Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/16820
Timestamp: 2020-03-28 18:22:02+00:00
Document Index: 205909046

Matched Legal Cases: ["l'article 59", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 28", 'in fine', "l'article 17", "l'article 156", 'in fine']

Commission de la culture, de l'éducation et de la communication : Réunion du 22 novembre 2017 à 9h00
Réunion du 22 novembre 2017 à 9h00
Mission « enseignement scolaire » - crédits « enseignement scolaire » et « enseignement technique agricole » - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission « sport jeunesse et vie associative » - crédits « sport » et « jeunesse et vie associative » - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Examen d'un amendement sur la première partie (voir le dossier)
Mission « action extérieure de l'état » - examen du rapport pour avis - contrat d'objectifs et de moyens entre l'état et campus france pour la période 2017-2020 - communication - examen de l'avis (voir le dossier)
Mission « enseignement scolaire » - crédits « enseignement scolaire » et « enseignement technique agricole » - examen du rapport pour avis
Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Enseignement scolaire »
La qualité d'un budget ne se mesure pas à l'aune du montant de ses crédits. En effet, depuis vingt ans, nous voyons que l'inflation des moyens est sans effet sur la situation de l'école. À rebours de ce qui a été pratiqué lors du précédent quinquennat, les moyens doivent être mis au service de la politique éducative et non l'inverse.
C'est précisément la logique retenue par ce budget, qui prévoit néanmoins une augmentation des crédits de près d'1,5 milliard d'euros pour les cinq programmes relevant du ministère de l'éducation nationale. Il convient de préciser que la moitié environ de cette croissance est le résultat de mesures décidées par le Gouvernement précédent et de l'augmentation « mécanique » des dépenses de personnel sous l'effet du glissement vieillesse-technicité.
Le budget 2018 donne clairement la priorité à l'école primaire et à la maîtrise des fondamentaux. La traduction budgétaire de cette priorité est la forte augmentation des crédits consacrés au primaire et la création de 2 800 postes d'enseignants à la rentrée 2018, essentiellement destinés à mettre en oeuvre le dédoublement des classes de CP et de CE1 en éducation prioritaire.
Ces créations de poste sont compensées par la suppression de 2 600 postes d'enseignant stagiaire dans le second degré - dont le ministère indique qu'ils n'étaient pas pourvus - et de 200 postes de personnels administratifs. Dans sa version initiale, la mission « Enseignement scolaire » présentait ainsi un schéma d'emplois neutre, avant qu'un amendement du Gouvernement devant l'Assemblée nationale ne prévoie la création de 144 postes d'enseignants en sections de technicien supérieur (STS). Il s'agit donc de l'amorce d'un véritable rééquilibrage de la dépense d'éducation en direction du primaire, pour lequel notre pays continue à sous-investir. La baisse des effectifs d'élèves dans le premier degré devrait accentuer ce rattrapage.
Le ministre s'est fixé pour objectif « 100 % de réussite en CP » et de « garantir à chaque élève l'acquisition des savoirs fondamentaux - lire, écrire, compter, respecter autrui ». Je ne peux que me réjouir de la volonté du Gouvernement d'attaquer ainsi la difficulté scolaire à la racine : on sait en effet que tout se joue dès les premières années d'école.
Réduire à douze l'effectif des classes de CP et de CE1 en éducation prioritaire est la mesure principale de cette politique. Elle présente un coût substantiel, estimé à 11 000 postes à l'horizon 2020 ; le budget 2018 y alloue 154 millions d'euros. À la rentrée 2017, 2 500 postes ont été consacrés au dédoublement des classes de CP en REP+ ; 2018 verra le dédoublement des CP en REP et le début de cette mesure pour les CE1 de REP+. Pour accompagner les collectivités territoriales dans l'adaptation du bâti scolaire, le Gouvernement prévoit qu'une part des 615 millions d'euros de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) créée à l'article 59 du PLF y sera consacrée.
La priorité effective au primaire se traduit également par la relance des « stages de réussite » proposés pendant les vacances scolaires aux élèves de CM2 en vue de l'entrée au collège, le rétablissement des évaluations diagnostiques en CP et à l'entrée en 6e, qui donneront aux équipes éducatives et aux services déconcentrés une meilleure connaissance des acquis des élèves, et la poursuite des efforts en vue de la scolarisation des enfants de moins de trois ans en éducation prioritaire.
L'effort sur les fondamentaux ne se limite pas au primaire. Deux mesures concernent le collège : d'une part, les aménagements apportés à la réforme du collège ; de l'autre, le dispositif « devoirs faits » qui vise à offrir aux collégiens volontaires un accompagnement après la classe pour leur permettre de faire leurs devoirs dans l'établissement. Le coût total de ce dispositif pour 2018 est estimé à 220 millions d'euros ; le ministre a d'ailleurs annoncé qu'il réfléchissait à l'étendre à l'école primaire, ce dont je me félicite.
Parmi les autres points saillants de ce budget, les aides du fonds de soutien aux activités périscolaires sont maintenues en faveur des communes ayant conservé une semaine comptant cinq matinées d'enseignement à l'école primaire ; le montant budgété pour 2018 baisse de 140 millions d'euros, à due concurrence de la proportion de communes étant revenues à une semaine de quatre jours.
Les crédits consacrés à l'accompagnement des élèves en situation de handicap connaissent une augmentation considérable de 360 millions d'euros, soit une hausse de 46 %, qui permet de financer le recrutement d'accompagnants et la poursuite de leur professionnalisation.
En revanche, les crédits en faveur du renouvellement des manuels scolaires au collège s'élèvent à 16 millions d'euros, contre 110 en 2017. Dans le cadre de la réforme des programmes, le Gouvernement s'était engagé à hauteur de 300 millions d'euros ; seuls 235 millions ont été budgétés en 2016 et 2017. Il manque donc une partie de la somme qui, si elle n'est prise en charge par l'État, le sera par les collèges sur leur budget de fonctionnement et donc, indirectement, par les conseils départementaux ; c'est pourquoi je vous proposerai un amendement visant à y allouer 50 millions d'euros supplémentaires, afin que l'État respecte ses engagements.
Je salue la priorité donnée par le ministère à la formation continue des enseignants, du premier comme du second degré ; l'objectif est que chacun bénéficie de trois jours de formation continue dans l'année scolaire 2017-2018. En particulier, sont érigés en priorité l'accompagnement des « CP à 12 », car il ne suffit pas de dédoubler les classes, il faut former à des pédagogies adaptées et différenciées, ainsi qu'un grand plan de formation en mathématiques et en sciences est destiné aux professeurs des écoles.
Une réserve toutefois : l'absence d'une stratégie pluriannuelle. En effet, si la loi de programmation des finances publiques que nous avons votée prévoit une augmentation des crédits de la mission de 800 millions d'euros en 2019 et de 600 millions en 2020, aucune ventilation par programme et en termes de créations de postes n'est communiquée. Or le système éducatif a besoin de stabilité et de prévisibilité.
Enfin, la médecine scolaire, malgré le demi-milliard d'euros dépensé, demeure le parent pauvre de l'éducation nationale et les résultats ne sont pas à la hauteur : moins de la moitié des élèves en REP bénéficient d'une visite médicale dans leur sixième année. Une réflexion d'ensemble s'impose ; un transfert de compétence aux départements pourrait être envisagé.
J'en viens désormais à la question du remplacement, sur lequel j'ai souhaité concentrer mes réflexions.
Le remplacement des enseignants absents est un sujet de première importance. Remplacer les enseignants absents ne répond pas seulement à l'exigence de continuité du service public, il s'agit d'un enjeu de confiance et d'un impératif de justice envers les élèves et leurs familles. La carence de l'État en la matière alimente la défiance et le sentiment d'injustice des usagers, d'autant que c'est dans les territoires les plus fragiles que les difficultés sont les plus prononcées, en particulier en zone rurale isolée ou en éducation prioritaire. Enfin, comme une décision récente de justice l'a rappelé, elle constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'État. Un remplacement efficace constitue une condition sine qua non pour l'avènement de l'« école de la confiance » voulue par le ministre et que nous appelons tous de nos voeux.
Le remplacement est également un sujet budgétaire, tant il mobilise des moyens importants : 3,5 milliards d'euros, soit 5 % des crédits du programme, et 50 000 emplois lui sont consacrés.
Cela procède en grande partie de la conception très exigeante du dispositif de remplacement : comme le rappelle la Cour des comptes « il vise au maintien de la continuité et de la qualité du service public d'enseignement en remplaçant un enseignant absent par un autre enseignant de la même discipline et bénéficiant du même statut » - et donc des mêmes contraintes de gestion.
Le remplacement s'organise de manière différente dans le premier et le second degré. Dans le premier, du fait de l'adéquation « un enseignant, une classe », le remplacement est assuré, dès la première demi-journée d'absence, par des remplaçants mis en réserve à cet effet et gérés au niveau du département. En revanche, dans le second degré, le remplacement est assuré de manière différente selon la durée de l'absence. S'il s'agit d'une absence supérieure ou égale à quinze jours, des titulaires sur zone de remplacement, les TZR, sont mobilisés ; ils sont rattachés à des établissements mais susceptibles d'intervenir sur une zone définie et relèvent du rectorat. Pour les absences de moindre durée, c'est à l'échelle de l'établissement que s'organise le remplacement. En théorie, il est établi dans chaque établissement un protocole pour les remplacements de courte durée « qui en fixe les objectifs et les priorités ainsi que les principes et les modalités pratiques d'organisation » ; c'est au chef d'établissement de trouver des remplaçants parmi les enseignants - en dernier recours, il peut même en désigner un d'autorité.
Or, malgré les moyens considérables qui y sont dédiés, et qui ne sont pas connus avec certitude, les chiffres du ministère n'étant ni complets ni cohérents, le remplacement demeure inefficient et, pour les absences de courte durée dans le second degré, scandaleusement insuffisant, au point que la Cour des comptes le qualifie de « défaillance institutionnelle ».
En premier lieu, le recensement des absences et de leurs causes, s'il est relativement efficace dans le premier degré, est parcellaire dans le second. Contrairement aux idées reçues, les enseignants ne sont pas plus absents que les autres fonctionnaires ou que les salariés du privé, en particulier si l'on considère qu'il s'agit d'une population jeune et féminisée, où les congés maternités sont nombreux, et que le contact avec les enfants n'est pas sans risque, surtout l'hiver.
Deux faits marquants doivent être soulignés : en premier lieu, les absences courtes tendent à augmenter depuis 2012, en grande partie du fait de la suppression de la journée de carence. Son rétablissement dans le PLF 2018 devrait permettre d'y remédier. Enfin, les absences imputables à l'institution sont nombreuses : elles expliquent plus de 6 % du besoin de remplacement dans le premier degré, soit un tiers du volume des absences non remplacées, et 20 à 40 % du besoin de remplacement de courte durée dans le secondaire. Leur réduction doit être un enjeu majeur.
S'agissant des indicateurs de performance, le ministère se flatte de taux d'efficacité, qui mesure le nombre d'heures, parmi celles à remplacer, qui le sont effectivement, et de taux de rendement, qui mesure l'utilisation du potentiel de remplacement, élevés dans le premier comme dans le second degré.
Dans le premier degré, 82,7 % des absences ont été remplacées au cours de l'année scolaire 2016-2017 ; le taux de rendement s'élève à 72 %. Ces taux varient fortement selon les académies, certaines connaissant des taux beaucoup plus faibles. Cela signifie tout de même que près d'une absence sur cinq n'est pas remplacée, ce qui n'est pas négligeable.
Dans le second, le ministère affiche un taux de remplacement supérieur à 97 %, relativement uniforme selon les académies. Mais ce taux ne prend en compte que les absences de longue durée ; aucun indicateur n'existe pour celles de courte durée. Si le ministère évalue à un tiers le taux de remplacement de ces absences, la Cour des comptes parvient à une estimation beaucoup plus faible, entre 5 et 20 % ; elle est corroborée par les données académiques portées à ma connaissance. En cause, la réticence des enseignants et l'inapplication des protocoles institués par le décret « Robien » de 2005, du fait de l'opposition des syndicats ; lorsqu'ils existent, ces protocoles n'ont souvent qu'une existence formelle.
Cette situation pourrait encore s'aggraver à court-terme, du fait de la forte tension sur les viviers enseignants des académies. Pendant les cinq dernières années, le ministère a eu beau créer des postes à tout-va, une part importante de ceux-ci n'ont pas été pourvus, en particulier dans les académies les moins attractives. Par exemple, l'académie de Versailles a aujourd'hui moins d'enseignants titulaires qu'en 2012 ! En cause : le faible rendement des concours, la déperdition d'enseignants et l'inadaptation du réseau des établissements à l'évolution démographique. Ainsi, dès la rentrée, une part importante des remplaçants sont affectés sur des postes à l'année.
