Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2016/T-176-16.htm
Timestamp: 2019-05-22 18:55:07
Document Index: 212832700

Matched Legal Cases: ['artículo 6', 'artículo 34', 'artículo 256', 'artículo 2', 'artículo 11', 'artículo 157', 'artículo 257', 'artículo 2', 'artículo 34', 'artículo 228', 'artículo 2', 'artículo 305', 'artículo 281', 'artículo 144', 'ARTÍCULO 144', 'artículo 29', 'Artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 34', 'e contrario', 'artículo 17', 'ARTÍCULO 256', 'artículo 11', 'artículo 237', 'artículo 11', 'artículo 4', 'artículo 88', 'Artículo 305', 'Artículo 281', 'Artículo 29']

T-176-16
Sentencia T-176/16
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Naturaleza jurídica/CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones administrativas y disciplinarias
ACCION POPULAR-Naturaleza jurídica y contenido
JUEZ DE ACCION POPULAR-Puede proferir fallos ultra y extra petita para salvaguardar derechos colectivos, según jurisprudencia del Consejo de Estado
ACTO ADMINISTRATIVO-Competencia para suspensión, modificación o anulación mediante la acción popular
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse defecto fáctico por indebida valoración de la prueba, por cuanto la vulneración del derecho colectivo de administración de justicia nunca se probó en el proceso
Las sentencias censuradas incurrieron en un defecto fáctico por indebida valoración de la prueba, por cuanto la premisa de la que parte la supuesta transgresión del derecho colectivo de administración de justicia (la existencia de un sistema que sacrifica la calidad y la eficiencia), nunca se probó en el proceso. En efecto, en el trámite no existió soporte técnico para determinar que al privilegiarse el rendimiento estadístico se sacrificaba la calidad de las decisiones, ni tampoco se contó con una prueba que evidenciara la violación de los derechos colectivos fueron protegidos.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse defecto por falta de motivación para demostrar la procedencia de la acción popular
Las autoridades judiciales accionadas omitieron justificar con razones objetivas el impacto real del sistema de calificación de jueces sobre la eficiencia del derecho colectivo protegido, lo cual era un deber ineludible, máxime si se tiene en cuenta que eran destinatarios específicos del acto administrativo que inaplicaron, y en la práctica resolvieron sobre su propia calificación.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado sobre el sistema de calificación de los jueces administrativos
Referencia: expediente T-5.240.358
Acción de tutela presentada por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, contra la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá.
Bogotá, D. C., once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016).
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, adoptado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 16 de septiembre de 2015, que confirmó la decisión adoptada por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, el 22 de enero de 2014, en el proceso de tutela promovido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, contra la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá.
El 14 de noviembre de 2014, la Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial[1], en calidad de delegada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[2], interpuso acción de tutela contra las sentencias (i) del 30 de abril de 2012, proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, y (ii) del 21 de febrero de 2014, dictada por la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Las decisiones controvertidas fueron proferidas dentro de la acción popular promovida por Camilo Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial, al estimar que el Acuerdo PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, desconocía los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, y de acceso a servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna.
La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pretende que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia; que considera vulnerados por las providencias mencionadas, debido a que a través de éstas los jueces dictaron decisiones incongruentes, inaplicaron un acto administrativo de carácter general –el Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002- sin tener competencia para hacerlo, y profirieron órdenes que desconocen la autonomía del Consejo Superior de la Judicatura.
1. Afirma la funcionaria que el 20 de mayo de 2009 el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez[3] interpuso acción popular contra la Nación – Rama Judicial y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia, por considerar que estos lesionaban los derechos colectivos a la moralidad pública, a la defensa del patrimonio público, y al acceso a los servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna; debido a que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PSAA08-4874 de 2008 “[p]or medio del cual se determina el rendimiento esperado o Capacidad Máxima de Respuesta para los Despachos Judiciales del Tercer Nivel”, y en éste determinó la capacidad máxima de respuesta de los juzgados administrativos, sin consultar las particularidades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En particular, relató que (i) mediante la Circular No. PSAC07-17 del 8 de mayo de 2007, la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura informó a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales cuál debía ser el rendimiento esperado de los jueces administrativos para el año 2007 y (ii) mediante el Acuerdo PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, la Sala Administrativa fijó la cifra correspondiente al rendimiento esperado de los juzgados administrativos para los años 2007 –reiteró la que estaba contenida en la circular referida- y 2008, de las cuales dependía la calificación de tales funcionarios.
En primer lugar, en relación con el proceso de calificación para el año 2007, el actor popular indicó que éste se llevó a cabo de forma clandestina, debido a que: a) la cifra correspondiente al rendimiento esperado se fijó por medio de una circular que no fue conocida por todos los jueces -al punto que mediante escrito del 23 de septiembre de 2008 el presidente del Consejo de Estado solicitó que se suspendiera la evaluación para el periodo 2007-2008-, b) posteriormente, mediante Circular PSAC08-76 del 2 de octubre de 2008, la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura informó a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales que se decidió valorar la metodología de calificación y suspender el proceso de evaluación integral de servicios de los jueces administrativos del país para el período 2007-2008, y c) mediante Circular PSAC08-98 del 14 de noviembre de 2008, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura determinó “(…) dar aplicación al artículo 6º del Acuerdo 1392 de 2002, específicamente a lo dispuesto en el numeral 2º”[4].
En segundo lugar, los criterios para la calificación del período 2008-2009 se fijaron de forma extemporánea, pues el Acuerdo PSAA08-4874 fue expedido el 11 de junio de 2008, y según el artículo 34 del Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002, el rendimiento esperado debía ser comunicado a los jueces a más tardar en el mes de enero del año correspondiente a la iniciación del periodo a evaluar. En consecuencia, el criterio de evaluación para el año 2008 fue comunicado 5 meses después de la fecha fijada por el acto administrativo que reglamenta la materia.
Con fundamento en los hechos antes descritos, el actor popular consideró que la aplicación de reglas retroactivamente y de forma oculta (por haberse dado mediante circulares internas), “(…) se traduce en una justicia apresurada para los usuarios de la justicia, porque los jueces realmente tienen que trabajar para producir el mayor número de sentencias, así sea en forma poco razonada, porque tampoco cuentan con el personal suficiente que requiere el juzgado.”[5]
(iii) Que los actos administrativos eran legales pues la autoridad tenía competencia para expedirlos y respetó las normas en que debían fundarse (entre éstas el Acuerdo No. 1392 de 2002).
3. El conocimiento de la acción popular correspondió al Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, quien mediante auto del 13 de agosto de 2009 se declaró impedido para conocer del proceso por tener interés directo en el asunto. En consecuencia, el Juez 18 Administrativo de Bogotá estudió el impedimento y mediante auto del 19 de agosto de 2009 lo declaró infundado, por lo que el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá conservó el conocimiento de la acción popular.[6]
4. Mediante sentencia del 30 de abril de 2012[7], el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, concedió el amparo del derecho colectivo de acceso al servicio público de administración de justicia.
Con fundamento en esa consideración, la autoridad judicial accionada se refirió al origen de los juzgados administrativos, la congestión de la jurisdicción contencioso administrativa, analizó la proporción existente entre el volumen de trabajo y el número de juzgados creados[8], e hizo referencia a las medidas de descongestión. Con base en tales datos, concluyó que la cantidad de juzgados creados fue insuficiente, pues de un lado, no se tomó en consideración el volumen promedio de ingresos y de otro, se sobredimensionaron los datos correspondientes a los egresos.
