Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/ochrana-utajovanych-skutecnosti-a-overeni-bezpecnostni-zpusobilosti.p948.html
Timestamp: 2019-11-14 01:10:11+00:00
Document Index: 51356567

Matched Legal Cases: ['§ 18', '§ 36', 'zákona č. 148', '§ 18', 'zákona č. 148', '§ 36', 'soud ', 'zákona č. 148', '§ 9', 'zákona č. 148', '§ 36', '§ 18', 'zákona č. 148', '§ 10', '§ 9', '§ 9', 'zákona č. 148', '§ 36', '§ 36', '§ 10', 'zákona č. 148', '§ 10', '§ 36', '§ 9', '§ 9', 'zákona č. 148', '§ 36', 'soud ', '§ 8', '§ 44', '§ 69', '§ 9', 'soud ', '§ 109', '§ 109', '§ 103', 'soud ', '§ 44', 'zákona č. 148', 'zákona č. 29', '§ 9', '§ 8', '§ 8', '§ 9', '§ 1', 'zákona č. 154', '§ 36', 'zákona č. 148', '§ 18', 'soud ', '§ 36', '§ 9', 'čl. 4', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 148', 'soud ', 'zákona č. 148', '§ 18', '§ 1', '§ 7', '§ 10', '§ 9', '§ 36', 'soud ', '§ 36', 'zákona č. 148', '§ 36', '§ 18', 'zákona č. 148', '§ 36', 'zákona č. 148', 'soud ', 'soud ', '§ 110', '§ 36', 'zákona č. 148', 'soud ', '§ 110']

Ochrana utajovaných skutečností a ověření bezpečnostní ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
749/2006
Ochrana utajovaných skutečností a ověření bezpečnostní způsobilosti
Ej 383/2004
Ochrana utajovaných skutečností: pravomoc k ověření bezpečnostní způsobilosti fyzické osoby
k § 18 a § 36 odst. 5 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů
Oprávněným zajistit a provést opatření potřebná k ověření skutečností nasvědčujících tomu, že po vydání osvědčení přestala osoba splňovat některou z podmínek uvedených v § 18 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, byl ve smyslu § 36 odst. 5 tohoto zákona Národní bezpečnostní úřad, nikoli Bezpečnostní informační služba, resp. jiná zpravodajská služba.*)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2004, čj. 5 As 25/2003-83)
Bc. Pavel B. proti Bezpečnostní informační službě o propuštění ze služebního poměru, o kasační stížnosti žalobce.
Rozkazem ředitele žalované ve věcech personálních byl žalobce propuštěn ze služebního poměru příslušníka Bezpečnostní informační služby. Žalobcovo odvolání proti tomuto rozkazu žalovaná zamítla dne 5. 2. 2001.
Městský soud v Praze, k němuž se žalobce obrátil s žalobou proti správnímu rozhodnutí vydanému ve II. stupni, žalobci nevyhověl a žalobu zamítl rozsudkem ze dne 7. 5. 2003.
V kasační stížnosti proti tomuto rozsudku napadl žalobce (stěžovatel) způsob soudní
a aplikace ustanovení zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů (dále jen „zákon č. 148/1998 Sb.“). Dle stěžovatelova názoru vycházelo rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru z podkladů – služebního hodnocení – které opatřila žalovaná Bezpečnostní informační služba (dále též „BIS“), ačkoli je měl opatřit Národní bezpečnostní úřad (dále též „NBÚ“). Stěžovatel upozorňuje na § 9 odst. 1 písm. a) zákona č. 148/1998 Sb., ve znění účinném k 21. 11. 2000, podle nějž zpravodajské služby zajišťují a provádějí bezpečnostní prověrky svých příslušníků a uchazečů o přijetí a dále vydávají a odnímají osvědčení těmto osobám. Stěžovatel tvrdí, že žalovaná nepochybně zpravodajskou službou je. Dále poukazuje na § 36 odst. 5 citovaného zákona: „
Vyskytnou-li se po vydání osvědčení skutečnosti nasvědčující tomu, že osoba přestala splňovat některou z podmínek uvedených v § 18, je Národní bezpečnostní úřad oprávněn zajistit a provést opatření potřebná k ověření těchto skutečností
.“ Připomíná, že zákonem č. 363/2000 Sb. bylo s účinností k 22. 11. 2000 vloženo do zákona č. 148/1998 Sb. ustanovení § 10a odst. 1, které při provádění bezpečnostních prověrek navrhovaných osob a vydávání a odnímání osvědčení certifikátů podle § 9 odst. 1 písm. a) přiznává zpravodajským službám postavení NBÚ. Nesouhlasí ani s právní konstrukcí vyslovenou soudem o výkladu a následné aplikaci výše uvedeného ustanovení § 9 odst. 1 písm. a) zákona č. 148/1998 Sb. jako
ve vztahu k § 36 odst. 5 téhož zákona jako
