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Timestamp: 2018-01-24 09:31:24+00:00
Document Index: 41595756

Matched Legal Cases: ['art. 119', 'art. 119', 'art. 5', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 118', 'art. 117', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 116', 'art. 119', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 119', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 119', 'art. 76', 'art. 119', 'sentenza ']

Federalismo fiscale: Una nuova concezione impositiva e distributiva - [Legali.com]
Articolo pubblicato online il 16 aprile 2009
Il disegno di legge delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione, approvato in un primo momento dal Senato il 22 gennaio 2009, � stato sostanzialmente modificato dalla Camera dei deputati il 24 marzo 2009 e trasmesso nuovamente al Senato il 26 marzo 2009 per la definitiva approvazione, che, salvo sorprese, dovrebbe arrivare marted� 28 aprile 2009.
In particolare, l’art. 119 della Costituzione, cos� sostituito dall’art. 5 della Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, detta i seguenti principi:
i Comuni, le Province , le Citt� metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa;
la legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacit� fiscale per abitante;
le risorse derivanti dalle fonti di cui sopra consentono ai Comuni, alle Province, alle Citt� metropolitane ed alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite;
per promuovere lo sviluppo economico e, soprattutto, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Citt� metropolitane e Regioni;
infine, i suddetti Enti locali hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato; possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento; in ogni caso, � sempre esclusa la garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.
In definitiva, il finanziamento delle autonomie territoriali, una volta che il sistema sar� a regime, avverr�:
attraverso l’esercizio della potest� legislativa regionale, tenuto conto dei principi del coordinamento statale.
Con l’entrata a regime del federalismo fiscale, prevista per il 2016, non esisteranno pi� trasferimenti statali (se non quelli posti a garanzie dei mutui contratti da Regioni ed enti locali), che oggi, invece, sono attribuiti ai vari livelli di governo sulla base della spesa storica.
Ogni livello di governo sar� dotato di propria autonomia finanziaria per assicurare lo svolgimento delle proprie funzioni.
Nelle prime, che saranno finanziate e perequate al 100% in base a costi standard ed obiettivi di servizio da fissare in uno dei successivi decreti di attuazione, rientrano sia le competenze legislative collegate ai livelli essenziali delle prestazioni (sanit�, assistenza e compiti amministrativi legati all’istruzione) sia quelle amministrative relative a materie di competenza statale.
In questo caso, la perequazione sar� basata sulla capacit� fiscale per abitante.
Per quanto riguarda il trasporto locale, invece, soltanto la spesa in conto capitale sar� finanziata e perequata al 100%.
Per i primi, il disegno di legge elenca, in via transitoria, cio� fino all’approvazione del Codice delle autonomie, le spese essenziali.
Sempre in via transitoria, sono considerate spese essenziali delle Province, che non saranno abolite, come pi� volte preventivato:
Il disegno di legge prevede un apposito strumento: il patto di convergenza, che sar� allegato a Dpef e Finanziaria e servir�, sostanzialmente, a calibrare e cadenzare il passaggio ai costi standard per i territori pi� deboli.
Da ultimo, la perequazione infrastrutturale � un altro meccanismo di garanzia previsto nella delega.
Tra i parametri da considerare, anche se all’ultimo momento, � stato inserito il riferimento alla rete viaria del Mezzogiorno.
Il federalismo fiscale porter� minori sprechi o maggiori spese?
Pi� responsabilit� per gli amministratori locali o moltiplicazione dei centri di potere?
Far� diventare il nostro sistema tributario una giungla o lo semplificher�?
Viceversa, se l’applicazione concreta della riforma si tradurr� in una inutile moltiplicazione dei centri di potere, i costi aggiuntivi potrebbero aumentare sensibilmente.
Sono domande importanti e prima di tentare di dare una risposta � necessario evidenziare i principi ed i criteri direttivi previsti dalla legge delega.
La legge delega costituisce attuazione dell’art. 119 della Costituzione, assicurando autonomia di entrata e di spesa di Comuni, Province, Citt� metropolitane e Regioni, e garantendo i principi di solidariet� e di coesione sociale, in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica e da garantire la loro massima responsabilizzazione e l’effettivit� e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti.
a disciplinare l’istituzione ed il funzionamento del fondo perequativo per i territori con minore capacit� fiscale per abitante;
nonch� l’utilizzazione delle risorse aggiuntive e l’effettuazione degli interventi speciali di cui all’art. 119, quinto comma, cit., della Costituzione perseguendo lo sviluppo delle aree sottoutilizzate nella prospettiva del superamento del dualismo economico del Paese.
i salari al Nord sono mediamente pi� alti di 13.000 euro l’anno rispetto ai salari percepiti dai lavoratori meridionali;
per quanto attiene al reddito pro-capite, il divario tra le due aree del Paese � aumentato nell’ultimo biennio dello 0,2%;
la quota delle esportazioni del Mezzogiorno sul totale nazionale � risultato, nel 2007, pari all’11,7%;
Inoltre, su fonte ISTAT, si apprende che, nel biennio 2004 e 2005, i trasferimenti di residenza dal Sud al Centro-Nord si sono attestati intorno alle 120.000 unit�, per poi continuare a crescere nel successivo biennio 2006 e 2007.
Il Governo � delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge delega, uno a pi� decreti legislativi aventi ad oggetto l’attuazione dell’art. 119 cit. al fine, attraverso la definizione dei principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e la definizione della perequazione, l’autonomia finanziaria di Comuni, Province, Citt� metropolitane e Regioni.
In particolare, i suddetti decreti legislativi devono essere informati ai seguenti principi e criteri direttivi generali, soprattutto per quanto riguarda il settore tributario (il federalismo fiscale, nei dibattiti e nel recente disegno di legge, � qualcosa che travalica gli aspetti meramente tributari).
2)	Lealt� istituzionale fra tutti i livelli di governo e concorso di tutte le amministrazioni pubbliche al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nazionale, in coerenza con i vincoli posti dall’Unione europea e dai trattati internazionali.
