Source: https://www.docsity.com/it/riassunto-esame-di-diritto-amministrativo-ii-libro-del-corso-lezioni-di-giustizia-amministrativa-travi/50797/
Timestamp: 2017-05-29 03:54:34+00:00
Document Index: 88085023

Matched Legal Cases: ['§ 2', 'art. 10', 'art. 18', '§ 3', 'art. 103', '§3', 'art.\n30', '§ 2', '§4', 'art. 23', 'art. 125', 'art. 28', 'art. 19', 'art. 5', '§ 3', 'art. 6', '§ 5', '§\n3', '§ 7', 'art. 11', 'art. 35', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 16', 'art. 3', 'art. 2', 'sentenza ', '§1', '§ 2', '§\n7', '§ 5', '§ 3', '§ 2', 'art. 21', 'art. 21', '§ 4', '§ 5', '§ 5', '§ 6', '§ 2', '§ 7', '§ 8', 'art. 2043', '§ 7', 'art. 2043', 'sentenza ', '§ 6', 'art. 2043', 'art. 7', '§ 2', '§ 4', '§9', '§\n2', '§1', '§ 4', '§ 4', 'art. 9', 'art. 5', '§1', 'art. 111', 'art. 111', 'art. 3', '§ 2', 'art. 111', 'art. 111', 'art.\n51', 'art. 47']

Riassunto esame di Diritto Amministrativo II - Libro del corso: LEZIONI DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA, Travi
Documenti Sintesi Sintesi Giurisprudenza Sintesi Diritto Amministrativo II bdeparolis12 febbraio 2012Riassunto esame di Diritto Amministrativo II - Libro del corso: LEZIONI DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA, Travi, Sintesi di Diritto Amministrativo II. Università di Roma La SapienzaUniversità di Roma La SapienzaDiritto Amministrativo II,GiurisprudenzaPDF (327 KB)72 pagine50Numero di download1000+Numero di visite98%su 66 votiNumero di voti44Numero di commentiDescrizioneAppunti e riassunti rielaborati degli argomenti trattati a lezione per l'esame di Giustizia Amministrativa basato sul TravAggiungi ai preferitiCommentaSegnala il documento100puntiPunti download necessari per scaricarequesto documentoScarica il documentoAnteprima3 pagine / 72Questa è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 72 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 72 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 72 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 72 totaliScarica il documentoCarica altriCerca nell'estratto del documentoLEZIONI DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
CAPITOLO I: LEZIONI INTRODUTTIVE.
Nel diritto amministrativo sostanziale la garanzia del cittadino nei confronti della
Pubblica amministrazione ha un rilievo primario. Nello Stato di diritto più evoluto
questo equilibrio è ricercato principalmente nel principio di legalità, che subordina il
potere dell'Amministrazione a regole predeterminate e che, nella sua elaborazione
‘classica’, comporta un'ampia riserva al legislatore per la disciplina dell'azione
amministrativa autoritativa.
L'Amministrazione, proprio perché soggetto pubblico, deve operare per assicurare le
finalità dell'ordina mento e, perciò, è tenuta particolarmente ad agire nel rispetto del
diritto e senza ledere gli interessi giuridicamente riconosciuti dei cittadini.
La garanzia del cittadino nei confronti dell'Amministrazione non è riservata agli
istituti di giustizia amministrativa: d'altra parte il diritto è sempre, per definizione,
strumento di garanzia. Gli istituti di 'giustizia' svolgo non solo un ruolo suppletivo e,
in un certo modo, successivo: la loro utilità consiste, in genere, nell'assicurare un
rimedio quando il diritto sostanziale non venga osservato.
§ 2. Gli istituti della giustizia amministrativa.
Con l'espressione 'giustizia amministrativa' sono designati alcuni istituti non tutti di
carattere giurisdizionale, diretti specificamente ad assicurare la tutela dei cittadini nei
confronti dell'Amministrazione. Nel nostro ordi namento questi istituti sono stati
elaborati per la tutela del cittadino che abbia subito una lesione da un'attività
L'intervento del cittadino nel procedimento amministrativo si colloca in una logica
differente. Le osservazioni del proprietario in una procedura espropriativa (cfr. artt.
11 e 16 del d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327), le memorie presentate in un procedimento
amministrativo (cfr. art. 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241), le difese
dell'interessato in un procedimento sanzionatorio (cfr. art. 18, 1° comma, della legge
24 novembre 1981, n. 689) non sono istituti di giustizia amministrativa. Sono
strumenti di partecipazione al procedimento amministrativo, diretti ad assicurare uno
svolgimento corretto ed equilibrato della funzione amministrativa e non a rimediare
ai vizi e alle manchevolezze di una funzione già svolta.
Una parte della dottrina (in particolare GUICCIARDI e CAPACCIOLI), nel porre in
evidenza gli elementi caratteristici della giustizia amministrativa, frequentemente ha
preso in esame il rapporto fra istituti di giustizia amministrativa e controlli
sull'attività amministrativa.
Anche i controlli sugli atti sono previsti per assicurare la regolarità e la correttezza
Nicola Prati 1dell'azione amministrativa e in genere riguardano un'attività amministrativa già
conclusa. Si incentrano, in genere, sulla verifica della legittimità dell'atto
amministrativo; più raramente sulla verifica della sua opportunità (c.d. controlli di
merito). La riforma del titolo quinto della Costituzione (legge cost. 18 ottobre 2001,
n. 3) ha soppresso il controllo regionale sugli atti degli enti territoriali e il controllo
statale sugli atti delle Regioni.
Anche i controlli possono portare all'annullamento dell'atto amministrativo
illegittimo, proprio come si può verificare in seguito a un ricorso amministrativo o a
un giudizio amministrativo.
Tenendo conto di questi elementi di affinità, un criterio distintivo fra i controlli e gli
istituti tipici della giustizia amministrativa sarebbe identificabile, secondo alcuni
autori, nel fatto che i controlli attuerebbero un interesse oggettivo (ossia l'interesse
alla conformità dell'operato dell'amministrazione al diritto, o a regole tecniche, o a
criteri di efficienza), mentre gli istituti di giustizia amministrativa assicurerebbero in
modo specifico l'interesse del cittadino.
Va tenuto presente, ad ogni modo, che gli istituti di giustizia amministrativa non si
esauriscono negli strumenti per la tutela 'giurisdizionale' dei cittadini nei confronti
dell'Amministrazione: di conseguenza la distinzione fra i controlli e gli istituti di
giustizia amministrativa non può essere ricercata nei caratteri specifici della funzione
giurisdizionale. Fra gli istituti di giustizia amministrativa sono compresi anche i
ricorsi amministrativi: con essi la contestazione del cittadino è proposta a un organo
amministrativo e la decisione è assunta con un atto amministrativo.
§ 3. Le ragioni di un sistema di giustizia amministrativa.
Nel nostro ordinamento e, in generale, nei Paesi dell'Europa continentale gli istituti di
giustizia amministrativa si caratterizzano per la loro separatezza rispetto agli
strumenti ordinari di tutela del cittadino. La giustizia amministrativa in questi Paesi si
contrappone così alla giustizia 'comune', ossia agli istituti per la tutela dei cittadini nei
loro rapporti con soggtti equiordinati. Sulla giustizia comune domina il ruolo
dell'autorità giurisdizionale ordinaria.
In Italia, infine, si è passati da un sistema di contenzioso amministrativo modellato su
quello francese a un sistema di giurisdizione unica (1865), e poi a un sistema
articolato in una giurisdizione del giudice ordinario e in una giurisdizione del giudice
amministrativo (1889); negli ultimi anni si manifestata la spinta a una maggiore
omogeneità fra giudici ordinari e giudici amministrativi, con una serie di problemi
nuovi, che hanno tratto argomento anche dal testo della Costituzione (cfr. art. 103, 1°
comma, Cost.).
In estrema sintesi, due motivi diversi costituiscono i problemi nodali affrontati da
ogni sistema di giustizia amministrativa, tanto che la differente rilevanza riconosciuta
a questi motivi identifica i caratteri di ciascun sistema: le ragioni di specificità
dell'Amministrazione nell'ordinamento giuridico (non si dimentichi che anche nello
Stato di diritto l'Amministrazione si presenta spesso come 'autorità' e quindi come
Nicola Prati 2soggetto titolare di un `potere') e l'esigenza di una tutela effettiva del cittadino anche
nei confronti dell'Amministrazione-autorità. Se il primo motivo indirizza
particolarmente verso strumenti di tutela diversi da quelli ordinario, talvolta,
addirittura verso forme di tutela diverse da quelle giurisdizionali, il secondo motivo
ha indotto frequentemente a considerare come modello la giustizia 'comune', nella
quale alla parità di posizioni delle parti corrisponde l'elaborazione delle tecniche più
raffinate per la tutela del singolo.
