Source: http://revistamilitar.pt/artigo/626
Timestamp: 2020-08-04 08:22:33+00:00
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Os Constrangimentos Legais ao Emprego da Artilharia nas Operações em Áreas Edificadas
Nº 2508 - Janeiro 2011
2508 - Janeiro 2011
Rui Manuel Ferreira Baleizão
“…As cidades e as vilas arruinadas, os templos e os altares profanados, as pessoas de todo o estado e condição, e todo o sexo e idade desacatadas e por mil modos oprimidas, as mulheres e meninos inocentes entregues à fúria e voracidade dos bárbaros, as crueldades, as sevícias…debaixo do nome da guerra; esta é a guerra que padecemos…”
(Sermão da Sé da Baía-1669)
Proponho-me com o presente artigo, na sequência do Seminário que decorreu na Escola Prática de Artilharia (EPA) alusivo ao tema “A Artilharia e as Operações em Áreas Edificadas”, dar a conhecer uma arquitectura de instrumentos jurídicos enquadrantes do emprego de forças militares, nomeadamente no que concerne ao emprego da “Artilharia em Operações em Áreas Edificadas”, tendo como referência a classificação da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), com vista a possibilitar, à luz do princípio da legalidade, uma actuação das forças militares juridicamente adequada, ajustada e eficiente, e que proporcione a verificação de um conjunto de garantias individuais.
A definição dos parâmetros legais aplicáveis às Operações em Áreas Edificadas para qualquer tipo de força militar, nomeadamente para as Operações de Resposta a Crises (CRO - Crisis Response Operations) é vital para definir os direitos, deveres e obrigações da organização que as estabelecem e dos seus agentes, bem como dos Estados que acolhem essas operações e dos que para elas contribuem com pessoal. Na realidade, o conhecimento destes parâmetros é uma ferramenta fundamental para os órgãos de tomada de decisão, nacionais e internacionais.
Por outro lado, a problemática das CRO, com especial enfoque nas Operações de Apoio à Paz (PSO - Peace Support Operations) tem suscitado várias questões de ordem jurídica, designadamente:
- Que disposições do Direito Internacional Público legitimam essas operações?
- Configuram as CRO/PSO, em alguma hipótese, ingerência nos assuntos internos dos Estados soberanos?
- Por último, como legitima o Estado Português, internamente, a sua participação em CRO/PSO no âmbito das Organizações Internacionais?
Pretende-se analisar e interpretar a legitimidade das Forças Armadas nas Intervenções Humanitárias, sob a alçada de organizações tais como a Organização das Nações Unidas (ONU), a OTAN ou a União Europeia (UE). Pretende-se, igualmente, em linhas gerais, expor alguns conceitos chave para a abordagem do tema e avaliar as tendências actuais dessa discussão.
Os conflitos actuais apresentam-se cada vez mais assimétricos em termos de meios utilizados e a crescente privatização das funções de defesa e segurança contribuem para alterar a lógica dos conflitos tradicionais. A linha divisória entre combatentes e não combatentes, nos conflitos assimétricos, é consequentemente reduzida, designadamente quando são utilizados veículos carregados de explosivos ou homens bomba, pondo em causa um dos mais importantes princípios do Direito dos Conflitos Armados, ou seja a distinção clara entre membros das forças armadas e população civil.
A conduta das operações militares é regulada pelas leis internacionais e nacionais, incluindo o Direito dos Conflitos Armados, devendo qualquer força militar respeitar, no local onde for empregue, os princípios da humanidade, da necessidade, da distinção e da proporcionalidade, reflectindo-se no uso mínimo da força necessária para o cumprimento da missão ou para agir em autodefesa, com o objectivo de procurar minimizar os danos colaterais. Para além disso, o respeito pelos princípios do Direito Internacional não invalida a necessidade de cumprir as leis nacionais das nações participantes em missões de apoio à paz, e a lei nacional do país onde decorrem as citadas operações.
Na abordagem aos principais instrumentos jurídicos enquadrantes do emprego de forças militares em CRO, os quais, têm características gerais e abstractas no que concerne à actuação das referidas forças, cuja aplicabilidade não distingue a origem, o tipo, o escalão nem as características do equipamento e armamento utilizados, mas sim os efeitos causados (directos e colaterais) nas pessoas, no património e no ambiente. A artilharia, em qualquer cenário, estará sujeita aos mesmos constrangimentos que as demais forças militares, nomeadamente em áreas edificadas.
Para tal, em termos metodológicos, procurar-se-á fornecer uma arquitectura genérica dos principais instrumentos jurídicos, que permitam a compreensão e concomitante aplicação numa força, em cenário de conflito armado.
A tendência, objectivada pelos conflitos internacionais que vêm ocorrendo no mundo ao longo da história até aos dias de hoje, consubstanciada na adopção de comportamentos desviantes derivados de diferentes ideais socio-políticos e éticos, levaram à criação de organizações com o objectivo de promover não só o princípio estruturante da humanidade, bem como valores fundamentais como o da dignidade da pessoa humana, da liberdade, da segurança e da democracia. São exemplos concretos deste tipo de organizações a ONU e a OTAN.
O militar, face às missões que lhe podem ser atribuídas e à formação que possui, é perfeitamente consciente de que habitamos um mundo global e assimétrico onde, após a II Guerra Mundial (GM), mais de 250 conflitos emergiram um pouco por toda a parte, nos quais cerca de 90 milhões de pessoas, sobretudo mulheres e crianças, morreram em consequência desses conflitos e cerca de 180 milhões foram espoliadas dos seus direitos, propriedades e pior ainda, da sua dignidade e esperança. Existe igualmente a consciência de que a maioria dessas vítimas foram simplesmente esquecidas e a grande maioria dos responsáveis não foram julgados, situação que debilitará a aplicabilidade do princípio da justiça com prejuízo dos Direitos Humanos, dos Direitos Fundamentais (DF) e, consequentemente, da Dignidade da Pessoa Humana (DPH).
Por outro lado, é importante ter uma leitura pragmática da estatística, porquanto é chocante a precariedade crescente dos civis em conflitos contemporâneos que, na sua maioria, designamos de “conflitos de baixa intensidade”, sem dúvida para fazer eco ao bem conhecido “zero baixas”.
O impacto dos conflitos sobre a Dignidade da Pessoa Humana (princípio que está na base dos DF) foi magistralmente descrito pelo Padre António Vieira, figura cimeira do espírito humanitário, quando testemunhou a desumanidade dos conflitos, no Brasil do século XVII, entre portugueses, franceses e holandeses, no sermão da Sé da Baía, no ano de 1669…
Apesar deste tipo de testemunhos a realidade é que a instabilidade, imprevisibilidade e incerteza do mundo actual colocam cada vez mais a problemática da defesa e da segurança no centro do debate das sociedades modernas. A sua centralidade é indissociável da sensação de vulnerabilidade da sociedade a um conjunto de novas ameaças e riscos que agudizam o sentimento de insegurança dos cidadãos.
A globalização, fenómeno multifacetado de natureza política, económica, cultural e social de alcance civilizacional, tem repercussões directas e indirectas no campo da defesa e da segurança, com reflexo significativo nos pressupostos de actuação das Organizações Internacionais com responsabilidade na área da defesa e da segurança.
Os conflitos dos nossos dias, nomeadamente na Palestina, no Iraque e no Afeganistão, apresentam-se cada vez mais desiguais ou assimétricos em termos de utilização de meios. A debilidade das partes mais fracas leva-as à tentação de recorrerem a métodos ilegais e ao desrespeito das convenções do Direito Internacional Humanitário (DIH), a fim de vencerem ou contrariarem o poderio dos adversários.
Nos últimos anos, Portugal tem vindo a aumentar a sua participação em missões de operações de paz e, como consequência, um número significativo de militares, polícias ou civis têm sido enviados para teatros de conflito ou pós-conflito, ao serviço de diversas Organizações, internacionais ou regionais, de que o país é membro. Embora a decisão de participar nessas operações seja, sobretudo, política, não devemos olvidar os aspectos relativos ao seu enquadramento jurídico, não só no âmbito do cumprimento da missão conforme com a legislação Nacional e Internacional, mas também as possíveis sanções a que os intervenientes estão sujeitos em caso de incumprimento das normas jurídicas decorrentes da citada legislação.
Definir o direito aplicável a militares, polícias ou civis de diversos países, bem como a legalidade dos meios empregues (binómio - arma versus munições) operando num terceiro Estado e sob mandato de uma Organização internacional/regional, não é algo que se possa considerar “simples”.
Diferentes instrumentos de direito internacional e nacional, assim como regulamentos e normas enquadrantes internas das organizações envolvidas, são igualmente aplicáveis nestes casos. Além disso, convém lembrar a existência de diferentes disposições que se aplicam às várias componentes de uma operação de paz ou conflito armado, designadamente aos contingentes militares, aos observadores militares e polícia, bem como ao pessoal civil.
Deste modo, mantermo-nos na ignorância sobre estes assuntos, ou pretender deixar estas matérias apenas para os juristas (Legal Advisers) que nas operações militares, designadamente na “guerra” são assíduas vezes referenciados como um “obstáculo”, estando a sua actuação dependente da sensibilidade dos comandantes/chefes para gerir os recursos humanos em apreço de forma criteriosa e eficaz, não parece ser a conduta mais correcta.
