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Timestamp: 2016-10-21 14:58:14
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Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 32', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE']

117 Ia 28545. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 15. Mai 1991 i.S. K. sen. und K. jun. gegen Z�rcherische Vereinigung f�r Heimatschutz, Stadtrat A., Baurekurskommission II des Kantons Z�rich und Verwaltungsgericht (I. Kammer) des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
D�cision pr�alable en droit de l'am�nagement du territoire et des constructions, bonne foi. Loi zurichoise du 7 septembre 1975 sur l'am�nagement du territoire et les constructions. 1. Protection de la bonne foi fond�e sur les assurances donn�es par l'autorit�; conditions (confirmation de la jurisprudence; consid. 2). Des changements post�rieurs de la l�gislation font �chec � la protection de la bonne foi (consid. 3). 2. Caract�re obligatoire d'une d�cision pr�alable au sens des �� 323 s. de la loi cantonale cit�e: elle ne d�ploie d'effets vis-�-vis des tiers que si la proc�dure prescrite pour l'octroi d'une autorisation de construire a �t� suivie. Le ma�tre de l'ouvrage ne peut pas opposer aux tiers des assurances que l'autorit� lui a donn�es (consid. 3). Faits � partir de page 286
Am 26. Mai 1988 erteilte die Baukommission A. K. sen. und K. jun. die Bewilligung f�r den Abbruch zweier Wohnh�user in A. sowie die Bewilligung f�r den Neubau eines Mehrfamilienhauses auf denselben Grundst�cken. Die Z�rcherische Vereinigung f�r Heimatschutz erhob dagegen bei der Baurekurskommission II des Kantons Z�rich Rekurs, den diese am 11. April 1989 abwies. Die Z�rcherische Vereinigung f�r Heimatschutz zog den Fall an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich weiter. Dieses hiess am 14. Juni 1990 die Beschwerde gut, hob den Entscheid der Baurekurskommission II sowie die Bewilligung der Baukommission A. auf und auferlegte die Gerichtskosten den Baugesuchstellern (Ziff. 1-4 des Urteils).
K. sen. und K. jun. f�hren gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, Ziffer 1-4 des Urteils seien aufzuheben. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
2. a) Das Verwaltungsgericht hat die von der Baukommission A. erteilte Baubewilligung aufgehoben, weil das Projekt der Beschwerdef�hrer die in der kommunalen Bau- und Zonenordnung (Kernzonenplan Kronenstrasse) festgelegten Geb�udeperimeter klar verletze. Da keinerlei besondere Sachumst�nde vorl�gen, seien die Voraussetzungen f�r eine Ausnahmebewilligung gem�ss � 220 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) entgegen der Auffassung der Vorinstanzen nicht gegeben.
Die Beschwerdef�hrer berufen sich demgegen�ber auf den aus Art. 4 BV folgenden Grundsatz von Treu und Glauben. Sie h�tten aufgrund einer schriftlichen Zusicherung der Baukommission A. vom 17. April 1986, wonach das damals unterbreitete Vorprojekt trotz Abweichungen von den im Kernzonenplan Kronenstrasse festgelegten Geb�udeperimetern im Sinne einer gleichwertigen L�sung bewilligt werden k�nne, ihren Rekurs gegen die betreffende neue Regelung der kommunalen Nutzungsplanung bei der BGE 117 Ia 285 S. 287Baurekurskommission II am 23. April 1986 zur�ckgezogen. Die �rtliche Baubeh�rde habe das in der Folge auf dieser Basis ausgearbeitete Bauprojekt am 26. Mai 1988 bewilligt. Diese Baubewilligung sei einzig durch die Z�rcherische Vereinigung f�r Heimatschutz angefochten worden. Indem sich das Verwaltungsgericht ohne zureichende Gr�nde �ber die seinerzeit erteilte Zusicherung hinweggesetzt und die erteilte Baubewilligung aufgehoben habe, habe es gegen die Grunds�tze des Vertrauensschutzes und damit gegen Art. 4 BV verstossen. Mit den vom Verwaltungsgericht herangezogenen Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes �ber die Wirkung von Vorentscheiden lasse sich die Unverbindlichkeit der hier in Frage stehenden Zusicherung nicht begr�nden.