Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD%C2%B6m6=1&nDictamen=20288&strTipM=T
Timestamp: 2019-12-05 22:32:30
Document Index: 442076

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 173', 'artículo 166', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 169', 'artículo 1', 'Artículo 74', 'artículo 54', 'Artículo 8', 'artículo 4', 'artículo 7']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 275 del 22/11/2017
Dictamen : 275 del 22/11/2017
Consultante: Cortés miranda Cindy Magaly
Cargo: Secretaria a.i. Concejo Municipal
Institución: Municipalidad de Carrillo
Texto Dictamen 275
C-275-2017
Cindy Magaly Cortés miranda
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo el gusto de referirme a su estimable oficio n.° MC-SCM-639-2017, del 20 de setiembre del 2017, en virtud del cual, atendiendo el Acuerdo n.° 3.18, adoptado por el Concejo Municipal de Carrillo en la sesión ordinaria n.° 33-2017, celebrada el 16 de agosto del año en curso, se nos solicita rendir el dictamen preceptivo al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, en orden a declarar, eventualmente, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del permiso de construcción n.° 481-2014, por medio del cual se autorizó a la empresa Inversiones Kapriol S.A. a construir un rancho para bar sin cumplir con los requisitos exigidos al efecto.
1.- El 13 de enero del 2014, la empresa Inversiones Kapriol S.A., solicitó al Departamento de Ingeniería y Construcciones de la Municipalidad de Carrillo, mediante solicitud n.° 18-2014, el uso de suelo en la propiedad con plano catastrado n.° G-899916-2003, ubicada en Playa Matapalo e inscrita en el Registro Público al Partido de Guanacaste, Folio Real matrícula n.° 2146-Z-000, que es parte de la zona marítimo terrestre bajo el sistema de concesión. Ver folio 4 del expediente administrativo.
2.- El 30 de enero del 2014, la Ing. Maureen Brenes Acuña, Jefe del Departamento de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Carrillo, mediante oficio n.° MC-IM-068-14, le solicitó al Geog. Jorge Díaz Loría, Jefe del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, que le indicara los lineamientos en el plan regulador vigente de la zona (uso de suelo) para la propiedad con plano catastrado n.° G-899916-2003, folio real 5-2146-Z-000, ubicada en Playa Matapalo. Ver folio 5 del expediente administrativo.
3.- El 5 de febrero del 2014, el señor Jorge Díaz Loría, Jefe del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, mediante oficio n.° MC-ZMT-011-14, le contesta a la Ing. Maureen Brenes Acuña, Jefe del Departamento de Desarrollo Territorial, indicándole, en lo que interesa, que los usos permitidos del terreno concesionado a favor de Inversiones Kapriol S.A., de conformidad con el Plan Regulador Costero Carrillo, se encuentra en la zona mixta, para lo cual se indica lo siguiente:
“Función:
Área para inducir el desarrollo mixto de turismo y comunidad a densidades relativamente medias o altas. La parte de desarrollo turístico deberá observar lo señalado en el Reglamento de empresas de hospedaje turístico.
Uso turístico: Empresas turísticas con la declaratoria turística emitida por el ICT.
El tipo, características y servicios complementarios (…) corresponderán a los incluidos en el Reglamento de las empresas y actividades turísticas, y el Reglamento de empresas de hospedaje turístico, ambos dictados por el ICT.
Uso comunal: vivienda unifamiliar, tiendas, abarrotes, sodas, cafeterías, pequeños comercios. Se permiten parques recreativos, canchas deportivas, centros de cultura, cuando estén asociados a centros de población o actividades comunales.
Para turismo: Cualquier tipo de actividad que no corresponda con empresas de hospedaje y restaurante según el Reglamento de empresas y actividades turísticas, y el Reglamento de empresas de hospedaje turístico, ambos dictados por el ICT.
Para uso comunal: Viviendas de alquiler o para usos comerciales. (…).”
