Source: http://www.lexitalia.it/articoli/auriemma_pm.htm
Timestamp: 2017-04-27 18:49:02+00:00
Document Index: 110692641

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 366', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 111', 'sentenza ', 'art. 363', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 70', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 71', 'art. 71', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 111', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 362', 'art. 41', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 18', 'art. 2', 'art. 1', 'Cass. Sez. ', 'art. 379', 'art. 378', 'art. 2', 'art. 70', 'art. 65', 'art. 69', 'art. 73', 'art. 76', 'art. 41', 'art. 364', 'art. 71', 'art. 71', 'art. 1', 'art. 111', 'art. 111', 'art. 360', 'art. 69', 'art. 70', 'art. 70', 'art. 111', 'sentenza ', 'art. 111', 'art. 76', 'art. 360', 'art. 379', 'art. 380', 'art. 380', 'art. 111', 'art. 380', 'art. 379', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 65']

LEXITALIA.IT - SERGIO AURIEMMA Prima pagina
n. 1/2009 - © copyright
(Viceprocuratore Generale della Corte dei Conti)
Il pubblico ministero contabile nei giudizi innanzi la Corte di Cassazione
SOMMARIO: 1. Premessa metodologica. - 2. Sintesi storico-retrospettiva sulla figura del P.M. contabile. - 3. Pronunce della Corte costituzionale e quadro normativo attuale riferibile al P.M. contabile. - 4. Legittimazione «ad causam» e «ad processum». - 5. Ipotesi di presenza processuale del Procuratore Generale della Corte dei conti nei giudizi innanzi la Corte di Cassazione. 1. Premessa metodologica.
Tre pronunce delle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, intervenute nel biennio 2007-2008 e riferite a vicende processuali ed ambiti tematici nettamente diversi tra di loro, possono essere lette come decisioni capaci di suscitare un rinnovato interesse speculativo da dedicare alla figura del Pubblico Ministero contabile, alla sua posizione nell’Ordinamento e, in particolare, ai poteri e facoltà dallo stesso esercitabili nei giudizi che hanno luogo innanzi al Giudice regolatore della giurisdizione. La prima decisione, resa in sede di ricorso avverso sentenza di appello della Seconda Sezione centrale della Corte dei conti proposto dal Procuratore generale della Corte dei conti ai sensi degli articoli 362 c.p.c. e 111, ultimo comma Cost, nel dichiarare inammissibile il ricorso per mancata formulazione del «quesito di diritto» come attualmente richiede l’art. 366-bis c.p.c. introdotto dal d. lgs. n. 40/2006, ha condannato la parte pubblica, in ragione della soccombenza, al pagamento delle spese in favore della parte privata resistente [1].
Una lettura di primo approccio indurrebbe a dire che la statuizione decisionale ha per la prima volta ravvisato nel ricorrente Procuratore generale della Corte dei conti la qualità di «parte sostanziale», ad ogni effetto e in diretto contraddittorio processuale con la resistente e contrapposta parte privata. Siffatto inquadramento teorico-sistematico, pur non espresso nella decisione, è quello sostenuto nell’unico commento sinora pubblicato in rivista specializzata [2]. L’autore del commento, dopo aver rammentato i precedenti giurisprudenziali e dottrinari concernenti la figura del Pubblico Ministero contabile quale organo «promotore di giustizia» e «parte solo in senso formale», ritiene che l’innovativa pronuncia del 2007 costituisca un indicatore tangibile e dirompente «nella direzione di un giusto processo idoneo ad assicurare la parità delle armi». In altre parole, sommando la statuizione decisionale sull’accollo di spese e di onorari al PG della Corte dei conti ad altre, più complesse e diverse questioni (tra cui gli approdi giurisprudenziali in ordine al potere del PM contabile di costituire in mora il responsabile di un danno erariale, l’innovazione introdotta dall’art. 1, comma 174, della legge n. 266/2005 sulla esperibilità delle «azioni a tutela delle ragioni del creditore», le nuove regole sulla liquidazione delle spese di giudizio applicabili a seguito della norma interpretativa di cui all’art. 10.bis, comma 10, del d.l. n. 203 del 30.9.2005, conv. da legge n. 203 del 2.12.2005, l’esperibilità dell’ azione di responsabilità amministrativa nei confronti di «soggetti privati» non legati da «rapporto di servizio» in senso stretto con Pubblica Amministrazione ed, infine, i più generali canoni del giusto processo consacrati nel novellato art. 111 della Costituzione), viene manifestato il convincimento che la pronuncia cassatoria costituisca una significativa ed irreversibile apertura verso la configurazione del processo contabile come «processo tra parti» ad ogni effetto equiordinate. L’arresto giurisprudenziale del 2007 farebbe da preludio ad un futuro, possibile e generalizzato accollo delle spese al Pubblico ministero della Corte dei conti, quando l’Organo di giustizia sia soccombente e nei casi di giudizi di responsabilità in cui il medesimo abbia citato «soggetti privati» estranei alla P.A. Sarebbe in tal modo venuto meno il principio, sinora ritenuto pacifico ogniqualvolta si discuta di Pubblico Ministero «agente» , della veste di parte soltanto «in senso formale» e della caratteristica di Soggetto titolare di un interesse di giustizia in nome dello Stato Istituzione, come tale mai gravabile di oneri nei casi di soccombenza processuale, neppure quando eserciti alcuno «dei poteri dispositivi del diritto e del processo, che sono propri della parte» [3]. La seconda sentenza, resa in sede di ricorso proposto dall’amministrazione avverso una decisione della Sezione giurisdizionale di appello per la Regione Siciliana in materia pensionistica, ha respinto la richiesta di estensione del contraddittorio nei confronti del Pubblico Ministero contabile, stante la ritenuta impossibilità di «introdurre nel giudizio di cassazione parti diverse rispetto al giudizio nel quale è stata resa la sentenza impugnata» ma, nel contempo, ha enunciato principio di diritto ai sensi dell’art. 363 c.p.c. e nell’interesse della legge, facendo precipuo riferimento al potere del Procuratore Generale della Corte dei conti di chiedere la soluzione di «questione di massima» ex art. 1, comma 7, del D.L. 15.11.1993, n. 453, conv. con modif. dalla legge n. 19 del 1994 anche nei giudizi pensionistici
L’arresto giurisprudenziale è intervenuto in una materia per la quale, in virtù di espressa statuizione normativa, sussiste, è legislativamente regolato ed era stato in concreto esercitato un potere processuale da parte del Procuratore generale della Corte dei conti, che nella specie aveva assunto la veste di PM «agente», avendo egli deferito la questione di massima. Ciononostante la sentenza, pur pronunziando un principio di diritto investente la posizione ordinamentale rivestita dal Procuratore Generale della Corte dei conti, ha ritenuto non legittimato il PG stesso a presenziare (ovviamente quale parte solo in senso formale) anche nel giudizio cassatorio. La terza sentenza da cui si intende trarre spunto, più nota delle altre due perché oggetto di larga diffusione mediatica in virtù del comprensibile rilievo sociale connesso alla dolorosa vicenda sostanziale ed umana sottostante, è quella che ha dichiarato inammissibile per «difetto di legittimazione attiva» il ricorso per cassazione proposto dalla Procura generale presso la Corte di Appello di Milano avverso il decreto che ha accolto un’istanza di interruzione di trattamento di sostegno vitale artificiale mediante alimentazione con sondino nasogastrico (caso Englaro)
La sentenza n. 27145/2008, per il solo segmento che qui rileva, ricostruisce analiticamente la figura e la posizione processuale del Pubblico Ministero nel processo civile, sottolineandone le diversità rispetto a quelle del PM penale, nonché individua le funzioni dell’Organo pubblico nelle varie e diversificate tipologie di giudizio, sotto il profilo della legittimazione al compimento di «atti processuali».
