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Timestamp: 2018-04-21 17:29:44+00:00
Document Index: 140445745

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 21', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 30', 'art. 28', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 118', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 14', 'art. 6', 'art. 21', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 9', 'art. 29', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 17', 'art. 18', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 24', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 24', 'art. 23', 'art. 15', 'art. 146', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 39', 'art. 24', 'art. 17', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 133', 'art. 25', 'art. 116', 'art. 25', 'art. 27', 'art. 24', 'art. 59', 'art. 60', 'art. 24', 'art. 60', 'art. 5', 'art. 22', 'art. 25', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 36', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 9']

Capitolo Sesto Il procedimento amministrativo, il diritto di accesso e l informatizzazione della P.A. - PDF
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1 Capitolo Sesto Il procedimento amministrativo, il diritto di accesso e l informatizzazione della P.A. Sezione Prima Procedimento e accesso 1. Il procedimento amministrativo A) Generalità Affinché un atto amministrativo sia perfetto (tale è qualificabile quando sussistono tutti gli elementi necessari per la sua esistenza giuridica) ed efficace (cioè idoneo a produrre gli effetti giuridici propri del tipo al quale l atto appartiene) deve, di regola, essere emanato dopo aver seguito un particolare iter, comprendente più atti ed operazioni che, nel loro complesso, prendono il nome di «procedimento amministrativo». Il procedimento risponde a molteplici esigenze quali: l accertamento, la valutazione dei vari dati di fatto e dei diversi interessi pubblici e privati coinvolti dall azione amministrativa che la P.A. deve tener presenti nell emanazione dei provvedimenti; il coordinamento dell operato e del parere dei vari organi che intervengono nell emanazione dell atto; l esercizio dell attività di controllo; la garanzia che anche l interessato venga sentito prima dell emanazione dell atto e possa così far valere le proprie ragioni, riducendosi così i successivi ricorsi. Sui principi che regolano il procedimento amministrativo, v. retro Cap. 5. B) Evoluzione legislativa Fino all entrata in vigore della L. 241/1990, recante norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, mancava nel nostro ordinamento una disciplina generale del procedimento amministrativo. Una soluzione definitiva ai problemi derivanti da tale lacuna normativa è provenuta dalla L. 241/1990, che, improntata a principi come quello della trasparenza e quello della partecipazione, ha sancito il passaggio da un attività amministrativa, frutto di una imposizione autoritativa della pubblica amministrazione, ad un attività che tende ad essere sempre più il risultato di una concertazione con il destinatario del provvedimento amministrativo. Successivamente, con la L. 15/2005 e la L. 80/2005, il legislatore ha ulteriormente proseguito nella strada dell avvicinamento del cittadino alla pubblica amministrazione, prevedendo istituti giuridici volti a realizzare dialogo e collaborazione reciproca. In particolare, tra i principi ispiratori delle riforme del 2005 si segnalano: la positivizzazione, all art. 1, tra i principi generali dell azione amministrativa, del principio di trasparenza e il richiamo espresso ai principi dell ordinamento comunitario;
2 340 PARTE I Libro Secondo: Diritto amministrativo la previsione, contenuta nel comma 1bis dell art. 1, del principio generale secondo il quale le amministrazioni pubbliche nell adozione di atti di natura non autoritativa, salvo che la legge non disponga diversamente, agiscono secondo il diritto privato, e, quindi, anche servendosi di moduli negoziali per la realizzazione dei propri compiti istituzionali, cioè per la cura completa degli interessi pubblici a queste affidati dalla legge; la previsione di poter ricorrere in sede giurisdizionale avverso il silenzio inadempimento della P.A., senza la necessità di una previa diffida e con la attribuzione al G.A. di una cognizione estesa alla fondatezza dell istanza; l incentivazione dell uso della telematica, quale strumento per conseguire una maggiore efficienza nell attività pubblica; la previsione dell obbligo per le pubbliche amministrazioni di comunicare al privato, prima dell adozione del provvedimento finale di segno negativo, i motivi che impediscono l accoglimento della propria istanza (cd. preavviso di rigetto): l importanza dell art. 10bis della L. 241/1990 ai fini di una corretta azione amministrativa è emersa nel tempo ed ha evidenziato che tale disposizione, lungi dall essere un mero strumento di dilazione dei tempi procedurali, rappresenta il mezzo per realizzare quella imparzialità sostanziale connessa al necessario perseguimento dell interesse pubblico primario; la generalizzazione dell esercizio consensuale del potere amministrativo mediante la conclusione con il privato di accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento; l introduzione del Capo IV bis che, con una serie di disposizioni, detta la disciplina in materia di «efficacia ed invalidità del provvedimento amministrativo. Revoca e recesso». Tra le tante, significativa è la norma di cui all art. 21octies che, individua due ipotesi specifiche di sanatoria di un atto annullabile per vizi formali e procedurali. Tale logica è alla base anche della più recente modifica alla L. 241/1990, introdotta con la L , n. 69, la quale contiene disposizioni che, in un ottica di semplificazione e razionalizzazione dell azione amministrativa, sono finalizzate alla definizione di una pubblica amministrazione sempre più efficiente e sollecita nel rapportarsi con le esigenze del cittadino. In tale prospettiva, si pensi alla nuova disciplina in tema di acquisizione dei pareri nonché alle innovazioni in tema di tempistica procedimentale, la violazione della quale diventa fonte di una precisa responsabilità per l amministrazione procedente. Altri interventi normativi negli ultimi anni hanno contribuito a ridisegnare il volto dell iter procedimentale nell ottica del perseguimento dell efficienza e della trasparenza. Tra questi, posto di spicco spetta al D.Lgs , n. 104, recante il Codice del processo amministrativo, il quale ha trasposto tutte le disposizioni prettamente processualistiche di cui alla L. 241/1990 nel Codice stesso nonché alla recente L , n. 190, cd. legge anticorruzione che, al fine di prevenire e reprimere fenomeni di illegalità e di corruzione nella P.A., detta disposizioni finalizzate, tra l altro, ad una sempre maggiore e più incisiva trasparenza dell attività amministrativa (v. amplius infra). Con specifico riferimento all attività amministrativa degli enti locali, si evidenzia che alla stessa si applicano le disposizioni della L. 241/1990, salvo ulteriori norme specifiche contenute nel D.Lgs. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali), stante la mancanza di una disciplina organica ad hoc. C) Le fasi del procedimento Il procedimento amministrativo si svolge in tre fasi principali: 1ª Fase preparatoria: è diretta a predisporre ed accertare i presupposti dell atto da emanare. Essa si divide in due stadi: stadio dell iniziativa (momento propulsivo). Il procedimento è ad iniziativa di parte quando può essere instaurato solo con un atto propulsivo del soggetto interessato all emanazione di un provvedimento (es. l istanza per il rilascio di un autorizzazione); in tal caso, l istanza del privato
3 Capitolo VI: Procedimento amministrativo, diritto di accesso e informatizzazione della P.A. 341 fa sorgere in capo alla P.A. il dovere di emanare un determinato provvedimento espresso (art. 2, L. 241/1990). È, invece, ad iniziativa d ufficio quando è instaurato da un organo amministrativo. In particolare, si distingue tra: iniziativa autonoma, quando l organo è lo stesso competente all emanazione del provvedimento finale; iniziativa eteronoma, quando l organo è diverso da quello competente all emanazione del provvedimento finale; stadio istruttorio (esame dei dati rilevanti ai fini dell emanazione dell atto; in genere comprende attività materiali, come misurazioni, analisi, ispezioni etc.). 2ª Fase costitutiva: è la fase deliberativa del procedimento, in cui si determina il contenuto dell atto. Al termine di questa seconda fase l atto è perfetto, ma non ancora efficace. Quando l atto è di competenza di un organo collegiale la fase costitutiva costituisce, a sua volta, un procedimento (cd. subprocedimento), in quanto l atto verrà posto in essere dopo che il collegio si è riunito, ha discusso ed ha votato la delibera. 3ª Fase d integrazione dell efficacia: l atto già perfetto diviene efficace. Rientrano in tale terza ed ultima fase: gli atti di controllo (il controllo deve essere eseguito dagli organi competenti); gli atti di comunicazione: gli atti possono essere recettizi o non recettizi, a seconda che la comunicazione agli interessati costituisca o meno presupposto indispensabile per la loro efficacia (es. notificazione; pubblicazione). D) Gli atti di controllo Il controllo degli atti consiste nel riesame degli atti di amministrazione attiva, al fine di accertarne la conformità a determinate norme giuridiche (cd. controllo di legittimità), ovvero la corrispondenza a quei criteri di opportunità e convenienza cui la P.A. deve sempre adeguarsi nell esercizio dei suoi poteri discrezionali (cd. controllo di merito). Occorre preliminarmente specificare che i controlli amministrativi, in genere, sono diretti ad esaminare l operato di organi amministrativi con funzioni di amministrazione attiva. Essi si distinguono in: a) controlli sugli atti, se diretti a valutare la sola legittimità o anche l opportunità di un singolo atto amministrativo; b) controlli sui soggetti o organi, se diretti a riesaminare e valutare l operato, i comportamenti, la funzionalità di un organo o di un ente pubblico. Si tratta di un controllo che attiene alla gestione ed è qualificato, pertanto, controllo funzionale; c) controlli sull attività, che sono quelli finalizzati a valutare non il singolo atto, bensì l attività amministrativa nel suo complesso. Essi, a loro volta, si distinguono in controlli di gestione (se posti in essere da un organo interno all ente) e controlli sulla gestione (se realizzati da un organo esterno). I controlli sugli atti si possono classificare, a loro volta: 1) in base alla funzione esercitata: di legittimità: diretti a garantire che l azione della P.A. si svolga entro i limiti, secondo il procedimento e con l osservanza delle forme stabilite dalla legge (cd. funzione di vigilanza);
