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Timestamp: 2013-12-06 12:06:47
Document Index: 176455708

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EUR-Lex - 52003DC0526
52003DC0526
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - La Unión Europea y las Naciones Unidas: la opción del multilateralismo
/* COM/2003/0526 final */
del documento: 10/09/2003
de envío: 11/09/2003; transmitido al Consejo
/ Cooperación con los organismos internacionales y las organizaciones no gubernamentales
1. La contribución de la ue en la tarea de garantizar la debida resonancia de los objetivos e instrumentos multilaterales
1.1. El compromiso de la vanguardia: adoptar un planteamiento ambicioso de la negociación y de la aplicación de los instrumentos de la ONU
1.2. Una política multilateral y bilateral de apoyo mutuo
2. La UE y la ONU: la colaboración como medio para conseguir mayor fuerza y eficacia
2.1. Las bases para una asociación más amplia
2.2. Más allá del desarrollo: refuerzo de la cooperación en cuestiones de paz y seguridad
3. Fomento eficaz de los valores y los intereses de la UE en el sistema de las Naciones Unidas
3.1. La UE en la ONU: progresos realizados
3.2. Dotar a la UE de los medios para una contribución más eficaz a los debates de la ONU
ANEXO I: Plan de acción para la aplicación de la Comunicación
ANEXO II: El sistema de las Naciones Unidas - órganos principales y siglas
La política exterior de la Unión Europea se define fundamentalmente por un compromiso con el multilateralismo. Considerando la cooperación internacional como condición previa para enfrentarse a los numerosos desafíos globales, la UE tiene, indudablemente, interés en estimular el progreso y la mejora constante de los instrumentos de gobernanza mundial. La creación y el mantenimiento de instituciones mundiales representa una tarea difícil cuyo éxito se basa en la firmeza de los Estados en la observancia de las normas que ellos mismos se han fijado y en su voluntad de convencer a los otros de que respeten esas normas cuando sienten la tentación de actuar en contra de las mismas. Puesto que nuestras instituciones amplían poco a poco su ámbito de acción, es de esperar que las ocasiones de poner a prueba esta voluntad y esta determinación no sean más escasas en el futuro que en la actualidad, sino que, por el contrario, se multipliquen.
Por lo tanto, en el futuro, el compromiso de Europa con el multilateralismo y con las Naciones Unidas como eje del sistema multilateral ayudará a determinar si la arquitectura institucional establecida en los años de posguerra puede continuar sirviendo de base al sistema internacional y en qué modo. Lo contrario constituiría un desastre, no solamente en sus consecuencias para la paz y la seguridad internacionales sino también para el programa multilateral en sentido amplio, que abarca desde el seguimiento de las recientes conferencias internacionales hasta el desarrollo de un conjunto de normas que habrán de regir el comercio mundial.
Esto es tanto más pertinente e importante en un momento en que es esencial que la Unión renueve su apoyo al sistema multilateral y de las Naciones Unidas, teniendo especialmente en cuenta la grave preocupación suscitada por los actos violentos cometidos contra el personal humanitario y contra las Naciones Unidas y el personal asociado, y en concreto los sucesos acaecidos recientemente en Iraq.
La voluntad de contribuir a un multilateralismo eficaz representa algo más que una retórica profesión de fe. Significa tomar en serio las normas globales, ya se refieran a la conservación de la paz o a la limitación de las emisiones de C02; significa ayudar otros países a implantar y respetar esas normas; significa comprometerse activamente en los foros multilaterales y fomentar un programa político orientado hacia el futuro que no se limite a una defensa provinciana de los intereses nacionales.
La Unión Europea ha dado ya enormes pasos en el cumplimiento de su potencial como pilar central del sistema de las Naciones Unidas [1]. Todas las instituciones importantes de la Unión han subrayado repetidamente la importancia de mejorar la cooperación con las Naciones Unidas y de afianzar la voz de la UE en dicho organismo [2]. Pero todavía cabe hacer mucho más.
[1] En la presente comunicación, «el sistema de las Naciones Unidas» quiere decir los órganos principales de las Naciones Unidas, especialmente la Asamblea General y el Consejo Económico y Social así como sus organismos subsidiarios: el Consejo de Seguridad y la Secretaría, los programas y fondos de la ONU y los organismos especializados, incluidas las instituciones de Bretton Woods.
[2] Véanse también las conclusiones del Consejo Europeo de Gothenburg de junio de 2001.
El punto de partida: la UE continúa teniendo que enfrentarse a importantes desafíos si quiere hacer realidad su potencial en la ONU
Si bien la UE ha progresado poco a poco en el proyecto de hablar con una sola voz en los debates de las Naciones Unidas, su influencia real y su capacidad para proyectar los valores europeos en el escenario mundial sigue estando por debajo de su peso económico y político, y de su contribución a la financiación de las organizaciones de las Naciones Unidas [3]. El ejemplo de los casos en los que la UE ha actuado en forma decisiva y coherente, como son la defensa del Protocolo de Kioto, la preparación de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, o la creación de la Corte Penal Internacional, proporciona sólidos indicios de lo que la UE podría conseguir en multitud de cuestiones diversas. Sin embargo, con frecuencia la UE se contenta todavía con desempeñar un papel reactivo. Adoptar una posición más activa exigiría un diálogo más intenso con otros países y grupos y un trabajo preparatorio más amplio. Además, si bien la UE ha adoptado la práctica de la coordinación sistemática de la Unión en la mayoría de los órganos políticos clave de las Naciones Unidas, sigue habiendo votaciones en las cuales la UE no consigue ponerse de acuerdo en una línea común, sobre todo en cuestiones del área de la PESC. Mientras que en el pasado, en general, las consecuencias prácticas de esa falta de coordinación han sido marginales, las repercusiones en la credibilidad de la UE son desproporcionadas, sobre todo en casos en los que se trataba de posiciones comunes de la PESC sobre los temas en cuestión. Además, después de las divisiones internas en el caso de Irak, se impone una reflexión seria en el seno de la UE.
[3] La UE (CE y Estados miembros) proporciona aproximadamente el 55 % de la ayuda oficial para el desarrollo internacional. Los Estados miembros de la UE proporcionan alrededor del 37 % del presupuesto ordinario de ONU y alrededor del 50 % de las contribuciones de todos los Estados miembros de la ONU a los fondos y programas de la ONU, y tanto los Estados miembros como la CE realizan importantes contribuciones voluntarias.
La oportunidad de una reflexión sobre el cometido de la Unión en el sistema de las Naciones Unidas
La necesidad de construir un orden internacional basado en el multilateralismo efectivo es uno de los tres objetivos estratégicos contenidos en la Estrategia de la Seguridad presentada por el alto representante de la UE para la Política Exterior y de Seguridad Común al Consejo Europeo en Salónica el 20 de junio de 2003. También declara que el marco fundamental para las relaciones internacionales es la Carta de las Naciones Unidas y que la consolidación de las Naciones Unidas, equipándolas para cumplir sus responsabilidades y actuar eficazmente, debe ser una prioridad europea.
Los resultados de la Convención Europea y de la Conferencia Intergubernamental que siguió a la misma tienen potencial para conformar la manera en la que la UE contribuirá al trabajo de las instituciones multilaterales. La ampliación de la UE creará por un lado oportunidades importantes y por otro lado serios desafíos para la manera en la que la UE funciona en las Naciones Unidas: aumentará el peso numérico de la UE; creará nuevas dificultades para la coordinación diaria de las posiciones europeas y suscitará cuestiones como la composición de los grupos regionales en las Naciones Unidas. El papel de la UE en las organizaciones internacionales es uno de los temas principales en el trabajo que actualmente realiza el Consejo en relación con la eficacia de las relaciones exteriores de la UE, y la eficacia de la UE en las Naciones Unidas es, necesariamente, un aspecto importante de esta cuestión [4]. Finalmente, el propio sistema de las Naciones Unidas está experimentando un importante proceso de reforma y se enfrenta con desafíos enormes, que incluyen el ámbito de la paz y la seguridad y el del cumplimiento de los compromisos adquiridos en recientes conferencias importantes; la contribución de la Unión Europea a estos procesos será crucial para el éxito de los mismos.
[4] Véanse las conclusiones del Consejo de Asuntos Generales de los días 18 y 19 de febrero de 2002, que tratan, entre otras cosas, del refuerzo del papel de la UE en las organizaciones internacionales, y en especial en la ONU.
Resumiendo: es importante que la UE tome nota de los enormes progresos realizados en la construcción de una presencia común eficaz, tanto en el seno de las Naciones Unidas como en relación con dicha organización, y reflexione sobre las medidas que le permitirán enfrentarse con seguridad a los futuros desafíos. La presente Comunicación trata, en primer lugar, de cómo la Unión Europea puede ayudar a garantizar que las decisiones que se toman en el sistema multilateral tengan un seguimiento y se apliquen efectivamente. En segundo lugar, sugiere el modo en que la UE y las Naciones Unidas pueden trabajar juntas más eficazmente. En tercer lugar, considera posibles reajustes en el modus operandi de la UE en las Naciones Unidas, una condición previa para la adopción de una posición multilateral más activa y más militante.
El desafío: ayudar al sistema multilateral a alcanzar sus objetivos clave
El desafío con el que se enfrentan las Naciones Unidas en la actualidad es claro: la «gobernanza mundial» seguirá siendo insuficiente si las instituciones multilaterales no pueden garantizar la aplicación efectiva de sus decisiones y de sus normas, ya sea en la esfera de la «alta política», es decir la paz y la seguridad internacionales, o en la aplicación práctica de los compromisos contraídos en recientes conferencias de Naciones Unidas en los ámbitos social, económico y medioambiental. La UE tiene una especial responsabilidad a este respecto. Por una parte, ha hecho del multilateralismo un principio constante en sus relaciones exteriores. Por otra parte, podría y debería servir de modelo en el cumplimiento, yendo más allá del mero cumplimiento, de sus compromisos internacionales.
