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Timestamp: 2019-05-20 10:42:49+00:00
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Parecer 26/2016, 2017-03-22 - DRE
Parecer n.º 26/2016
Páginas:5217 - 5228
Possibilidade de acumulação de cargos autárquicos com as funções de diretor ou membro da direção de agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas
Pessoal docente - Estatuto da Carreira dos Educadores de infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário - Função Pública - Deveres Gerais dos Funcionários - Estatuto dos Eleitos Locais - Acumulação de Cargos - Regime de Dedicação Exclusiva - Incompatibilidades - Regime de Permanência - Comissão Extraordinária de Serviço público.
Senhora Secretária de Estado Adjunta e da Educação,
Dignou-se Vossa Excelência solicitar a emissão pelo Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de parecer sobre a possibilidade de acumulação de cargos autárquicos com as funções de diretor ou membro da direção de agrupamento de escolas ou de escolas não agrupadas(1).
Cumpre elaborar tal parecer, ao abrigo do disposto no artigo 37.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Ministério Público, tendo-se presente a natureza urgente que ao mesmo foi atribuída.
«Solicita-se a V. Exa., ao abrigo do artigo 37.º, alínea a), da Lei n.º 46/86, de 15 outubro, a emissão de parecer urgente do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre a possibilidade de acumulação de cargos autárquicos com as funções de diretor ou membro da direção de agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas.
Nos termos do artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 29/87, de 30 de junho, que aprovou o estatuto dos eleitos locais, os Presidentes das Câmaras Municipais e os Vereadores, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras atividades. Este regime aplica-se, por maioria de razão, aos eleitos para Juntas e Assembleias de Freguesias.
Contudo o n.º 2 do mesmo preceito estabelece que este normativo não revoga ou substitui o disposto noutros regimes quanto a incompatibilidades e impedimentos de outros cargos ou atividades profissionais.
Ora, o artigo 26.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, na sua atual redação, que aprovou o regime de autonomia das escolas, determina que o cargo de diretor é exercido em dedicação exclusiva, implicando a incompatibilidade com quaisquer outras funções, públicas ou privadas, remuneradas ou não.
Tendo em conta que se trata de uma situação com a potencialidade de se repetir em diversos casos no futuro, solicita-se a V. Exa. a emissão de parecer, no sentido de permitir responder à questão acima enunciada.»
2.1 - O Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril(2), aprovou o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, tendo revogado o Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de maio(3), e o Decreto Regulamentar n.º 10/99, de 21 de julho(4).
Nos termos do artigo 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 75/2008, o agrupamento de escolas é uma unidade organizacional, dotada de órgãos próprios de administração e gestão, constituída pela integração de estabelecimentos de educação pré-escolar e escolas de diferentes níveis e ciclos de ensino, com vista à realização das seguintes finalidades: Garantir e reforçar a coerência do projeto educativo e a qualidade pedagógica das escolas e estabelecimentos de educação pré-escolar que o integram, numa lógica de articulação vertical dos diferentes níveis e ciclos de escolaridade; proporcionar um percurso sequencial e articulado dos alunos abrangidos numa dada área geográfica e favorecer a transição adequada entre níveis e ciclos de ensino; superar situações de isolamento de escolas e estabelecimentos de educação pré-escolar e prevenir a exclusão social e escolar; racionalizar a gestão dos recursos humanos e materiais das escolas e estabelecimentos de educação pré-escolar que o integram.
Ficaram excecionados da integração em agrupamentos de escolas, dependendo tal integração da respetiva iniciativa futura, as escolas integradas nos territórios educativos de intervenção prioritária, as escolas profissionais públicas, as escolas de ensino artístico, as escolas que prestem serviços educativos permanentes em estabelecimentos prisionais e as escolas com contrato de autonomia (artigo 7.º-A do mesmo diploma).
2.2 - A administração e gestão dos agrupamentos de escolas e das escolas não agrupadas são asseguradas pelos seguintes órgãos próprios: Conselho geral, diretor, conselho pedagógico e conselho administrativo (artigo 10.º).
O diretor é o órgão de administração e gestão do agrupamento de escolas ou escola não agrupada nas áreas pedagógica, cultural, administrativa, financeira e patrimonial (artigo 18.º), sendo coadjuvado no exercício das suas funções por um subdiretor e por um a três adjuntos, sendo o número destes fixado, por despacho do membro do Governo responsável pela área da educação, em função da dimensão dos agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas e da complexidade e diversidade da sua oferta educativa, nomeadamente dos níveis e ciclos de ensino e das tipologias de cursos que leciona (artigo 19.º).
Tendo as respetivas competências definidas no artigo 20.º(5), o diretor é eleito pelo conselho geral, após um procedimento concursal prévio, ao qual podem ser opositores docentes de carreira do ensino público ou professores profissionalizados com contrato por tempo indeterminado do ensino particular e cooperativo, em ambos os casos com, pelo menos, cinco anos de serviço e qualificação para o exercício de funções de administração e gestão escolar (artigo 21.º, n.os 1 a 5).
O subdiretor e os adjuntos são nomeados pelo diretor de entre os docentes de carreira que contem pelo menos cinco anos de serviço e se encontrem em exercício de funções no agrupamento de escolas ou na escola não agrupada (artigo 21.º, n.º 6).
O mandato do diretor, do subdiretor e dos adjuntos tem a duração de quatro anos (artigo 25.º, n.os 1 e 8).
Tais dirigentes escolares mantêm o direito à remuneração base correspondente à categoria de origem, sendo-lhes abonado um suplemento remuneratório pelo exercício de função (artigo 28.º, n.º 2), e encontram-se sujeitos aos deveres gerais dos trabalhadores que exercem funções públicas aplicáveis ao pessoal docente, para além dos deveres específicos consignados no diploma em análise (artigo 29.º).
2.3 - O regime de exercício de funções do diretor encontra-se estabelecido no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 75/2008, cuja redação é a seguinte:
3 - O regime de dedicação exclusiva implica a incompatibilidade do cargo dirigente(6) com quaisquer outras funções, públicas ou privadas, remuneradas ou não.
5 - O diretor está isento de horário de trabalho(7), não lhe sendo, por isso, devida qualquer remuneração por trabalho prestado fora do período normal de trabalho.
7 - O diretor está dispensado da prestação de serviço letivo, sem prejuízo de, por sua iniciativa, o poder prestar na disciplina ou área curricular para a qual possua qualificação profissional.»
2.4 - Sendo o subdiretor e os adjuntos nomeados pelo diretor de entre os docentes de carreira, importa abordar qual o regime de incompatibilidades que vigora presentemente para tal categoria de trabalhadores públicos.
Os mesmos estão, como se referiu, sujeitos aos deveres gerais dos trabalhadores que exercem funções públicas aplicáveis ao pessoal docente (artigo 29.º, corpo, do Decreto-Lei n.º 75/2008).
Pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril, foi aprovado o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário(8).
Estabelece-se no artigo 10.º, n.º 1, de tal Estatuto que o pessoal docente está obrigado ao cumprimento dos deveres estabelecidos para os funcionários e agentes da Administração Pública em geral.
Decorre de tal preceito a aplicabilidade, em geral, ao pessoal docente do regime de incompatibilidades previsto para os trabalhadores em funções públicas, salvo no que especificamente for regulado no Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário.
Em termos de especificidades, estabeleceu-se no artigo 74.º de tal Estatuto que a acumulação de cargo ou lugar da Administração Pública com o exercício de funções docentes em estabelecimento de educação ou de ensino públicos, ao abrigo do disposto no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho(9), só é permitida nas situações de contratação previstas no artigo 33.º(10) do mesmo Estatuto.
Estabeleceu-se, por outro lado, no artigo 111.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário um regime específico de possibilidade de acumulação de funções docentes para docentes integrados na carreira e para os docentes em regime de contrato e horário completo(11).
Tendo presentes as remissões decorrentes do disposto no artigo 29.º, corpo, do Decreto-Lei n.º 75/2008 e do artigo 10.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, o subdiretor e os adjuntos do diretor estão, assim, com ressalva apenas das especificidades indicadas, sujeitos ao regime de incompatibilidades aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas, regime esse que se encontra previsto nos artigos 19.º a 23.º da Lei Geral do Trabalho em funções Públicas aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho(12).
O objeto da consulta consiste em esclarecer a possibilidade de acumulação de cargos autárquicos com as funções de diretor ou membro de direção de agrupamento de escolas e escolas não agrupadas.
Uma resposta a tal questão aconselha a que se proceda a uma análise histórica da evolução das incompatibilidades(13) estabelecidas para os titulares de cargos autárquicos desde a reimplantação do regime democrático em 1974, e mormente desde a entrada em vigor da Constituição da República de 1976. Tal imporá um breve bosquejo relativamente ao regime instituído na fase final da vigência da Constituição de 1933, essencialmente vertido nas disposições correspondentes do Código Administrativo.
3.1 - Estabelecia-se nos artigos 124.º a 126.º da Constituição de 1933 a divisão do território do continente em províncias, distritos, concelhos e freguesias, prevendo-se que leis especiais regulariam a organização, funcionamento e competência dos corpos administrativos, designadamente as câmaras municipais e as juntas de freguesia.
Não se estabeleceu no texto constitucional qualquer regime de incompatibilidades relativamente a titulares dos corpos administrativos, sendo tal matéria remetida para a lei ordinária (artigo 126.º).
Instituiu-se, ao invés, no artigo 26.º da mesma Constituição, o imperativo de que todos os cidadãos eram obrigados a prestar às autarquias locais cooperação e serviços em harmonia com as leis.
3.2 - Nos termos do artigo 1.º do Código Administrativo, o território do continente dividia-se em concelhos, que se formavam de freguesias e agrupavam em distritos (subdividindo-se os concelhos de Lisboa e Porto em bairros e estes em freguesias).
