Source: https://openjur.de/u/174922.html
Timestamp: 2020-05-26 21:29:35
Document Index: 137535874

Matched Legal Cases: ['Art. 103', '§ 13', '§ 13', '§ 7', '§ 46', '§ 47', '§ 47', '§ 7', '§ 7', '§ 13', '§ 80', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 7', '§ 47', 'Art. 5', '§ 47', '§ 7', '§ 46', '§ 47', '§ 13', '§ 13', '§ 13', 'Art. 5', '§ 7', '§ 47', 'Art. 5', '§ 13', 'Art. 103', '§ 13', 'Art. 103', 'Art. 5', '§ 13', '§ 7', '§ 7', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 13', 'Art. 5', 'Art. 103', 'Art. 103', 'Art. 103', 'Art. 103', 'BGH', 'Art. 103', 'Art. 103', '§ 13', '§ 81', '§ 82', '§ 83', '§ 49', '§ 87', '§ 24', '§ 11', '§ 86', '§ 83', '§ 87', '§ 87', '§ 83', '§ 87', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 7', '§ 44', '§ 7', '§ 47', '§ 25', '§ 49', '§ 11', '§ 13', '§ 32', '§ 47', '§ 13', '§ 13', 'Art. 103', '§ 13', '§ 86', '§ 87', '§ 13', 'Art. 103', '§ 13', '§ 13', 'Art. 103', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 103', 'Art. 5', '§ 95']

BVerfG, Beschluss vom 23.10.1985 - 1 BvR 1053/82 - openJur
BVerfG, Beschluss vom 23.10.1985 - 1 BvR 1053/82
openJur 2011, 118352
Das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung kann nicht durch Richterrecht beschränkt werden, das gegen das Analogieverbot des Art. 103 Abs. 2 GG verstößt.
1. Der Beschluß des Oberlandesgerichts Celle vom 1. Juli 1982 - 2 Ss (OWi) 138/82 - verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Artikel 5 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes. Er wird aufgehoben. Die Sache wird an das Oberlandesgericht Celle zurückverwiesen.
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die Verhängung einer Geldbuße gegen den Beisitzer eines Wahlvorstands, der sich geweigert hatte, während der Ausübung seines Wahlehrenamtes eine Plakette mit der Aufschrift "Atomkraft? - Nein, danke" abzulegen.
Nach § 13 Abs. 1 des Niedersächsischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes (Niedersächsisches Kommunalwahlgesetz - NKWG-) in der Fassung vom 20. Juli 1977 (Nds. GVBl. S. 267) üben die Beisitzer der Wahlausschüsse und die Mitglieder der Wahlvorstände ihre Tätigkeit ehrenamtlich aus. Zur Übernahme eines Wahlehrenamtes ist jeder Wahlberechtigte des Wahlgebiets verpflichtet. Die Berufung in ein Wahlehrenamt kann aus den in § 13 Abs. 3 NKWG im einzelnen aufgeführten Gründen abgelehnt werden. Ferner bestimmt das Gesetz:
"(1) - (3) ...
(4) Ordnungswidrig handelt, wer ohne gesetzlichen Grund die Übernahme eines Wahlehrenamtes ablehnt oder sich den Pflichten eines solchen entzieht. Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße geahndet werden ...
Zur Durchführung des Gesetzes ist die Niedersächsische Gemeinde- und Kreiswahlordnung (Niedersächsische Kommunalwahlordnung - NKWO -) vom 10. August 1977 (Nds. GVBl. S. 363) - geändert durch Verordnung vom 1. April 1981 (Nds. GVBl. S. 73) - ergangen. Diese bestimmt in § 7 Abs. 5 Satz 3, daß die Mitglieder des Wahlvorstandes während ihrer Tätigkeit kein auf eine politische Überzeugung hinweisendes Zeichen sichtbar zeigen dürfen. Der Wahlvorstand hat unter anderem dafür Sorge zu tragen, daß im Wahlraum Ruhe und Ordnung herrschen (§ 46 Satz 1 NKWO) und während der Wahlhandlung jede unzulässige Wahlpropaganda unterbleibt (§ 47 Abs. 2 NKWO). Darunter ist jede Beeinflussung der Wähler durch Wort, Ton, Schrift oder Bild zu verstehen; diese ist in dem Gebäude, in dem sich der Wahlraum befindet, verboten (§ 47 Abs. 1 NKWO).
