Source: https://sintesis.colombiacompra.gov.co/jurisprudencia/documento/12174
Timestamp: 2020-07-04 01:20:48
Document Index: 196119642

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 2060', 'artículo 5', 'artículo 14', 'artículo 5', 'artículo 25', 'artículo 345', 'artículo 73', 'artículo 58']

Laudo: TA-CCB-20050726
Una entidad pública debe restablecer el equilibrio económico cuando se aumenta el plazo de permanencia en la obra y las causas no son imputables al contratista
TA-CCB-20050726
DE LA UNIÓN TEMPORAL PENITENCIARIA DE GIRÓN CONFORMADA VS. LA NACIÓN-MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA - DIRECCIÓN DE INFRAESTRUCTURA DIN
Una entidad pública celebró un contrato de obra con un particular, cuyo objeto fue la elaboración del ajuste de diseño arquitectónico los proyectos técnicos, la construcción y dotación de un centro penitenciario.
Las partes acordaron la suscripción de un contrato adicional a los efectos de ampliar en un mes el término de ejecución de los trabajos, teniendo como causas determinantes para aumentar el plazo las siguientes: aumento en las cantidades de concreto ciclópeo, agravamiento de la situación de orden público en la zona, rediseño del edificio de alojamiento de los guardias, el extraordinario período de lluvia.
¿Debe una entidad pública restablecer el equilibrio económico cuando se aumenta el plazo de permanencia en la obra por causas no imputables a él?
El contratista tiene derecho al daño emergente y a las utilidades dejadas de percibir cuando se rompe el equilibrio económico del contrato por causa del incumplimiento de la entidad estatal. «(...) Cuando el restablecimiento del equilibrio económico procede por situaciones imprevistas de que trata el artículo 5º, la parte afectada solo podrá aspirar a que se le reconozca el daño emergente o sea a un punto de no pérdida, pues lo que se pretende es mantener el equilibrio negocial sin conceder ventajas o prerrogativas económicas. Y si la aplicación del principio de la preservación de la ecuación financiera se logra por el incumplimiento de la entidad estatal de sus deberes contractuales causante, precisamente, del rompimiento de la equivalencia contractual, tendrá derecho el contratista tanto al daño emergente como a las utilidades dejadas de percibir, en cuanto la ocurrencia de la desatención de los deberes contractuales determina en buena parte el rompimiento simétrico del acto (...)»
Una entidad pública debe restablecer el equilibrio económico del contrato cuando éste se pacta con el sistema de precio global. «(...) En este orden de ideas, el equilibrio económico financiero que nace al momento de la celebración del contrato, que debe mantenerse durante su ejecución y que debe restablecerse cuando ha sido alterado, es la equivalencia entre el precio global pactado por las partes y el alcance del objeto contractual definido al convenir el negocio. En otras palabras, el valor definido por los co-contratantes se corresponde exclusivamente con la obra originalmente convenida, en las circunstancias y condiciones pactadas, de suerte que si durante el desarrollo del contrato se hace necesaria la ejecución de obras extras por causas ajenas a la responsabilidad del contratista, su costo no está incluido dentro del precio global porque tampoco estaba dentro del alcance del objeto la realización de tales obras extras, o si, se trastorna el plazo de ejecución contractual por hechos no imputables al contratista y por lo mismo se generan sobrecostos no previstos por este con ocasión de la mayor permanencia que implique la extensión del plazo pactado, ellos deberán serle reconocidos por la entidad contratante en aplicación del principio que se viene analizando. En términos gráficos: Si se aumenta el peso en uno de los dos extremos de la balanza en la cual se establece el equilibrio (el objeto), esta se desempareja y para que se restaure su nivelación es necesario incrementar también el peso del otro extremo (el precio).
Ahora bien, en casos como el que se analiza en los cuales la obra no está totalmente determinada al momento de celebración del contrato, pues hay que adelantar una etapa previa de estudios y diseños, una vez establecido en todos sus aspectos fundamentales cuál es obra a realizar, el contratista puede tener derecho, en virtud del principio que inspira el artículo 2060 del Código Civil y el principio del equilibrio de los contratos estatales, a que se revise el precio. Ello ocurrirá cuando la obra varia frente a lo inicialmente previsto o cuando de dichos estudios y diseños se desprenden circunstancias que no pudieron preverse al contratar y que ocasionan mayores costos, obviamente con sujeción a lo previsto en el contrato y los principios que rigen la materia.
