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Timestamp: 2017-09-23 23:58:45
Document Index: 283407314

Matched Legal Cases: ['Art. 3', 'Art. 57', 'Art. 57', 'Art. 56', 'Art. 60', 'Art. 5', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 31', 'Art. 3', 'Art. 38', 'Art. 37', 'Art. 1', 'Art. 10', 'Art. 14', 'Art. 36', 'Art. 14', 'Art. 37', 'Art. 14', 'Art. 36', 'Art. 1']

Fracking: Regulierungsbeitrag des Stoffrechts (REACH/CLP) - PDF
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1 Institutionenanalyse (REACH/CLP) RAin/Dipl.-Informationswirtin (Chemie) Stefanie Merenyi Prof. Dr. Martin Führ Sonderforschungsgruppe Institutionenanalyse Darmstadt/Göttingen Darmstadt, März
3 Inhalt Vorbemerkung...2 A. Stoffrechtliche Charakterisierung der eingesetzten Stoffe...3 I. Gefährliche Stoffe...3 II. Besonders besorgniserregende Stoffe...3 B. Anforderungen des Chemikalienrechts...4 I. Formelles Chemikalienrecht Registrierung Eigener Stoffsicherheitsbericht durch nachgeschaltete Anwender (Bohrunternehmen)...6 a) Verpflichtung zum eigenen Stoffsicherheitsbericht...6 b) Ausnahmen von der Verpflichtung, einen Stoffsicherheitsbericht zu erstellen Beschränkungen und Zulassungsverfahren...8 II. Materielles Chemikalienrecht Anforderungen für registrierte Stoffe Anforderungen aufgrund der Verpflichtung nachgeschalteter Anwender zur eigenen Stoffsicherheitsbeurteilung...11 C. Schlussfolgerungen und klärungsbedürftige Fragen...11 D. Ergebnis...13 Anhang...14
4 Vorbemerkung Wie alle anderen Chemikalien unterliegen auch die im Rahmen des Fracking eingesetzten Additive den Anforderungen des Stoffrechts. Einschlägig sind vor allem die Bestimmungen des allgemeinen Chemikalienrechts, d. h. die REACH-Verordnung (VO 1907/2006) und die CLP-Verordnung (VO 1272/2008). Soweit einzelne Stoffe als Biozide eingesetzt werden, unterliegen sie ferner den Anforderungen des Biozidrechts, wobei die Schnittstellen zwischen dieser Materie des besonderen Stoffrechts und den vorgenannten allgemeinen Regulierungen zu berücksichtigen sind. 1 Die Anforderungen des Stoffrechts lassen sich in formelle und materielle Anforderungen unterteilen. Zu den formellen Anforderungen zählen vorrangig die Einstufung und Kennzeichnung nach der CLP-VO sowie die Registrierung bei der ECHA. Das materielle Chemikalienrecht stellt Anforderungen an die sichere Verwendung der Stoffe im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf Mensch und Umwelt. 2 Aufgabe der vorliegenden Kurzdarstellung ist es aufzuzeigen, welche Verpflichtungen sich daraus im Einzelnen für den Einsatz der Fracfluids ergeben und den sich daraus ergebenden Klärungsbedarf zu benennen. Diesen Fragen wird auch auf europäischer Ebene zunehmend Aufmerksamkeit gewidmet. 3 Ende Februar 2012 fand im Europäischen Parlament ein Workshop statt, der sich mit Risiken für Mensch und Umwelt befasste. 4 Die Frage, welche Anforderungen sich aus REACH und CLP an Fracking-Projekte ergeben, war auch Gegenstand in der 25. Sitzung des Verwaltungsrates (Management Board) der Europäischen Chemikalienagentur ECHA Biozid-Wirkstoffe unterliegen einem europaweit harmonisierten Zulassungssystem auf der Basis von Positivlisten. Mit Blick auf den Beschluss 2010/72 der Kommission vom 8. Februar 2010 deutet einiges darauf hin, dass für den im Anhang genannten Stoff Nr. 1 eine entsprechende Zulassung fehlen könnte. Auch die rechtmäßige Verwendung der Stoffe Nr. 2-4 als Biozide erscheint fraglich. Eine abschließende Beurteilung des biozidrechtlichen Status ist im Rahmen dieses Kurzgutachtens nicht möglich. Im Folgenden werden nur diejenigen rechtlichen Anforderungen weiterverfolgt, die sich aufgrund von möglichen Auswirkungen auf die Umwelt ergeben. Fragestellungen des Arbeitsschutzes, d.h. der Auswirkungen unmittelbar auf den Menschen, bleiben unberücksichtigt. Siehe etwa die Materialien zum Workshop der Health and Environment Alliance (HEAL) am 7. Oktober 2011 in Brüssel (http://www.env-health.org/spip.php?article1251) sowie die Stellungnahme der Europäische Kommission gegenüber dem Umweltausschuss des Europäischen Parlaments (Ref. Ares(2011) /12/2011) die auch eine juristische Einordnung beinhaltet ( European Commission's views regarding the correct interpretation of that legal framework ; so die Formulierung im Anschreiben des Umweltkommissars Potočnik). Europäisches Parlament, Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit, Impact of Shale Gas and Shale Oil Extraction on the Environment and on Human Health, Brussels, 28 February 2012, Proceedings. Siehe das demnächst erscheinende Protokoll der Sitzung unter: 2
