Source: https://www.edilex.fi/mt/havm20000006
Timestamp: 2019-01-17 06:42:17+00:00
Document Index: 21036776

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

HaVM 6/2000 Valtioneuvoston selonteko kihlakuntauu... | EDILEX
HaVM 6/2000 vp Valtioneuvoston selonteko kihlakuntauudistuksen toteutumisesta
1. Yleisiä näkökohtia kihlakuntauudistuksesta
2. Palvelujen saatavuus ja laatu sekä tehtä­vien hoitaminen kihlakunnittain
Ulosottotoimi
Nimismiesjärjestelmä
Palvelutoimistot ja palvelupisteet
3. Kihlakuntajako ja yhteistoiminta
4. Virastotyyppi
5. Yhteinen henkilöstö, tehtävät ja määräraha
Yhteinen määräraha
6. Tulosohjaus ja -johtaminen
Kihlakunnannimismies ja johtoryhmä
7. Yhteenveto uudistuksen toteutuksesta ja kihlakuntahallinnon kehittämislinjauksia
HaVM 6/2000 vp - VNS 1/1999 vp
Valtioneuvoston selonteko kihlakuntauudistuksen toteutumisesta
Eduskunta on 25 päivänä toukokuuta 1999 lähettänyt hallintovaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi valtioneuvoston selonteon kihlakuntauudistuksen toteutumisesta (VNS 1/1999 vp ). Eduskunta on 17.12.1999 päättänyt, että selon­teon käsittelyä jatketaan vuoden 2000 valtiopäivillä.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti lakivalio­kunta on antanut asiasta lausunnon (LaVL 14/1999 vp), joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi.
kansliapäällikkö Juhani Perttunen , ylijohtaja Pekka Kilpi , poliisiylijohtaja Reijo Naulapää , ylitarkastaja Teemu Eriksson , sisäasiainministeriö
osastopäällikkö, hallitusneuvos Tuomo Rapola , oikeusministeriö
ylijohtaja Jorma Karjalainen , valtiovarainministeriö
hallitusneuvos Mikko Salmenoja , työministeriö
vanhempi hallitussihteeri Juha Rossi , sosiaali- ja terveysministeriö
osastopäällikkö Juhani Rantamäki , Kansaneläkelaitos
ylitarkastaja Jarmo Salminen , Verohallitus
kansliapäällikkö Osmo Kurola , Lapin lääninhallitus
kansliapäällikkö Timo K. Tikka , Etelä-Suomen lääninhallitus
läänin poliisijohtaja Jorma Ahonen , kehittämispäällikkö Eeva-Liisa Ryynänen , Itä-Suomen lääninhallitus
osastopäällikkö Monika Kastu-Häikiö , Länsi-Suomen lääninhallitus
osastopäällikkö Arja Ylönen , Oulun lääninhallitus
kihlakunnannimismies, poliisipäällikkö Mario Casagrande , Raaseporin kihlakunta
kihlakunnannimismies Mikko Kosonen , Juvan kihlakunta
nimismies Pentti Tuppurainen , Kuhmon kihlakunta
poliisipäällikkö Uolevi Väre , Äänekosken kihlakunnanviraston poliisilaitos
poliisipäällikkö Kari Heimonen , Koillis-Savon kihlakunnanviraston poliisilaitos
kihlakunnannimismies, poliisipäällikkö Markku Luoma , vanhempi konstaapeli Jaakko Ventelä , Seinäjoen kihlakunta
kihlakunnannimismies, poliisipäällikkö Heikki Kössi , Kiteen kihlakunta
kihlakunnannimismies, poliisipäällikkö Ossi Pippuri , Ilomantsin kihlakunta
poliisipäällikkö Kai Markkula , Joensuun kihlakunnan poliisilaitos
kihlakunnannimismies, poliisipäällikkö Antero Puisto , Kauhajoen kihlakunta
johtava kihlakunnansyyttäjä Martti Porvali , Äänekosken kihlakunnanviraston syyttäjäosasto
johtava kihlakunnansyyttäjä Claes-Henrik Björkman , Raaseporin kihlakunnanviraston syyttäjäosasto
kihlakunnansyyttäjä Reijo Rapo , Koillis-Savon kihlakunnan syyttäjäosasto
kihlakunnanvouti Reijo Heikkinen , Äänekosken kihlakunnanviraston ulosotto-osasto
kihlakunnanvouti Robert Rikberg , Raaseporin kihlakunnanviraston ulosotto-osasto
johtava kihlakunnanvouti Kalervo Turpeinen , Joensuun kihlakunnan ulosottovirasto
kihlakunnanvouti Pekka Veijalainen , Kiteen kihlakunnanviraston ulosotto-osasto
maistraatin päällikkö, henkikirjoittaja Tapani Kovalaine , Joensuun maistraatti
maakunta-asiamies Antti Iso-Koivisto , Suomen Kuntaliitto
maakuntajohtaja Hannes Kemppainen , Kainuun liitto
kaupunginjohtaja Silja Hiironniemi , Alavuden kaupunki
hallintojohtaja Jaakko Turunen , Kiteen kaupunki
kunnanjohtaja Harri Mattila , Alahärmän kunta
kunnanjohtaja Jarmo Muiniekka , Ilomantsin kunta
varapuheenjohtaja Kyösti Kerälä , Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry
puheenjohtaja, läänin poliisijohtaja Mikko Paatero , Poliisin lääninjohdon viranhaltijat ry
puheenjohtaja, kihlakunnannimismies, poliisipäällikkö Tapani Tiilikainen , I varapuheenjohtaja, kihlakunnannimismies, kihlakunnanvouti Antero Tuomi , Suomen Nimismiesyhdistys ry
hallituksen jäsen, käräjäoikeustuomari Pekka Louhelainen , Käräjäoikeustuomarit ry
asianajaja Pentti Koski , Suomen Asianajajaliitto ry
puheenjohtaja Juhani Toukola , Suomen Kihlakunnan Voudit ry
puheenjohtaja Heikki Pesonen , Avustavat ulosottomiehet ja haastemiehet ry
avustava ulosottomies Jarmo Savela , Suomen ulosottoapulaisten yhdistys ry
henkikirjoittaja Jorma Viljanen , Suomen Henkikirjoittajayhdistys ry
puheenjohtaja, osastosihteeri Anneli Vilmi , Oikeushallinnon henkilökunta OHK ry
professori Risto Harisalo
professori Juha Vartola
hallintotieteiden lisensiaatti Jari Stenwall
Lisäksi Svenska Finlands folkting, Kansaneläkelaitos, kihlakunnannimismies, poliisipäällikkö Bo-Sanfrid Höglund, Pietarsaaren kihlakunta, Raaseporin maistraatti, nimismies Heikki Karhu, Inari-Utsjoen kihlakunta, rikoskomisario Pentti Koski, Vakka Suomen poliisilaitos, kihlakunnanvouti Jaakko Hokka, Loimaan kihlakunnanvirasto, Pohjois-Karjalan liitto, Varsinais-Suomen liitto, kaupunginjohtaja Paavo Salli, Vammalan kaupunki, Kannuksen kaupunki, Halsuan kunta, Kaustisen kunta, Perhon kunta, Ullavan kunta, Lestijärven kunta, Toholammin kunta, Vetelin kunta ja Suomen Kuntajohtajat ry ovat antaneet kirjalliset lausunnot.