Na realidade, é preciso perceber que, quanto ao Direito Internacional Humanitário e dos Conflitos Armados (DIHCA), os tempos são de mudança, pois o intuito será cada vez mais julgar e punir os responsáveis se assim o for considerado, mesmo que esses contemplem “capacetes azuis” em missões de paz.
Pelo exposto, qualquer militar está consciente de que a impunidade cessou e que qualquer um como decisor, assessor do decisor, ou executante pode ser responsabilizado pelos actos que atentem contra os Direitos Humanos, conceito abrangente e que incorpora o citado DIHCA.
Por outro lado, o conceito de campo de batalha tem vindo a sofrer alterações bastante profundas. Este passou de um modelo em que dois exércitos se defrontavam, frente-a-frente, num espaço limitado, cujas vítimas pertenciam quase em exclusivo a esses mesmos exércitos, para um modelo em que os limites do campo de batalha são apenas virtuais, não se limitando a área afectada pelos ataques a áreas abertas, mas antes estendendo-se por áreas quer urbanizadas, quer urbanas, nas quais se verifica uma forte presença de civis. Os ataques são perpetrados não só através do vector terrestre, mas também dos vectores marítimo e aéreo, em que se utilizam armas de maior alcance, nomeadamente de Artilharia, com efeitos muito mais devastadores, onde os fogos não são, unicamente, uma parte do binómio manobra e fogos, mas também um verdadeiro elemento gerador de efeitos em apoio da manobra táctica, correndo-se o risco de que uma grande percentagem das vítimas se conte entre a população civil.
O presente artigo não tem como objectivo primário efectuar um estudo técnico ou táctico mas antes de carácter legal sobre a decisão de empenhar, ou não, a Artilharia no meio urbano, atentas as restrições legais ao emprego dos meios de apoio de fogos (binómio arma versus munições), procurará atender ao objectivo político que leva à decisão do emprego de uma força num conflito, nomeadamente o que prescreve o mandato, o estatuto da força (SOFA - Status of Forces Agreement) e, não menos relevante, a elaboração de regras de empenhamento (ROE - Rules of Engagement), documentos que devem fazer referência à utilização das armas de precisão e às munições de guiamento terminal e o consequente efeito em termos de danos colaterais (princípio da proporcionalidade).
2. Enquadramento do Direito Internacional Humanitário e das Forças Armadas
O avanço do DIH deve-se, em grande parte, à consciencialização e mobilização por parte da sociedade civil, acompanhadas da sensibilidade das instituições públicas relativamente à prevalência dos direitos humanos.
Além disso, os instrumentos internacionais de protecção constituem fortes mecanismos para a promoção do efectivo fortalecimento da protecção dos direitos humanos no âmbito nacional, reafirmando, assim, a importância dos mecanismos de protecção internos.
Este conceito surge, essencialmente, com a Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, documento que é fruto da Revolução Francesa do século XVIII e que consagra a liberdade e a igualdade entre todos os homens como principal farol. Este documento serviu de base para a criação da Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH) de 1948, após as atrocidades cometidas durante a II GM, fundamentalmente as que feriram incondicionalmente os Direitos do Homem durante o Holocausto. Foi a partir daí que as nações de todo o mundo assinaram este documento, que promove os direitos humanos e as liberdades fundamentais como sendo um dos principais propósitos da ONU. Assim, a partir deste momento os direitos humanos passaram a ter grande relevância visto que, com este documento, deixa de ser um problema interno de cada Estado, mas sim assegurado pela Comunidade Internacional. Tendo por base a DUDH, os países do mundo signatários não podem ignorar atrocidades que sejam cometidas em qualquer parte do globo.
É frequente ouvirmos falar em Assistência Humanitária ou Auxílio Humanitário, mas não devemos confundi-los com Intervenção Humanitário, em que os primeiros são essencialmente a designação da assistência não militar, como por exemplo o envio de comida e produtos de cuidados médicos, para países que sofreram catástrofes ou foram parcialmente destruídos por uma guerra anterior.
O termo intervenção, fazendo ligação ao contexto internacional, sugere algum tipo de acção coerciva de um ou vários Estados sobre outro, situação enquadrante do tema do presente artigo, numa alusão objectiva aos normativos legais e constrangimentos neles prescritos e que legalizam e legitimam as intervenções humanitárias, maioritariamente causadas pela violação dos Direitos Humanos, as quais devem ter como principal desiderato a reposição do direito e da ordem social, em consonância com Direitos Fundamentais como a liberdade, segurança e democracia.
Com a DUDH, começou a ser esboçado o chamado Direito Internacional Humanitário, mediante a adopção de importantes tratados de protecção dos direitos humanos, de alcance global (ONU) e regional. Estes normativos compõem o instrumento de protecção dos direitos humanos, no âmbito do Direito Internacional. Os diversos sistemas interagem em benefício dos indivíduos protegidos, cabendo ao indivíduo que sofreu violação de direito, a escolha do sistema mais favorável. Além disso, os sistemas complementam-se, somando-se ao sistema nacional de protecção, com a finalidade de proporcionar a maior efectividade possível na protecção e promoção dos direitos humanos.
A crescente internacionalização dos direitos humanos passa a invocar os delineamentos de uma cidadania universal, da qual emanam direitos e garantias internacionalmente assegurados. E, nesse sentido, é importante frisar que o estudo da protecção internacional aos direitos humanos está intimamente ligado ao estudo da responsabilidade internacional do Estado.
A importância da responsabilidade internacional da violação de direitos humanos tem o sentido de reafirmar a juridicidade do conjunto de normas voltado para a protecção dos indivíduos e para a afirmação da dignidade humana. Além disso, salienta-se o carácter preventivo das regras de responsabilização ao Estado infractor, pois estas podem evitar que novas violações de direitos humanos ocorram.
Assim, verifica-se que a necessidade de assegurar uma garantia efectiva aos direitos humanos leva a uma ampliação e a um aprofundamento do duplo dever de prevenção e repressão frente a todos os indivíduos sob a jurisdição de um Estado.
Reafirma-se, assim, o princípio geral do Direito Internacional, de acordo com o qual a violação de normas internacionais atribuível a um Estado gera para este responsabilidade internacional.
A responsabilidade internacional dos conflitos armados não exclui a aplicação do jus in bello. As normas que limitam a violência, nas vertentes de Genebra (protecção de vítimas e bens), Haia (regras de combate) e Nova Iorque (salvaguarda de direitos humanos e limitação do uso de certas armas), devem ser respeitadas sem qualquer distinção baseada na natureza ou origem do conflito armado ou nas causas defendidas pelas Partes no conflito. Quando o Direito não logra evitar a guerra (jus contra bellum), necessita impor-se para buscar a paz após a eclosão das hostilidades.
O objectivo do Direito não é justificar a guerra, mas reprimi-la, por intermédio da sua proibição (jus contra bellum), da limitação das hostilidades durante os conflitos armados (jus in bello), ou do julgamento dos acusados de violação das normas humanitárias (jus post bellum). O DIH, mais especificamente, o DIHCA, actua a partir do desrespeito à regra geral de interdição do uso da força (início dos combates) até a punição dos culpados, em busca do apaziguamento.
As disposições do DIH protegem os indivíduos que não combatem, os que não se envolvem nas hostilidades e os bens não considerados como fins militares. O dever de respeito às normas compete aos Estados e aos beligerantes; a supervisão do cumprimento envolve a Comissão Internacional de Direito Internacional; e da execução participam organizações como a ONU e a OTAN. A responsabilização penal por violações ocorre nos planos jurídicos interno e externo. Cada país tem a obrigação de adoptar medidas nacionais de punição dos infractores, que podem ser julgados também complementarmente pelo Tribunal Penal Internacional.
A Soberania e as Capacidades Jurídicas do Estado
O termo Soberania surge nos finais do séc. XVI, juntamente com o de Estado, com a obra Les six livres de la Republique, de Jean Bodin, publicada em 1580, de forma a demonstrar em toda a sua perfeição o poder estatal, como forma de racionalizar juridicamente o poder político. Inicialmente, a Soberania surge como uma concepção de índole política, que apenas mais tarde agregou uma índole jurídica. A visão de que o Estado possui o “monopólio da força legítima”, defendida por Max Weber, vê também o Estado como uma forma especial de organizar o poder político de uma determinada sociedade.
Ao nível interno, um Estado soberano “é todo aquele que não aceita nenhuma autoridade visível colocada fora e acima dele dotada de legitimidade para lhe dar ordens ou definir limites à sua acção dentro do respectivo território” [1]; sendo também entendida como terceiro elemento do Estado, conjuntamente com o território e o povo.
Sendo o Estado, à luz das Relações Internacionais, o mais importante actor do Sistema Político Internacional, ele tem, desta forma, capacidades como sujeito de Direito Internacional, possui múltiplas competências quer a nível interno como externo. Assim, e seguindo a linha de pensamento de Miranda[2], a nível externo o Direito Internacional reconhece ao Estado várias competências jurídicas e Direitos, que possuem um carácter transnacional face ao ordenamento jurídico do próprio Estado. Deste modo, uma possível organização das competências dos Estados poderá ser, ao nível interno direitos pessoais e territoriais, e ao nível externo, são destacados o Jus Tractum, o Jus Legationis [3], o Jus Belli e as suas subdivisões, ad Belli, in Belli e Post Belli, o Direito de Reclamação Internacional e o Direito de Participação em Organizações Internacionais.
