Source: https://tc.vlex.es/vid/c-16-1992-142100
Timestamp: 2019-01-21 03:08:52
Document Index: 321921997

Matched Legal Cases: ['artículo 128', 'artículo 137', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 153', 'artículo 136', 'artículo 31']

STC 190/2000, 13 de Julio de 2000 - Jurisprudencia - VLEX 142100
Número de Recurso: 2830/1992
C+ 2830/92. Planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 16 de julio de 1992 sobre medidas de adaptación a la competencia internacional y diversificación de zonas con implantación de industria textil-confección. Competencias sobre industria, planificación de la actividad económica, reestructuración, comercio exterior e investigación científica y técnica. Voto particular.
Sentencia citada en: 80 sentencias, 7 artículos doctrinales, una resolución administrativa
Con fecha 20 de noviembre de 1992, y tras haber sido formulado el correspondiente requerimiento de incompetencia, la Letrada de la Generalidad de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia, en nombre del Consejo Ejecutivo de aquélla, por estimar que la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 16 de julio de 1992, de la que se hace mérito en el encabezamiento, ha vulnerado las competencias estatutariamente asumidas por la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Los términos del conflicto positivo de competencia, según resulta del escrito de interposición y de la documentación adjunta, son los siguientes:
La Letrada de la Generalidad de Cataluña comienza sus alegaciones señalando que la Orden sobre la que se traba el conflicto fue objeto de requerimiento previo de incompetencia, el cual fue rechazado por el Gobierno de la Nación, lo que determina la formulación del presente conflicto positivo de competencia. Dicha Orden instrumenta la concesión de unas subvenciones que se inscriben en el Plan de Competitividad de la Industria Textil y de la Confección, con una vigencia temporal de cinco años y con prescripciones de gasto para los ejercicios presupuestarios de 1992 a 1996, ambos inclusive. El objeto del conflicto planteado se circunscribe a los arts. 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14 y 15, así como a sus Anexos I, II, III y IV.
A continuación pone de manifiesto que los conflictos que la Generalidad de Cataluña ha promovido ante este Tribunal en relación con subvenciones estatales han sido muy numerosos, siendo numerosas también, en consecuencia, las resoluciones del Tribunal sobre estas materias, según ilustra con la correspondiente relación.
La representación procesal de la Generalidad de Cataluña manifiesta que para realizar el encuadramiento competencial del sistema de ayudas controvertido se debe analizar su objeto y finalidad.
Sin embargo la Orden impugnada ignora las competencias autonómicas antedichas, por cuanto establece una regulación completa y detallada de estas subvenciones, de forma que no se deja ningún margen normativo a la Generalidad de Cataluña para establecer su propia política en el sector textil. En cuanto a las funciones ejecutivas la participación autonómica también está absolutamente minimizada, correspondiendo a los órganos centrales del Estado la mayor parte de ellas.
Resultan así desconocidas, no sólo las competencias de la Generalidad de Cataluña en la materia implicada, sino también la fuerte implantación del sector textil en Cataluña, en cuyo territorio se alcanza el 49’1 por 100 de la producción total de España, según datos del Instituto Nacional de Estadística.
A continuación la representación procesal de la Generalidad de Cataluña examina los argumentos que el Gobierno de la Nación ha expuesto en su contestación al previo requerimiento de incompetencia para justificar la centralización de las subvenciones.
También se emplea por parte del Gobierno el argumento de que las ayudas se incardinan en la materia de "investigación" (art. 149.1.15 CE), empleando este título competencial como "patente de corso" para justificar cualquier función ejecutiva del Estado. En opinión de la Letrada autonómica la investigación no es un objetivo inmediato de la Orden de 16 de julio de 1992, desmintiéndose dicho carácter en razón al criterio de "adscripción orgánica", puesto que las disposiciones de carácter investigador han de emanar del Ministerio de Educación y Ciencia y no del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.
Por último pasa a analizar los artículos impugnados, manifestando que la intervención de la Generalidad de Cataluña en la gestión de las ayudas se limita a la entrega del cuestionario con el que se solicitan aquéllas (art. 6) y, en el caso de que la Comunidad Autónoma suscribiera un Convenio con el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, únicamente podría recibir las solicitudes (art. 6) y emitir un informe al Comité encargado de su estudio, que está integrado por representantes del Estado (art. 8).
