Source: http://www.fiscosoft.com.br/a/2vo0/sobre-a-competencia-da-justica-do-trabalho-para-causas-de-direito-administrativo-sancionador-guilherme-guimaraes-feliciano
Timestamp: 2016-10-21 15:12:47+00:00
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Sobre a Compet�ncia da Justi�a do Trabalho para Causas de Direito Administrativo Sancionador
Guilherme Guimar�es Feliciano*
Elaborado em 04.2005.
Com a publica��o da Emenda Constitucional n. 45/2004 em 31 de dezembro de 2004, a Justi�a do Trabalho passou a ser competente para o processo e o julgamento das "a��es relativas �s penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos �rg�os de fiscaliza��o das rela��es de trabalho" (artigo 114, VII, da CRFB). Com isso, toda a mat�ria correspondente, que antes estava afeita � compet�ncia da Justi�a Federal comum (uma vez que a fiscaliza��o das rela��es do trabalho � realizada pelos auditores-fiscais do Minist�rio do Trabalho, donde o iminente interesse da Uni�o Federal), passa � compet�ncia da Justi�a do Trabalho, independentemente de qualquer altera��o no artigo 109, I, da CRFB (haja vista a ressalva no final do inciso) (1).
Essa novidade aparentemente singela traz consigo um arcabou�o tem�tico espl�ndido, que a Magistratura do Trabalho dever� redescobrir e realinhar nos anos vindouros, carreando-lhe as suas idiossincrasias e reconstruindo-o � sua imagem. Com toda certeza, a sua constru��o prudencial da mat�ria n�o ser� a mesma esbo�ada pelos ju�zes federais, at� mesmo porque a nova especialidade tende a expandir, no primeiro momento, a litigiosidade imanente ao setor. Deve-se esperar, por isso, uma demanda crescente de jurisdicionados questionando a legalidade e/ou a legitimidade de san��es administrativas impostas pela autoridade fiscal do trabalho, que provavelmente se estabilizar� em alguns anos. A esse arcabou�o positivo e juscient�fico a doutrina estrangeira tem denominado "Direito Administrativo Sancionador" (2) (express�o que preferimos), ou "Direito Administrativo Penal" (3), ou ainda "Direito de Mera Ordena��o Social" (4). Trata-se de uma especialidade do Direito Administrativo particularmente pr�xima ao Direito Penal, a ponto de importar-lhe alguns elementos, como tamb�m ao Direito Processual Penal - e, j� por isso, merece cuidados mais atentos de seu operador como de seu int�rprete.
Mas disso trataremos em seguida, ap�s situarmos a quest�o constitucional e a sua melhor exegese. Voil�. 2. A interpreta��o do artigo 114, VII, da CRFB: breves considera��es
Dentre os autores nacionais que discorreram a prop�sito da novel compet�ncia para a mat�ria administrativo-penal, talvez o melhor esc�lio seja ainda o de JO�O ORESTE DALAZEN (que outrora desbastara o tema da compet�ncia material da Justi�a do Trabalho em obra-refer�ncia da literatura nacional) (5). Para o Ministro do Tribunal Superior do Trabalho, trata-se de uma das mais importantes inova��es introduzidas pela EC n. 45/2004, pois atraiu para o �mbito competencial da Justi�a do Trabalho um conjunto importante de lides conexas �s derivadas da rela��o de emprego, que adv�m do desrespeito � legisla��o trabalhista, sob cuja �tica precipuamente ser� solucionada. Assim, n�o havia mesmo raz�o alguma para escapar � �rbita da jurisdi��o especializada trabalhista. O mandamento constitucional em foco rompe com tradicional entendimento sufragado pela jurisprud�ncia consistente em atribuir tais causas � esfera da Justi�a Federal (6). Doravante, malgrado figura a Uni�o em um dos p�los da rela��o processual, a lide � da compet�ncia material da Justi�a do Trabalho (7).
Tamb�m DALLEGRAVE NETO enalteceu a mudan�a, j� que a compet�ncia da Justi�a Federal comum para essas quest�es
era incompreens�vel, sendo mais razo�vel atrair essa mat�ria para a esfera da Justi�a do Trabalho, sobretudo porque tais penalidades est�o previstas na CLT e se manifestam no descumprimento de normas cogentes incidentes sobre a rela��o de emprego. N�o se pode negar que o juiz federal do trabalho (justi�a especializada) se encontra mais habilitado a examinar a correta atua��o e aplica��o de multas trabalhistas por parte do MTE, se comparado com o juiz federal ordin�rio. [.] Haver� salutar e necess�ria uniformiza��o hermen�utica da norma trabalhista descumprida tanto para os efeitos da senten�a condenat�ria em prol do trabalhador, quanto para os efeitos de incid�ncia de multas administrativas (8). Para DALAZEN, a compet�ncia em quest�o existe para qualquer a��o, seja ela a execu��o de t�tulo extrajudicial proposta pela Fazenda P�blica federal, seja ela a demanda ajuizada pelo empregador para invalidar a san��o administrativa que lhe haja infligido a fiscaliza��o das Delegacias Regionais do Trabalho. Ao mais, n�o havendo norma expressa que atribua aos Tribunais Regionais do Trabalho a compet�ncia origin�ria para o processo e julgamento de mandados de seguran�a, tamb�m eles, quando impetrados contra ato de autoridade fiscal do trabalho, sujeitam-se agora �s regras gerais de compet�ncia funcional e devem correr perante as Varas do Trabalho (9), nos termos do artigo 114, VII, da CRFB c.c. artigo 2� da Lei 1.533/51, cabendo recurso - inclusive de of�cio (reexame obrigat�rio), se concedido o writ - para os Tribunais Regionais (artigo 12, caput e par. �nico, da Lei 1.533/51).
� merc� dessas ila��es, conv�m desde logo desenvolver duas id�ias e pontuar uma cr�tica.
A uma, conv�m observar que a nova compet�ncia faz so�obrar por inteiro a tese, h� pouco dominante, da incompet�ncia das Varas do Trabalho para o conhecimento de a��es de mandado de seguran�a em primeira inst�ncia (ao argumento de que os atos perpetrados por empregadores p�blicos em detrimento de direitos l�q�idos e certos de seus empregados seriam atos de gest�o, baseados no contrato, e n�o atos de imp�rio, baseados na potestade p�blica). Sem ferir o m�rito da tese a se (� qual nunca acedemos) (10), o fato � que a EC n. 45/2004 trouxe para a Justi�a do Trabalho uma casu�stica diversa, rica e multiforme, apta a desafiar episodicamente a impetra��o de mandado de seguran�a contra ato de autoridade de fiscaliza��o laboral (auditores-fiscais do trabalho e, no limite, a pr�pria Delegacia ou Subdelegacia Regional do Trabalho). Tal ser�, por exemplo, o caso de uma interdi��o administrativa de estabelecimento por suposto risco grave e iminente aos trabalhadores do local (artigo 161, caput, da CLT), levada a cabo pelo delegado regional do trabalho � m�ngua de laudo t�cnico do servi�o competente: � vista do que disp�em os artigos 5�, XXII e 170, caput e inciso II, da CRFB, e em face dos condicionamentos do pr�prio artigo 161 da CLT, a aparente les�o atual a direitos l�quidos e certos do empregador (o direito de propriedade e o direito de empresa), com ferimento da legalidade, autorizar� a impetra��o da seguran�a, cabendo ao juiz do Trabalho decidir in concreto, na perspectiva do princ�pio da proporcionalidade (11). Diga-se que, em tais casos, o r�u (= legitimado passivo) ser� a UNI�O, pessoa jur�dica de direito p�blico interno, e n�o a autoridade coatora a quem incumbir� prestar as informa��es e cumprir o mandamus (12). O rito, por outro lado, ser� o sumar�ssimo da Lei 1.533, de 31.12.1951, com remiss�o subsidi�ria ao C�digo de Processo Civil (interpreta��o extensiva do artigo 18 da Lei 1.533/51) e n�o � Consolida��o das Leis do Trabalho. Ao mais, nos termos do artigo 17, caput, os processos de mandado de seguran�a ter�o prioridade sobre todos os outros atos judiciais, exceto habeas corpus (ou, em primeira inst�ncia, alvar�s de soltura), cabendo observar o prazo de vinte e quatro horas para a conclus�o do processo, com vistas ao disposto no artigo 7� (notifica��o do indigitado coator e concess�o liminar do writ), a contar da distribui��o do feito (artigo 17, par. �nico). A duas, assiste inteira raz�o a DALAZEN quando ressalta a compet�ncia da Justi�a do Trabalho para a execu��o dos t�tulos extrajudiciais derivados da atividade fiscal do Minist�rio do Trabalho. Com efeito, as execu��es t�m indiscut�vel natureza de a��o, � luz da teoria geral do processo; logo, nada justifica que sejam alijadas do conceito complessivo encerrado na express�o "a��es relativas �s penalidades administrativas". Entre as penalidades previstas na legisla��o brasileira, as multas aplicadas pelos delegados regionais do trabalho (artigos 48 e 634, caput, da CLT) s�o as mais recorrentes, disseminando-se por toda a Consolida��o das Leis do Trabalho, desde o artigo 47 at� os artigos 626 a 642, que disciplinam o processo das multas administrativas. Nos termos do artigo 642 da CLT, a cobran�a judicial dessas multas obedecer� ao disposto na legisla��o aplic�vel � cobran�a da d�vida ativa da Uni�o (i.e., Lei 6.830/80), "sendo promovida, no Distrito Federal e nas capitais dos Estados em que funcionarem Tribunais Regionais do Trabalho, pela Procuradoria da Justi�a do Trabalho, e, nas demais localidades, pelo Minist�rio P�blico Estadual, nos termos do Dec.