Source: http://www.axl.cefan.ulaval.ca/europe/belgiquefla-circ_keulen2005.htm
Timestamp: 2019-02-18 04:54:03+00:00
Document Index: 247853055

Matched Legal Cases: ['arrêt ', "l'article 4", 'arrêt ', "l'article 4", "l'article 4", "l'article 129", "l'article 1", '§ 1', "l'article 13", '§ 1', "l'article 14", '§ 1', '§ 3', "l'article 12", "l'article 23", "l'article 25", 'arrêt ']

Circulaire Keulen de 2004
Circulaire BA-2005/03 du 8 juillet 2005 relative à l'emploi des langues
dans les administrations communales et de CPAS ainsi que
dans les structures de coopération intercommunale -
interprétation et effets des arrêts du Conseil d'État du 23 décembre 2004
dite " Circulaire Keulen "
La «circulaire Keulen» traite de l'emploi des langues dans les administrations communales et les CPAS. Les CPAS ou Centres publics d'action sociale assurent la prestation d'un certain nombre de services sociaux. Toute commune ou municipalité possède son propre CPAS.
Le 16 décembre 1997, mon prédécesseur a envoyé la circulaire BA-97/22 relative à l'emploi des langues dans les administrations communales de la région de langue néerlandaise. Le principe de base est que la langue administrative dans les communes de cette région soit le néerlandais. Seules les communes à facilités sont soumises à la règle qui veut que les avis et communications émanant de l'autorité communale et destinés aux habitants de ces communes soient bilingues, avec la priorité donnée au néerlandais. Tous les autres contacts individuels doivent s'effectuer en néerlandais. Sur simple demande, les habitants francophones de ces communes peuvent obtenir les documents qui leur sont destinés en français. Ils doivent chaque fois réitérer cette demande.
Le 9 février 1998, le ministre flamand de l'époque, compétent pour les CPAS, a étendu l'application des directives susvisées aux centres publics d'aide sociale, par l'intermédiaire de la circulaire WEL 98/01 relative à l'emploi des langues dans les centres publics d'aide sociale de la région de langue néerlandaise.
II. POSITIONS DU CONSEIL D'ÉTAT
Cinq administrations communales, une administration de CPAS et quelques habitants francophones des communes périphériques flamandes ont demandé au Conseil d'État l'annulation des circulaires susmentionnées.
Leur principal argument a été que les administrations des communes à facilités, une fois qu'elles connaissent la langue de leurs habitants, doivent faire usage de cette langue dans leurs contacts avec ces habitants. Cela signifierait, d'après ces habitants francophones des communes à facilités, que, dès qu'ils se sont adressés une fois à une administration communale ou une administration de CPAS en français, cette administration devrait toujours utiliser le français dans ses contacts avec ces habitants. Cela aurait pour effet que l'administration locale doit enregistrer l'appartenance linguistique des habitants.
Dans cinq arrêts datant du 23 décembre 2004 (nos 138.860 à 138.864 inclus), le Conseil d'État a déclaré que les différentes demandes sont non-fondées.
Les circulaires Peeters et Martens sont légales.
D'après le Conseil d'État, les dispositions de la loi relative à l'emploi des langues en matière administrative doivent être examinées dans le contexte plus large de la législation linguistique en Belgique. Le Conseil renvoie à l'arrêt n° 26/98 du 10 mars 1998 de la Cour d'Arbitrage qui stipule :
" Bien que les lois coordonnées sur l'emploi des langues en matière administrative prévoient à l'intention des habitants francophones des communes périphériques une réglementation particulière qui les autorise à utiliser la langue française dans leurs relations avec les services locaux et qui impose à ces services l'obligation d'utiliser la langue française dans les circonstances précisées dans ces lois, cette réglementation ne porte pas atteinte au caractère en principe unilingue de la région de langue néerlandaise à laquelle ces communes appartiennent. Ceci implique que la langue qui doit y être utilisée en matière administrative est en principe la langue néerlandaise et que des dispositions qui autorisent l'emploi d'une autre langue ne peuvent avoir pour effet qu'il soit porté atteinte à la primauté de la langue néerlandaise garantie par l'article 4 de la Constitution."
Le Conseil d'État affirme expressément que l'interprétation de l'emploi du français dans les communes à facilités doit être conciliable avec la primauté du néerlandais. L'application automatique de la langue de l'habitant n'est pas conciliable avec cette primauté. Celle-ci conduit en fait, d'après le Conseil d'État, à un système de bilinguisme, ce qui est anticonstitutionnel. L'interprétation et la pratique souples qui étaient appliquées auparavant et qui consistaient à ce que, sur base de l'une ou l'autre forme d'enregistrement, les administrations utilisent constamment le français dans les rapports avec certains citoyens, sans qu'il n'y ait de nouvelle demande expresse pour l'usage de cette langue, ne sont dès lors pas régulières. Cela n'est pas conciliable avec l'interprétation nécessairement restrictive du droit de requérir de l'administration qu'elle utilise le français au lieu du néerlandais. Le Conseil d'État est d'avis que ces circulaires n'empêchent pas qu'une administration communale réponde en français à un courrier qui lui est adressé dans cette langue.
Il en découle que tout enregistrement de l'appartenance linguistique des habitants à l'aide de registres linguistiques ou de fichiers, afin de définir un choix linguistique automatique, est anticonstitutionnel.
Les arrêts rendus par le Conseil d'État sont d'une très grande importance. Ils confirment que le point de vue, adopté en tout temps par le Gouvernement flamand à l'égard de l'application de la législation linguistique, est entièrement légal et correct.
