Source: http://www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/Volpe_Appalti_pubblici_e_servizi.htm
Timestamp: 2014-04-17 04:35:56+00:00
Document Index: 80694695

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 9', 'art. 36', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 23', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 4', 'art.\n23', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 21', 'art. 35', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 9', 'art.\n4', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 4', 'art.\n4', 'art.\n23', 'art. 23', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 120', 'art. 8', 'art. 16', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 23', 'art. 4', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 23', 'art. 61', 'art. 4', 'art. 9', 'art.\n4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 14', 'art. 4', 'art. 147', 'art. 4', 'art. 23', 'art. 15', 'art. 23', 'art. 21', 'art. 22', 'art. 10', 'art. 21', 'art. 154']

VOLPE � presidente di sezione del Consiglio di Stato
Servizi pubblici locali e legge di stabilit� 2012. Il
dinamismo normativo continua*.
Sommario: 1. Introduzione. 2. Il rafforzamento del �progetto� di
liberalizzazioni. 3. Gli interventi conseguenti alle esigenze segnalate
dall�Autorit� garante della concorrenza e del mercato. 4. Gli interventi
conseguenti a criticit� contenute nell�art. 4 del d.l. n. 138/2011, convertito,
con modificazioni, dalla l. n. 148/2011, e ad alcuni aggiustamenti. 5. La previsione
di un sistema di benchmarking e di un decreto ministeriale quadro per le
liberalizzazioni. 6. Considerazioni e conclusioni.
La l. 12 novembre 2011, n. 183, dal titolo �Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato�, nota anche come
�legge di stabilit� 2012�, ha apportato ulteriori cambiamenti alla disciplina sui
servizi pubblici locali di rilevanza economica. In particolare, l�art. 9, dal
titolo �Liberalizzazioni dei servizi pubblici locali di rilevanza economica�,
nato nel corpo di un maxi emendamento presentato dal Governo al relativo
disegno di legge, ha introdotto - con decorrenza 1� gennaio 2012 (si veda
l�art. 36 della stessa ) - alcune modifiche e aggiunte all�art. 4 del d.l. 13
agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla l. 14 settembre 2011,
n. 148, noto anche come il decreto legge manovra di ferragosto[1].
La materia si connota sempre di pi� di quel dinamismo normativo divenuto,
soprattutto a partire dal 2008, una costante e recentemente accelerato
dall�esito del referendum svoltosi il 12 e 13 giugno 2011[2].
Tuttavia il recente intervento legislativo intende superare alcune criticit�
che erano gi� state segnalate all�indomani dell�entrata in vigore del citato
art. 4 del d.l. n. 138/2011[3]
e connota di ulteriori novit� il settore delle societ� pubbliche[4].
Le modifiche e le aggiunte perseguono le seguenti finalit�, espressamente
elencate all�art. 9, comma 2, primo periodo, della l. n. 183/2011:
- �realizzare un sistema liberalizzato dei servizi pubblici locali di
rilevanza economica attraverso la piena concorrenza nel mercato�;
- �perseguire gli obiettivi di liberalizzazione e privatizzazione dei
medesimi servizi� secondo quanto previsto dall�art. 4 del d.l. n. 138/2011;
- �assicurare, mediante un sistema di benchmarking, il progressivo
miglioramento della qualit� ed efficienza di gestione dei medesimi servizi�.
In particolare le novit� possono essere raggruppate in misure tendenti a:
a) rafforzare il �progetto� di liberalizzazioni;
b) corrispondere ad esigenze segnalate dall�Autorit� garante della
c) risolvere criticit� contenute nel citato art. 4 del d.l. n. 138/2011 e
apportare alcuni aggiustamenti;
d) prevedere un sistema di benchmarking e l�adozione di un decreto
ministeriale quadro per le liberalizzazioni.
La tecnica � quella della novella, per cui tutte le novit� vengono
inserite nel testo dell�art. 4 del d.l. n. 138/2011.
2. Il rafforzamento del �progetto� di liberalizzazioni.
L�art. 4 del d.l. n. 138/2011, convertito, con modificazioni, dalla l. n.
148/2011 ha operato una decisa sterzata verso le liberalizzazioni; mentre
l�art. 23-bis del d.l. n. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla l. n.
133/2008 era soprattutto incentrato sulle privatizzazioni.
