Source: http://www.slideshare.net/erojotorrecilla/ley-de-empleo-financiacin-de-las-pae-y-servicios-prestados-a-la-ciudadana-por-los-speee
Timestamp: 2016-05-28 03:17:56
Document Index: 169048447

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Ley de empleo. Financiación de las PAE y servicios prestados a la ciu…
Ley de empleo. Financiación de las PAE y servicios prestados a la ciudadanía por los SPEee.
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Ley de Empleo. Financiación de las PAE y servicios prestados a la ciudadanía porlos SPE.Eduardo Rojo TorrecillaCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la UniversidadAutónoma de Barcelona.18 de enero de 2012.Texto publicado en el blog del autor. http://eduardorojoblog.blogspot.com/1. Introducción.Es objeto de estudio todo el artículo 19 de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, deEmpleo (en adelante LE), que ha sufrido una modificación sustancial tras lamodificación operada por el Real Decreto-Ley 3/2011 de 18 de febrero, de medidasurgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas deempleo (en adelante RDL 3/2011).Por consiguiente, y al objeto de centrar correctamente mi explicación, he de señalar quela divido en tres bloques:El primero tratará sobre la parte del artículo 19 que ya existía con anterioridad a lareforma y que ha sufrido alguna ligera modificación. Está ubicado en el capítulo III delTítulo I y trata sobre la financiación autonómica de las políticas activas de empleo.El segundo versará sobre el nuevo título I bis que lleva por título “Servicios a laciudadanía prestados por los Servicios Públicos de Empleo”, que es una de lasaportaciones más destacadas y significativas realizadas por el RDL 3/2011. El estudiode este título (que incluye los artículos 19 bis a 19 octies) debe hacerse en estrecharelación con la Estrategia Española de Empleo 2012-2014 (en adelante EEE), aprobadapor el anterior gobierno socialista el 28 de octubre de 2011 y que pretendía ser (digo quepretendía, porque su aplicación queda en manos del gobierno resultante de laselecciones generales del 20 de noviembre) el marco obligado de referencia para laspolíticas de empleo en el próximo trienio. Esos servicios forman parte de una política deempleo que debe cambiar su diseño en época de crisis, fortaleciendo los sistemas deintermediación y colocación tal como apuntaba el anterior Ministro de Trabajo eInmigración (Gómez 2010, 1593).Tampoco cabe olvidar la referencia a la Estrategia Europea de Empleo, o másexactamente a las orientaciones generales de empleo, ya que deben guiar la políticaespañola de empleo, en el bien entendido, como ya se subrayó hace varios años por ladoctrina al analizar las políticas de empleo en la Unión Europea (en adelante UE), que“el tratamiento de la problemática del empleo está estrechamente ligado a los marcos derelaciones estatales laborales, de ahí la limitación de las competencias comunitarias enla materia” (Navarro 2000, 57), y que dicha política ha de ponerse en marcha con la 1
participación de los agentes sociales y con la potenciación del diálogo social en elámbito europeo (Consejo Económico y Social de España 2001, 56).Recordemos ahora que las cuatro directivas que informan la política europea de empleoen el período 2011-2014 son las siguientes: aumentar la participación en el mercadolaboral y reducir el desempleo estructural; conseguir una población activa cualificadaque responda a las necesidades del mercado laboral, promover la calidad del trabajo y elaprendizaje permanente; mejorar los resultados de los sistemas educativos y deformación en todos los niveles e incrementar la participación en la enseñanza superior;promover la inclusión social y luchar contra la pobreza.Por último, el tercero se referirá a los colectivos de más difícil acceso al mercado detrabajo. Las referencias a estos colectivos ya aparecía en la redacción originaria de laLE en su artículo 26, por lo que aquello que ha hecho la reforma es modificarligeramente su contenido y cambiar la numeración, ya que ahora pasa a ser el artículo19 octies, mientras que el nuevo artículo 26 regula la formación profesional para elempleo.En mi exposición hare referencia a diversos documentos que he tenido oportunidad deconsultar y que han estado en el origen de las reformas de 2011. En uno de ellos,anticipo de lo que después sería el RDL 3/2011 en su modificación de la LE, seafirmaba con carácter general, y la referencia tiene sentido por los cambios habidos enlos últimos años en el mercado de trabajo, que “En general, las AA PP losinterlocutores sociales y los expertos en mercado de trabajo deberían hacer un esfuerzomayor que el realizado hasta ahora para ampliar significativamente el catálogo deprogramas de empleo que se ponga a disposición de las personas desempleadas,incorporando programas más innovadores y adaptados a la realidad actual del empleo, apartir de buenas prácticas de otros Estados europeos o las que puedan desarrollarse ennuestro país”.2. La financiación de las políticas activas de empleo.2.1. La financiación estatal y su incidencia sobre las políticas autonómicas de empleo.En su versión original el artículo 19 disponía lo siguiente:“Las políticas activas desarrolladas en las comunidades autónomas y cuya financiaciónno corresponda al Servicio Público de Empleo Estatal, o en su caso las complementariasde las del Servicio Público Estatal, se financiarán, en su caso, con las correspondientespartidas que los presupuestos de la comunidad autónoma establezcan, así como con laparticipación en los fondos procedentes de la Unión Europea”.En la primera versión del borrador del RDL 3/2011, de fecha 2 de febrero, desaparecíala referencia a las políticas autonómicas “en su caso, complementariaS de las delServicio Público de Empleo Estatal”, supongo que por entender los redactores que noera necesaria esta referencia porque las Comunidades Autónomas (en adelante CC AA)pueden tener sus propias políticas activas de empleo y no ser, necesariamente,complementarias de las estatales, al amparo de las posibilidades ofrecidas por el textoconstitucional, la doctrina del Tribunal Constitucional, las competencias asumidas enlos Estatutos de Autonomía y los Reales Decretos de traspasos de competencias enmateria de gestión de las políticas activas de empleo en su ámbito territorial. No 2
obstante, el legislador volvió sobre sus propios pasos y dejó finalmente el textoinalterado con respecto a su redacción originaria, supongo que por considerar necesariala referencia a ese carácter “complementario” de las políticas autonómicas. Al respectoes interesante observar cómo se ha llevado a cabo la descentralización de las políticas deempleo en varios países de la UE (Mosley 2011), y recordar, una vez más para Españaque la política de empleo ha de partir del marco competencial constitucional en lamateria y del reparto existente entre las distintas Administraciones Públicas, “ya que nodebe olvidarse que las administraciones autonómicas y locales disponen cada vez másde competencias” (Rojo 2011, 40).2.1.1. Cómo se financian las políticas activas de empleo.Hay que estar a los siguientes criterios:A) En primer lugar, ha de prestarse atención a las políticas de empleo estatales cuyagestión se territorializa de acuerdo al marco competencial, siendo financiadas con cargoa las partidas presupuestarias estatales distribuidas territorialmente mediante acuerdoadoptado en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos laborales y con arreglo adeterminados criterios específicos de distribución. Por su interés, explico el acuerdoalcanzado para 2011.La Orden TIN/887/2011, de 5 de abril, distribuyó territorialmente para el ejercicioeconómico de 2011, para su gestión por las CC AA con competencias asumidas,subvenciones del ámbito laboral financiadas con cargo a los Presupuestos Generales delEstado La norma procede a la distribución territorial de partidas presupuestariasdedicadas a diferentes programas de empleo. Los criterios de dicha distribución fueronacordados, para el período 2010-2013, por la Conferencia Sectorial de Empleo yAsuntos Laborales de 23 de junio de 2009; en una nueva reunión de la citadaConferencia, en concreto el 24 de enero de este año, se informó de la distribución de lascantidades para el año en curso en aplicación de los criterios aprobados para aquelperíodo, y el Consejo de Ministros procedió a su formalización en la reunión del día 4de marzo.Se trata más concretamente de programas, según dispone el artículo 1, que “mejoran laocupabilidad de los demandantes de empleo, combinan formación y experiencia laboral,promocionan la iniciativa emprendedora y la actividad económica, el empleo autónomoy la creación de empleo en cooperativas y sociedades laborales, construyen itinerariosde empleo, promueven la inserción laboral de las personas con discapacidad, facilitan laformación profesional para el empleo, suponen ayudas previas a la jubilación ordinariaen el sistema de la Seguridad Social, y favorecen la modernización de los ServiciosPúblicos de Empleo de las CC AA, para el ejercicio económico de 2011”.En la norma se fijan unos objetivos cuantitativos mínimos y un conjunto de indicadores,pretendiéndose con ello realizar una evaluación constructiva de la aplicación de laspolíticas activas de empleo. Se permite que las Comunidades Autónomas puedanredistribuir, entre sus programas, las cantidades asignadas a cada uno de los dos bloquesen que se estructuran tales políticas, que son los programas de fomento de empleo y losde formación profesional para el empleo, si bien no será posible la redistribución defondos entre ambos bloques. En el bien entendido, además, que deberán siemprerespetarse los umbrales mínimos de ejecución y justificación de la cofinanciacióneuropea a través del Fondo Social Europeo (en adelante FSE), y los objetivos mínimos a 3
