Source: http://dictamenes.consejojuridicomurcia.com/dictamen/verdictamen/page/1
Timestamp: 2019-06-17 02:40:45
Document Index: 140688697

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Número de dictamen: 209/19
Tipo: Proyectos de Reglamentos o Disposiciones Generales
Consultante: Consejería de Empleo, Universidades, Empresa y Medio Ambiente
Asunto: Proyecto de Decreto sobre autorización y homologación de métodos de captura de especies cinegéticas predadoras y asilvestradas.
Dictamen nº 209/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de mayo de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Empleo, Universidades, Empresa y Medio Ambiente (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 27 de febrero de 2019, sobre Proyecto de Decreto sobre autorización y homologación de métodos de captura de especies cinegéticas predadoras y asilvestradas (expte. 79/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General de Desarrollo Rural y Forestal de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente, elabora un Anteproyecto de Decreto por el que se homologan métodos de captura en vivo de especies cinegéticas depredadoras y domésticas asilvestradas, se establecen normas para la homologación de otros métodos de captura y se establece la acreditación de las personas usuarias de dichos métodos en la Región de Murcia.
El 11 de abril de 2017, dicha Dirección General eleva propuesta a la titular de la Consejería de adscripción para la tramitación y ulterior aprobación del Anteproyecto como Decreto. Alude la propuesta a la existencia de una Memoria de Análisis de Impacto Normativo inicial que, sin embargo, no ha sido incorporada al expediente.
SEGUNDO.- El texto fue sometido al Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca, en sesión de 27 de marzo de 2017. No obstante, dado que a dicha fecha el borrador no se había repartido a los componentes del indicado órgano, se abrió un plazo de quince días para que éstos pudieran efectuar observaciones al texto.
TERCERO.- En el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM de 8 de mayo de 2017) se publica anuncio por el que se somete a consulta pública previa la elaboración del proyecto. Dicho anuncio se publica, asimismo, en la web "www.murcianatural.carm".
CUARTO.- Con fecha 23 de mayo la Federación de Caza de la Región de Murcia, la "Asociación de Granjeros Cinegéticos de la Región de Murcia" y las "Sociedades de Cazadores", estas dos últimas a través de sus representantes en el Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca, presentan tres escritos de contenido idéntico, con dos alegaciones, las cuales serán objeto de valoración por parte del Servicio de Diversificación de Economía Rural en informe de 30 de mayo, que de forma motivada acepta una de ellas y rechaza la otra.
QUINTO.- El 21 de agosto de 2017 se elabora una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) que fundamenta el Proyecto, además de en diversos convenios y acuerdos internacionales así como en normas europeas, en el desarrollo de lo establecido en los artículos 52 y 81, y en el Capítulo III de la Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca de la Región de Murcia (LCPRM). Toma como referencia expresa las directrices específicas elaboradas conjuntamente por el Estado y las Comunidades Autónomas en el seno de la Comisión Sectorial de Medio Ambiente (aprobadas el 13 de julio de 2011) y en desarrollo de lo establecido por el artículo 63.4 (hoy 65.4) de la Ley estatal 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad (LPNB).
El Proyecto nace con la finalidad de establecer una regulación del exceso de presión cinegética mediante la caza regulada de depredadores cinegéticos generalistas, dado que pueden estar contribuyendo al declive de algunas especies de fauna y de caza menor, estableciendo a tal fin métodos de captura -trampas y lazos- homologados. Además, se persigue la profesionalización de las personas encargadas del control de la predación, estableciendo el procedimiento para homologar los métodos utilizables y su correcto manejo, en orden a evitar peligros para el usuario y terceras personas al tiempo que se garantiza que las trampas no provoquen sufrimientos innecesarios a las capturas.
La memoria analiza las cargas administrativas que se incorporan como consecuencia de la nueva regulación y el impacto presupuestario de ésta, que cuantifica en un coste adicional de 1.620,68 euros anuales.
Sus impactos económico y por razón de género se califican de nulos.
SEXTO.- El 11 de octubre de 2017 el Servicio Jurídico de la Consejería consultante evacua informe en el que tras repasar la dispersión normativa que afecta a los desarrollos reglamentarios de la LCPRM, tanto los vigentes como en trámite, efectúa una recomendación sobre la conveniencia de unificar toda la regulación en un reglamento general de la indicada Ley y no optar por desarrollos parciales como el que aborda el Proyecto.
El informe efectúa diversas observaciones acerca del contenido de la MAIN y sobre el procedimiento de elaboración normativa. En cuanto a las observaciones y sugerencias al texto del Proyecto, afirma el Servicio Jurídico que serían tan numerosas que se ha optado por proponer una nueva versión que se anexa al informe (dicha versión no se incluye en el expediente remitido al Consejo Jurídico). No obstante, el informe realiza sugerencias y observaciones puntuales a la versión que fue sometida al indicado Servicio.
SÉPTIMO.- Como consecuencia de las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico, se elabora una nueva versión del texto que asume en su mayoría las sugerencias efectuadas, rechazando de forma motivada las que no se incorporan al mismo.
Siguiendo las indicaciones del Servicio Jurídico, la nueva versión del texto se sometió a información pública (BORM de 8 de enero de 2018), formulando observaciones las siguientes entidades: Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales, Asociación de Naturalistas del Sureste (ANSE), Ecologistas en Acción, Asociación MELES y Partido Animalista contra el Maltrato Animal (PACMA).
Dichas alegaciones fueron objeto de valoración por informe de la Subdirección General de Política Forestal, de 15 de marzo de 2018, que asume sólo algunas de las formuladas por PACMA y rechaza con una motivación sucinta las restantes, sin perjuicio de considerar que podrían ser tenidas en cuenta para ser contempladas en las Directrices Cinegéticas que está elaborando la Consejería, así como en las Instrucciones y Protocolos de trabajo que se realizarán una vez se implante el futuro Decreto.
OCTAVO.- El 15 de marzo se elabora una nueva MAIN intermedia y, el 27 de marzo, el informe jurídico de la Vicesecretaría, que se limita a considerar adecuado el procedimiento de elaboración normativa.
NOVENO.- Recabado el parecer del Consejo Económico y Social, se evacua Dictamen el 1 de octubre de 2018. Valora positivamente el Proyecto y, junto a otras numerosas consideraciones afectantes al contenido, formula sugerencias de mejora respecto del procedimiento de elaboración, el contenido de la MAIN y la participación, tanto directa en los trámites de consulta e información pública como a través de los órganos consultivos sectoriales, así como propugna la unificación de todo el desarrollo normativo de la LCPRM en un reglamento único en evitación de la importante dispersión normativa que se advierte.
La mayor parte de las observaciones particulares al texto son asumidas e incorporadas a una nueva versión del Proyecto al igual que cuatro nuevas observaciones efectuadas por el Servicio Jurídico de la Consejería proponente, conforme se detalla en la MAIN de 13 de diciembre de 2018, que además valora el resto de las sugerencias y propuestas, justificando el rechazo de las que no son aceptadas.
DÉCIMO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 19 de febrero de 2018 en sentido favorable al Proyecto, sin llegar a formular objeción o sugerencia alguna.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado un índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 27 de febrero de 2019.
Este Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo la Consejería proponente como un proyecto de disposición de carácter general que se dicta como desarrollo de la LCPRM. Como se razona en una consideración ulterior de este Dictamen, el Proyecto también lo es de desarrollo de preceptos básicos de la LPNB, por lo que también desde esta perspectiva el Dictamen tiene carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Texto objeto de Dictamen.
En contra de lo preceptuado por el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (RCJ), el expediente no incluye una copia autorizada del texto definitivo de la disposición, que habría de constituir el objeto de la consulta.
No obstante, se considera que aquélla viene referida a la última de las versiones que se contienen en el expediente, como documento número 28 que obra a los folios 210 a 229 y sobre ella versa este Dictamen.
Consta dicho texto de una parte expositiva innominada, 28 artículos divididos en cinco Capítulos (I. "Disposiciones generales"; "II. Métodos de captura homologados y homologación de nuevos métodos"; "III. Acreditación de los usuarios de los métodos de captura"; "IV. Utilización y adquisición de trampas homologadas"; y "V. Autorizaciones excepcionales de captura de especies predadoras"), cuatro disposiciones adicionales y una final.
Asimismo, incorpora los siguientes doce anexos:
Métodos homologados de captura de especies cinegéticas predadoras.
II. Solicitud de precintos para la identificación de trampas homologadas para el control de predadores.
III. Modelo y normas sobre el precintado de las trampas homologadas para el control de predadores.
IV. Solicitud para la colocación de trampas homologadas.
V. Informe de resultados en la captura de predadores.
VI. Contenido del curso de capacitación para la captura en vivo de especies predadoras.
VII. Solicitud de homologación para impartir el curso de formación de acreditación para el control de predadores en la Región de Murcia.
VIII. Solicitud para presentarse al examen de acreditación para la utilización de métodos de control de predadores.
IX. Modelo que acredita la superación de las pruebas para la utilización de métodos de captura homologados de especies predadoras cinegéticas.
X. Libro de registro de capturas.
XI. Protocolo de evaluación de los métodos de captura.
XII. Solicitud de homologación de métodos de captura de especies cinegéticas predadoras, perros y gatos asilvestrados.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.
El procedimiento ha seguido, con carácter general, lo previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia. No obstante se realizan las siguientes observaciones:
1. La iniciación del procedimiento se llevó a cabo a través de la propuesta, de 11 de abril de 2017, de la Dirección General de Desarrollo Rural y Forestal dirigida a la titular de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente, entonces competente en la materia de caza. En la actualidad, conforme al Decreto del Presidente n.º 2/2018, de 20 de abril, de reorganización de la Administración Regional, es la Consejería de Empleo, Universidades, Empresa y Medio Ambiente la que asume las competencias en materia de caza y, dentro de ella, en virtud del Decreto 53/2018, de 27 de abril, por el que se establecen sus órganos directivos, corresponde la gestión de esta materia a la Dirección General del Medio Natural.
A dicha propuesta se acompañaba el correspondiente Anteproyecto de Decreto y, según se afirma en aquélla, la MAIN inicial, la cual sin embargo no obra en el expediente. Asimismo, al momento de efectuarse la propuesta, el texto se había sometido ya al Consejo Asesor de Caza y Pesca Fluvial, si bien no se había facilitado a los componentes de dicho órgano el texto del Anteproyecto, por lo que no pudieron manifestar su parecer al mismo en la sesión de 27 de marzo de 2017. Consta en el acta de dicha reunión que el texto se facilitaría con posterioridad a los miembros del órgano y, según se desprende del expediente, tres de ellos formularon con posterioridad observaciones al mismo.
