Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/23626
Timestamp: 2020-06-04 16:55:07
Document Index: 223254411

Matched Legal Cases: ['artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 40', 'Artículo 37', 'Artículo 127', 'Artículo 127']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 179/2013
SENTENCIA 179/2013, de 21 de octubre
ECLI:ES:TC:2013:179
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 11 de enero de 2013 el Abogado de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de esa Comunidad Autónoma, promueve conflicto positivo de competencia contra la resolución de 31 de agosto de 2012, de la Secretaría de Estado de Cultura, por la que se convocan ayudas a corporaciones locales para actividades culturales que fomenten la comunicación cultural, correspondientes al año 2012.
a) El Abogado de la Generalitat de Cataluña, tras hacer referencia al cumplimiento de los trámites preceptivos para el planteamiento del conflicto, comienza señalando que en el requerimiento de incompetencia se planteaba que la resolución de 31 de agosto de 2012 establecía una regulación centralizada en orden a la realización de las funciones ejecutivas correspondientes a las subvenciones convocadas; dicha lesión competencial se concretaba en los puntos sexto al decimoséptimo de la resolución, excepto los puntos décimo y decimocuarto, y con exclusión también de aquellos incisos relativos a la documentación básica del proyecto, al plazo de presentación de las solicitudes, a los principios en la instrucción del procedimiento y a los criterios básicos para determinar los gastos subvencionables.
b) La demanda señala que la resolución de 31 de agosto de 2012 procede a efectuar una convocatoria de subvenciones a favor de los entes locales para la realización de proyectos de contenido cultural en sus respectivos territorios. De este modo, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ha venido a establecer una nueva línea de ayudas a favor de las corporaciones locales con la que financiar actividades culturales de carácter diverso.
c) El Letrado autonómico estima que nos encontramos ante unas ayudas encuadrables en la materia relativa a cultura del art. 149.2 CE y alega que el marco competencial de la materia cultura, además del citado art. 149.2 CE, se integra en el presente caso con lo establecido por el art. 127.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). En base al mismo, recogiendo las previsiones del art. 148.1.17 CE, la Generalitat ha asumido una competencia exclusiva en materia de cultura que incluye la actividad de fomento de la cultura en relación con las actividades teatrales, musicales, audiovisuales, literarias, de danza, de circo y de artes combinadas llevadas a cabo en Cataluña, así como la promoción y la difusión del patrimonio cultural, artístico y monumental y de los centros de depósito cultural de Cataluña, según recoge la letra d), apartados primero y segundo, del citado precepto estatutario.
d) Esta parte invoca la jurisprudencia constitucional sobre la concurrencia no excluyente de competencias estatales y autonómicas en materia de cultura, de modo que la lectura del art. 149.2 CE y una reflexión sobre la vida cultural lleva a la conclusión de que la cultura es algo de la competencia propia e institucional tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, con cita de las SSTC 49/1984, de 5 de abril; 17/1991, de 31 de enero; 71/1997, de 10 de abril; y 89/2012, de 7 de mayo. El Letrado autonómico añade la relación entre distribución competencial y la actividad de fomento y a una consolidada jurisprudencia constitucional, cuyas líneas esenciales se encuentran en la STC 13/1992, de 6 de febrero. Estas líneas quedaron positivadas en el art. 114 EAC, que establece un esquema de delimitación de la actuación del Estado y de las Comunidades Autónomas, del que se deriva que el reparto competencial ha de reconducirse a uno de los cuatro supuestos generales que siguen siendo de referencia obligada.
e) Como consecuencia de todo lo anteriormente expuesto, el escrito de interposición defiende la inconstitucionalidad del planteamiento centralizado de las ayudas adoptado en la resolución, alegando que se ha superado el margen de actuación que, al amparo del art. 149.2 CE, corresponde ejercer a la Administración del Estado, invadiendo correlativamente las competencias autonómicas en materia de cultura, singularmente las relativas a la regulación de las funciones ejecutivas sobre las subvenciones convocadas y a la completa gestión de las mismas.
f) Esta reflexión la concreta en el análisis de los siguientes apartados:
3. El Pleno, a propuesta de la Sección Tercera acordó, mediante providencia de 29 de enero de 2013 admitir a trámite el conflicto positivo de competencia y de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, atribuir a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido, el conocimiento del presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, para que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC, aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Igualmente se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante la misma estuviera impugnada o se impugnare la citada resolución de 31 de agosto de 2012, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
4. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el proceso por escrito registrado el día 6 de febrero de 2013 solicitando una prórroga del plazo concedido para la formulación de alegaciones, prórroga que fue concedida por providencia de la Sala Segunda de 8 de febrero de 2013.
