Source: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2011/10/25/penalisation-de-lirregularite-une-question-prejudicielle-en-urgence-sur-larticle-l-621-1-du-ceseda/
Timestamp: 2016-12-10 10:47:31+00:00
Document Index: 249355967

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Pénalisation de l’irrégularité: une question préjudicielle en urgence sur l’article L.621-1 du CESEDA (CA Paris, 29 juin 2011, A. Achughbabian) | Combats pour les droits de l'homme (CPDH)
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Publié le 25 octobre 2011 par CPDH	par Serge Slama
MAJ du 24/10/ 2011:
« Il ne faut pas être dupe, ce qu’essaye de faire le gouvernement français c’est de profiter de cette audience pour vous amener à revenir sur la jurisprudence El Dridi« . C’est en ces mots que Me Patrice Spinosi prendra la parole devant la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ce 25 octobre 2011 à Luxembourg vers 9h00 pour défendre la dépénalisation du droit des étrangers en réponse à la question préjudicielle posée le 29 juin 2011 par la Cour administrative de Paris. Celle-ci porte sur le point de savoir si la directive 2008/115/CE, du 16 décembre 20081, s’oppose à une réglementation nationale (en l’occurrence l’article L621-1 du CESEDA) prévoyant l’infliction d’une peine d’emprisonnement à un ressortissant d’un pays tiers au seul motif de l’irrégularité de son entrée ou de son séjour sur le territoire national (v. ci-dessous et C-329/11 Alexandre Achughbabian).
L’avocat aux Conseils insistera aussi sur le fait, en utilisant des statistiques citées par le gouvernement français dans son mémoire que :
« On vous brandit encore de nombreuses statistiques, dont au demeurant on serait bien en peine de nous dire quelle est leur origine et comment elles ont été obtenues, qui démontreraient que sur les plus de 5000 condamnations prononcées sur le fondement de l’article 621-1 du CESEDA en 2009, seules 597 condamnations l’ont été quand la seule infraction poursuivie était le séjour irrégulier sur le territoire français.
Et l’on vous dit encore que parmi ces 597 condamnations, seules 197 ont donné lieu à une peine d’emprisonnement ferme.
On vous annonce donc froidement qu’en 2009, 197 personnes en France ont été emprisonnées au seul motif qu’ils étaient en situation irrégulière sur le sol français !
On vous annonce donc froidement, qu’en 2009, 597 personnes ont été poursuivies et condamnées en France au seul motif qu’elles étaient en situation irrégulière sur le sol français ! »
Peu avant lui, Me Catherine Papazian aura commencé sa plaidoirie en insistant sur le fait que:
« Nous sommes confrontés à un problème de philosophie. Car c’est bien deux philosophies du droit des étrangers en situation irrégulière qui s’opposent aujourd’hui.
D’un côté, il y a la conception qui a été dégagée par le droit communautaire et en particulier par la directive Retour du 16 décembre 2008.
D’un autre côté, il y a la conception traditionnelle du droit des étrangers française, qui a toujours placé le droit pénal au cœur du mécanisme de reconduite de ceux qui étaient arrêtés en infraction aux règles du séjour »
Car tel est bien le choc des conceptions de l’éloignement des irréguliers qui s’affrontent à l’occasion de cette question préjudicielle.
D’un côté le gouvernement français, soutenu par le gouvernement allemand et estonien, défend le principe même de l’incrimination de l’irrégularité du séjour et la possibilité de placer un sans-papier en garde à vue en faisant peser sur lui l’épée de Damoclès de la comparution immédiate et d’une éventuelle condamnation à de la prison et à une interdiction du territoire français- faisant totalement échapper ces procédures à la directive retour (v. les observations du gouvernement français accessibles provisoirement sur notre scribd) – ou partiellement dès lors que la procédure pénale s’interrompt au cours de la garde à vue pour basculer dans une procédure administrative avec la notification de l’OQTF et de l’arrêt de placement en rétention ou d’assignation à résidence.
