Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-400-de-julio-3-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_ebb769269e20008ee0430a010151008e&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-24 02:37:53
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 189', 'artículo 135', 'artículo 189', 'artículo 241', 'artículo 237', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 241', 'artículo 43', 'artículo 4', 'artículo 86', 'artículo 11', 'artículo 237', 'artículo 4', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 150', 'artículo 15', 'artículo 152', 'artículo 241', 'artículo 10', 'artículo 237', 'artículo 4', 'artículo 49', 'artículo 238', 'artículo 237', 'artículo 237', 'artículo 237', 'artículo 33', 'artículo 237', 'artículo 236', 'artículo 33', 'artículo 97', 'artículo 237', 'artículo 241', 'artículo 49', 'artículo 237', 'artículo 237', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 237', 'artículo 237', 'artículo 12', 'artículo 236', 'artículo 237', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 49', 'artículo 243', 'artículo 135', 'artículo 4', 'artículo 189', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 189', 'artículo 237', 'artículo 135', 'artículo 189', 'Artículo 2', 'artículo 241', 'artículo 135', 'artículo 241', 'e contrario', 'artículo 237']

﻿ Sentencia C-400 de julio 3 de 2013
SENTENCIA C-400 DE 03 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO. CONFORME AL MODELO DE CONTROL ABSTRACTO FIJADO POR EL CONSTITUYENTE, EL CONSEJO DE ESTADO, EN LA ESFERA ESTRICTA DE SU COMPETENCIA RESIDUAL, CONCURRE CON LA CORTE CONSTITUCIONAL A VELAR POR LA SUPREMACÍA E INTEGRIDAD DE LA CARTA POLÍTICA. LOS EFECTOS DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL OBEDECEN A LA COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, SEGÚN MANDATO EXPRESO DE LA CARTA POLÍTICA, DE MANERA QUE MAL PUEDE ARROGAR EL LEGISLADOR ORDINARIO EL ESTABLECIMIENTO DE ESA FACULTAD Y CONSECUENCIA CONSTITUCIONAL A UN ÓRGANO QUE NO OSTENTA LA CONDICIÓN DE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. EN CONCLUSIÓN, LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA QUE DECLARE LA NULIDAD DE UN ACTO QUE CORRESPONDE AL CONSEJO DE ESTADO SON COMPATIBLES CON LA CARTA POLÍTICA, SALVO EN LO RELATIVO A LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “CONSTITUCIONAL” CONTENIDA EN EL INCISO TERCERO DEL ARTÍCULO 189 DE LA LEY 1437 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, CONSTITUCIÓN NACIONAL, CONSEJO DE ESTADO, COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:506 DE FEBRERO DE 2014, PÁG.375
Sentencia C-400 de julio 3 de 2013
Ref.: Expediente D-9392.
Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos segundo del artículo 135 y tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, pertenecientes a la Ley 1437 de 2011, publicada en el Diario Oficial 47956 de enero 18 del mismo año, bajo las cuales se subraya lo impugnado:
ART. 189.—Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con lacausa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer esta demanda, pues se trata de la acusación contra unos preceptos de una ley.
2.2. La mayoría de los intervinientes se inclinaron por la exequibilidad de los apartes acusados al adecuarse a los propósitos constitucionales, puesto que el numeral 2º del artículo 237 de la Carta Política no impide al legislador regular el objeto de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de conocimiento del Consejo de Estado, cuyos fallos tienen los mismos efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, por ostentar una competencia residual en esta materia.
Tercera. Cuestión previa.
3.2. De manera reiterada la Corte ha establecido que las reglas y los principios integrantes del bloque de constitucionalidad permiten controlar la exequibilidad de las leyes y de las normas de inferior jerarquía, por cuanto la Carta Política admite que algunas disposiciones de leyes estatutarias y orgánicas, sirvan de “parámetros para determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control”(1). Así, ha explicado que “el control constitucional de una ley deberá verificarse no solo frente al texto formal de la Carta, sino a partir de su comparación con otras disposiciones de carácter ‘supralegal’ que tienen relevancia constitucional”(2), denotando la necesidad dar un alcance pleno de la norma superior con la interpretación complementaria de ciertas leyes para apreciar de manera integral la validez o no de la norma enjuiciada.
También ha indicado que las leyes orgánicas y estatutarias, por su especial caracterización constitucional, no pueden ser modificadas o derogadas por las leyes ordinarias al obrar como parámetro general de estas, cuando ciertas materias únicamente pueden ser reguladas por las primeras. De presentarse conflicto, “procede el estudio de constitucionalidad, en tanto la Constitución termina presuntamente vulnerada, a partir de la contradicción que presenta la ley ordinaria respecto de las leyes orgánica y estatutaria”(3).
Para dar solución al debate planteado, la Corte considerará (i) La supremacía de la Constitución y el control constitucional como garante y (ii) La atribución constitucional encomendada al Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
5.1. En el Estado de derecho la Constitución se erige en el pilar de todo el sistema normativo, en el orden político y jurídico fundamental de la sociedad. La noción de supremacía de la Constitución surge a partir de este cuerpo normativo que contiene los principios, los valores, las reglas, los deberes y los derechos que imprimen unidad, coherencia y validez al resto de las disposiciones jurídicas de carácter vinculante. La caracterización, la potestad soberana y los fines esenciales del Estado, enunciados en el preámbulo y los artículos 2º y 3º de la Carta Política, confluyen en la formulación del precepto 4º ib. que consagra su prevalencia y respeto.
En torno a este concepto, cuyas raíces se nutren de un catálogo filosófico-político, esta Corte(4) ha reiterado (resaltado en el texto original):
“... la Constitución, entendida como un conjunto organizado de disposiciones que ‘configura y ordena los poderes del estado por ella construidos, y que por otra parte, establece los límites del ejercicio del poder y el ámbito de libertades y derechos fundamentales, así como los objetivos positivos y las prestaciones que el poder debe de cumplir en beneficio de la comunidad’(5), es norma fundamental de la cual se derivan todas las demás reglas que rigen y organizan la vida en sociedad. La Constitución como fuente suprema del ordenamiento jurídico ocupa el más alto rango dentro de la pirámide normativa y a ella debe estar subordinada toda la legislación.
El principio de prevalencia o supremacía de la Constitución se encuentra consagrado en el artículo 4º de ese mismo ordenamiento, en los siguientes términos: ‘La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’, y a él se ha referido la Corte en múltiples fallos fijando su sentido y alcance. Veamos:
“La posición de supremacía de la Constitución sobre las restantes normas que integran el orden jurídico, estriba en que aquella determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado. La Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto de los actos de los órganos constituidos —Congreso, ejecutivo y jueces— se identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de producción de las normas que integran el ordenamiento y es por ello “fuente de fuentes”, norma normarum. Estas características de supremacía y de máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4º”(6).
Las consecuencias que se derivan del principio de supremacía apuntan no solo al reconocimiento de una norma jurídica como piedra angular filosófico-política que rige todas las actividades estatales y a la cual están subordinados todos los ciudadanos y los poderes públicos, sino que legitima además las normas jurídicas que se expidan congruentes con ella. Dicho de otro modo: la Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v. gr. establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la aplicación de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales(7) como fines prioritarios del Estado(8), y el establecimiento de controles de todo el ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su integridad(9).
La integridad y supremacía de la Constitución ha sido considerada como ‘un derecho fundamental de las personas que bajo distintas formas se concede a ellas por la Constitución para vigilar su cumplimiento y obtener, cuando no sea así, que los poderes públicos ejerzan sus competencias dentro de los límites de la Constitución, se inspiren en sus valores y principios y respeten, en todas las circunstancias, los derechos y garantías de las personas’”(10).
5.2. Ahora bien, la vigencia y eficacia de la Constitución requiere de un control especial que se explica con el establecimiento de la jurisdicción constitucional, depositaria de la guarda e integridad de la carta fundamental. En otras palabras, “el control constitucional configura una garantía básica dentro del Estado de derecho con el fin de hacer efectivo precisamente, el principio de integridad y supremacía de la Constitución”(11).
El control constitucional se halla repartido en determinados órganos del poder judicial, no obstante que, en principio, como regla general, todos los poderes públicos deben velar por la preservación de los fundamentos de la Constitución, ya sea a través de la producción normativa, de las decisiones judiciales o de diversas actuaciones administrativas, incluidos los particulares en casos especiales y, en mayor medida, los ciudadanos a partir del ejercicio del derecho de participación ciudadana. En este sentido esta Corte, mediante Sentencia C-560 de 1999, puntualizó(12):
“La Carta política consagra, en forma expresa, el derecho que tiene todo ciudadano de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (art. 40-6), como una derivación del derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y señala los distintos instrumentos o acciones que se pueden ejercitar contra los actos jurídicos que atenten contra sus preceptos y principios, a saber: la acción pública de inconstitucionalidad (C.P., arts. 241 y ss.), la acción de nulidad por inconstitucionalidad (C.P., art. 237-2) la acción de tutela (C.P., art. 86) y, aunque no es considerada como una acción, también se puede incluir aquí la excepción de inconstitucionalidad, como un corolario del derecho a la supremacía de la Constitución.
