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Estrategia de la Industria del Tabaco en el Ámbito Judicial Latinoamericano. Guía para Litigios
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Margarita Fernández Navarrete
1 Estrategia de la Industria del Tabaco en el Ámbito Judicial Latinoamericano Guía para Litigios Elaborado por O Neill Institute for National and Global Health Law apoyado por Campaign for Tobacco-Free Kids2 Estrategia de la Industria del Tabaco en el Ámbito Judicial Latinoamericano Guía para Litigios Elaborado por O Neill Institute for National and Global Health Law apoyado por Campaign for Tobacco-Free Kids Washington, DC Febrero, 20123 4 O Neill Institute for National and Global Health Law Marco general 5 A. Introducción 5 B. Antecedentes 6 C. Posibles usos y limitaciones de la presente guía 8 D. Filosofía general: balance de derechos. El impacto del consumo 10 de tabaco en la salud pública Argumentos de la industria tabacalera y contra argumentos 13 A. El derecho a la libertad de expresión comercial Contra argumento principal: el discurso comercial no es parte del derecho de libertad de expresión sino de la libertad comercial Contra argumentos subsidiarios vinculados con la supuesta libertad de expresión para las industrias tabacaleras Otros derechos que deberían primar por sobre la reducida protección del discurso comercial Derecho a la salud Derecho a la vida Derechos del niño 24 B. Derecho a la libertad económica 26 C. Derecho a la propiedad 29 D. Derecho a la no discriminación Igualdad ante la ley 35 E. Derecho a trabajar 39 Conclusiones 41 Referencias bibliográficas 42 35 6 O Neill Institute for National and Global Health Law Marco general A. Introducción La ratificación del Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) por parte de 15 países de Latinoamérica ha desempeñado un rol fundamental para impulsar leyes eficientes para el control del tabaco en el ámbito municipal, provincial y nacional, no solamente en esos países, sino también en los pocos países que aún no han ratificado el tratado. 1 La industria del tabaco y sus aliados han intensificado la ejecución de dos estrategias relacionadas entre sí. En primer lugar, están destinando una gran cantidad de recursos para influenciar a legisladores y evitar que sancionen leyes eficaces para el control del tabaco. En segundo lugar, si fracasan en sus esfuerzos para diluir o debilitar las leyes para el control del tabaco, recurren al poder judicial y emplean los mismos argumentos u otros similares para atacar la normativa de control de tabaco desde los tribunales. Por ejemplo, la industria y sus aliados basan sus argumentos en el derecho a publicitar y comercializar sus productos, los derechos de los/as ciudadanos/as de consumir esos productos en espacios públicos u ocupacionales y los derechos de los propietarios/as y empleadores/as de permitir dicho consumo. Esta guía brinda un marco para analizar los argumentos esgrimidos por la industria y sus aliados, y para organizar respuestas eficaces y sistemáticas que puedan desvirtuar dichos argumentos. Si bien, dada nuestra experiencia, esta guía está principalmente destinada a abogados/as litigantes en temas de control de tabaco y abogados/as de ministerios de salud, quienes se enfrentan constantemente a los argumentos de la industria, creemos que esta guía también puede ser útil para informar el debate durante el proceso legislativo. Esta guía tiene un énfasis en argumentos vinculados a la libertad de expresión, ya que hemos encontrado que esa es la estrategia utilizada más frecuénteme por la industria tabacalera en la región. Asimismo, se analizan otros argumentos como aquellos vinculados a la propiedad privada, la libertad económica, el derecho a no ser discriminado y el derecho a trabajar. Después de ese análisis, sugerimos posibles respuestas basadas en argumentos de derecho constitucional o de derechos humanos. Tal como explicaremos más adelante, existen importantes limitaciones que se deben considerar al utilizar esta guía general. Las diferencias constitucionales y legales requerirán que los argumentos que exponemos aquí se adapten según las circunstancias culturales, económicas, legales y políticas específicas. Sin embargo, creemos que Brasil y los países de habla hispana de América Central y 1 En la actualidad, los países de Latinoamérica que han ratificado esta convención son: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mexico, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Uruguay y Venezuela. 57 Estrategia de la Industria del Tabaco en el Ámbito Judicial Latinoamericano: Guía para Litigios América del Sur tienen suficientes características legales y constitucionales en común como para justificar la elaboración de una guía regional de litigio. Asimismo, la industria del tabaco no ha dudado en repetir los argumentos y las estrategias en forma similar en diferentes países en Latinoamérica, lo cual también justifica que se pueda desarrollar una guía regional. B. Antecedentes El consumo de tabaco es una importante amenaza para la salud pública en todo el mundo, aunque la industria del tabaco se orienta cada vez más a los países en vías de desarrollo como resultado de las fuertes leyes para el control del tabaco y el incremento de los impuestos que han establecido los países más ricos de América del Norte y Europa. 2 Hay más de 120 millones de fumadores en la región de Latinoamérica y más de la mitad de ellos morirán como consecuencia de alguna enfermedad relacionada con el tabaco. 3 Latinoamérica ha sido ubicada 4 en la Etapa 2 de la epidemia de tabaco, con una prevalencia de consumo de tabaco cada vez mayor en los hombres, un naciente incremento de la prevalencia entre las mujeres y una mortalidad atribuible al tabaco entre los hombres que aún no ha llegado a su pico máximo. 