La decisione, dopo aver premesso che «nel processo civile, che è processo privato di parti, la presenza del PM ha carattere eccezionale, perché derogatoria del potere dispositivo delle parti stesse, risultando normativamente prevista solo in ipotesi peculiari di controversie coinvolgenti anche un interesse pubblico», si sofferma sui casi in cui il PM, nella sede giudiziaria civile, risulta legittimato all’impugnativa per cassazione.
L’occasione offerta dalle tre menzionate decisioni può essere messa a frutto per sviluppare riflessioni sulla figura e sui poteri processuali spettanti al Pubblico Ministero contabile dinanzi la Corte di cassazione, anche se occorre dire, con assoluta chiarezza, che è indispensabile autoimporsi una rigorosissima delimitazione del campo di indagine, intenzionalmente sottolineata dall’intitolazione scelta per la presente trattazione. Diversamente, l’analisi andrebbe a schiudersi a dismisura sui molteplici risvolti che il tema del Pubblico Ministero, quando affrontato in via generale, può assumere circa la posizione «esterna» rivestita nell’Ordinamento giuridico riguardato nella sua unitarietà, le caratteristiche e le non marginali differenze della figura nelle singole tipologie di processo, le problematiche della configurazione organizzativa dell’Ufficio di giustizia e della cd. «indipendenza interna» dei magistrati persone fisiche che dello stesso fanno parte (ora da vagliare, quanto alla magistratura ordinaria, alla luce del d. lgs. n. 109 del 2006 che, tra l’altro, ha riformulato l’art. 70 Ord. Giud.) ed, infine, altri numerosissimi profili genericamente definibili di «politica giudiziaria» o più semplicemente «politici». 2. Sintesi storico-retrospettiva sulla figura del P.M. contabile.
L’affollata confluenza di numerosi profili di analisi - con qualche commistione argomentativa presente negli approfondimenti a tal proposito sinora sviluppati, che si manifesta imprecisa se riguardata alla stregua di categorie dommatiche tradizionalmente elaborate dalla teoria giusprocessualistica - risalta con evidenza sol che si proceda ad un riepilogo retrospettivo delle posizioni dottrinarie esplicitate, nel corso del tempo, in ordine alla figura del Pubblico Ministero costituito ed operante presso la Corte dei conti. Un primo lavoro ricostruttivo, risalente al 1955
[6], prende le mosse dalla «vaga formula» di cui all’art. 1 del T.U. approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 (che recita «Il procuratore generale ed i vice procuratori generali rappresentano presso la Corte il Pubblico Ministero») e procede ad estesa disamina della figura, anche in dimensione storico-evolutiva, mettendo in luce che i compiti e le attribuzioni esercitate dall’Ufficio si sono andate concretamente formando nel tempo «più che dalle norme legislative, dalla stessa vita dell’organo concretatasi attraverso proteiformi manifestazioni». L’analisi, snodandosi attraverso le varie ipotesi del PM «agente» o attore, «resistente» o convenuto, «interveniente» o concludente, di fronte al «potere sindacatorio della sezione giudicante», nel sistema
«di controllo della Corte dei conti» , nei giudizi pensionistici ed infine nei giudizi cosiddetti «ad istanza di parte», offre uno spaccato a tutto tondo delle diverse posizioni e facoltà processuali intestate all’Organo.
Tuttavia, ogniqualvolta dallo specifico delle attribuzioni del PM contabile si passa al tentativo di collocarle dentro un quadro teorico-sistematico meglio impostato, la medesima analisi si limita a ricondurre il discorso nell’alveo di ben noti dibattiti concernenti la figura del Pubblico Ministero nel processo civile e nelle differenti ipotesi ivi previste, non senza richiamare l’insufficiente approfondimento dommatico specifico già in passato riscontrato da autorevole dottrina civilistica [7].
Negli anni ’70 il tema della figura del PM contabile viene più volte ripreso, lungo un percorso di studio sostanzialmente analogo, anche se le nuove riflessioni, pur dando atto della problematica più generale esistente sullo sfondo circa l’indipendenza dell’Organo del Pubblico Ministero rispetto al Potere esecutivo, sembrano concentrarsi sul dilemma, indissolubilmente correlato a numerose questioni di diritto sostanziale, volto a stabilire se il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti sia «rappresentante dell’interesse obiettivo dell’ordinamento, ovvero rappresentante dell’interesse dello Stato, nella specie, dello Stato Amministrazione».
Uno studio del 1977 delinea una sorta di summa divisio tra giudizi «in materia di contabilità pubblica» (tra cui i giudizi sui conti), necessari e attivati ad istanza dell’organo di giustizia) ed «altri giudizi affidati alla giurisdizione della Corte dei conti nel quadro del sistema generale della giustizia amministrativa» [8].
Per i primi tipi di giudizio, viene ritenuto presupposto pacifico che il PM sia portatore «di un interesse generale all’attuazione della legge». Ciò, si afferma, vale sia per il caso che il PM attivi egli stesso il processo, sia nei casi in cui assuma altra posizione processuale (es. giudizi, creati per via pretoria, aventi ad oggetto il cd. accertamento negativo di responsabilità o giudizi per aggio esattoriale e per rimborso di quote inesigibili). Per la seconda tipologia classificatoria (giudizi pensionistici e giudizi sul rapporto di impiego del personale dipendente della Corte dei conti o di cd. giurisdizione domestica, successivamente espunta dall’ordinamento), si fa leva su di una remota decisione (Sezioni Riunite della Corte dei conti del 17 maggio 1991) per sostenere una tesi sostanzialmente analoga (il PM contabile è portatore di interesse alla tutela della legge) e per tacitare le serie critiche sistematiche al riguardo provenienti dalla dottrina civilistica [9].
E’ significativo notare come il dibattito riferito nel citato studio del 1977, svincolandosi da puntuali correlazioni a norme di diritto positivo, si incentri sulla “natura giuridica” della responsabilità amministrativa, risentendo della storica e mai sopita contrapposizione tra le teorie cosiddette contrattualistiche e le teorie extracontrattualistiche o sanzionatorie, rafforzate queste ultime con l’argomento dell’esistenza del cosiddetto «potere riduttivo dell’addebito». Il filo conduttore della riflessione teorica, in altri termini, si concentra sulla questione se l’interesse di cui è portatore il PM sia quello «patrimoniale-risarcitorio» in senso stretto dell’Amministrazione danneggiata oppure sia un «interesse collettivo e diffuso» alla tutela di beni essenziali per la collettività. Un primo, più pertinente accostamento al tema scelto per la presente trattazione si rinviene in un approfondimento che trae occasione da una sentenza della Corte di cassazione pronunziatasi in ordine alla citazione, nel giudizio cassatorio, del Procuratore generale della Corte di conti [10]. La tesi dottrinaria è favorevole alla chiamata in giudizio del PG e non dell’Amministrazione (quest’ultima con la rappresentanza e difesa dell’Avvocatura dello Stato), fa perno su di uno stretto ed indissolubile parallelismo tra «legittimazione ad agire» e «legittimazione a contraddire», contesta la diversa costruzione teorica del Carnelutti (il quale, come è noto, evoca gli esempi della sostituzione processuale per separare e distinguere la «legitimatio ad causam» dalla «legitimatio ad processum»).