Valtion paikallishallintoa koskeva kihlakuntauudistus tuli voimaan vuoden 1996 joulukuun alusta. Kihlakuntahallinnon lakiperustan muodostavat valtion paikallishallinnosta annettu laki sekä kihlakunnittain tehtäviä hoitavien eri toimialojen erillislait. Hallituksen esityksen laiksi poliisin hallinnosta annetun lain muuttamisesta (HE 86/1995 vp) käsittelyn yhteydessä eduskunta edellytti muun muassa, että hallitus huolehtii kihlakuntauudistuksen toimeenpanon tarkasta seurannasta ja että se antaa vuoden 1999 loppuun mennessä selonteon uudistuksen toteutumisesta (HaVM 13/1995 vp). Seurannassa edellytettiin otettavan huomioon muun ohella eri toimialojen palvelujen riittävä ja tasapuolinen saatavuus maan eri osissa, erityisesti poliisi-, ulosotto- ja syyttäjäntehtävien järjestäminen ja hoitaminen kihlakunnittain, yhteistoiminnan laatu ja laajuus, eri toimialojen yhteistoiminta-alueiden keskinäinen alueellinen yhteneväisyys ja yhteisen avustavan henkilöstön riittävyys. Selonteko perustuu tähän eduskunnan hyväksymään lausumaan.
Joulukuun 1 päivänä 1996 voimaan tullut kihlakuntauudistus on toteutettu pitkähkön ja monivaiheisen valmistelun jälkeen valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetulla puitelailla (126/1992) ja sitä täydentävillä poliisin hallintoa (156/1996) sekä kihlakunnansyyttäjiä (195/1996) ja ulosottomiehiä (197/1996) koskevilla toimialakohtaisilla laeilla. Kokonaisuuteen kuuluu lisäksi myös maistraatteja koskeva toimialakohtainen laki (166/1996).
Uudistus merkitsi siirtymistä perinteisestä nimismiesjärjestelmästä hallintomalliin, jossa poliisi-, syyttäjä- ja ulosottotoimi hoidetaan toiminnallisesti itsenäisesti joko kihlakunnanvirastoissa tai eri tehtäväkokonaisuuksia varten perustetuissa erillisvirastoissa.
Puitelain ja toimialakohtaisen lainsäädännön suhde määräytyy siten, että puitelakia noudatetaan siltä osin kuin toimialakohtaisessa lainsäädännössä ei ole toisin säädetty. Puitelakia ja toimialakohtaista lainsäädäntöä on sovellettava kihlakuntauudistuksessa toisiaan täydentävinä. Paikallishallintolain mukaan määräytyvät siten ainakin paikallishallinnon järjestämisen tavoitteet ja kihlakuntien aluejako, kihlakunnanvirastojen organisaatiomuodot — yhtenäisvirastot ja erillisvirastot — sekä kihlakunnannimismiehen asema kihlakunnanviraston päällikkönä.
Kihlakuntauudistuksen tavoitteita ovat puitelain 2 §:n mukaan:
palvelujen laadun parantaminen,
kansalaisten oikeusturvan parantaminen,
palvelujen riittävän ja tasapuolisen saatavuuden turvaaminen maan eri osissa sekä
edellytysten luominen
toimintojen kokoamiselle yhteen,
päätösvallan siirtämiselle paikallistasolle ja
palvelujen taloudelliselle tuottamiselle.
Puitelain 3 §:n 2 momentin mukaan kihlakuntia muodostettaessa tulee ottaa huomioon eri alueiden erityispiirteet, kuten asukasmäärä, asukastiheys, alueen laajuus, liikenneyhteydet ja kieli­olot niin, että syntyvät edellytykset kihlakuntauudistuksen tavoitteiden saavuttamiselle. Puitelain perusteluissa korostetaan tavoitetta turvata palvelujen riittävä ja tasapuolinen saatavuus maan eri osissa (HaVM 13/1991 vp). Käsiteltävänä olevaan selontekoon johtaneessa eduskunnan hyväksymässä lausumassa on myös keskeisesti kysymys kansalaisten palvelujen turvaamisesta.
Sekä puitelain että myös toimialakohtaisen lainsäädännön mukaan paikallinen poliisi-, ulosotto- ja syyttäjäntoimi on järjestettävä kihlakunnittain. On selvää, että eri toimialojen tehtävien järjestämisessä kihlakunnittain on samalla otettava huomioon myös eri toimialoja koskevina puitelain 2 ja 3 §:n säännökset kihlakuntauudistuksen tavoitteista kihlakuntajaon ja sen mukaan hoidettavien tehtävien perusteina. Ei voida ajatella, että kihlakuntajako olisi irrallaan siitä, miten kihlakunnissa hoidetaan valtion paikallishallinnon tehtävät. Kihlakuntauudistuksen laissa säädetyt tavoitteet on otettava huomioon muun muassa toimialakohtaisten lakien yhteistoimintaa koskevien säännösten soveltamisessa. Edellä lausuttu on otettu huomioon jäljempänä tässä mietinnössä esitetyissä kannanotoissa.
