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Timestamp: 2019-07-22 21:09:42+00:00
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Corte Suprema di Cassazione sentenza 10831/2019
Sentenza 10831/2019
Corte di Cassazione, Sezione 3 civile, Sentenza 18 aprile 2019, n. 10831 (CED Cassazione 2019)
In riforma della decisione di prime cure, la Corte d'appello di Napoli, con sentenza 24.10.2016 n. 3786, rigettava la domanda di risarcimento proposta da (OMISSIS), medico "di base" convenzionato con la ASL Caserta (OMISSIS) Distretto (OMISSIS), nei confronti dei colleghi (OMISSIS) e (OMISSIS), ai quali veniva contestata la condotta illecita di aver esercitato l'incarico professionale al di fuori dell'ambito territoriale di loro competenza (rispettivamente il Comune di San Prisco ed il Comune di Curti), appoggiandosi a studi di medici assegnatari, come il (OMISSIS), della zona territoriale relativa al Comune di Santa Maria Capua Vetere, in tal modo procurando al legittimo incaricato un danno patrimoniale corrispondente ai minori introiti tariffari conseguiti, nel periodo 1997-2007 per la perdita di rilevanti quote di assistibili.
L'accordo integrativo regionale approvato con Delib. GR Campania 3 novembre 1997, in attuazione dell'Accordo collettivo nazionale approvato con Decreto del Presidente della Repubblica n. 484 del 1996 prevedeva la facoltà di aprire studi professionali anche in ambiti territoriali diversi da quelli assegnati in convenzione, purchè il medico fosse iscritto nell'elenco dei medici convenzionati del diverso Comune e fosse stato scelto dall'assistito, ipotesi che ricorreva nel caso di specie qualora il predetto accordo integrativo regionale fosse stato disapplicabile in quanto in contrasto con le norme di legge statali (L. n. 833 del 1978, articolo 25) e del regolamento di esecuzione del predetto Accordo nazionale, approvato con Decreto del Presidente della Repubblica n. 270 del 2000 - cui si era successivamente adeguato il nuovo accordo integrativo regionale, facendo salve le situazioni pregresse -, difettava l'elemento soggettivo dell'illecito extracontrattuale, non essendo esigibile dai medici convenuti-appellanti una valutazione sulla validità/inefficacia dell'accordo integrativo in ogni caso rimaneva indimostrato il nesso causale ex articoli 40 e 41 c.p. tra la "illecita" apertura dello studio extra-territorio e la perdita di quote di assistiti, in considerazione sia della scelta del medico di base, riferibile in via autonoma all'assistito residente, sia della non provata corrispondenza tra quote acquisite dall' (OMISSIS) e dal (OMISSIS) e quote perdute dal (OMISSIS).
La sentenza di appello, notificata in data 8.11.2016, è stata impugnata per cassazione, con sei mezzi, da (OMISSIS) con ricorso notificato in data 30.11.2016 agli intimati che hanno resistito con un unico controricorso, proponendo altresì ricorso incidentale affidato ad un unico motivo, cui ha controdedotto il (OMISSIS) con controricorso, depositando anche memoria illustrativa ex articolo 378 c.p.c..