Circa le modalità di attuazione pratica della norma di cui all’art. 71 del r.d. 12.7.1934 n. 1214 (che recita «Le decisioni della Corte dei conti possono essere impugnate davanti la Corte di Cassazione, tanto dalle parti quanto dal pubblico ministero con ricorso per annullamento per motivi di competenza o eccesso di potere…») la posizione enunciata nello studio del 1970 si articola più in dettaglio.
Premessa la suggestività di un potere processuale attribuibile al Pubblico Ministero ordinario, ne viene tuttavia avversata l’effettiva praticabilità, in ragione sia del tenore testuale dell’art. 71 cit., sia delle diversità di posizioni rivestite nell’ordinamento rispettivamente dal Pubblico Ministero ordinario e dal Pubblico Ministero contabile, sia delle significative diversità funzionali tra le due “giurisdizioni” (quella contabile è speciale) cui si riferiscono i due Organi.
L’impostazione teorica lascia, purtroppo, irrisolto il problema del fondamento di diritto positivo su cui poggerebbe la rappresentanza processuale nel giudizio cassatorio: di qui la proposta conclusiva che, al patrocinio ad opera di avvocati del libero foro (non essendo applicabile l’assistenza e difesa svolta dall’Avvocatura dello Stato ai sensi del r.d. n. 1611/1936 e in favore delle Pubbliche Amministrazioni) preferisce ipotizzare, in alternativa e per il PG della Corte dei conti, la «capacità di farsi personalmente portatore in giudizio delle proprie istanze», dovendosi assimilare tra di loro il potere di «azione» ed il potere, con connesse facoltà processuali, di presenziare al processo cassatorio.
Negli anni ’80 il tema teorico si riaccende, a seguito di altre pronunce della Cassazione: · le prime due, emesse in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, escludono che il Procuratore generale della Corte dei conti debba essere rappresentato e difeso in giudizio dall’Avvocatura dello Stato, essendo presente davanti alle Sezioni Unite attraverso il Procuratore generale costituito presso la Corte di cassazione e concludono per l'unicità della figura del «Procuratore Generale», ancorché con organizzazione differenziata ed autonoma presso le varie sedi in cui esso è dislocato, cioè presso i vari collegi giudicanti (Tribunali - Corte dei conti - Tribunali militari)
· la terza, in sede di impugnativa cassatoria di sentenza definitiva emessa dalla Sezione siciliana di appello, dopo aver dato atto della titolarità dello ius postulandi spettante al PM contabile in quanto agente in nome proprio e non «per conto» dell’Amministrazione danneggiata o nella veste di «sostituto processuale», esclude che il Procuratore generale presso la Corte dei conti, nella specie resistente e ricorrente incidentale, debba stare in giudizio innanzi la Corte di cassazione con l’assistenza dell’Avvocatura dello Stato, essendo rappresentato all’udienza dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione [12].
Ancora una volta, nel silenzio della dottrina generale, il dibattito tutto interno alla magistratura contabile riprende vigore, attraverso due note di commento [13].
Entrambi i commenti colgono l’avvenuta sottolineatura del principio di unicità dell’ufficio del Pubblico Ministero ed il definitivo accantonamento delle teorie che postulavano l’assistenza tecnica processuale ad opera dell’Avvocatura dello Stato o di rappresentanti del libero foro. Mentre, però, il primo dei due studi desume, dalle pronunce cassatorie, la necessità di «nuove incombenze e nuovi moduli comportamentali» del PM contabile, che non dovrebbe più «ignorare le opinione espresse e le conclusioni rassegnate dal procuratore generale presso la suprema Corte», il secondo approfondimento incentra la propria attenzione sulla discussione in quel momento in corso circa i rapporti tra giudice penale e giudice contabile, nonché sulla natura giuridica dell’azione di responsabilità amministrativa, sulla sua distinzione rispetto alla comune azione civilistica di danno, infine sulla nozione sostanziale di «danno pubblico».
Nel 1992 una nuova sentenza della Cassazione
[14], a fronte di eccezione di parte privata volta a far valere un difetto di rappresentanza ad opera dell’Avvocatura generale dello Stato, ribadisce l’orientamento ermeneutico già intrapreso: il Procuratore generale della Corte dei conti, legittimato a proporre il ricorso come a resistere al ricorso per cassazione avverso le decisioni del giudice contabile, è presente nella fase dibattimentale davanti alle Sezioni Unite - stante la cosiddetta unitarietà della figura del Pubblico Ministero - attraverso l'organo requirente che partecipa all'udienza e non abbisogna di ulteriore rappresentanza nel giudizio. Non risultano commenti dottrinari in proposito, a testimonianza di un principio ormai considerato non più controverso. 3. Pronunce della Corte costituzionale e quadro normativo attuale riferibile al P.M. contabile. Se si passa ad esaminare il tema nella visuale della giurisprudenza costituzionale, è agevole notare che il Giudice delle leggi si è di frequente pronunciato in ordine alla figura del Pubblico Ministero «penale», cui è stata riconosciuta - sia con sentenze emesse prima della riforma del 1988 e nel vigore del cosiddetto «regime inquisitorio», sia successivamente e nel contesto del cosiddetto «regime accusatorio» - una funzione non coincidente o puntualmente simmetrica rispetto a quella della parte privata. Infatti, sin dal 1970 (sent. n. 190 del 16 dicembre 1970) risulta affermato che il PM penale non può essere considerato «parte in senso stretto».
Identicamente, molti anni dopo e pur nel modificato e diverso assetto normativo medio tempore configuratosi, viene precisato (sent. n. 88 del 15 febbraio 1991) che il PM penale, al pari del giudice, è soggetto soltanto alla legge e si qualifica come magistrato appartenente all’ordine giudiziario, collocato in posizione istituzionalmente indipendente rispetto ad ogni altro potere, che non fa valere interessi particolari, ma agisce esclusivamente a tutela dell’interesse generale all’osservanza della legge.
L’affermazione, peraltro, è ritenuta non collidere con il canone della parità delle parti nel processo, solo formalmente incluso nella novellazione dell’art. 111 Cost. di cui alla legge 23.11.1999, n. 2 (perché era canone basilare preesistente ed immanente a qualsiasi processo), atteso che la garanzia costituzionale può ragionevolmente tollerare «asimmetrie» di poteri tra parte privata e parte pubblica, purché lo «scalino» trovi giustificazione in relazione ad oggettive diversità tra le stesse [15].
D’altro canto, anche sul piano delle riflessioni extragiudiziali è stato osservato che il Pubblico Ministero, in generale, ha assunto la sua fisionomia attuale attraverso una lunga evoluzione normativa.