En particular, dos aspectos de la contribución de la UE a la eficacia de los instrumentos jurídicos multilaterales y los compromisos de ese mismo carácter contraídos bajo los auspicios de las Naciones Unidas podrían desarrollarse más: en primer lugar, la capacidad de la UE para actuar de vanguardia en el desarrollo y aplicación de los instrumentos y compromisos multilaterales. Y en segundo lugar, la ayuda, en caso necesario, a otros países para hacerlos capaces de cumplir con eficacia sus compromisos multilaterales.
a) Además de impulsar a la comunidad internacional en pos de ambiciosos objetivos comunes, la UE debe demostrar compromiso con esos objetivos aplicando medidas rápidas y concretas. En los casos en los que la UE se ha unido para apoyar activamente la adopción y aplicación eficaz de instrumentos jurídicos multilaterales importantes, como son el Protocolo de Kioto o la Corte Penal Internacional, su voz ha sido decisiva muchas veces para garantizar la «masa crítica» que facilitó la entrada en vigor de esas medidas. La UE ha demostrado recientemente su voluntad de desempeñar una función directriz en la aplicación de medidas para realizar los objetivos mundiales (de las Naciones Unidas) en numerosos ámbitos. Entre los ejemplos se cuenta la iniciativa «Todo menos las armas», que ha suprimido todos los aranceles y contingentes a las importaciones procedentes de los países menos desarrollados y el Reglamento sobre los precios diferenciados de los medicamentos para fomentar la venta de productos farmacéuticos a los países en desarrollo a precios muy reducidos, las iniciativas relativas al agua y la energía y la coalición para la energía renovable, puestas en marcha en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo. En este contexto, hay que mencionar los compromisos contraídos por la UE en la Conferencia de Monterrey, consagrada a la financiación del desarrollo (FdD), en particular los que se refieren a la adopción de medidas concretas antes de 2007 para alcanzar el objetivo fijado por las Naciones Unidas de llegar al 0,7 % de AOD (Ayuda Oficial al Desarrollo), al fomento de la eficacia de la ayuda mediante una mejor coordinación de las políticas y armonización de los procedimientos, a la liberación de la ayuda, al aumento de la capacitación en materia de comercio y a las acciones en favor de la sostenibilidad de la deuda.
En el ámbito de la Sociedad de la Información, la UE ha aportado una valiosa contribución al proceso de preparación de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información que se celebrará en dos fases: en Ginebra durante los días 10 a 12 de diciembre de 2003 y en Túnez en noviembre de 2005. Este ámbito puede ofrecer nuevas oportunidades de cooperación internacional.
b) La UE debe asumir también un papel más activo en la reforma de la ONU, contribuir a apoyar la capacidad institucional del sistema de las Naciones Unidas para seguir trabajando en la consecución de sus principales objetivos y fomentar una mayor coherencia entre todas las áreas de gobernanza mundial. Eso requerirá entre otras cosas:
* Adoptar nuevas iniciativas para que el programa de reforma de las Naciones Unidas progrese: la acción de la UE debería concentrarse en los órganos clave de toma de decisión (Asamblea General, Consejo Económico y Social y sus comisiones orgánicas), teniendo en cuenta no sólo la necesidad de hacer a la ONU más eficaz y relevante en un mundo que está cambiando a gran velocidad, sino también las repercusiones de la reforma en la aplicación del programa de desarrollo. Es importante que los objetivos del proceso de reforma se reflejen mejor en el presupuesto anual de las Naciones Unidas y en los presupuestos futuros. La UE está interesada en que sigan desarrollándose las instituciones existentes y en apoyar otras nuevas como la Corte Penal Internacional. Un espíritu renovado de asociación entre el sistema de las Naciones Unidas, la UE y sus Estados miembros ayudará a llevar adelante el programa de reforma de las Naciones Unidas. Deberían intensificarse los esfuerzos para conseguir una reforma generalizada del Consejo de Seguridad en todos sus aspectos. La Comisión está convencida de que la UE podría desempeñar un papel constructivo en el progreso de las discusiones que habrán de preceder a esa reforma.
* Garantizar un seguimiento integrado de las conferencias más importantes, y de los Objetivos del Milenio, que incluya un seguimiento del progreso en relación con los objetivos fijados. La función de la UE será crucial para asegurar el éxito de este proceso, manteniendo el impulso político en las Naciones Unidas y garantizando un seguimiento coherente e integrado en lugar de una serie de resoluciones y procesos multiplicados y fragmentados.
* Promover una mayor coherencia y equilibrio entre las instituciones de la gobernanza mundial, en las áreas económica, medioambiental y social. Para ello será necesario:
- continuar fomentando la coherencia entre el sistema fundamental de la ONU, las instituciones de Bretton Woods y la OMC [5]. Para que la UE desempeñe un papel de vanguardia en este programa, será necesario planear la consolidación de la representación de la UE en el Banco Mundial y en el Fondo Monetario Internacional, en el contexto de un examen de la gobernanza de las instituciones de Bretton Woods;
[5] Véase también la comunicación de la Comisión «Comercio y desarrollo - Cómo ayudar a los países en desarrollo a beneficiarse del comercio», COM(2002) 513 final, de 18 de septiembre de 2002.
- reforzar la cooperación entre el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y los Secretariados de los acuerdos medioambientales multilaterales (MEA) por una parte y la Organización Mundial del Comercio (OMC) por otra. Debería clarificarse la relación entre los acuerdos medioambientales multilaterales y las normas de la OMC para mejorar el apoyo recíproco entre ambos;
- un planteamiento coherente de las cuestiones de gobernanza social por parte de todos los organismos de las Naciones Unidas interesados y en el seno de los mismos y un fortalecimiento de todas las instituciones clave que representan el «pilar social» de la gobernanza global (en particular la OIT); también será necesario el refuerzo de la cooperación entre la OIT y la OMC [6]. Se debería fomentar una reflexión más intensa sobre la creación de un Consejo de Seguridad Económica y Social.
[6] Los organismos de la ONU que tratan problemas sociales incluyen sobre todo la Organización Internacional del Trabajo (OIT), pero también el Consejo Económico y Social, la Comisión de Desarrollo Social, y la Tercera Comisión de la Asamblea General de la ONU, así como las principales conferencias. La Comisión ha consolidado perceptiblemente su cooperación con la OIT y ha presentado propuestas concretas para una consolidación institucional de la OIT en la Comunicación «Promover las normas fundamentales del trabajo y mejorar la gobernanza social en el contexto de la mundialización», COM(2001) 416 final, de 18 de julio de 2001.
c) Además, dado el progreso a largo plazo de la UE hacia una Política Exterior y de Seguridad Común más efectiva y cohesiva, la Unión Europea debería prever un papel igualmente proactivo en áreas relacionadas con cuestiones internacionales en las áreas política, de seguridad y de derechos humanos:
* Con la creación de una fuerza militar europea, la cuestión de la posible contribución de la UE a operaciones de pacificación y de mantenimiento de la paz bajo el mandato de las Naciones Unidas reviste más urgencia que en el pasado. Puesto que la PESC y la PESD se apoyan en el deseo de actuar para mantener los principios y la Carta de las Naciones Unidas, proporcionar apoyo activo y rápido a operaciones bajo el mandato de la ONU o dirigidas por la misma constituye un medio indiscutible para encuadrar y desplegar de manera progresiva la política y la capacidad de seguridad y defensa de la Unión Europea (en el capítulo 2.2 se abordará con más detalle este problema). Teniendo especialmente presentes los sucesos recientes de Iraq, y a tenor de la aprobación de la resolución 1502 del Consejo de Seguridad sobre la seguridad del personal de las Naciones Unidas, la UE debe prestar también su apoyo inequívoco a los esfuerzos que se están llevando a cabo en Nueva York para reforzar la protección que el derecho inernacional concede al personal humanitario y a las Naciones Unidas y el personal asociado.
* En la lucha mundial contra el terrorismo, la UE tiene un importante papel rector que desempeñar en la aplicación de los instrumentos clave de las Naciones Unidas, tanto en razón del grado único de integración de sus políticas internas en muchas áreas cubiertas por la acción de las Naciones Unidas contra el terrorismo como a causa de su papel potencial de modelo y catalizador para otras regiones del mundo. La UE tiene ya un sólido historial a este respecto, pues actuó con celeridad para aplicar la resolución 1373 del Consejo de Seguridad en el seno de la Unión y coopera plenamente con el trabajo de los correspondientes organismos de las Naciones Unidas [7].
[7] Véanse los dos informes sobre la aplicación de la resolución 1373 presentados por la UE al Comité de lucha contra el terrorismo, S/2001/1297 y S/2002/928; la UE ha adoptado medidas específicas destinadas a aplicar en la UE determinados aspectos de la resolución, y ha cooperado estrechamente con el Comité de lucha contra el terrorismo del Consejo de Seguridad de la ONU, así como con organismos sectoriales tales como la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y la Organización Marítima Mundial (OMI).
* En la Cumbre de Salónica la UE aprobó una serie de principios básicos y un plan de acción para una estrategia de la UE contra la proliferación de las armas de destrucción masiva, que es el resultado del reconocimiento de la amenaza que representan ese tipo de armas y los misiles de lanzamiento de las mismas para la paz y la seguridad internacional. La adquisición de armas de destrucción masiva o de materiales relacionados con las mismas por parte de los terroristas representa una amenaza adicional de consecuencias potencialmente incontrolables. La UE insistirá especialmente en la definición de una política que refuerce el cumplimiento de los regímenes pactados en los tratados multilaterales. El objetivo de esa política debe ser hacer más detectables las violaciones importantes y fomentar el cumplimiento de las normas establecidas en dichos regímenes. Necesitamos reforzar efectivamente el papel de las Naciones Unidas, y en particular de su Consejo de Seguridad, como árbitro final de las consecuencias de esas violaciones, tal como se prevé en los regímenes multilaterales.
* Para aplicar las sanciones de la ONU, en muchos casos hay que tomar medidas a nivel de la CE/UE. Para que esto tenga lugar con la mayor eficacia y facilidad, sería de desear un mayor nivel de coordinación en la UE de conformidad con el artículo 19 del TEU, respetando al mismo tiempo las responsabilidades especiales de los miembros de la UE que forman parte del Consejo de Seguridad.
* En la defensa de los derechos humanos, el compromiso práctico de la UE en la colaboración con la ONU es evidente en el activísimo papel que desempeña en el trabajo de los principales foros, conferencias e iniciativas de la ONU que tienen que ver con los derechos humanos [8]. En el contexto de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU en especial, el compromiso de vanguardia se refleja en el gran número de iniciativas por países y temáticas puestas en marcha por la UE. Las propuestas para hacer más eficaces las contribuciones de la UE a la Comisión de Derechos Humanos y a otros organismos se exponen en el capítulo 3.2.