1. Im Rahmen der Niedersächsischen Kommunalwahlen am 27. September 1981 wurde der Beschwerdeführer als Beisitzer in den Wahlvorstand berufen. Nachdem der Wahlvorsteher die Beisitzer zur unparteiischen Wahrnehmung ihrer Aufgaben verpflichtet hatte, forderte er den Beschwerdeführer unter Hinweis auf § 7 Abs. 5 Satz 3 NKWO auf, die Plakette mit der Aufschrift "Atomkraft? - Nein, danke", welche dieser trug, für die Dauer der Ausübung seines Amtes zu entfernen. Der Beschwerdeführer erklärte sich zwar ausdrücklich bereit, sein Amt anzutreten und auszuüben; er lehnte es indessen ab, die Plakette zu entfernen, da es sich hierbei um den Ausdruck seiner humanistischen und ethischen Einstellung, nicht aber um eine parteipolitische Aussage handele. Der stellvertretende Wahlleiter berief ihn daraufhin von seinem Ehrenamt ab. Mit Bescheid vom 26. Oktober 1981 setzte die Gemeinde gegen ihn wegen Verstoßes gegen § 7 Abs. 5 NKWO gemäß § 13 Abs. 4 NKWG ein Bußgeld in Höhe von 100 DM fest.
2. Auf seinen Einspruch sprach das Amtsgericht den Beschwerdeführer frei. Das Oberlandesgericht ließ die Rechtsbeschwerde der Staatsanwaltschaft mit der Begründung zu, sie sei gemäß § 80 Abs. 1 OWiG zur Fortbildung des Rechts sowie zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung geboten, um Rechtsfehlern bei der Anwendung des § 13 Abs. 4 Satz 1 NKWG "vorzubeugen". Es hat den Beschwerdeführer zu einer Geldbuße von 100 DM verurteilt.
Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt: Zwar stellten nach § 13 Abs. 4 Satz 1 NKWG lediglich die Ablehnung der Übernahme des Amtes sowie das Sich-Entziehen von diesem Amt insgesamt eine Ordnungswidrigkeit dar; für einzelne Zuwiderhandlungen des zum Wahlehrenamt Berufenen gegen bestimmte wahlrechtliche Ordnungsvorschriften sei hingegen kein Bußgeld angedroht. Demgemäß habe sich der Beschwerdeführer dadurch, daß er als Beisitzer des Wahlvorstandes die Plakette getragen habe, noch nicht den Pflichten seines Wahlehrenamtes ohne gesetzlichen Grund im Sinne des § 13 Abs. 4 Satz 1 NKWG entzogen. Indessen habe er sowohl gegen die Ordnungsvorschrift des § 7 Abs. 5 Satz 3 NKWO als auch gegen diejenige des § 47 Abs. 1 NKWO verstoßen. Entgegen der Ansicht des Amtsgerichts habe er durch das Tragen der Plakette einer parteipolitischen Überzeugung Ausdruck verliehen; denn die Frage der friedlichen Nutzung der Atomenergie sei Gegenstand des Wahlkampfes gewesen. Unerheblich sei, ob das Verhalten des Beschwerdeführers geeignet gewesen sei, die individuelle Wahlentscheidung zu beeinflussen. Auf das Grundrecht der freien Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 GG) könne der Beschwerdeführer sich nicht berufen. Dieses werde durch die Vorschriften des § 47 Abs. 2, § 7 Abs. 5 Satz 3 NKWO in wirksamer Weise eingeschränkt. Im Hinblick auf die Bedeutung der Wahl und deren ungestörte Abwicklung müsse jedenfalls während der Zeit der Durchführung der Wahl jegliche Wahlpropaganda innerhalb des Wahllokals unterbleiben. Für die Mitglieder des Wahlvorstands sei es zumutbar, während der Zeit der Ausübung ihres Amtes darauf zu verzichten, Wahlpropaganda zu betreiben und politische Überzeugungen zu äußern.
