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Timestamp: 2020-08-08 18:31:16+00:00
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GEN_120
Reinsegnement intérieur
19 juin 2009 Karachi dès 2002 la DGSE a mené une opération de représailles contre des militaires pakistanais
IMPORTANT Winant Rapaille Et Menaces Terrorristes
en conclusion des travaux d’une mission d’information (1) sur l’évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement,
PAR MM. JEAN-JACQUES URVOAS ET PATRICE VERCHÈRE,
La mission d’information sur l’évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement est composée de :
M. Jean-Jacques Urvoas, président et
Verchère, vice-président et co-rapporteur ; Mme Axelle Lemaire, vice-présidente ; Mme Marie-Françoise Bechtel, MM. Gilles Bourdouleix, Éric Ciotti, Sébastien Denaja, Mme Françoise Descamps-Crosnier, MM. Marc Dolez, René Dosière, Guy Geoffroy, Patrice Mennucci, Paul Molac, Alain Tourret et Jacques Valax, membres.
rapporteur ; M. Patrice
2. L’inutile complexité des deux systèmes de réquisitions des données techniques de connexion
D. LÉGIFÉRER, UNE NÉCESSITÉ POUR PROTÉGER LES PERSONNELS ET SÉCURISER LES OUTILS
II. CONJUGUER UNE PLURALITÉ DE CONTRÔLES AU PROFIT DES SERVICES ET DE LA DÉMOCRATIE
AMÉLIORER LE CONTRÔLE INTERNE DES SERVICES
Créer une inspection des services de renseignement
Étoffer le contrôle interne administratif
1. Conserver le contrôle comptable et financier des services
a) L’apport de la Cour des comptes
b) La spécificité du contrôle de l’usage des fonds spéciaux
2. Pour une Commission de contrôle des activités de renseignement
C. BÂTIR
1. Concilier les règles applicables au secret de la défense nationale et le statut des parlementaires
2. La DPR : une ébauche de contrôle externe de responsabilité
b) Missions et fonctionnement de la DPR
3. Conserver les autres outils parlementaires complémentaires
4. Doter la DPR de prérogatives nouvelles
a) Étendre les pouvoirs d’audition et de communication de pièces
b) Absorber la Commission de vérification des fonds spéciaux
c) Consultation et sollicitation de la Commission de contrôle des activités de renseignement
d) Formuler un avis consultatif sur la nomination des responsables des services
I. VERS UNE ÉVOLUTION DU DISPOSITIF CENTRAL DE COORDINATION DES ACTIVITÉS DE RENSEIGNEMENT
A. LA COORDINATION DES SERVICES DE RENSEIGNEMENT : UNE LONGUE HISTOIRE TÂTONNANTE
B. UN EFFORT DE RATIONALISATION PERTINENT MAIS PERFECTIBLE :
C. REPENSER LA DYARCHIE EN MATIÈRE DE COORDINATION DES ACTIVITÉS DE RENSEIGNEMENT
II. CORRIGER L’ARCHITECTURE DU RENSEIGNEMENT INTÉRIEUR
A. DOTER
Tirer les leçons des « ratés » de la DCRI
a) L’affaire Merah : le symptôme d’une faille
b) Le poids préjudiciable d’une histoire liée à la lutte antiterroriste
c) Une implantation territoriale sans cohérence
Une absence de culture commune aux différents personnels
a) La nécessaire révolution administrative du renseignement intérieur
b) En finir avec le particularisme policier de l’Île-de-France
c) La montée en puissance du renseignement économique
d) Un traitement restrictif de la lutte contre la subversion violente
B. RECONSTRUIRE LE RENSEIGNEMENT DE PROXIMITÉ
1. Tourner la page de la funeste erreur de « l’information générale »
a) Une philosophie contestable pour guider la réforme
b) Une réforme brutale menée dans des conditions difficiles
c) Un bilan contrasté
2. Valoriser les atouts des deux forces de sécurité
a) Valoriser une chaîne policière spécialisée
b) Reconnaître une chaîne gendarmique généraliste
c) Imaginer une unité d’analyse et de synthèse commune
III. AJUSTER LE RENSEIGNEMENT EXTÉRIEUR ET DE DÉFENSE
A. GARANTIR LA PÉRENNITÉ DE LA DPSD
B. LA DIRECTION DU RENSEIGNEMENT MILITAIRE
GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ EXTÉRIEURE
D. MUTUALISER LES MOYENS TECHNIQUES EN IMAGERIE GÉOSPATIALE
IV. DIFFUSER LA CULTURE DU RENSEIGNEMENT AU PROFIT DES SERVICES ET DE LA NATION
A. CONFORTER
ANGULAIRE DU CHANGEMENT DES MENTALITÉS
B. CRÉER LES CONDITIONS FAVORABLES À L’ESSOR DE « L’INTELLIGENCE ÉCONOMIQUE »
Héritage fondamental de la Révolution française, la publicité des débats a forgé une certaine philosophie de l’action parlementaire qui se veut la plus transparente possible à l’égard du citoyen. Il s’agissait ainsi, à l’origine, de rompre avec l’arbitraire absolutiste en démocratisant la vie politique. Dans ces conditions, le Parlement ne saurait être, a priori, le lieu du secret, quel qu’il soit. De fait, l’exécutif exerce un véritable monopole sur celui-ci, sur sa préservation et sur sa perpétuation dans l’intérêt de l’État, voire de la raison d’État. Aussi peut-on légitimement évoquer une culture exécutive qui s’opposerait à une culture parlementaire : deux approches dont les postulats diffèrent radicalement et qui se sont bien souvent révélées antagonistes, dans le cadre d’un affrontement qui a tourné au profit de la première.
Aussi, quand l’Assemblée nationale entend se pencher sur les enjeux relatifs au renseignement, par essence et nécessité secrets, elle peut paraître infondée à le faire et illégitime dans ses prétentions, tant ce domaine relève d’un champ éminemment régalien. Ce sentiment est si profondément ancré dans notre culture politique que les parlementaires eux-mêmes se sont longtemps interdit toute initiative en la matière ou n’ont entrepris dans ce champ d’activités que de timides incursions demeurées sans lendemain. De leurs rangs ont d’ailleurs régulièrement émané les condamnations les plus dures, des sénateurs ayant notamment considéré que la « communication de l’état des dépenses se rattachant à des opérations en cours […] compromettrait la sécurité » (1) de celles-ci. Ils accréditaient ainsi l’idée de Cocteau selon laquelle un secret revêt toujours la forme d’une oreille, surtout lorsqu’il est détenu par un élu de la Nation. La place croissante prise par les médias dans notre vie politique, le zèle dont ont fait preuve les parlementaires afin de compenser par une théâtralisation exacerbée la faiblesse de leurs prérogatives sous la Cinquième République ont contribué à renforcer ce sentiment.
Pourtant l’article 33 de la Constitution, qui établit la publicité des débats, prévoit également la faculté que détient chaque assemblée de se réunir en comité secret (2) , preuve que le système en vigueur est plus souple qu’on ne veut bien le prétendre. À ce titre, certains parlementaires ont pu et peuvent encore bénéficier d’informations classifiées sans qu’il n’en découle pour autant de fuites dans les gazettes. De surcroît, des élus de la Nation siègent au sein de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), de la commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), de la commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS) ou encore de la délégation parlementaire
(1) Saisine du Conseil constitutionnel en date du 20 décembre 2001 présentée par plus de soixante sénateurs, en application de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2001-456 DC. (2) Formation utilisée pendant la Première guerre mondiale, la dernière réunion tenue suivant ces modalités remontant au 19 avril 1940.
au renseignement (DPR). Ils ont eu, par conséquent, connaissance de secrets, sans aucun préjudice pour l’État mais même, au-delà, au bénéfice des citoyens. Bien que dénuées de tout caractère systématique, ces pratiques ont néanmoins le mérite de démontrer que le Parlement peut être destinataire de telles informations confidentielles et, surtout, qu’il sait les préserver.
Loin de rechercher l’ivresse que procure la connaissance de ce qui est dissimulé, vos rapporteurs estiment que les assemblées devraient pouvoir accéder
à ces données dans l’exercice de leurs fonctions de contrôle du pouvoir exécutif et
à cette seule fin. Pour autant, si cette faculté leur est reconnue, elles ne doivent pas se détourner de l’exigence de publicité, de la nécessité d’informer les citoyens.
Aussi, soucieux de répondre aux légitimes attentes de nos concitoyens, qui manifestent un fort soupçon dès qu’il est question des services de renseignement, vos rapporteurs ont également été attentifs à protéger ceux-ci de la curiosité de nos rivaux comme de nos partenaires internationaux. Ainsi le rapport publié soustrait- il des passages à la connaissance du public, dans le respect du secret de la défense nationale. Toutefois, le souci de transparence a conduit à signaler les passages masqués au moyen de signes typographiques (***). Employé par le Parlement britannique, ce procédé permet une synthèse entre les logiques ambivalentes qui animent tout élu de la Nation lorsqu’il traite des enjeux de renseignement. Nos concitoyens pourront ainsi apprécier le raisonnement déployé, sa cohérence, ses principales conclusions, tandis que certains détails resteront protégés sans que l’on puisse critiquer la vacuité du propos ou un « caviardage » excessif.
Sur le plan parlementaire, un tel procédé implique de voter deux rapports :
le premier correspond au document intégral, le second à la version publique. Réelle nouveauté, il permet de rompre avec le frustrant usage de travaux voués à demeurer intégralement confidentiels.
En définitive, vos rapporteurs ont conscience d’inaugurer une nouvelle pratique dans le cadre d’un exercice optimalisé de leur mission première, de répondre aux attentes légitimes qu’ont soulevées certaines affaires récentes impliquant des services de renseignement tout en préservant l’efficacité de ces derniers. Ils espèrent que la méthodologie ainsi promue constituera une nouvelle étape dans le processus de maturation de la culture de la représentation nationale, seul contre-pouvoir légitimé par l’onction démocratique.
Clausewitz n’en faisait pas un facteur déterminant pour remporter une victoire. Pire, pour le stratège prussien, le renseignement, parce que sa fiabilité n’est jamais garantie, empêcherait le chef de « voir juste » et créerait ainsi « l’une des principales frictions à la guerre » (1) . Le regard a bien changé et aujourd’hui, le renseignement s’est imposé comme un outil aussi quotidien que précieux au service de l’action étatique. Et s’il ne saurait constituer une politique en soi, il ne se révèle pas moins un « adjuvant, une aide à la définition des options gouvernementales » (2) .
C’est pourtant la première fois depuis 1958 que l’Assemblée nationale publie un rapport parlementaire exclusivement consacré à sa compréhension. Certes, des propositions de loi l’ont évoqué, des projets de loi y font référence, des rapports budgétaires s’y sont intéressés. Tous feront d’ailleurs ici l’objet de développements. Mais jamais cet univers, qui est par essence celui du secret et de la dérogation par rapport à la règle commune, n’a été abordé comme un service public à part entière.
Telle était l’intention de la commission des Lois quand elle décida d’instituer, dès le début de la XIV e législature, une mission d’information destinée à évaluer le cadre juridique applicable aux services de renseignement. Mais encore convenait-il au préalable définir cette activité, tâche très délicate et rarement consensuelle si l’on en juge d’après les dizaines d’ouvrages consacrés au sujet.
Dans notre pays en effet, le renseignement est souvent appréhendé sur le registre de la discrétion, voire du mutisme. Toute tentative de vulgarisation se heurte à une culture du silence au nom de laquelle doit être tu jusqu’à ce qui est connu ou ce qui pourrait l’être. En France, pour paraphraser une expression consacrée, la peur que l’on voie certains arbres est telle qu’il n’est même pas permis de décrire la forêt. Etrange prévention en réalité, qui tranche
(1) Carl von Clausewitz, De la guerre, Paris, Perrin, 1999, p. 82. (2) Jean-Claude Cousseran, préface in François Heisbourg, Espionnage et renseignement, Paris, Odile Jacob, 2012, p. 12.
singulièrement avec les pratiques étrangères : « Pour les Allemands, servir le renseignement c’est faire un métier de seigneur ; pour les Anglais, c’est une activité de gentleman ; dans l’armée israélienne, les chefs d’état-major sont pratiquement tous issus du deuxième bureau ; dans l’ex-URSS, le KGB et le GRU ont drainé l’élite des cadres ; [un] président des États-Unis [G. Bush senior] [a été] l’ancien directeur de la CIA » (1) ? Sans doute restons-nous dans ce domaine marqués par une morale intellectuelle héritée du siècle des Lumières. Montesquieu ne prétendait-il pas que « l’espionnage serait peut-être tolérable s’il pouvait être exercé par d’honnêtes gens ; mais l’infamie nécessaire de la personne peut faire juger de l’infamie de la chose » (2) .
La commission des Lois ne partage évidemment pas un tel jugement, elle pour qui le renseignement constitue une activité essentielle à la protection d’une démocratie. Il s’agit seulement d’un processus, en amont de toute décision stratégique, « par lequel des informations spécifiques importantes pour la sécurité nationale sont demandées, collectées, analysées et fournies » (3) .
Mais si son utilité ne saurait être discutée, en revanche sa légalité peut l’être : un État de droit peut-il couvrir des actions illégales au nom des intérêts supérieurs de la Nation ? N’est-ce pas la vocation même de l’appareil de renseignement étatique, à l’origine créé pour apporter sa contribution à un effort de guerre, que de fonctionner dans la clandestinité en recourant le cas échéant à des moyens illicites ?
De même, faut-il vraiment accepter dans une société démocratique « que les méthodes des services de renseignement et de sécurité, pour autant qu’elles demeurent exceptionnelles et encadrées, ne se conforment pas entièrement aux standards internationaux, notamment en matière de transparence et de respect des lois locales » (4) ? Comment protéger la démocratie contre ses ennemis de l’intérieur comme de l’extérieur, sans la détruire pour autant ? Le propre de l’État n’est-il pas d’assurer la sécurité des citoyens tout en veillant parallèlement à préserver la liberté de la Nation ?
En conséquence, la mission a structuré sa réflexion autour de trois axes :
l’organisation de notre appareil de renseignement, le cadre juridique régissant les services et le contrôle, notamment parlementaire, auquel ceux-ci sont soumis.
Ainsi le champ d’analyse a porté sur ce qu’il convient depuis 2009 d’appeler la « communauté française du renseignement ». Parmi les six services concernés, trois dépendent du ministère de la Défense : la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la Direction du renseignement militaire (DRM), la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) ; deux du ministère des Finances : la cellule de traitement du renseignement et action contre
(1) Jean Pichot-Duclos, Pour une culture du renseignement, Défense nationale, mai 1992, p. 17. (2) Montesquieu, L’esprit des lois, Paris, Belin, 1917, p. 17. (3) Philippe Hayez, « Le renseignement : techniques, pratiques et organisations », Questions internationales, n° 35, janvier- février 2009, p. 8. (4) Philippe Hayez, « Pour une lutte antiterroriste éthique », Le Monde, 31 octobre 2006.
les circuits financiers clandestins (TRACFIN) et la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), et un enfin du ministère de l’Intérieur : la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) (1) .
En outre, ont été intégrées à la réflexion la Direction du renseignement de la Préfecture de Police, la Sous-direction de l’Information générale (SDIG), qui relève de la Direction centrale de la sécurité publique, ainsi que la gendarmerie nationale, ces trois services fournissant quotidiennement au décideur politique une production privilégiée.
De même, la mission s’est logiquement intéressée au coordonnateur national du renseignement, institué par un décret de 2009 (2) et dont la fonction est de conseiller le Président de la République, ainsi qu’à l’Académie du renseignement, née d’un autre décret de 2010 (3) qui la rattache directement au Premier ministre. Elle est pour sa part chargée de la formation du personnel des services et, ce faisant, contribue au renforcement des liens au sein de la communauté.
Afin de s’inscrire dans une perspective historique, d’anciens personnels et les actuels responsables du monde du renseignement ont été entendus ainsi que les ministres de tutelle et les Premiers ministres. Ces témoins ont permis d’éclairer les choix politiques opérés durant la dernière décennie. En outre, des universitaires, historiens et juristes, spécialistes des services de renseignement, ont apporté leur contribution aux travaux. Ce sont au total 63 personnes qui ont ainsi été auditionnées – à huis clos – par la mission entre septembre 2012 et janvier 2013.
De plus, afin de parvenir à une vision plus nette de l’organisation et du fonctionnement des services, elle a rencontré des personnels y exerçant leur activité à l’échelon local à l’occasion de déplacements à Nantes et à Marseille.
Enfin, elle a souhaité porter son attention sur les systèmes étrangers, s’appliquant à en appréhender les rouages, notamment en matière de contrôle parlementaire. Par le biais d’audition, elle a ainsi pu acquérir une connaissance précise des dispositifs allemand, belge et britannique, et a effectué un déplacement extrêmement instructif au Canada.
Le présent rapport est la synthèse des travaux de la mission, mais également le fruit de la réflexion personnelle de ses rapporteurs.
(1) Chacun de ces services fait l’objet d’une présentation spécifique dans la partie qui lui est dédiée. (2) Décret n° 2009-1657 du 24 décembre 2009 relatif au conseil de défense et de sécurité nationale et au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale. (3) Décret n° 2010-800 du 13 juillet 2010 portant création de l’Académie du renseignement.
PREMIÈRE PARTIE : UNE LOI POUR LÉGITIMER ET ENCADRER LES ACTIVITÉS DE RENSEIGNEMENT
Le renseignement, de longue date, constitua une prérogative étatique et notre pays a joué, en la matière, un rôle de précurseur en Europe. Son histoire (1) s’affranchit volontiers du principe de rationalité mais n’en laisse pas moins transparaître certaines constances. Ainsi, longtemps, la France fut rétive à toute intrusion du pouvoir législatif dans le champ des services de renseignement, dont l’organisation, les moyens et le contrôle lui demeuraient pour une très large part étrangers.
Activité secrète par essence et par nécessité, le renseignement continue de s’inscrire dans un environnement « para-légal » ou « extra-légal » (selon les points de vue) extraordinairement flou (2) . Vivant au rythme des crises qu’ils suscitent ou subissent, les services qui lui sont dédiés travaillent au profit de la République, mais dans les limbes du droit et des exigences démocratiques. Or, plus les années passent et plus le retard accusé par la France dans ce domaine paraît indéfendable et nuisible. Alors qu’il compte parmi les plus anciennes des nations démocratiques, notre pays est également le dernier à ne pas avoir établi un cadre normatif adapté.
