Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20140114_2bvr272813.html
Timestamp: 2016-05-26 20:23:12
Document Index: 291716738

Matched Legal Cases: ['Art. 263', 'Art. 93', '§ 13', '§ 90', 'Art. 93', '§ 13', '§ 63', 'Art. 119', 'Art. 123', 'Art. 20', 'Art. 79', 'Art. 18', 'Art. 130', 'Art. 7', 'Art. 20', 'Art. 23', 'Art. 38', 'Art. 79', 'Art. 88', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 23', 'Art. 79', 'Art. 20', 'Art. 38', 'Art. 23', 'Art. 5', '§ 175', 'Art. 79', 'Art. 1', 'Art. 20', 'EuG', 'Art. 20', 'Art. 79', 'Art. 23', 'Art. 79', 'Art. 79', 'Art. 79', 'Art. 267', 'Art. 38', 'Art. 20', 'Art. 79', 'Art. 79', 'Art. 79', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 79', 'EuG', 'Art. 4', 'EuG', 'Art. 4', 'Art. 79', 'Art. 6', 'Art. 79', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 23', 'Art. 5', 'Art. 4', 'Art. 107', 'Art. 88', 'Art. 79', 'Art. 88', 'Art. 288', 'Art. 263', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 79', 'Art. 121', 'Art. 119', 'Art. 119', 'Art. 127', 'Art. 2', 'Art. 136', 'Art. 125', 'EuG', 'Art. 123', 'Art. 23', 'Art. 79', 'Art. 23', 'Art. 38', 'Art. 23', 'Art. 38', 'Art. 23', 'Art. 79', 'Art. 23', '§ 64', 'Art. 119', 'Art. 127', 'Art. 17', 'Art. 123', 'Art. 119', 'Art. 127', 'Art. 17', 'Art. 5', 'Art. 282', 'Art. 19', 'Art. 130', 'Art. 282', 'Art. 88', 'EuG', 'Art. 130', 'Art. 282', 'Art. 5', 'Art. 3', 'EuG', 'Art. 127', 'Art. 282', 'Art. 127', 'Art. 17', 'Art. 18', 'Art. 19', 'Art. 20', 'Art. 22', 'Art. 23', 'Art. 24', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 126', 'Art. 11', 'Art. 13', 'Art. 10', 'Art. 12', 'Art. 121', 'Art. 5', 'Art. 120', 'Art. 2', 'Art. 5', 'EuG', 'Art. 119', 'Art. 127', 'Art. 282', 'Art. 127', 'Art. 125', 'EuG', 'Art. 140', 'Art. 139', 'Art. 140', 'Art. 136', 'EuG', 'Art. 127', 'Art. 119', 'Art. 127', 'Art. 126', 'Art. 126', 'Art. 126', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 10', 'Art. 18', 'EuG', 'Art. 12', 'Art. 18', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 18', 'Art. 14', 'Art. 119', 'Art. 127', 'Art. 130', 'Art. 119', 'Art. 123', 'Art. 123', 'Art. 21', 'EuG', 'Art. 125', 'EuG', 'Art. 123', 'Art. 123', 'Art. 12', 'Art. 123', 'Art. 123', 'Art. 33', 'Art. 123', 'Art. 18', 'Art. 123', 'Art. 123', 'Art. 123', 'EuG', 'Art. 119', 'Art. 127', 'Art. 17', 'Art. 123', 'Art. 267', 'Art. 119', 'Art. 17', 'Art. 20', 'Art. 79', 'Art. 79', '§ 33', 'Art. 38', 'Art. 79', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 123', 'Art. 93', 'Art. 23', 'Art. 38', 'Art. 23', 'Art. 79', 'Art. 79', 'Art. 38', 'Art. 79', 'Art. 38', 'Art. 263', 'Art. 38', 'Art. 88', 'Art. 38', 'Art. 23', 'Art. 4', 'Art. 127', 'Art. 263', 'Art. 4', 'Art. 38', 'Art. 23']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Hauptsacheverfahren ESM/EZB: Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union
Beschluss vom 14. Januar 2014 - 2 BvE 13/13
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvR 2728/13 - - 2 BvR 2729/13 - - 2 BvR 2730/13 - - 2 BvR 2731/13 - - 2 BvE 13/13 - Im Namen des Volkes In den Verfahren I. über die Verfassungsbeschwerde des Herrn Dr. G…, - Bevollmächtigte:
Rechtsanwalt Prof. Dr. Wolf-Rüdiger Bub, Promenadeplatz 9, 80333 München,
Prof. Dr. Dietrich Murswiek - gegen
1. den Beschluss des Rates der
Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012
betreffend Outright Monetary Transactions (OMT) und die
fortgesetzten Ankäufe von Staatsanleihen auf der Basis
dieses Beschlusses und des vorangegangenen Programms für
die Wertpapiermärkte (Securities Markets Programme -
SMP), 2. das Unterlassen der
Bundesregierung, die Europäische Zentralbank wegen des
Beschlusses vom 6. September 2012 betreffend
Outright Monetary Transactions (OMT) und wegen der
Ankäufe von Staatsanleihen beim Gerichtshof der
Europäischen Union zu verklagen. - 2 BvR 2728/13 -, II. über die Verfassungsbeschwerde 1. des Herrn Dr. B…, 2. des Herrn Prof. Dr. H…, 3. des Herrn Prof. Dr. N…, 4. des Herrn Prof. Dr. S…, 5. des Herrn Prof. Dr. Dr. h.c. S…, - Bevollmächtigter zu 1. bis 3. und 5.:
Prof. Dr. Karl Albrecht Schachtschneider, Treiberpfad 28, 13469 Berlin -
1. die Maßnahmen des
Europäischen Systems der Zentralbanken und der
Europäischen Zentralbank zur Eurorettung, insbesondere
den Ankauf von Staatsanleihen der Mitglieder des
Euroverbundes zum Zwecke der mittelbaren
Staatsfinanzierung am Sekundärmarkt, 2. das Unterlassen der
Bundesregierung, Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263
Abs. 1 und Abs. 2 AEUV beim Europäischen
Gerichtshof gegen den Kauf von Staatsanleihen von
Mitgliedstaaten des Euroverbundes durch das System der
Europäischen Zentralbanken sowie die Europäische
Zentralbank und die Entgegennahme von Staatsanleihen als
Sicherheiten für Zentralbankkredite, sofern diese
Maßnahmen der Staatsfinanzierung dienen, zu erheben. - 2 BvR 2729/13 -, III. über die Verfassungsbeschwerde des Herrn H…, sowie 11692 weiterer Beschwerdeführer, - Bevollmächtigte:
Prof. Dr. Christoph Degenhart, Burgstraße 27, 04109 Leipzig,
Rechtsanwältin Prof. Dr. Herta Däubler-Gmelin, in Sozietät Schwegler Rechtsanwälte, Unter den Linden 12, 10117 Berlin,
Prof. Dr. Bernhard Kempen, Rheinblick 1, 53424 Remagen/Oberwinter -
1. das Unterlassen der
Bundesregierung, darauf hinzuwirken, dass der Beschluss
des Rates der Europäischen Zentralbank vom
6. September 2012 über den unbegrenzten Erwerb von
Anleihen einzelner Eurostaaten am Sekundärmarkt durch die
Europäische Zentralbank aufgehoben wird, 2. das Unterlassen der
Bundesregierung, durch wirksame Vorkehrungen
sicherzustellen, dass die Haftung der Bundesrepublik
Deutschland aus den Anleihekäufen in Folge des
Beschlusses des Rates der Europäischen Zentralbank vom 6.
September 2012 über den unbegrenzten Erwerb von Anleihen
einzelner Eurostaaten am Sekundärmarkt durch die
Europäische Zentralbank und ihre Haftung aus dem Vertrag
zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
die Summe ihrer Zahlungsverpflichtungen nach Artikel 8
Absatz 5 Satz 1 des Vertrages entsprechend Anlage II
des Vertrages nicht übersteigt, 3. die Weigerung des Deutschen
Bundestages, zur Wahrung seiner haushaltspolitischen
Gesamtverantwortung seine Zustimmung zu den
Anpassungsprogrammen im Rahmen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus als Bedingung für die Anleihekäufe
der Europäischen Zentralbank nur zu erteilen, wenn er
zuvor umfassend über Art und Umfang der Anleihekäufe der
Europäischen Zentralbank informiert worden ist. - 2 BvR 2730/13 -, IV. über die Verfassungsbeschwerde des Herrn Prof. Dr. von S…, sowie 17 weiterer Beschwerdeführer, - Bevollmächtigter zu 1. bis 6. und 8. bis 18.:
Rechtsanwalt Prof. Dr. Markus C. Kerber, Hackescher Markt 4, 10178 Berlin -
gegen den Beschluss des EZB-Rates
vom 6. September 2012. - 2 BvR 2731/13 -, sowie V. über den Antrag, im
Organstreitverfahren festzustellen, dass der Antragsgegner, 1. verpflichtet ist, zur
Sicherung seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung
darauf hinzuwirken, dass der Beschluss des Rates der
Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012 über den
unbegrenzten Erwerb von Anleihen einzelner Euro-Staaten
am Sekundärmarkt durch die Europäische Zentralbank als
Umgehung des Verbotes monetärer Staatsfinanzierung nach
Artikel 123 des Vertrages über die Arbeitsweise der
Europäischen Union aufgehoben wird, und dass er alle
Maßnahmen oder Entscheidungen zu unterlassen hat, die der
Umsetzung dieses Beschlusses dienen; 2. seine Zustimmung zu den als
Bedingung für den Erwerb von Staatsanleihen am
Sekundärmarkt durch die Europäische Zentralbank
erforderlichen Anpassungsprogrammen im Rahmen der
Europäischen Finanzstabilitätsfazilität oder des
Europäischen Stabilitätsmechanismus durch einen nach
Artikel 38 Absatz 1 Satz 2,
Artikel 20 Absatz 1 und Absatz 2 sowie
Artikel 79 Absatz 3 Grundgesetz zur Sicherung
seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung
notwendigen konstitutiven Parlamentsbeschluss nur
erteilen darf, wenn er über die Anleihekäufe der
Europäischen Zentralbank zuvor nach Art, Umfang und Dauer
sowie über die damit verbundenen Haftungsrisiken
hinreichend informiert wird, und durch wirksame
Vorkehrungen gewährleistet ist, dass die Haftung der
Bundesrepublik Deutschland aus diesen Anleihekäufen die
Summe ihrer Zahlungsverpflichtungen aus Artikel 8
Absatz 5 Satz 1 des Vertrages zur Einrichtung
des Europäischen Stabilitätsmechanismus, wie sie sich aus
Anhang II des Vertrages ergibt, nicht übersteigt. Antragstellerin: Fraktion DIE LINKE im Deutschen
Bundestag, vertreten durch den Vorsitzenden Dr. Gregor Gysi,
MdB, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, - Bevollmächtigte:
Prof. Dr. Dr. h.c. Hans-Peter Schneider, Drosselweg 4, 30559 Hannover,
Prof. Dr. Andreas Fisahn, Grüner Weg 83, 32130 Enger -
Antragsgegner: Deutscher Bundestag, vertreten durch den Präsidenten Prof. Dr. Norbert Lammert, MdB, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, - Bevollmächtigte:
Prof. Dr. Christoph Möllers, Adalbertstraße 84, 10997 Berlin,
Prof. Dr. Martin Nettesheim, Horemer 13, 72076 Tübingen -
- 2 BvE 13/13 - beigetreten in den Verfahren zu I. bis IV.: Deutscher Bundestag, vertreten durch den Präsidenten Prof. Dr. Norbert Lammert,
beigetreten in den Verfahren zu I. bis IV., im
Verfahren zu V. auf Seiten des Deutschen Bundestages: Bundesregierung, vertreten durch die Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel, Bundeskanzleramt, Willy-Brandt-Straße 1, 10557 Berlin, - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Ulrich Häde, Lennéstraße 15, 15234 Frankfurt (Oder) -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Präsident Voßkuhle, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau, Huber, Hermanns, Müller, Kessal-Wulf am 14. Januar 2014 beschlossen: I. Die Verfahren werden ausgesetzt. II. Gemäß Artikel 19 Absatz 3
Buchstabe b des Vertrages über die Europäische Union und
Artikel 267 Absatz 1 Buchstaben a und b des
Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union werden
dem Gerichtshof der Europäischen Union folgende Fragen zur
Vorabentscheidung vorgelegt: a) Ist der Beschluss des Rates der Europäischen
Zentralbank vom 6. September 2012 über Technical
features of Outright Monetary Transactions mit Artikel 119
und Artikel 127 Absätze 1 und 2 des Vertrages über die
Arbeitsweise der Europäischen Union sowie mit
Artikel 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des
Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen
Zentralbank unvereinbar, weil er über das in den genannten
Vorschriften geregelte Mandat der Europäischen Zentralbank
zur Währungspolitik hinausgeht und in die Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten übergreift? Ergibt sich eine Überschreitung des Mandates der
Europäischen Zentralbank insbesondere daraus, dass der
Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 6.
September 2012 aa) an wirtschaftspolitische Hilfsprogramme der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des
Europäischen Stabilitätsmechanismus anknüpft
(Konditionalität)? bb) den Ankauf von Staatsanleihen nur einzelner
Mitgliedstaaten vorsieht (Selektivität)? cc) den Ankauf von Staatsanleihen der Programmländer
zusätzlich zu Hilfsprogrammen der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen
Stabilitätsmechanismus vorsieht (Parallelität)? dd) Begrenzungen und Bedingungen der Hilfsprogramme der
Europäischen Stabilitätsmechanismus unterlaufen könnte
(Umgehung)? b) Ist der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank
vom 6. September 2012 über Technical features of
Outright Monetary Transactions mit dem in Artikel 123 des
Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union
verankerten Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung
unvereinbar? Steht der Vereinbarkeit mit Artikel 123 des Vertrages
über die Arbeitsweise der Europäischen Union insbesondere
entgegen, dass der Beschluss des Rates der Europäischen
Zentralbank vom 6. September 2012 aa) keine quantitative Begrenzung des Ankaufs von
Staatsanleihen vorsieht (Volumen)? bb) keinen zeitlichen Abstand zwischen der Emission von
Staatsanleihen am Primärmarkt und ihrem Ankauf durch das
Europäische System der Zentralbanken am Sekundärmarkt
vorsieht (Marktpreisbildung)? cc) es zulässt, dass sämtliche erworbenen Staatsanleihen
bis zur Fälligkeit gehalten werden (Eingriff in die
Marktlogik)? dd) keine spezifischen Anforderungen an die Bonität der zu
erwerbenden Staatsanleihen enthält (Ausfallrisiko)? ee) eine Gleichbehandlung des Europäischen Systems der
Zentralbanken mit privaten und anderen Inhabern von
Staatsanleihen vorsieht (Schuldenschnitt)?
Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof den
September 2012 über Technical features of Outright Monetary
Transactions als Handlung eines Organs der Europäischen
Union nicht als tauglichen Gegenstand eines Ersuchens nach
Artikel 267 Absatz 1 Buchstabe b des Vertrages
über die Arbeitsweise der Europäischen Union ansehen
sollte: a) Sind Artikel 119 und Artikel 127 des Vertrages
über die Arbeitsweise der Europäischen Union sowie Artikel
17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen
Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank
so auszulegen, dass sie es dem Eurosystem - alternativ oder
kumulativ - gestatten, aa) den Ankauf von Staatsanleihen von der Existenz und
Einhaltung wirtschaftspolitischer Hilfsprogramme der
Europäischen Stabilitätsmechanismus abhängig zu machen
(Konditionalität)? bb) Staatsanleihen nur einzelner Mitgliedstaaten anzukaufen
(Selektivität)? cc) Staatsanleihen von Programmländern zusätzlich zu
Hilfsprogrammen der Europäischen
Stabilitätsmechanismus anzukaufen (Parallelität)? dd) Begrenzungen und Bedingungen der Hilfsprogramme der
Europäischen Stabilitätsmechanismus zu unterlaufen
(Umgehung)? b) Ist Artikel 123 des Vertrages über die Arbeitsweise der
Europäischen Union mit Blick auf das Verbot monetärer
Haushaltsfinanzierung so auszulegen, dass es dem Eurosystem
- alternativ oder kumulativ - erlaubt ist, aa) Staatsanleihen ohne quantitative Begrenzung anzukaufen
(Volumen)? bb) Staatsanleihen ohne zeitlichen Mindestabstand zu ihrer
Emission von Staatsanleihen am Primärmarkt anzukaufen
(Marktpreisbildung)? cc) sämtliche erworbenen Staatsanleihen bis zur Fälligkeit
zu halten (Eingriff in die Marktlogik)? dd) Staatsanleihen ohne Mindestanforderung an die Bonität
zu erwerben (Ausfallrisiko)? ee) eine Gleichbehandlung des Europäischen Systems der
Staatsanleihen hinzunehmen (Schuldenschnitt)? ff) durch die Äußerung von Kaufabsichten oder auf andere
Weise in zeitlichem Zusammenhang mit der Emission von
Staatsanleihen von Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes Einfluss auf die Preisbildung zu
nehmen (Ermutigung zum Ersterwerb)?
Gründe: A. Sachbericht 1 Die Beschwerdeführer zu I. bis IV. wenden sich
im Wege von Verfassungsbeschwerden gemäß Art. 93
Abs. 1 Nr. 4a GG, § 13 Nr. 8a,
§§ 90 ff. BVerfGG, die Antragstellerin zu V. im
Wege eines Organstreitverfahrens nach Art. 93
Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5,
§§ 63 ff. BVerfGG bei verständiger Würdigung ihrer
Anträge zum einen unter anderem gegen die Mitwirkung der
Deutschen Bundesbank an der Umsetzung des Beschlusses des
Rates der Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012
über Technical features of Outright Monetary Transactions
sowie dagegen, dass die deutsche Bundesregierung und der
Deutsche Bundestag in Ansehung des Beschlusses des Rates der
Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012 über
Technical features of Outright Monetary Transactions (im
Folgenden: OMT-Beschluss) untätig geblieben sind. I. Verfahrensgegenstand 2 Im OMT-Beschluss ist vorgesehen, dass
Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten in unbegrenzter
Höhe aufgekauft werden können, wenn und solange diese
Mitgliedstaaten zugleich an einem mit der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität oder dem Europäischen
Stabilitätsmechanismus vereinbarten Reformprogramm
teilnehmen. Erklärtes Ziel der Outright Monetary Transactions
ist die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen geldpolitischen
Transmission und der Einheitlichkeit der Geldpolitik. Im
Protokoll der 340. Sitzung des Rates der Europäischen
Zentralbank vom 5. und 6. September 2012 in
Frankfurt am Main heißt es insoweit: […] With regard to Outright Monetary
Transactions (OMT) , on a proposal from the President , the Governing
Council : (b) approved the main parameters of the
Outright Monetary Transactions (OMT), which would be set out
in a press release to be published after the meeting
(Thursday, 6 September 2012); 3 Die dazu veröffentlichte Pressemitteilung vom
6. September 2012 hat folgenden Wortlaut: 6 September 2012 - Technical
features of Outright Monetary Transactions As announced on 2 August 2012, the Governing
Council of the European Central Bank (ECB) has today taken
decisions on a number of technical features regarding the
Eurosystem’s outright transactions in secondary sovereign
bond markets that aim at safeguarding an appropriate monetary
policy transmission and the singleness of the monetary
policy. These will be known as Outright Monetary Transactions
(OMTs) and will be conducted within the following
framework: Conditionality A necessary condition for Outright Monetary
Transactions is strict and effective conditionality attached
to an appropriate European Financial Stability
Facility/European Stability Mechanism (EFSF/ESM) programme.
Such programmes can take the form of a full EFSF/ESM
macroeconomic adjustment programme or a precautionary
programme (Enhanced Conditions Credit Line), provided that
they include the possibility of EFSF/ESM primary market
purchases. The involvement of the IMF shall also be sought
for the design of the country-specific conditionality and the
monitoring of such a programme. The Governing Council will consider Outright
Monetary Transactions to the extent that they are warranted
from a monetary policy perspective as long as programme
conditionality is fully respected, and terminate them once
their objectives are achieved or when there is non-compliance
with the macroeconomic adjustment or precautionary
programme. Following a thorough assessment, the Governing
Council will decide on the start, continuation and suspension
of Outright Monetary Transactions in full discretion and
acting in accordance with its monetary policy mandate. Coverage Outright Monetary Transactions will be
considered for future cases of EFSF/ESM macroeconomic
adjustment programmes or precautionary programmes as
specified above. They may also be considered for Member
States currently under a macroeconomic adjustment programme
when they will be regaining bond market access. Transactions will be focused on the shorter
part of the yield curve, and in particular on sovereign bonds
with a maturity of between one and three years. No ex ante quantitative limits are set on the
size of Outright Monetary Transactions. Creditor treatment The Eurosystem intends to clarify in the legal
act concerning Outright Monetary Transactions that it accepts
the same (pari passu) treatment as private or other creditors
with respect to bonds issued by euro area countries and
purchased by the Eurosystem through Outright Monetary
Transactions, in accordance with the terms of such bonds. Sterilisation The liquidity created through Outright Monetary
Transactions will be fully sterilised. Transparency Aggregate Outright Monetary Transaction
holdings and their market values will be published on a
weekly basis. Publication of the average duration of Outright
Monetary Transaction holdings and the breakdown by country
will take place on a monthly basis. Securities Markets
Programme Following today’s decision on Outright Monetary
Transactions, the Securities Markets Programme (SMP) is
herewith terminated. The liquidity injected through the SMP
will continue to be absorbed as in the past, and the existing
securities in the SMP portfolio will be held to maturity. 4 Der OMT-Beschluss ist bislang nicht umgesetzt
worden. II. Prozessgeschichte 1. Beschwerdevorbringen 5 Die Beschwerdeführer und die Antragstellerin
sind der Auffassung, dass die Bundesregierung und der
Deutsche Bundestag verpflichtet seien, sich um eine Aufhebung
des OMT-Beschlusses zu bemühen oder jedenfalls seine
Umsetzung zu verhindern und die Deutsche Bundesbank an einer
Umsetzung des Beschlusses nicht mitwirken dürfe. Zur
Begründung führen sie aus, dass der OMT-Beschluss ein
sogenannter Ultra-vires-Akt sei. Er sei vom Mandat der
Europäischen Zentralbank nach Art. 119, 127 ff. des
Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)
nicht gedeckt und verstoße zudem gegen das Verbot der
monetären Haushaltsfinanzierung (Art. 123 AEUV) sowie
gegen die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank. Der
Ankauf von Staatsanleihen sei nur im Rahmen der Geldpolitik
erlaubt. Bei dem OMT-Beschluss handele es sich jedoch aus
mehreren Gründen nicht um Geldpolitik. Er überschreite die
Grenzen der Geldpolitik und verstoße gegen das Verbot der
monetären Haushaltsfinanzierung durch die Europäische
Zentralbank, indem er vorsehe, dass gezielt nur Anleihen
bestimmter Staaten angekauft werden, dass Staatsanleihen
gekauft werden, für die es am Markt keine Käufer gibt, und
dass der Ankauf von Staatsanleihen von politischen
Bedingungen, konkret von der Teilnahme des begünstigten
Mitgliedstaates an einem Programm der Europäischen
Stabilitätsmechanismus, abhängig gemacht wird. Die
Geldpolitik müsse auf den gesamten Euroraum bezogen und
bezüglich der einzelnen Eurostaaten diskriminierungsfrei
sein. Die Anbindung von OMT-Käufen an Entscheidungen der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität beziehungsweise
des Europäischen Stabilitätsmechanismus und die dort
vereinbarten Konditionalitäten widerspreche zugleich der
Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank. In tatsächlicher
Hinsicht fehle es an den für eine Intervention der
Europäischen Zentralbank erforderlichen Verwerfungen auf den
Märkten für Staatsanleihen. Der OMT-Beschluss laufe auf eine
vertragswidrige Suspendierung der Marktmechanismen hinaus.