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verleiht der aus Art. 4 BV abgeleitete Grundsatz von Treu und Glauben dem B�rger einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in beh�rdliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begr�ndendes Verhalten der Beh�rde. Eine (selbst unrichtige) Auskunft oder Zusicherung, welche eine Beh�rde dem B�rger erteilt und auf die er sich verlassen hat, ist unter gewissen Umst�nden bindend. Voraussetzung daf�r ist, dass sich die Angaben der Beh�rde auf eine konkrete, den betreffenden B�rger ber�hrende Angelegenheit beziehen, dass die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hief�r zust�ndig war, dass der B�rger die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne weiteres hat erkennen k�nnen, dass er im Vertrauen auf die Auskunft nicht wieder r�ckg�ngig zu machende Dispositionen getroffen hat und dass die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung (BGE BGE 116 Ib 187 E. 3c; BGE 115 Ia 18; BGE 114 Ia 106; 213; BGE 111 Ia 124, mit Hinweisen). Die Handhabung kantonaler Vorschriften, welche die Bindungswirkung von Zusagen f�r bestimmte Bereiche n�her normieren, �berpr�ft das Bundesgericht lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willk�r. Mit freier Kognition beurteilt es dagegen, ob das Ergebnis dieser Rechtsanwendung vor den aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Grunds�tzen standh�lt (BGE 103 Ia 508). Der mitangerufenen Eigentumsgarantie kommt neben der Garantie des Vertrauensschutzes hier keine selbst�ndige Bedeutung zu.
3. a) Das z�rcherische Planungs- und Baugesetz enth�lt �ber baurechtliche Vorentscheide folgende Bestimmungen: BGE 117 Ia 285 S. 288
� 323. �ber Fragen, die f�r die sp�tere Bewilligungsf�higkeit eines Bauvorhabens grundlegend sind, k�nnen Vorentscheide eingeholt werden. Mit dem Gesuch sind die Unterlagen einzureichen, die zur Beurteilung der gestellten Fragen n�tig sind.
� 324. Der Vorentscheid ist hinsichtlich der behandelten Fragen in gleicher Weise verbindlich, g�ltig und �ffentlichrechtlich anfechtbar wie baurechtliche Bewilligungen.
Gegen�ber Dritten gilt dies nur, wenn das gleiche Verfahren wie f�r Bewilligungen durchgef�hrt worden ist, was der Gesuchsteller ausdr�cklich verlangen muss. Wird die baurechtliche Bewilligung in solchen F�llen w�hrend der G�ltigkeit eines Vorentscheids erteilt, so kann sie von Dritten hinsichtlich der vorentschiedenen Fragen nur angefochten werden, wenn eine wesentliche Ver�nderung der tats�chlichen Verh�ltnisse nachgewiesen wird."
b) Die Beschwerdef�hrer hatten gegen die seinerzeitige Festsetzung der Kernzone Kronenstrasse rekurriert, weil sie mit den darin festgelegten Geb�udeperimetern nicht einverstanden waren. Gleichzeitig reichten sie bei der kommunalen Baubeh�rde eine �berbauungsstudie f�r ihre beiden Grundst�cke ein mit dem Hinweis, dass ihr Rekurs gegen den Zonenplan zur�ckgezogen werde, falls die Baubeh�rde einem auf dieser Studie aufgebauten Detailprojekt zustimmen k�nne. Die Baukommission beantwortete diese Anfrage am 17. April 1986 und f�hrte u.a. aus, das Projekt gen�ge im wesentlichen den Anforderungen an das Erscheinungsbild eines Neubaus. Obwohl das Projekt von den vorgeschriebenen Geb�udeperimetern abweiche, k�nne ihm zugestimmt werden. Sofern die Kernzonenvorschriften rechtskr�ftig w�rden, k�nne ein auf dem Vorprojekt aufgebautes, mit gewissen �nderungen der Dachgestaltung versehenes Detailprojekt bewilligt werden. Unumg�nglich sei jedoch, dass der eingereichte Rekurs zur�ckgezogen werde, damit die Vorschriften vom Regierungsrat so rasch wie m�glich genehmigt werden k�nnten. Die Beschwerdef�hrer zogen hierauf ihren gegen die Festsetzung der Kernzone Kronenstrasse erhobenen Rekurs zur�ck.
