Source: http://prestupky.blogspot.com/2015/02/
Timestamp: 2018-02-20 21:13:49+00:00
Document Index: 17935174

Matched Legal Cases: ['§ 8', 'zákona č. 106', 'soud ', '§ 8', '§ 2', 'čl. 17', 'soud ', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'čl. 17', '§ 8', '§ 8', '§ 11', '§ 11', '§ 8', '§ 8', '§ 5', 'zákona č. 236', 'čl. 17', '§ 14', 'čl. 2', 'čl. 2', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', '§ 5', '§ 5', '§ 8', '§ 88', '§ 11', '§ 81', 'de lege ferenda', '§ 9', '§ 14', '§ 80', 'soud ', 'De lege ferenda', 'soud ', '§ 329', '§ 8', 'zákona č. 101', '§ 8', '§ 2', 'zákona č. 159', '§ 2', 'soud ', '§ 18', 'zákona č. 218', '§ 16']

Přestupky: února 2015
(Tento text byl sepsán ještě před rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. října 2014, sp. zn. 8 As 55/2012.)
Ve správním právu č. 4/2014 zveřejnili autoři Miroslav Mocek a Pavel Ralaus obsáhlý text věnovaný „otazníkům“ ve věci poskytování údajů o výši platů a odměn zaměstnanců veřejné správy. Článek upozorňuje na některé skutečně sporné otázky, ve svém vyznění se však především staví proti informování veřejnosti o příjmech zaměstnanců veřejné správy, kdy tento postoj opírá o pestrou paletu argumentů z různých úhlů pohledu. Pokusím se zareagovat na některé z otazníků, především ale vyvrátit názory a závěry, které považuji za nesprávné, chybné či přinejmenším zavádějící.
Rozkolísaná judikatura?
Text je uvozen odkazem na výklad § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „InfZ“), poskytnutý Nejvyšším správním soudem (dále jen „NSS“) v rozsudku ze dne 27.5.2011, č.j. 5 As 57/2010 – 79 („Maděra vs. Zlín“). Upozorněno je dále na údajnou nejednotnost judikatury týkající se poskytování informací o veřejně činných osobách, mj. i s odkazem na usnesení NSS ze dne 28.2.2013, č.j. 8 As 55/2012 – 23, jímž se 8. senát NSS hodlá odchýlit od názoru vysloveného 5. senátem NSS stran otázky zapojení testu proporcionality, resp. řešení konfliktu mezi právem na informace a osobnostními právy.
V této souvislosti zdůrazňuji, že údajná nejednotnost se netýká samotného práva na informace o platech úředních osob placených z veřejných prostředků. Skutečnost, že v obecné rovině takové právo existuje, dosud žádný soud po prvně zmíněném rozsudku NSS nezpochybnil1, a nezpochybňuje ho ani zmíněné usnesení 8. senátu NSS (ten nepopřel poskytnutelnost informace, potažmo dosavadní způsob výkladu § 8b InfZ, ale vyslovil pouze názor, že právo na informace není absolutní a je třeba je poměřovat s právem na ochranu soukromí2). Názor NSS byl i v mediální sféře potvrzen velmi důrazně3. Předmětem sporu je pouze otázka testu proporcionality, kde zároveň u odborné veřejnosti již od počátku myslím panuje shoda na tom, že poměřovat konkurující si práva je adekvátní a žádoucí.
Působnost tradičně i netradičně
Jde-li o vymezení působnosti povinného subjektu, do níž prý rozdílení platů úředníkům nespadá, nestačí dle mého názoru trvat na obecném doktrinárním výkladu pojmu působnosti týkajícím se typicky případů, kdy orgán veřejné moci vystupuje vrchnostensky. Je třeba vzít v potaz i smysl a účel práva na informace. Aby byla zajištěna kontrola nakládání s veřejnými prostředky, kdy toto nakládání se většinou realizuje ne-vrchnostensky, nelze pojem působnosti vykládat restriktivním způsobem tak, aby bylo dosaženo opaku možnosti veřejné kontroly.
Jako na příklad odlišného, „vstřícnějšího“, výkladu § 2 odst. 1 InfZ, resp. pojmu působnosti povinného subjektu, sami autoři odkazují na jedno z rozhodnutí Ministerstva vnitra, v němž je vyloženo, že působnost nelze chápat toliko ve veřejnoprávním pojetí, ale jako veškerou činnost povinných subjektů. Poukaz na jiný názor lze jistě uvítat, zarážející však je, že je citováno jedno z mnoha rozhodnutí jednoho správního orgánu, nikoliv výklad doktrinární (nadaný větší autoritou a uznávaný v obecné rovině i ze strany NSS). Konkrétně viz Furek, A., Rothanzl, L.: Zákon o svobodném přístupu k informacím a předpisy související. Komentář. 2. aktualizované a rozšířené vydání. Linde, Praha 2012, kde se na s. 59 – 60 uvádí: „Informacemi vztahujícími se k působnosti povinného subjektu je třeba rozumět ve smyslu čl. 17 odst. 5 Listiny informace o činnosti povinného subjektu. Jedná se tedy nejen o informace z výkonu veřejné správy (např. o správních řízeních), ale o jakékoliv informace vztahující se k postavení povinného subjektu (…) a k činnosti, kterou povinné subjekty v tomto postavení vykonávají (zejména půjde též o informace např. o nakládání se svěřeným majetkem, u nichž je dán základní zájem veřejnosti na seznámení se s nimi v zájmu účinné kontroly vynakládání veřejných prostředků). Se zřetelem k ústavnímu rozměru práva na informace je na místě chápat pojem „informace vztahující se k působnosti povinného subjektu“ dosti široce, neboť sama informace je Listinou chápaná široce, tj. jako taková, kterou člověk žijící ve státě potřebuje k tomu, aby v prakticky dosažitelné míře znal, co se děje na veřejnosti a v jeho okolí (nález Ústavního soudu ze dne 24.1.2007, sp. zn. I. ÚS 260/06; v tomtéž nálezu Ústavní soud rovněž akcentoval pojetí informace v tom směru, že se vztahuje především k těm údajům, které mají vztah k veřejnému životu nebo související s veřejným zájmem).“
Extenzivní výklad pojmu působnosti, zahrnující veškerou činnost toho kterého povinného subjektu, lze podpořit např. i odkazem na nález Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) ze dne 15.11.2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, kde ÚS odmítl argument, že zpracovávání údajů o komunistické minulosti soudců není v kompetenci soudů, resp. Ministerstva spravedlnosti, a přikázal informaci poskytnout. Podstatné totiž bylo, že povinný subjekt informací disponoval a získal ji při své činnosti.
Zároveň, vrátíme-li se ke smyslu a účelu práva na informace, které je prostředkem veřejné kontroly5, je třeba upozornit, že i peníze vynakládané na platy a jiné obdobné příjmy zaměstnanců veřejné správy jsou veřejnými prostředky a je nerozhodné, zda je tak činěno cestou soukromoprávní (případ úředníků) či cestou veřejnoprávní (u osob ve služebním poměru). Orgán veřejné moci je oprávněn i povinen přiznávat příjmy za odvedenou práci (které jsou příjmy hrazenými z veřejných zdrojů – to je to podstatné) a je povinen vést o tom evidenci pro plnění dalších zákonných povinností. Stanovení platu je tak v působnosti povinného subjektu, který nemůže tvrdit, že platy jeho zaměstnanců snad určuje a hradí subjekt soukromého práva stojící mimo něj nebo že je vyplácení mzdy mimo jeho působnost, ač tak reálně činí.
