Source: http://www.jurischile.com/2019/07/reclamo-de-ilegalidad-administrativo.html
Timestamp: 2019-08-17 10:40:49
Document Index: 33448984

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JurisChile - Jurisprudencia de Chile: Reclamo de ilegalidad administrativo, falta de servicio y responsabilidad del estado.
Reclamo de ilegalidad administrativo, falta de servicio y responsabilidad del estado.
Rancagua, veintidós de julio de dos mil diecinueve.
En estos antecedentes sobre el ingreso contencioso administrativo, Rol Corte Nº 2-2018, comparece David Cademartori Gamboa, en representación de Sociedad Agrícola Topocalma Ltda. e Inmobiliaria e Inversiones Piriguines Ltda., quien deduce reclamo de ilegalidad, de conformidad al artículo 108 letra d) de la Ley Nº 19.175, en contra de dos actos administrativos dictados por la Intendencia de la VI Región del Libertador Bernardo O`Higgins, consistentes en: (i) la Resolución Exenta Nº 484, de fecha 9 de noviembre de 2017 que revocó la Resolución Nº 1808 de 14 de noviembre de 2013 y en (ii) la Resolución Exenta Nº 0342, de fecha 23 de enero de 2018, que pronunciándose respecto al reclamo de ilegalidad administrativo interpuesto por su parte con fecha 2 de enero de 2018, se abstiene de responder el mismo e iniciar un procedimiento administrativo, por encontrarse la materia sometida al conocimiento de los Tribunales de Justicia, todo ello con la finalidad de que, en definitiva, tales actos sean declarados ilegales y dejados sin efecto.
En cuanto a la Resolución Exenta Nº 484, de fecha 9 de noviembre de 2017, calificada como acto administrativo revocatorio, sostiene que ésta debe ser declarada ilegal por las siguientes razones: Indica que con fecha 2 de julio de 1984, la Intendencia Regional dictó la Res. Ex. Nº 5, que fijó el gravamen particular de otorgar acceso a la playa Topocalma, mediante un camino predial, camino que según el reclamante posee las características de ser gredoso, sinuoso, angosto y que en pocas de invierno se inunda con facilidad, el que además atraviesa sectores de riesgo de incendio forestal. Agrega que debido a tales características, con fecha 14 de noviembre del año 2013, la Intendencia dictó las Res. Nºs 1808 y 1809, por las que modificó el acceso público a la playa de Topocalma, Puertecillo y Los Lobos, por un nuevo trazado, constituyendo un camino privado de uso público que permite el acceso permanente al centro de la playa Topocalma. Señala que no obstante lo anterior, con fecha 17 de noviembre de 2017, su parte tomó conocimiento del Ord 1126, emitido por la Seremi de Bienes Nacionales, por el que se les comunicó la Res. Nº 484 de 9 de noviembre de 2017, emitida por la Intendencia Regional, que formalmente revoca – aunque en realidad invalida la Res. Ex. Nº 1808 del año 2013.
Sostiene que tal acto revocatorio es ilegal, por cuanto constituye una invalidación encubierta, respecto de la cual no se cumplieron los requisitos copulativos consagrados en el artículo 53 de la ley Nº 19.880, en particular, por cuanto se ejerció fuera del límite de dos años computados desde la notificación del acto, no se otorgó audiencia a sus representadas, vulnerándose el debido proceso y el principio de contradictoriedad, infringiéndose además el principio de la protección de la confianza legítima al afectar situaciones jurídicas ya consolidadas.
Añade que no puede ser considerado como una revocación conforme a la ley, toda vez que no se encuentra fundado en razones de mérito, oportunidad y conveniencia, deja sin efecto un acto declarativo, y vulnera derechos legítimamente adquiridos por sus representadas, y situaciones jurídicas previamente consolidadas. Afirma que el acto impugnado vulneró el principio de legalidad, toda vez que incurrió en una “desviación de poder” al utilizar las potestades invalidatorias/revocatorias afectando caminos privados de sus representadas como de uso público, pero con fines evidentemente políticos, que dicen relación con el cumplimiento de promesas efectuadas en época de campaña electoral.