Wenngleich eine derartige Zuwiderhandlung als solche nicht bußgeldbewehrt sei, so sei sie doch auf Grund des § 46 Satz 1, § 47 Abs. 2 NKWO für den Wahlvorsteher zwingender Anlaß gewesen, den Beschwerdeführer von den Pflichten seines Amtes als Beisitzer zu entbinden. Da dieser mehrfach auf die Unzulässigkeit des Tragens der Plakette hingewiesen worden sei, sei ihm dieser Umstand bekannt gewesen. Er habe die Entbindung von der Ausübung seines Wahlehrenamtes "mindestens billigend in Kauf genommen". Wer aber ohne einen der in § 13 Abs. 3 NKWG genannten Gründe gewollt ein Verhalten zeige, das den Wahlvorsteher zwinge, ihn von der Ausübung seines Wahlehrenamtes zu entbinden, entziehe sich ohne gesetzlichen Grund den Pflichten eines Wahlehrenamtes insgesamt und begehe damit eine vorsätzliche Ordnungswidrigkeit nach § 13 Abs. 4 Satz 1 NKWG, die gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 NKWG mit einer Geldbuße zu ahnden sei.
3. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Auslegung der Begriffe "politische Überzeugung" im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 3 NKWO und "Wahlpropaganda" im Sinne des § 47 Abs. 1 NKWO durch das Oberlandesgericht bedeute, daß jede Kundgabe einer ethischen, humanistischen oder religiösen Überzeugung während der Ausübung des Ehrenamtes untersagt sei. Diese Auslegung werde der wertsetzenden Bedeutung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG und seiner Einwirkung auf die Vorschriften der Kommunalwahlordnung nicht gerecht. Nach den Feststellungen des Amtsgerichts habe die von ihm getragene Plakette das Wahlverhalten nicht beeinflußt. Da die herangezogenen Vorschriften der Kommunalwahlordnung ausschließlich dem Zweck dienten, eine Beeinflussung der Wahlentscheidung zu verhindern, und ein derartiger Tatbestand nicht vorliege, sei die Verhängung des Bußgeldes mit dem Grundrecht auf freie Meinungsäußerung unvereinbar.
Im Laufe des Verfahrens hat der Beschwerdeführer ferner geltend gemacht, daß die dem angegriffenen Beschluß zugrunde liegende Auslegung des § 13 Abs. 4 Satz 1 NKWG eine gegen Art. 103 Abs. 2 GG verstoßende Analogie zu seinen Lasten darstelle. Nach der gesetzlichen Regelung sei ausschließlich die in § 13 Abs. 1 Satz 2 NKWG statuierte Rechtspflicht zur Übernahme des Wahlehrenamtes bußgeldbewehrt. Dieser Verpflichtung sei er nach der Feststellung des Amtsgerichts nachgekommen.
Zu der Verfassungsbeschwerde hat sich der Niedersächsische Minister der Justiz geäußert. Nach seiner Auffassung beruht die Entscheidung des Oberlandesgerichts auf einer den Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG genügenden gesetzlichen Grundlage, deren Auslegung mit Art. 5 Abs. 1 und 2 GG und dem Willkürverbot vereinbar erscheine. Das Wahlehrenamt im Sinne des § 13 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1 NKWG bezeichne das Amt in der rechtlichen Ausgestaltung, die dieser Aufgabenbereich durch das Niedersächsische Kommunalwahlgesetz und die auf seiner Grundlage erlassenen Vorschriften der Niedersächsischen Kommunalwahlordnung erfahren habe. In dieser Ausgestaltung könne der Pflichtige das Amt "übernehmen" oder "ablehnen". Dies habe auch für eine Verhaltensanforderung wie diejenige des § 7 Abs. 5 NKWO zu gelten, deren permanente Verletzung ein Tätigwerden im Wahlvorstand ausschließe. Eine derartige Verhaltensweise laufe ebenso wie das Verhalten desjenigen, der schlechthin nicht tätig werden wolle, darauf hinaus, daß der Mitwirkungspflichtige durch persönliche Verweigerung den mißbilligten Erfolg - die Nichterfüllung der Dienstleistungspflicht - bewirke. Dieser Zusammenhang erscheine für den Normadressaten genügend erkennbar. Die Dienstleistungspflicht entfallen zu lassen, wenn der Pflichtige nicht bereit sei, sie unter Beachtung des § 7 Abs. 5 Satz 3 NKWO zu erfüllen, erscheine mit dem Sinn und Zweck des Dienstleistungsangebotes schwer vereinbar. Bei einer solchen Auslegung wäre entgegen dem Schutzgut der Norm nicht genügend Vorsorge dafür getroffen, daß während der Wahlhandlung ständig ein funktionsfähiger Wahlvorstand zu Verfügung stehe.
