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Timestamp: 2017-10-22 20:49:49+00:00
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A INCONSTITUCIONALIDADE DA DELIBERAÇÃO Nº 06/05 DO CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO PR - Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Criança e do Adolescente
A INCONSTITUCIONALIDADE DA DELIBERAÇÃO Nº 06/05 DO CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO PR
A INCONSTITUCIONALIDADE DA DELIBERAÇÃO Nº 06/05 DO CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ
Marcela Marinho Rodrigues (NOTA:*Promotora de Justiça lotada no CAOPCA. Especialista em Direitos Difusos e Coletivos pela Escola Superior do Ministério Público de São Paulo.)
Limitando princípios constitucionais, bem como as diretrizes nacionais para a educação, além de extrapolar competência normativa, o Conselho Estadual de Educação do Paraná emitiu norma restringindo a matrícula nos cursos da EJA para 18 anos, tanto para as quatro séries finais do ensino fundamental, quanto para o ensino médio. Com isso, há cerceamento do direito à educação aos jovens entre 15 e 17 anos que não se adaptam ao ensino regular seriado, não o tendo cursado em idade apropriada, afrontando os princípios constitucionais da igualdade para o acesso à educação e permanência na escola, bem como o princípio da proporcionalidade. Este jovem fica em posição de desvantagem ao optar pelo ensino formal da EJA em relação aos exames supletivos que podem ser realizados aos 15 e 18 anos para o ensino fundamental e médio, respectivamente, incorrendo a norma, assim, em patente inconstitucionalidade.
Baseado em princípios inafastáveis, o direito à educação é garantido a todos, não se podendo impor limitações, em sede de regulamentação, em virtude de idade, se tais limitações afrontam a intenção do legislador.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LEI Nº 9.394, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996) (NOTA:82http://legislacao.planalto.gov.br/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/
lei%209.394-1996?OpenDocument) , no §1º do art. 38, estabeleceu as idades mínimas de 15 e 18 anos para que se possa prestar o exame de conclusão dos ensinos fundamental e médio, respectivamente, não impondo limites à idade para matrícula nos cursos de educação de jovens e adultos (EJA).
Regulamentando os referidos cursos, o Conselho Estadual de Educação do Paraná baixou deliberação restringindo a idade mínima para matrícula, seja em nível de ensino fundamental como médio, em 18 anos (NOTA:83Art. 7º da Del. nº 06/05 do Conselho Estadual de Educação do Paraná.) , não submetendo tal ato à homologação do Secretário Estadual de Educação, como determina a a Lei Estadual nº 4.978/64 e o Decreto Estadual nº 2.817/80, ambos do Estado do Paraná (NOTA:84O art 7º da Del. nº 08/00 do Conselho Estadual de Educação do Paraná, norma imediatamente anterior à deliberação em comento, trazia as idades mínimas de 14 e 17 anos para a matrícula nos cursos fundamental e médio, respectivamente.) .
Assim o fazendo, o Conselho Estadual de Educação do Paraná extravasou sua competência, afrontando a normatização estadual, incorrendo em patente ilegalidade.
Inobstante a ilegalidade, afronta também a Constituição Federal, na medida em que fere as garantias de igualdade para o acesso à educação e permanência na escola, bem como o princípio da proporcionalidade, deixando o Jovem em posição de desvantagem se optar pela matrícula no "curso", em relação à opção pelo "exame supletivo", como ficará demonstrado no decorrer da presente tese.
Também verifica-se choque com o princípio da obrigatoriedade do ensino fundamental, já que estabelece limitação a norma de eficácia plena.
Da interpretação das normas constitucional e infraconstitucional
A interpretação da norma constitucional adquire especial relevo (NOTA:85Sua importância é ímpar, "pois somente por meio da conjugação da letra do texto com as características históricas, políticas, ideológicas do momento, se encontrará o melhor sentido da norma jurídica, em confronto com a realidade sociopolítico-econômica e almejando sua plena eficácia", cf. MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 13. ed. São Paulo, Atlas, 2003.) quando se está a analisar a congruência entre a intenção do legislador constituinte e disposições normativas que, muito embora não demonstrem gritante inconstitucionalidade, se revelam contrárias ao espírito da norma constitucional.
Segundo Luís Roberto Barroso (NOTA:86BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição: Fundamentos de uma Dogmática Constitucional Transformadora. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1999.) , a interpretação da norma constitucional "é um fenômeno múltiplo sobre o qual exercem influência (a) o contexto cultural, social e institucional, (b) a posição do intérprete, (c) a metodologia jurídica... Com pequena variação, este é o catálogo dos métodos ou elementos clássicos da interpretação jurídica: gramatical, histórica, sistemática e teleológica... Há consenso entre a generalidade dos autores de que a interpretação, a despeito da pluralidade de elementos que devem ser tomados em consideração, é una. Nenhum método deve ser absolutizado: os diferentes meios empregados ajudam-se uns aos outros, combinando-se e controlando-se reciprocamente. A interpretação se faz a partir do texto da norma (interpretação gramatical), de sua conexão (interpretação sistemática), de sua finalidade (interpretação teleológica) e de seu processo de criação (interpretação histórica)... O intérprete da Constituição deve partir da premissa de que todas as palavras do Texto Constitucional têm uma função e um sentido próprios. Não há palavras supérfluas na Constituição, nem se deve partir do pressuposto de que o constituinte incorreu em contradição ou obrou com má técnica. Idealmente, ademais, deve o constituinte, na medida do possível, empregar as palavras com o mesmo sentido sempre que tenha de repeti-las em mais de uma passagem. De toda sorte, a eventual equivocidade do Texto deve ser remediada com a busca do espírito da norma e o recurso aos outros métodos de interpretação... As normas devem ser aplicadas atendendo, fundamentalmente, ao seu espírito e à sua finalidade. O trabalho de interpretar a norma não segue padrões rígidos, sendo a doutrina cambiante no apontar seus critérios e métodos".
