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Timestamp: 2019-10-14 01:49:55
Document Index: 67773606

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 189', 'artículo 2', 'artículo 60', 'artículo 68', 'artículo 4', 'artículo 79', 'artículo 489', 'artículo 1', 'artículo 112', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 112', 'artículo 112', 'artículo 112', 'artículo 81', 'artículo 112', 'artículo 1', 'artículo 64', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 112', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 112', 'artículo 29', 'artículo 68', 'artículo 209', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 189', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 814', 'artículo 814', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 30', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 30', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 112', 'artículo 1', 'artículo 8']

﻿ Sentencia 2007-00120 de junio 30 de 2011
SENTENCIA 2007-00120 DE 30 DE JUNIO DE 2011
CONTENIDO:REGLAMENTO INTERNO DE RECAUDO DE CARTERA DE FINDETER. FACULTAD PARA ADELANTAR PROCESOS DE COBRO COACTIVO. SE DECLARA LA NULIDAD DE LOS ARTÍCULOS 1°, 2°, 3° Y 13° A 29° DE LA RESOLUCIÓN 27 DE 2007.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO DE JURISDICCIÓN COACTIVA, RESPONSABILIDAD FISCAL, COBRO COACTIVO DE DEUDA FISCAL, RECAUDO DE LA CARTERA FISCAL
Sentencia 2007-00120 de junio 30 de 2011
Rad.: 11001 0324 000 2007 00120 00
Actor: José Manuel Castro Arango
Los actos administrativos cuya legalidad se controvierte en este proceso son del siguiente tenor literal:
“DECRETO 3734
“Por el cual se reglamenta el artículo 5º de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la Ley 901 de 2004”.
En uso de sus facultades legales, en especial las que le confieren los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución Política y,
Que el Decreto 2132 de 1992, reorganizó el Sistema Nacional de Cofinanciación y estableció las entidades públicas competentes para desarrollar y ejecutar los programas y proyectos de cofinanciación presentados por las entidades territoriales;
Que el Decreto 1916 de 1993 aprobó la reforma de los estatutos sociales de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, y le ordenó administrar los recursos del Fondo de Cofinanciación para la infraestructura Vial y Urbana y manejarlos como un sistema especial de cuentas.
Que el Decreto 1691 de 1997, fusionó el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social, FIS, a la Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter y le ordenó a ésta última administrar los proyectos y recursos del FIS como un sistema especial de cuentas;
Que el artículo 2º del Decreto 27 de 1998, ordenó a la Financiera de Desarrollo Territorial, respecto a cada uno de los Fondos que administre o ejecute, llevarlos en cuentas separadas,
Que en ejercicio de dicha administración la Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, suscribió convenios de cofinanciación con las entidades territoriales beneficiarías de los créditos de cofinanciación, los cuales se sujetaban en su desarrollo al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, lo cual incluye su liquidación, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993;
Que conforme al numeral 4º del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, el acto administrativo de liquidación de los contratos constituye título ejecutivo;
Que la información contable de los Fondos de Cofinanciación la elabora, aprueba y presenta Findeter a la Contaduría General de la Nación, separada de la propia, y de acuerdo con los códigos de consolidación asignados por dicha Unidad para cada uno de ellos.
Que Findeter ha manifestado a las entidades competentes, que en la información contable de los fondos de cofinanciación que ha aprobado y presentado, existen saldos con características que se enmarcan dentro de las causales previstas en el artículo 4º de la Ley 716 de 2001;
Que la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la Ley 901 de 2004, regula las gestiones administrativas para depurar la información contable, entre otros, de los organismos de las distintas ramas del poder público y de las entidades que manejen o administren recursos públicos;
ART. 1º—Depuración y saneamiento de saldos contables. La responsabilidad y gestión administrativa relacionada con la depuración y saneamiento de la información contable de los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación asignados al sistema nacional de cofinanciación, así como los recursos asignados a Insfopal en Liquidación, indistintamente de la naturaleza pública de la entidad que los manejó o administró, estarán a cargo de la junta directiva de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter.
ART. 2º—Ejecución de créditos. De conformidad con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo, corresponde a la Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, hacer efectivos los créditos, a través de gestiones administrativas o por jurisdicción coactiva, relativos al cobro de las sumas líquidas de dinero generadas en los actos administrativos de liquidación de los convenios de cofinanciación. Los recursos, una vez efectivos, deberán ser consignados en la dirección general de Crédito Público y del Tesoro Nacional.
“RESOLUCIÓN 27 DE 2007
Que se hace necesario dentro de los principios de eficacia, economía y celeridad que deben regir la función administrativa, formular las siguientes directrices para el proceso de cobro coactivo en la Findeter.
ART. 1º—Definición. La jurisdicción coactiva es la facultad de la administración para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación, sin que medie intervención judicial.
ART. 2º—Título ejecutivo. Documento público o privado, emanado de las partes o por decisión judicial, en el cual debe constar una obligación de manera clara, expresa y exigible a cargo del deudor y a favor de la administración.
ART. 3º—Naturaleza. El proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, por cuanto su objetivo es hacer efectiva la orden dictada por la administración, del cobro de una obligación.