5 6 En un reciente estudio sobre el consumo de tabaco en los países en vías de desarrollo, las mujeres de Latinoamérica marcaron los mayores niveles de consumo de tabaco. En cinco países de Latinoamérica, al menos un tercio de las mujeres había probado el cigarrillo; tres cuartos de las mujeres en el caso de Argentina y Uruguay, y tres quintos de las mujeres en el caso de Ecuador. 7 Se prevé que la demanda en la región aumentará en forma moderada y la mayor parte del incremento se producirá en Brasil. 8 Se requiere de un esfuerzo mundial para minimizar la amenaza que el consumo de tabaco implica para la salud pública. 2 Bollyky, Thomas y Lawrence Gostin, The United States Engagement in Global Tobacco Control: Proposals for Comprehensive Funding and Strategies, 301(23) J.Am. Med. Ass'n (2010). 3 Fernando Muller and Luis Wehbe, Smoking and Smoking Cessation in Latin America: a review of the current situation and available treatments, 3 Int l J. COPD 285 (2008). 4 Si bien se considera que algunos países de la región se encuentran en la etapa 3, Latinoamérica como tal se encuentra en la etapa 2. 5 Menezes, Ana et al., Prevalence of smoking and incidence of initiation in the Latin American adult population: the PLATINO study, 9 BMC Public Health 151 (2009) disponible en: y Lopez A, Collishaw N, Piha T: A descriptive model of the cigarette epidemic in developed countries. Tob Control, 3( ) (1994) disponible en: 6 Lopez, Allen et al., A descriptive model of the cigarette epidemic in developed countries. 3. Tob. Control (1994) disponible en: 7 Bloch, Michele et al., Tobacco use and secondhand smoke exposure during pregnancy: an investigative survey of women in 9 developing nations, 98 Am. J. of Pub. Health 1833 (2008). 8 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), Higher world tobacco use expected by growth rate slowing down. Disponible en: 68 O Neill Institute for National and Global Health Law Fuente: Lopen, Allen, et al., A descriptive model of the cigarette epidemic in developed countries. 3 Tob. Control (1994) El CMCT de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y sus directrices, que establecen las medidas básicas que los gobiernos deben tomar para reducir el consumo de tabaco, ocupan ahora un rol central en ese esfuerzo mundial. 9 El proceso que llevó a la implementación del CMCT en sí hizo que muchos gobiernos y grupos de salud pública se familiaricen con el uso del derecho como herramienta para proteger la salud pública. Luego de la ratificación, se sancionaron algunas leyes nacionales que cumplían o incluso superaban los requisitos del CMCT. En ese entonces, la industria del tabaco se centró (y sigue haciéndolo) en el proceso legislativo. Como resultado, muchos países no lograron sancionar leyes adecuadas. En el caso de los países que han sancionado leyes para el control del tabaco (estrictas o débiles), la industria ha recurrido al poder judicial con el fin de revertir el progreso legislativo. Algunos países, como Uruguay, han desarrollado regímenes modelos para el control del tabaco y han defendido eficazmente sus leyes contra los ataques de la industria. Otros países, como Brasil, han enfrentado muchos desafíos legales al intentar proteger a sus ciudadanos/as contra los peligros del tabaco. Esta guía es un aporte más a los esfuerzos globales para reducir el consumo de tabaco con herramientas jurídicas ya que proporciona argumentos y herramientas legales que pueden servir para defender las leyes de control del tabaco contra el ataque de la industria. Entre el 11 y el 13 de junio de 2009, abogados/as litigantes en temas de control de tabaco de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela se reunieron en Santiago, Chile, para debatir sobre el marco legal para el control del tabaco en sus respectivos países, identificar problemas comunes y generar oportunidades de cooperación y colaboración en el futuro. Las ideas presentadas aquí reconocen sus orígenes en esa reunión que demostró el gran potencial para la cooperación regional y mundial. 9 La Conferencia de las Partes, el órgano de gobierno del Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la OMS ha adoptado directrices para los articulos: 5.3, 8, 9, 10, 11, 12, 13, y 14. Ellos tratan respectivamente de: la protección contra la exposición al humo del tabaco; reglamentación del contenido de los productos de tabaco y divulgación de información sobre los productos de tabaco; empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco; educación, comunicación, formación y concientización del público; Publicidad, promoción y patrocinio del tabaco y medidas de reducción de la demanda relativas a la dependencia y al abandono del tabaco. 79 Estrategia de la Industria del Tabaco en el Ámbito Judicial Latinoamericano: Guía para Litigios C. Posibles usos y limitaciones de la presente guía Esta guía tiene el propósito principal de ayudar a los/as abogados/as a oponer defensas contra los argumentos que generalmente esgrime la industria del tabaco y sus aliados. Su naturaleza reactiva (para responder a demandas de la industria) no debe impedir que los/as abogados/as piensen creativamente en cómo usar estos argumentos en forma proactiva, impulsando cambios progresivos a través de intervenciones judiciales. Abogados de México, por ejemplo, cuestionaron su ley nacional para el control del tabaco porque protege en forma deficiente los derechos a la salud, a la información y a la vida que se encuentran garantizados por la Constitución de México, y resulta inadecuada a la luz de los requisitos establecidos por el CMCT. 10 Además, argumentaron que la nueva ley nacional para el control del tabaco modificaba leyes sanitarias anteriores quitándole importantes facultades al Ministerio de Salud, que las usaba para regular productos de tabaco. La Corte, en última instancia, desestimó el caso debido a razones de procedimiento sin entrar en cuestiones de fondo. Sin embargo, el caso es importante porque, al conceder legitimación activa al peticionario, la Corte confirmó la existencia de obligaciones positivas, por parte del Estado, que surgen como consecuencia de los derechos económicos, sociales y culturales. 