Les parties requérantes dans les procédures susvisées devant le Conseil d'État interprètent les formulations " la langue que l'intéressé utilise " et " le désir de l'intéressé " inscrites aux articles 25, 26 et 28 de l'arrêté royal du 18 juillet 1966 portant coordination des lois sur l'emploi des langues en matière administrative (Moniteur belge du 2 août 1966) en ce sens que l'administration communale et l'administration du CPAS doivent automatiquement utiliser le français dès qu'elles connaissent la langue du particulier. Le Conseil d'État rejette cette interprétation et affirme très clairement que cette application automatique est exclue. Le point de vue qui est formulé dans les précédentes circulaires Peeters et Martens et selon lequel l'habitant des communes à facilités doit réitérer expressément sa demande d'utiliser le français, est parfaitement conciliable avec la notion du " désir de l'intéressé " inscrite aux articles 26 et 28 des lois sur l'emploi des langues en matière administrative.
Le Conseil d'État ne voit dès lors pas pourquoi les circulaires précitées des ministres Peeters et Martens violeraient le texte même des lois linguistiques, mais il suit le point de vue du Gouvernement flamand selon lequel les circulaires visent uniquement à contrecarrer une pratique illégale existante, sans pour autant porter préjudice à la disposition légale qui stipule que l'administration locale doit employer la langue utilisée par l'habitant.
Étant donné la grande importance des arrêts du Conseil d'État en cette matière, il me semble opportun de rappeler les points de vue qu'ont exposés mes prédécesseurs dans ces circulaires et de les expliciter à l'aide d'une série d'exemples concrets. Mon objectif est nullement de supprimer tout ou partie des circulaires susvisées du 16 décembre 1997 et du 9 février 1998. Ma circulaire doit donc être considérée comme complémentaire aux circulaires susvisées. Elle doit donc être appliquée mutatis mutandis par les structures de coopération intercommunale et par les organes ou administrations représentatifs des cultes reconnus.
III. GÉNÉRALITÉS : LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES
L'article 4 de la Constitution stipule que la Belgique comprend quatre régions linguistiques : la région de langue néerlandaise, la région de langue française, la région bilingue de Bruxelles-Capitale (qui comprend les 19 communes) et la région de langue allemande.
Dans son arrêt n° 17 du 26 mars 1986, la Cour d'arb itrage stipule que l'article 4 de la Constitution implique " la primauté de la langue de chaque1 région unilingue ". Cette primauté s'applique à toutes les communes de la région unilingue, y compris les communes dites à facilités. Ces communes font également partie d'une région unilingue et, dans ces communes, la langue de la région a également la primauté. Cela signifie que la langue administrative, appliquée aux communes à facilités situées en Flandre, est incontestablement le néerlandais.
Les facilités accordées aux allophones dans ces communes, n'existent que dans la mesure où elles sont prévues explicitement par l'arrêté royal du 18 juillet 1966 portant coordination des lois sur l'emploi des langues en matière administrative, ci-après désigné par législation linguistique ou L.L.C., et elles n'impliquent dès lors pas un bilinguisme généralisé de ces communes.
La notion de " région linguistique " qui est non seulement employée à l'article 4 de la Constitution, mais également dans les L.L.C., ne porte pas sur une région où une langue déterminée est parlée dans les faits, mais sur une région où une langue doit être employée en droit. En vertu de la législation en matière d'emploi des langues, le néerlandais, le français et l'allemand, en tant que langue de la région, ont reçu le statut de langue administrative respectivement dans les régions de langue néerlandaise, française et allemande. La région bilingue de Bruxelles-Capitale connaît deux langues administratives : le néerlandais et le français.
Les six communes périphériques, Drogenbos, Kraainem, Linkebeek, Rhode-Saint-Genèse, Wemmel, Wezembeek-Oppem et les communes de la frontière linguistique Biévènes, Hestappe, Messines, Renaix, Espierres-Hechin et Fourons font intégralement partie de la région de langue néerlandaise. La langue de la région, dans ce cas le néerlandais, doit en principe être utilisée pour tous les actes de l'autorité.
Le néerlandais est la langue administrative en région de langue néerlandaise.
Les facilités instaurées dans certaines communes de la région de langue néerlandaise en faveur des francophones, n'affectent pas l'unilinguisme de la région en question. Les facilités impliquent seulement que, pour un certain nombre d'opérations précisément définies, l'autorité doit déroger à la règle générale (la langue de la région est la langue de l'administration) en faveur des administrés qui donnent la préférence au français, pour autant qu'ils en formulent à chaque fois la demande expresse.
Les facilités s'appliquent uniquement aux habitants des communes en question. Les administrateurs (les bourgmestres, les échevins, les conseillers, les présidents et conseillers de CPAS) ne peuvent jamais faire appel à cette règle des facilités. Ils doivent obligatoirement faire usage du néerlandais (voir infra).
On ne soulignera jamais assez que les facilités accordées aux francophones forment l'exception à l'unilinguisme d'une région linguistique et qu'elles doivent, par conséquent, être interprétées restrictivement. Cela implique que cette interprétation doit dans tous les cas être conforme à la Constitution. Les facilités ne peuvent donc pas être interprétées d'une manière si large qu'elles portent préjudice à la primauté de la langue de la région et qu'elles débouchent sur un bilinguisme généralisé de l'administration dans les communes à facilités.