Os concelhos classificavam-se em urbanos e rurais, podendo ser, em qualquer caso, de 1.ª, 2.ª ou 3.ª ordem (artigos 2.º e 3.º).
Os órgãos da administração municipal eram o conselho municipal, a câmara municipal e o presidente da câmara municipal (artigo 15.º).
As funções de vogal do conselho municipal eram obrigatórias e gratuitas (artigo 19.º, corpo), estando apenas sujeitas às incompatibilidades referidas no artigo 20.º: Quando aceitassem cargos ou adquirissem situações que os tornassem inelegíveis(14); quando fossem eleitos vereadores da câmara municipal, ou quando deixassem de exercer as funções ou de possuir as qualidades que estiveram na base da sua nomeação ou eleição para o cargo (artigo 22.º).
A câmara municipal compunha-se de um presidente e de um vice-presidente nomeados pelo Governo, e de vereadores eleitos quadrienalmente pelo conselho municipal (artigo 36.º).
As funções de vereador eram obrigatórias e gratuitas (artigo 40.º, corpo), estando apenas sujeitas às incompatibilidades referidas no artigo 41.º: Quando aceitassem cargos que os tornassem inelegíveis(15); em casos de superveniência de afinidade com outro vereador em qualquer grau da linha reta ou em caso de eleição para vogal de junta de freguesia ou junta distrital com opção pela ocupação desse cargo.
As funções de presidente de câmara eram remuneradas por meio de ordenado nos concelhos de Lisboa e Porto, nos de 1.ª ordem e nos urbanos de 2.ª ordem. Aos presidentes das demais câmaras e aos vice-presidentes que exercessem permanentemente, por delegação, funções próprias dos presidentes, seria atribuído um subsídio mensal para despesas de representação. Em matéria de vencimentos, os presidentes e vice-presidentes das câmaras ficavam sujeitos ao regime dos funcionários administrativos (artigo 74.º).
As funções de presidente e vice-presidente de câmara, quando remuneradas por meio de ordenado, eram incompatíveis com o exercício de qualquer outra função pública retribuída e com a advocacia (artigo 75.º, corpo). Os funcionários públicos ou administrativos que fossem nomeados para esses cargos seriam considerados em comissão extraordinária de serviço, tendo o direito de optar pelo ordenado de origem ou pelo do cargo a ocupar (§ 2.º do mesmo artigo).
3.3 - A junta de freguesia compunha-se de três vogais, eleitos quadrienalmente (artigo 247.º), a que corresponderiam os cargos de presidente, secretário e tesoureiro (artigo 249.º), sendo as respetivas funções obrigatórias e gratuitas (artigo 250.º).
À matéria das incompatibilidades era dada disciplina análoga à dos vereadores da câmara, só ocorrendo quando aceitassem cargos que os tornassem inelegíveis, em casos de superveniência de afinidade com outro vogal em qualquer grau da linha reta ou em caso de eleição para vogal de câmara municipal ou junta distrital com opção pela ocupação desse cargo.
Retirando os casos de inelegibilidades previstas para certas categorias de cargos e funcionários públicos e administrativos (artigos 18.º, 39.º e 202.º) e a incompatibilidade prevista, relativamente aos presidentes e vice-presidentes de câmara quando remunerados por meio de ordenado, para o exercício de outra função pública retribuída ou para o exercício da advocacia, não existia qualquer incompatibilidade entre o exercício de funções como membro do conselho municipal, vereador da câmara municipal, membro de junta de freguesia ou presidente ou vice-presidente de câmara não remunerado por meio de ordenado e o exercício de quaisquer outras funções públicas ou privadas, remuneradas ou não.
3.4 - A Constituição da República de 1976(16) veio, sem prejuízo dos princípios da soberania una e indivisível e da estrutura unitária do Estado, estatuir, no seu artigo 6.º, os princípios do respeito pela autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública, consignando, para além disso, que os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos próprios.
Nos termos do artigo 116.º do mesmo diploma fundamental, o sufrágio direto, secreto e periódico passou a constituir a regra geral de designação dos titulares dos órgãos das regiões autónomas e do poder local.
Consignou-se no artigo 167.º, alíneas f) e h), da Constituição a competência exclusiva da Assembleia da República para legislar sobre eleições dos titulares dos órgãos do poder local e sobre a organização das autarquias locais, tendo o título VIII da mesma lei fundamental sido dedicado ao Poder Local, aí se regulando os princípios fundamentais relativos à organização e atribuições das autarquias locais, à divisão administrativa, ao património e finanças locais, aos órgãos deliberativos e executivos, ao poder regulamentar, à tutela administrativa e ao quadro de funcionários autárquicos (artigos 237.º a 266.º).
No Título II da Parte I, relativo aos Direitos, Liberdades e Garantias, foi inserido o artigo 48.º, em cujo n.º 1 se estatuiu que todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direção dos assuntos públicos do país, diretamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos. A legislação em matéria relativa a direitos, liberdades e garantias passou a ser da exclusiva competência da Assembleia da República [artigo 167.º, alínea c)], com possibilidade de autorização ao Governo (artigo 168.º), estabelecendo-se no artigo 18.º que os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são diretamente aplicáveis, vinculando as entidades públicas e privadas, só podendo a lei restringi-los nos casos expressamente previstos na Constituição (n.os 1 e 2).
Embora a Constituição de 1976, na redação originária, não contivesse qualquer disposição específica sobre o estatuto dos titulares de cargos políticos em geral, designadamente em matéria de incompatibilidades(17), resultava claro do disposto nos artigos 48.º, n.º 1, e 167.º, alínea c), que o estabelecimento de quaisquer incompatibilidades relativamente ao exercício de cargos políticos teria que passar por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei do Governo devidamente autorizado.
3.5 - Pelo Decreto-Lei n.º 701-A/76, de 29 de setembro(18), já na vigência da Constituição da República de 1976, foram estabelecidas as normas relativas à estrutura, competência e funcionamento dos órgãos do município e da freguesia.
Os órgãos representativos da freguesia passaram a ser a assembleia de freguesia e a junta de freguesia, tendo a primeira três sessões ordinárias por ano (artigo 10.º) e a última uma reunião ordinária por mês (artigo 17.º).
Os órgãos representativos do município passaram a ser a assembleia municipal (com três sessões ordinárias por ano - artigo 26.º), a câmara municipal (com uma reunião ordinária mensal - artigo 36.º(19) e o conselho municipal, de natureza consultiva.
Apenas se previu remuneração, a fixar em diploma autónomo, para os presidentes de câmara, estabelecendo-se ainda que os vereadores viriam a ter direito às retribuições que viessem a ser fixadas por lei (artigo 39.º). Todos os demais cargos autárquicos, como de pretérito, continuariam a ser exercidos gratuitamente.(20)
3.6 - Pelo Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 27 de outubro(21), foi estabelecido o regime eleitoral dos órgãos das autarquias locais.
Prevendo no respetivo artigo 4.º algumas inelegibilidades relativas a certas categorias de cargos e de funcionários (e.g., magistrados judiciais e do Ministério Público, funcionários de justiça, funcionários de finanças com funções de chefia, membros das forças militares ou militarizadas e forças de segurança quando em efetividade de serviço, bem como agentes e funcionários da respetiva autarquia), o regime de incompatibilidade entre o exercício de cargos autárquicos e os de funcionários do Estado e de outras pessoas coletivas públicas viria a ser consignado no artigo 5.º, n.º 5, do mesmo diploma.
Depois de, no artigo 5.º, n.º 4, estatuir que durante o período da campanha eleitoral os candidatos tinham direito à dispensa do exercício das respetivas funções, públicas ou privadas, contando esse tempo, para todos os efeitos, incluindo o direito à retribuição, como tempo de serviço efetivo, preceituou-se no n.º 5 que o direito previsto no número anterior era reconhecido aos funcionários do Estado, de outras pessoas coletivas públicas e de empresas nacionalizadas durante o mandato, se as respetivas funções tivessem caráter permanente e sem prejuízo da opção que fizessem quanto a vencimentos. Isto é, caso as funções para que o autarca fosse eleito tivessem natureza permanente, sendo como tal inacumuláveis por incompatibilidade natural com as suas anteriores funções profissionais públicas no Estado ou noutras pessoas coletivas públicas ou nacionalizadas, o mesmo ficava dispensado do exercício destas, contando o tempo de exercício do mandato de autarca, para todos os efeitos, incluindo o direito à retribuição, como tempo de serviço efetivo e consagrando-se relativamente a tais funcionários/autarcas em regime de permanência a possibilidade de opção entre o vencimento de origem e o de autarca.
Caso as funções para que o autarca fosse eleito não tivessem caráter permanente, não ocorreria qualquer incompatibilidade, sendo o mesmo dispensado do exercício das suas funções profissionais, públicas ou privadas, nos termos do n.º 4, apenas durante o funcionamento efetivo do órgão autárquico (n.º 5 do mesmo artigo(22).
3.7 - Pela Lei n.º 44/77, de 23 de junho(23), foi aprovado o regime das remunerações dos titulares de cargos municipais.
Estabeleceu-se no artigo 1.º deste diploma, em conformidade com o que já resultava do artigo 5.º, n.º 6, do Decreto-Lei n.º 701-B/76, que as funções de presidente da câmara, de comissão administrativa ou de vereador em regime de permanência eram incompatíveis com a atividade de agente ou funcionário do Estado, de pessoa coletiva de direito público e de empresa nacionalizada. Tal incompatibilidade, determinando a inacumulabilidade natural dos correspondentes cargos, levou o legislador a estatuir, no artigo 7.º do mesmo diploma, que os funcionários e agentes do Estado, de quaisquer pessoas coletivas de direito público e de empresas nacionalizadas, titulares de um cargo camarário, considerar-se-iam em comissão extraordinária de serviço público, podendo os respetivos lugares ser providos interinamente (n.º 1), não perdendo os mesmos, durante o mandato, o direito às promoções, ao acesso a concursos, às regalias ou qualificações, a benefícios sociais e a qualquer outro direito adquirido (n.º 3).