De fait, les carences juridiques expliquent la dispersion et parfois l’inefficacité des systèmes de contrôle mis en place. Vos rapporteurs ont donc souhaité réaliser un état des lieux de ces derniers, préalable à la formulation de préconisations visant à améliorer l’action de notre appareil de renseignement dans un cadre plus conforme aux standards d’une démocratie aboutie.
Aujourd’hui, la mosaïque de textes régissant l’organisation et l’activité des services de renseignement se révèle extrêmement complexe, peu lisible voire irrationnelle. En outre, les seuls moyens spéciaux d’investigation auxquels peuvent recourir de façon légale les instances agissant dans un cadre administratif, en dehors de toute enquête ou procédure judiciaire, sont les interceptions de sécurité, dont l’utilisation fait l’objet d’importantes limites. Et si elles peuvent également exiger des opérateurs téléphoniques et des fournisseurs d’accès à Internet la transmission de données techniques de connexion, la variété des règles en vigueur entraîne des restrictions pénalisantes pour l’efficacité.
(1) Sébastien Laurent, « Pour une autre histoire de l’État : le secret, l’information politique et le renseignement », Vingtième siècle. Revue d’histoire, n° 83, juillet-septembre 2004. (2) Bertrand Warusfel, in « Renseignement et État de droit », Cahier de la sécurité, 2010, n° 13, p. 114-121, apporte l’explication suivante : « Dans des États anciens comme la France ou le Royaume-Uni, l’appareil de renseignement étatique a été originellement établi hors du droit, car destiné par nature à fonctionner dans la clandestinité en utilisant des moyens illicites. » Notre conception du droit, de son périmètre et de ses fonctions a par ailleurs considérablement évolué depuis le XIX ème siècle.
Certes, plusieurs lois récentes ont permis d’importantes avancées dans l’utilisation de moyens spéciaux d’investigation en matière de police judiciaire – infiltration, fixation d’images, sonorisation de lieux, captation de données informatiques –, mais elles ne concernent pas directement les activités de renseignement. Rares sont en effet les services à intervenir dans un cadre judiciaire.
Aussi, ceux-ci sont-ils contraints d’agir sans base légale et en dehors de tout contrôle autre que hiérarchique et interne. Cette carence, outre le fait qu’elle les place dans une situation juridique délicate, expose notre pays, mais aussi ses services et leurs agents, au risque d’une condamnation par les juridictions nationales comme par la Cour européenne des droits de l’Homme.
Alors que nul ne s’était jusqu’alors réellement soucié du cadre juridique s’appliquant aux services de renseignement, la création presque « par effraction » de la Délégation parlementaire au renseignement en 2007 (cf. infra) a contraint le pouvoir exécutif, initiateur du projet de loi fondateur, à préciser les administrations concernées par le « suivi » ainsi institué. Mais, probablement mû par la volonté de faire preuve de souplesse et de ne pas figer la « communauté du renseignement » en voie de constitution, le législateur a préféré ne pas désigner expressément les instances concernées. Il a préféré évoquer les « services spécialisés à cet effet placés sous l’autorité des ministres chargés de la sécurité intérieure, de la défense, de l’économie et du budget » (1) .
Au demeurant, ce choix de préciser les contours d’un périmètre politico-administratif était conforme à la méthode retenue par la loi de 1991 relative aux interceptions de sécurité (2) ou par celle de 2002 en matière de fonds spéciaux (3) , même si elle aboutissait à laisser le soin à un autre texte de fixer le nombre de structures concernées.
C’est ainsi qu’il fallut attendre la promulgation de l’article 27 de la LOPPSI de 2011 (4) pour que soit institué l’article L. 2371-1 du code de la défense, lequel stipule : « Les services spécialisés de renseignement […] sont désignés par arrêté du Premier ministre parmi les services mentionnés à l’article 6 nonies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. »
(1) Paragraphe III de l’article 6 nonies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (2) La loi de 1991 évoque seulement une « proposition écrite et motivée du ministre de la défense, du ministre de l’intérieur ou du ministre chargé des douanes ». (3) La loi de finances pour 2002 fait mention des « services destinataires de ces crédits » (fonds spéciaux). (4) Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.
On remarquera que cette précision est furtivement apportée au détour d’un article consacré à l’utilisation d’identité fictive, occasion contingente pour remédier à une évidente lacune de la loi de 2007. En outre, la formulation de l’article L. 2371-1, et plus particulièrement l’utilisation du terme « parmi », ne va pas sans soulever certaines difficultés. En effet, s’il peut y avoir une identité parfaite entre les services définis à l’article 6 nonies et, d’autre part, ceux qui bénéficient des dispositions de l’article L. 2371-1, cette concordance n’a pas de valeur absolue : les structures susceptibles de recourir aux fausses identités peuvent n’être aussi qu’un sous-ensemble parmi celles visées à l’article 6 nonies. Difficile dès lors d’inférer de ces dispositions que l’article 6 nonies concerne de manière exclusive les services explicitement mentionnés par l’arrêté…
Au surplus, on pourrait déduire de cette construction floue et tardive que, d’octobre 2007 à mai 2011, la délégation parlementaire au renseignement (DPR) a œuvré dans la plus parfaite imprécision juridique, conséquence du caractère accidentel et quelque peu précipité de sa naissance. Car c’est seulement le 9 mai 2011 que le Premier ministre prendra un arrêté afin de dresser la liste des administrations concernées par le recours à une fausse identité et, indirectement, par la délégation parlementaire au renseignement : la DGSE, la DPSD, la DRM, la DCRI, la DNRED et TRACFIN.
Au final, ce complexe jeu de miroirs juridiques fait reposer l’existence de la « communauté française du renseignement » sur un simple arrêté du Premier ministre qui masque abusivement l’accumulation empirique de textes réglementaires parfois non publiés à l’origine des services.
Ainsi la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) a été créée par un simple décret (1) pris le 2 avril 1982. Elle remplace alors le Service de documentation extérieure et de contre-espionnage (SDECE) institué lui aussi par un décret – non publié ! – du 4 janvier 1946. Et en trente-six ans, entre 1946 et 1982, seuls deux textes ont mentionné son existence : le décret n° 66-66 du 2 janvier 1966 portant rattachement du service de documentation extérieure et de contre-espionnage au ministre des Armées (le SDECE était jusqu’alors placé sous la responsabilité du Premier ministre) et le décret n° 77-1343 du 6 décembre 1977 modifié portant organisation de l’administration centrale du ministère de la Défense.
Un autre service du ministère de la Défense, la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), a de même été instauré par le décret n° 81-1041 daté du 20 novembre 1981. Il supprimait la « Direction de la sécurité militaire » dont la création remontait au 5 avril 1961.
(1) Décret n° 82-306 du 2 avril 1982 portant création et fixant les attributions de la direction générale de la sécurité extérieure.
Dans l’année qui suivit l’arrivée de la gauche au pouvoir, la naissance de ces deux services marque un léger infléchissement dans le rapport au secret du monde du renseignement. Pour la première fois, une certaine rationalisation s’amorce par la publication au Journal officiel des décrets fondateurs…
Également rattaché au ministère de la Défense, le troisième service, la Direction du renseignement militaire (DRM), a évidemment été fondé selon une procédure identique par le décret n° 92-523 du 16 juin 1992.
Dépendant du ministère de l’Intérieur et remplaçant la Direction de la surveillance du territoire (1) , la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) a, de même, été instituée par un décret publié le 27 juin 2008 (2) .
L’origine du renseignement douanier remonte quant à lui aux années 1930, lorsque s’est imposée la nécessité de procéder à des enquêtes après le passage aux points de contrôle des marchandises ou des voyageurs et lorsque s’est affirmée la lutte contre la contrebande. Mais c’est seulement en 2007 qu’un arrêté (3) a administrativement consacré l’avènement de la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED).
TRACFIN (Traitement du Renseignement et Action contre les Circuits FINanciers clandestins) a d’abord été une cellule de coordination (4) au sein de la direction générale des douanes, dont la vocation était de lutter contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupéfiants. Elle s’est transformée en un service à compétence nationale par le décret n° 2006-1541 du 6 décembre 2006.
Enfin, sans constituer à proprement parler un service de renseignement, le Groupement interministériel de contrôle (GIC), institution chargée des interceptions de sécurité, a été créé par une simple décision non publiée du Premier ministre, le 28 mars 1960 (5) . Et il a fallu attendre la parution du décret n° 2002-497 du 12 avril 2002, quarante-deux ans plus tard, pour que son existence soit rendue officielle.
(1) Créée par l’ordonnance du 16 novembre 1944 relative à l’organisation du ministère de l’Intérieur, complétée par l’arrêté non publié du 22 novembre 1944. (2) Décret n° 2008-609 du 27 juin 2008 relatif aux missions et à l’organisation de la direction centrale du renseignement intérieur. En son article 6, il abroge le décret n° 82-1100 du 22 décembre 1982 fixant les attributions de la direction de la surveillance du territoire. (3) Arrêté du 29 octobre 2007 portant création d’un service à compétence nationale dénommé « direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières ». (4) Instaurée par la loi n° 90-614 du 12 juillet 1990 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic de stupéfiants. (5) Décision du Premier ministre n°1E du 28 mars 1960 créant le groupement interministériel de contrôle, reproduite in Bertrand Warusfel, Contre-espionnage et protection du secret : histoire, droit et organisation de la sécurité nationale en France, Panazol, Lavauzelle, 2000, p. 444.
En dehors de ces textes fondateurs, il existe de très nombreux décrets, arrêtés, instructions et circulaires classés « secret défense » qui régissent l’activité des services de renseignement, leur organisation interne, le statut de leurs personnels ou leurs missions. À titre d’exemple, le décret non publié du 26 août 1964 sur le contre-espionnage fixe pour la première fois les compétences territoriales respectives du SDECE et de la DST. Il revêtait dès lors une importance considérable pour le domaine du renseignement alors même qu’il n’avait pas été rendu public.
Cette énumération souligne la marginalisation constante du Parlement et révèle combien, dans notre pays, les services ont toujours été appréhendés comme ne relevant que du domaine réservé de l’exécutif. Elle décrit aussi une nébuleuse juridique complexe dont rares sont ceux qui peuvent se vanter de maîtriser la logique.
Toutefois, si les exigences inhérentes au domaine du renseignement peuvent légitimement expliquer la permanence de textes classifiés (1) , l’absence de tout recueil classifié mis à la disposition, par exemple, des membres de la délégation parlementaire au renseignement ou des instances gouvernementales n’en demeure pas moins regrettable. La nécessaire souplesse des pratiques ne saurait s’accompagner d’un éparpillement réglementaire des plus nuisibles.
Ajoutons que les services de renseignement revêtent aujourd’hui pas moins de quatre natures administratives différentes : une direction générale (la DGSE), une direction centrale (la DCRI), deux directions (la DRM et la DPSD) et deux services à compétence nationale (la DNRED et TRACFIN). Or, selon une règle de sociologie administrative classique bien connue, une telle différence de nature induit une hiérarchie tacite entre les diverses structures, laquelle se traduit notamment en termes de dotation budgétaire.
En fin de compte, le cadre juridique régissant l’existence des services de renseignement s’avère brouillon, fruit d’un processus de sédimentation que nul n’a souhaité rationaliser en raison du secret qui entoure cette activité. Commode excuse pour ne pas instituer un ordonnancement juridique plus cartésien, le « secret défense » se heurte cependant aux colossales lacunes auxquelles sont confrontés les services de renseignement dans l’exercice quotidien de leurs missions.
(1) L’arrêté du 21 décembre 2012 portant organisation de la Direction générale de la sécurité extérieure présente une partie publique publiée au JORF et une partie classifiée non publiée.
LA SPÉCIFITÉ DU RENSEIGNEMENT DOUANIER
La Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) chargée de mettre en œuvre la politique de la direction générale des douanes et droits indirects en matière de renseignement, de contrôle et de lutte contre la fraude, constitue un cas à part dans la mesure où elle bénéficie d’un cadre juridique inscrit dans le code des douanes. Elle peut notamment recourir :
– à un droit de visite particulièrement étendu puisque l’article 60 du code précité
permet aux agents douaniers de procéder au contrôle des marchandises, des moyens de transport et des personnes, sans indice préalable de fraude ;
– au pouvoir de communication propre aux douanes, régi par l’article 65 du code
des douanes. Les agents peuvent exiger la communication de documents de toute nature détenus par les personnes physiques ou morales impliquées dans des opérations relevant de la compétence du service des douanes. Ces personnes peuvent donc ne pas faire précisément l’objet d’une enquête douanière. Cet article permet notamment à la DNRED de solliciter de la part des opérateurs téléphoniques la communication de factures détaillées et de données de connexion. C’est
notamment l’article 65 du code des douanes qui permet aux agents des douanes de se faire communiquer les données PNR de certains passagers. Cependant, les documents doivent être remis volontairement par le détenteur ;
– aux interceptions de sécurité dont la DNRED bénéficie, comme d’autres services de renseignement (cf. supra).
Toutefois, pour un certain nombre d’autres moyens spéciaux d’investigation, comme les infiltrations (article 67 bis-1), la surveillance (article 67 bis), ou encore la visite domiciliaire (article 64), seule la recherche d’éléments en vue de la constatation de délits douaniers peut conduire à leur emploi. Elles font donc intervenir le pouvoir judiciaire (sauf en cas de flagrant délit pour les visites domiciliaires). Ainsi, dans le cadre de ses activités de renseignement, la DNRED ne peut recourir à de tels moyens.
Les moyens d’action dont disposent les services de renseignement sont bien maigres. Ils peuvent uniquement recourir à des interceptions de sécurité, à des réquisitions de données techniques de connexion ainsi qu’à l’usage restreint de fichiers. Tous les autres moyens exploitables sont frappés d’illégalité. Le secret confine ici à l’hypocrisie et induit une mise en danger des fonctionnaires qui œuvrent au service de la Nation.
Dans l’imaginaire collectif, les « écoutes téléphoniques » sont l’apanage de l’institution policière et singulièrement des « services secrets ». De fait, si ces « interceptions de sécurité », selon les termes de la loi du 10 juillet 1991 (1) , existent bien et ont une utilité évidente, il ne faut pas pour autant en exagérer l’importance.
(1) Loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques.
En effet, selon de nombreuses personnes entendues par la mission, leur valeur ajoutée est de plus en plus faible, et ce pour plusieurs raisons. D’une part, nombre d’individus se sachant potentiellement écoutés, la teneur de leur conversation se révèle soit parfaitement anodine, soit codée à un point tel qu’elle en devient difficilement compréhensible. L’usage de dialectes étrangers locaux, que peu d’interprètes sont réellement capables de maîtriser, constitue également un obstacle important. Enfin, comme l’a dramatiquement démontré l’affaire Merah, d’importantes précautions sont prises afin de brouiller les pistes : les appels téléphoniques s’effectuent à partir de lignes appartenant à des tiers, lorsque ce ne sont pas d’autres moyens de communication, notamment informatiques, qui sont privilégiés.
Cette réserve posée, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’un moyen habituel dont se servent les services, notamment dans le cadre administratif puisque les écoutes sont possibles au-delà du seul cadre judiciaire. Ces dispositions figurent depuis 2012 (1) au sein du code de la sécurité intérieure. Ainsi, en application de l’article L. 241-2, sont autorisées « les interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques ayant pour objet de rechercher des renseignements intéressant la sécurité nationale, la sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France, ou la prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées et de la reconstitution ou du maintien de groupements dissous en application de l’article L. 212-1 ».
Concrètement, c’est le Premier ministre qui, sur la base d’une demande écrite et motivée émanant d’un des ministères dont dépendent les six services de renseignement, accorde l’autorisation d’exécuter une écoute téléphonique. Préalablement, il doit solliciter l’avis de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) (cf. infra). Une fois l’autorisation délivrée, c’est le Groupement interministériel de contrôle (GIC), rattaché aux services de Matignon, qui va procéder à l’écoute.
Si la procédure est assez simple, le champ d’investigation est, en pratique, limité dans la mesure où le législateur a souhaité éviter tout usage abusif. Ainsi l’article L. 241-2 du code de la sécurité intérieure dispose que les interceptions de sécurité ne peuvent être autorisées qu’« à titre exceptionnel ». En sus, le législateur a posé des exigences précises en matière de délais, de personnes susceptibles de mettre en œuvre ce dispositif, de motifs et de motivation des demandes.
(1) Ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code la sécurité intérieure.
Ainsi, les interceptions cessent de plein droit au bout de quatre mois, à moins qu’elles ne soient renouvelées dans les mêmes conditions de fond et de forme. Ce délai, relativement court, conduit à un réexamen complet de la situation dans les meilleurs délais. En outre, seuls certains services dépendant des ministères de la Défense, de l’Intérieur ou de celui en charge des douanes peuvent obtenir l’autorisation de procéder à des écoutes. Au demeurant, l’une des fonctions de la CNCIS consiste justement à vérifier que le service demandeur a été dûment habilité par son ministre et bénéficie bien de quotas d’interceptions.
De plus, les interceptions doivent répondre à l’un des cinq motifs figurant dans la loi et sur lesquels la CNCIS exerce là encore un contrôle minutieux. Par exemple, lorsque la sécurité nationale est invoquée, la personne visée par l’écoute doit elle-même, par ses agissements, constituer une menace directe ou indirecte, actuelle ou future, contre celle-ci. Il ne saurait donc être question de violer la vie privée d’une personne qui, ne portant nullement atteinte à la sécurité nationale, disposerait d’informations potentiellement utiles pour les services de renseignement.
La même extrême prudence s’impose lorsque le motif de prévention du terrorisme est invoqué. Dans ce domaine, la définition retenue par la CNCIS est celle du droit pénal : la commission intentionnelle d’actes en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur. Dès lors, la surveillance de mouvements extrémistes ne relèvera pas nécessairement de la prévention du terrorisme. Comme l’indique la CNCIS dans son 20 e rapport, « le prosélytisme religieux, comme l’expression d’opinions extrêmes, dès lors qu’elles ne tombent pas sous le coup de la loi, ne justifient pas, en tant que tels, une demande d’interception, s’ils ne comportent aucune menace immédiate pour l’ordre public républicain, matérialisée par exemple par un appel ou un encouragement à la violence » (1) .