. Díky tomuto vztahu speciality by zpravodajským službám bylo dáno oprávnění vykonávat činnosti uvedené v § 36 odst. 5 citovaného zákona. Podle názoru soudu i žalovaného potom tedy zákonodárce vložením ustanovení § 10a do zákona č. 148/1998 Sb. pouze lépe legislativně vyjádřil postavení zpravodajských služeb v procesu ochrany utajovaných skutečností. Stěžovatel konstatuje, že jde o tzv. mezeru v právu. Táže se, proč by tedy zákonodárce v tomto konkrétním případě považoval za nutné v § 10a zákona svěřovat zpravodajským službám oprávnění dané ustanovením § 36 odst. 5, pokud by toto oprávnění vyplývalo zpravodajským službám již z ustanovení § 9 odst. 1 písm. a) zákona. Podle stěžovatelova přesvědčení však novelizací zákona rozhodně nedošlo k pouhému lepšímu legislativnímu vyjádření, nýbrž k přenesení pravomocí NBÚ na zpravodajské služby. Stěžovatel si uvědomuje, že bylo poněkud nelogické, aby zpravodajské služby měly oprávnění vydávat a odnímat osvědčení a neměly přitom oprávnění prověřovat skutečnosti důležité pro výše uvedené úkony; zákonodárce jim však takovéto oprávnění nedal a následně svou chybu napravil tím, že zákon č. 148/1998 Sb. novelizoval. Stěžovatel má za to, že v dané situaci je třeba přihlížet i k článku 2 odst. 3 Ústavy České republiky a k článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Tato ustanovení vytvářejí jednu ze základních ústavních zásad, podle níž může stát a jeho orgány činit pouze to, co je jim zákonem výslovně povoleno, zatímco občan může vše, co mu není zákonem výslovně zakázáno. Jestliže § 9 písm. a) zákona č. 148/1998 Sb. dává zpravodajským službám pravomoc zajišťovat a provádět bezpečnostní prověrky svých příslušníků a uchazečů o přijetí a vydávat a odnímat těmto osobám osvědčení, potom je z pohledu výše uvedené ústavní zásady nutné vyložit toto ustanovení doslovně, ba dokonce restriktivně. Nelze tedy rozšířit pravomoc zpravodajských služeb i na činnosti uvedené v § 36 odst. 5 zákona, které jsou výslovně svěřeny pouze NBÚ. Jelikož se soud těmito argumenty vůbec nezabýval, stěžovatel navrhl, aby byl napadený rozsudek zrušen a věc vrácena soudu k dalšímu řízení.
Podle názoru žalované vymezoval zákon č. 148/1998 Sb. i před novelou provedenou zákonem č. 363/2000 Sb. jasně pravomoc zpravodajských služeb, tedy i BIS, provádět bezpečnostní prověrky svých příslušníků a uchazečů o přijetí do služebního poměru a vydávat a odnímat osvědčení těmto osobám. Zákonodárce tak vyjádřil svůj záměr svěřit zpravodajským službám z důvodu charakteru jejich činnosti v celém rozsahu proces ochrany utajovaných skutečností ve vztahu k příslušníkům. To potvrzují i ostatní ustanovení, na která žalovaná poukazovala již ve vyjádření k žalobě, a to § 8 zákona, kde je taxativně vymezena činnost NBÚ bez jakékoli vazby na příslušníky zpravodajských služeb; dále ustanovení § 44 odst. 2 a § 69 odst. 5 zákona před novelou provedenou zákonem č. 363/2000 Sb. Žalovaná tvrdí, že tato ustanovení v žádném případě neotevírají možnost postupu tak, jak ji stěžovatel vykládá, a to ani s použitím teorie práva. Zákonem č. 363/2000 Sb. došlo k přenesení pravomocí z NBÚ na zpravodajské služby, nedošlo však k rozšíření pravomocí zpravodajských služeb, ale k transparentnímu vyjádření procesního postavení zpravodajské služby při výkonu jejích pravomocí podle § 9 zákona před novelou, a tím k odstranění legislativní nedokonalosti zákona.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí v souladu s § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., jsa vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti; neshledal přitom vady podle § 109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Kasační stížnosti jako důvodné vyhověl, zrušil napadený rozsudek Městského soudu v Praze a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Stěžovatel uplatňuje v kasační stížnosti důvod uvedený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jímž je nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Takové pochybení Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí Městského soudu v Praze neshledal.