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Die angegriffene Entscheidung verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG.
Das in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Recht, seine Meinung frei zu äußern, umfaßt auch Meinungsäußerungen durch Tragen einer Plakette. Dieses Recht hat das Oberlandesgericht durch die Verhängung einer Geldbuße beeinträchtigt, ohne hierzu durch ein der Meinungsfreiheit Schranken ziehendes Gesetz ermächtigt zu sein. Zwar ist die Vorschrift des § 13 Abs. 4 NKWG, auf welche die Verurteilung gestützt ist, "allgemeines Gesetz" im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, weil sie sich nicht gegen eine Meinung als solche richtet, sondern dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu schützenden Rechtsgutes dient (vgl. BVerfGE 59, 231 [263 f.] m.w.N.). Auch unterliegt ihre Verfassungsmäßigkeit keinen durchgreifenden Bedenken. Jedoch ist die Auslegung des Oberlandesgerichts, nach der die Vorschrift auf einen Fall wie den vorliegenden anwendbar ist, nicht mit Art. 103 Abs. 2 GG vereinbar. Dieses Grundrecht gilt auch für Bußgeldtatbestände (BVerfGE 38, 348 [371 f.]; 41, 314 [319]; 42, 261 [263]; 55, 144 [152]).
Art. 103 Abs. 2 GG verpflichtet den Gesetzgeber - neben dem hier nicht zu erörternden Rückwirkungsverbot -, die Voraussetzungen der Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, daß Tragweite und Anwendungsbereich der Straftatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerfGE 47, 109 [120] m.w.N.; 55, 144 [152]). Gleiches gilt für Bußgeldtatbestände. Diese Verpflichtung dient einem doppelten Zweck. Es geht einerseits um den rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten: Jedermann soll vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe oder der Auferlegung eines Bußgeldes bedroht ist. Im Zusammenhang damit soll andererseits sichergestellt werden, daß der Gesetzgeber über die Strafbarkeit oder die Bußgeldvoraussetzungen entscheidet. Insoweit enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengen Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt verwehrt, über die Voraussetzungen einer Bestrafung oder der Auferlegung eines Bußgeldes selbst zu entscheiden (vgl. BVerfGE 47, 109 [120]).
1. Wenn hiernach Straf- und Bußgeldvorschriften in der dargelegten Weise bestimmt sein müssen, so schließt dies nicht eine Verwendung von Begriffen aus, die in besonderem Maße der Deutung durch den Richter bedürfen. Auch im Strafrecht - gleiches gilt im Recht der Ordnungswidrigkeiten - steht der Gesetzgeber vor der Notwendigkeit, der Vielgestaltigkeit des Lebens Rechnung zu tragen. Auch ist es wegen der Allgemeinheit und Abstraktheit von Strafnormen unvermeidlich, daß in Grenzfällen zweifelhaft sein kann, ob ein Verhalten noch unter den gesetzlichen Tatbestand fällt oder nicht. Jedenfalls im Regelfall muß der Normadressat aber anhand der gesetzlichen Regelung voraussehen können, ob ein Verhalten strafbar ist. In Grenzfällen ist auf diese Weise für ihn wenigstens das Risiko einer Bestrafung erkennbar. Unter diesem Aspekt ist für die Bestimmtheit einer Strafvorschrift in erster Linie der für den Adressaten erkennbare und verstehbare Wortlaut des gesetzlichen Tatbestandes maßgebend (BVerfGE 47, 109 [121]; 64, 389 [393]).