Además, indica que no hubo notificación válida a su parte, desde que el acto se notificó a un correo electrónico de abogados que no tienen poder para ello; a ello se agrega que el acto administrativo contravino el deber de motivación y su argumentación es contradictoria en sí , desde que cuestiona la falta de antecedentes técnicos de la resolución revocada, sin aportar los mismos; reitera que no se aplicó el procedimiento que establece el artículo 13 del DL. 1939; ahonda en que el acto administrativo revocatorio invoca motivos jurídicos improcedentes, desde que cuestion que el acto revocado no consideró la opinión de terceros o a la contraparte, cuando en realidad sólo se debió escuchar a su parte que era el afectado o interesado que debía soportar el gravamen; luego reafirma que existió una desviación de poder al no ocupar el procedimiento que contempla el artículo 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo y por lo mismo, con exceso de poder.
Concluye que el acto que se reprocha generan un supuesto de responsabilidad del estado por falta de servicio producto de la actividad formal y material de esta repartición pública, que importó la afectación de un camino privado como de uso público cuyas condiciones de peligrosidad y riesgo de incendio son evidentes, circunstancia que fue expresamente reconocida por esta misma Intendencia para cambiar su trazado en el año 2013 mediante el Acto Administrativo de Afectación II, sin que exista ningún antecedente nuevo que así lo justifique.
En cuanto a la Resolución Exenta Nº 0342, de fecha 23 de enero de 2018, que se abstiene de pronunciarse respecto del reclamo de ilegalidad administrativo interpuesto por la reclamante, sostiene el actor que dicho acto de abstención es ilegal por cuanto la Intendencia, para el sólo efecto de impedir que su representada ejerciera legítimamente sus derechos en contra del Acto Administrativo Revocatorio en sede administrativa, se abstiene ilegalmente de iniciar un procedimiento administrativo sin fundamento jurídico alguno.
Precisa que el fundamento del acto de abstención no es tal, por cuanto el mandato de inhibición o abstención consagrado en el inciso final del artículo 54 de la Ley 19.880, no se aplica respecto de la acción constitucional de protección, dado que esta es de naturaleza cautelar y de urgencia, de modo tal que lo obrado en el recurso de protección 3816-2017 no impedía que la administración se pronunciara sobre el reclamo de ilegalidad, acorde con lo establecido en el artículo 20 de la Constitución Política, cuando consagra la compatibilidad de la acción de protección con la interposición de acciones o derechos ante la Autoridad competente.
Por su parte, evacuando el traslado, la Intendencia Regional de O Higgins, precisó, en primer lugar, que la Res. Ex. 484 de fecha 9 de noviembre de 2017, base del reclamo interpuesto, no fue dictada por la Intendencia Regional, sino que por la Secretaría Regional Ministerial de Bienes nacionales de esta región. Precisó que la Res. Ex. 484 de la Intendencia Regional, corresponde a una autorización de trato directo, de fecha 29 de junio de 2017.
En segundo término, señaló que el artículo 89 de la Ley 19.175 (actual artículo 108), se refiere a las resoluciones y acuerdos ilegales de los Gobiernos Regionales, de manera que incluso si la resolución cuestionada hubiese sido dictada por la Intendencia, no le sería aplicable el artículo citado, toda vez que se trata de entidades diferentes.
En cuanto a la Res. 342 del a o 2018, su fundamento fue el artículo 54 inciso final de la Ley 19.880, entendiendo que el recurso de protección interpuesto por el reclamante en la causa Rol 3816-2017, con anterioridad al reclamo, lo inhibía de conocer el reclamo de ilegalidad administrativo.
Por último, en cuanto al fondo, y como en este proceso se accedió a tener a la vista el recurso de protección antes señalado, señaló que los descargos se encuentran en el informe que su parte evacuó en dicho proceso, el que pide tener por reproducido.
Con fecha 19 de marzo de 2018, se hicieron parte como terceros coadyuvantes la Federación de Sindicatos de Pescadores Artesanales Cardenal Caro VI Región - Chile, el Sindicato de Trabajadores Independientes de Pescadores Artesanales de Topocalma, la Junta de Vecinos de Paso Soldado y otros vecinos del sector, todos representados por la abogada Nancy Adriana Yañez Fuenzalida, quienes solicitaron el rechazo del reclamo, por las razones que indican.
