Source: https://urteile-gesetze.de/rechtsprechung/6-cn-3-10
Timestamp: 2019-08-21 20:39:04
Document Index: 33242414

Matched Legal Cases: ['§ 3', '§ 10', '§ 24', '§ 4', '§ 11', '§ 13', '§ 15', '§ 47', 'Art. 12', 'Art. 3', 'Art. 20', 'Art. 28', '§ 137', '§ 173', '§ 560', '§ 24', 'Art. 12', 'Art. 3', 'Art. 19', 'Art. 74', 'Art. 72', '§ 24', '§ 24', 'Art. 125', '§ 27', '§ 123', '§ 35', 'Art. 20', '§ 24', 'Art. 2', 'Art. 61', 'Art. 61', 'Art. 80', '§ 10', '§ 24', '§ 24', '§ 24', '§ 24', '§ 10', '§ 10', '§ 24', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 3', 'EuG', '§ 24', 'Art. 3', '§ 24', 'Art. 19']

6 CN 3/10 - Urteil BVerwG vom 23.03.2011
BVerwG 23.03.2011 - 6 CN 3/10
Baden-württembergische Regelung für die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Kapazität
vorgehend Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, 29. Oktober 2009, Az: 9 S 1858/09, Urteil
§ 3 ZVSVergabeV BW 2006
§ 10 ZVSVergabeV BW 2006
§ 24 S 2 bis 3 ZVSVergabeV BW 2006
§ 4 ZVSVergabeV BW 2006
§ 11 VergabeStVtr BW 2006
§ 13 Abs 4 VergabeStVtr BW 2006
§ 15 Abs 1 Nr 6 VergabeStVtr BW 2006
1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Insbesondere fehlt es dem Antragsteller nicht an der nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderlichen Antragsbefugnis. Der Antragsteller sieht seine Aussichten, die von ihm nach wie vor erstrebte Zulassung zum ersten Fachsemester des Medizinstudiums an einer baden-württembergischen Hochschule erreichen zu können, dadurch gemindert, dass er nach den zur Überprüfung gestellten Vorschriften nicht mehr alle Universitäten des Landes, die diesen Studiengang anbieten, mit Aussicht auf Erfolg auf der Suche nach Restkapazitäten in Anspruch nehmen kann. Hiernach ist es möglich, dass der Antragsteller durch die Anwendung der Vorschriften in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt wird, das als einheitliche Gewährleistung der Berufsfreiheit das Recht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte und - in Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und dem in Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG statuierten Sozialstaatsprinzip - auf Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen umfasst (BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972 - 1 BvL 32/70 u.a. - BVerfGE 33, 303 <329 f.>; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - BVerwG 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 = Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 165 Rn. 18). Das Teilhaberecht des Antragstellers ist weder durch seine nur vorläufige Zulassung an der Universität Rostock (vgl. Urteil vom 7. Juni 1978 - BVerwG 7 C 63.76 - BVerwGE 56, 31 <55> = Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 60 S. 158) noch durch seine endgültige Zulassung an einer ausländischen Hochschule - der Universität Wien - erfüllt worden.
2. Die Ablehnung des Normenkontrollantrags durch den Verwaltungsgerichtshof verstößt unter Berücksichtigung der für den Senat gemäß § 137 Abs. 1 VwGO, § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO bindenden Auslegung des Landesrechts durch das erstinstanzliche Gericht nicht gegen Bundesrecht. Die angegriffenen Vorschriften in § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW unterfallen der Regelungskompetenz des Landes (a)). Sie sind auf der Grundlage einer tragfähigen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage erlassen worden (b)). Ihr Regelungsgehalt erforderte keine Normierung durch ein Parlamentsgesetz (c)). Bedenken im Hinblick auf ihre inhaltliche Bestimmtheit bestehen nicht (d)). Der Landesverordnungsgeber hat sie in den rechtssystematisch korrekten Regelungsrahmen eingeordnet (e)). Die Vorschriften verletzen auch nicht die grundrechtlichen Gewährleistungen aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG (f)), Art. 3 Abs. 1 GG (g)) und Art. 19 Abs. 4 GG (h)).
