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Timestamp: 2016-10-21 09:17:08+00:00
Document Index: 328001802

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 128', 'art. 97', 'art. 5', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 129', 'art. 101', 'ATF ', 'art. 45', 'art. 9', 'art. 9', 'ATF ', 'art. 106', 'art. 132', 'art. 128', 'art. 34', 'art. 135', 'art. 52', 'ATF ', 'art. 56', 'art. 52', 'in fine', 'art. 52', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 52', 'in fine', 'ATF ', 'art. 49', 'art. 5', 'art. 49', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 52', 'in fine', 'art. 52', 'art. 35', 'art. 43', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 5', 'ATF ', 'art. 52', 'art. 134']

P 29/03 (25.11.2004)
P 29/03
MM. les Juges Borella, Pr�sident, Lustenberger, Sch�n, Kernen et Fr�sard. Greffier : M. Beauverd
Caisse cantonale neuch�teloise de compensation, Faubourg de l'H�pital 28, 2001 Neuch�tel 1, recourante,
M.________, intim�
(Jugement du 8 avril 2003)
Le 24 f�vrier 2003, la Caisse cantonale neuch�teloise de compensation (ci-apr�s : la caisse) a refus� d'entrer en mati�re sur une demande pr�sent�e le 4 janvier 1999 par M.________. Cette demande tendait � la remise de l'obligation de restituer un montant de 16'594 fr. per�u au titre de prestations compl�mentaires.
Cette d�cision �tait motiv�e par le fait que le requ�rant n'avait pas collabor� � l'instruction du dossier, en refusant de donner suite � deux courriers de la caisse des 5 d�cembre 2002 et 16 janvier 2003.
Conform�ment � l'indication des voies de droit figurant dans la d�cision, M.________ a recouru devant le Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel par �criture du 27 f�vrier 2003.
Statuant le 8 avril 2003, le tribunal administratif a d�clin� sa comp�tence et a transmis � la caisse l'�criture de l'int�ress� comme valant opposition � la d�cision pr�cit�e.
La caisse interjette un recours de droit administratif dans lequel elle conclut � l'annulation du jugement cantonal et demande au Tribunal f�d�ral des assurances de dire que le tribunal administratif est comp�tent pour statuer sur la cause.
Dans sa r�ponse au recours, M.________ s'exprime sur le fond du litige. Quant � l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS), il ne s'est pas d�termin�.
Le 25 novembre 2004, la I�re chambre du Tribunal f�d�ral des assurances a tenu audience.
1.1 Le Tribunal f�d�ral des assurances conna�t en derni�re instance des recours de droit administratif contre des d�cisions au sens de l'art. 5 PA en mati�re d'assurances sociales (art. 128 en corr�lation avec l'art. 97 OJ). D'apr�s l'art. 5 al. 2 PA, sont consid�r�es comme des d�cisions �galement les d�cisions incidentes au sens de l'art. 45 PA. Selon l'art. 45 al. 1 PA, de telles d�cisions ne sont susceptibles de recours - s�par�ment d'avec le fond - que si elles peuvent causer un pr�judice irr�parable. En outre, dans la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral des assurances, le recours de droit administratif contre des d�cisions incidentes est recevable, en vertu de l'art. 129 al. 2 en liaison avec l'art. 101 let. a OJ, seulement lorsqu'il l'est �galement contre la d�cision finale (ATF 128 V 201 consid. 2a, 124 V 85 consid. 2 et les r�f�rences).
Parmi les d�cisions incidentes qui peuvent �tre d�f�r�es au Tribunal f�d�ral des assurances par la voie du recours de droit administratif figurent, d'apr�s l'art. 45 al. 2 let. a PA, les d�cisions par lesquelles l'autorit� inf�rieure se prononce sur sa comp�tence, soit en l'admettant alors qu'une partie la conteste (art. 9 al. 1 PA), soit en la d�clinant alors qu'une partie pr�tend qu'elle est comp�tente (art. 9 al. 2 PA). Selon la jurisprudence, quand un juge statue sur sa comp�tence par une d�cision incidente, on se trouve en pr�sence d'une d�cision susceptible de causer un pr�judice irr�parable de nature formelle et id�ale � celui qui la conteste (ATF 110 V 351 ss).
Par ailleurs, selon l'art. 106 al. 1, en liaison avec l'art. 132 OJ, le recours doit �tre d�pos� devant le Tribunal f�d�ral des assurances dans les dix jours d�s la notification de la d�cision, s'il s'agit d'une d�cision incidente.
1.2 En l'esp�ce, le jugement attaqu�, par lequel le tribunal administratif a d�clin� sa comp�tence, est une d�cision incidente portant sur la comp�tence de l'autorit�. Par ailleurs, le recours de droit administratif est ouvert contre une d�cision finale en mati�re de restitution de prestations compl�mentaires (art. 128 OJ). Quant au jugement attaqu�, il a �t� notifi� � la recourante le 9 avril 2003 au plus t�t. Les d�lais fix�s par la loi ou le juge ne courent pas du septi�me jour avant P�ques au septi�me jour apr�s P�ques inclusivement (art. 34 al. 1 let. a en relation avec l'art. 135 OJ), soit, en l'occurrence, du 13 au 27 avril 2003. Le recours de droit administratif, d�pos� le 28 avril 2003, a donc �t� form� en temps utile.
