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Timestamp: 2019-06-19 06:39:00
Document Index: 291037057

Matched Legal Cases: ['artículo 43', 'artículo 202', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 13', 'Artículo 5', 'artículo 1', 'Artículo 6']

El Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local: reflexiones prácticas desde la perspectiva de los Entes Locales - El Derecho - Administrativo, Sector Jurídico
Tribuna 01-10-2010
A lo largo del ejercicio 2008 comenzaron a dar señales de alarma los indicadores que ponían de manifiesto la recesión más profunda de la Historia reciente en la economía de los países desarrollados, entre los que se encuentra España.
La crisis económica desencadenada cuenta con varias características que la singularizan:
1.- Se configura como una crisis económica general. Aún cuando existe cierto consenso en considerar que se inicia en el segundo semestre de 2007 en el sector financiero, lo cierto es que rápida e intensamente transmite sus efectos a la economía real, a todos los sectores (industria, comercio, turismo...) y a todos los agentes económicos (familias, empresas, sector público).
2.- Tiene una dimensión global. Afecta, en mayor o menor medida, a todos los países: Economías avanzadas, de mercados emergentes y de países en desarrollo.
3.- Presenta características particulares en España como consecuencia de las características estructurales de su economía:
El peso relativo del sector de la construcción, del turismo o de la producción automovilística, la dependencia energética, el acusado déficit exterior, el elevado nivel de endeudamiento de empresas y familias, las peculiaridades del mercado de trabajo...
El impacto de la crisis económica se materializa con una rapidez inusitada en tasas negativas de crecimiento económico y proyecta sus efectos directos sobre la producción, la renta y el empleo. Una economía abierta, como la de España, intensamente interrelacionada con el contexto mundial y con un Estado altamente descentralizado requiere de acciones concertadas, consensuadas y coordinadas en los distintos ámbitos territoriales en que se manifiesta: en el contexto mundial, en el ámbito europeo, en el marco estatal, en la esfera autonómica y en las áreas locales.
II. Normas de aplicación
El régimen jurídico a tomar inconsideración para la gestión del Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local está constituido por la normativa administrativa, presupuestaria, financiera y contable de carácter general aplicable a la Administración del Estado y a las Entidades Locales, y por las normas específicas reguladoras de dicho Fondo.
Las normas específicas, particulares y singulares que contemplan la gestión del Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local son las siguientes, hasta la fecha:
- El RDL 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local.
- La Resolución de 2 de noviembre de 2009, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se aprueba el modelo para la presentación de solicitudes y las condiciones para la tramitación de los recursos librados con cargo al Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local (EDL 2009/234392), creado por el RDL 13/2009, de 36 de octubre.
- La Resolución de 20 de enero de 2010, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se publica el modelo y las condiciones técnicas del cartel anunciador que debe instalarse en las obras financiadas con cargo al Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, creado por el RDL 13/2009, de 26 de octubre (EDL 2010/1072).
- Las Resoluciones de enero y febrero, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial por las que se aprueban proyectos de inversión y programas sociales para su ejecución en el marco del Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local.
- El Acuerdo de la Junta consultiva de Contratación Administrativa, de 17 de noviembre de 2009, por el que se aprueban los Pliegos de Cláusulas Administrativas particulares para los contratos de obras, suministros y servicios ajustados a lo dispuesto en el RDL 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea un Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local (EDD 2009/257850). En las páginas de Internet del Ministerio de Política Territorial (www.mpt.es) y de la Federación Española de Municipios y Provincias (www.femp.es) se contiene una exhaustiva y completa información sobre la normativa de aplicación y las guías y orientaciones prácticas para su aplicación. Con motivo de la gestión del Fondo Estatal de Inversión Local aprobado por el RDL 9/2008, se dictaron dos Resoluciones adicionales por la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial: Una de 17 de febrero de 2009 por la que se determinaron los requisitos de justificación de la obligación del pago efectivo de las obras financiadas con cargo al Fondo Estatal de Inversión Local; otra Resolución es del 20 de marzo de 2009 y se refiere a las condiciones de tramitación de la justificación de los recursos librados con cargo al Fondo Estatal de Inversión Local creado por el RDL 9/2008, de 28 de noviembre.
III. Aspectos presupuestarios, contables y financieros
A) Tratamiento presupuestario y contable
El 28 de enero de 2009, en la página de Internet del Ministerio de Política Territorial, se incluyó la siguiente nota informativa:
"NOTA INFORMATIVA SOBRE EL TRATAMIENTO PRESPUESTARIO DE LAS CANTIDADES RECIBIDAS POR LOS AYUNTAMIENTOS A CUENTA DEL FONDO ESTATAL DE INVERSIÓN LOCAL.
Recibidas numerosas peticiones de información por los Ayuntamientos que han solicitado la financiación de obras de competencia municipal con recursos del Fondo Estatal de Inversión Local, una vez consultados los organismos competentes de la Administración General del Estado, se informa que desde el punto de vista presupuestario, en los estados de ingresos del presupuesto de la Entidad Local los recursos del Fondo Estatal de Inversión Local recibidos deberán incluirse en el capítulo 7, como transferencias de capital de la Administración General del Estado, de conformidad con lo previsto en la Orden de 20 de septiembre de 1989, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales.
Por lo que respecta a los estados de gastos, las obras financiadas con el Fondo deberán imputarse a los correspondientes créditos del capítulo 6, inversiones reales. Los créditos necesarios para realizar las obras se dotarán mediante la oportuna modificación de crédito, que podrá ser una "generación de crédito", que incremente créditos existentes o cree nuevos créditos, con el compromiso firme de aportación derivado de la concesión de la ayuda. Respecto a la tramitación de los expedientes de generación de crédito, conforme establece el artículo 43 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos, se estará a lo dispuesto en las bases de ejecución del presupuesto, que forman parte del contenido del presupuesto general de la Entidad Local. Esta nota se facilita con exclusivos efectos informativos. 28 de enero de 2009".
