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Timestamp: 2019-09-21 19:51:40
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Matched Legal Cases: ['artículo 12', 'artículo 6', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 149', 'artículo 149']

ASPECTOS CONTROVERTIDOS Y PERSPECTIVAS DE EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN JURÍDICO DEL TERCER SECTOR Y EL VOLUNTARIADO | 123dok document
Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña Vol. 21 (2017), pp. 128-149.
ISSNe: 2530-6324 || ISSN: 1138-039X DOI: https://doi.org/10.17979/afdudc.2017.21.0.3274
ASPECTOS CONTROVERTIDOS Y PERSPECTIVAS DE
EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN JURÍDICO DEL TERCER
SECTOR Y EL VOLUNTARIADO
NDREA ARRIDO UNCAL
A G J *
Profesora contratada interina de Derecho Administrativo
Univesidad de Santiago de Compostela
Resumen: El presente artículo analiza el régimen jurídico que da cobertura a las
actuaciones del tercer sector de acción social y el voluntariado desde el año 2015. El propósito del trabajo es, en primer lugar, encuadrar conceptualmente las organizaciones y personas que se dedican a atender a colectivos con dificultades diversas: discapacitados, infancia, drogodependientes, tercera edad, etc. En segundo lugar, se aclara cuál es la distribución de competencias en materia de asistencia social, pues el nuevo marco regulatorio genera confusión desde esta perspectiva. Las últimas páginas hacen hincapié en algunos asuntos claves que no han sido objeto de atención por parte del legislador estatal, como la reserva de contratos, pero que son fundamentales para fortalecer a estos dos actores destacados en la lucha contra las desigualdades.
Palabras clave: tercer sector de acción social, voluntariado, competencias, asistencia
social, actividad de fomento.
Abstract: This article analyzes the legal regime that supports the action of the third
sector of social action and the voluntary service since 2015. The purpose of this article is, first, to describe in a conceptual way the organizations and persons who deal with the article focus on some key issues that had not been treated by state legislator, as the reservation of contracts, but are fundamental to strengthen these two actors in the inequalities prevention.
Keywords: third sector of social action, voluntary service, competences, social
assistance, promotion activities
SUMARIO: I. EL NUEVO ENCUADRE CONCEPTUAL DEL VOLUNTARIADO Y
EL TERCER SECTOR DE ACCIÓN SOCIAL. II.- LA DISCUTIBLE GARANTÍA DEL RESPETO AL REPARTO DE COMPETENCIAS CONSTITUCIONAL Y ESTATUTARIAMENTE VIGENTE. UN REPASO A LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ALCANCE DE LA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL DEL ESTADO EN EL ÁREA DE LA ASISTENCIA SOCIAL. III.- EL FOMENTO DEL TERCER SECTOR DE ACCIÓN SOCIAL Y DEL
VOLUNTARIADO A PARTIR DE UNA REFORMA DE LA LEGISLACIÓN DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA. IV.-CONCLUSIONES. V.-BIBLIOGRAFÍA
I. EL NUEVO ENCUADRE CONCEPTUAL DEL VOLUNTARIADO Y EL
Antes de adentrarnos en el análisis de la reforma del régimen jurídico del tercer sector de acción social y el voluntariado, es imprescindible dedicar estas líneas iniciales a la delimitación conceptual de estos dos actores. El art. 2.1 de la Ley 43/2015, de 9 de octubre, del Tercer Sector de Acción Social (en adelante, LTSAS) señala: «son aquellas organizaciones de carácter privado, surgidas de la iniciativa ciudadana o social, bajo diferentes modalidades, que responden a criterios de solidaridad y de participación social, con fines de interés general y ausencia de ánimo de lucro, que impulsan el reconocimiento y el ejercicio de los derechos civiles, así como de los derechos económicos, sociales o culturales de las personas y grupos que sufren condiciones de vulnerabilidad o que se encuentran en riesgo de exclusión social». Puesto que la definición transcrita no determina, de manera precisa y acabada, qué debemos entender exactamente por «tercer sector de acción social», el siguiente apartado de este precepto establece con un ánimo clarificador: «En todo caso, son entidades del tercer sector de acción social las asociaciones, las fundaciones, así como las federaciones o asociaciones que las integren, siempre que cumplan con lo previsto en esta Ley. Para la representación y defensa de sus intereses de una forma más eficaz, y de acuerdo con la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, y