Tendo por base o referido sobre a intervenção humanitária, um dos problemas que se colocam no âmbito da legitimidade de uma operação militar, e que continua a ser assunto de discussão e interpretação jurídica, é o princípio de soberania dos Estados, uma vez que a intervenção pressupõe acção coerciva de um ou mais Estados sobre outro, questionando-se a possibilidade de se pôr em causa a soberania do Estado hospedeiro.
Este conceito de soberania foi sofrendo alterações ao longo dos anos, pela evolução nas formas de organização do poder. Com a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão o termo soberania é ligado às características de indivisibilidade, inalienabilidade, imprescindibilidade e unidade. A soberania é, então, algo que não tem nada acima, ou seja, Estado soberano é autónomo, independente e tem poder supremo, o que pressupõe que um Estado soberano, tem supremacia interna e é independente a nível internacional.
Actualmente, este conceito está a desgastar-se devido à nova ordem jurídica internacional, porque não se pode sequer pensar nos dias de hoje que a soberania seja um instrumento de poder ilimitado e intocável; o mundo como o conhecemos hoje precisa que os países cedam algum do seu poder soberano para que exista uma soberania externa comum.
A Comunidade Internacional está consciente que tem o dever de intervir para proteger o mundo das violações dos direitos humanos como o genocídio, os crimes contra a humanidade, a agressão e os crimes de guerra, ou seja, tendo em conta que a soberania tem como principio defender os seus cidadãos, se houver uma falha do Estado neste dever, poder-se-á colocar a questão se o Estado em causa tem condições de exercer esse poder.
A discussão à volta do conceito de soberania foi colocada primeiramente por Kofi Annan no fim dos anos de 1990 em vários debates, o que gerou uma actualização do pensamento sobre as intervenções humanitárias e possibilitou que conceitos e princípios do direito internacional pudessem ser reavaliados.
O DIH é o conjunto de normas internacionais, de origem convencional ou consuetudinária, especificamente destinado a ser aplicado nos conflitos armados, internacionais ou não internacionais, que limita, por razões humanitárias, o direito das Partes em conflito de escolher livremente os métodos e os meios utilizados na guerra, ou que protege as pessoas e os bens civis que possam ser afectados pelo conflito.
Definido desta maneira, o DIH é parte integrante do Direito Internacional Público positivo, ocupando o lugar do conjunto de regras que era conhecido pela denominação de “Direito da Guerra”.
Não se pode menosprezar ou desconhecer a importância actual do DIH. Apesar da proibição formal do recurso à força, os conflitos afectam constantemente a comunidade internacional, produzindo, cada vez mais, novas categorias de vítimas. Embora pudesse parecer que o direito internacional humanitário legitima a existência de conflitos armados, trata-se apenas de uma infundada aparência. Ninguém está interessado em que a força seja empregue ilicitamente ou à margem do direito. A finalidade primordial do DIH é tentar fazer ouvir a voz da razão em situações em que as armas obscurecem a consciência dos homens, e lembrar-lhes de que um ser humano, inclusive inimigo, continua sendo uma pessoa digna de respeito e de compaixão.
Trata-se, em suma, de um domínio do direito clara e directamente destinado a fortalecer a protecção dos direitos, liberdade e garantias das pessoas. Aqui reside uma das afinidades entre o DIH e a referência efectuada no presente artigo sobre protecção internacional dos direitos humanos[4].
Afirmar que este “ramo” do Direito foi e será violado não constitui uma razão válida para o menosprezar, tanto mais que as violações estão em parte ligadas à ignorância do mesmo. De forma mais realista, e sem querer soçobrar à ingenuidade, devemos esperar que o DIH possa temperar as manifestações mais assustadoras da guerra. Se por um lado o jus contra bellum é proclamado, o jus in bello é regulamentado. Apesar de a guerra ter sido ilegalizada pelo direito internacional, existem regras internacionais que vigoram em tempo de conflitos. Não devemos esquecer que as Convenções de Genebra foram unanimemente ratificadas, e que o DIH visa acima de tudo os indivíduos, e não os Estados, visto tratar-se verdadeiramente de um Direito das Gentes. O objectivo deste ramo do Direito é, assim, exclusivamente humanitário, já que pretende simplesmente tornar menos desumanas as consequências de qualquer guerra declarada, iniciada licitamente ou mesmo em violação de uma obrigação internacional.
Contudo, a problemática actual do DIH consiste, antes de mais, no facto de possuir uma imagem mediática e de um aproveitamento político das situações, devendo-se pôr fim à confusão entre o Direito e a acção humanitária, os objectivos mediáticos e político em nome dos quais o adjectivo - humanitário - sufoca o substantivo - Direito - dando uma visão mutilada (ou enganosa?) do humanitário. Na melhor das hipóteses, confunde-se o humanitário com a urgência social e a solidariedade internacional, e no pior dos casos, ele é reduzido ao humanitarismo selectivo dos defensores do alegado direito de ingerência humanitária. A acção humanitária limita-se frequentemente a traduzir o fracasso da diplomacia ou o desrespeito pelo Direito.
O DIH que, antes de mais, consiste num direito de assistência e de protecção das vítimas dos conflitos armados, é também o direito que autoriza o combatente a atentar contra a vida ou a integridade física de uma pessoa. É este o ramo do Direito que regulamenta a actividade humana, por muito desumana que ela seja, determinando como matar, ferir, capturar e sequestrar.
Mesmo se, por vezes, é difícil libertarmo-nos da abstracção do Direito, devemos relembrar que o seu objectivo é o de ultrapassar os grandes princípios para os tornar operacionais; estes princípios foram assim transformados numa multiplicidade de regras (400 artigos para o Direito da Haia e 600 para o Direito de Genebra), que vão seguramente regulamentar a violência mas, também, a assistência.
Assim, o princípio que norteia o DIH será, “em nome dos princípios de humanidade e de dignidade reconhecidos por todas as formas de civilização, proteger a pessoa que se encontra numa situação perigosa devido à violência causada pela guerra” (DEYRA, 2001: p.12)
3. A Ordem Jurídica Portuguesa
No âmbito do Direito Internacional Público, o Estado é o actor mais importante do sistema internacional, apresentando-se como um tipo de pessoa jurídica reconhecida pelo Direito Internacional que, como o conhecemos hoje, teve a sua origem com o Tratado de Vestefália, em 1648, sendo que, antes disso, existiam vários reinos independentes cuja autoridade era distinta da actual.
Existindo a figura do Estado, existe sempre a necessidade de se relacionar com outros Estados e figuras afins do Sistema Político Internacional, que podendo ser mais ou menos duradouras requerem um conjunto de regras jurídicas, políticas, morais, religiosas ou sociais, com maior ou menor importância, que se afiguram essenciais para um são relacionamento internacional. Para isso, existe a necessidade de se regular esse mesmo relacionamento, através de um ordenamento criado por um conjunto de regras - o Direito Internacional - que surgirá com o multiplicar de tratados e outros actos multilaterais sobre as mais variadas matérias de interesse para o Estado.
a. Enquadramento Político-Jurídico Nacional:
As relações entre Estados e as ferramentas políticas e jurídicas que os Estados usam para enfatizar o seu poder, num patamar internacional, enquanto forma de organização da sociedade, tem fundamentos e está consagrado interna e externamente no seu ordenamento.
No caso português, a Constituição da República Portuguesa (CRP), prescreve no artigo 8.º a forma como as normas de Direito Internacional são incorporadas na nossa ordem jurídica interna, referindo no n.º 1 que “as normas e os princípios de direito internacional geral ou comum fazem parte integrante do direito português”. Fica assim, indelevelmente demonstrada a importância do Direito Internacional (DI) e o papel que desempenha no nosso ordenamento jurídico interno. Porém, no âmbito do artigo 8.º da CRP outros institutos jurídicos carecem de formalismos jurídicos para serem incorporados na ordem jurídica interna, nomeadamente as normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas que só vigoram na ordem interna após publicação oficial, e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português, como prescreve o n.º 2 do mesmo artigo. Ainda nos termos do n.º 3 do artigo 8.º, é referido que as normas emanadas dos órgãos competentes das organizações internacionais de que Portugal seja parte vigoram directamente na ordem interna, desde que tal se encontre estabelecido nos respectivos tratados. Por fim, no n.º 4 a referência objectiva e individualizada em relação à UE, estatuindo que “as disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas instituições, no exercício das respectivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático”.
É relevante mencionar que no artigo 16.º da CRP (âmbito e sentido dos direitos fundamentais) no n.º1 faz uma referência expressa aos DF[5] e às regras aplicáveis de direito internacional sobre os mesmos, e no n.º 2 uma referência à DUDH, que se conota da maior importância, a qual está na génese do DI e, naturalmente, do DIH.
A Política de Defesa Nacional
No âmbito da ordem jurídica interna, ou nacional, o enquadramento jurídico que justifica e legaliza o emprego de uma força armada, em qualquer cenário, edificado ou não, encontra-se prescrito na CRP e na Lei de Defesa Nacional (LDN).
No que diz respeito à CRP, e de forma sucinta, considera-se oportuno fazer referência aos artigos que preconizem de forma tácita o empenhamento das Forças Armadas, designadamente na situação de guerra declarada, em estado de sítio e estado de emergência e no cumprimento dos compromissos internacionais:
- No artigo 135.º, n.º 5, refere que Compete ao Presidente da República, nas relações internacionais “Declarar a guerra em caso de agressão efectiva ou iminente e fazer a paz[…]”.