5 A. Stoffrechtliche Charakterisierung der eingesetzten Stoffe Die Anforderungen des Stoffrechts unterscheiden sich zumeist danach, ob ein Stoff zur Gruppe der gefährlichen Stoffe oder der besonders besorgniserregenden Stoffe (nach ihrer englischen Bezeichnung substances of very high concern auch SVHCs genannt) zählt. I. Gefährliche Stoffe Nach der früheren Rechtslage war ein Stoff gefährlich im Sinne des Stoffrechts, wenn er eines der bekannten Gefährlichkeitsmerkmale wie z. B. giftig, gesundheitsschädlich, krebserzeugend, etc. aufwies ( 3a Abs. 1 ChemG). Von den elf im Anhang genannten Stoffen galten nach der alten Rechtslage drei Stoffe als gefährlich (Nr. 2, Nr. 7 und Nr. 8). Seit Inkrafttreten der CLP-Verordnung ergibt sich die Definition des gefährlichen Stoffes aus einer weitaus diffizileren Systematik. Gemäß Art. 3 CLP-VO ist ein Stoff gefährlich, wenn er den in Anhang I Teile 2 bis 5 dargelegten Kriterien für physikalische Gefahren, Gesundheitsgefahren oder Umweltgefahren entspricht. Auf der Grundlage der CLP-VO erhobene stoffspezifische Informationen werden in der ECHA-Datenbank zu Einstufung und Kennzeichnung veröffentlicht. 6 Von den mitgeteilten Stoffen finden sich hier Einträge zu neun Stoffen, lediglich zu den Stoffen Nr. 9 und Nr. 11 findet sich kein Eintrag. Für drei von diesen liegen harmonisierte Datensätze vor (Nr. 2, Nr. 7, Nr. 8). Nach der neuen Systematik stellen alle neun in der CLP-Datenbank genannten Stoffe gefährliche Stoffe dar. 7 II. Besonders besorgniserregende Stoffe Anders als der Begriff des gefährlichen Stoffs ist der Begriff des besonders besorgniserregenden Stoffs nicht legaldefiniert. Seine Bedeutung ergibt sich erst aus der Zusammenschau der Art REACH. Diese zeigt, dass der Verordnungsgeber alle Stoffe, die die in Art. 57 lit. a) f) REACH genannten Besonderheiten aufweisen (z. B. krebserzeugende Stoffe aber auch solche, die sich in der Umwelt anreichern können), zu den potentiell besonders besorgniserregenden Stoffen zählt. Diese können dem Zulassungsregime der Verordnung unterworfen werden. Ein Stoff unterliegt diesem Zulassungsregime, wenn er in das Verzeichnis der zulassungspflichtigen Stoffe (Anhang XIV der Verordnung) aufgenommen bzw. wenn er auf dem mehrstufigen Weg dorthin zumindest in die sog. Kandidatenliste aufgenommen wurde Näher zu den durch die CLP-VO eingetretenen Neuerungen bei Koch, Einstufung und Kennzeichnung chemischer Stoffe und Gemische nach CLP-VO, in: Führ (Hrsg.), Praxishandbuch REACH, 1. Aufl. 2011, Kapitel 19, Rn. 1 ff. 3
6 Viele der besonders besorgniserregenden Stoffe sind Stoffe ohne Wirkschwelle. Für diese kann eine unschädliche Konzentration nicht bestimmt werden. Damit kann das Auftreten ihrer nachteiligen Wirkungen auch bei noch so geringen Konzentrationen nicht ausgeschlossen werden. Auch wenn sie ird. Fracking mit großen Mengen Wasser und Sand eingesetzt werden, dürfte dies hinsichtlich ihrer Gefährdungsbeurteilung nicht zu einer vernachlässigbaren Konzentration führen. 9 Soweit ersichtlich, unterliegt von den in den Fracfluids eingesetzten Stoffen derzeit keiner dem Zulassungsregime der REACH-Verordnung. Für die Gruppe der ethoxylierten Octylphenole wird allerdings eine Eigenschaft nach Art. 57 lit. f) REACH diskutiert, da diese in Kläranlagen problematische Abbaustoffe (Octylphenole) erzeugen, welche im Verdacht stehen, hormonähnliche Wirkungen hervorzurufen. 10 Stoff Nr. 10 könnte daher zukünftig in das Zulassungsregime der REACH-Verordnung aufgenommen werden. In diesem Fall bedürfte sein Einsatz in Fracfluids der ausdrücklichen Zulassung durch die Europäische Kommission (Art. 56 Abs. 1, Art. 60 ff. REACH). 11 B. Anforderungen des Chemikalienrechts I. Formelles Chemikalienrecht Zu den Anforderungen des formellen Chemikalienrechts zählen zunächst die Einstufung und Kennzeichnung der Stoffe nach den Vorgaben der CLP-Verordnung. Für die im Anhang verzeichneten Stoffe ergibt sich die Einhaltung derselben bereits aus der Meldung zum Einstufungs- und Kennzeichnungsverzeichnis (s. o. Abschnitt A.I) Weitere formelle Anforderungen ergeben sich aus der REACH-Verordnung. Zu nennen ist insbesondere die Notwendigkeit der Registrierung. Berücksichtigt diese nicht alle Verwendungen, die ein Stoff erfährt, so sind hierfür ggf. eigenständige Stoffsicherheitsberichte durch die nachgeschalteten Anwender zu erstellen. Weitere formelle Kriterien sind das Nicht-Bestehen von Beschränkungen sowie die Anforderungen aus dem bereits erwähnten Zulassungsregime Die Begriffe gefährliche Stoffe und SVHCs überschneiden sich teilweise, sind aber keineswegs deckungsgleich. Insbesondere stellt nicht jeder besonders besorgniserregende Stoff zugleich einen gefährlichen Stoff dar. Näher zum ganzen Merenyi, Gefährliche und besonders besorgniserregende Stoffe, in: Führ (Hrsg.), Praxishandbuch REACH, 1. Aufl. 2011, Kapitel 4. Vgl. UBA, Einschätzung der Schiefergasförderung in Deutschland - Stand Dezember 2011, S. 13. Das Dokument ist verfügbar unter Siehe dazu Hermann/Ingerowski, in: Führ (Hrsg.), Praxishandbuch REACH, 1. Aufl. 2011, Kap. 15, Rn. 1 ff. 4