Si tenga presente che è problematica anche l'individuazione dei profili di specificità
dell'Amministrazione e della sua attività che giustifichino l'esclusione della
giurisdizione ordinaria. In alcuni ordinamenti la specificità è identificata
nell'assoggettamento dell'attività amministrativa a una disciplina speciale. La
specialità della disciplina è costituita talvolta dalla sua riconduzione al diritto
pubblico, anziché al diritto privato: questo criterio oggi appare prevalentemente
nell'ordinamento tedesco. In altri Paesi, invece, è dato rilievo anche alla presenza di
norme che, con riferimento ad istituti del diritto privato (come i contratti, o la
responsabilità civile), derogano alle regole comuni, quando riguardino rapporti
instaurati con una Pubblica amministrazione. In è altri ordinamenti ancora, il criterio
della specialità della disciplina non ritenuto sufficiente e la ricerca della specificità si
incentra nell'analisi delle relazioni fra Amministrazione e cittadino. La specificità si
desumerebbe, così, per esempio, dalla rilevanza assegnata all'interesse pubblico
oppure dalla configurazione dell'Amministrazione come 'autorità', ossia come
soggetto titolare di un potere capace di incidere unilateralmente su posizioni di terzi
(si pensi a vicende come quella di un'espropriazione, ecc.). Naturalmente, però,
l'Amministrazione, in una vicenda giuridica, non si presenta sempre e
necessariamente come autorità.
Nicola Prati 3Nicola Prati 4CAPITOLO III: L’AFFERMAZIONE DI UNA GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA.
§3. La riforma del 1923 e l'istituzione di una giurisdizione esclusiva.
La legge del 1907 ha segnato in modo rilevante il nostro sistema di giustizia
Al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale non fu assegnato uno spazio nella tutela
dei diritti soggettivi; allo stesso fu riconosciuta la tutela di posizioni soggettive
particolari, che la giurisprudenza si orientava con sempre maggiore chiarezza a
definire come posizioni giuridicamente qualificate (e quindi previste e disciplinate da
una norma sostanziale), ma distinte dai diritti soggettivi: gli interessi legittimi (cfr.
La legge 30 dicembre 1923, n. 2840, cui fece seguito il testo unico delle leggi
sul Consiglio di Stato, approvato con r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 (t.u. Cons.
Stato), cercò di porre rimedio a questi inconvenienti attraverso due importanti
ordini di innovazioni:
a) al giudice amministrativo, nei giudizi di sua competenza, fu riconosciuta
espressamente la capacità di conoscere 'in via incidentale' le posizioni di diritto
soggettivo.La possibilità di una cognizione incidentale dei diritti consentiva di
evitare che, in un giudizio amministrativo, la necessità di esaminare una que-
stione inerente a diritti soggettivi comportasse sempre la sospensione del
giudizio e la rimessione delle parti avanti al giudice civile.
b) in alcune materie particolari elencate dalla legge, fra le quali il pubblico
impiego, al giudice amministrativo fu attribuita la possibilità di conoscere e di
giudicare 'in via principale' anche in tema di diritti soggettivi. In queste
materie, pertanto, la tutela giurisdizionale non era articolata fra tutela degli
interessi legittimi (demandata al giudice amministrativo) e tutela dei diritti
soggettivi (demandata al giudice ordinario), ma era devoluta interamente al
giudice amministrativo (c.d. giurisdizione esclusiva del giudice
− nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, il riparto fra giurisdizione
amministrativa e giurisdizione ordinaria seguiva il criterio della
distinzione per materie.
− nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, nelle vertenze per diritti
soggettivi il giudice amministrativo disponeva degli stessi poteri di
cognizione e di decisione che gli spettavano nel caso di giurisdizione
sugli interessi legittimi.
− nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, la tutela dei diritti era
'aggiuntiva' rispetto a quella degli interessi. Al giudice amministrativo
eta preclusa invece la cognizione, sia in via principale, sia in via
incidentale, di questioni inerenti allo stato e alla capacità delle
persone, o di questioni di falso.
− al giudice ordinario, inoltre, anche nelle materie devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo erano riservate «le
Nicola Prati 5questioni attinenti a diritti patrimoniali conseguenziali alla pronuncia
di legittimità dell'atto o provvedimento contro cui si ricorre» (cfr. art.
30, 2° comma, t.u. Cons. Stato). I «diritti patrimoniali
conseguenziali» furono identificati, dalla dottrina successiva e dalla
giurisprudenza con il diritto al risarcimento del danno che assumeva
rilevanza in seguito all'annullamento di un provvedimento
amministrativo che avesse inciso su un diritto soggettivo.
In conseguenza del superamento della distinzione di competenze fra la Quarta e la
Quinta sezione, l'adunanza plenaria del Consiglio di Stato divenne solo la sede di
risoluzione dei contrasti di giurisprudenza fra le due sezioni: precedentemente invece,
come si è già visto, era anche giudice dei conflitti di competenza fra le due sezioni
(cfr. supra § 2).
In base al testo unico del 1924 avrebbe dovuto essere emanato dal Governo un nuovo
regolamento di procedura che recepisse le innovazioni apportate dalla riforma del
1923. Il nuovo regolamento di procedura, però, non fu mai emanato
§4. La Costituzione repubblicana e l'istituzione dei Tar.
Nei primi anni dell'ordinamento repubblicano le innovazioni più evidenti
riguardarono l'assetto organizzativo della giurisdizione amministrativa, ma non
furono condizionate dalla Costituzione. Con il d.l. 5 maggio 1948, n. 642, era stata
istituita una Sesta sezione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, omologa alla
Quarta e alla Quinta. Subito dopo, in attuazione dell'art. 23 dello Statuto speciale per
la Sicilia, con il d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654 (modif. dal d.lgs. 24 dicembre 2003 n.
373), venne istituito il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana.
Solo nella seconda metà degli anni '60 l'incidenza dei principi costituzionali fu più
evidente, con riferimento alle norme sull'indipendenza del giudice (artt. 101, 2°
comma e 108, 2° comma, Cost.).
Gli interventi della Corte costituzionale e l'avvio delle Regioni a statuto ordinario
resero più urgente l'attuazione dell'art. 125 Cost., sulla istituzione, in ogni Regione, di
un giudice amministrativo di primo grado. Con la legge 6 dicembre 1971, n. 1034
(legge TAR), furono istituiti, nei capoluoghi di ciascuna Regione, i Tribunali
amministrativi regionali (TAR).
I TAR sono giudici amministrativi di primo grado, dotati di competenza generale per
le controversie per gli interessi legittimi e per quelle su diritti soggettivi devolute alla
giurisdizione esclusiva. Inoltre ad essi sono state assegnate le controversie sulle
operazioni elettorali per le elezioni amministrative. L'appello contro le sentenze del
TAR va proposto al Consiglio di Stato (art. 28), organo che pertanto, dopo la riforma
del 1971, si configura come giudice amministrativo di secondo grado.
La legge del 1971 ha introdotto alcune disposizioni di procedura per il giudizio di
primo grado e per il giudizio d'appello (art. 19 ss.), ma in modo non organico. Ha
innovato anche altri profili della giurisdizione amministrativa, di cui si darà conto a
proposito dello svolgimento del giudizio (cfr. infra IX e XI), ed ha esteso la
Nicola Prati 6giurisdizione esclusiva alle vertenze in materia di «concessioni di beni o di servizi
pubblici» (art. 5; cfr. infra VIII, § 3).
L'assetto generale della giustizia amministrativa sembrava completato, quasi
contemporaneamente, dal d.p.r. 24 novembre 1971, n.1199, che fu emanato
nell'esercizio della delega legislativa attribuita al Governo dall'art. 6 della legge 28
ottobre 1970, n. 775, per la riforma del procedimento amministrativo. Il d.lgs. n.
1199/1971 dettò per la prima volta una disciplina organica dei ricorsi amministrativi:
ricorso gerarchico e altri ricorsi ad esso assimilati (ricorso gerarchico improprio e
ricorso in opposizione: cfr. Infra VII), e ricorso straordinario al Presidente della
§ 5. Le innovazioni recenti e le tendenze espresse dalla legge n. 205 del 2000.
Le innovazioni successive all'istituzione dei TAR, per quasi un ventennio, furono
piuttosto limitate, segno che sembrava raggiunto un equilibrio di fondo. Tra gli
interventi più significativi vi fu l'estensione della giurisdizione esclusiva alle
controversie sulle concessioni edilizie, sul contributo di concessione e sulle sanzioni
amministrative per abusi edilizi.
A partire dai primi anni '90 gli interventi legislativi si fecero più frequenti. In genere
seguivano due indirizzi: erano introdotte discipline speciali per assicurare uno
svolgimento più veloce del processo amministrativo ed erano previsti nuovi casi di
L'introduzione di discipline speciali, per accelerare la definizione del giudizio, non fu
ispirata da considerazioni generali sullo stato della giustizia amministrativa. In alcuni
casi rispecchiava l'importanza riconosciuta dal legislatore a certi interessi del
cittadino: per rendere più efficace la loro tutela dovevano essere introdotte procedure
specifiche e più veloci. Così la legge 7 agosto 1990, n. 241 (di recente modificata
dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, e dalla legge 14 maggio 2005, n. 80), dopo aver
previsto, sul piano sostanziale, il diritto d'accesso ai documenti amministrativi, a
tutela di esso introdusse un giudizio speciale, di competenza del giudice
amministrativo e caratterizzato da procedure particolari e accelerate (cfr. infra XI, §
3). In altri casi, invece, emergeva l'esigenza di migliorare l'efficienza del l'attività
amministrativa in alcuni settori nodali: l'adozione di misure cautelali e la stessa
incertezza legata alla pendenza del giudizio possono rallentarne lo svolgimento. Così,
per le controversie sugli appalti pubblici di lavori, nel 1997 fu previsto un rito
In molti casi era esteso l'ambito della giurisdizione esclusiva.