-lei 960, de 17 de dezembro de 1938". Ocorre, por�m, que os �rg�os do Minist�rio P�blico do Trabalho - e tanto menos os dos Minist�rios P�blicos Estaduais - j� n�o exercem, no dia-a-dia, essa fun��o executiva, at� mesmo porque a atividade fiscal estava absolutamente dissociada de seus ambientes de atua��o (respectivamente, a Justi�a do Trabalho e as Justi�as estaduais). A execu��o ocorria na Justi�a Federal e, por conseguinte, era promovida pela Procuradoria da Fazenda Nacional (13). Agora, a quest�o reaviva-se: tratando-se de d�bito inscrito na d�vida ativa da Uni�o, � ineg�vel a legitimidade ativa da Procuradoria da Fazenda Nacional; mas, � merc� do teor do artigo 642 da CLT (ainda em vigor), tampouco se pode negar legitimidade ao Minist�rio P�blico do Trabalho e aos pr�prios Minist�rios P�blicos estaduais. A nosso ver, h� uma legitimidade concorrente (que, na verdade, sempre existiu, j� que a Procuradoria da Fazenda Nacional foi criada em 1850, pelo Decreto n. 736, e depois reorganizada em 1934, pelo Decreto n. 24.036), que se resolver� bem, caso as Procuradorias Regionais do Trabalho exer�am, por seus procuradores, a "compet�ncia" dada pelo artigo 746, "g", da CLT (14), nas sedes de Tribunais Regionais do Trabalho, e a Procuradoria da Fazenda Nacional continue a faz�-lo nas demais localidades, onde o Minist�rio P�blico do Trabalho n�o est� instalado e os Minist�rios P�blicos Estaduais s�o tendencialmente refrat�rios. Quanto � cr�tica, de fundo sistem�tico, diz respeito ao fato de que a nova compet�ncia cinge-se �s penalidades oriundas do desrespeito � legisla��o trabalhista stricto sensu (15), i.e., �s penalidades impostas ao empregador. N�o cabe discutir essa tese, porque - insista-se - n�o � sequer tese, mas fato: a EC n. 45/2004 n�o deixou margem a d�vidas quando outorgou � Justi�a do Trabalho compet�ncia para as causas relativas �s san��es administrativas impostas ao empregador, e t�o-s� a ele, pelos �rg�o de fiscaliza��o laboral. Nada obstante, e em inexplic�vel disson�ncia, o novel artigo 114, I, da CRFB fia-se em uma acep��o ampla de "rela��o de trabalho", que a doutrina un�nime reconhece n�o se ater � rela��o de trabalho subordinado. Antes, alcan�a o trabalho eventual, o trabalho aut�nomo, o trabalho liberal e o trabalho gracioso, desde que presentes certos pressupostos (16). Ora, tamb�m essas formas de trabalho sujeitam-se � fiscaliza��o, uma vez que o Sistema Federal de Inspe��o do Trabalho tem por finalidade assegurar, em todo territ�rio nacional, a aplica��o das disposi��es legais, internacionais (ratificadas), administrativas e convencionais (conven��es, acordos e contratos coletivos) relativas � prote��o dos trabalhadores no exerc�cio da atividade laboral (artigo 1� do Regulamento da Inspe��o do Trabalho) (17), sem distin��es. Evidentemente, finalidade t�o ambiciosa, que diz com a pr�pria dignidade da pessoa humana (artigo 1�, III, da CRFB), n�o se reduz � hip�tese do trabalho subordinado. Assim, e.g., certo hospital poder� ser autuado pela fiscaliza��o do trabalho se n�o garantir aos profissionais liberais que ali atuam condi��es m�nimas de higiene e salubridade (a par da fiscaliza��o sanit�ria, que haver� de ser igualmente acionada); da mesma forma, uma empresa tomadora de servi�os pode ser autuada pelas p�ssimas condi��es de trabalho proporcionadas aos prestadores de servi�o que se ativam no local sem v�nculo de subordina��o (e.g., trabalhadores tempor�rios ou prestadores-cooperadores - sem preju�zo da multa que porventura se aplique ao fornecedor de m�o-de-obra). E n�o � outra a conclus�o derivada da interpreta��o sistem�tica do Regulamento da Inspe��o do Trabalho. Se n�o, vejamos:
(a) o artigo 9� estabelece que a inspe��o do trabalho ser� promovida em todas as empresas, estabelecimentos e locais de trabalho, p�blicos ou privados, estendendo-se aos profissionais liberais e institui��es sem fins lucrativos, bem como �s embarca��es estrangeiras em �guas territoriais brasileiras;
(b) o artigo 14 sujeita � fiscaliza��o n�o apenas os empregadores, mas tamb�m os tomadores e intermediadores de servi�os, empresas, institui��es, associa��es, �rg�os e entidades de qualquer natureza ou finalidade, estando todos obrigados a franquear, ao auditor-fiscal do trabalho, o acesso aos respectivos estabelecimentos, depend�ncias e locais de trabalho, bem como a exibir os documentos e materiais requisitados para fins de inspe��o;
(c) o artigo 18, I, diz competir aos auditores-fiscais do trabalho, em todo o territ�rio nacional, verificar o cumprimento das disposi��es legais e regulamentares, inclusive as relacionadas � seguran�a e � sa�de no trabalho, "no �mbito das rela��es de trabalho e de emprego". Ora, � por isso inapel�vel, mormente � vista da men��o dicot�mica do artigo 18, I, do Regulamento, que para haver inspe��o do trabalho basta ocorrer trabalho humano, i.e., atividade produtiva valorizada a se (18). Nem poderia ser diferente: do ponto de vista substancial, dizer o contr�rio seria restringir a tutela p�blica da integridade humana (f�sica e moral) aos trabalhadores subordinados sob reg�ncia celet�ria; e, do ponto de vista operacional, seria deixar em suspenso a legitimidade in tese da inspe��o laboral at� que houvesse manifesta��o do Poder Judici�rio acerca da natureza empregat�cia de rela��es jur�dico-laborais sob controv�rsia ontol�gica. Tudo isso entendido, conclui-se que - conquanto mais raramente, em face da acentuada vulnerabilidade �nsita aos regimes de subordina��o direta - poder�o resultar, da fiscaliza��o ordin�ria, penalidades administrativas a terceiros n�o-empregadores: ao tomador de servi�os, ao intermediador de servi�os, �s associa��es (e.g., as genu�nas cooperativas) (19) e, para mais, a "�rg�os ou entidades de qualquer natureza ou finalidade" (artigo 14). Seria de se esperar que a express�o "rela��es de trabalho", inscrita no inciso VII do artigo 114, tivesse os mesmos sentido e alcance adquiridos no inciso I, de molde a atrair para a Justi�a do Trabalho as a��es relativas a todas aquelas penalidades. Mas n�o foi assim. Em todos esses casos (terceiros n�o-empregadores), conquanto se trate de fiscaliza��o do cumprimento de disposi��es internacionais, legais, regulamentares e/ou convencionais de prote��o de trabalhadores, as a��es relativas �s san��es administrativo-laborais continuar�o a ser da compet�ncia da Justi�a Federal. No caso do inciso I, vale a m�xima latina - "ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus". J� nesta esp�cie (inciso VII), houve clara e irretorqu�vel distin��o.
3. O Direito Administrativo Sancionador. Princ�pios retores
Quanto se cuida de lit�gios relativos �s penalidades (san��es) impostas pelo Estado-Administra��o a pessoas f�sicas ou jur�dicas, cuida-se de Direito Administrativo Sancionador.
O Direito Administrativo Sancionador pode ser definitivo como o sub-ramo do Direito Administrativo que enfoca, regula e estuda o exerc�cio da potestade sancionat�ria administrativa pelo Estado-Administra��o, e bem assim os seus princ�pios, institutos e procedimentos. Como antecipado (t�pico 1), n�o tem autonomia, inserindo-se nos quadros do Direito Administrativo; nesse �mbito, todavia, aproxima-se sobremodo do Direito Penal, com o qual faz divisas n�o raro t�nues (como, e.g., em mat�ria de responsabilidade penal [?] de pessoas jur�dicas) (20). Neste, por�m, � o Estado-Juiz quem exerce a potestade sancionat�ria penal.
Nessas bases, doutrina e jurisprud�ncia alien�genas buscaram discrepar, com alguma seguran�a, o Direito Penal do Direito Administrativo Sancionador. Entre tantos esc�lios nesse sentido, conv�m reproduzir, pela import�ncia institucional, pela relativa identidade geopol�tica e tamb�m pela concis�o cient�fica, julgado c�lebre do Tribunal Supremo de Justicia da Venezuela, dado em mar�o de 2001 (j� sob a �gide da Constituci�n de 1999), que naquelas plagas resolveu em definitivo o dilema. Na oportunidade, decidiu o Tribunal que el criterio sostenido por la jurisprudencia patria asume la tesis de la dualidad del ejercicio del ius puniendi del Estado, estableciendo como elemento diferenciador el telos perseguido por una u otra manifestaci�n de la potestad punitiva. As� las cosas, observa esta Sala que seg�n el criterio establecido, la potestad punitiva del Estado corresponde al campo de estudio y aplicaci�n del Derecho Penal, cuando la conducta antijur�dica haya sido catalogada como tal, siendo necesario castigar dichas conductas a los efectos de mantener la paz social, como �nica herramienta para la consecuci�n del bien com�n. Es justamente por esta raz�n que el castigo tradicionalmente y generalmente aplicado es la pena de privaci�n de libertad.