7 1. Registrierung Ab Erreichen einer Mengenschwelle von 1 Tonne pro Jahr und Hersteller/Importeur ist jeder Stoff 12 bei der europäischen Chemikalienagentur (ECHA) in Helsinki zu registrieren. Vor dem Hintergrund des zentralen Regulierungsansatzes ohne Daten kein Markt (Art. 5 REACH) ergibt sich für nicht registrierte Stoffe ein umfassendes Vermarktungsverbot innerhalb des gesamten Europäischen Wirtschaftsraums. 13 Demzufolge dürfen auch die für die Fracfluids verwendeten Stoffe nur dann eingesetzt werden, wenn sie über die notwendige Registrierung verfügen. Stoffe, die bereits registriert wurden, sind in der Datenbank der registrierten Stoffe der EHCA verzeichnet. 14 Von den elf genannten Stoffen sind vier Stoffe in dieser Datenbank eingetragen und demzufolge bereits registriert (Stoff Nr. 3, 4, 7, 8). Sichtbares Zeichen einer erfolgten Registrierung ist die dem Stoffhersteller durch die ECHA erteilte Registrierungsnummer. Für die übrigen Stoffe bleibt im Einzelfall zu prüfen, ob sie in eine der nachfolgenden, zeitlich gestaffelten Registrierungsphasen fallen, sodass sie derzeit noch ohne Registrierung verwendet werden dürfen. Die erste Gruppe dieser Phase-in-Stoffe war bis zum Ablauf der ersten Registrierungsphase ( ) zu registrieren. Hierbei handelte es sich um alle Stoffe, die als krebserzeugend, erbgutverändernd oder reproduktionstoxisch eingestuft sind; daneben um solche mit Produktionsmengen ab 100 Tonnen pro Jahr und Hersteller, von denen bestimmte wassergefährdende Wirkungen ausgehen, 15 sowie um Stoffe mit Produktionsmengen ab Tonnen pro Jahr und Hersteller. Für die zweite Gruppe (alle übrigen Stoffe mit Produktionsmengen ab 100 Tonnen pro Jahr und Hersteller) läuft die Übergangsfrist noch bis zum , für die dritte Gruppe (alle übrigen Stoffe mit Produktionsmengen ab 1 Tonne pro Jahr und Hersteller) noch bis zum Von den beschriebenen Zeitfenstern können allerdings nur solche Hersteller profitieren, die ihre Stoffe bei der europäischen Chemikalienagentur ECHA vor dem vorregistriert haben Ausgenommen hiervon sind die in Anhang IV und V der REACH-Verordnung verzeichneten Stoffe. Soweit ersichtlich sind diese für die in den Fracfluids eingesetzten Stoffe jedoch ohne Bedeutung. Über den unmittelbaren Anwendungsbereich der EU hinaus gelten die Anforderungen der REACH- Verordnung auch in den weiteren EWR-Staaten, d. h. Island, Liechtenstein und Norwegen, vgl. etwa Führ, Pflichten in der Registrierung und Anwendungsbereich, in: ders. (Hrsg.), Praxishandbuch REACH, 2010, Kap. 8, Rn Aufgrund seiner Einstufung (R 50/53: Sehr giftig für Wasserorganismen, kann in Gewässern längerfristig schädliche Wirkungen haben) wäre Stoff Nr. 2 bei Erreichen der genannten Mengenschwelle bereits zum registrierungspflichtig gewesen. 5
8 2. Eigener Stoffsicherheitsbericht durch nachgeschaltete Anwender (Bohrunternehmen) a) Verpflichtung zum eigenen Stoffsicherheitsbericht Bohrunternehmen, die Fracfluids einsetzen, stellen hinsichtlich der darin verwendeten Chemikalien nachgeschaltete Anwender isd. REACH-Verordnung dar. Damit unterliegen sie den Anforderungen des Titels V REACH. Diesem Umstand kommt besondere Bedeutung zu, soweit es sich bei den eingesetzten Stoffen um gefährliche oder besonders besorgniserregende Stoffe handelt. Nach dem Konzept der REACH-Verordnung ist die von einer Registrierung ausgehende Legalisierungswirkung verwendungsspezifisch. Dieser Ansatz spiegelt den Umstand wider, dass die aus dem Einsatz gefährlicher Stoffe resultierenden Risiken ebenfalls verwendungsspezifisch sein können. So liegt es auf der Hand, dass etwa beim Einsatz eines Stoffes in geschlossenen Systemen andere Risiken zu erwarten sind als bei seiner Verwendung in einem in tiefe Gesteinsschichten verpressten Fracfluid. Entsprechend solcher Überlegungen können auch registrierte Stoffe noch weiteren Anforderungen des Stoffrechts unterliegen, wenn sie für Verwendungen eingesetzt werden, die im Rahmen der Registrierung nicht berücksichtigt wurden. Setzt ein nachgeschalteter Anwender einen Stoff für eine außerhalb der Registrierung liegende Verwendung ein, muss er selbst dafür Sorge tragen, dass die von dieser im Registrierungsdossier bisher unberücksichtigten Verwendung des Stoffes ausgehenden Risiken angemessen beherrscht werden. Hierzu sieht die Verordnung vor, dass der nachgeschaltete Anwender einen eigenen Stoffsicherheitsbericht erstellt (Art. 37 Abs. 4 REACH). Für registrierte Chemikalien, die in Fracfluids eingesetzt werden, ist daher zu überprüfen, ob die spezielle Verwendung des Fracking im Rahmen der Registrierung bereits berücksichtigt wurde. Die Beschreibung einzelner Verwendungen von Chemikalien im Rahmen des REACH-Systems erfolgt für die Zwecke der Registrierung mittels des generischen Systems der sogenannten Verwendungsdeskriptoren. 16 Für die spezielle Verwendung des Stoffeinsatzes in Fracfluids wurde bisher kein eigener Verwendungsdeskriptor vorgesehen. In der Kategorie Sector Use (SU) wird aber beschrieben, für welche Wirtschaftszweige der Einsatz des betreffenden Stoffes in der Registrierung berücksichtigt wurde. Findet sich in einer Registrierung der Eintrag SU2a Bergbau (außer Offshore-Industrien) oder SU2b Offshore-Industrien, stellt dies ein erstes Indiz dafür da, dass die Registrierung des betreffenden Stoffes auch seinen Einsatz in Fracfluids abdecken könnte. Findet sich dieser Eintrag nicht, läßt dies darauf schließen, dass die Verwendung des registrierten Stoffes in Fracfluids von dieser Registrierung nicht berücksichtigt wurde. Aus der öffentlich zugängli- 16 Vgl. ECHA, Leitlinien zu Informationsanforderungen und Stoffsicherheitsbeurteilung Kapitel R.12: System der Verwendungsdeskriptoren, Helsinki
