Source: http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf/7fc0bd52c6f5cd5a802568c0003fb410/7bfa6a49181c0161802580ed003bc1d9?OpenDocument&ExpandSection=-3
Timestamp: 2018-03-23 05:09:46+00:00
Document Index: 127804623

Matched Legal Cases: ['artigo 16', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 37', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 37', 'artigo 5', 'artigo 16', 'artigo 16', 'Artigo 16', 'artigo 24', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 24', 'artigo 24', 'artigo 50', 'artigo 50', 'artigo 50', 'artigo 39', 'Artigo 39', 'artigo 33', 'artigo 39', 'artigo 39', 'artigo 39', 'artigo 5', 'artigo 9', 'artigo 197', 'artigo 134', 'artigo 11', 'artigo 12', 'artigo 5', 'artigo 12', 'artigo 16', 'artigo 16']

Nº Convencional: PGRP00003398
Parecer: P000042017
Nº do Documento: PPA2505201700400
Descritores: NAVEGAÇÃO AÉREA DE PORTUGAL NAV EPE
Numero Oficio: 426
Data Oficio: 02/24/2017
Pedido: 03/01/2017
Data de Distribuição: 03/09/2017
Sessões: 03
Tipo de Votação: MAIORIA COM 2 DEC VOT E 2 VOT VENC
Sigla do Departamento 1: GSEI
Entidades do Departamento 1: GABINETE DO SECRETÁRIO DE ESTADO DAS INFRAESTRUTURAS
Data da Posição 1: 09/08/2017
Data do Jornal Oficial: 18-12-2017
Nº do Jornal Oficial: 241
Nº da Página do Jornal Oficial: 28267
Indicação 2: ASSESSORA. MARIA JOSÉ RODRIGUES
Área Temática: DIR ADM / DIR COMUNIT/ DIR OBG
Legislação: DL 558/99 DE 1999/12/17; CCP ART24 ART39 ; CPA 2015; RAR 25/2014 DE 2014/01/24; DL 74/2003 DE 2003/04/16 ; DL 404/98 DE 1998/12/18; COD CONTR PÚB ART 5-A ART24 ART39 ;
Direito Comunitário: DIRECTIVA 2014/24 /UE ; DIRECTIVA 2004/17/CE E DIRECTIVA 2004/18 /UE; REGUL QUADRO 549/2004; REG DO ESP AÉREO 551/2004; REG PRESTAÇÃO SERVIÇOS 550/2004; REG INTEROPERABILIDADE 552/2004; REG 209/2007 (SESAR); REG 1070/2009 DO PE E CONS DE 21 OUT (SES 2)
Apesar do disposto nos artigos 6.º, n.º 1 e 2, e 12.º do CCP, já acima analisados, e ainda no artigo 16.º, n.º 2, do CCP, onde se determina para efeitos de adoção dos procedimentos de formação dos contratos públicos previstos na Parte II daquele diploma, que se consideram submetidos à concorrência de mercado as prestações típicas abrangidas pelo objeto dos contratos de empreitadas de obras públicas, concessão de obras públicas, concessão de serviços públicos, locação ou aquisição de bem móveis, aquisição de serviços e sociedade, independentemente da sua designação ou natureza, isso não impede que contratos que estipulem alguma ou algumas destas prestações possam ser excluídos do âmbito de aplicação daquelas regras, ao abrigo do disposto no artigo 5.º, n.º 1, do CCP [25].
A cláusula geral excludente contida neste último preceito aplica-se a todos os contratos celebrados por entidades adjudicantes, independentemente destes incluírem ou não uma ou mais prestações típicas dos contratos enumerados nas diversas alíneas dos artigos 6.º, n.º 1, 11.º, n.º 1, e 16.º, n.º 2, todos do CCP.
Ora, relativamente ao contrato de aquisição de um sistema ATM que a NAV Portugal, E.P.E., pretende concluir, apesar de estarmos perante um negócio que inclui prestações típicas dos contratos enumerados nos artigos 6.º, n.º 1, 11.º, n.º 2, e 16.º, n.º 2, do CCP, constata-se que a sua opção de aderir à Coopans Alliance, firmando um contrato de cooperação com cinco congéneres europeias, condiciona, inelutavelmente, não só a escolha do equipamento a adquirir, mas também a empresa fornecedora e mesmo alguns dos termos do contrato a outorgar, pelo que a aquisição de um sistema ATM por aquela empresa pública, conjugada com a opção de adesão à Coopans Alliance, não está nem é suscetível de estar subordinada à concorrência do mercado.
A decisão de adesão da entidade adjudicante à Coopans Alliance impede que o sistema ATM a adquirir seja diverso daquele que os membros dessa parceria já possuem, assim como impede que a empresa fornecedora não seja aquela que produz esse sistema ATM e que, enquanto fornecedora, em exclusividade, é parceira estratégica da Coopans Alliance.
Não estando nós perante um ato fundador de um consórcio de entidades, tendo por finalidade a celebração, em melhores condições, de contratos sujeitos à concorrência com terceiros prestadores, em que se imporia a sua seleção de acordo com os princípios da livre e leal concorrência, mas sim perante uma adesão a um acordo de cooperação já em execução e que já procedeu à escolha do cocontraente [26] não é possível impor à entidade aderente o cumprimento das regras que traduzem a observância desses princípios.
Não havendo possibilidade de escolha do produto a adquirir e do seu fornecedor no quadro da adesão da NAV Portugal, E.P.E., à Coopans Alliance, tal contrato, atendendo ao contexto da sua formação, não está, nem é suscetível de estar submetido à concorrência do mercado, pelo que estamos perante a existência de um quadro negocial que envolve a formação de um contrato de aquisição de um bem e que determina a inviabilidade da sua submissão à concorrência de mercado.
Como vimos, o artigo 5.º, n.º 1, do CCP, admite que a parte II desse Código não se aplique precisamente quando o contrato a celebrar por uma entidade adjudicante não esteja nem seja suscetível de estar submetido à concorrência de mercado em razão do contexto da sua formação.
Contudo, há que ter presente que o facto que está na origem da situação de inevitabilidade das condições contratuais, geradora da impossibilidade de concorrência, ou seja, o contexto que a inviabiliza, é um ato voluntário da entidade adjudicante – a adesão à Coopans Alliance –, pelo que, a admitir-se, nestas situações, a aplicação do artigo 5.º, n.º 1, do CCP, sem mais, estaria aberto o caminho para a construção artificial de quadros negociais complexos, geradores de situações, como a presente, em que a escolha do cocontratante e do bem a adquirir fica completamente condicionada.
Para que, objetivamente, o contexto condicionador seja idóneo para justificar a aplicação da cláusula geral de exclusão contida no artigo 5.º, n.º 1, do CCP, em casos como o presente, deve exigir-se que o acordo de cooperação a que se adere não tenha como objetivo único ou dominante a aquisição, manutenção, desenvolvimento ou atualização do bem a adquirir e que a adesão a esse acordo se paute por considerações relativas ao interesse público que preside à atividade desenvolvida pela entidade adjudicante, não podendo a razão determinante dessa adesão ser precisamente a aquisição, manutenção, desenvolvimento ou atualização do bem a adquirir.
Na verdade, se um acordo de cooperação já em execução tem como único ou principal objeto a aquisição, manutenção, desenvolvimento ou atualização de um determinado bem por um determinado fornecedor, a adesão a tal acordo, com a necessária aquisição desse bem nas condições pré-estabelecidas no acordo de cooperação, resultará, inevitavelmente, numa escolha discricionária e discriminatória pela entidade adjudicante do bem a adquirir e do seu fornecedor, infratora dos princípios que presidem à formação dos contratos públicos, como os da igualdade, da leal concorrência, da imparcialidade e da transparência.