À ce sujet, le Conseil d'État stipule expressément dans ses arrêts du 23 décembre 2004, ce qui suit :
" (...) qu'il en ressort que, pour se conformer à la Constitution, l'interprétation des droits des personnes qui résident dans les communes périphériques et qui souhaitent être administrées en français doit être conciliable avec la primauté du néerlandais dans ces communes ; (…) que, dès lors, la large interprétation de ces droits évoquée ci-dessus, défendue par la partie requérante, qui est une commune périphérique, n'est pas conciliable avec la primauté précitée du néerlandais ; qu'en effet cette interprétation et la pratique administrative précitée qui se fonde manifestement sur celle-ci conduisent en fait à un système de bilinguisme dans lequel les préférences linguistiques des personnes sont même fichées ; que, par conséquent, l'annulation demandée d'une circulaire, dans la mesure où cette circulaire, comme c'est le cas en l'espèce, entend contrecarrer une interprétation illégitime, ne peut procurer aucun avantage licite à la partie requérante."
Les facilités linguistiques sont extinctives.
La Flandre a toujours mis en évidence que les facilités ont pour objectif de promouvoir l'intégration, ce qui implique qu'elles ont par définition et pour toutes les personnes individuelles concernées un caractère extinctif. Dans l'interprétation des facilités, il faut tenir compte du fait qu'il est possible que, grâce à son séjour en région de langue néerlandaise, un habitant francophone, qui initialement faisait appel à ces facilités, a acquis entre-temps une maîtrise suffisante de la langue de la région et qu'il ne souhaite dès lors plus faire appel aux facilités.
C'est clairement dans cet esprit que les lois linguistiques de 1962 et 1963 ont été élaborées. Les débats parlementaires qui ont donné lieu à l'élaboration des lois du 8 novembre 1962 et du 2 août 1963 montrent que les facilités avaient pour but de faciliter la transition des allophones vers la Communauté à laquelle appartenait désormais la commune qu'ils habitaient.
En vertu de l'article 129 de la Constitution, les facilités telles qu'elles sont inscrites dans les L.L.C., ne peuvent être modifiées que par une majorité spéciale. Il n'empêche que le but originel des facilités, à savoir procurer un instrument d'intégration, ne change pas : on peut attendre des francophones qu'ils aient, au fil du temps, acquis une connaissance suffisante de la langue de la région qu'ils habitent depuis un certain temps ou, à tout le moins, qu'ils acceptent qu'on s'adresse à eux, oralement ou par écrit, en néerlandais. Ces facilités ne peuvent pas être interprétées de manière si large qu'elles excluent cette intégration. Une telle interprétation aurait pour effet que le bilinguisme généralisé deviendrait la règle et que l'autre langue serait mise sur un pied d'égalité avec la langue de la région, de manière à porter préjudice à la primauté constitutionnelle du néerlandais dans les communes de la région de langue néerlandaise.
Afin d'illustrer cette position, les circulaires de mes prédécesseurs, le ministre Peeters et le ministre Martens, renvoient au rapport final du Centre Harmel (Centre de recherche pour la solution nationale des problèmes sociaux, politiques et juridiques des diverses régions du pays - document 940 Chambre des Représentants, session 1957-1958, dd. 24.04.1958), qui peut être considéré comme préparatoire aux lois linguistiques du 8 novembre 1962 et du 3 août 1963 et qui, par rapport au terme de frontière linguistique, dit :
"Celles des Flamands et des Wallons qui ont vu le danger de cette équivoque et qui comprennent que la frontière linguistique doit être une limite, une ligne d'arrêt, enregistrant une fois pour toutes et par un texte légal, sinon constitutionnel, l'existence séculaire de deux communautés, sauvegardant ainsi les droits de l'une et de l'autre, leur originalité et leur culture. Ils respectent la loi des peuples qui veut que tout immigrant s'assimile la culture et la langue que l'ensemble a choisies. (...) La communauté wallonne et la communauté flamande doivent être homogènes. Les Flamands qui s'établissent en Wallonie et les Wallons qui s'établissent en Flandre doivent être résorbés par le milieu. L'élément personnel est ainsi sacrifié au profit de l'élément territorial. Par voie de conséquence, tout l'appareil culturel doit être français en Wallonie et flamand en Flandre ".
L'emploi de la langue française : seulement sur demande expresse, à réitérer chaque fois.
Dans leurs circulaires du 16 décembre 1997 et du 9 février 1998, mes prédécesseurs ont affirmé à juste titre que, dans les communes dotées d'un régime linguistique spécifique situées en région de langue néerlandaise, les francophones ne peuvent, dans les cas où les L.L.C. leur offrent la possibilité d'utiliser le français, faire usage de cette facilité que pour autant qu'ils en formulent à chaque fois la demande expresse.
Dans ses arrêts du 23 décembre 2004, le Conseil d'État adhère au point de vue de l'ancien Gouvernement flamand, lorsqu'il affirme que " dans le contexte d'une interprétation nécessairement restrictive du droit de requérir de l'administration qu'elle utilise le français au lieu du néerlandais dans la région unilingue concernée, l'interprétation exprimée dans la circulaire, selon laquelle la demande d'utiliser le français doit être expressément réitérée, est conciliable avec la notion légale de 'désir de l'intéressé' inscrite aux articles 26 et 28 des lois linguistiques ".
IV. SPÉCIFIQUE : EMPLOI DES LANGUES DANS LES SERVICES LOCAUX
L'article 10 de la législation linguistique établit la règle générale que tout service local établi dans la région de langue française, de langue néerlandaise ou de langue allemande utilise exclusivement la langue de sa région dans les services intérieurs, dans ses rapports avec les services dont il relève, ainsi que dans ses rapports avec les autres services de la même région linguistique et de Bruxelles-Capitale.
Dans les communes de la Flandre, y compris dans les communes à facilités situées dans une région unilingue de langue néerlandaise en Belgique, la seule langue qui peut être utilisée dans les services intérieurs des autorités locales et provinciales, est le néerlandais.
