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Timestamp: 2018-10-21 18:04:01
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EL PROCEDIMIENTO APLICABLE A LA TRAMITACIÓN DE RECLAMACIONES DE RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN - PDF
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Óscar Vidal Tebar
1 EL PROCEDIMIENTO APLICABLE A LA TRAMITACIÓN DE RECLAMACIONES DE RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Lucía Saavedra Martínez Letrada-Secretaria del Consejo Consultivo de Aragón
3 EL PROCEDIMIENTO APLICABLE A LA TRAMITACIÓN DE RECLAMACIONES DE RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN 1. CUESTIONES GENERALES Conviene comenzar la exposición de esta materia señalando que el procedimiento del que vamos a tratar es un procedimiento administrativo que tiene un objeto específico, el de determinar la existencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas Normativa aplicable Para exponer el régimen jurídico vigente, debemos partir de lo establecido en la Constitución Española de 1978, que consagra el principio general de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública disponiendo en su artículo lo siguiente: Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Y, en relación con el procedimiento, la regla 18 del artículo de la Constitución establece la competencia exclusiva del Estado en relación con el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas. De acuerdo con ello, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAPPAC), le dedica su Título X a la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio (artículos 139 y siguientes). En concreto, son los artículos 142 y 143 los que se refieren, respectivamente, al procedimiento de responsabilidad patrimonial general y al abreviado. Sin embargo, el artículo de la LRJAPPAC señala que para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un 3
4 procedimiento general con inclusión de un procedimiento abreviado. Así, en cumplimiento de este mandato legal, se promulgó el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (en adelante RPRP), que tiene carácter de norma básica y, por tanto, es aplicable a todas las Administraciones Públicas Órganos competentes: Debemos distinguir entre los órganos competentes para instruir el procedimiento y los órganos competentes para resolver. a) En relación con los primeros, el artículo 3.1 del RPRP establece que: En cada Administración pública son órganos competentes para iniciar e instruir los procedimientos previstos en este Reglamento los que resulten de las normas que sobre atribución y ejercicio de competencias están establecidas en el capítulo I del Título II de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas, serán órganos competentes para iniciar e instruir los procedimientos los que cada entidad determine en aplicación de las normas de atribución de competencias previstas en su norma de creación. Sin embargo, la remisión contenida en este precepto no puede ser más imprecisa, ya que habrá que estar a lo dispuesto por la norma reguladora de cada Administración Pública o de cada entidad de Derecho Público para determinar, en cada caso concreto, cual es el órgano competente para instruir. Al respecto, debemos tener en cuenta que el artículo 12.3 de la LRJAPPAC señala: Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común. Por lo general, podemos decir que la competencia para instruir cada procedimiento le suele corresponder al Jefe de Sección correspondiente o al órgano que designe aquel que tiene la competencia para resolver.
5 b) En cuanto a los órganos competentes para resolver, estaremos a lo dispuesto en el artículo de la LRJAPPAC: Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán, por el Ministro respectivo, el Consejo de Ministros si una Ley así lo dispone o por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local. Cuando su norma de creación así lo determine, la reclamación se resolverá por los órganos a los que corresponda de las Entidades de Derecho Público a que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley. Así, señalándose de manera expresa en el precepto citado el órgano competente para resolver en el ámbito de la Administración General del Estado, en el ámbito autonómico, la competencia corresponderá al Consejero correspondiente, salvo que una ley la atribuya al Gobierno de la Comunidad Autónoma. En cuanto a las Corporaciones Locales, existe disparidad de opiniones doctrinales acerca de cuál es el órgano local competente para resolver este tipo de procedimientos. Así, el artículo de la LRJAPPAC, como antes hemos visto, no determina qué órgano es competente, como tampoco se efectúa una atribución concreta ni en la Ley de Bases del Régimen Local 7/1985, de 2 de abril (LBRL) ni en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local (LRL). Ante este silencio legal, caben diversas