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Timestamp: 2020-05-31 14:23:55
Document Index: 100342489

Matched Legal Cases: ['Art. 98', 'Art. 98', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 8', 'Art. 8', 'BGer', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 123', 'Art. 123', 'BGer', 'BGer', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 4', 'Art. 1']

VPB-62.59 - 1997-11-21 - Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) - Datenschutz im Sozialversicherungsbereich. Interne Akten - Externe Akten.
VPB 62.59
DSG. Einschränkungen des Auskunftsrechts.
1.3. Ob und inwiefern Einsicht in die Akten gewährt werden darf, kann sowohl eine Frage des rechtlichen Gehörs (Akteneinsichtsrecht) als auch des Persönlichkeitsschutzes (Auskunftsrecht) sein. Das Kreisschreiben über die Aktenführung und Akteneinsicht in der obligatorischen Unfallversicherung vom 1. Juli 1991 regelt nur das Akteneinsichtsrecht (vgl. Art. 98
UVG Art. 98 Besondere Amts- und Verwaltungshilfe - Die Verwaltungs- und Rechtspflegebehörden des Bundes, der Kantone, Bezirke, Kreise und der Gemeinden sowie die Organe der anderen Sozialversicherungen geben den mit der Durchführung dieses Gesetzes betrauten Organen auf schriftliche und begründete Anfrage im Einzelfall kostenlos diejenigen Daten bekannt, die erforderlich sind für die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten.
des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung [UVG], SR 832.20). Das Auskunftsrecht findet seine Konkretisierung in Art. 8
des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1). Die beiden Rechtsbehelfe überschneiden sich dann, wenn eine betroffene Person Einblick in die sie betreffenden Akten haben will. Für diesen Fall sind auch die Bestimmungen des Datenschutzgesetzes zwingend einzuhalten. Diesbezüglich stellt sich die Frage, ob die Unterscheidung zwischen internen (und damit nicht edierbaren) Akten und externen Akten aus Sicht des Datenschutzes überhaupt zulässig ist.
2.1. Die Aktenführung im Unfallversicherungsbereich bzw. die Unterscheidung zwischen internen und externen Akten ist im oben (1.2) erwähnten Kreisschreiben konkretisiert. Gemäss bisheriger Lehre und Rechtsprechung (vgl. BGE 115 V 303) wird der in Art. 4
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (BV, SR 101) garantierte Mindestschutz nicht verletzt, wenn die Einsicht in interne Akten verweigert wird, da diese nur für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt seien und nicht zur Begründung einer Verfügung dienen würden. Interne Akten sind z. B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege (vgl. Ziff. 6 des Kreisschreibens). Unter externen Akten hingegen verstehe man alle anderen Akten, denen für die Behandlung des Falles oder im Hinblick auf die zu erlassende Verfügung Beweischarakter zukomme (z. B. Berichte, Gutachten, Befunde, Protokolle der Schadeninspektoren gemäss Ziff. 5 des Kreisschreibens). Zudem sieht das Kreisschreiben vor, dass während der ganzen Dauer des Verfahrens grundsätzlich immer dieselben Akten als externe und interne zu bezeichnen sind (vgl. Ziff. 7).
2.3. Da die versicherte Person in der Regel keine Hinweise auf den Bestand von entscheidrelevanten, internen Akten hat, hat sie in der Praxis auch keine Möglichkeit, ihren Anspruch auf rechtliches Gehör durchzusetzen. Denn auf blosse vage Vermutungen, dass allenfalls «Geheimakten» vorhanden sein könnten, treten die Gerichte nicht ein (vgl. BGE 115 V 307). Es ist demnach ohne konkrete Hinweise unmöglich, sich gegen interne Akten, die gegen Art 4
BV verstossen, zu wehren. Jedoch gerade hier liegt die Krux: Aufgrund des «geheimen» Charakters der internen Akten dürfte es den Versicherten in den seltensten Fällen gelingen, konkrete Anhaltspunkte zu bekommen.
Man kann sich somit zu Recht fragen, ob die bisherige Praxis der internen und externen Akten nicht gegen Art. 4
BV verstösst. Selbst wenn man auf diese Abgrenzung verzichten würde, bestünde für die Verwaltung immer noch die Möglichkeit, schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen einer Einsichtnahme entgegenzuhalten (vgl. Georg Müller in Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 [Stand Mai 1995], Basel/Zürich/Bern, Art. 4, Rz. 109).
