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Timestamp: 2020-03-29 12:11:55
Document Index: 200920267

Matched Legal Cases: ['Art. 137', 'Art. 42', 'Art. 56', 'Art. 87', '§ 34', '§ 2', '§ 34', '§ 1', '§ 34', '§ 34', '§ 2', '§ 2', '§ 9', 'Art. 1', '§ 57', '§ 46', '§ 1', '§ 34', '§ 31', '§ 34', '§ 34', 'Art. 3', 'Art. 7', 'Art. 137', 'Art. 91', 'Art. 3', 'Art. 7', 'Art. 55', '§ 47', 'Art. 7', '§ 47', '§ 34', '§ 48', '§ 34', 'Art. 137', 'Art. 2', 'Art. 91', 'Art. 56', '§ 34', '§ 34', 'Art. 2', 'Art. 91', '§ 34', '§ 34', '§ 57', 'Art. 42', 'Art. 42', '§ 34', 'Art. 8', 'Art. 42', '§ 2', '§ 50', '§ 32']

Aktenzeichen: LVG 6/97 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 03.07.1997
entscheidungserhebliche Vorschriften GG Art. 137 Abs 1
LSA-Verf Art. 42 Abs 2
LSA-Verf Art. 56 Abs 6
LSA-Verf Art. 87
LSA-AbgG § 34
Schlagworte Wählbarkeit - Landtag - Unvereinbarkeit - Ineligibilität - Landrat - Bürgermeister - Status - Übergang - Vertrauen - Wahlkampf - Zeitpunkt
Leitsatz 1.Die Regelung über die Unvereinbarkeit von öffentlichem Amt und Mandat auf alle Beamten mit Dienstbezügen und Angestellten von juristischen Personen des öffentlichen Rechts mit Ausnahme der Religionsgemeinschaften im Siebten Änderungsgesetz zum Abgeordnetengesetz ist mit der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vereinbar.Diese Regelung schließt hauptamtliche Bürgermeister und Landräte mit ein.2.Der Grundsatz der Chancengleichheit im Wahlkampf gebietet bei Gesetzen, die für die Betroffenen einschneidende Statusänderungen zum Inhalt haben, die Festlegung von Übergangsfristen.
Fundstellen LVerfGE 7, 261 - NVwZ-RR 1998, 149
Sonstiges Bürgermeister und Landräte
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 03.07.1997 - LVG 6/97 -,
LVG 6/97
Auf die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer im Verfahren LVG 6/97 wird festgestellt:
§ 2 des Siebten Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes Sachsen-Anhalt vom 30. Mai 1997 - LSA-GVBl Nr. 23/1997 vom 4. Juni 1997, S. 546 - ist mit der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt insoweit unvereinbar, als das Gesetz bereits für die nächste - dritte - Wahlperiode 1998 - 2002, beginnend mit dem 26. April 1998, in Kraft tritt und es keine Übergangsregelung. für die Abgeordnetengruppe der hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten im derzeitigen Landtag von Sachsen-Anhalt enthält.
Damit erledigt sich auch der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung LVG 5/97.
Das Land Sachsen-Anhalt hat den Beschwerdeführern ihre außergerichtlichen Kosten zu erstatten.
1.-->Das Abgeordnetengesetz des Landes Sachsen-Anhalt in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juni 1994 (LSA-GVBl., S. 908), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Oktober 1995 (LSA-GVBl., S. 290) - LSA-AbgG - enthielt in § 34 bereits eine Regelung, wonach bestimmte öffentliche Ämter mit einem gleichzeitig ausgeübten Mandat im Landtag von Sachsen-Anhalt unvereinbar sind.
Mit § 1 des Siebten Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes Sachsen-Anhalt vom 30. Mai 1997 - LSA-GVBl Nr. 23/1997 vom 4. Juni 1997, S. 546 - wurde die bisherige Unvereinbarkeitsbestimmung des § 34 LSA-AbgG in der o.g. Fassung wie folgt geändert:
An die Stelle der ursprünglichen Fassung von § 34 "Unvereinbare Ämter"
"(1) Ein Abgeordneter darf nicht tätig sein als
a) Beamter oder Angestellter bei einer obersten Landesbehörde,
b) Leiter einer Landesbehörde, einer Polizeiinspektion oder einer unmittelbar der Aufsicht
des Ministers des Innern unterstehenden Dienststelle der Polizei,
c) Berufsrichter oder Staatsanwalt des Landes.
(2) Der Inhaber eines nach Absatz 1 mit dem Landtagsmandat unvereinbaren Amtes kann bei seiner Wahl in den Landtag mit seiner Zustimmung in ein anders mit seinem Mandat vereinbares Amt ersetzt werden.
