Source: https://elibrary.fondazionenotariato.it/articolo.asp?art=27/2707&mn=2&arg=120
Timestamp: 2020-03-29 15:26:57+00:00
Document Index: 57043342

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 22', 'art. 120', 'art. 6', 'art. 115', 'art. 3', 'art. 148', 'art. 112', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 148', 'art. 111', 'art. 112', 'art. 112', 'art. 115', 'art. 115', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 55', 'art. 12', 'art. 112', 'art. 115', 'art. 112', 'art. 55', 'art. 57', 'art. 12', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 112', 'art. 115']

Intervento notarile nella valorizzazione: costituzione di enti e conferimento d'uso di beni culturali. Note e proposte legislative - La circolazione dei beni culturali: attualità e criticità - e.library - Fondazione Italiana del Notariato
Intervento notarile nella valorizzazione: costituzione di enti e conferimento d'uso di beni culturali. Note e proposte legislative
L'idea della valorizzazione del bene culturale oscilla tra due poli concettuali essenziali: valorizzazione come potenziamento dell'espressione del valore culturale del bene e valorizzazione del bene culturale come criterio di gestione dell'istituto della cultura capace di autofinanziarsi secondo canoni di efficienza-efficacia economicità dell'agire amministrativo.
Quest'ultima nozione si collega altresì a una nozione metagiuridica di "valorizzazione" dei beni culturali, che prende in considerazione il bene culturale come occasione di crescita economica della società (valore "economico", non "finanziario" del bene culturale, come volano del turismo e di numerosi servizi collaterali che possono far crescere l'economia del territorio).
La valorizzazione rappresenta un quid pluris che, migliorando le condizioni e le opportunità dell'offerta, consenta un apprezzamento migliore o un accesso più ampio al bene culturale.
L'identificazione dell'obiettivo della valorizzazione va svolta sul terreno del valore d'uso, o dell'utilità, che la disponibilità del bene del patrimonio culturale può soddisfare a beneficio di chi ne può fruire o vi si può riferire. Questa utilità, a seconda dei beneficiari che possono essere presi in considerazione (i fruitori del bene culturale da un lato, gli operatori economici del territorio circostante dall'altro) può essere direttamente di ordine culturale (arricchimento delle conoscenze del pubblico dei fruitori) o, indirettamente, di ordine economico, nel particolare senso di sviluppo di economie circostanti: l'utilità può, infatti, consistere nell'induzione di un valore aggiunto di scambio per i mercati concentrici dei servizi esercitati collateralmente (i cosiddetti servizi aggiuntivi e strumentali) o nel territorio medesimo, può produrre economie esterne e può costituire il volano economico e qualificante dell'area. L'economicità della valorizzazione è essenzialmente non diretta, ma contestuale perché considera il bene culturale elemento di attrazione di un territorio, rendendo economicamente conveniente, per gli operatori economici, che sia meglio accessibile; non è un fattore produttivo in sé.
Indubbiamente, il primo profilo (l'utilità culturale) della valorizzazione è comunque l'elemento essenziale della valorizzazione, che rimane preminente in quanto obiettivo proprio di quest'ordinamento di settore, orientato a meglio conservare e a far fruire il patrimonio come strumento di memoria identitaria e di arricchimento culturale della nazione, generazioni presenti e future (art. 1, commi 1 e 2).
Ma il secondo aspetto (quello economico) è indissolubilmente legato al primo, anche più di quanto siamo tendenzialmente propensi a ritenere. Cosicché, gestire entrambi gli aspetti della valorizzazione all'interno di un sistema integrato d'offerta diventa sempre più un fattore critico di successo per ogni iniziativa di valorizzazione dei beni culturali.
Il concetto di valorizzazione del Codice è incentrato principalmente sul primo profilo, ma prende comunque in considerazione diversi aspetti in relazione al secondo, in vista del coinvolgimento di risorse esterne alla pubblica amministrazione: dal riconoscimento della libertà e dell'utilità sociale della valorizzazione privata (art. 22 e 113), all'identificazione di forme esternalizzate del servizio pubblico (artt. 112, 115, 117) a coinvolgimenti ulteriori di privati o per utilità economica (sponsorizzazioni art. 120), o per interventi nel cosiddetto terzo settore.
Nonostante questi elementi, l'art. 6 del codice recepisce essenzialmente l'accezione della valorizzazione come miglioramento materiale dell'accesso, quando riferisce la valorizzazione alle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso. Questa angolazione era già presente negli artt. 148, lett. e) e 152 lett. a) e b) D.lgs. 112/1998, che parlavano di miglioramento delle condizioni di conservazione e di accesso ai beni culturali. Nondimeno, è stato rilevato che l'espunzione del riferimento all'incremento della fruizione e la conseguente enfatizzazione del miglioramento rappresentano una novità, che conduce ad una ridefinizione e ad un ridimensionamento, nel fine e nelle attribuzioni, della nozione di valorizzazione, nell'ottica di attribuire il fine della fruizione anche alla tutela, come è reso poi evidente negli artt. 11 e ss.
L'assicurazione delle migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio è ciò che distingue la valorizzazione dalla semplice offerta alla fruizione, di cui trattano gli artt. 101 e ss., e la caratterizza come azione dinamica di innovazione migliorativa. Ulteriore novità è nel termine utilizzazione, posto accanto a fruizione, in cui va ravvisato un uso dei beni culturali diverso dal godimento pubblico, che include evidentemente anche l'uso in chiave economica del patrimonio culturale. L'enunciato al comma 3, col suo principio generale partecipativo alla valorizzazione pubblica (che presuppone l'interesse del privato) e le specificazioni dei principi fondamentali degli artt. 111 e ss. manifestano una considerazione positiva della dimensione economica della valorizzazione, in quanto indirettamente strumentale alla maggiore e migliore fruizione pubblica del patrimonio, che è e resta l'obiettivo principale.