Es claro que una vez aprobados los diseños y el presupuesto correspondiente, el contratista asume el riesgo propio del contrato de obra a precio global y, por consiguiente, no podrá reclamar por mayores cantidades de obra. Igualmente tampoco podrá reclamar por las circunstancias que podrían incrementar el costo y que fueron encontradas en la etapa de diseño, pues ellas debieron ser tomadas en cuenta en el presupuesto final, así como tampoco por aquello que debió establecer en dicha etapa, pues en tal caso él es responsable por la ejecución defectuosa de la prestación en la etapa de diseños (...)»
«(...)De los antecedentes del convenio denominado por las partes “Primera prórroga al contrato FIC-015 OP-2001”, destaca el tribunal:
A la solicitud de prórroga del contratista dio aprobación el ministerio, a través de las instancias correspondientes, con el fin de que las partes, pudieran celebrar el respectivo contrato adicional en plazo. De estas aprobaciones da cuenta el mismo texto del convenio, entre otros documentos que obran en el expediente, en los siguientes términos:
“7. Que de acuerdo al oficio del 7 de abril de 2003, el director de interventoría considera que la Unión Temporal Penitenciaria de Girón expresa motivos suficientes para que dicho plazo sea otorgado por la Dirección de Infraestructura del Ministerio del Interior y de Justicia.
“8. Que la dirección de infraestructura solicitó concepto jurídico a la oficina asesora jurídica sobre la viabilidad de la prórroga, obteniendo mediante comunicación del 22 de mayo de 2003 concepto favorable, previo el concepto técnico de viabilidad de la prórroga.
“9. Que el director de proyecto, con visto bueno del director de infraestructura mediante oficio del 23 de mayo de 2003 con base en el concepto de interventoría, aprobó la solicitud presentada por EL CONTRATISTA dados los inconvenientes descritos en la consideración número quinta, en el sentido de conceder una ampliación del plazo contractual de treinta (30) días calendario, contados a partir del 4 de junio de 2003”.
Encuentra el tribunal de las pruebas del proceso, que las causas determinantes de la suscripción de la prórroga al plazo del contrato que impuso al contratista una mayor permanencia en la obra, no son atribuibles a su responsabilidad, punto sobre el cual hubo consenso entre las partes, tanto en los documentos en que se contienen las respectivas aprobaciones por las correspondientes instancias al interior de la entidad estatal contratante, como en el informe de interventoría de fecha abril 7 de 2003, razón por la cual, el tribunal accederá a esta pretensión y así lo dispondrá en la parte resolutiva de este laudo (...)»
Una entidad pública debe restablecer el equilibrio económico cuando se aumenta el plazo de permanencia en la obra, porque:
La solicitud de la prórroga fue aprobada por el ministerio, con el fin de que las partes pudieran celebrar el respectivo contrato adicional. Así mismo, el interventor consideró que el contratista tenía motivos suficientes para que dicho plazo fuero otorgado, la oficina asesora jurídica dio su concepto favorable y el director de infraestructura aprobó la solicitud de ampliar el plazo por 30 días calendario.
Las causas que determinaron la suscripción de la prórroga al plazo del contrato que impuso al contratista una mayor permanencia en la obra, no son atribuibles a su responsabilidad.
Primero. Declarar que durante la ejecución y desarrollo del Contrato FIC-015 OP-2001 sobrevinieron hechos no imputables a la Unión Temporal Penitenciaría de Girón, integrada por las sociedades Otacc Ltda., Beltrán Pinzón y Cía. S.A. Construcciones, Cusezar S.A., y Conconcreto S.A., que alteraron la ecuación económica del referido contrato, de conformidad con lo expuesto sobre el particular en la parte motiva del presente laudo y por los siguientes conceptos que se relacionan, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
b) Por los sobrecostos generados por mayor permanencia en obra.
Segundo. Ordenar que para reestablecer el equilibrio económico del referido contrato, la Nación-Ministerio del Interior y de Justicia, pague dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la ejecutoria del presente laudo, las siguientes sumas por los conceptos que se relacionan: (...) b) Por los sobrecostos generados por mayor permanencia en obra entre el 4 de junio de 2003 al 4 de julio de 2003, la suma de $ 282.079.221. Esta suma incluye actualización monetaria, de conformidad con lo indicado en la parte motiva.
