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Timestamp: 2016-10-21 11:32:09+00:00
Document Index: 240638497

Matched Legal Cases: ['art. 19', 'art. 9', 'art. 34', 'ATF ', 'art. 88', 'art. 86', 'ATF ', 'art. 29', 'art. 29', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 26', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 18', 'art. 1', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 15', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 156', 'art. 159']

1P.179/2004 (02.09.2004)
1P.179/2004/svc
Banque O.________,
Me Pierre Siegenthaler, avocat,
Commune de Monthey, place de l'H�tel-de-Ville 1, 1870 Monthey,
r�vision du plan d'affectation des zones et du r�glement des constructions de la commune de Monthey,
La Banque O.________ est propri�taire des parcelles nos 1709, 1712, 1713, 1715, 5037 et 5633 du cadastre de la commune de Monthey, au lieu-dit Les Ilettes. Elle �tait �galement propri�taire, dans le m�me secteur, de la parcelle n� 1711, avant de la c�der � R.________. Elle disposait enfin d'un droit de gage sur la parcelle n� 5440, propri�t� de l'hoirie de feu G.________. Ces parcelles sont situ�es � l'est du territoire communal, � la fronti�re avec la commune de Massongex, dans la zone industrielle B � utilisation mod�r�e du plan d'affectation des zones de la commune de Monthey homologu� le 30 janvier 1980 par le Conseil d'Etat du canton du Valais.
Le 24 mars 2000, la Commune de Monthey a mis � l'enqu�te publique un projet de nouveau plan d'affectation des zones, qui colloquait ces parcelles en zone d'affectation diff�r�e, soumise au r�gime de la zone agricole, et de nouveau r�glement des constructions et des zones. La Banque O.________ a fait opposition � ce projet le 25 avril 2000 en concluant au maintien des parcelles dans leur affectation actuelle.
Par d�cision du 19 juin 2000, notifi�e le 24 juillet 2000, le Conseil communal de Monthey a admis l'opposition en ce qui concerne les parcelles nos 1715 et 5037, qu'il a colloqu�es en zone industrielle A1; il l'a rejet�e pour le surplus en tant qu'elle concernait les parcelles nos 1709, 1711, 1712, 1713 et 5633 et l'a d�clar�e irrecevable en tant qu'elle portait sur la parcelle n� 5440. Les 28 ao�t et 11 septembre 2000, le Conseil g�n�ral de Monthey a adopt� le plan d'affectation des zones et le r�glement des constructions et des zones sans autre modification, s'agissant des parcelles de la Banque O.________. Cette d�cision a �t� publi�e au Bulletin officiel du canton du Valais le 20 octobre 2000.
La Banque O.________, de m�me que R.________ et S.________, devenus propri�taires respectifs des parcelles nos 1711 et 5440, ont recouru en vain contre cette d�cision aupr�s du Conseil d'Etat du canton du Valais, puis aupr�s de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal ou la cour cantonale). Dans l'arr�t rendu le 23 janvier 2004, cette derni�re autorit� a consid�r� que l'offre en terrains � b�tir en zone industrielle �tait suffisante pour couvrir les besoins des quinze prochaines ann�es, eu �gard � la zone industrielle relativement vaste adopt�e sur la commune voisine de Massongex, que la densit� des constructions du secteur concern� �tait tr�s faible et que les parcelles ne satisfaisaient pas aux exigences pos�es en mati�re d'�quipement par l'art. 19 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700), de sorte que le refus du Conseil g�n�ral de Monthey de colloquer les parcelles litigieuses en zone industrielle �tait conforme aux principes de l'am�nagement du territoire.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Banque O.________, R.________ et S.________ demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler cet arr�t et de renvoyer le dossier � l'autorit� cantonale pour nouvelle d�cision. Invoquant les art. 9, 26, 27 et 29 al. 2 Cst., ils d�noncent une violation de leur droit d'�tre entendus, une constatation arbitraire des faits et une violation de la garantie de la propri�t� et de la libert� du commerce et de l'industrie.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat du canton du Valais ont renonc� � se d�terminer. La Commune de Monthey conclut au rejet du recours, � la confirmation de l'arr�t attaqu� et au classement des parcelles litigieuses en zone d'affectation diff�r�e.
Seule la voie du recours de droit public est ouverte contre les d�cisions des autorit�s cantonales de derni�re instance relatives � l'adoption ou � la r�vision d'un plan d'affectation, dans la mesure o� les recourants ne font valoir aucune violation du droit f�d�ral de la protection de l'environnement ou d'autres prescriptions f�d�rales sp�ciales en mati�re de protection des biotopes ou des for�ts (art. 34 al. 3 LAT; ATF 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125 II 10 consid. 2a p. 13).