a) El objeto del conflicto es la resolución que convoca ayudas en 2012 dirigidas a las corporaciones locales para actividades culturales que fomenten la comunicación cultural. Tras hacer referencia a los supuestos generales de la STC 13/1992, de 6 de febrero, alega que la potestad subvencional puede extenderse hasta donde alcance la competencia material prevalente, salvo que concurra el supuesto excepcional señalado por la doctrina del Tribunal que justifique la gestión centralizada de la subvención.
b) En este caso, tanto la Comunidad actora como el Gobierno de la Nación encuadran la materia objeto de conflicto en el título relativo a “cultura”, por lo que el precepto constitucional que legitima el dictado de la resolución es el art. 149.2 CE, cuando dispone que “sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”. Alega que hay una competencia estatal y una competencia autonómica en el sentido de que más que un reparto competencial vertical, lo que se produce es una concurrencia de competencias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente, siendo competencia del Estado definir un área de preferente atención en la preservación del patrimonio cultural común.
c) El Abogado del Estado considera que el art. 149.2 CE ampara la resolución objeto de controversia, en base a los siguientes planteamientos de carácter subsidiario: 1) La resolución se integra en el ámbito de “la preservación del patrimonio cultural común, así como lo que precise de tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias”, que corresponde en exclusiva al Estado y tendría por finalidad la “contribución” a que “la cultura general” se muestre “con alcance general, justificando así la competencia” del Estado para “facilitar la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas” (STC 17/1991, FJ 12). La persecución de estas finalidades por parte de la resolución impugnada justifica la asunción por el Estado de facultades ejecutivas, dado que desde ninguna otra instancia pueden alcanzarse; y 2) aunque se entendiera que la medida no encuentra acomodo en la potestad de intervención más intensa del art. 149.2 CE, sino que se trata de una genérica actividad de fomento, concurren circunstancias excepcionales que justifican la gestión centralizada por el Estado, puesto que el Tribunal Constitucional legitima excepcionalmente el ejercicio estatal de las competencias ejecutivas en supuestos de supraterritorialidad, citando las SSTC 243/1993, de 15 de julio, FJ 6; 329/1993, de 12 de noviembre, FJ 4; 102/1995, de 26 de junio, FJ 8; 190/2000, de 13 de julio, FJ 10 y 223/2000 de 21 de septiembre, FJ 11.
d) En este caso, la subvención no es al Ayuntamiento, sino a los proyectos, que son, sustancialmente, todos y cada uno de ellos, supraautonómicos, y los posibles participantes en los proyectos subvencionados son, junto con las entidades locales, las agrupaciones de corporaciones locales, organismos y entidades que dependan íntegramente de ellas, que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos para los que soliciten estas ayudas, las cuales no tienen necesariamente circunscrito su límite territorial a una Comunidad Autónoma concreta, por lo que son frecuentes los supuestos de entidades cuyo ámbito es supraautonómico (por ejemplo, consorcios, mancomunidades o agrupaciones, ya existentes en Ayuntamientos de diversas Comunidades Autónomas para la promoción cultural de un parque, paraje, comarca, sierra o zona geográfica). Cualquiera de estas circunstancias determina, por sí sola, la legitimidad de la gestión estatal de las ayudas culturales.
En este sentido, debe tenerse presente la STC 89/2012, de 7 de mayo, que cita de modo expreso, a sensu contrario, como una de las causas de legitimación de la gestión centralizada de las ayudas culturales, el hecho de que las ayudas o proyectos concretos subvencionados (no el universo de posibles beneficiarios) excedan del concreto ámbito territorial de la Comunidad Autónoma (FJ 7).
e) También, el Abogado del Estado alega que de la naturaleza y contenido de la medida de fomento se deduce que la plena efectividad de la misma sólo puede lograrse mediante su gestión centralizada. Pero además aduce la evidente incidencia supraautonómica de la finalidad de la ayudas de fomento de la comunicación cultural, contribuyendo al intercambio cultural entre las diversas regiones y a la preservación en definitiva, del patrimonio cultural común de España. Se trata de una actividad de incidencia suprarregional que exige una visión global de la cultura en España y que sólo el Estado puede asumir.
f) Finalmente, el Abogado del Estado sostiene que no hay analogía con el conflicto resuelto por la Sentencia del Tribunal Constitucional 89/2012, de 7 de mayo, puesto que el objeto y los destinatarios eran distintos; y que se cumple el principio de colaboración administrativa, puesto que en el dictado de la resolución impugnada se ha dado a la Generalitat una de las formas de participación posibles en la decisión final, cual es la de tener conocimiento y formular alegaciones sobre el contenido de la misma.