Cette situation impose un recours accru aux contractuels. L'inspection générale décrit ainsi un « changement structurel d'ampleur » en la matière, car le recrutement « s'amplifie et s'installe dans la durée à tous les niveaux d'enseignement », y compris dans le primaire. Cela a entraîné une professionnalisation du recrutement et de l'accompagnement de ces personnels dans les académies les plus concernées. Le ministère s'en est inspiré pour édicter un nouveau cadre d'emploi à l'été 2016. Pour faire face à la pénurie, le vivier des contractuels pourrait être encore élargi en levant certains obstacles réglementaires ou statutaires : ainsi, il est impossible de recourir à des enseignants retraités qui ne possèdent pas de licence ou de master ou bien à des enseignants en disponibilité ; il est très complexe d'avoir recours aux assistants d'éducation, car ils ne peuvent effectuer d'heures supplémentaires. Il y a là, mes chers collègues, des barrières à lever !
Un mot sur la situation particulière de l'enseignement privé sous contrat. Le remplacement de courte durée n'y constitue pas un problème, celui-ci étant pris en charge au sein des équipes éducatives. En revanche, les établissements privés peinent à recruter des contractuels pour les suppléances de longue durée, la situation devenant même critique dans certains territoires. Si le décret d'août 2016 procède à une revalorisation des contractuels de l'enseignement public, les maîtres délégués de l'enseignement privé demeurent rémunérés sur des grilles indiciaires nettement moins favorables. Cet écart est sensiblement accru par la faculté reconnue aux recteurs de majorer la rémunération des contractuels dans les zones et les disciplines déficitaires. L'écart peut atteindre 500 ou 600 euros par mois, ce qui est considérable pour des personnes gagnant parfois moins de 1200 euros nets. Il s'agit véritablement d'une situation de concurrence déloyale, contraire à l'esprit et à la lettre de la loi Debré. Le ministre a assuré être conscient du problème et dit examiner les solutions possibles : l'alignement des rémunérations me semble un impératif d'équité et de justice envers les élèves.
Le ministère n'est pas resté inactif face au défi du remplacement. Seulement, les mesures prises ne sont pas à la hauteur du problème et le remplacement s'inscrit toujours dans ce qu'un recteur décrivait comme un système « corseté et intenable ».
Au mois de mars dernier, le ministère a édicté une circulaire à ce sujet. Cette dernière vise à réduire les absences institutionnelles en organisant les jurys et autres tâches de préférence le mercredi après-midi et en permettant, sur une base volontaire et rémunérée, l'organisation de la formation continue sur les vacances scolaires. Dans le premier degré, elle abolit la segmentation du potentiel de remplacement en fonction du lieu de la suppléance et de la nature de l'absence à remplacer - un vivier unique est constitué dans chaque département. Dans le second degré, la circulaire réactive les protocoles « Robien », atténue la distinction entre remplacement de courte et de longue durée, en permettant le recours à un titulaire sur zone de remplacement (TZR) pour des absences inférieures à quinze jours et érige au rang de priorité la lutte contre les absences perlées, à savoir des absences courtes et récurrentes, par nature difficiles à remplacer. Plus ou moins appliquées, ces dispositions sont louables mais pas de nature à améliorer durablement la situation. Pour ce faire, une réflexion plus globale sur le métier d'enseignant et les organisations réglementaires de service s'impose.
Une première conclusion : le remplacement n'est pas un problème de moyens. Imagine-t-on dépenser davantage que 3,5 milliards d'euros ? Une augmentation marginale serait sans effet sur la situation. A cadre réglementaire inchangé, il faudrait plusieurs milliards supplémentaires pour assurer le remplacement de toutes les absences. Au contraire, le remplacement révèle l'ampleur des rigidités de gestion du système éducatif et à quel point il peine à s'en affranchir. L'intérêt des élèves est perdu de vue et le décret du 20 août 2014 constitue à cet égard un rendez-vous manqué.
Le caractère hebdomadaire des obligations de service des enseignants constitue une contrainte importante dans l'élaboration des emplois du temps ; elle rend l'échange de services impossible et prévient toute modulation du temps de travail en fonction des besoins. Une part importante du potentiel de remplacement est ainsi perdue du fait de quotités de service trop faibles.
Je recommande en conséquence l'annualisation des obligations règlementaires de service des enseignants, prônée depuis plusieurs années par la Cour des comptes. Ces obligations devraient également intégrer les missions de remplacement des collègues absents et de formation continue. L'annualisation revêt de nombreux avantages : elle donnerait une souplesse aux établissements dans l'organisation du remplacement, la définition des emplois du temps et le soutien aux élèves en difficulté. Il en va de même pour la bivalence dans le second degré, c'est-à-dire de la capacité des professeurs à enseigner deux disciplines : celle-ci doit être encouragée ; elle permettrait également de faciliter le remplacement et de réduire les situations de sous-service ou de service partagé sur plusieurs établissements.
En conséquence, je formule huit recommandations.
- mieux informer la représentation nationale sur le coût et l'efficacité du remplacement, en indiquant le nombre d'heures non remplacées dans chaque programme et rendant compte fidèlement des moyens dédiés au remplacement, mesurés en euros et en emplois ;
- mieux recenser les absences dans le second degré et leurs causes ;
- agir pour réduire les absences institutionnelles, en organisant les stages de formation continue et les autres tâches institutionnelles en dehors du temps d'enseignement ;
- améliorer les conditions d'accueil, d'accompagnement et de formation des enseignants contractuels ;
- engager une démarche de réduction des obstacles statutaires et réglementaires au recrutement de remplaçants ;
- aligner la rémunération des maîtres délégués de l'enseignement privé sur celle des personnels contractuels de l'enseignement public ;
- définir, de manière explicite, un nombre annuel d'heures dû aux élèves dans chaque discipline pour préparer le diplôme devant sanctionner leur cycle d'études ;
- faire concorder les obligations réglementaires de service avec la réalité du métier d'enseignant et les besoins du système éducatif.
Au bénéfice de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable, sous réserve de l'adoption de l'amendement que je vous présente, à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
Antoine Karam, rapporteur pour avis des crédits du programme 143 « Enseignement technique agricole »
Voici la première année que je vous présente le budget de l'enseignement agricole. J'en profite pour rendre un hommage respectueux à notre collègue Françoise Férat, inlassable défenseur de l'enseignement agricole, qui a eu la charge de rapporter ce budget pendant seize ans. S'il s'agit de la première fois que je m'intéresse à son budget, j'ai appris, pendant mes dix-huit années à la tête de la région Guyane, à connaître et à estimer l'enseignement agricole, composante encore trop méconnue du système éducatif.
J'en viens au budget à proprement parler : il est prévu pour l'année 2018 une augmentation de 2,5 % des crédits, comparable à celle observée pour le ministère de l'éducation nationale. Cette parité procède de la priorité accordée par le Gouvernement à l'éducation et à la formation professionnelle.
Du point de vue des effectifs, ce budget marque une consolidation après cinq années de créations de postes : aucune création d'emploi n'est prévue en 2018. Le plafond d'emplois n'augmente qu'à la mesure de l'extension en année pleine des créations d'emplois de la rentrée 2017.
Alors que la situation budgétaire impose des choix difficiles, la comparaison avec l'éducation nationale révèle une situation relativement favorable.
En effet, comme vous l'a présenté Jean-Claude Carle, le Gouvernement a fait le choix d'une priorité forte au premier degré. Elle est compensée par la stabilité des crédits dans le second degré et des suppressions d'emplois, auxquelles échappe pourtant l'enseignement agricole. Il convient également de préciser que les effectifs d'élèves de l'enseignement agricole connaissent une tendance à la baisse et que les effectifs par classe y sont singulièrement plus faibles ; autant d'arguments mobilisés par Bercy en faveur d'une diminution des crédits, qui n'ont - et je m'en réjouis - pas été entendus.
Au total, les crédits du programme 143 augmentent de 35 millions d'euros. En l'absence de créations de postes, l'augmentation de 21 millions d'euros des dépenses de personnel provient essentiellement du glissement vieillesse-technicité, c'est-à-dire de l'augmentation naturelle des dépenses compte tenu de l'avancement des agents et de l'extension en année pleine des créations de postes passées. Le report d'un an de l'application des mesures indemnitaires dans le cadre de l'accord PPCR devrait se traduire par une moindre dépense, probablement inversée par la compensation de la hausse de la CSG.
Les crédits qui ne relèvent pas des dépenses de personnel augmentent de 14 millions d'euros, soit une hausse de 2,8 %.
Cette croissance permet de financer l'amélioration de la situation financière des établissements publics. Quatre millions d'euros majorent les dotations en faveur des assistants d'éducation, permettant de rattraper le niveau de financement de l'éducation nationale, quand un autre million vient aider les établissements à assumer les charges de pensions pour les emplois gagés des centres de formation d'apprentis (CFA) et des centres de formation professionnelle et de promotion agricole (CFPPA). De plus, les fonds consacrés aux aides sociales et à l'accompagnement des élèves en situation de handicap augmentent de plus de cinq millions d'euros ; ils financent la revalorisation des bourses, la création de l'aide à la recherche du premier emploi en direction des jeunes diplômés et la professionnalisation de l'accompagnement des élèves en situation de handicap. Enfin, deux millions d'euros sont prévus en faveur de la modernisation des systèmes d'information.
J'en viens aux relations avec les établissements privés, qui accueillent plus de 60 % des élèves de l'enseignement agricole. On y distingue l'enseignement privé du temps plein - analogue à l'enseignement sous contrat « classique » - et celui du rythme approprié, dispensé par les maisons familiales rurales (MFR) qui proposent une pédagogie originale centrée sur l'alternance.
Ces établissements sont financés par des subventions de l'État versées en application et selon les modalités déterminées par la « loi Rocard » du 31 décembre 1984. Le principe retenu est celui de la parité de financement entre le public et le privé du temps plein, le privé du rythme approprié étant financé selon un calcul spécifique. Or, dans un contexte de restriction budgétaire, l'État a cherché à déroger aux dispositions de la « loi Rocard ». À la suite d'un imbroglio budgétaro-judiciaire en 2002, des accords ont été conclus avec l'enseignement privé afin d'encadrer le montant des subventions versées : les protocoles en date ont été conclus en 2013 puis reconduits pour un an en 2016. Ils expireront donc au 31 décembre de cette année.
De nouveaux protocoles doivent être conclus d'ici là ; au moins pour le privé du temps plein, les négociations semblent être au point mort. Les fédérations exigent, à défaut de l'application de la « loi Rocard » qui semble hors de portée, une revalorisation substantielle que le ministère ne semble pas prêt à accepter. En attendant le règlement de cette question, le PLF 2018 maintient les crédits au même niveau qu'en 2017. Je formule le voeu que ces négociations aboutissent : l'enseignement privé est une composante essentielle de l'enseignement agricole et mérite un traitement équitable. De plus, le plafonnement des subventions pousse au statu quo voire au déclin des effectifs d'élèves. Il tend à entraver son développement alors que certains territoires, en particulier Mayotte et la Guyane, ont besoin de l'enseignement agricole.
Mes chers collègues, que l'enseignement agricole soit une filière de réussite et d'excellence, voilà une réalité trop méconnue, y compris dans l'éducation nationale.
Je ne m'étendrai pas sur les résultats enviables de l'enseignement agricole en matière d'insertion professionnelle. Sept mois après la sortie de formation, l'écart en matière de taux d'insertion par rapport aux titulaires d'un diplôme équivalent de l'éducation nationale s'établit à 12,7 points en faveur des titulaires d'un BTS agricole, et respectivement à 18,1 et à 5,2 pour les titulaires d'un baccalauréat professionnel et d'un CAP agricoles. Les poursuites d'études dans l'enseignement supérieur sont nombreuses et en augmentation.
Cela est d'autant plus remarquable que la part de boursiers est supérieure à celle observée dans l'éducation nationale et que les élèves issus de catégories sociales moins favorisées y sont plus nombreux ; contrairement aux idées reçues, seuls 13 % des élèves sont issus d'une famille d'agriculteurs exploitants.
Pourtant, la baisse des effectifs observée depuis 2008 se poursuit : à la rentrée 2017, les effectifs diminuent de 1,7 %. La décroissance est observée dans l'ensemble des niveaux d'enseignement, elle est particulièrement marquée au collège et en BTS et CPGE. Les effectifs s'élèvent, toutes familles confondues à moins de 162 000 élèves, soit une baisse de 5 % en dix ans. Ce phénomène est d'autant plus étonnant qu'il va à rebours des évolutions démographiques : l'éducation nationale constate en effet une hausse des effectifs en lycée général et technologique et dans l'enseignement supérieur court. Une partie non négligeable de ce phénomène peut être attribuée à la dévalorisation de l'enseignement agricole dans les représentations ainsi qu'à la réticence de l'éducation nationale à y orienter.
Que faire ? Si le ministère n'est pas inactif dans la promotion de l'enseignement agricole, ses actions sont trop dirigées vers le monde agricole : pour se rendre sur leurs sites Internet, encore faut-il savoir qu'ils existent ; tout le monde ne se rend pas non plus au salon de l'agriculture ou à celui du machinisme agricole.
Il me semble nécessaire de lancer une grande campagne de promotion, associant l'éducation nationale, visant à mettre en avant les réussites de l'enseignement agricole et la diversité des formations et des métiers auxquels il prépare. D'autres modalités pourraient être envisagées : je propose par exemple l'organisation de stages de découverte, qui pourraient être proposés pendant les vacances scolaires à des jeunes de collège dans des établissements de l'enseignement agricole. Cela permettrait de faire découvrir leurs spécificités, comme l'internat ou les exploitations, et les formations proposées.