[8] Especialmente la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, así como la Tercera Comisión de la Asamblea General, la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, la Conferencia Mundial contra el Racismo celebrada en 2001, el periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la infancia, celebrado en 2002, y en su apoyo activo al Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH) y a la Corte Penal Internacional (CPI).
* Por lo que se refiere a las iniciativas de las Naciones Unidas en la lucha contra la delincuencia transnacional organizada y contra el tráfico de drogas, la UE ha apoyado activamente la labor de organismos como el Programa de las Naciones Unidas para el Control Internacional de la Droga, la Comisión de Estupefacientes, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y la Delincuencia y la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal. La CE participó activamente en las negociaciones para la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia transnacional organizada y sus tres Protocolos sobre la introducción ilegal de inmigrantes, contra el tráfico de seres humanos y contra el tráfico de armas de fuego. La UE debería seguir apoyando el trabajo de estas instituciones y estimularlas a que colaboren efectivamente.
* En el área de la política de refugiados y asilo (que se ha convertido en gran medida en una política común de la UE), los instrumentos y las instituciones de la ONU desempeñan ya un papel crucial en la UE, tanto internamente como más allá de las fronteras de Europa. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) es un colaborador esencial de la Comisión, tanto en el contexto del establecimiento del sistema común europeo de asilo como en el de las acciones comunitarias destinadas al fomento de la capacidad de asilo y de la protección de los refugiados en países candidatos y en otros terceros países del mundo. La UE (CE y Estados miembros) es el más importante donante al presupuesto del ACNUR. Los desafíos a los que actualmente se enfrentan la UE y el ACNUR son la modernización del sistema internacional de protección y la aplicación del programa internacional de protección elaborado por el ACNUR, cuyo objetivo es mejorar la gobernanza mundial de las cuestiones relacionadas con los refugiados [9].
[9] Véanse la Comunicación de la Comisión «La política común de asilo y el Programa de protección», COM(2003) 152 de 26.3.2003 y la Comunicación de la Comisión «Hacia sistemas de asilo mejor gestionados, más accesibles y equitativos», COM(2003) 315 de 3.6.2003.
* La UE podía hacer una contribución significativa a la ONU desarrollando el diálogo entre civilizaciones y culturas - un esfuerzo que ha recibido nuevo impulso a consecuencia de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 y para el que la UNESCO ha recibido un mandato específico. La contribución de la UE a este respecto podría concentrarse en garantizar que este diálogo tenga resultados prácticos para los ciudadanos de a pie y se centra en la educación y en los contactos individuales como medio de fomentar un entendimiento entre las culturas. Del mismo modo, la UE podría desempeñar un activo papel en el debate internacional sobre la diversidad cultural, en seguimiento de la Declaración y Plan de Acción de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural (noviembre de 2001), en especial sobre todo en la cuestión de si debería crearse un nuevo instrumento de fijación de pautas sobre la diversidad cultural.
* La UE debería adoptar un decidido planteamiento de vanguardia respecto de la negociación y aplicación de las iniciativas importantes de las Naciones Unidas en los ámbitos del desarrollo sostenible, la reducción de la pobreza y la seguridad internacional, adoptando un planteamiento más proactivo del desarrollo de instrumentos internacionales y de acciones concretas de aplicación por parte de la UE. Además, la Unión Europea debería dar un nuevo impulso a la reforma de la ONU.
Actuar como vanguardia implica, para los Estados miembros, ratificar a la mayor brevedad los instrumentos de las Naciones Unidas (y, en su caso, de la Comunidad) y a continuación emprender una acción decisiva y rápida para aplicar las medidas fundamentales de las Naciones Unidas en la UE, dando así ejemplo y haciendo gala de un «expediente limpio». Respecto del exterior, significa definir, siempre que sea posible, iniciativas concretas de la UE que sirvan de punto de partida, llevar a término los objetivos acordados en las Naciones Unidas y asegurar que las instituciones multilaterales importantes reciben los medios para actuar eficazmente. El planteamiento de la UE para alcanzar los objetivos de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible podría servir como modelo al respecto. La UE debe promover también que las Naciones Unidas adopten más sistemáticamente un planteamiento basado en análisis comparativos y objetivos claros para el seguimiento de las Conferencias más importantes, como la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible.
Decidirse por un planteamiento de vanguardia también implicaría que la UE estableciera a la mayor brevedad posiciones comunes en actos y reuniones importantes de las Naciones Unidas, incluidos los del Consejo de Seguridad, y estableciera alianzas con sus asociados para crear la «masa crítica» necesaria para el éxito de las iniciativas multilaterales importantes.
Si desean progresos tangibles en los actuales esfuerzos de reforma de la ONU, la UE y sus Estados miembros deberán, con espíritu de asociación, apoyar activamente el proceso de reforma y adoptar nuevas iniciativas al respecto, y especialmente promover más coherencia y equilibrio entre las instituciones de la gobernanza mundial, por ejemplo entre las entidades centrales del sistema de las Naciones Unidas, las instituciones de Bretton Woods y la OMC. En este contexto, deberá considerarse la posibilidad de reforzar la representación de la UE en el Banco Mundial y en el FMI.
a) Con frecuencia hay un gran desnivel entre los objetivos adoptados a nivel mundial y su aplicación fáctica. Para tratar de solventar el «déficit de aplicación», la UE debe ocuparse de la capacidad de sus socios de países en desarrollo, sobre todo para cumplir sus compromisos internacionales, y explorar las posibilidades de una mayor concentración en la ayuda vinculada a objetivos y compromisos mundiales específicos. En su calidad de uno de los mayores proveedores mundiales de ayuda al desarrollo, la CE contribuye de manera significativa a este respecto integrando en sus programas de ayuda a terceros países la asistencia necesaria para la aplicación de los objetivos y compromisos clave.
* La CE examinará el modo de tomar efectivamente en consideración los objetivos e instrumentos mundiales a la hora de programar y prestar la ayuda destinada a terceros países.
Las áreas afectadas van desde las actuales prioridades de ayuda exterior, que posiblemente haya que reajustar para tener en cuenta los nuevos objetivos definidos por las Declaraciones del Milenio, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (WSSD), la Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo (FfD) y el Programa de Doha para el Desarrollo, hasta las cuestiones políticas, de seguridad y de derechos humanos, que cada vez entran más en el ámbito de competencias de la UE:
- La Comisión trabaja en la actualidad para integrar en su ayuda exterior los objetivos de desarrollo sostenible definidos en la cumbre de Johannesburgo. Está examinando nuevas actividades destinadas a apoyar las iniciativas de la UE en relación con el agua y la energía definidas en Johannesburgo, y con este fin trabajará en estrecha asociación tanto con los Estados miembros de la UE como con la sociedad civil. Del mismo modo, debería continuar fomentándose la ayuda relacionada con el comercio y la capacitación, también en los ámbitos de comercio y medio ambiente, a medida que se avanza en el trabajo del Programa de Doha para el Desarrollo.
- Para garantizar que el trabajo de los organismos de las Naciones Unidas relacionados con los derechos humanos (especialmente la Comisión de Derechos Humanos) se acompaña de mejoras tangibles sobre el terreno, la UE debería aumentar su ayuda a los esfuerzos para el desarrollo de los derechos humanos (y la democratización) en terceros países. La Comisión se plantea un mayor uso de sus instrumentos bilaterales a esos efectos, apoyado en las prioridades de derechos humanos definidas en los documentos de estrategia nacionales y combinado con la aplicación de la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos. La Comisión también examinará los modos de aumentar significativamente la prestación de ayuda a la capacitación, centrada en el fomento de las normas laborales fundamentales.
- Para que la resolución 1373 del Consejo de Seguridad sea eficaz en la lucha contra el terrorismo, habrá de ser aplicada universalmente, de manera que no queden escapatorias para los terroristas y los que los apoyan. La UE se ha comprometido a apoyar la capacidad de otros países para hacer cumplir la resolución 1373 y la Comisión, trabajando en estrecho contacto con el Consejo y con los Estados miembros, está poniendo en práctica una nueva estrategia para proporcionar ayuda expresamente destinada a la capacitación de países terceros para apoyar la aplicación de la resolución 1373. Estos esfuerzos completarán los programas de desarrollo a largo plazo y de capacitación institucional que siguen siendo un medio fundamental para reducir la amenaza de descontento y terrorismo.
- En el mismo orden de cosas, la UE debería ofrecer decidido apoyo a la ONU en sus esfuerzos por combatir la delincuencia organizada transnacional y el tráfico de drogas, no solamente colaborando activamente en el trabajo de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal y de la Comisión de Estupefacientes, sino también ayudando otros países a aplicar instrumentos clave de las Naciones Unidas, como la Convención sobre la Delincuencia Internacional Organizada. A tal fin, la Comisión examina en la actualidad, entre otras cosas, las posibilidades de aumentar la cooperación con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y la Delincuencia.
b) Lo que se pide a largo plazo no es más que una sistemática integración de objetivos políticos multilaterales y bilaterales.
Muy a menudo, el orden del día de las reuniones bilaterales entre la UE y sus socios no refleja los objetivos que persigue la Unión en los foros multilaterales, y viceversa. Podrían organizarse más reuniones regulares de la UE con países o grupos de países en el marco de los acuerdos bilaterales de la UE, con objeto de tender puentes entre las posturas de la UE y los objetivos de la ONU y de sus asociados, y esto podría ser útil tanto a la hora de elaborar resoluciones u otras iniciativas políticas como de llevar a cabo negociaciones bajo los auspicios de la ONU. Igualmente, en las consultas que tienen lugar entre la UE y sus interlocutores con motivo de actos de la ONU o en la preparación de los mismos, la Unión no utiliza suficientemente la influencia que sus relaciones bilaterales deberían proporcionarle. Deberían realizarse más esfuerzos para superar esta falta de eficacia y dispersión de la influencia.
* La UE debería introducir más sistemáticamente elementos del programa multilateral en las discusiones bilaterales regulares con sus socios, y liberar algún tiempo del que actualmente dedica a la coordinación interna para hacer un uso más amplio de sus privilegiados lazos bilaterales en las principales instancias de la ONU.