3)	Razionalit� e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso; semplificazione del sistema tributario e riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti, trasparenza del prelievo, efficienza nell’amministrazione dei tributi; rispetto dei principi sanciti dallo Statuto dei diritti del contribuente di cui alla Legge n. 212 del 27 luglio 2000.
Questo � un importante riconoscimento che giunge dopo che la Corte Costituzionale, in alcuni interventi, ha "declassato"� il provvedimento a legge ordinaria.
4)	Coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attivit� di contrasto all’evasione e all’elusione fiscale, prevedendo meccanismi di carattere premiale.
5)	Attribuzione di risorse autonome ai Comuni, alle Province, alle Citt� metropolitane ed alle Regioni, in relazione alle rispettive competenze, secondo il principio di territorialit� e nel rispetto del principio di solidariet� e dei principi di sussidiariet�, differenziazione ed adeguatezza di cui all’art. 118 della Costituzione.
la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt� metropolitane (lettera p).
9)	Salvaguardia dell’obiettivo di non alterare il criterio della progressivit� del sistema tributario e rispetto del principio della capacit� contributiva ai fini del concorso alle spese pubbliche.
10)	Superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica a favore del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali di cui al citato art. 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione, nonch� della perequazione della capacit� fiscale per tutte le altre funzioni.
13)	Tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilit� finanziaria ed amministrativa.
14)	Continenza e responsabilit� nell’imposizione di tributi propri.
B)	determinare le variazioni delle aliquote o le agevolazioni che Comuni, Province e Citt� metropolitane possano applicare nell’esercizio della propria autonomia, con riferimento ai soli tributi locali di cui alla precedente lett. A).
17)	Facolt� delle Regioni di istituire a favore degli Enti locali compartecipazioni al gettito dei tributi e delle compartecipazioni regionali.
Gli scenari futuri prevedono, quindi, oltre ai tributi attualmente esistenti, che potranno essere revisionati, anche compartecipazioni ed addizionali non solo ai tributi erariali ma, altres�, a tributi regionali.
Il principio di "separazione"� dei livelli di governo in ambito fiscale sembra dunque conforme al criterio di "autonomia economica e finanziaria"� che emerge dalla prassi comunitaria. Si accompagna "all’autonomia istituzionale"� e "procedurale"� degli enti in questione, che, nel contesto italiano, discende dall’assetto costituzionale e dalle competenze attribuite, per esempio, alle Regioni.
19)	I suddetti interventi possono essere effettuati dallo Stato sulle basi imponibili e sulle aliquote riguardanti i tributi degli enti locali nonch� quelli:
propri derivati, istituiti e regolati da leggi statali, il cui gettito � attribuito alle Regioni;
le addizionali sulle basi imponibili di tributi erariali. In tal caso, per�, i suddetti interventi sono possibili, a parit� di funzione amministrative conferite, solo se prevedono la contestuale adozione di misure per la completa compensazione tramite modifica di aliquota o attribuzione di altri tributi e previa quantificazione finanziaria delle predette misure nella Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. In ogni caso, se i suddetti interventi sono accompagnati da una riduzione di funzioni amministrative dei livelli di governo i cui tributi sono oggetto degli interventi medesimi, la compensazione � effettuata in misura corrispondente alla riduzione delle funzioni.
20)	Previsione di strumenti e meccanismi di accertamento e di riscossione che assicurino modalit� efficienti di accreditamento diretto o di riversamento automatico del riscosso agli enti titolari del tributo.
22)	Definizione di modalit� che assicurino a ciascun soggetto titolare del tributo l’accesso diretto alle anagrafi e a ogni banca dati utile alle attivit� di gestione tributaria, assicurando il rispetto della normativa a tutela della riservatezza dei dati personali.
23)	Premialit� dei comportamenti virtuosi ed efficienti nell’esercizio della potest� tributaria.
24)	Garanzia del mantenimento di un adeguato livello di flessibilit� fiscale nella costituzione di insiemi di tributi e compartecipazioni, da attribuire alle Regioni ed agli Enti locali, la cui composizione sia rappresentata in misura rilevante da tributi manovrabili, con determinazione, per ciascun livello di governo, di un adeguato grado di autonomia di entrata, derivante da tali tributi.
25)	Previsione di una adeguata flessibilit� fiscale articolata su pi� tributi con una base imponibile stabile e distribuita in modo tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale, tale da consentire a tutte le Regioni ed Enti locali, comprese quelle a pi� basso potenziale fiscale, di finanziare, attivando le proprie potenzialit�, il livello di spesa non riconducibile ai livelli essenziali delle prestazioni ed alle funzioni fondamentali degli Enti locali.
26)	Riduzione della imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla pi� ampia autonomia di entrata di Regioni ed Enti locali calcolata ad aliquota standard e corrispondente riduzione delle risorse statali umane e strumentali.
27)	Definizione di una disciplina dei tributi locali in modo da consentire anche una pi� piena valorizzazione della sussidiariet� orizzontale.
28)	Territorialit� dei tributi regionali e locali e riferibilit� al territorio delle sole compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, in conformit� a quanto previsto dall’art. 119 della Costituzione, pi� volte citato.
30)	Individuazione, in conformit� con il diritto comunitario, di forme di fiscalit� di sviluppo, con particolare riguardo alla creazione di nuove attivit� di impresa nelle aree sottoutilizzate.
1)	Le Regioni dispongono di tributi e di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, in via prioritaria a quello dell’IVA, in grado di finanziare le spese derivanti dall’esercizio delle funzioni nelle materie che la Costituzione attribuisce alla loro competenza esclusiva e concorrente nonch� le spese relative a materie di competenza esclusiva statale, in relazione alle quali le Regioni esercitano competenze amministrative.