Le développement de l'enseignement agricole est un enjeu majeur. Comme je vous le disais, il y a un réel besoin dans certains territoires. Alors que le Gouvernement réfléchit à la réforme de la formation professionnelle ou que la résorption de la difficulté scolaire est érigée en priorité, nous avons besoin de l'exemple de l'enseignement agricole, qui est riche en enseignements.
Enfin, j'appelle de mes voeux un renforcement de la coopération avec l'éducation nationale et des mutualisations : il faut s'extraire des clivages qui sont d'un autre âge et qui mènent à une vraie perte d'efficacité. Il s'agit surtout d'améliorer l'efficience et la qualité du service rendu aux élèves. Derrière la bonne volonté des discours officiels, la coopération est en réalité très diverse et très dépendante de la bonne volonté des interlocuteurs au niveau local. Elle pourrait être utilement approfondie en matière de formation initiale et continue des enseignants, d'affectation de ses derniers, de remplacement, d'accompagnement des élèves en situation de handicap et d'élaboration de la carte des formations. Une réflexion est en cours pour élaborer une convention entre les deux ministères, en vue d'une coopération renforcée sur un grand nombre de sujets. Cette convention devrait être signée d'ici la fin de l'année 2017 et déclinée par les services déconcentrés en 2018. Espérons qu'elle se traduise par des actions concrètes, qui bénéficieront en premier lieu aux élèves.
Compte tenu de l'ensemble de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits affectés à l'enseignement agricole au sein de la mission « Enseignement scolaire ».
Je tiens à féliciter et à remercier les deux rapporteurs de leur communication claire sur ces budgets soumis à notre vote. Notre collègue Antoine Karam nous a indiqué qu'aucun poste n'était créé dans l'enseignement agricole cette année. Lors des cinq dernières années, celui-ci a bénéficié d'un traitement très favorable, notamment en termes de postes. Il y a là un coup d'arrêt à l'amélioration de l'enseignement agricole.
Pour ce qui concerne l'enseignement scolaire, nous déplorons l'arrêt des recrutements. Une hausse de 3 milliards d'euros était inscrite au projet de loi de finances pour 2017. Cette année, l'augmentation n'est que de 1,3 milliard d'euros, conséquence des choix réalisés lors de la législature précédente. Nous observons également, tout en le déplorant que le nombre de postes mis au concours baisse pour la première fois depuis 2012. Cet effort de recrutement réalisé depuis la loi de refondation semblait avoir entraîné un regain d'intérêt développé chez les étudiants pour les métiers de l'éducation.
Nous avons donc un regret sérieux sur ce budget, en particulier sur la réduction des emplois dans le second degré. Nous demandons toujours plus aux enseignants, aussi bien dans le cadre de la réforme du baccalauréat que dans celle de l'orientation des futurs étudiants. Il est d'ailleurs précisé, dans le rapport rédigé par Guy Dominique Kennel sur l'orientation au nom de la mission d'information de notre commission, la nécessité qu'il y ait dans le cursus une orientation vers l'entrée en université. Cette conclusion est reprise par le gouvernement.
L'arrêt des créations de postes suscitent un certain nombre de craintes.
Le coût d'arrêt au dispositif « plus de maîtres, plus de classes » fait apparaître un transfert de moyens depuis ce dispositif, qui donne pourtant satisfaction, vers le dédoublement des classes de CP et de CE1 en éducation prioritaire. Cela va de pair avec l'assèchement du potentiel de remplacement que Jean-Claude Carle a décrit.
À la différence des rapporteurs favorables à ces budgets, nous sommes déçus de constater que c'est un budget habile mais fait d'expédients. Des astuces budgétaires apparaissent, qui ne pourront s'appliquer qu'une seule fois. Nous nous dirigerons ensuite vers une diminution du nombre d'emplois et de ce fait, des ambitions de l'éducation nationale.
Le groupe socialiste et républicain s'abstiendra.
Dans le cadre des auditions sur ce rapport, j'ai été très surpris des discours des fonctionnaires que nous avons reçus. Je citerai celui d'un recteur qui nous a indiqué ne pas avoir les moyens de réaliser la rentrée scolaire, du fait d'un déficit structurel en postes et en candidatures à ces postes, y compris avec tous les expédients présentés par notre rapporteur. C'est un point récurrent sur lequel le ministère de l'éducation nationale semble être sans prise. Ceci essentiellement du fait que les jeunes préfèrent, d'année en année, se diriger vers d'autres carrières que celle de l'enseignement, le métier d'enseignant ayant été dévalorisé, non pas seulement financièrement mais aussi moralement. C'est un drame et je ne pense pas que c'est en précarisant de nouveau ce métier que nous obtiendrons des solutions.
Aujourd'hui, tout le système est tiré vers le bas. Il nous faut donner un signal politique très fort sur la mandature pour essayer de résorber le décalage que la France est en train d'enregistrer par rapport aux autres pays européens dans le domaine de la connaissance et de la transmission des savoirs. Il n'y a rien de tout cela dans les mesures annoncées. Je note également les importantes difficultés qui apparaissent dans le recrutement.
Concernant l'enseignement agricole, lors de son discours en séance publique, le ministre de l'écologie a précisé que le métier d'agriculteur devait changer, en particulier du fait du réchauffement climatique. Ces changements doivent être préparés en amont, à l'école. Or, ce budget présente une diminution de l'enseignement agricole. Dans le cadre des auditions sur ce budget, nous avons reçu le responsable d'un lycée agricole qui souhaitait mettre en place des filières novatrices sur les circuits courts, notamment sur le bio. Bien que pouvant être aidé par les régions, il n'a pu créer ces filières, pour lesquelles les élèves existaient, n'ayant pas de poste affecté. Il y a là un gisement d'emplois considérables. La modification de notre système agricole permettrait de renforcer l'enseignement agricole en accueillant de nouveaux élèves, lesquels, comme l'a précisé Antoine Karam, réussissent mieux dans ce type d'enseignement.
Enfin, les personnels de direction de l'enseignement agricole nous ont fait part de leur réel souci quant à l'absence de statut de corps, qui restreint leurs possibilités de mobilité et d'évolution de carrière.
Nous émettrons un avis défavorable à l'adoption des crédits de ces deux budgets. Nous pensons qu'ils ne sont pas à la hauteur des enjeux que notre pays affrontera demain.
Je remercie nos deux collègues pour leurs rapports riches et intéressants. S'agissant tout d'abord de l'annualisation du temps de travail des enseignants, thème cher à Jean-Claude Carle, je crois que nous ne pourrons avancer que s'il y a revalorisation. Il n'est pas possible de demander toujours plus à des enseignants sans leur donner plus. Pour ce qui est des remplacements, il est exact qu'il y a un abaissement du niveau qualitatif, on ne s'improvise pas enseignant.
Nous apprécions tout particulièrement le recentrage sur l'école primaire. Il est vrai que lors du quinquennat précédent, les créations de postes concernaient l'ensemble des programmes. Cette année, les budgets n'étant pas extensibles, les choix ont vraisemblablement été différents.
Pour ce qui est de l'enseignement agricole, nous comprenons que l'enseignement privé est incontournable, même si je regrette qu'il n'en soit de même pour l'enseignement public. L'idée d'une action de promotion associant le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'agriculture nous paraît très intéressante, car il y a trop souvent concurrence et non pas accompagnement. Enfin, nous pouvons reconnaitre une grande qualité à l'enseignement agricole, lié à son fonctionnement différent.
Sur ces crédits, nous nous abstiendrons dans l'attente d'examiner l'ensemble des fascicules budgétaires au sein de notre groupe.
Je remercie nos rapporteurs de l'exposé très clair de leurs budgets. Pour ce qui est de l'enseignement scolaire, nous notons également une rupture et nous suivrons donc son avis favorable. Deux chiffres m'ont plus particulièrement marquée dans ce rapport. 20 % d'élèves quittent le primaire sans avoir une parfaite connaissance de l'écriture ou de la lecture. Par ailleurs, le coût moyen d'un lycéen français est de 38 % supérieur au coût moyen d'un lycéen dans un pays de l'OCDE. Il nous paraît indispensable de mettre en oeuvre des outils pour faire disparaître cette différence.
Ce budget prend en compte le nécessaire rééquilibrage entre primaire et secondaire. Pour ce qui est du quantitatif, la création de 2 800 postes sur le programme 140 est bienvenu. La baisse du nombre d'élèves prévue dans les années qui viennent devrait permettre un rééquilibrage normal. Nous nous félicitons des nouveaux moyens mis en oeuvre pour les élèves les plus fragiles et les plus en difficulté, avec le dédoublement des classes. Pour ce qui est du second degré, nous n'avons pas de remarques, la réforme devant être présentée ultérieurement. Enfin, Le groupe UC soutient l'amendement déposé par notre rapporteur.
En conséquence, et contrairement aux années précédentes, le groupe UC donnera un avis favorable. Ce n'est pas un blanc-seing, mais la satisfaction de voir les priorités présentées.
Nous émettrons également un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement agricole. Le rapport très approfondi de notre collègue Antoine Karam propose de vraies pistes. Le budget pourrait donner encore davantage de moyens à l'enseignement agricole. Le Gouvernement s'est donné des priorités et nous les respectons. Les MFR et autres organismes territoriaux, réalisent un travail d'accompagnement des élèves considérable et très personnalisé. Ainsi les MFR en Vendée fonctionnent particulièrement bien.
Enfin, le pourcentage des étudiants dans l'enseignement agricole, dont la famille est issue du milieu agricole, s'élève à 13 %. Un rapport rédigé dans le cadre de la délégation des droits aux femmes sur les femmes agricultrices relevait qu'un certain nombre de celles-ci, comme d'hommes, s'orientaient dans ces professions agricoles sans être issus du monde agricole. Il est nécessaire que toute la filière d'enseignement, à la fois au niveau du collège et du lycée, soit informée des voies qui leur sont proposées.
Je salue la qualité du travail de nos rapporteurs. Je souhaiterais souligner quelques points qui montrent la volonté de vision d'ensemble dans ces réformes. Ainsi le développement de l'investissement réalisé dans l'enseignement en faveur des enfants en situation de handicap : +46 %, soit 346 millions d'euros. Ces chiffres sont essentiels au vu de la pénurie qui a longtemps régné en la matière. Des écoles primaires ont refusé, par manque de place, des enfants en situation de handicap. Des solutions alternatives, pas toujours satisfaisantes, ont dû être trouvées.
Je voudrais également revenir sur un aspect de l'intervention de mon collègue Jean-Bernard Magner, qui estime qu'en l'absence de créations massives de postes, les budgets ne progressent pas. Je rappelle que les deux budgets dégagent environ 2,5 % de moyens supplémentaires. Ce n'est donc pas une stagnation. Par ailleurs, j'ai trouvé intéressantes les huit recommandations sur les remplacements proposées par Jean-Claude Carle. J'en ajouterai une neuvième, qui serait une réelle évolution qualitative du remplacement. Il serait intéressant de connaître l'impact d'un remplacement de longue durée sur les résultats scolaires des classes concernées. Le bon remplacement n'est pas réalisé par du personnel ayant des diplômes et ayant déjà enseigné. L'on apprend en enseignant. Certaines personnes ayant une expérience de la relation avec les enfants sont parfois tout aussi qualifiées que du personnel disposant de diplômes.
Notre avis sera donc favorable.
Je ne conteste pas le bienfondé de l'amendement de Jean-Claude Carle. Mais j'aimerais obtenir des précisions quant à l'origine des 50 millions d'euros qu'il entend consacrer au financement de l'acquisition des manuels scolaires.
Nous ne pouvons que nous réjouir des mesures prises : la priorité donnée à l'enseignement primaire, les décisions importantes concernant les élèves en difficulté et plus particulièrement les populations fragiles de REP et REP+. Il serait souhaitable de poursuivre cet effort au niveau des écoles maternelles. J'ai longtemps été défavorable à la scolarisation des enfants de deux ans. Mais, au vu de la population que nous devons accueillir, surtout en REP où beaucoup d'enfants ne parlent pas français chez eux, il apparaît important de les scolariser dès cet âge.
En outre, j'approuve pleinement les propos de notre rapporteur sur les difficultés qui persistent, en matière de remplacement.
Pour ce qui est de l'enseignement agricole, beaucoup de points ont été soulevés : les conditions d'accueil des élèves dégradées, des refus d'intégration d'élèves, des financements non assurés pour certaines options. Un manque d'anticipation apparaît avec l'arrivée de la nouvelle génération née après les années 2000. Enfin, une amélioration sur l'orientation s'impose. Je remercie le rapporteur d'en avoir analysé toutes les causes et les conséquences.
Au nom de mon groupe, je donnerai donc un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission et nous voterons l'amendement car nous nous devons d'être favorables à l'acquisition des manuels scolaires.