(Re)konstrukce účelu § 8b InfZ
Jde-li o účel § 8b InfZ, autoři nejprve argumentují stanoviskem Ministerstva informatiky z r. 2006, které dovodilo, že dané ustanovení se nevztahuje na pravidelný příjem zaměstnanců povinného subjektu, zveřejnění by zásadním způsobem prolomilo právo na soukromí, a bylo by dokonce diskriminační v porovnání s ostatními zaměstnanci. Zároveň je v poznámce pod čarou argumentováno a simili vynětím z povinnosti informovat o plněních v oblasti sociální, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti apod.
K argumentu a simili lze podotknout, že v oblasti hmotného veřejného práva jej lze považovat za přinejmenším velmi problematický. Jako případnější se jeví spíše argumentum a contrario. Pokud zákonodárce výslovně vyjímá z informační povinnosti pouze určité údaje, zde konkrétně opakující se plnění charakteru platu či jiného stálého příjmu6, vydávané v oblasti sociálního zabezpečení (kde jde skutečně o velmi citlivý údaj), mělo by to spíše znamenat, že ostatní v zákoně neuvedené informace stejného charakteru (opakující se plnění charakteru platu, plat samotný) v rámci práva na informace poskytnutelné naopak jsou.
Argument diskriminací je spíše neopodstatněný, neboť postavení zaměstnanců veřejného a soukromého sektoru není srovnatelné a zaměstnání ve veřejné správě s sebou vždy přináší určitá omezení na právech. A průlom (přiměřený, proporcionální) do práva na soukromí je zásadně přípustný ve prospěch jiného práva či veřejného zájmu, kam lze zařadit i veřejnou kontrolu nakládání s veřejnými prostředky, skrze právo na informace.
Za neopodstatněnou lze považovat i argumentaci tím, že ustanovení § 8b InfZ cílí především na dobrovolná vydání, k nimž neexistuje žádné protiplnění (typicky dary, dotace apod.), nikoliv na plat, kde je protihodnotou odvedená práce a vydání je povinné na základě zákona7. Zákon, tedy InfZ, však nerozlišuje, zda či v jaké míře byla za určité plnění poskytnuta protihodnota, a zároveň i prostřednictvím platu (tedy na základě různých titulů) lze plýtvat veřejnými prostředky nebo poskytovat plnění za „zásluhy“ jiné, než upravené a uložené k vykonání např. pracovní smlouvou. To byl ostatně i případ kauzy „Maděra vs. Zlín“, který odstartoval změnu přístupu ke zveřejňování platů ve veřejném sektoru (viz výše prvně zmíněný judikát 5. senátu NSS), nebo případ bývalé vrchní ředitelky Sekce kabinetu předsedy vlády (kde bylo paradoxně trestáno zveřejnění informace, nikoliv to, že nebyla poskytnuta8).
S trochou zjednodušení lze navíc říci, že i státní zaměstnanec „žádá“ o veřejné prostředky, uchází-li se o místo ve státní správě, tím spíše, jde-li např. o nenárokové postavení vedoucího zaměstnance státního úřadu. Kdy „účel platu“ vyplývá z předpisů a právních úkonů jej upravujících. (Podobný problém, tedy otázka konkretizace účelu vydání veřejných prostředků, platí i u (ne)poskytování informací o veřejných prostředcích podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotní péče či hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti. Přesto poskytování tohoto druhu informací InfZ v § 8b odst. 2 výslovně vylučuje. Pokud by stačilo k vyloučení dopadu ustanovení § 8b InfZ to, že se konkrétně nestanovuje účel plnění, bylo by ustanovení § 8b odst. 2 nadbytečné.)
Domnívám se dále, že autoři se pro účely vypreparování informací o platech úředníků z dosahu informační povinnosti pokoušejí v zákoně nalézt umělé dělicí čáry, které z něj ale dovodit nelze. K údajnému původnímu úmyslu zákonodárce pak lze podotknout, že podstatné je to, co zákonodárce přijal, nikoliv to, co snad (či údajně, ex post domýšleno) přijmout zamýšlel. V této souvislosti lze citovat odbornou literaturu, viz Knapp, V.: Teorie práva. C.H.Beck, Praha 1995, s. 171: „Nejméně spolehlivý a i teoreticky pochybný je výklad historický, který požaduje, aby se při výkladu právní normy přihlíželo k okolnostem jejího vzniku a zejména k její důvodové právě. Do oblasti historického výkladu náleží i tzv. argumentum e ratione legis, tj. výklad podle známého či předpokládaného úmyslu či záměru zákonodárcova. Ve skutečnosti ovšem právní normu nelze vykládat podle doby, kdy byla vydána, ale podle doby, kdy je aplikována, a ani není rozhodné, co zákonodárce chtěl vyjádřit, ale to, co vyjádřil, tj. to, co lze ze slov zákona vyčíst. Výklad historický, včetně výkladu ,e ratione legis‛, může tedy zjišťování významu právní normy sloužit jen jako výklad pomocný, který je třeba konfrontovat s výkladem provedeným ostatními interpretačními metodami.“
K historickému výkladu lze dále uvést, že je pouze jednou z výkladových metod, a to metodou spíše podpůrnou, která nemůže jít proti obsahu zákona nebo vést k absurdním důsledkům, příp. v rozporu se zásadou dějin působení (srovnej Wintr, J.: Metody a zásady interpretace práva. Auditorium, Praha 2013, s. 118 – 120), jít do přímého rozporu s judikaturou.
Podotkněme pro úplnost, že v případě novelizace vkládající § 8b do InfZ důvodová zpráva striktně vzato ani neexistuje. Autor InfZ Oldřich Kužílek pak podává takové pozadí vzniku normy, že od počátku bylo účelem zakotvení § 8b InfZ i zahrnutí informací o platech úředních osob, a přinejmenším pak nebylo záměrem poskytnutí tohoto druhu informace bránit9. Judikatura (která z podstaty věci nemusí a neměla by ani být trvale statická) snad také přesvědčivě naznačuje otevření se velkorysejšímu přístupu k právu na informace a rozšiřování prostoru pro veřejnou kontrolu.
Návazně lze podobně oponovat i názorům Ministerstva vnitra citovaným dle jednoho z jeho rozhodnutí z r. 2011, kde se např. dovozuje, že veřejnými prostředky v § 8b odst. 1 InfZ nejsou míněny prostředky určené na platy zaměstnanců. To ale z ničeho nevyplývá, tedy že se nejedná o příjemce veřejných prostředků (a předpokládám, že i samo ministerstvo již výklad § 8b InfZ od té doby modifikovalo10). Takto není nadále argumentováno přinejmenším ve správní judikatuře. V později vydaném rozsudku NSS ze dne 6.12.2012, č.j. 1 As 169/2012 – 38 (navazujícím na shodné závěry obsažené v rozsudku NSS ze dne 27.5.2011, č.j. 5 As 57/2010 – 79), se opakovaně uvádí, že: „(...) pod pojem „příjemce veřejných prostředků“ zahrnul zákonodárce v § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím velice široký okruh osob. Pokládá-li za tyto osoby i veškeré důchodce, veškeré osoby sociálně slabé, veškeré účastníky stavebního spoření se státní podporou, atd., je nutno uvedený pojem vyložit tak, že „příjemcem veřejných prostředků“ je podle § 8b odst. 1 citovaného zákona jakákoliv osoba, které je vyplacena byť i minimální částka z veřejných rozpočtů. Příjemcem veřejných prostředků ve smyslu uvedeného ustanovení je proto i zaměstnanec veřejné správy, který dostává za svou práci plat, jenž je mu vyplácen z veřejných prostředků.“. Konečně argument jazykovým výkladem Úřadu pro ochranu osobních údajů (dokonavý vid ve slově „poskytl“ prý má značit, že se nejedná o opakovaná plnění) ani není třeba podrobněji komentovat, činí to sami autoři11.