De l’autre, les avocats du requérant, qui ont travaillé en liaison avec un groupe de travail associatif, défendent la conception développée par la CJUE dans l’arrêt El Dridi en vertu de laquelle les Etats membres « ne sauraient appliquer une réglementation, fût-elle en matière pénale, susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs poursuivis par une directive et, partant, de priver celle-ci de son effet utile » (point 55 de la décision El Dridi du 28 avril 2011). Or pouvoir placer en garde à vue, poursuivre et mettre en prison un sans-papier pour simple irrégularité du séjour, sans avoir au préalable utilisé l’arsenal de mesures prévues par la directive retour (délai de départ volontaire, assignation à résidence, rétention administrative, interdiction d’entrée) s’opposent aux objectifs et à la mise en oeuvre de la directive du 16 décembre 2008.
Achghbabian CJUE 25 10 11 Plaidoirie Papazian Et Spinosi Pour essayer de se départir de la jurisprudence El Dridi, les gouvernements français et allemands essayent de convaincre la Cour que tant que la décision de retour n’a pas été formellement prise, la directive « retour » n’a pas vocation à s’appliquer.
Il prétend que la directive laisserait l’Etat membre libre d’édicter les règles relatives à l’arrestation et à la privation de liberté qui doivent permettre aux autorités d’organiser son départ, sa rétention administrative ou subsidiairement en droit français son assignation à résident.
Or, une telle conception méconnait radicalement la lettre comme l’esprit de la directive en conformité de laquelle elle prétend être.
Ainsi que le démontre très clairement la Commission dans le mémoire qu’elle a présenté devant la Cour – en soutenant la position du requérant – il ne fait pas de doute que le bénéfice des mesures protectrices de la directive a vocation à s’appliquer dès l’arrestation initiale et non comme le prétend l’Etat français au seul moment où une décision de retour a été formalisée.
A cet égard, l’article 2 §1 de la directive prévoit que celle-ci s’applique aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un Etat membre. Or, l’article 3 de la directive définit le « séjour irrégulier » comme « la présence sur le territoire d’un Etat membre d’un ressortissant d’un pays tiers qui ne remplit pas ou ne remplit plus les conditions d’entrée énoncées à l’article 5 du Code frontières Schengen ou d’autres conditions d’entrée, de séjour ou de résidence dans cet Etat membre ».
Si les mots ont un sens, c’est donc bien la seule présence de l’étranger sur le territoire qui caractérise le séjour irrégulier, qui entre dans le champ de la directive 2008/115/CE.
Le considérant 5 de la directive précise encore : « la présente directive devrait arrêter un ensemble horizontal de règles applicables à tous les ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas ou ne remplissent plus les conditions d’entrée ou de séjour ou de résidence dans un Etat membre ».
La Commission ne dit pas autre chose lorsqu’elle relève que : « le déclenchement de l’application de la directive est la constatation par une autorité de la présence sur le territoire d’un Etat membre d’un étranger qui ne remplit pas ou plus les conditions d’entrée ou de séjour » (voir les observations de la Commission que nous mettons provisoirement sur notre scribd).
La procédure accélérée a été accordée par ordonnance du 30 septembre 2011. On peut donc espérer la décision assez rapidement.
Nous assisterons à l’audience ce 25 octobre 2011 à 9h00…
NB1 : dans le prochain numéro de l’AJ pénal, Claire Saas reviendra sur cette question du délit d’irrégularité du séjour
NB2 : En Italie, après le séisme El Dridi, un juge de paix de Lecce a décidé de saisir de nouveau la CJUE pour remettre en question le délit d’irrégularité introduit par le « paquet de sécurité » de 2009 sur la base d’un expulsion d’un ressortissant sénégalais (« Reato di clandestinità incompatibile » giudice di pace ricorre a Strasburgo).