Al centro di tutto la delibera quadro con cui gli enti locali �verificano
la realizzabilit� di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di
rilevanza economica�liberalizzando tutte le attivit� economiche�e
limitando�l�attribuzione di diritti di esclusiva alle ipotesi in cui, in base
ad una analisi di mercato, la libera iniziativa economica privata non risulti
idonea a garantire un servizio rispondente ai bisogni della comunit��. Si passa
all�attribuzione di diritti di esclusiva solo in via residuale, qualora la
liberalizzazione non riesca a soddisfare i bisogni della comunit� (art. 4,
commi 1, 2 e 4, del d.l. n. 138/2011).
La delibera quadro viene ulteriormente rafforzata nella sua centralit� e
nei suoi contenuti e diviene condizionante della stessa possibilit� di
attribuire diritti di esclusiva (o privativa).
Con la lett. a) dell�art. 9, comma 2, della l. n. 183/2011 - aggiungendo
un periodo al comma 2 dell�art. 4 del d.l. n. 138/2011 - si prevede che l�ente
locale, al momento dell�adozione della delibera quadro di cui al comma 2 del
citato art. 4, valuti anche l�opportunit� di procedere all�affidamento
simultaneo, mediante procedura ad evidenza pubblica, di una pluralit� di
servizi pubblici locali nei casi in cui sia dimostrabile che una scelta del
genere possa conseguire risultati economicamente vantaggiosi.
In questo modo viene ripristinata la disposizione contenuta nell�art.
23-bis, comma 6, primo periodo, del citato d.l. n. 112/2008, che consentiva il
detto affidamento temporaneo.
La modifica di cui alla lett. b) del citato art. 9, comma 2 - aggiungendo
la parola �anche� al comma 3 dell�art. 4 del d.l. n. 138/2011 - intende evitare
che le finalit� della prevista trasmissione della delibera quadro all�Autorit�
garante della concorrenza e del mercato siano limitate alla predisposizione
della relazione prevista dalla l. 10 ottobre 1990, n. 287 e consentire anche
l�esercizio, da parte della stessa Autorit�, di ulteriori funzioni a essa gi�
attribuite dalla legislazione vigente.
L�Autorit�, con riguardo ai suoi poteri, ne esce rafforzata. Ma la
modifica assume particolare significato anche a seguito dell�art. 21-bis della
l. n. 287/1990, aggiunto dall�art. 35 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (cos�
detto decreto �salva Italia�), il quale ha legittimato l'Autorit� garante della
concorrenza e del mercato ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi
generali (quale � quello di cui trattasi), i regolamenti ed i provvedimenti di
qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della
concorrenza e del mercato[5].
La lett. c) del citato art. 9, comma 2, aggiunge al comma 4 dell�art. 4
del d.l. n. 138/2011 un ulteriore periodo, con il quale si stabilisce che, nel
caso in cui l�ente locale non proceda alla verifica di cui al comma 1 del
medesimo art. 4 o comunque non adotti la delibera quadro volta a verificare la
realizzabilit� di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali, il
medesimo ente non pu� procedere all�attribuzione di diritti di esclusiva ai
sensi di quanto previsto sempre dal medesimo art. 4.
Il �progetto� di liberalizzazioni viene ulteriormente potenziato dalla
previsione di un decreto ministeriale da adottare entro il 31 dicembre 2012, di
cui alla lett. m) del citato art. 9, comma 2, che aggiunge il comma 33-ter all�art.
4 del d.l. n. 138/2011 e di cui si dir� al paragrafo 5.
3. Gli interventi conseguenti alle esigenze segnalate dall�Autorit�
garante della concorrenza e del mercato.
L�Autorit� garante della concorrenza e del mercato, nella segnalazione in
data 26 agosto 2011, aveva svolto alcune osservazioni con riferimento al
disegno di legge di conversione del d.l. n. 138/2011[6].
Alcune modifiche apportate dall�art. 9, comma 2, della l. n. 183/2011 intendono
rispondere (o meglio corrispondere) proprio alle dette osservazioni.
La lett. d) del citato art. 9, comma 2 - aggiungendo un periodo al comma
13 dell�art. 4 del d.l. n. 138/2011, convertito, con modificazioni, dalla l. n.
148/2011 - intende evitare che le amministrazioni, le quali non intendono
procedere agli affidamenti tramite gara ricorrendo invece alla gestione �in
house�, frazionino il servizio e il relativo affidamento; eludendo, in tal
modo, la soglia di 900.000 euro annui prevista al comma 13 del medesimo art. 4.
