Source: http://www.abda.com.br/texto/palestraneira_impr.htm
Timestamp: 2019-04-19 00:19:43
Document Index: 284128476

Matched Legal Cases: ['Artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 121', 'artículo 124', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 6', 'Artículo 7', 'artículo 41']

EL USO AGRÍCOLA DEL AGUA
*Mariano Martín Neira y Patricia Alejandra Fiordelli
El sector agrario en Argentina es el que demanda o utiliza la mayor cantidad de agua, ya que absorbe el 79.4% del uso consuntivo total. No existe en la Argentina una política nacional concreta e integral de manejo de los recursos hídricos. La responsabilidad de administrarlos está dispersa y fragmentada. Los efectos de esta administración fragmentada y descoordinada trae como consecuencia que no hay una vinculación del agua con los otros recursos naturales, con el desarrollo sustentable ni con una adecuada gestión ambiental. Es claro que no ha habido una política permanente frente al recurso hídrico. Si bien la creación por la ley N° 25688 de los comités de cuenca trae cierta solución, ésta no resulta suficiente.
Debería existir una política nacional que implemente la gestión integrada, ambiental y federalmente acordada de los recursos hídricos. Dejando establecido esto, lo que surge es la posibilidad cierta de encontrar una alternativa viable al problema hídrico a través de los organismos de cuencas. La meta es alcanzar la Red de Organismos de Cuenca de la Argentina. La solución es política, no técnica. A partir de allí es posible lograr el desarrollo sustentable de la Nación.
Hay consenso internacional respecto de que todas las naciones enfrentan un desafío fundamental y crítico: promover reformas ambientales compatibles con un progreso económico a fin de alcanzar un verdadero desarrollo sustentable. Así se sostuvo en la “Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo” de Río de Janeiro de 1992, al decir que : “ en cuanto al derecho al desarrollo, se señala que este debe ejercerse de forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras; y que para alcanzar el desarrollo sostenible es indispensable que la protección del medio ambiente forme parte integrante del proceso de desarrollo.”(1)
El agua, elemento imprescindible para toda forma de vida, es el bien natural que más ha sido explotado en forma abusiva. A su vez, es un recurso natural que se considera frecuentemente como gratuito.
(1) Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Río de janeiro (1992). Los derechos humanos en las Conferencias Internacionales de la última década del siglo XX, Fabián Omar Salviolli.
Dada la importancia vital del agua para el hombre y la naturaleza, esta es tenida como un elemento de interés público y, por lo tanto, como un bien público. El agua es también un recurso estratégico y un catalizador para generar riqueza. Un suministro de agua suficiente es un elemento fundamental para la formulación de una economía saludable. El agua es un componente esencial para actividades que contribuyen a muchas economías. Y, por supuesto, el agua es necesaria para las cosechas y la producción de la mayoría de los bienes comerciables.
La República Argentina, con un área continental sudamericana de 2.791.810 Km2 y numerosas y diversas características climáticas y de precipitación y con una fuerte diversidad en su relieve, dispone de un caudal medio de 26.000 m3/s de agua superficial de buena calidad, en términos globales, con numerosos patrones de drenaje. Considerando su población de 37 millones de habitantes, tiene una disponibilidad media anual de 22.000 3/habitante/año.
El 85% del agua superficial del país corresponde a los territorios argentinos de la cuenca del Río de la Plata (más de un tercio de la superficie continental del país) con 22.000 m3/s, con sus ríos Bermejo, Paraguay, Uruguay y Paraná entre sus cursos de agua principales, y con la mayor concentración de su población y actividad productiva.
En el otro extremo se sitúan las provincias áridas y semiáridas, con cuencas endorreicas de escasa pluviosidad. Estas cuencas disponen de menos del 1% del total del agua superficial (220 m3/s). Algunas de estas provincias, tales como Tucumán, Córdoba, San Luis, ya presentan disponibilidades inferiores a 1.000 m3/habitante/año, que constituye el umbral de penuria(stress) adoptado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Como es sabido, el agua se moviliza a expensas de su energía potencial desde sectores "altos" hacia sus niveles de base de menor cota, sin consideración alguna de límites jurisdiccionales (administrativos o políticos). En el caso de cuerpos de agua superficial, el escurrimiento se lleva a cabo hacia lagos o lagunas interiores (niveles de base regionales) y, en última instancia, hacia el nivel del mar.
