Source: http://gnosis.aisi.gov.it/Gnosis/Rivista27.nsf/ServNavig/13
Timestamp: 2013-05-21 13:36:16+00:00
Document Index: 48678903

Matched Legal Cases: ['art. 20', 'art. 7', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 2638', 'art. 648', 'art. 12']

Pericoli nascosti dalla scarsa trasparenzaSegnalazione di operazioni sospettee anomalie del mercato ( Foto da http://1.bp.blogspot.com/-DpddDQtDQ-g/) Credito, finanza, commercio, impresa sono i luoghi dove risorse acquisite illegalmente vengono introdotte nel circuito economico legale con strumenti legali. Fra gli strumenti di contrasto pi� efficaci del money laundering c'� la cosiddetta SOS, cio� Segnalazione di Operazioni Sospette. Uno strumento che all'inizio in Italia ha riscosso scarso seguito, mentre oggi soffre di eccesso di segnalazioni unito alla loro scarsa qualit�. Ma il “sospetto" � materia sfuggente e la stessa definizione della norma si presta a diverse e non ancora definitive interpretazioni, utili per gli operatori e anche per il cittadino comune. Comunque i risultati dell'uso della SOS appaiono piuttosto rilevanti, soprattutto in termini di beni sequestrati e di lotta al terrorismo. Nelle dinamiche proprie dei mercati finanziari, � davvero triste affermarlo con tale nettezza, si muovono da sempre operativit� poco trasparenti, spesso concretizzanti ipotesi di reato dal punto di vista legale, ed alterazioni concorrenziali dal punto di vista economico.
Il fenomeno del riciclaggio � una di queste "dinamiche"; � stata "assorbita" dal mercato legale, che non riesce ad immunizzarsi da tale morbo. � propria del mercato illegale del credito, della finanza, del commercio e dell'impresa.
Ci� anche se una precisazione, per quanto ovvia, risulta d'obbligo.
� un fallimento del mercato legale, cos� come quando gli altri rischi legati al sistema si verificano. Si pu� prevenire, e gli strumenti ci sono.
Talvolta, per�, sia le Autorit� di Paesi che se ne avvantaggiano indirettamente, sia gli intermediari finanziari, drogati dalla (pur legittima, nei limiti) imposizione del profitto, non fanno abbastanza in questa direzione.
Pres�di speciali su molti soggetti obbligati, finanziari e non. Controlli mirati sulle operazioni finanziarie, ma anche su quelle societarie, immobiliari, professionali, commerciali.
L’adempimento pi� "celebrato" e pi� contestato, per�, � un altro: la segnalazione di operazioni sospette (d'ora in poi, SOS) – eventualmente compiute dalla clientela – alle Autorit� di settore e, quindi, alle Forze di polizia.
In Italia, una realt� contraddittoria da sempre. Pochissime segnalazioni agli albori della normativa nel 1991 e fino a qualche anno fa, oggi forse troppe e scarsamente qualitative (2) .
Di seguito si intende esaminare i contorni, i risvolti operativi, le criticit� e le grandi opportunit� che esse possiedono e generano, sia dal punto di vista pi� propriamente giudiziario che economico.
Sin dalla direttiva 91/308/CEE, dopo gli allarmi lanciati in sede ONU e di Consiglio d'Europa (3) , si previde l'obbligo della segnalazione come vincolante al nascere di certi presupposti, di fatto mai modificatisi nel tempo anche con le successive e gi� nominate direttive.
Nei considerando � significativo rinvenire le seguenti affermazioni:
“(…) che un sistema obbligatorio di segnalazione delle operazioni sospette che assicuri la trasmissione delle informazioni alle autorit� sopra menzionate senza mettere in allarme i clienti interessati � il modo pi� efficace per realizzare tale cooperazione; che � necessaria una particolare clausola di salvaguardia per esonerare gli enti creditizi e finanziari, i loro dipendenti e amministratori da responsabilit� per la violazione del divieto di divulgare le informazioni”.