En concreto, la Secretaría del Consejo y la Comisión deberían asegurarse de que en los órdenes del día de las reuniones bilaterales con terceros países o grupos de países (por ejemplo, las cumbres y reuniones ministeriales, las reuniones del Consejo de Asociación o de la comisión mixta, así como las reuniones de la troika) se refleja sistemáticamente el contexto multilateral. La brevedad del intervalo que suele haber entre las consultas bilaterales de la UE con sus asociados en foros multilaterales y los acontecimientos importantes de la ONU a menudo impide que esas consultas tengan repercusiones significativas; además, las consultas están generalmente desconectadas del contexto bilateral. Ése sería un modo de que la influencia que confieren a la UE sus importantes lazos con otros países y grupos de países tuviera más efectos en el programa multilateral. El diálogo más estrecho, más sistemático y al nivel de trabajo más específico posible entre las Naciones Unidas y la Comisión, según se explica a continuación, ayudará a lograr este objetivo.
En los últimos años la percepción mutua de la UE y la ONU ha experimentado un profundo cambio. Reconciliar las peculiaridades de la estructura institucional y funcional de la UE (y anteriormente de la CEE y de la CE) con el sistema de Naciones Unidas, basado en Estados miembros soberanos, acaso planteara desafíos para ambas organizaciones al principio. Pero los beneficios de la cooperación, combinando la legitimidad universal de las Naciones Unidas con la fuerza política y económica de la UE, no admiten duda hoy en día y han dado origen tanto a contactos regulares al más alto nivel como a una amplia cooperación sobre el terreno. Se ha iniciado un proceso de reuniones semestrales de alto nivel entre las Naciones Unidas y la UE que permite contactos regulares entre el Secretario General y el Subsecretario General de las Naciones Unidas y el Consejo y la Comisión. En numerosas áreas políticas la consulta y la cooperación son actualmente habituales.
La propia Comisión ha comenzado a desarrollar unas relaciones mucho más intensas con las estructuras de Naciones Unidas, comenzando por las cuestiones de desarrollo y humanitarias, como lo prueba su Comunicación de 2001 sobre «Construcción de una asociación efectiva con las Naciones Unidas en los ámbitos de desarrollo y asuntos humanitarios» [10]. Muchas de sus recomendaciones en relación con el diálogo político, el marco general para la cooperación operacional y asociaciones estratégicas ya se están poniendo en marcha o están en preparación:
[10] COM(2001) 231 final, de 2 de mayo de 2001.
* En el contexto del fomento del diálogo político, tanto las reuniones de alto nivel como las reuniones de trabajo son ahora habituales y se plantean con más visión de futuro, basándose en la actual cooperación e identificando el terreno común que permitirá ampliarla. En muchos casos, la Comisión ha concluido acuerdos con organismos, fondos o programas de las Naciones Unidas, lo cual establece un marco general para la cooperación [11]. En cuanto a la cooperación con la OMS, por ejemplo, se han elaborado estrategias conjuntas para abordar un amplio conjunto de problemas sanitarios [12].
[11] Entre otros, el Canje de Notas CE-ACNUR de 6 de julio de 2000; el Canje de Notas CE-OMS de 14 de diciembre de 2000 y el Canje de Notas CE-OIT de 14 de mayo de 2001.
[12] Por ejemplo, la colaboración de la Comisión y la OMS fue decisiva para establecer un Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco fuerte y vinculante a escala mundial. La cooperación debería ampliarse también a la iniciativa comunitaria para una Plataforma Europea de Ensayos Clínicos puesta en marcha recientemente.
* Son cada vez mayores los esfuerzos por garantizar la presencia regular de funcionarios de la CE en las reuniones de los órganos de gobierno y política de las Naciones Unidas y en el contexto más amplio de las conferencias de la ONU. Pero la representación de la CE en los foros de las Naciones Unidas ha de aumentar.
* La Comisión ha incrementado la coherencia entre las prioridades políticas de la CE y las de la ONU en este ámbito introduciendo la consulta y la cooperación con los organismos de Naciones Unidas presentes en cada país a la hora de redactar los documentos de estrategia del país en cuestión. Actualmente se trabaja para definir las maneras de cooperar más estrechamente en el análisis y la puesta en común de datos en cada país. Esta cuestión se habrá de tener en cuenta también con ocasión de la revisión intermedia de los documentos de estrategia nacional.
* La Comisión ha conseguido crear un entorno más favorable para la cooperación a nivel financiero entre la CE y la ONU. Contribuye a esto el nuevo Acuerdo Marco Financiero y Administrativo CE-ONU, firmado el 29 de abril de 2003 y relativo a la financiación por parte de la CE de acciones de la ONU, y que incluye la aplicación de la cláusula de verificación que cubre a la Secretaría de las Naciones Unidas y a los fondos y programas asociados con la misma. Permite la financiación de las operaciones de Naciones Unidas a las que contribuye más de un donante y adopta un planteamiento orientado hacia los resultados más bien que hacia las aportaciones. El acuerdo crea un entorno más favorable para la financiación de operaciones de las Naciones Unidas por parte de la CE y acelera la gestión de los proyectos en curso. La Comisión propondrá también la aplicación del acuerdo a los organismos especializados de las Naciones Unidas que deseen beneficiarse de financiaciones de la Comisión. El 8 de julio de 2003, la OIT firmó un acuerdo a tal efecto y la FAO hizo lo mismo el 17 de julio de 2003.
* La Comisión está adoptando medidas concretas para la creación de asociaciones estratégicas con los organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas en los ámbitos de desarrollo y asuntos humanitarios. Se ha realizado una preselección de los socios estratégicos basada en un análisis de la concordancia del mandato de estos organismos, fondos y programas con los objetivos de la CE, así como de su capacidad operativa, capacidad de gestión, eficacia y responsabilidad, teniendo debidamente en cuenta también las prioridades políticas de la CE. La Comisión está entablando en la actualidad diálogos bilaterales con los organismos, fondos y programas seleccionados [13], con vistas a establecer las asociaciones estratégicas, cuyos principales rasgos serán una mayor participación de la CE en el diálogo político y en los organismos de gobierno, una cooperación más estable y predecible en las actividades operativas y un apoyo para las capacidades básicas de las agencias, fondos y programas (AFP) de las Naciones Unidas seleccionados. El establecimiento de una asociación estratégica es un proceso abierto y evolutivo. La Comisión podría plantearse también en el futuro asociaciones estratégicas con otros AFP.
[13] Se están iniciando intercambios de puntos de vista para establecer asociaciones estratégicas con PNUD, FAO, OIT, OMS, CNUCD, ACNUR, PMA, UNICEF, ONUDI y OOPS. Se están haciendo esfuerzos paralelos para fortalecer la cooperación con el PNUMA.
* Paralelamente, la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión (ECHO) ha desarrollado diálogos estratégicos de programación en materia de asuntos humanitarios para asegurar que la financiación por parte de ECHO de operaciones llevadas a cabo por la ONU se centra en actividades en las que las Naciones Unidas han explorado ya una determinada trayectoria o demostrado una ventaja comparativa, tal como se recomienda en la Comunicación. Desde 2001 se ha ampliado el ámbito de los diálogos estratégicos de programación, que han pasado de discutir sobre todo asuntos administrativos a discutir cuestiones horizontales/políticas/tácticas. Los diálogos también han permitido a ECHO y a sus socios en las Naciones Unidas alcanzar progresivamente un mejor conocimiento mutuo construyendo así una relación mucho más eficaz.
El siguiente desafío es extender un marco fiable y sistemático para la cooperación a otras áreas esenciales para la gobernanza mundial efectiva, especialmente las relacionadas con el cometido de la UE, cada vez más amplio, en la contribución a la paz y seguridad internacionales. La evolución de la PESC/PESD ha aumentado perceptiblemente las opciones de la UE para el compromiso en las esferas políticas, diplomáticas y militares, añadiendo impulso a los instrumentos comunitarios que hasta ahora han proporcionado los medios principales de apoyo a las estrategias políticas en relación con las regiones en crisis.
Asegurar el despliegue coherente y efectivo de la gama de instrumentos que tiene actualmente la Unión a su disposición requiere ya una importante cooperación entre los agentes en la Unión Europea: los Estados miembros y la Presidencia, el Alto Representante para la PESC y la Comisión. Puesto que las acciones de la UE en este área serán invariablemente coherentes con las decisiones y los marcos elaborados por las Naciones Unidas, y en muchos casos complementarias de los mismos, la necesidad de una complementariedad efectiva con la ONU es también crucial.
El reconocimiento de este hecho ha provocado ya una intensificación del diálogo a alto nivel a partir de 2001, por ejemplo la reunión, como mínimo bianual, del Secretario General de las Naciones Unidas o del Subsecretario con la troika de la UE; la Subsecretaria General de las Naciones Unidas, Sra. Fréchette, se ha reunido dos veces con el Comité Político y de Seguridad (CPS) del Consejo y la UE ha participado activamente en reuniones bianuales de alto nivel entre las Naciones Unidas y organizaciones regionales. Este último tipo de reuniones proporciona la oportunidad de evaluar el progreso en la aplicación de las «13 modalidades» de cooperación práctica. Una de estas acciones fue la conferencia regional de la UE celebrada en agosto de 2002 en Helsingborg, Suecia para tratar de la prevención de conflictos. La consecuencia próxima de estos contactos de alto nivel debería ser una mejora de los contactos a nivel operativo en relación con cuestiones que pueden ir desde los mecanismos de análisis y de alarma rápida en cada país hasta la cooperación en la gestión de crisis. Hacer que una coordinación más estrecha se traduzca en resultados más efectivos requerirá la adopción de medidas enérgicas en términos de comunicación de la información y la adopción de normas operativas comunes, por ejemplo. Sin embargo, los dividendos potenciales de unos vínculos armoniosos y eficaces son indudables.
La prevención de conflictos y la gestión de crisis son puntos que se insertan al mismo tiempo en los programas de desarrollo y de seguridad. Son también las áreas en las que los objetivos y las actividades de la UE y la ONU están unidos por la premisa de que los argumentos a favor del multilateralismo y de la cooperación internacional son inequívocos. Es indudable, por lo tanto, la necesidad de complementariedad de los objetivos y las operaciones [14]. En concreto, en sus conclusiones de 21 de julio de 2003, el Consejo de la Unión Europea reafirmó «el compromiso de la UE, así como de sus Estados miembros, en contribuir a los objetivos de las Naciones Unidas en la prevención de conflictos y la gestión de crisis».