Si andava affermando piuttosto il disegno di privilegiare il ruolo del giudice ammini-
strativo rispetto alle vertenze con l'Amministrazione che risultassero più direttamente
incisive di interessi generali della collettività.
Il tema della giurisdizione esclusiva assunse un rilievo ancora maggiore con la
riforma del pubblico impiego, avviata col d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29: la riforma
assoggettava a un regime contrattuale quasi tutte le categorie dei dipendenti pubblici
Nicola Prati 7(cfr. infra VI, § 7), trasformando il loro rapporto con l'Amministrazione da
pubblicistico (pubblico impiego) in privatistico (contratto di lavoro). Per completare e
attuare la riforma, la legge 15 marzo 1997 n. 59 (art. 11, 4° comma, lett. g), conferì
un'ampia delega al Governo; la delega avrebbe dovuto attuare, fra l'altro,
l'assegnazione al giudice ordinario, a far tempo dal 1° luglio 1998, di tutte le
controversie dei dipendenti pubblici con rapporto 'contrattuale'.
La delega fu esercitata dal Governo con il d.lgs. 31 marzo 1998, n.80. Negli artt. 33 e
34 il decreto assegnava alla giurisdizione esclusiva le vertenze rispettivamente in
materia di pubblici servizi e di edilizia e urbanistica e nell'art. 35 stabiliva che nelle
materie devolute alla giurisdizione esclusiva il giudice amministrativo fosse
competente a pronunciarsi sul “risarcimento del danno ingiusto” cagionato
dall'Amministrazione con i propri atti.
Nella legge 21 luglio 2000, n. 205 (art. 7) erano riprodotti, con limitate modifiche, gli
artt. 33,34 e 35 del d.lgs. n. 80/1998.
La legge n. 205/2000, pur non avendo neppure essa carattere organico, ha
rappresentato il tentativo più ampio di riforma degli istituti della giustizia
amministrativa dopo la legge del 1923 (cfr. supra 3). Ha esteso la giurisdizione
esclusiva ancora a nuove materie (oltre ai pubblici servizi e all'edilizia e
all'urbanistica, già contemplati dagli artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 80/1998, anche alle
procedure per appalti pubblici: art. 6); ha assegnato al giudice amministrativo la
competenza a pronunciarsi sui diritti patrimoniali consequenziali, anche nelle materie
non devolute alla sua giurisdizione esclusiva.
Ha introdotto istituti specifici per la tutela dei diritti devoluti alla giurisdizione
esclusiva, come i procedimenti per ingiunzione, mutuati dal codice di procedura
civile (art. 8), ha arricchito i poteri del giudice, sia per la cognizione della vertenza
(contemplando in via generale la possibilità di una consulenza tecnica: art. 16), sia
per la tutela cautelare (ammettendo una tutela cautelare atipica: art. 3), ha previsto un
rito speciale per il giudizio sul 'silenzio' dell'Amministrazione (art. 2), disancorandolo
definitivamente dal modello dell'impugnazione di provvedimenti. Infine ha introdotto
misure per una più sollecita definizione del giudizio.
Queste concezioni nuove sono state oggetto di un vivace dibattito culminato con la
sentenza della Corte Costituzionale 6 luglio 2004, n.204
Il Consiglio di Stato ne ha accolto più volte una interpretazione riduttiva (cfr. Cons.
Stato, ad. plen., 30 agosto 2005, n. 4). Nella legislazione successiva la tendenza a
prevedere nuove ipotesi di giurisdizione esclusiva è stata confermata, con
disposizioni riferite però ad ambiti settoriali o riconducibili a vicende tipicamente
Nicola Prati 8CAPITOLO IV: L’INTERESSE LEGITTIMO.
§1. Considerazioni introduttive.
Nel nostro diritto amministrativo le posizioni giuridicamente rilevanti del cittadino
nei confronti dell'Amministrazione vengono distinte in interessi legittimi e diritti
soggettivi. L'interesse legittimo è una figura centrale nei rapporti fra cittadino e
Amministrazione e rappresenta l'elemento fondante per la giurisdizione
La figura dell'interesse legittimo, anche se nel nostro diritto amministrativo è
assolutamente centrale, non ha un fondamento di teoria generale: non è una nozione
giuridica che sia imposta dai caratteri specifici del rapporto fra Amministrazione e
L'interesse legittimo è inteso come una posizione diversa e alternativa rispetto al
diritto soggettivo, tant'è che in genere si tende ad escludere che, rispetto a un
medesimo 'episodio della vita', il cittadino possa essere titolare contemporaneamente
nei confronti dell'Amministrazione di un diritto soggettivo e di un interesse legittimo.
La distinzione fra interessi legittimi e diritti soggettivi può apparire agevole quando si
confrontino certe ipotesi stereotipe di queste posizioni soggettive: si pensi al caso del
cittadino interessato a un potere discrezionale dell'Amministrazione e al caso del
cittadino creditore di un'obbligazione pecuniaria nei confronti della stessa
Ma la distinzione appare molto più difficile in altre ipotesi. Si pensi al caso, molto
discusso, di un'attività vincolata dell'Amministrazione: in questo caso la
giurisprudenza e la dottrina prevalenti ammettono la configurabilità di posizioni di
Anche nell'ambito del diritto privato si tende a riconoscere la configurabilità di
situazioni rispetto alle quali i diritti soggettivi sono caratterizzati in termini analoghi
rispetto agli interessi legittimi tradizionali.
La Cassazione ha sottolineato particolarmente come al cittadino debba essere
assicurata l'osservanza dei principi di buona fede e di ragionevolezza e in sostanza
arriva a configurare l'esistenza di un obbligo di motivazione.
Proseguendo su questa linea si potrebbero proporre alcune considerazioni critiche
concernenti: a) le ragioni di una distinzione generale fra diritti soggettivi e interessi
legittimi, attesa, se non altro, la varietà di configurazione e di caratteri assunta dai
primi, b) l'utilità stessa della nozione di interesse legittimo ai fini di una tutela
adeguata del cittadino nei confronti dell'Amministrazione in uno Stato democratico,
posto che tale nozione ha giustificato in passato una tutela particolare (e spesso
concretamente minore) in funzione della presenza di un soggetto pubblico o di un
interesse pubblico, c) per lo meno, l'ampiezza del ricorso alla categoria dell'interesse
legittimo, soprattutto quale si riscontra nella giurisprudenza anche recente.
Queste considerazioni aiutano a capire che veramente irrinunciabili in uno Stato
democratico sono la garanzia e l'ampiezza della tutela nei confronti
Nicola Prati 9dell'Amministrazione, e non le nozioni e le forme attraverso le quali tale tutela è stata
§ 2. L'interesse legittimo e il 'potere' dell'Amministrazione.
Un primo elemento è costituito dal carattere 'relativo' (o 'relazionale') dell'interesse
legittimo: l'interesse legittimo non è una posizione soggettiva di tipo 'assoluto' (come
sono invece, per esempio, i diritti reali, il cui esercizio non richiede il concorso di
altri soggetti), ma è una posizione correlata all'esercizio di un potere da parte
dell'Amministrazione (c.d. potere amministrativo).
L'interesse legittimo può essere definito come una posizione soggettiva 'speculare' al
potere dell'Amministrazione.
Ragionando in questo modo, l'attenzione si sposta sul 'potere' amministrativo.
L'Amministrazione può realizzare i suoi fini anche operando nell'ambito del diritto
privato e rispetto ad atti di diritto privato le posizioni soggettive non possono che
essere quelle del diritto privato (ossia, diritti soggettivi). Il potere amministrativo è
considerato una situazione esclusiva del diritto pubblico: di conseguenza non è
configurabile un interesse legittimo neppure in presenza di atti unilaterali
dell'Amministrazione, quando essi siano riconducibili al diritto privato (si pensi alla
c.d. rescissione o risoluzione unilaterale di un contratto di appalto di lavori pubblici o
al licenziamento di un dipendente con rapporto di lavoro contrattuale: cfr. infra VI, §
7). Non vale però la conclusione opposta: l'attività unilaterale dell'Amministrazione
disciplinata dal diritto pubblico non si configura necessariamente come potere
amministrativo. In alcune situazioni l'attività svolta dall'Amministrazione è
certamente disciplinata dal diritto pubblico, ma non ha le caratteristiche del 'potere' in
senso proprio, tant'è vero che rispetto ad essa sono configurabili diritti soggettivi: si
pensi, per esempio, a vicende come la determinazione dell'indennità di
espropriazione, o come l'iscrizione nelle liste elettorali, o, ancora, come l'iscrizione
nei registri anagrafici. In tutte queste ipotesi il cittadino è titolare di un diritto
soggettivo (il cittadino ha un 'diritto' all'indennità di esproprio, ecc.) e il relativo
contenzioso si svolge perciò avanti al giudice ordinario.