3.2. Das Auskunftsrecht ist das «bedeutendste Institut des Datenschutzgesetzes» (BBl 1988 II 452). Es ist wirklich «das Herzstück der ganzen Vorlage über das neue Datenschutzgesetz» (AB 1990 S 140). Jede Person kann vom Inhaber einer Datensammlung Auskunft darüber verlangen, ob Daten über sie bearbeitet werden (Art. 8 Abs. 1
DSG). Das Auskunftsrecht bleibt indessen auf die eigenen Daten der auskunftsberechtigten Person beschränkt. Gestützt auf Art. 8 Abs. 2 Bst. a
DSG muss der Inhaber der Datensammlung jeder Person alle über sie in der Datensammlung vorhandenen Daten mitteilen.
«Dem Auskunftsrecht unterliegen die Daten unabhängig davon, ob sie in Text, Bild, Ton oder in einer sonstigen Form aufgezeichnet sind und ungeachtet der Art ihrer Speicherung. Der Begriff der Datensammlung ist dabei funktional zu verstehen: Mit der Anlage einer Datensammlung wird regelmässig ein bestimmter Zweck verfolgt, z. B. die Beurteilung des Gesundheitszustandes oder Arbeitsleistung von Personen (vgl. zum Recht auf Einsicht in die Personalakte den Entscheid des BGer 4c.297/1993v.8.4.1994). Alle Aufzeichnungen, die diesem Zweck dienen und nach Personen erschliessbar sind, fallen deshalb unter das Auskunftsrecht. Die speichernde Stelle kann damit das Auskunftsrecht nicht dadurch unterlaufen, indem sie neben der Datensammlung noch weitere (z. B. separat aufbewahrte handschriftliche Aufzeichnungen des Vorgesetzten über die Arbeitsleistung und Person seiner Mitarbeiter) führt. Die Unart, bestimmte Informationen, die man dem Betroffenen vorenthalten möchte, separat zu führen, als zu deklarieren und deshalb dem Auskunftsanspruch als nicht unterliegend zu betrachten, obwohl sie für dessen Beurteilung gleich massgebend sind wie die Informationen in Datensammlungen, schiebt das Gesetz damit zutreffenderweise den Riegel»
(Alexander Dubach, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz [Kommentar DSG], Basel / Frankfurt am Main 1995, zu Art. 8 Rz. 34).
Die Auskunft hat in der Regel schriftlich, in Form eines Ausdrucks oder einer Fotokopie sowie grundsätzlich kostenlos zu erfolgen (Art. 8 Abs. 5
Satz 1 DSG). Die Regelung gemäss Art. 123 Abs. 1
UVV Art. 123
der Verordnung vom 20. Dezember 1982 über die Unfallversicherung (UVV, SR 832.202), wonach die Berechtigten die Akten nur am Sitz des Versicherers oder bei der regionalen Vertretung einsehen können, verstösst somit gegen das jüngere DSG, soweit ihre eigenen Daten betroffen sind. Dies wurde auch vom Bundesgericht (BGer) bestätigt (vgl. Urteil des BGer 2 A 236 / 1997 vom 26. November 1997).
3.3. Die Einschränkungsgründe des Auskunftsrechts sind in Art. 9
DSG abschliessend normiert. Der Inhaber der Datensammlung kann die Auskunft verweigern, einschränken oder aufschieben, soweit ein formelles Gesetz es vorsieht oder es wegen überwiegender Interessen eines Dritten erforderlich ist (Art. 9 Abs. 1
DSG). Ein Bundesorgan kann zudem die Auskunft verweigern, einschränken oder aufschieben, soweit es wegen überwiegender öffentlicher Interessen, insbesondere der inneren oder äusseren Sicherheit der Eidgenossenschaft erforderlich ist oder die Auskunft den Zweck einer Strafuntersuchung oder eines andern Untersuchungsverfahrens in Frage stellt (Art. 9 Abs. 2
Die erwähnten Einschränkungsgründe sind sehr restriktiv anzuwenden. Aus Sicht des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten liegen keine Einschränkungsgründe im Sinne von Art. 9 Abs. 1
DSG vor, die eine generelle Verweigerung der Einsicht in interne Akten - wie sie heute aufgrund des Kreisschreibens praktiziert wird - zulassen würde. Das Auskunftsrecht der betroffenen Personen (in der Regel dasjenige der Versicherten) wird somit verletzt, soweit die vorenthaltenen Akten ihre eigenen Daten betreffen. Insbesondere ist weder im UVG noch in einem anderen formellen Gesetz eine Norm enthalten, die das Auskunftsrecht nach DSG einschränkt (vgl. Art. 9 Abs. 1 Bst. a
DSG). Würde man eine das Auskunftsrecht beschränkende gesetzliche Grundlage schaffen, müsste sie zudem für den jeweiligen Zweck tatsächlich geeignet und notwendig sein (Grundsatz der Verhältnismässigkeit).
