Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/b2624-06.asp
Timestamp: 2020-01-27 12:19:01+00:00
Document Index: 73526611

Matched Legal Cases: ['arte 20', "l'article 33", "l'article 4", "l'article 19", "l'article 44", "l'article 22", "l'article 33", "l'article 2", "l'article 2", 'art.\n1', "l'article 21", "l'article 26", "l'article 22", "l'article 58"]

2624-06 - Rapport de M. Alain Rodet (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2001 : Aménagement du territoire
I.- UN BUDGET REPROFILÉ 11
A.- LES OUTILS DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 12
1.- La DATAR 12
a) Les missions de la DATAR proprement dite 12
b) Vers une Agence française pour les investissements internationaux 13
c) L'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire 14
2.- Les crédits de fonctionnement 14
3.- Les moyens en personnel 15
B.- LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 16
1.- Le régime actuel de la prime d'aménagement du territoire et son bilan 17
a) Le régime actuel 17
b) Le bilan 17
2.- Les perspectives de la prime d'aménagement du territoire 19
a) Les perspectives budgétaires 20
b) La nouvelle carte 20
c) La réforme et la question des zonages 21
C.- LE FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE 23
1.- Ses missions 23
2.- L'exécution budgétaire et les perspectives de réforme 23
a) L'exécution budgétaire 23
b) Les perspectives de réforme 28
3.- Les perspectives budgétaires 29
II.- LES CRÉDITS DES FONDS DE LA LOI DE 1995, HORS FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE 31
A.- LE FONDS D'INTERVENTION POUR LES AÉROPORTS ET LE TRANSPORT AÉRIEN 31
1.- Ses missions 31
2.- Les perspectives budgétaires 32
B.- LE FONDS D'INVESTISSEMENT DES TRANSPORTS TERRESTRES ET DES VOIES NAVIGABLES 34
1.- Ses missions 34
2.- Les perspectives budgétaires 35
C.- LE FONDS DE GESTION DES MILIEUX NATURELS 36
D.- LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES 36
1.- Ses missions 36
2.- Les perspectives budgétaires 37
III.- SERVICES PUBLICS ET TERRITOIRES 39
A.- LES SERVICES PUBLICS EN MILIEU RURAL 39
1.- Le moratoire et ses prolongements 39
2.- L'accès aux services publics 42
B.- LES DÉLOCALISATIONS D'EMPLOIS PUBLICS 43
1.- Les objectifs, les réalisations et les coûts 43
2.- Les moyens budgétaires 46
IV.- LA POLITIQUE CONTRACTUELLE 47
A.- LES CONTRATS DE PLAN 48
1.- Le rôle des contrats de plan 48
2.- Le bilan budgétaire des contrats de plan 1994-1999 48
3.- Les nouveaux contrats de plan 49
4.- Les avenants 53
B.- LES CONTRATS DE PAYS ET D'AGGLOMÉRATION 54
1.- Les pays 55
2.- Les agglomérations 56
3.- Les problèmes de chronologie 57
V.- LA POLITIQUE DE LA MONTAGNE 59
A.- LES PRINCIPALES ORIENTATIONS 59
B.- L'ACTION COMMUNAUTAIRE 60
C.- LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES 60
VI.- LA POLITIQUE DE RECONVERSION DES ZONES MINIÈRES 63
A.- LES OUTILS DE LA POLITIQUE DE RECONVERSION DES ZONES MINIÈRES 63
1.- Les outils nationaux 63
2.- Les outils communautaires 64
B.- LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES 65
VII.- LA POLITIQUE RÉGIONALE COMMUNAUTAIRE 67
A.- LA FIN DE LA PROGRAMMATION 1997-1999 67
1.- L'ancien cadre de programmation 67
2.- Le bilan en 1999-2000 69
B.- LA NOUVELLE PROGRAMMATION 2000-2006 71
1.- Le nouveau cadre de programmation 71
2.- Les crédits 74
a) La programmation budgétaire 74
b) Les crédits communautaires et la France 76
OBSERVATION DE LA COMMISSION 85
La présente législature est indubitablement marquée par une relance de la politique d'aménagement du territoire, un développement nouveau de la contractualisation - l'époque de la planification établie dans les bureaux parisiens est révolue - et une coordination accrue, car devenue indispensable, avec la politique régionale de la Communauté européenne. Les années 1999-2000 ont même été satisfaisantes pour l'aménagement du territoire.
En effet, pas moins de six textes, concernant en totalité ou en partie l'aménagement du territoire, ont été examinés par le Parlement : la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, la loi n°99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, le projet de loi relatif à la solidarité et au développement urbain, le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer et le projet de loi d'orientation sur la forêt. Ces textes ont été complétés, le 19 septembre 2000, par quatre décrets nos 2000-906 à 2000-909 relatifs respectivement aux conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire, au Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire, au schéma régional d'aménagement du territoire, et aux pays. S'agissant des crédits, le budget de l'aménagement du territoire a connu, dans la loi de finances pour 2000, une augmentation sensible (+ 7,1 %) contrastant avec sa décroissance régulière observée au cours des exercices antérieurs, et heureusement stoppée par la loi de finances pour 1999. Les contrats de plan de la troisième génération ont été prolongés d'un an, pour s'achever en même temps que les programmes des fonds structurels européens, et ceux de la quatrième génération, de sept ans et non plus de cinq, ont été discutés puis signés. Enfin, une nouvelle carte des zones d'intervention des fonds européens a été négociée avec la Commission des Communautés, préservant l'essentiel des intérêts français.
Le travail de coordination a été dévolu à la Délégation de l'aménagement du territoire et à l'action régionale. C'est cette administration de mission qui a dû mettre en place les nouveaux cadres de la politique de l'aménagement du début du prochain siècle.
Si l'année 1999 a été une année de réflexion, de débats et de décisions, l'année 2000 a été celle de leur mise en pratique, mais aussi celle des mesures exceptionnelles rendues nécessaires par les tempêtes, la marée noire et les inondations qui ont tristement marqué l'hiver 1999-2000. En regard, 2001 paraît être l'année des efforts soutenus mais rationalisés.
- 10 %. Faut-il s'arrêter à ce constat, en apparence incompréhensible compte tenu de la conjoncture budgétaire, relatif à l'évolution des crédits de paiements du budget de l'aménagement du territoire ? A l'évidence, non.
Tout d'abord, il faut se souvenir que l'année 2000 se présentait sous les meilleurs auspices avec - on l'a dit - un budget en augmentation de 7,1 %. Pour 2001, la volonté politique ne s'est nullement étiolée. Cependant, elle va de pair avec la rationalisation et la sincérité budgétaire, ainsi qu'avec un effort budgétaire sans précédent dans le cadre des contrats de plan État-régions. Le présent rapport entend le démontrer.
Ensuite, les moyens financiers de la politique d'aménagement du territoire ne sont pas uniquement ceux inscrits au budget du ministère concerné au premier chef. Chacun sait que les budgets des autres départements ministériels contribuent également à financer la politique d'aménagement du territoire, soit au travers de fonds qui leur sont entièrement dédiés, soit en utilisant d'autres dotations. Leurs crédits (dépenses ordinaires et crédits de paiement) sont estimés à 48,4 milliards de francs en 2001. D'autres concours financiers prennent la forme d'exonérations sociales et fiscales. Elles sont estimées à 2 milliards de francs en 2001. Il convient d'y ajouter les crédits provenant des fonds structurels communautaires (21,8 milliards de francs en 2001), sans oublier, bien entendu, ceux des collectivités territoriales que l'on a trop tendance à passer sous silence.
Votre Rapporteur entend, comme les années passées, centrer le présent rapport sur les crédits du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, les crédits des fonds figurant dans la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée et évoquer les crédits communautaires, sans omettre les efforts financiers considérables réalisés par l'État dans le cadre des politiques de contractualisation.
L'évolution de l'ensemble peut être présentée de la manière suivante :
LES CRÉDITS CONCOURANT À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
(en autorisations de programme et en millions de francs)
Fonds national d'aménagement du territoire - Titre IV
Fonds national d'aménagement du territoire - Titre VI (1)
- Titre VI (1)
Sous-total DATAR
Fonds d'investissement pour les transports terrestres et des voies navigables (2)
Sous-total crédits nationaux
6.386,23
Objectif 1 (DOM)
3.163,69
Objectif 1 (Soutien transitoire)
Objectif 2 FEDER soutien transitoire
Objectif 2 FEOGA G soutien transitoire
Objectif 3 FSE
4.416,46
PIC Leader
PIC Interreg
Plan IFOP
Plan de développement rural national FEOGA G
Sous-total crédits européens
21.807,34
28.193,57
28.660,34
(1) Autorisations de programme
(2) Pour 2001, les crédits sont reportés sur les chapitres du ministère de l'équipement, des transports et du logement
Source : DATAR et documentation budgétaire.
I.- UN BUDGET REPROFILÉ
Les crédits inscrits au budget de l'Aménagement du territoire pour 2001 s'élèvent à 1,749 milliard de francs (dépenses ordinaires plus crédits de paiement). La diminution, par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2000, après la forte augmentation (+ 7,1 %) de l'année dernière, atteint 9,9 %.
Les moyens des services (titre III) ne représentent que 7,06 % du total des crédits du budget de l'Aménagement du territoire, soit 123,5 millions de francs. Ils augmentent de 3,6 % par rapport aux dotations figurant dans la loi de finances initiale pour 2000.
L'essentiel des crédits relève donc du titre IV (interventions publiques) et du titre VI (subventions d'investissement accordées par l'État).
Les crédits inscrits au titre IV - 548 millions de francs - augmentent substantiellement de 19,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. La forte croissance est liée, comme l'année passée, aux nouveaux contrats de plan État-régions.
Les crédits inscrits au titre VI - 1.077 millions de francs - diminuent, pour leur part, de 20 %. Au sein de ceux-ci, les crédits qui avaient augmenté de 33,3 % l'année dernière, consacrés à la prime d'aménagement du territoire - 300 millions de francs - diminuent de 28,5 %. Mais les autorisations de programme passent d'1,54 milliard de francs à 1,73 milliard de francs en 2001, soit une substantielle augmentation de 12,4 %.
La Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) est l'outil administratif de la politique d'aménagement du territoire. Les crédits de paiement inscrits au titre III lui sont consacrés. Ils seront tout d'abord examinés. Les crédits destinés à la prime d'aménagement du territoire, et au Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, principaux outils nationaux du financement de l'aménagement du territoire dans le projet de budget 2001, feront ensuite l'objet d'une analyse.
A.- LES OUTILS DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
1.- La DATAR
a) Les missions de la DATAR proprement dite
La Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), créée par le décret n° 63-112 du 14 février 1963, coordonne la préparation des décisions gouvernementales et veille à la bonne exécution par les diverses administrations et organismes publics, de leurs actions respectives en matière d'aménagement et de développement du territoire. Elle est à la disposition de la ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement mais a une vocation interministérielle. A l'origine administration de mission, unique en son genre en Europe, elle assure aujourd'hui plus que le rôle de réflexion et de coordination qui lui avait été assigné initialement, comme en témoigne son organigramme présenté en détail l'année dernière.
Rappelons qu'outre sa structure centrale (), la DATAR dispose de neuf commissariats à l'industrialisation et au développement économique constitués sous forme associative, de cinq commissariats à l'aménagement de massifs de montagne, extensions de la DATAR, de vingt et un chargés de missions régionaux et de dix-sept bureaux à l'étranger.
L'année dernière, votre Rapporteur s'était interrogé sur les missions de la DATAR, ses tâches de gestion devenant de plus en plus lourdes. Ce n'est pas le rapport « Aménager la France en 2020 », publié cette année, dans lequel la DATAR fait le choix du « polycentrisme maillé », et prône une nouvelle carte des collectivités territoriales qui pourra dissiper le sentiment d'incertitude que l'on peut avoir sur son positionnement administratif. Le débat relatif à l'organisation territoriale du pays concerne en premier lieu le Parlement. C'est avant tout à lui de déterminer le maillage territorial du pays. En outre, il semble à votre Rapporteur que les structures d'organisation de la politique d'aménagement du territoire (pays, bassins d'emploi, agglomérations...) ne sauraient vider de leur substance les collectivités territoriales dirigées par des élus au suffrage universel direct.
b) Vers une Agence française pour les investissements internationaux
Actuellement, la DATAR dispose de dix-sept bureaux à l'étranger implantés dans les pays suivants répartis en trois réseaux :
- en Europe (Belgique, Allemagne, Autriche, Espagne, Grande-Bretagne, Italie, Suisse, Suède) : 36 personnes ;
- en Asie (Japon, Hong-Kong, Corée et Taïwan) : 17 personnes ;
- en Amérique : États-Unis (22 personnes).
Leur coût de fonctionnement devrait atteindre 42,9 millions de francs en 2001 (+ 0,9 %).
La gestion en est assurée par la direction des relations économiques extérieures, les crédits de la DATAR leur étant transférés en cours d'année.
Or, à la suite d'un rapport des inspections générales des finances et de l'administration de 1995, la DATAR a milité en faveur d'un regroupement de l'ensemble des acteurs (État, collectivités territoriales, entreprises) sous la forme d'un établissement public à caractère industriel et commercial au motif qu'un esprit commercial est indispensable pour attirer les investisseurs.
Le Gouvernement a donné suite à cette volonté de regroupement des moyens humains et financiers. L'Agence devrait être créée en 2001, et sera ainsi l'unique interlocuteur des investisseurs internationaux en regroupant les équipes qui s'occupent d'investissements internationaux. Les collectivités territoriales, notamment les régions, devraient être représentées au conseil d'administration, et l'agence devrait disposer de correspondants dans chaque région.
Le Sénat, le 17 octobre 2000, a adopté un amendement du Gouvernement au projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques, créant l'Agence. En effet, une disposition budgétaire législative est nécessaire dans la mesure où il s'agit d'une nouvelle catégorie d'établissement public.
L'Agence n'existant pas encore, le projet de loi de finances ne la mentionne pas mais ses crédits devraient provenir des lignes consacrées aux bureaux de la DATAR à l'étranger, et à la délégation aux investissements internationaux. À moyen terme, la part d'autofinancement devrait s'accroître par le développement de prestations payantes et la facturation d'initiatives de prospection/promotion des collectivités territoriales. La DATAR prévoit un budget global, en année pleine, de l'ordre de 100 à 120 millions de francs.
c) L'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire
La création de l'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire résulte d'une convention du 7 décembre 1999, entre la ministre de l'aménagement du territoire, représentée par Jean-Louis Guigou, Délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, et la Fondation nationale des sciences politiques. La Fondation accueille et gère l'institut.
Pour l'année 2000, l'Institut a accueilli 53 auditeurs, issus pour moitié du secteur public et pour moitié du secteur privé, syndical et associatif. La session compte 25 jours de formation, dont 10 jours de séminaires à Paris, 10 jours d'ateliers (dont 2 jours à l'étranger et 2 jours en région) et 5 jours de voyage d'études à l'étranger (Scandinavie pour la session 2000).
Les crédits de l'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire, gérés par la Fondation nationale des sciences politiques, se sont élevés en 2000 à 2,8 millions de francs.
Votre Rapporteur reste dubitatif face à la création de ce nouvel organisme dans la mesure où il existe déjà des cadres qui paraissent suffisants pour l'enseignement et la formation en matière d'aménagement du territoire.
Il eût été préférable de tirer, au préalable, un bilan des enseignements universitaires existants, d'autant que l'Institut peut apparaître, paradoxalement, comme une mesure de centralisation.
2.- Les crédits de fonctionnement
Les crédits de fonctionnement de la DATAR, inscrits dans la loi de finances pour 2001, s'élèvent à 123,56 millions de francs contre 119,15 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 2000, soit une augmentation de 3,6 %. Celle-ci est en partie due à la croissance des indemnités et allocations diverses pour la DATAR et ses bureaux à l'étranger (+ 35 %) et des crédits destinés à la politique interrégionale et distingués cette année.
