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Timestamp: 2016-10-27 01:19:51+00:00
Document Index: 214831457

Matched Legal Cases: ['art. 41', 'art. 23', 'art. 41', 'art. 23', 'art. 14', 'art. 41', 'art. 83', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 8', 'art. 4', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 23', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 23', 'art. 23']

126 V 368. Extrait de l'arr�t du 23 f�vrier 2000 dans la cause Secr�tariat d'Etat � l'�conomie contre S. et Commission cantonale de recours en mati�re d'assurance-ch�mage, Gen�ve
Art. 23 al. 2 LACI; art. 41 al. 1 let. b et c OACI: Fixation du montant forfaitaire valant comme gain assur�. Pour les personnes lib�r�es des conditions relatives � la p�riode de cotisation pour cause de formation et qui sont au b�n�fice d'une maturit�, la directive de l'Office f�d�ral du d�veloppement �conomique et de l'emploi publi�e dans le Bulletin AC 98/2, fiches 2/8 et 2/9, annexe 3, institue un changement de pratique qui ne repose pas sur des motifs pertinents et qui est contraire � la loi en r�duisant, d�s le 1er janvier 1996, le montant forfaitaire fix� comme gain assur� � 102 francs par jour au lieu de 127 francs. Faits � partir de page 36
A.- Apr�s avoir pass� l'examen des 3/4 d'une licence �s lettres � l'Universit� X en 1985, puis interrompu ses �tudes, S. les a reprises BGE 126 V 36 S. 37d�s le mois de septembre 1994, avant de les interrompre � nouveau en septembre 1996 et de faire contr�ler son ch�mage.
La Caisse cantonale genevoise d'assurance-ch�mage (la caisse) lui a vers� des indemnit�s � partir du 3 septembre 1996, en se fondant sur un gain assur� d'un montant forfaitaire de 102 francs par jour.
Du 1er septembre 1997 au 27 f�vrier 1998, S. a travaill� comme documentaliste dans le cadre d'un emploi temporaire f�d�ral pour un salaire de 3'100 francs par mois. Elle a ensuite � nouveau per�u des indemnit�s de ch�mage, qui ont derechef �t� calcul�es sur la base d'un gain assur� de 102 francs par jour.
Le 23 mars 1998, l'assur�e a contest� le montant du gain assur� ainsi pris en compte, en soutenant que celui-ci devait correspondre � un montant forfaitaire de 127 francs par jour pour la p�riode du 3 septembre 1996 au 31 ao�t 1997 et que, d�s le 1er mars 1998, il devait �tre red�fini en fonction du revenu qu'elle avait per�u dans le cadre de son emploi temporaire.
Par d�cision du 19 juin 1998, le Groupe r�clamations de l'Office cantonal de l'emploi a rejet� la r�clamation de l'assur�e.
B.- Cette derni�re a recouru contre cette d�cision.
Par jugement du 3 septembre 1998, la Commission cantonale de recours en mati�re d'assurance-ch�mage de la R�publique et canton de Gen�ve a partiellement admis le recours de l'assur�e, en ce sens qu'elle lui a reconnu le droit � la prise en compte d'un gain assur� de 127 francs par jour d�s le 3 septembre 1996.
Pour l'essentiel, l'autorit� cantonale a jug� ill�gal le changement de pratique administrative d�coulant d'une nouvelle directive de l'Office f�d�ral du d�veloppement �conomique et de l'emploi (OFDE) pr�conisant de calculer, d�s le 1er janvier 1996, l'indemnit� de ch�mage des personnes au b�n�fice d'une maturit� et lib�r�es des conditions relatives � la p�riode de cotisation sur la base d'un montant forfaitaire de 102 francs par jour, au lieu de 127 francs comme jusque-l�.
C.- L'OFDE, aujourd'hui int�gr� dans le Secr�tariat d'Etat � l'�conomie (seco), interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant � son annulation.
1. En instance f�d�rale, le litige porte uniquement sur le montant forfaitaire fix� comme gain assur� pour le calcul de l'indemnit� BGE 126 V 36 S. 38de ch�mage � laquelle l'intim�e a eu droit d�s le mois de septembre 1996 (art. 23 al. 2 LACI et art. 41 OACI).
3. a) Aux termes de l'art. 23 al. 2 LACI, pour les assur�s qui, au terme d'un apprentissage, touchent des indemnit�s de ch�mage, ainsi que pour les personnes qui sont lib�r�es des conditions relatives � la p�riode de cotisation, le Conseil f�d�ral fixe des montants forfaitaires comme gain assur�. Il tient compte en particulier de l'�ge, du niveau de formation ainsi que des circonstances qui ont amen� � la lib�ration des conditions relatives � la p�riode de cotisation (art. 14 LACI).