a) Das Landesrecht durfte sich des Regelungsgegenstandes der streitgegenständlichen Vorschriften annehmen. Dieser betrifft nicht das Verfahren der Verwaltungsgerichte, das der Bund unter Inanspruchnahme seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis aus Art. 74 Nr. 1 GG durch die Verwaltungsgerichtsordnung im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG abschließend geregelt hat (BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1966 - 2 BvL 15/64 - BVerfGE 20, 238 <248>; im Hinblick auf Regeln zur Studienplatzvergabe: Beschluss vom 7. Mai 1974 - 2 BvL 17/73 - BVerfGE 37, 191 <198>). Dies liegt für die Vorschrift des § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung BW auf der Hand, gilt jedoch auch für die Verteilungsregelung des § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW. Denn diese wendet sich in ihrer verbindlichen Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof an die Hochschulen des Landes. Die angefochtenen Bestimmungen haben den Charakter von Verwaltungsverfahrensrecht des Landes (vgl. entsprechend für die gerichtlich angeordnete Verlosung außerkapazitärer Studienplätze: Beschluss vom 2. Mai 1985 - BVerwG 7 C 37.83 - Buchholz 421.21 Hochschulzulassungsrecht Nr. 24 S. 130; Urteil vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 7 C 17.89 - Buchholz 421.21 Hochschulzulassungsrecht Nr. 43 S. 97). Sie dienen der Durchführung des materiellen Hochschulzulassungsrechts, das neben den nach Maßgabe der Art. 125a Abs. 1 Satz 1, 125b GG fortgeltenden Bestimmungen der §§ 27 ff. HRG landesrechtlich geregelt ist. Die Hochschulen des Landes dürfen zwar im Regelungsbereich der Zulassungszahlenverordnungen (vgl. etwa die Verordnung des baden-württembergischen Wissenschaftsministeriums über die Festsetzung von Zulassungszahlen für die Studiengänge im Vergabeverfahren der ZVS im Wintersemester 2009/ 2010 und im Sommersemester 2010 vom 24. Juni 2009, GBl BW S. 307) aus eigener Kompetenz keine dort nicht ausgewiesenen Studienplätze vergeben (BVerfG, Beschlüsse vom 9. April 1975 - 1 BvR 344/73 - BVerfGE 39, 258 <268> und - 1 BvR 344/74 u.a. - BVerfGE 39, 276 <296>; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 1987 - NC 9 S 247/87 u.a. - DVBl 1988, 406). Werden jedoch in verwaltungsgerichtlichen Kapazitätsstreitigkeiten in den Zulassungszahlenverordnungen nicht angegebene Studienplätze aufgedeckt, befinden sich diese definitionsgemäß außerhalb des Regelungsbereiches dieser Verordnungen und müssen von den Hochschulen nach Maßgabe der streitgegenständlichen Vorschriften verteilt werden. Auch die Verwaltungsgerichte dürfen deshalb - vorbehaltlich der gerichtlichen Gestaltungsmöglichkeiten im Verfahren nach § 123 VwGO (vgl. Urteil vom 25. März 2009 - BVerwG 6 C 3.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 2 Rn. 28), soweit dies unter besonderen Umständen zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes geboten ist - die baden-württembergischen Hochschulen nicht zu einer anderen Verteilungsart, wie etwa einer Verlosung, verpflichten. Dies folgt indes aus der allgemeinen Bindung der Rechtsprechung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) und verleiht den angegriffenen Bestimmungen keinen gerichtsverfahrensrechtlichen Charakter.
b) Die Regelung in § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW ist nicht deshalb nichtig, weil es ihr an einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehlte. Nach der Beurteilung des Verwaltungsgerichtshofs war der Landesverordnungsgeber zu ihrem Erlass durch das im Rang eines Landesgesetzes stehende, nicht revisible (vgl. Beschluss vom 31. Januar 1975 - BVerwG 7 B 63.74 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 39 S. 2 f., Urteil vom 7. Juni 1978 a.a.O. S. 45 bzw. S. 149) Regelwerk des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 22. Juni 2006 (Staatsvertrag 2006 - für Baden- Württemberg veröffentlicht als Anlage zu Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich vom 20. November 2007, GBl BW S. 505) in Übereinstimmung mit den Anforderungen ermächtigt, die sich aus Art. 61 Abs. 1 der Landesverfassung im Hinblick auf Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigungsgrundlage ergeben. Gegen diese durch eine Auslegung des Landesrechts gewonnene Einschätzung ist nach den Maßstäben der mit Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Landesverfassung wortgleichen bundesverfassungsrechtlichen Norm des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, die als Ausprägung des demokratischen und rechtsstaatlichen Verfassungsprinzips auch für die Landesgesetzgebung verbindlich ist (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 - BVerfGE 58, 257 <277>; BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2000 - BVerwG 6 P 1.99 - BVerwGE 110, 253 <255 f.> = Buchholz 251.95 § 10 MBGSH Nr. 1 S. 2), nichts zu erinnern.
c) Vor dem Hintergrund dieser für den Senat verbindlichen Auslegung der landesgesetzlichen Ermächtigung des Verordnungsgebers verlangte der Inhalt des § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW bundesrechtlich keine Normierung durch ein Parlamentsgesetz.