Al riguardo deve osservarsi che, la cumulativa denuncia, con il medesimo motivo, di vizi di legittimità attinenti alle ipotesi previste dall'articolo 360 c.p.c., comma 1, nn. 3), 4) e 5) (id est: la formulazione di un singolo motivo articolato in più profili di doglianza, ciascuno dei quali avrebbe potuto essere prospettato come un autonomo motivo), non impedisce l'accesso del motivo all'esame di legittimità allorchè esso, comunque, evidenzi distintamente la trattazione delle doglianze relative all'interpretazione o all'applicazione delle norme di diritto appropriate alla fattispecie (ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3), alla violazione delle norme che regolano il processo (ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 4), ed ai profili attinenti alla ricostruzione del fatto (ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5), così da consentire alla Corte di individuare agevolmente ciascuna autonoma critica formulata alla sentenza impugnata in relazione ai diversi vizi di legittimità contestati in rubrica (cfr. Corte cass. Sez. 2, Sentenza n. 9793 del 23/04/2013; id. Sez. U, Sentenza n. 9100 del 06/05/2015). Diversamente, il motivo "formalmente unico" ma articolato in plurime censure di legittimità si palesa inammissibile tutte le volte in cui l'esposizione contestuale degli argomenti a sostegno delle diverse censure non consenta di discernere le ragioni poste a fondamento, rispettivamente, di ciascuna di esse: in tal caso, infatti, le questioni formulate indistintamente nella esposizione del motivo e concernenti l'apprezzamento delle risultanze acquisite al processo ed in genere il merito della causa, costringerebbero il Giudice di legittimità ad operare una indebita scelta tra le singole censure teoricamente proponibili e riconducibili ai diversi mezzi d'impugnazione enunciati dall'articolo 360 c.p.c., non potendo evidentemente sostituirsi la Corte al difensore per dare forma e contenuto giuridici alle doglianze del ricorrente, al fine di decidere successivamente su di esse (cfr. Corte cass. Sez. 1, Sentenza n. 19443 del 23/09/2011; id. Sez. 1, Sentenza n. 21611 del 20/09/2013), trattandosi di compito riservato in via esclusiva alla parte interessata, come emerge dal combinato disposto dell'articolo 360 c.p.c. e articolo 366 c.p.c., comma 1, n. 4 (cfr. Corte cass. Sez. 3, Sentenza n. 18242 del 28/11/2003 id. Sez. 1, Sentenza n. 22499 del 19/10/2006; id. Sez. 1, Sentenza n. 5353 del 08/03/2007; id. Sez. 3, Sentenza n. 18421 del 19/08/2009; id. Sez. 1, Sentenza n. 19443 del 23/09/2011; id. Sez. 3, Sentenza n. 3248 del 02/03/2012; id. Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 7009 del 17/03/2017).
La sentenza di appello viene censurata, con il primo motivo per: a) violazione del Decreto del Presidente della Repubblica 22 luglio 1996, n. 484, articoli 19 e 21 della L. 23 dicembre 1978, n. 833, articoli 19 e 25 in relazione all'articolo 2043 c.c. ed agli articoli 112, 115 e 116 c. p. c. (articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3); b) motivazione contraddittoria, illogica, apparente su fatti decisivi ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5; con il secondo motivo per: violazione dell'articolo 35, comma 6 e comma 13 dell'Accordo collettivo nazionale relativo all'anno 2005, nonchè del Decreto del Presidente della Repubblica n. 484 del 1996, articolo 21, comma 9 in relazione all'articolo 2043 c.c. ed agli articoli 112, 115 e 116 c.p.c.; nullità della sentenza ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 4 motivazione illogica, contraddittoria apparente, in relazione all'articolo 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5 su fatti decisivi.
2) ha ritenuto che, la eventuale illegittimità della facoltà di apertura di un secondo studio "in ambito distrettuale" (comprendente più comuni) prevista dall'accordo integrativo regionale del 1997, non consentiva di pervenire alla prova dell'elemento soggettivo dell'illecito aquiliano ex articolo 2043 c.c., non essendo esigibile da parte dei medici che si erano avvalsi di tale facoltà un controllo ex ante di validità/efficacia della norma contenuta nell'accordo.