É apontada a interpretação teleológica como a que maior crédito merece (Carlos Maximiliano não hesita em proclamar o método teleológico como o que merece preponderância na interpretação constitucional) (NOTA:87Carlos Maximiliano, Hermenêutica e aplicação do direito. 9. ed. Rio de Janeiro, Forense, 1981. p. 314.) .
Segundo Barroso, "chama-se teleológico o método interpretativo que procura revelar o fim da norma, o valor ou bem jurídico visado pelo ordenamento com a edição de dado preceito". (NOTA:88BARROSO, Luís Roberto. Ob. cit.)
Alexandre de Moraes (NOTA:89MORAES, Alexandre. Ob. cit. p. 44) , citando Canotilho, aponta alguns princípios e regras que devem ser observados na interpretação da norma constitucional:
A interpretação constitucional dever ser realizada de maneira a evitar contradições entre suas normas; na resolução dos problemas jurídico-constitucionais, deverá ser dada maior primazia aos critérios favorecedores da integração política e social, bem como ao reforço da unidade política; a uma norma constitucional deve ser atribuído o sentido que maior eficácia lhe conceda; os órgãos encarregados da interpretação da norma constitucional não poderão chegar a uma posição que subverta, altere ou perturbe o esquema organizatório-funcional constitucionalmente estabelecido pelo legislador constituinte originário; exige-se a coordenação e combinação dos bens jurídicos em conflito de forma a evitar o sacrifício total de uns em relação aos outros; entre as interpretações possíveis, deve ser adotada aquela que garanta maior eficácia, aplicabilidade e permanência das normas constitucionais.
Do exposto, verifica-se que, na interpretação da norma constitucional, é imprescindível que se alie a literalidade do preceito ao sistema, levando-se em conta os fins a que se destina o ditame, sem nunca esquecer o momento histórico em que a norma foi elaborada.
Também de extremo relevo é a interpretação da norma infraconstitucional, entendendo, Alexandre de Moraes (NOTA:90MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 59.) , que uma das finalidades da sua interpretação é "eleger a solução mais correta e justa para o caso, do ponto de vista dos Princípios e Direitos Fundamentais consagrados no texto constitucional, verdadeiros paradigmas para a aplicação do Direito positivado". Nesse contexto, há de se entender que a interpretação da norma deve ser de acordo com a Constituição, impedindo-se a sua aplicação em desacordo com a vontade da Lex Maior e, conseqüentemente, evitando o seu expurgo do Ordenamento (NOTA:91Cf. Alexandre de Moraes, no caso de normas com várias significações possíveis, deverá ser encontrada a significação que apresente conformidade com as normas constitucionais, evitando sua declaração de inconstitucionalidade e conseqüente retirada do ordenamento jurídico. (Direito Constitucional Administrativo. Ob. cit. p. 67)) .
Dos princípios que regem a educação de jovens e adultos
Na lição de José Afonso da Silva, princípio é o "mandamento nuclear de um sistema" (NOTA:92SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 6. ed. São Paulo: RT, 1990. p. 81.) , sendo, portanto, uma sobrenorma, uma norma que não pode ser desrespeitada sob pena de se subverter a intenção da Lei.
Entre os princípios basilares da educação, está a igualdade de condições para o acesso e permanência na escola (NOTA:93Constituição Federal, Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola.) , também conhecido como princípio da isonomia.
Cumpre destacar que o princípio da isonomia da educação desdobra-se em outros dois: garantia de igualdade para o acesso à educação e permanência na escola. Tanto um quanto outro devem ser materialmente garantidos (NOTA:94LOPES, Mauricio Antonio Ribeiro. Comentários à Lei de Diretrizes e Bases da Educação. São Paulo: RT, 1999. p. 44.) .
Também é de se ressaltar que a igualdade de oportunidades não é a simples isonomia formal. Carlos Alberto Estêvão (NOTA:95ESTÊVÃO, Carlos Alberto Vilar. Justiça e Educação: a Justiça Plural e a Igualdade Complexa na Escola. São Paulo: Cortez, 2001. p. 53.) , de forma brilhante, destaca as ópticas que pode ser enfocado tal princípio:
O princípio da igualdade de oportunidades é deveras difícil de definir. Tendo em conta sobre tudo o trabalho de N. Burbules & B. Lord (1981), é possível dizer que ele tanto pode referir-se á mesma oportunidade como a diferentes, mas adequadas, oportunidades, como já dissemos. Igualmente, pode dizer respeito ao processo ou aos resultados. No caso dos resultados iguais, estes podem ser entendidos como "mesmos resultados", "mesmo progresso", "realização mínima de metas" e "resultados proporcionais" (representação proporcional de cada grupo significante da sociedade). Do mesmo modo, igualdade de oportunidades pode situar-se em nível apenas da educação ou, então, dos resultados que ultrapassam a educação (empregabilidade, por exemplo).
Verifica-se que a isonomia não se restringe à simples oferta de uma vaga escolar, à simples potencialidade de estar na escola, mas a uma política efetiva de governo que induza e mantenha o alunado em classe, principalmente quando se trata da educação do EJA.