Em consonância com o que já se estabelecera no artigo 5.º, n.º 6, do Decreto-Lei n.º 701-B/76, in fine, prescreveu-se no artigo 8.º da Lei n.º 44/77 que os vereadores que não se encontrassem em regime de permanência e os vogais de comissões administrativas seriam dispensados do desempenho das suas atividades profissionais, para se dedicarem ao exercício dos seus cargos, até ao limite de trinta e duas horas por mês, competindo ao município o encargo pelo pagamento correspondente às remunerações não auferidas, sendo o tempo de serviço prestado à câmara contado como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou da entidade patronal (artigo 10.º). Não se verificaria, consequentemente, qualquer incompatibilidade entre o exercício do cargo autárquico nessas condições e o exercício de outras funções profissionais, públicas ou privadas.
Nos termos do artigo 9.º do mesmo diploma, todas as remunerações, fixas ou eventuais, e encargos nele previstos seriam suportados pelo orçamento do respetivo município.
3.8 - Pela Lei n.º 79/77, de 25 de outubro(24), foram definidas as atribuições das autarquias e competências dos respetivos órgãos.
Estabeleceu-se neste diploma que a assembleia de freguesia teria, anualmente, quatro sessões ordinárias, em março, junho, setembro e novembro (artigo 12.º), sendo as funções dos membros da assembleia de freguesia exercidas a título gratuito (artigo 16.º, n.º 1), e sendo os mesmos dispensados da comparência ao emprego ou serviço se as sessões se realizassem em horários incompatíveis com o daqueles (artigo 16.º, n.º 2).
Nos termos do artigo 30.º, a junta de freguesia reunia ordinariamente uma vez por mês e extraordinariamente sempre que necessário, sendo, conforme preceituado no artigo 37,º gratuitas as funções de presidente e vogal das juntas de freguesia, dispensando-se os membros deste órgão, até dois elementos, da comparência ao emprego ou serviço durante vinte e quatro horas em cada mês, e podendo a assembleia de freguesia deliberar sobre a concessão de ajudas de custo e subsídios de transporte aos membros da junta que tivessem de se deslocar no exercício das suas funções (n.º 3).
A assembleia municipal teria, anualmente, cinco sessões ordinárias, em fevereiro, abril, junho, setembro e novembro (artigo 44.º), sendo gratuitas as funções dos seus membros e dispensando-se estes da comparência ao emprego ou serviço se as sessões se realizassem em horários incompatíveis com o daqueles (artigo 47.º).
Os membros do conselho municipal gozariam das mesmas regalias dos membros da assembleia municipal (artigo 77.º).
Seria presidente da câmara municipal o primeiro candidato da lista mais votada ou, no caso de vacatura do cargo, o que se lhe seguisse na ordem da respetiva lista (artigo 54.º, n.º 1), sendo o número de vereadores de 16 em Lisboa, 12 no Porto, 10 nos municípios com mais de 100000 eleitores, 8 nos municípios de 50000 e até 100000 eleitores, 6 nos municípios com mais de 10000 e até 50000 eleitores e 4 nos municípios com 10000 ou menos eleitores (n.º 2).
O número de vereadores em regime de permanência poderia atingir os seguintes limites: até 4, em Lisboa e Porto; até 3, nos municípios urbanos de 1.ª classe e até 2, nos restantes municípios de 1.ª e 2.ª classe. A assembleia municipal fixaria o número de vereadores em regime de permanência, dentro dos referidos limites máximos, cabendo ao presidente da câmara escolher os vereadores em regime de permanência, fixar a repartição das suas funções e bem assim a respetiva competência (artigo 55.º).
A câmara municipal teria uma reunião ordinária semanal, salvo se reconhecesse a conveniência de que se efetuasse quinzenalmente, podendo estabelecer dia e hora certos para as reuniões ordinárias, devendo neste caso publicar editais, que dispensariam outras formas de convocação (artigo 58.º).
3.9 - Pela Lei n.º 9/81, de 26 de junho(25), foi aprovado o regime das remunerações e abonos dos eleitos locais.
Os presidentes das câmaras, os presidentes de comissões administrativas e os vereadores em regime de permanência passaram a ter direito a receber um subsídio mensal, bem como dois subsídios extraordinários, cada um deles de valor igual ao do subsídio mensal, em junho e dezembro (artigo 1.º), correspondendo os subsídios a atribuir aos vereadores em regime de permanência a 80 % do montante fixado para os subsídios do presidente da câmara municipal respetivo (artigo 2.º, n.º 3).
Tais subsídios, nos termos do artigo 3.º, passaram a ser atribuídos do seguinte modo:
a) Aqueles que exercessem exclusivamente as suas funções autárquicas perceberiam a totalidade do subsídio ou optariam pela outra remuneração a que tivessem direito;
b) Aqueles que exercessem uma profissão liberal, no caso em que o respetivo estatuto profissional permitisse a acumulação, ou qualquer atividade privada perceberiam 50/100 do subsídio, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tivessem direito;
c) Aqueles que exercessem uma atividade política num órgão de soberania, pertencessem à administração ou ao quadro de qualquer pessoa coletiva de direito público ou empresa nacionalizada teriam a faculdade de optar por uma das duas remunerações.
Os presidentes das câmaras, os presidentes de comissões administrativas e os vereadores em regime de permanência que não optassem pelo exclusivo exercício das suas funções teriam de assegurar a resolução dos assuntos municipais dependentes da sua competência no decurso de parte do período de expediente público (n.º 3 do artigo 3.º).
As funções de presidente de câmara, de presidente de comissão administrativa ou de vereador em regime de permanência seriam incompatíveis com a atividade de agente ou funcionário do Estado, de pessoa coletiva de direito público e de empresa nacionalizada (artigo 4.º, n.º 1). Os funcionários e agentes do Estado, de quaisquer pessoas coletivas de direito público e de empresas nacionalizadas, pertencentes ou não aos quadros e independentemente da sua habilitação profissional, titulares de um cargo camarário, considerar-se-iam em comissão extraordinária de serviço público, podendo os respetivos lugares ser providos interinamente, não perdendo o direito às promoções, ao acesso a concursos, às regalias ou qualificações, aos benefícios sociais e a qualquer outro direito adquirido (artigo 9.º).
Os vereadores que não se encontrassem em regime de permanência, os vogais de comissões administrativas e os membros das assembleias municipais tinham direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária a que comparecessem, de quantitativo fixado em 2 % para os vereadores e vogais de comissões administrativas e em 1 % para os membros das assembleias municipais do subsídio mensal atribuído ao presidente da câmara respetivo (artigo 8.º).
Os vereadores que não se encontrassem em regime de permanência e os vogais de comissões administrativas seriam dispensados do desempenho das suas atividades profissionais, para se dedicarem ao exercício dos seus cargos, até ao limite de trinta e duas horas por mês, ficando, porém, obrigados a avisar antecipadamente a entidade patronal, sendo tal regime de dispensa parcial da atividade profissional extensivo aos membros da assembleia municipal nos meses em que houvesse reuniões ordinárias ou extraordinárias daquele órgão, e sendo da competência dos municípios compensar as entidades patronais dos encargos resultantes de tais dispensas (artigo 10.º). O tempo de serviço prestado à câmara nas condições referidas seria contado como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou da entidade patronal (artigo 11.º).
Relativamente aos titulares das juntas de freguesia, estabeleceu-se no artigo 13.º que os presidentes das juntas de freguesia teriam direito a uma compensação para encargos correspondente a 5.000$00 nas freguesias com número de eleitores superior a 20000, 4.000$00 nas freguesias com número de eleitores igual ou inferior a 20000 e superior a 5000, e 3.000$00 nas freguesias com número de eleitores igual ou inferior a 5000, cabendo aos tesoureiros e secretários das juntas de freguesia o direito a idêntica compensação no montante de 80 % da atribuída ao presidente da mesma junta de freguesia. Os vogais que não fossem tesoureiros ou secretários e os membros da assembleia de freguesia passaram a ter direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária a que comparecessem, sendo para os primeiros de 7 % e para os segundos de 5 % da compensação mensal atribuída ao presidente da junta de freguesia respetivo (artigo 15.º).
Nos termos do artigo 14.º do mesmo diploma, os membros das juntas de freguesia passaram a ser dispensados da presença no emprego ou no serviço nas seguintes condições, ficando, porém, obrigados a avisar antecipadamente a respetiva entidade patronal:
a) Nas freguesias com número de eleitores superior a 20000 - 2 elementos durante trinta e duas horas mensais e 1 elemento durante vinte e quatro horas mensais;
b) Nas freguesias com número de eleitores igual ou inferior a 20000 e superior a 5000 - 1 elemento durante trinta e duas horas mensais e 2 elementos durante vinte e quatro horas mensais;
c) Nas freguesias com número de eleitores igual ou inferior a 5000 - 2 elementos durante vinte e quatro horas mensais.
Todas as remunerações e encargos seriam suportados pelo orçamento da respetiva autarquia (artigo 16.º), e o tempo de serviço prestado às autarquias locais nos termos referidos passou a contar para todos os efeitos, com a única exceção da remuneração de base, como tempo de serviço efetivo no respetivo local de trabalho, designadamente para efeitos de promoções, diuturnidades e prémios de assiduidade (17.º).
Resulta do excurso feito até ao momento que, relativamente a autarcas em regime de permanência (presidentes de câmara, presidentes de comissão administrativa e vereadores em regime de permanência), se verificava incompatibilidade com a atividade de agente ou funcionário do Estado, de pessoa coletiva de direito público e de empresa nacionalizada, pelo que os funcionários e agentes em causa, caso pretendessem exercer o cargo autárquico correspondente, considerar-se-iam em comissão extraordinária de serviço público, podendo os respetivos lugares ser providos interinamente, não perdendo o direito às promoções, ao acesso a concursos, às regalias ou qualificações, aos benefícios sociais e a qualquer outro direito adquirido (artigo 9.º).