L'ambientazione dell'interesse legittimo nel diritto pubblico non risolve, quindi, tutti i
problemi connessi all'identificazione di questa figura. Prescindendo qui dal Fatto che
la stessa distinzione fra diritto pubblico e diritto comune non è sempre agevole.
In passato sono stati presi in considerazione vari profili dell'attività amministrativa
nel diritto pubblico, per definire il potere tipico dell'Amministrazione. Un riferimento
a questi profili appare opportuno perché, una volta riconosciuto che la nozione di
'interesse legittimo' si riconnette a quella di 'potere' dell'Amministrazione, diventa
possibile, attraverso il loro esame, cogliere meglio il modo specifico di porsi
dell'interesse legittimo.
− In alcune interpretazioni è presentato, come profilo caratteristico
del 'potere', la c.d. autoritarietà o autoritatività. Di fronte a un 'potere'
autoritativo dell'Amministrazione il cittadino non può opporre un diritto
Nicola Prati 10soggettivo, perché l'Amministrazione, attraverso i propri provvedimenti,
può estinguere legittimamente i diritti dei terzi. L'attenzione si sposta
così sulla 'autoritarietà' dei provvedimenti amministrativi e quindi sulla
loro incidenza estintiva rispetto a un diritto soggettivo.
Il riferimento al carattere dell'autoritarietà può avere, però, solo una
portata limitata. Questo carattere aiuta a capire alcune vicende del diritto
soggettivo del cittadino rispetto all'Amministrazione (anche se anche in
questo contesto la sua rilevanza sembra essere stata spesso equivocata:
cfr. § 5); tuttavia non spiega quando l'Amministrazione sia titolare di un
'potere' e in che cosa consista, nella generalità delle situazioni, tale
potere. Inoltre è difficile configurare una 'autoritarie'
dell'Amministrazione in tutti i casi in cui l'attività amministrativa non
comporti la sottrazione di utilità al cittadino _o consegua a una richiesta
dello stesso cittadino interessato (si pensi alle autorizzazioni
amministrative, ecc.). Il potere dell'Amministrazione, anche in questi
casi, ha il carattere della unilateralità perché l'effetto giuridico è prodotto
dall'atto dell'Amministrazione), ma non il carattere dell'autoritarietà
(perché non si verifica alcuna sottrazione 'd'autorità' di utilità spettanti
prima al cittadino).
− In altre interpretazioni (e di questa posizione appare oggi tributaria
anche la giurisprudenza) è considerata come elemento caratteristico del
'potere' la sua funzionalità alla realizzazione dell'interesse pubblico. Di
conseguenza non si ha 'potere' quando l'attività amministrativa sia diretta
istituzionalmente a soddisfare un interesse privato.
Se l'attività è vincolata, ogni apprezzamento degli interessi è precluso
all'Amministrazione e, quindi, la 'funzionalità' a certi interessi dovrebbe
ritenersi giuridicamente irrilevante.
− Altre interpretazioni, più o meno consapevolmente, assumono
come caratteristica del ‘potere’ amministrativo la sua infungibilità:
mentre l'adempimento di un'obbligazione di regola è sempre fungibile,
cosicché all'inadempimento del debitore si può porre rimedio con una
prestazione equivalente di un terzo, il 'potere' dell'Amministrazione è
riservato a uno specifico apparato e solo a tale apparato è consentito
l'esercizio di esso.
La posizione del cittadino è determinata dalla mancanza di alternative.
Va osservato, però, che il carattere dell’infungibilità non è esclusivo del
potere amministrativo(si pensi al caso delle prestazioni artistiche).
− Alcune interpretazioni, ancora, accolgono argomenti di ordine
squisitamente formale e individuano come elemento tipico del 'potere' la
produzione di effetti giuridici, in termini costitutivi: 'potere' significa
quindi capacità di assumere atti produttivi di effetti giuridici propri.
Pertanto, a questi fini, viene accolta come distinzione fondamentale
quella fra procedimenti dichiarativi e procedimenti costitutivi. I primi si
limitano ad accertare o a certificare situazioni già identificate dalla legge
Nicola Prati 11o posizioni già, compiutamente definite dalla legge stessa, e nei
confronti di essi sarebbero identificabili diritti soggettivi; i secondi,
invece, hanno un carattere dispositivo, perché sono idonei a produrre
effetti giuridici specifici che vengono enunciati nel provvedimento
finale, e nei confronti di essi sarebbero identificabili interessi legittimi.
Si tenga presente che l'identificazione del carattere costitutivo di certi
provvedimenti amministrativi non è pacifica: alle incertezze generali
sulla figura e sull'ambito dell'atto costitutivo si sommano quelle
particolari che attengono al rapporto fra legge e atto amministrativo nella
produzione degli effetti giuridici.
− Un orientamento dottrinale individua come discriminante per la
nozione di 'potere' il fatto che la legge riservi all'Amministrazione una
competenza esclusiva, intesa come capacità di operare effettuando
valutazioni che possono essere compiute solo dall'Amministrazione, e
non da altri soggetti (si pensi alla c.d. discrezionalità tecnica, ma
soprattutto alla discrezionalità amministrativa). Il 'potere', insomma, si
caratterizza per essere riservato a un soggetto.
Nei casi in cui la legge attribuisca all'Amministrazione la capacità di
compiere valutazioni di questo genere, essa è in grado di 'innovare'
l'ordinamento, non però nel senso generico di poter produrre effetti
giuridici con un proprio provvedimento, ma nel senso specifico di poter
produrre regole nuove rispetto a quelle già sancite nell'ordinamento. Non
importa se queste regole-riguardino situazioni generali o investano
invece solo casi particolari (come è nel caso del provvedimento
discrezionale con un contenuto circoscritto): ciò che conta è solo il loro
carattere innovativo. In questi casi sarebbe configurabile un 'potere' in
senso proprio (cfr. CAPACCIOLI).
Questa situazione si verifica quando l'attività amministrativa sia discre-
zionale. Quando l'attività amministrativa è discrezionale, l'Amministra-
zione ha la possibilità di introdurre una regola nuova, determinando,
sulla base di una propria scelta, l'assetto degli interessi nel caso concreto.
§ 3. (segue): il contributo della giurisprudenza; la questione dei diritti 'perfetti'.
Per distinguere gli interessi legittimi dai diritti soggettivi la giurisprudenza ha accolto
una serie di criteri:
I. Tesi della distinzione fra norme d'azione e norme di relazione. Alla stregua di
questa importante concezione (la cui prima formulazione risale a
GUICCIARDI), l'ordinamento comprenderebbe norme d'azione, che
disciplinano un potere e il suo esercizio, e norme di relazione, che disciplinano
un rapporto intersoggettivo e i suoi effetti. A questa coppia di norme cor-
risponderebbe, nel caso di violazione, la coppia di qualificazione degli atti in
Nicola Prati 12termini di Illegittimità-illiceità', e quindi, sul piano delle posizioni soggettive,
la coppia 'interesse legittimo-diritto soggettivo'. La figura dell'interesse
legittimo troverebbe così un fondamento positivo, nella norma che fonda quel
Critica: le norme che disciplinano un potere, per il solo fatto che ne
determinano le condizioni per l'esercizio nei confronti di altri soggetti,
individuano relazioni giuridiche intersoggettive. D'altra parte anche le norme
che concernono un rapporto intersoggettivo non possono essere esaurite in una
logica statica, ma vanno_ considerate in una logica dinamica e, in questo
modo, emerge più chiaramente che finiscono anch'esse con l'individuare i
poteri rispettivi delle parti riguardo a un certo bene della vita. Anche la
giurisprudenza più recente non sembra più riconoscere un peso decisivo alla
tesi in esame.
II. Tesi della distinzione fra attività vincolata nell'interesse pubblico e attività
vincolata nell'interesse privato. Come si è già accennato (cfr. supra § 2) uno dei
problemi maggiori è rappresentato dalla valutazione delle posizioni soggettive
di fronte all'attività vincolata dell'Amministrazione. Secondo la giurisprudenza,
l'interesse legittimo si caratterizzerebbe per il suo confronto con un interesse
pubblico. Di conseguenza se il potere dell'Amministrazione è discrezionale,
sarebbe sempre configurabile un interesse legittimo (perché in questo caso il
confronto con l'interesse pubblico è sempre immanente); se invece il potere è
vincolato, allora si dovrebbe distinguere se il potere sia attribuito nell'interesse
del cittadino o nell'inte- resse dell'Amministrazione, e nel primo caso vi
sarebbe un diritto soggetti- vo, nel secondo un interesse legittimo.