5. Por providencia de 17 de octubre de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.
1. Este proceso constitucional ha de resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de Cataluña contra la resolución de 31 de agosto de 2012, de la Secretaría de Estado de Cultura, por la que se convocan ayudas a corporaciones locales para actividades culturales que fomenten la comunicación cultural, correspondientes al año 2012.
2. Con carácter previo al examen de la cuestión planteada procede analizar el contenido de la resolución que es objeto del presente conflicto.
3. Partiendo del contenido anteriormente expuesto, debemos ahora examinar el encuadramiento competencial de las ayudas cuestionadas, a fin de determinar si, a la vista de las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña, se ha producido o no la vulneración competencial denunciada, y a este efecto debemos tomar como parámetro sustantivo la doctrina constitucional recogida en la STC 13/1992, de 6 de febrero, en la que se recoge el principio de que “la legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado por el Estado depende de las competencias que el Estado posea en la materia de que se trate”, ya que “la subvención no es un concepto que delimite competencias”.
En este caso, coinciden ambas partes en que las ayudas establecidas en la resolución del Ministerio de Cultura (v.gr. la financiación de proyectos culturales de carácter interdisciplinar y ámbito supraautonómico que organicen las entidades locales en su propio territorio), deben encuadrase en materia de cultura, criterio que hay que confirmar por ser claramente identificable la inclusión del objeto de las ayudas en dicho ámbito material, si bien ambas partes discrepan del alcance que deba darse a las competencias concurrentes.
4. En materia de cultura, indicábamos en la STC 89/2012, de 7 de mayo, FJ 2, que, conforme al vigente Estatuto de Autonomía, la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta competencia exclusiva respecto de las actividades artísticas y culturales que se llevan a cabo en Cataluña; en concreto, según lo dispuesto en el art. 127.1 a) apartado cuarto del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) de 2006, sobre “la promoción, la planificación, la construcción y la gestión de equipamientos culturales situados en Cataluña” así como sobre la actividad de fomento de la cultura —conforme a lo dispuesto en el art. 127.1 d) apartados primero y segundo—; en particular, sobre “el fomento y la difusión de la creación y la producción teatrales, musicales, audiovisuales, literarias, de danza, de circo y de artes combinadas llevadas a cabo en Cataluña”; “la promoción y la difusión del patrimonio cultural, artístico y monumental y de los centros de depósito cultural de Cataluña”; y la proyección exterior de su cultura.
“Sin perjuicio de las competencias autonómicas, el art. 149.1 CE contiene algunos títulos competenciales específicos que reconocen la competencia exclusiva del Estado en relación a la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental contra la exportación y la expoliación así como la regulación de los museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por las Comunidades Autónomas, ex art. 149.1.28 CE; la regulación de la propiedad intelectual e industrial, ex art. 149.1.9 CE; o la regulación básica de los medios de comunicación, ex art. 149.1.27 CE.”
5. Partiendo de esta doctrina y atendida la concurrencia de competencias estatales y autonómicas en materia de cultura, debemos dar respuesta a la cuestión de si está justificada la gestión centralizada de las subvenciones que, tanto en el preámbulo de la resolución impugnada como en las alegaciones del Abogado del Estado, se funda en la necesidad de “preservar el patrimonio cultural común” y en la de “garantizar iguales posibilidades de acceso, obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios en todo el territorio del Estado”.
Sobre este punto debe considerarse, en primer lugar, que las diferentes ayudas se convocan para la programación de diversas manifestaciones culturales (representaciones de artes escénicas; representaciones de música y lírica; encuentros literarios; programación de exposiciones itinerantes; programación de muestras o ciclos itinerantes de cine español), todas ellas acompañadas de actividades asociadas (v.gr. conferencias, encuentros, seminarios, conciertos, exposiciones, proyecciones audiovisuales, exposiciones, proyecciones audiovisuales, performances, espectáculos, etc.) que pueden considerarse como actividades habituales propias de la materia cultural de las cuales no se deriva en principio la necesidad de un tratamiento centralizado.
