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Timestamp: 2019-10-16 21:32:02+00:00
Document Index: 184503610

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 119', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 119', 'art. 3', 'art. 119', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 119', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 119', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 119', 'art. 1']

Spese di missione dei dipendenti pubblici - rimborso - classi di viaggio - Corte costituzionale - sentenza n. 95/07 del 21/03/2007
Spese di missione dei dipendenti pubblici - rimborso - classi di viaggio
sentenza 95/07 del 21/03/2007
Non è illegittima la norma che sopprimere l'indennità di missione per i dipendenti pubblici, lo è invece nella parte in cui nega il rimborso delle spese di viaggio aereo in classi superiori a quella economica al personale appartenente alle Regioni e agli enti locali, ledendo l'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali.
Questa la decisone della Corte Costituzionale nella sentenza 21 marzo 2007, n. 95, interessata sulla questione di legittimità dei commi 214 e 216 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006) promossa con cinque ricorsi proposti, in via principale, da altrettante Regioni (Valle d'Aosta, Piemonte, Campania, Trentino-Alto Adige, Emilia-Romagna).
Il primo dei due commi censurati, il 214, dispone che le pubbliche amministrazioni per cui non trova diretta applicazione la norma che prevede la soppressione dell'indennità di trasferta, adottino, anche in deroga alle specifiche disposizioni di legge e contrattuali, le conseguenti determinazioni sulla base dei rispettivi ordinamenti nel rispetto della propria autonomia organizzativa.
Il secondo comma impugnato, cioè il comma 216, è censurato nella parte in cui prevede che le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, per il personale che si reca in missione o viaggio di servizio all'estero, consentano il rimborso delle spese di viaggio in aereo solo nel limite delle spese per la classe economica.
Riguardo la prima censura, la Corte pregiudizialmente fa rilevare che, dall'interpretazione letterale della norma censurata si ricava che la stessa non si limita ad attribuire la mera facoltà di sopprimere le suddette indennità, ma impone ai suoi destinatari uno specifico obbligo in tal senso.
Natura vincolante confermata, sempre sul piano letterale, anche dalla previsione che le determinazioni degli enti destinatari di essa sono adottate «anche in deroga alle specifiche disposizioni di legge e contrattuali».
Fatta questa premessa, la Corte sostiene che l'esclusione delle indennità di trasferta dall'oggetto della contrattazione collettiva, che è realizzata dal legislatore sia attraverso la "soppressione" diretta delle clausole attributive delle indennità che mediatamente, attraverso l'imposizione dell'obbligo della loro eliminazione alle amministrazioni pubbliche cui non si applica direttamente il comma 213 (come avviene con il comma 214), non comporta la compressione dell'autonomia privata nel settore del pubblico impiego sia dello Stato che delle Regioni e degli enti locali.
Il limite di diritto privato, secondo la giurisprudenza della stessa Corte Costituzionale( n. 234 e n. 50 del 2005; n. 282 del 2004; n. 352 del 2001; n. 82 del 1998), è «fondato sull'esigenza, connessa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati» e, come tale, si impone anche alle Regioni a statuto speciale (sentenze n. 234 e 106 del 2005; n. 282 del 2004).
Sulla base di queste argomentazioni la Corte ritiene dunque infondate le questioni di legittimità relativamente al comma 214 citato.
Diversamente invece, ritiene fondate le questioni di legittimità relative al comma 216 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005.
Tale norma, ad avviso della Corte, nel negare il rimborso delle spese di viaggio aereo in classi superiori a quella economica al personale appartenente alle Regioni e agli enti locali, “lede l'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali, perché non stabilisce un parametro generale di contenimento della spesa, ma un precetto specifico e puntuale sull'entità di questa”, costituendo, “un'indebita invasione dell'area riservata dall'art. 119 Cost. all'autonomia finanziaria delle Regioni”.
Per la stessa giurisprudenza della corte Costituzionale, alle regioni “la legge statale può solo prescrivere obiettivi (ad esempio, il contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel dettaglio le modalità e gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi ( ex multis , sentenze n. 88 del 2006, nn. 449 e 417 del 2005 e nn. 390 e 36 del 2004)”.
Pertanto, conclude la Corte , con la dichiarazione di illegittimità costituzionale del comma 216, per contrasto con gli articoli 117, terzo comma, e 119 Cost., nella parte in cui esso si applica al personale delle Regioni, ed anche nella parte in cui si applica anche agli enti locali.
