Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43562056
Timestamp: 2020-07-14 18:26:56
Document Index: 90806585

Matched Legal Cases: ['artículo 35', 'artículo 175', 'artículo 167', 'artículo 375', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 175', 'artículo 175', 'artículo 175', 'artículo 232', 'artículo 232', 'artículo 231', 'artículo 375', 'artículo 196', 'artículo 196', 'artículo 375', 'artículo 35', 'artículo 375', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 375', 'artículo 135', 'artículo 35', 'artículo 135', 'artículo 226', 'artículo 123', 'artículo 167', 'artículo 1', 'artículo 99', 'artículo 241', 'artículo 375', 'artículo 375', 'artículo 185', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 34', 'artículo 37', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 136', 'artículo 375', 'artículo 226']

Sentencia de Constitucionalidad nº 543/98 de Corte Constitucional, 1 de Octubre de 1998 - Jurisprudencia - VLEX 43562056
Sentencia de Constitucionalidad nº 543/98 de Corte Constitucional, 1 de Octubre de 1998
Acto legislativo n° 1/97. Art. 35 c.n. Extradicion. Exequible e inexequible.
Sentencia citada en: 109 sentencias, 24 artículos doctrinales, una disposición normativa
S.encia C-543/98
PROCESO LEGISLATIVO-Publicación de observaciones ciudadanas/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad del P. de la Comisión y del Ponente para publicación de observaciones ciudadanas/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Publicación de observaciones ciudadanas
La facultad conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al P. de la Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las intervenciones que "merezcan destacarse" o se "consideren importantes" podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el proceso legislativo. La publicación de las observaciones ciudadanas permite no sólo a los Congresistas sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o sugerencias que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las Comisiones Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos pueden ser de gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las leyes y Actos Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y considerada su importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a tales ordenamientos las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o necesarias, con el fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y acordes con los objetivos buscados por el propio legislador y la sociedad.
La sanción de un proyecto de ley es, entonces, el acto mediante el cual el P. de la República la suscribe y da fe de su existencia y autenticidad. Si el P. no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, compete hacerlo al P. del Congreso, como lo ordena el articulo 168 de la Carta. La sanción es un requisito de validez establecido por la Constitución única y exclusivamente para las leyes. Por tanto, esa exigencia no es aplicable a los actos legislativos. Además, los Actos Legislativos mediante los cuales el Congreso reforma la Constitución no requieren de sanción presidencial, porque las decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituído, salvo la competencia estricta y precisa atribuída a la Corte para efectos del control formal.
Demandantes: K.I.K.S.
L.G.G.H.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos K.I.K.S., R.C.P., C.B.D.B. y L.G.G.H. demandan, los dos primeros en forma separada y los dos últimos en forma conjunta, el Acto Legislativo No. 1 de 1997, unos en forma parcial y otro en su totalidad.
Por el cual se modifica el artículo 35 de la Constitución Política
Siguen firmas del P. y el S. General del Senado de la República y del P. y el S. General de la Cámara de Representantes, respectivamente.
LAS DEMANDAS, LAS INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO FISCAL
Reforma de la Constitución por el Congreso de la República - Actos Legislativos, requisitos constitucionales y legales.
- Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte S.. C-222/97 M.P.J.G.H.G. el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
Acusación contra la totalidad del Acto Legislativo
El ciudadano R.C.P. formula siete cargos contra el Acto Legislativo No. 1 de 1997, los cuales se expondrán y examinarán en forma individual, a continuación:
Dice el demandante que el informe de ponencia para segundo debate presentado por los Senadores L.G.G. y G.V. (Gaceta No. 137), en la primera vuelta, no cumplió con los requisitos establecidos por el artículo 175 del Reglamento del Congreso, aplicable al trámite legislativo por remisión de los artículos 221 y 227 de la ley 5 de 1992, "toda vez que en ella no se consigna: a) la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión en el primer debate; y b) las razones que determinaron su rechazo (ver actas del 22 y 30 de abril de 1997), en la Comisión Primera del Senado de la República. Además, no se "anexa, si las hubo, las constancias de los votos negativos, como lo dispone el artículo 167 del Reglamento del Congreso".
4.1.1.1 El P. de la Asociación de Abogados Litigantes 'ANDAL' sostiene que el demandante no precisa cuáles fueron las propuestas consideradas en primer debate por la Comisión, que fueron rechazadas. Y tampoco está seguro de lo que demanda ni de los hechos que sustentan la supuesta violación del Reglamento del Congreso, pues no cotejó el informe de ponencia para segundo debate con las actas de las sesiones, dejando a la Corte que encuentre el vicio de procedimiento, lo cual es irregular. Por otra parte, afirma que "en la plenaria del Senado, que aprobó la ponencia para segundo debate, sin modificaciones, el 22 de mayo de 1997, ningún Senador objetó la ponencia en el sentido que lo hace el demandante."
