Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-674-de-julio-2-de-2008-sentencia-c-674?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920424cd3f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-15 16:50:33
Document Index: 66728997

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 376', 'artículo 5', 'artículo 16', 'artículo 376', 'artículo 376', 'artículo 376', 'artículo 39', 'artículo 376', 'artículo 376', 'artículo 376', 'artículo 376', 'artículo 370', 'artículo 39', 'artículo 385', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 8', 'artículo 22', 'artículo 70', 'artículo 55', 'artículo 26', 'artículo 52', 'artículo 78', 'artículo 107', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 376', 'artículo 370', 'artículo 376', 'artículo 376']

﻿ SENTENCIA C-674 DE JULIO 2 DE 2008
SENTENCIA C-674 DE 02 DE JULIO DE 2008
CONTENIDO:DEMOCRATIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS SINDICATOS. SE DECLARA LA EXEQUIBILIDAD DE ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 376 Y DE LA TOTALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 385, 386 Y 387 DEL CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO.
TEMAS ESPECÍFICOS:REUNIÓN DE LA ASAMBLEA GENERAL DE PROPIETARIOS, ATRIBUCIONES DE LA ASAMBLEA GENERAL DEL SINDICATO, VALIDEZ DE LA MODIFICACIÓN DE LOS ESTATUTOS DEL SINDICATO, QUÓRUM DE LA ASAMBLEA GENERAL DEL SINDICATO, REPRESENTACIÓN EN LA ASAMBLEA GENERAL DEL SINDICATO
Sentencia C-674 de julio 2 de 2008
Sentencia C-674 de 2008
Ref.: Expediente D-7138 y D-7140 (acumulados).
Actores: Martha Sofía Cabana Navarro y otros.
“ART. 370.—Validez de la modificación. Artículo modificado por el artículo 5º de la Ley 584 de 2000. Ninguna modificación de los estatutos sindícales tiene validez ni comenzará a regir, mientras no se efectúe su depósito por parte de la organización sindical, ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
ART. 376.—Atribuciones exclusivas de la asamblea. Artículo modificado por el artículo 16 de la Ley 11 de 1984. Son de atribución exclusiva de la asamblea general los siguientes actos: La modificación de estatutos, la fusión con otros sindicatos; la afiliación a federaciones o confederaciones y el retiro de ellas; la sustitución en propiedad de los directores que llegaren a faltar y la destitución de cualquier director; la expulsión de cualquier afiliado; la fijación de cuotas extraordinarias; la aprobación del presupuesto general; la determinación de la cuantía de la caución del tesorero; la asignación de los sueldos; la aprobación de todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto; la adopción de pliegos de pendones que deberán presentarse a los (empleadores) a más tardar dos (2) meses después; la designación de negociadores; la elección de conciliadores y de árbitros; la votación de la huelga en los casos de la ley y la disolución o liquidación del sindicato.
ART. 385.—Reuniones de la asamblea. La asamblea general debe reunirse por lo menos cada seis (6) meses.
ART. 386.—Quórum de la asamblea. Ninguna asamblea general puede actuar válidamente sin el quórum estatutario, que, no será inferior a la mitad más uno (1) de los afiliados; además, solamente se computarán los votos de los socios presentes.
ART. 387.—Representación de los socios en la asamblea. Cuando por la naturaleza misma de las actividades o profesión de los afiliados, o por la distribución geográfica o el excesivo número de ellos, resulte impracticable lo dispuesto en el artículo anterior, pueden admitirse en los estatutos otros sistemas que garanticen la representación de los afiliados en la asamblea”.
2. En primer lugar, la Sala encuentra que en Sentencia C-271 de 1999, esta corporación resolvió declarar “exequibles la expresión “la votación de la huelga en los casos de la ley y”, contenida en el inciso primero del artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo, así como la locución “optar por la declaratoria de huelga o”, que hace parte del parágrafo de la misma disposición”.
En esa oportunidad, esta corporación concluyó que si se tiene en cuenta que la asamblea general expresa la voluntad general del sindicato y la declaratoria de huelga es una de las funciones más importantes de la organización, “el legislador ... se ajustó a los preceptos de la Constitución que regulan el derecho de asociación sindical, a los principios democráticos que rigen la estructura y el funcionamiento de los sindicatos, y al ejercicio legítimo del derecho de huelga” y, por lo tanto, no se violaron los artículos 39 y 55 de la Constitución y los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo.
3. Igualmente, en Sentencia C-797 de 2000, la Corte resolvió declarar “exequible la expresión ‘la determinación de la cuantía de la caución del tesorero; la asignación de los sueldos” contenida en el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo y exequible en forma condicionada, como se expresa en la consideración 3.2.3, la expresión “la aprobación de todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario mínimo mensual mas alto”, del mismo artículo”. Y, de otra parte, decidió “Declarar inexequible el parágrafo del artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo”.
