Source: https://m.hausarbeiten.de/document/496924
Timestamp: 2019-10-19 21:53:22
Document Index: 396555572

Matched Legal Cases: ['Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 41', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 91', 'Art. 23', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 71', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 1', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 24', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', '§ 3', 'Art. 91']

Die Bedeutung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) für die öffentliche ...
unter besonderer Berücksichtigung des Begriffes der "Verwaltungsleistung"
von Dilshod Haase (Autor)
B. Digitalisierung als Herausforderung
I. Recht der digitalen Verwaltung
2. Digitale Verwaltung
II. Kodifizierung des Rechts der digitalen Verwaltung
1. Vom EGovG zum OZG
2. Supranationale Bezüge
C. Verfassungsrechtliche Grundlage
I. Bedeutung des Art. 91c GG
II. Rechtsfolge des Art. 91c GG
III. Anwendbarkeit des Art. 91c V GG auf Kommunen
D. Sinn und Zweck des OZG
I. Ziel des OZG
II. Innovation des OZG
III. Onlinefähige Verwaltungsleistungen
1. Onlinezugang
2. Verwaltungsleistungen
3. Ungeeignete Verwaltungsleistungen
„Wer die IT beherrscht, beherrscht auch die Inhalte“
Dirk Heckmann1
Das OZG2 ist ein relativ neues Gesetz. Was Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung betrifft, ist das OZG allerdings nicht das einzige Gesetz. Zusammen mit dem EGovG3 bildet es nahezu kodifiziertes Recht der digitalen Verwaltung und hat auch europarechtliche Bezüge. Dieser Herausforderung widmet sich das Kapitel B der vorliegender Arbeit.
IT ist eine Querschnittsfunktion mit Berührungspunkten zu allen Branchen. Ohne „föderale IT-Steuerung“4 durch Art. 91c GG5 wäre die Umsetzung digitaler Verwaltung verfassungsrechtlich unzulässig. Auch die Anwendbarkeit des OZG für die Kommunen stützt sich auf dieser Vorschrift. Diese Aspekte werden im Kapitel C dargestellt.
Das verfassungsändernde Gesetz zur Umsetzung des Beschlusses der Konferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs des Bundes und der Länder vom 14.10.20166 enthielt die Erweiterung von Art. 91c GG um einen neuen Abs. V, die als verfassungsrechtliche Weichenstellung für das OZG dient. In der Öffentlichkeit würde allerdings in der ersten Linie die Neuregelung des Länderfinanzausgleiches rezipiert.7 Seit Inkrafttreten des OZG herrscht daher in der öffentlichen Verwaltung nicht nur eine gewisse Unsicherheit, sondern auch „Meinungsverschiedenheiten in einigen zentralen Fragen“8. Sinn und Zweck des Gesetzes sowie die Erörterung des Begriffes „Verwaltungsdienstleistung“ wird deshalb im abschließenden Kapitel D untersucht.
„Das Recht der digitalen Verwaltung“9 ist in Deutschland ein neues Rechtsgebiet und befindet sich im raschen Ausbau.10 Auch wenn der Einsatz moderner IuK seit Jahrzehnten in der öffentlichen Verwaltung unter dem englischen Begriff Electronic Government (E-Government) praktiziert wird11, korrespondierte dem IT-gestützten Verwaltungshandelns mit der Ausnahme des Datenschutzrechts bisher „kein eigenständig konturiertes Recht der elektronischen Verwaltung“12. Erst durch das im Jahr 2009 durch „Vorreiter“13 -Land Schleswig-Holstein beschlossene E-Government-Gesetz (EGovG-SH)14 und das später im Jahr 2013 auf Bundesebene verabschiedete EGovG bildete sich eine eigenständige Rechtsmaterie heraus, „die über punktuelle Annexregelungen zum Verwaltungsverfahrensrecht“ und dem Fachrecht hinausging.15 Mit dem OZG von 2017 wird die „Verrechtlichung der digitalen Verwaltungs-IT weiter vorangetrieben“16.
Mit dem Leitbegriff „Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung“ ist eine Vielzahl an Initiativen gemeint.17 Digitale Verwaltung umfasst zunächst im Zuge der Verwaltungsmodernisierung den Begriff „E-Government“ und beinhaltet die „Nutzung der IuK für durchgängig elektronische Verwaltungsprozesse“18. Demnach wurde durch Art. 91c im GG die Verwaltungszusammenarbeit des Bundes und der Ländern im Bereich der IT im Jahr 2009 verfassungsrechtlich verankert und durch das EGovG als Teil des allgemeinen Verwaltungsrechts umgesetzt.19 Traditionell hochgradig digitale Verwaltungsmaterien, wie das Polizei- und Sicherheitsrecht sowie das Steuerrecht differenzieren des Weiteren das Recht der digitalen Verwaltung als Fachmaterie aus.20 Auch neue Mittel und Instrumente (etwa Smart Data und Mobile Apps) des digitalen Verwaltens, sowie neue Themen und Handlungsfelder der Verwaltung (etwa IT-Sicherheit oder „eDaseinvorsorge“) beschreiben die digitale Verwaltung21.