[14] Esta necesidad ha sido reconocida por la Comisión, el Consejo y la ONU, especialmente en las conclusiones del Consejo de Asuntos Generales de los días 11 y 12 de junio de 2001, el programa de la UE sobre la prevención de conflictos violentos, adoptado en Gothenburg los días 15 y 16 de junio de 2001, la Comunicación de la Comisión sobre la prevención de conflictos, COM(2001) 211 final de 11 de abril de 2001, y el Informe de 2001 del Secretario General de la ONU sobre la prevención de conflictos armados, en el que se pide específicamente la cooperación con las organizaciones regionales. El progreso en la aplicación del programa UE sobre la prevención de conflictos violentos es objeto de un informe anual; el último tuvo lugar en el Consejo Europeo de Salónica del 20 de junio de 2003.
En lo que se refiere a la ayuda por países, la Comisión y las Naciones Unidas han dado ya los primeros pasos para mejorar la sincronización de sus actividades de prevención de conflictos. Así, la Comisión y la Secretaría de las Naciones Unidas acordaron este año iniciar un diálogo de trabajo al nivel más específico posible sobre prevención de conflictos y evaluación de riesgos en determinados países concretos. El objetivo de este diálogo, que debería estar abierto también a los organismos especializados pertinentes, será asegurar un intercambio periódico desde una fase previa a nivel operativo sobre las políticas, la programación y la evaluación de los proyectos. Esto debería ayudar a coordinar la acción en los países seleccionados y, en la medida de lo posible, determinar la viabilidad de llevar a cabo acciones conjuntas de prevención de conflictos y consolidación de la paz. Las Naciones Unidas y la Comisión han determinado ya el primer conjunto de países que serán objeto de esta labor.
Para la Comisión, que gestiona la mayoría de los instrumentos utilizados en las operaciones civiles de gestión de crisis en la UE, la necesidad de líneas abiertas de comunicación con las Naciones Unidas se acentúa más por la creación del Mecanismo de Reacción Rápida (RRM), cada vez más empleado, para apoyar directamente las operaciones de las Naciones Unidas [15].
[15] Ejemplos de operaciones financiadas por este fondo de activación (30 millones de euros para 2003) incluyen el apoyo al fondo fiduciario administrado por el PNUD para la administración provisional en Afganistán y la financiación de un proceso de desarme y desmovilización dirigido por el PNUD en Congo (Brazzaville). También han contribuido a actividades de la ONU en la prevención de conflictos otros instrumentos comunitarios, como la ayuda prestada por la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos al fondo fiduciario de la ONU para la acción preventiva y a un proyecto de la OACDH sobre procedimientos penales en situaciones de crisis.
Deberían aprovecharse las ventajas comparativas de cada socio en términos de experiencia o de presencia sobre el terreno [16]. En lo que se refiere a las acciones de gestión de crisis, el fomento de la compatibilidad de las prácticas se ampliará a la contratación y formación de personal para las actividades sobre el terreno [17], a los esfuerzos por facilitar intercambios de funcionarios en las sedes respectivas y a las actividades conjuntas de formación [18]. Estas actividades de asociación deberían ser sobre todo prácticas, tanto a nivel de definición de políticas como in situ.
[16] Una descripción más detallada de la experiencia de la Comisión en estas áreas se presenta en la Comunicación de la Comisión relativa a la prevención de conflictos y en la Comunicación «Evaluación de la vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo», COM (2001) 153 final, de 23 de abril de 2001.
[17] Los módulos para el proyecto experimental de la Comisión sobre la formación para los aspectos civiles de la gestión de crisis toman ya en consideración las pautas y materiales de formación desarrollados por la ONU, que ha proporcionado varios conferenciantes para los cursos. Se formará al personal para las misiones de paz y las actividades sobre el terreno de las Naciones Unidas, la OSCE, el Consejo de Europa y otras organizaciones internacionales, así como para las posibles misiones dirigidas por la UE. La Presidencia italiana del Consejo organiza una conferencia sobre pautas de formación durante el segundo semestre de 2003, con la participación de la ONU.
[18] Ya se han llevado a cabo comisiones de servicio a título individual en otras áreas de cooperación CE-ONU, por ejemplo entre la Comisión y la OMS o entre la Comisión y la Comisión Económica de la ONU para América Latina y el Caribe. Por otra parte, el personal de la Comisión ha participado ya en cursos de formación de la ONU sobre prevención de conflictos.
En los últimos años hemos asistido a una clara evolución de las actividades conjuntas de la UE y la ONU en las áreas de intervención en las crisis y reconstrucción después de las crisis. La experiencia de la colaboración se extiende ahora desde la reconstrucción de Estados y territorios debilitados por un conflicto hasta el despliegue de personal militar de mantenimiento de la paz.
En Afganistán ha tenido lugar una estrecha colaboración con la misión de asistencia de las Naciones Unidas desplegada en el país, el PNUD y otros organismos. La misión de policía de la UE en Bosnia y Hercegovina tomó el relevo del grupo de trabajo de las Naciones Unidas que la precedió. El pilar de la UE de la misión de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMiK) es parte integrante de la administración provisional, y se desarrolla una eficaz colaboración entre la Comisión y las Naciones Unidas para la aplicación de normas y legislación compatibles con las de la Unión Europea. Y, más recientemente, la UE ha puesto en marcha la operación militar de urgencia «Artemis» en la República Democrática del Congo (Bunia), de acuerdo con la resolución 1484 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y a petición del Secretario General, en espera de un despliegue militar reforzado de las Naciones Unidas.
Además de estos ejemplos de cooperación UE-ONU en acciones de paz y seguridad, que han tenido gran difusión en los medios de comunicación, ha habido una importante coordinación entre la UE y la ONU en programas de desarme, desmovilización y reinserción, desde los Grandes Lagos hasta Camboya. Por su parte, la Comisión trabaja ahora regularmente junto a la ONU para crear instrumentos de rehabilitación después de los conflictos, que van desde proyectos de remoción de minas a estrategias generales de reconstrucción y ayuda, como en el caso de los Balcanes occidentales.
Todo esto proporciona numerosas pruebas de la cooperación positiva entre la UE y la ONU en la prevención de conflictos y la gestión de crisis, tanto in situ como entre sedes de instituciones. Mantener el impulso de este proceso de concertación requerirá nuevos pasos sistemáticos. Por ejemplo, los diálogos mencionados con países específicos para la prevención de conflictos deberían referirse también a la gestión de las crisis y a las cuestiones de mantenimiento de la paz, fomentando el compromiso de la Secretaría del Consejo y de la Comisión con las Naciones Unidas en estas áreas. Solamente mejorando a largo plazo el conocimiento y la confianza mutuos podrán la UE y la ONU incrementar la efectividad de las respuestas complementarias a corto plazo a las situaciones de emergencia y de crisis.
Para que el diálogo en estas áreas siga siendo integrado a medida que se hace más frecuente y más operativo, habremos de organizarlo cuidadosamente, sobre la base de las respectivas competencias de las correspondientes instituciones de la UE y de la ONU. Los interlocutores clave por parte de las Naciones Unidas son el Departamento de Asuntos Políticos (DAP), el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Oficina de Prevención de Crisis y de Recuperación y la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH). Por parte de la UE, participan la Secretaría del Consejo, la Comisión, la Presidencia y los Estados miembros [19]. En este ámbito, más que en ningún otro, es importante que el futuro desarrollo de las disposiciones de la UE en lo que respecta a la representación exterior facilite, en lugar de dificultar, la comunicación clara y productiva con los organismos correspondientes en las Naciones Unidas.
[19] El programa de Gothenburg compromete a la UE y sus Estados miembros en la aplicación y declara que la Unión y sus Estados miembros, de conformidad con el artículo 19 del Tratado de la Unión Europea, coordinarán su acción para promover la prevención de conflictos en las organizaciones internacionales de las que son miembros.
* La UE (Presidencia, Comisión y Secretaría General del Consejo) debería profundizar el diálogo regular con la Secretaría de la ONU sobre sus respectivas funciones en la contribución de la UE a operaciones de mantenimiento de la paz, incluidos los aspectos civiles.
* La Comisión trabajará con la ONU (incluidos, en su caso, los organismos especializados) para establecer un diálogo efectivo retrospectivo sobre las evaluaciones relativas a cada país, basándose en medidas ya adoptadas en la reforma de la ayuda exterior de la Comisión para asegurar la complementariedad con otros donantes.
* La UE y la ONU deberían colaborar para garantizar la compatibilidad de las respectivas pautas de formación del personal sobre el terreno (así como, en su caso, con las normas de la OSCE). La Comisión continuará colaborando con la ONU para asegurar la compatibilidad de las normas de contratación de personal en los casos en que la UE proporciona personal para las operaciones de gestión de crisis.
* La Comisión explorará maneras de fomentar mejor el intercambio de personal y de facilitar actividades de formación conjuntamente con las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas.
* La Comisión fomentará contactos de trabajo más estrechos y regulares entre el personal de la ONU (especialmente en DAP, DOMP, OCAH y PNUD) que se ocupa de las zonas de crisis y el de la Comisión, en las sedes y sobre el terreno. Este diálogo al nivel más específico posible se centrará cada vez más sobre áreas geográficas problemáticas concretas.
Finalmente, será necesario dar seguimiento a las medidas ya adoptadas para una mejor coordinación entre la UE, la ONU y organizaciones regionales tales como la OSCE y el Consejo de Europa [20], para lo cual será esencial un seguimiento efectivo de la conferencia regional de la UE de Helsingborg sobre la prevención de conflictos.
[20] La UE acogió con satisfacción la reunión de alto nivel del Consejo de Seguridad de 11 de abril de 2003 sobre el tema «El Consejo de Seguridad y las organizaciones regionales frente a los nuevos desafíos para la paz y la seguridad internacionales».
* La UE y la ONU deberían coordinarse sistemáticamente con las organizaciones regionales en la prevención de conflictos y en las situaciones de crisis y después de las crisis, y complementar mutuamente los recursos siempre que sea posible.