La MAIN fue introducida en el ordenamiento regional por la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tanto para los Anteproyectos de Ley, como en el proceso de elaboración de los reglamentos, modificando la Disposición final primera de la Ley 6/2004 con la finalidad de valorar el impacto de la nueva regulación. En la actualidad, el artículo 37 de la Ley 10/2018, de 9 de noviembre, de Aceleración de la Transformación del Modelo Económico Regional para la Generación de Empleo Estable de Calidad, modifica el artículo 46 de la Ley 6/2004, introduciendo nuevos requisitos de la MAIN.
Del expediente se advierte que la tramitación comenzó directamente con la elaboración del Anteproyecto y su remisión al Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial, siendo sólo después cuando se procede a elaborar la MAIN (la primera MAIN que consta en el expediente está fechada el 21 de agosto de 2017, meses más tarde que la propuesta antes indicada, de 11 de abril). Como hemos señalado en anteriores Dictámenes (por todos, el nº 47/2016 y el reciente 112/2019), tal proceder no resulta correcto, pues el procedimiento debe comenzar con la elaboración de la MAIN, que es el documento justificativo y motivador de la iniciativa normativa, en general, y del texto de borrador que se adjunte, en particular, a fin de que la Secretaría General competente autorice su tramitación.
2. En relación con la participación en el procedimiento y aun cuando se ha permitido ampliamente la intervención directa de los interesados mediante los trámites de consulta previa e información pública del Proyecto, ha de coincidirse con el Consejo Económico y Social en la advertencia acerca de la necesidad de extremar el cuidado en el sometimiento de asuntos a los órganos y consejos a través de los cuales se canaliza la participación institucional de las organizaciones y entidades de la sociedad civil en los asuntos públicos. Y es que para que dicha participación sea real y efectiva, la consulta ha de reunir ciertas condiciones que, desde luego, no se cumplen cuando se somete un borrador de texto normativo a un órgano asesor sin previamente facilitar dicho texto (Acta de la reunión del Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial, de 27 de marzo de 2017).
En relación con la consulta al Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente, que ha resultado polémica durante la tramitación, ha de señalarse que si se analiza la cuestión desde la perspectiva de las competencias que ejerce la Comunidad Autónoma al proceder a la regulación proyectada, la que de forma más evidente la ampara es la prevista como exclusiva en el artículo 10.Uno,9 del Estatuto de Autonomía (EAMU), esto es la de caza y la protección de los ecosistemas en los que se desarrolla dicha actividad.
Como más adelante se razona en extenso, dicha competencia es distinta de aquella otra que el Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma como de desarrollo legislativo y ejecución en su artículo 11.3, a saber, la de "protección del medio ambiente y normas adicionales de protección", que comprende aquellos sectores de la actividad pública relacionados con el medio ambiente que no quedan cubiertos con otros títulos estatutarios específicos. De modo que, existiendo un órgano consultivo específico en materia de caza como es el Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial que ya ha conocido, aun de forma irregular y poco ortodoxa, del Proyecto, sería innecesaria la consulta al Consejo de Medio Ambiente, cuya actuación quedaría reservada para aquellos supuestos en los que se pretende regular esos sectores no afectados por títulos competenciales específicos.
No obstante, ha de señalarse que la preceptividad de la intervención del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente se vincula a un concepto jurídico indeterminado como es que el proyecto de disposición normativa tenga "incidencia ambiental", dada la previsión contenida en el artículo 2.4 del Decreto 42/1994, de 8 de abril, por el que se regula el indicado Consejo. Adviértase que no se exige que dicha incidencia sea especialmente cualificada por su gravedad, extensión o intensidad. Si a ello se une que el concepto de medio ambiente expresamente aceptado por el indicado Decreto es muy amplio, pues lo entiende como "el medio físico constituido por el suelo, el subsuelo, la atmósfera y las aguas, así como la flora, la fauna y, en general, todos los elementos y recursos naturales que, en estrecha interrelación, integran la biosfera, incluidos los recursos culturales relacionados con los anteriores y los demás elementos que contribuyan a asegurar la calidad del entorno, y la defensa de las personas y sus bienes en el marco de la protección civil" (art. 1.2), cabría sostener que en la medida en que la futura norma incide sobre la fauna, al establecer medidas de control de predadores, los cuales a su vez resultan esenciales en el equilibrio de los ecosistemas, la incidencia ambiental de la regulación proyectada aparece como indudable.
De hecho, el Proyecto supone un desarrollo reglamentario no sólo de la LCPRM, sino también y de forma señalada de la LPNB, y de forma más específica de su artículo 65.3, que prohíbe la tenencia, utilización y comercialización de todos los procedimientos masivos o no selectivos para la captura o muerte de animales (letra a) y establece la necesidad de homologar los métodos de captura de predadores en base a los criterios de selectividad y bienestar animal fijados por los acuerdos internacionales (letra g), normas básicas éstas que se fundamentan en el principio de conservar la biodiversidad, limitando los efectos nocivos del uso de estos métodos, tanto para las especies objetivo como para las no objetivo. De ahí que la regulación proyectada afecte a la fauna silvestre y a su protección y, en consecuencia, determina que tenga una incidencia ambiental que convierte la consulta al Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente en preceptiva.
Esta consideración tiene carácter esencial.
3. En la medida en que el ámbito objetivo de la futura norma afecta a la captura de perros y gatos asilvestrados, cuya gestión corresponde a los Ayuntamientos (arts. 24 y 26 de la Ley 6/2017, de 8 de noviembre, de protección y defensa de los animales de compañía de la Región de Murcia, y artículo 24.5 del propio Proyecto), habría sido oportuno recabar el parecer de las Corporaciones Locales de la Región, bien directamente bien a través de la Federación de Municipios de la Región de Murcia, así como consultar al Consejo Regional de Cooperación Local.
Si la primera de dichas actuaciones puede considerarse cumplida mediante la participación de un representante de la Federación de Municipios en el Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial al que se sometió el Anteproyecto, no consta, sin embargo, que se haya dado traslado del texto al indicado órgano colegiado consultivo en materia de cooperación local, creado por Ley 9/1994, de 30 de diciembre, y cuya Exposición de Motivos afirma que persigue garantizar la intervención de los representantes de los entes locales de la región en todas aquellas decisiones e instrumentos de planificación o programación que les afecten, evitando que se elaboren sin su participación o con desconocimiento de algunas realidades difíciles de apreciar debidamente desde instancias superiores.
A tal efecto, su artículo 3 establece como función propia del indicado Consejo la de emitir informe sobre los anteproyectos de ley y los proyectos de reglamentos reguladores de los distintos sectores de la acción pública de la Administración regional que afecten al ámbito de competencias de la Administración local.
Es por ello que antes de la elevación al Consejo de Gobierno deberá recabarse el citado informe sin que, en aras de evitar demoras, sea necesario someter el Proyecto de nuevo al dictamen de este órgano consultivo si, después de cumplido dicho trámite y el de consulta al Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente, no se introdujeran en él otras modificaciones que las que se incorporasen a la vista del presente Dictamen.
4. En los procedimientos de elaboración de disposiciones generales, la Ley 26/2015, de 28 de julio, por la que se modifica el sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, ha introducido en el ordenamiento español, a través del artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, la necesidad de evaluar el impacto normativo en la infancia y en la adolescencia de las normas que se contengan en los anteproyectos de Ley y en los proyectos de reglamentos; añade también una Disposición adicional décima en la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, para incorporar a las memorias del análisis de impacto normativo que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamentos la consideración del impacto de la normativa en la familia.
En relación con ambas evaluaciones nada se dice en la MAIN, más allá de una genérica e insuficiente referencia a la ausencia de "otros impactos", lo que habrá de corregirse en la Memoria final del Proyecto.
CUARTA.- Competencia material y habilitación normativa. Marco jurídico.
I. Competencia material.
El Proyecto de Decreto sometido a dictamen tiene por objeto, como declara su artículo 1, establecer en la Región los métodos de captura homologados de especies cinegéticas predadoras y asilvestradas, lo que incardina el Proyecto en la materia de caza.
De conformidad con el artículo 10.Uno,9 EAMU, corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva, entre otras, en materia de caza y pesca fluvial y protección de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades.
No obstante, y como ya señalamos en la Consideración Tercera, el Proyecto constituye, también, el desarrollo reglamentario de una norma básica, el artículo 65.3 LPNB, cuyo fundamento competencial es la protección del medio ambiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1,23ª de la Constitución Española (Disposición final segunda de la Ley), por lo que también se pone en juego al aprobar la futura norma la competencia regional prevista en el artículo 11.3 EAMU, es decir el desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente.
Dentro de esta competencia han de encuadrarse aquellas actividades encaminadas directamente a la preservación, conservación o mejora de los recursos naturales, habida cuenta de que éstos son soportes físicos de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas en relación con las cuales la Constitución y los Estatutos han deslindado diferentes títulos competenciales (SSTC 102 y 306/1995), lo que obliga a distinguir el título competencial de medio ambiente de otros afines como los relativos a espacios naturales protegidos (art. 11.2 EAMU) o, por lo que aquí interesa, la caza y la protección de los ecosistemas en los que ésta se desarrolla. Y a tal fin resulta esencial atender a la finalidad de la norma, pues si ésta es eminentemente tuitiva de la fauna silvestre como elemento constitutivo del medio ambiente, se estará en presencia de la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la protección del medio ambiente.
La reciente STS, 3ª, de 20 de diciembre de 2018, al conocer de la impugnación de una Orden de la Comunidad de Madrid dictada en materia de caza sobre la que al igual que la nuestra goza de competencia exclusiva, señala que "no cabe desconocer, sin embargo, que la caza y la pesca tienen una influencia directa para la supervivencia de la fauna silvestre, como elemento del medio ambiente, lo que legitima la actuación estatal, dentro del marco estricto de su competencia sobre protección del medio ambiente (STC 102/1995, de 26 de junio FJ 26). La protección ambiental que el Estado puede imponer no se predica sólo en abstracto de los espacios naturales, sino también, de sus habitantes vivos, los animales y los vegetales, recursos en definitiva y factores del concepto de medio ambiente (STC 101/2005, de 20 de abril, FJ 9). Por ello no cabe olvidar la incidencia del medio ambiente en la caza...".