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění zákona č. 29/2000 Sb., zakládá Úřad bezpečnostní spis k navrhované osobě při zahájení bezpečnostní prověrky II., III. nebo IV. stupně. Úřad uvedený spis rovněž vede, doplňuje, eviduje a vyřazuje. U bezpečnostních spisů příslušníků zpravodajských služeb v případech podle § 9 odst. 1 písm. a) plní tyto povinnosti příslušná zpravodajská služba. Navrhovanou osobou se dle ustanovení § 8 odst. 1 písm. h) rozumí fyzická osoba navrhovaná k určení pro styk s utajovanými skutečnostmi.
Zákon č. 148/1998 Sb. dává v § 8 odst. 1 písm. h) Úřadu, rozuměno Národnímu bezpečnostnímu úřadu, oprávnění zajišťovat a v rozsahu stanoveném tímto zákonem provádět bezpečnostní prověrky fyzických osob navrhovaných k určení pro styk s utajovanými skutečnostmi.
Následující ustanovení § 9 odst. 1 uvádí, že zpravodajské služby zajišťují a provádějí bezpečnostní prověrky svých příslušníků a uchazečů o přijetí a vydávají a odnímají osvědčení těmto osobám. K postavení Bezpečnostní informační služby se vyjadřuje ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, jímž se zřizuje Bezpečnostní informační služba jako ozbrojená zpravodajská služba České republiky.
Vyskytnou-li se dle § 36 odst. 5 zákona č. 148/1998 Sb. po vydání osvědčení skutečnosti nasvědčující tomu, že osoba přestala splňovat některou z podmínek uvedených v § 18 (způsobilost k právním úkonům, předepsaný věk, bezúhonnost, zdravotní způsobilost, osobnostní způsobilost, bezpečnostní spolehlivost), je Úřad oprávněn zajistit a provést opatření potřebná k ověření těchto skutečností.
Městský soud v Praze se v napadeném rozhodnutí zabýval otázkou speciality výše uvedených ustanovení zákona o ochraně utajovaných skutečností, jmenovitě ustanovení § 36 odst. 5 jako
k ustanovení § 9 odst. 1. Tuto právní konstrukci stěžovatel napadá podanou kasační stížností.
O stěžovatelovo tvrzení založené na teorii mezer v právu se nelze opřít. K pojmovým znakům každého normového souboru, a tedy i právního řádu, patří jeho logická uzavřenost; nejsou tak myslitelné normy, které by si kontradiktorně odporovaly, ale také není prostor pro úsudek, že v právním řádu něco chybí. Právními mezerami nebo mezerami v právu se nazývají případy, ve kterých určitá konkrétní právní otázka právním řádem není upravena, ač by podle názoru toho, kdo o mezeře mluví, upravena být měla. Takovýto úsudek je možný pouze v rovině
je nemyslitelný konkrétní případ, který by na základě předpokládaného normového souboru nemohl být rozhodnut. V
právní teorii panuje víceméně shoda v tom, jak takovéto případy řešit. F. Weyr (Teorie práva, 1936) dále má za to, že tradiční zákonodárce zmocňuje soudce nebo správního úředníka, aby na jeho místě čili za něho domněle jím neupravenou otázku rozhodl sám, a to tak, jak by ji byl asi vyšší normotvůrce rozhodl. Jedná tak případ od případu, nikoli s povšechnou derogační funkcí. Ch. Perelman (Logique et Analyse, 1960) o konfliktech norem a mezerách v zákonech říká, že existují „a premiere vue“, a tím naznačuje, že soudce může nalézt rozhodnutí, které považuje za správné, při bližším přihlédnutí v již platném právu. Svoboda a nezávislost soudce jsou podstatnými prvky tvorby práva, avšak v rámci logického smyslu neexistuje žádná svoboda a nezávislost poznávajícího subjektu, nýbrž panuje přísná vázanost na zde platných pravidlech. Konečně z novější literatury V. Knapp (Teorie práva, 1995) uvádí, že platí zásada, že soudce (i jiný orgán k tomu povolaný) je povinen o věci, k jejímuž rozhodnutí je příslušný, rozhodnout. Připomíná zásadu vyjádřenou v čl. 4 Code civil z r. 1804, který nedovoluje soudci, aby odmítl rozhodnutí z důvodu „mlčení, nejasnosti či nedostatečnosti zákona“; v opačném případě by šlo o odmítnutí spravedlnosti. Soudce tak musí rozhodnout, i když mu zákon neříká jak, a musí si pomoci interpretací, resp. analogií, a to někdy tak extenzivní, že už ve skutečnosti jde o dotvoření práva. Rozhodnout však může jen podle práva; rozhodl-li takto podle práva, nemohlo se jednat o mezeru v právu.
Ovšem daný předmět sporu upraven je, byť jej strany chápou rozdílně.