Relativamente a autarcas que se não encontrassem em regime de permanência, não se verificava qualquer incompatibilidade com o exercício de qualquer atividade profissional pública (de agente ou funcionário do Estado, de pessoa coletiva de direito público e de empresa nacionalizada) ou privada, sendo os mesmos dispensados, dentro de certos limites horários, do exercício das suas atividades profissionais públicas ou privadas e sendo as entidades patronais respetivas compensadas dos encargos correspondentes, mantendo os autarcas direito à contagem do tempo despendido ao serviço das autarquias como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou da entidade patronal.
Um tal regime, já aflorado no artigo 75.º do Código Administrativo, teve consagração expressa sucessiva no Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 27 de outubro (artigo 5.º, n.º 5), na Lei n.º 44/77, de 23 de junho (artigos 1.º e 7.º), na Lei n.º 79/77, de 25 de outubro (artigos 30.º, n.º 3, 47.º, 55.º e 77.º), e na Lei n.º 9/81, de 26 de junho (artigos 4.º, n.º 1, e 9.º).
4.1 - Pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro, foi efetuada a primeira revisão da Constituição da República de 1976.
Foi aditado um novo n.º 2 ao artigo 120.º da Constituição, consignando que «a lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades a que estão sujeitos os titulares dos cargos políticos, bem como sobre os respetivos direitos, regalias e imunidades»(26).
Estabeleceu-se, por outro lado, no artigo 167.º, alínea g)(27), do mesmo diploma fundamental que passaria a ser da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República legislar sobre o estatuto dos titulares dos órgãos de soberania e do poder local.
O estatuto dos órgãos do poder local referenciado em tal preceito abarca, como sustentam J. J. Gomes Canotilho - Vital Moreira(28), o regime das respetivas incompatibilidades.
4.2 - Pela Lei n.º 7/87, de 28 de janeiro, foi estabelecido o regime dos abonos aos titulares das juntas de freguesia, procedendo-se à alteração do artigo 13.º da Lei n.º 9/81, de 26 de junho.
Os presidentes das juntas de freguesia passaram a ter direito a uma compensação mensal para encargos correspondente aos valores seguintes: 10.000$00 nas freguesias com número de eleitores superior a 20000, 8.000$00 nas freguesias com número de eleitores igual ou inferior a 20000 e superior a 5000, e 6.000$00 nas freguesias com número de eleitores igual ou inferior a 5000.
Os tesoureiros e secretários das juntas de freguesia passaram a ter direito a análoga compensação no montante de 80 % da atribuída aos presidentes das respetivas juntas.
Os valores em causa passaram, nos anos seguintes, a ser objeto de atualização em função da correspondente percentagem média de aumento dos vencimentos da função pública.
4.3 - Pela Lei n.º 29/87, de 30 de junho(29), foi aprovado o Estatuto dos Eleitos Locais (EEL), considerando-se como tais os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias (artigo 1.º, n.º 2).
Quanto ao regime de desempenho de funções, o diploma continuou, como já resultava do regime anteriormente em vigor, a prever as modalidades do desempenho em regime de permanência e em regime de não permanência.
O desempenho de funções em regime de permanência aplicava-se aos presidentes de câmara e aos vereadores, em número e nas condições previstos na lei, podendo o mesmo, no que aos vereadores respeita, por decisão da câmara, ser exercido por vereadores em regime de meio tempo, equivalendo dois vereadores em regime de meio tempo a um vereador em regime de permanência a tempo inteiro (artigo 2.º, n.º 2).
Continuou, relativamente a eleitos locais exercendo funções em regime de permanência, a consignar-se a incompatibilidade com a atividade de agente ou funcionário da administração central, regional ou local ou com o exercício de atividade em pessoa coletiva de direito público ou como trabalhador de empresa pública ou nacionalizada (artigo 3.º, n.º 1). Tal exercício permanente de funções autárquicas relativamente a funcionários e agentes do Estado, de quaisquer pessoas coletivas de direito público e de empresas públicas ou nacionalizadas seria efetuado em regime de comissão extraordinária de serviço (artigo 22.º, n.º 2).
Relativamente aos eleitos locais que não exercessem funções em regime de permanência (a tempo inteiro ou a meio tempo), continuou a não se estabelecer qualquer regime de incompatibilidade, conferindo-se aos membros de órgãos executivos dispensa das atividades profissionais até determinado limite de horas mensais (artigo 2.º, n.º 3), e aos membros dos órgãos deliberativos e consultivos a dispensa das suas funções profissionais, mediante aviso antecipado à entidade empregadora, pública ou privada, quando o exigisse a sua participação em atos relacionados com as suas funções de eleitos, designadamente em reuniões dos órgãos e comissões a que pertencessem ou em atos oficiais a que devessem comparecer (artigo 2.º, n.os 4 a 6).
4.4 - Pela Lei n.º 9/90, de 1 de março(30), foi aprovado o regime de incompatibilidades de cargos políticos e de altos cargos públicos.
Para efeitos desse diploma, foram considerados titulares de cargos políticos o presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais [artigo 1.º, n.º 1, alínea h)].
Estabeleceu-se no artigo 2.º do mesmo diploma que a titularidade dos referidos cargos implicava, durante a sua pendência, a incompatibilidade para o exercício remunerado de quaisquer outras atividades profissionais ou de função pública que não derivasse do seu cargo e o exercício de atividades de representação profissional, a integração em corpos sociais de empresas ou sociedades concessionárias de serviços públicos, instituições de crédito ou parabancárias, seguradoras, sociedades imobiliárias ou quaisquer outras empresas intervenientes em contratos com o Estado e demais pessoas coletivas de direito público, o desempenho de funções em órgão executivo de fundação subsidiada pelo Estado, bem como a detenção de partes sociais de valor superior a 10 % em empresas que participassem em concursos públicos de fornecimento de bens ou serviços no exercício de atividade de comércio ou indústria, em contratos com o Estado e outras pessoas coletivas de direito público(31).
Relativamente a vereadores em regime de meio tempo(32), viria a consignar-se no artigo 4.º, n.º 6, da mesma Lei, na redação da Lei n.º 56/90, de 5 de setembro, que os mesmos se encontravam sujeitos às incompatibilidades nela previstas, com as seguintes exceções: Não lhes seriam aplicáveis as incompatibilidades previstas na alínea a) do artigo 2.º e no n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 29/87, de 30 de junho, sendo ainda admissível a sua participação em órgãos sociais de empresa que prosseguisse fins de reconhecido interesse público local em que a respetiva autarquia ou associação de municípios participasse e a remuneração percebida no exercício de tais cargos acumulada com a de vereador a tempo parcial não excedesse a de vereador a tempo inteiro.
Relativamente a eleitos locais em exercício não permanente de funções (a tempo inteiro ou a meio tempo) não foi estabelecido na Lei n.º 9/90 qualquer regime de incompatibilidades, mantendo-se o regime consignado nos diplomas legais anteriormente vigentes sobre a matéria.
4.5 - Pela Lei n.º 64/93, de 26 de agosto(33), foi aprovado novo regime de incompatibilidades e impedimentos de titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, sendo revogada a Lei n.º 9/90, de 1 de março, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.º 56/90, de 5 de setembro.
Estabeleceu-se no artigo 2.º de tal diploma que, para os efeitos na mesma consignados, são considerados titulares de cargos políticos o presidente e o vereador a tempo inteiro das câmaras municipais.
Estatuiu-se no seu artigo 4.º que os titulares de cargos políticos exercem as suas funções em regime de exclusividade, determinando tal regime a incompatibilidade com quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de empresas públicas ou privadas e demais pessoas coletivas, exceto as que prossigam fins não lucrativos (com ressalva das funções ou atividades derivadas do cargo e das que são exercidas por inerência).
Relativamente aos autarcas, estabeleceu-se no artigo 6.º dessa Lei, na versão originária, o seguinte:
1 - Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras atividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas atividades não autárquicas.
2 - O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou atividades profissionais.»
A redação deste artigo impõe que se proceda, desde logo, a dois tipos de observações.
Em primeiro lugar, o âmbito subjetivo de aplicação do diploma, em matéria de incompatibilidades, relativamente a eleitos locais, cingiu-se aos presidentes de câmara e vereadores a tempo inteiro [artigo 2.º, alínea h)], clarificando-se também a sua extensão aos vereadores a meio tempo (artigo 6.º, n.º 1), que já vinham anteriormente a ser objeto de um regime de incompatibilidades com aproximação ao dos vereadores a tempo inteiro(34).
Ficaram, assim, excluídos do âmbito subjetivo de aplicação da Lei n.º 64/93, em matéria de incompatibilidades, como sucedera com a Lei n.º 9/90 e com todos os diplomas que anteriormente dispuseram sobre a matéria, os vereadores em regime de não permanência (isto é, os que não exercem funções a tempo inteiro ou a meio tempo) e os demais autarcas (membros de assembleias municipais, de juntas e de assembleias de freguesia).
Em segundo lugar, verificou-se uma alteração metodológica no estabelecimento das incompatibilidades relativas ao exercício, por parte de autarcas, da atividade de agente ou funcionário da administração central, regional ou local ou do exercício de atividade em pessoa coletiva de direito público ou como trabalhador de empresa pública ou nacionalizada.
Nos diplomas já analisados que precederam a Lei n.º 64/93, estabelecia-se que o exercício de funções de presidente de câmara ou de vereador em regime de permanência determinava a incompatibilidade para o exercício das referidas atividades profissionais no âmbito da função pública. Quer isto dizer que, mesmo que inexistisse qualquer norma setorial no âmbito da Administração Pública a proibir a acumulação de cargos autárquicos com empregos públicos, tal proibição decorreria diretamente do diploma legal que previa a incompatibilidade do cargo autárquico em regime de permanência com esses mesmos empregos públicos.
