Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU1083
Timestamp: 2016-12-10 22:39:22+00:00
Document Index: 864995

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Odločba o razveljavitvi dela besedila petega odstavka 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica in zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena, prvega odstavka 7. člena, 9. in 10. člena ter zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Programa varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006-2010
Odločba o razveljavitvi dela besedila petega odstavka 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica in zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena, prvega odstavka 7. člena, 9. in 10. člena ter zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Programa varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006-2010 : Uradni list RS, št. 33/07
Odločba o razveljavitvi dela besedila petega odstavka 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica in zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena, prvega odstavka 7. člena, 9. in 10. člena ter zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Programa varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006-2010 (Uradni list RS, št. 33/07)
2007-01-1769
Številka: U-I-406/06-21
Datum: 29. 3. 2007
ustavnosti, začetem s pobudami Ivana Križmančiča iz Trsta, Italija, in drugih,
Etbina Tavčarja iz Dutovelj in Suzane Mirošič iz Lokve in drugih, ki jih vse
zastopa Igor Trebec, odvetnik v Križu, na seji 29. marca 2007
1. Besedilo petega odstavka 5. člena Zakona o spremembah in
dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica (Uradni list RS, št. 79/06), ki se glasi:
"z izjemo določb, ki urejajo pripravo in sprejemanje državnega
lokacijskega načrta," se razveljavi. 2. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena,
prvega odstavka 7. člena, 9. in 10. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah
Zakona o Kobilarni Lipica se zavržejo. 3. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
Programa varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006–2010 št. 32201-1/2006/6 z dne
13. 4. 2006 se zavržejo.
1. Pobudniki izpodbijajo 3. in 5. člen,
prvi odstavek 7. člena, 9. in 10. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah
Zakona o Kobilarni Lipica (v nadaljevanju ZKL-A). Pravni interes utemeljujejo z
lastništvom zemljišč v vplivnem območju kulturnega spomenika, ker naj bi ZKL-A
njihova zemljišča uvrstil v vplivno območje kulturnega spomenika in jim s tem
omejil lastninsko pravico. Vplivno območje kulturnega spomenika naj bi bilo
petkrat večje od samega kulturnega spomenika. Brez tehtnih razlogov naj bi
izpodbijani zakon uredil zavarovano območje kulturnega spomenika Kobilarne
Lipica povsem drugače, kot to velja za druge prostorske ureditve. Z izpodbijano
ureditvijo naj bi jim bila odvzeta možnost sodelovanja pri pripravi in
sprejemanju državnega lokacijskega načrta. Navajajo, da je izpodbijani zakon v
neskladju s 44., z 71., s 73. in s 74. členom Ustave ter s Konvencijo o dostopu
do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva
v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – v nadaljevanju
MKDIOZ) in s sistemskimi zakoni: z Zakonom o varstvu kulturne dediščine (Uradni
list RS, št. 7/99 – v nadaljevanju ZVKD), z Zakonom o urejanju prostora (Uradni
list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZUreP-1) in z Zakonom o
kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 55/03 – v nadaljevanju ZKZ-UPB1).
Država naj bi bila dolžna varovati kulturni spomenik državnega pomena na način,
kot je to že določeno v pravnem redu. ZKL-A naj bi od tega varovanja odstopal.
Odstopanje od sistemske ureditve naj bi bilo nesorazmerno, saj izpodbijani
zakon daje Vladi proste roke, da brez sodelovanja javnosti in stroke odloča o
opravljanju posameznih del na zavarovanem območju, in sicer na način, ki naj bi
povsem izključil uzakonjene postopke za tako odločanje. Kulturni spomenik
državnega pomena, ki naj bi nastajal pet stoletij, naj bi bil prepuščen
trenutni politični volji Vlade in enega samega ministra in ta volja naj ne bi
bila omejena ne s pravili stroke in ne z javnostjo. Določba 5. člena ZKL-A naj
bi predvidela sprejem načrta upravljanja. Predpisana vsebina načrta naj bi uvajala
izrecno domnevo, da se načrt prostorskih ureditev šteje za državni lokacijski
načrt z izjemo določb, ki urejajo pripravo in sprejemanje državnega
lokacijskega načrta. Ta določba naj bi bila v neskladju z načelom zakonitosti.