„Die Zäsur hin zu einem eigenständig kodifizierten Recht der digitalen Verwaltung bilden die EGovG des Bundes und der Länder“22. Das EGovG von 2013 zielte noch auf die „negativen“ Beseitigung von rechtlichen Hindernissen für die digitale Verwaltung ab, sodass die Landesgesetzgeber in der Folge durch eigene Gesetze die Behörden auch „positiv“ zur Bereitstellung von digitalen Verwaltungsangeboten und zur elektronischen Durchführung von Verwaltungsverfahren verpflichteten.23 Erst mit der Novelle von 201724 hat das EGovG das Ziel der möglichst durchgängigen „medienbruchfreien“ Digitalisierung aller externen und internen Verwaltungsprozesse.25 Mit dem OZG hat der Bundesgesetzgeber allerdings die bedeutsame Neuerung der Verpflichtung zur Bereitstellung sämtlicher Verwaltungsdienstleistungen bis 2022 über einen Portalverbund eingeführt26. Somit wird auch „Aktivierungsfunktion des Rechts“27 freigeschaltet.
Die Ergänzung des GG um Art. 91c im Jahr 200928 hat auch supranationale Bezüge. Sie „ist auch im Zusammenhang mit der stetig zunehmenden Verwaltungskooperation in EU, dem Grundrecht auf eine gute Verwaltung nach Art. 41 Charta der Grundrechte der EU sowie den Anforderungen der Dienstleistungsrichtlinie zu sehen“29. Vor allem Art. 8 der Dienstleistungsrichtlinie30 begründet einen Anspruch auf elektronische Verfahrensabwicklung.31 Demnach müssen die Mitgliedstaaten für die von Art. 8 I der Richtlinie erfasste Sachbereiche sicherstellen, „dass alle Verfahren und Formalitäten, die die Aufnahme oder die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit betreffen, problemlos aus der Ferne und elektronisch (…) abgewickelt werden können“32. Zur Weiterentwicklung des in der Dienstleistungsrichtlinie normierten Instruments des Einheitlichen Ansprechpartners33 befindet sich derzeit in der EU ein Verordnungsentwurf zu einem so genannten Single Digital Gateway, wonach die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet werden, allen Unionsbürgern innerhalb der nächsten Jahre 13 namentlich genannte Verwaltungsleistungen online zur Verfügung zu stellen.34
Öffentliche Verwaltung in Deutschland wird digital. Digitale Verwaltung bedeutet nicht nur die „Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mit Hilfe von IuK“35, sondern auch die „Schaffung offener Kommunikationsstrukturen im Staat-Bürger-Verhältnis“36. Dafür notwendige gesetzliche Regelungsbedarfe sind vor allem durch die letzte Novelle des EGovG, sowie die Neuerung des OZG weitgehend kodifiziert. Die Verfassungsrechtliche Grundlage der Digitalisierung öffentlicher Verwaltung ist in Art. 91c GG verankert und hat über Art. 23 I GG auch supranationale Bezüge. Danach ist das Potenzial des Art. 91c GG, vor allem Absatz V auszuloten.
Die Norm aus Art. 91c GG hat die „Verbesserung der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der IT“37 als zentrales Anliegen. Denn der alle „Verwaltungstätigkeit durchdringende Querschnittcharakter der IT, aber auch die umfassenden datenschutzrechtliche Implikationen“38 machen dies notwendig. Schließlich ist IT kein Mittel, dass „sich – wie das verwendete Papier – stets neutral zu den mit ihrer Hilfe erledigenden Verwaltungsaufgaben verhält, sondern die Art und Weise der behördlichen Aufgabenerfüllung beeinflussen kann“39. Zu beachten ist, dass die ausdrückliche Verankerung der IT-Zusammenarbeit in Art. 91c GG dahingehend begründet wird, dass ohne verfassungsrechtliche Grundlage des Zusammenwirkens von Bund und Ländern, diese im Ergebnis als unzulässige Form der Mischverwaltung40 angesehen wird.41 Eine lediglich einfachgesetzliche Regelung der IT-Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern wäre daher problematisch.42
Aus materieller Sicht kreisen die einzelnen Absätze des Art. 91c GG durch „generalklauselartige Ermächtigung“43 um die Schaffung von Interoperabilität. Diese erfolgt durch Standardisierung und Vernetzung von IT sowie deren Sicherheit.44 Als zentrales Instrument dienen hierzu die so genannten „IT-Standards“, „die für Bund und Länder verbindlich durch Beschlüsse45 des IT-Planungsrates festgelegt werden“46. Der IT-Planungsrat wurde durch eine „staatsverträgliche Lösung“47 als eine Art „föderales Mischgremium“48 errichtet.49 Wohingegen Abs. IV des Art. 91c GG wohingegen die Verwaltungs- (Satz 1) und Gesetzgebungskompetenz (Satz 2) des Bundes hinsichtlich Errichtung und den Betrieb des Verbindungsnetzes (auch „Koppelnetz“50 genannt) begründet.51 Dessen Umsetzung erfolgte durch das IT-NetzG52. Ähnlich wie Abs. IV, aber erst im Jahr 2017, wird in Form des neuen Abs. V die Grundlage für die Einrichtung eines Portalverbundes gelegt. Es handelt sich dabei um das OZG, „das einerseits in der ausschließlichen Kompetenz des Bundestags („im Sinne von Art. 71 GG“53 ) liegt, zum anderen aber die Zustimmung des Bundesrats bedarf“54. Durch die Norm wird somit auf die „bisherige Zersplitterung der Onlineangebote von Bund, Ländern und Kommunen reagiert, die den Bedürfnissen der Bürger kaum gerecht wird“55.