La successiva lett. e) - inserendo un periodo al comma 32, lett. a),
dell�art. 4 del d.l. n. 138/2011 - apporta una modifica al regime transitorio di
cui al medesimo comma 32, lett. a), al fine di evitare che possano essere
esentati dalla cessazione anticipata ivi prevista gli affidamenti diretti non
conformi a quanto stabilito in materia di gestioni �in house� dal comma 13 del citato
art. 4; il richiamo � alle ipotesi in cui non sussistono i tre requisiti che
consentono l�affidamento �in house� (totale partecipazione pubblica, controllo
analogo e prevalenza dell�attivit� a favore dell�ente o degli enti che
esercitano il controllo).
La modifica di cui alla lett. l) del citato art. 9, comma 2 - sostituendo
l�ultimo periodo del comma 33 dell�art. 4 del d.l. n. 138/2011 - intende
evitare il rischio di effetti distorsivi della concorrenza conseguenti
all�eccessiva limitazione della partecipazione alle procedure a evidenza
pubblica e che possano favorire l�aggiudicazione al precedente affidatario. Si
prevede che gli affidatari diretti di servizi pubblici locali possano comunque
concorrere su tutto il territorio nazionale a gare indette nell�ultimo anno di
affidamento dei servizi da essi gestiti, a condizione che sia stata indetta la
procedura competitiva a evidenza pubblica per il nuovo affidamento del servizio
o, almeno, sia stata adottata la decisione di procedere al nuovo affidamento
attraverso la predetta procedura ovvero attraverso l�affidamento �in house�,
purch� in favore di soggetto diverso.
In tal modo - sostituendo l�ultimo periodo del comma 33 del citato art.
4, il quale aveva interamente riprodotto l�ultimo periodo del comma 9 dell�art.
23-bis del d.l. n. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla l. n.
133/2008[7]
- vengono superate tutte le difficolt� che erano conseguite all�applicazione
dell�ultimo periodo del comma 9 del citato art. 23-bis[8].
Ora, quanto consentito dal nuovo ultimo periodo del comma 33 dell�art. 4
del d.l. n. 138/2011 costituisce eccezione, limitatamente allo spazio temporale
previsto (ultimo anno di affidamento), ai divieti stabiliti dai periodi
precedenti dello stesso comma e in particolare a quello di cui al primo
periodo, malgrado il divieto medesimo sia espressamente stabilito �per tutta la
durata della gestione�.
4. Gli interventi conseguenti a criticit� contenute nell�art. 4 del
d.l. n. 138/2011, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 148/2011, e ad
alcuni aggiustamenti.
Con riferimento al regime transitorio di cui al comma 32 dell�art. 4 del
d.l. n. 138/2011, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 148/2011, la lett.
f) dell�art. 9, comma 2, della l. n. 183/2011 - sostituendo alcune parole
contenute nel comma 32, lett. d), del citato art. 4 - � volta a chiarire che la
privatizzazione delle societ� a partecipazione pubblica quotate in borsa incide
anche in presenza di patti parasociali.
La successiva lett. g) - inserendo il comma 32-bis all�art. 4 del d.l. n.
138/2011 - affida ai prefetti il compito di verificare il corretto adempimento,
da parte degli enti locali, dell�attuazione del regime transitorio previsto al
comma 32 del medesimo art. 4. In caso di inottemperanza il prefetto assegna
agli enti inadempienti un temine perentorio entro il quale provvedere. Decorso
inutilmente tale termine, si prevede che il Governo, ricorrendone i
presupposti, eserciti il potere sostitutivo ai sensi dell�art. 120, comma
secondo, della Cost. e secondo le modalit� previste dall�art. 8 della l. 5
giugno 2003, n. 131.
La norma, che trova un recente antecedente nell�art. 16, comma 28, del citato
d.l. n. 138/2011[9],
tende a superare l�impasse degli enti locali che, malgrado la cessazione
dell�affidamento disposta �ex lege� dal comma 32 dell�art. 4 del d.l. n.
138/2011, non procedono ai fini di un nuovo affidamento (con l�indizione della
Con le lett. h) e i) del citato art. 9, comma 2 - modificando il comma
33, rispettivamente, primo e secondo periodo, dell�art. 4 del d.l. n. 138/2011
- si escludono dai divieti di partecipazione alle gare per l�affidamento della
gestione dei servizi di cui trattasi le societ� miste (pubblico e privato) e,
quindi, non solo, come prevedeva il comma 33 del citato art. 4, il socio
privato. Quest�ultima previsione normativa - gi� contenuta nell�art. 23-bis,
comma 9, del d.l. n. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla l. n.