Zonas geográficas de cubrimiento y atención
Bogotá, Cundinamarca, Amazonas Casanare, Meta, Vichada, Guaviare, Vaupés, Boyacá, Huila, Tolima, Putumayo y Guainía
Valle, Cauca, Nariño, Risaralda, Caldas y Quindío
Bolívar, Atlántico, Magdalena y Guajira
Antioquia, Córdoba, Sucre, y Chocó
Santander, Norte de Santander, Cesar y Arauca
ART. 13.—Límite y reducción del embargo. El valor de los bienes embargado no podrá exceder del doble de la deuda más sus intereses. Si efectuado el avalúo de los bienes, estos excedieren la suma indicada, deberá reducirse el embargo si ello fuere posible, hasta dicho valor, oficiosamente o a solicitud del interesado.
ART. 14.—Constituye la oportunidad en la cual la entidad ejecutora utiliza los medios coercitivos para satisfacer las obligaciones exigibles a favor de la Nación derivadas de la liquidación de los convenios de cofinanciación e Insfopal en Liquidación, una vez agotada la etapa persuasiva y, siempre y cuando el título ejecutivo reúna los requisitos para ser exigido coactivamente.
ART. 15.—Título ejecutivo. Constituirá título ejecutivo para efectos de la jurisdicción coactiva los siguientes documentos que contengan una obligación clara expresa y exigible, de conformidad con el artículo 489 del Código de Procedimiento Civil:
ART. 16.—Mandamiento de pago. El funcionario competente para exigir el cobro coactivo, producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las obligaciones pendientes, compuestas por el capital más los intereses respectivos y/o por las sanciones e indexaciones a que haya lugar.
ART. 17.—Notificaciones. El mandamiento de pago se notificará personalmente al representante legal del ente(s) territorial(es), previa citación para que comparezca en un término de diez (10) días hábiles. Si vencido el término no comparece, el mandamiento ejecutivo se notificará por correo. En la misma forma se notificará el mandamiento ejecutivo a los deudores solidarios.
Las actuaciones notificadas por corre o, que por cualquier razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en un periódico de amplia circulación nacional; la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de Findeter, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el ente territorial, el término para responder o impugnar se contará desde la publicación del aviso.
ART. 18.—Vinculación de deudores solidarios. El funcionario ejecutor dentro del proceso coactivo podrá determinar si existe solidaridad entre los diferentes entes que suscriben un convenio Interadministrativo de cofinanciación.
La vinculación del deudor solidario se hará mediante la notificación del mandamiento de pago. Este deberá librarse determinando individualmente el monto de la obligación del respectivo deudor y se notificará en la forma indicada en el artículo anterior.
ART. 19.—Término para pagar o presentar excepciones. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación del mandamiento de pago, el deudor deberá cancelar el monto de la obligación. Dentro del mismo término, podrán proponerse mediante escrito las excepciones contempladas en el artículo siguiente.
ART. 20.—Excepciones. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones:
ART. 21.—Trámite de excepciones. Dentro del mes siguiente a la presentación del escrito mediante el cual se proponen las excepciones, el funcionario competente decidirá sobre ellas, ordenando previamente la práctica de las pruebas, cuando sea del caso.
ART. 22.—Excepciones probadas. Si se encuentran probadas las excepciones, el funcionario competente así lo declarará y ordenará la terminación del procedimiento cuando fuere del caso y el levantamiento de las medidas preventivas cuando se hubieren decretado. En igual forma procederá si en cualquier etapa del procedimiento el deudor cancela la totalidad de las obligaciones.
ART. 23.—Recursos en el procedimiento administrativo de cobro. Las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro, son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno, excepto los que en forma expresa se señalen en este procedimiento para las actuaciones definitivas.
ART. 24.—Recurso contra la resolución que decide las excepciones. En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el funcionario competente que falló las excepciones, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma.
ART. 25.—Intervención del contencioso administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.
ART. 26.—Orden de ejecución. Si vencido el término para excepcionar no se hubiere propuesto excepciones, o el deudor no hubiere pagado, el funcionario competente proferirá resolución ordenando seguir con la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra esta resolución no procede recurso alguno.
ART. 27.—Gastos en el procedimiento administrativo coactivo. En el procedimiento administrativo de cobro coactivo, el deudor deberá cancelar además del monto de la obligación, los gastos en que incurrió la administración para hacer efectivo el crédito.
ART. 28.—Levantamiento de las medidas cautelares. Cuando se hubieren decretado medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de fallo ante la jurisdicción contencioso administrativa, se ordenará levantarlas.
ART. 29.—Interrupción y suspensión del término de prescripción. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por la suscripción de un acuerdo de pago.
Plazo: el plazo de los acuerdos de pago no podrá superar en ningún caso, los cinco (5) años.
Periodicidad del pago: la periodicidad del pago será acordada a conveniencia de las partes, en todo caso podría ser de forma mensual, trimestral, semestral o anual.
Abonos o pagos anticipados: se propenderá para que previo a la suscripción del acuerdo de pago, el ente territorial realice un abono o pago anticipado no inferior al 10% del valor total de la obligación. En todo caso se podrá modificar este porcentaje teniendo en cuenta las condiciones financieras del ente territorial.