S'agissant des dépenses de personnel, l'évolution des inscriptions de crédits dans les lois de finances depuis 1997 est la suivante :
1997 : 57,16 millions de francs
1998 : 54,27 millions de francs
1999 : 56,93 millions de francs
2000 : 58,52 millions de francs
2001 : 61,46 millions de francs.
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit 61,46 millions de francs, soit une augmentation de 5 % par rapport à la loi de finances pour 2000.
Les crédits de la DATAR à l'étranger se décomposent de la manière suivante : 18 millions de francs pour le fonctionnement et l'informatique, 24,87 millions de francs pour les dépenses de personnel, crédits quasiment stables par rapport à l'an passé.
3.- Les moyens en personnel
Votre Rapporteur avait constaté, en 1998, que les effectifs budgétaires de la DATAR avaient connu une érosion régulière de 1993 à 1998, mais que celle-ci avait été stoppée.
Les effectifs s'établissaient au 1er juillet 2000 à 141 personnes dont 58 titulaires et 83 contractuels. Parmi les contractuels, 28 personnes relevaient des bureaux de la DATAR à l'étranger.
Le budget 2001 prévoit la création de trois emplois de titulaires : deux emplois de catégorie B qui viendront renforcer le Secrétariat général, et un emploi de catégorie C qui permettra la titularisation d'un vacataire dans le cadre de la résorption de l'emploi précaire. Le total des emplois devrait donc atteindre 144.
Il convient d'observer qu'au-delà des emplois budgétaires qui lui sont attribués, la DATAR dispose de personnels mis à disposition par d'autres ministères, et qui correspondent à un effectif annuel moyen de quarante à cinquante personnes environ. La plupart occupent des fonctions de chargés de mission. Au 31 juillet 2000, le nombre d'agents mis à disposition s'élevait à 45.
La délégation emploie également du personnel vacataire, au nombre d'une dizaine par an. Enfin, les commissariats à l'aménagement des massifs emploient une trentaine d'agents.
Le personnel des bureaux de la DATAR à l'étranger chargés de la prospection et de l'accueil d'entreprises étrangères en France présente quelques particularités. Géré par la direction des relations économiques extérieures en vertu d'un protocole annuel conclu avec la DATAR, il est composé d'agents contractuels (28), de coopérants du service national (4), d'agents locaux (35) et d'agents mis à disposition (8 dont 7 proviennent d'Électricité de France). Les directeurs et directeurs adjoints de réseaux ont la qualité d'agent contractuel et sont recrutés pour une durée de trois ans renouvelable.
B.- LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
La prime d'aménagement du territoire est un outil en faveur de l'emploi dans les régions. Créée par le décret n° 82-379 du 6 mai 1982, elle est une subvention d'investissement accordée par la ministre de l'Aménagement du territoire, après consultation du comité interministériel d'aide à la localisation d'activités à des entreprises dont les opérations peuvent entraîner l'emploi permanent d'un nombre minimum de salariés. Elle peut également être accordée aux sociétés civiles et commerciales qui ont pour objet la construction de bâtiments à usage professionnel ou l'achat de matériels neufs, destinés à être utilisés en crédit-bail ou en location-vente.
Aide d'État à finalité régionale, elle est soumise à la réglementation européenne relative aux aides publiques qui interdit, en principe, ces aides pour préserver des situations de concurrence normale. Des discussions engagées entre la Commission européenne et le Gouvernement avaient abouti en décembre 1993 à un accord sur la population éligible et retenu le principe d'un rapprochement entre la carte de la prime et celle des zones éligibles aux fonds structurels européens. Un zonage a été arrêté en 1995 valable jusqu'au 31 décembre 1999. De nouvelles discussions se sont déroulées pour la période 2000-2006. La nouvelle carte a été approuvée. La prime elle-même reste à réformer.
1.- Le régime actuel de la prime d'aménagement
du territoire et son bilan
Le plafond d'attribution de la prime d'aménagement du territoire est de 50.000 francs par emploi (prime plafonnée à 17 % de l'investissement) à 70.000 francs par emploi (prime pouvant atteindre 33 % de l'investissement). Le montant de la prime accordée est modulé pour tenir compte de l'importance des investissements réalisés, de la nature ou de la localisation du projet dans la limite, d'une part, de plafonds par emploi, d'autre part, d'un taux maximal par rapport aux investissements réalisés.
20 millions de francs d'investissement sur trois ans et la création d'une vingtaine d'emplois sont nécessaires, dans les situations les plus fréquentes, pour prétendre au bénéfice de la prime.
Votre Rapporteur considère néanmoins indispensable l'amélioration du taux d'exécution des autorisations budgétaires. La rapidité de celle-ci est d'autant plus importante que la prime a un effet déclencheur de projets et d'initiatives.
· Le bilan budgétaire, tout d'abord.
Le tableau ci-après permet de présenter l'exécution des crédits ouverts en lois de finances :
RÉCAPITULATIF DES BUDGETS DE 1996-2000
(Crédits ouverts et dépenses exécutées)
Chapitre 64-00 : Aide à la localisation d'activités créatrices d'emplois
(au 28/09)
- 134,75
- 192,77
- 111,78
- 32,92
- 122,11
Report de l'année antérieure
Dotation globale disponible
- 29,66
- 28,49
- 272,45
- 76,83
- 289,47
Total des reports
dotation globale disponible (en %)
- 41,21 %
Le tableau fait apparaître, après 1998, la nette amélioration de l'exécution des autorisations budgétaires. L'année 2000 pourrait s'achever convenablement, après le déblocage du versement des primes après la parution du décret de réforme de la prime. Toutefois, il faut reconnaître que le zonage de la prime ne suffit pas. Encore faut-il des projets.
· Un bilan plus politique, ensuite.
La prime d'aménagement du territoire a permis, selon la DATAR, d'accompagner près de 1.000 projets représentant 45.000 emplois permanents, et plus de 75 milliards de francs d'investissements.
En 1999, 219 projets ont été acceptés. 577 millions de francs ont été accordés permettant la création de 21.092 emplois (96 emplois en moyenne par dossier), et la réalisation de 17,6 milliards de francs d'investissement en zone visée par la prime d'aménagement du territoire.
Le taux moyen de prime attribué par emploi était de 27.000 francs. La DATAR fait observer qu'en 1998 le taux était de 31.000 francs par emploi mais que 15.300 emplois avaient été aidés, et que le gain de productivité de la prime est par conséquent net.
Les projets étrangers ont représenté 32 % des projets aidés. Ils sont d'une dimension moyenne plus importante que les projets portés par les sociétés françaises car ils comptent pour 42 % des emplois et 50 % des investissements prévisionnels.
Comme en 1998, les projets aidés ont été à plus des deux tiers (64 %) portés par des groupes. Ceux-ci ont compté pour 81 % des emplois et 89 % des investissements primés.
39 % des projets primés ont correspondu à des créations d'établissements. Ces créations ont été, à 65 % des cas, portées par des entreprises françaises. Pour ce type de programme, les projets étrangers ont compté pour 50 % des emplois et 63 % des investissements primés.
55 % des projets ont été des extensions de sites existants et ont compté pour 57 % des emplois primés. 6 % des projets ont correspondu à des décentralisations de la région parisienne vers la province. Les activités tertiaires ont représenté 23 % des projets primés et 21 % des emplois.
60 % des projets ont été localisés en zone à taux normal, 26 % en zone à taux majoré et 14 % en zone tertiaire (hors zone industrie). Le comité interministériel d'aide à la localisation d'activités a attribué 30 % des primes à des projets localisés dans les zones à taux majoré, à savoir les zones les plus prioritaires.
En 2000, le Gouvernement français ne disposant plus de base juridique approuvée par la Commission, n'a pas été en mesure de statuer sur les demandes de prime. La Commission européenne a cependant autorisé la France à instruire en 2000, sur les bases du nouveau droit communautaire en vigueur depuis le 1er janvier 2000, les demandes de prime parvenues à la DATAR avant le 31 décembre 1999 mais n'ayant pu faire l'objet d'une prise de décision d'attribution de prime en 1999 pour des raisons de délais d'instruction. Dans ce contexte, 34 dossiers primés représentent 1.408 emplois prévisionnels et un montant d'investissements prévisionnels de 829 millions de francs. Le montant des décisions d'attribution de prime s'est élevé à 41 millions de francs. Le report 2000-2001 pourrait être important.
Cela dit, il reste donc à réformer la prime. Celle-ci a fait l'objet de nombreuses critiques : insuffisance de gestion des crédits, faible sélectivité des projets (92 % des dossiers présentés en 1999 ont été acceptés), incertitude de son impact réel en termes de créations d'emplois durables, inégalité de traitement entre personnes objectivement placées dans une même situation économique, octroi aux grandes entreprises (par définition), notamment étrangères, pour lesquelles son octroi n'est pas essentiel (). Ses conditions d'octroi doivent être d'ailleurs réformées depuis déjà un certain temps.
2.- Les perspectives de la prime d'aménagement du territoire
Les contours de la prime d'aménagement du territoire en 2001 devraient être singulièrement différents de ceux qu'ils étaient auparavant. En effet, le projet de budget pour 2001 comporte encore un effort financier important mais recadré, compte tenu de la modification du zonage intervenu sous la pression des instances communautaires et de ses nouvelles orientations.
a) Les perspectives budgétaires
Dans le projet de loi de finances pour 2001, le chapitre 64-00, destiné aux aides à la création et au développement de l'emploi dans les zones prioritaires, c'est-à-dire à la prime d'aménagement du territoire, est doté de 300 millions de francs en crédits de paiement. Les crédits ayant été fixés à 420 millions de francs dans la loi de finances pour 2000, la diminution est de 28,5 %. Elle est significative, et suit un « nettoyage comptable », de nombreuses autorisations de programme dormantes ayant été annulées, les reports de crédits devant permettre de faire face au besoin de paiement des primes. Mais la diminution est évidemment aussi liée à la nouvelle carte des zones pouvant bénéficier de la prime.
S'agissant des autorisations de programme, en revanche, l'augmentation est de 14,28 % pour atteindre 400 millions de francs. Si l'on rappelle qu'après une période de forte et régulière diminution, elles étaient tombées à 250 millions de francs dans la loi de finances pour 1997, force est de constater que la volonté d'accorder à la prime d'aménagement du territoire une place essentielle parmi les outils nationaux d'aménagement du territoire demeure après l'augmentation de près de 10 %, l'année dernière.
b) La nouvelle carte
A partir du 1er janvier 2000, parallèlement à l'instauration d'une nouvelle génération de fonds structurels, la Commission européenne a imposé dans toute l'Europe une révision de la carte des aides à finalité régionale, laquelle doit être « cohérente » avec la politique régionale européenne. En juin 1999, la proposition d'une nouvelle carte française de la prime à l'aménagement du territoire a donc été adressée au commissaire européen chargé de la concurrence à Bruxelles (Direction générale IV). La négociation, que votre Rapporteur a décrite l'année dernière, s'est poursuivie jusqu'en janvier 2000. L'approbation officielle de la Commission européenne est intervenue le 1er mars 2000.
La nouvelle carte présente un zonage « industrie » concernant 34 % de la population (- 6 points par rapport à la période précédente, soit 3,6 millions d'habitants en moins). Les découpages inférieurs aux zones d'emplois doivent être inclus dans le nouveau zonage de l'objectif 2 pour pouvoir prétendre à l'éligibilité de la prime.
Par ailleurs, les taux d'aide seront désormais plafonnés à 20 % pour les grandes entreprises, et 30 % pour les petites et moyennes entreprises.
Le nouveau zonage, d'après la DATAR, ne devrait pas trop peser - à la baisse - sur les demandes de primes, les zones exclues n'étant pas nécessairement celles qui étaient les plus porteuses de projets. Les demandes de prime devraient même augmenter compte tenu de la réforme du dispositif de la prime.
La nouvelle carte entrera en vigueur lors de la publication du décret de réforme de la prime.
c) La réforme et la question des zonages
L'idée de réforme de la prime d'aménagement du territoire est déjà ancienne puisque que le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1997 a engagé la réforme de sa doctrine d'emploi afin d'accroître l'efficacité de cet instrument. Le comité du 15 décembre 1998 a acté deux axes :
· le soutien au financement d'investissements de taille plus modeste ;
· l'élargissement de l'éligibilité aux services.
Après approbation par la Communauté européenne (juillet 2000) et le Conseil d'État, actuellement saisi, cette réforme doit faire l'objet d'un décret qui se substituera au décret actuellement en vigueur.
Sur la procédure, votre Rapporteur craint que la chronologie ne tende à montrer que les liens qui unissent la politique nationale d'aménagement du territoire aux politiques structurelles communautaires sont une source de complexité et de ralentissement de la mise en place des nouveaux moyens de la politique nationale d'aménagement du territoire.
Sur le fond, les mesures relatives aux plafonds de prime (8.000 à 10.000 euros par emploi), au taux plafond de 15 % de l'investissement hors taxe en zone à taux normal, et au taux majoré (20 %), ainsi que celles tendant à abaisser les seuils d'éligibilité (15millions de francs d'investissement et 15 emplois créés au minimum sur une période de trois ans au maximum), et l'élargissement au tertiaire industriel (créations d'emplois sans restriction de zonage et sans critère d'investissement), devraient entraîner une augmentation de l'enveloppe approximative de 200 millions de francs. Cela ne devrait pas être la seule conséquence. En effet, surtout si la croissance se confirme, les dossiers seront plus nombreux. La DATAR estime le nombre de dossiers supplémentaires à une centaine. Votre Rapporteur se contente d'espérer que les moyens de traitement de ces dossiers () seront à la hauteur de l'afflux de dossiers prévisible et que les crédits de paiement seront réajustés pour suivre à terme la hausse des autorisations de programme actée par le projet de loi de finances pour 2001.
Il convient d'observer que le Gouvernement a estimé sage de ne pas superposer aux modifications des zones liées à la prime d'aménagement du territoire et aux fonds structurels communautaires une adaptation des zonages nationaux de discrimination positive. Pourtant ceux-ci ont fait l'objet d'analyses variées et convergentes. M. Jean Auroux, en 1998, a présenté au Premier ministre un rapport sur le sujet. En février 1999, trois inspections générales, celles de finances, des affaires sociales et de l'administration, ont remis un rapport sur l'impact des mesures fiscales mises en _uvre dans le cadre des zones de rénovation urbaine et des zones franches urbaines. Enfin, M. Boyer, vice-président du conseil général de Haute-Loire a présenté, à la demande de la DATAR, un rapport sur les effets des zonages ruraux dans seize départements. Et cette année, deux de nos collègues, Mme Geneviève Perrin-Gaillard et M. Philippe Duron ont été chargés d'une mission de réflexion par le Premier ministre sur les zonages.
Votre Rapporteur espère que les réflexions sont désormais suffisantes pour déboucher sur des réformes de clarification, bien qu'il soit conscient que celles-ci ne pourront satisfaire tout le monde, dès lors que toute zone comprend des limites ...
Le Gouvernement envisage, en tout cas, pour les zones qui, perdant leur éligibilité à la prime et qui risquent de perdre également le bénéfice des aides liées à cette prime, deux principaux outils de substitution. D'une part, il est prévu un renforcement du dispositif d'aide à l'emploi au niveau régional grâce à une nouvelle prime régionale à l'emploi dont les facultés d'utilisation seront étendues pour les petites et moyennes entreprises. Ce dispositif ne reposera plus sur la limitation en nombre d'employés concernés mais sur une limitation en subventions égale à 20 % de la masse salariale des trois premières années. D'autre part, la faculté d'exonération de taxe professionnelle sera maintenue pour les territoires perdant l'éligibilité à la prime et qui ne sont pas, par ailleurs, des territoires ruraux de développement prioritaire, des zones de revitalisation rurale ou des zones de redynamisation urbaine, par extension du zonage des territoires ruraux de développement prioritaire à leur bénéfice. La Commission des finances ne peut qu'être sensible à cette avancée dans la mesure où, le 27 octobre 1999, elle avait adopté une observation relative au lissage des effets négatifs de la réduction du zonage pouvant bénéficier de la prime.