En áreas de relieve moderado a movido, las superficies del terreno en las que se produce el escurrimiento hacia dichos niveles de base se denominan cuencas hidrográficas. Se separan unas de otras por líneas nítidamente definidas llamadas "divisorias de aguas". Son característicos de estas áreas los escurrimientos superficiales organizados en cursos de agua fuertemente unidimensionales. El tema de considerar a la cuenca como territorio base para la gestión integrada del agua ha sido enfatizada y recomendada en todas las grandes conferencias internacionales sobre los recursos hídricos. En la Argentina existen más de cien cuencas, establecidas por la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, que abarcan territorios municipales, provinciales e interjurisdiccionales. Con diferente tratamiento institucional, disociadas unas de otras, algunas cuentan con organismos de cuencas mientras que la mayoría se encuentra bajo la jurisdicción de las Provincias.
El proyecto que aquí se propicia es organizar primeramente los organismos de las cuencas, desde las provinciales, que abarcan los ríos que nacen y mueren en la provincia, hasta las interjurisdiccionales. Estos organismos de cuencas deben integrar al sector público y el privado vinculadas con el recurso y con el medio ambiente.
Establecidos los organismos de cuencas, estos deben organizarse en la Red de Organismos de Cuencas de la Argentina, que integre a todas en un solo organismo federal de coordinación.
DIFICULTADES DE LA ARGENTINA PARA UNA ÓPTIMA ORGANIZACIÓN
La organización política Argentina federal genera un espacio institucional difuso respecto de los ríos interjurisdiccionales. Las jurisdicciones político-administrativas no coinciden con los límites territoriales de las cuencas. Por ello la gran parte de las decisiones que afectan el ciclo hidrológico, el aprovechamiento del agua y a los habitantes de una cuenca, no considera las interrelaciones que ocurren en la totalidad de este sistema integrador.
Se administra un sistema integrado y un recurso compartido en forma parcelada y en consecuencia se crean mayores situaciones de conflicto con relación al aprovechamiento del agua en lugar de evitarlas, minimizarlas o solucionarlas. El desafío da su primer paso con incorporación de los organismos de cuencas tratando de superar el espacio institucional difuso y el conflicto en el reparto de competencias que surge del texto constitucional.
La alternativa de constituir una Red de Organismos de Cuenca de la Argentina se vincula con esta arraigada historia Argentina respecto de la organización de comités, autoridades u organismos de cuenca, y resulta una alternativa concreta y confiable para la solución del tema hídrico que tanto nos golpea con inusual recurrencia.
REGULACION DE LAS AGUAS EN EL MARCO DE ORDENACIÓN GENERAL
En primer lugar debemos definir el Derecho de Aguas, podríamos decir entonces, tal como lo define Spota Alberto G. que: “ es aquel que está constituido por aquellas normas, que perteneciendo al derecho público o al derecho privado, tienen por objeto reglar todo lo concerniente al dominio de las aguas, a su uso y aprovechamiento, así como a las defensas contra sus consecuencias dañosas.”(2)
Sin embargo debemos tener en cuenta como ha señalado el profesor Adolfo Gelsi Bidart que la relación entre tierra y agua es alguno de los aspectos que el derecho agrario debe tener en cuenta y ello importa establecer si la regulación de las aguas compete al derecho agrario, constituye una disciplina autónoma, o bien si su estudio corresponde a diversas ramas del derecho cada una de las cuales debe ocuparse de examinar determinados aspectos, o mejor, de distintas formas de su uso y aprovechamiento.
La ordenación jurídica de las aguas con fines agrarios debe plantearse en el marco de una ordenación general de los recursos hidráulicos, teniendo en cuenta sus distintos usos y que su planificación y explotación ha de establecerse de acuerdo con el criterio del multiuso de los mismos. Se destaca la vinculación del derecho agrario con la tierra y el agua porque jurídicamente no son dos realidades separadas de modo que pueda disponerse separadamente una de otra; el agua se concede para un fundo determinado y en consecuencia siendo la tierra la que tiene "derecho al agua" su extensión no puede ser mayor de las necesidades del fundo.
