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Timestamp: 2020-03-29 03:30:11+00:00
Document Index: 108843460

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 28', 'art. 360', 'art. 11', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 44', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 16', 'art. 28', 'art. 25', 'art. 28']

Sentenza Cassazione Civile n. 20391 del 11/10/2016 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 20391 del 11/10/2016
Cassazione civile sez. III, 11/10/2016, (ud. 05/07/2016, dep. 11/10/2016), n.20391
sul ricorso 6517/2014 proposto da:
CASA DI CURA LA MADDALENA SPA, in persona del legale rappresentante
pro tempore, Dott. F.L., elettivamente domiciliata in ROMA,
LARGO LEONARDO DA VINCI 5, presso lo studio dell’avvocato SIMONETTA
DE JULIO, rappresentata e difesa dagli avvocati MARIO RICCOBONO,
SALVATORE CIMILLUCA giusta procura speciale in calce al ricorso;
ASSESSORATO DELLA SALUTE DELLA REGIONE SICILIANA, in persona del
STATO, da cui è difeso per legge;
avverso la sentenza n. 206/2013 della CORTE D’APPELLO di PALERMO,
SERVELLO Gianfranco, che ha concluso per raccoglimento del ricorso.
La Casa di cura La Maddalena s.p.a. nel 2005 ottenne un decreto ingiuntivo nei confronti dell’Assessorato Regionale alla Salute della Regione Sicilia, per l’omesso pagamento della somma di Euro 1.763.811,00, per prestazioni specialistiche di ricovero effettuate in regime di preaccreditamento, oltre interessi calcolati ex D.Lgs. n. 231 del 2002 e spese legali.
Opposto il decreto e saldata parte del debito in corso di causa da parte dell’Assessorato, esso veniva condannato, all’esito del giudizio di primo grado, a corrispondere il saldo e gli interessi sull’intera somma ma solo in misura legale e non nella richiesta misura prevista per le transazioni commerciali dal D.Lgs. n. 231 del 2002.
L’appello della Casa di cura, volto ad ottenere la condanna dell’Amministrazione al pagamento dei c.d. interessi comunitari previsti dal su indicato decreto legislativo, veniva rigettato dalla Corte d’Appello di Palermo che, con la sentenza qui impugnata, confermava la decisione di primo grado affermando che, in mancanza di un contratto scritto tra le parti e successivo all’8.8.2002 (data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 231 del 2002) relativo alle prestazioni oggetto di causa, non potesse essere riconosciuto il diritto alla corresponsione degli interessi c.d. comunitari di mora in capo alla Casa di cura.
La Casa di cura La Maddalena s.p.a. propone un motivo di ricorso per cassazione, contro la sentenza n. 206/2013, depositata dalla Corte d’Appello di Palermo in data 13 febbraio 2013, non notificata, nei confronti dell’Assessorato Regionale alla Salute della Regione Sicilia, che resiste con controricorso.
o Con l’unico suo motivo di ricorso, la Casa di cura denuncia la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 231 del 2002, art. 2 (attuativo della direttiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011), nonchè del D.Lgs. n. 502 del 1992, artt. 8 quater e 8 quinquies e della L.R. Sicilia n. 2 del 2002, art. 28, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.
La Corte d’Appello di Palermo ha negato l’applicabilità al rapporto tra le parti degli interessi comunitari sulla base della norma transitoria presente nel decreto legislativo, contenuta nell’art. 11, comma 1, che ne limita l’applicazione ai contratti conclusi successivamente all’8 agosto 2002, ritenendo che la Casa di cura non abbia fornito la prova che sia stato concluso un contratto tra le parti, successivo all’8.8.2002, data dalla quale, ratione temporis, si applicano gli interessi di mora in tale misura in caso di ritardo nei pagamenti delle transazioni commerciali, avente ad oggetto le prestazioni delle quali con il decreto ingiuntivo la Casa di cura ha chiesto il pagamento.