Kihlakuntia on koko niiden toiminnan ajan ollut 90, joista 13:ssa toimivat kihlakunnan erilliset virastot ja muissa kihlakunnanvirastot. Kihlakunnanvirastoista 22:ssa toimivat kaikki yksiköt. Kolmen yksikön kihlakunnanvirastoja on 30, kahden yksikön 17 ja yhden yksikön kihlakunnanvirastoja on 8.
Palvelujen saatavuutta ja laatua on arvioitava keskeisesti kansalaisten näkökulmasta. Kuten edellä 1. kohdassa lausutusta ilmenee, kysymystä on tarkasteltava paitsi kokonaisuutena myös eri toimialojen osalta. Toimialojen on kannettava vastuuta osaltaan myös kokonaisuuden palveluista erityisesti kihlakunnanvirastoissa. Muussa tapauksessa keskeinen osa uudistuksen lakiperusteisista tavoitteista voi jäädä asianmukaisesti huomioon ottamatta.
Hallinnon järjestämistavalla on luonnollisesti merkitystä myös asiakkaan kannalta. Selkeänä lähtökohtana tulee kuitenkin olla, että palvelut järjestetään ensisijaisesti yhteiskunnallisten tarpeiden mukaan, mihin hallinnolliset ratkaisut toissijaisina — vaikkakin sinänsä tärkeinä — sopeutetaan.
Eri toimialojen palvelut eroavat toisistaan luonteensa, tuotantomenetelmien ja kysynnän osalta. Eri sektoreiden asiakaskontaktit ovat myös erilaisia. Kihlakunnanvirastojen toimialojen palvelujen laatu on arviointitutkimuksen mukaan uudistuksen seurauksena parantunut tai pysynyt ennallaan. Tämä johtuu pääasiassa toimialojen eriytymisestä, joka on antanut henkilöstölle entistä paremmat mahdollisuudet erikoistua tiettyihin tehtäviin.
Kihlakunnanvirastojen yksiköiden toimialoilla oikeusturva on erityisen merkittävä laadun kriteeri. Arviointitutkimuksen mukaan uudistuksen yhteydessä on onnistuttu säilyttämään ja jopa parantamaan kansalaisten oikeusturvaa.
Selonteon mukaan palvelujen saatavuus on jonkin verran heikentynyt viime vuosina. Hallintopalvelujen saatavuutta on kuitenkin parantanut palveluverkon laajuus. Kihlakunnanvirastojen palvelupisteiden määrä kasvoi uudistuksen alkuvaiheessa. Myös uudistuksen edetessä palveluverkko on kokonaisuutena tihentynyt. Palvelutoimistoja ei ole juurikaan lakkautettu ja yhteispalvelujen myötä on syntynyt jonkin verran uusia palvelupisteitä. Palvelujen sisältö on kuitenkin palvelupisteissä heikentynyt, kun palveluvalikoimaa on osin supistettu ja aukioloaikoja lyhennetty.
Poliisilla on yksikkö jokaisessa kihlakunnassa. Selonteon mukaan palveluiden saatavuuden lievä heikentyminen kokonaisuutena tarkastellen johtuu pääasiassa poliisin resurssivajeesta. Poliisin osalta varsinaiset poliisipalvelut ovatkin kansalaisten huolenaiheena.
Valiokunta toteaa, että poliisipiirien koon ja yhteistoiminta-alueiden kasvaessa poliisipalvelujen saatavuus on heikentynyt osassa maata. Piirien koon kasvattaminen ei olekaan ratkaisu poliisipalveluiden tasapuolisen saatavuuden turvaamiseksi. Ratkaisua on etsittävä ensisijaisesti henkilöstövajeen poistamisesta. Resurssipula johtuu osittain siitä, että 1990-luvun laman myötä poliisin avoimeksi tulleista viroista huomattava osa on jouduttu jättämään täyttämättä. Samalla on myös koulutusmääriä vähennetty, mikä on vaikeuttanut avoimien virkojen täyttämistä, vaikka koulutusta on nyttemmin taas lisätty.
Valiokunta pitää välttämättömänä, että täyttämättömistä viroista ja muista seikoista johtuva resurssivaje taloudellisine vaikutuksineen ar­vioidaan ensi tilassa perusteellisesti. Valiokunnan käsityksen mukaan avoinna olevien virkojen täyttämisen lisäksi taloudellisilta vaikutuksiltaan varsin kohtuullisella resurssilisäyksellä voidaan hyväksyttävästi tyydyttää kansalaisten poliisipalveluita koskevat perustellut tarpeet koko maassa.
Vaikka poliisitoimen palvelujen laatua on voitu osaksi lisätä, laadulla on merkitystä vain, jos palveluja on kansalaisten saatavilla. Palvelujen saatavuus liittyy myös kansalaisten oikeusturvaan.
Poliisitoimen osalta kihlakuntien välillä on toteutettu erilaisia yhteistoimintajärjestelyitä. Hälytyskeskusjärjestelyt ja eräät vakavan rikollisuuden tutkintajärjestelyt ovat hyviä esimerkkejä poliisin yhteistoimintajärjestelyistä. Osittain yhteistoimintajärjestelyissä on kuitenkin voimassa oleva lainsäädäntö huomioon ottaen menty liian pitkälle.
Poliisitoimi on hoidettava kihlakunnittain ja kussakin kihlakunnassa paikallista poliisitointa johtaa kihlakunnan poliisipäällikkö tai poliisin hallinnosta annetun lain 6 a §:n mukaisesti nimismies. Tässä yhteydessä valiokunta viittaa apulaisoikeuskanslerin päätökseen 16.9.1999 (Dnro 29/51/98), jossa apulaisoikeuskansleri katsoo, että eräiden Oulun lääninhallituksen virkamiesten antamat määräykset merkitsivät käytännössä sitä, että Kuhmon kihlakunnan ulosotto- ja poliisitoimi johdettiin Kajaanin kihlakunnanviraston virkamiesten toimesta. Kuhmon kihlakunnanviraston nimismiehen viranhoitoa koskevat usealle henkilölle yhdellä kertaa annetut määräaikaiset määräykset ovat olleet apulaisoikeuskanslerin päätöksen mukaan poliisin hallinnosta annetun lain 6 a §:n erityissäännökseen perustuvan valtioneuvoston yleisistunnon 3.4.1996 tekemän päätöksen vastaisia. Apulaisoikeuskanslerin päätöksessä todetaan muun muas­sa seuraavaa: "Se, että hallintoviranomainen omalla toiminnallaan pyrkisi lainsäätäjän ja ylempien viranomaisten, tässä tapauksessa valtioneuvoston yleisistunnon, kannanotoista poikkeaviin mielestään parempiin käytännön hallintoratkaisuihin, ei ole hyväksyttävää."