Pour cette autorité administrative indépendante, la motivation de la demande doit répondre à trois critères : elle doit être suffisante, pertinente et sincère. Le service doit ainsi identifier précisément la cible et son implication personnelle dans des agissements en rapport avec le motif avancé. Il s’agit alors de permettre à la CNCIS d’évaluer la proportionnalité entre l’atteinte projetée à la vie privée et la gravité de la menace. Le respect de ce principe peut d’ailleurs la conduire à réclamer que certaines parties strictement privées des conversations soient exclues des transcriptions résultant de l’interception de sécurité. La Commission vérifie également que la demande ne poursuit pas d’autres buts que celui de la prévention. Enfin, le principe de subsidiarité l’amène
à s’assurer qu’aucun autre moyen moins intrusif ne pourrait permettre de parvenir
à un résultat équivalent.
(1) 20 e rapport de la CNCIS, La Documentation Française, 2012, p. 52.
Dès lors, une motivation ne répondant pas à ces critères encourt l’avis défavorable de la CNCIS. Et de fait, cette dernière déplore régulièrement le manque initial d’informations qui, communiquées ultérieurement, conduisent en fin de compte à un avis favorable, ou encore les démonstrations peu concluantes de l’implication directe d’une personne dans des agissements fondant la requête. Toutefois, même si les services sont parfois amenés à préciser leur argumentation initiale, le rejet définitif des demandes est relativement rare. En 2011, sur 6 396 sollicitations, 55 seulement ont reçu un avis défavorable. En tenant compte des recommandations d’interruption d’interceptions adressées au Premier ministre ou aux services dans le cadre du contrôle continu de la CNCIS, seules 99 de ces interceptions n’ont pu être réalisées ou poursuivies en 2011 (1) .
L’existence d’un quota d’interceptions simultanées (2) semble plus problématique. En effet, en application de l’article L. 242-2 du code de la sécurité intérieure, le nombre d’interceptions de sécurité simultanées est limité par un arrêté du Premier ministre. En 2009, il s’établissait à 1 840 (3) , réparties entre les ministères de la Défense, du Budget et de l’Intérieur, ce dernier bénéficiant de près de 79 % du total. Le législateur avait souhaité, par l’instauration de ce contingent, préserver le caractère exceptionnel de telles interceptions et, par là même, les libertés publiques. Sa mise en œuvre visait également à inciter les services à interrompre le plus rapidement possible les écoutes devenues inutiles, afin de pouvoir en solliciter de nouvelles.
Certes, ce contingent a augmenté au fil des années, afin de s’adapter à la diversification et à la multiplication des moyens téléphoniques utilisés par les personnes cibles. Il est passé en dix-huit ans de 1 180 à 1 840. Toutefois, cette croissance régulière n’a pas été proportionnée à l’évolution des moyens techniques. En effet, si l’on considère que le nombre de lignes de téléphones mobiles est passé, selon les chiffres de l’ARCEP, de 280 000 en 1994 à plus de 63,1 millions en 2010, et que d’autres outils de communication, comme les messageries électroniques, ont parallèlement connu un essor considérable, il est clair que le quota tel qu’il avait été originellement appréhendé n’était plus adapté. Dans un certain nombre de cas, il était devenu nécessaire d’intercepter plusieurs moyens de télécommunication pour une seule et même personne cible. Ainsi, en 2008, le nombre d’individus faisant l’objet d’une telle surveillance avait diminué de moitié par rapport aux années 1990.
La CNCIS a donc décidé, par une délibération du 9 octobre 2008, de redéfinir ce contingent comme le nombre maximal de personnes cibles, et non plus comme celui des lignes téléphoniques – ou autres moyens de correspondance – placées sous écoute. Ce sont donc aujourd’hui 1 840 individus – et non plus 1 840 moyens de communication – qui peuvent être suivis simultanément par le biais d’une interception de l’ensemble de leurs moyens d’échanges électroniques (téléphones, mail, fax, etc.). Cette interprétation a permis
(1) 20 e rapport de la CNCIS, op. cit, p. 55. (2) Il s’agit du nombre maximal d’interceptions pouvant être légalement réalisées à un instant donné. (3) 20 e rapport de la CNCIS, op. cit, p. 50.
d’adapter le dispositif de quota à la réalité de pratiques communicationnelles en pleine mutation. La CNCIS y voit une évolution fructueuse en vue de prévenir toute augmentation du contingent à court et moyen terme. Pourtant, certains services ont fait part à la mission du nombre trop restreint d’interceptions simultanées dont ils peuvent bénéficier. Elle invite en conséquence le gouvernement à relever significativement le quota aujourd’hui en vigueur.
2. L’inutile
données techniques de connexion
Les services de renseignement peuvent également obtenir communication des données techniques de connexion des personnes qu’ils surveillent – les fameuses « fadettes ».
En effet, la loi du 23 janvier 2006 a introduit, au sein du code des postes et des communications électroniques, un article L. 34-1-1 qui permet aux personnes habilitées d’exiger des opérateurs de communications électroniques la transmission de « données techniques relatives à l’identification des numéros d’abonnement ou de connexion à des services de communications électroniques, au recensement de l’ensemble des numéros d’abonnement ou de connexion d’une personne désignée, aux données relatives à la localisation des équipements terminaux utilisés ainsi qu’aux données techniques relatives aux communications d’un abonné portant sur la liste des numéros appelés et appelants, la durée et la date des communications » (1) .
En d’autres termes, cette disposition permet, mais uniquement dans le cadre de la lutte anti-terroriste, d’avoir connaissance des données figurant sur les factures détaillées (identité des personnes entrées en communication, date et durée de l’échange), de localiser un téléphone portable ou un ordinateur, mais aussi de connaître les données de connexion Internet (numéro de protocole, date et durée des connexions). Ce dispositif, initialement prévu à titre provisoire (2) , a été prolongé jusqu’au 31 décembre 2015 par la loi du 21 décembre 2012 (3) .
Si les services n’ont accès, dans ce cadre, qu’aux données de connexion, et non au contenu des communications, cet outil s’avère extrêmement précieux pour le recueil de renseignements en matière de lutte antiterroriste. Comme l’indique d’ailleurs la CNCIS dans son rapport de 2007, « l’écoute de la teneur des conversations des individus suspectés de terrorisme, lesquels sont par définition méfiants et prudents lorsqu’ils communiquent entre eux, est moins intéressante d’un point de vue opérationnel que le recueil des " données
(1) Article 6 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers. (2) L’article 32 de la loi du 23 janvier 2006 précitée prévoyait initialement que ces dispositions n’étaient applicables que jusqu’au 31 décembre 2008. La loi n° 2008-1245 du 1 er décembre 2008 visant à prolonger l’application des articles 3,6 et 9 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers a prorogé de quatre ans cette application, soit jusqu’au au 31 décembre 2012. (3) Loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme.
techniques " de ces communications » (1) . La réquisition de ces données constitue par ailleurs une démarche beaucoup moins intrusive pour la vie privée que la pratique des écoutes téléphoniques.
Leur mise en œuvre doit suivre une procédure originale élaborée par le législateur en 2006. C’est une personnalité qualifiée, nommée par la CNCIS, qui assure un contrôle de légalité a priori des demandes de réquisition. Elle vérifie l’existence d’une habilitation spéciale pour les agents à l’origine de la sollicitation, la motivation de la requête, sa vocation exclusivement préventive, l’implication de la personne visée dans des projets terroristes, la proportionnalité et la nécessité de cette procédure. La CNCIS intervient quant à elle a posteriori et « peut à tout moment procéder à des contrôles relatifs aux opérations de communication des données techniques » (2) .
Les réquisitions des données techniques de connexion s’inscrivent dans un cadre encore plus strict que les interceptions de sécurité puisque seule la prévention du terrorisme justifie que les services y recourent. Par ailleurs, seuls « les agents individuellement désignés et dûment habilités des services de police et de gendarmerie nationales spécialement chargés de ces missions » (3) sont en mesure d’y procéder. En pratique, un arrêté fixe la liste des instances concernées (4) et, pour ce qui touche aux services de renseignement stricto sensu, seule la sous-direction antiterroriste de la Direction centrale du renseignement intérieur dispose de cette faculté.
De fait, le contrôle exercé par la personnalité qualifiée, comme celui de la CNCIS, s’avère pointilleux. En effet, comme l’indique son 19 e rapport, « des demandes ont été définitivement rejetées en ce que les vérifications effectuées montraient que les mesures sollicitées relevaient d’investigations judiciaires, ou que les objectifs recherchés ne portaient pas sur des faits susceptibles de recevoir la qualification de terrorisme, mais plutôt d’atteintes à la sécurité nationale ou d’actes relevant de la criminalité et de la délinquance organisée » (5) . La CNCIS tire d’ailleurs un constat identique dans son 20 e rapport. Cependant, en dépit de ces réserves, seules 229 demandes ont été rejetées sur 161 662 requêtes examinées entre 2008 et 2011.
En prenant en considération quatre années pleines (2008, 2009, 2010 et 2011), l’année 2011 a marqué, après une augmentation régulière du nombre des demandes présentées par les services, un spectaculaire retournement de tendance. La personnalité qualifiée a en effet enregistré 11 635 sollicitations de moins que l’année précédente. Cette tendance s’est poursuivie en 2012, si bien que le total des demandes présentées devrait être inférieur à 30 000.
(1) CNCIS, 16 e rapport, 2007, p. 29. (2) Article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques. (3) Article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques. (4) Arrêté du 7 mai 2012 pris pour l’application de l’article 33 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers. (5) CNCIS, 19 e rapport d’activés, année 2010, p. 41.
En revanche, le Groupement interministériel de contrôle a traité, entre le 1 er août 2011 et le 31 juillet 2012, près de 197 000 demandes sur le fondement de l’article L. 244-2 du code de la sécurité intérieure qui régit le second système de réquisitions des données techniques (1) . Cet article permet à l’ensemble des services de renseignement de solliciter ces données auprès des opérateurs téléphoniques et des fournisseurs d’accès à Internet. En effet, outre le fait que la demande réalisée obéit à une procédure de contrôle distincte de celle précédemment décrite et qu’elle ne fait pas intervenir la personnalité qualifiée, elle n’est possible que dans un cadre préparatoire à une interception de sécurité. Elle doit donc répondre à l’un des cinq motifs susceptibles d’être mis en avant pour obtenir une interception de sécurité et peut être mise en œuvre par les six services de renseignement.
Au regard de ces chiffres comparés et des tendances qui viennent d’être relevées, l’existence de deux procédures apparaît à la mission comme problématique. En effet, certains services, comme la DCRI, peuvent se faire communiquer les mêmes données selon deux régimes juridiques distincts. Or, il s’avère que la distinction est parfois difficile à établir, les objectifs poursuivis se recoupant partiellement. Il arrive ainsi que des données techniques acquises par le biais de la réquisition prévue à l’article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques débouchent, de fait, sur une interception de sécurité. Se pose donc la question de l’unification du régime de ces interceptions et de la communication des données techniques de connexion. La mission a ainsi pris bonne note de l’engagement du ministre de l’Intérieur, lors de la discussion en séance publique, le 27 novembre 2012, du projet de loi relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme, d’œuvrer à la « réunification » des deux systèmes de recueil de données, travail auquel « le Parlement [sera] étroitement associé ».
Par ailleurs, l’utilisation de procédures d’enregistrement et d’outils informatiques distincts nuit à l’efficacité des services. Au-delà, l’extension des possibilités de réquisition administrative de données techniques aux autres instances de renseignement, et pour l’ensemble des motifs prévus pour les interceptions de sécurité, pourra être envisagée.
(1) Ce chiffre atteste d’une notable stabilité par rapport aux années antérieures. 180 000 d’entre elles portaient sur des mesures d’identification, 3 900 sur des mesures de détails de trafic et 13 000 avaient pour objet des prestations spécifiques comme l’historique d’un identifiant ou l’identification d’une cellule.
L’AFFAIRE DES FADETTES DE LA DCRI
En application des articles 20 et 22 de la loi de juillet 1991 relative aux interceptions de sécurité (1) , les services de renseignement avaient pris l’habitude d’adresser directement leurs réquisitions de données techniques aux opérateurs téléphoniques sans passer par l’intermédiaire du GIC.
Or, en juillet 2009, Jean-Louis Dewost, président de la CNCIS, adresse une recommandation au Premier ministre pour demander que les opérateurs téléphoniques ne répondent plus directement aux services de police. Sa requête est appuyée par le général Baillet, directeur du GIC, selon lequel les services doivent passer par son organisme pour obtenir des « fadettes ».
En réaction, les services se mobilisent et obtiennent que soit publiée sous la signature du directeur de cabinet du Premier ministre une première circulaire datée du 17 février 2010. Celle-ci signale que les dispositions de la loi de 1991 « ne concernent pas les prestations demandées dans le cadre de l’article 20 [(soit pour la « défense des intérêts nationaux »)] qui peuvent être recueillies auprès des opérateurs par les ministères de l’Intérieur et de la Défense ».
En conséquence, trois fonctionnaires de la DCRI se voient habilités à traiter directement avec les opérateurs par le directeur du cabinet du ministre de l’Intérieur qui adresse en ce sens un courrier aux entreprises concernées.
Le 13 septembre 2010, Le Monde accuse la DCRI d’avoir cherché à identifier la source des informations qu’il a publiées sur l’affaire dite « Woerth-Bettencourt » en se procurant les fadettes de David Sénat, correspondant présumé de l’auteur de l’article incriminé. Une plainte contre X pour violation du secret des sources sera ensuite déposée par le quotidien.
Le directeur général de la Police nationale, Frédéric Péchenard, confirme alors dans un communiqué que des vérifications sur les fadettes de David Sénat ont été réalisées au titre de l’article 20 de la loi de 1991 « dans le cadre de sa mission de protection de la sécurité des institutions », et il évoque la consultation de la personnalité qualifiée de la CNCIS.
Pourtant, dès le lendemain, Rémi Récio, délégué général de la CNCIS, conteste cette version. À ses yeux, l’article 20 a été « utilisé mal à propos, il a trait à des opérations techniques et n’a pas vocation à s’intéresser à des cas particuliers », tandis que la personnalité qualifiée de la CNCIS n’agit qu’en matière de lutte antiterroriste.
Si Rémi Récio a raison de signaler que la procédure de la personnalité qualifiée ne saurait être invoquée en la matière, à ce stade du scandale, la question demeure de savoir si l’accès aux fadettes de David Sénat correspondait à la défense d’un intérêt national. Si c’est le cas, la procédure mise en œuvre était légale au regard des articles 20 et 22 ainsi que de la « circulaire Faugère » du 17 février, que publie d’ailleurs fort opportunément pour la DCRI le Canard enchaîné dans son édition du 29 septembre 2010.
Face à la polémique suscitée, les services du Premier ministre publient, début octobre, une seconde circulaire précisant que « l’article 20 de la loi de 1991 sur les interceptions de sécurité ne peut être invoqué pour recueillir des données personnelles ». Dès lors, plus aucun des trois fonctionnaires de la DCRI ne peut s’adresser directement aux opérateurs téléphoniques.
Or, on apprendra par la suite que la demande ne portait pas sur les fadettes de David Sénat, mais sur celles du journaliste Gérard Davet. Cet élément ouvre un autre débat autour de la violation du secret des sources qui laisse pendant le premier concernant l’adéquation d’une enquête sur David Sénat avec la défense des intérêts nationaux. Cet épisode aura néanmoins permis d’illustrer le caractère problématique de l’existence de deux régimes distincts en matière de réquisition de donnés techniques.
(1) Article 22 devenu l’article L. 244-2 du code de la sécurité intérieure.
Les services de renseignement disposent évidemment de fichiers pour archiver leurs données et exploiter au mieux le fruit de leurs investigations. Comme l’autorise le III de l’article 26 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés (1) , les textes portant création de ces fichiers ont été dispensés de publication par un décret du 27 juin 2008 (2) .
La DCRI met ainsi en œuvre un fichier relatif à la centralisation du renseignement intérieur pour la sécurité du territoire et des intérêts nationaux (CRISTINA), à propos duquel la CNIL a prononcé un avis favorable avec réserves (3) , tandis que la DGSE dispose de deux fichiers : l’un est intitulé « fichier de la DGSE » et l’autre « fichier du personnel de la DGSE ». La DRM peut quant à elle recourir à un fichier de personnes étrangères. Aucune information n’est disponible sur les fichiers tenus par la DPSD. Les décrets relatifs à ces fichiers n’ayant pas été publiés, et l’avis de la CNIL ne faisant pas état de la teneur de ses réserves, ce sont là les seules informations dont dispose la mission.
Au-delà des bases de données qu’ils établissent eux-mêmes, les services de renseignement sont autorisés par la loi à accéder à d’autres fichiers administratifs.
Ainsi, les agents individuellement désignés et dûment habilités des services de police et de gendarmerie nationales peuvent-ils « pour les besoins de la prévention et de la répression des atteintes à l’indépendance de la Nation, à l’intégrité de son territoire, à sa sécurité, à la forme républicaine de ses institutions, aux moyens de sa défense et de sa diplomatie, à la sauvegarde de sa population en France et à l’étranger et aux éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et des actes de terrorisme » (4) , accéder :
– au fichier national des immatriculations (FNI),
– au système national de gestion du permis de conduire (SI-FAETON),
– au système de gestion des cartes nationales d’identité (CNI),
– au système de gestion des passeports (TES),
étrangers en France (AGDREF 2),
(1) « Certains traitements mentionnés au I et au II peuvent être dispensés, par décret en Conseil d’État, de la publication de l’acte réglementaire qui les autorise ; pour ces traitements, est publié, en même temps que le décret autorisant la dispense de publication de l’acte, le sens de l’avis émis par la commission. » (2) Décret n° 2008-631 du 27 juin 2008 portant modification du décret n° 91-1051 du 14 octobre 1991 relatif aux fichiers gérés par les services des renseignements généraux et du décret n° 2007-914 du 15 mai 2007 pris pour l’application du I de l’article 30 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978. (3) Délibération n° 2008-177 du 16 juin 2008 portant avis sur le projet de décret portant création au profit de la direction centrale du renseignement intérieur d’un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « CRISTINA ». (4) Article L. 222-1 du code de la sécurité intérieure.
– aux données relatives aux personnes étrangères dont l’entrée sur le territoire a été refusée à l’occasion du franchissement de la frontière (FNAD, fichier des non admis) et à celles dont la délivrance d’un visa a été refusée (VISABIO).
