Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Lausunto/Sidor/KuUU_2+2020.aspx
Timestamp: 2020-07-08 02:06:10+00:00
Document Index: 32121335

Matched Legal Cases: ['§ 5', '§ 3', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 3', '§ 3']

Övrigt ärende: Statsrådets förordning om temporära begränsningar av skyldigheten att ordna småbarnspedagogik samt undervisning och utbildning (Ö 4/2020 rd): Ärendet har remitterats till kulturutskottet för utlåtande till grundlagsutskottet. Tidsfrist: 19.3.2020 kl. 12.00.
Statsrådet har med stöd av 6 § i beredskapslagen (1552/2011) den 17 mars 2020 utfärdat en förordning om ibruktagning av befogenheter i enlighet med 88 och 109 § i beredskapslagen. Enligt 3 § 5 punkten i beredskapslagen är undantagsförhållanden enligt den lagen en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka.
I lagens 88 § 3 punkt sägs att det för tryggande av befolkningens social- och hälsovård under undantagsförhållanden som avses i 3 § 1, 4 och 5 punkten genom förordning av statsrådet kan föreskrivas att kommunen kan avstå från ansvaret för ordnande av dagvård enligt lagen om barndagvård (numera lagen om småbarnspedagogik 540/2018), om barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare kan ordna vården av barnen på annat sätt.
I lagens 109 § 2 mom. sägs att för tryggande av nödvändig undervisning och utbildning under undantagsförhållanden som avses i 3 § 1, 2, 4 och 5 punkten kan de skyldigheter som anordnare av verksamheten som avses i 1 mom. har att ordna undervisning och annan verksamhet samt måltids- och transportförmåner och inkvartering begränsas på det sätt som närmare föreskrivs genom förordning av statsrådet.
Statsrådets linjeval den 16 mars 2020 samt dess genomförande
Statsrådet drog den 16 mars 2020 upp riktlinjer för de åtgärder som behövs för att bromsa spridningen av coronavirussmitta och för att skydda riskgrupperna.
I enlighet med statsrådets riktlinjer utfärdade regionförvaltningsverken den 17 mars 2020 föreskrifter enligt vilka läroanstalterna stängs och allmänna sammankomster och offentliga tillställningar med över 10 personer förbjuds. Syftet med åtgärderna är att begränsa den epidemi som orsakas av det nya coronaviruset. Föreskrifterna gäller under tiden den 18 mars—13 april 2020.
Regionförvaltningsverken har bestämt att skolornas, läroanstalternas, universitetens och yrkeshögskolornas samt medborgarinstitutens och det övriga fria bildningsarbetets samt den grundläggande konstundervisningens lokaler ska stängas och närundervisningen i dem avbrytas.
Skolorna ska dock ordna förskoleundervisning samt undervisning i årskurs 1—3 inom den grundläggande utbildningen som närundervisning för barn till föräldrar som arbetar inom områden som är kritiska med tanke på samhällets funktion.
Dessutom ska skolorna där det behövs ordna närundervisning för elever som beviljats särskilt stöd, dock så att de föräldrar och vårdnadshavare som har möjlighet att ordna vården av barnet hemma gör detta.
I stället för närundervisning ska alla universitet, yrkeshögskolor samt anordnare av yrkesutbildning, gymnasieutbildning och grundläggande utbildning i så stor utsträckning som möjligt ordna undervisningen och handledningen på alternativa sätt, bland annat genom distansstudier, olika digitala inlärningsmiljöer och inlärningslösningar samt vid behov genom självständiga studier. Proven i studentexamen genomförs enligt en komprimerad tidtabell och avslutas den 23 mars 2020 med beaktande av hälsovårdsmyndigheternas föreskrifter. Tidtabellen offentliggjordes den 13 mars 2020.
Enligt bestämmelserna gäller stängningen av lokaler i princip inte lokaler som används av universitet och yrkeshögskolor för forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet, i synnerhet inom kritiska forskningsområden. Dessutom kan antagningen av studerande enligt bestämmelserna genomföras i högskolornas lokaler med iakttagande av lämpliga försiktighetsåtgärder.
Kulturutskottet betonar att de föreskrifter som varje regionförvaltningsverk meddelat för sin region baserar sig på lagen om smittsamma sjukdomar (58 §, 1227/2016). Genom dessa åtgärder förebyggs spridningen av den infektion som orsakas av coronaviruset och dess negativa effekter för människor och samhälle. Utskottet betonar också att regionförvaltningsverkens beslut att stänga skolor och andra undervisningslokaler uttryckligen innebär att närundervisningen upphör i skolorna och inte ett absolut förbud mot att röra sig i skolans lokaler.