c) Das Verwaltungsgericht anerkannte, dass die Baukommission A. mit diesem Schreiben den Beschwerdef�hrern zugesichert habe, die �berschreitung des Geb�udeperimeters zu bewilligen, wenn sie ihren gegen die Nutzungsplanung erhobenen Rekurs zur�ckz�gen. Daraus d�rften die Beschwerdef�hrer aber nichts zu ihren Gunsten ableiten, denn nach dem Planungs- und Baugesetz BGE 117 Ia 285 S. 289k�nnten beh�rdliche Zusagen betreffend die sp�tere Erteilung von Baubewilligungen nur noch als Vorentscheid im Sinne der �� 323 f. PBG ergehen. Falls das Schreiben der Baukommission - trotz der offenkundig nicht eingehaltenen Verfahrensvorschriften - �berhaupt als Vorentscheid anzusehen sei, so w�re das Baugesuch zwar noch w�hrend der zweij�hrigen G�ltigkeitsdauer gem�ss � 322 Abs. 1 PBG eingereicht worden. Entscheidend sei aber, dass es sich nicht um einen gem�ss � 325 Abs. 2 PBG auch f�r Dritte verbindlichen Vorentscheid handle, an den die beschwerdef�hrende Z�rcherische Vereinigung f�r Heimatschutz gebunden w�re.
d) Die Regelung von � 324 PBG durfte vom Verwaltungsgericht ohne Willk�r dahin ausgelegt werden, dass im Bereiche des �ffentlichen Baurechtes beh�rdliche Zusagen gegen�ber Dritten nur dann verbindlich werden k�nnen, wenn sie als f�rmlicher Vorentscheid in dem f�r Baubewilligungen vorgeschriebenen Verfahren ergangen sind, das heisst wenn ein entsprechendes Vorentscheidgesuch publiziert worden ist (vgl. � 314 PBG) und ber�hrte Dritte damit Gelegenheit zur Anfechtung dieses Entscheides erhalten haben (vgl. WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 1990, N 23 f. zu � 16, S. 170; PETER DILGER, Raumplanungsrecht der Schweiz, 1982, N 37 zu � 10, S. 238). Ergeht die Zusage der Beh�rde nicht in diesem qualifizierten Verfahren, bleibt die M�glichkeit der sp�teren Anfechtung durch Dritte vorbehalten, ohne dass sich der Empf�nger dieser Zusicherung auf den Vertrauensschutz berufen k�nnte. Er muss, wenn er einen auch f�r Dritte verbindlichen Entscheid erwirken will, die Durchf�hrung des entsprechenden Verfahrens bei der Beh�rde selber ausdr�cklich beantragen (� 324 Abs. 2 Satz 1 PBG). Da die hier in Frage stehende Zusicherung unbestrittenermassen ohne vorg�ngige Publikation eines entsprechenden Vorentscheidgesuches ergangen ist, kann sie gem�ss der kantonalen Regelung keine Vertrauensgrundlage bilden, welche auch gegen�ber Dritten Wirkung zu entfalten verm�chte.