Puntare sulla compartecipazione al gettito IVA ed IRPEF, in sostituzione dei trasferimenti erariali, per finanziare le funzioni fondamentali di Regioni ed Enti locali, �, secondo alcuni esperti, la scelta meno responsabilizzante per gli amministratori e di sapore meno federalista, perch� i soldi continueranno ad arrivare dal centro.
a)	i tributi propri derivati, istituiti e regolati da leggi statali, il cui gettito � attribuito alle Regioni;
c)	i tributi propri istituiti dalle Regioni con proprie leggi in relazione ai presupposti non gi� assoggettati ad imposizione erariale.
4)	Per le addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali, le Regioni, con propria legge, possono introdurre variazioni percentuali delle aliquote delle addizionali e possono disporre detrazioni entro i limiti fissati dalla legislazione statale. A tal proposito, il Servizio Studi del Senato ha manifestato delle perplessit� circa la sostituzione, tra le forme di finanziamento, dell’aliquota riservata IRPEF con l’addizionale. Da come la norma � scritta, si legge nel documento, "tale fonte di gettito dovrebbe aggiungere all’IRPEF esistente una quota a beneficio delle Regioni: in tale ipotesi, l’onere dei cittadini potrebbe aumentare all’aumento dell’addizionale regionale"� (Il Sole 24 Ore di gioved� 02 aprile 2009 � articolo di Eugenio Bruno).
5)	Le modalit� di attribuzione alle Regioni del gettito dei tributi regionali istituiti con legge dello Stato e delle compartecipazioni ai tributi erariali sono definite in conformit� al principio di territorialit� di cui all’art. 119 della Costituzione. A tal fine, le suddette modalit� devono tenere conto:
a)	del luogo di consumo, per i tributi aventi quali presupposto i consumi; per i servizi, il luogo di consumo pu� essere identificato nel domicilio del soggetto fruitore finale;
7)	Definizione delle modalit� per cui le aliquote dei tributi e delle compartecipazioni destinati al finanziamento delle spese riconducibili al vincolo di cui sopra sono determinate al livello minimo assoluto sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento del fabbisogno corrispondente ai livelli essenziali delle prestazioni in una sola Regione.
8)	Definizione, altres�, delle modalit� per cui al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni nelle Regioni ove il gettito tributario � insufficiente concorrono le quote del fondo perequativo, di cui si tratter� oltre.
9)	Definizione delle modalit� per cui l’importo complessivo dei trasferimenti statali diretti al finanziamento delle sole spese non riconducibili al vincolo di cui all’art. 117, secondo comma, lett. m., della Costituzione, gi� citato, fatta eccezione per quelli gi� destinati al fondo perequativo di cui all’art. 3, commi 2 e 3, della Legge n. 549 del 28/12/1995, ed attualmente corrisposti a valere sul gettito dell’IRAP, � sostituito dal gettito derivante dall’aliquota media di equilibrio dell’addizionale regionale all’IRPEF.
10)	Nelle spese riconducibili al vincolo dell’art. 117, secondo comma, lett. m, della Costituzione, pi� volte citato, sono comprese:
a)	quelle per la sanit�;
2)	per le spese non riconducibili al vincolo, come precisato nei precedenti numeri, del tributo regionale gi� citato al precedente n. 9) del presente lavoro, fatto salvo, per�, quanto previsto per le Regioni a Statuto speciale;
c)	aumento dell’aliquota della compartecipazione regionale al gettito dell’IVA destinata ad alimentare il fondo perequativo a favore delle Regioni con minore capacit� fiscale per abitante ovvero della compartecipazione all’IRPEF;
d)	definizione delle modalit� secondo le quali si effettua la verifica periodica della congruit� dei tributi presi a riferimento per la copertura del fabbisogno standard (di cui al precedente n. 7 del presente lavoro) sia in termini di gettito sia in termini di correlazione con le funzioni svolte.
I decreti legislativi, in relazione alla determinazione dell’entit� e del riparto del fondo perequativo statale di carattere verticale a favore delle Regioni, in attuazione degli artt. 117, secondo comma, lett. e), e 119, terzo comma, della Costituzione, sono adottati secondo i seguenti principi e criteri direttivi.
1)	Istituzione del fondo perequativo a favore delle Regioni con minore capacit� fiscale per abitante, alimentato dal gettito prodotto da una compartecipazione al gettito dell’IVA assegnata per le spese con vincolo, nonch� da una quota del gettito del tributo regionale (di cui al precedente n. 9 della lett. D del presente lavoro) per le spese non riconducibili al vincolo costituzionale di cui all’art. 117, comma 2, lett. m), della Costituzione.
3)	Applicazione del principio di perequazione delle differenze delle capacit� fiscali in modo tale da ridurre adeguatamente le differenze tra i territori con diverse capacit� fiscali per abitante senza alternarne l’ordine e senza impedirne la modifica nel tempo conseguente all’evoluzione del quadro economico-territoriale.
4)	Definizione delle modalit� per cui le risorse del fondo devono finanziare:
a)	la differenza tra il fabbisogno finanziario necessario alla copertura delle spese riconducibili al vincolo costituzionale di cui all’art. 117 Cost. cit., calcolate con una specifica modalit�, ed il gettito regionale dei tributi ad esse dedicati, determinato con l’esclusione delle variazioni di gettito prodotte dall’esercizio dell’autonomia tributaria nonch� dall’emersione della base imponibile riferibile al concorso regionale nell’attivit� di recupero fiscale, in modo da assicurare l’integrale copertura delle spese corrispondenti al fabbisogno standard per i livelli essenziali delle prestazioni;
b)	le esigenze finanziarie derivanti dall’applicazione dei criteri applicabili per le spese senza vincolo costituzionale di cui all’art. 117 Cost. cit., di cui si dir� oltre al n. 7.
5)	E’ garantita la copertura del differenziale certificato positivo tra i dati previsionali e l’effettivo gettito dei tributi, escluso il gettito derivante dalla lotta contro l’evasione e l’elusione fiscale, alla Regione con riferimento alla quale � stato determinato il livello minimo sufficiente delle aliquote dei tributi e delle compartecipazioni destinati al finanziamento delle spese con vincolo costituzionale, tali da assicurare l’integrale finanziamento delle spese per i livelli essenziali delle prestazioni.