Já se, no acordo de cooperação, as prestações relativas ao bem cuja aquisição é condição da adesão a esse acordo, não assumem um cariz dominante, tendo antes um papel meramente instrumental relativamente a outros objetivos prosseguidos com a cooperação instituída, a opção de adesão pode encontrar nesses objetivos a sua justificação, sendo este um contexto que é suscetível de preencher a causa de exclusão prevista no artigo 5.º, n.º 1, do CCP, desde que a tal opção presidam as tais considerações relativas ao interesse público que se encontra subjacente à atividade desenvolvida pela entidade adjudicante, não podendo a razão determinante da adesão ser precisamaente a aquisição, a manutenção, o desenvolvimento ou atualização
Estamos perante requisitos objetivos e subjetivos que conciliam os diferentes interesses em jogo, designadamente os que norteiam a atividade de interesse público desenvolvida pela entidade adjudicante e os que presidem às exigências da livre concorrência, cuja verificação impedirá que a adesão ao acordo de cooperação tenha como finalidade a fuga às regras que regem a formação dos contratos públicos.
Ora, no caso que é objeto do presente parecer, o acordo de cooperação a que se pretende aderir, não tem apenas como desiderato a aquisição ou posterior assistência, desenvolvimento ou atualização, em melhores condições, de um sistema ATM, tendo também outros objetivos que ultrapassam o mero fornecimento ou acompanhamento posterior daquele bem e a prestação de serviços conexos. Conforme consta do MoU, os parceiros da Coopans Alliance, já realizaram as seguintes ações em cooperação:
Verifica-se, pois, que a cooperação existente na Coopans Alliance incide também no acompanhamento e participação influente no programa da União Europeia denominado Céu Único Europeu, designadamente no SESAR 2020, nas atividades do Grupo A6 em conformidade com a cláusula 2.2.5 do MoC do Grupo A6 (SESAR 2020 e SESAR DM) e na candidatura conjunta a fundos comunitários, pelo que a obrigatoriedade de, neste caso, se observarem os procedimentos constantes da parte II do CCP na aquisição do sistema ATM, poderá colocar em risco a possibilidade da NAV Portugal, E.P.E., poder beneficiar destas concretas parcerias estratégicas.
No que respeita à candidatura a fundos comunitárias ela assume-se expressamente no ponto 5. (1) c) do Coopans ATM System Agreement como um mero objetivo acessório da Coopans Alliance.
Mas, se é verdade que inicialmente o desenvolvimento e atualização do sistema ATM comum foi, senão o único, o objetivo dominante da Coopans Alliance, as posteriores atividades desenvolvidas no acompanhamento e participação ativa nos programas de unificação europeia na área do controle do tráfego aéreo parecem ter assumido uma relevância que não permite a este Conselho, atentas as suas limitações no apuramento das questões de facto, emitir um juízo seguro sobre se aquele objetivo inicial se mantém ou não como razão predominante da cooperação estabelecida entre as cinco ANSP’s que atualmente integram aquela aliança.
E quanto à necessidade da opção da adesão da NAV Portugal, E.P.E., à Coopans Alliance se fundar em razões atinentes ao interesse público perseguido com a atividade daquela empresa, constata-se que, da análise do ordenamento jurídico europeu, no âmbito do programa SES, existe um nítido interesse público europeu, na cooperação entre os seus Estados e as respectivas ANSP’s, com vista à criação de um espaço aéreo operacional integrado ao nível europeu, sendo fundamental nesse longo caminho uma fase de cooperação parcelar, o que inclui a existência de acordos de parceria entre ANSP’s.
Como se anunciou desde logo no “Regulamento de interoperabilidade” de implementação do programa Single European Sky, o Regulamento n.º 552/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março, interessa a todos os envolvidos na gestão do tráfego aéreo o desenvolvimento de uma nova abordagem de parceria que permita o envolvimento equilibrado de todos e estimule a criatividade, bem como a partilha de conhecimentos, experiências e riscos. Esta parceria deve destinar-se a definir, juntamente com a indústria, um conjunto coerente de especificações comunitárias capazes de satisfazer uma gama de necessidades o mais ampla possível (Considerando 7.). Ou como, mais tarde, se afirmou, no Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a realização e os progressos do Céu Único Europeu no período 2012-2014, elaborado em 16 de dezembro de 2015: a tecnologia será provavelmente o motor principal do desenvolvimento do SES nas próximas duas décadas. No entanto, tal depende de uma organização mais eficiente dos serviços de navegação aérea, com base em parcerias setoriais, e da introdução de novas medidas destinadas a reduzir a fragmentação do espaço aéreo europeu. O setor deveria desempenhar um papel mais eficaz na implantação de soluções orientadas para a rede e de serviços comuns e virtuais.
Estamos, pois, num domínio muito particular, em que a importância e o específico relevo público da cooperação estratégica com congéneres da entidade adjudicante pode credibilizar o contexto negocial inviabilizador da suscetibilidade de um negócio de aquisição de um sistema ATM estar sujeito à concorrência de mercado.
Porém, se é discernível no quadro legislativo europeu um interesse público na cooperação de todas as entidades intervenientes na gestão do tráfego aéreo, o mesmo já não sucede relativamente à concreta adesão da NAV Portugal, E.P.E., à Coopans Alliance.
Perante a existência de vários acordos de cooperação entre as diferentes ANSP’s dos Estados membros, o ordenamento legal europeu e nacional não fornece qualquer indicação sobre a existência de um qualquer interesse na adesão da ANSP portuguesa à Coopans Alliance.
Na verdade, não deixando de prosseguir o assumido interesse público europeu de construção de um “céu único”, a NAV, E.P.E., poderá aderir a qualquer um dos vários acordos de cooperação já estabelecidos entre ANSP´s, assim como poderá promover com outras ANSP’s não-alinhadas a formação de um novo acordo de cooperação.
As razões que poderão determinar um interesse público dirigido para a concreta adesão à Coopans Alliance serão de ordem técnica, estratégica e económica, as quais escapam à área de competência de apreciação do Conselho Consultivo, a qual se reconduz a um exame jurídico e predominantemente de legalidade das questões que lhe são colocadas, nos termos do artigo 37.º do Estatuto do Ministério Público.
Sendo a importância que os acordos que incidem sobre o bem a adquirir no universo da Coopans Alliance e a existência de um interesse público na adesão da NAV Portugal, E.P.E., ao acordo de cooperação Coopans Alliance, elementos decisivos para a subsunção do presente caso à previsão do artigo 5.º, n.º 1, do CCP, a pronúncia deste Conselho terá que ser necessariamente condicionada à verificação desses requisitos que aqui foram enunciados.
Assim, apenas não será aplicável o disposto na parte II do CCP à formação do pretendido contrato de aquisição pela NAV Portugal, E.P.E., do Sistema de Gestão de Tráfego Aéreo Topsky à Thales Systems, SAS, caso se verifique que a Coopans Alliance não tem como objeto dominante a assistência, desenvolvimento e atualização de um sistema ATM comum e que a adesão da NAV Portugal, E.P.E., à Coopans Alliance se funda em razões relativas ao interesse público que preside à atividade desenvolvida pela NAV Portugal, E.P.E., não podendo a razão determinante dessa adesão ser precisamente a aquisição, manutenção, desenvolvimento ou atualização do bem a adquirir.
Convém finalmente lembrar que, apesar de um contrato poder não estar sujeito aos procedimentos constantes da parte II do CCP, por força da aplicação da causa de exclusão prevista no artigo 5.º, n.º 1, deste diploma, não deixam de ser sempre aplicáveis à sua formação os princípios gerais da atividade administrativa e as normas que concretizem preceitos constitucionais constantes do Código de Procedimento Administrativo, conforme expressamente impõe o n.º 6, a), do mesmo artigo 5.º, além desse contrato poder estar sujeito à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, nos termos dos artigos 2º, 5º, n.º 1, c), 44º, nº 1, e 46º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
Considerando o pedido de parecer e o conteúdo da exposição acima efetuada, justifica-se formular as seguintes conclusões:
Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha – João Eduardo Cura Mariano Esteves (Relator) – Vinício Augusto Pereira Ribeiro –Maria Isabel Fernandes da Costa – Maria de Fátima da Graça Carvalho – Fernando Bento (Com declaração de voto) – Maria Manuela Flores Ferreira (Com voto de vencida) – Paulo Joaquim da Mota Osório Dá Mesquita (Com declaração de voto) – Eduardo André Folque da Costa Ferreira (Com voto de vencido).