- No artigo 19º, n.º 2, “O estado de sítio ou o estado de emergência só podem ser declarados, no todo ou em parte do território nacional, nos casos de agressão efectiva ou iminente por forças estrangeiras, de grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática ou de calamidade pública” [6].
- No artigo 275.º, n.º 5, “Incumbe às Forças Armadas, nos termos da lei, satisfazer os compromissos internacionais do Estado Português no âmbito militar e participar em missões humanitárias e de paz assumidas pelas organizações internacionais de que Portugal faça parte”.
- O artigo 7.º refere que “Portugal […] preconiza o estabelecimento de um sistema de segurança colectiva, com vista à criação de uma ordem internacional capaz de assegurar a paz e a justiça nas relações entre os povos, da igualdade entre os Estados, da solução pacífica dos conflitos internacionais”.
Quanto à LDN, Lei n.º 31-A/2009, de 7 de Julho, uma referência especial aos artigos que, no âmbito do instituído na CRP, objectivam o conceito de Defesa Nacional (DN), os objectivos permanentes da política de DN e as missões das Forças Armadas:
- O Artigo 1.º sobre a DN refere, no n.º 1, “A defesa nacional tem por objectivos garantir a soberania do Estado, a independência nacional e a integridade territorial de Portugal, bem como assegurar a liberdade e a segurança das populações e a protecção dos valores fundamentais da ordem constitucional contra qualquer agressão ou ameaça externas” e, no nº 2, “A defesa nacional assegura ainda o cumprimento dos compromissos internacionais do Estado no domínio militar, de acordo com o interesse nacional”.
- O artigo 2.º refere dois Princípios que são de extrema importância e que estão em conformidade com o que se encontra prescrito na Lei Fundamental. No n.º 1, a referência ao respeito pelos Direitos Humanos e pelo DI: “Portugal defende os princípios da independência nacional e da igualdade dos Estados, o respeito pelos direitos humanos e pelo direito internacional e a resolução pacífica dos conflitos internacionais e contribui para a segurança, a estabilidade e a paz internacionais” e non.º 4, uma referência à legítima defesa e ao recurso à guerra: “No exercício do direito de legítima defesa, Portugal reserva o recurso à guerra para os casos de agressão efectiva ou iminente”.
- Quanto à DN e aos compromissos internacionais, assunto de extrema importância no quadro das missões que as Forças Armadas em CRO, vejamos o que determina o artigo 3.º, da LDN: “A defesa nacional é igualmente assegurada e exercida no quadro dos compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português na prossecução do interesse nacional”.
- Por último, uma referência às missões das Forças Armadas, designadamente às missões humanitárias e de paz, no artigo 24.º, n.º1, alínea b): “Participar nas missões militares internacionais necessárias para assegurar os compromissos internacionais do Estado no âmbito militar, incluindo missões humanitárias e de paz assumidas pelas organizações internacionais de que Portugal faça parte”.
Atendendo à crescente importância da participação dos militares portugueses em missões militares internacionais, uma sucinta referência ao Decreto-Lei n.º 236/99 de 25 de Junho, que aprovou o Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR), artigo 38.º (Função Execução), “[…] no âmbito da Defesa Militar da República, bem como na satisfação dos compromissos internacionais assumidos, neles se incluindo a participação em operações de apoio à paz e em acções humanitárias[…]”
No que diz respeito à declaração da guerra, pelo impacto, mas também pela improvável situação que Portugal possa “viver”, uma breve reflexão do que preconiza a Carta das Nações Unidas:
- A Carta das Nações Unidas, advoga uma atitude não belicista por parte dos Estados, nos seus artigos 2.º, n.º 3, 4 e 5, e 51º, e atribui poderes coercivos à Organização tendo em vista a manutenção da paz e da segurança internacionais entre Estados (artigo 39.º e seguintes).
Deste modo, afigura-se necessário compreender, caso o DI e os mecanismos diplomáticos falhem, de que forma será conduzida a Guerra por parte das estruturas do Estado. Para tal, é necessário atender ao que prescreve a CRP no Artigo 135.º, n.º5, e à LDN, que no Artigo 42.º refere que cabe conjuntamente ao Presidente da República e ao Governo a direcção superior da Guerra, dentro dos limites constitucionais, e ao Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas assistido pelos Chefes de Estado-Maior dos Ramos das Forças Armadas a condução militar da Guerra de acordo com as orientações e directivas dos Órgãos de Soberania competentes.
Julga-se estar lançado o edifício enquadrante, referido como um dos objectivos do presente artigo, no que se refere ao panorama político e jurídico nacional, necessário para uma interpretação assertiva de futuras considerações.
b. Fundamentos do Uso Legítimo da Força
A reflexão sobre o conceito de Guerra Justa assenta na análise da legitimidade da guerra numa perspectiva de DI. O facto de, no caso do DI, o Estado ser simultaneamente o autor e o destinatário das suas regras, torna muitas vezes complexa a sua aplicabilidade e legitimação. O Direito Internacional contemporâneo tem como pedra basilar a Carta das Nações Unidas, datada de 1945.
No DI clássico existia como princípio e decorrência da soberania estatal a liberdade de fazer guerra. O referido abuso das represálias e os efeitos danosos, principalmente da II GM, fez com que os Estados se auto-limitassem através do Conselho de Segurança (CS) da ONU. Transferindo a esta entidade o poder de declarar possível o uso da força. O alto comando de guerra passa a ser do CS da ONU.
No plano normativo, tal proibição consta do Artigo 2º (Princípios), n.º 4 da Carta das Nações Unidas “Os membros deverão abster-se nas suas relações internacionais de recorrer à ameaça ou ao uso da força, quer seja contra a integridade territorial ou independência política de um Estado, quer seja de qualquer outro modo incompatível com os objectivos das Nações Unidas”.
A completa percepção da legitimidade da intervenção de uma força (acção militar), independentemente da sua composição, pelas partes em conflito e pela Comunidade Internacional constituirá um factor significativo de sucesso para a operação, consubstanciada em três componentes: legal, social e política:
- Componente Legal
A vinculação dos decisores ao princípio da legalidade e a conformidade do acto com critérios legais, são pressupostos inalienáveis na aplicação do DIH. A discricionariedade somente existe dentro dos limites legais.
Baseia-se no apoio da população local, da Comunidade Internacional, e da liderança política dos países que participam na operação. As CRO, sejam OAP ou outras, carecem de ser objectivadas com base no princípio da humanidade e pelo respeito dos Direitos do Homem, de forma a serem percepcionados os objectivos que justifiquem a intervenção e a atitude certa para a resolução do problema.
- Componente Política
Uma ou mais Resoluções do CS mandatam usualmente as CRO. A condução das CRO baseia-se num acordo sobre o controlo político da operação, podendo recair na requisição de um governo ou de uma coligação de governos reconhecida pelas partes envolvidas, e sob a supervisão das Nações Unidas (NU).
No caso concreto da OTAN, e na ausência de consentimento para a intervenção de uma CRO, ou quando se preveja que o consentimento possa vir a ser retirado, as condições de envolvimento da OTAN e o uso da força deverá ser especificado na Directiva Iniciadora do Conselho do Atlântico Norte (NAC - North Atlantic Council).
Excepções à proibição do uso da força
Porém, há três excepções à proibição do uso da força, duas estabelecidas na própria Carta e outra decorrente do desenvolvimento do DI.
A primeira excepção está consagrada no Artigo 51.º da Carta das NU, que estabelece que nada afasta de um Estado o direito inerente de autodefesa individual ou colectivo contra um ataque armado ocorrido contra a sua integridade territorial ou independência política, denominado de legítima defesa segundo a Carta.
A segunda excepção decorre do Capítulo VII da Carta das NU, segundo o qual o CS (que tem a responsabilidade primária de manter a paz mundial) pode considerar determinada situação um acto de agressão, uma ameaça à paz ou quebra da paz. Nessas situações o CS pode determinar sanções contra o Estado que infringiu a lei internacional contra a paz e segurança internacional, estabelecendo sanções que podem chegar até ao uso da força (acção militar), por tropas das NU (como no caso da Guerra da Coreia), ou autorizando Estados ou Organizações Internacionais a executá-las, como tem sido a prática recente do CS.
A terceira excepção decorre do desenvolvimento do DI quando da possibilidade do uso da força contra um Estado, quando há um enorme desastre humanitário com a perda em larga escala de vidas humanas, estando o CS inerte ou inapto a tomar as providências necessárias (como no caso ultrajante do Ruanda) e nada, a não ser uma força militar, pode impedir tal catástrofe (nos casos de Kosovo, Norte do Iraque na região dos Curdos (1991) e Libéria).
4. Fontes do Direito Internacional Humanitário
Importa ainda, para uma melhor percepção do tema, enunciar as fontes do Direito Internacional Humanitário.
As fontes do Direito Internacional Humanitário são de origem consuetudinária, mas foram amplamente codificadas durante o século XX e, na maior parte dos casos, continuam a ter um valor consuetudinário para os Estados que não ratificaram nem aderiram aos textos convencionais.
a. Fontes convencionais
Existem actualmente cerca de trinta textos internacionais em matéria de DIH. Entre eles pode-se citar: as 15 Convenções da Haia de 1899 e de 1907, o Protocolo de Genebra de 17 de Junho de 1925, as 4 Convenções de Genebra de 12 de Agosto de 1949, a Convenção e o Protocolo de Haia de 14 de Maio de 1954, os 2 Protocolos Adicionais às Convenções de Genebra de 8 de Junho de 1977, a Convenção das Nações Unidas de 10 de Abril de 1981, o Tratado de Paris de 15 de Janeiro de 1993 e a Convenção de Ottawa de 3 de Dezembro de 1997.