interpretaciones. Así, autores como Cobo Olivera consideran que, debido a la posibilidad de terminación convencional, la competencia para resolver estos procedimientos corresponde al Pleno de la Corporación, ya que el artículo 23 de LRL atribuye al mismo el reconocimiento extrajudicial de créditos siempre que no exista dotación presupuestaria. Sin embargo, frente a este criterio podemos manifestar que el artículo 13 del RPRP hace referencia a que el órgano competente para resolver pueda ser distinto del órgano al que le compete suscribir el acuerdo indemnizatorio con el interesado. Mi opinión es que, no estableciéndose expresamente en ninguna norma qué órgano de las corporaciones locales ostenta esta competencia, debemos acudir a lo dispuesto en el artículo 21.1.s) de la LBRL, que atribuye al Alcalde las demás competencias que expresamente le atribuyan la leyes y aquellas que la legislación del 5
6 Estado o de las comunidades autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales Plazo para ejercitar la acción de resarcimiento: El artículo de la LRJAPPAC establece que, en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. Por otra parte, el apartado 4 del mismo precepto señala que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5. Resulta cuestión importante analizar cuál es el momento de iniciación del plazo y cuándo se puede considerar interrumpido. En cuanto al día inicial del cómputo, como regla general, se aplica a esta cuestión el principio de la actio nata, según el cual, el plazo comienza a correr desde que la acción pudo ejercitarse, cuando se conocen los elementos que permiten su ejercicio. Podemos hacer referencia a la particularidad que presenta la determinación del día inicial del cómputo en caso de daños físicos, sobre todo, cuando existen secuelas. En caso de existencia de lesiones físicas, habrá que estar a los dispuesto en el alta médica, y si no se dispone de este documento, podría ser válida el alta laboral. En caso de secuelas, el plazo comenzará a correr a partir de su estabilización, teniendo en cuenta fundamentalmente los informes médicos. No se considera que reabran el plazo los tratamientos posteriores que tengan por objeto mejorar la calidad de vida del paciente o evitar empeoramientos.
7 Tratándose este plazo de un año de un plazo de prescripción y no de caducidad, debemos tener en cuenta que es susceptible de interrupción conforme a lo establecido en el artículo 1973 del Código Civil. Esta interrupción se produce, fundamentalmente, por los motivos siguientes: La sustanciación de un proceso penal respecto de los mismos hechos. La reclamación ante los tribunales contencioso-administrativos. En ocasiones, la jurisprudencia considera que el ejercicio de la acción ante un tribunal del orden civil o social también interrumpe la prescripción, siempre que no sea una manifestación irrazonable. En algunos casos, según las circunstancias, también interrumpe la prescripción la presentación de la reclamación ante distinta Administración Pública. Por último, también se interrumpe el plazo de prescripción por reclamaciones extrajudiciales. En todo caso, es reiterada la jurisprudencia que señala que el instituto de la prescripción debe aplicarse de manera cautelosa y restrictiva. Por lo tanto, en aquellos casos que presenten dudas, se debe optar por considerar no aplicable la prescripción del derecho a reclamar. 2. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO: MODOS DE INICIACIÓN Tanto el artículo de la LRJAPPAC, como el artículo 4.1 del RPRP establecen que el procedimiento de responsabilidad patrimonial se iniciará de oficio o por reclamación de los interesados. 7
8 2.1. Iniciación de oficio La iniciación de oficio se regula expresamente en el artículo 5 del RPRP, que determina lo siguiente: 1. Cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento de responsabilidad patrimonial entienda que se han producido lesiones en los bienes y derechos de los particulares en los términos previstos en el artículo 2 de este Reglamento iniciará el procedimiento regulado en este capítulo. 2. La iniciación de oficio del procedimiento se efectuará siempre por acuerdo del órgano competente, adoptado bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o por denuncia. La petición razonada de otros órganos para la iniciación de oficio del procedimiento deberá individualizar la lesión producida en una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo. 3. El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de siete días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido. A la vista de lo anterior, es indudable que la Administración no solamente puede acordar de oficio la iniciación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, sino que es de obligado cumplimiento para ella. Sin embargo, por lo general, esto no suele ocurrir, ya que son escasos los supuestos en que los procedimientos de responsabilidad patrimonial se inician de oficio. En relación con la iniciación de oficio a petición razonada de otros órganos, debemos matizar que, como peculiaridad, el órgano que lo solicite deberá individualizar la lesión, su relación de causalidad, su evaluación económica (si fuere posible) y el momento en que la lesión se produjo. Es importante destacar que la iniciación de oficio por la Administración no presupone ningún efecto jurídico material. Únicamente tiene el alcance procedimental