2. Das Erfordernis gesetzlicher Bestimmtheit schließt nach der Rechtsprechung eine analoge oder gewohnheitsrechtliche Strafbegründung aus (BVerfGE 14, 174 [185]; 25, 269 [285]; 26, 41 [42]). Dabei ist "Analogie" nicht im engeren technischen Sinne zu verstehen; ausgeschlossen ist vielmehr jede Rechts-"Anwendung", die über den Inhalt einer gesetzlichen Sanktionsnorm hinausgeht. Art. 103 Abs. 2 GG zieht der Auslegung von Straf- und Bußgeldvorschriften eine verfassungsrechtliche Schranke. Da Gegenstand der Auslegung gesetzlicher Bestimmungen immer nur der Gesetzestext sein kann, erweist dieser sich als maßgebendes Kriterium: Der mögliche Wortsinn des Gesetzes markiert die äußerste Grenze zulässiger richterlicher Interpretation (vgl. BGHSt 4, 144 [148]). Wenn, wie gezeigt, Art. 103 Abs. 2 GG Erkennbarkeit und Vorhersehbarkeit der Straf- oder Bußgeldandrohung für den Normadressaten verlangt, so kann das nur bedeuten, daß dieser Wortsinn aus der Sicht des Bürgers zu bestimmen ist.
Daraus folgt: Der Gesetzgeber hat zu entscheiden, ob und in welchem Umfang er ein bestimmtes Rechtsgut, dessen Schutz ihm wesentlich (und notwendig) erscheint, gerade mit den Mitteln des Strafrechts oder des Ordnungswidrigkeitenrechts verteidigen will (vgl. BVerfGE 50, 142 [162]). Den Gerichten ist es verwehrt, seine Entscheidung zu korrigieren. Führt erst eine über den erkennbaren Wortsinn der Vorschrift hinausgehende "Interpretation" zu dem Ergebnis der Strafbarkeit eines Verhaltens, so darf dies nicht zu Lasten des Bürgers gehen (BVerfGE 47, 109 [121]). Die Gerichte müssen daher in Fällen, die vom Wortlaut einer Strafnorm nicht mehr erfaßt sind, zum Freispruch gelangen (BVerfGE 47, 109 [124]; 64, 389 [393]). Dies gilt auch dann, wenn als Folge der wegen des Bestimmtheitsgebots möglichst konkret abzugrenzenden Strafnorm besonders gelagerte Einzelfälle aus dem Anwendungsbereich eines Strafgesetzes herausfallen, mag auch das Verhalten in ähnlicher Weise strafwürdig erscheinen (BVerfGE 50, 142 [165]). Insoweit muß sich der Gesetzgeber beim Wort nehmen lassen. Es ist seine Sache zu entscheiden, ob er die sich aus einer möglichen Strafbarkeitslücke ergebende Lage bestehen lassen oder eine neue Regelung schaffen will (BVerfGE 47, 109 [124]). Den Gerichten jedenfalls ist es durch Art. 103 Abs. 2 GG verboten, dieser Entscheidung vorzugreifen.
Die damit sich ergebende Grenze der Auslegung und Anwendung von Straf- oder Bußgeldbestimmungen hat das Oberlandesgericht überschritten. Es hat § 13 Abs. 4 NKWG eine Auslegung gegeben, die mit den weithin übereinstimmenden Regelungen der Übernahme und der Ausübung von Ehrenämtern im Recht des Bundes und der Länder in Widerspruch steht und die weder im Wortlaut, der Systematik noch im Zweck der gesetzlichen Bestimmung eine Stütze findet.
1. Neben dem Bereich des Wahlrechts spielt die Mitwirkung ehrenamtlich tätiger Personen namentlich bei der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben im kommunalen Bereich eine wesentliche Rolle. Auch bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben wird vielfach auf die ehrenamtliche Mitwirkung der Bürger zurückgegriffen. Abgesehen von zahlreichen Einzelregelungen, etwa über die Mitwirkung in Ausschüssen, als Sachverständige oder ehrenamtliche Richter, haben die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder in Anlehnung an die Vorbilder des Kommunalverfassungsrechts eine einheitliche Regelung für die ehrenamtliche Tätigkeit geschaffen (vgl. §§ 81 bis 87 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes - VwVfG -). Alle diese Gesetze trennen klar zwischen der Pflicht zur Übernahme (und Ausübung) des Ehrenamtes - also dem "Ob" der Tätigkeit - und den bei der Ausübung des Amtes zu beachtenden Pflichten - dem "Wie" der Tätigkeit (vgl. etwa § 82 VwVfG einer-, § 83 VwVfG andererseits).