9 chen Datenbank ist nicht ersichtlich, für welche Verwendungen der registrierten Stoffe mit welchen Annahmen Expositionsszenarien erstellt wurden. Möglicherweise ist in dem nichtöffentlichen Teil des Dossiers eine solche Prüfung erfolgt. Ist dies nicht der Fall muss der nachgeschaltete Anwender unter den Voraussetzungen von Art. 37 Abs. 4 REACH daher eine eigene Stoffsicherheitsbeurteilung vornehmen. Von den vier bisher registrierten Stoffen des Anhangs findet sich allein für Stoff Nr. 3 eine entsprechende Angabe. In einem der beiden für diesen Stoff vorhandenen Datensätze findet sich der Eintrag: Foundry flux, SU 2b: Offshore industries. Damit enthält nur die Registrierung des Stoffes Nr. 3 ein Indiz dafür, dass dieser ohne Erstellung eines eigenen Stoffsicherheitsberichts durch den nachgeschalteten Anwender (Bohrunternehmen) auch in Fracfluids eingesetzt werden darf. Allerdings ist der solchermaßen legalisierte Einsatz auf die genannten Offshore industries beschränkt. Der Einsatz an Land würde demnach ebenso einen eigenen Stoffsicherheitsbericht nach Art. 37 Abs. 4 REACH erfordern. Hinzuweisen ist zudem auf die Ergebnisse einer im Auftrag der Europäischen Kommission vorgenommenen Prüfung der Datenbestände aus der Registrierung durch die Chemikalienagentur in Helsinki. Nach den bekannt gewordenen Ergebnissen fanden sich in keinem der untersuchten Registrierungsdossiers Angaben, die darauf schließen ließen, dass die Registranten die Verwendung als Fracfluids zum Gegenstand der Registrierung gemacht hätten. Bestätigen sich diese Befunde für die hier betrachteten Stoffe, dann ergeben sich aus der Perspektive des formellen Chemikalienrechts zwei Möglichkeiten, für bereits registrierungspflichtige Stoffe die Schwelle des no data, no market -Grundsatzes zu überwinden: Entweder ergänzt der Registrant sein Registrierungsdossier entsprechend oder der nachgeschaltete Anwender erstellt einen eigenen Stoffsicherheitsbericht. b) Ausnahmen von der Verpflichtung, einen Stoffsicherheitsbericht zu erstellen. Gemäß Art. 37 Abs. 4 lit. a) f ) REACH braucht auch für Stoffe in nicht registrierten Verwendungen ein Stoffsicherheitsbericht nicht erstellt werden, wenn eine der dort genannten Ausnahmen vorliegt. 17 a) Die Übermittlung eines Sicherheitsdatenblattes ist für den Stoff oder das Gemisch nach Artikel 31 nicht vorgeschrieben; Diese Ausnahme kann nur für Stoffe in Frage kommen, die nicht als gefährlich eingestuft sind. Denn gem. Art. 31 Abs. 1 REACH ist für gefährliche Stoffe ein Sicherheitsdatenblatt zu erstellen. Wie dargelegt, stellen nahezu alle der im Anhang erwähnten Stoffe gefährliche Stoffe dar (vgl. Abschnitt A.1). b) der betreffende Lieferant muss nach Artikel 14 REACH keinen Stoffsicherheitsbericht erstellen; 17 Aufgrund der Komplexität sowie aufgrund teilweise fehlender Einzelinformationen können nicht alle Ausnahmetatbestände im Rahmen dieser Darstellung geprüft werden. 7
10 c) der nachgeschaltete Anwender verwendet den Stoff oder das Gemisch in einer Gesamtmenge von weniger als 1 Tonne pro Jahr; Die Frachtangaben in der im Anhang wiedergegebenen Tabelle enthalten keinen Bezugszeitraum. Manche der Stoffe weisen danach jedenfalls Frachten auf, die oberhalb der Tonnenschwelle liegen. d) der nachgeschaltete Anwender wendet ein Expositionsszenarium an oder empfiehlt ein solches, das mindestens die Bedingungen des ihm im Sicherheitsdatenblatt mitgeteilten Expositionsszenariums enthält; Das Eingreifen dieser Ausnahme scheint insoweit fraglich, als der Einsatz von Chemikalien in Fracfluids gerade eine gezielte Exposition der Umwelt gegenüber diesen Stoffen bedeutet. Die in Sicherheitsdatenblättern üblicherweise mitgeteilten Expositionsszenarien gehen indessen von einer solchen 100%-igen Exposition nicht aus. e) die Konzentration des Stoffes in einem Gemisch ist niedriger als einer der Werte nach Artikel 14 Absatz 2; Ob diese Ausnahme eingreift, wäre im Einzelfall zu prüfen. f) der nachgeschaltete Anwender verwendet den Stoff für produkt- und verfahrensorientierte Forschung und Entwicklung, sofern die Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt gemäß den Anforderungen der Rechtsvorschriften