La ricorrente ripropone la tesi, già sviluppata nelle fasi di merito, secondo la quale la fonte del rapporto obbligatorio tra le parti, da cui far decorrere l’applicabilità o meno della disciplina di cui al D.Lgs. n. 231 del 2002, non sarebbe costituito dal rapporto di preaccreditamento della struttura sanitaria, ma dall’accordo contrattuale annuale di assegnazione del budget, che nel caso di specie sarebbe costituito dal D.D.S. 29 dicembre 2003, n. 2463, con il quale si stabiliva l’ammontare dei corrispettivi da corrispondere per le prestazioni erogate dalle varie case di cura per l’anno (OMISSIS) e le modalità di remunerazione, in riferimento a prestazioni comprese nel budget ed extrabudget. Sottolinea la possibilità che il contratto sia stato concluso mediante l’invio della proposta (consistente nel decreto emesso dalla direzione sanitaria) da parte dell’Amministrazione e con l’inizio dell’esecuzione da parte del privato.
La ricorrente auspicherebbe che si arrivasse a formulare il seguente principio di diritto: “Gli atti degli enti sanitari (Direttori generali ASP o Assessore regionale salute) di attribuzione dei budget annuali contenenti le quantità di risorse da destinare per le prestazioni sanitarie, che debbono erogare le strutture sanitarie private accreditate e da questi non contestati, anzi, portati ad esecuzione, sono equiparati agli accordi contrattuali di cui al D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 quinquies e s.m. ed i. ed alle transazioni commerciali di cui al D.Lgs. n. 231 del 2002, art. 2”.
La questione sottoposta all’attenzione della Corte presuppone la soluzione positiva della questione preliminare se il rapporto tra la struttura privata preaccreditata che chiede il pagamento delle prestazioni erogate in favore dei cittadini nell’ambito del servizio sanitario nazionale e l’ente pubblico che all’interno della Regione si occupa della corresponsione dei corrispettivi per tali prestazioni possa essere qualificato in termini di transazione commerciale.
Essa può formularsi nei termini che seguono:
Se, in relazione a prestazioni sanitarie rese nei confronti di privati da una casa di cura privata in regime di preaccreditamento, in caso di ritardo nei pagamenti delle prestazioni erogate da parte dell’Amministrazione regionale, la casa di cura abbia diritto agli interessi di mora nella misura prevista dal D.Lgs. n. 231 del 2002, pur in mancanza di un formale contratto scritto, ed in presenza del decreto emesso dal Direttore sanitario della Regione Siciliana di attribuzione dei budget annuali di risorse da destinare per le prestazioni sanitarie successivo all’8 agosto 2002.
o Per meglio comprendere la questione di diritto sottoposta all’attenzione della Corte, appare opportuno riassumere i punti salienti del percorso motivazionale della decisione impugnata.
In effetti, la corte d’appello, richiamati del D.Lgs. n. 502 del 1992, artt. 8 quater e quinquies, attribuisce all’accreditamento non un valore contrattuale, ma il valore di un provvedimento di riconoscimento della idoneità della struttura privata ad effettuare prestazioni in favore degli assistiti del S.S.N., con remunerazione a carico degli enti facenti parte del servizio stesso. Precisa che la qualità di soggetto accreditato, in sè, non costituisce vincolo in capo alle aziende o agli enti del SSN ad effettuare alcuna remunerazione in suo favore. Richiama la necessità, prevista dall’art. 8 quinquies, che la Regione o le Unità Sanitarie Locali stipulino contratti con le singole strutture private e con i professionisti accreditati in cui deve essere previsto il corrispettivo preventivato a fronte delle attività concordate.
Su questa ricostruzione, pienamente condivisibile come meglio si esporrà di seguito, del sistema di accreditamento, concorda anche la ricorrente.