Y en la parte final del informe, se indica:
“Finalmente, debo indicarle que el terreno se encuentra afectado por la declaratoria de Patrimonio Natural del Estado, según la certificación ACT-OR-DR-783 del Área de Conservación Tempisque, del 29 de junio del 2009, afectando aproximadamente 1603 metros cuadrados del área del terreno. (…).” Ver oficio a folios 9 – 12 del expediente administrativo.
4.- El 11 de febrero del 2014, la Ing. Maureen Brenes Acuña, Jefe del Departamento de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Carrillo, emite certificado de uso de suelo solicitado por la empresa Inversiones Kapriol S.A., indicando que se trata de Residencial y Turístico. Indica también que el inmueble concesionado a Inversiones Kapriol S.A. se encuentra afectado por la declaratoria de Patrimonio Natural del Estado y, finalmente, se hacen las siguientes observaciones: debe poseer la disponibilidad de servicios básicos y que la conformidad queda sujeta a toda la reglamentación vigente (Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones y su Reglamento, Ley de Zona Marítimo Terrestre, Ley de Condominios, etc.). Ver oficio a folios 13 – 17 del expediente administrativo.
5.- El 28 de febrero del 2014, el señor Bruno Donati, en su condición de representante legal de la empresa Inversiones Kapriol S.A. solicitó al Departamento de Ingeniería y Construcciones de la Municipalidad de Carrillo permiso de construcción para un proyecto de Rancho - Bar. Al efecto, aportó certificación de la propiedad y de planos del inmueble y de construcción debidamente aprobados por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica. También se indica en la solicitud de permiso de construcción que la actividad económica será de comercio, restaurante y hotelería.- Ver folios 18 – 47 del expediente administrativo.
6.- El 8 de diciembre del 2014, el Ing. Celso Cortés Sandoval, de la Sección de Construcciones, Departamento de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Carrillo, otorgó el permiso de construcción n.° 481-2014, para la construcción de un rancho de 80 metros cuadrados con un valor de obra por la suma de ¢17.540.900 colones. Ver folio 53 del expediente administrativo.
7.- El 9 de febrero del 2015, la empresa Inversiones Kapriol S.A. le solicitó a la Sección de Construcciones de la Municipalidad de Carrillo, resolución municipal de ubicación en uso para bar, a los efectos de obtener la patente comercial correspondiente.- Ver folio 58 del expediente administrativo.-
8.- El 26 de febrero del 2015, el funcionario municipal Greivin Alvarado Mendoza, realizó la inspección de campo para la resolución municipal de ubicación para bar y, en el acta respectiva se indica como Observaciones que “Se realiza inspección de resolución municipal de ubicación para Bar, observándose el cumplimiento de todos los aspectos necesarios para tramite de patente municipal, P-481-2014. Se adjuntan fotografías.” Ver folios 59 -60 del expediente administrativo.
9.- El 10 de marzo del 2015, la Ing. Maureen Brenes Acuña, Jefe del Departamento de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Carrillo, realizó consulta al M.Sc.
Leonel Rosales Maroto, Director de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), a fin de constatar si ante dicha institución fue tramitado el proyecto denominado Rancho con un área de construcción de 80 metros. Ver oficio a folio 66 del expediente administrativo. Y, en similar sentido, la misma funcionaria realizó consultas al Arq. Luis Guillermo Miranda Aguilar, Coordinador, Sub Proceso de Zona Marítimo Terrestre del Instituto Costarricense de Turismo (visible a folio 67) y al Ing. Freddy Bolaños Céspedes, Secretario Técnico de SETENA (folios 69 - 70 del expediente administrativo).
10.- El 10 de abril del 2015, mediante oficio n.° C-DU-084-2015, el M.Sc. Leonel Rosales Maroto, Director de Urbanismo del INVU, dirigido a la Ing. Brenes Acuña, le indicó que, revisados los archivos, no se encontró trámite alguno ante dicha institución en relación con el rancho en referencia. Ver folio 74 del expediente administrativo.