Admito, como resulta do parecer, que ponderosas razões de interesse público determinantes da adesão a um acordo de cooperação possam justificar, nos termos do artigo 5.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos, a inaplicabilidade das regras da respetiva parte ii à aquisição de determinados bens ou serviços, desde que tal aquisição, impondo-se como absolutamente necessária, tenha natureza instrumental relativamente à prossecução desse(s) interesse(s) público(s), não constituindo, assim, a razão determinante da adesão.
Os termos da consulta e a justificação que resulta do Memorando 003/2017 à mesma anexo parecem, todavia, apontar como objetivos essenciais da NAV, na adesão à Coopans Alliance, o de adquirir à Thales Air Systems, SAS, o sistema de gestão de tráfego Aéreo (sistema ATM) conjuntamente com os sistemas de torre para os quatro principais aeroportos (Lisboa, Porto, Faro e Funchal), bem como o de partilhar futuramente com os restantes membros de tal aliança os custos dos desenvolvimentos futuros do sistema ATM.
Resulta, com efeito, de tal memorando [alínea c)] que a prossecução de outros objetivos de interesse público no seio da aliança é encarada como assumindo natureza meramente complementar no confronto com aqueles dois objetivos primariamente visados (aí se refere que «… no caso da COOPANS, complementarmente[27], assegurará a Portugal e à NAV o acesso a relevantes centros de decisão do Programa SESAR, do Céu Único Europeu»).
Aliás, conforme parece decorrer da alínea b) do mesmo memorando, a NAV aponta a adesão à Coopans Alliance como uma entre várias opções disponíveis para a aquisição do sistema ATM, considerando-a, em concreto, mais vantajosa no confronto com outras duas que indica (a entrada no consórcio ITEC ou a aquisição mediante procedimento concursal), aquisição essa que, face aos dados da consulta, não parece ter qualquer relação de instrumentalidade com respeito aos demais objetivos complementares a prosseguir no seio da Coopans Alliance.
Não resultam, pois, dos dados da consulta elementos que permitam subsumir a situação exposta à previsão do artigo 5.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos.
Sucede, por outro lado, que a adesão da NAV à Coopans Alliance apenas parece ter como pressuposto necessário a aquisição à Thales Air Systems, SAS, do sistema ATM en route, não impondo a aquisição a tal empresa dos sistemas de torre para os aeroportos de Lisboa, Porto, Faro e Funchal. Conforme decorre do ponto 1.5 do relatório da HELIOS constante do processo, é possível contratar o sistema da torre separado do sistema ATM en route, embora haja conveniência, por razões várias, na respetiva contratação conjunta.
Assim, mesmo que se viesse a considerar aplicável o regime do artigo 5.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos à aquisição pela NAV do sistema ATM en route, em razão da sua adesão à Coopans Alliance, tal não determinaria, só por si, a aplicação do mesmo normativo à aquisição dos sistemas de torre.
MARIA MANUELA FLORES FERREIRA – votei parcialmente vencida, face, em particular, à matéria das conclusões 4.ª, 5.ª e 9.ª, pelas razões que a seguir, sinteticamente, se expõem.
Considerando o objeto do contrato de aquisição de um sistema de gestão de tráfego aéreo, as regras da contratação pública, constantes da parte II do Código dos Contratos Públicos (CCP), não podem ser afastadas por protocolo/acordo/contrato.
Por outro lado, afigura-se-me demasiado generosa a interpretação do n.º 1 do artigo 5.º do CCP, no segmento “do contexto da sua própria formação”, que é feita no parecer.
A razão de ser da norma do referido n.º 1 do artigo 5.º do CCP, partindo da conexão indissociável entre as regras relativas à contratação pública e as regras relativas à defesa e promoção da concorrência, é a de que, onde não existir nem puder existir concorrência, não há por que aplicar o CCP.
Com efeito, de acordo com aquela estatuição normativa, a não aplicação da parte II do CCP depende de o contrato a celebrar:
1) Ser celebrado por entidades adjudicantes;
2) O seu objeto abranger prestações que não estão nem são suscetíveis de estar submetidas à concorrência do mercado, designadamente:
i) em razão da sua natureza ou das suas caraterísticas,
ii) da posição relativa das partes no contrato,
iii) ou do contexto da sua própria formação.
Assim, para não ser de aplicar a parte II do CCP, tem de tratar-se de uma situação em que não é possível funcionar a concorrência.
Não me merece, pois, concordância a densificação da norma contida no n.º 1 do artigo 5.º elaborada no parecer, isto é, não bastará que o acordo de cooperação que está na génese da contratação a realizar não tenha como objeto dominante a celebração do contrato de aquisição de bens e/ou serviços.
Em suma, no caso sob consulta, e de acordo com os dados disponíveis, entendo não haver fundamento para afastar as regras da contratação pública.
Voto o parecer concordando com as respetivas conclusões e, em particular, com as exigências densificadas nas conclusões 5.ª e 9.ª para se poder considerar que um contrato de aquisição não está sujeito às regras da contratação pública, a questão central suscitada pela entidade consulente[28].
Também se preconiza a perspetiva, determinante das 6.ª e 8.ª conclusões, segundo a qual o Conselho Consultivo na presente sede, relativa à emissão de «parecer restrito a matéria de legalidade» a solicitação do Governo, nos termos da alínea a) do artigo 37.º do Estatuto do Ministério Público, carece de legitimidade para o desenvolvimento de qualquer investigação autónoma sobre matéria de facto.
Sem embargo, a fundamentação da consulta revela que o objetivo assumido pela NAV Portugal, EPE em prol da adesão ao Coopans ATM System Agreement se centra na aquisição e desenvolvimento do sistema de gestão de tráfego da Thales Air System, SAS. Desta forma, a NAV Portugal, EPE assume um pressuposto de facto (cujo escrutínio e comprovação não incumbem a este conselho) que, não sendo infirmado, permite sustentar inferências epistemológicas relevantes para a aplicação da doutrina deste parecer.
Pelo que, confrontando a doutrina do parecer com os fundamentos apresentados pela NAV Portugal, EPE em prol da adesão ao Coopans ATM System Agreement, constato que a aquisição do sistema de gestão de tráfego à Thales Air System, SAS não pode ser excluída da aplicação das regras sobre formação dos contratos públicos[29].
§1.º
Considero haver uma contradição insanável entre as conclusões 2.ª e 3.ª, pois o denominado contrato de adesão contém, na sua base negocial, a aquisição de um sistema ATM igual ao que foi adquirido pelos demais parceiros da COOPANS ALLIANCE, denominado TOPSKY, de tal sorte que os dois contratos não se encontram simplesmente interligados nem coligados: o cumprimento do primeiro depende inelutavelmente do cumprimento do segundo.
Por outras palavras, a aquisição do sistema ATM à Thales Systems, SAS, antes ou depois da adesão, é pressuposto essencial do cumprimento das obrigações constituídas com a admissão à COOPANS ALLIANCE.
Não se pode ingressar na COOPANS ALLIANCE sem se dispor de um sistema ATM fornecido pela Thales Systems, SAS, e com características idênticas aos sistemas já adquiridos pelos atuais membros do agrupamento: a Austro Control (Áustria), a Luftfarsverket – LFV (Suécia), a Naviair (Dinamarca), a Irish Aviation Authority – IAA (Irlanda) e a Croatia Control Ltd. – CCL (Croácia).
Trata-se, por conseguinte, de uma união de dois contratos públicos e em que, entre ambos, se manifesta um laço de dependência, porquanto a admissão da NAV Portugal, E.P.E., à COOPANS ALLIANCE pressupõe a aquisição de um sistema TOPSKY à Thales Systems, SAS.
Dependência apenas unilateral, segundo o ensino de INOCÊNCIO GALVÃO TELLES[30], pois se a denominada cooperação com as congéneres só faz sentido para explorar o mesmo produto, já nada impediria a adjudicação do referido sistema ATM antes de ingressar na COOPANS ALLIANCE.
Como tal, a meu ver, pouco importa descortinar na economia do contrato de adesão qual é o seu objeto dominante ou essencial; pouco interesse tem apurar se o motivo determinante da sua celebração é a mera cooperação com outros adquirentes do mesmo sistema ATM ou obter condições particularmente vantajosas na adjudicação à Thales Systems, SAS.
