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Timestamp: 2016-10-22 07:16:36
Document Index: 75035509

Matched Legal Cases: ['Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 85', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 120', 'Art. 31']

103 IA 594
103 Ia 59487. Auszug aus dem Urteil vom 13. Dezember 1977 i.S. Jacquemin gegen Einwohnergemeinde Bern und Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Art. 31 Cst.; autorisation d'exercer la profession d'installateur sanitaire. 1. L'exigence d'une autorisation g�n�rale pour l'ex�cution de travaux concernant les installations de gaz et d'eau ne viole pas le principe de la proportionnalit� (consid. 2). 2. Ce principe n'est pas non plus viol�: - si l'obtention de cette autorisation est subordonn�e � des connaissances professionnelles qui sont nettement sup�rieures aux connaissances de base acquises � la fin de l'apprentissage (consid. 3a); - si la preuve de ces connaissances doit �tre apport�e par un examen particulier et non pas simplement par une pratique professionnelle de quelques ann�es apr�s la fin de l'apprentissage (consid. 3b). Le principe de la proportionnalit� n'est pas viol� si l'on exige de celui qui demande cette autorisation qu'il ait pass� l'examen f�d�ral de ma�trise, dans la mesure o� cet examen porte sur des mati�res dont la connaissance est importante au regard des buts de police poursuivis, soit la protection de la s�curit� et de la sant� (consid. 3c). 3. A quelles conditions la collectivit� est-elle tenue de pr�voir une autorisation sp�ciale, valable pour l'ex�cution de travaux plus simples et d�livr�e � des conditions moins strictes que celles mises � l'octroi de l'autorisation g�n�rale pour tous travaux d'installation? (Consid. 3b). Faits � partir de page 595
BGE 103 Ia 594 S. 595
Marcel Jacquemin betreibt ein Einmannunternehmen f�r sanit�re Installationen und f�hrt zur Hauptsache kleinere Auftr�ge an Ort und Stelle aus. Er hat eine Lehrzeit als Installateur f�r Gas und Wasser absolviert und den F�higkeitsausweis (Lehrabschlusszeugnis) erworben. Das Eidg. Meisterdiplom besitzt Jacquemin dagegen nicht. Der Direktor der Industriellen Betriebe der Stadt Bern verbot ihm aus diesem Grunde, im Anschluss an die Verteilanlagen des Gaswerks und der Wasserversorgung der Stadt Bern und im Bereich des st�dtischen Kanalisationsnetzes Gas-, Wasser- oder Abwasserinstallationen oder Reparaturen auszuf�hren. Diese Verbotsverf�gung wurde auf Beschwerde hin vom Regierungsrat und zuletzt vom Verwaltungsgericht des Kantons Bern teilweise abge�ndert.BGE 103 Ia 594 S. 596
Nach Abschluss des kantonalen Instanzenzuges hatte sie folgenden Wortlaut:
"Marcel Jacquemin ... wird untersagt, im Anschluss an die Verteilanlagen des Gaswerks und der Wasserversorgung der Stadt Bern Installationen und Reparaturen, welche Installationsver�nderungen erfordern, auszuf�hren.
Marcel Jacquemin kann folgende Arbeiten ausf�hren:
- bei Gas- und Wasserinstallationen: reine Wartungsarbeiten und Reparaturen an Armaturen und Apparaten ohne Ver�nderung der Installationen sowie das Abmontieren und Anschliessen von sanit�ren und Gasapparaten, welche von der Direktion der Gas- und Wasserversorgung ausdr�cklich freigegeben werden. In Zweifelsf�llen ist die Zustimmung dieser Direktion einzuholen.
- Installationen und Reparaturen im Anschluss an das st�dtische Kanalisationsnetz. Die Gemeinde ist befugt, auf Kosten des Grundeigent�mers die besonderen Pr�fungsmassnahmen nach Massgabe des Art. 85 Abs. 1 Kant. Gew�sserschutzverordnung anzuordnen."
Mit staatsrechtlicher Beschwerde r�gt Jacquemin eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit. Das Bundesgericht hat vom Schweiz. Verein von Gas- und Wasserfachm�nnern (SVGW) einen Bericht dar�ber eingeholt, wie die Bewilligungspflicht f�r Gas- und Wasserinstallationen in den verschiedenen Gemeinden gehandhabt wird.