La scelta di non definire altre attività diverse dalla tutela e dalla valorizzazione, eliminando, in particolare, ogni riferimento alla gestione dei beni culturali, che compare solo nella locuzione "forme di gestione", cui è intitolato l'art. 115 del codice, ha contribuito ad eliminare le ambiguità che si opponevano ad una chiara identificazione di quali fossero gli ambiti che qualificavano la valorizzazione, distinguendola dalla gestione.
Quanto al rapporto con la tutela, invece, sembra possibile rilevare che essa, quale altra attività inerente ai beni culturali, benché venga fatta oggetto, nell'art. 3, di una definizione che intende tipizzarne l'ambito, riducendo la genericità e la conseguente ampiezza della identificazione che ne veniva effettuata nell'art. 148, lett. c) del D.lgs. 112/1998, continua ad essere configurata come funzione caratterizzata da un'elevata pervasività, specie quando si considerino gli istituti nei quali si articola, e continua perciò a sovrapporsi a taluni degli interventi che qualificano anche la valorizzazione.
In particolare, queste sovrapposizioni si palesano nell'essere entrambe funzionali alla conservazione dei beni, sia pure per garantirla, nel caso della tutela, e promuoverla e sostenerla, nel caso della valorizzazione.
Se essa, infatti, alla stregua della lettera della Costituzione, poteva apparire funzionale all'individuazione delle aree di competenza dello Stato (tutela) e delle regioni (valorizzazione), la scelta, esplicitata nell'art. 112 del codice, comma 5, di non eleggere la valorizzazione ad ambito assegnato alle regioni, ma di ripetere, anche per questo profilo, il disegno, già delineato dal D.lgs. 112/1998, facendone un compito che spetta al soggetto che ha la disponibilità del bene, salvo un rinvio privilegiato e preferenziale ad un suo esercizio coordinato e concertato tra i diversi soggetti pubblici, ha ridotto la necessità di fornire una definizione, di queste attività, che valga a fondare un riparto delle competenze e normative tra Stato e regioni.
In sostanza il codice ha inteso mitigare quella separazione tra tutela e valorizzazione, che come da più parti si rilevò, all'indomani della riforma costituzionale, poteva generare difficoltà e conflittualità nell'effettuazione di interventi interessati da continuità ontologiche e funzionali e lo ha fatto proponendo un'interpretazione dell'art. 117, comma 3, che ne riduce il potenziale significato, quanto al ruolo spettante alle regioni in materia di valorizzazione.
Il codice inoltre distingue la valorizzazione dalla fruizione. I due ambiti, nel codice si distinguono per genere e per differenza.
La fruizione va infatti intesa come attività di offerta alla pubblica fruizione di beni del patrimonio culturale ed è obiettivo intrinseco sia della tutela (art. 3, comma 1: … garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione), che della valorizzazione (art. 6, comma 1: … assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio). Alla fruizione sono dedicati gli artt. 101 e ss. (parte seconda, titolo II, capo I). Nello stesso titolo II (Fruizione e valorizzazione), il capo II è dedicato ai principi della valorizzazione. La Relazione ministeriale parla, a questo proposito di «valorizzazione in senso proprio», intesa come «tensione al miglioramento nella attuazione del servizio di fruizione», distinta dal servizio finalizzato all'ordinaria fruizione: questo perché «l'attività di servizio finalizzata all'ordinaria fruizione» costituisce «la normale attività istituzionale che ogni amministrazione deputata alla cura degli interessi pubblici in materia culturale espleta quotidianamente»: perciò la fruizione è ascrivibile «in misure percentuali di volta in volta variabili, tanto alla tutela quanto alla valorizzazione». La valorizzazione è «tensione al miglioramento nell'attuazione del servizio di fruizione».
La stessa Relazione ministeriale, più avanti, a proposito del titolo II della parte seconda precisa che la funzione di valorizzazione «presuppone necessariamente un prius, consistente nella ordinaria attività di fruizione del patrimonio culturale. Pertanto, pur strettamente connesse, le suddette funzioni meritano una distinta considerazione; ed è indubbio che, dal punto di vista logico, la fruizione precede la valorizzazione. La prima è infatti collegata inscindibilmente alla tutela, della quale rappresenta lo sbocco necessario … La valorizzazione rappresenta invece un quid pluris. Essa attiene ai modi attraverso i quali si incrementa la conoscenza del bene e si accresce il livello qualitativo e quantitativo della sua fruizione; ed interviene dunque sul bene già tutelato e, di regola, fruibile».
La fruizione rappresenta dunque l'attività di apprestamento dei mezzi minimi per il pubblico godimento, la valorizzazione l'attività di apprestamento di mezzi che incrementino le opportunità di godimento pubblico. E' stata ravvisata una tale finalità già nell'espressione dell'art. 6, comma 1 («assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio»). Concetto non dissimile era in nuce presente nell'art. 148, lett. e) del D.lgs. 112/1998, che definiva la valorizzazione come «attività diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e conservazione dei beni culturali e ambientali e ad incrementare la fruizione»; mentre era nella gestione (lett. d)) la finalità di assicurare la fruizione.
Con questa distinzione la fruizione si lega alla gestione, convergendo nell'unitaria nozione di servizio di offerta alla pubblica fruizione del bene culturale; nozione normativa che rimedia all'ipertrofia della valorizzazione, che veniva ad essere intesa come tutto ciò che attiene alla gestione del bene culturale al fine della sua pubblica fruizione, e, conseguentemente, allo svuotamento della tutela, ridotta a mero potere interdittivo di usi lesivi del bene, cosicché viene restituita alla tutela quella intrinseca connessione con la garanzia di un minimum di fruizione pubblica che appartiene alla sua dimensione intrinseca.
Coerentemente, anche nella definizione, tra i principi fondamentali della legislazione regionale, delle attività di valorizzazione dell'art. 111, comma 1, è stata ravvisata l'intenzione di ridimensionare la portata del significato della valorizzazione, in modo da far emergere una distinta funzione: la fruizione.