Doplňme pak i zásadní argument, že ani není nezbytně nutné soustředit se na jedno intenzivně diskutované ustanovení InfZ – právo na informace je zakotveno přímo v Listině (čl. 17 odst. 1 a 4) a zákonem je určitým způsobem regulováno, nikoliv prováděno; lze se tedy dovolávat přímo Listiny, bez ohledu na aktuální znění InfZ. Z tohoto úhlu pohledu jsou pak diskuze o účelu § 8b InfZ až bezpředmětné, je-li podstatný obsah ústavního práva, nikoliv více či méně zdařilé pokusy o jeho konkretizaci na zákonné úrovni.
Závěrem zamyšlení nad účelem § 8b InfZ autoři uzavírají, že výklad NSS (zaměstnanec veřejné správy pobírající plat je příjemcem veřejných prostředků) by neměl být soudy a správními orgány „nekriticky přijímán“ jako jediný možný. Pominu-li skutečnost, že o „alternativní“ výklad usilují často především samy úřední osoby, které by měly poskytnout informace o svém platu, považuji takovou výzvu za problematickou, pokud je činěna dovnitř veřejné správy, která by měla judikaturu NSS (ale i v zásadě již ustálenou rozhodovací praxi Ministerstva vnitra, coby gestora InfZ), jasně potvrzující informační povinnost, respektovat a neztěžovat občanům přístup k informacím min. tam, kde je poptávka po informaci legitimní12. I když se to tak zprvu nemusí jevit, je transparentnost a informační otevřenost veřejné správy pro ni samu nakonec i podstatně méně zatěžující než opačný přístup.
Speciálně a především restriktivně?
Za velmi sporný lze považovat i výklad, že zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o střetu zájmů“) je speciálním vůči InfZ (konkrétně v § 11 odst. 1 písm. a) cit zákona) a že zároveň vylučuje poskytovat údaje o platu a odměnách, na které má funkcionář nárok v souvislosti s výkonem práce. Vytknuto před závorku lze přinejmenším považovat za zarážející argumentační obrat, pokud je pro účely porovnání InfZ a zákona o střetu zájmů uváděno, že InfZ pojímá uveřejňování osobních údajů týkajících se majetku, příjmů a závazků velmi široce (oproti zákonu o střetu zájmů), když předtím autoři dovozovali, že InfZ platy úředních osob vůbec neupravuje (necílí na ně).
Údajná specialita spočívající v tom, že druhý zmíněný zákon výslovně upravuje údaje, které musí úřední osoby poskytnout o svých příjmech, ale vůbec neznamená, že jiné údaje, než zákonem o střetu zájmu vymezené, se poskytnout nemohou či dokonce nesmí. Zákon o střetu zájmů spíše obsahuje jen „základní minimum“, které lze určit plošně na úrovni zákona, nikoliv že by šlo o „maximum možného“ a přípustného a více již (přes zapojení testu proporcionality) by nebylo možno sdělit. Doporučuji přímo ověřit znění § 11 odst. 1 písm. a) zákona o střetu zájmů, kde se ukládá veřejnému funkcionáři (pojem definovaný zákonem a zahrnují konkrétní okruh osob) „přesně, úplně a pravdivě písemně oznámit...“ stanovený okruh informací, aniž by to však z podstaty věci i s ohledem na formulaci zmíněného ustanovení vylučovalo souběžnou aplikaci práva na informace v případě dalších úředních osob. Jinými slovy, je rozdíl mezi plošnou aktivní informační povinností, a informační povinností na žádost v konkrétním a individuálně posuzovaném případě. Stran údajných úmyslů zákonodárce je pak opět rozdíl mezi situací v r. 2006, a dnes, kdy se podstatně proměnil pohled na význam práva na informace a důležitost veřejné kontroly, a to nejen ve společenském vědomí či v politických prohlášeních, ale i ve správní judikatuře.
Totéž obdobně platí o argumentaci nařízením vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, a zákonem č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu. Skutečnost, že pro určité skupiny osob vyplácených z veřejných prostředků lze přímo na základě zákona dovodit či zjistit, jaký je jejich příjem, ještě a contrario neznamená, že u ostatních je to min. ad hoc vyloučeno. Pokud bychom pak uvažovali v kategoriích speciality, nešlo by o specialitu k § 8b Infz, ale spíše o specialitu k § 8a InfZ. A hlavně – i kdyby to tak zákonodárce skutečně zamýšlel (nikoliv jako informační minimum, ale maximum), neznamená to, že by se s ohledem na ústavní zakotvení práva na informace nemohl žadatel potřebných údajů dovolávat, i přes nespolehlivě (re)konstruovaný údajný historický záměr zákonodárce, přímo Listiny.
Argumentace zvláštními normami výslovně ukládajícími povinnost informovat (kdy se prý a contrario v jiných případech informace neposkytne) může konečně vést i k neakceptovatelným důsledkům. Pokud by byl takový výklad obecně správný, pak by podobně ad absurdum bylo možno tvrdit např. i to, že nelze poskytovat jiné informace, než které jsou vymezeny v § 5 InfZ (tj. které zvláštní norma výslovně ukládá poskytovat), což je však výklad zjevně vadný. Zákon č. 236/1995 Sb. či nařízení č. 37/2003 Sb. lze spíše vnímat mj. jako prevenci sporů o informace u důležitých veřejných funkcionářů a zároveň jako projev zájmu na veřejné kontrole, což ale nijak nevylučuje poskytnutí informací i v případech jiných, odlišných, ostatních.
Poměřování základních práv a zvědaví žadatelé
V další části textu se autoři zabývají testem proporcionality a již první jejich závěr lze označit za zavádějící. Ani u sebe-exponovanější osoby, jako je prezident, poslanec apod. prý není možné neprovést poměřování s právem na ochranu soukromí, jinak by prý šlo o diskriminační postup ospravedlnitelný pouze výslovnou úpravou v zákoně.
Jednak u určitých úředních osob je převaha veřejného zájmu zřejmá prima facie, a jednak, lze-li zveřejnit informace o určitých osobách dle zákona č. 236/1995 Sb., stěží tak nebude možno učinit u osob výše postavených. O diskriminaci by dále bylo možno uvažovat v typově shodných případech, nikoliv v případech diametrálně odlišných (typicky zaměstnanec úklidu vs. ministr, o čemž v daném případě není řeči), tzn. odlišný průběh i výsledek řízení o žádosti o informace v takto rozdílných případech je plně opodstatněný.
Dovozovat, že když zákonodárce určité skupiny funkcionářů neupravil v zákoně, tak to znamená, že neexistuje veřejný zájem na informaci o jeho příjmu, je pak jen pokračováním výše již jednou vyvráceného nesprávného závěru. Veřejný zájem se navíc utváří nezávisle na vůli zákonodárce (zákonodárce ani nemůže sám stanovit, co je ve veřejném zájmu13). A jak už bylo naznačeno, ani údajná vůle zákonodárce či jeho údajná snaha určit, co je či není ve veřejném zájmu, nemůže mít jakýkoliv vliv na obsah práva na informace – to je deklarováno ústavodárcem a zakotveno mezinárodními úmluvami.