Come si è già accennato, il punto più controverso di questa giurisprudenza è
rappresentato dalla bipartizione delle posizioni soggettive in presenza del
potere vincolato dell'Amministrazione: sulla base dell'analisi giuridica, è
impossibile capire in quali casi l'attribuzione di un potere vincolato sia
funzionale a un interesse pubblico, ovvero a un interesse privato,poiché la
funzionalità di un potere vincolato non si può ricavare dalla norma giuridica.
III.Tesi della distinzione fra cattivo esercizio del potere e carenza di potere. Alla
stregua di questa tesi, accolta dalla Cassazione, no n è sufficiente la
considerazione della titolarità del potere da parte dell'Amministrazione per
identificare la posizione del cittadino come di interesse legittimo: la
valutazione deve coinvolgere anche il vizio (prospettato) rispetto all’atto
amministrativo. Infatti, nel caso (li cattivo esercizio di potere (= vizi di
incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere) l'illegittimità del
provvedimento non incide sulla sua efficacia (finché il provvedimento non sia
annullato) ed è configurabile solo una posizione di interesse legittimo, perché
si è pur sempre in presenza dell'esercizio di un potere dell'Amministrazione.
Invece, nel caso di carenza di potere (= straripamento di potere o incompetenza
assoluta, carenza di presupposti necessari) il vizio si riverbera sulla stessa
efficacia giuridica dell'atto e la posizione soggettiva del cittadino rimane quella
originaria, come individuabile in assenza dell'intervento dell'Amministrazione.
Nicola Prati 13Se vi è carenza di potere, infatti, l'Amministrazione, in realtà, non esercita in
modo efficace alcun 'potere' e pertanto non è identificabile neppure un
La Cassazione ha cercato anche di elaborare una casistica completa dei casi di
carenza di potere, dimostrandosi perciò consapevole della eccezionalità di tale
figura nel sistema dei vizi dell'atto amministrativo. Ha sostenuto, così, che vi è
carenza quando il provvedimento è previsto dall'ordinamento, ma non come
esercizio di una funzione amministrativa.
Oppure ha sostenuto che vi è carenza quando il potere è attribuito a
un'amministrazione di ordine diverso rispetto a quella cui fa parte l'organo che
ha emesso il provvedimento (così, in passato, la giurisprudenza civile, a
proposito di atti espropriativi assunti da autorità regionali anziché da autorità
statali), ovvero quando il provvedimento è assunto dall'Amministrazione che è
in astratto titolare del potere, ma in mancanza di un presupposto concreto
prescritto dalla legge.
La legge 11 febbraio 2005, n. 15, modificando la legge n. 241/1990, distingue
fra ipotesi di «annullabilità» dell'atto amministrativo (art. 21-octies della legge
n. 241/1990) e ipotesi di «nullità» (art. 21-septies della legge n. 241/1990).
Alla 'nullità' riconduce, fra l'altro, «il provvedimento amministrativo che
manca degli elementi essenziali» e il provvedimento «che è viziato da difetto
assoluto di attribuzione». L'atto amministrativo nullo, secondo i principi
generali, dovrebbe essere inefficace: di conseguenza, nella logica accolta dalla
Cassazione per la 'carenza di potere', l'atto amministrativo 'nullo' non
costituirebbe esercizio di un potere e potrebbe coesistere con un diritto
soggettivo del cittadino.
La sistematica dei vizi dell'atto amministrativo delineata dalla legge n. 15/2005
dovrebbe quindi orientare la Cassazione a superare la distinzione fra 'cattivo
esercizio del potere' e 'carenza di potere' e a considerare invece la distinzione
fra i casi di `annullabilità' e i casi di 'nullità'.
IV.Teoria dei diritti 'perfetti'. Negli ultimi decenni la giurisprudenza e una parte
della dottrina hanno proposto una selezione delle posizioni giuridiche,
individuandone alcune come dotate di una protezione giuridica
qualitativamente maggiore e perciò non modificabili per effetto dell'esercizio
di un potere amministrativo. Si tratterebbe, dei c.d. diritti personalissimi
(diritto all'integrità personale, al nome, ecc.), sui quali l'Amministrazione (per
definizione) non può incidere.
In questo ultimo caso la rilevanza della posizione soggettiva implicherebbe una
sorta di rigidità originaria della stessa, tale da precludere qualsiasi
'compressione' determinata dal potere dell'Amministrazione (c.d. diritti
incomprimibili).
Questa teoria trova ampio riscontro nella giurisprudenza recente della
Cassazione ed ha giustificato un intervento più ampio da parte del giudice
ordinario nei confronti dell'Amministrazione. Resta però ancora poco chiaro il
suo fondamento con riferimento ai diritti costituzionalmente rilevanti, tenuto
Nicola Prati 14conto del fatto che la legge attribuisce in questi casi all'Amministrazione
'poteri' tipicamente amministrativi.
§ 4. L'interesse legittimo come posizione soggettiva differenziata e qualificata.
Non è sufficiente, però, la configurabilità di un 'potere' dell'Amministrazione, perché
si possa identificare anche un interesse legittimo. L'interesse legittimo è anzi tutto
una posizione che identifica un interesse proprio del cittadino (cfr. infra § 5): per
questa ragione non può essere considerato come una posizione meramente 'riflessa'
rispetto al potere dell'Amministrazione. L'interesse legittimo non è neppure una
posizione 'diffusa', di cui possano essere titolari i cittadini in quanto tali, ma è una
posizione 'soggettiva', di cui cioè sono titolari solo soggetti determinati.
Di fatto è stata la giurisprudenza che ha rivendicato a sé la capacità di individuare in
quali situazioni sia configurabile la titolarità di un interesse legittimo.
Di conseguenza anche la titolarità dell'interesse legittimo deve essere stabilita in base
a criteri ancorati alla legge.
A questo proposito vengono considerati comunemente due criteri. Il primo ed
elementare è quello della c.d. 'differenziazione': proprio perché l'interesse legittimo è
una posizione 'soggettiva', nel senso che si è già accennato, esso presuppone in capo
al titolare la sussistenza di una posizione di interesse 'diversa' e più 'intensa' rispetto a
quella della generalità dei cittadini.
L'interesse legittimo deve essere perciò 'differenziato'.
Il criterio della 'differenziazione' non viene ritenuto sufficiente da buona carte della
dottrina, anche perché rischia di essere piuttosto approssimativo. E stato perciò
proposto, ad integrazione di esso, il criterio della 'qualificazione': perché si possa
avere un interesse legittimo è necessario che il potere dell'amministrazione coinvolga
un soggetto che, rispetto a tale potere, sia titolare di un interesse non solo
differenziato, ma anche sancito e riconosciuto dall'ordinamento. In altre parole,
l'identificazione dei soggetti più direttamente interessati dovrebbe essere effettuata
non secondo criteri 'quantitativi' o 'economici', ma secondo criteri squisitamente
giuridici, e quindi sulla base della norma che disciplina il potere.
Solo in alcuni casi la titolarità dell'interesse legittimo può sere ricavata dalla stessa
norma che disciplina lo svolgimento dell'azione amministrativa: ciò si verifica, per
esempio, nel caso dei soggetti che siano destinatari del provvedimento.
Frequentemente, invece, la qualificazione viene ricavata dalla giurisprudenza in base
alla rilevanza attribuita a quell'interesse dall'ordinamento nel suo complesso e alla
incidenza concreta dell'azione amministrativa su tale interesse (si pensi al caso del
negoziante rispetto al rilascio di un'autorizzazione per attività affine nella medesima
zona, ecc.). Tutto ciò, però, introduce anche elementi di incertezza e di opinabilità (si
pensi alla difficoltà ad individuare, nell'esempio proposto da ultimo, l'estensione
precisa della 'zona', ecc.).
Nicola Prati 15§ 5. L'interesse legittimo come posizione di diritto sostanziale
In passato l'attenzione sulla figura dell'interesse legittimo si è concentrata
particolarmente su un aspetto: quello delle modalità della tutela nel caso di lesione
di un interesse legittimo. Ciò si spiegava col fatto che l'ordinamento sembrava
risolvere la rilevanza dell'interesse legittimo nell'attribuzione al titolare dell'interesse
un potere di reazione, nel caso si fosse verificata una lesione; questo potere di
reazione consisteva nella possibilità di impugnare (in via amministrativa o in sede
giurisdizionale) il provvedimento lesivo e di porre così in contestazione l'esercizio
del potere dell'Amministrazione.
Seguendo questa prospettiva si rilevava, innanzi tutto, come la tutela offerta
all'interesse legittimo fosse tipicamente impugnatoria: a fronte del carattere
costitutivo del potere amministrativo e, in particolare, del provvedimento attraverso
il quale il potere si realizza con effetti esterni, sembrava logico che la tutela dovesse
avere un carattere altrettanto costitutivo.
