Source: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do?cidTexte=JORFTEXT000028373728&idArticle=JORFARTI000028373729&dateTexte=20131224&categorieLien=cid
Timestamp: 2019-10-22 10:07:11+00:00
Document Index: 3011638

Matched Legal Cases: ["l'article 61", "l'article 61", "l'article 61", "l'article 61", "l'article 14", "l'article 8", "l'article 1600", "l'article 16", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 16", "l'article 9", "l'article 5", "l'article 8", "l'article 8", 'in fine', "l'article 8", "l'article 14", "l'article 1", "l'article 14", "l'article 34", "l'article 14", "l'article 14", "l'article 34", "l'article 14", "l'article 14", "l'article 14", "l'article 32", "l'article 32", "l'article 32", "l'article 47", 'art. 5']

Saisine du Conseil constitutionnel en date du 5 décembre 2013 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2013-682 DC | Legifrance
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En application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, les députés soussignés ont l'honneur de vous déférer l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 et, spécialement, ses articles 8, 14, 32 et 47.
I. ― De manière générale, les auteurs de la saisine estiment que l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 est en contradiction avec les engagements de maîtrise des dépenses publiques et des déficits pris par la France et spécialement confirmés par la signature et la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire du 2 mars 2012.
S'ils ne méconnaissent pas la jurisprudence constante par laquelle vous vous refusez à contrôler la conformité des lois aux conventions internationales, les auteurs de la saisine notent que vous avez considéré, dans la décision relative audit traité, « que le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; que saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois ; qu'il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place » (Cons. const. n° 2012-653 DC, 9 août 2012, cons. 27). Le contrôle de la sincérité des lois visées et, spécialement, d'une loi de financement de la sécurité sociale ne saurait donc à l'évidence plus se limiter à celui de « l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre » (Cons. const. n° 2009-585, 6 août 2009, cons. 2). Lors de l'examen de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, vous aviez d'ailleurs considéré que « la sincérité de la loi de programmation des finances publiques devra s'apprécier notamment en prenant en compte l'avis du Haut Conseil des finances publiques ; qu'il en ira de même de l'appréciation de la sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale » (Cons. const. n° 2012-658 DC, 13 décembre 2012, cons. 52). C'est donc dans ce cadre juridique renouvelé que les députés auteurs de la saisine vous appellent à contrôler la loi déférée.
Sur le fondement de l'article 14 de la loi organique susvisée, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a adopté, le 20 septembre 2013, un avis n° HCFP-20l3-03 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014. C'est donc en prenant en considération cet avis que l'examen de la sincérité de la loi déférée doit être mené. Or, se prononçant sur les hypothèses macroéconomiques pour 2014 retenues par le Gouvernement, le Haut Conseil a considéré que si « les prévisions de croissance sont plausibles (...) le scénario macroéconomique présente des éléments de fragilité ». Il a, en outre, spécialement noté que « les mesures nouvelles inscrites dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (0,6 Md€) » n'avaient pas été portées à sa connaissance, ne lui permettant ainsi pas de rendre un avis parfaitement éclairé.
II. ― Sur l'article 8.
Modifiant les articles L. 136-7 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale, l'article L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles, l'article 1600-0 S du code général des impôts et l'article 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, cette disposition conduit à remettre en cause le principe des « taux historiques » aux termes duquel les prélèvements sociaux appliqués aux revenus de l'épargne dépendent du moment où les gains ont été constitués.
A des fins de simplification et dans un objectif d'équité fiscale ― les unes et l'autre ayant été affirmés dès le projet de loi de financement de la sécurité sociale et tout au long des débats parlementaires, tant avant qu'après la présentation de la dernière version de la disposition ― l'article 8 de la loi déférée soumet au taux en vigueur des prélèvements sociaux de 15,5 % l'intégralité des gains constitués depuis 1997 dans le cadre d'un contrat d'assurance-vie ; en vue d'éviter un effet d'aubaine, le dispositif serait applicable à compter du 26 septembre 2013, date de la présentation de la mesure dans le dossier de presse relatif au projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Aux termes d'une jurisprudence constante, vous considérez que « le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'en matière répressive » et « qu'aucune norme de valeur constitutionnelle ne garantit un principe dit de "confiance légitime” » (Cons. const. n° 97-391 DC, 7 novembre 1997, cons. 6), non plus que de sécurité juridique, qui demeure une référence implicite du contrôle que vous exercez sur la constitutionnalité des lois.