Lze naopak souhlasit se závěrem, že test proporcionality bude vždy namístě u řadových úředníků a že většinou převáží zájem na ochraně soukromí a údajů o jejich majetkových poměrech, jakkoliv ani zde nelze vyloučit převahu zájmu na poskytnutí informace14. V takových případech pak žadatel dle autorů musí prokázat převahu zájmu na poskytnutí informace, kdy nestačí jeho pouhá „zvědavost“.
Posledně uvedený závěr je ale velmi diskutabilní. InfZ je totiž postaven na opačném přístupu (není třeba zdůvodňovat nic15) a ani právo na informace není v ústavní rovině omezitelné posuzováním „zvídavosti“16 žadatele (srovnej znění čl. 17 odst. 4 Listiny). Odůvodňovat žádost o informace skutečně není povinností žadatele – srovnej i náležitosti žádosti dle § 14 odst. 2 InfZ, kdy povinný subjekt v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny nemůže nad rámec zákona vymýšlet další požadavky na náležitosti žádosti o informace, konkrétně např. vysvětlení, proč je žádost podána, na co žadatel informaci potřebuje, jak s ní naloží apod. Z kontextu je navíc obvykle zřejmé, co je účelem žádosti – tedy veřejná kontrola nakládání s finančními prostředky ze strany povinného subjekt, ať už v obecné rovině, nebo v konkrétním případě.
Na problém konkretizace důvodů žádosti, který skutečně může mít význam při poměřování práva na informace (či veřejného zájmu na informování veřejnosti) s právem na ochranu soukromí, by bylo možno nahlížet spíše z jiného úhlu pohledu – pokud žadatel v konkrétních specifických případech nezdůvodní, z jakých důvodů převažuje právo na informace, vystavuje se riziku odmítnutí žádosti (proto tam, kde může dojít ke kolizi práva na informace s jiným právem, lze žadateli spíše jen doporučit odůvodnění či vysvětlení legitimity jeho požadavku). To by platilo typicky u řadového úředníka, kde nemusí být předem obecně známo, že cílem žádosti je např. zjistit, jak vysokou mimořádnou odměnu získal za protizákonný postup realizovaný na pokyn nadřízených či jak vysoce je ohodnocen z důvodu, že nadřízeného podporoval v předvolební kampani; anebo z jiného úhlu pohledu, že jde o min. lokálně či v určitých kruzích známou osobnost veřejného života apod. Nemělo by to ale platit u funkcionářů vysoce postavených, s podstatnými rozhodovacími pravomoci, kde naopak v zásadě převažuje právo na informace a požadavek na uvádění detailních důvodů žádosti je spíše šikanózní, obstrukční (a nezákonný a protiústavní – viz výše).
Obecně pak jistě nevadí aplikace testu proporcionality v každém posuzovaném případě, pokud ovšem nejde o test předstíraný, který v praxi končí takovým výsledkem, že informaci údajně nelze poskytnout ani o vrcholném vedoucím pracovníkovi důležitého a vlivného orgánu veřejné správy17.
Uzavírají-li pak autoři, že cíle veřejné kontroly nad nakládáním s veřejnými prostředky lze nepochybně dosáhnout i jinými způsoby (méně invazivními), které nebudou zasahovat do práva zaměstnanců na jejich soukromí, jde alespoň z empirického hlediska o omyl. A to ať už půjde např. o sekretářku finančně protežovanou z důvodu, že udržuje se svým nadřízeným intimní vztah, nebo o štědře honorovaného poradce18 či náměstka ministra19. Již zmiňovaný případ nejbližší spolupracovnice bývalého premiéra, ať už jde o působení na Ministerstvu práce a sociálních věcí, nebo na Úřadu vlády, také není důkazem efektivity „úředních“ kontrolních mechanismů20. Odkaz na blíže neurčené alternativní kontrolní mechanismy je tak spíše jen hypotézou nedoloženou žádným konkrétním případem stejně efektivních, leč „méně invazivních“, prostředků kontroly.
Unijní inspirace
Autoři ve snaze podpořit závěr o zásadní nepřípustnosti poskytování údajů o plněních z veřejných zdrojů konkrétním příjemcům odkazují i na rozhodnutí Soudního dvora EU ve spojených věcech C-92/09 a 93/09 z 9.11.2010 (Volker and Markus Schecke GbR und Hartmut Eifert v. Land Hessen), potažmo na rozhodnutí ESD ve věci C-465/00, C-138/01 a C-139/01 z 20.5.2003 (Rechnungshof v. Österreichischer Rundfunk).
V posledně uvedené věci soud dovodil, že zveřejnění jmenovitých údajů o příjemcích a přesných částkách platů a důchodů přesahujících určitou výši na internetu představuje i s ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva zásah do soukromého života, byť se údaje týkají profesní činnosti; pojem soukromý život nesmí být vykládán restriktivně. To je ovšem známá věc, tedy že i aktivity konané při výkonu zaměstnání v zásadě také požívají práva na ochranu soukromí. K zásahu do soukromí tedy může dojít, otázkou ovšem je, zda je tento zásah přípustný, či nikoliv. A podstatné (pro míru přijatelnosti zásahu) může být i to, zda jde o výkon třeba podnikatelské činnosti v soukromém sektoru, anebo o výkon veřejné funkce. V této věci soud navíc výslovně uvádí, že posouzení, zda je široké zveřejnění osobních údajů (ročních příjmů nad určitou výši a jejich příjemců) nezbytné a přiměřené pro zajištění řádného hospodaření s veřejnými zdroji, je úkolem vnitrostátních soudů. Soud tedy nevyloučil zveřejnění platů a jmen příjemců, přestože potvrdil, že požadavek přiměřeného zpracování údajů (článek 6 odst. 1 písm. c) směrnice 95/46/ES) a podmínka zákonného základu či oprávněného zájmu (článek 7 písm. c) a e) směrnice 95/46/ES) pro takové zpracování jsou přímo aplikovatelné před nekompatibilním národním právem.7
Jde-li pak o první zmíněný rozsudek, předmětem diskuze není ani tak (ne)možnost poskytnutí informací, ale otázka individualizace a aplikace zásady proporcionality, kdy plošný požadavek na zveřejňování určité kategorie údajů či příjmů určité paušálně vymezené skupiny osob již může být nepřiměřený21, bez zohlednění kritérií, jako je doba, po kterou dotčené subjekty dostávaly podpory z veřejných zdrojů, frekvence podpor nebo jejich typ a výše (jak sami autoři uvádějí). Problém tedy není v samotném právu na informace, ale ve způsobu jeho realizace paušalizujícím způsobem. Ten však nenastává při individuálním posuzování každé jedné žádosti o informace dle InfZ.