Till riksdagen har lämnats statsrådets förordning om temporära begränsningar av skyldigheten att ordna småbarnspedagogik samt undervisning och utbildning (Ö 4/2020 rd). Begränsningarna träder i kraft den 18 mars och gäller till och med den 13 april. Kulturutskottet ger grundlagsutskottet ett utlåtande om förordningen. På basis av grundlagsutskottets betänkande kan riksdagen godkänna förordningen eller upphäva den helt eller delvis.
Genom förordningen ges anordnare av småbarnspedagogik samt av undervisning och utbildning möjlighet att för viss tid avvika från vissa bestämmelser om ordnandet av verksamheten. Nedan granskas vissa av de viktigaste bestämmelserna i förordningen.
Kommunerna kan avstå från ansvaret för att ordna småbarnspedagogik i de situationer där barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare annars kan ordna vården av barnet (2 §). Enligt den uppfattning som utskottet fått utifrån utfrågning av sakkunniga gäller förordningen inte privata producenter av småbarnspedagogik. Ställningen för privata producenter av småbarnspedagogik som verkar med stöd av avtal med kommunen baserar sig på innehållet i respektive parts avtal.
En anordnare av grundläggande utbildning är inte skyldig att ordna grundläggande utbildning eller annan verksamhet som närundervisning i skolan eller på något annat ställe där undervisningen ordnas (3 §). Bestämmelsen gör det alltså möjligt att ordna distansundervisning inom den grundläggande utbildningen i den omfattning som kommunen anser vara ändamålsenlig. Enligt paragrafen är utbildningsanordnaren skyldig att ordna sådant stöd som avses i lagen om grundläggande utbildning (628/1998), såsom stöd- eller specialundervisning, intensifierat eller särskilt stöd, service som ges som stöd för undervisningen eller elevvård endast i den omfattning det är möjligt med hänsyn till omständigheterna.
Skyldigheten att ordna utbildning gäller dock sådana elever inom förskoleundervisningen, elever i årskurs 1–3 inom den grundläggande utbildningen och sådana elever som fått ett beslut om särskilt stöd enligt 17 § i lagen om grundläggande utbildning, vars vårdnadshavare arbetar inom områden som är kritiska med tanke på samhällets funktion. Skyldigheten att ordna utbildning gäller också sådana elever som omfattas av förlängd läroplikt och som avses i 25 § 2 mom. i lagen om grundläggande utbildning.
Enligt bestämmelserna i förordningen är en anordnare av gymnasieutbildning inte skyldig att ordna gymnasieundervisning och studiehandledning i form av närundervisning (5 §). Avsikten är att man inom gymnasieutbildningen i regel ska utnyttja dels distansarrangemang vid ordnandet av undervisning, studiehandledning och så kallad efterhandledning, dels sådana självständiga studier som avses i 25 § i gymnasielagen.
Även den som ordnar yrkesutbildning befrias från skyldigheten att ordna närundervisning vid läroanstalten (6 §). Syftet med paragrafen är också till denna del att främja distansundervisning och självständiga studier. Utbildningsanordnaren har möjlighet att avvika från bestämmelserna om den personliga utvecklingsplanen för kunnandet (Hoks) till den del det är nödvändigt. För genomförande av särskilt stöd och krävande särskilt stöd gäller skyldigheten endast i den omfattning det är möjligt. Skyldighet att ordna sådana yrkesprov och annan påvisande av kunnande som avses i 52 § i lagen om yrkesutbildning (531/2017) gäller endast till den del det är möjligt att påvisa kunnandet.
Under förordningens giltighetstid ordnas undervisning och handledning vid alla universitet och yrkeshögskolor i så stor utsträckning som möjligt på alternativa sätt, bland annat genom distansstudier, olika digitala inlärningsmiljöer och inlärningslösningar samt vid behov genom självständiga studier (7 och 8 §). Under förordningens giltighetstid är universiteten och yrkeshögskolorna inte skyldiga att ordna studier som leder till examen och studiehandledning så att den studerande kan genomföra studierna inom den målsatta tiden.
Huvudmannen för en läroanstalt som avses i lagen om fritt bildningsarbete (632/1998) och en utbildningsanordnare som avses i 2 § i lagen om grundläggande konstundervisning (633/1998) behöver inte ordna utbildning, om det inte är möjligt att ordna utbildningen på något annat sätt än som närundervisning (9 och 10 §).