1. a) Art. 31 BV gew�hrleistet die Handels- und Gewerbefreiheit, beh�lt aber in Abs. 2 kantonale Bestimmungen �ber die Aus�bung von Handel und Gewerbe vor. Dieser Vorbehalt umfasst nach der Rechtsprechung sowohl rein polizeiliche Einschr�nkungen als auch solche sozialen oder sozialpolitischen Charakters. Verfassungswidrig sind hingegen alle wirtschaftspolitischen Massnahmen, "die in die freie Konkurrenz zur Sicherung oder F�rderung gewisser Erwerbszweige oder Betriebsarten eingreifen und das wirtschaftliche Geschehen planm�ssig lenken" (BGE 86 I 274). Die Einschr�nkungen der Handels- und Gewerbefreiheit m�ssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen und d�rfen nicht �ber das hinausgehen, was erforderlich ist zur Erreichung des polizeilichen oder sozialpolitischen Zweckes, durch den sie gedeckt sind (BGE 103 Ia 262; BGE 102 Ia 543 E. 10e, 454 E. 3; BGE 101 Ia 486 E. 5 mit Hinweisen).BGE 103 Ia 594 S. 597
b) Die im Bereich der Verteilanlagen der Stadt Bern bestehende Bewilligungspflicht f�r Sanit�rinstallationen beruht heute auf der Verordnung des Gemeinderates vom 31. M�rz 1971. Dass f�r die mit der Bewilligungspflicht verbundene Einschr�nkung der Handels- und Gewerbefreiheit eine gen�gende gesetzliche Grundlage besteht, wird im vorliegenden Fall nicht bestritten. Der Beschwerdef�hrer stellt auch nicht in Abrede, dass die polizeiliche �berwachung und Kontrolle der Installationst�tigkeit im �ffentlichen Interesse liegt. Er macht jedoch geltend, das gewerbepolizeiliche Ziel k�nne statt durch eine generelle Bewilligungspflicht f�r die Vornahme solcher Installationen auch durch die beh�rdliche Kontrolle der einzelnen Arbeiten erreicht werden; auf jeden Fall sei es aber unverh�ltnism�ssig, die Erteilung einer Installationsbewilligung vom Besitz des Eidg. Meisterdiploms abh�ngig zu machen.
2. Fehlerhafte Installationen von Gas- und Wasserleitungen bergen erhebliche Gefahren in sich (Infektionen durch Trinkwasserverschmutzung, Explosionen infolge mangelhafter Gasinstallationen, usw.) und k�nnen zu betr�chtlichen Sch�den f�hren (vgl. auch BGE 96 I 385; BGE 88 I 67). Die generelle Bewilligungspflicht f�r die Vornahme derartiger Arbeiten ist ein geeignetes Mittel der pr�ventiven Gefahrenabwehr, und sie erm�glicht es, das Risiko fehlerhafter Installationen zum vorneherein auf ein Minimum zu beschr�nken. Sie steht auch nicht in einem Missverh�ltnis zum verfolgten Zweck. Zwar trifft es zu, dass den erw�hnten Risiken nicht einzig dadurch begegnet werden kann, dass die Vornahme von Installationen ausschliessliche Berufsleuten bewilligt wird, die sich �ber eine bestimmte Fachkunde ausweisen k�nnen. Eine Einschr�nkung dieser Gefahren ist auch dadurch m�glich, dass die einzelnen Installationsvorhaben und die ausgef�hrten Arbeiten beh�rdlich kontrolliert werden. So l�sst sich dem vom Bundesgericht eingeholten Bericht des SVGW entnehmen, dass zwar in den meisten gr�sseren Ortschaften der Schweiz eine generelle Bewilligungspflicht f�r die Vornahme von Gas- und Wasserinstallationen besteht, wobei im einzelnen unterschiedliche Anforderungen an den Nachweis der erforderlichen Fachkunde gestellt werden, dass es daneben aber gr�ssere und kleinere Gemeinden gibt, die keine solche Bewilligungspflicht kennen (vgl. auch den Bericht der Kartellkommission �ber die �ffentlichrechtlichen Beschr�nkungen des Wettbewerbs durch BGE 103 Ia 594 S. 598Submissions- und Konzessionsvorschriften, wo diese weite Skala unterschiedlicher kommunaler Regelungen ebenfalls festgestellt wurde; Ver�ffentlichungen der Schweiz. Kartellkommission, 2/1967, S. 171 f.). Das bedeutet aber nicht, dass sich die Kantone und Gemeinden mit R�cksicht auf den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit auf eine beh�rdliche Kontrolle der einzelnen Installationsarbeiten beschr�nken m�ssten. Der Verzicht auf die generelle Bewilligungspflicht hat je nach der Gr�sse einer Ortschaft und dem Ausmass der Baut�tigkeit einen erheblichen Verwaltungsaufwand zur Folge. Aus der Verfassung l�sst sich deshalb nicht ableiten, die Kantone und Gemeinden m�ssten die beh�rdliche Kontrolle als Mittel der Gefahrenabwehr w�hlen, statt eine generelle Bewilligungspflicht vorzusehen, und es kann aus dem Umstand, dass einzelne Gemeinden auf eine generelle Bewilligungspflicht verzichten, nicht gefolgert werden, Art. 31 BV stehe dieser Massnahme entgegen. An welche Voraussetzungen die Bewilligungserteilung gekn�pft werden darf, wird noch zu pr�fen sein. Auf jeden Fall aber l�sst sich dem Grundsatz nach feststellen, dass die generelle Bewilligungspflicht bei der gegebenen Risikolage ein verh�ltnism�ssiges Mittel darstellt, um Gew�hr f�r gewerbepolizeilich einwandfreie Installationen zu bieten, und dass Art. 31 BV die Kantone und Gemeinden nicht zwingt, auf diese Massnahme zu verzichten.