Por providencia de la Sección Segunda, de 9 de diciembre de 1992, se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días formulara las alegaciones que considerase convenientes, y comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, al objeto de que, si se impugna la Orden objeto del conflicto positivo de competencia, se suspenda el proceso hasta que se resuelva dicho conflicto. Por último se acordó publicar la incoación del conflicto en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña" para general conocimiento.
El día 22 de diciembre de 1992 se registró en este Tribunal un escrito del Abogado del Estado solicitando una prórroga para la presentación de alegaciones. Mediante providencia de la Sección Segunda, de 22 de diciembre de 1992, se concedió la prórroga de diez días solicitada.
Comienza manifestando que el planteamiento expuesto por la Letrada de la Generalidad de Cataluña no se ajusta a la exacta naturaleza y función de la Orden de 16 de julio de 1992. Esta Orden regula el procedimiento para la concesión de ayudas previstas en el Plan de Competitividad de la Industria Textil y de la Confección para los años 1992 a 1996, aprobado por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos en su reunión del día 5 de marzo de 1992.
De acuerdo con lo expuesto el Abogado del Estado manifiesta que la materia directamente implicada no es la de "industria", como pretende la Generalidad de Cataluña, sino la de "reestructuración de sectores industriales", en la cual la competencia de la Comunidad Autónoma no es de carácter exclusivo, sino de "desarrollo y ejecución en Cataluña de los Planes establecidos por el Estado" (art. 12.1.3 EAC). A la expresada competencia autonómica se le superpone la competencia estatal sobre las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (art. 149.1.13 CE), competencia ésta de "dirección general de la economía" que no se refiere sólo al sistema económico globalmente considerado, sino que se proyecta en cada uno de los sectores y subsectores de la economía, según reiterada doctrina constitucional, de la que se cita la contenida en las SSTC 179/1985, 29/1986, 152/1988 y 186/1988.
Aun sosteniendo que el título competencial que prevalece en la Orden impugnada es el de "reestructuración industrial", el Abogado del Estado manifiesta que, si no se considerase así, existen otros títulos que amparan dicha Orden. En este sentido cabe invocar el correspondiente a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), que en ocasiones permite el establecimiento de medidas concretas y su gestión directa y centralizada por el Estado; el relativo al comercio exterior (art. 149.1.10 CE); y el que hace referencia al fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica (art. 149.1.15 CE).
Por providencia de 11 de julio de 2000 se señaló el día 13 del mismo mes y año para deliberación y votación de la presente Sentencia.
Es objeto del presente conflicto positivo de competencia la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 16 de julio de 1992 (BOE de 22 de julio), sobre medidas de adaptación a la competencia internacional y diversificación de zonas con implantación de industria textil-confección. Esta Orden, de acuerdo con la Iniciativa Comunitaria RETEX (92/C 142/04, adoptada el 13 de mayo de 1992), regula un sistema de ayudas destinadas a promover la realización de diversas actuaciones a las que luego se hará referencia.
Con carácter previo al análisis de este conflicto competencial debemos ponderar los efectos que pueda tener sobre la controversia planteada el hecho de que la Orden de 16 de julio de 1992 haya sido modificada parcialmente por la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 10 de febrero de 1994, e incluso que la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 22 de mayo de 1997, sobre medidas de adaptación a la competencia internacional y de diversificación de zonas con implantación de industria textil-confección, haya sustituido a las dos anteriores.
Entrando ya a valorar la controversia planteada, debemos, en primer lugar, determinar la materia en la que se incardinan las subvenciones reguladas en la Orden de 16 de julio de 1992, para lo cual hay que partir del objeto de las subvenciones (art. 3) y de las actuaciones subvencionables (art. 4).
Investigación y desarrollo de innovaciones técnicas, investigación de nuevos materiales o productos y/o de mejoras en los procesos, así como la difusión de los resultados de las actividades anteriores, como medida de contribución a la mejora del entorno en el que operan las Empresas.
Estudios de asesoramiento o diagnosis de la Empresa.
Mejora de la capacidad de diseño, calidad y normalización de los productos y perfeccionamiento de los canales de comercialización y comunicación.
Formación del personal en estas nuevas técnicas y en otras áreas prioritarias: Comercio exterior, formación gerencial o de cuadros y reciclaje de mandos intermedios".