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 214 e 216, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), promossi con ricorsi delle Regioni Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste, Piemonte, Campania, Trentino-Alto Adige/Südtirol e Emilia-Romagna, notificati il 24 e il 27 febbraio 2006, depositati in cancelleria il 1° e il 3 marzo 2006 ed iscritti ai nn. 30, 35, 36, 37 e 39 del registro ricorsi 2006.
udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2007 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi gli avvocati Giovanni Guzzetta per la Regione Valle d'Aosta, Emiliano Amato per la Regione Piemonte , Vincenzo Cocozza per la Regione Campania , Giandomenico Falcon per la Regione Trentino-Alto Adige, Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1. – La Regione Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste, nell'impugnare numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), ha promosso questioni di legittimità costituzionale dei commi 214 e 216 dell'art. 1 della suddetta legge, in riferimento all'art. 119, secondo comma, della Costituzione e all'art. 3, lettera f ), dello statuto speciale per la Valle d'Aosta.
1.1. – Ad avviso della Regione, i commi denunciati – il primo dei quali, con riguardo a tutte le amministrazioni pubbliche, sopprime le indennità di trasferta, mentre il secondo prevede che il rimborso per le spese di viaggio in aereo del personale che si rechi in missione o viaggio di servizio all'estero spetta nel limite delle spese per la classe economica – fissano vincoli puntuali a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli enti locali e, così facendo, ledono la loro autonomia finanziaria di spesa, violando sia l'art. 119, secondo comma, Cost., sia l'art. 3, lettera f ), dello statuto speciale, che attribuisce alla Regione, nell'àmbito dei princípi individuati con legge dello Stato, la potestà legislativa in materia di «finanze regionali e comunali».
L'Avvocatura generale dello Stato rileva, inoltre, che l'àmbito di applicazione del denunciato comma 216 è stato ristretto dal comma 468 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007); che la norma censurata non concerne direttamente l'autonomia finanziaria delle Regioni, ma si limita a porre «un "criterio" di austerità di generale portata»; che, infine, la Regione ha richiesto la declaratoria non dell'illegittimità costituzionale del citato comma 216, ma solo della sua inapplicabilità al personale regionale.
2. – La Regione Piemonte , nell'impugnare numerose disposizioni della legge n. 266 del 2005, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dei commi 213 e 214 dell'art. 1 della suddetta legge, in riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione.
3. – La Regione Campania , nell'impugnare numerose disposizioni della legge n. 266 del 2005, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dei commi 214 e 216 dell'art. 1 della suddetta legge, in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119 della Costituzione.
L'Avvocatura generale dello Stato rileva, inoltre, con riferimento al censurato comma 216: a) che l'àmbito di applicazione di tale comma è stato ristretto dal comma 468 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007); b) che la norma censurata non concerne direttamente l'autonomia finanziaria delle Regioni, ma si limita a porre «un "criterio" di austerità di generale portata»; c) che la Regione ha richiesto la declaratoria dell'illegittimità costituzionale del citato comma 216, mentre avrebbe potuto, al più, richiedere la declaratoria della sua inapplicabilità al personale regionale.
Ad avviso della ricorrente – la quale svolge considerazioni simili a quelle formulate sul punto dalle Regioni Valle d'Aosta, Piemonte, Campania, nei ricorsi da queste proposti –, i commi denunciati violano l'evocato parametro costituzionale, perché fissano vincoli puntuali a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli enti locali e ledono, così, la loro autonomia finanziaria di spesa. In particolare, il censurato comma 216 avrebbe un contenuto quasi identico all'art. 3, comma 75, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), già dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 449 del 2005.
4.2. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo: a) l'infondatezza della questione concernente il comma 214, perché, con questa disposizione, il legislatore statale si sarebbe limitato a porre un principio del coordinamento della finanza pubblica, lasciando a Regioni ed enti locali la facoltà di adottare «le conseguenti determinazioni sulla base dei rispettivi ordinamenti nel rispetto della propria autonomia organizzativa»; b) l'inammissibilità della questione concernente il comma 216, perché la ricorrente ne chiede l'annullamento, «mentre al più potrebbe chiedere dichiararsene la illegittimità costituzionale parziale, cioè solo per il personale ad essa appartenente».