Iria Brzezinski (NOTA:96BRZEZINSKI, Iria (org). LDB Interpretada: Diversos Olhares se Entrecruzam. 9. ed. São Paulo: Cortez, 2005. p. 113.) denota de forma peremptória esse diferencial em relação à educação de jovens e adultos:
No caso da educação de pessoas jovens e adultas, o caráter indutor do Estado é essencial. Diferentemente da educação fundamental regular, a experiência e os estudos realizados na América Latina apontam para o fato de que é a oferta de serviços que modela as características da demanda nesse nível de ensino. Não igualando-se à educação fundamental regular onde há um grande consenso social (particularmente dos pais) sobre a necessidade de as crianças irem à escola, no caso da educação de pessoas jovens e adultas isso não ocorre, exigindo, portanto, uma atitude ativa do Poder Público.
Embora implícito, o princípio da proporcionalidade é viga mestra em toda estrutura normativa, não se podendo afastá-lo como norteador dos Direitos Sociais. Aliás, entende-se indissolúvel do princípio da isonomia (NOTA:97 LEITE, Jorge Salomão (org). Dos Princípios Constitucionais: Considerações em torno da Normas Principiológicas da Constituição. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 243.) :
Ambos os princípios, aliás, se acham estreitamente associados, sendo possível, inclusive, que se entenda a proporcionalidade como incrustada na isonomia, pois - como se encontra assente em nossa doutrina, com grande autoridade - o princípio da Isonomia traduz a idéia aristotélica - ou, antes, "pitagórica", como prefere Del Veccio - de "igualdade proporcional", própria da "justiça distributiva", "geométrica", que se acrescenta àquela "comutativa", "aritmética", meramente formal - aqui igualdade de bens; ali, igualdade de relações.
Outro princípio de relevo é o da obrigatoriedade do ensino fundamental, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria (NOTA:98Constituição Federal, art. 208, I.) .
Destaque-se que tal norma, na visão de Emerson Garcia, é de eficácia plena e aplicabilidade imediata, ou seja, não pode ser restringido por norma infraconstitucional:
As normas constitucionais que dispõem sobre a educação fundamental, na medida em que se asseguram a imediata fruição desse direito, já que, consoante o art. 208, §1º, foi ele tratado como direito subjetivo público, têm eficácia plena e aplicabilidade imediata, prescindindo de integração pela legislação infraconstitucional. Não bastasse isso, essa conclusão é reforçada por integrarem o rol mínimo de direitos imprescindíveis a uma existência digna, o que afasta qualquer tentativa de postergar a sua efetivação. Igual conclusão, aliás, deverá prevalecer quanto aos já mencionados preceitos da lei nº 8.069/90.
O direito à educação, posto como dever do Estado pela art. 205 (NOTA:99Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.) , também merece o status de princípio, na medida em que se revela um dos pilares que se sustenta a defesa dos direitos da criança e do adolescente.
Do conceito legal de jovem e adulto
Inexiste, na ordem constitucional, um conceito acerca do que seria Jovem ou Adulto, razão pela qual valemo-nos de instrumentos normativos infraconstitucionais para chegarmos às suas definições, e em especial à Lei nº 8.069/90, norma destinada à proteção das crianças e adolescentes, que a traz a definição deste:
Evidentemente a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (NOTA:100LEI Nº 9.394, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996.
http://legislacao.planalto.gov.br/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/
lei%209.394-1996?OpenDocument) não destina o seu Capítulo, Seção V (Da Educação de Jovens e Adultos) à educação de crianças, podendo-se deduzir que o termo "jovem" equivale a adolescente, na dicção do Estatuto da Criança e do Adolescente.
Por exclusão, e levando-se em conta outros instrumentos normativos que regulam a capacidade civil e penal, podemos entender que a Lei considera adulto a pessoa com idade superior a 18 anos.
Muito embora a Lei de Diretrizes e Bases da Educação não faça menção expressa ao termo "adolescente", mas utiliza-se da nomenclatura "jovem", podemos entender que este é a pessoa com mais de 14 e menos de 18 anos, já que os adolescentes com 12 e 13 anos estão em idade para cursar o ensino regular (NOTA:101Cf. LOPES, Mauricio Antonio Ribeiro. Comentários à Lei de Diretrizes e Bases da Educação. São Paulo: RT, 1999. p. 192, "Entende-se como regular o ensino fundamental seriado (da primeira a oitava série) oferecido a crianças e adolescentes em idade própria (dos sete aos quatorze anos). Supletivo é o mesmo ensino fundamental, porém, com a seriação adaptada a escolarização daqueles que não a tiveram na idade própria".) .
Da competência legislativa em matéria de educação
A competência legislativa pode se dar de forma exclusiva, privativa, concorrente e suplementar. A União tem competência privativa. Porém, há competência legislativa concorrente em matéria de educação, cabendo à União estabelecer normas gerais.
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional; para legislar acerca das diretrizes e bases da educação (NOTA:102José Afonso da Silva, in Curso. Ob. cit. p. 433, entende que tal competência é exclusiva, isto é, não admite delegação.) . Porém, há competência legislativa concorrente em matéria de educação, cabendo à União estabelecer normas gerais
Constituição Federal, Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
IX - educação, cultura, ensino e desporto.
LDB, Art. 10. Os Estados incumbir-se-ão de:
V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino.
Na definição dos limites da competência, deve-se levar em conta as técnicas de hermenêutica constitucional, principalmente a interpretação teleológica, buscando a intenção do legislador constituinte (NOTA:103Cumpre ressaltar que o disposto no art. 211 e seus §§, da Constituição Federal, trata de competências materiais, e não legislativa.) .