Contenido de la ponencia. En el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión.
El proyecto de Acto Legislativo que aquí se demanda, corresponde al identificado en el Senado con el No. 26/97 y en la Cámara con el No. 320/97, el cual fue presentado por los Senadores L.G.G., A.A., C.B., J.M.C., P.C., L.A.H., G.V., J.C., P.V., Alegría Fonseca, E.G., I.G., S.C., E.D., a la Secretaría General del Senado, el 18 de febrero de 1997, cuyo texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 23 del 21 de febrero de 1997, vale la pena transcribir:
En la misma fecha en que se presentó, el proyecto fue repartido a la Comisión Primera Constitucional del Senado, la cual designó ponente al senador L.G.G., quien rindió el informe-ponencia respectivo el 6 de abril de 1997 (Gaceta 92/97).
Para rendir el informe-ponencia para segundo debate, en el Senado de la República, primera vuelta, al cual se refiere el demandante, se designó a los senadores L.G.G.H. y G.V.L., a quienes se les concedió un término de diez (10) días, según consta en la Gaceta del Congreso No. 262 del 10 de junio de 1997.
Los proyectos Nos. 29/97 y 32/97, que versaban sobre el mismo tema, fueron presentados en la Secretaría General del Senado, el primero por varios senadores encabezados por P.C., el 14 de abril de 1997 Gaceta del Congreso No. 91 del 15 de abril de 1997 y el segundo por el Gobierno el 29 de abril del mismo año Gaceta del Congreso 261 del 10 de julio de 1997, después de que el ponente rindiera el informe-ponencia para primer debate, hecho que, como ya se anotó, sucedió el 6 de abril de 1997.
Sin embargo, se podría argumentar que después de su presentación habían podido acumularse los proyectos. A lo cual hay que responder que la acumulación no es aplicable a los Actos Legislativos, como lo señaló expresamente la Corte en la sentencia C-222/97, "a no ser que ella tenga lugar antes del primer debate en la primera vuelta, es decir, sin que ninguno de los proyectos acumulados haya sido todavía discutido ni aprobado en ninguna instancia. De lo contrario, se añadiría a un proyecto aprobado lo dispuesto en otro que no ha sufrido debate, lo cual sería inconstitucional, por violación del artículo 375 de la C.P.". Y conforme con los antecedentes que obran en el expediente, la acumulación de los citados proyectos de Acto Legislativo no se produjo antes de celebrarse el primer debate y mucho menos podía realizarse después de él, pues en este último caso dicha acumulación sería inconstitucional. Además, advierte la Corte que fue durante tal debate cuando la Ministra de Justicia y del Derecho comunicó a la Comisión que había radicado el día anterior el proyecto del Gobierno, ibidem motivo por el cual aún no se había recibido en la Comisión.
No sobra anotar que el procedimiento y la acumulación de proyectos fue tema de amplia discusión en la Comisión Primera del Senado, que incluso designó una subcomisión. No obstante, la decisión final que se adoptó fue la de dar primer debate al proyecto de Acto Legislativo que aparecía incluido en el orden del día y sobre el cual el Senador L.G.G.H. había rendido informe-ponencia, por ser éste el único que se encontraba a consideración de la Comisión para primer debate ibidem y cumplía las exigencias constitucionales y legales correspondientes. Recuérdese que según lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución, "Todo proyecto de ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente".
Así las cosas, no le asiste razón al actor pues si las propuestas de acto legislativo, distintas a la que se tramitó, no fueron acumuladas antes de surtirse el primer debate ni tampoco rechazadas, mal podían los ponentes designados para el segundo debate hacer referencia a ellas en el informe-ponencia, ya que al tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta, no fueron "consideradas", es decir, analizadas, discutidas y votadas. Además, se reitera, el proyecto de Acto Legislativo presentado por el Gobierno, para la fecha en que se realizó el primer debate no había sido aún repartido a la Comisión y el de la senadora P.C. y otros, repartido al senador H.F.S., para esa época no tenía informe de ponencia.
El P. de la Asociación Nacional de Abogados Litigantes ANDAL, dice que como el demandante "no precisa en concreto las omisiones de la ponencia para primer debate en el primer cargo, el segundo cargo cae por su propio peso y debe ser rechazado in límine."
Dice el demandante que el informe de ponencia presentado por los representantes R.C., J.C. y J.C. para el segundo debate en la Cámara de Representantes, durante la primera vuelta, no cumplió con lo dispuesto en el artículo 175 del Reglamento del Congreso, pues "los mencionados Congresistas no consignaron la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo."