Sin embargo, no son estas las únicas vías que existen para ejercer el control constitucional, pues en dicho ordenamiento también se establecen otras formas, v. gr. la revisión automática u oficiosa de determinados decretos y leyes (C.P., art. 241) que corresponde ejercer a la Corte Constitucional; el examen de las objeciones presidenciales a cargo de esa misma corporación cuando han sido rechazadas por las cámaras legislativas (art. 167); y el que realizan los tribunales administrativos cuando deben resolver las objeciones que, por motivos de inconstitucionalidad, presentan los gobernadores contra los proyectos de ordenanzas dictadas por las asambleas departamentales, y cuando deciden sobre la constitucionalidad de los actos de los concejos municipales, de los alcaldes (C.P., art. 305-9-10) y, en general de todos los actos de la autoridades departamentales y municipales. Como también en los casos a que alude la ley que regula las instituciones y los mecanismos de participación ciudadana”(13).
La función de adelantar el control abstracto de constitucionalidad reposa principalmente en la Corte Constitucional, instituida como el órgano principal al que “se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, labor que debe ser desarrollada en “los estrictos y precisos términos” del artículo 241 superior, el cual prescribe de manera taxativa las funciones que le competen. Al Consejo de Estado, corresponde proteger la integridad y supremacía de la Carta Política a través de las “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, según el mandato del precepto 237-2 ib.
Así, esta corporación siempre ha afirmado que la Corte Constitucional tiene la más amplia competencia sobre el control abstracto de constitucionalidad y que el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todos aquellos actos que no le hayan sido atribuidos(14).
De acuerdo con la Constitución y la ley estatutaria de la administración de justicia, la jurisdicción constitucional aparece conformada funcionalmente por la Corte Constitucional, como órgano de cierre, el Consejo de Estado y los jueces y corporaciones que deben decidir acciones de tutela o resolver las acciones o los recursos previstos para hacer efectivos los derechos constitucionales. Con ocasión de la revisión constitucional del proyecto de la “Ley estatutaria de la administración de justicia”, esta corporación, a propósito del artículo 43, sobre de la estructura de la jurisdicción constitucional, en la Sentencia C-037 de febrero 5 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), manifestó:
“Como bien es sabido, el control de constitucionalidad en Colombia se vio reforzado con la creación de la Corte Constitucional. Sin embargo, no por ello puede afirmarse que nuestro país ha adoptado el llamado “control concentrado” o austríaco, pues en realidad este sigue siendo de carácter difuso funcional. Lo anterior, habida cuenta de que además de los pronunciamientos que realice esta corporación, al Consejo de Estado se le ha atribuido, dentro de la llamada acción de nulidad por inconstitucionalidad, el pronunciamiento acerca de los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no sea asignada a la Corte Constitucional (art. 237-1). Como si lo anterior no fuese suficiente, el artículo 4º superior consagra la denominada excepción de inconstitucionalidad, a través de la cual, en un caso concreto y con efectos interpartes, un juez o inclusive una autoridad administrativa, pueden abstenerse de aplicar una norma en aquellos eventos en que esta contradiga en forma flagrante el texto de la Carta Política. Tampoco puede olvidarse que dentro de los parámetros definidos por el artículo 86 fundamental, cada juez de la República, al momento de resolver de un asunto de tutela, también está haciendo parte de la llamada jurisdicción constitucional.
Para esta corporación, la norma que se revisa debe interpretarse dentro del referido contexto, pues se trata tan solo de una disposición descriptiva de los diferentes órganos que, de una forma u otra, ejercen control de constitucionalidad dentro del Estado, todo de ello dentro del marco que ha sido definido en la Constitución”(15).
“De conformidad con lo dispuesto en esta providencia, la Corte considera que a nivel constitucional existe una diferencia entre los órganos, funcionarios o personas que pueden administrar justicia y los órganos, funcionarios o personas que hacen parte de la Rama Judicial. Siendo este último evento del que se ocupa el artículo 11 del proyecto de ley bajo revisión, debe decirse que la estructura de la Rama Judicial no puede ser otra que la que claramente se establece en el título VIII de la Carta Política. En consecuencia, cualquier otro órgano, organismo, funcionario o persona que no haga parte de esa normatividad, si bien puede administrar justicia por autorización expresa de la Carta Política y en desarrollo de la ley, no es parte de esta rama del poder público.
Para la Corte, los términos ‘jurisdicción constitucional’ y ‘control de constitucionalidad’ a que hace alusión el precepto que se estudia, deben interpretarse, para efectos de su ubicación dentro de la estructura de la rama judicial, de conformidad con las previsiones, principios y postulados contenidos en la Constitución. Así, únicamente para estos propósitos, puede señalarse que el control de constitucionalidad es el que se ejerce por un órgano competente, a través de un pronunciamiento definitivo respecto de la concordancia de ciertas normas jurídicas con la integridad y la primacía de la Carta Política. En ese orden de ideas, debe señalarse que dentro del esquema de la Rama judicial solo dos órganos ejercen el control de constitucionalidad de manera concluyente: la Corte Constitucional, en forma directa y principal (art. 241), y el Consejo de Estado, el cual goza de una competencia residual, según lo prevé el numeral 2º del artículo 237 superior. No quiere lo anterior significar que en Colombia no se ejerza control de constitucionalidad por parte de otras entidades judiciales o, inclusive de funcionarios administrativos, pues es sabido que, por ejemplo, la denominada “excepción de inconstitucionalidad”, derivada del artículo 4º fundamental, es una forma de control que puede ser ejercida por cualquier juez o autoridad administrativa; sin embargo el primero de ellos no hace parte por ese solo hecho de la jurisdicción constitucional, y la segunda, como es sabido, no hace parte ni siquiera de la rama judicial”.
De esta forma, la Corte ha puesto de presente que el control de la Carta Política se hace efectivo a través de la jurisdicción constitucional, “instituida por el constituyente como una función pública a cargo de distintos organismos, cuya misión es la de preservar la supremacía de la Constitución, asegurando que todos los poderes públicos actúen dentro de los límites que ella misma establece”(16).
5.3. Elemento inmanente y sustancial del ejercicio de la jurisdicción mencionada es el precedente judicial constitucional, de carácter vinculante, por esa necesidad de otorgar eficacia a los principios, los valores y las reglas que consagra la Carta Política, como forma de garantizar la igualdad, la legalidad y la seguridad jurídica en el Estado de social de derecho, cuyo cumplimiento, sin excepción, trasciende a los distintos órganos y a las autoridades administrativas y judiciales, cualesquiera sean los niveles, jerarquías o instancias de decisión. La Corte, en lo pertinente, mediante la Sentencia C-634 de agosto 24 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), explicó:
“... la Sentencia (C-539/2011) aclara que ese deber de acatamiento del precedente cobra mayor intensidad cuando se trata de la jurisprudencia constitucional. Ello en el entendido que, como se ha explicado, las normas de la Carta Política tienen el máximo nivel de jerarquía dentro del sistema de fuentes de derecho, entonces las decisiones que determinan su contenido y alcance son ineludibles para la administración, pues lo contrario significaría desconocer la vigencia del principio de supremacía constitucional y los efectos vinculantes erga omnes que el artículo 243 de la Constitución Política confiere a esos fallos. En términos de la Sentencia C-539/2011 ‘en relación con la obligatoriedad y alcance de la doctrina constitucional, la jurisprudencia de esta Corte ha aclarado que esta deviene de que la Constitución es norma de normas, y el precedente constitucional sentado por la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía de la Carta tiene fuerza vinculante no solo para la interpretación de la Constitución, sino también para la interpretación de las leyes que obviamente debe hacerse de conformidad con la Carta, por eso, las sentencias de la Corte Constitucional constituyen para las autoridades administrativas una fuente obligatoria de derecho’.
..., la Sentencia (C-539/2011) resalta cómo, a partir de la recopilación de diversos decisiones sobre la materia, el estándar aplicable cuando se trata del acatamiento de las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, resulta más estricto. En efecto, el artículo 243 de la Constitución Política confiere a las sentencias que adopta este tribunal en ejercicio del control de constitucionalidad efectos erga omnes, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional e implican la prohibición para todas las autoridades de reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan las normas superiores que sirvieron de parámetro para el control. En otras palabras, los argumentos que conforman la razón de la decisión de los fallos de control de constitucionalidad son fuente formal de derecho, con carácter vinculante ordenado por la misma Constitución. A este respecto, el fallo C-539/2011, amparado en diversas decisiones sobre el particular, afirma que ‘... por expreso mandato constitucional, todas las autoridades públicas en Colombia, incluidas las autoridades administrativas y judiciales, deben acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad. || Sobre el nivel de vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional, esta Corte ha precisado, que es necesario distinguir entre los tres componentes básicos de los fallos de constitucionalidad: la ratio decidendi, los obiter dictum y el decisum(17). Siendo estrictamente obligatorios la decisión y la ratio decidendi que la sustenta. Así mismo, ha aclarado que el desconocimiento de un fallo de control de constitucionalidad, por las autoridades públicas, tanto administrativas como judiciales, por aplicación de una norma legal que haya sido declarada inexequible por la Corte, puede implicar la comisión del delito de prevaricato, y que es vinculante tanto la parte resolutiva como las consideraciones que fundamentan de manera directa e inescindible tal decisión’(18).
