Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/24660
Timestamp: 2020-02-26 13:31:32
Document Index: 62480634

Matched Legal Cases: ['artículo 90', 'artículo 43', 'Artículo 109', 'Artículo 9', 'Artículo 33', 'Artículo 90', 'Artículo 32', 'Artículo 14', 'Artículo 43']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 216/2015
SENTENCIA 216/2015, de 22 de octubre
ECLI:ES:TC:2015:216
b) El primer motivo de inconstitucionalidad se refiere a la violación de la interdicción de la retroactividad respecto a situaciones ya perfeccionadas. La prohibición constitucional de retroactividad (art. 9.3 CE) pretende otorgar completa seguridad jurídica al ciudadano de que los derechos subjetivos plenamente adquiridos en el pasado no puedan ser expropiados de su patrimonio jurídico como consecuencia de un cambio normativo. Se prohíbe la retroactividad de grado máximo o “auténtica”, pero no la de grado mínimo o “impropia”, que depende de circunstancias conectadas con la seguridad jurídica y la previsibilidad de actuación futura de cada sujeto en atención a la protección de la confianza legítima (SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3; 97/1990, de 24 de mayo, FJ 4; 126/1987, de 16 de julio, FJ 11; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 11, y 112/2006, de 5 de abril, FJ 17). El principio de protección de la confianza protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, y 234/2001, de 13 de diciembre).
El escrito considera que la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 establece una retroactividad auténtica o de grado máximo a todos los efectos. En primer lugar, la norma proyecta sus efectos hacia el pasado, impidiendo al beneficiario de las ayudas acogerse a sucesivas renovaciones y prórrogas previstas por las normas que justificaron las ayudas. En segundo lugar, la norma adoptada tiene carácter restrictivo, pues elimina un derecho previamente reconocido por el ordenamiento jurídico. En tercer lugar, afecta a un derecho individual, que se halla incorporado al patrimonio jurídico del beneficiario cada mes, pues la renovación por periodos sucesivos solo requiere la acreditación del mantenimiento de las condiciones socio-económicas que justificaron la concesión (art. 18 del Real Decreto 1/2002, de 11 de enero); derecho que en el presente caso se encuentra además vinculado al derecho constitucionalmente reconocido en el art. 47 CE. El alcance de la categoría de los “derechos individuales” se extiende por lo menos a los derechos constitucionalizados, entre los cuales se encuentra el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
c) El segundo motivo de impugnación consiste en la vulneración del art. 33.3 CE. El escrito señala que la norma impugnada tiene contenido expropiatorio: provoca una objetiva privación de bienes y derechos en perjuicio de todos y cada uno de los afectados por la pérdida del derecho a la renovación de las ayudas a la adquisición de vivienda protegida. El derecho a renovar la ayuda concedida es un derecho en sentido estricto, generado y consolidado con anterioridad a la entrada en vigor de la norma, por lo que constituye un derecho subjetivo o interés legítimo de carácter patrimonial (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 11). Sin embargo, en la exposición de motivos de la Ley impugnada no figura justificación alguna de la causa expropiandi exigida por el art. 33.3 CE. Tampoco el efecto expropiatorio se ve compensado por “la correspondiente indemnización”. El escrito subraya que la doctrina constitucional sobre la expropiación se aplica también a las llamadas “expropiaciones legislativas”.
d) El tercer motivo de impugnación reside en la vulneración de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho de enmienda en la tramitación y aprobación parlamentaria de la disposición. Según el escrito, la tramitación y aprobación parlamentaria de la disposición se desarrolló de la siguiente forma. La Ley 4/2013 tuvo su entrada como proyecto de ley en el Registro del Congreso de los Diputados el 31 de agosto de 2012 y su calificación por la Mesa de la Cámara el 4 de septiembre, encomendando su aprobación con competencia legislativa plena, conforme al art. 148 del Reglamento del Congreso de los Diputados, a la Comisión de Fomento. El texto constaba de cinco artículos y dos disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y tres finales. Se presentaron un total de 163 enmiendas, tanto a la totalidad como al articulado, por los diferentes grupos parlamentarios. En ninguna de las enmiendas presentadas, especialmente por el grupo parlamentario que apoya al Gobierno (enmiendas 110 a 126), se aprecia la intención de incorporar modificaciones que no atendieran a los objetivos y al contenido específico del proyecto de ley registrado en el Congreso de los Diputados y, más específicamente, una alteración del régimen de ayudas vigente para facilitar el derecho constitucional a la vivienda. Al texto aprobado por la Comisión de Fomento del Congreso de los Diputados el 27 de febrero de 2013 se presentaron en el Senado un total de 136 enmiendas. Entre ellas, el Grupo Parlamentario Popular incorporó una —la número 105— que, alterando los objetivos pretendidos y explicitados por el Gobierno y expresamente contenidos tanto en el proyecto como en la documentación anexa que le acompaña, supone una modificación sustancial del régimen de ayudas previsto en el plan estatal de vivienda: esa enmienda da lugar a la disposición adicional segunda de la Ley definitivamente aprobada. La presentación de dicha enmienda motivó que el Grupo Parlamentario Socialista dirigiera un escrito a la Mesa del Senado, solicitando la calificación como “no congruente” con el contenido material del proyecto de ley de la enmienda núm. 105, en aplicación de la reiterada jurisprudencia constitucional en esta materia (STC 119/2011). La solicitud fue rechazada por la Mesa del Senado, y el proyecto de ley de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas se aprobó en el Senado y definitivamente por el Pleno del Congreso de los Diputados el 29 de mayo de 2013, incorporando sin modificaciones el texto de la mencionada enmienda.
