dziwić.
Błędem byłoby jednak specyfikę instytucjonalną Trybunału dostrzegać jedynie przez pryzmat szczególnego usytuowania Trybunału na poziomie unijnym. Ta specyfika musi być także odczytywana w świetle ogólnych zmian, jakie dzisiaj następują w sposobie postrzegania prawa i odpowiednio zmieniającej się roli sędziów. Obecnie bowiem mamy do czynienia z fenomenem, który nazywam „proliferacją prawa”. Jest coraz więcej przepisów, które regulują coraz większą liczbę dziedzin życia społecznego. „Proliferacja prawa” prowadzi do „jurydyfikacji społeczeństwa”: ludzie korzystają z regulacji prawnej coraz częściej, czasami nie mają wyboru, muszą swoje stosunki określać za pomocą przepisów. Oba procesy łączą się i tworzą sytuację „judycjalizacji”: skoro zachowania ludzi, ich obowiązki i uprawnienia, są coraz częściej regulowane przez prawo, ochrona sytuacji korzystnych gwarantowanych przez prawo musi być zapewniona. W tym celu zwracamy się do sądów, których obowiązkiem jest zapewnienie takiej ochrony. Sądy dzisiaj w świecie podlegającym stałym zmianom i fluktuacjom zapewniają stabilność i pewność. A. Garapon porównuje w tym kontekście sędziego do „strażnika obietnic”: dzisiaj sędziowie i sądy stanowią forum odwoławcze przeciwko eksplozji społeczeństwa demokratycznego, które nie jest w stanie rozwiązać skomplikowanych i różnorodnych problemów, które samo codziennie generuje. Stale rodzące się konflikty wewnątrz społeczeństwa nie idą w parze z metodami ich rozwiązywania – metoda sądowa pozostaje jedyną dostępną. W tym też sensie, powtarzając za R. Dworkiem, dzisiaj to „sądy są stolicami prawa, a sędziowie ich książętami”. Z przyczyn wskazanych wyżej („Fundamenty”) judycjalizacja i zawierzenie sądom odgrywają jednak szczególną rolę na kontynencie europejskim.
Czy Trybunał jest strażnikiem jakiejś obietnicy? To pytanie ma charakter decydujący, ponieważ odpowiedź będzie zawierać podstawowe wskazanie co do roli sędziego w prawie unijnym. Ujmowanie funkcji sędziego jako „strażnika obietnicy” jest oparte na założeniu dynamicznej i kreatywnej roli sędziego w społeczeństwie. „Judycjalizacja”, bowiem nie tylko podkreśla forum realizacji swoich uprawnień i oczekiwań zrodzonych przez stale rozszerzającą się regulację prawną, ale także oznacza wzmocnienie jurysdykcji i kompetencji sądów. Sądy strzegące obietnicy i zapewniające realizację oczekiwań społeczeństwa muszą być odpowiednio wyekwipowane w tym celu. W tym sensie jurysdykcja sądów ulega wzmocnieniu na skutek judycjalizacji, która wpływa na aksjologię interpretacji preferowaną przez sędziów, preferujących określone wartości przed innymi. W przypadku Trybunału szczególną rolę w tym względzie odgrywa zapobieżenie sytuacji niemożności orzekania (tzw. non liquet). Trybunał w każdym przypadku dąży do jej uniknięcia i wydania wyroku pozytywnego tj. orzekającego o prawach i obowiązkach podmiotów występujących doń o udzielenie ochrony prawnej. „Wspólnotową obietnicą” Trybunału jest cel wyrażony w Preambule do Traktatu jako „najściślejsza unia pomiędzy narodami Europy”. Jest to okoliczność o charakterze kierunkowym dla sposobu, w jaki Trybunał postrzega prawo unijne i swoją funkcję w jego obrębie. Czytając „konstytucyjne” wyroki Trybunału w sprawach Van Gend en Loos (bezpośredni skutek) oraz Costa v Enel (pierwszeństwo) zawsze uderza poszukiwanie przez Trybunał podstawy dla tych dwóch konstytucyjnych doktryn m.in. w celach, jakie państwa postawiły przed Wspólnotą/Unią.