11.- El 14 de abril del 2015, mediante oficio MPD-ZMT-204-2015, suscrito por el Arq. Luis Guillermo Miranda Aguilar, Coordinador Subproceso Inspección ZMT del Instituto Costarricense de Turismo y la Licda. Roxana Arguedas Carvajal, Coordinadora Subproceso Administración de Información, dirigido a la Ing. Brenes Acuña, en lo que interesa, se le indicó que, en relación con la construcción del rancho en referencia, se encontraron las siguientes inconsistencias:
“1. Discrepancia en planos de catastro. La copia del plano de catastro 5-899916-2003, remitida en su oficio, presenta diferencias respecto a la copia del plano G-899916-2003 utilizada para el trámite de aprobación de dicha concesión por parte del I.C.T.
2. Proyecto autorizado difiere del aprobado en contrato de concesión. El proyecto a desarrollar por el concesionario establecido en el contrato de concesión firmado en el año 2005 (casa de habitación) discrepa del proyecto aprobado mediante permiso de construcción permiso municipal N° P-481-2014 (Rancho).
3. La parcela presenta afectación parcial de Patrimonio Natural del Estado (P.N.E.) Según el Plan Regulador Costero del Cantón de Carrillo vigente, publicado en la Gaceta N° 173 del 7 de setiembre del 2012 que incluye a playa Matapalo la parcela se encuentra parcialmente afectada por P.N.E. (Ver 1 Imagen adjunta). Al respecto vale mencionar que la Municipalidad no puede autorizar obras en terrenos de P.N.E., sin contar antes con autorización expresa del MINAE. Por otra parte, la Municipalidad de Carrillo debió atender lo dispuesto en el artículo 4° del decreto N° 38441-MP-MIVAH-MEIC-TUR,
Reforma Reglamento para el trámite de revisión de planos para la Construcción (…).
4. Planos adolecen del Visado de Instituciones del Estado. Por la naturaleza turística del proyecto “Rancho”, el ing. Cortes debió de exigir la presentación del aval del I.N.V.U., MS.P. e I.C.T., tal y como establece la legislación vigente.
5. Viabilidad ambiental de SETENA. Por ubicarse el proyecto “Rancho” dentro de la Zona Marítimo Terrestre (Área Ambientalmente frágil), debe aclararse si dicho proyecto cuenta con viabilidad ambiental de SETENA.
Por lo antes expuesto, y en atención de Superior y General vigilancia asignada al I.C.T., así como la responsabilidad Municipal establecida en el art. 3 de la Ley 6043 (…) procederemos a solicitar al Concejo Municipal de Carrillo, se sirva brindar formal aclaración de las inconsistencias preliminarmente detectadas, producto de su consulta.” Ver folios 75 – 77 del expediente administrativo.
12.- El 19 de mayo del 2015, mediante oficio n.° SG-DEA-1594-2015-SETENA, suscrito por el Ing. Freddy Bolaños Céspedes, Secretario General de SETENA, dirigido a la Ing. Brenes Acuña, le informa que “De acuerdo a los datos que se registran en esta Secretaría y la información suministrada, NO se reporta ningún trámite realizado o presentado ante esta institución.” Ver folio 78 del expediente administrativo.
13.- El 30 de junio del 2015, mediante oficio MC-IM-149-15, suscrito por la Ing. Maureen Brenes Acuña, Jefe del Departamento de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Carrillo, dirigido al Concejo Municipal y a los Directores de Ingeniería y de Asuntos Jurídicos, en lo que interesa, les indica que
“(…) se deja en evidencia que el proyecto RANCHO con un área de 80 metros cuadrados tramitado bajo los planos constructivos contrato CFIA OC-642186, en la finca matrícula No. 5-0002146Z-000, dada en concesión a la empresa INVERSIONES KAPRIOL S.A., no cumplió con lo establecido en la normativa vigente en el tema de requisitos para el trámite de visado de planos de proyectos en la Zona Marítimo Terrestre, pero debido a que fue otorgado el permiso de construcción P-481-2014 el 08 de diciembre del 2014 bajo estas condiciones, solicito:
- Se pronuncien sobre el procedimiento a seguir según su área de acción en el tema de la solicitud de la Resolución Municipal de Ubicación.