En lo relativo a los fallos en los que la Corte ejerce el control concreto de constitucionalidad, también se reconoce su carácter vinculante para las autoridades judiciales y administrativas. Esto en el entendido que dichas decisiones, aunque son adoptadas frente a un asunto particular, no tienen efectos simplemente interpartes, puesto que en dichos fallos la Corte determina el contenido y alcance de los derechos constitucionales. Así, como se ha explicado en esta sentencia, si se parte de la base que (i) las reglas de derecho solo logran su armonización concreta luego de su interpretación; y (ii) la hermenéutica adelantada por las autoridades judiciales investidas de las facultad de unificar jurisprudencia, tiene carácter vinculante; entonces las razones de la decisión de los fallos proferidos en ejercicio del control concreto son un parámetro obligatorio para la aplicación, por parte de las autoridades, de las normas constitucionales en los casos sometidos a su escrutinio.
Lo anterior trae como consecuencia necesaria que el grado de vinculatoriedad que tiene el precedente constitucional para las autoridades administrativas, tenga un grado de incidencia superior al que se predica de otras reglas jurisprudenciales. Ello debido, no a la determinación de niveles diferenciados entre los altos tribunales de origen, sino en razón de la jerarquía del sistema de fuentes y la vigencia del principio de supremacía constitucional. En otras palabras, en tanto la Carta Política prevé una regla de prelación en la aplicación del derecho, que ordena privilegiar a las normas constitucionales frente a otras reglas jurídicas (C.P., art. 4º) y, a su vez, se confía a la Corte la guarda de esa supremacía, lo que la convierte en el intérprete autorizado de las mismas (C.P., art. 241); entonces las reglas fijadas en las decisiones que ejercen el control constitucional abstracto y concreto, son prevalentes en el ejercicio de las competencias adscritas a las autoridades administrativas y judiciales. Por supuesto, en este último caso reconociéndose las posibilidades legítimas de separación del precedente que, se insiste, están reservadas a los jueces, sin que puedan predicarse de los funcionarios de la administración”.
El carácter vinculante del precedente constitucional, surge de la teoría del derecho(19) que busca como imperativo normativo dotar a los textos jurídicos de una interpretación originada en las más altas autoridades judiciales, con facultades constitucionales de unificación jurisprudencial, a partir de la supremacía de la Carta Política, como principio democrático. Esta actividad creadora debe ser aplicada por las autoridades de todo orden, de manera preferente, en las actuaciones o escrutinios de su competencia, respetando para el efecto las reglas y los procedimientos dispuestos por el legislador.
Sin embargo, en este ámbito, no basta el simple derecho positivo, sino también, al aplicarse, la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales, lo cual se logra con “(i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional”(20), de forma que la prevalencia de las normas de jerarquía superior se haga efectiva(21).
5.4. Con fundamento en ese precedente judicial, el control de constitucionalidad que cumple la Corte Constitucional converge hacia normas jurídicas que tienen fuerza de ley. Sobre el tema, en la Sentencia C-228 de marzo 24 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), esta corporación explicó, con claridad que justifica la amplitud de la trascripción:
“17. El principio de legalidad y la reserva de ley, que es una de sus expresiones más características, hacen parte los predicados ineludibles al Estado constitucional, de estirpe democrática. El argumento central que apoya esta afirmación se basa en considerar que las reglas de derecho, que con carácter coactivo regulan la vida social, resultan legítimas en tanto tienen origen en la voluntad de los órganos democrático representativos, escenario en el que luego de un proceso de deliberación, en el que tengan la posibilidad de participar diversos sectores que tienen asiento en el Congreso, se definan las normas que obtendrán carácter vinculante y cuyo incumplimiento acarrea las sanciones que ese mismo ordenamiento debe prefijar. Por ende, la eficacia del principio democrático, en lo que respecta a la producción normativa, descansa a su vez en la vigencia de dos principios: el de soberanía popular, que implica que la legitimidad del derecho depende de que sus contenidos deriven de la voluntad de órganos que tengan origen democrático directo. Y el de pluralismo, el cual exige que las decisiones que adopten dichos órganos estén precedidas de la participación material de las distintas vertientes políticas e ideológicas que integran la Nación(22).
Sin embargo, debe hacerse una distinción conceptual importante para el presente análisis: Si bien los principios de legalidad y reserva de ley guardan identidad de propósitos, su contenido y alcance no es asimilable. En efecto, la jurisprudencia distingue entre el principio de legalidad, conforme al cual el Congreso, y de manera más amplia, los órganos de representación democrática, detentan la cláusula general de competencia legislativa, que les permite expedir normas jurídicas de naturaleza vinculante, y el principio de reserva de ley, que es una institución jurídica conforme a la cual, por disposición de la propia Constitución, corresponde exclusivamente al legislador el desarrollo de determinadas materias(23).
En cuanto a la reserva ordinaria de ley, la Corte ha explicitado que existe tal limitación, por ejemplo ‘en materia de libertad individual, para señalar que las restricciones a ese derecho se encuentran sometidas a estricta reserva legal, de manera que corresponde al legislador señalar de manera precisa las hipótesis en las que la privación de la libertad es jurídicamente viable(24); a la reserva en materia penal, conforme a la cual corresponde al legislador definir de manera clara y expresa todos los elementos del delito y establecer la sanción aplicable(25); a la reserva en materia disciplinaria(26); a la reserva en relación con el establecimiento de inhabilidades(27); o la reserva legal para la determinación del régimen de regulación de la prestación de los servicios públicos, campo en el cual la Corte ha expresado que la reserva de ley, ‘... como expresión del principio democrático, busca que el régimen de los servicios públicos sea el resultado de un proceso de deliberación pluralista, público, abierto a la participación de todos y responsable ante las personas que sean usuarios de dichos servicios’(28)’(29).
De igual modo, frente a la reserva especial de ley, el mismo precedente ha señalado que ‘[a]dicionalmente al señalamiento de específicas reservas de ley, que en cuanto no se refieren a un tipo especial de ley, pueden denominarse reservas de ley ordinaria, la Constitución ha previsto también unas reservas de ley estatutaria y reservas de ley orgánica, conforme a las cuales para la regulación de determinadas materias es necesario acudir a esas modalidades especiales de la actividad legislativa. Y como una manifestación más exigente del principio de legalidad, en ciertos casos la Constitución ha excluido la posibilidad de la legislación delegada a través de facultades extraordinarias al ejecutivo. Así, en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución se establece que no se podrán conferir facultades extraordinarias para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, o marco, ni para decretar impuestos’(30).
18. La distinción entre principio de legalidad, que se expresa en la cláusula general de competencia legislativa, y el principio de reserva de ley tiene, en criterio de la jurisprudencia constitucional, consecuencias trascendentes en términos de la articulación del sistema de fuentes de derecho. El principio de legalidad implica que el reglamento, de forma autónoma, no puede servir de origen para la consagración de limitaciones, gravámenes u obligaciones. No obstante, ‘... sí es posible, en términos amplios, una concreción administrativa de los elementos centrales que hayan sido previamente definidos en la ley, lo que constituye una exigencia técnica para su debida ejecución’(31). Es decir, para el caso de las materias que solo están amparadas por la cláusula general de competencia legislativa, existe un mayor grado de deferencia con el reglamento para su regulación. En contrario, cuando existe disposición constitucional expresa que prevé la reserva de ley, la competencia del reglamento se restringe significativamente. Para la Corte, la existencia de la cláusula general de competencia del legislador, ‘... no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente al legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al legislador desarrollarla, pues la reserva de ley ‘es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley’(32)’(33).
A pesar de la potestad exclusiva que tiene el Congreso para regular las materias que en virtud de normas constitucionales tienen reserva de ley, el precedente en comento ha reconocido que esta condición no conlleva el vaciamiento de la competencia del reglamento para desarrollar aspectos puntuales de materias dispuestas por el legislador, cuando ella se circunscriba a reglas específicas, intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución de la ley de que se trate. En criterio de la jurisprudencia constitucional, ‘en muchos casos, la naturaleza misma de las materias objeto de regulación no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecución, y que en tales casos el contenido de la reserva está referido al núcleo esencial de la materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la ley. || Quiere lo anterior decir que corresponde al legislador regular directamente el núcleo de las materias reservadas, el objeto propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior especificación que, en ciertos supuestos, se deje a la actuación administrativa’(34).