Com a Lei n.º 64/93 alteraram-se os termos e o sentido da incompatibilidade: passou a consignar-se que só se verificará incompatibilidade de exercício dos referidos cargos autárquicos em regime de permanência (presidente de câmara e vereador a tempo inteiro ou a meio tempo) com o exercício dos referidos empregos públicos ou com quaisquer outras atividades em geral desde que existam leis setoriais que estabeleçam expressamente incompatibilidades para o exercício das referidas atividades autárquicas de natureza permanente, consideradas como tendo natureza profissional (artigos 4.º, n.º 2, e 6.º, n.º 2).
A Lei n.º 28/95, de 26 de agosto, alterou o artigo 6.º da Lei n.º 64/93, estabelecendo um regime específico de incompatibilidades para os vereadores de câmaras municipais a tempo parcial(35), tendo, contudo, pela Lei n.º 12/98, de 24 de fevereiro, sido reposta em vigor a redação inicial do referido artigo. Tal regime específico não deixou, todavia, enquanto vigorou, de salvaguardar a incompatibilidade quando prevista em lei especial para o exercício de cargos ou atividades profissionais (corpo do n.º 2 do artigo em causa).
4.6 - Pela Lei n.º 11/96, de 18 de abril(36), foi aprovado o regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia.
Estabeleceu-se em tal diploma que os membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo (artigo 1.º), competindo à assembleia de freguesia, sob proposta da junta, deliberar sobre a existência de membros em regime de permanência, a tempo inteiro ou meio tempo (artigo 2.º, n.º 1).
Aplicam-se subsidiariamente aos eleitos para órgãos das juntas de freguesia, com as necessárias adaptações, as normas da Lei n.º 29/87, de 30 de junho (artigo 11.º), aplicando-se aos membros das juntas de freguesia que exerçam o seu mandato em regime de permanência a tempo inteiro o disposto nas normas da Lei n.º 64/93, de 26 de agosto (artigo 12.º).
Tendo presente o disposto nos artigos 3.º(37) e 22.º(38) do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei n.º 29/87, na sua versão atual), e no artigo 6.º da Lei n.º 64/93, verifica-se que aos membros das juntas de freguesia em regime de permanência (a tempo inteiro ou a meio tempo) serão aplicáveis, à semelhança do que se passa com os vereadores em regime de permanência, as incompatibilidades previstas noutras disposições legais para o exercício de cargos ou atividades profissionais.
Fora do quadro de incompatibilidades fixado em tais disposições legais ficarão apenas os autarcas que não exercem funções em regime de permanência, seja a tempo inteiro, seja a meio tempo (vereadores de câmaras municipais, membros de assembleias municipais, de juntas e de assembleias de freguesia).
Aqui chegados, cumpre dar resposta à questão concretamente colocada na consulta, a qual consiste em esclarecer a «possibilidade de acumulação de cargos autárquicos com as funções de diretor ou membro da direção de agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas».
No que respeita ao exercício de cargos autárquicos sem natureza permanente, a tempo inteiro ou a meio tempo, como acima se expôs, não foi estabelecido no nosso ordenamento, ao abrigo das disposições constantes dos artigos 117.º, n.º 2, e 164.º, alínea m), da Constituição da República Portuguesa, qualquer incompatibilidade quanto ao exercício de funções profissionais públicas ou privadas.
Tais autarcas (vereadores e membros de juntas de freguesia em regime de não permanência e membros das assembleias municipal e de freguesia) serão dispensados das suas funções profissionais nas condições previstas nos n.os 3 e 4 do artigo 2.º do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei n.º 29/87), justificando as correspondentes faltas ao trabalho ou ao serviço nos termos do artigo 249.º, n.º 2, alínea d), in fine, do Código do Trabalho, e do artigo 134.º, n.º 2, alínea d), in fine, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas.
Tal regime será aplicável aos diretores ou a quaisquer outros membros da direção de agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas (subdiretores ou adjuntos) que venham a ocupar cargos autárquicos em regime de não permanência.
No que concerne a autarcas em regime de permanência (presidentes de câmara; vereadores a tempo inteiro ou a meio tempo; membros de juntas de freguesia a tempo inteiro ou a meio tempo) foi efetivamente estabelecida, ao abrigo das disposições constantes dos artigos 117.º, n.º 2, e 164.º, alínea m), da Constituição da República Portuguesa, incompatibilidade quanto ao exercício de funções profissionais públicas ou privadas, ex vi do disposto no artigo 6.º, n.º 2, da Lei n.º 64/93, no artigo 3.º, n.º 2, do Estatuto dos Eleitos Locais(39), e nos artigos 11.º e 12.º da Lei n.º 11/96, desde que se mostre consagrada nas leis reguladoras de tais funções a incompatibilidade para o exercício de outros cargos ou atividades profissionais.
A Assembleia da República, no quadro da reserva absoluta da sua competência legislativa (artigo 164.º, alínea m), da CRP), veio, nas referidas disposições legais, a qualificar como função de natureza profissional, para efeito de incompatibilidade, o exercício de funções autárquicas em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, assegurando por via indireta, através de remissão dinâmica para outros diplomas legais, a concretização das incompatibilidades, bastando para tanto que nesses diplomas se estabeleça a incompatibilidade do cargo ou atividade nele regulado com outras funções de natureza profissional.
Tendo presentes tais parâmetros normativos, há que concluir que existe incompatibilidade entre o exercício de cargos autárquicos de natureza permanente (a tempo inteiro ou a meio tempo) e o exercício de funções de diretor ou de membro da direção de agrupamento de escolas ou de escolas não agrupadas.
Com efeito, no que se refere aos diretores, resulta expressamente do artigo 26.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 75/2008, que o exercício das respetivas funções se faz em regime de dedicação exclusiva, o que implica a incompatibilidade com quaisquer outras funções, públicas ou privadas, remuneradas ou não.
Mesmo que tais normas não existissem, tais diretores, por força do disposto no artigo 29.º do mesmo diploma, sempre se encontrariam, em matéria de incompatibilidades, sujeitos aos deveres gerais dos trabalhadores que exercem funções públicas aplicáveis ao pessoal docente a que seguidamente se fará referência.
No que diz respeito ao subdiretor e adjuntos do diretor, como já se referiu(40), por força das disposições conjugadas do artigo 29.º (corpo) do Decreto-Lei n.º 75/2008 e do artigo 10.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, os mesmos estão, em matéria de incompatibilidades, obrigados ao cumprimento dos deveres estabelecidos para os funcionários e agentes da Administração Pública em geral(41).
Conforme resulta do artigo 20.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, as funções públicas são, em regra, exercidas em regime de exclusividade, ressalvadas as exceções previstas nos artigos 21.º e 22.º, nenhuma das quais abarca o exercício de funções autárquicas em regime de permanência(42).
Há, consequentemente, que concluir pela existência de incompatibilidade entre o exercício de cargos autárquicos de natureza permanente (a tempo inteiro ou a meio tempo) e o exercício de funções de subdiretor e de adjuntos do diretor dos agrupamentos de escolas e das escolas não agrupadas.
Estas conclusões integram-se na linha da doutrina que este Conselho já anteriormente perfilhou, e. g., no Parecer n.º 120/2005, de 08-06-2006(43), em que se apreciou a questão da incompatibilidade entre o exercício de funções de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal e o exercício de funções como membro de junta de freguesia em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial(44).
Integram-se, de igual forma, na linha da doutrina fixada pelo Conselho no recentíssimo parecer n.º 12/2015, de 20-10-2016, em que se apreciou a questão da (in)compatibilidade entre o exercício de funções de dirigentes e de profissionais médicos de saúde pública em regime de dedicação exclusiva com o exercício de funções de eleito local(45).
Este parecer foi votado na Sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 30 de novembro de 2016.
Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha - Fernando Bento (Relator) - Maria Manuela Flores Ferreira (com declaração de vencida em anexo) - Paulo Joaquim da Mota Osório Dá Mesquita - Eduardo André Folque da Costa Ferreira - Maria de Fátima da Graça Carvalho.
Maria Manuela Flores Ferreira - Votei parcialmente vencida relativamente à matéria das conclusões 7.ª e 10.ª, em conformidade, aliás, com o voto de vencida apresentado no Parecer n.º 12/2015, referido no presente parecer, pelas razões que sucintamente de seguida se referem.
1 - A nosso ver, a questão colocada na consulta tem de ser analisada de dois ângulos.
De um lado, temos o estatuto dos eleitos locais e, de outro lado, temos o normativo aplicável ao diretor e aos membros da direção de agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas.
2 - Ora, com efeito, os eleitos locais, mesmo os que são considerados titulares de cargos políticos [cf. alínea f) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 64/93], beneficiam de um regime de não exclusividade, podendo, assim, exercer outras atividades.
Mas, para além das restrições ou limitações remuneratórias que a acumulação possa acarretar, há, desde logo, que atender às incompatibilidades previstas noutras leis, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 64/93 e no n.º 2 do artigo 3.º do EEL.
3 - E, justamente, face ao disposto no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 75/2008, no que respeita às funções de diretor, e nos artigos 20.º e 21.º n.º 2 da LTFP, quanto às outras funções referidas na consulta, temos que não é possível acumular o exercício destas funções com as de eleitos locais ainda que em regime de não permanência.
Se quanto aos eleitos locais o legislador ordinário estabeleceu um modelo aberto em matéria de incompatibilidades, já no que concerne aos trabalhadores em funções públicas, concretizando o imperativo constitucional - n.º 4 do artigo 269.º das Constituição da República Portuguesa -, estabeleceu a regra do exercício em regime de exclusividade e a acumulação com outras funções públicas remuneradas apenas é permitida nos termos do n.º 2 do artigo 21.º da LTFP.