- Además que se instauren las acciones y procedimientos necesarios en relación a lo anteriormente expuesto.” Ver folios 79 – 82 del expediente administrativo.
14.- El 7 de julio del 2015, el Concejo Municipal de Carrillo, mediante el artículo 2, inciso 15, de la sesión ordinaria n.° 27-2015, solicita el criterio a la asesora legal del Consejo, en relación con la denuncia presentada por la Ing. Brenes Acuña.- Ver folio 92 del expediente administrativo.
15.- El 10 de agosto del 2015, mediante oficio n.° DAJMC-078-2015, suscrito por el Lic. Nelson Cascante Arce, Director Jurídico de la Municipalidad de Carrillo, dirigido a la Ing. Brenes Acuña, jefa del Departamento de Desarrollo Territorial, en lo que interesa, le indica:
“(…) Por este medio me permito dar respuesta s sus inquietudes plasmadas en el oficio MC-IM-149-2015, referente al caso del permiso de construcción otorgado a la entidad Inversiones Kapriol S.A. Al respecto le manifiesto:
A. Respecto al procedimiento a seguir en el tema de la resolución municipal de ubicación, es importante actuar en claro respeto al Principio de Legalidad. Si existe presunción de que el permiso de construcción otorgado adolece de uno o varios vicios de nulidad por incumplimiento de requisitos, debe la Administración Municipal actuar con rapidez e incoar el procedimiento administrativo estipulado en el ordinal 173 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública o al Proceso Contencioso de Lesividad, según sea el caso. Se debe poner especial atención al plazo para iniciar dichos procesos con el fin de que (la) potestad de revisión oficiosa que tiene la Administración no caduque.
Por otro lado, se debe actuar con celeridad, con el fin de que el acto administrativo presuntamente viciado de nulidad no siga generando ni surtiendo efectos nocivos que conlleven a engrosar la lista de actuaciones administrativo que luego halla que anular y eventualmente indemnizar, como lo serían otros permisos, autorizaciones o patentes. Incluso, es importante analizar la posibilidad de dictar una medida cautelar administrativa en ese sentido.” Ver folio 84 del expediente administrativo.
16. Mediante oficio n.° MC-ALC-079-2015, la Licda. Erika Matarrita Carrillo, Asesora Legal del Concejo Municipal, atendiendo la consulta formulada por dicho órgano colegiado, en lo que interesa, indicó:
“(…) cabe precisar que la licencia constructiva reviste el carácter de acto administrativo declaratorio de derecho, toda vez que confiere al administrado la autorización para realizar determinada obra, por lo que de presentarse un vicio que atente contra su validez, la administración está llamada a incoar los procedimientos administrativos pertinentes para revertir sus efectos, encontrando asidero en los artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública N° 6227 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N° 8508, que establecen las vías excepcionales para decretar la nulidad de un acto, (…).” Ver folios 90-92 del expediente administrativo.
17.- El 16 de setiembre del 2015, el Concejo Municipal de Carrillo, mediante el acuerdo 3, inciso 17, de la sesión n.° 37-2015, en lo que interesa, acordó:
“Con cuatro votos a favor este Concejo Municipal solicita a la ADMINISTRACIÓN proceda a la Contratación de un PROFESIONAL EN DERECHO para que forme parte del Órgano de Procedimiento Administrativo, a fin de determinar la posible nulidad del permiso de construcción P-481-2014 a nombre de INVERSIONES KAPRIOL S.A., (…).”. Ver folios 90-92 del expediente administrativo.
18.- El Lic. Carlos Gerardo Cantillo Álvarez, Alcalde Municipal de Carrillo, en cumplimiento del acuerdo anteriormente transcrito, realizó proceso de contratación de un profesional en Derecho para averiguar la verdad real de los hechos con motivo del permiso de construcción n.° P481-2014, el cual fue adjudicado, el 27 de marzo del 2016, a la Licda. Johanna Moreno Bustos. Ver folio 93 del expediente administrativo.