Plus précisément, vous avez indiqué, lors de l'examen de la loi de finances pour 2013, que s'« il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions (...) ce faisant, il ne saurait priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ; qu'en particulier, il méconnaîtrait la garantie des droits proclamée par l'article 16 de la Déclaration de 1789 s'il portait aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant » (Cons. const. n° 2012-662 DC, 29 décembre 2012, cons. 42). Examinant, dans ce cadre, l'article 9 de la loi de finances qui vous était déférée et qui prévoyait l'imposition des dividendes et revenus de capitaux mobiliers au barème de l'impôt sur le revenu et la rétroactivité de la mesure aux revenus perçus en 2012, vous avez jugé qu'il remettait en cause de manière rétroactive le caractère libératoire du prélèvement sur les revenus de capitaux mobiliers et que de ce fait, il majorait l'imposition sur des revenus perçus en 2012 par certains contribuables, précisant que « la volonté du législateur d'assurer en 2013 des recettes supplémentaires » ne constituait pas « un motif d'intérêt général suffisant » (ibid., cons. 44).
En effet, en premier lieu, il est manifeste que, en mettant en place le régime des « taux historiques », le législateur a entendu éviter l'application des augmentations successives de prélèvements sociaux. Le fait que les dispositions limitant l'application des augmentations de taux des prélèvements sociaux aux produits acquis ont été prévues à chaque loi prévoyant une telle augmentation, que ce soit par le relèvement du taux d'une imposition existante ou la création d'un nouveau prélèvement établi sur la même assiette, sans aucune exception depuis l'article 5 de la loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997 de financement de la sécurité sociale pour 1998 démontre, s'il en était besoin, la constance de la pratique et, par voie de conséquence, la volonté du législateur de préserver des situations qu'il estimait légalement acquises.
L'exposé des motifs ainsi que les débats parlementaires relatifs à la disposition contestée ― eût-elle initialement un champ d'application plus étendu ― sont sans ambiguïté : l'objectif de la réforme est de simplifier, harmoniser et rationaliser le calcul des prélèvements sociaux sur les contrats d'assurance-vie. Mais, assurément, la simplification, l'harmonisation et la rationalisation ne sauraient constituer un motif d'intérêt général suffisant pour justifier la remise en cause d'un dispositif dont l'objet même est de maintenir un régime différent de celui qui résultait des modifications apportées par le législateur pour des situations constatées légalement à une certaine date. Dit autrement, c'est pour un motif d'intérêt général que le principe des « taux historiques » a été institué, conduisant à ce qu'un objectif de simplification, d'harmonisation et de rationalisation soit insuffisant à le remettre en cause.
Dans sa version initiale, l'article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 prévoyait la substitution d'un prélèvement social de 15,5 % au principe des « taux historiques » applicable à l'ensemble des produits de placement exonérés d'impôt sur le revenu mais soumis aux prélèvements sociaux et pour lesquels l'acquisition des produits n'est réellement constatée que par dénouement, retrait ou, dans le cas de l'assurance-vie, décès. Etaient ainsi visés ― outre les contrats d'assurance-vie ― les plans d'épargne logement, les plans d'épargne par actions et l'épargne salariale.
L'exposé des motifs de la disposition était à cet égard parfaitement clair : le Gouvernement entendait mettre un terme à des « modalités dérogatoires concern[ant] essentiellement les produits issus des plans d'épargne en actions (PEA) de plus de cinq ans, des primes versées avant le 26 septembre 1997 sur des contrats d'assurance-vie multi-supports, de l'épargne salariale, des primes versées dans le cadre des comptes et plans épargne logement (CEL et PEL), des intérêts acquis sur des plans d'épargne logement (PEL) de moins de dix ans souscrits avant le 1er mars 2011, pour lesquels l'acquisition des produits n'est réellement constatée et mise à disposition qu'au moment du fait générateur par dénouement ou retrait (ou par décès concernant l'assurance-vie) », argument pris de ce que « cette situation peut se traduire par une rupture d'égalité entre des contribuables recourant à des produits de placement identiques ou équivalents, notamment en termes de risque financier, dont la différence de taxation ne repose plus sur des critères objectifs et rationnels, compte tenu notamment de l'augmentation au fil du temps de l'écart avec les taux de taxation de droit commun ». Dans « un objectif d'équité fiscale », il était donc proposé « d'harmoniser les règles de prélèvement applicables aux produits de placement ».