Bajo esta perspectiva, lo que la jurisprudencia reconoce es la imposibilidad, amén de la complejidad de las materias objeto de regulación, que el Congreso expida una normatividad integral, que establezca los actos jurídicos y sanciones para todo tipo de controversia. Ante esa comprobación, se ha aceptado que el reglamento prevea las reglas más específicas, a condición que está tarea se circunscriba a los tópicos previstos por el legislador y, en ningún caso, sirva de fuente autónoma de obligaciones o demás deberes jurídicos. Sobre el particular, resultan esclarecedoras las consideraciones efectuadas por la Corte en la Sentencia C-1041/2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), decisión especialmente pertinente para el caso que ocupa a la Corte, pues versan sobre el control de constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007, acusado de violar el principio de reserva de ley, al señalar que el Gobierno Nacional reglamentará las condiciones de competencia del sector salud para evitar el abuso de posición dominante o los conflictos de interés. En esa oportunidad, la Corte planteó los argumentos siguientes, que a juicio de la Sala conviene transcribir in extenso:
De esta forma, el principio de reserva legal marca un límite en la actividad reglamentaria, de manera que aquél espacio que la Constitución ha reservado a la ley no puede ser ocupado por normas de inferior jerarquía que no tienen la legitimación propia de las decisiones adoptadas por el legislador. Sin embargo, ello no determina que la potestad reglamentaria carezca de importancia o que su papel sea irrelevante en la configuración de los contenidos normativos que rigen una materia. Solo que la función que cumple en el marco del Estado social de derecho es diferente al de la ley. Mientras esta tiene por esencia un contenido político y un fundamento democrático, y dentro del contexto de los derechos y garantías constitucionales, un poder creador o innovador de las relaciones jurídicas y de los contenidos normativos que habrán de regir el comportamiento social, el reglamento tiene una orientación esencialmente técnica y un propósito ‘aplicativo’ o de ‘ejecución de aquellas decisiones políticas originadas en la voluntad general. La importancia del reglamento en el orden constitucional está entonces en la garantía de una correcta y ‘cumplida ejecución de la ley’, lo cual es especialmente relevante en aquellas materias que requieren de actualización permanente y altos estándares de eficiencia y eficacia técnica, que corresponden más claramente a la naturaleza misma de la función ‘administrativa’’(35).
19.1. Una de esas modalidades es la posibilidad que las normas que desarrollan asuntos materia de reserva de ley hagan uso de lo que doctrinariamente se ha denominado como conceptos jurídicos indeterminados. En estos casos, se ha avalado la constitucionalidad de normas que prevén dispositivos de carácter abierto, compatibles con el principio de legalidad en tanto son expedidos por el Congreso, pero que solo logran concreción por parte de la autoridad administrativa, a través del uso de cierto margen de apreciación(36).
19.2. Otra modalidad es la de la remisión expresa al reglamento, la cual opera cuando en virtud del asunto que se regula, generalmente técnico y dinámico, no puede ser objeto de determinación exhaustiva por el legislador. Ejemplo de esta hipótesis es la facultad, amparada por la jurisprudencia constitucional, que la ley fije tipos penales en blanco, a través de la remisión de un criterio técnico objeto de definición concreta por la autoridad administrativa, como sucede con el delito de usura, en el que uno de los elementos que estructura la conducta punible, depende la certificación que sobre los intereses haga la Superintendencia Financiera(37).
19.3. Finalmente, la jurisprudencia ha establecido que otra modalidad constitucionalmente válida de remisión consiste en la definición, por parte del legislador, de normas abiertas respecto de instancias propias del Estado regulador. En este caso, se ha considerado que si bien la Constitución establece que las funciones de inspección, vigilancia y control que ejerce el Estado en distintos ámbitos es una asunto que está sometido a la reserva de ley, no por ello se opone a la Carta que el legislador prevea fórmulas amplias, las cuales permitan ejercer las competencias propias del Estado regulador, por parte de la autoridad administrativa a quien la ley le ha conferido esas funciones. Esta posibilidad, por supuesto, está supeditada a que la normatividad correspondiente ofrezca claros criterios orientadores, que impidan que la autoridad administrativa ejerza sus competencias de forma arbitraria. Sobre el particular, en la Sentencia C-265/2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), se señaló que es posible que ‘... que la Rama Legislativa con la utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los supuestos definidos en la ley con el propósito de concretar la aplicación de ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se preserven los principios básicos de un Estado social y democrático de derecho’”.
5.5. Así, en virtud de la potestad legislativa que ejerce el Congreso, corresponderá a esta corporación el estudio de constitucionalidad de los asuntos con contenido material de ley, esto es, (i) con fuerza de ley ordinaria, dispuestos de manera expresa por la Carta Política (art. 150); y (ii) con fuerza de ley especial, referidos a materias estatutarias y orgánicas específicas (arts. 151 y 152), las cuales comportan una mayor exigencia de aprobación. En este ámbito, serán también de su conocimiento los decretos o actos cuya expedición, de ordinario o de manera transitoria, la Constitución le atribuye a otros órganos distintos del Congreso de la República, siempre que regulen asuntos sometidos a reserva ordinaria o especial de ley, así su denominación suponga aparentemente el conocimiento y decisión de otra autoridad constitucional.
En particular, acerca del artículo 152 superior, este tribunal ha indicado que “una norma cuyo contenido material es propio de la ley estatutaria, debe ser revisada por la Corte Constitucional, como lo ha hecho, de manera efectiva, tanto con las normas estatutarias contenidas en actos del Congreso, es decir con los proyectos de ley estatutaria, como en normas con materialidad estatutaria contenidas en actos del gobierno expedidos en virtud de excepcionales atribuciones conferidas en disposiciones constitucionales transitorias como sucedió en la Sentencia C-972 de 2004”(38). En otras palabras, la Constitución atribuyó específicamente a esta corporación, “conocer de las normas estatutarias tanto por su rango y materialidad legal como por su contenido específico (C.P., arts. 152, 153 y 241(8))”(39).
Aun cuando en términos generales, la competencia de la Corte Constitucional se encuentra definida en el artículo 241 superior, esta corporación ha explicado que no siempre resulta fácil determinar cuándo un decreto o acto expedido por el Gobierno Nacional, se encuentra comprendido o no dentro de esa preceptiva, dado que “puede ocurrir que sea una norma con fuerza jurídica equivalente a la de una ley a pesar de que no haya sido emanada formalmente del Congreso sino del ejecutivo”(40).
Teniendo presente que en un Estado de derecho no caben competencias por analogía o por extensión(41), la Corte ha recurrido a los criterios orgánico, formal y material para establecer la autoridad encargada del control constitucional, denotando la función principal que cumple esta corporación como garante de la supremacía e integridad de la Constitución frente a la competencia residual asignada al Consejo de Estado(42). Cabe aclarar que el criterio orgánico, por obvias razones, no resulta útil en el presente asunto, tratándose de decretos o actos emanados del Gobierno Nacional.
A partir de los criterios expuestos, la Corte Constitucional también ejerce control de exequibilidad sobre decretos o actos atípicos o especiales, diferentes a los indicados en los artículos 241 y 10 transitorio de la Constitución, que por mandato de la Carta Política también contienen fuerza material de ley, como los del siguiente listado, que no pretende ser taxativo sino meramente enunciativo: (i) Decretos con fuerza de ley, expedidos con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991; (ii) decretos compilatorios de normas con fuerza de ley; (iii) decretos que declaran un estado de excepción; (iv) decretos expedidos con base en disposiciones constitucionales transitorias diferentes al artículo 10 transitorio; (v) decretos que corrigen yerros de normas con fuerza de ley; etc.
Adicionalmente, esta corporación también ha reconocido su competencia para conocer, en específicas circunstancias de control, la exequibilidad de (i) decretos de ejecución de la convocatoria a referendo; (ii) acto electoral que determina el censo en el marco de una reforma constitucional mediante referendo; (iii) acto electoral que declara la aprobación de un referendo; (iv) actos de gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley que convoca a referendo; (v) decretos de convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias; (vi) decretos o actos adoptados en cumplimiento de un acto legislativo; y (vii) acuerdos internacionales simplificados reguladores de materias propias de un tratado internacional(43).
Sexta. El control de constitucionalidad a cargo del Consejo de Estado.
6.1. Como se ha venido indicando, la atribución constitucional del Consejo de Estado aparece contemplada en el artículo 237-2 de la Carta Política. Por este referido, le compete “conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, control judicial a través del cual se busca que las disposiciones del ordenamiento jurídico respeten la primacía de la Constitución, como norma de normas. De existir alguna incompatibilidad, deberán ser aplicadas las disposiciones superiores conforme lo preceptúa el artículo 4º ib.