Gli accordi di fruizione, di cui all'articolo 102, comma 5, integrano i beni, fanno in modo che i beni di appartenenza diversa si incontrino e si coniughino in un progetto unitario di gestione (nel cui ambito è possibile anche il trasferimento della disponibilità del bene dallo Stato alle regioni; ma, si noti, non più nell'ottica passiva e notarile dell'abolito articolo 150 del D.lgs. 112 del 1998, che viveva in una logica superata di mero decentramento, ma nella nuova ottica della strumentalità a un progetto condiviso di gestione integrata).
Gli accordi di valorizzazione di cui all'articolo 112, che hanno la stessa forma dei primi, hanno invece ad oggetto le attività di valorizzazione e sfociano nell'individuazione comune di una forma di gestione (diretta o indiretta) tra quelle previste dall'articolo 115. E' ben possibile e auspicabile che i suddetti accordi, su base regionale, siano contestuali, avvengano cioè con un unico atto riguardante sia l'integrazione dei beni per la fruizione che l'integrazione delle attività di valorizzazione.
La possibilità, prevista dal comma 6, di un accordo quadro generale, è prevista solo come eventuale e non condiziona certo la stipula immediata di accordi con le singole regioni su base regionale. Le "forme di gestione" dell'articolo 115, come risulta chiaro alla luce di queste considerazioni, non hanno ad oggetto solo le attività di valorizzazione (come pure la lettera dell'articolo potrebbe indurre a ritenere, con una lettura però riduttiva che tradirebbe la ratio del sistema), ma abbracciano l'intera gestione del servizio pubblico di offerta alla fruizione pubblica del bene culturale e comprendono sia le attività di "gestione" del bene (anche quelle orbitanti nell'area della tutela, come è ad esempio per la manutenzione dell'immobile o la sorveglianza alle sale museali), intese come mantenimento della fruibilità del bene, sia le attività di valorizzazione e i servizi aggiuntivi ex lege "Ronchey" (articolo 117).
E' errato dunque dire che il codice ha ricondotto tutta le gestione del bene culturale nell'ambito della valorizzazione. Il codice ha in realtà eretto la fruizione a punto di sintesi in cui convergono sia la tutela che la valorizzazione attraverso quelle "forme di gestione" che abbracciano tutte le attività neutre (alcune strumentali alla tutela: ad es., areazione e umidificazione delle sale, sorveglianza delle collezioni, pulizia e manutenzione dei locali; altre finalizzate alla valorizzazione: ad es., servizi "aggiuntivi") e le conformano e unificano, nell'ambito di un progetto unitario e condiviso di gestione, nel servizio di offerta alla pubblica fruizione del bene culturale, che è il vero oggetto unitario della disciplina del titolo II della parte II del codice.
La costituzione di enti e conferimento d'uso di beni culturali
La costituzione di enti ad hoc deputati a condurre l'attività di valorizzazione di beni culturali è ora esplicitamente contemplata dall'art. 112 comma 5 del "codice dei beni culturali e del paesaggio", ai sensi del quale «lo Stato, per il tramite del Ministero e delle altre amministrazioni statali eventualmente competenti, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali possono costituire, nel rispetto delle vigenti disposizioni, appositi soggetti giuridici cui affidare l'elaborazione e lo sviluppo dei piani» strategici di sviluppo culturale e i programmi (di valorizzazione), relativamente ai beni culturali di pertinenza pubblica.
Tale previsione deve essere inserita nel nuovo contesto dell'articolo citato e ciò in quanto tutta l'architettura dell'art. 112, rafforzata dalle previsioni di cui al successivo articolo 115, individua dei principi e delinea un procedimento basato su una "forte" concertazione tra tutti i soggetti pubblici e privati, a vario titolo coinvolti nella valorizzazione. Basti citare il comma 4 di detto articolo, che vale la pena riportare nella sua interezza, in quanto in esso viene fatto pure riferimento alle infrastrutture: «Lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali stipulano accordi per definire strategie ed obiettivi comuni di valorizzazione, nonché per elaborare i conseguenti piani strategici di sviluppo culturale e i programmi, relativamente ai beni culturali di pertinenza pubblica. Gli accordi possono essere conclusi su base regionale o subregionale, in rapporto ad ambiti territoriali definiti, e promuovono altresì l'integrazione, nel processo di valorizzazione concordato, delle infrastrutture e dei settori produttivi collegati. Gli accordi medesimi possono riguardare anche beni di proprietà privata, previo consenso degli interessati. Lo Stato stipula gli accordi per il tramite del Ministero, che opera direttamente ovvero d'intesa con le altre amministrazioni statali eventualmente competenti».
E' in questo quadro che deve essere appunto inserito l'apposito soggetto giuridico cui affidare l'elaborazione e lo sviluppo dei piani di valorizzazione (il c.d. "ente ad hoc").
Nulla si dice circa la natura di questo ente. E' evidente, perciò, che gli operatori potranno attingere a tutte le varietà tipologiche, normativamente previste: società di capitali (miste oppure no), società consortili, comitati, associazioni (riconosciute o meno), fondazioni, come pure aziende speciali piuttosto che istituzioni (laddove la scelta sia tutta interna alla pubblica amministrazione). Non evidentemente ai consorzi e ciò in quanto, quand'anche con attività esterna, essi non sono enti: tanto è vero che, nel testo novellato, la forma consortile pubblica è classificata quale forma diretta di gestione dell'attività di valorizzazione (cfr. art. 115 comma 2).
L'intervento notarile, perciò, riguarderà la fase genetica di costituzione dell'ente ad hoc come pure le tematiche riguardanti il conferimento d'uso del bene culturale da valorizzare. E qui i due piani tendono a sovrapporsi.