En effet, aux termes d'une jurisprudence constante, vous considérez que si le « principe d'égalité devant la loi implique qu'à situations semblables il soit fait application de solutions semblables, il n'en résulte pas que des situations différentes ne puissent faire l'objet de solutions différentes » (Cons. const. n° 79-107 DC, 12 juillet 1979, cons. 4). Dans ce cadre, vous considérez que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit » (Cons. const. n° 87-232, 7 janvier 1988, cons. 10).
3. En troisième lieu enfin, les conditions dans lesquelles l'article 8 de la loi déférée a été, in fine, adopté conduisent à mettre en cause la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale.
Initialement conçue comme devant concerner plusieurs produits d'épargne, la première version de l'article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 était présentée comme génératrice de 600 millions d'euros de recettes. Réduite à la seule assurance-vie dans sa version amendée, la disposition ne générerait plus que 400 millions d'euros de recettes ainsi que le ministre délégué chargé du budget en a lui-même convenu lors des débats devant l'Assemblée nationale. C'est donc la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale qui se trouve mise en cause dans la mesure où les 200 millions d'euros désormais manquants dans le cadre de l'équilibre de la sécurité sociale ont été présentés, sans autre précision, comme devant être compensés par des économies sur les dépenses de santé. L'article 8 de la loi déférée conduisant à ce que la loi de financement de la sécurité sociale soit insincère, il ne pourra qu'être censuré.
III. ― Sur l'article 14.
L'article 14 de la loi déférée résulte d'un amendement présenté par le Gouvernement lors du débat en séance publique du 23 octobre 2013. Poursuivant l'objectif louable de permettre à chaque salarié de disposer d'une couverture complémentaire de bonne qualité, il institue une clause par laquelle les partenaires sociaux pourront recommander, par branche, un contrat ou un organisme assureur au titre de la couverture complémentaire santé. Mais cet amendement vise surtout à contourner la décision n° 2013-672 DC du 13 juin 2013 par laquelle vous avez conclu à l'inconstitutionnalité d'un dispositif instituant une clause de désignation par branche d'un organisme au titre de la couverture complémentaire santé, ainsi que de l'article L. 912-1 du code de la séecurité sociale.
D'une part, par votre décision n° 2013-672 DC du 13 juin 2013, vous avez, dans le cadre de l'examen de l'article 1er de la loi qui vous était déférée et auquel se substitue l'article 14 du texte que nous contestons devant vous, clairement fondé votre raisonnement sur les dispositions de l'article 34 de la Constitution aux termes desquelles « La loi détermine les principes fondamentaux... des obligations civiles et commerciales » (cons. 5). Ce faisant, vous avez a contrario souligné que le législateur, lorsqu'il déterminait les conditions dans lesquelles une assurance complémentaire gérée dans un cadre contractuel privé, fût-il régulé, pouvait être souscrite, n'intervenait pas pour déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale. Dès lors, une telle disposition n'a pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale.
D'autre part, vous estimez, aux termes d'une jurisprudence constante, que les dispositions d'une loi de financement de la sécurité sociale doivent avoir « un effet direct sur les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ou des organismes concourant à leur financement » (par exemple, Cons. const. n° 2012-659 DC, 13 décembre 2012, cons. 48) et que des dispositions qui « n'ont pas d'effet, ou ont un effet trop indirect, sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement (...) ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale » (ibid. cons. 42). Lors des débats parlementaires, la ministre des affaires sociales et de la santé justifiait l'insertion de l'article 14 dans la loi de financement de la sécurité sociale par le fait que « le dispositif apportera des recettes ». Pourtant, les recettes en cause ne sauraient, en toute logique, qu'être minimes puisque résultant de la modulation du forfait social applicable aux entreprises selon qu'elles adopteraient ou non le contrat recommandé et, plus précisément encore, de la pénalité fiscale pesant sur les entreprises qui feraient le choix de ne pas suivre la recommandation formulée par leur branche. Outre qu'il paraît d'emblée paradoxal de conditionner les recettes ici visées au non-suivi d'une incitation gouvernementale, vous ne pourrez que constater que l'article 14 ne contribue nullement à la détermination des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, ainsi que l'exige l'article 34, alinéa 5, de la Constitution et n'entre donc pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale tel que défini, pour l'application de la disposition constitutionnelle susvisée, par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale. De plus, l'effet susceptible d'être le sien sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement et, sinon inexistant, du moins trop indirect pour que l'article 14, d'autant que la modulation du forfait social est, en elle-même, inconstitutionnelle.