6.2. La Corte en numerosas ocasiones se ha referido al asunto. Mediante la Sentencia C-037 de 1996, en relación con el artículo 49 de lo que sería la Ley 270 de 1996, “Estatutaria de la administración de justicia”, puntualizó sobre la función de control abstracto de constitucionalidad que cumple Consejo de Estado al lado de la Corte Constitucional, en concordancia con lo dispuesto en el precepto 43 ib.. En esa oportunidad expresó (no está resaltado en el texto original):
“... desde una perspectiva orgánica, la única entidad de la Rama Judicial que pertenece a la jurisdicción constitucional y que reviste el carácter de tribunal constitucional es la Corte Constitucional. Sin embargo, dentro del denominado control de constitucionalidad difuso, al que se ha hecho referencia, la Carta Política facultó al Consejo de Estado —realmente a la Sala de lo Contencioso Administrativo— de conocer ‘las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional’ (C.P., art. 237-2). Con todo, debe advertirse que al señalar la norma que el procedimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad será el mismo que el de la acción de inexequibilidad, se le está dando una facultad al Consejo de Estado que la Carta Política no contempla. Recuérdese, que solo los artículos 242, 243 y 244 superiores, se encargan de regular los procesos que se eleven ante la Corte Constitucional, derivados algunos de ellos de las acciones de inexequibilidad que adelante cualquier ciudadano. Además, la norma, al hacer un reenvío al procedimiento de la Corte Constitucional, que obviamente no contempla la suspensión de los actos administrativos que establece el artículo 238 de la Carta Política, desconoce el instituto procesal constitucional de lo contencioso administrativo. Dentro de este mismo contexto, nótese que la cuestionada atribución corresponde a un asunto de orden procesal que, como se ha dispuesto en esta providencia, no es compatible con el objeto de la presente ley estatutaria.
Por otra parte, conviene preguntarse: ¿Sobre cuáles decretos se puede pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2º del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (C.P., art. 241). Así, entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición —como sí sucede para el numeral 1º— una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa forma los alcances del numeral 2º del artículo 237 de la Carta es a todas luces inconstitucional y, por lo mismo, obliga a la Corte a declarar la inexequibilidad de la siguiente expresión del artículo bajo examen: ‘ni al propio Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo. Para tal efecto, la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano contra las siguientes clases de decretos: 1. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco; 2. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que le confieren autorizaciones; 3. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que confieren mandatos de intervención en la economía; y, 4. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades que directamente le atribuye la Constitución y sin sujeción a la ley previa’.
En cuanto al último inciso de la norma que se examina, habrá de declararse la inexequibilidad de la expresión ‘que para estos efectos obra como tribunal constitucional’. En cuanto a la parte restante, como se explicó, resulta ajustado a la Carta Política entender que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo hace las veces de “Consejo de Estado’, para efectos de conocer de la nulidad de los decretos a los que se ha hecho referencia”.
Más adelante, mediante la Sentencia C-560 de 1999, al estudiar la constitucionalidad de unos apartes del artículo 33 de la Ley 446 de 1998, la Corte reiteró lo expresado en la Sentencia C-037 de 1996 sobre el ámbito de aplicación del artículo 237-2 de la Carta Política. Además, destacó que conforme al artículo 236 ib., es labor del legislador ordinario determinar las funciones del Consejo de Estado por su carácter de tribunal supremo de lo contencioso administrativo y las propias que la Constitución le asigna, de manera que llegar a atribuir a la ley estatutaria de justicia aspectos relativos a procedimiento, entrabaría innecesariamente la función del Congreso(44). Al respecto expresó (lo subrayado y/o resaltado está así en el texto original):
“El artículo 33 de la Ley 446 de 1998, modifica y adiciona el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, que consagra las funciones que compete ejercer a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de las cuales cabe destacar la contenida en el numeral 7º, objeto de acusación parcial, que le atribuye la de conocer ‘de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante la confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa’, siendo la parte subrayada la impugnada, por los motivos que se indicaron en el acápite II de esta providencia.
El artículo 237-2 de la Carta, como ya se anotó, le confiere al Consejo de Estado una competencia residual en materia de control constitucional puesto que le corresponde conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional’. Entonces, cabría preguntar ¿a cuáles decretos se refirió el constituyente? La respuesta es obvia, a todos aquellos no enunciados expresamente en el artículo 241 de la Constitución, ni en los ya citados artículos transitorios del mismo ordenamiento (5º, 6º, 8º, 23 y 39), que son los que fijan la competencia de la Corte Constitucional.
En este mismo sentido se pronunció la Corte al examinar el proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia(45), concretamente el artículo 49, en el que se hacía una enunciación taxativa de los decretos que correspondía examinar al Consejo de Estado, la cual fue declarada inexequible, precisamente, por vulnerar el artículo 237-2 de la ley suprema.
Pues bien: en la disposición parcialmente acusada, como ya se ha anotado, se le asigna a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos de “carácter general que expida el Gobierno Nacional (...) y que no obedezcan a función propiamente administrativa”; entonces, es preciso analizar si esta última expresión constituye una restricción o limitación de la competencia constitucional atribuida al Consejo de Estado en el artículo 237-2 del estatuto máximo, como lo considera el demandante.
¿Qué significa entonces, la expresión ‘y que no obedezca a función propiamente administrativa’, materia de acusación? Para la Corte, no tiene otro sentido que el reiterar, en forma explícita (más allá de las contingencias de una disputa teórica) y por potísimos motivos de seguridad jurídica, que ellos quedan comprendidos en la categoría de actos que el constituyente sustrajo de la competencia de la Corte Constitucional. Se trata de actos administrativos no solo por el órgano de donde proceden sino también por su forma y, en principio, por su contenido.
Tal es el fundamento del artículo 33 de la Ley 446 de 1998, materia de acusación parcial, al asignar a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional y a las secciones respectivas de esa misma institución ‘los demás decretos del orden nacional dictados por el Gobierno Nacional’ (CCA, art. 97, num. 7º), en ambos casos, siempre y cuando estos no hayan sido atribuidos por el constituyente a la Corte Constitucional.
Tampoco se infringe el derecho ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, el cual sigue incólume, ni los artículos 6 y 121 del estatuto superior, pues si bien es cierto que la competencia del Consejo de Estado para decidir acciones de nulidad por inconstitucionalidad le ha sido atribuida directamente por la Constitución, no lo es menos que ella también autoriza al legislador para distribuir esa competencia entre las salas y secciones que lo conforman. De otra parte, cabe recordar que todas las secciones del Consejo de Estado tienen la misma jerarquía y que la sala plena de lo Contencioso Administrativo no es superior de aquellas, por tanto, las decisiones que en ejercicio de sus competencias le corresponde cumplir a cada una de estas han de entenderse optadas por el Consejo de Estado como tal”(46).
“El legislador al regular la mencionada acción de nulidad por inconstitucionalidad adoptó entonces como criterio el consistente en que ella, con las características y condiciones allí reguladas, solo es procedente contra los decretos que siendo de carácter general violen directamente la Constitución Política y cuyo contenido no se refiera al ejercicio de funciones administrativas.
Así las cosas, cabe afirmar que, en sentido contrario, el legislador dispuso (como se expresa en el propio artículo 33 de la Ley 446 de 1998) que los decretos —de carácter general o particular— que no violaran de manera directa la Constitución o que obedecieran a función propiamente administrativa fueran del conocimiento del Consejo de Estado, pero no a través de su Sala de lo Contencioso Administrativo sino de las secciones que la integran, de acuerdo con la especialidad de las mismas conforme a las reglas generales del Código Contencioso Administrativo y el reglamento de la propia corporación”.
En este fallo la Corte reafirmó la conformidad de la norma con la Carta Política, por adecuarse a las competencias ordinarias del legislador, destacando que, respecto de los decretos gubernamentales, distintos de aquellos de que conoce la Corte Constitucional, “aún antes de la Ley 446 de 1998, se había adoptado la orientación de que solamente los decretos del presidente que entrañaran una contrariedad directa de la Constitución y que no configuraran desarrollo de función administrativa podían ser enjuiciados mediante la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2 ; ello por cuanto para los decretos en los cuales se plasma ejercicio de función administrativa la competencia del Consejo se basa en el artículo 237-1 de la Constitución conforme al cual el consejo desempeña las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo”(47).
Posteriormente, mediante Sentencia C-713 de julio 15 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), referida al proyecto de ley estatutaria “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia”, que más adelante sería la Ley 1285 de 2009, expuso que la competencia asignada a las Secciones del Consejo de Estado y a los tribunales administrativos en materia de solución de conflictos de competencia, respeta la preceptiva superior, en cuanto:
“1. A diferencia de la Ley 270 de 1996, que prevé una considerable intervención de la Sala Plena de lo Contencioso para dirimir conflictos de competencia entre las diferentes secciones del Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de diferentes distritos judiciales, el proyecto plantea una racionalización de esa función, para permitir la intervención de otras autoridades judiciales teniendo en cuenta el nivel en el cual surge un conflicto de esta naturaleza.
2. La Corte considera que las disposiciones contenidas en el artículo 12 del proyecto se avienen tanto a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 236 de la Constitución Política, que establece que ‘la ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones” del Consejo de Estado, como a lo establecido en el artículo 237 superior, según el cual entre las atribuciones del Consejo de Estado se encuentra el cumplimiento de “las demás funciones que determine la ley’.
En razón de su condición de tribunal supremo de lo contencioso administrativo resulta acorde con la Constitución que la ley le asigne las funciones encaminadas a dirimir los conflictos que lleguen a presentarse dentro de la órbita de su competencia. De igual manera, todas aquellas situaciones de conflicto que lleguen a presentarse en instancias inferiores y que por tal razón no requieran la intervención del Consejo de Estado, habrán de ser resueltas por las correspondientes secciones o subsecciones del Consejo de Estado o por los correspondientes tribunales administrativos, según el caso. En consecuencia, el artículo en examen será declarado exequible”.
