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Timestamp: 2020-01-24 08:48:08+00:00
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Livre vert de la Commission européenne du 9 février 2000 : Assistance judiciaire en matière civile: problèmes rencontrés par le plaideur transfrontalier - COM/2000/0051 final
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Livre vert de la Commission européenne du 9 février 2000 : Assistance judiciaire en matière civile: problèmes rencontrés par le plaideur transfrontalier
COM/2000/0051 final
En l'absence de législation communautaire, c'est à l'ordre juridique de chaque État membre de définir les règles de procédure détaillées garantissant les droits reconnus aux particuliers par le droit communautaire, y compris ceux relatifs à l'assistance judiciaire. Ces règles ne doivent cependant ni exercer de discrimination à l'encontre des personnes auxquelles le droit communautaire assure l'égalité de traitement ni restreindre les libertés fondamentales garanties par le droit communautaire.
Même dans les dispositions énoncées au titre VI du traité sur l'Union européenne (traité de Maastricht) la coopération judiciaire en matière civile était déjà considérée comme une question d'intérêt commun, quelle que soit la nature des droits pour laquelle la coopération est demandée. "Sans préjudice des compétences de la Communauté européenne", le titre VI était censé compléter ces dernières et contribuer à la création d'une "union sans cesse plus étroite", c'est-à-dire aller au-delà d'une Europe comprise comme un simple marché.
Deuxième partie: Élaboration d'une politique communautaire visant à améliorer l'accès du plaideur transfrontalier à l'assistance judiciaire
Les raisons des différences entre les régimes nationaux qui sont à l'origine même du problème sont essentiellement historiques et présentent peu d'intérêt dans le présent contexte. Les raisons de la résistance au changement, quant à elles, sont surtout politiques et financières et sont rarement données de façon explicite. Une brève analyse comparée des divers régimes nationaux les fait cependant apparaître aisément :
Dans certains États membres, la réflexion porte actuellement sur la façon de rendre abordable l'accès à la justice. Ce débat peut impliquer des choix dépassant la mise en place de l'assistance judiciaire tels que la recherche de solutions fondées sur l'introduction ou le développement d'honoraires conditionnels, d'une assurance souscrite par les clients ou par les avocats ou bien de solutions visant à réduire les honoraires d'avocat. L'aide judiciaire continuera cependant à jouer un rôle important dans ce domaine.
Il importe de mener une réflexion au niveau de la Communauté et d'élaborer une politique communautaire d'assistance judiciaire pour veiller à ce que les intérêts du plaideur transfrontalier, et les difficultés supplémentaires auxquelles il est confronté, ne soient pas négligés.
Dans le cas de ces deux dernières catégories, un particulier qui ne réside pas dans un de ces États mais qui souhaite soit y intenter une action soit se défendre dans une procédure, ne peut bénéficier de l'assistance judiciaire dans cet État.
Il ressort clairement de ce qui précède que dans certains États, le plaideur transfrontalier se retrouve pour ainsi dire assis "entre deux chaises"; il n'a droit à l'assistance judiciaire ni dans son État d'origine ni dans celui d'accueil.
[1] Cela découle de l'arrêt Mutsch (affaire 137/84, Rec. 1985, pp. 2681 à 2697) dans lequel la Cour de justice a statué que la faculté d'utiliser sa propre langue dans une procédure judiciaire contribuait de manière importante à l'intégration du travailleur migrant dans le milieu du pays d'accueil et constituait un "avantage social" au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68. Les ressortissants communautaires travaillant dans cet État membre pouvaient par conséquent se prévaloir de ce droit sur la même base que les ressortissants de l'État d'accueil. Ce raisonnement devrait s'appliquer a fortiori à l'aide judiciaire. La jurisprudence précise que ce droit est également ouvert aux travailleurs frontaliers (voir affaire C-57/96, Meints, Rec. 1997, p. I-6689) et aux membres de la famille du travailleur qui sont à sa charge (voir affaires 94/84, Deak, Rec. 1985, p. 1873 et C-3/90, Bernini, Rec. 1992, p. I-1071).
