Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-237-12.htm
Timestamp: 2018-12-19 04:23:13
Document Index: 255036637

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 242', 'ARTÍCULO 4', 'ARTÍCULO 6', 'ARTÍCULO 7', 'ARTÍCULO 13', 'ARTÍCULO 16', 'ARTÍCULO 17', 'artículo 188', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 228', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 13', 'artículo 83', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 375', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 16', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 228', 'artículo 7', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 95', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 241', 'artículo 184', 'artículo 83', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 184', 'artículo 110', 'artículo 183', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 301', 'artículo 301', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 228', 'artículo 6', 'artículo 228', 'artículo 228', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 29', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 83', 'artículo 13', 'artículo 83', 'artículo 16', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 16', 'artículo 13', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 13', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 29', 'artículo 17', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 17', 'artículo 6', 'artículo 183']

C-237-12
Sentencia C-237/12
PROCEDIMIENTO DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE LOS CONGRESISTAS-Requisitos que debe cumplir el solicitante de perdida de investidura
REQUISITOS QUE DEBE CUMPLIR EL SOLICITANTE DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Corresponden a la potestad de configuración del legislador y no resultan irrazonables o desproporcionados.
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO-Antecedentes
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Regulación jurídica
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Objetivos que persigue
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Facultad de configuración en materia de procedimientos
PERDIDA DE INVESTIDURA-Requisitos y datos que debe contener la solicitud cuando provenga de un ciudadano
LEY-Establecimiento de requisitos adicionales a los previstos por la Constitución no constituye, per se, un desconocimiento de norma superior alguna
PERDIDA DE INVESTIDURA-Recurso extraordinario especial de revisión
SOLICITUD DE PERDIDA DE INVESTIDURA CUANDO PROVENGA DE UN CIUDADANO-Exigencia de presentación personal puede hacerse ante juez o notario a elección del solicitante
Referencia: expediente D-8658
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4, 6, 7, 13, 16 y 17 de la ley 144 de 1994.
Actor: Camilo Velásquez Reyes
Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Camilo Velásquez Reyes demanda apartes de los artículos 4, 6, 7, 13, 16 y 17 de la ley 144 de 1994, “Por la cual se reglamenta el proceso de pérdida de investidura de los congresistas”, por considerar que los preceptos mencionados vulneran los artículos 1, 4, 23, 29, 40, 83, 84, 88, 89 241 y 242 de la Constitución.
Por medio de auto de veintinueve (29) de agosto de 2011 el Magistrado Sustanciador admitió la demanda[1], dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó oficiar Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio de Interior y de la Justicia y al Consejo Nacional Electoral para que, si lo consideran oportuno, intervengan directamente o por medio de apoderado escogido para el efecto impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.- DISPOSICIONES DEMANDADAS
La demanda se dirige contra las siguientes disposiciones de la ley 144 de 1994
LEY 144 DE 1994
Diario Oficial No. 41.449., Julio 19 de 1994
Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas.
ARTÍCULO 4o. Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, ésta deberá formularse por escrito y contener, al menos:
a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio de quien la formula;
b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional;
c) Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y; su debida explicación;
d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso;
e) Dirección del lugar en donde el solicitante recibirá las notificaciones a que haya lugar.
PARÁGRAFO. No será necesario formular la solicitud a través de apoderados.
ARTÍCULO 6o. La solicitud deberá ser presentada personalmente por su signatario, ante el Secretario General del Consejo de Estado. El solicitante que se halle en lugar distinto podrá remitirla, previa presentación personal ante Juez y Notario, caso en el cual se considerará presentado cuando se reciba en el Despacho Judicial de destino.
ARTÍCULO 7o. Recibida la solicitud en la Secretaría, será repartida por el Presidente del Consejo de Estado el día hábil siguiente al de su recibo, y designará el Magistrado ponente, quien procederá a admitirla o no, según el caso, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su reparto. En el mismo término notificará al Congresista de la decisión respectiva.
El Magistrado ponente devolverá la solicitud cuando no cumpla con los requisitos o no se alleguen los anexos exigidos en la ley y ordenará a quien corresponda, completar o aclarar dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, los requisitos o documentos exigidos. El incumplimiento de la orden dará lugar a las sanciones legales pertinentes.
ARTÍCULO 13. Ejecutoriada la sentencia se comunicará a la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno para lo de su cargo. Cuando el Consejo de Estado advierta la posible comisión de hechos punibles por parte del Congresista, o temeridad o mala fe en la acusación, la sentencia ordenará que se compulsen copias de toda la actuación a las autoridades competentes para las investigaciones y sanciones correspondientes.
ARTÍCULO 16. CONFLICTO DE INTERESES. Definición: Los Congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación para que, decida si los Congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos.
ARTÍCULO 17. RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN. Son susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes:
a) Falta del debido proceso;
b) Violación del derecho de defensa;
c) <Literal INEXEQUIBLE>
A juicio del actor diversas disposiciones de la ley 144 de 1994 están en contra de algunos artículos de la Constitución.
En este sentido presenta cargos contra las siguientes disposiciones:
Cargo No. 1: acusación contra el literal b, artículo 4º de la ley 144 de 1994
Expresa el artículo 4º que la solicitud de pérdida de investidura deberá presentar, entre otros, con “Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional”.
Respecto de esta exigencia el actor señala que la misma constituye una exigencia que queda más fácil satisfacer al Magistrado en el auto que avoca el conocimiento, que al ciudadano que presenta la acción –folio 2-; sustenta su afirmación diciendo que las acreditaciones pedidas por un ciudadano tardan entre 20 y 25 días calendario –los 15 días hábiles para responder un derecho de petición-, mientras que si las pidiera el Magistrado que sustancia el proceso tardarían mucho menos –folio 3-.
Cargo No. 2: acusación contra el literal c, artículo 4º de la ley 144 de 1994
Este literal exige que cuando se presente una demanda por pérdida de investidura, además de invocar la causal, presente una ‘debida explicación”.
Esta exigencia, en el parecer del accionante, implica una carga excesiva tratándose de una acción pública; el resultado de este tipo de exigencias es que “el ciudadano carente de conocimiento jurídico y económicamente insolvente para estar ‘en la calle’ haciendo diligencias que le cuestan dinero y que ‘le quitan tiempo’ opta por abandonar el proceso” –folio 4-. Adicionalmente, señala el señor Velásquez que se trata de un requisito que no figura en la Constitución.
Cargo No. 3: acusación contra el artículo 6º de la ley 144 de 1994
Al crear el requisito de presentación personal de la solicitud de pérdida de investidura, se exige que el solicitante que se halle en lugar distinto se presente ante “juez y notario”. Considera el señor Velásquez que esta exigencia resulta limitativa del debido proceso; en este sentido expresa “[r]especto de que el demandante debe dar la cara al secretario general de la corporación judicial es algo que tampoco está dispuesto en la carta política es requisito ad solemnitatem en vez de facilitar las cosas al ciudadano atropella el principio universal de economía y celeridad procesal y conculca el debido proceso” –folio 5-.
Adicionalmente, menciona que los jueces están “por colapsar” y que el notario resulta un medio suficiente para garantizar la fe pública.
Finalmente, anota el actor que en algunos casos “la carencia de esta sacramentalidad procesal ha hecho que el Magistrado ponente devuelva la demanda y en ocasiones hasta rechazar la demanda siendo que previamente se le ha hecho presentación ante Notario Público” –folio 5-. Finaliza su acusación manifestando que este requisito no está en la Constitución política y obstaculiza el libre ejercicio del acceso a la administración de justicia, en contra del artículo 228 de la Constitución.
Cargo No. 4: acusación contra el artículo 7º de la ley 144 de 1994
El artículo 7º del mencionado cuerpo normativo establece, entre otros asuntos, que el Magistrado a quien haya correspondido sustanciar el asunto devolverá la solicitud cuando no cumpla con los requisitos o no se alleguen los anexos exigidos en la ley.
Encuentra el señor Velásquez que dicha devolución “[e]s una talanquera que coarta el derecho consagrado en los preceptos constitucionales 184 y 84 porque además, se repite, tales anexos no los ha determinado como requisitos la Constitución Política” –folio 6-.
Cargo No. 5: acusación contra el artículo 13 de la ley 144 de 1994
Este artículo prevé que cuando se advierta temeridad o mala fe en la acusación se ordenará que se compulsen copias a las autoridades competentes.
Para el accionante “[n]o puede existir temeridad en un ciudadano que pretende colaborar en la moralización del órgano legislativo cosa que atañe a todos por se parte de los negocios públicos” –folio 7-.
Adicionalmente, sostiene el señor Velásquez “[p]ero además contraviene sin razón el artículo 83 de la C.P. pero además para presentar una pérdida de investidura de congresista de manera temeraria se tendría que incurrir en falsas acusaciones incurriendo cuando menos en la comisión de hechos punibles que como lo menciona la norma por ello el autor de la acusación debe ser investigado de conformidad con el ordenamiento penal” –folio 7-
Cargo No. 6: acusación contra el artículo 16 de la ley 144 de 1994
Esta disposición define lo que es conflicto de intereses para efectos de la solicitud de pérdida de investidura. En este sentido prescribe que cuando los congresistas hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado, sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo a la respectiva Mesa Directiva.