En vertu de l'article 1er de la législation linguistique, cela est applicable :
" Article 1er, § 1er, [...]
1° aux services publics centralisés et décentralisés de l'État, des provinces, des agglomérations, des fédérations de communes et des communes, dans la mesure où ils ne sont pas régis, au point de vue de l'emploi des langues, par une autre loi ;
2° aux personnes physiques et morales concessionnaires d'un service public ou chargées d'une mission qui dépasse les limites d'une entreprise privée et que la loi ou les pouvoirs publics leur ont confiée dans l'intérêt général ;
L'emploi des langues au sein de ces services est réglé par le chapitre III des L.L.C.
Il convient de faire la distinction entre les services locaux de communes sans régime linguistique spécifique et les services locaux de communes dotées d'un régime linguistique spécifique.
1. Services d'une commune sans régime linguistique spécifique dans la région de langue néerlandaise
Les services locaux de communes sans régime linguistique spécifique de la Flandre utilisent exclusivement le néerlandais dans leurs services intérieurs, dans leurs rapports avec les services dont ils relèvent, dans leurs rapports avec les autres services de la même région linguistique et de Bruxelles-Capitale, dans leurs rapports avec les services établis dans les communes périphériques et de la frontière linguistique, dans les avis, les communications et les formulaires destinés au public et dans leurs rapports avec les particuliers
Une série d'exceptions légales s'appliquent à cette règle :
Si une administration rédige des actes qui concernent des particuliers, tout intéressé qui en établit la nécessité peut en vertu de l'article 13, § 1er, des L.L.C. demander au gouverneur de la province de son domicile - ou s'il s'agit d'une traduction allemande, au gouverneur de la province de Liège, - de se faire délivrer gratuitement la traduction certifiée exacte, valant expédition ou copie conforme
La même possibilité existe, en vertu de l'article 14, § 1er, des L.L.C., s'il s'agit de certificats, déclarations, et autorisations qui sont délivrés aux particuliers.
Dans les communes qui sont considérées comme centres touristiques (par exemple les communes côtières), les conseils communaux peuvent décider que les avis et communications destinés aux touristes soient rédigés dans au moins trois langues. L'article 11, § 3, des L.L.C. est très clair à ce sujet : il doit s'agir de trois langues au moins, dont le néerlandais, que les conseils communaux peuvent définir librement. Il n'est donc pas possible que, dans les communes concernées, les avis et les communications ne soient rédigés qu'en néerlandais et en français.
En vertu de l'article 12 des L.L.C., le service local a la possibilité de répondre à un particulier résidant dans une autre région linguistique dans la langue dont ce particulier fait usage.
Je constate que certaines communes et certains CPAS en Flandre, et non seulement celles et ceux de la périphérie autour de Bruxelles, font appel à un service d'interprétariat pour assister leurs agents dans leurs contacts avec les allophones, par exemple avec les demandeurs d'asile ou les réfugiés. Une telle initiative ne me semble pas être contraire à la législation linguistique. L'article 12 des L.L.C. stipule que tout service local établi dans la région de langue néerlandaise utilise exclusivement la langue de cette région dans ses rapports avec les particuliers. Cela n'empêche pas que les services d'une commune ou d'un CPAS peuvent s'organiser de manière telle qu'ils soient en mesure, dans le cadre de la politique d'intégration, de comprendre les questions posées par les étrangers et ainsi de leur fournir les réponses ou les informations correctes et de faire appel, pour ce faire, à des interprètes. L'étranger est naturellement libre de se faire assister par un interprète dans ses contacts avec l'administration locale.
Cela ne signifie pas qu'un habitant allophone n'a le droit d'exiger l'assistance éventuelle d'un interprète, en dehors du règlement établi par la commune. Il incombe par contre à une administration locale de définir les modalités et les situations qui permettent l'organisation d'un tel service. En d'autres termes, l'organisation d'un service d'interprétation ne crée pas de droits dans le chef des allophones d'une commune, ce qui est quelque peu différent des facilités.
Il est tout aussi évident que ce service fourni ne peut être que de nature temporaire. Si un allophone réside depuis un certain temps dans une commune flamande, il est censé s'intégrer, ce qui signifie qu'il acquiert également la maîtrise du néerlandais. Si, au fil du temps, un habitant ne peut ou ne veut toujours pas faire usage du néerlandais dans ses contacts avec l'autorité locale, cette autorité locale a pour devoir de ne plus faire appel à un interprète dans ses contacts avec l'intéressé. On soulignera une nouvelle fois que la bonne volonté de l'administration locale ne crée pas de droit dans le chef des intéressés.
2. Emploi des langues des services locaux dans les communes à facilités et dans les communes de la frontière linguistique
Dans les services locaux des communes sans régime linguistique spécifique, l'emploi des langues ne pose que peu ou pas de problèmes. La situation est quelque peu différente dans les communes dotées d'un régime linguistique spécifique, surtout dans les six communes périphériques.
2.1 Emploi des langues des services locaux
La règle générale est plutôt simple. Etant donné que les communes en question sont situées en Flandre et que la Flandre est une région de langue néerlandaise homogène, la langue qu'elles doivent employer dans leurs services intérieurs est le néerlandais. Tout comme les autres communes en Flandre, elles doivent utiliser le néerlandais dans leurs rapports avec les services dont ils relèvent (par exemple avec le Gouverneur ou avec le Gouvernement flamand) et dans leurs rapports avec les autres services en région de langue néerlandaise et à Bruxelles-Capitale.
La même règle s'applique à leurs rapports avec les entreprises privées dont le siège d'exploitation est établi dans une commune de région de langue néerlandaise sans régime linguistique spécifique.