11 Al elaborar estrategias de litigio, los/as abogados/as deben analizar cuidadosamente sus constituciones, leyes nacionales y el CMCT y sus directrices. Los sistemas judiciales de los diferentes países siguen diversos requisitos sustantivos y procesales, y la terminología técnica puede variar. En lineas generales, un amparo en México es similar a una tutela en Colombia, aunque los recursos legales disponibles y los límites en cuanto a presentación y evaluación de evidencia, clases de remedios, etc. pueden variar mucho. 12 Por lo tanto, las disposiciones que contiene esta guía deberán adaptarse a los requisitos substantivos y procesales que cada jurisdicción requiere. La presente guía analiza los argumentos que se manifiestan principalmente a nivel de regulaciones 10 Demanda de Clínica de Interés Público del Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación, Clínica de Interés Público del Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación v. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal de México. 11 Suprema Corte de Justicia de México, Jorge Francisco Balderas Woolrich, amparo en revisión 315/2010 interpuesto contra 1791/2008, decidido 28/03/2011, ponente José Ramón Cossío Díaz, p Carlos Sanchez Mejorada, The Writ of Amparo, 243 Essential Human Rights 107 (1946). Un amparo es una acción individual que se lleva a cabo ante la justicia para la protección de un derecho constitucional. Los amparos también protegen a la constitución garantizando que las leyes o las acciones del Estado no violen sus principios. En general, un amparo tiene la finalidad de proteger derechos más allá de la libertad física. Por lo tanto, lo puede invocar toda persona que considere que se está violando alguno de sus derechos que se encuentran protegidos en forma implícita o explícita por la constitución (o por los tratados internacionales correspondientes), aunque el alcance del recurso varía en las jurisdicciones en las que se encuentra disponible: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú. En lugar del recurso de amparo, Colombia utiliza un sistema denominado Acción de Tutela. El procedimiento legal se asemeja al amparo, pero también funciona como medida cautelar para las personas que se encuentran en riesgo inminente de pérdida de sus derechos afectados debido al accionar del Estado. 810 O Neill Institute for National and Global Health Law nacionales. Sin embargo, en muchos países, las municipalidades y las provincias han sancionado normativas eficaces e integrales para el control del tabaco. Los/as abogados/as deben tener presente que el CMCT alienta a los Estados a ir más lejos y adoptar medidas más protectorias incluso que las que se establecen en el tratado y, en forma similar, se deben manifestar argumentos que otorguen a las municipalidades y las provincias la libertad de adoptar leyes más fuertes que las leyes nacionales tal como ha sucedido en Argentina, Brasil y México. 13 En forma similar, los/as abogados/as deben estar preparados para defender también, además de las leyes nacionales, las leyes municipales y provinciales contra el ataque de la industria. En algunos países, la industria del tabaco ha ejercido presión para incluir disposiciones que tengan prelación respecto de las leyes locales o provinciales (i.e., leyes nacionales, jerárquicamente superiores), especialmente sobre la publicidad, el etiquetado de productos de tabaco y los lugares públicos libres de humo. Si bien esta guía no trata específicamente la prelación, se pueden encontrar valiosos argumentos al respecto en las presentaciones judiciales que complementan esta guía. Antes de interponer una demanda contra la industria del tabaco, o contestar una, es esencial evaluar toda la legislación nacional e internacional aplicable. Algunos temas, tales como el derecho a la salud o al trabajo, se mencionan también en varias leyes, sentencias judiciales y normas quizás impensadas en un primer momento, pero que podrían servir de apoyo para los argumentos que se mencionan aquí o implicar desafíos que deberán ser considerados. Por ejemplo, las normas sobre seguridad en el lugar de trabajo pueden contener disposiciones sobre protección contra la exposición al humo del tabaco en ambientes laborales. En forma similar, las leyes sobre derechos de los consumidores, medio ambiente, salud pública u otras pueden incidir en la regulación de los productos del tabaco y su uso. Algunas de estas cuestiones también pueden estar reguladas por tratados internacionales que son vinculantes para los países ratificantes. Por ejemplo, el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), consagra el derecho al nivel más alto posible de salud física y mental. Como la presente guía no puede adaptarse en forma uniforme a las presentaciones judiciales y a los sistemas procesales de cada uno de los países ni tampoco dar cuenta de ciertas idiosincrasias legales, los escritos o los argumentos que se elaboren con la ayuda de ella deberán ser revisados por los/as abogados/as del país en cuestión, para garantizar que se cumplan todos los requisitos legales correspondientes. A los fines de complementar la presente guía, en el sitio web del O Neill Institute for National and Global Health Law estarán disponibles documentos judiciales vinculados a los casos en temas de control de tabaco más importantes de la región. Así, se incluirán la demanda interpuesta por la industria tabacalera en Argentina contra la regulación de la Provincia de Santa Fe, el amparo presentado en México para exigir una ley de control de tabaco más protectoria de la salud, amicus curiae elevados por el O Neill Institute y otras instituciones en casos en Brasil, México y Perú y sentencias en Guatemala, Colombia, México y Perú. Esta sección del portal del O Neill Institute se irá actualizando de manera permanente para generar, conjuntamente con esta 13 El artículo 2.1 del CMCT dispone: Para proteger mejor la salud humana, se alienta a las Partes a que apliquen medidas que vayan más allá de las estipuladas por el presente Convenio y sus protocolos, y nada en estos instrumentos impedirá que una Parte imponga exigencias más estrictas que sean compatibles con sus disposiciones y conformes al derecho internacional. 