l'apertura di un secondo studio in ambito territoriale diverso da quello assegnato in convenzione, è da intendersi precluso al medico di base in base ad una interpretazione sistematica delle norme di legge (L. n. 833 del 1978) e della disciplina degli Accordi collettivi nazionali, cui gli accordi regionali integrativi non possono porsi in contrasto: tale divieto trova riscontro sia nella sentenza del Consiglio di Stato V sez. in data 30.9.1992 n. 897 (con riferimento al Decreto del Presidente della Repubblica n. 16 ottobre 1984, n. 882, articolo 5, comma 7 recante "Esecuzione dell'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale"), che nella nota del Ministero della Sanità del 24.12.1998 prot. 1200 (avente ad oggetto la norma dell'AIR del 1997 che contemplava la facoltà di apertura del secondo studio in comuni diversi ma nell'ambito del medesimo distretto) trasmessa all'Assessorato Sanità regione Campania, e quindi trasmessa, con nota 24.7.1999 prot. 120038 della Giunta regionale della Campania al Direttore Generale ASL Caserta (OMISSIS), e con nota dell'Assessorato Sanità regione Campania in data 14.7.1999 a tutti i Direttori Generali delle AA.SS.LL. della Campania il sistema normativo e convenzionale predetto è volto, da un lato, ad assicurare la regolare gestione della spesa pubblica, attraverso la definizione del cd. "rapporto ottimale" (numero dei medici necessari rispetto alla popolazione residente in un determinato ambito territoriale); dall'altro ad assicurare al medico convenzionato un bacino minimo di utenza contrattualmente garantito essendo intervenuta nel 1998 la nota del Ministero della Sanità che riteneva non compatibile l'apertura del secondo studio, e ad ottobre 1999 la nota del Direttore Generale della ASL Caserta (OMISSIS) che recepiva tali rilievi, tanto l' (OMISSIS), quale componente del Comitato aziendale permanente per la medicina generale, previsto dall'articolo 23 ACN (che aveva competenza anche per l'apertura del secondo studio), quanto il (OMISSIS), che aveva comunicato in data 13.9.1999 (al Direttore del Distretto 38 dell'ASL Caserta 2) l'apertura del secondo studio, ed in data 7.11.2005 (al Resp. UO Medicina generale ASL Caserta (OMISSIS)) di proseguire l'attività anche nel secondo studio in conformità delle prescrizioni del nuovo ACN approvato con Decreto del Presidente della Repubblica n. 270 del 2000 (e del secondo AIR Campania che aveva espressamente fatto salve le situazioni già in atto costituite in base al precedente AIR 1997), dovevano ritenersi bene consapevoli di perpetrare un illecito.
Occorre premettere che i fatti illeciti contestati dall'attuale ricorrente debbono essere riferiti al periodo successivo al 29.7.2004 in quanto per le condotte tenute negli anni precedenti a far data dal 1999 ogni questione rimane preclusa dal giudicato interno formatosi sulla statuizione del Tribunale, che ha dichiarato fondata la eccezione preliminare di estinzione del diritto per intervenuta prescrizione, e che non stata investita dai motivi di gravame dell'appello incidentale proposto dal (OMISSIS).
Osserva il Collegio che la relazione che si istituisce tra la condotta degli enti pubblici (che hanno concluso l'accordo integrativo regionale - AIR del 1997 che prevedeva anche la facoltà di apertura di un secondo studio nell'ambito del distretto, e che hanno rilasciato i relativi titoli autorizzativi) e la condotta dei medici convenzionati che hanno esercitato l'attività professionale anche in un ambito territoriale (Comune di Santa Maria Capua Vetere) diverso da quello originariamente loro assegnato - rispettivamente, Comune di San Prisco e Comune di Curti - ma collocato nell'ambito del medesimo "distretto" (nell'elenco del quale erano regolarmente iscritti, ai fini della scelta volontaria espressa dagli assistiti), non si configura come relazione di corrispondenza necessitata, del tipo "causa-effetto", così che, stabilita la difformità legale della attività amministrativa degli enti pubblici, automaticamente si determina la insorgenza della fattispecie illecita ex articolo 2043 c.c. da cui deriva la responsabilità civile per danni dei medici convenzionati. Ed infatti, per integrare l'illecito civile, occorre non soltanto che la condotta materiale dei soggetti privati non riceva o non riceva più - copertura legale in virtù del titolo amministrativo, in quanto ritenuto illegittimo ed annullato dalla stessa PA o dal GA, ovvero disapplicato dall'AGO (condotta non jure), e non soltanto che tale condotta si traduca nella lesione di una situazione giuridica sostanziale - meritevole di tutela secondo l'ordinamento giuridico - facente capo ad un terzo (condotta contra jus), ma altresì che le concrete modalità circostanziali, attraverso le quali si manifesta la preesistente relazione tra il titolo amministrativo "illegittimo" (successivamente annullato o disapplicato) e la condotta materiale realizzata in esecuzione di esso, portino ad evidenza la collusione tra privato e PA, od anche la sola volontà del privato, diretta ad arrecare nocumento al terzo (dolo), ovvero ancora evidenzino un colpevole ed inescusabile affidamento del privato nell'agire - putativamente "secundum legem" - in base al titolo amministrativo.