4 342 PARTE I Libro Secondo: Diritto amministrativo di merito: diretti a garantire che l azione della P.A. si svolga anche secondo i criteri di opportunità e convenienza sanciti dalle norme di buona amministrazione (cd. funzione di tutela); 2) in base al momento in cui intervengono: preventivi: se intervengono prima che l atto, già perfetto, e cioè formato, produca i suoi effetti e sono condizione di efficacia del provvedimento stesso; sono preventivi, fra i controlli di legittimità, il visto, fra quelli di merito, l approvazione; successivi: se intervengono dopo che l atto già formato sia divenuto anche efficace: tale è l annullamento in sede di controllo. I controlli sugli atti di amministrazione attiva non influiscono sulla perfezione degli atti né sulla loro validità, ma si configurano come requisiti di efficacia nel senso che operano, esclusivamente, sulla loro idoneità a produrre gli effetti giuridici propri. Tali atti operano, di regola ed entro determinati limiti, retroattivamente, ossia «ex tunc»; sostitutivi: quando l autorità gerarchicamente superiore, dotata del relativo potere (cd. potere di sostituzione), accertata l inerzia dell autorità inferiore, si sostituisce ad essa nell emanazione del relativo provvedimento. In tali casi, l autorità controllante emana il provvedimento in luogo dell autorità controllata direttamente o a mezzo di commissari «ad acta»; 3) in base al rapporto tra organo controllante e controllato: interorganico: quando organo controllante e organo controllato appartengono allo stesso ente; intersoggettivo: quando l autorità controllante e quella controllata appartengono invece ad enti diversi. Singoli atti di controllo Visto (è un controllo preventivo di legittimità che sindaca l atto sotto il profilo dell incompetenza, della violazione di legge e dell eccesso di potere e che incide sulla sua efficacia) Approvazione (è un controllo preventivo di merito che non si limita al sindacato sulla legittimità, ma si estende alla valutazione dell opportunità e convenienza dell atto incidendo sulla sua efficacia) Autorizzazione (è un controllo preventivo di merito o legittimità che rimuove un ostacolo all esercizio di un diritto o potere che già appartiene al soggetto e che incide sulla validità dell atto) Omologazione (è un controllo di legittimità e di merito in sostituzione o in aggiunta all approvazione) Annullamento d ufficio in sede di controllo (è un atto di controllo successivo di legittimità che interviene dopo che l atto ha acquistato efficacia) Il sindacato sugli atti di controllo Il potere di controllo, una volta esercitato, si estingue L atto di controllo positivo, in quanto procedimentale, non è impugnabile autonomamente L atto di controllo negativo, in quanto impeditivo dell efficacia dell atto, è autonomamente impugnabile Il diniego del visto della Corte dei conti non è impugnabile poiché proviene da una magistratura Per la trattazione della funzione di controllo della Corte dei conti, si veda il Cap. 3, Sezione Prima.
5 Capitolo VI: Procedimento amministrativo, diritto di accesso e informatizzazione della P.A Tempistica procedimentale e profili di responsabilità A) I termini stabiliti dal legislatore: l art. 2 L. 241/1990 L attuale disciplina della tempistica del procedimento amministrativo parte dalla concezione del tempo come vero e proprio bene della vita. A questo proposito, infatti: da un lato, il privato ha l esigenza di vedere rispettati i termini del procedimento; dall altro lato, invece, vi è l esigenza di conseguire quel determinato interesse sostanziale in quanto tale. Da questa considerazione discende che il cittadino che abbia subìto un pregiudizio avrà diritto al risarcimento, indipendentemente dal contenuto del provvedimento. Infatti, se si vede il tempo, in sé considerato, come bene della vita, allora ne deriva che anche il ritardo della pubblica amministrazione è ingiusto in quanto tale, perché cagionato dalla inosservanza dei termini previsti dalla legge quali condizioni di legittimità dell azione amministrativa. La pubblica amministrazione ha l obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, sia nel caso in cui lo stesso consegua ad un istanza del privato che nelle ipotesi in cui debba essere iniziato d ufficio. È questo l incipit dell art. 2 L. 241/1990, dedicato alla conclusione del procedimento. Il problema dell individuazione dei termini di conclusione del procedimento è tra quelli più spinosi, che da sempre hanno interessato il legislatore. Questi è intervenuto in materia con una serie di provvedimenti, in particolare con la L. 69/2009 nonché con il D.L. 5/2012, conv. in L. 35/2012, cd. decreto semplifica Italia, che, incidendo sul testo dell art. 2 citato, hanno rafforzato il concetto, appunto, del tempo quale bene della vita. Anche la legge anticorruzione, L. 190/2012, ha modificato l art. 2. La disciplina che segue costituisce la risultante dei due provvedimenti citati e prevede che: salvo diverso termine, stabilito per legge o con diverso provvedimento, il termine generale per la conclusione dei procedimenti amministrativi è di 30 giorni (art. 2, comma 2); per le amministrazioni statali, possono essere individuati termini non superiori a 90 giorni per la conclusione dei relativi procedimenti, mediante decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottati ai sensi dell articolo 17, comma 3, L. 400/1988, su proposta dei Ministri competenti e di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e l innovazione, e il Ministro per la semplificazione normativa. Lo stesso termine è applicato agli enti pubblici economici che «stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza» (art. 2, comma 3); in presenza di particolari presupposti sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali il termine di 90 giorni può essere ampliato, fino ad un massimo di 180 giorni, mediante i D.P.C.M. di cui sopra, adottati su proposta anche del Ministro per la pubblica amministrazione e l innovazione e del Ministro per la semplificazione normativa e previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Tale previsione non si applica ai procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e a quelli riguardanti l immigrazione; salvo quanto stabilito da specifiche disposizioni normative, «le autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza».
6 344 PARTE I Libro Secondo: Diritto amministrativo La disciplina dei tempi del procedimento, così come articolata dal legislatore, non si applica ai procedimenti di verifica o autorizzativi concernenti i beni storici, architettonici, culturali, archeologici, artistici e paesaggistici, per i quali restano fermi i termini di cui al D.Lgs. 42/2004; allo stesso modo restano ferme le disposizioni di legge e di regolamento vigenti in materia ambientale (art. 7, comma 4, L. 69/2009). Completano la disciplina le previsioni che i termini di definizione dei procedimenti amministrativi decorrono dall inizio del procedimento d ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte (nuovo art. 2, comma 6) e gli stessi possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a 30 giorni, per l acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni (art. 2, comma 7). Novità di rilievo, infine, è costituita dalla introduzione, al comma 1 dell art. 2, di un ulteriore periodo ad opera della L , n. 190, cd. legge anticorruzione, laddove è precisato che le pubbliche amministrazioni, ove ravvisino la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, motivandolo attraverso un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo. B) La mancata conclusione del procedimento nei termini: la responsabilità dirigenziale e la tutela del cittadino L art. 2 della legge sul procedimento amministrativo, nell intento di porre rimedio agli effetti lesivi del silenzio procedimentale, prosegue statuendo, da un lato, che la tutela in materia di silenzio dell amministrazione è disciplinata dal Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) e che le sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso proposto avverso il silenzio inadempimento dell amministrazione sono trasmesse, in via telematica, alla Corte dei conti (comma 8, sostituito dal D.L. 5/2012, semplifica Italia); dall altro lato, precisa che la mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente (nuovo comma 9, così sostituito dal citato decreto semplifica Italia). L organo di governo, infatti, è tenuto ad individuare, nell ambito delle figure apicali dell amministrazione, il soggetto cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. Nell ipotesi di omessa individuazione, il potere sostitutivo si considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all ufficio o in mancanza al funzionario di più elevato livello presente nell amministrazione. Per ciascun provvedimento, sul sito istituzionale della P.A. viene pubblicata, in formato tabellare e con collegamento ben visibile nella homepage, l indicazione del soggetto cui è attribuito il potere sostitutivo e a cui l intervento può rivolgersi. Detto soggetto, in caso di ritardo, deve comunicare senza indugio il nominativo del responsabile, ai fini della valutazione dell avvio del procedimento disciplinare, secondo le disposizioni del proprio ordinamento e in base ai CCNL di lavoro, e, in caso di mancata ottemperanza, assume la sua medesima responsabilità oltre quella propria (comma 9bis, introdotto dal decreto semplifica Italia e così novellato dal D.L. 83/2012, conv. in L. 134/2012, cd. decreto per la crescita del Paese). Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento, il privato può rivolgersi al responsabile del rispetto della tempistica affinchè, entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, concluda il procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario (comma 9ter, introdotto dal decreto semplifica Italia). Il responsabile così individuato, entro il 30 gennaio di ogni anno, deve comunicare all organo di governo i procedimenti suddivisi per tipologia e strutture amministrative competenti nei quali non è stato rispettato il termine di conclusione previsto dalla legge o dai regolamenti (nuovo comma 9quater). Nei provvedimenti rilasciati in ritardo su istanza di parte, infine, devono trovare espressa indicazione il termine previsto dalla legge o dai regolamenti e quello effettivamente impiegato (comma 9quinquies, introdotto dal decreto semplifica Italia).