D'altra parte la modalità della tutela veniva assunta come un carattere fondamentale
del diritto soggettivo e quindi come un elemento distintivo rispetto all'interesse
legittimo. Infatti, mentre la tutela del diritto- soggettivo soddisfa direttamente la
pretesa al bene della vita in cui si sostanzia il diritto, la tutela dell'interesse legittimo
attua solo un soddisfacimento indiretto, che si realizza attraverso l'eliminazione degli
atti amministrativi lesivi.
La tutela dell'interesse legittimo assicurerebbe solo indirettamente l'interesse
materiale, nel senso che determinerebbe solo l'eliminazione dell'atto lesivo.
In passato, quando il diritto positivo sembrava riconoscere uno spazio all'interesse
legittimo solo in termini di reazione a una lesione.
In questo modo era facile finire col sostenere che l'interesse legittimo sarebbe figura
di ordine squisitamente processuale, per lo meno nel senso che assumerebbe rilievo
solo sul piano del azione.
Innanzi tutto va chiarito che le modalità della tutela non costituiscono di per sé
l'elemento caratterizzante della figura dell'interesse legittimo; il ragionamento va
invece capovolto: sono i caratteri dell'interesse legittimo che condizionano le
modalità della tutela. Le modalità della tutela dell'interesse legittimo dipendono dal
modo di essere di questo interesse, ossia dal suo confrontarsi istituzionalmente con un
potere dell'Amministrazione. Per questo motivo anche la garanzia dell'interesse
legittimo si traduce innanzi tutto nella verifica del potere esercitato
dall'Amministrazione. La 'strumentalità' dell'interesse legittimo (cfr. S 6), il carattere
'indiretto' della sua tutela, ecc., sono significativi solo nella misura in cui descrivono
la relazione fondamentale tra interesse legittimo e potere amministrativo.
Nel nostro ordinamento la tutela giurisdizionale dell'interesse legittimo si configura,
in genere, come tutela 'successiva': presuppone che sia già intervenuta una lesione
dell'interesse protetto.
Ciò comporta, sul piano della tutela giurisdizionale, una pretesa all'annullamento
dell'atto amministrativo lesivo. La lesione dell'interesse legittimo può essere
determinata, però, anche da altri fattori connessi al potere amministrativo: in
Nicola Prati 16particolare può essere determinata dalla mancanza dell'esercizio di un potere, come è
nel caso del silenzio-rifiuto. In questo caso il giudizio non tende all'eliminazione
provvedimento (e d'altra parte ... non ve ne è alcuno), ma tende a garantire
l'adempimento del dovere di provvedere dell'amministrazione (cfr. infra IX, S 5).
Pertanto la modalità impugnatoria della tutela non è un elemento costitutivo
Quanto poi alla questione della natura solo processuale o anche (e principalmente)
sostanziale dell'interesse legittimo, essa può essere affine della tutela con ricorsi
amministrativi. Un argomento importante a favore della soluzione affermativa viene
tratto dalla legge 7 agosto 1990, n.241: essa, introducendo (particolarmente agli artt.
7 ss.) i ai aa serie di strumenti di garanzia per gli interessi legittimi a partire
dall'inizio del procedimento amministrativo, ha assegnato rilevanza all'interesse
legittimo prescindendo del tutto sia dalla impugnazione di un provvedimento, sia
addirittura dalla configurabilità di una lesione all'interesse del cittadino.
Inoltre, alla luce di questa disciplina, l'interesse legittimo si presenta come figura
'attiva', caratterizzata da una serie di prerogative dirette a influire sull'azione
§ 6. Quale 'interesse' nell'interesse legittimo? L'identificazione del `bene della vita'.
L'interesse legittimo è figura di diritto sostanziale. L'interesse legittimo i
L’interesse legittimo è configurabile già nel momento in cui ha inizio il procedimento
amministrativo e forse ancora prima, quando si realizzano i presupposti per il
procedimento (si pensi, ancora, al caso del silenzio-rifiuto). Perché nasca un interesse
legittimo non è sufficiente che vi sia un'astratta titolarità di un potere, ne e necessario
che il potere sia già stato esercitato: bisogna che sussistano le condizioni in presenza
delle quali l'esercizio del potere sia doveroso.
Non assume importanza, a questo proposito, che il cittadino rispetto al potere
dell'Amministrazione possa derivare una posizione di vantaggio o invece di
Questo secondo ambito è più limitato: le parti necessarie nel processo amministrativo
vengono individuate in base agli effetti prodotti—dal provvedimento lesivo da
impugnare (Cfr.infra X, § 2).
Una volta stabilito che l'interesse legittimo è una figura di diritto sostanziale, va però
chiarito in che cosa consista, rispetto ad esso, quel 'bene della vita' che costituisce una
componente di tutte le posizioni soggettive di diritto sostanziale. In particolare si
tratta di capire in che cosa vada identificato il bene della vita:
c) Il 'bene della vita' non può certo identificarsi con un 'interesse alla legittimità
dell'azione amministrativa'.
Tuttavia, se la tutela giurisdizionale si realizza attraverso la contestazione della
della legittimità dell'azione amministrativa, non è detto che l'interesse
garantito si risolva in quello alla legittimità dell'azione stessa.
Nicola Prati 17La legittimità dell'azione amministrativa non è essa stessa un 'bene della vita'.
d) L’interesse legittimo viene spesso configurato con una dissociazione tra due
ordini di interessi: sarebbero configurabili un interesse materiale, che è proprio
del titolare dell'interesse legittimo, ma che esorbita dalla rilevanza riconosciuta
dall'ordinamento all'interesse legittimo stesso, e un interesse diverso (l'interesse
legittimo vero e proprio), di cui il primo costituirebbe solo un presupposto di
fatto o il substrato 'economico', e che sarebbe, questo si passibile di tutela. Si
pensi, per questo aspetto, al caso di un concorso pubblico: il concorrente che
partecipa al concorso è senz'altro titolare di un interesse legittimo rispetto agli
atti del concorso. Questo interesse, però, secondo la tesi in esame, non
coinciderebbe con l'interesse materiale del concorrente all'esito positivo del
concorso e all'assunzione, perché la tutela dell'interesse legittimo non realizza
il soddisfacimento diretto di tale pretesa (nel caso di lesione, se il ricorso è
accolto, il giudice annulla gli atti illegittimi, ma non dispone l'assunzione del
ricorrente), ma si attua nella contestazione degli atti illegittimi che abbiano
pregiudicato il concorrente. Se il concorrente non vince il concorso, ma non
risulta compiuta dall'Amministrazione alcuna irregolarità, il suo interesse
legittimo è ugualmente soddisfatto: non vi è stata, infatti, alcuna lesione di
esso, anche se l'interesse materiale non è certo soddisfatto.
L'interesse materiale costituirebbe perciò solo un presupposto di fatto, o il
'substrato economico' dell'interesse legittimo; quest'ultimo, a sua volta, si
caratterizzerebbe comeposizione 'strumentale', rispetto all'interesse materiale.
In questo modo, però, il 'bene della vita', nell'interesse legittimo, rimarrebbe
ancora in ombra (perché in definitiva sarebbe distinto dalla posizione giuridica
garantita dall'ordinamento) o, tutt'al più, si tradurrebbe solo in una serie di
utilità secondarie e puramente strumentali (la partecipazione al concorso,
nell'esempio appena proposto).
e) Una diversa concezione sostiene che l'interesse c.d. materiale non va
considerato come un elemento pregiuridico, estraneo all'interesse legittimo, ma
costituisce là componente essenziale di quest'ultimo, perché identifica proprio
il 'bene della vita' cui l'interesse legittimo è funzionale. Di conseguenza il
concorrente che impugni l'esito negativo dal concorso fa valere il suo interesse
all'esito positivo del concorso, e non un interesse spurio o secondario.
La legge, nel caso dell'interesse legittimo, non garantisce quindi la rea-
lizzazione del bene della vita per iniziativa autonoma del suo titolare, (come
invece vale, in genere, per il diritto soggettivo): ne garantisce una tutela
modellata sul potere dell'Amministrazione. L'interesse legittimo, per questo
aspetto, può essere accostato a una 'chance' che sia riconosciuta dall'or-
dinamento.
§ 7. Interessi legittimi e diritti soggettivi.
Il rapporto fra interesse legittimo e diritto soggettivo è al centro delle riflessioni della
dottrina e della giurisprudenza.
Nicola Prati 18I c.d. diritti in attesa di espansione, sono diritti consistenti nella trasformazione di un
interesse legittimo in diritto soggettivo, per effetto di un determinato provvedimento
amministrativo con effetti costitutivi.
La degradazione in genere veniva ricondotta a un carattere del provvelimento
amministrativo,Ta–autoritatività, che che determinerebbe l’estinzione del diritto
soggettivo e quindi la sua trasformazione in interesse legittimo.
La teoria della degradazione non è però accettabile.