alcanzar en cada programa y que se fijan en el anexo V de la norma. Igualmente sepermite que puedan transferirse fondos desde el bloque de los programas de fomento delempleo al de “políticas activas: empleo y formación”, al objeto de proceder a ejecutar“cualquiera de los programas de formación profesional para el empleo a los que se hacereferencia en esta Orden”.Especialmente relevante es la incorporación de la cláusula de flexibilidad, consistenteen que los fondos asignados a “Políticas activas: empleo y formación” (una asignaciónpresupuestaria de más de 260 millones de euros) pueden ser aplicados a los diferentesprogramas de fomento de empleo y de formación profesional para el empleo en funciónde las necesidades de gestión de cada territorio y de las especificidades de los colectivosque merezcan atención en cada Comunidad. La distribución deberá realizarse otorgandoprioridad a la financiación de los gastos que se deriven de disposiciones normativasTambién se requiere de todas las políticas que se pongan en marcha que respeten lanormativa sobre igualdad efectiva entre mujeres y hombres y que contribuyanconsecuentemente a mejorar la empleabilidad y la permanencia en el mercado de trabajode las primeras, “potenciando su nivel formativo y su adaptabilidad a los requerimientosdel mercado de trabajo”.La cantidad total distribuida por la Conferencia Sectorial entre las CC AA concompetencias transferidas, (salvo el País Vasco, que se rige por el Real Decreto1441/2010 de 5 de noviembre) en materia de gestión de políticas activas de empleo esde 3.157 millones de euros.a) En el bloque denominado “programas de fomento de empleo” se incluyen aquellosque combinan formación y experiencia laboral, como son los planes de contratacióntemporal de trabajadores desempleados en colaboración con diferentes organismospúblicos y entidades sin ánimo de lucro, y los planes de contratación temporal encolaboración con corporaciones locales. A continuación se integran los programas depromoción de la iniciativa empresarial y la actividad económica, como son los defomento del desarrollo local que incluyen las subvenciones para la contratación deagentes de empleo y desarrollo local, las subvenciones a las corporaciones locales parala realización de estudios de mercado y campañas de promoción local y subvenciones aempresas calificadas como I+E , las ayudas y subvenciones para la promoción delempleo autónomo, cooperativas y sociedades laborales, y las subvenciones de cuotas ala Seguridad Social derivadas de la capitalización de las prestaciones por desempleo.Encontramos después los programas de itinerarios de empleo, como son las actuacionesde orientación profesional para el empleo y autoempleo, y los planes experimentales enmateria de empleo. También nos hemos de referir a los programas de inserción laboralde las personas con discapacidad, que incluyen las subvenciones para fomentar elempleo indefinido de las personas con discapacidad incluidas las correspondientes aenclaves laborales y ayudas al empleo con apoyo, y las ayudas y subvenciones para laintegración laboral de las personas con discapacidad en los centros especiales deempleo, incluidas las correspondientes a las unidades de apoyo para el ajuste personal ysocial. Por fin, los programas que combinan formación y experiencia laboral son los deescuelas taller, casas de oficios y talleres de empleo.b) En el bloque de formación profesional para el empleo se incluyen las acciones deformación profesional dirigidas prioritariamente a los trabajadores desempleados, y las 4
iniciativas de formación profesional dirigidas preferentemente a los trabajadoresocupados.c) En el bloque dedicado monográficamente a la modernización de los serviciospúblicos de empleo se trata de partidas dedicadas a gastos de apertura y cierre deoficinas de empleo, o de su acondicionamiento, a equipamiento de las mismas, a laimplantación y desarrollo del sistema de información de los Servicios Públicos deEmpleo (en adelante SPE), a mejoras tecnológicas, y a incremento de personal.d) Finalmente, la norma también incluye los criterios que deberán aplicarse para ladistribución territorial de las ayudas previas a la jubilación ordinaria en el sistema de laSeguridad Social.Para la distribución de las subvenciones se utilizan diferentes reglas en razón delprograma de empleo de referencia. Dichos criterios, según dispone el anexo I, “seaplicarán a la cantidad obtenida de la diferencia entre el presupuesto inicialmenteautorizado para su distribución entre las 16 Comunidades Autónomas afectadas en losejercicios 2010 y 2011, incrementada en el 10 % del presupuesto inicialmenteautorizado en 2010”. Las cantidades distribuidas en el presente ejercicio mantienen oincrementan la asignación realizada el pasado año para todas las autonomías.-- Para aquellos que facilitan la contratación de desempleados, las actuaciones deorientación profesional, el fomento del empleo autónomo, la formación profesionalocupacional, la contratación de Agentes de Empleo y Desarrollo Local (en adelanteAEDLs), o la puesta en marcha de escuelas taller, casa de oficios y talleres de empleo,para el 80 % de la cantidad a distribuir se utiliza la media ponderada del paro registradoy demandantes de empleo no ocupados, al 50 % respectivamente, del períodonoviembre 2009 – octubre 2010. Un 10 % se distribuye de acuerdo a la asignaciónteórica resultante de territorializar los fondos del “Programa operativo de adaptabilidady empleo”, y el restante se hará “de forma proporcional a la cantidad inicialmenteasignada exclusivamente entre las CC AA con una cantidad por parado inferior a lamedia”-- La contratación indefinida de personas con discapacidad tendrá como punto dereferencia la media en cómputo anual del número de demandantes de empleo condiscapacidad inscritos en el mismo período que en el supuesto anterior.-- Para la integración laboral de personas con discapacidad el criterio a utilizar será el dela plantilla de los Centros Especiales a 31 de diciembre de 2009-- Cuando se trate del programa de capitalización del desempleo, se tomará enconsideración el número de trabajadores que han capitalizado durante el año 2009.-- La partida presupuestaria para formación ocupacional continua se distribuye deacuerdo con el número de trabajadores ocupados, excluidos los del sector público, segúnel promedio del cuarto trimestre del año 2009 y los tres primeros del 2010, de laEncuesta de Población Activa-- Por último, para la modernización de los SPE, habrá una combinación de trescriterios, ya que se tomará en consideración el 30 % del paro registrado, el 30 % de losdemandantes de empleo no ocupados (período octubre 2008- noviembre 2009) y el 40 5
% según el número de oficinas a 18 de noviembre de 2010 con presencia de efectivosdel Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante SPEE).B) En segundo lugar, cabe pensar que las CC AA puedan tener sus propias políticasactivas de empleo, sean o no complementaria de las estatales; piénsese, por ejemplo, enel interés que una autonomía puede tener para potenciar la incorporación al mercado detrabajo de los jóvenes con baja cualificación por tener un número muy elevado dedesempleados, utilizando a tal efecto la técnica de la subvención de los costes salariales(las bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social soncompetencial estatal).Pues bien, en tal caso el artículo 19 remite dicha financiación a las partidas propiasaprobadas por cada CC AA en sus presupuestos anuales, así como también a las partidasque puedan obtenerse de los fondos procedentes de la UE, señaladamente del FSE, pormedio de los programas operativos regionales. En el vigente Reglamento (CE) nº1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen lasdisposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el FSE y elFondo de Cohesión, se conceptúa el programa operativo como el documento presentadopor un Estado y aprobado por la Comisión en el que se recoge una estrategia dedesarrollo “que contiene un conjunto coherente de prioridades para cuya realización seprecisará