Cláusula aceleratoria: en caso de incumplimiento en el pago de una cuota, Findeter podrá declarar extinto el plazo y exigir el pago total de la obligación sobre el valor del saldo adeudado más los intereses de mora.
Garantías: simultáneamente con la suscripción del acuerdo de pago, el ente territorial deberá otorgar a favor de Findeter, un pagaré en blanco con carta de instrucciones o garantía hipotecaria o prendaria o pignoración de rentas.
b) Acto Administrativo del orden departamental o municipal en donde conste la autorización y la facultad para suscribir el acuerdo de pago;
c) Obligación de apropiar las partidas presupuestales necesarias para cumplir con las obligaciones durante la vigencia del acuerdo.
d) Certificado de disponibilidad presupuestal con la autorización de vigencias futuras, que garantice el pago durante el plazo del acuerdo.
ART. 33.—Incumplimiento. Cuando el ente territorial incumpla el pago de alguna cuota del acuerdo de pago por no cancelar en la respectiva fecha de vencimiento las obligaciones surgidas con posterioridad al otorgamiento del acuerdo de pago, se declarará mediante acto administrativo el incumplimiento del mismo, el cual deja sin vigencia el plazo concedido, y en el evento en que se hayan otorgado garantías, se ordenará hacerlas efectivas hasta la concurrencia del saldo insoluto, se ordenará el embargo, secuestro y avalúo de los bienes, para su posterior remate.
Contra la providencia que decrete el incumplimiento del acuerdo de pago procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la profirió, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación, quien deberá resolverlo dentro del mes siguiente a su interposición en debida forma.
Si la garantía o los bienes del deudor, no fueren suficientes para cubrir la obligación se continuará con el proceso de cobro.
Luis Guillermo Mejía Jaramillo.
2. Las normas que se indican como violadas.
El actor le endilga al Decreto 3734 de 2005 la violación de los artículos 29 de la Constitución Política y 112 de la Ley 6ª de 1992, mientras que a la Resolución 27 de 2007 le atribuye la violación de los artículos 2º, numeral 3º, y 4º del Decreto 4473 de 2006, por las razones consignadas en los cargos atrás reseñados, los cuales se considerarán por separado en los términos que siguen.
3. Examen de los cargos contra el Decreto 3734 de 2005.
Según el criterio del demandante, Findeter no se encuentra facultada para procesos de cobro coactivo, pues por tratarse de una sociedad por acciones, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, no puede cumplir funciones administrativas. Al mismo tiempo, el hecho de atribuirse facultades en materia de jurisdicción coactiva, no se compadece con el debido proceso. Por lo anterior, el Decreto 3734 de 2005 debe ser retirado del ordenamiento jurídico, por ser contrario a derecho.
A efectos de poder realizar un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del Decreto demandado, conviene traer a colación el texto de los artículos 112 de la Ley 6ª de 1992 y 5º de la Ley 716 de 2001, los cuales constituyen el fundamento inmediato y directo de ese acto administrativo, cuyo enunciado es el de siguiente tenor literal:
ART. 112.—Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68401 y 79402 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional como Ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados(2), la Contraloría General de la República, La Procuraduría General de la Nación y la Registraduría nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.
ART. 5º—Competencia y responsabilidad administrativa. La responsabilidad sobre la depuración de los valores contables estará a cargo del jefe o director de la entidad; tratándose de entidades del sector central de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. En los organismos descentralizados de los distintos órdenes la competencia recaerá sobre el máximo organismo colegiado de dirección, llámese consejo directivo, junta directiva, consejo superior o quienes hagan sus veces y por el director, el gerente o el presidente, según se denomine(3).
PAR. 2º—Los servidores públicos competentes serán responsables administrativa y disciplinariamente en el evento en que la entidad pública que representan, no haya utilizado o haya utilizado indebidamente, las facultades otorgadas por la presente ley para sanear la información contable pública y revelar en forma fidedigna su realidad económica y financiera”.
Según el criterio de la Sala, no tiene ningún asidero atribuir al artículo 1º del decreto acusado la violación del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, pues como bien se puede constatar, la materia de que trata dicha disposición nada tiene que ver con el ejercicio de la facultad de cobro coactivo sino con el saneamiento contable a que alude el artículo 5º de la Ley 716 de 2001.
El artículo 2º del decreto acusado, por su parte, guarda estrecha relación con el enunciado normativo del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, en tanto se refiere al uso de la jurisdicción coactiva por parte de Findeter para el cobro de créditos generados en los actos administrativos de liquidación de los convenios de cofinanciación. Resulta totalmente claro para la Sala que el mencionado precepto legal faculta de manera expresa a las entidades vinculadas para adelantar ese tipo de actuaciones y procedimientos. Siendo Findeter, un organismo vinculado al Ministerio de Hacienda, resulta fácil colegir que lo dispuesto en el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 también le es aplicable.
Es del caso mencionar además que el decreto reglamentario en mención es compatible con el sentido o alcance modulado que la Sentencia C-666 del año 2000 proferida por la Corte Constitucional le imprimió al artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, al declarar su constitucionalidad condicionada en los siguientes términos:
La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un “privilegio exorbitante” de la administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales.