6)	Nel caso in cui l’effettivo gettito dei tributi sia superiore ai dati previsionali, il differenziale certificato � acquisito al bilancio dello Stato.
7)	Definizione delle modalit� in base alle quali per le spese non riconducibili al vincolo costituzionale di cui all’art. 117, comma 2, lett. m), della Costituzione cit., le quote del fondo perequativo sono assegnate in base ai seguenti criteri.
a)	Le Regioni con maggiore capacit� fiscale, ossia quelle nelle quali il gettito per abitante del tributo regionale, di cui alla lett. D, n. 9, del presente lavoro, supera il gettito medio nazionale per abitante, non ricevono risorse dal fondo.
b)	Le Regioni con minore capacit� fiscale, ossia quelle nelle quali il gettito per abitante del tributo regionale sopracitato � inferiore al gettito medio nazionale per abitante, partecipano alla ripartizione del fondo perequativo, alimentato da una quota del gettito prodotto nelle altre Regioni, in relazione all’obiettivo di ridurre le differenze interregionali di gettito per abitante per il medesimo tributo rispetto al gettito medio nazionale per abitante.
1) I decreti legislativi, con riguardo al finanziamento delle funzioni di Comuni, Province e Citt� metropolitane, sono adottati secondo i seguenti principi e criteri direttivi.
2) Innanzitutto, classificazione delle spese relative alle funzioni di Comuni, Province e Citt� metropolitane in:
3) Definizione delle modalit� per cui il finanziamento delle spese riconducibili alle funzioni fondamentali e dei livelli essenziali delle prestazioni eventualmente da esse implicate avviene in modo da garantire il finanziamento integrale in base al fabbisogno standard ed � assicurato dai tributi propri, da compartecipazioni al gettito dei tributi erariali e regionali, da addizionali a tali tributi, la cui manovrabilit� � stabilita tenendo conto della dimensione demografica dei Comuni, e dal fondo perequativo, di cui si tratter� oltre (lett. G).
4) Definizione delle modalit� per cui le spese relative alle altre funzioni sono finanziate con il gettito di tributi propri, con compartecipazioni al gettito di tributi e con il fondo perequativo basato sulla capacit� fiscale per abitante.
6) Il gettito delle compartecipazioni a tributi erariali e regionali � senza vincolo di destinazione.
a)	La legge statale individua i tributi propri dei Comuni e delle Province, anche in sostituzione o trasformazione di tributi gi� esistenti ed anche attraverso l’attribuzione agli stessi Comuni e Province di tributi o parti di tributi gi� erariali.
c)	La legge statale stabilisce, garantendo una adeguata flessibilit�, le aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale.
d)	Definizione delle modalit� secondo cui le spese dei Comuni relative alle funzioni fondamentali sono prioritariamente finanziate da una o pi� delle seguenti fonti:
dalla imposizione immobiliare, con esclusione della tassazione sull’unit� immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo, secondo quanto previsto dalla legislazione in materia di ICI (Legge n. 126 del 24 luglio 2008).
e)	Definizione delle modalit� secondo cui le spese delle Province relative alle funzioni fondamentali sono prioritariamente finanziate dal gettito derivante da tributi il cui presupposto � connesso al trasporto su gomma e dalla compartecipazione ad un tributo erariale.
f)	Disciplina di uno o pi� tributi propri comunali che, valorizzando l’autonomia tributaria, attribuisca all’Ente la facolt� di stabilirli ed applicarli in riferimento a particolari scopi, quali:
il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari, quali flussi turistici e mobilit� urbana.
g)	Disciplina di uno o pi� tributi propri provinciali che, valorizzando l’autonomia tributaria, attribuisca all’Ente la facolt� di stabilirli ed applicarli in riferimento a particolari scopi istituzionali.
i)	Previsione che le Regioni, nell’ambito dei propri poteri legislativi in materia tributaria, possano istituire nuovi tributi dei Comuni, delle Province e delle Citt� metropolitane nel proprio territorio, specificando gli ambiti di autonomia riconosciuti agli Enti locali.
vi � la legge statale che individua i tributi propri dei Comuni e ne definisce presupposti, soggetti passivi e basi imponibili, stabilendo le aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale;
1)	I decreti legislativi, con riferimento all’entit� e al riparto dei fondi perequativi per gli enti locali, sono adottati secondo i seguenti principi e criteri direttivi.
2)	Istituzione nel bilancio delle Regioni di due fondi, uno a favore dei Comuni, l’altro a favore delle Province e delle Citt� metropolitane, alimentati da un fondo perequativo dello Stato alimentato dalla fiscalit� generale, con indicazione separata degli stanziamenti per le diverse tipologie di Enti, a titolo di concorso per il finanziamento delle funzioni da loro svolte.
La dimensione del fondo � determinata, per ciascun livello di governo, con riguardo all’esercizio delle funzioni fondamentali, in misura uguale alla differenza tra il totale dei fabbisogni standard per le medesime funzioni ed il totale delle entrate standardizzate di applicazione generale spettante ai Comuni ed alle Province, con esclusione dei tributi di scopo (comunali e provinciali) e dei contributi per interventi speciali, tenendo conto dei principi previsti relativamente al superamento del criterio della spesa storica.
Con la legge con cui si attribuiscono, ai sensi dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione, forme e condizioni particolari di autonomia ad una o pi� Regioni si provvede, altres�, all’assegnazione delle necessarie risorse finanziarie, in conformit� dell’art. 119 della Costituzione ed ai principi della presente legge sul federalismo fiscale.