ayuda de alguno de los Fondos” para el período 2007-2013. En dichoprograma, y así lo han hecho las autonomías, se incluyen los “ejes prioritarios”, es decirlas prioridades de la estrategia de un programa operativo que comprenda un grupo deoperaciones relacionadas entre sí y cuyos objetivos sean cuantificables. En relación conesta cuestión, cabe referirse a la elaboración del “marco estratégico nacional dereferencia” que presenta cada Estado y que sirve de referencia en la preparación de laprogramación de los Fondos, que debe garantizar “la coherencia de la intervención delos Fondos con las orientaciones estratégicas comunitarias en materia de cohesión”, eindicar también las relaciones entre las prioridades comunitarias y el programa nacionalde reformas.Con respecto al FSE, cuyo Reglamento es el número 1081/2006, de 5 de julio, y en elmarco de los programas operativos puestos en marcha por los Estados, apoyará lasacciones estatales con un triple objetivo: reforzar la cohesión económica y social,mejorar el empleo y las oportunidades de trabajo, favorecer un alto nivel de empleo y lacreación de más y mejores puestos de trabajo. Los fondos europeos deberán atender deforma especial a las regiones y localidades que se encuentren con más serios problemas,“como por ejemplo las zonas urbanas desfavorecidas y las zonas particularmenteafectadas por la relocalización de empresas”.C) Por último, cabe decir que la reforma operada por el RDL 3/2011 no ha tenidoimpacto económico en cuanto a un hipotético incremento de gastos del Estado,recordando su Memoria de análisis de impacto normativo que las políticas activas deempleo gestionadas por las CC AA son financiadas con cargo a los fondos fijados en lospresupuestos estatales “y que serán objeto de distribución entre distintas CC AA deacuerdo a lo dispuesto en la normativa estatal aplicable a la materia”.Sobre la financiación de las políticas activas de empleo para el período 2012-2014 esobligado referirse a la EEE, que fija una dotación presupuestaria para dicho período,con estabilidad plurianual pero condicionada a la aprobación anual de los presupuestos.La financiación provendrá de los fondos fijados en los presupuestos generales del 6
Estado que son los siguientes: fondos de empleo de ámbito nacional y fondosprocedentes de la cuota de formación profesional para el empleo (a distribuir entre lasCC AA); fondos que financian la reserva de crédito del SPEE para acciones que este hade realizar por sí solo o en colaboración con otras entidades, o en territorios sincompetencias laborales; fondos que financian las bonificaciones en las cuotas a laSeguridad Social; el 1 % de los ingresos obtenidos por la cotización de los trabajadoresautónomos por cese de actividad, de acuerdo a la normativa vigente. La financiacióntambién puede provenir de fondos propios de las CC AA, ya que estas “pueden decidirla aplicación de determinadas cantidades de sus ingresos propios para financiar accionesy medidas de ejecución propia”, y de fondos procedentes del FSE “en los términosestablecidos en la normativa comunitaria”. En las propuestas de reforma de la normativadel FSE para el período 2014-2020, se considera el fomento de la inclusión social y lalucha contra la pobreza uno de los cuatro ejes temáticos de futuro (junto con los defomento de empleo y movilidad laboral, inversión en educación, competenciasprofesionales y aprendizaje permanente, y mejora de la capacidad institucional y de laeficacia de la administración pública), proponiéndose destinar “como mínimo” el 20 %de la dotación económica presupuestada.3. Los servicios a la ciudadanía prestados por los Servicios Públicos de Empleo.3.1 El Acuerdo Social y Económico como origen de la modificación de la LE.Los preceptos que van desde el artículo 19 bis al septies encuentran su origen másdirecto en el Acuerdo Social y Económico (en adelante ASE), por lo que procedoprimero al examen del mismo.El ASE, suscrito el 2 de febrero de 2011, dedica su primera parte a los acuerdostripartitos, entre los que se encuentra el suscrito sobre políticas activas de empleo yotras materias de índole laboral (expedientes de regulación de empleo, fondo decapitalización). Las partes firmantes consideran urgente “abordar una reforma de laspolíticas activas de empleo que permita preparar a las personas para mejorar suempleabilidad, dar mejor respuesta a las necesidades de personal de las empresas ysituar a los servicios de empleo como los mejores instrumentos para la gestión delcapital humano en el nuevo modelo económico más equilibrado y más productivo”. Atal efecto, además de las medidas de carácter coyuntural, recogidas normativamente enel RDL 1/2011 de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición alempleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas, las partesasumen la necesidad de reformar en profundidad la LE y diseñar unas nuevas políticasactivas de empleo a medio y largo plazo. Las seis propuestas concretas que se recogenen el ASE son las siguientes:A) “Desarrollar un modelo de atención personalizada a las personas en situación dedesempleo basado en un itinerario individual y personalizado de empleo. El citadoitinerario se materializará en un Acuerdo Personal de Empleo (APE), por el cual, lapersona beneficiaria del itinerario se comprometerá a su participación activa en lasacciones para la mejora de su empleabilidad y de búsqueda activa de empleo o puesta enmarcha de una iniciativa empresarial, y el Servicio Público de Empleo a la asignación yseguimiento de dichas acciones. Los itinerarios individuales y personalizadosasegurarán la igualdad de derechos en el acceso al servicio público, y se aplicarán concarácter prioritario a las personas desempleadas con el objetivo de su universalizaciónpara toda la población activa a partir de 2013”. 7
La concreción de esta medida se realiza en el nuevo título I bis de la LE que regula elRDL 3/2011, y en su disposición transitoria segunda.B) “Establecer un catálogo de servicios básicos a la ciudadanía, común para todos losServicios Públicos de Empleo, en el que predomine un enfoque integral de los serviciosy se determinen los destinados a las personas, tanto desempleadas como ocupadas, y alas empresas. Su concreción para cada colectivo y territorio se establecerá por cadaServicio Público de Empleo”.La concreción de esta medida se efectúa en el nuevo título I bis de la LE incorporadopor el RDL 3/2011.Otro antecedente de la reforma de la LE, y que debe merecer también la atención, seencuentra en el “Documento de bases para la reforma de las políticas activas deempleo”, de enero de 2011. En su introducción se afirma que “El Gobierno quiere situarlas necesidades y los servicios a las personas, especialmente a las desempleadas, y a lasempresas como centro de gravedad de la reforma de las políticas de empleo”, y paralograr ese objetivo “desarrollará un modelo de atención individualizada a las personasen situación de desempleo basado en un “itinerario individual y personalizado deempleo”. La concreción de este modelo se encuentra más adelante, recordando enprimer lugar que la atención se ha prestado hasta ese momento por la vía de las accionesde orientación profesional para el empleo y asistencia al autoempleo, el planextraordinario de medidas de orientación, formación profesional e inserción laboraliniciado en 2008 (con la contratación de orientadores de empleo por los serviciospúblicos de empleo autonómicos) y el programa de AEDLs.El documento apuesta por mejorar los itinerarios de inserción y poner en marcha el“itinerario individual y personalizado de empleo”, de forma que la persona que se quedaen paro “cuente con el apoyo y la atención del Servicio Público de Empleo en subúsqueda de empleo”, y lo articulaba jurídicamente de la siguiente manera: “seincorporará a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, como un derecho almismo para las personas desempleadas y como una obligación de proporcionarlo paralos Servicios Públicos de Empleo. El citado itinerario se materializará en un AcuerdoPersonal de Empleo (APE), por el cual la persona beneficiaria del itinerario secompromete a su participación activa en las acciones para la mejora de su empleabilidady de búsqueda activa de empleo posterior o la puesta en marcha de una iniciativaempresarial, y el Servicio Público de Empleo a la asignación y seguimiento de dichasacciones. El incumplimiento injustificado del acuerdo podrá conllevar la suspensióntemporal de la demanda de empleo”1.1 Según el documento, “El establecimiento de un acuerdo personal de empleo es el punto departida del itinerario individual y personalizado de empleo y objetivará, por un lado, ladisponibilidad de participación de la persona demandante de empleo en las acciones depolíticas de empleo que necesita para la mejora de su empleabilidad o para la puesta enmarcha de una iniciativa empresarial y, por otro, el compromiso del Servicio Público de Empleopara procurar su provisión. En este sentido, se podrán establecer los servicios de políticas deempleo que puedan ser necesarios ofrecer a las personas demandantes dentro de su itinerario:orientación, formación, autoempleo o inserción”. 8