con su normativa específica, las entidades del tercer sector de acción social podrán constituir asociaciones o federaciones que, a su vez, podrán agruparse entre sí». A nuestro parecer, la última observación resulta insuficiente, pues se limita a precisar las figuras jurídicas que puede adoptar el tercer sector de acción social, y sería un dossier realizado por la Taula d’entitats del Tercer Sector Social de Catalunya, nos encontramos con que los espacios en los que el tercer sector social interviene son nueve: educativo, cultural, deportivo, social, ambiental, sanitario, cooperación, profesional y religioso. En consonancia con ello, queda por resolver cuál es el ámbito de aplicación de este cuerpo legal. Es decir, convendría saber si con las denominaciones «tercer sector social», «tercer sector de acción social» y «tercer sector» hacemos referencia a la misma realidad o no, pues se usan indistintamente. De hecho, la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, prefiere referirse al tercer sector y proporciona otra posible definición: «las organizaciones de carácter privado surgidas de la iniciativa ciudadana o social, bajo diferentes modalidades que responden a criterios de solidaridad, con fines de interés general y ausencia de ánimo de lucro, que impulsan el reconocimiento y el ejercicio de los derechos sociales» (art. 2). El tercer sector es una figura subjetiva difícil de identificar, determinar y valorar por su extraordinaria heterogeneidad, la cual se manifiesta en las denominaciones, los enfoques conceptuales, las formas jurídicas y las dimensiones que revisten estas instituciones. En relación con la expresión, es preciso apuntar que se sustituye en ocasiones por otras locuciones como «organizaciones no gubernamentales», «sector no lucrativo», «sector privado social», «entidades sin ánimo de lucro», «organizaciones sociales» o «sector
» Dichas denominaciones resaltan algunas de las características más representativas de estas organizaciones. En unos casos, subrayan sus rasgos positivos («organizaciones voluntarias») y, en otros, destacan sus diferencias respecto del gobierno («organizaciones no gubernamentales», «sector voluntario», «sector público
1 no estatal») o del sector empresarial («sector no lucrativo», «economía social») .
En el mundo anglosajón, donde primero se desarrollaron estas entidades, el fenómeno se conoce como «sector non profit»; en el modelo continental europeo, y preferentemente en el latino, se utiliza más la expresión «tercer sector». Marcos
VAQUER CABALLERÍA incide en que «tal diferencia terminológica no puede atribuirse a la casualidad, si se tiene presente que en los países anglosajones los poderes públicos tienen una larga tradición de confianza a agentes sociales de la prestación de los servicios a la persona (educación, sanidad, cultura), cuya titularidad se les reconoce y acompaña de la financiación y vigilancia que demandan el interés general; mientras que los países continentales han tratado de desarrollar más bien su Estado social sobre la base de la tradicional separación entre lo público y lo privado, mediante la
2 publificación y gestión directa de ciertos servicios esenciales» .
En la compresión del tercer sector existen principalmente dos enfoques conceptuales tradicionalmente en pugna. Desde la tradición europea continental, lo importante es la dimensión democrática de las organizaciones y la producción para el mercado de bienes sociales. Desde la tradición anglosajona, se destaca la importancia de la no distribución de beneficios por parte de las entidades, así como la presencia del voluntariado. Con el propósito de superar esta división de enfoques, se han realizado esfuerzos por concretar 1 una delimitación conceptual del tercer sector en la que confluyan las dos tradiciones y el
Véase José Luis IZQUIETA ETULIAN, Voluntariado y tercer sector. Cultura, participación cívica y resultado ha sido la siguiente definición: «es el ámbito formado por entidades privadas de carácter voluntario y sin ánimo de lucro que, surgidas de la libre iniciativa ciudadana, funcionan de forma autónoma y solidaria tratando por medio de acciones de interés general, de impulsar el reconocimiento y el ejercicio de los derechos sociales, de lograr la cohesión y la inclusión social en todas sus dimensiones y de evitar que determinados
3 colectivos sociales queden excluidos de unos niveles suficientes de bienestar» .