Die internen Akten sind durchaus mit sogenannten «Memofeldern» «Bemerkungen» oder «Freitexten» zu vergleichen, deren Umfang und Zweck nicht klar bestimmt sind. Der Eidgenössische Datenschutzbeauftragte hat schon mehrmals auf die Widerrechtlichkeit von solchen «Freitexten» aufmerksam gemacht. Insbesondere subjektive Wertungen in internen Akten (Beispiel aus der Praxis: abschätzige Bemerkungen eines Dritten über einen Versicherten) sind höchst fragwürdig und verstossen insbesondere gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip (vgl. Art. 4 Abs. 2
DSG). Jüngstes Beispiel aus der Praxis ist das Arbeits-Informationssystem AVAM des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA), heute Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit (BWA), welches unter der Position «Bemerkungen» zum Teil besonders schützenswerte Daten über Arbeitslose enthielt (Gesundheitsdaten, Daten über strafrechtliche Massnahmen usw.). Das AVAM sollte eigentlich nur privaten Personalberatungsbüros zugänglich sein, war aber im September 1997 für einige Tage frei auf dem Internet abrufbar.
Offensichtlich ist der Begriff der internen Akten für alle Beteiligten unklar. Dokumente ohne konkrete und abschliessende Umschreibung des Umfangs und des Zwecks sind für die betroffenen Personen nicht nachvollziehbar und verstossen somit gegen das Transparenzprinzip nach Art. 4 Abs. 2
DSG. Zudem ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, dass interne Akten aufgrund ihres geheimen Charakters auch für andere Zwecke gebraucht werden. So wäre es etwa denkbar, dass interne Akten nicht nur in einem Versicherten-Dossier enthalten sind, sondern gleichzeitig auch Eingang in Dossiers von Familienangehörigen finden. Personendaten dürfen jedoch nur zu dem Zweck bearbeitet werden, der bei der Beschaffung angegeben wurde, aus den Umständen ersichtlich oder gesetzlich vorgesehen ist (Art. 4 Abs. 3
Vielmehr gibt Art. 1 Abs. 7
VDSG Art. 1 Modalitäten
a die Identifizierung der betroffenen Person sicherzustellen; und
b die persönlichen Daten der betroffenen Person bei der Auskunftserteilung vor dem Zugriff unberechtigter Dritter zu schützen. 1
6 Betrifft das Auskunftsbegehren Daten, die im Auftrag des Inhabers der Datensammlung von einem Dritten bearbeitet werden, so leitet der Auftraggeber das Begehren an den Dritten zur Erledigung weiter, sofern er nicht selbst in der Lage ist, Auskunft zu erteilen. 2
Satz 2 der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11), wonach nahe Verwandtschaft sowie Ehe mit der verstorbenen Person ein Interesse an der Auskunft begründen, die von der Rechtsprechung zu Art. 4
BV entwickelten Mindestgrundsätze wieder (vgl. EDSB, Kommentar DSG, Kommentar zur VDSG, S. 542).
Auch wenn das schutzwürdige Interesse der Akteneinsicht für die Beschwerdeführerin vorliegend gegeben sein mag, ist noch zu untersuchen, ob nicht höherwertige Interessen diesem entgegenstehen (vgl. VPB 55.3, S. 33). Es ist insbesondere zu prüfen, ob überwiegende Interessen von Angehörigen der verstorbenen Person oder von Dritten vorhanden sind (Art. 1 Abs. 7
Satz 1 VDSG). Über den Umfang der Akteneinsicht im vorliegenden Fall muss also eine Güterabwägung Aufschluss geben (siehe auch 3. Tätigkeitsbericht EDSB 1995/96, S. 54 oben).
Entscheid : VPB-62.59
Status : Publiziert als VPB-62.59
Sachgebiet : Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB)
Regeste : Datenschutz im Sozialversicherungsbereich. Interne Akten - Externe Akten.
UVG: 98
UVV: 123
VDSG: 1
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1990 S 140