Ein Mandat zur Verteidigung des Euro mit beliebigen Mitteln,
einschließlich solcher, die in großem Stil Umverteilungen
zwischen Banken und Steuerzahlern sowie zwischen den
Steuerzahlern verschiedener Mitgliedstaaten bewirkten, habe
die Europäische Zentralbank nicht; sie sei insoweit
demokratisch nicht hinreichend legitimiert. Die Übertragung
von Hoheitsrechten auf die unabhängige Europäische
Zentralbank sei nur unter der Voraussetzung politisch
zugelassen und verfassungsrechtlich gebilligt worden, dass
sie sich auf den Bereich der Geldpolitik beschränke. Da mit
dem OMT-Beschluss Haftungs- und Zahlungsrisiken zulasten des
Bundeshaushalts in so großem Umfang begründet werden könnten,
dass die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des
Deutschen Bundestages und damit auch dessen Budgetrecht
beeinträchtigt werden könnten, verletze er auch das in
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG niedergelegte
Demokratieprinzip und beinträchtige die Verfassungsidentität
des Grundgesetzes, die durch die Ewigkeitsgarantie des
Art. 79 Abs. 3 GG nicht nur gegen
Verfassungsänderungen, sondern auch gegen eine Aushöhlung auf
dem Weg der europäischen Integration geschützt sei. 2. Stellungnahmen der Europäischen Zentralbank
und der Deutschen Bundesbank 6 Im Rahmen des verfassungsgerichtlichen
Verfahrens haben die Europäische Zentralbank und die Deutsche
Bundesbank Stellung genommen. 7 a) Nach Ansicht der Europäischen Zentralbank
ist der OMT-Beschluss von ihrem Mandat gedeckt und verstößt
auch nicht gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung.
Ihr geldpolitischer Kurs werde in den Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes nicht mehr angemessen übertragen, da
der sogenannte geldpolitische Transmissionsmechanismus
gestört sei. Insbesondere sei der Zusammenhang zwischen
Leitzins und Bankenzinsen beeinträchtigt. Unbegründete Ängste
seitens der Anleger bezüglich der Reversibilität des Euro
hätten zu nicht gerechtfertigten Zinsaufschlägen geführt.
Diese sollten mit den Outright Monetary Transactions
neutralisiert werden. Voraussetzung für den Ankauf von
Staatsanleihen auf der Grundlage des OMT-Beschlusses sei,
dass der begünstigte Mitgliedstaat Vereinbarungen mit der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder dem
Europäischen Stabilitätsmechanismus über makroökonomische,
strukturelle, haushalts- und finanzpolitische Reformen
getroffen habe und diese einhalte. Mit den Outright Monetary
Transactions sollten lediglich ungerechtfertigte Zinsspitzen
abgeschnitten werden. Wenn ein Mitgliedstaat seine Pflichten
nicht einhalte, würden die Ankäufe eingestellt, auch wenn der
betreffende Mitgliedstaat dadurch in größere wirtschaftliche
Schwierigkeiten gerate. Weitere Voraussetzung sei, dass der
Mitgliedstaat Zugang zum Anleihenmarkt habe oder wieder
erlange, so dass die mit dem Zinsmechanismus verbundene
fiskalische Disziplinierung erhalten bleibe. 8 Das Eurosystem werde bei den auf der Grundlage
des OMT-Beschlusses erworbenen Staatsanleihen keinen Status
als bevorrechtigter Gläubiger beanspruchen. Zwar lehne es die
Europäische Zentralbank ab, einem Schuldenschnitt zuzustimmen
und auf Forderungen gegenüber den betreffenden
Mitgliedstaaten ganz oder teilweise zu verzichten; wenn auf
einer Gläubigerversammlung allerdings eine Mehrheit für einen
Schuldenschnitt stimme, würde die Europäische Zentralbank
eine Gleichbehandlung mit anderen Eigentümern
akzeptieren. 9 Das auf der Grundlage des OMT-Beschlusses in
Betracht kommende Ankaufvolumen belaufe sich mit Blick auf
die am Markt vorhandenen spanischen, italienischen, irischen
und portugiesischen Anleihen derzeit auf circa 524 Mrd. Euro
(Stand 7. Dezember 2012). Das Europäische System der
Zentralbanken beabsichtige allerdings nicht, diese Anleihen
im maximal möglichen Umfang anzukaufen, könne den geplanten
Umfang jedoch aus taktischen Gründen nicht
veröffentlichen. 10 Unmittelbar vor und nach der Emission von
Staatsanleihen sollten Ankäufe auf dem Sekundärmarkt nicht
erfolgen, damit sich ein Marktpreis bilden könne, wobei ein
situationsangemessener und in Tagen zählender Abstand
eingehalten werde. Die genaue Sperrfrist werde noch in einer
Leitlinie festgelegt, jedoch nicht veröffentlicht. 11 Der OMT-Beschluss lasse sich auf
Art. 18.1. des Protokolls über die Satzung des
Zentralbank (im Folgenden: ESZB-Satzung) stützen. Der Erwerb
von Staatsanleihen am Sekundärmarkt diene nicht einer von den
Finanzmärkten unabhängigen Finanzierung der Haushalte der
betreffenden Mitgliedstaaten und ziele nicht auf eine
Außerkraftsetzung der Marktanreize, sondern darauf, das
Zinsniveau einem normalen Marktgeschehen anzupassen. Das
Europäische System der Zentralbanken sei im Übrigen zur
Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik in der
Europäischen Union angehalten, soweit dies nicht mit der
Gewährleistung der Preisstabilität kollidiere. Die
Europäische Zentralbank sei insoweit allerdings unabhängig
(Art. 130 AEUV, Art. 7 ESZB-Satzung) und werde
stets eine autonome Analyse der Gesamtvoraussetzungen
vornehmen. 12 Ein Haftungsrisiko für die nationalen
Haushalte bestehe nicht, weil das Europäische System der
Zentralbanken vor allem durch Rückstellungen und Rücklagen
ausreichende Risikovorsorge getroffen habe. Gleichwohl
eintretende Verluste könnten als Verlustvortrag in die Bilanz
eingestellt und in den Folgejahren mit möglichen Einkünften
ausgeglichen werden. 13 b) Nach Ansicht der Deutschen Bundesbank ist
die Annahme einer Störung des geldpolitischen
Transmissionsmechanismus zweifelhaft und rechtfertigt den
OMT-Beschluss nicht. Zinsaufschläge auf Staatsanleihen ließen
sich nicht in gerechtfertigte und irrationale Bestandteile
aufspalten. Die schlechtere wirtschaftliche Entwicklung in
einem Mitgliedstaat rechtfertige höhere Zinsaufschläge. Dass
es beim OMT-Beschluss in der Sache nicht um die Wirksamkeit
der Währungspolitik gehe, belege der Umstand, dass eine
Störung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus
hingenommen werden solle, wenn ein Mitgliedstaat seine
Verpflichtungen aus Abreden mit der Europäischen
Stabilitätsmechanismus nicht einhalte. 14 Auch der Ankauf von Staatsanleihen am
Sekundärmarkt könne die Finanzierungskonditionen des
begünstigten Staates von der Preisbildung am Finanzmarkt
abkoppeln, wenn die Marktteilnehmer darauf vertrauen dürften,
dass sie ihre Staatsanleihen jederzeit an das Eurosystem
verkaufen könnten. Je größer die Nähe solcher Ankäufe zur
Emission sei und je größer das Ankaufvolumen ausfalle, desto
geringer sei das Risiko. Ein Ankauf von Staatsanleihen in
großem Umfang sei zudem mit erheblichen Risiken verbunden und
könne dazu führen, dass die Verschuldung eines
Mitgliedstaates in immer größerem Umfang vom Eurosystem
übernommen werde. 15 Jeder Verlust der Deutschen Bundesbank sei mit
einer Belastung des Bundeshaushalts verbunden, so dass sich
die Risiken von Anleihekäufen des Eurosystems wirtschaftlich
nicht von jenen des Europäischen Stabilitätsmechanismus
unterschieden. Anders als dort fehle es jedoch an einer
parlamentarischen Kontrolle. II. Maßgebliche Rechtsvorschriften und
Rechtsprechung 1. Rechtsvorschriften 16 Die maßgeblichen Artikel des Grundgesetzes für
die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949, zuletzt
geändert durch das 59. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes
vom 11. Juli 2012 - GG - ( BGBl I S. 1478 ) lauten: Art. 20 (1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein
demokratischer und sozialer Bundesstaat. (2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie
wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere
Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der
Rechtsprechung ausgeübt. (3) Die Gesetzgebung ist an die
verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die
Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden. (4) … Art. 23 (1) Zur Verwirklichung eines vereinten Europas
wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der
Europäischen Union mit, die demokratischen,
rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und
dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen
diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren
Grundrechtsschutz gewährleistet. […] Für die Begründung der
Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen
Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses
Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird
oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden,
gilt Artikel 79 Absatz 2 und 3. (1a) bis (7) … Art. 38 (1) Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages
werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und
geheimer Wahl gewählt. […] (2) und (3) … Art. 79 (1) ... (2) Ein solches Gesetz bedarf der Zustimmung
von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei
Dritteln der Stimmen des Bundesrates. (3) Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch
welche die Gliederung des Bundes in Länder, die
grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung
oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze
berührt werden, ist unzulässig. Art. 88 Der Bund errichtet eine Währungs- und Notenbank
als Bundesbank. Ihre Aufgaben und Befugnisse können im Rahmen
der Europäischen Union der Europäischen Zentralbank
übertragen werden, die unabhängig ist und dem vorrangigen
Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet. 2. Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts 17 a) Das Bundesverfassungsgericht legt die
genannten Vorschriften in ständiger Rechtsprechung so aus,
dass sie der Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland an der
Europäischen Integration Schranken auferlegen, deren
Einhaltung - auch auf die Beschwerden einzelner Bürger
hin - vom Bundesverfassungsgericht kontrolliert werden
kann. Nach der mit dem Maastricht-Urteil im Jahr 1993
begründeten Rechtsprechung umfasst das Wahlrecht des
Einzelnen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG auch
einen materiellen Gehalt: BVerfGE 89, 155
<171 f.>: „Art. 38
GG verbürgt nicht nur, dass dem Bürger das Wahlrecht zum
Deutschen Bundestag zusteht und bei der Wahl die
verfassungsrechtlichen Wahlrechtsgrundsätze eingehalten
werden. Die Verbürgung erstreckt sich auch auf den
grundlegenden demokratischen Gehalt dieses Rechts:
Gewährleistet wird den wahlberechtigten Deutschen das
subjektive Recht, an der Wahl des Deutschen Bundestages
teilzunehmen und dadurch an der Legitimation der Staatsgewalt
durch das Volk auf Bundesebene mitzuwirken und auf ihre
Ausübung Einfluss zu nehmen. (...) Art. 38 GG schließt
es im Anwendungsbereich des Art. 23 GG aus, die durch
die Wahl bewirkte Legitimation von Staatsgewalt und
Einflussnahme auf deren Ausübung durch die Verlagerung von
Aufgaben und Befugnissen des Bundestages so zu entleeren,
dass das demokratische Prinzip, soweit es Art. 79
Abs. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG für
unantastbar erklärt, verletzt wird.“ 18 Dies hat das Bundesverfassungsgericht in
weiteren Entscheidungen bestätigt und konkretisiert (vgl. nur
BVerfGE 123, 267 <330 ff.;
340 ff.>; 129, 124 <167 ff.> ). 19 Dieser materielle Gewährleistungsgehalt ist
nur, aber immer dann verletzt, wenn das Wahlrecht in einem
für die politische Selbstbestimmung des Volkes wesentlichen
Bereich leerzulaufen droht, das heißt, wenn die demokratische
Selbstregierung des Volkes - mittels des Deutschen
Bundestages - dauerhaft derart eingeschränkt wird, dass
zentrale politische Entscheidungen nicht mehr selbständig
getroffen werden können (vgl. BVerfGE
89, 155 <172>; 123, 267 <330>; 129, 124
<168>). Dagegen gewährt
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG keinen Anspruch auf
eine über die Sicherung der oben genannten Rechte
hinausgehende Rechtmäßigkeitskontrolle demokratischer
Mehrheitsentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht.
Das Wahlrecht dient nicht der inhaltlichen Kontrolle
demokratischer Prozesse, sondern ist auf deren Ermöglichung
gerichtet (vgl. BVerfGE 129, 124
<168 ff.>; BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom
17. April 2013 - 2 BvQ 17/13 -, NVwZ
2013, S. 858 <859>). 20 b) Das Handeln der Organe und Stellen der
Europäischen Union findet seine demokratische Legitimation
- soweit es Deutschland angeht - in dem auf der
Grundlage von Art. 23 Abs. 1 GG erlassenen
Zustimmungsgesetz zum Vertrag über die Europäische Union und
zum Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union und
dem darin niedergelegten Integrationsprogramm. Wesentliches
Element dieses Integrationsprogramms ist das in Art. 5
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV niedergelegte
Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. 21 Handlungen von Organen und Stellen der
Europäischen Union sind vor diesem Hintergrund in der
Bundesrepublik Deutschland nur innerhalb bestimmter Grenzen
verbindlich: BVerfGE 89, 155
<187 f.>: „Weil der
wahlberechtigte Deutsche sein Recht auf Teilnahme an der
demokratischen Legitimation der mit der Ausübung von
Hoheitsgewalt betrauten Einrichtungen und Organe wesentlich
durch die Wahl des Deutschen Bundestages wahrnimmt, muss der
Bundestag auch über die Mitgliedschaft Deutschlands in der
Europäischen Union, ihren Fortbestand und ihre Entwicklung
bestimmen. (...) Entscheidend ist, dass die Mitgliedschaft
der Bundesrepublik Deutschland und die daraus sich ergebenden
Rechte und Pflichten - insbesondere auch das
rechtsverbindliche unmittelbare Tätigwerden der Europäischen
Gemeinschaften im innerstaatlichen Rechtsraum - für den
Gesetzgeber voraussehbar im Vertrag umschrieben und durch ihn
im Zustimmungsgesetz hinreichend bestimmbar normiert worden
sind (vgl. BVerfGE 58, 1 <37>; 68, 1
<98 f.>). Das bedeutet
zugleich, dass spätere wesentliche Änderungen des im
Unions-Vertrag angelegten Integrationsprogramms und seiner
Handlungsermächtigungen nicht mehr vom Zustimmungsgesetz zu
diesem Vertrag gedeckt sind (vgl. schon BVerfGE 58, 1 <37> ; BVerfGE
68, 1 <98 f.>; Mosler in:
Handbuch des Staatsrechts, Band VII [1992], § 175 Rdnr.
60). Würden etwa europäische Einrichtungen oder Organe den
Unions-Vertrag in einer Weise handhaben oder fortbilden, die
von dem Vertrag, wie er dem deutschen Zustimmungsgesetz
zugrunde liegt, nicht mehr gedeckt wäre, so wären die daraus
hervorgehenden Rechtsakte im deutschen Hoheitsbereich nicht
verbindlich. Die deutschen Staatsorgane wären aus
verfassungsrechtlichen Gründen gehindert, diese Rechtsakte in
Deutschland anzuwenden. Dementsprechend prüft das
Bundesverfassungsgericht, ob Rechtsakte der europäischen
Einrichtungen und Organe sich in den Grenzen der ihnen
eingeräumten Hoheitsrechte halten oder aus ihnen ausbrechen
(vgl. BVerfGE 58, 1
<30 f.>; 75, 223 <235, 242> ).“ 22 c) Die Kontrollaufgabe des
Bundesverfassungsgerichts erstreckt sich darauf, ob
Handlungen europäischer Organe und Einrichtungen auf
ersichtlichen Kompetenzüberschreitungen beruhen (aa) oder den
nicht übertragbaren Bereich der Verfassungsidentität
betreffen (Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 1 und
Art. 20 GG; vgl. BVerfGE 75, 223
<235, 242>; 89, 155 <188>; 113, 273
<296>; 123, 267 <353 f.>; 126, 286
<302>; BVerfG, Urteil des
Ersten Senats vom 24. April 2013 - 1 BvR
1215/07 -, NJW 2013, S. 1499 <1501>
Rn. 91) (bb) und es deshalb Verfassungsorganen, Behörden
und Gerichten untersagt ist, an der Umsetzung solcher
Maßnahmen mitzuwirken (cc). 23 aa) Auf die zulässige Rüge einer
Ultra-vires-Handlung hin sind Akte von Organen und sonstigen
Stellen der Europäischen Union vom Bundesverfassungsgericht
auf ihre Anwendbarkeit und Bindungswirkung in Deutschland hin
zu überprüfen, soweit sie Grundlage von Handlungen deutscher
Staatsorgane sind. 24 Die Voraussetzungen für eine
Ultra-vires-Kontrolle wurden in der Honeywell-Entscheidung
näher konturiert: BVerfGE 126, 286
<303 f.>: „Die
Ultra-vires-Kontrolle darf nur europarechtsfreundlich
ausgeübt werden (vgl. BVerfGE 123,
267 <354>). (...) Die Union
versteht sich als Rechtsgemeinschaft; sie ist insbesondere
durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die
Grundrechte gebunden und achtet die Verfassungsidentität der
europarechtsfreundlich ausgeübt werden. Das bedeutet für die
vorliegend in Rede stehende Ultra-vires-Kontrolle, dass das
der fraglichen Rechtsakte zu geben. (...) Eine
kommt darüber hinaus nur in Betracht, wenn ersichtlich ist,
dass Handlungen der europäischen Organe und Einrichtungen
außerhalb der übertragenen Kompetenzen ergangen sind (vgl. BVerfGE 123, 267 <353, 400> ). Ersichtlich ist ein Verstoß gegen
Formulierung hinreichend qualifiziert als Tatbestandsmerkmal
im unionsrechtlichen Haftungsrecht etwa EuGH, Urteil vom 10.
Juli 2003, Rs. C-472/00 P, Fresh Marine, Slg. 2003,
S. I-7541, Rn. 26 f.). Dies bedeutet, dass das
kompetenzwidrige Handeln der Unionsgewalt offensichtlich ist
und der angegriffene Akt im Kompetenzgefüge zwischen
Mitgliedstaaten und Union im Hinblick auf das Prinzip der
begrenzten Einzelermächtigung und die rechtsstaatliche
Gesetzesbindung erheblich ins Gewicht fällt (vgl. Kokott,
Deutschland im Rahmen der Europäischen Union - zum Vertrag
von Maastricht, AöR 1994, S. 207 <220>:
‚erhebliche Kompetenzüberschreitungen‘ und <233>:
‚drastische‘ Ultra-vires-Akte; (...)).“ 25 Das ist nicht nur dann der Fall, wenn sich
erstrecken, die zur Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten
rechnen oder besonders vom demokratisch diskursiven Prozess
in den Mitgliedstaaten abhängen (vgl. BVerfGE 123, 267 <357 f.> ); allerdings wiegen hier
Kompetenzüberschreitungen besonders schwer ( BVerfGE 126, 286 <307> ). 26 Diese Kontrolle ist im Hinblick auf
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG nicht verzichtbar.
Andernfalls wäre die Disposition über die vertraglichen
Grundlagen auch insoweit auf die Organe und sonstigen Stellen
der Europäischen Union verlagert, als deren Rechtsverständnis
Kompetenzausweitung hinausliefe (vgl. BVerfGE 123, 267 <354 f.>;
126, 286
<302 ff.>). Dass in den -
nach den institutionellen und prozeduralen Vorkehrungen des
Unionsrechts nur selten zu erwartenden - Grenzfällen
möglicher Kompetenzüberschreitungen seitens der Organe und
sonstigen Stellen der Europäischen Union die
verfassungsrechtliche und die unionsrechtliche Perspektive
dabei nicht vollständig harmonieren, ist unvermeidbar und dem
Umstand geschuldet, dass in der Europäischen Union die
Mitgliedstaaten unverändert Herren der Verträge sind (vgl. BVerfGE 75, 223 <242>; 89, 155
<190>; 123, 267 <348 f.,
381 ff.>; 126, 286 <302 f.> ). Anders als der Geltungsvorrang
des Bundesrechts in einem Bundesstaat kann der auf einem
nationalen Rechtsanwendungsbefehl beruhende Anwendungsvorrang
des Unionsrechts nicht umfassend sein (vgl. BVerfGE 73, 339 <375>; 123, 267
<398>; 126, 286 <302> ). 27 bb) Hat die Maßnahme eines Organs oder einer
sonstigen Stelle der Europäischen Union Auswirkungen, die die
durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte
Verfassungsidentität berühren, so ist sie in Deutschland von
vornherein unanwendbar. Auf einer primärrechtlichen Grundlage
kann eine derartige Maßnahme nicht beruhen, weil auch der mit
der Mehrheit des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG in
Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG entscheidende
Integrationsgesetzgeber der Europäischen Union keine
Hoheitsrechte übertragen darf, mit deren Inanspruchnahme eine
Berührung der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten
Verfassungsidentität einherginge. Eine entsprechende
Fortbildung ursprünglich verfassungsmäßiger
Einzelermächtigungen erfolgte ultra vires. Ob die durch
Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten
Grundsätze durch eine Maßnahme der Europäischen Union berührt
sind, prüft das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der
Identitätskontrolle (vgl. BVerfGE
123, 267 <353 f.>). Dabei
legt es seiner Prüfung die Auslegung der Maßnahme zugrunde,
die in einem Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 267
Abs. 2 und 3 AEUV durch den Gerichtshof vorgegeben wird.