Il convient ainsi d'entrer en mati�re sur ce dernier.
Le litige porte sur le point de savoir si la d�cision de la caisse intim�e du 24 f�vrier 2003 �tait attaquable directement devant la juridiction cantonale par la voie du recours de droit administratif ou si elle devait pr�alablement faire l'objet d'une opposition devant la caisse.
2.1 L'entr�e en vigueur de la LPGA, le 1er janvier 2003, a �tendu � l'ensemble des branches des assurances sociales (� l'exception de la pr�voyance professionnelle) la proc�dure d'opposition, que seules certaines lois (LAMal, LAA, LAM) connaissaient jusqu'alors. Selon l'art. 52 al. 1 LPGA, les d�cisions peuvent �tre attaqu�es dans les trente jours par voie d'opposition aupr�s de l'assureur qui les a rendues, � l'exception des d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure. Cette norme l�gale de proc�dure est entr�e imm�diatement en vigueur (ATF 117 V 93 consid. 6b, 112 V 360 consid. 4a; RAMA 1998 KV no 37 p. 316 consid. 3b), ce qui signifie que toutes les d�cisions vis�es, rendues apr�s le 31 d�cembre 2002, sont soumises � la proc�dure d'opposition.
Les d�cisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes � recours (art. 56 al. 1 LPGA). Il en va donc ainsi des d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure au sens de l'art. 52 al. 1 in fine LPGA (�prozess- und verfahrensleitende Verf�gungen�; �decisioni processuali e pregiudiziali�, selon les versions allemande et italienne de cette disposition). Il s'agit de d�cisions incidentes que le l�gislateur a soustraites � la proc�dure d'opposition, afin d'�viter des retards excessifs dans le d�roulement de la proc�dure (Ueli Kieser, ATSG- Kommentar, 2003, note 18 ad art. 52; FF 1999 4261). Sur ce point, le l�gislateur a repris - et pour les m�mes motifs de c�l�rit� de la proc�dure - une r�glementation analogue � celle de l'art. 100 aLAM (voir J�rg Maeschi, Kommentar zum Bundesgesetz �ber die Milit�rversicherung [MVG] vom 19. Juni 1992, Berne 2000, note 2 ad art. 100).
2.2 La recourante soutient que le tribunal administratif aurait d� entrer en mati�re sur le recours port� devant lui. Selon elle, la d�cision du 24 f�vrier 2003 doit �tre consid�r�e comme une d�cision d'ordonnancement de la proc�dure au sens de l'art. 52 al. 1 in fine LPGA. Elle invoque les chiffres 2003 et 2004 de la Circulaire de l'OFAS sur le contentieux dans l'AVS, l'AI, les APG et les prestations compl�mentaires, valables d�s le 1er janvier 2003 et qui disposent notamment ce qui suit : �Font partie des d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure, les d�cisions incidentes, donc celles qui ne mettent pas fin � la proc�dure entre les parties devant l'autorit� qui les a rendues. Ces d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure sont notifi�es pr�alablement � la d�cision finale et portent par exemple sur une demande de r�cusation, sur l'admission ou la fourniture de preuves ou sur la consultation du dossier. Sont incluses dans cette d�finition �galement les d�cisions relatives � la comp�tence (...) et les d�cisions de non-entr�e en mati�re sur une demande de prestations du fait que l'assur� ne collabore pas � l'instruction de la demande�.
2.3 Les directives de l'administration, si elles visent � assurer l'application uniforme de certaines dispositions l�gales, n'ont pas force de loi et ne lient ni les administr�s ni les tribunaux. Elles ne peuvent sortir du cadre fix� par la norme sup�rieure qu'elles sont cens�es concr�tiser. En d'autres termes, elles ne peuvent pr�voir autre chose que ce qui d�coule de la l�gislation ou de la jurisprudence (cf. ATF 128 I 171 consid. 4.3, 121 II 478 consid. 2b; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2�me �dition, Berne 1994, p. 264 ss; Raymond Spira, Le contr�le juridictionnel des ordonnances administratives en droit f�d�ral des assurances sociales, in: M�langes Andr� Grisel, Neuch�tel 1983, p. 803 ss).