La STC 69/2013, de 14 de marzo, por su parte, declara la constitucionalidad de las dos letras del apartado 65.3 LPNB que son ahora objeto de desarrollo reglamentario y establece los límites que la competencia estatal en materia de protección del medio ambiente puede imponer a la competencia autonómica sectorial en caza y pesca fluvial y protección de los ecosistemas. Señala el Alto Tribunal que "la doctrina de este Tribunal ha considerado que lo básico cumple, en el ámbito de la protección del medio ambiente, una función de ordenación mediante mínimos, que pueden permitir a las Comunidades Autónomas establecer niveles de protección más altos, pero nunca reducirlos (SSTC 170/1989, FJ 2; 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 2, y 7/2012, de 18 de enero, FJ 5). (...) Y hemos admitido asimismo que la afectación transversal de la normativa básica de protección del medio ambiente se pueda traducir en la imposición de límites a las actividades sectoriales, como la caza o la pesca, en razón a la apreciable repercusión negativa que ésta pueda tener sobre la finalidad tuitiva (STC 101/2005, FJ 5, c)". En relación a los preceptos de la LPNB impugnados señala que "sin duda, contiene prohibiciones que delimitan negativamente la competencia exclusiva autonómica en materia de caza y pesca, pero que están justificadas por la repercusión negativa que la utilización de ciertos métodos de captura masivos o no selectivos pueden tener en la protección de la fauna silvestre. No vacía de contenido la competencia de la Comunidad Autónoma, cuya regulación puede incidir sobre los restantes métodos de captura, bien admitiéndolos en ejercicio de su competencia en materia de caza y pesca, bien estableciendo nuevas prohibiciones o limitaciones para reforzar la acción protectora de la norma básica estatal, que en este caso opera como norma de mínimos". Del mismo modo, concluye que "en suma, las medidas de protección de la fauna silvestre, aunque adopten distinto grado de intensidad según se trate de especies comunes o protegidas, son una clara manifestación de la protección del medio ambiente, al estar orientadas a la salvaguarda del interés ecológico, que es manifestación del "interés general y público en la preservación de la riqueza biológica, escasa y fácilmente extinguible" (ATC 56/2010, de 19 de mayo, FJ 4). Por este motivo, deben prevalecer sobre la regulación de la caza y la pesca, actividades que resultan legítimas sólo en la medida en que se desenvuelvan con pleno respeto a las exigencias medioambientales, sin comprometer o poner en riesgo las medidas de conservación de la fauna silvestre, pues "las exigencias de la caza comprenden no sólo el cumplimiento de los requisitos establecidos para el ejercicio de esta actividad, sino también al de su protección, dentro de la que se refiere al medio ambiente y, en particular, a la riqueza venatoria que existe en las fincas" [SSTC 14/1998, de 22 de enero, FJ 9 C), y 109/2003, de 5 de junio, FJ 10]".
Asimismo, en relación con la necesaria homologación de los métodos de captura y la exigencia de acreditación personal para su uso afirma el Tribunal Constitucional en la Sentencia citada que ambas imposiciones "encajan en la tipología de exigencias de carácter básico que ya admitimos en la STC 102/1995, FJ 28, por estar vinculadas a la función tuitiva de las especies susceptibles de aprehensión".
En la norma objeto de este Dictamen y atendida su finalidad cabe considerar que, en la medida en que se establecen sistemas autorizatorios para el ejercicio de una determinada modalidad de caza y se fijan estrictas condiciones para su ejercicio, concurren tanto la competencia exclusiva en materia de caza y pesca y protección de los ecosistemas en los que aquéllas se desarrollan como la de desarrollo legislativo y ejecución de la protección del medio ambiente, dada la evidente y fundamental función tuitiva de las especies que integran la fauna silvestre, constituyendo la protección del medio ambiente el marco en el que han de ejercitarse las competencias exclusivas en materia de caza y pesca, sin que se advierta en la regulación proyectada una minoración de las garantías de protección ambiental que establece la norma básica.
Corolario de lo expuesto es que la Comunidad Autónoma tiene competencia suficiente para dictar el futuro Decreto.
II. Habilitación legal.
La titularidad originaria de la potestad reglamentaria, de conformidad con el artículo 32.1 EAMU, así como con lo establecido en los artículos 21.1 y 52.1 de la Ley 6/2004, corresponde al Consejo de Gobierno. Refuerza esta atribución el artículo 128.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de la Administraciones Públicas (LPACAP) que establece que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y a los órganos de gobierno locales.
Una habilitación genérica para efectuar la regulación ahora proyectada se contiene en la Disposición final segunda de la LCPRM, que autoriza al Gobierno de la Comunidad para dictar cuantas disposiciones sean precisas para el desarrollo y ejecución de dicha Ley. De forma más específica, ésta contiene una llamada a la actuación normativa del ejecutivo autonómico para su desarrollo reglamentario. Así, tras prohibir el artículo 46.1 (en términos similares a lo dispuesto por el artículo 65.3, letra a LPNB) la tenencia, utilización y comercialización de todos los medios masivos o no selectivos para la captura o muerte de piezas de caza, y especialmente los lazos, ligas, trampas y cepos, su apartado 4 dispone que reglamentariamente podrán ampliarse o reducirse los medios o métodos de captura o muerte prohibidos, conforme a los criterios establecidos en el apartado 1 del mismo precepto.
Por otra parte, el artículo 52.1, letra g) posibilita dejar sin efecto, entre otras, la prohibición establecida en el artículo 46 cuando se trate de facilitar el racional aprovechamiento en los terrenos cinegéticos, previa autorización de la Consejería, que habrá de expedirse en el plazo máximo de tres meses y con el contenido y prescripciones fijadas por el artículo 53.
La autorización administrativa será también exigible para que el personal de vigilancia, que tiene prohibido cazar durante el ejercicio de sus funciones, pueda realizar actuaciones de control de predadores (art. 81 LCPRM).
Del mismo modo, la LPNB, en su artículo 65.3, letra g), somete los métodos de captura de predadores a autorización por las Comunidades Autónomas y deberán haber sido homologados en base a los criterios de selectividad y bienestar animal fijados por los acuerdos internacionales. La utilización de estos métodos sólo podrá ser autorizada, mediante una acreditación individual otorgada por la Comunidad Autónoma.
Si bien los preceptos citados no efectúan una remisión explícita del régimen de dichas autorizaciones a lo que establezca la Administración o la Consejería competente en materia de caza, la previsión de dicha función de gestión lleva implícito el mandato de establecer la regulación necesaria para hacer posible su ejecución e implementación.
En consecuencia, el Proyecto se ajusta al orden constitucional de distribución de competencias y tiene suficiente habilitación legal.
III. Marco jurídico.
1. Ámbito internacional.
Hay multitud de instrumentos internacionales que, con diversa intensidad, protegen las especies y que, en consecuencia, eventualmente pueden incidir en la materia objeto de regulación.
Entre ellos y por la especificidad y la vinculación directa con el objeto del Proyecto cabe destacar tres que han sido suscritos por la Unión Europea: el Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural de Europa, de 19 de septiembre de 1979 (Convenio de Berna); el Acuerdo entre la Unión Europea, Canadá y la Federación Rusa para el establecimiento de estándares humanitarios de captura de animales salvajes, de 1997; y el Acuerdo entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América en materia de capturas no crueles, del mismo año.
De esta normativa se deducen los siguientes rasgos esenciales: se permite la captura de determinadas especies de la fauna silvestre con autorización previa, a otorgar sobre la base de las excepciones establecidas en dichos instrumentos; se prohíben métodos de captura específicos para mamíferos y aves; si bien cabe que, por parte de quien suscribe el instrumento, se establezcan métodos de certificación para los sistemas de captura que sean congruentes con los estándares internacionales de captura no cruel y que se garantice que sean precisamente estos sistemas los que serán utilizados en los territorios, y se prohíbe el uso de trampas de retención no certificadas.
En relación a las autoridades competentes, se pretende que los procedimientos de otorgamiento y retirada de permisos cumplan los estándares de captura no cruel y que se asegure que los usuarios de las trampas tengan la suficiente formación en la utilización de métodos de captura no cruel. Asimismo, se proponen directrices de evaluación de los métodos, que se habrán de tener en cuenta cuando se elaboren los procedimientos de certificación, al tiempo que se pretende fomentar la investigación para mejorar y actualizar los indicados estándares.
Dichos estándares internacionales de captura no cruel persiguen, fundamentalmente, garantizar un nivel suficiente de bienestar de los animales capturados.
Se especifican, además, las especies objeto de captura y los umbrales para entender que una trampa no es cruel.
2. Ámbito europeo.
La Unión Europea ha suscrito los tres instrumentos internacionales ya mencionados y los ha aprobado mediante las decisiones correspondientes.
Cabe destacar, asimismo, las dos directivas que recoge la parte expositiva del Proyecto. De una parte, la Directiva 2009/147/CE, de 30 de noviembre, de conservación de las aves silvestres, que es de aplicación a la totalidad de les especies de aves que viven normalmente en estado salvaje. Su artículo 5 conmina a los Estados Miembros a adoptar medidas tendentes a establecer un régimen general de protección de todas las especies de aves, que incluya, entre otras disposiciones, la prohibición de capturarlas de una manera intencionada por cualquier medio. No obstante, la Directiva prevé que puedan ser objeto de caza determinadas especies (entre las cuales, de acuerdo con las Directrices de la Conferencia sectorial de medio ambiente, se encuentran todas las aves cinegéticas españolas), siempre que los métodos de muerte o captura respeten determinados principios.
Se prohíben los métodos de captura o muerte masiva, o no selectiva, y los específicamente recogidos en el Anexo IV, si bien se posibilita que los Estados miembros puedan introducir excepciones a estas prohibiciones, si no existe otra solución satisfactoria, entre otras razones por motivos de salud y seguridad pública, para prevenir perjuicios importantes a cultivos, ganado, bosques, pesca y para proteger la flora y la fauna.
También prevé que estas excepciones han de referirse expresamente a determinadas especies; a los medios, instalaciones o forma de captura o muerte autorizadas; a las condiciones de peligro y circunstancias de tiempo y lugar en los cuales se puede hacer uso de estas excepciones. Siendo la autoridad competente la que haya de declarar que, efectivamente, se dan dichas condiciones y para decidir qué medios, instalaciones o métodos se pueden aplicar, y dentro de qué límites, así como qué personas han de llevar a cabo el control.