Načrt upravljanja naj bi pripravil kar upravljalec Kobilarne Lipica. S tem naj
bi bili izključeni stroka in javna služba s področja varovanja kulturne
dediščine. Izključeni naj bi bili nosilci urejanja prostora ter javnost in
lokalna skupnost. S takim izključevanjem javnosti naj bi bil izpodbijani zakon
v neskladju z MKDIOZ. S prepustitvijo varstva kulturne dediščine upravljalcu in
Vladi naj ne bi bilo mogoče varovati dediščine in preprečevati njene
ogroženosti. ZKL-A naj ne bi upošteval obveznega enotnega sistema varstva, ki
predpisuje upoštevanje strokovnih zasnov, kulturnovarstvenega mnenja, pogojev
in soglasij, zato naj bi bil v neskladju z določbami 44. do 47. člena ZVKD.
Pobudniki izpodbijajo tudi 7. člen ZKL-A, ker naj bi bil v neskladju s 73.
členom Ustave in z 48. členom ZVKD, ker sicer na zavarovanem območju
prepoveduje vsakršno ravnanje in opustitev, ki pomeni ogrožanje, okrnitev ali
poslabšanje kulturnega spomenika, hkrati pa dopušča izjeme, ki naj bi jih
določil načrt upravljanja. To naj bi pomenilo, da bi bili z načrtom upravljanja
lahko sprejeti taka ravnanja in opustitve, ki bi lahko ogrožali sam kulturni
spomenik. Po 3. členu ZKL-A naj bi bila odločitev o uvrstitvi naraščaja v
premično kulturno dediščino v izključni pristojnosti Strokovnega sveta
Kobilarne Lipica. Ta ureditev naj bi bila neprimerna, ker bi bilo mogoče na ta
način prepoloviti čredo le z odločitvijo Strokovnega sveta brez upoštevanja
kulturnovarstvene in živinorejske stroke. Ureditev iz 3. člena ZKL-A naj bi
bila v neskladju tudi z določbami Zakona o živinoreji (Uradni list RS, št.
18/02 – v nadaljevanju Zživ). Pobudniki izpodbijajo tudi 10. člen ZKL-A zaradi
neskladnosti z določbami IV. poglavja ZKZ–UPB1, ki ureja zakup kmetijskih
zemljišč popolnoma drugače, in 9. člen ZKL-A, ki dopušča, da država v javnem
zavodu opravlja gostinsko, hotelsko in turistično dejavnost, kar naj bi bilo v
neskladju s 74. členom Ustave. 2. Pobudniki izpodbijajo tudi Program
varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006–2010 (v nadaljevanju PVR), ker naj bi
bili s tem aktom spremenjeni strokovne zasnove iz leta 2000 in varstveni režim
varovanja kulturnega spomenika ter na podlagi tega spremenjenega varstvenega
režima oblikovani pogoji za pripravo prostorske ureditve. PVR naj bi urejal
uporabo kmetijskih zemljišč za golf igrišče v nasprotju s 4. in 7. členom
ZKZ-UPB1, ki določata uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom
(zadnjih petsto let za konje). Kmetijska zemljišča naj bi bila namenjena
kmetijski proizvodnji in ne igranju golfa. Javni zavod Kobilarna Lipica naj bi že
pripravil projekt, ki naj bi ga izdelal tuji projektant za golf igrišča.
Izvajala naj bi se tudi že strojna dela na območju kulturnega spomenika.
Uničevanje kultivirane kraške krajine naj bi se z razširitvijo igrišča za golf
že začelo. Država in Kobilarna Lipica naj bi z izpodbijanima aktoma spremenili
varstvene režime in naj bi izključili pristojno strokovno službo za varovanje
kulturne dediščine ter hkrati obšli javnost in lokalno skupnost. 3. Po mnenju Državnega zbora pobudniki ne
izkazujejo pravnega interesa za ustavnosodno presojo. Glede vsebine navedb
Državni zbor v odgovoru navaja, da se v celoti strinja z razlogi Vlade, ki jih
je navedla v mnenjih z dne 19. 10. 2006 in z dne 24. 10. 2006. Dodatno pa
poudarja, da različno urejanje kulturnega spomenika Kobilarna Lipica ne more
biti sporno. Že ZVKD naj bi predpostavljal, da se z aktom o razglasitvi
spomenika določi varstveni režim. Takšno različno urejanje naj bi izhajalo iz
same narave kulturnih spomenikov, ki naj jih "splošni" zakon ne bi
mogel upoštevati. Temeljna načela pa naj bi veljala za vse spomenike. Državni