Poliisipalveluiden saatavuutta on osassa kihlakuntia heikennetty myös kihlakunnissa tehdyillä omilla ratkaisuilla. Esimerkkinä voidaan mainita poliisimiesten palveluspaikan siirtäminen palvelutoimistosta, lähinnä entisen nimismiespiirien toimitiloista, kihlakunnan keskuspaikkaan. Palvelujen saatavuutta heikentävää kehitystä on saattanut tapahtua myös siten, että tosiasiallisesti on kannustettu poliisimiesten siirtymistä keskuspaikkaan. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin myös toisenlaisia ratkaisuja, joissa ylläpitämällä palvelutoimistojen poliisivahvuutta on kyetty säilyttämään yhteys kansalaisiin ja turvaamaan poliisipalvelut koko kihlakunnassa. Tämä on myös kyetty tekemään poliisitoimen hallinnon ja toiminnan tehokkuuden kärsimättä.
Joulukuun 1 päivänä 1996 voimaantullut kihlakuntauudistus ja valtakunnansyyttäjänviraston perustaminen 1 päivänä joulukuuta 1997 ovat syyttäjäntoimen kannalta merkittäviä tapahtumia. Syyttäjäntoimessa mahdollisuudet henkilöstön ammatilliseen erikoistumiseen ovat lisääntyneet selvästi ja ne on myös käytetty hyväksi. Erikoistuminen näkyy palvelujen laadun paranemisena. Tällä on ollut erityisen suuri merkitys syyttäjien kannalta.
Lakivaliokunnan lausunnon mukaan syyttäjälaitoksen ja ulosottolaitoksen kannalta tarkasteltuna palveluiden laatu on tärkeämpi kuin niiden läheisyys.
Sanottu ei luonnollisestikaan merkitse sitä, etteikö poliisin ja syyttäjän yhteistyö esitutkinnassa olisi tärkeä asia. Tällä puolestaan on osaltaan yhteys palvelujen läheisyyteen, kun otetaan huomioon, että poliisin on voitava tuottaa palvelunsa myös syrjäisimmille alueille. Käytännön toimiva yhteistyö edellyttää siten syyttäjän ja poliisin fyysistä läheisyyttä.
Syyttäjän palvelujen saatavuus liittyy myös asianomistajan puhevallan käyttämiseen rikosprosessissa. Lisäksi syyttäjiä on saadun tiedon mukaan ohjattu käyttämään ratkaisuvaltaansa — erityisesti nuorten osalta — pehmeämmin ja ohjaavammin muun muassa siten, että syyttäjä kutsuu nuoren kuultavakseen ja tekee ratkaisunsa esimerkiksi syyttämättä jättämisestä tai huomautuksen antamisesta tässä yhteydessä. Näin ollen syyttäjät eivät ole asiakkaiden kanssa tekemisissä pelkästään oikeudenkäynneissä.
Voimassa olevan lainsäädännön mukaan myös syyttäjäntoimi on järjestettävä kihlakunnittain. Ennen kihlakuntauudistusta maassa oli 233 syyttäjäpiiriä. Uudistuksen myötä niitä on Ahvenanmaan lisäksi 77, joista erillisvirastoja on 13 ja kihlakunnanviraston syyttäjäosastoja 64. Syyttäjäosastoa ei ole 13 kihlakunnassa, vaan toisen kihlakunnan syyttäjäyksikkö hoitaa syyttäjän tehtävät niiden alueella. Selonteon mukaan kihlakuntajakoon perustuvat syyttäjien toimialueet ovat liian pieniä syyttäjien toiminnallisiin tarpeisiin nähden, minkä vuoksi on vuonna 1998 toteutettu yhteistoimintajärjestelyt, joilla maa on jaettu 40 syyttäjien yhteistoiminta-alueeseen.
Lakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että resurssipula on johtanut myös siihen, että niin poliisitoimessa kuin syyttäjäntoimessa on jouduttu tekemään yhteistoimintajärjestelyitä, joita voidaan pitää paikallishallintolain hengen vastaisina, mutta välttämättöminä käytännön työjärjestelyjen hoitamiseksi.
Hallintovaliokunta katsoo, että syyttäjäntoimen yhteistoimintajärjestelyt ovat jo niin laajat, että syyttäjän tehtävä ja sen edellyttämät palvelut huomioon ottaen on kyseenalaista, hoidetaanko syyttäjäntoimen tehtävät kaikilta osin voimassa olevan laisäädännön tarkoittamalla tavalla kihlakunnittain. Vuoden 1998 yhteistoimintajärjestelyistä saadut kokemukset ovat kuitenkin vielä niukat. Saadun selvityksen perusteella on myönteisenä seikkana todettava, että syyttäjien toimipaikat, joissa syyttäjät myös työskentelevät, ovat kuitenkin yleensä jääneet niihinkin kihlakuntiin, joiden syyttäjäntoimi hoidetaan yhteistoiminnassa toisen kihlakunnan kanssa. Tämä seikka on lieventänyt edellä mainittua ongelmaa. Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että myös syyttäjäntoimen asianmukaisista resursseista on huolehdittava.
Suomessa poliisi huolehtii ja vastaa rikosten esitutkinnasta. Syyttäjä suorittaa itsenäisesti ja riippumattomasti syyteharkinnan. Molempien viranomaisten yhteistoiminta on tarpeellista ja tärkeää. Tässä yhteydessä on syytä todeta, että edellä mainitusta perustavaa laatua olevasta toimivallanjaosta on tarpeen pitää kiinni. Kummankaan viranomaistahon riippumattomuutta ja itsenäisyyttä ei pidä asettaa kyseenalaiseksi. Jos syyttäjä johtaisi esitutkintaa, voitaisiin asettaa epäilyksenalaiseksi syyttäjän mahdollisuus itsenäiseen syyteharkintaan ja puolueettomaan toimintaan rikosprosessissa. Nämä kysymykset puolestaan liittyvät kansalaisen oikeusturvaan.