La corte d’appello non condivide però il successivo assunto della ricorrente, secondo il quale il contratto tra la struttura privata e gli enti del SSN, che costituisca titolo per il riconoscimento degli interessi comunitari ove successivo all’8.8.2002, possa essere identificato nel caso di specie nel decreto della direzione sanitaria sopra citato (che la ricorrente Casa di cura non a caso denomina “accordo” contrattuale annuale di determinazione del budget), perchè a tale provvedimento la corte d’appello nega in radice la natura di accordo bilaterale con un contenuto negoziato, attribuendogli piuttosto il ben diverso valore di un provvedimento unilaterale autoritativo, emesso dalla direzione sanitaria per indicare il tetto di spesa previsto nell’ambito dell’attività di programmazione della Regione.
Esclude quindi che a quell’atto possa essere riconosciuta natura contrattuale e che quindi su di esso possa fondarsi la debenza di interessi in misura ultralegale previsti per le transazioni commerciali dal D.Lgs. n. 231 del 2002, e, in mancanza di qualsiasi altro atto negoziale che – ricorda la corte – dovrebbe comunque essere dotato della forma scritta ad sustantiam essendone parte un’Amministrazione dello Stato, conferma il rigetto della domanda volta ad ottenere interessi comunitari mancando tra le parti un qualsiasi contratto che si possa ritenere concluso dopo l’entrata in vigore della norma citata.
La soluzione adottata dalla corte d’appello appare pienamente condivisibile, alla luce delle considerazioni che seguono.
o Poichè si tratta di controversia sull’applicabilità al caso di specie del D.Lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, di “Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”, occorre prendere le mosse dal contenuto di tale testo normativo, nei limiti in cui può avervi concreta incidenza.
Il decreto legislativo utilizza lo strumento degli interessi, conformati alle sue regole “centrali” attinenti al tasso e alla decorrenza (artt. 4 e 5), per disincentivare la mora nel pagamento di quelle che qualifica come “transazioni commerciali”, inquadrando nel sistema il suo nucleo relativo appunto agli interessi mediante norme definitorie, e poi dettagliando alcuni casi specifici, qui non pertinenti, per concludere infine con la norma transitoria che individua il discrimen temporale applicativo.
Quindi, dell’art. 1, comma 1 (rubricato come “Ambito di applicazione”) stabilisce che “le disposizioni contenute nel presente decreto si applicano ad ogni pagamento effettuato a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale”; all’articolo 2 (“Definizioni”), al comma 1, alla lett. a) definisce transazioni commerciali “i contratti, comunque denominati, tra imprese ovvero tra imprese e pubbliche amministrazioni, che comportano, in via esclusiva o prevalente, la consegna di metri o la prestazione di servizi, contro il pagamento di un prezzo”, e alla lettera b) definisce pubblica amministrazione “le amministrazioni dello Stato, le regioni, le province autonome…,gli enti pubblici territoriali e le loro unioni, gli enti pubblici non economici, ogni altro organismo dotato di personalità giuridica, istituito per soddisfare specifiche finalità d’interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale, la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dalle regioni, dagli enti locali, da altri enti pubblici o organismi di diritto pubblico, o la cui gestione è sottoposta al loro controllo o i cui organi d’amministrazione, di direzione o di vigilanza sono costituiti, almeno per la metà, da componenti designati dai medesimi soggetti pubblici”, e, infine, alla lettera c), definisce imprenditore “ogni soggetto esercente un’attività economica organizzata o una libera professione”.
All’art. 4, poi, individua il dies a quo degli interessi, all’art. 5 ne determina il saggio, e all’art. 11, al comma 1, stabilisce: “Le disposizioni del presente decreto non si applicano ai contratti conclusi prima dell’8 agosto 2002” (qui non rileva il contenuto dei successivi due commi).
Quel che deve essere, allora, identificato e qualificato è il titolo sulla base del quale si discute sull’applicabilità del D.lgs. n. 231 del 2002, ben potendosi anzitutto constatare che, in generale, l’Assessorato Regionale alla Salute può essere parte, come anche una struttura privata accreditata, di una transazione commerciale, visti i dettati definitori dell’art. 2 del decreto sopra riportati.