zbor navaja, da pobudniki utemeljujejo pobudo predvsem glede 5. in 7. člena
ZKL-A. Zatrjevanje pobudnikov, da ima PVR po 11. členu ZKL-A naravo državnega
lokacijskega načrta, naj bi bilo neutemeljeno. Člen 11 ZKL-A naj bi le določal,
da do sprejetja načrta upravljanja, ki bo tudi podlaga za morebitne posege na
zavarovanem območju kulturnega spomenika, velja PVR. 4. Vlada v svojem mnenju z dne 19. 10. 2006
pojasnjuje, da je ZKL-A specialni zakon, ki določa kulturno kraško krajino,
čredo konj lipicanske pasme ter stavbno in umetnostno dediščino kot zavarovano
območje Kobilarne Lipica. Splošne določbe ZVKD naj bi veljale tudi za Kobilarno
Lipica, kadar ZKL-A kot lex specialis ne določa drugače. V 2. členu ZKL-A naj
bi bilo določeno tudi vplivno območje kulturnega spomenika, in to v enakem
obsegu, kot je bilo pred tem določeno z Odlokom o določitvi vplivnega območja
Kobilarne Lipica (Uradni list RS, št. 62/05). Vlada naj bi imela zakonska pooblastila
za sprejem prostorskih izvedbenih načrtov, kar naj bi bil načrt prostorskih
ureditev kot sestavni del načrta upravljanja. Vlada navaja, da mora kot
najvišji organ izvršilne oblasti skrbeti za učinkovito izvajanje sprejete
razvojne politike in drugih politik na območju kulturnega spomenika državnega
pomena. V delu, v katerem je potrebno sodelovanje strokovne javnosti, naj to
sodelovanje ne bi bilo izključeno. Strokovna javnost oziroma javna služba
varstva kulturne dediščine naj bi bili pri sprejemanju načrta prostorskih
ureditev vključeni tako, kot to določajo predpisi in standardi za vključevanje
strokovne javnosti v postopkih urejanja prostora, vključno z določbami 40. do
47. člena ZVKD in z določbami Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99
in nasl. – v nadaljevanju ZON) v delu, ki zadeva ohranjanje naravnih vrednot,
in Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 – v nadaljevanju ZVO-1) v
delu, ki zadeva varstvo okolja. Postopek priprave in sprejema načrta
prostorskih ureditev naj se še ne bi pričel. Po določbi 5. člena ZKL-A naj bi
bil uveden institut načrta upravljanja, ki ga sprejme Vlada kot podlago za
uveljavljanje javne koristi varstva kulturnega spomenika in vzreje konjev
lipicanske pasme. V tej določbi naj bi bila poudarjena javna korist, ki jo
Vlada zasleduje pri sprejemanju odločitev za območje Kobilarne Lipica. S
sprejetjem teh razvojnih dokumentov naj bi določili vsestranski režim v
vplivnem območju kulturnega spomenika, ki naj bi obsegal tudi predkupno pravico
države. Uveljavljanje predkupne pravice naj bi omogočilo širjenje površin za
izvajanje javne službe varstva kulturnega spomenika in vzreje konjev lipicanske
pasme. Načrt upravljanja s kulturnim spomenikom naj bi bil pripravljen na
podlagi 5. člena ZKL-A, pri njegovi izdelavi naj bi Vlada upoštevala vse
predpise, ki urejajo upravljanje s premoženjem v lasti Republike Slovenije. V
določbi 7. člena naj bi bila urejena splošna prepoved škodljivega ravnanja s
kulturnim spomenikom. Za izjeme, ki jih bo urejal načrt upravljanja, naj bi
bilo prezgodaj sklepati, da bodo ta vprašanja rešena v nasprotju z varstvom
kulturnega spomenika. Prav tako naj ne bi bila v neskladju z Ustavo določba 3.
člena ZKL-A, ki v izjemnih primerih omogoča selekcijo žrebet že pred
dopolnitvijo četrtega leta starosti. Vlada pojasnjuje, da ima pristojnost tega
selekcioniranja na predlog komisije, ki naj bi bila sestavljena iz
strokovnjakov s področja živinoreje, Strokovni svet Kobilarne Lipica, ki naj bi
bil sestavljen iz vseh za kulturni spomenik pomembnih strokovnjakov. Ta
Strokovni svet naj bi izjemoma odločil o izločitvi žrebeta pred dopolnjenim
četrtim letom starosti le v primeru, ko ta ni primeren za nadaljnjo vzrejo.