Hallintovaliokunta kiinnittää lakivaliokunnan tavoin huomiota siihen, että kihlakuntajako ja käräjäpiirit on tarpeen saada ajan myötä yhteneviksi niin, että käräjäpiiri muodostuu yhdestä tai useammasta kihlakunnasta.
Yhtenäisvirastokihlakunnista ulosottoyksikkö toimii 56 kihlakunnassa ja 13 erillisessä virastossa. Näin ollen 21 kihlakunnassa ulosottotehtävät hoidetaan yhteistoiminnassa jonkin muun kihlakunnan ulosottoyksikön kanssa. Ainoastaan Kuopion seudun kihlakunnan erillisvirastona toimivassa ulosottovirastossa hoidetaan useam­man kuin kahden kihlakunnan ulosottotehtäviä.
Kihlakuntauudistuksen myötä myös ulosottotoimen palvelujen laatu on parantunut päätoimisine ulosottomiehineen. Ulosottotointa on kehitetty ja uusia valtuuksia on annettu ulosottomiehille ja avustaville ulosottomiehille. Erikoisperintäyksiköitä on muodostettu rikoshyödyn jäljittämiseen ja taisteluun harmaata taloutta vastaan.
Myös ulosotto toimii uudistuksen jälkeen entistä suuremmilla toimialueilla, mikä johtuu tehtävien eriyttämisen vaatimista entistä suuremmista asiamääristä. Lisäksi näitä palveluja tarjoavien toimipaikkojen määrä on pienentynyt.
Valiokunta katsoo, ettei ulosoton osalta voida mennä voimassa olevan lainsäädännön nojalla syyttäjäntoimen yhteistoimintajärjestelyitä vastaavaan ratkaisuun. Tähän vaikuttavat ulosottotoimen palvelutarpeet ja se seikka, että kihlakuntauudistuksessa on turvattava myös paikallishallintopalvelujen kokonaisuus. Ulosotossa yhteistoiminta ei tehtävien laatu ja niiden valvontaan liittyvät näkökohdat huomioon ottaen voi käytännössä tulla kysymykseen kuin enintään kahden kihlakunnan välillä. Ulosottomiehen valvontatehtävän hoitaminen edellyttää säännöllistä ja henkilökohtaista kanssakäymistä valvottavan henkilöstön kanssa. Valvonta luonnollisesti vaikeutuu valvottavien määrän ja etäisyyksien kasvaessa.
Ulosoton nykyisiä yhteistoimintajärjestelyitä ei voida kihlakuntauudistuksen tavoitteet ja voimassaoleva lainsäädäntö huomioon ottaen juurikaan laajentaa. Valiokunnan käsityksen mukaan yhteistoiminnan laajentamisesta tulee pidättäytyä kokonaan. Suuret yksiköt eivät välttämättä ole tehokkaampia kuin pienet.
Maistraattien palveluverkko on tihentynyt eräiden palveluiden osalta kihlakuntauudistuksen yhteydessä. Tämä johtuu siitä, että lääninhallituksen määräämiä peruspalveluja on tarjolla jokaisessa kihlakunnassa. Lisäksi useissa kihlakunnanvirastojen palvelutoimistoissa ja -pisteissä on maistraattien lomakejakelua ja joissakin myös niiden henkilökuntaa. Maistraattien oma palveluverkosto säilyi uudistuksessa ennallaan.
Yhtenäisvirastokihlakunnista maistraatti on 24:ssä. Maistraateilla on kuitenkin omia rekisterihallinto- ja muita tehtäviä hoitavia palveluyksiköitä tämän lisäksi 21 kihlakunnassa.
Maistraatit ovat tehtävien kehityksen myötä saamassa entistä enemmän yleishallintoviranomaisen roolin. Tämän kehityksen voidaan ar­vioida johtavan siihen, että maistraatit ovat vastaisuudessa nykyistä enemmän mukana kihlakuntajärjestelmän ja yhteispalvelun kehittämisessä.
Nimismiesjärjestelmä on osoittautunut hyvin toimivaksi Lapin läänin erityisolosuhteissa, eikä ole nähtävissä, millä muulla tavoin tuon laajan läänin alueella voitaisiin poliisi-, ulosotto- ja syyttäjätoimi tehokkaammin järjestää. Nykyiseen nimismiesjärjestelmään ei tulekaan tehdä supistuksia.
Palvelutoimistoja ja -pisteitä on eniten kihlakunnissa, jotka muodostuvat useista kunnista, mikä viittaa palveluverkon paikallisesti tarkoituksenmukaiseen rakenteeseen. Kuntakeskukset, joissa palvelukeskukset useimmiten sijaitsevat, ovat asiakkaalle luonnollisia asiointipaikkoja. Palvelutoimistojen ja -pisteiden palveluvalikoima vaihtelee varsin paljon, mutta kaikissa niissä on edustettuna poliisi ja noin 60 prosentissa on myös ulosoton palveluita. Tällä hetkellä palveluverkko on selonteon mukaan pääsääntöisesti riittävän tiheä. Palvelutoimistoa voidaan valiokunnan käsityksen mukaan luonnehtia siten, että siinä toimii sekä poliisin että ulosottotoimen henkilöstöä. Palvelupisteessä on vastaavasti työssä vain yksittäisiä virkamiehiä, eikä se välttämättä ole avoinna koko virka-aikaa. Valiokunta kiinnittää huomiota näiden käsitteiden määrittelyn täsmentämiseen.
Kihlakunnanvirastojen palvelutoimistojen ja ‐pisteiden palveluvalikoimaa ja aukioloaikoja on paikoitellen supistettu. Supistukset aiheuttavat helposti vähenevien palvelujen kierteen. Palveluvalikoimaa ja aukioloaikoja on supistettu kysynnän vähäisyyden vuoksi, supistukset puolestaan ovat vähentäneet palvelujen kysyntää entisestään.
Palvelujen saatavuus riippuu palvelumenetelmistä, resursseista, yhteistyöstä ja toimijoiden yleisistä mahdollisuuksista järjestää palveluja koko kihlakunnan alueella.