Para el actor el que únicamente sea obligación reportar los servicios remunerados rompe el principio de igualdad respecto de aquellos que asesoran de forma gratuita –folio 7-. La violación, en palabras del actor consistiría en que algunas veces dichas asesoría no implican remuneración en dinero, pero sí de otras formas. En este sentido, existirían casos de personas que “asesoran ‘gratuitamente’ a entidades inclusive a veces sin ánimo de lucro a cambio de dádivas, viajes, viáticos, reconocimientos, galardones y votos para elecciones al congreso de la república; porque al fin lo que quiso el constituyente es que no hay gabelas para nadie. Ni que se haga elegir por quienes le ponen en ventaja sobre otros candidatos y que una vez elegidos congresistas devuelvan o paguen el favor a esos gremios o personas de derecho privado que lo ayudaron a elegir” –folio 8-.
Cargo No. 7: acusación contra el artículo 17 de la ley 144 de 1994
El artículo 17 prevé un recurso extraordinario de revisión para casos en que la investidura haya sido levantada a un congresista. Para el actor esta posibilidad rompe el equilibrio de las partes, en razón a que se niega “sin justa causa el mismo derecho a la parte que demanda la pérdida de investidura” –folio 9-.
Posteriormente, en un apartado en que presenta una argumentación de soporte para todos los cargos, el actor manifiesta que la figura de la pérdida de investidura fue motivada por una intención de moralizar el órgano legislador, pues en ese entonces el país tenía un Congreso de la República impopular, requiriéndose “una institución de derecho marcadamente disciplinaria la cual por sus grandes aportes a la moralización y la dignificación de la actividad legislativa debe ser protegida por la corte Constitucional (sic) en su integridad de las agresiones de intereses mezquinos que deshonran la actividad del ente congresional” –folios 10 y 11-.
En ese sentido manifiesta que
“5. Los pasajes que le censuro a la Ley 144 del 94, lo hago motivado en que, los congresistas con el ánimo de autoblindarse contra ella la precarizaron haciéndola en ocasiones inoperante añadiéndole formalismos que no están en el precepto 184 constitucional que desbordan las competencias del legislativo y que chocan contra los principios constitucionales consagrados en los artículos 1º, 2º, 3o, 13, 29, 40, 83, 84, 88, 183, 184, 228 y 229, 242.1 y 375.
Los pasajes que pido sean excluidos desbordaron la órbita de competencia del congreso al reglamentar la desinvestidura pues por intermedio de una ley están modificando la constitución y al tenor del artículo 375 superior, la constitución respecto del congreso; solo puede ser modificada por Acto Legisalativo.
7. Como se ve de forma clara del estudio sistemático de las disposiciones citadas, se predica que, la intención del constituyente es la de que cualquier ciudadano sin mediar estratificación académica o de otra naturaleza pueda impetrar la acción pública de desinvestidura de congresistas sin más restricciones que la que le imponen el acatamiento y el respeto por los derechos de terceros entre ellos, los de los parlamentarios no van hasta el extremo de autoblindarse creando leyes que tornan inocua la sanción disciplinaria; extrema sí, pero que tiene raigambre constitucional y aunque deba ser reglamentada no es menos cierto que este ejercicio debe hacerse con acatamiento de la intención claramente contenida en el Estatuto Superior.” –folios 11 y 12-
Son estas las razones que sustentan la acusación del actor.
El apoderado del Ministerio señaló que las manifestaciones que el accionante realizó respecto de cada una de las disposiciones acusadas son, simplemente, argumentaciones subjetivas. Adicionalmente, menciona que el demandante no tuvo en cuenta que en el caso del artículo 4º de la ley 144 de 1994, la Corte Constitucional ya se había pronunciado por medio de sentencia C-247 de 1995, en la que manifestó que la disposición enunciada exige lo “necesario en toda demanda, por informal que sea, para que la autoridad judicial cuente con los elementos mínimos indispensables con el objeto de iniciar la actuación que le corresponde”, razón por la cual en dicha ocasión se declaró dicha disposición exequible –folio 50-.
Igualmente, el Ministerio trae a colación el aparte de una decisión del Consejo de Estado de 20 de noviembre de 2007 que, con motivo del expediente 11001-03-15-000-2007-00286-00 (PI), menciona el deber del accionante de probar los hechos que sostienen su acción, independientemente de la facultad probatoria de carácter oficio que recae en el juez –folio 51-.
Finalmente, señala el apoderado del Ministerio que “las razones de inconstitucionalidad expuestas por el actor contra las disposiciones demandadas resultan impertinentes, lo que no permite emitir al respecto un pronunciamiento de fondo por la Corte Constitucional”, lo que lo lleva a solicitar una sentencia inhibitoria respecto de los artículos 4, literales b) y c), 6, 7, 13, 16 y 17 parciales de la ley 144 de 1994 –folio 52-.
2. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Dr. Martín Bermúdez, en su calidad de miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, realizó las siguientes consideraciones.
En relación con la acusación contra disposiciones que exigen requisitos al solicitante, es decir literales b) y c) del artículo 4º, artículos 6 y 7, considera que caen dentro del ejercicio legítimo de la competencia asignada al Congreso de la República –folio 62-; y que, en su opinión, contrario a lo afirmado por el demandante, el trámite del “proceso de pérdida de investidura es irracionalmente desproporcionado en contra del demandado” –folio 62-. Para respaldar su argumento sobre la libertad de configuración legislativa del Congreso, trae a colación la sentencia C-247 de 2005 de la Corte Constitucional.
Respecto del artículo 13 de la ley 144 de 1994, considera que esta disposición no pugna con norma constitucional alguna y por el contrario, resulta un instrumento eficaz para evitar que la acción pública como estrategia de contienda política –folio 64-.
Así mismo, en su parecer la definición de conflicto de intereses del artículo 16 de la mencionada ley “permite limitar de manera adecuada, la configuración del conflicto de intereses cualificando la forma como deben ser prestados los servicios” –folio 64-
Finalmente, respecto del recurso extraordinario de revisión sostuvo que consagrarlo de la forma en que plantea el demandante, implicaría establecer no un recurso extraordinario sino una segunda instancia. En efecto, “consagrar recursos extraordinarios exclusivamente contra sentencias condenatorias no constituye una violación al principio de igualdad, en la medida que dicho recurso busca garantizar el derecho de defensa del demandado y otorgar una herramienta que disminuya el riesgo de comisión de errores que se perpetúen en verdaderas injusticias” –folio 65-.
Por lo motivos expuestos, su conclusión es que la ley 144 de 1994 no contraría la Constitución.
3. Universidad Javeriana
El Centro de Estudios en Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, previa consulta con el Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público intervino en el proceso en cuestión.
Respecto de las acusaciones contra los literales del artículo 4º afirmó que el Congreso se encuentra plenamente facultado para regular la ley 144 de 1994, de manera que deberá determinarse si los requisitos establecidos resultan violatorios de garantías constitucionales. En este sentido, no encuentran desproporcionada la exigencia de aportar la acreditación de la organización nacional electoral –folio 70-. Respecto de la exigencia de brindar “debida explicación” no la encuentran desproporcionada, puesto que “no se exige del peticionario un análisis jurídico de la causal invocada, sino, únicamente, la presentación los hechos que, a su juicio, se subsumen dentro de una de las causales consagradas por la ley para la pérdida de investidura de los parlamentarios”; además, una mirada somera a las diferentes acciones públicas permite ver que todas requieren justificación del accionante acerca del motivo por el que son incoadas –folio 71-.
Respecto de la exigencia del artículo 6º de la ley 144 de 1994, esto es la presentación ante “juez y notario”, en concepto la Directora del Centro de Estudios, Dra. Suelt Cock, la doble presentación es un requisito que no tiene razón de ser y que, por lo tanto, resulta desproporcionado. En sus palabras “la segunda presentación exigida por esta disposición (ya sea ante juez, ya sea ante notario), es, a todas luces, innecesaria, y constituye una carga excesiva para el peticionario que resulta contraria al artículo 228 constitucional, pues debería bastar con presentar la solicitud ante juez o ante notario”; razón por la cual solicita se profiera un fallo de exequibilidad condicionada, en el sentido de entender que sólo será necesaria una (cualquiera) de las dos presentaciones –folio 72-.
Respecto del artículo 7º de la ley considera que se aviene totalmente a la Constitución. En efecto, la posibilidad de devolver la demanda cuando quiera que no se alleguen los requisitos exigidos por la ley, deviene una consecuencia lógica, que no resulta inconstitucional. En opinión de la Directora del Centro, lo que el actor quiere significar es que exigir documentos para elevar una solicitud de desinvestidura es inconstitucional, lo que ya hizo al acusar el artículo 4º de la misma ley. Por estas razones debe declararse exequible este precepto –folio 73-.
Respecto del cargo contra el artículo 13, la participación del Centro concluye que “este cargo resulta abiertamente infundado, en tanto que, lo único que hace la disposición demandada, es reiterar, primero, el contenido del numeral 1º del artículo 95constiucional y, en segundo lugar, el sentido de los delitos contra la integridad moral, a través de los cuales se sanciona la conducta de aquellas personas que precisamente con temeridad o mala fe, hacen imputaciones deshonrosas o, incluso, delictivas a otras” –folio 74-. Por lo tanto solicitan la declaratoria de exequibilidad.