Para adoptar esas decisiones, la Corte consideró que, a partir de la interpretación del artículo 39 de la Constitución y el convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, i) es razonable que la ley exija una caución al tesorero de los sindicatos y que su cuantía sea determinada por la asamblea porque de esa manera se garantiza el adecuado y correcto manejo del patrimonio de dichas organizaciones; ii) es válido constitucionalmente que la ley hubiere conferido a la asamblea la facultad para asignar los sueldos a los empleados del sindicato, “pues como órgano supremo de la administración es normal que tenga [esa] competencia”, con la que se busca evitar que se tomen decisiones arbitrarias; iii) “es irracional, en la forma como esta concebida, la norma del mismo artículo 376, según la cual, la asamblea debe aprobar “todo gasto mayor de un equivalente a 10 veces el salario mínimo más alto”, porque ello puede atentar contra la eficacia y la eficiencia administrativas, en la medida en que dado lo ínfimo de dicha cuantía será necesario reunir frecuentemente a la asamblea general, cuando se requiera realizar así sea en forma urgente un gasto que supere la aludida cifra, con los consiguientes inconvenientes para el buen funcionamiento administrativo. En tales circunstancias, con el fin de superar los problemas que pueden derivarse de la aplicación estricta de la referida norma, la Corte la declarará exequible bajo el entendido de que corresponde a la asamblea la aprobación de todo gasto que supere la cuantía mencionada, siempre que no este contemplado en el presupuesto”; iv) el parágrafo del artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo es contrario a la Constitución porque “corresponde a las organizaciones sindicales en forma autónoma definir lo relativo a la representación”.
4. Eso muestra que, mediante sentencias definitivas previas, esta corporación confrontó varios apartes contenidos en el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo con los artículos 39 de la Constitución y 3º del convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, expresiones normativas que nuevamente se acusan infringidas porque hacen parte del artículo ahora impugnado, por lo que es evidente que respecto de las expresiones “la determinación de la cuantía de la caución del tesorero”, “la asignación de los sueldos”, “la aprobación de todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto” y “la votación de la huelga en los casos de la ley y”, del artículo 376, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional que impide un nuevo pronunciamiento de fondo, por lo que la Sala se estará a lo resuelto en las sentencias C-271 de 1999 y C-797 de 2000.
5. De otra parte, en reciente oportunidad, esta corporación estudió la constitucionalidad del artículo 370 del estatuto del trabajo, que es la norma ahora demandada y, mediante Sentencia C-465 del 15 de mayo de 2008, resolvió declarar su exequibilidad, por el cargo analizado, “en el entendido de que el depósito de la modificación de los estatutos sindicales cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la reforma”.
Para llegar a esa conclusión, la Corte comparó la norma acusada con el artículo 39 de la Constitución y el convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, en tanto que reiteró que ese instrumento hace parte del bloque de constitucionalidad y, concluyó que el legislador no puede sujetar la entrada en vigencia de las reformas a los estatutos del sindicato a su registro o depósito en el Ministerio de la Protección Social, puesto que las decisiones de la asamblea adquieren vigor para los miembros del sindicato desde el mismo momento de su aprobación, sin injerencia del Estado. Cosa distinta es, que frente a terceros, dicha reforma deba ser objeto de depósito en el ministerio para que pueda ser oponible.
6. Los demandantes consideran que los artículos 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo, vulneran los artículos 39 de la Constitución y 3º del convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, porque, a su juicio, cuando la ley señala atribuciones exclusivas a la asamblea del sindicato, un mínimo de reuniones y el quórum que requiere ese órgano para deliberar, impide que los estatutos señalen las reglas necesarias para su organización interna y, por consiguiente, interfiere de manera arbitraria en la autonomía sindical. De igual forma, opinan que el desarrollo de los principios democráticos a los que están obligados los sindicatos corresponde a la asamblea general y a su reglamentación interna, por lo que la ley no puede imponer una forma determinada de organizar el sindicato. La central unitaria de trabajadores coincide con los demandantes en pedir la inexequibilidad de algunos apartes de los artículos 376 y 386 y la totalidad del artículo 385 del Código Sustantivo del Trabajo, por cuanto implican una injerencia arbitraria del Estado en asuntos internos de la organización sindical. Para el efecto, citaron algunos conceptos de la comisión de expertos de la Organización Internacional del Trabajo, que indican que los únicos límites legales autorizados a los sindicatos son los de naturaleza formal y no material.