Ce budget marque une inflexion sérieuse par rapport à ce que nous avons connu par le passé. Je souhaite féliciter notre rapporteur Jean-Claude Carle pour ce rapport et préciser que notre groupe soutiendra sa proposition de donner un avis favorable à l'adoption des crédits. Pour ce qui est de l'enseignement agricole, il ne correspond pas totalement, comme le précédent, à ce que nous attendions. Mais des signes très positifs sont proposés pour les années à venir. Nous donnerons donc également un avis favorable à ce rapport.
Un récent rapport de l'Académie de médecine affirme que la médecine scolaire est sinistrée. Cela rejoint les déclarations du Défenseur des droits.
Lors de l'audition du ministre que nous avons interrogé sur ce sujet, il a rappelé les priorités de son action sur le parcours de la santé. Des améliorations ont été apportées, en coopération avec les services de protection maternelle et infantile (PMI) et avec la médecine du travail. Mais ces deux secteurs sont également en pénurie.
Lors du quinquennat précédent, les missions des médecins scolaires ont été clarifiées et leurs rémunérations revalorisées ; cela n'était malheureusement pas suffisant.
L'école reflète ce qui se passe dans le monde du travail. Il est nécessaire que nous prenions conscience que le harcèlement, actuellement présent dans notre société, existe également dans l'école ainsi que chez les tout petits. Un nouveau corps vient d'être mis en place fin 2016, celui des psychologues de l'éducation nationale. Le climat qui règne dans nos écoles contribue à cet état de fait. L'ABCD de l'égalité, qui a été si contesté, visait à y remédier, accompagné d'un plan d'action pour l'éducation à l'égalité filles/garçons. Encore faudrait-il les mettre en oeuvre. Il est essentiel de lever les résistances qui persistent dans ce domaine.
Nous nous abstiendrons sur l'ensemble de la mission. Mais je souhaiterais préciser que sur l'enseignement agricole, si nous votions par division, nous donnerions un avis favorable à ce budget qui est excellent. Depuis quelques années, il est en augmentation constante. Le précédent quinquennat l'a fortement revalorisé. C'est une vraie réussite en termes d'insertion. Je précise que 80 % des jeunes qui s'installent ne sont pas issus du monde agricole.
Je réaffirme que l'enseignement agricole doit rester au sein du ministère de l'agriculture et en aucun cas être fondu dans le ministère de l'éducation nationale. C'est un débat récurrent mais, dans ces conditions, l'enseignement agricole perdrait sa spécificité et vraisemblablement son budget. Nous souhaitons réaffirmer que l'enseignement agricole, public ou privé, est un joyau à préserver.
Sur l'enseignement agricole, un principe de réalité apparaît sur le nombre d'élèves par classe, sensiblement inférieur à celui constaté dans l'éducation nationale. Cela me semble pertinent et logique de proposer un maintien des postes, à l'heure où des suppressions de postes se profilent. Sur la revalorisation de la filière, j'entends bien les liens qui doivent se créer entre l'éducation nationale et l'enseignement agricole. Les enseignants du secondaire en collège dirigent très peu vers l'enseignement agricole, à l'exception des élèves en situation d'échec.
Sur la revalorisation des enseignants, j'ai apprécié qu'il soit précisé dans les rapports que les enseignements doivent se reconcentrer sur les fondamentaux. Ils ont été trop dilués dans des options facultatives ou des activités de découverte. Les filières n'en n'ont pas été renforcées.
Pour ce qui est de la question des obligations de service, l'annualisation est un grand débat. Mais nous ne pouvons que constater que les enseignants ont déjà fait un effort lors du passage aux 35 heures, leur temps en classe n'ayant pas diminué.
Enfin, sur les remplacements, un vivier existe : ce sont les candidats qui ont échoué lors des concours d'entrée et qui souhaitent apprendre à enseigner, afin de se représenter au concours l'année suivante.
200 000 enfants sont en situation de décrochage scolaire. Il ne s'agit pas d'enfant en échec scolaire, que l'on peut retrouver dans le système éducatif. L'enfant en décrochage scolaire ne se rendra plus jamais à l'école. Il restera dans la rue, livré à lui-même. Il y a là un travail qui aurait dû être pris en compte : comment accompagner ces jeunes en décrochage scolaire pour les ramener vers un système scolaire ou d'apprentissage ?
Laure Darcos
Je souhaite revenir sur l'inquiétude, soulevée auprès du ministre, sur le recrutement des professeurs, qui est lié à l'absentéisme de longue durée. Dans le département de l'Essonne, j'ai reçu de très fortes alertes sur des bacs professionnels, très pointus et spécialisés, qui ne trouvent pas de professeurs. Je peux citer le cas de l'absence d'un professeur devant fournir huit heures de cours par semaine, pour une matière dont le coefficient est de 12 au baccalauréat ; à la Toussaint, les élèves étaient toujours sans professeur.
Le ministre a répondu en partie la semaine dernière mais je constate qu'il y a là une vraie difficulté. La solution ne peut pas être apportée par Pôle Emploi. Il me paraît évident qu'il nous faudra alerter de nouveau le ministre sur ce manque de professeurs dans de nombreuses matières.
Antoine Karam, rapporteur pour avis
Je comprends l'inquiétude de certains de nos collègues quant à l'arrêt des créations de postes. À ce propos, il faut sortir d'une logique quantitative, centrée sur les emplois ; dans l'enseignement agricole, beaucoup ont été créés et il faut apprécier l'évolution proposée à la lumière de la baisse des effectifs d'élèves.
D'autres collègues ont souligné avec raison la publicité insuffisante faite en faveur des formations de l'enseignement agricole ; c'est pourquoi j'insiste sur la promotion de cet enseignement méconnu. En ce qui concerne les relations avec l'éducation nationale, il faut un véritable saut qualitatif dans le sens d'une plus grande complémentarité.
Il y a de l'avenir pour l'enseignement agricole, qui permet une insertion professionnelle satisfaisante. Son développement est une question de volonté politique.
Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis
J'ai coutume de dire que l'on ne juge pas un budget au montant de ses crédits ou des emplois qu'il crée. Comme l'ont observé justement plusieurs de nos collèges, la marque de ce budget est une inflexion réelle en faveur de l'enseignement primaire, qui demeure sous-doté par rapport au second degré.
Il convient de s'interroger sur la diversité des filières et des options proposées dans le secondaire, qui expliquent une grande partie de cet écart, et une rationalisation à mener. La réforme du baccalauréat et donc du lycée devrait en offrir le cadre.
M. Ouzoulias met en garde contre une précarisation du métier d'enseignant. Ce n'est pas ce que je propose, au contraire. La révision des obligations de service doit s'inscrire dans une démarche globale d'attractivité du métier, dont la revalorisation des salaires est un levier, en particulier pour les professeurs des écoles. L'annualisation, même partielle, de ces obligations de service doit être une contrepartie des revalorisations consenties.
Je partage les conclusions de l'Académie de médecine sur l'état et l'avenir de la médecine scolaire. La situation est très grave et s'explique en grande partie par l'insuffisante attractivité de la profession de médecin scolaire du fait de salaires largement insuffisants. Les mesures consenties par le précédent gouvernement n'ont pas eu d'effet sur l'érosion du nombre de ces médecins : entre 2009 et 2017, il s'est réduit de 14 %. À court-terme, il faut innover, par exemple en passant des conventions avec les médecins généralistes.
S'agissant du décrochage scolaire, j'estime qu'une vision transversale des politiques de l'éducation, de la famille et de la ville est nécessaire.
En conclusion, en ce qui concerne le remplacement, vous voyez bien qu'il révèle les rigidités du système éducatif, dont ce dernier ne parvient pas à s'affranchir. Le système fonctionne ainsi par défaillances successives, au détriment des élèves.
Mon amendement a pour objet de faire en sorte que l'État ne se décharge pas de facto du renouvellement des manuels scolaires de collège sur les départements. À cette fin, 50 millions d'euros supplémentaires sont alloués aux établissements publics et privés ; ils sont pris sur le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » et plus précisément sur les dépenses informatiques, en particulier celles du programme SIRHEN, dont le coût total est estimé à près de 500 millions d'euros, cinq fois le montant initialement prévu.
Cet amendement n'impliquera-t-il pas la prise en charge des manuels scolaires de l'école élémentaire et du lycée par l'État ? Si l'État ne finance pas les manuels scolaires, qui le fera ? Les familles ?
Le code de l'éducation met à la charge de l'État les manuels scolaires au collège, pas à l'école élémentaire - ce qui constitue une anomalie. Nous ne faisons que respecter la loi.
Si l'État ne verse pas les dotations nécessaires, les établissements publics prendront sur les dotations versées par les conseils départementaux, ce qui revient à le mettre à leur charge. Dans le privé, les familles paieront.
J'ai l'impression, en entendant vos explications, que cet amendement est d'abord en faveur de l'enseignement privé - dans le public, cette dépense sera toujours à la charge d'une collectivité, fût-elle l'État ou le département.
Ce dispositif n'est pas spécifique au privé, il concerne avant tout les départements pour les collèges publics ; la vraie question est qu'il s'agit là d'un transfert de compétence non assumé.
Le précédent ministre, Mme Vallaud-Belkacem, avait insisté pour que le changement des programmes s'applique immédiatement à l'ensemble des niveaux d'enseignement au collège, ce qui était quasi impossible. La condition sine qua non était un investissement important de l'État dans l'acquisition des manuels.
En tant que conseillère départementale, je siège au conseil d'administration de collèges. Je constate que nombre d'enseignants et de parents d'élèves ne sont pas conscients que la photocopie de manuel scolaire est une forme de piratage. Bien sûr, les droits ne sont pas versés au centre français d'exploitation du droit de copie (CFC) et les auteurs sont lésés. C'est aussi un problème de droit d'auteur, qui dépasse la seule question du financement.
De nombreux élèves n'ont pas les manuels correspondant aux nouveaux programmes, notamment dans les disciplines scientifiques. L'amendement de notre collègue envoie un signal fort au Gouvernement : l'État ne doit pas se défausser de la fourniture des manuels scolaires, y compris dans un contexte budgétaire contraint.
Du débat jaillit la lumière ou, dans le cas présent, l'obscurité. Nous serons prudents à ce sujet car nous ne souhaitons pas que l'amendement entraîne la prise en charge, par l'État, des manuels scolaires de la scolarité obligatoire, primaire compris. Nous ne prendrons pas part au vote.
C'est la loi qui impose à l'État de payer les manuels scolaires du collège ! Le ministère s'était engagé à verser 300 millions d'euros, dont 235 ont été budgétés en 2016 et 2017. Pour 2018, le budget prévoit 16 millions ; je propose donc de majorer cette somme de 50 millions d'euros.
Cela ne signifie pas que je me satisfais de l'état du droit sur cette question, qui est, comme le ministre lui-même l'a souligné, peu compréhensible. Il faudra également réfléchir à la forme et aux contenus qu'il convient de donner aux manuels scolaires à l'ère du numérique et ainsi revoir la politique d'acquisition.
Nous avions en effet interpellé Mme Vallaud-Belkacem sur son choix de renouveler l'ensemble des programmes dans des délais très brefs.
La commission émet ensuite un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances 2018, sous réserve de l'adoption par le Sénat de l'amendement qu'elle a adopté.
Mission « sport jeunesse et vie associative » - crédits « sport » et « jeunesse et vie associative » - examen du rapport pour avis
Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis des crédits du sport
Les crédits du sport qui figurent au programme 219 connaissent, en 2018, une évolution radicale qui trouve son origine dans une redéfinition des missions et des moyens respectifs du Centre national pour le développement du sport (CNDS) et du budget du ministère des sports.
Cette remise à plat a été l'occasion d'interrogations sur l'évolution réelle des crédits, en baisse de près de 7 % dans le texte déposé à l'Assemblée nationale. Je vais revenir dans le détail sur la réalité des chiffres qui permet aujourd'hui de nuancer fortement cette première impression négative.
Toutefois, si les crédits du ministère se maintiennent - contrairement aux craintes qui ont pu être exprimées compte tenu des engagements pris par le Gouvernement, je suis préoccupé des moyens dévolus à la préparation des Jeux olympiques et paralympiques. Plusieurs indices me laissent penser que nous n'avons pas encore pris la mesure de cet événement exceptionnel et que les très hautes ambitions aujourd'hui affichées en termes de médailles ne s'appuient pas sur des engagements financiers à la mesure de l'événement.
Quels sont les objectifs de la nouvelle ministre des sports que l'on retrouve dans ce budget ? Il y en a deux principaux :
- l'amélioration de la performance du sport de haut niveau dans la perspective des Jeux de 2024 doit permettre de faciliter la détection des potentiels et de favoriser les conditions sportives et matérielles des athlètes ;
- le développement des pratiques sportives pour tous, tout au long de la vie, et la promotion du sport comme facteur de santé afin de parvenir à « 3 millions de pratiquants supplémentaires ».
Un point sur les chiffres clé du budget qui sont censés traduire ces ambitions. Si l'on considère l'ensemble des crédits consacrés au sport dans le projet de loi de finances tel qu'il a été déposé à l'Assemblée nationale, la baisse est effectivement d'environ 7 %, les crédits s'établissant à 481,6 millions d'euros en 2018 contre 517,4 millions d'euros en 2017.