Im Rahmen des bestehenden Kooperationsverhältnisses obliegt
dem Gerichtshof die Auslegung der Maßnahme. Dem
Bundesverfassungsgericht obliegt demgegenüber die
Feststellung des unantastbaren Kernbestandes der
Verfassungsidentität und die Prüfung, ob die Maßnahme (in der
vom Gerichtshof festgestellten Auslegung) in diesen
Kernbestand eingreift. 28 Eine Identitätskontrolle kann sich
insbesondere auf die Wahrung der haushaltspolitischen
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages beziehen: BVerfGE 132, 195
<239>, Rn. 106:
„Art. 38 Abs. 1 GG wird namentlich verletzt, wenn
sich der Deutsche Bundestag seiner parlamentarischen
Haushaltsverantwortung dadurch entäußert, dass er oder
zukünftige Bundestage das Budgetrecht nicht mehr in eigener
Verantwortung ausüben können (BVerfGE
129, 124 <177>). Die
Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen
Hand ist grundlegender Teil der demokratischen
Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat (vgl. BVerfGE 123, 267 <359> ). Der Deutsche Bundestag muss
deshalb dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und
Ausgaben entscheiden. Insofern stellt das Budgetrecht ein
zentrales Element der demokratischen Willensbildung dar (vgl.
BVerfGE 70, 324 <355 f.>; 79, 311
<329>; 129, 124 <177> ).“ BVerfGE 132, 195
<240 f.>,
Rn. 109 f.: „Eine notwendige Bedingung für die
Sicherung politischer Freiräume im Sinne des Identitätskerns
der Verfassung (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2,
Art. 79 Abs. 3 GG) besteht darin, dass der
Haushaltsgesetzgeber seine Entscheidungen über Einnahmen und
Ausgaben frei von Fremdbestimmung seitens der Organe und
anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union trifft und
dauerhaft ‚Herr seiner Entschlüsse‘ bleibt (…). Aus der
demokratischen Verankerung der Haushaltsautonomie folgt (…),
dass der Bundestag einem intergouvernemental oder
supranational vereinbarten, nicht an strikte Vorgaben
gebundenen und in seinen Auswirkungen nicht begrenzten
Bürgschafts- oder Leistungsautomatismus nicht zustimmen darf,
der - einmal in Gang gesetzt - seiner Kontrolle und
Einwirkung entzogen ist (BVerfGE 129,
124 <180>). Es dürfen zudem keine dauerhaften
völkervertragsrechtlichen Mechanismen begründet werden, die
auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer
Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer
kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede
ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes
größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich
muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden.“ (vgl. auch
schon BVerfGE 129, 124
<177 ff.>). 29 Da Art. 79 Abs. 3 GG eine „absolute
Grenze“ (BVerfGE 123, 267 <348>
) auch für die Anwendbarkeit des
Unionsrechts im Geltungsbereich des Grundgesetzes markiert,
sind die dort zugrundegelegten Prinzipien einer Abwägung
nicht zugänglich (vgl. BVerfGE 123,
267 <343>). Damit
unterscheidet sich die Identitätskontrolle im Rahmen des
Art. 79 Abs. 3 GG durch das
Bundesverfassungsgericht wesentlich von der Überprüfung des
Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV durch den
Gerichtshof. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV
verpflichtet die Organe der Union, die nationale Identität zu
achten. Dem liegt ein Begriff der nationalen Identität
zugrunde, der dem Begriff der Verfassungsidentität im Sinne
von Art. 79 Abs. 3 GG nicht entspricht, sondern
weit darüber hinausreicht (vgl. EuGH, Urteil vom
22. Dezember 2010, Rs. C-208/09, Sayn-Wittgenstein,
Slg. 2010, S. I-13693, Rn. 83 -
„Adelsaufhebungsgesetz“ als Teil nationaler Identität). Auf
dieser Grundlage qualifiziert der Gerichtshof den gemäß
Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV gebotenen Schutz der
nationalen Identität als „legitimes Ziel“, das bei der
Abwägung der vom Unionsrecht gewährten Rechte auf der einen
Seite und legitimer Belange auf der anderen Seite zu
berücksichtigen sei (vgl. EuGH, Urteil vom 2. Juli 1996,
Rs. C-473/93, Kommission ./. Luxemburg, SIg. 1996,
S. I-3207, Rn. 35; Urteil vom 14. Oktober
2004, Rs. C-36/02, Omega, SIg. 2004, S. I-9609,
Rn. 23 ff.; Urteil vom 22. Dezember 2010, Rs.
C-208/09, SIg. 2010 S. I-13693, Rn. 83; Urteil
vom 12. Mai 2011, Rs. C-391/09, Runevic-Vardyn und
Wardyn, SIg. 2011, S. I-3787, Rn. 84 ff.;
Urteil vom 24. Mai 2011, Rs. C-51/08, Kommission ./.
Luxemburg, SIg. 2011, S. I-4231, Rn. 124;
Urteil vom 16. April 2013, Rs. C-202/11, Las,
SIg. 2013, S. I-0000, Rn. 26, 27). Als
abwägungsfähiger Belang aber genügt die nach Art. 4
Abs. 2 Satz 1 EUV gebotene Achtung der nationalen
Identität nicht dem Anspruch auf Schutz des unantastbaren und
nicht abwägungsfähigen Kernbestands des Grundgesetzes im
Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG. Dieser obliegt allein
dem Bundesverfassungsgericht. 30 cc) Die dargestellten Grundsätze zum Schutz
der Verfassungsidentität und der Grenzen der Übertragung von
Souveränitätsrechten auf die Europäische Union finden sich,
mit Modifikationen in Abhängigkeit von der Existenz oder
Nichtexistenz von unabänderlichen Gehalten der jeweiligen
nationalen Verfassungen, auch im Verfassungsrecht zahlreicher
anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union (vgl. etwa für
das Königreich Dänemark: Hojesteret, Urteil vom 6. April
1998 - I 361/1997 -, Abschn. 9.8.; für die
Republik Estland: Riigikohus, Urteil vom 12. Juli 2012
- 3-4-1-6-12 -, Abs.-Nr. 128, 223; für die
Französische Republik: Conseil constitutionnel, Entscheidung
Nr. 2006-540 DC vom 27. Juli 2006,
19. Erwägungsgrund; Entscheidung Nr. 2011-631 DC
vom 9. Juni 2011, 45. Erwägungsgrund; für Irland:
Supreme Court of Ireland, Crotty v. An Taoiseach,
<1987>, I.R.713 <783>; S.P.U.C. (Ireland) Ltd. v.
Grogan, <1989>, I.R. 753 <765>; für die
italienische Republik: Corte costituzionale, Entscheidung
Nr. 183/1973; Entscheidung Nr. 168/1991; für die
Republik Lettland: Satversmes tiesa, Urteil vom 7. April
2009 - 2008-35-01 -, Abs.-Nr. 17; für die
Republik Polen: Trybunal Konstytucyjny, Urteile vom
11. Mai 2005 - K 18/04 -, Rn. 4.1.,
10.2., vom 24. November 2010 - K 32/09 -,
Rn. 2.1. ff.; vom 16. November 2011
- SK 45/09 -, Rn. 2.4., 2.5., m.w.N.; für
das Königreich Schweden: Kapitel 10 Art. 6 Satz 1
Regierungsform; für das Königreich Spanien: Tribunal
Constitucional, Erklärung vom 13. Dezember 2004, DTC
1/2004; für die Tschechische Republik Ústavni Soud, Urteil
vom 31. Januar 2012 - 2012/01/31 - Pl. ÚS 5/12 -,
Abschn. VII). Sie haben innerstaatliche Konsequenzen
nicht nur für das Bundesverfassungsgericht, sondern auch für
andere Organe des Staates. Deutsche Staatsorgane dürfen am
Zustandekommen und der Umsetzung von Ultra-vires-Akten (vgl. BVerfGE 89, 155 <188>; 126, 286
<302 ff.>) und von
solchen Maßnahmen nicht mitwirken, die die durch Art. 79
Abs. 3 GG geschützte Verfassungsidentität berühren. Das
gilt für alle Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte. Dies
ergibt sich sowohl aus den verfassungsrechtlichen Grundsätzen
der Demokratie (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG)
und des Rechtsstaats (Art. 20 Abs. 3 GG) als auch
aus Art. 23 Abs. 1 GG und wird unionsrechtlich
durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
(Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV) und
die Pflicht der Europäischen Union, die nationale Identität
der Mitgliedstaaten zu achten (Art. 4 Abs. 2
Satz 1 EUV, vgl. BVerfGE 123,
267 <352>), abgesichert. 31 Die deutschen Verfassungsorgane tragen
- neben den Organen der Europäischen Union -
Verantwortung für die Einhaltung des Integrationsprogramms.
Das Lissabon-Urteil hat insoweit festgestellt: BVerfGE 123, 267
<352 f.>: „Wenn im
europäischen Integrationsprozess das Primärrecht durch Organe
verändert oder erweiternd ausgelegt wird, entsteht eine
verfassungsrechtlich bedeutsame Spannungslage zum Prinzip der
begrenzten Einzelermächtigung und zur verfassungsrechtlichen
Integrationsverantwortung des einzelnen Mitgliedstaates. Wenn
Gesetzgebungs- oder Verwaltungszuständigkeiten nur unbestimmt
oder zur dynamischen Fortentwicklung übertragen werden oder
wenn die Organe Zuständigkeiten neu begründen, erweiternd
abrunden oder sachlich ausdehnen dürfen, laufen sie Gefahr,
das vorherbestimmte Integrationsprogramm zu überschreiten und
außerhalb ihrer Ermächtigung zu handeln. Sie bewegen sich auf
einem Pfad, an dessen Ende die Verfügungsgewalt über ihre
vertraglichen Grundlagen steht, das heißt die Kompetenz, über
ihre Kompetenzen zu disponieren. Eine Überschreitung des
konstitutiven Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und
der den Mitgliedstaaten zustehenden konzeptionellen
Integrationsverantwortung droht, wenn Organe der Europäischen
Union unbeschränkt, ohne eine - sei es auch nur sehr
zurückgenommene und sich als exzeptionell verstehende -
äußere Kontrolle darüber entscheiden können, wie das
Vertragsrecht ausgelegt wird. Es ist deshalb von Verfassungs
wegen gefordert, entweder dynamische Vertragsvorschriften mit
Blankettcharakter nicht zu vereinbaren oder, wenn sie noch in
einer Weise ausgelegt werden können, die die nationale
Integrationsverantwortung wahrt, jedenfalls geeignete
innerstaatliche Sicherungen zur effektiven Wahrnehmung dieser
Verantwortung zu treffen. Das Zustimmungsgesetz und die
innerstaatliche Begleitgesetzgebung müssen demnach so
beschaffen sein, dass die europäische Integration weiter nach
dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung erfolgt, ohne
dass für die Europäische Union die Möglichkeit besteht, sich
der Kompetenz-Kompetenz zu bemächtigen oder die
integrationsfeste Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten,
hier des Grundgesetzes, zu verletzen. Für Grenzfälle des noch
verfassungsrechtlich Zulässigen muss der deutsche Gesetzgeber
gegebenenfalls mit seinen die Zustimmung begleitenden
Gesetzen wirksame Vorkehrungen dafür treffen, dass die
Integrationsverantwortung der Gesetzgebungsorgane sich
hinreichend entfalten kann.“ (vgl. auch BVerfGE 129, 124 <180 f.>;
132, 195
<238 f.>,
Rn. 105). 32 d) Zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen
der Mitgliedschaft Deutschlands in der Währungsunion und der
Übertragung von Kompetenzen auf die Europäische Zentralbank
hat das Bundesverfassungsgericht schließlich
festgestellt: BVerfGE 89, 155
<207 ff.>: „Die
Einflussmöglichkeiten des Bundestages und damit der Wähler
auf die Wahrnehmung von Hoheitsrechten durch europäische
Organe sind allerdings nahezu vollständig zurückgenommen,
soweit die Europäische Zentralbank mit Unabhängigkeit
gegenüber der Europäischen Gemeinschaft und den
Mitgliedstaaten ausgestattet wird (Art. 107 EGV). Ein
wesentlicher Politikbereich, der mit dem Geldwert die
individuelle Freiheit stützt und mit der Geldmenge auch das
öffentliche Finanzwesen und die davon abhängigen
Politikbereiche bestimmt, wird der Weisungsbefugnis von
Hoheitsträgern und - außerhalb einer
Vertragsänderung - zugleich der gesetzgeberischen
Kontrolle von Aufgabenbereichen und Handlungsmitteln
entzogen. Die Verselbständigung der meisten Aufgaben der
Währungspolitik bei einer unabhängigen Zentralbank löst
staatliche Hoheitsgewalt aus unmittelbarer staatlicher oder
supranationaler parlamentarischer Verantwortlichkeit, um das
Währungswesen dem Zugriff von Interessentengruppen und der an
einer Wiederwahl interessierten politischen Mandatsträger zu
entziehen (so bereits Regierungsentwurf zum Bundesbankgesetz,
BTDrucks 2/2781 S. 24 f.). Diese Einschränkung der von den Wählern in den
Mitgliedstaaten ausgehenden demokratischen Legitimation
berührt das Demokratieprinzip, ist jedoch als eine in
Art. 88 Satz 2 GG vorgesehene Modifikation dieses
Prinzips mit Art. 79 Abs. 3 GG vereinbar. Die im
Blick auf die Europäische Union vorgenommene Ergänzung des
Art. 88 GG gestattet eine Übertragung von Befugnissen
der Bundesbank auf eine Europäische Zentralbank, wenn diese
den ‚strengen Kriterien des Maastrichter Vertrages und der
Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken
hinsichtlich der Unabhängigkeit der Zentralbank und der
Priorität der Geldwertstabilität‘ entspricht
(Beschlussempfehlung und Bericht des Sonderausschusses
‚Europäische Union [Vertrag von Maastricht]‘ vom
1. Dezember 1992, BTDrucks 12/3896 S. 21). Der
Wille des verfassungsändernden Gesetzgebers zielt also
ersichtlich darauf, für die im Unions-Vertrag vorgesehene
Währungsunion eine verfassungsrechtliche Grundlage zu
schaffen, die Einräumung der damit verbundenen, in der
dargelegten Weise unabhängig gestellten Befugnisse und
Institutionen jedoch auch auf diesen Fall zu begrenzen. Diese
Modifikation des Demokratieprinzips im Dienste der Sicherung
des in eine Währung gesetzten Einlösungsvertrauens ist
vertretbar, weil es der - in der deutschen Rechtsordnung
erprobten und, auch aus wissenschaftlicher Sicht,
bewährten - Besonderheit Rechnung trägt, dass eine
unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine
ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik und
für private Planungen und Dispositionen bei der Wahrnehmung
wirtschaftlicher Freiheitsrechte eher sichert als
Hoheitsorgane, die ihrerseits in ihren Handlungsmöglichkeiten
und Handlungsmitteln wesentlich von Geldmenge und Geldwert
abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer
Kräfte angewiesen sind. Insofern genügt die Verselbständigung
der Währungspolitik in der Hoheitskompetenz einer
unabhängigen Europäischen Zentralbank, die sich nicht auf
andere Politikbereiche übertragen lässt, den
verfassungsrechtlichen Anforderungen, nach denen das
Demokratieprinzip modifiziert werden darf (vgl. BVerfGE 30, 1 <24>; 84, 90
<121>).“ B. Zur Gültigkeit des OMT-Beschlusses (Vorlagefrage
1) I. Entscheidungserheblichkeit 33 Die Vorlagefrage 1 ist
entscheidungserheblich. Die Entscheidungserheblichkeit
entfällt nicht deshalb, weil von dem OMT-Beschluss noch keine
Rechtswirkungen ausgehen (1.). Für den Fall, dass der
OMT-Beschluss in Überschreitung des Mandats der Europäischen
Zentralbank in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für
die Wirtschaftspolitik übergreift und / oder gegen das Verbot
monetärer Haushaltsfinanzierung verstößt, hätten die Anträge
Erfolg. Denn der OMT-Beschluss wäre dann nach deutschem
Verfassungsrecht als offensichtlicher und strukturell
bedeutsamer Ultra-vires-Akt zu qualifizieren (2.). In diesem
Fall wären die deutschen Verfassungsorgane aufgrund ihrer
Untätigkeit ihrer Integrationsverantwortung nicht gerecht
geworden und hätten damit die verfassungsmäßigen Rechte der
Beschwerdeführer und die von der Antragstellerin geltend
gemachten Rechtspositionen des Deutschen Bundestages verletzt
(3.). 1. Vorbeugender Rechtsschutz 34 Für die Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerden kommt es nicht darauf an, ob der
OMT-Beschluss bereits als außenwirksame Maßnahme der
Europäischen Zentralbank im Sinne von Art. 288
Abs. 4 AEUV zu verstehen ist oder nur als Ankündigung
einer solchen Maßnahme. Es ist für das vorliegende Verfahren
auch ohne Bedeutung, ob die Beschwerdeführer und die
Antragstellerin durch den OMT-Beschluss im Sinne von
Art. 263 Abs. 4 AEUV unmittelbar betroffen sind
(vgl. EuG, Beschluss vom 10. Dezember 2013, Rs.
T-492/12, von Storch u.a. ./. EZB, Slg. 2013,
S. II-0000, Rn. 35 ff.). Umfang und
Voraussetzungen des Rechtsschutzes nach nationalem Recht
gegen Handlungen oder Unterlassungen nationaler Stellen im
Zusammenhang mit dem OMT-Beschluss werden dadurch nicht
präjudiziert (vgl. EuG, Beschluss vom 10. Dezember 2013,
a.a.O., Rn. 46 und 48). Nach deutschem Recht sind die
Voraussetzungen für die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes
erfüllt. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
ist anerkannt, dass zur Vermeidung nicht mehr korrigierbarer
Folgen vorbeugender Rechtsschutz auch im Verfahren der
Verfassungsbeschwerde geboten sein kann (vgl. BVerfGE 1, 396 <413>; 74, 297
<318 ff.>; 97, 157 <164>; 108, 370
<385>; 112, 363 <367>; 123, 267
<329>; BverfG, Beschluss der
3. Kammer des Zweiten Senats vom 11. März 1999
– 2 BvQ 4/99 -, NJW 1999, S. 2174
<2175>). 35 Dass von einem Vollzug des OMT-Beschlusses
solche nicht mehr korrigierbaren Folgen ausgehen könnten,
haben die Beschwerdeführer plausibel dargelegt. Das
Ankaufprogramm erfordert zwar weitere Durchführungsmaßnahmen
(vgl. EuG, Beschluss vom 10. Dezember 2013, a.a.O.,
Rn. 38). Es ist durch den Beschluss vom
6. September 2012 jedoch hinreichend bestimmt und bedarf
nach Auskunft der Europäischen Zentralbank nur mehr einer
Konkretisierung im Detail, die – wie der Vertreter der
Europäischen Zentralbank in der mündlichen Verhandlung
ausgeführt hat – jederzeit und innerhalb kürzester
Fristen erfolgen kann. 2. Ultra-vires-Akt 36 Verstieße der OMT-Beschluss gegen das geld-
und währungspolitische Mandat der Europäischen Zentralbank
oder gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung, läge
darin ein Ultra-vires-Akt im Sinne der oben (Rn. 23)
dargestellten Honeywell-Entscheidung. 37 a) Ein hinreichend qualifizierter Verstoß
setzt voraus, dass das kompetenzwidrige Handeln der
Unionsgewalt offensichtlich ist und der angegriffene Akt im
Kompetenzgefüge zu einer strukturell bedeutsamen Verschiebung
zulasten der Mitgliedstaaten führt (vgl. BVerfGE 126, 286 <304 f.> m.w.N.). Strukturell bedeutsam sind
Kompetenzüberschreitungen insbesondere dann aber nicht nur,
wenn sie sich auf Sachbereiche erstrecken, die zur durch
Art. 79 Abs. 3 GG geschützten
verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik
Deutschland rechnen oder besonders vom demokratisch
diskursiven Prozess in den Mitgliedstaaten abhängen (siehe BVerfGE 126, 286 <307> ). 38 b) Ein Handeln der Europäischen Zentralbank
außerhalb ihres geld- und währungspolitischen Mandats (aa)
oder ein Verstoß gegen das Verbot monetärer
Haushaltsfinanzierung durch das OMT-Programm (bb) würde eine
offensichtliche und strukturell bedeutsame
Kompetenzüberschreitung bedeuten. 39 aa) Überschritte die Europäische Zentralbank
mit dem OMT-Beschluss ihr geld- und währungspolitisches
Mandat, griffe sie damit in die wirtschaftspolitische
Kompetenz der Mitgliedstaaten ein. Die Wirtschaftspolitik im
Sinne des Titels VIII des Vertrages über die Arbeitsweise der
Europäischen Union ist, soweit sie über der Union
ausdrücklich zugewiesene Sonderzuständigkeiten (z.B.
Art. 121, 122, 126 AEUV) hinausgeht, eindeutig dem
Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten zugeordnet. Die
Europäische Union ist – abgesehen von einzelnen
insbesondere im Dritten Teil des Vertrages über die
Arbeitsweise der Europäischen Union geregelten
Ausnahmen – im Bereich der Wirtschaftspolitik im
Wesentlichen auf eine Koordinierung der Wirtschaftspolitik
der Mitgliedstaaten beschränkt (Art. 119 Abs. 1
AEUV). Die Europäische Zentralbank darf die allgemeine
Wirtschaftspolitik in der Union lediglich unterstützen
(Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1
Satz 2 AEUV; Art. 2 Satz 2 ESZB-Satzung). Zu
einer eigenständigen Wirtschaftspolitik ist sie nicht
ermächtigt. Geht man – vorbehaltlich der Auslegung durch
den Gerichtshof – davon aus, dass der OMT-Beschluss als
eigenständige wirtschaftspolitische Maßnahme zu qualifizieren
ist, verstößt er offensichtlich gegen diese
Kompetenzverteilung. 40 Ein solcher Akt wäre auch strukturell
bedeutsam. Dies folgt insbesondere aus dem Umstand, dass der
– insoweit funktional äquivalente – OMT-Beschluss
Hilfsmaßnahmen im Rahmen der „Eurorettungspolitik“ überlagern
kann, welche aufgrund ihrer erheblichen finanz- und
allgemeinpolitischen Reichweite zum Kernbereich der
wirtschaftspolitischen Kompetenz der Mitgliedstaaten zu
rechnen sind (vgl. Art. 136 Abs. 3 AEUV).