Soweit die Gesetze eine Pflicht zur Übernahme und Ausübung von Ehrenämtern begründen, wird dieser regelmäßig dadurch Nachdruck verliehen, daß die Ablehnung der Übernahme ohne gesetzlichen (wichtigen, anerkennenswerten) Grund ebenso wie die Verweigerung der Ausübung oder die Niederlegung der ehrenamtlichen Tätigkeit den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllt, die mit einer Geldbuße geahndet werden kann (so etwa § 49 a Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 BWahlG, § 87 VwVfG, § 24 NdsGO). Im Bereich des Wahlrechts wird diese Sanktionsmöglichkeit für erforderlich gehalten, weil sich in der Praxis insbesondere Mitglieder von Wahlvorständen oft aus nichtigen Gründen ihrer Pflicht entziehen (Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl., 1976, § 11 BWahlG a.F. Rdnr. 2). Demgegenüber ist bei Zuwiderhandlungen gegen Regelungen der Art und Weise der Ausübung des Ehrenamtes lediglich die Möglichkeit der Abberufung von dem Ehrenamt aus wichtigem Grund vorgesehen, eine Maßnahme, die namentlich bei gröblicher Pflichtverletzung zulässig ist (vgl. § 86 VwVfG). Dies beruht auf der Erwägung, daß eine Ahndung jedweder Verletzung ehrenamtlicher Pflichten durch Verhängung eines Bußgeldes mit dem Wesen ehrenamtlicher Tätigkeit nicht in Einklang stehen und die Bereitschaft zu ehrenamtlicher Mitwirkung ernstlich in Frage stellen würde. Deshalb wurden nur die gröbsten Verstöße zu Ordnungswidrigkeiten erklärt (vgl. die Begründung der Bundesregierung zu § 83 [jetzt § 87] VwVfG, BtDrucks. 7/910, S. 94; Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., 1980, § 87 Rdnr. 2; Meyer/Borgs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., 1982, § 83 Rdnr. 9, § 87 Rdnr. 1).
2. Das Oberlandesgericht hat die einschlägigen Bestimmungen des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes anders ausgelegt. Dies läßt sich durch Wortlaut, Systematik und Zweck der Vorschrift nicht rechtfertigen.
§ 13 NKWG begründet in Abs. 1 Satz 2 die Pflicht zur Übernahme von Wahlehrenämtern und läßt eine Ablehnung der Berufung zu einem solchen Amt nur aus den in Abs. 3 bezeichneten Gründen zu. Um dieser Pflicht Nachdruck zu verleihen, hat sie der Gesetzgeber in § 13 Abs. 4 Satz 1 und 2 mit einer Bußgeldsanktion bewehrt. Diese Sanktionsnorm knüpft an die sachlichrechtliche Gebotsnorm des § 13 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 3 an. Unzweifelhaft gilt dies für die erste Alternative (Ablehnung der Übernahme eines Wahlehrenamtes ohne gesetzlichen Grund). Nichts anderes kann für die zweite Alternative der Sanktionsnorm gelten (Sich-Entziehen ohne gesetzlichen Grund). Auch mit ihr knüpft das Gesetz ersichtlich an die sachlich-rechtliche Gebotsnorm des § 13 Abs. 1 Satz 2 an. Nur bei dieser Sichtweise kann § 13 Abs. 1 Satz 2 die Aufgabe erfüllen, der die Pflicht zur Übernahme und Wahrnehmung des Amtes dient: die Sicherstellung des erforderlichen Personals für die Dauer der Wahlzeit.