Respecto del cargo contra el artículo 16, que prevé que deberá informarse sobre los servicios prestados siempre y cuando éstos hayan sido remunerados, sostiene la intervención que el mismo no plantea un verdadero cargo de inconstitucionalidad, en cuando carece de claridad, especificidad y pertinencia. La conclusión se soporta en el hecho que la acusación “se limita a afirmar que existe una violación del principio de igualdad, pero no presenta un verdadero esfuerzo argumentativo” –folio 76-. Por esta razón se solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de este cargo.
Finalmente, sobre la acusación en contra del artículo 17, el Grupo sostiene que el actor está señalando la existencia de una omisión legislativa, en cuanto debió incluir un titular adicional para el recurso extraordinario. En este sentido, recuerda que la Corte ha hecho distintas exigencias en los casos en que se pretenda señalar la existencia de una omisión del legislador –mencionados, entre otras sentencias, en la sentencias C-942 de 2010, sin embargo, concluye el Grupo expresando que ‘el accionante nuevamente se limitó a afirmar que el diseño normativo contrariaba los postulados constitucionales, sin ahondar en el concepto de la violación y desconociendo la especial carga argumentativa que debía afrontar” –folio 78-, por lo que solicitan que la Corte se inhiba respecto de este último cargo.
4. Universidad del Rosario
El Dr. Manuel Alberto Restrepo Medina, en nombre de la Universidad del Rosario, intervino el en proceso en cuestión.
Respecto del artículo 4º el profesor Restrepo recordó que en la sentencia C-247 de 1995 se precisó que los requisitos previstos en dicha norma eran los esenciales de cualquier demandada. Adicionalmente, señaló que “el juez no puede entrar a interpretar la demanda a tal punto que deba quedar a su libre determinación la acusación y la causal en que incurrió el Congresista y por ende las pruebas, pues esto afectaría el debido proceso y desnaturalizaría el carácter rogado de la acción, rompiendo además la congruencia entre la demanda y la sentencia”, como ya lo afirmó el Consejo de Estado en la sentencia de agosto 15 de 2001, radicación n. 2541001123310002001019701, -folios 36 y 37-.
Respecto de los artículos 13, 6 y 17 de la ley 144 de 1994, en concepto del actor, los mismo se respetan el debido proceso. En primer lugar el establecimiento de la mala fe y la temeridad busca un fin legítimo, como es desincentivar el uso indebido de la pérdida de investidura, por ejemplo, para eliminar contendores políticos –folio 88-.
La calificación del conflicto de intereses a través de la remuneración de los servicios prestados por el congresista a una empresa o gremio “aporta un elemento objetivo, concreto y externo que permite determinar si hay una vinculación de intereses, favoreciendo la presunción de buena fe” –folio 88-.
Finalmente, sobre la forma en que se consagra la titularidad del recurso extraordinario de revisión, se manifiesta que el mismo no contraría ningún precepto constitucional. “[e]l revestir los procesos judiciales de garantías a favor del procesado jamás podría ir en contra de la Constitución, ni de los fines ni valores del ordenamiento” –folio 88-.
Por estas razones solicita declarar exequibles las expresiones demandadas.
Inicia el señor Procurador manifestando que el Congreso tiene plena potestad para regular la figura de la pérdida de investidura. En este contexto, debe resaltarse que la exigencia de presentar la acreditación del sujeto pasivo de la solicitud resulta excesiva, ya que el mismo constituye un requisito mínimo que es lógico en cualquier demanda que se presente. Al contrario, sin este requisito se presentaría el riesgo de que cualquier demanda ante la administración de justicia, a una persona que no tenga la calidad de congresista, sería suficiente para activar a la administración de justicia de manera injustificada –folio 95-.
Sobre el literal c) del artículo 4º, que exige debida explicación, el jefe del Ministerio Público lo encuentra ajustado a la Constitución. Esto por cuanto la mera indicación de la causal y la descripción de unos hechos no resulta suficiente; el “acceso a la justicia exige del actor una diligencia mínima para explicar dicho concepto de la violación” –folio 95-.
Para el Ministerio Público la posibilidad otorgada por el artículo 6º, consistente en la posibilidad de presentarse ante Juez o Notario, “en lugar de entorpecer el acceso a la justicia, lo facilita”, pues permite acceder a la justicia de manera remota.
La posibilidad de devolver la demandada que no se allegue con los anexos completos es una exigencia lógica de todo proceso, ya que “las demandas, y el propio acceso a la justicia, no pueden ocurrir de cualquier manera, sino conforme a unos parámetros” –folio 96-.
La acusación contra el artículo 13 la encuentra ajustada a la Constitución, pues la buena fe no excusa la temeridad o la propia mala fe. Lo contrario “equivale a patrocinar la impunidad respecto de conductas por las cuales sus autores pueden estar llamados a responder, conforme lo establezca la autoridad correspondiente, a la que le compulsen copias” –folio 97-.
Respecto de la acusación contra el artículo 16, encuentra que éste no contradice norma alguna de la Constitución, pues “despojar de su carácter económico la contraprestación, como lo pretende el actor, se desdibuja un factor objetivo, para dar paso a interpretaciones subjetivas y, no en pocos casos caprichosas, que en todo caso están al margen de lo dispuesto en la Constitución” –folio 97-.
Finalmente, señala que la queja respecto del artículo 17, recurso extraordinario de revisión, no está acompañada de un concepto de la violación adecuado, pues ‘no hace ninguna oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición acusada y el texto de la Constitución Política”, circunstancia que impide analizar el cargo.
Una vez presentadas las intervenciones aportadas y expuesto el concepto del Ministerio Público, pasa la Corte a resolver el problema jurídico planteado.
1.- Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una norma que hace parte de una ley de la República.
2. Argumentos del demandante
Del texto que constituye el escrito de demanda presentado por el accionante, la Sala concluye que contra la ley 144 de 1994 se presentan las siguientes acusaciones:
2.1. Inconstitucionalidad de la exigencia al solicitante para que presente acreditación de la calidad de Congresista del sujeto pasivo del proceso .
Esta acusación se basaría en que esta exigencia es más fácil de cumplir por parte del Magistrado sustanciador –folios 1 y 2- y que este es uno de aquellos formalismos que prevé la ley, pero que no se encuentran contenidos en la Constitución –folio 11-.
2.2. Inconstitucionalidad de la exigencia al solicitante de que explique debidamente la causal por la cual se solicita el levantamiento de la investidura de un congresista.
El fundamento de su inconstitucionalidad radicaría en que este no es un requisito previsto por la Constitución, la cual otorgó la posibilidad de hacer la solicitud de manera simple y llana –folio 3-. Adicionalmente, manifiesta el actor una posible obstrucción de acceso a la justicia, pues “el ciudadano carente de conocimiento jurídico y económicamente insolvente para estar ‘en la calle’ haciendo diligencias que le cuestan dinero y ‘le quitan tiempo’ opta por abandonar el proceso”.
2.3. Inconstitucionalidad de la exigencia al solicitante, que se halle en lugar distinto a aquel en el cual se encuentra la sede del Consejo de Estado, de que realice presentación personal ante Juez y adicionalmente ante Notario.
La inconstitucionalidad radicaría en que este requisito no está previsto por la Constitución –folio 5-; atropella el “principio universal de economía y celeridad procesal y conculca el debido proceso” –folio 5-; y, finalmente, obstaculiza antijurídicamente el libre acceso a la administración de justicia –folio 5-.
2.4. Inconstitucionalidad de la posibilidad de devolver la solicitud cuando no se alleguen los anexos exigidos por la ley
La sustentación que presenta el actor consiste en considerar esa exigencia una talanquera que coarta el derecho consagrado en el artículo 184 de la Constitución, en cuanto no es una exigencia prevista por esta norma.
2.5. Inconstitucionalidad de la posibilidad de compulsar copias en casos de temeridad o mala fe
Sostiene el demandante que en un proceso en donde se busca proteger la moralidad pública de la actuación no ajustada a derecho de un Congresista, no puede existir temeridad o mala fe del ciudadano. En su opinión, esta situación contraviene el artículo 83 de la Constitución.
2.6. Inconstitucionalidad de limitar la obligación de informar sobre los servicios prestados en el año anterior a aquellos que hayan sido remunerados.
Para el demandante esta limitación rompe el principio de igualdad y establece una discriminación expresamente prohibida por el artículo 13 de la Constitución, pues excluye de este control a aquellos sujetos que asesoran de forma gratuita. Igualmente, en versión del actor, estarían excluidos todos aquellos servicios que reciben como contraprestación dádivas, viajes, viáticos, reconocimientos, galardones y votos para las elecciones al Congreso de la República –folio 7 y 8-.
2.7. Inconstitucionalidad de la limitación del recurso extraordinario de revisión a los casos de sentencias en las que se ha levantado la investidura del Congresista.
En este cargo el demandante se limita a manifestar que se afecta el artículo 13 de la Constitución, pues se niega “sin justa causa el mismo derecho a la parte que demanda la pérdida la pérdida de investidura” –folio 9-.
3.- El proceso de pérdida de investidura dentro del ordenamiento jurídico colombiano
En razón a que la demanda versa sobre diferentes aspectos procedimentales, la Sala hará una reflexión acerca de los antecedentes de la pérdida de investidura como sanción; las fuentes de regulación en nuestro ordenamiento y los objetivos generales que tiene el proceso.