Una vez sentado lo anteriormente expuesto, debemos examinar si las ayudas a que se contrae nuestro examen se inscriben en la materia "industria", según mantiene la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, o en la de "reestructuración de sectores industriales", encuadramiento éste sostenido con carácter principal por el Abogado del Estado, sin perjuicio de que hayamos también de pronunciarnos sobre la posible incidencia de la materia "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica" en el caso, exclusivamente, de las subvenciones reguladas en el art. 4, apartados 2 y 3.
Según acabamos de apreciar, la LRR incluye en su seno tres bloques de medidas: la declaración de sectores en reconversión, la declaración de zonas de urgente reindustrialización y la promoción de la innovación tecnológica. Dentro de esta última ya hemos visto que se acogen medidas relativas a la enseñanza, la formación, la investigación, la normalización, el diseño industrial, la información o la promoción exterior, algunas de las cuales guardan indudable conexión con las actuaciones subvencionables que se controvierten en este procedimiento.
Tomando en consideración estos criterios de deslinde entre las materias "industria" y "reestructuración de sectores industriales" podemos proceder a incardinar en la correspondiente las distintas "actuaciones subvencionables" que se recogen en el art. 4 de la Orden impugnada.
El Abogado del Estado mantiene que las actuaciones previstas en el art. 4, apartados 2 y 3, cuyo contenido ya hemos reproducido en el anterior FJ 3, se encuadran también en la materia "reestructuración de sectores industriales", si bien, considera que, subsidiariamente, pueden incardinarse en la materia "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica" (art. 149.1.15 CE).
Recapitulando cuanto llevamos expuesto hasta ahora, queda patente que las actuaciones subvencionables reguladas en el art. 4, apartados 1, 3, 4 y 5 se encuadran en la materia "industria", mientras que la contemplada en el art. 4.2 lo hace en la de "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica", de modo que, una vez realizado el encuadramiento competencial, podemos valorar si se ha producido la infracción del orden constitucional que la Generalidad denuncia.
El primer argumento que, según el Abogado del Estado, justifica la centralización de las medidas, y cuya necesidad expone el propio preámbulo de la Orden impugnada, es que se trata del desarrollo de un Plan Nacional para fomentar la competitividad de un sector necesitado de relanzamiento y cuya importancia en el conjunto de la economía nacional es relevante (7 por 100 del PIB y 10’4 por 100 del empleo industrial). El carácter nacional del Plan exige, en su opinión, una valoración del sector textil y de la confección en su conjunto, y ello debe hacerlo el Estado para garantizar la eficacia de las medidas a adoptar, especialmente porque el art. 9 de la Orden contiene diversos criterios que se han de tener en cuenta para la evaluación de las subvenciones, que debe realizarse con criterios unitarios.
Partiendo de las consideraciones anteriores, podemos entrar ya a examinar si, respecto de las actuaciones subvencionales que se han incardinado en materia de "industria", los preceptos y Anexos impugnados desconocen las competencias autonómicas. Con posterioridad se realizará la misma operación sobre la actuación que se ha encuadrado en la materia "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica".
El art. 6 regula la presentación de la solicitud de ayuda y prevé que se dirigirá al Director General de Industria y se podrá presentar en el Registro del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, en sus Direcciones Provinciales en cualquiera de las formas previstas en el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo, o en los Servicios de Industria de las Comunidades Autónomas que así lo convengan con el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.
El art. 7 regula el plazo de presentación de las solicitudes. En la STC 186/1999, FJ 11, dijimos que "el establecimiento de un plazo común para presentar las solicitudes en todo el territorio nacional, concebido como criterio coordinador, no menoscaba competencia autonómica alguna, porque puede resultar adecuado, en ocasiones, que el Estado establezca condiciones que garanticen la homogeneidad en la gestión (STC 104/1988, FFJJ 7 y 8)". Este artículo, por lo expuesto, no vulnera las competencias de la Generalidad.
El art. 8 establece que el estudio de las solicitudes de subvención corresponde a "un Comité presidido por el Director General de Industria, o persona en quien delegue, y formado por representantes de las Unidades del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo", pudiendo recabar estudios complementarios y teniendo en cuenta "en su caso, los informes previos remitidos por las Administraciones de las Comunidades Autónomas con las que se haya suscrito Convenio".