3. Por providencia de 8 de octubre de 2013 el Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo se acordó publicar la incoación del procedimiento en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se produjo el día 18 de octubre de 2013.
c) El Letrado de las Cortes Generales en representación del Senado señala a continuación que, para examinar la cuestión de la supuesta desconexión material del proyecto de ley entonces en tramitación y la posterior enmienda aprobada en el Senado, debe partirse de su objeto y contenido. La citada Ley tenía y tiene como objetivo fomentar el mercado de alquiler de viviendas, frente al predominio actual de la propiedad inmobiliaria: a tal efecto modifica la Ley de arrendamientos urbanos, la de enjuiciamiento civil y añade nuevas normas sobre la materia. Por su parte, la enmienda en cuestión, se refiere al régimen aplicable a las ayudas de los planes estatales de vivienda y renta básica de emancipación. La disposición adicional segunda cuenta, en los apartados c) y d), con inequívocas referencias al “mantenimiento de las ayudas del programa de inquilinos”, a las “nuevas líneas de ayudas del Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas” y al “Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016”. Referencias parecidas al fomento del alquiler de viviendas se encontraban en la justificación de la enmienda original núm. 105, que ha de entenderse que se mantiene en la transaccional que la sustituyó.
d) Seguidamente, el Letrado de las Cortes Generales recuerda la jurisprudencia constitucional sobre esta materia, la cual solo declara las enmiendas inadmisibles a trámite por incongruencia material cuando se produce una “falta absoluta de conexión” (STC 119/2011, FJ 7) de aquellas con una iniciativa legislativa. Además, la Mesa de la Cámara, como órgano al que reglamentariamente le corresponde efectuar el análisis de las enmiendas presentadas, “debe contar con un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate” (STC 119/2011, FJ 7). Basta que la Mesa aprecie la existencia de una “conexión mínima” entre aquellas para la admisión a trámite de la enmienda en cuestión, “pues solo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda”, lo que no ocurre en el presente caso. Esa doctrina se ha visto confirmada por las SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, 204/2011, de 15 de diciembre, 209/2012, de 14 de noviembre, 234/2012, de 13 de diciembre, y 132/2013, de 5 de junio.
El escrito recuerda que el Grupo Socialista en el Senado admitió en su escrito que “acaso de manera muy tangencial” sí se daba la relación material entre la enmienda 105 y el proyecto de ley, lo que venía a constituir un reconocimiento tácito del mínimo de conexión objetiva que reclama ese Tribunal.
b) El Abogado del Estado comienza rechazando la conceptuación de la subsidiación de los préstamos de viviendas de protección oficial que realiza el recurso: dicha subsidiación consiste en una ayuda cuyo importe se descuenta de la cuantía del préstamo hipotecario convenido que el beneficiario ha formalizado con una entidad de crédito colaboradora con los planes estatales de vivienda. Para poder obtener la ayuda estatal, el beneficiario debe cumplir determinados requisitos relacionados con el nivel de ingresos y situación familiar en la que se encuentre. El periodo de tiempo inicial para poder percibir la ayuda, en cualquiera de los planes estatales de vivienda a los que se refiere el recurso de inconstitucionalidad, es de cinco años: ese periodo “podrá” ser ampliado por el mismo importe inicialmente concedido, por otro periodo de la misma duración mínima (art. 18.2 del Real Decreto 1/2002, de 11 de enero, relativo al plan estatal 2002-2005; art. 23.2 del Real Decreto 801/2005, de 1 de julio, relativo al plan estatal 2005-2008; art. 43.3 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012). De ello se deduce, según el Abogado del Estado, que la renovación no tiene carácter automático o vinculante para la Administración, sino sustantividad propia y genera un nuevo procedimiento administrativo dirigido a la ampliación del periodo de subsidiación por otros cinco años. De hecho, la renovación debe ser solicitada por el propio beneficiario, quien debe acreditar de nuevo que cumple en ese momento todas las condiciones para poder obtener la prórroga de la subsidiación; en suma, se trata de un nuevo reconocimiento de la ayuda, mediante una nueva resolución, que la Administración puede o no conceder. Configurada así la renovación de la subsidiación del préstamo, la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 solo afecta a aquellos reconocimientos, tanto de nuevas subsidiaciones como de aquellas renovaciones, que deben acreditar ex novo los requisitos que se fijan en cada uno de los planes estatales de vivienda. Por lo tanto, los nuevos reconocimientos de subsidiación y las renovaciones de la subsidiación de préstamos no son derechos adquiridos sino expectativas de derecho. Por esa razón no existe vulneración alguna del principio de interdicción de la retroactividad de las normas ni del art. 33 CE. Lo que sí constituye una situación jurídica consolidada, no afectada por la Ley, es el periodo inicial de cinco años de ayuda de subsidiación reconocida a los adquirentes de viviendas protegidas.