Obecně je pak třeba upozornit, že rozsudek se týká speciálně aktivního zveřejňování informací na internetu, a lze z něj dovodit, že menšinu méně významných informací není nutno aktivně zveřejňovat, a contrario však pro informace významné platí opak. Zmíněný verdikt pak především vychází z prvotního předpokladu (presumpce) transparentnosti. Tzn. prvotně se má za to, že posuzované osobní údaje mají být zveřejněny ve všech případech, tj. ať jsou poskytnuté veřejné prostředky velké či malé. Teprve následně se v rámci testu proporcionality posuzuje, zda u malé části z nich neexistuje přeci jen převaha zájmu na ochraně soukromí. Rozsudek zároveň zjevně nepovažuje individuálně posouzené, ale předpisy vyžadované, zveřejnění příjemců veřejných prostředků za mimořádně rizikové, protože například (bod 4. výroku) výslovně prohlašuje použití článku 20 směrnice 95/46/ES o ochraně osobních údajů, podle kterého mají dozorové orgány pravomoc předem určit rizikové operace s osobními údaji a zkontrolovat je před zahájením zpracování, v těchto případech za nepovinné.
Ve stručnosti shrnuto – ani jeden ze zmiňovaných evropských rozsudků neposkytuje podporu pro závěr, že eurokonformní výklad InfZ vylučuje individuální poskytování informací o vydáních veřejných prostředků konkrétním osobám, byť i formou platu.
Konečně a margo uvedená argumentace údajně zhoršenou pozicí zaměstnanců veřejného sektoru při vyjednávání o platu se zaměstnavatelem ze sektoru soukromého, zná-li tento výši platu uchazeče, je také poněkud diskutabilní. Jednak s sebou veřejný sektor nese určité nároky a omezení22, jednak není a priori vyloučeno, aby zájemce o práci v soukromém sektoru vyjednal vysoký plat v novém působišti i na základě argumentů a faktorů jiných, než je prosté porovnání předchozího platu (např. že je veřejné správě natolik oddán, že by ji opustil jen při skutečně neodolatelné nabídce, anebo má od jiných zaměstnavatelů ze soukromého sektoru lákavé konkurenční nabídky apod.) a jednak by takto bylo možno argumentovat i u soudců či jakýchkoliv jiných veřejných činitelů, jejichž příjem je znám na základě zákona či z jiných zdrojů. Nedomnívám se, že (soukromý) zájem na hladkém rozvoji privátní kariéry osob opouštějících veřejnou moc je natolik intenzivní, aby převážil nad právem na informace, potažmo nad veřejným zájmem na veřejné kontrole hospodaření s veřejnými prostředky.
Riziko v šíření informací?
Autoři dále namítají, že plněním povinnosti ex post zveřejnit jednou již poskytnutou informaci na základě § 5 odst. 3 InfZ prý dochází k nepřiměřenému zásahu do práva na ochranu osobnosti a ochranu osobních údajů, a jde tak o neproporcionální zásah do uvedených práv, pročež musí být odmítnuto.
Tato úvaha je však dle mého názoru chybná. Již při poskytování informace musí být bráno v potaz i to, že poskytnutá informace může být poskytnuta opakovaně, resp. neurčenému okruhu příjemců, jak sami autoři naznačují, a právě to se snaží zajistit i InfZ. Jinými slovy, již při posuzování poskytnutelnosti informace je třeba na žádost o ni nahlížet tak, že nebude poskytnuta pouze jedné osobě, ale komukoliv. A jakkoliv je zveřejnění určitého osobního údaje (na základě zákona, třeba upozornit) komukoliv kvalitativně intenzivnějším zásahem do soukromí, stejně tak může šířit poskytnutou informaci i individuální adresát odpovědi na žádost o informaci (ať už jde o „řadového“ občana, novináře či televizní stanici). Ex lege uložená povinnost zveřejnit poskytnutou informaci všem, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup (byť ji řada povinných subjektů nedodržuje), je tak spíše projevem snahy zajistit možnost opakovaného použití informace a dále i účinné veřejné kontroly. A ve výsledku se intenzita zásahu do soukromí ani nemusí zásadně lišit od případu, kdy poskytnutou informace přes eventuální nečinnost povinného subjektu stran plnění § 5 odst. 3 InfZ dále šíří sám žadatel o informaci, jak bylo naznačeno. Konečně – kdo ze čtenářů prochází webové stránky všech povinných subjektů a pročítá poskytnuté informace? O zásadní zásah proto většinou nepůjde.
Ústavnost aneb srovnávání nesrovnatelného
Autoři dále odkazují na údajnou protiústavnost ustanovení § 8b InfZ stran zveřejňování údajů o příjmech úředních osob (jakkoliv předtím dovozují, že cit. ust. InfZ na danou otázku nedopadá), a berou si na pomoc závěry ÚS obsažené v nálezu ze dne 20.12.2011, sp. zn. Pl. ÚS 24/11, publikovaného pod č. 43/2012 Sb. Nález se týká zjišťování údajů v telekomunikačním provozu dle § 88a trestního řádu, potažmo ochrany soukromí v uvedeném kontextu.
Zdůrazněny jsou závěry ÚS, že možnost zásahu do soukromí musí být stanovena zákonem s požadavkem přesnosti a zřetelnosti v jeho formulacích, a současně musí být zásah předvídatelný, šetrný a přiměřený a má bránit zneužití poskytovaných údajů, čímž se rozumí stanovení podmínek přístupu a existence účinné kontroly dodržování těchto podmínek. Neurčitost a přílišná obecnost zákona nemůže být dle ÚS nahrazena rozhodovací praxí soudů. Dle autorů pak žádný z těchto požadavků ÚS není v případě poskytování informací o platech naplněn.
V případě této argumentace však myslím jde o zásadní nedorozumění, kdy autoři v nadsázce řečeno míchají hrušky s jablky. Existuje totiž podstatný rozdíl mezi paušálním a nediferencovaným nakládáním s natolik citlivými údaji, jakou jsou záznamy či další data týkající se telekomunikačního provozu (provozní a lokalizační údaje) kohokoliv bez rozdílu, tedy s údaji o telekomunikačním provozu, které jsou předmětem telekomunikačního tajemství na jedné straně, a individualizovaným informováním o platech úředních osob placených z veřejných prostředků na straně druhé.
Dále, jak už bylo naznačeno, právo na informace vyplývá přímo z Listiny, lze se jej přímo, bez ohledu na zákonnou úpravu, dovolávat, a nelze ani vyčkávat, zda, kdy nebo jak bude regulováno na zákonné úrovni – v této rovině pak může být omezeno pouze z důvodů formulovaných v Listině, nikoliv „prováděno“ zákonem. Oproti tomu orgány činné v trestním řízení žádné základní právo na údaje z telekomunikačního provozu nemají. Závěry ÚS byly dále adresovány orgánu veřejné moci, zasahujícímu při naplňování svých úkolů do soukromí občanů – nikoliv občanům jako nositelům základním práv, kteří poptávají informace. Jde tak o podstatně odlišnou problematiku. Konečně skutečnost, že meze střetu mezi osobnostními právy, potažmo ochranou soukromí, a právy či zájmy odlišnými, určuje až judikatura, je myslím také všeobecně známa a akceptována. Jinak ani nelze, nahlédneme-li obecnost ustanovení např. § 11 a násl. „starého“ občanského zákoníku, resp. § 81 a násl. občanského zákoníku nového.
A jak už bylo zdůrazněno, je rozdíl mezi saturací práva na informace stran vydávání veřejných prostředků na příjmy úředních osob podrobovaných ve veřejném zájmu veřejné kontrole, a nakládáním s citlivými osobními údaji z telekomunikačního provozu (intenzitou zásahu do soukromí srovnatelnými s odposlechy, jak poukazuje ÚS), týkajících se kohokoliv bez rozdílu, pro potřeby orgánů činných v trestním řízení.