En relación con el nuevo fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibildiad y en relación con los aspectos presupuestarios y contables, pueden efectuarse las siguientes consideraciones:
1.- Pueden considerarse aplicables las manifestaciones contenidas en la Nota Informativa comentada, sin más adecuación que la relativa a la aplicación en 2010 de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las Entidades Locales (EDL 2008/17015), con las consideraciones recogidas en la Resolución de 14 de septiembre de 2009 (EDL 2009/204862), de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, por la que se dictan medidas para el desarrollo de la Orden citada.
2.- Una vez dictadas las Resoluciones de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial por las que se aprueban los proyectos de inversión y los programas sociales presentados por los Ayuntamientos y se autoriza su financiación con cargo al Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad, podrá tramitarse el expediente de "generación de créditos" oportuno, al considerar dichas Resoluciones como compromisos firmes de aportación para la financiación íntegra de los proyectos de gasto autorizados (arts. 43 a 46 del Real Decreto 500/1990 (EDL 1990/13243) y 17.4 y 20.3 del RDL 13/2009 por el que se crea al FEESL).
3.- Los proyectos de gasto aprobados (obras, suministro, servicios...) tienen la consideración de Gastos con financiación afectada, en consecuencia, le resultan de aplicación todas las normas presupuestarias y contables propias de los "Gastos con Financiación Afectada".
4.- A estos efectos presupuestarios y contables resulta de especial trascendencia lo establecido en el art. 9.RDL 13/2009 en virtud del cual: "En el supuesto de que el importe final de adjudicación del contrato de obras sea inferior al importe autorizado en la resolución del Secretario de Estado de Cooperación Territorial, debido a las bajas realizadas, los Ayuntamientos podrán aplicar la diferencia prioritariamente a la financiación de los incrementos impositivos que normativamente hubieran sido establecidos, a la realización de modificaciones en el contrato a que se refiere el artículo 202 de la Ley de Contratos del Sector Público, y a la adquisición de nuevos suministros de los ya autorizados en la citada resolución, siempre que el total de la financiación de dichos contratos no sobrepase el límite del 20 por ciento del importe del proyecto a que estén vinculados, de acuerdo con el apartado anterior."
En consecuencia, forman parte del proyecto de gasto con financiación afectada todos los elementos vinculados que lo integran:
- El presupuesto de ejecución de la obra.
- Los contratos conexos de redacción de proyecto y/o dirección de obra.
- Contratos de suministro asociados, hasta el límite del 20% del importe del presupuesto de la obra al que esté vinculado.
- Incrementos impositivos en el Impuesto sobre el Valor Añadido o en los impuestos asimilados en los lugares donde éste no se aplique.
- Incrementos derivados de proyectos modificados de la obra inicial.
- Suministros adicionales, dentro del límite del 20 por 100 del importe del proyecto al que estén vinculados. Por lo tanto se hace necesario tomar en consideración todos los componentes del proyecto de gasto en el momento de su definición cuantitativa y cualitativa.
En todo caso, el ayuntamiento deberá asumir las consecuencias presupuestarias y financieras que deriven de la tramitación del proyectos modificados que supongan incremento del presupuesto de adjudicación, de liquidaciones de obra positiva o de las modificaciones en el tipo de gravamen del Impuesto sobre el Valor Añadido (o el tributo equivalente donde no resulte de aplicación) cuyos importes individuales o agrupados excedan del importe de la economía generada por las "bajas" de adjudicación de los procedimientos licitatorios correspondientes.
5.- Para facilitar la información oportuna durante la ejecución de los proyectos o programas incluidos en el Fondo Estatal para el empleo y la Sostenibilidad Local resulta necesario configurar y codificar los proyectos de gasto oportunos e identificar el concepto de ingresos y las partidas de gastos que las configuran. Del mismo modo, resulta particularmente relevante identificar la fase de "compromiso de ingresos" para reflejar el que incorporan las Resoluciones de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial de autorización de las obras o proyectos y su financiación por el FEESL. La Resolución oportuna dará lugar al "compromiso concertado" y la justificación del gasto realizado implicará el "compromiso realizado", de tal modo que la diferencia entre ambos identificará en todo momento los compromisos concertados pendientes de realizar. A su vez, la realización del compromiso implica el reconocimiento del derecho correspondiente, por el importe que resulte de aplicar el coeficiente de financiación al importe de la obligación reconocida correspondiente.
6.-Particular trascendencia presupuestaria pueden representar las desviaciones de financiación que se pongan de manifiesto a 31 de diciembre de 2010 como consecuencia del distinto ritmo de ejecución de los ingresos y los gastos que se integran en el fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local. Estos efectos serán más significativos en el resultado presupuestario y en el Remanente de Tesorería en la medida en que sean mayores las posibles desviaciones de financiación, que surgirán por las posibles diferencias entre los derechos efectivamente liquidados (al menos el 85 por 100 del importe presupuestado para el proyecto correspondiente) y los derechos teóricos que resultarán de aplicar a las obligaciones reconocidas a 31 de diciembre el coeficiente de financiación correspondiente.
El diferente grado de realización de los gastos financiados y de los ingresos procedentes del FEESL a 31 de diciembre de 2010, también puede tener consecuencias en la evaluación del objetivo de estabilidad presupuestaria con motivo de la liquidación del presupuesto local del ejercicio 2010 (art. 20 del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por el RDLeg. 2/2007, de 28 de diciembre (EDL 2007/222601), y art. 16 RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria en su aplicación a las entidades Locales, EDL 2007/183870).
Una forma práctica de proceder para evitar las circunstancias expuestas, puede consistir en considerar que cuando se reconocen las obligaciones oportunas se producen automáticamente las consecuencias presupuestarias y contables que se indican a continuación, puesto que el coeficiente de financiación es del 100%.
- El compromiso concertado está realizado por el importe de las obligaciones reconocidas (si el coeficiente de financiación fuera inferior al 100% debería aplicarse dicho coeficiente a las obligaciones reconocidas para obtener el importe del "compromiso realizado").