(2) Manual de Derecho Agrario, Fernando P. Brebbia, Editorial Astrea, 1992.
Como enseña la caracterizada doctrina agrarística el estudio del fundo bajo un punto de vista objetivo conduce al estudio y al análisis de su "unidad orgánica y funcional" toda vez que el mismo está constituido por el suelo, el agua y las mejoras incorporadas a él por hechos naturales o la acción del hombre .
Siguiendo esta línea de pensamiento se ha expresado que “ hay un nexo con el llamado derecho de los recursos naturales que, paulatina y tardíamente, fue englobando otros sectores de antigua data, como el derecho de aguas, el derecho de tierras, el derecho forestal, el derecho agrario, etc.” (3)
NORMAS CONSTITUCIONALES. REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE NACION Y PROVINCIA
En cuanto al ambiente y los recursos naturales en nuestra Constitución Nacional, tenemos:
Artículo 41:Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según establezca la ley.
Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos, actual o potencialmente peligrosos, y de los reactivos.
El primer párrafo de esta nueva disposición se aboca a consagrar el derecho humano al medio ambiente al que califica de "sano, equilibrado,..." Al mismo tiempo se fija un objetivo en el tiempo: la satisfacción de "las necesidades de las generaciones futuras", que pone de manifiesto la incorporación de la noción de desarrollo sustentable que hoy en día ubica a la variable ambiental como necesaria en la toma de toda decisión que haga al desenvolvimiento de una comunidad organizada.
La disposición citada trata de encontrar una solución referente al reparto de competencias entre diferentes niveles de gobierno a través de una atribución de competencias en función de un criterio de magnitud o de trascendencia. Para la Nación los "presupuestos mínimos" pueden entenderse como pautas básicas y la competencia remanente queda a cargo de las provincias. Esta regla que prima facie parece muy atinada, sin embargo estará sujeta también a la interpretación. Tengamos en cuenta el alcance de la problemática ambiental y ello nos dará la pauta de cuán difícil resultará en la especie la determinación de cuándo nos encontramos ante un contenido mínimo y cuándo se invade la competencia provincial. Por otra parte, las restantes cláusulas atinentes a la cuestión, esto es, los arts. 121 y 124, han quedado intocadas.
(3) Manual de la Constitución reformada Tomo II, Germán Bidart Campos, Ediar,1998.
En razón de ello se impone una interpretación conjunta de ambas, más el art. 41 y el 31, que determina la supremacía del orden jurídico federal por sobre el de las provincias.
En el tema aguas interjurisdiccionales hay un principio de confluencia de legislación entre la Nación y las Provincias. El reparto de competencias entre ellas surge de nuestra Constitución Nacional independientemente de la materia de que se trate. Claro, que en relación a lo hídrico y ambiental es necesario tener en cuenta que siendo nuestra ley fundamental un producto del siglo pasado, esta temática no aparecía en su articulado con anterioridad a la reforma. Hoy a la cuestión se refiere la cláusula contenida en el tercer párrafo del nuevo artículo 41. La misma expresa que "corresponde a la Nación dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales". Asimismo manda que: "Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica…".
Comenzaremos observando el criterio general determinado en nuestra ley fundamental en materia de reparto de competencias. Recurriendo a los principios generales, la división de competencias entre la Nación y las provincias surge de la aplicación del artículo 121, conforme al cual las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación, es decir, que la Nación posee una competencia de excepción, ya que ella debe resultar de una delegación expresa, hecha a su favor por parte de las provincias.
Las provincias tienen una competencia general, conformada por todas las atribuciones remanentes, o sea todas aquellas que no le han sido expresamente reconocidas a la Nación. La Constitución también establece que la competencia nacional tiene una jerarquía superior a la provincial y que en consecuencia es suprema.