De otra parte, el objeto de estudio y aplicaci�n del Derecho Administrativo Sancionador, es el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los �rganos del Poder P�blico actuando en funci�n administrativa, requerida a los fines de hacer ejecutables sus competencias de �ndole administrativo, que le han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad p�blica (21).
Com isso, a Corte suprema venezuelana filiou-se � tese da distin��o qualitativa entre os il�citos administrativos e os il�citos penais. A constru��o dessa tese deve-se ao alem�o EBERHARD SCHMIDT que, baseado nos estudos de GOLDSCHMIDT, procurou harmonizar, no p�s-guerra, a interven��o conformadora do Estado (indispens�vel para a tarefa de reconstru��o nacional da Alemanha ocidental) e o respeito pelo cidad�o e pelos direitos humanos (� merc� do estigma impingido pelos horrores do nazismo) (22). Nesse diapas�o, identificaram-se quatro diferen�as qualitativas, duas de primeira ordem (as primeiras na seq��ncia) e outras duas secund�rias. Quanto ao bem jur�dico, ponderou-se que os il�citos penais lesam ou p�em em perigo bens jur�dicos fundamentais de dignidade constitucional, enquanto os il�citos administrativos constituem pura desobedi�ncia a comandos da Administra��o e, quando muito, s�o infra��es de perigo abstrato (da� a cr�tica aos crimes de perigo abstrato e a paulatina despenaliza��o das contraven��es penais, passando a il�citos de mera ordena��o social, como se viu na Alemanha - com a Gesetz �ber Ordnungswidrigkeiten (23) -, em Portugal - Decreto-lei n. 232/79 e, depois, Decreto-lei n. 433/82 (24) - e tamb�m em outros pa�ses) (25) (26). Quanto � resson�ncia �tica, o il�cito penal � eticamente desvalorado (= desvalor da a��o), enquanto o il�cito contra-ordenacional ou administrativo � eticamente neutro ou indiferente (o que converge, na doutrina brasileira, para o pensamento de que a mera omiss�o negligente de anotar a CTPS - que � infra��o administrativa, ut artigo 47 da CLT - n�o faz do empregador um criminoso) (27). Quanto � culpabilidade, ela se dirige, no il�cito penal, ao �ntimo de cada agente, para ali encontrar a consci�ncia da ilicitude (atual ou potencial), assumindo foros estigmatizantes; j� no il�cito administrativo, h� t�o-s� um ju�zo de mera censura social, presumindo-se consabida a ilicitude da conduta. Enfim, quanto � san��o, entre os il�citos penais trata-se de uma pena, que tem sentido expiat�rio e ressocializador; no il�cito administrativo, n�o h� pena stricto sensu, mas ato de coer��o administrativa sem fun��o ressocializadora (28).
De outra parte, h� os que sustentam que a diferen�a entre os il�citos administrativos e os il�citos penais � de mera intensidade (distin��o quantitativa), assim como, entre os il�citos penais, discrepam em intensidade o crime e a contraven��o penal (que NELSON HUNGRIA chamava de "crime-an�o"). Nesse sentido, HANS WELZEL sustentava haver uma linha cont�nua de ilicitude material que � mais forte no �mbito do Direito Penal e vai se tornando progressivamente mais fraca fora dele; mas � ainda no curso dessa linha que se situa o Direito Administrativo sancionador. Na mesma ensancha, HELMUTH MAYER e LANG HINRICHSEN sustentaram, em cr�tica � tese anterior, que h� realmente infra��es administrativas �tico-socialmente neutras, como outras existem que s�o providas de claro desvalor �tico-social (imagine-se, e.g., o descumprimento patronal contumaz das normas de seguran�a do trabalho) (29), de modo que, � merc� de uma tal heterogeneidade, a distin��o n�o poderia ser de subst�ncia, mas de intensidade (30). Filiamo-nos a essa segunda orienta��o. N�o raro, distinguir ontologicamente entre uma infra��o penal e uma infra��o administrativa � obra fict�cia, porque as op��es legislativas s�o feitas em contextos hist�ricos e socioecon�micos diversos. Assim, enquanto a contrata��o de empregados menores de dezesseis anos � mera infra��o administrativa (artigo 403 c.c. artigo 434 da CLT), distribuir ornamento que utilize a cruz gamada para fins de divulga��o do nazismo � crime inafian��vel punido com reclus�o de dois a cinco anos (artigo 20, �1�, da 7.716/89, na reda��o da Lei 9.459/97) - e, no entanto, queremos crer que o desvalor �tico-social da primeira conduta supere em boa medida o dessa �ltima (31). Ademais, em mat�ria de contra-ordena��es laborais o certo � que, em regra, a infra��o administrativa traz consigo forte carga de desvalor �tico, j� que afeta direta ou indiretamente a dignidade da pessoa humana trabalhadora. Logo, a diferen�a entre o il�cito administrativo e o il�cito penal decerto n�o �, sobretudo em mat�ria juslaboral, de subst�ncia ou ontol�gica; mas de mera intensidade ("quantidade"), variando ao sabor da consci�ncia coletiva e dos arroubos pol�ticos. E, j� por isso, torna-se f�cil apreender aquela proximidade b�sica entre o Direito Administrativo sancionador - especialmente o laboral - e o Direito Penal. Aproxima��o que, por sua vez, tem conseq��ncias inevit�veis, no plano substancial e no plano procedimental. Para perceb�-las, por�m, importa encontrar o que afinal deriva daquela diferen�a meramente "quantitativa" entre o il�cito penal e o il�cito administrativo.
Como bem obtempera SABBAD SOARES, o Direito Administrativo sancionador distingue-se do Direito Penal, em termos pr�ticos, por tr�s aspectos: (a) a culpa � de rigor, e n�o o dolo (i.e., a culpa n�o precisa vir expressa no tipo, diversamente do que ocorre no Direito Penal, ut artigo 18, par. �nico, do CP); (b) o Direito Administrativo sancionador � um Direito sumamente preventivo e n�o preventivo-repressivo, como � o Direito Penal; e (c) prevalece, no campo de a��o do Direito Administrativo sancionador, os il�citos de perigo abstrato e - acres�a-se - os de mera desobedi�ncia (32). A par disso, aduza-se ainda que os tipos administrativos s�o, de regra, mais abertos que os tipos penais estritos, que vazam normas penais incriminadoras (e, no entanto, ainda assim s�o - ou devem ser - tipos). Quanto ao mais, por�m, o Direito Administrativo sancionador segue as linhas gerais do Direito Penal, mesmo porque, a rigor, a pol�cia administrativa tanto pode agir preventivamente (como, por exemplo, proibindo o porte de arma ou a dire��o de ve�culos automotores), como pode agir repressivamente (a exemplo do que ocorre quando apreende a arma usada indevidamente ou a licen�a do motorista infrator). No entanto, pode-se dizer que, nas duas hip�teses, ela est� tentando impedir que o comportamento individual cause preju�zos maiores � coletividade; nesse sentido, � certo dizer que a pol�cia administrativa � preventiva (33). Da� que, ao cabo e ao fim, a diferen�a fundamental � de car�ter funcional (a pol�cia administrativa � exercida por meio de atos administrativos dotados de auto-executoriedade, enquanto a repress�o penal pressup�e a movimenta��o da m�quina judici�ria) (34) e se percebe mais vivamente no que diz com os respectivos �mbitos de incid�ncia: a primeira se rege pelo Direito Administrativo e incide sobre bens, direitos ou atividades, enquanto a segunda sujeita-se ao regramento do Direito Processual Penal e incide diretamente sobre pessoas (35).
Nada obstante, � luz da Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil, qualquer priva��o ou constrangimento, num e noutro caso, pressup�e garantias m�nimas em favor do cidad�o. Com efeito, o inciso LIV do artigo 5� da CRFB disp�e que "ningu�m ser� privado da liberdade [pessoas] ou de seus bens [bens, direitos, atividades] sem o devido processo legal", enquanto o inciso LV do mesmo preceito estabelece que "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes" (g.n.). Da leitura conjunta dos dois dispositivos extrai-se que h�, tamb�m na �rbita administrativa, o direito fundamental ao devido processo administrativo. Note-se que, na perspectiva do Direito anglo-sax�nico (de onde � origin�ria), a express�o "due processo f law" n�o abrange apenas as garantias processuais do cidad�o, mas tamb�m os pressupostos materiais que conferem legitimidade � atividade potestativa do Estado (36). Com essa vis�o, haveremos de tratar indiscriminadamente, doravante, os princ�pios de Direito e de Processo Penal que s�o importados pelo Direito Administrativo penal.
A exig�ncia do devido processo administrativo (substantivo e adjetivo) � tanto mais verdadeira quando se trate de Direito Administrativo sancionador ("acusados em geral"), a ponto de, p. ex., a Constitui��o portuguesa ter equiparado esse sub-ramo do Direito Administrativo, para certos efeitos processuais, ao pr�prio processo penal (artigo 32�, 10, da Constitui��o da Rep�blica Portuguesa). Veja-se:
Nos processo de contra-ordena��o, bem como em quaisquer processos sancionat�rios, s�o assegurados ao arguido os direitos de audi�ncia e defesa (37). Dada essa premissa constitucional, que n�o � menos verdadeira no Brasil (se bem que menos expl�cita e muito menos explorada), compreende-se, em boa doutrina, que
Existe uma [relativa] identidade de princ�pios do Direito Penal e do Direito Administrativo Sancionador. Como corol�rio dessa identidade de princ�pios deriva a exig�ncia de um elemento subjectivo na infrac��o administrativa, o que implica que a reprova��o que a san��o representa s� ser� procedente quando a conduta tipificada possa ser atribu�da ao autor, a t�tulo de dolo ou culpa (38).