- El "compromiso realizado" da lugar al "reconocimiento del derecho", por su importe total y determina un derecho reconocido pendiente de cobro a partir de ese momento por dicho importe.
En todo caso y con referencia a las operaciones de fin de ejercicio de 2010 parece conveniente que en la primera quincena del mes de diciembre se efectúe un seguimiento presupuestario y contable del grado de ejecución de los proyectos financiados con el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local y se verifiquen, entre otros, los siguientes extremos:
• El estado de ejecución de los proyectos, en su vertiente de gastos y de ingresos.
• Las certificaciones de obras o gastos pendientes de emitir, informar, aprobar, pagar o justificar ante el FEESL.
• Requerir la tramitación de las certificaciones de obra o gasto oportunas y proceder a su reflejo presupuestario y contable y justificación ante el FEESL.
Se trata de asegurar la adecuada ejecución de los proyectos en plazo y forma, su justificación y su correcto y simultáneo reflejo contable. Como es sabido, la fecha límite para la ejecución de las obras, suministros y servicios es el 31 de diciembre de 2010 y el plazo para realizar la justificación finaliza el 31 de marzo de 2011. Ahora bien, la realización de estos actos en las fechas límite citadas y en diferentes ejercicios pueden tener las consecuencias presupuestarias indicadas sobre el resultado presupuestario, el Remanente de Tesorería y la evaluación del objetivo de estabilidad presupuestaria a 31 de diciembre de 2010
7.- La futura incorporación al ejercicio 2011 de remanentes de crédito de gastos a 31 de diciembre de 2010 contará con la financiación procedente de las posibles desviaciones de financiación positivas (excesos de financiación) y de los compromisos firmes de aportación afectados a los remanentes que se pretendan incorporar (art. 48 RD 500/1990).
B) Aspectos financieros
La normativa que integra el régimen jurídico del Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local contempla distintas actuaciones de carácter financiero, de las que hay que destacar las siguientes:
1.- El importe asignado se librará a los Ayuntamientos en dos momentos del tiempo y del procedimiento de ejecución:
a) Una primera aportación, anticipada y prepagable, del 85 por 100 del importe de adjudicación de las obras, o servicios o suministros previstos (en las condiciones establecidas en el art. 15.3 del RDL 13/2009), o del importe del programa de actuación correspondiente (en los términos definidos en el art. 20.4 del citado RDL).
b) Una segunda aportación, final y pospagable, se producirá una vez realizada la justificación a que se refieren los arts. 16.5 y 21.5 del RDL 13/2009, por la diferencia entre el importe de la provisión previa efectuada conforme a lo establecido en los artículos 15.3 y 20.4 de dicho RDL y el importe real ejecutado o de los gastos efectivamente realizados, con el límite el presupuesto autorizado y de la financiación aprobada por al Secretaría de Estado de Cooperación Territorial.
2.- Particular relevancia financiera se deriva del contenido de la justificación formal que se requiere para el libramiento del segundo y último de los pagos previstos, que es diferente en el caso de obras, suministros y servicios y en el supuesto de actuaciones de interés social. Si se trata de obras, suministros y servicios resulta de aplicación lo establecido en el art. 16.3 RDL 13/2009, que es del siguiente tenor literal: "La justificación se presentará por vía electrónica a través de la página www.mpt.es
En el caso de los contratos de obras, la justificación consistirá en una memoria de actuación acreditativa de los puestos de trabajo creados, con identificación de los trabajadores contratados, junto con una relación de las certificaciones de obra, con identificación del acreedor y un certificado del Interventor o Secretario-Interventor en el que se acrediten la ejecución del contrato y el pago del precio, tanto del contrato de obras como, en su caso, del contrato de redacción del proyecto y dirección de dichas obras, así como el acta de recepción y la certificación final de obra. En el caso de los contratos de suministro ligados a la realización de una obra, la justificación consistirá en la presentación de un certificado del Interventor o Secretario-Interventor en el que se acrediten la ejecución del contrato y el pago del precio, así como el acta de recepción.
En el supuesto de suministros o servicios de los previstos en el artículo 9.4 de la presente norma, la justificación consistirá en una memoria de actuación acreditativa de los puestos de trabajo creados o mantenidos, y un certificado del interventor o secretario-interventor en el que se acrediten la ejecución del contrato y el pago del precio, así como el acta de recepción."
En el caso de actuaciones de interés social ha de estarse a lo dispuesto en el art. 21.3 RDL 13/2009, que establece lo siguiente: "La justificación, que se presentará por vía electrónica a través de la página www.mpt.es, consistirá en una memoria acreditativa de las actuaciones realizadas, incluyendo el tipo de servicios y prestaciones sociales realizadas, así como el número de beneficiarios de éstos, junto con un certificado del Interventor o Secretario-Interventor en el que se acredite la relación de gastos en los que se ha incurrido para la realización de las actuaciones realizadas." En consecuencia, en el caso de obras, suministros y servicios se requiere la acreditación del pago del precio y, por tanto, el Ayuntamiento debe financiar el importe que exceda del 85% recibido anticipadamente por el periodo de tiempo que medie entre dichos pagos a terceros y la fecha de cobro de la aportación final del FEESL.
3.- En los proyectos de inversión a que se refiere el capítulo II del RDL 13/2009 debe atenderse a la singular regulación de los contratos formalizados a su amparo, y, en especial, a la obligación contenida en el art. 17.5 RDL 13/2009, en virtud del cual: "Los ayuntamientos tendrán la obligación de abonar a los contratistas el precio de las obras, de los suministros o de los servicios dentro de los 30 días naturales siguientes a la fecha de recepción por el Ayuntamiento de las certificaciones de obra o de los correspondientes documentos que acrediten la realización parcial o total del contrato."