El P. de ANDAL dice que, "como la proposición sustitutiva no tuvo los votos necesarios para reemplazar a la principal, sin que fuera rechazada por la mayoría calificada de 17 votos contra 15 (son 32 los miembros de la Comisión), no hubo rechazo de la proposición sustitutiva y, en consecuencia, los ponentes no estaban obligados a incluir en su informe de ponencia para segundo debate una propuesta que no fue rechazada, sino que no tuvo la calificación de 17 votos para ser aprobada. Luego, no se ha violado el artículo 175 del Reglamento del Congreso."
La ponencia del proyecto de Acto Legislativo para segundo debate, primera vuelta, en la Cámara de Representantes, estuvo a cargo de los Representantes R.C., J.C. y J.C., quienes la presentaron el 12 de junio de 1997, publicada en la Gaceta del Congreso No. 208 del 13 de junio de 1997. En ella se incluye el texto de las normas aprobadas por la Comisión Primera de la Cámara y se hace un recuento de lo allí acontecido y las sugerencias que los ponentes hicieron en relación con el proyecto a consideración de la Plenaria.
El P. de ANDAL considera que este cargo es consecuencia del tercero y, por tanto, no existe irregularidad alguna, pues "si en el debate de la Comisión Primera de la Cámara no hubo stricto sensu rechazo de propuestas, por cuanto la proveniente del Senado quedó en pie, al no haber tenido los votos necesarios la proposición sustitutiva de extradición, según la votación del 10 de junio de 1997, jamás se omitió el requisito del artículo 175 del Reglamento del Congreso."
El P. de ANDAL manifiesta que no le asiste razón al actor, pues el 10 de junio de 1997, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no negó el texto proveniente del Senado que dice "o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado", además, de ser éste el texto definitivo aprobado en primera vuelta. Lo que ocurrió en la sesión de esa fecha fue lo siguiente: se presentó una proposición sustitutiva, la cual fue votada y hubo empate de 16 votos a favor y 16 en contra. Al no obtener la mayoría reglamentaria de segunda vuelta (17 votos afirmativos de los 32 que conforman la comisión) y, por tanto, al no haber sido aprobado por falta de un voto, quedó en pie el texto original proveniente del Senado y adoptado en primera vuelta. "No es cierto en consecuencia, que la Comisión hubiera negado tanto la proposición sustitutiva como la principal, pues al no haber obtenido los 17 votos la proposición sustitutiva, entonces quedó vigente la principal. La plenaria de la Cámara refrendó en la votación del 19 de junio de 1997, el texto aprobado en primera vuelta y que quedó en pie en el seno de la Comisión Primera de la Cámara el 10 de junio de 1997, luégo no se desconocieron los artículos 177 y 185 del Reglamento del Congreso."
Dice el demandante que los Senadores ponentes del proyecto de Acto Legislativo, doctores L.G.G., G.V., F.V., C.E. y J.E., en el informe de ponencia para primer debate en la segunda vuelta, omitieron dar aplicación al artículo 232 del Reglamento del Congreso, atentando contra el ejercicio del derecho de participación ciudadana en el estudio de los proyectos de actos legislativos (art. 230 del Reglamento del Congreso).
4.6.1.1 El P. de ANDAL considera que no le asiste razón al demandante, pues en la Gaceta del Congreso No. 324 del 14 de agosto de 1997, se publicaron junto con la ponencia para primer debate, segunda vuelta, los documentos presentados por los ciudadanos que intervinieron, entre ellos el demandante. Luego, no se violó el artículo 232, pues el requisito de la publicidad a que alude esta norma se cumplió. Además, el artículo 231 del mismo ordenamiento señala que deben publicarse las intervenciones escritas que, a juicio del P., merezcan destacarse para conocimiento de las corporaciones legislativas."
Las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una corresponderá al ponente del proyecto.
Mensualmente serán publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo P., merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará informalmente.
En la Gaceta del Congreso No. 324 del 14 de agosto de 1997, se publicaron las intervenciones que presentaron los ciudadanos L.C.Z., P.P.C. y quien actúa aquí como demandante, R.C.P., el 5 de agosto de 1997.
La facultad conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al P. de la Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las intervenciones que "merezcan destacarse" o se "consideren importantes" podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el proceso legislativo. Corresponde entonces, a tales funcionarios evaluar las intervenciones de manera que no se menoscabe el derecho citado, permitiendo que los ciudadanos intervengan en las decisiones de interés colectivo.
En el caso que se somete hoy al juicio de la Corte, no se presentó violación alguna de los artículos 231 y 232 del Reglamento, pues, como ya se anotó, la intervención del ciudadano R.C.P. fue publicada en el periódico oficial del Congreso junto con la ponencia para primer debate en el Senado, en la segunda vuelta, de manera que todos los Congresistas y la ciudadania en general, tuvo la oportunidad de informarse de las observaciones planteadas por el actor. Debe agregar la Corte que no es imperativo para el Congreso aceptar las propuestas que hagan los ciudadanos, pues si así fuera sería esa una imposición que coartaría la libre autonomía del Congreso en el quehacer legislativo.