6. Por otro lado, en la resolución cuestionada, el carácter supraautonómico de los proyectos se justifica por la participación de artistas o autores procedentes de Comunidades Autónomas distintas a la del lugar donde se celebra la programación, o bien por la itinerancia de la actividad en al menos dos Comunidades Autónomas, más de ello no se justifica razonablemente que las ayudas precisen de un tratamiento unitario y centralizado, puesto que se subvencionan actividades organizadas por las entidades locales en su propio territorio, sin que la exclusión de la competencia autonómica pueda entenderse justificada por el mero hecho de que en el sistema de ayudas participen artistas o autores de otras Comunidades Autónomas o por los eventuales efectos de alcance extraautonómico derivados la itinerancia de la actividad.
7. Descartado que la convocatoria cuestionada establezca medidas que, al amparo del art. 149.2 CE, persigan la preservación del “patrimonio cultural común” o que nos encontremos ante una regulación que precise de “tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias” (STC 71/1997, de 10 de abril, FJ 3, citando las SSTC 49/1984, de 5 de abril; 157/1985, de 15 de noviembre; 107/1989, de 8 de junio; y 17/1991, de 31 de enero) el supuesto de hecho se plantea en términos similares a los de la STC 89/2012, de 7 de mayo y como se expresaba en la citada Sentencia (FJ 6), la solución del conflicto competencial suscitado ha de partir de lo previsto en el segundo de los supuestos contemplados en la meritada STC 13/1992, FJ 8 b), según el cual el Estado, en estos casos, “puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino; o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación”. “Se trata de partidas”, dijimos, “que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias”. En la misma línea nos pronunciamos en las SSTC 109/1996, de 13 de junio, FJ 4 y 71/1997, de 10 de abril, FJ 3; así como en las SSTC 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 3 y 159/2011, de 19 de octubre, FJ 7.
8. Dado que nos encontramos en el segundo de los supuestos previstos en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992 conviene partir del principio de que los aspectos centrales o esenciales del régimen subvencional pueden ser regulados por el Estado en ejercicio de su competencia ex art. 149.2 CE. Teniendo en cuenta esta premisa, abordamos a continuación los apartados de la resolución cuestionada que resultan contrarios al orden constitucional de distribución de competencias, de carácter netamente ejecutivo que, por su propia naturaleza y dada las competencias que el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Comunidad Autónoma de Cataluña, no pueden considerarse acordes a dicho orden constitucional.
a) El apartado sexto establece los requisitos de las solicitudes. En este apartado se establecen de manera detallada y precisa los requisitos de las solicitudes y que las mismas deben ajustarse a los modelos de los anexos I, II y III, que se publican junto a la resolución. Toda esta exhaustiva regulación propia del procedimiento administrativo vulnera las competencias de la Generalitat, con excepción de los datos vinculados directamente con la acreditación de los requisitos que han de cumplir los solicitantes y los datos necesarios para la valoración del proyecto —según lo dispuesto en los apartados cuarto y quinto—, a los que se refiere el anexo II de la resolución, y el deber, en su caso, de acreditarlos documentalmente.
b) Por las mismas razones el apartado séptimo, en relación al lugar y plazo de presentación de solicitudes, vulnera la competencia autonómica, puesto que se trata de una regulación de carácter esencialmente procedimental, si bien debe excluirse el establecimiento, en el segundo párrafo, de un plazo común en todo el territorio estatal para la presentación de las solicitudes, puesto que en este punto el Estado ejerce una función coordinadora en orden a la tramitación en paralelo de las distintas convocatorias autonómicas.
c) Los apartados octavo y noveno de la resolución no resultan conformes al orden constitucional de distribución de competencias en tanto que referidos a reglas procedimentales de tramitación y resolución de las solicitudes. En este punto, y en relación a la composición de la comisión de valoración de las solicitudes, este Tribunal ya ha indicado que vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por cuanto se atribuye a un órgano estatal la emisión de un informe sobre las solicitudes [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 e)], sin que a ello obste la previsión de que formen parte de la mencionada comisión tres vocales designados por las tres Comunidades Autónomas de donde proceda el mayor número de solicitudes [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 f)] y por la centralización de la propuesta de resolución y de la resolución definitiva del procedimiento competitivo [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 f)].