(3) Ein Abgeordneter darf ferner nicht tätig sein als hauptamtliches Mitglied des Vorstandes oder eines vergleichbaren Organs einer Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Landes untersteht, mit Ausnahme der Sparkassen."
trat mit dem Änderungsgesetz die folgende neue Fassung:
"Ein Abgeordneter darf nicht tätig sein als
d) Angestellter oder hauptamtliches Vorstandsmitglied von Kapitalgesellschaften, Vereinen, Verbänden oder Stiftungen, wenn zu mehr als 50 v.H. juristische Personen nach Buchstabe b Kapitaleigner oder Mitglieder sind, das Stiftungsvermögen bereit gestellt haben oder die Aufwendungen tragen."
Das Änderungsgesetz vom 30. Mai 1997 trat gern. § 2 am Tag nach seiner Verkündung am 4. Juni 1997, somit am 5. Juni 1997, in Kraft. Es ist gern. § 2 S. 2 erstmals auf Abgeordnete der dritten Wahlperiode (1998 bis 2002) anzuwenden.
Mit Beschluss der Landesregierung über die Festlegung des Wahltermins für die Landtagswahl 1998 vom März 1997 - Ministerialblatt für das Land Sachsen-Anhalt Nr. 14 vom 8. April 1997, S. 735 bestimmte die Landesregierung gern. § 9 S. 1 des Wahlgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 11. Dezember 1992 (LSA-GVBl., S. 828), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 7. Juni 1995 (LSA-GVBl., S. 173), im Benehmen mit dem Präsidenten des Landtags von Sachsen-Anhalt als Wahltag für die Landtagswahl 1998 den 26. April 1998.
2.-->Die Beschwerdeführer wenden sich mit ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sowie ihrer Verfassungsbeschwerde gegen die geänderte Unvereinbarkeitsregelung im Abgeordnetengesetz von Sachsen-Anhalt, wonach - erstmals ab der dritten Wahlperiode des Landtags, die von 1998 bis 2002 dauern wird - "Beamte mit Dienstbezügen" nicht mehr zugleich ein Mandat als Abgeordnete des Landtags von Sachsen-Anhalt ausüben können.
Die Beschwerdeführer sind Inhaber eines hauptamtlich ausgeübten kommunalen Wahlamts.
Die Beschwerdeführer zu 1., 3. und 4. sind als Oberbürgermeister bzw. als Bürgermeister einer Gemeinde in Sachsen-Anhalt nach § 57 Abs. 1 S. 2 der Gemeindeordnung von Sachsen-Anhalt vom 5. Oktober 1993 (LSA-GVBl., S. 568), die Beschwerdeführer zu 2. und 5. als Landräte eines Landkreises in Sachsen-Anhalt nach § 46 S. 1 der Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt vom 5. Oktober 1993 (LSA-GVBl., S. 598). Zugleich sind sie derzeit - während der zweiten von 1994 bis 1998 dauernden Wahlperiode des Landtags von Sachsen-Anhalt - Inhaber eines Landtagsmandats gemäß
§ 1 Abs. 1 des Abgeordnetengesetzes Sachsen-Anhalt in der Fassung vom 21. Juli 1994 (LSA-GVBl., S. 908) i. V. m. den Bestimmungen des Wahlgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 11. Dezember 1992 (LSA-GVBl., S. 828). Sie gehören sämtlich der Landtagsfraktion der CDU an.
Nach der geänderten Regelung in § 34 lit. a) des Abgeordnetengesetzes sind die Beschwerdeführer als kommunale Wahlbeamte "Beamte mit Dienstbezügen" und somit ab der dritten Wahlperiode 1998 nicht mehr in den Landtag von Sachsen-Anhalt wählbar.
Mit Schreiben, vom 20. Mai 1997 stellten die Beschwerdeführer einen Antrag beim Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 31 LSA-VerfGG mit dem Inhalt:
1. Die Anwendung des § 34 a) Abgeordnetengesetz Sachsen-Anhalt in der Siebten Änderungsfassung vom 24. April 1997 (LSA-GVBl., S. 546) für hauptamtliche kommunale Wahlbeamte auf Zeit für die Landtagswahl 1998 auszusetzen.
2. Die Einstweilige Anordnung in Nr. 1 im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Sachsen-Anhalt zu veröffentlichen.