“Gli Stati membri provvedono a che gli enti creditizi e finanziari e i loro amministratori e dipendenti collaborino pienamente con le autorit� responsabili per la lotta contro il riciclaggio:
- comunicando a tali autorit�, di propria iniziativa, ogni fatto che possa costituire indizio di un riciclaggio;
- fornendo a queste autorit�, a loro richiesta, tutte le informazioni necessarie in conformit� delle procedure stabilite dalla legislazione vigente.
Le informazioni di cui al primo comma sono trasmesse alle autorit� responsabili per la lotta contro il riciclaggio dello Stato membro nel cui territorio � situato l’ente che ha trasmesso le informazioni. Tale trasmissione � effettuata normalmente dalla persona o dalle persone designate dagli enti creditizi e finanziari conformemente alle procedure previste all’articolo 11, punto 1.
Le informazioni fornite alle autorit� in conformit� del primo comma possono essere utilizzate esclusivamente a fini di lotta contro il riciclaggio. Tuttavia gli Stati membri possono prevedere che tali informazioni siano utilizzate anche ad altri fini”.
“Le operazioni sospette dovrebbero essere segnalate all’unit� di informazione finanziaria (UIF) che funge da centro nazionale per ricevere, analizzare e comunicare alle autorit� competenti le segnalazioni di operazioni sospette ed altre informazioni che riguardano casi potenziali di riciclaggio o finanziamento del terrorismo. Ci� non dovrebbe obbligare gli Stati membri a modificare i loro attuali sistemi di segnalazione se la segnalazione � fatta tramite il pubblico ministero o altre autorit� delle forze dell’ordine e se le informazioni sono trasmesse prontamente e non filtrate alle UIF, consentendo loro di svolgere correttamente la loro attivit�, tra cui la cooperazione internazionale con altre UIF” (Considerando 29).
Inoltre, l’art. 20 del provvedimento in rassegna cos� prescrive:
“Gli Stati membri impongono agli enti e alle persone soggetti alla presente direttiva di prestare particolare attenzione a ogni attivit� che essi considerino particolarmente atta, per sua natura, ad avere una connessione con il riciclaggio o con il finanziamento del terrorismo e, in particolare, alle operazioni complesse o di importo insolitamente elevato, nonch� a tutti gli schemi insoliti di operazione che non hanno uno scopo economico evidente o che non hanno uno scopo chiaramente lecito.”
Un obbligo giuridico, non v’� dubbio, che va correttamente inquadrato, per�, dato che ancora ingenera dubbi di “legittimit�”, ma solo perch� non � stato compiutamente percepito nella sua essenza assolutamente “amministrativa” e non investigativa o penale, anche se questi ultimi risvolti sono auspicabili e si stanno rivelando, invero, assai pi� pregnanti di quello che comunemente si ritiene.
1. I soggetti indicati negli articoli 10, comma 2, 11, 12, 13 e 14 inviano alla UIF, una segnalazione di operazione sospetta quando sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo. Il sospetto � desunto dalle caratteristiche, entit�, natura dell’operazione o da qualsivoglia altra circostanza conosciuta in ragione delle funzioni esercitate, tenuto conto anche della capacit� economica e dell’attivit� svolta dal soggetto cui � riferita, in base agli elementi a disposizione dei segnalanti, acquisiti nell’ambito dell’attivit� svolta ovvero a seguito del conferimento di un incarico. � un elemento di sospetto il ricorso frequente o ingiustificato a operazioni in contante, anche se non in violazione dei limiti di cui all’articolo 49, e, in particolare, il prelievo o il versamento in contante con intermediari finanziari di importo pari o superiore a 15.000 euro.
1- bis. Il contenuto delle segnalazioni � definito dalla UIF con proprie istruzioni ai sensi dell’articolo 6, comma 6, lettera e-bis).
a) per i soggetti indicati nell’articolo 10, comma 2, dalla lettera a) alla lettera d), e lettera f), per gli intermediari finanziari e gli altri soggetti che svolgono attivit� finanziaria di cui all’articolo 11 e per i soggetti indicati all’articolo 13, comma 1, lettera a), ancorch� contemporaneamente iscritti al registro dei revisori, con provvedimento della Banca d’Italia;
5. I soggetti tenuti all’obbligo di segnalazione si astengono dal compiere l’operazione finch� non hanno effettuato la segnalazione, tranne che detta astensione non sia possibile tenuto conto della normale operativit�, o possa ostacolare le indagini.
