Source: https://www.conjur.com.br/2017-set-25/francisco-zardo-validade-acordos-acoes-improbidade
Timestamp: 2017-12-13 15:07:29+00:00
Document Index: 85660046

Matched Legal Cases: ['artigo 17', 'artigo 35', 'artigo 16', 'artigo 1', 'artigo 17', 'artigo 16', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 3', 'artigo 4', 'artigo 4', 'artigo 17', 'artigo 2', 'artigo 3', 'artigo 4', 'artigo 4', 'artigo 3']

ConJur - Francisco Zardo: Validade dos acordos em ações de improbidade
25 de setembro de 2017, 6h43
Por Francisco Zardo
Sob certa ótica, o exame dos acordos em ação de improbidade administrativa poderia ser resumido a uma frase. Afinal, o § 1º do artigo 17 da Lei 8.429/92, a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), dispõe: “É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput”. A lógica subjacente a este dispositivo é a indisponibilidade do interesse público[1] e da pretensão punitiva estatal.[2]
Porém, a passagem de 25 anos desde a edição da LIA e o surgimento de diversas outras leis e institutos relacionados ao combate à corrupção desafiam a compreensão literal e taxativa de que os acordos em ações de improbidade seriam vedados. Evidência disso é a recente Resolução 1, de 15 de maio de 2017, por meio da qual o Conselho Superior do Ministério Público do Estado do Paraná (CSMPPR), de modo pioneiro, estabeleceu parâmetros para composição envolvendo as sanções cominadas aos atos de improbidade administrativa.[3]
A evolução legislativa: da vedação à permissão de acordo em ações de improbidade
Neste tempo em que se clama por respeito à lei e, sobretudo, por segurança jurídica, causa certo estranhamento a admissão de acordos em ação de improbidade diante da vedação expressa no texto legal. Porém, a aplicação da Lei 8.429/92 não pode ser dissociada do seu contexto.
O acordo de leniência foi introduzido no ordenamento jurídico nacional com a promulgação da Lei 10.149/2000, que acrescentou o artigo 35-B à Lei 8.884/94, que dispunha sobre a repressão às infrações contra a ordem econômica.[4]
Em 2013 foi editada a Lei 12.846, conhecida como Lei Anticorrupção. O artigo 16 desta lei expressamente prevê a possibilidade de celebração de “acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela prática dos atos previstos nesta lei que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo”.
Como observa Rogério Pacheco Alves, ao lado da Lei de Improbidade e da Lei 7.347/85 (Lei de Ação Civil Pública), “a nova Lei Anticorrupção passa a integrar o denominado microssistema processual de tutela coletiva da probidade administrativa”[5]. Registre-se que por força da Lei no 13.004, em 2014 foi acrescentado na Lei 7.347/85 o objetivo de defesa do “patrimônio público e social” (artigo 1º, VIII).
Tem-se, portanto, três leis formando um microssistema processual de tutela coletiva da probidade administrativa. Apesar de formarem um microssistema, enquanto as Leis 7.347/85 e Lei 12.846/2013 admitem, respectivamente, a celebração de termo de ajustamento de conduta e acordo de leniência, a Lei 8.429/92 proíbe-os taxativamente.
Tendo em vista a regra da coerência ínsita a qualquer sistema, é necessário eliminar esta antinomia.[6] Caso contrário, corre-se o risco de tornar ineficaz o próprio instituto do acordo de leniência positivado na Lei 12.846/2013. Afinal, não é razoável que uma pessoa jurídica decida celebrar o acordo, admitir sua participação no ilícito e colaborar com as investigações se ela e seus dirigentes permanecerão sujeitos a prováveis condenações em ações penais e de improbidade administrativa.
Daí a compreensão de que o artigo 17, §1º da Lei 8.429/92 foi revogado tacitamente por incompatibilidade com o artigo 16 da Lei 12.846/2013 e, ainda, com o Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015), cujo artigo 2º dispõe que “O Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos” (§ 2º) e que “A conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial” (§ 3º). De acordo com o artigo 2º, §1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, “a lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior”.