3. Den Antragstellern durch das Land Sachsen-Anhalt die notwendigen Auslagen zu erstatten.
Mit gleichem Datum erhoben die Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde gegen das Siebte Änderungsgesetz zum Abgeordnetengesetz Sachsen-Anhalt vom 30. Mai 1997 mit dem Inhalt:
1. Die erstmalige Anwendung des § 34 a) Abgeordnetengesetz Sachsen-Anhalt in der Siebten Änderungsfassung vom 30. Mai 1997 (GVBl. S. 546) ist gegenüber den Beschwerdeführern als hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten in der Dritten Wahlperiode (1998 - 2002) nicht zulässig. Die Beschwerdeführer sind in ihren Grundrechten nach Art. 3 Abs. 1, 12, 20 GG und Art. 7 Abs. 1, 8 LSA-Verf verletzt.
2. Die notwendigen Auslagen einschließlich der Verfahrensvertretung sind den Beschwerdeführern 1 bis 5 durch das Land Sachsen-Anhalt zu ersetzen.
Zur Begründung tragen die Beschwerdeführer vor:
Art. 137 Abs. 1 GG und Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf gewährten dem Landesgesetzgeber eine Ermächtigung zur Regelung von Unvereinbarkeiten. Eine Pflicht zur Regelung bestehe dagegen nicht. Die Ermächtigung müsse auch nicht voll ausgeschöpft werden, da der Gesetzgeber innerhalb des Ermächtigungsrahmens nur an die Grenzen des rechtsfehlerfreien Ermächtigungsgebrauchs gebunden sei.
Das Siebte Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes von Sachsen-Anhalt sei unter Verletzung des landesgesetzgeberischen Ermächtigungsspielraums mehrheitlich verabschiedet worden. Der Landesgesetzgeber müsse sich daher Verstöße gegen den rechtsfehlerfreien Ermächtigungs- und Ermessensgebrauch der im Grundgesetz wie in der Landesverfassung verbürgten Grundrechte der Art. 3 Abs. 1, 12, 20 GG und Art. 7 Abs. 1, 8 LSA-Verf zurechnen lassen. Die Beschwerdeführer seien davon selbst, gegenwärtig und unmittelbar als hauptamtliche Wahlbeamte auf Zeit (Bürgermeister und Landräte) und Träger eines Landtagsmandats betroffen.
Die gesetzliche Regelung stelle als Überraschungsgesetz auch einen Verstoß gegen das Willkürverbot des Gleichheitsgebots dar.
Sie betreffe CDU-Abgeordnete und begünstige fast ausschließlich SPD-Abgeordnete. Dies geschehe durch eine Regelung, die zum Nachteil der Oppositionsfraktion und der Beschwerdeführer zugeschnitten sei. Abgeordnete anderer Fraktionen seien nicht betroffen.
Die Gesetzesänderung stelle ein Überraschungsgesetz dar. Der Wahltermin für die Landtagswahl sei auf den 26. April 1998 festgelegt worden, der Vorwahlkampf habe längst begonnen. Mit der Aufstellung der Wahlkreiskandidaten könne nach dem Landtagswahlgesetz ein Jahr vor dem Wahltermin begonnen werden. Nach den Wahlerfahrungen werde mit der Nominierung der Wahlkreiskandidaten spätestens nach der Sommerpause, Ende August, zu rechnen sein. Eine so nachhaltig in das passive Wahlrecht eingreifenden Gesetzesänderung, wie sie der Landtag beschlossen habe, hätte nicht erst im beginnenden Wahlkampf beschlossen werden dürfen. Es liege daher erkennbar nahe, dass hier seitens der parlamentarischen Mehrheit der Minderheit absichtlich Nachteile zugefügt werden sollten.
Die bisherige Diskussion der Frage einer Trennung von Amt und Mandat habe keinen Handlungsbedarf erkennen lassen. Insbesondere habe sich dieser Umstand einem Schreiben des Ministerpräsidenten Dr. Höppner vom 20. Mai 1996 an den Präsidenten des Landtags von Sachsen-Anhalt, Dr. Keitel, entnehmen lassen. Der Entwurf einer Gesetzesänderung mit dem Inhalt der Trennung von Amt und Mandat sei daher im März 1997 überfallartig unmittelbar zu Beginn des Wahlkampfs erfolgt.
Wähler und Gewählte hätten daher nicht damit rechnen können, dass noch in dieser Legislaturperiode die Frage der Unvereinbarkeit einer gesetzlichen Neuregelung zugeführt würde.
Zudem seien keinerlei denkbare Übergangsregelungen geschaffen worden.
Ein Zeichen der Unsicherheit darüber, ob eine Unvereinbarkeitsregelung notwendig sei, sei es, dass im Landtag gleichzeitig mit der Beschlussfassung über das Änderungsgesetz vom Ältestenrat eine Enquête-Kommission nach Art. 55 LSA-Verf zu Fragen des passiven Wahlrechtes eingesetzt würde.