Además, el juez determinó que “(…) es posible colegir que al juez administrativo se le presenta un dilema ético: la calificación satisfactoria de su desempeño (asunto de interés personal) o el desarrollo de una labor eficiente y de calidad (asunto de interés público). El hecho mismo de existir la posibilidad de un dilema ético implica que el servicio público de la administración de justicia se encuentra en riesgo. En efecto, (…) el sistema crea un incentivo negativo a favor del rendimiento estadístico, al preferirse la tramitación de los asuntos sencillos, fáciles y repetitivos, dejando de lado las controversias complejas y las disputas de intereses legítimos o de derechos. Rendimiento estadístico que como quedó anunciado tampoco permite el cumplimiento satisfactorio del factor de rendimiento para efectos de evaluación.” [9]
En consecuencia, el Juez 17 Administrativo de Bogotá decidió: (i) declarar probada la excepción de "improcedencia de la acción popular, por no corresponder a la vía idónea para pretender la anulación de los actos administrativos y por existir otros procesos en torno a la nulidad del Acuerdo 4874 de 2008"; (ii) amparar el derecho de acceso y prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de justicia; (iii) inaplicar "el actual Sistema de Evaluación y Calificación para los jueces administrativos, contenido en el Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002"; (iv) ordenar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que en el término de 6 meses a partir de la notificación de la sentencia, elabore y expida un sistema de evaluación y calificación para los jueces administrativos, tras un proceso en el que se garantice la participación de los destinatarios del nuevo acuerdo; y (v) exhortar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que adelante las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para replantear el número de juzgados administrativos permanentes y su planta de personal, de manera que se materialicen los Principios Básicos 7 y 11, relativos a la independencia de la judicatura, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, a través de la asignación de recursos adecuados para el funcionamiento del sistema judicial, nombrado por un número de jueces que resulte suficiente para atender los casos pendientes y proporcionar a los juzgados el equipo profesional y el personal auxiliar necesario.
5. Mediante escrito radicado el 14 de mayo de 2012, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial apeló la decisión de primera instancia, en la que reiteró los argumentos expuestos en la demanda, y agregó otras razones para controvertir la decisión del a quo.[10]
6. Mediante escrito radicado el 28 de noviembre de 2013, el Ministerio Público[11] intervino en el trámite de la acción popular y manifestó que la demanda se encaminaba a obtener la nulidad de un acto administrativo, por lo que era improcedente. Además, sostuvo que al adecuar las pretensiones del actor popular, el juez de primera instancia desconoció el derecho fundamental al debido proceso de la demandada, la cual no tuvo la oportunidad de oponerse al cuestionamiento de la totalidad del sistema de calificación de jueces.[12]
7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” –Sala de Conjueces[13], en sentencia del 21 de febrero de 2014, confirmó el fallo de primera instancia por compartir los mismos argumentos del Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, consistentes en que el dilema ético que afecta su función, pone en riesgo la adecuada prestación de ese servicio y no garantiza la eficiencia y la calidad del servicio.
10. La Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial considera que las decisiones adoptadas por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá y la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneran los derechos fundamentales de la entidad al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia.
De otra parte, las sentencias objeto de reproche afirman que no se ha aplicado el sistema de forma equitativa, sin embargo los jueces nunca han sido calificados, debido a que, primero, mediante distintas decisiones de la Sala Administrativa se dispuso suspender el trámite y, luego, en el proceso de la acción popular objeto de análisis, el juez de conocimiento suspendió el proceso de calificación (por auto del 5 de abril de 2010).
En consecuencia, la Directora de la Unidad Administrativa de Carrera Judicial solicita al juez de tutela: a) dejar sin efecto la decisión proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, confirmada por la Sección Primera, Subsección B –Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia del 21 de febrero de 2014, en la que se concede el amparo en el proceso de acción popular presentado por el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial, y b) ordenar a “la autoridad accionada” que profiera una nueva decisión en la que niegue las pretensiones del actor popular, por ser improcedente para controvertir la legalidad de los actos administrativos, existir cosa juzgada en relación con la nulidad del Acuerdo 4874 de 2008[14], y no haberse presentado la violación de los derechos colectivos.
Mediante auto del 21 de noviembre de 2014[15], la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la tutela, vinculó en calidad de autoridades accionadas a la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, y vinculó como terceros interesados a Camilo Augusto Delgado Rodríguez y a la Nación - Rama Judicial - Dirección Administrativa de Administración Judicial, quienes fungieron como partes demandante y demandada en el proceso de acción popular[16].
Además, solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que remitiera una certificación en la que conste la disponibilidad de recursos para la vigencia 2014 e informara si "(...) en la actualidad se han destinado todos los recursos para la vigencia del 2014 del plan de descongestión, y se cuenta con los recursos para aumentar los juzgados administrativos y la planta de personal de los mismos."[17]
Mediante escritos radicados en la Secretaría General del Consejo de Estado el 19 de diciembre de 2014 y el 19 de enero de 2015[18], el abogado que fungió como apoderado de la Nación - Rama Judicial en el proceso de acción popular indicó (i) que a 19 de diciembre de 2014 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no había aprobado la solicitud presupuestal para crear nuevos juzgados administrativos y el presupuesto de los existentes se agotó. A este escrito se anexó una certificación en la que se dejó constancia de los costos de las medidas de descongestión en la jurisdicción contenciosa administrativa para la vigencia del año 2014; y (ii) allegó copia de las principales actuaciones en el proceso de acción popular.
En sentencia del 22 de enero de 2014[19], la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado "rechazó por improcedente" la tutela, por considerar que los defectos alegados por la Directora de la Unidad de Carrera Judicial, fueron puestos de presente ante los jueces de acción popular en distintas oportunidades y estos los resolvieron con fundamento en argumentos jurídicos válidos. En consecuencia, manifestó que la accionante pretendía usar la tutela como una instancia adicional en el trámite de acción popular.
Mediante oficios radicados: (i) el 11 de marzo de 2015[20], la Directora impugnó la decisión de primera instancia; y (ii) el 14 de abril de 2015[21], la funcionaria sustentó la impugnación, y reiteró los mismos argumentos contenidos en el escrito de tutela.
En sentencia del 16 de diciembre de 2015[22], la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo, por considerar que no concurrían los requisitos generales de procedencia de la tutela contra las providencias judiciales recurridas.
En este sentido, determinó que la Corte Constitucional ha establecido que la revisión eventual es el mecanismo de defensa judicial idóneo para obtener la protección de derechos fundamentales ante un defecto en una providencia proferida en el trámite de acciones populares y de grupo (Auto 132 del 16 de abril de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
2. La Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial, en calidad de delegada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, interpuso acción de tutela contra las sentencias (i) del 30 de abril de 2012, proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, y (ii) del 21 de febrero de 2014, dictada por la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; proferidas dentro de la acción popular promovida por un ciudadano contra la Nación – Rama Judicial.
En consecuencia, la Directora de la Unidad Administrativa de Carrera Judicial solicita al juez de tutela: a) dejar sin efecto la decisión proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, confirmada por la Sección Primera, Subsección B –Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 21 de febrero de 2014, mediante las cuales se concedió el amparo del derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de administración de justicia en el proceso de acción popular presentado por el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial, y b) ordenar a “la autoridad accionada” que profiera una nueva decisión en la que niegue las pretensiones del actor popular, por ser improcedente para controvertir la legalidad de los actos administrativos, existir cosa juzgada en relación con la nulidad del Acuerdo 4874 de 2008, y no haberse presentado la violación de los derechos colectivos.
3. La situación fáctica exige a la Sala determinar si concurren los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para controvertir las sentencias mediante las cuales el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá y la Sección Primera, Subsección B –Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ampararon el derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de administración de justicia.
Por los anteriores motivos, ampararon el derecho de acceso y prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de justicia, e inaplicaron el Sistema de Evaluación y Calificación para los jueces administrativos -Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002-.
Bajo el presupuesto mencionado, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales que quebranten los derechos fundamentales de las partes y se aparten de los mandatos constitucionales. No obstante, se ha precisado que la procedencia de la acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, con el fin de que no se desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria que caracteriza a la tutela.[23]
Así pues, la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene como finalidad efectuar un juicio de validez constitucional de una providencia judicial que incurre en graves falencias, las cuales tornan la decisión incompatible con la Carta Política.[24]
8. La Sala Plena de la Corte, en sentencia C-590 de 2005[25], señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos de presupuestos para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: los requisitos generales de procedencia y los requisitos específicos de procedibilidad.