Sposób realizacji przez Trybunał swojej obietnicy nie ma charakteru jednostajnego. To zróżnicowanie stanowi też cechę charakterystyczną Trybunału, która powinna być brana pod uwagę przy okazji każdej analizy Trybunału i jego orzecznictwa. Z perspektywy czasowej fluktuacje, jakim podlega orzecznictwo Trybunału, można scharakteryzować jako wymieszanie elementów promujących, stabilizujących integrację oraz utrzymujących status quo. Na początku (lata 60-te) element konstrukcyjny był dominujący: wtedy Trybunał położył podwaliny unijnego porządku prawnego. Okres ten charakteryzował się stagnacją instytucji politycznych oraz małym zainteresowaniem państw członkowskich kierunkiem orzecznictwa Trybunału w tym czasie. W latach 70–80-tych Trybunał starał się utrwalić i doprecyzować zasady bezpośredniego skutku i pierwszeństwa. W latach 90-tych na pierwszy plan zaczęła się wysuwać funkcja stabilizatora. W orzecznictwie Trybunału możemy mówić o instytucjonaliźmie (budowanie podstaw prawa unijnego), instrumentaliźmie (odkrywanie jak prawo może przyczynić się do realizacji celów założonych przez Traktat) oraz minimalizmie (okres konsolidacji i akceptacja przez sędziów, że na tym etapie dalsza integracja może wymagać inicjatywy ustawodawczej, a nie aktywności sędziów). Kiedyś w większości przypadków Trybunał wyrokował według zasady, że w razie wątpliwości należy orzekać na rzecz integracji: w przypadku dwóch możliwych interpretacji opowiadając się za jak najbardziej rozszerzającą wykładnią Traktatu. Wraz z upływem czasu sytuacja zmieniła się radykalnie. Dzisiaj integracja europejska dociera do najbardziej niespodziewanych miejsc i dziedzin życia społecznego, które kiedyś znajdowały się poza zakresem oddziaływania prawa europejskiego. Jeżeli dodamy do tego, że każdy może korzystać w sądzie krajowym z bezpośrednio skutecznego prawa, które korzysta z pierwszeństwa i pewnych udogodnień proceduralnych, to nie dziwi, że mamy do czynienia ze zjawiskiem stałego wzrostu znaczenia sądów krajowych oraz Trybunału. Jednostronne orzekanie na korzyść integracji nie jest już możliwe. Obecnie najważniejszym zadaniem Trybunału jest takie rozstrzyganie sporów, które bierze pod uwagę interesy wszystkich stron, a nie tylko zapewnia, że idea integracji nie pozostaje na bocznym torze. Innymi słowy, jak zapewnić tempo integracji, bez narażania się na zarzuty tworzenia Europy rządzonej przez sędziów (Europe les juges)? Jak znaleźć rozwiązania, które w jak najmniejszym stopniu ograniczać będą kompetencję państw członkowskich? Obawy państw członkowskich przed niekończącym się procesem europeizacji prawa krajowego powodują, że każdy ruch Trybunału jest dzisiaj śledzony z niezwykłą uwagą w stolicach europejskich. Państwa członkowskie pilnie sprawdzają, czy sędziowie z Luksemburga znów nie noszą się z zamiarem dopisania kolejnych rozdziałów do swojego wyobrażenia o tym, czym winna być i jak wyglądać idea integracji europejskiej. Wiadomość dla Trybunału brzmi jasno: skoncentruj się na