E deve notar-se que as normas dos n.os 2 e 3 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 75/2008 se apresentam ainda mais exigentes quanto à possibilidade de acumulação, o que aliás, se compreende dada a natureza das funções.
Não será também despiciendo recordar aqui que o sistema de incompatibilidades se propõe garantir, em especial, não só o princípio da eficiência da administração, mas também o princípio da imparcialidade consagrado constitucionalmente - cf. n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa.
E não cabe a nosso ver invocar o artigo 50.º da Constituição, pois não está em causa o acesso a cargos públicos. Como referem Gomes Canotilho/Vital Moreira, «[a]s incompatibilidades não limitam o acesso a determinados cargos; impedem o seu exercício simultâneo com uma atividade julgada incompatível»(46).
Assim, considerando a regra da exclusividade do exercício das funções públicas, e face à taxatividade do n.º 4 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 75/2008 e do n.º 2 do artigo 21.º da LTFP, não se vê que os diretores e membros da direção de agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas possam simultaneamente exercer funções como eleitos locais em regime de não permanência.
4 - Em suma, entendo ser também incompatível o exercício de funções de diretor ou membro da direção de agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas e de funções autárquicas em regime de não permanência, isto é, mesmo que não seja a tempo inteiro ou a meio tempo.
(1) A solicitação deu entrada na Procuradoria-Geral da República em 28 de setembro de 2016.
(2) Este diploma foi alterado pelos Decretos-Leis n.os 224/2009, de 11 de setembro, e 137/2012, de 2 de julho.
(3) Diploma que aprovara o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, bem como dos respetivos agrupamentos.
(4) Diploma que regulamentou o regime de autonomia, administração e gestão aplicável aos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de maio, estabelecendo as competências das estruturas de orientação educativa, bem como o regime de coordenação das mesmas estruturas.
(5) É a seguinte a redação de tal preceito:
6 - O diretor exerce ainda as competências que lhe forem delegadas pela administração educativa e pela câmara municipal.
8 - Nas suas faltas e impedimentos, o diretor é substituído pelo subdiretor.»
(6) Conforme resulta do artigo 1.º, n.º 5, alínea c), da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado não se aplica aos cargos dirigentes dos órgãos de gestão dos estabelecimentos de ensino.
(7) As condições, as modalidades e os efeitos da isenção de horário de trabalho encontram-se presentemente previstos nos artigos 117.º e 118.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.
(8) Tal diploma foi alterado pelos Decretos-Leis n.os 105/97, de 29 de abril, 1/98, de 2 de janeiro, 35/2003, de 27 de fevereiro, 121/2005, de 26 de julho, 229/2005, de 29 de dezembro, 224/2006, de 13 de novembro, 15/2007, de 19 de janeiro, 35/2007, de 15 de fevereiro, 270/2009, de 30 de setembro, 75/2010, de 23 de junho, 41/2012, de 21 de fevereiro, 146/2013, de 22 de outubro, e pelas Leis n.os 80/2013, de 28 de novembro, 12/2016, de 28 de abril, e 16/2016, de 17 de junho.
(9) Tal preceito tinha a redação seguinte:
1 - O exercício de funções públicas é norteado pelo princípio da exclusividade.
2 - Não é permitida a acumulação de cargos ou lugares na Administração Pública, salvo, quando devidamente fundamentada em motivo de interesse público, nas seguintes situações:
b) Atividades de caráter ocasional que possam ser consideradas como complemento da atividade principal;
c) Atividades docentes em estabelecimentos de ensino cujo horário seja compatível com o exercício dos cargos.
3 - O exercício de funções na Administração Pública é incompatível com o exercício de quaisquer outras atividades que:
c) Sejam suscetíveis de comprometer a imparcialidade exigida pelo interesse público no exercício de funções públicas.
4 - A acumulação de cargos ou lugares na Administração Pública bem como o exercício de outras atividades pelos funcionários e agentes do Estado dependem de autorização, nos termos da lei.»
(10) É a seguinte a redação do artigo 33.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário:
1 - O exercício transitório de funções docentes pode ser assegurado por indivíduos que preencham os requisitos de admissão a concurso, em regime de contrato administrativo, tendo em vista à satisfação de necessidades residuais do sistema educativo não colmatadas por pessoal docente dos quadros que sobrevenham até ao final do primeiro período letivo, sem prejuízo das disposições especiais constantes da legislação própria a que se refere o n.º 4 do artigo 29.º
2 - Os princípios a que obedece a contratação do pessoal docente ao abrigo do número anterior são fixados por portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da Administração Pública e da educação.»
1 - Aos docentes integrados na carreira pode ser autorizada a acumulação do exercício de funções docentes em estabelecimentos de educação ou de ensino com:
a) Atividades de caráter ocasional que possam ser consideradas como complemento da atividade docente;
2 - Consideram-se impossibilitados de acumular outras funções os docentes que se encontrem em qualquer das seguintes situações:
3 - O regime de acumulação a que se referem os números anteriores é igualmente aplicável aos docentes em regime de contrato e horário completo.
4 - Por portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da educação e da Administração Pública são fixados os termos e as condições em que é permitida a acumulação referida nos números anteriores.»
(12) É a seguinte a redação de tais preceitos:
3 - Compete aos titulares de cargos dirigentes, sob pena de cessação da respetiva comissão de serviço, nos termos do respetivo estatuto, verificar da existência de situações de acumulação de funções não autorizadas, bem como fiscalizar o cumprimento das garantias de imparcialidade no desempenho de funções públicas.»
(13) Este Conselho Consultivo tem-se debruçado em inúmeros pareceres, muitos deles publicados no Diário da República, sobre o conceito de incompatibilidades e a sua distinção relativamente a conceitos afins (caso, e. g., dos impedimentos e das inelegibilidades), em termos que dispensam o reatamento do tratamento doutrinário da matéria no presente parecer. De entre os pareceres que trataram a questão com direto reporte aos eleitos locais, poderão citar-se, a título exemplificativo, os pareceres n.º 125/1990, de 10-10-1991, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 20-05-1992; n.º 62/1993, de 14-01-1994; n.º 52/1994, de 17-08-1994, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 18-09-1996; n.º 24/1998, de 02-12-1998; n.º 77/2002, de 13-02-2003, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 02-10-2003; n.º 86/2004, de 16-08-2004, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 06-10-2004; n.º 69/2008, de 28-05-2008, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 16-10-2009; n.º 120/2005, de 18-06-2006, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 07-08-2006; o recente parecer n.º 12/2015, de 20-10-2016, a que abaixo se fará referência.
Como referências doutrinárias relativamente à mesma questão poderão citar-se, exemplificativamente, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Tomo II, 9.ª Edição, Lisboa, Coimbra Editora, 1972 pp. 695-698; João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, Vol. I, Almedina, Coimbra, 1985, pp. 168-172; Nuno da Silva Salgado, Inelegibilidades, incompatibilidades e impedimentos dos titulares dos órgãos das autarquias locais: considerações gerais, Centro de Estudos e Formação Autárquica, Coimbra, 1990; Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, I vol., Coimbra Editora, 1.ª edição, 2014, pp. 147-156; Ana Paula Marçalo - José Manuel Meirim, Incompatibilidades e impedimentos de titulares de altos cargos públicos e de cargos de direção superior - Regime jurídico, notas e comentários, Coimbra Editora, 2007; António Ganhão, "Acumulação de funções no funcionalismo público - Regime jurídico geral", Revista do Ministério Público n.º 67 - JUL-SET 1996, pp. 57-124.
(14) As inelegibilidades para o conselho municipal estavam previstas no artigo 18.º do Código Administrativo.
(15) As inelegibilidades eram análogas às previstas para os membros do conselho municipal (artigo 39.º)
(16) Os artigos seguidamente referenciados reportam-se à redação originária da Constituição da República Portuguesa de 1976.
(17) Embora contendo preceitos específicos relativos a incompatibilidades dos deputados (artigo 157.º), dos juízes (artigo 222.º) e relativos a titulares de empregos ou cargos públicos (artigo 270.º, n.os 4 e 5).
(18) Este diploma foi retificado pela Declaração de Retificação publicada no Diário da República, 1.ª série, Suplemento, de 13 de outubro de 1976, tendo sido alterado pelo Decreto-Lei n.º 778-A/76, de 27 de outubro, parcialmente revogado pela Lei n.º 79/77, de 25 de outubro, e revogado pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto.
(19) Pelo Decreto-Lei n.º 778-A/76, de 27 de outubro, estabeleceu-se que a câmara municipal teria uma reunião ordinária mensal, salvo se reconhecesse conveniência de efetuar reuniões quinzenais ou semanais, revestindo as reuniões semanais caráter excecional.
(20) Embora nada referindo relativamente aos autarcas a nível de freguesia, o diploma era expresso, relativamente aos membros da assembleia municipal, que as respetivas funções eram exercidas a título gratuito, podendo apenas ser-lhes concedidas ajudas de custo e subsídios de transporte em moldes a estabelecer em diploma legal, sempre que tivessem que se deslocar da sua residência habitual para tomarem parte nas sessões daquele órgão (artigo 28.º).
(21) Este diploma foi retificado pelas Declarações de Retificação publicadas no Diário da República, 1.ª série, de 20 de outubro e de 23 de dezembro de 1976, tendo sido alterado pelo Decreto-Lei n.º 757/76, de 21 de outubro, pelo Decreto-Lei n.º 765-A/76, de 22 de outubro, pelo Decreto-Lei n.º 841-A/76, de 7 de dezembro, pela Lei n.º 14-B/85, de 10 de julho, pelo Decreto-Lei n.º 55/88, de 26 de fevereiro, pela Lei n.º 31/91, de 20 de julho, pela Lei n.º 72/93, de 30 de novembro, pela Lei n.º 9/95, de 7 de abril, e pela Lei n.º 50/96, de 4 de setembro, tendo sido revogado pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto.