Si les agents dûment habilités de la DCRI y ont accès, ils peuvent uniquement consulter les données qu’ils contiennent. Il n’est donc pas possible d’en extraire des informations et de les interconnecter avec les données des fichiers propres aux services. Les structures de renseignement dépendant du ministère de la Défense peuvent également procéder à leur consultation, mais seulement dans le cadre d’affaires relevant de la prévention du terrorisme (1) . La DCRI et la DGSE sont d’ailleurs confrontées à une limitation similaire dans leur accès aux fichiers relatifs aux déplacements internationaux (2) .
La mission comprend mal de telles restrictions et suggère donc que soit examinée la possibilité d’élargir à l’ensemble du champ de compétences des deux grands services de renseignement la consultation de ces fichiers.
Par ailleurs, les services de renseignement ont théoriquement accès aux données relatives aux déplacements internationaux, notamment aériens, des personnes.
Deux types de données sont collectés par les transporteurs aériens : les données API (advanced passenger information system), qui portent sur l’identité des passagers et les informations relatives au document de voyage utilisé – passeport, carte nationale d’identité, visa, carte d’embarquement –, et les données PNR (passenger name record), beaucoup plus riches et plus utiles en ce qui concerne la lutte contre le terrorisme. Les données PNR sont recueillies, par les compagnies aériennes, au moment de la réservation du vol, contrairement aux données API, qui le sont seulement au moment de l’enregistrement du passager à l’aéroport. Les données PNR permettent donc, en théorie, d’anticiper les déplacements d’une personne identifiée par les services de renseignement. Par ailleurs, elles comportent des informations plus opérationnelles : les dates du voyage, l’itinéraire complet, le nombre et le poids maximal des bagages, les données relatives au moyen de paiement utilisé, le contact dans le pays d’arrivée, les préférences alimentaires ou l’éventuel handicap du passager.
En France, les données API sont enregistrées au sein du fichier des passagers aériens (FPA), auxquels les services de renseignement du ministère de l’Intérieur comme de la Défense ont accès en application de l’article L. 232-2 du code de la sécurité intérieure. Ce fichier peut notamment faire l’objet d’une interconnexion avec le fichier des personnes recherchées (FPR). Au-delà de l’intérêt limité que présentent les données API, il semble que cette interconnexion ne donne que peu de résultats, du fait d’erreurs dans la saisie des données. En outre, les vols intra-communautaires ne sont pas concernés par le fichier des
(1) Article L. 222-1 du code de la sécurité intérieure. (2) Article L. 232-2 du code de la sécurité intérieure.
passagers aériens et, dans les faits, seuls les passagers à destination ou en provenance de trente et un pays sensibles font l’objet d’une surveillance minimale par ce biais. Ainsi, si une personne se rend dans un pays sensible en faisant escale en Europe ou dans un pays ne faisant pas partie des destinations sensibles, les services de renseignement n’en sont pas informés.
Au contraire, l’analyse des données PNR établies par chaque compagnie aérienne semble avoir fait la preuve de son efficacité, notamment en Grande- Bretagne, premier pays européen à avoir mis en place une plateforme de collecte de ces données. Le droit français permet, depuis 2006, de collecter, auprès des transporteurs, les données PNR. En effet, l’article L. 232-1 du code de la sécurité intérieure, qui trouve son origine dans la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, permet au ministre de l’Intérieur de disposer d’un fichier collectant les données « relatives aux passagers et enregistrées dans les systèmes de réservation et de contrôle des départs lorsqu’elles sont détenues par les transporteurs aériens, maritimes ou ferroviaires ». Ce fichier doit également faire l’objet d’une interconnexion avec le fichier des personnes recherchées. Toutefois, le dispositif technique de collecte de ces données n’a pas encore été développé, vraisemblablement du fait de son coût budgétaire, si bien que cette disposition légale, pourtant indispensable, n’est pas appliquée.
Dès lors, la mission ne peut qu’encourager d’une part, le développement d’une plateforme PNR tel qu’elle est prévue par la loi et d’autre part, la modernisation du fichier des personnes recherchées, dont le caractère techniquement obsolète ne semble pas permettre les interconnexions envisagées.
Enfin, les services n’ont pas accès aux fichiers des antécédents judiciaires, sauf en matière d’enquêtes administratives préalables au recrutement ou à l’habilitation de personnes (1) . Il est difficilement compréhensible que cette faculté leur soit déniée alors même que ces fichiers sont susceptibles de fournir un certain nombre de renseignements utiles sur le passé judiciaire des personnes. Dans la même perspective, l’interdiction qui leur est faite de consulter les fichiers utilisés par la police et la gendarmerie en matière de sécurité publique s’avère tout aussi surprenante. Dans les faits, les agents des services de renseignement accèdent vraisemblablement à ces bases de données par des voies détournées et en dehors de tout cadre légal. Il semble opportun de légaliser et d’encadrer ces pratiques qui apparaissent tout à fait légitimes (cf. infra).
La loi n’attribue donc que de maigres moyens aux services de renseignement, notoirement insuffisants eu égard à la réalité de leur action quotidienne. Les services spécialisés sont dès lors contraints de s’exposer à des risques importants pour continuer à remplir leur mission dans des conditions optimales.
(1) Article L. 234-1 du code de la sécurité intérieure.
Le temps est révolu où l’État et ses administrations pouvaient se soustraire aux juridictions administratives, nationales voire internationales, ou à l’acuité des médias. Les caractéristiques qui sont aujourd’hui celles de notre système démocratique impliquent désormais l’existence de contre-pouvoirs aux larges prérogatives qui menacent les services de renseignement en raison de la précarité du cadre juridique dans lequel ceux-ci agissent.
Consciente des contraintes induites par la sécurité intérieure et extérieure des nations occidentales, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a admis, dans l’arrêt Klass c. Allemagne du 9 septembre 1978, l’impérieuse nécessité, pour les États démocratiques, de disposer de services de renseignement efficaces : « Les sociétés démocratiques se trouvent menacées de nos jours par des formes très complexes d’espionnage et par le terrorisme, de sorte que l’État doit être capable, pour combattre efficacement ces menaces, de surveiller en secret les éléments subversifs opérant sur son territoire. »
Pareille décision s’inscrit en réalité en conformité avec l’article 8, alinéa 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, qui permet de déroger au droit au respect de la vie privée et familiale, du domicile et des correspondances : « Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. » L’atteinte aux droits et libertés, si elle est envisageable, doit donc être légitime, nécessaire et proportionnée au but poursuivi.
Si l’ingérence doit être « prévue par la loi », pour la CEDH, une telle obligation ne signifie pas nécessairement qu’un texte de valeur législative doive prévoir l’intrusion en question. En effet, la Cour analyse la « loi » au sens large :
un cadre jurisprudentiel peut ainsi suffire. Plus encore que l’existence formelle d’une loi, c’est la qualité de la norme qui importe. Celle-ci doit en effet répondre à deux autres critères : l’accessibilité et la prévisibilité. Il importe ainsi que la loi en question soit accessible au citoyen. À cet égard, la publication au Journal officiel suffit. La CEDH a également jugé que la possibilité d’accéder à la loi par Internet répondait à cette exigence 1 . L’accessibilité ne relève cependant pas uniquement du champ matériel, mais aussi intellectuel : des dispositions trop vagues ou imprécises ne sauraient être considérées comme recevables (2) .
(1) CEDH, Kennedy c. Royaume-Uni, 18 mai 2010. (2) CEDH, Amann c. Suisse, 16 février 2000.
Par ailleurs, d’après la jurisprudence de la CEDH, la prévisibilité « ne saurait signifier qu’il faille permettre à quelqu’un de prévoir si et quand ses communications risquent d’être interceptées par les autorités, afin qu’il puisse régler son comportement en conséquence. Néanmoins, la loi doit user de termes assez clairs pour indiquer à tous de manière suffisante en quelles circonstances et sous quelles conditions elle habilite la puissance publique à opérer pareille atteinte secrète, et virtuellement dangereuse, au droit au respect de la vie privée et de la correspondance (1) ». L’exigence de précision qui découle de la prévisibilité de la loi est renforcée dès lors que les atteintes aux droits et libertés sont conséquentes. C’est particulièrement le cas lorsque les moyens d’investigation mis en œuvre le sont de façon secrète : « Puisque l’application de mesures de surveillance secrète des communications échappe au contrôle des intéressés comme du public, la « loi » irait à l’encontre de la prééminence du droit si le pouvoir d’appréciation accordé à l’exécutif ne connaissait pas de limites. En conséquence, elle doit définir l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir avec une netteté suffisante – compte tenu du but légitime poursuivi – pour fournir à l’individu une protection adéquate contre l’arbitraire » (2) . La sophistication croissante des moyens technologiques de surveillance conduit également la CEDH à souhaiter que la loi soit particulièrement précise, pour éviter les abus (3) .
L’absence de garanties suffisantes contre ceux-ci peut également justifier une condamnation par la CEDH. Il s’ensuit que la loi doit indiquer les catégories de personnes susceptibles de faire l’objet de moyens spéciaux d’investigation ainsi que les cas dans lesquels la mise en œuvre de ces moyens est possible, mais elle doit aussi exposer les procédures d’autorisation et de contrôle adéquates. La CEDH avait ainsi jugé, dans l’arrêt Klass précité, que le respect de la Convention « implique, entre autres, qu’une ingérence de l’exécutif dans les droits d’un individu soit soumise à un contrôle efficace que doit normalement assurer, au moins en dernier ressort, le pouvoir judiciaire car il offre les meilleures garanties d’indépendance, d’impartialité et de procédure régulière. »
L’absence de garanties suffisantes a d’ailleurs abouti à la condamnation de la Roumanie (4) . La CEDH formulait divers griefs à la procédure roumaine d’interceptions de sécurité : tout d’abord, celles-ci pouvaient être réalisées sur simple autorisation du procureur, non indépendant du pouvoir exécutif, et sans limite de temps ; par ailleurs, ces autorisations ne faisaient l’objet d’aucun contrôle a priori de la part d’un juge ou d’une autorité indépendante, d’office ou à la demande de la personne surveillée ; en outre, aucun contrôle a posteriori du bien-fondé des interceptions n’était possible ; enfin, la loi ne prévoyait aucune disposition pour préserver l’intégrité des enregistrements ni, ensuite, pour encadrer leur destruction ultérieure.
(1) CEDH, Malone c. Royaume Uni, 2 août 1984. (2) Id. (3) CEDH, Uzun c. Allemagne, 2 septembre 2010. (4) CEDH, Popescu c. Roumanie (n° 2), 26 avril 2007.
En France, les services de renseignement, faute de textes législatifs adaptés à certains aspects de leurs activités, sont parfois contraints d’agir en dehors de tout cadre juridique. En effet, la sécurité nationale et la lutte antiterroriste peuvent justifier la mise en œuvre de moyens spéciaux d’investigation dont l’usage n’est pas encore autorisé par la loi en dehors du cadre judiciaire. Or, les méthodes auxquelles il est recouru sont, par nature et par nécessité, attentatoires aux droits et libertés. Les interceptions de communication, la sonorisation de lieux et la fixation d’images constituent une violation du droit au respect de la vie privée, de même que la géolocalisation d’un téléphone ou d’un véhicule.
Même si ces moyens sont légitimement mis en œuvre, il est parfaitement anormal, dans un État de droit, que des atteintes aux droits et libertés puissent survenir en dehors de tout cadre juridique. De façon concrète, la France risque en permanence de se voir condamnée par la Cour européenne des droits de l’Homme pour violation des dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Si aucun recours n’a, pour l’heure, été formé pour des faits relevant d’une activité de renseignement, le risque d’une condamnation est constant.
D’ailleurs, la France a déjà été condamnée pour la mise en œuvre de moyens spéciaux d’investigation dans un cadre judiciaire. En matière d’interception des communications, la CEDH avait considéré, dans l’arrêt Kruslin c. France du 24 avril 1990, que « le droit français, écrit et non écrit, n’indique pas avec assez de clarté l’étendue et les modalités d’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités dans le domaine considéré » (1) . C’est cette condamnation qui avait incité le gouvernement de Michel Rocard à préparer une loi relative aux interceptions de sécurité, adoptée en juillet 1991. Le droit alors en vigueur manquait singulièrement de précision puisque la légalité de ces interceptions de sécurité reposait sur une simple interprétation très large de l’article 81 du code de procédure pénale, autorisant le juge d’instruction à procéder à tous les actes d’instruction qu’il estime utiles à la manifestation de la vérité. La Cour de cassation y avait vu à plusieurs reprises la base légale d’une faculté laissée au juge d’ordonner une écoute téléphonique et le droit interne s’en était alors contenté.
Mais, comme l’indiquait la CEDH, « les écoutes et autres formes d’interceptions des entretiens téléphoniques représentent une atteinte grave au respect de la vie privée et de la correspondance. Partant, elles doivent se fonder sur une “loi” d’une précision particulière. L’existence de règles claires et détaillées en la matière apparaît indispensable, d’autant que les procédés techniques utilisables ne cessent de se perfectionner (2) ». Si la Cour reconnaissait que ces écoutes disposaient d’une base juridique en droit français, elle estimait
(1) CEDH, arrêt Kruslin c. France du 24 avril 1990, considérant n° 36. (2) Id.
que le dispositif n’était pour autant pas assez précis (1) et manquait de garanties au regard des exigences de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales.
La France a également été condamnée plus récemment par la CEDH, dans l’arrêt Vetter c. France du 31 mai 2005, pour avoir procédé, en 1997, à la sonorisation d’un appartement sans base juridique suffisamment précise.
Il apparaît donc que le recours aux moyens spéciaux d’investigation mis en œuvre par les services de renseignement en dehors du cadre judiciaire, comme les sonorisations de lieux privés ou la pose de balises sur un véhicule, peuvent sans aucun doute conduire à une condamnation de la France par la CEDH, en l’absence d’une base juridique précise. Or seul le législateur auquel il incombe, en application de l’article 34 de la Constitution, de fixer les règles en matière de « garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques », peut remédier rapidement à ce vide juridique. La mission l’y invite en lui suggérant de prendre notamment pour base l’analyse de la jurisprudence de la CEDH qui définit, en creux mais assez nettement, le contour d’une future loi sur le renseignement (cf. infra).
Cependant, les lacunes du cadre juridique ne constituent pas la seule menace à laquelle sont confrontés les services de renseignement ; les médias, en ce qu’ils obéissent à une logique de transparence, mettent aussi parfois en péril – consciemment ou non – leur activité, voire les agents eux-mêmes.
En dépit des dispositions contenues dans la LOPPSI (2) , les personnels des services de renseignement sont aujourd’hui particulièrement exposés, tant au plan juridique, par la mise en jeu de leur responsabilité pénale (cf. infra), qu’au plan fonctionnel, par la divulgation trop fréquente, par les médias, de leur identité ou de leurs modes opératoires.
L’ambition de la loi de 2011 était de normaliser une pratique habituelle des services qui conduit les agents à recourir à une fausse identité. En effet, la nature de leurs activités les contraint à travailler dans la plus grande discrétion.
(1) Cf. considérant n° 35 : « Surtout, le système n’offre pas pour le moment des sauvegardes adéquates contre divers abus à redouter. Par exemple, rien ne définit les catégories de personnes susceptibles d’être mises sous écoute judiciaire, ni la nature des infractions pouvant y donner lieu ; rien n’astreint le juge à fixer une limite à la durée de l’exécution de la mesure ; rien non plus ne précise les conditions d’établissement des procès-verbaux de synthèse consignant les conversations interceptées, ni les précautions à prendre pour communiquer intacts et complets les enregistrements réalisés, aux fins de contrôle éventuel par le juge - qui ne peut guère se rendre sur place pour vérifier le nombre et la longueur des bandes magnétiques originales - et par la défense, ni les circonstances dans lesquelles peut ou doit s’opérer l’effacement ou la destruction desdites bandes, notamment après non-lieu ou relaxe. Les renseignements donnés par le Gouvernement sur ces différents points révèlent au mieux l’existence d’une pratique, dépourvue de force contraignante en l’absence de texte ou de jurisprudence. » (2) Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.
Avant l’entrée en vigueur de ce texte, seuls les policiers, les gendarmes et agents des douanes spécifiquement habilités pouvaient, dans le cadre d’une infiltration, faire usage d’une fausse identité ou d’une identité d’emprunt (1) . Si les personnels de certains services de renseignement pouvaient également recourir de manière légale à une fausse identité, une telle pratique n’était toutefois envisageable que dans un cadre judiciaire.
L’article L. 2371-1 du code de la défense a donc introduit la possibilité, pour les agents des services agissant dans un cadre administratif, de faire usage d’une fausse identité ou d’une identité d’emprunt. Toutefois, il soumet cette faculté à deux conditions : d’une part, elle ne peut être mise en œuvre que pour l’exercice d’une mission intéressant la défense et la sécurité nationale ; ensuite, elle s’exerce sous l’autorité d’un agent chargé de superviser ou de coordonner la mission donnant lieu à l’utilisation d’une fausse identité.
La LOPPSI a également créé, au sein d’une section particulière du code pénal intitulée « Des atteintes aux services spécialisés de renseignement », une infraction protégeant spécifiquement l’identité des personnels. Jusqu’alors en effet, ceux-ci devaient se contenter de l’article 39 sexies de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, qui punit d’une amende de 15 000 euros « le fait de révéler, par quelque moyen d’expression que ce soit, l’identité des fonctionnaires de la police nationale, de militaires, de personnels civils du ministère de la défense ou d’agents des douanes appartenant à des services ou unités désignés par arrêté du ministre intéressé et dont les missions exigent, pour des raisons de sécurité, le respect de l’anonymat ».
Le régime mis en place par le législateur en 2011 se veut nettement plus protecteur. D’une part, les peines prévues par le nouvel article 413-13 du code pénal sont plus lourdes puisqu’elles s’élèvent à 5 ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende. En outre, si la révélation d’informations a eu des conséquences sur l’intégrité physique des personnes concernées ou de leur famille, la sanction est aggravée : elle est portée à 7 ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende en cas d’atteinte à l’intégrité physique ou psychique, et à 10 ans et 150 000 euros d’amende si la révélation a entraîné la mort.
D’autre part, le champ de cette nouvelle infraction est particulièrement large. Elle vise la révélation de l’usage d’une identité d’emprunt en application de l’article L. 2371-1 du code de la défense (cf. supra), celle de l’identité réelle de l’agent, mais également celle de son appartenance à un service de renseignement. Par ailleurs, « toute information qui pourrait conduire, directement ou indirectement », à l’identification d’un fonctionnaire est incriminée. Enfin, même lorsque la révélation intervient par imprudence ou négligence, l’infraction est punissable (2) .