d) El Abogado del Estado también rechaza la alegada vulneración del art. 33.3 CE, por cuanto falta el presupuesto de base, la privación de un derecho, en los términos del art. 1 de la Ley de expropiación forzosa. Señala que la jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, ha admitido la inexistencia de derechos indemnizatorios a cargo de las Administraciones públicas cuando las modificaciones normativas alteran situaciones jurídicas preexistentes no consolidadas, y que no procede indemnización cuando el derecho reconocido por la norma no está aún patrimonializado. Y pone como ejemplo la STC 6/1986, en la que el Tribunal Constitucional sentó el principio de que las normas que establecen exenciones o reducciones tributarias crean ciertamente situaciones jurídicas individualizadas a favor de los beneficiarios, pero el llamado derecho a la exención o bonificación tributarias es simplemente un elemento de la relación jurídica obligacional que vincula a la Administración y al contribuyente y no un derecho incorporado al patrimonio de los titulares. Partiendo de esa Sentencia, el Tribunal Supremo consolidó una jurisprudencia firme, según la cual no son “derechos adquiridos” las meras condiciones reglamentarias a las situaciones de ventaja que pudieran derivarse potencialmente del derecho objetivo, ya que tales “derechos”, por definición, no pueden ser derechos subjetivos o situaciones jurídicas individualizadas de poder concreto a consecuencia de una norma objetiva, sino a través de un acto jurídico singular que los confiere. Esa doctrina es aplicable a toda la legislación de vivienda protegida (estatal y autonómica) de acuerdo con la cual, en materia de vivienda de protección oficial, los adquirentes de viviendas no tienen derechos individuales, sino solo expectativas de derechos en relación con los beneficios o el estatuto jurídico especial de tales viviendas. Solo existe un acto declarativo de derechos: la concesión inicial de la ayuda. La normativa aplicable no crea un acto declarativo de derecho a la renovación automática de la ayuda.
También se alega que la doctrina constitucional de la STC 119/2011 no es aplicable en este caso, pues existe una conexión entre el objeto del proyecto de ley y la enmienda propuesta y aprobada en el Senado. La Ley tiene por objeto disponer una serie de medidas para favorecer el alquiler, en un contexto de crisis económica en el que la dificultad de obtener financiación y la falta de recursos de las familias dificultan el acceso a las viviendas. Y la justificación de la enmienda se refiere a que los compromisos de gasto y obligaciones en materia de ayudas a la vivienda, provenientes de planes estatales anteriores, por su cuantía y duración —algunas hasta el año 2038— resultan insostenibles en un marco de restricciones presupuestarias y contribuyen al incremento automático del déficit, razones que justifican su limitación con carácter extraordinario. Así pues, el Abogado del Estado señala que el ahorro de recursos, como consecuencia de los ajustes en la subsidiación de préstamos, además de reducir el déficit, permite reorientar la política de vivienda pasando de un modelo que fomentaba la construcción y la adquisición de viviendas hacia otro que pone el énfasis en el alquiler y la rehabilitación de viviendas y edificios. Los ajustes aprobados también tienen en cuenta la bajada sustancial de los tipos de interés hipotecarios y de los precios de los alquileres en España. Los subsidios a los préstamos nacieron en un contexto hipotecario y de precios de la vivienda que nada tiene que ver con la situación actual. El plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012 y los anteriores se basaban en una lógica de planificación muy rígida que genera compromisos a muy largo plazo, que impide el control del presupuesto, produciendo “herencias” que se trasladan hacia el futuro de forma inflexible. Los ajustes introducidos en la Ley 4/2013 permiten cambiar el estado de cosas, a través del fomento del alquiler.