über den Schutz der Arbeitnehmer und der Umwelt angemessen beherrscht werden. Insoweit wäre denkbar, dass Bohranlagen, soweit es sich noch nicht um Förder- sondern noch um Erkundungsanlagen handelt, unter den Ausnahmetatbestand der produkt- und verfahrensorientierten Forschung und Entwicklung fallen. Gemäß der Legaldefinition in Art. 3 Nr. 22 REACH ist für eine solche erforderlich, dass die Forschungsmaßnahme der Weiterentwicklung des betreffenden Stoffes, also der in dem Fracfluids eingesetzten Chemikalie dient. Ihr Einsatz lediglich angelegentlich der Erprobung eines neuen Verfahrens zur Gewinnung von Bodenschätzen wäre demnach nicht ausreichend. Auch muß es sich für diese Ausnahme um eine wissenschaftliche Weiterentwicklung handeln. Pilotanlagen zur Systemoptimierung unter vorwiegend ökonomischen Aspekten dürften dementsprechend nicht unter diesen Ausnahmetatbestand fallen. Nach den Vorschriften des Art. 38 REACH hat der nachgeschaltete Anwender die ihn nach Art. 37 treffenden Pflichten gegenüber der ECHA zu notifizieren Beschränkungen und Zulassungsverfahren Für eine rechtmäßige Verwendung der als Fracfluids eingesetzten Stoffe dürfen ihnen ferner keine Beschränkungen nach Titel VIII ivm. Anhang XVII REACH entgegenstehen. Von den im Anhang erwähnten Stoffen besteht eine Beschränkung nach Anhang XVII REACH Nr. 55 für Stoff Nr. 7. Diese dürfte für seine Verwendung in Fracfluids allerdings nicht relevant sein. 18 Vgl. Führ, Pflichten in der Registrierung und Anwendungsbereich, in: Führ (Hrsg.), Praxishandbuch REACH, 1. Aufl. 2011, Kapitel 8, Rn. 110 f. 8
11 Soweit die als Fracfluids eingesetzten Stoffe besonders besorgniserregende Stoffe darstellen, ist eine etwaige Zulassungsbedürftigkeit zu prüfen, die für die hier betrachteten Stoffe derzeit nicht besteht (s. o. Abschnitt A.II). Anders als die registrierungsbezogenen Anforderungen, die nur bestehen, soweit für jeden Stoff die sie auslösende Mengenschwelle von 1 Tonne pro Jahr und Hersteller/Importeur erreicht wird, sind Beschränkungen und Zulassungsbedürftigkeit unabhängig von dieser Mengenschwelle zu beachten. II. Materielles Chemikalienrecht Die materiellen Wertungen des Chemikalienrechts zielen auf der Grundlage des Vorsorgeprinzips u. a. auf eine sichere Verwendung der eingesetzten Stoffe, die weder die menschliche Gesundheit noch die Umwelt nachteilig beeinflussen darf (Art. 1 Abs. 3 REACH). Um dieses Ziel erreichen zu können, ist zunächst sicherzustellen, dass die von den Stoffen ausgehenden schädlichen Wirkungen erkennbar gemacht werden (Überwindung der toxic ignorance, siehe auch 1 ChemG). Für die in den Fracfluids eingesetzten Stoffe ist diese Voraussetzung bereits teilweise gegeben, denn bei diesen handelt es sich um Stoffe mit weitverbreiteter und langjähriger Verwendung. 19 Ihre intrinsischen Eigenschaften sind daher grundsätzlich bekannt. Sie spiegeln sich in ihrer Einstufung als gefährliche Stoffe und ihrer potentiellen Zuordnung zur Gruppe der besonders besorgniserregenden Stoffe (s. o. Abschnitt A). Zu prüfen wäre, ob sich aus den im Rahmen der Registrierung neu vorgelegten Daten oder aus den Daten in der CLP-Datenbank Veranlassung gibt, die Zuordnung zu aktualisieren. Im Zentrum der verbleibenden Anforderungen steht insoweit lediglich die Notwendigkeit, die Auswirkungen des Einsatzes dieser gefährlichen Stoffe für den besonderen Anwendungsfall des Fracking zu beurteilen und dafür Sorge zu tragen, dass diese entsprechend der Grundpflichten der Stoffverantwortlichen angemessen beherrscht werden. Diese Pflichten treffen mit gleicher materieller Ausrichtung sowohl die Registranten als auch die nachgeschalteten Anwender Anforderungen für registrierte Stoffe Im Rahmen des Registrierungsverfahrens sind der Agentur Daten zu den Auswirkungen der Stoffe auf Mensch und Umwelt vorzulegen (Art. 10 REACH). Die Auswirkungen eines Stoffes auf die Umwelt sind nach Maßgabe von Anhang I Abschnitt 3 REACH zu ermitteln. Dabei ist zunächst diejenige Konzentration des Stoffes zu ermitteln, unterhalb derer für den betroffenen Umweltbereich keine schädlichen Wirkungen zu erwarten sind. Diese Konzentration wird als vorhergesagte Konzentration, bei der keine Wirkung auftritt (PNEC - Predicted No-Effect Concentration), bezeichnet. Dieser So war etwa Stoff Nr. 8 bereits Gegenstand der ersten Prioritätsliste im Rahmen der Altstoffbewertung. Führ, in: ders., (Hrsg.), Praxishandbuch REACH, 1. Aufl. 2011, Kapitel 8, Rn. 72 ff. 9