(1) Article 706-81 du code de procédure pénale et article 67 bis du code des douanes. (2) Toutefois, seules les personnes dépositaires de l’information en question par état ou profession, ou en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire ou permanente, peuvent voir leur responsabilité engagée dans un tel cas.
Si l’on peut se féliciter de l’existence de celle-ci, sa mise en œuvre et à la réalité des poursuites engagées à l’encontre des personnes qui dévoilent l’identité d’agents des services suscitent certaines réserves quant à l’efficacité réelle du dispositif ainsi institué. En effet, il ne semble pas que les infractions commises dans le cadre d’une activité journalistique ou éditoriale soient poursuivies avec toute la rigueur qu’elles méritent au regard de la mise en danger des personnels.
Ainsi, aucune condamnation n’a à ce jour été prononcée sur le fondement de cet article (1) . Il faut souhaiter que l’entrée en vigueur, récente, de cette incrimination explique à elle seule une telle inertie. Par ailleurs, une seule affaire est actuellement en cours, qui concerne la révélation de l’identité de deux agents de la DCRI par Olivia Recasens, Didier Hassoux et Christophe Labbé dans leur ouvrage intitulé L’espion du Président. Le 27 février 2013, le tribunal correctionnel de Paris a d’ailleurs jugé recevable, contre l’avis du parquet, une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’interdiction de révéler l’identité des personnels du même service. La Cour de cassation devra donc se prononcer sur le renvoi de cette QPC devant le Conseil constitutionnel.
Mais comment comprendre l’inaction du ministère de l’Intérieur après la parution, dans la presse, de l’identité des agents de l’antenne toulousaine de la DCRI à la suite de l’affaire Merah ? La mission déplore qu’aucune poursuite n’ait été engagée à cette occasion, tant pareille révélation semble gravement porter atteinte à la protection des personnels.
Mais le problème auquel sont confrontés les services de renseignement revêt également une origine interne. Il n’est désormais plus rare que d’anciens agents décident de relater certains souvenirs de leur vie professionnelle antérieure dans des œuvres journalistiques ou littéraires (cf. encadré ci-après), alors même qu’ils sont, au même titre que les personnels en poste, soumis au secret de la défense nationale. Et si dans de tels cas les directions n’hésitent pas à saisir la justice, ce que la mission approuve pleinement, les décisions des tribunaux, en revanche, ne se signalent pas toujours par leur cohérence.
À titre d’exemple, à la suite de la parution des mémoires de Pierre Martinet, le ministère de la Défense avait porté plainte en octobre 2005 contre son ex-fonctionnaire pour « violation du secret de la défense nationale ». L’intéressé a d’ailleurs été condamné le 16 juin 2006 à quinze mois de prison avec sursis et 5 000 euros d’amende. Mais, plus récemment, Maurice Dufresse, ancien sous-directeur de la DGSE, a quant à lui été relaxé en septembre 2012 pour la révélation de l’identité de deux agents de la DGSE dans son livre Vingt-cinq ans dans les services secrets, l’identité de ces deux agents ayant été révélée par la presse avant la parution de l’ouvrage en question. Cependant, une procédure est toujours en cours, le service estimant que l’ouvrage viole à de nombreuses reprises le secret de la défense nationale.
(1) Réponse de la direction des affaires criminelles et des grâces.
Précisons que le droit communautaire a privé la DGSE d’un levier d’action efficace, qui lui permettait de priver de leur retraite les agents se livrant à des révélations publiques (1) .
QUELQUES OUVRAGES PUBLIÉS PAR D’ANCIENS DIRECTEURS OU MEMBRES DES SERVICES DE RENSEIGNEMENT
– Roger WYBOT (propos recueillis par Philippe Bernert), Roger Wybot et la bataille pour la D.S.T., Paris, Presses de la Cité, 1975, 544 p.
– Jean ROCHET, Cinq ans à la tête de la DST, 1967-1972, Paris, Plon, 1985, 339 p.
– Marcel CHALET et Thierry WOLTON, Les visiteurs de l’ombre, Paris, Grasset, 1990,
– Yves BONNET, Contre-espionnage : mémoires d’un patron de la DST, Paris, Calmann-
Lévy, 2000, 555 p.
– Yves BONNET et Pascal KROP, Les grandes oreilles du Président, Paris, Presses de la
Cité, 2004, 432 p.
– Daniel BURDAN et Jean-Charles DENIAU, DST : neuf ans à la division antiterroriste, Paris, Robert Laffont, 1990, 396 p.
– Éric MERLEN et Frédéric PLOQUIN, Carnets intimes de la DST : trente ans au cœur du
contre-espionnage français, Paris, Fayard, 2003, 462 p.
– Jean BAKLOUTI, Grandeur et servitudes policières, la vie d’un flic, Nice, Éditions du Bénévent, 2011, 604 p.
– Jacques HARSTRICH et Fabrizio CALVI, RG : 20 ans de police politique, Paris,
Calmann-Lévy, 1991, 280 p.
– Yves BERTRAND et Éric BRANCA, Je ne sais rien…mais je dirai (presque) tout, Paris, Plon, 2007, 226 p.
– Yves BERTRAND et Frédéric PLOQUIN, Ce que je n’ai pas dit dans mes carnets…,
Paris, Fayard, 2009, 406 p.
– Philippe MASSONI, Histoires secrètes de la République, Paris, Éditions de La Martinière, 2012, 286 p.
– Jean-Marc DUFOURG, Section manipulation : de l’antiterrorisme à l’affaire Doucé,
Paris, Michel Lafon, 1991, 272 p.
– Patrick ROUGELET, RG, la machine à scandales, Paris, Albin Michel, 1997, 263 p.
– Jean-Pierre POCHON, Les stores rouges : au cœur de l’infiltration et de l’arrestation
d’Action directe (1979-1982), Sainte-Marguerite-sur-Mer, Éditions des Équateurs, 2008,
– Serge SAVOIE, RG : la traque d’Action directe, Paris, Nouveau Monde, 2011, 272 p.
(1) CEDH, Apostolakis c/ Grèce, 22 octobre 009, n°39574/07.
– André DEWAVRIN (dit Colonel Passy), Souvenirs, tome 1 : 2e bureau, Londres (1940-
1941), Paris, Raoul Solar, 1947.
– André DEWAVRIN (dit Colonel Passy), Souvenirs, tome 2 : 10, Duke Street, Londres (le B.C.R.A), Paris, Raoul Solar, 1951.
– André DEWAVRIN (dit Colonel Passy), Souvenirs, tome 3 : Missions secrètes en France (novembre 1942-juin 1943), Paris, Plon, 1951.
– Alexandre de MARENCHES et Christine OCKRENT, Dans le secret des princes, Paris,
Stock, 1986, 415 p.
– Pierre MARION, La mission impossible : à la tête des services secrets, Paris, Calmann-
Lévy, 1991, 260 p.
– Claude SILBERZAHN et Jean GUISNEL, Au Cœur du secret. 1500 jours aux commandes
de la DGSE (1989-1993), Paris, Fayard, 1995, 332 p.
– Pierre LACOSTE et Alain-Gilles MINELLA, Un amiral au secret, Paris, Flammarion,
1997, 221 p.
– Pierre MARION, Mémoires de l’ombre : un homme dans les secrets de l’État, Paris,
Flammarion, 1999, 300 p.
– Dominique PRIEUR et Jean-Marie PONTAUT, Agent secrète, Paris, Fayard, 1995, 264 p.
– Alain MAFART et Jean GUISNEL, Carnets secrets d’un nageur de combat : du « Rainbow Warrior » aux glaces de l’Arctique, Paris, Albin Michel, 1999, 254 p.
– Dominique FONVIELLE et Jérôme MARCHAND, Mémoires d’un agent secret, Paris,
Flammarion, 2002, 405 p.
– Pierre MARTINET et Philippe LOBJOIS, Un agent sort de l’ombre : DGSE, Service action, Paris, éd. Privé, 2005, 385 p.
– Pierre MARTINET, De l’ombre à la lumière, Paris, Privé, 2006, 163 p.
– Pierre SIRAMY et Laurent LÉGER, 25 ans dans les services secrets, Paris, Flammarion, 2010, 342 p.
– Thierry JOUAN, Une vie dans l’ombre, Monaco, éd. du Rocher, 2013, 317 p.
– Patrick DENAUD, Le silence vous gardera, Paris, Les Arènes, 2013, 261 p.
– Sébastien LAURENT (dir.), Les espions français parlent : archives et témoignages inédits des services secrets français, Paris, Nouveau Monde, 2011, 623 p.
Enfin, il faut également de souligner que la révélation de l’identité d’un agent par les médias s’accompagne souvent de la publication d’informations déclassifiées en violation du secret de l’instruction. Cette publication survient parfois quelques jours seulement après la transmission au magistrat des informations déclassifiées, intégrées au dossier et donc consultables par les parties. Se trouvent ainsi révélées tant l’identité des agents que le service auquel ils appartiennent et leurs modes opératoires, autant de données susceptibles de les mettre en danger, ainsi que leurs familles. Si les sanctions pénales relatives au secret de la défense nationale ne peuvent alors s’appliquer, puisque les documents ont fait l’objet d’une déclassification, celles relatives à la violation du secret de l’instruction – pour les personnes qui concourent à la procédure judiciaire –, au recel du secret de l’instruction – pour les journalistes –, et à la violation du secret
professionnel – pour les avocats –, devraient du moins l’être avec une plus grande fermeté.
La protection de l’anonymat des personnels des services de renseignement ne constitue nullement quelque privilège exorbitant mais, bien au contraire, une absolue nécessité afin de ne pas exposer nos services à des tentatives d’ingérence de la part de puissances ou d’organismes étrangers. Le laxisme judiciaire aujourd’hui constaté à l’égard des médias s’avère d’autant plus problématique qu’il s’accompagne d’un interventionnisme manifeste de la magistrature dans le monde secret des services de renseignement.
Le monde judiciaire et le monde du renseignement apparaissent, au premier abord, inconciliables. Alors que le premier repose sur une exigence de transparence, le second attache naturellement un soin constant au secret de ses sources comme de ses opérations. On mesure alors l’inconfort de la situation des agents appelés à témoigner ou qui voient leur responsabilité pénale engagée.
Pourtant, la loi (1) a institué un régime de déposition spécifique aux personnels des services de renseignement. Dans le cadre de leurs activités, ils peuvent être en effet les témoins de la commission d’une infraction et dès lors ultérieurement appelés à témoigner. Afin de les protéger, le législateur a élaboré un dispositif particulier. Cet ajustement découle du constat (2) de l’inadaptation des conditions de « dépositions sous X », ou de celles qui permettent aux agents spécialement chargés de la lutte contre le terrorisme de déposer sous un numéro d’immatriculation administrative qui préserve leur identité (3) .
Le nouvel article 656-1 du code de procédure pénale protège ainsi de plusieurs manières l’identité des personnels appelés à témoigner dans le cadre d’une procédure judiciaire :
– l’identité réelle de l’agent ne doit jamais apparaître au cours de cette procédure ;
– les questions susceptibles de lui être posées ne doivent pas conduire à ce que soit révélée son identité réelle ;
– si l’organisation d’une confrontation entre la personne suspectée et
l’agent est nécessaire, en raison des éléments à charge personnellement constatés
(1) Article 27 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure. (2) Le rapport n° 2271 de M. Éric Ciotti, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale sur le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (janvier 2010), p. 188, recense une dizaine d’agents de la DGSE contraints entre 1991 et 2009 de témoigner sous leur identité réelle. (3) Article 706-24 du code de procédure pénale, introduit par la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.
par ce dernier, un dispositif technique permettant d’entendre le fonctionnaire à distance et rendant sa voix non identifiable est utilisé.
Cependant, de l’aveu même des personnes entendues par la mission, cette procédure spécifique de déposition semble extrêmement malaisée à mettre en œuvre. En effet, comment un juge d’instruction peut-il questionner l’agent d’un service de renseignement de façon suffisamment précise pour apprécier la fiabilité de son témoignage, mais de façon suffisamment floue pour éviter la divulgation d’éléments susceptibles de permettre à la personne suspectée de reconnaître son contradicteur ? Les confrontations, si elles répondent aux exigences du procès équitable, sont en réalité difficiles à organiser et, en pratique, l’anonymat des personnels ne peut guère être protégé lorsqu’ils sont conduits à témoigner devant un tribunal. Or, tel est de plus en plus fréquemment le cas, souvent sur des dossiers à la mise en œuvre desquels les agents n’ont pas personnellement pris une part prépondérante.
Quant à la responsabilité pénale des fonctionnaires des services de renseignement, ces derniers bénéficient, lorsqu’ils recourent à certains moyens d’action, d’immunités prévues par la loi (1) . Cependant, les agents qui agissent en dehors de tout cadre légal (en raison de l’inexistence de celui-ci, comme il a déjà été souligné à maintes reprises) commettent, de fait, des actions constitutives d’infractions au regard du droit pénal. Car les nécessités opérationnelles les contraignent bel et bien à perpétrer de telles infractions : violation de la vie privée, intrusion dans des lieux privés et même vol d’un véhicule déplacé quelques heures pour la pose d’une balise GPS. Un ancien directeur d’un service a ainsi indiqué à la mission « avoir franchi la ligne blanche de façon continue » pendant toute la durée de ses fonctions. Or, l’usage de ces moyens spéciaux sans autorisation légale est évidemment susceptible d’entraîner la mise en jeu de la responsabilité pénale des agents ayant exécuté les ordres donnés par leur supérieur. Car, dès lors que ceux-ci sont manifestement illégaux, rien ne saura prémunir ces personnels contre l’action du juge pénal. En effet, le second alinéa de l’article 122-4 du code pénal dispose clairement que « n’est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte commandé par l’autorité légitime, sauf si cet acte est manifestement illégal ».
Ainsi, plusieurs agents sont actuellement mis en examen pour des infractions commises dans le cadre de leurs fonctions sans que leur probité puisse en réalité être contestée. Le constat n’est pas nouveau. Par le passé, plusieurs affaires ont conduit à mettre en jeu la responsabilité pénale des agents des services de renseignement. Dans le cadre du suivi du mouvement de mai 1968 par l’ancienne Direction de la surveillance du territoire (DST), un fonctionnaire du
(1) C’est notamment le cas pour l’usage d’une identité d’emprunt et des procédures d’infiltration. Pour les autres moyens d’action dont disposent les services dans le cadre d’une procédure judiciaire, l’autorisation de la loi vaut dérogation aux dispositions du code pénal : la sonorisation d’un appartement, qui peut nécessiter la pose de matériels et donc l’effraction dans un lieu privé, ne saurait être constitutive d’une infraction dès lors qu’elle respecte les conditions posées par la loi (article 706-96 du code de procédure pénale).
service infiltré parmi les protestataires fut condamné par la Justice. Son chef de service dut solliciter une mesure de grâce du Président de la République pour que le policier ne subisse pas la peine prononcée à son encontre (1) . En outre, les directeurs de service ne sont pas à l’abri de poursuites : dans le cadre de l’affaire relative au pasteur Doucé, le préfet de police de Paris ainsi que son directeur des Renseignements généraux furent poursuivis pour des écoutes téléphoniques réalisées en 1990. « Ils ne furent acquittés que sur la base d’un raisonnement juridique complexe reconnaissant que les actes commis auraient été autorisés dans le cadre de la loi postérieure de 1991 (qui légalisa les interceptions de sécurité) » (2) et que la loi plus favorable devait s’appliquer, extrapolant ainsi les principes inhérents au droit pénal. Plus récemment, Bernard Squarcini, ancien directeur central du renseignement intérieur, a été mis en examen le 17 octobre 2011 pour atteinte au secret des correspondances par personne dépositaire de l’autorité publique, collecte de données à caractère personnel par un moyen frauduleux, déloyal ou illicite et recel de violation du secret professionnel (3) . De même, l’affaire Merah a généré un contentieux puisque trois plaintes pour « homicides involontaires », « mise en danger de la vie d’autrui » et « non- empêchement de crime » ont été déposées par les familles des victimes à l’encontre de la DCRI, de son directeur et de Nicolas Sarkozy. Elles témoignent une fois de plus de la judiciarisation des affaires de renseignement.
Pour autant, aucun agent d’un service de renseignement n’a heureusement encore été condamné en France pour des actes commis dans l’exercice de ses fonctions. Mais, ainsi que l’a souligné une personne entendue par la mission, la judiciarisation croissante de la société, associée à la constitution de partie civile qui fait obstacle au classement de l’affaire par le procureur de la République, ne peut que conduire à un risque accru de mise en jeu de la responsabilité pénale des personnels.
Plus délicats encore sont les dossiers qui impliquent l’action de nos services de renseignement à l’étranger. La protection juridique de l’État français est alors difficile à apporter et élève nécessairement l’affaire au niveau politique. Deux agents français de la DGSE ont ainsi été condamnés à dix ans d’emprisonnement pour homicide involontaire dans l’affaire du Rainbow Warrior. Plus récemment et de manière heureusement moins dramatique, plusieurs agents ont été arrêtés, puis libérés, dans le cadre d’un entraînement en Bulgarie, en décembre 2012.
En de telles circonstances, l’expérience démontre que l’engagement de la responsabilité pénale des agents est extrêmement difficile à contenir à l’étranger. Tout au plus l’État peut-il leur fournir discrètement un avocat, par le biais de la représentation diplomatique, quand l’affaire n’est pas portée devant une juridiction
(1) Bertrand Warusfel, Contre-espionnage et protection du secret : histoire, droit et organisation de la sécurité nationale en France, op. cit, p. 75. (2) Ibid, p. 123. (3) Depuis la décision de la cour d’appel de Paris du 12 décembre 2012, il reste mis en examen uniquement pour « collecte de données à caractère personnel par un moyen frauduleux, déloyal ou illicite ».
pénale internationale ou, dans le cas du Rainbow Warrior, devant le secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies pour obtenir un arbitrage (1) . Qui plus est, un agent français peut être poursuivi sur le territoire national pour des faits commis à l’étranger, ainsi que le permettent les articles 113-6 et suivants du code pénal. Même si les poursuites sont alors à la discrétion du ministère public, on imagine mal celui-ci se défausser en cas de scandale médiatique ou sous la pression de la société civile.