Por su parte, el Ministerio de Protección Social y un ciudadano interviniente consideran que las disposiciones normativas acusadas se ajustan a la Constitución porque, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución y el convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, la autonomía sindical y el principio de no injerencia en la actividades de las organizaciones sindicales no son absolutos sino que pueden limitarse por la ley y los principios democráticos. Entonces, cuando el legislador determina un número mínimo de reuniones de la asamblea por derecho propio, un conjunto de atribuciones de exclusivo resorte de todos los afiliados al sindicato y un quórum deliberatorio específico, simplemente desarrolla la democratización de las actividades sindicales. Para sustentar sus conclusiones, citan algunos conceptos del comité de libertad sindical de la Organización Internacional del Trabajo.
7. Lo anterior muestra que, en primer lugar, la Sala debe analizar si existe demanda en debida forma que autorice un pronunciamiento de fondo y, solo en caso de ser afirmativa la respuesta, el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si el legislador violó el derecho a la autonomía sindical y la garantía de no injerencia del Estado en las decisiones internas de los sindicatos, al señalar atribuciones exclusivas, un número mínimo de reuniones al año, el quórum deliberatorio de la asamblea general de afiliados a las organizaciones sindicales y una excepción a dicho quórum.
8. De manera uniforme y constante esta corporación ha dicho que la acción pública de inconstitucionalidad desarrolla los derechos de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (Carta, arts. 40 y 229), por lo que su ejercicio no puede estar sometido a estrictas formalidades ni a requisitos especiales que dificulten el acceso a la justicia para defender la Constitución y hacer eficaz la democracia participativa.
Especialmente, en cuanto a este último requisito, la Corte ha explicado que el cargo de inconstitucionalidad “no se satisface con la exposición de cualquier tipo de razones o motivos, sino que es necesario que estas sean ‘claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes’” (1) . Así, el cargo es claro cuando se presentan argumentos comprensivos y consecuentes con lo solicitado. Los motivos de impugnación son ciertos cuando la demanda recae sobre una proposición normativa real y existente (2) , y no sobre una deducida por el actor, o implícita (3) . Las razones de inconstitucionalidad son específicas cuando el actor explica por qué la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta, pues “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan” (4) .
9. Ahora bien, las demandas acumuladas sostienen que la ley no tiene autorización constitucional para regular el número de reuniones que debe tener la asamblea del sindicato, ni el quórum requerido para deliberar válidamente, ni para determinar cuáles decisiones de la asamblea son indelegables, pues ello impide que los estatutos de las organizaciones de trabajadores o de empleadores, que concretan la autonomía sindical, señalen la organización interna y las reglas necesarias para la regulación sindical, con lo cual se desconocen el derecho a la autonomía sindical previsto en el artículo 39 de la Constitución y el principio de no injerencia del Estado en las organizaciones sindicales consagrado en el convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo.
Por el contrario, algunas opiniones que se presentaron en el proceso sostienen que las normas acusadas simplemente concretan la facultad conferida al legislador por el artículo 39 de la Constitución y el convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo para limitar el derecho a la asociación sindical y desarrollar los principios democráticos en las organizaciones sindicales.
Como puede verse, los demandantes plantean una discusión de contenido constitucional porque surge de la confrontación objetiva y lógica entre los artículos 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo y los artículos 39 de la Constitución y 3º del convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo. Así, el debate constitucional se ha planteado en forma concreta y clara en torno a dos problemas de índole superior que son propios del control de constitucionalidad abstracto, a saber: i) la hermenéutica de las normas que, según criterio de los actores, integran el bloque de constitucionalidad, pues la cuestión se circunscribe a determinar si las reglas legales afectan el núcleo esencial del derecho a la asociación sindical. Para ello, es pertinente analizar de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, de una parte, si el convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo hace parte del bloque de constitucionalidad y, de otra, cuáles son los criterios para determinar el contenido esencial del derecho a la autonomía sindical. Y, ii) la determinación lega sobre el número mínimo de sesiones al año de la asamblea del sindicato, el quórum deliberatorio de la misma, una excepción a ese quórum y la atribución de facultades exclusivas al máximo órgano del sindicato, desarrolla la eficacia constitucional de los principios democráticos en las organizaciones sindicales o si violan el núcleo esencial del derecho a la asociación sindical y de la garantía de no injerencia del Estado en los asuntos internos de los sindicatos.
Jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la libertad sindical
10. En varias ocasiones esta corporación ha tenido la oportunidad de manifestar que el derecho a la asociación sindical no solo se encuentra en el artículo 39 superior, sino en un conjunto de disposiciones de rango constitucional que concretan la relevancia que, para el Estado social de derecho y la democracia participativa, tienen las organizaciones sindicales, puesto que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, los convenios 87 (9) y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, hacen parte del bloque de constitucionalidad y por esa razón condicionan la validez de las normas de inferior jerarquía.