Entscheidungen über die Auswahl von Instrumenten zur
Stabilisierung der Währungsunion oder über die
Zusammensetzung des Euro-Währungsgebiets hängen in besonderer
Weise vom demokratischen Prozess in den Mitgliedstaaten ab.
Darüber hinaus könnten Handlungen der Europäischen
Zentralbank in diesem Bereich gegenläufige Entscheidungen der
Mitgliedstaaten politisch nicht mehr umsetzbar oder
jedenfalls nicht mehr sinnvoll erscheinen lassen. 41 Strukturell bedeutsam sind Maßnahmen der im
OMT-Beschluss angekündigten Art insbesondere deshalb, weil
sie zu einer erheblichen Umverteilung zwischen den Haushalten
und damit den Steuerzahlern der Mitgliedstaaten führen können
und damit Züge eines Finanzausgleichs tragen, den die
europäischen Verträge nicht vorsehen. Konstitutiv für die
Ausgestaltung der Währungsunion ist gerade die
Eigenständigkeit der nationalen Haushalte, die einer direkten
oder indirekten gemeinsamen Haftung der Mitgliedstaaten für
Staatsschulden entgegensteht (vgl. Art. 125 AEUV; EuGH,
Urteil vom 27. November 2012, Rs. C-370/12, Pringle,
Slg. 2012, S. I-0000, Rn. 135; BVerfGE 129, 124 <181 f.> ). 42 bb) Sollte der OMT-Beschluss gegen das Verbot
monetärer Haushaltsfinanzierung verstoßen, läge auch darin
eine offensichtliche und strukturell bedeutsame
Kompetenzüberschreitung. 43 Der Verstoß wäre offensichtlich, weil im
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ein
ausdrückliches Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung
normiert ist und der Vertrag Kompetenzen der Europäischen
Zentralbank insoweit zweifelsfrei ausschließt (vgl.
Art. 123 Abs. 1 AEUV). Der Verstoß wäre auch
strukturell bedeutsam. Das geltende Integrationsprogramm
gestaltet die Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft aus.
Dies ist, wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt
hervorgehoben hat (vgl. BVerfGE 89,
155 <205>; 97, 350 <369>; 129, 124
<181 f.>; 132, 195 <243>, Rn. 115), wesentliche Grundlage für
die Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an der
Währungsunion. Das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung ist
eine der zentralen Regeln, die eine Ausgestaltung der
Währungsunion als Stabilitätsunion gewährleisten. Daneben
sichert es die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des
Deutschen Bundestages ab (näher vgl. BVerfGE 129, 124 <181>; 132, 195
<243 f.>,
Rn. 115 f.). 3. Handlungs- und Unterlassungspflichten
deutscher Staatsorgane 44 Ein Ultra-vires-Akt im obigen Sinne löst
Unterlassungs- und Handlungspflichten deutscher Staatsorgane
aus (a und b). Diese sind vor dem Bundesverfassungsgericht
jedenfalls insoweit einklagbar, als sie sich auf
Verfassungsorgane beziehen (c). 45 a) Handelt ein Organ oder eine sonstige Stelle
der Europäischen Union in dem dargelegten Sinne ultra vires,
so dürfen deswegen deutsche Verfassungsorgane, Behörden und
Gerichte an der kompetenzüberschreitenden Handlung nicht
mitwirken. Das gilt auch für die Deutsche Bundesbank. 46 b) Der Deutsche Bundestag und die
Bundesregierung dürfen darüber hinaus eine offensichtliche
und strukturell bedeutsame Usurpation von Hoheitsrechten
durch Organe der Europäischen Union nicht einfach geschehen
lassen. 47 aa) Die Mitgliedstaaten und ihre
Verfassungsorgane tragen - neben den Organen der
Europäischen Union - Verantwortung für die Einhaltung
des Integrationsprogramms (Integrationsverantwortung, vgl. BVerfGE 123, 267 <352 ff.,
389 ff., 413 ff.>; 126, 286 <307>; 129, 124
<181>; 132, 195 <238 f.> , Rn. 105). Diese
Integrationsverantwortung wahrzunehmen, ist in der
Bundesrepublik Deutschland Aufgabe aller
Verfassungsorgane. 48 Der Wahrung der Integrationsverantwortung
dient unter anderem der besondere Gesetzesvorbehalt des
Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Hoheitsrechte
nur durch Gesetz und mit Zustimmung des Bundesrates
übertragen werden können (vgl. BVerfGE 123, 267 <355> ). Das Grundgesetz ermächtigt die
deutschen Staatsorgane auch nicht Hoheitsrechte derart zu
übertragen, dass aus ihrer Ausübung heraus eigenständig
weitere Zuständigkeiten für die Europäische Union begründet
werden können. Es untersagt die Übertragung der
Kompetenz-Kompetenz (vgl. BVerfGE
123, 267 <349>; 132, 195 <238 f.> , Rn. 105). Das Parlament darf
deshalb die Befugnis zur Entscheidung darüber, ob und in
welchem Umfang Hoheitsrechte übertragen werden sollen, nicht
aufgeben oder Organen der Europäischen Union zur Ausübung
überlassen. Es ist vielmehr verpflichtet, selbst und in einem
förmlichen Verfahren über die Übertragung von Kompetenzen im
Rahmen der europäischen Integration zu entscheiden, damit das
verfassungsrechtlich gebotene Prinzip der begrenzten
Einzelermächtigung nicht unterlaufen werden kann. 49 bb) Aus der Integrationsverantwortung erwächst
für den Deutschen Bundestag und die Bundesregierung die
Pflicht, über die Einhaltung des Integrationsprogramms zu
wachen und bei offensichtlichen und strukturell bedeutsamen
Kompetenzüberschreitungen durch Organe der Europäischen Union
nicht nur Mitwirkungs- und Umsetzungshandlungen zu
unterlassen, sondern aktiv auf die Einhaltung des
Integrationsprogramms hinzuwirken. Sie können dafür die
Kompetenzanmaßung nachträglich legitimieren, indem sie eine
- die Grenzen von Art. 79 Abs. 3 GG
wahrende - entsprechende Änderung des Primärrechts
anstoßen und die in Anspruch genommenen Hoheitsrechte im
Verfahren nach Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GG
förmlich übertragen. Soweit dies nicht möglich oder nicht
gewollt ist, sind sie dagegen grundsätzlich verpflichtet, im
Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen mit rechtlichen oder mit
politischen Mitteln auf die Aufhebung vom
Integrationsprogramm nicht gedeckter Maßnahmen hinzuwirken
sowie - solange die Maßnahmen fortwirken -
geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die
innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie
möglich begrenzt bleiben. 50 c) Ein Verstoß gegen diese aus der
Integrationsverantwortung resultierenden Pflichten von
Deutschem Bundestag und Bundesregierung verletzt subjektive,
mit der Verfassungsbeschwerde rügefähige Rechte der
Wahlberechtigten (aa) und kann Gegenstand eines Organstreits
sein (bb). 51 aa) Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts erschöpft sich das dem Einzelnen
garantierte Wahlrecht zum Deutschen Bundestag aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht in einer
formalen Legitimation der (Bundes-)Staatsgewalt, sondern
umfasst auch den grundlegenden demokratischen Gehalt des
Wahlrechts (vgl. BVerfGE 89, 155
<171>; 129, 124 <168> ). Dieses vermittelt dem Einzelnen
einen Anspruch darauf, mit seiner Wahlentscheidung Einfluss
auf die politische Willensbildung nehmen und etwas bewirken
zu können. Es schützt die wahlberechtigten Bürger im
Anwendungsbereich von Art. 23 GG davor, dass die durch
Aufgaben und Befugnissen des Deutschen Bundestages auf die
europäische Ebene so entleert wird, dass das
Demokratieprinzip verletzt wird (vgl. BVerfGE 89, 155 <172>; 123, 267
<330>). 52 Dieser materielle Gewährleistungsgehalt ist
verletzt, wenn das Wahlrecht in einem für die politische
Selbstbestimmung des Volkes wesentlichen Bereich leerzulaufen
droht, das heißt, wenn die demokratische Selbstregierung des
Volkes - verkörpert vor allem durch den Deutschen
Bundestag - dauerhaft derart eingeschränkt wird, dass
Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 17. April 2013
- 2 BvQ 17/13 -, NVwZ 2013, S. 858 <859>). 53 Gegenüber offensichtlichen und strukturell
bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen durch die Europäischen
Organe hat dieser Schutz vor einer Erosion der substantiellen
Gestaltungsmacht des Parlaments nicht nur eine inhaltliche,
sondern auch eine verfahrensmäßige Komponente. Der
wahlberechtigte Bürger hat zur Sicherung seiner
demokratischen Einflussmöglichkeit im Prozess der
europäischen Integration aus Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG grundsätzlich ein Recht darauf, dass eine
Verlagerung von Hoheitsrechten nur in den dafür vorgesehenen
Formen von Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3,
Art. 79 Abs. 2 GG geschieht. Der demokratische
Entscheidungsprozess, den diese Regelungen neben der
gebotenen Bestimmtheit der Übertragung von Hoheitsrechten
(vgl. BVerfGE 123, 267
<351 ff.>) gewährleisten,
wird bei einer eigenmächtigen Kompetenzanmaßung von Organen
und sonstigen Stellen der Europäischen Union unterlaufen. Der
Bürger kann deshalb verlangen, dass Bundestag und
Bundesregierung sich aktiv mit der Frage auseinandersetzen,
wie die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, und
eine positive Entscheidung darüber herbeiführen, welche Wege
dafür beschritten werden sollen. 54 bb) Entsprechendes gilt für den Organstreit.
Die in Art. 23 GG verankerte Integrationsverantwortung
umfasst Rechte und Pflichten des Deutschen Bundestages, deren
Verletzung die Fraktionen im Wege der Prozessstandschaft
(§ 64 Abs. 1 BVerfGG) im eigenen Namen auch
gegenüber dem Parlament selbst geltend machen können (vgl. BVerfGE 123, 267 <337>; 132, 195
<247>, Rn. 125). Der
Deutsche Bundestag darf auf die Rechte und Pflichten, die ihn
im Rahmen der europäischen Integration treffen, nicht
verzichten und gegenüber einer drohenden Erosion seiner
Gestaltungsmacht durch Kompetenzusurpationen von Organen und
Stellen der Europäischen Union nicht untätig bleiben. Wird er
seiner Integrationsverantwortung nicht gerecht, können die
Fraktionen - im Wege der Prozessstandschaft - dagegen
vorgehen. II. Interpretation des Unionsrechts durch das
Bundesverfassungsgericht 55 Der OMT-Beschluss stellt sich als Entscheidung
über ex ante nicht begrenzte, politisch konditionierte
Ankäufe von Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes dar, deren vorrangiges Ziel (oder
zumindest notwendiges Zwischenziel) die Senkung der von den
begünstigten Mitgliedstaaten auf den Kapitalmärkten zu
zahlenden Zinsen für neue Staatsanleihen ist. Vorbehaltlich
der Auslegung durch den Gerichtshof der Europäischen Union
ist er nach Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts mit
Art. 119 und Art. 127 Abs. 1 und Abs. 2
AEUV und Art. 17 ff. der ESZB-Satzung unvereinbar,
weil er über das in den genannten Vorschriften geregelte
Mandat der Europäischen Zentralbank hinausgeht und in die
Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die
Wirtschaftspolitik übergreift (1.). Er erscheint ferner mit
dem in Art. 123 AEUV verankerten Verbot monetärer
Haushaltsfinanzierung unvereinbar (2.). An beidem dürfte die
Berufung der Europäischen Zentralbank auf eine „Störung des
geldpolitischen Transmissionsmechanismus“ nichts ändern (3.).
Demgemäß hätten die Anträge voraussichtlich Erfolg. Eine
andere Einschätzung könnte hingegen geboten sein, wenn der
OMT-Beschluss primärrechtskonform ausgelegt werden könnte
(4.). 1. Überschreitung des Mandats der Europäischen
Zentralbank 56 Art. 119 und Art. 127 ff. AEUV
und Art. 17 ff. ESZB-Satzung enthalten
grundsätzlich ein auf die Währungspolitik beschränktes Mandat
für das Europäische System der Zentralbanken im Allgemeinen
und die Europäische Zentralbank im Besonderen (vgl. BVerfGE 89, 155 <208 f.> ) (a). Daneben ist es dem
Europäischen System der Zentralbanken lediglich erlaubt, die
allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union zu unterstützen
(b). Nach diesen Grundsätzen dürfte der OMT-Beschluss nicht
vom Mandat der Europäischen Zentralbank gedeckt sein.
(c). 57 a) Für die Zuständigkeiten des Europäischen
Systems der Zentralbanken gilt das Prinzip der begrenzten
Einzelermächtigung (aa). Nach dem Vertrag über die
Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der
Europäischen Union ist die Europäische Zentralbank für die
Währungspolitik zuständig (bb). Die Zuständigkeit für die
Wirtschaftspolitik liegt bis auf einzelne Fälle hingegen bei
den Mitgliedstaaten (cc). 58 aa) Die Zuständigkeitsverteilung zwischen der
Europäischen Union und den Mitgliedstaaten folgt dem Prinzip
der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1
und Abs. 2 EUV). Das gilt auch für Aufgaben und
Befugnisse, die die Verträge dem Europäischen System der
Zentralbanken zuweisen, das aus der Europäischen Zentralbank
und den nationalen Zentralbanken besteht (Art. 282
Abs. 1 Satz 1 AEUV). Dieses Mandat muss, um
demokratischen Anforderungen zu genügen, eng begrenzt sein
(1). Die Beachtung seiner Grenzen unterliegt in vollem Umfang
gerichtlicher Kontrolle; diese obliegt zuvörderst dem
Gerichtshof der Europäischen Union, dessen Aufgabe es ist,
die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der
Verträge zu sichern (Art. 19 Abs. 1 EUV) (2). 59 (1) Die Unabhängigkeit, die die Europäische
Zentralbank und die nationalen Notenbanken bei der Ausübung
der ihnen übertragenen Befugnisse genießen (Art. 130,
Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 AEUV), stellt
eine Durchbrechung der vom Grundgesetz formulierten
Anforderungen an die demokratische Legitimation politischer
Entscheidungen dar. Für Deutschland hat das
Bundesverfassungsgericht ausdrücklich festgestellt, dass die
mit der Übertragung währungspolitischer Kompetenzen auf eine
unabhängige Europäische Zentralbank einhergehende
Einschränkung der von den Wählern in den Mitgliedstaaten
ausgehenden demokratischen Legitimation das Demokratieprinzip
berührt. Sie ist jedoch mit demokratischen Grundsätzen noch
vereinbar, weil sie der erprobten und wissenschaftlich
belegten Besonderheit der Währungspolitik Rechnung trägt,
dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die
allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche
Haushaltspolitik eher sichert als Hoheitsorgane, die in ihrem
Handeln von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die
kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind.
Die so begründete verfassungsrechtliche Billigung der
Unabhängigkeit einer Europäischen Zentralbank ist jedoch auf
den Bereich einer vorrangig stabilitätsorientierten
Geldpolitik beschränkt und lässt sich auf andere
Politikbereiche nicht übertragen (vgl. dazu für die deutsche
Verfassung Art. 88 Satz 2 GG; BverfGE 89, 155 <208 f.>; 97, 350
<368>). 60 (2) Die Unabhängigkeit der Europäischen
Zentralbank steht einer gerichtlichen Kontrolle bei der
Abgrenzung ihrer Zuständigkeiten nicht entgegen (EuGH, Urteil
vom 10. Juli 2003, Rs. C-11/00, Kommission/EZB, Slg.
2003, S. I-7147, Rn. 135 ff.). Die von
Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 AEUV
gewährleistete Unabhängigkeit bezieht sich nur auf die der
Europäischen Zentralbank durch die Verträge eingeräumten
Befugnisse und deren inhaltliche Ausgestaltung, nicht aber
auf die Bestimmung von Umfang und Reichweite ihres Mandats.
Es wäre mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
(Art. 5 Abs. 2 EUV) nicht vereinbar, wenn ein Organ
der Europäischen Union die ihm übertragenen Kompetenzen
selbst festlegen könnte. Überdies kann die Abgrenzung der
Zuständigkeiten der Europäischen Zentralbank auch deshalb
nicht von gerichtlicher Kontrolle freigestellt sein, weil die
Europäische Zentralbank sonst über die Möglichkeit verfügte,
ihre eigenen Kompetenzen nach Belieben zu erweitern. 61 bb) Nach Art. 3 Abs. 1
Buchstabe c AEUV besitzt die Europäische Union für die
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes die ausschließliche
Zuständigkeit im Bereich der Währungspolitik. Zwar definieren
die Verträge weder den Begriff der Währungspolitik noch den
Begriff der Geldpolitik (vgl. EuGH, Urteil vom
27. November 2012, Rs. C-370/12, Pringle, Slg. 2012,
S. I-0000 Rn. 53). Diese Zuständigkeit wird jedoch
durch den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen
Union und die ESZB-Satzung konkretisiert. 62 Vorrangiges Ziel des Europäischen Systems der
Zentralbanken ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten
(Art. 127 Abs. 1 Satz 1, Art. 282
Abs. 2 Satz 2 AEUV). Grundlegende Aufgaben des
Systems sind nach Art. 127 Abs. 2 AEUV die
Festlegung und Ausführung der Geldpolitik
(1. Spiegelstrich), die Durchführung von
Devisengeschäften (2. Spiegelstrich), das Halten und
Verwalten der offiziellen Währungsreserven der
Mitgliedstaaten (3. Spiegelstrich) sowie die Förderung
des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme
(4. Spiegelstrich). Die Satzung des Europäischen Systems
der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank
konkretisiert in ihrem Kapitel IV die währungspolitischen
Aufgaben und Operationen des Europäischen Systems der
Zentralbanken und ermächtigt dieses zur Eröffnung von Konten
(Art. 17 ESZB-Satzung), Offenmarkt- und Kreditgeschäften
(Art. 18 ESZB-Satzung), zur Festlegung von
Mindestreserven (Art. 19 ESZB-Satzung) und zur Anwendung
anderer Instrumente der Geldpolitik (Art. 20
ESZB-Satzung). Nach Art. 22 ESZB-Satzung können die
Europäische Zentralbank und die nationalen Zentralbanken
ferner Einrichtungen zur Verfügung stellen beziehungsweise
die Europäische Zentralbank Verordnungen erlassen, um
effiziente und zuverlässige Verrechnungs- und Zahlungssysteme
innerhalb der Union und im Verkehr mit dritten Ländern zu
gewährleisten. Art. 23 ESZB-Satzung ermächtigt sie zu
Geschäften mit Drittstaaten und internationalen
Organisationen, Art. 24 ESZB-Satzung zu sonstigen
fiskalischen Hilfsgeschäften. 63 cc) Die Währungspolitik ist nach Wortlaut,
Systematik und Zielsetzung der Verträge insbesondere von der
primär den Mitgliedstaaten zustehenden Wirtschaftspolitik
abzugrenzen und erfährt dadurch ihre nähere Bestimmung. Für
die Abgrenzung kommt es auf die objektiv zu bestimmende
unmittelbare Zielsetzung einer Maßnahme, die zur Erreichung
dieses Ziels gewählten Mittel sowie ihre Verbindung zu
anderen Regelungen an (vgl. EuGH, Urteil vom
S. I-0000, Rn. 53 ff. <zusammenfassend bei
Rn. 60>). 64 Für die kompetenzielle Einordnung ist demnach
zum einen entscheidend, ob die Maßnahme unmittelbar
wirtschaftspolitische Ziele verfolgt. In der Rechtssache
Pringle hat der Gerichtshof dies für den Europäischen
Stabilitätsmechanismus bejaht, weil dieser die Stabilisierung
des Euro-Währungsgebietes insgesamt zum Ziel habe. Eine
solche Maßnahme könne nicht allein deshalb einer
währungspolitischen Maßnahme gleichgestellt werden, weil sie
mittelbare Auswirkungen auf die Stabilität des Euro haben
könne (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, a.a.O.,
Rn. 56 und 97). Bei Zugrundelegung dieser Rechtsprechung
können Ankäufe von Staatsanleihen nicht allein deshalb als
währungspolitische Maßnahmen qualifiziert werden, weil sie
mittelbar auch Ziele der Währungspolitik verfolgen. 65 Es kommt jedoch nicht nur auf die Zielsetzung,
sondern auch auf die zur Zielerreichung gewählten Mittel und
ihre Effekte an. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes
sind Maßnahmen der Währungspolitik etwa die Festsetzung der
Leitzinssätze für das Euro-Währungsgebiet und die Ausgabe von
Euro-Münzen oder –banknoten (vgl. EuGH, Urteil vom 27.
November 2012, a.a.O., Rn. 95 f.). Dagegen gehört
die Gewährung von Finanzhilfen „offenkundig“ nicht zur
Währungspolitik (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012,
a.a.O., Rn. 57). Soweit das Europäische System der
Zentralbanken daher Finanzhilfen gewährt, betreibt es eine
der Europäischen Union untersagte Wirtschaftspolitik. 66 Schließlich kommt es auf die Verbindung der
einzuordnenden Maßnahme zu sonstigen Regelungen an.