3.1. Antecedentes
La sanción de pérdida de investidura de los congresistas prevista en la Constitución colombiana no es una figura común en el derecho comparado. La existencia de una competencia ajena al poder legislativo que tenga la posibilidad de enjuiciar y despojar de su mandato a los miembros del poder legislativo no es una regla general dentro del Estado constitucional y democrático, en donde la preocupación desde sus inicios ha sido la creación de garantías a los miembros del legislativo para que su labor se desarrolle en un ambiente libre de presiones y, en el cual, las represarías no sean posibles.
El antecedente directo de la figura de pérdida de investidura se encuentra en el acto legislativo n. 1 de 1979, y más exactamente en el artículo 13 de esta enmienda constitucional en donde se decía de manera escueta que existían tres causales para perder la investidura. La primera, la infracción del régimen de incompatibilidades; la segunda, el desconocimiento del régimen de conflicto de intereses; y la tercera, la ausencia a un determinado número de sesiones donde se voten proyectos de ley y de acto legislativo. La competencia para este juzgamiento le correspondía al Consejo de Estado.
En 1991 se acogieron nuevamente las ideas sobre el proceso de pérdida de investidura y se adoptó esta figura con un gran consenso en la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente. En el ambiente existía un acuerdo sobre la necesidad de un mecanismo sancionatorio para aquellos miembros del Congreso que no acataran un exigente código de conducta, que fuera consecuente con el alto nivel de sus funciones. Igualmente, existió acuerdo en que este procedimiento sancionatorio fuese breve, ágil y que tuviese un carácter ejemplarizante y efectivo. Así, se manifestó en la sentencia C-319 de 1994:
“En efecto, en la Asamblea Nacional Constituyente el tema comenzó a ser debatido en la Comisión Tercera, con ponencia original del Constituyente Luis Guillermo Nieto Roa. Luego se discutió sobre la base del proyecto presentado por la Comisión nombrada como ponente colectivo, integrada por los Delegatarios Alfonso Palacios Rudas, Hernando Yepes Arcila, Alvaro Echeverry Uruburu, Antonio Galán y otros, según consta en el medio oficial de publicación de la Asamblea1 .
El planteamiento general de los proponentes de la iniciativa se fundamentó en el altísimo nivel que supone la categoría de Congresista. De ahí que las consecuencias de la violación de los deberes, funciones y responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanción igualmente drástica. La subcomisión encargada de articular la propuesta, al considerar la regulación de la institución pretendió, pues, recuperar el prestigio del Congreso.
El criterio de la comisión2 fue unánime en cuanto a que el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés quedaría incompleto y sería inane si no se estableciera la pérdida de la investidura como condigna sanción. Fue también el parecer unánime de la comisión que, dada la alta posición del Congresista, la violación de este régimen no podía acarrear una sanción inferior a la pérdida de la investidura. Así fue propuesto por esta, con la obligación de que la ley estableciera un procedimiento abreviado mediante el cual la Corte Suprema de Justicia decidiera en un plazo no superior a veinte días.”
Un punto importante de las discusiones fue acerca del órgano competente para llevar a cabo esta función, decisión en la que tuvo gran peso el prestigio del Consejo de Estado y el que una de sus secciones sea el juez natural de procesos electorales en que se ventilaban asuntos similares o idénticos a algunos de los que se establecerían como causal de pérdida de investidura y, de otra parte, porque se trataba de sanciones a servidores públicos, lo que constituía un tema próximo a las competencias tradicionales de esa corporación.
Fue así como se estableció con rango constitucional la pérdida de investidura de los congresistas, como un proceso breve, que le compete al Consejo de Estado, que no puede exceder de 20 días contados desde la presentación de la solicitud o demanda y en el que se debe declarar si situaciones o hechos denunciados se encuadran en las causales previstas en los artículos 183 y 110 de la Constitución.
La creación de un proceso de estas características, como resultado del cual se ve menguada la independencia del Congreso y que resulta un entendimiento novedoso del principio de división de poderes, sólo se puede comprender si se recuerda el contexto político que se vivió cuando se gestó la figura: un ambiente de fuerte hostilidad hacia la institución parlamentaria, a la que se le acusaba de la petrificación del ordenamiento jurídico porque no había sido capaz de liderar una reforma constitucional dentro de los cauces previstos por la Constitución de 1886; y, de otra parte, se acusaba a sus miembros de incapacidad y corrupción.
La inclusión de la pérdida de investidura fue entendida por el constituyente como una contrapartida al fortalecimiento que se daba al Congreso, y como una concesión a la opinión pública que pedía que se implementaran medidas severas contra los abusos de la clase política de la que hacía parte el Congreso.
En este contexto es que se creó el mecanismo de la pérdida de investidura en nuestro ordenamiento jurídico, que fue regulado de la forma que a continuación se describe.
3.2. Regulación jurídica
El proceso de pérdida de investidura de congresistas se encuentra regulado en varias normas de la Constitución, en algunas disposiciones de la ley orgánica del Congreso, en la ley 144 de 1994, en el código contencioso administrativo, en el código de procedimiento civil, en el código único disciplinario y en algunas leyes que determinan el alcance de algunas causales, tales como la ley 136 de 1994 y la ley 80 de 1994.
La Constitución hace referencia a este proceso en los artículos 110 y 183, en los que se encuentran las causales por las que un congresista puede llegar a perder la investidura, los que deben ser complementados con los artículos 179, 180 y 182 en los que se enuncian las causales de inhabilidad e incompatibilidad de las congresistas. El artículo 184 establece que la tramitación de este proceso es ante el Consejo de Estado y establece el mencionado plazo de 20 días para su trámite. También, aunque de forma indirecta, pueden tenerse como artículos que regulan el procedimiento los artículos que hacen referencia a los derechos fundamentales, especialmente los que hacen referencia al sufragio pasivo y sufragio activo.
Esta situación lleva a la conclusión que la pérdida de la investidura tiene a la Constitución de 1991 como fuente principalísima en su regulación, lo que hace relevante el hecho que algunas de las disposiciones constitucionales tienen eficacia jurídica directa. Al respecto vale la pena recordar que la postura inicial del Consejo de Estado fue la de considerar que las normas sobre pérdida de investidura no podían aplicarse hasta que no existiera una ley que los regulara, pues debía respetarse la reserva de ley que no podía ser llenada con decisiones judiciales; posición que fue rápidamente modificada a partir del uso del código contencioso administrativo para llenar los vacíos que existían en la Constitución[2].
Finalmente, otro aspecto al que resulta valioso hacer referencia es el relativo a la forma en que se utiliza o debe utilizarse la ley en un proceso en que, como el de desinvestidura, los principales elementos son regulados desde la Constitución. La ley en materia de pérdida de investidura se limita a reglamentar y desarrollar los mandatos constitucionales, siendo muy reducido el espacio que tiene para regular temas al margen de la Constitución. En este sentido, la Constitución establece criterios de interpretación como son que i) las causales de pérdida de investidura son aquellas que expresamente señala la Constitución, no siendo posible que la ley (y mucho menos la jurisprudencia) establezcan nuevas causales; y ii) solo en aquellas ocasiones en que la Constitución no define todos los elementos que componen una causal de pérdida de investidura, será posible a la ley entrar a complementar el vacío dejado por la disposición constitucional.
Estas precisiones dan pie para hacer referencia a los objetivos que se persiguen con el proceso de pérdida de investidura, sobre todo, en cuanto los mismos pueden brindar criterios de interpretación sobre las exigencias y garantías de las partes en el proceso.
3.3. Objetivos que persigue el proceso de pérdida de investidura
La pérdida de investidura es un procedimiento mediante el cual el Consejo de Estado decide sobre la solicitud que le hace cualquier ciudadano, con el objetivo de que se despoje de su mandato a un miembro del Congreso, en razón a que éstos se encuentran en alguno o algunos de los supuestos de los artículos 110 o 183 de la Constitución.
Este proceso tiene un gran cometido de carácter general, cual es la depuración de la dinámica congresual mediante la transparencia en la forma de acceso o en la gestión que realicen sus miembros; por este camino se alcanzará otro objetivo, cual es la legitimación del Congreso de la República y, con ello, la revitalización del sistema democrático. Por otra parte, existen propósitos concretos que se expresan en cada una de las casuales de pérdida de investidura que establece la Constitución: el respeto del régimen de incompatibilidades; evitar que se actúa cuando exista conflicto de intereses –art. 183.1-; evitar el abandono de funciones –art. 183. 2 y 3-; y la utilización de la función de congresista para fines egoístas -183.4 y 5 y artículo 110 de la Constitución-.
Así, con este proceso se quiere asegurar que los representantes de la sociedad colombiana accedan al cargo de manera limpia, esto es, respetando el ordenamiento jurídico en su conjunto y que, una vez elegidos, puedan desempeñar su cargo con imparcialidad, libres de presiones o intereses personales que les impidan un correcto desempeño de su cargo. Con esto se aspira a que los congresistas actúen como verdaderos representantes de la voluntad popular y no de intereses egoístas o ajenos al bienestar general.
En un sentido similar, se manifestó con ocasión de la sentencia C-247 de 1995:
“La Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Al congresista no se lo priva de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser elegido en tal condición, por el hecho de haber incurrido en un determinado hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable. Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es la violación, por parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan en cuanto miembro del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda.