Le CNDS voit ses recettes fiscales affectées divisées par deux, à 133,4 millions d'euros, avec des missions recentrées sur le sport pour tous, ce qui pose la question du financement des équipements au niveau local. Par voie de conséquence, les crédits du programme 219 augmentent fortement puisqu'ils passent de 247,39 millions à 348,23 millions en crédits de paiement. Cette hausse des crédits se concentre de manière très majoritaire sur les dépenses d'intervention du titre VI qui passent de 176,92 millions d'euros à 278,56 millions d'euros en 2018.
En termes de répartition des crédits par actions, la hausse des moyens accordés au programme 219 bénéficie essentiellement à l'action n° 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre », qui voit ses crédits passer de 35,67 millions d'euros à 89,67 millions d'euros et à l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », dont les moyens passent de 160,93 millions d'euros à 209 millions d'euros.
Ces crédits supplémentaires doivent permettre, selon la ministre des sports, de soutenir les fédérations avec une enveloppe de 3 millions d'euros supplémentaires, d'accompagner nos athlètes de haut niveau grâce à une enveloppe de plus de 10 millions d'euros destinées aux aides personnalisées et d'engager la préparation des Jeux olympiques et paralympiques.
Pour revenir un instant sur le montant global des crédits, nous sommes nombreux à avoir fait part de nos inquiétudes concernant le devenir des projets déjà engagés par le CNDS dont le financement se trouve menacé à compter de 2018. Cette crainte a été entendue puisque le ministre de l'action et des comptes publics a annoncé l'ouverture d'une enveloppe de 20 à 30 millions d'euros dans le cadre du projet de loi de finances rectificative (PLFR) au profit du CNDS. J'ai été informé que l'enveloppe devrait s'élever à 27 millions d'euros et qu'elle devrait servir à abonder le fonds de roulement du CNDS pour une utilisation essentiellement en 2018.
Il aurait, sans doute, été plus vertueux de modifier directement les crédits prévus par le projet de loi de finances (PLF) 2018 mais sans doute que Bercy ne voulait pas se déjuger. Il n'en reste pas moins que si l'on tient compte des 2,2 millions d'euros qui ont également été ajoutés lors du débat à l'Assemblée nationale pour désengorger la filière sciences et techniques des activités physiques et sportives (STAPS), les crédits consacrés au sport ne baissent plus que de 5,72 millions d'euros ce qui représente environ -1,1 %.
La situation est donc moins critique que l'on pouvait le redouter mais l'avenir du CNDS n'en est pas moins encore incertain. Il devrait, certes, conserver une part territoriale à hauteur de 108 millions d'euros et comme je l'ai annoncé son fonds de roulement, qui s'établit aujourd'hui à 49 millions d'euros, devrait être porté à 76 millions à l'issue du PLFR. Mais qu'adviendra-t-il du reste à payer des projets engagés en 2019 et 2020 ?
Concernant les missions futures du CNDS nous sommes également en droit de nous interroger. La rebudgétisation va-t-elle se poursuivre l'année prochaine ? Aucune garantie n'a, en réalité, été apportée en ce sens et certains pensent que Bercy pourrait souhaiter une rebudgétisation totale du CNDS... La direction du CNDS a d'ailleurs commencé à travailler à des modifications réglementaires - notamment du code du sport - afin d'ajuster les missions de l'établissement compte tenu des changements de périmètres décidés cet automne dans le débat budgétaire. Un changement de nom serait aussi à l'étude.
Le sort de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) semble plus clair puisqu'après plusieurs années difficiles, le PLF 2018 prévoit une hausse du budget de l'agence d'un million d'euros qui devrait permettre de ne plus puiser dans le fonds de roulement. Cette éclaircie s'est toutefois accompagnée d'un coup de tonnerre à la suite de la suspension temporaire dont fait l'objet le laboratoire de l'AFLD de Chatenay-Malabry depuis le mois de septembre. Elle oblige à délocaliser les examens des échantillons des contrôles en Belgique et en Italie pour un coût de 360 000 euros, auquel s'ajoute une perte de recettes estimée à 250 000 euros. Cette perte globale de 610 000 euros a été amortie par un dégel des crédits à hauteur de 530 000 euros. Une inquiétude existe quant à la capacité du laboratoire à retrouver ses clients étrangers - en particulier sud-américains - à l'issue de la fin de la suspension qui pourrait intervenir mi-janvier dans le meilleur des cas.
Un autre souci concerne l'avenir du laboratoire lui-même qui n'est pas adapté à l'accueil des Jeux olympiques, compte tenu du nombre de contrôles à effectuer. Il semble aujourd'hui acquis qu'un nouveau laboratoire va devoir être construit dont le coût est estimé à entre 5 et 10 millions d'euros. On ne peut que saluer la volonté de partenariat avec le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et la probable localisation à Saclay, qui pourraient permettre l'émergence d'un cluster consacré à la lutte antidopage.
Un mot enfin des centres de ressources, d'expertise et de performance sportive (CREPS) dont le transfert aux régions a été prévu par l'article 28 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation de la République. Nous sommes attachés à ce que le transfert de ces équipements s'accompagne des moyens correspondants et nous ne pouvons que nous satisfaire, de ce fait, que la subvention concernant la rémunération des personnels augmente en 2018, pour atteindre 52,66 millions d'euros afin de tenir compte des mesures salariales et que la subvention de fonctionnement soit stable à 4,83 millions d'euros.
J'en viens maintenant à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024. Je crois que nous sommes tous ici heureux du fait que la capitale et de nombreux territoires d'Ile-de-France (Seine-Saint-Denis, Yvelines) et en région (Marseille) aient été choisis pour organiser cet événement. Depuis quelques jours, nous savons que ce rendez-vous universel sera précédé par la coupe du monde de rugby, qui sera organisée en France en 2023.
Nous nous apprêtons donc à vivre des moments exceptionnels et même uniques si l'on se souvient que les derniers Jeux d'été ont été organisés en 1924 déjà à Paris et que les derniers Jeux d'hiver remontent déjà à 1992, il y a 25 ans ! Autant dire que la France ne peut pas manquer son rendez-vous avec le monde.
Il reste seulement six ans pour organiser les Jeux et surtout préparer nos athlètes afin qu'ils y soient performants. D'où l'importance des débats budgétaires de la période qui s'ouvre comme outil d'une dynamique collective allant du sport pour tous à la préparation olympique stricto sensu.
Même si notre commission est attachée au fait que les finances publiques doivent être protégées de tout accident financier tel que la Grèce a pu en connaître avec les Jeux d'Athènes, je crois que chacun d'entre nous est bien conscient qu'un événement exceptionnel doit bénéficier de moyens exceptionnels. D'où l'impérieuse nécessité de voir ceux-ci rapidement estimés et programmés en vue de leur mobilisation.
Nous avons interrogé la ministre sur le calendrier de mise en oeuvre du Comité d'organisation des Jeux olympiques et paralympiques (COJO) et nous savons maintenant que celui-ci devrait être opérationnel début 2018. Ce ne sont pas les dépenses du COJO qui nous inquiètent car ce dernier bénéficiera des contributions du Comité international olympique (CIO) pour 1,15 milliard d'euros et de la billetterie pour 1 milliard d'euros. Seule la prévision de recette des parrainages pour 1 milliard constitue un défi à relever.
Le vrai sujet concerne plutôt les infrastructures, qui doivent être livrées par un établissement public ad hoc, la SOLIDEO, créée par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain. Le budget de la SOLIDEO s'élève à plus de 3 milliards d'euros, répartis également entre le privé et le public dont un milliard à la charge de l'État. Une nouvelle ligne a été créée dans le budget, lors du débat à l'Assemblée nationale. Elle est dotée de 58 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 48 millions de crédits de paiement pour financer la SOLIDEO. 8 millions serviront aux dépenses de fonctionnement de l'établissement public et le reste au lancement des premières études pour les infrastructures.
À l'évidence, quelques incertitudes existent sur leur coût réel. L'estimation de 70 millions d'euros pour rénover le stade de France semble, par exemple, très en deçà de la vérité. Mais une chose est sûre, les moyens seront dégagés « coûte que coûte » et ce n'est qu'in fine que nous connaîtrons le coût réel des infrastructures nécessaires aux Jeux olympiques et paralympiques.
Ce qui m'inquiète ce n'est pas l'éventuelle hausse du coût des infrastructures qui devrait être limitée car l'essentiel des sites sont déjà construits, ce serait plutôt le manque de moyens pour accompagner nos athlètes. La ministre des sports nous a surtout fait part de ses intentions en ce domaine, notamment afin de renforcer la détection des sportifs à fort potentiel, mais pour l'heure aucun moyen nouveau n'apparaît.
Le cabinet de la ministre nous a indiqué, par exemple, qu'une hausse de 5 à 6 millions d'euros de l'enveloppe dédiée aux aides personnalisées serait nécessaire mais elle n'est pas aujourd'hui prévue dans le PLF.
Concernant les structures d'entraînement, le cas de l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (INSEP) est assez symptomatique : la subvention de l'État sera de 22,78 millions d'euros en 2018 contre 21 millions l'année dernière mais cette hausse s'explique surtout par des mesures salariales et ne comprend aucune mesure nouvelle pour tenir compte des Jeux olympiques (à l'exception de 100 000 euros pour l'installation du comité paralympique). Or les besoins sont importants.
À l'INSEP, par exemple, la restauration est aujourd'hui gérée par un partenariat public-privé (PPP) qui, selon le directeur de l'INSEP, ne tient pas compte des besoins spécifiques des sportifs de haut niveau. Il faudrait entre 5 et 6 millions d'euros pour rompre le contrat de PPP qui coure jusqu'en 2037 et réinternaliser cette prestation.
Autre exemple, alors que le nombre de médailles espéré a été fixé à 80, il manque un mur d'escalade à l'INSEP ainsi qu'un dojo pour le karaté, qui devient discipline olympique. Par ailleurs, il faudrait également une grande salle multisports pour le handball et le volley-ball. Ces trois équipements nécessiteraient à eux-seuls une enveloppe de 10 millions d'euros, selon la direction de l'INSEP.
Chacun comprend que les moyens vont augmenter progressivement, mais on ne peut partir de trop bas et un coup d'accélérateur sera nécessaire pour « élever notre niveau de jeu ».
Pour le Parlement, la situation n'est pas satisfaisante non plus car nous manquons en réalité de visibilité sur les efforts budgétaires à produire.
C'est pourquoi, au-delà de la loi olympique qui devrait être examinée en février prochain au Sénat, je souhaite proposer au Gouvernement de rapidement mettre en chantier une loi de programmation budgétaire pour préparer les Jeux olympiques et paralympiques sur la période 2019-2024 ainsi que la coupe du monde de rugby 2023. Une telle loi de programmation pourrait acter les moyens nécessaires à l'accompagnement des athlètes, au développement de l'INSEP, à la construction du nouveau laboratoire de l'AFLD ainsi, bien entendu, qu'aux infrastructures.
Une recette exceptionnelle pourrait utilement donner du corps à cette loi de programmation et il me semblerait à cet égard qu'une partie du produit des recettes de la vente de la Française des jeux - dont on nous dit qu'elle devrait intervenir prochainement - pourrait judicieusement être affectée à la préparation de nos athlètes.
En conclusion, comme je l'ai indiqué, le budget qui nous est présenté est en réalité quasiment stable compte tenu des ajustements annoncés dans le collectif budgétaire de fin d'année. Il nous faut maintenant faire preuve de plus d'ambition budgétaire pour garantir que les Jeux olympiques et paralympiques seront un succès.
Afin d'encourager la ministre des sports à donner encore plus de moyens à ses ambitions je vous proposerai de donner un avis favorable aux crédits du sport dans la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».
Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis des crédits Jeunesse et vie associative
Trois éléments caractérisent les crédits consacrés au programme 163 « Jeunesse et vie associative » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 : la poursuite de l'effort financier en matière de service civique ; la reconduction des crédits en faveur des actions 1 et 2 hors réserve parlementaire ; la fin de la réserve parlementaire qui a une conséquence non négligeable sur les crédits à la disposition des associations.
Je commencerai par l'aspect le plus positif, la volonté du nouveau Gouvernement de soutenir le développement du service civique. L'objectif fixé pour 2018 est de permettre à 150 000 jeunes d'exercer une mission de service civique et 446,7 millions d'euros y sont consacrés. Certes, le Gouvernement actuel reste prudent sur ses objectifs à moyen terme. Mais, l'utilité du service civique est reconnue et il reste une des politiques « phare » en direction de la jeunesse.
En revanche, je serai plus critique sur la promesse de campagne du candidat Macron d'établir un service universel national. Mes inquiétudes sont de deux ordres.
D'une part, le coût d'un tel dispositif : compte tenu du nombre de jeunes impliqués (600 000 à 800 000) et de la durée du service prévu - un mois -, cette mesure a vocation à coûter plusieurs milliards d'euros.