*Deuxièmement, selon une jurisprudence plus récente, un ressortissant communautaire résidant dans l'État d'accueil bénéficie du même traitement que les ressortissants nationaux, qu'il ait ou non la qualité de travailleur [2].
*Troisièmement, la Cour de justice a estimé que le droit de se rendre dans un État, même à titre temporaire, en tant que simple destinataire de services (droit garanti par le droit communautaire), comporte le droit de bénéficier du même traitement que les ressortissants nationaux ou les résidents de ce pays en ce qui concerne la protection de l'intégrité physique de la personne (voir l'arrêt Cowan) [3]. Plus récemment, la Cour a considéré que les libertés garanties par le droit communautaire ont pour corollaire la possibilité pour les bénéficiaires de saisir les juridictions d'un État membre au même titre que les ressortissants de cet État (voir l'arrêt rendu dans l'affaire Data Delecta Aktibolag) [4].
[3] Arrêt du 2 février 1989 dans l'affaire 186/87, Rec. p. 195. Cette affaire concernait le droit de la victime d'une agression d'obtenir une indemnité de l'État français. Il a été admis qu'en sa qualité de simple touriste (et destinataire de services), la victime (un ressortissant britannique) devait bénéficier du même traitement que les ressortissants français même si elle n'avait jamais travaillé ni résidé en France à l'époque des faits.
[6] Voir sur ce point l'arrêt Bickel précité. Dans cette affaire, les règles nationales litigieuses contenaient des éléments qui étaient à la fois directement et indirectement discriminatoires car seuls les ressortissants italiens germanophones résidant dans la province de Bolzano étaient autorisés à se prévaloir du droit d'utiliser la langue allemande devant les tribunaux. La Cour de justice a statué que l'article 12 (ex-article 6) autorisait non seulement les ressortissants communautaires non italiens résidant dans la province de Bolzano mais également ceux qui s'y trouvaient temporairement, à être traités comme les ressortissants nationaux italiens de cette province au motif que la plupart des ressortissants italiens désireux de se prévaloir de cette possibilité résidaient dans la province de Bolzano alors que ce n'était pas le cas de la plupart des non Italiens germanophones.
Un autre point qui revêt une certaine importance dans ce contexte est le fait que le plaideur transfrontalier peut, d'un point de vue pratique, avoir besoin de deux avocats; l'un dans son pays de résidence, pour donner des conseils précontentieux, et l'autre dans le pays d'accueil, pour assurer la représentation en justice. Une règle du pays d'accueil qui rendrait plus difficile pour une partie de bénéficier de l'assistance judiciaire pour des conseils donnés par un avocat qui n'est pas présent dans ledit pays par rapport aux conditions apposées si l'avocat y est présent, pourrait constituer une discrimination déguisée à l'encontre de la partie concernée (en tant que destinataire de services) et de l'avocat (en tant que prestataire de services) [7].
Outre les impératifs posés par le droit communautaire applicable comme tel dans tous les États membres, la Convention européenne des droits de l'Homme exerce aussi une influence [8]. L'article 6 qui énonce le droit de toute personne à ce que sa cause soit entendue équitablement, pose les conditions précises d'octroi d'assistance judiciaire en matière pénale (paragraphe 3). Cet article a également été interprété comme signifiant qu'une assistance judiciaire doit être accordée aux personnes indigentes en matière civile, lorsque les intérêts de la justice l'exigent (voir Airey/Irlande A32-1979).
[8] La relation entre le droit communautaire et la Convention des droits de l'Homme est complexe. Il suffit de dire à cet égard que tous les États membres sont signataires de la convention et sont de ce fait liés par ses dispositions.
La Convention XXIX, ratifiée par la Finlande, la France, les Pays-Bas, l'Espagne et la Suède, va au-delà en ce qu'elle exige que les ressortissants des États contractants et les personnes ayant leur résidence habituelle dans un État contractant bénéficient de l'assistance judiciaire devant les tribunaux dans chaque État contractant dans les mêmes conditions que s'ils étaient eux-mêmes ressortissants de cet État ou y résidaient habituellement. Le même principe s'applique aux conseils juridiques donnés au stade précontentieux à condition que la personne concernée soit présente dans l'État où elle demande un conseil.