9. Según lo expuso la sentencia C-590 de 2005[26], los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional, esto es, que el caso involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo en la sentencia que se impugna; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Defecto procedimental absoluto: se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.[27]
Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.[28]
Error inducido: sucede cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.[29]
Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce la regla jurisprudencial establecida.[30]
En ese orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[31] ha señalado que las personas jurídicas están legitimadas para acudir a la acción de tutela con el fin de obtener su efectividad cuando sean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Segundo, porque de conformidad con el artículo 256 de la Constitución[32], la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura tenía a su cargo la responsabilidad de administrar la carrera judicial. Además, de acuerdo con el artículo 2º del Acuerdo 956 de 2000[33], “[p]or el cual se delegan unas funciones en las Unidades de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se dictan otras disposiciones”, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura delegó la función de representar los intereses de la Nación en el ejercicio de acciones de tutela, a las unidades de la entidad. Por consiguiente, la Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial está facultada para actuar en este proceso.
13. En segundo lugar, la cuestión objeto de debate es de evidente relevancia constitucional. En el presente caso se encuentran involucrados los derechos fundamentales de la Nación – Rama Judicial – Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia.
En efecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado citó el Auto 132 de 2015[34], y con fundamento en dicha providencia determinó que “(…) la revisión de sentencias en materia penal, civil y contencioso administrativa, incluida la revisión eventual cuando se trate de acciones de grupo o populares, constituye un medio de defensa idóneo siempre y cuando: i) los derechos fundamentales presuntamente afectados no requieran una intervención inmediata por vía de tutela, y ii) no tengan conexidad, únicamente con derechos económicos.”
En consecuencia, el ad quem concluyó que el mecanismo de revisión eventual era idóneo, por cuanto no se requería de la intervención inmediata del juez para obtener el amparo de los derechos de los cuales la Nación – Rama Judicial es titular, pues las providencias judiciales dictadas en el trámite de la acción popular concedieron el amparo de derechos colectivos, es decir, realizaron la finalidad principal de la acción.
15. La Sala considera que la interpretación realizada por el Consejo de Estado no obedece al criterio establecido en el Auto 132 de 2015, mediante el cual la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que la regla de evaluación de la idoneidad respecto del mecanismo de revisión de las acciones populares y de grupo, es la misma que la de todos los demás medios de defensa judicial, esto es, depende del caso concreto[35].
En aquella ocasión la Sala Plena de la Corte se pronunció sobre la solicitud de nulidad presentada contra la sentencia T-274 de 2012, en la cual la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación estudió la tutela interpuesta por la Empresa de Energía del Pacífico S.A. E.S.P. contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el trámite de una acción de grupo, y concedió el amparo.
16. Del recuento del contenido del Auto 132 de 2015 –citado como precedente por el ad quem en el trámite de esta tutela-, se evidencia que la situación fáctica analizada en esa providencia es totalmente diferente de la que se estudia en la presente sentencia. Específicamente, en el caso estudiado en el auto en mención, el Consejo de Estado seleccionó la acción de grupo para su revisión y dicho trámite estaba pendiente, motivo por el cual la Corte concluyó que la tutela era improcedente. Por el contrario, en el asunto objeto de examen no se solicitó la revisión y el caso no fue seleccionado por el Consejo de Estado.
Así pues, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte –incluido el Auto 132 de 2015-, en esta ocasión correspondía al juez de tutela analizar la idoneidad del mecanismo de revisión eventual para el caso particular.
El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[36], prevé el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares en los siguientes términos:
La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)”
En particular, la revisión eventual ostenta las siguientes características (i) no constituye una tercera instancia de decisión (por esa razón no opera la garantía de la no reformatio in pejus); (ii) se rige por el principio dispositivo, pues está condicionada a la solicitud de parte o del Ministerio Público y no procede de oficio[37]; (iii) no se trata de un recurso extraordinario[38], (iv) es eventual, lo que significa que la decisión sobre su selección es discrecional (pero debe ser motivada); (v) tiene como propósito la unificación de la jurisprudencia en materia de acciones populares o de grupo; (vi) una vez seleccionado un asunto, el solicitante no puede desistir del trámite; y (v) el thema decidendum de la revisión lo determina el Consejo de Estado, quien delimita el asunto sobre el cual es necesario unificar la jurisprudencia[39].
19. En quinto lugar, la demandante identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos, así como las irregularidades que –estima- hacen procedente la acción de tutela. Los hechos están claramente detallados en la demanda y debidamente soportados en las pruebas documentales aportadas. Adicionalmente, explicó con claridad los defectos que atribuyó a las sentencias que se cuestionan.
20. En sexto lugar, la acción de tutela no se dirige contra un fallo de tutela. Los demandantes acusan: a) la decisión del Juez 17 Administrativo de Bogotá, mediante la cual se concedió el amparo al derecho colectivo de acceso al servicio público de administración de justicia; y b) la sentencia mediante la cual la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmó la decisión del a quo.
Los artículos 254[40], 256[41] y 257[42] de la Constitución, asignaron al Consejo Superior de la Judicatura el ejercicio de distintas funciones, correspondientes a la administración de los recursos económicos y de personal de la justicia, y el fortalecimiento de la actividad disciplinaria, con el objetivo de garantizar la autonomía de la Rama Judicial.
Además, el Constituyente previó la existencia de las salas Administrativa y Disciplinaria, para efectos de distribuir las funciones de rango constitucional entre ellas. Así, “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria fue creada orgánica y funcionalmente en forma autónoma. La Sala administrativa por su parte, también fue creada orgánicamente con funciones propias, para cumplir funciones administrativas, con representación de las corporaciones nominadoras y como garantía de la autonomía administrativa de la Rama Judicial perseguida por el Constituyente.”[43]
En relación con la función de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura relativa a la administración de la carrera judicial, el artículo 157 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”, estableció que su labor consistía en “(…) atraer y retener los servidores más idóneos, a procurarles una justa remuneración, programas adecuados de bienestar y salud ocupacional, capacitación continua que incluya la preparación de funcionarios y empleados en técnicas de gestión y control necesarias para asegurar la calidad del servicio, exigiéndoles, al mismo tiempo, en forma permanente conducta intachable y un nivel satisfactorio de rendimiento.”
23. De otra parte, de conformidad con el numeral 3º del artículo 257 de la Constitución, el Consejo Superior de la Judicatura es un órgano constitucional, titular de una potestad reglamentaria para expedir normas de carácter general que fijen las condiciones para ejercer sus funciones, las cuales se relacionan, entre otros, con la evaluación de servicios de los jueces[44].
Además, la norma Superior prevé la obligación a cago del Congreso de regular este mecanismo judicial, a la cual se dio cumplimiento con la expedición de la Ley 472 de 1998[45].
26. Así, el artículo 2º de la normativa mencionada define la acción popular como el medio procesal idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos, que tiene por objeto “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”
La Corte constitucional ha estudiado la naturaleza de la acción popular en distintas ocasiones[46], y ha establecido que este mecanismo se caracteriza: “(i) por ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales; (ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’[47]; (iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos.”[48]
27. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[49] como el Consejo de Estado[50], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.
En ese sentido, los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[51], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.[52]
Además, el artículo 34 de la misma normativa, determina que “[l]a sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.”
Lo anterior ocurre porque se trata de una acción pública, que tiene como fin la defensa de derechos e intereses colectivos, esto es, de los cuales no es titular un sujeto determinado. Así pues, mediante esta acción no se plantean pretensiones subjetivas, sino se pone en conocimiento del juez una situación que afecta a la comunidad, pues con ésta se pretende precaver o superar la afectación de bienes que comprometen la existencia y desarrollo de la colectividad misma, es decir, hacer valer el interés general[53].