Muito embora difícil a tarefa de se chegar à intenção do legislador, a inclusão, em nível constitucional, da gratuidade e obrigatoriedade do ensino fundamental àqueles que não tiveram acesso à escola em idade própria (NOTA:104Muito embora alterado pela Emenda Constitucional nº 14/96, a redação original do art. 208, I trazia como obrigatório o ensino fundamental, inclusive para as pessoas que não tiveram acesso em idade própria. Com a sutil modificação trazida pela referida emenda, passou a ser "assegurada" a oferta. Veja a redação original e a posterior à mudança:
I - ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria; (redação original)
I - ensino fundamental, obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996; disponível em: ).) , bem como estipulado prazo de dez anos para eliminação do analfabetismo, a nível do Ato das Disposições Constitucionais Transitótias (NOTA:105Também alterado pela EC nº 14/96, a redação original de tal dispositivo assim determinava:
Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgação da Constituição, o Poder Público desenvolverá esforços, com a mobilização de todos os setores organizados da sociedade e com a aplicação de, pelo menos, cinqüenta por cento dos recursos a que se refere o art. 212 da Constituição, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental.) , revela a inegável intenção do legislador em universalizar o ensino fundamental, em um primeiro momento, e posteriormente, levar a todos o ensino médio.
Levando-se em conta essa intenção, quando o Estado (ente federado), de forma concorrente, mas sempre respeitando as normas gerais postas pela União e principalmente a intenção revelada pela Constituição Federal, legisla acerca da educação, não pode dissonar da conjuntura aceita como paradigma pela normatização superior.
O Estado, ao emitir norma que dificulta o acesso do jovem à educação, afronta a intenção do legislador constituinte quanto à educação do jovem e adulto que não teve acesso na idade própria, gerando norma inconstitucional por ferir os princípios aceitos como fontes para a normatização do ensino.
Importante ressaltar que a deliberação do Conselho Estadual de Educação do Estado do Paraná não é meramente regulamentadora da LDB, ou da Lei Estadual nº 4978/64, na medida em que limita um direito constitucionalmente garantido - o Direito de Acesso à Educação.
Da competência normativa do Conselho Estadual da Educação do Paraná
Cumpre delimitar o poder normativo do Conselho Estadual da Educação, órgão criado pela Lei Estadual nº 4978/64 (NOTA:106Art. 71 - O Conselho Estadual de Educação (do Estado do Paraná), criado por esta Lei, será constituído por 15 (quinze) membros, nomeados pelo Governador do Estado, com mandato de 6 (seis) anos, incluindo representantes dos diversos graus de ensino e do magistério oficial e particular, de notável saber e experiência, em matéria de educação.) , tendo sua competência delimitada pelo art. 74 da referida, e em relação ao poder normativo submete a sua eficácia à homologação pelo Secretário Estadual de Educação (NOTA:107O revogado art. 99, da Lei nº 4.024/61, assim dispunha:
Art. 99. Aos maiores de dezesseis anos será permitida a obtenção de certificados de conclusão do curso ginasial, mediante a prestação de exames de madureza, após estudos realizados sem observância do regime escolar.
Parágrafo único. Nas mesmas condições, permitir-se-á a obtenção do certificado de conclusão do curso colegial aos maiores de dezenove anos.) .
Art. 74 - Ao Conselho Estadual de Educação, para cumprimento das atribuições que lhe são conferidas por esta Lei e pela Lei Federal n.º 4.024, de 1961, compete:
j) elaborar normas especiais, complementares ao disposto nesta Lei, para que o ensino primário e médio atendam à variedade de métodos de ensino e formas de atividade escolar, tendo-se em vista as peculiaridades da região e de grupos sociais e ao estímulo de experiências pedagógicas, com o fim de aperfeiçoar os processos educativos;
ll) instituir normas especiais complementares para a realização dos exames de madureza, previstos no artigo 99, da Lei Federal n.º 4.024, de 1961.
Art. 74...
§1.º - Dependem de homologação dos Secretário de Educação e Cultura os atos compreendidos nas letras j - l - n - o - p - q - r - x - z - aa - bb - cc - ff - gg - ll - mm).
Regulamentado pelo Decreto Estadual nº 2.817/80, restou ao Conselho Estadual de Educação do Paraná o poder de emitir normas complementares para seu funcionamento (NOTA:108Art. 30 - As normas complementares de funcionamento do Conselho Estadual de Educação, aprovadas pelo Colegiado, constituirão anexo ao presente Regimento.) , exercido através da Deliberação nº 018/80.
Neste ato normativo, deliberou acerca da homologação, pelo Secretário da Educação, das resoluções do Conselho a que a Lei as submetia, assim dispondo:
34 - O Secretário de Estado de Educação, dentro de trinta dias a partir do recebimento das Deliberações do Conselho nas condições do Art. precedente, prorrogáveis por mais trinta dias a seu pedido, sobre elas se pronunciará, homologando-as ou não, importando o silêncio em homologação tácita.
Valendo-nos da lição de Hely Lopes Meirelles (NOTA:109MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 174.) , podemos analisar o conceito de ato administrativo:
Atos administrativos normativos são aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando à correta aplicação da lei. O objetivo imediato de tais atos é explicitar a norma legal a ser observada pela Administração e pelos administrados. Esses atos expressam em minúcia o mandamento abstrato da lei e o fazem com a mesma normatividade da regra legislativa, embora sejam manifestações tipicamente administrativas. A essa categoria pertencem os decretos regulamentares e os regimentos, bem como as resoluções, deliberações e portarias de conteúdo geral.
