Source: https://elderecho.com/los-alojamientos-turisticos-y-su-regulacion-urbanistica
Timestamp: 2020-07-09 10:26:19
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Matched Legal Cases: ['artículo 22', 'artículo 84', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 22', 'artículo 9', 'artículo 22', 'e contrario', 'artículo 48', 'artículo 67', 'artículo 67']

Los alojamientos turísticos y su regulación urbanística - El Derecho
Los alojamientos turísticos y su regulación urbanística
Foro 24-02-2020 Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda
En los últimos años asistimos a una verdadera eclosión de los denominados alojamientos turísticos. Ciudades como Madrid, Barcelona o París, han visto como una importante proporción de su parque de viviendas se ha convertido en el objeto de esta actividad económica.
La Directiva 2006/123 (Directiva de servicios -EDL 2006/318974-) no se aplica respecto de las normas relativas a la ordenación del territorio y al urbanismo. Ahora bien, no deja de resultar paradójico que, pese a ello, el urbanismo condiciona este tipo de actividades, y buena muestra de ello, son las recientes sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña que han anulado el Plan especial urbanístico para la regulación de los establecimientos de alojamiento turístico de la ciudad de Barcelona (PEUAT) o la cuestión prejudicial (C-724/18 -EDJ 2019/710750-) planteada por la Cour de cassation francesa a propósito de las relaciones entre libre prestación de servicios y la actividad desarrollada vía Internet consistente en arrendamientos de inmuebles reiterados y de corta duración a clientes de paso sin contar con una autorización previa.
Más allá de estos supuestos específicos, se impone una reflexión en torno a la idoneidad del urbanismo -más en particular, de los planes urbanísticos-, para regular actividades económicas como los alojamientos turísticos.
Por un lado, es evidente que los arrendamientos masivos de inmuebles con fines turísticos constituye un uso del suelo que debe -o debería- sintonizar con el destino urbanístico del correspondiente instrumento urbanístico.
Pero, por otro lado, teniendo en consideración que el urbanismo no es sino la expresión de una función pública, se suscitan ciertas dudas o limitaciones en torno a su idoneidad para acometer una regulación integral de este tipo de actividades en las que, en efecto, debe prestarse una especial atención a las perspectivas medioambiental y urbanística propiamente dicha, pero también a su dimensión económica y a la necesidad de mantener una competencia real en ese mercado de servicios y actividades.
¿Resulta factible desde todos estos puntos de vista (medioambiental, económico, social y de la competencia) que el planeamiento urbanístico regule este tipo de actividades económicas?
¿Cómo garantizar una competencia efectiva entre quienes ya explotan este tipo de actividades y quienes pretendan ejercer esa actividad si el nuevo planeamiento recoge restricciones al establecimiento de nuevos alojamientos turísticos?
¿Serviría a este objetivo la garantía de la viabilidad técnica y económica a la que se refiere el artículo 22 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -EDL 2015/188203-?
¿Puede el planeamiento general obviar la existencia de tales actividades económicas para "diferir" su regulación al planeamiento derivado o al sectorial?
Este foro ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de enero de 2020.
La interve...
La intervención administrativa es uno de los mecanismos previstos en nuestro ordenamiento jurídico para adaptar las actuaciones y actividades de los particulares al derecho. Con el fin de controlar la adecuación de esas actividades a la tutela del interés general, la clásica denominación de actividad administrativa de policía pretendía regular y someter autorización el ejercicio de las mismas.
El establecimiento de una regulación de las actividades y la técnica de la autorización de aquellas, es por tanto la manera clásica de tutelar el interés general en juego en cada momento. Ha sido precisamente la Directiva 2006/123, directiva de servicios -EDL 2006/318974-, la que ha incluido en nuestro derecho otras técnicas menos invasivas como son la comunicación previa o la declaración responsable. De esta manera la exigencia de un nivel u otro de control, dependerá de la decisión que tome cada poder público, en razón de la impregnación que el interés público realice en la actividad intervenida.
El artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local -EDL 1985/8184-, precisamente reformada para su adecuación a la más arriba referenciada Directiva de servicios -EDL 2006/318974-, es un claro ejemplo de cuanto acabamos de señalar.
Dicho lo anterior, si existe un campo de la acción administrativa donde la intervención y el control de la actividad de los particulares ha estado sometida a la estricta aplicación de la técnica autorizatoria es el del urbanismo, y más en concreto el uso del suelo. En el urbanismo, la Administración Pública competente ordena minuciosamente los requisitos y condiciones de uso del suelo a través de los instrumentos de planeamiento urbanístico para posteriormente autorizar o no el uso correspondiente según que ese planeamiento autorice o no el uso. Principio de legalidad, autovinculación positiva de la administración a la norma que ella misma elabora, y concesión y denegación reglada de licencias, son elementos básicos de esta dinámica de tutela del interés general.
Es posible que el uso del suelo exija no solo la tutela del interés general relacionado con la ordenación del territorio, sino, y a la vez, de otros ámbitos tutelados por la acción sectorial de las administraciones públicas. De ahí la eventual exigencia de otras autorizaciones sectoriales, todas ellas igualmente necesarias y precisas. Son las llamadas licencias concurrentes, que deben ser otorgadas por todos los poderes públicos con competencia en cada ámbito de la acción sectorial administrativa. Todas ellas deben ser solicitadas por el titular de la actividad y ser patrimonializadas por aquel.