En términos generales, la función judicial en el Estado Social de Derecho se rige por el principio de prevalencia del derecho sustancial –artículo 228 Superior-, y en particular, la función del juez constitucional se rige también por el valor constitucional de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes -artículo 2° Superior-.
29. En síntesis, el trámite de la acción popular se caracteriza por regirse por un sistema dispositivo especial, en el que el juez goza de la facultad de proferir fallos extra y ultra petita, de manera que: (i) si en el curso del proceso se encuentra probada una nueva circunstancia que no fue alegada por el demandante, y que configura una amenaza o vulneración de un derecho colectivo, el juez de la acción popular tiene a su cargo la obligación de protegerlo; y (ii) en ejercicio de sus facultades oficiosas, el juez constitucional puede ordenar remedios que excedan las pretensiones presentadas por el actor popular en la demanda, siempre que resulte necesario para hacer cesar la vulneración o amenaza.[54]
31. Por ejemplo, en sentencia del 16 de mayo de 2007[55], la Sección Tercera del Consejo de Estado se refirió al principio de congruencia previsto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil[56] (actualmente artículo 281 del Código General del Proceso[57]), y determinó que en el trámite de las acciones populares éste tiene un alcance menos restringido, porque su naturaleza constitucional, su ámbito de protección colectivo o difuso que desborda el límite del interés particular, y su finalidad, consistente en conseguir la protección integral de un derecho de rango superior y de interés general, autorizan al juez a adelantar las decisiones que más se ajusten a los objetivos superiores de esta acción.
32. Del mismo modo, en sentencia del 16 de octubre de 2007[58], el Consejo de Estado determinó que en ejercicio de sus facultades, el juez que decida sobre una acción popular no puede invocar otros hechos distintos a los expuestos en el escrito de demanda, pues al modificar motu proprio, la conducta trasgresora, se desconocen el derecho fundamental al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.
33. Recientemente, en sentencia del 29 de abril de 2015[59], la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, reiteró la jurisprudencia sobre el alcance del principio de congruencia en el trámite de acciones populares. Particularmente, estableció que por las amplias facultades que goza el juez constitucional, la aplicación del principio de congruencia en materia de acciones populares es más flexible, pues es viable que se tengan en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda.
34. En conclusión, el sistema dispositivo especial por el que se rigen las acciones populares, implica que el juez puede tener en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que se trate de la misma acción u omisión que el actor planteó como transgresora de los derechos o intereses colectivos, puesto que la sentencia debe ser coherente con la conducta vulneradora imputada en el escrito de la demanda.[60]
“Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. (…)”
De la disposición mencionada, se puede deducir que los actos administrativos son una de las actuaciones que amenazan o vulneran derechos e intereses colectivos, y el Legislador reconoció esa eventualidad y expresamente asignó la competencia al juez constitucional para analizar la legalidad de tales actos y en caso de considerarlo pertinente, anularlos.[61]
Por consiguiente, no basta con que el juez constitucional encuentre que el acto administrativo transgreda normas de carácter superior, sino que además deberá encontrar demostrada la conducta imputada y la vulneración o amenaza de los derechos colectivos.[62]
Así, la protección de los derechos e intereses colectivos que resulten amenazados o vulnerados por la actividad de entidades públicas o de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, coincide con el objeto propio de tal jurisdicción. Entonces, “(…) cuando el juez administrativo decide una acción popular (…) lo debe hacer con su ropaje natural, esto es con la plenitud de las atribuciones que le han sido conferidas como órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; por consiguiente, puede juzgar actos administrativos, hechos, omisiones, operaciones y contratos estatales, sin que ello afecte las particularidades, fines y propósitos de las acciones populares.”[63]
En efecto, con fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los derechos constitucionales, es posible afirmar que el ordenamiento jurídico debe prever “(…) no solo instrumentos procesales para alegar ante los jueces su protección, sino dotarlos de la capacidad de tomar decisiones efectivas que logren repeler la amenaza o remediar las consecuencias de la violación de derechos o intereses colectivos.”[64]
que no se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto jurídico es legal, hipótesis que dará lugar, claramente, a desestimar las pretensiones.” (Subrayado en el texto original)[65]
38. De otro lado, la Sección Primera del Consejo de Estado[66] y algunos doctrinantes, establecieron que en el trámite de la acción popular no podía declararse la nulidad del acto porque este mecanismo no versa sobre su legalidad. No obstante, el juez sí puede suspender su ejecución o aplicación al constatar la violación o amenaza de derechos o intereses colectivos.
Entonces, las facultades previstas en la norma en mención no incluyen la anulación de actos administrativos, porque tal decisión no se deriva de la facultad de impartir órdenes de hacer o no hacer. Por consiguiente, sólo cuando el juez administrativo conoce de una acción de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, tiene competencia para pronunciarse sobre la legalidad de un acto administrativo y anularlo.[67]
Lo anterior, por cuanto el Constituyente consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía de la seguridad jurídica y del acceso efectivo a la administración de justicia, por lo que la acción popular no se instituyó para desconocer las acciones judiciales ordinarias ni como un procedimiento alternativo a las mismas. [68]
Por ende, aceptar la anulación de los actos mediante esta acción constitucional implicaría admitir que el Legislador instituyó un sistema que desconoce las acciones judiciales ordinarias, y consagró una dualidad de procedimientos que congestiona los despachos judiciales, interpretación que no puede ser admitida.[69]
d) Aunque en la acción popular el juez no tiene competencia para decretar la nulidad de un acto porque no está facultado para definir la legalidad del mismo, sí se puede suspender su ejecución o aplicación cuando se advierta que viola o amenaza derechos e intereses colectivos.[70]
Lo anterior ocurre porque los actos administrativos, como expresión de la acción de las autoridades públicas, también pueden ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, y cuando ello se acredita, el juez constitucional solamente puede decretar la suspensión de su aplicación o ejecución con miras a proteger tales derechos, dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de los actos (es decir, su legalidad), sólo puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo.[71]
39. Sin embargo, el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011[72] zanjó la discusión al respecto, y estableció que no hay lugar a que los jueces declaren la nulidad de actos administrativos a través de acciones populares, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 144. “PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.” (Negrillas fuera del texto).
41. En concordancia con lo expuesto en precedencia, la Sala procede a estudiar si en este caso se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa, de la Nación – Rama Judicial (particularmente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura), con ocasión de las providencias dictadas por la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá.
“(…) sin que los hechos del caso se subsuman adecuadamente en el supuesto de hecho que legalmente la determina[73], como consecuencia de una omisión en el decreto[74] o valoración de las pruebas; de una valoración irrazonable de las mismas; de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios.