De entre todas estas Convenções, costuma-se operar uma distinção entre o Direito da Haia e o Direito de Genebra. Esta distinção, actualmente desapropriada já que os Protocolos contêm disposições que regulamentam igualmente a conduta das hostilidades, conserva no entanto, um valor histórico, e sobretudo didáctico, já que constitui um atalho semântico muito prático para diferenciar estes dois conjuntos de regras de direito.
Direito da Haia (1899 e 1907)
Deve considerar-se o Direito da Haia na perspectiva da restrição dos direitos dos combatentes. O DIH nasceu no campo de batalha e visava, antes de mais, a protecção do combatente. Foi este o objecto da Convenção de 1864. Quatro anos mais tarde, a Declaração de São Petersburgo[7] admitia a necessidade de limitações na conduta das hostilidades e de proporcionalidade entre o fim da guerra (o enfraquecimento das forças militares do inimigo) e os meios para o alcançar.
Estes princípios foram retomados na quarta Convenção da Haia de 1907 e no Regulamento a ela anexo[8].
De entre as quinze Convenções da Haia convém mencionar, para além da quarta Convenção relativa às Leis e Costumes da Guerra em Campanha e o Regulamento a ela anexo, as quinta e décima terceira Convenções relativas aos Direitos e Deveres das Potências e das Pessoas Neutras, em caso de guerra em campanha e marítima respectivamente. Estes textos encontram-se infelizmente limitados pela presença da cláusula de participação geral (cláusula si omnes).
Direito de Genebra (1949 e 1977)
Deve considerar-se o Direito de Genebra na perspectiva da protecção dos direitos dos não combatentes. No dia 12 de Agosto de 1949 foram adoptadas quatro Convenções: a primeira para Melhorar a Situação dos Feridos e Doentes das Forças Armadas em Campanha (guerra em terra), a segunda para Melhorar a Situação dos Feridos, Doentes e Náufragos das Forças Armadas no Mar, a terceira relativa ao Tratamento dos Prisioneiros de Guerra e a quarta relativa à Protecção das Pessoas Civis em Tempo de Guerra. As quatro Convenções de Genebra proporcionaram respostas adequadas aos problemas, tal como eram sentidos em 1949, nomeadamente na base da dolorosa experiência da II GM. Mais tarde, face à diluição do conceito de guerra, à multiplicação dos conflitos armados não internacionais (guerras de secessão, conflitos de descolonização, conflitos revolucionários e guerrilhas) e devido ao surgimento na cena internacional de Estados que acederam recentemente à independência, com os seus problemas específicos e querendo fazer valer as suas próprias concepções, afigurou-se necessário reafirmar o direito aplicável em situação de conflito armado. Tal foi o objectivo dos dois Protocolos Adicionais de 8 de Junho de 1977: o primeiro incidindo sobre a protecção das vítimas de conflitos armados internacionais, sendo o segundo relativo à protecção de vítimas de conflitos armados não internacionais. Estava fora de questão modificar as Convenções de Genebra, já que importava salvaguardar o que tinha sido previamente adquirido. É por esta razão que os Protocolos Adicionais, tal como o seu adjectivo indica, vieram completar, e não substituir, as Convenções de Genebra que, no caso das três primeiras, vieram por sua vez substituir as convenções anteriormente adoptadas na mesma matéria[9].
O Direito de Nova Iorque
Recentemente surgiu no âmbito do DIH um terceiro tipo de regras (ditas de Nova Iorque) que se prende com a protecção dos direitos humanos em período de conflito armado. São chamadas regras de Nova Iorque por terem na sua base a actividade desenvolvida pelas NU no âmbito do direito humanitário. Com efeito é importante referir que, em 1968, a Assembleia Geral das NU adoptou a Resolução 2444 (XXIII) com o título "Respeito dos direitos humanos em período de conflito armado", o que constitui um marco, verdadeiro sinal da mudança de atitude desta Organização no que diz respeito ao Direito humanitário. Se, desde 1945 a ONU não se ocupou deste ramo do Direito com a justificação de que tal indiciaria uma falta de confiança na própria organização enquanto garante da paz, o ano de 1968 pode ser considerado como o do nascimento deste novo foco de interesse. As NU têm desde então vindo a mostrar um grande interesse em tratar questões como as relativas às guerras de libertação nacional, e à interdição ou limitação da utilização de certas armas clássicas.
Dentro do âmbito de Nova Iorque, três aspectos fundamentais a referir, sendo eles, a limitação do uso da força através da abordagem da limitação do uso de armas convencionais retratados nas convenções de Ottawa (1996), de Genebra (1949) e de Nova Iorque (1993); a protecção dos Bens Culturais e Patrimoniais em caso de conflitos armados através da Convenção de Haia (1954) e, finalmente, a protecção das vítimas com particular ênfase nas crianças e mulheres nos conflitos armados, retratadas nos Protocolos I e II (assinados em 1977), da Convenção de Genebra (1949).
b. Fontes consuetudinárias
Se é verdade que o costume se encontra frequentemente na origem dos tratados acima mencionados que o vieram codificar, estes mesmos tratados, por modificarem ou desenvolverem uma regra consuetudinária, podem tornar-se igualmente fonte de costume. Assim, em caso de lacunas do direito convencional, de não ratificação por certos Estados, ou mesmo em casos de denúncia, as regras consuetudinárias podem aplicar-se aos conflitos armados a partir do momento em que exista uma prática constante e uniforme dos Estados e a convicção da existência de um direito ou de uma obrigação. Podemos, a este propósito, citar o Manual de São Remo e a sua «Explicação», desprovidos de qualquer força obrigatória, e que visa esclarecer o Direito dos Conflitos Armados no Mar, concretizando quais as disposições de natureza convencional e assinalando quais delas são consideradas como enunciando direito consuetudinário.
- Constrangimentos/Limitações
Nunca são as pessoas que protestam contra a universalidade dos direitos humanos, nem são as pessoas que consideram os direitos humanos como uma imposição do Ocidente ou do Norte. São frequentemente os seus líderes que o fazem.
Regras anteriores às acções bélicas, como a própria permissão do emprego das armas (jus ad bellum) ou actos como o ultimatum, que fazem parte do chamado Direito dos Conflitos Armados, o que não impede que muitas disposições se situem simultaneamente em ambos os conjuntos normativos, ou mesmo em vários, como o Direito Internacional dos Direitos Humanos.
O jus ad bellum, também designado por Lei para a Guerra, governa e limita o recurso à força armada nas Relações Internacionais. Em traços gerais, tem como fonte a Carta da NU. Contudo, conscientes da necessidade de proteger a pessoa humana face ao exercício arbitrário do poder do Estado e de “promover o progresso social e melhores condições de vida dentro de um conceito mais amplo de liberdade”, os Estados participantes na Conferência de São Francisco, que adoptou a Carta das Nações Unidas em 1945, estabeleceram como um dos objectivos da organização realizar a cooperação internacional, resolvendo os problemas internacionais de carácter económico, social, cultural ou humanitário, promovendo e estimulando o respeito pelos direitos do homem e pelas liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião[10].
Para além destes, muitos outros tratados com impacto ao nível da protecção internacional dos direitos humanos têm sido adoptados pelas NU ou por sua iniciativa, nomeadamente a Convenção para a Prevenção e Repressão do Crime de Genocídio, em 1948, e o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, em 1998, bem como diversos outros instrumentos relativos, por exemplo, à protecção contra a escravatura e o tráfico de escravos, aos refugiados e à nacionalidade[11].
Todavia, é precisamente a própria Carta da NU que constitui o “coração” daquilo que se intitula por jus ad bellum, nomeadamente nos seus artigos 1.º e 2.º e nos Capítulos VI e VII.
Nenhuma disposição da referida Carta autorizará as NU a intervir em assuntos que dependam essencialmente da jurisdição interna de cada Estado (...) este princípio, porém, não prejudicará a aplicação das medidas coercivas do Capítulo VII.
No que concerne ao Capítulo VI (Resolução Pacífica do Conflito) no seu Artigo 33.º lê-se que as partes em disputa devem procurar uma resolução por negociação, de forma pacífica, o recurso à força é sempre a última hipótese, o Artigo 34.º diz-nos que o CS pode investigar qualquer violação à Carta das NU e, no art. 35º, vem explanado que um Estado que não seja membro da ONU pode solicitar ao CS uma participação que vise uma violação feita ao seu país.
Relativamente ao Capítulo VII (Utilização da força - meios coercivos) no Artigo 39.º é referido que o CS decidirá sobre as medidas a tomar quando houver o comprometimento da Segurança de um país, no Artigo 40.º vem referido que o CS pode convocar as partes em conflitos para tentar conciliar os pontos de vista antes de tomar qualquer decisão, no Artigo 41.º que o CS pode decidir sobre que medidas utilizar para concretizar as suas decisões, sem recorrer à força, pedindo a todos os Estados membros que materializem essa decisão e, por fim, no Artigo 42.º preconiza a utilização dos diversos meios (ar, terra, água, …) para demonstrar a força. Inicialmente uma demonstração para levar o Estado a repensar a sua posição e só depois, em último caso, utilizar, efectivamente, a força.