133/2008 - era stata disapplicata dalla giurisprudenza amministrativa[10] in quanto
contraria ai principi comunitari (trattandosi pur sempre di procedura a
evidenza pubblica). In particolare, il divieto per le societ� miste, semprech�
costituite previa gara cosiddetta a doppio oggetto, era di dubbia compatibilit�
con il diritto comunitario e, in particolare, con le libert� di erogazione dei
servizi e di circolazione dei capitali. Finisce in tal modo il divieto di extraterritorialit� per le societ�
miste, semprech� costituite ai sensi del comma 12 del citato art. 4 del d.l. n.
138/2011 e l�ipotesi si diversifica nuovamente - mentre prima invece si era
allineata - da quella di cui all�art. 13 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223,
convertito, con modificazioni, dalla l. 4 agosto 2006, n. 248, nella parte in
cui prevede che le societ� a capitale interamente pubblico o misto, costituite
o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la
produzione di servizi strumentali all'attivit� da esse svolta, devono operare
esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti e non
possono svolgere prestazioni (lavori, servizi e forniture) a favore di altri
soggetti pubblici o privati n� partecipare ad altre societ� o enti. Divieto,
quest�ultimo, che riguarda le sole societ� costituite o partecipate dalle
amministrazioni locali per la produzione di servizi strumentali alla loro
attivit� e, quindi, in funzione e a supporto della stessa, e non anche le
societ�, sia a totale capitale pubblico sia miste, costituite per lo svolgimento
di servizi pubblici locali[11].
La differenza di disciplina pu� trovare una sua ratio nella
diversit� sostanziale che caratterizza l�ipotesi dell�impresa che svolge
servizi strumentali all�attivit� amministrativa dell�ente pubblico e quella della
societ� la quale esercita un�attivit� rivolta al pubblico in regime di libera
concorrenza (ossia gestisce un servizio pubblico); e nel primo caso la
disciplina restrittiva si giustifica proprio con esigenze di tutela della
concorrenza[12].
Con la lett. n) del citato art. 9, comma 2 - introducendo un nuovo
periodo all�inizio del comma 34 dell�art. 4 del d.l. n. 138/2011 - si inserisce
la clausola di prevalenza delle disposizioni generali, contenute nel citato
art. 4, rispetto a quelle di settore incompatibili, al fine di chiarire il
rapporto tra le nuove norme e quelle di settore evitando interpretazioni che
configurino tale rapporto come un�ordinaria relazione tra norma generale e
norma settoriale.
La disposizione, gi� contenuta nel comma 1 del citato art. 23-bis, assume
rilievo nel trasporto pubblico locale con riguardo alle norme di settore
contenute nell�art. 61 della l. 23 luglio 2009, n. 99 e nel regolamento (CE) n.
1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007, relativo
ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia, in
vigore dal 3 dicembre 2009. La citata clausola di prevalenza comporta che non
si applica il principio secondo cui la legge speciale, anche se precedente, non
� derogata da quella generale successiva; conseguentemente, nel trasporto
pubblico locale trova applicazione il comma 13 dell�art. 4 del d.l. n. 138/2011
in tema di condizioni legittimanti il ricorso all�affidamento �in house� e il
successivo comma 32 sul regime transitorio.
La lett. o) del citato art. 9, comma 2, inserisce il comma 34-bis all�art.
4 del d.l. n. 138/2011:
a) chiarendo che il medesimo art. 4 si applica al trasporto pubblico
regionale e locale, ferma restando l�esclusione per il trasporto ferroviario di
cui al comma 34 del medesimo art. 4[13],
e risolvendo in tal modo ogni dubbio relativo al trasporto regionale non
b) facendo salvi, relativamente al trasporto pubblico regionale, gli
affidamenti gi� deliberati in conformit� all�art. 5, paragrafo 2, del
regolamento CE n. 1370/2007; il quale ha consentito alle autorit� competenti di
�procedere all�aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico a un
soggetto giuridicamente distinto su cui l�autorit� competente a livello locale�esercita
un controllo analogo a quello che esercita sulle proprie strutture� e previsto
il controllo analogo anche in mancanza di propriet� al 100% da parte
dell�autorit� pubblica competente.
5. La previsione di un sistema di benchmarking e di un decreto
In adesione a un�osservazione contenuta nella segnalazione dell�Autorit�
garante della concorrenza e del mercato in data 26 agosto 2011[14],
con la lett. m) dell�art. 9, comma 2, della l. n. 183/2011 si introduce il
comma 33-bis all�art. 4 del d.l. n. 138/2011, convertito, con modificazioni,
dalla l. n. 148/2011.