9 de iniciar la tramitación, por lo que nada impide que, a pesar de la iniciación de oficio, se dicte finalmente una resolución declarando improcedente la indemnización Iniciación por reclamación del interesado La iniciación a instancia del interesado se regula en el artículo 6 del RPRP, debiendo completarse lo establecido en este precepto con lo señalado en los artículos 70 y siguientes de la LRJAPPAC. Así, las reclamaciones deben dirigirse al órgano competente y, además de contener los requisitos generales a los que se refiere el artículo 70 de la LRJAPPAC (nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, identificación del medio de notificación o lugar que se señale a efectos de notificaciones, hechos, razones y petición, lugar y fecha, firma del solicitante o acreditación de su voluntad, órgano al que se dirige), debe especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante. Cuestión importante a tener en cuenta, por el volumen de asuntos en el que es necesario aplicarla, es la posibilidad de subsanación y mejora de la solicitud de iniciación del interesado. El régimen jurídico de este aspecto se contiene en el artículo 71 de la LRJAPPAC, a cuyo tenor: 1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales. 9
10 3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento. A modo de ejemplo, un caso muy frecuente en el que se requiere al interesado que proceda a subsanar su reclamación de responsabilidad patrimonial, es aquel en el que el reclamante actúa por medio de representante, cuando se producen defectos en la acreditación de dicha representación, no cumpliéndose los requisitos establecidos en el artículo 32 LRJAPPAC Admisión de la reclamación Una vez se ha comprobado que la reclamación presentada por el interesado cumple con todos los requisitos legales y reglamentarios, el órgano competente para iniciar debe dictar una resolución de admisión a trámite de la reclamación y proceder a la designación de instructor del procedimiento. Es cuestión fundamental que se designe expresamente al instructor y que esta designación sea comunicada al interesado o interesados, puesto que es el medio que el reclamante tiene para conocer a la persona que va a dirigir el procedimiento y examinar si en ella concurre o no alguna de las causas de abstención y recusación que obstaculicen su imparcialidad respecto de la materia objeto del procedimiento. En la resolución de admisión a trámite y designación de instructor que se notifique al interesado, se debe indicar también la fecha de entrada de la reclamación en la Administración competente, informándole de que la misma tiene un plazo de 6 meses para la resolución y notificación de la resolución que recaiga en el procedimiento, así como que en el supuesto de que no se dicte resolución en dicho plazo, el interesado podrá entender desestimada su reclamación. Todo ello, sin perjuicio de la obligación que tiene la Administración de dictar resolución expresa en todo caso, puesto que el silencio administrativo es una mera presunción de un acto administrativo al objeto que el interesado pueda interponer el recurso potestativo de reposición o directamente el recurso contencioso-administrativo.
11 2.4. Efectos de la iniciación El artículo 6.2 del RPRP dispone que si se admite la reclamación por el órgano competente, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites y se podrá acordar la acumulación de la reclamación a otro procedimiento con el que guarde identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procede recurso alguno. Por tanto, una vez presentada la reclamación o iniciado de oficio, la Administración viene obligada a tramitar el procedimiento, de acuerdo con los principios de ordenación del procedimiento recogidos en los artículos 74 a 77 de la LRJAPPAC Plazo de tramitación del procedimiento: Según lo dispuesto en el artículo 13 del RPRP, el plazo para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial es de seis meses, o el plazo que resulte de añadirles un período extraordinario de prueba, de conformidad con el artículo 9 de este Reglamento. Atendiendo a lo señalado con carácter general para todo procedimiento en el artículo 42 LRJAPPAC, en el caso de iniciación de oficio, el plazo comenzará a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación, y en caso de reclamación a instancia de interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. El apartado 5 del artículo 42 de la LRJAPPAC establece los supuestos en los que se puede suspender el plazo para resolver y notificar la resolución. Con carácter general, debemos tener en cuenta que la suspensión no tiene efectividad de manera automática, para que produzca efectos es necesario que el órgano competente la declare de manera expresa, y esta declaración debe comunicarse a los interesados en el procedimiento. Entre los cinco motivos de suspensión del procedimiento recogidos en el artículo citado, debemos hacer referencia expresa al recogido en la letra c), que señala que se puede suspender el plazo cuando deban solicitarse informes que sean 11