Verifica-se que o poder regulamentar em relação aos dispositivos da Lei Estadual nº 4978/64 coube ao Governador do Estado. A normatização complementar emitida pelo Conselho Estadual de Educação do Estado do Paraná deve atentar às disposições da referida Lei, bem como do Decreto que a regulamentou.
Sendo a deliberação um ato normativo de hierarquia inferior ao regimento, não lhe é dado o poder de inová-lo ou contrariá-lo, devendo sempre obediência a este, e "quando expedida em conformidade com as normas superiores são vinculantes para a administração" (NOTA:110Cf. MEIRELLES, Hely Lopes, Ob. Cit. p. 178.) .
Ao contrário, se expedida em contradição, ou inovando norma regimental, nenhum efeito lhe pode ser emprestado, haja vista extrapolar sua esfera de competência.
Outro ponto de relevo é a razão pela qual determinados atos são sujeitos à homologação (NOTA:111Muito embora Maria Sylvia Zanella di Pietro, em sua obra Direito Administrativo. 12. ed, p. 191, considere que na homologação a Administração examina apenas o aspecto da legalidade, e não do mérito do ato, entendemos mais coerente a doutrina de Hely L. Meirelles, onde pode-se entender que a homologação é um ato discricionário, pois adentra à conveniência e oportunidade.) , valendo-nos do conceito do citado Mestre do Direito Administrativo (NOTA:112MEIRELLES, Hely Lopes, Ob. Cit. p. 186.) :
É o ato administrativo de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a conveniência de ato anterior da própria Administração, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficácia. O ato dependente de homologação é inoperante enquanto não a recebe. Como ato de simples controle, a homologação não permite alterações no ato controlado pela autoridade homologante, que apenas pode confirmá-lo, ou rejeitá-lo para que a irregularidade seja corrigida por quem a praticou.
A importância da homologação reside justamente no exame, pela autoridade hierarquicamente superior, do mérito do ato praticado (conveniência e oportunidade), bem como de sua legalidade.
Analisando a Lei Estadual do Paraná nº 4978/64, e conseqüentes atos regulamentares, nota-se patente extrapolação, por parte do Conselho Estadual de Educação do Paraná, de sua competência, na medida em que inovou o seu Regimento, posto pelo Decreto Estadual nº 2.817/80, do Estado do Paraná, deliberando acerca de homologação tácita.
Como ato de hierarquia inferior à Lei e ao Regimento, não lhe é dado o poder de deliberar acerca de assuntos que não foram expressamente confiados à sua competência.
Note-se que o Conselho Estadual de Educação do Paraná não é Órgão meramente consultivo, possuindo competência normativa sobre as matérias dispostas no art. 74 da citada Lei Estadual, estando, porém, a eficácia de tais atos expressamente condicionados à homologação.
Do exposto, conclui-se que qualquer ato normativo do Conselho Estadual de Educação do Paraná que esteja previsto no §1º do art. 74 da citada Lei Estadual, como a sua Deliberação nº 06/05, hão de ser expressamente homologados pelo Secretário de Educação, não restando eficácia tácita à não-manifestação.
A Educação de Jovens e Adultos como elemento de inclusão social
"Educação é o passaporte para a cidadania."
Emerson Garcia (NOTA:113GARCIA, Emerson (coord). A Efetividade dos Direitos Sociais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 149.)
Com essa sucinta, mas genial, expressão, Emerson Garcia sintetiza a importância da escola, do aprendizado, da cultura, da educação como elemento de inclusão social.
Nesse contexto, "o termo 'educação' deve ser entendido como o trabalho sistematizado seletivo e orientador, pelo qual nos ajustamos à vida de acordo com as necessidades ideais e propósitos dominantes" (NOTA:114ELIAS, Roberto João. Direitos Fundamentais da Criança e do Adolescente. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 79.) .
Segredo nenhum é o fato de que levar a escola a adultos e jovens que não a freqüentaram na idade ideal é tarefa árdua, não bastando a simples oferta de vagas.
Uma política de manutenção do estudante no banco escolar é fundamental para o sucesso da empreitada.
A educação deve ser encarada como um fator de mudança nos rumos da sociedade, como um elemento de libertação dos excluídos, que adquirem uma visão crítica do contexto social, buscando algo além de um simples "sobreviver".
José Raimundo Facion (NOTA:115FACION, José Raimundo. Inclusão Escolar e sua Implicações. Curitiba: IBPEEX, 2005. p. 33.) entende que:
Os excluídos quando percebem que os temas sociais não estão encobertos pelas situações limites, quando passam para o estágio de conscientização chamado percebido-destacado, sentem-se mobilizados a agir e a descobrirem o inédito-viável, sentem-se no dever de ultrapassar essa barreira das situações limites, ultrapassando, pela ação com reflexão, esses obstáculos à liberdade, transpondo a fronteira entre o ser e o ser mais.
Além dessa função libertadora, a educação também influencia no desenvolvimento econômico, na medida em que induz a práticas sociais que refletem em um melhor emprego, em um despertar para a cultura, para a política e para busca pela informação, tornando o alfabetizado um ser consciente.
Facion afirma que:
Embora a escolarização formal não seja o único fator determinante para justificar os níveis de alfabetização das pessoas jovens e adultas, um estudo realizado na cidade de São Paulo, observa que o padrão de escolaridade situado em torno do ensino fundamental completo constitui as bases necessárias para que os indivíduos acedam a empregos e incorporem à vida cotidiana práticas sociais que favorecem o exercício da leitura, da escrita e dos cálculos, o interesse pelos debates públicos, pelo lazer e por bens culturais, a busca de informação e de oportunidades de formação continuada, aos quais vinculam-se a manutenção e o desenvolvimento das competências próprias do analfabetismo (NOTA:116FACION, José Raimundo. Ob. Cit. p. 18.) .