El análisis debe continuar con la observación de otras disposiciones agregadas por la reforma al texto constitucional. En el capítulo dedicado a los gobiernos de provincia, el constituyente ha considerado conveniente expresar que "corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio"según estatuye el artículo 124. Esta disposición merece atención especial en la medida que al titular del dominio de algún bien como regla general le corresponde el ejercicio de la jurisdicción sobre el mismo. Es decir que al titular del dominio de una cosa, en nuestro caso de recursos naturales, le compete el ejercicio de las jurisdicciones susceptibles de ser ejercitadas sobre los mismos. Cada una de dichas jurisdicciones se corresponderá con alguna función de gobierno que hace a la utilización del recurso sobre el cual ella se ejerce. En nuestra materia, como hemos visto, se ha producido una delegación a favor de la Nación en lo que hace a la determinación de "presupuestos mínimos" para la protección ambiental, los que deberán aplicarse necesariamente en relación con el uso de los recursos naturales. Ahora bien, la combinación de ambas disposiciones -arts. 41 y 124- nos induce a pensar que la delegación se efectúo bajo la condición de que su ejercicio no importara un vaciamiento del dominio que tienen las provincias sobre esos mismos recursos.
Respecto de la competencia sobre los recursos hídricos que atraviesan más de una provincia, ella es concurrente. En este caso en particular el dinamismo que va del conflicto al consenso entre el Estado Nacional y el Provincial se hace claro en la problemática de los ríos interprovinciales. El conflicto que provoca el texto constitucional se vio agravado por dos circunstancias disímiles: Por un lado la Ley de Gestión ambiental de Aguas N° 25688, donde en función de cumplir con el mandato constitucional de legislar sobre los "presupuestos mínimos" se intentó supeditar los derechos provinciales a la "autoridad de aplicación" nacional, con lo cual se provocó la reacción de las provincias, tanto impugnando su constitucionalidad, como elaborando un cuerpo de "Principios Rectores" donde el Estado Nacional es inexistente o desdibujado a un papel de conciliador o mediador en caso de conflicto, como paso previo a una "Ley Marco" que legisle sobre el agua en la Argentina.
La conclusión que aparece como consecuencia directa de este análisis es que la acción unilateral tanto del Estado Nacional como el Provincial, sin coordinación entre sí, y sin la debida participación de la comunidad en un organismo de cuenca, no resulta ser ni conveniente ni operativo. Por tanto, el principio de solución en la Argentina es poner en claro las responsabilidades constitucionales de cada estamento jurisdiccional y avanzar en acuerdos federales que resuelvan las cuestiones de interpretación en organismos de cuenca, con la participación ciudadana correspondiente.
PROBLEMÁTICA DE LA ARGENTINA, TENDENCIAS HACIA LA SUPERACIÒN.
Ya habíamos analizado ut supra que respecto de la competencia sobre los recursos hídricos que atraviesan más de una provincia, hay una competencia concurrente. En este caso en particular el dinamismo que va del conflicto al consenso entre el Estado Nacional y el Provincial se hace claro en la problemática de los ríos interprovinciales. Este conflicto se ve agravado en la actualidad por la sanción de la Ley de Gestión ambiental de Aguas, vigente desde noviembre de 2002, que ha generado duras críticas de la doctrina, donde en función de cumplir con el mandato constitucional de legislar sobre los "presupuestos mínimos" se intentó supeditar los derechos provinciales a la "autoridad de aplicación" nacional.
Estos principios son solo declaración de deseos que explicitan el descontento provincial, pero no resuelven la cuestión de fondo, a la vez, que no responden al precepto constitucional que habla de los "presupuestos mínimos". Esta situación de tensión entre la Nación y las Provincias, generan una ausencia del Estado Nacional, peligrosa y riesgosa, toda vez que hoy es necesario generar instancias de coordinación interjurisdiccional, aunar esfuerzos y recursos y no dejar librado a las decisiones unilaterales las acciones frente al recurso hídrico. A diferencia de los otros países con quienes comparte el Altiplano, la organización política de Argentina ha determinado que no exista una legislación unificada para la gestión del agua, aplicándose una normatividad distinta en cada provincia, lo que genera vacíos legales y diferencias importantes que obstaculizan el manejo integrado de los recursos hídricos.