Expuesto lo anterior habrá que plantearse si el ejercicio de la actividad denominada comúnmente como alojamiento turístico tiene incidencia en más de uno de los ámbitos de la acción sectorial administrativa que tutelan distintos aspectos del interés general, para poder concluir si es precisa la existencia de más de una autorización administrativa, o mejor dicho, si es necesario que el control del ejercicio de la actividad se someta a la intervención de distintos poderes públicos.
Tradicionalmente el urbanismo ha tenido una “vis expansiva” en el control de las actividades que directa o indirectamente implicaban el uso del suelo. La conocida como licencia de actividad, en manos de la administración local, que tutelaba aspectos medioambientales del ejercicio de actividades de los particulares, ha estado tradicionalmente vinculada a la licencia urbanística. Y es que ciertamente existe una importante imbricación en relación a la tutela del medio físico, que fundamentalmente está encomendada a las administraciones con competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio, y aquellos otros aspectos del uso del medio relacionados con un interés público específico, como acontece con la legislación de aguas terrestres, de costas, de espacios naturales, etc.
Centrándonos en las cuestiones que nos ofrece el texto del tema propuesto, la actividad de alojamiento turístico es una actividad económica y por tanto protegida por el principio de libertad de establecimiento y de prestación de servicios, propia del Derecho de la Unión y también de nuestro derecho interno.
La intervención administrativa en relación con la prestación de servicio alojamiento no puede hacer inviable su existencia, aunque si efectivamente han de existir aspectos propios de la estricta actividad que deben ser controlados. Tal es el caso de las cuestiones que tengan que ver con las condiciones de salubridad e higiene de las instalaciones, la categorización de los establecimientos, los eventuales servicios auxiliares que se presten, las circunstancias que los distinguen de otras actividades de hospedaje, etc. Pero lo mismo acontecería con otras cuestiones como la seguridad física de los usuarios y evacuación de los establecimientos, las dimensiones de los distintos habitáculos que componen el alojamiento, etc.
Las administraciones locales podrán prever en sus instrumentos de planeamiento las condiciones urbanísticas de las edificaciones y suelos en los que se ubiquen los alojamientos turísticos, y es posible que la ya referida “vis atractiva” del urbanismo favorezca que se intervenga sobre otros aspectos aledaños al de uso estrictamente urbanístico. Pero no sería posible que esa dinámica fuera más allá de lo estrictamente necesario en orden a tutelar el interés público de la protección del medio urbano. No sería asumible una regulación que hiciera inviable “de facto” el ejercicio de la actividad, y por tratarse de cuestiones ajenas a la competencia urbanística.
En relación a la cuestión de sí pueden existir restricciones de futuro a nuevos alojamientos turísticos, en relación con los ya existentes, creemos que ello sería posible si existen razones urbanísticas que avalen la restricción del uso de suelo para esa actividad, tal y como acontece con otras actividades económicas como los centros comerciales, los usos no residenciales como oficinas, etc.
Por lo que respecta a la competencia del planeamiento de desarrollo para tutelar o regular estas cuestiones, pensamos que el principio de igualdad exige que sea el planeamiento general el que afronte su regulación a salvo especialidades concretas de determinados planes parciales que desarrollen aquel planeamiento general. En todo caso habrá que estar a la legislación urbanística aplicable, y más en concreto a los contenidos que está reserve al planeamiento general y al planeamiento de desarrollo.
Especialme...
Especialmente en aquellas ciudades o núcleos en los que la actividad turística en cualquiera de sus modalidades ha cobrado una importancia creciente, el planeamiento urbanístico no va a tener más alternativa que la de regular los usos turísticos en general y el uso de alojamiento turístico en particular.
Indudablemente, la regulación urbanística de los usos de matiz económico siempre acabará teniendo consecuencias del mismo signo pero eso nunca será motivo para que esos usos puedan sustraerse a los imperativos de la ordenación urbanística pues, de lo contrario, el urbanismo como tal perdería su razón de ser, que no es otra que la de preparar el suelo –un bien limitado para que en el mismo puedan conciliarse y fluir con armonía todas las actividades y realidades que son necesarias para la vida social presente y futura en un determinado ámbito geográfico.
Se sigue, de lo anterior, que el planeamiento urbanístico deberá prever las consecuencias que las actividades económicas o de servicios pueden tener sobre determinados factores de orden convivencial o colectivo -léase: medioambiente movilidad escasez de vivienda asequible etc. para así diseñar medidas y regulaciones dirigidas a evitar que tales actividades puedan perturbar -o perturbar más aún los objetivos de calidad de vida en el medio urbano.
Es difícil concluir si la Directiva de Servicios -DS -EDL 2006/318974- deja a salvo o no de sus determinaciones la normativa urbanística.
Contiene muchas referencias al urbanismo, pero no sabemos -en ese contexto qué entendían por “urbanismo” los que la redactaron y aprobaron.
Sabemos, eso sí, que su designio es el de no resultar aplicable a los requisitos establecidos por la normativa sobre ordenación del territorio, urbanismo, ordenación rural o normas de construcción pero al mismo tiempo la DS -EDL 2006/318974 nos indica que esa exclusión regirá para la normativa urbanística que no regule específicamente servicios es decir: aquella que deba ser respetada al mismo tiempo o de igual forma por los prestadores de servicios y por los particulares. No sin añadir que constituirán razones imperiosas de interés general a los efectos de establecer requisitos y cargas a las actividades de servicios, la protección del medioambiente y el entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural -considerandos 9, 40, 56, 66 y 101-.