Por resolución de 29 de marzo de 2018, se recibió la causa a prueba, la que se complementó con fecha 12 de abril de dicho año, presentándose por las partes prueba documental y testimonial; además de lo cual por resolución de 25 de abril de 2018, se ordenó traer a la vista en forma virtual el expediente Rol N° 3816-2017, sobre Recurso de Protección, seguido ante esta misma Corte.
Con fecha 3 de mayo de 2018, esta Corte dio lugar a la prueba pericial solicitada por la parte reclamante, petición de la que, sin embargo, aquella se desistió mediante presentación de 14 de septiembre de 2018.
Por resolución de 9 de mayo de 2018, se agrega a estos autos exhorto cumplido por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, en el que consta la prueba testimonial rendida por la reclamante, consistente en los dichos de Francisco Solís de Ovando, Pedro Luis Undurraga Martínez, Eduardo Antonio Salgado Varas, José Antonio Olaeta Coscorroza y Eugenio López Laport.
Por resolución de 28 de mayo de 2019, se orden traer a la vista de manera virtual el expediente Rol Nº 911-2009, sobre Recurso de Protección, seguido ante esta misma Corte.
Con fecha 30 de mayo de 2018, se agrega el informe solicitado por esta Corte a la Dirección de Vialidad, de la Región de O`Higgins, sobre la calidad jurídica del camino de acceso a la playa Topocalma.
Con fecha 12 de diciembre de 2018 se llevó a cabo una audiencia de conciliación, a solicitud de los reclamantes, sin resultados positivos.
Con fecha 3 de enero de 2019 evac a informe el Fiscal Judicial de esta Corte, Sr. Álvaro Martínez Alarcón, quien fue de opinión de rechazar el presente reclamo de ilegalidad, primero por argumentos de forma y luego por razones de fondo.
Por resolución de 9 de enero de 2019, se decretó como trámite previo e indispensable para la vista de la causa, requerir la recurrente que acompañe copia del reclamo de ilegalidad deducido ante la Intendencia de la Región del Libertador Bernardo O`Higgins, lo que se tuvo por cumplido por resolución de 14 de enero de 2019.
Con fecha 23 de enero de 2019, se trajeron los autos en relación.
Por escrito de 24 de mayo de 2019, la Intendencia Regional incidentó pidiendo que se declare inadmisible el reclamo, en razón de que la acciónno se ha dirigido contra ninguna persona natural en calidad de representante de la recurrida, ni contra el Consejo de Defensa del Estado en su caso, en subsidio de ello, pidió que se rechace el reclamo derechamente, por el vicio de fondo denunciado, con costas, dejándose su resolución para la definitiva.
Por resolución de 11 de junio de 2019, se dispuso que rija el decreto en relación, escuchándose los alegatos de las partes con fecha 7 de julio del año en curso. Y considerando:
I.- En cuanto al incidente de la recurrida.
Primero: Que en cuanto al incidente deducido por la Intendencia Regional, por el que se pide la inadmisibilidad del reclamo basado en que éste no se dirige contra persona natural alguna en calidad de representante de la recurrida, cabe desestimarlo desde ya, por cuanto a través del presente mecanismo de control judicial, se pretende revisar la legalidad de ciertos actos dictados por un organismo u autoridad pública, cual es la Intendencia de la VI Región del Libertador Bernardo O`Higgins, la que ha sido debidamente individualizada y emplazada, tal como lo entendió la propia repartición pública en su primera comparecencia en juicio, en cuanto en ella el abogado Rubén Ignacio Alvarado Duarte, asesor jurídico de la Intendencia Regional, compareció en representación del Intendente de la época don Pablo Silva Amaya, en virtud de mandato judicial otorgado por este último mediante escritura pública.
Asimismo, cabe desestimar la alegación de la recurrida en orden a que la Resolución Exenta Nº 484 no dice relación con el acto impugnado, por cuanto si bien de los antecedentes consta que la Intendencia y el Gobierno Regional dictaron otras dos resolución con ese número en el año 2017, lo cierto es que la Resolución Exenta Nº 484 de fecha 9 de noviembre de 2017 contra la cual se reclama, -remitida a esta Corte mediante Ord. Nº 1195 de 22 de junio de 2018 de la Seremi de Bienes Nacionales, agregado con el Folio 70 de 27 de junio de 2018-, sí fue dictada por el Intendente de la poca, por lo que no existe el pretendido error que invoca la recurrida.
II.- En cuanto a las tachas de testigos.