L'attuale impianto normativo, all'art. 115, prevede infatti quale forma indiretta di gestione dell'attività di valorizzazione la classica concessione a terzi con successivo contratto di servizio tra la pubblica amministrazione, cui il bene appartiene, e il concessionario. Al comma 3, però, si prevede che la concessione a terzi delle attività di valorizzazione, anche in forma congiunta e integrata, possa essere attuata anche da parte dei soggetti giuridici costituiti ai sensi dell'articolo 112, comma 5, qualora siano conferitari dei beni ai sensi del comma 7 del medesimo articolo, ai sensi del quale «le amministrazioni possono partecipare al patrimonio dei soggetti di cui all'articolo 112, comma 5, anche con il conferimento in uso dei beni culturali che ad esse pertengono e che siano oggetto della valorizzazione».
In altri termini vi sono due tipologie di ente ad hoc che possono essere costituite: l'ente ad hoc che non sia conferitario dell'uso del bene da valorizzare e l'ente ad hoc che sia invece conferitario di detto uso, nel quale caso potrà, ove reputato opportuno, condurre esso stesso le procedure di concessione a terzi (ma vedremo più avanti come tale conclusione non sia poi così scontata e draconiana).
Laddove si ricada nella prima ipotesi, l'intervento notarile non porrà particolari problemi, se non quelli "classici": redazione statuto, assistenza all'ente pubblico in fase di adozione della deliberazione, verifica poteri, ecc. Laddove, viceversa, sia volontà della pubblica amministrazione conferire all'ente appositamente costituito anche l'uso del bene culturale il quadro si complica. E ciò perché alla procedura di concessione d'uso ed al relativo atto si applicano le disposizioni di cui agli articoli 54, 55 e 56. A mente dell'art. 57-bis, infatti, i citati articoli «si applicano ad ogni procedura di dismissione o di valorizzazione ed utilizzazione, anche a fini economici, di beni immobili pubblici di interesse culturale, prevista dalla normativa vigente e attuata, rispettivamente, mediante l'alienazione ovvero la concessione in uso o la locazione degli immobili medesimi».
Non basta, «qualora si proceda alla concessione in uso o alla locazione di immobili pubblici di interesse culturale per le finalità di cui al comma 1, le prescrizioni e condizioni contenute nell'autorizzazione sono riportate nell'atto di concessione o nel contratto di locazione e sono trascritte, su richiesta del soprintendente, nei Registri immobiliari. L'inosservanza, da parte del concessionario o del locatario, delle prescrizioni e condizioni medesime, comunicata dal soprintendente alle amministrazioni cui i beni pertengono, dà luogo, su richiesta delle stesse amministrazioni, alla revoca della concessione o alla risoluzione del contratto, senza indennizzo».
In sostanza la concessione d'uso è attratta in toto nella disciplina dell'alienazione di beni demaniali e quindi il pubblico ufficiale rogante dovrà affrontare detta concessione e/o locazione come se si trattasse di una alienazione.
Il concetto di alienazione, così come è sostituito dall'intervento novellatore, è oltremodo dilatato in quanto va a ricomprendere ipotesi non dismissive della proprietà e/o di diritti reali e quindi fa soggiacere detti atti alla preventiva autorizzazione da parte del Ministero.
Non solo. Sotto il profilo redazionale, occorre tenere di riferimento il secondo comma dell'art. 57-bis citato (che costituisce pendant nel caso de quo dell'art. 55-bis - Clausola risolutiva espressa) ai sensi del quale «le prescrizioni e condizioni contenute nell'autorizzazione sono riportate nell'atto di concessione» in quanto «l'inosservanza, da parte del concessionario o del locatario, delle prescrizioni e condizioni medesime dà luogo, su richiesta delle stesse amministrazioni, alla revoca della concessione o alla risoluzione del contratto, senza indennizzo».
La lettera della norma prevede che sia il soprintendente a richiedere la trascrizione di dette clausole nei Registri immobiliari. E' bene qui intendere che qualora la concessione in uso sia rogata per atto notarile, sarà evidentemente il notaio a procedere de plano alla trascrizione.
In termini ermeneutici, vale la pena sottolineare come gli articoli in commento abbiano di riferimento i beni di "interesse culturale". Vero è però che un bene o è culturale o non lo ovvero è sottoposto a verifica di interesse culturale onde accedere all'una o all'altra classificazione (ex art. 12 - Verifica dell'interesse culturale ovvero ex artt. 13 e ss. - Dichiarazione dell'interesse culturale). Pare non esistere un bene che possa accedere alla categoria "bene d'interesse culturale" in sè. Si dovrebbe dunque concludere che la definizione sia del tutto atecnica, almeno nel quadro del codice Urbani e che quindi possa indurre ad interpretazioni fuorvianti.
Se coniughiamo gli artt. 112, 115 e 55 e ss. emerge una prima criticità: ogni ipotesi di valorizzazione che preveda la cessione dell'uso del bene da valorizzare presuppone l'autorizzazione. Tale architettura ha di fatto rallentato la costituzione di enti con conferimento d'uso dei beni, in favore della nascita di "enti più leggeri" cui, forse un domani, verrà concesso l'uso dei beni da valorizzare. Tutto ciò dilata i tempi della valorizzazione e dell'attuazione di quei piani strategici che è proprio l'art. 112 a volere.
Se ben analizziamo, poi, l'art. 115, esso pare prevedere un solo sistema di gestione indiretta della valorizzazione e cioè la concessione a terzi. Al comma settimo, come abbiamo visto, si prevede che la concessione d'uso dell'immobile possa far parte del patrimonio dell'ente di cui all'art. 112.5.
Quid juris, quindi? Emerge qui una seconda criticità: può l'ente conferitario del bene, gestirlo in proprio? Ad una prima lettura la risposta parrebbe essere negativa. Ma allora trattasi di vera concessione d'uso? Sembrerebbe di si, almeno per rispetto al lessico tecnico-giuridico. Ma come può una concessione d'uso inibire l'uso stesso? Effettivamente non può, per pura contraddizione in termini!