Hallintopalvelujen saatavuuden turvaamiseksi koko maassa on otettava hallinnon eri toimialojen palveluverkon ylläpitäminen ja luominen erityisesti kehittämisen kohteeksi. Kihlakunnanvirastojen omat palvelutoimistot ja -pisteet sekä yhteistyö muiden valtion paikallistason toimijoiden sekä kuntien kanssa yhteispalveluiden lisäämiseksi ovat keskeisiä keinoja palveluverkon ylläpitämiseksi. Erityisesti poliisipalvelujen saatavuus on kuitenkin selvästi riippuvainen poliisin omista resursseista, eikä hallintopalveluverkon ylläpitäminen ratkaise näiden palvelujen saatavuuden turvaamista.
Selonteon mukaan kihlakuntajaon kehittämisen tavoitteena ovat toimintakykyiset kihlakunnat, jotka pystyvät itsenäisesti vastaamaan keskeisistä palveluistaan. Tällä hetkellä jotkut kihlakunnat eivät pysty tähän, minkä vuoksi yhteistoimintajärjestelyt ovat tarpeen. Selonteon mukaan onkin olemassa riski, että yhteistoimintajärjestelyt voivat mitätöidä kihlakuntajakoa, ellei jakoa kehitetä siten, että kihlakuntien edellytykset itsenäiseen toimintaan paranevat. Selonteossa katsotaan, että tämä merkitsee kihlakuntien määrän vähentämistä.
Selonteossa todetaan edelleen, että yhden osaston kihlakunnanvirastot eivät käytännössä täytä kihlakunnanviraston keskeisiä kriteerejä. Itsenäinen palveluista vastaaminen ja yhteisten toimintojen tehokas hoitaminen sekä etujen saaminen niistä edellyttävät selonteon mukaan ­useamman osaston kihlakunnanvirastoja.
Hallintovaliokunta toteaa, että lain nojalla jokaisessa kihlakunnassa on oltava poliisipäällikkö, joka johtaa paikallista poliisilaitosta. Kihlakunta on siten poliisipiirijaon peruste, eikä poliisitoimen täydellinen yhteistoiminta ole mahdollista. Yhteistoiminnan tarkoitus on tukea kihlakunnan poliisitointa sen perustan ollessa kihlakunnan omissa toiminnoissa. Myös ulosotto- ja syyttäjäntoimi on hoidettava kihlakunnittain. Ei ole hyväksyttävää yhteistoimintajärjestelyin mitätöidä puitelain 2 §:n perusajatusta palvelujen kokoamisesta niiden saatavuuden turvaamiseksi. Paikallishallinnon kannalta on vaarallisinta, jos kihlakuntien erilaiset palvelut siirretään yksi kerrallaan pois.
Valiokunta joutuu toteamaan, että kihlakuntauudistuksen käytännön toimeenpano on osittain poikennut siitä, mitä uudistusta koskevaa lainsäädäntöä säädettäessä tarkoitettiin.
Kihlakuntauudistuksen toimeenpanossa keskeisenä ongelmana on ollut, että poliisi-, ulosotto- ja syyttäjäntoimen yhteistoimintajärjestelyitä on toteutettu toisistaan riippumatta ja tarkastelematta toimenpiteiden vaikutusta kunkin yksittäisen kihlakunnan osalta puitelain 2 §:n tavoitteiden valossa ja ottaen samalla huomioon, että eri tehtävät hoidetaan kihlakunnittain.
Vastaisuudessa on lisättävä olennaisesti keskushallinnon tason yhteistyötä arvioitaessa eri toimialojen tehtävien hoitamista kihlakuntajärjestelmässä. Yhteistoimintaratkaisutkin on tarpeen muussa tapauksessa viedä valtioneuvoston yleisistunnon ratkaistavaksi lain muutoksella. Tällä hetkellä erityisen epätyydyttävää on, että poliisin yhteistoimintajärjestelyistä voidaan päättää virkamiestasolla.
Kun kihlakuntien välisellä yhteistyöllä on rajoituksensa, on arvioitava laadukkaiden palvelujen saatavuutta kihlakuntajaon mahdollisten muutosten näkökulmasta. Tällaiset muutokset on tämän vuoksi kussakin yksittäistapauksessa harkittava tarkkaan. Kihlakunnan yhdistäminen toisen kihlakunnan kanssa on viimeinen vaihtoehto. On pohdittava perusteellisesti myös jokaisen ratkaisun seurausvaikutuksia eri näkökohdat huomioon ottaen pitemmällä aikavälillä, jottei samalla aiheuteta jonkin toisen kihlakunnan lakkauttamistarvetta. Alueelliset näkökohdat, paikalliset olosuhteet ja kansalaisten palvelujen turvaaminen huomioon ottaen valiokunta pitää hyväksyttävänä myös sellaista pääsäännöstä poikkeavaa palvelujen tuotantotapaa, jossa kihlakunnassa hoidetaan vain poliisitoimi muiden tehtävien perustuessa tasoltaan hyväksyttävään yhteistoimintaan. Myös laissa sallittua nimismiesjärjestelmää on voitava hallintovaliokunnan hallituksen esitystä poliisin hallinnosta annetun lain muuttamisesta (HE 86/1995 vp) koskevassa mietinnössä (HaVM 13/1995 vp) mainituin perustein käyttää kihlakunnan lakkauttamisen sijasta.
Valtioneuvosto teki periaatepäätöksen valtion paikallisten aluejaotusten selkeyttämisestä ja yhtenäistämisestä 4.11.1999. Kun valtion paikallisia aluejakoja yhtenäistetään kihlakuntajakoon, sen merkitys valtion paikallisena perusaluejakona korostuu entisestään.
Hallintovaliokunta yhtyy lakivaliokunnan tavoin selonteossa omaksuttuun kantaan siitä, että yhtenäisvirastot tai erillisvirastot eivät ole itsessään hyviä tai huonoja virastomalleja. Sen vuoksi on asianmukaista, että käytännön työskentelyä jatketaan nykyisen virastotyyppejä koskevan jaotuksen mukaisesti. Keskustelua virastotyyppien muuttamisesta ei ole kihlakuntien työrauhan turvaamiseksi enää syytä jatkaa.