Se o contrato com a COOPANS ALLIANCE subordina a NAV Portugal, E.P.E., à adjudicação de bens e serviços a um determinado operador, ele não pode ser qualificado como mero acordo de cooperação.
Logo, não creio poder afirmar-se que o acordo de adesão da NAV Portugal, E.P.E., ao grémio de algumas congéneres europeias, seja subsumível ao disposto no artigo 5.º, n.º 1, do CCP, por se limitar a atividades de cooperação:
(Contratação excluída)
1 – A parte II do presente Código não é aplicável à formação de contratos a celebrar por entidades adjudicantes cujo objeto abranja prestações que não estão nem sejam suscetíveis de estar submetidas à concorrência de mercado, designadamente em razão da sua natureza ou das suas características, bem como da posição relativa das partes no contrato ou do contexto da sua própria formação».
Esta norma poderia aplicar-se caso a NAV Portugal, E.P.E., tivesse já adquirido à Thales Systems, SAS, o sistema TOPSKY.
A inversa já não é verdadeira. É o facto de se aderir à COOPANS ALLIANCE que fomenta uma certa posição relativa às partes e cria um certo contexto de afinidade em torno de um determinado produto, a ponto de a sua aquisição se tornar inexorável.
E não se julgue que questão está na tipicidade das prestações enunciadas no artigo 16.º, n.º 2, do CCP, e que, por hipótese, impediriam aplicar a referida cláusula de exclusão.
Dispõe-se no artigo 16.º, n.º 2, do CCP, o seguinte:
«Artigo 16º
(Procedimentos para a formação de contratos)
2 – Para os efeitos do disposto no número anterior, consideram-se submetidas à concorrência de mercado, designadamente, as prestações típicas abrangidas pelo objeto dos seguintes contratos, independentemente da sua designação ou natureza:
f) Sociedade. (…)».
O enunciado deste preceito, a meu ver, apenas estabelece uma presunção juris tantum de sujeição às regras da concorrência, mas que certas normas permitem afastar[31]. É o caso dos artigos 4.º e 5.º ou das múltiplas disposições que admitem o ajuste direto ora por critérios de valor patrimonial ora por critérios substantivos (cfr. artigo 24.º do CCP).
Insistimos: a questão diz antes respeito à circunstância de um contrato ser pressuposto do outro e desse outro não ter como furtar-se à Parte II do CCP.
Acresce que a designada adesão à COOPANS ALLIANCE não é mais do que um ajuste direto e que, por isso, não nos deve impressionar demasiado o emprego da expressão «adesão», de resto, importada do léxico dos contratos de massas e das cláusulas contratuais gerais e cujo contexto não podia ser mais díspar daquele que é próprio da contratação pública[32].
Os contratos de adesão são marcados por necessidades do tráfego comercial, comprimindo a liberdade de estipulação dos consumidores e compensando-os por um controlo qualificado das cláusulas abusivas; os contratos públicos, pelo contrário, querem-se formados num procedimento o mais ponderado possível, conjugando concorrência e interesse público.
Muito menos deve impressionar-nos o elemento de cooperação entre as partes que é fruto ou consequência, mas não a causa do negócio.
A propósito do artigo 5.º, n.º 1, do CCP, MIGUEL ASSIS RAIMUNDO[33] chama a atenção, justamente, para a necessidade de olhar sobretudo para a função do contrato e menos para aspetos formais e nominais:
«Uma entidade pública bem poderia dizer que um contrato que celebrou e pelo qual irá receber um serviço, serviço esse que irá remunerar ‘à peça’, é um mero protocolo de cooperação, não sujeito à concorrência: se a análise estrutural e global do conteúdo contratual revelar que há a prestação de uma atividade autónoma mediante a atribuição de uma remuneração que visa custear o serviço e conferir ao prestador uma margem de lucro, o contrato deve ser qualificado como um contrato público de serviços, sujeito por isso à parte II do CCP».
Entendo que a NAV Portugal, E.P.E., só pode tomar parte no agrupamento COOPANS ALLIANCE quando estiver em condições de assumir as obrigações e os encargos que resultam dessa iniciativa.
Além do pressuposto da aquisição do denominado TOPSKY, os demais compromissos estão bem longe da simples cooperação, posto que ocorrem prestações típicas dos contratos onerosos e integradas numa relação jurídica duradoura.
Fazer parte da COOPANS ALLIANCE implica outorgar num acordo-quadro que os parceiros, todos eles possuidores do equipamento TOPSKY, já outorgaram com a Thales Systems, SAS.
Assim, acorda-se um quadro de futuras encomendas para harmonização e definição de configurações, para integração/lançamento de configurações, ou de futuras encomendas para o lançamento conjunto de configurações e para manutenção conjunta de configurações.
Mais se acorda o fornecimento de atualizações do equipamento fornecido, além de alinhamentos para acompanhar alterações a normas internacionais, a atualização do hardware e software COTS, a dispensa pelo fornecedor de conhecimentos técnicos e o desenvolvimento comum da plataforma de referência para acesso reservado aos parceiros.
Em suma, fazer parte da COOPANS ALLIANCE representa um vínculo contratual com a Thales Systems, SAS, vínculo esse que, além de pressupor a aquisição do sistema ATM TOPSKY, obriga, por razões tecnológicas e porventura de propriedade industrial, a atribuir, em regime de exclusivo, a prestação de serviços de assistência e a aquisição de benfeitorias à adjudicatária.
Não cremos, pois, que o designado acordo de cooperação deva subsumir-se ao disposto no artigo 5.º, n.º 1, do CCP.
De todas as leituras que a doutrina tem produzido acerca do que seja um contrato sujeito à concorrência do mercado interpela-nos o rigor e clareza da que é proposta de MGUEL ASSIS RAIMUNDO[34]:
«(i) trata-se de um contrato; (ii) que serve interesses económicos específicos da entidade adjudicante (iii) com caráter oneroso (iv) suscetível de atribuição a mais do que uma entidade (ou seja, com objeto divisível e disponível) (v) e insuscetível de atribuição a todos quantos o queiram».
O teor das novas diretivas deixa o artigo 5.º, n.º 1, do CCP, ainda menos fecundo, pois surgem caracterizações específicas para o seu campo tradicional: as prestações infungíveis, as circunstâncias de excecional urgência, a proteção da confidencialidade.
Nem se vê que o artigo 5.º-A, n.º 5, do anteprojeto de revisão do CCP – pelo menos, na redação oferecida à discussão pública – traga consigo a possibilidade de afastar as regras de contratação pública por simples invocação do interesse público.
(Contratos no âmbito do setor público)
5 – A Parte II do presente Código não é aplicável à formação dos contratos celebrados exclusivamente entre duas ou mais entidades adjudicantes quando se verifiquem cumulativamente as seguintes condições:
a) O contrato estabelece uma cooperação entre as entidades adjudicantes no âmbito de tarefas públicas que lhes estão atribuídas e que apresentam uma conexão relevante entre si;
b) A cooperação é regida exclusivamente por considerações de interesse público;
c) As entidades adjudicantes não exercem no mercado livre mais de 20% das atividades abrangidas pelo contrato de cooperação (…)».
O teor do n.º 5 pode mostrar-se sugestivo, uma vez mais, pela presença da cooperação no seu conteúdo e por um tal contrato se reclamar fundado num interesse público protagonizado por duas ou mais entidades adjudicantes.
A verdade, porém, é que o contexto sistemático da norma é o das entidades adjudicantes enquanto sujeitos de relações domésticas (ou in house), o que não é decerto o caso da consulta.
E, por outro lado, a norma que vimos de transcrever refere-se a contratos celebrados exclusivamente entre entidades adjudicantes, ao passo que o contrato em questão, mesmo que não tivesse por parceira a própria Thales Systems, SAS, sempre exibiria o perfil de um contrato em favor de terceiro (cfr. artigos 443.º e seguintes do Código Civil). Um terceiro perfeitamente identificado: a Thales Systems, SAS, enquanto adjudicatária.
Em síntese, o designado acordo de cooperação contém em si a escolha de um cocontratante na aquisição do sistema ATM e contém um acordo-quadro para futuras aquisições de bens e serviços acessórios e complementares. Torna-se manifesto quão exíguo é o âmbito da cooperação, pelo menos de uma cooperação por liberalidade das partes, alheia aos mercados, e com perfil para justificar o afastamento da Parte II do CCP.