911 Estrategia de la Industria del Tabaco en el Ámbito Judicial Latinoamericano: Guía para Litigios guía de litigios, herramientas útiles para responder a los litigios de la Industria Tabacalera y avanzar los marcos legales de regulación del tabaco y protección de la salud. La presente guía no tiene la finalidad de brindar asesoramiento legal. D. Filosofía general: balance de derechos. El impacto del consumo de tabaco en la salud pública. En los documentos judiciales que hemos analizado, incluso la industria admite que fumar es un comportamiento que implica riesgos que el Estado debe regular; 14 su argumento, sin embargo, es que la regulación debe ser mínima. 15 Dicha concesión le abre el camino a buenos argumentos basados en el balance de derechos o en una respuesta proporcional a la amenaza de la epidemia del tabaco. Específicamente, los argumentos apuntan a sugerir que la prohibición total de fumar en los lugares públicos cerrados, en los espacios de trabajo y en el transporte público, no es sólo proporcional a los daños que genera la exposición al humo de tabaco sino también necesaria para satisfacer la protección requerida por el artículo 8 del CMCT y garantizada por muchos derechos constitucionales como a la salud y a la vida, y otros intereses fundamentales. 16 El enfoque de esta guía se hace desde una perspectiva de derechos fundamentales (derechos humanos). Por eso se afirma que la regulación debe balancear los diferentes derechos en juego. Las políticas de control de tabaco, como un caso de políticas de salud pública, deben tener presentes los compromisos internacionales en materia de derechos humanos. "Las políticas de control de tabaco, como políticas de salud pública, deben tener en cuenta las obligaciones internacionales de derechos humanos. Integrar un enfoque de derechos humanos en el control de tabaco tiene muchas ventajas. El Derecho Internacional de Derechos Humanos es una de las herramientas legales más poderosas usadas tanto a nivel nacional (dentro de los países) como internacional. Asimismo, los derechos humanos son usados ampliamente en los discursos políticos y usualmente influyen en los debates de políticas públicas." 17 Por ejemplo, en un caso reciente ante el Tribunal Constitucional del Perú, al confirmar la constitucionalidad de una ley progresista de control del tabaco, la Corte vinculó las obligaciones de derechos humanos al CMCT, presentando el CMCT 14 Recurso de inconstitucionalidad de Nobleza Piccardo S.A.I.C. Y F. p. V., Nobleza Piccardo S.A.I.C. Y F. v. Provincia de Santa Fe, 188/2006, Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina. 15 Id. 16 Directrices para la protección de la exposición al humo de tabaco artículos 6, 23 y 4 (a) & (b) (decisión FCTC/ COP2(7)). 17 Cabrera, Oscar and Alejandro Madrazo. Human Rights as a Tool for Tobacco Control in Latin America. S2 Salud Publica de Mexico 288 (2010). (Original en inglés. Traducción para la presente guía). 1012 O Neill Institute for National and Global Health Law como un estándar legal para interpretar estas obligaciones. 18 En este mismo sentido se expresa una resolución de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) que exhorta a sus Estados Miembros a que fortalezcan la capacidad técnica de la autoridad sanitaria a fin de apoyar la formulación de políticas y planes de salud de conformidad con los instrumentos internacionales de derechos humanos relacionados con la salud que sean aplicables. 19 Es desde esta perspectiva que se deben analizar los argumentos de la industria tabacalera respecto de posibles restricciones ilegítimas a sus intereses. Las evidencias sobre los efectos tóxicos y cancerígenos que el humo de tabaco produce a los fumadores y no fumadores son incontrovertibles, y ampliamente aceptadas. 20 De hecho, la evidencia en sí misma tiene efecto legal directo en algunas jurisdicciones. En Brasil, por ejemplo, la doctrina del fato notório hace referencia a un hecho que no necesita ser probado en juicio; sumado a que Brasil reconoce los efectos tóxicos y cancerígenos del humo del tabaco, ello implica una ventaja (al menos en materia de prueba) que permitiría concentrar los recursos y esfuerzos en otros aspectos del litigio. Además, existe escaso o nulo reconocimiento social para el consumo de tabaco. Por lo tanto, el balance o proporcionalidad aplicada a las normas sobre tabaco posiblemente hacen que se inclinen a favor de mayores restricciones, una mayor regulación y menos información engañosa que la que actualmente difunde la industria tabacalera y sus aliados. 21 Muchas constituciones latinoamericanas adoptan explícitamente un enfoque más social que individual para la protección de los derechos. Por ejemplo, el artículo 44 de la Constitución de Guatemala establece que el interés social prevalece sobre el interés particular. 22 En el contexto del control del tabaco, disposiciones como éstas se pueden interpretar como que otorgan prioridad a la protección de la salud pública por encima de la de ciertos derechos individuales (derechos que según la legislación guatemalteca se pueden limitar legalmente). La presente guía se divide en secciones que describen los principales argumentos que ha utilizado la industria del tabaco al cuestionar las leyes que exigen protección contra el humo del tabaco, limitan la publicidad, el patrocinio y otras modalidades de promoción, definen los requisitos para el etiquetado y empaquetado de los productos de tabaco y otros requerimientos sobre los productos. 18 Tribunal Constitucional del Perú. Jaime Barco Rodas contra el Artículo 3º de la ley N Ley general para la prevención y control de los riesgos del consumo de tabaco, proceso de inconstitucionalidad, Julio de 2011, sección 6, párrafo Organización Panamericana de la Salud (OPS), CD50.R8, 62ª sesión del Comité Regional, Octubre de 2010, p. 1-b. 20 Ver, por ej., U.S. Dep t of Health & Human Services, Office of the Surgeon General, The Health Consequences of Smoking: A Report of the Surgeon General, May 27, Disponible en: library/smokingconsequences. 