Pour les réunions du conseil communal, du collège des bourgmestre et échevin et des commissions, conseils consultatifs, organes consultatifs, etc. institués par le conseil communal ou par le collège des bourgmestre et échevins, la même règle s'applique : étant donné que ces organes doivent être considérés comme services intérieurs de la commune, seul l'emploi du néerlandais est admis dans le cadre de leurs réunions. Les communes dotées d'un régime linguistique spécifique font partie du territoire de la Flandre, sans restriction. Par conséquent, les mandataires de ces communes (tant le bourgmestre et les échevins que les conseillers) ne peuvent utiliser que le néerlandais dans l'exercice de l'administration. Le conseil communal est même un service local dans le sens de l'article 23 des L.L.C. : lors de réunions et de délibérations, le conseil ne peut donc employer que le néerlandais. Tout autre emploi des langues est nul. Par ailleurs, la possibilité d'utiliser le français est une facilité qui n'est octroyée qu'aux habitants de ces communes et non à ces administrateurs dont la seule langue administrative est le néerlandais.
L'introduction d'un point de l'ordre du jour ou la délibération durant la séance qui précède le vote ont pour but de présenter la position des membres par rapport à ce point de l'ordre du jour et par conséquent de motiver et de préciser leur attitude de vote. Elles constituent donc un élément essentiel du processus décisionnel. Les interventions faites au cours des séances délibératives ou lors de l'introduction d'un point de l'ordre du jour dans une langue autre que celle de la région linguistique peuvent par conséquent entraîner la nullité de la décision prise. De telles interventions doivent par ailleurs être considérées comme des perturbations de la séance, contre lesquelles le président de séance doit intervenir avec les mesures adéquates. Le bourgmestre doit, avec les moyens mis à sa disposition en tant que président de la séance, intervenir lorsque d'autres se rendent coupables d'un emploi illégal des langues.
Les traductions de l'ordre du jour, des notes explicatives, des explications fournies par le collège des bourgmestre et échevins et, en général, des paroles exprimées, à l'attention des conseillers, des échevins ou du bourgmestre, ne sont pas autorisées non plus. En tant qu'administrateurs d'une commune de la région de langue néerlandaise homogène, ils sont censés exécuter leurs missions en néerlandais et donc disposer de connaissances suffisantes de cette langue.
Quand une autorité communale souhaite organiser une réunion sui generis, la règle qui s'applique en matière d'emploi des langues est la même que pour les réunions des commissions, des conseils consultatifs etc. institués par la commune : pour les administrateurs, le néerlandais constitue la seule langue administrative. Ce serait par exemple le cas lorsqu'un conseil communal ordinaire est interrompu pour permettre au bourgmestre, aux échevins, aux conseillers ou aux tiers de donner des explications ou d'échanger des points de vue en français avec des spectateurs ou même avec des conseillers sur un point abordé durant la séance ordinaire du conseil communal.
En ce qui concerne les réunions des commissions communales et des conseils consultatifs, je renvoie encore à un avis que la Commission permanente de contrôle linguistique (C.P.C.L.) avait remis à M. Norbert De Batselier, à l'époque ministre flamand de l'Environnement et du Logement, lorsqu'il avait interrogé la C.P.C.L. sur le statut linguistique des conseils consultatifs environnementaux communaux dans les communes de la périphérie linguistique. Je cite un extrait de cet avis :
" La C.P.C.L. estime que le conseil consultatif environnemental communal est une institution chargée d'une tâche qui dépasse les limites d'une entreprise privée (l'avis obligatoire) et qui lui est confiée par le pouvoir public (le conseil communal) dans l'intérêt général. Il tombe dès lors sous l'application des lois linguistiques coordonnées par l'arrêté royal du 18 juillet 1966. Etant donné que la zone d'action du conseil consultatif environnemental est limité du point de vue territorial, la C.P.C.L. estime que le conseil consultatif environnemental communal est un service local dans le sens des lois linguistiques coordonnées par l'arrêté royal du 18 juillet 1966. Les dispositions du chapitre III de ces lois sont dès lors tout à fait d'application sur les conseils consultatifs environnementaux communaux. "
Cet avis de la C.P.C.L. signifie donc clairement que la langue employée au sein du conseil consultatif environnemental communal doit être le néerlandais. Cet avis peut parfaitement s'appliquer à tous les conseils consultatifs institués par les autorités communales, étant donné qu'ils connaissent tous une délimitation territoriale limitée à la commune qui les a instaurés et qu'ils doivent donc être considérés comme services locaux de la commune en question. Le fait que les conseils consultatifs ne prennent aucune décision de droit administratif susceptible d'être suspendue ou annulée, mais qu'ils se limitent à délivrer des avis aux organes communaux, le plus souvent au conseil communal, ne change rien. Si une décision du conseil communal ou du collège des bourgmestre et échevins repose également sur un avis qui a été rendu par un conseil consultatif et qui présente un vice de forme (par exemple la violation de la législation linguistique), je peux et je vais intervenir contre la décision concernée : dans ce cas, soit je confie la tâche au Gouverneur de suspendre la décision concernée, soit je l'annule directement, certainement dans le cas où il s'agit d'un avis obligatoirement recueilli.
L'interdiction d'employer une langue autre que le néerlandais s'applique également quand le conseil communal doit prendre une décision qui n'a aucun effet juridique. C'est par exemple le cas quand le conseil approuve une motion. Même si une motion du conseil communal n'a aucune valeur juridique, surtout si la motion porte sur des affaires qui ne relèvent pas de la compétence du conseil communal, il n'est pas admissible que le français soit employé durant la délibération de cette motion, d'autant plus que l'emploi du français a influé sur la prise de décision.