Faisant usage de cette d�l�gation de comp�tence, le Conseil f�d�ral a �dict� l'art. 41 OACI dont l'alin�a premier dispose ce qui suit :
"1 Le gain assur� des personnes qui sont lib�r�es des conditions relatives � la p�riode de cotisation ou qui sont au terme d'un apprentissage ou d'une p�riode consacr�e � l'�ducation d'enfants de moins de 16 ans est fix� aux montants forfaitaires suivants :
a. 153 francs par jour pour les personnes qui ont suivi une formation compl�te au sein d'une haute �cole, d'une �cole technique sup�rieure (ETS), d'une �cole normale, d'une �cole sup�rieure de cadres pour l'�conomie et l'administration (ESCEA) ou qui disposent d'une formation �quivalente;
b. 127 francs par jour pour les personnes qui ont termin� leur apprentissage ou qui ont acquis une formation �quivalente dans une �cole professionnelle ou un �tablissement similaire;
b) Afin de garantir une application simple et uniforme de cette disposition, l'organe de compensation de l'assurance-ch�mage (art. 83 LACI) a �dict� une directive (Bulletin AC 98/2, fiches 2/8 et 2/9) assortie d'une annexe (A3) qui fixe les montants forfaitaires et les d�lais d'attente applicables aux diff�rentes cat�gories d'assur�s selon les crit�res de l'�ge, du niveau de formation, de la situation familiale (avec ou sans enfant) et du motif de lib�ration de l'obligation de cotiser.
Selon ce texte, les personnes lib�r�es de l'obligation de cotiser pour cause de formation, qui ont plus de 25 ans et sont sans enfant, peuvent pr�tendre un montant forfaitaire de 2'213 francs par mois (ou 102 francs par jour) si elles sont sans formation ou ont interrompu leurs �tudes ou si elles sont au b�n�fice d'une maturit�.
c) Le recourant soutient que c'est sur la base de cette directive qu'il convient de calculer les indemnit�s de ch�mage revenant � l'intim�e BGE 126 V 36 S. 39� partir du mois de septembre 1996. Attendu que cette derni�re, lib�r�e des conditions relatives � la p�riode de cotisation, n'a pas termin� ses �tudes universitaires et n'est qu'au b�n�fice d'un certificat de maturit�, le recourant en d�duit que son gain assur� se monte � 102 francs par jour, conform�ment au montant forfaitaire pr�vu � l'art. 41 al. 1 let. c OACI.
Pour leur part, les premiers juges ont �cart� l'interpr�tation contenue dans la directive pr�cit�e et suivi celle qui figurait dans une pr�c�dente circulaire qui s'appliquait jusqu'au 31 d�cembre 1995 (avant l'entr�e en vigueur de la r�vision partielle de la LACI du 23 juin 1995), au motif que la nouvelle directive avait �t� �dict�e sans modification de l'OACI et qu'elle ne reposait pas sur des raisons valables.
4. a) La circulaire sur laquelle les premiers juges se sont fond�s (Circulaire relative � l'indemnit� de ch�mage �dit�e par l'Office f�d�ral de l'industrie, des arts et m�tiers et du travail [OFIAMT], d�s le 1er janvier 1998: OFDE; d�s le 1er juillet 1999: le seco; Circulaire IC 1.92) pour trancher le litige expose ce qui suit � son chiffre 155 :
"Pour les personnes ayant acquis une formation dans une �cole professionnelle ou dans un �tablissement d'enseignement, qui peut �tre assimil�e � un apprentissage, on appliquera le montant forfaitaire de 127 fr. par jour (...). Par formation dans une �cole professionnelle, il faut �galement entendre par exemple une formation dans un coll�ge ou un gymnase qui se termine par un examen de maturit�. Les divers types de maturit� ne jouent aucun r�le. Ainsi, les dipl�m�s d'une �cole de commerce sont assimil�s aux personnes qui ont termin� leur apprentissage. Ce montant forfaitaire peut �galement �tre appliqu� aux personnes qui ont termin� une �cole de commerce sans dipl�me de maturit� (...)".
b) Ainsi, au contraire de la nouvelle directive (consid. 3b), qui met sur le m�me pied les personnes au b�n�fice d'une maturit� et celles qui sont sans formation ou ont interrompu leurs �tudes (art. 41 al. 1 let. c OACI), l'ancienne pratique administrative assimilait les personnes au b�n�fice d'une maturit� � celles porteuses d'un certificat f�d�ral de capacit� et leur appliquait le montant forfaitaire de 127 francs par jour pr�vu � l'art. 41 al. 1 let. b OACI.
c) Comme l'ont relev� les premiers juges et comme en convient le recourant, parmi les crit�res dont d�pend le montant forfaitaire fix� comme gain assur�, celui du niveau de formation a �t�, sous r�serve de quelques modifications d'ordre r�dactionnel, repris tel quel de l'ancien droit (art. 41 al. 1 OACI dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 1995).
D�s lors, la prise en compte, � partir du 1er janvier 1996, d'un montant forfaitaire de 102 francs par jour comme gain assur� pour les personnes (lib�r�es des conditions relatives � la p�riode de cotisation) au b�n�fice d'une maturit�, au lieu de 127 francs par jour pr�c�demment, constitue un changement de pratique administrative dont il convient maintenant d'examiner la conformit� au droit.