19.- El 14 de octubre del 2016, el Concejo Municipal de Carrillo, en el Acuerdo n.° 3, inciso 16, aparte b), de la sesión ordinaria n.° 41-2016, ratificó el nombramiento de la Licda. Johanna Moreno Bustos como órgano director de procedimiento. Ver folio 335 del expediente administrativo.
20.- La Licda. Moreno Bustos fue juramentada mediante acuerdo 1.1 de la sesión ordinaria n.° 9-2017, celebrada por el Concejo Municipal de Carrillo el 7 de marzo del 2017. Ver folio 338 del expediente administrativo.
21.- El 5 de junio del 2017, mediante resolución n.° uno-2017, de las 8 horas, la Licda. Moreno Bustos, constituida como órgano director de procedimiento administrativo, dicta la resolución inicial del procedimiento administrativo, intimando a la empresa Inversiones Kapriol S.A. de los hechos y sus posibles consecuencias y confiriéndole plazo para ejercer su defensa y ofrecer la prueba de descargo que estime pertinente. Además, se convocó a audiencia oral y privada fijándose para ello las 8:30 horas del 30 de junio del 2017. Ver resolución de folios 339 a 358 del expediente administrativo.
22.- El 15 de junio del 2017, se notificó al señor Bruno Donati, representante legal de la Inversiones Kapriol S.A. la resolución indicada en el hecho anterior. Ver folio 467 del expediente administrativo.
23.- El 30 de junio del 2017, a las 8:30 horas, se realizó la audiencia oral y privada, con la presencia, entre otros del señor Bruno Donati, representante legal de la Inversiones Kapriol S.A., quien se presentó en compañía de su abogado Álvaro Lara Vargas. Ver folio 467 del expediente administrativo.
24.- El 7 de agosto del 2017, mediante resolución n.° cinco-2017, de las 13:30 horas, la Licda. Moreno Bustos emite la resolución final en la cual concluye, en lo que interesa,
“(…) que el permiso de construcción P-481-2014 de la empresa Inversiones Kapriol S.A. otorgado por el funcionario arquitecto Celso Cortés Sandoval ocupando el cargo de ingeniero municipal de la Municipalidad de Carrillo está viciado de nulidad absoluta y manifiesta de conformidad con el artículo 166 y 132 de la Ley General de la Administración Pública ya que se otorgó sin tener la viabilidad ambiental de SETENA previa que debe requerirse por tratarse de una construcción en zona marítimo terrestre que es una zona ambientalmente frágil y que además tiene un terreno afectado por la declaratoria de patrimonio natural del Estado.
El permiso es absolutamente nulo también porque no estuvo autorizado previamente por el ICT a pesar de que desde que en la solicitud del permiso de construcción se indicó que la construcción se haría para el ejercicio que la actividad de bar y por qué además
el permiso que se solicitaba y se otorga es para la construcción de un rancho que no se encuentra dentro del contrato de concesión de Inversiones Kapriol S.A. que es exclusivo para casa de habitación.
Este permiso de Inversiones Kapriol S.A. puede anularse ya que tratándose de las acciones para anular, por nulidad absoluta, los actos administrativos que hayan sido dictados en perjuicio de la integridad del dominio público, dichas potestades no se encuentran sujetas a plazo de caducidad en el tanto los actos en cuestión continúen surtiendo efectos.
Este permiso fue dado en perjuicio de la integridad del dominio público ya que se da en perjuicio de la protección de una zona ambientalmente frágil que es la zona marítimo terrestre y por ende no está caduca la potestad de declarar su nulidad en sede administrativa.”