Parecería, pues, que en la DS -EDL 2006/318974 existe un propósito claro a saber: dejar a salvo de su régimen aquellas normas urbanísticas que habrían sido promulgadas o aprobadas sin acepción alguna en cuanto a las notas distintivas de su círculo de destinatarios.
No está tan claro, en cambio, que las garantías establecidas por la DS -EDL 2006/318974 en beneficio de la libre prestación de servicios -los turísticos incluidos-, no deban aplicarse a aquellas normas urbanísticas especialmente diseñadas para armonizar el ejercicio de determinadas actividades -podría ser el caso de las de alojamiento turístico para armonizarlas con otros intereses u objetivos vinculados a la función pública urbanística.
De no ser así, no se entendería que en su ámbito de aplicación, la DS -EDL 2006/318974 viese en la protección del medio ambiente y el entorno urbano -incluida la planificación urbanística y rural una razón imperiosa de interés general, susceptible de justificar cargas y limitaciones en la prestación de servicios. Cargas y limitaciones, eso sí, basadas en una necesidad justificada y, en todo caso, sometidas a los principios de proporcionalidad y no discriminación, entre otros.
Habrá que entender, pues, que el planeamiento urbanístico podrá dirigir su atención a la actividad de alojamiento turístico, con el fin de atender objetivos urbanísticos o medioambientales -aunque no con el propósito de regular el “estatuto” de esa actividad si esos objetivos constituyen una necesidad debidamente justificada y las medidas urbanísticas establecidas para alcanzarlos son proporcionadas y no discriminatorias.
Un ejemplo de ello lo tenemos en la STJUE de 30 de enero de 2018 -asuntos acumulados C-360/15 y C-31/16 -EDJ 2018/2566--, que declaró conforme a la Directiva una medida urbanística consistente en la prohibición del comercio minorista de productos no voluminosos en una zona alejada del centro de una ciudad. Medida, esta, que había sido adoptada por las autoridades locales para preservar la habitabilidad de un centro urbano con muchos locales comerciales desocupados. Todo ello, en beneficio de una buena ordenación del territorio.
Moraleja: allí donde resplandezcan objetivos urbanísticos o medioambientales, la DS -EDL 2006/318974 no deberá constituir un impedimento para que el planeamiento urbanístico pueda incidir de forma racional y proporcionada en la actividad de alojamiento turístico.
Cabe preguntarse si una nueva ordenación urbanística, restrictiva del uso de alojamiento turístico, debería venir acompañada de medidas para garantizar la competencia efectiva entre los establecimientos ya consolidados y aquellos que aspiraban a prestar servicios de alojamiento turístico y que habrían visto cercenadas sus expectativas tras la entrada en vigor del nuevo planeamiento. Y la respuesta a tal interrogante deberá ser negativa.
No en vano, el art. 4.1 del texto refundido de 2015 de la ley de suelo y rehabilitación urbana TRLSRU -EDL 2015/188203-, nos recuerda que no serán indemnizables las alteraciones del planeamiento, salvo en los supuestos tasados previstos en el art. 48 TRLSRU. Y ello, porque las previsiones de los planes urbanísticos son las llamadas a determinar en cada momento el contenido del derecho de propiedad inmobiliaria.
Quiere decirse con ello que el advenimiento de restricciones urbanísticas para determinadas actividades, no puede ser visto como una limitación a la competencia necesitada de algún género de compensación. Ese escenario es el pan de cada día y desde tiempos inmemoriales se ha hecho presente en todo género de actividades. No existe, pues, razón para que el servicio de alojamiento turístico deba ser una excepción frente a lo que ha venido ocurriendo desde tiempos remotos con otras actividades económicas.
En principio, debe ser el planeamiento general el llamado a regular, en el suelo urbano, todos los usos, incluido el de alojamiento turístico. Pero ello no obsta para que el planeamiento derivado pueda alterar las previsiones del planeamiento general sin ese planeamiento derivado no viene a sustituir de forma integral al de carácter general.
Si nos atenemos al acervo común que todavía reposa en la Ley del Suelo de 1976 -EDL 1976/979 podremos comprobar el designio de que sea el planeamiento general el llamado a regular de forma pormenorizada los usos del suelo urbano, y de forma genérica los usos globales en suelo urbanizable -art. 10.1, 11, 12-. Pero no es menos cierto que esa misma Ley vino a admitir que los planes especiales, en desarrollo del plan general pudieran acometer mejoras del medio urbano susceptibles de traducirse incluso en la prohibición de usos perjudiciales -art. 22 u operaciones no previstas en el planeamiento general en este último caso, a condición de no alterar su estructura fundamental.
Y, como el que puede lo más, puede lo menos, si el plan general podía deferir a un plan subordinado la prohibición de usos perjudiciales, con mayor razón estaría en condiciones de autorizar limitaciones para esos mismos usos, en el bien entendido de que el carácter perjudicial de los mismos podría justificarse, en el caso de los alojamientos turísticos, por los efectos no deseados que su excesiva concentración o su proliferación desordenada, han venido siendo denunciados por el asociacionismo vecinal, especialmente en las grandes ciudades.
El proceso de transformación urbanística se apoya, en sus trazos más gruesos, en dos operaciones fundamentales. Por una parte, la clasificación, mediante la cual se determina qué suelo se va a mantener en situación de rural y cuál, tras someterse a un proceso de transformación urbanística, va a tener la condición de urbano.