De todo lo anterior cabe concluir que la jurisdicción coactiva obedece al reconocimiento de una facultad evidentemente extraordinaria o excepcional de la Administración, consistente en eximirla de llevar el asunto al conocimiento de los jueces, para lograr ella directamente la ejecución de ciertas obligaciones a su favor.
Cabe recordar que la regla general consiste en que las controversias originadas en la inejecución de una obligación sean dirimidas por los jueces, y por ello, ciertamente constituye una excepción el hecho de que sea la propia administración la que esté investida del poder para hacer ejecutar directamente ciertos actos, convirtiéndose de esta forma en juez y parte, en cuanto ella ejecuta a los deudores por su propia cuenta, sin intermediación de los funcionarios judiciales.
En todo caso, obedezca la jurisdicción coactiva a una función judicial o a una de naturaleza administrativa —polémica que, para los efectos del presente juicio de constitucionalidad no es indispensable dilucidar—, lo cierto es que aquélla va atada indiscutiblemente a los conceptos de imperio, soberanía, poder y autoridad. Es por eso que el reconocimiento de tal atribución a “organismos vinculados” a la administración pública, cuyas actividades se asemejan a las que desarrollan habitualmente los particulares —motivo por el cual se rigen generalmente por las reglas del derecho privado, a diferencia de lo que ocurre con los entes adscritos, como los establecimientos públicos, que están encargados de ejercer funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del derecho público (L. 489/98, art. 70)—, implica un desconocimiento de la naturaleza de las cosas, en tanto la atribución no puede considerarse como razonable, si se tienen en cuenta las funciones que cumplen los entes vinculados y el papel que desempeñan en la economía.
Es importante destacar que la finalidad de la jurisdicción coactiva consiste en recaudar en forma rápida las deudas a favor de las entidades públicas, para así poder lograr el eficaz cumplimiento de los cometidos estatales. Pero esta justificación no es aplicable a entes que despliegan actividades semejantes a las de los particulares, aunque aquéllas también estén, de una u otra forma, destinadas a hacer efectivos los fines del Estado (C.P., art. 2º).
Conferir dicha facultad excepcional a entes del indicado carácter para hacer cumplir obligaciones contractuales viola el principio de equidad respecto de las partes comprometidas en un conflicto (C.N., art. 13), ya que es importante destacar que, dados los fines que persiguen las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, éstas suelen competir en igualdad de condiciones con los particulares. Así, pues, la conversión de las entidades vinculadas en “jueces” y partes puede afectar el equilibrio de las relaciones entre aquéllas y los particulares, con quienes compiten libremente en actividades industriales y comerciales.
Debe recalcarse que las actividades generalmente atribuidas por la ley a las entidades vinculadas corresponden, consideradas materialmente, a actos de gestión y no de autoridad y, por ello, aquellas no deben estar investidas de una atribución exorbitante que, como se explicó con anterioridad, está ligada al concepto de imperio del Estado. En estos eventos, los conflictos que se presenten con los particulares deben llevarse a los estrados judiciales, con el fin de respetar el debido proceso y los principios de imparcialidad y de juez natural (art. 29 Ibídem).
De esta forma, si se tienen en cuenta las tareas que usualmente son asignadas a los entes vinculados, para la Corte el reconocimiento de una facultad como la descrita supondría, en los términos generales que contempla la disposición objeto de proceso, un exceso de poder que conduciría, por contera, al desconocimiento de la garantía de toda persona de acceder a la administración de justicia (C.N., art. 229).
Así las cosas, las palabras sobre las cuales recae la impugnación tendrían que declararse inconstitucionales, si no fuera porque también es posible que el legislador, en ejercicio de su libertad de conformación de la estructura administrativa, asigne a ciertos entes vinculados funciones administrativas. En estos casos, la atribución excepcional en cuestión estaría plenamente justificada, en cuanto las funciones administrativas asignadas expresamente por la ley llevarían implícita la noción de imperium. En consecuencia, la asignación de la jurisdicción coactiva a los organismos vinculados será declarada exequible, pero bajo el entendido de que éstos podrán hacer uso de dicha atribución únicamente respecto de las indicadas funciones administrativas, y no en cuanto hace referencia a otras funciones y actividades.
En este orden de ideas, la Sala declarará que las expresiones acusadas solamente pueden aceptarse como ajustadas a la Constitución si se entiende que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, exclusivamente en cuanto a los aludidos recursos. Bajo todo otro entendimiento, las palabras demandadas son inexequibles.
En efecto, el acto enjuiciado es de suyo concordante con dicho alcance, siendo claro que aquél se refiere al cobro de acreencias liquidadas mediante actos administrativos, lo cual implica de suyo el ejercicio de una función administrativa, por cuanto solo en ejercicio de esa función es que Findeter, como cualquier otra entidad pública de cualquier sector y relación administrativa (adscrita o vinculada), e incluso particular, puede expedir actos administrativos.
De allí que en el artículo 81 de la Ley 489 de 1998 se establezca de manera expresa que “Los actos unilaterales que expidan los establecimientos públicos en ejercicio de funciones administrativas son actos administrativos y se sujetan a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo”. En idéntico sentido el artículo 112 ejusdem, refiriéndose a los actos unilaterales proferidos por particulares que han celebrado convenios con entidades privadas para el ejercicio de funciones administrativas, “[...] están sujetos en cuanto a su expedición, y requisitos externos e internos, a los procedimientos de comunicación e impugnación a las disposiciones propias de los actos administrativos.”