e) Es bleibt zu pr�fen, ob eine solche kantonale Ordnung mit den aus Art. 4 BV folgenden Garantien vereinbar ist. Es ist den Kantonen nicht verwehrt, die Tragweite des Vertrauensschutzes f�r bestimmte Sach- oder Verfahrensbereiche spezialgesetzlich zu normieren (URS GUENG, Zur Verbindlichkeit verwaltungsbeh�rdlicher Ausk�nfte und Zusagen, in ZBl 71/1970, S. 462 f.; BEATRICE WEBER-D�RLER, Vertrauensschutz im �ffentlichen Recht, 1983, S. 72 ff., 125). Gegen�ber solchen konkretisierenden Regeln, welche im erfassten Bereich die Interessenabw�gung vorwegnehmen BGE 117 Ia 285 S. 290und den Vertrauensschutz zugunsten der Rechtssicherheit allenfalls einer gewissen Schematisierung unterwerfen, besitzen die aus Art. 4 BV abgeleiteten allgemeinen Grunds�tze von Treu und Glauben nur noch subsidi�re Geltung; ein R�ckgriff auf die Generalklausel f�llt nur dann in Betracht, wenn der kantonale Gesetzgeber die ihm zustehende Gestaltungsfreiheit �berschritten hat oder wenn die Anwendung der kantonalen Normen im Einzelfall zu einem Ergebnis f�hrt, das mit dem Gedanken des Vertrauensschutzes unvereinbar ist (GUENG, a.a.O., S. 462 f.; WEBER-D�RLER, a.a.O., S. 125).
Nach einem heute anerkannten Grundsatz des �ffentlichen Baurechts d�rfen bloss dem Bauinteressenten erteilte g�nstige beh�rdliche Ausk�nfte beschwerdeberechtigten Dritten, welche sich gegen die Erteilung einer entsprechenden Baubewilligung zur Wehr setzen, nicht entgegengehalten werden (unver�ffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 26. November 1981 i.S. C., E. 3b; AGVE 1981, S. 210, 219; WEBER-D�RLER, a.a.O., S. 149; WEBER-D�RLER, Falsche Ausk�nfte von Beh�rden, in ZBl 92/1991, S. 17, mit Hinweisen; JOSEF SCHWERE, Das Baubewilligungsverfahren nach aargauischem Recht, 1971, S. 88). Zum Teil wird solchen Ausk�nften sogar jede Bindungswirkung f�r das nachfolgende Baubewilligungsverfahren abgesprochen (ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, 1987, N 4 der Vorbemerkungen zu Art. 32-44; BVR 1978, S. 192 ff.). Der Ausschluss der Bindungswirkung f�r Dritte liegt nahe. Wer ein Bauvorhaben ausf�hren will, weiss oder muss wissen, dass daf�r ein Bewilligungsverfahren mit �ffentlicher Auflage durchzuf�hren ist und dass ber�hrten Dritten ein Anfechtungsrecht zusteht. Er kann sich nicht gutgl�ubig darauf verlassen, mit einer beh�rdlichen Auskunft oder Zusage sei auch das Ergebnis eines solchen Anfechtungsverfahrens vorweggenommen.
Wohl ist richtig, dass bei einem Konflikt zwischen dem Interesse am Vertrauensschutz und entgegenstehenden anderen Interessen jeweils eine Abw�gung stattfinden muss; auch ber�hrte private Drittinteressen m�ssen unter Umst�nden zur�ckweichen (BGE 108 Ia 214; WEBER-D�RLER, Vertrauensschutz im �ffentlichen Recht, S. 148 ff.; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, 1985, S. 225). Wenn das Gesetz zur Sicherung der Interessen ber�hrter Dritter formalisierte Mitwirkungs- und Anfechtungsm�glichkeiten statuiert, so bleibt bei der Bewilligung von Bauten f�r ausserhalb des vorgeschriebenen Verfahrens ergehende BGE 117 Ia 285 S. 291Zusicherungen, welche diesen Rechtsschutz ausschalten, kein Raum; das gilt jedenfalls dann, wenn das kantonale Recht, wie hier, die Beschwerdem�glichkeit nicht miteinbezogener Dritter sogar ausdr�cklich vorbeh�lt.