Para la Corte, el defecto fáctico puede darse tanto en una dimensión positiva[75], que comprende los supuestos de una valoración por completo equivocada, o en la fundamentación de una decisión en una prueba no apta para ello, como en una dimensión negativa[76], es decir, por la omisión en la valoración de una prueba determinante, o en el decreto de pruebas de carácter esencial[77].”(Negrillas fuera del texto)[78]
44. De las pruebas que fueron analizadas[79], el a quo de la acción popular realizó la valoración probatoria que se describe a continuación:
Por consiguiente, concluyó que “(…) la cantidad de Juzgados Administrativos creados fue totalmente insuficiente, pues, además de no considerarse una variable fundamental, como lo era el volumen promedio de ingresos para los juzgados administrativos, se tomaron datos de egresos promedio por Magistrado que no correspondían a la realidad, sobredimensionándolos.”[80]
En segundo lugar, el juez accionado enlistó los asuntos sobre los que tiene competencia el juez administrativo y la conformación de su planta de personal. Tras hacer el recuento de estos dos temas, señaló que “(…) la composición de las plantas de personal, a primera vista, no se adecua con la problemática de congestión recurrente, con la especialidad y trascendencia de las competencias y con las exigencias de rendimiento para efectos de calificación. Esta composición de la planta de personal repercute en la calidad y en la eficiencia de la prestación del servicio de administración de justicia, pues potencializa un esfuerzo dirigido a la tramitación de los casos fáciles y repetitivos.”[81]
Con fundamento en los hechos mencionados, el juez concluyó que “(…) no existe una adecuación entre el sistema de evaluación diseñado con muchos años de anterioridad para una estructura judicial en operación y la puesta en marcha de los Juzgados Administrativos, que entraron a funcionar con un número escaso de Despachos Judiciales y una planta de personal insuficiente. En efecto, el Acuerdo de calificación data de 2002 y fue diseñado para unos despachos judiciales cuyo funcionamiento y composición burocrática se remontan por décadas hacia atrás.” [82]
45. Por su parte, al resolver la apelación el ad quem estudió el cargo por indebida valoración de la prueba y avaló la valoración efectuada por el juez de primera instancia. Específicamente, estableció que no era “(…) acertado señalar que las decisiones adoptadas en la sentencia [de primera instancia] carecen de soporte probatorio, pues expresamente en la sentencia gravada el juez identificó cada uno de los medios de prueba, en este caso documental, que le sirvieron para adoptar las decisiones contenidas en la sentencia.”
47. La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales por falta de motivación, conlleva el incumplimiento de los servidores judiciales de la obligación a su cargo de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones[83]. En efecto, el deber de justificar las decisiones judiciales garantiza la transparencia de las providencias y previene la arbitrariedad del juez.
En la sentencia T-233 de 2007[84], esta Corporación precisó que “(…) la motivación suficiente de una decisión judicial es un asunto que corresponde analizar en cada caso concreto. Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos intérpretes opuestos puede constituir una motivación adecuada no encuentra respuesta en ninguna regla de derecho. Además, en virtud del principio de autonomía del funcionario judicial, la regla básica de interpretación obliga a considerar que sólo en aquellos casos en que la argumentación es decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez de tutela intervenir en la decisión judicial para revocar el fallo infundado. En esos términos, la Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad.”
Por otra parte, la jurisprudencia ha determinado que no corresponde al juez de tutela establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que la deslegitima como tal.[85]
En este caso, las providencias judiciales controvertidas determinaron que la cantidad de juzgados administrativos creados por el Consejo Superior de la Judicatura fue insuficiente. Con fundamento en dicha premisa se estableció que del diseño del sistema de calificación de jueces administrativos (que se alega, sólo obedece a la cantidad de decisiones proferidas), “(…) es posible colegir que al juez administrativo se le presenta un dilema ético: la calificación satisfactoria de su desempeño (asunto de interés personal) o el desarrollo de una labor eficiente y de calidad (asunto de interés público). El hecho mismo de existir la posibilidad de un dilema ético implica que el servicio público de la administración de justicia se encuentra en riesgo.”
Segundo, a juicio de la Sala no se identificó un nexo causal entre la acción –las normas que regulan los criterios de calificación de los jueces- y la vulneración -el dilema ético para el juez-, que conlleva un riesgo para el servicio público de la administración de justicia.
Además, cabe resaltar que en el escrito de impugnación la parte demandada explicó que la legalidad del Acuerdo 1392 del 21 de marzo de 2002 había sido cuestionada en dos ocasiones, y el Consejo de Estado lo había declarado legal en ambos casos (la entidad demandada allegó la copia de tales providencias, tanto en el proceso de la acción popular, como en el trámite de esta tutela[86]).
Así pues, el Tribunal accionado desconoció el deber de motivar la providencia, pues era claro que el fallo contradecía las sentencias proferidas en dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, la decisión de suspender el acto carece por completo de motivación porque, a pesar de existir decisiones en un sentido distinto, las desconoció sin presentar ninguna razón clara que justificara tal contradicción[87], y de esa manera transgredió el principio de seguridad jurídica.
Las sentencias objeto de análisis en esta tutela desconocieron el precedente del Consejo de Estado.[88]
56. El precedente es conocido como la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo[89]. Lo anterior atiende a razones de diversa índole, que en todo caso se complementan.
El segundo argumento se basa en el reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta Corte tal reconocimiento se funda en una postura teórica que señala que “el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX…, sino una práctica argumentativa racional”[90]. Con lo cual, en últimas, se le otorga al precedente la categoría de fuente de derecho aplicable al caso concreto.
57. Esta Corporación fijó los parámetros que permiten determinar si en un caso es aplicable o no un precedente. Así la sentencia T-292 de 2006[91], estableció que deben verificarse los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.
58. De otro modo, cuando los funcionarios judiciales encuentran cumplidos los tres criterios mencionados, tienen la posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor, siempre y cuando i) hagan referencia al precedente que no van a aplicar y ii) ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa[92]. Así se protege el carácter dinámico del derecho y la autonomía e independencia de que gozan los jueces.
Ahora bien, como se explicó líneas atrás, cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso. Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia del sistema[93].
En la práctica jurídica actual, las instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el Derecho es dado a los operadores jurídicos a través del lenguaje, herramienta que no tiene contenidos semánticos únicos. Por tanto, el Derecho es altamente susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones o significados[94]. Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, haya órganos que permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad.
60. El carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho de la jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones y de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico, está ampliamente reconocido hoy en día. Así, en sentencia C-816 de 2011[95], esta Corte explicó que “la fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)
Entonces, en los casos en que se ha comprobado que el análisis del juez se dio sobre hechos y pretensiones totalmente diferentes a los que dieron origen a la demanda, se ha entendido que el juez excedió sus facultades de proferir fallos ultra y extra petita. Por ejemplo, las sentencias (i) del 16 de mayo de 2007 –en el que el a quo efectuó el análisis de la eventual violación del derecho colectivo a la prestación del servicio de salud en relación con las transferencias de los recursos del Sistema General de Participaciones, a pesar de que el demandante señaló que la vulneración se configuraba porque el dinero de la subcuenta de solidaridad del FOSYGA no era invertido en la prestación de salud del régimen subsidiado– y (ii) del 16 de octubre de 2007 -en la que el a quo amparó el derecho al ambiente sano ante la posible contaminación de una quebrada, a pesar de que se había alegado que se trataba de la vulneración a la movilidad de las personas residentes en un barrio ante el cambio de sentido de una vía-.
66. El artículo 29 Superior[96] prevé la garantía constitucional del juez natural que consiste en que previamente se definan quiénes son los jueces competentes, que estos tengan carácter institucional y que una vez asignada la competencia para conocer un caso específico, no les sea revocable el conocimiento del caso, salvo que se trate de modificaciones de competencias al interior de una institución.[97]
- Una sentencia proferida en un proceso de acción popular, incurre en un defecto fáctico, cuando deriva los hechos supuestamente transgresores de los derechos colectivos de apreciaciones personales, sin contar con un soporte técnico que acredite las acciones u omisiones que se dan por demostradas.
- Una sentencia proferida en un proceso de acción popular, carece de motivación, cuando deja de lado el análisis de los requisitos para que proceda el amparo, y omite demostrar la vulneración de los derechos colectivos y su relación de causalidad con la acción u omisión alegada.
- La decisión mediante la cual un juez de acción popular ordena la suspensión de la ejecución de un acto administrativo, carece por completo de motivación, cuando omite evaluar la legalidad del acto.
- La decisión mediante la cual un juez de acción popular se aparta de los hechos que dan origen a la presunta vulneración de los derechos colectivos y de las pretensiones contenidas en la demanda, incurre en un defecto sustantivo al desconocer la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual las facultades extra y ultra petita de los jueces administrativos encuentran un límite en la causa petendi.