Puede afirmarse, en consecuencia, que si el legislador, en ejercicio de sus atribuciones, llegara a suprimir delitos como el tráfico de influencias o la indebida destinación de dineros públicos, tales conductas seguirían dando lugar a la pérdida de la investidura en el caso de los congresistas mientras permaneciera vigente el artículo 183 de la Constitución Política. Mal podría alegarse en ese supuesto que la desaparición del calificativo legal a ellas atribuido implicara a la vez que la previsión constitucional cayera en el vacío y menos todavía que, probados ante el Consejo de Estado tales comportamientos, no pudiera aplicarse al acusado la respectiva sanción disciplinaria contemplada por el Constituyente.”
De esta forma se quiere alcanzar una legitimación de los integrantes del Congreso de la República, a través de la discusión en el ámbito judicial sobre cualquier duda de tipo jurídico que se tenga respecto de la forma en que accedió o ejerce su cargo.
Por ser este un hecho que interesa a todos, la acción dentro de este proceso es una acción pública y que no genera costas para el demandado.
Sin embargo, que los objetivos sean la democratización y la legitimación del sistema no implica que la labor de juzgamiento se convierta en un proceso de naturaleza política en el que se hagan juicios de carácter moral a los miembros del Congreso. Por el contrario, sólo la aplicación estricta de los términos jurídicos en que se enmarca la actuación del juez en los procesos de pérdida de investidura, así como el entender que las normas jurídicas son el único parámetro aplicable a este tipo de juzgamientos pueden ser la base legitimadora del este proceso.
El enjuiciamiento que se hace en los procesos de pérdida de investidura debe necesariamente tener un enfoque teleológico, en razón de la naturaleza constitucional de las normas que se pretenden aplicar. La necesidad de acudir a los fines, tanto los de carácter general o políticos, como los que tienen por objeto la protección de las personas individualmente consideradas en sus derechos fundamentales debe realizarse en todos los casos, de manera que se recuerde que las necesidades de carácter político están siempre supeditadas a los derechos fundamentales de quienes son objeto de este proceso.
En conclusión, para que el proceso de pérdida de investidura sea un instrumento de legitimidad del Congreso y simultáneamente sirva a la legitimidad del Consejo de Estado, es necesario que el recurso a la moral, a la justicia, a lo correcto se haga dentro de los límites del Derecho; sólo en la medida en que se descarte la aplicación de normas ajenas al derecho se estará en el camino correcto para alcanzar las metas de legitimación del Congreso y fortalecimiento de la función de administración de justicia en nuestro ordenamiento. La labor judicial en pos de la legitimación de cualquier órgano del Estado sólo puede ser concebida como consecuencia de la debida aplicación del derecho; y, en consecuencia, la legitimación del Congreso que se pretenda hacer por fuera del Derecho trae como consecuencia la deslegitimación de la justicia.
Con base en las consideraciones antes expuestas, pasa la Corte a dar solución a los cargos planteados.
4. Solución
Una vez analizado el escrito de demanda y conocidos los pareceres de intervinientes y Ministerio Público, entra la Corte a dar respuesta a cada una de las acusaciones presentadas, haciendo las consideraciones pertinentes al abordar cada uno de los cargos.
4.1. Cargo Uno: exigencia de aportar certificación de la calidad de congresista del sujeto pasivo de la solicitud de pérdida de investidura
Corresponde a la Sala el estudio del cargo según el cual la exigencia del literal b del artículo 4º es más fácil de cumplir por parte del Magistrado sustanciador –folios 1 y 2-; adicionalmente, la acusación se basaría en que este es uno de aquellos formalismos que prevé la ley, pero que no se encuentran contenidos en la Constitución –folio 11-..
Respecto del primer sustento de la acusación debe aclarar la Sala que el mismo no implica un cargo que sirva para motivar un debate sobre la constitucionalidad de la norma. En efecto, el mismo carece de especificidad, en cuanto no indica qué disposición constitucional se vulnera y, menos aun, cómo es que esto ocurre. La demanda se limita a manifestar que la certificación exigida es un trámite que puede tardar 20 y hasta 25 días calendario en ser cumplido por un ciudadano, mientras que a al Magistrado le podría llegar a tomar tan solo tres días. Sin embargo, y partiendo del supuesto no demostrado de que este cálculo sea cierto, en ningún momento expone cómo esta situación va en contra de alguna protegida por la Constitución. Que su realización sea más fácil para el Magistrado que sustancia, partiendo del supuesto –no comprobado en el expediente- de que así lo es, no hace per se que la exigencia del literal b) del cuarto artículo de la ley 144 de 1994 devenga inconstitucional; para ello debería señalarse cuál es el derecho que se anula o desconoce con la misma o, al menos, cuál es la carga desproporcionada e ilegítima que, por tener este carácter, conlleva a concluir sobre la existencia de un obstáculo en el acceso a la justicia o de una restricción del debido proceso.
Por el contrario, lo que el actor señala hace parte de una decisión de política judicial, que está dentro del ámbito discrecional del legislador y que, por consiguiente, puede tomar o no, en cuanto la misma tiene como fundamento criterios de conveniencia, los cuales deben quedar fuera del juicio que realiza el juez de la constitucionalidad.
En este sentido, el primer fundamento de este cargo no comporta la obligación de abrir un debate sobre la constitucionalidad del literal acusado.
Respecto del segundo fundamento, es decir, de aquel según el cual dicha exigencia devendría inconstitucional, en cuanto no es prevista por la Constitución, debe recordarse que el establecer requisitos para hacer funcional, eficaz y eficiente el derecho de acceso a la justicia se encuentra dentro de la cláusula general de competencia de que dispone el Congreso para regular las materias que lo ameriten, estén éstas contenidas o no en la Constitución, esto dentro del llamado margen de discrecionalidad legislativa, que en todo caso se enmarca dentro de los límites previstos en la Constitución.
Así lo recordó la Sala de la Corte Constitucional al dar respuesta a una demanda en contra de los artículos 296 y 297 del Reglamento del Congreso que, al regular diversos aspectos del proceso de pérdida de investidura de congresistas fueron acusados, entre otros el mismo artículo 4o de la ley 144 de 1994. En esta ocasión “el actor fundamentándose en un pronunciamiento del Consejo de Estado, indic[ó] que el legislador no puede reglamentar la Constitución donde ella no lo ha autorizado. Así, si la Carta al establecer las causales de desinvestidura de un Congresista, no señala requisitos para su aplicación, el legislador bajo ningún pretexto podrá hacerlo”[3].
Así mismo, el artículo 301 del RC[4] que exigía acompañar la solicitud de desinvestidura de algunas pruebas que corroboraran los hechos expuestos, fue cuestionado en su constitucionalidad por considerarse que “vulnera[ba] los artículos 40, 184 y 242 de la Constitución Nacional, ya que le impon[ía] cargas al ciudadano que pretende solicitar la pérdida de la investidura de un Congresista, como la de anexar pruebas, cuando ellas en la mayoría de las ocasiones son difíciles de reunir, lo que a su juicio hac[ía] nugatorio el derecho político del ciudadano que nace directamente de la Constitución, la cual no les impuso tales limitaciones.”[5]
En respuesta a esta acusación la Corte Constitucional en aquella ocasión, aunque declaró inexequible el artículo 301 del RC por no ajustarse a la exigencia de la unidad de materia, fue clara al concluir que la regulación de los aspectos procesales, como las exigencias que debe reunir la solicitud presentada por un ciudadano, es uno de los temas propios de las normas de rango legal. En este sentido manifestó:
“No cabe duda que los artículos 301, 302, 303 y 304 tratan aspectos de la institución que son por completo ajenos al Estatuto Personal del Congresista. Su naturaleza procesal los hace más propios de la Ley especial por la cual el Congreso de la República, en desarrollo de la Carta, debe fijar el procedimiento judicial especial a seguirse ante el Consejo de Estado para adelantar el respectivo proceso, la cual además, debe determinar las condiciones y requisitos de la solicitud que a ese fin formule bien un ciudadano o la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, entre ellos los concernientes a los elementos probatorios que los ciudadanos deben aportar con su solicitud, o que, en su ausencia, el Consejo de Estado debe recabar de la Cámara respectiva”
De la misma forma, aunque basado en un cargo diferente por lo cual no hay lugar a cosa juzgada en el presente asunto, el artículo 4º de la ley 144 de 1994 ya había sido cuestionado en su constitucionalidad; en aquella ocasión, la Corte, mediante sentencia C-247 de 1994, manifestó una conclusión que resulta útil en la solución del cargo ahora planteado:
“- El artículo cuarto, que señala los requisitos y datos que debe reunir la solicitud de pérdida de investidura cuando provenga de un ciudadano, se aviene a la Constitución, pues no hace nada diferente de exigir que quien, en ejercicio de un derecho reconocido por la Carta, acude al tribunal competente con el objeto de pedirle que declare la pérdida de la investidura de un congresista, lo haga identificándose, señalando e identificando al acusado, fundando su acusación y aportando o solicitando las pruebas a que haya lugar. Esto es necesario en toda demanda, por informal que sea, para que la autoridad judicial cuente con los elementos mínimos indispensables con el objeto de iniciar la actuación que le corresponde.”
Por las razones expuestas, la Corte concluye que la exigencia consiste en aportar la acreditación expedida por la Organización Nacional Electoral i) es conducente y eficaz a los fines de certeza y claridad que deben guiar el debido proceso; ii) no resulta una carga desproporcionada al ciudadano que quiere solicitar la pérdida de investidura; y iii) se encuentra dentro del margen de discrecionalidad legislativa que tiene el Congreso de la República en desarrollo de la cláusula general de competencia que, en el sistema constitucional colombiano, se radica en cabeza del órgano legislativo.