1) Con specifico decreto legislativo, sempre in coerenza con tutti i principi sopra esposti, � assicurato il finanziamento delle funzioni delle Citt� metropolitane mediante l’attribuzione ad esse dell’autonomia impositiva corrispondente alle funzioni esercitate dagli altri Enti territoriali ed il contestuale definanziamento nei confronti degli Enti locali le cui funzioni sono trasferite, anche attraverso l’attribuzione di specifici tributi, in modo da garantire loro una pi� ampia autonomia di entrata e di spesa in misura corrispondente alla complessit� delle medesime funzioni.
2) Il medesimo decreto legislativo assegna alle Citt� metropolitane tributi ed entrate proprie, anche diverse da quelle assegnate ai Comuni, nonch� disciplina la facolt� delle Citt� metropolitane di applicare tributi in relazione al finanziamento delle spese riconducibili all’esercizio delle loro funzioni fondamentali, quali:
1)	I decreti legislativi, con riguardo al sistema gestionale dei tributi e delle compartecipazioni, nel rispetto dell’autonomia organizzativa delle Regioni e degli Enti locali nella scelta delle forme di organizzazione delle attivit� di gestione e di riscossione, sono adottati secondo i seguenti principi e criteri direttivi.
2)	Previsione di adeguate forme di reciproca integrazione delle basi informative di cui dispongono le Regioni, gli Enti locali e lo Stato per le attivit� di contrasto dell’evasione dei tributi erariali, regionali e degli Enti locali, nonch� di diretta collaborazione volta a fornire dati ed elementi utili ai fini dell’accertamento dei predetti tributi.
2)	nonch� un percorso di convergenza degli obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni ed alle funzioni fondamentali degli Enti locali di cui all’art. 117, secondo comma, lett. m) e p), della Costituzione;
b) le modalit� di ricorso al debito;
c) nonch� l’obiettivo programmato della pressione fiscale complessiva, nel rispetto dell’autonomia tributaria delle Regioni e degli Enti locali.
2)	Per le materie diverse da quelle di cui all’art. 117, comma 2, lettera m), della Costituzione, il sistema di finanziamento deve divergere progressivamente dal criterio della spesa storica a favore delle capacit� fiscali per abitante in cinque anni.
3)	Garanzia per le Regioni, durante la fase transitoria, della copertura del differenziale certificato, ove positivo, tra i dati previsionali e l’effettivo gettito dei tributi e delle compartecipazioni destinati al finanziamento delle spese riconducibili al vincolo dell’art. 117, comma 2, lett. m), della Costituzione, pi� volte citato.
a)	Dopo l’approvazione della legge, � istituita la Commissione Parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, composta da quindici senatori e da quindici deputati.
b)	Entro 30 giorni � istituita, con l’adozione di un Dpcm, presso il Ministero dell’Economia una Commissione paritetica formata da trenta componenti.
c)	Entro 90 giorni occorre stabilire, con regolamento, le norme per indire e svolgere il referendum tra i cittadini della provincia per la trasformazione in citt� metropolitana.
f)	Entro 36 mesi vanno adottati i decreti legislativi per istituire le Citt� metropolitane.
Il federalismo fiscale consiste nell’attribuzione di un potere fiscale, differentemente graduato, ad una serie di enti territoriali diversi e subordinati rispetto allo Stato secondo la logica espressa dal principio di sussidiariet�.
In linea di massima, in un assetto federale, a ciascun Ente territoriale viene riconosciuto il potere di manovrare le entrate fiscali secondo il fabbisogno di risorse finanziarie in dipendenza dei compiti e dei servizi che devono essere assicurati da quel medesimo ente alla collettivit� amministrata.
Il federalismo in senso stretto si basa su organizzazioni gi� autonome che vogliono federarsi, e non, come nel caso italiano, di enti che appartengono ad uno Stato unitario dal quale si vogliono acquisire competenze.
Il processo di riduzione delle competenze di uno Stato e la loro contemporanea attribuzione alle Regioni ed agli Enti locali si chiama, pi� correttamente, "devoluzione"�, che � un termine che solo recentemente viene utilizzato.
Infine, c’� da rilevare che il vento della storia sta cambiando perch�, soprattutto in questo periodo, � aumentato il ruolo degli Stati nazionali come unici soggetti in grado di gestire, per quanto possibile, una crisi planetaria come quella che si � scatenata dai subprime americani.
Uno Stato federalista, con competenze e risorse finanziarie pi� segmentate, forse non avrebbe avuto la medesima capacit� di reazione.
"�	Comuni	PRINCIPI DI SOLIDARIETA’
"�	Province	E DI COESIONE SOCIALE
"�	Citt� Metropolitane
"�	Regioni
"�	massima responsabilizzazione e trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti.
"�	TRIBUTI REGIONALI
"�	TRIBUTI COMUNALI
"�	TRIBUTI PROVINCIALI
"�	TRIBUTI CITTA’ METROPOLITANE
"�	COMPARTECIPAZIONI
"�	ADDIZIONALI AI TRIBUTI ERARIALI E REGIONALI
"�	TRIBUTI DI SCOPO
introduzione della contabilit� economica e controllo di gestione;
(Si rinvia all’articolo di Massimo Venturato in Italia Oggi di venerd� 10 aprile 2009, pag. 16).
1) Tributi propri derivati, istituiti e regolati da leggi statali, il cui gettito � attribuito alle Regioni.
4) Tributi propri istituiti dalle Regioni con proprie leggi in relazione ai presupposti non gi� assoggettati ad imposizione erariale.
b) nonch� le spese relative a materie di competenza esclusiva statale, in relazione alle quali le Regioni esercitano competenze amministrative.
Secondo Giuseppe De Rita (Il Sole 24 Ore del 07 aprile 2007) "puntare sulle Regioni significa dimenticare che l’Italia � fatta da sempre da Comuni e Province. Con l’aggravante che se svuoti la storia civile di questo Paese, che � la storia di una economia fatta dal basso, ti ritrovi poi con i problemi di oggi. Intesi come autonomia finanziaria ancora troppo esigua e scarsa capacit� di fare investimenti"�.