En relación con el suelo urbano, mediante la calificación se van a concretar los diferentes usos específicos que corresponderá asignarle -el TR de la Ley del Suelo de 1976 -EDL 1976/979 incluía entre las determinaciones del planeamiento general la de «asignación de usos pormenorizados correspondientes a las diferentes zonas». Ahora es cada legislación autonómica la que reserva este contenido a sus instrumentos de planeamiento-.
Desde una óptica tradicional, el diseño de la ciudad tiene en cuenta la necesidad de ofrecer alojamiento a sus visitantes, de manera que el plan debe atender a la necesaria reserva de espacios para usos hoteleros. En este contexto, es más bien evidente que la aparición de alojamientos ofrecidos por particulares puede crear distorsiones en el equilibrio que, teóricamente, las previsiones del planificador podían alcanzar. En efecto, este fenómeno supone que edificaciones destinadas, en principio, a vivienda pasen en realidad a ser objeto de una actividad económica en la que se ponen, mediante precio, a disposición de terceros por periodos cortos de tiempo. Esta característica les aleja del concepto tradicional de alquiler.
Una posible reacción por parte del planificador para limitar esta interferencia encuentra el obstáculo de que puede colisionar con las determinaciones de la Directiva 123/2006 -«Directiva de Servicios», en adelante, «la Directiva» -EDL 2006/318974--, ya que poca duda cabe de que esa oferta de alojamiento es fácilmente encuadrable en el concepto de «servicio» a efectos de la aplicación de esta Directiva, pues se trata, en el marco de la libre prestación de servicios, de una actividad económica por cuenta propia prestada a cambio de una remuneración -artículo 4, punto 1, de la Directiva-. Por otra parte, no se trata de una de las actividades que se encuentren excluidas conforme a su artículo 2, apartados 2 y 3.
De acuerdo con el artículo 9, apartado 1, de la Directiva -EDL 2006/318974-, los Estados miembros solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando: a el régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador de que se trata b la necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón imperiosa de interés general c el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.
Por tanto, de entrada, no cabría condicionar a un régimen autorizatorio el desarrollo de la prestación del servicio controvertida, salvo que concurriesen las condiciones indicadas, de las que la más relevante es la de la existencia de razones imperiosas de interés general. Estas suponen a su vez un presupuesto de la ponderación de la proporcionalidad, pues una vez justificadas, ha de comprobarse que las medidas adoptadas son adecuadas al fin perseguido.
En definitiva, a la vista de la Directiva -EDL 2006/318974-, siempre que el régimen de autorización no sea discriminatorio, cabe la intervención si concurren los requisitos apuntados. A este fin, el urbanismo se revela como un mecanismo adecuado para acometer su ordenación. No en vano los considerandos cuadragésimo y quincuagésimo sexto de la Directiva se refieren a la protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural, como razones imperiosas de interés general que justifiquen la existencia de restricciones a la libertad de establecimiento y de prestación de servicios.
A primera vista, y de forma intuitiva, viene a la cabeza la posibilidad de que la oferta de pisos sin control pueda afectar a la disponibilidad de vivienda para alojamiento estable en alquiler, con el consiguiente aumento de la renta debido a la escasez de oferta, o la de que zonas residenciales se pueblen de personas de paso con la consiguiente distorsión de la estructura social en ese ámbito, lo que puede traducirse en un choque con los hábitos de la población «estable» y las consiguientes molestias, o en un desplazamiento de actividades comerciales tradicionales en favor de otras más bien turísticas.
Ahora bien, una acción urbanística basada en estas consideraciones, expuestas de una manera tan general, me parece que carece del necesario rigor como para fundar la afirmación de que hay razones imperiosas de interés general que la respalden.
Ha de tenerse en cuenta que la mayor apertura a la competencia es inherente al objetivo de la Directiva -EDL 2006/318974 de facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, con la inmediata consecuencia de que sirve a la contención de los precios al tiempo que facilita el aumento de la calidad y variedad de la oferta.
Por tanto, es exigible que la concurrencia de razones imperiosas de interés general se justifique de forma detallada y acabada mediante el empleo de datos objetivos y no solo mediante la formulación de lo que no dejan de ser meras opiniones. Aun conseguida esta acreditación, resta por concretar si las medidas propuestas son necesarias y adecuadas. Así, por ejemplo, admitido que el uso de viviendas turísticas pude suponer un deterioro mayor para las zonas comunes de los edificios o una fuente de problemas vecinales, la simple limitación de su número puede que no sea necesaria ni proporcionada cuando existe una legislación de propiedad horizontal mediante cuya aplicación puede imponerse al propietario que adopte las acciones necesarias para evitar inconvenientes a la comunidad. Es exigible al Ayuntamiento, pues, que se esfuerce en acreditar por qué, en su caso, esa legislación no basta.
De acuerdo con este razonamiento, el artículo 22 del TR de la Ley de Suelo -EDL 2015/188203 puede ser invocable para justificar la intervención, pero no creo que una norma tan genérica sea adecuada como título habilitante exclusivo para incidir en este ámbito. Entiendo, en cambio, que la regulación precisará la acción combinada del plan general, fijando los grandes rasgos del diseño urbano, y de un plan especial que detalle la concreta forma de llevar a cabo el proceso de autorización de estas actividades, cuya gestión no parece sencilla y que, necesariamente, tendrán que estar sujetas a control administrativo.