Dermeval Saviani (NOTA:117SAVIANE, Dermeval. Educação: Do Senso Comum à Consciência Filosófica. 15. ed. Campinas: Autores Associados, 2004. p. 40.) expõe, de forma bastante didática, o que considera como objetivos da educação brasileira:
A consideração do problema dos valores em face da realidade existencial concreta do homem brasileiro nos permite definir os seguintes objetivos gerais para a educação brasileira: educação para a subsistência; educação a libertação; educação para a comunicação; educação para a transformação.
Nesse paradigma, a educação só pode ser vista como elemento de inclusão, não somente influindo na melhora da situação econômica, na medida em que pode propiciar novas oportunidades, mas também como elemento de libertação dos limites impostos pela falta de cultura que impede a compreensão do organismo social, possibilitando uma melhor interlocução, e por conseqüência, a valorização de bens culturais e o interesse pela informação, transformando a própria existência desse novo "ser pensante".
Nas palavras de Emerson Garcia: "A fundamentalidade do direito à educação é imanente à sua condição de elemento indispensável ao pleno desenvolvimento da personalidade humana e à concreção da própria cidadania" (NOTA:118GARCIA, Emerson. Ob. cit. p. 193.) .
A Problemática do Jovem que não se Adapta à Educação Regular
Dentro deste contexto, é de suma importância pensar a posição do jovem que, em virtude de não se apresentar na idade adequada ao ensino regular seriado, é impedido de acessar aos bancos escolares em virtude do aumento da idade mínima para matrícula nos cursos de Educação de Jovens e Adultos, aos moldes da Deliberação nº 06/05 do Conselho Estadual de Educação do Estado do Paraná.
A referida deliberação, seguindo os ditames da Lei de Diretrizes e Bases da Educação, manteve a idade mínima de 15 anos para a realização de exames supletivos em nível de ensino fundamental, e de 18 anos para os de nível médio.
Como é sabido, tais exames destinam-se a aferir conhecimentos adquiridos de maneira informal, sem o acesso direto à escola.
Porém, e paradoxalmente, o Conselho Estadual de Educação do Paraná aumentou para 18 anos a idade mínima para a matrícula nos cursos de Educação para Jovens e Adultos, em que são ministradas aulas por profissionais da educação, dentro de um programa minuciosamente elaborado para as necessidades desses jovens e adultos.
Assim, um jovem de 17 anos, que não tenha freqüentado o ensino fundamental regular, não poderá procurar o conhecimento aos moldes tradicionais do ensino presencial ou semi-presencial no EJA, ou seja, em sala de aulas, pois terá que esperar completar 18 anos para sua matrícula.
E mais, terá que esperar a conclusão do ensino fundamental para matricular-se no ensino médio. Nesse ínterim, alcançará a conclusão do nível médio aproximadamente aos 21 anos. Para o cálculo das idades referidas no presente trabalho levou-se em conta o disposto na LDB, fazendo-se uma analogia com as normas referentes ao ensino seriado. A referida Lei, em seu art. 24, I, traz carga horária mínima de 800 horas anuais, distribuídas em, no mínimo, 200 dias letivos. A deliberação, ora em comento, traz uma carga horária de 1.200 horas, não a vinculando ao ano civil (art. 8º). Assim, se distribuirmos esta carga horária nos mesmos moldes do ensino seriado teremos um ano e meio para a conclusão do ensino fundamental (equivalente às quatro últimas séries do ensino fundamental seriado) e um ano e meio para a conclusão do ensino médio.
Porém, esse mesmo jovem de 17 anos, se galgar o conhecimento de maneira informal, poderá prestar os exames supletivos a nível de ensino fundamental, e com 18 anos prestar a nível médio, ou seja, ganharia três anos em relação ao curso presencial ou semi-presencial.
Com isto, ficam alguns questionamentos: será que a intenção do legislador constituinte, ou do legislador ordinário que elaborou a Lei de Diretrizes e Bases da Educação era de implementar a busca informal pelo conhecimento, ou realmente buscar a educação dos jovens e adultos, seguindo os objetivos apontados por Saviani, acima transcritos?
Será que se está a pensar nos benefícios que evidentemente se traz com a educação presencial ou semi-presencial, ministrada nos bancos escolares, transmitida por profissionais, ou em um "alívio" no sistema de ensino com a diminuição da procura por vagas nos cursos e o aumento da procura pelos exames supletivos?
Se não foi a política realmente aplicada pelos governantes até então, indubitavelmente a intenção do legislador, tanto o constituinte quanto o ordinário, foi a busca pela verdadeira escolarização.
Não pela simples alfabetização, mas pelo verdadeiro acesso à educação, como elemento de libertação e transformação dos jovens e adultos que não tiveram acesso à escola, promovendo a sua inclusão social.
Deve-se ter em mente, porém, que o saber não se adquire apenas no ensino regular, mas também pode ser transmitido perfeitamente nos cursos destinados a jovens e adultos, e que a qualidade não é diretamente proporcional ao número de horas que se passa em um banco escolar. Pode-se, perfeitamente, transmitir o saber com qualidade em um curso com uma carga horária de 1.200 horas (NOTA:119Art. 8º da Del. nº 06/05 do Conselho Estadual de Educação do Paraná.) .
Outrossim, há de se notar que não são oferecidas outras opções aos jovens que não se adaptam à educação regular seriada, sendo o EJA a única opção de acesso ao ensino presencial ou semi-presencial.