Por su parte, la Directiva "Hábitats" (Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres) también establece, después de regular un régimen de excepciones relativo al sacrificio de determinadas especies, que los Estados han de prohibir los medios no selectivos que puedan provocar la desaparición de especies locales y, en especial, la utilización de determinados métodos de captura, que enumera. Incorpora, asimismo, un régimen de excepciones, a grandes rasgos similar al de la Directiva "Aves", que persigue garantizar que se mantengan en un estado de conservación favorable las poblaciones de que se trate en su área de distribución natural.
Finalmente, hay que estar al Reglamento (CEE) núm. 3254/91 del Consejo, de 4 de noviembre, por el que se prohíbe el uso de cepos en la Comunidad y la introducción en ella de pieles y productos manufacturados de determinadas especies animales salvajes originarias de países que utilizan para su captura cepos o métodos no conformes a las normas internacionales de captura no cruel.
3. La normativa básica estatal.
La LPNB dedica el Capítulo IV del Título III a "la protección de las especies con relación a la caza y la pesca continental". Cabe destacar especialmente el artículo 65, que establece que la caza únicamente se puede realizar sobre las especies que determinen las Comunidades Autónomas y que en ningún caso podrá afectar a las contenidas en la "Lista de especies en régimen de protección especial" o a las prohibidas por la Unión Europea. Para el ejercicio de la actividad cinegética se establecen determinadas prohibiciones y limitaciones generales y se prohíbe explícitamente la tenencia, utilización y comercialización de todos los procedimientos masivos o no selectivos para la captura o muerte de animales, en particular los enumerados en el Anexo VII, así como aquellos procedimientos que puedan causar localmente la desaparición de una especie (artículo 65.3, letra a). El mismo artículo y apartado, pero en su letra g) explicita que los métodos de captura de predadores que sean autorizados por las Comunidades Autónomas deberán haber sido homologados en base a los criterios de selectividad y bienestar animal fijados por los acuerdos internacionales. La utilización de estos métodos sólo podrá ser autorizada, mediante una acreditación individual otorgada por la Comunidad Autónoma. No podrán tener consideración de predador, a los efectos de este párrafo, las especies incluidas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.
Por otra parte, la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, el 13 de julio de 2011 va a aprobar un documento denominado "Directrices técnicas para la captura de especies cinegéticas predadoras: homologación de métodos de captura y acreditación de usuarios", que aportan criterios que pueden ser utilizados por las Comunidades Autónomas para el desarrollo y aplicación de lo establecido en la LPNB. En dichas directrices, además de un diagnóstico de la situación, se exponen los procedimientos específicos que se recomienda emplear para desarrollar los procesos de homologación de los métodos de captura y para acreditar a sus usuarios, siguiendo los criterios establecidos por los acuerdos internacionales ya aludidos.
4. La normativa regional.
La LCPRM dispone en su artículo 3.2 que para utilizar armas, artes o medios que precisen autorización especial será necesario estar en posesión del correspondiente permiso.
El artículo 46, bajo el epígrafe "De los métodos y medios de captura o muerte prohibidos", establece una prohibición específica para la tenencia, utilización y comercialización de todos los medios masivos o no selectivos para la captura o muerte de piezas de caza, así como de aquellos que puedan causar localmente la desaparición o turbar gravemente la tranquilidad de las poblaciones de una especie. Así, prohíbe expresamente el empleo, sin autorización de la Consejería competente, de anzuelos, lazos, ligas, trampas, cepos, etc.
Esta prohibición y otras, como las generales previstas en el artículo 43 de la Ley, pueden quedar sin efecto, previa autorización de la Consejería competente, para facilitar el racional aprovechamiento en los terrenos cinegéticos (art. 52.1, letra g). Dicha autorización se otorgará en el plazo máximo de tres meses desde su solicitud, o se comunicará la resolución negativa debidamente motivada (art. 52.2). La autorización se ajustará en su contenido a lo establecido en el artículo 53.
Por su parte, el artículo 81, dedicado al ejercicio de la caza por el personal de vigilancia, prohíbe a este personal la caza durante el ejercicio de sus funciones, salvo para el control de predadores, para lo cual deberá contar, en cualquier caso, con autorización expresa de la Consejería competente. Esta misma previsión se reitera en el artículo 92 de la Ley 7/1995, de 21 de abril, de Fauna Silvestre de la Región de Murcia.
En la medida en que el Proyecto contempla la utilización de métodos para la captura de perros y gatos asilvestrados, procede indicar que el artículo 6.3 LCPRM precisa que los animales domésticos asilvestrados no tendrán la consideración de piezas de caza. No obstante, podrán ser abatidos o capturados por razones sanitarias, o de daños, o de equilibrio ecológico, previa autorización concedida por la Consejería competente especificando, en su caso, los procedimientos y medios de caza a utilizar que habrán de ser selectivos y no actuar en perjuicio de otras especies o de sus hábitats. Así mismo, la Ley 6/2017, de 8 de noviembre, de protección y defensa de los animales de compañía de la Región de Murcia, regula en su artículo 24 la figura de los animales abandonados y extraviados, que constituye un paso previo a la consideración de animal asilvestrado, atribuyendo en su artículo 26 la captura y recogida de animales abandonados o extraviados a los Ayuntamientos, que habrán de llevar a cabo mediante métodos incruentos que provoquen el menor sufrimiento a los mismos.
Este marco normativo regional, que se completa con determinadas disposiciones de inferior rango normativo y las órdenes anuales de vedas, se verá en breve enriquecido con diversos Decretos que se encuentran en tramitación y que desarrollarán determinadas previsiones parciales de la LCPRM. Es el caso del futuro Decreto regulador de la cetrería y de creación del Registro de Aves de Cetrería, cuyo Proyecto ya ha sido dictaminado por este Consejo Jurídico (Dictamen 112/2019). Según se desprende del expediente, se encuentran también en trámite de elaboración los Proyectos de Decreto de cotos intensivos, de pruebas de aptitud para la obtención de la licencia de caza y de Planes de Ordenación Cinegética. Además, dichos proyectos no agotan el desarrollo reglamentario de la Ley si se atiende a las numerosas llamadas que a la actuación normativa de la Administración se contienen en los preceptos de aquélla. Así, a título de ejemplo y sin ánimo de exhaustividad, se difiere a un futuro reglamento regulaciones afectantes a señalización de cotos de caza (art. 14.11); agregación de fincas enclavadas (art. 14.13); constitución de cotos sociales de caza y pesca fluvial (arts. 15.5 y 30.1); cotos privados (art. 17); condiciones de cercados y vallados (art. 24.10); aprovechamiento y ordenación de cotos de pesca fluvial sin muerte (art. 34); contenido de los Planes de Ordenación Cinegética y Piscícola (art. 40.3); ampliación o reducción de los métodos de captura prohibidos para la pesca fluvial (art. 51.4); documentos o precintos acreditativos del origen de las piezas destinadas a la taxidermia y creación y regulación de las condiciones para acceder al Registro de Talleres de Taxidermia y Peleteros de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (art. 62.2 y 3); medidas especiales de seguridad en las cacerías (63.8); contenido del libro-registro de granja cinegética y establecimiento de condiciones y requisitos para el aprovechamiento y eliminación definitiva de animales muertos y sus despojos (art. 67.5 y 6); explotaciones de acuicultura (art. 68.1 y 6); estructura y funciones de la Oficina Regional de Caza y Pesca (art. 75.2); determinación de las condiciones para la calificación como entidades colaboradoras en materia de caza o pesca (art. 75.3); contenido y sistema de cumplimentación de la encuesta cinegética o piscícola (art. 78.2); o la determinación de los requisitos para proceder a la cancelación de antecedentes y baja de oficio en el Registro de Infractores.
Ante la dispersión normativa que se anuncia, coincide el Consejo Jurídico en la sugerencia expresada por algunos órganos preinformantes acerca de la conveniencia de unificar en un solo texto todos los desarrollos normativos de la Ley de Caza, a modo de un reglamento general de la misma o, a lo sumo dos, uno para la caza y otro para la pesca fluvial, lo que no sólo permitiría ganar en coherencia interna de la regulación, sino también en certeza acerca del derecho vigente aplicable y en comodidad en el manejo de dicho instrumento normativo por parte de los operadores jurídicos, con las ventajas que para la seguridad jurídica se derivan de todo ello.
QUINTA.- De la homologación de nuevos métodos de captura.
1. El Proyecto, además de declarar homologados diversos métodos de captura ya aceptados por las Directrices técnicas de 13 de julio de 2011 en la medida en que se estima que cumplen los estándares internacionales evaluables, establece los criterios (Anexo XI) a considerar para la evaluación de nuevos métodos de captura que podrían ser homologados en el futuro, siguiendo a tal efecto el procedimiento establecido en los artículos 5 y siguientes del futuro Decreto.
En la determinación del protocolo de homologación, el Proyecto toma como base los parámetros y variables establecidos por las indicadas Directrices para proceder a la evaluación de los nuevos métodos de captura, a las cuales se adecua en buena medida, respondiendo así a la función coordinadora que es consustancial a aquéllas, aprobadas por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente y que se autoproclaman como interpretativas del artículo 62 (hoy 65) de la LPNB.
No obstante, las propias Directrices advierten que se trata de un documento dinámico que deberá adaptarse y actualizarse en función de los avances científicos que se vayan produciendo y que deberán incorporarse de forma periódica.
Por ello, con ocasión de establecer las prescripciones técnicas para la homologación de métodos de captura y tratar de una de las variables que necesariamente han de tomarse en consideración para la evaluación del nuevo método de captura como es el bienestar de la especie objetivo, advierte que si bien la valoración de este parámetro conforme se recoge en la Norma ISO 10990-5 y en los acuerdos internacionales de captura no cruel es un buen punto de partida, en la medida en que futuras investigaciones científicas establezcan nuevos indicadores de malestar, éstos deberán ser incorporados a los umbrales actualmente establecidos para considerar una trampa como no cruel.
Sin embargo, el Anexo XI del Proyecto, apartado 4, al regular la evaluación del parámetro "bienestar animal", parte de considerar que los indicadores para ello son los establecidos en la Norma ISO 10990-5 y en las acuerdos internacionales de captura no cruel firmados por la Unión Europea, llegando a establecer que un método de captura verifica los estándares internacionales de captura no cruel si cumple una serie de premisas que reproducen las contenidas en las Directrices técnicas de constante referencia. Pero, al establecer esta regulación el Proyecto desecha el carácter dinámico de los estándares de bienestar animal, de modo que el cumplimiento de las prescripciones establecidas en 2011 podría quedar superado en el futuro por nuevos estándares internacionales que dejarían nuestra regulación regional obsoleta. Para evitarlo quizás bastaría con añadir que el cumplimiento de las indicadas premisas "verifica los actuales estándares internacionales de captura no cruel", sin perjuicio de prever la incorporación al protocolo de evaluación de nuevos indicadores o señales de malestar adicionales, conforme evolucionen los estándares internacionales en la materia.