Las formas jurídicas que revisten las entidades que engloban el tercer sector son muy variadas, si bien la mayoría de ellas pivota sobre la base de la clasificación fundamental que distingue entre personas jurídicas de base asociativa y personas jurídicas de base fundacional. Piénsese, por ejemplo, como particularmente representativas de nuestro país, en Cáritas, de carácter asociativo, o en la Organización Nacional de Ciegos Españoles, de carácter fundacional. A ellas se añaden, con menor importancia cuantitativa, las sociedades cooperativas y las mutualidades de previsión social o «entidades aseguradoras privadas sin ánimo de lucro que ejercen una modalidad aseguradora de carácter voluntario complementaria al sistema de Seguridad Social obligatoria, mediante aportaciones a prima fija o variable de los mutualistas, personas físicas o jurídicas, o de otras entidades o personas protectoras» (art. 2.1 del RD 1430/2002, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de mutualidades de
4 previsión social) .
En suma, la diversidad del tercer sector se refiere a sus denominaciones, a sus definiciones, a su grado de formalización jurídica, pero también a su dimensión. Tal y como advierte Santiago MUÑOZ MACHADO, tenemos instituciones no lucrativas con muchos recursos y capacidad de gestión y otras que apenas pueden desarrollar
autónomamente programas que merezcan reconocerse . No obstante, debido a que se caracteriza fundamentalmente por una gran base de pequeñas entidades que cuentan con una sola sede y están presentes generalmente en un único ámbito geográfico, es posible sentenciar que el tercer sector constituye un conjunto de entidades, además de diverso, disperso. De conformidad con la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de Voluntariado (en adelante, LV), el voluntariado se define como: «el conjunto de actividades de interés general desarrolladas por personas físicas, siempre que reúnan los siguientes requisitos: a) Que tengan carácter solidario.
b) Que su realización sea libre, sin que tengan su causa en una obligación personal o deber jurídico y sea asumida voluntariamente. 3 Véase Anuario del Tercer Sector de Acción Social en España, Fundación Luis Vives, Madrid, 2012. 4 págs. 9-13.
La mejor muestra de que la forma jurídica que adoptan los entes integrantes del tercer sector adopta denominaciones externas que permiten su encuadre en tipos diversos de personas jurídicas lo constituye el caso de las ONGs: pueden adoptar forma jurídica de carácter asociativo o fundacional, pues el concepto de ONG es de tipo sociológico, no jurídico, y, por tanto, puede derivar en distintas formas jurídicas siempre que cumplan con el requisito de no depender directa ni indirectamente de un ente gubernamental. Véase Marta PÉREZ ESCOLAR y Jesús Alberto VALERO MATAS, Entes sin ánimo de lucro. Fundamentos sociológicos. (Manual teórico-práctico adaptado EEES) , Tecnos, Madrid, 2013, págs.135-137. c) Que se lleven a cabo sin contraprestación económica o material, sin perjuicio del abono de los gastos reembolsables que el desempeño de la acción voluntaria ocasione a los voluntarios de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.2.d).
d) Que se desarrollen a través de entidades de voluntariado con arreglo a programas concretos y dentro o fuera del territorio español sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 21 y 22». La delimitación conceptual del voluntariado recogida en el art. 3.1 de la LV se complementa con otras tres aclaraciones. La primera, consistente en identificar las
6 6 actividades de interés general . La segunda, que pasa por exponer que determinadas
En concreto, el art.3.2 de la LV dispone: «se entiende por actividades de interés general, aquellas que
contribuyan en cada uno de los ámbitos de actuación del voluntariado a que hace referencia el artículo 6 a
mejorar la calidad de vida de las personas y de la sociedad en general y a proteger y conservar el
entorno». El artículo al que se refiere este precepto declara: «1. Se consideran ámbitos de actuación del voluntariado, entre otros, los siguientes:
a) Voluntariado social, que se desarrolla mediante la intervención con las personas y la realidad social,
frente a situaciones de vulneración, privación o falta de derechos u oportunidades para alcanzar una mejor
calidad de vida y una mayor cohesión y justicia social.