De plus en plus prégnant chez les agents, le sentiment de n’être pas suffisamment protégé sur le plan juridique semble également résulter de l’intérêt croissant porté par les magistrats et les médias au monde du renseignement.
L’augmentation notable des demandes de déclassification comme des perquisitions effectuées dans les services illustre ce regain d’attention de la Justice qui découle d’un besoin accru de transparence. Ainsi, la DGSE a fait l’objet de plusieurs perquisitions en 2006 (dans le cadre de l’affaire Clearstream) puis encore en 2008 et 2012 (2) , alors qu’elle en avait été préservée depuis l’affaire des Barricades en février 1960.
En sus, la justice adresse de plus en plus fréquemment des demandes de déclassification à l’autorité administrative, qui les transmet, pour avis, à la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN). En effet, en application de l’article L. 2312-4 du code de la défense, « une juridiction française dans le cadre d’une procédure engagée devant elle peut demander la déclassification et la communication d’informations, protégées au titre du secret de la défense nationale, à l’autorité administrative en charge de la classification ». Selon les services, les juges tentent par ce truchement d’accéder à ce qu’ils perçoivent comme une véritable « caverne d’Ali Baba des secrets de la République (3) ». Le monde du renseignement reproche également aux magistrats le caractère parfois injustifié de leurs demandes d’information : il a été rapporté à la mission que l’une d’entre elles émanait d’un magistrat saisi du dossier d’un individu accusant l’un des services de lui avoir implanté dans le cerveau, à son insu, un dispositif de surveillance. Le juge souhaitait savoir si cette personne était connue du service en question…
Ainsi, alors que la CCSDN n’était saisie que d’une dizaine d’avis par an entre 1998 – date de sa création – et 2006, elle rend aujourd’hui entre vingt et trente avis par an. Or, près de la moitié de ces demandes concerne des documents émanant de services de renseignement, principalement de la DGSE et de la DCRI. Ce sont ainsi 99 documents issus de ces services qui ont fait l’objet d’une demande de déclassification depuis 1998 ; ils portaient sur des attentats, des
(1) Rendu le 30 avril 1990. (2) En revanche, en novembre 2010, le Premier ministre François Fillon a refusé une perquisition de la DGSE par le juge Van Ruymbeke dans le cadre de l’affaire Karachi. Il a pris cette décision en conformité avec l’avis négatif rendu par la CCSDN. (3) Propos tenus par une personne entendue par la mission.
enlèvements ou des assassinats de ressortissants français commis à l’étranger pour vingt-trois d’entre eux, ou sur des contrats d’armement, le respect des droits et libertés, la mise en cause de personnels militaires, les habilitations « secret défense », l’assassinat de militaires en opération. Pourtant, le législateur a institué un régime juridique de levée du secret de la défense nationale plutôt protecteur pour le monde du renseignement. En effet, la décision de déclassification appartient dans les faits à la seule CCSDN puisque, même si son avis est uniquement facultatif, il est quasiment toujours suivi.
Quant aux perquisitions faisant intervenir la CCSDN, elles tendent également à se multiplier, visant même le domicile de certains directeurs de services. À ce sujet, la loi de programmation militaire du 29 juillet 2009 (1) a mis en place un régime spécifique dans lequel deux cas de figure doivent être distingués :
– La perquisition intervient dans un lieu précisément identifié comme
abritant des informations classifiées (2) . Dans ce cas, elle ne peut être réalisée
qu’en présence du président de la CCSDN, éventuellement représenté par un autre membre de la commission ou par un délégué désigné par lui. L’article 56-4 du code de procédure pénale dispose par ailleurs que seul le représentant de la CCSDN peut prendre connaissance des éléments classifiés découverts sur les lieux. Ceux qui concernent l’instruction en cours sont alors saisis et placés sous scellé jusqu’à ce que l’autorité administrative décide ou non de leur déclassification.
– La perquisition survient dans un lieu qui n’est pas identifié comme
abritant des informations classifiées mais où le magistrat ou l’officier de police judiciaire découvre de tels documents. Dans ce cas, la loi (3) prévoit que ceux-ci
sont placés sous scellé, sans que les acteurs présents puissent prendre connaissance de leur contenu. Ils sont ensuite transmis au Président de la CCSDN qui en assure la garde jusqu’à l’issue de la procédure de déclassification.
De plus, il avait été envisagé que certains bâtiments puissent être intégralement rendus inaccessibles aux juges. En effet l’article 413-9-1 du code pénal prévoyait que les lieux auxquels on ne peut accéder sans que cet accès donne par lui-même connaissance d’un secret de la défense nationale fussent entièrement couverts, pour une durée de cinq ans, par le secret de la défense nationale. En conséquence, les éventuelles perquisitions devaient être soumises à une décision de déclassification temporaire du lieu, totale ou partielle, prononcée par l’autorité administrative après avis de la CCSDN.
Ces dispositions ont cependant été déclarées contraires à la Constitution, à l’occasion de l’examen, par le Conseil constitutionnel, d’une question prioritaire
(1) Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense. (2) La liste de ces lieux est fixée par un arrêté du Premier ministre. (3) II s’agit de l’article 56-4 du code de procédure pénale.
de constitutionnalité : « Considérant que la classification d’un lieu a pour effet de soustraire une zone géographique définie aux pouvoirs d’investigation de l’autorité judiciaire ; qu’elle subordonne l’exercice de ces pouvoirs d’investigation à une décision administrative ; qu’elle conduit à ce que tous les éléments de preuve, quels qu’ils soient, présents dans ces lieux lui soient inaccessibles tant que cette autorisation n’a pas été délivrée ; que, par suite, en autorisant la classification de certains lieux au titre du secret de la défense nationale et en subordonnant l’accès du magistrat aux fins de perquisition de ces mêmes lieux à une déclassification temporaire, le législateur a opéré, entre les exigences constitutionnelles précitées [entre le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable ainsi que la recherche des auteurs d’infractions et les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation], une conciliation qui est déséquilibrée » (1) .
En définitive, cette censure n’aura pas constitué un handicap majeur pour les services de renseignement. Ils ont effectué, en conséquence, un travail d’identification très précis des pièces abritant des éléments classifiés pour se conformer à la décision du Conseil constitutionnel.
Les menaces s’accumulent sur nos services en raison d’un trop grand éparpillement des règles juridiques qui régissent leur action. Des dispositions éparses gouvernent les écoutes téléphoniques, l’usage d’une fausse identité, l’utilisation de rares moyens spéciaux, le contrôle des services, la protection des agents. Il serait possible de s’en satisfaire si d’importantes lacunes ne venaient handicaper l’action des différentes instances concernées et la soumettre à une réelle précarité juridique. Cette conjonction de facteurs milite donc en faveur de l’élaboration d’une loi spécifique au monde du renseignement, qui reprendrait et compléterait les dispositions actuelles.
Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 l’avait indiqué : « Les activités de renseignement ne disposent pas aujourd’hui d’un cadre juridique clair et suffisant. Cette lacune doit être comblée (2) . » Toutefois, légiférer en la matière ne peut se concevoir sans définir au préalable la philosophie qui doit sous-tendre les éventuels ajustements à opérer puisque, dans le domaine qui nous occupe ici, les sociétés sont confrontées à deux exigences contradictoires.
D’un côté, la singularité des services et de leurs activités justifie que les règles classiques de la responsabilité démocratique soient aménagées. Et de l’autre, le contrôle de leur bon fonctionnement n’est concevable que dans la mesure où l’on s’applique à déterminer avec précision les missions qui leur revient
(1) Décision n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011, Mme Ekaterina B., épouse D., et autres. (2) Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, Paris, Odile Jacob/La Documentation française, 2008, p. 142.
de remplir et les moyens nécessaires pour qu’ils les exécutent dans des conditions optimales.
L’enchevêtrement juridique et administratif, l’absence de codification, le caractère partiel de la publicité des textes concernés conduisent à s’interroger sur l’éventuelle nécessité de fournir aux services de renseignement eux-mêmes un statut administratif et un cadre juridique unitaires. Toutefois, la mission estime que l’enjeu d’une loi ne réside pas dans la création de services de renseignement. Cette démarche n’est en effet pas conforme à notre tradition française dans la mesure où les services spécialisés sont avant tout des administrations et qu’il est normal que leur organisation relève du seul pouvoir réglementaire. De surcroît, si la loi devait les citer pour leur attribuer des missions spécifiques, il s’ensuivrait à l’avenir une lourdeur dont on discerne mal l’éventuelle plus-value.
L’intérêt d’une loi ne réside pas plus dans l’élaboration d’un nouveau statut administratif dérogatoire pour les services, s’inspirant de la voie suivie par les Espagnols (1) . D’abord parce qu’une telle évolution aurait des conséquences importantes en matière de contrôle parlementaire et ensuite parce que, si sur certains points, les agents se distinguent des fonctionnaires plus traditionnels (anonymat, protection fonctionnelle, etc.), un simple travail de codification des textes existants devrait suffire à créer un environnement juridique plus stable (la Belgique a récemment réalisé ce travail).
L’ambition est tout autre puisqu’il s’agit de légitimer, de favoriser et d’encadrer l’action des services de renseignement engagés dans la défense de la démocratie et des citoyens.
« Légitimer » d’abord, dans la mesure où seule une loi peut définir durablement leurs missions, y compris en intégrant des dérogations au droit commun (conformément à la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen ou à l’article 34 de la Constitution). Elle permettrait ainsi de sortir de « l’opacité qui entoure les services dits « secrets » et qui tend à inquiéter davantage qu’elle ne rassure, même si les raisons en sont comprises » (2) .
« Favoriser » ensuite, dès lors que l’action conduite par les services est une politique publique qui permet à l’État d’assurer la sécurité des citoyens et la protection de ses valeurs. Il convient donc de lui octroyer des ressources proportionnelles au but poursuivi, c’est-à-dire, dans le cas d’espèce, des moyens humains, matériels, technologiques. Ainsi les membres des services de renseignement ne pourraient encourir de poursuites judiciaires dans l’exercice de leur fonction. De même, le pouvoir exécutif ne saurait se défausser car une loi garantirait le fonctionnement d’un mécanisme de responsabilité plein et entier, fondement de notre démocratie parlementaire.
(1) Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia. (2) Éric Denécé, « L’absence du suivi des activités démocratiques des services de renseignement par le Parlement : une lacune de la démocratie française », note du Centre Français de Recherche sur le Renseignement (CF2R), 31 janvier 2006.
« Encadrer » enfin, car le contrôle est la nécessaire contrepartie du secret qui caractérise l’activité des services et des moyens attentatoires aux libertés publiques dont ils peuvent être amenés à user. Pour autant, comme le souligne Eliza Manningham-Buller, ancienne directrice du MI 5, le service de renseignement britannique (1) , « pour assurer la sécurité de nos libertés démocratiques dans un État de droit, certains secrets devront rester tels ». Ce constat conduit la mission à distinguer, sur un plan opérationnel qui soit compatible avec la vocation des services, trois types de contrôle : le contrôle interne, le contrôle externe de responsabilité, le contrôle externe de légalité et de proportionnalité (cf. infra).
La loi devra donc dans un premier temps rappeler que les services protègent non pas la Loi fondamentale, comme le dirait la loi allemande (2) ou « la démocratie parlementaire » selon la terminologie britannique (3) , mais qu’ils contribuent à la défense des intérêts fondamentaux de la Nation (4) et à la stratégie de sécurité nationale (5) . À cette fin, ils ont pour vocation générale de collecter et de mettre à la disposition des autorités gouvernementales les informations essentielles concernant la situation internationale ainsi que les risques de sécurité intérieure et extérieure. Ils réalisent, en outre, des analyses dans ces domaines en anticipant les évolutions et les conséquences en matière de sécurité intérieure et extérieure de la France. Ils contribuent également à détecter, entraver et lutter contre toutes les activités constituant des menaces (espionnage, ingérence, terrorisme, subversion violente, criminalité organisée et grande délinquance financière).
Évidemment, il sera cependant nécessaire de distinguer l’action des services sur le territoire national (encadrée par la loi suggérée) de celle conduite hors de nos frontières qui, légitimée par un texte législatif, demeurerait uniquement régie par le droit international (jusque dans ses imperfections). Naturellement, la clandestinité des actions du service de renseignement extérieur ne peut autoriser qu’un contrôle politico-administratif. Aussi dans cette optique, l’action de la DGSE trouverait dans la loi en question non un encadrement juridique mais une légitimation, tandis que les services strictement militaires poursuivraient leur mission dans le cadre déterminé des opérations extérieures (qui nécessiterait néanmoins quelques ajustements).
(1) Eliza Manningham-Buller, Securing Freedom, Londres ,Profile Books, 2012, p. 92. (2) Office fédéral de protection de la constitution (Bundesamt für Verfassnugsschutz, BfV). (3) Security Service Act, 1989. (4) Renvoyant ainsi à la définition qu’en donne l’article 410-1 du code pénal : « Les intérêts fondamentaux de la Nation s’entendent au sens du présent titre de son indépendance, de l’intégrité de son territoire, de sa sécurité, de la forme républicaine de ses institutions, des moyens de sa défense et de sa diplomatie, de la sauvegarde de sa population en France et à l’étranger, de l’équilibre de son milieu naturel et de son environnement et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel. » (5) Telle que définie par l’article L 1111-1 du code de la défense : « La stratégie de sécurité nationale a pour objet d’identifier l’ensemble des menaces et des risques susceptibles d’affecter la vie de la Nation, notamment en ce qui concerne la protection de la population, l’intégrité du territoire et la permanence des institutions de la République, et de déterminer les réponses que les pouvoirs publics doivent y apporter. »
Quoi qu’il en soit, le texte adopté pourrait préciser que les services agissent dans le cadre de la loi, des instructions reçues des autorités gouvernementales et des axes déterminés par le plan national d’orientation du renseignement (PNOR) adopté au sein du conseil national du renseignement (cf. infra). En ce sens, les activités de renseignement relèvent du ressort exclusif de l’État et ne peuvent faire l’objet d’une quelconque privatisation. Enfin, il serait mentionné qu’elles sont protégées par le secret de la défense nationale dont le cadre serait, à cette occasion, adapté et renforcé dans le sens précédemment indiqué.
En second lieu, la loi donnerait aux services les moyens d’agir et de sécuriser leurs personnels en donnant une base légale à certaines pratiques actuelles déployées sur le territoire national. Il s’agirait d’une part de transposer, en les adaptant, les dispositions dont ont bénéficié durant la dernière décennie les services de police œuvrant dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée. Au-delà, d’autres moyens spéciaux d’investigation pourraient être octroyés aux services afin de permettre l’adaptation de leurs modes d’action aux caractéristiques des menaces actuelles. Il suffirait, pour en garantir la force juridique, de tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de la CEDH qui fournissent un guide à l’action du législateur.
Le régime des moyens spéciaux des services devra obéir à plusieurs principes d’ores et déjà dégagés tant par le juge constitutionnel que par le juge européen. Il appartiendra notamment à la loi relative aux activités de renseignement :
– de cerner les critères de nécessité et de proportionnalité permettant le recours à ces moyens spéciaux d’investigation,
– de prévoir des procédures garantissant que l’atteinte portée aux droits et libertés est la plus faible possible (par exemple, interdiction d’exploiter des éléments relatifs à la vie privée et étrangers au motif de la surveillance et instauration de mesures visant à encadrer la destruction des supports de ces moyens de surveillance),
– d’indiquer avec précision les raisons pour lesquelles ces moyens peuvent être mis en œuvre et les personnes susceptibles de faire l’objet de ces mesures,
– de définir la procédure d’autorisation et de contrôle de ces opérations,
nécessaires à la mise en place de ces moyens spéciaux (pénétration d’un appartement en vue de sa sonorisation, immobilisation d’un véhicule pour permettre la pose d’une balise, etc.),
– d’encadrer leur mise en œuvre dans un délai relativement court, assurant une réévaluation régulière de la situation, et de créer, si nécessaire, pour les moyens les plus intrusifs, une procédure de renouvellement plus restrictive.
Plusieurs lois récentes ont donné aux services de police, et par extension à certains services de renseignement lorsqu’ils agissent dans un cadre judiciaire, des moyens spéciaux d’investigation qu’il serait pertinent d’étendre à la communauté du renseignement.
Ainsi la loi du 9 mars 2004 dite loi « Perben II » (1) autorise l’emploi de ces moyens afin de permettre le recueil de preuves dans le domaine de la délinquance et de la criminalité organisées.
Il s’agit notamment de la capacité de sonorisation de lieux privés et de fixation d’images captées dans ces mêmes lieux. La sonorisation est aujourd’hui définie par l’article 706-96 du code de procédure pénale comme le fait de « mettre en place un dispositif technique ayant pour objet, sans le consentement des intéressés, la captation, la fixation, la transmission et l’enregistrement de paroles prononcées par une ou plusieurs personnes à titre privé ou confidentiel, dans des lieux ou véhicules privés ou publics », tandis que la fixation porte sur « l’image d’une ou plusieurs personnes se trouvant dans un lieu privé ».
Dans certains cas, la pose des dispositifs de surveillance (caméras, microphones, etc.) nécessite l’intrusion dans des véhicules ou des lieux privés à l’insu de la personne surveillée. Dans le cadre d’une procédure judiciaire, la loi donne le pouvoir au juge d’instruction d’autoriser une telle opération.
La loi précitée a également étendu la procédure d’infiltration, auparavant limitée au seul trafic de stupéfiants.
Cette opération consiste, pour l’agent ou l’officier de police infiltré, « à surveiller des personnes suspectées de commettre un crime ou un délit en se faisant passer, auprès de ces personnes, comme un de leurs coauteurs, complices ou receleurs » (2) . La légalisation de cette pratique va de pair avec l’irresponsabilité pénale accordée aux agents ou officiers de police infiltrés qui, dans le cadre de cette opération, commettent certaines infractions consistant à « acquérir, détenir, transporter, livrer ou délivrer des substances, biens, produits, documents ou informations tirés de la commission des infractions ou servant à la commission de ces infractions » et à « utiliser ou mettre à disposition des personnes se livrant à ces infractions des moyens de caractère juridique ou financier ainsi que des moyens de transport, de dépôt, d’hébergement, de conservation et de télécommunication » (3) . Pour les besoins de l’opération et pour
(1) Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. (2) Article 706-81 du code de procédure pénale. (3) Article 706-82 du code de procédure pénale.
protéger l’agent ou l’officier infiltré, celui-ci peut faire usage d’une identité d’emprunt. Toutefois, l’artifice s’arrête là : l’infiltration ne saurait consister en une incitation à la commission d’infractions (cf. infra). Ce dispositif devra être adapté aux missions des services de renseignement, notamment en ce qui concerne les motifs permettant l’infiltration. La suspicion de préparation, par un groupe, d’une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, à la sécurité nationale ou à la forme républicaine du Gouvernement pourrait ainsi légitimer une infiltration.