swoim podstawowym zadaniu zapewnienia jednolitej wykładni prawa unijnego, a nie zajmuj się oceną decyzji i wyborów o charakterze politycznym. Te drugie zostaw nam. Z drugiej jednak strony, ilekroć w grę wchodzą fundamenty konstytucyjne prawa europejskiego Trybunał gotów jest ich bronić za wszelką cenę. Sposób w jaki Trybunał, skonfrontowany z pasywnością instytucji politycznych, buduje dzisiaj swoje czwartą generację swojego orzecznictwa, którą można nazwać egzystencjalną. Orzecznictwo występuje w obronie wartości wspólnych (art. 2 TUE) i egzekwuje wobec tych, którzy atakują podstawy unijnego porządku prawnego. Jeżeli wymaga tego integralność porządku unijnego, sąd unijny jest gotów spełniać swoją rolę gwaranta tego porządku. Nie oznacza to oczywiście, że ma jednocześnie tracić z pola widzenia konsekwencje swoich orzeczeń i konieczność znajdowania rozwiązań, które państwa będą gotowe zaakceptować w ramach niezwykle delikatnej równowagi instytucjonalnej. Raczej ma zapewniać trwanie Unii i delikatnego kompromisu na jakim się opiera. Nigdy jednak za cenę poświęcenia wspólnych wartości na ołtarzu doraźnej polityki. Brzmi to iemożliwie do zrealizowania? Nawet jeżeli tak, to właśnie po to mamy sąd unijny.
Mimo wysiłków ze strony Trybunału jego wyroki będą zawsze odbierane negatywnie w pewnych kręgach. Dlaczego? Powód jest prosty: dzisiaj integracja jest procesem, w którym krzyżuje się tak wiele konkurencyjnych wobec siebie interesów, z których każdy zasługuje na ochronę, że Trybunał nigdy nie zadowoli wszystkich i zawsze będzie ktoś, kto będzie go krytykował. Dla jednych wyroki Trybunału są zawsze zbyt mało unijne i pozbawione tego błysku oraz wizjonerstwa, które kiedyś cechowało orzecznictwo. Dla drugich z kolei Trybunałowi brakuje odwagi i coraz częściej oddaje pola. Wydaje się jednak, że obie grupy mylą się w tym, że chciałyby postrzegać funkcję Trybunału w sposób statyczny i niejako mechaniczny: Trybunał ma albo wydawać wyroki pro-integracyjne, albo żadne. Rola Trybunału w prawie unijnym nie ma jednak charakteru statycznego, ale ewoluuje wraz z samym prawem unijnym i w odpowiedzi na sygnały, jakie docierają do niego z otoczenia politycznego, w którym funkcjonuje. Wydawanych wyroków nie można sprowadzać do prostej arytmetyki: aktywistyczny czy wstrzemięźliwy. Dzisiaj podstawy prawa unijnego w postaci bezpośredniego skutku i zasady pierwszeństwa są zapewnione, sądy krajowe stosują prawo unijne i gwarantują jego effet utile. Dzisiaj sędzia musi codziennie dokonywać trudnych wyborów między z jednej strony liberalizacją rynku a dążeniami państw do ochrony uzasadnionych interesów, które tej liberalizacji mogą stać na drodze. Do sędziego należy właśnie znaleźć kompromis. Dokonując balansowania pomiędzy sprzecznymi interesami i starając się wziąć pod uwagę interesy jak największej liczby stron zainteresowanych wynikiem sprawy, Trybunał znów musi wybrać pomiędzy wstrzemięźliwością a odwagą. Zawsze jednak ze świadomością, że nigdy nie zadowoli wszystkich.