b) Voluntariado internacional de cooperación para desarrollo, vinculado tanto a la educación para el
desarrollo como parte del proceso educativo y de transformación, como a la promoción para el desarrollo
en lo relativo a la acción humanitaria y la solidaridad internacional, ya se realice en nuestro país, en
países o territorios receptores de cooperación al desarrollo o en cualquier país donde se declare una
situación de necesidad humanitaria, sin perjuicio de las actividades realizadas en este ámbito por los
cooperantes, que se regirán por el Real Decreto 519/2006, de 28 de abril, por el que se establece el
Estatuto de los cooperantes.
c) Voluntariado ambiental, que persigue disminuir el impacto negativo del ser humano sobre el medio
ambiente y poner en valor el patrimonio natural existente, las especies animales y vegetales, los
ecosistemas y los recursos naturales realizando, entre otras, acciones de protección y recuperación de la
flora y fauna, la biodiversidad natural de los distintos hábitats, y defensa del medio forestal; de
conservación y mejora del agua, de los ríos y otros elementos del medio hídrico; del litoral, de las
montañas y demás elementos del paisaje natural; de educación y sensibilización medioambiental; de
protección de los animales; y cualesquiera otras que contribuyan a proteger, conservar y mejorar el medio
d) Voluntariado cultural, que promueve y defiende el derecho de acceso a la cultura y, en particular, la
integración cultural de todas las personas, la promoción y protección de la identidad cultural, la defensa y
salvaguarda del patrimonio cultural y la participación en la vida cultural de la comunidad.
e) Voluntariado deportivo, que contribuye a la cohesión ciudadana y social, sumando los valores propios
del voluntariado con aquellos otros inherentes al deporte, apostando decididamente por fomentar la
dimensión comunitaria en el desarrollo de la práctica deportiva en cualquiera de sus manifestaciones,
incluido el voluntariado en deporte practicado por personas con discapacidad, con particular atención al
paralímpico, y por favorecer un mayor y decidido compromiso de quienes practican deporte en la vida
asociativa, como manera eficaz de promover su educación e inclusión social.
f) Voluntariado educativo, que como acción solidaria planificada e integrada en el sistema y la comunidad
educativa mejore las posibilidades de realización de actividades extraescolares y complementarias
contribuyendo, en particular, a compensar las desigualdades que pudieran existir entre los alumnos por
diferencias sociales, personales o económicas, mediante la utilización, entre otros, de programas de
g) Voluntariado socio-sanitario en el que se combinan, la promoción de la salud, la prevención de la
enfermedad, la asistencia sanitaria, la rehabilitación y la atención social que va dirigida al conjunto de la
sociedad o a los colectivos en situación de vulnerabilidad, y que, mediante una intervención integral y
especializada en los aspectos físico, psicológico y social, ofrece apoyo y orientación a las familias y al
entorno más cercano, mejorando las condiciones de vida.
h) Voluntariado de ocio y tiempo libre, que forma y sensibiliza en los principios y valores de la acción
voluntaria mediante el desarrollo de actividades en el ámbito de la educación no formal, que fomenten el
acciones no tienen la consideración de voluntariado . Y la tercera, que tiene como objetivo, según la Exposición de motivos, reconocer las nuevas formas de voluntariado que han emergido con fuerza en los últimos años. Estas son las que se traducen en la realización de acciones concretas y por un lapso de tiempo explícito, sin integrarse en programas globales o a largo plazo o las que se llevan a cabo por voluntarios a través de las tecnologías de la información y comunicación y que no requieren la presencia física de los voluntarios en las entidades de voluntariado. Respecto de esta previsión, es necesario poner de manifiesto que parece que el legislador se hace eco de las actividades denominadas comúnmente como crowdfunding. De todos modos, la regulación del tema es muy escueta y no se abordan los problemas de enjundia jurídica que plantea esta alternativa al mecanismo de financiación tradicional. En particular, la Ley no se inmiscuye en la ardua tarea de dotar de mayor seguridad a los “inversores”.