6. Le segnalazioni di operazioni sospette effettuate ai sensi e per gli effetti del presente capo, non costituiscono violazione degli obblighi di segretezza, del segreto professionale o di eventuali restrizioni alla comunicazione di informazioni imposte in sede contrattuale o da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative e, se poste in essere per le finalit� ivi previste e in buona fede, non comportano responsabilit� di alcun tipo.”
Questa norma va analizzata partitamente, ma non tanto perch� vi sia bisogno – anche se non � peregrino pensarlo – di chiarire ulteriormente i confini giuridici di un obbligo ormai risalente, bens� per comprenderne anche la ratio economica di tutela dell’integrit� del mercato.
Onestamente va per� anticipato da chi scrive che l’epistemologia giuridica condurr� automaticamente allo scopo appena esplicitato.
L’invio presuppone un mezzo/strumento atto allo scopo, e la UIF lo rende disponibile, in una nuova modalit�, sostanzialmente consistente in un flusso telematico diretto. La modalit� de qua risulta quindi tipizzata, alla stregua di tutte le comunicazioni di vigilanza (6) da e verso la Banca d’Italia e le Autorit� di settore (7) .
Il problema maggiore � il “quando” scatta la SOS.
Oggi il sospetto si “qualifica”, con una mutazione (che � anche genetica) della proposizione dell’obbligo di SOS: vi si dovr� infatti ricorrere quando si “sa, si sospetta ovvero si hanno ragionevoli motivi per sospettare” che “siano in corso o che siano state compiute o tentate” operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo.
La formulazione del testo � evidentemente imprecisa, oltre che fuorviante, per una serie di ragioni, che si tenter� di enucleare qui di seguito.
Il “sapere” che dietro ad un’operazione bancaria, finanziaria, immobiliare o commerciale si celi l’utilizzo di denaro proveniente da un qualsiasi delitto non colposo (9) equivale a denunciare il fatto alle Autorit� di polizia, non ad effettuarne una mera segnalazione di vigilanza (10) .
Per quanto si voglia ricondurre al verbo “sapere” un significato pi� blando e meno pregnante, soprattutto ai fini che qui rilevano, esso evoca maggiormente quelle formule di cui agli articoli 330 e 331 del Codice di procedura penale. Nel primo si fa riferimento alle notizie di reato che il pubblico ministero e la polizia giudiziaria “prendono di propria iniziativa” ovvero “ricevono” nei modi ivi enumerati (11) . Nel secondo si tratta della nota “denuncia da parte di pubblici ufficiali ed incaricati di pubblico servizio” che hanno notizia di un reato nell’esercizio delle loro funzioni. Essa � da farsi, addirittura (e per quanto qui conferisce) anche nei casi in cui “non sia individuata la persona alla quale il reato � stato attribuito” (cfr. comma 1) (12) . Ci� ovviamente non pu� mai essere ontologico alla SOS! Sia perch� essa – come anticipato – riguarda rapporti ed operazioni (13) , sia perch� � richiesta a soggetti che non sono pubblici ufficiali.
Mentre appare di tutta evidenza che un’anomalia nel comportamento di un cliente, che anche si traduca in sospetto sulla sua reale attivit�, non possa concretizzarsi in denuncia di reato (14) , non cos� chiaro potrebbe essere per tutti ci� che la Banca d’Italia ha recentemente ribadito nelle sue “Istruzioni per la segnalazione di operazioni sospette”, pubblicate nella GU n. 230 del 1� ottobre 2010 (delibera 616 del 24 agosto 2010).
Nel documento, all’art. 7 comma 1, si afferma testualmente che: “la segnalazione di operazione sospetta � un atto distinto dalla denuncia di fatti penalmente rilevanti. La segnalazione va effettuata indipendentemente dall’eventuale denuncia all’autorit� giudiziaria”.
Tutto ci� � sempre stato, peraltro, ma l’Authority lo ha qui evidenziato in maniera pi� netta, dato che la circostanza aveva dato luogo a molteplici equivoci (15) .