In particolare, con riferimento alla censura relativa al comma 214 della legge n. 266 del 2005, sostiene che la modifica apportata a tale disposizione dall'art. 1, comma 468, della legge n. 296 del 2006 – per cui le disposizioni del comma denunciato «non si applicano al personale con qualifica non inferiore a dirigente di prima fascia e categorie equiparate, nonché ai voli transcontinentali superiori alle cinque ore» – non fa venire meno le ragioni di doglianza già esposte, salvo ritenere, con l'Avvocatura dello Stato, che la norma denunciata abbia valore "facoltizzante", nel senso che non impone, ma consente alle Regioni di adottare le misure di contenimento della spesa previste dal comma 213.
5. – La Regione Emilia-Romagna , nell'impugnare numerose disposizioni della legge n. 266 del 2005, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dei commi 214 e 216 dell'art. 1 della suddetta legge, in riferimento all'art. 119, secondo comma, Cost.
In particolare, la difesa dello Stato rileva, con riferimento al censurato comma 216: a) che il suo ambito di applicabilità è stato ristretto dal comma 468, dell'art. 1, della legge n. 296 del 2006; b) che la norma censurata non concerne direttamente l'autonomia finanziaria delle Regioni, ma si limita a porre «un "criterio" di austerità di generale portata»; c) che la Regione ha richiesto la declaratoria dell'illegittimità costituzionale del citato comma 216, mentre avrebbe potuto, al più, richiedere la declaratoria della sua inapplicabilità al personale regionale.
1. – Con cinque ricorsi proposti, in via principale, da altrettante Regioni e registrati, rispettivamente, al n. 30 (Regione Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste), al n. 35 (Regione Piemonte), al n. 36 (Regione Campania), al n. 37 (Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol) ed al n. 39 (Regione Emilia-Romagna) del 2006, sono state promosse questioni di legittimità costituzionale dei commi 214 e 216 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006).
Le ricorrenti formulano questioni analoghe, pur denunciando detti commi con riferimento a parametri diversi: la Regione Valle d'Aosta evoca gli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione, oltre che l'art. 3, lettera f ), dello statuto speciale per la Valle d'Aosta; la Regione Piemonte , la quale censura il solo comma 214, evoca gli articoli 3, 97, 114, 117, 118 e 119 Cost.; la Regione Campania evoca gli articoli 114, 117, 118 e 119 Cost.; la Regione Trentino-Alto Adige e la Regione Emilia-Romagna evocano il solo art. 119, secondo comma, Cost. Lamentano, cioè, che le norme censurate non si limitano a fissare l'entità massima del disavanzo o del complesso della spesa corrente, ma pongono un precetto specifico e puntuale sull'entità della spesa: il comma 214, sopprimendo per il personale delle Regioni le indennità «analoghe» a quelle soppresse dal precedente comma 213 per il personale delle amministrazioni pubbliche; il comma 216, negando al personale delle Regioni il rimborso delle spese di viaggio aereo oltre il limite di quelle previste per la classe economica. La sola Regione Valle d'Aosta estende le proprie censure anche alla parte in cui le norme denunciate si applicano al personale dei Comuni.
La Corte , infatti, ha ritenuto sussistente in via generale una tale legittimazione in capo alle Regioni, perché «la stretta connessione, in particolare [...] in tema di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali» (sentenze n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004).
4. – Sempre in via preliminare, con riferimento alle questioni promosse dalla Regione Valle d'Aosta e dalla Regione Trentino-Alto Adige, va escluso che la denunciata lesione delle competenze delle ricorrenti sia impedita dal comma 610 dell'art. 1 della citata legge n. 266 del 2005, secondo il quale «Le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti». In proposito, deve ritenersi che la clausola di salvaguardia contenuta nel suddetto comma 610 è troppo generica per giustificare questa conclusione, tanto che in tale disposizione non risulta neppure precisato quali norme della legge finanziaria in questione dovrebbero considerarsi non applicabili alle ricorrenti per incompatibilità con gli statuti speciali e quali, invece, dovrebbero ritenersi applicabili (v., ex multis , sentenze nn. 134, 118, 88 del 2006).
Sotto il primo aspetto, va sottolineato che il precetto contenuto nel comma 214 è formulato all'indicativo presente, cioè nel modo e nel tempo verbale idonei ad esprimere il comando secondo il consueto uso linguistico del legislatore. Il presente indicativo ("adottano") è, dunque, sicuro indice della prescrizione di un obbligo ("devono adottare"), piuttosto che dell'attribuzione di una facoltà ("possono adottare").