Originariamente configurato quale organo dell’Esecutivo nell’ambito giudiziario, la tendenza affermatasi a partire dall’emanazione della Carta Costituzionale, sia negli interventi normativi mano a mano succedutisi, sia tramite le pronunce del Giudice delle leggi, è stata quella di delineare una figura di Pubblico Ministero pienamente inserito nella giurisdizione e, pertanto, indipendente ed autonomo da ogni altro potere dello Stato. L’attuale Ordinamento giudiziario prevede che il Pubblico Ministero goda delle garanzie costituzionali dell’indipendenza esterna ed interna. L’indipendenza esterna attiene al rapporto fra il PM e gli altri poteri dello Stato. Il significato normativo di tali principi riposa nei precetti costituzionali di cui agli artt. 107 e 112 Cost.
Non dissimili considerazioni sulle differenze tra parte privata e parte pubblica la Corte costituzionale ha svolto quanto alla posizione ordinamentale del Pubblico Ministero contabile.
Il ruolo particolare dell’Organo di giustizia operante presso la Corte dei conti risulta puntualmente descritto nella sentenza n. 104 del 1989, nel punto decisionale in cui si afferma che «Il Procuratore Generale della Corte dei conti, nella promozione dei giudizi, agisce nell'esercizio di una funzione obiettiva e neutrale. Egli rappresenta l'interesse generale al corretto esercizio, da parte dei pubblici dipendenti, delle funzioni amministrative e contabili, e cioè un interesse direttamente riconducibile al rispetto dell'ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali ed indifferenziati; non l'interesse particolare e concreto dello Stato in ciascuno dei settori in cui si articola o degli altri enti pubblici in relazione agli scopi specifici che ciascuno di essi persegue, siano pure essi convergenti con il primo».
La sentenza del 1989 viene richiamata dalla più recente sentenza Corte cost. n. 1 del 19 gennaio 2007 che, resa per diversa fattispecie, sostanzialmente conferma e ribadisce la summenzionata e temporalmente pregressa «ratio decidendi». La Consulta, dovendo scrutinare in giudizi incidentali promossi con ordinanze della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, la legittimità costituzionale degli artt. 52, 53 e 54 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti approvato con il R.D. n. 1038 del 13 agosto 1933, rimedita pregressi orientamenti e dichiara l’illegittimità costituzionale delle norme censurate, nella parte in cui non prevedono che il ricorso dell’esattore sia notificato all’Amministrazione finanziaria e che anche ad essa siano dati gli ulteriori avvisi.
La declaratoria osserva che il giudizio per rifiutato rimborso di quote di imposta inesigibili «fuoriesce dallo schema generale dei giudizi contabili, nei quali il pubblico ministero, intervenendo a tutela dell’ordinamento e degli interessi generali ed indifferenziati della collettività (sentenza n. 104 del 1989), agisce, per questa via, anche a tutela degli interessi concreti e particolari dei singoli e delle amministrazioni pubbliche».
Il giudizio per rimborso di quote inesigibili è ad istanza di parte e l’azione è esercitata nell’esclusivo interesse dall’esattore, il quale è solo uno dei soggetti (attore) del rapporto contabile in discussione, mentre l’amministrazione finanziaria, che è l’altro soggetto del medesimo rapporto, resta fuori dal processo.
La diversità di trattamento delle parti del rapporto, determinata dalle norme censurate, contrasta con il diritto di difesa, con il principio del contraddittorio e con il principio della parità delle parti, sanciti dagli artt. 24 e 111, secondo comma, Cost. Pertanto, le norme denunciate, nella parte in cui non prevedono che il ricorso dell’esattore (parte istante) sia notificato all’amministrazione (parte resistente) e che anche ad essa siano dati gli ulteriori avvisi, violano precise garanzie costituzionali.
Vi è da dire che nell’arco temporale intercorso tra le sentenze degli anni ’80 e le ultime decisioni della Corte costituzionale si sono registrate, per la Corte dei conti, consistenti innovazioni normative.
Le novelle riformatrici del 1994-1996 (leggi n. 19 e 20) e la regionalizzazione diffusa, con l’istituzione di Sezioni giurisdizionali su tutto il territorio nazionale e la connessa istituzione di Uffici del Procuratore regionale, hanno spiccatamente mutato il quadro organizzativo dell’Organo pubblico di giustizia operante presso la Corte dei conti.
L’art. 1 del d.l. n. 453/1993 ha sancito che le funzioni di Pubblico Ministero innanzi alle Sezioni Riunite ed alle Sezioni giurisdizionali centrali sono esercitate dal Procuratore generale o da un vice procuratore generale, che presso le Sezioni giurisdizionali regionali le funzioni sono esercitate da un procuratore o da altro magistrato assegnato all’ufficio, che il Procuratore generale coordina l’attività dei procuratori regionali e questi ultimi, quella dei magistrati assegnati ai loro uffici.
Nel contempo, l’art. 6 dello stesso decreto 453, quanto al processo pensionistico, ha disposto l’abrogazione esplicita delle disposizioni che prevedevano e disciplinavano le conclusioni e l’intervento del Procuratore generale nei giudizi in materia di pensioni civili, militari e di guerra, facendo però salvi sia il potere dello stesso di ricorrere in via principale nell’interesse della legge, sia il potere di deferire alle Sezioni Riunite la soluzione di «conflitti di competenza» e di «questioni di massima».
Il riformato quadro normativo fa da sfondo alla sentenza n. 19 del 29 gennaio 2000, resa dalle Sezioni Unite della Cassazione in un regolamento preventivo di giurisdizione proposto da parte privata.
La decisione riguarda una fattispecie in cui una Procura regionale della Corte dei conti, proponendo e depositando in Cassazione il proprio controricorso, quanto ai termini processuali aveva preso a riferimento la data di notifica dell’istanza di regolamento al Procuratore generale e non quella, temporalmente antecedente, in cui l’istanza stessa era stata notificata al Procuratore regionale. Su eccezione della parte privata ricorrente, la Cassazione ha dichiarato inammissibile per tardività il controricorso, per il resto entrando nel merito del regolamento ed affermando, comunque, la sussistenza della giurisdizione contabile.
La pronuncia verosimilmente ha ripensato, nel raggiungimento del convincimento decisionale, la problematica riguardante la posizione processuale che il Pubblico Ministero contabile assume nei procedimenti innanzi la Corte di cassazione.
Il vero ed unico aspetto di novità effettivamente esplicitato, tuttavia, risiede nelle considerazioni ermeneutiche che la pronuncia dedica alla natura del rapporto intercorrente tra la Procura Generale della Corte dei conti e le Procure regionali, esaminato alla luce delle novelle riformatrici del 1994 e del 1996.
In questa prospettiva, muovendo da dati di diritto positivo (art. 2 d.l. n. 453/1993, conv. da legge n. 19/1994), la Corte di cassazione ha osservato esplicitamente che:
a) il Procuratore generale ha «compiti di coordinamento nei confronti dell’attività dei Procuratori regionali»
b) i Procuratori regionali sono «esclusivi promotori dei giudizi di responsabilità ...davanti alle Sezioni regionali» c) «i due uffici, ancorché collegati, sono processualmente autonomi» Ne consegue che in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, costituente fase autonoma del giudizio di merito di primo grado, «solo il Procuratore regionale si configuri come parte, in quanto tale legittimato a promuovere il regolamento o a resistervi». Il nuovo esito giurisprudenziale, nel mettere a fuoco l’azione del PM contabile nei giudizi per regolamento preventivo, si è dunque soffermato sulla diversa legittimazione ad causam del Procuratore generale (nei giudizi attivati ex art. 362, comma 1, c.p.c) e del Procuratore regionale (nei giudizi attivati ex art. 41 c.p.c), mentre non ha recato alcuna novità circa la questione della presenza diretta del Pubblico Ministero contabile nel giudizio cassatorio che ha luogo avverso sentenze definitive del giudice speciale.