7 Capitolo VI: Procedimento amministrativo, diritto di accesso e informatizzazione della P.A. 345 C) Il danno da ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo L art. 2bis L. 241/1990, introdotto dalla L. 69/2009, ha previsto in capo alla pubblica amministrazione una responsabilità per l ipotesi di inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. Tale disposizione trova applicazione sia per le pubbliche amministrazioni che per i soggetti privati preposti all esercizio di attività amministrativa. Costoro sono tenuti a risarcire il «danno ingiusto cagionato in conseguenza dell inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento» (art. 2bis L. 241/1990). Si veda anche la disciplina recata dall art. 30 Codice del processo amministrativo. D) L indennizzo per mero ritardo della P.A. nella conclusione del procedimento Con il D.L , n. 69 (cd. decreto fare), conv. in L , n. 98 (art. 28) il legislatore ha riconosciuto al cittadino il diritto ad ottenere un indennizzo in caso di ritardo nella conclusione di un procedimento amministrativo iniziato ad istanza di parte e, in via sperimentale (comma 10), relativo all avvio o all esercizio dell attività di impresa. Nello specifico, è previsto che la P.A. procedente (o, in caso di procedimenti in cui intervengono più amministrazioni, quella responsabile del ritardo e i soggetti privati preposti all esercizio di attività amministrative, di cui all art. 1, comma 1ter, L. 241/1990), in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento iniziato ad istanza di parte, per il quale sussiste l obbligo di provvedere, corrispondono all interessato, a titolo di indennizzo per il mero ritardo, una somma pari a 30 euro per ogni giorno di ritardo con decorrenza dalla data di scadenza del termine del procedimento, comunque complessivamente non superiore a euro. Restano esclusi da tale previsione le ipotesi di silenzio qualificato (silenzio assenso e silenzio-rigetto) e dei concorsi pubblici. Al fine di ottenere il citato indennizzo, l interessato è tenuto ad azionare preventivamente il potere sostitutivo previsto dall art. 2, comma 9bis, L. 241/1990 nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. Solo nel caso in cui anche il titolare del potere sostitutivo ometta di emanare il provvedimento nel termine stabilito pari alla metà di quello originariamente previsto ovvero di liquidare l indennizzo maturato fino alla data della medesima liquidazione, l istante può proporre ricorso giurisdizionale ai sensi dell art. 117 c.p.a. (azione avverso il silenzio-inadempimento) oppure, ricorrendone i presupposti, ricorso per decreto ingiuntivo ex art. 118 c.p.a. Nella prima ipotesi, congiuntamente al ricorso avverso il silenzio, l istante può proporre domanda per ottenere l indennizzo in questione e la relativa domanda è trattata con rito camerale e decisa con sentenza in forma semplificata. In ogni caso resta ferma l esperibilità dell azione risarcitoria ex art. 2bis L. 241/1990 e, qualora vengano accordate somme sia a titolo di risarcimento che a titolo di indennizzo, queste ultime vengono detratte dal risarcimento. 3. Il responsabile del procedimento Tra le più importanti novità introdotte dalla L. 241/1990 si segnala l individuazione del responsabile del procedimento (leading authority) in seno all unità organizzativa competente, la comunicazione agli interessati del nominativo del responsabile e la precisazione dei compiti a questi spettanti (artt. 4-6). In particolare, le figure dell unità organizzativa competente e del responsabile del procedimento si inseriscono in un disegno più ampio posto in essere dal legislatore, teso ad incentivare il momento dialettico tra pubblica amministrazione e cittadino/ utente, trasformando il provvedimento amministrativo da atto puramente autoritativo a risultante di un raffronto collaborativo tra le parti interessate. In tale prospettiva, l art. 4 della L. 241/1990 sancisce l obbligo per le amministrazioni pubbliche di individuare, per ogni procedimento, l unità organizzativa responsabile dell istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell adozione del provvedimento finale.
8 346 PARTE I Libro Secondo: Diritto amministrativo Individuata tale unità, il dirigente della stessa provvede ad individuare, al suo interno, il soggetto responsabile del procedimento, che, ai sensi dell art. 5 della detta legge, può essere sia il dirigente stesso che un altro dipendente; al responsabile, così individuato, il dirigente dell unità assegna «la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell adozione del provvedimento finale». Dell individuazione dell unità competente nonché del nominativo del responsabile vengono notiziati, mediante la comunicazione di avvio del procedimento, i soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, quelli che per legge debbono intervenire nel procedimento, nonché, su richiesta, tutti coloro che vi abbiano interesse. Quanto ai compiti affidati al responsabile del procedimento, l art. 6 della L. 241/1990 espressamente gli conferisce tutta una serie di attribuzioni finalizzate, prevalentemente, alla cura della fase istruttoria del procedimento nonché, laddove ne abbia la competenza, all effettiva adozione del provvedimento finale. In particolare, il responsabile deve: a) valutare, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l emanazione di provvedimento; b) accertare di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all uopo necessari, e adottare ogni misura per l adeguato e sollecito svolgimento dell istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali; c) proporre l indizione o, avendone la competenza, indire le conferenze di servizi di cui all art. 14 della legge sul procedimento amministrativo; d) curare le comunicazioni, le pubblicazioni e le modificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti; e) adottare, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmettere gli atti all organo competente per l adozione. Inoltre, è previsto che l organo competente per l adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non possa discostarsi dalle risultanze dell istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale. Infine, di recente introduzione ad opera della L , n. 190, cd. legge anticorruzione, è l art. 6bis della L. 241/1990 che, al fine di garantire una sempre più incisiva trasparenza dell operato della P.A. e prevenire fenomeni di illegalità nell ambito della stessa, impone al responsabile del procedimento e al titolare dell ufficio, competenti ad emanare pareri, valutazioni tecniche, atti endoprocedimentali nonché il provvedimento finale, di astenersi in caso di conflitto di interessi dalle dette operazioni, segnalando, altresì, ogni situazione, anche solo potenziale, di conflitto. 4. La partecipazione al procedimento Il principio di partecipazione costituisce uno dei capisaldi del nostro ordinamento giuridico ed uno dei criteri principali dell attuale sistema amministrativo. Lo strumento indispensabile per attivare la partecipazione al procedimento è costituito dalla comunicazione di avvio del procedimento. La comunicazione, nella quale devono essere indicati l oggetto del procedimento, l amministrazione competente, il nominativo del responsabile del procedimento, la data entro cui deve concludersi lo stesso e i rimedi esperibili in caso di inerzia della P.A., va effettuata nei confronti dei destinatari del provvedimento finale, ma non solo, anche dei soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento e dei terzi che possono ricevere un pregiudizio dal provvedimento finale.