Insbesondere können Bezugnahmen einer Maßnahme auf andere
Regelungen und die Einbettung der Maßnahme in eine aus
mehreren Einzelmaßnahmen bestehende Gesamtregelung die
Zugehörigkeit zur Wirtschafts- beziehungsweise
Währungspolitik indizieren. So hat der Gerichtshof mit Blick
auf den Europäischen Stabilitätsmechanismus darauf
abgestellt, dass der auf den Abschluss des ESM-Vertrages
gerichtete Beschluss 2011/199 des Europäischen Rates vom
25. März 2011 wegen seiner Bezugnahme auf die
wirtschaftspolitischen Bestimmungen des Vertrages über die
Arbeitsweise der Europäischen Union sowie die
Sekundärrechtsakte des sogenannten Six-Packs als ein
ergänzender Teil des neuen Regelungsrahmens für die
Verstärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung der Union
anzusehen ist und für eine Zugehörigkeit des Europäischen
Stabilitätsmechanismus zum Bereich der Wirtschaftspolitik
spricht (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, a.a.O.,
Rn. 58 – 60). 67 Die Kontrolle der Haushaltspolitik ist
jedenfalls nicht Bestandteil der Währungspolitik. Die
Verträge sehen eine Einbindung des Systems der Europäischen
Zentralbanken in die Wirtschafts- und Haushaltspolitik nur in
sehr begrenztem Umfang vor, nämlich bei der Anhörung im
Defizitverfahren (Art. 126 Abs. 14 Uabs. 2
AEUV). Vergleichbares gilt, soweit im Zuge der Finanz- und
Staatsschuldenkrise auf sekundärrechtlicher Ebene (vgl.
Art. 11 Abs. 3 VO <EU> Nr. 1175/2011 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011
zur Änderung der Verordnung <EG> Nr. 1466/97 des
Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung
und der Überwachung und Koordinierung der
Wirtschaftspolitiken, Abl EU Nr. L 306 vom
23. November 2011, S. 12 <23>; Art. 13
Abs. 3 VO <EU> Nr. 1176/2011 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 über die
Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte,
Abl EU Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 25
<31>; Art. 10a Abs. 3 VO <EU>
Nr. 1177/2011 des Rates vom 8. November 2011 zur
Änderung der Verordnung <EG> Nr. 1467/97 über die
Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem
übermäßigen Defizit, Abl EU Nr. L 306 vom
23. November 2011, S. 33 <39>) sowie
außerhalb des Unionsrechts (vgl. Art. 12 Abs. 1
Satz 2 des Vertrages über Stabilität, Koordinierung und
Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion)
Möglichkeiten geschaffen worden sind, einen Vertreter der
Europäischen Zentralbank an Überwachungsmissionen der
sogenannten Troika zu beteiligen. Auf die primärrechtliche
Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den
Mitgliedstaaten hat dies jedoch offenkundig keine
Auswirkungen. 68 b) Die Zuständigkeit für die
Wirtschaftspolitik im Sinne des Titels VIII des Vertrages
über die Arbeitsweise der Europäischen Union liegt – soweit
sie über der Union ausdrücklich zugewiesene
Sonderzuständigkeiten (z.B. Art. 121, 122, 126 AEUV)
hinausgeht – vielmehr bei den Mitgliedstaaten. Sie sind
namentlich für die Festlegung der Ziele und die Wahl der
Instrumente der Wirtschaftspolitik zuständig (Art. 5
Abs. 1, Art. 120 ff. AEUV). Die Rolle der
Union ist insoweit gemäß Art. 2 Abs. 3 und
Art. 5 Abs. 1 AEUV auf den Erlass von
Koordinierungsmaßnahmen beschränkt (vgl. EuGH, Urteil vom 27.
November 2012, a.a.O, Rn. 64). Das Europäische System
der Zentralbanken ist lediglich befugt, die allgemeine
Wirtschaftspolitik in der Union zu unterstützen, soweit dies
ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität möglich
ist (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1
Satz 2, Art. 282 Abs. 2 Satz 3 AEUV). Die
Befugnis zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik
der Mitgliedstaaten auf unionaler Ebene (Art. 127
Abs. 1 Satz 2 AEUV) rechtfertigt eine lenkende
Gestaltung der Wirtschaftspolitik durch das System der
Europäischen Zentralbanken nicht. 69 c) Nach diesen Grundsätzen dürfte der
OMT-Beschluss – legt man seinen Wortlaut zugrunde –
nicht vom Mandat der Europäischen Zentralbank gedeckt sein.
Er stellt sich auf der Grundlage einer Gesamtschau der nach
Auffassung des Bundesverfassungsgerichts maßgeblichen
Abgrenzungskriterien nicht mehr als währungspolitische,
sondern als überwiegend wirtschaftspolitische Maßnahme dar.
Hierfür sprechen seine unmittelbare Zielsetzung (aa), seine
Selektivität (bb), die Parallelität mit Hilfsprogrammen der
des Europäischen Stabilitätsmechanismus (cc) sowie das
Risiko, deren Zielsetzung und Auflagen zu unterlaufen (dd).
Der OMT-Beschluss dürfte sich daher auch nicht als Maßnahme
zu Unterstützung der Wirtschaftspolitik der Union
rechtfertigen lassen (ee). Vor diesem Hintergrund bestehen
erhebliche Zweifel an seiner Gültigkeit. 70 aa) Mit dem OMT-Beschluss sollen
Zinsaufschläge auf Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten
des Euro-Währungsgebietes neutralisiert werden, die sich an
den Märkten herausgebildet haben und die die Refinanzierung
dieser Mitgliedstaaten belasten (so EZB, Monatsbericht
September 2012, S. 7; EZB, Monatsbericht Oktober 2012,
S. 7 f.). 71 Nach Auffassung der Europäischen Zentralbank
beruhen diese Zinsaufschläge teilweise auf einer – als
irrational bezeichneten – Furcht der Anleger vor einer
Reversibilität des Euro. Nach der überzeugenden Expertise der
Bundesbank spiegeln solche Zinsaufschläge allerdings nur die
Skepsis der Marktteilnehmer wider, dass einzelne
Mitgliedstaaten eine hinreichende Haushaltsdisziplin
einhalten können, um dauerhaft zahlungsfähig zu bleiben. Sie
sind nach der Konzeption des Vertrages über die Arbeitsweise
der Europäischen Union durchaus beabsichtigt. Denn sie sind
Ausdruck der auf Marktanreize setzenden
Eigenverantwortlichkeit der nationalen Haushalte, wie sie
auch der Gerichtshof in seiner Pringle-Entscheidung betont
hat, und können nicht durch Anleihenkäufe der Notenbanken
gesenkt werden, ohne dass diese Eigenverantwortlichkeit außer
Kraft gesetzt wird (vgl. im Hinblick auf Art. 125 AEUV
EuGH, Urteil vom 27. November 2012, a.a.O.,
Rn. 135; EZB, Stellungnahme vom 16. Januar 2013,
S. 13: „Das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung
<…> untersagt <…> [es], die auf Marktanreize
setzende Eigenverantwortlichkeit der nationalen Haushalte
außer Kraft zu setzen <…>“). Jedenfalls lassen sich
nach den Ausführungen der Bundesbank Zinsaufschläge in der
Praxis nicht in einen rationalen und einen irrationalen Teil
trennen (vgl. auch Jahresgutachten 2013/2014 des
Sachverständigenrates, Rn. 200, zur Bedeutung
fundamentaler Faktoren für die Renditedifferenzen auf
Staatsanleihen). 72 Soweit sich die Europäische Zentralbank darauf
beruft, mit dem OMT-Beschluss die aktuelle Zusammensetzung
des Euro-Währungsgebietes sicherzustellen (vgl.
Pressemitteilung der EZB vom 26. Juli 2012), ist dies
offenkundig keine Aufgabe der Währungspolitik, sondern der in
der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verbliebenen
Wirtschaftspolitik. Die Entscheidungen über die
Zusammensetzung des Euro-Währungsgebietes obliegen nach
Art. 140 AEUV dem Rat, dem Europäischen Parlament, der
Kommission und den Mitgliedstaaten; der Europäischen
Zentralbank kommt insoweit lediglich ein Anhörungsrecht bei
Entscheidungen über die Aufhebung der Ausnahmeregelungen nach
Art. 139 AEUV, also für den Beitritt eines weiteren
Mitgliedstaats zum Euro-Währungsgebiet (Art. 140
Abs. 3 AEUV), zu. Dieser Zuständigkeitsverteilung
entsprechend haben die Mitgliedstaaten in den vergangenen
Jahren vielfältige Maßnahmen ergriffen, um die ökonomischen
und politischen Voraussetzungen für einen dauerhaften
Zusammenhalt des Euro-Währungsgebietes sicherzustellen. Sie
haben einander bilaterale Hilfen gewährt, die Europäische
Finanzstabilisierungsfazilität errichtet (vgl. BVerfGE 129, 124 <133 f.> ) und schließlich auf der Grundlage
des neu in den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen
Union aufgenommenen Art. 136 Abs. 3 AEUV den
Europäischen Stabilitätsmechanismus geschaffen. Dessen
wesentliche Zielsetzung besteht darin, durch die Kombination
von Hilfsmaßnahmen und Reformauflagen für einzelne
Mitgliedstaaten eine Reversibilität des Euro zu verhindern
(vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, a.a.O.,
Rn. 56, 60, 96; BVerfGE 132, 195
<249>, Rn. 130). Auch der
Euro-Plus-Pakt (Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom
24./25. März 2011, EUCO 10/11, Anlage I) und der Vertrag über
Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts-
und Währungsunion (BGBl II 2012
S. 1006, 1008 ff.) dienen
diesem Ziel. 73 bb) Dass dem OMT-Beschluss keine
währungspolitische Zielsetzung zugrunde liegt, wird ferner
durch seine Selektivität nahegelegt. Nach den von der
Europäischen Zentralbank beschlossenen Leitlinien ist dem
geldpolitischen Handlungsrahmen des Europäischen Systems der
Zentralbanken eine gezielte und damit notwendigerweise
zwischen einzelnen Mitgliedstaaten differenzierende
Vorgehensweise grundsätzlich fremd (Anhang I Nr. 1.1 der
Leitlinie der Europäischen Zentralbank vom 20. September 2011
über geldpolitische Instrumente und Verfahren des Eurosystems
<EZB/2011/14>, Abl EU Nr. L 331 vom 14. Dezember
2011, S. 1, in der Fassung der Leitlinie der
Europäischen Zentralbank vom 26. November 2012 zur Änderung
der Leitlinie EZB/2011/14 über geldpolitische Instrumente und
Verfahren des Eurosystems <EZB/2012/25>, Abl EU
Nr. L 348 vom 18. Dezember 2012, S. 30).
Währungspolitische Maßnahmen wie die Veränderung der
Leitzinsen oder des Mindestreservesatzes gelten für alle
Mitgliedstaaten beziehungsweise die dort ansässigen
Geschäftsbanken gleichermaßen. Hieraus folgende
unterschiedliche Effekte sind eine Folge der vom Unionsrecht
vorausgesetzten offenen Marktwirtschaft (Art. 127
Abs. 1 Satz 3 AEUV) und ein vom Europäischen System
der Zentralbanken nur bedingt steuerbarer, mittelbarer
Effekt. Indem der OMT-Beschluss jedoch einen
gezielt-selektiven Ankauf von Staatsanleihen einzelner
Mitgliedstaaten vorsieht, werden die Zinsaufschläge für die
von diesen Staaten begebenen Staatsanleihen durch Änderung
der Marktbedingungen nivelliert und die Staatsanleihen der
übrigen Mitgliedstaaten potentiell benachteiligt. 74 cc) Gegen eine Zuordnung des OMT-Beschlusses
zu den in Art. 119 Abs. 2, Art. 127
Abs. 1 und Abs. 2 AEUV zugewiesenen Befugnissen des
Systems der Europäischen Zentralbanken spricht ferner die
Anknüpfung an die wirtschaftspolitische Konditionalität von
Finanzstabilisierungsfazilität beziehungsweise des
Europäischen Stabilitätsmechanismus (Parallelität). 75 Nach dem OMT-Beschluss soll ein Ankauf von
Staatsanleihen nur unter der Bedingung erfolgen, dass die
begünstigten Mitgliedstaaten die Auflagen eines
Hilfsprogramms, das von der Europäischen
Stabilitätsmechanismus bereitgestellt wird und die
Möglichkeit des Ankaufs von Staatsanleihen dieses
Mitgliedstaats am Primärmarkt vorsieht, vollständig erfüllen.
Die entsprechenden Auflagen des Hilfsprogramms betreffen
neben der allgemeinen Wirtschafts- und Sozialpolitik vor
allem die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten. Deren
Überwachung aber ist, wie sich aus Art. 126 AEUV ergibt,
Sache der Kommission (Art. 126 Abs. 2 Satz 1
AEUV) beziehungsweise des Rates (Art. 126 Abs. 5
bis Abs. 14 AEUV). 76 Gegen eine Vereinbarkeit des OMT-Beschlusses
mit dem Mandat der Europäischen Zentralbank spricht daher
namentlich, dass diese mit den beabsichtigten Ankäufen eine
Tätigkeit ausüben will, welche sowohl die Europäische
Finanzstabilisierungsfazilität (Art. 2 Abs. 1
Buchstabe b, Art. 3 Abs. 1, Art. 10
Abs. 5 Buchstabe a EFSF-Vertrag) als auch der
Europäische Stabilitätsmechanismus (Art. 18 ESM-Vertrag)
wahrnehmen und bei der es sich – wie der Gerichtshof in der
Rechtssache Pringle entschieden hat – wegen seiner
Zielsetzungen und Mechanismen um eine dem Bereich der
Wirtschaftspolitik zuzuordnende Tätigkeit handelt (vgl. EuGH,
Urteil vom 27. November 2012, a.a.O., Rn. 60). 77 Indem die Europäische Zentralbank den Ankauf
von Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten an die
vollständige Erfüllung der Auflagen aus den Hilfsprogrammen
von Europäischer Finanzstabilisierungsfazilität und
Europäischem Stabilitätsmechanismus bindet und sich insoweit
eine eigene, gewissenhafte Prüfung vorbehält, macht sie den
Ankauf von Staatsanleihen auf der Grundlage des
OMT-Beschlusses zu einem wirtschaftspolitischen Instrument.
Dies wird auch dadurch bestätigt, dass sie von einem Ankauf
von Staatsanleihen absehen will, wenn der betroffene
Mitgliedstaat die wirtschaftspolitischen Auflagen nicht
(mehr) erfüllt („as long as programme conditionality is fully
respected, and terminate them once their objectives are
achieved or when there is non-compliance with the
macroeconomic adjustment or precautionary programme”). 78 Der vom OMT-Beschluss vorgesehene Ankauf von
Staatsanleihen zur Entlastung einzelner Mitgliedstaaten,
einseitig gekoppelt an wirtschaftspolitische Auflagen der
Europäischen Stabilitätsmechanismus, erscheint vor diesem
Hintergrund als funktionales Äquivalent zu einer
Hilfsmaßnahme der obengenannten Institutionen – allerdings
ohne deren parlamentarische Legitimation und Kontrolle. 79 dd) Auch dürfte die von der Europäischen
Zentralbank beabsichtigte Vorgehensweise die in den beiden
„Rettungsschirmen“ vorgesehenen Auflagen und
Konditionalitäten für Ankaufprogramme von Staatsanleihen am
Sekundärmarkt unterlaufen (Umgehung). So kann der Europäische
Stabilitätsmechanismus eine
Sekundärmarkt-Unterstützungsfazilität nur dann beschließen,
wenn nicht nur die allgemeinen Voraussetzungen für die
Gewährung einer Stabilitätshilfe nach Art. 12
Abs. 1 ESMV erfüllt sind (Unabdingbarkeit zur Wahrung
der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt und
seiner Mitgliedstaaten), sondern auch „außergewöhnliche
Umstände auf dem Finanzmarkt und Gefahren für die
Finanzstabilität“ vorliegen (Art. 18 Abs. 2 ESMV,
Art. 1 der „Guideline on the Secondary Market Support
Facility“). Hiermit korrespondiert eine verschärfte
Konditionalität gegenüber den betroffenen Staaten: Während
etwa eine „Kreditlinie mit erweiterten Bedingungen“ schon in
Betracht kommt, wenn der Mitgliedstaat gewisse „korrektive
Maßnahmen“ ergreift (vgl. Art. 2 Abs. 4 der
„Guideline on Precautionary Financial Assistance“), bedingt
eine Sekundärmarkt-Unterstützungsfazilität, dass sich der
Mitgliedstaat entweder einem makroökonomischen
Anpassungsprogramm unterwirft oder zumindest eine Reihe
strenger Kriterien erfüllt (vgl. Art. 2 der „Guideline
on the Secondary Market Support Facility“). Ankäufe von
Staatsanleihen am Sekundärmarkt darf der Europäische
Stabilitätsmechanismus nach Art. 18 ESMV somit nur in
einer zugespitzten Krisensituation und in engen Grenzen
tätigen, während vorsorgliche Finanzhilfen im Sinne von
Art. 14 ESMV solche Krisensituationen gerade verhindern
sollen und daher unter deutlich großzügigeren Bedingungen
gewährt werden. Vergleichbare Anforderungen sieht der
OMT-Beschluss für ein Tätigwerden der Europäischen
Zentralbank nicht vor. 80 ee) Der Ankauf von Staatsanleihen auf der
Grundlage des OMT-Beschlusses geht nach Auffassung des
Bundesverfassungsgerichts über die dem System der
Europäischen Zentralbanken gestattete Unterstützung der
Wirtschaftspolitik in der Europäischen Union (Art. 119
Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2 AEUV)
hinaus. 81 Zum einen könnte das Volumen der
Hilfsmaßnahmen, welches ein zentraler Gesichtspunkt für die
Entscheidungen des Europäischen Stabilitätsmechanismus ist,
durch parallele Ankäufe von Staatsanleihen durch das
Eurosystem de facto erheblich ausgeweitet, unter Umständen
sogar vervielfacht werden. Einigen sich die Mitglieder des
Europäischen Stabilitätsmechanismus auf ein bestimmtes
Hilfsvolumen und daran geknüpfte Auflagen, so kann diese
Entscheidung konterkariert werden, wenn das Eurosystem das
Hilfsvolumen einseitig deutlich erhöht. Als „Unterstützung“
lässt sich dies nicht qualifizieren. 82 Zum anderen will und muss der Rat der
Europäischen Zentralbank wegen der in Art. 130
Satz 1 AEUV niedergelegten Unabhängigkeit der
Europäischen Zentralbank selbständig und letztlich ohne
Bindung an die Beschlüsse der Europäischen
Stabilitätsmechanismus entscheiden, ob, in welchem Umfang und
unter welchen Bedingungen er im Einzelfall Ankäufe von
Staatsanleihen tätigt (Beschluss vom 6. September 2012,
„in full discretion“) und / oder ein begonnenes
Ankaufprogramm wieder einstellt. Das setzt zwangsläufig
eigenständige wirtschaftspolitische Bewertungen voraus, die
die Entscheidungen der Kommission, der sogenannten Troika
oder anderer Institutionen nicht nur nachvollziehen dürfen
und schon deshalb über eine bloße „Unterstützung“ der
Wirtschaftspolitik in der Union hinausgehen. 83 Die vom OMT-Beschluss vorgesehenen Ankäufe
ließen sich nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts
allenfalls dann als Unterstützung der von den Mitgliedstaaten
im Rahmen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität und
des Europäischen Stabilitätsmechanismus verantworteten
wirtschaftspolitischen Hilfsmaßnahmen (Art. 119
verstehen, wenn sie hinsichtlich ihres Volumens so begrenzt
wären, dass parallele Hilfsprogramme der Mitgliedstaaten und
die diesen zugrunde liegenden politischen Entscheidungen
nicht konterkariert werden könnten. Die – von der
Europäischen Zentralbank im Verfahren vor dem
Bundesverfassungsgericht hervorgehobene – „faktische“
Begrenzung des Volumens der Anleihekäufe durch die Summe der
bisher emittierten Staatsanleihen im derzeit vorgesehenen
Laufzeitspektrum von einem bis zu drei Jahren dürfte insoweit
nicht genügen, um eine hinreichende volumenmäßige Begrenzung
sicherzustellen. Die begünstigten Mitgliedstaaten können
durch eine Umstellung ihrer Refinanzierungspolitik das
Volumen der derzeit vom OMT-Beschluss erfassten
Staatsanleihen vergrößern; welche Konsequenzen die von der
Europäischen Zentralbank geäußerte Absicht der Beobachtung
des Emissionsverhaltens der einzelnen Mitgliedstaaten hätte,
ist offen. Darüber hinaus müssten die Ankäufe von den
Mitgliedstaaten auch dem Grunde nach bewilligt und
legitimiert werden. 2. Verstoß gegen das Verbot monetärer
Haushaltsfinanzierung 84 Das in Art. 123 AEUV verankerte Verbot
monetärer Haushaltsfinanzierung beinhaltet auch ein
Umgehungsverbot (a). Hiergegen dürfte der OMT-Beschluss
ebenfalls verstoßen (b). 85 a) Art. 123 AEUV und Art. 21.1.
ESZB-Satzung verbieten den Erwerb von Staatsanleihen
„unmittelbar“ von den emittierenden Mitgliedstaaten, also den
Erwerb am Primärmarkt. Darauf beschränkt sich das Verbot
jedoch nicht, sondern ist Ausdruck eines umfassenderen
Verbotes der monetären Haushaltsfinanzierung (vgl. Borger,
German Law Journal 2013, S. 113 <119, 134>; de
Gregorio Merino, CMLR 2012, S. 1613 <1625, Fn. 36,
1627>; Lenaerts/van Nuffel, European Union Law, 3. Aufl.
2011, Rn. 11-037). Wie die nationalen Rechtsordnungen,
so kennt auch das Unionsrecht die Rechtsfigur des
Umgehungsverbotes. Es wurzelt letztlich im Gebot der
praktischen Wirksamkeit („effet utile“) und ist wiederholt
Gegenstand der Rechtsprechung des Gerichtshofes gewesen (vgl.
zuletzt EuGH, Urteil vom 20. Juni 2013, Rs. C-259/12,
Rodopi-M 91, Slg. 2013, S. I-0000, Rn. 41). 86 b) Auch im vorliegenden Zusammenhang hat der
Gerichtshof in der Rechtssache Pringle für die Auslegung des
Art. 125 AEUV maßgeblich auf den Zweck der Vorschrift
abgestellt (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Rs.