Para que la UE contribuya efectivamente a la consolidación del sistema multilateral, necesita estar en condiciones de participar activa y dinámicamente en debates políticos en los foros multilaterales. Como ya subrayamos al principio de este documento, la UE se basa en valores que por su propia naturaleza apoyan un sistema multilateral más amplio. Sin embargo, para promover sus valores en la escena mundial, debe emprender un diálogo eficaz y regular con otros países y agrupaciones. En los últimos años se ha progresado notablemente en el establecimiento de la presencia de la UE en los debates políticos de las Naciones Unidas. Para fomentar mejor los valores y los intereses de la UE, esta evolución positiva debería continuar, teniendo en cuenta la propuesta de la Convención Europea de dotar a la UE de personalidad jurídica, y también debería continuar el trabajo paralelo de consolidación de la representación exterior de la Unión sobre la base de las propuestas de la Convención Europea [21]. La llegada de diez nuevos Estados miembros creará desafíos y oportunidades para el papel de la UE en el sistema de las Naciones Unidas, y puede requerir un esfuerzo serio por parte de la UE si ésta quiere mantener una presencia efectiva y una capacidad de respuesta. Además, hay problemas que la UE puede necesitar abordar con independencia de los ajustes institucionales concretos que puedan surgir de la Convención y de la CIG, tales como otorgar funciones más importantes a los grupos del Consejo en Bruselas a la hora de proporcionar orientaciones estratégicas a los representantes de la UE sobre el terreno, o hacer más eficaces los procedimientos de coordinación de la UE.
[21] Véanse en particular los artículos III-188 y III-201.
Desde los primeros pasos de la Política Exterior y de Seguridad Común, la UE se ha convertido en un elemento fijo en los debates políticos en la ONU. Gracias a los esfuerzos de las sucesivas presidencias del Consejo y de los jefes de misión de la UE en las principales sedes de las Naciones Unidas, la UE coordina actualmente su posición con eficacia en la mayoría de los foros políticos importantes de las Naciones Unidas, como son la Asamblea General (en el 95% aproximadamente de cuyas resoluciones la UE tiene una posición común), el Consejo Económico y Social, las comisiones principales y las comisiones orgánicas, otros organismos subsidiarios como la Comisión Económica para Europa y la mayoría de los organismos especializados, así como en las principales conferencias. Algunas iniciativas de información al público recientemente emprendidas conjuntamente por el Consejo y la Comisión han aumentado considerablemente la visibilidad de la UE a este respecto [22]. También se ha progresado en los últimos años en el intercambio de información y de coordinación entre los Estados miembros de la UE en relación con asuntos del Consejo de Seguridad. La frecuente participación de la Presidencia, y en algunas ocasiones del Alto Representante de la PESC, en sesiones públicas del Consejo de Seguridad han incrementado la percepción del papel político de la UE. La aplicación del artículo 19 del Tratado de la Unión Europea, cuando se ha aplicado cabalmente, ha mejorado también la coherencia entre la PESC y las posiciones adoptadas en el Consejo de Seguridad [23].
[22] Especialmente el sitio Internet interinstitucional 'EU@UN' (http:// europa-ue-un.org), puesto en funcionamiento en enero de 2002.
[23] El artículo 19 del TUE dispone, entre otras cosas, que «los Estados miembros que también son miembros del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas se concertarán entre sí y tendrán cabalmente informados a los demás Estados miembros. Los Estados miembros que son miembros permanentes del Consejo de Seguridad asegurarán, en el desempeño de sus funciones, la defensa de las posiciones e intereses de la Unión, sin perjuicio de las responsabilidades que les incumban en virtud de las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.».
Por su parte, la Comunidad Europea se ha revelado como un participante importante en los debates políticos de las Naciones Unidas, sobre todo en áreas de actividad normativa en las que la CE tiene responsabilidades concretas respecto de la arquitectura institucional de la UE, contribuyendo así a la coherencia entre las políticas interior y exterior de la Unión. La CE es miembro de pleno derecho de un organismo especializado, la FAO, y pronto lo será también del Codex Alimentarius, tras la modificación del Reglamento aprobada recientemente por la Comisión del Codex y los Directores Generales de la FAO y la OMS. Habría que contemplar esta opción igualmente respecto de otras organizaciones relevantes que pertenecen al sistema de las Naciones Unidas. En relación con esto, la Comisión ha emitido una recomendación al Consejo para que la autorice a iniciar negociaciones con vistas a la adhesión de la Comunidad Europea a la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y a la Organización Marítima Internacional (OMI) [24]. Además, la CE ha podido participar activamente en un número creciente de foros y actos de las Naciones Unidas [25].
[24] Véase el documento SEC(2002) 381 final.
[25] La CE ha podido participar de pleno derecho en varios órganos de las Naciones Unidas y en la preparación de conferencias importantes tales como LDC III (Conference on Least Advanced Countries, Conferencia sobre los Países Menos Avanzados), WSSD (World Summit on Sustainable Development, Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible) y FfD, (International Conference on Financing for Development, Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo), así como en la negociación de muchos instrumentos jurídicos de la ONU.
La evolución del papel que desempeñan las delegaciones de la Comisión Europea en las principales sedes de la ONU ha contribuido de modo significativo a este proceso.
a) Más preparación previa de las posiciones de la UE
Con demasiada frecuencia la postura de la UE en foros multilaterales es aún reactiva, pues son otros agentes los que establecen el orden del día. La UE debería promover sus objetivos básicos en las Naciones Unidas más activamente; esto no sólo beneficiaría sus propios intereses sino que también mejoraría el programa de la ONU en su conjunto [26]. Es en este contexto en el que habrán de plantearse el papel y funcionamiento de los organismos del Consejo responsables de los asuntos relacionados con la ONU, especialmente el Grupo de Trabajo sobre las Naciones Unidas (CONUN) y el Grupo de Trabajo para la preparación de conferencias importantes de la ONU. Eso significará una garantía que están habilitados para ocuparse de cuestiones políticas fundamentales y para establecer los objetivos de la UE en actos importantes de la ONU. Entre otras cosas, implicaría reuniones de esos grupos con la frecuencia suficiente para poder tratar proactivamente importantes cuestiones de las Naciones Unidas y dirigir con más eficacia el proceso de coordinación.
[26] El documento sobre las prioridades de la UE elaborado para cada período de sesiones de la Asamblea General podría proporcionar una base a este respecto.
La consolidación del papel del Consejo debería también ayudar a la UE a resolver el problema, infrecuente pero perjudicial para la influencia de la UE, de los votos divergentes de la UE en los foros de las Naciones Unidas [27]. Esta divergencia de votos suele deberse a una falta de consenso entre los Estados miembros en Bruselas, y, para resolverla, habría que intensificar la coordinación entre los Estados miembros en el marco institucional de la UE. Sobre todo en los casos en los que propuestas consideradas en la ONU afectan a ámbitos de la PESC, sería bueno recurrir en la mayor medida posible a los correspondientes órganos del Consejo para garantizar la coherencia entre ambos. En principio, esto implica que no debería haber divergencia en los votos de la UE sobre cuestiones que sean objeto de una posición común. De conformidad con los Tratados vigentes, la Presidencia, el Alto Representante para la PESC y la Comisión tienen una responsabilidad especial al respecto. El nombramiento de un ministro europeo de Asuntos Exteriores, según lo previsto en el proyecto de Tratado Constitucional, proporcionaría, además, impulso a la adopción sistemática de posiciones comunes coherentes en la UE y, de conformidad con el artículo III-206 de ese proyecto, para su presentación en las Naciones Unidas [28].
[27] Últimamente ha ocurrido esto en un pequeño número de votaciones en la Asamblea General de las Naciones Unidas y en varias votaciones importantes en el seno de la Comisión de Derechos Humanos. Por otra parte, ha habido situaciones en las que países miembros individuales desconocieron una posición común adoptada por la UE.
[28] El artículo III-206 del proyecto de constitución prevé, en particular, que en los casos en que la Unión tenga una postura definida sobre un tema que esté en el orden del día del Consejo de Seguridad, los miembros de la UE que formen parte del Consejo de Seguridad pedirán al ministro de Asuntos Exteriores que la presente.
Los Estados miembros de la UE que forman parte del Consejo de Seguridad, y especialmente los dos Estados miembros de la Unión que son miembros permanentes, deberían explorar modos más sistemáticos de cumplir sus compromisos de conformidad con el artículo 19 del Tratado de la Unión Europea. En los casos en los que existe una postura común de la UE respecto a un problema en discusión, esto podría exigir que los miembros permanentes se encargaran, por turno, de presentar explícitamente esa postura. Los Estados miembros de la UE que forman parte del Consejo de Seguridad deberían intensificar sus esfuerzos de conformidad con el artículo 19, por lo que respecta a la consulta y la concertación en los debates del Consejo de Seguridad, basándose en los esfuerzos que los miembros de la UE que actualmente son miembros del Consejo de Seguridad han hecho recientemente al respecto. Hay aún un margen significativo para mejorar la puesta en práctica del artículo 19 y reforzar con ello la eficiencia y la coherencia de la acción exterior de la UE.
* Debería consolidarse el papel de los grupos de trabajo del Consejo que tratan cuestiones relacionadas con las Naciones Unidas, facilitando orientación para las posiciones de la UE en las principales instancias de las Naciones Unidas. Debe intensificarse la presentación de posiciones comunes de la UE en todos los órganos de la ONU, especialmente en el Consejo de Seguridad.
En los casos en que una cuestión examinada en un foro de la ONU sea competencia de la PESC, debería reforzarse activamente el papel de los correspondientes órganos del Consejo en Bruselas en lo tocante a la supervisión y, si procediera, la adecuada preparación para una aplicación coherente de las políticas acordadas.
- Debería reforzarse el Grupo de Trabajo sobre las Naciones Unidas (CONUN). Este refuerzo implicaría:
- garantizar un mayor ajuste del orden del día del Grupo con los problemas políticos sustantivos que se van a tratar en las principales instancias de la ONU, para dar orientaciones claras y pertinentes a los representantes de la UE in situ; con tal fin, reforzar la coordinación entre el CONUN y los grupos de trabajo sectoriales pertinentes del Consejo;
- utilizar el CONUN más sistemáticamente para identificar los objetivos de la UE con vistas a las reuniones de órganos como las comisiones principales o las comisiones orgánicas;
- adaptar el calendario de reuniones para que coincida con la agenda de la ONU; y
- reunir al CONUN a nivel de directores de la ONU dos veces al año para facilitar su función rectora.