D’altronde, è da rilevarsi che, ponendo come causa petendi della sua pretesa una transazione commerciale cui sarebbe applicabile, quanto ad interessi, la disciplina del D.Lgs. n. 231 del 2002, la Casa di cura ha convenuto esclusivamente l’Assessorato regionale, e non i soggetti cui ha prestato il servizio di assistenza sanitaria. Per valutare, dunque, l’applicabilità della suddetta normativa, anche ai fini della disposizione transitoria, occorre accertare proprio il titolo che connette esclusivamente la struttura sanitaria privata che ha agito e l’azienda pubblica nei cui confronti ha agito.
A questo scopo, la normativa del D.Lgs. n. 231 del 2002, non è più, evidentemente, sufficiente, occorrendo vagliare il rapporto tra le parti alla luce della disciplina che regola il servizio sanitario pubblico, per la parte in cui lo delega a strutture private e la normativa regionale di rilievo, essendo la materia sanitaria stata ampiamente delegata alle Regioni.
Non è questa peraltro la sede per ricostruire con specificità la complessa evoluzione normativa che questo settore ha attraversato negli ultimi decenni, e alla quale fa cenno, come sopra si è visto, anche la ricorrente.
Due sono gli aspetti che qui incidono, a ben guardare: il deferimento alle Regioni – nel caso in esame, alla Regione Siciliana – della sanità pubblica nell’ambito di un quadro normativo statale, e il regime dell’accreditamento, regolato appunto dall’attuale normativa statale e regionale, che è indiscusso sia stato applicato nel caso di specie, in quanto la ricorrente è una struttura privata accreditata, e agisce in quanto tale.
Il sistema dell’accreditamento è stato introdotto in luogo della convenzione quale regime regolante i rapporti con le strutture sanitarie private (L. 23 ottobre 1992, n. 421, art. 1 e D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8 e successive modifiche): in tal modo, come riconosciuto più volte dalla giurisprudenza amministrativa (ex multis Cons. Stato, sez. 4^, 9 dicembre 2002 n. 6693), da un lato si è affermato il principio dell’equiparazione tra strutture pubbliche e private, purchè dotate di requisiti minimi e uniformi – correlativamente riconoscendo il diritto del fruitore a scegliere liberamente tra le strutture sanitarie accreditate quella a cui rivolgersi -, dall’altro l’accreditamento è stato conformato come provvedimento amministrativo comunque riconducibile al genus delle concessioni di pubblico servizio (nella giurisprudenza amministrativa cfr. pure, sempre per esempio, Cons. Stato, sez. 5^, 11 maggio 2010 n. 2828, Tar Sardegna 15 marzo 2014 e Tar Friuli Venezia Giulia 25 settembre 2014 n. 464).
Le stesse Sezioni Unite di questa Suprema Corte, pronunciandosi come giudice della giurisdizione, hanno più volte riconosciuto che i rapporti tra AUSL e le strutture
sanitarie devono essere qualificati concessioni di pubblico servizio sia nel previgente regime convenzionale di cui alla L. n. 833 del 1978, art. 44, sia nel vigente regime dell’accreditamento, nel quale poi il pagamento delle prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuato dalle aziende sanitarie locali nell’ambito di appositi accordi contrattuali (così, da ultimo, S.U. 20 giugno 2012 n. 10149 e la conforme S.U. ord. 3 febbraio 2014 n. 2291; v. altresì S.U. ord. 13 febbraio 2007 n. 3046).
Il regime di accreditamento viene allora disciplinato legislativamente dalle Regioni, nel rispetto dei principi evincibili dalle leggi statali (D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 2; e v., ancora p. es, Cons. Stato, sez. 3, 16 settembre 2013 n. 4574).