d) Dadurch, dass der Verwaltungsgerichtshof den auslegungsbedürftigen Wortlaut des § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW in der beschriebenen Weise verbindlich gedeutet hat, unterliegt dieser weder unter den von dem Antragsteller formulierten Gesichtspunkten noch in sonstiger Hinsicht Bedenken im Hinblick auf das in dem bundesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip wurzelnde (BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 - BVerfGE 103, 332 <384>) Gebot der hinreichenden gesetzlichen Bestimmtheit. Der Studienort im Sinne des § 24 Satz 2 VergabeVO Stiftung BW muss im innerkapazitären Vergabeverfahren in der Quote des Auswahlverfahrens der Hochschulen angegeben werden. Die Handhabung der Ranglisten nach § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung BW ist in § 10 Abs. 8 bis Abs. 11 VergabeVO Stiftung BW erschöpfend geregelt. Gemäß § 10 Abs. 7 VergabeVO Stiftung BW bestimmen die Hochschulen die Einzelheiten des Auswahlverfahrens und insbesondere die Auswahlmaßstäbe durch Satzung.
e) Den gleichfalls aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - BVerfGE 108, 1 <20>) hat der Landesverordnungsgeber ebenfalls nicht verletzt. Entgegen der Ansicht des Antragstellers liegt ein solcher Verstoß nicht darin, dass die streitgegenständliche Regelung, die dem Ausgleich fehlerhafter Kapazitätsfestsetzungen dient, in die Vergabeverordnung Stiftung einbezogen worden ist. Denn nach diesem Regelwerk und nicht nach der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen durch die Hochschulen (Hochschulvergabeverordnung - HVVO) vom 13. Januar 2003 (GBl BW S. 63), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. November 2007 (GBl BW S. 505) wären die Studienplätze bei korrekter Kapazitätsfestsetzung nach der Auslegung des Landesrechts durch den Verwaltungsgerichtshof vergeben worden.
f) Die Regelung in § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW ist mit Art. 12 Abs. 1 GG - speziell dem Recht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte - sowohl in seiner Funktion als Freiheits- bzw. Abwehrrecht (aa)) als auch im Hinblick auf das aus diesem Grundrecht - in Verbindung mit dem Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip - ableitbare Recht auf Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen (bb)) vereinbar.
aa) Teil der freiheits- bzw. abwehrrechtlichen Funktion des in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG verbürgten Grundrechts auf freie Wahl der Ausbildungsstätte, die das Verständnis dieses Rechts prägte, bevor die grundrechtlichen Probleme begrenzter Ausbildungskapazitäten in den Vordergrund traten, ist das Recht auf freie Wahl des Studienortes. Zu sichern ist danach vor allem die Freiheit, zwischen den verschiedenen Universitäten zu wählen und bei besonders hervorragenden Lehrern hören zu können, um sich entsprechend vielseitig auszubilden (BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972 a.a.O. S. 329; vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 1996 - BVerwG 6 C 1.94 - BVerwGE 102, 142 <146> = Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 149 S. 55). Dieses Recht lassen die angegriffenen Vorschriften unberührt bzw. schränken es jedenfalls in verhältnismäßiger Weise ein.