Entendo, por conseguinte, que é preciso confrontar a questão de saber se a escolha não deveria começar a montante, previamente, e segundo os procedimentos previstos no CCP e nas Diretivas sobre Contratação Pública de 2014 (as quais, em muitos aspetos, já se aplicam diretamente na ordem jurídica interna desde 18 de abril de 2016).
Aparentemente, ainda seria possível descortinar um último arrimo para admitir o ajuste direto para ingressar de imediato na COOPANS ALLIANCE.
Com efeito, há quem reconheça no artigo 24.º, n.º 1, alínea f), do CCP, uma cláusula geral para fundamentar o ajuste direto sob a invocação de um interesse geral[35].
(Escolha do ajuste direto para a formação de quaisquer contratos)
1 – Qualquer que seja o objeto do contrato a celebrar, pode adotar-se o ajuste direto quando:
f) Nos termos da lei, o contrato seja declarado secreto ou a respetiva execução deva ser acompanhada de medidas especiais de segurança, bem como quando a defesa de interesses essenciais do Estado o exigir.
Invocar-se-ia um interesse essencial do Estado, em que a NAV Portugal, E.P.E., adquirisse um determinado sistema ATM por razões estratégicas – integrar um agrupamento com Estados-Membros que lhe permitem uma posição de paridade e que partilham interesses públicos convergentes e homogéneos em vista da extensão da rede de aeroportos e do tráfego aéreo que lhes incumbem regular.
Deste modo, a aquisição do sistema ATM seria apenas um meio para alcançar um resultado determinado por razões de superior interesse público: seguir as empresas públicas de controlo da navegação aérea com características aproximadas às da NAV Portugal, E.P.E., reforçando um bloco apto a divergir da posição das grandes operadoras europeias neste domínio.
Contudo, a invocação de um interesse público essencial, nos termos do referido preceito, não pode valer fora do contexto da defesa nacional, da segurança interna e, no limite, da proteção civil.
Esse âmbito veio, entretanto, a ser objeto de lei especial: o Decreto-Lei n.º 104/2011, de 6 de outubro, que transpôs a Diretiva n.º 2009/81/CE, do Parlamento e do Conselho, de 13 de julho, e que regula a coordenação dos processos de adjudicação de determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de serviços nos domínios da defesa e da segurança, alterando a Diretiva nº 2004/17/CE e a Diretiva nº 2004/18/CE.
Não excluo poder dar-se por revogado o disposto no artigo 24.º, n.º 1, alínea f), do CCP, desde a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 104/2011, de 6 de outubro.
De outro modo, se a simples invocação de um interesse público essencial pudesse afastar a aplicação do regime de formação dos contratos públicos abrir-se-iam de par em par as portas ao ajuste direto, deitando por terra as severas restrições que as várias gerações de diretivas, a Comissão Europeia e a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia têm consolidado.
Há porém algumas perspetivas a explorar, surgidas precisamente da banda das novas diretivas, e cuja transposição terá sido consumada por decreto aprovado em reunião do Conselho de Ministros de 19 de maio de 2017.
Ora, uma das inovações que traz consigo a Diretiva n.º 2014/25/UE, do Parlamento e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, encontra-se no artigo 50.º, alínea h), e pode contribuir decisivamente para satisfazer às exigências de interesse público que o pedido de consulta descreve como particularmente intensas e prementes, reclamando não deixar escapar uma oportunidade negocial muito oportuna e conveniente.
Admito que a NAV Portugal, E.P.E., disponha, no artigo 50.º, alínea h), da citada Diretiva, de uma disposição que lhe permite cingir-se a um procedimento de negociação sem a publicação prévia de anúncio, no que diz respeito à aquisição do novo sistema ATM:
(Utilização de um procedimento por negociação sem abertura prévia de concurso)
As entidades adjudicantes podem recorrer a um processo por negociação sem abertura prévia de concurso nos seguintes casos:
h) Relativamente a aquisições de oportunidade, em que seja possível adquirir fornecimentos aproveitando uma ocasião particularmente vantajosa que se tenha apresentado num período de tempo muito curto, cujo preço seja consideravelmente inferior aos preços normalmente praticados no mercado; (…)».
Apresentam-se como requisitos os seguintes:
1 – Um contrato de fornecimento (de bens ou serviços);
2 – Uma ocasião particularmente vantajosa;
3 – Uma oportunidade efémera;
4 –Oferta por preço consideravelmente inferior aos preços normalmente praticados.
Tudo estará, pois, em a NAVE Portugal, E.P.E., fundamentar economicamente que o agrupamento já constituído pelas suas congéneres irlandesa, sueca, dinamarquesa, austríaca e croata contribui decisivamente para que a aquisição do sistema TOPKSKY, no respetivo ciclo de vida, venha a revelar custos significativamente menores.
Creio que vale a pena a deixar à consideração do órgão consulente um panorama o mais completo possível do enquadramento jurídico e que, como se vê, não passa imperiosamente pelo concurso público.
Recapitulando o enunciado do artigo 50.º, alínea h), verificamos que ele admite uma razoável cedência da parte do princípio da concorrência em favor de critérios de oportunidade e conveniência para o interesse público[36].
Daí, a expressão usada na diretiva ser justamente «aquisições de oportunidade».
A justificação económica e financeira para invocar esta disposição – insiste-se – pode contar com o acréscimo dos alegados benefícios – particularmente vantajosos, a ser esse o caso – que o ingresso na COOPANS ALLIANCE traz consigo à NAV Portugal, E.P.E., no cumprimento dos deveres a que é chamada pelos objetivos do ‘Céu Aberto’ por parte da União Europeia[37].
Se da COOPANS ALLIANCE se diz proporcionar vantagens comparativas ímpares, designadamente por execução do acordo-quadro que os atuais parceiros já outorgaram, o conjunto bem pode ser identificado como um agrupamento de entidades adjudicantes e que a Diretiva n.º 2014/24/UE, do Parlamento e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, parece favorecer na circunstância de reunir entidades adjudicantes de diferentes Estados-Membros.
Nessa linha, a pertença ao agrupamento é suscetível de reforçar a fundamentação das condições especialmente vantajosas na adjudicação do equipamento à Thales Systems, SAS, à luz do artigo 39.º da Diretiva e cujo n.º 4 se transcreve:
«Artigo 39º
(Contratos que envolvem autoridades adjudicantes de vários Estados-Membros)
4 – Várias autoridades adjudicantes de Estados-Membros diferentes podem juntar-se para adjudicar um contrato público, celebrar um acordo-quadro ou gerir um sistema de aquisição dinâmico. Podem igualmente, na medida estabelecida no artigo 33º, nº 2, segundo parágrafo, adjudicar contratos baseados no acordo-quadro ou no sistema de aquisição dinâmico. A menos que os elementos necessários estejam regulamentados por um acordo internacional celebrado entre os Estados-Membros em causa, as autoridades adjudicantes participantes celebram um acordo que determina:
a) As responsabilidades das partes e as disposições nacionais aplicáveis;
A autoridade adjudicante participante cumpre as obrigações que lhe incumbem por força da presente diretiva ao adquirir obras, fornecimentos ou serviços junto de uma autoridade adjudicante responsável pelo procedimento de contratação. Ao determinarem as responsabilidades e a lei nacional aplicável em conformidade com a alínea a), as autoridades adjudicantes participantes podem optar por atribuir responsabilidades a uma ou mais das autoridades adjudicantes participantes e determinar as disposições nacionais aplicáveis do respetivo Estado-Membro. A atribuição de responsabilidades e o direito nacional aplicável daí resultante devem ser mencionados nos documentos do concurso para contratos públicos adjudicados conjuntamente».
Parece-me corresponder ao modelo de concertação adotado na COOPANS ALLIANCE pelos operadores de tráfego aéreo da Irlanda, Suécia, Dinamarca, Áustria e Croácia.