Y en razón de lo anterior, recomendó:
“Este órgano director recomienda al Concejo Municipal de Carrillo, que envié este expediente a la Procuraduría General de la República para que sea la Procuraduría la que ejerza el control previo o preventivo de legalidad en cuanto a que sea ese órgano, la Procuraduría, la que se pronuncie sobre si se está o no efectivamente ante el supuesto que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos subjetivos), si se cumplieron o no los diversos principios y formalidades que informan el procedimiento administrativo, si está o no dentro del plazo previsto para decretar la nulidad del acto (…).” Ver resolución a folios 474 a 507 del expediente administrativo.
25.- El 20 de setiembre del 2017, mediante acuerdo n.° 3.18 de la sesión ordinaria n.° 33-2017, el Concejo Municipal de Carrillo resolvió remitir el expediente administrativo en referencia a la Procuraduría General de la República, para que rinda el dictamen preceptivo al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
II. SOBRE LA ANULACIÓN DE ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS EN VIA ADMINISTRATIVA
1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso
presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.
De la norma transcrita se desprende claramente que la Administración sólo puede declarar –en vía administrativa-- la nulidad de un acto suyo declaratorio de derechos, cuando tal acto esté viciado por una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Por ello, resulta imperativo analizar qué significado o trascendencia
jurídica debe dársele a tales calificativos de la nulidad. Al respecto, debemos señalar que la idea de apuntar esos dos calificativos en la norma transcrita fue del Lic. Eduardo Ortiz Ortiz, quien en el seno de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en sesión extraordinaria celebrada por la mencionada Comisión a las 14:15 horas del 2 de abril de 1970, sesión n.° 103, manifestó:
"(...) El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que él tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial. Pero (...) cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantener el derecho. Luego, en esos casos, la administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos agregado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (...) De modo que en realidad lo que estamos haciendo es consagrando más o menos, por vía legislativa, lo que ya los tribunales han dictado como línea de jurisprudencia (...) en España hay jurisprudencia que interpreta que cuando el acto es absolutamente nulo, la garantía de la lesividad no juega, y a raíz de eso se produjo una reforma en la Ley Española de lo Contencioso, que es el origen de esta institución; tienen sentido de que los actos que ellos llaman nulos de pleno derecho, pueden ser declarados tales en la vía administrativa, previo dictamen de lo que ellos llaman Consejo de Estado, que es algo así como nuestra Procuraduría (...)" Más adelante agrega: "...si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: «La declaración de nulidad que sea manifiesta», en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado, cuando sea evidente la nulidad, no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, «La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir,
eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la modalidad que estoy hablando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente. En esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos en donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil, pero puede ocurrir ahí juega el principio de lesividad." Lo subrayado no es del original.
La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta, evidente y manifiesta cuando se
halla muy lejos de saltar a la vista su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos." Dictamen n.° 200-83, del 21 de junio de 1983. Lo subrayado no es del original.
Estos supuestos no merecen mayores comentarios en el presente estudio. Están claramente definidos... el primero de ellos incluye aquellos casos en que, si bien la Administración ha observado un procedimiento, no ha sido el que expresamente preve (sic) el ordenamiento para el caso concreto. Asimismo y en punto al segundo supuesto, cabe únicamente indicar que se sanciona la infracción de las reglas esenciales para la formación y manifestación de la voluntad del órgano colegiado. De ahí que deben de tomarse en cuenta situaciones en las cuales se afecta la composición del órgano (falta del quórum establecido, por ejemplo) o bien que el acto haya sido dictado sin la concurrencia
de los votos necesarios, según se exige por el ordenamiento (mayoría simple o calificada)". Lo subrayado no es del original.
III. SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO.
En este asunto, revisado que ha sido el procedimiento administrativo que se siguió por parte de las diferentes instancias de la Municipalidad de Carrillo, no se advierte vicio sustancial alguno que pueda haber causado indefensión al administrado, por lo que procederemos de seguido a analizar si existe la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se pretende declarar.
Tal y como se indicó al inicio, la Municipalidad de Carrillo pretende declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del permiso de construcción n.° P-481-2014, conferido a Inversiones Kapriol S.A. para la construcción de un Rancho-Bar en un inmueble ubicado en la zona marítimo terrestre (Playa Matapalo). Lo anterior, según se afirma, por no haberse cumplido con los requisitos previos exigidos por ley.