bb) Die zur Überprüfung gestellten Vorschriften verstoßen nicht gegen Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG in seiner in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip vermittelten Wirkungsweise als Recht auf Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat auch im Rahmen begrenzter Ausbildungskapazitäten grundsätzlich jeder hochschulreife Bewerber ein Recht auf ein Studium seiner Wahl unter möglichster Berücksichtigung der gewählten Ausbildungsstätte. Der absolute numerus clausus für Studienanfänger einer bestimmten Fachrichtung ist als Eingriff in die Freiheit der Berufswahl, der einer objektiven Zulassungsvoraussetzung gleichkommt, nur dann verfassungsgemäß, wenn er in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der vorhandenen Ausbildungskapazitäten angeordnet wird und wenn Auswahl und Verteilung der Bewerber nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden von ihnen stattfinden (grundlegend: BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972 a.a.O. S. 337 f.; zusammenfassend Kammerbeschluss vom 21. Juli 2005 - 1 BvR 584/05 - juris Rn. 15). Dabei sind unerwünschte Rückwirkungen auf das materielle Recht am wenigsten zu erwarten, wenn alle vorhandenen Studienplätze unter pflichtgemäßer Ausschöpfung der Kapazitäten in das vom Gesetzgeber vorgesehene zentrale Vergabeverfahren einbezogen und nach Maßgabe der dort festgelegten einheitlichen Kriterien vergeben werden. Das verfassungsrechtliche Gebot zur erschöpfenden Nutzung der vorhandenen Ausbildungskapazität ist aber auch dann zu beachten, wenn ein Ausbildungsträger nicht alle vorhandenen Studienplätze ausgewiesen hat und diese erst nachträglich in einem Rechtsstreit aufgedeckt werden. Es verlangt auch hier - und zwar grundsätzlich mit Vorrang vor der Einhaltung von Kriterien der Bewerberauswahl - dass alle freien Studienplätze an die prinzipiell gleichberechtigten Bewerber vergeben werden und nicht ungenutzt bleiben (BVerfG, Beschlüsse vom 9. April 1975 - 1 BvR 344/73 - a.a.O. S. 258 <270 ff.> und - 1 BvR 344/74 u.a. - a.a.O. S. 276 <293 ff.>, Urteil vom 8. Februar 1977 - 1 BvF 1/76 u.a. - BVerfGE 43, 291 <314>). Das verfassungsrechtlich untragbare Ergebnis, dass nicht ausgewiesene Studienplätze auch tatsächlich nicht besetzt werden, droht insbesondere dann, wenn eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle von Kapazitätsfestsetzungen mangels einer ausreichenden Zahl von Rechtsschutz suchenden Studienplatzbewerbern nicht in dem erforderlichen Umfang stattfinden kann (BVerfG, Beschluss vom 9. April 1975 - 1 BvR 344/74 u.a. - a.a.O. S. 276 <297 und 300> sowie Kammerbeschluss vom 21. Juli 2005 a.a.O. Rn. 20).
Diese Rechtsprechungsgrundsätze sind geprägt von einer Gegenläufigkeit der Ansätze einerseits der Verteilung nach dem Rang der Bewerber und andererseits der - im Zweifel vorrangigen - Kapazitätserschöpfung. Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings stets zum Ausdruck gebracht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. April 1975 - 1 BvR 344/74 u.a. - a.a.O. S. 276 <296 f. und 300>), dass dieser Gegensatz aufgehoben wäre, wenn eine normative Regelung die Einhaltung einheitlicher Auswahlmaßstäbe ermöglichen und gleichzeitig die Ausnutzung sämtlicher in einem Kapazitätsprozess aufgedeckter Studienplätze sichern würde. Weitergehend hat es in einer neueren Entscheidung (Kammerbeschluss vom 29. September 2008 - 1 BvR 1464/07 - juris Rn. 30) erwogen, wenn auch im Ergebnis offen gelassen, ob auch ohne eine solche ausdrückliche Regelung Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG die Heranziehung der Auswahlkriterien des zentralen Vergabeverfahrens für die Verteilung der im gerichtlichen Verfahren aufgedeckten Restkapazitäten nicht nur zuließen, sondern sogar erforderten, um eine gleichmäßige Verteilung aller freien Studienplätze unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien sicherzustellen, die angesichts der Chancengleichheit der Bewerber verfassungsrechtlich geboten sei. Dies werde die in der Praxis weithin übliche Verlosung gerichtlich aufgedeckter Studienplätze erübrigen (im Sinne einer Rechtfertigungsbedürftigkeit des Losverfahrens bei der Studienplatzvergabe auch: EuGH, Urteil vom 13. April 2010 - Rs. C 73/08, Bressol u.a - NVwZ 2010, 1141 <1145>).
g) Die durch § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung BW herbeigeführte Bindung der Kriterien für die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgestellten Zulassungszahlen an diejenigen des innerkapazitären Auswahlverfahrens der Hochschulen stellt keine gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Gleichbehandlung ungleicher Verfahrensarten dar. Beide Verfahrenswege betreffen den grundrechtlich unterfangenen Zulassungsanspruch der Studienbewerber und sind deshalb ungeachtet ihrer grundsätzlichen Selbständigkeit rechtlich aufeinander bezogen und voneinander abhängig. Die angegriffene Regelung trägt dabei den Anforderungen der Chancengleichheit der Bewerber Rechnung.
h) Schließlich betrifft § 24 Satz 2 und 3 Vergabe VO Stiftung BW nicht die in Art. 19 Abs. 4 GG enthaltene Garantie des effektiven Rechtsschutzes. Diese Verfassungsnorm gewährt nicht selbst Rechte, sondern setzt zu schützende Rechte voraus (BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 <110>, Kammerbeschluss vom 21. Juli 2005 a.a.O. Rn. 18). Die Rechte, die aus dem zur Überprüfung stehenden verfassungsgemäßen Landesverordnungsrecht ableitbar sind, können gerichtlich uneingeschränkt durchgesetzt werden.