Afirma el demandante que el proyecto de Acto Legislativo no ha sido sancionado reglamentariamente, lo que sustenta de la siguiente manera: "Si la Corte ha aceptado que de las normas del título XIII de la Constitución y de lo establecido específicamente por su artículo 375, se desprende que el trámite legislativo constituyente debe reunir, además, los requisitos que para el efecto establece el Reglamento del Congreso, entonces el artículo 196 de la ley 5 de 1992 es aplicable a dicho proceso legislativo constituyente", tal como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-222/97, en la que se basó la mesa directiva del Congreso para sancionar el Acto Legislativo acusado, en una ceremonia en la que el P. de la República y el P. del Congreso manifestaron que entraba en vigencia desde ese momento". Por ello considera que se ha presentado un vicio subsanable, al efectuarse en forma irreglamentaria la sanción presidencial.
El P. de ANDAL sostiene que el artículo 196 del Reglamento del Congreso no es aplicable a los Actos Legislativos, pues "siendo el Congreso poder constituyente delegado, es obvio que sus Actos Legislativos no están sujetos a la sanción presidencial, sino a su promulgación, entendiendo por ésta su inserción en el Diario Oficial, como así ocurrió con el Acto Legislativo No. 1 de 1997". Además, los Actos Legislativos sólo pueden ser declarados inconstitucionales por violación de los ritos establecidos en el título XIII de la Constitución, dentro de los cuales no figura la sanción presidencial. Por otro lado, el título VII de la Constitución no faculta al P. de la República para sancionar los Actos Legislativos (art. 169-9). Entonces, el cargo debe ser rechazado "in límine".
La sanción de un proyecto de ley es, entonces, el acto mediante el cual el P. de la República la suscribe y da fe de su existencia y autenticidad. Si el P. no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, compete hacerlo al P. del Congreso, como lo ordena el articulo 168 de la Carta.
"Ninguna de estas posibilidades (sanción y objeciones) se da en el caso de los proyectos de Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las indicadas normas a los proyectos de ley, el artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas." S.. C-222/97 ib. (subrayas fuera de texto)
Acusación contra el inciso final del artículo 35 de la Constitución, tal como quedó modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1997, por no haber cumplido los ocho debates y violar el artículo 375 de la Carta que prohibe en la segunda vuelta estudiar iniciativas no consideradas en la primera.
La ciudadana K.K. demanda el inciso final del artículo 35 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1997, que prescribe:
5.1.1 Sostiene la ciudadana K.K. que en el procedimiento para la aprobación del inciso final del artículo 35 de la Carta, se violó el artículo 375 del mismo ordenamiento, "en particular, las reglas relativas a la verificación de ocho debates y la imposibilidad de discutir en la segunda vuelta iniciativas que no hayan sido presentadas en la primera de ellas". Igualmente, señala que se infringieron algunas disposiciones de la ley 5 de 1992 -Reglamento del Congreso- "cuyo carácter orgánico la hace imperativa para el ejercicio de la función legislativa."
La violación de la ley 5 de 1992, es sustentada así por la accionante: el inciso acusado no sólo violó los artículos 224 y 226 del Reglamento del Congreso, que señalan el trámite en dos períodos ordinarios consecutivos y circunscribe el debate en la segunda vuelta a las iniciativas presentadas en el primer período, proscribiendo la reconsideración de iniciativas negadas en la primera fase, sino también el artículo 135 de la misma ley que regula el procedimiento a seguir en caso de empate en las votaciones. "En la sesión ordinaria del 10 de junio de 1997 de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en la primera vuelta del trámite del Acto, se discutió el proyecto de reforma del artículo 35 constitucional, en punto del inciso tercero del primer artículo del proyecto, que se refería a la no extradición de nacionales con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo.... fue votada como propuesta sustitutiva de la relativa a la aplicabilidad de los tratados internacionales sobre extradición. Al verificarse la votación, se produjeron dos empates consecutivos (16 votos contra 16 en las dos ocasiones), lo cual llevó a la Comisión a determinar la negación del inciso al tenor del artículo 135 del Reglamento del Congreso..... este hecho fue expresamente reconocido por el P. de la Comisión Primera al concluir la doble votación sobre la proposición sustitutiva con el empate descrito, al indicar a los integrantes que la parte final del inciso tercero había sido negada. Como se puede concluir, la propuesta referida al aspecto temporal de la reforma constitucional fue negada por mandato legal y, en consecuencia, no podía ser considerada nuevamente en la segunda vuelta, sin desconocer con ello el mandato del artículo 226 de la ley 5 de 1992 que proscribe precisamente tal evento y que, al censurar la deliberación y aprobación de iniciativas negadas en la primera vuelta, no distingue entre aquéllas negadas por mayoría y aquéllas negadas por disposición reglamentaria. Finalmente, el inciso cuarto, dada su generalidad, puede derivar en una interpretación no deseada por el Constituyente, cual es la de que la extradición no procede en caso alguno, trátese de nacionales colombianos o de extranjeros, cuando se solicite por hechos cometidos con anterioridad a la promulgación del Acto Legislativo, es decir, anteriores al 16 de diciembre de 1997."