Le modalit� di attribuzione alle Regioni del gettito dei tributi regionali istituiti con legge dello Stato e delle compartecipazioni ai tributi erariali sono definite in conformit� al principio di
di cui all’art. 119 della Costituzione, gi� citato.
A tal fine, le suddette modalit� devono tenere conto:
2)	del luogo di consumo per i servizi; in tal caso, il luogo di consumo pu� essere identificato nel domicilio del soggetto fruitore finale;
6)	delle modalit� di coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attivit� di lotta all’evasione ed all’elusione fiscale.
1) Spese riconducibili al vincolo dell’art. 117, comma 2, lett. m), della Costituzione; cio� (ESSENZIALI):
"Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale"� (sanit�, istruzione ed assistenza).
Non � chiaro, per�, se l’elenco � esaustivo o meno.
Al loro posto le Regioni godranno di un mix di tributi propri e compartecipazioni con cui finanziarie al 100% i livelli essenziali delle prestazioni a costi standard, intesi come i costi efficienti a cui presta i servizi la Regione pi� virtuosa.
C) Per tutte le altre spese non essenziali interverr� il fondo perequativo a compensare le differenze (non per� ad annullarle).
D) La distinzione tra funzioni essenziali, per le quali deve essere garantito il finanziamento integrale al livello di spesa efficiente, e funzioni non essenziali, per le quali la copertura � a carico di Regioni ed Enti locali, supportati da una perequazione territoriale parziale, non � sufficiente, di per s�, ad escludere aggiustamenti ex post che indebolirebbero il vincolo dei patti di convergenza (vedi precedente lett. M)).
E) In un interessante servizio pubblicato da ITALIA OGGI del 30 marzo 2009 si � fatto presente che dal federalismo fiscale potrebbe emergere una razionalizzazione della spesa pubblica ed una riduzione degli sprechi per valori consistenti, fino a 74 miliardi di euro, nell’ipotesi che la sostituzione del criterio del costo storico con quello del costo standard (il vero cuore della riforma) riesca veramente a produrre tutti i risultati sperati.
Viceversa, se l’applicazione concreta della riforma si tradurr� in una inutile moltiplicazione dei centri di spesa e di potere, i costi aggiuntivi potrebbero essere di decine di miliardi di euro (articolo di Antonio Giancane, in Italia Oggi di luned� 30 marzo 2009, pag. 4).
Difficile dire, oggi, come andr� a finire, in assenza, peraltro, di cifre ufficiali.
Per conoscere davvero gli oneri, quindi, bisogner� attendere il primo decreto di attuazione con la sua relazione tecnica, che dovrebbe arrivare entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge sul federalismo fiscale.
A) Le Regioni con maggiore capacit� fiscale sono quelle nelle quali il gettito per abitante, derivante dall’aliquota media di equilibrio dell’addizionale regionale all’IRPEF, supera il gettito medio nazionale per abitante.
B) Le Regioni con minore capacit� fiscale, ossia quelle nelle quali il gettito per abitante, come sopra determinato, � inferiore al gettito medio nazionale per abitante, partecipano alla ripartizione del fondo perequativo, alimentato da una quota del gettito prodotto nelle altre regioni, in relazione all’obiettivo di ridurre (non annullare) le differenze interregionali di gettito per abitante per il medesimo tributo rispetto al gettito medio nazionale per abitante.
A) Istituzione del fondo perequativo a favore delle Regioni con minore capacit� fiscale per abitante, alimentato dal gettito prodotto:
2) nonch� da una quota del gettito del tributo regionale per le spese senza il vincolo costituzionale;
Si dice che la perequazione � verticale perch� l’attribuzione di risorse alle Regioni "povere"� passer� attraverso lo Stato.
Tranne quello previsto per il finanziamento delle funzioni non fondamentali delle Regioni, tutti i fondi perequativi, quindi anche per Comuni e Province (vedi quadro sinottico n. 12), saranno a carico della fiscalit� generale.
B) E’ garantita la copertura del differenziale certificato positivo tra i dati previsionali e l’effettivo gettito dei tributi, escluso il gettito derivante dalla lotta contro l’evasione e l’elusione fiscale, alla Regione con riferimento alla quale � stato determinato il livello minimo sufficiente delle aliquote dei seguenti tributi:
Nel caso in cui l’effettivo gettito dei tributi sia superiore ai dati previsionali, il differenziale certificato � acquisito al bilancio dello Stato.
C) Oggi, l’IRAP resta un tributo interamente statale, sul quale la Regione pu� esercitare limitate facolt�.
La c.d. "regionalizzazione"� dell’imposta, infatti, per il momento � stata "congelata"�.
La disposizione contenuta nella Finanziaria 2008 (Legge n. 244/2007), che prevedeva la trasformazione dell’IRAP in tributo proprio delle Regioni, istituito cio� con legge regionale e con la possibilit� di introdurre agevolazioni a livello locale, � stata differita al 1� gennaio 2010 dalla Legge n. 14/09, di conversione del D.L. n. 207/08.
"�	legislazione elettorale;
"�	organi di governo;
"�	funzioni fondamentali di Comuni, come individuate dalla legislazione statale, il finanziamento integrale in base al fabbisogno standard � assicurato:
3)	da addizionali a tali tributi, la cui manovrabilit� � stabilita tenendo conto della dimensione demografica dei Comuni per fasce;
B) Per le spese relative alle altre funzioni, diverse da quelle di cui alla precedente lett. A), il finanziamento � assicurato:
3)	con il fondo perequativo basato sulla capacit� fiscale per abitante.
"�	i tributi propri dei Comuni, anche in sostituzione o trasformazione di tributi gi� esistenti;
"�	anche attraverso l’attribuzione agli stessi Comuni di tributi o parti di tributi gi� erariali.
"�	presupposti;
"�	soggetti passivi;
"�	basi imponibili
"�	e stabilisce, garantendo una adeguata flessibilit�, le aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale.