Wie es sich hinsichtlich der Abwasserinstallationen verh�lt, ist im vorliegenden Verfahren nicht mehr zu pr�fen. Es kann deshalb offen bleiben, ob insoweit eine andere Beurteilung angezeigt w�re.
3. a) Unter den Gemeinden mit Bewilligungspflicht bestehen wesentliche Unterschiede in den Bewilligungsvoraussetzungen. Auf die finanziellen, charakterlichen und andern Erfordernisse ist nicht einzugehen, da im vorliegenden Zusammenhang lediglich die reglementarische Sicherstellung der notwendigen Fachkunde interessiert. 1967 machte die Kartellkommission hier�ber folgende Ausf�hrungen:
"Viele Gemeinden verlangen, dass die Bewerber im Besitze des Diploms �ber die bestandene Meisterpr�fung im sanit�ren Installationsgewerbe sind (z.B. Baden ... Biel ... Lausanne ...). Andere Gemeinden mildern die Anforderungen bez�glich Fachkundigkeit, indem sie neben den Inhabern des Meisterdiploms auch Bewerber zulassen, die sich �ber gleichwertige theoretische und praktische Kenntnisse ausweisen ... bzw. BGE 103 Ia 594 S. 599sich in einer Pr�fung ... bew�hren ... Es kann sodann auch vorgesehen werden, dass ausnahmsweise eine abgeschlossene Berufslehre gen�ge, sofern aus besondern Gr�nden das Absolvieren der eidgen�ssischen Pr�fung nicht mehr zumutbar, jedoch Gew�hr f�r gute berufliche Arbeit geboten sei." (a.a.O., S. 171)
Aus dem vom SVGW erstatteten Bericht geht folgendes hervor: Von den 171 kommunalen Betrieben, die den Erhebungsbogen des SVGW beantwortet haben, verlangen 78 das Meisterdiplom; 4 kennen eine spezielle Fachpr�fung, welche die Eidg. Meisterpr�fung ersetzt; 32 Betriebe begn�gen sich mit dem Lehrabschluss sowie l�ngerer praktischer Erfahrung und die restlichen (36% der erfassten Betriebe, die ca. 15% der erfassten Bev�lkerung versorgen) stellen neben der Lehrabschlusspr�fung keine zus�tzlichen berufskundlichen Bedingungen oder kennen �berhaupt keine generelle Bewilligungspflicht. Im Bericht des SVGW wird darauf hingewiesen, dass in den St�dten Basel, Bern, Biel, Lausanne, Luzern, Olten, St. Gallen, Winterthur und Z�rich das Meisterdiplom Bewilligungsvoraussetzung sei. Aus den vom SVGW errechneten Zahlen l�sst sich schliesslich ableiten, dass in Versorgungsgebieten, die sch�tzungsweise �ber 30% der Gesamtbev�lkerung umfassen, Hausinstallationen ausgef�hrt werden d�rfen, ohne dass daf�r der Besitz des Eidg. Meisterdiploms erforderlich ist.