le norme dell'ACN reso esecutivo con Decreto del Presidente della Repubblica n. 22 luglio 1996, n. 484 non prevedevano espressi divieti alla apertura di un secondo studio, istituendo soltanto un necessario collegamento tra la ubicazione dello studio e la iscrizione del medico convenzionato negli elenchi di medicina generale di libera scelta istituti presso il "comune, gruppo di comuni o distretto" (secondo la ripartizione delle zone territoriali adottato dalla regione: articolo 19, comma 4); diversamente, invece, nel caso di convenzionamento ed assegnazione in zone cd. "carenti" la disciplina dell'ACN imponeva in via esclusiva l'apertura dello studio professionale nell'ambito territoriale della zona carente (articolo 21, comma 2), venendo iscritto di ufficio nell'elenco della "località carente" (articolo 21, comma 6), con espresso divieto di apertura di altri studi in ambiti territoriali diversi (articolo 21, comma 9: "Al medico è fatto divieto di esercitare le attività convenzionate ai sensi del presente accordo in studi professionali collocati fuori dalla località carente..."). Alla disciplina dell'ACN delle "zone carenti" si riferisce anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 897/1992 richiamata dal ricorrente ed alla quale fa riferimento il Ministero della Sanità nella nota a chiarimenti del 24.12.1998 (in cui formula un parere di non conformità della norma contenuta dell'AIR del 1997 - che consente l'apertura del doppio studio in comuni diversi ma nell'ambito del medesimo distretto - all'ACN reso esecutivo con Decreto del Presidente della Repubblica n. 484 del 1996) trasmessa all'Assessorato Sanità della Giunta della regione Campania e da questo comunicata ai Direttori Generali delle AA.SS.LL.
- tale disciplina risulta reiterata, senza sostanziali modifiche, anche nei successivi Accordi collettivi nazionali: ÌACN reso esecutivo con Decreto del Presidente della Repubblica n. 28 luglio 2000, n. 270, articolo 21, commi 11 e 12 (rubricato instaurazione del rapporto convenzionale) ha stabilito che "11. Al medico è fatto divieto di esercitare le attività convenzionate ai sensi del presente accordo in studi professionali collocati fuori dall'ambito territoriale nel cui elenco egli è iscritto, escluso il caso di cui all'articolo 19, comma 14.