Contrato a precio global. «(...) Así, en el contrato a precio global o alzado, que los franceses llamaban “ a forfait ”, el contratista se obliga a ejecutar una obra exactamente definida, por un precio total que se encuentra perfectamente determinado desde la celebración del contrato. El contratista asume entonces, en principio, los riesgos de que se presenten desviaciones en relación con la cantidad de obra estimada o de los costos en que se debiera incurrir para su ejecución(7) , es decir que asume el riesgo del error de evaluación(8) (...)»
Causa determinantes del rompimiento del equilibrio económico del contrato.« (....) 4.	En efecto, tal ecuación puede resultar quebrantada, en primer lugar, por hechos, acciones u omisiones en un todo imputables a la entidad contratante, constitutivos de incumplimiento de las obligaciones para ella emanadas del contrato. Es claro que el restablecimiento del equilibrio de la ecuación económica del contrato, en los eventos de incumplimiento de la carga obligacional que en virtud del contrato asumió la entidad pública contratante, ha de operar con toda su amplitud y, en consecuencia, el equilibrio contractual debe restaurarse de manera tal que se vuelva al punto de partida inicial, esto es, que se restablezca “la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato”, tal como lo reclama y dispone, con absoluta nitidez, la parte final del inciso segundo del numeral 1° del artículo 5° de la Ley 80 de 1993.
5. En segundo término, cabe mencionar que el numeral 1° del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 asigna a las entidades estatales la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de los contratos que celebren, y prevé que con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo, y garantizar su inmediata, continua y efectiva prestación, las entidades estatales disfrutan de las potestades excepcionales de interpretar, modificar y terminar unilateralmente los contratos que hayan celebrado. Estas potestades excepcionales constituyen modalidades deljus variandi que se reconoce a las entidades estatales contratantes, para lograr que los servicios a su cargo funcionen adecuadamente.
6. El ejercicio de tan exorbitantes poderes tiene, sin embargo, consecuencias sobre la economía del contrato, que la propia ley se encarga de prever y tutelar. Es así como, en efecto, el inciso 2° de la norma en cita dispone que en los actos mediante los cuales la entidad estatal patentice el ejercicio de dichas atribuciones excepcionales, debe proceder al reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e indemnizaciones a que tengan derecho las personas que fueren objeto de tales medidas y dispone dar aplicación a los mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya lugar, todo ello con el fin de mantener incólume la ecuación o equilibrio inicial. En tales eventos, pues, ha de restablecerse “la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato”, para utilizar la misma formulación empleada por el legislador en la parte final del inciso 2° del numeral 1° del artículo 5° de la Ley 80 de 1993.
7. Mas puede suceder, en tercer término —y a menudo acontece— que el rompimiento de la ecuación contractual se presente sin que medien el incumplimiento arriba mencionado ni el ejercicio del jus variandi. Es lo que sucede cuando se configuran eventos ajenos al querer de las partes contratantes, que no constituyen incumplimientos de sus correlativas prestaciones que puedan serles imputados a título de dolo o de culpa ni muestren la utilización por la entidad estatal contratante de los poderes excepcionales que la ley le confiere, pero que, con todo, ocasionan un quebranto del equilibrio tenido en cuenta por las partes al momento de celebrar el contrato.
9. También puede acontecer que la administración contratante, obrando no ya como parte contractual sino en ejercicio de sus atribuciones propias de poder público expida, en curso de la ejecución de uno o mas contratos, regulaciones obligatorias que incidan sobre la utilidad o ganancia que el contratista, legítimamente y al amparo de la legislación vigente cuando se celebró el contrato, esperaba obtener como contraprestación de sus compromisos contractuales, disminuyéndola apreciablemente o, aún, haciéndola desaparecer. No hay tampoco, en estos eventos, incumplimiento alguno de la entidad pública contratante; por el contrario, se está en presencia del ejercicio legítimo de las atribuciones que le competen como poder público: la creación o el incremento de un determinado impuesto, contribución o gravamen, verbi gratia. Es claro que, en un ejemplo como el propuesto, los contratistas del Estado que vean sacrificada, en virtud del nuevo tributo, contribución o gravamen la utilidad o ganancia que confiaban percibir en virtud de la cabal ejecución de sus obligaciones contractuales, no deben verse obligados a soportar ellos solos la pérdida o disminución de los ingresos que confiaban, también legítimamente, percibir. La doctrina y jurisprudencia francesas se refieren, en eventos tales, al denominado “fait du prince”, locución que ha sido acogida por el derecho administrativo hispano-parlante con una traducción literal: el “Hecho del Príncipe (...)»