21 Demanda de Clínica de Interés Público del Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación, p. VII. 22 Constitución Política de la República de Guatemala, art. 44: Derechos inherentes a la persona humana. Los derechos y garantías que otorga la Constitución no excluyen otros que, aunque no figuren expresamente en ella, son inherentes a la persona humana. El interés social prevalece sobre el interés particular. 1113 Estrategia de la Industria del Tabaco en el Ámbito Judicial Latinoamericano: Guía para Litigios En algunos casos, la guía puede servir como base para elaborar escritos de respuesta o para colaborar en la búsqueda de la ley aplicable. Por último, apoyamos el uso de la estrategia de la industria en su contra: para cualquier enfoque de balance razonable, los intereses de la población de ser protegidos contra el humo del tabaco en lugares públicos cerrados, espacios de trabajo y transporte público son, como mínimo, mayores que los intereses que tiene la industria en la comercialización y la promoción del consumo de un producto letal Presentación judicial de IDEC Instituto Brasileiro de Defensa do Consumidor en carácter de amicus curiae en apoyo de los demandados p. 3., Confederação Nacional da Indústria v. Presidente da República, ADI/3311, Supremo Tribunal Federal do Brasil. 1214 O Neill Institute for National and Global Health Law Argumentos de la industria tabacalera y Contra Argumentos A. El derecho a la libertad de expresión comercial El CMCT impone restricciones sobre el empaquetado y etiquetado, así como también una prohibición total de la publicidad, la promoción y el patrocinio de los productos de tabaco. 24 La industria del tabaco ha usado ampliamente argumentos que se basan en derechos humanos internacional y constitucionalmente reconocidos, y que imponen mecanismos de protección sustancial de la expresión social y política. Si bien estas protecciones generalmente se aplican a las formas de expresión necesarias para el buen funcionamiento de una sociedad democrática, la industria del tabaco ha utilizado estos argumentos para hacer valer el supuesto derecho de las empresas a fomentar el consumo de sus productos o para distinguir su marca de los productos del rival. De hecho, en este sentido, se han presentado argumentos casi idénticos en los tribunales de Argentina y Brasil. 25 Como respuesta general a ese planteo, se debe tener en cuenta que el discurso comercial no se encuentra protegido por la libertad de expresión (que es parte de los derechos políticos y goza de una protección particular en la mayoría de las jurisdicciones). El discurso comercial es un elemento de la libertad comercial: un derecho de índole estrictamente privada y que es pasible de limitaciones mucho más amplias fundadas en razones de interés público. A continuación, resumimos los argumentos que han utilizado la industria y sus aliados, así como las respuestas correspondientes en función de la obligación positiva del Estado de proteger la salud y las protecciones de menor grado de las que goza el llamado discurso comercial. En primer lugar se hace énfasis en el argumento central, que consiste en la toma de conciencia de que el discurso comercial no está protegido por la garantía de libertad de expresión. Luego, se analizan otros argumentos subsidiarios conectados con el derecho a la libertad de expresión. Finalmente, en esta sección se hace referencia a otros derechos que superan la limitada protección del discurso comercial. 24 CMCT de la OMS, art. 11, 13, Resolución 56.1 de la Asamblea Mundial de la Salud, Documento A56/8 de la OMS, Anexo (21 de mayo de 2003). Los artículos 11 y 13 son los únicos que establecen fechas precisas para su cumplimiento. El artículo 11 requiere que cada Parte, dentro de un periodo de tres años a partir de la entrada en vigor del Convenio para esa Parte, adoptará y aplicará, de conformidad con su legislación nacional, medidas eficaces para cumplir con el artículo 11. Para el artículo 13, el período es de 5 años. 25 Recurso de inconstitucionalidad de Nobleza Piccardo S.A.I.C. Y F., p ; Presentación judicial de IDEC Instituto Brasileiro de Defensa do Consumidor en carácter de amicus curiae en apoyo de los demandados, p15 Estrategia de la Industria del Tabaco en el Ámbito Judicial Latinoamericano: Guía para Litigios I. Contra argumento principal: el discurso comercial no es parte del derecho de libertad de expresión sino de la libertad comercial 1. Argumento de la industria: La publicidad y la comercialización son formas de expresión que se encuentran protegidas por la garantia de la libertad de expresión. La industria del tabaco argumenta que la libertad de expresión también se extiende a su derecho a promocionar sus productos en los medios de comunicación. 26 De acuerdo con la industria, una determinada estrategia de publicidad constituye una manifestación de libertad de expresión y goza de protección constitucional. 27 Dicha protección incluye a la expresión mediante transmisiones en los medios de comunicación, independientemente de su contenido o de su ánimo de lucro. 28 Respuesta: El discurso comercial se encuentra menos protegido que el discurso político o social. La publicidad de productos comerciales con fines de lucro no siempre está protegida por las constituciones y si lo está, su protección es significativamente menor que la expresión de ideas u opiniones. 29 La libertad de expresión garantiza que los medios para expresar inquietudes, opiniones e ideas no sean restringidos directa ni indirectamente por el Estado. 