4. Legittimazione «ad causam» e «ad processum». Sin qui - a proposito della posizione che assume il Pubblico Ministero contabile nei giudizi che si svolgono davanti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione - si è data contezza dell’evoluzione giurisprudenziale maturata nel tempo, di pari passo a progressive innovazioni normative. Va, altresì, preso atto che l’assetto normativo disciplinatore dei giudizi che si svolgono innanzi la Corte dei conti, salvo le segnalate novità concernenti la diffusione dell’articolazione regionale e la presenza solo eventuale nel processo pensionistico (nel caso di ricorso proposto nell’interesse della legge), è rimasto pressoché immutato. In particolare, il Procuratore generale della Corte dei conti: · può proporre appello avverso le sentenze in materia di responsabilità amministrativa emesse dalle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, esercitando una facoltà processualmente disgiunta da quella analoga spettante ai Procuratori regionali (art. 1, comma 5.bis del d.l. n. 453/1993);
· può deferire alle Sezioni Riunite della Corte dei conti la richiesta di decisione su «questioni di massima» sia in materia di responsabilità, sia in materia pensionistica (cfr. sul punto Cass. SS.UU. sent. n. 28653 del 3 dicembre 2008), ai sensi dell’art. 1, comma 7, del D.L. 15.11.1993, n. 453, conv. con modificazioni dalla legge 14.1.1994, n. 19; · ha il potere di «ricorrere in via principale nell’interesse della legge» nei giudizi in materia di pensioni civili, militari e di guerra, ai sensi dell’art. 6, comma 6, del D.L. 15.11.1993, n. 453, conv. con modificazioni dalla legge 14.1.1994, n. 19
· è presente ed obbligatoriamente interviene, in virtù di specifica attribuzione funzionale prevista e regolata dall’articolo 1, comma 4, del T.U. n. 1214/1934; dall’articolo 2 del r.d. R.D. 13 agosto 1933, n. 1038; dall’ art. 18, comma 2, del medesimo r.d. n. 1038/1933, nonché dall’art. 2, comma 1, del citato d.l. 15 novembre 1993 n. 453, convertito con modificazioni da legge 14.10.1994 n. 19, in tutti i giudizi che si svolgono innanzi la Corte dei conti in grado di appello.
L’Organo di giustizia adempie, dunque, presso la Corte dei conti una funzione normativamente radicata, esclusiva, funzionalmente e territorialmente sovraordinata e distinta da quelle, oggettivamente diverse, che la legge assegna ai Procuratori regionali, giammai modificata (anzi esplicitamente confermata) dalle novelle del 1994 e del 1996.
Nello specifico dei giudizi per «questione di massima» o per «regolamento di competenza» , aventi corso innanzi le Sezioni Riunite della Corte dei conti, il Procuratore generale è anche qualificato dalla legge come soggetto autonomamente legittimato al deferimento (art. 1, comma 7, del d.l. n. 453/1993).
Vale la pena a questo punto svolgere, sia pur succintamente, alcune riflessioni di teoria generale, collocandole nel quadro di principi abbondantemente analizzati e sviscerati sia dalla dottrina processualistica, sia dalla giurisprudenza civilistica, alla quale si farà in prosieguo prevalente riferimento [17].
Un consolidato principio ermeneutico, prevalentemente accolto anche in sede dottrinaria, individua la cosiddetta «legitimatio ad causam», attiva e passiva, nella titolarità del potere e del dovere di promuovere o subire un giudizio in ordine al rapporto sostanziale dedotto in causa, mediante la indicazione di fatti in astratto idonei fondare il diritto azionato, secondo la prospettazione dell'attore, prescindendo dall'effettiva titolarità del rapporto dedotto in causa, con conseguente dovere del giudice di verificarne l'esistenza in ogni stato e grado del procedimento. Di contro, la titolarità della situazione giuridica sostanziale, attiva e passiva, si configura come questione attinente al «merito» della lite e rientrante nel potere dispositivo e nell'onere deduttivo e probatorio della parte interessata (v. Cass. 6.3.2006, n. 4796; 30.5.2008, n.14468).
La legittimazione ad agire costituisce, quindi, una condizione dell'azione, un requisito cioè per ottenere dal giudice una qualsiasi decisione di merito, la cui esistenza è da riscontrare esclusivamente alla stregua della fattispecie giuridica prospettata dall'attore, prescindendo dall'effettiva titolarità del rapporto dedotto in causa. Appartiene al merito della causa, concernendo la fondatezza della pretesa, l'accertamento in concreto se l'attore e il convenuto siano, dal lato attivo e passivo, effettivamente titolari del rapporto fatto valere in giudizio (v. Cass. 3 dicembre 1999, n. 13467; Cass. 24 luglio 1997, n. 916; Cass. 13 gennaio 1995, n, 377, Cass. 17 marzo 1995, n. 3110).
La cosiddetta «legitimatio ad processum», invece, solitamente definita anche capacità processuale e vista in chiave dinamica, investe problematiche di diritto diverse, concerne il potere di stare in giudizio, attiene ad uno dei cosiddetti «presupposti processuali», condiziona la valida costituzione del rapporto processuale ed involge i conseguenti poteri processuali che è possibile esercitare in contraddittorio (cfr. per tutte Cass. Sez. 1, n. 10890 del 6.12.1996).
Tenendo in debita considerazione siffatta distinzione, sembra evidente che il problema della rappresentanza in giudizio, per il Pubblico Ministero contabile ed innanzi alla Corte di Cassazione, si ponga come questione di legittimazione al processo.
Le acquisizioni giurisprudenziali (delle quali si è in precedenza fatta esplicita menzione) hanno sinora ritenuto che il Procuratore Generale della Corte dei conti, pur legittimato a proporre il ricorso per cassazione, a resistervi con controricorso ed a svolgere le proprie difese, sta in giudizio innanzi il giudice regolatore della giurisdizione ed ivi presenzia senza avere bisogno di una «rappresentanza processuale» ad opera dell’Avvocatura generale dello Stato. La sua partecipazione al processo non è diretta, ma avviene attraverso la presenza del Procuratore Generale operante presso la Suprema Corte, in virtù del principio di unicità dell’Ufficio del Pubblico Ministero e quindi, sul piano normativo, in adesione a quanto dispone l’art. 379, comma 3, del codice di procedura civile.
Peraltro, in quanto «parte», se pur esercitante una funzione di giustizia e, quindi, da intendersi soltanto in senso formale, il Pubblico Ministero contabile può anche presentare memorie sino a cinque giorni prima dell’udienza (art. 378 c.p.c.). 5. Ipotesi di presenza processuale del Procuratore Generale della Corte dei conti nei giudizi innanzi la Corte di Cassazione.