Il serait souhaitable que la Convention de La Haye de 1980 tendant à faciliter l'accès international à la justice soit généralement ratifiée et correctement appliquée. Une proposition de recommandation a été soumise à cet effet par la Commission au Conseil en 1986 (COM(86)610 final, du 13 novembre 1986). Cette proposition a été bien accueillie par le Parlement européen et par le Comité économique et social mais n'a pas encore eu de conséquences au niveau du Conseil ou des États membres.
À l'heure actuelle, les obligations internationales et communautaires régissant le bénéfice de l'assistance judiciaire pour les plaideurs transfrontaliers au même titre que pour les ressortissants de l'État d'accueil forment un patchwork confus qui place le citoyen dans une grande incertitude quant à ses droits.
La Convention de La Haye de 1980 tendant à faciliter l'accès international à la justice est claire mais elle n'a été ratifiée que par un petit nombre d'États membres. La portée de la Convention européenne des droits de l'Homme n'est pas claire quant à son effet sur les obligations des États contractants à garantir l'assistance judiciaire. Les obligations découlant de l'article 12 du traité CE s'appliquent uniformément mais ne sont pas posées clairement. Comme elles doivent être tirées de la jurisprudence, elles sont inaccessibles au citoyen.
Certains États membres appliquent un plafond financier qui peut varier notamment selon la composition de la famille du requérant, son revenu et ses biens. Si son revenu dépasse ce plafond, il n'a pas droit à l'assistance judiciaire. Bien que ces plafonds semblent neutres du fait qu'ils n'impliquent aucune discrimination déclarée sur base de la nationalité ou de la résidence, ils ne tiennent pas compte des différents niveaux de revenus dans les États membres, sans parler des cas où ce plafond baisse par rapport au revenu national minimum de l'État où réside le requérant.
De ce fait, un requérant établi dans un pays où le coût de la vie est élevé, dont les ressources remplissent les critères financiers de son État de résidence mais dépassent le plafond de l'État où le coût de la vie est bas et où doit avoir lieu la procédure, n'aura pas droit à l'assistance judiciaire.
(b) Conditions liées au bien-fondé de la procédure pour laquelle est demandée l'assistance judiciaire
Les États membres tentent d'une manière générale de décourager les demandes d'assistance judiciaire mal fondées en examinant l'affaire au fond. Ces demandes peuvent ainsi être refusées mais la part de subjectivité qui entre dans cette décision peut gravement entraver l'accès des ressortissants communautaires aux juridictions d'un autre État que le leur.
La majorité des États membres analysent le bien-fondé du recours en appliquant divers critères qui comportent une large marge subjective d'appréciation. Ils examinent dans certains cas si le recours "a une chance raisonnable d'aboutir", si "le requérant est susceptible de gagner", si "sans assistance un plaideur risquerait son propre argent" etc. Ce contrôle est relativement formel dans certains États membres mais dans d'autres, il peut prendre la forme d'un véritable examen précontentieux.
6 Quant à l'examen du bien-fondé, une plus grande transparence s'impose. Cela peut comprendre l'obligation de préciser et de publier les critères appliqués non seulement dans l'État du litige mais également dans les autres États membres. Cela peut être fait par les autorités compétentes établies dans le cadre de l'accord de 1977 du Conseil de l'Europe sur la transmission des demandes d'assistance judiciaire (mécanisme de transmission des demandes transfrontalières d'assistance judiciaire, voir ci-après). De plus, ces autorités devraient être tenues de donner les raisons détaillées pour lesquelles elles ont refusé l'assistance judiciaire au motif que les critères relatifs au bien-fondé n'étaient pas remplis.