Essa � a primeira ila��o relevante para a nossa abordagem: o princ�pio da responsabilidade subjetiva - chamado "princ�pio da culpabilidade" nas constru��es fi�is � teoria causal-naturalista da a��o (39)] - tem aplica��o mitigada no �mbito do Direito Administrativo sancionador. Ainda que n�o se exija, em mat�ria administrativo-penal, que a Administra��o prove o dolo ou a culpa do cidad�o, � fato que o elemento subjetivo � imprescind�vel para a punibilidade da conduta, porque n�o h� consagra��o legal, nessa esp�cie, da responsabilidade objetiva do indigitado infrator (sendo ab ovo inaplic�vel a regra do artigo 927, par. �nico, do NCC, porque n�o se trata de responsabilidade civil stricto sensu, mas de responsabilidade administrativa) (40). Isso significa que a autua��o administrativa gera uma praesumptio juris tantum de culpa lata, � vista do princ�pio da presun��o de veracidade e de legitimidade dos atos administrativos (41). Nada obstante, � dado ao indigitado infrator, em a��o desconstitutiva (anulat�ria) ou declarat�ria de nulidade, fazer a prova de que os atos ou omiss�es deveram-se ao caso fortuito, � for�a maior, � culpa da "v�tima" ou � culpa de terceiro (assim, e.g., o empregador rural poder� demonstrar, para os fins do artigo 18, caput, da Lei 5.889/73, que n�o conservou em funcionamento a escola prim�ria a que se refere o artigo 16 porque todos os professores se recusaram ao comparecimento, em face das dificuldades de acesso agravadas pelas chuvas torrenciais). Note-se, por�m, que a presun��o de culpa alcan�a as diversas modalidades da culpa (inclusive a culpa in omittendo, in vigilando e in eligendo), de modo que n�o bastar� provar que a infra��o foi materialmente praticada por um empregado ou preposto, � revelia do empregador; ter-se-� de demonstrar, igualmente, que a conduta desatinada contrariou qualquer expectativa razo�vel e se esquivou sintomaticamente das a��es ordin�rias de fiscaliza��o do propriet�rio (como, e.g., nos casos em que o gerente ou administrador age com a inten��o deliberada de prejudicar o empregador). No Brasil, a legisla��o d� ind�cios veementes da subjetiva��o da responsabilidade administrativa na mat�ria laboral, no sentido psicol�gico (atitude �ntima) e no sentido social (reprovabilidade social in concreto - que �, a rigor, o sentido da culpabilidade normativa no Direiro Penal). O artigo 5� da Lei 7.855/89, que "altera a Consolida��o das Leis do Trabalho, atualiza os valores das multas trabalhistas, amplia sua aplica��o, institui o Programa de Desenvolvimento do Sistema Federal de Inspe��o do Trabalho, e d� outras provid�ncias", j� o revela: as multas previstas na legisla��o trabalhista ser�o agravadas at� o grau m�ximo nos casos de artif�cio, ardil, simula��o, desacato, embara�o ou resist�ncia � a��o fiscal (= comportamentos indici�rios da consci�ncia atual do il�cito e da predisposi��o em infringir a lei) e, por outro lado, levar-se-� em conta, "al�m das circunst�ncias atenuantes ou agravantes", a situa��o econ�mico-financeira do infrator e os meios a seu alcance para cumprir a lei (i.e., o �ndice objetivo e subjetivo da exigibilidade da conduta diversa). Da mesma forma, o artigo 3�, caput, prev� a dobra da multa em caso de reincid�ncia, que � igualmente indici�ria de maior culpabilidade. � o que se v�, enfim, no artigo 2� da Portaria n. 290, de 11.04.1997, do Minist�rio do Trabalho ("Aprova normas para a imposi��o de multas administrativas previstas na legisla��o trabalhista"), que estabelece a gradua��o das multas por interm�dio de v�rios crit�rios individualizadores da responsabilidade, entre os quais a "inten��o do infrator" (inciso II), ut artigos 75, caput, e 351, caput, da CLT. Diante das constata��es do par�grafo anterior, termina-se por concluir que, para al�m do princ�pio da responsabilidade subjetiva, o Direito Administrativo sancionador brasileiro ainda incorporou, em mat�ria laboral - se bem que de forma mitigada -, o princ�pio da individualiza��o da pena e o pr�prio princ�pio da culpabilidade, no que diz com a pessoa f�sica infratora. Esses s�o princ�pios penais que a doutrina usualmente deriva dos incisos XLV e XLVI da CRFB (42).
No caso de pessoas jur�dicas, a responsabilidade subjetiva afere-se "par ricochet", consoante a constru��o francesa para o artigo 121-2 do Code p�nal (43). Nessa esteira, tal responsabilidade pressup�e que a infra��o seja cometida por decis�o do seu representante legal ou contratual, ou de seu preposto, ou do seu �rg�o colegiado, em nome da entidade, no seu interesse e/ou em seu benef�cio (aplica��o anal�gica e extensiva do artigo 3�, caput, da Lei 9.605/98). Dando-se o fortuito, a for�a maior ou a culpa da "v�tima" ou de terceiros (exclu�dos desse conceito os representantes, os prepostos e os �rg�os de gest�o, que s�o "parte" da pessoa jur�dica), exime-se a pessoa jur�dica de responsabilidade administrativa; mas o �nus da prova � sempre da pessoa jur�dica. Em suma, tudo o que se disse at� aqui apura-se em rela��o aos bra�os humanos da empresa (exceto no que for objetivo, como p. ex. a reincid�ncia, que pode ser apurada objetivamente, independentemente da persecu��o do dado subjetivo-psicol�gico). Nada obsta, outrossim, que a lei ordin�ria crie hip�teses de responsabilidade objetiva da empresa em mat�ria administrativo-penal. Para tanto, contudo, dever� diz�-lo expressamente.
Mas n�o � apenas o princ�pio da responsabilidade subjetiva que � atra�do para a seara do Direito Administrativo sancionador. Outros tamb�m o s�o - v�rios oriundos do Direito Processual Penal e outros tantos do Direito Penal. Passemos � men��o daqueles mais relevantes (referindo, quando o caso, a legisla��o das inspe��es laborais).
O princ�pio da oficialidade � certamente aplic�vel. O processo administrativo inicia-se oficiosamente, com a participa��o das autoridades policiais ou de fiscaliza��o, de of�cio ou mediante den�ncia particular, que sequer necessita ser identificada. N�o h�, portanto, qualquer v�cio na autua��o fundada em "den�ncia an�nima", visto como a autoridade pode agir de of�cio (44). Em Portugal, essa caracter�stica decorre do teor dos artigos 33� e 54� do Decreto-lei 433/85. No Brasil, em mat�ria de inspe��o laboral (� falta de uma legisla��o geral que planifique o Direito Administrativo sancionador), a oficialidade deflui da interpreta��o conjugada dos artigos 628, caput, da CLT (45) e 15 do Regulamento da Inspe��o do Trabalho [46], entre outros. O princ�pio da oficialidade ainda se particulariza, no curso do procedimento, como princ�pio do impulso obrigat�rio, tal qual se l� no artigo 629, �2�, da CLT:
Lavrado o auto de infra��o, n�o poder� ele ser inutilizado, nem sustado o curso do respectivo processo, devendo o agente da inspe��o apresent�-lo � autoridade competente, mesmo se incidir em erro. Com amparo nesse preceito, o Minist�rio P�blico do Trabalho poder� questionar, em ju�zo, a abrupta interrup��o de um processo administrativo infracional instaurado em face de certo empregador, colimando instar a autoridade fiscal a prosseguir com a apura��o administrativa (provimento mandamental) e apurar responsabilidades funcionais na esfera civil (provimento condenat�rio). F�-lo-� mediante a��o civil p�blica, nos termos dos artigos 1�, IV, e 11 da Lei 7.347/85; e, para ambas as pretens�es, ser� competente a Justi�a do Trabalho, ex vi do artigo 114, VII, da CRFB.
Os princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa tamb�m aparece no imo do Direito Administrativo sancionador - entre n�s, qui�� com maior visibilidade que todos os outros, em face da norma disposta no artigo 5�, LV, da CRFB. Corresponde ao mais elementar direito que assiste a qualquer arguido, que � o de confrontar a acusa��o com a posi��o que ele assume relativamente a cada facto, a possibilidade de questionar toda e qualquer dilig�ncia que possa p�r em causa a presun��o de inoc�ncia de que beneficia at� � condena��o transitada em julgado (47). O exerc�cio desse direito pressup�e, em bom Direito, os corol�rios da audi�ncia e da defesa. Como vimos, a Constitui��o portuguesa os garante - inclusive o direito de audi�ncia - mesmo em mat�ria administrativo-penal. E � o que se passa entre n�s, no campo das infra��es administrativo-laborais, embora de modo menos categ�rico: o direito de defesa consta do artigo 629, �3�, da CLT (48), precedendo a imposi��o da penalidade (como � de rigor) [49], enquanto o direito de audi�ncia decorre do artigo 632 da CLT, o qual garante que Poder� o autuado requerer a audi�ncia de testemunhas e as dilig�ncias que lhe parecerem necess�rias � elucida��o do processo, cabendo, por�m, � autoridade julgar da necessidade de tais provas. Admitir o direito de realizar provas orais significa admitir a fortiori o direito de audi�ncia, porque � nela que as provas orais ser�o produzidas. E, � claro, de tudo lavrar-se-� ata circunstanciada, n�o sendo l�cito deixar de consignar a tese e a vers�o do indigitado infrator, caso acres�am �quilo que j� constou da pe�a de defesa. � importante observar que a prerrogativa de "julgar da necessidade" das provas n�o � discricion�ria, mas vinculada: a autoridade administrativa deve motivar o indeferimento (e.g., prop�sito protelat�rio ou chicana) e, em o fazendo, condiciona a legalidade do ato administrativo � veracidade dos motivos (teoria dos motivos determinantes) (50).