Esta situación es generada por el otorgamiento directo de la propiedad o dominio originario de los recursos naturales a la provincia, la cual determina el marco aplicable para su aprovechamiento y gestión. De esta manera, cada provincia define sus propios criterios de asignación del agua, condiciones de uso, régimen de concesiones, procedimientos, tarifas, etc. Las provincias ostentan el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio, cuyas características diversas según los principales intereses y conflictos se expresan en diferentes tipos de legislación. De esta manera, los organismos competentes tienen serias dificultades técnicas y operativas que limitan la capacidad de los mismos de instrumentar políticas, desarrollar una gestión eficiente y ejercer el poder de policía.
Se considera que esta legislación es poco flexible para incorporar elementos que permitan determinar con precisión el valor económico, social y ambiental del agua. Otro problema, propiciado por la situación mencionada, es que la aplicación y control de la legislación vigente es deficiente, lo que se traduce en un incumplimiento generalizado de las normas. A partir de la Reforma Constitucional de 1994, se encarga a la nación la responsabilidad de establecer los presupuestos mínimos de protección ambiental y a las provincias la de elaborar la legislación complementaria, se espera superar gradualmente esta situación. El Congreso Nacional cuenta con algunos proyectos de ley en proceso de trámite y consulta sobre ordenamiento ambiental, el sistema nacional de información ambiental, la clasificación de cursos de agua según usos, estándares de calidad ambiental, red de registro de vertidos a cuerpos y cursos de agua, títulos de reducción de contaminación, etc. Sin embargo, la existencia de gran cantidad de cuencas que se extienden por una o más provincias ha obligado a crear cierto nivel de coordinación entre las provincias, con una limitada participación federal, aunque el desarrollo de estas instancias de gestión no ha sido sostenido debido a problemas administrativos y financieros de estas organizaciones.
Bajo este marco, las principales organizaciones responsables de la gestión del agua son la Subsecretaría de Recursos Hídricos y la Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental aunque, dada la fragmentación señalada, otras entidades públicas también participan en la gestión de los recursos hídricos. En la práctica la autoridad de estas instituciones es muy fragmentada o difusa.
La Subsecretaría de Recursos Hídricos está a cargo de la Secretaría de Obras Públicas (Ministerio de Infraestructura y Vivienda), encargada del sector hídrico a nivel nacional. A esta dependencia se le asigna la función de diseñar y ejecutar la política hídrica nacional, así como del marco regulatorio para la gestión del recurso, debiendo ocuparse también de los programas relacionados a la gestión y desarrollo de infraestructura y servicios hídricos.
Por su parte, la Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental pertenece al Ministerio de Desarrollo social y Medio Ambiente, asignándosele la responsabilidad de preservar y recuperar el medio ambiente y conservar los recursos naturales renovables. La autoridad de estas instituciones está muy limitada todavía por la posición dominante de los gobiernos provinciales sobre las instituciones de tipo nacional.
Esta situación, en medio de un proceso de reformas estructurales durante los noventa que apuntaban a la liberalización de los mercados y la privatización, ha significado que las respectivas legislaciones provinciales tengan que enfrentar los fuertes conflictos de intereses entre los sectores que demandan el recurso. El sistema de fijación de tarifas de agua responde a criterios diferentes según cada provincia, aunque se sostiene que éstos no reflejan el valor económico del agua, lo que constituye un obstáculo al uso eficiente del recurso. En el caso del sector agrario, el mayor consumidor de agua, la tarifa teóricamente intenta cubrir los costos de captación y distribución del agua, fijándose en función a la superficie que posee el regante y no en base al consumo efectivo. La determinación arbitraria de la tarifa, en base a criterios políticos, ha significado que se mantenga en niveles muy bajos que no reflejan su verdadero valor, lo que sumado al incumplimiento de los pagos por parte de los usuarios, ha significado que la recaudación sea insuficiente para cumplir los fines planteados. En lo que se refiere a la defensa del medio ambiente y los recursos hídricos, la reforma constitucional de 1994 constituyó un importante avance. Además del rol que cumple la Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental, se debe mencionar que gradualmente se está desarrollando la legislación necesaria para los principales sectores de usuarios de agua.