Dieses Spektrum der bestehenden Regelungen vermag f�r sich allein nichts �ber die verfassungsrechtliche Zul�ssigkeit der einzelnen L�sungen auszusagen. Weder ist n�mlich die h�ufigste Regelung unbedingt verfassungsm�ssig, noch schliesst die Tatsache, dass einzelne Gemeinwesen im Vergleich zu anderen weniger strenge Bestimmungen aufgestellt haben, die Verfassungsm�ssigkeit der weiter gehenden Vorschriften notwendigerweise aus. Massgebend ist einzig, ob die jeweiligen Regelungen einen mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbaren polizeilichen oder sozialpolitischen Zweck verfolgen, und ob sich die Beschr�nkungen im Rahmen dessen halten, was zur Erreichung dieses Zweckes erforderlich ist. Soweit diese Voraussetzungen erf�llt sind, hat Art. 31 BV weder das Ziel noch die Folge, die gewerbepolizeilichen Vorschriften von Kantonen und Gemeinden zu vereinheitlichen. Die Gemeinwesen sind weder gehalten, jede gewerbepolizeilich zul�ssige und eventuell sogar empfehlenswerte Beschr�nkung BGE 103 Ia 594 S. 600der Handels- und Gewerbefreiheit anzuordnen, noch ist es ihnen im dargelegten Rahmen verwehrt, den unterschiedlichen rechtspolitischen Auffassungen �ber Sicherheit und Freiheit sowie den Verschiedenheiten der �rtlichen Verh�ltnisse entsprechend je besondere Regelungen zu treffen.
b) Die Erstellung technisch einwandfreier und sicherer Gas- und Wasserinstallationen stellt an das fachliche K�nnen und die Zuverl�ssigkeit der Installateure hohe Anforderungen. Es verst�sst deshalb nicht gegen Art. 31 BV, f�r die Erteilung der Installationsbewilligung eine Fachkunde zu verlangen, die das mit dem Abschluss der Berufslehre (F�higkeitsausweis) erworbene Grundwissen klar �bersteigt. Der Beschwerdef�hrer selber will offenbar gar nicht geltend machen, mit dem Lehrabschluss allein besitze jeder Sanit�rinstallateur die n�tigen beruflichen Kenntnisse und F�higkeiten, um s�mtliche im Installationsgewerbe vorkommenden Arbeiten auszuf�hren. Er scheint aber der Auffassung zu sein, der F�higkeitsausweis gen�ge jedenfalls in bezug auf eine Reihe einfacherer Arbeiten, und f�r anspruchsvollere T�tigkeiten werde die erforderliche h�here Fachkunde durch den F�higkeitsausweis und einige Jahre praktischer Berufst�tigkeit ausreichend nachgewiesen.
Was den ersten Einwand anbelangt, so trifft es wohl zu, dass ein ausgebildeter Installateur auch ohne Anleitung in der Lage ist, eine Reihe einfacherer Arbeiten technisch einwandfrei auszuf�hren. Daraus kann jedoch nicht ohne weiteres abgeleitet werden, das Gemeinwesen sei verpflichtet, f�r die Ausf�hrung solcher Arbeiten eine Teilbewilligung vorzusehen, f�r deren Erlangung nicht die gleich hohen Voraussetzungen gelten wie f�r die Erlaubnis, s�mtliche in Betracht fallenden Installationsarbeiten auszuf�hren. Das Gemeinwesen darf sich auf die Einf�hrung einer allgemeinen Installationsbewilligung beschr�nken und diese von der Fachkunde abh�ngig machen, welche die fachm�nnisch einwandfreie Projektierung und Ausf�hrung aller - auch der komplizierten und schwer zu kontrollierenden - Installationsarbeiten gew�hrleistet. Anders verh�lt es sich nur, wenn in klarer und praktikabler Weise einzelne Zweige der Installationst�tigkeit bezeichnet werden k�nnen, f�r welche es sich aufdr�ngt, geringere Anforderungen an die erforderliche Fachkunde zu stellen. Im vorliegenden Fall wurde dem Beschwerdef�hrer gestattet, gewisse Arbeiten auch ohne Meisterdiplom auszuf�hren, n�mlich reine Wartungsarbeiten BGE 103 Ia 594 S. 601und Reparaturen an Armaturen und Apparaten ohne Ver�nderung der Installationen, ferner das Abmontieren und Anschliessen bestimmter Sanit�r- und Gasapparate. Ob diese Ausnahmen unmittelbar mit R�cksicht auf den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit vorzusehen waren, braucht hier nicht n�her gepr�ft zu werden; feststellen l�sst sich jedenfalls, dass aufgrund dieser Verfassungsgarantie keine weiteren Arbeiten bezeichnet werden m�ssen, f�r deren Ausf�hrung nicht die h�here Fachkunde erforderlich ist, die f�r die Erteilung der generellen Installationsbewilligung verlangt wird.