Utskottet betonar att förordningen inte innehåller några egentliga förbud, men att den ger utbildningsanordnarna omfattande möjligheter att agera under rådande förhållanden och även med beaktande av regionförvaltningsmyndigheternas föreskrifter. Kulturutskottet betonar att ordnandet av tjänsterna ska grunda sig på uttryckliga beslut av anordnarna.
I sakkunnigyttranden till utskottet har förordningens begränsningar i fråga om småbarnspedagogiken samt undervisningen och utbildningen i huvudsak ansetts motiverade under de rådande undantagsförhållanden som konstaterats med stöd av beredskapslagen, även om flera synpunkter har framförts om förordningens innehåll.
Under rådande omständigheter anser kulturutskottet förordningen vara välmotiverad och välkomnar den. Utskottet framför dock vissa iakttagelser om förordningen och dess verkställande.
Kommunen kan enligt förordningen avstå från ansvaret att ordna småbarnspedagogik om barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare kan ordna vården av barnen på annat sätt. Utskottet betonar att kommunen således även i dessa exceptionella situationer är skyldig att ordna småbarnspedagogik efter behov. Statsrådet har rekommenderat föräldrarna att i mån av möjlighet för tillfället inte anlita den småbarnspedagogiska verksamheten. Inom den offentliga och den privata sektorn har man övergått till arbete hemma genom arbetsgivarförordnande eller på frivillig basis. Delvis också av denna orsak har antalet barn inom småbarnspedagogiken enligt erhållen utredning minskat allt eftersom pandemin utvecklats.
Vid utfrågning av sakkunniga har det lagts emfas på daghemmens praxis när det gäller att bilda grupper i dessa undantagsfall. Till exempel när det gäller att skydda den befolkning som nu hör till riskgrupperna mot en allvarlig smittsam sjukdom är det viktigt att relationstalet för barngrupperna är lägre än normalt.
Utskottets utfrågning av sakkunniga har aktualiserat frågan om uttagande av avgifter för småbarnspedagogik under förordningens giltighetstid. Utskottet uppmanar kommunerna att avstå från att ta ut avgifter för småbarnspedagogik när barnet inte är i vård, eftersom man på så sätt kan öka föräldrarnas möjligheter att stanna hemma med barnet och därmed minska smittorisken.
Förskoleundervisning ges i skolor och i enheter inom småbarnspedagogiken. Begränsningen av skyldigheten att ordna utbildning enligt 3 § till att gälla barn till föräldrar som är verksamma inom kritiska områden gäller enligt ministeriets ståndpunkt både förskoleundervisning i skolor och i enheter inom småbarnspedagogiken. Kulturutskottet betonar att distansundervisning i enlighet med 3 § i förordningen också ska främjas och möjliggöras i förskoleundervisningen. Utskottet hoppas att man förhåller sig med den generositet som situationen kräver till att ordna förskoleundervisning för dem som deltar i småbarnspedagogik.
Enhetlig undervisning
Utskottet konstaterar att det inte framgår av förordningen om det förutsätts att barnets båda föräldrar ska arbeta inom ett kritiskt område eller om det räcker att en av dem hör till nämnda grupp av arbetstagare. Dessutom förblir det oklart om vårdnadshavarens egen anmälan räcker eller om det krävs en ansökan och ett beslut om huruvida barnet har rätt till undervisning i ovan nämnda situation. Utskottet anser det vara viktigt att kommunerna i dessa situationer agerar smidigt och i enlighet med begränsningsåtgärdernas syfte.
Utskottet anser det vara viktigt att beslut i fråga om barn till föräldrar som arbetar inom kritiska branscher fattas med generösa tolkningar. Enligt utredning till utskottet är huvudregeln att för att närundervisning ska ordnas måste barnets båda föräldrar arbeta inom ett kritiskt område utifrån föräldrarnas egen anmälan. Besluten ska ta hänsyn till de olika situationer som hänför sig till familjernas och föräldrarnas arbete samt exempelvis ensamförsörjarnas ställning.
I 3 § 2 mom. i förordningen möjliggörs att anordnare av grundläggande utbildning genom egna beslut kan avvika från de bestämmelser om undervisningens omfattning som de utfärdar. Utskottet anser att det med tanke på en riksomfattande enhetlighet i undervisningen och tryggandet av elevernas jämlikhet är viktigt att Utbildningsstyrelsen ger anordnarna av grundläggande utbildning tillräckliga anvisningar i genomförandet av de ändringar som görs i undervisningen.