Al respecto debemos indicar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política, corresponde a las municipalidades la administración de los intereses y servicios locales. Tal potestad constitucional comprende el control y planificación del desarrollo urbano que regulan la Ley de Construcciones, n.° 833 del 2 de noviembre de 1949 y la Ley de Planificación Urbana, n.° 4240 del 15 de noviembre de 1968. El artículo 1 de la Ley de Construcciones, dispone:
Y la principal herramienta con la que cuentan las municipalidades para hacer cumplir lo dispuesto en la norma transcrita es el permiso o licencia de construcción, exigida en el numeral 74 de la Ley de Construcciones:
“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.” Lo subrayado no es del original.
Refiriéndose a la naturaleza del permiso de construcción, la Procuraduría ha indicado que
“(…) es un tipo específico de acto administrativo de control del ejercicio de una actividad privada y de un derecho subjetivo. Forma parte del género denominado como autorización, que es la noción con que la doctrina califica la técnica por medio de la cual la Administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. En tanto autorización es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno (que ya preexistía a la autorización) ni constituye situación jurídica alguna (vid. PAREJO, L., op.cit. pags.489-490).” Dictamen n° C-357-2003, del 13 de noviembre de 2003.
En otro pronunciamiento posterior, la Procuraduría indicó que se trata de
“(…) una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una determinada localidad.” Dictamen n.º C-390-2007, del 6 de noviembre de 2007.
La exigencia del permiso de construcción tiene una finalidad preventiva, pues funciona como un instrumento municipal para ajustar las futuras edificaciones a las normas legales en materia de construcción y a las reglas dispuestas en el plan regulador del cantón, procurando una correcta planificación urbana, la protección del ambiente, el crecimiento y desarrollo ordenado de las ciudades y el equilibrio entre el interés público y el privado. Sobre este punto pueden verse, entre otros, los pronunciamientos de la Procuraduría C-002-2007, del 9 de enero de 2007 y la O.J.-106-2002, del 24 de julio del 2002.
Y por tratarse de un acto declarativo y reglado, el otorgamiento de un permiso o licencia de construcción está sujeto al cumplimiento de las disposiciones normativas aplicables. Entre otras disposiciones, debe acatarse lo dispuesto en el respectivo plan regulador; la normativa urbanística, tal como la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones y su Reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio y su reglamento; y la normativa no urbanística, tal como la Ley Forestal, Ley sobre la Venta de Licores y su reglamento, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y su Reglamento, y demás leyes y sus reglamentos sobre la materia o con incidencia en ésta. Esta normativa es de acatamiento obligatorio.
Ahora bien, en el caso que interesa, es lo cierto que el plano constructivo conforme al cual se le confirió el permiso de construcción a Inversiones Kapriol por parte de la Municipalidad de Carrillo, no contó con los visados institucionales que exige el artículo 54 del Reglamento a la Ley de zona Marítimo Terrestre en relación con el numeral 8 del Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción de edificaciones en la zona marítimo terrestre. Esta última disposición, en lo que interesa, dispone:
“Artículo 8.- Requisitos para edificaciones en general en la zona marítimo terrestre. Para el trámite de visado de toda edificación de uso turístico en la zona marítimo terrestre, se emplearán planos básicos. Los interesados deberán presentar ante la Dirección de Urbanismo del INVU, cinco juegos de planos básicos:
a) Un juego de planos básicos para revisión de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) para su conformidad con las regulaciones urbanísticas, señaladas en el artículo 4º de este decreto.
b) Un juego de planos básicos para revisión del Ministerio de Salud en materia de sanidad e higiene.
c) Un juego de planos básicos para la municipalidad.
d) Un juego de planos básicos para el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) para la revisión del cumplimiento de la construcción propuesta conforme a las normas del Plan Regulador.
e) Un juego de planos básicos para copia del interesado.
f) En los casos explícitamente establecidos en los artículos 19, 20, 21 y 22 del Decreto Ejecutivo Nº 25705 y sus reformas: Reglamento Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA), adicionalmente deberán presentar, una copia de la resolución de la SETENA mediante la cual se aprueba o se exime del instrumento de evaluación de impacto ambiental correspondiente.