f) Das Verwaltungsgericht verletzte Art. 4 BV insofern nicht, als es sich bei der Beurteilung der Zul�ssigkeit der streitigen Ausnahmebewilligung durch die fr�here Zusage der Baubewilligungsbeh�rde, welche mangels �ffentlicher Auflage gegen�ber Dritten nicht verbindlich geworden ist, nicht als gebunden betrachtete. Bedenken erweckt allerdings der Umstand, dass die Baukommission A. in ihrem Schreiben vom 17. April 1986, worin sie f�r die geplante �berbauung eine Ausnahmebewilligung zusicherte und den Beschwerdef�hrern im Interesse einer rascheren Realisierung ihres Projektes den R�ckzug ihres Zonenplanrekurses nahelegt, nicht zugleich auf die fehlende Drittverbindlichkeit ihrer Zusicherung bzw. auf die M�glichkeit hinwies, ihre Zusicherung durch ein formgerechtes Vorentscheidverfahren abzusichern. Nach der vom z�rcherischen Gesetzgeber getroffenen Regelung besteht jedoch keine entsprechende Aufkl�rungspflicht der Beh�rde. Vom Bauinteressenten wird vielmehr erwartet, dass er die Durchf�hrung eines Vorentscheidverfahrens mit �ffentlicher Auflage selber ausdr�cklich verlangt, wenn er eine auch f�r Dritte verbindliche Zusage erwirken will (� 324 Abs. 2 Satz 1 PBG).
Im vorliegenden Fall bestanden keine aussergew�hnlichen Umst�nde, aufgrund derer den Beschwerdef�hrern die Befolgung dieser gesetzlichen Regelung nicht zuzumuten gewesen w�re. Die Initiative f�r die mit der Baubeh�rde getroffene "Abmachung" ging von den Beschwerdef�hrern aus. Da ihr Bauvorhaben von den Vorgaben des neu beschlossenen Nutzungsplanes abwich, setzte ihr Projekt eine entsprechende Ausnahmebewilligung voraus, was das Risiko einer sp�teren Anfechtung der Baubewilligung durch Dritte zum vornherein h�her erscheinen liess, als dies bei einem grunds�tzlich baurechtskonformen Projekt der Fall gewesen w�re. Im �brigen wurde die von der Gemeindebaubeh�rde abgegebene Zusicherung an sich auch erf�llt, indem die Baukommission A. das von den Beschwerdef�hrern in der Folge eingegebene Baugesuch bewilligte und die fragliche Ausnahmebewilligung erteilte. Eine auch das Risiko einer allf�lligen Drittanfechtung ausschliessende Zusicherung liess sich dem seinerzeitigen Schreiben der Baukommission vom 17. April 1986 nicht entnehmen. Mit der M�glichkeit einer Anfechtung der in Aussicht gestellten Baubewilligung BGE 117 Ia 285 S. 292mussten die Beschwerdef�hrer daher grunds�tzlich rechnen, auch wenn dem damaligen Vorprojekt seitens der Nachbarn offenbar kein Widerstand erwachsen war.
g) Der Kreis der Beschwerdeberechtigten ist erst durch die am 1. Januar 1987 in Kraft getretene Revision des Planungs- und Baugesetzes (� 338a Abs. 2) auf bestimmte ideelle Verb�nde ausgedehnt worden. Solche nachtr�glichen Rechts�nderungen gehen grunds�tzlich dem Vertrauensschutz vor. Im vorliegenden Fall gilt das um so mehr, weil die �nderung des Gesetzes am 17. April 1986, als die Baukommission die Anfrage der Beschwerdef�hrer beantwortete, bereits voraussehbar war und in der �ffentlichkeit diskutiert wurde. Diese h�tten, um das Risiko einer Drittanfechtung der Baubewilligung auszuschalten, einen formgerechten Vorentscheid mit vorangehender �ffentlicher Auflage verlangen oder jedenfalls sofort im Anschluss an die Zusicherung ein definitives Baugesuch einreichen m�ssen. Die R�ge, der Grundsatz von Treu und Glauben sei verletzt worden, ist unbegr�ndet.
111 IA 124 suite... ,
� 324 Abs. 2 Satz 1 PBG,
� 322 Abs. 1 PBG,
� 325 Abs. 2 PBG suite... ,
� 324 PBG,
� 314 PBG