Segundo: Que en la audiencia de recepción de la prueba testimonial, cuyos antecedentes se agregaron por resolución de 9 de mayo de 2018, consta que el tercero coadyuvante tachó a los testigos José Antonio Olaeta Coscorroza y Eugenio López Laport, en base a la causal prevista en el artículo 358 Nº 6 del Código de Procedimiento Civil, de tener interés directo o indirecto en el pleito, inhabilidad que, sin embargo, no fue acreditada, toda vez que la circunstancia que reciban algún honorario producto del informe evacuado como profesionales de la Universidad Católica de Valparaíso, no es suficiente para demostrar su falta de imparcialidad.
III.- En cuanto a las objeciones de documentos.
Tercero: Que el tercero coadyuvante, con fecha 27 de abril de 2018, objetó el documento acompañado por la parte reclamante con citación, consistente en el informe confeccionado por la Escuela de Agronomía de la Universidad Católica de Valparaíso, por falta de autenticidad, por emanar de un tercero que no es parte en la causa y por no aparecer firmado, objeción que, sin embargo, ser rechazada, por cuanto el referido documento fue reconocido en el juicio por quienes lo suscribieron, quienes declararon como testigos de la parte reclamante, todo ello conforme lo dispuesto en el artículo 346 Nº 1 del Código de Procedimiento Civil.
Asimismo, el tercero coadyuvante, con fecha 21 de enero de 2019, objetó el documento acompañado por la parte reclamante el 21 de diciembre de 2018 y que se tuvo por acompañado con citación por resolución de 18 de enero de 2019, consistente en un plano del camino de acceso a la playa Topocalma, fundando la objeción en su falta de integridad, objeción que no obstante que debe ser rechazada, por no acreditarse la causal legal invocada, ser considerada para los efectos de restar todo valor a dicho instrumento, por emanar de la propia parte que lo presenta.
IV.- En cuanto al reclamo de ilegalidad.
Cuarto: Que, en cuanto a la procedencia del reclamo de ilegalidad interpuesto en autos, cabe recordar que el artículo 108 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1 que fija el texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado de la Ley Nº 19.175, permite reclamar de las resoluciones o acuerdos ilegales de los gobiernos regionales, primero ante el gobernador regional y luego, en caso de rechazo expreso o tácito del reclamo administrativo, ante la Corte de Apelaciones respectiva.
En consecuencia, de la norma recién citada, se colige que el presente reclamo sólo se puede dirigir en contra de una resolución o acuerdo del gobierno regional que se estime ilegal, por lo que corresponde analizar si los actos impugnados poseen dicha naturaleza jurídica.
Para ello cabe considerar que el Intendente Regional, acorde con lo dispuesto en la Ley 19.175 puede actuar en dos ámbitos diversos: ya sea como representante del Presidente de la República en la región, caso en el cual lo hace como un órgano de gobierno interior, desconcentrado territorialmente, o bien como órgano ejecutivo del Consejo Regional, evento en el cual actúa como un órgano de administración descentralizado.
Conforme a lo anterior, el reclamo de ilegalidad consagrado en el artículo 108 de la Ley 19.175 sólo procedería en contra de las resoluciones dictadas por el Intendente Regional en su calidad de órgano ejecutivo del gobierno regional, cuyo no es el caso, pues el acto impugnado, esto es, la Resolución Exenta Nº 484 de fecha 9 de noviembre de 2017, se dictó por el Intendente, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 1.939, en ejercicio de las facultades de administración y vigilancia de los bienes del Estado, evento en el cual actúa como un órgano de gobierno interior, ejerciendo en la región las potestades que la ley le otorga al Presidente de la República.
En ese sentido, se comparte lo expresado por el Sr. Fiscal Judicial de esta Corte en su informe, en cuanto sostiene: “el Gobierno Regional es un ente diverso al Intendente, que se describe en el artículo 13 de la ley 19.175, como el organismo de administración superior de cada región del país, cuyo objeto es el desarrollo social, cultural y económico de ella. Se agrega que para dichos fines, los gobiernos regionales gozarán de personalidad jurídica de derecho público, tendrán patrimonio propio y estarán investidos de las atribuciones que esa ley les confiere. Su composición la define el artículo 22 de dicha ley, donde si bien está el Intendente, también lo integran el Consejo Regional.