Más recientemente, en la Sentencia C-415 de junio 6 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo), con ocasión de la acción instaurada contra el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, esta corporación indicó:
“3.5.1. Al reglamentar el ejercicio de la nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, ha previsto en el parágrafo demandado que el Consejo de Estado, en este tipo de procesos, no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podrá fundar la tal declaración en la violación directa de cualquier norma constitucional.
3.5.3. Es más, la jurisprudencia constitucional ya había aceptado de tiempo atrás, esta facultad conferida al Consejo de Estado, cuando consideró, en la Sentencia C-197 de 1999, que ‘tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente’.
3.5.4. No se advierte tampoco que el precepto acusado, exceda la potestad de configuración del legislador. La regulación que ha hecho de la acción de nulidad por inconstitucionalidad radicada en cabeza del Consejo de Estado, es legítima, razonable y proporcionada, y en modo alguno contraria a principios o valores superiores de la Carta Fundamental. Al ejercer su amplia libertad de configuración normativa, el legislador ha buscado radicar en cabeza del Consejo de Estado, una facultad similar a la que ya había conferido a la Corte Constitucional, fortaleciendo de esta manera el control constitucional y, por ende, los mecanismos y procesos a través de los cuales se busca garantizar la supremacía de la Carta Fundamental”.
En suma, ha expuesto esta Corte que el constituyente de 1991, al regular la manera como debe preservarse la supremacía e integridad de la Constitución, “optó por un modelo de control constitucional que la jurisprudencia ha llamado difuso funcional. En este esquema concurren, por un lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como órganos encargados del control abstracto de constitucionalidad y, por el otro, todos los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones y recursos previstos para garantizar los derechos constitucionales o al hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad en los casos concretos sometidos a su consideración”(48).
De acuerdo con los contenidos constitucionales de la jurisdicción contenciosa administrativa (arts. 236, 237 y 238), la Corte Constitucional ha concluido también que corresponde a la ley estatutaria la regulación de la configuración estructural y funcional del Consejo de Estado y de los demás órganos que la conforman (L. 270/96, reformada por la L. 1285/2009), y a la ley ordinaria establecer las reglas concernientes al debido proceso, los sujetos procesales, los tipos de acción, las clases de procesos y los trámites a seguir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 29, 40-6, 150-2, 228, 229 y 237 numerales 1º, 2º, 5º y 6º de la Constitución(49).
6.3. Por otra parte, con relación a lo que predica el principio de competencia residual, esta Corte encuentra que la Carta Política atribuye la producción de actos de contenido normativo a órganos distintos al Congreso y al Gobierno Nacional, como los que expide el Consejo Superior de la Judicatura (C.P., art. 257), el Consejo Nacional Electoral (art. 265 ib.), la Contraloría General de la República (art. 268 ib.) y el Banco de la República (arts. 371 y 372 ib.), los cuales no tienen fuerza de ley propiamente tal, a pesar de sus especiales características e importancia dentro del ordenamiento jurídico.
Así, fijado que el constituyente quiso asignar expresamente a tales autoridades la competencia normativa en los asuntos allí dispuestos, excluyéndolos de aquella reservada al Congreso, corresponderá al Consejo de Estado el conocimiento de los mismos conforme a la regla, según la cual, compete al tribunal supremo de lo contencioso administrativo conocer de la nulidad por inconstitucionalidad de los decretos o actos que no están atribuidos a la Corte Constitucional (C.P., art. 237-2 superior y L. 1437/2011, art. 135).
Adicionalmente, cabe destacar los decretos o actos que desarrollan las leyes marco o cuadro, previstas en el artículo 150-19 constitucional, acerca de los cuales existe consenso en advertir que carecen de contenido material de ley, al ser “actos administrativos derivados de una suerte de potestad reglamentaria ampliada”, es decir, en ámbito mayor al señalado para los expedidos en desarrollo del artículo 189-11 ib. Así también lo ha explicado el Consejo de Estado, al establecer que “si bien no es un decreto reglamentario común pues tiene un campo de acción mucho más amplio, no tiene naturaleza legislativa y no puede per se, alcanzar a derogar leyes o decretos con fuerza de ley”. Ello, en cuanto las leyes marco no reportan una delegación al ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo, de manera que tales decretos no ostentan rango de ley, sino que constituyen decretos ejecutivos(50).
7.2. De otra parte, se declarará la exequibilidad de los efectos concedidos a las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad, consagrados en el inciso 3º del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que, conforme al modelo de control abstracto fijado por el constituyente, el Consejo de Estado, en la esfera estricta de su competencia residual (C.P., art. 237-2), concurre con la Corte Constitucional a velar por la supremacía e integridad de la Carta Política, para garantizar así su inviolabilidad, en cuanto a los principios, los valores, las reglas, los deberes y los derechos allí instituidos, como cuerpo político y jurídico fundamental del Estado y de la sociedad(51), además de contribuir a la consolidación y eficacia del precedente judicial, en ejercicio de esa competencia y función pública esencial.
Empero esta Corte, según se volverá a explicar más adelante, debe declarar inexequible el vocablo “constitucional”, contenido en ese mismo precepto, por cuanto le otorga a las decisiones del Consejo de Estado una consecuencia que la Carta Política no le extiende, además de no avenirse a lo dispuesto en el fallo C-037 de 1996, ampliamente citado, por medio del cual se decidió definitivamente sobre la exequibilidad del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia original.
Según se advirtió en el análisis realizado al artículo 49 de dicho proyecto, que se convirtió en Ley 270 de 1993, “solo los artículos 242, 243 y 244 superiores, se encargan de regular los procesos que se eleven ante la Corte Constitucional, derivados algunos de ellos de las acciones de inexequibilidad que adelante cualquier ciudadano”, de manera que no es posible trasladar los efectos de cosa juzgada constitucional a pronunciamientos del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, que carecen de la consecuencia solamente otorgada por la Constitución (art. 243, inc. 1º) a los fallos que dicte la Corte Constitucional en su ejercicio de control jurisdiccional, lo cual compagina con lo decidido en dicho fallo C-037 de 1996, en cuanto “desde una perspectiva orgánica, la única entidad de la rama judicial que... reviste el carácter de tribunal constitucional es la Corte Constitucional”, razón para declarar inexequible esa expresión atribuida al Consejo de Estado.
Por consiguiente, no puede acogerse de manera igual para el Consejo de Estado el tránsito a cosa juzgada constitucional previsto en el artículo 243 de la Carta Política, salvedad que, sin embargo, no enerva, de parte de ese tribunal contencioso, la aplicación efectiva de ese carácter básico del Estado social de derecho: “La Constitución es norma de normas” (art. 4º ib.).
7.3. Contrario a lo que argumenta el accionante, no concierne a la ley estatutaria la regulación de la atribución y los efectos consagrados en los incisos 2º y 3º de los artículos 135 y 189 de la Ley 1437 de 2011, respectivamente. Según se anotó, esta Corte, de manera reiterada, ha enseñado que es labor del legislador ordinario el establecimiento de la forma mediante la cual se ejerce el derecho a accionar, esto es, reglar la materia relacionada con las acciones, los trámites y los efectos que producen las mismas, siendo propiamente misión de la ley estatutaria ordenar lo relativo a la estructura y las funciones básicas de las jurisdicciones en las que se tramitarán los tales instrumentos procesales y sus consecuencias.
Lo anterior se nutre en la facultad de libre configuración normativa del legislador, que en materia de acciones y procesos ha sido ampliamente aceptada y reiterada por esta corporación, como se lee en la Sentencia C-875 de noviembre 22 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub):
“El legislador tiene una amplia discrecionalidad en la regulación de los procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal encuentra su límite en la Constitución. En la Sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indicó: ‘... esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria. ... Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no solo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que esta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización’. Igualmente, en Sentencia C-314 de 2002 se precisó que la potestad de configuración del legislador es una competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la Carta Política, la cual debe estar justificada en un principio de razón suficiente, en donde si la decisión del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento jurídico. Uno de esos límites es precisamente no hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa. En esa misma línea, en la Sentencia C-662 de 2004, se adujo que ‘al juez constitucional le corresponde garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse conforme a los límites que impone la misma Carta’. Esta postura fue recientemente reiterada en la Sentencia C-372 de 2011, en la que se sostuvo que la libertad de configuración del legislador además de estar limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, también lo está por los principios de progresividad y no regresión teniendo en cuenta que los derechos fundamentales también tienen una faceta prestacional que alcanzada, se convierte en un límite para aquella. Las medidas legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y razonables”(52).
Tratándose de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, recuerda la Corte que el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, consagró unas reglas a seguir, a partir del reconocimiento de la supremacía e integridad de la Constitución. Declarada su exequibilidad mediante la Sentencia C-415 de 2012 citada, se observa que por hallarse esa disposición unida a la acción que ahora se cuestiona, necesariamente surge una conexidad y conformidad del texto en sí mismo y con la Carta Política, cuyo sustento deviene precisamente del postulado del artículo 4º ib., pero bajo el condicionamiento ya expresado, esto es, en asuntos con contenido material de ley, cuya competencia se encuentra radicada en la Corte Constitucional.