Dagegen enthält weder § 13 NKWG selbst sachlich-rechtliche Gebotsnormen hinsichtlich der Art und Weise der Ausübung des Ehrenamts, noch weist das Gesetz im übrigen derartige Bestimmungen auf. Soweit die Kommunalwahlordnung die Art und Weise der Amtsausübung betreffende Pflichten begründet (§ 7 Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit § 44 Abs. 1: Pflicht zur unparteiischen Wahrnehmung des Amtes; § 7 Abs. 5 Satz 3: Verbot des Zeigens eines auf eine politische Überzeugung hinweisenden Zeichens; § 47 Abs. 1: Verbot der Beeinflussung der Wähler durch Wort, Ton, Schrift oder Bild), fehlt es an einer entsprechenden Sanktionsnorm. Diese sachlich-rechtlichen Gebotsnormen sind nicht bußgeldbewehrt. Auch das Oberlandesgericht geht in der angegriffenen Entscheidung ausdrücklich davon aus, einzelne Zuwiderhandlungen gegen die Pflichten bei der Ausübung des Amtes seien mangels entsprechender Bußgeldvorschriften nicht sanktionsbewehrt. Diese Rechtslage entspricht, wie gezeigt, derjenigen vergleichbarer Regelungskomplexe. Sofern dort der Gesetzgeber ausnahmsweise Zuwiderhandlungen gegen einzelne, die Art und Weise der Amtsausübung betreffende Gebots- oder Verbotsnormen mit einem Bußgeld hat bewehren wollen, ist dies ausdrücklich geschehen (vgl. etwa § 25 NdsGO). Auf der anderen Seite nimmt beispielsweise die Sanktionsnorm des § 49 a BWahlG in Abs. 1 Nr. 1 auf § 11 (entspricht § 13 Abs. 1 Satz 2 NKWG) Bezug, nicht jedoch auf § 32 Abs. 1 (entspricht § 47 Abs. 1 NKWO). Daraus läßt sich nur folgern, daß unzulässige Wahlpropaganda nicht bußgeldbewehrt ist.
Die vom Oberlandesgericht vertretene Auffassung, daß § 13 Abs. 4 Satz 1 2. Alternative NKWG auch solche Fälle erfasse, in denen ein ehrenamtlich tätiger Bürger wegen pflichtwidrigen Verhaltens von seinem Amt abzuberufen sei, ist hiernach mit Wortlaut und Systematik des Gesetzes unvereinbar. Sie läßt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Normzwecks des § 13 NKWG begründen. Nach Ansicht des Gerichts soll es nicht bei der Abberufung vom Ehrenamt sein Bewenden haben, einer Maßnahme, die es ermöglicht, bei pflichtwidriger Amtsausübung das Ehrenamtsverhältnis zu beenden; vielmehr soll aus generalpräventiven Gründen zusätzlich eine Sanktion verhängt werden, die gesetzlich nicht vorgesehen ist. Dies würde indessen der dargelegten Bedeutung der Bußgeldbestimmung zuwiderlaufen, welche der in Abs. 1 begründeten Pflicht zur Übernahme und Ausübung durch Bewehrung mit einem Bußgeld Nachdruck verleihen, nicht aber einzelne Pflichtverletzungen ahnden will. Insgesamt läßt sich daher die Rechtsauffassung des Oberlandesgerichts mit anerkannten Auslegungsregeln nicht begründen. Es handelt sich vielmehr um eine Rechtsschöpfung, welche den Gerichten auf dem hier in Frage stehenden Rechtsgebiet durch Art. 103 Abs. 2 GG verwehrt ist.
Die Grenzen der Sanktionsnorm können auch durch die Argumentation nicht erweitert werden, die der Stellungnahme des Niedersächsischen Ministers der Justiz zugrunde liegt. Wenn danach § 13 Abs. 1 NKWG nicht nur eine Dienstleistungspflicht als solche begründet, sondern den Bürger zur Übernahme des Ehrenamts in der rechtlichen Ausgestaltung verpflichtet, die es durch die in der Kommunalwahlordnung aufgestellten Verhaltensanforderungen erfahren hat, und der Pflichtige das Amt nur in dieser Ausgestaltung übernehmen oder ablehnen kann, so erscheint diese Auslegung nicht nur mit dem Wortlaut und der gesetzessystematischen Stellung der Vorschrift unvereinbar; sie steht, wie gezeigt, auch in Widerspruch zu vergleichbaren Regelungen namentlich in den Bereichen des Kommunalverfassungs- und des Verwaltungsverfahrensrechts.