Por su parte, el intendente, puede actuar como órgano ejecutivo del Gobierno Regional, como lo se ala el artículo 24 de la ley 19.175, o bien como representante del Presidente de la República en la región como se describe en el título I de la ley citada.
Esta diferenciación, además de desprenderse de la actual redacción de la norma, tiene un antecedente concreto en la discusión que se dio en el parlamento y que se obtiene de la historia de la ley. En efecto, el proyecto original, contemplaba un artículo 91 que fue aprobado en el Senado y que se alaba: "Artículo 91.- Las resoluciones o acuerdos ilegales de los intendentes, de los gobiernos regionales y de los consejos regionales, serán reclamables en conformidad a las reglas siguientes:..." La discusión en el Senado se alaba que: "Por otra parte, creemos importante consignar establecer una norma especial, relacionada con la posibilidad de las personas naturales o jurídicas de interponer algún reclamo en contra de las resoluciones que adopten los gobiernos regionales. De conformidad con las normas en estudio los gobiernos regionales van a tener facultades resolutivas, por lo que las decisiones que adopten pueden afectar individual o colectivamente a la comunidad. El reclamo de ilegalidad está consagrado en nuestra normativa jurídica; por ejemplo, en la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en la cual se permite que los particulares, sean personas naturales o jurídicas, puedan recurrir ante la respectiva corte de apelaciones frente a una ilegalidad que se cometa por una municipalidad. Establecer un reclamo de ilegalidad dar mayor garantía y seguridad a los ciudadanos de todas y cada una de las regiones del país, más aún si la letra d) del artículo 16 del proyecto faculta, conforme con lo dispuesto en la Constitución Política, para que los gobiernos regionales dicten "normas de carácter general para regular materias de su competencia, con sujeción a las disposiciones legales y a los decretos supremos reglamentarios" . Puede suceder que algunas de estas normas que dicten los gobiernos regionales no se ajusten ni a la Constitución ni a la ley, y perjudicar a algún particular. Por ello, creemos importante incorporar el precepto de que las personas que se sientan afectadas por alguna resolución de estos gobiernos regionales, recurran a los tribunales competentes en la misma forma como se hace hoy día cuando se comete una ilegalidad por alguna municipalidad".
Por su parte, la Cámara, en votación particular, rechazó el contenido del artículo 91, pasando a comisión mixta en donde se dijo: "La divergencia recaída en este artículo dice relación, fundamentalmente, con las resoluciones del intendente que se estimen ilegales y que dan mérito a la interposición del reclamo. Según se explicó durante el debate de este asunto, la H. Cámara rechazó esta disposición en consideración a que las resoluciones del intendente están sujetas al control preventivo de la Contraloría General de la República mediante el mecanismo de la toma de razón, de modo que ser infrecuente que estas resoluciones adolezcan de vicios de legalidad. En segundo término, resulta discriminatorio que los intendentes, que al igual que otros jefes de servicios están sujetos al control de legalidad de la Contraloría en tanto actúan como órganos desconcentrados del Presidente de la República, puedan ser-objeto de estas acciones y recursos que no están previstos para esos otros funcionarios. Como quiera que los actos del intendente que se estimen ilegítimos y que irroguen perjuicios pueden ser perseguibles a través del recurso de protección o la acusación constitucional prevista en el artículo 48, letra c), de la Constitución Política, y haciendo lugar a la observación planteada por la H. Cámara respecto de este artículo, la Comisión mixta, por la unanimidad de sus miembros presentes, acordó reemplazar el inciso primero propuesto en el H. Senado por otro texto que establece que son reclamables de ilegalidad sólo las resoluciones o acuerdos de los gobiernos regionales, proponiendo la siguiente redacción, la que una vez aprobada se convirtió en ley de la república y quedó como sigue: "Artículo 89: Las resoluciones o acuerdos ilegales de los gobiernos regionales, serán reclamables en conformidad a las reglas siguientes:...". Actualmente, luego de 18 reformas legislativas que ha sufrido la ley 19.175, dicha norma ahora corresponde al artículo 108, pero su redacción sigue como originalmente fue propuesto en la dictación de la ley, esto es excluyendo de dicho reclamo las decisiones del Intendente y sólo radicando este reclamo a las resoluciones y acuerdos del Gobierno Regional que se consideren ilegales" .