5. a) Pour �tre compatible avec le principe de l'�galit� de traitement que l'art. 8 al. 1 Cst. a repris de l'art. 4 al. 1 aCst. sans en modifier la port�e mat�rielle (Message du Conseil f�d�ral relatif � une nouvelle constitution f�d�rale du 20 novembre 1996, FF 1997 I 144; ATF 126 V 53, consid. 3b), un changement de pratique administrative doit - de la m�me mani�re qu'un revirement de jurisprudence d�cid� par une autorit� judiciaire (RCC 1987 p. 623 consid. 2b; Moor, Droit administratif, vol. I, 2�me �d., Berne 1994, p. 76 et les r�f�rences) - reposer sur des motifs objectifs, � savoir une connaissance plus approfondie de l'intention du l�gislateur, un changement des circonstances ext�rieures ou l'�volution des conceptions juridiques. Une pratique qui se r�v�le erron�e ou dont l'application a conduit � des abus r�p�t�s ne peut �tre maintenue (ATF 124 V 124 consid. 6a, 387 consid. 4c et les r�f�rences; voir aussi ATF 125 II 163 consid. 4c/aa).
b) Le recourant justifie ce changement de pratique par le fait que la r�vision partielle de la LACI (et de son ordonnance d'application), entr�e en vigueur le 1er janvier 1996, avait notamment pour but "d'inciter les assur�s � acqu�rir ou � achever une formation de base reconnue sur le march� du travail". Il en veut pour preuve le sensible renforcement des dispositions relatives aux d�lais d'attente et l'adoption de crit�res plus stricts concernant les montants forfaitaires applicables aux personnes lib�r�es des conditions relatives � la p�riode de cotisation.
c) Il est vrai que, contrairement � sa version valable jusqu'au 31 d�cembre 1995, qui disposait simplement que le Conseil f�d�ral devait fixer � titre de gain assur� des montants forfaitaires "appropri�s", l'art. 23 al. 2 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1996, impose d�sormais � l'autorit� ex�cutive de fixer lesdits montants forfaitaires en tenant compte en particulier des crit�res "de l'�ge, du niveau de formation, ainsi que des circonstances qui ont amen� � la lib�ration des conditions relatives � la p�riode de cotisation".
Toutefois, contrairement � ce qu'all�gue le recourant, l'introduction de ces crit�res dans la loi ne visait pas, dans l'esprit du l�gislateur, BGE 126 V 36 S. 41� encourager les assur�s � achever leur formation, mais � faire des �conomies et � �viter des abus r�sultant notamment du fait que les jeunes ayant termin� leur apprentissage pouvaient pr�tendre des indemnit�s de ch�mage d'un montant largement sup�rieur � celui de leur dernier salaire d'apprenti, car leur gain assur� �tait fix� en fonction du salaire qu'ils pouvaient esp�rer obtenir sur le march� du travail (THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, ch. 307 et les r�f�rences aux d�bats parlementaires). Le Conseil f�d�ral a du reste concr�tis� l'objectif de lutte contre les abus � l'art. 41 al. 2 OACI, qui pr�voit une diminution de 50 % du montant forfaitaire pris comme gain assur� pour les personnes �g�es de moins de 25 ans qui sont au terme de leur apprentissage ou de leur formation scolaire et qui n'ont pas d'enfant � charge.
Partant, le changement de pratique administrative d�cid� par l'organe de compensation de l'assurance-ch�mage ne repose pas sur des motifs pertinents et n'est pas compatible avec le principe de l'�galit� de traitement. Cela d'autant moins que le Conseil f�d�ral n'a, comme on l'a vu, pas modifi� � l'art. 41 al. 1 OACI le crit�re relatif au niveau de formation des assur�s, lors m�me que la pratique administrative suivie - et codifi�e - pour les personnes au b�n�fice d'un certificat de maturit� lui �tait connue.
Au demeurant, � supposer que le changement de pratique administrative pr�conis� par le recourant repos�t sur des motifs suffisants, il ne serait de toute fa�on pas compatible avec le texte de l'art. 23 al. 2 LACI. En effet, cette disposition pr�voit que le montant forfaitaire pris comme gain assur� doit �tre fix� en tenant compte, entre autres crit�res, du niveau de formation des assur�s. Or, en traitant de la m�me mani�re les assur�s sans formation (ou qui ont interrompu leurs �tudes) et ceux qui sont au b�n�fice d'une maturit�, la nouvelle directive fait tout simplement fi de ce crit�re, sans que l'art. 23 al. 2 LACI l'y autorise, aucune exception � la prise en compte du niveau de formation des assur�s n'�tant pr�vue dans cette disposition l�gale.
d) On rel�vera d'ailleurs que, depuis peu, le seco lui-m�me se r�f�re sans restriction, ce qui contredit les arguments d�velopp�s dans son recours, � l'ancienne pratique administrative qui d�coulait de la circulaire IC de janvier 1992, toujours en vigueur, en indiquant que la deuxi�me r�vision de la LACI "n'a modifi� en rien les crit�res d'appr�ciation de la formation" (Bulletin MT/AC 99/4, fiche 6).