(22) Com as alterações introduzidas no artigo pelo Decreto-Lei n.º 757/76, de 21 de outubro, o n.º 5 passou a corresponder ao n.º 6.
(23) Este diploma foi retificado pela Declaração de Retificação publicada no Diário da República, 1.ª série, de 29 de julho de 1977, alterado pelas Leis n.os 79/77, de 25 de outubro e 57/79, de 17 de setembro, tendo sido revogada pela Lei n.º 9/81, de 26 de junho.
(24) Diploma retificado pela Declaração de Retificação publicada no Diário da República, 1.ª série, de 15 de novembro de 1977, alterado pelas Leis n.os 91/77, de 13 de dezembro, 24/78, de 5 de junho, 1/79, de 2 de janeiro, 9/81, de 26 de junho, 100/84, de 29 de março, pelo Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, pela Lei n.º 87/89, de 9 de setembro, e pelo Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de janeiro.
(25) Este diploma foi alterado pela Lei n.º 7/87, de 28 de janeiro, sendo revogado pela Lei n.º 29/87, de 30 de junho.
(26) O anterior n.º 2 passou a n.º 3. Ao referido artigo corresponde presentemente o artigo 117.º da CRP.
(27) A que corresponde presentemente o artigo 164.º, alínea m), da CRP.
(28) Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, Coimbra Editora, 2006, p. 314.
(29) Este diploma foi alterado pelas Leis n.os 97/89, de 15 de dezembro, 1/91, de 10 de janeiro, 11/91, de 17 de maio, 11/96, de 18 de abril, 127/97, de 11 de dezembro, 50/99, de 24 de junho, 86/2001, de 10 de agosto, 22/2004, de 17 de junho, 52-A/2005, de 10 de outubro, e 53-F/2006, de 29 de dezembro.
(30) Diploma alterado pela Lei n.º 56/90, de 5 de setembro, e revogado pela Lei n.º 64/93, de 26 de agosto.
(31) Relativamente a presidentes e vereadores a tempo inteiro de câmaras municipais foi, pelo artigo 10.º, n.º 2, na redação originária do diploma, e pelo artigo 8.º, n.º 2, na redação da Lei n.º 56/90, de 5 de setembro, consignado um regime transitório, nos termos do qual os titulares à data da entrada em vigor de tais diplomas não estariam abrangidos pelas incompatibilidades referidas na alínea a) do n.º 2 até ao fim do mandato respetivo, continuando sujeitos ao regime de incompatibilidades anteriormente em vigor.
(32) Vereadores esses que, em face do disposto no artigo 22.º da Lei n.º 29/87, se deparavam com a incompatibilidade para o exercício de outras funções remuneradas como funcionários e agentes do Estado, de quaisquer pessoas coletivas de direito público e de empresas públicas ou nacionalizadas, exercendo o cargo autárquico em comissão extraordinária de serviço.
(33) Diploma alterado pelas Leis n.os 39-B/94, de 27 de dezembro, 28/95, de 18 de agosto, 12/96, de 18 de abril, 42/96, de 31 de agosto, 12/98, de 24 de fevereiro, pelo Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, pela Lei n.º 30/2008, de 10 de julho, e pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro.
(34) Cf. artigo 22.º da Lei n.º 29/87 e artigo 4.º, n.º 6, da Lei n.º 9/90, na redação do Decreto-Lei n.º 56/90, de 5 de setembro.
(35) Foi a seguinte a alteração introduzida por tal diploma:
1 - Os vereadores de câmaras municipais a tempo parcial podem exercer outras atividades nos termos dos números seguintes, devendo comunicá-las, quanto à sua natureza e identificação, às assembleias municipais respetivas.
2 - Sem prejuízo do disposto nos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos em lei especial, designadamente para o exercício de cargos ou atividades profissionais, são ainda incompatíveis com o exercício do mandato do autarca a tempo parcial:
a) A titularidade de membro de órgão de pessoa coletiva pública e, bem assim, de órgão de sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos ou de concessionários de serviços públicos;
b) A prestação de serviços profissionais, de consultadoria, assessoria e patrocínio, a pessoas coletivas públicas, a concessionários de serviços públicos ou a empresas concorrentes a concursos públicos.
a) No exercício de atividades de comércio ou indústria, no âmbito do respetivo município, por si ou entidade em que detenham participação, participar em concursos de bens, serviços, empreitadas ou concessões, abertos pelo Estado e demais pessoas coletivas de direito público e, bem assim, por sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos ou por concessionários de serviços públicos;
b) Prestar consultadoria ou assessoria a entidades privadas titulares de interesses opostos aos do Estado ou demais pessoas coletivas públicas;
d) Beneficiar, pessoal e indevidamente, de atos ou tomar parte em contratos em cujo processo de formação intervenham órgãos ou serviços colocados sob sua direta influência.
4 - Sem prejuízo da responsabilidade que ao caso couber, a infração ao disposto nos números anteriores implica a perda de mandato, nos termos do artigo 10.º, e, bem assim, a obrigatoriedade de reposição da quantia correspondente à totalidade da remuneração certa e permanente que o titular aufira pelo exercício de funções públicas desde o momento e enquanto ocorrer a sua incompatibilidade.»
(36) Diploma alterado pelas Leis n.os 169/99, de 18 de setembro, 87/2001, de 10 de agosto, e 36/2004, de 13 de agosto.
(37) A redação do preceito é a seguinte:
1 - Os presidente e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras atividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas atividades não autárquicas.
2 - O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou atividades profissionais.
3 - Não perdem o mandato os funcionários da administração central, regional e local que, durante o exercício de permanência, forem colocados, por motivos de admissão ou promoção, nas situações de inelegibilidade previstas na alínea h) do n.º 1 do artigo 6.º e nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto.»
(38) A redação do preceito é a seguinte:
1 - Os eleitos locais não podem ser prejudicados na respetiva colocação ou emprego permanente por virtude do desempenho dos seus mandatos.
2 - Os funcionários e agentes do Estado, de quaisquer pessoas coletivas de direito público e de empresas públicas ou nacionalizadas que exerçam as funções de presidente de câmara municipal ou de vereador em regime de permanência ou de meio tempo consideram-se em comissão extraordinária de serviço público.
3 - Durante o exercício do respetivo mandato não podem os eleitos locais ser prejudicados no que respeita a promoções, concursos, regalias, gratificações, benefícios sociais ou qualquer outro direito adquirido de caráter não pecuniário.
4 - O tempo de serviço prestado nas condições previstas na presente lei é contado como se tivesse sido prestado à entidade empregadora, salvo, no que respeita a remunerações, aquele que seja prestado por presidentes de câmara municipal e vereadores em regime de permanência ou de meio tempo.»
(39) Lei n.º 29/87, de 30 de junho, na redação da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro).
(40) Ponto 2.4.
(41) Com ressalva das especificidades consagradas nos artigos 74.º e 111.º do mesmo Estatuto, que para o caso não relevam.
(42) As disposições legais correspondentes encontram-se transcritas na nota n.º 12.
(43) Publicado no Diário da República, 2.ª série, de 07-08-2006.
(44) Foram as seguintes as conclusões extraídas em tal parecer:
«1.ª) A regra de exclusividade consagrada para os titulares de cargos políticos no respetivo regime legal de incompatibilidades, contemplado na Lei n.º 64/93, de 26 de agosto, não se aplica, em geral, aos eleitos locais, ainda que em regime de permanência, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da referida Lei (ex vi do artigo 12.º da Lei n.º 11/96, de 18 de abril, quanto aos membros das juntas de freguesia) - pelo que os mesmos podem exercer outras atividades, sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou atividades profissionais;
2.ª) De acordo com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27 de maio, há incompatibilidade entre o cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal e o «exercício de quaisquer outras atividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não»;
3.ª) Constitui atividade profissional pública, para efeitos da citada norma do Decreto-Lei n.º 196/93, o exercício de funções como membro de junta de freguesia, desde que o respetivo mandato seja desempenhado em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial - pelo que, nesse caso, ocorre a aludida incompatibilidade, cuja consequência será a demissão do cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, nos termos do artigo 5.º do mesmo diploma.»
(45) Foram as seguintes as conclusões extraídas no âmbito desse Parecer, ainda inédito:
«1) O acesso a cargos públicos em condições de igualdade e liberdade constitui um direito, liberdade e garantia de participação política que, de acordo com a previsão dos números 1 e 2 do artigo 50.º da Constituição, abrange os cargos eletivos de órgãos das autarquias locais e compreende dois direitos com conteúdo e âmbito distintos:
2) As restrições que limitam o direito de acesso aos cargos públicos de eleitos de órgãos de autarquias locais têm de obedecer aos parâmetros do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, pelo que, além da reserva de lei, as respetivas previsões devem ser limitadas «ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos».
3) A especificação do direito de acesso a cargos públicos «em condições de igualdade e liberdade» no n.º 1 do artigo 50.º da Constituição implica que eventuais discriminações negativas previstas na lei tenham de ser materialmente fundadas.
4) Os presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais são qualificados como titulares de cargos políticos pela alínea f) do n.º 2 do artigo 1.º do regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos aprovado pela Lei n.º 64/93, de 26 de agosto.
5) Os presidentes das câmaras municipais exercem obrigatoriamente o cargo em regime de permanência e tempo inteiro, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto dos Eleitos Locais (EEL), aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de junho.
6) Os vereadores das câmaras municipais, nos termos do disposto pelo artigo 2.º do EEL e do artigo 58.º da Lei das Autarquias Locais (LAL) aprovada pela Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, podem exercer funções:
7) Os presidentes e os vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de tempo inteiro ou meio tempo, não estão sujeitos à regra da exclusividade no exercício de funções aplicável aos outros titulares de cargos políticos (por força do disposto no artigo 6.º, n.º 1, do regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos e do artigo 3.º do EEL).