In altre parole, né si verifica una 'degradazione' del diritto soggettivo in interesse
legittimo, né tanto meno è sostenibile che tale 'degradazione' sia determinata dal
provvedimento amministrativo. Che non vi sia una 'trasformazione' del diritto
soggettivo in interesse legittimo è dimostrato dal
fatto che, nell'esempio proposto da ultimo, coesistono insieme il diritto soggettivo e
l'interesse legittimo: l'interesse legittimo rispetto al potere espropriativo, il diritto
soggettivo ad ogni altro effetto. Che poi la configurabilità di un interesse legittimo
non sia determinata dall'emanazione del provvedimento amministrativo è dimostrato
dal fatto che il proprietario rimane tale fino al decreto di esproprio, ma già prima del
decreto è titolare di un interesse legittimo in relazione al potere espropriativo che
viene esercitato, tant'è vero che a tutela di tale interesse può impugnare altri atti
(come la dichiarazione di pubblica utilità) e intervenire nel relativo procedimento.
§ 8. Interessi legittimi e risarcimento del danno.
Nella discussione sul rapporto fra interesse legittimo e diritto soggettivo ha avuto un
particolare rilievo la questione del risarcimento dei danni cagionati ad interessi
legittimi: si tratta quindi di danni provocati da provvedimenti amministrativi o dal
silenzio dell'Amministrazione.
Tuttavia anche il riconoscimento del carattere sostanziale dell'interesse legittimo non
comportava sempre la conclusione che la lesione di un interesse legittimo fosse
risarcibile:
a) Fino alla fine degli anni '90, la giurisprudenza dei giudici civili (ai quali
spettava decidere le vertenze risarcitorie: cfr. supra III, 55), ammetteva una
responsabilità civile dell'Amministrazione solo nel caso di lesione di un diritto
soggettivo, sulla base di una lettura dell'art. 2043 C.c. che identificava il
«danno ingiusto» passibile di risarcimento con il danno arrecato a diritti
soggettivi. Pertanto, se il danno era arrecato a un interesse legittimo, si
escludeva un diritto al risarcimento. Di conseguenza, per esempio, la
Cassazione negava al cittadino il risarcimento per i danni provocati da un
diniego illegittimo di concessione edilizia, e ciò anche se il diniego Fosse
annullato dal giudice amministrativo. Solo se il provvedimento illegittimo
aveva inciso su un diritto soggettivo preesistente estinguendolo (cfr. § 7), allora
la conclusione poteva essere diversa.
Applicando questo schema, il risarcimento del danno causato da provvedimenti
amministrativi sarebbe staio possibile solo se la posizione del cittadino fosse
Nicola Prati 19stata un diritto soggettivo 'fin dall'origine' (ossia, prima dell'esercizio di quel
potere da parte dell'amministrazione); non sarebbe stato possibile, invece, se la
posizione fosse stata solo un interesse legittimo.
Inoltre, seguendo lo stesso schema, per il risarcimento sarebbe stato sempre
necessario l'annullamento del provvedimento lesivo: solo l'annullamento,
infatti, poteva 'ripristinare' il diritto soggettivo su cui aveva precedentemente
inciso il provvedimento. Una volta verificatesi tutte queste condizioni
(l'annullamento del provvedimento lesivo; là configurabilità di un` pregiudizio
a un diritto soggettivo), il risarcimento sarebbe spettato, senza la necessità di
verifiche concernenti l'elemento soggettivo (la colpa o il dolo) della condotta
lesiva. All'obiezione che in questo modo sarebbe stato ignorato un elemento
per la responsabilità, necessario ai sensi dell'art. 2043 c.c., la Cassazione aveva
replicato che, data l'illegittimità del provvedimento (accertata nella pronuncia
di annullamento), la colpa dell'Amministrazione sarebbe stata «in re ipsa» e,
quindi, non avrebbe chiesto ulteriori accertamenti.
Si noti che in questo modo la giurisprudenza non delineava solo una disciplina
del risarcimento dei danni cagionati da provvedimenti amministrativi, ma
ricavava da questa disciplina anche una regola pratica sul rapporto fra 1e
giurisdizioni. Se il risarcimento doveva essere preceduto dall'annullamento del
provvedimento lesivo, allora risultava necessario prima esperire l’azione di
annullamento davanti al giudice amministrativo.
b) La posizione della giurisprudenza era quindi ampiamente negativa riguardo
alla risarcibilità degli interessi legittimi. Il risarcimento del danno causato ad
interessi legittimi era tendenzialmente escluso; il risarcimento era ammesso in
genere solo per la lesione di un diritto soggettivo.
Questa posizione, benché a lungo criticata dalla dottrina, fu abbandonata dalla
Cassazione solo con la sentenza delle Sezioni Unite 22 luglio 1999, 500.
Nel suo intervento la Cassazione riconosceva espressamente la natura so-
stanziale dell'interesse legittimo e rilevava la coerenza fra tale natura sostan-
ziale e la possibilità del risarcimento, nel caso–di lesione da- parte dell'Ammi-
nistrazione. Nello stesso tempo, però, sottolineava la specificità dell'interesse
legittimo rispetto al diritto soggettivo, rilevando che per il risarcimento non era
sufficiente la lesione dell'interesse legittimo in quanto tale, ma era necessaria
anche una lesione «al bene della vita» correlato all’interesse, bene della vita
inteso sempre dalle Sezioni Unite come utilità 'finale' (cfr. supra § 6).
In concreto quando l'interesse legittimo riguarda una posizione di vantaggio
che il cittadino intende conservare nei confronti dell'Amministrazione che
esercita il suo potere, il danno risarcibile si identifica col sacrificio della
posizione di vantaggio (= bene della vita) ad opera del provveditro
ingiustamente. Questo è il caso dei c.d. interessi `oppositivi', ossia degli
interessi legittimi che ineriscono alla conservazione di un bene o di altra
posizione di vantaggio attuale.
Invece se l'interesse legittimo inerisce alla pretesa del cittadino di ottenere un
provvedimento favorevole che gli attribuisca un bene o una posizione di
Nicola Prati 20vantaggio (c.d. interesse pretensivo), un danno risarcibile si configura
concretamente solo se la pretesa del cittadino, stilla base di un giudizio
'prognostico', sarebbe stata destinata, secondo un criterio di normalità, ad
ottenere un esito positivo.
Si noti che, in questo quadro, viene meno la necessità di subordinare l'azione
per danni al previo annullamento del provvedimento amministrativo. Tale
necessità si ricavava, secondo l'interpretazione precedente, dalla necessità
dell'annullamento del provvedimento lesivo: secondo le Sezioni unite, per il
risarcimento dei danni era richiesto l'accertamento della illegittimità del
provvedimento, non più il suo annullamento.
La Cassazione, nell'ammettere la possibilità del risarcimento per lesioni di
interessi legittimi, precisò che in questo caso si doveva applicare pienamente il
modello della responsabilità extracontrattuale previsto dall'art. 2043.
c) Alla pronuncia della Cassazione del 1999 fecero seguito, l'anno successivo, le
disposizioni che estesero la giurisdizione amministrativa alle vertenze
risarcitorie (art. 7, legge n. 205/2000; cfr. infra, § 2). I giudici amministrativi,
nelle loro decisioni in tema di risarcimento dei per lesioni a interessi legittimi,
hanno confermato in pieno il principio della risarcibilità. Nello stesso tempo,
però, hanno espresso indirizzi diversi sul modello di responsabilità da
applicare (se contrattuale o extracontrattuale), con riflessi importanti sulla
rilevanza e sulla prova dell'elemento soggettivo e sulla disciplina della
prescrizione. Hanno messo in discussione le tesi della Cassazione sul rapporto
fra l’annullamento dell'atto e la tutela risarcitoria, sostenendo in genere che il
risarcimento presuppone l'annullamento dell'atto lesivo (cfr. infra IX, § 4).
Anche sulla necessità di identificare una lesione al bene della vita sono emerse
posizioni nuove: alcuni giudici amministrativi hanno ammesso il risarcimento
anche nel caso di ritardo nell'emanazione del provvedimento favorevole
spettante al cittadino, o nel caso in cui l'illegittima esclusione dal procedimento
(per esempio, da una gara d'appalto) avesse pregiudicato la possibilità di un
esito favorevole, probabile ma non certo. In queste situazioni la lesione
dell'interesse legittimo non, sembra pregiudicare il bene della vita, per lo meno
se inteso come utilità 'finale'.
La lesione dell'interesse legittimo rappresenterebbe così una condizione
sufficiente per ammettere un diritto al risarcimento del pregiudizio arrecato.
Alcuni giudici amministrativi hanno anzi ritenuto che anche solo il ritardo
nell'adozione di un provvedimento, se comporti pregiudizi possa giustificare
una pretesa risarcitoria, indipendentemente dal fatto che il cittadino avesse
titolo ad ottenere un provvedimento favorevole.
§9. Interessi legittimi e interessi semplici.
Dal novero delle posizioni soggettive istituzionalmente garantite nel nostro
ordinamento rimangono estranei i c.d. interessi semplici. In generale essi vengono
Nicola Prati 21individuati in via negativa: corrispondono agli interessi che non assurgono né al
livello dei diritti soggettivi, né al livello degli interessi legittimi. Sono interessi
semplici, per esempio, gli interessi dei cittadini che non risultino 'differenziati' (cfr. §
2): fra essi la giurisprudenza include, in genere, gli interessi dei cittadini rispetto alle
modalità di un servizio pubblico reso alla collettività.