- Cuando en una providencia un juez de acción popular ordena a una autoridad dar cumplimiento a sus funciones y le indica de qué manera hacerlo, no incurre en un defecto orgánico, porque tales órdenes realizan el amparo de los derechos colectivos desconocidos por la autoridad demandada.
Por las anteriores razones, la Sala concederá la tutela solicitada por la Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial, en calidad de delegada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y revocará la sentencia de segunda instancia, proferida por la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo tanto, se dejará sin efecto 21 de febrero de 2014, dictada por la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenará a esa autoridad que profiera una nueva decisión en la que se pronuncie respecto de los hechos y pretensiones formulados en la acción popular.
PRIMERO.- REVOCAR las decisiones adoptadas el 16 de septiembre de 2015, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y el 22 de enero de 2014, por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado. En su lugar, CONCEDER el amparo impetrado.
SEGUNDO.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 21 de febrero de 2014, y ORDENAR a esta autoridad que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta los criterios trazados en esta decisión.
A LA SENTENCIA T-176/16
JUEZ DE ACCION POPULAR-Puede proferir fallos ultra y extra petita para salvaguardar derechos colectivos (Aclaración de voto)
El juez contencioso cuenta con la capacidad de proferir fallos ultra y extra petita, para de esta manera garantizar la protección efectiva de dichas prerrogativas, al margen de la solicitud elevada por el ciudadano. Un criterio en otro sentido llevaría a impedir la real defensa y efectiva protección de los derechos colectivos. El juez de la acción popular, no puede en todos los casos encontrar su límite en la relación con la causa petendi, ya que se trata de una acción constitucional en donde puede, y de hecho le corresponde, exceder las pretensiones presentadas en la demanda, en procura de hacer cesar la vulneración o amenaza de un interés de orden colectivo
La Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial, interpuso solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, en contra de la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, a partir de las decisiones adoptadas dentro de la acción popular interpuesta por un ciudadano que se desempeña como juez administrativo en contra de la Rama Judicial, debido a que el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PSAA08-4874 de 2008 "[p]or medio del cual se determina el rendimiento esperado o Capacidad Máxima de Respuesta (...)" de los juzgados administrativos, sin consultar las particularidades de esa jurisdicción. Específicamente se alegó que el proceso de calificación se llevó a cabo de forma clandestina y los criterios para la calificación del período 2008-2009 se fijaron de forma extemporánea.
Comparto la solución dada al caso por la Sala de Revisión, dado que los operadores judiciales accionados desconocieron los límites que les impuso el precedente vertical, sin justificar la razón por la que se apartaban de las reglas sentadas por el Consejo de Estado. En ese sentido, las autoridades accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la demandada, la cual no tuvo la oportunidad de oponerse al cuestionamiento que, motu proprio, hicieron los jueces sobre la totalidad del sistema de calificación de los jueces
- A través de la Carta Política de 1991 la acción popular adquirió el estatus de constitucional[98] instrumento a través del cual se busca proteger derechos e intereses relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia similar y otros de similar naturaleza.
- .El carácter público de las acciones populares, supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, dejando de lado motivaciones meramente subjetivas o particulares.
- Dada la naturaleza preventiva de las acciones populares, no es requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, simplemente basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca.
- Entonces, al tratarse de una acción constitucional que busca la protección de derechos e intereses colectivos, el juez contencioso cuenta con la capacidad de proferir fallos ultra y extra petita, para de esta manera garantizar la protección efectiva de dichas prerrogativas, al margen de la solicitud elevada por el ciudadano. Un criterio en otro sentido llevaría a impedir la real defensa y efectiva protección de los derechos colectivos.
- Bajo este entendido, el juez de la acción popular, no puede en todos los casos encontrar su límite en la relación con la causa petendi, ya que se trata de una acción constitucional en donde puede, y de hecho le corresponde, exceder las pretensiones presentadas en la demanda, en procura de hacer cesar la vulneración o amenaza de un interés de orden colectivo.
- No resulta adecuado que el Juez Constitucional vea limitada sus facultades para proteger derechos como la moralidad administrativa, ante la discrepancia el petitum, ya que sus facultades deben extenderse a la valoración de otros derechos a pesar de no haber sido invocados expresamente, puesto que no hacerlo conllevaría no solo a una denegación en la administración de justicia, sino además en el quebrantamiento de mandatos superiores que protegen los intereses colectivos.
[1] Claudia Marcela Granados Romero.
[2] La funcionaria afirma que está facultada para actuar, de conformidad con la delegación efectuada mediante el Acuerdo 956 de 2000, “[p]or el cual se delegan unas funciones en las Unidades de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se dictan otras disposiciones”.
[3]El accionante se desempeña como juez administrativo. Además el juez reconoció como coadyuvantes a los señores Corina Duque Ayala, Julián Eduardo Moncaleano Cardona, César Augusto Saavedra Madrid, Liliana del Rocío Ojeda Insuásty, José Andrés Rojas Villa, Álvaro Quintero Sepúlveda, Martha Hernández de Nieto, Juan Emiliano Cárdenas Vélez, y Víctor David Lemus Chois.
[4] Folio 182, Cuaderno 2. La circular solo contiene esa referencia a la norma, y no explica en qué consiste la determinación de darle aplicación. El texto de la disposición mencionada es el siguiente:
Artículo 6. “Para efectos de la determinación del período laborado, no se tendrán en cuenta los tres primeros meses, contados a partir de la consolidación de una de las siguientes situaciones en los funcionarios a calificar:
2. Que ingresen a un despacho congestionado, en los términos del Acuerdo 738 de 2000, excepto en cumplimiento de programas de descongestión.”
[5] Folio 183, Cuaderno 2.
[6] Esta información consta en el sistema de consulta de procesos la Rama Judicial Siglo XXI, al consultar el expediente radicado con el número 11001333101720090014400.
[7] Folios 60-96, Cuaderno Principal.
[8] Esto con fundamento en estudios publicados por el Sistema de Información y Estadística de la Rama Judicial y por informes publicados por la Corporación Excelencia en la Justicia.
[9] Esto con fundamento en estudios publicados por el Sistema de Información y Estadística de la Rama Judicial y por informes publicados por la Corporación Excelencia en la Justicia.
[10] El recurso se fundamentó en los siguientes argumentos: (i) el fallo es incongruente; (ii) la acción popular es improcedente para pronunciarse sobre la legalidad de actos administrativos; (iii) la acción popular es improcedente para amparar los derechos de un grupo específico (en este caso los jueces administrativos); (iv) existió un error en el cálculo de ingresos y egresos de los juzgados administrativos; (v) el juez popular no tiene competencia para ordenar la expedición de reglamentos; (vi) no existe un nexo causal entre el sistema de calificación y la supuesta vulneración de los derechos colectivos; (vii) la acción popular es improcedente para cuestionar un acuerdo que se dio como consecuencia de otra acción popular, pues mediante una sentencia de 2002 se ordenó al Consejo Superior de la Judicatura poner en funcionamiento los juzgados administrativos, a lo cual se dio cumplimiento con el Acuerdo 1392 de 2002, el cual se "inaplica" con la providencia cuestionada; (viii) no existió fundamento fáctico, jurídico ni probatorio sobre la presunta vulneración de derechos colectivos; y (ix) con la sentencia se ocasionan perjuicios ciertos e inminentes al interés público.
[11] Procuraduría 144 Judicial II para Asuntos Administrativos.
[12] Folios 70-79, Cuaderno 3.
[13] Mediante auto del 14 de febrero de 2013 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró fundada la manifestación del impedimento de los magistrados de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por tener interés directo en el proceso. Por consiguiente, el asunto fue decidido por una sala de conjueces (Folios 80-88 Cuaderno 3).