En este sentido, el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) está llamado a jugar un importante papel, ya que su función es formular una política ambiental integral y promover la coordinación de políticas interinstitucionales en lo que respecta a estrategias, planes y programas de gestión regionales y nacionales.
ANÁLISIS Y CRÍTICA DE LOS ARTÍCULOS MÁS DESTACADOS DE LA LEY N° 25688 RÉGIMEN DE GESTIÓN AMBIENTAL DE AGUAS.
La ley viene a cumplir con el mandato establecido en el articulo 41 de la Constitución Nacional de crear normas que contengan los presupuestos mínimos de protección al ambiente. Se encarga además de introducir reformas en el código civil tendientes a lograr la defensa ambiental. Crea una organización basada en comités de cuenca, con funciones de asesoramiento y control de actividades que causen impacto ambiental. “Con ello se convierte en una ley de policía federal de actividades que causen impacto ambiental significativos sobre partes de cuencas ubicadas en otras jurisdicciones” (4).
*Artículo 1°.- Esta ley establece los presupuestos mínimos ambientales, para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional.
En realidad el congreso no estableció a lo largo de la ley dichos presupuestos mínimos ambientales, sino que dictó una ley de policía federal y reglamento el comercio interjurisdiccional del agua, encargando su fijación a la autoridad nacional de aplicación en los casos en que una actividad cause impacto ambiental.
*Artículo 2° .- A los efectos de la presente ley se entenderá:
Por agua, aquélla que forma parte del conjunto de los cursos y cuerpos de aguas naturales o artificiales, superficiales y subterráneas, así como a las contenidas en los acuíferos, ríos subterráneos y las atmosféricas.
Por cuenca hídrica superficial, a la región geográfica delimitada por las divisorias de aguas que discurren hacia el mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal único y las endorreicas.
Si bien este artículo busca comprender a todas las cuencas hídricas, genera la necesidad de analizar en cada caso el encuadre o no de un determinado curso de agua en dicha descripción. Quizás hubiera sido más acertado no haber incluido este artículo, pues comprendería a todas las aguas.
(4) Comentario a la ley N° 25688, “Mario F. Valls”. Página web: www.eldial.com
*Artículo 3°.- Las cuencas hídricas como unidad ambiental de gestión del recurso se consideran indivisibles.
Este artículo busca evitar la aplicación y superposición de distintas normas a una misma problemática sobre determinada cuenca, es decir, que no se aplique una normativa diferente a cada uno de los elementos que la componen.
*Artículo 4°.- Créanse, para las cuencas interjurisdiccionales, los comités de cuencas hídricas con la misión de asesorar a la autoridad competente en materia de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente sustentable de las cuencas hídricas. La competencia geográfica de cada comité de cuenca hídrica podrá emplear categorías menores o mayores de la cuenca, agrupando o subdividiendo las mismas en unidades ambientalmente coherentes a efectos de una mejor distribución geográfica de los organismos y de sus responsabilidades respectivas.
En nuestra opinión esta es una de las creaciones más importantes realizada por la ley, ya que otorga un marco legal y establece la obligatoriedad de los comités de cuenca como organismos federales de control y asesoramiento.
Para el cometido de este trabajo, éste sería el primer paso para lograr el establecimiento en la Argentina de la Red de Organismos de Cuencas.
*Artículo 6°.- Para utilizar las aguas objeto de esta ley, se deberá contar con el permiso de la autoridad competente. En el caso de las cuencas interjurisdiccionales, cuando el impacto ambiental sobre alguna de las otras jurisdicciones sea significativo, será vinculante la aprobación de dicha utilización por el Comité de Cuenca correspondiente, el que estará facultado para este acto por las distintas jurisdicciones que lo componen.
Por este artículo se introduce una reforma al código civil tanto para el agua que el código atribuye al propietario de un fundo (siempre que no satisfaga usos de interés general), como para el agua de dominio público. El ejercicio de las actividades que se describen en la ley sobre dicha agua está sujeto a la obtención de un permiso de la autoridad competente.