9 Capitolo VI: Procedimento amministrativo, diritto di accesso e informatizzazione della P.A. 347 La comunicazione di avvio riveste, pertanto, una posizione strategica all interno del procedimento e le eccezioni sono esplicitamente stabilite dal legislatore: si tratta dei procedimenti cautelari e di quelli per cui sussistono ragioni di impedimento derivanti da peculiari esigenze di celerità connesse al procedimento stesso. In secondo luogo, la partecipazione subisce delle deroghe anche in caso di procedimenti amministrativi diretti alla emanazione di atti normativi e amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione. Per quanto concerne, infine, le conseguenze della omessa comunicazione dell avvio del procedimento, il provvedimento, al di fuori delle ipotesi previste dalla legge, è illegittimo per violazione di legge. Tuttavia, è necessario rapportare la normativa sulla comunicazione di avvio alla previsione di cui all art. 21octies della L. 241/1990, che, al comma 2, prevede discipline parzialmente diverse per il caso della violazione di norme procedimentali e per la ipotesi della omissione delle comunicazione. Infatti, la norma, dopo aver stabilito, al comma 1, che è annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza, dispone che «Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell avvio del procedimento qualora l amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato». La portata innovativa della disposizione in esame è evidente: è possibile affermare, attualmente, che non tutte le violazioni procedimentali debbano automaticamente dare luogo alla annullabilità del provvedimento, in quanto il giudice, in sede di esame della portata del vizio sul contenuto del provvedimento impugnato, non deve procedere all annullamento laddove emerga che il vizio non abbia inciso in maniera significativa sull assetto di interessi contenuto nel dispositivo. Gli altri istituti attraverso cui si realizza la partecipazione al procedimento sono: il diritto di intervento nel procedimento, ex art. 9 L. 241/1990; il diritto di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti; il cd. preavviso di rigetto, ex art. 10bis della L. 241/1990; la stipulazione di accordi integrativi e sostitutivi del provvedimento. In particolare, nell ottica di ridurre il contenzioso tra cittadini e P.A. e di rafforzare il profilo della trasparenza dell azione amministrativa, l art. 10bis L. 241/1990, prevede che nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, deve comunicare tempestivamente agli interessati i motivi ostativi all accoglimento della domanda (cd. preavviso di rigetto). Gli interessati hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La suddetta comunicazione interrompe i termini di conclusione del procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni. Laddove le osservazioni non vengano accolte ne va data ragione nel provvedimento finale. L applicazione del principio del giusto procedimento consente ai privati di tutelare i propri interessi già nel corso del procedimento, senza dovere necessariamente attendere la conclusione dell iter procedimentale ed impugnare, in via amministrativa o giurisdizionale, il provvedimento finale. La L. 15/2005 ha voluto in particolare sviluppare questo aspetto estendendo la partecipazione anche alla fase predecisionale del procedimento, nel caso in cui l amministrazione ritenga che vi siano i presupposti per l adozione di un provvedimento negativo in un procedimento ad istanza di parte. In una simile prospettiva, il procedimento amministrativo, non più momento rigidamente separato dallo stadio processuale, rappresenta, in una visione sinergica, un elemento di anticipazione ed integrazione di quest ultimo (caringella). La disciplina del preavviso di rigetto non si applica nei confronti delle procedure concorsuali e dei procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali. Tra i motivi che ostano all accoglimento dell istanza non possono essere adottati, infine, inadempienze o ritardi attribuibili all amministrazione (art. 9, L , n. 180, cd. Statuto delle imprese).
10 348 PARTE I Libro Secondo: Diritto amministrativo L ambito di applicazione della L. 241/1990 L art. 29 L. 241/1990, come modificato dalla legge di riforma del 2009, definisce l ambito di applicazione della legge sul procedimento, in relazione, all assetto costituzionale delle competenze che emerge dal Titolo V della Costituzione, come modificato dalla legge cost. 3/2001. Le disposizioni della L. 241/1990 si applicano, infatti, alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali nonché alle società con totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all esercizio delle funzioni amministrative. Le disposizioni di cui agli articoli 2bis (responsabilità per il ritardo nella conclusione del procedimento), 11 (accordi) 15 (accordi tra pubbliche amministrazioni) e 25, commi 5, 5bis e 6 (tutela giurisdizionale del diritto di accesso) nonché quelle del capo IVbis (efficacia ed invalidità del provvedimento amministrativo) si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche. Le Regioni e gli enti locali regolano le materie disciplinate dalla L. 241/1990 nel rispetto delle garanzie costituzionali e della tutela del cittadino. Inoltre, è specificato che attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni concernenti gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato e di assicurare l accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative alla durata massima dei procedimenti (comma 2bis); a queste ipotesi deve aggiungersi la disciplina degli istituti della segnalazione certificata di inizio attività, del silenzio assenso e della conferenza di servizi, salva la possibilità di individuare, con intese in sede di Conferenza unificata, casi ulteriori in cui tali disposizioni non si applicano (comma 2ter). Infine, si prevede che «Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2bis e 2ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela» (comma 2quater); e, infine, che «Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione» (comma 2quinquies). 5. La semplificazione dell azione amministrativa Il Capo IV (artt ) della L. 241/1990 contiene una serie di disposizioni di notevole rilievo, dirette a snellire l azione amministrativa e, di conseguenza, ad uniformare la stessa ai principi e ai criteri di cui all art. 1 della legge. Ricordiamo, in particolare, i seguenti istituti giuridici: 1) la conferenza di servizi (artt. 14 e ss.). Costituisce una forma di cooperazione tra le pubbliche amministrazioni che ha lo scopo di realizzare, attraverso l esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti, la semplificazione di taluni procedimenti amministrativi particolarmente complessi. La legge sul procedimento amministrativo prevede due tipi di conferenze di servizi: istruttoria e decisoria. L art. 14, ai commi 1 e 3, disciplina la conferenza di servizi istruttoria, prevedendo che, qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, l amministrazione procedente può indire una conferenza di servizi. Questa può essere convocata anche per l esame contestuale di interessi coinvolti in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesimi attività o risultati. L art. 14, comma 2, disciplina, invece, la conferenza di servizi decisoria, che viene convocata quando bisogna assumere decisioni concordate tra varie amministrazioni, in sostituzione dei previsti atti di concerto, nulla osta, intese o atti di assenso comunque denominati. In casi del genere, l amministrazione procedente è tenuta ad indire la conferenza decisoria decorsi inutilmente trenta giorni dalla ricezione della relativa richiesta da parte dell amministrazione competente. La conferenza diventa facoltativa, invece, quando nello stesso termine sia intervenuto il dissenso di una delle amministrazioni interessate ovvero nei casi in cui è consentito all amministrazione procedente di provvedere direttamente in assenza delle determinazioni delle amministrazioni competenti. Inoltre, quando l attività del privato sia subordinata ad atti di consenso, comunque denominati, di competenza di più amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell interessato, dall amministrazione competente per l adozione del provvedimento finale. Il successivo art. 14bis disciplina la cd. conferenza di servizi preliminare, ossia quella conferenza che