Son estas las razones por las cuales se desecha el cargo propuesto y se declarará exequible la expresión “Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional” del literal b) del artículo 4º por el cargo ahora estudiado.
4.2. Cargo dos: exigencia de dar debida explicación de la causal esgrimida
Manifiesta la accionante que la exigencia del literal c) del artículo 4º de la ley 144 de 1994 impone una exigencia que i) no aparece en el texto constitucional y ii) que resulta desproporcionada en tratándose de una acción pública.
Respecto al primer aspecto, la Sala se atiene a lo manifestado de forma sustentada al momento de resolver el cargo anterior. En este sentido, encuentra que las exigencias probatorias y de claridad exigidas al ciudadano solicitante por una norma de rango legal, no son per se inconstitucionales, ya que las mismas son ejercicio del margen de discrecionalidad legislativa del Congreso de la República. De manera que, aunque no figuren en el texto constitucional, su exigencia por parte del legislador guarda perfecta armonía con el ejercicio de las funciones o desarrollo de competencias previstas en la Constitución, de las que es muestra la cláusula general de competencia, que permite al Congreso de la República regular cualquier tema que se encuentre o no previsto en la Constitución, siempre y cuando en dicha regulación no se incurra en contradicción con disposición alguna de la Constitución.
Por otro lado, no se aprecia que la exigencia de debida explicación entrañe limitante de derecho fundamental alguno del ciudadano y, por el contrario, es uno de los requisitos mínimos que exige la lógica argumentativa de una solicitud de esta naturaleza. Resalta la Sala que el artículo no establece exigencia que desnaturalice la esencia pública de la acción, en cuanto no prevé como preceptiva una argumentación de nivel o características profesionales –en el área jurídica-; simplemente se exige que a más de unos hechos señalados, se indique por qué los mismos se constituyen en causal para solicitar el levantamiento de la investidura de un congresista.
En este sentido se aprecia un requerimiento similar a aquel que se hace por parte de la Corte Constitucional al accionante en un proceso de constitucionalidad, en el que, no obstante tratarse de una acción pública, se precisa de ciertos elementos que permitan plantear el debate sobre la constitucionalidad de una norma objeto de control.
Dicha exigencia se aprecia con mayor necesidad en el caso de la solicitud de pérdida de investidura porque la misma, además, ayuda a garantizar el derecho de defensa del sujeto pasivo en el proceso, quien tendrá claro los fundamentos en que yace la acusación contra él o ella planteada.
Es oportuno recordar que, como quedó plasmado en las consideraciones, el juicio de pérdida de investidura tiene como fines generales la democratización y la legitimación de la función que realizan los congresistas. Sin embargo, este fin no puede obviar la necesidad de de velar por la protección de los derechos fundamentales del sujeto pasivo de la solicitud de pérdida de investidura.
Así, es el derecho de defensa uno de los que mayor riesgo de vulneración tiene en este tipo de procesos, pues, a más del corto tiempo que se tiene para responder la demanda –tres días, de acuerdo con el art. 9º de la ley 144 de 1994-, sería una carga desproporcionada el no tener claridad sobre el concepto de la acusación, en orden a establecer con precisión cuál es el camino para controvertir, matizar o, simplemente, aceptar los expresado en la solicitud.
De esta forma, la exigencia de debida explicación de la forma en que para el caso concreto opera la causal invocada, no sólo i) no resulta una exigencia desproporcionada para quien solicita el levantamiento de la investidura de un miembro del Congreso; sino que, además, ii) supone una garantía al derecho de defensa del sujeto pasivo de dicha solicitud, pues sabrá de forma específica cómo, en concepto del demandante, una situación fáctica dada encuadra dentro de una causal de pérdida de investidura.
Contrario sensu, la indeterminación de cómo unos hechos expuestos en el escrito de demanda implican la concreción de una causal de pérdida de investidura, obligaría al demandado a suponer, a presumir e, incluso, adivinar las razones, los matices y el camino argumentativo de la posible acusación y, además, a defenderse de la misma. Esto a todas luces ubica al derecho a la defensa ante un riesgo desproporcionado, no sólo por el doble trabajo de hacer cábalas sobre la acusación y responderlas en la contestación de la demanda, sino, además, porque es posible que el juez natural de la causa entienda de forma diferente el sentido de la acusación y, por consiguiente, convierta en fútil la defensa del sujeto pasivo en el proceso de pérdida de investidura.
Por estas razones la Corte entiende que la exigencia del literal c) del artículo 4º de la ley 144 de 1994 no vulnera derecho alguno al demandante y, por el contrario, sirve para garantizar el derecho de defensa del acusado. En consecuencia, la Corte desecha el cargo presentado y declarará exequible la expresión “su debida explicación” del literal c) del artículo 4º por los cargos ahora estudiados.
4.3. Cargo tres: Presentación ante Juez y Notario cuando el solicitante no pueda hacerlo directamente ante el Consejo de Estado
El actor, al igual que en cargos analizados anteriormente funda su acusación en dos razones: i) la no consagración de este requisito en la Constitución Política; y ii) la vulneración del derecho de acceso a la justicia, previsto en el artículo 228 de la Constitución.
Respecto del primer aspecto la Sala se remite a lo manifestado anteriormente sobre las exigencias a la solicitud de levantamiento de investidura que no figuran en la Constitución y sí en una norma legal, como la ley 144 de 1994.
Respecto de la vulneración del derecho de acceso a la justicia concluye la Sala que en el presente caso la exigencia de presentación ante Juez y ante Notario resulta excesiva y sin fundamento dentro del orden jurídico colombiano, razón por la cual se declarará su exequibilidad condicionada.
En efecto, el artículo 6º de la ley 144 de 1994 preceptúa, para aquellos casos en que no pueda hacerse presentación de la solicitud ante el Secretario o Secretaria General del Consejo de Estado, que el solicitando realice presentación personal de la misma ante un juez y, adicionalmente, ante un notario.
El actor, luego de mencionar que existe congestión judicial, por lo que asignar funciones innecesarias al juez iría en contra del principio de celeridad en la administración de justicia, manifiesta que la exigencia de presentarse ante juez, además de ante notario, “obstaculiza antijurídicamente el libre ejercicio de acceso a la administración de justicia” –folio 5-.
Para la Corte el actor tiene razón, en cuanto la exigencia de doble presentación ante juez y notario no encuentra sustento constitucional. En efecto, la presentación personal busca dar fe pública de que quien realiza la solicitud es la persona que firma la misma y, por consiguiente, que se trata de un ciudadano en ejercicio de sus derechos políticos. Pues bien, este fin se cumple a cabalidad con la presentación ante un juez o ante un notario, ambos capacitados para satisfacer el requisito antes mencionado. Exigir la presentación ante ambas autoridades es una limitación que no encuentra justificación desde un punto de vista teleológico para el proceso de pérdida de investidura.
Por el contrario, esta situación puede suponer una limitación al derecho fundamental de acceso a la justicia –artículo 228 de la Constitución-, en cuanto que no en todos los lugares del territorio nacional existen ambas autoridades, sobre todo las judiciales. En el mismo sentido se manifestó el concepto de la Centro de Estudios de Acciones Constitucionales de la Universidad Javeriana que concluyó “la segunda presentación exigida por esta disposición (ya sea ante juez, ya sea ante notario), es, a todas luces, innecesaria, y constituye una carga excesiva para el peticionario que resulta contraria al artículo 228 constitucional, pues debería bastar con presentar la solicitud ante juez o ante notario” –folio 72-.
Así, en cuanto supone una limitación injustificada a un derecho fundamental, la misma resulta contraria a la Constitución. Sin embargo, declarar inexequible una u otra posibilidad presentación no sería la solución más garantista desde el punto de vista del ciudadano; por esta razón la Corte declarará la exequibilidad del aparte denunciado, pero condicionado a que del mismo se entienda que, en casos de imposibilidad de presentación de la solicitud ante el Secretario General del Consejo de Estado, sea preceptiva la presentación de la solicitud ante juez o ante notario, pues, como antes quedó dicho, cualquiera de las dos autoridades es suficiente para satisfacer el requisito de fe pública sobre la autenticidad en la autoría de la solicitud presentada.
En este sentido, la Corte declarará exequible el artículo 6º de la ley 144 de 1994, condicionado a que la exigencia de presentación se entienda de forma disyuntiva (o) y no copulativa (y), como su lectura literal sugiere. Es decir, que, cuando el solicitante se halle en lugar distinto de aquel en donde esté ubicada la Secretaría General del Consejo de Estado, la presentación de la solicitud pueda hacerse ante Juez o ante Notario, entendiendo que la fecha de esta presentación sigue siendo la prevista por el artículo 6º de la ley, es decir, “cuando se reciba en el Despacho Judicial de destino”.
4.4. Cargo cuatro: Posibilidad de devolver la solicitud cuando no se alleguen los anexos exigidos en la ley
La cuarta acusación presentada consiste en el desconocimiento de los artículos 84 y 184 de la Constitución por el hecho de establecer un requisito no previsto en la Constitución, consistente en devolver la solicitud en la que no se “alleguen los anexos exigidos en la ley”.