La loi du 5 mars 2007 (1) sur la prévention de la délinquance a également réintroduit une faculté qui avait disparu avec la création de la procédure d’infiltration : la pratique des coups d’achat.
Cette procédure, prévue par l’article 706-32 du code de procédure pénale, permet à un enquêteur de solliciter un trafiquant de drogues pour l’acquisition de produits stupéfiants, sans être pénalement responsable de ses actes. D’un formalisme moins lourd que l’infiltration, elle nécessite seulement l’autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction saisi du dossier. La transposition d’une telle procédure pourrait s’avérer utile aux services de renseignement, notamment en matière de vente d’armes.
Par ailleurs, la LOPPSI (2) a introduit la possibilité de mettre en place, à l’insu de la personne visée, un dispositif de captation de données informatiques. Ce moyen d’investigation, qui répond au même régime que ceux institués par la loi du 9 mars 2004, ne saurait être assimilé au piratage du système informatique de la personne surveillée. En effet, l’enquêteur, chargé par le juge d’instruction de réaliser cette opération, ne peut prendre le contrôle de l’ordinateur ou vérifier son contenu. La captation de données informatiques, comme l’indique l’article 706-102-1 du code de procédure pénale, permet seulement la visualisation, l’enregistrement, la conservation et la transmission des données « telles qu’elles s’affichent sur un écran pour l’utilisateur d’un système de traitement automatisé de données ou telles qu’il les y introduit par saisie de caractères ». En réalité, l’enquêteur ne peut qu’observer à distance l’écran de l’ordinateur surveillé.
Ce procédé, qui n’est pas comparable à une perquisition informatique à distance, mais qui peut être assimilé à une sonorisation d’ordinateur, présente de nombreux avantages : « La captation de données permettra, grâce à la lecture de l’écran, de savoir avec qui un suspect est en contact par l’intermédiaire d’Internet ou, grâce à un logiciel de reconnaissance de frappe, de lire à distance un message destiné à être envoyé crypté » (3) . Grâce à l’implantation d’un logiciel espion, elle autorise le recueil d’un ensemble d’informations plus riche que d’autres moyens spéciaux d’investigation. Par ailleurs, elle peut en révéler qui ne soient pas
(1) Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. (2) Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure. (3) Rapport n° 2271 d’Éric Ciotti, fait au nom de la commission des Lois, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi (n° 1697), d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, 27 janvier 2010.
accessibles par le biais d’une perquisition du matériel informatique, notamment si des données ont été effacées avant que celle-ci n’ait lieu. Cependant, cette procédure judiciaire ne peut aujourd’hui être mise en œuvre par les magistrats, l’arrêté destiné à homologuer les entreprises fournissant ces logiciels n’ayant jamais été pris.
Au-delà de la transposition des dispositions récentes, la loi envisagée devra également clarifier le cadre juridique relatif à la géolocalisation en temps réel. Car la géolocalisation d’un véhicule ou d’un téléphone portable en temps réel peut apporter de précieux éléments d’information aux agents des services de renseignement. Bien que moins attentatoire aux droits et libertés que d’autres moyens spéciaux d’investigation reconnus par la loi, cette méthode soulève pourtant aujourd’hui certains problèmes juridiques.
En effet, si l’article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques (qui prévoit la communication des données techniques de connexion dans le cadre de la prévention du terrorisme), comme l’article L. 244-2 du code de la sécurité intérieure (qui prévoit la communication des données techniques de connexion préalable à une interception de sécurité), permettent d’accéder a posteriori à ces informations pour ce qui est de la géolocalisation d’un téléphone portable, il n’est pas certain qu’ils permettent légalement une géolocalisation en temps réel.
Les travaux préparatoires de la loi du 23 janvier 2006 semblent avoir prévu ce cas de figure : « L’utilisation des nouvelles technologies par les terroristes est une réalité incontestable justifiant l’existence d’un régime de réquisition judiciaire des données de trafic, que les opérateurs de communications et les hébergeurs ont l’obligation de conserver. […] Or, on sait que les réseaux terroristes cherchent à s’immerger le plus possible dans les sociétés occidentales, en faisant appel à des « cellules dormantes » qui ne sortent de l’ombre qu’au moment de commettre un attentat. […] Dans ces conditions, les services chargés de la lutte contre le terrorisme ont besoin de pouvoir agir le plus en amont possible, au besoin pour écarter d’éventuels soupçons. En outre, il leur faut pouvoir agir en temps réel, dans l’urgence, pour vérifier des renseignements, par exemple sur l’imminence d’un attentat » (1) . Néanmoins, la géolocalisation en temps réel est techniquement distincte de la communication des données géographiques, et elle met en jeu, au-delà du droit au respect de la vie privée, la liberté d’aller et venir.
En tout état de cause, même si les juridictions nationales ont, pour l’heure, partiellement validé cette pratique, il est urgent que le législateur intervienne
(1) Alain Marsaud, rapport n° 2681, fait au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, sur le projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, 16 novembre 2005.
pour donner un cadre juridique spécifique à la géolocalisation en temps réel, notamment pour ce qui touche aux véhicules. En effet, la Cour européenne des droits de l’Homme a rendu, le 2 septembre 2010, un arrêt dans lequel elle a rappelé la nécessité de disposer, pour cette méthode comme pour d’autres moyens spéciaux d’investigation, d’« une loi particulièrement précise, en particulier compte tenu de ce que la technologie disponible devient de plus en plus sophistiquée (1) ». Le risque d’une condamnation par la CEDH est donc relativement élevé, notamment parce que la géolocalisation est aussi mise en œuvre, à l’heure actuelle, dans un cadre judiciaire. Ce moyen de droit pourrait donc être aisément soulevé au cours d’un procès.
Il convient de noter que la CEDH ne retient pas les mêmes exigences que pour les autres moyens spéciaux d’investigation : elle « estime que ces critères relativement stricts, établis et suivis dans le contexte spécifique de la surveillance des télécommunications […], ne sont pas applicables en tant que tels aux affaires comme le cas d’espèce qui a trait à la surveillance par GPS de déplacements en public et donc à une mesure qui, par rapport à l’interception de conversations téléphoniques, doit passer pour constituer une ingérence moins importante dans la vie privée de la personne concernée » (2) . Aussi le régime juridique de la géolocalisation pourrait-il être allégé par rapport à celui des autres moyens spéciaux. Notamment, la procédure d’autorisation et de contrôle de ce moyen de surveillance serait susceptible d’être simplifiée, dans la mesure où la CEDH « estime que le contrôle judiciaire ultérieur de la surveillance d’une personne par GPS offre une protection suffisante contre l’arbitraire » (3) .
Enfin, d’autres outils existent qui permettent de s’adapter à l’évolution des technologies. Ainsi, en matière d’interceptions de sécurité, la méfiance croissante des personnes susceptibles d’être écoutées nuit à l’efficacité des mises sur écoute (cf. supra). Lorsque la personne cible change par exemple sans cesse de numéro de téléphone, l’interception de sécurité se révèle tout à fait inutile, et les autres moyens spéciaux d’investigation, comme la sonorisation du domicile ou du véhicule, ne permettent pas d’obtenir une information complète. Dans ce cas, il pourrait être judicieux d’autoriser le recours à un outil aujourd’hui exploité par des officines privées œuvrant dans la plus parfaite illégalité, dit « IMSI catcher ». Ce procédé consiste à placer une fausse antenne relais à proximité de la personne dont on souhaite intercepter les échanges téléphoniques portables. Cette antenne capte les données transmises entre le téléphone portable et la véritable antenne relais. Ainsi, la communication peut être écoutée, et les données récupérées.
La mission a parfaitement conscience que ce procédé est plus attentatoire aux libertés que la classique interception des télécommunications, notamment
(1) CEDH, Uzun c. Allemagne, 2 septembre 2010. (2) Id. (3) Id.
parce qu’il conduit à capter les conversations téléphoniques de l’ensemble des personnes se trouvant à proximité de l’antenne relais factice, alors même que celles-ci peuvent n’avoir qu’un lien fortuit et purement géographique avec l’individu effectivement surveillé. Il porte donc une atteinte plus conséquente aux droits fondamentaux, en particulier au droit à la vie privée puisqu’il cible plus difficilement les communications à intercepter. Sa mise en place ne saurait donc revêtir qu’un caractère très exceptionnel et n’intervenir qu’en dernier ressort, lorsque tous les autres moyens spéciaux d’investigation auraient échoué (principe de proportionnalité). Elle devrait par ailleurs être soumise au contrôle continu d’une autorité extérieure, afin de prévenir tout abus et d’exclure immédiatement les conversations non pertinentes de l’enregistrement. Des garde-fous supplémentaires seront nécessaires afin d’éviter la censure constitutionnelle.
Par ailleurs, il importe également de prévoir dans la loi un certain nombre d’immunités pénales pour des infractions susceptibles d’être commises par des agents des services dans le cadre de leurs fonctions. Certaines infractions au code de la route ou des prises de vues photographiques pourraient notamment faire l’objet d’une immunité pénale dès lors qu’elles sont expressément autorisées par le directeur de service dans le cadre d’une mission.
De surcroît, il est nécessaire de permettre aux services d’accéder aux informations contenues dans certains fichiers de police (cf. supra). Notamment, l’accès direct au Traitement des antécédents judiciaires (TAJ), comme aux bases de données utilisées par le renseignement de proximité (PASP pour la police nationale, BDSP pour la gendarmerie nationale), pourrait être envisagé. Un contrôle a posteriori, identique à celui qui se pratique actuellement pour l’ensemble des fonctionnaires de police et de gendarmerie par le biais d’une identification par carte à puce, serait de nature à éviter toute dérive.
Enfin, il s’avère aujourd’hui fondamental de permettre l’interconnexion des fichiers utiles aux services de renseignement. Si le recoupement manuel des informations est aussi légal que précieux, la mission a pu constater combien il se révélait extrêmement fastidieux et pouvait réclamer un temps d’exécution dont les services ne disposent pas toujours. Par ailleurs, un tel rapprochement manuel ne permet pas nécessairement de faire émerger les « signaux faibles », qui concernent des individus dont les agissements, pris séparément, ne révèlent pas de danger potentiel. Le croisement des fichiers policiers et financiers pourrait également être utile. À l’heure où les nouvelles technologies facilitent grandement les entreprises terroristes, il semble contreproductif de se priver d’un tel outil dont l’exploitation peut aisément s’effectuer si des précautions sont prises en matière de contrôle de l’accès et de l’utilisation de ces fichiers, dans le respect des droits et libertés.
Au-delà de la sécurisation juridique des moyens technologiques à la disposition des services, il importe de mieux protéger l’anonymat des agents et de mieux garantir le secret de leurs activités.
Aussi, pour donner à la nouvelle infraction prévue par l’article 413-13 du code pénal toute son utilité, la mission invite les autorités compétentes à systématiser les poursuites à l’encontre des personnes dévoilant l’identité d’agents des services de renseignement. Une réflexion sur la peine d’amende prévue par l’article 39 sexies de la loi sur la presse, qui semble insuffisamment dissuasive, serait également profitable.
La protection du secret de la défense nationale implique pareillement la systématisation des poursuites à l’encontre d’individus commettant en toute conscience, et à des fins personnelles, les infractions de violation et de recel du secret de la défense nationale.
En outre, il importe de rendre plus protectrice la procédure de témoignage des agents des services. Certaines personnes entendues par la mission ont proposé de privilégier l’audition de représentants qualifiés de l’institution en lieu et place des agents personnellement impliqués. Dans certains pays, c’est le chef du service qui témoigne devant la justice des affaires traitées par celui-ci. Là encore, la solution législative retenue devra respecter les critères définis par la CEDH. En effet, dans l’arrêt Van Mechelen et autres c. Pays Bas du 23 avril 1997, si la Cour admet que « l’utilisation de dépositions anonymes pour asseoir une condamnation n’est pas en toutes circonstances incompatible avec la Convention », l’atteinte portée aux droits de la défense doit être compensée par la procédure suivie devant les autorités judiciaires. Par ailleurs, la préservation de l’anonymat des agents doit être justifiée par la nécessité concrète d’assurer leur protection ainsi que celle de leur famille ou de ne pas compromettre les opérations futures. Enfin, toutes les autres mesures moins attentatoires aux droits de la défense doivent au préalable avoir été envisagées.
De la même manière, la violation du secret de l’instruction et son recel sont trop peu réprimés à l’heure actuelle. Si la systématisation des poursuites est nécessaire, elle ne saurait suffire, étant donné les difficultés à réunir les preuves de cette violation. Les expériences étrangères peuvent, dans ce cas, constituer une féconde source d’inspiration. Le Royaume-Uni dispose ainsi d’une procédure civile intéressante, la closed material procedure, qui permet au juge d’accéder à des informations classifiées et d’en faire usage sans pour autant qu’elles doivent être versées au dossier et portées à la connaissance des parties.
L’existence d’un cadre juridique unitaire précisant les moyens et missions des services de renseignement revêt un caractère d’absolue nécessité afin que ces administrations puissent poursuivre leur action de défense des intérêts fondamentaux de la Nation. D’autant que, comme l’énonçait justement l’Assemblée parlementaire du conseil de l’Europe en 2005, « le fonctionnement
des services de renseignement doit être basé sur une législation claire et appropriée, supervisée par les tribunaux »…
Vos rapporteurs ont souhaité à la fois préciser la philosophie qui sous-tend ce cadre juridique et le contenu qu’ils envisagent de lui conférer. Il convient de signaler qu’il incomberait au Premier ministre, par le biais d’un arrêté, de fixer la liste des services de renseignement et de ceux développant des activités de renseignement habilités à recourir aux moyens spéciaux définis par la loi (1) . Ce faisant, le chef du Gouvernement déterminerait les contours des différents types de contrôle découlant naturellement de l’octroi de ces nouvelles prérogatives. Car le bénéfice d’un texte législatif résiderait également dans l’unification et le renforcement qu’il permettrait des divers mécanismes de contrôle.
En démocratie, les citoyens comptent sur leurs services de renseignement pour garantir leur sécurité et celle de la Nation. Et il est probable que le jugement que portait l’un des pères du renseignement britannique, Reginald Victor, pendant la seconde guerre mondiale, dans un ouvrage de 1989 intitulé « Reflections on Intelligence », soit caduc. Il écrivait en effet : « En l’absence de contrôle et d’inspection et en raison surtout des occasions qu’offre le renseignement de commettre des irrégularités, la seule garantie contre les dérives possible réside dans la solidité du sens moral des agents ». Qui s’en contenterait aujourd’hui ?
Les citoyens souhaitent plus précisément le contrôle par un examen public minutieux des activités des services. Pour la mission, cette fonction est vitale car d’elle dépend la légitimité des services secrets aux yeux du public. C’est donc à ce titre qu’elle est peu à peu devenue, dans les démocraties occidentales, un élément constitutif de la bonne gouvernance dans le domaine de la sécurité.
Selon les pays, elle s’est structurée de diverses manières. Ainsi, le Canada, ou la Belgique disposent d’un comité de surveillance du renseignement, à la fois autonome et apolitique, qui n’a aucun lien de dépendance avec le Parlement mais adresse des rapports à ce dernier. À l’inverse, les États-Unis, l’Allemagne ou Israël ont décidé de confier cette responsabilité à leur corps législatif (respectivement le Congrès, le Bundestag et la Knesset). La Grande-Bretagne a, pour sa part, institué non un comité parlementaire de contrôle des services de renseignement mais un comité dépendant du Premier ministre et composé de parlementaires, ce qui lui confère un statut légal original et unique.
Mais pareille fonction peut ne pas relever exclusivement des institutions parlementaires. C’est ainsi qu’en Australie ou en Suisse, elle est exercée par un inspecteur général placé sous l’autorité du gouvernement. En Nouvelle-Zélande et
(1) Il faudrait, par conséquent, procéder à une légère réécriture de l’article 27 de la loi du 14 mars 2011 pour le débarrasser de l’ambiguïté soulignée plus haut.
en Suède la compétence relève d’une commission judiciaire tandis que l’Espagne a choisi de désigner un juge spécialisé pour cette tâche.
Le champ du contrôle est aussi relativement varié. Si la plupart des pays se cantonnent à l’examen rétrospectif des activités des services, quelques-uns (comme le Congrès américain ou le Stortinget norvégien) s’autorisent une forme de surveillance sur les opérations en cours.
Quant aux formes de ce contrôle, elles peuvent porter sur l’efficacité des organismes, y compris dans l’affectation des ressources, ou encore sur la conformité des activités de renseignement avec la loi, voire sur leur régularité déontologique. Un tel processus peut alors aboutir à la prise de directives exécutoires visant à remédier à des dysfonctionnements ou à la formulation de recommandations destinées au gouvernement et au service afin qu’ils adoptent des mesures correctives. Ces observations peuvent être rendues publiques ou au contraire tenues secrètes.
Sur le plan méthodologique, les diverses structures ne donnent pas la même définition au terme de « contrôle ».
Ainsi les Canadiens en distinguent-ils deux types : la « surveillance », qui relève de la supervision de la gestion d’un service, et l’« examen », qui vise à effectuer, a posteriori, une évaluation indépendante du fonctionnement d’une instance, en insistant sur les recommandations relatives aux mesures correctives.
S’inspirant librement de cette grille, la mission a défini trois dimensions sur lesquelles elle a porté son attention : le contrôle interne, le contrôle externe de légalité et de proportionnalité, le contrôle externe de responsabilité.
Le contrôle interne présente une double déclinaison. La première forme consiste en un contrôle interne exécutif que met en œuvre le Gouvernement afin de s’assurer du bon fonctionnement et de l’efficacité des services placés sous son autorité. La seconde forme correspond à un contrôle interne administratif que doit exercer tout chef de service afin de maîtriser le fonctionnement de son administration, d’impulser des réformes, de vérifier la bonne marche de la structure ainsi que la régularité des pratiques mises en œuvre.