En cuando a la manera de garantizar una competencia efectiva entre quienes ya explotan este tipo de actividades y quienes pretendan incorporarse a su ejercicio, si el nuevo planeamiento recoge restricciones al establecimiento de nuevos alojamientos turísticos, sin duda deberían establecerse mecanismos de concurrencia competitiva que asegurasen la posibilidad de acceso en condiciones de igualdad -recuerdo que uno de los requisitos del artículo 9, apartado 1, de la Directiva -EDL 2006/318974 es que el procedimiento no sea discriminatorio-. Probablemente sería necesario fijar baremos y establecer sistemas de revisión periódica de las autorizaciones mediante la convocatoria de concursos cuya amplitud es razonable pensar que estaría condicionada a la evolución de la relación entre la oferta y la demanda.
El modelo de servicios turísticos conocido como -alojamiento turístico o -viviendas turísticas está generando conflictos de amplia repercusión social, económica y mediática. Las externalidades negativas causadas por los alojamientos turísticos son en la práctica difíciles de controlar, sobre todo cuando se desarrollan a través de plataformas online -tipo -Airbnb y otros-.
Además de la legislación autonómica de turismo, algunos ayuntamientos, en desarrollo de sus competencias urbanísticas, han aprobado sus propias restricciones -véase -La maraña legal del alquiler turístico-, diario Expansión de 30/04/2018-.
Los Ayuntamientos acuden a la técnica de la zonificación para controlar la ubicación de las viviendas turísticas en determinadas partes de la ciudad, o bien imponen requisitos, obligaciones y limitaciones de variado tipo. Se habla incluso de una -guerra entre el turismo y el urbanismo que revela un conflicto real entre la función pública urbanística y derechos como la libre competencia, la libertad de establecimiento y prestación de servicios -art. 38 CE -EDL 1978/3879--, la propiedad y la libertad de empresa -art. 33 CE-.
La primera pregunta que se nos formula es si el planeamiento urbanístico es una herramienta válida para regular este tipo de actividades económicas, y la respuesta debe ser afirmativa por varias razones. Es evidente que la implantación de alojamientos turísticos es un uso del suelo a los efectos del planeamiento urbanístico.
Además, el turismo es un factor vinculado con el urbanismo sostenible, como se deduce del propio Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 -TRLS -EDL 2015/188203--: los poderes públicos valorarán la perspectiva turística, y permitirán y mejorarán el uso turístico responsable y posibilitarán el uso residencial en viviendas constitutivas de domicilio habitual en un contexto urbano seguro, salubre, accesible universalmente, de calidad adecuada e integrado socialmente -art. 3.3 TRLS-.
Los tribunales han comenzado a respaldar a los ayuntamientos, como en el caso de Barcelona y su Plan Especial Urbanístico de Alojamientos Turísticos -Peuat-. Aunque el Peuat haya sido anulado finalmente por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, la justicia avala que el plan urbanístico es un instrumento adecuado para limitar las actividades de servicios turísticos que se desarrollan en la ciudad. Dichos límites están justificados por razones imperiosas de interés general, como son la defensa del patrimonio cultural, la convivencia ciudadana, evitar la degradación del espacio público, o la seguridad de las personas y bienes. El TSJ de Cataluña reconoce incluso que existe un vínculo entre el turismo y la subida de los precios de los alquileres.
En contraste, los organismos defensores de la competencia como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia -E/CNMC/003/18: -Estudio sobre viviendas de uso turístico- niegan que el planeamiento urbanístico sea la mejor herramienta para determinar dónde se puede establecer una vivienda de uso turístico o cuál es el número de viviendas turísticas que tiene que haber en un área determinada y afirman que resulta perjudicial para consumidores, ciudadanos y para la economía en su conjunto.
La CNMC recomienda acudir a mecanismos fiscales para corregir las posibles externalidades negativas de los establecimientos turísticos, que son más eficientes y flexibles. En cuanto a las soluciones para paliar problemas de ruido y convivencia entre vecinos y turistas, considera que la normativa horizontal ya resuelve estos problemas sin tener que recurrir a la ordenación urbanística.
En todo caso, me parece relevante destacar que las restricciones impuestas por el planeamiento deben estar amparadas en razones imperiosas de interés general -como el medio ambiente urbano, la seguridad y otros y en condiciones de acreditar que respetan los principios de necesidad, proporcionalidad y mínima distorsión de la libre competencia, de conformidad con la Directiva de Servicios 123/2006/CE -EDL 2006/318974-.
Por ejemplo, la mera posibilidad de que se produzcan molestias a los vecinos no tendría suficiente entidad para prohibir la instalación de viviendas turísticas en zonas o inmuebles de uso residencial. Los ayuntamientos tienen autonomía para calificar y zonificar los usos del suelo a través del planeamiento, pero las decisiones que se adopten tienen que estar respaldadas por una motivación detallada y suficiente. En relación con ello, el TSJ de Cataluña consideró nulo el Peuat de Barcelona por falta de evaluación económica y financiera de las actuaciones a desarrollar en ejecución del planeamiento -ROJ: STSJ Cat 8778/2019, FJ. 10 -EDJ 2019/757949--.
El planeamiento urbanístico no puede ser una -ordenación en el aire, mera apariencia, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo o que nazca en el puro vacío- y por tanto se le debe exigir una vocación realista de ejecución apoyada en la existencia de fuentes de financiación suficientes para llevarlo a cabo.