4.- También resulta singularmente relevante para la gestión financiera la norma contenida en la Disposición Adicional Séptima del RDL 13/2009: "Apertura de cuenta corriente diferenciada para la gestión del Fondo: El libramiento de los recursos del Fondo que se realice a cada entidad local se ingresará en una cuenta corriente habilitada específicamente a tal efecto. Dicha cuenta corriente deberá destinarse exclusivamente a la financiación y pago de los proyectos de inversión y las actuaciones financiables con cargo al Fondo, y no podrá modificarse durante la tramitación del expediente, salvo por causas de fuerza mayor debidamente acreditadas, y previa autorización de la Dirección General de Cooperación Local. Por Resolución del Secretario de Estado de Cooperación Territorial se establecerán los criterios de aplicación de esta disposición adicional".
El apartado decimoquinto de la Resolución de 2 de noviembre de 2009, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se aprueba el modelo para la presentación de solicitudes y las condiciones para la tramitación de los recursos librados con cargo al Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, creado por el RDL 13/2009, de 26 de octubre, reproduce lo expresado en la Disposición Adicional Transitoria.
5.- De lo expuesto en los apartados anteriores parecen derivarse dos consecuencias financieras relevantes:
a) El ayuntamiento puede tener que financiar temporalmente los importes certificados que excedan del 85% recibido anticipadamente hasta que no reciba los recursos del segundo pago del FEESL. Los recursos propios que destine a esta finalidad deberán gestionarlos a través de la cuenta corriente habilitada al efecto, para reflejar en su contabilidad los pagos correspondientes a través de esta "pista de auditoría" y para, posteriormente, cuando reciba los fondos estatales, reintegrarse el anticipo efectuado para evitar la demora en el pago efectivo a los contratistas o contratados.
b) El Ayuntamiento debe asumir las consecuencias presupuestarias y financieras derivadas de modificaciones de los contratos, de liquidaciones de obras o de modificaciones en los tipos de gravamen que tengan eficacia durante la vigencia de los contratos que supongan incrementos en el precio del contrato y que excedan del importe de las economías generadas por las bajas de adjudicación de los contratos correspondientes. En este caso deben tomarse en consideración los efectos presupuestarios, contables (coeficiente de financiación real) y financieros. En particular, salvo autorización expresa de la Dirección General de Cooperación Local, parece necesario y conveniente canalizar los pagos oportunos a través de la cuenta corriente habilitada al efecto y a que hacen referencia las disposiciones citadas en el apartado anterior.
IV. Singularidades del procedimiento contractual
En las normas de aplicación citadas en el apartado II del presente trabajo se recogen distintas particularidades propias del procedimiento contractual, que deben tomarse en consideración en todas las fases del proceso de contratación (preparación del contrato, procedimiento de contratación y sistemas de elección del contratista, ejecución y resolución del contrato) y que afectarán, también a los actos de fiscalización y control correspondientes.
Como ya se indicó, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa adoptó un Acuerdo, el 17 de noviembre de 2009, por el que aprobó los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares para los contratos de obras, suministros y servicios ajustados a lo dispuesto en el RDL 13/2009, de 26 de octubre, por el que se aprueba el FEESL.
De forma muy sucinta y esquemática se recogen a continuación algunas particularidades referidas al contrato de obras:
1.- Los contratos de obra deben tener un valor estimado, calculado según las reglas del art. 76 LCSP (EDL 2007/175022) , inferior o igual a 5.000.000 euros, sin perjuicio de las modificaciones que pudieran establecerse posteriormente en la UE respecto a los umbrales de los contratos no sujetos a regulación armonizada.
En cualquier caso, no podrá fraccionarse su objeto con el fin de no superar esa cantidad. Los contratos de suministro y de servicios deben tener, en todo caso, un valor estimado, calculado según las reglas del art. 76 LCSP, inferior a 200.000 euros cada uno, sin perjuicio de las modificaciones que pudieran establecerse posteriormente en la UE respecto a los umbrales de los contratos no sujetos a regulación armonizada (art, 10.5 RDL 13/2009).
2.- La licitación de las obras, suministros o servicios se realizará por cualquiera de los procedimientos previstos en la Ley de Contratos del Sector Público, abierto, restringido o negociado, con o sin publicidad, o serán tramitadas como contrato menor (art. 10.6 RDL 13/2009). Excepcionalmente, el Ministerio de Política Territorial podrá autorizar la ejecución directa de las obras por parte del Ayuntamiento afectado cuando éste no supere la cifra de 200 habitantes, de acuerdo con las cifras de población correspondientes a cada Municipio establecidas por el RD 2124/2008, de 26 de diciembre, por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del Padrón Municipal referidas al 1 de enero de 2008, sin perjuicio de los necesarios ajustes derivados de la configuración de nuevos Municipios tras la aprobación de aquél (art. 10.7 RDL 13/2009).
3.- Los Ayuntamientos comenzarán la licitación de las obras, y de los servicios y suministros previstos en el artículo 9.4 del presente real decreto-ley, antes de que transcurra el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la publicación en la página web del Ministerio de Política Territorial de la resolución de autorización del Secretario de Estado de Cooperación Territorial prevista en el artículo 13.2 (art. 15.1 RDL 13/2009). En los supuestos en que concurran causas de fuerza mayor o imposibilidad material que impidan el cumplimiento de los plazos de licitación y la adjudicación, y que sean debidamente acreditadas por quien ostente las funciones de fe pública, podrán ampliarse, previa autorización de la Dirección General de Cooperación Local (art. 15.4 RDL 13/2009).
4.- La fecha límite de ejecución de las obras, y de la adquisición de los servicios y suministros será el 31 de diciembre de 2010 (art. 16.1 RDL 13/2009).
Los Ayuntamientos tendrán de plazo para acreditar la realización de las inversiones y la finalización de las obras, así como la adquisición de los suministros o servicios, hasta la finalización del primer trimestre de 2011 (art. 16.2 RDL 13/2009).
En el caso de incumplimiento de estos plazos se estará a lo dispuesto en el art. 6.