Las tachas de inconstitucionalidad que se oponen a la mencionada disposición son de carácter sustantivo y procedimental: vulneración de los arts. 9.3 (principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales) y 33.3 CE (garantías frente a la expropiación forzosa) e infracción del procedimiento legislativo, al haberse introducido el precepto mediante una enmienda en el Senado sin conexión con las materias contenidas en el proyecto de ley previamente aprobado por el Congreso, que afectaría a diversos preceptos constitucionales (arts. 1.1. 1.2, 23.2, 66.1, 66.2, 87.1, 88, 89 y 90.2 CE) en relación con los arts. 123 y 125 del Reglamento del Congreso de los Diputados y art. 108 del Reglamento del Senado.
3. Según su exposición de motivos, la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas tiene “el objetivo fundamental de flexibilizar el mercado del alquiler para lograr la necesaria dinamización del mismo, por medio de la búsqueda del necesario equilibrio entre las necesidades de vivienda en alquiler y las garantías que deben ofrecerse a los arrendadores para su puesta a disposición del mercado arrendaticio”. Para ello modifica un conjunto de preceptos de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos, y de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil. Por su parte, la norma impugnada en este proceso —la disposición adicional segunda— contiene el régimen aplicable, a partir de la entrada en vigor de la Ley, a las ayudas de subsidiación de préstamos, ayudas estatales directas a la entrada y subvenciones reguladas en los planes estatales de vivienda cuyos efectos se mantengan a la entrada en vigor de esta Ley y a las ayudas de renta básica de emancipación establecidas por el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre. La disposición adicional segunda tiene la siguiente redacción:
“a) Se mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos que se vinieran percibiendo.
d) Las ayudas de Renta Básica de Emancipación reguladas en el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre, que subsisten a la supresión realizada por el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, y por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, se mantienen hasta que sean efectivas las nuevas líneas de ayudas, del Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016.”
A lo anterior el Abogado del Estado añade, por un lado, que no se ha acreditado el planteamiento de la cuestión de la calificación de la enmienda como “no congruente” ante el Senado y, por otro, que los recurrentes —Diputados del Congreso— no pueden considerarse legitimados para alegar una vulneración del art. 23.2 CE. Estas objeciones deben ser examinadas antes de entrar en el fondo de la infracción alegada.
Las dos mencionadas objeciones del Abogado del Estado deben ser rechazadas. La primera, porque la representación procesal del Senado reconoce —y la documentación aportada así lo corrobora— que tanto el Grupo Parlamentario Socialista en el Senado como el Grupo Parlamentario Catalán en el Senado Convergència i Unió dirigieron diversos escritos a la Mesa del Senado solicitando que se declarase la no congruencia de la enmienda controvertida y su inadmisión a trámite. Y la segunda, porque en nuestro ordenamiento constitucional la legitimación procesal de los Diputados o Senadores para interponer recursos de inconstitucionalidad no está limitada en forma alguna [arts. 162.1 a) CE y 32.1 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC]. Este Tribunal realiza una interpretación flexible de la legitimación para interponer recursos de inconstitucionalidad contenida en el art. 32 LOTC, pues dicha legitimación se encuentra fundamentalmente al servicio de la depuración del ordenamiento jurídico (por todas, SSTC 110/2011, de 22 de junio, FJ 2; y 239/2012, de 13 de diciembre, FJ 2), en coherencia con el objeto y finalidad misma del recurso de inconstitucionalidad, de carácter abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento. Por ello, dicha legitimación ha sido entendida en los mismos términos y con la misma amplitud para todos los sujetos contemplados en el art. 32 LOTC, al haberles sido reconocida a cada uno de ellos “no en atención a su interés, sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido constitucional” [entre otras, SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 3; 180/2000, de 19 de junio, FJ 2 a); 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 2, y 96/2002, de 25 de abril, FJ 3]. En fin, de acuerdo con nuestra doctrina contenida en las SSTC 119/2011, de 5 julio, 136/2011, de 13 septiembre, 204/2011, de 15 diciembre, 209/2012 de 14 noviembre, y 59/2015, de 18 de marzo, y atendiendo al citado objeto mismo del recurso de inconstitucionalidad, corresponde aquí garantizar la primacía de la Constitución (art. 27.1 LOTC) y asegurar en concreto el correcto funcionamiento del sistema de producción normativa preconizado por la Norma fundamental, depurando y expulsando del ordenamiento las normas impugnadas que se aparten de dicho sistema. Debe así rechazarse la citada objeción de procedibilidad.