Úvahy de lege ferenda a zneužití institutu podjatosti
Závěrem autoři uvažují, jak by bylo možno do budoucna poskytování údajů o platech zaměstnanců veřejné správy lépe upravit. Navrhují především stanovení určité hranice, kdy by se poskytovaly údaje o příjmech, a kdy již nikoliv. Takový návrh však má slabinu v tom, že pestrost různých pracovních zařazení i odlišnost výše příjmů dle zaměstnavatele i regionu je příliš široká na to, aby bylo možno přesnou hranici určit. Zároveň nelze ve specifické situaci vyloučit veřejný zájem na informování i o příjmu hůře placeného úředníka.
Autory je dále ve prospěch (závěrem už zcela) negativního postoje k poskytování informací o platech úředních osob argumentováno i tvrzením, že poskytování individualizovaných informací o platech je v rámci evropských zemí spíše výjimečné, poskytují se prý spíše souhrny a průměry. Konkrétní příklady dotyčných zemí uvedeny nejsou.
Z komparativního pohledu však lze poukázat např. na právní úpravy alespoň dvou ze zemí Rady Evropy, z rozdílných právních kultur, ale zastřešených stejně jako Česká republika stejným Evropským soudem pro lidská práva (tzn. s obdobnými standardy ochrany soukromí, ale i práva na informace), konkrétně na úpravu Slovenska a Velké Británie. Podle § 9 odst. 3 slovenského zákona o slobodě informácií se zpřístupňují mj. i údaje o mzdě, platu nebo platových poměrech a dalších finančních náležitostech přiznaných za výkon funkce nebo za výkon pracovní činnosti, pokud jsou hrazené ze státního rozpočtu nebo z jiného veřejného rozpočtu, a to jde-li (mj.) o představené ve státní službě, vedoucí zaměstnance vykonávající práce ve veřejném zájmu, vedoucí zaměstnance zaměstnavatele, který je orgánem veřejné moci, či o nadřízené ve služebním poměru.
Ve Velké Británii se pak informace o platech veřejných zaměstnanců dokonce zveřejňují on-line23, přičemž tak lze nalézt mj. údaje o platech vedoucích zaměstnanců, odpovídajících úrovni vedoucích zaměstnanců 2. – 4. úrovně dle českého zákoníku práce, v ročním vyjádření po zaokrouhlení do pásem odstupňovaných po 5.000 librách. Zatímco v právě uvedené členské zemi Rady Evropy jsou tedy dokonce aktivně zveřejňovány údaje o příjmech výše postavených zaměstnanců, v České republice by to dle autorů zřejmě mělo být vyloučeno.24
Nejpodstatnější (a zároveň – alespoň na první pohled – nejzáludnější) argument, který má podpořit závěr o nemožnosti, tentokrát procesní, poskytnutí informací o platu úředníka, stojícího zpravidla ve vedoucí pozici, je poukaz na možnost vyslovení podjatosti všech úředníků, směřuje-li žádost o informace vůči vrcholným představitelům povinného subjektu.
Tento argument, byť vyslovený jako by mimochodem, však může mít zásadní dopady na poskytování informací o nejvýše postavených úředních osobách toho kterého úřadu. Pro úplnost lze podotknout, že již byl i v praxi použit, jak autoři diskutovaného textu sami potvrdí, a může být obstrukční inspirací i pro další povinné subjekty. Byť v případě platů vrcholných úředníků je prima facie zřejmé, že právě jich se omezení informační povinnosti konkurujícím právem na ochranu soukromí principiálně netýká, s ohledem na převahu veřejného zájmu na poskytnutí informace. V případě namítnutí podjatosti, jakkoliv půjde o námitku účelovou, totiž mnohdy nebude nikoho, kdo by o žádosti mohl rozhodnout. Zejména tehdy, nelze-li věc ani delegovat jinam, kde informací navíc ani nedisponují (a dožádaný povinný subjekt bude setrvale argumentovat komplexní podjatostí, tzn. že nemůže jakkoliv konat, případně součinnost „natvrdo“ odepře).
Takovýto argument by však rozhodně neměl obstát. Pomiňme okolnost, že podjatostí argumentují úřední osoby ve vztahu k sobě samým zpravidla jen tehdy, když ve věci nechtějí rozhodovat, a jen naprostou menšinu iniciativně hlášené podjatosti tvoří případy, na které institut vyloučení z projednávání věci skutečně dopadá (např. příbuzenské či intimní vztahy s účastníky řízení apod.). Pomiňme i skutečnost, že sezná-li úřední osoba oprávněnost žádosti o poskytnutí informace a zákon i judikatura jí velí informaci poskytnout, neměla by jí v poskytnutí požadované informace jakákoliv podjatost, byť k její vlastní osobě přímo se vztahující, bránit.
Je třeba přiznat, že na první pohled má argument podjatostí, byť je spíše obstrukční, určité ratio. Buď je sám úředník předmětem žádosti o informace, anebo se žádost týká jeho nadřízeného, a lze pak alespoň teoreticky předpokládat, že úředník není profesionálem, který postupuje dle zákona, ale nechá se ovlivnit k nezákonnému postupu, buď obavami z reakce nadřízených, nebo přímými pokyny výše postavených úředníků, kteří rozhodují o jeho platu, pracovní náplni, podmínkách výkonu práce atd. Může tak skutečně nastat situace, kdy o žádosti po uplatnění námitky podjatosti nemá, kdo rozhodnout (resp. nemůže rozhodnout nikdo, kdo by mohl informaci sám poskytnout nebo její poskytnutí vymoci).
K celkové paralýze úředního aparátu, aby nebylo možno vůbec rozhodovat, by však nemělo dojít. Správní řád na podobné situace pamatuje např., jde-li o vedoucí ústředních správních úřadů (§ 14 odst. 6 správního řádu). Správní řád předvídá situaci, kdy by v případě podjatosti již nebylo osoby či orgánu, který by mohl rozhodnout, a proto stanovuje, že ustanovení o vyloučení z projednávání věci se v takovém případě nepoužijí. Shodně by per analogiam mělo být dle názoru autora postupováno i ve výše nastíněné situaci25. Jinak bychom dospěli k situaci, kdy je zabráněno rozhodnutí o právu účastníka, tedy k odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae), což je situace v právním státě nepřípustná.
Zároveň, jak opakovaně judikoval nejen NSS, nelze se účinně domáhat aprobace zneužití práva26. Je zřejmé, že námitka podjatosti není uplatněna proto, aby byl účastník řízení chráněn před zaujatostí rozhodující oprávněné úřední osoby, ale z důvodu, že dotčená úřední osoba chce jeho oprávněným zájmům, min. na vydání rozhodnutí přezkoumatelného nadřízeným správním orgánem, potažmo soudem, aktivně bránit. Institut podjatosti je tak (zne)užit ke zcela jiným, a to nelegitimním, účelům, než kterým má sloužit. Na takové zneužití práva (zde nikoliv účastníkem, ale paradoxně správním orgánem prostřednictvím oprávněné úřední osoby), by však neměl být brán zřetel a k námitce by proto nemělo být přihlíženo.
O žádosti o informace proto musí povinný subjekt rozhodnout i přes zmíněnou námitku vyloučení. Pro úplnost dodejme, že pokud by se tak nestalo, lze se po nadřízeném správním orgánu domáhat skrze § 80 správního řádu učinění opatření proti nečinnosti, a pokud není adekvátně reagováno anebo povinný subjekt takové opatření ignoruje, lze se obrátit žalobou na nečinnost na správní soud a po něm požadovat, aby uložil povinnému subjektu povinnost naložit se žádostí o informace v souladu s InfZ (tzn. informaci poskytnout, nebo zákonem předvídaným způsobem rozhodnout o odmítnutí žádosti).