2. El artículo 6 del Proyecto establece que junto a la solicitud de iniciación del procedimiento de homologación de un nuevo método de captura, el interesado habrá de aportar la documentación que allí se relaciona excepto si ya obra en poder de la Administración regional, se hace constar fecha, órgano y dependencias en que fue entregada y no ha transcurrido más de cinco años desde la finalización del procedimiento al que corresponda ni se hayan producido cambios que modifiquen su contenido.
Dicha excepción a la obligación de presentación de documentos (tomada al parecer de una Orden castellano-manchega sobre métodos de captura de 2013) no se adecua plenamente a lo establecido en el artículo 28 apartados 2 y 3 LPACAP en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales ni a los artículos 5, letra i) y 17 de la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, pues mantiene el límite temporal de cinco años que ya no incluye la normativa legal expuesta y no contempla el supuesto de que el interesado hubiera aportado previamente tales documentos a cualquier Administración Pública y pudiera la autonómica recabarlos por medios electrónicos.
Por ello, procede adecuar el régimen de aportación de documentos a lo establecido en la indicada legislación de procedimiento administrativo, para lo cual se sugiere que el artículo 6.2 del Proyecto prevea la obligación de aportar los documentos que enumera, pero efectuando por remisión una salvaguarda de las exoneraciones que a dicha obligación establece el artículo 28 LPACAP.
3. También en el artículo 6, pero ahora en el apartado 3, debe eliminarse la palabra "etc." que cierra la enumeración de los extremos que permiten identificar la trampa de retención, toda vez que dicha expresión resulta incompatible con la precisión que es exigible al lenguaje normativo por imperativo de la seguridad jurídica.
4. En el artículo 6.7 parece que la alusión a "aquellas consideradas o catalogadas como tradicionales" habría de referirse a los métodos de captura y, en consecuencia, consignarse en masculino y no en femenino, pues en tal caso su referente gramatical en el precepto serían las especies cinegéticas predadoras, alterando el sentido de la regulación.
5. En el artículo 8.1 se establece que "teniendo en cuenta en su caso los informes aportados por la entidad que haya realizado las pruebas de homologación", se otorgará a los métodos evaluados una de las cuatro calificaciones que se enumeran en el precepto y que determinará la homologación o no del método.
En el procedimiento dirigido a la homologación de las trampas, la actuación de la entidad u organismo público que realiza las pruebas de homologación y que garantiza la aplicación del protocolo descrito en el Anexo XI del Proyecto, resulta absolutamente esencial, pues su informe será el fundamento técnico de la decisión administrativa de homologar o no el método de captura, deviniendo tal informe en determinante, esto es, aquél sin el cual el órgano competente para resolver carece de los elementos de juicio necesarios, en este caso técnicos, cuya consideración garantice el acierto de la decisión.
Siendo ello así, no se entiende el inciso "en su caso" que contiene el artículo 8.1 y que parece dar a entender que habrá supuestos en los que pueda adoptarse una resolución finalizadora del procedimiento de homologación sin que se haya evacuado el indicado informe técnico. Se sugiere en consecuencia, suprimir dicho inciso.
6. Existe una cierta duplicidad de regulación sobre los extremos que ha de contener la resolución de homologación, que es objeto de los apartados 2 y 3 del artículo 8. Se sugiere una refundición de ambos.
7. En el artículo 9.1 del Proyecto debe evitarse la expresión "revisión de oficio" de la homologación, pues parece evocar la institución de la revisión de oficio por incurrir la resolución homologadora en causa de nulidad del artículo 106 LPACAP.
En realidad lo que se quiere establecer es una facultad de revisar la homologación concedida cuando cambien las técnicas -quizás cabría añadir también los criterios o, en general, los protocolos- de homologación para garantizar el ajuste de los métodos a la evolución técnica y a los estándares internacionales. Sería preferible señalar que, cuando se produzcan las indicadas actualizaciones, la Administración procederá de oficio a aplicarlas a los métodos de captura ya homologados, pudiendo determinar la revocación de la certificación previamente concedida o un cambio en la calificación previamente otorgada, pasando, por ejemplo, de método homologado a método homologado con restricciones (art. 8.1 del Proyecto).
Si como resultado de este procedimiento hubiera de modificarse la calificación previamente otorgada al método de captura o se revocara aquélla, entiende el Consejo Jurídico que habría de concederse audiencia a quien en su día hubiera instado la homologación.
Esta observación se hace extensiva al procedimiento de revocación previsto en el artículo 9.2 del Proyecto como consecuencia de la evaluación de los métodos de captura homologados.
SEXTA.- Acreditación de usuarios.
1. En el artículo 10 se establecen los requisitos para obtener la acreditación de uso de métodos de captura homologados, que habilita a sus poseedores para la utilización de las trampas.
Uno de tales requisitos es no haber sido inhabilitado por sentencia judicial firme por la comisión de algún delito medioambiental de los previstos en el Libro II, Título XVI, Capítulos III, IV y V. Sin embargo ha de advertirse que este último Capítulo en realidad no tipifica delito alguno, sino que establece disposiciones comunes a los contemplados en los dos capítulos anteriores, por lo que debería eliminarse de la redacción del precepto.
2. Son requisitos necesarios para obtener la acreditación de usuario tanto la realización de un curso como la superación de un examen o prueba teórico-práctica. El curso se supera por la mera asistencia a un determinado porcentaje del total de clases y a resultas de ello se obtiene un certificado de superación del curso, pero con ello no es suficiente para obtener la acreditación de usuario, debiendo superar los interesados, además, el examen o prueba de aptitud (artículo 11 del Proyecto).
Una vez realizado el curso, la entidad homologada que lo ha impartido remite a la Administración el listado de quienes lo han superado y pueden presentarse al examen, debiendo los interesados formular una nueva solicitud al efecto, a la que habrán de acompañar el certificado de asistencia al curso de formación (art. 13 del Proyecto). Tres observaciones han de hacerse a esta regulación:
a) En la medida en que existe solución de continuidad temporal entre la finalización del curso y la realización del examen, de modo que éste no ha de suceder inmediatamente a la terminación del curso ni se integra en el mismo, se sugiere que se prevea un plazo de caducidad de los efectos habilitantes del curso para presentarse a la prueba de aptitud, que no habría de superar los tres años de vigencia de la propia acreditación (art. 21.1 del Proyecto).
b) Comoquiera que la entidad habilitada para la impartición del curso ya habrá comunicado a la Administración el listado de quienes pueden presentarse al examen, no parece necesario exigir que sea el interesado quien acredite documentalmente la superación del curso, pues tal información ya le constará a la Dirección General competente en materia de caza.
c) El Anexo VI establece el contenido "del curso de capacitación para la captura en vivo de especies predadoras". Ya hemos señalado que la mera superación del curso no determina la acreditación como usuario de los métodos de captura en vivo, sino que es necesario superar las pruebas de aptitud que serán convocadas por la Administración. Por ello no parece adecuado denominar al indicado curso como de capacitación, sino que parece más adecuado a su naturaleza y efectos la calificación de curso de formación que le atribuyen otros preceptos como el artículo 11 o el Anexo VII.
3. El artículo 13 podría aligerar su redacción suprimiendo la regulación de los lugares de presentación de la solicitud de inscripción en la prueba de aptitud, que resulta reiterativa de lo establecido por la normativa básica de procedimiento administrativo.
4. Al configurar a las entidades que pueden solicitar la homologación para impartir el curso como "personas jurídicas" (art. 12 del Proyecto), parece excluirse la posibilidad de que tales acciones formativas se ofrezcan y ejecuten por escuelas o centros de titularidad pública, como por ejemplo, los centros de capacitación agraria (así se prevé en alguna Comunidad Autónoma, como Cataluña) o centros de formación profesional, que pudieran integrar los conocimientos que integran el programa del curso en sus ofertas formativas.
De valorarse esta posibilidad, dichos centros no habrían de someterse al proceso de homologación, al menos no en los términos contenidos en el artículo 12 del Proyecto, que habría de adecuarse al carácter público de sus titulares.
5. No puede exigirse a la entidad que solicita ser homologada para impartir el curso de formación que aporte certificado de estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y de seguridad social ni que dé su autorización a la Dirección General competente en materia de caza para obtener dicha información, dado que dicho régimen no se ajusta a lo establecido en el artículo 28.2 LPACAP, en cuya virtud la Administración deberá recabar de la Administración tributaria y de la seguridad social tales certificados por medios electrónicos a través de las plataformas de intermediación de datos.
Adviértase que dichos certificados se encuentran disponibles en la Plataforma de Interoperabilidad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y fueron ya expresamente recogidos en la relación de certificados cuya aportación ya no podía ser exigida a los ciudadanos de conformidad con los artículos 9 y 10 del Decreto 286/2010, de 5 de noviembre, sobre medidas de simplificación documental en los procedimientos administrativos de la Comunidad Autónoma.
La supresión de la exigencia de aportar esta documentación también ha de reflejarse en el Anexo VII que aprueba el modelo de solicitud de homologación de entidades formadoras. Modelo en el que todavía se alude a la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, lo que ha de ser corregido.
Esta observación tiene carácter esencial.
6. En el artículo 12.1, letra e) se indica que la entidad que pretenda ser homologada para impartir los cursos de acreditación de usuarios de métodos de captura deberá presentar una memoria en la que, entre otros extremos, habrá de constar la "capacidad" y el currículo de los profesores.
Sin embargo, no existe una determinación previa acerca de cuál es la capacitación que han de tener tales profesores, más allá de la genérica referencia contenida en el mismo artículo 12.1, ahora en la letra f), a la "acreditada experiencia y formación o instructor" que habrá de reunir al menos una persona vinculada con la indicada entidad. De hecho, en la MAIN se afirma expresamente que "no existe ningún certificado de profesionalidad ni grado ni formación reglada que habilite para el trampeo en España".
De modo que, o bien se determina qué capacitación se requiere para ser profesor o instructor del curso de acreditación de usuarios, o bien se suprime la referencia a la capacidad del profesorado en la memoria, bastando a tal efecto la constancia de su currículo, que será expresivo de la experiencia y formación atesorada por cada una de las personas que habrán de impartir el curso y que habrá de ser valorada como suficiente o no por el órgano competente para otorgar la homologación a la entidad.