Pela análise do §2º do art. 37 da LDB (NOTA:120§2º do art. 37 da LDB: O Poder Público viabilizará e estimulará o acesso e a permanência do trabalhador na escola, mediante ações integradas e complementares entre si.) , é possível observar que a intenção do legislador era a de efetivar a educação formal, mantendo o aluno na escola, sem que isto implique na eliminação, ou restrição do EJA em preferência ao ensino seriado, na medida em que o constituinte garantiu expressamente a oferta aos que não tiveram acesso em idade própria.
Porém, e rumando em sentido contrário, a Deliberação nº 06/05, do Conselho Estadual de Educação do Paraná, tende a excluir do acesso ao ensino uma parcela significativa dos jovens que não tiveram acesso à escola em época própria.
Aquele aluno, por exemplo, com 14 anos de idade, que não completou o ensino básico nas quatro séries finais, e não se adapta à educação seriada tradicional, seja pela diferença de idade em relação aos demais alunos, seja em relação à necessidade de trabalhar, ainda que informalmente, ou de outros fatores psicossociais, fica impedido de freqüentar os bancos escolares através dos cursos do EJA, até que complete 18 anos, pois somente nesta idade a discutida deliberação permite a sua matrícula nos cursos apontados pelo art. 38 da LDB.
Assim, a referida Deliberação nº 06/05 ruma em sentido contrário aos princípios básicos da educação, apresentando-se, mesmo, contrária ao próprio "Espírito da Lei". Na busca da intenção do legislador, o interprete deve valer-se de elementos que o levem aos objetivos almejados pelo instrumento normativo. O projeto de lei referente ao Plano Nacional de Educação é elemento elucidativo na análise do "Espírito da Lei". Verifica-se que se busca a recuperação do tempo perdido pelo jovem e adulto, fazendo com que este alcance os níveis de escolaridade o mais próximo possível da idade apropriada. O referido projeto assim dispõe: METAS PARA A EDUCAÇÃO (projeto de Lei 4173/98).
3. Assegurar, até o final da década, a oferta de cursos equivalentes às quatro séries finais do ensino fundamental para toda a população de quinze anos e mais que concluiu apenas as quatro séries iniciais.
15. Dobrar em cinco anos e quadruplicar em dez anos a capacidade de atendimento nos cursos supletivos de nível médio (NOTA:121SAVIANE, Dermeval. Da Nova LDB ao Novo Plano Nacional de Educação: por uma outra política educacional. 4. ed. Campinas: Autores Associados, 2002. p. 101.) , sendo patente sua afronta à Constituição Federal.
A Inconstitucionalidade do artigo 7º da Deliberação nº 06/05 do Conselho Estadual de Educação do Paraná (NOTA:122Art. 7°. Considera-se como idade para matrícula:
I - nas séries iniciais do ensino fundamental, compreendidas como de 1ª a 4ª séries, a idade mínima de 15 (quinze) anos completos;
II - nas séries finais do ensino fundamental e médio a idade mínima de 18 (dezoito) anos completos.) reside no fato de violar o princípio da igualdade de acesso, o princípio da legalidade, e as garantias estabelecidas no artigo 206, inciso I, 208, inciso I e 227 "caput" da Constituição Federal.) reside no fato de violar o princípio da igualdade de acesso, o princípio da legalidade e as garantias estabelecidas nos artigos 206, inciso I; 208, inciso I; e, no artigo 227 caput da Constituição Federal.
A Constituição Federal determina a competência privativamente da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional.
A Lei nº 9.394, de 20.12.1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, não estabeleceu idade para matrícula, apenas limitou a idade para a inscrição e realização do exame supletivo, em seu artigo 38.
§1º Os exames a que se refere este artigo realizar-se-ão:
II - no nível de conclusão do ensino médio, para os maiores de dezoito anos.)
Dispõe a LDB que "os exames" realizar-se-ão: I. no nível de conclusão do ensino fundamental, para os maiores de quinze anos. II. no nível de conclusão do ensino médio, para os maiores de dezoito anos. O direito de "acesso ao curso" (matrícula) não se confunde com o direito de realizar exames supletivos. Portanto é inconstitucional, além de afrontar a LDB, o artigo 7º da Deliberação nº 06/05 do CEE/PR que restringe o direito à "matrícula" a idade mínima de 15 anos (1ª/4ª série) e de 18 anos completos (6ª/8ª série e ensino médio).
A Organização da Educação Nacional se dá através da União, Estados e Municípios em regime de colaboração, por meio dos respectivos sistemas de ensino.
Nos termos do art. 8º da LDB:
§1º - Caberá à União a coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais.
§2º - Os sistemas de ensino terão liberdade de organização nos termos desta Lei.
A União tem a incumbência de elaborar o Plano Nacional de Educação - PNE.
Na estrutura educacional, haverá um Conselho Nacional de Educação, com "funções normativas e de supervisão e atividade permanente criado por lei" (art. 9º, §1º, da Lei 9.396/96).
Os Estados incumbir-se-ão de "elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações..." e "baixar normas complementares para o seu sistema de ensino".
O Conselho Nacional de Educação, através da Câmara de Educação Básica, estabeleceu pela Resolução nº 1, de 5 de julho de 2000, as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação de Jovens e Adultos. Essas diretrizes nacionais devem ser cumpridas pelos Estados, em face do que dispõe o artigo 10, inciso III, da LDB.
III - elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus Municípios.
O CNE dispõe que:
§1º O direito dos menores emancipados para os atos da vida civil não se aplica para o da prestação de exames supletivos.