La totalidad de la sustentación de este cargo consiste en considerar el aparte acusado “una talanquera que coarta el derecho consagrado en los preceptos constitucionales 184 y 84 porque además, se repite, tales anexos nos lo ha determinado como requisitos la constitución política (sic)” –folio 6-.
La Sala reitera que el simple hecho de que la ley establezca requisitos adicionales a los previstos por la Constitución no constituye, per se, un desconocimiento de norma superior alguna. Por el contrario, esto resulta un ejercicio de la cláusula general de competencia del legislador, para lo cual está facultado por la Constitución, no siendo necesaria autorización expresa para cada tema que quiera ser regulado.
Respecto de la acusación que considera la exigencia de allegar los anexos exigidos un requisito desproporcionado para el derecho de acceso a la justicia, la Sala reitera que, dicha exigencia se encuentra dentro del margen de lo razonable a quien solicita de la justicia un pronunciamiento respecto de la investidura de un Congresista. En efecto, en sentencias anteriores la Corte ha manifestado “[l]o propio puede afirmarse del artículo séptimo [es decir, su exequibilidad], que establece el trámite interno que habrá de darse a la solicitud en el Consejo de Estado, su reparto y las reglas sobre admisión de la misma.//El precepto en nada se opone a la Constitución y, por el contrario, plasma las reglas propias del juicio (artículo 29 C.P.)”[6].
En efecto, al no apreciarse, ni mencionarse en la demanda de inconstitucionalidad, ningún requisito establecido por el Congreso que resulte excesivo o sin fundamento –excepto la doble presentación ante juez o notario-, la consecuencia lógica de su no cumplimiento no puede ser otra que la devolución de la demanda, pues la misma no aporta los elementos necesarios para que el Consejo de Estado desarrolle el juicio de pérdida de investidura.
Adicionalmente, esta devolución no implica fenecimiento del derecho, pues el propio artículo 7º de la ley 144 de 1994 establece que se darán diez días a quien no cumpla con estas exigencias para que complete la demanda. De esta manera se está ante una norma que prevé una exigencia lógica dentro de un proceso judicial –como ya lo anotó la sentencia C-247 de 1995- y que, además, brinda la posibilidad de corregir los errores o falencias en que se haya incurrido en la presentación de la solicitud, razón por la cual la Sala no encuentra vulneración del derecho de acceso a la justicia.
Por lo anteriormente expuesto, la Corte declarará exequible la expresión “no se alleguen los anexos exigidos en la ley” del artículo 7º de la ley 144 de 1994.
4.5. Cargo cinco: la posibilidad de compulsar copias en casos de temeridad o mala fe
El actor acusa el aparte del artículo 13 de la ley por prever la posibilidad de compulsar copias en los casos de temeridad o mala fe.
La sustentación del actor al cargo presentado es la que sigue:
“No puede existir temeridad en un ciudadano que pretende colaborar en la modernización del órgano legislativo cosa que atañe a todos por ser un oficio que hace parte de los negocios públicos y está consagrado como derecho en lo (sic) artículo 1, 2, 40 (sic) del Estatuto Superior.
Pero además contraviene sin razón el artículo 83 de la C.P. pero además para presentar una pérdida de investidura de congresista de manera temeraria se tendría que incurrir en falsas acusaciones incurriendo cuando menos en la comisión de hechos punibles que como lo menciona la norma por ello el autor de la acusación debe ser investigado de conformidad con el ordenamiento penal.
De otra parte se está presumiendo la buena fe del congresista; pero no la buena fe del demandante.”
Es evidente que la demanda presenta una argumentación que no es clara, no enuncia en qué consistiría la vulneración de la Constitución, no evidencia que la discusión que intenta plantear tenga relevancia constitucional y, cómo no, el requisito de suficiencia en el cargo no asoma en la acción presentada.
En efecto, el demandante parte de un error en la interpretación de la norma acusada. La misma no prevé casos, ni presume temeridad o mala fe de solicitud de levantamiento de investidura alguna. Simplemente, establece que de presentarse temeridad o mala fe a juicio del funcionario sustanciador, éste deberá compulsar copias a los organismos encargados de la correspondiente investigación. Resalta la Sala que la disposición no establece límite o exigencia que deba cumplir el solicitante, simplemente coloca a juicio del Magistrado la posibilidad de ordenar que someter a juicio del competente casos que puedan ser contrarios al ordenamiento y, en específico, que pudieron haber afectado derechos fundamentales del sujeto pasivo de la solicitud de levantamiento de investidura, como son el derecho de defensa, su buen nombre o el libre ejercicio de su profesión. Desde esta perspectiva no se encuentra razón de ser a la acusación presentada.
El cargo, además, presenta una contradicción in se, pues primero afirma –sin presentar sustentación alguna- que en esta solicitud “no puede existir temeridad” y, posteriormente, dice que para que la misma se presente se tendría que incurrir en la comisión de hechos punibles, lo cual es a todas luces lo opuesto a lo antes manifestado.
Adicionalmente, no expresa cuál sería el contenido de la Constitución presuntamente afectado por esta posibilidad que se otorga al funcionario que lleva el proceso.
Finalmente, se equivoca también en la manifestación hecha al final de la acusación del artículo 13 de la ley 144 de 1994, en el sentido que no se está presumiendo la buena fe del demandante. Nuevamente equivoca el sentido y alcance de a disposición legal, pues la misma parte de la buena fe del solicitante, la cual constituye una presunción de hecho en concordancia con el artículo 83 de la Constitución, la cual, puede ser controvertida y eventualmente desvirtuada mediando un proceso en el que se respeten todas las garantías propias del debido proceso, que podrá iniciará a partir de la remisión de las copias por parte del Magistrado que sustancia el proceso.
Por esta razón la Corte se inhibirá de la acusación ahora estudiada.
4.6. Cargo seis: obligación de denunciar únicamente los servicios remunerados.
El actor acusa el artículo 16 de la ley 144 de 1994 de ir en contra del principio de igualdad, sin embargo, no se explica de forma clara, específica ni suficiente la razón de la vulneración al precepto constitucional mencionado.
La justificación del actor es la que a continuación se expresa:
“Sin ninguna Ratio juris, que así lo justifique este término remunerados rompe el principio de igualdad y establece un (sic) discriminación expresamente prohibida por el artículo 13 constitucional habilitando a quienes asesoran aparentemente gratis pues aunque no figuran registros de haber percibido remuneración en dinero pero que sí reciben otras remuneraciones aunque para ello le den otra denominación a la remuneración”
Como puede observarse el escrito señala que i) se rompe el principio de igualdad; ii) que se desconoce una prohibición de discriminación expresa del artículo 13 de la Constitución; iii) que existen personas que trabajan aparentemente gratis, pero en realidad sí reciben remuneración; iv) remuneraciones que pueden manifestarse como viáticos, reconocimientos, galardones y votos para elecciones en el congreso de la república.
La acusación señalada no genera un verdadero cargo de que plantee un debate de constitucionalidad ante esta Sala.
En primer lugar la afirmación del actor tiene una contradicción in se, que consiste en decir que hay personas cuyos servicios no los remuneran, para luego afirmar que sí los remuneran pero dicha remuneración no se da en dinero, sino por medio de otros mecanismos.
Esto a su vez lleva a que el contenido que supuestamente vulnera la Constitución no esté claro: si existen estas supuestas formas de remunerar –como el mismo actor las llama-, dichos servicios así pagados deberán declararse por parte de los miembros del Congreso para los efectos previstos en el artículo 16, pues son servicios remunerados, no importando para estos efectos que la remuneración no se haga en dinero en efectivo. Siendo esta la situación que salta a la vista, no se explica cuál sería el contenido que ahora se acusa.
En segundo lugar, en su argumentación el demandante omite mencionar cuál es el aparte concreto y, así mismo, el contenido constitucional normativo que se encuentra en el artículo 13 y que estaría siendo vulnerado por el aparte demandado del artículo 16 de la ley 144 de 1994. Por ese camino, a partir de la lectura del aparte transcrito se comprueba que tampoco argumenta claramente por qué el aparte demandado vulnera algún contenido normativo de la Constitución; en consecuencia, tampoco se podrá predicar la calidad de específico o suficiente del escrito presentado.
Se recuerda ahora que la finalidad del proceso de pérdida de investidura es la democratización y la legitimación de la actividad de los miembros del Congreso, lo cual sin duda apunta a evaluar aspectos que pueden caer en el campo de la ética de la función pública que desarrollan. Sin embargo, dicha evaluación debe hacerse con base en juicios jurídicos, los cuales deben tener como fundamento normas jurídicas que sirvan como soporte, parámetro y límite de la acción del funcionario judicial.
Es por esto que la regulación legal del proceso de pérdida de investidura debe cumplir exigentes requisitos de precisión y objetividad, de manera que se excluyan, en la medida de lo posible, valoraciones subjetivas del fallador.
Y no es este un simple parecer del juez de la constitucionalidad. La razón de ser, como quedó anotado en las consideraciones generales, radica en que este proceso es un proceso dirigido a limitar el derecho fundamental de participación en política de un miembro del Congreso de la república, razón por la cual el proceso establecido debe brindar todas las garantías de posibilidad de defensa y objetividad en el fallo que sean necesarias para no desconocer el contenido esencial del derecho al debido proceso.