(v. la question préjudicielle sur l’article 10 bis du texte unifié sur l’immigration introduite par un juge italien (tribunal de Rovigo) Sagor, C-430/11)
NB 3: l’arrêt El Dridi est évoqué dans un avis de la CNIL du 16 juin 2011 sur le fichier Gestion des étrangers en situation irrégulière (GESI)
v. aussi: Luca d’Ambrosio, « I rapporti tra diritto UE e legislazione penale francese in materia di immigrazione irregolare alla luce della sentenza El Dridi », Diritto penale contemporaneo, 22 Luglio 2011
C’est une première française pour la directive « retour »! Le juge de la Cour d’appel de Paris; Mme Signoret, saisit, en demandant l’urgence (article 104 ter du règlement), la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle sur la conformité de l’article L.621-1 du CESEDA à la directive 2008/115/CE prévoyant l’infliction d’une peine de prison à un ressortissant d’un pays tiers au seul motif de l’irrégularité de son entrée ou de son séjour sur le territoire français. Qui plus est cette magistrate s’est saisie d’office in limine litis de ce moyen, à la grande surprise de l’avocate Me Catherine Papazian, comme le permet la jurisprudence de la Cour de cassation (Cass. soc., 16 décembre 2008, Eichenlaub c./ Axia France voir CPDH du 5 avril 2009. V. déjà suite à l’affaire El Dridi: CA Aix-en-Provence 9 mai 2011, n°11/00128 [décision frappée d’un pourvoi en cassation]. NB: le Conseil d’Etat refuse pour sa part de se saisir d’office des moyens d’inconventionnalité : CE Ass. 6 décembre 2002, Maciolak, n° 239540 : RFDA, 2003, p. 694, concl. P. Fombeur).
20110629_CAParisL621-1QuestPrejudic Rappelons que par une décision El Dridi du 28 avril 2011 ( ADL du 29 avril 2011 ) la Cour de Luxembourg a jugé que les Etats membres « ne sauraient appliquer une réglementation, fût-elle en matière pénale, susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs poursuivis par une directive et, partant, de priver celle-ci de son effet utile » (point 55). Nous avions alors immédiatement estimé que cela remet profondément en cause l’ensemble des sanctions pénales faisant obstacle à la mise en oeuvre des mécanismes prévus par la directive (v. Marie-Laure Basilien, « Directive « retour » : la Cour de Luxembourg met en cause la pénalisation de l’irrégularité entravant l’efficacité du droit de l’UE », CPDH du 29 avril 2011; S. Slama, « Une remise en cause profonde de la pénalisation de l’irrégularité en France », D. 2011.1400. V. aussi V. Baudet-Caille, « Les peines d’emprisonnement pour séjour irrégulier dans la tourmente », Dictionnaire permanent- droit des étrangers, Bulletin n°201, juin 2011, p.2. V. aussi Fabienne Kauff-Gazin, « La directive « retour » au secours des étrangers ? : de quelques ambiguïtés de l’affaire El Dridi du 28 avril 2011 », Europe n° 6, Juin 2011, étude 7).
Dans un grand one man show le ministère de l’Intérieur a alors affirmé que la France n’était pas concernée par l’arrêt El Dridi compte tenu des différences avec le système italien. [en France, le ridicule (et l’incompétence) ne tuent pas – et ne conduisent pas à la démission] (dépêche AFP du 3 mai 2011. V. F. Johannès, Sans-papiers : la France s’assoit sur la décision de la Cour de justice“, Libertés surveillées, 4 mai 2011). Il ne s’est fallu que deux jours pour les déclarations ministérielles soient démenties par un premier jugement de JLD du TGI de Nîmes (« Sans-papiers : première application de la décision de la Cour de justice de l’Union européenne« , Libertés surveillées, 05 mai 2011), suivi de différentes décisions de Cours d’appel (v. CA de Nîmes, 6 mai 2011, n°11/00186 ; CA de Rennes 6 mai 2011, n°2011/126 ; CA Toulouse 7 mai 2011, n°11/00508 et contra CA Paris 7 mai 2011, n°11/02050 v. l’ensemble de ces décisions : « Le printemps des sans-papiers : Directive « retour », rétention et pénalisation (les suites de l’arrêt El Dridi, CJUE, 28 avril 2010)« , CPDH 9 juin 2011).
1°) S’agissant de l’article L.624-1 du CESEDA (dans sa version alors applicable ou dans celle modifiée par l’article 94 de la loi « Besson »), il ne fait aucun doute qu’il est contraire aux objectifs de la directive, puisqu’il prévoit l’infliction d’une peine d’emprisonnement (de 3 ans) à l’étranger en situation irrégulière pour le seul motif qu’il n’a pas exécuté une mesure d’éloignement.