En este documento se articulaba un calendario de desarrollo de los itinerariosindividuales y personalizados en tres fases que se ha recogido fielmente en el RDL3/2011, que dispone lo siguiente:”Durante el año 2011, su realización estará dirigidaprioritariamente a los colectivos a que se refiere el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 defebrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y larecualificación profesional de las personas desempleadas. Durante el año 2012, laprioridad en la realización de los itinerarios se determinará en el Plan Anual de Políticade Empleo para dicho ejercicio. A partir de enero de 2013, la elaboración de estositinerarios se extenderá a toda la población desempleada”.3.2. La reorganización de los Servicios Públicos de Empleo y la prestación de nuevosservicios a la ciudadanía.El nuevo título I bis lleva por título “Servicios a la ciudadanía prestados por losservicios públicos de empleo”. El capítulo I regula quiénes son los usuarios de losservicios (personas y empresas), el catálogo de servicios a la ciudadanía y su contenido,distinguiendo entre los servicios prestados a las personas desempleadas, aquellas que seencuentran ocupadas y las empresas, así como la forma de proceder a su actualización.Por su parte, el capítulo II está dedicado de forma específica al acceso de las personasdesempleadas a los servicios, destacando que se trata de un enfoque personalizado y queel itinerario de empleo debe ser individual y personalizado, concluyendo el capítulo conla referencia a los colectivos prioritarios, a los que me referiré más adelante.En la introducción del RDL 3/2011 encontramos referencias expresas a dos líneasprioritarias del Gobierno en la reforma de las políticas activas de empleo que seconcretan en este título: “Por un lado, el establecimiento de un «catálogo de servicios ala ciudadanía», común para todos los SPE, de manera que se garantice en todo el Estadoel acceso en condiciones de igualdad a un servicio público y gratuito de empleo y laigualdad de oportunidades en el acceso al mismo. Por otro lado, el desarrollo de unmodelo de atención personalizada a las personas en situación de desempleo basado enun «itinerario individual y personalizado de empleo», de forma que cuenten con elapoyo y la atención de los Servicios Públicos de Empleo en su búsqueda de empleo”.Parece que esta reforma iría en la línea apuntada en estudios doctrinales sobre lacolocación y los servicios de empleo sobre la necesidad de que los servicios de empleopasen de ser “proveedores de información” a “desempeñar otras funciones de apoyo alas transiciones profesionales” (Calvo y Rodríguez Piñero, 2011, 1)A) Vayamos por partes en la explicación. Respecto al capítulo I hay que indicar que lareferencia al catálogo de servicios para personas empleadas y desempleadas, yempresas, no agota la intervención de la Administración competente para facilitar elcontacto con las políticas de empleo, dado que además de los mismos la Administraciónqueda obligada a facilitar “al conjunto de la ciudadanía” (por consiguiente tanto lapoblación activa como inactiva) “información general sobre los servicios que se prestany otros aspectos vinculados con el empleo”. Por consiguiente, la norma impone unaobligación “omnicomprensiva” de información por parte de la Administración a laciudadanía, que se concreta hoy en día en la práctica a través de los portales de empleode cada una de ellas2.2 A título de ejemplo puede consultarse el portal del Servicio Público de Empleo Estatal.http://www.sepe.es/ 9
Además, las obligaciones que asume la Administración hacia personas y empresastambién deben tener en cuenta sus concretas demandas y necesidades, “a efectos de quese proporcionen los servicios que correspondan”. Se puede observar, en definitiva, elinterés claramente manifestado por la norma de vincular estrechamente laAdministración con cada persona, física y jurídica, interesada en disponer de lasposibilidades que esta ofrece para acercar la oferta y la demanda de trabajo y mejorarlas posibilidades de incorporación al mundo laboral. En esta tarea, cada vez másconviene tener presente, y así se ha destacado por la doctrina, que la actuación de losservicios públicos de empleo no puede ser aislada, “sino que debe ser coordinada conotros agentes sociales, proveedores de servicios, empresas, organizaciones de bienestarsocial, instituciones dedicadas a la educación y la formación, las autoridades locales yregionales, los sindicatos, etc.” (Calvo y Rodríguez Piñero 2011, 440).Que la realidad del mercado laboral es muy diversa en atención a las particularidades decada territorio, o dicho de otra forma a su estructura productiva, es algo que por sabidono debe merecer más consideración, y de ahí que una norma estatal que regula el nuevocatálogo de servicios a la ciudadanía de los Servicios de Empleo deba tomar enconsideración tanto la garantía de la igualdad de oportunidades en su acceso en todo elEstado como la posibilidad de que, además de un mínimo común para todas lasAdministraciones, cada autonomía regule en el ejercicio de sus competencias, tanto deejecución de la legislación laboral como de autoorganización de sus instituciones deautogobierno, los complementos que considere adecuados y/o necesarios para garantizaruna mejor prestación de servicios a los usuarios.En consecuencia, aquello que hace la LE tras la reforma operada por el RDL 3/2011 essentar las bases para garantizar que todos las personas y empresas puedan acceder encondición de igualdad a un servicio público y gratuito de empleo, así como tambiéngarantizar la igualdad de oportunidades en su acceso, siendo todo ello un compromisoasumido de manera expresa en la LE reformada por los SPE. El contenido común delcatálogo se concreta en los artículos siguientes, dejando la puerta abierta la norma a quecada servicio autonómico “desarrolle y amplíe en su ámbito territorial esa oferta deservicios”. La aceptación por la LE reformada de la realidad diferenciada de laspolíticas de empleo en razón del territorio de referencia se concreta aún más en elartículo 19 ter, al permitir que cada servicio autonómico elabore su propia carta deservicios3, en la que podrá tener en cuenta, lógicamente, cuál es la evolución de sumercado de trabajo y las necesidades de las personas y empresas a las que debe atender,si bien la norma estatal introduce la cautela de que la actuación autonómica quedacondicionada por “las prioridades establecidas en el marco del sistema nacional deempleo”, y también “por los recursos disponibles”. La necesaria “coordinación ycooperación” entre los SPE ha sido enfatizada por la doctrina, que ha puesto de3 Como ejemplo, véase la carta de servicios de la Dirección Provincial de Jaén del ServicioAndaluz de Empleo, que tiene como propósito “facilitar a las personas usuarias, la obtención deinformación, los mecanismos y la posibilidad de colaborar activamente en la mejora de losservicios proporcionados por la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo”, y comoobjetivo “conseguir una mejora de los servicios prestados por la Dirección Provincial delServicio Andaluz de Empleo a las personas usuarias”.http://www.derecho.com/l/boja/resolucion-11-enero-2010-direccion-provincial-jaen-servicio-andaluz-empleo-aprueba-carta-servicios/ 10
manifiesto que “no resulta aventurado afirmar que la eficacia de las funciones deintermediación (y, por encima de ello, de las políticas de empleo) se encuentracondicionada en nuestra realidad nacional por la eficacia de las políticas decoordinación” (Valdés 2009, 51), así como también por responsables políticosautonómicos, en este caso de Cataluña, que al referirse a los cambios operados por elRDL 3/2011 han destacado que se ha otorgado a las CC AA “un papel protagonista enel diseño de las políticas de empleo que comportará una mayor flexibilidad en laelaboración de los programas y en su contratación” (Sánchez 2011, 20).El catálogo de servicios comunes se actualizará por Orden de la persona titular delMinisterio con competencias en materia de empleo, en la actualidad el Ministerio deEmpleo y Seguridad Social4, previo acuerdo adoptado por la Conferencia Sectorial deEmpleo y Asuntos Laborales5.B) Un muy extenso artículo 19 quater regula el contenido del catálogo, diferenciandoformalmente (porque algunos de sus contenidos son idénticos) entre aquellos que estándestinados a las personas desempleadas, los dirigidos a las personas ocupadas y aquellosque se presten a empresas.a) Con respecto a las personas empleadas y desempleadas les une el servicio de undiagnóstico personalizado sobre su perfil, necesidades y expectativas, en el bienentendido lógicamente que el que se realiza a la persona desempleada lo es para queesta pueda encontrar un