Por lo demás, el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo prevé que “Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas”.
De allí que los actos unilaterales que se profieran en ejercicio de la referida función administrativa y tengan un efecto jurídico definitivo, mediante los cuales se imponga a un particular la obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de la autoridad que lo profirió, adquieren, al quedar en firme, la condición de títulos ejecutivos que pueden ser cobrados por el procedimiento de cobro coactivo, que entre otras es la expresión más prístina, no solo de aquello que el tratadista Eduardo García de Enterría denomina “la potestad de autotutela administrativa” sino del atributo conocido como “ejecutoriedad de los actos administrativos en firme”, consagrado en el artículo 64 del Código Contenciosos Administrativo, en los siguientes términos:
ART. 64.—Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados.
En consonancia con lo anterior, el artículo 68 del mismo código establece:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley”.
Por consiguiente, el hecho de que Findeter sea una sociedad estatal, asimilada a empresa industrial y comercial del Estado para efectos de su régimen jurídico, comporta que en principio su objeto sea el de desarrollar actividades de naturaleza industrial y/ o comercial, pero ello no obsta para que ejerza también determinadas funciones administrativas, tal como ocurre precisamente cuando expide decisiones unilaterales con efectos jurídicos directos o definitivos, todo lo cual explica que en las consideraciones del Decreto 3734 se haga mención al artículo 68, del Código Contenciosos Administrativo.
En consecuencia, el cargo de violación del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 por el Decreto 3734 de 2005 no puede prosperar, ni siquiera respecto de la acusación dirigida contra su artículo 2º, toda vez que, a juicio de la Sala, su contenido es completamente concordante con dicha disposición legal, aún entendiéndola en el sentido modulado que le imprimió la Corte Constitucional en su Sentencia C-666 de 2000, anteriormente trascrita en lo pertinente.
Todo lo expuesto sirve también para calificar de infundada la recomendación que formuló el Ministerio Público, en el sentido de que se decrete la nulidad del aludido artículo 2º por incompetencia del Gobierno Nacional para atribuir jurisdicción coactiva a entidades públicas, pues no es cierto, como lo afirma el procurador delegado, que la facultad de ejercer jurisdicción coactiva en los casos allí señalados le haya sido dada por ese artículo reglamentario sino que, como quedó precisado, esa facultad deviene de lo previsto en el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, en las términos ya anotados.
En cuanto a la presunta trasgresión del artículo 29 superior, que se presenta según el actor por el desconocimiento del derecho de acceso a la justicia al establecer que el conflicto sea decidido por un juez distinto al natural, así como también por la violación del principio de imparcialidad, la Sala considera que la trasgresión de ese mandato constitucional es inexistente, de conformidad con lo que se expresa en los siguientes fragmentos de la Sentencia T-445 de 1994, proferida por la Corte Constitucional que se citan en la demanda:
La administración tiene privilegios que de suyo son los medios idóneos para el cumplimiento efectivo de los fines esenciales del Estado, prerrogativas que se constituyen en la medida en que solo a la administración se le otorga la posibilidad de modificar, crear, extinguir o alterar situaciones jurídicas, en forma unilateral, con o sin el consentimiento de los administrados, incluso contra su voluntad
En el derecho español una de las modalidades de “Autotutela” del Estado es la relativa a la ejecutoriedad de los actos administrativos, entendida como la facultad de la administración para definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial. En palabras de los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández la definen como “el sistema posicional de la administración respecto a los tribunales... La administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndole de este modo de la necesidad común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial”(4). Esa facultad de autotutela es reconocida excepcionalmente a los particulares (para casos como la legítima defensa, el derecho de retención etc.); además para ellos es facultativa, ya que por regla general deben acudir a los tribunales.
La “Autotutela” se ha clasificado en declarativa o ejecutiva y conservativa o agresiva. La conservativa “protege una situación dada”; la agresiva o activa “tiene por contenido una conducta positiva y por resultado una mutación en el actual estado de cosas, aunque actúe en protección de una situación previa”.
La autotutela declarativa es esa facultad de la administración de beneficiarse de “una presunción de legalidad que la hace de cumplimiento necesario, sin necesidad de tener que obtener ninguna sentencia declarativa previa”.
En cuanto a la aututela ejecutiva “esta expresión va más allá que la anterior: aparte de eximirse a la administración de la carga de obtener una sentencia ejecutiva, facultándola para el uso directo de su propia coacción sin necesidad de recabar el apoyo de la coacción judicialmente administrada. Así como la autotutela declarativa se manifiesta en una declaración o en un acto, la ejecutiva supone el paso al terreno de los hechos, del comportamiento u operaciones materiales, concretamente al uso de la coacción frente a terceros”(5).
Pero es necesario aclarar que la autotutela ejecutiva se predica únicamente en obligaciones de contenido económico, lo que hace que no todo acto de la administración es autotutelable ejecutivamente. Esto se deduce del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo.