12 preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. Está claro que un informe preceptivo es aquel que viene exigido por la norma que es aplicable al procedimiento, por tanto, este requisito no plantea problema alguno. Sin embargo, no ocurre lo mismo con el concepto de determinante, concepto jurídico indeterminado, definiéndose en la jurisprudencia del Tribunal Supremo los informe determinantes como aquellos que ilustran a los órganos administrativos de tal manera que les llevan a poder resolver con rigor y certeza en un procedimiento; los que les permiten derechamente formarse un juicio recto sobre el fondo del asunto, de tal suerte que, sin ellos, no cabría hacerlo. Además, el análisis de la concurrencia de los requisitos para considerar un informe como determinante, debe hacerse caso por caso, sin poder establecer una regla general. Por otra parte, la suspensión en este supuesto tiene lugar desde que se efectúa la petición de informe, esto es, desde la fecha de salida del órgano peticionario, hasta la recepción del informe, cuestión que también debe comunicarse a los interesados. También es posible la ampliación del plazo para resolver el procedimiento, tal y como señala el artículo 42.6 LRJAPPAC: Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles. De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno
13 También se hace referencia a la ampliación de plazos en el artículo 49 de la LRJAPPAC. Pero en este caso, a diferencia del anterior, se admite también la solicitud a instancia de interesado, no solamente de oficio y, además, se refiere a plazos para realizar cada uno de los trámites del procedimiento, no al plazo total para resolver: 1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados. 3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recursos. 3. INSTRUCCIÓN: 3.1. Cuestiones generales: La instrucción del procedimiento comprende todos aquellos actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Según el artículo 78.1 de la LRJAPPAC, estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos. Por su parte, el artículo 79 del mismo texto legal regula las alegaciones que, junto a los documentos u otros elementos de juicio, puede presentar el interesado en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia y que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. 13
14 3.2. Prueba En materia probatoria, debemos tener en cuenta el artículo 9 del RPRP, así como lo establecido para el procedimiento administrativo con carácter general en los artículos 80 y 81 de la LRJAPPAC. A estos preceptos iremos haciendo referencia a lo largo de este epígrafe. Rige en este procedimiento la regla general en materia de carga de la prueba, que considera que quien afirma debe probar. En efecto, le corresponde al reclamante probar la concurrencia de los requisitos necesarios para la existencia de responsabilidad patrimonial, es decir, la efectividad del daño, la relación de causalidad con el funcionamiento de los servicios públicos, así como la valoración económica de ese daño. Por su parte, a la Administración Pública le correspondería probar aquellos elementos que harían quebrar la existencia de nexo causal, como puede ser la fuerza mayor, la culpa del perjudicado o la intervención de un tercero. También le corresponde a la Administración, en su caso, probar que ha actuado conforme a los estándares de diligencia y que, por tanto, el daño no puede considerarse antijurídico. Según el apartado 1 del artículo 80 de la LRJAPPAC, los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. Haremos referencia posteriormente a los distintos medios de prueba, al tratar la práctica de la misma. Admisión e inadmisión de pruebas: Los interesados pueden solicitar la práctica de la prueba, tanto en el escrito inicial de reclamación, como posteriormente, mediante escrito de alegaciones. Aunque el reclamante no proponga ningún medio de prueba, cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba (artículo 80.2 LRJAPPAC). En cuanto a las pruebas propuestas por los interesados, tanto el artículo 80.3 de la LRJAPPAC como el artículo 9 del RPRP establecen que el órgano instructor sólo las podrá rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.