Estatuto da Força - SOFA
Sabendo que os EUA têm a maior presença no estrangeiro e, por isso, são intervenientes na maioria dos SOFA (Status of Forces Agreement), tal como outros países que intervêm internacionalmente, o Reino Unido, França, Portugal e muitas outras nações que projectam forças no estrangeiro têm de estabelecer o estatuto da força interveniente com os países anfitriões.
Os Estatutos das Forças desempenham um papel vital na preservação da autoridade de comando, garantindo um tratamento equitativo dos membros do serviço individual, e conservação dos recursos escassos. Os SOFA não são acordos base ou acordos de acesso. Em vez disso, eles definem o estatuto jurídico do pessoal das Nações que intervêm e das organizações Mundiais e os bens situados no território de outra nação. O objectivo desse acordo é estabelecer os direitos e responsabilidades da força e o governo local sobre questões como a jurisdição penal e civil, o uso do uniforme, o porte de armas, taxas e franquias aduaneiras, a entrada e saída de pessoal.
Estes acordos geralmente apresentam-se sob três formas. Incluem o estatuto do pessoal técnico e administrativo no âmbito da Convenção de Viena sobre Privilégios Diplomáticos, vulgarmente designado por A e T status; um “mini-acordo” de Estatuto de Forças, muitas vezes utilizado para presenças de curto prazo, como um exercício; e um acordo permanente de Estatuto da Força. O acordo apropriado depende da natureza e duração da actividade militar das forças no país de acolhimento, a maturidade do relacionamento com aquele país e da situação política no país anfitrião.
A negociação de um SOFA começa com a suposição de que a presença de forças militares é do interesse do governo anfitrião, bem como do governo dos países que projectam as forças. Por norma, a proposta inicial é que o país anfitrião exerça a autoridade total sobre todo o seu território e sobre quem está no mesmo território, sujeita a quaisquer acordos que façam excepções a essa autoridade.
Cada SOFA, lida normalmente com questões necessárias para os negócios do dia-a-dia, como a entrada e saída das forças, entrada e saída dos pertences pessoais (automóveis, por exemplo), o trabalho, as reivindicações e a susceptibilidade à renda e impostos sobre vendas. Em situações onde as forças estarão presentes por um longo período, os SOFA também podem lidar com as actividades auxiliares, tais como estações de correio, recreação e instalações bancárias. Mais importante, ainda, os SOFA lidam com competência civil e criminal. Por exemplo, para os EUA estes acordos são um meio vital pelo qual o Ministério da Defesa realiza a sua directiva política para proteger, na medida do possível, os direitos dos funcionários dos EUA que podem ser sujeitos a processo criminal por tribunais estrangeiros e a detenção em prisões no estrangeiro.
A maioria dos SOFA reconhecem o direito ao governo anfitrião de "jurisdição primária", isto é, o país anfitrião exerce jurisdição em todos os casos em que o pessoal militar violar as leis do país de acolhimento
b. Jus in bello
O jus in bello, também designado por Lei da Guerra, governa e procura moderar a condução das hostilidades uma vez iniciadas. Em traços gerais tem como fonte as quatro Convenções de Genebra (1949), as Convenções de Haia (1899 e 1907) e o Direito de Nova Iorque.
O jus in bello constitui a base do DIHCA, ou seja, é especialmente a este nível que se aplica este “ramo” do Direito. Assim o DIHCA assume um duplo propósito. O primeiro prende-se com a tentativa de estabelecer as prerrogativas dos Estados beligerantes, nomeadamente dos seus combatentes, no que diz respeito aos meios e métodos utilizados aquando do recurso à força e, por outro lado, tem como objectivo proteger os direitos dos não combatentes (civis e militares fora combate).
Um outro aspecto de primordial importância tem a ver com os princípios a ter em conta na aplicação e uso de qualquer tipo de força. São eles: o princípio da necessidade militar, da humanidade, da distinção e da proporcionalidade.
O princípio da necessidade militar foi definido no art. 14º do Código Liber (1863) “como aquelas medidas indispensáveis à prossecução dos fins da guerra”, ou seja que apresentem nítida vantagem militar. Este conceito assenta, actualmente, em quatro elementos fundamentais: não arbitrariedade, adequação, limitação e legalidade do uso da força.
A humanidade é um princípio basilar limitando sempre diversas acções. Uma vez que o direito à vida não pode ser suspenso durante a guerra ou num conflito armado, todas as tentativas devem ser feitas para, mesmo nessas circunstâncias, se evitarem as perdas humanas, sendo a este nível que se encontra explanado o respeito pelos direitos universais elencados no Artigo 3.º comum às quatro Convenções de Genebra e pelos Direitos Humanos.
Falando, agora, do principio da distinção, temos que “a acção militar só pode ser dirigida contra as FA do adversário” - Declaração de S. Petersburgo (1868).
Isto significa que os ataques só podem ser dirigidos contra objectivos militares e não contra alvos civis, havendo por isso que distinguir entre civis e combatentes, por um lado, e entre bens civis e objectivos militares por outro.
Por fim, temos o princípio da proporcionalidade, que procura o equilíbrio entre a necessidade militar e a humanidade. Assim, à luz deste princípio não deve ser levado a cabo um ataque do qual se possa esperar que cause, colateralmente, danos em civis (morte ou ferimentos) e/ou em bens civis excessivos em relação à vantagem militar que com o mesmo se pode alcançar.
Controlo de Armamento
Desde a Declaração de São Petersburgo de 1868 (primeiro instrumento internacional que regula os métodos e meios de combate), que se proíbe o ataque a não combatentes, a utilização de armas que agravem inutilmente o sofrimento dos feridos, ou que tornem a sua morte inevitável e o emprego de projécteis com menos de 400g contendo uma carga explosiva ou substâncias incendiárias), foram envidados renovados esforços ao nível das negociações internacionais para proibir ou limitar a utilização de armas que causam sofrimentos inúteis aos combatentes, ou que colocam em perigo a vida das populações civis afectadas por um conflito armado.
Desde o inicio das suas actividades que a ONU se tem debruçado sobre a questão das armas nucleares. A primeira resolução, adoptada pela Assembleia Geral em 1946, previa a criação de uma comissão da energia atómica, uma das tarefas da qual consistia em formular propostas com vista a eliminar as armas nucleares dos arsenais nacionais. Para a ONU continuou a ser importante o desarmamento, contudo a questão da utilização das armas em tempo de guerra e da incidência da sua utilização nos direitos fundamentais da pessoa humana, incluindo o direito à vida, começou a constar das ordens do dia dos órgãos da ONU nos anos 60.
Assim, a Assembleia Geral declarou que a utilização de armas nucleares e termonucleares constitui uma violação directa da Carta das NU, causaria sofrimentos e destruições cegas à humanidade e à civilização e é contrária às regras do DIH e às leis da humanidade. Qualquer Estado que utilize estas armas deve ser considerado como agindo em afronta à leis da humanidade e cometendo um crime contra a humanidade e a civilização. Esta resolução foi reafirmada em 1978, 1979 e 1981.
Convenção da ONU - Limitação do uso de armas
Dentro do amplo leque de abrangência do DIH aparece-nos o tema da proibição ou limitação do uso de armas convencionais, nomeadamente de artilharia, devido ao impacto que estas podem provocar, isto é, por poderem produzir efeitos traumáticos excessivos ou ferir indiscriminadamente.
Este tema é tratado em várias Convenções, sendo exemplos as de Haia, de Genebra, Ottawa e de Nova York.
A primeira Convenção, com o objectivo de proibir a utilização do uso de certas armas foi a Convenção de Haia em 1907, que proíbe a utilização de venenos e armas envenenadas.
Destas Convenções a mais direccionada para a limitação ou proibição do uso de armas são as Convenções de Genebra adoptada a 10 de Outubro de 1980 pela Conferência das NU entrando em vigor na ordem internacional a 2 de Dezembro de 1983.
Esta Convenção tem cinco Protocolos Facultativos:
• Protocolo I: Protocolo relativo aos estilhaços não localizáveis - adoptado a 10 de Outubro de 1980, em simultâneo com a Convenção e que entrou em vigor na mesma data desta;
• Protocolo II: Protocolo sobre a Proibição ou Limitação do Uso de Minas, Armadilhas e Outros Dispositivos - adoptado em Genebra, a 10 de Outubro de 1980, em simultâneo com a Convenção e entrado em vigor na mesma data desta; 3 de Maio de 1996, a Conferência de Estados Partes de Revisão da Convenção adoptou uma versão revista deste Protocolo II, que entrou em vigor a 3 de Dezembro de 1998;
• Protocolo III: Protocolo sobre a Proibição ou Limitação do Uso de Armas Incendiárias - adoptado em Genebra, a 10 de Outubro de 1980, em simultâneo com a Convenção e entrado em vigor na mesma data desta;
• Protocolo IV: Protocolo sobre Armas Laser que causam a cegueira - adoptado a 13 de Outubro de 1996 pela Conferência de Estados Partes de Revisão da Convenção, reunida em Genebra, e entrado em vigor a 30 de Julho de 1998;
• Protocolo V: Protocolo sobre restos explosivos de guerra - adoptado em 2003, dispõe sobre a necessidade de remover munições abandonadas ou que não tenham sido detonadas.