En conclusión, considera esta Sala de Revisión que el proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, por cuanto su objetivo es hacer efectiva la orden dictada por la administración de cobro de una obligación tributaria. En otras palabras esta jurisdicción es el uso de la coacción frente a terceros y la expresión de una autotutela ejecutiva.
En efecto, el acto demandado, faculta de manera expresa a Findeter para ejercer esas funciones de cobro coactivo, como una manifestación de la autotutela administrativa ejecutiva a que alude la providencia anteriormente trascrita. Por lo mismo, no encuentra la Sala que con ello se esté incurriendo en la violación del mandato constitucional invocado por el actor, pues es claro, como ya se dijo, que el ejercicio de las facultades de cobro coactivo por parte de organismos vinculados, se ajusta a la Constitución, tal como lo declaró la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 2000 ya comentada.
En virtud de lo expuesto, considera la Sala que el actor no logró desvirtuar en este caso la presunción de legalidad que ampara al Decreto 3734 de 2005 y por ello se denegará la declaratoria de nulidad de esa decisión administrativa.
4. Cargos contra la Resolución 27 de 2007 de Findeter.
Antes de entrar en materia, es pertinente hacer mención a los antecedentes y fundamentos normativos de la precitada resolución.
Pues bien, el Congreso de la República, mediante la Ley 1066 del 29 de julio de 2006, “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”(6), adoptó, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución, una serie de medidas encaminadas a garantizar el recaudo ágil, eficaz, eficiente y oportuno de las obligaciones insolutas a favor de las entidades públicas, todo con el propósito de asegurar la liquidez del tesoro público. Una de tales medidas, es precisamente la que quedó establecida en el artículo 2º de dicha ley, en cuanto dispuso que las entidades públicas que desarrollen actividades y funciones administrativas o presten servicios del Estado de manera permanente y tengan a su cargo la responsabilidad de recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial, tienen el deber de “Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o representante legal de la entidad pública, el reglamento interno del recaudo de cartera, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago”.
Antes de proseguir con el análisis, es pertinente acotar, a manera de digresión, que cuando el artículo 2º antes aludido hace referencia al desarrollo de actividades y funciones administrativas y a la prestación de servicios de manera “permanente”, dicha permanencia no implica que el desarrollo de esas actividades, el cumplimiento de tales funciones o la prestación de servicios deba tener un carácter “exclusivo” o “preponderante” dentro del conjunto de actividades, funciones o servicios a cargo de la entidad u organismo de que se trate. Así las cosas, el hecho de que el objeto social de Findeter abarque el cumplimiento de actividades de naturaleza industrial y comercial, no significa que las funciones administrativas residuales que cumple ese organismo, no tengan un carácter permanente.
Es del caso acotar además, que durante el trámite del proyecto de Ley 296 de 2005 - Cámara, “por el cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, y que habría de convertirse en la Ley 1066 de 2006, la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes introdujo algunas modificaciones al articulado aprobado en primer debate, entre ellas la que fue incorporada al adicionar el parágrafo 1º que hoy forma parte del artículo 5º, cuyo texto es del siguiente tenor:
Al justificar la incorporación de ese parágrafo en el precepto legal antes mencionado, se puso de presente que ello obedeció al fin de “[...] dar claridad en cuanto a las entidades destinatarias de la ley, en especial en relación con las entidades que se facultan para utilizar el procedimiento de cobro coactivo establecido en el estatuto tributario [...].
Además de ello, los ponentes, al sustentar su propuesta añadieron las siguientes consideraciones:
La razón fundamental es evitar cualquier duda al respecto de la aplicación de la norma propuesta que la pudiera llevar a ser inconstitucional, teniendo en consideración que la honorable Corte Constitucional ha dicho que la finalidad de la jurisdicción coactiva consiste en recaudar en forma rápida las deudas a favor de las entidades públicas, para así poder lograr el eficaz cumplimiento de los cometidos estatales y que, por lo tanto, esta justificación no es aplicable a entes que desplieguen actividades semejantes a las de los particulares, aunque aquellas también estén, de una u otra forma, destinadas a hacer efectivos los fines del Estado. ║ Dentro de nuestro ordenamiento constitucional, ha dicho la Corte, no es posible conferir la facultad de jurisdicción coactiva a entes públicos para hacer cumplir obligaciones contractuales, pues esto viola el principio de equidad respecto de las partes comprometidas en un conflicto. ║ Las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, suelen competir en igualdad de condiciones con los particulares. Así, la conversión de estas entidades en “jueces” y partes puede afectar el equilibrio de las relaciones entre aquellas y los particulares, con quienes compiten libremente en actividades industriales y comerciales.
En el parágrafo 2º del mismo artículo 2º de la ley en mención, quedó previsto además que “El Gobierno Nacional en un término de dos (2) meses a partir de la promulgación de la presente ley deberá determinar las condiciones mínimas y máximas a las que se deben acoger los reglamentos internos de recaudo de cartera, enunciados en el numeral 1º del presente artículo”.
En cumplimiento de lo anterior, el Presidente de la República, invocando las facultades reglamentarias que le confiere el artículo 189 numeral 11 de la Constitución, en consonancia con lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 1066 de 2006, expidió el Decreto 4473 de 2006, en cuyas disposiciones se define el contenido mínimo de los reglamentos internos del recaudo de cartera. A propósito del tema, los artículos 1º a 5º del precitado decreto, dispusieron textualmente lo que sigue:
ART. 1º—Reglamento interno del recaudo de cartera. El reglamento interno previsto en el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 1066 de 2006, deberá ser expedido a través de normatividad de carácter general, en el orden nacional y territorial por los representantes legales de cada entidad.