Odločitev naj bi torej v celoti sprejemala stroka, ki naj bi bila sposobna
razdeliti žrebeta med nadpovprečne, povprečne in podpovprečne. Glede
izpodbijane določbe 10. člena ZKL-A, ki ureja najem, podnajem in zakup, Vlada
pojasnjuje, da je ZKL-A lex specialis, ki zaradi namena zakona (varstva
kulturnega spomenika državnega pomena) daje prednost tistim dejavnostim, ki so
potrebne za izvajanje javne službe. Izpodbijana določba 9. člena ZKL-A naj ne
bi bila v neskladju s 74. členom Ustave, ker javni zavod Kobilarna Lipica
izvaja poleg javne službe tudi gostinsko, hotelsko in turistično dejavnost, kar
naj bi mu omogočal 18. člen Zakona o zavodih (Uradni list RS I., št. 12/91 in
nasl. – ZZ). Po 31. členu Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo
(Uradni list RS, št. 96/02 – ZUJIK) naj bi se javni zavodi financirali tudi iz
nejavnih virov, ki jih izvajalci pridobivajo z opravljanjem drugih dejavnosti. 5. Vlada navaja, da je PVR, sprejet na
podlagi ZKL, s katerim je na splošno in za srednjeročno obdobje 2006–2010
urejen program varstva in razvoja Kobilarne Lipica. Po prehodni določbi 11.
člena ZKL-A naj bi PVR veljal do sprejema načrta upravljanja. PVR naj ne bi
niti vsebinsko niti formalno ustrezal načrtu upravljanja, ki bo vseboval načrt
prostorskih ureditev. Vlada naj bi v sedmem poglavju PVR določila režim
varovanja kulturnega spomenika. ZVKD naj bi strokovne zasnove predpisoval le za
postopek priprave prostorskih aktov. PVR pa naj bi bil po svoji naravi
programsko- razvojni dokument. Njegova izvedba naj bi bila podvržena konkretnim
aktom, ki so izdani v posebnih postopkih, v katerih sodelujejo ne le organi, ki
bodo izdajali upravne akte, temveč tudi pristojni Zavod za varstvo kulturne
dediščine Slovenije. Ob pripravi PVR naj bi pripravljalec upošteval strokovne
zasnove Zavoda za varstvo kulturne dediščine iz leta 2000 in Program varstva in
razvoja Kobilarne Lipica, ki je bil v veljavi od 2000 do 2005, v delih, za
katere je ocenil, da so še relevantni. PVR naj ne bi imel narave prostorskega
akta, ampak naj bi določal le koncept razvoja Kobilarne Lipica. 6. Vlada v mnenju z dne 24. 10. 2006
navaja, da pobudniki, ki so lastniki ali solastniki nepremičnin na vplivnem
območju kulturnega spomenika, morda imajo dejanski interes, nimajo pa pravnega
interesa, ki mora biti izpolnjen za izpodbijanje aktov splošnega pomena pri
Ustavnem sodišču. ZKL-A naj bi bil specialni zakon, ki določa območje Kobilarne
Lipica (to obsega celotno zavarovano območje Kobilarne Lipica s kulturno kraško
krajino, čredo konj lipicanske pasme ter stavbno in umetnostno dediščino) in
vplivno območje kulturnega spomenika. PVR pa naj bi bil splošen akt, sprejet na
podlagi ZKL in ne na podlagi ZKL-A, in ga kot takega ni mogoče šteti za pravno
podlago za umestitev posegov v prostor, ki se štejejo za graditev objektov. 7. Pojasnila je 26. 10. 2006 poslalo tudi
Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju Ministrstvo). Ministrstvo pojasnjuje, da
je bil ZKL-A sprejet 14. 7. 2006, podzakonski predpisi pa še niso sprejeti. Za
večino kulturnih spomenikov naj ne bi bilo treba sprejeti posebnega zakona, ker
naj bi za zavarovanje kulturnega spomenika zadoščale že določbe ZVKD. Za
Kobilarno Lipica pa naj bi bilo to potrebno zaradi njene specifičnosti. PVR naj
bi Vlada sprejela na podlagi ZKL in ne po določbah izpodbijanega zakona. Z
ZKL-A in PVR naj bi bila transparentno urejena poslovanje in gospodarjenje
javnega zavoda Kobilarna Lipica. PVR naj bi urejal upravljanje s premoženjem
Kobilarne Lipica. Kobilarna Lipica naj bi v sodelovanju z resornimi ministrstvi
in Vlado načrtovala pomembne projekte prav na podlagi ZKL-A in PVR ter drugih
aktov, ki bodo v zvezi s tem še sprejeti. Resorna ministrstva in Vlada naj bi
pri strateških odločitvah upoštevali stališče strokovne javnosti. 8. Na poziv Ustavnega sodišča je Kobilarna
Lipica pojasnila, da na podlagi lokacijske informacije Občine Sežana sanira igrišče
za golf, ureja pašne površine in obnavlja silose in zidove pod graščino. Za ta
dela gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno, kar naj bi ugotovila gradbeni
inšpektor in inšpektor za varovanje kulturne dediščine.