Utskottet fäster särskild uppmärksamhet vid ställningen för de elever och studerande som befinner sig i slutskedet av olika utbildningar och vars pågående studier påverkar möjligheterna till fortsatta studier. Det måste med alla till buds stående medel ses till att tillträde till fortsatta studier eller utexaminering till yrken inte försvåras eller förhindras på grund av åtgärder under undantagsperioden.
Enligt ett yttrande till utskottet kan man till exempel försöka trygga utexamineringen av studerande som befinner sig i slutskedet av studierna genom att främja ordnandet av yrkesprov för dem i en situation där det inte är möjligt att ordna yrkesprov för alla.
Avsikten är att säkerställa att de som deltar i gymnasieutbildningen i slutskedet av studierna blir färdiga genom att ordna studentexamensproven enligt en komprimerad tidtabell. I fråga om enskilda studerande är det möjligt att studierna fördröjs, och de behöver extra tid för att genomföra studierna som beviljas genom beslut av anordnaren av gymnasieutbildningen.
Enligt 3 § 3 mom. i förordningen är utbildningsanordnaren skyldig att ordna sådant stöd för lärande som avses i paragrafen samt tjänster som omfattas av undervisningens avgiftsfrihet samt elevvård endast i den omfattning det är möjligt. I motiveringspromemorian till förordningen öppnas tolkningen av bestämmelsen genom en hänvisning till ”omständigheter”. Utskottet konstaterar att med tanke på skyldigheten att ordna utbildning kan hänvisningen i slutet av bestämmelsen till möjligheterna att tillhandahålla tjänster leda till mycket olika tolkningar och genomförandesätt i fråga om undervisning och verksamhet som ordnas av olika kommuner och andra utbildningsanordnare.
Utskottet noterar att tolkningssvårigheter kan uppstå i fråga om vad en begränsningsmöjlighet i praktiken innebär och på vilka grunder utbildningsanordnaren bedömer och beslutar till exempel om begränsning av utbudet av skolmat. Regeringen har i offentligheten föreslagit en avgränsning enligt vilken kommunerna inte är skyldiga att ordna skolmåltider för barn som studerar hemma. Enligt detta kan kommunerna dock enligt egen prövning ordna skolmåltider också för andra barn, men det ökar antalet nära kontakter med barnen med den risk detta medför. Utskottet konstaterar dock att skolmåltider för många familjer och barn är en mycket viktig del av barnens föda och viktig också med tanke på familjens utkomst. Uteblivna måltider kan fördjupa fattigdomen bland barnfamiljer.
Utskottet konstaterar att skolmåltider hör till den avgiftsfria undervisning som tryggas som en grundläggande rättighet och anser det vara viktigt att grundlagsutskottet bedömer hur den rättighet som hör till undervisningens avgiftsfrihet kan begränsas vid undantagsförhållanden. Avgiftsfri grundläggande utbildning innebär i enlighet med grundlagsutskottets uttalande i samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna också tillräcklig föda (GrUB 25/1994 rd s. 10).
Utbildningsanordnarens ansvar vid distansundervisning
Förordningen gör det möjligt att på olika utbildningsnivåer genomföra undervisningen som distansundervisning i stället för som närundervisning. Utskottet fäster uppmärksamhet vid att utbildningsanordnaren genomgående ansvarar för eleverna i utbildningsanordnarens verksamhet och ansvaret sträcker sig till alla undervisnings- och verksamhetsställen. I lagen om grundläggande utbildning föreskrivs bl.a. om elevens rätt till en trygg studiemiljö (29 §), vilket täcker både den fysiska och den psykiska miljön, och om avgiftsfri vård vid olycksfall (34 §) i skolan eller på något annat ställe där undervisningen ordnas. Utbildningsstyrelsen bör snabbt ge utbildningsanordnarna anvisningar om omfattningen av ansvaret, då man under rådande förhållanden i mycket stor utsträckning har övergått till distansstudier.
Den som deltar i undervisning eller utbildning enligt lagen om grundläggande utbildning, gymnasielagen (714/2018) och lagen om yrkesutbildning har rätt att få elevvård på det sätt som föreskrivs i lagen om elev- och studerandevård (1287/2013). Lagen om elev- och studerandevård verkställs i första hand som gemensam elev- och studerandevård, men eleven har också rätt att få individuella elevhälsotjänster. I 3 § 3 mom. i förordningen begränsas tillhandahållandet av elevhälsotjänster som en del av åtgärderna inom den grundläggande utbildningen i förordningen så att utbildningsanordnaren är skyldig att ordna tjänsterna i fråga endast i den mån det är möjligt att genomföra dem.