d) Por lo que respecta al apartado undécimo, en cuanto a la justificación de las ayudas, la previsión de que se realice ante un órgano instructor que forma parte de la Administración del Estado pierde su razón de ser a partir del momento en que la tramitación es competencia de la Comunidad Autónoma, como se ha indicado anteriormente; por tanto, el contenido del apartado undécimo de la resolución forma parte de las competencias que corresponden a la Generalitat, como algo instrumental para su normal ejercicio.
e) En relación al apartado duodécimo, gastos subvencionables, deben distinguirse aquellos que pueden considerarse como criterios generales a seguir en la gestión de las ayudas, de manera que a través de ellos se garantiza un tratamiento unitario, de los instrumentales, ligados a la discrecionalidad del órgano competente para administrar las ayudas. Es el caso de la valoración de las dietas y el órgano competente para autorizar excepcionalmente la subcontratación de la actividad, que corresponde a la Generalitat según los razonamientos expuestos.
f) En cuanto al apartado decimotercero, obligaciones de los beneficiarios y reintegro de subvenciones, corresponde a la Comunidad Autónoma la gestión de las subvenciones según se ha expuesto, por lo que vulneran la competencia de la Generalitat las reglas que determinan la competencia de los órganos estatales. Todo ello, claro está, sin perjuicio del carácter básico que tienen determinados preceptos de la Ley general de subvenciones, como es el caso del art. 37.1 d) de la citada Ley, regulador de los supuestos de reintegro de subvenciones que, como reconoce la STC 130/2013, de 4 de junio, contiene los efectos del incumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios.
g) Finalmente, los apartados decimoquinto a decimoséptimo (medio de notificación, publicación, responsabilidad, régimen sancionador, normativa aplicable y posibilidad de recurso) también vulneran las competencias ejecutivas de la Generalitat, en la medida en que tiene como referencia al Estado como gestor del procedimiento de tramitación de unas ayudas que corresponde gestionar a la Generalitat, con independencia de que la Comunidad Autónoma deba respetar tanto los preceptos de carácter básico de la Ley general de subvenciones, como el procedimiento administrativo común en materia sancionadora y de recursos por aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.
9. Llegados a este punto, debemos pronunciarnos sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias que hemos apreciado. Al igual que en el caso de la STC 89/2012, de 7 de mayo, FJ 10, teniendo en cuenta que la resolución ha agotado su virtualidad con el pago de las ayudas reguladas para el año 2012 —habiendo finalizado el plazo de su justificación el 30 de septiembre de 2013— la pretensión de la Generalitat de Cataluña ha de estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida (en esta línea, STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 12 y STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 9), sin afectar, por tanto, a situaciones ya consolidadas. A este respecto conviene puntualizar que, ciertamente, la resolución contempla una proyección pro futuro de sus efectos, al responder al plan estratégico general 2012-2015 de la Secretaría de Estado de Cultura, por lo que debemos recordar la doctrina de este Tribunal (SSTC 230/2003, de 18 de diciembre, FJ 6, y 40/2013, de 14 de febrero, FJ 8) que manifiesta que “las Sentencias de este Tribunal, de las que deriva una doctrina —la doctrina constitucional—, como señala el art. 40.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), tienen el valor de cosa juzgada (art. 164.1 CE), de suerte que todos los poderes públicos, tal como prescribe el art. 87.1 LOTC, están obligados a dar cumplimiento a lo que el Tribunal Constitucional resuelva cualquiera que sea el procedimiento en que lo haya sido. Los mencionados preceptos determinan, por sí solos, una eficacia de las Sentencias de este Tribunal que no se proyecta únicamente respecto de los hechos pretéritos que fueron el objeto del proceso, sino que se extiende de algún modo hacia el futuro, por lo menos para privar de eficacia a los actos obstativos del derecho constitucional preservado, siempre que se produzca una nueva lesión del mismo derecho en vicisitudes sucesivas de la misma relación jurídica que fue enjuiciada en la Sentencia”.