9. Ustavno sodišče je s sklepom št.
U-I-406/06 z dne 26. 10. 2006 do končne odločitve Ustavnega sodišča začasno
zadržalo izvajanje dela petega odstavka 5. člena ZKL-A, ki se glasi: "z
izjemo določb, ki urejajo pripravo in sprejemanje državnega lokacijskega
načrta," in hkrati odločilo, da se PVR do končne odločitve Ustavnega
sodišča ne sme uporabljati kot podlaga za izdajanje dovoljenj za posege v
prostor. 10. Ustavno sodišče je pobudi Etbina
Tavčarja in Ivana Križmančiča ter drugih zaradi skupnega obravnavanja in
odločanja združilo in jih poslalo v odgovor Državnemu zboru. Nato je pridružilo
še pobudo Suzane Mirošič in drugih, ki je enake vsebine, zato te pobude ni
pošiljalo v odgovor nasprotnemu udeležencu, saj je ta imel možnost, da odgovori
na vse zatrjevane neskladnosti ZKL-A. Pobudniki, ki so lastniki zemljišč na
vplivnem območju kulturnega spomenika, na katerem so predvideni posegi v
prostor, po ustaljeni ustavnosodni presoji izkazujejo pravni interes za
izpodbijanje ZKL-A. Ker se navedbe v pobudah vsebinsko ne razlikujejo, se
Ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje pravnega interesa drugih pobudnikov.
Ustavno sodišče je pobude sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega
odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v
nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. 11. Z izpodbijanim ZKL-A je predviden načrt
prostorskih ureditev za zavarovano območje kot sestavni del načrta upravljanja.
Ta načrt prostorskih ureditev se po 5. členu ZKL-A šteje za državni lokacijski
načrt, kot ga določajo predpisi o urejanju prostora z izjemo določb, ki urejajo
pripravo in sprejemanje državnega lokacijskega načrta. S tem načrtom se
določijo namen, funkcija, lega, velikost in oblikovanje objektov in je pravna
podlaga za dovoljenje za poseg v prostor. 12. Območje Kobilarne Lipica je Občina
Sežana leta 1992 razglasila za krajinski park skupaj z osnovno čredo z Odlokom
o razglasitvi naravnih znamenitosti in kulturnih spomenikov na območju Občine
Sežana (Uradne objave Primorskih novic, št. 13/92). Z ZKL je bilo to območje
skupaj s čredo konj lipicanske pasme, z območjem kultivirane kraške krajine in
z deli kulturnega spomenika, ki ga predstavljata stavbna in umetnostna
dediščina, razglašeno za kulturni spomenik nacionalnega pomena in hkrati je
bilo to zavarovano območje olastninjeno. Cilj in načela ZKL so bili predvsem
ohranitev celotnega posestva Lipica s čredo konj, s kultivirano krajino, z
umetnostno in s stavbno dediščino ter tudi s turističnimi in športnimi objekti
kot kulturno in gospodarsko celoto in uveljavitev Slovenije ter Kobilarne
Lipica in lipicancev v svetu. Za celotno zavarovano območje Kobilarne Lipica je
bila predvidena izdelava prostorskega izvedbenega akta, za katerega je bil že
sprejet Program priprave državnega lokacijskega načrta za zavarovano območje
Kobilarne Lipica (Uradni list RS, št. 82/03 – v nadaljevanju Program priprave).
S Programom priprave je bilo določeno, da se izdelajo variantne rešitve in
primerjalna študija, kjer se te variantne rešitve med seboj primerjajo z
varstvenega, funkcionalnega in ekonomskega vidika ter z vidika njihove
sprejemljivosti v lokalnem okolju. Vendar postopek priprave in sprejemanja
prostorskega izvedbenega akta ni bil zaključen. 13. Območje Kobilarne Lipica je vključeno v
Uredbo o posebnih varstvenih območjih (Natura 2000, Uradni list RS, št. 49/04
in nasl. – v nadaljevanju Natura 2000). S Pravilnikom o določitvi in varstvu
naravnih vrednot (Uradni list RS, št. 111/04 in nasl.) so pašniki in gozdovi v
sklopu Kobilarne Lipica naravna vrednota lokalnega pomena. To pomeni, da
kultivirana kraška krajina ni le kulturni spomenik, ampak gre tudi za
oblikovano naravno vrednoto. 14. Pobudniki očitajo, da je izpodbijani
zakon brez tehtnih razlogov uredil zavarovano območje kulturnega spomenika Kobilarne
Lipica povsem drugače, kot to velja za druge prostorske ureditve po ZUreP-1,
zato naj bi jim bila s to ureditvijo odvzeta možnost sodelovanja pri pripravi