La Corte ha dicho que la asociación sindical tiene un doble carácter: de una parte, de derecho subjetivo (10) respecto de cada afiliado que puede protegerse en forma individual aún por medio de la acción de tutela y, de otra, de garantía a la persona jurídica sindical que impide la intromisión arbitraria de las autoridades públicas y de otros particulares y, por su condición, puede exigirse como ente colectivo (11) .
En efecto, el artículo 39 superior consagra los principios generales de libertad para la creación y permanencia de las asociaciones sindicales y el de autonomía de los sindicatos en su organización, composición, estructura, pluralismo, gestión administrativa y financiera. Esta autonomía se concreta en formas precisas de libertad, tales como las señaladas en el artículo 3º del convenio 087 de la Organización Internacional del Trabajo, según el cual las organizaciones de empleadores y de trabajadores tienen autonomía para “redactar sus estatutos y reglamentos administrativos”, los derechos a “elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración”, y a organizar sus “actividades y el de formular su programa de acción”. Para proteger esos derechos, el instrumento internacional reafirma la garantía de autonomía del sindicato y la prohibición del Estado de interferir arbitrariamente en las decisiones sindicales por cuanto “las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal”.
El artículo 3º del convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo ampara la autonomía e independencia del sindicato, como elemento esencial del derecho a la asociación sindical, desde dos perspectivas. En primer lugar, desde el punto de vista positivo porque les otorga los derechos a redactar sus estatutos, elegir libremente sus representantes, organizar su administración, sus actividades y formular su programa de acción. En segundo lugar, desde la perspectiva negativa en tanto que expresamente establece el deber de las autoridades de abstenerse de toda intervención que tienda a limitar o entorpecer el ejercicio legal de este derecho. Es también, si se quiere, un derecho a la inmunidad frente a las intervenciones arbitrarias del Estado y de los particulares.
11. Así las cosas, de la interpretación del artículo 39 de la Constitución, del convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo y de los artículos 22 del pacto internacional de derechos civiles y políticos y 8º del pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, la jurisprudencia constitucional ha concluido que los miembros de las organizaciones y las asociaciones sindicales son sujetos de derecho libres, autónomos, independientes (12) y respetuosos del imperio de la ley y la Constitución. Son libres para crear organizaciones y decidir, sin discriminación y distinción alguna, si se afilian o no a grupos determinados para proteger intereses comunes. Los sindicatos y sus afiliados son autónomos para autorregularse, en tanto que tienen la facultad para señalar las reglas internas de organización administrativa, financiera y de gestión funcional y orgánica del sindicato. De igual manera, son independientes, porque tienen espacios de inmunidad que rechazan y prohíben la intervención arbitraria e intromisión de las autoridades públicas y de los particulares. De hecho, podría decirse que la independencia de las organizaciones sindicales resguarda la libertad sindical para organizarse y decidir sobre sus intereses y limita la libertad de configuración normativa del legislador. Finalmente, la Corte ha dicho que los afiliados y los sindicatos deben ser respetuosos del imperio de la ley y la Constitución, no solo porque la eficacia normativa de los derechos fundamentales también se impone frente a los particulares (13) , sino porque la libertad sindical no es absoluta sino que está limitada por las reglas necesarias y razonables para proteger los principios democráticos (14) .
12. Como se aprecia en el artículo 39 superior, el Constituyente limitó la libertad sindical, al señalar que “la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos”. En el mismo sentido, al interior de la organización internacional del trabajo se ha entendido que la garantía de libertad sindical no es absoluta, pues el artículo 8º del convenio 87 dispone que “Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad” ... de todas maneras aclara, que “la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en el presente convenio”.
Igualmente, el artículo 22 del pacto internacional de derechos civiles y políticos reconoce el derecho de toda persona a asociarse con otras para fundar sindicatos, afiliarse a ellos y proteger sus intereses. Y, el numeral 2º de esa disposición declara que el ejercicio de ese derecho “solo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás”.
a) el derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, con sujeción, únicamente a los estatutos de la organización correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y desarrollo de la libertad sindical mediante el control de la Organización Internacional del Trabajo. No podrán imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos;
d) el derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada país” (negrillas fuera del texto original).
vii) La inhibición, para las autoridades públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad sindical” (15) .