11 Capitolo VI: Procedimento amministrativo, diritto di accesso e informatizzazione della P.A. 349 può essere convocata quando vengono in rilievo progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi, su motivata richiesta dell interessato, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivo, al fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari atti di consenso. Tale conferenza è sempre indetta in relazione alle procedure di finanza di progetto e si esprime sulla base dello studio di fattibilità per le procedure che lo pongono alla base della gara, o sulla base del progetto preliminare (comma 1bis, art. 14bis L. 241/1990, introdotto dal D.L. 83/2012, conv. in L. 134/2012). La disciplina dei lavori della conferenza di servizi è demandata all art. 14ter L. 241/1990 cit., come novellato dal D.L , n. 133, conv. in L , n. 164 (cd. sblocca-italia); 2) gli accordi fra amministrazioni pubbliche (art. 15) finalizzati a disciplinare lo svolgimento di attività di pubblico interesse in collaborazione. Dal 1 gennaio 2013 gli accordi sono sottoscritti, a pena di nullità, con firma digitale (è quanto prescritto dal D.L. 179/2012 conv. in L. 221/2012); 3) la figura del silenzio devolutivo (art. 17) che comporta la possibilità di richiedere ad altri organi valutazioni tecniche di necessaria acquisizione ai fini dell adozione del provvedimento finale, che quelli precedentemente aditi non abbiano effettuato. In tali casi, il responsabile del procedimento deve richiedere le suddette valutazioni tecniche ad altri organi dell amministrazione pubblica o ad enti pubblici che siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari. Tale principio non si applica nel caso le valutazioni debbano essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela dell ambiente, del paesaggio e della salute dei cittadini; 4) il ricorso all autocertificazione (art. 18) che consente al privato di poter provare, nei suoi rapporti con la P.A., determinati fatti, stati e qualità a prescindere dalla esibizione dei relativi certificati, semplicemente presentando una dichiarazione cd. sostitutiva. L istituto è disciplinato dal D.P.R. 445 del (Testo Unico in materia di documentazione amministrativa. In data 1 gennaio 2012 sono entrate in vigore le modifiche alla disciplina dei certificati e delle dichiarazioni sostitutive, di cui al D.P.R. 445/2000, introdotte con la L. 183/2011, legge di stabilità Tali innovazioni sono finalizzate a consentire una completa decertificazione tra P.A. e privati: gli uffici pubblici, infatti, non possono più richiedere certificati ai cittadini, ma possono o acquisire d ufficio dati e informazioni oppure accettare le autocertificazioni. Continuare a chiedere certificati ai privati vorrà dire incorrere, per l amministrazione, nella violazione dei doveri d ufficio; 5) la segnalazione certificata di inizio attività (Scia - ex dichiarazione di inizio attività; art. 19, come da ultimo modificato dal D.L. 133/2014, conv. in L. 164/2014). La Scia (ex dichiarazione di inizio attività, dia) è un importante strumento di semplificazione nel contesto dei rapporti P.A. - cittadino. Infatti, l art. 19 dispone che «ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato ( ) è sostituito da una segnalazione dell interessato». Unica eccezione all applicazione dell istituto riguarda i casi in cui sussistono vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all immigrazione, all asilo, alla cittadinanza, all amministrazione della giustizia, all amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonchè quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e quelli imposti dalla normativa dell Unione europea. La segnalazione deve essere accompagnata da una specifica documentazione (autocertificazioni di stati personali e, ove espressamente previsto dalla normativa vigente, idonea documentazione tecnica) necessaria per consentire alla P.A. di effettuare le opportune verifiche in ordine alla sussistenza o meno dei requisiti per iniziare l attività d impresa. Nei casi in cui la normativa vigente prevede l acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, o l esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti da autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti. L attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data di presentazione della segnalazione all amministrazione competente; 6) il silenzio assenso. Ai sensi dell art. 20 della L. 241/1990, nei procedimenti ad istanza di parte, per il rilascio di provvedimenti amministrativi, il silenzio dell amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento della detta domanda, senza necessità di ulteriori istanze, se la P.A. non comunica all interessato, nel previsto termine di conclusione del procedimento, il provvedimento di rigetto ovvero non indice una conferenza di servizi. L art. 20, comma 4, prevede che il meccanismo del silenzio assenso non si applica per gli atti e nei procedimenti concernenti il patrimonio culturale e paesaggistico, l ambiente e la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l immigrazione, l asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità; né si applica agli atti imposti dalla normativa comunitaria, o ai casi in cui la legge qualifica il silenzio come rigetto dell istanza, e nemmeno agli atti e ai procedimenti che le stesse amministrazioni possono successivamente individuare. Ogni controversia relativa all applicazione della disposizione in commento è devoluta alla giurisdizione esclusiva del G.A.
12 350 PARTE I Libro Secondo: Diritto amministrativo 6. Semplificazioni, liberalizzazioni e misure per la crescita del Paese: la modernizzazione dei rapporti tra P.A., cittadini e imprese Le più recenti manovre normative sono accomunate dall esigenza di semplificare e snellire l azione degli uffici pubblici, passando attraverso la informatizzazione e digitalizzazione dei rapporti tra P.A, cittadini e imprese. In primo luogo, occorre ricordare il D.L , n. 5, (cd. «semplifica Italia»), conv. in L , n. 35, con cui il Governo ha adottato misure finalizzate ad accrescere i livelli di competitività del Paese, puntando sulla semplificazione della burocrazia, anche attraverso l uso delle nuove tecnologie, per stimolare la produttività e la crescita. Il decreto contiene un ampia serie di provvedimenti di semplificazione e altre disposizioni di sostegno e d impulso allo sviluppo del sistema economico. Tra le misure a favore dei cittadini si segnalano: l effettuazione dei cambi di residenza in tempo reale e con efficacia immediata; l unificazione delle date di scadenza dei documenti di identità e di riconoscimento: i nuovi scadranno il giorno del compleanno del titolare; l eliminazione del cartaceo e l obbligo di invio telematico di tutte le domande per la partecipazione a selezioni e a concorsi per l assunzione nelle pubbliche amministrazioni centrali. Tra le misure a favore delle imprese si devono ricordare le disposizioni volte a realizzare semplificazioni in materia di autorizzazioni per l esercizio delle attività economiche e quelle in materia di controlli sulle stesse. Tra le misure per la crescita, ancora, si segnalano: le azioni coordinate dirette a favorire lo sviluppo di domanda e offerta di servizi digitali innovativi, a potenziare l offerta di connettività a larga banda, a incentivare cittadini e imprese all utilizzo di servizi digitali e a promuovere la crescita di capacità industriali adeguate a sostenere lo sviluppo di prodotti e servizi innovativi (cd. Agenda digitale italiana). Contemporaneamente è istituita una cabina di regia per l attuazione dell agenda digitale italiana, coordinando gli interventi pubblici di regioni, province autonome ed enti locali; la dematerializzazione di alcune procedure universitarie (es. avverranno in via telematica, l iscrizione alle università, la verbalizzazione e la registrazione degli esiti degli esami, di profitto e di laurea). Nella prospettiva della modernizzazione e dello snellimento della P.A. si colloca anche il D.L , n. 1, conv. in L , n. 27, cd. decreto sulle liberalizzazioni, con cui si è disposta, tra l altro, l abrogazione delle norme che prevedono limiti numerici, autorizzazioni, licenze, nulla osta o preventivi atti di assenso dell amministrazione, comunque denominati, per l avvio di un attività economica non giustificati da un interesse generale, incompatibili o irragionevoli o non proporzionati rispetto alle esigenze di tutela dei valori costituzionali. Tali manovre sono state seguite, inoltre: dalla attività cd. di spending review, con cui l esecutivo ha predisposto, previa analisi delle voci di spesa delle pubbliche amministrazioni, un articolato programma di revisione della spesa pubblica al fine di evitare sprechi e inefficienze e di recuperare risorse da reinvestire (cfr. il D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012); dalle ulteriori misure per la crescita del Paese (D.L. 83/2012, conv. in L. 134/2012 e D.L. 179/2012, conv. in L. 221/2012, rispettivamente decreto crescita e crescita bis), finalizzate alla promozione e diffusione delle tecnologie informatiche sia nei rapporti tra soggetti pubblici e i cittadini che nell ambito dello svolgimento delle pratiche burocratiche da parte dei pubblici uffici. Gli ambiti di riferimento, infatti, sono costituiti dalla scuola, sanità e giustizia, settori ormai incamminati sulla strada della digitalizzazione; dal cd. «decreto-legge fare», D.L , n. 69, conv. in L , n. 98 con cui sono state predisposte una serie di misure destinate alla ulteriore semplificazione del quadro amministrativo e normativo per cittadini e impresa, alla velocizzazione dei procedimenti giurisdizionali civili e all abbattimento della relativa mole di contenzioso, alla liberalizzazione nel settore dei servizi nonché al sostegno del flusso del credito alle attività produttive. Per quanto in tal sede di interesse, occorre ricordare le nuove misure a tutela del cittadino danneggiato dal mancato rispetto dei termini nella conclusione del procedimento amministrativo nonché le semplificazioni in materia edilizia (l interessato che necessita della segnalazione di inizio attività, prima della sua presentazione, può richiedere allo Sportello Unico di provvedere ad acquisire tutti gli atti di assenso necessari all intervento edilizio); dalle misure di semplificazione recate dal D.L. 90/2014, conv. in L. 114/2014 cd. riforma della P.A. Renzi- Madia.