El art. 3 de la Ley 1/2015, de 24 de febrero, del Voluntariado en la Comunidad de Madrid dispone: «A los efectos de la presente ley, se entiende por voluntariado el conjunto de actividades de interés general desarrolladas por personas físicas en el seno de organizaciones públicas o privadas, que tengan un carácter libre, gratuito y solidario, sin que tengan por causa una obligación personal o un deber jurídico». La Ley 25/2015, de 30 de julio, del Voluntariado y Asociacionismo de Cataluña recoge, en el art. 3, las
definiciones de voluntariado , voluntarios , acción voluntaria , asociacionismo ,
i) Voluntariado comunitario, que favorece la mejora de la comunidad, y promueve la participación con
mayor poder de decisión e iniciativa para resolver los problemas y exigir mayor calidad de vida en los
espacios vitales más cercanos donde se desenvuelven los voluntarios, vertebrando una sociedad solidaria,
activa, crítica, comprometida y corresponsable.
j) Voluntariado de protección civil, que colabora regularmente en la gestión de las emergencias, en las
actuaciones que se determinen por el Sistema Nacional de Protección Civil sin perjuicio del deber de los
ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, como expresión y medio eficaz
de participación ciudadana en la respuesta social a estos fenómenos, en los términos que establezcan las
2. Reglamentariamente se regularán las condiciones en las que se llevará a cabo las actividades de
voluntariado internacional de cooperación para el desarrollo, así como en aquellos otros ámbitos de
actuación que, bien por el lugar en que se realizan, bien por la especialidad de las actividades, bien por el
tiempo de desarrollo de éstas o por la combinación de algunas de las circunstancias anteriores, requieren
7 de un tratamiento diferenciado».
El art. 3.3 de la LV indica: «No tendrán la consideración de actividades de voluntariado las siguientes:
c) Las que se realicen en virtud de una relación laboral, funcionarial, mercantil o de cualquier otra
mediante contraprestación de orden económico o material.
d) Los trabajos de colaboración social a los que se refiere el Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio, por
el que se regulan diversas medidas de fomento del empleo.
e) Las becas con o sin prestación de servicios o cualquier otra actividad análoga cuyo objetivo principal
sea la formación. 8 f) Las prácticas no laborales en empresas o grupos empresariales y las prácticas académicas externas».
«El conjunto de acciones y actividades de interés general motivadas por el altruismo y la voluntad de
transformación social que cumplen personas físicas, denominadas voluntarios, que participan en
proyectos en el marco de una actividad asociativa o bien en programas específicos de voluntariado de una
9 entidad sin ánimo de lucro, de acuerdo con lo establecido por la presente ley».
«Las personas físicas que, de una forma libre, sin contraprestación económica y de acuerdo con la
capacidad de obrar que les reconoce el ordenamiento jurídico, deciden dedicar parte de su tiempo al
servicio de los demás o a intereses sociales y colectivos mediante la participación en programas de
entidad de voluntariado , destinatarios de la acción voluntaria y programa de
voluntariado . Si hemos optado por la reproducción textual en las notas al pie de página de los precedentes conceptos ha sido porque su tenor literal es la mejor prueba de que los legisladores autonómicos se han decantado, al igual que el legislador estatal, por grandilocuentes proclamaciones legales que carecen de toda relevancia, tanto práctica como dogmática. De cuanto antecede, se deduce que las nociones «tercer sector acción social» y «voluntariado» constituyen el punto de partida de la LTSAS y la LV. Dada la espontaneidad, riqueza y diversidad de los movimientos de participación ciudadana en la vida pública, en los que destaca como elemento esencial la libertad, se aboga quizá por una forma de legislar abierta, creyendo que esa técnica es más respetuosa con ese valor. De todas formas, debido a que en estos momentos se debaten las fronteras entre lo público y lo privado, el Consejo Económico y Social entiende que debería mejorarse la redacción referente a la definición de los límites de la actuación del tercer sector de la acción social y del voluntariado en relación con las obligaciones de los poderes públicos. Por ello, desde la óptica de este órgano, sería aconsejable perfilar con más claridad los papeles que corresponden a cada uno, con el objetivo de que la promoción de las entidades privadas sin ánimo de lucro o del voluntariado se realice sin menoscabo de las funciones que corresponden a las Administraciones en el ámbito social, esto es, prevaleciendo siempre el principio de no sustitución de los servicios públicos. En un segundo orden de cosas, el Consejo Económico y Social observa que el texto aplicable al tercer sector de acción social resulta, en algunos aspectos, demasiado generalista y programático, pudiendo generar incluso inseguridad jurídica al no definir
15 10 con suficiente claridad conceptos utilizados en la Ley como el de interés general ,
«La acción llevada a cabo por una persona que, libre y solidariamente, por propia voluntad y sin
compensación económica, decide dedicar parte de su tiempo a ejercer, de forma compartida con otras
personas, un compromiso de transformación de la sociedad, en el marco de una actividad asociativa, en
11 un programa específico de voluntariado de una entidad sin ánimo de lucro y en beneficio de terceros»
«La actividad de implicación social sin ánimo de lucro ni personal ni colectivo, basada en la
participación colectiva y comprometida, la autoorganización, el voluntariado, la gestión democrática y la
12 voluntad de transformación social o personal».