1.1. Pourtant, le Conseil constitutionnel a refusé de constater cette contrariété manifeste en déclarant le moyen de violation de l’article 88-1 « inopérant » : selon lui, ces dispositions « n’ont pas pour objet de transposer la directive 2008/115/CE » bien qu’elles figurent dans une loi de transposition de ladite directive et visent à assurer la « coordination » entre l’ancienne et la nouvelle rédaction du CESEDA en y ajoutant les interdiction de retour (Cons. constit. déc. n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, Loi relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité – ADL du 13 juin 2011).
1.2. La Chancellerie a bien été obligée de concéder qu’ « afin de se conformer à la décision du 28 avril (…), il importe donc que le parquet veille à ne pas placer en garde à vue et à ne pas poursuivre un étranger sur ce fondement ». La Cour de justice a toutefois admis qu’un Etat membre reste « libre d’adopter des mesures, même de caractère pénal, permettant notamment de dissuader ces ressortissants de demeurer illégalement sur le territoire de ces États » lorsque l’obligation de retour n’a pu être exécutée avec les mesures prévues par la directive (point 52). Elle mentionne aussi que « dans l’hypothèse où l’exécution de la décision de retour sous forme d’éloignement risque, au regard d’une appréciation de chaque situation spécifique, d’être compromise par le comportement de l’intéressé que ces États peuvent procéder à la privation de liberté de ce dernier au moyen d’une rétention » (point 39 en référence au seizième considérant et à l’article 15-1). Le ministère ajoute donc que la directive ne fait pas obstacle à ce que, tout en respectant le principe de proportionnalité, fassent l’objet d’une sanction pénale, comprenant un emprisonnement en raison d’un comportement particulier de l’étranger (violence envers les personnes dépositaires de l’autorité publique, fraudes avérées détachables de l’infraction de séjour irrégulier ou de soustraction à une mesure d’éloignement ou lorsqu’il vise à faire échec à l’exécution forcée de la mesure d’éloignement par l’autorité administrative après la rétention administrative) (circulaire ministérielle du 12 mai 2011).
Peu après la diffusion de ces instructions par la Chancellerie, les JLD et cours d’appel ont adopté la même position, y compris ceux qui quelques jours avant avaient adopté une solution exactement inverse (v., par exemples, CA Paris 13 mai 2011, n°B11/02110 ; CA Aix 16 mai 2011, n°11/00131. V. contra, dernier carré de résistance surannée : CA de Versailles, 16 juin 2011, n°11/04695).
2°) S’agissant de l’article L.621-1 du CESEDA, objet de la question préjudicielle, le ministère de la Justice n’a tiré aucune conséquence de la décision du 28 avril 2011. Il a en effet estimé que, à la différence de l’article L.624-1 et de la législation italienne mise en cause dans l’affaire El Dridi, cette incrimination est « indépendante de toute décision d’éloignement, de sorte que les dispositions des articles 15 et 16 de la directive « retour », relatifs au placement en rétention des étrangers visés par une décision d’éloignement, ne peuvent lui être opposées ». Or, nous semble-t-il, l’essentiel n’est pas de savoir si l’incrimination est dépendante ou non de la décision d’éloignement mais si elle est susceptible de faire obstacle à la mise en œuvre de la directive 2008/115/CE.
2.1. L’article L.621-1 du CESEDA sanctionne en effet l’entrée et de séjour irréguliers sur le territoire français en la punissant d’un emprisonnement d’un an et d’une amende de 3 750 € à toutes les étapes du parcours d’un sans-papier. Or, selon notre lecture de la décision El Dridi, ce n’est qu’en bout de chaîne, si les mesures incitatives ou coercitives prévues par la directive échouent qu’il est possible à l’Etat de prévoir une sanction du comportement de l’étranger rétif à l’exécution de l’obligation de retour.
On conçoit mal comment trouverait sa place dans le panorama de la directive « retour », rappelé par la Cour de justice dans l’affaire El Dridi, une peine privative de liberté qui permet à un Procureur, disposant de l’opportunité des poursuites, de requérir contre un irrégulier une peine d’emprisonnement. Dans la logique de la directive « retour », l’Etat qui constate l’irrégularité de séjour n’a que deux choix : édicter une décision de retour ou régulariser (article 6 de la directive). Mais la possibilité de faire peser sur la tête de l’irrégulier une épée de Damoclès des poursuites pour irrégularité n’en fait pas partie.