empleo, mientras que si se trata de una persona que está en elmercado laboral el objetivo será “poder mantener un empleo o acceder uno nuevo”. Ladiferencia es importante si nos atenemos a los datos estadísticos facilitados por elMinisterio responsable de las políticas de empleo, en la actualidad el Ministerio deEmpleo y Seguridad Social: en diciembre de 2001 había un total de 5.916.949demandantes de empleo, de los que “sólo” 4.422.359 eran desempleados, y 918.724estaban ocupados.También es común la información que debe facilitar el servicio de empleo a amboscolectivos sobre las ofertas de empleo adecuadas, no sólo la existentes en España sinotambién las que hubiere en cualquier otro país de la UE Europea, siendo a través de laRed EURES como se puede tener acceso a esta información. Parcialmente específicapara quienes demandan empleo es aquella que le va a permitir tener un mejorconocimiento del mercado laboral y los mecanismos legales que incentivan lacontratación y las iniciativas emprendedoras, con una mención específica (relacionadasin duda con la posibilidad de capitalizar las prestaciones por desempleo) a las formulas4 Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, por el que se reestructuran los departamentosministeriales (BOE, 22). La norma, que encuentra su origen político en los resultados de laselecciones generales del 20 de noviembre y el cambio de gobierno, procede a reformar laanterior estructura ministerial, a fin y efecto de “desarrollar el programa político de reformas delgobierno, conseguir la máxima austeridad y eficacia en su acción y la mayor eficiencia en elfuncionamiento de la Administración General del Estado”, y crea el nuevo Ministerio de Empleoy Seguridad Social, desapareciendo el anterior de Trabajo e Inmigración. Según dispone elartículo 9, le corresponderá “la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia deEmpleo y de Seguridad Social, así como el desarrollo de la política del Gobierno en materia deextranjería, inmigración y emigración”. Contará con dos Secretarías de Estado, la de Empleo yla de Seguridad Social, desapareciendo con respecto al anterior organigrama ministerial laSecretaría de Estado de Inmigración y Emigración.5 Dicha denominación encuentra su origen en la disposición adicional primera del RDL 3/2011,sustituyendo a la anterior Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales. 11
de autoempleo, trabajo autónomo o economía social”, ya que buena parte de estainformación debe facilitarse también a las personas empleadas, a las que se dedicaconcretamente la información sobre el mantenimiento del empleo.Las acciones de mejora de su cualificación profesional se predican para amboscolectivos, si bien para las personas desempleadas se insertan en un marco más ampliodel itinerario individual y personalizado de empleo, que además podrá incluir “serviciosde orientación e información para el empleo y el autoempleo” y “contactos con lasempresas, entidades y organismos públicos para facilitar su inserción laboral”.De carácter común para ambos es también la oferta de acciones de formaciónprofesional para el empleo, con acreditación oficial a través del Repertorio deCertificados de Profesionalidad cuando estén vinculadas al Catálogo Nacional deCualificaciones, si bien en el caso de las personas desempleadas el objetivo es facilitaruna formación que permita la inserción en el mercado laboral mientras que para laspersonas empleadas se trata de poner en marcha mecanismos que faciliten la formacióndel trabajo y le protejan ante un hipotético supuesto de riesgo de pérdida de empleo.Para las personas desempleadas se trata también de promover la realización de prácticasno laborales de la formación realizada, ámbito de actuación que ha merecido especialatención en las últimas normas del gobierno anterior. Recuérdese que el catálogonacional de cualificaciones “es el instrumento del Sistema Nacional de Cualificacionesy Formación Profesional, que ordena las cualificaciones profesionales identificadas enel sistema productivo en función de las competencias apropiadas para el ejercicioprofesional” (Rodríguez 2001, 6).En fin, de forma específica para las personas desempleadas el catálogo de servicios debeincluir la información, el reconocimiento y pago de las prestaciones por desempleo(contributivas y asistenciales), “impulsando y desarrollando su gestión por medioselectrónicos”6.b) Para las empresas, el catálogo de servicios incluye cuatro tipos de acciones: enprimer lugar, la difusión de sus ofertas, junto con la preselección de candidatos y lacolaboración cuando fuere necesario “en las entrevistas y/o procesos colectivos dedifícil cobertura”; en segundo término, toda la información que requieran sobremodalidades contractuales y acciones formativas, en la medida en que un buenconocimiento del marco normativo debe ayudar y facilitar el uso de la norma másapropiada para cada supuesto; toda la tramitación telemática, vía portal del SistemaNacional de Empleo (en adelante SNE), es decir, los diferentes portales de todos losservicios públicos de empleo, de las contrataciones laborales y de las altas, períodos deactividad y certificados de empresa; en fin, una nueva referencia específica a laimportancia de la economía social se encuentra en este bloque, en cuanto que se la6 Por Resolución de 16 de marzo de 2010 se regula el registro electrónico del SPEE, para larecepción y remisión por vía electrónica de solicitudes, escritos y comunicaciones quecorresponda a los procedimientos y actuaciones de su competencia. El registro podrá admitir,según dispone el artículo 3 y entre otros documentos, solicitudes, escritos y comunicaciones,presentados por personas físicas o jurídicas, correspondientes a los procedimientos y trámitesque se especifican en el anexo de la resolución. En cualquier caso, y como regla general, lapresentación de escritos por vía electrónica sigue siendo voluntaria. 12
distingue del conjunto de acciones de información, asesoramiento y tutorización quehan de llevar a cabo los servicios de empleo para facilitar la creación de empresas.3.3. La reforma de las prestaciones de los Servicios de Empleo y su relación con laEEE.Me detengo ahora en el estudio de la EEE en todo lo relativo a aquellos contenidos queguardan relación con el título I bis de la LE, salvo el artículo 19 octies que abordaré másadelante.El documento recoge una serie de principios y orientaciones que forman parte de sunúcleo central, “puesto que definen las características fundamentales de los planes yacciones que deberán desarrollar todos los Servicios Públicos de Empleo en materia depolíticas activas”. Estos principios u orientaciones tienen su razón de ser en la reformade las políticas activas de empleo según el RDL 3/2011, entre las que destaca, al objetode mi explicación, “la evolución del actual modelo basado en subvenciones, que deberedefinirse como un modelo de servicios a la ciudadanía; provisión de serviciosindividualizados a la población activa, dirigidos a facilitar su incorporación,permanencia y progreso en el mercado laboral, así como a las empresas, para la mejorade su competitividad”.Por consiguiente, el SNE debe tener una serie de principios rectores en su actuación trasla reforma, del que quiero destacar la puesta en marcha de un modelo de servicios ytratamiento individualizado, con un itinerario individual y personalizado de empleo;servicios a las empresas con la colaboración “público-privado; atención especial acolectivos prioritarios; transversalidad en las medidas de políticas activas de empleo, detal manera que haya “una mayor relación entre las políticas activas de empleo yprotección frente al desempleo”.El servicio deberá ofrecer a cada persona usuaria los siguientes elementos: diagnóstico;clasificación; información y asesoramiento, y en su caso ofrecimiento de un servicio deasistencia más amplio; acuerdo; propuesta de acciones; compromisos. Según la EEEcada SPE “deberá concretar este modelo de gestión en una carta de servicios específica,de la que deberá hacer difusión entre la población potencialmente activa”.Los servicios deberán garantizar la igualdad de oportunidades y no discriminación delas personas usuarias, y deberán adecuarse “a las peculiaridades sectoriales yterritoriales de los distintos mercados de trabajo”. Para que funcione bien, y dado que elsujeto usuario puede trasladarse a otra CC AA, la EEE destaca la importancia de la“mejora de la integración de los sistemas de información”, y vincular el diagnóstico yclasificación “al catálogo de competencias profesionales derivado del Sistema nacionalde cualificaciones y de su catálogo modular integrado”.Es importante destacar que la colaboración público-privado tiene implicaciones enmateria de políticas activas de empleo, tales como “la incorporación de las entidadescolaboradoras al sistema de información de los Servicios Públicos de Empleo”, laarticulación de las agencias de colocación, o la mejora de la evaluación conjunta delSNE.En cuanto a los ámbitos de las políticas activas de empleo son los siguientes:Orientación profesional. Formación y recualificación. Oportunidades de empleo y 13