2.4 Conform�ment � l'art. 49 al. 1 LPGA, l'assureur doit rendre par �crit les d�cisions qui portent sur des prestations, cr�ances ou injonctions importantes, avec lesquelles l'int�ress� n'est pas d'accord. La notion de d�cision n'est toutefois pas d�finie dans la LPGA. Elle correspond cependant � la notion de d�cision au sens de l'art. 5 PA (Ueli Kieser, op. cit., note 2 ss ad art. 49), qui a une port�e g�n�rale en mati�re d'assurances sociales (voir par exemple ATF 120 V 349 consid. 2b). Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont consid�r�es comme des d�cisions les mesures de l'autorit� dans des cas d'esp�ce, fond�es sur le droit public f�d�ral ayant pour objet:
a De cr�er, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b De constater l'existence, l'inexistence ou l'�tendue de droits ou d'obligations;
c De rejeter ou de d�clarer irrecevables des demandes tendant � cr�er, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
La d�cision incidente se caract�rise par le fait qu'elle est prise en cours de proc�dure et qu'elle ne constitue qu'une �tape vers la d�cision finale. En g�n�ral, elle porte sur une question de proc�dure. Il n'est cependant pas exclu qu'elle tranche un probl�me de fond (Moor, Droit administratif, vol. II, 2�me �dition mise � jour et augment�e, Berne 2002, p. 226; Beno�t Bovay, Proc�dure administrative, Berne 2000, p. 262 s.; Andr� Grisel, Trait� de droit administratif, vol. II, p. 868). Les d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure au sens de l'art. 52 al. 1 in fine LPGA sont des d�cisions incidentes en mati�re de proc�dure exclusivement, comme cela ressort clairement des textes fran�ais et allemand de cette disposition (voir aussi FF 1999 4261). A titre d'exemples de d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure la doctrine mentionne, en particulier, les d�cisions relatives � la consultation du dossier, � la suspension de la proc�dure, � la r�cusation, � l'assistance judiciaire gratuite ou encore des d�cisions en relation avec l'�tablissement des faits (Kieser, op. cit., note 18 ad art. 52). Est �galement mentionn�e la d�cision sur la comp�tence au sens de l'art. 35 LPGA (Bernard Rolli, La partie g�n�rale du droit des assurances sociales [Les points forts de la nouvelle LPGA], dans In dubio, 1/2003 pp. 27 et 41, note 49).
Selon l'art. 43 al. 3 LPGA, si l'assur� ou d'autres requ�rants refusent de mani�re inexcusable de se conformer � leur obligation de renseigner ou de collaborer � l'instruction, l'assureur peut se prononcer en l'�tat du dossier ou clore l'instruction et d�cider de ne pas entrer en mati�re; il doit leur avoir adress� une mise en demeure �crite les avertissant des cons�quences juridiques et leur impartissant un d�lai de r�flexion convenable.
Avant l'entr�e en vigueur de la LPGA, l'assureur social qui se heurtait � un refus de collaborer d'une partie pouvait, apr�s lui avoir imparti un d�lai pour respecter ses obligations et l'avoir avertie des cons�quences de son attitude, se prononcer en l'�tat du dossier. Le cas �ch�ant, il pouvait rejeter la demande pr�sent�e par cette partie en consid�rant que les faits dont elle entendait tirer un droit n'�taient pas d�montr�s (cf. ATF 117 V 264 consid. 3b et les r�f�rences). Au lieu de se prononcer sur le fond, en l'�tat du dossier, l'assureur pouvait �galement, selon les circonstances, rendre une d�cision d'irrecevabilit� de la demande dont il �tait saisi. Il ne devait cependant faire usage de cette possibilit� qu'avec la plus grande retenue, autrement dit lorsque un examen sur le fond n'�tait pas possible sur la base du dossier (cf. ATF 108 V 230 consid. 2; voir �galement, K�lz/H�ner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2�me �dition 1999, ch. 275; Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurich 1999, no 229, p. 108 s.; Maurer, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 256; Gabriela Riemer-Kafka, Die Pflicht zur Selbstverantwortung, Fribourg 1999, p. 210).
Une d�cision d'irrecevabilit� qui sanctionne un refus de collaborer a le caract�re d'une d�cision au sens de l'art. 5 al. 1 let. c PA. Elle met un terme � la proc�dure - apr�s cl�ture de l'instruction - en d�clarant irrecevables les conclusions prises par la partie requ�rante (voir ATF 108 V 229; cf. �galement l'arr�t D. du 14 janvier 2003 [K123/01] r�sum� dans HAVE [Haftung und Versicherung]/REAS [Responsabilit� et assurances], 2/2003 p. 156). En ce sens, elle est une d�cision finale, qui ne saurait ainsi �tre qualifi�e de simple d�cision d'ordonnancement de la proc�dure au sens de l'art. 52 al. 1 LPGA. Une telle d�cision d'irrecevabilit� est, partant, sujette � opposition et non � un recours direct devant le tribunal cantonal des assurances.
Dans ces conditions, c'est � bon droit que les premiers juges ont d�clin� leur comp�tence et consid�r� l'�criture de l'assur� du 27 f�vrier 2003 comme une opposition, qu'ils ont transmise � la caisse de compensation.
Vu la nature du litige, la proc�dure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). Succombant, la recourante en supportera les frais.
Les frais de la cause, d'un montant de 500 fr., sont mis � la charge de la Caisse cantonale neuch�teloise de compensation et sont compens�s avec l'avance de frais qu'elle a vers�e.