“a) En el ejercicio del derecho de enmienda al articulado, como forma de incidir en la iniciativa legislativa, debe respetarse una conexión mínima de homogeneidad con el texto enmendado, so pena de afectar, de modo contrario a la Constitución, tanto al derecho del autor de la iniciativa (art. 87 CE), como al carácter instrumental del procedimiento legislativo (art. 66.2 CE) y, en consecuencia, a la función y fines asignados al ejercicio de la potestad legislativa por las Cámaras, provocando un vicio en el desarrollo del citado procedimiento que podría alcanzar relevancia constitucional, si alterase de forma sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras.
b) Para determinar si concurre tal conexión material u homogeneidad mínima entre la iniciativa legislativa y la enmienda presentada, el órgano al que reglamentariamente corresponda efectuar ese análisis contará en todo caso con un amplio margen de valoración, pues de lo contrario el procedimiento legislativo se vería atrapado en unas reglas tan rígidas que pueden convertir el debate parlamentario en un procedimiento completamente reglado. Esto significa que los órganos de gobierno de las Cámaras deben contar con un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate, debiendo éstos pronunciarse de forma motivada acerca de la conexión, de suerte que ‘sólo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa’ (STC 119/2011, FJ 7).”
Durante el proceso dos grupos parlamentarios suscitaron la cuestión de que la enmienda núm. 105 carecía de congruencia material, tal como consta en la documentación adjuntada por el representante procesal del Senado. El Grupo Parlamentario Socialista dirigió con fecha de 22 de abril de 2013 un escrito a la Mesa del Senado solicitando que ésta declarase la no congruencia de la enmienda núm. 105 y por lo tanto fuera inadmitida a trámite. Asimismo, el mismo grupo dirigió una solicitud idéntica el día 24 de abril, ratificándose en su solicitud anterior, ampliándola entonces a la enmienda transaccional formulada sobre la enmienda núm. 105 por el Grupo Parlamentario Popular en el curso de la sesión de la Comisión de Fomento celebrada el día 22 de abril. Igualmente, el Grupo Parlamentario Catalán en el Senado Convergència i Unió solicitó en escrito de 19 de abril de 2013 dirigido al Presidente del Senado la no admisión a trámite de la enmienda núm. 105 “por no cumplir con las exigencia de conexión y homogeneidad entre la enmienda y los textos a enmendar, de acuerdo con el artículo 90.2 de la CE, tal como se deriva de la sentencia 119/2011, de 5 de julio, del Tribunal Constitucional”; en un nuevo escrito de 23 de abril de 2013, este mismo grupo parlamentario solicitó también que no fuera admitida la incorporación del mencionado texto al texto del proyecto de ley aprobado por la Comisión.
Al mismo tiempo este Tribunal Constitucional ha reiterado que el órgano al que reglamentariamente corresponda efectuar el análisis de congruencia material de las enmiendas al articulado cuenta con un amplio margen de valoración y que debe valorar, siquiera de forma sucinta, si concurre o no una conexión mínima, de suerte que “sólo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa” (STC 119/2011, FJ 7).
b) En segundo lugar, debemos examinar si, pese al control ejercido por la Mesa del Senado, la introducción de la enmienda núm. 105 (que dio lugar a la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013) adoleció de una ausencia “mínima” de homogeneidad con el texto enmendado, constituyendo así un uso indebido del derecho de enmienda, lo que podría alcanzar relevancia constitucional si alterase de forma sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras, en los términos establecidos por nuestra doctrina.
Las ayudas financieras contempladas en la enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado tienen, ciertamente, una estructura y un contenido heterogéneo. Abarcan la subsidiación de préstamos hipotecarios (ayudas que pueden aplicarse tanto a la adquisición de vivienda protegida como a la promoción de viviendas para la venta y para el arrendamiento), las subvenciones a la adquisición de viviendas (ayudas a la entrada), a la rehabilitación de viviendas y a los programas de inquilinos, así como la renta básica de emancipación. Con independencia de sus modalidades, todas esas ayudas giran en torno a la vivienda y se dirigen a fomentar ya sea la promoción de vivienda (para venta o arrendamiento), el acceso a la vivienda en régimen de propiedad o de alquiler y su rehabilitación con vistas a su uso o su puesta en el mercado. Su tratamiento conjunto se basa en que en su mayor parte, con la única salvedad de la renta básica de emancipación, estaban previstas en los planes estatales de vivienda vigentes hasta entonces. Ello no es obstáculo, claro está, para que, dependiendo de su mayor o menor coherencia o sintonía con la política de flexibilización y fomento del alquiler de viviendas que quiere articular el proyecto de ley, el tratamiento jurídico que se les dispense sea diferenciado, y que por una parte se opte por suprimir algunas de las ayudas existentes mientras que por otra parte se mantengan otras hasta que se regulen las líneas del nuevo plan estatal que será operativo en el periodo 2013-2016. Al fin y al cabo, tanto la supresión de las ayudas existentes a la adquisición o promoción de viviendas como el mantenimiento de otras refuerzan la opción política de fomento del alquiler que expresa el proyecto de ley presentado en las Cortes Generales, sin que pueda afirmarse la conexión material de la referida enmienda por lo que respecta a las ayudas que se mantienen y al mismo tiempo negársela en relación con las ayudas que se suprimen. Todo ello resulta jurídica y políticamente coherente con los objetivos de la Ley, que precisamente pretende revertir una situación del mercado inmobiliario español que, según su exposición de motivos, “se caracteriza por una alta tasa de propiedad y un débil mercado del alquiler”.