13 Capitolo VI: Procedimento amministrativo, diritto di accesso e informatizzazione della P.A. 351 Tra le prescrizioni destinate a favorire l accesso dei cittadini e delle imprese, infatti, l art. 24 del decreto in esame prevede l approvazione di una Agenda della semplificazione, per il triennio , concernente le linee di indirizzo condivise tra Stato, Regioni, Province autonome ed autonomie locali, al fine di coordinare l azione delle pubbliche amministrazioni sulla scia del D.L. 5/2012 come convertito (v. supra). In tale ottica, ad esempio, va letta la previsione secondo cui su tutto il territorio nazionale andrà adottata una modulistica unica per la presentazione di istanze, dichiarazioni e segnalazioni, da parte dei cittadini e delle imprese, così come, con riferimento all attività edilizia e alle attività produttive, è stabilito che il Governo, le Regioni e le autonomie locali adottino in sede di conferenza unificata una modulistica unificata e standardizzata per presentare dichiarazioni e segnalazioni alle amministrazioni. 7. Il principio di trasparenza dell azione amministrativa ed il diritto di accesso ai documenti amministrativi A) Profili generali Tra i principi che regolano l azione amministrativa (legalità, imparzialità, buon andamento), l art. 1 della L. 241/1990 include il cd. principio di trasparenza dell azione amministrativa, da intendersi come immediata e facile controllabilità di tutti i momenti e di tutti i passaggi in cui si esplica l operato della P.A. onde garantirne e favorirne lo svolgimento imparziale. L esigenza di delineare un attività amministrativa sempre più trasparente è alla base della cd. legge anticorruzione (L. 190/2012), la quale eleva la trasparenza a livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all art. 117, comma 2, lett. m), Cost., e delega l esecutivo al riordino della disciplina degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni. Tale delega è stata concretizzata con il D.Lgs , n. 33 (cd. Testo Unico Trasparenza), che definisce la trasparenza quale accessibilità totale delle informazioni concernenti l attività e l organizzazione delle amministrazioni. Oggi, l insieme delle pretese che il cittadino vanta nei confronti della P.A., affinché la sua azione sia «trasparente» è indicato come diritto di accesso agli atti ed ai documenti della P.A. Al diritto di accesso è dedicato il Capo V della legge sul procedimento, che detta disposizioni applicabili a tutti i procedimenti amministrativi. In particolare, l art. 22 della L. 241/1990 stabilisce che l accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l imparzialità e la trasparenza. Secondo la disposizione in questione, il diritto di accedere ai documenti amministrativi compete esclusivamente ai soggetti che vi abbiano specifico interesse (l interesse deve essere concreto e personale) in relazione alla tutela di una situazione giuridicamente rilevante, ossia ai portatori di una situazione qualificata, differenziata e tutelata (diritto soggettivo, interesse legittimo ed interesse diffuso), con conseguente esclusione dei titolari di meri interessi di fatto. In relazione all esercizio del diritto di accesso, viene in rilievo la posizione dei «controinteressati»: si tratta di tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto che, dall esercizio dell accesso, vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. La presenza (o meno) di controinteressati in relazione ad una richiesta di accesso incide, poi, sulle modalità di esercizio del diritto. Quanto all oggetto del diritto in esame, non esiste una elencazione tipologica dei documenti accessibili, ma nella legge è fornita una definizione generale: è considerato documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non, relativi
14 352 PARTE I Libro Secondo: Diritto amministrativo ad uno specifico procedimento, detenuti da un pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale (art. 22, comma 1, lett. d), L. 241/1990). Quanto alle modalità di esercizio del diritto di accesso, queste sono disciplinate, analiticamente, nel D.P.R. 184/2006, in conformità a quanto stabilito nella legge sul procedimento. Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi. La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata ed essere rivolta all amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente. La pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, qualora individui soggetti controinteressati, invita l interessato a presentare richiesta formale di accesso ed è tenuta a dare comunicazione agli stessi, inviando copia mediante raccomandata con avviso di ricevimento, oppure per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Qualora in base alla natura del documento richiesto non risulti l esistenza di controinteressati, il diritto di accesso può essere esercitato in via informale mediante richiesta, anche verbale, all ufficio dell amministrazione competente a formare l atto conclusivo del procedimento o a detenerlo stabilmente. La richiesta è accolta mediante indicazione della pubblicazione contenente le notizie, esibizione del documento, estrazione di copie, o altra modalità idonea. Ove provenga da una pubblica amministrazione, la richiesta è presentata dal titolare dell ufficio interessato o dal responsabile del procedimento amministrativo. Le pubbliche amministrazioni assicurano che il diritto d accesso possa essere esercitato anche in via telematica. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta questa s intende respinta. La legge attribuisce alla pubblica amministrazione il potere di differire l accesso, indicando la durata, qualora l accesso stesso possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento della azione amministrativa o esporre a rischio gli interessi che le disposizioni concernenti gli atti sottoposti al segreto mirano a salvaguardare. B) Soggetti obbligati a consentire l accesso Sono obbligati (soggetti passivi) a consentire l esercizio del diritto di accesso in base all art. 23 L. 241/1990: le pubbliche amministrazioni. Nell ambito delle pubbliche amministrazioni vanno ricompresi tutti gli apparati organizzativi centrali e periferici dello Stato, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, delle Comunità montane, delle Città metropolitane, degli enti pubblici in genere; gli enti pubblici. Nel novero di tali enti vanno compresi anche gli enti pubblici economici relativamente allo svolgimento dell attività di diritto pubblico; i gestori di pubblici servizi. L originario art. 23 della L. 241/1990 parlava di concessionari di pubblici servizi, ossia di quei soggetti privati legittimati, in virtù di un provvedimento concessorio, allo svolgimento di attività pubbliche; le aziende autonome e le aziende speciali. Le prime sono organismi atipici, normalmente privi di personalità giuridica, ma dotati di una propria organizzazione amministrativa, incardinati nell amministrazione statale, adibiti all esercizio di attività ed alla gestione di servizi di carattere tecnico-economico; le seconde sono enti di gestione di pubblici servizi locali, dotati di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e statutaria; l autorità di garanzia e di vigilanza. La conclusione a cui sono pervenute la dottrina e la giurisprudenza maggioritarie è nel senso dell applicabilità generale dell accesso
15 Capitolo VI: Procedimento amministrativo, diritto di accesso e informatizzazione della P.A. 353 alle autorità. Rispetto a tali organismi, il richiamo all art. 24 L. 241/1990, contenuto nell art. 23, serve solo ad individuare i casi nei quali l accesso è escluso e gli atti ulteriori che vanno adottati perché il diritto di accesso possa diventare operativo; l amministrazione dell Unione europea. Ai sensi dell art. 15 TFUE (ex articolo 255 TCE), è previsto che «Al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell Unione operano nel modo più trasparente possibile» e ancora che «Qualsiasi cittadino dell Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell Unione, a prescindere dal loro supporto ( )»; le imprese di assicurazione. Ai sensi dell art. 146 del D.Lgs. 209/2005 (Codice delle assicurazioni private), le imprese di assicurazione esercenti l assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti, sono tenute a consentire ai contraenti ed ai danneggiati il diritto di accesso agli atti a conclusione dei procedimenti di valutazione, constatazione e liquidazione dei danni che li riguardano. C) Limiti all esercizio del diritto d accesso L art. 24 della L. 241/1990 prevede una serie di limiti all esercizio del diritto d accesso. In particolare, si distinguono limiti tassativi e limiti facoltativi. I primi sono quelli sanciti direttamente dal legislatore (art. 24, comma 1) senza che residui in capo alla P.A. alcun margine discrezionale di apprezzamento in ordine alla possibilità di accogliere la richiesta: ove ricorra uno di tali limiti, finalizzati alla salvaguardia di interessi pubblici fondamentali e prioritari rispetto all interesse alla conoscenza degli atti amministrativi, la P.A. è, quindi, obbligata a dare risposta negativa alla richiesta di accesso. Trattasi di limiti riguardanti: i documenti coperti da segreto di Stato (a norma dell art. 39 L , n. 124); i procedimenti previsti dal D.L. 8/1991 recante norme in materia di sequestri di persona e di protezione dei