Note-se que o fundamento que justificava a vedação contida na LIA, a indisponibilidade da pretensão punitiva estatal, já não mais subsiste, tendo em vista que a Lei Anticorrupção passou a admitir acordos relativamente ao mesmo bem jurídico, qual seja, a probidade administrativa. E não só ela.
A Lei 12.850/2013, que define organização criminosa e dispõe sobre a investigação criminal e meios de obtenção de prova, prevê que em qualquer fase da persecução penal será permitida a colaboração premiada (artigo 3º, I). Entre os resultados almejados com a colaboração estão a identificação dos demais coautores, a prevenção de infrações penais, a recuperação do produto do crime e a preservação da integridade da vítima (artigo 4º, I a V). Caso a colaboração seja efetiva, o colaborador poderá ter sua pena reduzida em até 2/3 (dois terços) ou substituída por restritiva de direitos. Poderá ainda receber o perdão judicial ou, eventualmente, o Ministério Público poderá deixar de oferecer denúncia (artigo 4º, §§2º e 4º).
Ora, se até no Direito Penal, que tradicionalmente deve se encarregar da proteção dos bens jurídicos mais relevantes para a sociedade, a colaboração é admitida, sem que isso afronte a indisponibilidade da pretensão punitiva estatal, não há razão alguma para que subsista a vedação contida no artigo 17, §1º, Lei 8.429/92. Foi o que decidiu a Juíza Federal Giovana Mayer, em ação de improbidade manejada contra a Construtora Camargo Corrêa, que celebrou acordo de leniência.[7]
Em sentido diverso, o desembargador federal Fernando Quadros da Silva, do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, entendeu que “carece de amparo legal a eficácia do Acordo de Leniência firmado entre o Ministério Público Federal com a empresa Odebrecht, no âmbito da presente ação de improbidade administrativa”.[8]
Conquanto se entenda, pelas razões já expostas, que tais acordos são, sim, juridicamente válidos, a existência de decisões em sentido diverso mostra que o tema é bastante polêmico, o que apenas reforça o acerto do Conselho Superior do Ministério Público do Paraná em editar a Resolução 1/2017, conferindo maior segurança jurídica aos órgãos, autoridades, advogados e partes envolvidas nestas avenças.
A Resolução 1/2017 do Ministério Público do Paraná
A Resolução 1/2017 visou estabelecer parâmetros procedimentais e materiais a serem observados para a celebração de composição, nas modalidades compromisso de ajustamento de conduta e acordo de leniência, envolvendo as sanções cominadas aos atos de improbidade administrativa e aos atos praticados contra a Administração Pública. Esta norma está em plena consonância com as diretrizes da Resolução 118/2014 do Conselho Nacional do Ministério Público, que “dispõe sobre a Política Nacional de Incentivo à Autocomposição no âmbito do Ministério Público”.
Além de todo o arcabouço normativo já mencionado no presente estudo, um dos elementos que embasou a edição da Resolução 1/2017 e que merece destaque é a compreensão de “que, em qualquer hipótese, preserva-se a indisponibilidade do interesse público, pois as aludidas modalidades condicionadas de composição pressupõem: i) o compromisso de recomposição do dano patrimonial causado; e, ii) a imposição de uma ou mais sanções cominadas ao caso, quando a devolução dos valores recebidos indevidamente ou o ressarcimento do dano não se mostrarem suficientes à repressão e à prevenção”.
De acordo com o seu artigo 2º, os acordos poderão ser celebrados tanto na fase extrajudicial, quanto na fase judicial, com pessoas físicas e jurídicas investigadas por atos de improbidade administrativa ou atos lesivos previstos na Lei Anticorrupção.
As modalidades de acordo previstos na Resolução 1/2017 variam conforme a gravidade dos fatos em apuração. Para os ilícitos de menor potencial ofensivo, prevê-se o compromisso de ajustamento de conduta (artigo 3º). Já o acordo de leniência é o instrumento previsto para as situações em que é exigida colaboração com as investigações (artigo 4º).