D'autre part, les objectifs poursuivis par cette disposition me paraissent trop nombreux pour rendre le projet cohérent. Je les rappelle brièvement : donner aux jeunes Français une formation militaire (même si cet objectif semble désormais abandonné sous la pression des armées) ; leur apprendre les gestes qui sauvent et la conduite à tenir en cas de catastrophe naturelle ou d'attaque terroriste ; faire un bilan de l'état de santé de chacun ; détecter les difficultés scolaires, notamment l'illettrisme ; fortifier l'engagement citoyen à travers une expérience de la vie en collectivité ; enfin, aider les jeunes à préparer leur entrée dans la vie professionnelle.
Non seulement ce projet ne me paraît pas abouti, mais il me semble redondant par rapport à certaines initiatives telles que la journée de défense et de citoyenneté qui intègre déjà certains objectifs mentionnés précédemment. Il n'est donc pas besoin de créer une telle « usine à gaz » qui coûterait très cher.
La deuxième caractéristique du programme 163 pour 2018 est la reconduction des crédits en faveur de l'action 1 « Développement de la vie associative » pour 23,3 millions d'euros et de l'action 2 « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire » - pour 69,7 millions d'euros - hors réserve parlementaire. Il me paraît important de souligner que, si on prend en compte la réserve parlementaire dont ces actions bénéficiaient chaque année, ces crédits sont en baisse notable. À périmètre constant, les crédits diminuent de 2,4 % pour l'action 2 et même de près de 30 % pour l'action 1.
Je rappelle que dans le projet de loi de finances pour 2017, le montant total de la réserve parlementaire s'élevait à 146 millions d'euros, dont 60 millions d'euros pour les associations et fondations. Uniquement sur le programme 163, le montant de la réserve parlementaire a plus que doublé sur la période 2014/2017. Il atteignait 9,7 millions d'euros en 2017.
Le projet de loi de finances pour 2018 ne prévoyait pas initialement de compensation des crédits alloués au titre de la réserve parlementaire. Néanmoins, devant l'émoi suscité par sa suppression « sèche », un amendement du Gouvernement a été adopté à l'Assemblée nationale afin d'abonder, à hauteur de 25 millions d'euros supplémentaires, le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA), financé par le programme 163. Je ne peux que me féliciter de cet amendement gouvernemental. Toutefois, les 25 millions d'euros supplémentaires ne compensent que partiellement les 60 millions d'euros de baisse de subventions qui affecte toujours le milieu associatif.
D'une manière générale, en ce début de quinquennat, les mesures affectant de manière négative les associations s'accumulent. La plus emblématique - et certainement la plus douloureuse - fut le changement brutal de politique décidé par le Gouvernement en juillet dernier concernant les contrats aidés.
Dans la plupart des gouvernements précédents, le plafond de contrats aidés décidé en loi de finances initiale a toujours été dépassé en cours d'année. L'année 2017 n'a pas fait exception et 70 % de la dotation étaient déjà consommés au 30 juin 2017. Le nouveau Gouvernement a certes dégagé des crédits supplémentaires, mais il a fixé un nouveau plafond - entre 310 000 et 320 000 - largement inférieur aux 400 000 contrats aidés enregistrés les années précédentes. En outre, il a durci les critères d'attribution. Par conséquent, de nombreuses personnes, dont le renouvellement du contrat pour 2017 avait été considéré comme acquis, ont dû être licenciées. Outre l'aspect humain, le non renouvellement brutal des contrats aidés a désorganisé l'activité de nombreuses associations et remet même en cause la pérennité des plus petites et donc des plus fragiles financièrement, qui ont proportionnellement plus recours aux emplois aidés.
Je remercie donc la présidente d'avoir appuyé la demande de mission d'information que j'avais formulée sur l'impact de la réduction des contrats aidés sur le secteur associatif et que je vais réaliser avec notre collègue Alain Dufaut.
Dans le projet de loi de finances pour 2018, seuls 200 000 contrats aidés sont prévus, avec un taux de prise en charge par l'État qui passe de 72,5 % à 50 %, tandis que les emplois d'avenir sont supprimés. Pourtant, l'actuel Gouvernement ne pourra pas s'exonérer d'une réflexion sur le financement d'activités reconnues utiles au niveau social mais qui ne peuvent être rentables économiquement sous peine d'être réservées à une minorité. À cet égard, le secteur social, médico-social et sanitaire privé non lucratif est particulièrement représentatif. Dans ce secteur, la pression des prescripteurs - Agence régionale de la santé, État, collectivités territoriales - sur les coûts est telle que les associations sont incapables d'équilibrer leurs comptes sans avoir recours à des emplois en partie subventionnés. Parallèlement, il existe une vraie attente de la part des Français de voir ces métiers, dont l'utilité sociale est incontestée, exercés par du personnel formé. Mais la qualité a un coût ! Tant que l'État ne sera pas disposé à l'assumer, les associations - je pourrais dire la même chose pour les collectivités territoriales - seront confrontées au dilemme suivant : réduire les services proposés, ou les faire exercer par un personnel peu rémunéré. Il est donc temps de reconnaître que la plupart des contrats aidés du secteur non marchand répondent à une demande sociale qu'il conviendrait surtout de financer correctement. C'est d'ailleurs ce que fait le Gouvernement en matière d'accompagnement des élèves handicapés, à travers la transformation d'un peu plus de 6 000 contrats aidés en « contrats d'accompagnement d'élèves en situation de handicap ».
Au-delà de la suppression des contrats aidés, d'autres mesures figurant dans le projet de loi de finances pour 2018 risquent de mettre à mal le modèle économique des associations. C'est le cas de la réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune, remplacé par un impôt sur la fortune immobilière (IFI). En réduisant fortement la base d'imposition de ce nouvel impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et surtout pour les patrimoines les plus élevés, cette réforme risque d'avoir un impact négatif sur le montant des dons. La diminution structurelle des concours financiers de l'État en direction des collectivités territoriales a également un impact négatif sur les associations.
On comprend donc que le milieu associatif soit particulièrement prudent au regard de la politique du nouveau Gouvernement le concernant. Le 9 novembre dernier, le Premier ministre a présenté son plan de développement pour la vie associative. Cette intervention avait surtout vocation à rassurer les associations sur les intentions du Gouvernement, en mettant en avant le compte d'engagement citoyen, le crédit d'impôt sur la taxe sur les salaires ainsi que la baisse des cotisations salariales qui remplacera le crédit d'impôt sur la taxe sur les salaires (CITS) à partir de 2019 et touchera donc toutes les associations employeuses. Pour autant, peu de mesures concrètes ont été annoncées et le Premier ministre a renvoyé à mars 2018, date à laquelle devrait être présenté par le Haut conseil à la vie associative, un plan d'action pour la vie associative.
En ce début de quinquennat, il me paraît important d'affirmer que la reconnaissance du secteur associatif, de l'engagement de ses bénévoles et du travail fourni - qui constitue une véritable plus-value sociale - devra se traduire par une valorisation du bénévolat et des financements, notamment au service de la capacité d'innovation sociale des associations. Ces dernières ont également besoin d'une meilleure visibilité, ce qui passe à la fois par des mesures pérennes et qui ne créent pas de complexité supplémentaire.
En conclusion, et compte tenu du contexte budgétaire très contraint, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la jeunesse et de la vie associative. En effet, en dépit des critiques que j'ai pu émettre sur la politique gouvernementale, le budget de la mission jeunesse et vie associative poursuit - à l'exception notable des contrats aidés, mais ils ne figurent pas dans le programme 163 - la politique engagée au cours de la législature précédente. Néanmoins, je reste prudent sur la stratégie du Gouvernement pour soutenir et encourager la vie associative à moyen terme et attends avec impatience les mesures concrètes qui seront annoncées au premier trimestre 2018.
Mes chers collègues, je vous confirme la constitution d'une mission d'information sur l'impact de la réduction des contrats aidés sur le secteur associatif, confiée à MM. Jacques-Bernard Magner et Alain Dufaut.
Nous avons bien noté les deux aspects qui doivent relativiser cette baisse du budget, ramenée à environ 1 % avec le renflouement du budget du CNDS d'environ 27 millions d'euros et la présentation du projet de loi relatif à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques. Concernant le sport, la mission est caractérisée par la clarification du partage des missions entre le CNDS et l'État, traduisant ainsi une volonté de transparence et de simplification. Cela permet au CNDS de se consacrer au sport pour tous. Mais le transfert des missions du CNDS à l'État se traduit aussi par une perte de 30 millions d'euros rééquilibré par les 27 millions d'euros supplémentaires précités. Le CNDS possède une grande expérience dans le domaine du sport pour tous. Avec la baisse de ses ressources et les économies imposées, c'est le sport amateur et le sport pour tous qui vont en pâtir.
Il va falloir également penser à la construction de grandes structures surtout dans le cadre des Jeux olympiques. Le compte n'y est pas car si des moyens nouveaux sont également dégagés pour les Jeux olympiques et paralympiques, la question de l'accompagnement des athlètes demeure. Les résultats sont toujours très dépendants de l'investissement public et il est souhaitable que ce dernier commence dès 2019.
Les crédits de la mission jeunesse et vie associative sont stables, hormis le service civique. Le tissu associatif est impacté par la diminution des contrats aidés. Les associations jouent un rôle irremplaçable de lien social et d'animation des territoires et les bénévoles constituent un véritable ciment entre les citoyens. L'abondement des crédits du fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) va dans le bon sens mais il faut veiller au fléchage des fonds vers la vie associative et, notamment, vers le domaine sportif. La suppression de la réserve parlementaire qui représentait 10 % des crédits du programme 163, hors service civique, en 2017, n'est toujours pas compensée à ce jour et conjuguée avec la diminution du nombre de contrats aidés, cela constitue une menace réelle. Nous sommes en attente de réponses concrètes du Gouvernement sur cette question. Malgré toutes ces réserves, le groupe UC suivra l'avis des rapporteurs.
Je suis d'accord avec la présentation assez critique réalisée par les rapporteurs sur cette mission. Par contre, je ne partage pas leur avis : le groupe Les Républicains ne participera pas au vote en commission et s'abstiendra vraisemblablement en séance publique.
À nos yeux, les crédits du sport baissent de 7 % par rapport à 2017. Je rappelle que cela représente moins de 0,5 % du budget de la nation. Ce budget devrait être sanctuarisé et non pas revu à la baisse. Le Gouvernement annonce, de son côté, une baisse de 1 %, mais ce n'est qu'un jeu d'écriture consistant en un rattrapage et il n'y a pas de ressources supplémentaires. Concernant le CNDS, je partage les inquiétudes du rapporteur en ce qui concerne le financement des équipements locaux. Et avec la suppression de la réserve parlementaire, cela impacte également le sport dans le financement de ses équipements.
La création d'une ligne budgétaire pour les Jeux olympiques et paralympiques est positive. Il est important de dissocier cette manifestation dont le financement doit être ciblé et transparent. Le budget de l'INSEP reste constant mais ne prend pas en compte ses attentes et ses projets d'équipement évalué à 10 millions d'euros. Des crédits sont également attendus à l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD). Là encore le million d'euros ne compense pas les 600 000 euros de manque à gagner et de perte de ressources. La vétusté des bâtiments est également un problème. Le lancement d'une réflexion sur le modèle du sport français est encore un point positif. Mais j'aurais préféré que le budget du sport soit stabilisé et, qu'à l'issue des débats, soient redéfinis en fonction des missions.
Concernant la jeunesse et la vie associative, je note l'augmentation des crédits du service civique mais relève deux points négatifs.
Le premier concerne la suppression de la réserve parlementaire, qui va impacter quelques 4 000 associations. Même si un amendement vient apporter 25 millions d'euros de crédits supplémentaires, on est loin des 60 millions d'euros ciblés sur les associations qui accomplissent un énorme travail sur le terrain. Tout le monde est d'accord sur le travail des bénévoles. Il faut l'encourager et ce n'est pas en réduisant l'enveloppe qui bénéficie à ces associations que l'on donne un signal positif.
Le second point concerne la diminution des contrats aidés. Ces deux éléments conjugués entraînent une perte financière estimée à 50 millions d'euros. Ce sont les raisons pour lesquelles nous ne pourrons pas donner un avis favorable à ces crédits.
Je remarque la prouesse et la souplesse de nos deux rapporteurs qui, après avoir énoncé de nombreuses réserves, ont proposé d'émettre un avis favorable ! Nous ne pourrons pas les suivre.
Concernant le sport, le débat a commencé avec une annonce choc relative à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques à Paris et l'on s'est retrouvé avec un budget en recul de 7 %. Cela a provoqué de nombreuses réactions. La baisse est moindre depuis l'examen du PLF par l'Assemblée nationale mais la baisse est toujours là et je ne vois pas comment atteindre les objectifs assignés avec ce budget. C'est une chance d'accueillir les Jeux olympiques et la coupe du monde de rugby, mais il faut en tirer les conséquences pour le développement du sport pour tous. Parallèlement, 26 % des collectivités ont baissé leur participation aux associations sportives depuis 2015. Tout se cumule et nous sommes dans une situation de grande fragilité, il faudrait inverser la donne. Par ailleurs, 8 CREPS sur 24 ont été supprimés et le nombre d'agents des CREPS a diminué de 38 %. Le succès des Jeux olympiques et paralympiques se mesurera au nombre de licenciés et à la création et à la rénovation d'équipements sportifs pérennes pour la pratique sportive dans le pays. Pour le moment, on ne voit rien venir. Je soutiens l'idée du rapporteur de travailler sur une loi de programmation budgétaire en matière sportive. Il faudrait faire un diagnostic de l'état des équipements et de la couverture inégalitaire du territoire et mettre en oeuvre un plan de rattrapage. Il faudrait enfin se pencher sur le sport scolaire, qui est dans un état globalement délabré. Le nombre d'heures d'enseignement recule dans les faits.