C.- LE FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
1.- Ses missions
Institué, comme d'autres fonds par la loi n°95-115 du 4 février 1995 précitée, le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire constitue le deuxième moyen d'action de la DATAR. Il regroupe les crédits consacrés aux interventions pour l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la montagne et à l'aménagement rural.
Les crédits sont répartis entre une section générale (40 % des crédits) et une section locale (engagements souscrits dans le cadre des plans États-régions _44 % des crédits_ et crédits dits libres d'emploi _16 % des crédits_, répartis en fonction des priorités d'aménagement du territoire) à gestion déconcentrée au niveau régional après répartition entre régions opérée par le Comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire.
Le fonds participe, sur la section locale, au financement de projets de petites dimensions. La section générale finance des projets de plus grande envergure, en moyenne de 2 millions de francs.
2.- L'exécution budgétaire et les perspectives de réforme
a) L'exécution budgétaire
L'essentiel des crédits relève du titre VI (investissement) mais les deux catégories de dépenses - de fonctionnement et d'investissement - connaissent des problèmes de consommation.
L'exécution budgétaire relative aux subventions de fonctionnement peut être retracée dans le tableau suivant :
(au 31/08)
A- Crédits inscrits dans la loi de finances
B- Modifications, annulation
C- Crédits disponibles (A+B)
D-Crédits engagés
E- Taux de consommation D/C (en %)
F- Crédits non engagés (C-D)
Le tableau montre une nouvelle fois les difficultés persistantes pour parvenir à une consommation satisfaisante des dotations initialement ouvertes.
Pour 2000, les crédits relevant du titre IV devraient être consommés de la façon suivante :
· 292 millions de francs ont été délégués aux préfets de région au titre des contrats de plan ;
· 75,26 millions de francs ont été réservés aux commissariats à l'industrialisation ;
· 30 millions de francs à l'auto-développement en montagne ;
· 20 millions de francs à la mobilité des salariés ;
· 123,18 millions de francs pour diverses autres actions.
S'agissant des subventions d'investissement, qui représentent 90 % des crédits en 1999, les taux de consommation sont encore plus faibles ainsi qu'en témoigne le tableau suivant :
(au 31/08/2000)
-309,52
1.526,11
dotation globale (en %)
Les reports de crédits - on le voit - sont toujours aussi massifs. D'ailleurs, de1999 à 2000, 18 millions de francs ont ainsi été reportés sur le chapitre 44-10 par un arrêté publié en février 2000, et 479 millions de francs sur le chapitre 65-00 par un arrêté publié en avril 2000.
Au titre de la section locale, au 31 août 2000, 660 millions de francs avaient été délégués aux préfets pour les contrats de plan, et 200 millions de francs l'avaient été pour la section libre d'emploi. Au titre de la section générale 639,80 millions de francs avaient été consommés, dont 474 millions de francs pour les programmes nationaux de l'État.
Le tableau suivant retrace, pour 1999, la répartition des crédits engagés au titre du fonds par section et par région :
RÉPARTITION DES CRÉDITS DÉCIDÉS EN 1999 PAR RUBRIQUE, SECTION ET PAR RÉGION
Développement rural, littoral et massif
Totaux section générale
Totaux section locale
1.767,73
La ventilation de l'utilisation des crédits en 1999 peut être présentée de la manière suivante :
UTILISATION DES CRÉDITS DU FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
(Toutes sections)
Votre Rapporteur redit que ces indicateurs figurant dans le document bleu du projet de loi de finances mériteraient d'être affinés. Il considère que des rubriques telles que « développement économique », « développement rural » devraient être précisées et assorties de pourcentages plus récents que ceux qui sont présentés cette année.
Si l'on peut se féliciter qu'en 1999 seul le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement a élaboré un rapport d'activité (la pratique doit être généralisée à d'autres ministères en vertu de la circulaire du Premier ministre du 21 février 2000), il serait souhaitable de compléter ces indicateurs, à l'instar de ce qui a été fait dans le cadre de la présentation de l'autre partie du budget du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, c'est-à-dire celle du budget de l'Environnement, par des indicateurs de résultat plus fournis que ceux qui nous sont encore présentés cette année. Le groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique avait souhaité un enrichissement de la présentation des agrégats ; le rapport () de conclusion de la Mission d'évaluation et de contrôle, du rapporteur général de votre commission des Finances, avait suggéré l'élaboration d'indicateurs lisibles de moyens, de résultats et d'objectifs afin d'éclairer les choix budgétaires du Parlement. Ces indicateurs de résultat doivent être peu nombreux, mais significatifs, pour être suivis sur plusieurs années.
b) Les perspectives de réforme
L'année dernière, votre Rapporteur a rappelé les critiques de la Cour des comptes relatives à la gestion du fonds au cours des exercices 1995, 1996 et 1997 : insuffisances de la réglementation des procédures déconcentrées, existence d'une section générale bien dotée et d'une section locale relativement modeste, concentration des crédits au profit de cinq régions, fonctionnement opaque...
La ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement a constaté, pour sa part, que beaucoup de dossiers étaient incomplets, et que, bien souvent, le fonds n'intervenait que pour boucler des opérations décidées ailleurs.
Une nouvelle doctrine d'emploi du fonds a donc été annoncée, en décembre 1997 et décembre 1998, en vue notamment de renforcer la section locale libre d'emploi et de soutenir les projets intercommunaux, ainsi que ceux des pays et des agglomérations. Les crédits de la section générale du fonds devaient davantage concourir aux objectifs nationaux de la politique d'aménagement et de développement du territoire, notamment en soutenant des opérations territoriales de grande envergure ou en favorisant l'expérimentation de politiques innovantes. Mais, les crédits alloués à l'aménagement de l'espace ne représentent toujours qu'un quart des crédits. Un recentrage du rôle du fonds apparaît donc indispensable. Les données disponibles et relatives à 1999 montrent qu'une évolution est amorcée. Votre Rapporteur s'en félicite.
Force cependant est de constater que l'article 33 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 n'a été modifiée par la loi n°99-533 du 25 juin 1999 que sur un point, relatif à la communication par le représentant de l'État dans la région des réunions d'attribution des crédits inscrits dans la section locale à gestion déconcentrée. Aucune circulaire n'est, hélas, venue préciser une nouvelle doctrine d'emploi et de gestion du fonds.
La nouvelle doctrine d'emploi devra sans doute préciser le taux de participation du fonds, sachant qu'à l'heure actuelle il est assez variable et peut-être assez élevé. Le rapport au Parlement sur l'utilisation des crédits du fonds en 1999 précise en effet que sa part moyenne dans le budget global des opérations, toutes sections confondues, atteint 27 %, les collectivités locales (17 %) et l'Europe (12 %) étant les principaux cofinanceurs. Pour un tiers, les collectivités territoriales interviennent comme maîtres d'ouvrage, et, pour deux tiers, elles financent des opérations dont elles ne sont pas bénéficiaires.
Votre Rapporteur souhaite donc que le débat en séance publique soit l'occasion pour le Gouvernement de préciser ses intentions. Il lui semble en tout cas, à nouveau, que l'aménagement de l'espace ne peut être de deuxième rang, derrière l'objectif de développement économique et l'emploi, alors qu'il s'agit d'un fonds qui relève - faut-il le rappeler ? - de la loi d'orientation pour « l'aménagement et le développement du territoire ».
3.- Les perspectives budgétaires
Les crédits du fonds dans le présent projet de loi de finances sont sensiblement renforcés ainsi qu'en témoigne le tableau suivant :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT
CHAPITRE 65.00
En 2001, comme en 2000, l'effort, substantiel, porte essentiellement sur le titre IV, c'est-à-dire sur l'action économique (encouragements et interventions) : + 19 %.
On observera que le projet de loi de finances pour 2001, comme l'année dernière, isole dans des articles distincts au sein des deux chapitres mentionnés ci-dessus la contribution du fonds à l'exécution de la nouvelle génération des contrats de plan État-régions : 380 millions de francs au titre IV, 661 millions de francs en autorisations de programme et 275 millions de francs en crédits de paiement au titre VI. Votre Rapporteur se félicite de cet élément de clarté budgétaire.
S'agissant des crédits du titre VI, des subventions d'investissement, les crédits de paiements connaissent certes un tassement (- 17,56 %) mais les autorisations de programme croissent de 11,8 %.
La constitution des pays et des agglomérations, qui peuvent se constituer jusqu'en 2003, et dont le succès est surprenant, explique les prévisions de crédits.
II.- LES CRÉDITS DES FONDS DE LA LOI DE 1995,
HORS FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT
La loi n°95-115 du 4 février 1995 modifiée prévoit d'autres fonds que le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire : le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (article 35 de la loi), le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (article 37 de la loi), le Fonds de gestion de l'espace rural (article 38 de la loi), le Fonds de gestion des milieux naturels (article 38-1 de la loi) et le Fonds national de développement des entreprises (article 43 de la loi). Ils ont pour points communs d'être placés sous la responsabilité d'autres ministères que celui de l'aménagement du territoire, et de participer au financement de la politique d'aménagement du territoire. Compte tenu de cette participation, votre Rapporteur souhaite faire une présentation rapide des fonds, dotés de crédits, ce qui exclut le Fonds de gestion de l'espace rural (voir le rapport de l'an passé).
A.- LE FONDS D'INTERVENTION POUR LES AÉROPORTS ET LE TRANSPORT AÉRIEN
Le fonds initialement intitulé « de péréquation des transports aériens » est un compte spécial du Trésor (n° 902-25) dont les conditions de création ont été tout d'abord détaillées par la loi de finances pour 1995. Il concourt notamment à assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire. Le ministère gestionnaire est celui de l'Équipement, des transports et du logement. L'article 75 de la loi de finances pour 1999 a modifié son intitulé -désormais il s'agit du « fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien »-, a prévu une recette supplémentaire (le produit résultant de la quotité de la taxe de l'aviation civile affectée au fonds) et a élargi son champ d'intervention (subventions destinées aux services de sûreté incendie et sauvetage) mais n'a pas changé sa mission d'aménagement du territoire.
Les critères d'éligibilité sont précisés dans l'article 4 du décret n° 95-698 du 9 mai 1995 modifié par le décret n° 99-830 du 17 septembre 1999.
Ainsi, pour être éligible, une liaison doit remplir simultanément les critères suivants :
· Existence d'un trafic compris entre 10.000 et 150.000 passagers lors de l'année précédant l'intervention du fonds ou prévision d'un trafic supérieur à 10.000 passager par an dans le cas où la liaison n'était pas exploitée lors de l'année précédant l'intervention du fonds. Le seuil de 10.000 passagers peut être abaissé sous certaines conditions.
· La liaison doit relier deux aéroports dont l'un au moins n'a pas dépassé un trafic total de 1,5 million de passagers lors de l'année précédente.
· Absence de liaisons intenses, routières, entre centres villes correspondants, ou ferroviaires, entre gares correspondantes, ou maritime, entre ports correspondants.
· Inexistence d'un acheminement alternatif accessible rapidement.
Les obligations de service public doivent prévoir un programme d'exploitation.
Au 31 août 2000, six transporteurs exploitaient quatorze liaisons métropolitaines et deux transporteurs exploitaient sept liaisons outre-mer en percevant des subventions du fonds.
Les recettes du fonds sont pour l'essentiel constituées par une part du produit de la taxe de l'aviation civile, l'autre étant affectée au budget annexe de l'aviation civile. Il s'agit d'une taxe assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France (article 302 bis K du code général des impôts).
2.- Les perspectives budgétaires
Au 31 août 2000, le montant total des compensations financières ordonnancées ou en cours d'ordonnancement versées par le fonds depuis son instauration, incluant la période transitoire de 1995 et 1996, s'élevait à 315 millions de francs.
Les dépenses prévisionnelles pour 2001 se présentent ainsi :
· Dépenses prévues pour les conventions en vigueur en 2000 : 74,6 millions de francs.
· Dépenses estimées pour d'autres conventions (hypothèse) : 19,6 millions de francs.
· Total de dépenses estimées pour l'année 2001 : 94,2 millions de francs.
En regard, en termes de ressources, il est prévu, au titre de la loi de finances pour 2001, de ne doter la section « transports aériens » du fonds d'aucune mesure nouvelle, compte tenu de l'important report qui devrait être constaté en fin d'exercice 2000 (environ 95,5 millions de francs).
Aucun crédit n'est donc inscrit pour l'équilibre des dessertes aériennes.
La réalisation d'un quasi-équilibre en 2001 devrait permettre dorénavant une meilleure adéquation entre les dotations de crédits et les prévisions de dépenses. Il est vrai que la Cour des comptes a émis à nouveau des critiques à l'encontre de la gestion de ce fonds.
En effet, la Cour des comptes, dans son rapport (juin 2000) sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1999, a observé que la loi de finances initiale pour 1999 avait prévu l'ouverture de crédits à hauteur de 148 millions de francs, soit un triplement par rapport à 1998. Les recettes se sont établies à 131,6 millions de francs, et les dépenses se sont élevées à 77,8 millions de francs.
Le montant des recettes encaissées au cours de l'exercice a connu une très forte croissance, générée par la nouvelle taxe d'aviation civile, alors que le produit de l'ancienne taxe de péréquation du transport aérien n'avait cessé de décliner ces dernières années. Le solde, disponible à la clôture, qui avait également décru de façon continue depuis 1996, a progressé pour sa part de 38,5 %.
Le niveau de consommation des autorisations budgétaires, peu élevé ces dernières années, en raison, à la fois de l'absence totale de consommation en 1995, et de l'importance relative des recettes annuelles, a donc connu en 1999 une nouvelle régression. L'exercice 1999 s'est même terminé sur un taux global d'exécution limité à 27 %, contre 33 % en 1998 et un solde de crédits à reporter supérieur à celui de l'année antérieure.
Ces observations sont sans doute à l'origine des prévisions de crédits et des réformes proposées par l'article 19 du projet de loi de finances pour 2001. Cet article modifie la répartition du produit de la taxe affectée au budget annexe de l'aviation civile et au compte d'affectation spéciale.
Les quotités de répartition entre le budget annexe et le fonds du produit de la taxe d'aviation civile étaient respectivement de 90 % et de 10 % en 1999. La loi de finances pour 2000 a fait passer la quotité affectée au fonds de 10 à 22,3 %, la quotité affectée au budget annexe étant alors de 77,7 %, afin de traduire le transfert du budget annexe vers le fonds, des dépenses de fonctionnement et d'investissement pris en charge par l'État en matière de sûreté et de sécurité dans les aéroports.
L'article 19 a pour objet de modifier ces quotités à compter du 1er janvier 2001, en ramenant la quotité affectée au fonds de 22,3 % à 16,4 %, celle affectée au budget annexe passant alors à 83,6 %. Cette modification traduit l'évolution des besoins de crédits nouveaux des deux bénéficiaires de la taxe d'aviation civile, les besoins du fonds ayant notamment été revus à la baisse, compte tenu des dépenses constatées en 1999, et des prévisions d'exécution pour 2000. Les périmètres du fonds et du budget annexe restent inchangés. Cette mesure est neutre budgétairement.
Mais votre Rapporteur s'interroge à nouveau : les missions de sécurité du fonds (216 millions de francs sur un total de dépenses de 279 millions de francs) ne l'éloignent-elles pas de son objet originel ? Le sort du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables ne conduit-il pas à une réflexion de même nature sur le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien ?
B.- LE FONDS D'INVESTISSEMENT DES TRANSPORTS TERRESTRES ET DES VOIES NAVIGABLES
Il s'agit là encore d'un compte spécial du Trésor (n° 902-26) dont les conditions de création ont été prévues par la loi de finances pour 1995.