Potrebbe ribattersi a quanto sopra che sulla base di una interpretazione stricto jure (e quindi fondata principalmente sul tenore letterale della norma) la concessione all'ente ad hoc sarebbe d'uso e necessaria/strumentale alla sola attivazione delle procedure di concessione a terzi. In altri termini l'uso dell'immobile si sostanzierebbe nella possibilità di "porlo" in concessione a terzi.
Tale ultima interpretazione si rivelerebbe evidentemente in pejus, a meno di non voler sostenere che superiori esigenze di diritto pubblico (leggasi, tutela del nostro patrimonio culturale) impongano una deviazione radicale dal diritto civile, recante una interpretazione in pejus. Francamente non mi sentirei sicuro e, in un contesto come quello descritto, avrei delle difficoltà a sostenere che l'ente costituito ad hoc, conferitario dell'uso dell'immobile da valorizzare, ove decidesse di procedere esso stesso alla gestione della valorizzazione, per ciò stesso sarebbe "fuorilegge".
In ogni caso (terza criticità) l'intervento riformatore ha di fatto, pur senza volerlo, raffreddato il sistema di valorizzazione "pubblico" e quindi sarebbe bene tornare alla versione 2004. Mi sono perciò impegnato ad individuare alcuni possibili interventi sugli articoli oggi in commento e, a titolo di proposta, mi piace sottoporveli.
Regime autorizzazione ad alienare (art. 55 e ss.): riportare il regime dell'autorizzazione solo ai casi di alienazione di immobili culturali pubblici ed escludere che lo stesso regime si applichi ai casi di concessione d'uso, locazione, sfruttamento anche economico senza trasferimento della proprietà (estensione avutasi nell'anno 2008).
Sempre riguardo all'autorizzazione ad alienare, essa meriterebbe di essere rivista anche in punto di autorizzazione che riguardi immobili adibiti a scopo abitativo o commerciale
Si sottolinea infatti di eliminare la necessità di autorizzazione nel caso di alienazione di immobili utilizzati a scopo abitativo o commerciale. Tale modifica, in uno con l'abrogazione dell'art. 57-bis (vedi infra), vuole ricondurre il regime dell'autorizzazione ad alienare alla sola ipotesi di alienazione in senso stretto, appunto, di immobili culturali ad uso diverso da quello abitativo o commerciale. Si potrebbe prevedere pertanto che la parte pubblica alienante e la parte privata acquirente concordino sulla culturalità del bene e quindi il relativo atto di alienazione comporti la dichiarazione d'interesse culturale. Qualora le predette parti non concordino, si prevede l'attivazione del procedimento di verifica ai sensi dell'art. 12.
Meriterebbe poi di essere abolita l'equiparazione tra persone giuridiche private senza scopo di lucro ed enti pubblici prevista fin dalla legge 1089/1939. Se nel periodo in cui fu concepita, essa aveva un senso e fu pure correlata all'art. 17 del codice civile, che prevedeva l'autorizzazione prefettizia agli acquisti per quegli stessi enti, venuto meno l'art. 17 per effetto delle c.d. leggi Bassanini ed essendo profondamente cambiato il contesto generale (sono passati 70 anni), essa oggi non ha più ragione di esistere. Si ritiene che oggi le persone giuridiche private senza scopo di lucro siano più esattamente assimilabili a quelle con scopo di lucro, sotto questo profilo.
D'altronde, sotto il profilo del rischio per la tutela e la conservazione, personalmente sono molto più preoccupato di quanto possa fare un soggetto lucrativo, tipo una società per azioni, piuttosto che un soggetto che ha il non profit ed il perseguimento di interessi generali nel proprio dna.
Gestione indiretta dell'attività di valorizzazione ad iniziativa pubblica (art. 112 e 115): attualmente l'unica forma è la concessione a terzi a seguito degli interventi di riforma degli anni 2006 e 2008. Potrebbe essere opportuno reintrodurre l'originaria possibilità (codice 2004) secondo cui (art. 115) ci poteva essere affidamento diretto della gestione ad enti costituiti o partecipati in misura prevalente da Stato, regioni, province e comuni, limitandola ora ad enti senza scopo di lucro per non incorrere in problematiche comunitarie. Tutto ciò comporterebbe una ripresa della partnership pubblico/privata.
Consentire, accanto alla gestione diretta ed a quella indiretta mediante concessione, anche un ruolo attivo alle pubbliche amministrazioni in un contesto di partenariato con il privato, costituisce uno strumento di implementazione e coinvolgimento dei settori produttivi della società nella gestione del nostro patrimonio culturale. E che la finalità sia quella di una gestione "istituzionale" e "manageriale" senza possibilità di derive commerciali è assicurata dalla restrizione della categoria degli enti costituibili ad hoc per la gestione della valorizzazione ai soli enti privi di scopi lucrativi. E' questo lo spirito che aveva animato il legislatore nella stesura del codice Urbani del 2004, spirito che purtroppo sembra essersi perduto con i decreti legislativi del 2008.
Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137 (e successive modificazioni)
Gazzetta Ufficiale del 24 febbraio 2004, n. 45, suppl. ord., corretto con comunicato 26 febbraio 2004,
in Gazzetta Ufficiale del 26 febbraio 2004, n. 47
in nero il testo in vigore
in grassetto il testo prima delle modifiche del 2008
sottolineato il testo prima delle modifiche del 2006
1. Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, ad ogni altro ente ed istituto pubblico, nonché ad enti ed istituti legalmente riconosciuti e a persone giuridiche private senza fine di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico.
COMMA ANTE 2008:
c) le raccolte librarie delle biblioteche dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente e istituto pubblico, ad eccezione delle raccolte delle biblioteche indicate all'articolo 47, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 234 luglio 1977, n. 616, e di quelle ad esse assimilabili.
LETTERA ANTE 2006:
d) le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che non siano ricompresse fra quelle indicate al comma 2 e che rivestano un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte, della scienza, della tecnica, dell'industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell'identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose.