El plan urbanístico debe evitar también que las limitaciones al turismo supongan una barrera de entrada injustificada para potenciales nuevos operadores, en beneficio de los operadores implantados. La pregunta de cómo garantizar una competencia efectiva entre quienes ya explotan este tipo de actividades y quienes pretendan ejercer esa actividad, nos conduce a la necesaria ponderación entre el grado de injerencia de los poderes públicos y los problemas que se van a resolver.
Es decir, hay que contraponer los beneficios asociados a la introducción de límites o restricciones con los costes que suponen. Por supuesto, a este objetivo sirve la garantía de la viabilidad técnica y económica a la que se refiere el artículo 22 del TRLS -EDL 2015/188203-. Sin embargo, las restricciones impuestas por el plan urbanístico no podrían afectar a los establecimientos ya existentes, sin la necesaria compensación -ROJ: STSJ Cat 4980/2019, FJ. 11 -EDJ 2019/662120--.
La última cuestión sobre la que debemos pronunciarnos se refiere a si el planeamiento general podría diferir la regulación de los establecimientos turísticos al planeamiento derivado o sectorial. Las sentencias del TSJ de Cataluña sobre el Peuat de Cataluña afirman que, en su condición de plan especial, no es necesaria una modificación previa del planeamiento urbanístico general para introducir dichas restricciones -ROJ: STSJ Cat 8830/2019, FJ. 5 -EDJ 2019/757394--, así que la respuesta parece ser afirmativa.
Antes de tratar de dar respuesta a las preg...
Antes de tratar de dar respuesta a las preguntas concretas que se nos formulan en este sugestivo tema creo pertinente situar el problema de los alojamientos turísticos en su contexto. Un contexto en el que concurren aspectos económicos y sociales, como es habitual en toda acción humana, y que incide claramente sobre la vida ciudadana y la convivencia en las ciudades.
Los problemas suscitados por los alojamientos turísticos urbanos, los hoteles y las casas de turismo rural no son sino una expresión más de la complejidad del turismo como subsector económico y como actividad humana que mueve -casi literalmente el mundo. El afán de conocer, o cuando menos de manifestar que se han visitado y tomar las correspondientes imágenes del evento, otros lugares se ha incrementado notablemente en las últimas décadas.
Se ha producido una profunda transformación del sector, cuyas consecuencias no se han limitado al mismo -piénsese, al respecto, en las crisis de los grandes operadores turísticos, cuya participación en el negocio se ha reducido considerablemente sino que se han proyectado a otros sectores económicos como el transporte aéreo -aparición de las denominadas compañías low cost y, por supuesto, el urbanismo. La costa peninsular se ha “amurallado” con bloques de apartamentos “en primera línea” de una playa que es preciso recrear las islas han visto alterada su fisonomía. ¿Entenderán las nuevas generaciones la decisión de la dictadura de Miguel Primo de Rivera de extrañar a su tocayo Unamuno a la isla de Fuerteventura? Posiblemente, no imaginarán que por aquel entonces apenas nada había extramuros de la humilde localidad de Puerto del Rosario.
El turismo es una fuente de ingresos imprescindible en una economía, como la española, que en ocasiones parece encaminada al monocultivo. Ciertamente, la presión turística entraña riesgos para la sostenibilidad de nuestro entorno natural e incluso para la convivencia ciudadana. Mal haremos, no obstante, si achacamos estos riesgos, y los malos que de ellos puedan derivarse, a los propios turistas y no reparamos en que no son invasores indeseados sino huéspedes afanosamente buscados. Es cierto que en ocasiones nos devuelven una imagen de nosotros mismos que no nos complace, pero en tales casos haremos bien en reparar que la tara no está en el espejo.
Hechas estas consideraciones preliminares, enteramente prescindibles para el lector, creo obligado concluir que el planeamiento urbanístico debe contemplar este tipo de usos del suelo si se quiere que ofrezca una visión integral de los asentamientos urbanos que regula. No puede haber actividad económica con incidencia espacial —y es difícil imaginar alguna que no la tenga— ajena al planeamiento territorial. Ni que decir tiene que los planes deben confeccionarse teniendo a la vista todos los datos económicos y financieros disponibles integrados en la correspondiente memoria, como acertadamente ha venido a recordarnos —sorprende que hiciera falta— el Tribunal de Justicia de Cataluña al anular el Peuat de Barcelona.
Soy de la opinión de que el planeamiento se mueve entre dos extremos igualmente inasumibles: la ignorancia del fenómeno y su prohibición. En relación con esta segunda alternativa, no son los planes urbanísticos instrumentos adecuados para declarar la ilicitud de una actividad económica pues contravendría el principio constitucional de libertad de empresa y afectaría al derecho de propiedad. Respecto de la primera, no es siquiera imaginable un planeamiento territorial que desconozca las actividades económicas que pueden afectar de manera decisiva a la evolución de los asentamientos humanos, sea en términos de crecimiento o de huida de los centros urbanos tradicionales en busca de alternativas residenciales más económicas y con mejores prestaciones de servicios.
Entre ambos límites el planificador urbanístico debe garantizar la sostenibilidad del espacio urbano, una ocupación razonable y adecuada del espacio y la compatibilidad entre las actividades que en él se desarrollen. Indudablemente, una planificación coherente de los usos del espacio urbano precisa de una valoración de las alternativas disponibles, los costes de las decisiones y las fuentes de financiación posibles. Algo que no siempre ha estado presente. A la vista de esas posibilidades, estará en condiciones de adoptar una decisión ponderando todos los bienes, valores e intereses en presencia.