De lege ferenda, s ohledem na další (rovněž hojně využívanou) možnost úřední obstrukce, spočívající v opakovaném vydávání nezákonných rozhodnutí psaných ve stále stejném znění či jen s drobnými obměnami, přes opačné stanovisko nadřízeného správního orgánu27, tzv. úřední „ping-pong“, se pak jeví jako nezbytnost zavedení institutu informačního příkazu, resp. vykonatelného rozhodnutí nadřízeného správního orgánu, ukládajícího povinnost poskytnout odpíranou informaci (teoretickou variantu obrácení se na správní soud se žalobou na nečinnost či odvážně přímo žalobou meritorní, poukazující na neúčinnost opravných prostředků, kdy je zákonem i Listinou zaručené právo cestou obstrukcí odpíráno, nelze považovat za uspokojivou).
Pomineme-li již zmíněnou možnost využití opatření proti nečinnosti, tak varianta iniciace mimořádné kontroly ze strany nadřízeného orgánu (v rámci výkonu dozorčích a kontrolních oprávnění), jehož závěry, resp. uložená opatření k nápravě, nejsou fakticky vymahatelná, se nejeví být efektivní. A ani iniciace trestního řízení vůči oprávněným úředním osobám pro podezření ze spáchání trestného činu Zneužití pravomoci úřední osoby dle § 329 trestního zákoníku, jímž lze teoreticky sankcionovat porušování zákona, resp. nerespektování závazného právního názoru nadřízeného správního orgánu (v případě zmíněného „ping-pongu“), také není systémovým řešením. Vedle řady jiných změn, které by mohly přispět k vymahatelnosti práva na informace (ale i k řešení jiných obtíží při aplikaci InfZ), je alespoň institut informačního příkazu, tedy obdoba oprávnění (a zároveň povinnosti) soudu nařídit poskytnutí informace28, zde pak i v rámci správní soustavy, nezbytným minimem, které zákonodárce žadatelům dluží.
S ohledem na výše uvedené je myslím zřejmé, že poskytnutí údajů o platech úředních osob, především těch „výše postavených“, nic nebrání, a nerozhodný je (s ohledem na veřejný zájem na veřejné kontrole) i eventuální nesouhlas dotčené úřední osoby s poskytnutím požadované informace. Právo na informace je zaručeno přímo Listinou a není zpochybnitelné ani disputacemi nad jeho provedením v InfZ. Předmětem diskuzí může být nanejvýš šíře tohoto práva, konkretizovaná judikaturou, neboť na zákonné úrovni to zřejmě není beze zbytku možné. Nemělo by naopak docházet k tomu, že i v přehledných a nepochybných případech bude účelově argumentováno v neprospěch práva na informace, v rozporu min. se správní judikaturou (je to soud, kdo poskytuje závazný výklad zákona) a v rozporu s principem zachování nabytých práv tak, aby bylo zmíněné právo popíráno a odpíráno. Proto byl sepsán i tento text, jako příspěvek k tomu, aby v legitimních, resp. ústavně aprobovatelných, případech, bylo právo na informace, byť v natolik kontroverzní oblasti, jíž jsou platy úředních osob, naplněno.
Pro úplnost autor dodává, že za legitimní považuje žádost o informace tehdy, má-li skutečně sloužit veřejné kontrole nakládání s veřejnými prostředky, eventuálně rovněž tehdy, pokud se ten který vysoce postavený představitel veřejné správy odmítá řídit zákonem, a coby projev nevůle respektovat právo a judikaturu navenek deklaruje, že informace zkrátka poskytovat nebude. Nelze na druhé straně ani vyloučit, že některé žádosti o informace mohou být projevem závisti, záliby v kverulačních aktivitách či prostředkem msty za údajná příkoří způsobená tou kterou úřední osobou. V reakci na podobné žádosti by však neměl být popřen smysl práva na informace. Za adekvátní odpověď proto nelze považovat restrikce v oblasti práva na informace, ale spíše trpělivé posuzování jednotlivých žádostí, při zachování respektu ke garantovaným ústavním právům. Jak už bylo výše naznačeno, transparentnost a otevřenost se nakonec vyplácí i samotné veřejné správě, ať už snížením nákladů na zbytečné byrokratické „boje“ s občany, nebo zvýšením důvěry u veřejnosti.
(Text byl v téměř shodném znění publikován pod názvem "Z povinnosti informovat o platech úředních osob se vyvléci nelze" v časopisu Správní právo č. 7-8/2014.)
1 Viz i následující rozsudek NSS ze dne 11.11.2011, č.j. 4 As 40/2010 – 60, nebo rozsudek NSS ze dne 6.12.2012, č.j. 1 As 169/2012 – 38, nebo třeba rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20.12.2012, č.j. 8 A 52/2012 – 47, jakož i další judikáty zmiňované samotnými autory.
2 Osmý senát pouze položil důraz na to, zda se má zveřejňování platových poměrů skutečně týkat „kteréhokoliv zaměstnance veřejné správy“.
3 Srovnej rozhovor předsedy NSS JUDr. Josefa Baxy zveřejněný v deníku Právo dne 18.6.2011 s výmluvným titulkem „Lidé mají právo vědět, jak jsou úředníci i soudci odměňováni“ (viz též online pod názvem „Společnost má vědět, jak jsme odměňováni, míní předseda NSS Baxa“ zde: http://www.novinky.cz/domaci/236605-spolecnost-ma-vedet-jak-jsme-odmenovani-mini-predseda-nss-baxa.html [online] [cit. 2.9.2014]).
4 Viz např. diskuzi na blogu Jiné právo pod textem „Poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, NSS v ÚOOÚ a tak dále“ zde: http://jinepravo.blogspot.cz/2011/06/poskytovani-informaci-o-prijemcich.html [online] [cit. 2.9.2014]
5 Smyslem a účelem práva na informace je právě veřejná kontrola výkonu státní (resp. veřejné) moci, srovnej Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol.: Listina základních práv a svobod. Komentář. Wolters Kluwer, Praha 2012, s. 432 a 437.
6 Viz § 8b odst. 2 InfZ.
7 Tento argument popírá i „Metodické doporučení Ministerstva vnitra (tj. gestora InfZ i zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů) a Úřadu pro ochranu osobních údajů (tj. nezávislého kontrolního orgánu na úseku ochrany osobních údajů) k poskytování informací o platech pracovníků povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím“. Toto stanovisko (byť restriktivně pojaté, a z tohoto důvodu odmítnuté mj. Veřejným ochráncem práv) v prvé řadě podřazuje informace o platech zaměstnanců povinných subjektů pod § 8b InfZ s tím, že takové informace se poskytují i bez souhlasu dotčených osob. Dále stanovisko jednoznačně uzavírá, že žádost o informace o platových poměrech nelze odmítat u veřejných funkcionářů ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a rovněž u veřejných funkcionářů dle § 2 odst. 2 a 3 cit. zákona, mají-li významnější rozhodovací pravomoci.
8 Dle informací autora nebyl dotaz novináře Lidových novin po příjmech dotčené úřednice, přímo podřízené předsedovi vlády, zodpovězen dodnes, a spor ve správním soudnictví doposud probíhá, ač už jde o informaci veřejně známou.