El art. 10 determina que, una vez evaluada la solicitud, se formulará la propuesta de resolución, que se comunicará al solicitante si fuere favorable, a fin de que pueda manifestar su renuncia o aceptación de la concesión de la ayuda.
El art. 11 prevé en su párrafo primero que la concesión de la subvención está condicionada a que el peticionario haya cumplido sus obligaciones fiscales y para con la Seguridad Social, regulación que hemos considerado que "no invade competencia alguna de la Generalidad de Cataluña, al constituir normativa básica de competencia estatal" (STC 186/1999, FJ 11).
El art. 12 se refiere a la documentación que debe aportarse para recibir el pago de la subvención, así como a la que se debe cumplimentar para facilitar los controles e inspecciones de la actividad subvencionada.
El art. 13 establece que podrá anticiparse, total o parcialmente, el pago de la subvención siempre que se considere justificado por la Administración y se acompañe original del resguardo del aval bancario por el importe de la ayuda autorizada.
El art. 14 regula los documentos que se han de aportar por el beneficiario de la subvención para justificar su correcta aplicación, sometiéndose al control financiero de la Intervención General de la Administración General del Estado y al previsto en la legislación del Tribunal de Cuentas.
El art. 15 contiene diversos principios a tener en cuenta en caso de incumplimiento de las condiciones exigidas para la concesión de las subvenciones, lo que puede conllevar la modificación de la resolución de otorgamiento, el reintegro de las cantidades percibidas o la imposición de sanciones.
En cuanto a los Anexos I, II, III y IV, que contienen aspectos no básicos a tener en cuenta en la tramitación administrativa, por lo ya indicado en el apartado a) de este fundamento jurídico vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña.
Sólo queda por examinar la actuación subvencionable regulada en el art. 4.2, que en el anterior FJ 8 hemos incardinado en el ámbito del art. 149.1.15 CE. También allí hemos manifestado, reproduciendo la doctrina contenida en la STC 90/1992, FJ 2, que en relación con el "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica" el Estado dispone de potestades normativas y ejecutivas.
Por último, antes del fallo, debemos pronunciarnos también sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias en que, según hemos visto, incurren algunos preceptos impugnados, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos (SSTC 75/1989, de 21 de abril, 13/1992, de 6 de febrero, 79/1992, de 28 de mayo, 186/1999, de 14 de octubre, entre otras), la Orden impugnada ya ha agotado sus efectos y que se podría estar afectando a situaciones jurídicas consolidadas. Por ello la pretensión de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular los preceptos correspondientes.
Declarar que las competencias controvertidas contenidas en los arts. 6; 8; 10; 11, salvo su párrafo primero; 12; 13; 14, salvo la referencia al Tribunal de Cuentas; y 15; así como en los Anexos I, II, III y IV de la Orden de 16 de julio de 1992, sobre medidas de adaptación a la competencia internacional y diversificación de zonas con implantación de industria textil-confección, corresponden a la Generalidad de Cataluña respecto de las actuaciones subvencionables reguladas en dicha Orden, excepto las que se dirijan a fomentar la "investigación y desarrollo de innovaciones técnicas, investigación de nuevos materiales o productos y/o de mejoras en los procesos, así como la difusión de los resultados de las actividades anteriores, como medida de contribución a la mejora del entorno en el que operan las Empresas".
Voto particular que formula don Rafael de Mendizábal Allende, Magistrado del Tribunal Constitucional, a la Sentencia recaída en el conflicto positivo de competencia núm. 2830/92.
El Tribunal de Cuentas aparece, pues, como institución única, y además suprema, en el campo de la fiscalización externa de la actividad económica de las Administraciones públicas. Su carácter judicial asegura la independencia e imparcialidad de su actuación como garantía de todos aquellos que están bajo su jurisdicción. En tal sentido la dependencia orgánica de las Cortes generales adquiere, además, un significado profundo. Sirve, en un aspecto negativo, para desvincularle del poder ejecutivo y, muy especialmente, del Ministerio de Hacienda, pero también –positivamente– para hacer patente y enfatizar su ámbito totalizador, como instrumento técnico para facilitar el control político de la acción del Gobierno que constitucionalmente corresponde a los Cuerpos colegiados donde se asienta la soberanía nacional. En cualquier caso, aquella adscripción actúa como escudo para compensar la debilidad intrínseca de la institución frente a las fuerzas hostiles que la acosan desde siempre.