5.2.1 La Ministra de Justicia y del Derecho, obrando por medio de apoderado, manifiesta que "comparte total e íntegramente los argumentos expuestos en la demanda presentada por la doctora K.I.K.S., Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, no sólo por las razones jurídicas que allí se expresan sino porque contiene la posición gubernamental sobre el inciso atacado". Por lo anterior, coadyuva la solicitud de inexequibilidad del inciso impugnado.
5.2.2 El ciudadano P.P.C. interviene en este proceso para solicitar que se rechace la demanda presentada por K.I.K.S., en su condición de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, "al no haber sido presentada por un ciudadano en su condición de tal". Y agrega que en caso de que la Corte no rechace la demanda deberá declarar la nulidad de lo actuado por violación del debido proceso "pues el derecho de impugnación de este ciudadano contra la demanda de la referencia sufre mengua al actuar como demandante no un ciudadano, sino un servidor público en los términos del artículo 123 de la Constitución Política. Esto, además, viola el principio de igualdad de todos ante la ley, amparado por los arts. 5 y 13 de la Constitución Política."
Luego dice que "es grave que una alta funcionaria de la Presidencia de la República" acuda ante la Corte a solicitar la inconstitucionalidad del Acto Legislativo No. 1 de 1997, pues "esa intervención presidencial equivale a una objeción parcial del acto legislativo, lo cual no está previsto en la Constitución Política, pues el artículo 167 de la misma, en armonía con los arts. 165 y 166 ibidem, sólo facultan al P. de la República para objetar total o parcialmente un proyecto de ley, pero no un Acto Legislativo, que es la manifestación del poder constituyente delegado". Además, la declaración del P. de la República sobre la presentación de esta demanda contra tal acto sirve para afirmar que ésta es una objeción presidencial prohibida por la Constitución Política.
Manifiesta el Procurador que según la certificación del 18 de febrero de 1998, expedida por el S. de la Comisión Primera del Senado, se puede constatar que en la primera vuelta esa comisión consideró la proposición que dice : "no procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma", sin llegar a aprobarla, como puede leerse en el mencionado escrito..... la mencionada corporación debatió y aprobó un texto relacionado con la improcedencia de la extradición. En él se establecía 'cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado' y hacía parte del tercer inciso del artículo 1o. del proyecto, el cual fue también aprobado por la Plenaria del Senado. En la segunda vuelta, la Comisión Primera del Senado consideró, sin llegar a votarla, una iniciativa relacionada con la no procedencia de la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación del acto legislativo. En la Plenaria del Senado se discutió y aprobó una proposición sustitutiva de la última parte del inciso tercero, cuyo texto es el siguiente : 'No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma." En consecuencia, solicita a la Corte declarar inexequible el inciso materia de acusación, por cuanto "no se surtió el trámite total de los ocho debates exigidos por la Carta Política para su aprobación, como quiera que fueron incluidas por el Congreso de la República en la segunda vuelta, cuando habían sido rechazadas en el primer período", lo cual se comprueba con la publicación que aparece contenida en el decreto 1765 de 1997, en la que no se encuentra el texto demandado.
Antes de entrar a analizar el cargo, la Corte se referirá a la afirmación del interviniente P.P.C., en el sentido de que se ha debido rechazar la demanda de la ciudadana KUHFELDT SALAZAR, por no haberla presentado en su condición de tal, sino como Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Punto de vista que no comparte la corporación pues de haberse rechazado la demanda, se hubieran infringido los artículos 40-6 y 242-1 del Estatuto Supremo, que autorizan a todo ciudadano, y quien desempeña la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República debe serlo, para "interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley".
En múltiples ocasiones la Corte ha señalado que la no invocación por parte de los demandantes de su calidad de ciudadanos, requisito indispensable para presentar acciones de inconstitucionalidad, no impide la admisión y trámite de las demandas, cuando quienes las incoan desempeñan un cargo público para cuyo ejercicio se requiere acreditar esa condición. "Lo dicho aparece de bulto cuando se tiene en cuenta que ciertos cargos, ejercidos en representación de personas públicas (......) suponen la posesión del estado de ciudadanía (artículo 99 C.P.), por lo cual, si quien suscribe la demanda se encuentra desempeñando uno de ellos, debe admitirse que es ciudadano y que hace uso de su propio derecho, así no lo invoque de manera expresa." S.s. C-275/96, C-599/96, C-624/96, entre otras.