Nesse diapas�o, imposta a penalidade sem que ao indigitado infrator se tenha o exerc�cio adequado do direito de defesa (se, e.g., por culpa alheia n�o lhe chegar �s m�os o auto de infra��o, quando enviado por meio postal - artigo 629, caput, in fine, da CLT), ou sem que lhe tenha sido concedido o direito de audi�ncia (se, e.g., as provas testemunhais n�o eram protelat�rias, mas a autoridade as indeferiu por esse motivo), o ato administrativo punitivo � nulo de pleno direito, por afrontar norma constitucional (artigo 5�, LV, da CRFB) e conseq�entemente violar regra fundamental atinente � forma do procedimento, que � de obedi�ncia indispens�vel pela sua natureza e pelo interesse p�blico que a inspira (51). A a��o declarat�ria da nulidade, que se julgar� procedente, tramitar� pela Justi�a do Trabalho (artigo 114, VII, da CRFB).
� esse mesmo artigo 632 da CLT que demonstra se aplicar ao Direito Administrativo sancionat�rio, em seara laboral, o princ�pio da investiga��o ou da verdade material. Da� se autorizar ao indigitado infrator a produ��o de provas que seriam impens�veis numa concep��o arcaica de processo administrativo infracional. � evidente que � autoridade administrativa n�o compete produzir provas da inoc�ncia do indigitado; n�o pode, por�m, negar-se �s dilig�ncias que efetivamente contribuam � elucida��o dos fatos, sob pena de comprometer a legalidade e a legitimidade de um futuro ato administrativo punitivo. Na dic��o de SOARES RIBEIRO, que parece servir para o Direito nacional,
Naturalmente que � o princ�pio da verdade material o que tem aplica��o no campo do direito de mera ordena��o como, de resto, no direito processual penal, onde de nada valer� uma rigorosa e impec�vel interpreta��o e aplica��o dos preceitos legais se previamente n�o tiverem sido devidamente apurados os factos materiais a que elas t�m de se subsumir (52).
Enfim, do Direito Penal proviria, ainda, o princ�pio da tipicidade, de modo a n�o permitir o exerc�cio absolutamente discricion�rio da potestade sancionat�ria administrativa. Trata-se, por�m, de um princ�pio de tipicidade relativa, j� que n�o se justifica, pelo �mbito de incid�ncia do Direito Administrativo sancionador (bens, direitos e atividades), aplicar � hip�tese o princ�pio da fragmentariedade, t�o caro ao Direito Penal. Ademais, a exist�ncia desse princ�pio � contestada em alguns nichos, como p. ex. no Direito Administrativo disciplinar (em cujos lindes DI PIETRO advoga, ao contr�rio, um "princ�pio da atipicidade") (53). Isso n�o nos parece verdadeiro, notadamente quanto � penalidade em si mesma: n�o pode a autoridade administrativa criar uma penalidade, ao alvedrio da lei, e tanto menos poder� faz�-lo em mat�ria disciplinar (e.g., transferir um juiz n�o-vital�cio como efeito de puni��o, conquanto a Lei Org�nica da Magistratura Nacional n�o preveja, entre as san��es aplic�veis, a penalidade de transfer�ncia) (54). Isso significa que viceja, in casu, o princ�pio "nulla poena sine lege". Deixamos, por�m, essa discuss�o para outro estudo, face �s restri��es de espa�o.
Alfim, diante dos elementos at� aqui coligidos, alinhavam-se, � guisa de conclus�o, as ila��es que se seguem.
1. A Emenda Constitucional n. 45/2004 conferiu � Justi�a do Trabalho a compet�ncia material para o processo e o julgamento das a��es relativas �s penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos �rg�os de fiscaliza��o das rela��es de trabalho (artigo 114, VII, da CRFB), o que atrai para o seu universo lit�gios de cariz administrativo-penal, pr�prios do chamado Direito Administrativo sancionador.
2. A nova compet�ncia lan�a p�-de-cal sobre a tese do n�o-cabimento da impetra��o de mandados de seguran�a em primeira inst�ncia: s�o agora indelevelmente cab�veis, perante as Varas do Trabalho, contra atos de autoridade dos �rg�o da fiscaliza��o laboral que malfiram direito l�quido e certo do cidad�o. 3. O artigo 114, VII, da CRFB tamb�m atribui � Justi�a do Trabalho compet�ncia para as a��es desconstitutivas (anulat�rias) e declarat�rias (de nulidade) que tenham por objeto ato administrativo punitivo derivado da fiscaliza��o do trabalho e, bem assim, a execu��o dos t�tulos extrajudiciais derivados da atividade fiscal do Minist�rio do Trabalho. A prop�sito dessa execu��o - que se aproxima, por um lado, daquelas do artigo 876, caput, 2� parte, da CLT (t�tulos extrajudiciais) e, por outro, daquelas do par�grafo �nico do mesmo preceito (artigo 114, VIII, da CRFB) -, conv�m que as Procuradorias Regionais do Trabalho exer�am, por seus procuradores, a "compet�ncia" dada pelo artigo 746, "g", da CLT, nas sedes de Tribunais Regionais do Trabalho, e a Procuradoria da Fazenda Nacional continue a faz�-lo nas demais localidades.
4. A nova compet�ncia cinge-se �s penalidades oriundas do desrespeito � legisla��o trabalhista stricto sensu e �s penalidades impostas ao empregador, muito embora possam se dar penalidades administrativas aplicadas a terceiros n�o-empregadores (tomador de servi�os, intermediador de servi�os, associa��es e, em geral, "�rg�os ou entidades de qualquer natureza ou finalidade", ex vi do artigo 14 do Regulamento da Inspe��o do Trabalho), que continuar�o a ser da compet�ncia da Justi�a Federal. 5. A diferen�a entre os il�citos administrativos e os il�citos penais � de mera intensidade (distin��o quantitativa), com reflexos de car�ter basicamente funcional (a pol�cia administrativa � exercida por meio de atos administrativos dotados de auto-executoriedade, enquanto a repress�o penal pressup�e a movimenta��o da m�quina judici�ria), percebendo-se-a mais vivamente na compara��o dos respectivos �mbitos de incid�ncia (o Direito Administrativo sancionador incide prevalentemente sobre bens, direitos e/ou atividades, enquanto o Direito Penal e o Direito Processual Penal direta e prevalentemente sobre pessoas).
6. A Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil garante, por for�a dos incisos LIV e LV do artigo 5�, o devido processo administrativo (substantivo e adjetivo).
7. Nessa ensancha, o princ�pio da responsabilidade subjetiva tem aplica��o no �mbito do Direito Administrativo sancionador, mas com conte�do mitigado, uma vez que autua��o administrativa gera uma praesumptio juris tantum de culpa lata, � vista do princ�pio da presun��o de veracidade e de legitimidade dos atos administrativos. 8. A legisla��o brasileira sinaliza claramente a subjetiva��o da responsabilidade administrativa na mat�ria laboral, no sentido psicol�gico (atitude �ntima) e no sentido social (reprovabilidade social in concreto), consoante artigos 3� e 5� da Lei 7.855/89, artigo 2� da Portaria n. 290, de 11.04.1997, e artigos 75, caput, e 351, caput, da CLT, entre outros.
9. O Direito Administrativo sancionador brasileiro ainda incorporou, em mat�ria laboral, o princ�pio da individualiza��o da pena e o pr�prio princ�pio da culpabilidade (artigo 5�, XLV e XLVI, da CRFB), com conte�dos mitigados.
10. No caso de pessoas jur�dicas, a responsabilidade subjetiva afere-se, para fins de puni��o administrativa, consoante a constru��o francesa para o artigo 121-2 do Code penal (responsabilidade reflexa ou "par ricochet"), o que pressup�e que a infra��o seja cometida por decis�o do seu representante legal ou contratual, ou de seu preposto, ou do seu �rg�o colegiado, em nome da entidade, no seu interesse e/ou em seu benef�cio (aplica��o anal�gica e extensiva do artigo 3�, caput, da Lei 9.605/98). Assim � porque, no sil�ncio da lei, presume-se, como regra, a responsabilidade subjetiva (que assume, in casu, os contornos da "vacarious liability" dos sistemas jur�dicos de raiz anglo-sax�nica). Nada obsta, por�m, que a lei ordin�ria crie hip�teses de responsabilidade objetiva da empresa em mat�ria administrativo-penal ("strict liability").
11. Aplica-se ao Direito Administrativo sancionador brasileiro, em mat�ria laboral, o princ�pio da oficialidade, consoante artigo 628, caput, da CLT e artigo 15 do Regulamento da Inspe��o do Trabalho, entre outros. Esse princ�pio particulariza-se no curso do procedimento administrativo, impondo-se a� como princ�pio do impulso obrigat�rio, ut artigo 629, �2�, da CLT. 12. Aplica-se ao Direito Administrativo sancionador brasileiro, em mat�ria laboral, os princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa, com proje��es concretas nos artigos 629, �3�, e 632 da CLT. Nesse �ltimo caso, a prerrogativa administrativa de "julgar da necessidade" das provas n�o � discricion�ria, mas vinculada e motivada, desafiando a aplica��o da teoria dos motivos determinantes.