Imprevisión. «(...) Las situaciones imprevistas identificadas en la Ley 80 (...), para que puedan servir de fundamento a la preservación de la ecuación económica, deben girar en torno, por lo menos, a los siguientes supuestos: (i) No deben ser imputables al contratista o razonablemente previstas por este, es decir, no puede entrar en la composición la conducta del contratista en la ocurrencia de las situaciones imprevistas; (ii) deben provenir de hechos posteriores a la celebración del contrato de ejecución sucesiva —imprevistos, imprevisibles y excepcionales—; (iii) deben ser de tal naturaleza que la previsión humana no sea lo suficientemente apta o capaz para conjurar su ocurrencia (...)»
Principio de continuidad. «(...) [I]mpone que los servicios a cargo del Estado y en los cuales el contratista es su colaborador, se mantengan prestados en forma regular, eficiente y permanente(23) , dado que en ello se encuentra involucrado el interés general de la colectividad. A su turno, el principio de la “adaptación” determina que tales servicios, bien sean atendidos directamente por la administración, ora a través de sus colaboradores contratistas, se amolden constantemente no solo a las necesidades de la colectividad, sino al entorno social y económico dentro del cual están llamados a funcionar (...)»
Mayor permanencia. «(...)[L]os costos fijos en los cuales un contratista de obra está obligado a incurrir, por tener que ejecutar un proyecto en un plazo mayor al acordado inicialmente. Estos costos fijos, independientemente del tipo de contrato o remuneración pactada, dependen directamente del plazo del contrato y no tienen vínculo directo con el tipo o valor de las obras que ejecute (...)»
Las normas relativas al presupuesto y al PAC determinan el actuar de la administración pero no afectan al contratista
Una entidad pública celebró un contrato de obra con un particular, cuyo objeto fue la elaboración del ajuste de diseño arquitectónico los proyectos técnicos, la construcción y dotación de un centro penitenciario. La entidad pública estableció que el pago efectivo pendía de una doble condición (i) Lograr un avance determinado en obra, previo visto bueno del interventor y (ii) Aprobación del PAC. El cumplimiento de los dos requisitos era necesario para proceder a hacer el pago, por lo que se trata entonces de una condición mixta porque depende en parte de la voluntad del acreedor y en parte de un tercero.
A lo largo de la ejecución del contrato hubo retardos y fraccionamientos en el pago de varias cuentas de cobro, lo que alteró el equilibrio económico del contrato, por cuanto el contratista no pudo contar en las fechas pactadas con los recursos económicos necesarios para cumplir con las obligaciones adquiridas.
¿Debe una entidad pública pagar los sobrecostos ocasionados por la mora en los pagos, los cuales estaban condicionados a que el contratista lograra un avance determinado en la obra, tuviera visto bueno del interventor y la aprobación del PAC (Pan Anual de Caja)?
No es una obligación del acreedor demostrar que la administración ha realizado los trámites necesarios para lograr la apropiación presupuestal. «(...) En lo relativo a que no puede librarse mandamiento de pago porque no demostró el ejecutante la disponibilidad presupuestal para el pago de la acreencia, que no es obligación del acreedor demostrar que la administración ha realizado los trámites necesarios para lograr la apropiación presupuestal con el fin de realizar el pago, puesto que aquella obligación corresponde a la entidad estatal. En esos términos lo decidió la Sala en anterior oportunidad.
4. En cuanto a la falta de disponibilidad presupuestal en el acta de liquidación por mutuo acuerdo y del saldo que falta por pagar del sobreprecio, se reitera que esta es una carga de la administración, en cuanto que el municipio demandado se encuentra obligado a realizar los trámites necesarios para la apropiación presupuestal, como lo ha decidido la Sala en anteriores oportunidades(45) . Debe agregarse que en el parágrafo de la cláusula novena del convenio interadministrativo, el municipio se comprometió a crear un rubro presupuestal destinado a constituir reservas y compromisos ocasionados, entre otros, por la revisión de precios, conforme a los numerales 13 y 14 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. En este punto, tampoco prosperará el cargo del demandado contra la sentencia de primera instancia (...)»