[14] En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los señores Camilo Augusto Delgado Rodríguez e Ibeth María Hernández Castro, demandaron a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura, ambas demandas fueron acumuladas para ser falladas en una misma sentencia. En particular, el señor Delgado Rodríguez solicitó declarar la nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, por medio del cual la Sala Administrativa determinó la capacidad máxima de respuesta para los jueces administrativos para los años 2008 y 2007. Mediante sentencia del 26 de julio de 2012, la Sección Segunda - Subsección A del Consejo de Estado declaró la nulidad parcial del artículo 1º -en lo que se refiere a los juzgados administrativos- y la nulidad total del artículo 2º del acuerdo No. PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, por encontrar que violaba el derecho al debido proceso de los jueces administrativos, debido a que fijaba los criterios para determinar la productividad de los jueces administrativos con posterioridad al periodo evaluado, lo que no era posible de conformidad con el artículo 34 del Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002, según el cual el rendimiento esperado debe ser comunicado a los jueces a más tardar en el mes de enero del año correspondiente a la iniciación del periodo a evaluar. Lo anterior fue desconocido en los artículos demandados, expedidos en junio del año 2008. Además, se estableció que aunque existía la Circular No. PSAC07-17 del 8 de mayo de 2007, mediante la cual la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura estableció que el rendimiento esperado era de 701 sentencias, ésta no fue debidamente publicada y por lo tanto, no podía suplir la obligación a cargo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de publicarlos en el mes de enero del año a calificar (Folios 136-154, Cuaderno 2).
[15] Folios 25-27, Cuaderno 1.
[16] En el trámite de la segunda instancia, mediante auto del 6 de mayo de 2015, el Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez advirtió que no se había vinculado al señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez, demandante en la acción popular y ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, notificar al ciudadano de la tutela de la referencia (Folios 144-151, Cuaderno 1). El Tribunal dio cumplimiento a la orden del ad quem y remitió la constancia de la notificación (Folio 151, Cuaderno 1).
[17] Folios 26-27, Cuaderno 1.
[18] Folios. 34, 35 y 36-37 Cuaderno 1.
[19] Folios 100-119, Cuaderno 1.
[20] Folio 124, ibídem.
[21] Folios 135-143, ibídem.
[22] Folios 167-168, Cuaderno 1.
[23] Ver sentencia T-283 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[24] Al respecto, ver la sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[27] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz): “… sólo en aquellos casos en los cuales el acto que adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, - bien por la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora porque su contenido sea abiertamente antijurídico -, el juez constitucional puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del funcionario que la profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico.
[28] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-159/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa): “… opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador
[29] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez): “Es posible distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial - presupuesto de la vía de hecho -, de aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos constitucionales. Se trata de una suerte de vía de hecho por consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal, cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos constitucionales, al inducirlo en error. En tales casos - vía de hecho por consecuencia - se presenta una violación del debido proceso, no atribuible al funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”
[30] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-292/06 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[31] Ver sentencias SU-1193 de 2000; M.P. Alfredo Beltrán Sierra, y T-200 de 2004; M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[32] Este artículo fue derogado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015. El texto de la norma era el siguiente: ARTÍCULO 256. “Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:
1. Administrar la carrera judicial. (…)”
[33]“ARTICULO SEGUNDO. Delegar en los directores de las unidades de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, según los asuntos propios de su competencia, la actuación en las acciones de tutela en las cuales se vincule a la Sala Administrativa, así como la eventual impugnación, en caso de ocurrir un fallo adverso, en los asuntos en los cuales exista un criterio definido de la Sala Administrativa.
PARÁGRAFO 1°. La Oficina de Asesoría Jurídica de la Sala Administrativa vigilará el trámite judicial de las acciones de tutela, para lo cual las unidades le comunicarán inmediatamente su existencia, en desarrollo de la delegación de que trata este artículo. Aquella llevará el pertinente registro de control.
PARÁGRAFO 2°. En las acciones de tutela, en los casos en que no exista un criterio definido de la Sala Administrativa, se seguirá el procedimiento establecido en la Circular No. 18 de 1999, proferida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.”
[35] En el caso objeto de estudio en el Auto 132 de 2015, la Sala Plena estableció que el mecanismo de revisión eventual era idóneo porque la acción popular había sido seleccionada por el Consejo de Estado y al momento de proferirse la sentencia T-274 de 2012 -cuya nulidad se estudió en aquella oportunidad-, estaba en curso, lo cual demostraba la aptitud del mecanismo para proteger los derechos invocados por la parte accionante.
[36]“Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.”
[37]En sentencia C-713 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “de oficio o”, contenida en el inciso 1° del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, en razón a que “(…) como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados”.
[38] En la sentencia C-713 de 2008, se estableció que “(…) la atribución de competencias que el legislador puede hacer al Consejo de Estado en virtud del artículo 237-1 de la Constitución, sólo puede darse en su calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, pero no como Tribunal de Casación, porque esa función no ha sido asignada por el Constituyente. // Las consideraciones expuestas llevan a la Corte a concluir que la facultad de revisión eventual, prevista en el inciso 1º del artículo 11 del proyecto, sólo puede hacerse como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y no como Corte de Casación.”
[39] Ver: CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de Unificación del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Número de Radicado: (AP) 170013331001200901566 01.
[40] Se hace referencia a la norma anterior al Acto Legislativo 2 de 2015.
[43] Sentencia C-265 de 1993; MP. Fabio Morón Díaz. En aquella ocasión la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 4º del Decreto 2652 de 1991 "[p]or el cual se adoptan medidas administrativas para el funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura”, que consagra las funciones de la Sala Plena del Consejo Superior de la Judicatura. A juicio del demandante la norma incluía funciones exclusivas de cada una de las Salas, dentro de las funciones de su sala Plena. La Corte encontró que algunas de las funciones asignadas a la Sala Plena correspondían exclusivamente a alguna de las Salas del órgano mencionado, por lo que declaró inexequible algunos literales del artículo acusado.
[44] Ver sentencias C-307 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra; y C-805 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[45] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
[46] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[47]Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
[48] Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[49] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[50] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01.
[51] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005-00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos.
[52] Sobre el particular ver CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP).
[53] Ver sentencia C-622 de 2007; M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[54]Ver sentencia T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[55]CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 16 de mayo de 2007, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Radicación número: 25000-23-25-000-2003-01252-02. En aquella ocasión un ciudadano consideró que se desconocían los derechos a la moralidad pública y al servicio público de salud porque el dinero de la subcuenta de solidaridad del FOSYGA no era invertido en la prestación de salud del régimen subsidiado. En consecuencia, solicitó que se trasladara la totalidad de los recursos a los entes territoriales del país que se ordenara que hacia el futuro, los recursos de la subcuenta de solidaridad del FOSYGA, sean efectivamente presupuestados y ejecutados. En primera instancia, el Tribunal se refirió a la las transferencias de los recursos del Sistema General de Participaciones y negó el amparo. El ad quem revocó la decisión y concedió el amparo de los derechos colectivos alegados, en consideración a que el a quo había desconocido el principio de congruencia porque se pronunció sobre las transferencias y no sobre la destinación de los recursos del FOSYGA (que era la pretensión de la demanda), los cuales no debían tener una apropiación previa a su destinación.
[56]Artículo 305. “CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio.”
[57]Artículo 281. “Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. (…)”
[58]CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 16 de octubre de 2007, Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Radicación número: 41001-23-31-000-2004-00351-02. En aquella oportunidad el Consejo de Estado estudió la acción popular instaurada por un ciudadano con el fin de cuestionar el cambio de una vía por parte de una urbanizadora, lo cual modificaba una servidumbre necesaria para que las personas ingresaran a unos barrios colindantes con la urbanización en construcción. El juez popular se abstuvo de declarar la violación por los hechos alegados, pero encontró probada la afectación de los derechos colectivos por la contaminación a una quebrada como consecuencia del proyecto urbanístico. El Consejo de Estado revocó la decisión y negó el amparo a los derechos colectivos por encontrar que el a quo había cambiado por completo la causa petendi.