5.- La contratación de las obras, de los suministros o de los servicios financiados con arreglo a este real decreto-ley tendrá la consideración de urgente a los efectos previstos en el art. 96 LCSP, aplicándose, además, las siguientes normas procedimentales:
b) El plazo para elevar a definitiva la adjudicación provisional a que hace referencia el primer inciso del párrafo tercero del art. 135.4 LCSP será de 10 días hábiles (art. 17.1 RDL 13/2009).
En los contratos que vayan a financiarse con cargo al Fondo deberá asegurarse, mediante la inclusión de una cláusula estableciendo una condición especial de ejecución de acuerdo con el art. 102 LCSP, que el nuevo personal que el contratista necesite emplear para la ejecución de las obras se encuentre en situación de desempleo, prioritariamente en situación de desempleo de larga duración y que sea requerido a través de los Servicios Públicos de Empleo (art. 17.2 RDL 13/2009).
Para la adjudicación de los contratos financiados con cargo al Fondo, los Ayuntamientos tomarán en consideración, como criterios de adjudicación para la valoración de las ofertas, indicadores relevantes de la medida en que el contrato de obra contribuirá al fomento del empleo (art. 17.3 RDL 13/2009). El expediente de contratación se tramitará por el Ayuntamiento con cargo a la financiación que le haya sido atribuida por el Fondo. La resolución de la autorización de la financiación del proyecto, servirá de acreditación a los efectos previstos en el art. 93, apartados 3 y 5, LCSP, de la existencia y disponibilidad de crédito para la ejecución de los contratos previstos en este RDL (art. 17.4 RDL 13/2009). Los ayuntamientos tendrán la obligación de abonar a los contratistas el precio de las obras, de los suministros o de los servicios dentro de los 30 días naturales siguientes a la fecha de recepción por el Ayuntamiento de las certificaciones de obra o de los correspondientes documentos que acrediten la realización parcial o total del contrato. Los contratistas deberán abonar a los subcontratistas el precio pactado por las prestaciones cuya realización les hayan encomendado en el plazo máximo de 30 días naturales, computado desde la fecha de aprobación por el contratista principal de la factura emitida por el subcontratista o suministrador (art. 17.5 RDL 13/2009).
6.- A efectos de lo previsto en el presente real decreto-ley, sólo se computarán los contratos realizados o por realizar con los trabajadores desempleados inscritos en los Servicios Públicos de Empleo correspondientes como demandantes de empleo no ocupados. También se computarán los contratos realizados o por realizar con trabajadores autónomos que hayan cesado en su actividad y que estén inscritos en los Servicios Públicos de Empleo correspondientes, como demandantes de empleo no ocupados.
A efectos de lo previsto en este real decreto-ley, se entiende por personas desempleadas de larga duración las que estuvieran inscritas en los Servicios Públicos de Empleo correspondientes como demandantes de empleo al menos 12 meses antes de la fecha de contratación.
La contratación de personas desempleadas a que se refiere el presente real decreto-ley deberá hacerse a través de los Servicios Públicos de Empleo correspondientes (Disposición Adicional Primera RDL 13/2009).
7.- En los proyectos de obras financiados con cargo al Fondo regulado en este real decreto-ley deberá hacerse constar, en lugar visible, la leyenda «Fondo Estatal para el empleo y la sostenibilidad local-Gobierno de España».
A estos efectos, se reutilizarán los carteles anunciadores de las obras realizadas durante el ejercicio 2009 con cargo al Fondo Estatal de Inversión Local aprobado por el RDL 9/2008, de 28 de noviembre, con las modificaciones que resulten precisas. A tal fin los Ayuntamientos facilitarán a las empresas contratistas los mencionados carteles.
Asimismo, en todas las actividades de difusión que realicen los Ayuntamientos en relación con las inversiones o actuaciones financiadas con el presente fondo, deberá constar la leyenda señalada en el párrafo primero de la Disposición Adicional Sexta del RDL. El libramiento de los recursos del Fondo que se realice a cada entidad local se ingresará en una cuenta corriente habilitada específicamente a tal efecto. Dicha cuenta corriente deberá destinarse exclusivamente a la financiación y pago de los proyectos de inversión y las actuaciones financiables con cargo al Fondo, y no podrá modificarse durante la tramitación del expediente, salvo por causas de fuerza mayor debidamente acreditadas, y previa autorización de la Dirección General de Cooperación Local. Por Resolución del Secretario de Estado de Cooperación Territorial se establecerán los criterios de aplicación de esta disposición adicional (Disposición Adicional Séptima RDL 13/2009). Tiene una importancia trascendente a lo largo de todas las fases del proceso de contratación identificar, regular y establecer el régimen, la ponderación y el criterio sancionador asociados a las condiciones especiales contenidas en los criterios de adjudicación, ejecución o cumplimiento: plazo de ejecución, contratación de nueva mano de obra en situación de desempleo, límites a la subcontratación, etcétera.
V. Régimen de fiscalización y control
En el ejercicio de las funciones de fiscalización y control debemos tomar en consideración tres grupos de normas:
- Las normas generales reguladoras de las funciones de fiscalización y control interno en la gestión económico-financiera de las Entidades Locales, contenidas en la normativa básica estatal y en la legislación autonómica.
- Las leyes estatales y autonómicas reguladoras de los órganos de control externo: Tribunal de Cuentas y OCEX.
- Las normas singulares contenidas en la regulación específica del FEESL que se refieren a la verificación de la aplicación de los recursos del Fondo a los fines a que van destinados por parte de la Intervención General de la Administración del Estado, por una parte, y a las actuaciones particulares a verificar por los Funcionarios de Administración Local con Habilitación Estatal que ejercen las funciones reservadas de fiscalización y control interno de las entidades locales en la gestión de recursos del FEESL.
A) Verificación de la aplicación de los recursos del FEESL a los fines a los que van destinados
Este objetivo está regulado en los arts. 5 y ss RDL 13/2009.
Artículo 5: "1. La correcta aplicación de los recursos del Fondo a los fines previstos en el artículo 1 estará sometida a control por parte de la Intervención General de la Administración del Estado. Los controles que se realicen tendrán por objeto verificar que los recursos del Fondo se han destinado efectivamente a la financiación de las inversiones y actuaciones a las que estaban destinados, con la correspondiente creación o mantenimiento de puestos de trabajo, y que las cuentas justificativas presentadas por los correspondientes Ayuntamientos reflejan adecuadamente la gestión realizada.