Entre esos intereses concurrentes se encuentran, obviamente, los de quienes ya realizan este tipo de actividades y que defenderán una competencia efectiva. Esa competencia deberá llevarse a efecto en el marco de las decisiones públicas adoptadas en garantía del interés general, de modo que no puede erigirse en óbice para la adopción de alternativas limitativas del crecimiento del sector.
Es perfectamente legítima una limitación de ese crecimiento, e incluso la imposición de moratorias, siempre que resulte una decisión proporcionada y dirigida a la consecución de un medio ambiente urbano adecuado para el desarrollo de la personalidad de los habitantes del territorio.
Estas decisiones deberán plasmarse en los instrumentos de planeamiento correspondientes al suelo sobre el que van a proyectarse. Toda vez que estamos pensando en alojamientos sitos en el casco urbano, la ciudad existente, el suelo urbano consolidado, parece lógico concluir que el plan general será el instrumento adecuado para su expresión. Sin excluir, claro es, la aprobación de planes especiales siempre que vengan precedidos de la elaboración de la información necesaria.
En una pri...
En una primera aproximación a los denominados alojamientos turísticos todo conduce a pensar que su verdadera y real dimensión y naturaleza ha dejado de ser estacional para devenir una realidad social permanente en el ámbito internacional como se cuidan de señalar los responsable políticos y técnicos de buen número de ciudades involucradas en el denominado turismo de masas.
Se trata, como es de ver, de un hecho sobradamente puesto de relieve y hasta claro exponente de las secuelas del fenómeno en lo que atañe a la convivencia ciudadana, a la degradación del espacio público, a la seguridad de personas y bienes, o al encarecimiento del alquiler ordinario en los centros urbanos en perjuicio de los residentes de condición más humilde, puestos en la tesitura de tener que desplazar sus vidas al extrarradio.
Cabe afirmar, pues, que cuando se detiene la atención en las motivaciones de las figuras de planeamiento urbanístico no se silencia sino que se hace visible, cognoscible y elocuente su voluntad de anclarse en consideraciones o razones de modelo urbanístico atendibles y legítimas, frente a las que el control jurisdiccional deberá mostrarse prudente y ponderado como no puede ser de otra manera. Razones y consideraciones que, al cabo, podrían resumirse así:
-La posición estratégica de la ubicación territorial de la correspondiente ciudad o municipio. Posición, esta, que se estaría traduciendo en un incremento de la demanda de esos supuestos.
-La conveniencia, en ese contexto, de promover y priorizar usos que no sean de los expuestos en las zonas específicas de su razón y en los ámbitos que se han delimitado, como modo de alcanzar un desarrollo armónico y más sostenible del conjunto.
-La necesidad de preservar esas zonas específicas de las secuelas de los usos referidos.
En definitiva se busca y argumenta sobre una realidad en forma alguna ajena a los fines del “urbanismo” y encaja sin violencia en la tarea de definir políticas de suelo y vivienda y a no dudarlo con el rumbo puesto en el “desarrollo urbanístico sostenible”, cualquiera que sea su configuración.
Ya en este punto si se pretendía, de contrario, que el uso de los denominados alojamientos turísticos lo fuese a conveniencia del titular de una vivienda y en cualquier ubicación urbanística, sea cual sea la clasificación urbanística o la calificación urbanística del suelo, debe indicarse que esa conclusión, quizá debe entenderse desacertada e improcedente.
Ahora bien, de la misma manera, entender que para ese uso urbanístico, si así se prefiere, el urbanismo habilita a que pueda establecerse sin más una ordenación completa para el mismo que aparte, desplace y se imponga a otros ordenamientos sectoriales –así ad exemplum de turismo o que cupiera atender a una prohibición sin más del mismo también es una conclusión que a la mayor seguridad no cabe alcanzarla.
En el delicado equilibrio entre los ordenamientos en liza quizá al urbanismo y a su naturaleza y sus efectos le correspondería como venía siendo habitual unas funciones de ubicación territorial de esos usos eso sí pero con respeto a los principios y régimen de pluralidad de ordenamientos sectoriales y entre ellos como tan reiteradamente se hace valer en:
El régimen comunitario de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo, relativa a los servicios del mercado interior -EDL 2006/318974-, teniendo en cuenta la profundización incisiva que se opera en la libertad de establecimiento y a la libertad de prestación de servicios, o, si así se prefiere,
También en general y en derecho interno estatal respecto a la libre empresa, la libertad de acceso al mercado, el libre ejercicio de la empresa y la libre competencia, y así a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio -EDL 2009/251214-, y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio -EDL 2009/282506-, o entre otras a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado -EDL 2013/232607-
Y finalmente, en derecho de las correspondientes comunidades autónomas en relación y en concreto especialmente a la ordenación de turismo.
Efectivamente y en la misma línea quizá no resulta ocioso traer a colación supuestos anteriores de nueva implantación de hoteles, de residencias de estudiantes, de alojamientos para deportistas, etc.
Dicho en otras palabras, si ya existen dificultades en la materia de una ordenación urbanística para con una mayor aceptación -sic de esos usos la máxima tensión se produce, claro está, cuando de lo que se trata es de limitar -sic-, hasta prohibir -sic nuevas implantaciones y más allá tratando de reducir prohibiendo y determinando el cese de las que ya concurren -sic-.