fomento de la contratación. Oportunidades de empleo y formación. Fomento de laigualdad de oportunidades en el empleo (ej.: “En la gestión de ofertas de empleo,remisión obligada a empresas y empleadores, cualquiera que sea el sector de actividad,de un número equilibrado de aspirantes de ambos sexos, siempre que sea posible”). Deautoempleo y creación de empresas. Promoción del desarrollo y la actividad económicaterritorial. Fomento de la movilidad.4. Los colectivos “prioritarios” y sus especiales dificultades para acceder almercado de trabajo.4.1 Problemas existentes en el mercado de trabajo.En la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a unprograma de la UE para el cambio y la innovación sociales, presentada el 6 de octubrede 2011, y más concretamente en su exposición de motivos se recogen de forma muyconcreta algunos de los más importantes problemas a los que debe enfrentarse la UE (yque por consiguiente afectan a su modelo social), que recojo a continuación porqueinciden de forman especial en los colectivos de más difícil acceso al mercado de trabajo: “-- elevadas tasas de desempleo, especialmente entre las personas menos cualificadas,los jóvenes, los trabajadores de más edad, los inmigrantes y las personas condiscapacidad;– un mercado de trabajo cada vez más fragmentado, en el que están surgiendo pautas detrabajo más flexibles y otros desafíos que inciden en la seguridad del empleo y en lascondiciones de trabajo;– una mano de obra menguante y una creciente presión sobre los sistemas de protecciónsocial a consecuencia del cambio demográfico;– la dificultad de conciliar el trabajo y las responsabilidades familiares, y conseguir unequilibrio sostenible entre actividad laboral y vida privada, lo que merma el desarrollopersonal y familiar;– un número inaceptablemente elevado de personas que viven por debajo del umbral dela pobreza y en situación de exclusión social.Por su parte, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (en adelanteOCDE) pone de manifiesto en un muy reciente informe sobre las desigualdades socialesexistentes en los países que la integran, que cada vez más las autoridades se enfrenta aun gran desafío, el de facilitar e incentivar el acceso al empleo de las categorías pocorepresentadas, entre las que incluye a los jóvenes, personas de edad avanzada, mujeres einmigrantes, al mismo tiempo que destaca que “Esta necesidad concierne no sólo anuevos empleos, sino también a empleos que permitan evitar la pobreza, o que permitansalir de ella” (OCDE, 2011, 21).4.2. ¿Cuáles son estos colectivos? 14
A) Como ya he indicado con anterioridad, el actual artículo 19 octies (anterior artículo26) está dedicado a los colectivos “prioritarios”. La redacción originaria del preceptoera la siguiente:“1. El Gobierno y las comunidades autónomas adoptarán, de acuerdo con los preceptosconstitucionales y estatutarios, así como con los compromisos asumidos en el ámbito dela Unión Europea, programas específicos destinados a fomentar el empleo de laspersonas con especiales dificultades de integración en el mercado de trabajo,especialmente jóvenes, mujeres, parados de larga duración mayores de 45 años,discapacitados e inmigrantes, con respeto a la legislación de extranjería.2. Teniendo en cuenta las especiales circunstancias de estos colectivos, los serviciospúblicos de empleo asegurarán el diseño de itinerarios de inserción que combinen lasdiferentes medidas y políticas, debidamente ordenadas y ajustadas al perfil profesionalde estos desempleados y a sus necesidades específicas. Cuando ello sea necesario, losservicios públicos de empleo valorarán la necesidad de coordinación con los serviciossociales para dar una mejor atención al desempleado”.En el borrador del RDL 3/2011 se hacía referencia en su introducción a la importanciade fijar unas prioridades en la ejecución de las políticas activas d empleo para“determinados colectivos que más lo requieren”, mención que se ha mantenido en eltexto finalmente aprobado. Por su parte, en la memoria de análisis del impactonormativo del RDL 3/2011 se destacaba que la reforma dedicaba más atención a losjóvenes con déficit de formación e incluía a las personas en situación de exclusiónsocial, “dejando la puerta abierta a otras personas que puedan determinarse en el marcodel sistema nacional de empleo”.En consecuencia, la redacción vigente del nuevo artículo 19 octies dedicado a loscolectivos prioritarios, e incluido en el capítulo dedicado al “acceso de las personasdesempleadas a los servicios”, es la siguiente:“1. El Gobierno y las Comunidades Autónomas adoptarán, de acuerdo con los preceptosconstitucionales y estatutarios, así como con los compromisos asumidos en el ámbito dela Unión Europea y en la Estrategia Española de Empleo, programas específicosdestinados a fomentar el empleo de las personas con especiales dificultades deintegración en el mercado de trabajo, especialmente jóvenes, con particular atención aaquellos con déficit de formación, mujeres, parados de larga duración, mayores de 45años, personas con discapacidad o en situación de exclusión social, e inmigrantes, conrespeto a la legislación de extranjería, u otros que se puedan determinar, en el marco delSistema Nacional de Empleo.2. Teniendo en cuenta las especiales circunstancias de estos colectivos, los ServiciosPúblicos de Empleo asegurarán el diseño de itinerarios individuales y personalizados deempleo que combinen las diferentes medidas y políticas, debidamente ordenadas yajustadas al perfil profesional de las personas que los integran y a sus necesidadesespecíficas. Cuando ello sea necesario, los servicios públicos de empleo valorarán lanecesidad de coordinación con los servicios sociales para dar una mejor atención a estaspersonas”.El nuevo precepto incluye la referencia a la EEE, aprobada justamente como desarrollode la modificación introducida en el RDL 3/2011. También destaca la mención al 15
carácter individual y personalizado del itinerario de empleo, algo que no es específicode estos colectivos sino que se pretende aplicar al conjunto de la poblacióndesempleada, ya que tal como dispone la introducción, y me he referido a ello conanterioridad, un objetivo prioritario de la reforma es “el desarrollo de un modelo deatención personalizada a las personas en situación de desempleo basado en un«itinerario individual y personalizado de empleo», de forma que cuenten con el apoyo yla atención de los Servicios Públicos de Empleo en su búsqueda de empleo”.Tras esta reforma el SNE debe tener como uno de sus principios rectores de actuación laatención detallada a estos colectivos. En la EEE se destaca la importancia de darleprioridad en la atención de los SPE, en el marco general de la cartera de servicios paratoda la ciudadanía, y por ello estableciendo medidas especialmente diseñadas para ellos“de acuerdo con el nuevo marco de flexibilidad en el diseño y aplicación de las políticasactivas de empleo”. LA EEE reproduce el artículo 19 de la LE y hace menciónespecífica a las acciones a llevar a cabo para jóvenes menores de 20 años sin titulaciónacadémica (facilitar su reincorporación al sistema educativo para que obtengancualificación y puedan insertarse laboralmente), jóvenes entre 20 y 25 años (atenciónespecial a la cualificación profesional mediante el nuevo contrato para la formación y elaprendizaje), personas con discapacidad (Estrategia española relacionada con laeuropea) y personas de edad avanzada (Estrategia específica de este colectivo).Para las oportunidades de colectivos con especiales dificultades se propone “el diseño ydesarrollo de medidas que contribuyan a reducir los obstáculos a la entrada en elmercado de trabajo, aproximando sus tasas de actividad, ocupación y empleo a la de lapoblación en general y favoreciendo su cohesión social, así como medidas de estímulode la contratación y apoyo al mantenimiento de puestos de trabajo”.B) La EEE se detiene con especial atención en los llamados colectivos desfavorecidos,conceptuando como tales los así catalogados en la LE tras la reforma operada por elRDL 3/2011, aquellos que tienen especiales dificultades para integrarse en el mercadolaboral, con referencia expresa a los jóvenes, y dentro de este amplísimo colectivo aquienes tienen déficit de formación, las mujeres, las personas desempleadas de largaduración (más de doce meses inscritos como demandantes de empleo), quienes tienenmás de 45 años (parece que esta sea una edad maldita para permanecer en el mundolaboral, por las dificultades existentes para la reincorporación cuando se pierde elempleo), quienes están afectados por alguna discapacidad, aquellos que se encuentranen situación de exclusión social, con una mención expresa al impulso de su contratacióna través de las empresas de inserción, y la población inmigrante, en el bien entendidoque en este último supuesto la referencia es obligada al respecto a la normativa deextranjería (Ley Orgánica 4/2000 y Real Decreto 557/2011), es decir la hipotéticaprotección se centrará en quienes se encuentren en situación de residencia y de trabajoregular en España. La EEE concreta algo más los colectivos a los que se dirige,poniendo el acento en todos los afectados por la crisis y que tengan baja cualificación(es decir, no sólo los procedentes del sector de la construcción), así como también aquienes estén aún en el mercado de trabajo pero corran el riesgo de perder su empleo,“bien por baja cualificación o por necesidades de recualificación en otras áreasprofesionales”.a) Con respecto a la población joven, principalmente afectada por la crisis creoconveniente recordar en el ámbito estatal español la Resolución de 6 de octubre de 16