W końcu, nie można pominąć szczególnego sposobu określenia wzajemnych funkcji prawodawcy i sędziego w prawie unijnym. Zasada podziału władzy nie wyjaśnia w sposób dostateczny wzajemnego usytuowania wobec siebie poszczególnych instytucji. Raczej w procesie integracji funkcja sędziego ma charakter uzupełniający, komplementarny wobec funkcji ustawodawcy. Widać to dobrze na przykładzie „starych” wyroków w sprawach Reyners i Defrenne. Traktat przewidywał wydanie aktów prawnych przez unijnego ustawodawcę w celu zagwarantowania równego traktowania w zakresie działalności gospodarczej (Reyners) oraz zapewnienia równego traktowania kobiet i mężczyzn (Defrenne). Pytanie, co w przypadku, gdy stosowne przepisy nie zostały uchwalone? Trybunał uznał, że jego interwencja nie ma charakteru pozbawiania instytucji kompetencji ustawodawczej, ale raczej musi zmierzać do zapewnienia effet utile stosownych przepisów Traktatu mimo braku przewidzianej regulacji prawnej. Dlatego przyjęcie, że nieuchwalone akty prawne nie miały wpływu na samą istotę bezpośrednio skutecznych uprawnień wystarczająco skonkretyzowanych w oparciu o Traktat. Komplementarność polega w tym przypadku na takim odczytaniu przepisu, który z jednej strony zrekompensuje zaniechanie po stronie ustawodawcy, ale z drugiej nie pozbawi tegoż jego własnej kompetencji do wydania stosownych przepisów. Czy w ten sposób Trybunał przekracza linię podziału kompetencji pomiędzy Radą a sobą? Problem ten jest stawiany właśnie poprzez zadanie tak sformułowanego pytania a odpowiedź udzielana brzmi jednoznacznie afirmatywnie. Proponuję jednak spojrzenie z innej perspektywy. To nie Trybunał dokonuje uzurpacji kompetencji ustawodawcy. To raczej ustawodawca zaniechał działania, do którego obligował go Traktat. Jeżeli Trybunał dokonuje wyboru, który należy do unijnego ustawodawcy, to dlatego, że Rada Unii jako organ ustawodawczy nie dokonała wyboru do niej należącego. W przypadku więc zaniechania po stronie Rady pojawiało się zagrożenie powstania „próżni prawnej”, w której większość przepisów Traktatu pozostawałaby na papierze, a cele wpisane do Traktatu jedynie pustymi deklaracjami. Jaka winna być więc reakcja Trybunału? Trybunał z pewnością nie może ustanowić przepisów powszechnie obowiązujących, ponieważ to stanowi wyłączną domenę ustawodawcy. Trybunał zachowuje jednak opcję, którą można nazwać kontrolną. Tak długo jak stosowne prawo nie zostanie ustanowione zgodnie z wymogami Traktatu, Trybunał operuje na przepisie Traktatu i próbuje go odczytać w sposób gwarantujący jego efektywność. Pamiętajmy, że zaniechanie po stronie ustawodawcy unijnego do działania wbrew zobowiązaniu płynącemu z Traktatu jest zawsze naruszeniem Traktatu. Niepodjęcie ingerencji przez Trybunał w takim przypadku stanowiłoby odmowę realizacji funkcji, którą Traktat powierzył Trybunałowi w art. 19 TUE.
W takich przypadkach istnieje alternatywa uzurpacja albo dezintegracja i uzurpacja pozostaje opcją preferowaną wobec dezintegracji. Obowiązkiem Trybunału w każdej zawisłej przed nim sprawie jest wydanie rozstrzygnięcia, które będzie zgodne z art. 19 TUE. W przeciwieństwie do organów politycznych nie może się zwolnić od tego obowiązku, ponieważ byłoby to równoznaczne ze stworzeniem sytuacji denial of justice. Gdy ustawodawca nie wyposażył w kryteria, na podstawie których Trybunał ma zbudować swoje rozstrzygnięcie, Trybunał nie ma wyboru jak tylko sięgnąć po elementy strukturalne unijnego systemu ochrony prawnej i skonstruować rozstrzygnięcie w oparciu o to, co tam znajduje. W ten sposób Trybunał dąży do zapewnienia, że Unia utrzymują zdolność do przetrwania i stałego osiągania swoich celów.