Il a pour objet d'une part, de participer au financement des investissements ferroviaires et routiers -les investissements destinés au réseau TGV. inscrits au schéma directeur national, ceux qui sont nécessaires au développement des transports ferroviaires régionaux de voyageurs, particulièrement dans les zones d'accès difficile et à celui des transports combinés, ainsi que ceux qui sont consacrés aux routes afin de désenclaver les zones d'accès difficile-, et d'autre part de participer à la réalisation de voies navigables figurant au schéma directeur des voies navigables.
Le fonds, rattaché au budget du ministère de l'Équipement est alimenté pour l'essentiel par deux taxes, l'une sur les ouvrages hydrauliques concédés, l'autre sur les autoroutes concédées dont le taux a été fixé à 4 centimes par kilomètre parcouru par l'article 44 de la loi de finances pour 1996.
Notre collègue, M. Jean-Louis Idiart, dans son rapport sur la politique autoroutière présenté dans le cadre de la Mission d'évaluation et de contrôle (), s'était interrogé sur le maintien de l'existence du compte dans la mesure où, contrairement aux intentions exprimées par le législateur, le fonds n'a que très peu financé de projets nouveaux mais a abouti à un saupoudrage de crédits sur des actions engagées, pour lesquelles existaient déjà des lignes budgétaires à la section « transports » du budget du ministère de l'équipement, du logement et des transports.
La Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1998 avait effectué des observations assez proches, et noté par ailleurs une sous-consommation de crédits dans des proportions importantes. Le compte aurait dégagé une contribution nette à l'exécution du budget de l'État de plus de un milliard de francs. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1999, elle a réitéré ses critiques, constatant que les crédits accumulés en reports entre 1996 et 1999 s'élevaient à 3,9 milliards de francs, et contestant le maintien du compte, dont le fonctionnement lui est apparu loin de l'esprit qui avait présidé à sa création.
La loi de finances pour 2000 n'a pas donné suite à ces observations mais a privilégié l'action en faveur de l'intermodalité. En revanche, le projet de loi de finances pour 2001 (article 22) propose de clore - enfin - le compte.
L'article 22 du projet de loi de finances pour 2001 prévoit en effet de supprimer le compte et de transférer sur le budget général l'ensemble des opérations auparavant retracées sur le compte ainsi que les crédits correspondants.
Sur les conditions de la suppression du fonds, votre Rapporteur renvoie au commentaire de l'article 22 figurant au rapport général.
C.- LE FONDS DE GESTION DES MILIEUX NATURELS
Le Fonds de gestion des milieux naturels a été créé par l'article 33 de la loi n° 99-553 du 25 juin 1999. Celui-ci a inséré un nouvel article 38-1 dans la loi n°95-115 du 4 février 1995.
Le fonds est chargé de contribuer au financement des projets d'intérêt collectif concourant à la protection, à la réhabilitation ou à la gestion des milieux et habitats naturels. Il est géré par le ministère de l'environnement, les crédits étant déconcentrés auprès des directions régionales de l'environnement.
Ses missions ainsi que l'orientation des crédits (en 2000, 44 % des 241,9 millions de francs de dépenses ordinaires et de crédits de paiement sont destinés à accompagner la création du réseau Natura 2000) tendent à montrer que le fonds est peut-être davantage un outil au service de la protection de l'environnement qu'un instrument d'aménagement du territoire, quoique les deux préoccupations soient liées. L'analyse des crédits du fonds paraît en tout cas à votre rapporteur spécial devoir être plus effectuée dans le cadre de celle des crédits du ministère de l'Environnement que dans celui des crédits de l'Aménagement du territoire.
D.- LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES
Le Fonds national de développement des entreprises a pour objet de renforcer les fonds propres et de favoriser l'accès au crédit de ces entreprises. Il concourt à la mobilisation de l'épargne de proximité en leur faveur.
Le fonds coordonne plusieurs guichets, et intervient :
2° Par la garantie directe ou indirecte d'emprunts et d'engagements de crédit-bail immobilier contractés par les entreprises dans la limite de 50% de leur montant ;
3° Par la garantie d'engagements pris par les sociétés de caution, les sociétés de capital risque, les fonds communs de placement à risque, les sociétés de développement régional ou par un fonds de garantie créé par une collectivité territoriale.
Les ressources du fonds sont d'origines très diverses. Elles sont constituées par des dotations de l'État, des concours de l'Union européenne, des emprunts et l'appel public à l'épargne, les produits générés par l'activité du fonds, les remboursements des prêts accordés et, le cas échéant, par des apports de la Caisse des dépôts et consignations. Les dotations de l'État reposent notamment sur les crédits du Fonds national d'aménagement du territoire et du ministère de l'Industrie (essentiellement des crédits de garantie figurant au chapitre 64-92 « Actions de développement industriel régional en faveur des petites et moyennes entreprises », dans le projet de budget pour 2001 du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie).
Les crédits sont destinés pour l'essentiel au développement des plates-formes d'initiative locale notamment au travers de deux fédérations de réseaux associatifs : France Initiative Réseau, dont l'objectif est d'organiser une collaboration entre les collectivités, les opérateurs institutionnels et les entreprises pour créer un environnement favorable au développement de l'initiative économique et « Réseau Entreprendre » qui a pour objectif de venir en aide aux petits projets potentiels. Ces réseaux octroient des prêts d'honneur compris entre 30.000 et 150.000 francs aux créateurs d'entreprises.
Le moins que l'on puisse dire est que le fonctionnement de ce fonds, dont l'action a tardé à être mise en _uvre, semble complexe. L'origine des moyens financiers ne rend pas ce fonds plus clair.
Le fonds est doté de 200 millions de francs depuis 1998. Il devrait disposer de moyens du même ordre en 2001. Pour 2000, l'affectation des moyens du fonds était établie comme suit :
· À l'égard des plates-formes d'initiative locale, organismes associatifs qui gèrent des fonds de prêts d'honneur et assurent l'accompagnement des créateurs d'entreprise, Le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire intervient à hauteur de 10 millions de francs pour leur fonctionnement ;
· Pour sa part, la Caisse des dépôts et consignation a accompagné cet effort en faveur des plates-formes d'initiative locale en réalisant sur l'année des interventions pour un montant de 31 millions de francs. Cet effort devrait être reconduit en 2001 () ;
· À l'égard des petites et moyennes entreprises situées en zones d'objectifs 2 et 5 b et qui ont obtenu que leur projet de développement soit soutenu par le Feder dans le cadre du programme d'initiative communautaire PME, 144 millions de francs ont été prévus pour l'année 2000 pour que Société française de garantie des financements des petites et moyennes entreprises (SOFARIS) couvre les risques des prêts bancaires alloués à ces entreprises. En 2000, l'action devrait être reconduite dans un autre cadre (objectif 2) puisque le programme d'initiative communautaire en faveur des petites et moyennes entreprises s'achève ;
· Enfin, le fonds est intervenu par le biais de la Banque de développement des petites et moyennes entreprises -SOFARIS, dont 51,5 % du capital appartiennent à l'État, dans la garantie des prêts d'honneur (environ 3.000 par an). La convention entre la banque SOFARIS et France Initiative Réseau a été signée en mars 1999. Les crédits prévus pour cette mesure par le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1997 se montaient à 50 millions de francs dont 2 seulement ont été mobilisés fin 1999.
Ces différents dispositifs devraient connaître en 2000 un niveau de consommation équivalent à celui de 1999, soit 100 millions de francs. La DATAR fait remarquer que leur hétérogénéité ne se prête pas à une comptabilisation par secteur et région.
Certains de ces dispositifs répondant à des préoccupations des conseils régionaux devraient faire l'objet d'une contractualisation dans le cadre des contrats de plan État-régions.
III.- SERVICES PUBLICS ET TERRITOIRES
La présence de services publics est aujourd'hui une condition essentielle de création d'un cadre propice à la fois au développement économique mais également à la qualité de vie. Leur proximité, par la couverture de la totalité du territoire français, répond en outre à un souci d'égalité. La politique consistant à la maintenir, voire à la développer, est donc indispensable. Les schémas de services collectifs prévus par l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, tel que modifié par l'article 2 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999, doivent constituer l'outil principal de cette politique, la notion de service collectif s'apparentant à celle de service public. Ces nouveaux schémas ne sont pas conçus comme un instrument exhaustif et contraignant, propre aux schémas prévus, par exemple, dans le code de l'urbanisme. Ils privilégient la régulation comme modalité d'intervention publique afin d'accompagner, et non d'encadrer strictement, les besoins et leur satisfaction. Toutefois, ils s'imposent aux schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire, et les contrats de plan État-régions doivent en tenir compte. Cette politique, qui vise la proximité des services publics, n'est pas la seule qui touche au thème Services publics et territoires. En effet, elle doit être complétée par la délocalisation de certains services publics dont la présence en région parisienne n'est pas indispensable, afin d'assurer une meilleure répartition des administrations et des organismes publics sur l'ensemble du territoire.
A.- LES SERVICES PUBLICS EN MILIEU RURAL
La politique relative aux services publics en milieu rural vise à en limiter les fermetures, d'une part, et à en regrouper les moyens pour assurer l'accessibilité et la qualité des services publics sur le territoire, d'autre part.
1.- Le moratoire et ses prolongements
Le moratoire suspendant la fermeture ou la réduction des services publics en milieu rural décidé par une circulaire de 1993 a été, dans un premier temps, prolongé. Il concernait toutes les communes dont la population agglomérée ne dépassait pas 2.000 habitants et visait tous les services publics de proximité de l'État, comme par exemple l'éducation nationale et les entreprises publiques placées sous la tutelle de l'État et chargées d'une mission de service public de proximité, comme La Poste, Électricité de France ou France Télécom. Il n'empêchait cependant pas les réorganisations internes qui n'ont pas d'effet sur les services ou bureaux en contact avec le public.
Les articles 28 et 29 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 ont fixé un prolongement juridique à cette politique, un cadre de sortie, en prévoyant d'une part, des commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics, organes consultatifs, et des schémas départementaux d'organisation et d'amélioration des services publics, ainsi que, d'autre part, des contrats de plan ou d'objectifs entre l'État et les établissements ou organismes publics ou entreprises nationales placées sous la tutelle de l'État et chargés d'un service public. Puis, en décembre 1998, il a été décidé de lever le moratoire, celui-ci ne constituant qu'une réponse partielle au problème de l'implantation territoriale des services publics puisque concernant les communes de moins de 2 000 habitants.
Une circulaire du Premier ministre, du 7 juillet 2000, relative à la coordination de l'évolution de l'implantation territoriale des services publics est enfin venue donner un nouveau cadre d'action fondée sur le dialogue et la démarche contractuelle. Elle a formellement abrogé celle de 1993, et décrit les dispositifs législatifs et réglementaires en vigueur.
Deux séries de dispositions, dont le champ d'application est complémentaire, encadrent désormais l'évolution de l'implantation territoriale des services publics :
· En premier lieu, la loi n° 95-115 du 4 février 1995, telle qu'elle a été modifiée par la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, vise l'ensemble des établissements publics ainsi que les organismes publics et entreprises nationales qui sont en charge d'un service public et sont placés, de ce fait, sous la tutelle de l'État.
Ces établissements et organismes doivent insérer des objectifs d'aménagement du territoire dans les cahiers des charges approuvés par décret dont ils disposent le cas échéant, ou faire figurer ces objectifs dans les contrats de plan conclu avec l'État ou encore dans des contrats de service public spécialement conclu à cet effet. Ceux d'entre eux qui ne disposent d'aucun de ces documents doivent, lorsqu'ils sont pourvus d'un réseau en contact avec le public, établir, pour chaque département où ils sont présents, un plan d'organisation de leurs services. Ce plan, qui couvrira une période d'au moins trois ans, sera soumis à l'approbation du préfet.
Toute mesure de réorganisation des services qui n'apparaîtrait pas conforme aux objectifs d'aménagement du territoire figurant dans l'un des documents ci-dessus mentionnés devra être précédée d'une étude d'impact. Le préfet aura la faculté de suspendre la réalisation de l'opération en saisissant le ministre de tutelle de l'organisme auteur du projet. C'est à ce ministre qu'il reviendra alors de décider du sort de l'opération envisagée.
· En second lieu, la procédure prévue par les décrets du 2 mars 1982, tels qu'ils ont été modifiés par deux décrets du 20 octobre 1999, concerne les administrations civiles de l'État ainsi que les unités de la gendarmerie nationale. Elle est également applicable à tout organisme chargé d'une mission de service public qui ne relèverait d'aucune des catégories définies par la loi du 4 février 1995 déjà mentionnée.
Les projets de ces administrations et organismes se traduisant, dans une région ou un département donnés, par une réorganisation d'ensemble de l'implantation du service ou conduisant à la fermeture de certaines des implantations, dans des conditions telles que le service rendu aux usagers en serait modifié, doivent également être précédés d'une étude d'impact.
Le préfet dispose d'un délai de trois mois pour mener la concertation. A l'issue de celle-ci, il fait rapport au Gouvernement.
Ce sont donc l'ensemble des services de l'État et des organismes assurant une mission de service public dans le département dont l'évolution territoriale est soumise à une procédure d'évaluation et de concertation, par l'effet des dispositions combinées de la loi et des décrets.
Du point de vue financier, divers fonds peuvent être mobilisés pour accompagner les projets de développement des collectivités territoriales concernées par un projet de restructuration des services publics implantés sur leur territoire ou soutenir les efforts engagés pour moderniser le fonctionnement de ces services et garantir leur accessibilité. Il s'agit notamment du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire, en ce qui concerne sa part déconcentrée, du Fonds interministériel pour la ville, du Fonds de restructuration de la défense ou du Fonds pour la réforme de l'État. Il pourra être fait appel à ces fonds dans le respect des orientations et des modalités de gestion qui leur sont propres.
Votre Rapporteur rappelle qu'au terme du contrat signé avec La Poste, c'est-à-dire en 2001, l'État et La Poste procéderont à une évaluation du surcoût éventuel de la présence postale induit par la participation de l'exploitant à l'aménagement du territoire, étant entendu qu'au cours du contrat, en raison de sa participation à l'aménagement du territoire, La Poste bénéficie toujours de l'abattement sur les bases des impositions directes locales prévu à l'article 21 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications.
2.- L'accès aux services publics
Afin de rendre une nouvelle forme de service de proximité polyvalent, plusieurs solutions ont été mises en _uvre : points publics en milieu rural, espaces ruraux emploi-formation, plates-formes de services publics, maisons des services publics, services mobiles, bureaux à horaires partagés.
Les maisons des services publics ont fait l'objet des articles 27 à 30 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, laquelle précise la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration. Les maisons des services publics y sont définies.
Afin de faciliter les démarches des usagers et d'améliorer la proximité des services publics sur le territoire en milieu urbain et rural, une maison des services publics réunit, en un lieu unique, des services publics relevant de l'État ou de ses établissements publics, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics, des organismes de sécurité sociale ou d'autres organismes chargés d'une mission de service public parmi lesquels figure au moins une personne morale de droit public.
La maison des services publics est créée par une convention qui est approuvée par le représentant de l'État dans le département.
Cette convention définit le cadre géographique dans lequel la maison des services publics exerce son activité, les missions qui y sont assurées, les modalités de désignation de son responsable, les prestations qu'elle peut délivrer et les décisions que son responsable peut prendre dans le domaine de compétence de son administration ou signer sur délégation de l'autorité compétente. La convention prévoit également les conditions dans lesquelles les personnels relevant des personnes morales qui y participent exercent leurs fonctions. Elle règle les modalités financières et matérielles de fonctionnement de la maison des services publics des personnes ayant des difficultés pour se déplacer. Les services publics concernés peuvent être proposés, notamment en milieu rural, de façon itinérante dans le cadre géographique défini par la convention.
La loi prévoit qu'une ou des maisons des services publics peuvent être créées sous la forme d'un groupement d'intérêt public. Les fonctionnaires étant alors mis à disposition ou détachés.
Votre Rapporteur regrette qu'il n'existe, pour l'instant, ni recensement, ni suivi centralisé de la constitution de ces maisons de services publics.
Il considère, en tout état de cause, que la création de services en ligne (données publiques, téléprocédures, messageries électroniques) ne doit pas conduire à une réduction du nombre des implantations physiques et des tailles des maisons de services publics.