LETTERA ANTE 2008:
e) le collezioni o serie di oggetti, a chiunque appartenenti, che, per tradizione, fama e particolari caratteristiche ambientali, ovvero per rilevanza artistica, storica, archeologica, numismatica o etnoantropologica rivestono come complesso un eccezionale interesse.
b) le cose di interesse numismatico che, in rapporto all'epoca, alle tecniche e ai materiali di produzione, nonché al contesto di riferimento, abbiano carattere di rarità o di pregio, anche storico.
1. Le cose immobili e mobili indicate all'articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni, sono sottoposte alle disposizioni della presente Parte fino a quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2.
COMMA ANTE 2006:
1. Le cose immobili e mobili indicate all'articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni, sono sottoposte alle disposizioni del presente Titolo fino a quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2.
3. Per i beni immobili dello Stato, la richiesta di cui al comma 2 è corredata da elenchi dei beni e dalle relative schede descrittive. I criteri per la predisposizione degli elenchi, le modalità di redazione delle schede descrittive e di trasmissione di elenchi e schede sono stabiliti con decreto del Ministero adottato di concerto con l'Agenzia del demanio e, per i beni immobili in uso all'amministrazione della difesa, anche con il concerto della competente direzione generale dei lavori e del demanio. Il Ministero fissa, con propri decreti i criteri e le modalità per la predisposizione e la presentazione delle richieste di verifica, e della relativa documentazione conoscitiva, da parte degli altri soggetti di cui al comma 1.
5. Nel caso di verifica con esito negativo su cose appartenenti al demanio dello Stato, delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali, la scheda contenente i relativi dati è trasmessa ai competenti uffici affinché ne dispongano la sdemanializzazione, qualora, secondo le valutazioni dell'amministrazione interessata, non vi ostino altre ragioni di pubblico interesse.
8. Le schede descrittive degli immobili di proprietà dello Stato oggetto di verifica con esito positivo, integrate con il provvedimento di cui al comma 7, confluiscono in un archivio informatico conservato presso il Ministerpo e accessibile al Ministero e all'agenzia del demanio, per finalità di monitoraggio del patrimonio immobiliare e di programmazione degli interventi in funzione delle rispettive competenze istituzionali.
10. Resta fermo quanto disposto dall'articolo 27, commi 8, 10, 12, 13 e 13-bis, del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni nella legge 24 novembre 2003, n. 326.
ALINEA ANTE 2008:
b) gli immobili dichiarati monumenti nazionali a termini della normativa all'epoca vigente.
e) gli immobili dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi dell'articolo 10, comma 3, lettera d) (LETTERA INSERITA NEL 2008);
f) le cose mobili che siano opera di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre 50 anni, se incluse in raccolte appartenenti ai soggetti ci cui all'articolo 53 (LETTERA INSERITA NEL 2008).
a) le cose immobili e mobili appartenenti ai soggetti indicati all'articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni, fino alla conclusione del procedimento di verifica previsto dall'articolo 12. Se il procedimento si conclude con esito negativo, le cose medesime sono liberamente alienabili, ai fini del presente codice, ai sensi dell'articolo 12, commi 4, 5 e 6.
a) le cose immobili e mobili appartenenti ai soggetti indicati all'articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni, fino a quando non sia intervenuta, ove necessario, la sdemanializzazione a seguito del procedimento di verifica previsto dall'articolo 12.
LETTERA SOPPRESSA NEL 2008:
b) le cose mobili che siano opera di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni, se incluse in raccolte appartenenti ai soggetti di cui all'articolo 53;
b) i singoli documenti appartenenti ai soggetti di cui all'articolo 53, nonché gli archivi e i singoli documenti di enti ed istituti pubblici diversi da quelli indicati al medesimo articolo 53.
c) le cose immobili appartenenti ai soggetti di cui all'articolo 53 dichiarate di interesse particolarmente importante, ai sensi dell'articolo 10, comma 3, lettera d).
c) le cose immobili appartenenti ai soggetti di cui all'articolo 53 dichiarate di interesse particolarmente importante quali testimonianze dell'identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive, religiose, ai sensi dell'articolo 10, comma 3, lettera d).
3. I beni e le cose di cui ai commi 1 e 2 possono essere oggetto di trasferimento tra lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali. Qualora si tratti di beni o cose non in consegna al Ministero del trasferimento è data preventiva comunicazione al Ministero medesimo per le finalità di cui agli articoli 18 e 19.
1. I beni culturali immobili appartenenti al demanio culturale e non rientranti tra quelli elencati nell'articolo 54, commi 1 e 2, non possono essere alienati senza l'autorizzazione del Ministero.
3. L'autorizzazione è rilasciata su parere del soprintendente, sentita la regione e, per suo tramite, gli altri enti pubblici territoriali interessati. Il provvedimento in particolare:
3-bis. L'autorizzazione non può essere rilasciata qualora la destinazione d'uso proposta sia suscettibile di arrecare pregiudizio alla conservazione e fruizione pubblica del bene o comunque risulti non compatibile con il carattere storico e artistico del bene medesimo, il Ministero ha facoltà di indicare, nel provvedimento di diniego, destinazioni d'uso ritenute compatibili con il carattere del bene e con le esigenze della sua conservazione. (COMMA AGGIUNTO NEL 2008).
3-ter. Il Ministero ha altresì facoltà di concordare con il soggetto interessato il contenuto del provvedimento richiesto, sulla base di una valutazione comparativa fra le proposte avanzate con la richiesta di autorizzazione ed altre possibili modalità di valorizzazione del bene. (COMMA AGGIUNTO NEL 2008).
3-quater. Qualora l'alienazione riguardi immobili utilizzati a scopo abitativo o commerciale, la richiesta di autorizzazione è corredata dai soli elementi di cui al comma 2, lettere a), b) ed e), e l'autorizzazione è rilasciata con le indicazioni di cui al comma 3, lettere a) e b). (COMMA AGGIUNTO NEL 2008).