Não se trata de uma sociedade, mas de um agrupamento sem personalidade jurídica, como se declara expressamente no Memorandum de Entendimento (MoU) celebrado entre os referidos operadores, enquanto adjudicantes, e o fornecedor respetivo, a Thales Systems, SAS, em cujo n.º 2 (2) pode ler-se:
«Nada no presente MoU se destina a criar nem pode ser interpretado como criando uma corporação, agência ou parceria (de âmbito geral ou limitado), ou qualquer entidade jurídica ou relação continuada de sede e agente, entidade patronal e assalariado, ou qualquer relação ou compromisso de índole fiduciária entre as Partes para além do expressamente contido no presente MoU».
Estes agrupamentos podem mostrar-se particularmente vantajosos para Estados de média dimensão territorial e demográfica, como o nosso.
CLÁUDIA MONGE[38], em estudo recente dedicado às diretivas sobre contratação pública de 2014, chama a atenção para a importância que estes agrupamentos podem ter para Estados-Membros como Portugal:
«Esta novidade revela-se essencial para os Estados Membros de pouca densidade populacional como Portugal, pois pode assim o nosso país beneficiar na satisfação de necessidades públicas de aquisições e preços mais facilmente prestados por determinados operadores económicos em razão de um certo volume de bens a fornecer».
A figura do agrupamento de entidades adjudicantes – que se distingue dos casos de acordos in house providing em que as relações são entre adjudicante e adjudicatório, unidos por nexos de dependência institucional ou económica – já era, bem antes, objeto de atenção na doutrina nacional e já surgia, embora com contornos mais modestos, no artigo 39.º do CCP em revisão:
MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA[39] apresenta três categorias de interesses públicos a justificarem este tipo de agrupamento, ainda ao tempo da sua versão puramente interna:
- Os interesses de fruição indivisível,
- Os interesses convergentes, e
- Os interesses paralelos.
Ora, no caso da consulta, ocorrem interesses homogéneos paralelos entre os operadores de controlo do tráfego aéreo e destes, por sua vez, parece decorrer um interesse convergente em não serem postergados por outros congéneres de maior envergadura e peso negocial.
Associando-se a parceiros com uma rede muito mais extensa e intensa de aeroportos e de tráfego aéreo ­ – a Alemanha, a França, a Espanha ou a Itália – o voto na matéria de operadores como a NAV Portugal, E.P.E., seria certamente de peso diminuto.
Uma das vantagens destes agrupamentos é a economia de custos com o próprio procedimento de contratação: procedimento que as entidades adjudicantes podem ter difuculdade em organizar a título individual, devido à complexidade das especificações.
Outra, por razões de economia de escala, é a de alcançar um maior poder de negociação no mercado, graças ao peso de um conjunto alargado de entidades adjudicantes.
E, embora a letra do artigo 39.º do atual CCP, na sua atual redação, favoreça um sentido restritivo, referindo-se à celebração de um único contrato, os outros elementos hermenêuticos, segundo MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, apontam para que a norma também admita a gestão autónoma do contrato por parte de cada uma[40].
De todo o modo, a Diretiva ultrapassa, em definitivo, esta questão, empregando a mesma expressão, mas no plural.
Assim, pode ler-se no n.º 1 do artigo 39.º da Diretiva 2014/24 que:
«(…) [a]s autoridades adjudicantes de vários Estados-Membros podem adjudicar conjuntamente os seus contratos públicos (…)».
§3.º
Ainda uma palavra acerca da conclusão 10.ª, na parte em que se conforta a escolha pela observância devida, em todo e qualquer caso, aos princípios constitucionais e os princípios gerais de direito administrativo (artigo 5.º, n.º 6, do CCP).
Afastar procedimentos concursais não significa passar de imediato ao ajuste direto, muito menos sem negociação, deixando por conferir a compatibilidade com os princípios gerais de direito administrativo.
Considero que um procedimento inominado e atípico para consumar a adesão à COOPANS ALLIANCE antes de adjudicada a aquisição do sistema ATM não está em condições de satisfazer um desses princípios: o princípio da imparcialidade (cfr. artigo 9.º do Código do Procedimento Administrativo[41]).
É certo que a imparcialidade administrativa não desvincula a NAV Portugal, E.P.E., de um compromisso para com o interesse público.
Imparcialidade não é, no contexto da função administrativa, o mesmo que indiferença, alheamento.
Imparcialidade é, contudo, garantir que o interesse público é prosseguido de forma objetiva, o que tem como primeira exigência defini-lo clara e abertamente. Definir, no caso concreto, se é a concertação com outras congéneres a justificar a escolha do produto ou se é o produto, as suas qualidades e preço a justificarem aderir à COOPANS ALLIANCE e partilhar das vantagens proporcionadas aos seus membros.
A imparcialidade administrativa tem como segunda exigência selecionar exaustivamente os critérios de decisão relevantes e explicar por que motivo outros não foram considerados como tal. Isto, para depois os valorar e ordenar.
É, por fim, um ónus de demonstrar que a convergência entre um interesse público e um outro determinado interesse (privado ou até público também) seria exatamente a mesma se os protagonistas fossem outros.
A adjudicação do sistema ATM TOPSKY, a efetuar-se depois de a NAV Portugal, E.P.E., integrar a COOPANS ALLIANCE pode suscitar uma legítima suspeita sobre a isenção relativamente a um operador com quem a entidade adjudicante já se comprometeu a adquirir-lhe serviços e benfeitorias de um produto que só ulteriormente passou a ter como seu.
Todos os cuidados são poucos, especialmente quando possa sair comprometido o financiamento comunitário.
É que, na verdade, quando se afirma que a NAV Portugal, E.P.E., está em condições de ir em frente sem o concurso de auxílios de Estado, por dispor das receitas próprias arrecadadas com as taxas impostas aos utentes dos aeroportos e do espaço aéreo cujo tráfego controla, isso não desqualifica as receitas nem as despesas como parte do erário público. Que isso não sirva de motivo para poder abrir mão da participação financeira da União Europeia.
§4.º
Uma última abertura possível vem da parte do direito convencional.
Se o objetivo primordial da NAV Portugal, E.P.E., e do Estado Português, é um objetivo estratégico político – nem por isso menos legítimo – nomeadamente o de se concertar com outros Estados-Membros de peso equivalente, é de ponderar a celebração de um acordo internacional em forma simplificada com os Estados cujas operadoras de controlo do tráfego aéreo integram a COOPANS ALLIANCE.
Ora, a respeito da relevância de acordos internacionais entre Estados-Membros na contratação pública, no CCP dispõe-se o seguinte:
(Contratos excluídos)
1 – O presente Código não é aplicável aos contratos a celebrar:
a) Ao abrigo de uma convenção internacional previamente comunicada à Comissão Europeia, e concluída nos termos do Tratado que institui a Comunidade Europeia, entre o Estado Português e um ou mais Estados terceiros, que tenham por objecto a realização de trabalhos destinados à execução ou à exploração em comum de uma obra pública pelos Estados signatários ou a aquisição de bens móveis ou de serviços destinados à realização ou à exploração em comum de um projeto pelos Estados signatários; (…)».
Com efeito, os Estados-Membros conservam o jus tractum que é atributo da soberania nacional e podem entre si celebrar acordos internacionais que não comprometam os tratados nucleares da União Europeia.
Nem se julgue que tais acordos só possam ser celebrados em domínios alheios às atribuições e objetivos da União Europeia. Pelo contrário, tais acordos podem até contribuir para mais eficientemente atingir objetivos já estipulados pelos órgãos da União Europeia, como é o plano diretor ATM, aprovado pela Decisão n.º 219/2007 do Conselho, de 27 de fevereiro de 2007[42].
Um tal acordo internacional entre a República Portuguesa, a República da Irlanda, o Reino da Suécia, o Reino da Dinamarca, a República da Áustria e a República da Croácia deve considerar-se um acordo paracomunitário[43].
Esta categoria de acordos, não sendo fonte imediata de direito comunitário, pode-os fazer surgir «como complementares relativamente à ordem jurídica da União Europeia seja por se encontrarem previstos pelos tratados, seja por, sem estarem previstos, o seu conteúdo inscrevê-los de modo amplo na perspetiva dos objetivos da União Europeia, cuja realização será favorecida pela cooperação entre os Estados-Membros[44]».