W przypadku Trybunału szczególną rolę w tym względzie odgrywa zasada non liquet. Trybunał nie akceptuje non liquet jako ewentualnej i dopuszczalnej podstawy dla swojego rozstrzygnięcia. W każdym przypadku dąży do uniknięcia deni de justice i do wydania w każdej sprawie wyroku pozytywnego w tym sensie, że orzeknie o prawach i obowiązkach podmiotów występujących doń o udzielenie pomocy prawnej. Wracając jednak do pytania o „wspólnotową obietnicę” Trybunału, jest nią cel wyrażony w Preambule do Traktatu jako „najściślejsza unia pomiędzy narodami Europy”. Jest to okoliczność o charakterze kierunkowym dla sposobu, w jaki Trybunał postrzega prawo unijne i swoją w jego obrębie funkcję. Czytając „konstytucyjne” wyroki Trybunału w sprawach Van Gend en Loos oraz Costa v Enel uderza poszukiwanie przez Trybunał podstawy dla odpowiednio bezpośredniego skutku i pierwszeństwa min. w celach, jakie państwa postawiły przed Wspólnotą (Unią). Sędzia P. Pescatore mówił bardziej obrazowo o „une certaine idee de l’Europe”. Interpretacja prawa unijnego przyjęta przez Trybunał ma, więc w pewnym sensie charakter instrumentalny w tym sensie, że przyczynia się do osiągnięcia tych celów. Idea Europy idzie, więc w parze z pewną koncepcją, wyobrażeniem o prawie. Unia jest wspólnotą prawa, którą łączy powaga prawa.
Daleki jestem od argumentacji, że orzecznictwo Trybunału winno być wolne od krytyki. Wprost przeciwnie orzecznictwo rozumiem jako element i wynik specjalnego rodzaju dyskursu, czyli wymiany argumentów pomiędzy wszystkimi jego uczestnikami, które w ostatecznym rozrachunku są ważone przez sąd, który dokonuje ich oceny i orzeka na podstawie najbardziej przekonujących. Założenie o orzecznictwie jako dyskursie, debacie nabiera szczególnego znaczenia w prawie unijnym, które stanowi amalgamat zasad, tradycji i instytucji prawnych wypracowanych w systemach prawnych państw członkowskich. Prawo unijne rozwija się właśnie w oparciu o interakcje z krajowymi systemami prawnymi, czerpiąc z nich i na ich podstawie tworząc nową jakość. Trybunał Sprawiedliwości jest przecież uzależniony od gotowości do współpracy sądów krajowych, jego procedura została tak skonstruowana, aby stanowisko zostało przedstawione przez jak najszersze spektrum osób. Wymiana poglądów i krytyka zarówno ze strony przedstawicieli doktryny, samych sędziów Trybunału, rzeczników generalnych oraz sędziów krajowych jest więc naturalnym stanem rzeczy prawa unijnego. Należy jednak odróżnić krytykę poszczególnych orzeczeń Trybunału od próby bezzasadnego jej rozciągnięcia na całe orzecznictwo. Krytyka może więc mieć miejsce ale na podstawie globalnej oceny orzecznictwa, po dokonaniu treściowego powiązania pomiędzy poszczególnymi orzeczeniami, identyfikacji trendów, poszukiwaniu celu realizowanego przez sędziów. W przeciwnym razie istnieje niebezpieczeństwo, że każde orzeczenie interpretowane w izolacji będzie poddawane krytyce.