10. Finalmente, para evitar posibles dudas acerca de cuáles son los aspectos de la resolución impugnada que han invadido la competencia autonómica, hemos de precisar que son inconstitucionales:
1º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia interpuesto por la Generalitat de Cataluña y, en consecuencia, declarar que los apartados sexto, séptimo, octavo, noveno, undécimo, duodécimo, decimotercero, decimoquinto, decimosexto y decimoséptimo de la resolución de 31 de agosto de 2012, de la Secretaría de Estado de Cultura, vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en los términos establecidos en el fundamento jurídico 10 de esta resolución.
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 190-2013
Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña respecto de la resolución de 31 de agosto de 2012, de la Secretaría de Estado de Cultura, por la que se convocan ayudas a corporaciones locales para actividades culturales que fomenten la comunicación cultural correspondientes al año 2012.
La Generalitat de Cataluña impugna la Resolución de la Secretaría de Estado de Cultura de 31 de agosto de 2012 que convoca ayudas a corporaciones locales para actividades culturales que fomenten la comunicación cultural, entre otras, representaciones de artes escénicas, representaciones de música y lírica, encuentros literarios, exposiciones itinerantes y muestras o ciclos itinerantes de cine español.
Reiterando la doctrina sentada en la STC 89/2012, se estima parcialmente el conflicto. En materia de cultura existe una concurrencia de competencias estatales y autonómicas. El Estado posee un título genérico de intervención sobre aquello que requiera un tratamiento general, que se superpone a la competencia exclusiva que asumen las Comunidades Autónomas. En cuanto al ejercicio de la potestad subvencionadora, siguiendo la doctrina de la STC 13/1992, corresponde al Estado la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas, y a las Comunidades Autónomas la gestión y ejecución de tales fondos. La gestión centralizada de las subvenciones sólo podría tener lugar cuando fuera esencial para asegurar la ordenación básica del sector, lo que no queda justificado en el caso concreto. Por lo tanto, resultan inconstitucionales los apartados que regulan los modelos de solicitud, la gestión y justificación, la tramitación y resolución, y reintegro de las subvenciones.
Solamente los aspectos centrales o esenciales del régimen subvencional de actividades culturales pueden ser regulados por el Estado, ex artículo 149.2 CE, por lo que resultan contrarios al orden constitucional de distribución de competencias los apartados de la resolución cuestionada de carácter netamente ejecutivo, dadas las competencias que el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de cultura (STC 13/1992) [FJ 8].
Como norma general deben ser las Comunidades Autónomas que tengan atribuidas competencias en una materia quienes establezcan el procedimiento de gestión, control y resolución de las solicitudes que se presenten puesto que las normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas del procedimiento administrativo común (STC 36/2012) [FJ 8].
El Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino (SSTC 13/1992, 89/2012) [FJ 7].
Se permite la excepcional gestión centralizada de subvenciones cuando el Estado ostente algún título competencial sobre la materia, resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y sirva para garantizar las mismas posibilidades de obtención por los destinatarios en todo el territorio nacional (SSTC 13/1992, 89/2012) [FJ 7].
No puede entenderse justificada la exclusión de la competencia autonómica en materia cultural por el mero hecho de que en el sistema de ayudas participen artistas o autores de otras Comunidades Autónomas, o por los eventuales efectos de alcance extraautonómico derivados la itinerancia de la actividad, o porque las entidades beneficiarias vengan desarrollando su actividad en distintas Comunidades Autónomas, al no ser estas razones suficientes para proceder a la centralización de dichas ayudas (SSTC 106/1987, 38/2012, 113/2013) [FJ 6].
La incidencia supraautonómica de las ayudas no constituye en sí misma un criterio que justifique la centralización de su tramitación y gestión, y no sólo porque la supraterritorialidad no es un título competencial sino porque existen otros modelos distintos al de la actuación directa del Estado para diseñar una política de ayudas que, aun partiendo de elementos territoriales concretos, proyecte sus efectos a la generalidad del territorio (SSTC 329/1993, 178/2011) [FJ 5].
El Estado puede establecer acciones de fomento en materias culturales en relación con aquellas cuestiones que requieran de tratamientos generales o que exijan de una acción pública supraordenada a la de una o varias Comunidades Autónomas o, como suele ser más habitual, en ejercicio de un título genérico de intervención anclado en el deber que el art. 149.2 CE le impone (STC 89/2012) [FJ 4].
La legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado por el Estado depende de las competencias que éste posea en la materia de que se trate, ya que la subvención no es un concepto que delimite competencias y, por tanto, la resolución de controversias requiere partir de la distribución competencial existente en la materia constitucional en la que proceda encuadrar las subvenciones (SSTC 13/1992, 178/2011) [FJ 3].