2.2 Emploi des langues des services locaux dans leurs rapports avec les particuliers
Si des services locaux des communes à facilités et des communes de la frontière linguistique s'adressent à un particulier, la règle générale qui veut qu'ils emploient le néerlandais est également d'application. Les facilités octroyées aux francophones prévoient une série de situations dans lesquelles l'emploi du français est obligatoire.
Ci-dessous figure une énumération des contacts possibles entre les administrations et leurs habitants allophones. La terminologie utilisée est reprise de la législation linguistique et de ses effets sur l'emploi des langues.
Au préalable, je voudrais une nouvelle fois attirer l'attention sur le fait que les facilités sont uniquement destinées aux habitants des communes visées et non aux tiers.
2.2.1. Avis et communications destinés au public
Les avis sont des annonces affichées de manière bien visible sur les murs des bâtiments et bureaux administratifs ou à tout autre endroit dans le but de fournir des informations aux personnes qui fréquentent ces bâtiments, bureaux ou lieux. Ils peuvent entre autres être taillés, gravés, peints, imprimés, dactylographiés, écrits ou être reproduits par des appareils lumineux. Ils peuvent avoir une certaine dimension ou ne se composer que d'un seul mot.
Les communications sont des informations qui sont diffusées sous quelque forme que ce soit. Leur portée peut être générale ou limitée à un public déterminé.
La langue utilisée pour la rédaction de ces avis et communications dans les communes dotées d'un régime linguistique spécifique, est le néerlandais et le français, mais AVEC PRIORITÉ AU NÉERLANDAIS.
La législation ne définit pas de quelle manière cette priorité doit être organisée. Les administrations peuvent elles-mêmes prendre les décisions adéquates à ce sujet, tout en respectant bien sûr la loi. Voici une énumération non-limitative de quelques exemples qui illustrent comment exprimer la priorité au néerlandais :
- le texte néerlandais est imprimé en caractère plus grand que le texte français ; le texte néerlandais est encadré, le texte français non ;
- si le texte est imprimé sous forme de brochure, la version néerlandaise figure en premier lieu et la version française suit ;
- si le texte est imprimé sur une feuille, la version néerlandaise figure en haut de la page ;
- si le texte est imprimé en recto-verso, le côté sur lequel est imprimé le texte néerlandais mentionne que le texte français figure sur le verso, ce qui signifie que le texte néerlandais doit être considéré comme le recto de la communication ou de l'avis. Il va de soi que, dans ce cas, le côté sur lequel est imprimé le texte français, ne peut pas faire mention du fait que le texte néerlandais figure sur l'autre côté ;
- si le texte est imprimé en deux colonnes verticales, le texte néerlandais figure à gauche et le texte français à droite.
Si le texte émane de la commune elle-même, il faut par ailleurs que le contenu des versions néerlandaise et française soit identique. La Commission permanente de Contrôle linguistique est très claire à ce sujet quand elle déclare que les communications délivrées par l'autorité communale doivent être entièrement bilingues, avec priorité au néerlandais.
Si le texte émane par contre d'une autre instance publique flamande (par exemple du Gouvernement flamand ou d'une province), il suffit de ne fournir qu'un résumé français de l'avis ou de la communication. Un bilinguisme intégral n'est pas requis selon la jurisprudence constante de la C.P.C.L.
Le problème est que l'autorité flamande ne peut pas imposer aux communes de diffuser les avis et communications qui émanent de l'autorité flamande via les canaux communaux. Si la commune fournit sa collaboration loyale lors de la diffusion, il y a là une preuve d'une bonne gestion et d'une collaboration entre les différentes autorités, ce qui profite finalement à la population. Les administrateurs communaux qui empêchent cette diffusion, témoignent d'un manque de respect pour leurs propres habitants, parce qu'ils les privent de certaines informations ou parce qu'ils ne mettent pas certains avantages à leur disposition. Avec cette attitude rigide, les habitants sont discriminés par rapport aux habitants des autres communes flamandes.
Si les avis et communications concernés sont bel et bien diffusés via les canaux communaux, ils doivent être conformes à la législation linguistique, non seulement s'ils émanent de la commune ellemême ou de l'autorité flamande, mais aussi s'ils émanent de tiers. Cela signifie plus concrètement que si une initiative privée est diffusée via un canal communal, par exemple via les écoles communales, cette information doit être diffusée conformément à la législation linguistique. L'avis ou la communication doit être diffusée en néerlandais et en français, avec priorité au néerlandais. Une diffusion uniquement en français ou uniquement en néerlandais, même s'il s'agit d'une initiative privée, n'est pas autorisée dans ce cas. La Commission permanente de Contrôle linguistique a en effet déclaré dans une série d'avis que les brochures, les avis ou les communications destinés à l'ensemble des habitants de la commune, indépendamment de qui ils émanent, sont soumis à la législation linguistique lorsque le secteur public apporte sa contribution à l'édition ou à la diffusion des brochures, des avis ou des communications.
Il importe de souligner qu'un envoi non personnalisé peut être considéré comme un avis ou une communication au public. Quand un document, qui peut bel et bien être considéré comme une communication à tous les habitants ou à un groupe déterminé d'habitants, est envoyé nominativement, l'envoi perd sa qualification d' " avis ou communication " et devient un " rapport " avec les particuliers. Un tel document n'est par conséquent rédigé et envoyé qu'en néerlandais, étant entendu que le destinataire doit avoir la possibilité d'en demander une version française.
L'identité de l'expéditeur importe peu : la commune elle-même, le CPAS, une intercommunale (une structure de coopération intercommunale) ou l'autorité flamande.