Es ist sodann nicht zu bestreiten, dass diese h�here Fachkunde durch private Weiterbildung und praktische Erfahrung erworben werden kann, und dass das Bestehen einer besonderen Pr�fung daf�r an sich nicht erforderlich ist. Die Tatsache, dass ein Installateur seit mehreren Jahren in seinem Beruf t�tig ist, beweist indes f�r sich allein noch nicht, dass er die f�r die Installationsbewilligung erforderlichen erh�hten Kenntnisse erworben hat. Je nach seinem Einsatz ist er vielleicht seit dem Lehrabschluss beruflich stehen geblieben und hat nichts Wesentliches dazu gelernt. Es ist daher kaum zu empfehlen und jedenfalls verfassungsrechtlich nicht geboten, f�r den Nachweis der erforderlichen Fachkunde einfach auf die Zahl der Berufsjahre nach der Lehre abzustellen. Ebenso erscheint es als problematisch, die praktische Erfahrung und die erworbenen zus�tzlichen Kenntnisse ohne Durchf�hrung einer Pr�fung zu bewerten. Das Gemeinwesen braucht eine solche Regelung von Verfassungs wegen jedenfalls nicht vorzusehen, und es kann ohne Verstoss gegen Art. 31 BV anordnen, dass der Nachweis der erforderlichen Fachkunde durch das Bestehen einer besonderen Pr�fung, die im Vergleich zum Lehrabschluss erhebliche h�here Anforderungen stellt, erbracht werden m�sse.
c) Der Beschwerdef�hrer macht geltend, es verstosse gegen den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit f�r den Nachweis dieser Fachkunde das Bestehen der Eidg. Meisterpr�fung zu verlangen. Das Bundesgericht pr�ft diese Frage im vorliegenden Fall mit freier Kognition, im Gegensatz zu BGE 96 I 384 E. 4a, wo sie sich im Rahmen der Autonomiebeschwerde einer Gemeinde stellte. Bei freier Pr�fung kann das Erfordernis der Meisterpr�fung zumindest insoweit nicht als unverh�ltnism�ssig bezeichnet werden, als die Pr�fung F�cher zum Gegenstand BGE 103 Ia 594 S. 602hat, die direkt berufsbezogen und deshalb gesundheits- und sicherheitspolizeilich von Bedeutung sind (praktische Arbeit, Berufskenntnisse, Projektieren). Die Meisterpr�fung umfasst daneben allerdings auch gesch�ftskundliche F�cher (Preisberechnen, Buchhaltung, Gesch�ftsf�hrung, Rechtskunde), deren Beherrschung wohl f�r den Erfolg als selbst�ndiger Betriebsinhaber, nicht aber f�r die technische Sicherheit der ausgef�hrten Installationen von Bedeutung sein d�rfte. Es erscheint daher fraglich, ob das Meisterdiplom als Voraussetzung der Bewilligungserteilung nicht insofern den Rahmen des gewerbepolizeilich Gerechtfertigten �berschreitet, als damit auch Kenntnisse verlangt werden, welche mit der polizeilichen Gefahrenabwehr und der eigentlichen Fachkunde nichts zu tun haben. Die Bejahung dieser Frage h�tte zur Folge, dass einem Bewerber, der die Meisterpr�fung nicht bestehen will, Gelegenheit gegeben werden m�sste, sein den Anforderungen der Meisterpr�fung gleichwertiges fachliches K�nnen in einer separaten Pr�fung (eventuell auch zusammen mit den Kandidaten der Meisterpr�fung) nachzuweisen, wie dies analog f�r Hausinstallationen im Starkstrombereich in Art. 120ter Abs. 2 lit. a der Verordnung des Bundesrates vom 7. Juli 1933 �ber die Erstellung, den Betrieb und den Unterhalt von elektrischen Starkstromanlagen vorgesehen ist. Wie es sich damit verh�lt, braucht hier indes nicht abschliessend gepr�ft zu werden, da der Beschwerdef�hrer nicht das Fehlen einer solchen M�glichkeit als Verletzung von Art. 31 BV r�gt, sondern geltend macht, einem gelernten Sanit�rinstallateur m�sse nach einigen Jahren praktischer T�tigkeit die unbeschr�nkte Installationsbewilligung erteilt werden, ohne dass er eine zus�tzliche Pr�fung abzulegen habe. Diese R�ge vermag jedoch nicht durchzudringen, wie in lit. b dieser Erw�gung dargelegt wurde.
102 IA 543,
101 IA 486 suite... ,
96 I 385,