13. O desrespeito aos princ�pios referenciados induzir� � nulidade e/ou � anulabilidade dos atos administrativos conseq�entes, desafiando impugna��o judicial na Justi�a do Trabalho (artigo 114, VII, da CRFB). Essas demandas vir�o, inexoravelmente. Da Magistratura do Trabalho espera-se, para agora e o futuro, que saiba ver al�m dos seus horizontes de outrora, canhestros para a sua capacidade de (re)produzir Justi�a social. H� diante de si horizontes outros - novos, ignotos, ambiciosos. H�, ainda, espa�o e oportunidade para produzir jurisprud�ncia valiosa no campo do Direito Administrativo sancionador, que entre n�s ainda n�o se produzira. Para faz�-lo, por�m, impende n�o amesquinhar-se. 5. Bibliografia CAETANO, MARCELLO. Manual de Direito Administrativo. 9� ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1980. CERNICCHIARO, Luiz Vicente. COSTA J�NIOR, Paulo Jos� da. Direito Penal na Constitui��o. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1990.
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(1) "Aos ju�zes federais compete processar e julgar [.] as causas em que a Uni�o, entidade aut�rquica ou empresa p�blica federal forem interessadas na condi��o de autoras, r�s, assistentes ou oponentes, exceto as de fal�ncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas � Justi�a Eleitoral e � Justi�a do Trabalho" (g.n.). (2) Assim, e.g., no Direito espanhol. Cfr., por todos, Alejandro Garcia Nieto, Derecho Administrativo Sancionador, Madrid, Tecnos, 2002, passim. (3) Assim, e.g., no Direito franc�s. Cfr., por todos, S. De Backer-Coche, Le droit administratif p�nal en France, Paris, Min. Interieur/Police g�n�rale du Royaume, 1998, passim. Para a refer�ncia cruzada dos sistemas jur�dicos franc�s e belga no �mbito comunal (municipal), cfr. ALAIN COENEN, secret�rio comunal de Beyne-Heusay e Ma�tre de Conf�rences na Universit� de Li�ge: "M�me s�il vient seulement d��tre conc�d� aux communes, ce qu�on appelle en France le droit administratif p�nal et, en Belgique, le syst�me punitif administratif, n�est pas chose nouvelle" ("Les sanctions administratives dans les communes", in http://www.uvcw.be/police/poladmin/sec4-02.cfm, acesso em 23.04.2005). Da express�o francesa, servir-nos-�, no texto, apenas o adjetivo ("administratif-p�nal"), por mera brevidade ling��stica. N�o se confunda, ademais, Direito Administrativo penal com Direito Penal administrativo, que � o Direito Penal voltado � tutela da regularidade de atividade administrativa (como, e.g., nos crimes contra a Administra��o P�blica) e � prote��o de outros bens jur�dicos de �ndole administrativa (como na criminalidade econ�mico-financeira) - embora, na origem, GOLDSCHMIDT empregasse essa express�o para designar mesmo o sistema legal de il�citos administrativos. (4) Assim, e.g., no Direito portugu�s, inspirado pelo Direito alem�o das Ordnungswidrigkeiten (contra-ordena��es). Cfr., por todos, Jo�o Soares Ribeiro, Contra-Ordena��es Laborais: Regime Jur�dico Anotado contido no C�digo do Trabalho, 2� ed., Coimbra, Almedina, 2003, passim. A predile��o portuguesa pela express�o aparece j� na nota � 2� edi��o (p.09): "Quanto ao mais, na senda da 1� edi��o, procurou-se manter o cariz pr�tico do trabalho, privilegiando o conhecimento e an�lise das normas que � Administra��o do Trabalho cumpre interpretar e aplicar, bem como dos princ�pios que dela se extraem, sem preju�zo de se assinalar num ou noutro ponto uma opini�o de car�cter mais reflexivo, na almejada procura do Direito de Mera Ordena��o Social Laboral" (g.n.). O pr�prio autor, todavia, distingue o processo de contra-ordena��o do "Processo Administrativo de Tipo Sancionador", tal como o processo disciplinar dos servidores p�blicos e os processos de transgress�es que d�o origem a penas policiais, de modo que a aproxima��o ao Direito e ao Processo Penal ver-se-ia apenas no primeiro caso (pp.140-143). Para diz�-lo, fia-se em esc�lio de MARCELLO CAETANO (Manual de Direito Administrativo, 9� ed., Coimbra, Coimbra Editora, 1980, pp.834-835). N�o nos parece que, � luz da Constitui��o da Rep�blica de 1976, a distin��o seja assim t�o clara, j� que o seu artigo 32�, 10, n�o distingue entre "processos de contra-ordena��o" e "processos sancionat�rios", atribuindo-lhes mesmas garantias (cfr., infra, t�pico 2). E, no Brasil, cremos que a distin��o � seguramente descabida, sen�o pelo fato de que os processos disciplinares t�m em mira a organiza��o e a regularidade dos servi�os p�blicos e os processos de infra��es administrativas de particulares visam a acautelar interesses da coletividade; apenas por esse diverso objeto imediato, admitem-se distin��es legais, no que for estritamente necess�rio. Quanto ao mais, o artigo 5�, LV, da CRFB n�o faz qualquer distin��o entre um e outro processo administrativo. (5) Compet�ncia Material Trabalhista, S�o Paulo, LTr, 1994, passim. (6) E que, diga-se, perfilh�vamos antes da promulga��o da EC n. 45/2004, dados os termos induvidosos do artigo 109, I, da CRFB at� aquele momento. (7) Jo�o Oreste Dalazen, "A Reforma do Judici�rio e os Novos Marcos da Compet�ncia Material da Justi�a do Trabalho no Brasil", in Nova Compet�ncia da Justi�a do Trabalho, Grijalbo Fernandes Coutinho, Marcos Neves Fava (coord.), S�o Paulo, LTr, 2005, pp.170-171. (8) Jos� Affonso Dallegrave Neto, "Primeiras linhas sobre a Nova Compet�ncia da Justi�a do Trabalho Fixada pela Reforma do Judici�rio (EC n. 45/2004)", in Nova Compet�ncia da Justi�a do Trabalho, cit., p.217 (g.n.). O autor ainda procurou demonstrar que, n�o raro, as decis�es da Justi�a Federal em mat�ria fiscal-trabalhista contrariavam a jurisprud�ncia assente da Justi�a do Trabalho, causando incertezas e inseguran�a jur�dica; para tanto, referiu a Apela��o C�vel n. 199901000284230, da 3� Turma Suplementar do Tribunal Regional Federal da 1� Regi�o, que invalidou multa administrativa aplicada pelo n�o-pagamento de FGTS sobre a remunera��o de intervalos fracionados durante o dia de trabalho. Deve-se ter em conta, por�m, que nesse caso o TRF n�o contrariou a tese do Enunciado 118 do C.TST (expressamente citado na ementa), mas apenas entendeu que o fracionamento do intervalo n�o se subsumia � hip�tese do enunciado, porque n�o se tratava de "intervalo n�o previsto em lei", mas de intervalo legal (artigo 71, caput, da CLT) regularmente fracionado. A tese de DALLEGRAVE provavelmente ficaria melhor demonstrada em outras mat�rias (como, e.g., no que diz respeito ao car�ter salarial ou indenit�rio de certas verbas legais de amb�gua natureza jur�dica - e, nessa ensancha, a "uniformiza��o hermen�utica" a que se refere ser� de fundamental import�ncia). (9) "A Reforma.", p.171. (10) E, nesse sentido (referenciando o nosso pensamento), cfr. Jos� Roberto Dantas Oliva, Tutela de urg�ncia no processo do trabalho, S�o Paulo, Juarez de Oliveira, 2002, p.123. O autor admitia, conosco, uma interpreta��o construtiva baseada nos artigos 1�, caput, da Lei 1.533/51, 652, "a", I, e 653, "f", da CLT. (11) Assim, verbi gratia, se concretamente colidem os direitos de propriedade e de livre iniciativa, por um lado, e os direitos � vida e � integridade f�sica, por outro (aqueles tisnados pela ilegalidade, como se viu, e esses sob efetiva amea�a contextual). A esse respeito, confira-se, para uma vis�o abrangente, Nicolas Gonzales-Cuellar Serrano, Proporcionalidad y derechos fundamentales en el proceso penal, Madrid, Colex, 1990, pp.36-48 (trata-se do cap�tulo 3: "El principio de proporcionalidad en el Derecho Administrativo"). In verbis: "Tras la consagraci�n del principio de legalidad en el Derecho administrativo y el sometimiento de la actividad de la Administraci�n al control jurisdiccional - con la excepci�n de contadas actuaciones de car�cter �pol�tico� -, era necesario contar con instrumentos que permitiesen en todo momento impedir que los �rganos encardinados en el Poder Ejecutivo se desviaran de la actuaci�n conforme a los fines de la ley o que el ejercicio de sus funciones, aun siendo adecuado en relaci�n con dichos fines, resultara excesivamente gravoso para los derechos de los ciudadanos, y ello incluso cuando la Administraci�n se encontrara autorizada para desplegar potestades excepcionales" (p.37). Parece-nos que a rec�proca � por tudo verdadeira: apegar-se irracionalmente � lei significar�, �s vezes, perpetrar injusti�as e deixar perecer direitos. (12) O entendimento de que o sujeito passivo � a pr�pria autoridade coatora "deve ser afastado quando se observa que a fase recursal fica a cargo da pessoa jur�dica e n�o do impetrado e que os efeitos decorrentes do mandado s�o suportados pela pessoa jur�dica e n�o pela autoridade coatora" (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 12� ed., S�o Paulo, Atlas, 2000, p.621). (13) Donde