Les recourants sont directement touch�s par l'arr�t attaqu� qui confirme le classement de leurs parcelles en zone d'affectation diff�r�e, soumise au r�gime de la zone agricole; ils ont un int�r�t personnel, actuel et juridiquement prot�g� � ce que cet arr�t soit annul� et ont, partant, qualit� pour recourir selon l'art. 88 OJ. Form� en temps utile et dans les formes requises contre une d�cision finale rendue en derni�re instance cantonale, le recours r�pond aux exigences des art. 86 al. 1, 89 al. 1 et 90 OJ. La conclusion tendant au renvoi de la cause � la cour cantonale pour nouvelle d�cision est en revanche incompatible avec la nature cassatoire du recours de droit public et est, partant, irrecevable (ATF 129 I 129 consid. 1.2 p. 131).
Les recourants voient une violation de leur droit d'�tre entendus ancr� � l'art. 29 al. 2 Cst. dans le refus des autorit�s cantonales de proc�der � l'administration des moyens de preuve qu'ils proposaient.
2.1 Le droit d'�tre entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'int�ress� de s'exprimer sur les �l�ments pertinents avant qu'une d�cision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donn� suite � ses offres de preuves pertinentes, de participer � l'administration des preuves essentielles ou � tout le moins de s'exprimer sur son r�sultat, lorsque cela est de nature � influer sur la d�cision � rendre (ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578; 127 V 431 consid. 3a p. 436; 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence cit�e). Le droit de faire administrer des preuves suppose que le fait � prouver soit pertinent, que le moyen de preuve propos� soit n�cessaire pour constater ce fait et que la demande soit pr�sent�e selon les formes et d�lais prescrits par le droit cantonal. Par ailleurs, cette garantie constitutionnelle n'emp�che pas l'autorit� de mettre un terme � l'instruction lorsque les preuves administr�es lui ont permis de former sa conviction et que, proc�dant d'une mani�re non arbitraire � une appr�ciation anticip�e des preuves qui lui sont encore propos�es, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener � modifier son opinion (ATF 124 I 208 consid. 4a p. 211; 122 V 157 consid. 1d p. 162; 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505/506). La renonciation � l'audition de t�moins dont les d�positions porteraient sur des faits non d�terminants ou ne seraient pas en mesure de modifier la conviction du juge, acquise sur d'autres preuves d�j� r�unies, ne viole pas l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 124 I 274 consid. 5b p. 284/285 et les r�f�rences cit�es). De m�me, une inspection des lieux peut �tre refus�e, sans violer le droit d'�tre entendu des parties, lorsque tous les �l�ments de fait n�cessaires � la solution du litige ressortent des pi�ces du dossier, l'art. 29 al. 2 Cst. se bornant � exiger que les parties puissent assister � une vision locale lorsque l'autorit� ordonne et proc�de � une telle mesure d'instruction (ATF 121 V 150 consid. 4a et b p. 152/153 et les r�f�rences cit�es).
2.2 Les recourants ont vers� au dossier cantonal des vues a�riennes des diff�rentes zones industrielles de la commune de Monthey, dont en particulier celle des Ilettes, qui permettent de se faire une id�e pr�cise de l'�tat de la construction dans le secteur litigieux. En outre, le classement de leurs parcelles en zone d'affectation diff�r�e repose essentiellement sur la capacit� suffisante des surfaces class�es en zone industrielle pour r�pondre aux besoins dans ce domaine pour les quinze prochaines ann�es. Pour trancher ce point, une vision locale ne s'imposait pas. Les objectifs de la Commune de Monthey en mati�re de planification industrielle ressortent avec suffisamment de clart� du rapport du Conseil municipal de Monthey, de sorte que l'audition du pr�sident de la Commune de Monthey ne se justifiait pas. Enfin, pour les raisons qui seront �voqu�es ci-dessous, il n'�tait pas n�cessaire d'entendre les propri�taires de terrains class�s en zone industrielle, pour savoir s'ils entendaient user de leur droit � b�tir dans les quinze ans � venir, ou de produire le plan des zones de la commune voisine de Massongex afin de pouvoir appr�cier l'�tendue des surfaces encore disponibles en zone industrielle sur le territoire de cette commune.
On ne discerne ainsi aucune violation du droit d'�tre entendus des recourants dans les refus successifs des autorit�s cantonales de recours de proc�der aux mesures d'instruction requises.