Davon abgesehen wird in dieser Stellungnahme ebenso wie vom Oberlandesgericht verkannt, daß es die Möglichkeit der Abberufung eines ehrenamtlich Tätigen aus wichtigem Grund gibt, wie sie etwa in § 86 VwVfG näher ausgestaltet ist; danach kann eine vorzeitige Beendigung des Ehrenamtsverhältnisses erreicht werden, wenn der ehrenamtlich Tätige wesentliche, mit seinem Amt verbundene und für dessen ordnungsgemäße Ausübung wichtige Pflichten nicht erfüllt. Demgegenüber handelt es sich bei der in Vorschriften wie § 87 VwVfG, § 13 Abs. 4 Satz 1 NKWG gesetzlich begründeten Sanktionsmöglichkeit nicht um eine zusätzliche, sondern um eine andersartige Reaktion auf pflichtwidriges Verhalten, welche das "Ob" der Tätigkeit betrifft. Zu entscheiden, ob in Fällen wie dem vorliegenden zu der Abberufung noch ein Bußgeld treten sollte, kann - auch dann, wenn eine solche Regelung angezeigt erscheinen würde - nicht Sache der Gerichte, sondern nur des Gesetzgebers sein.
Das Oberlandesgericht hat mithin die Verurteilung des Beschwerdeführers auf eine Bußgeldvorschrift gestützt, die - wie das Gericht selbst einräumt - eine Bußgeldsanktion für das dem Beschwerdeführer vorgeworfene Verhalten nicht vorsieht. Da ihm auch dieses Verhalten sanktionswürdig erschien, hat es den Anwendungsbereich der Sanktionsnorm über die Fälle des Verstoßes gegen die Pflicht zur Übernahme und Ausübung des Wahlehrenamtes hinaus auch auf Verstöße gegen Verhaltenspflichten erstreckt, welche die Art und Weise der Amtsausübung regeln. Darin liegt ein Analogieschluß zuungunsten des Betroffenen, der dem Gericht durch Art. 103 Abs. 2 GG untersagt ist.
Dies muß um so mehr gelten, als der Inhalt, den das Oberlandesgericht dem § 13 Abs. 4 NKWG gegeben hat, für den Normadressaten nicht mehr hinreichend deutlich erkennbar ist. Das gilt bereits für den in diesem Falle nicht erkennbaren Zusammenhang zwischen sachlich-rechtlicher Verhaltensnorm und Sanktionsnorm. Daß darüber hinaus ein ehrenamtlicher Beisitzer sich den Pflichten seines Amtes ohne gesetzlichen Grund entzieht, wenn er den Wahlvorsteher durch ein bestimmtes Verhalten "zwingt", ihn von der Ausübung seines Amtes zu entbinden, und daß dies mit einem Bußgeld sanktioniert werden kann, ist eine Vorstellung, die sich jedenfalls aus der - maßgeblichen - Sicht des Bürgers nicht mehr als möglicher Wortsinn der Gesetzesvorschrift verstehen läßt. Wäre dies der Inhalt des § 13 Abs. 4 NKWG, so würde diese Bußgeldbestimmung den Bestimmtheitsanforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG nicht genügen und damit einem wesentlichen Zweck dieses Grundrechts, dem rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten, zuwiderlaufen. Sie wäre verfassungswidrig.
Die angegriffene Entscheidung enthält infolgedessen einen Eingriff in das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG, der nicht durch ein "allgemeines Gesetz" (Art. 5 Abs. 2 GG) zugelassen ist. Die vom Oberlandesgericht im Wege der Analogie gebildete Norm konnte gemäß Art. 103 Abs. 2 GG keine Rechtsgrundlage bilden. Die Entscheidung verletzt mithin Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG. Ob der Beschwerdeführer, wie er geltend macht, berechtigt war, seine Plakette während der Wahlhandlung zu tragen, bedarf bei dieser Sachlage keiner Entscheidung. Das Urteil ist aufzuheben. Die Sache ist gemäß § 95 Abs. 2 BVerfGG an das Oberlandesgericht zurückzuverweisen.
Dr. Herzog, Dr. Simon, Dr. Hesse, Dr. Katzenstein, Dr. Niemeyer, Dr. Heußner
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