«(...) A este respecto se debe observar que la Ley 80 de 1993 consagra como derecho del contratista (art. 5°) el de “recibir oportunamente la remuneración pactada”. En concordancia con lo anterior, el legislador dispone que las entidades no pueden iniciar las licitaciones o concursos si no cuentan con la respectiva disponibilidad presupuestal (art. 25, num. 6°); que deben constituir las reservas y compromisos presupuestales necesarios (art. 25, num. 13), y que para la ejecución del contrato se requiere “la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto”. De esta manera, el legislador fue particularmente cuidadoso en materia de presupuesto, con el fin de asegurar que se contara con la disponibilidad necesaria para atender el pago del contrato y asegurar así no solo la congruencia de la contratación con la capacidad financiera del Estado sino también el respeto del derecho del contratista a recibir su remuneración.
Por otro lado, si bien el artículo 345 de la Constitución Política dispone que en tiempo de paz no puede hacerse erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, y el artículo 73 del estatuto orgánico de presupuesto establece que “los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él”, debe observarse que estas disposiciones no puede interpretarse en el sentido que el contratista del Estado debe asumir las consecuencias que se derivan del hecho que no se incluya en el presupuesto o en el PAC la partida o los recursos para sufragar la remuneración, pues la elaboración de ellos en últimas depende de la entidad contratante, esto es la Nación, y ello implicaría entonces que la entidad puede pagar cuando le parezca conveniente.
Además, considerar que por el hecho de que una obligación no se presupueste o no se incluya en el PAC, el contratista pierde el derecho a exigir el pago de los intereses correspondientes, implicaría en el fondo desconocer el derecho de propiedad y un derecho adquirido, con grave quebranto del artículo 58 de la Constitución Política.
De otra parte, desde un punto de vista civil, toda obligación supone, por definición, que el acreedor puede exigir su cumplimiento forzado y por ello no puede quedar al arbitrio del deudor, pues en tal caso se trataría de una obligación natural que solo existe en los casos previstos por el Código Civil.
Por consiguiente, las normas relativas al presupuesto y al PAC determinan el actuar de la administración pero no afectan al contratista.
El hecho de que la falta de disponibilidad presupuestal no afecte la validez del compromiso es además conforme al principio de buena fe, pues como lo anota Jèze, el particular no está en capacidad de verificar el cumplimiento de dicho requisito por parte de la administración. Es por ello que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la existencia de obligaciones derivadas de contratos estatales, a pesar de que la administración alegue que no se cumplieron los requisitos presupuestales (...)»
Una entidad pública debe pagar los sobrecostos ocasionados por la mora en los pagos, los cuales estaban condicionados a que el contratista lograra un avance determinado en la obra, tuviera visto bueno del interventor y la aprobación del PAC (Pan Anual de Caja), porque:
Las entidades públicas no pueden iniciar las licitaciones o concursos si no cuentan con la respectiva disponibilidad presupuestal. Deben constituir reservas y compromisos presupuestales necesarios y para la ejecución del contrato se requiere la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes.
El contratista del Estado no debe asumir las consecuencias que se derivan del hecho que no se incluya en el presupuesto o en el PAC la partida o los recursos para sufragar la remuneración, pues la elaboración de ellos depende de la entidad contratante, esto es la Nación.
Las normas relativas al presupuesto y al PAC determinan el actuar de la administración pero no afectan al contratista. Si se considera que por el hecho de que una obligación no se presupueste o no se incluya en el PAC, el contratista pierde el derecho a exigir el pago de los intereses correspondientes, implicaría en el fondo desconocer el derecho de propiedad y un derecho adquirido.
Primero. Declarar que durante la ejecución y desarrollo del Contrato FIC-015 OP-2001 sobrevinieron hechos no imputables a la Unión Temporal Penitenciaría de Girón, integrada por las sociedades Otacc Ltda., Beltrán Pinzón y Cía. S.A. Construcciones, Cusezar S.A., y Conconcreto S.A., que alteraron la ecuación económica del referido contrato, de conformidad con lo expuesto sobre el particular en la parte motiva del presente laudo y por los siguientes conceptos que se relacionan, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. a) Por los sobrecostos ocasionados por la mora en los pagos.
Segundo. Ordenar que para reestablecer el equilibrio económico del referido contrato, la Nación-Ministerio del Interior y de Justicia, pague dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la ejecutoria del presente laudo, las siguientes sumas por los conceptos que se relacionan: a) Por los sobrecostos ocasionados por la mora en los pagos, la suma de $ 270.202.426. Esta suma incluye actualización monetaria e intereses de conformidad con lo indicado en la parte motiva.
Documento: TA-CCB-20050726
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