B.- LES DÉLOCALISATIONS D'EMPLOIS PUBLICS
1.- Les objectifs, les réalisations et les coûts
L'objectif en 1991, date de la relance de la politique de délocalisation d'emplois publics ou d'administration, était de délocaliser 30.000 emplois avant l'an 2000. Les différents comités interministériels d'aménagement du territoire ont approuvé le transfert de 29.000 emplois. Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 18 mai 2000 a constaté que 17.264 emplois avaient pu être transférés entre 1992 et 1999 :
TRANSFERTS D'EMPLOIS PUBLICS DEPUIS 1992
Actuellement transférés
Total transférés et en cours
Exploitants publics (La Poste et France Télécom)
Il est à noter que sur les 17.264 emplois actuellement transférés, près du quart l'ont été au cours des deux dernières années et que 4.400 autres le seront prochainement.
Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 18 mai 2000 a approuvé un ensemble de mesures nouvelles portant sur le transfert de 4.618 emplois publics. 1.650 stagiaires seront également concernés par l'implantation en province d'écoles de formation.
Ces nouvelles mesures d'implantations d'emplois publics sur le territoire poursuivent quatre objectifs :
· Implanter des emplois dans les territoires en voie de conversion ;
· Renforcer ou créer des pôles de compétences sur le territoire ;
· Favoriser le rayonnement international de la France en Méditerranée ;
· Conforter et relancer le développement des secteurs prioritaires de l'Île-de-France.
Le détail par objectif est le suivant :
a) Avec 2.041 emplois transférés, les villes touchées par les restructurations découlant de la mise en _uvre de la loi de programmation militaire seront concernées par ces mesures nouvelles.
Ces nouvelles implantations s'ajouteront aux 535 emplois déjà transférés lors des comités des 15 décembre 1997 et 1998. Les villes d'accueil concernées sont : Tulle, Saint-Étienne, Roanne, Lorient, Cazaux, Istres, Toulon, Bourges, Auch, Châteaulin, Brest, Lille, Brétigny, Rochefort, Le Blanc, Creil.
b) La constitution ou le renforcement de pôles de compétences sur le territoire est recherché avec : la création à Lyon d'une École nationale des contrôleurs du Trésor Public, l'installation à Lille de l'Établissement français du sang, le développement de l'installation à Lyon de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, la création à Saint-Étienne du Centre international de recherche en économie de la santé, l'installation à Nancy du laboratoire d'hydrologie de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, la création d'un pôle interrégional sur la filière bois, structuré en réseau et concentré sur Tulle, le transfert à Solaize des laboratoires de recherche appliquée sur les procédés catalytiques et de séparation de l'Institut français du pétrole, le transfert à Toulouse de la direction des systèmes d'observations de Météo-France, la création de Metz d'un pôle d'appui à la disposition des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement des zones minières.
L'ensemble de ces opérations portera sur le transfert de 480 emplois.
c) Le rayonnement international de la France en Méditerranée pourra s'appuyer notamment sur la création à Marseille du musée de l'Europe et de la Méditerranée (ancien musée des arts et traditions populaires) et du Centre européen de formation à la coopération et au co-développement. Ces projets qui concernent 130 emplois seront soutenus par l'opération d'Euroméditerranée et tireront parti des potentialités historiques, culturelles et scientifiques de Marseille et de son aire d'influence.
d) Les secteurs prioritaires de l'Île-de-France, essentiellement, la ville de Saint-Denis accueilleront 572 emplois avec le transfert de l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé, du Musée national du sport, de la Fédération nationale du sport universitaire, et de l'Union nationale du sport scolaire.
Le coût d'une opération comprend trois composantes principales qu'il est difficile d'agréger :
1) Les dépenses de fonctionnement liées au transfert (préparation du transfert, accompagnement social, coordination, frais de déplacement et de télécommunication spécifiques ;
2) Les achats d'équipement et de services (mobilier, parc informatique, etc.) ;
3) Les dépenses immobilières.
Les dépenses de la première catégorie représentent, par emploi, un montant si situant entre 110.000 francs et 200.000 francs. Pour ce qui la concerne, la SNCF estime ce montant à un peu moins de 200.000 francs par emploi.
Les achats d'équipement et de services s'échelonnent entre 120.000 francs et 220.000 francs par emploi. On peut observer que ces dépenses auraient de toute façon été enregistrées si l'organisme, demeurant à Paris, avait cependant été conduit à se moderniser. Ceci sans compter d'éventuelles dépenses de rénovation voire d'extension des locaux.
La prise en compte des dépenses immobilières est quant à elle plus complexe. Elles sont estimées en moyenne à 300.000 francs par emploi. Toutefois, en s'installant hors de Paris, le service transféré libère des locaux dans la capitale. Il convient, dès lors, de ramener le montant de la dépense immobilière par emploi à une fourchette moyenne de 135.000 francs à 150.000 francs.
2.- Les moyens budgétaires
Les moyens budgétaires concernent les personnels et les investissements. En sus des crédits propres des ministères concernés par des opérations de délocalisation, des participations éventuelles des collectivités territoriales ainsi que des ressources propres des établissements publics, les lois de finances, afin de financer les dépenses de transfert, ont prévu des dotations provisionnelles inscrites au chapitre 37.07 du budget des services généraux du Premier ministre pour les mesures d'accompagnement social.
Rappelons, en effet, que les délocalisations sont assorties du principe du volontariat des agents concernés pour suivre le transfert de l'organisme, la politique de délocalisation s'analysant comme un transfert d'emplois et non un transfert autoritaire d'agents. Elles sont donc accompagnées d'un dispositif social, octroyé pour les agents de droit public qu'ils soient fonctionnaires ou contractuels et négocié pour les salariés des établissements publics industriels et commerciaux ou les sociétés nationales.
Quatre indemnités différentes, analysées l'an passé, sont susceptibles de s'appliquer aux agents de droit public délocalisés : l'indemnité spéciale de décentralisation, l'allocation à la mobilité des conjoints, l'indemnité exceptionnelle de mutation, le complément exceptionnel de localisation.
A ces indemnités s'ajoutent les indemnisations de droit commun applicable en cas de mutation.
Pour les investissements, les crédits sont inscrits au chapitre 57.01 du budget des services généraux du Premier ministre dont l'analyse relève d'un autre rapport spécial.
Le présent projet de loi de finances ne prévoit pas de dotations pour les deux chapitres 37-07 et 57-01, au demeurant comme les projets de loi de finances précédents.
En effet, au 30 juin 2000, il apparaît un solde disponible de 62,71 millions de francs sur le chapitre 37-07, et de 114,56 millions de francs en crédits de paiement sur le chapitre 57-01. Si l'on tient compte des « retours », c'est-à-dire de l'utilisation du produit résultant de la réalisation de divers immeubles libérés par les services délocalisés, attendus en loi de finances rectificative pour 2000, et des financements nécessaires, au titre de l'exercice 2001, à la poursuite et l'achèvement des opérations déjà engagées ainsi qu'à celles simplement prévues, les crédits de paiement disponibles devraient, comme précédemment, suffire à couvrir les dépenses nouvelles prévisibles pour l'exercice 2001.
IV.- LA POLITIQUE CONTRACTUELLE
La politique contractuelle est bien l'aspect essentiel de la politique d'aménagement du territoire d'aujourd'hui. Le temps de Paris et du désert français, comme l'époque où la politique d'aménagement du territoire se décidait dans les bureaux de Paris sont -on l'a dit- révolus. Progressivement, on passe en effet, d'un modèle hiérarchique centre-périphérie à un système en réseau où les villes font les régions, et où celles-ci ont leur propre politique d'aménagement du territoire.
Les contrats de plan, les contrats de ville, les contrats locaux de sécurité, les contrats de pays, les contrats d'agglomération, les contrats de parcs naturels régionaux, les contrats d'entreprise, sont les principaux éléments de cette politique contractuelle.
Celle-ci a d'ailleurs fait d'ailleurs l'objet d'une circulaire du Premier ministre, le 25 août 2000, destinée à la mise en _uvre de l'évaluation des contrats. Il convient d'en faire état.
Le Premier ministre y souligne la nécessité de l'insertion dans les programmes d'indicateurs permettant la mise en _uvre de l'évaluation, réalisée a posteriori.
Des sections spécialisées des conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire, élargies, assureront les fonctions de comité de pilotage des évaluations des contrats de plan. Des instances techniques spécifiques seront constituées pour chaque programme. Dans chaque région, le montant consacré par l'État à l'évaluation des actions du contrat de plan État-région 2000-2006 s'élèvera à six dix millièmes du montant de la contribution de l'État à ce contrat. Il s'agit de crédits hors contrat de plan, inscrits sur le budget du Commissariat général du Plan, qui déclenchera les procédures de délégation des crédits auprès des préfets de région, ordonnateurs délégués des dépenses d'évaluation.
Le principe du financement à parité avec les collectivités territoriales devra toutefois, dans la mesure du possible, être maintenu pour les collectivités concernées par les programmes évalués sur la durée du contrat.
Le Commissariat général du Plan jouera un rôle moteur dans l'évaluation : centralisation des données, diffusion, conseil. L'instance nationale d'évaluation des contrats de plan État-région sera d'ailleurs présidée par le Commissaire au plan.
Votre Rapporteur souhaite porter plus particulièrement son attention cette année sur les contrats de plan, les contrats de pays, les contrats d'agglomération.
A.- LES CONTRATS DE PLAN
1.- Le rôle des contrats de plan
L'année qui s'achève est celle de la signature des nouveaux contrats État-régions 2000-2006.
Si les plans et les plans des régions n'ont pas eu l'essor escompté lors de l'adoption de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, les contrats de plan sont devenus un élément incontournable de la politique de l'État, et les contrats conclus entre l'État et les régions définissent en effet les actions qu'ils s'engagent à mener conjointement par voie contractuelle pendant leur durée.
Les contrats actuellement en cours, ceux de la quatrième génération, couvrent la période 2000-2006 pour s'achever en même temps que les programmes des fonds structurels européens.
Rappelons que les crédits des contrats de plan État-régions sont inscrits sur les budgets des ministères, et donc soumis au vote du Parlement. Les sommes sont ensuite déléguées par les administrations centrales aux préfets.
2.- Le bilan budgétaire des contrats de plan 1994-1999
Au 31 décembre 1999, les ministères avaient délégué aux préfets 92,47 % du montant total des contrats. Il s'agit d'une moyenne puisque le taux de délégation atteignait, pour la métropole, un pourcentage proche ou égal à 100 % pour les administrations de la Ville, de l'Emploi et de la Formation professionnelle, de la Justice, de la Défense, mais était égal à 84,43 % pour celles de la Culture.
Les crédits étant engagés par les préfets selon des méthodes et des bases qui varient d'une région à l'autre, les taux d'engagement étaient à la même date différents selon les régions : de 95 % en Ile-de-France à 76 % en Haute-Normandie.
Au cours de l'année 2000, les préfets ne reçoivent plus de crédits au titre des contrats 1994-1999. Toutefois ils peuvent continuer d'engager les derniers crédits reçus des administrations centrales en 1999. C'est pourquoi un bilan ultime des engagements devra être effectué fin 2001.
3.- Les nouveaux contrats de plan
Les contrats de plan État-région 2000-2006 ont été signés au premier semestre 2000. Les dates de signature s'échelonnent entre le 13 janvier pour la région Poitou-Charentes et le 28 juillet 2000 pour la région Auvergne.
Sur la forme, la procédure, votre Rapporteur tient à répondre ici, par avance, à une critique qui ne manquera pas d'être adressée au Gouvernement, relative à l'articulation des contrats de plan et des neuf schémas de services collectifs prévus par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 et qui devaient initialement encadrer et orienter les contrats : était-il possible de n'avoir pas de plan en 2000, alors que s'ouvrait une nouvelle phase de la programmation de la politique régionale communautaire ? A l'évidence, non. La négociation et la préparation des schémas, dont l'approbation par décret est attendue pour juin 2001, ne sont pas inutiles pour autant. Le travail de réflexion sur la planification à long terme (2020), objet des schémas, a été largement mené en cohérence avec le travail de programmation à moyen terme, objet des contrats de plan. En outre - faut-il le rappeler ?- ceux-ci ne sont pas intangibles puisqu'ils devront faire l'objet d'ajustements à mi-parcours.
Sur le fond, la répartition des crédits entre les différents ministères se présente de la manière suivante :
CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGION 2000-2006
Répartition entre les ministères des enveloppes régionales hors territoires d'outre-mer
et hors grands programmes et programmes interrégionaux
hors territoires d'outre-mer
Évolution des enveloppes
et 2000-2006
7.483,01
12.987,58
18.173,50
2.417,57
3.212,90
Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie hors enveloppe État
Équipement dont
38.575,81
46.871,50 (1)
27.297,12
27.447,50
16.418,40
7.330 (2)
Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dont
83.910,25
114.858,04
+ 36,88
(1) Dont 4.500 millions de francs d'ex-Fonds pour l'aménagement de l'Ile de France, créé par la loi de finances pour 1989 mais supprimé par la loi de finances pour 2000.
(2) Hors 490 millions de francs réservés pour les programmes interrégionaux
Les efforts les plus significatifs concernent les secteurs de l'éducation, la ville, l'environnement, le soutien aux entreprises et surtout de la justice.
On ne peut que se féliciter de ces orientations axées sur le développement durable, la solidarité et l'emploi.
La répartition des efforts entre les régions et l'État se présente ainsi :
Part relative des signataires
2.794,74
5.771,74
4.717,39
4.433,20
2.176,86
4.644,36
10.234,64
1.875,06
4.077,06
4.060,18
8.595,18
5.358,4
4.470,10
5.338,25
10.941,25
16.895,80
8.550,83
4.554,14
4.087,15
6.175,96
14.337,80
109.218,44
111.158,52
220.376,56
2.712.04
1.505,23
3.521.23
5.296,27
10.936.27
114.858,44
116.454,79
231.312,83
(1) État : dont 4.500.000 d'ex Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France.
L'effort des régions est considérable. Il conviendra de suivre les moyens mis en _uvre, éventuellement les appels à l'emprunt ou l'accroissement de la pression fiscale.
Sept régions vont bénéficier de concours accrus de l'État par comparaison avec la période précédente au titre de la répartition des crédits. Il s'agit des régions Aquitaine, Centre, Corse, Ile-de-France, Provence-Alpes Côte d'Azur, Pays de la Loire et Rhône-Alpes. La Corse bénéficie d'un effort particulier justifié par sa sortie de l'objectif 1. La dotation accordée aux départements d'outre-mer est ajustée à leur forte croissance démographique.
Les nouveaux contrats prévoient notamment un effort substantiel en faveur du transport ferroviaire : plus de 30 milliards de francs. Il est vrai que la part du marché du trafic ferroviaire fret a chuté alors que le transport routier a explosé, ce qui n'est pas sans poser d'importants problèmes aux frontières franco-italienne et franco-espagnole. Le sursaut était indispensable.
Le financement peut se résumer ainsi :
Montant des investissements pour le volet ferroviaire
Total en millions de francs
Ce tableau ne prend pas en compte la participation d'autres financeurs : RFF, SNCF, conseils généraux, collectivités locales, Europe (juillet 2000)
On observera que toutes les régions participent à l'effort collectif.
4.- Les avenants
Lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 28 février 2000, à Nantes, le Gouvernement a proposé aux régions touchées par les intempéries et la marée noire qui ont marqué l'hiver 1999-2000 de conclure, pour trois ans, des avenants aux contrats de plan. L'État doit leur consacrer 4 milliards de francs, 300 millions de francs étant réservés afin de procéder aux ajustements nécessaires.