Le leggi regionali – attenendosi appunto all’inquadramento fornito precipuamente dal D.Lgs. n. 502 del 1992, artt. 8 bis, 8 ter, 8 quater e 8 quinquies, norme inserire dal D.Lgs. n. 229 del 1999, art. 8, comma 4 (cfr. al riguardo, oltre all’appena citato Cons. Stato, sez. 3, 16 settembre 2013 n. 4574, tra i più recenti arresti Cons. Stato, sez. 3, 12 dicembre 2014 n. 6135, Cons. Stato, sez. 3, 25 giugno 2014 n. 3219 e Cons. Stato, sez. 3, 15 aprile 2013 n. 2117), senza significative diversità, delineano quella sequenza che una dottrina amministrativa ha definito il regime delle 3 A: autorizzazione, accreditamento, accordo (cfr. la rubrica del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 bis).
L’accreditamento è dunque un provvedimento amministrativo, che abilita la struttura ad inserirsi nel servizio sanitario pubblico (la legge lo definisce infatti accreditamento istituzionale), e pertanto è riconducibile (conformemente alla lettura giurisprudenziale del complessivo sistema) al genus della concessione (in questo senso v. anche Cass. n. 12393 del 2014). Che l’accreditante e l’accreditato non siano su un piano di parità ovvero, che il primo agisca jure imperli nei confronti dell’altro – è vieppiù confermato dalla permanenza, in capo all’accreditante, di una posizione di potere, da esercitare pure mediante la vigilanza sull’accreditato dai cui esiti possono derivare anche la sospensione e la revoca dell’accreditamento (art. 16).
Peraltro, come è usuale nel settore delle concessioni (cfr. la già citata S.U. 20 giugno 2012 n. 10149), la pubblica amministrazione non si arresta al livello provvedimentale, ma percorre una sequenza gestionale in cui dall’esercizio dello jus imperli passa a un accessorio esercizio del suo jus privatorum, stipulando un apposito negozio con il soggetto cui ha conferito la concessione per interferire, seppure su un piano ora tendenzialmente paritario, nella gestione della concessione stessa.
La sequenza delle cosiddette 3 A – autorizzazione, accreditamento, accordo – approda quindi alla stipulazione tra l’ente pubblico accreditante e il soggetto accreditato di quello che, se l’accreditato è un so etto privato, si qualifica e assume la forma di un contratto, nel quale, seppure tenendo conto della programmazione regionale e delle relative delibere della Giunta regionale, quelle che sono così diventate le parti di un negozio bilaterale determinano il contenuto degli obblighi che l’accreditato assume a favore degli utenti del servizio sanitario regionale nonchè il conseguente corrispettivo che l’ente pubblico a sua volta si obbliga a pagargli. Il contratto ha per oggetto l’attività che in concreto quella struttura privata svolgerà per il servizio sanitario, e quindi per i fruitori del servizio sanitario pubblico, nonchè la determinazione del credito che conseguentemente maturerà nei confronti dell’ente.
La necessità di una negoziazione preventiva, con un evidente effetto di previsione e contenimento della spesa sanitaria ed anche con ampio spazio alla contrattazione nella determinazione dei corrispettivi, nella duplice ottica della erogazione di un servizio pubblico da parte di un soggetto privato che si ritiene avere caratteristiche adeguate alla soddisfazione dei bisogni degli aventi diritto e della programmazione e contenimento della spesa sanitaria, è infatti espressamente ribadito anche a livello di normativa regionale siciliana: la L.R. Siciliana n. 2 del 2002, art. 28 comma 6, richiamato dalla stessa ricorrente, prevede infatti che “I direttori generali delle Aziende Sanitarie Locali negoziano preventivamente con le strutture pubbliche e private, ivi comprese le aziende universitarie policlinico, l’ammontare delle prestazioni erogabili per conto del servizio sanitario regionale nei limiti dei budget predeterminati dalla Regione, tenendo conto della qualità delle prestazioni erogate, della programmazione regionale, del fabbisogno di assistenza individuato dalla Regione e dei propri vincoli di bilancio”.