De otra parte, es pertinente aclarar al interviniente que cualquier servidor público puede interponer acciones de inconstitucionalidad, pues de acuerdo con el ordenamiento superior "no existe ninguna clase de ciudadanos que no goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata el artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los Magistrados encargados de resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los Magistrados de la Corte Constitucional....Ello porque si un Magistrado de esta Corporación estima que el orden constitucional del país se encuentra desconocido por una de las normas objeto de su control, tiene el derecho de acusarla mediante las formalidad legales, sin perjuicio de declararse impedido en su oportunidad." S.. C-03/93 M.P.A.M.C. Por tanto, no le asiste razón al actor.
Para concluir este tema, no cree la Corte que deba referirse a la afirmación del interviniente en lo que respecta a que la acusación de la ciudadana antes mencionada, "equivale a una objeción parcial del acto legislativo", pues es éste un simple comentario que él mismo se encarga de rebatir, al expresar que de acuerdo con el ordenamiento supremo sólo el P. de la República está autorizado para objetar proyectos de ley pero no actos legislativos, tal como ya lo expresó la Corporación, en la sentencia C-222/97 "El artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas."
Posteriormente se remitió el proyecto de Acto Legislativo a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, la que designó como ponentes a los Representantes R.C., J.A.C. y J.C., quienes presentaron a la consideración de la Comisión el tema de la irretroactividad así: "La extradición no procederá......o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado", el cual fue ampliamente debatido. Como consecuencia de lo anterior se presentó una proposición sustitutiva en la que se sugería modificar la expresión Tratado por Acto Legislativo: "La extradición no procederá.... o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo Acto Legislativo". Sometida a votación obtuvo el siguiente resultado: diez y seis (16) votos a favor y diez y seis (16) votos en contra.
Siguen firmas del P. y S. General del honorable Senado de la República, y del P. y S. General de la honorable Cámara de Representantes.
La Comisión Primera del Senado una vez recibió el proyecto de Acto Legislativo aprobado en primera vuelta, procedió a su tramitación, designando ponentes a los senadores L.G.G., G.V., F.V., C.E. y J.E., quienes presentaron un proyecto en el que no se incluyó la irretroactividad, pues éste sólo contenía los puntos que habían sido objeto de aceptación "mayoritaria". Vale la pena transcribir lo expuesto por los ponentes al respecto, según la publicación que aparece en la Gaceta del Congreso No. 324 del 14 de agosto de 1997:
"En cuanto a la retroactividad, se presentaron tres posiciones : la de los Senadores Espinosa Faccio-Lince y J.E., que solicitan que en el texto se consigne en forma directa la no retroactividad. La del senador V.C., que solicita deferir a la ley, de manera expresa, la aplicación del acto legislativo en el tiempo. Y la de los senadores V.L. y G.H., partidaria de la retroactividad y, en último evento, partidaria de que no se incluya el tema en el texto constitucional. Quedará el punto a libre discusión de los miembros de la Comisión I........
La irretroactividad en efecto fue objeto de discusión en la Comisión Primera. El senador C.E. Faccio-Lince presentó la proposición sustitutiva No. 05, en la que se incluyó ese punto así : "La extradición......no procederá.......o cuando se trate de delitos cometidos con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo". Sometida a votación fue negada con el siguiente resultado, votos afirmativos cuatro (4) y negativos catorce (14), según consta en la Gaceta del Congreso No. 566 del 26 de diciembre de 1997.
En consecuencia, a menos que todos los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales, deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República, es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la discusión puesta en tela de juicio.
Acusación contra el inciso cuarto del Acto Legislativo No. 1 de 1997, por modificación del voto de algunos senadores.
Los ciudadanos C.B.D.B. y L.G.G., demandan el inciso cuarto del Acto Legislativo No. 1 de 1997, por estas razones: "si un Acto Legislativo no se inicia, tramita y aprueba con sujeción al procedimiento señalado en las normas constitucionales y orgánicas respectivas, debe ser declarado inexequible. Igual efecto debe producirse, por ser violatorio del procedimiento señalado en las normas constitucionales, ante el hecho de que en el trámite de un acto legislativo se permita el cambio de una votación ya emitida y, por ende, perfeccionada."
En consecuencia, consideran que la aprobación "por parte de la plenaria del Senado en el curso de la segunda vuelta, de la proposición presentada por el senador S.N.N., consistente en que 'No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma', se dio como consecuencia del cambio irreglamentario del voto de los senadores E.J.A., M.C.D. de M. y J.C.D., luego de que la decisión de negarla ya se había tomado, una vez la totalidad de los miembros asistentes había adoptado una decisión definitiva."