L’assetto sin qui descritto, sedimentatosi nel tempo attraverso la giurisprudenza di legittimità intervenuta in proposito, certamente mostra di possedere numerosi elementi di coerenza con il dettato testuale della vigente disciplina processuale. Non va trascurato, in tale prospettiva, il fatto che le disposizioni di cui agli articoli 2, 65, 69, 70, 73 e 76 dell'Ordinamento giudiziario approvato con r.d. n. 12 del 30.1. 1941 in via generale : · costituiscono e incardinano l'Ufficio del Pubblico Ministero «presso» i diversi organi giurisdizionali (art. 2 e art. 70) ; · attribuiscono alla Corte Suprema di Cassazione quale «organo supremo della giustizia» il compito di assicurare «il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni» (art. 65); · intestano al Pubblico Ministero il compito di esercitare «le funzioni che la legge gli attribuisce» (art. 69); · precisano che il Pubblico Ministero «veglia alla osservanza delle leggi, alla pronta e regolare amministrazione della giustizia, alla tutela dei diritti dello Stato…» (art. 73); · stabiliscono che «il Pubblico Ministero presso la Corte di cassazione interviene e conclude in tutte le udienze civili e penali e redige requisitorie scritte nei casi stabiliti dalla legge» (art. 76).
La legittimazione processuale del Pubblico Ministero è, dunque, ordinariamente «collegata» all'organo giurisdizionale di volta in volta competente in ordine alla trattazione del singolo affare giudiziario. In difetto di previsioni normative che espressamente contemplino autonomi e diversi criteri di collegamento, le varie disposizioni di diritto processuale vengono riferite al Pubblico Ministero costituito presso il giudice competente a decidere sulla controversia.
Così stando le cose, è un truismo affermare che le norme applicabili ai giudizi che si svolgono innanzi la Corte di cassazione (ivi compresi i giudizi per regolare la giurisdizione, in via preventiva o successiva) sono quelle dettate dal vigente codice di procedura civile in apposita parte (Titolo III, Capo III, Sez. II, ss. rubricato «Del procedimento e dei provvedimenti», articoli 374 e ss.), nonché nell’art. 41 c.p.c. (quanto al regolamento preventivo), che effettua rinvii espliciti a talune norme concernenti il ricorso per cassazione (art. 364 e ss.). La disciplina processuale de qua appronta un complesso di disposizioni conchiuso, al quale il regolamento di procedura di cui al r.d. n. 1038/1933 non apporta alcuna variante per la Corte dei conti, mentre l’art. 71 del r.d. n. 1214/1934, da parte sua, si limita a legittimare il «Pubblico Ministero» (nella specie : il PM costituito ed operante presso la Corte dei conti, cioè il Procuratore Generale della Corte dei conti) alla impugnazione cassatoria.
Quest’ultima, con tutta evidenza, è una disposizione concernente la legittimazione «ad causam», attributiva del potere di promuovere (e dunque anche di subire) un giudizio «per motivi di giurisdizione» in ordine al rapporto sostanziale dedotto in causa.
Tale potere, come già detto, prescinde dalla titolarità della situazione giuridica sostanziale e trova esclusivo fondamento nell’interesse «pubblico» di cui il Procuratore Generale della Corte dei conti, per volontà di legge, è portatore. Tutto ciò premesso, risulterebbe difficile genericamente fondare sull’art. 71 cit. il diritto del Procuratore Generale della Corte dei conti di prendere direttamente e personalmente parte ai giudizi in svolgimento innanzi la Corte di Cassazione.
Proseguendo nel ragionare con sullo sfondo la distinzione tra «legittimazione processuale» e legittimazione «ad causam», non sembra convincente neppure il sostenere che la «esclusività» e la «specialità» della giurisdizione contabile (connotazioni invero riscontrabili anche per altra giurisdizione, come quella amministrativa) siano caratteristiche di per sé sole idonee a configurare un diverso criterio di collegamento e ad attribuire, perciò, al Pubblico Ministero contabile un’altrettanto «speciale» legittimazione di natura per così dire «ambulatoria», variabilmente e flessibilmente esercitabile presso giudici diversi da quello innanzi al quale l’Ufficio del PM medesimo è costituito.
In identico senso, del resto, sembra deporre Cass. SS. UU. civili, ord. n. 22059 del 22 ottobre 2007 che, nel dichiarare la giurisdizione della Corte dei conti sull’azione revocatoria ex art. 1, comma 174, della legge n. 266/2005, ha esplicitamente escluso la possibilità per i Procuratori regionali di agire innanzi al giudice ordinario avvalendosi degli uffici del Pubblico Ministero presso i tribunali, in quanto «una simile facoltà avrebbe dovuto formare oggetto di espressa previsione, come quella che infatti era contenuta in un progetto di legge del 1997…che non è stato poi approvato» [18].
Pur serbando fermi i dati desunti dal diritto positivo, tuttavia, non appare totalmente impossibile esplorare eventuali e ulteriori possibilità di sviluppo esegetico, specialmente se si presta attenzione all’enucleazione di principi tendenti a dischiudere un’area applicativa volta ad una più efficiente realizzazione del servizio Giustizia.
Detti principi, letti alla stregua di una sempre più intensa ed incisiva consapevolezza significativamente maturata in sede giurisprudenziale, si ricollegano all’esigenza di assicurare la piena effettività, tempestività, speditezza «delle» e «nelle» tutele, tra le quali sicuramente si iscrive la tutela giudiziaria volta alla corretta individuazione del giudice competente all’esercizio, nel concreto delle singole controversie giudiziarie, della potestas iudicandi
Orbene, da un lato la natura intrinseca del giudizio per motivi di giurisdizione sulle sentenze della Corte dei conti (esperibile ex art. 111, ultimo comma Cost.) e, dall’altro lato, il principio di unicità dell’Ufficio del Pubblico Ministero (principio reiteratamente affermato e sulla cui base attualmente è assicurata, attraverso il Procuratore Generale presso la Suprema Corte, la presenza pur non diretta e fisica del PG della Corte di conti), lasciano concordemente intravedere uno spiraglio utile ad esplorare la possibilità di una partecipazione e di una presenza diretta del Procuratore Generale della Corte dei conti nello svolgimento del giudizi cassatori.
Nell’esercizio della funzione regolatrice della giurisdizione la Corte di Cassazione, come è noto, assume la configurazione di «organo di vertice» dell’Amministrazione della giustizia (cioè dell’organizzazione giudiziaria intesa nel suo complesso), configurazione affatto diversa da quella di organo supremo della giustizia ordinaria che la stessa Corte assume, invece, nell’assicurare l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge negli altri casi di ricorso cassatorio [20].