30 Su fundamento es, en última instancia, la necesidad de que los actos y decisiones que afectan a la vida pública sean sometidos al escrutinio independiente de la sociedad, y que las personas puedan tomar decisiones autónomas e informadas sobre su vida, esto es, autogobernarse. La publicación de anuncios comerciales, por su parte, si bien permite a las personas conocer la oferta de bienes y servicios para satisfacer sus necesidades y deseos, no guarda ninguna relación con los principales objetivos que la libertad de expresión persigue: no se relaciona con el intercambio de ideas, información o comunicaciones entre el informante y el informado ni tampoco con la comunicación de un discurso social, político o artístico. 31 Desde luego, eso no quiere decir que el discurso comercial no merezca ningún tipo de protección si no que, simplemente, tal protección no puede fundamentarse en los mismos argumentos que respaldan 26 Recurso de inconstitucionalidad de Nobleza Piccardo S.A.I.C. Y F., p Id. 28 Id. 29 Central Hudson Gas & Electric Corp. v. Public Service Comm n, 447 U.S. 557, 561 (1980); Valentine v. Chrestensen, 316 U.S. 52 (1942), Breard v. City of Alexandria, 341 U.S. 622 (1951) y Capital Broadcasting Co. v. Mitchell, 333 F. Supp. 582 (D.D.C. 1971). En este último caso, la idea de que la expresión de una transacción comercial estaba en un nivel diferente fue una de las bases centrales por las cuales la Corte decidió mantener la prohibición de todos los comerciales de cigarrillos en radio y televisión. Virginia State Bd. of Pharmacy v. Virginia Citizens Consumer Council, 425 U.S. 748, 771 (1976). 30 Ver New York Times Co. v. Sullivan, 376 U.S. 254 (1964). 31 Gostin, Lawrence, Public Health Law, Power, Duty, Restraint, p. 379 (University of California Press, 2 nd ed. 2008). 1416 O Neill Institute for National and Global Health Law la libertad de expresar ideas sociales, políticas o artísticas. En cualquier caso, la protección de las publicaciones comerciales debe buscarse en las garantías que ofrece la libertad empresarial y económica, que admite restricciones mayores fundadas en el interés público. Las actividades que implican riesgos deben ser especialmente reguladas por el Estado 32 y este es ciertamente el caso del tabaco, siendo un producto altamente adictivo. Podría incluso argumentarse que publicitarlo no sólo no contribuye a realizar el ideal republicano de autogobierno, sino que es posible que tienda directamente a frustrarlo, al restringir la autonomía y las posibilidades de autogobernarse de las personas adictas, que pasan a depender artificialmente de una sustancia, a la sazón, nociva y letal. La finalidad del discurso político y social es enriquecer el debate democrático y permitir que los individuos se expresen en forma artística, cultural y social; el discurso comercial tiene una única finalidad (satisfacer intereses empresariales) que no concuerda con este principio. El objetivo del discurso de la industria tabacalera tiene sólo ánimo de lucro y en ese sentido no contribuye a enriquecer el debate democrático. Argentina: El discurso comercial ha sido definido como la expresión de ideas que se relacionan únicamente con el interés económico y la audiencia del emisor, que se vincula simplemente con una propuesta contractual comercial. 33 Los tres elementos que conforman esta forma de expresión son: 1) identificación de un producto particular; 2) publicidad de ese producto, y 3) búsqueda de lucro como resultado de la publicidad. El discurso comercial es una manifestación de la actividad económica subyacente y, por lo tanto, se puede regular con el mismo alcance que esa actividad. 34 México: El discurso comercial es una combinación de mensajes que le proponen a sus receptores la realización de una transacción comercial y luego su difusión se puede regular dentro de límites mucho más amplios que si se tratara de un caso de ejercicio de la libertad de expresión sobre cuestiones políticas. En la mayoría de los casos, el discurso comercial se encuentra fuera del ámbito de protección de la libertad de expresión ya que sólo complementa el libre ejercicio de una actividad comercial. 35 Estados Unidos 36 : La Corte Suprema hizo una tajante diferenciación entre la pro- 32 Uprimny, Rodrigo y Camilo Castillo, Constitución, democracia y tabaco en Colombia, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJuSticia), Bogotá, 2009, p Ver R. R., A. c. Diario Clarín S.A. y otros, Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, sala L (Buenos Aires, Argentina, 2003) y Dictamen del Procurador General de La Nación (S.C. R. N 1312, L XL), haciendo a lugar una demanda para evitar la publicación de anuncios sexualmente explícitos en periódicos fácilmente accesibles para menores. 34 Presentación judicial en carácter de amicus curiae en apoyo de los demandados Provincia de Santa Fe p. 4.1.B., Nobleza Piccardo S.A.I.C. Y F. v. Provincia de Santa Fe, 188/2006, Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina. 35 Amparo en revisión 91/2004. Crédito Afianzador, S.A. de C.V., Compañía Mexicana de Garantías. 20 de octubre de Unanimidad de votos. Vocero Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Raúl M. Mejía Garza. 36 Esta seccion se basa en los siguientes casos: Central Hudson Gas & Electric Corp. v. Public Service Comm n, 447 U.S. 557, 561 (1980); Near v. Minnesota, 283 U.S. 697 (1931); Greater New Orleans Broadcasting Assn., Inc. 1517 Estrategia de la Industria del Tabaco en el Ámbito Judicial Latinoamericano: Guía para Litigios tección del discurso comercial y la protección de la expresión de ideas y opiniones en Central Hudson Gas & Electric Corp. v. Public Service Comm'n of New York. A diferencia del test utilizado para establecer si una restricción a la libertad de expresión de ideas y opiniones es legítima o no, la Corte estableció una prueba completamente diferente en la que, si bien la carga de la prueba sigue pesando sobre el Estado, las restricciones aceptables son ostensiblemente mayores: Para que el discurso comercial reciba la protección de la Primera Enmienda este, al menos, debe relacionarse con una actividad lícita y no ser engañosa. Para que una restricción al discurso comercial sea legítima, el interés del gobierno debe ser sustantivo. La regulación debe promover directamente ese interés, y no ser más extensa que lo necesario para lograrlo. Sin embargo, no es necesario que el gobierno emplee el medio menos restrictivo concebible, sino que debe demostrar que la regulación es ajustada al caso; no debe ser perfecta pero sí razonable; puede no ser la mejor pero debe ser proporcional al interés servido. 