Die Gesetzesänderung stelle weiter eine Verletzung des Gleichheitssatzes beim Ermächtigungs- und Ermessensgebrauch durch den Landesgesetzgeber im Sinne eines Verstoßes gegen die Systemgerechtigkeit dar.
Anlass der Regelung sei nach der gesetzlichen Begründung, die Trennung von Legislative und Exekutive konsequent auf alle Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes (mit Ausnahme der Religionsgemeinschaften) zu erstrecken. Es treffe zwar zu, dass Bürgermeister und Landräte in unterschiedlichem Umfang Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises wahrnähmen und damit im Rahmen der mittelbaren Landesverwaltung tätig seien. Sie unterlägen außerdem der Kommunalaufsicht des Ministeriums des Innern und der Fachaufsicht der Ministerien.
Dies hätte es im Interesse der rechtsfehlerfreien Ermessensausübung dem Gesetzgeber nahegelegt, in die Unvereinbarkeitsregelung weitere vergleichbare Fälle mit einzubeziehen, so die Fälle der ehrenamtlichen Bürgermeister, der Gemeinderäte, der Mitglieder der Kreistage, der Arbeiter in den Gemeinden sowie der bestellten Bürgermeister.
Schließlich liege in der Gesetzesänderung eine Verletzung des Vertrauens- und Bestandsschutzes der Beschwerdeführer. Die Gesetzesänderung höhle das aktive und passive Wahlrecht aus, die erzielten Wahlergebnisse würden dadurch verkürzt und in ihrem verhältnismäßigen Wesensgehalt nachhaltig beeinträchtigt. Die rechtsstaatlichen Prinzipien der Rechtssicherheit, des Vertrauens- und Bestandsschutzes überwögen im vorliegenden Fall das organisatorische Prinzip der Gewaltenteilung. Die Änderungsnorm entfalte eine unechte Rückwirkung: sie betreffe zwar vergangene, aber auch nicht nur zukünftige, sondern gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen und entwerte damit die betroffene Rechtsposition der Beschwerdeführer nachträglich im ganzen. Das Vertrauen der Beschwerdeführer am Fortbestand der günstigen bisherigen Gesetzesregelung habe daher Vorrang.
3.-->Der Landtag von Sachsen-Anhalt hat mit Schreiben vom 27.6.1997 und die Landesregierung mit Schreiben vom 18.06.97 von einer Stellungnahme abgesehen.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig (1) und auch begründet (2).
1.-->Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Die Beschwerdeführer wenden sich mit ihren Anträgen gegen ein Gesetz, das Siebte Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes Sachsen-Anhalt vom 30. Mai 1997 (GVBl. S. 546). Nach §§ 47 ff. LSA-VerfGG sind Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze des Landes Sachsen-Anhalt zulässig, wenn der Beschwerdeführer geltend macht, durch ein Landesgesetz in seinen durch die Landesverfassung von Sachsen-Anhalt verbürgten Grundrechten, grundrechtsgleichen Rechten oder staatsbürgerlichen Rechten verletzt zu sein. Die Beschwerdeführer berufen sich bei ihrer Verfassungsbeschwerde auf die Verletzung von Art. 7 Abs. 1 und 8 der Landesverfassung von Sachsen-Anhalt. Soweit sie sich auf die Verletzung des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland berufen, besteht für das Landesverfassungsgericht insoweit eine Prüfungszuständigkeit, als die Landesverfassung von Sachsen-Anhalt entsprechende Bestimmungen enthält.
Verfassungsbeschwerden gegen ein Gesetz sind weiter dann zulässig, wenn die Beschwerdeführer nach § 47 LSA-VerfGG durch das beanstandete Gesetz selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sind. Dies ist hier der Fall: Durch die geänderte Vorschrift des § 34 des Abgeordnetengesetzes werden die Beschwerdeführer als Bürgermeister bzw. als Landräte und somit als Beamte mit Dienstbezügen unmittelbar von der Wählbarkeit für den nächsten, dritten Landtag des Landes Sachsen-Anhalt ausgeschlossen. Der Eingriff ist auch gegenwärtig, da der Wahltermin für die nächste Landtagswahl durch Beschluss der Landesregierung vom 18. März 1997 auf den 26. April 1998 festgelegt wurde und die Vorbereitungen für den Wahlkampf 1998 bereits begonnen haben.
Die Verfassungsbeschwerde ist gern. § 48 LSA-VerfGG auch fristgerecht eingelegt worden.
2.-->Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet.