a refer�ncia de DALAZEN � "Fazenda P�blica federal", sem cogitar do Minist�rio P�blico ("A Reforma .", p.171). (14) "Compete � Procuradoria-Geral da Justi�a do Trabalho [.] promover, perante o ju�zo competente, a cobran�a executiva das multas impostas pelas autoridades administrativas e judici�rias do trabalho". (15) Cfr., e.g., Jo�o Oreste Dalazen, "A Reforma.", p.170. Na verdade, at� mesmo a legisla��o trabalhista stricto sensu por vezes se aplica a trabalhadores n�o-empregados; veja-se, e.g., o caso do artigo 17 da Lei 5.889/73. Imaginem-se os casos do meeiro, do parceiro e do avulso rural. Nada obstante, as a��es relativas �s penalidades aplicadas ao propriet�rio rural n�o ser�o, nessas hip�teses, da compet�ncia da Justi�a do Trabalho. (16) Que, para n�s, s�o a presta��o de trabalho humano (elemento objetivo ou fenom�nico), o fundo consensual (elemento volitivo), a pessoalidade m�nima (elemento tendencial) e o car�ter continuativo ou coordenado da atividade (elemento funcional ou operacional). Cfr. nosso artigo "Justi�a do Trabalho - nada mais, nada menos", disponibilizado � ANAMATRA/LTr para obra monogr�fica coletiva (ainda no prelo). (17) Aprovado pelo Decreto 4.552, de 27.12.2002. (18) Cfr. Maria do Ros�rio Palma Ramalho, Direito do Trabalho: Dogm�tica Geral, Coimbra, Almedina, 2005, p. I, pp.16-17. (19) Associa��es lato sensu, porque a rigor as cooperativas s�o, nos termos do artigo 982, par. �nico, do Novo C�digo Civil, sociedades simples. Em Portugal, sustentou-se j� a sua natureza estrita de associa��o, uma vez que a n�o reparti��o de lucros impede a subsun��o � fattispecie societ�ria (artigo 980� do C�digo Civil portugu�s). � contudo indiscut�vel - apesar do romantismo da lei brasileira - que idealmente s�o empresas, porque em geral se destinam ao exerc�cio profissional de atividade econ�mica organizada para a produ��o ou a circula��o de bens ou servi�os. Da� reputar-se-as, em boa doutrina, uma s�ntese de associa��o e empresa (cfr., por todos, Georges Fauquet, Le secteur coop�ratif, 4e. ed., Bale/Paris/Bruxelles, L'Union Suisse des Coop�ratives de Consommation et al., 1942, pp.19-25). (20) Que, para n�s, tem natureza estritamente penal, desde que disposta em lei ordin�ria segundo o paradigma constitucional (artigos 173, �5�, e 225, �3�, da CRFB), como � o caso do artigo 3� da Lei 9.605/98. A mat�ria, por�m, � ainda absolutamente controvertida, havendo n�o poucos autores que entendem se tratar de responsabilidade meramente administrativa, ante os princ�pios da personalidade e da culpabilidade penal que, nas brumas da Hist�ria, engendraram a m�xima "societas delinquere non potest". Para uma vis�o panor�mica do diss�dio doutrinal seguida pela afirma��o juscient�fica da hip�tese, cfr., de nossa lavra, Teoria da Imputa��o Objetiva no Direito Penal Ambiental brasileiro, Tese de Doutorado, S�o Paulo, Faculdade de Direito da Universidade de S�o Paulo, 2003, v. II, pp.188-225 (no prelo). (21) STJ, Cervecer�a Polar del Centro vs. Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San Joaqu�n del Estado Carabobo, Sala Constitucional, 06.03.2001. (22) Jo�o Soares Ribeiro, op.cit., p.26. (23) "Lei de Contra-ordena��es". Na verdade, foram duas (1952 e 1987). J� em 1975, haviam desaparecido do odenamento alem�o todas as contraven��es penais. (24) O Decreto-lei n. 232/79 suscitou uma s�rie de d�vidas sobre a sua constitucionalidade, sobrevindo o Decreto-lei n. 433/82, considerado a "lei-quadro" das contra-ordena��es portuguesas. Nada obstante, contraven��es e contra-ordena��es ainda convivem no ordenamento portugu�s, notadamente em tema de il�citos rodovi�rios. A isso, SOARES RIBEIRO chamou de "coabita��o esp�ria" (op.cit., p.46). (25) Na Espanha, e.g., confira-se atualmente a Ley n.30/1992. (26) Conv�m dizer, nessa altura, que o Brasil (ainda) n�o passou por essa fase legislativa de "enxugamento" da legisla��o penal, nem tampouco desenvolveu a contento, no �mbito legislativo ou doutrinal, o Direito Administrativo sancionador e seus institutos. No campo laboral, as infra��es administrativas - a que correspondem as "contra-ordena��es laborais" do sistema portugu�s - historicamente surgiram com essa qualidade, sem jamais terem tido dignidade penal. (27) Para uma posi��o ainda mais veemente, compreendendo que mesmo a omiss�o dolosa de anotar a CTPS n�o configura crime, cfr. Dam�sio E. de Jesus, "Deixar de registrar empregado n�o � crime", in RT 799/483-488 (recorrendo aos pressupostos l�gicos da teoria da imputa��o objetiva). (28) Para uma abordagem geral da tese de distin��o qualitativa, cfr. Jo�o Soares Ribeiro, op.cit., pp.26-27 (atentando, por�m, para as adapta��es do nosso texto, em face da posi��o dominante da teoria final da a��o na doutrina penal brasileira). (29) Que, no limite do artigo 161 da CLT, configurar� ami�de o crime do artigo 133 do C�digo Penal brasileiro (perigo para a vida ou sa�de de outrem). (30) Cfr. Jo�o Castro e Sousa, As pessoas colectivas em face do Direito Criminal e do chamado "Direito de Mera Ordena��o Social", Coimbra, Coimbra Editora, 1985, pp.142-145; Jo�o Soares Ribeiro, op.cit., pp.25-26. (31) E, n�o por outra raz�o, h� dois anos suger�amos, em trabalho coletivo para a AMATRA-XV ("Sugest�es para reforma trabalhista e processual trabalhista da AMATRA XV", Campinas, AMATRA-XV, 2003), a criminaliza��o da da��o de trabalho produtivo a menor de catorze anos e da da��o de trabalho degradante a menor de dezoito anos, na esteira da norma do artigo 7�, XXXIII, da CRFB. Da reda��o final constou o seguinte: "Tipificar o crime de explora��o il�cita do trabalho infanto-juvenil, introduzindo o artigo 244-B da Lei 8.069/90, com a seguinte defini��o: �Submeter, favorecer, ou constranger crian�a ou adolescente a trabalho noturno, insalubre, penoso ou perigoso, ou a qualquer trabalho, se menor de 14 anos. Pena: 1 a 6 anos e multa. Par�grafo 1�: Se o trabalho infanto-juvenil for desenvolvido por estrita necessidade de subsist�ncia da unidade familiar, no �mbito desta, o Juiz poder� deixar de aplicar a pena ou reduzi-la de um sexto a um ter�o�". (32) Cfr. Gl�nio Sabbad Guedes, "O Direito Administrativo Sancionador e as infra��es de perigo abstrata - breves considera��es", p.01, in http://www.bcb.gov.br/crsfn/doutrina/Artigo%20-%20Infra%C3%A7%C3%B5es%20 de%20perigo%20abstrato.pdf (acesso em 24.04.2005). O autor � procurador da Fazenda Nacional com assento no C.R.S.F.N. (33) Di Pietro, op.cit., p.111 (grifos no original). (34) J� por isso, DELMAS-MARTY MIREILLE lan�ou monografia em Fran�a, no ano de 1998, explorando precisamente esse aspecto (sob os pontos de vista hist�rico e constitucional, entre outros). Cfr. Delmas-Marty Mireille. Punir sans juger: de la repression administrative au Droit administratif penal, Paris, Economica, 1998, passim. (35) Di Pietro, op.cit., p.111. (36) Logo, nessa perspectiva, condenar o r�u por fato � �poca n�o definido como crime fere t�o mortalmente o due process of law como feriria conden�-lo sem direito � defesa ou ao contradit�rio. (37) O artigo 32� trata das "garantias do processo criminal" e a melhor doutrina entende que, em geral, as garantias previstas nos demais itens tamb�m se aplicam ao processo contra-ordenacional e aos processos sancionat�rios em geral (e.g., presun��o de inoc�ncia at� o tr�nsito em julgado administrativo, direito de intervir no processo e nulidades das provas obtidas mediante tortura, coa��o, ofensa da integridade f�sica ou moral, abusiva intromiss�o na vida privada, no domic�lio, na correspond�ncia ou nas telecomunica��es - itens 1, 7 e 8 do artigo 32�). Especificamente em mat�ria de contra-ordena��es, o artigo 41� do Decreto-lei n. 491/85 manda que se apliquem ao processo contra-ordenacional, em car�ter subsidi�rio, os preceitos reguladores do processo criminal. (38) �lvaro Lopes-Cardoso, Estatuto dos Magistrados Judiciais Anotado, Coimbra, Almedina, 2000, p.77. No mesmo sentido, na doutrina brasileira, Gl�nio Sabbad Guedes, "Da responsabilidade subjetiva nos dom�nios do Direito Administrativo punitivo", in http://www.suigeneris.pro.br/direito_dadm_glenio.htm (acesso em 24.04.2005), in verbis: "Se afirmamos, logo no in�cio, estarem os princ�pios do Direito Penal sendo aplicados no �mbito do Direito Administrativo Punitivo, de plano nos indagamos: n�o h� responsabilidade objetiva no Direito Administrativo Punitivo? Ou, por outra, s� se lhe deve falar de responsabilidade subjetiva? [.] A resposta a essas perguntas h� de ser categ�rica: sim, n�o h� responsabilidade objetiva nesta �rea. Em outras palavras: culpa e dolo h�o de integrar o tipo administrativo punitivo, em conson�ncia, portanto, com nossa CF/88 e CP vigentes (o princ�pio da culpabilidade foi � evid�ncia insculpido em nosso C�dice Supremo em sede de