Oskarżając Trybunał o nieposkromiony aktywizm krytycy Trybunału nie dostrzegają, że w wyniku ważenia różnych interesów i wartości, wydane orzeczenie nie zawsze ignoruje literalne brzmienie przepisów i musi być korzystne dla zasady nadrzędnej (sądowej ochrony, kompletności unijnego systemu ochrony prawnej etc.). Trybunał w konkretnym przypadku nie zadecyduje o potrzebie dostosowania brzmienia przepisu do treści zasady. W opisywanym procesie nie ma miejsca na jakikolwiek automatyzm. W tym też sensie należy więc dokonać ścisłego odróżnienia orzekania przez Trybunał w celu ochrony nadrzędnych zasad od orzekania i kierowania się względami politycznymi, co stanowi podstawowy element zarzutu o „judicial activism” Trybunału. Zadaniem sędziów Trybunału jest zapewnienie koherencji pomiędzy przepisami i zasadami konstytucyjnymi, oraz, gdy to konieczne, dokonanie wyboru i podkreślenie wyższości zasad w ramach unijnego systemu prawnego. Orzecznictwo ma zapewnić, że elementy wchodzące w skład wewnętrznej hierarchii Traktatu pozostają w stosunku do siebie w stosunku komplementarności, a nie sprzeczności. Obowiązkiem więc Trybunału jest zapewnienie, że orzecznictwo odwołujące się do zasad nadrzędnych i stopniowo tworzące taką hierarchię, jest przewidywalne i przekonywujące swoją argumentacją. Trybunał zdaje sobie sprawę, że w państwach demokratycznych instytucje państwowe budują swoją legitymizację w pierwszym rzędzie z mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych. W przypadku Trybunału ten związek jest słaby, skoro sędziowie wybrani są przez przedstawicieli państw członkowskich. Dlatego też próby tworzenia prawa przez Trybunał nie znajdują podstawy demokratycznej. Przekonanie do wyroków oraz stopniowe budowanie swojej legitymizacji przez Trybunał musi przyjść „z wewnątrz”, od samego Trybunału i płynąć z jakości wydawanych orzeczeń, które podobne sprawy rozstrzygają w sposób podobny i spójny, które są uzasadniane w sposób przejrzysty i racjonalny.
Czy krytycy Trybunału z równą gotowością i ochotą przekonywali by poszkodowanych pracowników w sprawie Francovich, że państwo nie powinno odpowiadać za wyrządzoną im szkodę, bo stosowny przepis nie został uregulowany w Traktacie, czy też tych wszystkich pokrzywdzonych przez akty prawne Parlamentu Europejskiego, których nikt nie mógł by kwestionować, bo Traktat w tym zakresie milczał? Jestem przekonany, że właśnie na tym poziomie widać, jak wątłe są zarzuty o „sędziowski rząd”, „aktywizm”, czy Europę „rządzoną przez sędziów”. To co tak naprawdę się liczy i ma znaczenie, to sposób w jaki sędziowie są w stanie przekonać świat zewnętrzny do swoich rozstrzygnięć i wizji prawa europejskiego. To właśnie krytyka podyktowana niezrozumieniem motywów rozstrzygnięcia, ich arbitralnością i nieprzewidywalnością, jest tą, której sędziowie powinni obawiać się najbardziej. Żaden bowiem sąd nie może uznawać się za bezbłędny i wolny od krytycznej oceny swoich audytoriów prawniczych. Jest tak, gdyż każdy akt sądzenia przez sędziów, jest jednocześnie poddaniem tych samych sędziów pod osąd świata zewnętrznego. Sędziowie Trybunału Sprawiedliwości zdają sobie sprawę, że stale są poddawani temu testowi i ocenie.