Concernant les crédits Jeunesse et vie associative, je partage les réserves émises par le rapporteur. Les crédits dédiés au service civique absorbent l'essentiel du budget. Cette pauvreté de l'engagement budgétaire national est préoccupante alors que le bénéfice de l'action associative est considérable. Pour toutes ces raisons, le groupe CRCE émettra un avis défavorable à l'adoption des crédits.
Le groupe socialiste et républicain émettra un avis favorable à l'adoption des crédits des deux programmes.
Le service civique était une priorité du précédent gouvernement qui avait augmenté de 30 % les crédits alloués à la Jeunesse et vie associative. Je me réjouis de la nouvelle augmentation que le Gouvernement propose car cela permet de renforcer ce qui me semble relever d'une bonne politique bénéficiant au secteur associatif et favorisant l'insertion professionnelle des jeunes.
Les crédits du sport ont fait l'objet de plusieurs réserves de la part de notre rapporteur. Elles ne relèvent pas de la posture politicienne mais posent un regard objectif sur les mesures proposées. Cet avis n'est pas une honte, comme j'ai pu l'entendre...
mais s'appuie sur des convictions fortes et, selon moi, beaucoup de choses vont dans le bon sens dans ce budget.
L'INSEP a un nouveau directeur général, Ghani Yalouz. Il faut le laisser travailler et mener à son terme sa réflexion et son évaluation. J'appelle, quant à moi, à une refondation totale de l'INSEP qui, tel qu'il est structuré actuellement, n'est pas à la hauteur de ce que l'on est en droit d'attendre pour le sport de haut niveau. L'objectif de 80 médailles aux Jeux olympiques de 2024, fixé par la ministre, ne sera jamais atteint tant que l'INSEP conservera son fonctionnement actuel.
À l'instar de notre collègue Pierre Laurent, je veux souligner l'enjeu du financement du sport scolaire, qui constitue actuellement le parent pauvre de la politique sportive. Or, nous savons, sur la base des exemples étrangers, que le sport scolaire permet de susciter des vocations chez les jeunes et est un outil indispensable pour une politique sportive performante.
La baisse des dotations aux collectivités territoriales est dommageable car l'immense majorité du financement du sport vient des collectivités. Ce sont elles qui vont financer les équipements nécessaires à la politique du sport pour tous. Il faut donc tout faire pour leur redonner de l'oxygène en la matière.
Autre sujet, les contrats d'objectifs avec les fédérations sportives doivent faire l'objet d'une révision : il faut repenser la relation entre l'État et les fédérations, qui relève d'un fonctionnement bureaucratique sans vision alors qu'il conviendrait de la rendre plus dynamique.
Enfin, je suis heureux de l'établissement d'un budget spécifique pour les Jeux olympiques et paralympiques et me félicite des efforts de l'État et de la Ville de Paris pour obtenir de grands événements sportifs. Cela permet à la France de revenir dans le concert des grandes nations sportives.
Notre groupe suivra l'avis favorable de nos rapporteurs car nous souhaitons notamment donner une chance à la refondation de la politique sportive de notre pays dans le cadre de ce premier budget.
Je suis écartelé entre deux positions : celle du militant et pratiquant sportif et celle de l'homme politique. Le secteur du sport est de longue date et sous tous les gouvernements défavorisé et relégué au rang de strapontin. Or, le mouvement sportif est le premier parti de France. En tant qu'ancien président de la fédération d'athlétisme de Guyane, je sais à quel point le sport peut être facteur d'insertion pour les jeunes et les préserver du désoeuvrement et de la délinquance.
Notre groupe donnera un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » car nous n'avons pas d'autre choix mais il y aurait encore beaucoup à faire. Nous devons changer les règles et donner de l'espérance pour le futur.
À Cayenne, les contrats aidés ont permis à de nombreux jeunes de s'en sortir. Aujourd'hui, les associations sont orphelines. Nous devons savoir ce que l'on va faire pour elles désormais. Je me réjouis du consensus à ce sujet au sein de notre commission.
Le bénévolat est comme un citron, quand on a fini de le presser, on le jette. Il faut donc professionnaliser le sport, et ce à tous les niveaux !
Il est important de ne jamais opposer promotion du sport pour tous et sport de haut niveau.
En tant que représentant des collectivités territoriales, nous devons être très vigilants sur la réduction des inégalités d'accès aux activités sportives. Pour cela, le maillage territorial des infrastructures sportives est primordial. Je prendrai pour exemple l'apprentissage de la natation qui fait partie du socle commun de connaissances à l'école primaire. Dans certains territoires qui favorisent l'excellence et le sport de haut niveau, il n'est pas toujours possible de respecter cette obligation, tout comme l'objectif d'accroître la pratique sportive à l'école primaire. Je pense à certaines villes des Bouches-du-Rhône, Samia Ghali ne me contredira pas sur ce point.
Par ailleurs, il me semble essentiel de lutter contre les violences et les discriminations dans le domaine sportif comme celles liées au handicap, de même que promouvoir le sport féminin.
Enfin, j'espère, en tant qu'élue des Bouches-du-Rhône, que Marseille aura les moyens d'accueillir les Jeux olympiques et paralympiques correctement.
En ce qui concerne la vie associative, je regrette la suppression de la réserve parlementaire et la réduction des contrats aidés qui met en difficulté de nombreuses associations. Je partage l'avis de Jacques-Bernard Magner sur le service national. Comme Claude Kern, je pense à tous les bénévoles qui animent nos territoires, créent du lien social et que nous nous devons de soutenir.
Malgré ces réserves, le groupe RDSE émettra un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.
On pourrait juger que la mission « Sport, jeunesse et vie associative » est moins importante que d'autres. Elle est pourtant essentielle à mes yeux car elle permet de sauver certains territoires.
Je suis heureuse que Marseille accueille les épreuves de voile des Jeux olympiques de 2024. Nous avons une rade magnifique et l'ensemble des Français seront fiers du spectacle rendu. Mais cette belle carte postale ne doit pas nous faire oublier une autre réalité dont vous n'avez peut-être pas conscience, mes chers collègues : à Marseille, 75 % des élèves qui rentrent au collège ne savent pas nager. 50 % des piscines de la ville sont fermées faute de moyens et de volonté politique. C'est un drame. Nous sommes dans une situation de précarité sportive et ce sont les dealers qui deviennent les animateurs sociaux de nos quartiers en installant des piscines hors sol pour les enfants !
La réduction des contrats aidés touche les associations mais aussi les centres sociaux. La fragilisation de ce réseau de proximité a malheureusement pour conséquence une fragilisation de notre République.
Ce budget est un beau numéro d'équilibrisme. Paris a obtenu l'organisation des Jeux olympiques parce qu'il ne restait qu'une seule ville candidate mais les Jeux restent une chance extraordinaire pour l'aménagement du territoire. L'expérience de la Savoie en 1992 a montré qu'il permettait, en particulier, de développer les transports.
Le budget du sport n'est pas très bon. On pose des rustines. Le Gouvernement a de la peine à trouver quelques crédits.
Concrètement, vous nous demandez comment peut-on émettre autant de critiques tout en proposant de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». En réalité, les questions relatives à la jeunesse et la vie associative dépassent largement l'examen des seuls crédits du programme 163. D'autres programmes sont également concernés par la politique gouvernementale, tels que le programme 102 de la mission travail et emploi pour les contrats aidés ou encore la garantie « jeunes », qui bénéficie de 514 millions d'euros pour 2018. Il s'avère que les crédits du budget de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » évoluent plutôt favorablement.
Pour émettre notre avis, nous étions tenus de nous limiter à l'examen des crédits des programme 163 et 219, ce qui nous avons fait de la manière la plus honnête possible, même si cela ne nous a pas empêché de faire des commentaires sur d'autres aspects de la politique du Gouvernement qui relève de programmes distincts. Néanmoins, ces digressions n'ont pas pour but de créer de confusion sur notre position. Par ailleurs, je partage les propos de notre collègue Pierre Laurent lorsqu'il fait remarquer que le service civique concentre l'essentiel des crédits de la politique de la jeunesse : 83 % des crédits, soit 447 millions d'euros sur 540 millions y sont consacrés.
Le budget du sport a toujours été trop faible dans notre pays. C'est un dilemme permanent qui oppose une politique sportive ambitieuse et un budget contraint. On va beaucoup parler de l'héritage olympique qui ne recouvre pas seulement la question des équipements, sachant qu'il ne devrait pas y avoir d' « éléphants blancs ». L'héritage olympique doit être considéré au sens large, notamment, au travers d'une hausse du nombre de pratiquants. L'augmentation du nombre d'heures d'éducation physique et sportive (EPS) dans les écoles est également un enjeu, compte tenu de la baisse du nombre de postes au certificat d'aptitude au professorat d'éducation physique et sportive (CAPEPS), qui passe de 800 à 630. Il existe une forte demande dans les métiers du sport, avec 33 000 candidatures en STAPS pour seulement 18 000 candidats retenus. Mais 93 % de ces derniers obtiennent un contrat à durée indéterminée (CDI) 6 mois après la fin de leurs études.
Concernant le CNDS, on peut s'interroger sur le fait de savoir jusqu'où ira la rebudgétisation ; il existe aujourd'hui trois taxes affectées et on a l'impression que Bercy veut récupérer les recettes de la Française des jeux (FDJ) et des paris sportifs. Seule la taxe Buffet est véritablement affectée au sport.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » du projet de loi de finances pour 2018.
Examen d'un amendement sur la première partie
Mes chers collègues, je vous propose d'adopter un amendement qui vise à soustraire de l'assiette de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) les monuments historiques dès lors que les propriétaires s'engagent à ouvrir ledit monument au public, ainsi qu'à en conserver la propriété pendant au moins quinze ans (règle déjà adoptée en matière d'impôt sur le revenu). Compte tenu des charges d'entretien et de restauration pesant sur les propriétaires de monuments historiques, ces derniers ne participent pas à l'économie de la rente évoquée par le Président de la République. L'article 41 I de l'annexe III du code général des impôts (CGI), ainsi que l'article 17 ter de son annexe IV, pris en application du I de l'article 156 bis, précisent que l'ouverture au public doit être effective durant au moins quarante ou cinquante jours par an, suivant les cas.
Cet amendement traduit la volonté de contribuer à la préservation du patrimoine, enjeu essentiel pour le dynamisme et la revitalisation de nos territoires, tout en s'inscrivant dans l'objectif global du ministère de la culture d'améliorer l'accès de tous à la culture, en conditionnant l'exonération à l'ouverture au public.
Le coût annuel de la mesure est évalué à 7 millions d'euros.
En ma qualité de rapporteur pour avis des crédits du programme 175 « patrimoines » au sein de la mission « culture », j'ai l'intention d'interpeller la ministre à ce sujet lors de son audition par notre commission, cet après-midi.
Sur le terrain, on constate une accélération des difficultés que rencontrent les propriétaires de châteaux privés. Ce phénomène a une double conséquence : la vente des monuments historiques eux-mêmes, le démembrement du mobilier et des bibliothèques, ce qui diminue l'attrait pour le public.
L'amendement que notre présidente nous propose d'adopter est donc tout à fait bienvenu : les monuments historiques privés constituent un élément de notre patrimoine ainsi qu'un atout important pour le tourisme sur nos territoires.
J'ajoute que j'ai évoqué cet amendement avec notre collègue Vincent Éblé, président de la commission des finances.
L'amendement est adopté à l'unanimité.
Mission « action extérieure de l'état » - examen du rapport pour avis - contrat d'objectifs et de moyens entre l'état et campus france pour la période 2017-2020 - communication - examen de l'avis
Claude Kern, rapporteur pour avis
Notre examen porte sur les crédits affectés à la diplomatie culturelle et d'influence de la France qui sont regroupés au sein de l'un des quatre programmes de la mission « Action extérieure de l'État ». Ce programme 185 représente près d'un quart des crédits de la mission. Dans ce programme 185, j'ai concentré mon étude sur les crédits qui financent notre réseau d'action culturelle, notre réseau d'enseignement français et en français et notre politique de promotion des études et de la recherche en France.
Les crédits du programme 185 ont été les grands sacrifiés du précédent quinquennat : de plus de 750 millions d'euros en 2012, ils sont tombés à moins de 685 millions d'euros cinq ans plus tard. Pour 2018, les crédits se stabilisent, mais à un niveau très bas, laissant les opérateurs de ce programme dans une situation de grande pénurie et d'inquiétude sur leurs missions.