En esta línea, la Corte concluyó, por ejemplo, en Sentencia C-797 de 2000 (16) que el legislador violó el núcleo esencial de la libertad sindical al determinar la representación de los trabajadores en una empresa cuando existen dos o más sindicatos de base o cuando coexisten un sindicato gremial y otro de base o de industria, pues ello hace parte de la facultad para organizar estructural y funcionalmente, en forma autónoma las referidas organizaciones. De igual forma, en Sentencia C-311 de 2007 (17) , la Corte consideró que el legislador desconoció el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical al prohibir que la junta directiva de las organizaciones sindicales sea conformada en su mayoría por personas extranjeras, porque la consideró una injerencia injustificada del Estado en la libertad de elección de las directivas sindícales y en su capacidad de autogobierno.
Por el contrario, en otras ocasiones, la Corte consideró que algunas medidas que limitaban los derechos a la libertad y a la asociación sindical se ajustaban a la Constitución, en tanto que no afectaron su núcleo esencial porque constituyen reglas válidas y razonables para desarrollar los principios democráticos que obligan a las organizaciones sindicales. Cuatro ejemplos ilustran la posición de la Sala: en Sentencia C-271 de 1999 (18) , la Corte consideró razonable que la ley entregue la facultad exclusiva a la asamblea del sindicato de votar la huelga, en tanto que este constituye uno de los actos más importantes del sindicato y, por lo mismo, debe adoptarse por mayoría de los afiliados de forma que se exprese la verdadera voluntad colectiva, lo cual es el desarrollo de los principios democráticos. Así mismo, en Sentencia C-1491 de 2000 (19) , esta corporación declaró exequibles unas expresiones contenidas en el artículo 70 de la Ley 50 de 1990, según las cuales cuando el sindicato o sindicatos agrupen más de l tercera parte de los trabajadores de una empresa, esta no podrá suscribir pactos colectivos o prorrogar los que tenga vigentes, puesto que es razonable y justificado que la ley determine un número mínimo de afiliados para representar los intereses de todos los trabajadores. Igualmente, en Sentencia C-201 de 2002 (20) , la Corte consideró ajusta a la Constitución la exigencia legal de un mínimo de 25 trabajadores y empleadores para constituir un sindicato, como quiera que lo encontró necesario y proporcionado a la finalidad perseguida que es el fortalecimiento de la estructura y organización democrática del mismo. Finalmente, en Sentencia C-043 de 2006 (21) , esta corporación resolvió declarar exequibles unas expresiones del artículo 55 de la Ley 50 de 1990, que limitan la facultad de regulación interna de los sindicatos para crear más de una subdirectiva o comité en un mismo municipio, porque el legislador busca garantizar la participación real y efectiva de todos los afiliados del sindicato en las decisiones que los afectan.
14. En síntesis, la interpretación que la Corte Constitucional ha hecho de los artículos 39 de la Constitución, 3º del convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, 22 del pacto internacional de derechos civiles y políticos y 8º del pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, permite inferir tres premisas: La primera, que la libertad y la autonomía sindical, que surgen de los derechos de asociación sindical, al trabajo y a la participación democrática en los asuntos que interesan a los trabajadores y empleadores, goza de amplia protección constitucional que se concreta en garantías para la conformación y ejercicio autónomo, libre e independiente de organizaciones sindicales y en prohibiciones de injerencia arbitraria por parte de las autoridades públicas y de los particulares. La segunda, que la libertad y la autonomía sindical, no son derechos absolutos sino que pueden limitarse por la ley, siempre y cuando no violen ni desnaturalicen su núcleo esencial de protección, o impidan o entorpezcan el ejercicio normal del derecho. Y, la tercera, que es válida la limitación de los derechos sindicales cuando las medidas adoptadas se dirijan razonable y proporcionadamente a concretar los principios democráticos. Dicho de otro modo, la limitación legal del derecho a la asociación sindical se ajusta a la Constitución cuando sea necesaria para el desarrollo de la democracia y no constituya un obstáculo para su ejercicio.
15. La democracia como principio jurídico de obligatorio cumplimiento parte del supuesto según el cual las personas pueden participar en escenarios propios para la defensa de sus intereses, la expresión de sus convicciones o la solución colectiva de sus conflictos. Precisamente, por ello, en el marco de la democracia participativa, las decisiones más importantes para la defensa de intereses comunes no solo se ejerce por los ciudadanos mediante los mecanismos políticos tradicionales que se imponen al Estado, tales como el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular o la revocatoria del mandato (art. 103 superior), sino también con la utilización de instrumentos jurídicos o el ejercicio de derechos entre particulares, tal es el caso del ejercicio del derecho de petición (Carta, art. 23), o de acceso a la educación que formará personas para la democracia (Const., art. 67) o de asociación para crear sindicatos (art. 39 superior).