8) O direito dos eleitos locais acumularem o respetivo cargo com outros cargos ou empregos públicos é conferido sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos em outras leis.
9) Os eleitos locais que exercem as suas funções autárquicas em regime de tempo inteiro e em exclusividade ou em acumulação com o desempenho não remunerado de funções privadas recebem a totalidade das remunerações a que se referem os artigos 6.º, n.os 2 e 3, e 7.º, n.os 1, alínea a), e 2, do EEL.
10) Os eleitos locais que exercem o cargo autárquico em regime de tempo inteiro mas sem a exclusividade referida na conclusão precedente têm direito a uma remuneração base pelo cargo autárquico sujeita a uma redução percentual relativamente aos montantes que seriam auferidos se exercessem o cargo em exclusividade ou apenas em acumulação com o desempenho não remunerado de funções privadas.
11) Os presidentes de câmaras municipais e os vereadores em regime de tempo inteiro que não optem pelo exclusivo exercício das suas funções autárquicas terão de assegurar a resolução dos assuntos da sua competência no decurso do período de expediente público, nos termos do disposto pelo n.º 4 do artigo 7.º do EEL.
12) Os eleitos locais em regime de meio tempo têm direito a metade das remunerações e subsídios fixados para os respetivos cargos em regime de tempo inteiro, nos termos do disposto pelo artigo 8.º do EEL.
13) Os eleitos locais que não exercem o cargo em regime de tempo inteiro ou de meio tempo não têm direito a remuneração mensal pelo exercício do cargo e recebem senhas de presença que se destinam a compensar o esforço desenvolvido na preparação e participação nos atos inerentes às reuniões dos órgãos de autarquias locais em que intervenham, nos termos do disposto nos artigos, 5.º, n.º 2, 8.º (a contrario) e 10.º do EEL.
14) Os vereadores que exercem as funções nos termos referidos na conclusão anterior têm direito a ser dispensados das suas atividades profissionais públicas ou privadas, mediante aviso antecipado à entidade empregadora, para o exercício de atividades no respetivo órgão com o limite máximo de trinta e duas horas mensais (nos termos do artigo 2.º, n.º 3, alínea a), do EEL), não tendo qualquer suporte legal uma discriminação neste domínio entre trabalhadores em funções públicas e trabalhadores sujeitos a vínculos de diferente natureza, nem entre entidades empregadoras públicas e privadas (artigo 2.º, n.º 5, do EEL).
15) O regime geral sobre incompatibilidades dos trabalhadores em funções públicas relativamente a outras funções ou cargos públicos é conformado pelo n.º 4 do artigo 269.º da Constituição que estabelece o princípio geral da proibição de acumulação de empregos públicos.
16) A previsão do artigo 21.º, n.º 1, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, ao admitir a acumulação com o exercício de outras funções públicas não remuneradas tem por referência o conceito de remuneração base com as características de estabilidade e habitualidade de proventos inerentes ao exercício de uma profissão, não excluindo a contrapartida por atividade esporádica que não se contenha no âmbito das funções próprias dos respetivos cargos.
17) A remuneração enquanto fator relevante para o juízo sobre a incompatibilidade do exercício de outros cargos públicos por trabalhadores em funções públicas constitui um indício sobre o caráter profissional ou não profissional do cargo em causa.
18) As senhas de presença visam compensar atividade pontual relativa a um determinado cargo, como a presença em reuniões de órgãos de autarquias locais, o que não confere por si só natureza profissional à atividade desenvolvida.
19) O direito a senhas de presença dos vereadores que não exercem o cargo em regime de tempo inteiro nem de meio tempo constitui uma compensação pelo exercício de funções públicas de caráter eletivo sem a natureza de retribuição profissional.
20) A natureza esporádica e pontual das reuniões dos órgãos das autarquias locais que determinam o direito a senhas de presença por parte dos eleitos locais que não exercem o cargo a tempo inteiro nem em regime de meio tempo revela a natureza não profissional dessa atividade o que se apresenta determinante para a mesma não preencher o conceito de cargo incompatível com o vínculo de trabalhador em funções públicas nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 21.º, n.º 1, da LGTFP, não estando esse exercício sujeito a qualquer autorização atenta a autonomia das autarquias locais reconhecida nos artigos 6.º, n.º 1, e 235.º, n.º 2, da Constituição.
21) Em contraponto, o exercício do cargo de eleito em regime de tempo inteiro ou meio tempo não pode ser acumulado com um emprego público sujeito ao regime estabelecido no artigo 21.º da LGTFP, já que as referidas funções não assumem natureza esporádica ou pontual sendo configuradas como atividade pública de índole profissional.
22) Um preceito legal que determinasse a incompatibilidade do estatuto de trabalhador em funções públicas com a acumulação com o cargo de eleito local, ainda que o mesmo não seja exercido a tempo inteiro nem a meio tempo, teria de ser sujeito ao escrutínio da respetiva conformidade constitucional, por força da discriminação negativa da generalidade dos trabalhadores em funções públicas relativamente aos restantes cidadãos quanto ao acesso a esses cargos eletivos, a qual carece de se demonstrar materialmente fundada para não incorrer em violação do artigo 50.º, n.º 1, da Constituição.
23) A conformidade constitucional de uma eventual proibição de os eleitos locais que não exercem o cargo a tempo inteiro nem a meio tempo assumirem um vínculo de trabalhador em funções públicas dependeria, além de previsão legal (que não existe), da demonstração do fundamento material e da proporcionalidade da restrição dos direitos de escolher livremente a profissão, de aceder à função pública e de não se ser prejudicado pelo facto de desempenhar um cargo público, garantidos pelos artigos 47.º, n.os 1 e 2, e 50.º, n.º 2, da Constituição, em face do princípio da igualdade estabelecido no artigo 13.º da Constituição.
24) O sistema jurídico português para obstar a uma profissionalização massiva dos vereadores das câmaras municipais determina que uma percentagem significativa dos mesmos não podem exercer o cargo em regime de tempo inteiro nem de meio tempo (artigo 58.º da LAL), o que implica o direito desses autarcas manterem a respetiva atividade profissional enquanto corolário dos direitos ao trabalho e participação política conformados pelo princípio da igualdade, e determina a sujeição das respetivas entidades empregadoras, públicas e privadas, à dispensa pontual desses autarcas por um período que nunca pode ultrapassar as 32 horas mensais (sendo essas entidades empregadoras compensadas pelos encargos resultantes das referidas dispensas).
25) Os presidentes e vereadores de câmara municipal que exercem o cargo em regime de tempo inteiro ou de meio tempo não o podem acumular com o exercício profissional relativo ao vínculo de trabalhador em funções públicas, mas têm o direito de exercer o cargo autárquico em comissão extraordinária de serviço, não sendo prejudicados no que respeita a promoções, concursos, regalias, gratificações, benefícios sociais ou qualquer outro direito adquirido de caráter não pecuniário, tendo, ainda, direito a que o tempo de serviço prestado como eleito local seja contado como se tivesse sido prestado à entidade empregadora, salvo, no que respeita a remunerações (por força do disposto no artigo 22.º, n.os 2 a 4, do EEL).
26) Os diretores executivos dos agrupamentos de centros de saúde do SNS em matéria de incompatibilidades estão sujeitos ao regime estabelecido na LGTFP na medida em que não são objeto de regras especiais nem se encontram abrangidos nessa matéria pelo Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Pública, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, por força da alínea d) do n.º 5 do artigo 1.º desse estatuto e, a contrario sensu, do disposto no artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 28/2008, de 22 de fevereiro.
27) Consequentemente, os diretores executivos dos agrupamentos de centros de saúde do SNS:
28) Os profissionais em funções no SNS que integram a carreira especial médica cuja relação jurídica de emprego público é constituída por contrato de trabalho em funções públicas não são objeto de quaisquer restrições legais específicas relativas ao exercício dos seus direitos políticos de se candidatarem a mandatos autárquicos ou sobre o exercício dos cargos de presidente ou vereador de câmara municipal, estando abrangidos, no que concerne à acumulação da sua atividade profissional com cargo eletivo local pelo disposto no artigo 21.º da LGTFP.
29) Pelo que, os trabalhadores em funções no SNS que integram a carreira especial médica:
30) As conclusões precedentes não são alteradas pela circunstância de o médico exercer a atividade sujeito aos regimes de dedicação exclusiva ou de disponibilidade permanente, os quais não legitimam uma restrição sem fundamento em lei expressa dos direitos políticos desses cidadãos de acesso e exercício dos cargos públicos de eleitos locais sem as obrigações inerentes aos regimes de tempo inteiro ou meio tempo, sendo certo que um condicionamento genérico do respetivo direito de participar em reuniões colidiria com direitos, liberdades e garantias, além de direitos sociais, desses médicos, atentos, nomeadamente, os imperativos constitucionais, consagrados nos artigos 26.º, n.º 1, 36.º, n.os 1 e 5, 48.º, n.º 1, e 59.º, n.º 1, alínea d), da Constituição.
31) A integração na carreira especial médica pode condicionar, à luz de juízos fundamentados de ponderação de valores, decisões sobre pontuais conflitos de deveres, tal como sucede com quaisquer profissionais (médicos ou não) que acumulem atividade de autarca com profissão de origem, domínio em que as operações de concordância prática têm de ser empreendidas em face das específicas considerações axiológicas exigidas no concreto contexto espácio-temporal.»
(46) Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, 4.ª edição revista, Coimbra Editora, 2007, pág. 679.
Este parecer foi homologado por despacho de 13 de fevereiro de 2017, de Sua Excelência a Secretária de Estado Adjunta e da Educação.
3 de março de 2017. - O Secretário da Procuradoria-Geral da República, Carlos Adérito da Silva Teixeira.
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