En la primera perspectiva la Constitución nos ofrece una serie de pistas. Ante todo, una delimitación negativa, quizá elemental pero útil, del sector "público" como simétricamente opuesto al "privado" (artículo 128.2). Luego, dos inclusiones explícitas de entes específicos en ese concepto genérico: el Estado y las Comunidades Autónomas (artículos 136.1 y 153.d). Y además dos criterios, uno organizativo y otro funcional. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en Comunidades Autónomas, se dice en el artículo 137, mientras que el 106 impone que la legalidad de la actuación administrativa –de toda ella–, así como el sometimiento a los fines que la justifican, quede bajo el control de los Tribunales –de todos ellos. De aquí una ecuación muy sencilla: cuanto es Administración pública está sujeto a la fiscalización y al enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas en el ámbito de su competencia material.
Desde la segunda de las perspectivas expuestas, la Ley General Presupuestaria 11/1977, de 4 de enero, se anticipó lúcidamente a tal planteamiento constitucional, aun cuando por ese su carácter preconstitucional desconociera a las Comunidades Autónomas que, sin embargo, son fácilmente encuadrables en las categorías genéricas utilizadas. Así, el sector público –concepto contable, según su artículo 139– comprende los subsectores siguientes: a) Las Administraciones públicas, dentro de cuyo ámbito hay que incluir al Estado, a las Comunidades Autónomas, a las Corporaciones locales, a los Organismos autónomos y a la Seguridad Social; b) Las empresas públicas, y c) Las instituciones financieras públicas (artículo 139, en relación con los artículos 2 al 6, 122, 123 y 132, así como los artículos 52.3 y la Disposición final quinta).
La falta de coincidencia en las expresiones utilizadas constitucionalmente para delimitar la función del Tribunal de Cuentas genéricamente y respecto de las Comunidades Autónomas no es discrepante ni menos aún una antinomia, una contradicción de los artículos 136.1 y 153 d). En efecto, la "actividad económica" de las Administraciones públicas afecta por una centenaria tradición a toda la vida patrimonial de las mismas, en cuanto implica la gestión de las Haciendas Públicas, incluyendo en consecuencia su aspecto presupuestario. Así lo ponen de manifiesto muchas normas de nuestro ordenamiento, donde se han regulado o se regulan bajo el mismo epígrafe y en un bloque conjunto las dos vertientes esenciales –ingresos y gastos– con el gozne entre ambos que significan los presupuestos, como ocurría en la venerable Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1 de julio de 1911, vigente durante dos tercios de siglo hasta 1977. Y así sucede también con el Título VII, bajo el epígrafe "Economía y Hacienda", en la propia Constitución.
En definitiva, la alusión del artículo 153 d) ha de reconducirse plenamente, y no podría ser de otro modo, a la cláusula general de competencia configurada en el artículo 136.1. Las Comunidades Autónomas, como integrantes del sector público, quedan sometidas al régimen de contabilidad pública que implica, en el principio, la formulación de unos presupuestos y, en el final, la obligación de rendir cuentas, según establecen entre otros los artículos 14, 122 y 123 de la Ley General Presupuestaria. En este último aspecto, conviene insistir una vez más en que las cuentas son el reflejo documental de una gestión económica. Por ello el Tribunal, ha de "censurar" –y éste es un concepto jurisdiccional con una terminología tradicional– no sólo las cuentas del Estado y del sector público estatal, sino también las que deben rendir cualesquiera otras Administraciones públicas.
La coincidencia de los límites subjetivo –sector público– y objetivo –actividad económica– del ámbito de actuación del Tribunal de Cuentas es absoluta y tiene que ser así. Ello implica la intangibilidad de sus funciones respecto de uno y otro, dentro de ese campo coherentemente acotado. El control que el Tribunal ha de ejercer sobre las Comunidades Autónomas conlleva su doble función: fiscalizadora, para la comprobación de los criterios formulados en el artículo 31 de la Constitución, y jurisdiccional, que consiste en el enjuiciamiento del manejo de los caudales públicos hasta declarar y exigir, en su caso, las correspondientes responsabilidades.
SAN, 15 de Julio de 2011
STSJ Navarra , 31 de Julio de 2002