Por consiguiente, todo conduce a pensar que la materia decisiva deberá ser, desde el fondo, la del respeto escrupuloso de los principios de esos ordenamientos y, desde le perspectiva procesal, una suficiente y cumplida actividad probatoria al respecto.
Ahora bien, todo ello también sin olvidar el marco urbanístico en que se trata de desarrollar la ordenación que corresponda y del que, entre otros, cabe destacar la relevancia de necesaria viabilidad técnica y económica en la órbita pública y en la órbita privada a lo que también reiteradamente se ha ido haciendo patente por la doctrina del Tribunal del Tribunal Supremo –por todas baste la cita de las Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 5ª de 11 de octubre de 2016 -EDJ 2016/185845-, de 14 de diciembre de 2017 -EDJ 2017/262764 y de 4 de octubre de 2018 -EDJ 2018/595194--.
En definitiva no se va descubrir la obviedad de que sin ello –sin esa componente económica a no dudarlo con su trascendencia temporal lo que no procede es reconocer al planeamiento urbanístico que sea una ordenación en el aire, mera apariencia, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo o que nazca en el puro vacío, y por tanto debe exigirse una realista vocación de ejecución y de real materialización apoyada en previsiones generales y en la constatación de que existen fuentes de financiación con que poderse llevar a efecto el Plan.
Y es que, como se ha expuesto, la máxima tensión se puede producir cuando “ad limine” se imponen ceses de usos preexistentes que dispongan de la debida titulación habilitante, en su caso por la vía del régimen de fuera de ordenación y ya que, cuanto menos desde la perspectiva pública, no va resultar ocioso tener en cuenta que el dejar sin efecto esa titulación habilitante por imperativo del planeamiento urbanístico puede y hasta debe generar consecuencias indemnizatorias habida cuenta del cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística –artículo 48.c del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, EDL 2015/188203-.
Finalmente y acotando la respuesta a Cataluña la ordenación de los usos urbanísticos según sea su relevancia y naturaleza se ha ido produciendo bien a las alturas de planeamiento general bien a las alturas del planeamiento derivado y en concreto en el especial.
Clásica es la cita de la Modificación del Plan General Metropolitano relativa a la definición y regulación de la zona de dotación hotelera y determinación de los suelos que afectan a ésta, en el ámbito del Término Municipal de Barcelona, aprobado definitivamente en 1989.
A las presentes alturas temporales, y en la misma línea la misma figura de planeamiento se ha utilizado para la materia de alojamientos turísticos en la Modificación del Plan General Metropolitano en cuanto a la regulación de las viviendas de uso turístico en el municipio de Badalona de 2015.
Pero, en cambio, para el municipio de Barcelona la técnica utilizada se va centrando en la figura del Plan Especial de Usos. Así y en último lugar para el “Pla Especial Urbanístic per a la regulació dels establiments d’allotjament turístic, albergs de joventut, residències col·lectives d’allotjament temporal i habitatges d’us turístic a la ciutat de Barcelona”, figura de planeamiento especial que manifiesta tomar su cobertura en el artículo 67 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, que aprueba el Texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña -EDL 2010/149456-, y el artículo 67 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona -EDL 1998/46656-, para planes especiales de usos, en cuanto establece:
3. Se pueden aprobar planes especiales integrales, entendidos como los planes especiales que definen y comprenden operaciones desarrolladas a escala de proyecto arquitectónico y también de regulación de usos en operaciones de rehabilitación integral”.
Frente a su concepción tradicional, el turismo presenta en la actualidad gran complejidad, pues ha dejado de ser estacional para devenir una realidad social permanente e internacional, contexto en el que surge con vigor la actividad económica que poner a disposición de terceros, mediante un precio, un bien inmueble por un periodo corto de tiempo.
La relación entre turismo y urbanismo debe abordarse en clave de proporcionalidad.
Para unos, los planes urbanísticos no son adecuados para declarar la ilicitud de una actividad económica aunque no deben desconocer las que puedan afectar a los asentamientos humanos.
Sin embargo, la mayoría considera que, por su carácter integral o por su “vis atractiva”, el planeamiento ha de regular este tipo de usos turísticos, entre otras razones, porque no puede haber actividad económica con incidencia espacial ajena al planeamiento territorial o porque el turismo es un factor vinculado con el urbanismo sostenible.
Al limitar estas actividades a través del planteamiento se puede colisionar con las determinaciones de la Directiva Servicios -EDL 2006/318974-, por ello, esa intervención administrativa no puede hacer inviable su existencia, precisamente por ser cuestión ajena a la competencia urbanística sin perjuicio de que las limitaciones deriven de razones imperiosas de interés general. Se advierte también que frente a la técnica de la zonificación municipal, existen alternativas menos incisivas sobre la competencia y la propia prestación de estos servicios, como la legislación de propiedad horizontal.
Mantienen algunos que la nueva ordenación urbanística, restrictiva del uso de alojamiento turístico, no requiere medidas que garanticen la competencia entre los establecimientos ya consolidados y los que pretendan abrirse, al no ser indemnizables las alteraciones del planeamiento y admiten como legítimas la limitación de ese crecimiento o las moratorias, siempre que resulten de una decisión proporcionada y motivada.
Se considera que el planeamiento general puede diferir la regulación de los establecimientos turísticos al planeamiento derivado o sectorial, y se observa una evolución pues, hoy en día, la regulación de este tipo de usos parece acometerse a través de figuras de planeamiento especial.