2. Argumento de la industria: Debido a la importancia que tiene la libertad de expresión, no se debe permitir que el Estado emita un juicio a priori sobre el valor de ningún discurso. La industria tabacalera afirma que la libertad de expresión es básica para el buen funcionamiento de la democracia. Una sólida protección de la libertad de expresión amplía la cantidad de información disponible para los/las consumidores/as, protege las instituciones democráticas porque permite la crítica y enriquece las prácticas culturales de la gente. Debido a su importancia, de acuerdo a las industrias tabacaleras, no se debe permitir que el Estado prohíba a priori el contenido de las publicidades o las publicaciones. 37 Se debe determinar que el discurso en cuestión perjudica intereses públicos concretos protegidos por el Estado y únicamente se puede limitar o prohibir luego de que se tome dicha determinación. 38 La industria tabacalera sostiene que su discurso no daña estos intereses protegidos. Respuesta: Como el discurso comercial no implica un ejercicio de libertad de expresión protegida, las protecciones especiales al discurso que prohíben excluir a priori ciertos contenidos no son aplicables. Generalmente, los principios de libertad de expresión exigen que el Estado se abstenga de restringir el discurso cultural, social y político a priori, es decir, le prohíben emitir un juicio sobre el valor o interés del discurso antes de que el editor u orador haya tenido la oportunidad de manifestar su punto de vista. 39 Ello se conoce v. United States, 527 U.S. 173, 188 (1999). 37 Greater New Orleans Broadcasting Assn., Inc. v. United States, 527 U.S. 173, 188 (1999). 38 Presentación judicial en carácter de amicus curiae en apoyo de los demandados Provincia de Santa Fe p. 4.1.B., Nobleza Piccardo S.A.I.C. Y F. v. Provincia de Santa Fe, 188/2006, Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina. 39 U.S. v. Robert J. Stevens, 130 S. Ct. 1577, 78 USLW 4267, 38 Media L. Rep. 1577, 10 Cal. Daily Op. Serv (2010); Simon & Schuster, Inc. v. Members of New York State Crime Victims Bd. 502 U.S. 105, 112 S.Ct. 501 (1991). Como regla general, la Primera Enmienda implica que el gobierno no tiene poder para restringir expresiones en razón del mensaje, ideas, tema o su contenido. Stilp v. Contino, 629 F.Supp.2d 449 (2009). Las restricciones gubernamentales del discurso basados en su contenido tienen una presunción de invalidez y están 1618 O Neill Institute for National and Global Health Law como la prohibición de censura previa. La alternativa que le queda al Estado en estos casos, y sólo cuando existiera riesgo cierto de que se generen daños, es imponer responsabilidad civil o penal sobre el editor u orador a posteriori, antes que censurar de manera previa. Como la publicidad y el discurso comercial no se encuentran tan protegidos como otras formas de expresión, ellos sí se pueden restringir a priori Argumento de la industria: El derecho a la libertad de expresión se encuentra consagrado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en las constituciones nacionales. El artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos establece una prohibición contra la censura previa, independientemente de cuán loables sean los fines que procuren dichas medidas 41 : Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 42 La mayoría de las constituciones nacionales de países latinoamericanos también establecen protecciones para la libertad de expresión. Por ejemplo, en Argentina, dicho derecho se encuentra protegido en los Artículos 14 y 32 de la Constitución Nacional. 43 Respuesta: Como se dijo antes, el discurso comercial no entra dentro del campo de protección de la libertad de expresión. El discurso comercial se enmarca dentro de la libertad económica, la cual, como se mencionó anteriormente, es un derecho que puede sujetos a escrutinio estricto. 40 Rico Associates v. Tourism Co. of Puerto Rico, 478 U.S. 328 (1986) (El interés sustancial de Puerto Rico en desalentar las apuestas entre los residentes justifica la prohibición de la publicidad dirigida a ellos, incluso siendo legal apostar en casinos es, y que la publicidad dirigida a turistas esté permitida); United States v. Edge Broadcasting Co., 509 U.S. 418 (1993), (en donde se halló un interés federal sustancial en facilitar las restricciones estatales sobre las loterías; Bates v. State Bar of Arizona, 433 U.S. 350, (1977); Ohralik v. Ohio State Bar Ass n, 436 U.S. 447, 456 (1978) (reafirmando que los requisitos de que los anunciantes publiquen más información de la que quisieran están justificados en la medida en que estén razonablemente relacionados con el interés del Estado en evitar el engaño a los consumidores); Zauderer v. Office of Disciplinary Counsel, 471 U.S. 626, 651 & n.14 (1985) (reafirmando el requisito de los anuncios de servicios legales mencionen que los demandantes que fracasen pueden todavía ser responsables por las costas del proceso); Florida Bar v. Went For It, Inc., 115 S. Ct. 2371, 2379 (1995) (reafirmando una prohibición de 30 días sobre anuncios de abogados enviados por correo y dirigidos específicamente a accidentes de tránsito); ver The World Cigarette Pandemic-Part II, 85 N.Y. State J. Med. 391 (1985); y Taylor, Peter, Smoke Ring: The Politics of Tobacco (London: Bodley Head, 1984), pp Recurso de inconstitucionalidad de Nobleza Piccardo S.A.I.C. Y F., p Organización de los Estados Americanos, Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 13, 22 de nov. de 1969, O.A.S.T.S. No. 36, 1144 U.N.T.S Constitución de la Nación Argentina, art. 14 Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio: De trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender, art. 32 El Congreso federal no dictará leyes que restrinjan la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdicción federal. 