La répartition par région et par ministère des crédits supplémentaires se présente ainsi :
AVENANTS MARÉE NOIRE ET INTEMPÉRIES
Comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire du 18 mai 2000
Total hors Fonds d'amortissement
des charges d'électrification rurale
hors Agence de l'environnement
Fonds national de l'aménagement et du développement du territoire
Les lignes budgétaires concernées au sein des crédits de l'Aménagement du territoire sont relatives au Fonds national d'aménagement et de développement du territoire : soutien à la restauration et à la mise en valeur du littoral sinistré du fait de la marée noire, études liées au redémarrage des activités portuaires, aides à la revalorisation d'entreprises en zone inondable (conséquences de la tempête), et renforcement des filières économiques fragilisées par les intempéries.
Le premier avenant a été signé le 12 juillet 2000 avec les Pays-de-la Loire. A la fin de l'automne, les négociations devraient être achevées avec l'ensemble des régions concernées.
Au total, l'État devrait donc consacrer aux contrats de plan, dans les sept prochaines années 120 milliards de francs, et les conseils régionaux 110 milliard de francs.
B.- LES CONTRATS DE PAYS ET D'AGGLOMÉRATION
La loi n° 99-533 du 25 juin 1999 a redéfini les conditions de création, de gestion et de développement des pays et des agglomérations.
Plus d'un an après sa promulgation, votre Rapporteur a souhaité faire le point, sous l'angle de l'aménagement du territoire, sur les contrats de pays et d'agglomération (), qui devaient bénéficier, en vertu des décisions du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire de juillet 1998 d'au moins 20 % des fonds des contrats de plan. Le volet territorial des contrats devrait finalement mobiliser 30 % des crédits de l'État et des régions, soit 70 milliards de francs sur la période 2000-2006. Il s'agit de crédit dédiés spécifiquement à ce volet territorial, en particulier les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (4 milliards de francs) et les crédits de la politique de la ville (8 milliards de francs), pour un tiers, soit de crédits sectoriels applicables localement pour les deux autres tiers.
1.- Les pays
L'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, tel que modifié en 1999, dispose que « Lorsqu'un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, il peut être reconnu à l'initiative de communes ou de leurs groupements comme ayant vocation à former un pays.
« Le périmètre d'étude du pays est arrêté par le représentant de l'État dans la région lorsque les communes appartiennent à la même région ou est arrêté conjointement par les représentants de l'État dans les régions concernées dans le cas contraire. Ces arrêtés interviennent après avis conforme de la ou des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire intéressées et après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes, ainsi que du ou des représentants de l'État dans le ou les départements concernés et des départements et régions concernés. »
La démarche de création s'effectue en deux temps. En premier lieu, la définition d'un périmètre d'étude permet aux acteurs locaux de s'engager progressivement, sans aucune contrainte de structure, dans un travail de concertation et de réalisation d'une charte. La reconnaissance définitive du pays n'intervient qu'au terme de l'élaboration de cette charte et de son approbation par les communes et leurs groupements. Le périmètre d'un pays est arrêté par le ou les préfets de région compétents après avis du ou des préfets de département, des conseils généraux et régionaux concernés. Les pays reconnus en périmètre d'études pourront recevoir des crédits d'études et d'animation.
« En vue de conclure un contrat particulier portant sur les principales politiques qui concourent au développement durable du pays, les communes et les groupements de communes qui constituent le pays devront, sauf si le pays est préalablement organisé sous la forme d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intégrant l'ensemble des communes inscrites dans son périmètre, soit créer un groupement d'intérêt public de développement local, soit se constituer en syndicat mixte. »
Ces pays sont en cours de constitution, notamment dans l'Ouest et le Nord, deux régions ayant une tradition de coopération et de mutualisation assez forte (). La DATAR prévoit, au total, la création de 500 contrats de pays. Au 30 juin 2000, plus de 250 pays étaient constitués ou en cours de constitution.
2.- Les agglomérations
L'article 23 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, tel que modifié en 1999, dispose que « Dans une aire comptant au moins 50.000 habitants et dont une ou plusieurs communes centre comptent plus de 15.000 habitants, le ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, s'il en existe, et les communes de l'aire urbaine qui ne sont pas membres de ces établissements publics mais souhaitent s'associer au projet élabore un projet d'agglomération ».
La loi fixe donc des seuils, contrairement aux pays.
Les agglomérations ont pour vocation de devenir des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et à taxe professionnelle unique. La loi n° 99-585 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale est d'ailleurs venue inciter, via une garantie de dotation globale de fonctionnement, les agglomérations à se transformer.
La constitution d'agglomérations est évidemment stimulée par l'intérêt financier qui s'y attache, parfois artificiellement selon la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement ().
La DATAR prévoit la création de près de 140 contrats d'agglomérations, représentant 90 % du produit intérieur brut et 85 % de la population. Or, six mois à peine après la promulgation de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, la France comptait déjà 50 communautés d'agglomération regroupant 756 communes et totalisant quelque six millions d'habitants, la plupart étant issues de la transformation d'établissements publics de coopération intercommunale. C'est un succès certain. C'est d'ailleurs pourquoi l'article 26 du projet de loi de finances porte le prélèvement sur les recettes de l'État destiné à la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération de 500 millions de francs à 1 milliard de francs ; le solde étant assuré par un prélèvement sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle.
3.- Les problèmes de chronologie
Les constatations de pays sur la base de l'ancien dispositif se sont interrompues dès le début de l'année 1999 dans l'attente de la publication du décret d'application de l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée, consacré aux pays, pour que de nouveaux territoires puissent présenter leur candidature. Celle-ci n'est intervenue que le 20 septembre 2000. Par conséquent, les pays dont le périmètre est administrativement délimité ont été d'abord ceux qui ont fait l'objet d'une constatation par les commissions départementales de coopération intercommunale jusqu'à la fin de l'année 1998 dans le cadre de l'ancien dispositif législatif.
Le nouveau décret n° 2000-909 du 19 septembre 2000 est allé plus loin puisqu'il dispose que la publication du périmètre des pays qui ont fait l'objet avant le 30 juin 1999 d'une constatation par les commissions départementales de la coopération intercommunale et qui respectent le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre est regardée comme produisant les effets d'un arrêté de périmètre d'étude à la date d'entrée en vigueur du décret.
Les pays dont la charte a été approuvée avant le 30 juin 1999 sont regardés comme ayant fait l'objet d'une reconnaissance.
Ainsi est fait le lien entre l'ancienne et la nouvelle procédure.
S'agissant des agglomérations, beaucoup de groupements, anciens ou récemment constitués (communautés d'agglomérations notamment) ont déjà largement anticipé sur la nouvelle procédure contractuelle. Les plus anciennes ont d'ores et déjà élaboré leur projet d'agglomération à une échelle large et entamé la concertation à travers des groupes de travail ouverts aux différentes composantes de la société civile (c'est le cas de la majorité des communautés urbaines). D'autres élargissent l'espace de référence de leur projet à l'occasion de leur transformation institutionnelle (cas de Marseille, Nantes/Saint Nazaire ou Morlaix). Dans le cas des agglomérations qui connaissent également la constitution de pays environnants (dans l'ouest de la France en particulier), l'articulation entre projet d'agglomération et charge de pays est aussi l'occasion de débattre de l'interdépendance des échelles et de la subsidiarité des projets devant être pris en compte respectivement dans le contrat d'agglomération et dans le contrat de pays.
Enfin, certains groupements ont déjà bâti les grands programmes d'actions devant servir de support à leur contrat d'agglomération (Bordeaux, Le Creusot/Montceau-les-Mines, Dunkerque, Montbéliard) et considèrent, sous réserve de la période de négociation financière avec leurs partenaires, qu'ils sont en capacité d'aboutir à la signature de leur contrat avant la fin de l'année 2000.
V.- LA POLITIQUE DE LA MONTAGNE
A.- LES PRINCIPALES ORIENTATIONS
Votre Rapporteur a rappelé l'année dernière les éléments laissant craindre un déclin de la politique de la montagne : éclatement et absence de rénovation du corpus législatif, banalisation et déclin des crédits, doute sur la pertinence du concept « montagne », faiblesse de la coopération interrégionale...
Si, cette année, la DATAR a discerné dans sa vision de la France en 2020, en plus des vingt-six régions existantes, la formation de six grands bassins régionaux structurants, elle y a ajouté les cinq massifs montagneux de l'Hexagone, soulignant ainsi la réalité incontournable de ceux-ci. Et, il ne fait pas de doute que les réflexions sur les transports entre, d'une part, la France et, d'autre part, l'Italie et l'Espagne, dont l'évolution a été préoccupante ces dernières années -explosion du transport routier en des voies de passage en nombre limité-, doivent prendre en compte l'impact des infrastructures sur les zones de montagne.
Les massifs montagneux sont le cadre d'un ensemble de dispositifs institutionnels (comités de massif) et administratifs (cinq commissariats à l'aménagement et au développement des massifs relais de la DATAR sur le terrain. Les commissariats couvrent les Alpes, le Jura-Vosges, le Massif central, les Pyrénées et la Réunion, mobilisant des moyens spécifiques, lesquels sont déterminés par la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985.
Les commissariats sont entièrement financés par le budget de la DATAR (investissement et fonctionnement) à l'exception du commissariat des hauts de la Réunion. Les personnels en fonction dans les commissariats sont au nombre de 30 personnes dont la plupart est mise à disposition par d'autres administrations.
La mission des commissariats sous l'autorité des préfets coordonnateurs de massif consiste à :
· développer la capacité économique des massifs ;
· favoriser l'insertion des massifs dans les grands courants d'échanges qui les traversent, que les massifs soient frontaliers ou non.
Les commissaires interviennent en s'appuyant sur les acteurs techniques et économiques des massifs, qu'ils cherchent à organiser de manière à développer ou consolider des filières économiques, qui permettent de transformer les handicaps des massifs en une source d'enrichissement. Ils interviennent, au nom de l'État, en animateurs et en « monteurs » de projets (aspects techniques, économiques, géographiques, financiers des dossiers). Ils s'attachent également à développer la coopération interrégionale liée aux grands enjeux d'aménagement du territoire.
B.- L'ACTION COMMUNAUTAIRE
Pour la période 2000-2006, la prise en compte des territoires de montagne ne figure pas dans le règlement communautaire comme critère d'éligibilité. La montagne ne bénéficie pas de mesures spéciales contrairement aux régions insulaires ou périphériques. Cependant, les territoires de montagne sont évidemment concernés au titre des territoires ruraux souffrant d'handicaps particuliers, auxquels s'adresse l'objectif 2.
Ainsi en France, 56 % de la population des territoires de montagne, soit 2,48 millions d'habitants contre 3,29 millions d'habitants pour la période 1994-1999, sont éligibles au titre de l'objectif 2, et 18,20 % en soutien transitoire ex-objectif 2 et 5b, et la totalité de la Corse ex-objectif 1.
Les territoires zonés bénéficient donc des fonds structurels au même titre que les autres territoires sur la totalité de la période pour les zones éligibles à l'objectif 2, du Feder jusqu'au 31 décembre 2005 et du FEOGA jusqu'au 31 décembre 2006 pour les zones en soutien transitoire.
C.- LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES
Le budget de fonctionnement des commissariats, relevant du Fonds d'aménagement et de développement du territoire, tombé à 1,8 million de francs en 1997, passé à 2,1 millions de francs en 1998, a été stabilisé à 2,2 millions de francs depuis 1999.
S'agissant des crédits d'intervention, la loi de finances pour 1995 a fondu les crédits du Fonds interministériel d'auto-développement de la montagne et du Fonds interministériel de développement et d'aménagement rural dans le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire. Les moyens de la politique d'auto-développement font l'objet, simplement, d'une enveloppe particulière du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (section générale).
En 1999, les crédits consacrés à l'auto-développement en montagne, mis à la disposition des préfets, sont passés de 13 à 30 millions de francs. Ils ont été maintenus à ce niveau depuis.
En ce qui concerne les crédits contractualisés dans le cadre des contrats de plan État-régions dont font partie les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, l'évolution est la suivante :
CRÉDITS CONTRACTUALISÉS DU FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT
Il convient de préciser, bien évidemment, que ces crédits ne constituent pas les seuls moyens budgétaires en faveur de la montagne. Il faut y ajouter les crédits des autres ministères, 96 millions de francs environ de crédits contractualisés en 2000. Le budget de l'agriculture, rappelons-le, au travers de l'indemnité compensatrice de handicaps naturels (également financée en partie par le FEOCA-Orientation), de la majoration des dotations aux jeunes agriculteurs s'installant en zone de montagne, de la bonification de prêts, et des « conventions lait-montagne » intervient de façon significative. Votre Rapporteur renvoie donc pour plus de détail sur l'action du ministère de l'Agriculture au rapport de notre collègue, Mme Béatrice Marre.
VI.- LA POLITIQUE DE RECONVERSION
DES ZONES MINIÈRES
Il faudra beaucoup de temps pour gérer les conséquences de la fin de l'exploitation minière (chômage, logements miniers nombreux et vétustes) () et les séquelles de l'exploitation minière elle-même (sols pollués, friches industrielles, affaissements, modifications des réseaux hydrauliques).
Or, le potentiel fiscal des communes minières est nettement inférieur - en moyenne de 30 % - à celui des autres villes françaises de dimensions similaires, la redevance minière déclinant parallèlement à la production.
La réindustrialisation s'avère donc difficile, mais les régions concernées possèdent de réels atouts : main-d'_uvre nombreuse et réputée dure à la tâche.
A.- LES OUTILS DE LA POLITIQUE DE RECONVERSION DES ZONES MINIÈRES
1.- Les outils nationaux
Dès 1967, la société financière pour favoriser l'industrialisation des régions minières (Sofirem) a été créée par l'État et le groupe Charbonnages de France pour aider, dans les zones minières, la création et le développement d'entreprises. Trente ans plus tard, la Sofirem avec ses filiales, annonce l'octroi de 4 milliards de francs d'aides à quelques 2.700 entreprises ayant généré 95.000 emplois industriels dans le Nord-Pas-de-Calais, la Lorraine et le Centre-Midi (six régions, treize départements).
D'autres sociétés de conversion ont également été créées : la Société pour le développement de l'industrie et de l'emploi, filiale du groupe Usinor-Sacilor (), et la Financière du Nord-Pas-de-Calais, autre société des Charbonnages de France.
A ces outils, il convient d'ajouter, au titre de la réhabilitation proprement dite des logements miniers, celui de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, et, pour la dépollution des sols, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. Ils complètent, hors contrat de plan, les engagements de l'État.
En 1972, le groupe interministériel pour la restructuration des zones minières (Girzom) s'est vu confier la mission d'impulser et de suivre la rénovation des voiries et réseaux transférés aux communes par les Houillères, la réhabilitation des logements des cités minières, l'amélioration de l'environnement, ainsi que l'entretien des équipements collectifs.
En 1984, a été créé, par l'État, un fonds d'industrialisation des bassins miniers lequel a été complété par un fonds d'industrialisation de la Lorraine.
En 1995, les crédits du Girzom ont été intégrés à ceux du Fonds national d'aménagement du territoire. Toutefois, ses crédits ont continué à être identifiés par l'intermédiaire des programmes et des actions qu'il finance.
Les moyens d'interventions se répartissent en deux catégories :
- des aides directes aux entreprises, sous forme d'interventions en capital, de subventions, d'avances remboursables ou de prêts ;
- des aides à l'environnement des entreprises, destinées à développer l'attractivité de ces régions par la résorption des friches industrielles, l'aménagement de zones industrielles, le développement de structures communes d'entreprises ou de centres de ressources.
La première fait intervenir les sociétés de conversion. La seconde le fonds d'industrialisation des bassins miniers.