Quanto alla nozione di “sospetto”, arricchitasi anche della declinazione alternativa del possesso di “ragionevoli dubbi per sospettare”, lo spazio di trattazione sarebbe ancora pi� ampio. Per questo, ma soprattutto per non sfociare nel metagiuridico, la qual cosa potrebbe verosimilmente esulare dallo spirito di questo scritto, ci si deve limitare alla dimostrazione dell’evanescenza della formula adottata dal legislatore, ma qui con colpa lieve. S�, perch� se non altro il nomen iuris assegnato alla comunicazione in parola � proprio quello di segnalazione di operazioni “sospette”, storicamente riveniente dalle citate direttive europee. Ma, soprattutto, perch� il sospetto nasconde (rectius: sottende) una valutazione soggettiva del segnalante, inerente non solo gli aspetti per lui evidenti dell’operazione, bens� una sistematica considerazione di elementi soggettivi ed oggettivi previsti dallo stesso articolo in commento.
Esso, al primo comma, riferisce (16) il sospetto de quo alle “caratteristiche, entit�, natura dell’operazione od a qualsivoglia altra circostanza conosciuta in ragione delle funzioni esercitate”, tenuto conto altres� della “capacit� economica e dell’attivit� svolta dal soggetto cui � riferita”. Ma sono i “ragionevoli dubbi per sospettare” ad ingenerare pi� di qualche perplessit� sulla configurazione logica dell’obbligo segnalatorio da parte del soggetto onerato.
Senza attardarsi in costruzioni legate alla nostra lingua, basterebbe pensare – a nostro avviso – che non � certamente diversificante avere un sospetto ovvero un dubbio di averlo! Proprio perch� questo sospetto non � “qualificato” da un’attivit� di indagine giudiziaria, ovvero di posizione all’interno dell’azienda segnalante.
Parliamo della “fonte di sospetto” costituita dai movimenti in contanti pari o sopra i 15000 euro, cos� come introdotta dalla legge n. 122/2010 di conversione del d.l. 78/2010 (17) .
Intanto, in punta di diritto, la collocazione sistematica. Da sempre gli indicatori di anomalia vengono forniti dalla Banca d’Italia, non dal legislatore, poich� si parte dall’assunto che quest’ultima conosca, mediante la UIF, le fattispecie pi� ricorrenti da sottoporre a verifica ed esemplificazione. Ne � la riprova l’art. 6, comma 7, lettera b) del decreto 231/2007, il quale assegna all’Unit� l’elaborazione e diffusione di “modelli e schemi di comportamenti anomali sul piano economico-finanziario riferibili a possibili attivit� di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo”.
Ma pi� seria si fa la trattazione se si guarda meglio al lessico utilizzato ed al contenuto (precettivo?) del “pensiero” dell’estensore.
Innanzitutto, l’uso frequente di contante non pu� costituire, secundum legem, un elemento di “sospetto”, semmai di “anomalia”. Gli indicatori di cui sopra sono infatti raccomandati da Bankitalia, non obbligati come elementi di “automatismo segnalatorio”! Il termine � quindi errato giuridicamente prima che logicamente. Infatti, la logica vuole che non si possa ritenere (nemmeno) anomalo l’uso frequente (ingiustificato s�) di contante, in prelievo e versamento per importi pari o superiori ad euro 15000. Il riferimento quantitativo � innanzitutto incongruente, dato che quello previsto per le limitazioni all’utilizzo di contanti e titoli al portatore � di 5000 euro, mentre 15000 � quello per le registrazioni di operazioni nell’Archivio unico informatico (19) .
� evidente che l’utilizzo di contanti � critico e sintomatico di per s�, ma quando non giustificato nel concreto, e spesso a prescindere dagli importi (20) , dato che il vero riciclatore fraziona con abilit� ed ormai, tranne che in alcuni casi quasi “tipizzati” (21) , non utilizza moneta.
Siamo un Paese che utilizza ancora molto il contante, � vero; ma non per questo pi� esposti a rischio riciclaggio di altri (22) .
La Banca d’Italia, nel documento pi� volte citato, dedica una apposita sezione alle anomalie del contante, di per s� stesse, per�, non valide nell’ottica della norma sopra censurata.
Come ogni altra “famiglia” di indicatori, anche questo si articola in “sub-indici”, laddove, rispetto alla versione precedente del Decalogo del 2001, spicca il riferimento ad una operativit� che si � rivelata sempre pi� frequente in questi ultimi anni: l’utilizzo del contante medesimo per i saldi delle carte di credito (23) .
Cos� come sono diventati anomali i frequenti versamenti di contante accompagnati da altrettanto frequenti prelievi attraverso bancomat o utilizzi di POS, soprattutto se nella stessa giornata.
L’utilizzo e l’utilit� delle SOS
Nel suo ultimo bollettino semestrale, la UIF ci fa sapere che le SOS hanno, al 31 dicembre 2010, raggiunto le 37.321 unit� (37.047 per riciclaggio e 274 di finanziamento al terrorismo), di cui 26.758 trasmesse agli organi investigativi (24) .
Lombardia, Piemonte, Emilia Romagna e Lazio spiccano per il numero pi� alto di SOS, e per giustificare tale dato basta semplicemente guardare alle cronache recenti ed alle Relazioni degli organi investigativi (25) .
Per quanto riguarda il finanziamento del terrorismo, le segnalazioni hanno per lo pi� riguardato entit� fisiche o giuridiche, nell’ordine, di nazionalit� pakistana, egiziana e degli altri paesi mediorientali; non trascurabili sono quelle a carico di italiani (circa un terzo del totale).
Potrebbero sembrare numeri modesti, soprattutto se i procedimenti penali sono stati, poi, ulteriormente defalcati; i volumi di patrimoni sequestrati alla criminalit� organizzata, cui le SOS hanno fornito un contributo magari non definitivo, ma coessenziale, sono stati ingenti. Inoltre, le altre SOS non sono state “cestinate”, ma sono servite ad evidenziare fattispecie di violazioni amministrative, quando non penali, ad esempio per evasione fiscale.
(2) Per i dati aggiornati, si rinvia per brevit� alla Relazione dell’UIF per il secondo semestre 2010, disponibile sul sito Internet della Banca d’Italia.
(4) � bene ricordare che ci si riferisce ad “operazioni”, con tutti gli eventuali “rapporti” cui esse ineriscono, ma non a “clienti”, anche se ci� vale per l’antiriciclaggio ma non per il finanziamento del terrorismo, laddove l'attenzione � focalizzata sui nominativi presenti nelle liste che il Gafi aggiorna periodicamente sul suo sito Internet. � pur vero che immediatamente successiva all'individuazione del nome sulla lista rimane la valutazione concreta dell'operatore, il quale dovr� pur tener conto della tipologia di operazione posta in essere (ovvero della richiesta di costui). � ancora dubbio se detto operatore possa poi non effettuare la segnalazione se il cliente in questione compia solo un'operazione, magari di modesta entit� (es. pagamento di una Rid o di una bolletta telefonica, come in un caso � avvenuto). A nostro sommesso avviso, la semplice indicazione in elenchi non obbliga alla segnalazione se non sussistono gli altri presupposti, di cui ampiamente in questo articolo.
(6) Ci� � tanto pi� vero se si pone mente, a contrariis, alla sentenza della Cass. pen. Sez. VI, 24 ottobre 2005, n. 44234, secondo la quale “l’omessa�segnalazione�all’Ufficio italiano cambi (Uic) di un’operazione�sospetta�da parte del responsabile di un istituto bancario, punita quale illecito amministrativo dalla�legge n. 197 del 1991, non rientra tra le ipotesi di reato di cui�all’art. 2638 cod. civ.�(ostacolo all’esercizio delle funzioni delle autorit� pubbliche di vigilanza). (La Corte ha chiarito che tale ultima norma tutela la funzione amministrativa di vigilanza “tipica” attribuita alle autorit� pubbliche, tra le quali non pu� farsi rientrare l’Uic, che svolge – in particolare attraverso il sistema delle segnalazioni, ad opera di intermediari finanziari, imprese o liberi professionisti, di operazioni sospette – funzioni di prevenzione e contrasto, sul piano finanziario, del riciclaggio e dell’usura, che non hanno tuttavia ad oggetto immediato il controllo di tali soggetti)”.