testimoni di giustizia (conv. in L. 82/1991 e succ. modif.); i documenti coperti da segreto o divieto di divulgazione altrimenti previsto dall ordinamento e i documenti esclusi dal diritto di accesso per mezzo di appositi regolamenti governativi, al fine di salvaguardare la sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali, la politica monetaria e valutaria, l ordine pubblico e la prevenzione e repressione dei reati, la riservatezza dei terzi, persone, gruppi ed imprese. È prevista l esclusione del diritto di accesso, altresì, nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano; nei confronti dell attività della pubblica amministrazione diretta all emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione; nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi. Il comma 6 dell art. 24 attribuisce poi al Governo il potere di limitare ulteriormente il diritto di accesso emanando un apposito regolamento, ai sensi dell art. 17, comma 2 L. 400/1988, che disponga casi di sottrazione all accesso di documenti amministrativi. Quanto ai limiti facoltativi, questi sono individuati direttamente e discrezionalmente dalle singole pubbliche amministrazioni, con riferimento ai documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità (art. 24, comma 2). La previsione di limiti all esercizio del diritto di accesso consente di distinguere, con riferimento al margine di apprezzamento riconosciuto alla P.A., le ipotesi di (necessario) rigetto dell istanza di accesso da quelle di mero differimento. Ed invero, se un limite tassativo comporta, per il richiedente, la perdita definitiva del diritto di accesso, ai limiti facoltativi, stabiliti in via discrezionale dalla P.A., è collegato un semplice differimento dell accesso,
16 354 PARTE I Libro Secondo: Diritto amministrativo ossia un rinvio del suo esercizio sino a quando la conoscenza dei documenti possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell azione amministrativa ovvero esporre a rischio gli interessi che con il limite si vogliono salvaguardare. Il differimento viene disposto con apposito atto che deve essere motivato e deve indicare la durata dello stesso. Considerando la limitazione temporale dell effetto proibitivo ad esso collegato, si comprende come il legislatore abbia previsto che l accesso «non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento» (art. 24, comma 4, L. 241/1990). In ogni caso, il diritto di accesso deve essere garantito ai richiedenti in relazione a quei documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. D) La tutela La tutela giurisdizionale del diritto di accesso nel nostro ordinamento risulta dal combinato disposto degli artt. 25 L. 241/1990 e 116 del Codice del processo amministrativo, recato dal D.Lgs. 104/2010. Il relativo giudizio, ex art. 133 c.p.a., si svolge dinanzi al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva. In particolare, sul presupposto che, decorsi inutilmente 30 giorni dalla richiesta di ostensione, questa si intende respinta e che, in caso di diniego (espresso o tacito) o di differimento dell accesso, il richiedente può presentare ricorso al T.A.R. (art. 25, comma 4, L. 241/1990), il comma 1 dell art. 116 del Codice dispone che contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi, nonché per la tutela del diritto di accesso civico connesso all inadempimento degli obblighi di trasparenza, il ricorso è proposto entro 30 giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all amministrazione e ad almeno un controinteressato. Ove il giudice accolga il ricorso, ordina l esibizione e, ove previsto, la pubblicazione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni, dettando, ove occorra, le relative modalità. In alternativa al ricorso giurisdizionale è riconosciuta all istante anche la possibilità di ricorrere nello stesso termine, al Difensore civico competente per ottenere che venga riesaminata la determinazione. Se quest ultimo ritiene illegittimo il diniego o il differimento, lo comunica all autorità disponente che dovrà provvedere nel termine di 30 giorni dal ricevimento della richiesta. In mancanza l accesso è consentito. Nello stesso art. 25 si precisa che la competenza del Difensore civico è ristretta agli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, mentre nei confronti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato il ricorso per riesame è inoltrato presso la Commissione per l accesso ai documenti amministrativi di cui all art. 27 L. 241/1990, nonché presso l amministrazione statale resistente. E) La riservatezza e l accesso Tra i limiti che vengono posti all esercizio del diritto di accesso, estremamente delicato è la problematica dei rapporti fra accesso e riservatezza. Si tratta di due importanti diritti, che sono spesso stati definiti «separati in casa» (così GIACCHETTI), in quanto hanno il medesimo ambito di applicazione ma costituiscono, allo stesso tempo, l uno il limite dell altro. Infatti, la riservatezza concerne dati personali che possono essere inseriti in documenti amministrativi, a loro volta suscettibili di accesso. La riservatezza quale limite alla trasparenza e all ostensibilità dei documenti si configura, nell attuale ordinamento giuridico, sia come riservatezza delle persone fisiche, ossia come diritto del singolo di vedere rispettata la propria sfera personale da ingerenze esterne, sia come riservatezza di gruppi, persone
17 Capitolo VI: Procedimento amministrativo, diritto di accesso e informatizzazione della P.A. 355 giuridiche, enti ed associazioni, come ad esempio quelle conoscenze in ambito commerciale che vanno sotto il nome di segreto industriale o di impresa. Al di là dei casi specifici, il principio generale da applicare è quello della conciliazione delle due esigenze: ammettere sì l accesso, ma con modalità ed accorgimenti tecnici tali da non frustrare l esigenza di riservatezza. Laddove, invece, tali accorgimenti non siano praticabili, muovendo dal presupposto secondo cui la L. 241/1990, nel sancire come regola la pubblicità dell azione amministrativa, capovolge i principi di segretezza, tra accesso e riservatezza è data prevalenza al primo ove necessario per la cura o la difesa di interessi giuridici, sebbene limitatamente alla possibilità di mera visione. Tendenza comunque recepita dal legislatore che al comma 7 dell art. 24 della L. 241/1990 stabilisce che «deve comunque essere garantito ai richiedenti l accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei tempi previsti dall articolo 60 del D.Lgs. 196/2003 (Codice della privacy), in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale» (cd. dati supersensibili). Solo con il D.Lgs. 196/2003, infatti, c è stato un coordinamento tra le varie disposizioni normative a tutela della riservatezza con la disciplina dell accesso ex lege 241/1990. L art. 59 di detto decreto rinvia, per i dati non sensibili, sensibili e giudiziari, alla disciplina di cui alla legge sul procedimento amministrativo, mentre per quelli sensibilissimi, invece, ex art. 60, l accesso prevale sulla riservatezza solo ove vi sia stata una comparazione tra i beni da tutelare e l interesse sotteso all accesso sia di rango almeno pari a quello sotteso alla privacy. Tale previsione ha poi conferma, come detto, nell art. 24, comma 7, della L. 241/1990, per cui l accesso, nel caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall art. 60, D.Lgs. 196/2003. Per decidere su una istanza di accesso, in presenza di dati supersensibili, è, pertanto, necessaria una comparazione tra la situazione giuridica soggettiva sottesa all accesso e il diritto alla riservatezza, al fine di decidere quale dei due prevalga. A riguardo, ci si è posti il problema se tale bilanciamento vada fatto in astratto ovvero in concreto. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, la comparazione di cui si tratta deve essere effettuata in concreto, perché si deve fare riferimento alla tipologia del diritto da far valere in sede giudiziaria e alla fattispecie concreta di riferimento (da ultimo, C.d.S., sez. IV, , n. 2639). Una verifica in astratto, infatti, porterebbe con sé il rischio di cristallizzare le soluzioni in relazione ai singoli casi che di volta in volta si presenterebbero, con il pericolo di distogliere poi l attenzione dalla ipotesi concreta. F) L accesso civico Istituto di nuova introduzione ad opera del D.Lgs. 33/2013 è rappresentato dal cd. accesso civico, che costituisce espressione dei principi di pubblicità e trasparenza (art. 5). Esso viene correlato all obbligo previsto in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati e si sostanzia nel diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nel caso in cui sia stata omessa la loro pubblicazione. Finalità di questa nuova forma di accesso è quella di alimentare il rapporto di fiducia che intercorre tra il cittadino e la P.A. nonché quella di promuovere la cultura della legalità e la prevenzione di fenomeni corruttivi all interno delle amministrazioni pubbliche. Una sostanziale differenza rispetto al diritto di accesso ai documenti ex art. 22 L. 241/1990, e punto nodale della disciplina del nuovo istituto, va ravvisata nell ampliamento dal punto di vista soggettivo del diritto stesso: la richiesta di accesso, infatti, non è sottoposta ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente.