El ciudadano P.P.C. sostiene que no les asiste razón a los demandantes pues, según se lee en la Gaceta del Congreso 385/97 en la que se transcribe el acta de la sesión plenaria del Senado correspondiente al 16 de septiembre de 1997, el resultado de la votación fue de 52 senadores a favor y 24 en contra, para un total de 76 votos, lo que equivale a la mayoría de los miembros de la Cámara, cumpliendo de esta manera la exigencia contenida en el artículo 375 de la Constitución. La aclaración de voto de los senadores a que aluden los actores se produjo cuando "la votación no había sido cerrada y los senadores estaban en su perfecto derecho de aclarar o cambiar su voto"; por tanto, no existe vicio de procedimiento en la votación, ya que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 185 de la Carta, los votos que emitan los congresistas en el ejercicio de sus cargos "son inviolables".
El Senador Salomón N.N. presentó una proposición sustitutiva, cuyo contenido era éste: "No procederá la extradición cuando se trata (sic) de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma", la cual se sometió a votación con el siguiente resultado: Por la afirmativa 52 votos, por la negativa 24 votos, para un total de 76 votos. En consecuencia, fue aprobada, pues la Constitución exige en estos casos, el voto de la mayoría de los miembros que conforman el Senado, que como se sabe son 102.
Los senadores E.J.A.O., M.C.D. de M. y J.D.C., de acuerdo con el acta correspondiente, aparecen votando la proposición citada, afirmativamente. Sin embargo, como no se dejó constancia alguna sobre los hechos a que aluden los demandantes, la Corte procedió a confrontar lo narrado con la versión magnetofónica de la sesión correspondiente, obteniendo como respuesta que tales congresistas cambiaron su decisión antes de que se declarara cerrada la votación. Lo cual es corroborado por el S. General del Senado de la República en la certificación que envió a la Corte en respuesta a la solicitud que le hiciera el magistrado ponente, la cual aparece a folio 431 del cuaderno principal del expediente, y en la que expresamente señala:
"Al hacer el llamado a lista el S. General del honorable Senado, Dr. L.F. Boada, para realizar la votación nominal, los S.A.O., D.C. y D. de M., respondieron su voto negativamente, pero, antes de cerrarse la votación por parte de la Presidencia, dichos Senadores aclararon el sentido del voto, diciendo que su voto era afirmativo."
Acusación contra el aparte final del inciso segundo del artículo 35 de la Constitución, tal como quedó modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1997
Los ciudadanos C.B.D.B. y L.G.G., demandan también el aparte final del inciso segundo del artículo 35 de la Constitución, tal como quedó modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1997, cuyo texto es el que a continuación aparece subrayado:
7.2.1 El ciudadano P.P.C., dice que la demanda en este punto no tiene sustento probatorio pues, como se verá, tal hecho no sucedió. En efecto, el texto aprobado en la Comisión Primera del Senado (gaceta 137/97, acta No. 29) prescribe: "La extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su defecto por la ley colombiana". Este mismo texto fue aprobado sin modificaciones por la plenaria del Senado el 22 de mayo de 1997.
Sobre este punto resulta ilustrativa la sentencia C-527/94 M.P.A.M.C., cuyos apartes pertinentes se transcriben en seguida.
"De otro lado, la Corte Constitucional recuerda que en Colombia la cláusula general de competencia normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes" (CP Arts 114 y 150). Esta es una diferencia profunda de nuestro ordenamiento constitucional con el de otros países, como el de Francia. En efecto, el artículo 34 de la Constitu-ción de la V República enumera las materias que son competencia del Parla-mento, de suerte que toda otra materia es competencia reglamentaria del ejecutivo (artículo 37 de esa constitución), lo cual significa que ese régimen constitucional atribuye el poder principal de elaborar las reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula general de competencia) y tan sólo un poder secundario y taxativo al Parlamento. En cambio, en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes", por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso."
"La Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad de desarrollar la Constitución y regular legislativamente la vida del país, no sólo en ejercicio de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino también en aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos del Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el Congreso no puede vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores constitucionales. Tampoco puede el Congreso desconocer las restricciones que le ha establecido la Constitución, ya sea de manera expresa, como sucede con las prohibiciones del artículo 136 superior, ya sea de manera tácita, al haber reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros órganos del Estado." Sobre este mismo punto ver , entre otras, las sents. C-473/97, C-568/97, C- 362/96, C-514/95, C-527/94, C-180/94
Salvamento de voto a la S.encia C-543/98
Así lo entendió la Corporación cuando señaló por unanimidad en la S.encia C-222 del 29 de abril de 1997 (M.P.: Dr. J.G.H.G.):
El texto del inciso sobre irretroactividad del Acto Legislativo no fue propuesto, votado ni aprobado en la primera vuelta. La diferencia entre la similitud "temática" y la identidad textual en una reforma de la Carta. La reforma sobre irretroactividad de la extradición no fue aprobada en los ocho debates constitucionales
En cuanto al primero de esos motivos de violación de la Carta Política, y también del Reglamento del Congreso, está probado -como aparece en el propio cuadro elaborado por el Magistrado Ponente, que se encuentra en las páginas 30 y 31 de la S.encia- que el texto del inciso según el cual "no procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma" no fue aprobado, ni sometido a votación y ni siquiera presentado en ninguno de los debates de la primera vuelta del Acto Legislativo. Como se deduce de lo dicho en la S.encia (página 35), la primera ocasión en que, durante el trámite de reforma, se habló de la no retroactividad del Acto Legislativo se tuvo en la segunda vuelta, durante el primer debate en el Senado, cuando el S.C.E. Faccio-Lince presentó la proposición sustitutiva número 05 en la que se incluyó ese punto así: "La extradición ...no procederá ...o cuando se trate de delitos cometidos con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo". Incluso, esta propuesta fue negada por cuatro votos a favor y catorce en contra (Gaceta del Congreso número 566 del 26 de diciembre de 1997).