9 Osobní konzultace jmenovaného autorem.
10 Tomu by nasvědčovala i rozhodnutí vydaná Ministerstvem vnitra v níže zmiňovaném případě „ping-pongu“ mezi Magistrátem hl. m. Prahy a Ministerstvem vnitra, viz poznámku pod čarou č. 27 níže.
11 Srovnej nález ÚS ze dne 17.12.1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97; negativní postoj Úřadu pro ochranu osobních údajů k informování o platech úředních osob, a obecně i o jiných věcech veřejného zájmu, s odkazem na potřebu ochrany osobních údajů, je ostatně dostatečně znám, ať už jde o diskutované zveřejňování údajů o platech výše postavených úředníků, nebo třeba o zveřejňování záznamů z jednání obecních zastupitelstev atd.
12 Příklady jednání, kdy v praxi manželka žádá informace o platu milenky svého manžela nebo kdy si obvinění „vyřizují účty“ s úředníky přestupkového oddělení, nelze považovat za zcela relevantní. Z excesu by nemělo být činěno pravidlo tak, aby se v reakci na takový pokus o zneužití práva informace raději neposkytovaly vůbec. Povinný subjekt by si s obdobnými žádostmi měl dokázat poradit. Pro úplnost upozorněme, že něčeho podobného se naopak dopouštěli někteří úředníci vůči funkcionářům NSS v reakci na vydání rozsudku ze dne 27.5.2011, č.j. 5 As 57/2010 – 79, a následné potvrzení předsedou NSS, že daný právní názor platí a bude i vymáhán (viz text odkazovaný v poznámce pod čarou č. 3 výše).
13 Srovnej nález ÚS ze dne 28.6.2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04.
14 Viz případ „Maděra vs. Zlín“, kde byly předmětem sporu vysoké odměny, poskytnuté zaměstnanci údajně jako výraz vděku za nezákonný postup, razantně sankcionovaný ve vztahu k povinnému subjektu Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže.
15 Viz též Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 8. vydání. C.H.Beck, Praha 2012, s. 639 /v textu bod 4., písm. b)/.
16 Autor se setkal i s argumentací odkazující na usnesení ÚS ze dne 18.12.2002, č.j. III. ÚS 156/02, které hovoří o tom, že právo na informaci neslouží k uspokojení pouhé zvídavosti tazatele. Je však třeba upozornit, že tato úvaha je pouze obecnou proklamací ÚS nesouvisející s meritem většiny žádostí o informace, zde pak stran platu úředních osob, dále ÚS v daném případě řešil diametrálně odlišnou právní otázku, a důležité je i to, že daná úvaha nemá oporu v Listině ani InfZ (otázka náležitostí žádosti, které lze na základě zákona požadovat). A konečně usnesení ÚS nikoho nezavazuje a nelze je v právní argumentaci relevantně použít (srovnej Bobek, M., Kühn, Z. a kol.: Judikatura a právní argumentace. Teoretické a praktické aspekty práce s judikaturou. Auditorium, Praha 2013, zejména s. 367 – 368).
17 Příkladem takového postupu budiž např. rozhodnutí vedoucího Kanceláře prezidenta republiky ze dne 12.3.2014, č.j. KPR 1352/2014, který odmítl poskytnout údaj o svých příjmech, ač v případě osob vedoucímu kanceláře přímo podřízených tak předtím již opakovaně nařídil Městský soud v Praze, srovnej rozsudek cit. soudu ze dne 22.6.2012, č.j. 5 A 274/2011-55, nebo ze dne 20.12.2012, č.j. 8 A 52/2012 – 47.
18 Srovnej text „Premiérův šéfporadce Říman: 110 tisíc korun za 80 hodin“ publikovaný zde: http://ceskapozice.lidovky.cz/premieruv-sefporadce-riman-110-tisic-korun-za-80-hodin-fh1-/tema.aspx?c=A120130_054105_pozice_54492 [online] [cit. 6.9.2014].
19 Viz text „Náměstci ministrů brali víc než jejich šéfové“ zveřejněný zde: http://www.novinky.cz/domaci/287496-namestci-ministru-brali-vic-nez-jejich-sefove.html [online] [cit. 6.9.2014].
20 Je to spíše jen vědomí možné veřejné kontroly (resp. negativní reakce veřejnosti), pokud možno proveditelné v reálném čase, které může zabránit excesívním výdajům, zde přemrštěným odměnám blízké osobě.
21 Byť ho zná i české právo: Poskytovatelé dotací jsou povinni zaznamenávat v centrální evidenci dotací a návratných finančních výpomocí, poskytovaných ze státního rozpočtu, údaje o těchto dotacích a návratných finančních výpomocích a o jejich příjemcích. Údaje jsou zveřejňovány na webu Ministerstva financí zde: http://www.mfcr.cz/cs/o-ministerstvu/zakladni-informace/informacni-systemy/cedr [online] [cit. 6.9.2014]. Na poskytování informací o dotacích Ministerstvu financí se zároveň (logicky) nevztahuje povinnost mlčenlivosti orgánů veřejné správy (§ 18 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů).
22 Např. formou konkurenčních doložek, ale třeba i zákonem výslovně formulovaných zákazů působit po odchodu z určitého místa v téže oblasti, kde zaměstnanec předtím získal exkluzivní informace využitelné u konkurence či v soukromém sektoru.
23 Na serveru data.gov.uk, resp. (např.) na webové adrese http://data.gov.uk/organogram/cabinet-office [online] [cit. 6.9.2014].
24 Pro porovnání situace v dalších zemích pak lze odkázat na materiál Parlamentního institutu „Přístup veřejnosti k platům vysokých úředníků ve vybraných státech“ (informační podklad č. 5.324) z prosince 2011 zpracovaný Marií Beranovou a dr. Jindřiškou Syllovou, viz zde: http:// www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=77213 [online] [cit. 6.9.2014].
25 Podotkněme, že analogie v procesním právu, byť jde o právo veřejné, je zásadně možná, nevede-li k újmě účastníka řízení.
26 Srovnej přiměřeně např. rozsudek NSS ze dne 4.5.2011, č.j. 1 As 27/2011 – 81, č. 2452/2012 Sb.NSS a na něj navazující judikaturu; zároveň přiznejme, že to může být nejen občan, potažmo účastník řízení, ale i orgán veřejné moci, kdo se v zájmu prosazování vlastních cílů pokouší právo zneužít. Aniž by byl důvod vůči němu postupovat méně přísně, než vůči „řadovým občanům“ – spíše naopak.
27 Srovnej postup Magistrátu hl. m. Prahy rozepsaný v tabulce přístupné zde: http://www.otevrete.cz/novinky/soutez-otevreno-x-zavreno-prispela-k-ukonceni-rozsahle-obstrukce-585.html [online] [cit. 6.9.2014]; Magistrát hl. m. Prahy přes opakovaná zrušující rozhodnutí Ministerstva vnitra, zavazující jej svým právním názorem, na 12x odmítl žádost o informaci. Poskytl ji až po „vítězství“ v soutěži Otevřeno x Zavřeno pořádané Otevřenou společností, o.p.s.
28 Srovnej § 16 odst. 4 InfZ.
Vystavil Jan Potměšil v 16:56 Žádné komentáře: Odkazy na tento příspěvek
Štítky: InfZ, Nejvyšší správní soud, plat, Právo na informace, úřední osoba
Vystavil Jan Potměšil v 14:22 Žádné komentáře: Odkazy na tento příspěvek