1719 Estrategia de la Industria del Tabaco en el Ámbito Judicial Latinoamericano: Guía para Litigios ser regulado y limitado por el Estado. Aún si se cometiera el error de verlo desde la óptica de la libertad de expresión, ésta también reconoce limitaciones. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, como también la mayoría de las constituciones nacionales, limitan la libertad de expresión cuando pone en peligro la salud pública. Respecto de las máximas formas de expresión ideas y opiniones la Convención Americana sobre Derechos Humanos permite explícitamente la imposición de responsabilidades ulteriores para garantizar la protección de (...) la salud o la moral pública (art. 13). En virtud del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR por su sigla en inglés), la libertad de expresión está sujeta a ciertas restricciones por motivos tales como la salud pública (art. 19). 44 Muchas constituciones nacionales reconocen las importantes limitaciones a la libertad de expresión en función de la salud pública. 45 Brasil: El artículo 220 de la Constitución protege el pensamiento, la creación y la expresión de los brasileros, pero en el párrafo 4 limita la publicidad comercial del tabaco ( ) porque constituye publicidad de productos, prácticas y servicios que pueden ser perjudiciales para la salud o el medio ambiente. Guatemala: Los artículos 43 y 44 de la Constitución de Guatemala limitan la industria, el comercio y el trabajo cuando vulneran otros intereses sociales. El artículo 44 establece específicamente que el interés social prevalece sobre el interés 44 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos art. 19, 999 U.N.T.S. 171 (1966) 1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones. 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: (a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; (b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. 45 Las autoridades judiciales estadounidenses, británicas y canadienses apoyan las excepciones a la libertad de expresión comercial cuando se trata de proteger la salud pública. Dados los grandes riesgos para la salud, los costos económicos para la sociedad que causa el consumo de tabaco y el peso de la opinión de los expertos sobre los efectos de la publicidad, considero que la Ley Británica de Promoción y Publicidad del Tabaco de 2002 ha sido un paso responsable y proporcional. R and others v. Secretary of State for Health (2004) EWHC Además, la evidencia indica que la publicidad del tabaco implica un incremento del consumo de tabaco. Incluso la legislación estadounidense que está más orientada hacia la preservación del mercado de ideas, permite que el Estado regule los mensajes comerciales a fin de proteger a los los/las consumidores/as contra las prácticas de ventas erróneas, engañosas o agresivas o exige la divulgación de la información beneficiosa para el consumidor. 44 Liquor Mart, Inc. v. Rhode Island, 517 U.S. 484, 501 (1996). El Estado tiene interés en proteger a los los/las consumidores/as de los peligros comerciales que proporcionan el motivo principal por el cual el discurso comercial puede estar sujeto a una mayor regulación por parte del gobierno que el discurso sin carácter comercial. Cincinnati v. Discovery Network, Inc., 507 U.S. 410, 426, 123 L. Ed. 2d 99, 113 S. Ct (1993). 1820 O Neill Institute for National and Global Health Law particular. 46 Los derechos individuales, tal como el derecho de una empresa de publicitar sus productos, se deben compensar con otros derechos colectivos y constitucionales, tal como el derecho a la salud (artículos 93-95). 2. Contra argumentos subsidiarios vinculados con la supuesta libertad de expresión para las industrias tabacaleras 1. Argumento de la industria: Los/as consumidores/as tienen derecho a la información. Los/las consumidores/as tienen derecho a recibir información adecuada y veraz y a que se proteja su libertad de elección, incluyendo la información que proporcionan los fabricantes y los minoristas. 47 Como los productos de tabaco son legales, la industria afirma entonces que están autorizados a proveer información verídica acerca del producto que venden. Respuesta: Los/as consumidores/as tienen derecho a recibir información adecuada. La publicidad del tabaco necesariamente implica la difusión de información inexacta y distorsionada. No existe un uso del tabaco que no perjudique al usuario y, en muchos casos, aún a los no usuarios. La publicidad que enfatiza la asociación entre el tabaco y el éxito social, la satisfacción personal o sexual, necesariamente nubla los riesgos del consumo de tabaco que incluyen la adicción y la muerte. Por lo tanto, el derecho a la información que tienen los/as consumidores/as, requiere restricciones sobre la publicidad, la promoción y el patrocinio, así como restricciones en el empaquetado y etiquetado. En muchos países, el derecho de los/as consumidores/as a recibir información adecuada se encuentra consagrado constitucionalmente. Argentina: El artículo 42 de la Constitución de Argentina establece que los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno. México: El recurso presentado contra la ley nacional de control del tabaco incluye el argumento del derecho a información adecuada. El derecho a la información figura en el artículo 6 de la Constitución: El artículo 28 de la Constitución establece que 46 Constitución de Guatemala, art. 44. "Derechos inherentes a la persona humana. Los derechos y garantías que otorga la Constitución no excluyen otros que, aunque no figuren expresamente en ella, son inherentes a la persona humana. El interés social prevalece sobre el interés particular. 47 Presentación judicial de IDEC Instituto Brasileiro de Defensa do Consumidor en carácter de amicus curiae en apoyo de los demandados, p Mostrar más
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