C-370/12, Pringle, Slg. 2012, S. I-0000,
Rn. 133 ff.) und damit eine teleologische Auslegung
vorgenommen. Es liegt daher auf der Hand, dass dies auch für
die Auslegung von Art. 123 AEUV gelten muss und das
Verbot des Erwerbs von Staatsanleihen unmittelbar von den
emittierenden Mitgliedstaaten nicht durch funktional
äquivalente Maßnahmen umgangen werden darf. Davon gehen auch
die - vorwiegend an die Mitgliedstaaten
gerichtete - Verordnung Nr. 3603/93
(7. Erwägungsgrund der Verordnung <EG>
Nr. 3603/93 des Rates vom 13. Dezember 1993, ABl EG
Nr. L 332 vom 31. Dezember 1993, S. 1) und
nicht zuletzt die Europäische Zentralbank selbst aus (EZB,
Monatsbericht Oktober 2012, S. 8). 87 c) Neben den oben bereits genannten
Gesichtspunkten der Neutralisierung von Zinsaufschlägen
(Rn. 67 ff.), der Selektivität (Rn. 70) sowie
der Parallelität mit EFSF- und ESM-Hilfsprogrammen
(Rn. 71 ff.) sprechen auch folgende Aspekte
- jedenfalls in ihrer Gesamtschau - dafür, dass der
OMT-Beschluss auf eine Umgehung von Art. 123 AEUV zielt
und gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung
verstößt: Die Bereitschaft, sich bei den erworbenen Anleihen
an einem Schuldenschnitt zu beteiligen (aa), das erhöhte
Risiko, dass es bei den erworbenen Staatsanleihen zu einem
solchen Schuldenschnitt kommen kann (bb), die Möglichkeit,
die erworbenen Staatsanleihen bis zur Endfälligkeit zu halten
(cc), der Eingriff in die Preisbildung am Markt (dd) und die
Ermutigung der Marktteilnehmer zum Erwerb der in Rede
stehenden Anleihen am Primärmarkt (ee). 88 aa) Ein (teilweiser) Verzicht des Eurosystems
auf in Staatsanleihen verbriefte Forderungen gegen einzelne
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes liefe auf eine
unzulässige monetäre Haushaltsfinanzierung dieser Staaten
hinaus. Bei den auf der Grundlage des OMT-Beschlusses zu
erwerbenden Staatsanleihen soll das Eurosystem keinen
bevorrechtigten Gläubigerstatus in Anspruch nehmen. Das
bedeutet in der Sache, dass es sich an einem - von der
Mehrheit der Gläubiger beschlossenen (Art. 12
Abs. 3 ESMV) - Schuldenschnitt beteiligen und in
diesem Fall auf einen entsprechenden (substantiellen) Teil
der in den erworbenen Staatsanleihen verbrieften Forderungen
verzichten muss. Mit Art. 123 Abs. 1 AEUV dürfte
dies nicht vereinbar sein. Denn zwischen dem Erlass der
Rückzahlungspflicht aus einer Darlehensforderung und einer
von Anfang an gegenleistungsfreien und endgültigen
Zurverfügungstellung finanzieller Mittel wird man einen im
Hinblick auf den Regelungszweck des Art. 123 Abs. 1
AEUV relevanten Unterschied jedenfalls dann nicht sehen
können, wenn der Ankauf von vornherein mit der Aussicht auf
spätere Einbeziehung in einen etwaigen Schuldenschnitt
verbunden wird. 89 bb) Auch ein Ankauf von Staatsanleihen, mit
denen ein erhöhtes Ausfallrisiko oder sogar die Gefahr eines
Schuldenschnittes verbunden ist, dürfte gegen das Verbot
monetärer Haushaltsfinanzierung verstoßen. Auf der Grundlage
des OMT-Beschlusses sollen - wie auch das
Vorgängerprogramm SMP belegt (vgl. Beschluss der Europäischen
Zentralbank vom 14. Mai 2010 zur Einführung eines
Programms für die Wertpapiermärkte <EZB/2010/5>, ABl EU
Nr. L 124 vom 20. Mai 2010, S. 8) -
Staatsanleihen, die wegen ihrer geringeren Bonität und ihres
niedrigeren Ratings ein erhöhtes Ausfallrisiko beinhalten,
vom Eurosystem erworben werden; gleichzeitig sollen sich die
Banken in den Programmstaaten von diesen risikoreichen
Wertpapieren entlasten können. Damit würde das Eurosystem
nicht nur die Funktion einer „Bad Bank“ für die Banken in den
Programmstaaten übernehmen, sondern auch indirekt zur
Finanzierung von deren Haushalten beitragen. Zwar enthält das
Unionsrecht keine Bestimmungen, die dem Eurosystem die
Eingehung von potentiell verlustträchtigen
währungspolitischen Operationen generell untersagen: an
Bestimmungen über den Ausgleich von Verlusten des
Europäischen Systems der Zentralbanken wie Art. 33.2.
ESZB-Satzung wird vielmehr deutlich, dass dessen Tätigkeit
immer auch mit Verlusten verbunden sein kann und dies vom
Vertragsgeber auch grundsätzlich gebilligt worden ist. Damit
ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts jedoch
nicht die Ermächtigung verbunden, vermeidbare Verlustrisiken
in erheblichem Umfang einzugehen. 90 cc) Auch ein Halten von Staatsanleihen bis zur
Endfälligkeit kann unter bestimmten Voraussetzungen mit dem
Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung (Art. 123
Abs. 1 AEUV) kollidieren (Eingriff in die Marktlogik).
Zwar gestattet Art. 18.1. 1. Spiegelstrich ESZB-Satzung
dem Eurosystem auch einen „endgültigen“ Ankauf von
börsengängigen Wertpapieren. Ein dauerhafter Erwerb von
Staatsanleihen durch das Eurosystem, die bis zur
Endfälligkeit gehalten werden, kann jedoch Auswirkungen auf
die monetäre Haushaltsfinanzierung haben. Namentlich können,
wenn ein substantieller Teil der von einzelnen
Mitgliedstaaten begebenen Staatsanleihen dauerhaft vom Markt
genommen wird, Effekte nicht eintreten, die aus einem Verkauf
der Anleihen vor Fälligkeit resultieren. Damit würde das
Eurosystem nicht nur eine unbeeinflusste Kursermittlung
verhindern; es würde auch zur Finanzierung des betreffenden
Haushaltes beitragen. Werden Staatsanleihen bis zur
Endfälligkeit gehalten, so hat dies jedenfalls eine
Verknappung des Angebotes der am Sekundärmarkt zirkulierenden
Anleihen zur Folge, was auf eine Umgehung von Art. 123
AEUV hinauslaufen kann. 91 Der OMT-Beschluss bezieht sich auf
Staatsanleihen mit einer Laufzeit von ein bis zu drei Jahren.
Er enthält keine Regelungen zu der Frage, wie lange die unter
dem Programm erworbenen Anleihen gehalten werden sollen und
schließt es damit nicht aus, dass sie auch bis zur
Endfälligkeit vom Markt genommen werden. Dass dies
- gerade auch zur Vermeidung oder zumindest
Verzögerung - des bilanziellen Ausweises von tatsächlich
entstandenen Verlusten auf der Grundlage des Beschlusses
durchaus in Betracht kommt, ergibt sich aus den vom Rat der
Europäischen Zentralbank beschlossenen
Bilanzierungsregelungen, die für den Ansatz der
Staatsanleihen die Anschaffungskosten und nicht die aktuellen
Marktpreise vorsehen (vgl. 1. Erwägungsgrund sowie
Anhang IV, Bilanzposition Aktiva 7.1., der Leitlinie der
Europäischen Zentralbank vom 17. Juli 2009 zur Änderung
der Leitlinie EZB/2006/16 über die Rechnungslegungsgrundsätze
und das Berichtswesen im Europäischen System der
Zentralbanken <EZB/2009/18>, ABl EU Nr. L 202 vom
4. August 2009, S. 65). 92 dd) Für eine Umgehung des Verbotes der
monetären Haushaltsfinanzierung spricht ferner, dass es dem
unmittelbaren Erwerb von Staatsanleihen gleichkommt, wenn
durch das Eurosystem am Sekundärmarkt Staatsanleihen in
erheblichem Umfang und in geringem zeitlichen Abstand zur
Emission erworben werden (Marktpreisbildung). 93 ee) Vergleichbare Effekte können auch
entsprechende Ankündigungen des Rates der Europäischen
Zentralbank entfalten (Ermutigung zum Ersterwerb). Die
Ankündigung unmittelbar bevorstehender Ankäufe von
Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten vor einer
Neuemission kann private und institutionelle Ersterwerber
veranlassen - losgelöst von Marktbedingungen -, das
zu tun, was dem Europäischen System der Zentralbanken durch
Art. 123 Abs. 1 AEUV verboten ist. Denn das
Europäische System der Zentralbanken stellt ihnen damit in
Aussicht, das wirtschaftliche Risiko dieses Erwerbs zu
übernehmen. 94 Der OMT-Beschluss und die ihn begleitende
Kommunikation des Rates der Europäischen Zentralbank (vgl.
Pressemitteilung der EZB vom 26. Juli 2012;
EZB-Präsident Draghi, http://www.ecb.int/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html )
ermutigen Dritte zum Erwerb der in Rede stehenden
Staatsanleihen am Primärmarkt indem sie die Übernahme des mit
dem Erwerb verbundenen Risikos in Aussicht stellen.
Ausdrücklich werden zwar weder zum Volumen möglicher Ankäufe
noch zum notwendigen zeitlichen Abstand zwischen der Emission
und möglichen Ankäufen durch das Eurosystem detaillierte
Angaben gemacht. Gleichwohl hat die Ankündigung - wie
auch in der mündlichen Verhandlung vor dem
Bundesverfassungsgericht am 11. und 12. Juni 2013
deutlich geworden ist - bei den Marktteilnehmern den
Eindruck erweckt, dass das Eurosystem als „lender of last
resort“ für die in Rede stehenden Staatsanleihen in jedem
Fall zur Verfügung stehen wird. Das dürfte mit Art. 123
Abs. 1 AEUV nicht vereinbar sein. 3. Irrelevanz der Berufung auf eine „Störung
des geldpolitischen Transmissionsmechanismus“ 95 Die von der Europäischen Zentralbank zur
Rechtfertigung des OMT-Beschlusses angeführte Zielsetzung,
eine Störung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus zu
beheben, vermag nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts
weder an der oben dargelegten Überschreitung des Mandats der
Europäischen Zentralbank noch an dem Verstoß gegen das Verbot
monetärer Haushaltsfinanzierung etwas zu ändern. 96 Dass der Ankauf von Staatsanleihen unter
Umständen auch dazu beitragen kann, die währungspolitischen
Zielsetzungen des Europäischen Systems der Zentralbanken zu
unterstützen, macht den OMT-Beschluss selbst noch nicht zu
einer währungspolitischen Maßnahme. Insofern gilt das, was
der Gerichtshof zur Zuordnung der Hilfsmaßnahmen des
Europäischen Stabilitätsmechanismus gesagt hat, auch
umgekehrt (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Rs.
C-370/12, Pringle, Slg. 2012, S. I-0000, Rn. 56).
Auf die (ökonomische) Richtigkeit oder Plausibilität der
Begründung des OMT-Beschlusses kommt es insofern nicht
an. 97 Darüber hinaus ist in praktisch jeder
Schuldenkrise eines Staates eine erhebliche Verschlechterung
des geldpolitischen Transmissionsmechanismus zu erwarten.
Denn eine kritische Verschlechterung der Solvenz eines
Staates geht typischerweise einher mit einer entsprechenden
Verschlechterung der Solvenz des nationalen Bankensektors
(sog. Banken-Staaten-Nexus). Infolge dessen schlagen sich in
dieser Situation Senkungen des Leitzinses regelmäßig kaum
mehr in der Kreditvergabepraxis der Banken nieder; der
geldpolitische Transmissionsmechanismus ist gestört. Würde
man den Kauf von Staatsanleihen deswegen bei jeder Störung
des geldpolitischen Transmissionsmechanismus für zulässig
erachten, käme dies einer Befugnis der Europäischen
Zentralbank gleich, jede Verschlechterung der Bonität eines
Euro-Mitgliedstaates durch den Kauf von Staatsanleihen dieses
Staates beheben zu dürfen. Dies würde das Verbot monetärer
Haushaltsfinanzierung außer Kraft setzen. 98 Unmaßgeblich erscheint insoweit schließlich,
dass die Europäische Zentralbank eine Störung des
geldpolitischen Transmissionsmechanismus nur insoweit
annehmen möchte, als die Höhe der Refinanzierungszinsen eines
Mitgliedstaates des Euro-Währungsgebietes „irrational“ sei.
Zinsaufschläge sind immer nur Folge von Erwartungen der
Marktteilnehmer und unabhängig von ihrem Rationalitätsgehalt
für die marktwirtschaftliche Preisbildung maßgeblich.
Vermeintlich identifizierbare Einzelursachen herauszugreifen
und neutralisieren zu wollen, käme einem willkürlichen
Eingriff in das Marktgeschehen gleich (vgl. oben
Rn. 88). Letztlich ist die Unterscheidung
rational/irrational in diesem Zusammenhang aussagelos und
jedenfalls nicht operationalisierbar. 4. Möglichkeit einer unionsrechtskonformen
Auslegung 99 Die geschilderten Bedenken gegen die
Gültigkeit des OMT-Beschlusses in der hier zugrunde gelegten
Auslegung ließen sich nach Auffassung des
Bundesverfassungsgerichts durch eine unionsrechtskonforme
Auslegung ausräumen. Das setzte voraus, dass der Inhalt des
OMT-Beschlusses bei wertender Gesamtbetrachtung den oben
genannten Anforderungen im Wesentlichen entspricht. 100 Der OMT-Beschluss wäre aus Sicht des
Bundesverfassungsgerichts möglicherweise dann nicht zu
beanstanden, wenn er im Lichte der Art. 119 und
Art. 127 ff. AEUV sowie Art. 17 ff.
ESZB-Satzung so ausgelegt oder in seiner Gültigkeit
beschränkt würde, dass er die Konditionalität der
Hilfsprogramme von Europäischer
Finanzstabilisierungsfazilität und Europäischem
Stabilitätsmechanismus nicht unterläuft (vgl. Rn.
72 ff.; 77; 79 ff.) und einen die
Wirtschaftspolitik in der Union nur unterstützenden Charakter
hat (vgl. Rn. 68 ff.; 71; 79 ff.). Mit Blick auf
Art. 123 AEUV setzte dies voraus, dass ein
Schuldenschnitt ausgeschlossen werden muss (vgl.
Rn. 86 f.), Staatsanleihen einzelner
Mitgliedstaaten nicht in unbegrenzter Höhe angekauft werden
(vgl. Rn. 81) und Eingriffe in die Preisbildung am Markt
soweit wie möglich vermieden werden (vgl.
Rn. 88 ff.). Erklärungen der Vertreter der
Europäischen Zentralbank im verfassungsgerichtlichen
Verfahren zu den Rahmenbedingungen beim Vollzug des
OMT-Beschlusses (begrenztes Volumen eines möglichen Ankaufs
von Staatsanleihen; keine Beteiligung an einem
Schuldenschnitt; Einhaltung von zeitlichen Abständen zwischen
der Emission einer Staatsanleihe und ihrem Ankauf; kein
Halten der Anleihen bis zur Fälligkeit) deuten darauf hin,
dass eine solche unionsrechtskonforme Auslegung auch mit Sinn
und Zweck des OMT-Beschlusses noch vereinbar sein dürfte. C. Hilfsweise Vorlagefragen zur Auslegung verschiedener
Bestimmungen des Unionsrechts 101 Im Hinblick auf die Verpflichtung des
Bundesverfassungsgerichts, vorbeugenden Rechtsschutz zu
gewähren, ist die Auslegung des Unionsrechts für die
Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreites auch dann
erheblich, wenn der Gerichtshof den OMT-Beschluss nicht als
tauglichen Gegenstand eines Ersuchens nach Art. 267
Abs. 1 Buchstabe b AEUV qualifizieren sollte. Die
Integrationsverantwortung von Bundesregierung und Deutschem
Bundestag würde auch im Hinblick auf angekündigte, in ihrem
Inhalt aber bereits hinreichend bestimmte Ultra-vires-Akte
Platz greifen. Für das Bundesverfassungsgericht stellte sich
dann die Vorfrage, ob die Durchführung des OMT-Beschlusses
mit dem Unionsrecht vereinbar wäre. Hierzu unterbreitet das
Bundesverfassungsgericht dem Gerichtshof der Europäischen
Union die oben genannten hilfsweisen Vorlagefragen zur
Auslegung der Art. 119, 123 und 127 AEUV sowie der
Art. 17 bis 24 der ESZB-Satzung. D. 102 Ob das durch Art. 20 Abs. 1 und Abs.
2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützte
Budgetrecht des Deutschen Bundestages und dessen
haushaltspolitische Gesamtverantwortung durch den
OMT-Beschluss oder seine Umsetzung im Hinblick auf mögliche
Verluste der Bundesbank berührt werden können, ist derzeit
nicht sicher absehbar. Eine Verletzung der
Verfassungsidentität des Grundgesetzes durch den
OMT-Beschluss käme in Betracht, wenn hierdurch ein
Mechanismus begründet würde, der auf eine Haftungsübernahme
für Willensentscheidungen Dritter mit schwerkalkulierbaren
Folgewirkungen hinausliefe (vgl. BVerfGE 129, 124 <179 ff.>
), so dass aufgrund dieses
Mechanismus der Deutsche Bundestag nicht „Herr seiner
Beschlüsse“ bliebe und sein Budgetrecht nicht mehr in eigener
Verantwortung ausüben könnte (vgl. BverfGE 129, 124 <177>; 132, 195
<239>). Ob dies der Fall ist,
ist abhängig von der Beachtung des der Europäischen
Zentralbank übertragenen Mandates und dem Inhalt und der
Reichweite des unter Beachtung dieses Mandates
primärrechtskonform ausgelegten OMT-Beschlusses. Hierüber
wird der Senat auf der Basis der Beantwortung der
Vorlagefragen zu entscheiden haben. 103 Ob sich darüber hinaus durch einzelne
Umsetzungsmaßnahmen des OMT-Beschlusses im Hinblick auf
mögliche Verluste der Bundesbank und sich daraus ergebende
Folgewirkungen auf den Bundeshaushalt Auswirkungen auf das
Budgetrecht des Deutschen Bundestages in einer Art. 79
Abs. 3 GG berührenden Weise ergeben können, ist
gegenwärtig nicht absehbar. Gegebenenfalls hätte der Senat
dies auf der Grundlage der Auslegung des OMT-Beschlusses
durch den Gerichtshof ohne erneute Vorlage zu prüfen und die
Unanwendbarkeit entsprechender Umsetzungsmaßnahmen für den
Geltungsbereich des Grundgesetzes festzustellen, weil die
Identitätskontrolle keine Prüfung am Maßstab des
Unionsrechts, sondern ausschließlich am Maßstab des deutschen
Verfassungsrechts darstellt. E. 104 Die Verfahren sind bis zur Entscheidung des
Gerichtshofes der Europäischen Union gemäß § 33
Abs. 1 BVerfGG auszusetzen. Nach Abschluss des
Vorabentscheidungsverfahrens wird das
Bundesverfassungsgericht die Verfahren von Amts wegen
fortsetzen. F. 105 Die Entscheidung ist mit 6 : 2 Stimmen
ergangen. Voßkuhle Lübbe-Wolff Gerhardt Landau Huber Hermanns Müller Kessal-Wulf Abweichende Meinung der Richterin Lübbe-Wolff zum Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014 - 2 BvR 2728/13 - - 2 BvR 2729/13 - - 2 BvR 2730/13 - - 2 BvR 2731/13 - - 2 BvE 13/13 - 1 In dem Bemühen, die Herrschaft des Rechts zu
sichern, kann ein Gericht die Grenzen richterlicher Kompetenz
überschreiten. Das ist meiner Meinung nach hier geschehen.