«La entidad privada sin ánimo de lucro que cumple actividades de interés general, que ha decidido que
la participación voluntaria de los ciudadanos es un valor imprescindible en su misión para lograr sus fines
y que ha elaborado un programa de voluntariado que define y enmarca el valor y los espacios de la acción
13 voluntaria en la entidad. Dicho programa es potestativo para las entidades de base asociativa».
«Las personas físicas, consideradas individualmente o integradas en grupos, para las que la acción
voluntaria supone un beneficio, la defensa de sus derechos, la mejora de las condiciones de vida o la
14 satisfacción de sus necesidades».
«El documento formal, aprobado por el órgano de gobierno de una entidad de voluntariado, que recoge
sistematizada y justificadamente la voluntad de la entidad de organizar una o más actividades de interés
general que complementen el cumplimiento de sus objetivos o coadyuven a ello, con la participación de
15 voluntarios como valor añadido de la organización».
Respecto a este interés general y, en particular, a aquel al que deben servir las fundaciones, José Luis
PIÑAR MAÑAS declara: «es el interés superior al individual, incluso al de grupo si éste está integrado
por sujetos no genéricamente individualizados. Pero ese interés general puede llegar a ser el mismo al que
deben servir las Administraciones Públicas. Ningún límite se ha establecido al respecto ni en la
Constitución ni en la Ley de Fundaciones. En consecuencia, para que el derecho de fundación resulte
constitucionalmente garantizado, las fundaciones deben perseguir (y por tanto los fundadores establecer)
un interés superior al individual, que puede llegar a ser el mismo interés general a que se refiere el expresión que por cierto la doctrina y la jurisprudencia no siempre distinguen del interés
público . En cambio, en otros, se excede en el detalle, como ocurre con la definición de los principios rectores. Respecto del texto que atañe al voluntariado, cabe anotar que la precepción del Consejo Económico y Social no difiere. En su opinión, no se resuelven satisfactoriamente las relaciones entre empleo y voluntariado, de modo que varios artículos inducen a confusión respecto a la naturaleza de determinadas situaciones de prestación de servicios. Si bien el estilo de redacción no contribuye a diferenciar con nitidez las dos anteriores situaciones, se resalta igualmente que, a veces, con el propósito de intentar abarcar todas las tipologías y dimensiones posibles del voluntariado, la norma se excede en el desarrollo de determinados contenidos, alcanzando una exhaustividad más propia de un reglamento que de una Ley. Es el caso del apartado 1 del art. 6, donde se tratan de acotar los ámbitos de actuación del voluntariado sin lograr una clara definición de los mismos y, además, pudiendo limitar el desarrollo reglamentario específico que contempla el apartado 4 de dicho artículo. Lo mismo ocurre en el art. 8 sobre programas de voluntariado, pues el contenido mínimo
17 de estos programas debería ser objeto de una reglamentación posterior .