En este caso existe en la disposición un parámetro objetivo a cumplir: la mención de los servicios remunerados que haya prestado; la demanda no explica con claridad, especificidad y suficiencia qué otro tipo de servicios resulta preceptivo tener en cuenta al momento de evaluar un posible conflicto de intereses; razón por la cual, la Corte se declarará inhibida para fallar el cargo ahora estudiado, anotando que la exigencia de objetividad en el parámetro de evaluación de las causales de pérdida de investidura es connatural a un proceso en el que pueden verse afectados de forma tan grave y contundente los derechos fundamentales de un miembro del Congreso.
Son estas las razones que llevan a la Corte a declararse inhibida respecto del cargo presentado en contra del artículo 16 de la Constitución.
4.7. Cargo siete: previsión del recurso extraordinario especial de revisión exclusivamente para las sentencias condenatorias
Sostiene el actor que el hecho de que el recurso extraordinario de revisión previsto por el artículo 17 de la ley 144 de 1994 sea una facultad del congresista condenado, y no del ciudadano solicitante, rompe el equilibrio procesal que debe existir entre las partes en este proceso.
En palabras del actor, “[a]quí también se rompe el equilibrio de las partes que debe imperar en un Estado de Derecho y los principios de equidad e igualdad jurídica del artículo 13 fundamental al determinar ‘un debido Proceso o derecho de impugnación de sentencia para el parlamentario condenado a la pérdida de su investidura por incurrir en las causales previstas en la ley; pero negándole sin justa causa el mismo derecho a la parte que demanda la pérdida de investidura” –folios 8 y 9-.
Siendo lo trascrito todo el fundamento que la demanda aporta como soporte de la acusación contra el aparte del artículo 17, debe la Corte manifestar, una vez más, que las razones expuestas no plantean un verdadero cargo de constitucionalidad, pues no reúnen los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, ni suficiencia requeridos.
En efecto, se sostiene que el aparte acusado vulnera los principios de equidad e igualdad jurídica, al no reconocer el mismo derecho a la parte que demanda la pérdida de investidura. Sin embargo, no se presenta el más mínimo esfuerzo argumentativo tendente a indicar por qué debe reconocerse dicho recurso extraordinario también a la parte que solicita la pérdida de la investidura; es decir, por qué la parte que solicita que se levante la investidura de un congresista se encuentra en la misma posición de quien es llamado a defenderse de dicha acusación.
Resalta la Corte que este no es un proceso en donde esté en juego un derecho litigioso cuyo titularidad puede estar en cabeza de alguna de las partes en contienda, como ocurre de ordinario en los procedimientos judiciales. En este caso se trata de una acción pública interpuesta por un ciudadano que representa el interés general y, por consiguiente, busca que se sancione un comportamiento que ha implicado una falta disciplinaria de uno de los miembros del poder legislativo. Sin embargo, dentro del proceso no se discute derecho alguno del cual él sea titular individualmente considerado; no se discute el cumplimiento de un deber o función al que estuviera obligado por su condición de persona, ciudadano, particular o servidor público; a la parte acusadora no se le señala de ser la autora de acción alguna que pueda acarrearle consecuencias negativas; y, finalmente, el objeto de discusión dentro del proceso no derivará en ningún escenario posible en sanción alguna para la parte que solicita se levante la investidura.
Por esta razón, la sentencia proferida dentro de este proceso no tiene la potencialidad de afectar al solicitante en forma si quiera cercana a aquella en que puede llegar a afectar al congresista acusado.
Por el contrario, la jurisprudencia constitucional ha manifestado la adecuación del recurso extraordinario de revisión ahora estudiado, con las garantías y derechos protegidos por la Constitución. Al respecto, con ocasión de una acción en la que se cuestionó la totalidad el artículo 17 con base en la supuesta imposibilidad del legislador para crear este recurso, la Corte manifestó:
“Que el legislador establezca recursos contra las providencias judiciales es algo que corresponde a su función, ya que la Carta Política no se ocupa en enunciarlos taxativamente y, en cambio, respecto de las sentencias condenatorias, establece, como una de las garantías inherentes al debido proceso, la de impugnarlas.
Para la Corte, la opción que tiene quien es condenado, de atacar la sentencia mediante la cual se lo condena hace parte del derecho de defensa, toda vez que, existiendo como existen, las posibilidades de error judicial y las de fallos fundados en documentos, testimonios u otras pruebas que luego resultan falsos, o en hechos posteriormente desvirtuados, sería contrario a la idea misma de justicia que el afectado en tales eventos no pudiera obtener la reconsideración o el nuevo estudio del caso.
Pero es claro que ese estadio de última definición no excluye los recursos extraordinarios, menos todavía cuando el proceso -como en el caso que se considera- es tramitado y resuelto en única instancia, pues en tales eventos aumentan las posibilidades de equivocación del fallador y se hace indispensable, en guarda de los derechos fundamentales del condenado, brindarle la oportunidad de controvertir la sentencia.
La norma [art. 17] separa las causales de ‘falta del debido proceso’ y ‘violación del derecho de defensa’. En realidad, el segundo aspecto hace parte del primero, como lo consagra el artículo 29 de la Constitución, de tal manera que cuando el derecho de defensa es desconocido se viola necesariamente el debido proceso, que es un concepto genérico. Sin embargo, lo anotado no obsta para la exequibilidad del precepto, que precisamente encuentra su sentido y fundamento constitucional en la necesidad de brindar a quien es condenado la posibilidad de impugnar la sentencia cuando ella en sí misma constituye una vulneración de las garantías procesales.”[7]
Se recuerda que la persecución de fines loables al ordenamiento jurídico, como son la democratización y la legitimación de la función legislativa a través de exigencias disciplinarias a los miembros del Congreso, no puede dar al traste con el derecho al debido proceso y, específicamente, con la igualdad de las partes involucradas en el mismo. Por esta razón, si la afectación a los derechos fundamentales del sujeto pasivo de la solicitud de levantamiento de investidura puede tener un impacto de la magnitud tantas veces comentada y, por el contrario, el solicitante difícilmente puede ver afectado un interés individual como resultado de la decisión judicial, es comprensible que se otorguen posibilidades de defensa distintas a una y otra parte procesal. Solo de esta forma será posible garantizar el derecho a la igualdad desde una perspectiva material, que verdaderamente ofrezca garantías a quienes se ven incursos en estos procesos.
En consecuencia, no es evidente para la Corte que las partes involucradas en un proceso de pérdida de investidura se encuentren en la misma posición, por lo que el accionante ha debido explicar de forma clara, específica y suficiente por qué considera que existe igualdad de posiciones dentro de este tipo de procesos o, al menos, por qué, aunque se encuentren en posiciones distintas en otros aspectos, respecto de la sentencia condenatoria las partes tiene una posición idéntica o, cuando menos, análoga. Sólo de esta forma podría justificarse un argumento que entienda vulnerado el principio de igualdad por el hecho de reconocer la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión a una de las partes, mientras que excluye de dicha ventaja a la otra.
No habiéndose probado esto en el presente asunto la Corte desecha el argumento y declara exequible el aparte que establece “mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario”, del artículo 17 de la ley 144 de 1994 por los cargos estudiados.
Primero.- Declarar EXEQUIBLES la expresión “Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional” del literal b) del artículo 4º; la expresión “y; su debida explicación” del literal c) del artículo 4º; y la expresión “o no se alleguen los anexos exigidos en la ley” del artículo 7º; y la expresión “mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario” del artículo 17 de la ley 144 de 1994 por los cargos estudiados.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º de la ley 144 de 1994, en el entendido de que la presentación personal en éste exigida podrá hacerse ante juez o ante notario, a elección del solicitante.
Tercero.- Declararse INHIBIDA para proferir fallo respecto de la acusación presentada en contra los artículos 13 y 16 de la ley 144 de 1994.
[1] No obstante en el referido auto se omitió hacer mención respecto de la admisión de todas y cada una de las disposiciones demandadas, la Sala aclara que se abordará el estudio de cada una de las acusaciones presentadas contra apartes de la ley 144 de 1994.
1 Gaceta Constitucional No. 51 del 16 de abril de 1991.
2 Gaceta Constitucional No.79 del 22 de mayo de 1991
[2] Los criterios jurisprudenciales sobre la competencia y el procedimiento a seguir están contenidos en las sentencias de fecha 8 de septiembre de 1992, expediente AC-175; 10 de agosto de 1993, expediente AC-678; y de 1º de diciembre de 1993, expediente AC-632, así como en las sentencias que allí se citan.
[3] Sentencia C-319 de 1994.
[4] Cuyo texto consagraba:
ARTICULO 301.- Solicitud Ciudadana. Cualquier ciudadano podrá solicitar al Consejo de Estado sea decretada la pérdida de la investidura congresal por haber incurrido, algún miembro de las Cámaras, en una de las causales que la originan, en los términos del artículo 183 constitucional.
Esta solicitud deberá estar acompañada de las pruebas que así lo ameriten, en las condiciones legales. Si ello no fuere posible, pero existieren demostraciones sumarias sobre alguna de las causales invocadas, deberá el Consejo de Estado, antes de la iniciación del proceso judicial correspondiente, adelantar las indagaciones ante la respectiva Cámara. Esta, en el término de quince (15) días, dará los informes completos que se demanden.
[5] Sentencia C-319 de 1994.
[6] Sentencia C-247 de 1995.
[7] Sentencia C-247 de 1995.