Die Beschwerdeführer sind in ihrem Recht auf Chancengleichheit durch das Fehlen einer Übergangsregelung im Hinblick auf die dritte Landtagswahl verletzt.
Dagegen bestehen gegen die Neuregelung der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat in § 34 LSA-AbgG n.F. keine Bedenken.
2.1-->Dem Landtag von Sachsen-Anhalt ist es verfassungsrechtlich unbenommen, eine Inkompatibilitätsregelung für Angehörige des öffentlichen Dienstes in seinem Abgeordnetengesetz zu treffen. Nach Art. 137 Abs. 1 des Grundgesetzes kann die Wählbarkeit von Beamten, Angestellten des öffentlichen Dienstes, Berufssoldaten, freiwilligen Soldaten auf Zeit und Richtern in den Ländern gesetzlich beschränkt werden.
Die Beschränkung der Wählbarkeit dient dazu, Interessenkollisionen, die sich zwischen der gleichzeitigen Ausübung - staatlicher Ämter und Mandaten in öffentlichen Vertretungskörperschaften ergeben können, so weit wie möglich auszuschließen. Sie sichert damit das hohe Verfassungsgut der Gewaltenteilung, vgl. Art. 2 Abs. 2 LSA-Verf, insbesondere in Gestalt der Kontrollaufgabe demokratisch gewählter Parlamente gegenüber der Exekutive. Die öffentlichen Vertretungskörperschaften, wie sie in den Ländern in Gestalt der Landtage bestehen, sollen ihrer demokratisch legitimierten Kontroll- und Aufsichtsfunktion weitgehend unbeeinflusst von anderen staatlichen Interessen nachgehen können.
Zugleich ist jedoch für einen demokratischen Staat auch das Wahlrecht, hier das passive Wahlrecht, ein Gut, das einen besonders hohen Rang genießt und deshalb vor unberechtigten Einengungen. zu schützen ist. Das Wahlrecht gehört zu den zentralen staatsbürgerlichen Rechten, die es dem Bürger ermöglichen, auf die politische Willensbildung unmittelbar Einfluss zu nehmen.
Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16. Juli 1992 (LSA-GVBl., S. 600) sieht in Art. 91 Abs. 2 Beschränkungen der Wählbarkeit von Beamten, Angestellten des öffentlichen Dienstes und Richtern zu Vertretungskörperschaften vor. Die nähere Ausgestaltung der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat für den Bereich des Landtags von Sachsen-Anhalt blieb dem Abgeordnetengesetz in Ausführung von Art. 56 Abs. 6 der Landesverfassung vorbehalten. Der Landtag von Sachsen-Anhalt war mithin grundsätzlich befugt, in seinem Abgeordnetengesetz Unvereinbarkeitsregelungen in weitem oder engem Umfang zu treffen.
Der Bund ebenso wie die einzelnen Bundesländer haben in großem Umfang Unvereinbarkeitsregelungen getroffen; deren Ausgestaltung im einzelnen ist dabei in sehr vielfältiger Weise geschehen:
So bestehen z. B. in Bayern sehr weitgehende Unvereinbarkeitsschranken, während in den Ländern Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein eher großzügige Ausgestaltungen der Inkompatibilität vorhanden sind. Was die hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten anbetrifft, so sind sie in z. B. in Bayern von der Wählbarkeit ausgeschlossen, während sie in den Ländern Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein für die Landtage wählbar sind.
2.1.1-->Der Gesetzgeber von Sachsen-Anhalt hat in seinem Siebten Änderungsgesetz zum Abgeordnetengesetz von seinem gesetzgeberischen Ermessen keinen fehlerhaften Gebrauch gemacht
Während in der ursprünglichen Fassung von § 34 Abgeordnetengesetz eine Unvereinbarkeit von öffentlichem Amt und Mandat nur für Beamte oder Angestellte bei einer obersten Landesbehörde sowie Leiter einer Landesbehörde, einer Polizeiinspektion oder einer unmittelbar der Aufsicht des Ministers des Innern unterstehenden Polizeidienststelle festgelegt worden war, enthält die geänderte Fassung des § 34 eine umfassendere Unvereinbarkeitsregelung. Das Siebte Änderungsgesetz erweitert nunmehr die bereits bestehende Unvereinbarkeit auf alle Beamten mit Dienstbezügen und Angestellten von juristischen Personen des öffentlichen Rechts mit Ausnahme der Religionsgemeinschaften und schließt daher hauptamtliche Bürgermeister und Landräte mit ein.