Nuestra doctrina reconoce a los órganos de gobierno de las Cámaras “un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate”, de suerte que “sólo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa” (STC 119/2011, FJ 7). Asimismo hemos declarado que el examen de la posible vulneración constitucional debe cohonestarse con “la necesaria flexibilidad en el procedimiento legislativo y el papel de control que a los órganos de gobierno corresponde y del que el proceso constitucional es siempre subsidiario” (STC 59/2015, FJ 6). Lo que no exige nuestra doctrina es que las enmiendas deban responder a la misma finalidad concreta que las medidas contenidas en el proyecto de ley presentado en el Senado. En el presente caso y a la luz de lo expuesto, no puede afirmarse que exista una total falta de homogeneidad o desconexión, en los términos alegados por los recurrentes.
“a) Es doctrina reiterada de este Tribunal la de que el principio de irretroactividad de las leyes consagrado en el art. 9.3 CE ‘no es un principio general sino que está referido exclusivamente a las leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales (SSTC 27/1981, 6/1983, y 150/1990)’ (STC 173/1996, de 31 de octubre, FJ 3). Fuera de estos dos ámbitos, nada impide constitucionalmente al legislador dotar a la ley del grado de retroactividad que considere oportuno, entre otras razones porque la interdicción absoluta de cualquier tipo de retroactividad conduciría a situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico, lo que resulta inadmisible —ello, obviamente, sin perjuicio del debido respeto a otros principios consagrados en el art. 9.3 CE— (SSTC 108/1986, de 29 de julio, FJ 17; 99/1987, de 11 de junio, FJ 6).
c) Lo que el art. 9.3 CE prohíbe es ‘la incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad’ (STC 42/1986, de 10 de abril). Como ha reiterado este Tribunal ‘la eficacia y protección del derecho individual —nazca de una relación pública o de una privada— dependerá de su naturaleza y de su asunción más o menos plena por el sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo, de manera que la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b), o 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 9], de lo que se deduce que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE, cuando incide sobre ‘relaciones consagradas’ y afecta a ‘situaciones agotadas’ [por todas, STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b)]’ (STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 17).”
8. Pues bien, no puede prosperar esta denuncia de vulneración del principio de irretroactividad contemplado en el art. 9.3 CE, sustancialmente porque, frente a lo que sostienen los recurrentes, el apartado a) de la disposición adicional segunda no proyecta sus efectos hacia el pasado. De acuerdo con la STC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3: “lo que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad, entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad, sino al de la protección que tales derechos, en el supuesto de que experimenten alguna vulneración, hayan de recibir”.
Mediante el tercer párrafo del apartado a) se suprimen el resto de las ayudas reconocidas en el marco de los planes estatales de vivienda. El alcance de las “ayudas reconocidas” que se suprimen debe interpretarse sistemáticamente en el contexto del apartado a) y a la luz de la normativa vigente aplicable a las ayudas de los planes estatales de vivienda: ello permite concluir que las ayudas suprimidas son aquellas que, aun contando con el reconocimiento por el órgano competente de las Comunidades Autónomas, carecen de la conformidad del Ministerio de Fomento con el préstamo. En efecto, la normativa aplicable a las ayudas de los planes estatales de vivienda establece un doble requisito o una doble intervención administrativa para la efectividad de las ayudas: la preceptiva autorización o, en su caso, el reconocimiento previo del derecho a la subsidiación por parte de las Comunidades Autónomas y la conformidad del Ministerio de Fomento a la condición de préstamo convenido. El órgano competente de la Comunidad Autónoma verifica “el cumplimiento de los requisitos que en cada caso habilitan para acceder a dichas ayudas, dentro de las condiciones y límites cuantitativos establecidos en este Real Decreto, y según lo acordado en los correspondientes convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones” (art. 13.2 del Real Decreto 2066/2008). Pero la ayuda no es efectiva mientras el Ministerio de Fomento no haya dado su conformidad al préstamo convenido, antes o después de la formalización del préstamo (art. 14.5 del Real Decreto 2066/2008). De la normativa aplicable se desprende, por tanto, que el derecho a la subsidiación no nace con el cumplimiento de los requisitos legales ni siquiera con el reconocimiento formal por parte de la autoridad autonómica competente de que se cumplen esos requisitos, sino que exige inexcusablemente la conformidad del Ministerio de Fomento. Lo que establece el párrafo tercero del apartado a) es que, a partir de la entrada en vigor de la Ley, ni las Comunidades Autónomas podrán reconocer nuevas ayudas ni el Ministerio de Fomento podrá ya otorgar su conformidad a préstamos convenidos, con lo cual deberán denegarse tanto las solicitudes de ayudas presentadas ante las Comunidades Autónomas como las solicitudes ya aprobadas (“reconocidas”) por éstas que no cuenten con la conformidad del Ministerio de Fomento al préstamo convenido. Nada de ello implica una regulación de efectos jurídicos ya producidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013.