Die Anträge hätten als unzulässig abgewiesen werden
müssen. I. 2 Ich übergehe meine Zweifel, ob die
zusammenfassende Auslegung der vorliegenden Klagen dahin,
dass sie sich sämtlich mindestens unter anderem gegen die
Untätigkeit der Bundesregierung und des Bundestages in
Ansehung des OMT-Beschlusses des Rates der Europäischen
Zentralbank richten, zutreffend ist, ob diese
zusammenfassende, generalisierende Auslegung eine
ausreichende Grundlage für die Beurteilung ihrer Zulässigkeit
bildet, und ob der Senat seinen Begründungspflichten genügt,
wenn er die Klagen, soweit sie sich gegen Unterlassungen von
Bundestag und Bundesregierung richten, als zulässig
behandelt, ohne die von Bundestag und Bundesregierung
hiergegen erhobenen Bedenken wiederzugeben und auf sie
einzugehen. 3 Jedenfalls sprengen die Entscheidungen, die
die Kläger dem Bundesverfassungsgericht ansinnen, soweit sie
sich gegen Unterlassungen von Bundesorganen in Ansehung des
OMT-Beschlusses wenden, nach meiner Auffassung die Grenzen
des ohne Verstoß gegen Gewaltenteilungs- und
Demokratieprinzip durch ein Gericht Entscheidbaren. 4 Über den Verlauf dieser Grenzen lässt sich mit
guten Gründen streiten. Auch kennt das Recht unterschiedliche
Techniken der Vermeidung einer funktionellen Überforderung
der richterlichen Gewalt - von political-question -Doktrinen über die Bestimmung von
sonstigen Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Klagen bis
zur Anerkennung von Einschätzungsspielräumen oder Anwendung
sonstiger zurückhaltender Kontrollmaßstäbe. Welche dieser
Techniken einsetzbar ist, kann ebenfalls mit guten Gründen
umstritten sein. Im deutschen Recht, das nach bisheriger
Auslegungstradition eine explizite political-question -Doktrin nicht kennt, betrifft dies
vor allem die Auswahl zwischen Zulässigkeitsschranken und
verringerter Kontrollintensität als Instrumenten
richterlicher Zurückhaltung. 5 Ein Richter, der die Grenzen des Justitiablen
überschritten sieht, wird sich daher typischerweise nicht auf
völlig klare Maßstäbe für die Bestimmung dieser Grenzen
berufen können. Ich muss zugestehen, dass dies auch im
vorliegenden Fall so ist, denke aber, dass sich den
Prinzipien der Demokratie, des Rechtsstaats und der
Gewaltenteilung einige Leitlinien entnehmen lassen. Um nur
die zu nennen, die für den vorliegenden Fall wichtig
sind: 6 1. Die Grenzen des vernünftigerweise überhaupt
Verregelbaren sind zu respektieren. Denn richterliche
Entscheidungen sind als Entscheidungen durch Amtsträger, die
der Bürger durch die Ausübung seines Wahlrechts weder
unmittelbar noch mittelbar zur Verantwortung ziehen kann, vor
dem Demokratie- und dem Gewaltenteilungsprinzip nur als
Entscheidungen nach rechtlichen Regeln gerechtfertigt. 7 2. Die Angewiesenheit richterlichen
Entscheidens auf determinationskräftige rechtliche Maßstäbe,
seien es auch solche, die erst die Rechtsprechung selbst
entwickelt hat, nimmt mit dem Gewicht der zu treffenden
Entscheidung tendenziell zu. Rechtsprechung kann zwar nicht
ohne ein kreatives Element funktionieren. Je weitreichender,
schwerwiegender und - rechtlich wie faktisch - irreversibler
die möglichen Konsequenzen einer richterlichen Entscheidung,
desto mehr richterliche Zurückhaltung ist aber angemessen, wo
die Legitimationskraft der vorgefundenen Rechtsregeln mangels
Eindeutigkeit schwach erscheint. 8 3. Bei der Bestimmung der Reichweite
richterlicher Kompetenzen muss die Reichweite richterlicher
Durchsetzungsmacht berücksichtigt werden. Das ist nicht nur
eine Klugheitsregel zur Vermeidung von Autoritätsverlusten,
die der Funktionsfähigkeit eines Gerichts gefährlich werden
können, sondern auch ein Gebot des Rechts. Denn die
Machtmittel, mit denen Verfassung und Gesetz ein Gericht oder
die Gerichte im Allgemeinen ausgestattet oder nicht
ausgestattet haben, lassen Schlüsse auf die dem Gericht oder
der Justiz im Allgemeinen zugedachten Kompetenzen zu. 9 4. Richterliche Zurückhaltung durch Ausschluss
richterlicher Sachbefassung (political-question -Doktrin, Anwendung sonstiger die
Befassung ausschließender Zulässigkeitskriterien) ist
gegenüber richterlicher Zurückhaltung durch Anwendung
großzügiger Kontrollmaßstäbe (Einräumung von
Einschätzungsspielräumen, Offensichtlichkeitskriterien u.ä.)
umso vorzugswürdiger, je mehr richterliche Zurückhaltung der
jeweilige Entscheidungstyp verlangt. Das liegt daran, dass im
ersteren Fall die Zurückhaltung größer ist. Es unterbleibt
hier jegliche richterliche Sachbefassung, während die bloße
Anwendung großzügiger Kontrollmaßstäbe typischerweise auf
eine, wenn auch in ihrem Aussagegehalt reduzierte, Form
richterlicher Absegnung des zur Prüfung Gestellten
hinausläuft. 10 5. Es darf nicht außer Acht gelassen werden,
dass die Grenzen des Justitiablen für nationale und für
transnationale Gerichte nicht notwendigerweise dieselben
sind, sondern, je nach Verfahrensgegenstand in
unterschiedliche Richtungen, voneinander abweichen können,
weil nationale und transnationale Gerichte sich in den
Quellen der Legitimität ihrer Tätigkeit, insbesondere in den
Kompetenz und Durchsetzungsmacht verschaffenden
Rechtsgrundlagen, unterscheiden. II. 11 Diese Grundsätze sprechen für die
Unzulässigkeit der Klagen. Dass mit dem vorliegenden
Beschluss zunächst nur einige Fragen und Vorschläge zu deren
Beantwortung an den Gerichtshof der Europäischen Union
gerichtet werden, ändert daran nichts. Indem der Senat die
Klagen als zumindest in der vorgenommenen verallgemeinernden
Auslegung zulässig behandelt, erklärt er sich für zuständig
und verpflichtet, später eine Sachentscheidung zu treffen -
sei es nach Beantwortung der vorgelegten Fragen durch den
Gerichtshof oder nachdem dieser das unterbreitete
Dialogangebot durch Verwerfung der Vorlage als unzulässig
ausgeschlagen hat, was unter anderem deshalb nicht
auszuschließen ist, weil wegen des vom
Bundesverfassungsgericht unter bestimmten Voraussetzungen
auch im Verhältnis zum Gerichtshof beanspruchten letzten
Worts (vgl. Rn. 21 ff., 27 ff.) die Antworten, die
der Gerichtshof auf die gestellten Fragen gäbe, nur
potentiell entscheidungserheblich wären. 12 1. Die Frage, wie Bundestag und
Bundesregierung auf eine Verletzung von Souveränitätsrechten
der Bundesrepublik Deutschland, sei sie kriegerischer oder
nicht kriegerischer Art, zu reagieren haben, ist nicht
sinnvoll im Sinne der Auferlegung bestimmter positiver
Handlungspflichten verregelbar. Die Auswahl zwischen den
vielfältigen Möglichkeiten der Reaktion (s.u. 2.) kann nur
Sache des politischen Ermessens sein (vgl. abweichende
Meinung des Kollegen Gerhardt). 13 2. Es verwundert deshalb nicht, dass sich
diesbezügliche Regeln weder dem Verfassungstext noch der
Rechtsprechungstradition entnehmen lassen. Das wäre schon in
harmloseren Fällen misslich. Erst recht sind angesichts des
Gewichts der Belange, die im vorliegenden Fall auf dem Spiel
stehen, Sachentscheidungen auf so luftiger Grundlage nicht
hinnehmbar. 14 Die hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde
sonst ins Auge fallende Tendenz des nach Entlastung suchenden
Bundesverfassungsgerichts zu sorgfältiger Pflege und
kontinuierlichem Ausbau von Zulässigkeitshürden ist zwar auf
dem Feld der europäischen Integration generell nicht zu
beobachten. So weit wie im vorliegenden Fall hatte der Senat
aber seine Befassungsbereitschaft bisher nicht
ausgedehnt. 15 Einer ursprünglich kühnen, inzwischen
etablierten Rechtsprechung zufolge kann unter bestimmten
Voraussetzungen mit Berufung auf Art. 38 Abs. 1 GG der
positiv-souveränitätsbeschränkende Akt der
vertragsgesetzlichen Abgabe von Souveränitätsrechten an die
Europäische Union von jedem einzelnen Bürger vor dem
Bundesverfassungsgericht angegriffen werden (vgl. BVerfGE 89, 155 <171 ff.>;
123, 267
<330 ff.>). Jüngst wurde,
ohne dabei einen Neuigkeitswert einzuräumen, entschieden,
dass Entsprechendes auch für Vertragsgesetze gilt, mit denen
die Ausübung von Souveränitätsrechten sonstigen
völkerrechtlichen Bindungen und Einwirkungen ausgesetzt wird
(vgl. BVerfGE 129, 124 <168> ). 16 Es liegt zwar keine Inkonsequenz darin, dass
bislang allein Verletzungen der nach Art. 79 Abs. 3 GG
unabänderlichen Verfassungsgrundsätze
(„Verfassungsidentität“) durch eine Entleerung der Rechte des
Bundestages als unter Berufung auf Art. 38 Abs. 1 GG
rügefähig angesehen wurden (vgl. BVerfGE 129, 124
<167 ff.>; 132, 195 <234 ff.> ; s. auch, für die entsprechende
Rügemöglichkeit einer Fraktion im Organstreitverfahren, BVerfGE 123, 267 <338 f.> ), während der Senat im vorliegenden
Beschluss annimmt, dass Art. 38 Abs. 1 GG den Weg zum
Bundesverfassungsgericht auch für die Rüge eines
qualifizierten ultra-vires -Akts öffnet (Rn.
44 ff., 53), der eine Verletzung der
Verfassungsidentität nicht notwendigerweise einschließt. In
den früheren Fällen stellte sich die ultra-vires -Frage nicht, weil allein
vertragsgesetzliche Souveränitätsübertragungen oder Bindungen
der Ausübung von Souveränitätsrechten in Rede standen. Wohl
aber handelt es sich bei der Zulassung einer auf Art. 38
Abs. 1 GG gestützten ultra-vires -Rüge um
eine Neuerung, die in der bisherigen Rechtsprechung noch
nicht angelegt war. 17 Erst recht stellt die Annahme, dass unter
näher bestimmten Voraussetzungen nicht nur
positiv-souveränitätsbeschränkende Akte deutscher
Bundesorgane, sondern auch eine bloße Untätigkeit bei
qualifizierten Übergriffen der Union unter Berufung auf
Art. 38 Abs. 1 GG beziehungsweise, soweit es sich um
Anträge einer Fraktion im Organstreit handelt, unter Berufung
auf die verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechte des
Bundestages angegriffen werden können, im Verhältnis zur
bisherigen Rechtsprechung eine Innovation dar, für die der
Senat sich auf vorgefundene determinationskräftige rechtliche
Maßstäbe nicht berufen kann. 18 Er weicht damit im Gegenteil von erst jüngst
bekräftigter Rechtsprechung ab, nach der ein Unterlassen von
Bundestag oder Bundesregierung mit der Verfassungsbeschwerde
nur gerügt werden kann, wenn sich der Beschwerdeführer auf
einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes berufen kann,
der Inhalt und Umfang der als verletzt behaupteten
Handlungspflicht im Wesentlichen umgrenzt (vgl. BVerfGE 129, 124 <176> m.w.N.). Auch für Anträge im
Organstreitverfahren hat der Senat noch kürzlich
festgestellt, dass sie nur gegen ein konkretes Unterlassen zulässig sind (vgl. BVerfG,
Beschluss des Zweiten Senats vom 17. September 2013 - 2 BvE
6/08, 2 BvR 2436/10 -, juris, Rn. 158; BVerfGE 131, 152 <190>; 121, 135
<151>; 118, 244 <257> ), das heißt gegen das Unterlassen
einer konkreten als geboten darstellbaren Handlung. 19 So auslegungsfähig diese Anforderungen der
Ausdrücklichkeit des Verfassungsauftrags und der konkreten
Bestimmtheit der Handlung, in deren Unterlassung der
Verfassungsverstoß liegen soll, auch sein mögen, im
vorliegenden Fall sind sie jedenfalls nicht erfüllt. Vor
einer klaren Bestimmung der Handlungspflichten in Ansehung
des OMT-Beschlusses, sollte dieser sich als qualifizierter
ultra-vires -Akt oder als Missachtung der
deutschen Verfassung in ihren als „Identität“ bezeichneten
unabänderlichen Gehalten erweisen, schreckt auch der
vorliegende Beschluss zurück. 20 Das Spektrum der denkbaren Reaktionen reicht
von mehr oder weniger folgenlosen kommunikativen Handlungen
(etwa Missfallensbekundungen nach Art des „so ham wa uns dat
nich vorjestellt“, mit dem einst Bundeskanzler Adenauer
kommentierte, was ihm als Kompetenzanmaßung seitens des
Bundesverfassungsgerichts erschien) über die vom
Beschwerdeführer zu I. für geboten gehaltene Anrufung des
Gerichtshofs der Europäischen Union, Verhandlungsbemühungen
verschiedenster Art und die von der Fraktion DIE LINKE mit
ihrem Antrag Nr. 2 angestrebte partielle Blockierung der
vorgesehenen OMT-Maßnahmen mittels Stimmrechtsausübung bei
den Maßnahmen des ESM und der EFSF, an die die OMT-Maßnahmen
anknüpfen sollen, bis hin zum Austritt aus der
Währungsgemeinschaft (vgl. zur letzteren Möglichkeit BVerfGE 89, 155 <204>; 97, 350
<369>; 123, 267 <350, 396>; 129, 124
<181 f.>; 132, 195 <286 f.> Rn. 215). Selbst wenn, was nicht
der Fall ist, die Auswahl aus diesem Spektrum überhaupt
sinnvoll durch Rechtsregeln bestimmbar wäre, würde es doch an
determinationskräftigen Regeln dazu im deutschen
Verfassungsrecht, einschließlich der bisherigen
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, fehlen. 21 Die Annahme, dass ein bloßes Unterlassen der
Bundesregierung, sich auf der Ebene der Union in bestimmter
Weise zu verhalten - wie zum Beispiel das Unterlassen des
Hinwirkens auf eine die Rechtslage dem faktischen Verhalten
der Europäischen Zentralbank anpassende Vertragsänderung
(vgl. Rn. 49) -, zulässiger Gegenstand einer
Verfassungsbeschwerde sein kann, stünde zudem in merkwürdigem
Gegensatz dazu, dass selbst positive Mitwirkungshandlungen
der Bundesregierung an Beschlüssen von Organen der Union oder
intergouvernementalen Beschlüssen in Angelegenheiten der
Union noch vor kurzem zu untauglichen Angriffsgegenständen
erklärt worden sind (vgl. BVerfGE
129, 124 <174 f.>). 22 Nach den Ausführungen in Rn. 53 des
Beschlusses hält der Senat für einklagbar, dass Bundestag und
Bundesregierung sich mit der Frage, wie denn nun reagiert
werden soll, auseinandersetzen und eine positive Entscheidung
hierüber herbeiführen. Ich bezweifle, dass irgendeine der
Klagen als - mindestens unter anderem - gegen das Unterlassen
einer ergebnisoffenen Regierungs- oder Bundestagsdebatte
gerichtet verstanden werden kann. Im Verhältnis zu den
konkret benannten Beschwerde- und Antragsgegenständen dürfte
es sich dabei nicht um ein minus , sondern um
ein aliud handeln. Unabhängig davon ist
meiner Auffassung nach das Bundesverfassungsgericht nicht
berechtigt, dort, wo es sich zur Bestimmung konkreter
verfassungsrechtlicher Entscheidungspflichten nicht in der
Lage sieht, oder als Vorstufe zu bislang nicht
konkretisierten weiteren Schritten dem Bundestag oder anderen
Verfassungsorganen das Abhalten einer Debatte zu verordnen.
Das deutsche Verfassungsrecht kennt Parlamentsvorbehalte für
bestimmte inhaltlich näher bestimmte Arten von Entscheidungen
(vgl. nur BVerfGE 131, 88
<121>; 130, 318 <345 f.>; 126, 55
<69 f.>, jew. m.w.N.),
aber keinen Vorbehalt parlamentarischer oder gouvernementaler
Diskussion ins Blaue hinein. 23 Vermutlich ist das angesprochene Sich-Befassen
von Bundestag und Bundesregierung nicht als einzige einklagbare Reaktion auf ein etwaiges
qualifiziertes ultra-vires -Handeln oder eine
Verletzung der deutschen Verfassungsidentität durch die
Europäische Zentralbank gedacht. Für die Lesart, dass
gegebenenfalls weitere Reaktionen einforderbar sein sollen,
sprechen zumindest Rn. 44 und 50. Was aber genau verlangt
werden kann (auch das Ausscheiden aus der
Währungsgemeinschaft?) und in welcher Weise das
Beanspruchbare zu geschehen hat (alternativ? kumulativ?
sukzessiv? in welcher Abfolge?), wird nicht deutlich.
Angesichts des Mangels an Rechtsquellen, aus denen sich eine
Antwort auf diese Fragen schöpfen ließe, ist das nur zu
verständlich. Nur sollte man sich auf große
Wüstenwanderungen, die zu keiner Quelle führen, gar nicht
erst schicken lassen. 24 3. Dem Problem der Unmöglichkeit einer
rechtsgeleiteten Bestimmung, zu welchen konkreten Schritten
Bundestag und Bundesregierung angesichts einer qualifizierten
Verletzung deutscher Souveränitätsrechte verfassungsrechtlich
verpflichtet wären, ließe sich, selbst wenn man ad-hoc -Wendemanöver der Rechtsprechung nicht für im
vorliegenden Fall besonders unangebracht hielte, auch nicht
dadurch ins Justitiable entkommen, dass man auf das oben
dargestellte Erfordernis konkreter Bestimmtheit des gebotenen
Handelns als Voraussetzung der Zulässigkeit von
Verfassungsbeschwerden und Organklagen, die sich gegen ein
Unterlassen richten, verzichtet. So scheint der Senat
verfahren zu wollen, wenn er die Handlung, deren Unterlassen
zu beanstanden sein soll, im weitgehend Unbestimmten lässt,
nämlich angesichts von Souveränitätsverletzungen der
bezeichneten Art eine nicht weiter präzisierte Pflicht zum
Hinwirken darauf, dass sie abgestellt werden, postuliert (Rn.
49) und, dazu passend, wohl auch den entsprechend wenig
bestimmten diesbezüglichen Antrag der Fraktion DIE LINKE (V.
Nr. 1, erster Teil) als zulässig behandelt. Das Problem der
Unbestimmtheit und Unbestimmbarkeit des Gebotenen, das als
Justitiabilitätshindernis erkannt werden sollte, kann dadurch
nicht zum Verschwinden gebracht werden, sondern bleibt
erhalten als Problem der Undefinierbarkeit und, damit
zusammenhängend, der mangelnden Durchsetzbarkeit dessen, was
das Gericht entscheidet. 25 Was die Durchsetzbarkeit angeht, verhielte es
sich auch nicht besser, wenn das Bundesverfassungsgericht es
unternehmen wollte, bestimmte Reaktionspflichten von
irgendeiner Relevanz als geboten zu identifizieren. Der
Gegenstand solcher Pflichten wäre komplex und die Art und
Weise ihrer Erfüllung im Detail selbst wieder zu wenig
verregelbar, als dass er sinnvoll durch rechtliche Imperative
oder gar Vollstreckungsanordnungen steuerbar wäre. 26 4. Ein Bewusstsein davon, aber keine
Bereitschaft, die notwendigen Konsequenzen zu ziehen, zeigt
die mit zunehmender Annäherung an die möglichen Inhalte einer
verfahrensabschließenden Entscheidung zunehmende, oder
jedenfalls offensichtlicher werdende, Vorsicht des Senats.
Schon bei der Darstellung der im Fall einer qualifizierten
Souveränitätsverletzung durch die Union aus der
Integrationsverantwortung folgenden objektiven Pflichten (Rn.
49) ist von einer Rechtspflicht zum Austritt aus Europäischer
Union oder Währungsunion als ultima ratio nicht die Rede. Vielmehr wird die Möglichkeit der
Legitimation des Übergriffs durch Vertragsanpassung erwähnt
und festgehalten, dass, wenn diese Lösung nicht gewollt oder
nicht möglich ist, Bundestag und Bundesregierung
„grundsätzlich“ verpflichtet seien, mit rechtlichen „oder“
politischen Mitteln auf die Aufhebung der betreffenden
Maßnahmen der Union hinzuwirken und einstweilen deren
innerstaatlichen Auswirkungen so weit wie möglich zu
begrenzen. In dem Abschnitt, der eingangs in
abstracto „diese“ nicht näher bestimmten Pflichten für
einklagbar erklärt und dies ein Stück weit konkretisiert (Rn.
50 ff.), kommt dann in concreto nur
noch der erwähnte Anspruch auf eine zu irgendeinem positiven
Beschluss führende Debatte vor. 27 Die Kompetenzen der Justiz hängen zwar,
jedenfalls in normativer Hinsicht, nicht vom faktisch
größeren oder geringeren Mut der Richter ab. Aber wo der Mut
der Richter spätestens dann aus Rechtsgründen schwinden muss,
wenn es zur Sache geht, dürfen sie sich auf die Sache gar
nicht erst einlassen. Dass der vorliegende Beschluss dem
Senat für seine später zu treffende verfahrensabschließende
Entscheidung viele Möglichkeiten offenlässt, wortreich
richterliche Zurückhaltung zu üben, spricht deshalb nicht für
ihn. In Konstellationen, in denen die Rolle des Richters
absehbar prinzipiell keine wirksame Intervention erlaubt,
sollte richterliche Zurückhaltung schweigend geübt
werden. 28 5. Das Verhalten von Organen und sonstigen
Einrichtungen der Union unterliegt, davon geht auch der Senat
aus, nicht unmittelbar der Jurisdiktion des
Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 22, 293 <295 ff.>;
<26 ff.>; 118, 79 <95>; 129, 124
<175 f.>), sondern wird
nur mittelbar insofern Prüfungsgegenstand, als Übergriffe
Konsequenzen für die Befugnisse und Pflichten deutscher
Organe haben können (Rn. 23 ff.). Folgen, die weit über
Deutschland hinausreichen, kann aber auch das Ergebnis einer
solchen mittelbaren Prüfung haben. Über das Obige hinaus wäre
deshalb noch zu berücksichtigen: Die Entscheidung eines
Gerichts über Fragen, an deren Beantwortung der Fortbestand
des Euro hängen kann, ist per se , auch wenn
man nur die möglichen Auswirkungen im eigenen Land ins Auge
fasst, eine heikle Angelegenheit. Ganz besonders prekär
erscheint, wenn man den Blick über den Rand der nationalen
Demokratie hinaus richtet, die Entscheidung eines nationalen Gerichts mit solchen weit über das
Nationale hinausgehenden Implikationen. Die demokratische
Legitimation, die die Entscheidung des nationalen Gerichts
aus ihrer Verankerung in den Maßstäben des nationalen Rechts
(wenn denn vorhanden) beziehen mag, vermittelt sich nicht
oder allenfalls mit erheblichen Einschränkungen über den
nationalen Bereich hinaus. In strikt nationaler Perspektive
mag das irrelevant erscheinen, wenn man annimmt, dass infolge
des Verhaltens der Europäischen Zentralbank die Integrität
der nationalen Verfassungsordnung auf dem Spiel steht, und
wenn man die möglichen Folgen alternativer Szenarien
ausblendet. Die Frage ist aber, ob die rein nationale
Perspektive, die sich in bestimmten Konfliktfällen zu recht
gegenüber der unionsrechtlichen behauptet (vgl. BVerfGE 89, 155 <188>; 123, 267
<353 ff.>; 126, 286 <302 ff.> ), noch die angemessene und die von
der nationalen Verfassung vorgegebene ist, wenn es um Rechts-
und Realfolgen der hier in Rede stehenden Reichweite und
Größenordnung geht. Dass einige unabhängige deutsche Richter
unter Berufung auf die deutsche Auslegung des
Demokratieprinzips und auf die Grenzen, die sich hieraus und
aus unserer Lesart der Art. 123 ff. AEUV für die
zulässigen Befugnisse der unabhängigen Europäischen
Zentralbank ergeben, eine Entscheidung mit unkalkulierbar
weitreichenden Konsequenzen für die ins Werk gesetzte Währung
der gesamten Eurozone und die davon abhängigen
Volkswirtschaften treffen, erscheint als Anomalie von höchst
zweifelhafter demokratischer Qualität. Diese Anomalie würde
zwar vermieden, wenn der Beschluss dahin zu verstehen wäre,
dass an ernste Konsequenzen ohnehin nicht gedacht ist,
sondern allenfalls an die Verpflichtung, eine
Bundestagsdebatte abzuhalten. Dann aber: siehe 2. und 4. Lübbe-Wolff Abweichende Meinung des Richters Gerhardt zum Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014 - 2 BvR 2728/13 - - 2 BvR 2729/13 - - 2 BvR 2730/13 - - 2 BvR 2731/13 - - 2 BvE 13/13 - 1 Zu meinem Bedauern kann ich die Entscheidung
nicht mittragen. Ich halte die Verfassungsbeschwerden und den
Antrag im Organstreitverfahren, soweit sie den OMT-Beschluss
betreffen, für unzulässig. Damit fehlt die für eine Vorlage
an den Gerichtshof der Europäischen Union erforderliche
Entscheidungserheblichkeit der vom Senat als
klärungsbedürftig angesehenen Fragen. 2 1. Dem Bundesverfassungsgericht obliegt keine
allgemeine Verfassungsaufsicht. Seine Zuständigkeiten sind
vielmehr in Art. 93 GG sowie in den dazu ergangenen
Bundesgesetzen enumerativ und abschließend geregelt. Durch
diese Regelungen werden die Zuständigkeiten des
Bundesverfassungsgerichts insbesondere auch gegenüber
denjenigen der anderen Verfassungsorgane abgegrenzt und das
System der Gewaltenteilung insoweit konkretisiert. Die
notwendige Rechtssicherheit wird durch eine starke
Formalisierung der Voraussetzungen einer Anrufung des
Bundesverfassungsgerichts bewirkt; die systemprägende
Funktion der Zulässigkeitsvoraussetzungen darf nicht gering
geschätzt werden. Die Entfaltung von Rechtssätzen durch das
Bundesverfassungsgericht, die eine Erweiterung seiner
Prüfungs- und Entscheidungsbefugnisse mit sich bringen,
unterliegt vor diesem Hintergrund erhöhtem
Rechtfertigungsbedarf. 3 2. a) Zu den vornehmsten Aufgaben des
Bundesverfassungsgerichts gehört die Verteidigung der
Grundrechtsträger gegenüber Verletzungen durch die
öffentliche Gewalt im Rahmen von Verfassungsbeschwerden.