Diese Neuregelung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Artikel 91 Abs. 2. LSA-Verf ermächtigt, den Grundsatz allgemeiner und gleicher Wahl einzuschränken. Eines besonderen zwingenden Grundes für die einzelne Regelung bedarf es nicht. Allerdings rechtfertigt die Vorschrift nicht eine ungleiche Behandlung vergleichbarer Gruppen (Urteil vom 27.10.1994 - LVG 14/94, 17/94, 19/94 LVerfGE 2, 345, 3 62 ff.).
Der Gesetzgeber verfügt über ein das "ob" und "wie" der Inkompatibilitätsschranken ausgestaltendes Ermessen. Bei einer Inkompatibilitätsregelung sind die Prinzipien des Demokratie- wie des Rechtsstaatsgebots gegeneinander abzuwägen.
2.1.2-->Auch die Kommunen sind Teil der Staatsverwaltung. Ihre Selbstverwaltungsautonomie im Bereich ihres eigenen Wirkungskreises steht dem nicht entgegen. Zwar ist die Kommunalverwaltung durch verfassungsrechtliche Gewährleistungen in Art. 2 Abs. 3 und 87 LSA-Verf in ihrer Selbstverwaltung ein weitgehend verselbständigter Teil der Staatsverwaltung. Interessenkonflikte, wie sie durch die Inkompatibilitätsregelung verhindert werden sollen, sind indes auch hier nicht auszuschließen. Sowohl beim Amt des hauptamtlichen Bürgermeisters wie dem des Landrats besteht eine Personalunion in den Funktionen der Selbstverwaltung wie der unteren Verwaltungsbehörde bis hin zur Ortspolizeibehörde beim Amt des Bürgermeisters. Eine Interessenkollision, der die Inkompatibilitätsregelung entgegenwirken soll, liegt insbesondere darin, dass sowohl die unteren Verwaltungsbehörden als auch die Selbstverwaltungskörperschaften der Kommunen der Kontroll- und Aufsichtsbefugnis des Landtags unterliegen. Dies kann dazu führen, dass in einer Person sowohl die Wahrnehmung von (Selbst)- Verwaltungsaufgaben wie deren parlamentarische Kontrolle vereinigt sind. Die mittelbare Landesverwaltung in Form der Selbstverwaltungskörperschaften der Kommunen (Gemeinden und Landkreise) unterliegt daher ebenso der Kontroll- und Aufsichtsaufgabe des Landtags wie die unmittelbare Landesverwaltung selbst. Inkompatibilitätsregelungen, die kommunale Wahlbeamte betreffen, stellen keine unzulässige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (vgl. Reich, Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 1994, Art. 91, RdNr. 3 unter Verweis auf VfGH RP, Urt. v. 30.3.1982 - VGH 1/82 bis 4/82 -, NVwZ 1982, 614).
Auch hinsichtlich der Einbeziehung der einzelnen Gruppen des öffentlichen Dienstes und ihrer Abstufung je nach der Aufnahme in die Unvereinbarkeitsregel von Amt und Mandat oder nicht besteht für den Gesetzgeber ein Ermessen. Im vorliegenden Fall bestehen sowohl hinsichtlich des "ob" der Aufnahme einer Gruppe in die Unvereinbarkeitsregelung wie hinsichtlich des "wie" keine Anzeichen, dass der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt sein Ermessen bei der Neufassung des Abgeordnetengesetzes fehlerhaft ausgeübt hat:
Der Landesgesetzgeber hat sich bei der konkreten Ausgestaltung der Inkompatibilitätsbestimmung im Abgeordnetengesetz an ein System zu halten, das er selbst mit der gesetzlichen Regelung aufgestellt hat (vgl. LVerfGE 2, 345 ff., 362 f.; LVerfGE Urt. v. 27.10.1994 - LVG 18/94 -, LVerfGE 2, 278 ff., 390 ff.). Dass sich der Gesetzgeber hinsichtlich der bestimmten Gruppen wie Beamten, Angestellten, Richtern usw. einer Typisierung bedient, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Durch § 34 LSA-AbgG a.F. waren bereits die Gruppen der Beamten und Angestellten bei einer obersten Landesbehörde, die Leiter einer Landesbehörde, einer Polizeiinspektion oder einer unmittelbar der Aufsicht des Ministers des Innern unterstehenden Dienststelle der Polizei sowie Berufsrichter und Staatsanwälte des Landes von der Wählbarkeit ausgeschlossen. Die Neufassung des § 34 LSA-AbgG ändert und erweitert die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat insoweit, als jetzt auch sämtliche Beamte mit Dienstbezügen, Angestellte von juristischen Personen des öffentlichen Rechts mit Ausnahme der Religionsgesellschaften, Berufsrichter, Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit sowie Angestellte und hauptamtliche Vorstandsmitglieder von Kapitalgesellschaften, Vereinen, Verbänden und Stiftungen, wenn zu mehr zu 50 v.H. juristische Personen des öffentlichen Rechts Kapitaleigner oder Mitglieder sind, das Stiftungsvermögen bereitgestellt haben oder die Aufwendungen tragen.