2.- Les outils communautaires
Avec l'échéance du 31 décembre de l'année 1999, la nouvelle procédure communautaire, baptisée Agenda 2000, a supprimé deux grands programmes d'initiatives communautaires : Rechar pour les zones charbonnières et Resider, dédié aux zones sidérurgiques et aux bassins ferrifères. Depuis 1994, Rechar avait mobilisé un peu plus de 300 millions de francs au bénéfice de la reconversion des bassins français du Nord-Pas-de-Calais, Lorraine et Centre-Midi. Mais les fonds structurels interviennent également. Leurs crédits sont attribués aux régions présentant des niveaux de produit intérieur brut inférieurs à la moyenne européenne. Sans surprise, alors, sont-ils accordés aux grandes régions minières françaises. Mais leur répartition, qui présente parfois quelques particularités, facteur d'amertume, la perspective de l'ouverture vers l'Europe de l'Est, centrale et orientale, qui risque de rendre les régions minières françaises perdantes, et l'expiration du traité CECA, qui devrait priver de base juridique les aides accordées jusqu'à présent au titre du traité, y compris les aides à la réadaptation (article 56 du traité CECA) sont des sources de préoccupation. S'agissant du dernier point, à partir du 23 juillet 2002, les industries minières seront en principe soumises aux dispositions du traité de la Communauté européenne. Reste à régler la question de l'utilisation des réserves financières (plus de 8 milliards de francs), alimentées par un prélèvement sur le chiffre d'affaires des entreprises du secteur du charbon et de l'acier. Votre Rapporteur considère, avec le comité des régions(), qu'il est légitime que les régions minières en bénéficient. Un fonds spécial devrait être mis en place.
B.- LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES
Les crédits du chapitre 65-05 Girzom ont été intégrés dans le cadre des contrats de plan État-régions.
S'agissant des années récentes, afin de soutenir les collectivités territoriales concernées dans leurs efforts de réhabilitation de leurs cités minières, l'État a ainsi réservé à l'action Girzom, 750 millions de francs pour la période 1989-1993 et 830 millions de francs pour la période 1994-1999, soit une dotation budgétaire annuelle de 166 millions de francs (contre 150 millions de francs dans la génération précédente des contrats de plan).
Si l'on ajoute à ces crédits spécifiques à la restructuration des zones minières ceux destinés aux friches industrielles et aux actions de reconversion et de réindustrialisation, ainsi que les crédits logement, les financements complémentaires des Charbonnages de France et les aides communautaires (programme Rechar et fonds de l'objectif 2), l'effort financier en faveur des zones minières reste globalement très important.
Les crédits du fonds d'industrialisation des bassins miniers qui avaient baissé en 1999 et 2000 (-7,4 % par rapport à 1999) s'élèvent en 2001 à 60 millions de francs (- 40 %), ceux du fonds d'industrialisation de la Lorraine connaissent une évolution similaire en 2000 : - 10,2 % , mais sont stabilisés en 2001 pour atteindre 58 millions de francs.
Parmi les actions récentes, votre Rapporteur signale que le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 18 mai 2000 a décidé des mesures en faveur du département du Tarn (Carmaux) -le programme porte au total sur 401 millions de francs d'engagements de l'État et de crédits européens- et du bassin de Decazeville- 184 millions de francs sont prévus.
En outre, les contrats de plan 2000-2006, notamment ceux avec la Lorraine et le Nord-Pas-de-Calais, intègrent un programme dit « après-mines ».
Sur la période 2000-2006, l'État doit consacrer globalement aux opérations Girzom une enveloppe financière de 1.190 millions de francs dont 1.050 millions de francs pour le Nord-Pas-de-Calais et 140 millions de francs pour la Lorraine.
Des interventions sont également prévues dans les contrats de plan de Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées et Provence-Alpes-Côte d'Azur, au titre de la requalification urbaine des anciens bassins miniers.
VII.- LA POLITIQUE RÉGIONALE COMMUNAUTAIRE
Comme les années précédentes, votre Rapporteur tient à faire le point sur les politiques communautaires d'aménagement du territoire dans la mesure où les crédits communautaires contribuent de façon significative à la politique d'aménagement du territoire, et où, sur le plan technique, ils sont versés à l'Agence centrale comptable du Trésor puis sont rattachés aux budgets des différents ministères (Agriculture, Intérieur, Emploi) par le biais de la procédure des fonds de concours.
Une description de la fin de la programmation 1997-1999 précédera l'analyse des nouvelles actions communautaires.
A.- LA FIN DE LA PROGRAMMATION 1997-1999
1.- L'ancien cadre de programmation
Rappelons que six objectifs avaient été dégagés par les règlements des fonds structurels communautaires de 1993 pour la période 1994-1999. Leurs contenus étaient les suivants :
· Objectif 1 : promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement.
· Objectif 2 : reconvertir les régions gravement affectées par le déclin industriel.
· Objectif 3 : combattre le chômage de longue durée, faciliter l'insertion professionnelle des jeunes et intégrer les personnes exposées à l'exclusion du marché du travail.
· Objectif 4 : faciliter l'adaptation des travailleurs et travailleuses aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production.
· Objectif 5a : accélérer l'adaptation des structures agricoles dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune et faciliter les mesures d'adaptation des structures de la pêche dans le cadre de la révision de la politique commune de la pêche.
· Objectif 5b : faciliter le développement et l'ajustement structurel des zones rurales.
De plus, un nouvel objectif pour les fonds structurels a été créé par l'Acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.
· Objectif 6 : promouvoir le développement des régions très peu peuplées.
Les objectifs 1, 2, 5 b et 6 étaient régionaux, les objectifs 3, 4 et 5 a horizontaux dans la mesure où ils étaient applicables sur l'ensemble du territoire des États-membres sans critère de zonage.
Les régions françaises bénéficiant des actions menées au titre de l'objectif 1 étaient les départements d'outre-mer, la Corse, zones auxquelles se sont ajoutés les arrondissements de Valenciennes, Douai et Avesnes, à titre exceptionnel « en raison d'un phénomène de contiguïté unique avec le Hainaut belge » et en fonction de leur produit intérieur brut. Celles concernées par l'objectif 2 étaient l'ensemble des régions à l'exception de la Corse, de l'Ile-de-France, du Limousin et des départements d'outre-mer.
Les programmes liés aux objectifs sus-mentionnés ont été complétés par des « programmes d'initiative communautaire » revêtant un intérêt particulier pour la Communauté et pouvant représenter jusqu'à 9 % de la dotation totale des fonds structurels. Avant la réforme de 1988, ils étaient peu nombreux. A partir de 1994, les initiatives communautaires ont été multipliées (Interreg, Leader II, Régis II, Emploi, Adapt, Rechar, Resider, Retex, Konver, PME, Urban, Pena, Peace) engendrant plus de quatre cents programmes.
Trois fonds étaient sollicités :
· le Fonds européen de développement régional (Feder) ;
· le Fonds social européen (FSE) ;
· la section orientation du Fonds européen d'orientation et de garantie agricoles (FEOGA-O), concourant d'une part à l'amélioration des structures agricoles et de l'industrie agro-alimentaire et, d'autre part au développement des zones rurales.
L'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP), créé en 1993 n'était pas un fonds structurel en tant que tel. Mais il finançait des actions structurelles dans le secteur de la pêche dans le cadre des programmes des fonds structurels.
L'intervention des fonds structurels et de l'IFOP se répartissait ainsi entre les objectifs prioritaires :
Objectif 5a
Source : Commission des Communautés.
2.- Le bilan en 1999-2000
Les versements communautaires au profit de la France par le biais des fonds structurels ont représenté en moyenne 9,8 % des dépenses structurelles totales sur la période 1994-1999, hors Fonds de cohésion, auquel la France n'était pas éligible, et 8,9 % avec le Fonds de cohésion.
L'apport des fonds structurels à la France s'est élevé à 101 milliards de francs. De 1995 à 1999, la France est apparue comme le principal partenaire de l'Union européenne pour les politiques territorialisées hors objectif 1.
Toutefois, un important retard dans la consommation des crédits s'est accumulé, pour des raisons déjà analysées en 1998 par votre Rapporteur.
Au 19 juillet 2000 :
- Pour l'objectif 1 : 4,6 milliards de francs de crédits communautaires étaient prévus, 100 % ont été programmés, et 52 % payés.
- Pour l'objectif 2 : 14,6 milliards de francs étaient prévus, 99 % ont été programmés, et 28 % payés.
- Pour l'objectif 5b : 13 milliards de francs étaient prévus, 95 % ont été programmés, et 58 % payés.
S'agissant de la programmation des opérations au titre des programmes régionaux européens, achevé le 31 décembre 1999, on constate donc que :
- l'intégralité des crédits communautaire au titre des objectifs 1 et 5b a été programmée ;
- la quasi-totalité (99 %) des crédits communautaires au titre de l'objectif 2 a été programmée ;
- en revanche, les initiatives communautaires connaissent une programmation contrastée :
· programmation à 100 % pour Resider et Rechar
· programmation supérieure à 90 % pour Leader, Interreg, Urban et Konver
· programmation inférieure à 90 % pour Pesca et Retex.
Ce résultat globalement satisfaisant est dû pour une grande partie à la mobilisation des préfets de région et de leurs partenaires suite au travail de sensibilisation mené par la DATAR depuis le printemps 1998.
S'agissant des paiements, dont la clôture a été fixée, sauf dérogation demandée à la Commission, au 31 décembre 2001, les taux sont en deça de la courbe d'avancement théorique pour presque tous les programmes communautaires (en mars 1999, le taux de paiement pour Leader II s'élevait à seulement 15 %), mais il reste un peu plus d'un an pour boucler la réalisation des opérations sur le terrain. Seul l'objectif 5b a un rythme de paiement conforme au taux théorique.
En revanche, depuis le 31 décembre 1999, les paiements (dépenses réalisées par les maîtres d'ouvrage) sont clos pour tous les programmes objectifs 1994-1996 (la date initiale de clôture était le 31 décembre 1998 mais de nombreuses régions avaient obtenu des reports). L'exécution de ce programme est de 81 % en contribution communautaire. Toutefois, cette situation est encore susceptible d'évoluer puisque le paiement de l'aide communautaire s'effectuera jusqu'au versement du solde.
B.- LA NOUVELLE PROGRAMMATION 2000-2006
1.- Le nouveau cadre de programmation
Rappelons que si le principe de l'additionnalité a été maintenu et les taux généraux de cofinancement ont été inchangés (), le nombre d'objectifs prioritaires est passé de six à trois pour la période 2000-2006, les trois fonds et l'Instrument financier d'orientation de la pêche intervenant ainsi :
Le contenu des objectifs est le suivant :
L'intitulé de cet objectif est demeuré inchangé. Toutefois, la nouvelle réglementation prévoit que les zones aujourd'hui éligibles à l'objectif 6, celles dont le produit intérieur brut par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, les régions faiblement peuplée ainsi que les régions ultrapériphériques telles que définies par le Traité d'Amsterdam sont intégrées à l'objectif 1 pour la période 2000-2006.
· Objectif 2 : soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle.
Ce nouvel objectif rassemble les objectifs 2 et 5b de la période qui s'achève et il est en outre élargi à d'autres zones (zones urbaines en difficulté, zones en crise dépendantes de la pêche et zones en reconversion fortement dépendantes des services) confrontées au même problème de manque de diversification économique. La population des zones visées ne doit pas représenter plus de 18 % de la population totale de la Communauté, 10 % pour les zones industrielles et de services, 5 % pour les zones rurales, 2 % pour les zones urbaines, 1 % pour les zones dépendantes de la pêche, les critères d'éligibilité étant aussi nombreux que flous.
· Objectif 3 : soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi.
Ce nouvel objectif rassemble les anciens objectifs 3 et 4. Il peut intervenir sur tout le territoire de l'Union européenne sauf dans les régions concernées par le nouvel objectif 1, en tenant compte des besoins généraux des zones confrontées à des problèmes structurels de reconversion économique et sociale.
Le nouvel objectif 1 concerne en France, les quatre départements d'outre-mer sont dans la liste définie par Bruxelles. Toutefois, le Hainaut (les trois arrondissements d'Avesnes-sur-Helpe, Douai et Valenciennes dans le Nord-Pas-de-Calais) et la Corse ne sont plus éligibles. Mais ils doivent bénéficier sur la période 2000-2006 d'une aide de transition.
Le nouvel objectif 2 doit couvrir toutes les zones en cours de mutation socio-économique étant entendu qu'une même zone ne peut être éligible qu'à un seul des objectifs 1 ou 2.
La population des zones éligibles au nouvel objectif 2 dans un État membre (y compris les régions de l'objectif 1 en situation transitoire qui satisfont aux critères du nouvel objectif 2) ne doit pas être réduite de plus d'un tiers par rapport à la population éligible aux objectifs 2 et 5b actuels.
Comme pour l'objectif 1, un système d'aide transitoire dégressive est prévu pour les zones éligibles aux objectifs 2 et 5b en 1999 mais qui ne seraient pas éligibles au nouvel objectif 2 en 2000. Ces zones bénéficieront d'une aide transitoire du Feder jusqu'au 31 décembre 2005. Elles bénéficieront en outre, entre 2000 et 2006, du FSE dans le cadre de l'objectif 3, et du FEOGA-Garantie ainsi que de l'IFOP dans le cadre des mesures de développement rural et d'accompagnement de la politique de la pêche.
Il est à noter que les statistiques à utiliser sont celles qui sont antérieures au 25 mars 1999. Dès lors, en France, le recensement de 1999 n'est pas utilisé pour le décompte des populations couvertes.
La liste des zones, valable pour sept ans à compter du 1er janvier 2000, a été négociée entre la France et la Commission. La carte a été adoptée par la Commission le 7 mars 2000.
Au total, la population française bénéficiant de la politique territoriale communautaire (objectif 2) a été réduite d'un quart par rapport aux six dernières années et atteint 18,7 millions d'habitants contre 24,7 millions auparavant éligibles aux objectifs 2 et 5b, non compris la Corse et le Hainaut français. Mais la réduction européenne moyenne est supérieure puisqu'elle s'établit à 27 %.
Les conséquences pour la France peuvent être résumées par les tableaux suivants :
LES ZONES ÉLIGIBLES EN FRANCE MÉTROPOLITAINE
Objectifs 2 et 5b
Total éligible
58.518.748
18.796.288
8.167.726
22.058.657
56.615.155
18.767.431
1.092.108
7.883.104
27.742.643
(2) Sans doubles comptes
S'agissant des départements d'outre-mer, éligibles à l'objectif 1, 100 % de la population, 100 % de la surface, et 100 % du nombre des communes sont concernés.
L'équilibre est respecté entre les différents types de fragilité : 77 % des communes éligibles sont des communes rurales (elles représentent 38 % de la population éligible à l'Objectif 2, soit 7.226.573 habitants), y compris les 93 communes totalement ou partiellement éligibles au titre de la pêche (qui représentent 2,2 % de la population éligible à l'Objectif 2, soit 418.646 habitants), et 23 % des communes sont urbaines ou de type industriel (représentant 62 % de la population éligible à l'Objectif 2, soit 11.540.858 habitants).
Néanmoins, les régions les plus en difficulté demeurent majoritairement éligibles (92,7 % de la population en Auvergne, 75,6 % dans le Limousin...), ainsi que les zones de montagne qui, pour les trois quarts de leur surface, demeurent éligibles. En tout état de cause, les zones non reconduites des anciens zonages peuvent bénéficier des crédits affectés au soutien transitoire ; elles se situent plus particulièrement dans les régions de l'ouest.
Au total, une très large partie du territoire métropolitain est concerné par les programmes régionaux européens : les trois quarts des communes, et près de la moitié de la population française.
2.- Les crédits
a) La programmation budgétaire
Réunis les 24 et 25 mars 1999 à Berlin, les chefs d'État et de Gouvernement des quinze États membres de l'Union européenne sont parvenus à un accord fixant le cadre budgétaire de l'Union pour la période 2000-2006, volet financier de l'« Agenda 2000 ». L'accord, interinstitutionnel, a été formalisé le 6 mai 1999. Il s'est substitué à la programmation pluriannuelle arrêtée en 1992.
Au sein d'une enveloppe stabilisée s'élevant à 646,2 milliards d'euros, en crédits d'engagements, pour les Quinze, les actions structurelles doivent représenter 213 milliards d'euros dont 195 milliards destinés aux fonds structurels et 18 milliards au Fonds de cohésion, montants indexés dès le 1er janvier 2000 de 2 % par an.