Yhteisen henkilöstön tehtävät vaihtelevat kihlakunnanvirastoissa melko paljon. Osassa kihlakuntia yhteinen henkilökunta hoitaa muitakin kuin yhteisiä tehtäviä. Tämä on uudistuksen periaatteiden mukaista.
Valiokunta korostaa yhteisen henkilöstön merkitystä kihlakuntauudistuksessa. On tär­keää, että yhteiselle henkilöstölle osoitetaan osastojen tukitehtävinä mahdollisimman laajasti taloushallinnon, henkilöstöhallinnon ja yleishallinnon tehtäviä. Kihlakunnanvirastojen yhteisen henkilöstön tehtävien yhtenäistäminen ja aseman vakiinnuttaminen sekä mahdollisuuk­sien mukaan tehtävien laajentaminen ovat välttämättömiä kehittämiskohteita kihlakunnanvirastoissa. Tähän mennessä yhteisten tehtävien määrittelyyn ovat vaikuttaneet muun muassa niihin käytettävissä olleet henkilöresurssit.
Kihlakunnanvirastojen yhteinen määräraha on ollut riittämätön määriteltyihin yhteisillä määrärahoilla katettaviin toimintoihin nähden. Kihlakunnanvirastoissa on runsaasti muun muassa toimitilojen uudistamistarvetta. Tarve on syntynyt uudistuksen valmisteluaikana, jolloin toimitilojen uudistamisesta pidättäydyttiin, jottei tehtäisi epätarkoituksenmukaisia ratkaisuja. Lisäksi kihlakunnanvirastojen tietotekniikka ja tietoliikennehankkeet ovat kärsineet määrärahojen vähäisyydestä. Kihlakunnanvirastojen toimialoilla on runsaasti tarvetta tietoliikenteen ja tietojenkäsittelyn hyväksikäytön kehittämiseen.
Yhteisen määrärahan riittämättömyys ja tulkintaongelmat ovat aluksi vaikeuttaneet kihlakunnanvirastojen toimintaa, mutta uudistuksen edetessä vaikeudet ovat vähentyneet.
Yhteisen määrärahan käyttöalan keskeisenä sisältönä ovat yhteisen henkilöstön palkkausmenot sekä kihlakunnanvirastojen toimitilojen ja muun aineellisen infrastruktuurin ylläpitäminen. Valiokunta on saanut yksityiskohtaisen selvityksen yhteisen määrärahan käyttötarkoituksista. Valiokunta esittää määrärahan käytön laajentamista muun muassa työkykyä ylläpitävään toimintaan.
Valiokunta on valtion talousarviosta valtiovarainvaliokunnalle antamissaan lausunnoissa painottanut yhteisen määrärahan tarpeellisuutta ja riittävyyttä (esimerkiksi HaVL 6/1999 vp). Liia­n pieni määräraha vaikeuttaa yhteistyötä paikallistasolla.
Yhteisen määrärahan käyttöalan laajentaminen ja yhteiseen määrärahaan liittyvän ohjauksen yhteensovittaminen osastojen omien määrärahojen ja niihin liittyvän ohjauksen kanssa ovat myös välttämättömiä kehittämiskohteita kihlakuntahallinnossa.
Kaikkiaan kihlakunnanvirastojen yhteisen määrärahan ja yhteisen henkilöstön käyttöä koskeneet ongelmat ovat kihlakuntauudistuksen kannalta kuitenkin melko marginaalisia. Nämä ongelmat on poistettava eri hallinnonalojen ja ‐tasojen yhteistyöllä.
Kihlakunnanvirastojen tulosohjaus tapahtuu siten, että jokaista toimialaa ohjaa sen oma hallinto ja yhteisen määrärahan osalta tulosohjaus kulkee sisäasiainministeriöistä lääninhallituksien kautta kihlakunnanvirastoihin. Syyttäjien oh­jaus on kuitenkin järjestetty suoraan valtakunnansyyttäjänvirastosta paikallistasolle. Hallinnonalojen oma ohjaus on melko selväpiirteistä järjestelyiltään, mutta kokonaisuuden kannalta erilaiset ohjauskulttuurit ja ohjaustiet ovat osoittautuneet jossakin määrin ongelmallisiksi.
Tulosohjauksessa lääninhallituksilla on keskeinen rooli. Lääninhallitukset ovat kokeneet suuria muutoksia, mikä on hidastanut uusien moitteettomasti toimivien käytäntöjen syntymistä. Saadun selvityksen mukaan tällä hetkellä ohjauskäytännöt ovat paremmat kuin selonteon valmisteluun liittyneenä seuranta-aikana. Valiokunta korostaa tässäkin kohdin eri osapuolten vastuullista yhteistyötä ongelmien poistamiseksi.
Kihlakunnannimismies johtaa kihlakunnanvirastoa ja vastaa lääninhallituksen hyväksymien kihlakunnanviraston tulostavoitteiden saavuttamisesta. Kihlakunnannimismies seuraa myös viraston yksiköiden toimintaa sekä edistää kihlakunnanviraston yhteistyötä muiden virastojen ja laitosten sekä viraston ja sen yksiköiden toimialojen kannalta tärkeiden yhteisöjen kanssa.
Kihlakunnanvirastossa on johtoryhmä, johon kuuluvat viraston päällikkö ja muut toimintayksiköiden päälliköt sekä kaksi henkilöstön edustajaa. Johtoryhmä käsittelee kihlakunnanvirastoa yleishallintoviranomaisena ja virastoa koskevat tulostavoitteet ja muut työjärjestyksessä johtoryhmän käsiteltäviksi määrätyt asiat sekä seuraa toimintayksiköiden tulossuunnittelua.
Valiokunta kiinnittää huomiota johtoryhmätyön tärkeyteen ja niihin mahdollisuuksiin, joita johtoryhmätyöskentely antaa kihlakunnanviraston ja sen toimialojen väliselle tietojenvaihtolle ja muulle yhteistyölle paikallisesti kihlakunnanvirastojärjestelmän kehittämiseksi, ilmenneiden ongelmien poistamiseksi ja kihlakuntauudistuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Johtoryhmätyöskentelyn edistäminen on eri osapuolten velvollisuus ja koskee myös yhteistoiminnassa hoidettavia tehtäviä.
Kihlakunnannimismiesten valinnoissa on tarpeen tasapainottaa myös eri toimialojen edustusta.