- El Comité Político y de Seguridad podría desempeñar también una función orientadora de alto nivel que garantizara la cohesión entre las posiciones de la PESC y la postura de la UE en la ONU, dependiendo de la importancia y urgencia de los problemas en cuestión. Un objetivo importante sería evitar votos divergentes sobre cuestiones acerca de las cuales exista una postura de la UE.
También se podría fomentar el objetivo de una mejor preparación previa utilizando más ampliamente los documentos de posición, directrices o argumentaires de la UE. La práctica ya existente de celebrar reuniones de expertos para tratar de un único tema como preparación de actos importantes de la ONU, que también se utiliza ya en la preparación de determinadas conferencias importantes, podría ampliarse para la preparación de otras reuniones importantes de la ONU, cuando fuera necesario.
* La UE debería consolidar y reforzar la práctica de redactar notas de orientación o documentos sucintos de posición para determinados actos y reuniones de la ONU; en caso necesario, podrían organizarse sesiones preparatorias para identificar las cuestiones clave y las prioridades de la UE. La Comisión está dispuesta a contribuir a ese proceso con proposiciones para el debate.
Por otra parte, mientras que la práctica de la coordinación ha permitido a la UE afirmar su presencia en los órganos principales con sede en Nueva York, así como en la mayor parte de los organismos especializados, un planteamiento coherente por parte de la UE exigiría una extensión de la coordinación de la UE para cubrir mejor todo el sistema de las Naciones Unidas, así como otras instituciones de gobernanza mundial relacionadas con dicha organización.
* La UE debería consolidar y reforzar la coordinación sistemática de la UE con todo el sistema de las Naciones Unidas, asegurándose al mismo tiempo de que dicha coordinación es centrada en temas concretos y no burocrática, y permite que la UE se dedique efectivamente al diálogo con otros actores.
Cuando se trata de cuestiones de política social internacional, el objetivo de la UE debería ser hablar más frecuentemente con una sola voz. Hablar con una sola voz en foros como la Tercera Comisión y la Comisión del Desarrollo Social y al mismo tiempo plantear cuestiones similares solamente desde una perspectiva nacional en la Organización Internacional del Trabajo (OIT) no es coherente con el compromiso de la UE por un planteamiento internacional más coordinado del desarrollo social y, además, perjudica la eficacia de la UE a la hora de promover el modelo social europeo a nivel mundial.
La credibilidad de la UE y su influencia en cuestiones de salud y en cuestiones relacionadas con la investigación en ese ámbito, tales como la lucha contra el VIH/SIDA y otras enfermedades contagiosas, se vería fortalecida por una mejor coordinación en todo el sistema de las Naciones Unidas (en particular, estrategias conjuntas con la OMS, la Tercera Comisión de la Asamblea General y la Comisión sobre Población y Desarrollo). En los últimos años, la UE ha puesto en marcha planteamientos enérgicos y proactivos en relación con cuestiones de salud y población a nivel internacional en los organismos multilaterales más recientes (por ejemplo, la OMS, -acceso a los medicamentos, Fondo Mundial para la Lucha contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria). Estos planteamientos, que coinciden totalmente con las correspondientes declaraciones y conclusiones de las Naciones Unidas, deberían seguirse con igual vigor en el sistema de las Naciones Unidas, sobre todo en un momento en el que los objetivos internacionales comunes necesitan el máximo refuerzo.
Además, debería progresarse más en la introducción de la coordinación de la UE en determinados foros en los que se trata de la cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA).
La necesidad de una adecuada preparación previa de las posiciones de la UE y la necesidad de una coordinación eficaz se deja notar sobre todo en el caso de las organizaciones de las Naciones Unidas relacionadas con los derechos humanos; ésta es un área en la que los correspondientes organismos del Consejo ya han realizado un trabajo considerable, sobre todo a raíz del decepcionante resultado del 58º período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos.
Es vital que la UE trabaje para reforzar la validez y credibilidad del sistema de derechos humanos de la ONU. La Comisión de Derechos Humanos ha mostrado recientemente una tendencia cada vez mayor a rechazar resoluciones de países individuales, pues la gran mayoría de los miembros de la ONU eran reacios a cursar invitaciones para los procedimientos especiales [29] que pondrían en marcha un examen detallado de la situación de los derechos humanos en un país determinado o en relación con un tema concreto.
[29] Los «procedimientos especiales» comprenden la creación de grupos de trabajo (integrados por expertos que actúan a título individual).
En este contexto, la UE debería garantizar un mayor recurso a los instrumentos que tiene su disposición, utilizando su variedad de diálogos políticos con terceros países y grupos regionales para fomentar y mejorar la cooperación en la Comisión de Derechos Humanos y en otros foros. Un motor para dicho diálogo es la cláusula del «elemento esencial» en relación con los derechos humanos, incluida en los acuerdos comunitarios. Dicha cláusula no solamente se refiere al respeto de un tercer país por los derechos humanos en el contexto nacional, sino que también afecta al planteamiento de los derechos humanos por dicho tercer país en el ámbito internacional [30].
[30] Por ejemplo, el acuerdo de Cotonú (que entró en vigor el 1 de abril de 2003) establece en su artículo 9 que «El respeto de los derechos humanos, de los principios democráticos y del Estado de derecho, en que se fundamenta la asociación ACP-UE, inspirará las políticas internas e internacionales de las Partes y constituirá un elemento esencial del presente Acuerdo».
En especial, se debería procurar que los países elegidos o que pretendan ser elegidos para la Comisión de Derechos Humanos apoyen los procedimientos especiales de dicha Comisión y examinar atentamente la ratificación y aplicación por parte de dichos países de los instrumentos internacionales clave en el ámbito de los derechos humanos.
Este refuerzo del diálogo político en materia de derechos humanos debería completarse con un examen minucioso del modo en que la ayuda exterior puede servir para que terceros países cumplan sus compromisos internacionales o para resolver problemas planteados en los procedimientos especiales de la Comisión de Derechos Humanos. A su vez, las posiciones adoptadas por la UE en dicha Comisión deberían reflejar los progresos en la situación de los derechos humanos en los países individuales, prestando la debida consideración a la necesidad de una determinada iniciativa de la UE y, en caso de que exista tal necesidad, a la forma que debe adoptar dicha iniciativa [31].
[31] Por ejemplo, una resolución podía trasladarse del tema 9 del programa (resoluciones relativas a un país determinado) al tema 19 (asistencia técnica).
* La UE debería intensificar sus esfuerzos para actuar de manera coordinada y unida en los órganos de la ONU relacionados con los derechos humanos.
La UE debería asegurar mayor coherencia en su utilización del diálogo político, su programación de la ayuda pertinente, y sus posiciones en los foros de la ONU relacionadas con los derechos humanos. El Consejo ya ha introducido varias mejoras al respecto, por ejemplo un calendario de acción por parte de la UE, proyectos de resolución más breves centrados en problemas clave en relación con los derechos humanos, finalización más pronta de los textos y reparto de las cargas. Estos esfuerzos se están evaluando como consecuencia del 59º período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos y se están sometiendo a examen en estos momentos otras iniciativas, que incluyen la racionalización del número y de la extensión de las declaraciones de la UE. Estos esfuerzos deberían completarse con una contribución de la UE para reforzar la credibilidad de la OACDH.
Del mismo modo, para que la UE contribuya más eficazmente a la consolidación del sistema multilateral en relación con cuestiones financieras, económicas y de desarrollo, y se asegure de que sus preferencias políticas se reflejan mejor, debería someterse a una revisión permanente la naturaleza de la representación de la UE en el Banco Mundial y en el FMI. Dadas las repercusiones del trabajo de las instituciones financieras internacionales en las políticas de comercio y de desarrollo sostenible y en el contexto de la integración económica de la UE, sobre todo en la zona euro, resulta cada vez más anacrónica la falta de una presencia efectiva de la UE en las instituciones financieras internacionales.
* La UE debería reforzar progresivamente su representación en los órganos de gobierno de las instituciones de Bretton Woods.
En primera instancia, debería preverse una mayor coordinación de la UE en las instituciones financieras internacionales y, con el tiempo, una evolución de la UE (o de la zona euro) hacia una representación unificada.
Finalmente, igual que ocurre con otros aspectos del cometido de la UE en la ONU, la próxima ampliación de la UE puede tener un impacto sustancial en el funcionamiento de su coordinación. La expansión numérica de la UE hará que finalmente la Unión contenga el 15% de los miembros de las Naciones Unidas, lo cual creará oportunidades y dificultades, sobre todo para la eficacia, y por supuesto para la viabilidad, de la coordinación de la UE. La ampliación debería incitar a la UE a plantearse un cambio general de la manera en que se lleva a cabo la coordinación: mejor que centrarse en la preparación de declaraciones concretas de la UE, una actividad que requiere mucho tiempo, habría que plantearse una utilización más amplia de los mandatos y directrices para el desarrollo de las discusiones en las Naciones Unidas.
* La Presidencia (u otros representantes de la UE) deberían tener mayor flexibilidad para promover eficazmente las posturas de la UE en los foros de la ONU, sobre la base de mandatos o directrices acordados, en lugar de basarse en declaraciones detalladas de la UE.
Conceder al interlocutor que representa a la UE en un foro determinado más flexibilidad en la presentación y defensa de las posiciones de la UE ayudaría a la Unión a convertirse en un participante más activo y operativo en las discusiones de la ONU.
También en el contexto de la ampliación de la UE, ésta necesitará abordar la composición de los grupos regionales en la ONU, pues de otro modo su pertenencia a las Naciones Unidas se encontrará dispersa en varios grupos regionales. Sería conveniente que la UE elaborara pronto una posición común sobre esta cuestión.
* La UE debería adoptar cuanto antes una posición común respecto a la forma futura de los grupos regionales en la ONU.