15 La posibilidad de rechazo de las pruebas propuestas se debe, según el Tribunal Constitucional, a que el derecho de prueba es un derecho fundamental de configuración legal que no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada que faculte para exigir cualesquiera pruebas que el interesado tenga a bien proponer, sino que atribuye solo el derecho a la recepción y práctica de las que sean pertinentes, entendida la pertinencia como la relación entre los hechos probados y el thema decidendi. Me gustaría resaltar la importancia de este aspecto del procedimiento, ya que son muy numerosos los asuntos que llegan al Consejo Consultivo de Aragón en los que el instructor no practica la prueba solicitada por los interesados, pero tampoco la rechaza de manera motivada, simplemente se guarda silencio ante la propuesta de pruebas. Es requisito necesario que el órgano instructor se pronuncie sobre la prueba propuesta y que, en su caso, fundamente el rechazo, ya que, en caso contrario, estaríamos ante una contravención de un mandato legal que puede producir una situación de indefensión para el interesado. Período de prueba: El artículo 80.2 de la LRJAPPAC establece un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. Sin embargo, el artículo 9 del reglamento determina que en el plazo de treinta días se practicarán cuantas pruebas hubieran sido declaradas pertinentes. Se añade, además, en este último precepto, la posibilidad de decidir la apertura de un periodo extraordinario de prueba cuando sea necesario, por el instructor, a petición de los interesados. Práctica de las pruebas: Esta materia se encuentra regulada en el artículo 81 de la LRJAPPAC, señalándose que la Administración debe comunicar a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la práctica de la prueba, indicándoles lugar, fecha y hora en que se practicará, con la advertencia de que, en su caso, el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. Además, en los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La 15
16 liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos. Medios de prueba: I. Documentos: la prueba documental puede referirse a los documentos aportados por los interesados con el escrito inicial de reclamación o posteriormente durante la tramitación del procedimiento, como a los documentos requeridos por el órgano instructor y aportado al procedimiento. II. Prueba testifical: son muy abundantes los casos en los que habiéndose propuesto este medio de prueba por la parte interesada, la Administración omite un pronunciamiento al respecto. Sin embargo, debemos destacar que la prueba testifical es uno de los medios de prueba admisibles en Derecho y, por tanto, debe practicarse cuando sea pertinente; cuestión distinta es la valoración de la misma. Otro aspecto a tener en cuenta es que la aportación por el interesado de documentos en los que el o los testigos hacen un relato de los hechos no se puede considerar como prueba testifical, sino documental. En efecto, aunque algunas de las previsiones establecidas en la Ley de Enjuiciamiento Civil no se pueden aplicar en el procedimiento administrativo, lo cierto es que deben aplicarse aquellas normas que aseguren la efectividad de la prueba, partiendo de los principios básicos de oralidad, inmediación y contradicción. Por otra parte, en la valoración de la prueba testifical deben tenerse en cuenta las previsiones contenidas en la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con la tacha de testigos, ya que, aunque en el procedimiento administrativo no procede la tacha por no existir dualidad de partes, sí se deben considerar la concurrencia de dichas circunstancias para ponderar las declaraciones de los testigos. III. Pericial: es frecuente en los procedimientos de responsabilidad patrimonial la práctica de la prueba pericial, ya que, en muchas ocasiones, se exigen conocimientos científicos o técnicos para determinar la concurrencia de los requisitos que dan lugar a la responsabilidad Informes
17 Son los artículos 82 y 83 de la LRJAPPAC los que establecen el régimen jurídico de la petición y evacuación de informes en el procedimiento administrativo, que tienen por objeto proporcionar al órgano competente para resolver la información necesaria para tomar la decisión más conforme con el ordenamiento jurídico. De manera más concreta, el artículo 10 del RPRP se dedica a los informes en el procedimiento de responsabilidad patrimonial, distinguiendo entre el informe del servicio cuyo funcionamiento ha ocasionado la presunta lesión indemnizable, que deberá solicitarse en todo caso, de los demás, que se solicitarán por el órgano instructor cuando lo estime necesario. El informe del servicio cuyo funcionamiento causó la lesión es, además de preceptivo, fundamental en la tramitación del procedimiento, ya que proporciona al órgano instructor información de primera mano de todas las circunstancias concurrentes en cada caso. Con carácter general, los informes serán facultativos y no vinculantes. En la solicitud de informe, se deben concretar los extremos sobre los que se debe informar y, con carácter general, deben emitirse en un plazo de diez días. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos Trámite de audiencia Podemos afirmar que el trámite de audiencia es fundamental en todo procedimiento administrativo, como lo demuestra que sea objeto de consideración en la Constitución Española, en su artículo 105.c), que dispone que la ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. Su régimen legal se contiene en el artículo 84 de la LRJAPPAC, y las particularidades del procedimiento de responsabilidad patrimonial se contienen en el 17