Utskottet anser det i sig är motiverat att skyldigheten att ordna elev- och studerandevård begränsas till den omfattning och de verksamhetsformer som det rimligen är möjligt att genomföra under dessa undantagsförhållanden, men fäster uppmärksamhet vid hur begränsningen inriktas.
I beredskapslagen hänvisas det inte särskilt till lagen om elev- och studerandevård, vilket antas bero på att det vid den tidpunkt då beredskapslagen stiftades föreskrevs om elevhälsotjänster förutom i de lagar som gäller utbildning även i social- och hälsovårdslagstiftningen, och den ändrade lagstiftningen har inte beaktats i beredskapslagen. Dessutom konstaterar utskottet att den nu aktuella förordningens avgränsningsmöjlighet i fråga om elevvård verkar gälla endast den grundläggande utbildningen och behörigheten för utbildningsanordnare enligt lagen om grundläggande utbildning. Lagen om elev- och studerandevård gäller däremot också gymnasier och yrkesutbildning. Utskottet anser det viktigt att grundlagsutskottet tar upp också denna fråga.
Utskottet konstaterar att ansvaret för ordnandet av tjänster enligt lagen om elev- och studerandevård fördelas mellan olika aktörer så att utbildningsanordnarna svarar för elevvården enligt sin läroplan eller elevhälsoplan. Ansvaret för att ordna psykolog- och kuratorstjänster samt skol- och studerandehälsovård ankommer på den kommun där läroanstalten finns. Utskottet fäster även uppmärksamhet vid att lagen om elev- och studerandevård också innehåller bestämmelser om möjlighet att nå hälsovårdare och läkare.
Utskottet betonar att det under undantagsförhållanden även i avsaknad av närundervisning betonas att undervisningsväsendet och utbildningsanordnarna i enlighet med barnskyddslagen vid behov ska kontakta det organ som ansvarar för socialvården i kommunen, om de grunder som framgår av lagen uppfylls.
Information, uppföljning och korrigerande åtgärder
Kulturutskottet betonar att utbildningsanordnaren är skyldig att så snart som möjligt informera alla elever och vårdnadshavare om vilka tjänster vid skolan och läroanstalten, inklusive elevvård, som kan tillhandahållas under giltighetstiden för statsrådets förordning och hur den som behöver dem ska agera för att få dem. Utskottet anser också att det är ytterst viktigt att olika myndigheter samordnar sina föreskrifter och anvisningar så att de förmedlar ett klart och entydigt budskap till medborgarna på båda nationalspråken. Utskottet betonar behovet av att alla som vistas i kommunen får tillräcklig information om sjukdomsläget på ett begripligt sätt.
Undervisnings- och kulturministeriet och Utbildningsstyrelsen åläggs ett särskilt ansvar för att ge olika anordnare anvisningar som är så enhetliga som möjligt i fråga om undantagsbestämmelserna och beaktar barnens, elevernas och studerandenas rättssäkerhetsaspekter.
Kulturutskottet betonar att de berörda myndigheterna, under det undantagstillstånd som nu fastställts och eventuellt under en längre tid, omsorgsfullt ska följa upp och utvärdera vilka konsekvenser de nu föreslagna besluten om begränsning av servicen får, särskilt för de mest utsatta barnen och ungdomarna. Utskottet betonar att barn och unga har mycket varierande möjligheter att lära sig och tillägna sig nya saker utan tillräcklig närundervisning. Därför måste man efter undantagstillståndet tydligt rikta tilläggsresurser till undervisning och utbildning, så att eventuella inlärningsbrister och motsvarande problem som hotar barns och ungas studievägar kan undanröjas.
Utskottet konstaterar att genomförandet av undervisning och annan verksamhet under undantagsförhållanden kräver mycket av barn, unga, lärare och annan personal samt av dem som ordnar verksamheten. De avvikande arrangemangen kräver flexibilitet av olika parter. Det är viktigt att begränsningarna tolkas generöst med beaktande av barnens och de ungas rättigheter.
Utskottet anser det vara nödvändigt att utbildningsanordnarna bereder sig på att återgå till normala förhållanden omsorgsfullt och planmässigt. Det är viktigt att se till att eleverna och de studerande får det stöd de behöver för att studierna ska fortsätta på bästa sätt.
Det är också viktigt att de verksamhetsanordnare som omfattas av förordningen får tillräckligt med anvisningar för beslutsförfarandet. Detta gäller både det allmänna beslutsfattandet om begränsning av verksamheten och beslut som gäller individen jämte eventuell rätt att söka ändring.
Senast publicerat 19-03-2020 16:09