12 PNEC-Wert ist für jeden Umweltbereich gesondert zu ermitteln (Wasser, Boden, etc.). Diese Bewertung erfolgt auf der Grundlage der über den betreffenden Stoff vorhandenen oder ggf. nach REACH neu zu erhebenden Daten. Von besonderer Relevanz ist dabei die Klärung der Frage, ob ein Stoff die Kriterien als problematischer Stoff nach Art. 14 Abs. 4 erfüllt, ob dieser also ein gefährlicher Stoff nach der der CLP-Verordnung (siehe oben Abschnitt A.I.) oder aber nach Anhang XIII als PBT- bzw. vpvp-stoff einzuordnen ist. 21 Wie oben bereits festgestellt, sind neun der elf im Anhang aufgeführten Fracfluids als gefährliche Stoffe eingestuft. Lediglich für Stoff Nr. 9 trifft dies nicht zu; für Stoff Nr. 11 kann mangels ausreichender Stoffidentifizierung keine Aussage gemacht werden. Für alle problematischen Stoffe sind nicht nur die schädlichen Wirkungen auf Mensch und Umwelt zu ermitteln, sondern auch für jede Verwendung Expositionszenarien und eine Risikobeschreibung (risk characterization) zu erstellen. Aus nationaler wasserrechtlicher Perspektive ist zudem auf die Relevanz der Wassergefährdungsklassen (WGK) hinzuweisen. Solange zu einem Stoff keine Entscheidung über die Einstufung im Bundesanzeiger veröffentlicht worden ist, gilt dieser als stark wassergefährdend (WGK 3). Im Rahmen des sodann zu entwickelnden Expositionsszenarios sind solche Risikomanagementmaßnahmen zu empfehlen, die sicherstellen, dass bei der betreffenden Verwendung des Stoffes die dabei zu erwartende Konzentration in der Umwelt (PEC - predicted effect concentration) nicht größer ist, als diejenige, bei der keine Wirkung eintritt (PNEC). Solchermaßen kann die Risikobeurteilung eines Stoffes nach REACH auf die Kurzformel gebracht werden, dass das PEC/PNEC-Verhältnis den Wert eins nicht übersteigen darf. Eine Registrierung ist nur möglich, wenn die Stoffsicherheitsbeurteilung für jede in der Registrierung angegebene Verwendung nachweist, dass dies der Fall ist. In seinem Verantwortungsbereich (in der Regel also im Prozess der Herstellung des Stoffes) muss der Registrant die Risikomanagementmaßnahmen anwenden, auf denen das Expositionsszenario aufbaut. 22 Für die nachgeschalteten Anwender dokumentiert das Sicherheitsdatenblatt die in der Registrierung identifizierten Risikomanagementmaßnahmen für die dort angegebenen Verwendungen. Nach Art. 36 Abs. 5 REACH ist der nachgeschaltete Anwender verpflichtet, diese Maßnahmen beim Umgang mit dem Stoff in seinem Verantwortungsbereich anzuwenden (Grundpflicht des nachgeschalteten Anwenders) Führ, in: ders., (Hrsg.), Praxishandbuch REACH, 1. Aufl. 2011, Kapitel 8, Rn. 95 ff. Dies ergibt sich aus Art. 14 Abs. 6 REACH; siehe Führ, in: ders., (Hrsg.), Praxishandbuch REACH, 1. Aufl. 2011, Kapitel 8, Rn. 79 ff. Siehe Führ, in: ders., (Hrsg.), Praxishandbuch REACH, 1. Aufl. 2011, Kapitel 8, Rn. 105 ff. 10
13 2. Anforderungen aufgrund der Verpflichtung nachgeschalteter Anwender zur eigenen Stoffsicherheitsbeurteilung Hat der Registrant die besondere Verwendungsart des Fracking in seiner Stoffsicherheitsbeurteilung nicht berücksichtigt, fehlt es an einer auf diese Verwendung bezogenen Stoffsicherheitsbeurteilung (einschließlich der Ableitung sowohl der PNEC- als auch der PEC- Werte). Der nachgeschaltete Anwender ist dann gehalten, im Rahmen der ihm nach Art. 37 Abs. 4 REACH auferlegten Stoffsicherheitsbeurteilung (siehe oben Abschnitt B I 2) diese Werte selbst abzuleiten. Insbesondere ist er in dieser Konstellation allein dafür verantwortlich, die notwendigen Risikomanagementmaßnahmen zu identifizieren und zu realisieren, die sicherstellen, dass die Konzentration einzelner Stoffe in der Umwelt (PEC) die jeweils als unschädlich erkannte Konzentration (PNEC) nicht übersteigt und er auch die sonstigen dort identifizierten Risiken angemessen beherrscht, um damit der ihn treffenden stoffrechtlichen Grundpflicht zu entsprechen. C. Schlussfolgerungen und klärungsbedürftige Fragen Die Strukturen des geltenden Chemikalienrechts scheinen damit grundsätzlich geeignet zu sein, die Bewertung der stofflichen Umweltauswirkungen auch im Falle des Chemikalieneinsatzes in Fracfluids sicherzustellen. Bei näherer Betrachtung muss dieser Zusammenhang aber in Frage gestellt werden. Fraglich ist zunächst, ob das der Sicherheitsbeurteilung nach REACH zugrunde liegende Konzept der Expositionsabschätzung und bewertung auf den besonderen Fall des Chemikalieneinsatzes in Fracfluids überhaupt eine sinnvolle Anwendung finden kann. Denn dieses basiert auf der Annahme, dass die Verwendung eines Stoffes mit einer nur ausnahmsweisen und im Regelfall unerwünschten Exposition der Umwelt einhergeht. Beim Fracking werden die betreffenden Stoffe aber gerade zu dem Zweck eingesetzt, sie in die betreffenden Umweltkompartimente einzubringen, auch wenn Teile der eingebrachten Stoffe mit dem flow back wieder zurückgewonnen werden. Fraglich ist ferner, welche konkreten Untersuchungen zur Aufklärung der Stoffauswirkungen von einem Bohrunternehmen gefordert werden können. Untersuchungen, die auf der Grundlage des Stoffrechts, stets in Abhängigkeit von der Menge des betreffenden Stoffes, regelmäßig gefordert werden, sind in der Verordnung (EG) Nr. 440/2008 aufgeführt. Der Einsatz von Chemikalien in Fracfluids stellt einen für die Kategorien des Stoffrechts neuen Anwendungsfall dar, weil die Auswirkungen auf tieferliegende Bodenschichten sowie auf die Grundwasserbiozönosen bislang nicht Gegenstand standardisierter Testmethoden zu sein scheinen. Entsprechend findet sich in der genannten Verordnung keine Versuchskonstellation, die zur Beurteilung der Stoffauswirkungen in diesem spezifischen Anwendungsfall herangezogen werden könnte. Unbekannt ist, ob eine solche Methode bisher überhaupt entwickelt wurde oder ob insoweit aus regulierungstechnischer Sicht eine Pa- 11