Ese fenómeno de expansión de la democracia y de la imposición normativa de sus principios a espacios que tradicionalmente se rigen por la autonomía de la voluntad privada, ha sido una constante en el constitucionalismo contemporáneo y en la visión social del Estado de derecho porque se tiene claro que la efectividad de los derechos no solo se garantiza mediante la abstención del Estado y la inmunidad de la intervención de las autoridades públicas, sino también con la consagración de reglas jurídicas que si bien, en principio, son aplicables en las relaciones entre el Estado y los administrados, deben ampliarse a ciertos particulares. De hecho, solo de esta forma es posible consolidar los valores, principios y reglas constitucionales que propenden por la prevalencia de la dignidad humana, el respeto por la diferencia, la importancia de la diversidad, el pluralismo y la búsqueda de la participación y representación en la solución pacífica de las controversias, aspectos consustanciales y esenciales de la democracia.
Es así como la propia Constitución señaló el deber de democratizar las relaciones internas al seno de organizaciones particulares con gran relevancia política o social. Por ejemplo, el artículo 26 de la Constitución autoriza la creación de colegios privados de profesionales, pero impone su organización y funcionamiento democrático. También, el artículo 52 de la Carta garantiza el derecho de toda persona a constituir y pertenecer a organizaciones deportivas, siempre y cuando su estructura y propiedad sean democráticas. En el mismo sentido, a pesar de que los artículos 67 y 68 de la Constitución consagran la libertad de enseñanza y el derecho a escoger distintas opciones educativas que pueden ofrecer los particulares, se impone la formación de las personas en los valores de la democracia y la participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de educación (art. 41 superior). De igual forma, el artículo 78 superior permite la creación de asociaciones de consumidores y usuarios, pero su representatividad dependerá de la aplicación de procedimientos democráticos internos. Finalmente, el artículo 107 de la Carta garantiza a todos los ciudadanos a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, pero impone una organización democrática.
16. En este contexto, la exigibilidad de la democracia en los sindicatos es indudable, pues aunque resulta un lugar común afirmar que el derecho de asociación sindical corresponde a una expresión social fundamental en un Estado democrático, es bueno recordar que entre la libertad sindical y la democracia existe una dependencia mutua que, incluso, puede verse como una relación circular, pues es evidente que solo en estados democráticos puede garantizarse la verdadera eficacia del derecho a constituir organizaciones sindicales para la defensa de los derechos comunes de un oficio o profesión y que el ejercicio del derecho a la libertad sindical contribuye a afianzar y consolidar la democracia en una sociedad. Dicho en otros términos, puede ejercerse libremente el derecho de asociación sindical solamente en las democracias y solamente se realiza la democracia si se garantiza el ejercicio libre del derecho de asociación sindical.
17. En este sentido, el comité de libertad sindical de la Organización Internacional del Trabajo (22) ha declarado que “un movimiento sindical realmente libre e independiente solo puede desarrollarse dentro del respeto de los derechos humanos fundamentales” (23) (párr. 35) y que “las únicas limitaciones a los derechos enunciados en el artículo 3º del convenio Nº 87 que eventualmente se podrían admitir deberían circunscribirse a asegurar el respeto de las reglas democráticas en el movimiento sindical” (párr. 452). En este mismo sentido, el comité dijo que “los principios enunciados en el artículo 3º del convenio Nº 87 no impiden el control de la actividad interna de un sindicato si esta viola disposiciones legales o estatutos. Pero es importante que el control de las actividades internas de un sindicato y la adaptación de medidas de suspensión o disolución queden en manos de las autoridades judiciales, no solo para garantizar un proceso imparcial y objetivo y para asegurar los derechos de defensa (que solo puede ser garantizado plenamente por n proceso judicial normal), sino también para evitar el peligro de que las medidas adoptadas por las autoridades administrativas parezcan arbitrarias” (párr. 453).
No pueden existir, entonces, disposiciones internas de los estados miembros que indiquen una subordinación de los sindicatos a la política económica del gobierno, o que regulen minuciosamente el procedimiento de elecciones internas de un sindicato, o que determinen la forma precisa en que un sindicato puede tener representación en una federación, pues corresponde a cada organización decidir libremente estos asuntos. Sin embargo, el comité ha aceptado que la ley puede establecer que, para decidir acerca de ciertas cuestiones que afectan a la existencia misma del sindicato, su funcionamiento o su estructura, tenga que contarse con la mayoría de los afiliados, si ello tiene por finalidad garantizar el derecho de estos a participar democráticamente en la vida de la organización (párrs. 343 y 361).