O interesse comunitário em avançar no plano ATM é notório. Os progressos alcançados no objetivo do Céu Aberto, até há pouco, mostravam-se bastante exíguos. A Comissão, em relatório apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 16 de dezembro de 2015[45], qualificava como insuficientes os progressos em matéria de blocos funcionais:
«Os nove blocos funcionais de espaço aéreo (FAB) que deviam estar constituídos, o mais tardar em 4 de dezembro de 2012, estão agora criados. Pelo contrário, os objetivos operacionais dos FAB não foram atingidos no que concerne a otimização do espaço aéreo e os recursos, o que, por sua vez, implica não apenas falta de eficácia para o sistema europeu de gestão do tráfego aéreo, como também custos acrescidos na ordem dos 5000 milhões de euros, cada ano. Estes custos repercutem-se nas companhias aéreas e seus clientes e originam um prolongamento dos tempos de voo, agravamento dos atrasos e um aumento das emissões poluentes. Foram abertos procedimentos por infração contra 23 Estados Membros.
As preocupações na origem dos procedimentos de infração subsistem e concernem, para um grande número de blocos funcionais de espaço aéreo, a incapacidade de otimizar os serviços de navegação aérea no seio dos FAB, de modo a que os FAB sejam unicamente fundados em necessidades operacionais, independentemente das fronteiras nacionais e a permitir uma gestão otimizada do espaço aéreo no seio de um FAB.
Após a abertura dos procedimentos, alguns Estados-Membros adaptaram medidas corretivas apropriadas. Outros elaboraram planos de execução credíveis que devem dar resultados positivos consideráveis a médio prazo, como, por exemplo, a afirmação de uma vontade política manifesta de prosseguir estratégias operacionais de ponta para otimizar a utilização do espaço aéreo. Nem todos os problemas parecem, no entanto, ter sido completamente resolvidos».
Um acordo internacional a assinar entre a República Portuguesa e os Estados cujos operadores de controlo do tráfego aéreo integram já a COOPANS ALLIANCE pode perfeitamente seguir a forma constitucional mais simplificada – aprovação por decreto do Governo, nos termos do artigo 197.º, n.º 1, alínea c), da Constituição – não se encontrando motivo que obrigue à intervenção parlamentar para aprovar o acordo internacional, muito menos para lhe atribuir a forma de tratado (cfr. 161.º, alínea i), da Constituição).
Um tal acordo pode prever a instituição de um depositário ou concluir-se por troca de notas, contanto que o decreto de aprovação seja previamente assinado pelo Presidente da República (artigo 134.º, alínea b), da Constituição).
São estas as razões por que entendo não votar o parecer favoravelmente, sem prejuízo de reconhecer que o contexto económico e político deste mercado, com a sua elevada complexidade, e as incertezas despertadas pela revisão em curso do CCP, propiciarem as maiores dúvidas ao intérprete.
[1] Este memorando encontra-se acompanhado dos seguintes documentos: relatório final de estudo consultivo de estratégia e financiamento relativo à escolha do sistema de Gestão de Tráfego Aéreo para a Região de Informação de Voo de Lisboa elaborado pela empresa Helios (doc. n.º 1), parecer sobre o acordo NAV e AENA no âmbito do iTEC, elaborado por Vieira de Almeida § Associados, R.L. (doc. n.º 2), parecer elaborado por Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (doc. n.º 3), parecer da Inspeção Geral das Obras Públicas Transportes e Comunicações sobre a Cooperação Portugal (NAV) – Espanha (AENA) no quadro do desenvolvimento tecnológico do Céu Único Europeu (doc. n.º 4) e Memorando 4/2017 de 10 de fevereiro de 2017, elaborado pela NAV Portugal, E.P.E.
[2] Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 408/98, de 18 de dezembro.
[3] Os Estatutos foram republicados por este diploma.
[4] Desconhece-se quando a Croatia Control Ltd, outorgou igual contrato com a Thales Air System, SAS.
[5] Este Acordo foi aprovado por Resolução da Assembleia da República n.º 25/2014, aprovada em 24 de janeiro de 2014, publicada no D.R. 1.ª Série, n.º 54, de 18 de março de 2014.
[6] Os documentos n.º 2 e 4 referidos na nota 1 deste parecer.
[7] Verifica-se, aliás, que, relativamente aos demais países europeus, a formação dos FAB’s não corresponde minimamente aos conjuntos de outorgantes dos acordos de cooperação celebrados entre as ANSP’s atualmente em vigor, coexistindo pacificamente.
Além do South West FAB formado por Portugal e Espanha, o North European FAB agrupa a Estónia, Finlândia, Letónia e Noruega, o Denmark-Sweden junta a Dinamarca e a Suécia, o Baltic FAB, a Polónia e a Lituânia, o FAB European Central, a França, Alemanha, Bélgica, Países Baixos, Luxemburgo e Suíça, o FAB Central Europe, a República Checa, Eslováquia, Áustria, Hungria, Croácia, Eslovénia, Bósnia-Herzegovina, o Danube, a Bulgária e a Roménia, o Blue Med, a Itália, Malta, Grécia e Chipre, e o UK-Ireland FAB, o Reino Unido e a Irlanda.
Já quanto aos acordos entre ANSP’s, além da Coopans Alliance que integra as ANSP’s da Irlanda, Suécia, Dinamarca, Áustria e Croácia, a iTEC reúne as ANSP’s de Espanha, Alemanha e Reino Unido, a Coflight as da França, Itália e Suíça, e a B4 a República Checa, Lituânia, Polónia e Eslováquia.
[8] Ao acordo de 30 de novembro de 2009 celebrado entre Thales Air System, SAS, e Irish Aviation Authority, LuftfarTsverkert, Naviair, e Austro Control Österreichische Gesellschaft für Zivilluftfahrt mit bescfänkter Haftung, denominado Amended and Restated Coopans Framework Agreement (ARCFA), veio a aderir posteriormente a Croatia Control Ltd, tendo esse acordo sido renovado pelas partes até 2019.
[9] O estudo consultivo de estratégia e financiamento relativo à escolha do sistema de Gestão de Tráfego Aéreo para a Região de Informação de Voo de Lisboa elaborado pela empresa Helios referido na nota 1 deste Parecer.
[10] Alexandra Leitão, em Contratos interadministrativos, Almedina, Coimbra, 2001, pág. 85, a propósito das relações de cooperação interadministrativas.
[11] Sobre os acordos de cooperação horizontal entre entidades públicas, v.g. Durval Tiago Ferreira, em O regime da contratação in house à luz das novas diretivas de contratação pública. O triunfo dos Estados sobre a jurisprudência do Tribunal de Justiça, na Revista da Ordem dos Advogados, Ano 74, julho/dezembro de 2014, pág. 772-773 e 785 e seg., Pedro Matias Pereira, em A adjudicação de contratos públicos em contexto de crise, na Revista de Contratos Públicos, n.º 5, pág. 160-161, Miguel Assis Raimundo, em A formação dos contratos públicos. Uma concorrência ajustada ao interesse público, AAFDL, Lisboa, 2013, pág. 646, e Kris Wauters, em CJEU case law on cooperative agreements between public authorities and its influence on certain national legal systems, acessível em http:// theses.gla.ac.uk, pág. 176-182.
[12] Este diploma foi retificado pela Declaração de Retificação n.º 18-A/2008, de 28 de março, e o CCP foi objeto de alterações pelas Leis n.º 59/2008 e 3/2010, 64-B/2011 e pelos Decretos-Lei n.º 223/2009, 278/2209, n.º 131/2010, n.º 149/2012, n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, tendo sido sujeito a adaptação para as regiões autónomas dos Açores e da Madeira, operadas através dos Decretos Legislativos regionais n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro e n.º 34/2008/M, de 14 de agosto.
[13] Alteradas pela Diretiva n.º 2005/51/CE, da Comissão, de 7 de setembro, e retificadas pela Diretiva n.º 2005/75/CE, do Parlamento Europeu e da Comissão, de 16 de novembro.
[14] Diretiva 2014/23/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014.
[15] Diretiva 2014/24/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014.
[16] Diretiva 2014/25/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014.
[17] Terminou em 10.10.2016 o período de discussão público do Anteprojeto apresentado pelo Governo em 1.8.2016.