Del mismo modo, la redacción proyectada establece que en la aludida memoria también habrá de describirse la disponibilidad de clases (mejor aulas) y zonas "que reúnan las condiciones mínimas para la realización de la docencia". En la medida en que tales condiciones mínimas no están predeterminadas en el futuro Decreto ni se incluye una referencia a otras disposiciones en las que aquéllas se regulen, la memoria debería ser meramente descriptiva de los espacios, pues será la Administración la que decida si reúne las condiciones necesarias.
En cualquier caso y dado el detalle a que desciende el Proyecto en algunos extremos objeto de regulación, más propios de una Orden que de un Decreto, también podría establecer los requisitos mínimos de los espacios y equipamientos docentes.
7. El artículo 12.1 prevé la retirada de la homologación de la entidad formativa si se dan los supuestos allí previstos. Debería preverse que con anterioridad a la resolución administrativa se diera audiencia de la propia entidad para posibilitarle su personación en el procedimiento, presentar alegaciones y proponer prueba y exponer en definitiva cuanto convenga a su derecho.
8. En el artículo 17.2 se establece la estructura del cuestionario que habrá de superarse como parte de la prueba de conocimientos. Si, como parece adivinarse, el cuestionario práctico habrá de versar sobre el Bloque II, parte práctica, del Anexo VI, debería establecerse así en el precepto.
9. En el artículo 18.2 debe fijarse el plazo para la presentación de reclamaciones a la propuesta del Tribunal calificador de las pruebas.
10. En el artículo 20.2 del Proyecto se prevé que quien tenga una acreditación de usuario obtenida en otra comunidad autónoma, podrá solicitar su inscripción en el Registro regional de usuarios acreditados al efecto de obtener su acreditación en la Región de Murcia.
Sin embargo, dicha regulación entra en contradicción con el expreso reconocimiento de validez de las acreditaciones expedidas por otras comunidades autónomas con pruebas similares que se efectúa en el artículo 10.3 del mismo Proyecto. A juicio del Consejo Jurídico esta última solución es la más adecuada, pues al establecer un reconocimiento expreso de las acreditaciones de usuario que hayan sido otorgadas por otras Administraciones autonómicas tras la superación de pruebas equivalentes o similares a las previstas en el Proyecto, se evitaría al indicado usuario tener que solicitar y obtener una nueva acreditación para poder usar métodos de captura en el territorio de la Región de Murcia. Así lo hace, por ejemplo, la Disposición adicional segunda del Decreto catalán 56/2014, de 22 de abril, relativo a la homologación de métodos de captura en vivo de especies cinegéticas depredadoras y de especies exóticas invasoras depredadoras y la acreditación de las personas usuarias de dichos métodos, que expresamente declara como válidas las acreditaciones expedidas por otras autoridades autonómicas.
Por otra parte, ha de considerarse que la captura de animales mediante trampas puede ser ejercida por determinadas personas como actividad económica por cuenta propia, prestada a cambio de una remuneración mediante el arrendamiento de sus servicios para el control de predadores a titulares de cotos, granjas cinegéticas, etc. De hecho, la propia MAIN alude a la deseable profesionalización de los usuarios de los métodos de captura a que se refiere el futuro reglamento.
Ello determina que la regulación proyectada se vea condicionada por la normativa reguladora de la libre prestación de servicios, singularmente las Leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado. Si bien esta última se ha visto profundamente afectada en uno de sus pilares fundamentales, el de eficacia nacional de las actuaciones administrativas, por diversas sentencias del Tribunal Constitucional (SSTC 79, 110 y 111/2017) que han declarado la inconstitucionalidad de los preceptos que traducían dicho principio (singularmente los artículos 6, 18 en parte, 19 y 20), lo cierto es que el artículo 7.3 de la Ley 17/2009 contiene una regla de efecto similar al del indicado principio de eficacia, cuando dispone que la realización de una comunicación o una declaración responsable o el otorgamiento de una autorización permitirá al prestador acceder a la actividad de servicios y ejercerla en la totalidad del territorio español (la redacción actual de este precepto le fue dada por la Disposición final segunda de la Ley 20/2013, disposición también recurrida ante el Alto Tribunal -aunque no en relación con el principio de eficacia- y que, sin embargo no fue declarada inconstitucional por la STC 79/2017), sin que de conformidad con el artículo 9.1 de la misma Ley 17/2009, pueda la Administración regional exigir requisitos, controles previos o garantías equivalentes o comparables, por su finalidad, a aquellos a los que ya esté sometido el prestador en España.
En nuestro caso, la acreditación del usuario para la utilización de métodos de captura de predadores reúne caracteres que permiten calificarla de verdadera autorización administrativa, conforme a la definición de ésta ofrecida por el artículo 3.7 de la Ley 17/2009, de modo que una vez acreditado-autorizado un operario para su uso por una Comunidad Autónoma tras superar pruebas equivalentes a las establecidas en el Proyecto, lo procedente es reconocer la eficacia y validez en el ámbito de la Región de Murcia de dicha actuación de la Administración de origen del prestador de servicios, exonerando al usuario de la exigencia de obtener una nueva acreditación para la utilización de trampas en la Región de Murcia.
Para satisfacer la necesidad de control de los operadores de tales métodos de captura en el territorio de la Comunidad Autónoma, cabría exigir una comunicación por parte del prestador de servicios ya acreditado por otra Administración, que debería presentarse ante la Dirección General competente en materia de caza antes del comienzo de su actividad, con lo que se respetaría el principio de proporcionalidad establecido en el artículo 5 de la Ley 17/2009. Recibida dicha comunicación, se procedería de oficio a su inscripción en el Registro de usuarios acreditados.
Estos razonamientos pueden hacerse extensivos, con las necesarias adaptaciones, a la homologación de las entidades que, de conformidad con el artículo 12 del Proyecto, las habilita para impartir el curso destinado a facilitar a los interesados los conocimientos necesarios para permitirles superar las pruebas de acreditación. Nada se prevé en el precepto acerca de la eventualidad de que tales entidades ya hayan sido homologadas por otras Administraciones para la impartición de cursos similares y con contenidos equivalentes, lo que permitiría reconocer tales homologaciones previas por la Administración de origen y, en consecuencia, entenderlas habilitadas para el desarrollo del curso en el ámbito de la Comunidad Autónoma.
11. Debe coordinarse el Anexo IX (modelo de certificado de acreditación de usuario de métodos de captura) con la regulación sustantiva de la vigencia de dicha acreditación, pues si de conformidad con esta última su duración es de tres años (art. 21.1 del Proyecto) el modelo establecido en el indicado Anexo afirma que se expide por cinco años.
12. Sería conveniente establecer el momento a partir del cual puede solicitarse la renovación de la acreditación (a lo largo del último año de vigencia, en un determinado número de meses anteriores a su expiración, etc.), así como si puede solicitarse una vez terminada la vigencia y, en tal caso, el plazo máximo para hacerlo.
13. Con carácter previo a revocar la acreditación ya concedida y vigente, debería preverse de forma expresa la necesidad de conferir audiencia al titular de aquélla para que pueda alegar lo que convenga a su derecho.
SÉPTIMA.- Utilización de los métodos de captura homologados y autorizaciones excepcionales de captura de especies predadoras.
1. El artículo 23 del Proyecto parece establecer un régimen autorizatorio para la colocación de trampas, pues prevé que antes de proceder a dicha colocación, el titular del coto o el propietario del terreno no cinegético donde se vayan a ubicar las trampas, habrá de presentar una solicitud conforme al modelo establecido en el Anexo IV, indicando, además de sus datos identificativos y los del terreno, las trampas que se van a colocar, la especie que se pretende capturar y el usuario acreditado que va a realizar la colocación de las trampas.
Sin embargo, el precepto únicamente contempla la solicitud pero no la resolución de la misma. De hecho, en el apartado 1 se alude a la colocación de los métodos de captura homologados "que han sido solicitados", no los que hayan sido autorizados, lo que podría interpretarse como que más que ante una solicitud iniciadora de un procedimiento autorizatorio nos encontraríamos ante una mera comunicación previa.
No obstante, esta interpretación resulta contradicha por las previsiones contenidas en los apartados 8 y 9 del precepto proyectado que califican expresamente como autorización la modalidad de intervención administrativa que se ejerce respecto de la colocación de los métodos de captura. De hecho, la autorización que al parecer se pretende regular en este precepto es la prevista en el artículo 52.1, letra g) LCPRM, esto es, aquella que persigue responder a situaciones excepcionales para facilitar el racional aprovechamiento en los terrenos cinegéticos y que habrá de ajustarse en su forma y contenido a lo establecido en el artículo 53 de la misma Ley de Caza y Pesca. De ser así, debe identificarse claramente el fundamento legal de la autorización que se regula, máxime cuando aquél se menciona de forma explícita en la parte expositiva del Proyecto como objeto de desarrollo reglamentario.
Debe, en consecuencia, determinarse con claridad la naturaleza de la actuación que se regula en el artículo 23 del Proyecto y adecuar dicha reglamentación a la misma. Si, como parece, se pretende regular la autorización a que se refiere el indicado precepto legal, debería declararse así de forma explícita, con una redacción similar a la siguiente: "De conformidad con lo establecido en el artículo 52.1, letra g) de la Ley 7/2003,..., con carácter previo a la colocación de los métodos de captura de predadores, el titular del coto o el propietario del terreno no cinegético en el que vayan a ubicarse las trampas, habrá de obtener la correspondiente autorización, previa solicitud formulada conforme al modelo establecido en el Anexo IV". Asimismo y como ya se ha indicado supra, habría de modificarse la redacción del apartado 1 para establecer que se colocarán los métodos que hayan sido autorizados, no los meramente solicitados.
No obstante, también cabría interpretar que la autorización a la que se refiere el artículo 23 del Proyecto sería la regulada en los artículos 25 y 26 del texto sometido a consulta, conforme a los cuales las personas acreditadas para capturar especies cinegéticas predadoras deberán contar con autorización para cada operación de captura, pues no sólo comparten el modelo de solicitud (Anexo IV), sino que alguno de los requisitos establecidos en el artículo 26, como la previa aprobación del Plan de Ordenación Cinegética (apartado 2) o la aportación por el titular (se entiende que del coto o terreno no cinegético) de una memoria explicativa de la acción de control de predadores que se pretende llevar a cabo, parecen más propios de la autorización prevista en el artículo 23 que de la establecida en el 25.