Der Beschluss vom 14.10.201656 sieht vor, „die Online-Verwaltungsleistungen künftig für private Nutzer (Bürger und Unternehmen) aber auch Kommunen über ein Bürgerportal zugänglich zu machen“57. „Die Kommunen – staatsorganisationsrechtlich Teil der Länder“, auch wenn sie einen Großteil der Verwaltungsverfahren durchführen und ihre Anbindung für der Erfolg der Digitalisierungsprojekte auch aus Sicht des Bundes essentiell wäre, – „werden von Art. 91c GG unmittelbar nicht erfasst“58. Da Kommunen im Sinne des GG als Gemeinden und Gemeindeverbände verankert sind, sind sie bezüglich „der Verteilung der Verwaltungskompetenzen – und finanzverfassungsrechtlich den Ländern zugeordnet“59. Es ist daher die Aufgabe der Länder, dafür zu sorgen, dass die aufgrund von Art. 91c GG vereinbarten Programme in ihren Verwaltungsräumen60, darunter auch in ihren Kommunen umgesetzt werden.61
1 Seckelmann, in Friauf/Höfling, BKGG, Art. 91c Rn. 2, zitiert nach D. Heckmann, Perspektiven des IT-Einsatzes in der öffentlichen Verwaltung, Die Verwaltung 1/2013, S. 1 (8) m.w.N.
2 Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (Onlinezugangsgesetz – OZG) vom 14.08.2017, BGBl. I S. 3122, 3138.
3 Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung (E-Government-Gesetz – EGovG) vom 25.07.2013, BGBl. I S. 2749; zuletzt geändert durch Art. 1 Ges. v. 5.7.2017, BGBl. I S. 2206.
4 Wischmeyer in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Art. 91c Rn. 1.
5 In der Fassung vom 13.07.2017, BGBl. I S. 2347, in Kraft v. 20.07.2017.
6 Seckelmann (Fn. 1), Art. 91c Rn. 18a.
7 Vgl. Seckelmann (Fn. 1), Art. 91c Rn. 18a m.w.N.
8 Maunz/Düring/Gröpl, 85. EL November 2018, GG Art. 91c Rn. 4.
9 Denkhaus/Richter/Bostelmann, EGovG/OZG, Vorw., S. V.
10 Vgl. dazu Denkhaus/Richter/Bostelmann, Fn. 2 EGovG/OZG, S. 18 Rn. 1, aber auch juris Literaturnachweis zu Schallbruch, CR 2017, 648-656.
11 Heun/Thiele, in H. Dreier (Hrsg.), GGK III, 3. Aufl. 2018, Art. 91c Rn. 1 und 4.
12 Denkhaus/Richter/Bostelmann (Fn. 9), Vorw., S. V.
13 Seckelmann (Fn. 1), Art. 91c Rn. 25.
14 Gesetz zur elektronischen Verwaltung für Schleswig-Holstein (E-Government-Gesetz – EGovG) vom 8.07.2009, GVOBl. S. 398; zuletzt geändert durch Art. 24 Ges. v. 02.05.2018, GVOBl. S. 162.