Finalmente, el párrafo cuarto impide el nuevo reconocimiento de ayudas vía concesión, renovación, prórroga, subrogación u otro tipo de actuación contemplada en los planes estatales de vivienda. Los recurrentes se centran especialmente en el supuesto de las renovaciones, y a él dirigiremos nuestra atención. Con arreglo al régimen establecido por la normativa aplicable “[l]a subsidiación se concederá por un período inicial de 5 años, que podrá ser renovado durante otro período de igual duración y por la cuantía que corresponda”, con arreglo a dos condiciones básicas: que el beneficiario de la subsidiación solicite su renovación dentro del quinto año del periodo inicial y que acredite que sigue reuniendo las condiciones requeridas para la concesión de la ayuda, si bien se admite una cierta oscilación de los ingresos familiares en el momento de la solicitud de renovación con respecto a los acreditados inicialmente (art. 43.3 del Real Decreto 2066/2008). Del tenor del citado artículo 43.3 (“podrá”) se deduce que la concesión de la renovación no es un acto reglado y que, en consecuencia, el beneficiario de la ayuda no tiene derecho a su renovación. Pues bien, de acuerdo con la disposición impugnada en este proceso, las solicitudes de renovación presentadas y no resueltas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013, así como las solicitudes que se presenten con posterioridad, pasan a regirse por ese nuevo texto legal, que excluye la renovación. El párrafo cuarto del apartado a) regula, por tanto, unas situaciones jurídicas aún no producidas, con una clara vocación de futuro, al no existir un derecho subjetivo a la renovación incorporado al patrimonio del beneficiario de las ayudas de subsidiación con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5108-2013.
De acuerdo con la doctrina de este tribunal, el principio de seguridad jurídica “protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles” (entre otras muchas, STC 82/2009) y según esta doctrina para determinar cuándo una norma puede vulnerar este principio ha de estarse a las circunstancias específicas que concurren en cada caso, tomando en consideración especialmente “la previsibilidad de la medida adoptada, las razones que han llevado a adoptarla y el alcance de la misma”, pues “[s]olo después de una ponderación de los distintos elementos en presencia es posible concluir si el art. 9.3 C.E. ha resultado vulnerado o si, por el contrario, la seguridad jurídica, que, insistimos, no es un valor absoluto, debe ceder ante otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos.” (STC 182/1997, de 28 de octubre de 1997, FJ 13).
Es cierto que la ley no regula la renovación como un acto reglado, pues utiliza el término “podrá” en lugar de “se renovarán”. Pero también es verdad que el término “podrá” puede entenderse tanto en el sentido de que algo depende de la voluntad de otro como en el sentido de que se tienen facultades o poder para hacer alguna cosa. La interpretación de este término, cuando ha sido empleado por las normas, ha dado lugar a discusiones doctrinales relevantes [recuérdese, por ejemplo, la suscitada en torno a la revisión de oficio tal como la regulaba el art. 109 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958, pues, dependiendo de cómo se interpretara la palabra “podrá”, la revisión de oficio se configuraba o como un mero cauce que permitía a la Administración, si lo consideraba oportuno, revisar de oficio los actos nulos de pleno derecho o como una auténtica acción de nulidad: esta fue la interpretación que finalmente prosperó], por lo que es claro que no es fácil determinar el sentido del mismo con la seguridad con que lo hace la Sentencia. En todo caso, considero que el mero hecho de que la ley que regulaba estas ayudas utilizara la expresión “podrá ser renovado” [el periodo de cinco años por el que se concedía la subsidiación] no permite presumir que los beneficiarios de estas ayudas no pudieran confiar en que la concesión de las mismas no implicaba también un derecho a su renovación si seguían cumpliendo los requisitos exigidos para ello, pues la norma no contenía ninguna previsión de la que se dedujera directa o indirectamente que la renovación de la ayuda no era más que una expectativa.