18 356 PARTE I Libro Secondo: Diritto amministrativo Contrariamente a quanto affermato nella legge sul procedimento, dove il diritto di accesso è riconosciuto ai portatori di un interesse giuridico diretto, concreto ed attuale, il decreto in esame riconosce a tutti il diritto di accesso civico, in perfetta adesione, dunque, alla conclamata finalità di estendere il potere di controllo dei cittadini sull operato della P.A. La richiesta di accesso: non deve essere motivata, a differenza di quanto affermato dalla L. 241/1990 (cfr. art. 25, comma 2); va presentata al responsabile della trasparenza dell amministrazione obbligata alla pubblicazione. Dal punto di vista operativo, una volta ricevuta la richiesta, l amministrazione, entro 30 giorni, procede alla pubblicazione nel sito del documento, dell informazione o del dato richiesto e lo trasmette contestualmente al richiedente, ovvero comunica al medesimo l avvenuta pubblicazione, indicando il collegamento ipertestuale a quanto richiesto. Se il documento, l informazione o il dato richiesto già risultano pubblicati, l amministrazione indica al richiedente il collegamento ipertestuale. Il T.U. Trasparenza, inoltre, in caso di inerzia dell amministrazione procedente, attribuisce al richiedente la possibilità di ricorrere al titolare del potere sostitutivo ai sensi dell art. 2, comma 9bis, L. 241/1990, che, verificata la sussistenza dell obbligo di pubblicazione, provvede entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto. Viene, infine, fatto rinvio, ai fini della tutela giurisdizionale, alle disposizioni del Codice del processo amministrativo, in caso di diniego, ritardo o inadempimento rispetto ad una richiesta di accesso civico. Sezione Seconda L evoluzione informatica della P.A. 1. E-government ed informatizzazione A) La P.A. diventa sempre più digitale Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche devono incentivare l uso della telematica sia nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni, che tra queste ultime e i privati (art. 3bis L. 241/1990, inserito dalla L. 15/2005). La ratio della previsione in esame è da rinvenire, da un lato, nella sempre più pregnante esigenza di semplificare l attività delle amministrazioni pubbliche attraverso le tecnologie informatiche e telematiche, dall altro di potenziare i principi di pubblicità e trasparenza, dal momento che i documenti redatti su supporto informatico hanno non solo il vantaggio di semplificare i rapporti tra P.A., cittadini ed imprese, ma anche di porsi quale «più efficace ed immediato mezzo di accesso e pubblicizzazione dell azione amministrativa» (CARINGELLA-GIANNINI). In tale contesto, si è parlato anche di e-government, intendendosi con tale espressione fare riferimento a quella peculiare modalità di miglioramento della circolazione dei dati e dell attività degli uffici pubblici. B) Evoluzione storico-normativa della informatizzazione I primi approcci verso i sistemi informativi (S.I.) della P.A. si sono registrati alla fine degli anni 70. Attraverso tali sistemi il ruolo della pubblica amministrazione si è pian piano trasformato, passando la stessa da produttrice di atti a erogatrice di servizi e centro per l utenza pubblica. Per raggiungere tali obiettivi venne istituita, con il D.Lgs. 39/1993, l Autorità informatica per la Pubblica Amministrazione (AIPA) con compiti di documentazione, monitoraggio, rilevazione, coordinamento e verifica dei risultati conseguenti all impiego di soluzioni tecnologiche informatiche. Fra i progetti elaborati dall Autorità figura la costituzione della Rete unitaria delle pubbliche amministrazioni (RUPA) al fine di realizzare
19 Capitolo VI: Procedimento amministrativo, diritto di accesso e informatizzazione della P.A. 357 un sistema unitario di amministrazioni interagenti per la produzione di servizi a cittadini e imprese, con l ottimizzazione delle risorse telematiche. Nel 2003 l Autorità viene sostituita dal CNIPA (Centro nazionale per l informatica nella pubblica amministrazione) istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la cui operatività apre le porte alla nuova era della digitalizzazione degli apparati pubblici, successivamente denominato, con il D.Lgs , n. 177, «DigitPA». Con il D.L. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in L. 134/2012, recante misure urgenti per la crescita del Paese, il DigitPA viene soppresso e al suo posto è istituita l Agenzia per Italia Digitale, preposta alla realizzazione dell Agenda digitale italiana, predisposta dal decreto semplifica Italia, n. 5/2012 nonché con funzioni di diffusione delle tecnologie informatiche, allo scopo di favorire l innovazione e la crescita economica, mediante l accelerazione della diffusione delle Reti di nuova generazione (NGN). Un tassello fondamentale nella evoluzione della cd. trasparenza digitale è costitutito anche dal D.Lgs , n. 33, cd. T.U. trasparenza, che provvede alla individuazione dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l organizzazione e il funzionamento degli uffici che devono essere pubblicati nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni e rispetto ai quali vi è il diritto di chiunque di accedervi, direttamente ed immediatamente. In tal senso, dunque, la trasparenza, intesa quale possibilità per tutti i cittadini di avere accesso diretto all intero patrimonio informativo delle pubbliche amministrazioni, costituisce un mezzo fondamentale di prevenzione della corruzione in quanto favorisce forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull utilizzo delle risorse pubbliche. Le informazioni che la P.A. ha l obbligo di pubblicare attengono, da un lato, all assetto delle pubbliche amministrazioni e, dall altro, alla dinamica delle relazioni tra cittadino e ammini-strazione. E ciò anche in base alla circostanza per cui la trasparenza è decisamente strumentale alla realizzazione dell open data, attraverso cui si realizza l open government, ossia la partecipazione attiva e collaborativa dei cittadini alle scelte amministrative. Altro punto fondamentale del decreto in esame è costituito dalla scelta di applicare il regime degli Open Data (pubblicazione dei dati in formato di tipo aperto: art. 7) a tutte le informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria, ossia attraverso un formato reso pubblico, documentato esaustivamente e neutro rispetto agli strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati stessi. Si ricordino, infine, le misure in tema di informatizzazione (incentrate soprattutto sui processi, comunicazioni e notificazioni) recate dal D.L. 90/2014, cd. riforma P.A. Renzi-Madia (v. infra box pag. 534). Il fulcro normativo attuale per lo sviluppo informatico delle P.A. è, comunque, rappresentato dal Codice dell amministrazione digitale. 2. Il Codice dell amministrazione digitale Il Codice dell amministrazione digitale CAD (D.Lgs , n. 82, come successivamente modificato) si configura come una specie di «Costituzione del mondo digitale», finalizzata alla semplificazione e al riassetto della normativa in materia di informatica nelle pubbliche amministrazioni. Esso: introduce nuovi diritti per i cittadini e per le imprese e definisce il quadro giuridico che ne garantisce l effettivo godimento; predispone nuovi strumenti digitali; disegna le basi per la costruzione di un federalismo efficiente; predispone gli strumenti opportuni per una pubblica amministrazione che funzioni meglio e costi meno ai contribuenti. Il Codice è stato, inoltre, oggetto di modifiche ed integrazioni nel corso degli anni, la più rilevante delle quali è quella recata dal D.Lgs , n Si ricordi, tuttavia, che tale Codice è stato ripetutamente novellato anche con le manovre successive, tra cui citiamo il D.L , n. 179, cd. decreto crescita bis, conv. in L , n. 221.
20 358 PARTE I Libro Secondo: Diritto amministrativo 3. P.A. digitale e diritti dei cittadini e delle imprese Nella pubblica amministrazione digitale i cittadini e le imprese hanno diritti che il Codice dell amministrazione digitale, nella nuova veste disegnata dalle più recenti innovazioni legislative, precisa e definisce e che rende, quindi, effettivamente esigibili: diritto all uso delle tecnologie (art. 3). I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere l uso delle moderne tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le amministrazioni pubbliche e con i gestori di pubblici servizi. Non è più possibile, quindi, per un amministrazione o per un gestore di pubblico servizio obbligare i cittadini a recarsi agli sportelli per presentare documenti cartacei, per firmare fisicamente domande o istanze, per fornire chiarimenti: per tutto questo deve essere sempre e dovunque disponibile un canale digitale sicuro, certificato e con piena validità giuridica che permetta di dialogare con la P.A. dal proprio computer; domicilio digitale del cittadino (art. 3bis, ins. da D.L. 179/2012, come convertito). Per facilitare le comunicazioni tra P.A. e cittadini, ogni cittadino ha la facoltà di indicare all amministrazione un proprio indirizzo di posta elettronica certificata quale domicilio digitale; diritto alla partecipazione al procedimento informatico e all accesso (art. 4). I cittadini e le imprese hanno il diritto di accedere a tutti gli atti che li riguardano e di partecipare a tutti i procedimenti in cui sono coinvolti tramite le moderne tecnologie informatiche e telematiche; diritto di effettuare qualsiasi pagamento con modalità informatiche (art. 5, sostituito dal D.L. 179/2012, come convertito). Le pubbliche amministrazioni e, limitatamente ai rapporti con l utenza, i gestori di pubblici servizi, sono tenuti ad accettare i pagamenti loro spettanti anche con l uso delle tecnologie informatiche. Ai sensi dell art. 36 D.Lgs. 33/2013, inoltre, le PP.AA. sono tenute a pubblicare e specificare nelle richieste di pagamento sia i codici IBAN identificativi del conto di riferimento sia i codici identificativi del pagamento; comunicazione tra imprese e amministrazioni pubbliche (art. 5bis). La presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra imprese e amministrazioni, nonché l adozione da parte di queste ultime di provvedimenti amministrativi, avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell informazione e della comunicazione. Con le stesse modalità le PP.AA. adottano e comunicano atti e provvedimenti amministrativi nei confronti delle imprese. È questa una importante innovazione introdotta dal D.Lgs. 235/2010; diritto all utilizzo della posta elettronica certificata (art. 6). Le pubbliche amministrazioni utilizzano la posta elettronica certificata (PEC) per la trasmissione telematica di comunicazioni per le quali sia necessaria una ricevuta di consegna a quei soggetti che abbiano preventivamente dichiarato il proprio indirizzo (v. amplius infra); diritto alla qualità del servizio e alla misura della soddisfazione (art. 7). Le pubbliche amministrazioni provvedono alla riorganizzazione e aggiornamento dei servizi resi. A tal fine, sviluppano l uso delle tecnologie dell informazione e della comunicazione, sulla base di una preventiva analisi delle reali esigenze dei cittadini e delle imprese, anche utilizzando strumenti per la valutazione del grado di soddisfazione degli utenti; partecipazione democratica elettronica (art. 9). Le pubbliche amministrazioni favoriscono ogni forma di uso delle nuove tecnologie per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all estero, al processo democratico e per facilitare l esercizio dei diritti politici e civili sia individuali che collettivi;