La Dirección de Urbanismo del INVU actuará como receptora de los planos y los entregará inmediatamente al Ministerio de Salud y al ICT, para su correspondiente visado.
La Dirección de Urbanismo del INVU entregará al interesado, las resoluciones de los tres entes en un plazo máximo de un mes calendario contado a partir de la fecha de presentación de todos los requisitos legales exigidos para su gestión en el presente decreto. Las tres instituciones podrán hacer observaciones, por escrito, sobre dichos requisitos, una única vez dentro del plazo señalado. En este caso, el interesado deberá presentar los documentos con las correcciones u observaciones señaladas y la institución correspondiente deberá resolver esta presentación dentro del plazo máximo de 14 días naturales a partir de la presentación de los documentos corregidos.
Una vez aprobado el plano básico, los interesados deberán presentar, ante la municipalidad correspondiente, el plano básico y los requisitos establecidos en el artículo 7º del presente decreto. Previo al inicio de la construcción, los interesados deberán presentar los planos constructivos correspondientes a cada etapa a la municipalidad.
Los planos constructivos finales deberán permanecer en el sitio de realización de la construcción a disposición de los inspectores municipales.”
Tal y como se desprende del expediente administrativo remitido, es lo cierto que los planos de construcción conforme al cual la Municipalidad de Carrillo le otorgó el permiso de construcción a Inversiones Kapriol S.A. para la edificación de un rancho-bar, dentro de una propiedad ubicada en la zona marítimo terrestre administrada por la citada Municipalidad, no contaban con el visado de la Dirección de Urbanismo del INVU, ni del Departamento de Inspección de Zona Marítimo Terrestre del ICT, y tampoco con el estudio de viabilidad ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETNA). Lo anterior a pesar de que, la construcción se levantaría en un inmueble ubicado en zona marítimo terrestre –considerada una zona ambientalmente frágil- y estar afectado, parcialmente, al patrimonio natural del Estado.
En ese sentido, es claro que el permiso de construcción conferido a la sociedad en referencia se encuentra viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de conformidad con lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con los artículos 132, 158 y 166 de la misma Ley General, concretamente por cuanto se otorgó sin que los planos constructivos respectivos contaran con el visado requerido de parte del INVU, ICT y SETENA.
IV. CONSIDERACIONES SOBRE LA CADUCIDAD DE LA POTESTAD ANULATORIA ADMINISTRATIVA
Así, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública como consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, para determinar si operó la caducidad es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se produjo antes del 1° de enero del 2008 (fecha en que entró en vigencia el CPCA), regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1° de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras los efectos del acto perduren en el tiempo (ver, entre otros, nuestros dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009, C-113-2009, C-158-2010, C-159-2010 y C-181-2010), o como bien lo ha indicado la Sala Constitucional, mientras el acto tenga una eficacia continua (ver sentencias 2817-2009 de las 17:07 horas del 20 de febrero del 2009, 5502-2009 de las 8:38 horas del 3 de abril del 2009 y 18188-2009 de las 11:59 horas del 27 de noviembre del 2009).
En este caso, el permiso de construcción n.° P-481-2014, fue otorgado por la Municipalidad de Carrillo el 8 de diciembre del 2014, por lo que aplica el nuevo plazo de caducidad que permite anular en cualquier momento los actos declaratorios de derechos, en tanto perduren sus efectos.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, del permiso de construcción n.° P-481-2014, otorgado por la Municipalidad de Carrillo el 8 de diciembre del 2014, a favor de Inversiones Kapriol S.A.
Remito adjunto el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este estudio, el cual consta de 596 folios.