En línea con lo expuesto y lo expresado por el Consejo Económico y Social, podemos concluir, de manera preliminar, que el hecho de que las definiciones de «tercer sector de acción social» y «voluntariado» estén plagadas de inconcreciones no es positivo. Al pasar las Leyes de puntillas por esta cuestión, son muchos los problemas que se generan, pero nos limitaremos a exponer uno. El primero, este panorama favorece a la perpetuación de un fallo muy grave, detectado en el Resumen Ejecutivo del Tercer Sector de Acción Social en 2015: Impacto de la crisis, que es el desconocimiento o la
incomprensión de esta parte del ordenamiento jurídico . Desde nuestro punto de vista, es pertinente resaltar que se establecen dos regímenes jurídicos distintos, uno para las
entidades de voluntariado y otro para el tercer sector de acción social, desconociendo el deslinde entre uno y otro, y con una consecuencia importantísima. La LTSAC no
por interés general, sí lo hay para definir qué se entiende por interés nacional». ( “El estado actual del
modelo constit ucional de fundaciones: revisión crítica”, Nuevo Tratado de Fundaciones, Rafael de
LORENZO GARCÍA, José Luis PIÑAR MAÑAS y Isabel PEÑALOSA ESTEBAN (dirs.), Aranzadi,
16 Madrid, pág. 79) Véase Xaime RODRÍGUEZ-
ARANA MUÑOZ, “El interés general en el Derecho Administrativo: 17 notas introductorias”, Revista Jurídica de Canarias, núm. 24, 2012, págs. 41-54.
Consúltese el Dictamen 1/2015 sobre el Anteproyecto de Ley de Voluntariado y el Dictamen 2/2015
sobre el Anteproyecto de Ley del Tercer Sector de Acción Social, aprobados en sesión ordinaria del pleno
18 25 de febrero de 2015. 19 El trabajo de investigación ha sido realizado por Systeme Innovación y Consultoría, véase pág. 29.
El art. 13 de la LV declara:
«1. Tendrán la consideración de entidades de voluntariado las personas jurídicas que cumplan los
a) Estar legalmente constituidas e inscritas en los Registros competentes, de acuerdo con la normativa
estatal, autonómica o de otro Estado miembro de la Unión Europea de aplicación.
c) Estar integradas o contar con voluntarios, sin perjuicio del personal de estructura asalariado necesario
para el funcionamiento estable de la entidad o para el desarrollo de actuaciones que requieran un grado de
especialización concreto.
d) Desarrollar parte o la totalidad de sus actuaciones mediante programas de voluntariado diseñados y
gestionados en el marco de las actividades de interés general, que respeten los valores, principios y
dimensiones establecidos en el artículo 5 y se ejecuten en alguno de los ámbitos recogidos en el artículo 6. reconoce explícitamente ningún derecho ni tampoco ningún deber a nadie, ni a las personas que conforman el tercer sector de acción social ni a los destinatarios de sus acciones. Tras estas reflexiones previas, que son el punto de arranque del presente estudio, estimamos conveniente añadir que el 20 de mayo de 2016 entraba en vigor la Ley
6/2016, de 12 mayo, del Tercer Sector Social de Euskadi Así pues, no podemos finalizar este primer apartado sin apuntar que es previsible que los restantes legisladores autonómicos no descarten aprobar su propia ley en un futuro próximo. En nuestra opinión, las propuestas gubernamentales de este tipo tienen prima facie una lectura positiva al mismo tiempo que oportunista. De hecho, así lo ha exteriorizado el Consejo Económico y Social Vasco, en su dictamen 15/14 sobre el Anteproyecto de Ley del Tercer Sector Social de Euskadi, al afirmar que «se supone que el tercer sector es un activo a considerar en cualquier tipo de coyuntura no sólo en la de crisis, sino también en las más favorables, donde su intervención de carácter complementario está llamada a contribuir al “desarrollo” de las potencialidades de la sociedad. Más aún, esa apelación a la circunstancia coyuntural de la crisis para subrayar la razón de ser del tercer sector, cuando la presencia y actividad de éste viene siendo muy anterior a la coyuntura actual, resulta “oportunista” y pudiera dar a entender que, a través de él, se pretende suplir y paliar las carencias y recortes de la intervención y aportación que corresponde hacer a los poderes públicos». En concordancia con lo anterior, resaltamos que la entrada en vigor de la LTSAS y la LV son un hecho inédito en el ordenamiento jurídico español. España es el sexto país de la Unión Europea en participación de voluntarios. Nuestro país cuenta con alrededor de seis millones de voluntarios, un 15 por 100 de la población, y con unas treinta mil entidades sociales, cuya actividad representa casi un 2 por 100 del PIB y da empleo a prácticamente 63.6000 personas. Datos como éstos ilustran la importancia de las citadas normas, que vienen además a reforzar la capacidad de interlocución de dichos sujetos con la Administración. Ahora bien, importa subrayar que el leitmotiv, en ningún caso, puede ser diluir las responsabilidades de la última.