Kihlakuntauudistus on laaja-alainen ja kompromissien kautta syntynyt valtion paikallishallinnon uudistus. Edellä valiokunta on arvioinut kihlakunta-uudistusta selontekoon johtaneen lausuman pohjalta. Esitetystä kritiikistä ja kehittämistarpeista huolimatta valiokunta toteaa, että kihlakuntauudistus on osoittautunut toimivaksi. Uudistuksen toimeenpanoon liittyvät hallinnolliset ratkaisut vaihtelevat maamme eri osien olosuhteiden mukaan. Uudistuksella on onnistuttu, sen lyhyestä voimassaoloajasta huolimatta, kohtuullisesti saavuttamaan puitelain mukaiset valtion paikallishallinnon kehittämisen tavoitteet. Vallitseva henkilöstövaje ei ole uudistuksesta johtuva seikka, mutta se on vaikuttanut uudistuksen toimeenpanoon.
Osa alkuvaiheen yhteistyöongelmista on helpottunut ajan mittaan. Ongelmat ovat johtuneet paljolti erilaisista hallintokulttuureista, yhteistyöhaluttomuudesta ja muutosvastarinnasta. Osa ongelmista on johtunut siitä, että uudistus on ollut voimassa vain vähän aikaa.
Uudistuksen toimeenpanoa on edelleen välttämätöntä seurata. Erityisesti yhteistoimintajärjestelyjen laajuus ja resurssipula sekä mahdolliset kihlakuntajaotuksen muutokset voivat vaarantaa uudistuksen onnistuneen toimeenpanon.
Kihlakuntauudistuksen toimeenpanoa on jatkettava tämän mietinnön linjausten mukaisesti. Samalla on turvattava työrauha kihlakunnissa. Keskushallinnon, lääninhallitusten ja paikallishallinnon eri toimijoiden on mietinnön pohjalta ryhdyttävä nykyistä pontevammin eliminoimaan kihlakuntajärjestelmän ongelmia ja kehittämään järjestelmää.
Valiokunta edellyttää hallituksen huolehtivan uudistuksen tarkasta seurannasta ja antavan eduskunnalle vuoden 2005 loppuun mennessä selonteon kihlakuntauudistuksen toimeenpanon edistymisestä. Hallituksen on selonteossa esitettävä ne toimenpiteet, joihin on ryhdytty tämän mietinnön johdosta. Näitä ovat muun muassa:
eri toimialojen palvelujen riittävän ja tasapuolisen saatavuuden turvaaminen maan eri osissa,
erityisesti poliisi-, ulosotto- ja syyttäjäntehtävien järjestäminen ja hoitaminen kihlakunnittain,
toimenpiteet eri toimialojen resurssitarpeiden johdosta,
kihlakuntajaon säilyttäminen paikallisen luonteensa mukaisesti ja läheisyysperiaatetta noudattaen riittävän tiheänä,
eri toimialojen yhteistoiminnan laatu ja laajuus,
palvelujen saatavuuden turvaaminen sekä suomen- että ruotsinkielellä,
toimenpiteet viranomaisten yhteispalvelun syventämiseksi ja laajentamiseksi,
toimenpiteet kihlakuntien hallinto- ja tukipalvelujen hoitamiseksi yhteisesti ja yhteisen henkilöstön aseman vakiinnuttamiseksi sekä yhteisten tehtävien laajentamiseksi,
toimenpiteet yhteisen määrärahan käyttöalan laajentamiseksi ja yhteiseen määrärahaan liittyvän ohjauksen yhteensovittamiseksi osastojen omien määrärahojen ja niihin liittyvän oh­jauksen kanssa,
toimenpiteet kihlakuntahallinnon tietojärjestelmien kehittämiseksi yhteentoimiviksi ja yhteensopiviksi,
toimenpiteet tulosohjauksen kehittämiseksi,
toimenpiteet eri hallinnonalojen ja -tasojen yhteistyön kehittämiseksi, sekä
toimenpiteet kihlakunnanvirastojen johtamistoimintojen ja johtoryhmätyöskentelyn kehittämiseksi (Valiokunnan lausumaehdotus).
että eduskunta päättää hyväksyä selonteon johdosta tämän mietinnön mukaisen lausunnon sekä lähettää sen valtioneuvostolle tiedoksi ja huomioon otettavaksi ja
Eduskunta edellyttää hallituksen huolehtivan uudistuksen tarkasta seurannasta sekä antavan eduskunnalle vuoden 2005 loppuun mennessä selonteon kihlakuntauudistuksen toimeenpanon edistymisestä ottaen huomioon muun ohella eri toimialojen palvelujen riittävän ja tasapuolisen saatavuuden turvaaminen maan eri osissa, erityisesti poliisi-, ulosotto- ja syyttäjäntehtävien järjestäminen ja hoitaminen kihlakunnittain, toimenpiteet eri toimialojen resurssitarpeiden johdosta, kihlakunta­jaon säilyminen paikallisen luonteensa mukaisesti ja läheisyysperiaatetta noudattaen riittävän tiheänä, eri toimialojen yhteistoiminnan laatu ja laajuus, palvelujen saatavuuden turvaaminen sekä suomen- että ruotsinkielellä, toimenpiteet viranomaisten yhteispalvelun syventämiseksi ja laajentamiseksi, toimenpiteet kihlakuntien hallinto- ja tukipalvelujen hoitamiseksi yhteisesti ja yhteisen henkilöstön aseman vakiinnuttamiseksi sekä yhteisten tehtävien laajentamiseksi, toimenpiteet yhteisen määrärahan käyttöalan laajentamiseksi ja yhteiseen määrärahaan liittyvän ohjauksen yhteensovittamiseksi osastojen omien määrärahojen ja niihin liittyvän ohjauksen kanssa, toimenpiteet kihlakuntahallinnon tietojärjestelmien kehittämiseksi yhteentoimiviksi ja yhteensopiviksi, toimenpiteet tulosohjauksen kehittämiseksi, toimenpiteet eri hallinnonalojen ja -tasojen yhteistyön kehittämiseksi, sekä toimenpiteet kihlakunnanvirastojen johtamistoimintojen ja johtoryhmätyöskentelyn kehittämiseksi.
Helsingissä 29 päivänä helmikuuta 2000