18 artículo 11 del RPRP. En ambos preceptos se establece que instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá aquél de manifiesto al interesado, salvo en lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Es imprescindible que el trámite de audiencia sea el último antes de la emisión de la correspondiente propuesta de resolución, para que los interesados puedan tener conocimiento, al efectuar sus alegaciones, de todo lo actuado en el procedimiento. Si después de este trámite, se decide por el órgano instructor realizar algún acto de instrucción nuevo antes de emitir la propuesta de resolución, será necesario conceder al interesado un nuevo trámite de audiencia. Al notificar a los interesados la iniciación del trámite se les facilitará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtener copia de los que estimen convenientes. El plazo del trámite de audiencia será no inferior a diez días ni superior a quince y durante el mismo, los interesados podrán formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. El apartado 2 del artículo 11 del RPRP, señala que durante el plazo del trámite de audiencia, lo haya hecho o no con anterioridad, el interesado podrá proponer al órgano instructor la terminación convencional del procedimiento fijando los términos definitivos del acuerdo indemnizatorio que estará dispuesto a suscribir con la Administración pública correspondiente. Por su parte, los apartados 3 y 4 del artículo 84 de la LRJAPPAC, determinan que si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado Propuesta de resolución
19 Una vez llevados a cabo todos los trámites anteriores, el órgano instructor debe emitir una propuesta de resolución, que debe ajustarse a lo dispuesto en el artículo 89 de la LRJAPPAC y al artículo 13 del RPRP, que se refieren a la resolución que pone fin al procedimiento administrativo. Es decir, esta propuesta de resolución debe pronunciarse sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento, siendo congruente con las peticiones formuladas por el interesado. De manera más específica para los procedimientos de responsabilidad patrimonial, el RPRP añade que la propuesta debe decidir, necesariamente, sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo. Debemos tener en cuenta que el artículo 11.3 del RPRP dispone que en los procedimientos iniciados de oficio, cuando el interesado no se persone en trámite alguno del procedimiento, y no lo hiciese en el de audiencia, el instructor propondrá que se dicte resolución declarando el archivo provisional de las actuaciones, sin entrar en el fondo del asunto. Tal archivo se convertirá en definitivo cuando haya transcurrido el plazo de prescripción de la reclamación, salvo que el interesado se persone en el procedimiento dentro de dicho plazo Dictamen del Consejo Consultivo El artículo de la LRJAPPAC, recientemente modificado por la Ley 4/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, establece que en el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica. En el caso de la Comunidad Autónoma de Aragón, a los efectos que aquí nos interesan, debemos tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón y el Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, del 19
20 Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Aragón. Es cuestión fundamental hacer referencia en este punto al Dictamen 45/2012 del Consejo Consultivo de Aragón, en el que se concluye que, a partir de la modificación operada por la Ley de Economía Sostenible en el artículo de la LRJAPPAC, las entidades locales deben solicitar dictamen con carácter preceptivo del Consejo Consultivo en los procedimiento de responsabilidad patrimonial cuya cuantía sea superior a euros, de la misma manera en que, hasta ahora, este dictamen venía siendo preceptivo en caso de procedimientos de este tipo tramitados por la Administración Autonómica. Establecido lo anterior, pasamos a analizar el procedimiento para solicitar el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón, por lo que resulta de normativa reguladora. Así, se dispone en el artículo 13.2 de la Ley 1/2009 que los entes locales, en los supuestos en los que la ley exija dictamen del Consejo Consultivo, cursarán su solicitud de dictamen por medio del Consejero que tenga atribuida la competencia en materia de Administración Local, que en la actualidad, es el Consejero de Política Territorial e Interior. Por su parte, el artículo 12.3 del Reglamento señala que las solicitudes de Dictamen irán acompañadas, salvo razón suficiente en contrario, del expediente original, así como de toda la documentación necesaria para la adecuada evacuación de la consulta, encabezada por un índice numerado. La solicitud incluirá una propuesta de resolución cuando ello sea necesario según el ordenamiento jurídico aplicable. El artículo 24.1 de la Ley 1/2009 señala que el Consejo podrá solicitar, por conducto de su presidente, que se complete la documentación con cuantos antecedentes, informes y pruebas considere necesarios, interrumpiéndose en este caso el plazo hasta que sea atendida la solicitud. Además, por medio del órgano consultante o directamente por el Consejo Consultivo, se podrá recabar el parecer de órganos, entidades o personas con notoria competencia técnica en la materia relacionada con el asunto sometido a consulta, así como acordar la audiencia de las personas que tuvieren interés directo y legítimo en el mismo, si así lo solicitaran