14 rallele zu anderen neuen Technologien zu ziehen wäre, deren Risikoaufklärung mit den bestehenden Mitteln des Rechts ähnlich schwer fällt. Nach dem Grundansatz der REACH-Verordnung müssen die Stoffverantwortlichen für den gesamten Lebensweg eines Stoffes nachweisen, dass sie die stoffbedingten Risiken auf Mensch und Umwelt angemessen beherrschen (Art. 14 Abs. 6 bzw. Art. 36 Abs. 5 REACH). Die Standard-Datenanforderungen nach den Anhängen VI bis IX decken die hier relevanten spezifischen Wirkmechanismen bislang nicht ab. Das bedeutet aber nicht, dass die damit verbundenen Risiken im Rahmen von REACH bedeutungslos wären. Dies ergibt sich aus dem Regulierungsansatz der Verordnung, der auf der Eigen- Verantwortung der wirtschaftlichen Akteure basiert. 24 Der Umstand, dass keine Standard- Datenanforderungen formuliert sind, bedeutet nicht, dass insoweit die Eigen-Verantwortung ins Leere läuft. Dies findet seinen Ausdruck etwa in Anhang VI, der allgemeine Leitlinien zur Erfüllung der Anforderungen aus den Anhängen VI bis XI formuliert. Die Vorbemerkung in Anhang VI hebt hervor: Die erforderlichen Angaben sind für jeden Stoff je nach Menge, Verwendung und Exposition unterschiedlich. Die Anhänge sind deshalb in ihrer Gesamtheit und zusammen mit den allgemeinen Vorschriften zur Registrierung, Bewertung und Sorgfaltspflicht [engl. duty of care ; d.verf.] zu betrachten. Für die Frage, welche Daten in das Registrierungsdossier und damit in die Sicherheitsbeurteilung und das Sicherheitsdatenblatt Eingang finden, sind folgende Bestimmungen relevant: Schritt 1: Der Registrant sammelt alle vorhandenen Prüfdaten über den zu registrierenden Stoff; dazu zählt eine Suche nach einschlägigen Informationen über den Stoff in der Literatur. [ ] Der Registrant sollte auch alle weiteren verfügbaren relevanten Informationen über den Stoff sammeln, ungeachtet der Frage, ob Versuche für einen gegebenen Endpunkt in dem speziellen Mengenbereich erforderlich sind oder nicht. Schritt 4: In einigen Fällen kann es nach den Anhängen VII bis XI erforderlich sein, bestimmte Prüfungen früher als im Standardprüfprogramm vorgesehen oder zusätzlich zum Standardprüfprogramm durchzuführen. [Hervorhebung d.verf.] Die letztgenannte Formulierung macht deutlich, dass die Standard-Datenanforderungen das vom Stoffverantwortlichen in Angriff zu nehmende Prüfprogramm nicht etwa abschließend definieren. Zeigt sich, wie etwa bei der Verwendung als problematisch erkannter Stoffe im Rahmen von Fracking-Maßnahmen, dass für die Stoffsicherheitsbeurteilung im Hinblick auf damit verbundene Risiken für Mensch und Umwelt nach dem Standardprüfprogramm Datenlücken bestehen, so sind diese Daten ergänzend zu erheben. Hilfreich wäre dabei zweifellos eine Orientierung für die Stoffverantwortlichen, etwa in Gestalt von Empfehlungen oder durch Leitlinien der ECHA. 24 Siehe Art. 1 Abs. 3 i.v.m. Erwägungsgrund 16 der REACH-Verordnung; dazu Führ, in: ders., (Hrsg.), Praxishandbuch REACH, 1. Aufl. 2011, Kapitel 1, Rn. 47 ff. 12
15 D. Ergebnis Festzuhalten bleibt damit, dass sowohl Hersteller/Importeure von in Fracfluids eingesetzten Chemikalien wie auch ihre Verwender (Bohrunternehmen) die dargestellten formellen und materiellen Anforderungen einzuhalten haben. Insbesondere dürfen registrierungspflichtige Stoffe, deren Registrierung ihren Einsatz in Fracfluids nicht berücksichtigt, nicht ohne vorherige Stoffsicherheitsbeurteilung und deren Notifizierung gegenüber der ECHA eingesetzt werden. 25 Werden diese Anforderungen nicht eingehalten, steht der Einsatz der Stoffe im Rahmen von Fracking-Projekten entsprechend des Grundsatzes no data, no market im Widerspruch zu den Vorgaben des Stoffrechts. 26 Die Europäische Kommission weist darauf hin, dass die Einhaltung dieser Anforderungen von den für die Bergaufsicht zuständigen Behörden im Rahmen entsprechender Verwaltungsverfahren zu überprüfen sind. 27 Die Schnittstellen zwischen dem Stoffrecht und dem sonstigen sektoralen Umweltrecht sind im geltenden Recht meist nicht explizit ausformuliert. 28 Nach dem Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung dürfen die Behörden keine Fracking-Projekte zulassen, die nicht im Einklang mit den Vorgaben des Stoffrechts stehen Es sei denn, der nachgeschaltete Anwender ist ausnahmsweise nicht zur Erstellung eines eigenen Stoffsicherheitsberichts verpflichtet (s.o. Abschnitt B.I.2.b). Oder, mit den Worten der Europäischen Kommission in der Mitteilung an das Europäische Parlament (Ref. Ares(2011) /12/2011, Seite 8): Until the above conditions are met, the substances concemed cannot legally be used in shale gas operations. Und die Kommission fügt hinzu: Moreover, any biocidal products used in the operations will have to comply with the Biocidal Products Directive. Vgl. z.b. in DG_Envt_Mihai_Tomescu.pdf, insbesondere Folie 17 f. Siehe dazu Führ, in: ders., (Hrsg.), Praxishandbuch REACH, 1. Aufl. 2011, Kapitel 14, Rn. 1 ff. 13