La successiva L.R. Siciliana n. 4 del 2003, art. 25, comma 4, conferma che “I direttori generali delle Aziende Unità Sanitarie Locali, nei successivi trenta giorni, negoziano con ogni singola struttura l’ammontare delle prestazioni erogabili ai sensi della L.R. 20 marzo 2002, n. 2, art. 28, comma 6”.
Alla luce del chiaro quadro normativo sopra per sommi capi ricostruito appare del tutto infondata la ricostruzione della ricorrente. Essa tende ad attribuire natura contrattuale ad un provvedimento unilaterale ed autoritativo, emesso in carenza della fase di contrattazione e della sua naturale conclusione nella redazione di un contratto scritto tra le parti, allo scopo – in astratto meritevole di tutela e preso in considerazione dall’ordinamento come si è visto anche a livello comunitario – di vedersi riconoscere gli interessi in misura ultralegale per il ritardo con il quale la Regione ha provveduto al pagamento di numerose prestazioni effettivamente erogate.
E’ ben vero che le istituzioni dell’unione europea hanno assunto molteplici iniziative per garantire il regolare e puntuale pagamento delle transazioni commerciali in genere, e di quelle concernenti la sanità in particolare.
Tutto ciò però non può prescindere dal rispetto del quadro normativo di riferimento e quindi delle forme imposte per il legittimo svolgimento dell’attività dell’amministrazione, anche iure privatorum, per l’erogazione delle prestazioni sanitarie in favore dei soggetti che ne hanno diritto da parte di strutture private preaccreditate.
Il sistema, dettato a livello nazionale dagli artt. 8 quater e quinguies del D.Lgs. n. 502 del 1992 e dettagliato dalla normativa regionale, è chiaramente congegnato nel senso della ineludibilità della forma scritta dei contratti che l’Amministrazione è tenuta a concludere con le strutture private, in linea, del resto, con il generale principio per cui i contratti con la P.A., ancorchè quest’ultima agisca iure privatorum, devono rivestire, a pena di nullità, la forma scritta (R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, ex artt. 16 e 17).
Tale requisito di forma è, peraltro, uno strumento di garanzia nell’interesse del cittadino, in quanto da un lato costituisce remora ad arbitriie dall’altro agevola l’espletamento della funzione di controllo, conseguentemente rivelandosi inconfigurabile, in siffatta prospettiva, la possibilità di conclusione di contratti per fatta concludentia (Cass. n. 12393 del 2014 in relazione ad analoga fattispecie; Cass. n. 21477 del 2013, Cass. n. 15296 del 2007).
A fronte di un requisito di forma imposto dalla legge a pena di nullità, non sarebbe quindi idoneo alla conclusione di un valido contratto lo schema di formazione alternativo proposto dalla ricorrente, la quale, ove non si accedesse alla prospettiva di attribuire natura contrattuale al decreto dirigenziale, propone di ricostruire la fattispecie come quella di un contratto concluso con l’inizio dell’ esecuzione, in cui il decreto dirigenziale di attribuzione del budget annuale giocherebbe il ruolo di proposta scritta promanante dall’Amministrazione e la conclusione del contratto sarebbe intervenuta con l’esecuzione delle prestazioni sanitarie da parte della Casa di cura.
Conclusivamente, il ricorso va rigettato e va affermato il seguente principio di diritto:
In caso di prestazioni sanitarie erogate da strutture private preaccreditate con lo Stato in favore degli aventi diritto, il diritto della medesima struttura privata a vedersi corrispondere dal soggetto pubblico gli interessi di mora nella misura prevista dal D.Lgs. n. 231 del 2002, sorge soltanto qualora tra l’Ente pubblico competente e la struttura sia stato concluso un contratto, avente forma scritta a pena di nullità, in data successiva all’8 agosto 2002, con il quale l’Ente assume l’obbligo nei confronti della struttura privata di retribuire alle condizioni e nei limiti ivi indicati, determinate prestazioni di cura da essa erogate.
La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento delle spese legali in favore del controricorrente e le liquida in complessivi Euro 7.200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre accessori e contributo spese generali.