21 A pesar de que el RPRP establece que el Dictamen se emitirá en un plazo de dos meses, el Reglamento del Consejo Consultivo de Aragón dispone un plazo de emisión de treinta días a contar desde el momento de la recepción de la solicitud en el Registro, dándose comunicación a la entidad solicitante de la fecha de inscripción en el mismo. Si en la solicitud de dictamen se hiciese constar motivadamente la urgencia del mismo, el plazo para su emisión será de quince días. Además, el Presidente del Consejo Consultivo, en los asuntos de especial complejidad, podrá ampliar el plazo para emitir dictamen en un máximo de quince días. El Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de Aragón en los supuestos de responsabilidad patrimonial de cuantía superior a euros, tiene carácter preceptivo, es decir, es de obligada petición para la entidad consultante; sin embargo no tiene carácter vinculante, y el órgano decisor puede adoptar libremente su decisión, sin perjuicio de que, según al artículo 14.2 del Reglamento del Consejo, en las resoluciones finales de los procedimientos administrativos en donde haya existido Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón, deba hacerse mención a si se regula o se resuelve de acuerdo con o, simplemente, visto el Dictamen de este órgano. Por último, el ente u órgano que haya solicitado el Dictamen deberá comunicar al Consejo Consultivo el sentido de su resolución final, transmitiéndole a esos efectos copia fehaciente de la resolución, convenio, proyecto normativo o disposición general adoptada. La comunicación se realizará en el plazo máximo de un mes tras la adopción del correspondiente acuerdo. 4. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO 4.1. Modos de terminación I. Terminación normal: resolución 21
22 La terminación normal de los procedimientos de responsabilidad patrimonial tiene lugar mediante resolución dictada por el órgano competente para ello. El artículo 13 del RPRP dispone que: en el plazo de veinte días desde la recepción, en su caso, del dictamen o, cuando éste no sea preceptivo, desde la conclusión del trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Cuando no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá en los términos previstos en el apartado siguiente. La resolución se pronunciará, necesariamente, sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo. La resolución se ajustará, en todo caso, a lo previsto en el artículo 89 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede. Las resoluciones expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. II. Terminación convencional: acuerdo indemnizatorio. La LRJAPPAC, en su artículo 88, admite con carácter general la posibilidad de que los procedimientos administrativos terminen mediante un acuerdo entre la Administración competente y el interesado. De manera específica, esta posibilidad también se contempla en el RPRP para el procedimiento de responsabilidad patrimonial.
23 El artículo 8 del RPRP se refiere a los casos en que el acuerdo sea una iniciativa del órgano instructor, señalando que en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podrá acordar con el interesado la terminación convencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio. Si el interesado manifiesta su conformidad con los términos de la propuesta de acuerdo, se seguirán los trámites previstos en los artículos 12 y 13 de este Reglamento. Es decir, si hay conformidad del interesado con la propuesta de acuerdo efectuada por el instructor, no se continuará con la instrucción del procedimiento, sino que directamente se solicitará el Dictamen del Consejo Consultivo, cuando sea preceptivo y se formalizará el acuerdo entre la Administración y el reclamante. El artículo 11 del RPRP, regula la propuesta de acuerdo a iniciativa del interesado, disponiendo, que durante el plazo del trámite de audiencia, lo haya hecho o no con anterioridad, el interesado podrá proponer al órgano instructor la terminación convencional del procedimiento fijando los términos definitivos del acuerdo indemnizatorio que estará dispuesto a suscribir con la Administración pública correspondiente. III. Silencio administrativo. Según el artículo 42 de la LRJAPPAC, la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. No obstante, en numerosos casos, transcurre el plazo máximo establecido para la tramitación y finalización del procedimiento, sin que la Administración Pública haya dictado una resolución expresa. La regla general es que, en los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado, el silencio administrativo tenga efectos estimatorios (artículo 43 de la LRJAPPAC); sin embargo, existen diversas excepciones a esta regla general, entre ellas, que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezca lo contrario. 23
24 A los efectos que aquí nos interesan, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas el artículo de la LRJAPPAC establece que si no recae resolución expresa se podrá entender desestimada la solicitud de indemnización. En el mismo sentido se pronuncia el artículo 13.3 del RPRP: transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento, o el plazo que resulte de añadirles un período extraordinario de prueba, de conformidad con el artículo 9 de este Reglamento, sin que haya recaído resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular. En el caso de que el procedimiento se haya iniciado de oficio, debido a que de él pudiera derivarse el reconocimiento de un derecho, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la LRJAPPAC, la no resolución en el plazo de seis meses no determina la caducidad, sino la desestimación por silencio administrativo. IV. Terminación anormal: Al igual que los demás procedimientos administrativos, el procedimiento de responsabilidad patrimonial podrá terminar por desistimiento y renuncia (regulados en los artículos 90 y 91 LRJAPPAC) y por caducidad (artículo 92), sin que existan particularidades en el régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial que difieran de lo establecido en el régimen jurídico del procedimiento administrativo común Efectos El artículo de la LRJAPPAC dispone que la resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive, pone fin a la vía administrativa. Ello supone que, según el sistema de recursos establecido por este texto legal, las resoluciones que ponen fin a estos procedimientos son susceptibles de recurso de reposición (artículo 116.1) y el extraordinario de revisión, en los supuestos que establece el artículo 118 de la LRJAPPAC.