Le spese dei Comuni relative alle funzioni fondamentali sono prioritariamente finanziate da una o pi� delle seguenti fonti:
3)	dalla imposizione immobiliare, con esclusione della tassazione patrimoniale sull’unit� immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo, secondo quanto previsto dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore della legge sul federalismo fiscale in materia di ICI, ai sensi dell’art. 1 del decreto legge 27 maggio 2008 n. 93, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 126 del 24 luglio 2008.
A tal proposito, per�, si fa presente che, oggi, il prelievo sugli immobili � formato da un caleidoscopio di imposte diverse, che intervengono sulla compravendita e sul reddito prodotto da affitti e seconde case in genere.
Con il federalismo fiscale la vita dei Comuni sar� garantita, in primo luogo, da una tassa immobiliare.
Il cantiere � appena partito ed il progetto del Governo prevede di attribuire ai sindaci, oltre all’ICI, l’IRPEF sulle seconde case e le imposte di registro ed ipocatastali.
Pi� discussa la sorte dell’IVA, che � centrale anche per la compartecipazione.
Facendo i conti sui gettiti attuali (articoli di Fossati e Trovati in Il Sole 24 Ore di luned� 30 marzo 2009):
a.	saranno a Nord-Ovest i Comuni pi� "ricchi"�, con una quota pro capite che oscilla fra i 575 euro della Lombardia e gli 814 euro della Valle d’Aosta;
b.	la dote pi� leggera in Basilicata (376 euro);
1)	i tributi propri delle Province, anche in sostituzione o trasformazione di tributi gi� esistenti;
2)	anche attraverso l’attribuzione alle stesse Province di tributi o parti di tributi gi� erariali (compartecipazione). Anche se la formula � generica, � probabile che ci si orienti sull’IVA, come per i Comuni (vedi quadro sinottico n. 8).
D) Tributi propri di scopo che attribuiscono all’Ente la facolt� di applicarlo in riferimento a particolari scopi istituzionali.
A titolo puramente informativo, si fa presente che nel 2008 diciannove province hanno deliberato l’incremento dell’addizionale all’accisa sull’energia elettrica, due in pi� rispetto all’anno precedente (il Sole 24 Ore del 12 aprile 2009).
1)	da tributi il cui presupposto � connesso al trasporto su gomma (quali l’imposta di trascrizione);
A) I decreti legislativi devono prevedere la disciplina di uno o pi� tributi propri comunali che, valorizzando l’autonomia tributaria, attribuisca all’ente la facolt� di stabilirli ed applicarli in riferimento a particolari scopi quali:
"�	flussi turistici;
"�	mobilit� urbana (per esempio, i ticket d’ingresso ai centri storici).
B) I decreti legislativi devono prevedere la disciplina di uno o pi� tributi propri provinciali che, valorizzando l’autonomia tributaria, attribuisca all’ente la facolt� di stabilirli ed applicarli in riferimento a particolari scopi istituzionali.
Questa � una novit�, poich� oggi l’imposta di scopo � riservata solo ai Comuni (attualmente regolata dalla Finanziaria 2007).
A) I decreti legislativi, con riferimento all’entit� ed al riparto dei fondi perequativi per gli enti locali, sono adottati secondo i seguenti principi e criteri direttivi.
"�	uno a favore dei Comuni;
"�	l’altro a favore delle Province e delle Citt� metropolitane.
C) I suddetti fondi sono alimentati da un fondo perequativo dello Stato alimentato dalla fiscalit� generale, con indicazione separata degli stanziamenti per le diverse tipologie di enti, a titolo di concorso per il finanziamento delle funzioni da loro svolte (vedi quadro sinottico n. 6).
D) La dimensione del fondo � determinata, per ciascun livello di governo, con riguardo all’esercizio delle funzioni fondamentali, in misura uguale alla differenza tra:
"�	dei tributi di scopo
"�	e dei contributi per interventi speciali,
A) Con specifico decreto legislativo, � assicurato il finanziamento delle funzioni delle Citt� metropolitane mediante l’attribuzione ad esse:
"�	dell’autonomia impositiva, corrispondente alle funzioni esercitate dagli altri enti territoriali;
"�	ed il contestuale e finanziamento nei confronti degli enti locali le cui funzioni sono trasferite.
B) Lo specifico decreto legislativo pu� attribuire specifici tributi, in modo da garantire alle Citt� metropolitane una pi� ampia autonomia di entrata e di spesa, in misura corrispondente alla complessit� delle medesime funzioni.
C) Il medesimo decreto legislativo assegna alle Citt� metropolitane:
"�	tributi istituiti dalle Regioni;
"�	tributi ed entrate proprie anche diverse da quelle assegnate ai Comuni; si prefigura, quindi, una ricerca di nuove fattispecie imponibili in campo metropolitano;
"�	nonch� disciplina la facolt� delle Citt� metropolitane di applicare tributi di scopo propri in relazione al finanziamento delle spese riconducibili all’esercizio delle loro funzioni fondamentali, fermo restando quanto previsto per i tributi di scopo per i Comuni.
D) Entro 36 vanno adottati i decreti legislativi per istituire le Citt� metropolitane.
E) Indicativamente e provvisoriamente sono state individuate le seguenti Citt� metropolitane:
Roma capitale � un Ente territoriale i cui attuali confini sono quelli del Comune di Roma e dispone di speciale autonomia:
La Camera dei deputati il 24 marzo 2009 ha approvato il disegno di legge delega sul federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione, per assicurare autonomia di entrata e di spesa di Comuni, Province, Citt� metropolitane e Regioni.
E’ evidente che quando il testo unico � destinato a riordinare disposizioni gi� in precedenza inserite in testi legislativi il potere di intervento del Governo deve essere preventivamente disciplinato dal succitato art. 76, con conseguente abrogazione delle norme precedenti.
In sostanza, le direttive, i principi ed i criteri servono, da un verso, a circoscrivere il campo della delega, cos� da evitare che essa sia esercitata in modo divergente dalle finalit� che l’hanno determinata ma, dall’altro, devono consentire al potere delegato la possibilit� di valutare le particolari situazioni giuridiche da regolamentare.