Diesem Auftrag gemäß hat das Bundesverfassungsgericht bei
Grundrechtseingriffen, die auf einen Akt der Europäischen
Union zurückzuführen sind, zu überprüfen, ob die
Bundesrepublik Deutschland der Union die nötigen
Rechtsgrundlagen verschafft hat (Art. 23 Abs. 1
GG). Bei dieser Überprüfung, der sogenannten
ultra-vires-Kontrolle, kommt der unionsrechtlichen
Beurteilung durch den Gerichtshof der Europäischen Union
überragende Bedeutung zu; demgemäß übt das
Bundesverfassungsgericht die ultra-vires-Kontrolle
europarechtsfreundlich nur unter engen Voraussetzungen aus.
Da die Kompetenz-Kompetenz in Bezug auf die Reichweite
zulässigen Unionshandelns nach der Konzeption der
europäischen Verträge nicht bei einem Unionsorgan wie dem
Gerichtshof liegen kann, verbleibt indes das letzte Wort beim
Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 126, 286 <300 ff.>
). 4 b) Von den Fällen der Betroffenheit in einem
materiellen Grundrecht zu unterscheiden sind die
Verfassungsbeschwerden, mit denen eine Verletzung des Rechts
auf Teilnahme an den Wahlen der Abgeordneten zum Deutschen
Bundestag aus Art. 38 Abs. 1 GG mit dem Ziel
geltend gemacht wird, eine Entleerung der Kompetenzen des
Parlaments und damit eine Entwertung des Wahlrechts zu
verhindern. Der Senat hat in Ansehung der mit einem
derartigen Rügerecht verbundenen Gefahren für den
demokratischen Prozess erkannt, der Bürger müsse sich gegen
eine mit Art. 23 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3
GG unvereinbare Entäußerung von Kompetenzen durch das
Parlament verfassungsgerichtlich zur Wehr setzen können
(sogenannte Identitätskontrolle); ein weitergehendes
Rügerecht sehe das Grundgesetz nicht vor (vgl. BVerfGE 129, 124 <169 f.,
177, 183>; 132, 195 <234 f.,
238 ff.>). Zu den gemäß
Art. 79 Abs. 3 GG unverzichtbaren Befugnissen des
Parlaments hat der Senat zwar die Haushaltsautonomie gezählt,
insoweit aber den dem Gesetzgeber zukommenden
Einschätzungsvorrang respektiert (vgl. BVerfGE 129, 124
<182 ff.>; 132, 195 <239 f.> ). 5 3. Nunmehr erweitert der Senat die Möglichkeit
des Einzelnen, über Art. 38 Abs. 1 GG eine
verfassungsgerichtliche Kontrolle in Bezug auf Akte von
Unionsorganen zu initiieren. Zunächst werden die für die
ultra-vires-Kontrolle bei Eingriffen in materielle
Grundrechte entwickelten Maßstäbe hierher übertragen; der
Senat beansprucht also ohne Rückanbindung an ein materielles
Grundrecht eine Prüfungskompetenz dahingehend, ob ein Organ
der Europäischen Union ihm nicht zugewiesene Kompetenzen
offensichtlich und strukturell bedeutsam „usurpiert“ hat,
wobei es nicht darauf ankommt, ob die Verfassungsidentität
gemäß Art. 79 Abs. 3 GG berührt wird. Liegt eine
derartige Kompetenzüberschreitung vor, soll der Einzelne von
Bundestag und Bundesregierung verlangen können, dass sie sich
aktiv mit der Frage auseinandersetzen, wie die
Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, und dass sie
dafür beschritten werden. Dem kann ich nicht folgen. 6 a) Gegenstand der Identitätskontrolle ist die
Einhaltung äußerster, selbst im Wege der Verfassungsänderung
nicht verschiebbarer Grenzen. Insoweit jedem Bürger ein
einklagbares subjektives Recht zuzugestehen, ist nicht
zuletzt im Hinblick auf die Verankerung des Anspruchs des
Bürgers auf Demokratie in der Menschenwürde (vgl. BVerfGE 123, 267 <341> ) plausibel, auch wenn die damit
verbundene Rechtsschutzverheißung falsche Erwartungen zu
wecken droht. Hingegen wird mit der Zulassung einer auf die
Behauptung einer Verletzung von Art. 38 Abs. 1 GG
gestützten ultra-vires-Kontrolle die Tür zu einem allgemeinen
Gesetzesvollziehungsanspruch geöffnet, den das Grundgesetz
nicht kennt (vgl. BVerfGE 132, 195
<235> m.w.N.). 7 Am Charakter dieser Klage als Popularklage
ändert sich nicht deshalb etwas, weil nur in bestimmter Weise
qualifizierte Kompetenzüberschreitungen gerügt werden können.
Die diesbezüglichen Kriterien (Offensichtlichkeit;
erhebliches Gewicht der Kompetenzanmaßung mit struktureller
Bedeutung) sind zudem in hohem Maße wertungsabhängig und
streitträchtig, so dass sie den Zugang zu Gericht kaum
effektiv und im Sinne klarer Zuständigkeitsabgrenzung
kanalisieren können. Über die konsequenterweise eingeräumte
Möglichkeit, vorbeugenden Rechtsschutz einzufordern, können
einzelne Wahlberechtigte das Bundesverfassungsgericht zu
Zeitpunkten, in denen der politische Prozess noch andauert,
„ins Spiel bringen“. Sicherlich lässt sich den damit
verbundenen Gefahren für eine Verschleifung demokratischer
Verantwortlichkeit begegnen, jedoch zöge ich vor, derartige
Gefahren gar nicht erst entstehen zu lassen. Kritisch zu
sehen ist auch der mögliche Wertungswiderspruch mit dem
europäischen Rechtsschutzsystem, dessen Anforderungen an
Klagen, die sich gegen Handlungen europäischer Organe richten
(Art. 263 AEUV), mittels einer auf Art. 38
Abs. 1 GG gestützten ultra-vires-Popularklage umgangen
werden können. 8 b) Die Kernfrage ist indes, aus welchen
Gründen dem Einzelnen ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch
auf Tätigwerden deutscher Verfassungsorgane gegenüber
kompetenzüberschreitenden Akten der Europäischen Union
zustehen soll, anders gewendet, warum es nicht ausreicht, auf
demokratischem Weg - durch Willensbildung innerhalb und
außerhalb des Parlaments sowie bei Wahlen - auf die
Einhaltung der Kompetenzordnung hinzuwirken oder die
Konsequenzen der Hinnahme einer Kompetenzüberschreitung
einzufordern. 9 aa) Die Erwägung, der Einzelne müsse, wenn er
sich gegen die Entäußerung wesentlicher Kompetenzen durch das
Parlament wenden könne, eine entsprechende Befugnis erst
recht gegenüber der Usurpation von Kompetenzen durch die
Europäische Union haben, könnte allenfalls für die Eröffnung
der Identitätskontrolle gelten, um die es in dieser
Entscheidung aber nicht geht. Trotz einer weitgehenden
Heranführung der ultra-vires-Kontrolle an die
Identitätskontrolle dürfte der Senat dies nicht anders sehen;
der kategoriale Unterschied zwischen beiden kann gar nicht
eingeebnet werden. 10 bb) Dem Senat geht es erkennbar vielmehr
darum, die besondere Situation zu erfassen, dass die
Europäische Zentralbank lediglich für ihre Kernaufgaben
ausreichend demokratisch legitimiert ist (Art. 88
Satz 2 GG) und daher ein Tätigwerden außerhalb dieses
Bereichs ohne jede Anbindung an die demokratische
Willensbildung bleibt; die Verkürzung des Anspruchs auf
demokratische Teilhabe des Bürgers komme einer
Identitätsverletzung nahe und müsse daher vom Bürger mit
Hilfe des Bundesverfassungsgerichts abgewehrt werden können;
es sei den Bürgern nicht zu vermitteln, dass es bei einem
derartigen Demokratiedefizit - zumal angesichts der möglichen
Tragweite des OMT-Beschlusses - keinen Rechtsschutz gebe. Ich
halte das nicht für überzeugend. 11 (1) Die Entscheidung darüber, wie die
Bundesrepublik Deutschland auf Souveränitätsverletzungen
reagiert, steht grundsätzlich im politischen Ermessen der
zuständigen Verfassungsorgane, namentlich der Bundesregierung
und des Deutschen Bundestages. Ausschließlich sie selbst
haben zunächst darüber zu befinden, ob ein
Völkerrechtsverstoß vorliegt und gegebenenfalls welches
Gewicht ihm beizumessen ist. Nichts anderes gilt für die
weitere Entscheidung, ob und welche Maßnahmen tunlich sind.
Aus Art. 38 Abs. 1 GG abgeleitete Rechte Einzelner
gibt es insoweit nicht und werden ersichtlich auch nicht
reklamiert. 12 (2) Die Europäische Union ist eine
Rechtsgemeinschaft kraft Übertragung von Hoheitsrechten der
Mitgliedstaaten (vgl. Art. 23 Abs. 1 GG,
Art. 4, 5 EUV). Dementsprechend haben die deutschen
Verfassungsorgane unter anderem die Pflicht, auf die
Aufhebung etwaiger vom Integrationsprogramm nicht gedeckter
Maßnahmen der Europäischen Union hinzuwirken und aus ihnen
folgende innerstaatliche Auswirkungen zu begrenzen. 13 (a) Diese Integrationsverantwortung besteht
gegenüber der Allgemeinheit, und aus ihr folgt nichts für die
Konstruktion eines subjektiven Rechts eines jeden
Wahlberechtigten auf Tätigwerden von Verfassungsorganen. 14 (b) Der Senat verlangt von Bundesregierung
und/oder Bundestag die (öffentliche) Feststellung einer
massiven Kompetenzüberschreitung eines Organs der
Europäischen Union - hier der Europäischen Zentralbank -, an
die eine grundsätzliche Pflicht zu deren Beseitigung
anknüpft. Dabei soll es nach Ansicht des Senats nicht auf die
Einschätzung der Verfassungsorgane, sondern darauf ankommen,
ob eine solche Kompetenzverletzung objektiv vorliegt. Mit
dieser Sichtweise wird das politische Handeln und Unterlassen
einem diesem unangemessenen rechtlichen Maßstab
unterworfen. 15 (aa) Bundesregierung und Bundestag muss
bezüglich der Frage, ob ein qualifizierter ultra-vires-Akt
vorliegt, ein vom Bürger hinzunehmender Einschätzungs- und
Beurteilungsspielraum zukommen. Dieser ist bereits deshalb
unabweisbar, weil die rechtliche Klärung häufig erheblichen
Zeitraum beanspruchen wird, politischer Handlungsbedarf aber
alsbald eintreten kann - der vorliegende Fall, dass die
Ankündigung von Maßnahmen einen wesentlichen Effekt dieser
Maßnahmen vorwegnimmt und deshalb ein Einwirken auf den
gewissermaßen gestreckten Vollzug noch möglich ist, dürfte
atypisch sein. Anders als bei herkömmlichen
Handlungspflichten, deren Verletzung gerichtlich ex post
festgestellt werden kann, kann es zudem hier nur um
situations- und erkenntnisgebundenes Handeln von
Bundesregierung und Bundestag gehen, für das eine
(objektivierte) ex-ante-Sicht maßgeblich zu sein hat, die
nach ihrer rechtlichen Struktur einer Gefahreneinschätzung
vergleichbar ist. Liegt der ultra-vires-Verstoß nicht auf der
Hand, sondern bewegt sich - wie wohl meist und so auch hier -
das fragliche Handeln des Unionsorgans im Randbereich der ihm
zugewiesenen Kompetenzen, müssen Bundesregierung und
Bundestag ihr Verhalten daran orientieren und sind nicht
gezwungen, von einer offensichtlichen und
strukturverschiebenden Kompetenzanmaßung auszugehen. 16 (bb) Der Einwand, nur „offensichtliche“
Kompetenzanmaßungen begründeten eine Handlungspflicht, träfe
nur dann zu, wenn darunter von vornherein auf der Hand
liegende, ohne weitere rechtliche Befassung sich aufdrängende
Verstöße gegen die Kompetenzordnung verstanden würden. Dies
ist jedoch nicht die Auffassung des Senats. Vielmehr soll
eine Kompetenzüberschreitung auch dann offensichtlich sein
können, wenn dem ein längerer Klärungsprozess vorausgeht. 17 (cc) Wie schwierig das Kriterium der
Offensichtlichkeit zu handhaben ist, zeigt der Fall
überdeutlich. Die Einschätzung des Senats, das OMT-Programm
überschreite offensichtlich und strukturverschiebend die der
Europäischen Zentralbank zugewiesenen Kompetenzen, kann mit
guten Gründen bestritten werden. Währungs- und
Wirtschaftspolitik sind aufeinander bezogen und können nicht
strikt unterschieden werden. Dem entspricht die Umschreibung
der Ziele und Aufgaben des Europäischen Systems der
Zentralbanken in Art. 127 AEUV. Bei der Überprüfung im
Hinblick auf die Beachtung des Prinzips der begrenzten
Einzelermächtigung ist die mit Rücksicht auf die Eigenart
unabhängiger Notenbanken lediglich finale Umschreibung der
Aufgabenzuweisung zu berücksichtigen, mit der in gewissem
Umfang die Befugnis zu eigener Definition der
Handlungsgrenzen verbunden sein muss. Was die Ausgestaltung
und erwartbaren Effekte von Ankäufen nach dem OMT-Programm
anlangt, spricht zwar einiges dafür, dass sie aufgrund ihrer
Selektivität eine unzulässige monetäre Staatsfinanzierung
bewirken kann. Nicht zuletzt mangels ausreichenden
Verständnisses der Einbettung des Programms in das
Gesamthandeln der Europäischen Zentralbank - etwa in Bezug
auf die Festsetzung des Leitzinses - erscheint mir indes das
Vorbringen, es gehe in erster Linie um die Wiederherstellung
des monetären Transmissionsmechanismus, nicht widerlegbar,
jedenfalls nicht mit der zu fordernden Eindeutigkeit. 18 (c) Auch die vom Senat vorgenommene
Einschränkung der politischen Reaktionsmöglichkeiten auf
ultra-vires-Handeln europäischer Organe und Stellen halte ich
nicht für sachgerecht und unvereinbar mit den
Aufgabenzuweisungen des Grundgesetzes. Selbstverständlich
muss Kompetenzanmaßungen entgegengewirkt werden. Wie dies
aber effektiv geschieht, hängt von vielerlei Umständen ab. Es
kann wesentlich effektiver und ein Gebot der Klugheit sein,
zunächst zuzuwarten und erst zu einem günstig erscheinenden
Zeitpunkt zu intervenieren, sei es im Wege von Verhandlungen
auf einer Erfolg versprechenden Ebene, sei es mittels
Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV). Dies gilt auch und
gerade im Rahmen der europäischen Zusammenarbeit, ist doch
die Integrationsverantwortung der deutschen Verfassungsorgane
nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4
Abs. 3 EUV) wahrzunehmen. Die These, bei
offensichtlichen und schwerwiegenden Kompetenzverstößen sei
der Handlungsspielraum der deutschen Verfassungsorgane
reduziert, halte ich schlicht für unzutreffend, fordert doch
gerade eine solche Situation besonderes politisches
Geschick. 19 cc) Der Senat verkennt nicht, dass dem
einzelnen Bürger aus Art. 38 Abs. 1 GG kein Recht
auf ein bestimmtes Handeln von Bundesregierung und Bundestag
zustehen kann. Er leitet deshalb aus dem Anspruch auf
demokratische Teilhabe einen Anspruch auf qualifizierte
Befassung ab. Dieser Anspruch ist der Sache nach aber nichts
anderes als ein Anspruch des Bürgers auf Tätigwerden dem
Grunde nach, wenn es heißt, der Bürger könne von Bundestag
und Bundesregierung verlangen, dass sie sich aktiv mit der
Frage auseinandersetzen, wie die Kompetenzordnung
wiederhergestellt werden kann, und dass sie eine positive
Entscheidung darüber herbeiführen, welche Wege dafür
beschritten werden. 20 Das Bestreben des Senats geht erkennbar dahin,
die Öffentlichkeit des parlamentarischen Prozesses in Fällen
schwerwiegender Kompetenzanmaßungen von Unionsorganen zu
sichern und so zu verhindern, dass wesentliche
Kompetenzverluste des Deutschen Bundestages stillschweigend
und unter Missachtung der förmlichen Anforderungen des
Art. 23 Abs. 1 GG hingenommen, wenn nicht gar
kollusiv herbeigeführt werden. 21 (1) Unbestreitbar ist die Befassung des
Plenums des Bundestages mit wesentlichen Fragen der
europäischen Kompetenzordnung in öffentlicher Debatte ein
zentrales Element demokratischer Willensbildung. Ein
justiziables Recht des Einzelnen auf eine bestimmte Form
parlamentarischer Befassung erscheint indes weder geboten
noch mit der Eigenart des demokratischen Prozesses überhaupt
vereinbar. Der Bürger kann mittels Eingaben, über die
Parteien und Abgeordneten sowie insbesondere über die Medien
auf Art und Ziel der politischen Willensbildung Einfluss
nehmen. Dass der Einzelne kraft seines Wahlrechts das
Selbstbefassungsrecht des Bundestages mit Hilfe des
Bundesverfassungsgerichts in eine bestimmte Richtung lenken
kann, fügt sich nicht in die grundgesetzlichen
Rahmenbedingungen parlamentarischer Arbeit. Das Parlament
schuldet den Bürgern insbesondere keine ausdrückliche
Begründung dahingehend, dass es seine politische Entscheidung
(auch) angesichts kompetentieller Bedenken gegen europäisches
Handeln - hier den OMT-Beschluss - treffe, geschweige denn
ein Versprechen eines bestimmten Vorgehens für den Fall, dass
dieses Handeln einen qualifizierten ultra-vires-Akt
darstellt. 22 (2) Das in der Senatsrechtsprechung der
letzten Jahre wiederholt hervorgehobene Verfassungsgebot,
dass der Deutsche Bundestag sich seiner Kompetenzen nicht in
wesentlichem Umfang begeben darf, enthält keine Aussagen zur
Art und Weise seiner Befassung und ist auch hier nicht
verletzt. 23 Wenn - um beim Fall zu bleiben - die
Bundesregierung das OMT-Programm billigt und in die
Grundlagen ihres eigenen Handelns einbezieht und der Deutsche
Bundestag all dies sehenden Auges - vor dem Hintergrund einer
intensiven öffentlichen Debatte, nach Anhörung des
Präsidenten der Europäischen Zentralbank und ausweislich der
Auskunft eines Mitglieds des Haushaltsausschusses des
Deutschen Bundestages in der mündlichen Verhandlung aufgrund
Beobachtung und Bewertung des Handelns der Europäischen
Zentralbank - hinnimmt, liegt darin die Ausübung seiner
demokratischen Verantwortung. Der Bundestag hätte ohne
weiteres auf politischem Wege - etwa durch eine Entschließung
- den OMT-Beschluss missbilligen, gegebenenfalls auch eine
Nichtigkeitsklage androhen, die Reaktion der Europäischen
Zentralbank und der Finanzmärkte abwarten und dann weitere
Konsequenzen ziehen können. Dass er all dies nicht getan hat,
indiziert kein Demokratiedefizit, sondern ist Ausdruck einer
Mehrheitsentscheidung für eine bestimmte Politik zur
Bewältigung der Staatsschuldenkrise im Euro-Währungsraum. 24 4. Der Antrag im Organstreitverfahren ist aus
entsprechenden Gründen unzulässig. Es ist die ureigenste
Aufgabe der Fraktionen des Deutschen Bundestages, diesen mit
kontroversen Fragen zu befassen und auf eine
problemangemessene Behandlung zu dringen. Wird dieser Weg
nicht, unzureichend oder nicht erfolgreich beschritten, kann
dies nicht durch die Konstruktion eines über die Beachtung
des parlamentarischen Binnenrechts hinausgehenden
Befassungsanspruchs kompensiert werden. Gerhardt Verfügbare Sprachen
ECLI:DE:BVerfG:2014:rs20140114.2bvr272813Zitiervorschlag:BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014 - 2 BvE 13/13 - Rn. (1-24),http://www.bverfg.de/e/rs20140114_2bvr272813.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 9/2014 vom 7. Februar 2014Fundstelle(n)BVerfGE 134, 366 - 438