in sprejemanju državnega lokacijskega načrta. Menijo, da je izpodbijana določba
5. člena ZKL-A v neskladju z MKDIOZ. 15. Po ZKL-A je načrt prostorskih ureditev
le sestavni del načrta upravljanja Kobilarne Lipica, ki ga pripravi kar
upravljalec sam, sprejme ga pa Vlada, s tem da ZKL–A ne določa niti oblike akta
(uredba, odlok, akt poslovanja). Načrt prostorskih ureditev se šteje za državni
lokacijski načrt po predpisih o urejanju prostora, z izjemo določb o pripravi
in sprejemanju tega načrta. To pomeni, da se postopek priprave in sprejemanja
načrta prostorskih ureditev ne vodi po ZUreP-1, čeprav se šteje za državni
lokacijski načrt, z ZKL-A pa postopek sploh ni predpisan. Iz zakonodajnega
gradiva (EPA 939-IV), v katerega je Ustavno sodišče vpogledalo, izhaja, da je
postopek priprave in sprejemanja državnega lokacijskega načrta, kot velja za
prostorsko načrtovanje velikih infrastrukturnih objektov (avtoceste, železnice,
elektrarne), kjer gre za občutljiva vprašanja umeščanja teh ureditev v prostor,
v primeru Kobilarne Lipica neprimeren, ker je to zavarovano območje v celoti v
državni lasti in ker gre za usmerjanje sprememb, ki vodijo v izboljšanje
spomeniških vrednot in izvajanje javne službe. Zato bi bil tak postopek, kot ga
določajo predpisi o urejanju prostora, ovira za aktivno varstvo. Iz
zakonodajnega gradiva ni razvidno, kako bo pri sprejemanju načrta prostorske
ureditve zagotovljena udeležba javnosti. 16. Vlada je v svojem mnenju pojasnila, da
mora kot najvišji organ izvršilne oblasti skrbeti za učinkovito izvajanje
razvojne politike na območju kulturnega spomenika državnega pomena, vendar ne
izključuje sodelovanja strokovne javnosti, kjer je to potrebno. Državni zbor pa
odgovarja, da različno urejanje kulturnega spomenika ne more biti sporno, ker
ZVKD predpisuje temeljna načela varovanja kulturnega spomenika, z aktom o
razglasitvi pa se ureja varstveni režim. ZVKD v 12. členu določa, da spomenik
dobi pravni status z aktom o razglasitvi. Praviloma akte o razglasitvi
spomenika državnega pomena sprejme Vlada. ZKL-A je akt o razglasitvi in hkrati
predpisuje posebno prostorsko ureditev zavarovanega območja, razpolaganje z
nepremičnim in s premičnim premoženjem ter statusno preoblikovanje javnega
zavoda. Ministrstvo za kulturo pojasnjuje, da za večino kulturnih spomenikov ni
treba sprejeti posebnega zakona, ker zadoščajo določbe ZVKD, za kulturni spomenik
Kobilarna Lipica pa je to potrebno zaradi njegove specifičnosti. V obravnavani
zadevi ni sporno, da je območje Kobilarne Lipica zavarovano z zakonom, očitki
pobudnikov se nanašajo le na sam postopek priprave in sprejemanja načrta
prostorske ureditve, ki po ZKL-A ni določen, čeprav se šteje za državni
lokacijski načrt. 17. V postopku priprave in sprejemanja
prostorskih aktov je aktivno sodelovanje javnosti uveljavljen standard že več
kot štirideset let. Udeležba javnosti je urejena tudi v drugih področnih
zakonih, in sicer v ZVO-1, v ZON, v Zakonu o gozdovih (Uradni list RS, št.
30/93 in nasl. – ZG) in v Zakonu o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 in nasl. –
ZV-1). 18. Republika Slovenija je Konvencijo o
dostopu do informacij, sodelovanju javnosti pri odločanju in dostopu do pravic
v okoljskih zadevah – Aarhuško konvencijo podpisala 25. 6. 1998 med četrto
ministrsko konferenco "Okolje za Evropo" v Aarhusu na Danskem.
Mednarodnopravno je začela veljati 30. 10. 2001.1 Državni zbor jo je
ratificiral 20. 5. 2004. To pomeni, da v skladu z drugim odstavkom 153. člena v
zvezi z 8. členom Ustave od dneva uveljavitve njene določbe zavezujejo Državni
zbor pri sprejemanju zakonov. Ta konvencija je v celoti namenjena spodbujanju
razvoja participativne demokracije in vsakemu človeku sedanjih in prihodnjih
generacij prizna pravico živeti v okolju, primernem za njegovo zdravje in
blaginjo. Z MKDIOZ so določene pravice do dostopa do informacij o okolju,
možnost sodelovanja v postopkih odločanja in prost dostop do pravnih sredstev.