12. Al medico, al quale sia stato definitivamente conferito l'incarico ai sensi del presente articolo, è consentita, per il valore di diffusione capillare dell'assistenza sanitaria di cui al presente Accordo e per il miglioramento della qualità di tale assistenza, l'apertura di più studi per l'esercizio dell'attività convenzionata di assistenza primaria nei comuni o nelle zone comprese nell'ambito territoriale nel cui elenco il medico è iscritto.". La norma dell'articolo 35, comma 6, dell'ACN stipulato in data 28.9.2005 (relativo alla disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale ai sensi del Decreto Legislativo n. 502 del 1992, articolo 8 e successive modificazioni ed integrazioni) dispone che "6. Al medico è fatto divieto di esercitare le attività convenzionate ai sensi del presente accordo in studi professionali collocati fuori dall'ambito territoriale nel cui elenco egli è iscritto"). Orbene il ricorrente nulla riferisce in ordine alla originaria assegnazione, in base all'atto di convenzionamento, dei medici Dott. (OMISSIS) e Dott. (OMISSIS) ad ambiti territoriali qualificati come "località carenti", ravvisandosi quindi una essenziale lacuna nella descrizione dei fatti rilevanti, richiesta dall'articolo 366 c.p.c., comma 1, n. 3) per l'accesso del motivo al sindacato di legittimità non è dubbio che l'apertura di un secondo studio in diverso ambito territoriale possa incidere, alterandolo, sul "rapporto ottimale" tra numero dei medici iscritti e bacino di utenza relativo alla popolazione residente (che gli enti regionali debbono definire in base al rapporto quantitativo unitario medico/numero di residenti indicato nell'ACN), e che, pertanto, nel consentire l'apertura del nuovo studio debbano essere osservati i limiti previsti nell'ACN in base al rapporto proporzionale calcolato tra numero dei medici iscritti nell'elenco di un ambito territoriale e quota di residenti prevista per ciascun medico come ottimale per garantire in modo efficiente l'assistenza sanitaria: tuttavia osserva il Collegio che tale violazione è stata solo ipoteticamente prospettata dal ricorrente che non ha allegato e dedotto in concreto alcun elemento dimostrativo di una effettiva alterazione del rapporto proporzionale predeterminato. Diversamente, inoltre, da quanto sembra sostenere il ricorrente, la norma dell'ACN che prevede la definizione del "rapporto ottimale", non attribuisce al medico convenzionato un "diritto soggettivo" alla quota di residenti stabilita per ciascun medico, ma individua semplicemente il criterio diretto a razionalizzare il sistema organizzativo del SSR ed il dimensionamento, sia degli ambiti territoriali, che della ripartizione dei medici sul territorio. La norma dell'ACN preordinata alla determinazione del "rapporto ottimale" attiene, infatti, alla disciplina della sfera organizzativa del servizio sanitario regionale, che è riservata all'ambito del potere discrezionale proprio della Amministrazione pubblica regionale. Neppure il "limite del massimale" di assistiti in carico a ciascun medico convenzionato, previsto dall'ACN, attribuisce a quello un "diritto di esclusiva" su tale quota di assistiti, atteso che il rapporto professionale tra medico convenzionato e paziente è mediato dalla scelta del medico di base che il residente è libero di compiere, tra i diversi medici iscritti negli elenchi nella specie è incontestato (cfr. ricorso principale, pag. 28 e risulta anche dalla sentenza di appello, in motivazione, pag. 6) che il Dott. (OMISSIS) ed il Dott. (OMISSIS) erano stati iscritti nell'elenco dei medici convenzionati del distretto e del Comune di Santa Maria Capua Vetere ed avevano ottenuto la autorizzazione alla apertura del secondo studio con provvedimento del responsabile del Coordinamento medicina di base della ASL Caserta (OMISSIS), essendosi gli stessi avvalsi della facoltà riconosciuta esplicitamente dall'AIR della regione Campania reso esecutivo con DCRC n. 80552 del 10.10.1997 e pubblicato sul BURC n. 52 del 3.11.1997 (articoli 19-20 "È consentita l'apertura di un secondo studio in ambito distrettuale (o comunale per Comuni polidistrettuali)...": cfr. controricorso pag. 12): ma come si è già rilevato, alcuna allegazione è stata formulata dal ricorrente in ordine all'eventuale violazione del limite stabilito per il "rapporto ottimale" in conseguenza dell'inserimento dei due medici nell'ambito territoriale del Comune di Santa Maria Capua Vetere (tant'è che per stessa affermazione del ricorrente, il Dott. (OMISSIS), è stato definitivamente inserito - in seguito a trasferimento - nell'elenco del Comune di SMC, a decorrere dal 2008, senza che ciò abbia comportato alterazione del preesistente "rapporto ottimale": cfr. ricorso principale pag. 36).