Otro nivel de coordinación que acaso necesite abordar la UE se refiere a las elecciones y candidaturas para puestos de la ONU. Si bien hasta el momento estos problemas han estado excluidos en gran medida del ámbito de la coordinación de la UE, varias elecciones en el sistema de las Naciones Unidas han planteado la cuestión en los últimos tiempos. En opinión de la Comisión, adoptar una mayor coordinación en relación con los puestos y elecciones sin reducir el papel de los grupos regionales podría reforzar la influencia global de la UE en los organismos clave de la ONU, y aumentaría ciertamente la credibilidad de la Unión.
b) Aumento de la capacidad de la UE para el diálogo y el contacto
Las mejoras de la coordinación interna de la UE anteriormente mencionadas deberían liberar tiempo para emprender de manera más consistente el diálogo con los otros actores clave, sobre todo con otros grupos, para mejorar la comprensión de los objetivos de la UE y para construir alianzas en los foros de las Naciones Unidas. Tal como sugerimos en el capítulo 1, esto debería apoyarse en una mejor integración de las cuestiones multilaterales en los diálogos bilaterales regulares de la UE. Ésta mantiene, por medio de la troika, amplios diálogos regulares con países y agrupaciones sobre cuestiones relativas a las Naciones Unidas y las sucesivas presidencias han dado importantes pasos en la consagración de la UE como un interlocutor digno de crédito para sus socios en las Naciones Unidas. Sin embargo, hay un margen para desarrollar una dimensión multilateral más fuerte en las privilegiadas relaciones bilaterales que la UE tiene ya con algunos países y grupos de países, sobre todo en el contexto de actos importantes de la ONU.
* La UE debería mantener un diálogo más extenso y regular con otros grupos y países en la ONU, y asegurarse de que ese diálogo se concentra mejor y se programa en momentos más oportunos en relación con los principales problemas discutidos en actos y reuniones importantes de la ONU.
Entre otras cosas, la UE debería desarrollar contactos informales más regulares con anterioridad a los acontecimientos clave de la ONU y tangenciales con los mismos, posibilitados, sobre todo, por un cambio de planteamiento hacia la coordinación de la UE sobre la base del mandato. También debería intentar, siempre que sea posible, y con más frecuencia que en la actualidad, preparar a más largo plazo las discusiones en los foros de la ONU con los socios clave de otras regiones y en una amplia gama de áreas políticas.
Un esfuerzo más consistente para mantener el diálogo con sus interlocutores fuera de la UE debería llevar a la UE a considerar una mayor utilización del reparto de cargas entre la Presidencia, los diversos Estados miembros y la Comisión, en su caso y teniendo en cuenta las responsabilidades que incumban a cada uno en virtud del Tratado.
Este planteamiento de la «división del trabajo», que permite a determinados Estados miembros o a la Comisión actuar como catalizadores en tareas específicas, sobre todo en la preparación de las iniciativas y contactos de la Unión con otros países y grupos, ya se está adoptando en el seguimiento por parte de la Unión Europea de la Cumbre Mundial sobre el desarrollo Sostenible respecto de los problemas de agua y energía
* Debería desarrollarse más y consolidarse la práctica del «reparto de cargas» entre la Presidencia, los Estados miembros y la Comisión en sus contactos con terceros países y con otros grupos en el seno de los foros de Naciones Unidas.
La Unión Europea ha explorado ya la práctica del reparto de cargas en algunas importantes conferencias de la ONU, como la FfD y la WSSD, asignando cometidos específicos a determinados Estados miembros y a la Comisión, así como en el contexto de la Comisión de Derechos Humanos. Habría que examinar la posibilidad de aplicar este planteamiento también en otros puntos del sistema de las Naciones Unidas. Sin menoscabo del actual papel fundamental de la Presidencia como representante de la UE y sin que ello signifique una multiplicidad de voces que hablen por ella, se podrían utilizar más efectivamente los conocimientos y experiencia concretos de los interlocutores individuales.
c) Asegurar una interfaz efectiva con las políticas acordadas a nivel europeo
La UE necesita asegurarse de que las medidas adoptadas a nivel europeo guardan coherencia con las medidas adoptadas al nivel global, y en caso necesario son completadas por las mismas. En la actualidad, los instrumentos y actividades de la ONU coinciden con políticas de las Comunidades Europeas en una gran variedad de sectores, que van desde el comercio internacional a la protección del medio ambiente, la protección de la salud y de los consumidores y la política energética. En muchas de esas áreas en las que la mundialización acentúa la necesidad de instrumentos internacionales eficaces, es importante garantizar que la Comisión participa en la mayor medida posible del trabajo en el sistema de las Naciones Unidas en relación con cuestiones de las que es responsable en el seno de la Unión.
La Comunidad Económica Europea (precursora de la Comunidad Europea) tiene rango de observador en la ONU desde 1974; en ese momento la CE era casi el único observador permanente (ahora hay 41). A partir de entonces ha tenido lugar una ampliación significativa de las competencias de la CE. Se podría alegar, en consecuencia, que la situación de la CE en las Naciones Unidas ya no refleja el nivel de integración que ha alcanzado la Comunidad. Se han realizado progresos en la búsqueda de soluciones pragmáticas en muchos casos concretos y, a largo plazo, se impulsará la representación exterior de la UE a través del Ministro Europeo de Asuntos Exteriores. Entretanto, se habrán de hacer más esfuerzos para garantizar la capacidad de la CE en la contribución al trabajo de los órganos de la ONU en estrecha concertación con los Estados miembros.
* La CE debería tener la posibilidad de participar plenamente en el trabajo de los organismos de la ONU relacionados con asuntos que son de la competencia de la Comunidad y los Estados miembros deberían contribuir eficazmente a ello.
Ejemplos específicos son, entre otros, la necesidad de asegurar que la CE esté en posición de participar con eficacia en las negociaciones para las convenciones medioambientales mundiales en las que la CE deberá ser Parte contratante después, y participar en el trabajo del Fondo para el Medio Ambiente Mundial [32], facilitando una participación eficaz en los organismos de las Naciones Unidas que tratan los problemas de los refugiados y del asilo y, sobre todo, la prosecución de los esfuerzos para hacer posible que la CE contribuya plena y efectivamente al trabajo de ACNUR potenciando su situación de observador en su Comité Ejecutivo [33].
[32] EL FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL ES UN FONDO MULTILATERAL QUE FINANCIA ACCIONES DESTINADAS A ENFRENTAR SEIS AMENAZAS CRÍTICAS PARA EL MEDIO AMBIENTE GLOBAL: LA PÉRDIDA DE LA BIODIVERSIDAD, EL CAMBIO CLIMÁTICO, LA DEGRADACIÓN DE LAS AGUAS INTERNACIONALES, LA DESTRUCCIÓN DE LA CAPA DE OZONO, LA DEGRADACIÓN DE LOS SUELOS Y LOS CONTAMINANTES ORGÁNICOS PERSISTENTES.
[33] ESTE CAMBIO DE LA CE HACIA LA SITUACIÓN DE OBSERVADOR PRIVILEGIADO TIENE YA EL APOYO DEL CONSEJO DE LA UE (VÉANSE LAS CONCLUSIONES DEL CAG DE 11 DE MARZO DE 2002).
La presente Comunicación parte de dos premisas básicas: la primera es la de que hoy es más importante que nunca un compromiso con el multilateralismo y que, en consecuencia, éste debe seguir siendo un sector importante de la acción exterior de la UE. La segunda, que la función de las Naciones Unidas como espina dorsal del sistema multilateral y la necesidad de que aporte soluciones concretas a muchos desafíos clave a nivel global están fuera de toda duda. Sobre esta base, la Comunicación ha intentado examinar con amplitud de perspectivas la manera en la que la UE trabaja en el seno de las Naciones Unidas y junto con ellas, para determinar si se puede mejorar su eficacia ayudando a las Naciones Unidas a aportar una gobernanza efectiva a nivel mundial y de qué modo puede mejorarse, sobre todo en los ámbitos del desarrollo sostenible, la reducción de la pobreza, la seguridad y la paz. Una conclusión básica al respecto es positiva: la interacción y la cooperación con las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas está ya presente a niveles antes nunca vistos en una gran variedad de áreas. Al mismo tiempo, la UE podría hacer más eficaz su contribución a la creación de políticas en el seno de las Naciones Unidas y tanto la UE como la ONU tienen mucho que ganar si se realizan nuevos progresos y se establece una mayor sinergia en su cooperación.
En la Comunicación se presentan una serie de propuestas prácticas en relación con el modo en que la UE podría contribuir más eficazmente a la gobernanza mundial con las Naciones Unidas. Solamente algunas de estas propuestas son de la responsabilidad exclusiva de la Comisión; muchas otras requerirían acción por parte del Consejo y de los Estados miembros; y en muchos casos se necesitará un esfuerzo conjunto de varias instituciones y a diferentes niveles. Se adjunta al texto de la Comunicación un plan de acción para la aplicación de la misma en el que se aclaran la participación y las respectivas funciones de los diferentes actores en el proceso de esa aplicación.
La Comisión invita al Consejo y al Parlamento Europeo a que examinen el análisis y las recomendaciones propuestos en la presente Comunicación y espera con ilusión la oportunidad de colaborar estrechamente con los Estados miembros -y con las Naciones Unidas- para conseguir el objetivo común de una gobernanza mundial más efectiva y de un afianzamiento de la arquitectura del sistema multilateral.
1. La contribución de la UE en la tarea de garantizar la debida resonancia de los objetivos e instrumentos de las Naciones Unidas
CONUN: Grupo de trabajo sobre las Naciones Unidas COHOM: Grupo de trabajo del Consejo sobre Derechos Humanos
PSC: Comité Político y de Seguridad del Consejo MANUD: Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Principales órganos y principales órganos subsidiarios
Asamblea General de las Naciones Unidas y Comisiones Principales
Consejo Económico y Social y Comisiones funcionales
Programas, fondos y oficinas de las Naciones Unidas
Programa Mundial de Alimentos (PMA )
Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de las Drogas (PNUFID)
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACDH)
Instituto Interregional para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia (UNICRI)
Organizaciones conexas
Comisión Preparatoria de la Organización del Tratado de prohibición de los ensayos nucleares (CTBTO)
Departamentos y oficinas principales de la Secretaría
Oficina del Secretario General (OSG)
Departamento de Asuntos Políticos (DAP)
Departamento de la Asamblea General y de Gestión de Conferencias (DGAACS)
Oficina del Coordinador de Asuntos de Seguridad de las Naciones Unidas (UNSECOORD)
Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito (OFDPD)
Oficina de las Naciones Unidas en Nairobi (ONUN) Arriba