Nella specie la detta Autorit� aveva segnalato la mancanza di �misure di
garanzia dell�efficienza e della qualit� della gestione del servizio� sotto
forma di valutazioni di �benchmarking� che, a prescindere dalla natura
(pubblica o privata) del gestore, accompagnino il processo di riforma dei
La norma, che assume carattere di centralit� nella politica di
liberalizzazione dei servizi pubblici locali, prevede, al fine di assicurare il
progressivo miglioramento della qualit� di gestione dei servizi stessi e di
effettuare valutazioni comparative delle diverse gestioni, l�obbligo per gli
enti affidatari di rendere pubblici i dati concernenti il livello di qualit�
del servizio reso, il prezzo medio per utente e il livello degli investimenti
effettuati, nonch� ogni ulteriore informazione necessaria alle predette
finalit�. La stessa lett. m) aggiunge un ulteriore comma al citato art. 4, il comma
33-ter, che prevede l�adozione, entro il 31 gennaio 2012, di un decreto
ministeriale[15]
al fine di definire i criteri per la verifica sulla realizzabilit� della
gestione concorrenziale e l�adozione della delibera quadro di cui ai commi 1 e
2 del medesimo art. 4, le modalit� attuative del nuovo comma 33-bis, nonch�
ulteriori misure necessarie ad assicurare la piena attuazione delle
disposizioni di cui all�art. 4.
In tal modo la delibera quadro sull�assetto concorrenziale dei servizi
pubblici locali, che gli enti locali dovranno adottare entro il 13 agosto 2012
(ossia entro dodici mesi dall�entrata in vigore del d.l. n. 138/2011) e
comunque �prima di procedere al conferimento e al rinnovo della gestione dei
servizi�, assume precisi connotati e deve muoversi entro spazi predefiniti -
soprattutto con riguardo alla prevista analisi di mercato - per indirizzare e uniformare
l�attivit� degli enti, i quali, si ricorda, ai sensi dei commi 1 e 2 del citato
art. 4 del d.l. n. 138/2011, devono:
- liberalizzare �tutte le attivit� economiche compatibilmente con le
caratteristiche di universalit� e accessibilit� del servizio�;
- limitare, �negli altri casi, l'attribuzione di diritti di esclusiva
alle ipotesi in cui, in base ad una analisi di mercato, la libera iniziativa
economica privata non risulti idonea a garantire un servizio rispondente ai
bisogni della comunit��;
- evidenziare �per i settori sottratti alla liberalizzazione, le ragioni
della decisione e i benefici per la comunit� locale derivanti dal mantenimento
di un regime di esclusiva del servizio�.
Il termine del 31 gennaio 2012 � vicino e ci si augura che il decreto ministeriale
quadro possa intervenire entro tale data. In mancanza dello stesso, anche se
non si tratta di termine perentorio, non pu� consentirsi agli enti locali di
prescindere dall�adozione della delibera quadro qualora intendano sottrarre
settori alla liberalizzazione e procedere con l�attribuzione di diritti di
esclusiva; attraverso l�affidamento previa gara, anche a doppio oggetto ai fini
della costituzione di una societ� mista, oppure direttamente a favore di un
soggetto in �house� nei casi consentiti dal comma 13 dell�art. 4 del d.l. n.
138/2011. In sostanza, il decreto � essenziale per il buon funzionamento del
meccanismo disegnato dai primi quattro commi del citato art. 4 ma la sua
mancanza non ne pu� condizionare l�operativit�.
6. Considerazioni e conclusioni.
La materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica � in
continuo dinamismo, non solo normativo ma anche giurisprudenziale[16]
e fattuale (referendum del giugno 2011). Il dinamismo consegue alla
contrapposizione e alla conseguente oscillazione tra due dottrine alternative:
la prima, nota anche con il nome di �socialismo municipale�, che � contraria
alla liberalizzazione dei servizi pubblici e propensa, invece, alla loro
gestione diretta da parte di aziende pubbliche che operano in regime di
monopolio; la seconda, viceversa, favorevole alla liberalizzazione dei servizi stessi.
L�esito del referendum del giugno 2011 ha visto affermarsi la prima dottrina specie con riguardo al servizio idrico, mentre l�art. 4 del d.l. n. 138/2011,
convertito, con modificazioni, dalla l. n. 148/2011 tende alla piena
affermazione della seconda dottrina.