Siguiendo esta misma línea de razonamiento, resulta útil destacar lo expresado por la Corte Suprema, en la causa Rol 18.613-2015, en la que precisa que de la inteligencia de esta disposición - artículo 108 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1 de 2005, que fija el texto refundido de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional- “se desprende que el legislador implementó un contencioso administrativo destinado a controlar la legalidad de los actos de ciertos entes de la Administración Pública, en concreto, de los gobiernos regionales, dado que por su intermedio los ciudadanos pueden reclamar de las resoluciones o acuerdos de estos últimos que estimen ilegales, sea que afecten el interés general de la región o de sus habitantes o que sólo incidan en el ámbito privado del reclamante .
Por todo lo anterior, se concluye que el reclamo planteado en autos es improcedente por cuanto no se dirige contra acuerdos o resoluciones del Gobierno Regional.
Quinto: Que, sin perjuicio de lo anterior, cabe agregar que tampoco se cumplen en la especie los presupuestos que exige el artículo 108 de la Ley 19.175 para que esta Corte de Apelaciones pueda efectuar un control judicial sobre la legalidad de los actos que dicha norma permite.
En efecto, si bien por resolución de 14 de enero de este año, se ordenó agregar a estos antecedentes el reclamo de ilegalidad presentado en sede administrativa con fecha 2 de enero de 2018, no consta que dicho reclamo haya sido rechazado, expresa o tácitamente, como lo exige el artículo 108 letra d) de la citada ley, por cuanto de los términos de la Resolución Exenta Nº 0342 de fecha 23 de enero de 2018 , sólo consta que el Sr. Intendente se abstuvo de resolver el reclamo de ilegalidad, basado en lo dispuesto en el artículo 54 inciso final de la Ley 19.880, en razón de que los mismos actores interpusieron un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Rancagua, Rol Ingreso Corte Nº 3816-2017.
Tal decisión no puede estimarse como un rechazo expreso del reclamo de ilegalidad ni tampoco tácito, pues esta última hipótesis sólo se produce cuando la autoridad “no se pronunciare dentro del término de quince días hábiles, contado desde la fecha de su recepción en el gobierno regional respectiva" , lo que no aconteció en la especie, dado que la resolución en referencia se dictó dentro del plazo legal y en ella la autoridad se limitó a hacer aplicación de lo previsto en el artículo 54 inciso final de la Ley 19.880, que dispone: "Si respecto de un acto administrativo se deduce acción jurisdiccional por el interesado, la Administración deber inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste interponga sobre la misma pretensión".
De esta forma, al no existir un pronunciamiento en sede administrativa sobre el reclamo de ilegalidad, el reclamante no se encontraba legitimado para pedir la revisión judicial de la legalidad del acto impugnado, por cuanto la ley impone en este caso el deber de agotar previamente la vía administrativa antes de recurrir a la vía jurisdiccional.
Sexto: Que, en relación con lo anterior, cabe reiterar que la Intendencia Regional, al dictar la Resolución Exenta Nº 0342, de fecha 23 de enero de 2018, se limitó a hacer aplicación de lo previsto en el artículo 54 inciso final de la Ley 19.880, al constatar que la reclamante había deducido idéntica pretensión al ejercer el recurso de protección Rol 3816- 2017, actuar en el que no se aprecia ilegalidad alguna de parte de la autoridad regional, por cuanto tal como lo ha sostenido la Corte Suprema, el ejercicio de la acción constitucional de protección por parte del interesado impide que la Administración pueda pronunciarse sobre una reclamación posterior sobre la misma pretensión (Por ejemplo, en los Roles C.S. N° 19.302-2016, 46.529-2016, 46.530-2016, 46.531-2016, entre otros). Ello es así por cuanto el inciso final del artículo 54, antes transcrito, establece una prelación para el conocimiento de las impugnaciones de los actos administrativos, imponiendo al efecto un deber legal a la Administración de inhibirse si el interesado deduce una acción jurisdiccional relativa a la misma pretensión.
En este mismo sentido se ha precisado que: “como resulta evidente, al haber ejercido en primer lugar la acción judicial prevista en el artículo 20 de la Carta Fundamental, esto es, el recurso de protección de garantías constitucionales, los reclamantes optaron, legítimamente, por la vía judicial para la decisión del asunto planteado por intermedio de dicha acción cautelar, de manera que, por su sola interposición y por aplicación de lo estatuido en el citado artículo 54, la Administración ha debido "inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste [el interesado] interponga sobre la misma pretensión" . (Rol C.S. 19.302-2016).
