Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5357
Timestamp: 2020-01-19 22:35:13+00:00
Document Index: 97220037

Matched Legal Cases: ['art. 14', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 19', 'art.14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 29', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 11', 'art. 33', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 29', 'art. 57']

Al Comune di Tribiano
AG28/12
Oggetto: richiesta di parere ai sensi del Regolamento interno sulla istruttoria dei quesiti giuridici – Comune di Tribiano – Servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani ed assimilati - Questioni relative all’applicazione dell’art. 14 del D.L. 78/10, convertito con modificazioni dalla L. 122/10 (come novellato dall’art. 19, co. 1, lett. e), del D.L. 95/12 convertito dalla L. 135/12)
In relazione all’istanza in oggetto, si rappresenta che il Consiglio dell’Autorità, nella seduta del 13 marzo 2013, ha approvato le seguenti considerazioni.
Con nota prot. n. 2688 del 19 luglio 2012, acquisita al protocollo dell’Autorità al n. 72278 del 20 luglio 2012, successivamente reiterata con nota prot. n. 89922 del 19 settembre 2012, il Comune di Tribiano (di seguito indicato anche come l’istante) ha sottoposto all’Autorità una richiesta di parere concernente l’art. 14, comma 27, lett. f) del D.L. 78/10, convertito con modificazioni dalla L. 122/10 (come novellato dall’art. 19, co. 1 lett. e) del D.L. 95/12 convertito dalla L. 135/12), che annovera tra le funzioni fondamentali dei comuni “l’organizzazione, la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento, recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi”, in combinato disposto con il comma 28 del medesimo articolo, il quale stabilisce che i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali indicate nel comma precedente.
L’amministrazione comunale, al fine di gestire in forma associata anche il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti vorrebbe infatti stipulare una convenzione con un altro Comune e domanda se, in attesa della stipula ed essendo scaduto il precedente contratto di appalto, sia possibile affidare il servizio di raccolta e smaltimento rifiuti direttamente all’appaltatore (asseritamente selezionato con gara) che gestisce lo stesso servizio presso l’ente locale limitrofo, il quale dovrebbe entrare a far parte della costituenda gestione associata.
L’istante assume che tale affidamento determinerebbe una gestione maggiormente ispirata ai principi di economicità e di efficienza, in considerazione del fatto che l’appaltatore avrebbe un unico interlocutore pubblico e dovrebbe occuparsi di un più ampio bacino di utenti, con conseguente (asserita) riduzione dei costi.
La questione sottoposta all’Autorità è stata ritenuta rilevante e, in seguito alla comunicazione di avvio del procedimento del 16 ottobre 2012 prot. n. 99573, l’Ufficio ha sospeso il termine di conclusione del procedimento stesso chiedendo una integrazione documentale (nota Avcp prot. n. 3599 dell’11 gennaio 2013). L’istante ha conseguentemente inviato la nota prot. n.7862 del 22 gennaio 2013, con la quale, nel reiterare l’interesse al parere, ha trasmesso la Delibera n.118 del 03.12.2012, avente ad oggetto un “Atto di indirizzo per l’avvio di un percorso di progettazione per la gestione associata obbligatoria di funzioni fondamentali comunali ex art.14, comma 27 del D.L. 78/2010”.
La soluzione al quesito presuppone l’esame di alcune delle recenti norme in tema di contenimento della spesa pubblica.
La problematica trae origine da un significativo intervento legislativo che ha reso obbligatorio, per i Comuni con una popolazione inferiore a 5.000 abitanti, lo svolgimento in forma associata delle funzioni fondamentali dell’ente locale (art. 14, comma 28 del D.L. 78/2010). L’art. 14, comma 31-ter stabiliva il termine del 1° gennaio 2013 per il conferimento nella gestione associata di almeno due funzioni fondamentali e il termine del 1° gennaio 2014 per il conferimento di tutte le funzioni fondamentali. Tali termini sono stati prorogati di nove mesi dall’art. 29, comma 11 del D.L. 216/11 convertito nella L.14/12.
Inoltre nell’ambito del “servizio rifiuti” in generale, l’art. 11, comma 2-ter del D.L. 30.12.2009, n. 195 ha previsto un regime differenziato, in fase transitoria, per le attività di raccolta, di spazzamento e di trasporto dei rifiuti e di smaltimento o recupero inerenti alla raccolta differenziata, le quali fino al 31 dicembre 2012 “continuano ad essere gestite secondo le attuali modalità e forme procedimentali dai comuni”. Tale termine è stato prorogato al 30 giugno 2013 dall’art. 1, comma 1 della D.L. 1/13 convertito dalla L. 11/2013, il quale ha precisato che, a partire da tale scadenza, si applicano le disposizioni dell’art. 14, comma 27, lett. f) del D.L. 78/2010, che, come si è detto più volte, ha incluso tra le funzioni fondamentali dei comuni anche il “servizio rifiuti”.
Il Comune di Tribiano, che riferisce di avere una popolazione di 3.500 abitanti, al fine di dare attuazione al precetto normativo ha deciso di conferire nella costituenda gestione associata cinque funzioni fondamentali, tra cui il servizio di raccolta e smaltimento rifiuti ed ha avviato, come si evince dalla delibera in atti, le fasi prodromiche al perfezionamento della convenzione con il Comune di Mediglia. Allo stato degli atti la convenzione per la gestione associata del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti non si è ancora perfezionata, pertanto, considerate le norme sopra richiamate, le attività di raccolta, di spazzamento e di trasporto dei rifiuti e di smaltimento o recupero inerenti alla raccolta differenziata, dovranno continuare “ad essere gestite secondo le attuali modalità e forme procedimentali”.