7.4. No ocurre igual con la expresión “constitucional” contemplada en el inciso 3º del artículo 189 de dicha ley, puesto que los efectos de cosa juzgada constitucional allí establecidos obedecen a la competencia exclusiva de la Corte Constitucional, según mandato expreso de la Carta Política, de manera que mal puede arrogar el legislador ordinario el establecimiento de esa facultad y consecuencia constitucional (art. 243) a órgano que literalmente no ostenta la condición de tribunal constitucional (C-037/96, precitada).
La jurisprudencia de esta corporación, por el alcance que quiso darle la carta al control que ejerce, explicado en las consideraciones quinta y sexta de esta providencia, ilustra que las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado hacen tránsito a cosa juzgada, mas no “constitucional”, nominación exclusiva de las sentencias de la Corte Constitucional, sin perjuicio del reconocimiento del control mixto de constitucionalidad propio del ordenamiento jurídico colombiano, también enunciado.
7.5. De manera general y concordante, la doctrina y la jurisprudencia, locales y foráneas, han considerado la cosa juzgada como una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, que las hace inmutables, intangibles, inimpugnables y obligatorias, por lo que el asunto decidido no puede variarse en el futuro, constituyendo garantía de seguridad y estabilidad jurídica; de lo contrario los conflictos serían interminables e irresolubles, en desmedro de los derechos ciudadanos(53).
Aun cuando no existe un precepto constitucional que, aparte de lo estatuido en el artículo 243 y sin el apelativo “constitucional”, consagre esta connotación, la cosa juzgada es consecuencia directa de cardinales disposiciones superiores, especialmente las que consagran la prevalencia del interés general (art. 1º), la vigencia del orden justo que posibilite la convivencia pacífica (art. 2º), el debido proceso (art. 29) y el acceso a la administración de justicia (art. 229), que no puede entenderse únicamente como el derecho a que se reciba una demanda o una denuncia, sino a que se obtenga una pronta y cabal decisión en firme, las cuales podrían considerarse carentes de sentido si los procesos iniciados y adelantados ante los jueces no tuvieran una previsible y definitiva culminación y las sentencias no fueran de obligatorio cumplimiento.
Así, los objetivos básicos que orientan la cosa juzgada constitucional, de sólida y añosa estirpe, cuyos cimientos se entrelazan, como se ha indicado, con la integridad y supremacía de la Constitución, son reafirmados también por los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, los cuales guían al ciudadano, partícipe del sistema político-jurídico establecido.
Recuérdese además lo que esta Corte ha expuesto sobre el particular(54):
“7. En reiterada jurisprudencia esta corporación ha precisado que de acuerdo a lo establecido en el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional gozan de fuerza de cosa juzgada. Ello implica que las decisiones judiciales tomadas por la corporación en cumplimiento de su misión de garantizar la integridad y la supremacía de la Constitución, adquieren valor jurídico y fuerza vinculante(55).
La cosa juzgada constitucional ‘se predica tanto de los fallos de inexequibilidad como de los de exequibilidad, vincula a todas las autoridades —incluida la misma Corte Constitucional— y se extiende, por igual, al continente de la norma como a su contenido material precepto o proposición jurídica en sí misma considerada’(56). No obstante, es la misma Corte quien determina los efectos de sus fallos(57), en razón a su labor de intérprete directa y autorizada de la Carta.
El alcance de la cosa juzgada constitucional ha sido desarrollado de manera amplía en la jurisprudencia, a través de la definición de categorías independientes con diferencias claras. De esta forma, se han establecido distinciones conceptuales y prácticas entre lo que se entiende por cosa juzgada absoluta y por cosa juzgada relativa, y entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material”.
Desde un enfoque complementario, también indicó esta corporación(58):
“La cosa juzgada constitucional se puede definir como el carácter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional(59), cuyo principal efecto es que una vez esta corporación se ha pronunciado de fondo sobre la exequibilidad de un determinado precepto, no puede volver a ocuparse del tema(60).
La Corte ha explicado que existe cosa juzgada absoluta, ‘cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional’(61).
Por su parte, la cosa constitucional relativa se presenta ‘cuando el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado’(62).
La doctrina constitucional ha previsto tres (3) excepciones al alcance de la cosa juzgada constitucional(63):
a. La cosa juzgada relativa implícita, frente a la cual esta corporación ha señalado: ‘Puede suceder que la Corte haya declarado la exequibilidad de una disposición legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la cosa juzgada operará en relación con este aspecto quedando abierta la posibilidad para presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad por su contenido material; o bien puede acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su decisión a un aspecto constitucional en particular o a su confrontación con determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en la respectiva sentencia’(64).
b. La cosa juzgada aparente, que se presenta ‘si pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados preceptos constitucionales’(65).
c. Por su parte, la doctrina de la Constitución viviente consiste en ‘una posibilidad, en todo caso excepcionalísima, de someter nuevamente a análisis de constitucionalidad disposiciones sobre las cuales existe un pronunciamiento de exequibilidad, en la que dicha opción concurre cuando en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, —que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades—, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma’(66).
La situación es más compleja cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró exequible la disposición acusada. En estos casos, como ha indicado esta corporación, para que pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo de la misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior(67).
La identidad de cargos implica un examen tanto de los contenidos normativos constitucionales frente a los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de la argumentación empleada por el demandante para fundamentar la presunta vulneración de la Carta; mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar el contexto normativo en el que se aplica la disposición desde el punto de vista de la doctrina de la Constitución viviente(68)”.
Recuerda esta corporación que en el diseño del sistema jurídico colombiano no existen normas y actuaciones excluidas del control de constitucionalidad, cualquiera sea su modalidad, estando distribuidas las competencias entre la Corte Constitucional, órgano de cierre de la jurisdicción constitucional (art. 241 superior), y el Consejo de Estado, tribunal supremo de lo contencioso administrativo (art. 237-2 ib.).
Advierte entonces esta Corte que el efecto de cosa juzgada constitucional, expandido en el inciso 3º del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 a las sentencias de nulidad que profiere el Consejo de Estado, no se aviene a la Constitución, por cuanto la calidad “constitucional” únicamente está instituida, de manera orgánica y expresa, a los fallos que la Corte Constitucional profiera en ejercicio de su control jurisdiccional (inc. 1º del art. 243 superior). Esta consecuencia, en manera alguna implica desmedro del control residual que ejerce el supremo tribunal de lo contencioso administrativo, ubicado en el referente funcional del control mixto de constitucionalidad, lo cual indica que las sentencias de nulidad de los actos proferidos en virtud del artículo 237-2 de la Carta Política, tienen efecto de cosa juzgada y, por lo general, a futuro.
1. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso segundo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de que a la Corte Constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional, con contenido material de ley.
2. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, salvo la expresión “constitucional”, que se declara INEXEQUIBLE.
(1) Cfr. C-225 de mayo 18 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-774 de julio 25 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-067 de febrero 4 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-277 de 2007, C-307 de abril 29 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-228 de marzo 30 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(2) Cfr. C-988 de octubre 12 de 2004, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(3) C-1042 de diciembre 4 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(4) Cfr. C-560 de agosto 4 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-1290 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-415 de junio 6 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras.
(5) “Cfr. García de Enterría, Eduardo. La Constitución como norma y el tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1991”.
(6) “Sentencia T-06/92, M.P. Ciro Angarita Barón. Cfr. Título II, capítulos 1, 2 y 3 de la Constitución Política”.
(7) “Cfr. Título II, capítulos 1, 2 y 3 de la Constitución Política”.
(8) “Cfr. Artículo 2º de la Constitución Política”.
(9) “Cfr. Título II, capítulo 4 y título VIII, capítulo IV, en particular el artículo 241 de la Constitución Política”.
(10) “Sentencia C-445/96, M.P. Hernando Herrera Vergara”.
(11) C-1290 de 2001, precitada.
(13) “Ver Sentencia C-180/94”.
(14) Cfr. C-560 de 1999 y C-1290 de 2001, precitadas, entre otras.
(15) La Corte en la Sentencia C-560 de 1999, reiteró el carácter difuso del control abstracto de constitucionalidad, “por cuanto no es ejercido por un solo órgano del Estado sino por varios: la Corte Constitucional como función esencial y permanente, en su carácter de supremo órgano de la jurisdicción constitucional y el Consejo de Estado, por vía residual, pues como ya se ha indicado este también ejerce funciones de ese orden”. De igual manera, en la C-122 de 2011 subrayó: “Esta norma (C.P., art. 4º) hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución”.
(16) Cfr. C-560 de 1999 y C-1290 de 2001, precitadas.
(17) “Sobre estos conceptos ver las Sentencia SU-047 de 1999, Sentencia C-836 de 2001 y C-335 de 2008, entre otras”.
(18) “Sentencia C-335 de 2008”.