ART. 2º—Contenido mínimo del reglamento interno del recaudo de cartera. El Reglamento Interno del recaudo de cartera a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto deberá contener como mínimo los siguientes aspectos:
1. Funcionario competente para adelantar el trámite de recaudo de cartera en la etapa persuasiva y coactiva, de acuerdo con la estructura funcional interna de la entidad.
2. Establecimiento de las etapas del recaudo de cartera, persuasiva y coactiva.
3. Determinación de los criterios para la clasificación de la cartera sujeta al procedimiento de cobro coactivo, en términos relativos a la cuantía, antigüedad, naturaleza de la obligación y condiciones particulares del deudor entre otras.
ART. 3º—Facilidades para el pago de las obligaciones a favor de las entidades públicas. Las entidades públicas definirán en su reglamento de cartera los criterios para el otorgamiento de las facilidades o acuerdos de pago que deberán considerar como mínimo los siguientes aspectos:
1. Establecimiento del tipo de garantías que se exigirán, que serán las establecidas en el Código Civil, Código de Comercio y estatuto tributario nacional.
2. Condiciones para el otorgamiento de plazos para el pago, determinación de plazos posibles y de los criterios específicos para su otorgamiento, que en ningún caso superarán los cinco (5) años.
3. Obligatoriedad del establecimiento de cláusulas aceleratorias en caso de incumplimiento.
ART. 4º—Garantías a favor de la entidad pública. Las entidades públicas deberán incluir en su reglamento interno de recaudo de cartera los parámetros con base en los cuales se exigirán las garantías, de acuerdo con los siguientes criterios:
1. Monto de la obligación.
2. Tipo de acreencia.
3. Criterios objetivos para calificar la capacidad de pago de los deudores.
PAR. 1º—Las garantías que se constituyan a favor de la respectiva entidad, deben otorgarse de conformidad con las disposiciones legales y que deben cubrir suficientemente tanto el valor de la obligación principal como el de los intereses y sanciones en los casos a que haya lugar.
PAR. 2º—Los costos que represente el otorgamiento de la garantía para la suscripción de la facilidad de pago, deben ser cubiertos por el deudor o el tercero que suscriba el acuerdo en su nombre.
PAR. 3º—La regulación en el reglamento interno de cartera de cada entidad, para la procedencia de la facilidad de pago con garantía personal, debe tener como límite máximo el monto de la obligación establecido en el artículo 814 del estatuto tributario nacional.
PAR. 4º—La regulación en el reglamento interno de cartera de cada entidad, para la procedencia de la facilidad de pago sin garantías, debe satisfacer los supuestos establecidos en el artículo 814 del estatuto tributario nacional.
ART. 5º—Procedimiento aplicable. Las entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en su integridad, para ejercer el cobro coactivo, el procedimiento establecido por el estatuto tributario nacional o el de las normas a que este estatuto remita.
Tal como se indicó al reseñar los antecedentes del proceso, se atribuye a la Resolución 27 de 2007, dictada por el presidente de Findeter, la violación de los artículos 2º, numeral 3º, y 4º, parágrafo 1º del Decreto 4473 de 2006 anteriormente trascritos.
La violación del artículo 2º numeral 3º del decreto reglamentario, se hace consistir en que según las previsiones de dicho numeral, no todas las deudas a favor de Findeter pueden ser objeto de cobro coactivo, sino exclusivamente aquellas que cumplan con una serie de características en materia de antigüedad, naturaleza y condiciones particulares del deudor, poniendo de relieve que la resolución acusada al dejar de establecer los requisitos para iniciar los procesos de cobro por jurisdicción coactiva, deviene contraria a la norma reglamentada.
A juicio de la Sala, esa interpretación del actor no corresponde en realidad a lo que dispone la norma legal sino a una lectura muy personal que hace el actor de la misma, pues a decir verdad, en ninguno de sus apartes se consagra ni se da a entender que los criterios allí mencionados sean factores determinantes o condicionantes de la procedibilidad de los procesos de cobro coactivo frente a cualquier tipo de acreencias, sino que se trata simple y llanamente de los criterios que deben orientar la “clasificación de la cartera” cuyo recaudo deberá sujetarse al procedimiento señalado por el legislador para tales efectos y que se encuentra previsto en el estatuto tributario. A propósito del tema resulta pertinente advertir que “clasificar” equivale a agrupar u organizar conjuntos de cosas a partir de unas características comunes, y de ninguna manera da lugar a atribuir a dicho concepto, el alcance y el significado que el actor le asigna de manera infundada.
A juicio de esta corporación, no es dable entender, tal como lo hace el demandante de manera equivocada, que el acto acusado esté haciendo extensiva la posibilidad de ejercer las facultades inherentes a la jurisdicción coactiva al cobro de acreencias distintas de las autorizadas por el ordenamiento jurídico.