3-quinquies. L'autorizzazione ad alienare comporta la sdemanializzazione del bene cui essa si riferisce. Tale bene resta comunque sottoposto a tutte le disposizioni di tutela di cui al presente titolo. (COMMA AGGIUNTO NEL 2008).
3-sexies. L'esecuzione di lavori ed opere di qualunque genere sui beni alienati è sottoposta a preventiva autorizzazione ai sensi dell'articolo 21, commi 4 e 5. (COMMA AGGIUNTO NEL 2008).
Art. 55 bis- Clausola risolutiva (ARTICOLO INSERITO NEL 2008)
2. il soprintendente, qualora verifichi l'inadempimento, da parte dell'acquirente, dell'obbligazione di cui al comma 1, fermo restando l'esercizi dei poteri di tutela, dà comunicazione delle accertate inadempienze alle amministrazioni alienanti ai fini della risoluzione di diritto dell'atto di alienazione.
b) l'alienazione dei beni culturali appartenenti a soggetti pubblici diversi da quelli indicati alla lettera a), ad enti ed istituti legalmente riconosciuti o a persone giuridiche private senza fine di lucro.
b) l'alienazione dei beni culturali appartenenti a soggetti pubblici diversi da quelli indicati alla lettera a) o a persone giuridiche private senza fine di lucro, ad eccezione delle cose e dei beni indicati all'articolo 54, comma 2, lettere a) e c).
a) nel caso di vendita, anche parziale, da parte di soggetti di cui al comma 1, lettera b), di collezioni o serie di oggetti e raccolte librarie;
b) nel caso di vendita, da parte di enti ed istituti legalmente riconosciuti o di persone giuridiche private senza scopo di lucro, di archivi o di singoli documenti.
3. La richiesta di autorizzazione è corredata dagli elementi di cui all'articolo 55, comma 2, lettera a), b) ed e), e l'autorizzazione è rilasciata con le indicazioni di cui al comma 3, lettera a) e b) del medesimo articolo.
5. Relativamente ai beni di cui al comma 1, lettera b) e al comma 2, l'autorizzazione può essere rilasciata a condizione che dalla alienazione non derivi danno alla conservazione e alla pubblica fruizione dei beni medesimi.
6. Le prescrizioni e condizioni contenute nell'autorizzazione sono riportate nell'atto di alienazione e sono trascritte, su richiesta del soprintendente, nei registri immobiliari.
7. L'esecuzione di lavori ed opere di qualunque genere cui beni alienati è sottoposta a preventiva autorizzazione ai sensi dell'articolo 21, commi 4 e 5.
8. La disciplina dettata ai commi precedenti si applica anche alle costituzioni di ipoteca e di pegno ed ai negozi giuridici che possono comportare l'alienazione dei beni culturali ivi indicati.
9. Non è soggetta ad autorizzazione l'alienazione delle cose indicate nell'articolo 54, comma 2, lettera a), secondo periodo.
10. Rimane ferma l'inalienabilità disposta dall'articolo 54, comma 2, lettera b).
COMMI ANTE 2008:
2. L'autorizzazione è richiesta anche nel caso di vendita parziale, da parte dei soggetti di cui al comma 1, lettera b), di collezioni o serie di oggetti e di raccolte librarie.
3. Le disposizioni dei commi precedenti si applicano anche alle costituzioni di ipoteca e di pegno ed ai negozi giuridici che possono comportare l'alienazione dei beni culturali ivi indicati.
1. Gli atti che comportano l'alienazioni di beni culturali a favore dello Stato, ivi comprese le cessioni in pagamento di obbligazioni tributarie, non sono soggetti ad autorizzazione.
ARTICOLO ANTE 2008:
Art. 57 - Regime dell'autorizzazione ad alienare
1. La richiesta di autorizzazione ad alienare è presentata dall'ente cui i beni appartengono ed è corredata dalla indicazione della destinazione d'uso in atto e dal programma degli interventi conservativi necessari.
2. Relativamente ai beni di cui all'articolo 55, comma 1, l'autorizzazione può essere rilasciata dal Ministero su proposta delle soprintendenze, sentita la regione e, per suo tramite, gli altri enti pubblici territoriali interessati, alle condizioni stabilite al comma 2 del medesimo articolo 55. Le prescrizioni e le condizioni contenute nel provvedimento di autorizzazione sono riportate nell'atto di alienazione e sono trascritte su richiesta del soprintendente nei registri immobiliari.
2. Relativamente ai beni di cui all'articolo 55, comma 1, l'autorizzazione può essere rilasciata dal Ministero su proposta delle soprintendenze, sentita la regione e, per suo tramite, gli altri enti pubblici territoriali interessati, alle condizioni stabilite al comma 2 del medesimo articolo 55. Le prescrizioni e le condizioni contenute nel provvedimento di autorizzazione sono riportate nell'atto di alienazione.
3. Il bene alienato non può essere assoggettato ad interventi di alcun genere senza che il relativo progetto sia stato preventivamente autorizzato ai sensi dell'articolo 21, comma 4.
4. Relativamente ai beni di cui all'articolo 56, comma 1, lettera a), e ai beni degli enti ed istituti pubblici di cui all'articolo 56, comma 1, lettera b) e comma 2, l'autorizzazione può essere rilasciata qualora i beni medesimi non abbiano interesse per le raccolte pubbliche e dall'alienazione non derivi danno alla loro conservazione e non ne sia menomato il pubblico godimento.
Art. 57 bis – Procedure di trasferimento di immobili pubblici (ARTICOLO AGGIUNTO nel 2008)
1. Le disposizioni di cui agli articoli 54, 55 e 56 si applicano ad ogni procedura di dismissione o di valorizzazione ed utilizzazione, anche a fini economici, di beni immobili pubblici di interesse culturale, prevista dalla normativa vigente e attuata, rispettivamente, mediante l'alienazione ovvero la concessione in uso o la locazione degli immobili medesimi.