De ser así y tratarse de una misma autorización, no debería dividirse su régimen en dos capítulos diferentes (el artículo 23 se ubica en el Capítulo IV, "Utilización y adquisición de trampas homologadas", mientras que los artículos 25 y 26 pertenecen al Capítulo V, "Autorizaciones excepcionales de captura de especies predadoras") y debería precisarse quién ha de solicitar la autorización, si el titular del coto o propietario del terreno no cinegético en el que habrá de desarrollarse la actuación -como se deduce del contenido del modelo aprobado por el Anexo IV- o si, por el contrario, la autorización se concede al usuario acreditado, como expresamente establece el artículo 25.
2. Una vez autorizada la colocación de las trampas, el usuario acreditado ha de comunicar a la Administración el lugar y fecha de colocación de aquéllas. Se afirma en la redacción proyectada (art. 23.4) que dicha comunicación "se podrá llevar a efecto 24 horas antes de su colocación". Sería más preciso establecer que deberá efectuarse dicha comunicación con una antelación mínima de 24 horas.
3. En el artículo 24.6 se afirma que la gestión de los animales sacrificados queda fuera del ámbito de aplicación de la normativa SANDACH, no siendo necesaria la retirada de los cuerpos por un gestor autorizado.
Esta disposición carece de valor normativo, siendo más bien de carácter explicativo o informativo, pues la determinación del ámbito de aplicación de la normativa sobre los subproductos de origen animal, su destino y gestión, corresponde establecerlo a dicha normativa, encabezada por el Reglamento (CE) Nº 1069/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (UE) Nº 142/2011, de la Comisión, que constituyen desde el 4 de marzo de 2011 el marco legal comunitario aplicable a los subproductos animales no destinados al consumo humano y los productos derivados de los mismos (SANDACH) y que regulan la gestión de aquéllos desde el momento en que se generan hasta su uso final, valorización o destrucción, para garantizar que durante la misma no se generan riesgos para la salud humana, la sanidad animal o el medio ambiente y, especialmente, para garantizar la seguridad de la cadena alimentaria humana y animal.
Es el artículo 2 del Reglamento comunitario 1069/2009, en relación con su considerando 13, el que excluye del ámbito de aplicación de esta normativa a los cuerpos enteros o partes de animales de caza silvestre que mueran o sean cazados en su hábitat natural y no se recojan después de cazados, de conformidad con las buenas prácticas de caza, de modo que la previsión del Proyecto relativa a la exclusión de los animales capturados de esta normativa resulta innecesaria, por lo que debería eliminarse.
4. En el artículo 25.2 se alude a la comprobación del cumplimiento de unos requisitos que quedan absolutamente indeterminados, pues no se concreta a cuáles se refiere ni pueden inferirse aquéllos por el contexto.
5. En el artículo 25.5 quizás fuera oportuno aludir con carácter genérico y omnicomprensivo a los funcionarios que realicen funciones de control e inspección, evitando la mención específica a los agentes del Servicio de Protección de la Naturaleza (SEPRONA) de la Guardia Civil, cuerpo de seguridad no dependiente de la Comunidad Autónoma, a quienes en la redacción proyectada se les atribuye e impone ("realizarán") tales funciones inspectoras.
6. En la medida en que los métodos de captura homologados contienen indicaciones acerca de la densidad de trampas, que se establece en función del número máximo de unidades que un usuario puede revisar teniendo en cuenta la superficie a cubrir una vez instalados los métodos de captura y el tiempo necesario para su revisión -aspectos éstos íntimamente relacionados con el bienestar animal y el trato no cruel de las capturas-, entiende el Consejo Jurídico que la resolución administrativa por la que se concede la autorización para su uso debería contener una limitación del número de trampas a colocar en atención al tipo de método a colocar y a la superficie para la que se autoriza la actuación de control de predadores mediante trampas, debiendo añadir este extremo de densidad de las trampas en el artículo 26.1 del Proyecto entre las condiciones que ha de contener la resolución autorizatoria.
7. En el artículo 26.2 se establece un contenido preceptivo de los planes de ordenación cinegética de los terrenos donde se vayan a colocar los métodos de captura. Según se desprende del expediente, este instrumento de ordenación cinegética es objeto de un nuevo reglamento que se encuentra en fase de tramitación por parte de la Consejería consultante, por lo que se advierte que la ubicación más adecuada de las previsiones enumeradas en el apartado objeto de consideración sería dicho futuro Decreto regulador de los Planes de Ordenación Cinegética, con el que, al menos, habría de coordinarse el ahora sometido a consulta.
Se hace esta observación porque, consultado el borrador de dicho Proyecto de Decreto en el Portal de Transparencia, se advierte que al regular el contenido mínimo de los Planes de Ordenación Cinegética no se recoge una referencia expresa al control de predadores, más allá de la genérica alusión al control de determinadas especies y su justificación, que habrá de incorporarse al plan de gestión (art. 9.2, letra i, del indicado borrador) integrado en el Plan de Ordenación.
8. En la medida en que los requisitos para el otorgamiento de las autorizaciones excepcionales de captura de especies predadoras son diferentes según vengan referidas a terrenos cinegéticos o no cinegéticos (artículo 26, apartados 2 y 3), se sugiere comenzar ambos apartados con la delimitación del tipo de terreno a que se refiere cada uno de ellos. Así, el apartado 2 podría comenzar como sigue: "2. En los terrenos cinegéticos, el otorgamiento de estas autorizaciones quedará condicionado (no "condicionada") a la previa aprobación del Plan de Ordenación Cinegética...", para expresar de forma más clara que cuando las trampas se pretendan colocar en terrenos no cinegéticos, tal requisito no será exigible.
Del mismo modo, el apartado 3 podría iniciarse aludiendo a los terrenos no cinegéticos a los que se refiere la regulación en él contenida. Así, se sugiere la siguiente redacción "3. En los terrenos no cinegéticos, el otorgamiento de las autorizaciones excepcionales de ... exigirá la previa aportación...".
OCTAVA.- Observaciones particulares al texto.
I. A la parte expositiva.
1. Ha de modificarse la referencia al contenido del artículo 65.3, letra a), LPNB, que se efectúa en el primer párrafo, para ajustarla a lo realmente establecido en el precepto legal básico. Así, debe indicarse que la prohibición allí impuesta relativa a la tenencia, utilización y comercialización de todos los procedimientos masivos o no selectivos para la captura o muerte de animales, "podrá no ser de aplicación" (adviértase el carácter potestativo de la dicción legal, frente al imperativo "no será de aplicación", utilizado por el Proyecto) cuando se den de forma cumulativa (utiliza el precepto legal la conjunción copulativa "y") las dos condiciones que prevé, y no, como apunta el Proyecto, de forma alternativa, como se deriva del uso de la disyuntiva "o" y que parece aludir a que basta con la concurrencia de uno de ambos requisitos para excepcionar la prohibición, lo que sería contrario a la norma básica.
2. La cita de las normas europeas en el párrafo cuarto debe adecuarse a su denominación oficial, singularmente la del Reglamento CEE 3254/1991, del Consejo, de 4 de noviembre de 1991, por el que se prohíbe el uso de cepos en la Comunidad Europea y la introducción de pieles y otros productos manufacturados de ciertas especies animales salvajes originarias de países que utilizan para su captura cepos o métodos no conformes a las normas internacionales de captura no cruel.
Del mismo modo, debe completarse la cita de la Directiva "Hábitats" con la indicación de la Institución Europea que la aprueba, el Consejo.
3. Cuando se enumeran los preceptos de la LCPRM en los que se pretende fundamentar el desarrollo reglamentario que se aborda en el Proyecto habría de incluirse una mención al artículo 46.4, pues en él se prevé que reglamentariamente podrán ampliarse o reducirse los medios y métodos de captura o muerte prohibidos por el precepto legal y que se enumeran en los apartados 1 y 3.
Adviértase que el Proyecto posibilita, con las condiciones en él establecidas (homologación, acreditación de usuarios, etc.), la tenencia y el uso de algunos de tales medios y métodos de captura inicialmente vetados, por lo que de facto, procede a limitar los efectos de la prohibición legal con una consecuencia similar a su reducción.
4. Quizás podría incorporarse un párrafo que diera cuenta de la amplia participación que se ha producido durante la elaboración del texto, con indicación tanto de la directa como de la institucional, canalizada a través de los diferentes órganos consultivos.
5. De conformidad con el artículo 129.1 LPACAP, en la parte expositiva del Proyecto habrá de quedar suficientemente justificada su adecuación a los principios de buena regulación que en dicho precepto se enumeran. Debe señalarse que la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, ha precisado que "los artículos 129 y 130.2 no resultan aplicables al ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de los gobiernos autonómicos. En consecuencia, a la vista de la STC 91/2017, FJ 6, ha de entenderse que son bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) relativas a la elaboración de reglamentos".
No contiene la parte expositiva del Proyecto mención ni justificación alguna acerca del ajuste del mismo a los indicados principios de buena regulación, lo que ha de ser corregido.
Esta consideración reviste carácter esencial.
II. Al articulado.
El precepto debe ser comprensivo del contenido del Proyecto, por lo que debería incorporar alguna precisión más, pues el texto sometido a consulta no se limita a regular los métodos de captura ya homologados, sino que reglamenta también la homologación de nuevos métodos, la acreditación de sus usuarios, la utilización y adquisición de aquéllos y las autorizaciones de captura de especies predadoras.
- Artículo 2. Definiciones.
a) Atendida la definición de especie objetivo, parece vincularse a la de especie cinegética predadora, que previamente ha sido definida como especie animal objeto de aprovechamiento cinegético, de modo que la especie objetivo ha de ser necesariamente una especie no sólo predadora sino también cinegética.
Tras dicha definición general, se particulariza que, a efectos del Decreto, se consideran especies objetivo el zorro, el jabalí y la urraca, así como el perro y el gato asilvestrados.
En la medida en que estas dos últimas no pueden ser consideradas como especies cinegéticas toda vez que el artículo 6.2 LCPRM dispone que "los animales domésticos asilvestrados no tendrán la consideración de piezas de caza", se sugiere bien suprimir el adjetivo "cinegética" para aludir únicamente a especies predadoras, o bien incluir la mención a los perros y gatos asilvestrados en un párrafo aparte de la definición de especie objetivo. En esta segunda opción, la definición quedaría como sigue:
"2. Especie objetivo: especie cinegética predadora para la que se ha instalado un método de captura con el objetivo de capturarla. En particular, son especies objetivo el zorro (Vulpes vulpes), el jabalí (Sus escrofa) y la urraca (Pica pica).