15 Denkhaus/Richter/Bostelmann (Fn. 9), Vorw., S. V, sowie S. 18 Rn. 1.
17 Vgl. dazu Denkhaus/Richter/Bostelmann (Fn. 9), S. 18 Rn. 2.
19 Ebd. m.w.N.
21 Ebd. m.w.N.
22 Denkhaus/Richter/Bostelmann (Fn. 9), S. 20 Rn. 4.
23 Vgl. dazu Denkhaus/Richter/Bostelmann (Fn. 9), S. 20 Rn. 5.
24 Vgl. die Änderungen des Gesetzes aus Fn. 3.
25 Denkhaus/Richter/Bostelmann (Fn. 9), S. 20 Rn. 6.
27 Denkhaus/Richter/Bostelmann (Fn. 9), S. 20 Rn. 3.
28 Vgl. die Ergänzung aus Fn. 4.
29 Mager, in v. Münch/Kunig, GGK II, 6. Aufl. 2012, Art. 91c Rn. 4.
30 Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt vom 12. Dezember 2006.
31 Heun/Thiele (Fn. 11), Art. 91c Rn. 2.
32 Wischmeyer (Fn. 4), GG Art. 91c Rn. 9.
33 Vgl. dazu statt vieler Seckelmann (Fn. 1), Art. 91c Rn. 14 m.w.N.
34 Berger, Der automatisierter Verwaltungsakt, NVwZ 2018, S. 1261.
35 So die sogenannte „Speyerer Definition von Electronic Government“, vgl. dazu Seckelmann (Fn. 1), Art. 91c Rn. 4 m.w.N.
36 So die Definition der moderner Open Government bzw. sogenannte „Passauer Definition“, vgl. dazu Seckelmann, Ebd.
37 Heun/Thiele (Fn. 11), Art. 91c Rn. 5.
38 Heun/Thiele (Fn. 11), Art. 91c Rn. 6.
39 Wischmeyer (Fn. 4), Art. 91c Rn. 6.
40 Hierzu und zu dazugehöriger Urteil von BVerfG vgl. Wischmeyer (Fn. 4), Art. 91c Rn. 4.
41 Heun/Thiele (Fn. 11), Art. 91 c Rn. 6.
42 BeckOK GG /Sauerbaum, 40. Ed. 15.02.2019, GG Art. 91c Rn. 5.
43 Mager (Fn. 29), Art. 91c Rn. 4.
44 Vgl. dazu Seckelmann (Fn. 1), Art. 91c Rn. 19.
45 Zur rechtliche Sicherheit der Entscheidungsbefugnisse vgl. auch Wischmeyer (Fn. 4), Art. 91c Rn. 2 und 3, sowie Seckelmann (Fn. 1), Art. 91c Rn. 39ff.
46 Seckelmann (Fn. 1), Art. 91c Rn. 19.
47 Vgl. dazu Vertrag über die Errichtung des IT-Planungsrates und über die Grundlagen der Zusammenarbeit beim Einsatz von Informationstechnologie in den Verwaltungen von Bund und Ländern – Vertrag zur Ausführung von Art. 91c GG (nichtamtliche Abk. IT-Staatsvertrag/IT-StV), in Kraft seit 01.04.2010, BGBl. I S. 662.
48 Wischmeyer (Fn. 4), Art. 91c Rn. 14.
49 Vgl. dazu ausführlicher statt vieler Seckelmann (Fn. 1), Art. 91c Rn. 18 m.w.N.
50 BeckOK GG /Sauerbaum (Fn. 42), Art. 91c Rn. 19.
51 Vgl. statt vieler Maunz/Düring/Gröpl (Fn. 8) Art. 91c Rn. 45.
52 Gesetz über die Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder – Gesetz zur Ausführung von Art. 91c IV GG – (IT-NetzG) vom 10.08.2009, BGBl. I S. 2702, 2706.
53 Maunz/Düring/Gröpl (Fn. 8) Art. 91c Rn. 10.
54 Seckelmann (Fn. 1), Art. 91c Rn.18a.
55 Wischmeyer (Fn. 4), Art. 91c Rn. 33.
56 Siehe für vollständige Beschlussname die Fn. 5.
57 Heun/Thiele (Fn. 11), Art. 91c Rn. 25.
58 Wischmeyer (Fn. 4), Art. 91c Rn. 15.
59 Maunz/Düring/Gröpl (Fn. 8) Art. 91c Rn. 19.
60 Wischmeyer (Fn. 4), Art. 91c Rn. 15.
61 In Schleswig-Holstein erfolgt diese bereits mit Neugründung der alten kommunalen ITVSH zu neuen ITVSH errichtet durch Land mit Gesetz zur Errichtung einer Anstalt öffentlichen Rechts „IT-Verbund Schleswig-Holstein“ (Errichtungsgesetz ITVSH) vom 14.12.2018 (GVOBl. S. 209, ber. 2019, 22), gültig ab 1.1.2019 (GVOBl. 2018, 902). Gem. § 3 III dieses Errichtungsgesetzes ITVSH hat die Aufgabe, die Umsetzung des OZG durch die Kommunen fachlich zu unterstützen und zentral zu koordinieren.
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