Les recourants s'en prennent au classement de leurs parcelles en zone d'affectation diff�r�e. Ils contestent l'�valuation faite des besoins en terrains sis en zone industrielle pour les quinze prochaines ann�es, laquelle ne tiendrait pas compte de la disponibilit� r�elle des surfaces m�nag�es par le nouveau plan dans cette zone. Ils d�noncent � ce propos une constatation arbitraire des faits.
3.1 Le classement d'un terrain dans une zone d'affectation diff�r�e soumise au r�gime de la zone agricole repr�sente une restriction grave au droit de propri�t� qui n'est conforme � l'art. 26 Cst. que si elle repose sur une base l�gale claire, se justifie par un int�r�t public suffisant et respecte les principes de la proportionnalit� et de l'�galit� devant la loi (cf. ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120; 120 Ia 227 consid. 2c; 119 Ia 411 consid. 2b et les arr�ts cit�s). Le premier principe suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte � produire les r�sultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas �tre atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-del� du but vis� et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les int�r�ts publics et priv�s qui sont compromis (ATF 128 II 292 consid. 5.1 p. 297; 125 I 474 consid. 3 p. 482; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353, 374 consid. 3c p. 377). Une d�cision viole le droit � l'�galit� de traitement lorsqu'elle �tablit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait � r�glementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les arr�ts cit�s). Ce principe n'a qu'une port�e r�duite dans l'�laboration des plans d'affectation. Il est dans la nature m�me de l'am�nagement local que la d�limitation des zones cr�ent des in�galit�s et que des terrains de m�mes situation et nature puissent �tre trait�s diff�remment en ce qui concerne tant leur attribution � une zone d�termin�e que leur possibilit� d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-�-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arr�ts cit�s).
Le Tribunal f�d�ral examine en principe librement si une restriction de la propri�t� se justifie par un int�r�t public et si celui-ci l'emporte sur l'int�r�t priv� auquel il s'oppose; il jouit d'une m�me latitude lorsqu'il s'agit d'appr�cier si une telle restriction viole le principe de la proportionnalit�. Il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appr�ciation (ATF 120 Ia 74 consid. 5 p. 79, 270 consid. 3b p. 275; 119 Ia 411 consid. 2c p. 416). Tel est notamment le cas lorsque le litige porte sur la d�limitation des zones d'affectation (ATF 113 Ia 444 consid. 4b/ba p. 448 et les arr�ts cit�s).
3.2 Les plans d'affectation sont destin�s � r�gler le mode d'utilisation du sol. Ils doivent d�limiter les zones � b�tir et les zones agricoles. En vertu de l'art. 15 LAT, les premi�res comprennent les terrains propres � la construction qui sont d�j� largement b�tis (let. a) ou qui seront n�cessaires � la construction dans les quinze ann�es � venir et seront �quip�s dans ce laps de temps (let. b); les secondes int�grent les terrains qui se pr�tent � l'exploitation agricole. Le droit communal peut d�finir d'autres zones d'affectation, telles que la zone de protection ou la zone d'affectation diff�r�e (art. 18 LAT). Ces crit�res n'ont toutefois pas de port�e absolue; dans l'accomplissement de leurs t�ches en mati�re de planification et de d�limitation des zones, les autorit�s doivent tenir compte au mieux des objectifs et des principes de base ancr�s dans le droit positif f�d�ral et cantonal, notamment aux art. 1er et 3 LAT (ATF 115 Ia 350 consid. 3d p. 353 et les arr�ts cit�s). Les zones industrielles doivent �galement �tre dimensionn�es de fa�on � r�pondre aux besoins probables des quinze prochaines ann�es (ATF 114 Ia 254 consid. 3e p. 255; arr�t 1P.387/1994 du 12 d�cembre 1995 consid. 7b paru � la ZBl 98/1997 p. 270). Pour ce faire, il importe de conna�tre de mani�re pr�cise l'�tendue des terrains class�s en zones industrielles et artisanales, non seulement sur la commune concern�e, mais �galement sur les communes voisines (ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 117 Ia 430 consid. 4b p. 432; arr�t 1P.387/1994 du 12 d�cembre 1995 consid. 7b paru � la ZBl 98/1997 p. 270).
3.3 Le Tribunal cantonal a consid�r� que l'affectation des parcelles des recourants en zone industrielle ne r�pondait pas � un besoin imm�diat �tabli et que leur classement en zone d'affectation diff�r�e �tait conforme � l'art. 15 let. b LAT, d�s lors que le plan d'affectation litigieux offrait des surfaces suffisantes � couvrir les besoins en terrains industriels pour les quinze prochaines ann�es.