Tuttavia, come afferma lo stesso ricorrente (pag. 26 ricorso), la nota del Ministero della Sanità era stata trasmessa all'Assessorato della Sanità della regione Campania e non risulta provato che sia stata resa pubblica o comunicata ai singoli medici convenzionati, o che il Dott. (OMISSIS) ed il Dott. (OMISSIS) ne abbiano avuto di fatto conoscenza. Quanto alla nota del Direttore Generale della ASL Caserta (OMISSIS) del 14.10.1999, neppure viene trascritto il contenuto della stessa (se non nella parte in cui viene riferito il parere espresso dal Ministero della Sanità), non essendo quindi rese note eventuali conclusioni o disposizioni impartite agli uffici della ASL, e non essendo stati neppure indicati i destinatari della stessa.
Terzo motivo: a) violazione del Decreto del Presidente della Repubblica 22 luglio 1996, n. 484, articolo 19, della L. 23 dicembre 1978, n. 833, articolo 19 e articolo 25, comma 3 in relazione all'articolo 2043 ed all'articolo 2697 c.c., ed agli articoli 112, 115 e 116 c.p.c. (articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3); b) motivazione contraddittoria, illogica, apparente su fatti decisivi ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5.
Quarto motivo: a) violazione del Decreto del Presidente della Repubblica 22 luglio 1996, n. 484, articolo 19, della L. 23 dicembre 1978, n. 833, articolo 19 e articolo 25, comma 3 dell'articolo 2043 in relazione all'articolo 2727, 2729 e 2697 c.c., ed agli articoli 112, 115 e 116 c.p.c. (articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3); b) motivazione contraddittoria, illogica, apparente su fatti decisivi ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5.
Quinto motivo: a) violazione del Decreto del Presidente della Repubblica 22 luglio 1996, n. 484, articolo 19, della L. 23 dicembre 1978, n. 833, articolo 19 e articolo 25, comma 3 dell'articolo 1223, 2043 e 2697 c.c., nonchè degli articoli 40 e 41 c.p.c. e degli articoli 112, 115 e 116 c.p.c. (articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3); b) motivazione contraddittoria, illogica, apparente su fatti decisivi ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5.
Sesto motivo: violazione e falsa applicazione dell'articolo 324 c.p.c., dell'articolo 2909 c.c., in relazione agli articoli 1226, 2056 c.c. e articolo 115 c.p.c.; motivazione contraddittoria, illogica, apparente su fatti decisivi ex articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5.
Con l'unico motivo del ricorso incidentale si censura il capo della sentenza di appello che ha disposto la compensazione delle spese di lite del doppio grado giudizio, "ad eccezione delle spese di c.t.u. che vengono poste a carico dell'appellato (ndr del (OMISSIS))", per violazione degli articoli 91 e 92 c.p.c. in relazione all'articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 4.
I ricorrenti incidentali deducono la illegittimità della decisione fondata su una mera clausola di stile che giustifica la compensazione "in relazione alla natura della controversia ed alla qualità delle parti", riferendosi peraltro meramente a "giusti motivi" anzichè a "gravi ed eccezionali ragioni", come prescritto dall'articolo 92 c.p.c., comma 2, in seguito alla modifica introdotta dalla L. n. 69 del 2009.
Il motivo è da ritenere infondato, previa correzione della motivazione della sentenza impugnata ai sensi dell'articolo 384 c.p.c., comma 4.
La disposizione dell'articolo 92 c.p.c., comma 2 prevede che "se vi è soccombenza reciproca o concorrono altre gravi ed eccezionali ragioni, esplicitamente indicate nella motivazione, il giudice può compensare, parzialmente o per intero, le spese tra le parti".
La disposizione reca la modifica introdotta dalla L. 18 giugno 209, n. 69, articolo 45, comma 11 che trova applicazione, ai sensi dell'articolo 58 medesima legge, ai giudizi instaurati - come nel caso di specie, essendo stato - notificato in data 28.7.2009 l'atto di citazione introduttivo del giudizio in primo grado - dopo la data della sua entrata in vigore (4.7.2009).
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, articolo 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale e dei ricorrenti incidentali, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale e per il ricorso incidentale, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis.
Così deciso in Roma il 06/02 /2019