25 Una vez agotada la vía administrativa, está abierta la vía judicial, siendo competente para conocer de este tipo de pretensiones el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 5. PROCEDIMIENTO ABREVIADO Tanto la LRJAPPAC como el RPRP distinguen dos clases de procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: el general, cuya tramitación es la expuesta en los epígrafes anteriores, y el abreviado. El artículo de la LRJAPPAC señala que iniciado el procedimiento general, cuando sean inequívocos la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, el órgano competente podrá acordar la sustanciación de un procedimiento abreviado Iniciación del procedimiento abreviado. Se refiere a esta fase del procedimiento el artículo 14 del RPRP, señalando que Cuando a la vista de las actuaciones, documentos e informaciones del procedimiento general, el órgano instructor entienda que son inequívocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento abreviado que se tramitará de acuerdo con lo previsto en este capítulo. Sólo podrá iniciarse procedimiento abreviado antes del trámite de audiencia. Según el artículo de la LRJAPPAC, en todo caso, los órganos competentes podrán acordar o proponer que se siga el procedimiento general; de manera que, una vez iniciado el procedimiento abreviado, no es obligatorio para la Administración continuar a través de este medio, ya que, si los elementos de la 25
26 responsabilidad patrimonial dejan de ser inequívocos, se podrá volver al procedimiento general Audiencia a los interesados. El artículo 15 del RPRP establece que al notificarse a los interesados el acuerdo de iniciación del procedimiento abreviado se les facilitará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtener copia de los que estimen convenientes, y se les concederá un plazo máximo de cinco días para formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Durante el indicado plazo, tanto el órgano instructor como el lesionado podrá acordar proponer la terminación convencional del procedimiento fijando los términos de una propuesta de acuerdo indemnizatorio Dictamen del Consejo Consultivo. El RPRP, en su artículo 16, dispone que, concluido el trámite de audiencia, en el plazo de cinco días el órgano instructor propondrá, cuando proceda, que se solicite dictamen preceptivo en los términos previstos en el artículo 12 de este Reglamento. El dictamen deberá ser emitido en el plazo de diez días. Sin embargo, a raíz de la modificación introducida en el artículo de la LRJAPPAC por la Ley de Economía Sostenible (comentada en el epígrafe 3.6 de esta exposición), únicamente se califica de preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso del procedimiento general. Por tanto, no siendo preceptivo el Dictamen del órgano consultivo en el procedimiento de responsabilidad patrimonial abreviado, no debe solicitarse, aunque, en nuestra Comunidad Autónoma, el órgano administrativo competente podrá hacerlo,
27 con carácter facultativo, cuando concurran los requisitos establecidos en el artículo 16 de la Ley 1/2009 del Consejo Consultivo de Aragón, que dispone lo siguiente: Podrá recabarse el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón sobre cualquier otro asunto no incluido en el apartado anterior cuando, por su especial trascendencia o repercusión, el órgano consultante lo estime conveniente Terminación: El artículo 17 del RPRP señala que, recibido, en su caso, el dictamen o transcurrido el plazo para su emisión, el órgano competente resolverá el procedimiento o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Si el dictamen a que se refiere el artículo anterior discrepa de la propuesta de resolución o de la propuesta de terminación convencional, el órgano competente para resolver acordará el levantamiento de la suspensión del procedimiento general y la remisión de todo lo actuado al órgano competente para su instrucción, notificándolo al interesado. Además, se dispone que, transcurridos treinta días desde la iniciación del procedimiento sin que haya recaído resolución, se haya formalizado acuerdo o se haya levantado la suspensión del procedimiento general podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular. 27
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: CONCEPTO. FASES DEL PROCEDI- MIENTO
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: CONCEPTO. FASES DEL PROCEDI- MIENTO CONCEPTO El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa