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Timestamp: 2020-02-21 19:34:05+00:00
Document Index: 29776623

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 3', 'art. 2097', 'art. 10', 'art. 121', 'art. 118', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 54', 'art. 1372']

IL LICENZIAMENTO NEL RAPPORTO DI PUBBLICO IMPIEGO - Claudio Furcolo
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ALDO ORLANDINI - CLAUDIO FURCOLO
IL LICENZIAMENTO NEL RAPPORTO DI PUBBLICO IMPIEGO
Estratto dalIa rivista Enpas N. 5 Settembre-Ottobre 1965
Il rapporto dl pubblico impiego, come qualsiasi rapporto giuridico (e non solamente giuridico), è destinato ad estinguersi. Su di esso Infatti operano i fatti estintivi, quei tatti rilevanti cioè che appunto influiscono facendo cessare una volontà concreta di legge. I fatti possono essere naturali o umani, ma comunque tali da produrre effetti giuridici. Codesti effetti agiscono sulla situazione Impiegatizia “lasciandola sussistere o togliendola di mezzo” (1), ma ad ogni modo attuando un mutamento della situazione medesima. I fatti giuridici che provocano l’estinzione del rapporto di impiego possono essere considerati in relazione alla determinazione volontaria o non dei soggetti. Si ottiene cosi un raggruppamento in categorie dei fatti estintivi, collegando la classificazione alla fonte del fatti stessi. La fonte può essere data da eventi naturali esterni e come tali non imputabili alla volontà umana oppure alla dichiarazione dispositiva, condizionata o non, dei soggetti: in entrambi i casi l’effetto immediato è l’estinzione del rapporto. Ognuno Infatti vede come un rapporto possa aver termine per morte di un soggetto (evento naturale) o per dimissioni (determinazione volontaria), per scadenza del termine o per destituzione e cosi via. Solo che se l’effetto immediato dell’estinzione del rapporto è comune, gli altri effetti — che al fatto si collegano - - possono essere diversi. Ad esempio mentre nel licenziamento per i scarso rendimento, è dovuta la liquidazione questa non è dovuta nella risoluzione del rapporto per “motivi disciplinari”; che anzi in questo ultimo caso può addirittura essere comminata la perdita della pensione. Tra le fonti di cessazione del rapporto dl impiego Il licenziamento si pone come l’atto controverso per eccellenza. Esso infatti produce, storica mente, una lesione di Interessi notevoli, un conflitto che può portare (ed il più delle volte porta) ad una lite, in vario modo componibile dall’organo giurisdizionale. Poichè, se negli altri casi dl risoluzione del rapporto la pubblica amministrazione interviene solo a constatare determinati fatti od atti estintivi ed a rilevarti senza influire direttamente sulla situazione, nel licenzia
(1)Carnelutti, Teoria generale del diritto, Foro Italiano, Roma, 1951, pag. 210.
mento invece è proprio la Pubblica amministrazione che d’autorità risolve il rapporto. Ad esempio nella cessazione dl un rapporto impiegatizio a tempo determinato per “scadenza del termine” , Il silenzio della Pubblica amministrazione determina una situazione di apparente continuazione dei rapporto medesimo. In effetti però non v’è continuazione, ma mera rinnovazione del rapporto (2), la cui precedente estinzione è appunto operata dal verificarsi della scadenza del termine. Nella decadenza (3) II rapporto cessa al verificarsi dei fatto, ma anche quivi si chiede che la Pubblica amministrazione intervenga per dichiarare l’effetto, gli in sè operante dei fatto estintivo. Ancora altri esempi potrebbero addursi : valga per tutti quello veramente significativo che si evince dall’art. 3 deI D, L.. 4aprile 1947, n. 207, riguardante l’assenza per malattia per gli Impiegati civili non di ruolo. Il Consiglio di Stato, in adunanza plenaria (4), ha fissato la massima per cui la disposizione non deve essere interpretata nel senso che, scaduto il termine massimo Indicato dalla norma, il rapporto d’impiego debba essere automaticamente risolto. II periodo dl assenza funziona come garanzia a favore dell’impiegato, ponendo remora al potere della Pubblica amministrazione, che nel legittimo svolgersi dell’assenza medesima non potrà disporre la risoluzione del rap porto. Ma la cessazione ditale efficacia alla scadenza prevista dall’art. 3 - non tocca per nulla, nè espressamente nè implicitamente, la normale potestà dell’Amministrazione medesima, sicchè questa come avrebbe potuto, in mancanza di quel limite, licenziare in ogni tempo il dipendente ancorchè giustificatamente assente, per le superiori esigenze dl pubblico interesse, così potrebbe, osservato quel limite, ritenere compatibile con tali esigenze l’ulteriore permanenza in servizio del dipendente medesimo e lasciare in vita il rapporto, esclusa naturalmente ogni concessione economica per l’eccedente periodo di tolleranza. Ne discende dunque Il quesito se, trascorso il limite di assenza, l’eventuale risoluzione dei rapporto debba essere considerato vero e proprio licenziamento.
(2) L’art. 2097 c. c. è stato superato dalla Legge 18 aprile 1962, n. 230 (G. U. 11 maggio 1962), sulla disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato, Notevole è l’art. 10, che prevede l’emanazione entro 180 giorni, di un D.P.H. proposto dal dicasteri competenti, onde adeguare la disciplina dei contratti di lavoro per gli impiegati, assunti con contratto a termine, dalle Amministrazioni dello Stato e delle aziende autonome.
(3) dr. art. 121 del T.U. 1957, n. S, La decadenza ricorre allorquando si verificano le ipotesi previste dall’art. 118 del D.P.R. 11 gennaio 1956. n. 17: abbandono arbitrario0 dall’ufficio oltre 15 giorni o mancato rientro nel termine prefisso, perdita della cittadinanza, accettazione dl una missione o altro Incarico da un’autorità straniera senza l’autorizzazione del Ministro competente, produzione di documenti falsi o viziati da invalidità non sanabile all’atto dall’assunzione.
(4) ConsiglIo dl Stato, Ad. Plea., 27 marzo 1966, a. 7, in “Foro Amministrativo”,1951, IV, pag. 53.
A tal fine, pur propendendo per la non tassatività dell’art. 3, bisogna tuttavia valutare se l’intervento della Pubblica amministrazione sia costitutivo. La soluzione sembra debba essere positiva. Riconosciuta infatti, nel caso, una potestà discrezionale della Pubblica amministrazione, spetta a questa emettere il provvedimento, che ovviamente non sarà dl mera constatazione in quanto - come si è detto - l’assenza oltre il limite non opera di per sè l’estinzione dei rapporto. L’intervento della Pubblica amministrazione cioè sarà determinante nel senso che solo attraverso questo si verificherà la cessazione, non essendo sufficiente il ricorso delle condizioni previste dall’art. 3 del D. L. n. 207, le quali Invece potrebbero funzionare come legittimi motivi primari. Eppure l’esempio addotto rappresenta un caso-limite, tale cioè da indurre l’interprete ad esaminarlo a fondo per dedurre l’effettività determinante della volontà della Pubblica amministrazione. Ma se si esamina il licenziamento per motivi disciplinari oppure per soppressione dl servizio, ogni perplessità scompare circa la valutazione qualitativa del provvedimento della Pubblica amministrazione. Ognuno dunque sede la diversa posizione dell’Amministrazione, che là emette una declaratoria di constatazione, in quanto il fatto ha effetto estintivo per virtù propria, qui Invece emana un provvedimento autoritativo e discrezionale con efficacia risolutiva diretta del rapporto. In definitiva il licenziamento importa un intervento costitutivo della Pubblica amministrazione, intervento che negli altri casi dl risoluzione del rapporto è invece meramente dichiarativo.
1. — Accezioni del termine “licenziamento”
In che cosa consista ii licenziamento e quale sia la sua natura rimane già tracciato nel punto precedente. Indubbiamente esso si concreta in un atto dell’ente datore, mediante Il quale si manifesta la volontà di por termine d’autorità al rapporto dl impiego. L’art. 54 dcl R. D. n. 2960 dcl 1923 parlava di licenziamento a proposito di colui che avesse conseguito l’impiego producendo documenti falsi o non validi (5). II termine “ licenziamento”, aveva dunque un significato ed una portata precisa, sebbene il suo valore legislativo non rispecchiasse il suo significato letterario. A proposito, In via Interpretativa, si parlò di annullamento di ufficio dell’atto di nomina invalido (6) od anche di un atto sostanzialmente nullo (7).
(5) Petrozziello, II rapporto di Pubblico impiego, cit., pag. CCCLVI; Baldi-Papini, Il rapporto dl P.I., cIt., pag. 186; D’Alessio, istituzioni dl Diritto Amministrativo, cit.. I, pag. 48.8 n. 328.
(6) BALDI-PAPINI, ¡1 rapporto dl P. I., cit., pag. 186.
(7) PETROZZIELLO, II rapporto di P. I., cit., pag. CCCLVI.
Nella dottrina privatistica Invece II termine a licenziamento, venne ad indicare il recesso del datore di lavoro e venne configurato come esercizio di un diritto potestativo da parte dell’imprenditore (8). In ogni caso comunque il licenziamento presupponeva un atto positivo, più precisamente un atto dl volontà diretto a risolvere il rapporto. Ora Invece il termine, scomparso dalla legge organica sul pubblico impiego, è stato conservato per gli avventizi: il Consiglio dl Stato tuttavia, come pure la Corte di Cassazione continuano ad usarlo in un significato molto ampio, in esso comprendendo tutte le vario (orme dl risoluzione del rapporto di impiego, dipendenti da provvedimenti del datore di lavoro (9). Una dottrina dei licenziamento sarebbe dunque possibile desumere sia dalle disperse e disorganiche disposizioni legislative sia dall’elaborazione giurisprudenziale, che tanta parte ha e continua ad avere.
2. — Natura giuridica dei licenziamento
Il licenziamento, strutturalmente, è vero e proprio esercizio di diritto potestativo, nel senso che il soggetto passivo nulla deve fare e nulla può fare per vietarne od eliminarne gli effetti: egli subisce soltanto, trovandosi in uno stato di completa Soggezione. Tale esercizio opera estinguendo una situazione giuridica, risolvendo nel caso unilateralmente un rapporto bilaterale, contrattuale o non, e producendo ulteriori effetti giuridici a favore di una parte ed a carico dell’altra. Esso si concreta In una manifestazione di volontà, che può o non essere vincolata nel suo motivo giustificativo, ma che comunque dà luogo ad un atto perfetto sin dal suo sorgere senza la necessità di concorso alcuno.
3. — Limiti alla potestà di licenziamento
Ciò però non elimina l’esistenza di limitazioni e di condizioni: qualsiasi diritto, il cui esercizio incondizionato incida su notevoli interessi, trova, storicamente, un limite nel regolamento del conflitto degli interessi medesimi, cui la situazione giuridica si riferisce. La libertà è racchiusa nella stessa sfera del diritto, nè può andare oltre senza confondersi con l’arbitrio.
Ad esempio il D.L.L. 30 maggio 1946, n. 479 ha disposto che nei
(8) Borsi-pergolesi, Trattato dl Diritto del Lavoro, Cedam, Padova. 1958, II, pag. 263; Barassi, il Diritto del Lavoro, Milano, 1967, III, pag. 257.
(9) Cons. Stato. V, 9 novembre 1967 n. 919, in “Rassegna Consiglio Stato”, 1957, pag. 1417 ; VI, 8 aprile 1959 n. 220, lvi, 1959 pag. 1315; IV. 27 novembre 1949 a. 1176, lvi, 1959. pag. 1491 ; Par. ad. gen., 19 luglio 1958, n. 253, lvi, 1957, pag. 1003. Casi. SS. UU., 23 febbraio 1936, n. 512. in “Massimarlo Giurisprudenza Italiana “, 1958. col. 109; V, 4 dicembre 1954, n. 4379, lvi, 1964, ccl, 993; SS. UU. 27 febbraio 1953, n. 51$, ivi, 1953, col. 137.
licenziamenti di personale non dl ruolo che la Pubblica amministrazione (od anche le Imprese private) riterrà di dover disporre per esuberanza di personale, I reduci, di cui all’art. i del D.L.L. 4 agosto 1945, n. 453 non possono essere compresi in misura superiore al 50% dcl numero complessivo dei licenziandi. La potestà di licenziamento viene rosi ad essere limitata con regolamento legislativo, che appunto pone un vincolo all’esercizio della potestà medesima. Così pure il D.L.L. 21 agosto 1945, n. 523 e successive modifiche sul blocco del licenziamenti, che tendeva a limitare Il fenomeno della disoccupazione (10). 11 D.L.L. 4 aprile 1947, n. 207 specifica tassativamente i casi di licenziabilità. La pubblica amministrazione commetterebbe illecito se licenziasse un avventizio dello Stato al di fuori delle ipotesi legislative. Ancora è possibile che limiti vengano posti (11) contrattualmente, allorchè la volontà Individuale, sia direttamente sia ad opera della disciplina di categoria quale attualmente si realizza nei contratti collettivi di diritto comune, prestabilisce dei limiti al potere del datore di lavoro (12). Questi limiti tuttavia non negano, ricorrendo, la stessa potestà di licenziamento, ma la circoscrivono facendo cadere in illecito chi arbitrariamente li ignora, licenziando. L’autorità giudiziaria ordinaria non potrebbe mai imporre la riassunzione di un licenziato, pur in presenza del limite, ma soltanto condannare il datore al risarcimento del danno. Il Consiglio di Stato, annullando ex tunc un provvedimento di licenziamento, ripristina invece la situazione giuridica preesistente. ma evidentemente non può inibire alla Pubblica amministrazione di licenziare ex novo il dipendente per altro motivo (13), in quanto il limite del giudicato coincide con il limite dell’effetto annullativo nè può spingersi oltre vincolando l’amministrazione ad una carenza assoluta di provvedere.
4. Discrezionalità della Pubblica amministrazione ne in ordine alla facoltà di licenziamento
Accanto ai limiti e con questi in antitesi si manifesta poi una certa discrezionalità nell’esercizio della facoltà di licenziamento. Poichè La volontà
(10) Corrado, licenziamento in periodi di blocco, In “rivista di Diritto Lavoro”, 1951, II, 152. con la giurisprudenza ivi citata.
(11) Sulle limitazioni in genere, Borsi e Pergolesi, Trattato dl Diritto del Lavoro,
cit., Il, pag. 266 e segg.
(12) Accordo interconfederale 7 agosto 1947; Accordo 21 aprile 1950 sui licenziamenti
collettivi. formalmente sottoscritto con efficacia retroattiva il 20 dicembre 1950;
Accordo 18 ottobre 1950 per I licenziamenti Individuali.
(13) M. S. Giannini. La giustizia amministrativa, appunti delle lezioni raccolte
a cura del Dr. Raffaele Juso, ed. Ateneo, Roma, pag. 236.
della legge, esplicitamente od implicitamente determinando i casi di licenziabilità e, quindi, l’ampiezza stessa della potestà, lascia purtroppo spesso una certa libertà all’ente di valutare qualitativamente e quantitativamente determinati fatti obiettivi e soggettivi, che a seconda appunto della valutazione -possono legittimare la risoluzione unilaterale dei rapporto. Accade allora che Io stesso giudice trova un limite alla propria autorità, essendogli inibito l’esame di merito dei licenziamento. Ne deriva quindi una minor tutela del dipendente, che - dato appunto il potere discrezionale del datore - potrà raramente lamentare la condotta altrimenti sindacabile del datore medesimo. Un licenziamento ad nutum, quando è ammesso, rappresenta un provvedimento insindacabile, intendendosi per tale quello che non esclude qualsiasi impugnativa, ma solo il ricorso In merito e non pure il ricorso di legittimità (14). La discrezionalità pertanto non Importa insindacabilità assoluta, sicchè è possibile ad esempio che l’impiegato licenziato ad nutum, ricorra sotto il profilo della illegittimità per eccesso di potere, or mentre però la Corte di Cassazione (15), relativamente all’impiego privato, ha costantemente affermato la non necessarietà della enunciazione dei motivi nel recesso o denuncia unilaterale, confortata in ciò anche dalla concorde dottrina (16) e dallo stesso ordinamento, che appunto, in deroga all’art. 1372 cod. civ. (per cui i contratti si risolvono per mutuo consenso) ammette l’esercizio incondizionato di tale diritto ; 11 Consiglio di Stato, pur avendo affermato dl regola (17) che il licenziamento ad nutum non richiede motivazione, ha tuttavia qualche volta dichiarato illegittimo un provvedimento di tal fatta privo di motivazione, giustificando la sua posizione con l’assunto che, “qualora l’indicazione della causa si presenti necessaria sotto
(14) DE GENNARO, Le nuove garanzie per il Iicenziamento del personale non di ruolo degli enti locali, territoriali ed istituzionali, in “Foro Amministrativo” 1950, IV, 81; Jaccarino, Problemi di tecnica legislatïva e di ermeneutica nell’odierno diritto pubblico, Ilari, 1932, pag. 48; Ragnisco, ¡ ricorsi amministrativi, Roma, 1937, ZANOBINI, Corso Cit., Il, pag. 192 e segg.; SANDUL.LI. Ossereazioni sulla sindacabilitå giurisdizionale dei provvedimenti sottratti ad ogni gravame, in “Foro Italiano”, 1941, III, 133. Per la Giurisprudenza: Cons. St., VI, 26 luglIo 1951, n. 350, in “Rassegna Conslglio Stato”, 1951, pag. 936; V, 30 aprile 1954, n. 405, ivi, 1954, pag. 425. (15) Cass. II, 19 luglio 1956, n. 2081, in “Massimario Giurisprudenza italiana”, 1956. col. 584; 29 luglio 1955, n. 455, ivi, 1955, col. 595.(16) Borsi e Pergolesi,” iI contratto individuale di lavoro, in “Trattato” cit., II, pag. 263 e segg.; BARASSI, Diritto del lavoro, Milano, 1957, III, pag. 251 ; De Litala, il contratto di lavoro, Torino, 1956, pag. 470; SANTORO PASSARELLI, Nozioni di Diritto del Lavoro, Napoli, 1951, pag. 203. (17) Cons. St., VI, 18 giugno 1958, n. 465,in “Rassegna Consiglio Stato”, 1958 pag. 703; V, 28 novembre 1959, n. 776, lvi 1959, pag. 1526; VI, 7 marzo 1956, n. 157 ivi, 1956, n. 326. Contra Cons. St., VI, 19 ottobre 19-49, in “Diritto Lavoro”, 1951’, II, 125 con nota di CREMONESI.
Il profilo del sindacato di legittimità, la causa stessa deve risultare espressa (18).
5. — La motivazione del provvedimento di licenziamento: natura e struttura
La potestà di licenziamento può quindi essere discrezionale o vincolata a seconda del suo legittimo manifestarsi. La diversità di posizione si presenta più chiara ove si esamini se e quando il datore di lavoro, pubblico e privato, deve rendere conto dell’esercizio del proprio diritto. Ne consegue l’esame della necessarietà o non della motivazione nella dichiarazione di volontà di licenziare. L’esposizione dei motivi, che determinano un dato atto (19), già di per sè invero limita la discrezionalità, quando ovviamente tale enunciazione è dovuta, poichè una motivazione volontaria anche se allarga il potere valutativo e decisorio dell’organo giurisdizionale - costituisce di per sé indice di discrezionalità. Ed il legislatore accortamente ha spesso indicato, sebbene in modo generico, i motivi che possono giustificare la risoluzione d’autorità del rapporto d’impiego, sottoponendo ad un controllo giurisdizionale maggiormente esteso l’esercizio della potestà di licenziamento. Il motivo primario tuttavia, che ê quello stabilito dalla normativa, viene spesso In concorso con fatti che - come motivi secondari – possono svolgere un effetto di due tipi, cioè o rafforzare il motivo primario o giocare Invece In senso negativo, diminuendone la consistenza, talora addirittura eludendola direttamente dal mondo reale (20). Ne segue che la ponderazione dei motivi di un provvedimento di licenziamento deve ovviamente essere fatta considerando non solo le ipotesi legislative, ma altresì la valutazione che dei fatti materiali incidenti abbia espresso l’amministrazione. Ad es. considerato che è opportuno sopprimere un ufficio per la riforma dell’organizzazione dell’ente, l’amministrazione licenzia. Se si dimostra che la riforma non tocca la struttura fondamentale dei servizi, Il motivo secondario indicato è frutto di errore, sicché Il provvedimento si presenta censurabile (21). L’Amministrazione ritiene negativo il periodo di prova di un Impiegato nella convinzione che questi si fosse reso colpevole dl un reato e lo licenzia. Qualora si provi che il reato non fu com-
(18) II concetto di causa, in diritto amministrativo, è molto tormentato. Per un’analisi esegetica succinta delle varie tendenze dottrinarie nel tema, GÍANNINI, Alto amministrativo, voce dell’Enciclopedia del diritto stralciato in edizione speciale, Giuffrè, Milano, pag. 67. (19) JACCARINO, Studi sulla motivazione, Roma, 1953, pag. 43. 118 e passim; Giannini, voce cit. (20) GIANNINI, La Giustizia Amministrativa, cit. pag. 221, (21) Cons. St., VI, 21 marzo 1951, n. 125, in “Rassegna Consiglio di Stato”, 1951, pag. 255.
messo, il fatto incidente (commissione del reato) costituisce errore, che conseguenzialmente determina un vizio dei provvedimento. La struttura della motivazione pertanto è complessa sicchè ben ha ritenuto il Consiglio di Stato dl valutarla concretamente in relazione alle singole fattispecie (22). Certo è però che essa si esaurisce definitoriamente nell’esposizione dei motivi determinanti un provvedimento, esposizione obbligatoria o non, comunque sottoposta con l’atto (23) ad un controllo giurisdizionale più o meno ampio. Ma a voler Indicare una linea dl demarcazione tra l’obbligatorietà o non della motivazione, è solo possibile lato senza affermare che questa non è normalmente richiesta quando Patto della Pubblica amministrazione sia emanato nell’esercizio di un potere ampiamente discrezionale (24). Così il provvedimento di licenziamento ad nutum in cui - nel campo del pubblico impiego - maggiormente si manifesta la discrezionalità, non è necessario sia specificamente motivato (25). Deve invece essere motivato con l’indicazione specifica delle ragioni che lo generano il licenzamento di un dipendente pubblico quando la disposizione legislativa espressamente lo prevede. In genere il Consiglio di Stato, nella premessa che non esiste un obbligo generate di motivare gli atti amministrativi (26) sicché la necessità della motivazione si impone o si esclude caso per raso, ha affermato esservi tuttavia obbligatorietà allorchè col provvedimento si generano sacrifici agli interessi del privati, per cui è necessario dare al colpito più ampia conoscenza del provvedimento stesso ed al sindacato di legittimità maggiori e più penetranti possibilità d’indagine (27). La situazione ricorre soprattutto nel regime dell’impiego, onde riteniamo che II provvedimento di licenziamento debba sempre essere motivato, specificamente o genericamente a seconda della natura della disposizione legislativa che lo preveda e della fattispecie concreta. E la motivazione deve essere esplicita, deve cioè contenere direttamente l’esposizione dei fatti determinanti II provvedimento. Se si può tuttavia ammettere l’integrazione della motivazione con gli elementi contenuti negli
(22) Relazione “il Consiglio di Stato nel quadriennio 1947-50”, Roma, Libreria di Stato, 1952, II, pag. 21. (23) SANDULLI, il procedimento amministrativo, Giuffrè, Milano, 1959, pag. 232 in nota e gli autori ivi citati. (24) Cons. St., VI, 20 febbraio 1954, n. 171, in “Rassegna Consiglio di Stato”, 1954, pag. 155(T). (25) Cons. St., V. 28 novembre 1959. n. 776, in “Rassegna Consiglio di Stato”, 1959, pag. 1526. (26) Cons. St., VI, 18 aprile 1958, n. 129, in “Rassegna Consiglio di Stato”, 1958, pag. 404. (27) Cons. St., V, 24 maggio 1957, n. 344, in “Rassegna Consiglio di Stato”; 1957, pag. 742. Vedi in generale : Relazione “il Consiglio di Stato nel settennio 1951-57”,II, pag. 24.
atti richiamati dal provvedimento (28), purché già In questo vi sia una esposizione sommarla dei motivi, sicché l’integrazione abbia la conseguenza di meglio puntualizzarli, è tuttavia da deplorare la condotta del Consiglio di Stato che ha giustificato non solo la motivazione per relationem semplice (29), ma altresì la motivazione per relationem in doppio grado (30). Il richiamo alla motivazione di un atto precedente, che a suo volta rinvia ad altro atto, determina evidentemente una necessità di ricerca e di indagine contraria ad ogni senso di logica umana e che spesso porta l’interessato ad ignorare e ad un tempo abbandonare l’esercizio dl una eventuale legittima pretesa. Se si ammette che la motivazione è richiesta allo scopo di far conoscere all’interessato le considerai ioni di ordine giuridico, tecnico e amministrativo che giustificano l’emanazione dcl provvedimento (31) di licenziamento e la congruità logica e giuridica (lei criteri che hanno ispirato la Pubblica amministrazione nell’adottare la sua determinazione (32), evidentemente bisognerebbe altresì ammettere che tale conoscenza non deve essere resa difficile, anzi alcune volte impossibile, legittimando una prassi che nega i principi elementari del colloquio umano. Il provvedimento di licenziamento non dovrebbe prescindere dalla chiarezza e dalla compiutezza storica, stante la sua incidenza su notevoli interessi.
6. — La giusta causa
L’analisi positiva delle norme regolanti i rapporti di pubblico impiego ci porta a constatare l’esistenza di numerose norme vaganti e disperse per le quali Il rapporto assume aspetto contrattuale. Queste norme, seppure disseminate, sono tali e tante, per cui a volerle considerare - come lo Zanobini (33) - mere eccezioni confermanti la regola, mi sembra disconoscere la loro portata ed importanza pratica. Si pensi ai rapporti di impiego presso gli Enti pubblici economici, ai regolamenti degli innumerevoli enti pubblici istituzionali che spesso rinviano al C. C., al personale non di ruolo assunto a contratto ed apparirà subito che le dette norme interessano vastissime schiere di impiegati.
(28) Cons. St.. V, 12 luglio 1957, In “Rass. Cit.” 1957, pag. 930; V, 31 ottobre 1959, n. 709. ivi. 1959, pag. 1371. (29) Cons. St., V, 24 maggio 1957, n. 344, in “Rassegna Consiglio di Stato”, 1957, pag. 742; V, 15 marzo 1958 n. 97, ivi, pag. 291; VI, 9 luglio 1958 n. 528, lvi, 1958, pag. 880. (30) Cons. St., IV, novembre 1955, in “Foro Amministrativo”, 1957, I, 1, 67 con nota dl M. S. GIANNINI, Sulla pretesa motivazioni per relationem in doppio grado. (31) Cons. St., V, 24 maggio 1957, n. 344. in “Rass. cit.”, 1957, pag. 742. (32) Cons. St., V, 25 ottobre 1957, n. 869, in “Rassegna Consiglio dl Stato”, 1957, pag. 1279. (33) ZANOBINI, Corso di Diritto Amministrativo, Milano, 1957, III, pag. 268.
E’ pertanto logico che nella delineazione concettuale del licenziamento e delle sue cause venga considerata altresì la sorte della risoluzione del contratto di lavoro nella sua disciplina privatistica. Nel contratto di lavoro si è verificato gradualmente II trapasso dal puro e semplice licenziamento acausale al licenziamento obbiettivamente giustificato (34). Ê stato infatti introdotto ii concetto della giusta causa che, mentreda un lato consente ricorrendo il licenziamento in tronco, dall’altro frena gli eccessi, In quanto la potestà di recesso viene in tal modo ad essere condizionata dal verificarsi dl determinati fatti, che appunto costituiscono la giusta causa. Questa deve avere consistenza obbiettiva (35) e deve risultare avvalorata da un rilevante interesse 1 l’impresa, Interesse valutabile anche subiettivamente. In tal modo le ipotesi dl giusta causa obbiettivamente valida dovrebbero riferirsi alla situazione dell’azienda. Evidentemente però, trovandoci di fronte ad un regime strettamente contrattuale, la giusta causa, di cui all’articolo 2119 c. c. può essere altresì determinata dalla condotta del dipendente, la cui negatività assoluta, laddove non determina un provvedimento disciplinare, può determinare la denuncia unilaterale dei rapporto. Ad esempio la mancata prestazione del lavoro ovvero l’inosservanza dell’orario possono costituire vero e proprio inadempimento contrattuale, che appunto può determinare giustamente il licenziamento, Allorquando ricorra però la giusta causa deve essere specificata. Ovviamente il difetto o la inidoneità della causa indicata al fine di giustificare il recesso unilaterale non incide sulla piena efficacia della dichiarazione unilaterale, ma crea l’obbligo del datore di corrispondere l’indennità dl anzianità e l’indennità sostitutiva del preavviso (36).
Forma e notifica del provvedimento
Il licenziamento, comunque sia mosso, mentre nel contratto d’impiego privato In genere non deve avere una forma determinata (37), nel pubblico
(34) Borsi-Pergolesi, Trattato, cit., II, pag. 274; Bucci, Il problema della causa nella denuncia volontaria dei rapporto di lavoro, in “Rivista Diritto Lavoro”, 1952, I, 931; COMBA, Ancora sul licenziamento ad nutum e i suoi limiti, in “Diritto dell’Economia”, 1956, 263; Corrado, Limiti al licenziamento ed al potere di esercitarlo, ivi, 1958, 523; Palermo, Recesso ad nutum ed accordi risolutivi, in “Diritto Lavoro”, 1953, I, 14. (35) Cass., 2 luglio 1955, n. 2029, in “Massimario Giurisprudenza Italiana”, 1956, col. 503; Casa., 26 agosto 1923, n. 2864, lvi, col. 623.(36) Casa,, 4 febbraio 1946, in “Giurisprudenza Italiana”, I, I, 308; Cass, 19 febbraio 1957, in “Orient. Giur. Lav.”, 1957, 343. (37) Cass., 29 luglio 1955, n. 2455, in “Massimario Giurisprudenza Italiana”, 1955, col, 595.
impiego invece, configurandosi come provvedimento amministrativo, ricade sotto la regola generale (38), per cui postula un atto formale (39). Questo atto deve essere emanato dalla stessa autorità e con le stesse formalità previste per l’assunzione non potendosi ammettere che ad esempio il sindaco di un Comune abbia la potestà dl licenziare un avventizio assunto con deliberazione del Consiglio comunale. Ci sembrano perciò giuste le critiche del Pratelli (40) e dello Stevano (41) mosse alla condotta del Consiglio di Stato, che - prima della disciplina del 1947 del personale avventizio - aveva ritenuto non occorresse alcuna forma speciale per Il licenziamento degli avventizi comunali. L’atto, formalmente emesso, deve essere comunicato all’interessato nei dovuti modi, senza porre - come purtroppo spesso avviene - degli ostacoli o difficoltà perché il colpito abbia piena e chiara conoscenza. s’è ormai attuata una deprecabile prassi, per cui un atto viene partecipato con frequenza Indipendentemente dalla sua motivazione, la quale invece viene comunicata o mediante comunicazione autonoma - come se fosse una Tatbestandsstuch, a dirla con i Tedeschi - ovvero viene addirittura taciuta, indicandosi soltanto la fonte nella legge ovvero in un precedente atto o anche addirittura nel parere dl una Commissione. Fermo restando che la motivazione rappresenta uno degli aspetti della dichiarazione, anzi ii suo aspetto teleologico (42), per cui non è da considerare come elemento giuridico autonomo, e che teoricamente è possibile anche una comunicazione indipendente dell’atto medesimo, tuttavia bisognerebbe evitare lo sdoppiamento dell’atto e della motivazione per evidenti ragioni pratiche.
Decorrenza dei termini di impugnativa
Giustamente poi la dottrina (43) criticava la condotta del Consiglio di Stato, che aveva affermato la decorrenza dei termini d’impugnativa dalla notifica dell’atto e non dalla comunicazione dei motivi (44). L’ammettere infatti una tale prassi significava negare la facoltà di
(38) Cons. St., IV, 5 ottobre 1959. n. 873, in ,”rassegna Consiglio Stato”, 1959, 1285; V, 21 dicembre 1957, n. 1197, ivi, 1957, 1642. (39) Per uno svolgimento concettuale della forma dei provvedimenti, cfr. Giannini, Atto amministrativo, voce cit., pag. 71. (40) PRATELLI, Personale avventizio dei comuni e delle province, in “Manuale Amministrativo”, 1943, pag. 53. (41) STEVANO, La nomina ed il licenziamento degli avventizi, in Rivista Amministrativa, 1943, 5, 83. (42) SANDULLI, Il procedimento amministrativo, cit., pag. 232, in nota. (43) JACCARINO, Studi sulla motivazione ut., pag. 180, nota n. 106; B.&À, Comunicazione dei motivi su richiesta dell’interessato e decorrenza del termine a ricorrere, in “ Foro Italiano”, 1938, III, 228 ; SANDULLI, il procedimento amministrativo, cit., pag. 232, in nota. (44) Cons. St., 2 febbraio 1938, in “Foro Italiano”, 1958, III, 239, con nota di RAVà.
ricorso, perché irricevibile, a chi poteva conoscere un vizio del provvedimento lesivo dei proprio diritto soltanto attraverso la motivazione. Più consona e rispondente al principi generali è pertanto l’attuale posizione della giurisprudenza, la quale, nella premessa della necessaria sufficienza conoscitiva dei provvedimento, ha ritenuto che la conoscenza dell’atto deve essere tale da permettere all’interessato di esercitare il proprio diritto di difesa e pertanto deve riguardare tutti gli elementi, che volgano a qualificare il provvedimento medesimo e ne svelano i motivi (45). In armonia con questi criteri ha stimato non sufficiente la notificazione o la conoscenza del solo dispositivo, allorché appaia necessaria la motivazione per far intendere all’interessato la lesione subita ed il vizio del provvedimento (46).
Rag. ALDO ORLANDINI – Dott. CLAUDIO FURCOLO
Baldi-Papini, il rapporto di Pubblico Impiego, Padova, 1942. Barassi, il diritto del Iavoro, Milano, 197. Borsi-Pergolesi, Trattato di Diritto del Lavoro, Cedam, Padova, 1958. CARNELUTTI, Teoria generale del diritto, in “Foro Italiano”, Roma, 1951. DeLITALA. il contratto di lavoro, Torino, 1956. Giannini M.S., La giustizia amministrativa, lezioni raccolte a cura del Dr. Juso, Ateneo, Roma, - Atto Amministrativo, voce dell’Enciclopedia del Diritto, stralciata in edizione speciale, Giuffrè, Milano. Jaccarino, Studi sulla motivazione, Roma, 1953. Petrozziello, il rapporto di Pubblico Impiego, Milano, 1935. Ragnisco, I ricorsi amministrativi, Roma, 1957. Sandulli, il procedimento amministrativo, Milano, 1959. Santoro Passarelli, Nozione del diritto del lavoro, Napoli, 1951. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, milano, 1957. Bucci, La contrattualità del rapporto di P.I., in “Rivista Diritto Pubblico”, 1926, I, pag. 8. Comba, Ancora sul licenziamento ad nutum ed i suoi limiti, in “Diritto dell’economia”, 1956, pag. 263. Corrado, Licenziamento in periodo dl blocco, in “Rivista del Diritto del Lavoro”, 1951,II, pag. 152. Corrado, Limiti al licenziamento ed al potere di esercitarlo, in “Diritto dell’economia”, 1958, pag. 523. DeGennaro, Le nuove garanzie per il licenziamento del personale non di ruolo degli enti Locali territoriali ed istituzionali, in “Foro Amministrativo”, 1941, III, 133.
(45) Il Consiglio di Stato nel quadriennio 1947-50, Libreria dello Stato, 1952, pag. 234 e segg.(46) Cons. St., VI, 27 giugno 1949, n. 77; V, 10 aprile 1948, n. 221 ; 10 luglio 1948, n. 498 : tutte in “Il Consiglio di Statto nel quadriennio cit.”, III, pag. 234. Giannini M. S. SuIIa pretesa motivazione per relationem in doppio grado, in “foro Amministrativo “, 1957, 1, I, 67. PALERMO, Recesso Ad nutum ed accordi risolutivi nel rapporto di lavoro, in “Diritto del Lavoro”, 1953, I, 14. PRATELLI, Personale avventizio dei comuni e delle province, in “Manuale Amministrativo”, 1943, pag. 53. RAVà, Comunicazione dei motivi su richiesta dell’interessato e decorrenza dei termini a ricorrere, in “Foro Italiano”, 1938, III, 228. SANDULLJ, osservazioni sulla sandacabilità giurisdizionale dei provvedimenti sottratti ad ogni gravame, In “Foro Italiano”, 1941, III, 133. STEVANO, La nomina ed il licenziamento degli avventizi, in “Rivista Amministrativa”, 1943, 5, 83.
Relazione “il Consiglio di Stato nel quadriennio 1947-1950”, Libreria dello Stato, Roma, 1952. Relazione “il Consiglio di Stato nel settennio 1951-57”, Libreria dello Stato, Roma, 1959. Massimario completo della giurisprudenza del Consiglio di Stato, 1950-54, a cura della Rassegna “Il Consiglio di Stato”, Italedi, Roma,1955. Massimario completo cit., anni 1955-56. Massimario completo cit., anni 1957-59. Massimario della giurisprudenza italiana, anni dal 1948 al 1959 In volumi separati, Utet, Torino.