2. Qualora si proceda alla concessione in uso o alla locazione di immobili pubblici di interesse culturale per le finalità di cui al comma1, le prescrizioni e condizioni contenute nell'autorizzazione sono riportate nell'atto di concessione o nel contratto di locazione e sono strascritte, su richiesta del soprintendente, nei registri immobiliari. L'inosservanza, da parte del concessionario o del locatario, delle prescrizioni e condizioni medesime, comunicata dal soprintendente alle amministrazioni cui i beni pervengono, dà luogo, su richiesta delle stesse amministrazioni, alla revoca della concessione o alla risoluzione del contratto, senza indennizzo.
9. Anche indipendentemente dagli accordi di cui al comma 4, possono essere stipulati accordi tra lo Stato, per il tramite del Ministero e delle altre amministrazioni statali eventualmente competenti, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali e i privati interessati, per regolare servizi strumentali comuni destinati alla fruizione e alla valorizzazione di beni culturali. Con gli accordi medesimi possono essere anche istituite forme consortili non imprenditoriali per la gestione di uffici comuni. Per le stesse finalità di cui al primo periodo, ulteriori accordi possono essere stipulati dal Ministero, dalle regioni, dagli altri enti pubblici territoriali, da ogni altro ente pubblico nonché dai soggetti costituiti ai sensi del comma 5, con le associazioni culturali o di volontariato che abbiano per statuto finalità di promozione e diffusione della conoscenza dei beni culturali. All'attuazione del presente comma si provvede nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
9. Anche indipendentemente dagli accordi di cui al comma 4, possono essere stipulati accordi tra lo Stato, per il tramite del Ministero e delle altre amministrazioni statali eventualmente competenti, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali e i privati interessati, per regolare servizi strumentali comuni destinati alla fruizione e alla valorizzazione di beni culturali. Con gli accordi medesimi possono essere anche istituite forme consortili non imprenditoriali per la gestione di uffici comuni. All'attuazione del presente comma si provvede nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
ARTICOLO ANTE 2006:
1. Lo Stato, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali assicurano la valorizzazione dei beni presenti negli istituti e nei luoghi indicati all'articolo 101, nel rispetto dei principi fondamentali fissati dal presente codice.
4. Al fine di coordinare, armonizzare ed integrare le attività di valorizzazione dei beni del patrimonio culturale di appartenenza pubblica, lo Stato, per il tramite del Ministero, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali stipulano accordi su base regionale, al fine di definire gli obbiettivi e fissarne i tempi e le modalità di attuazione. Con gli accordi medesimi sono individuate le adeguate forme di gestione, ai sensi dell'articolo 115.
6. Lo Stato, per il tramite del Ministero, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali possono definire, in sede di Conferenza unificata, indirizzi generali e procedure per uniformare, sul territorio nazionale, gli accordi indicati al comma 4.
3. La gestione indiretta è attuata tramite concessione a terzi delle attività di valorizzazione, anche in forma congiunta e integrata, da parte delle amministrazioni cui i beni pertengono o dei soggetti giuridici costituiti ai sensi dell'articolo 112, comma 5, qualora siano conferitari dei beni ai sensi del comma 7, mediante procedure di evidenza pubblica, sulla base della valutazione comparativa di specifici progetti. I privati che eventualmente partecipano ai soggetti indicati all'articolo 112, comma 5, non possono comunque essere individuati quali concessionari delle attività di valorizzazione.
6. Nel caso in cui la concessione a terzi delle attività di valorizzazione sia attuata dai soggetti giuridici di cui all'articolo 112, comma 5, in quanto conferitari dei beni oggetto della valorizzazione, la vigilanza sul rapporto concessorio è esercitata anche dalle amministrazioni cui i beni pertengono. L'inadempimento, da parte del concessionario, degli obblighi derivanti dalla concessione e dal contratto di servizio, oltre alle conseguenze convenzionalmente stabilite, determina anche, a richiesta delle amministrazioni cui i beni pertengono, la risoluzione del rapporto concessorio e la cessazione, senza indennizzo, degli effetti del conferimento in uso dei beni.
a) affidamento diretto a istituzioni, fondazioni, associazioni, consorzi, società di capitali o altri soggetti, costituiti o partecipati, in misura prevalente, dall'amministrazione pubblica cui i beni pertengono;
6. Gli altri enti pubblici territoriali ordinariamente ricorrono alla gestione in forma indiretta di cui al comma 3, lettera a), salvo che, per le modeste dimensioni o per le caratteristiche dell'attività di valorizzazione, non risulti conveniente od opportuna la gestione in forma diretta.
7. Previo accordo tra i titolari delle attività di valorizzazione, l'affidamento o la concessione previsti al comma 3 possono essere disposti in modo congiunto ed integrato.
8. Il rapporto tra il titolare dell'attività e l'affidatario od il concessionario è regolato con contratto di servizio, nel quale sono specificati, tra l'altro, i livelli qualitativi di erogazione del servizio e di professionalità degli addetti nonché i poteri di indirizzo e controllo spettanti al titolare dell'attività o del servizio.
9. Il titolare dell'attività può partecipare al patrimonio o al capitale dei soggetti di cui al comma 3, lettera a), anche con il conferimento in uso del bene culturale oggetto di valorizzazione. Gli effetti del conferimento si esauriscono, senza indennizzo, in tutti i casi di cessazione totale dalla partecipazione da parte del titolare dell'attività o del servizio, di estinzione del soggetto partecipato ovvero di cessazione, per qualunque causa, dell'affidamento dell'attività o del servizio. I beni conferiti in uso non sono soggetti a garanzia patrimoniale specifica se non in ragione del loro controvalore economico.
10. All'affidamento o alla concessione di cui al comma 3 può essere collegata la concessione in uso del bene culturale oggetto di valorizzazione. La concessione perde efficacia, senza indennizzo, in qualsiasi caso di cessazione dell'affidamento o della concessione del servizio o dell'attività.