En consecuencia, para el comité de libertad sindical de la Organización Internacional del Trabajo es claro que los espacios de inmunidad frente al Estado y a favor de la constitución, desarrollo y vida interna del sindicato no pueden confundirse con una prohibición al legislador para imponer reglas vinculantes entre particulares sobre el respeto de los derechos fundamentales de sus afiliados y la adopción democrática de las decisiones internas que se exigen por vía constitucional, dándole al legislador un margen de desarrollo a partir de la concretización de los principios democráticos en el sindicato.
De hecho, la Corte ha dicho, por ejemplo, que “la igualdad, la pluralidad y la participación se destacan entre los principios democráticos a los cuales debe sujetarse la estructura y el funcionamiento de los sindicatos” (24) . Igualmente, señaló que, en aras de hacer efectiva la aplicación del principio democrático en las organizaciones sindicales, era indispensable aplicar el principio de primacía de la voluntad de la mayoría (25) y que la participación de todos los miembros del sindicato interesados en la toma de una decisión, “es tal vez el más importante de los ‘principios democráticos’” (26) . Ciertamente, de los contenidos importantes del derecho de asociación sindical en el seno de una sociedad democrática se encuentra el derecho de los afiliados a participar en la toma de decisiones trascendentales de la organización y a que su voto tenga la validez de disidencia o de construcción de la mayoría para que, de manera directa o por intermedio de sus representantes, se ejecuten las actividades dirigidas a defender los intereses comunes, por lo que es natural que los representantes sindicales solo puedan expresar la voluntad colectiva y no la individual que apenas lo identifica como afiliado.
20. En cuanto al artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo, se tiene que los demandantes lo consideran contrario a los artículos 39 de la Constitución y 3º del convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, puesto que, a su juicio, la ley desconoce la autonomía estatutaria del sindicato para determinar las funciones de la asamblea general y cuáles de ellas pueden o no ser delegadas a otros órganos del sindicato. Como el cargo formulado es bastante concreto, la Sala se limitará a analizar si la ley violó la autonomía sindical, contenida en las disposiciones que se consideran infringidas, al señalar actuaciones que únicamente corresponden a la asamblea del sindicato y no puede delegarse a otros órganos del mismo.
Por esas razones, se justifica entregar a la asamblea, en forma exclusiva, la facultad de adoptar decisiones fundamentales para el futuro de la organización sindical, pues de esta manera se impide que pueda delegar medidas trascendentales a otros órganos que, por su propia naturaleza y lógica de la gestión sindical, no tienen la misma representatividad que la que expresa la unión máxima de sus afiliados. En consecuencia, resulta razonable que la ley señale la exclusividad de la decisión de la asamblea cuando esta resulta fundamental para el futuro de la organización sindical.
No solo es necesario sino también adecuado que la decisión de modificar los estatutos del sindicato sea adoptada por la mayoría de los miembros, por dos razones. La primera, porque el reglamento se impone y es obligatorio para todos los afiliados y, la segunda, porque el poder de las organizaciones sindicales para darse su propio estatuto o reformarlo hace parte del núcleo esencial del derecho subjetivo de asociación sindical y, por lo tanto, puede predicarse de cada uno de sus miembros. Luego, es una medida trascendental para el futuro democrático del sindicato.
Pero, es más, las relaciones obrero patronales y el sentido mismo de la creación de sindicatos como mecanismo adecuado para defender intereses comunes y dar solución pacífica a conflictos, exige la adopción de instrumentos que realmente faciliten la mayor participación de las partes; de ahí que las reuniones del pleno de los afiliados tienen un sentido claramente participativo y un carácter instrumental para la materialización del ejercicio activo del derecho de asociación sindical. Entonces, a juicio de la Corte, resulta razonable en la aplicación de los principios democráticos que la ley señale como mínimo el derecho de los afiliados a reunirse en asamblea dos veces al año, porque constituye un elemento necesario para exigir la comunicación constante entre todos los miembros del sindicato y su total compromiso con las metas y objetivos que los involucran, resulta adecuado para ejercer un control directo y serio de la gestión de los representantes que materializa la democracia participativa en las organizaciones sindicales. Finalmente, no se considera desproporcionado exigirles a los miembros de las organizaciones sindicales que, un mínimo de dos veces al año, hagan presencia, participen y expresen sus preocupaciones en asuntos de interés colectivo.
24. En cuanto a los artículos 386 y 387 del estatuto del trabajo, según los cuales, la asamblea general del sindicato debe deliberar con un quórum que no podrá ser inferior a la mitad más uno de los afiliados, para lo cual solo se computarán los votos de los socios presentes y, en caso de que esa regla resulte impracticable, se admite que los estatutos determinen otros sistemas que garanticen la representación de los afiliados en la asamblea.