Nejvyšší správní soud shledal, že soud I. stupně opřel svůj názor o logickou strukturu a smysl zákona č. 148/1998 Sb., před novelizací provedenou zákonem č. 363/2000 Sb. Tomuto postupu by nebylo možno upřít oprávněnost, pokud by se dokázal vypořádat s velmi silným argumentem, který vyplývá ze základní interpretační metody, a to gramatické, a v ní zahrnutého pravidla konzistentnosti pojmů. Jde o to, že pro určitou skutečnost je používán vždy jen jeden pojem, a pokud je použito jiného pojmu, znamená to výskyt jiné skutečnosti. Slovům, výrazům a termínům použitým v textu zákona je třeba rozumět v tom smyslu, který mají v obecném základu spisovného jazyka, jestliže nejsou
důvody pro to, aby jako základ
byl přijat zvláštní právní význam. Výklad
podle známého nebo předpokládaného úmyslu zákonodárce slouží jako nástroj pomocný, který je třeba konfrontovat s výkladem provedeným ostatními interpretačními metodami (srov. V. Knapp: Teorie práva. C. H. Beck, 1995, str. 414). Na základě shora uvedených osnov – citovaných textů právních norem a metod výkladu – Nejvyšší správní soud zastává názor, že za doby účinnosti zákona č. 148/1998 Sb., před novelou provedenou zákonem č. 363/2000 Sb., nebyla Bezpečnostní informační služba nadána oprávněním zajistit a provést opatření potřebná k ověření skutečností nasvědčujících tomu, že po vydání osvědčení přestala osoba splňovat některou z podmínek uvedených v § 18 zákona. K tomu byl oprávněn toliko „Úřad“, přičemž za takový bylo lze považovat ve smyslu § 1 a § 7 zákona pouze Národní bezpečnostní úřad, který byl zřízen dnem 1. 8. 1998. Zákon jej pak v legislativní zkratce označil za „Úřad“, a ani ze systematiky hlavy třetí se nelze jiného výkladu dobrat. Zákonem č. 154/1994 Sb. byla dnem 30. 7. 1994 zřízena Bezpečnostní informační služba jako ozbrojená zpravodajská služba České republiky. Není rozhodné, co snad zákonodárce vyjádřit chtěl, nýbrž to, co skutečně vyjádřil; teprve ustanovení § 10a, jenž byl vložen do zákona po novelizaci provedené zmiňovaným zákonem č. 363/2000 Sb., dostává zpravodajské služby na roveň Národnímu bezpečnostnímu úřadu při provádění bezpečnostních prověrek a při vydávání a odnímání osvědčení a certifikátů podle § 9 odst. 1 písm. a) zákona. V rozhodném období tak nebylo umožněno postupovat podle § 36 odst. 5 zákona jinému úřadu nežli Národnímu bezpečnostnímu úřadu. Případné kompetenční zmatky, které tato úprava mezi shora uváděnými institucemi vyvolala, neopravňují soud k tomu, aby dovozoval pravomoci tam, kde nejsou zákonem založeny. Vycházela-li tedy žalovaná při propuštění stěžovatele ze služebního poměru z oznámení o zániku platnosti osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi a následně ze zrušení určení osoby ve smyslu § 36 odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., pak takovéto zrušení určení osoby sice měl učinit statutární orgán, avšak autorem oznámení mohl být jedině Národní bezpečnostní úřad. O tom, že by právě tento úřad zjištění podle § 36 odst. 6 prováděl, však spis nenese žádné stopy. Přitom ve služebním hodnocení ze dne 20. 10. 2000 se pod b. 2i) uvádí, že stěžovateli bylo oznámeno, že přestal splňovat podmínky uvedené v § 18 písm. f) zákona č. 148/1998 Sb.; zanikla tak platnost osvědčení a došlo i k zániku určení. Podle b. 3 je pak stěžovatel na tomto základě hodnocen jako nezpůsobilý vykonávat jakoukoli funkci ve služebním poměru příslušníka BIS. Ovšem samotné oznámení skutečnosti podle § 36 odst. 5 zákona č. 148/1998 Sb. ve spise založeno není. Jestliže je tedy argumentace žalované a rovněž soudu I. stupně založena na tom, že propuštění ze služebního poměru, o které tu ve skutečnosti jde, se oprávněně opírá o zánik platnosti osvědčení konstatovaný samotnou žalovanou, tedy BIS, pak takovýto závěr Nejvyšší správní soud shledává chybným. V dalším řízení proto soud I. stupně vyjde ze závazného právního názoru (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), že „Úřadem“ ve smyslu § 36 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění před novelou provedenou zákonem č. 363/2000 Sb., je Národní bezpečnostní úřad.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že podaná kasační stížnost je důvodná, a proto postupoval dle ustanovení § 110 odst. 2 s. ř. s.: rozsudek soudu I. stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
*) Právní věta se vztahuje k právnímu stavu před novelizací provedenou zákonem č. 363/2000 Sb., který nabyl účinnosti dne 22. 11. 2000.