Son inconstitucionales, por invadir la competencia autonómica, al constituir una regulación de cuestiones meramente procedimentales que corresponde fijar a la Generalitat de Cataluña, los preceptos de la convocatoria de ayudas para actividades culturales que regulan determinados requisitos de las solicitudes; el lugar de su presentación; la composición de la comisión de valoración de las solicitudes; la atribución a un órgano estatal de la tramitación y resolución de las solicitudes; la exigencia de justificación de las ayudas ante un órgano de la Administración del Estado; la valoración de las dietas; la determinación del órgano competente para autorizar la subcontratación de la actividad; las reglas que determinan la competencia de los órganos estatales relacionadas con el incumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios; el reintegro de subvenciones; los medios de notificación y publicación; la responsabilidad y régimen sancionador; la normativa aplicable; y la posibilidad de recurso [FFJJ 8, 10].
El alcance del fallo no puede ser sino meramente declarativo de la titularidad de la competencia controvertida a favor de la Comunidad Autónoma de Cataluña sin afectar a situaciones ya consolidadas, al haber agotado la resolución impugnada su virtualidad con el pago de las ayudas, todo ello sin perjuicio de la proyección pro futuro de sus efectos para no privar de eficacia a los actos obstativos del derecho constitucional preservado, siempre que se produzca una nueva lesión del mismo derecho [FJ 9].
Resolución de la Secretaría de Estado de Cultura, de 31 de agosto de 2012. Convoca ayudas a corporaciones locales para actividades culturales que fomenten la comunicación cultural, correspondientes al año 2012
Apartados decimoquinto a decimoséptimo (declara vulnerado el orden competencial)
Apartados sexto a noveno (declara vulnerado el orden competencial)
Apartados undécimo a decimotercero (declara vulnerado el orden competencial)
Artículo 149.1.27, f. 4
Artículo 149.2, ff. 1, 4, 5, 7, 8
Artículo 40.2 (redactado por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo), f. 9
Artículo 37.1 d), f. 8
Artículo 127.1 a) apartado 4, f. 4
Artículo 127.1 d) apartados 1, 2, f. 4
Apartado cuarto, f. 8
Apartado decimotercero, ff. 8, 10
Apartado decimotercero, epígrafe 7, párrafo 1, ff. 8, 10
Apartado duodécimo, ff. 8, 10
Apartado noveno, ff. 8, 10
Apartado octavo, ff. 8, 10
Apartado octavo, párrafo 1, f. 8
Apartado primero, f. 5
Apartado primero, epígrafe 1, f. 2
Apartado primero, epígrafe 2, f. 2
Apartado quinto, f. 8
Apartado séptimo, f. 10
Apartado séptimo, párrafo 2, f. 8
Apartado sexto, ff. 8, 10
Apartado undécimo, ff. 8, 10
Apartados decimoquinto a decimoséptimo, ff. 7, 8, 10
Apartados quinto a decimoctavo, f. 2
Apartados sexto al noveno, f. 7
Apartados undécimo a decimotercero, f. 7
En general, ff. 1 a 3, 5 a 9
Anexos I a III, ff. 2, 8
Competencias en materia de culturaCompetencias en materia de cultura, ff. 3 a 8
Coordinación entre el Estado y las Comunidades AutónomasCoordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ff. 4 a 6
Declaración de titularidad de la competencia controvertidaDeclaración de titularidad de la competencia controvertida, f. 9
Delimitación de competenciasDelimitación de competencias, ff. 3, 4, 9
Gasto públicoGasto público, ff. 5 a 7
Territorialización de partidas presupuestariasTerritorialización de partidas presupuestarias, ff. 5 a 7
Beneficiarios de subvencionesBeneficiarios de subvenciones, ff. 6, 8
CulturaCultura, f. 4
Fomento de la culturaFomento de la cultura, ff. 1, 2, 4, 5
Gestión autonómica de subvenciones públicasGestión autonómica de subvenciones públicas, ff. 4 a 7, 10
Gestión de subvenciones públicasGestión de subvenciones públicas, ff. 1, 4 a 8
Patrimonio culturalPatrimonio cultural, f. 5
Subvenciones públicasSubvenciones públicas, ff. 3, 4, 5, 6, 9
CataluñaCataluña, ff. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8