São requisitos para a celebração do compromisso de ajustamento de conduta, primeiro, a cessação do ilícito. Outro requisito é que a solução consensual seja suficiente para repressão e prevenção do ilícito praticado, considerada sua gravidade e repercussão social. Afinal, acordos não são atalhos para a impunidade.
Também é requisito o compromisso de reparar o dano e restituir totalmente o produto do ilícito. Conforme a gravidade do ato, a restituição poderá ser cumulada com o pagamento de multa civil, proibição de contratar com a administração pública e receber incentivos fiscais ou empréstimos de instituições controladas pelo poder público.
No tocante ao acordo de leniência, disciplinado no artigo 4º da Resolução 1/2017, além dos requisitos para o compromisso de ajustamento de conduta, deve-se preencher outras condições. A primeira é a admissão do colaborador quanto à participação nos fatos. A segunda é a indicação dos demais envolvidos e a obtenção célere de provas do ilícito.
Tanto na fase extrajudicial quanto judicial, é condição de eficácia do acordo a sua homologação pelo Conselho Superior do Ministério Público. Na fase judicial, além do Conselho Superior o acordo será submetido à homologação do juiz.
O parágrafo único do artigo 3º prevê que os interessados serão cientificados de que a composição celebrada com o Ministério Público não impede a ação de outros legitimados, nem afasta as consequências penais decorrentes do mesmo fato, salvo se houver colaboração premiada nesse sentido, naquela seara.
Assim, para evitar que o acordo seja celebrado e, após, o beneficiário venha a ser condenado pelos mesmos fatos, é fundamental que a pessoa jurídica de direito público lesada figure como interveniente na avença, comprometendo-se a não promover ação, caso o pacto seja integralmente cumprido. Caso o mesmo fato tenha repercussões criminais, é indispensável que o legitimado para a propositura da ação penal participe do acordo, de modo a evitar que a confissão na esfera cível redunde em certeza da condenação na esfera criminal.
A Lei de Improbidade Administrativa veda a celebração de acordos. Porém, a passagem dos anos e o surgimento de novos institutos, tais como a colaboração premiada e os acordos de leniência derrogaram tacitamente tal vedação.
Isso não significa dispor do interesse público. Por vezes, o interesse público residirá justamente na celebração do acordo, quer porque o dano ao erário e a ordem jurídica violada serão reparados de modo mais célere e efetivo, quer porque a colaboração possibilitará a descoberta de ilícitos ainda mais graves.
[1] GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 8ª ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 863.
[2] OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 380.
[3] Disponível em: http://www.mppr.mp.br/arquivos/File/Restaurativo/Resolucao_01_2017_CSMP_MPPR.pdf. Acesso em 08/08/2017.
[4] Aprofundar em: ZARDO, Francisco. Infrações e Sanções em Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
[5] GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 8ª ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 874.
[6] BOBBIO, Norberto. Teoria Geral do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 2010. p. 266.
[7] JFPR, 5ª Vara Federal de Curitiba, Ação nº 5006717-18.2015.4.04.7000/PR, Juíza Federal Giovana Mayer, J. 17/11/2015.
[8] TRF4, Agravo de Instrumento nº 5023972-66.2017.4.04.0000/PR, rel. Des. Fed. Fernando Quadros da Silva, J. 29/05/2017.
Francisco Zardo é advogado, mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná. Professor de Direito Administrativo em cursos de Pós-Graduação. Diretor do Departamento de Direito Administrativo do Instituto dos Advogados do Paraná. Membro da Comissão de Gestão Pública, Transparência e Controle da OAB/PR.
Revista Consultor Jurídico, 25 de setembro de 2017, 6h43
Milton Moraes Terra (Advogado Sócio de Escritório - Eleitoral) 25 de setembro de 2017, 16h23
Se até na esfera penal pode ser realizada a transação visando a restituição do bem público e a condenação dos líderes da Organização Criminosa não é crível impedir o acordo na esfera cível e administrativa. A Lei de Improbidade merece uma mudança urgente para adaptação a novos estatutos.
Roberto di Cillo: União e a legitimidade dos acordos de leniência
Disputa entre instituições
Odebrecht tem os bens bloqueados mesmo após acordo de leniência