[18] São entidades adjudicantes:
g) As associações de que façam parte uma ou várias das pessoas coletivas referidas nas alíneas anteriores, desde que sejam maioritariamente financiadas por estas, estejam sujeitas ao seu controlo de gestão ou tenham um órgão de administração, de direção ou de fiscalização cuja maioria dos titulares seja, direta ou indiretamente, designada pelas mesmas.
[19] João Amaral e Almeida e Pedro Fernández Sánchez, em Temas de Contratação Pública, I, Wolters Kluwer Portugal, sob a marca Coimbra Editora, Coimbra, 2011, pág. 61, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, em Concursos e outros procedimentos de contratação pública, Almedina, Coimbra, 2011, pág. 99 e 105, Maria João Estorninho, em Curso de direito dos contratos públicos. Por uma contratação pública sustentável, Almedina, Coimbra, 2012, pág. 356 e 360, e Alexandra Leitão, em Lições de direito dos contratos públicos. Parte Geral, AAFDL, Lisboa, 2014, pág. 44.
[20] Este preceito dispõe que, para os efeitos do CCP, consideram-se atividades incluídas no setor dos transportes as relativas à exploração de uma área geográfica, com a finalidade de colocar à disposição dos transportadores aéreos quaisquer terminais de transporte, designadamente aeroportos.
[21] Sustentando esta interpretação, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, ob. cit., pág. 139-140.
[22] Dispõe o n.º 2, do artigo 11.º do CCP:
A parte II do presente Código é sempre aplicável à formação de contratos, a celebrar por quaisquer entidades adjudicantes, quando estes digam direta e principalmente respeito a uma ou a várias das atividades por elas exercidas nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, nos seguintes casos:
[23] Motivada pela jurisprudência do TJUE (Acórdãos de 9.6.2009, Comissão das Comunidades Europeias contra República Federal da Alemanha, Processo C- 480/06, de 19.12.2012, Azienda Sanitária Locale di Lecce e Università del Salento contra Ordine degli Ingegneri della Província di Lecce e outros, Processo C- 159/11, de 13.6.2013, Piepenbrock Dienstleistungen GmbH & Co. KG contra Kreis Düren, Processo C- 386/11, acessíveis em http//:curia.europa.eu), a Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, previu no n.º 4 do seu artigo 12.º o seguinte:
Um contrato celebrado exclusivamente entre duas ou mais autoridades adjudicantes não releva do âmbito de aplicação da presente diretiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:
a) O contrato estabelece ou executa uma cooperação entre as autoridades adjudicantes participantes a fim de assegurar que os serviços públicos que lhes cabe executar sejam prestados com o propósito de alcançar os objetivos que têm em comum.
b) A execução da referida cooperação é unicamente regida por considerações de interesse público; e
c) As autoridades adjudicantes participantes exercem no mercado livre menos de 20% das atividades abrangidas pela cooperação.
Visando a transposição desta Diretiva, o Anteprojeto de Revisão do CCP referido na nota 12 deste parecer prevê o aditamento de um artigo 5.º-A com uma redação semelhante à do artigo 12.º, n.º 4, da Diretiva 2014/24/UE.
Tendo já expirado o prazo para a transposição desta Diretiva para o nosso direito interno, coloca-se a questão da possibilidade do efeito direto da norma em causa.
[24] Teve-se em consideração que os valores de aquisição de um ATM que constam do relatório final do estudo consultivo de estratégia e financiamento relativo à escolha do sistema de Gestão de Tráfego Aéreo para a Região de Informação de Voo de Lisboa elaborado pela empresa Helios (doc. n.º 1 junto com o pedido) são manifestamente superiores aos limites que constam das alíneas a) e b) do artigo 16.º da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 31 de março.
[25] Neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo de Oliveira, ob. cit., pág. 145-146, Alexandra Leitão, ob. cit., pág. 54, Rui Medeiros, em Âmbito do novo regime da contratação pública à luz do princípio da concorrência, em Cadernos da Justiça Administrativa, n.º 69, pág. 8, e Miguel Assis Raimundo, em O objeto sujeito à concorrência de mercado no Código dos Contratos Públicos, em Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol. IV, Direito Administrativo e Justiça Administrativa, Coimbra Editora, Coimbra, 2012, pág. 694-695.
Em sentido diverso, João Amaral e Almeida e Pedro Fernández Sánchez, em A inexistência de concorrência e a aplicação do regime de contratação pública, em Temas de Contratação Pública, vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 2011, pág. 224-227.
[26] Note-se que quando a Coopans Alliance se formou, em 3 de abril de 2006, pela Irish Aviation Authority, a LuftfarTsverkert e a Naviair, estas já haviam adquirido à Thales Air System, SAS, o sistema ATM por elas utilizado, mediante contratos individuais celebrados, respetivamente, em 13 de janeiro de 2000, 7 de setembro de 1994, e 12 de junho de 2002, o que terá certamente sido um fator justificativo da cooperação instituída.
[27] Itálico aditado, não constando do texto original.
[28] Entendendo-se, ainda, que na medida em que o parecer solicitado pelo Governo se relaciona com matérias relativas a competência do executivo, a abordagem empreendida não deve incidir em campos relativos ao exercício da função administrativa que não se encontrem diretamente abrangidos pelas questões colocadas, plano em que este ente consultivo não tem legitimidade para uma proatividade sem prévia solicitação do Governo
[29] Independentemente da eventual aplicabilidade de algumas regras e princípios especiais em face do particularismo que conforma esse contrato. De qualquer modo, entende-se que o quadro normativo determinante que deve ser atendido em sede de aplicação do regime sobre contratos públicos não integrou o objeto da consulta (vd. ainda nota anterior).
[30] Manual dos Contratos em Geral, 4.ª ed., Coimbra, 2002, p. 476.
[31] Na discussão em torno da relação de uma norma com a outra, apenas JOÃO AMARAL E ALMEIDA/ PEDRO FERNANDEZ SÁNCHEZ consideram irredutível a cláusula do artigo 16.º, n.º 2, do CPP (v. A inexistência de concorrência e a aplicação do regime da contratação pública, Temas de Contratação Pública, I, Coimbra Ed., Coimbra, pp. 225).
[32] Ainda pode associar-se ao sentido comum de vinculação a um tratado por parte de um Estado que não tomou parte na sua formação nem na sua assinatura, mas nem assim o emprego da expressão é exato, posto que a adesão não permite contornar os procedimentos constitucionais da vinculação portuguesa a convenções internacionais. A adesão far-se-á sempre por ratificação ou por aprovação e não abre mão da repartição de poderes entre o Governo e a Assembleia da República.
[33] O objeto sujeito à concorrência de mercado no Código dos Contratos Públicos, in Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, IV, Coimbra Ed., Coimbra, 2012, p. 687.
[34] As “exceções” da contratação pública e da concorrência, in CLÁUDIA TRABUCO/VERA EIRÓ (org.), Contratação Pública e Concorrência, Almedina ed., Coimbra, 2013, p. 129.
[35] Cfr. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, loc. cit., p. 133.
[36] Ainda sem referência ao citado preceito da nova diretiva, v. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, ob. cit., p. 131.
[37] Cfr. Regulamento de Execução (EU) n.º 409/2013, de 3 de maio de 2013, in JOUE, L123, de 4 de maio de 2013.
[38] Agrupamentos de entidades adjudicantes, centrais de compras, acordos-quadro, in Atas da Conferência – A Revisão do Código dos Contratos Públicos, Centro de Estudos Judiciários, Lisboa, 2016, pp. 254 e seguintes.
[39] Agrupamentos de entidades adjudicantes e de candidatos e concorrentes em procedimentos de contratação pública, in Estudos de Contratação Pública, vol. II, Coimbra, 2010, p. 104.
[40] Idem, p. 106.
[41] «A Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatória e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção».
[42] Jornal Oficial da União Europeia L95, de 9 de abril de 2009, p. 41.
[43] Acerca do sentido desta expressão, v. JOËL RIDEAU, Droit institutionnel de l’Union Europeénne, 6.ªed., LGDJ, Paris, 2010, p. 292.
[45] COM(2015) 663 final.