2. Los Ayuntamientos que hubieran financiado inversiones y, en su caso, actuaciones con recursos de este Fondo, deberán poner a disposición de la Intervención General de la Administración del Estado la documentación y antecedentes de las cuentas justificativas presentadas y facilitar cuanta información y medios resulten necesarios para que los equipos designados por la Intervención General de la Administración del Estado puedan realizar su trabajo."
Artículo 6: "1. La falta de justificación parcial o total de la aplicación de los recursos recibidos con cargo al Fondo implicará la obligación de reintegrar las cantidades no justificadas.
3.- Los expedientes de reintegro serán tramitados por la Dirección General de Cooperación Local, bien a iniciativa propia, cuando la exigencia de reintegro se derive de las comprobaciones realizadas por este Ministerio, bien a iniciativa de la Intervención General de la Administración del Estado, cuando sea consecuencia de un control realizado por esta última.
Las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo dispuesto en el Capítulo II del Título I de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria."
B) Contenido básico de la fiscalización previa en los actos de ejecución presupuestaria
La primera actuación con trascendencia económica que deben realizar los ayuntamientos en la ejecución de los proyectos incluidos en el FEESL es de naturaleza presupuestaria y consiste en la "generación del crédito" oportuno a la vista de las Resoluciones correspondientes de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial.
Posteriormente se producirán los actos de definición cuantitativa y cualitativa y la codificación de los proyectos de gasto con financiación afectada correspondientes y la apertura de la/s cuenta/s bancaria/s específicas correspondiente/s.
Tras las actuaciones presupuestarias y contables citadas tendrán lugar los actos encaminados a la contratación oportuna, que requieren, en el caso de los contratos de obra, de la verificación de los elementos previstos con carácter general en la normativa de contratos del sector público, en las normas que recogen el régimen general de la función de fiscalización y control aplicada a la actividad de contratación y las normas específicas del FEESL. De forma muy esquemática puede afirmarse que es necesario tomar en consideración, entre otros, los siguientes elementos:
1º.- Con carácter previo a la autorización del gasto debe verificarse:
- La existencia de crédito presupuestario adecuado y suficiente mediante la expedición del documento contable de "Retención de créditos", en su caso.
- El contenido del proyecto técnico, informado por el Servicio Técnico correspondiente y, en su caso, con la supervisión técnica preceptiva, correspondiente al gasto autorizado por la Resolución de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial.
- Pliegos de Condiciones Generales y/o Particulares adaptados a las normas singulares reguladoras del FEESL: Justificación del procedimiento elegido, criterios de selección y forma y plazos de pago.
- Acta de Replanteo Previo conformada por el Jefe del Servicio correspondiente acreditativa de la disponibilidad de los terrenos y de las licencias o autorizaciones preceptivas.
- La determinación del órgano competente para aprobar el expediente de contratación y autorización del gasto.
2º.- Con carácter previo a la disposición o compromiso del gasto ha de verificarse, entre otros extremos:
- Que existen las actuaciones propias de la Mesa de Contratación: valoración de la documentación aportada, evaluación de las ofertas y propuestas de adjudicación. Si la propuesta de adjudicación no coincide con la propuesta formulada por la Mesa de Contratación debe verificarse la motivación del órgano de contratación.
- Cuando se declare la existencia de ofertas con valores anormales o desproporcionados, que existe constancia de la solicitud de información a los licitadores comprendidos en ellas y del informe del servicio técnico correspondiente.
- Cuando, de acuerdo con la normativa vigente, no se haya constituido la Mesa de Contratación, que existe conformidad de la clasificación que ostenta el licitador al que se propone como adjudicatario provisional con la exigida en el pliego de cláusulas administrativas particulares, cuando proceda.
- Cuando se utilice el procedimiento negociado, que existe constancia en el expediente de las invitaciones cursadas, de las ofertas recibidas y de las razones para su aceptación o rechazo aplicadas por el órgano de contratación de conformidad con lo dispuesto en la normativa contractual.
Asimismo, debe verificarse que se ha publicado el anuncio de licitación correspondiente en los supuestos del art. 161 LCSP.
- Que la oferta reúne todas las condiciones y requisitos particulares de compromisos y plazos previstos en la normativa reguladora del FEESL.
3º.- Con carácter previo a la adjudicación definitiva debe comprobarse:
- La acreditación de la constitución de la garantía definitiva, si procede.
- La acreditación por el empresario al que se adjudicó provisionalmente el contrato de que está al corriente en sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.
- Cumplimiento de las condiciones y requisitos especiales previstos en el Pliego de Condiciones.
- En su caso, que se acompañe certificado del registro correspondiente al órgano de contratación que acredite que no se ha interpuesto recurso especial en materia de contratación contra la adjudicación provisional o de los recursos interpuestos.
En este último caso deberá comprobarse que ha recaído resolución expresa del órgano e contratación desestimando el recurso interpuesto.
- Tramitación de los contratos conexos necesarios: dirección de obra, coordinación de la seguridad y salud, control arqueológico...
- En el caso de proyectos modificados, debe comprobarse, entre otros, los siguientes extremos modificados:
b) Que existe proyecto informado por el Servicio Técnico y supervisión del Proyecto, si procede.
c) Que existen informes del Servicio de Contratación y del Secretario de la corporación.
d) Que exista acta de replanteo previo, licencias y autorizaciones preceptivas.
e) Que existe crédito adecuado y suficiente par atender que el proyecto comporta.
f) que el plazo de ejecución es compatible con los plazos y condiciones del FEESL.