C. Problème des coûts supplémentaires liés au fait que le litige est transfrontalier
Même si un requérant triomphe des embûches juridiques semées sur son chemin et fonde son droit à l'assistance judiciaire dans le pays du litige ou de la procédure, il risque néanmoins de constater que le système est adapté aux procédures purement nationales et qu'aucune disposition n'est prise pour le défrayer des coûts supplémentaires dus au fait que le litige comporte un élément transfrontalier. Ceux-ci peuvent comprendre:
(1) la nécessité de s'adresser à deux avocats. Les directives sur la prestation des services et sur l'établissement des avocats dans les États membres ont certes facilité l'accès transfrontière aux avocats. Toutefois, d'un point de vue pratique, le plaideur risque de devoir s'adresser à un avocat tant dans son État d'origine (c'est-à-dire l'État où il réside) pour obtenir un conseil fondamental sur le droit et la procédure dans l'État d'accueil, que dans l'État d'accueil lui-même pour obtenir plus de détails et, le cas échéant, être représenté en justice. Dans la plupart des cas, l'État d'origine n'accordera pas d'assistance judiciaire si le conseil porte sur un droit étranger ou s'il s'agit d'un litige qui est plaidé à l'étranger. Inversement, l'État d'accueil n'accordera pas d'assistance judiciaire pour un conseil fourni par un avocat d'un autre État même si ce conseil a trait à un litige plaidé dans l'État d'accueil et si le régime en vigueur dans cet État ne couvre de toute façon que les honoraires d'un seul avocat. La licéité de telles conditions a été examinée sous le point A mais, aussi longtemps que ces conditions continuent à exister, il se peut que le requérant se retrouve assis "entre deux chaises" et doive donc supporter la charge supplémentaire représentée par les honoraires d'un avocat dans l'État d'origine.
(2) Frais de traduction et d'interprétation. Une interprétation peut être nécessaire pour les procédures judiciaires, voire pour les consultations entre le client et son avocat dans l'État d'accueil si l'on ne peut trouver d'avocat maîtrisant une langue commune avec le requérant. Les documents aussi devront éventuellement être traduits.
(3) Divers facteurs tels que des frais de déplacement supplémentaires des plaideurs, des témoins, des avocats, etc.
Le plaideur transfrontalier qui n'est pas physiquement présent dans l'État du litige, peut être confronté à la très grande difficulté pratique de trouver un avocat dans ce pays capable de traiter son affaire. Il a besoin d'un avocat compétent pour défendre sa cause devant la juridiction habilitée, qui ait de l'expérience dans le domaine concerné et idéalement qui ait une langue en commun avec lui.
Il peut en outre souhaiter un avis préalable et chercher un avocat dans son pays d'origine ayant certaines connaissances de l'ordre juridique et du système judiciaire du pays du litige, parlant la langue de ce pays, et pouvant le mettre en contact avec un avocat du pays d'accueil.
On pourrait proposer que dans le cadre d'un réseau européen d'avocats, des avocats nationaux soient désignés comme correspondants pour un ou plusieurs autres États membres que le leur. Ces correspondants devraient être des avocats prêts à traiter des affaires impliquant plusieurs États membres dans le cadre desquelles les plaideurs bénéficient éventuellement d'une assistance judiciaire ou voir de la gratuité. Les correspondants devraient par conséquent être capables de guider leurs clients nationaux pour:
G entamer une procédure judiciaire ou se défendre dans un autre État membre,
Les correspondants devraient être capables de traiter les formulaires nécessaires utilisés entre juridictions concernées et transmettre l'affaire à l'autorité étrangère compétente. Lorsque l'avocat n'est plus compétent, il devrait pouvoir s'adresser à un autre avocat du réseau qui poursuivrait l'affaire devant une autre juridiction.
Pour rendre l'idée d'un réseau attrayante aux professionnels et facile à identifier pour les bénéficiaires ainsi que pour garantir la qualité des services offerts, on pourrait envisager un application analogue au système ISO, dans le cadre duquel les avocats du réseau seraient autorisés - par exemple - à faire figurer un emblème particulier ou un logo à côté du leur. Seuls ces avocats apparaîtraient sur les listes officielles qui seraient ensuite distribuées dans l'ensemble de l'Union, et que les délégations et bureaux de la Commission dans les capitales des États membres pourraient notamment tenir à la disposition du public.