Il controllo sul rispetto dei limiti delle potestà giurisdizionali esercitate dai giudici speciali, peraltro, è un controllo di tipo condizionato, nel senso che, diversamente da quanto accade per l’ordinario sindacato di legittimità, è limitato ai soli «motivi di giurisdizione», come ribadisce l’art. 111, ultimo comma, Cost., tramite norma che ha fatto sostanzialmente salva una previsione pre-repubblicana di cui al r.d. del 1941. Si è, dunque, al cospetto di una funzione regolatrice (e di un potere) della Corte di Cassazione distinguibile da quella ordinariamente esercitata secondo la disciplina formale dell’impugnazione come positivamente regolata, per i ricorsi ordinari, dagli art. 360 e ss. c.p.c. Rispetto a tale peculiare funzione di controllo giudiziario il Pubblico Ministero contabile, sia quando agisce come ricorrente, sia quando resiste ad un ricorso di parte privata, non può dirsi essere titolare o portatore di un interesse sostanziale (quello al sindacato sulla sussistenza dell’invocata potestas iudicandi) che sia perfettamente e specularmente equivalente all’interesse, soggettivo e sostanziale, sulla cui base agisce o resiste la parte privata vocata in giudizio innanzi la Corte dei conti, ma è e resta titolare di un interesse pubblico neutrale, diverso, che è l’interesse obiettivo a che si dia «attuazione alla legge». La presenza diretta del Procuratore Generale della Corte di conti nei giudizi innanzi la Corte di Cassazione, quindi, non potrebbe mai trovare il suo fondamento giuridico in un parallelismo tra potere di azione (il PG può proporre ricorso o resistervi) e rappresentanza processuale, mentre potrebbe rinvenirlo nella natura intrinseca dell’interesse di cui, per legge, il PG è intestatario.
Tale interesse, a differenza di quanto accade per le diversificabili ipotesi che caratterizzano la figura del Pubblico Ministero civile, non si conforma secondo le diversificate configurazioni del PM agente o impugnante (art. 69 c.p.c.) oppure interveniente volontario (art. 70, comma terzo, c.p.c.) oppure ancora interveniente necessario (art. 70, comma primo n. 3 e secondo c.p.c.) Né, come accade nel processo civile, che per eccellenza è processo privato di parti, la presenza del PM contabile nei giudizi di responsabilità amministrativa – dai quali può scaturire il controllo della Corte di Cassazione ex art. 111, ultimo comma, Cost. - ha un carattere eccezionale e derogatorio rispetto al potere dispositivo delle parti oppure è normativamente circoscritta a peculiari «controversie coinvolgenti anche un interesse pubblico» (cfr. Cass. SS.UU. n. 2714572008 cit.)
La presenza del Pubblico Ministero contabile, invece, in tutti indistintamente i giudizi per responsabilità amministrativa, è una presenza necessaria ed indefettibile, in quanto riferita ad un Organo intestatario e portatore, per volontà espressa nel diritto positivo, del cd. interesse all’attuazione della legge (che neppure coincide o si confonde con l’interesse sostanziale intestato all’Amministrazione danneggiata). Detto interesse non sembra poter trasmutare o scolorire quando abbia luogo, innanzi la Corte di Cassazione, un giudizio per motivi di giurisdizione su sentenza emessa dalla Corte dei conti in sede di responsabilità amministrativa, anche se il controllo cassatorio, per essere stata denegata la giurisdizione, sia attivato ad iniziativa dello stesso Procuratore generale della Corte dei conti. Diversamente opinando, si dovrebbe inevitabilmente ammettere che l’interesse affidato nella titolarità del Procuratore Generale della Corte dei conti è qualcosa di diverso dal cd. «interesse obiettivo della legge», oggetto delle funzioni esplicate dal Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione.
Ne consegue che il Procuratore generale della Corte dei conti dovrebbe poter presenziare al giudizio cassatorio unicamente in ragione ed in virtù dell’interesse pubblico di cui egli è titolare e portatore. A siffatta ricostruzione si potrebbe obiettare che pure nei giudizi cassatori per motivi di giurisdizione (ex art. 111 ultimo comma Cost.) avverso sentenze rese dal Consiglio di Stato sussiste un «interesse obiettivo all’attuazione della legge», che è fatto processualmente valere dal PG operante presso la Corte di Cassazione.
Non può sfuggire, però, la peculiarità della giurisdizione contabile, per la quale solo è normativamente prevista la presenza necessaria ed indefettibile dell’Organo del Pubblico Ministero e l’esercizio di correlati poteri «processuali».
Si è fatto cenno, in precedenza, al principio della unicità dell’Ufficio del pubblico Ministero, quale elemento suscettibile di lettura in favore della tesi di una presenza diretta del PG della Corte dei conti nei giudizi cassatori per motivi di giurisdizione. E’ pur vero che l’art. 76 dell’Ordinamento giudiziario, nel definire le attribuzioni del Pubblico Ministero costituito presso la Corte Suprema di Cassazione, statuisce che detto organo «interviene e conclude in tutte le udienze civili e penali e redige requisitorie scritte nei casi stabiliti dalla legge». Tuttavia, il riferimento alle «udienze civili e penali», nella sua innegabile genericità lessicale (che potrebbe essere riferita alle udienze ordinariamente svolte nei giudizi impugnatori ex art. 360 c.p.c.), non sembra essere un ostacolo testuale insormontabile che impedisca la presenza diretta del Procuratore generale della Corte dei conti nei giudizi in cui si faccia, invece, questione di giurisdizione relativamente a controversie di responsabilità amministrativa, specie se tale presenza viene letta in coerenza con il principio della unicità dell’Ufficio del PM.
Un’ultima riflessione rafforza nell’idea della praticabilità della soluzione sin qui immaginata.
Si è fatta strada, negli indirizzi esegetici più recenti, la constatazione di una progressiva e forte assimilazione, anche attraverso letture adeguatrici e costituzionalmente orientate di varie norme vigenti, tra questioni «di giurisdizione» e «questioni di competenza». [21]
Alla stregua di siffatti, innovativi indirizzi appare recessiva l’ipotesi che il PG della Corte dei conti, mentre per legge e in quanto portatore di un interesse obiettivo e neutrale ha sicuramente il potere processuale di deferire questioni «di competenza» alle Sezioni Riunite della Corte dei conti e di presenziare al relativo processo, non avrebbe invece - fermo ed identico restando l’interesse obiettivo di cui è per legge titolare - un analogo potere processuale di presenziare e trarre proprie conclusioni nel giudizio cassatorio che investa questioni «di giurisdizione».
E’ pur vero che il PG della Corte dei conti, nella veste di ricorrente o controricorrente per motivi di giurisdizione, sostiene negli atti scritti una propria prospettazione quanto alla sussistenza della giurisdizione contabile, che si contrappone a quella della parte privata e che può persino contrapporsi alle conclusioni cui, nella sua autonomia, perviene il PG della Cassazione.
Altrettanto vero, tuttavia, è che:
· le prospettazioni anche oggi - pur se conclusioni per iscritto e motivate sono formulate da magistrato rappresentante il PG della Cassazione (art. 379, art. 380-bis, art. 380-ter c.p.c.) - vengono in definitiva rimesse al vaglio decisorio delle Sezioni Unite e la determinazione finale assunta dal Collegio giudicante costituisce la risposta giudiziale fornita super partes alle pretese di giustizia, nella garanzia dei principi di terzietà e di parità delle armi consacrati nell’art. 111 della Costituzione.
· l’art. 380-bis c.p.c., nel caso di procedimento con decisione in camera di consiglio, prevede la comunicazione della relazione al Pubblico Ministero (il PG della Cassazione) ed alle parti private, con possibilità di esercizio di relative facoltà processuali alle quali, invece, resta estraneo il PG della Corte dei conti, che non può certo formulare conclusioni scritte, anche se, quando ricorrente, è l’Organo che ha proposto il ricorso a tutela dell’interesse obiettivo dell’Ordinamento di cui la legge lo fa essere portatore; · l’art. 379, ultimo comma, c.p.c. consente alle sole «parti private» di presentare in udienza brevi osservazioni scritte sulle conclusioni rassegnate dal Pubblico Ministero (attualmente il PG della Cassazione), lasciando quindi ad esse una facoltà di argomentazioni aggiuntive che neppure ammette ulteriori repliche.