Una manifestación directa y clara de la aplicación de los principios democráticos en el seno de las organizaciones privadas con relevancia social es la aplicación de la mayor participación de los afiliados en la toma de decisiones importantes para el futuro de la colectividad. Entonces, solo si se diseñan instrumentos con estructura participativa que aseguren la representación adecuada de todos los miembros del sindicato, es posible predicar la democratización de las organizaciones sindicales. El escenario natural de la participación de los afiliados en el sindicato es la asamblea general y solo si existe una mayoría real para la toma de decisiones es factible la representación efectiva y real de los intereses del gremio.
Entonces, la democracia se basa, como regla de más usual identificación, en la adopción de decisiones mediante el sistema de mayorías y la aplicación más adecuada de esa regla es la mayoría absoluta de los afiliados, tal y como lo prevé la norma acusada; por lo que es evidente que esta no solo no contradice la Constitución sino que la desarrolla. Ahora, por esa misma razón, también es válido constitucionalmente que el legislador hubiere establecido una excepción a dicha regla y hubiere permitido que, en caso de que la mayoría absoluta de los afiliados constituya un quórum tan rígido que impida el normal ejercicio de las funciones de la asamblea, los estatutos dispongan otro sistema que garantice la representación real y efectiva de los intereses de todos los afiliados.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-465 de 2008, por medio de la cual la Corte Constitucional resolvió declarar la exequibilidad del artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo, por el cargo analizado, “en el entendido de que el depósito de la modificación de los estatutos sindicales cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la reforma”.
2. ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-271 de 1999 y C-797 de 2000, por medio de las cuales la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de las expresiones “la votación de la huelga en los casos de la ley y”, “la determinación de la cuantía de la caución del tesorero”, “la asignación de los sueldos” y “la aprobación de todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario mínimo mensual mas alto”, contenidas en el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo.
3. Declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresiones sobre las cuales no hay pronunciamiento previo de la Corte Constitucional, contenidas en el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo y de la totalidad de los artículos 385, 386 y 387 de la misma normativa, por el cargo analizado en esta sentencia.
(9) En las siguientes sentencias pueden encontrarse las razones por las que la Corte Constitucional considera que el convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, hace parte del bloque de constitucionalidad: C-797 de 2000, C-311 de 2007, C-043 de 2006, C-1188 de 2005, C-401 de 2005, T-285 de 2006, C-449 de 2005 y C-035 de 2005, entre otras.
(10) Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-441 de 1992, C-385 de 2000, T-329 de 205, (sic) T-953 de 2005, T-1178 de 2004 y T-979 de 2004.
(11) En este sentido, pueden verse las sentencias T-005 de 1997, T-568 de 1999, T-510 de 2002, T-509 de 2005, T-072 de 2005 y T-359 de 2005.
(12) En cuanto a la libertad, autonomía e independencia de los sindicatos, puede acudirse, entre otras, a las sentencias C-385 de 2000, C-797 de 2000, C-449 de 2005, C-043 de 2006, C-449 de 2005, C-311 de 2007 y C-1188 de 2005.
(13) Sobre el deber de los sindicatos de respetar el derecho fundamental al debido proceso en la expulsión de alguno de sus miembros, pueden verse las sentencias T-329 y T-331 de 2005. También resulta interesante la ponderación que realizó la Sentencia T-1189 de 2003, entre el derecho a la libertad sindical de los miembros del sindicato de un hospital que expresaron sus reclamaciones laborales con gritos y arengas y el derecho a la vida y a la tranquilidad de los enfermos hospitalizados que no podían conciliar el sueño y recuperar su salud debido al ruido generado por los trabajadores.
(14) En este punto, recuérdese además de las sentencias citadas en las dos notas anteriores, las sentencias C-201 de 2002, T-270 de 2004 y T-1328 de 2001, entre otras.
(15) Sentencia C-797 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En este mismo sentido, pueden consultarse las sentencias C-311 de 2007, C-280 de 2007 y T-1178 de 2004.
(18) M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(22) A pesar de que, como lo explicó la Sentencia T-979 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño, las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo no tienen carácter vinculante para los Estados miembros de la Organización Internacional del Trabajo, sirven como elementos de apoyo para la interpretación de los convenios de ese organismos internacional.
(23) La libertad sindical. Recopilación de decisiones y principios del comité de libertad sindical del Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo. Publicación de la Organización Internacional del Trabajo Ginebra. Tercera Edición. 1985.
(24) Sentencia C-311 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En esa misma línea puede consultarse la Sentencia T-173 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(25) Sentencia C-085 de 2005, M.P. Jorge Arango Mejía.
(26) Sentencia T-173 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.