Il Comune di Tribiano, posta la scadenza del contratto di appalto per la gestione del “servizio rifiuti”, al dichiarato fine di non indire la pubblica gara, vorrebbe affidare tale servizio direttamente all’operatore economico che gestisce lo stesso servizio presso il Comune che dovrebbe stipulare la convenzione per la gestione associata delle funzioni fondamentali.
Tale forma di affidamento non appare perseguibile per una pluralità di motivi.
In primo luogo, l’affidamento del “servizio rifiuti” all’operatore economico scelto con gara da un altro Comune si tradurrebbe, nella sostanza, in un affidamento diretto, in assoluta carenza dei presupposti previsti dall’art. 57 del D.lgs. 163/2006, che, come noto, costituiscono un’eccezione alla regola generale della massima concorsualità, e, come tali, debbono essere accertati con il massimo rigore e non sono suscettibili di interpretazione estensiva (ex multis, Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 8006 del 10.11.2010). Nel caso di specie, sebbene vi sia stata un’importante sopravvenienza normativa, che impone una diversa modalità di esercizio delle funzioni fondamentali e dei servizi pubblici locali, considerate anche le scadenze fissate dal legislatore (e ancor più le successive proroghe), tale sopravvenienza non integra il presupposto dell’estrema urgenza. L’estrema urgenza può legittimare un affidamento diretto ai sensi dell’art. 57, comma 2 lett. c), quanto risulta da eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti e non da situazioni soggettive, contingibili, prevedibili e ad esse imputabili (anche per ritardo di attivazione dei procedimenti) (ex multis, Cons.Stato, Sez. V, sent. n. 8006 del 10.11.2010).
Nelle more del perfezionamento delle gestioni in forma associata, pertanto, i Comuni non possono disattendere le pubbliche gare. Ciò trova del resto conferma anche nell’art. 11, comma 2-ter del D.L. 30.12.2009, n. 195 che, sia pure con riferimento a particolari tipologie di attività inerenti il ciclo dei rifiuti, mantiene ferme le “attuali forme procedimentali” e, dunque, attraverso tale richiamo non fa che confermare la perdurante doverosità delle pubbliche gare anche nella fase transitoria.
A ciò si aggiunga che il procedimento diretto alla stipula della Convenzione con il Comune di Mediglia è ancora nella fase programmatica; pertanto, qualora venisse eseguito il prospettato affidamento diretto, un operatore economico, non selezionato con pubblica gara, si troverebbe a svolgere un servizio aggiuntivo, riguardante il territorio di un Comune diverso da quello che in origine lo aveva selezionato e che non fa ancora parte della costituenda gestione associata delle funzioni fondamentali.
Contrariamente a quanto assume l’istante, inoltre, a nulla rileva che l’operatore economico al quale l’Istante vorrebbe affidare direttamente il servizio, sia stato scelto con gara; l’asserita gara, infatti, è stata indetta da un altro Comune e aveva ad oggetto lo svolgimento del servizio in un determinato ambito territoriale e con un determinato bacino di utenti, che invece, a seguito del prospettato affidamento diretto, sarebbe sicuramente più ampio, come lo stesso istante assume nella richiesta di parere. L’operatore economico si gioverebbe, dunque, dell’affidamento diretto di un servizio radicalmente diverso da quello originariamente affidato ad opera di una stazione appaltante diversa da quella che in origine lo aveva selezionato con una pubblica gara. Il contratto di appalto che l’operatore economico dovrebbe stipulare, diverso sul piano oggettivo e soggettivo da quello in corso di esecuzione, costituirebbe un nuovo contratto non preceduto dalla pubblica gara.
Si osserva, inoltre, che le norme in tema di gestione associata dei servizi pubblici fondamentali debbono essere lette in combinato disposto con l’art. 33, comma 3-bis del D.lgs 163/2006 (comma introdotto dall’art. 23, comma 4 del D.L. n. 201/2011 convertito nella L. 214/2011), il ,on riferimento alle gare bandite dopo il 31.03.2013 (termine così prorogato dall’29, co. 11-ter, del D.L.216/11 convertito dalla L. 14/12 che ha novellato l’art. 23, comma 5 del D.L. n. 201/2011 convertito nella L. 214/2011), impone ai Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti, appartenenti alla stessa provincia, di affidare obbligatoriamente ad una unica centrale di committenza l’acquisizione di lavori, servizi e forniture nell’ambito delle unioni dei comuni, ove esistenti, ovvero mediante la stipula di un accordo consortile tra i comuni e avvalendosi dei competenti uffici. I Comuni hanno l’obbligo di adeguarsi entro il 30.09.2013 (proroga introdotta dall’art. 29, comma 11 bis dl n. 216/2001, convertito nella L. 14/2001), decorso inutilmente il quale è attributo alla Regione un potere sostitutivo.
Dalle norme richiamate si evince, dunque, che gli enti locali di piccole dimensioni hanno l’obbligo non solo di adottare una gestione associata delle funzioni fondamentali, ma anche una gestione accentrata delle gare ad evidenza pubblica. Anche sotto tale profilo, quindi, l’affidamento diretto di lavori, servizi e forniture, considerate anche le scadenze temporali imposte ai piccoli Comuni per l’attuazione della gestione accentrata delle pubbliche gare, potrebbe rivelarsi elusiva di tali obblighi e contrastare la ratio delle norme richiamate, tutte ispirate, come noto, al risparmio della spesa pubblica.
In conclusione, quindi, si ritiene che gli obblighi imposti ai piccoli Comuni dal legislatore, in funzione di risparmio della spesa pubblica, in nessun caso potrebbero giustificare forme di affidamento diretto dei contratti pubblici, in mancanza dei presupposti specifici previsti dall’art. 57 del D.lgs. 163/2006.