L'Institut français et les alliances françaises obtiennent pour 2018, grosso modo, le maintien de leurs crédits. Doit-on s'en réjouir ? Oui, si l'on considère que c'est la première fois depuis sa création en 2010 que l'Institut français ne voit pas ses crédits diminuer ... mais non lorsque l'on constate que nos moyens ne sont plus du tout à la hauteur de nos ambitions dans le monde, qu'après ce « quinquennat meurtrier » ils ne remontent pas pour autant et que, malgré la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens (COM), l'Institut ne dispose toujours d'aucune visibilité budgétaire.
Quant aux alliances françaises, elles sont certes largement autofinancées mais certaines petites alliances risquent de pâtir de la suppression de la réserve parlementaire qui représentait près de 500 000 euros pour le réseau et qui ne sont pas compensés. J'ajoute que la situation financière et judiciaire de la Fondation Alliance française est actuellement préoccupante.
Je dois reconnaître qu'en examinant notre réseau culturel avec l'oeil du néophyte, je me suis tout d'abord interrogé sur la pertinence du double réseau qui est le nôtre pour mener des actions culturelles à l'étranger et y dispenser des cours de français : d'un côté, 124 instituts français pilotés par le ministère, avec l'appui de l'Institut français, et de l'autre, 825 alliances françaises, chapeautées par la Fondation Alliance française. Dans la très grande majorité des cas il n'y a pas de « doublons » (sauf peut-être à Madrid ou à Pékin) et les réseaux sont géographiquement complémentaires. Mais animer deux réseaux, faire connaître deux « marques », développer des outils distincts, ce n'est spontanément ce que je jugerais le plus efficace. Le Président Macron a annoncé qu'il avait confié à M. Pierre Vimont une mission sur le rapprochement des deux réseaux, c'est courageux mais la tâche sera difficile. Nous devrons rester très attentifs dans les prochains mois à ce que le rapprochement qui nous sera éventuellement proposé n'aboutisse pas à « casser ce qui fonctionne ».
Les crédits de l'Agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE) sont également stables en apparence. Mais ils sont passés de 420 millions d'euros en 2012 à 340 millions d'euros en 2017, en raison, notamment, d'une annulation de crédits de 33 millions d'euros opérée cet été. L'AEFE connait ce fameux « effet de ciseaux » entre charges et ressources qui aboutit, in fine, pour ne pas renoncer à la qualité de l'enseignement, à l'augmentation des frais annuels de scolarité, passés, en 2012, de 4 000 euros en moyenne à 5 000 euros quatre ans plus tard. Le Président de la République a annoncé, le 2 octobre dernier, que les moyens de l'AEFE seraient sanctuarisés, nous y serons attentifs.
S'agissant de Campus France, le projet de contrat d'objectifs et de moyens (COM) qui nous est soumis est succinct, assez peu ambitieux, il tire un bilan plus que rapide du précédent COM et ne dit rien sur les moyens de l'opérateur ; or nous savons pertinemment que ces moyens sont insuffisants. Le budget de Campus France reste stable cette année alors que la mobilité étudiante mondiale explose et qu'elle rapporte chaque année près de deux milliards d'euros nets à la France. Quant aux bourses « d'attractivité », leur montant a été divisé par deux en dix ans alors que, pendant le même temps, l'Allemagne augmentait les siennes de 6 % par an. Et pourtant, malgré toutes les faiblesses de ce projet de COM, je vous propose d'émettre un avis favorable. Campus France est, en dépit de contraintes budgétaires fortes, un établissement dynamique, qui a de belles réussites à son actif comme France Alumni et qui accomplit un travail remarquable pour attirer les étudiants étrangers ; je ne voudrais pas qu'un avis défavorable décourage ses personnels.
Les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2018 pour l'action culturelle extérieure sont loin de déclencher chez moi un enthousiasme débordant et je suis véritablement inquiet pour la pérennité de notre influence dans le monde. Chaque année du précédent quinquennat, notre commission a alerté le Gouvernement sur cette situation, rien n'y a fait. Cette année, certes, les moyens ne baissent plus, mais ils ne se redressent pas non plus : le Gouvernement nous propose de laisser les opérateurs dans leur état actuel de pénurie. Nous avons tenu hier soir, à l'initiative de notre présidente, un très intéressant débat en séance publique sur l'avenir de l'Institut français et plus généralement sur la diplomatie d'influence de la France. Le ministre s'est montré à l'écoute et nous a dit : « message reçu ». Je vous propose donc de lui faire confiance et d'émettre un avis favorable sans enthousiasme et assorti de moult réserves sur les crédits du programme 185. Restons vigilants !
Si les crédits de l'action extérieure de l'État paraissent stabilisés, il s'agit en réalité d'un trompe-l'oeil. L'Agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE) a en effet subi, cette année, une annulation de crédits à hauteur de 33 millions d'euros, correspondant à 10 % de son budget annuel. Cette coupe brutale aura des conséquences majeures, notamment la suppression de 512 postes d'enseignants titulaires, soit 10 % des effectifs actuels, au cours des trois prochaines années et la fixation à 9 %, au lieu de 6 % précédemment, du pourcentage des frais de scolarité reversé par les établissements en gestion directe et conventionnés à l'AEFE. Fort logiquement, cette mesure affectera directement la situation financière des établissements : ils seront amenés, en conséquence, à augmenter les frais annuels de scolarité dans un contexte où, s'ils ne dépassent pas 1 800 euros à Madagascar, ils s'établissent déjà à plus de 20 000 euros aux États-Unis. Dans ces conditions, le risque d'un dé-conventionnement de certains établissements est réel. Les économies réalisées sur l'AEFE mettent donc directement à mal nos ambitions en termes de diplomatie culturelle et d'influence.
La situation est, au regard des crédits alloués pour 2018, nettement plus favorable pour l'Institut français. Vous l'avez souligné, monsieur le rapporteur, et cela a été rappelé hier lors de notre débat en séance publique : les moyens de l'opérateur, pour la première fois depuis sa création, ne reculent pas, même s'ils demeurent encore insuffisants. Lors des auditions budgétaires, plusieurs interlocuteurs ont salué la stabilisation des crédits pour 2018. S'agissant du rapprochement annoncé entre les instances parisiennes de notre réseau culturel, il me semble que le périmètre du projet demeure raisonnable et que les synergies envisagées sont prometteuses.
Le groupe socialiste s'abstiendra sur les crédits de ce programme malgré le vote - que je salue - par la commission des finances du Sénat, d'un amendement visant à doter l'AEFE de 30 millions d'euros supplémentaires afin de ramener ses moyens à ceux prévus en loi de finances pour 2017. Mais, l'avenir de l'AEFE, comme celui de l'amendement d'ailleurs, reste fragile.
Campus France, dont vous nous avez présenté le projet de COM 2017-2020 représente une vitrine importante pour l'image de la France à l'international, comme nous pouvons régulièrement le constater lors de nos déplacements. Mme Béatrice Khaiat, sa directrice générale, a récemment présenté devant notre commission la situation d'extrême concurrence internationale dans laquelle se trouve l'opérateur. Son audition, comme les objectifs fixés par le COM, laissent à penser que les tutelles de l'opérateur l'engagent dans une stratégie plus efficace, avec le renforcement de la politique de communication, du suivi des bourses et de l'égalité femmes-hommes. Hélas, quel sera le respect effectif de ces ambitions compte tenu de la faiblesse des moyens qui lui sont alloués ? L'évolution du nombre et du montant des bourses est particulièrement inquiétante. Campus France ne distribue plus que 12 000 bourses par an. Ce nombre a été divisé par deux en dix ans et il est désormais bien loin des 77 000 bourses distribuées par l'Arabie saoudite, des 90 000 bourses turques et, en Europe, de la politique extrêmement volontariste de l'Allemagne en la matière. La France n'est désormais plus que le quatrième pays d'accueil pour les étudiants en mobilité internationale. Ce rang pourrait encore descendre alors que de nombreux pays émergents réalisent d'importants efforts pour exister sur la scène internationale dans le domaine de l'enseignement supérieur. Les moyens de Campus France ne sont plus en adéquation avec l'évolution de la mobilité étudiante internationale. C'est pourquoi notre groupe s'abstiendra sur ce projet de COM.
Je partage, monsieur le rapporteur, votre juste frustration s'agissant des moyens alloués à notre diplomatie culturelle et d'influence, qui pâtit également d'une insuffisante évaluation de ses instruments. Lorsque j'étais rapporteur spécial de la mission culture pour la commission des finances, j'ai maintes fois essayé d'obtenir un agrégat de ces instruments et de leur périmètre de compétences, en vain. Pour l'évaluer, il faut dresser un panorama de la nébuleuse d'outils et d'opérateurs de notre action extérieure afin de la comparer, dans ses moyens et ses actions, à la politique menée par d'autres pays. La diplomatie culturelle ne se limite pas à l'AEFE et au réseau des instituts et des alliances ; elle comprend également l'audiovisuel extérieur. Par exemple, France 24, qui fait pourtant partie intégrante de notre politique d'influence, ne porte nullement la voix de la France, au point que l'on peut s'interroger parfois sur sa ligne éditoriale. On peut également s'interroger, à cet égard, sur l'inexistante stratégie de valorisation de TV5 Monde par les pouvoirs publics. Il est, à mon sens, urgent de définir une politique d'influence culturelle au sens large, disposant de moyens financiers à la hauteur de ses ambitions et en prise avec les évolutions du monde et le dynamisme de la concurrence internationale. Malgré la nécessité de cette remise à plat, l'avis de notre groupe est favorable.
À écouter vos interventions, mes chers collègues, je me rends compte combien le débat qui s'est tenu, à l'initiative de notre commission, hier soir en séance publique, était utile.
Ce débat était effectivement une excellente initiative car il a permis, avec notamment nos collègues sénateurs représentant les Français de l'étranger, d'élaborer une vision globale de la diplomatie culturelle de la France. Le groupe RDSE donnera un avis favorable à l'adoption des crédits de ce programme.
Sonia de La Provôté
Pour la première fois depuis quatre ans, les crédits alloués à l'action extérieure de l'État ne diminuent pas. Il n'en demeure pas moins que la situation du réseau est préoccupante et que de nombreuses questions restent en suspens, ainsi que l'a prouvé le débat d'hier soir. Je citerai notamment la multiplication des actions réalisées à l'international par des opérateurs culturels, à l'instar du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) ou de l'Office national de la diffusion artistique (ONDA), qui empêche de disposer d'une vision globale de notre politique culturelle extérieure. Il me semblerait, à cet égard, utile que l'Institut français puisse coordonner ces différentes initiatives. En effet, si des coopérations existent entre opérateurs, nul ne dispose aujourd'hui d'une vision globale des actions menées. Malheureusement, c'est également le cas en matière d'audiovisuel extérieur.
L'AEFE est aujourd'hui victime du fameux « effet de ciseau » dont s'inquiétait la Cour des comptes, prise entre une diminution de ses moyens et une augmentation du nombre d'élèves inscrits dans ses établissements. Or, il est indispensable de maintenir cet outil majeur de notre diplomatie culturelle, fer de lance de l'apprentissage du français dans les pays étrangers.
S'agissant de la fusion des instances parisiennes des alliances et des instituts français, je n'ai pas trouvé très limpides les explications du ministre lors du débat d'hier soir. Il me semble qu'à tout le moins, doivent être étudiés avec attention les éventuels dommages collatéraux qu'une telle évolution pourrait causer. Pour conclure, malgré des crédits stables, le projet de budget pour 2018 ne donne pas à l'action extérieure de la France une impulsion à la hauteur de ses ambitions. La feuille de route qui nous est présentée est dense mais ses développements pratiques, comme ses objectifs, demeurent imprécis. À l'heure où toutes les grandes puissances font de l'influence culturelle une priorité, la France doit prendre la mesure de ses besoins en la matière. Le groupe UC, malgré ces nombreuses réserves, émettra un avis favorable à l'adoption des crédits.
Madame Lepage, vous trouverez dans mon rapport écrit des précisions relatives aux conséquences, pour l'AEFE, de la coupe de 33 millions d'euros qui lui a été imposée cet été. En 2018, ce sont 180 postes qui devraient être supprimés, puis 160 en 2019. Le Président de la République a annoncé que les moyens de l'Agence seraient désormais sanctuarisés, je ne demande qu'à le croire. Je partage également votre analyse s'agissant du COM de Campus France, tout comme je suis d'accord avec André Gattolin sur la nécessité de repenser globalement notre politique d'influence culturelle. Madame de la Provôté, l'AEFE n'est en effet pas le seul partenaire de la promotion de la langue française à l'étranger : les 265 établissements partenaires ainsi que ceux du LabelFrancEducation y concourent également.
Je suivrai bien sûr l'avis de notre rapporteur mais je demeure extrêmement réservée, à titre personnel, sur les crédits de ce programme et sur l'absence de feuille de route sur l'avenir de l'action extérieure de l'État. À chacun de nos déplacements à l'étranger, les opérateurs nous font part de leurs inquiétudes. Dans ce contexte, le débat d'hier mérite d'être poursuivi et, dans cette attente, nos réserves sont immenses.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » du projet de loi de finances pour 2018.