Si è già visto che il comma 213 sopprime sia le indennità previste dalle norme statali ivi elencate, sia «le analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi nazionali e nei provvedimenti di recepimento degli accordi sindacali» (salve le limitate e tassative eccezioni di cui al comma 213- bis , riguardanti il personale delle forze armate e di polizia e delle agenzie fiscali, nonché il personale ispettivo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e di alcuni enti previdenziali). Tali indennità – previste in favore dei dipendenti delle amministrazioni statali che prestino la propria attività lavorativa fuori della ordinaria sede di servizio – consistono in integrazioni pecuniarie spettanti per il maggior disagio connesso alla prestazione di lavoro e, pertanto, costituiscono componenti della retribuzione (sentenze n. 124 del 1991, n. 19 del 1989, n. 1 del 1986).
Il censurato comma 214, a sua volta, prevede – come pure si è visto – specifiche disposizioni per estendere al personale delle amministrazioni pubbliche ad ordinamento autonomo, compresi le Regioni e gli enti locali, la soppressione delle indennità analoghe a quelle indicate nel precedente comma 213.
Dal complesso delle citate norme emerge che il legislatore, disponendo la "soppressione" delle indennità e stabilendo l'inderogabilità di tale soppressione con riferimento alle clausole dei contratti e degli accordi collettivi che le prevedono, ha inteso incidere sull'autonomia negoziale collettiva nell'intero settore del pubblico impiego. In altri termini, con la norma censurata e con i commi 213 e 223, il legislatore ha abolito in tale settore gli istituti dell'ordinamento civile costituiti dalle indicate indennità ed ha contestualmente stabilito che le clausole che le prevedono sono eliminate dai contratti e dagli accordi collettivi in vigore e vietate per quelli da stipularsi, con ciò fissando un inderogabile limite generale all'autonomia contrattuale delle parti. Non rileva in questa sede che l'esclusione delle predette indennità dall'oggetto della contrattazione collettiva è realizzata dal legislatore sia attraverso la "soppressione" diretta delle clausole attributive delle indennità (come avviene con il comma 213), sia, mediatamente, attraverso l'imposizione dell'obbligo della loro eliminazione alle amministrazioni pubbliche cui non si applica direttamente il comma 213 (come avviene con il comma 214). Nell'uno e nell'altro caso, infatti, l'eliminazione delle vigenti disposizioni contrattuali collettive contrastanti con l'inderogabile disposto dei commi 213 e 214, unitamente al divieto di reintrodurle in futuro, comporta la compressione dell'autonomia privata nel settore del pubblico impiego sia dello Stato che delle Regioni e degli enti locali.
Né potrebbe obiettarsi che la disciplina censurata è riconducibile alla materia dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali e dello stato giuridico ed economico del relativo personale, che, secondo questa Corte, è di competenza legislativa regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. (sentenze n. 233 del 2006, n. 380 del 2004 e n. 274 del 2003), parametro peraltro non evocato dalle ricorrenti. Infatti, il rapporto di impiego alle dipendenze di Regioni ed enti locali, essendo stato "privatizzato" ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo n. 165 del 2001, è retto dalla disciplina generale dei rapporti di lavoro tra privati ed è, perciò, soggetto alle regole che garantiscono l'uniformità di tale tipo di rapporti. Con la conseguenza che la legge statale, in tutti i casi in cui interviene a conformare gli istituti del rapporto di impiego attraverso norme che si impongono all'autonomia privata con il carattere dell'inderogabilità, costituisce un limite alla menzionata competenza residuale regionale e va, quindi, applicata anche ai rapporti di impiego dei dipendenti delle Regioni e degli enti locali.
Infatti, secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, la previsione, da parte della legge statale, di un limite all'entità di una singola voce di spesa della Regione non può essere considerata un principio fondamentale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., perché pone un precetto specifico e puntuale sull'entità della spesa e si risolve, di conseguenza, in un'indebita invasione dell'area riservata dall'art. 119 Cost. all'autonomia finanziaria delle Regioni. Ad esse la legge statale può solo prescrivere obiettivi (ad esempio, il contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel dettaglio le modalità e gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi ( ex multis , sentenze n. 88 del 2006, nn. 449 e 417 del 2005 e nn. 390 e 36 del 2004).
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale del comma 214 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, promosse in riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119 Cost. e 3, lettera f ), dello statuto speciale per la Valle d'Aosta, dalle Regioni Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste, Piemonte, Campania, Trentino-Alto Adige/Südtirol, Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2007.
Depositata in Cancelleria il 21 marzo 2007.