(8) Con nostro commento in La normativa antiriciclaggio in Italia, Giappichelli, Torino, 1999; cos� come in R. Razzante, Osservazioni sul nuovo regime di segnalazione delle operazioni sospette ai sensi del decreto legislativo 26 maggio 1997, n. 153, in Dir. Ban. Mer. Fin., n. 1/1998.
(9) Cos� come richiede l’art. 648-bis c.p. per la configurazione del reato di riciclaggio.
(10) Ci piace appellare cos� la SOS, dato che in effetti, come gi� anticipato, trattasi di comunicazione all’Autorit� di vigilanza e non di polizia.
(12) Questa norma ha appassionato il dibattito dottrinale intorno alla figura dei notai, come noto obbligati all’osservanza delle regole antiriciclaggio, che sono per l’appunto pubblici ufficiali (cfr. Cass. Pen., sez. III, n. 6087 del 25 maggio 1994). Per essi, la SOS � assolutamente sgravata dal tenore “pubblicistico” che assume invece la denuncia de qua. Ci� anche se, a dire il vero, la legge minus dixit quam voluit sul punto, stabilendo l’esenzione “processuale” per gli avvocati (ma perch� per i notai?) e non meglio precisando alcunch� per il notariato (cfr. art. 12, comma 2, del d.lgs. 231/2007). Su tale argomento, amplius, il nostro Antiriciclaggio e libere professioni, in Dir. Econ. Ass., n. 1/2003, p. 141; cos� come pure R. Razzante, Il ruolo attivo obbligatorio di professionisti e revisori nella lotta al riciclaggio, in Fiscalit� Internazionale, luglio-agosto 2010.
(13) Peraltro non ancora perfezionatesi, al contrario dei reati, che sono stati gi� perpetrati quando li si denuncia; ci� vanifica in radice qualsiasi tentativo di avvicinamento delle fattispecie SOS alle notitiae criminis!
(14) Non appare ultroneo in questa sede rinnovare la definizione di “notizia di reato”, che usualmente � quella di una “informazione, scritta od orale, avente ad oggetto una specifica ipotesi di reato”. Per una trattazione pi� completa si rimanda al Codice di procedura penale ipertestuale, cit., ed alla corposa bibliografia cui nei commenti si rinvia.
(15) La banca o la compagnia assicurativa che avevano sub�to una frode ovvero una truffa, ad esempio su assegni di traenza, sottratti e falsificati, denunciavano la medesima, e non ritenevano – per una presunta “duplicazione” di adempimenti – di inoltrare, in sussistenza dei fatti, la SOS alla UIF. � persino ovvio sottolineare che per aversi SOS gli elementi dovevano essere ulteriori (anomalie oggettive e soggettive dell’operazione di negoziazione di assegni).
(17) Per un commento pi� puntuale al decreto si veda il nostro Niente segnalazioni automatiche per uso frequente di contanti, Il Sole 24 Ore, 13 ottobre 2010.
(19) Per l’Aui si veda ancora il nostro specifico scritto sul numero 2/2010 di questa Rivista. 15.000 euro sono altres� la cifra al di sopra della quale dovrebbe scattare l’adeguata verifica per le operazioni c.d. “occasionali”, e forse questo riferimento sarebbe stato pi� conferente nel caso di specie. Per un commento all’obbligo de quo si veda R. Razzante, Commentario alle nuove norme contro il riciclaggio, Cedam, 2010.
(20) Un prelievo di cifre basse (anche al di sotto dei mille euro) non pu�, ad esempio, diventare sospetto quando effettuato settimanalmente e da soggetto che per professione non ha a che fare che con assegni o carte di credito?
(22) L’incidenza maggiore � semmai quella sull’evasione fiscale.
(23) Legittimo � infatti usare una carta, qualora la si abbia e, come noto, dopo apposita istruttoria sulla meritevolezza del credito (plafond) che essa porta, altrettanto potrebbe sembrare, dato che in banca il contante si pu� versare senza limiti, la ricostituzione della provvista attraverso versamenti , a prescindere – in questo caso – dalla professione svolta dal cliente titolare.
(24) Ci� significa che queste sono state ritenute degne di approfondimento per fumus concreto di reati, anche di riciclaggio. Ne sono state archiviate dai suddetti organi solo 2603, e 13 per finanziamento al terrorismo.