De este modo, no creo que pueda considerarse que la no-renovación de la ayuda concedida fuera previsible para el beneficiario de la misma y por esta razón entiendo que en este supuesto la norma impugnada afecta al principio de seguridad jurídica en la vertiente que “protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles”.
Madrid, a veintidós de octubre de dos mil quince.-
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 5108-2013
Interpuesto por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en relación con la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas.
Se enjuicia la constitucionalidad de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas. Esta disposición, que fue introducida mediante una enmienda en el Senado, establece el régimen aplicable a las ayudas de los planes estatales de vivienda y renta básica de emancipación, identificando, en particular, las ayudas y subvenciones que se mantienen y aquellas que se suprimen.
Se desestima el recurso. En primer lugar, la Sentencia, aplicando doctrina consolidada al respecto, afirma que no existe una total falta de homogeneidad o desconexión de la enmienda introducida, tal y como había sido apreciado por la Mesa del Senado. Además, se reitera la doctrina sobre el principio de irretroactividad y se declara que la disposición no proyecta sus efectos hacia el pasado, sino hacia situaciones jurídicas que aún no se han producido, por lo que no se establece una retroactividad auténtica o de grado máximo. Por último, la Sentencia rechaza que el supuesto esté bajo la protección de las garantías de la expropiación; la modificación de las condiciones de obtención de la renovación no afecta a ningún derecho subjetivo o interés legítimo de los beneficiarios, que tan sólo tenían una mera expectativa de renovación.
En el ejercicio del derecho de enmienda al articulado, como forma de incidir en la iniciativa legislativa, debe respetarse una conexión mínima de homogeneidad con el texto enmendado, so pena de afectar, de modo contrario a la Constitución, tanto al derecho del autor de la iniciativa (art. 87 CE), como al carácter instrumental del procedimiento legislativo (art. 66.2 CE) y, en consecuencia, a la función y fines asignados al ejercicio de la potestad legislativa por las Cámaras, provocando un vicio en el desarrollo del citado procedimiento que podría alcanzar relevancia constitucional, si alterase de forma sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras [FJ 6].
No se aprecia vulneración del principio de irretroactividad en el precepto impugnado de la Ley 4/2013 porque su disposición adicional segunda no proyecta sus efectos hacia el pasado, sino que se proyecta hacia situaciones jurídicas que aún no se han producido [FJ 8].
La disposición impugnada no priva de derechos subjetivos o intereses legítimos de carácter patrimonial incorporados al patrimonio jurídico de los beneficiarios de las ayudas y, por tanto, no resultan aplicables las garantías expropiatorias constitucionales [FJ 9].
Aplica la doctrina sobre el derecho de enmienda de los parlamentarios contenida en las SSTC 119/2011 y 59/2015 [FJ 5].
El órgano al que reglamentariamente corresponda efectuar el análisis de congruencia material de las enmiendas al articulado cuenta con un amplio margen de valoración y debe valorar, siquiera de forma sucinta, si concurre o no una conexión mínima [FJ 6].
Cuando se modifican las condiciones de obtención de la renovación o simplemente se suprime esa posibilidad los beneficiarios de ayudas de subsidiación no pueden oponer un derecho subjetivo o un interés legítimo de carácter patrimonial incorporado a su patrimonio [FJ 9].
Artículo 109, VP
Artículo 9.3 (irretroactividad), ff. 1, 7, 8
Artículo 33.3, ff. 1, 9
Artículo 90.2, ff. 1, 6
Artículo 32.1 a), f. 4
Artículo 14.5, f. 8
Artículo 43.3, f. 8
Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre. Modifica el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012
Disposición adicional segunda, ff. 1 a 4, 6, 9
Disposición adicional segunda a), ff. 2, 7, 8
Disposición adicional segunda a), párrafo cuarto, f. 8, VP
Disposición adicional segunda a), párrafo tercero, f. 8
Disposición adicional segunda b), f. 2
Disposición adicional segunda c), f. 2
Disposición adicional segunda d), f. 2
Mesa del SenadoMesa del Senado, ff. 5, 6
Principio de irretroactividadPrincipio de irretroactividad, ff. 7, 8
Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, VP
Tramitación de proyectos de leyTramitación de proyectos de ley, ff. 5, 6
Ayudas al alquiler de viviendasAyudas al alquiler de viviendas, ff. 3, 9
Garantía expropiatoriaGarantía expropiatoria, f. 9
Medidas de carácter expropiatorioMedidas de carácter expropiatorio, f. 9
Promoción de viviendasPromoción de viviendas, ff. 3, 9