- En las obras accesorias o complementarias deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:
a) Que exista proyecto informado por el Servicio Técnico correspondiente.
b) En el caso de que la obra accesoria o complementaria supere el 20% del precio del contrato en el momento de la aprobación de dicha obra accesoria o complementaria o, sin superarlo, se adjudique a contratista diferente del de la obra principal, el expediente deberá cumplir los requisitos previstos para la obra nueva.
c) Cuando se proponga la adjudicación al mismo contratista de la obra principal, la verificación del cumplimiento de lo dispuesto en el art. 155.b LCSP se limitará a la circunstancia de que no se supere el límite del 50% del precio primitivo del contrato.
d) Que exista acta de replanteo previo firmada por el Jefe del Servicio correspondiente.
e) Informes preceptivos del Servicio y jurídicos.
f) Que existe crédito adecuado y suficiente.
- Para la tramitación de certificaciones de obra han de tomarse en consideración, entre otros, los siguientes extremos:
a) Que existe certificación, autorizada por el facultativo Director de la obra y con la conformidad de los servicios correspondientes del órgano gestor (Servicio de Contratación).
b) Para la primera certificación, que está constituida la garantía definitiva y formalizado el contrato y que se da cumplimiento a los compromisos singulares del FEESL (empleo, plazos, etc.).
c) Que la obra se ejecute en los plazos previstos. Si no es así se requerirá informe explicativo del Director de la Obra determinando si procede o no inicio del procedimiento sancionador y si procede modificar el plazo inicial.
d) En caso de efectuarse abonos a cuenta por operaciones preparatorias de los previstos en el art. 215.2 LCSP, comprobar que se ha prestado la garantía exigida y se cumplan las condiciones para el abono a cuenta.
e) Que se aporte factura por la empresa adjudicataria de acuerdo con lo previsto en el RD 1496/2003, de 28 de noviembre (EDL 2003/136134), por el que se aprueba el Reglamento que regula las obligaciones de facturación.
f) Cuando la certificación de obra incluya revisión de precios, para su abono comprobar que se cumplen los requisitos exigidos por el art. 77.1 y 2 LCSP y que no está expresamente excluida la posibilidad de revisión en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
g) Comprobar la existencia de endosos o embargos u otras formas de transmisión de los derechos.
h) Verificar la existencia de descuentos a practicar por mora en los plazos de ejecución totales o parciales, dirección de obra, control de calidad o anuncios a cargo del contratista u otros.
- Certificación Final:
a) Que existe informe del Servicio Técnico correspondiente.
b) Que se acompaña certificación o acta de conformidad de la recepción de la obra, en su caso, acta de comprobación a la que se refiere el art. 168 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas o acta de comprobación y medición a la que se refiere el art. 222.1 LCSP.
d) Cuando se incluya revisión de precios, para su abono, comprobar que se cumplen los requisitos exigidos por el art. 77.1 y 2 LCSP y que no está expresamente excluida la posibilidad de revisión en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
e) Que se aporte factura por la empresa adjudicataria de acuerdo con lo previsto en el RD 1496/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula las obligaciones de facturación.
f) Comprobar la existencia de endosos o embargos, u otras formas de transmisión de los derechos.
g) Verificar la existencia de descuentos a practicar por mora total o parcial, dirección de obra, control de calidad a cargo del contratista u otros.
- Pago de intereses de demora:
a) Que exista informe del Servicio de Contratación y de la Secretaría.
b) Que se aporte factura por la empresa adjudicataria de acuerdo con lo previsto en el RD 1496/2003, de 23 de noviembre, sobre obligación de expedir facturas por empresarios y profesionales.
c) Que no existen demoras o incumplimientos formales o materiales imputables al contratista.
- Indemnizaciones a favor del contratista:
a) Que existe informe del Servicio de Patrimonio y Contratación y de la Secretaría General.
b) Que existe informe técnico y valoración pericial.
- Resolución del contrato de obra:
a) Que existe informe del Servicio técnico, del Servicio de Contratación y de la Secretaria.
b) Que, en su caso, existe dictamen del Consejo Consultivo competente.
- Ejecución de obras por administración:
a) Que existe proyecto informado por el Servicio técnico y/o supervisión técnica
c) Que conste la licencia o autorización preceptivas para su ejecución.
Una vez reconocida la obligación debe valorarse la conveniencia de reconocer el derecho correlativo con el fin de evitar el efecto de las posibles desviaciones de financiación negativa a 31 de diciembre de 2010 (si el importe de las obligaciones reconocidas supera el importe del ingreso inicial anticipado procedente del FEESL).
La siguiente fase a considerar en el procedimiento de gestión del gasto es la «Ordenación del pago» , que es definida en el art. 61 RD 500/90 (EDL 1990/13243) como «el acto mediante el cual el ordenador de pagos, en base a una obligación reconocida y liquidada, expide la correspondiente orden de pago contra la Tesorería de la Entidad local». Se hace necesario distinguir, no obstante, entre la ordenación formal del pago y la realización material del mismo, siendo ambos actos objeto de intervención previa (art. 214.2.b y c TRLRHL, EDL 2004/2992) y siendo tan relevante esta actuación de control que el reparo, en los supuestos del art. 216.2 TRLRHL tiene efectos suspensivos y su realización puede dar lugar a responsabilidad (art. 188 TRLRHL, art. 177 LGP, EDL 2003/127843...).