2.2.2. Rapports avec les particuliers
Les avis ou les communications au public ont une portée générale qui s'applique à l'ensemble de la population ou à un groupe déterminé de cette population. Le " rapport avec les particuliers " doit par contre être considéré comme un contact individuel oral ou écrit entre le service local de la commune ou du CPAS, une intercommunale ou une autre instance publique flamande, avec un habitant individuel d'une commune.
La règle est que ces contacts ont lieu dans la langue de la région : dans les communes de la région de langue néerlandaise, ces contacts ont par conséquent lieu en néerlandais. Le régime des facilités stipule qu'un habitant francophone d'une commune dotée d'un régime linguistique spécifique a le droit de demander à ce que son contact avec l'administration se déroule en français. Le français est donc employé dans le seul cas où un habitant d'une commune périphérique ou d'une commune de la frontière linguistique en fait la demande expresse. Il doit par ailleurs réitérer cette demande à chaque fois pour chaque contact.
Les circulaires des ministres Peeters et Martens expriment cette vision comme suit :
" Les facilités que les L.L.C. accordent doivent toutefois être appliquées restrictivement, ce qui implique que le particulier doit chaque fois demander expressément à pouvoir utiliser le français. En fin de compte, les facilités ont été instaurées afin de promouvoir l'intégration des francophones dans la région de langue néerlandaise.
Dans la pratique, cela signifie que tout service local établi dans les communes à facilités utilise le néerlandais dans ses rapports avec les habitants de ces mêmes communes. Le français est uniquement utilisé lorsqu'un habitant d'une commune périphérique ou d'une commune de la frontière linguistique en fait chaque fois la demande expresse.
Dans ce contexte, il importe de souligner à nouveau le caractère exceptionnel des facilités. Cela signifie dès lors que les facilités ne sont pas accordées automatiquement et de manière permanente. Elles doivent être demandées à chaque fois. Il est donc exclu que les particuliers qui ont demandé une fois l'emploi du français reçoivent automatiquement de nouveau les documents en français par la suite. En effet, l'emploi des langues par un particulier n'est pas un élément statique. On peut supposer que l'intéressé s'est intégré entre-temps et qu'il a du néerlandais une maîtrise suffisante pour accepter qu'on s'adresse à lui en néerlandais, oralement ou par écrit. "
C'est surtout ce passage qui a irrité les administrations et les habitants des six communes périphériques principalement. Ils partaient du principe que, si la langue de l'habitant est connue par l'administration parce que l'habitant s'est déjà adressé une fois à l'administration en français ou qu'il lui a fait connaître sa préférence linguistique, l'administration devrait tout le temps le servir en français.
Dans les arrêts susvisés du 23 décembre 2004, le Conseil d'État a mis fin une fois pour toutes à cette pratique illégale ; il y affirme que :
"La circulaire attaquée s'avère ainsi vouloir uniquement contrecarrer une pratique consistant à ce que, sur la base de l'une ou l'autre forme d'enregistrement, des administrations utilisent constamment le français à l'égard de certains justiciables sans qu'il n'y ait de nouvelle demande expresse pour l'usage de cette langue ; qu'en revanche la circulaire ne s'avère pas vouloir empêcher qu'une administration communale réponde en français à un courrier qui lui est adressé dans cette langue ou traite et clôture dans cette même langue un dossier ouvert consécutivement à ce courrier ; que la circulaire ne comporte donc pas d'interprétation des termes «la langue que l'intéressé utilise» figurant à l'article 25 des lois linguistiques qui serait pertinente dans le cadre du présent litige … ".
D'autre part, ces arrêts stipulent aussi que :
" dans le contexte d'une interprétation nécessairement restrictive du droit de requérir de l'administration qu'elle utilise le français au lieu du néerlandais dans la région unilingue concernée, l'interprétation exprimée dans la circulaire, selon laquelle la demande d'utiliser le français doit être expressément réitérée, est conciliable avec la notion légale de 'désir de l'intéressé' inscrite aux articles 26 et 28 des lois linguistiques ".
Un exemple de document qui peut être considéré comme un rapport avec un particulier, a déjà été mentionné dans la circulaire du ministre Peeters : les avertissements-extraits de rôle concernant les taxes communales (ex. la taxe sur les déchets ménagers) doivent toujours être rédigés en néerlandais. La loi du 24 décembre 1996 relative à l'établissement et au recouvrement des taxes provinciales et communales s'applique intégralement à l'avertissement-extrait de rôle initial. Les habitants qui ont demandé un exemplaire en français reçoivent par la suite de nouveau un exemplaire en néerlandais. Si nécessaire, ils peuvent une nouvelle fois demander un exemplaire en français.
La même chose vaut pour les convocations pour les élections. Ces convocations doivent également être rédigées et envoyées en néerlandais . Ce n'est que sur demande expresse réitérée qu'un habitant peut en recevoir un exemplaire français.
La règle selon laquelle le français ne peut être utilisé que si un habitant d'une commune périphérique ou d'une commune de la frontière linguistique en fait lui-même la demande expresse, implique bien évidemment aussi que l'initiative pour utiliser le français lors d'un contact individuel, par exemple au guichet, ne peut pas émaner de l'administration. Quand les services locaux d'une commune à facilités s'adressent à un particulier, ils doivent toujours utiliser le néerlandais en tant que langue véhiculaire. Un agent de la commune ne peut, par conséquent, pas lui-même demander quelle langue utiliser pour aider l'habitant. Ce n'est que lorsqu'un habitant s'exprime de sa propre initiative en français ou qu'il demande lui-même expressément d'être servi en français, après s'être fait adresser la parole en néerlandais, qu'il est possible de recourir à cette facilité. La demande d'être servi en français doit d'ailleurs être réitérée lors de chaque nouveau contact avec l'administration et lors de chaque visite au guichet.