MKDIOZ uvaja minimalne standarde, ki jih morajo države pogodbenice upoštevati
pri zagotavljanju navedenih treh sklopov pravic. V 7. členu določa udeležbo
javnosti pri načrtih, programih in politikah v zvezi z okoljem. V 8. členu pa
določa udeležbo javnosti pri pripravi izvršilnih predpisov ali splošnoveljavnih
pravno obvezujočih normativnih aktov. Po tej določbi si mora država prizadevati
spodbuditi učinkovito udeležbo javnosti pri pripravi izvršilnih predpisov
organov javne oblasti, ki lahko pomembno vplivajo na okolje. V ta namen je
treba določiti dovolj dolgo časovno obdobje za učinkovito udeležbo, objaviti
osnutek akta ali ga kako drugače dati na razpolago in dati javnosti možnost, da
neposredno ali po predstavniških svetovalnih telesih daje svoje pripombe. Izid
udeležbe javnosti je treba čimbolj upoštevati. Pobudniki očitajo, da jim je z
izpodbijano ureditvijo onemogočeno sodelovanje v postopku priprave in
sprejemanja načrta prostorske ureditve, čeprav so njihova zemljišča v vplivnem
območju kulturnega spomenika. Vlada v mnenju zatrjuje, da pri načrtu
prostorskih ureditev ne velja načelo obveznega upoštevanja mnenja lastnikov
sosednjih parcel. Pobudniki tega niti ne zatrjujejo, ampak navajajo, da jim je
s tako ureditvijo onemogočeno sodelovanje, ki je v prostorskih zadevah
uveljavljen standard in za katerega se je zavezala tudi država, ko je
ratificirala MKDIOZ. Državni zbor se do tega očitka pobudnikov sploh ni
opredelil. Prav tako pa tudi Vlada ni pojasnila, na kakšen način naj bi bila
zagotovljena udeležba prizadete in druge javnosti v postopku sprejemanja načrta
prostorske ureditve. 19. Splošni namen sodelovanja javnosti po
MKDIOZ je, da se ji da možnost vplivanja na izbiro predlaganih vsebin. Varstvo
okolja in urejanja prostora sta področji, ki zadevata vse člane družbe.
Sodelovanje javnosti ne pomeni le določitve pravil, ampak terja od oblasti, da
zainteresirano javnost informira, ji omogoča sodelovanje in prizna določeno
težo njenega mnenja pri sprejemu končne odločitve. Zato je treba določiti
procesna pravila za vključitev javnosti. Z izpodbijano določbo pa postopek
priprave in sprejemanja načrta prostorske ureditve ni predpisan, izrecno pa je
izključen postopek, ki se vodi po predpisih o urejanju prostora, čeprav se
načrt prostorskih ureditev šteje za državni lokacijski načrt. 20. Zgolj z dejstvom, da gre za prostorsko
ureditev državnega premoženja, za katerega bodo črpana evropska sredstva, pa ni
utemeljen razlog za izključitev javnosti. Prav tako ne more biti predpisan
postopek ovira za aktivno varstvo kulturnega spomenika, kot je to navedeno v
zakonodajnem gradivu. Iz mnenja Vlade izhaja, da bo pri izdelavi načrta
prostorskih ureditev upoštevala vse pozitivne predpise, ki urejajo upravljanje
s premoženjem v lasti Republike Slovenije. Ne glede na lastništvo zemljišč gre
pri urejanju prostora vedno za navzkrižje interesov med razvojem in varovanjem
in prav zaradi tega mora biti postopek priprave in sprejemanja predpisa
transparenten tako, da se določijo procesna pravila o vključitvi javnosti v
postopek (dajanje pripomb in obravnavanje teh pripomb). Zato mora biti postopek
sprejemanja prostorske ureditve določen in je vanj treba pritegniti strokovno,
prizadeto in drugo javnost, da se izoblikuje optimalna rešitev, ki bo
pripeljala do vzdržnega prostorskega razvoja in ne do prevlade ene dejavnosti
nad drugo. Tu gre za navzkrižje interesov med varovanjem kulturne dediščine in
gospodarskim razvojem javnega zavoda Kobilarna Lipica. 21. Kobilarni Lipica je z izpodbijano
ureditvijo načrta prostorskih ureditev brez sodelovanja javnosti zagotovljena
popolna suverenost pri načrtovanju razvoja v prostoru, zato lahko zasleduje
samo svoj interes. Tako prostorsko načrtovanje pa omogoča prevlado posameznih
področnih interesov na račun uravnoteženosti razvojnih in varstvenih potreb ter
drugih zahtev vzdržnega razvoja v prostoru. Zato je pravo mesto za usklajevanje
različnih interesov v prostoru le tak akt, za katerega je predpisan postopek
priprave in sprejemanja tako, da se omogoči javnosti aktivno sodelovanje, in ne
načrt prostorskih ureditev, kot ga ureja 5. člen ZKL-A. 22. Ker je izpodbijani peti odstavek 5.