1.- Con carácter previo a la ordenación formal del pago deben verificarse los siguientes extremos, entre otros:
a) Que el pago se ordene a favor del acreedor legalmente reconocido.
b) Que se han tomado en consideración la situación del acreedor en relación con sus obligaciones fiscales, con la seguridad social y con la propia entidad local y consta, documentalmente acreditado que están al corriente en las mismas.
c) Que se han constituido las garantías preceptivas, cuando resulten de aplicación (fianzas definitivas en contratos administrativos, garantías de pagos anticipados por actuaciones preparatorias o por subvenciones prepagables,...).
d) Que se ha formalizado el contrato o convenio oportuno (arts. 27 a 29 LCSP).
e) Que no existen embargos judiciales o administrativos formalmente notificados a la entidad local respecto del acreedor y que mantengan su vigencia.
f) Si existe o no constancia de transmisión del derecho de cobro en el momento de ordenar el pago. En caso afirmativo debe fiscalizarse adecuadamente dicha transmisión verificando la capacidad de obrar del endosante mediante la aportación del correspondiente poder notarial actualizado y debidamente bastanteado, en el caso de personas jurídicas, y constatar el importe líquido de la transmisión (una vez deducidos los posibles gastos a cargo del contratista por acopios, por sanciones, por demora en la ejecución, por anuncios, por embargos o compensaciones parciales, etc.) y la vigencia temporal del poder otorgado.
g) En el caso de que coincidan embargos judiciales o administrativos con la transmisión del derecho de cobro debe procederse con arreglo a lo indicado en informe nº 63/96 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, de 18 de diciembre de 1996, sobre «Diversas cuestiones relacionadas con la transmisión o cesión de certificaciones de obra y con su embargo» y en el Dictamen del Consejo de Estado de 22 de junio de 1978 relativo a «Embargo de créditos a favor del contratista en posesión de la Administración».
h) Que no existen penalidades a cargo del contratista (exigibles en aplicación de lo establecido en los arts. 196 a 198 LCSP y en el art. 99 RGCAP. Este último precepto indica que «los importes de las penalidades por demora se harán efectivos mediante deducción de los mismos en la certificación de obra o en los documentos de pago al contratista. (en todo caso, la garantía responderá de aquéllas, de acuerdo con lo establecido en el art. 88 LCSP). En el caso de subvenciones deberá verificarse que no se ha iniciado un procedimiento de reintegro
i) Que no existen gastos a cargo del acreedor que daban deducirse de sus derechos de cobro con arreglo a los actos de autorización y compromiso del gasto: dirección de obra, control de calidad, gastos por anuncios, por tributos asociados al objeto del contrato, etc.
j) Que el acreedor no está incurso en procedimientos concursales (suspensión de pagos, quiebra, acuerdos de quita y/o espera, etc.).
k) Que está actualizada la certificación bancaria aportada por el acreedor para materializar el pago a través de transferencia.
l) Que no existen derechos reconocidos vencidos, líquidos y exigibles por la Entidad Local al acreedor que permitan utilizar el procedimiento de compensación para su cancelación recíproca, total o parcial.
m) También se hace necesario comprobar otros extremos relevantes según la naturaleza del gasto que origina la orden de pago y aquéllos que se requieran en los actos de autorización y compromiso del gasto.
2.- Con carácter previo a la realización material del pago debe verificarse además de los extremos citados en el apartado anterior otros que se enumeran sucintamente a continuación:
a) Debe comprobarse la prioridad en los pagos requerida por el Plan de Disposición de Fondos tomando en consideración lo establecido en el art. 187 TRLRHL y en el art. 65 RD 500/90 y en las normas particulares del FEESL.
b) Debe valorarse el plazo para el devengo de intereses de demora, según las normas de aplicación.
c) Debe analizarse la forma de pago propuesta y las condiciones formales y materiales que requiere cada medio de pago:
- La transferencia bancaria requiere disponer del certificado bancario actualizado y la disponibilidad de fondos suficientes en el cuenta bancaria municipal con cargo a la cual se ordena.
- La expedición de cheque requiere que sea nominativo y cruzado para su abono en cuenta, previa verificación de la existencia de saldo en la cuenta bancaria de aplicación.
d) En el caso de gastos financiados con el FEESL deben verificarse las condiciones de pago recogidas en la normativa reguladora del FEESL y las que regulan el compromiso (se requiere centralizar los cobros y pagos en una cuenta bancaria, expresa y específica).
e) Deben tenerse en cuenta posibles formas alternativas de cancelación de las obligaciones: prescripción, compensación, condonación...
Los Ayuntamientos asumen la gestión y contratación de las obras y servicios incluidos en el ámbito de aplicación del fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, aprobadas por las resoluciones de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial del Ministerio de Política Territorial. En dicha gestión deben tomarse en consideración las normas contractuales, presupuestarias, contables y financieras y de fiscalización y control, contenidas en las normas de general aplicación y las específicas que constituyen el régimen jurídico particular del Fondo Estatal citado.
El régimen jurídico aplicable aconseja tomar cautelas que garanticen la adecuada gestión de los gastos en los plazos y condiciones establecidos:
1.- La necesidad de considerar los efectos presupuestarios y financieros derivados de dos circunstancias de signo contrario:
- El importe de las economías de adjudicación.
- El importe del mayor gasto que comportan los proyectos reformados, los contratos conexos, las liquidaciones de obra, el incremento del IVA o de otros tributos aplicables, etc.
2.- La conveniencia de establecer mecanismos de seguimiento presupuestario que eviten las posibles desviaciones negativas de financiación a 31 de diciembre y sus consiguientes efectos sobre las magnitudes de fin de ejercicio: resultado presupuestario, remanente de tesorería, estabilidad presupuestaria.
3.- La previsión anticipada de las consecuencias financieras derivadas de la posibilidad de tener que anticipar los importes de los pagos a terceros que excedan del importe del FEESL recibido anticipadamente, por el tiempo que medie entre el pago correspondiente y la recepción final y definitiva del FEESL.
4.- El seguimiento continuo y permanente de la ejecución contractual para garantizar el cumplimiento de los plazos y demás condiciones especiales contenidas en las normas reguladoras del FEESL y evitar posibles incumplimientos generadores de futuros reintegros.
5.- La evaluación de las consecuencias futuras sobre los gastos y los ingresos de la Entidad Local derivadas de las obras o actividades financiadas con el FEESL y sus efectos sobre el Ahorro Neto y la sostenibilidad de la Hacienda Local.
Una vez más las Entidades Locales, los responsables políticos y el personal funcionario o laboral adscrito a las mismas, los contratistas y la sociedad en general, se enfrentan a un reto singular y trascendente, que requiere de una especial dedicación y de una singular cualificación.
Este artículo ha sido publicado en el Boletín "Derecho Local", el 1 de octubre de 2010.