II. LA DISCUTIBLE GARANTÍA DEL RESPETO AL REPARTO DE COMPETENCIAS CONSTITUCIONAL Y ESTATUTARIAMENTE VIGENTE.
UN REPASO A LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ALCANCE
DE LA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL DEL ESTADO EN EL ÁREA DE LA
Según esta Ley, el tercer sector social de Euskadi está conformado por el conjunto de organizaciones,
con estructura legal y personalidad jurídica, inscritas en el registro correspondiente a su figura jurídica, de
acción voluntaria, no lucrativas, privadas, autogobernadas y autogestionadas, con sede y actividad en
Euskadi, cuya finalidad principal es promover la inclusión social, la cooperación al desarrollo y el
ejercicio efectivo de los derechos de las personas, familias, colectivos o comunidades que afrontan
situaciones de vulnerabilidad o exclusión, desprotección y dependencia, a través de actividades de
intervención social, entendiendo por tales los servicios sociales, la promoción del acceso al empleo y
cualquier otra orientada a promover la inclusión social de aquellas, incluidas las actividades desarrolladas
con esta finalidad en los espacios de interacción entre ámbitos, políticas y sistemas, como los espacios
sociolaboral, sociohabitacional, socioeducativo, sociosanitario, sociojudicial o sociocultural, u otros. Por
tanto, el tercer sector social incluye el tercer sector de acción social o el ámbito de los servicios sociales o
El tenor literal de la Disposición adicional primera de la LTSAS pone de manifiesto que este texto legal «se aplicará, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de asistencia social por sus Estatutos de Autonomía, así como en su legislación específica». Por otra parte, la Disposición final segunda de la LTSAS explica que «esta Ley se dicta al amparo del artículo 149.1.1.ª de la Constitución que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, excepto el segundo párrafo de la Disposición adicional segunda que se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.31.ª de la Constitución que atribuye al Estado la competencia en materia de Estadística para fines estatales». El respeto al ámbito competencial de las Comunidades Autónomas se declara igualmente en la LV (Disposición final segunda) y el título competencial bajo el que el legislador estatal aprueba esa norma es el mismo (Disposición final cuarta).
Para poder cumplir el objetivo de no alterar el sistema de reparto competencial, de un lado, y de reforzar el papel del tercer sector de acción social y el voluntariado, de otro, parece prudente examinar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de asistencia social y, en concreto, aquella relativa a la actividad subvencional del Estado en este segmento de la acción pública. De hecho, así se ha recomendado en la Resolución 1846/2016, de 18 de julio, que hace público un acuerdo de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión
21 Bilateral Generalidad-Estado en relación con la LTSAC y en la Resolución
1847/2016, de 18 de julio, por la que se hace público otro acuerdo de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral
22 Generalidad-Estado en relación con la LV .
Debemos comenzar recordando que, de acuerdo con el FJ 3 de la STC 138/2009, de 15 de junio, la resolución de aquellas discrepancias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas de la acción pública ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las ayudas o subvenciones de que se trate. La Constitución se refiere, en el art. 148.1.20, a la asistencia social como una materia sobre la que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias. Según el Tribunal Constitucional, «atendiendo a las pautas de algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, la asistencia social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella. Se trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante técnicas distintas de las propias de ésta. Entre sus caracteres típicos se encuentran, de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios y, de otra, su dispensación por entes públicos o por organismos dependientes de entes públicos, cualesquiera que éstos sean. De esta forma, la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la distingue de la clásica beneficencia, en la que históricamente halla sus raíces» (SSTC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 4, y 21/2013, de 31
23 de enero, FJ 4) .