(19) Cfr. C-634 de 2011, precitada. “Así, en términos de Hans Kelsen, ‘... el tribunal hace algo más que declarar o constatar el derecho y contenido en la ley, en la norma general. Por el contrario, la función de la jurisdicción es más bien constitutiva: es creación de derecho, en el sentido auténtico de la palabra. Pues la sentencia judicial crea por completo una nueva relación: determina que existe un hecho concreto, señala la consecuencia jurídica que debe enlazarse a él, y verifica en concreto dicho enlace. Así como los dos hechos —condición y consecuencia— van unidos por la ley en el dominio de lo general, tienen que ir enlazados en el ámbito individual por las sentencias judicial es norma jurídica individual: individualización o concreción de la norma jurídica general o abstracta, continuación del proceso de creación jurídica, de lo general en lo individual; solo el prejuicio según el cual todo derecho se agota en la norma general, solo la errónea identificación del derecho con ley pueden obscurecer una idea tan evidente. Vid. Kelsen, Hans. (2009) El método y los conceptos fundamentales de la Teoría Pura del Derecho. Editorial Reus. Zaragoza, pp. 69-70’”.
(21) Cfr. C-816 de noviembre 1º de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. En ese providencia la Corte, recordó lo manifestado en la C-338 de 2008, acerca de las decisiones de todos los órganos de cierre jurisdiccional: “Reconocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos. De igual manera, la vinculatoriedad de los precedentes garantiza de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las altas cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares”.
(22) “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-710/2001, (M.P. Jaime Córdoba Triviño)”.
(23) “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-690/2003, (M.P. Rodrigo Escobar Gil)”.
(24) “Sentencia C-327 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz”.
(25) “Ver al respecto las siguientes sentencias: C-996 de 2000 y C-939 de 2002”.
(26) “Ver sentencias C-769 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-328 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa”.
(27) “Ver sentencias C-448 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara y C-1076 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández”.
(28) “Sentencia C-150 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa”.
(29) “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-690/2003”.
(30) “Ibídem”.
(31) “Ibídem”.
(32) “Sentencia C-570 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, consideración VI. 4.2. Ver también, entre otras, la Sentencia C-1191 de 2001. Fundamento 39”.
(33) “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-474/2003, (M.P. Eduardo Montealegre Lynett)”.
(34) “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-690/2003”.
(35) “Por ello, esta corporación, en Sentencia C-805 de 2001, señaló que sin desconocer la exigencia de una ley previa como presupuesto necesario para el ejercicio de la potestad reglamentaria, esta es un derecho propio constitucionalmente otorgado al Presidente de la República, que no requiere para su ejercicio de autorización o mandato legal: ‘La potestad reglamentaria, o el poder reglamentario, es un derecho propio constitucionalmente otorgado al Presidente de la República como autoridad administrativa, para dictar las normas de carácter general que son necesarias para la correcta ejecución de la ley. Por consiguiente, esta atribución no necesita de norma legal expresa que la conceda, pero su ejercicio se amplía o restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos. // Ahora bien, la potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la administración cumpla con su función de ejecución de la ley. Sin embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador’”.
(36) “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-690/2003”.
(37) “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-333/2001, (M.P. Rodrigo Escobar Gil)”.
(38) Cfr. C-155 de febrero 22 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-1081 de octubre 24 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(40) Cfr. C-1154 de noviembre 26 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(41) Cfr. C-319 de mayo 3 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(42) Cfr. C-1154 de 2008, precitada. Ver además C-485 de junio 25 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(43) Cfr. C-1154 de 2008, precitada y C-049 de febrero 7 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo. En estas providencias, particularmente, la Corte realizó un análisis detallado de la doctrina y la jurisprudencia vertida sobre el control abstracto de constitucionalidad en asuntos que han convocado su competencia especial para asegurar la supremacía e integridad de la Carta Política.
(44) Cfr. C-1290 de 2001, precitada.
(45) “ibídem”.
(46) “Sentencia C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa”.
(47) “Al respecto se pueden consultar, entre otras, la Sentencia Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Daniel Suarez Hernández Radicación: 11120; Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa, Ref.: Expediente AI - 025; Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. Referencia: Expediente S612”.
(48) Cfr. C-1154 de noviembre 26 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(49) Cfr. C-197 de abril 7 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(50) Cfr. C-1154 de 2008 precitada. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de noviembre 1º de 2001, Expediente 6686, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
(51) Cfr. C-037 1996 precitada.
(52) Cfr. C-415 de 2012, precitada.
(53) Cfr. C-543 de octubre 1º de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-548 de octubre 30 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-774 de julio 25 de 2001 y C-1151 de diciembre 2 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-477 de julio 10 de 2003 y C-627 de julio 29 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-522 de agosto 4 de 1999, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
(54) C-241 de marzo 22 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(55) “Cfr., entre otras, las siguientes providencias: Sentencias C-310 de 2002, C-397 de 1995 y C-774 de 2001; los autos A-174 y A-289ª de 2001, SU-047 de 1999”.
(56) “Sentencia C-301 de 1993”.
(57) “En la Sentencia C-113 de 1993 la Corte precisó que ‘solo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de esta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad’”.
(58) C-254A de marzo 29 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(59) “Sentencia de la Corte Constitucional C-028 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto”.
(60) “Sentencia de la Corte Constitucional C-079 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla”.
(61) “Sentencia de la Corte Constitucional C-469 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-542 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-310 de 2002; C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-819 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-061 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-729/09, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-406 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-149 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-516 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-647 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-310 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil”.
(62) “Sentencia de la Corte Constitucional C-469 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-542 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-819 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-061 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-729 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-406 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-149 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-516 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-647 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-310 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil”.
(63) “Sentencia de la Corte Constitucional C-029 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil”.
(64) “Sentencia C-153 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-237ª de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Sentencia C-798/2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño”.
(65) “Sentencia C-260/2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-931 de 2008. En el mismo sentido pueden verse las sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-1062 de 2000 y C-415 de 2002, entre otras”.
(66) “Sentencia de la Corte Constitucional C-029 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil”.
(67) “Sentencia de la Corte Constitucional C-228 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto”.
(68) “Sentencia de la Corte Constitucional C-220 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub”.
Mi aclaración de voto respecto de la decisión de mayoría, en cuanto se refiere al condicionamiento que incorpora el resolutivo primero la considero pertinente en la medida en que, a mi juicio, la inexequibilidad del artículo 135 debió ser pura y simple, pues en el asunto examinado no estaban en discusión las competencias de la Corte Constitucional claramente definidas en el artículo 241 constitucional y en sentencias de esta corporación que en las motivaciones se citan, entre otras la C-816 de 1º de noviembre de 2011 y la C-588 de 25 de julio de 2012. No obstante que acompañé la decisión de la mayoría, tal y como finalmente se adoptó, quería destacar que el celo de la Corte por preservar sus competencias resultó excesivo con el condicionamiento que se introdujo en este caso en el que se discutía si la acción de simple nulidad cabía o no frente a otros actos administrativos generales que desarrollan la Constitución, diferentes de los decretos dictados por el Gobierno Nacional. Además quería dejar sentado que los actos generales a los que se refiere el inciso acusado también deben ser de carácter nacional, pues son los que conoce el Consejo de Estado, en única instancia. Además dicha corporación es precisamente la que tiene asignada la competencia constitucional para decidir, en Sala Plena, las acciones de nulidad por inconstitucionalidad.
En lo que toca con mi discrepancia parcial respecto de la decisión de mayoría en torno al resolutivo segundo debo señalar que la misma se justifica en la medida en que negar que el control que realiza el Consejo de Estado en las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, es de estirpe constitucional significa desconocer los alcances que la propia Carta le atribuyó a dicha acción. De manera que ninguna razón lógica, jurídica o de conveniencia se opone a que la cosa juzgada que se predica de las sentencias que dicta el Consejo de Estado en estos procesos puede adicionarse con la expresión “constitucional” para denotar precisamente que allí, necesariamente, ha tenido lugar un cotejo del acto de carácter general con la Constitución. En esos términos excluir de la norma dicha expresión resulta objetivamente contrario a lo que se deriva del control que allí se realiza y de los alcances que tiene la cosa juzgada de la sentencia que se dicte. La única razón de ser de la acción de que trata el artículo 237 de la Constitución es de que a través de ella se realice un control de actos generales en defensa de los enunciados de la Carta. Se trata de una labor de control constitucional genuina, objetiva e irreductible. Luego nada se afecta, se daña o se perjudica con reconocerle esa característica.
Jurídica y deontológicamente con la decisión de mayoría nada se honra, nada se defiende, ningún valor se rescata y a ningún efecto útil o trascendente se atiende. De otra parte es importante enfatizar que los únicos actos generales en relación con los cuales cabe que el Consejo de Estado declare efectos retroactivos, conforme el tenor literal de la norma respectiva son los decretos dictados por el Gobierno Nacional, (El presidente con el ministro o ministros a quienes concierne el tema). Solo a esos decretos se hizo extensiva la posibilidad de modular los efectos de la nulidad por inconstitucionalidad. La norma no hace extensiva esa posibilidad a actos generales que desarrollen directamente la Constitución distintos a los dictados propiamente por el Gobierno Nacional, por ende, su mayor claridad no da margen para ampliar su cobertura.