16 Anhang: Tabellarische Zusammenstellung 14
17 REIBUNGSREDUZIERER Erdöldestillat Polyethylenglycolmonohexylether TON- STABILI- SATOR BIOZID sofia_vergleich-shale-rezepturen_extended_final.xls :01 Vergleich von Frack-Rezepturen für Schiefergas-Fracks ("shale gas") bisher (Beispiel Damme) zukünftig (Stand der Information ) Nr. Inhaltsstoff SummenformelCAS-Nr 1 [1,2-ethanediylbis (oxy)]bis-methanol Chlor-2-methyl C 4 H 4 ClNOS -2Hisothiazol-3-on C 4 H 5 NOS und 2-Methyl-2H -isothiazol-3-on 2 (3:1) 3 Magnesiumchlorid Sha_lin Sha_slick Damme mg/l mg/l n ECHA FRACHT Information a.eu/de/informatio n-onchemicals/registe Sha_lin Sha_slick Damme red-substances kg kg n n 3,8 mg/l n n 46 kg EC No. n no results found no results found MgCl n n 1,9 mg/l n n 23 kg 2 Einträge Mg(NO 3 ) n n 3,8 mg/l n n 46 kg 1 Eintrag mg/l 8 9 Tetramethylammoniumchlorid 6 7 Butyldiglycol C 8H 18 O n Hydrogenisiertes leichtes mg/l n 4 Magnesiumnitrat 5 Cholinchlorid C 5 H 14 ClNO kg kg n n 530 mg/l n n 6367 kg mg/l n n kg n no results found no results found n 1 Eintrag n n 218 mg/l n n 2640 kg 1 Eintrag mg/l KONZENTRATION mg/l n kg kg n no results found
18 VER- DICKUNGS- MITTEL REIBUNGSREDUZIERE sofia_vergleich-shale-rezepturen_extended_final.xls : Polymer (Polyethylenglycoloctyl-phenylether) Carbohydrate polymer derivate n n 360 mg/l n n 4401 kg mg/l n n kg n n no results found mangels CAS oder anderen Identifikators nicht überprüfbar keine
19 BIOZID Vergleich von Frack-Rezepturen für Schiefergas-Fracks ("shale gas") bisher (Beispiel Damme) Nr. Inhaltsstoff und goletto.uba.de 1 [1,2-ethanediylbis (oxy)]bis-methanol CLP Inventory:Acute Toxicity 4 H 302 Harmful if swallowed. Skin Irritation 2 H 315 Causes Skin Irritation. Eye Irritation 2: H 319 Causes serious eye irritation. STOT SE 3: H 335: May cause respiratory irritation. WGK 1 BGFA, S. 137: kann im Tierversuch auch in Abwesenheit von maternaler Toxizität die Entwicklung der Nachkommen schädigen 5-Chlor-2-methyl -2Hisothiazol-3-on und 2-Methyl-2H -isothiazol-3-on (3:1) Harmonised classification - Annex VI of Regulation (EC) No 1272/2008 (CLP Regulation) Acute Tox. 3, H 301: Toxic if swallowed. Acute Tox 3, H 311: Toxic in contact with skin. Skin Corr. 1 B, H 314: Causes severy burns and eye damage. Skin Sens 1, H 317: May cause an allergic skin reaction. Acute Tox. 3, H 331: Toxic if inhaled. Aquatic Acute 1, H 400: Very toxic to aquatic life. Aquatic Chronic 1, H 410: Very toxic to aquatic life with long lasting effects. R23/24/25: Giftig beim Einatmen, Verschlucken und Berührung mit der Haut. R 34: Verursacht Verätzungen. R 50/53: Sehr giftig für Wasserorganismen, kann in Gewässern längerfristig schädliche Wirkungen haben. 2 3 Magnesiumchlorid WGK 3 Eye Irrit.2, H 319: Causes serious eye irritation. Skin Irrit. 2, H 315: Causes skin irritation. STOT SE 3, H335: May cause respiratory irritation. WGK 1
20 REIBUNGSREDUZIERER Polymer (Polyethylenglycoloctyl-phenylether) VER- DICKUN GS- TON- STABILI- SATOR 4 5 Cholinchlorid Ox. Sol. 3, H272: May intensify fire. Ox. Liq. 1, H271: May cause fire or explosion; strong oxidizer. Skin irrit.2, H315: Causes skin irritation. Eye Irrit. 2, H319: Causes serious eye irritation. STOT SE 3, H335: May cause respiratory irritation. WGK 1 Skin Irrit. 2, H 315: Causes skin irritation. Eye Irrit. 2, H319: Causes serious eye irritation. STOT SE 3, H335: May cause respiratory irritation. WGK 1 6 Skin Irrit. 2, H 315: Causes skin irritation. Eye Irrit. 2, H319: Causes serious eye irritation. STOT SE 3, H335: May cause respiratory irritation. WGK 1 7 Butyldiglycol Harmonised classification - Annex VI of Regulation (EC) No 1272/2008 (CLP Regulation) Eye Irrit. 2 H319: Causes serious eye irritation. R 36: Reizt die Augen. WGK Hydrogenisiertes leichtes Erdöldestillat Magnesiumnitrat Tetramethylammoniumchlorid Polyethylenglycolmonohexylether Harmonised classification - Annex VI of Regulation (EC) No 1272/2008 (CLP Regulation): Asp. Tox. 1 H304: May be fatal if swallowed and enters airways. R 65: Gesundheitsschädlich: kann beim Verschlucken Lungenschäden verursachen. CLP inventory: no availabe data WGK 1 keine Angabe Acute Tox. 4, H302: Harmful if swallowed. Eye Dam 1, H318: Causes serious eye damage. Aquatic Chronic 3, H412: Harmful to aquatic life with long lasting effects. WGK 2 11 Carbohydrate polymer derivate