[59]CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de abril de 2015, Consejera Ponente: Stella Conto Díaz Del Castillo. Radicación número: 253073331701201000217-01. En esa oportunidad la Corporación conoció de una acción popular presentada ante la vulneración de derechos colectivos generada con ocasión de un contrato de concesión relacionado con actividades mineras. Específicamente señaló que a pesar de que no se había solicitado expresamente que se exigiera el pago de las regalías generadas con ocasión de las labores de explotación, se ampararían el derecho a la moralidad administrativa y el interés del patrimonio público y se ordenaría su pago, pues al requerir el amparo del derecho a la moralidad administrativa se podía deducir la necesidad de pronunciarse sobre ese tema, el cual además estaba probado en el proceso.
[60]CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia del 9 de agosto de 2012. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Número de Radicación: 73001-23-31-000-2010-00472-01. El ciudadano promovió acción popular contra el Instituto Nacional de Concesiones – INCO y la constructora CSS CONSTRUCTORES S.A., tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, el derecho a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente; por cuanto consideró que en una carretera había una alcantarilla que podía causar un accidente. En ese caso no se probó que la alcantarilla estuviera en las condiciones alegadas por el actor, pero en el proceso la Policía aportó un estudio en el que se demostraba que en ese punto de la vía existía una curva que causaba accidentes. En consecuencia, el juez concedió las pretensiones y el Consejo de Estado confirmó la decisión por considerar que no era incongruente porque tenía que ver con el mismo derecho colectivo y era una situación que generaba el riesgo alegado por el actor popular.
[61] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera. Auto del 1º de febrero de 2001, Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación número: 253929 CE-SEC1-EXP2001-NAP148 AP-148. Esta decisión se profirió antes de que la Sección Primera adoptara la tesis de la improcedencia de la anulación de actos administrativos.
[62] Ver CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera (i) sentencia del 18 de mayo de 2000, Consejero Ponente: Jesús María Carrillo Ballesteros. Radicación número: 251350 CE-SEC3-EXP2000-NAP038. AP-038; y (ii) sentencia del 21 de febrero de 2007, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00355-01(AP)
[63]CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera. Aclaración de voto del Consejero Mauricio Fajardo Gómez, a la sentencia del 25 de mayo de 2006, Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Radicación número: 25000-23-25-000-2002-01089-01(AP).
[64] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2007, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Radicación número: 76001-23-31-000-2005-00549-01(AP).
[65] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sentencia del 21 de mayo de 2008, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. Radicación número: 76001-23-31-000-2005-01423-01.
[66] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo (i) Sección Primera. Sentencia del 21 de febrero de 2008, Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. Radicación número: 25000-23-25-000-2004-00230-01; y (ii) Sección Primera. Sentencia del 8 de julio de 2010, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Radicación número: 47001 2331 000 2003 01046 02.
[67] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 12 de julio de 2001, Consejero Ponente: Tarcisio Cáceres Toro. Radicación número: 253679 17001-23-31-000-2000-0981-01 AP-114.
[68] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta. Sentencia del 13 de septiembre de 2000, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Radicación número: NR: 254088 13001-23-31-000-2000-9008-01. AP-575.
[69] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 18 de mayo de 2000, Consejero Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicación número: 251342. CE-SEC2-EXP2000-NAP036. AP-036.
[70] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 3 de noviembre de 2005, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Radicación número: 25000 2325 000 2003 01278 01.
[71] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta. (i) sentencia del 13 de septiembre de 2000, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Radicación número: 254088 13001-23-31-000-2000-9008-01. AP-575; y ii) sentencia del 13 de septiembre de 2002, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Radicación número: 13001233100020009008 01. AP-575.
[72] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[73] Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-159 de 2002, se define el defecto fáctico como “la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas”.
[74] Cabe resaltar que si esta omisión obedece a una negativa injustificada de practicar una prueba solicitada por una de las partes, se torna en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio del derecho de contradicción.
[75] Cfr. Sentencias SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-538 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-061 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[76] Ver sentencias T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-567 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y SU–159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[77] Nuevamente, remite la Sala a la sentencia SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[78] Sentencia T-704 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[79]Las partes allegaron las siguientes pruebas: (i) distintos documentos que sirvieron de soporte para la creación y puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos en el territorio nacional, (ii) el texto del Acuerdo PSAA08-4874 de junio de 2008, “por medio del cual se determina el rendimiento esperado o Capacidad Máxima de Respuesta de los despachos judiciales de tercer nivel”, (iii) el oficio por medio del cual el Presidente del Consejo de Estado solicitó suspender el sistema de calificación de jueces para el período 2007-2008; (iv) información estadística remitida por la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, correspondiente al promedio anual de ingresos y egresos por juzgado administrativo para el período 2006-2009, (v) “Libro de Medición del Tiempo Procesal en la Gestión Judicial Moderna”, del cual se deduce que antes de la puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos, los procesos en la jurisdicción contencioso administrativa registraban una duración promedio de 926 días calendario, superior al promedio global nacional de 732 días calendario; (vi) un estudio efectuado por la Universidad del Rosario como consecuencia del contrato de consultoría 133 de 2007, en el que se señaló que el número de despachos creados era insuficiente para el número de procesos a cargo; (vii) las calificaciones de los jueces administrativos para los periodos 2007 y 2008 y de los jueces civiles para los periodos comprendidos entre los años 2003 y 2008; y (viii) un informe estadístico del DANE en el que, a solicitud del juez, enlistó cuáles son los municipios con menos de 70.000 habitantes en Colombia.
[80] Folio 32, Cuaderno 2.
[81] Folio 34, Cuaderno 2.
[82] Folio 40R, Cuaderno 2.
[83] Sentencia C-590 de 2005 antes citada.
[84] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[85] Sentencia T-247 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[86] Se trata de las sentencias proferidas (i) el 11 de octubre de 2012, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, un ciudadano demandó el Acuerdo No. 1392 de 2002, el Acuerdo PSAA06-3346-3346 de 2006, y el Acuerdo No. PSAA08-4874 de 2008. El Consejo de Estado negó la nulidad en relación con el sistema de calificación de jueces de tercer nivel consagrada en el Acuerdo No. 1392 de 2002 (Folios 378-400 Cuaderno 3); (ii) el 12 de agosto de 2010, por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que un ciudadano demandó el Acuerdo No. 1392 de 2002, el Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda (Folios 401-414, Cuaderno 3).
[87] En la sentencia del Tribunal se hace referencia a este argumento, pero la razón para descartarlo es incomprensible. Específicamente, el ad quem de la acción popular determina lo siguiente: “El argumento esgrimido adolece de vocación de prosperidad, porque la cosa juzgada material que se dio en el asunto citado, [se refiere a la sentencia proferida en el proceso de nulidad contra el Acurdo 1392 de 2002] únicamente cobija los aspectos fácticos y jurídicos que rodearon esa precisa situación fáctica y jurídica, por manera que pretender extender esos efectos a actos administrativos distintos e incluso posteriores, no puede ser de recibo. (…) La situación definida en la sentencia traída por el apoderado de la demanda, no puede extender ultractivamente sus efectos de cosa juzgada a actos administrativos que no fueron materia de acusación por medio de la acción que desató dicha providencia judicial.” (Folio 93, Cuaderno 2).
[88] Esta consideración reitera las reglas sobre el desconocimiento del precedente contenidas en la sentencia SU-172 de 2015; M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[89] Cfr., sobre la definición de precedente, las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[90] C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[91] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y T-285 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[92] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La Corte también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes. Resulta válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales. Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del stare decisis.”
[93] Cfr. T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa: “En este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal constituye una exigencia inevitable.”
[94] Según lo establecen algunas corrientes doctrinales del derecho.
[95] M. P. Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las jurisdicciones -jurisprudencia constitucional-.
[96] Artículo 29. “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (…)”
[97] Ver sentencia C-208 de 1993.
[98] Art. 88, inciso primero, C. Pol.