Séptimo: Que, en consecuencia y sin perjuicio de la improcedencia del reclamo previsto en el artículo 108 de la Ley 19.175 para atacar la legalidad de las resoluciones impugnadas, esta Corte igualmente se encuentra impedida de conocer dicha pretensión, por no existir un reclamo de ilegalidad rechazado en sede administrativa, precisamente por la decisión de los reclamantes de optar por el reclamo judicial a través del recurso de protección.
Octavo: Que, ahora bien, de la sentencia dictada por esta Corte el dieciséis de abril de dos mil dieciocho, en el recurso de protección Rol 3816-2017, consta que los reclamantes Agrícola Topocalma Ltda. Inmobiliaria e Inversiones Piriguines Ltda., con fecha 12 de diciembre de 2017 interpusieron dicha acción constitucional ejerciendo la misma pretensión que la intentada en autos, cual es obtener la declaración de ilegalidad de la Resolución Exenta Nº 484, de 9 de noviembre de 2017, que revocó la Resolución Nº 1808 de 2013, siendo además palmario que el ejercicio de dicho recurso de protección fue previo al reclamo de ilegalidad intentado en sede administrativa con fecha 2 de enero de 2018. Tal constatación no sólo permite asentar la juridicidad de la decisión del Sr. Intendente Regional de inhibirse de tramitar y conocer el referido reclamo de ilegalidad en sede administrativa, sino que también posibilita concluir que fue decisión de los propios reclamantes discutir la legalidad de la resolución revocatoria en sede de recurso de protección, el que en definitiva fue rechazado mediante la sentencia antes indicada -que fue confirmada sin modificación alguna por la Corte Suprema en el Rol C.S. 8372-2018-, por estimar que la resolución impugnada no es ilegal, afirmando que “el ejercicio de la potestad revocatoria de que ha hecho uso la administración en el presente caso se encuentra inserta dentro de sus facultades discrecionales -que le permiten dictar tal acto, sin someterse a supuestos o decisiones previamente establecidas por el legislador-, y cuyos elementos de control han resultado también cumplidos en la especie” (considerando 16 ).
Agrega dicho fallo que: “En la especie, como se ha dejado antes expuesto, los elementos anteriores -de control- aparecen debidamente cumplidos, y en su conjunto se tradujeron, en lo concreto, en un análisis del mérito, oportunidad y conveniencia en relación a la dictación de la Resolución Nº 484 cuestionada, tal como aparece de los considerandos de la referida resolución, y se constató igualmente en la inspección personal practicada, y como tal goza igualmente de presunción de legalidad, imperio y exigibilidad ” (considerando 16 ).
Por lo demás, la sentencia dictada en el recurso de protección, destaca que: “no se han verificado tampoco las limitaciones al ejercicio de la potestad revocatoria señaladas en el artículo 61 de la ley 19.880, pues las letras b) y c) no resultan aplicables en la especie; y en cuanto a la letra a), referida a "cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente", la sola circunstancia de retomar la vía de acceso ya existente y que antes se utilizaba, por las razones de conveniencia pública ya anotada, no altera la esfera de derechos del recurrente, puesto que no impone un nuevo gravamen ni una nueva carga que deba soportar sobre su patrimonio, al volverse simplemente a un trazado anterior aun existente; y cualquier estimación de eventuales perjuicios en razón de tal decisión administrativa, no corresponde resolverlo por esta vía".
Noveno: Que, de esta forma, más allá de la discusión jurisprudencial y doctrinaria existente sobre la aplicación de la cosa juzgada en el recurso de protección ( Notas sobre la cosa juzgada en el recurso de protección. Alejandro Romero Seguel, Revista Chilena de Derecho. Vol. 26 Nº 2, 1999, sección jurisprudencia, pp. 503-515), lo cierto es que el reclamo de ilegalidad intentado en autos sólo tiene la naturaleza jurídica de un contencioso administrativo de simple nulidad, por cuanto de acuerdo a los términos del libelo respectivo, por él sólo se busca dejar sin efecto los actos impugnados, sin pedir la dictación de un acto de reemplazo ni la indemnización de perjuicios, contexto en el cual no puede calificarse como una acción de lato conocimiento.