2.2.3. Formulaires destinés au public
Dans les communes de la frontière linguistique, les formulaires sont exclusivement délivrés en néerlandais ; dans les communes périphériques, en néerlandais et français.
2.2.4. Actes concernant les particuliers
Dans les communes de la frontière linguistique, l'administration communale dresse les actes en néerlandais. Tout intéressé habitant une commune de la frontière linguistique peut obtenir du service qui a dressé l'acte, et ce sans frais supplémentaires et sans justifier sa demande, une traduction française certifiée exacte, valant expédition ou copie conforme.
Dans les communes périphériques, la règle est que, pour les pièces destinées aux particuliers habitant Rhode-Saint-Genèse et Wezembeek-Oppem, les actes sont rédigés en néerlandais et que tout intéressé habitant ces communes peut obtenir du service qui a dressé l'acte, et ce sans frais supplémentaires et sans justifier sa demande, une traduction française certifiée exacte, valant expédition ou copie conforme.
J'attire l'attention sur le fait que, si un habitant doit faire la demande expresse pour obtenir une version française ou une traduction du document concerné, il doit réitérer cette demande à chaque fois et pour chaque document.
2.2.5. Certificats, déclarations, autorisations et permis destinés aux particuliers
Dans les communes de la frontière linguistique, les déclarations, autorisations et permis sont uniquement délivrés en néerlandais. Les certificats sont rédigés en néerlandais, mais dans ces communes, ils peuvent être délivrés en français, sur demande expresse de l'habitant.
V. INTERDICTION DE TENIR UN REGISTRE LINGUISTIQUE
Le Gouvernement flamand confirme le point de vue qu'il a adopté jusqu'à présent et qui implique que les facilités doivent être interprétées restrictivement, que les habitants des communes à facilités doivent à chaque fois réitérer leur demande d'être servi en français dans leurs rapports avec les administrations et que la tenue d'un registre linguistique par les communes à facilités afin d'entretenir un contact " éternel " en français avec un habitant qui a signifié une fois vouloir être servi dans cette langue, est illégal.
Dans ses arrêts du 23 décembre 2004, le Conseil d'État suit ce point de vue du Gouvernement flamand. D'une part, le Conseil d'État reconnaît qu'un des objectifs des circulaires des ministres Peeters et Martins visait à (vouloir) " contrecarrer une pratique consistant à ce que, sur la base de l'une ou l'autre forme d'enregistrement, des administrations utilisent constamment le français à l'égard de certains justiciables sans qu'il n'y ait de nouvelle demande expresse pour l'usage de cette langue ".
D'autre part, le Conseil d'État renvoie à l'arrêt précité n° 26/98 du 10 mars 1998 de la Cour d'Arbitrage, lorsqu'il affirme que :
"Pour se conformer à la Constitution, l'interprétation des droits des personnes qui résident dans les communes périphériques et qui souhaitent être administrées en français doit être conciliable avec la primauté du néerlandais dans ces communes ; (…) que, dès lors, la large interprétation de ces droits évoquée ci-dessus, défendue par la requérante, n'est pas conciliable avec la primauté précitée du néerlandais ; qu'en effet cette interprétation et la pratique administrative précitée qui se fonde manifestement sur celle-ci conduisent en fait à un système de bilinguisme dans lequel les préférences linguistiques des personnes sont même fichées; que, par conséquent, l'annulation demandée d'une circulaire, dans la mesure où cette circulaire, comme c'est le cas en l'espèce, entend contrecarrer une interprétation illégitime, ne peut procurer aucun avantage licite à la requérante ; (…) leur suppression par l'annulation demandée conforterait alors ces parties dans leur volonté de maintenir une pratique administrative qui, ainsi qu'il a été constaté ci-dessus, repose sur une interprétation non conforme aux lois sur l'emploi des langues en matière administrative. "
De par ma fonction, je suis compétent, ensemble avec les gouverneurs de province, pour la tutelle administrative sur les administrations locales et donc également pour le contrôle du respect de la législation relative à l'emploi des langues en matière administrative.
Je vous demande, Monsieur le Gouverneur, en tant que commissaire du Gouvernement flamand, de veiller scrupuleusement au respect correct de la législation relative à l'emploi des langues en matière administrative, d'un point de vue tant de la validité légale des actes administratifs que de l'impact budgétaire et financier qui en découle. Dans ce contexte, un rôle particulier est attribué aux gouverneurs des provinces dans le ressort desquels se trouvent des communes à facilités.
Je vous demande dès lors de suspendre des décisions contraires à la L.L.C. En ce qui concerne les administrations, communales, les gouverneurs des provinces du Brabant flamand et du Limbourg ont, respectivement pour les six communes périphériques et pour les Fourons, une compétence d'annulation des décisions qui ont été prises par les organes communaux et qui sont contraires à la L.L.C. En ce qui concerne les Fourons, cette compétence d'annulation n'est absolue que si la décision est annulée exclusivement pour des raisons de violation de la législation linguistique.
Je vous demande de porter cette circulaire à la connaissance de la députation permanente, aux collèges des bourgmestre et échevins des communes, aux administrations de CPAS et aux structures de coopération intercommunale, en mentionnant sa date de publication au Moniteur belge dans le Mémorial administratif.
Je vous demande également d'envoyer cette circulaire aux administrations des cultes reconnus, tant celles organisées au niveau communal que celles organisées au niveau provincial.
Pour être complet, je transmets cette circulaire directement à toutes les administrations communales et de CPAS et aux structures de coopération intercommunale.