2011, del SPEE, que aprobó la convocatoria de concesión de subvenciones para laejecución, con cargo al ejercicio presupuestario de 2011, de un programa de ámbitoestatal “de cualificación y mejora de la empleabilidad de jóvenes menores de 30 años”.La convocatoria se justifica por la difícil situación en materia de empleo que atraviesaEspaña y que afecta en particular a los jóvenes, y con especial virulencia a aquellos quecarecen o tienen baja cualificación profesional, y tiene por finalidad, según puede leerseen su introducción “impulsar nuevos programas de cualificación y formación quefavorezcan la transición hacia un modelo de economía sostenible, generando aquellascompetencias profesionales necesarias que precisan los nuevos empleos en sectores conpotencial crecimiento y en aquellas otras ramas de actividad que están mostrando unatendencia positiva en la evolución del empleo”. Se entiende por jóvenes con bajacualificación aquellos que no estén en posesión de un carnet profesional, certificado deprofesionalidad de nivel 2 o 3, título de formación profesional o de una titulaciónuniversitaria. La norma se dirige a facilitar la realización de acciones formativas nolaborales (acciones de formación profesional para el empleo y prácticas profesionalesno laborales en las empresas) dirigidas a jóvenes menores de 30 años. Si bien la normano establece ninguna exclusión expresa dentro de este colectivo, sí que manifiesta conclaridad que tales acciones deberán prestar especial atención a los jóvenes “que sehallen en situación de desempleo y a los de baja cualificación”. Se pretende que losjóvenes adquieran unas competencias de interés especial para sectores con potencial decrecimiento económico, así como la adquisición de certificados de profesionales endeterminadas ocupaciones que también tienen proyección de futuro.La problemática de la juventud merece especial atención a escala internacional en losrespectivos ámbitos estatales. En el primer supuesto, cabe mencionar un recienteinforme conjunto de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y de la OCDE, enel que se manifiesta una seria preocupación por cómo están accediendo buena parte delos jóvenes al mercado laboral en empleos temporales o informales, con un escaso nivelde protección social y extraordinariamente vulnerables a las fluctuaciones de lademanda laboral. La preocupación se amplía por el importante número de jóvenes quedesean acceder al mundo laboral y no encuentran empleos disponibles, y también por lasituación de todos aquellos que han abandonado el ámbito educativo pero que tampocose han incorporado al ámbito laboral. El documento pone el acento en una serie demedidas que, no por ser ya conocidas y aplicadas (o que se han intentado aplicar) endistintos países, dejan de ser importantes. Con carácter general, el crecimiento de lademanda agregada para animar a los empleadores a crear más oportunidades de empleopara los jóvenes; con carácter más específico, la mejora de las transiciones del mundoeducativo al laboral, con adquisición de unos conocimientos y habilidades básicas queles han de ser de utilidad en el mercado laboral; programas de información, orientacióny asistencia al empleo (o autoempleo) (OIT y OCDE, 2011).En ámbitos estatales la problemática de la juventud, y en especial de los colectivos conbaja cualificación, ha recibido recientemente especial atención en Francia y en el ReinoUnido, con informes en los que se considera el empleo de los jóvenes como “la grancausa nacional” (Joyandet, 2012) y se formulan 20 propuestas para mejorar la situación,y también como una vía no sólo para mejorar su situación sino también “paraincrementar la movilidad social y estimular el crecimiento” (HM Government, 2011).b) Destaca la especial importancia que la EEE dedica a las políticas de empleo dirigidaslas personas con discapacidad. Una referencia concreta a las cuantías económicas de las 17
ayudas debe merecer nuestra atención: en el marco competencial coordinado entre laAdministración General del Estado y las CC AA las acciones y medidas deberán tenerunos contenidos comunes para todo el Estado, y la financiación estatal aplicable “nopodrá superar las cuantías establecidas para estas medidas”, pudiendo las CC AAcomplementar esas cuantías “en el ejercicio de sus competencias y con cargo a fondospropios”. Se incluyen aquí las medidas dirigidas a facilitar la inserción laboral en elmercado ordinario de trabajo, las medidas estatales para facilitar la inserción en elmercado de trabajo protegido a través de los centros especiales de empleo comosubvenciones a la contratación o bonificación en las cuotas empresariales a la SeguridadSocial, y las medidas para potenciar el emprendimiento de las personas condiscapacidad mediante ayudas para el autoempleo y la incorporación a empresas de laeconomía social.c) Uno de los últimos Consejos de Ministros del anterior gobierno aprobó la llamada“Estrategia Española de Empleo +55” para el período 202-2014. Las pautas deactuación del documento pueden ser perfectamente asumidas a mi parecer, en gran partecomo mínimo, por el gobierno del Partido Popular.La importancia de la problemática de la edad en el acceso al empleo, o en elmantenimiento en el mercado de trabajo ha sido valorada por la doctrina, ya que la edad“ha sido un factor relevante en la génesis del Derecho del Trabajo” (Rodríguez-Piñero2009, 15), habiéndose destacado “cuatro momentos críticos” relacionados con la mismadurante la vida laboral, unos de los cuales justamente es “la determinación del fin de laedad laboral mediante la jubilación” (Alarcón 2009, 353). Con respecto a cuestionesmás concretas, como las medidas adoptadas para lucha contra “las barreras de edad enel empleo”, se ha destacado que estas constituyen “una muestra indeleble de losrequerimientos provenientes de una economía competitiva y globalizada” (Baz, 2007,733).La Estrategia para los mayores de 55 años encuentra su origen en el ASE, cuyo puntocentral de referencia para abordar la situación de las personas de edad avanzada en elmercado de trabajo era su mantenimiento en el empleo y la reducción, o supresión, delos incentivos para abandonarlo prematuramente (bajas voluntarias incentivadas,prejubilaciones, …). Por su parte, el RDL 3/2011 concedió un plazo de seis meses desdesu entrada en vigor para la elaboración de la Estrategia, siendo los objetivos los yaapuntados en el ASE, es decir “favorecer el mantenimiento en el mercado de trabajo dedichas personas y promover la reincorporación al mismo de aquellas que pierden suempleo en los últimos años de vida laboral”.El documento repasa en primer lugar cuál es la situación de estos trabajadores en elmercado de trabajo en España y cuáles son las perspectivas de futuro, tratándose de uncolectivo que significa el 12 % de la población ocupada y el 8 % de las personas ensituación de desempleo. Las tasas de empleo son semejantes a las del conjunto de laEuropa de los 27, pero inferior en cinco puntos a la media de la UE a 15, es decirexcluidos los países de la Europa central y del este que entraron a partir del 1 de mayode 2004. Un dato relevante a tener en cuenta es el crecimiento de la población femeninaexperimentado desde el inicio de la crisis, situación que probablemente tenga muchoque ver con el incremento del desempleo masculino, y otro no menos destacado es queel nivel de cualificación profesional es globalmente más bajo que el de la media de lapoblación trabajadora, y que al igual que en el conjunto de esa población la tasa de 18