La tutela degli interessi semplici è prevista solo in casi eccezionali, da disposizioni
che hanno una portata tassativa (cfr., per esempio, infra IX, §1, a proposito delle
azioni popolari).
La discussione ha riguardato gli interessi c.d. collettivi o di categoria, con riferimento
alla possibilità che essi possano configurarsi come interessi legittimi delle
associazioni o degli altri enti che rappresentano la collettività la categoria.
Considerare l'interesse di categoria come un interesse legittimo che l'associazione di
categoria faccia valere come proprio sembra incompatibile con il carattere
'soggettivo' (o personale) dell'interesse legittimo (Cfr. § 4) nel caso dell'interesse di
categoria l'associazione farebbe valere infatti un interesse che non sarebbe
direttamente proprio, ma che sarebbe piuttosto degli associati e solo di riflesso
coinvolgerebbe, l'associazione. La giurisprudenza amministrativa, da ultimo, ha
cercato di valorizzare il rilievo, anche costituzionale, del momento associativo e ha
riconosciuto in capo a queste associazioni la titolarità dell'interesse di categoria,
consentendo ad esse di farlo valere come un proprio interesse legittimo.
La discussione più accesa ha riguardato, però, gli interessi diffusi, che corrispondono
all'interesse generale dei cittadini a certi beni comuni, come l'ambiente, ecc. (cfr.
supra § 4), e per i quali la giurisprudenza in passato aveva escluso ogni tutela,
argomentando proprio sulla loro distinzione dagli interessi legittimi (cfr. Cass., sez.
un., 8 maggio 1978, n. 2207; Cons. Stato, ad. plen., 19 ottobre 1979, n. 24). Oggi
alcune disposizioni speciali ammettono la tutela di determinati interessi diffusi,
demandandola però non, al singolo cittadino interessato, bensì a particolari
In questi casi, però, l'intervento legislativo non ha reso l'associazione titolare di un
interesse legittimo rispetto alle vicende del bene di rilevanza ambientale, ma ha
operato solo sul piano processuale, attribuendo all'associazione una particolare
legittimazione, che le consente di far valere anche interessi ulteriori rispetto aí propri
L'art. 9 della legge 7 agosto 1990, n. 241 garantisce la partecipazione nel
procedimento amministrativo alle associazioni e ai comitati costituiti a tutela di
Nel caso dell'interesse collettivo la legittimazione è riconosciuta all'associazione che
rappresenta la collettività o la categoria dei cittadini interessati e si cumula con quella
del singolo cittadino interessato: è una legitimazione 'aggiuntiva'. Invece nel caso
dell'interesse diffuso la legittimazione all’azione dell'associazione non è fungibile con
quella del cittadino, perché l'interesse diffuso, per le sue caratteristiche già
richiamate, non può essere fatto valere in quanto tale in sede giurisdizionale dal
Nicola Prati 22Gli interessi fatti valere in giudizio sono designati nella legge stessa come «interessi
collettivi» dei consumatori e degli queste categorie sono però intese in senso ampio,
tanto che per le associazioni in questione è richiesta la dimostrazione dell’adesione di
un certo numero di cittadini, ma senza riferimenti ulteriori circa l’appartenenza di essi
a categorie o collettività particolari (art. 5). La tutela da parte delle associazioni non
esclude quella dei singoli utenti o consumatori che siano direttamente coinvolti, ma
alle associazioni sono riservate alcune azioni particolari, special-
mente di tipo inibitorio che sono dirette a far cessare comportamenti lesivie ad
eliminarne gli effetti dannosi su scala generale.
Si tenga presente inoltre che, nel nostro ordinamento, la tutela degli interessi legittimi
è assicurata, anche da disposizioni costituzionali, con riferimento ai vizi di
legittimità e solo raramente è ammessa con riferimento ai vizi di merito.
Nelle ipotesi in cui non sia prevista una tutela in sede giurisdizionale o in via
amministrativa per i vizi di merito, non si può affermare che il cittadino, rispetto ai
vizi di merito, sia carente di interesse legittimo: è titolare di un interesse legittimo che
però è privo di una tutela rispetto a quei vizi. Tuttavia, spesso, in casi di questo
genere, si usa descrivere la posizione del cittadino nei termini dell'interesse semplice.
Nicola Prati 23Nicola Prati 24CAPITOLO V: I PRINCIPI COSTITUZIONALI SULLA TUTELA GIURISDIZIONALE DEL CITTADINO NEI
§1. Quadro generale.
La nostra Carta costituzionale ha considerato in vari punti il tema della tutela del
cittadino nei confronti della Pubblica amministrazione.
La Costituzione repubblicana intende indirizzare verso un'Amministrazione ispirata
ai principi democratici e caratterizzata perciò dal superamento della tradizionale
contrapposizione ed ‘estraneità’ del cittadino rispetto all’Amministrazione.
Le principali disposizioni costituzionali che attengono alla tutela del cittadino nei
confronti dell'Amministrazione possono essere distinte in disposizioni 'sul giudice', e
in particolare sui giudici speciali (cfr. artt. 102, 108 e 111, 2° comma, Cost.), in
disposizioni 'sull'azione' (artt. 24 e 113 Cost.), e in disposizioni sull'assetto della
giurisdizione amministrativa (artt. 125, 100, 1° e 3° comma, 103, 1° comma, 111, 8°
comma). Alcuni delle principi 'sul giudice', come l'imparzialità, e sull"azione', come
la garanzia del contraddittorio, sono riconducibili inoltre al «giusto processo»,
considerato dall'attuale art. 111, l° comma ess., Cost. e di cui, però, è componente
anche la «ragionevole durata» del giudizio (cfr. art. 111, 2° comma, Cost.).
Tutte queste disposizioni non esauriscono l'ambito delle norme costituzionali rilevanti
per la giustizia amministrativa: basti pensare all'incidenza che rivestono, anche
rispetto alla disciplina della giurisdizione amministrativa, il principio di eguaglianza
e il principio di ragionevolezza, sanciti nell'art. 3 Cost.
§ 2. I principi sul giudice.
La Costituzione considera come valori essenziali l'indipendenza, l'imparzialità e la
terzietà del giudice.
Questi termini non sono equivalenti. L'imparzialità e la terzietà del giudice sono
considerate dall'art. 111, 2° comma, Cost.sdizionc. Il giudice deve decidere senza
essere condizionato dalle parti ('imparzialità') e restando sempre in una situazione di
indifferenza e di equidistanza rispetto agli interessi di cui esse siano portatrici
(‘terzietà’); le parti rispetto al giudice devono essere in assoluta parità. Si tratta di
principi che costituiscono uno dei nuclei del c.d. giusto processo.
L' «imparzialità» e la «terzietà» richiamate nell'art. 111, 2° comma, Cost. vanno
assicurate innanzi tutto rispetto all'organo giurisdizionale nella sua interezza. Vanno
assicurate, inoltre rispetto ad ogni singolo componente dell'organo giurisdizionale:
per questo aspetto l'imparzialità e la terzietà trovano riscontro anche nelle
disposizioni degli ordinamenti processuali sulle, situazioni di incompatibilità (cfr. art.
51 c.p.c., richiamato per i giudici amministrativi dall'art. 47 reg. proc. Cons. Stato) e
negli istituti dell'astensione e della ricusazione del giudice.
Nicola Prati 25commenti (44)monic89grazie mille!!!!kelis19ma vanno bene questi riassunti come totalmente sostitutivi del libro??
c.iervonon c'è nessuno che ha preparato l'esame da qui o almeno l'ha confrontato con il libro ?schepisiFatto veramente beneSnoopy.25scusate posso chiedervi se per caso è sata pubblicata l'edizione del 2012 del Travi? potete aiutarmi per favore12345Questa è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 72 totaliScarica il documentoAppunti correlatiManuale di diritto amministrativo guido corso 2010 .doc 1435656457840L'interesse legittimo - Giustizia Amministrativa - 9 Edizione - A.Trav...Diritto amministrativo II - Lezioni di Giustizia amministrativa - TRAV...Manuale di diritto amministrativo guido corsoDiritto Amministrativo - Guido CorsoDiritto amministrativo Autore : CorsoCarica altriCondividiIntegra questo contenuto sul tuo sito<iframe src="https://www.docsity.com/it/docs/embed-player/riassunto-esame-di-diritto-amministrativo-ii-libro-del-corso-lezioni-di-giustizia-amministrativa-travi/" width="383px" height="550px"></iframe>dello stesso utenteil reato commissivo doloso I PRINCIPI DEL DIRITTO PENALERiassunto esame di Diritto Amministrativo II - Libro del corso: LEZION...diritto amministrativoLA RAPPRESENTANZAMaterie similiDiritto4299Diritto Amministrativo4845Diritto Amministrativo I1303Giurisprudenza2537 Il ProgettoIl TeamContattiDocumentiDomandeTutorsBlog StoreCookie PolicyTermini d'utilizzoPrivacy Made with love in Rome and Turin