A legítima defesa consiste na reacção, através do uso de um meio necessário e adequado (força) contra uma agressão actual e ilícita de direitos ou de interesses juridicamente protegidos. Só é admitida, designadamente no “jus in bello” quando:
- Exista uma agressão actual e ilícita, mas já não provável ou previsível;
- Não seja possível recorrer a outros meios para afastar tal agressão;
- A reacção seja proporcional ao perigo que se pretende afastar, não devendo haver excesso na defesa.
A legítima defesa está expressamente consagrada na Carta das Nações Unidas (Artigo 51.º).
Desde os anos 80 que tem sido levantada a possibilidade de uma legítima defesa antecipatória com fundamento no facto de que seria ingenuidade não se admitir o exercício da legítima defesa antes da ocorrência do ataque armado. Acrescenta-se, ainda, o facto de o artigo que regula a legítima defesa não ter revogado normas de DI anteriores relativas à legítima defesa preventiva. Estas ideias são defendidas pelos EUA, pelo Reino Unido e por Israel.
A justificação moral ou política para recorrer ao estatuto da legítima defesa, tem de ser bem fundamentada e escrutinada com rigor pelo CS sob o ponto de vista da sua conformidade com a situação real com vista a evitar que qualquer justificação possa constituir fundamento do exercício da legítima defesa.
Regras de Empenhamento (ROE - Rules of Engagement)
A relação que se estabelece entre as ROE e o uso da força é talvez hoje mais falado do que em toda a história da Humanidade, pois chegados a este ponto percebe-se finalmente a sua importância na nossa sociedade.
A existência de ROE que possam servir de instrumento e guia para o grau e modo de uso da força, por parte dos militares enquadrados numa operação de paz, é hoje um factor determinante para o sucesso em qualquer teatro de operações.
Os militares de hoje, necessitam cada vez mais de um quadro, que lhes permita pautar as acções a tomar durante as OAP. No entanto, para isso é necessário que o DIH esteja incorporado no planeamento militar e nos processos de decisão dos responsáveis pelas operações. Para além disto, as ROE necessitam de ser elaboradas segundo os princípios da actividade operacional: necessidade militar, humanidade, distinção e proporcionalidade.
Com base no exposto, a presente análise incide fundamentalmente no nível de consentimento, emprego da força e grau de imparcialidade nas OAP e, ainda, quanto às ROE e à legítima defesa.
A importância da elaboração das ROE para conformar as operações militares aos limites impostos pelo Direito Internacional Humanitário é facilmente justificada com base nos seguintes considerandos:
- Por regra, as normas vigentes do Direito Internacional Humanitário são susceptíveis de limitar a conduta das operações militares, de forma a não comprometer a sua legitimidade. Nestes casos interessa salientar a importância das ROE e como estas podem contribuir para conformar as operações militares a esses limites.
- As ROE têm como finalidade estabelecer os parâmetros sobre a força empregue, tendo em conta o ambiente operacional e a missão, de modo a assegurar que o seu uso é controlado, reflectindo as restrições legais, políticas e diplomáticas. Estas regras são a autorização para, ou o limite ao, uso da força durante operações militares.
- As ROE são directivas para as Forças Armadas que definem as circunstâncias, condições, grau e forma como a força, ou acções que possam vir a ser interpretadas com provocatórias, podem ser aplicadas.
- As ROE não são utilizadas para atribuir tarefas ou dar instruções tácticas.
- Exceptuando as situações de auto-defesa, as ROE constituem-se na única autoridade para o uso da força pelas forças da NATO ou lideradas pela OTAN.
- No que concerne à autodefesa, nada nas ROE de uma Força de Apoio à Paz nega o direito e obrigação de um Comandante de tomar todas as acções necessárias e apropriadas para a autodefesa da unidade e dos militares sob o seu comando. Todos têm o direito de exercer o direito inerente à autodefesa. É reconhecido universalmente o direito à autodefesa por parte de unidades que estejam na iminência de ser atacadas, devendo as Forças, nestes casos, agir conforme as leis nacionais. A autodefesa é o uso da força proporcional (resposta adequada ao nível avaliado da ameaça) e necessária (uso da força indispensável para assegurar a autodefesa), incluindo a força letal, para defesa de forças e pessoal das Forças de Apoio à Paz contra qualquer ataque ou na iminência deste.
Salvaguardando os princípios da OTAN, as forças envolvidas em Missões de Apoio à Paz têm o direito de usar a força necessária e proporcional para defender outras forças da organização que sejam alvo ou que estejam na iminência de ser atacadas.
De acordo com o princípio da proporcionalidade, qualquer força usada deverá limitar-se ao grau, intensidade e duração necessários para atingir o objectivo a que se destina e não a mais do que isso.
Os alvos que se pretendam que sejam batidos por tiro indirecto, como é o caso da generalidade dos meios de fogo confinados à artilharia, deverão ser observados, ou positivamente identificados, por quaisquer outros meios de identificação igualmente fiáveis. A autorização para atacar alvos, adquiridos ou identificados por outros meios que não os visuais, só poderá ser concedida em circunstâncias especiais e carece de aprovação do comando.
No planeamento, preparação e execução das operações, os danos colaterais resultantes do uso de força autorizada não deverão ser desproporcionados à finalidade legítima para a qual a força foi empregue. Ataques intencionais a civis ou propriedades exclusivamente civis ou religiosas são expressamente proibidos. Excepcionalmente, poderão ser desencadeados se essas instalações estiverem a ser utilizadas para fins militares ou quando esse ataque for autorizado pelas ROE.
Excepto se excluído por limitações nacionais, leis internacionais ou ROE, as forças podem utilizar meios de controlo de tumultos nas situações em que essa situação se restrinja ao uso razoável, proporcional, discriminado e necessário da força. Apenas forças treinadas para esse fim podem utilizar meios de controlo de tumultos.
Sem negar a cada soldado da força o direito de abrir fogo, quando razoável, inerente à autodefesa, ou de acordo com as regras de empenhamento, é importante assegurar que todos os meios são empregues para limitar o uso de armas durante a operação de Postos de Controlo. Assim sendo, os Postos de Controlo devem ser montados, sempre que possível, usando técnicas e equipamento para deter um veículo sem ser necessário abrir fogo. Nenhuma operação militar, incluindo perseguições, deverá ser conduzida fora da Área de Operações que estiver imposta à força.
As ROE autorizam a utilização do armamento em circunstâncias claramente definidas e quando ordenado pelo comando autorizado de forma a permitir à força cumprir a missão sem que outros interfiram e, se necessário, empenhar-se antecipadamente em operações militares preventivas para garantir o cumprimento da missão. Contudo o uso da força em acções preventivas deverá ser encarado como excepção e não como regra.
A não ser que determinado pelo Comandante da força, ou salvo casos de legítima defesa, não existe autorização para: disparar sobre edifícios ou instalações religiosas, museus e obras culturais ou históricas; disparar sobre áreas, edifícios ou casas habitadas por civis; destruir pontes, túneis, represas ou diques; usar herbicidas, excepto para controlo de vegetação dentro ou à volta do perímetro definido dos aquartelamentos das forças lideradas pela OTAN.
É proibido usar qualquer arma incendiária (não inclui munições de fósforo branco, usadas unicamente para marcação ou identificação de alvos em que não existe intenção de incendiar) e usar armadilhas e outros dispositivos similares.
Na elaboração das ROE deve-se ter em atenção as linhas orientadoras da figura 1, as quais são complementares.
Figura 1 - Construção das ROE
c. Jus post bellum
O jus post bellum, está relacionado com a capacidade dos Estados quanto à aplicação de sanções, após o período de guerra ou de empenhamento da força, sobre aqueles que não respeitaram as normas internacionais.
A competência universal refere-se à afirmação de competência sobre os delitos, qualquer que seja o local onde tenham sido cometidos ou a nacionalidade dos seus autores. Considera-se que ela se aplica a uma gama de delitos cuja repressão por todos os Estados é justificada ou requerida a título de política internacional.
O exercício da competência universal pode tomar quer a forma da promulgação do direito nacional (competência universal legislativa), quer a de um inquérito sobre os presumíveis autores e a sua apresentação para julgamento (competência universal declarativa). A primeira é bem mais frequente na prática dos Estados do que a segunda, e constitui geralmente uma base necessária para que haja inquérito e julgamento.
É no entanto possível, pelo menos em princípio, que um tribunal fundamente a sua competência directamente sobre o DI e exerça uma competência universal declarativa sem nenhuma referência à legislação nacional.
Depois de instituídos alguns tribunais para regular alguns conflitos específicos (Ex-Jugoslávia e Ruanda), iniciou-se uma série de negociações para estabelecer um Tribunal Penal Internacional (TPI) permanente que tivesse competência sobre os crimes mais graves para a comunidade internacional, independente do lugar em que eram cometidos.
É neste contexto que nasce então o TPI, dado que “A história precede entre luzes e sombras, avanços e recuos. Apesar de estarmos no início do terceiro milénio do cristianismo, a humanidade ainda assiste a barbaridades individuais e colectivas, que nos fazem, às vezes, pensar que o homem é animal, sim, mas pouco racional. Porém, ao mesmo tempo, diante desses factos, muitos reagem em defesa do homem e dos seus direitos fundamentais. Um exemplo é a instituição do Tribunal Penal Internacional” [12].