No puede perderse de vista además que la viabilidad de dar aplicación al referido procedimiento no depende de la clasificación a que alude el artículo 2º numeral 3º del Decreto 4473 de 2006, sino del contenido mismo del acto administrativo, de su firmeza y de la falta de cancelación del importe de la deuda de que se trate.
En lo que atañe a la presunta violación del artículo 4º del Decreto 4473 de 2006, el actor se limita a señalar que la resolución acusada hizo caso omiso de lo que allí se establece, al disponer en el parágrafo 1º del artículo 30, lo siguiente:
PAR. 1º—El documento de la solicitud de acuerdo de pago deberá contener lo siguiente garantías.
Simultáneamente con la suscripción del acuerdo de pago, el ente territorial deberá otorgar a favor de Findeter, un pagaré en blanco con carta de instrucciones o garantía hipotecaria o prendaria o pignoración de rentas.
Esa sola circunstancia no hace que la resolución, en su conjunto, ni en la disposición antes transcrita pueda catalogarse como contraria al artículo 4º del decreto reglamentario, pues lo cierto es que en ella nada se dispone en contra del precitado artículo, ni excede tampoco el tenor literal de lo que en él se establece. A lo sumo daría lugar a considerar que se trata de un aspecto que es susceptible de un mayor desarrollo en la reglamentación a que alude el artículo 2º de la Ley 1066 de 2006, que entre otras cosas, a lo que alude, es a la inclusión de “las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago”, las cuales aparecen precisadas en el artículo 30 anteriormente trascrito.
A pesar de las anteriores consideraciones, estima la Sala que algunos de los artículos de la Resolución 27 de 2007, sí se apartan de las directrices contenidas en el Decreto Reglamentario 4473 de 2006, pues si bien sus disposiciones autorizan la expedición de los llamados “Reglamentos internos de recuperación de cartera”, lo cierto es que el acto administrativo acusado incurre en un evidente exceso reglamentario al ocuparse de la regulación de ciertas materias que son del resorte exclusivo del legislador y que por demás ya se encuentran previstas en el estatuto tributario nacional.
Si bien es cierto que el reglamento interno del recaudo de cartera a que hacen referencia los artículos 2º de la Ley 1066 de 2006 y 1º a 4º del Decreto Reglamentario 4473 de 2006, deben contener como mínimo la definición de los funcionarios competentes para adelantar los trámites de recaudo de cartera en la etapa persuasiva y coactiva; el establecimiento de las etapas del recaudo de cartera, persuasiva y coactiva; la determinación de los criterios para la clasificación de la cartera sujeta al procedimiento de cobro coactivo, en términos relativos a la cuantía, antigüedad, naturaleza de la obligación y condiciones particulares del deudor entre otras; la definición de los criterios para el otorgamiento de las facilidades o acuerdos de pago; el establecimiento del tipo de garantías que se pueden exigir de conformidad con lo previsto en el Código Civil, el Código de Comercio y el estatuto tributario nacional; la definición de las condiciones para el otorgamiento de plazos para el pago; la determinación de plazos posibles y de los criterios específicos para su otorgamiento; el establecimiento de cláusulas aceleratorias en caso de incumplimiento; y la determinación los parámetros con base en los cuales se exigirán las garantías, de acuerdo con el monto de la obligación, el tipo de acreencia y la capacidad de pago de los deudores, ello no significa que en tales reglamentos, puedan adoptarse normas procedimentales relativas al cobro coactivo, pues tal como lo consagra el propio decreto reglamentario en su artículo 5º, “Las entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en su integridad, para ejercer el cobro coactivo, el procedimiento establecido por el estatuto tributario nacional o el de las normas a que este estatuto remita”.
En virtud de lo anterior, la Sala decretará la nulidad de lo dispuesto en los artículos 1º, 2º, 3º y 13 a 29 de la resolución demandada.
1. DENIÉGASE la declaratoria de nulidad del Decreto 3734 de 2005, “por el cual se reglamenta el artículo 5º de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la Ley 901 de 2004”, proferido por el Gobierno Nacional, de conformidad con las consideraciones mencionadas en esta providencia.
2. DECLÁRASE la nulidad de los artículos 1º, 2º, 3º y 13 a 29 de la Resolución 27 de 2007, “por medio de la cual se adopta el reglamento interno de recaudo de cartera de Findeter”, dictada por la Financiera de Desarrollo Territorial, Findeter.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 30 de junio de 2011».
(2) La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-666 de 2000, con ponencia del h. magistrado José Gregorio Hernández Galindo, se declaró exequible el otorgamiento de la facultad de cobro coactivo a los organismos vinculados, en los siguientes términos: “Declarar EXEQUIBLES las palabras “y vinculados” del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, pero en el entendido de que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos. Bajo cualquiera otra interpretación, los mencionados vocablos se declaran INEXEQUIBLES”.
(3) Vigencia prorrogada, hasta el 31 de diciembre de 2006, por el artículo 1º263 de la Ley 901 de 2004. Modificado por el artículo 8º264 de Ley 901 de 2004.
(4) García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo I. 4 Edición. Editorial Civitas. Madrid. 1988. Pág. 473.
(5) Ob. cit., t. I, pág. 479.
(6) Publicada en el Diario Oficial 46.344 de 29 de julio de 2006.