infra��es comportamentais). Mas, repita-se, o que a nosso pensar vem sendo objeto de confus�es conceituais ou doutrin�rias � o aspecto do �nus da prova. Que a culpa e o dolo sejam elementos �nsitos ao tipo administrativo, disso n�o h� duvidar. Mas, a quem pertine �nus de provar-lhes a exist�ncia? [.] Perfilha-se, nessa quest�o, o seguinte ponto de vista: comprovadas materialidade e autoria, por parte do agente fiscalizador ( ex.: Bacen, CVM e Ag�ncias Reguladoras), h� presumir-se o dolo - como tamb�m o entende a Justi�a Criminal e, "a fortiori", h� de entender a Administra��o P�blica - , e por igual a culpa, nas modalidades "in vigilando, in ommitendo aut in eligendo". E assim entendemos pelos motivos a seguir expostos : a. o combate ao il�cito administrativo tem por objetivo proteger os interesses da Administra��o P�blica, punindo-se aqueles atos consistentes em embara�os ao desenvolvimento regular da a��o administrativa, causadores de preju�zos � causa p�blica. Portanto, a pauta axiol�gica, continente dos bens maiores da Sociedade d� legitimidade ao entendimento suso exposto ; b. o pr�prio sistema legal, muitas vezes, veda a que a Administra��o P�blica obtenha provas importantes para a prova do fato, como, v.g., o sigilo banc�rio ou fiscal, ou a prote��o a intimidade. Da� a necessidade de inverter-se o �nus da prova, desde que satisfeitos os requisitos supra-expostos (materialidade e autoria); c. poder� o indiciado ou condenado continuar com o direito de provar n�o ser culpado, com a diferen�a de que, dessa vez, o �nus � seu, o dever de desincumbir-se da prova de inoc�ncia � seu, n�o da autoridade indiciante" (g.n.). Para uma perspectiva haurida dos quadros do Poder Judici�rio, cfr. Edilson Pereira Nobre J�nior, "San��es administrativas e princ�pios de Direito Penal", in http://www.jfrn.gov.br/docs/doutrina94.doc (acesso em 24.04.2005); o autor � juiz Federal e docente da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e da Escola Superior da Magistratura do Rio Grande do Norte (ESMARN).Enfim, para uma abordagem monogr�fica do tema, confira-se, na Espanha (onde os princ�pios retores do Direito Administrativo sancionador constam do t�tulo IX da Ley n. 30/1992, j� referida supra), a obra de �ngeles de Palma del Teso, El Principio de Culpabilidad en el Derecho Administrativo sancionador, Madrid, Tecnos, 1996, passim. O autor inverte o racioc�nio aqui perfilhado e sustenta que o princ�pio constitucional da presun��o de inoc�ncia (artigo 24, 2, da Constituci�n espanhola) alcan�aria tamb�m a prova do car�ter doloso ou culposo dos fatos imputados no plano administrativo-penal. (39) Teoria penal que situa o dolo e a culpa na esfera da culpabilidade (= culpabilidade psicol�gica). Com o advento da teoria final da a��o, firmou-se o entendimento de que o dolo e a culpa s�o parte integrante da pr�pria conduta humana, porque toda a��o genuinamente humana � final (i.e., tem um planejamento e um objetivo consciente). Logo, o elemento subjetivo - inclusive a consci�ncia e a vontade da conduta - radicou-se no fato t�pico, restando ao plano da culpabilidade a imputabilidade penal, a consci�ncia da ilicitude e a exigibilidade da conduta diversa (= culpabilidade normativa). (40) Donde o interesse de se legislar sobre a mat�ria, estabelecendo um programa de princ�pios e regras para a disciplina geral do Direito Administrativo sancionador, em todas as esferas (laboral, econ�mica, sanit�ria, vi�ria, biogen�tica, consumerista, do servi�o p�blico etc.), como j� se fez na Alemanha ou em Portugal (supra). Quanto � aplica��o de princ�pios de Direito e Processo Penal aos processos disciplinares no servi�o p�blico (contrariando a tese de SOARES RIBEIRO apresentada supra, na nota n. 4), cfr. por todos, em Portugal, �lvaro Lopes-Cardoso (op.cit., pp.77-100), que � Juiz-Desembargador naquele pa�s. (41) Cfr., por todos, Di Pietro, op.cit., pp.182-183: "A presun��o de legitimidade diz respeito � conformidade do ato com a lei; em decorr�ncia desse atributo, presumem-se, at� prova em contr�rio, que os atos administrativos foram emitidos com observ�ncia da lei. [.] A presun��o de veracidade diz respeito aos fatos; em decorr�ncia desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administra��o. Assim ocorre com rela��o �s certid�es, atestados, declara��es, informa��es por ela fornecidos, todos dotados de f� p�blica". Acres�a-se, aos atos administrativos citados (certid�es, atestados etc.), os autos de infra��o. (42) Cfr., por todos, Luiz Vicente Cernicchiaro, Paulo Jos� da Costa J�nior, Direito Penal na Constitui��o, S�o Paulo, Revista dos Tribunais, 1990, pp.139-140 (esc�lio de Cernicchiaro). (43) Loi 92-683, 22 juill. 92. (44) Mutatis mutandi, foi essa precisa caracter�stica que "institucionalizou", na Pol�cia Judici�ria brasileira (� qual este Autor pertenceu por alguns anos), a figura do "informante" (al-caguete). (45) "Salvo o disposto nos arts. 627 e 627-A, a toda verifica��o em que o Auditor-Fiscal do Trabalho concluir pela exist�ncia de viola��o de preceito legal deve corresponder, sob pena de responsabilidade administrativa, a lavratura do auto de infra��o". Trata-se, pois, de poder-dever que, se n�o exercido, sujeita os auditores a penas disciplinares e, mais, � pr�pria responsabilidade criminal (como, v.g., no caso de prevarica��o). (46) As inspe��es, sempre que necess�rio, ser�o efetuadas de forma imprevista, cercadas de todas as cautelas, na �poca e hor�rios mais apropriados a sua efic�cia". Veja-se que, se por um lado o preceito consagra o princ�pio da oficialidade (as inspe��es s�o incertas e, por conseq��ncia, independem de provoca��o), por outro positiva uma mandado de surpresa que n�o se concebe na �rbita penal e processual penal, sen�o excepcionalmente (e.g., nos contextos de criminalidade organizada e no chamado "Direito Penal do Inimigo") e tamb�m nos supostos da repress�o penal extrajudicial (com as sutis distin��es que a acompanham, como a diferen�a entre "flagrante esperado" e "flagrante preparado"). (47) Jo�o Soares Ribeiro, op.cit., p.156. (48) "O infrator ter�, para apresentar defesa, o prazo de 10 (dez) dias contados do recebimento do auto". (49) � importante diz�-lo porque, na esfera do Direito vi�rio, o C�digo de Tr�nsito brasileiro (Lei 9.503/97) prev� apenas um recurso para o condutor ou propriet�rio do ve�culo (ou para o pedestre), sem que anteriormente � aplica��o da penalidade se admita por expresso o exerc�cio do direito de defesa ("defesa pr�via", tal como se dava sob a �gide do c�digo anterior). Tal procedimento fere de morte a norma do artigo 5�, LV, da CRFB e, n�o por outra raz�o, o Superior Tribunal de Justi�a j� decidiu que "a autoridade de tr�nsito, qualquer que seja a penalidade, antes do julgamento da consist�ncia do auto de infra��o e da aplica��o da penalidade, dever� notificar o ainda suposto infrator da exist�ncia do auto, para que ele ofere�a a defesa" (STJ, Recurso Especial n. 466836, rel. Min. Jos� Delgado, in www.stj.gov.br). Com efeito, as autoridades de fiscaliza��o usualmente multam (i.e., penalizam) para depois notificar o infrator com vistas � "defesa". Absurdos como esse seriam coibidos se o Direito Administrativo sancionat�rio fosse objeto de uma lei-quadro de princ�pios e regras gerais, como j� pontuamos supra (nota n. 40). (50)"Ainda relacionada com o motivo, h� a teoria dos motivos determinantes, em conson�ncia com a qual a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade. Por outras palavras, quando a Administra��o motiva o ato, mesmo que a lei n�o exija a motiva��o, ele s� ser� v�lido se os motivos forem verdadeiros". Ou seja: "quando a Administra��o indica os motivos que a levaram a praticar o ato, este somente ser� v�lido se os motivos forem verdadeiros. Para apreciar esse aspecto, o Judici�rio ter� que examinar os motivos, ou seja, os pressupostos de fato e as provas de sua ocorr�ncia" (Di Pietro, op.cit., pp. 196 e 202). (51) Miguel Seabra Fagundes, O controle dos atos administrativos pelo Poder Judici�rio, S�o Paulo, Saraiva, 1984, pp.42-47. (52) Op.cit., p.158. (53) Op.cit., p.492: "� a autoridade julgadora que vai enquadrar o il�cito como 'falta grave', 'procedimento irregular', 'inefici�ncia no servi�o', 'incontin�ncia p�blica', ou outras infra��es previstas de modo indefinido na legisla��o estatut�riaa". (54) Ao contr�rio, e.g., do caso portugu�s, em que h� a pena de transfer�ncia, consoante artigos 88� e 93� da Lei n. 21/85 de 30 de julho (Estatuto dos Magistrados Judiciais), para o caso de "quebra do prest�gio exig�vel ao magistrado para que possa manter-se no meio em que exerce fun��es".
Leia o curriculum do(a) autor(a): Guilherme Guimar�es Feliciano.- Publicado em 16/09/2005
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