El Congreso Nacional a través de esta ley delega en un organismo administrativo federal la facultad de decidir en cada situación concreta si una actividad que genera impacto ambiental significativo sobre otra jurisdicción puede o no ser realizada.
El articulo 75 inc. 32 de la Constitución Nacional autoriza al congreso a sancionar normas de organización administrativas y de procedimiento necesarias para ejercer sus funciones en el plano federal y a su vez delegarlas en un órgano administrativo, como una facultad de índole policial.
En cuanto a la aprobación por parte de las distintas jurisdicciones que componen el comité en el otorgamiento de permisos para la realización de actividades que causen impacto ambiental sobre otras, esta parece ser obligatoria. En tal caso, dicha “jurisdicción administrativa federal obligatoria” puede ser atacada de inconstitucional, ya que el articulo 41 de nuestra carta magna prohíbe alterar las jurisdicciones locales con el dictado de las normas regulatorias.
*Artículo 7° .- La autoridad nacional de aplicación deberá:
a) Determinar los límites máximos de contaminación aceptables para las aguas de acuerdo a los distintos usos;
b) Definir las directrices para la recarga y protección de los acuíferos;
c) Fijar los parámetros y estándares ambientales de calidad de las aguas;
d) Elaborar y actualizar el Plan Nacional para la preservación, aprovechamiento y uso racional de las aguas, que deberá, como sus actualizaciones ser aprobado por ley del Congreso de la Nación. Dicho plan contendrá como mínimo las medidas necesarias para la coordinación de las acciones de las diferentes cuencas hídricas.
A diferencia de la delegación efectuada por el articulo sexto de la ley N°25688, en el presente articulo se trata de una delegación no permitida por el articulo 76 de la Constitución, siendo lo prescripto por el articulo 41 de la misma que el dictado de los presupuestos mínimos corresponde a la nación. Según Mario F. Valls con “la nación” se refiere tanto al congreso, como al poder ejecutivo, pero supone que lo harán ejerciendo funciones propias y no las delegadas.
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE LA NACIÓN SOBRE AGUAS INTERJURISDICCIONALES ANTES DE LA SANCIÓN DE LA LEY N° 25688
En el renombrado fallo La Pampa C/ Provincia de Mendoza S/ Acción posesoria de agua (5), la provincia de La Pampa solicitaba la liberación por parte de Mendoza del caudal de agua del río Nihuil para paliar el daño ambiental que le generaba la construcción de una presa.
Mendoza no cumplió con la resolución A y EE 50/49 dictada por el organismo federal creado por la ley N° 13.030 para la regulación de los río interprovinciales, que le ordenaba soltar una pequeña cantidad de agua del Nihuil.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación no hizo lugar al pedido de que Mendoza cumpliera con dicha resolución y se excusó de dirimir el derecho de cada provincia a cupos de agua. Fundó su negativa en que: “...los conflictos interestatales en el marco de un sistema federal asumen cuando surten la competencia originaria de la corte en el marco del articulo 109 de la Constitución, un carácter diverso al de otros casos en que participan las provincias y cuyo conocimiento también corresponde de manera originaria al tribunal...”.
(5) La Pampa C/ Provincia de Mendoza. Autos L-195, 3 de diciembre de 1987.-
En otro fallo, Laguna La Picasa la corte resolvió de manera diferente. Se declaró competente para entender en una queja de la provincia de Buenos Aires interpuesta en los términos de los ex artículos 101 y 109 contra la de Santa Fe, por la ejecución de obras que alterarían en su perjuicio el escurrimiento natural de la aguas de la laguna La Picasa, ubicada en su territorio. Es importante señalar que en el presente caso existía un acuerdo interprovincial anterior que Buenos Aires consideró violado y que el reclamo era un cese de molestias ambientales. La corte ordenó a la provincia de Santa Fe la realización de las obras necesarias para restablecer el escurrimiento natural.
Es de esperar que a partir de la creación del comité de cuenca por el artículo cuarto de la ley N° 25688 la corte tenga en cuenta las decisiones de dicho órgano administrativo y las implemente.