§2º Semelhantemente ao disposto no parágrafo único do Art. 7º, os cursos de Educação de Jovens e Adultos de nível médio deverão ser voltados especificamente para alunos de faixa etária superior à própria para a conclusão deste nível de ensino, ou seja, 17 anos completos.
A normatização que cabe aos Estados diz respeito apenas à organização, duração e estrutura dos Cursos e Exames Supletivos, na forma do que dispõe o artigo 9º e § único citados.
Contudo, o Estado não tem atribuição legal para restringir a idade de acesso ao curso para educação de jovens e adultos. A única restrição que existe é a prevista no artigo 38, §1º e incisos I e II da LDB, regulamentado pelo artigo 7º, parágrafo único da Resolução nº 01, de 05.07.2000, acima citada, de onde se conclui que não é possível admitir a matrícula ao Curso para alunos com menos de 14 anos completos no ensino fundamental e com menos de 17 anos completos para o ensino médio.
Na época da edição da Deliberação 06/05, o ensino fundamental tem duração normal de oito anos. O início se dava a partir dos sete anos de idade (art. 32 da LDB). Logo, aos 14 anos o aluno deve concluir a 8ª série do ensino fundamental. Assim, o aluno que não tiver acesso ao ensino fundamental na idade própria, passa a ter o direito subjetivo de exigir do Estado que lhe ofereça o ensino básico na modalidade de educação de jovens e adultos.
Assim sendo, a partir dos 14 anos completos, o jovem pode se inscrever para participar do curso do EJA referente ao ensino fundamental, contudo, só poderá realizar o exame supletivo de conclusão do ensino fundamental aos 15 anos completos (art. 38, inc.I da LDB e art. 7º, § único da Resolução nº 1/00 - CNE/CED).
No caso do ensino médio, que tem a duração de três anos, presume-se que o aluno deva concluí-lo com 17 anos de idade. Não sendo possível o acesso em época oportuna, tem o direito subjetivo de, a partir dos 17 anos completos, ingressar na modalidade de educação de jovens e adultos, a fim de que, a partir dos 18 anos completos, possa se submeter ao exame de conclusão do ensino médio (art. 38, inciso II LDB e art. 8º, parágrafo 2º, da Resoluão nº 01/00 - CNE/CED).
A Constituição Federal determinou que o Plano Nacional de Educação, entre outras finalidades deveria dispor sobre a erradicação do analfabetismo, que é uma das importantes metas a serem atingidas através da EJA. A preocupação do PNE está centrada no fato de existirem 16 milhões de brasileiros maiores de 15 anos analfabetos no País. E o analfabetismo está diretamente associado às taxas de escolarização e ao número de crianças fora da escola. Para que se possa minimizar ou erradicar o analfabetismo, cabe ao Poder Público dar as oportunidades de inclusão social.
Lamentavelmente, a Deliberação nº 06/05 do CEE/PR não se preocupou com tal princípio basilar e ao invés de facilitar o acesso de jovens acabou criando restrições que ferem a Constituição, a LDB, e as normativas baixadas pelo Conselho Nacional de Educação.
Além de ser inconstitucional e ilegal, a Deliberação nº 06/05 do CEE/PR, não produz nenhum efeito na esfera jurídica, pois a sua eficácia está vinculada à prévia homologação por parte do Secretário de Estado da Educação, que só pode ocorrer de forma expressa, nos termos do art. 74, §1º Decreto Estadual nº 2.817/80, do Estado do Paraná.
Assim sendo, os jovens a partir de 14 anos completos (em se tratando de ensino fundamental) e 17 anos completos (em se tratando de ensino médio) possuem direito público subjetivo de acesso a curso gratuito, na modalidade Educação de Jovens e Adultos. A oferta irregular por parte do Estado importa em responsabilidade da autoridade competente (art. 208, §2º C.F.).
O aumento da idade mínima para matrícula nos Cursos de Educação para Jovens e Adultos, posto pela Deliberação nº 06/05 do Conselho Estadual de Educação do Paraná, em seu art. 7º, fere frontalmente os princípios constitucionais da isonomia (desdobrado em garantia de igualdade para o acesso à educação e permanência na escola), proporcionalidade e obrigatoriedade do ensino fundamental, cerceando um direito que se pode enquadrar na categoria de direito fundamental, ainda que não apresentado no rol do art. 5º - o Direito à Educação.
Além dos dispositivos citados, a Constituição Federal, em seu art. 227, caput, também traz a educação como um direito da criança e do adolescente, in verbis: Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.
Os princípios da isonomia e da obrigatoriedade estão expressos, respectivamente, nos arts. 206 (I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola) e 208 (I - ensino fundamental, obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria), da Constituição Federal, sendo o princípio da proporcionalidade implícito no sistema constitucional.
Além dessa afronta à Magna Carta, eivada de ilegalidade está a referida deliberação, na medida em que extrapola o poder normativo do Conselho Estadual de Educação do Paraná, disposto na Lei Estadual nº 4.978/64, art. 74, j, já citado, usurpando competência privativa do Secretário Estadual de Educação, posto tal ato dever passar, necessariamente, pela sua homologação (Art. 74, §1º da Lei Estadual nº 4.978/64, do Estado do Paraná).
Do exposto, é observada a ilegalidade do ato, na medida em que cria restrições à matrícula e, conseqüentemente, ao acesso, dos cursos da EJA não previstos na LDB nem na regulamentação do Conselho Nacional de Educação, e principalmente impõem limitação a direito constitucionalmente garantido, importando em patente inconstitucionalidade.
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