Si � gi� ricordato come liberalizzazioni e privatizzazioni - nello scopo
di rilanciare lo sviluppo in un momento di crisi economica e finanziaria -
costituiscono i due punti salienti intorno a cui ruota tutta la filosofia del
citato art. 4.
Il processo di liberalizzazioni, nel settore di cui trattasi, esce
ulteriormente rafforzato dalla legge di stabilit� 2012. Il che risponde
all�intendimento manifestato dal Governo nella recente lettera dell�Italia
all�Unione Europea del 27 ottobre 2011, nella quale, con riguardo al detto
settore, viene detto che si intendono varare disposizioni al fine di rafforzare
�il processo di liberalizzazione e privatizzazione prevedendo che non �
possibile attribuire diritti di esclusiva nelle ipotesi in cui l�ente locale
affidante non proceda alla previa verifica della realizzabilit� di un sistema
di concorrenza nel mercato, ossia di un sistema completamente liberalizzato� e di
prevedere �un ampliamento delle competenze dell�Autorit� garante della
concorrenza e del mercato, nonch� un sistema di benchmarking al fine di
assicurare il progressivo miglioramento della qualit� di gestione e di
effettuare valutazioni comparative delle diverse gestioni�.
Ci� nella convinzione, di matrice europea, che la tutela della libera
concorrenza produce effetti benefici non solo per il mercato, e quindi per le
imprese di settore che vi operano, ma per gli stessi utenti, destinatari dei
servizi. L�applicazione del principio di concorrenza dovrebbe garantire anche
l�efficienza, l�efficacia e l�economicit� dei servizi. Nell�interesse di tutti i
protagonisti del settore: enti pubblici affidanti, soggetti gestori e utenti.
Quindi, la liberalizzazione non � fine a se stessa ma costituisce modalit� per
il raggiungimento di un risultato.
Tuttavia si � venuta a creare una prima divaricazione tra il servizio
idrico e gli altri servizi pubblici locali. L�art. 4 del d.l. n. 138/2011 si
applica al servizio idrico solo per le norme sulle incompatibilit� (comma 34,
primo periodo, dello stesso).
Ulteriore divaricazione si verifica anche con riguardo all�intera
normativa posta dal citato art. 4, il quale non si applica (ai sensi del comma
34, secondo periodo):
a) al servizio di distribuzione del gas naturale, di cui al d.lgs. 23
maggio 2000, n. 164 (in cui, tra l�altro, non � previsto l��in house�, ai sensi
dell�art. 14 del medesimo decreto);
b) al servizio di distribuzione dell�energia elettrica;
c) al servizio di trasporto ferroviario regionale;
d) alla gestione delle farmacie comunali.
Tutti servizi ai quali si applica esclusivamente la relativa disciplina di
Restano, quindi, nell�orbita dell�art. 4 del d.l. n. 138/2011 solo i
rifiuti, il trasporto locale e regionale (non ferroviario) - per i quali si
applicano, rispettivamente, anche il d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (codice dell�ambiente:
artt. 200 e seguenti) e il d.lgs. 19 novembre 1997, n. 422 - nonch� i servizi
pubblici cosiddetti innominati, nel caso in cui abbiano i connotati del
servizio pubblico (quali, ad esempio, l�illuminazione cimiteriale, il servizio
calore, il verde pubblico). Il che rappresenta solo una parte del settore dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica.
Rimangono ancora insoddisfatte le esigenze di regolazione (nei trasporti,
rifiuti e servizi pubblici innominati); che, invece, hanno trovato soddisfazione
in altri settori (gas ed energia e recentemente servizio idrico[17]). La regolazione, infatti,
� esigenza di tutti i servizi pubblici locali, in quanto le regole della
gestione devono essere fissate da un soggetto distinto sia dagli operatori che
dai soggetti pubblici affidanti; soggetto al quale demandare pure compiti di
L�auspicio � che il settore dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica possa trovare una quiete normativa e regolatoria quanto meno per far
sedimentare la nuova disciplina. I problemi conseguenti all�instabilit�
regolatoria non incentivano gli investimenti, senza i quali il detto settore
non � destinato a progredire, e tengono lontani gli operatori stranieri.
Nella ricerca di esigenze di certezza giuridica restano sullo sfondo
ancora aperti problemi connessi al servizio idrico. Tre su tutti:
a) si richiede ancora l�unitariet� dell�ambito? La risposta dovrebbe
essere affermativa, data la vigenza dell�art. 147, comma 2, del d.lgs. n.