Le contrôle externe de légalité et de proportionnalité ne saurait exister sans la reconnaissance des moyens spéciaux octroyés aux services de renseignement. Il consiste, dans ce cadre, à s’assurer que les demandes déposées par les administrations spécialisées respectent les conditions prévues par la loi et ne portent pas une atteinte disproportionnée aux droits et libertés des citoyens. La commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité joue dans ce domaine un rôle majeur.
Enfin, le contrôle externe de responsabilité est plus communément appelé « contrôle parlementaire ». En substance, les élus de la Nation contrôlent non les
services de renseignement eux-mêmes mais leur utilisation par le pouvoir exécutif. En effet, considérant que si ces services sont certes des administrations particulières, ils ne peuvent pour autant s’affranchir du cadre juridique national, considérant par ailleurs qu’il revient au pouvoir exécutif de répondre de leurs activités, il ne paraît dès lors pas fondé de leur réserver un traitement parlementaire spécifique. Rien ne saurait justifier que la représentation nationale s’y intéresse dans le détail, au-delà des nécessités de contrôle de la responsabilité gouvernementale, fonction fondamentale du pouvoir législatif dans la théorie de la séparation des pouvoirs. C’est d’ailleurs la position exprimée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001. Cette conception suppose néanmoins que les autres formes de contrôle fonctionnent efficacement.
Si l’on observe la situation de notre pays à l’aune de ce schéma-type, il est alors patent que la France accuse un retard auquel la mission souhaite remédier en proposant d’étoffer ces trois formes de contrôle.
Les services de renseignement, à l’image de l’ensemble des administrations françaises, sont tenus de veiller à l’efficacité de leur action. Toutefois, en raison de la nature particulière des missions qu’ils exercent, il est malaisé de recourir à des avis extérieurs, sous forme d’audits par exemple, afin de déceler des sources éventuelles de dysfonctionnements. Aussi, la nécessité d’un contrôle interne s’impose-elle avec une impérieuse acuité dans la mesure où la moindre défaillance peut avoir des conséquences tragiques ou mettre en péril la sécurité de nos concitoyens.
Jusqu’à présent, nos services n’ont guère manifesté le souhait de développer cet outil pourtant indispensable à l’exercice de leurs missions. Dans ce contexte, vos rapporteurs formulent deux préconisations : le renforcement d’une part, du contrôle que le pouvoir exécutif effectue sur les administrations placées sous son autorité et, d’autre part, de celui réalisé par chaque instance de renseignement. Grâce à ces évolutions combinées, on peut légitiment espérer gagner en efficacité, rationaliser certaines procédures et, par conséquent, relever encore le niveau de protection de la sécurité et des intérêts supérieurs de notre pays.
Dans la mesure où le pouvoir exécutif assume la responsabilité des actions conduites par les administrations sous sa tutelle, il semble naturel qu’il puisse s’intéresser à leur fonctionnement afin de s’assurer que ses directives sont bien appliquées, que les moyens octroyés sont utilisés à bon escient, que l’organisation des services correspond à des critères d’efficacité déterminés. Toutefois, à cette fin, il est nécessaire que les autorités gouvernementales disposent d’un organe
d’audit jouissant de solides garanties d’indépendance par rapport aux services. De surcroît, la nature des activités des services de renseignement plaide en faveur de la spécialisation de cette structure d’expertise afin de respecter la plus totale confidentialité des matières abordées.
Dans cette optique, le Groupe Orion, au sein de la Fondation Jean-Jaurès, a avancé l’idée d’une « inspection générale du renseignement » devant permettre au Gouvernement « de disposer, pour l’ensemble des services, d’un organe de conseil et de recommandations, d’inspection et d’évaluation dans les domaines de l’administration, des moyens, des opérations mais également pour les aspects déontologiques et éthiques des métiers du renseignement (1) ». Cette inspection générale serait composée de personnes hautement qualifiées, soigneusement sélectionnées et indépendantes des services.
Si l’idée d’une telle instance, commune à l’ensemble des services de renseignement, peut apparaître séduisante, la mission n’a pas, pour sa part, souhaité envisager la création d’un nouveau corps de la fonction publique uniquement dédié au monde du renseignement. Elle a considéré qu’il convenait, plus simplement, de désigner des inspecteurs au sein des corps existants (Inspection générale de la police nationale, contrôle général des armées, inspection générale des finances, etc.) qui effectueraient une partie de leur mission au profit de l’Inspection des services de renseignement (ISR). Celle-ci pourrait être saisie, en cas de besoin, par le Premier ministre, les ministres compétents ou le Coordonnateur national du renseignement.
En application du principe de séparation des pouvoirs, il ne paraît pas opportun que l’ISR puisse être saisie par la Délégation parlementaire au renseignement. En revanche, celle-ci pourrait solliciter l’ouverture d’une mission d’inspection sur un sujet précis, et il appartiendrait alors au pouvoir exécutif d’apprécier la pertinence de pareille requête. Enfin, la DPR pourrait également être destinataire de certains rapports de l’ISR pour l’éclairer dans sa tâche.
Vos rapporteurs prônent donc la création d’un outil au profit de l’exécutif, de telle sorte que celui-ci puisse assumer pleinement la responsabilité des actions menées par les services de renseignement. Il s’agit d’une condition indispensable à l’exercice du pouvoir mais également à l’effectivité du contrôle parlementaire sur le Gouvernement. Cependant, la création de l’ISR ne devrait en rien dissuader les services d’étoffer leurs propres mécanismes de contrôle interne.
2. Étoffer le contrôle interne administratif
Trop longtemps délaissée, la mission de contrôle interne administratif connaît un certain regain – encore trop timide – en raison de dysfonctionnements tragiques (l’affaire Merah pour la DCRI) ou de nécessités budgétaires (l’efficience
(1) Observatoire de la défense/Orion, Le renseignement en France : quelles perspectives ?, Paris, Fondation Jean-Jaurès, 2012, p. 29-30.
devenant un impératif vital) qui viennent s’ajouter aux traditionnels impératifs de sécurité inhérents aux services de renseignement.
De fait, bien que créée en 2008, la DCRI ne manifesta pas un grand esprit d’initiative en matière de contrôle interne : seule une cellule budgétaire s’assurait de son efficacité « lolfique » indépendamment des questions de pure sécurité interne. Au surplus, en sa qualité de direction active de la DGPN, la DCRI était susceptible de faire l’objet d’un contrôle interne de la part de l’inspection générale de la police nationale. Pour autant, il semble que pareille procédure n’ait jamais été initiée puisque même le rapport Leonnet/Desprats commandé par Manuel Valls à la suite de l’affaire Merah a été réalisé par des fonctionnaires désignés intuitu personae par le ministre et non en raison de leur appartenance à un corps d’inspection. Ce rapport soulignait d’ailleurs : « il est nécessaire de réfléchir à la mise en place d’un véritable outil d’audit et d’inspection au sein du renseignement intérieur [ayant vocation] à réagir utilement par rapport à un dysfonctionnement ou une défaillance ». En sus, les deux auteurs envisageaient que cette nouvelle structure puisse, à terme, ne pas se limiter à ce seul objet mais qu’il lui soit également loisible d’intervenir de manière préventive en réalisant par exemple des audits à l’occasion de la prise de poste d’un nouveau chef de service.
À la suite de ces recommandations, le nouveau directeur central du renseignement intérieur a créé un poste d’inspecteur technique. Son titulaire supervise un pôle « audit et méthodes » (consacré aux études juridiques, au pilotage de performance, aux questions d’éthique, à certains aspects de la formation, à des audits de management et de commandement…) et un pôle « sécurité et contrôle » (chargé des habilitations, des enquêtes de sécurité, de la protection des sites, du contrôle des systèmes informatiques, de certains aspects relatifs à la gestion des sources humaines…). En substance, le service de renseignement intérieur a donc judicieusement opté pour un développement de ses capacités de contrôle interne pour remédier à certaines failles organisationnelles et s’assurer du bon exercice de ses activités. La mission salue ce louable effort et souhaite qu’il s’inscrive dans la durée.
Les services relevant du ministère de la Défense relèvent du contrôle général des armées. Assimilable à une inspection générale, celui-ci exerce une mission générale de contrôle, d’audit, d’étude, de conseil et d’évaluation au bénéfice de l’ensemble des organismes placés sous l’autorité ou la tutelle du ministre (1) .
Néanmoins, les trois services (DGSE, DRM, DPSD) ont souhaité se doter, ou vont le faire, de structures propres.
(1) L’article D. 3123-1 du code de la défense dispose que le contrôle général des armées « assiste le ministre chargé des armées pour la direction de son ministère en vérifiant, dans tous les organismes soumis à son autorité ou à sa tutelle, l’observation des lois, règlements et instructions ministérielles ainsi que l’opportunité des décisions et l’efficacité des résultats au regard des objectifs fixés et du bon emploi des deniers publics ».
La Direction générale de la sécurité extérieure a institué un poste d’inspecteur général – à l’image des structures opérant au sein des armées ou de la gendarmerie nationale – et une instance d’audit permanente, à laquelle un contrôleur général est affecté à temps plein. Statutairement indépendant, le contrôleur général apporte un regard extérieur au fonctionnement du service. Il doit s’assurer du bon fonctionnement de la DGSE et de la fiabilité de l’information décisionnelle. Sa mission est orientée prioritairement vers la maîtrise des risques et la qualité du contrôle interne des directions et services.
L’inspection générale a quant à elle pour mission de procéder à des enquêtes, vérifications, évaluations ou études relatives au fonctionnement de tous les organismes relevant de la DGSE. Le cas échéant, elle propose au directeur général des mesures correctives et d’amélioration. Le chef du service de l’inspection générale assume par ailleurs la fonction de médiateur de la DGSE.
Si la mission a constaté que ces deux organes cohabitent sans heurt, la logique voudrait cependant que leurs fonctions respectives soient assumées par une seule entité.
Après l’adoption de la LOLF en 2001, la DRM a créé une cellule de pilotage. Celle-ci réalise des missions d’audit interne concernant les fonds spéciaux (*** par an) et les éventuelles carences du service (*** par an), mais aussi des missions de contrôle de gestion ainsi que des différentes entités chargées de l’inspection interne dans les sous-directions du service. Au total, près d’une demi-douzaine de personnes concourent au travail de cette cellule.
Enfin, la DPSD s’apprête à structurer un bureau de contrôle interne pour l’été 2013. Cette structure de *** personnes sera chargée d’effectuer un contrôle de gestion, de superviser la sécurité des systèmes informatiques, de mener des missions d’inspection et d’audit. Cette mutation viendra parachever le mouvement de centralisation opéré lors de la réforme entreprise par le service en 2010, qui a consisté à octroyer un important pouvoir de contrôle au directeur adjoint opération en matière d’interceptions de sécurité, de gestion des fonds spéciaux, d’emploi des moyens spécialisés, de gestion des sources…
En ce qui concerne les services économiques, la dimension de TRACFIN (près de 80 personnes) ne justifie pas la création d’une cellule de contrôle interne même si cette mission est prise en compte par le directeur de l’instance. Quant à la DNRED, elle ne dispose pas non plus d’une structure de contrôle interne dédiée. La fonction est dès lors exercée par la hiérarchie. La DNRED peut cependant faire appel à l’Inspection des services de la Direction générale des douanes en cas de nécessité.
La quasi-totalité des services de renseignement dispose donc d’une instance de contrôle interne plus ou moins développée, signe de l’éveil progressif des consciences à cet enjeu. Mais les efforts et moyens déployés s’avèrent encore insuffisants. Vos rapporteurs plaident en faveur de la
systématisation et de la montée en puissance de ces pratiques par la création d’un poste de contrôleur général dans chaque service. Ce haut fonctionnaire disposerait des moyens nécessaires pour réaliser des missions de sécurité, d’audit et de contrôle de gestion au profit des directeurs. Par l’entremise de ce nouvel outil de pilotage, les chefs de service pourraient œuvrer dans le sens d’un fonctionnement optimal de leurs administrations.
Le contrôle interne revêt donc deux dimensions complémentaires qui permettent au pouvoir exécutif de bénéficier d’un instrument d’évaluation de ces administrations si particulières que sont les services de renseignement. Loin d’induire l’émergence de nouvelles instances bureaucratiques qui alourdiraient la bonne marche des services, l’ISR et les contrôleurs généraux doivent apporter un remède à certains dysfonctionnements, aider les fonctionnaires du renseignement à accomplir leurs missions mais également se traduire par une identification plus précise des besoins des différents organes. Pour la mission, le développement du contrôle interne constitue ainsi un facteur incontournable de modernisation de l’appareil français de renseignement.
L’avènement souhaité d’un cadre légal des activités de renseignement suppose un renforcement du contrôle externe de légalité et de proportionnalité des moyens utilisés par les services de renseignement sur le territoire national. Seule cette juste contrepartie peut permettre de conforter leur légitimité et de lever les éventuels soupçons dont ils font l’objet. Elle s’étend sur un large spectre qui recouvre tant les aspects comptables et financiers que les méthodes spécifiques de collecte du renseignement.
Élément fondamental de la vie d’une administration, le contrôle comptable et financier des services de renseignement est assuré par la Cour des comptes et par la commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS). Ces deux organismes apportent donc leur expertise à ces services afin de les aider à améliorer leurs indicateurs de gestion.
La Cour des comptes contrôle les services de renseignement à l’instar de l’ensemble des administrations de l’État. Cette opération trouve son fondement théorique dans l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen, qui dispose que « [l]a société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Cependant, en matière de renseignement, l’intervention de la Cour est relativement récente puisqu’elle fut impulsée par Pierre Joxe à partir de 1993, alors qu’il occupait la fonction de Premier président.
Dans un courrier adressé à votre Rapporteur le 19 novembre 2012, l’actuel Premier président de la Cour des comptes indiquait que les contrôles effectués sur les services de renseignement par l’instance qu’il dirige ont conduit à des observations définitives à six reprises au cours de ces dix dernières années. Des observations définitives classées « confidentiel défense » ont porté, en 2003, sur la Direction centrale des renseignements généraux, en 2004 sur la fonction renseignement dans la Gendarmerie nationale et, en 2005, sur la Direction de la protection et de la sécurité de la défense. Des observations définitives classées « secret défense » ont quant à elles concerné, en 2005, la DGSE et, en 2006, la Direction du renseignement militaire. Enfin, un contrôle portant sur la DCRI est en cours.
En application de l’article L. 143-1 du code des juridictions financières, les observations et « recommandations d’amélioration ou de réforme portant sur la gestion des services » font l’objet de communications de la Cour des comptes aux ministres compétents. Lorsqu’elles ne sont pas classifiées, elles sont – en même temps que les réponses apportées par le pouvoir exécutif – transmises aux commissions des finances et, dans leur domaine de compétence, aux commissions chargées des affaires sociales – en application des articles LO. 111-4 et LO. 111-5 du code de la sécurité sociale, matière de gestion des régimes sociaux – de chacune des assemblées parlementaires à l’expiration d’un délai de réponse de deux mois. Elles peuvent également être communiquées aux commissions d’enquête de chacune des assemblées parlementaires qui en formulent la demande.
Cependant, s’agissant de documents classifiés au titre du secret de la défense nationale, il serait logique que la Délégation parlementaire au renseignement puisse être habilitée à en prendre connaissance. Toutefois, elle ne figure pas aujourd’hui dans la liste des destinataires telle que dressée par le code des juridictions financières. Ainsi, en l’état actuel du droit, les résultats des contrôles de la Cour des comptes sur les services de renseignement ne sont-ils portés à la connaissance que des ministres compétents, ce qui en limite significativement l’impact. Par conséquent, la mission estime souhaitable que la loi prévoie à l’avenir la transmission des observations de la Cour des comptes à la Délégation parlementaire au renseignement.
Les « fonds secrets » ont longtemps représenté un élément constitutif de la souveraineté absolue de l’État. Pourtant, comme l’ont rappelé Jacques Buisson et Xavier Cabannes (1) , chaque assemblée, sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, créait une commission spéciale composée de deux membres auxquels il incombait de réaliser le contrôle de ces masses financières. Lors de l’examen du budget, l’un des deux parlementaires se présentait à la tribune et déclarait sur l’honneur que leur usage avait été convenable.
Étonnamment, la République ne se conforma pas à cet usage, déniant au pouvoir législatif ce que la monarchie lui avait accordé : la loi du 27 avril 1946 se contenta de rendre publique l’existence et l’utilisation par le pouvoir exécutif de ces fonds qui, n’étant plus secrets, prirent en conséquence le nom de « spéciaux » (2) . Cependant, le texte législatif n’envisageait aucun contrôle en dehors du principe de responsabilité du Gouvernement devant le Parlement. Puis le décret n° 47-2234 du 19 novembre 1947 instaura une commission de vérification de l’usage de ces fonds par le SDECE (service de documentation extérieure et de contre-espionnage).
Composée d’un Président de chambre à la Cour des comptes (président de la commission) et de deux commissaires nommés par décret du Président du Conseil parmi les membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes ou de l’inspection générale des finances, la structure était chargée de vérifier l’utilisation des fonds, de remettre au Président du Conseil un rapport sur les conditions d’emploi des crédits et d’établir un procès-verbal constatant que les dépenses correspondaient bien aux pièces justificatives. Ce dernier document était remis au Président du Conseil et au ministre des Finances, puis transmis à la Cour des comptes, qui certifiait, dans sa déclaration générale de conformité, que le montant qui y figurait correspondait bien aux sommes décaissées.
La Commission était dotée de larges prérogatives dans la mesure où elle pouvait même procéder à la vérification de l’état sommaire des dépenses des opérations en cours. Elle avait également la faculté de déléguer l’un de ses membres pour réaliser des enquêtes dans le but de contrôler les faits retracés dans les documents comptables présentés par le SDECE lors de réunions prévues à cet effet.
L’instance fonctionna dans la plus parfaite discrétion jusqu’à sa disparition en 2001. Toutefois, l’utilisation des fonds spéciaux était soumise à un régime dérogatoire aux règles de la comptabilité publique : pas de séparation entre
(1) Jacques Buisson et Xavier Cabannes, « Les fonds spéciaux et le droit public financier », Petites affiches, 3 août 2001, n° 154, p. 15. (2) Le premier alinéa de l’article 42 de la loi de 1946 limitait l’ouverture des crédits de fonds spéciaux au seul budget du Premier ministre qui était chargé de mettre à la disposition des ministres les dotations nécessaires au fonctionnement de leur département. Les dispositions qui prévoyaient l’établissement d’un décret