Or, d'une part, aux fins d'inciter les entreprises à adopter le contrat recommandé par la branche autant que pour justifier que la disposition figure dans une loi de financement de la sécurité sociale, l'article 14 met en place un dispositif de modulation du forfait social dérogeant au deuxième alinéa de l'article L. 137-16 et au dernier alinéa de l'article L. 137-15 du code de la sécurité sociale. La ministre des affaires sociales et de la santé l'a expressément indiqué lors des débats devant l'Assemblée : les entreprises membres de la branche « resteraient donc libres de leur choix, mais, parce que nous souhaitons les inciter à adopter des contrats à forte valeur de solidarité, nous proposons de moduler le forfait social qui s'y applique. Il y aurait ainsi, s'agissant des entreprises de plus de dix salariés, une différence de douze points entre le forfait social appliqué à celles qui adopteraient les contrats recommandés et le forfait social appliqué à celles qui ne les adopteraient pas ; cette différence serait de huit points pour les entreprises de moins de dix salariés. Pour les entreprises de plus de dix salariés qui adopteraient le contrat recommandé, le forfait social serait de 8 %, contre 20 % pour celles qui ne l'adopteraient pas ; pour les entreprises de moins de dix salariés, le forfait social serait de 0 % pour les entreprises qui adopteraient le contrat recommandé et de 8 % pour celles qui ne l'adopteraient pas ».
Or, la pénalité fiscale établie par l'article 14 de la loi déférée emporte pour les entreprises, selon le contrat qu'elles auront choisi de souscrire, une différence de traitement constitutive d'une rupture caractérisée de l'égalité devant la loi et devant les charges publiques dans la mesure où ni une différence de situation ni l'objet de la loi qui l'établit ne la justifie.
IV. ― Sur l'article 32.
L'article 32 de la loi déférée résulte d'un amendement introduit en commission. Il a pour objet d'introduire dans le code de la sécurité sociale un article L. 162-31-1 autorisant la mise en œuvre d'expérimentations de nouveaux modes d'organisation des soins dans le cadre de projets pilotes visant à optimiser les parcours de soins des patients souffrant de pathologies chroniques.
En effet, et alors même que l'article 32 prévoit, dans son paragraphe II, qu'il pût, dans le cadre des projets pilotes qu'il autorise, être dérogé à toute une série de dispositions législatives, l'essentiel des conditions de mise en œuvre de l'expérimentation est renvoyé au pouvoir réglementaire, qu'il s'agisse de la détermination des pathologies concernées, de l'objet, du champ et de la durée de l'expérimentation ou encore du contenu des projets pilotes et de leur périmètre territorial. Or, aux termes d'une jurisprudence constante, vous considérez qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 et que le plein exercice de cette compétence ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques. Ainsi, par exemple, avez-vous estimé qu'une disposition par laquelle le législateur confiait au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions dans lesquelles des mesures de substitution peuvent être prises afin de répondre aux exigences de mise en accessibilité n'habilitait pas le pouvoir réglementaire à fixer les exigences relatives à l'accessibilité des personnes handicapées (Cons. const. n° 2011-639 DC, 28 juillet 2011). Pour les mêmes motifs, vous ne pourrez que conclure à l'inconstitutionnalité de l'article 32 de la loi déférée.
V. ― Sur l'article 47.
Outre que la disposition est présentée par l'étude d'impact elle-même comme d'impact financier très faible, l'exposé des motifs indique qu'elle « vise à promouvoir la diffusion des médicaments biologiques similaires ou "biosimilaires” ». A l'évidence, la disposition n'entre pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale en ce qu'elle ne contribue aucunement, fût-ce indirectement, à la détermination des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. Pour ce motif, vous ne pourrez que constater son inconstitutionnalité.
En effet, la disposition contestée prévoit d'appliquer aux médicaments biosimilaires le même régime juridique que celui applicables aux médicaments génériques. Or, les premiers diffèrent à l'évidence des seconds quant à leur structure, leur activité et leur profil de sécurité au regard de la préservation de la santé publique, justifiant qu'ils bénéficient d'un traitement différent.
Loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997 - art. 5 (V)
titre II du livre Ier de la cinquième partie du code de la santé publique