152/2006[18];
b) modalit� di affidamento (oltre all�evidenza pubblica, azienda speciale
o solo �in house�?);
c) tariffa[19].
Ad una prossima occasione la soluzione di siffatti problemi. Intanto,
nella continuit� del dinamismo normativo, ben vengano disposizioni destinate a
migliorare il quadro normativo pochi mesi fa disegnato sulle ceneri
dell�effetto abrogativo del recente referendum; disposizioni che solo
l�attuazione nel tempo potr� rappresentare banco di prova della loro efficacia
e adeguatezza.
Ma la prima scadenza del regime transitorio � vicina (31 marzo 2012, ai
sensi dell�art. 4, comma 32, lett. a, del d.l. n. 138/2011) e tutti i diversi soggetti
che operano nel mondo dei servizi pubblici locali hanno sempre pi� sete di
certezze. Si potranno dissetare o continuer� l�arsura?
Lo scritto � pubblicato in www.giustamm.it, n. 12-2011.
Sulle modifiche apportate dalla legge di stabilit� n. 183/2011 in materia di
servizi pubblici locali si veda: F. Gavioli, La liberalizzazione dei servizi
pubblici locali, in www.ipsoa.it; G. Guzzo, Brevi riflessioni su
i nova dei SPL dopo la legge di stabilit� n. 183/2011, in www.giustamm.it,
n. 12-2011. Sull�individuazione della materia dei servizi pubblici locali
rispetto a quella dei servizi strumentali e sulla differenza tra servizi
pubblici e appalti pubblici di servizi si rimanda, da ultimo, a E. Trenti, Orientamenti
in materia di qualificazione del servizio di pubblica illuminazione e
sintetiche considerazioni in merito alla innovativa categoria giuridica
dell�appalto di servizio pubblico locale, in www.lexitalia.it, n.
Il riferimento � all�art. 23-bis del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2008, n. 133, e alle successive modificazioni [avvenute nel 2009 a opera dell�art. 15 del d.l. 25 settembre 2009, n. 135 (cosiddetto decreto Ronchi o salva infrazioni), convertito, con
modificazioni, dalla l. 20 novembre 2009, n. 166], nonch� al regolamento di attuazione approvato con d.P.R. 7 settembre 2010, n. 168. Al riguardo si rimanda a C. Volpe, Appalti pubblici e servizi pubblici. Dall�art. 23-bis al decreto
legge manovra di agosto 2011 attraverso il referendum: l�attuale quadro
normativo, in www.giustamm.it, n. 10-2011. Si veda anche F. Foggia, Condizioni
per l�accesso paritetico al mercato dei servizi� delle societ� miste e delle
societ� cd. �di terza generazione� (Cons. Stato, Ad. Plen., 4 agosto 2011, n. 17), in Riv. nel diritto, 2011, 1504.
Il richiamo � alle criticit� segnalate da C. Volpe, op. cit., nel
paragrafo 11.
Sul fenomeno delle societ� a partecipazione pubblica, di rilievo, da ultimo, L.
Barra Caracciolo, Societ� a partecipazione pubblica e correlazioni con le
dinamiche del bilancio pubblico, in www.giustamm.it, n. 11-2011.
Ai sensi del comma 2 del citato art. 21-bis, �L'Autorit� garante della
concorrenza e del mercato, se ritiene che una pubblica amministrazione abbia
emanato un atto in violazione delle norme a tutela della concorrenza e del
mercato, emette un parere motivato, nel quale indica gli specifici profili
delle violazioni riscontrate. Se la pubblica amministrazione non si conforma
nei sessanta giorni successivi alla comunicazione del parere, l'Autorit� pu�
presentare, tramite l'Avvocatura dello Stato, il ricorso, entro i successivi
Si tratta di una nota del presidente dell�Autorit� indirizzata ai presidenti di
Senato e Camera e al presidente del Consiglio dei ministri, nell�esercizio dei
poteri di cui all�art. 22 della l. n. 287/1990, ad oggetto <<AS864 �
Disegno di legge AS n. 2887 di conversione del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, recante �Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e lo sviluppo�>>.
Secondo cui �I soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali possono
comunque concorrere su tutto il territorio nazionale alla prima gara successiva
alla cessazione del servizio, svolta mediante procedura competitiva ad evidenza
pubblica, avente ad oggetto i servizi da essi forniti�. Si tratta di norma
inserita a seguito di un emendamento presentato in Senato in sede di esame del
disegno di legge di conversione in legge del d.l. n. 135/2009.