Il convient de garder à l'esprit que la durée de la programmation est plus longue (sept ans au lieu de six) afin d'éviter des interprétations erronées des données qui suivent.
Par an, les crédits se présentent de la manière suivante :
PERSPECTIVES FINANCIÈRES POUR L'UNION EUROPÉENNE DES QUINZE
(en millions d'euros [prix de 1999])
Total actions structurelles
Source : Commission des Communautés
Les dépenses envisagées baissent de 10,7 % par rapport à la période antérieure pour les fonds structurels et de 14,3 % pour le Fonds de cohésion.
Le total des aides annuelles reçues par les États membres au titre des actions structurelles ne devrait pas dépasser 4 % du produit intérieur brut national.
La répartition des crédits par objectif a été précisée de la manière suivante :
% du budget des Fonds structurels
% réservé au soutien transitoire
Au sein de ces crédits, les quatre futurs initiatives communautaires doivent disposer d'un budget de 5,35 % des crédits des fonds structurels :
4,875 milliards d'euros, soit 50 % des crédits et un budget doublé par rapport à la période 1994-1999 ;
0,7 milliards d'euros ;
2,02 milliards d'euros ;
2,847 milliards d'euros.
Les crédits consacrés aux actions structurelles dans le budget pour l'exercice 2001 pourraient (la procédure budgétaire n'est pas achevée) quasiment au même niveau que pour 2000, soit les suivants :
CRÉDITS DES ACTIONS STRUCTURELLES POUR 2001
On observera simplement que les crédits pour paiements connaissent une réduction de 10,7 % par rapport à 2000 mais une augmentation importante de 31,2 % par rapport à l'exécution de 1999.
b) Les crédits communautaires et la France
Au cours de la nouvelle période de programmation des fonds structurels, la France doit bénéficier d'un total de 15,6 milliards d'euros. La somme est légèrement supérieure à celle de la période antérieure, 1994-1999, mais correspond à une programmation plus longue : sept ans au lieu de six. La répartition se présente ainsi :
- 3,254 milliards d'euros au titre de l'objectif 1, soit 283 euros par habitant ;
- 0,551 milliards d'euros au titre du soutien transitoire en objectif 1 ;
- 5,437 milliards d'euros au titre de l'objectif 2, soit 41 euros par habitant et par an ;
- 0,613 milliard d'euros au titre de la sortie de l'objectif 2 ;
- 4,540 milliards d'euros au titre de l'objectif 3 ;
- 0,225 milliard d'euros au titre de l'IFOP, hors objectif 1 ;
- 1,04 milliard d'euros au titre des programmes d'initiative communautaire.
L'aide annuelle moyenne, à l'exclusion des initiatives communautaires, passe de 2.070 millions d'euros (8,6 % de l'enveloppe globale) pour la période 1994-1999 à 2.089 millions d'euros (8 % de l'enveloppe globale) pour la période 2000-2006.
S'agissant des programmes d'initiative communautaire, la France devrait bénéficier de 397 millions d'euros au titre d'Interreg, 301 millions d'euros au titre d'Equal, 252 millions d'euros au titre de Leader, 96 millions d'euros au titre d'Urban, soit 1.046 millions d'euros au total (contre 1.607 millions d'euros au cours de la période antérieure), soit encore 10 % du total accordé aux Quinze.
Les dotations communautaires attribuées à la France restent donc considérables. Dans certains cas, elles s'accroissent nettement. Les dotations prévues pour les quatre régions d'outre-mer concernées par l'objectif 1 présente en effet une augmentation de 72 % par rapport à la période précédente 1994-1999. Mais le nouvel effort de concentration de l'aide sur les régions les plus en difficulté issu de la réforme des fonds structurels se traduira pour la future programmation par une diminution de la part relative de la France dans les retours, dont l'effet reste toutefois limité en valeur absolue du fait de la progression de l'enveloppe totale de 6,5 % de période à période. Le taux de retour prévu pour la période 2000-2006 sur les principaux objectifs, hors fonds de cohésion et programmes d'initiative communautaire, s'établit à 7,96.
Par région, la répartition des crédits devrait être la suivante :
DOTATIONS FINANCIÈRES DES RÉGIONS*
Objectif 2 ou 5b
2.223,5
36.654,9
49.481,1
* Dotations Feder/FSE réparties dans la circulaire du 3 janvier 2000, dotations FEOGA réparties dans la circulaire du 11 février 2000
Pour 2001, les crédits (dépenses ordinaires et crédits de paiements) devraient se présenter comme suit :
CRÉDITS DE PAIEMENTS DES FONDS EUROPÉENS EN FRANCE EN 2001
PIC IFOP
Total Fonds européens
Source : Documentation budgétaire.
S'agissant de la gestion des crédits, votre Rapporteur a indiqué dans son rapport de l'année dernière les réformes opérées au niveau communautaire, placées sous le signe de la décentralisation et visant à raccourcir les circuits financiers.
Au niveau national, le Gouvernement a décidé d'apporter aux modalités de gestion des fonds structurels les modifications suivantes :
- coprésidence effective des comités de pilotage et de suivi par le préfet de région et le président de conseil régional ;
- organisation concertée du dispositif d'assistance technique, et mise en commun d'outils informatiques de suivi des actions ;
- simplification des circuits financiers en accord avec les procédures d'engagement des dépenses et d'appels des paiements rendues possibles par les nouveaux règlements des fonds structurels ;
- recours élargi à la procédure de subvention globale (délégation par voie de convention), au moins avec le conseil régional et les collectivités publiques en fonction de leurs compétences respectives ou de la détermination d'une collectivité ou d'un organisme public maître d'ouvrage ou chef de file ;
- mise en place, à l'échelle régionale, d'un fonds ou d'un compte spécial du Trésor sous la responsabilité du préfet de région et du trésorier-payeur général pour la mise en _uvre des programmes (à l'instar de la section locale du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire) ;
- mise en place rapide, pour les programmes d'intérêt communautaire Interreg et Leader, de procédures de gestion déléguée adaptées à la diversité des partenaires.
La circulaire du 3 janvier 2000 a précisé les principes qui doivent être respectés, à la lumière des missions d'inspection et de contrôle menées durant la période précédente 1994-1999. Ces missions ont mis en évidence un certain nombre de dérives qui ont parfois entraîné des difficultés très importantes dans la mobilisation des financements communautaires. C'est la raison pour laquelle il est rappelé dans la circulaire que l'échelon régional est celui de l'aménagement du territoire et du développement économique, l'échelon pivot de la définition des objectifs et de la stratégie des programmes. C'est également à cet échelon que la programmation et l'animation des programmes doivent être maîtrisées. La circulaire exclut toute répartition financière a priori entre départements. L'autorité juridiquement responsable de la mise en _uvre des programmes et de la gestion financière des fonds structurels reste le préfet de région. Les crédits pourront cependant comme par le passé, être subdélégués aux échelons départementaux pour paiement des bénéficiaires finaux, en fonction de la nature des projets. En outre, le Gouvernement a retenu des modifications dans les circuits financiers qui permettront de réduire les délais de mise à disposition des crédits en région ou en département. Enfin, la possibilité maintenant offerte de confier la mise en _uvre et la gestion d'une partie des interventions des programmes - DOCUP (document unique de programmation) - sous forme de subvention globale devrait encore améliorer les conditions de mobilisation des financements communautaires.
Dans sa séance du 24 octobre 2000, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné les crédits de l'Aménagement du territoire.
Votre Rapporteur spécial a indiqué que les crédits de l'Aménagement du territoire ne constituent qu'une partie des moyens budgétaires en faveur de l'aménagement du territoire, beaucoup plus vastes, puisque l'État agit aussi par l'intermédiaire des budgets d'autres départements ministériels que celui de l'Aménagement du territoire, au travers d'exonérations fiscales et sociales, et que la Communauté européenne, pour sa part, intervient par l'intermédiaire des fonds structurels communautaires. Cela étant, la commission des Finances doit centrer son attention sur les crédits gérés par la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR). Leur évolution peut être résumée par un double constat : une progression significative en autorisations de programme, mais un tassement en crédits de paiement.
Les crédits de fonctionnement de la DATAR s'élèvent à 123,5 millions de francs, en croissance de 3,7 %.
Les autorisations de programme ouvertes au titre de la prime d'aménagement du territoire (PAT) passent ainsi de 350 millions de francs à 400 millions de francs. En revanche, les crédits de paiement baissent de 28,5 %, pour atteindre 300 millions de francs. Cette baisse, qui répond à un objectif de sincérité budgétaire, prend en compte les difficultés récurrentes de consommation des crédits, et l'ajustement des zones pouvant bénéficier de la prime, lequel est imposé par la construction communautaire.
S'agissant du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, les subventions de fonctionnement augmentent significativement : + 19,2 %. Les subventions d'investissements augmentent, en autorisations de programme, de 11,8 %, mais les crédits de paiement connaissent un fléchissement.
Les autres fonds créés par la loi du 4 février 1995 disparaissent progressivement au profit du droit commun, puisque le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables est supprimé par le projet de loi de finances, et le Fonds de gestion de l'espace rural n'est, comme l'an passé, pas doté de crédits. Le Fonds de gestion des milieux naturels a, quant à lui, des missions qui concernent plus l'environnement que l'aménagement du territoire. Le Fonds d'intervention pour les aéroports et les transports aériens remplit des missions qui dépassent largement sa vocation initiale. Enfin, le Fonds national de développement des entreprises, désormais doté de crédits, utilise des financements d'origines diverses, et pas seulement des crédits d'État. Peut-être conviendrait-il d'ailleurs de clarifier son fonctionnement.
Les contrats de plan sont à l'origine de la croissance des crédits de l'aménagement du territoire pour 2001. Signés cette année, ils comprennent un volet financé par l'État à hauteur de 114,8 milliards de francs, en augmentation de 37 % par rapport à la période antérieure, et un autre par les régions à hauteur de 116,4 milliards de francs, l'ensemble des concours atteignant 231,3 milliards de francs.
Les crédits de paiement en provenance de la Communauté européenne s'élèvent à 21,8 milliards de francs, sans changement significatif par rapport à l'année antérieure.
Votre Rapporteur spécial a conclu en insistant sur la nécessité d'améliorer le rythme de consommation des crédits votés.
M. Augustin Bonrepaux a partagé le point de vue du rapporteur spécial, et estimé que le Gouvernement devait prendre des mesures pour assurer un financement rapide des projets relevant de l'aménagement du territoire.
Il s'est ensuite interrogé sur la consommation des crédits de la PAT, sur l'utilisation des crédits du Fonds national de développement des entreprises, sujets sur lesquels il a souhaité que la Commission adopte une observation, et sur la suppression de l'exonération de cotisations d'allocations familiales concernant les entreprises des zones de revitalisation rurale et les entreprises nouvelles exonérées d'impôts, telle que proposée par l'article 58 du projet de loi de finances.
M. Yves Deniaud a jugé ce budget désolant. Tous les gouvernements ont augmenté les autorisations de programme, et réduit les crédits de paiement au motif de leur sous-consommation. On peut craindre que tout ne soit pas fait pour que les crédits soient convenablement utilisés, et que les difficultés des entreprises pour obtenir la prime ne disparaissent pas. Il a constaté que les fonds institués par la « loi Pasqua » du 4 février 1995 disparaissent les uns après les autres. Ces méthodes ne sont pas satisfaisantes, et les moyens de l'aménagement du territoire sont en régression.
Votre Rapporteur spécial a espéré que la réforme, en cours, de la PAT permette d'améliorer le taux de consommation des crédits, mais il s'est interrogé sur les missions de la DATAR. Il ne doit pas y avoir, à cet égard, de questions tabous, et il faut simplifier les dispositifs.
S'agissant des zonages, il faut convenir que la marge de man_uvre de la France, compte tenu des impératifs communautaires, est faible. Le zonage de la prime adopté cette année, et qui ne prend pas en compte les données du dernier recensement, a souvent été incompris. Il faut donc espérer que la mission confiée par le Premier ministre à Mme Geneviève Perrin-Gaillard et M. Philippe Duron permette de trouver de justes compensations pour les zones exclues du bénéfice de la prime.
Les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, s'ils présentent aussi des difficultés de consommation, suivent des circuits plus complexes encore que ceux de la PAT.
La commission a ensuite adopté une observation, à l'initiative de M. Augustin Bonrepaux, demandant que les procédures d'obtention de la prime soient rénovées à l'occasion de la prochaine réforme pour permettre la consommation des crédits votés. Son auteur, comme M. Yves Deniaud, ont souhaité que cette résolution vise également le FNADT, votre Rapporteur spécial préférant s'en tenir dans l'observation à la prime d'aménagement du territoire, pour évoquer la question du fonds pendant le débat.
Puis, votre commission a adopté, sur proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de l'aménagement du territoire. Elle vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.
La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan demande que les procédures d'obtention des aides à la localisation d'autorités créatrices d'emploi (prime d'aménagement du territoire) soient rénovées, à l'occasion de la prochaine réforme de la prime, pour permettre la consommation des crédits votés.
() Articulée autour des pôles suivants : Prospective, observatoire et études, Planification territoriale, Développement local, Activités économiques, Investissements étrangers, Services publics et réforme de l'État, Équipe régionale et contrats de plan, Europe, Relations internationales.)
() Voir rapport de la commission d'enquête sur certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux industriels, de services et financiers et leurs conséquences sur l'emploi et l'aménagement du territoire, AN n° 1667, 4 juin 1999, p. 163.
() L'analyse des dossiers est double. Pour la partie financière, elle est menée par la Banque Natexis ou la Banque de développement des petites et moyennes entreprises, pour le reste, par les services : DATAR, ministère de l'industrie ...
() Rapport n° 1781 déposé à la Présidence de l'Assemblée nationale, le 7 juillet 1999, p. 64.
() Rapport d'information n° 1781, annexe n°1, déposé le 7 juillet 1999.
() Il convient d'ajouter que la Caisse des dépôts et consignations, dans le cadre de son programme d'appui au développement durable des territoires, doté d'une enveloppe triennale d'1,4 milliard de francs, soutient l'émergence de projets de territoire et l'investissement dans les projets locaux de développement. La DATAR et la Caisse ont signé, le 26 juillet 2000, une convention prévoyant un partenariat entre elles.
(1) S'agissant des contrats territoriaux d'exploitation agricole (1 000 au 31 juillet 2000), qui, en vertu de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, doivent comporter des engagements notamment relatifs à « l'occupation de l'espace », et sont donc un autre élément des nouvelles politiques contractuelles, votre Rapporteur renvoie au rapport de notre collègue Mme Béatrice Marre. Il constate cependant que, malheureusement, les contrats signés jusqu'à présent sont surtout centrés sur les aspects professionnels, et négligent quelque peu les aspects territorialisés et environnementaux.
(1) Voir le rapport d'information de notre collègue Jean-Claude Daniel fait au nom de la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire sur le volet territorial des contrats de plan État-régions (n° 2416, mai 2000).
() Audition de Mme Dominique Voynet par la Délégation de l'Assemblée nationale à l'aménagement et au développement durable du territoire. Rapport n° 2416, mai 2000, p. 247.
() Vouées à la fermeture en 2005, les Houillères du bassin de Lorraine emploient aujourd'hui 7.000 salariés. L'exploitation charbonnière dans le bassin de Decazeville devrait cesser définitivement en 2001.
() La Caisse des dépôts et consignations disposant d'un maillage territorial important vient de rentrer dans son capital et devrait en devenir actionnaire majoritaire (55 %) en 2003.
() Avis du comité des régions, J.O.C.E. du 8 août 2000.
(1) Dans les régions d'objectif 1, au maximum 75 % du coût total et en règle générale 50 % des dépenses publiques ; ailleurs, au maximum 50 % du coût total éligible et au moins 25 % des dépenses publiques éligibles. Pour la période 2000-2006, un plafond a été cependant fixé pour les investissements en infrastructures générateurs de recettes, et le niveau de la participation communautaire pour les investissements dans les entreprises a été abaissé.