Die Erweiterung der Unvereinbarkeit auf die genannten Gruppen ist mit der Landesverfassung vereinbar. An das grundsätzliche System der Unvereinbarkeitsregelung hat sich der Gesetzgeber gehalten.
Es wurden nur solche Personengruppen in die Unvereinbarkeitsbestimmung einbezogen, die eine gewisse Nähe zum staatlichen Verwaltungsapparat aufweisen und dadurch der Vorgabe entsprechen, wie sie der Grundsatz der Gewaltenteilung setzt. Bei diesen Gruppen kann abstrakt vermutet werden, dass Kontrolldefizite, sofern die Unvereinbarkeit nicht gesetzlich festgestellt würde, entstünden.
Die hierbei herangezogenen Kriterien sind nachvollziehbar und nicht zu beanstanden: so bei den Bürgermeistern das Kriterium der Hauptamtlichkeit und hier zugleich die Größe und Bedeutung einer Gemeinde, die Beamteneigenschaft mit ihrer besonderen Treuepflicht, die Eigenschaft als Richter mit seiner gesetzlichen Unabhängigkeit.
Je größer die Gefahr einer Interessenkollision ist, desto eher kann einer Gruppe des öffentlichen Dienstes eine Unvereinbarkeitsregelung unterstellt werden. Eine Differenzierung ist jedoch möglich und auch nötig, um den Kreis im Interesse der Wahrung des Demokratieprinzips nicht zu groß werden zu lassen. Die Gefahr einer Interessen- und Pflichtenkollision - und damit eines Kontrolldefizits des Parlaments - ist desto größer, je staatsnäher und umfassender die Tätigkeit einer Gruppe des öffentlichen Dienstes ist.
Auch die Nichteinbeziehung der Gruppen der ehrenamtlichen Bürgermeister, der Mitglieder von Kreis- und Gemeinderäten sowie der Arbeiter des öffentlichen Dienstes ist systemgerecht. Bei diesen Gruppen besteht ein Kontrolldefizit in geringerem Maße, als bei den in die Inkompatibilität aufgenommenen Gruppen. Diese Gruppen wurden aus dem nachvollziehbaren Grund von der Unvereinbarkeitsregel ausgenommen, dass ihre "Nähe" zum Staatsapparat nicht so ausgeprägt ist, wie es bei den von der Unvereinbarkeit betroffenen Gruppen der Fall ist. Die Nichteinbeziehung der ehrenamtlichen Bürgermeister, Gemeinde- und Kreisräte sowie der Arbeiter des öffentlichen Dienstes ist nicht zu beanstanden, denn die Gefahr eines schweren Kontrolldefizits sowie von Pflichten- und Interessenkollisionen ist überschaubar. Durch die Einbeziehung wären mehrere tausend Personen im Land Sachsen-Anhalt vom passiven Wahlrecht ausgeschlossen.
Der Gesetzgeber kann innerhalb einer bestimmten Gruppe Trennstriche ziehen, um den Kreis der von einer Unvereinbarkeitsregelung Betroffenen möglichst klein zu halten.
Dies trifft auch für die Gruppe der ehrenamtlichen Bürgermeister zu. Ein "Systembruch" liegt nicht vor: Zwar stehen Beide, der ehrenamtliche wie der hauptamtliche Bürgermeister, an der Spitze von kommunalen Gremien. Beide stehen als Beamte im öffentlichen Dienst, nehmen aber nicht in gleichem Umfang Verwaltungstätigkeit wahr. Ein besonderer Umstand ergibt sich daraus, dass die ehrenamtlichen Bürgermeister nicht im übertragenen Wirkungskreis tätig werden (§§ 57 Abs. 1, 76 Abs. 6 S. 1 LSA-GO).
Ähnliches gilt für die Gemeinderäte, die Kreisräte und die Arbeiter im öffentlichen Dienst: Sie befinden sich nicht in einer solchen Nähe zum hoheitlich tätig werdenden Staatsapparat, wie es bei den hauptamtlichen Bürgermeistern und Landräten der Fall ist.
Sie verfügen auch nicht über eine entsprechende Leitungs- und Entscheidungsfunktion innerhalb der staatlichen Verwaltung. Dagegen spricht auch nicht, dass im Einzelfall Interessenkollisionen und Kontrolldefizite auftreten können. Angesichts ihrer großen Zahl und des Umstands, dass in einer Demokratie die Zahl der wählbaren Bürger möglichst groß zu sein hat, sind diese Gefahren im Interesse des Demokratieprinzips eher hinzunehmen als bei der staatsverwaltungsnahen Gruppe der hauptamtlichen Bürgermeister und Landräte.