Selon le rapport du Conseil municipal de Monthey �tabli en mars 2000, les zones industrielles et artisanales pr�vues par le plan permettront d'accueillir quelque 7'000 emplois d'ici 2015, ce qui correspond � une augmentation du nombre de postes de travail d'environ 40%. Or, les statistiques communales indiquent un arr�t brusque de la croissance � partir de 1990, en terme de population et de places de travail. Ainsi, les capacit�s d'accueil en zones industrielles et artisanales offertes par le plan paraissent effectivement suffisantes pour r�pondre aux besoins pr�visibles des quinze prochaines ann�es.
Les recourants sont d'avis qu'il faudrait tenir compte uniquement des terrains r�ellement disponibles dans l'�valuation de ces besoins et faire abstraction des surfaces d�j� b�ties, de celles impropres � la construction et de celles r�serv�es � une �ventuelle extension ult�rieure des entreprises implant�es en zone industrielle. Ainsi, sur une surface totale de 1'168'000 m�tres carr�s, seuls 118'470 m�tres carr�s seraient �ventuellement disponibles sur le territoire de la commune de Monthey, selon un calcul effectu� en avril 2001. Compte tenu des constructions r�alis�es dans l'intervalle, l'offre en terrains industriels se r�duirait � 68'470 m�tres carr�s et serait insuffisante � couvrir les besoins pr�visibles pour les quinze prochaines ann�es, et ceci m�me en tenant compte des surfaces disponibles en zone industrielle sur la commune de Massongex, estim�es � 4'000 m�tres carr�s. Les recourants ne tiennent pas compte dans leur estimation des parcelles class�es en zone artisanale ouverte aux entreprises moyennement g�nantes. Il n'est par ailleurs nullement �tabli que les entreprises d�j� implant�es en zone industrielle et qui disposent de surfaces de r�serve importantes, ne seraient pas pr�tes � vendre une partie de leur terrain. Cette question peut demeurer ind�cise et la cour cantonale n'a pas viol� le droit d'�tre entendu des recourants en refusant de proc�der aux mesures d'instruction propres � l'�lucider. Selon la jurisprudence en effet, les surfaces th�sauris�es doivent �galement �tre prises en consid�ration dans l'�valuation des besoins en zone constructible pour les quinze ans � venir, faute de quoi les particuliers pourraient influencer de mani�re insoutenable le devenir de l'am�nagement du territoire (ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 116 Ia 328 consid. 4c p. 333). Il n'y a aucun motif de faire une exception en faveur des terrains class�s en zone industrielle, d�s lors que l'autorit� de planification doit aussi tenir compte des besoins de d�veloppement des entreprises existantes dans la d�limitation de ces zones (cf. ATF 107 Ia 35). La Commune de Monthey n'a donc pas fait une fausse application de l'art. 15 let. b LAT en prenant en consid�ration les surfaces r�serv�es � l'extension �ventuelle des entreprises existantes dans l'�valuation des besoins n�cessaires pour les quinze prochaines ann�es; si elle devait effectivement constater par la suite qu'une partie des terrains class�s en zone industrielle ne sont pas mis sur le march� et �taient th�sauris�s, elle pourrait en tenir compte dans le cadre de la r�vision du plan d'affectation en d�classant ceux-ci et en colloquant dans cette zone les terrains qui se pr�tent � des activit�s industrielles (Alexandre Fl�ckiger, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 45 ad art. 15, p. 19).
Aussi, force est d'admettre que l'offre en surfaces class�es en zone industrielle sur le seul territoire de la commune de Monthey suffirait � r�pondre aux besoins probables pour les quinze prochaines ann�es, sans qu'il soit n�cessaire d'�valuer les capacit�s r�elles de la zone industrielle voisine de Massongex. Le refus de classer les parcelles des recourants en zone industrielle ne contrevient donc pas � l'art. 15 let. b LAT.