Sembra arduo revocare totalmente in dubbio che le disposizioni di diritto positivo da ultimo menzionate, allo stato, finiscano con il penalizzare unicamente la posizione del PG della Corte dei conti, non presente nel giudizio cassatorio (ricorrente o resistente che sia), in tal modo delineando paventabili vulnus al principio costituzionale della parità delle posizioni processuali delle parti in causa. La soluzione operativa qui proposta, attraverso la partecipazione diretta del Pubblico Ministero contabile nel giudizio cassatorio, recherebbe in sé anche l’idoneità a fugare siffatti dubbi.
[1] Cass. SS.UU. civili, ordinanza n. 26111 del 13 dicembre 2007.
[2] P. Santoro, La soccombenza del pubblico ministero contabile nel ricorso per Cassazione per motivi di giurisdizione, in Foro Amministrativo CdS, 2008, pp. 728 ss.
[3] S. Satta, Commentario al Codice di Procedura civile, 1959, II, pag. 238.
[4] Cass. SS.UU. civili, sentenza n. 28653 del 3 dicembre 2008. [5] Cass. SS. UU. civili, sentenza n. 27145 del 13 novembre 2008. [6] L. Greco, Il Pubblico Ministero della Corte dei conti, in Riv. Della Corte dei conti, 1955, I, pp. 77 e ss.
[7] E. Allorio, Il Pubblico ministero nel nuovo processo civile, in Riv. dir. proc. civ., 1941, I, pp. 21 e ss. [8] Così M. Vari, Il procuratore generale della Corte dei conti organo del pubblico ministero nei giudizi di contabilità pubblica, in Cons. Stato, 1977, II, pp 988 ss.
[9] L. Mortara, Commentario del Codice e delle leggi di procedura civile, 1910, I, pag. 426
[10] La sentenza è del 30 novembre 1966. Il lavoro dottrinario è quello di F. Pasqualucci, Il Procuratore generale presso la Corte dei conti nel ricorso per giurisdizione di fronte alla Corte di Cassazione, in Studi in onore di Ferdinando Carbone, 1970, pp. 1253 e ss. [11] Cass. SS.UU. civili, sent. 2 marzo 1982, n. 1282 e Cass. SS.UU. civili, sent. 21 ottobre 1983 n. 6178.
[12] Cass. SS.UU. civili, sent. 19 dicembre 1985, n. 6437.
[13] Le due trattazioni sono, rispettivamente, di L. Giampaolino, Nuove pronunce delle sezioni unite sulla figura del procuratore generale presso la Corte dei conti; sull’intervento nel giudizio per regolamento di giurisdizione; sull’ambito della giurisdizione della Corte di conti nei confronti degli enti pubblici economici, in Giustizia civile, 1982, I, pp. 2392 e ss. e di P. Maddalena, Natura e funzioni del P.M contabile e ricorso per giurisdizione, in Giurisprudenza Italiana, I, pp. 615 e ss.
[14] Cass. SS.UU. civili n. 12866 del 2 dicembre 1992.
[15] Si vedano in proposito, esemplificativamente, le motivazioni di cui alle decisioni della Corte costituzionale n. 421/2001, n. 347/2002, n. 110/2003.
[16] Le considerazioni sono tratte dalla deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura 22 maggio 2003, recante “Parere richiesto dal Ministro della Giustizia in data 12 marzo 2003 concernente gli emendamenti approvati dal Consiglio dei Ministri sul d.d.l. n. 1296/S recante: Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario e disposizioni in materia di organico della Corte di Cassazione e di conferimento delle funzioni di legittimità». [17] Senza nessuna pretesa di esaustività, si può citare al riguardo una nutritissima letteratura: E. Allorio, Per la chiarezza di idee in tema di legittimazione ad agire, in Problemi di diritto, I, 1957, pp 195ss.; V. Andrioli, Orientamenti giurisprudenziali sulla legittimazione ad agire, in Foro Italiano, 1968, I, col. 2950 ss. ; A. Attardi, Legittimazione ad agire, in D. disc. Prov. Sez. civ., X, 1993, pp 524 ss.; G. Balena, Elementi di diritto processuale civile, I, 2006, pp 53 ss., F. Carnelutti, Teoria generale del diritto, 1951, pp 182 ss.; G. Chiovenda, Principi di diritto processuale civile, 1923, rist. 1980, pp 150 ss.; C. Consolo, Spiegazioni di diritto processuale civile, 2006, II, pp. 213 ss.; E. Fazzalari, Sostituzione processuale (Diritto processuale civile, in Enc. Dir., vol XLIII, 1990, pp. 159 ss.; C. Micheli, Considerazioni sulla legittimazione ad agire, in Riv. Dir. proc., 1960, pp 566 ss; L. Monacciani, Azione e legittimazione, 1951; G. Ruffini, Sulla legge regolatrice della legitimatio ad causam, in Riv. Dir. proc., 2005, pp.1171 ss.; S. Satta, Interesse e legittimazione, in Foro Italiano, 1954, V, col 160 ss.; S. Satta, Variazioni sul tema della legitimatio ad causam, in Riv. Trim. dir. proc. civ., 1967, pp 638 ss.; S. Satta, Ancora sul falso problema della legittimazione, in Giur. Ital, 1972, IV, col. 81 ss.; G. Tomei, Legittimazione ad agire, in Enc, dir., vol. XVII, 1974. [18] Considerazioni analoghe si ritrovano in decisioni della Corte dei conti sinora intervenute in tema di azione revocatoria, quali : Sez. Lombardia, sent. n. 635/2006 e sent. n. 712/2006; Sez. Puglia, sent. n. 615/2006; Sez. Lazio, sent. n. 1560/2007. Per un approfondimento dottrinario sul tema vedasi: G. PATTI, Le azioni a tutela dell’amministrazione danneggiata esercitabili dal Pubblico Ministero contabile in base all’art. 1, co. 174, della l. 23 dicembre 2005, n. 266, in Rivista della Corte dei Conti, n. 4/2007, pp. 233 e ss.
[19] Detti principi sembrano essere gli stessi messi a base delle aperture ermeneutiche in tema di cd. translatio iudicii.
[20] S. Satta, Comm. Cod. proc. civ., op cit., p. 183. Anche M. Taruffo (nello scritto la Corte di Cassazione e la legge, in Il vertice ambiguo, Saggi sulla Cassazione civile, Bologna, 1991, pp. 64 e ss.) osserva che il riferimento testuale alla «giustizia», presente nell’art. 65 della legge sull’ordinamento giudiziario, sarebbe privo di significato autonomo e ripetitivo di cose dette in altra parte della norma se non si dovesse riconoscere tale peculiarità alla funzione svolta dalla Corte di Cassazione nei casi in cui si pronuncia sui limiti delle varie giurisdizioni, così come fissati dalla legge.
[21] Cfr. Cass., SS.UU. civili, sent. n. 24883 del 9.10. 2008, nonché sent. n. 30254 del 23.12.2008.