La Corte Constitucional, en la citada S.encia C-222 del 29 de abril de 1997, cuyo texto fue votado unánimemente, había expresado:
La Corte señaló al respecto en la aludida S.encia 222 de 1997:
Y es claro que el inciso objeto de demanda no aparece en la publicación oficial, como puede verse en la S.encia (página 33), que transcribe lo divulgado en el Diario Oficial 43.083 del 14 de julio de 1997.
La S.encia considera que "el tema" de la irretroactividad fue objeto de estudio, discusión y votación en los cuatro debates que integraron la primera vuelta, siendo aprobada en tres de ellos y negada en el otro, y que el mismo "tema" fue objeto de estudio y discusión en los cuatro debates de la segunda vuelta, siendo aprobada en tres de ellos y negada en otro.
A la conclusión arriba indicada, acogida en la S.encia, llega la Corte a partir de la afirmación de que la norma jurídica según la cual "la extradición no procederá... cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado" fue objeto de estudio, discusión y consideración desde el primer debate en la primera vuelta, como "tema" genérico, y por cuanto no requería -pensó la Corte- que el contenido específico del texto hubiese permanecido en los ocho debates.
"Materias que pueden debatirse. En la segunda `vuelta' solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período no podrán ser consideradas nuevamente.
El cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda `vuelta', siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida". (Subrayado nuestro).
Fue considerada como tal cuando fue presentada por primera vez a debate en el Congreso. Así lo afirma contundentemente la S.encia (página 32), que expresamente señala: "Como consecuencia de lo anterior se presentó una proposición sustitutiva en la que se sugería modificar la expresión Tratado por Acto Legislativo" (subrayado nuestro); luego, el mismo Constituyente derivado consideró que esta propuesta reemplazaba a la original, es decir, cambiaba su esencia y, por tanto, era otra propuesta diferente de la sustituida. De lo contrario, se habría tratado de una proposición apenas modificativa, que variaba la redacción del texto, "sin cambiarle el contenido esencial...".
La introducción de la referida frase altera en esencia lo aprobado inicialmente sobre el tema de la extradición, como pasa a demostrarse.
Además de lo anterior, cabe recordar que la proposición jurídica aprobada, es decir, la referida a la no extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo Acto Legislativo, fue presentada como una proposición sustitutiva en la primera vuelta ante la Comisión Constitucional de la Cámara de Representantes, resultando negada, tal como lo confirma la S.encia en la página 32. Así las cosas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 375 de la C.P., desarrollado por el artículo 226 de la Ley 5 de 1992 arriba citado, esta proposición no podía ser discutida nuevamente en segundo debate so pena de ser declarada inexequible por vicios en su formación. Por ello, porque la anotada propuesta fue negada, es que se adoptó en el debate ante la Plenaria de la Cámara la referida a la vigencia de los tratados públicos.
El voto de tres congresistas fue modificado inconstitucionalmente
Con esta S.encia se ha debilitado en extremo el control de constitucionalidad sobre los procedimientos aplicados para las reformas constitucionales, admitiendo -con notorio desconocimiento de la jurisprudencia anterior de esta misma Corte- que un texto puede ser introducido a última hora para evadir los ocho debates exigidos, acogiendo la peregrina tesis de que lo único indispensable es la alusión genérica al "tema" en las distintas instancias constitucionales, y pasando por alto la variación extemporánea e irreglamentaria del voto de los congresistas. La Corte ha flexibilizado la Constitución, que es rígida con base en sus antecedentes y según su texto. Pensamos que ha debido seguir siéndolo, en guarda de los valores y principios plasmados en 1991, que esta Corporación justamente, está en el deber de preservar, motivo por el cual, en nuestro criterio, resultaban más acordes con su función y con su responsabilidad las tesis adoptadas en la S.encia C-222 de 1997.
Sentencia nº 05001-23-33-000-2014-00257-01(AC) de Consejo de Estado - Sección Segunda, de 29 de Abril de 2014
Auto de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº 69348 de 20 de Mayo de 2015