3.4 Cela �tant, il reste � examiner si d'autres motifs imposaient leur classement imm�diat en zone industrielle. Tel pourrait �tre le cas si cette mesure r�pondait � un besoin �tabli du propri�taire (cf. ATF 107 Ia 35). Or, les recourants ne pr�tendent pas que l'affectation de leurs parcelles en zone diff�r�e entraverait un projet concret de vente ou de construction ou qu'elle nuirait au d�veloppement de leur entreprise. Au demeurant, hormis la parcelle n� 1711, les terrains litigieux sont vierges de toute construction, de sorte qu'il ne s'agirait pas de r�pondre � un besoin de d�veloppement d'une exploitation existante, mais d'une nouvelle implantation qui pourrait prendre place sur d'autres surfaces disponibles (arr�t 1P.263/1989 du 12 janvier 1990 consid. 3b). On observera enfin que la Commune de Monthey n'a pas class� les parcelles litigieuses en zone agricole, mais en zone d'affectation diff�r�e qui permet leur classement ult�rieur en zone industrielle si les surfaces actuellement destin�es � la construction devaient se r�v�ler insuffisantes. Les autorit�s ont ainsi, dans une certaine mesure, pris en consid�ration, alors qu'elles n'y �taient pas tenues, les expectatives cr��es par le plan d'affectation des zones du 30 janvier 1980. Elles ont fait une appr�ciation nuanc�e du cas. La restriction port�e � la propri�t� des recourants doit donc �tre relativis�e. Le fait que les terrains litigieux disposent de l'�quipement de base ou puissent ais�ment �tre raccord�s au r�seau d'alimentation en �lectricit� ou au gaz ainsi qu'aux canalisations d'eaux claires et d'eaux us�es n'impose pas davantage leur classement imm�diat en zone � b�tir. Selon la jurisprudence, m�me des terrains �quip�s peuvent �tre attribu�s � une zone non constructible si, � l'issue d'une pes�e de tous les int�r�ts en pr�sence, une telle mesure s'impose (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439 et les arr�ts cit�s; arr�t 1P.387/1994 du 12 d�cembre 1995 consid. 7d paru � la ZBl 98/1997 p. 271).
L'existence, au demeurant non �tablie, d'une forte demande en terrains industriels n'est pas d�cisive en soi, dans la mesure o� il appartient � l'autorit� de planification de d�terminer sur quelle partie de son territoire elle entend d�velopper en priorit� les activit�s industrielles et artisanales. L'autorit� de recours ne peut intervenir qu'en cas d'appr�ciation arbitraire des circonstances ou de traitement in�gal. Or, compte tenu de l'�tat de la construction et de l'�quipement du secteur, de sa situation g�ographique, contigu� � l'est avec la zone agricole de Massongex, il n'�tait nullement arbitraire de consid�rer les parcelles des recourantes comme non prioritaires dans le d�veloppement des zones artisanales et industrielles de la Commune de Monthey.
3.5 Vu ce qui pr�c�de, le refus de classer les parcelles des recourants en zone industrielle est conforme aux principes applicables en mati�re de planification et ne viole donc pas la garantie constitutionnelle de la propri�t�.
Les recourants pr�tendent que la Commune de Monthey aurait privil�gi� ind�ment ses propres int�r�ts en classant les terrains dont elle est propri�taire dans le secteur des Ilettes en zone industrielle imm�diatement constructible alors qu'ils se pr�teraient moins bien � la construction que leurs parcelles. Ils d�noncent � ce propos une violation de la libert� du commerce et de l'industrie.
La Commune de Monthey est effectivement propri�taire d'un terrain en zone industrielle dans le secteur de Noyeraya; il s'agit toutefois d'une parcelle d'un seul tenant situ�e entre deux secteurs b�tis class�s en zone industrielle, qui accueille d�j� des constructions de nature industrielle � l'est et qui est desservie par un acc�s interne. Son classement imm�diat en zone industrielle n'�tait donc pas arbitraire au regard des crit�res fix�s pour la d�limitation des zones � b�tir, qui tiennent compte de l'�tat de la construction et de l'�quipement. Le fait qu'une partie de celle-ci soit inclue dans la zone inondable du Nant de Cho�x n'y change rien, m�me s'il fait provisoirement obstacle � toute construction jusqu'� l'ach�vement des travaux d'assainissement en cours. D�s lors que le classement des parcelles des recourants en zone d'affectation diff�r�e reposent sur des motifs objectifs, ceux-ci ne peuvent se plaindre ni d'une violation de la garantie de la propri�t� ni d'une atteinte � leur libert� �conomique.
Le recours doit par cons�quent �tre rejet� aux frais des recourants qui succombent (art. 156 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer des d�pens � la Commune de Monthey qui a agi seule et qui est cens�e disposer d'une infrastructure suffisante pour proc�der sans l'assistance d'un mandataire ext�rieur (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire des recourants, � la Commune de Monthey, ainsi qu'au Conseil d'Etat et � la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.