A lo largo de este trabajo hemos expuesto la problemática que gira en torno a la posibilidad de un óptimo aprovechamiento del agua, dadas las dificultades que plantean la disgregada y difusa legislación y los diversos intereses existentes entre sus usuarios por la importancia de este recurso para el desarrollo de toda actividad humana. Al otorgar la Constitución Nacional la propiedad originaria de los recursos naturales a las provincias y la jurisdicción al gobierno federal se genera una situación confusa en cuanto a la atribución de las competencias, principalmente en relación a los ríos interprovinciales. Esta situación de tensión entre la Nación y las provincias, generan una ausencia del Estado Nacional, peligrosa y riesgosa toda vez que hoy es necesario generar instancias de coordinación interjurisdiccional, aunar esfuerzos y recursos y no dejar librado a las decisiones unilaterales las acciones frente al recurso hídrico.
La ley N° 25688 aportó, aunque solo en parte, una solución concreta basada en la creación de los llamados “comités de cuencas”, regulando a su vez sus atribuciones. A pesar de que la implementación de dicha ley fue acertada, no está exenta de ciertos cuestionamientos como los relativos a la delegación de facultades hecha a favor de la autoridad nacional para establecer los presupuestos mínimos que menciona el articulo 41 de nuestra carta magna.
Esta ley concuerda en alguna medida con la propuesta establecida en la hipótesis de presente trabajo, solo restaría lograr una coordinación eficiente entre los distintos entes, creados o a crearse, que permitiera llevar a cabo una política de gestión en miras de lograr el desarrollo sustentable de la Nación. A partir de una planificación integrada y del uso adecuado del recurso teniendo en cuenta su utilización por múltiples provincias, se buscará satisfacer las necesidades sociales colectivas a la par de un manejo sustentable del agua. Éste se vería acompañado por normas estrictas de control.
*Comentario a la ley 25688, Mario F. Valls; www.eldial.com
* Manual de derecho agrario, Fernando P. Brebbia; Editorial Astrea, 1992.
*Manual de la constitución reformada, Germán Bidart Campos. Ediar 1998.
*Informe sobre la gestión del agua en la república Argentina, Enero del 2000; Alberto Cacagano (consultor en manejo integrado de los recursos hídricos), Nora Mendiburo (consultora en agua potable y saneamiento) Marcelo Gaviño Novillo (consultor en manejo integrado de los recursos hídricos). www.buenosaires2010.org.ar.
*Organizaciones del agua en la Argentina: www.obraspúblicas.gov.ar.
*Hidrografía y relieves argentinos: www.escolares.com.ar
El presente trabajo versa acerca de la problemática que enfrenta la Argentina al no existir una política nacional concreta e integral de manejo de los recursos hídricos. Se propone como solución posible a la misma la implementación de una gestión integrada, ambiental y federalmente acordada, siendo viable esta alternativa a través de los organismos de cuencas. Como paso final de este proceso se encuentra la meta de alcanzar una red nacional de tales entes.
También se analizan las distintas dificultades que enfrenta nuestro país para su organización en materia de aguas interjurisdiccionales y el conflicto de normas constitucionales a partir de la reforma de 1994 que surge del concepto de “presupuestos mínimos” que menciona el nuevo artículo 41 y los demás artículos que se refieren al reparto de competencias de cada estamento jurisdiccional.
Se realizó asimismo, un breve análisis de ciertos artículos de la ley N° 25688 de “Gestión Ambiental de Aguas” examinando los aspectos más relevantes como ser el reparto de competencias entre la nación y las provincias y la creación de los comités de cuenca como organismos federales de control y asesoramiento.
Por último se hace referencia a dos fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación anteriores a la sanción de la ley N° 25688, en los cuales el tribunal llegó a una diferente resolución.
La principal conclusión es que con la sanción de la ley de “Gestión Ambiental de Aguas” se logra cierto orden, sin embargo restaría lograr una coordinación eficiente de los distintos comités de cuenca para llevar a cabo una política de gestión en miras de conseguir el desarrollo sustentable de la Nación. La alternativa más cercana para este cometido es conformar la Red de Organismos de Cuenca.
*Mariano Martín Neira, Libreta Universitaria N°53174.
*Patricia Alejandra Fiordelli, Libreta Universitaria N°50787.