2.2-->Das Siebte Änderungsgesetz zum Abgeordnetengesetz von Sachsen-Anhalt verletzt aber die Beschwerdeführer unter dem Gesichtspunkt des aus dem Demokratieprinzip abzuleitenden Grundsatzes der Chancengleichheit (Art. 42 Abs. 1 LSA-Verf).
Die Chancengleichheit in der Wahlkampfzeit wurde durch das Siebte Änderungsgesetz zum Abgeordnetengesetz nicht gewahrt.
Die Chancengleichheit im Wahlkampf betrifft nicht nur die Parteien, sondern umfasst unter dem Aspekt der Wahlgleichheit auch die einzelnen Wahlbewerber (Art. 42 LSA-Verf). Die Wahl einer Vertretungskörperschaft stellt einen zentralen Vorgang für das Funktionieren eines demokratischen Systems dar. Mit der Festlegung des Wahltermins wird der Wahlkampf seitens der Parteien mit der Aufstellung der Kandidaten eröffnet. Staatliche Maßnahmen und Regelungen in dem sehr sensiblen Bereich der Wahlkampfzeit bedürfen daher besonderer Zurückhaltung (vgl. LVerfG Urt. v. 22.2.1996 - LVG 8/95 - LVerfGE 2, 261 ff, 271 f.; 273). Dabei kommt der Gewährleistung der Chancengleichheit der Kandidaten ein entscheidendes Gewicht zu; das gilt besonders in der Phase des Wahlkampfes. Hierzu gehören vor allem eine ausreichende Vorbereitungszeit, Überlegungsfristen und die Gelegenheit, sich für die Kandidatenaufstellung zu profilieren. Der Ausarbeitung und Aufstellung eines überzeugenden Wahlkampfkonzeptes kommt angesichts des persönlichkeitswahlorientierten Wahlrechts in Sachsen-Anhalt besondere Bedeutung zu. Sie benötigt üblicherweise eine längere Vorlaufsfrist. Mit der Änderung von § 34 AbgG wurden die Beschwerdeführer gezwungen, sich binnen kurzer Zeit von wenigen Wochen zwischen mehreren öffentlichen Wahlämtern zu entscheiden. Selbst wenn sie sich für eine Kandidatur für ein Landtagsmandat und zu Lasten des Amtes eines Bürgermeisters oder Landrats entscheiden würden, wäre ihre Chancengleichheit verletzt, da die Phase der Kandidatenaufstellung unmittelbar bevorsteht. In der verbleibenden kurzen Frist bis zur Kandidatenaufstellung im Sommer 1997 wird es den Beschwerdeführern kaum mehr möglich sein, sich nunmehr als Kandidaten allein für ein Landtagsmandat - ohne ihre Stellung als Bürgermeister oder Landrat - zu profilieren. Unter dem Eindruck der neuen Rechtslage verändert sich das Kandidatenprofil und damit auch der zu führende Wahlkampf entscheidend.
Damit sich die Betroffenen auf derartige neue Regelungen einstellen können, bedarf es Anpassungs- und Übergangsregelungen, insbesondere Übergangsfristen (BVerfG Beschl. v. 10.4.1984 - 2 BvL 19/82 - BVerfGE 67, 1 ff, 15 m. w. N.). Dies gilt zumindest bei Gesetzen, die für die Betroffenen einschneidende Statusänderungen zum Inhalt haben, wie es hier bei der Unvereinbarkeitsregelung für Amt und Mandat der Fall ist.
Nach alledem ist die Neuregelung der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat ohne eine ausreichende gesetzliche Übergangslösung unter dem Aspekt der Chancengleichheit mit der Verfassung nicht zu vereinbaren.
3.-->Da die erforderliche Übergangsregelung dem Gesetzgeber zu überlassen ist, muss sich das Landesverfassungsgericht deshalb auf die Feststellung beschränken, dass der Gesetzgeber in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang gegen die Art. 8 Abs. 1 sowie Art. 42 Abs. 1 LSA-Verf verstoßen hat. Daher war § 2 des Siebten Änderungsgesetzes zum Abgeordnetengesetz gemäß § 50 i. V. m. 41 LSA-VerfGG lediglich für mit der Verfassung unvereinbar und nicht für nichtig zu erklären.
4.-->Die Kostenentscheidung beruht auf § 32 Abs. 2 LSA-VerfGG.