člena ZKL-A v delu, ki za pripravo in sprejemanje načrta prostorskih ureditev
izključuje postopek, ki ga določajo predpisi o urejanju prostora, v neskladju z
MKDIOZ, ga je Ustavno sodišče v tem delu razveljavilo. Ker je Ustavno sodišče
izpodbijano določbo razveljavilo že na podlagi ugotovitve, da je ta v neskladju
z MKDIOZ, se mu v presojo drugih navedb pobudnikov ni bilo treba spuščati (1.
23. Pobudniki izpodbijajo 9. člen ZKL-A v
delu, ki ureja, da posamezna enota javnega zavoda (Turizem) opravlja tudi
dejavnost prodaje blaga in storitev javne službe na trgu, določbo 10. člena
ZKL-A, ki določa, da Kobilarna Lipica lahko da nepremično premoženje, ki ni
namenjeno za opravljanje dejavnosti javne službe, v najem, podnajem ali zakup,
določbo 3. člena ZKL-A, ki omogoča izločitev posameznega žrebeta iz črede konj
lipicanske pasme, in prvi odstavek 7. člena ZKL-A, ki dopušča, da se v načrtu
upravljanja določijo izjeme od primeroma naštetih prepovedi. 24. V skladu z drugim odstavkom 162. člena
Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem, če
izkaže svoj pravni interes. Drugi odstavek 24. člena ZUstS določa, da je pravni
interes za vložitev pobude podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje
javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v
njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni
ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten,
morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja
njegovega pravnega položaja. Zgolj s splošnim zavzemanjem za drugačno
normativno ureditev varstva kulturne dediščine, zakupa zemljišč in statusne
ureditve javnega zavoda Kobilarne Lipica pobudniki ne morejo izkazati pravnega
interesa za oceno skladnosti ZKL-A z Ustavo. Zato je Ustavno sodišče pobude v
tem delu zavrglo (2. točka izreka).
25. Po določbi 160. člena je Ustavno
sodišče med drugim pristojno odločati o skladnosti zakonov z Ustavo, o
skladnosti podzakonskih predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in z zakonom ter
o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z
Ustavo, z zakoni in s podzakonskimi predpisi. 26. Pobudniki izpodbijajo PVR, ker se na
podlagi prvega odstavka 11. člena ZKL-A uporablja do sprejetja načrta
upravljanja, določenega v 5. členu. Zato menijo, da je na podlagi 11. člena
ZKL-A mogoče že začeti s posegi v prostor na območju kulturnega spomenika. Po
mnenju Vlade PVR nima narave prostorskega akta in tudi ne vsebuje lokacijskih
in drugih prostorskih ureditev. 27. PVR nima narave prostorskega akta in ga
kot takega ni mogoče šteti za pravno podlago za umestitev posegov v prostor.
PVR je le programski dokument Kobilarne Lipica, zato ne more biti pravna
podlaga za spreminjanje namembnosti kmetijskih in gozdnih zemljišč v zemljišča,
namenjena rekreaciji. Po prvem odstavku 11. člena ZKL-A se PVR sicer uporablja
do sprejetja načrta upravljanja, katerega sestavni del je tudi načrt
prostorskih ureditev, za katerega pa je Ustavno sodišče že ocenilo, da je v
neskladju z MKDIOZ. PVR že po sami vsebini ni državni lokacijski načrt, zato
zgolj njegovo podaljšanje veljavnosti na podlagi ZKL-A še ne pomeni, da je
predpis in da bi se smel kot tak uporabljati. 28. Ker Program ni niti predpis niti
splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ga Ustavno sodišče ni
pristojno presojati. Glede na navedeno je bilo treba pobude v tem delu zavreči
(3. točka izreka).
na podlagi 43. in 25. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46.
člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.)
v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer,
Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik
in dr. Dragica Wedam Lukić. Sodnica mag. Marija Krisper Kramberger je bila pri
odločanju v tej zadevi izločena. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednik dr.
Janez Čebulj l.r.
1 Multilateral treaties deposited with the
Secretary-General-Treaty I-XXVII-43. asp, (www.unece.org/env/pp/ctreaty.htm,
22. 3. 2007)
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica
(ZKL-A) Zakon
(ZKL) Postopek priprave in sprejema tega predpisa