La Commission invite les parties concernées à lui transmettre leur avis sur la façon dont ces idées pourraient être mises en oeuvre.
E. Procédures techniques
En principe, la demande et le dossier qui l'étaye doivent être établis, au choix du requérant, soit dans la langue du pays de l'autorité de réception, soit en anglais ou en français. Les États contractants peuvent cependant émettre une réserve pour supprimer la possibilité d'utiliser le français ou l'anglais et insister pour que les demandes soient reçues dans la langue du pays d'accueil.
- L'accord est complété tant par un guide des procédures périodiquement mis à jour et actuellement diffusé aux autorités compétentes que par des recommandations du Comité des ministres. La recommandation actuellement en vigueur (R(97)6) porte notamment sur le traitement rapide des recours et comporte en outre un modèle de demande que les États contractants sont invités à utiliser et à accepter.
L'accord de 1977 sur la transmission des demandes d'assistance judiciaire n'a pas été ratifié par tous les États membres. Certains États ont en outre insisté sur des réserves sur des questions d'ordre linguistique qui créent des difficultés pour les plaideurs.
La première option comprendrait au moins une recommandation incitant tous les États membres à ratifier ledit accord. Elle présenterait l'avantage de construire sur ce qui existe déjà et éviterait des doublés inutiles mais n'apporterait relativement que peu de valeur ajoutée car, d'une part, quatorze États membres sur quinze sont signataires de l'accord et, d'autre part, cela contribuerait peu à résoudre les problèmes liés au fonctionnement de l'accord, notamment en matière de sous-utilisation et de retard.
La seconde pourrait être adoptée dans le contexte d'une action plus ambitieuse et intégrée au niveau de l'Union. Elle pourrait notamment comprendre la mise en place d'autorités de réception plus localisées et prévoir tant l'adoption d'un formulaire standard que l'obligation de motiver les refus et un mécanisme d'appel. Elle pourrait également encourager l'utilisation des nouvelles technologies pour transmettre les formulaires et les informations, et promouvoir les contacts entre les autorités compétentes. Elle pourrait en outre permettre l'élaboration et la mise à jour régulière, le cas échéant sur l'Internet, d'un manuel ou d'un guide destiné aux autorités, aux bénéficiaires éventuels de l'assistance judiciaire et aux avocats. Cela introduirait une plus grande transparence et réduirait les délais, ce qui serait particulièrement utile dans un domaine où le temps peut être capital.
La Convention du 26 mai 1997 (JO C 261 du 27 août 1997) relative à la signification et à la notification dans les États membres de l'Union européenne des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile ou commerciale qui a été signée récemment (actuellement proposée comme projet de règlement) pourrait servir de modèle à un tel système.
En ce qui concerne l'information, il est évident que toute amélioration de la base juridique d'accès à la justice n'aura que peu de valeur si elle n'est pas convenablement communiquée aux éventuels bénéficiaires. Jusqu'à présent, les informations sur les droits et procédures ont surtout été données au niveau national et ne concernent normalement que les remèdes et les formes d'assistance accessibles à cet échelon. On cherche rarement à présenter au ressortissant communautaire les droits dans l'ensemble de la Communauté et on ne diffuse pas l'information en respectant la séparation pratique entre ses destinataires qui lui permettrait d'être efficace. Il faut cependant faire distinguer
(1) l'information au public sur l'existence des droits et procédures dans l'Union; bénéficiaires potentiels de l'assistance judiciaire,
Pour permettre à tout un chacun d'être effectivement informé de ses droits, il serait utile de publier une brochure à jour sur l'accès à la justice qui serait distribuée par les autorités compétentes aux organisations de consommateurs, aux instituts de conseil social et aux barreaux nationaux d'avocats. Comme ce type d'action a déjà été tenté, on accroîtrait les chances de succès en partant de ce qui a déjà été fait, à savoir le Guide d'assistance judiciaire.