En este escenario, el problema de la compatibilidad entre este particular reclamo de ilegalidad y el recurso de protección debe ser analizado a partir de la naturaleza jurídica que ambos poseen, la de un proceso contencioso administrativo: el primero, de carácter especial y el segundo de carácter general. Sobre esto último la doctrina destaca, respecto del recurso de protección que: “en el ámbito administrativo, este proceso ha jugado desde un comienzo (1976) como un verdadero contencioso administrativo general, ya que ha sido utilizado por los operadores jurídicos como un mecanismo rápido de impugnación de actos u omisiones ilegales o arbitrarias de los órganos de la Administración del Estado, solicitando indirectamente la anulación de los mismos. Así, frente a actuaciones de un órgano de la Administración del Estado que un particular considere ilegales o arbitrarias, éste solicitará directamente a la Corte de Apelaciones respectiva el amparo constitucional de sus derechos, consecuencia de lo cual, normalmente, llevará envuelto, si cabe, la nulidad del acto impugnado ” (Juan Carlos Ferrada Bórquez, Los Procesos Administrativos en el Derecho Chileno, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XXXVI, Valparaíso, Chile, 2011, 1er Semestre, pág. 267).
De este modo, es claro que la decisión acerca de la legalidad del acto administrativo impugnado efectuada en el recurso de protección, en cuanto contencioso administrativo general, necesariamente ha de producir efectos en el posterior proceso contencioso administrativo especial, que es lo que ocurre en autos, por cuanto en ambas acciones se discuten los mismos vicios de legalidad y se persigue el mismo objetivo procesal, cual es lograr la anulación de un acto administrativo, esto es, ambos persiguen un cambio en el statu quo haciendo cesar la relación de sujeción, afectación o de derecho emanada del acto impugnado. Esta identidad de propósitos transforma a ambas acciones en equivalentes miradas desde la obtención de determinados efectos jurídicos.
De hecho, tan nítido es lo anterior, que de haber obtenido los reclamantes una sentencia favorable en el recurso de protección, por cierto no habrían perseverado en este reclamo especial presentado el 8 de febrero de 2018, en paralelo con la acción constitucional, deducida el 10 de diciembre de 2017 y cuya sentencia recién quedó ejecutoriada el 18 de junio de 2018.
Décimo: Que, atendida la improcedencia formal del presente reclamo de ilegalidad, sumado a las consideraciones jurídicas efectuadas en los motivos anteriores, resulta innecesario examinar la prueba testimonial rendida por la parte reclamante así como la documental no mencionada en los párrafos precedentes, considerando, en particular, que se refieren a aspectos técnicos del trazado del acceso a la playa Topocalma, sobre los que no corresponde emitir pronunciamiento alguno.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 108 de la Ley 19.175, 13 del Decreto Ley 1939, se decide:
I.- Que se rechaza el incidente deducido por la Intendencia Regional en lo principal del escrito de fecha 24 de mayo de 2019.
II.- Que se rechazan las tachas de testigos y objeciones de documentos formuladas por el tercero coadyuvante.
III.- Que se rechaza el reclamo de ilegalidad formulado por el abogado David Cademartori Gamboa, en representación de Sociedad Agrícola Topocalma Ltda. e Inmobiliaria e Inversiones Piriguines Ltda., en contra de la Resolución Exenta Nº 484, de fecha 9 de noviembre de 2017 y de la Resolución Exenta Nº 0342, de fecha 23 de enero de 2018, ambas dictadas por el Intendente de la VI Región del Libertador Bernardo O `Higgins.
IV.- Que cada parte asumir sus costas.
Redacción del Ministro Sr. Pedro Caro Romero.
Rol Nº 2-2018 Contencioso Administrativo
No firma el Ministro Suplente Sr. Advis, por haber cesado en sus funciones: no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa. Pronunciado por la Primera Sala de la C.A. de Rancagua integrada por Ministro Presidente Pedro Salvador Jesus Caro R. y Ministro Suplente Alejandra Lilian Besoain L. Rancagua, veintidós de julio de dos mil diecinueve.
En Rancagua, a veintidós de julio de dos mil diecinueve, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
Publicado por JurisChile el 7/28/2019 04:43:00 p.m.