A los únicos efectos de este Decreto, también tendrán la consideración de especies objetivo el perro (Canis lupus familiaris) asilvestrado y el gato (Felix catus) asilvestrado".
b) Desde una perspectiva sistemática, no es correcto introducir en la definición de especie objetivo las previsiones relativas a densidad mínima, zonas excluidas y períodos hábiles de caza con estos métodos que contempla el último inciso de la misma, que encontrarían una ubicación más adecuada en los preceptos del proyecto relativos a la utilización de estos métodos (Capítulo IV) o a las autorizaciones excepcionales de captura de predadores (Capítulo V).
c) Los conceptos "método de captura" y "trampa de retención", definidos en los apartados 4 y 5, respectivamente, deberían intercambiar sus posiciones toda vez que la definición de método de captura incorpora el concepto de trampa de retención, por lo que en buena lógica éste debería estar previamente definido.
- Artículo 3. Centro directivo competente.
Convendría precisar que el centro directivo competente, quizás mejor órgano directivo (arts. 10 y 11 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia) a los efectos del Proyecto será la Dirección General competente en materia de caza.
Cuando la competencia corresponda a otro órgano, singularmente a la Consejería de adscripción, así habrá de establecerse en el precepto correspondiente (como por ejemplo hace el artículo 7.1 del Proyecto).
Podría redactarse entonces el precepto de forma similar a la siguiente: corresponderá a la Dirección General competente en materia de caza la homologación de nuevos métodos de captura, el otorgamiento de las autorizaciones y el ejercicio de las demás atribuciones previstas en este Decreto, no atribuidas expresamente a otros órganos.
Ello permitiría aligerar la redacción de artículos como el 6.4 o el 6.6 del Proyecto, en los que ya no sería necesario precisar cuál sería el órgano competente para actuar en cada caso, sustituyendo frases como "el centro directivo de la Administración Regional competente comunicará" o "la persona titular de la Dirección General dictará y notificará", por una fórmula impersonal del tipo "se comunicará" o "se dictará y notificará".
- Artículo 4. Métodos de captura que se homologan en el presente Decreto.
El apartado 1 debería modificar su redacción en los siguientes términos: "Quedan homologados en la Región de Murcia los métodos de captura enumerados en el Anexo I, con las restricciones territoriales de uso que allí se establecen para cada uno de ellos".
- Artículo 6. Inicio del procedimiento de homologación.
Deben renumerarse los apartados 6 y 7 del precepto, toda vez que se ha omitido el apartado 5.
- Artículo 28. Plazos de resolución.
El precepto procede a regular con carácter general para todos los procedimientos que a lo largo del Proyecto se prevé que puedan ser iniciados a instancia de parte, un plazo de tres meses y el sentido desestimatorio del silencio administrativo.
El artículo 24.1 LPACAP consagra la regla general del silencio administrativo positivo en los procedimientos iniciados a instancia de parte, de modo que una vez transcurrido el plazo de resolución del procedimiento sin que se haya dictado y notificado la resolución administrativa que ha de ponerle fin el interesado queda legitimado para entender estimada su solicitud, salvo que concurra alguna de las excepciones que el propio precepto enumera. Y entre ellas, es decir, entre los supuestos en los que el efecto del silencio será negativo, contempla el de los procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
En cuanto al concepto de daño medioambiental cabe atender a lo establecido en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que traspone la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, y cuya definición de daño medioambiental aquella Ley reproduce, entendiendo por tal "los daños a las especies silvestres y a los hábitats, es decir, cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de esos hábitats o especies" (art. 2.1,a).
Desde esta perspectiva, y atendida la incidencia medioambiental de la caza, no cabe duda de que las autorizaciones para la utilización de métodos de captura de predadores, las homologaciones de tales métodos o la acreditación de sus usuarios han de considerarse como procedimientos relativos a actividades que pueden dañar el medio ambiente, dados los potenciales efectos adversos que sobre las especies de fauna silvestre podría tener la homologación por silencio de métodos no selectivos o masivos, la autorización del uso de trampas sin concurrir los requisitos que condicionan su utilización o sin los límites que han de fijarse en las propias autorizaciones, así como el uso de estos métodos de captura por quien no haya demostrado la aptitud para hacerlo.
Sin embargo, el Proyecto regula un procedimiento para el ejercicio de una actividad de la que difícilmente puede considerarse que llegue a producir daños ambientales. Es el previsto en el artículo 12, relativo a la homologación de las entidades que impartirán el curso de formación de los usuarios acreditados. Adviértase que la mera superación del curso no habilita a los participantes para el uso de las trampas, es decir, no se vincula la acreditación como usuario de métodos de captura a la mera superación del curso, sino que para obtener dicha acreditación el interesado, además de superar el curso habrá de hacer lo propio con las pruebas de aptitud reguladas en los artículos 15 y siguientes del Proyecto.
De conformidad con este sistema, ni la eventual homologación por silencio de una entidad que no cumpla los requisitos de personal o espacios docentes establecidos en el Proyecto ni la mera formación que aquélla impartiera, aun cuando fuera insuficiente o inadecuada, podría llegar a producir un daño ambiental, pues no es más que un requisito o trámite que persigue facilitar al ciudadano la preparación de las pruebas de aptitud, siendo éstas las que ha de superar el aspirante para obtener su acreditación como usuario de métodos de captura. Y dichas pruebas no son organizadas ni controladas por la entidad formativa, sino directamente por la Administración (art. 15 del Proyecto).
Corolario de lo expuesto es que no concurre el supuesto excepcional de tratarse de un procedimiento que implique o habilite para la realización de actividades susceptibles de provocar daños en el medio ambiente y, en consecuencia, no procede prever el efecto desestimatorio del silencio administrativo en el procedimiento de homologación de entidades de formación previsto en el artículo 12 del futuro Decreto, so pena de vulnerar la regla general del silencio administrativo positivo establecida con carácter básico por el artículo 24.1 LPACAP.
III. A la parte final.
- Disposición adicional primera. Fichero de datos de carácter personal.
La disposición no se adecua al nuevo régimen de protección de datos de carácter personal encabezado a nivel europeo por el Reglamento UE 2016/679, General de Protección de Datos y en el ámbito nacional por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales.
Ha de efectuarse la oportuna adecuación, que no sólo se refiere a la actualización de la cita de la Ley Orgánica reguladora, sino también al concepto mismo de fichero de datos de carácter personal, que en la nueva normativa desaparece, como también la obligación de proceder a su declaración a la Agencia Española de Protección de Datos, para centrarse ahora en la idea de las actividades de tratamiento de los datos y en su registro.
- Disposición final única. Entrada en vigor.
Sin perjuicio de que no se haya justificado en el expediente la necesidad de acortar el período de vacatio de la norma hasta su práctica desaparición, se sugiere utilizar la redacción ya clásica para este tipo de disposiciones: "Este Decreto entrará en vigor el (no "al") día siguiente al de su publicación en el Boletín...".
NOVENA.- Correcciones gramaticales y ortográficas.
- En el segundo párrafo de la parte expositiva, donde dice "no podrá tener", debe decir "no podrán tener".
- En el tercer párrafo de la parte expositiva, donde dice "se ha tenido en cuenta", debe decir "se han tenido en cuenta".
- En el artículo 4.2, en la expresión "especificaciones establecidas en cuanto características", debe incluirse la preposición "a" entre "cuanto" y "características".
- En el artículo 7.1, debe incluirse la preposición "para" antes de "la realización de pruebas de homologación".
- En el artículo 7.2, donde dice "cuyo coste se sufragado", debe decir "cuyo coste será sufragado".
- En el artículo 12.1, donde dice "que sean reconocidas como tales por Administración", debe decir "que sean reconocidas como tales por la Administración".
- En el artículo 14, o bien se suprime la preposición "en" del comienzo del precepto o bien el verbo "contendrá" se consigna en su forma reflexiva "se contendrá".
- El primer inciso del artículo 18.2 debe redactarse como sigue: "Dicha propuesta junto con el test resuelto se harán públicos en el Portal Web...".
- En el artículo 22.2 debe colocarse la tilde en "solicitaran" toda vez que conforme al contexto se usa el verbo en tiempo futuro y no en modo subjuntivo, por lo que la palabra es aguda.
- En el artículo 22.3, donde dice "le será proporcionados", debe decir "le serán proporcionados".
- En el artículo 25.1, añadir la preposición "con" entre "igualmente" y "autorización"; debe consignarse en singular el verbo "obtendrán" para conciliarlo con el número de su sustantivo y debe corregirse la palabra "solitud" como "solicitud".
- El primer inciso del artículo 26.2 debe decir "el otorgamiento de estas autorizaciones quedará condicionado...".
- Han de homogeneizarse las referencias al "Portal web de Caza y Pesca Fluvial", pues en algunos preceptos se alude al mismo como "Portal de caza y pesca" e, incluso, únicamente de caza.
- Se sugiere evitar el uso del doble género masculino/femenino, sustituyéndolo por el masculino genérico, para evitar el excesivo fárrago en la redacción de algunos preceptos.
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones que al respecto se formulan en la Consideración Tercera de este dictamen, dos de las cuales tienen carácter esencial, en la medida que advierten de la omisión de dos trámites que se consideran preceptivos: las consultas al Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente y al Consejo Regional de Cooperación Local.
TERCERA.- Revisten carácter esencial las observaciones relativas a los siguientes preceptos:
- A la parte expositiva, acerca de la necesaria inclusión en la misma de una justificación acerca del ajuste de la futura norma a los principios de buena regulación (Consideración Octava, I).
- Artículos 6.2 y 12.1, sobre su adecuación al régimen de aportación de documentos establecido en la normativa básica de procedimiento administrativo (Consideraciones Quinta y Sexta, respectivamente).
- Artículo 20.1, sobre la necesidad de obtener una nueva acreditación
en la Región de Murcia por parte de quien ya está acreditado por otra Administración autonómica tras superar pruebas equivalentes a las exigidas en el Proyecto.
- Artículos 23, 25 y 26, sobre la necesidad de aclarar la naturaleza única o diversa de las autorizaciones que en ellos se regulan y su relación con la prevista en el artículo 52.1, letra g) LCPRM (Consideración Séptima).
- Artículo 28, sobre los efectos del silencio en relación con la homologación (art. 12) de las entidades habilitadas para impartir el curso de formación dirigido a la acreditación de usuarios (Consideración Octava, II).
- Disposición adicional primera, acerca de su adecuación a la nueva normativa de Protección de Datos (Consideración Octava, III).
CUARTA.- El resto de observaciones y sugerencias formuladas en este Dictamen, de incorporarse al Proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
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