Le difficolt� conseguivano all�individuazione della �prima gara successiva alla
cessazione del servizio� che, se riferita al servizio in affidamento diretto,
sarebbe inapplicabile in quanto una volta cessato l�affidamento diretto il
soggetto affidatario ritorna �in bonis�, essendo parificato a chiunque intenda
partecipare a una gara.
[9] Secondo cui �Al fine di verificare il perseguimento
degli obiettivi di semplificazione e di riduzione delle spese da parte degli
enti locali, il prefetto accerta che gli enti territoriali interessati abbiano
attuato, entro i termini stabiliti, quanto previsto dall'articolo 2, comma 186,
lettera e), della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e successive modificazioni, e dall'articolo 14, comma 32, primo periodo, del citato decreto-legge n. 78 del
2010, come da ultimo modificato dal comma 27 del presente articolo. Nel caso in
cui, all'esito dell'accertamento, il prefetto rilevi la mancata attuazione di
quanto previsto dalle disposizioni di cui al primo periodo, assegna agli enti
inutilmente detto termine, fermo restando quanto previsto dal secondo periodo,
trova applicazione l'articolo 8, commi 1, 2, 3 e 5 della legge 5 giugno 2003, n. 131�.
Cons. Stato, sez. V, 11 aprile 2011, n. 2222, in www.giustizia-amministrativa.it. Di rilievo il passo seguente: ��detto affidamento a
societ� mista costituita riusciva, ai fini della tutela della concorrenza e del
mercato, del tutto equivalente a quello attuato mediante pubblica gara, per cui
sarebbe risultata irragionevole ed immotivata, anche alla luce dei principi
dettati dall�U.e. in materia [v. comunicazione interpretativa della Commissione
sull'applicazione del diritto comunitario degli appalti pubblici (p.p.p.i.)
2008/C91/02 in G.u. U.e. del 12 aprile 2008], l�applicazione nei confronti di societ� della specie del divieto di partecipazione alle gare bandite per
l�affidamento di servizi diversi da quelli in atto�.
Cons. Stato: ad. plen., 4 agosto 2011, n. 17, in www.lexitalia.it, n. 7-8/2011; sez. V, 11 gennaio 2011, n. 77, in Foro amm. CDS, 2011, 1, 155.
Corte cost., 1 agosto 2008, n. 326, in Foro it., 2010, 3, 786.
Si addiviene alla tesi secondo cui tutto quello che non appartiene al livello
statale � considerato locale, anche se regionale.
Citata alla nota 6.
Da parte del ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione
territoriale, di concerto con i ministri dell�economia e delle finanze e
dell�interno, sentita la Conferenza unificata.
Il riferimento � soprattutto alle decisioni della Corte costituzionale del 2010
e del 2011 richiamate da C. Volpe, op. cit.. Si tratta di Corte cost. 26 gennaio 2011, n. 24 e 17 novembre 2010, n. 325, in Foro it., 2011, rispettivamente, 3, 671 e 5, 130, nonch� di Corte cost. 26 gennaio 2011, nn. 25 e 26, entrambe in Foro it., 2011, 670.
L�Agenzia �nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua,
istituita dall�art. 10, comma 11, del d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla l. 12 luglio 2011, n. 106, � stata soppressa dal d.l. n. 201/2011 (art. 21, commi 13 e 19), che ha trasferito all'Autorit�
per l'energia elettrica e il gas le funzioni attinenti alla regolazione e alla
vigilanza della tariffa relativa ai servizi idrici.
Secondo cui �Le regioni possono modificare le delimitazioni degli ambiti
territoriali ottimali per migliorare la gestione del servizio idrico integrato,
assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia
ed economicit�, nel rispetto, in particolare, dei seguenti principi:
a) unit� del bacino
idrografico o del sub-bacino o dei bacini idrografici contigui, tenuto conto
dei piani di bacino, nonch� della localizzazione delle risorse e dei loro
vincoli di destinazione, anche derivanti da consuetudine, in favore dei centri
abitati interessati;
b) unitariet� della
gestione e, comunque, superamento della frammentazione verticale delle gestioni;
c) adeguatezza delle
dimensioni gestionali, definita sulla base di parametri fisici, demografici,
tecnici�.
Il problema consegue all�eliminazione, a seguito del referendum, dal comma 1
dell�art. 154 del d.lgs. n. 152/2006, del criterio che determina la tariffa
tenendo conto �dell�adeguatezza della remunerazione del capitale investito�.