2.2. Si cette interprétation est retenue cela aurait pour conséquence de remettre en cause les garde à vue qui précèdent les placements en rétention administrative. C’est en effet durant cette période de garde à vue que les ressortissants d’Etat tiers en situation irrégulière font, en règle générale, l’objet d’une mesure de reconduite et d’un placement en rétention. On bascule alors d’une procédure pénale à une procédure administrative. Depuis le 1er juin 2011, la garde à vue n’est possible que lorsqu’il existe « une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre un crime ou un délit puni d’une peine d’emprisonnement » (article 62-2 du CPP issu de la loi du 14 avril 2011). Un même lien avec l’infraction existe pour les contrôles d’identité répressifs : selon l’alinéa 1er de l’article 78-2 du code de procédure pénale, ne peut être contrôlée l’identité que d’une personne « à l’égard de laquelle existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction, etc. ». Les contrôles sur réquisitions sont, eux-aussi, fondés sur la « recherche et [la] poursuite d’infractions » (article 78-2 al. 2).
Dans la mesure où la Cour de Luxembourg interprète dans l’arrêt El Dridi la directive « retour » comme prohibant tout enfermement, autre que la rétention administrative, avant la mise en œuvre de manière graduée et proportionnée des mesures qu’elle prévoit, il ne devrait plus être possible de placer en garde à vue des étrangers sur le fondement de l’article L.622-1. Dans ses instructions, la Chancellerie retient pourtant l’analyse exactement inverse : « les dispositions de la directive ne sont (…) pas susceptibles d’affecter les mesures de garde à vue et les poursuites engagées sur le fondement de l’article L.621-1, ni les procédures de rétention administrative qui peuvent faire suite à ces procédures » (V. pour un exemple: CA de Colmar 16 mai 2011, 6 U- 2011/2328.). Mais cette interprétation ne tient pas au regard de la finalité de la directive. En effet, comme l’a jugé la Cour d’appel de Nîmes, la directive « fait obligation » aux Etats de prendre une décision de retour « à l’encontre de tout étranger en séjour irrégulier » et prévoit que « le processus d’éloignement doit commencer dès la découverte de la personne en situation irrégulière » (CA Nîmes, 20 mai 2011, RG 11/00190).
A noter que la Chancellerie a donné pour instructions aux procureurs de faire systématique appel et, le cas échéant, cassation. Les associations de défense des étrangers ont elles-aussi, par l’entremise de Me Spinosi, décidé de porter plusieurs décisions d’appel en cassation. Comme dans l’affaire Melki et Abdeli (Cass., QPC, 29 juin 2010, N 10-40.002, CPDH 30 juin 2010), une fois la décision préjudicielle rendue, la Cour de cassation aura donc l’occasion de dire si la directive 2008/115/CE permet d’abattre des pans entiers du droit pénal hexagonal des étrangers.
CA de Paris 29 juin 2011, A. Achughbabian, n°B 11/02792 (question préjudicielle C-329/11 (PPU) CA Paris 29-06-11
retrouvez une version plus développée dans cette analyse dans un commentaire à paraître cet été: S. Slama et M-L. Basilien-Gainche, « L’arrêt El Dridi : la nécessaire remise à plat du dispositif de pénalisation de l’irrégularité », AJ pénal 2011.362.
D’autres questions préjudicielles dans le prolongement d’El Dridi
7 mars 2011, Procédure pénale contre Yeboah Kwadwo, aff. C-120/11;
28 fév. 2011 – Procédure pénale contre Survival Godwin, aff. C-94/11 ;
9 fév. 2011 – Procédure pénale contre Mohamed Mrad, aff. C-60/11 [radiation suite à El Dridi];
4 fév. 2011 – Procédure pénale contre Lucky Emegor, aff. C-50/11 ;
31 janv. 2011 – Procédure pénale contre Assane Samb, aff. C-43/11 ;
11 fév. 2011 – Procédure pénale contre John Austine, aff. C-63/11 [radiation].
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