Dans sa version révisée, la brochure pourrait contenir non seulement les informations figurant dans la version originale, à savoir les procédures d'assistance judiciaire et les adresses de contact utiles, mais également les informations provenant tant des bases de données qu'il est prévu de créer sur les avocats que du manuel visé aux points D et E. Elle fournirait ainsi des listes d'avocats compétents pour traiter les demandes d'assistance judiciaire émanant d'autres États membres. Ces informations devraient exister dans toutes les langues nationales. Elles pourraient être distribuées dans le cadre de la campagne "Dialogue avec les citoyens et les entreprises" et dans celui du guide spécifique "Accès à la Justice" qui existe déjà. Elles devraient également être disponibles sur support électronique et régulièrement mises à jour.
Ces initiatives pourraient être complétées par des actions visant à promouvoir tant la formation et la formation interdisciplinaire que des campagnes d'information sur les professions concernées par l'aide judiciaire (avocats, juges, officiers de police, travailleurs sociaux, services d'immigration). On peut également réfléchir dans ce contexte aux différents moyens de dispenser une formation adéquate en organisant des cours internationaux. On peut également suggérer la création d'un centre permanent d'information qui donnerait aux avocats acceptant de travailler dans le cadre du système d'assistance judiciaire des informations constamment mises à jour.
Un soutien de la Communauté pourrait stimuler efficacement les jeunes avocats. Cela encouragerait les jeunes avocats "binationaux" à s'engager dans cette voie plutôt que vers les réseaux traditionnels d'avocats d'affaires. L'insuffisance, voire l'inexistence, de mesures de compensation pour les avocats chargés dans certains États membres de l'assistance judiciaire, ne peut qu'affecter négativement la qualité du travail fourni.
Les campagnes d'information ont tendance à imputer aux particuliers la responsabilité d'une meilleure information plutôt qu'à sensibiliser les organismes publics et les fonctionnaires chargés de les conseiller. La Commission a lancé des programmes de formation tels que ceux prévus pour les fonctionnaires des douanes aux frontières extérieures de l'Union par exemple. Des programmes similaires pourraient être envisagés pour les fonctionnaires chargés des systèmes d'assistance judiciaire.
G. Réforme des régimes nationaux d'assistance judiciaire et autres moyens d'assurer l'accès à la justice
Dans le cadre d'une réflexion sur les problèmes rencontrés par les plaideurs transfrontaliers pour bénéficier de l'assistance judiciaire, il ne faut pas ignorer que certains États membres ont estimé qu'un système performant était coûteux et ont essayé d'assurer l'accès à la justice par d'autres moyens. Les solutions à l'étude ou déjà introduites comportent:
à des honoraires conditionnels. Le Royaume-Uni expérimente notamment ce système selon lequel les avocats acceptent de renoncer à leurs honoraires si le client perd son procès et prennent un pourcentage des dommages-intérêts s'il obtient gain de cause. Un tel système peut présenter certains avantages, mais peut exposer le plaideur au risque de rembourser les dépens de l'autre partie s'il perd et si les règles nationales le condamnent aux dépens de la partie qui l'emporte. De plus, il semble qu'un avocat serait peu incité à accepter une affaire sur cette base - si ce n'est parce que cela lui permettrait d'accroître sa clientèle - à moins qu'il ait des chances raisonnables de gagner.
à une assurance contre les frais de justice. Dans certains États membres, il est recommandé de contracter une telle assurance pour s'assurer une justice abordable. En Allemagne, par exemple, il est normal pour la plupart des familles de souscrire une telle police. En Suède, depuis les réformes introduites récemment, l'assistance judiciaire ne sera accordée que si le requérant a agi raisonnablement en n'étant pas couvert par une assistance en justice dans les circonstances données.
Quel est le meilleur moyen de réaliser l'objectif d'établir des normes minimales dans de tels cas -