Figura 2 - Logótipo do Tribunal Penal Internacional
A ideia de criação do TPI surgiu em 1994; no entanto, o projecto foi somente concretizado em 17 de Julho de 1998 em Roma, depois de uma Conferência Diplomática reunida de 15 de Junho a 17 de Julho de 1998. O estatuto deste organismo entrou em vigor na ordem internacional no dia 1 de Julho de 2002, após a ratificação de 60 estados, tendo a sua sede em Haia, na Holanda, conforme estabelece o artigo 3º do Estatuto de Roma.
O TPI é um tribunal permanente que vai investigar e julgar indivíduos pelos crimes internacionais mais graves, principalmente no que toca à protecção dos direitos humanos em plano global (crimes de extrema gravidade e que afectam a sociedade internacional como um todo) tais como genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra. O TPI é um tribunal de última instância que só intervirá caso as autoridades nacionais não possam ou não pretendam iniciar determinados processos judiciais.
A instituição do TPI segue a tendência da institucionalização do DI contemporâneo, em que a sociedade internacional fomenta a criação de tribunais internacionais para resolver questões jurídicas, apresentadas no contexto das relações internacionais. A institucionalização do TPI refuta, ainda, o anseio generalizado pela criação de uma Justiça Penal Internacional, que dê legitimidade institucional à sociedade internacional, dignificando e fortalecendo a proteção internacional dos direitos humanos.
A Lei Penal Nacional, Relativa às Violações do DIH
Neste âmbito destaca-se a Lei nº31/2004 de 22 de Julho (Lei penal relativa às violações do DIH), que define os crimes que configuram violações do DIH e infracções conexas.
Alguns artigos contêm normas que devem ser do conhecimento de qualquer militar, nomeadamente o artigo 1º (Objecto) onde é aprovada a lei penal relativa às violações do DIH (…); o artigo 7º (Imprescritibilidade); os artigos 8º e 9º (Crimes genocídio e contra a humanidade); e os artigos 10º a 16º (Crimes de guerra, pessoas, métodos e meios proibidos, bens …).
Nos termos do artigo 3.º da citada Lei, o disposto na mesma não prejudica a aplicação do Código de Justiça Militar, quando os crimes tiverem conexão com os interesses militares da defesa do Estado Português e os demais que a CRP comete às Forças Armadas.
"Se a intervenção humanitária é, de fato, um atentado inaceitável à soberania, como devemos responder a um Ruanda ou a uma Srebrenica — a violações flagrantes e sistemáticas dos direitos do homem que atingem todos os preceitos da nossa natureza humana?”
Kofi Annan, 1999
O DIH é um instrumento jurídico fundamental para regular a actividade humana da guerra, bem como as suas hostilidades bélicas. Constitui uma matéria específica do DI, pois tem: objecto próprio, (regula uma actividade humana que é a guerra); tem princípios próprios, (o da dignidade da pessoa humana e o da humanidade e seus corolários); tem um fim específico, (a protecção das vítimas da guerra) e constitui um corpo de normas internacionais estruturado em torno daqueles princípios.
É um conjunto de normas que em tempo de guerra, protege as pessoas que não participam nas hostilidades, estando na base de todas as missões de paz, contudo existem algumas restrições de armamento que foram colocadas desde a convenção de São Petersburgo de 1968 que possibilita um melhor controlo sobre os danos causados sobre os não combatentes.
O tema tratado revela uma constante necessidade de actualização, atendendo ao facto da natureza dos actuais conflitos, dependentes das novas ameaças, da evolução da tecnologia do armamento, das munições e das tácticas militares. Sente-se, então, uma necessidade de actualização do Direito que rege os conflitos para se alcançar o objectivo para que estas normas foram criadas, designadamente a protecção das vítimas e do património afecto a esses conflitos.
O uso da força militar é controlado por princípios jurídicos, políticos e militares, constituindo as ROE um dos meios para o exercício desse controlo nos planos político e militar.
Estas definem como as forças militares devem agir ou reagir à acção de um adversário, não definem como as forças militares devem combater o inimigo. São elaboradas para um contínuo controlo político das FA, de modo a prevenir reacções que possam pôr em causa os objectivos fixados pelas autoridades políticas, ao mesmo tempo que permitem aos comandos tomar decisões rápidas e apropriadas à situação. Por fim, as ROE não se confundem com o exercício da legítima defesa, causa de justificação do uso da força, são antes a ferramenta que assegura a coerência entre o processo político e o militar, e que permite conformar a actuação das FA à Lei e ao Direito.
Quanto ao emprego da Artilharia em Áreas Edificadas, ou não, considera-se oportuno referir que se aplicam na íntegra os conceitos legais, referidos ao longo do artigo, e respectivos constrangimentos, porquanto não constitui excepção à aplicabilidade da legislação visada nem dos princípios enunciados. No entanto, na qualidade de Arma de apoio de fogos, deve-se atender prioritariamente ao tipo de força a constituir, cabendo a decisão ao Comandante da Força da oportunidade e necessidade/vantagem militar do emprego dos meios (arma versus munições) a utilizar, de forma a atingir os objectivos mencionados no mandato e consubstanciados no estatuto da força.
O artilheiro é um militar, ao quem incumbe os direitos e deveres comuns aos demais militares, e cuja actuação deverá no plano individual e colectivo estar conforme com os princípio inerentes ao emprego de uma força militar, bem como às ROE aplicáveis, cabendo na fase de elaboração das mesmas uma percepção adequada da utilização eficiente da Artilharia na respectiva missão.
Julga-se importante passar a mensagem que a Artilharia e o seu desempenho em áreas urbanizadas, depende da conformidade dos meios empregues, nomeadamente quanto à precisão das armas e tipo de munições utilizadas, para com as normas do DIHCA, designadamente no âmbito do preconizado no capítulo VII da Carta das NU e para a situação de Legítima Defesa.
A ideia de acabar com as guerras, ou simplesmente com o sofrimento por elas causado, é uma ideia meramente utópica, contudo, ao contrário do que possa parecer num primeiro olhar, o DIH não impede que sejam cometidas certas atrocidades contra a pessoa humana, mas antes regula o modo como essas são levadas a cabo, estabelecendo os seus limites dentro daquilo que é possível no que toca à dignidade e humanidade com que são executadas, falando-se nomeadamente no modo como se pode “matar, ferir, capturar ou sequestrar” (DEYRA, 2001: p.18).
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* Texto base da conferência proferida pelo autor no “Seminário de Artilharia 2010”, intitulado “A Artilharia e as Operações em Áreas Edificadas”, que teve lugar na Escola Prática de Artilharia, em Vendas Novas, no dia 19 de Maio de 2010.
** Coronel de Artilharia. Desempenha actualmente as funções de Juiz Militar nas Varas Criminais do Tribunal de São João Novo, no Porto. É Docente na Academia Militar e no Instituto de Estudos Superiores Militares.
[1] HERMENEGILDO, Reinaldo Saraiva (2006) Metamorfoses do Estado: Estado necessário e Soberania possível, Proelium, VI Série, nº 5, pág. 98, Lisboa.
[2] MIRANDA, Jorge (1995) Direito Internacional Público - I, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, pp. 222-223.
[3] Os conceitos: o Jus Tractum e o Jus Legationis, não serão tratados no presente artigo, tendo em conta o objectivo proposto.
[4] Sobre os pontos de contacto entre o direito internacional humanitário e a protecção internacional dos direitos humanos, cf. A.S. Calogeropoulos - Stratis, Droit humanitaire et droits de l’homme - La protection de la personne en periode de conflit armé, Geneve/Leiden, lUHEI/Sijthoff, 1980, pp. 21-239; Eric David, "Droits del'homme et droit humanitaire", Melanges Fernand Dehausst, vol. I, Paris/Bruxelles, F. Nathan/Ed. Labor, 1979, pp. 169-181.
[5] Direitos Fundamentais constituem explicitações de primeiro grau da ideia de dignidade: direito à vida; à identidade e à integridade pessoal, à liberdade física e de consciência; os quais, como refere Vieira de Andrade, são, “na sua dimensão natural, direitos absolutos, imutáveis e intemporais, inerentes à qualidade de homem dos seus titulares, e constituem um núcleo restrito que se impõe a qualquer ordem jurídica”.
[6] As Leis que regulam o Estado de Sítio e o Estado de Emergência fixam as condições do emprego das FA quando se verifiquem essas situações. (Cenário onde, como último ratio e devidamente mandatada, se pode considerar a intervenção de uma Força Internacional de Apoio à Paz de cariz Europeu ou mesmo Mundial (ONU/NATO).
[7] Portugal assinou esta Declaração a 11 de Dezembro de 1868, tendo procedido à respectiva ratificação na mesma data.
[8] Artigos 22.º e 23.º.
[9] A 1.ª e a 3.ª Convenções de Genebra vêm substituir a 1.ª e 2.ª Convenções de 1929 e a 2.ª Convenção de Genebra vem substituir a 10.ª Convenção de Haia de 1907.
[10] Carta das Nações Unidas, artigo 1.º, n.º 3.
[11] Baseado em, TAVARES, Raquel, org., Direitos Humanos compilação de instrumentos internacionais, 2008.
[12] Fonte: MARRUL, Idira, 2004, “Tribunal Penal Internacional”, in Mundo e Missão, nº 80, pp. 21-26.