Orzecznictwo Trybunału i musi być odczytywane jako stałe wyciąganie na światło konsekwencji związanych ze statusem Unii jako porządku opartego na prawie. Ilekroć zasada rządów prawa była zagrożona Trybunał, bazując na swojej roli strażnika Traktatów, gotów był podjąć konieczną interwencję, odstępując od rygorystycznego oparcia się na literalnym brzmieniu przepisów regulujących powierzoną mu jurysdykcję. W ten sposób Trybunał wzmacniał stopniowo swoją pozycję poprzez umiejętne powiązanie w orzecznictwie swojej traktatowej funkcji z zasadami rządów prawa oraz praworządności. Dodatkowo jednak poprzez gotowość korzystania z art. 19 TUE wprowadzał w obrębie unijnego rozstrzygania sporów element sprawiedliwości. Krytycy ignorują prawną rzeczywistość, w której Trybunał działa i orzeka. Rzeczywistość ta jest zawsze dzisiaj wyznaczana przez zobowiązanie Trybunału do zapewnienia, że kontrakt między państwami trwa i jest zdolny do osiągania swoich celów. Trybunał zgodnie z swoją misją (art. 19 TUE) ma zapewnić, że w procesie stosowania i interpretacji Traktatów prawo jest przestrzegane. Nie może więc dziwić, że rozstrzygając sprawy dotyczące tzw. reformy polskiego wymiaru sprawiedliwości ten artykuł (kiedyś nazwany najważniejszym przepisem Traktatów) odgrywa kluczową rolę jako racja argumentacyjna za takim, a nie innym odczytywaniem Traktatów. Stoi za tym wieloletnia tradycja orzecznicza. Art. 19 TUE od początku istnienia spełnia Wspólnot (Unii) spełniał funkcję aksjologicznej podstawy orzecznictwa i podkreślał, że autorytet prawa jest tym elementem, które łączy wszystkie państwa w obrębie wspólnoty politycznej, którą dobrowolnie utworzyły.
Proces odkrywania prawa przez Trybunał nie jest dzisiaj czymś nadzwyczajnym, co mogłaby sugerować pryncypialna krytyka weń wymierzona. Raczej wpisuje się w „ewolucję systemów sądowych od doktryny sądowego pasywizmu, w myśl której sądy są jedynie instytucjami stosującymi prawo, do doktryny sądowego aktywizmu, która każe widzieć w najwyższych instancjach sądowych również instytucje współtworzące ogólne zasady i reguły”. Zapewnienie przestrzegania prawa unijnego to coś więcej niż mechaniczne stosowanie przepisów prawa. To także poszukiwanie innych elementów, które składają się na pojęcie „prawo”, wartości i zasad nadrzędnych, które razem tworzą unijne acquis jurisprudentiel. Poszukiwanie rozwiązań zakorzenionych w aksjologicznych podstawach systemu, branie pod uwagę celów prawa oraz słusznych oczekiwań stron formułujących roszczenia na podstawie obowiązujących przepisów i oczekujących od sądów sprawiedliwego rozstrzygania sporów, to coś zgoła innego aniżeli wkraczanie przez Trybunał w sferę kompetencji polityków. Manifest Trybunału w tym zakresie najlepiej oddają słowa byłego sędziego P. Pescatore. Podkreślał, że ilekroć tekst przepisu nie zawiera kryteriów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, Trybunał musi zwrócić się ku elementom systemowym i zasadom strukturalnym, które w sposób inherentny związane są z prawem unijnym. W przeciwnym razie sędziowie dopuściliby się naruszenia fundamentalnej zasady etycznej swojego zawodu: zakazu odmowy dania sprawiedliwości (deni de justice). Jeżeli chcemy poważnie dyskutować, o tym co i jak robi sąd unijny, należy dokonać ścisłego odróżnienia orzekania przez Trybunał w celu ochrony nadrzędnych zasad od orzekania i kierowania się względami politycznymi, co stanowi podstawowy element zarzutu o „judicial activism” Trybunału. Zadaniem sędziów Trybunału jest zapewnienie koherencji pomiędzy przepisami i zasadami konstytucyjnymi, oraz, gdy to konieczne, dokonanie wyboru i podkreślenie wyższości zasad w ramach unijnego systemu prawnego. Orzecznictwo ma zapewnić, że elementy wchodzące w skład wewnętrznej hierarchii Traktatu pozostają w stosunku do siebie w stosunku komplementarności, a nie sprzeczności. Obowiązkiem więc Trybunału jest zapewnienie, że orzecznictwo odwołujące się do zasad nadrzędnych i stopniowo tworzące taką hierarchię, jest przewidywalne i przekonywujące swoją argumentacją. Trybunał zdaje sobie sprawę, że w państwach demokratycznych instytucje państwowe budują swoją legitymizację w pierwszym rzędzie z mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych. W przypadku Trybunału ten związek jest słaby, skoro sędziowie wybrani są przez przedstawicieli państw członkowskich. Dlatego też próby tworzenia prawa przez Trybunał nie znajdują podstawy demokratycznej. Przekonanie do wyroków oraz stopniowe budowanie swojej legitymizacji przez Trybunał musi przyjść „z wewnątrz”, od samego Trybunału i płynąć z jakości wydawanych orzeczeń, które podobne sprawy rozstrzygają w sposób podobny i spójny, które są uzasadniane w sposób przejrzysty i racjonalny.
Specyficzna pozycja Trybunału polega na tym, że trudno jest znaleźć takie rozwiązanie, które satysfakcjonowałoby wszystkie państwa członkowskie. Często państwa poprzestają na konstatacji, że brak jest wymaganego konsensusu, co oznacza, że muszą pozostać przy stanie istniejącym. Ta analiza może wytłumaczyć trudności państw w przeprowadzeniu skutecznej ingerencji w orzecznictwo Trybunału, mimo często artykułowanego niezadowolenia z szeregu orzeczeń Trybunału. Zmiana orzecznictwa Trybunału oznacza konieczność zmiany Traktatów, a to z kolei wymaga jednomyślnej decyzji wszystkich państw członkowskich. Nawet, jeżeli orzeczenie Trybunału nie spotyka się z powszechną akceptacją, często jest to niewystarczające do skutecznego przeprowadzenia jego zmiany. Rację miał więc były Prezes Trybunału Lord Mackenzie Stuart, gdy pragmatycznie konstatował: „Someone has to resolve ambiguities. Member States can do this by Treaty amendment. Otherwise Article 164 places this task on the Court. By and large the Court has fulfilled this duty well. Would anyone else do better? The Court is not perfect and may make mistakes but to attribute them to this para-psychological force called ‘judicial activism’ defeats me”. Etos Trybunału, nawiązując do terminu użytego przez byłego sędziego Trybunału C. Kakouris’a jest definiowany przez zapewnienie, że zobowiązania dobrowolnie przyjęte przez państwa są wobec tychże państw egzekwowane, a podmioty prawa europejskiego korzystają z skutecznej ochrony sądowej. W ten sposób definiujemy misję sądu unijnego w ramach szczególnego, nowego porządku prawnego, którego podmiotami są nie tylko państwa, ale obywatele, ze swoimi oczekiwaniami i nadziejami także pod adresem sądów. W 2000 r. rozmawiałem z byłym sędzią brytyjskim w Trybunale Sprawiedliwości prof. D. Edwardem (wywiad opublikowany w Gazecie Prawnej z 28 stycznia 2000 r.). Na moje pytanie, po co sąd unijny, D. Edward podobnie odpowiedział jednym zdaniem: „Trybunał Sprawiedliwości jest po to aby przypominać państwom o dobrowolnie zaciągniętych zobowiązaniach”. 19 lat później w Polsce ogarniętej paranoidalną polityką resentymentu i kwestionowaniem wszystkiego co zostało osiągnięte po 1989 r., ta odpowiedź nabiera wymiaru profetycznego. Aby zrozumieć sąd unijny w Polsce A.D. 2019, w czasach odrzucania wszelkich autorytetów, zasad i instytucji (poza tymi przejętymi oczywiście), to jedno zdanie powinno być naszym punktem wyjścia.
Kto by pomyślał, że konieczne będzie je przypominać 15 lat po Akcesji Polski do UE i że nabierze ono znaczenia egzystencjalnego wobec realnie grożącego nam POLEXIT. Gdy odrzucamy fundamenty wskazane powyżej i specyficzny kontekst, w którym sąd unijny funkcjonuje, POLEXIT przestaje być tylko figurą retoryczną …
Tagi: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Tomasz Tadeusz Koncewicz