Nel disegno di legge delega appena approvato, secondo me, non sono stati rispettati i principi costituzionali di cui sopra, in quanto i riferimenti ai "tributi"� sono troppo generici ed indeterminati, lasciando troppa discrezionalit� al legislatore delegato.
Per esempio, in tema di imposizione immobiliare, la formula andr� riempita dai decreti delegati, fatta eccezione per il divieto espresso di reintrodurre l’ICI sulla prima casa (vedi il precedente quadro sinottico n. 8).
la legge delega ha previsto la graduale soppressione dell’IRAP e la sua "sostituzione con altri tributi"�; nell’immediato futuro, dunque, sar� necessario individuare un tributo regionale sostitutivo dell’IRAP, che finanzia la sanit�;
nel settore fiscale, "i tributi"� possono essere di diversa natura (patrimoniali, reddituali, di trasferimento, di consumo, d’investimento e di produzione) con presupposti, consistenza e caratteristiche (regime di cassa o di competenza) diversi, anche per quanto riguarda la fase dei controlli, degli accertamenti, della riscossione e persino del contenzioso (giudice ordinario o giudice tributario), come ho scritto nel mio articolo pubblicato in Fiscalitax n. 10/08 (pagg. 1351 e 1352).
Il disegno di legge sul federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione, ha aperto un vasto dibattito nazionale sul tema che si sta incentrando, per�, secondo me, sugli aspetti politici (opportunit� o meno della sua introduzione) e giuridici (principi e criteri direttivi relativi ai diversi tributi degli enti locali), ignorando totalmente un altro importante e decisivo argomento, cio� quello relativo all’organizzazione degli uffici fiscali preposti al controllo, all’accertamento ed alla riscossione dei rispettivi tributi nonch� quello del contenzioso tributario.
Tutte queste forme fiscali di finanziamento presuppongono, necessariamente, una struttura organizzativa competente ed efficiente per debellare le possibili sacche di evasione ed elusione fiscale, nonch� per applicare correttamente le varie norme, spesso di difficile interpretazione.
Infatti, gi� oggi, le controversie con il fisco sul criterio di competenza creano alle imprese il rischio di una doppia tassazione e di sanzioni elevate.
Questo importante aspetto sino ad oggi � stato trascurato ed anche il disegno di legge delega sottovaluta il problema, in quanto si limita genericamente a prevedere:
apposite e specifiche convenzioni fra il Ministero dell’economia e delle finanze, le singole Regioni e gli Enti locali, delle modalit� gestionali, operative, di ripartizione degli oneri, degli introiti di attivit� di recupero dell’evasione e dell’elusione fiscale;
modalit� di generico coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attivit� di lotta all’evasione ed all’elusione fiscale;
strumenti e meccanismi di accertamento e di riscossione che assicurino modalit� di accreditamento diretto del riscosso agli enti titolari del tributo.
In particolare, c’� da rilevare che il divieto di abuso del diritto non pu� essere aprioristicamente assunto, ma solo quando la magistratura tributaria l’abbia accertato con presunzioni qualificate.
Inoltre, in tema di elusione fiscale, soprattutto dopo le ultime indicazioni della Corte di Cassazione (sentenza n. 30057/2008), � auspicabile un necessario ed urgente intervento legislativo per tutelare la libert� economica da una parte e l’interesse della collettivit� dall’altra.
Ora, oltre alle generiche petizioni di principio, premesso che il finanziamento integrale previsto dal federalismo fiscale presuppone un’organizzazione propria di uomini e strutture, capace di controllare, accertare e riscuotere autonomamente ed effettivamente i propri tributi, � necessario, a questo punto, dare risposte chiare e precise ai seguenti quesiti:
lo Stato � disposto a trasferire alle varie Regioni ed enti locali uomini e mezzi per aiutare tutte le Regioni e tutti gli enti locali ad organizzare efficienti uffici fiscali in modo omogeneo, cos� da evitare che alcune Regioni (soprattutto del SUD) si trovino con piante organiche sguarnite, con il rischio di non poter adeguatamente controllare e riscuotere i propri tributi?;
lo Stato � disposto, a proprie spese, ad organizzare periodicamente corsi di formazione ed aggiornamento del personale amministrativo preposto agli uffici fiscali?;
lo Stato � disposto a riformare integralmente l’attuale processo tributario, che non deve pi� dipendere dal Ministero dell’Economia e delle Finanze ma da un organismo terzo (per esempio, la Presidenza del Consiglio dei Ministri o il Ministero della Giustizia) in modo da creare una magistratura tributaria indipendente e specializzata, garantendo altres� al cittadino-contribuente, che in futuro avr� a che fare con vari tipi di tributi (erariali, regionali, provinciali e comunali), di potersi difendere su una posizione di parit� con il fisco?
Ed infatti, gi� oggi, i Comuni per le azioni di accertamento, richiedono pi� cooperazione allo Stato (Il Sole 24 Ore del 09 aprile 2009).
La legge sul federalismo fiscale detta solo dei principi generali perch� rinvia tutta la disciplina ai decreti legislativi, che saranno approvati tra un paio di anni, soprattutto per quanto riguarda gli effetti finanziari della riforma (sinora sconosciuti allo stesso Ministro dell’Economia).
Pertanto, le risposte in merito all’eventuale moltiplicazione dei centri di spesa nonch� in merito al possibile aumento della pressione fiscale per i cittadini dovranno attendere l’approvazione definitiva dei decreti legislativi, con la speranza di avere un quadro normativo organico e completo per verificare se veramente sar� superata la storica deresponsabilizzazione della classe politica, restando incerto in ogni caso l’impatto sul Mezzogiorno.
Quadro sinottico n. 1 (Generalit�)	pag.	28
Quadro sinottico n. 3 (Territorialit�)	pag.	32
Quadro sinottico n. 5 (Capacit� fiscale)	pag.	35
(Citt� Metropolitane e Roma Capitale)	pag.	47