empleo de las personas con nivel educativo superior es mucho más elevada, casi eldoble, que la media de las personas de dicha edad (63,4 y 36,5 %, respectivamente).A continuación, la Estrategia pasa revista a cómo se contempla la situación laboral delas personas de edad en los países de la UE, que en términos generales, y siguiendo lasDirectrices de la UE en materia de empleo, se concreta en cómo elevar sus tasas deempleo y en el aumento de la edad media de salida del mercado laboral, cifradaactualmente en los 61,4 años. Se pasa revista a las distintas estrategias puestas enmarcha en diversos países, desde aquellas centradas en la consecución del plenoempleo, y que por consiguiente centran sus medidas laborales en garantizar lapermanencia de los trabajadores de edad, hasta las que ponen más su atención en lasmedidas de protección social, o bien un punto intermedio. Parece que las tendenciasmás reciente en Europa apuntan, según el documento ahora objeto de comentario, a laadopción de medidas (formativas, de prevención, sobre condiciones de trabajo) quepotencien la participación en el mercado laboral, o lo que es lo mismo. la mejora de suscondiciones de trabajo y de sus niveles de cualificación y competencias, y la disuasiónde la jubilación anticipada.El texto repasa posteriormente las medidas normativas (en su gran mayoría legales,aunque en el ámbito convencional también hay aportaciones interesantes) que estánvigentes y son de aplicación para el colectivo, recordando que durante buena parte de lallamada época de expansión económica la permanencia de los trabajadores de edad nofue el objetivo prioritario, sino que lo fue mucho más la entrada de los jóvenes. Lasmedidas se agrupan en tres grandes categorías: en primer lugar, aquellas que tienen porfinalidad favorecer la permanencia de los trabajadores en el mercado laboral, y sirvacomo ejemplo la jubilación gradual y flexible o las bonificaciones en la cotizacionesempresariales en la Seguridad Social por trabajadores de 59 años o más con contratoindefinido; en segundo término, las que favorecen su reincorporación al mercado laboralcuando pierden el empleo, como los talleres de empleo dirigidos de forma prioritaria amayores de 45 años o las bonificaciones en las cotizaciones empresariales a laSeguridad Social por la contratación indefinida de mayores de 45 años desempleados delarga duración; en fin, las medidas que guardan relación con la edad y las condicionesde acceso a la jubilación, tales como la jubilación anticipada, las cláusulas de convenioscolectivos o los convenios especiales con la Seguridad Social.Los objetivos generales de la Estrategia son cuatro, para cuyo desarrollo se prevéndiversas líneas de actuación, en el bien entendido que debe destacarse la manifestaciónde que las necesidades de empleo que tenga el colectivo de edad avanzada han desituarse en el terreno normativo “en idéntico nivel de importancia que permitan elacceso al empleo o, en su caso, el mantenimiento en el mismo”. La elevación de la tasade empleo y la reducción de la de desempleo (primer objetivo) pasa por conseguir laprolongación de la vida laboral del colectivo, con su indudable impacto tanto entérminos de tasas de empleo como en el de la protección social (segundo objetivo),siendo necesario para ello mejorar las condiciones de empleo (tercer objetivo, en el queincluyo también la formación permanente desde etapas laborales más tempranas) ypromoviendo la reincorporación de quienes están fuera del mismo pero sin dejar de ladouna adecuada cobertura de desempleo cuando se encuentren en tal situación y continúenestando disponibles para trabajar (cuarto objetivo). 19
Desde este planteamiento general, se proponen actuaciones en materia de jubilaciónparcial y contrato de relevo, los incentivos generales para el mantenimiento del empleo(básicamente se trata de debatir sobre la eficacia de las bonificaciones en las cuotasempresariales a la Seguridad Social como mecanismo más o menos útil para elmantenimiento de su empleo), el mantenimiento en el empleo de los trabajadoresautónomos (con apoyo en los ámbitos de protección social y financiero), la revisión delas cláusulas de los convenios colectivos sobre jubilación forzosa (proponiéndose unacuidada valoración por parte de los agentes sociales de “la legalidad, acierto yoportunidad de mantener este tipo de cláusulas en los convenios colectivos”), laformación a lo largo de toda la vida laboral y no solamente como medida curativacuando se acerca la edad de abandono del mercado laboral o cuando se comprueba laobsolescencia de los conocimientos adquiridos, y en fin aquello que el documentocalifica, y estoy de acuerdo con su planteamiento, “sensibilización social de los valorespositivos del trabajo de los trabajadores y trabajadores de más edad”.5. A modo de recapitulación. El encaje del nuevo modelo de prestación de serviciospor los Servicios de Empleo en la EEE.Para finalizar mi explicación, conviene explicar brevemente los seis grandes objetivosde política de empleo fijados en la EEE, que a mi parecer pueden ser tenidosperfectamente en consideración también por el nuevo gobierno y que toman enconsideración la estructura territorial española y el traspaso de competencias en materiade políticas activas de empleo, de tal manera que con la EEE se pretende, según laspropias palabras del documento, establecer “objetivos comunes y reglas coherentesentre el nivel legislativo y el nivel de ejecución de la política de empleo”.A) La elevación de la tasa de participación en el mercado de trabajo hasta acercarse,aunque sin alcanzarlo, al objetivo de la Estrategia Europea (tasa de empleo del 75 %para la población de 20 a 64 años en 2020, y del 70 % para la población femenina),proponiéndose el objetivo para España del 74 y 68,5 %, respectivamente. Recuérdeseahora que las cuatro directrices en materia de empleo de la Estrategia Europa 2020 sonel aumento de las tasas de participación en el mercado laboral, la mejora de lacualificación profesional, el incremento de la calidad y la mejora del sistema educativo,la promoción de la inclusión social y la lucha contra la pobreza.B) Reducción de la temporalidad y segmentación del mercado de trabajo. El debate es siesa reducción se realiza por la vía de la mejora de las condiciones laborales del personaltemporal o por la de reducción de derechos del personal estable, cuestión obviamenteque no es de menor importancia.C) Potenciar el trabajo a tiempo parcial (¿se recuperarán algunos borradores de cambioslegales que circularon el mes de agosto y que otorgaban una mayor flexibilidad a laarticulación de las horas complementarias?) y la flexibilidad interna en la empresa(flexibilidad que puede ser pactada o unilateral por decisión empresarial, y ahí está unode los debates más importantes del futuro cambio normativo si llega a producirse);D) Mejora y adecuación de las competencias profesionales a las necesidades delmercado (habrá que definir cuáles son esas necesidades en razón de los intereses delconjunto de la ciudadanía y no sólo de un reducido número de intereses). 20
E) Promoción de una rápida y adecuada reinserción de las personas en el mercado detrabajo. No habrá desacuerdo político sobre la importancia de los servicios y atenciónpersonalizada en materia de empleo, y la puesta en marcha de políticas formativas queeleven el nivel de cualificación profesional de aquel importante colectivo de personasdesempleadas que así lo necesitan, con un objetivo político de primera importancia cuales conseguir la universalización de la atención personalizada y especializada a laspersonas desempleadas en 2013.F) En fin, la promoción de la igualdad de género en el mundo laboral (no falla el marcojurídico, aunque siempre se puede avanzar por la senda de las medidas de acciónpositiva debidamente seleccionadas para que obtengan resultados positivos).Para seguir cómo evolucionan los objetivos estratégicos marcados en la EEE se diseñanuna serie de indicadores para determinar cómo y de qué forma se avanza en su logro(tasas de empleo de diferentes colectivos, tasas de desempleo, número decontrataciones, número de personas trabajando a tiempo parcial, tasas de abandonoescolar y de población con estudios superiores, etc.)BIBLIOGRAFÍA (POR ODEN DE CITACIÓN EN EL TEXTO).Molina, O. La dimensión jurídica de la política de empleo. Marcial Pons, Madrid, 2005.Gómez V. El diseño de las políticas de empleo en un nuevo contexto de crisis. Unareflexión. Relaciones Laborales número 10/2011. Año XXVI, pág. 1593, Tomo I,Editorial La Ley.Navarro F. El tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea. CES, Madrid,2000.Consejo Económico y Social. La Estrategia Europea de Empleo. Madrid, 2001.Mosley H. Decentralisation of public employment services. DG Employment, socialaffairs and inclusion. Brussels, july 2011.Rojo E. El nuevo marco de relaciones laborales en el renovado Estado de lasautonomías. AA. VV. Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado Estadode las autonomías. Tirant lo Blanch, Valencia 2011, págs. 23 a 127.Calvo F.J. y Rodríguez-Piñero M (directores). Colocación y servicios de empleo. CES,Madrid, 2011.Valdés F. Cooperación y coordinación entre los servicios públicos de empleo.Relaciones Laborales número 4/2009. Año XXV, pág. 51, Tomo I, Editorial La Ley.Servei d’Ocupació de Catalunya. Memòria 2010 Resum. Barcelona, 2011.Rodríguez R. El catálogo de cualificaciones profesionales es ya una realidad.Herramientas, número 114/20011, págs. 4 a 15. 21
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