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Timestamp: 2018-12-11 04:12:38
Document Index: 82827797

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El despido objetivo en las Administraciones Públicas: algunas cuestiones problemáticas - El Derecho
El despido objetivo en las Administraciones Públicas: algunas cuestiones problemáticas
Violeta Roca Valero y Andrés Pedro Arche Castillo
I. El despido objetivo en el Derecho laboral español. Planteamiento general
Las relaciones laborales en el Derecho español se asientan en un sistema de terminación de contratos de trabajo de carácter causalista, de modo que el vínculo entre empleador y trabajador sólo puede terminarse de forma ajustada a derecho a través de la invocación de unas causas previstas legalmente que, a su vez, habrán de ser acreditadas oportunamente por el empresario en caso de una eventual impugnación judicial.
Sentado lo anterior, la forma idónea de terminación de un contrato de trabajo, exceptuando el despido disciplinario -que constituye una respuesta extrema a conductas antijurídicas en las relaciones de trabajo-, es la prevista en los arts. 51 y 52 ET (EDL 1995/13475).
Ese carácter causal tiene su base en nuestro derecho en la protección constitucional del empleo contenida en el art. 35 CE (EDL 1978/3879), el Principio de la Autonomía de la Voluntad y la prohibición de dejar a la voluntad de una parte la validez y vigencia del contrato, contenidos en los arts. 1255 y 1256 CC (EDL 1889/1), respectivamente. En el ámbito de las Administraciones Públicas, el art. 96.2 EBEP (EDL 2007/17612) también tenía como fin reforzar el sistema causalista de nuestras relaciones laborales.
Sin embargo, la deficiente redacción de las causas en unos casos, o el excesivo rigorismo en la interpretación judicial en otros, ha determinado que la modalidad patológica del despido improcedente sea la forma mayoritaria de terminación de contratos de trabajo en España, explicando el éxito del reconocimiento de la improcedencia conocida como despido exprés.
Con la loable voluntad de clarificar nuestro mercado laboral, el legislador ha acometido una trascendente reforma a través del RD-ley 3/2012 (EDL 2012/6702), convalidado por las Cortes Generales, y tramitado, aprobado, sancionado y promulgado como la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral (EDL 2012/130651), que redefine las causas de despido objetivo económicas, técnicas, organizativas y productivas, ofreciendo nuevos criterios para determinar su concurrencia y eliminando el alto grado de discrecionalidad judicial que los anteriores textos legales concedían.
A su vez, ha clarificado, como veremos, el despido objetivo en las Administraciones Públicas, superando largos debates doctrinales.
II. La evolución jurisprudencial en torno al despido objetivo en las Administraciones Públicas a partir de 1997
La aprobación del RD-ley 3/2012, primero, y de la posterior Ley 3/2012, ha modificado sustancialmente la figura del despido objetivo, introduciendo la primera regulación expresa de la aplicabilidad del despido objetivo en el sector público e incluyendo no ya a las sociedades mercantiles y fundaciones del sector público, que por regirse por el ordenamiento jurídico privado, no suscitaban dudas en cuanto a su capacidad para efectuar despidos objetivos, sino a la denominada administración "pura" (administración pública, organismos autónomos, entidades públicas empresariales, y cuantas entidades cita el art. 3.1 TRLCSP; EDL 2011/252769).
Cabe plantearse no obstante, si dicha regulación puede calificarse de novedosa, en el sentido de que efectivamente suponga un cambio radical en el panorama anterior, o si viene a ser una mera consagración de una práctica aceptada por la jurisprudencia.
Para responder a este interrogante es preciso analizar la jurisprudencia menor a partir de la reforma del art. 51 ET operada en 1997 por la Ley 63/1997, de 26 de diciembre, de medidas urgentes para la mejora del Mercado de Trabajo y el fomento de la Contratación Indefinida (EDL 1997/25449), que refuerza la tesis de la aplicación de los despidos económicos en las Administraciones Públicas al ampliar las justificación instrumental del despido objetivo, que ya no se limita a "la supervivencia o viabilidad de las organizaciones de trabajo", referencia que brindaba algún apoyo al planteamiento contrario por la vía argumental de la «perennidad» de las Administraciones, sino que comprende también ya «el buen funcionamiento de la empresa» y la «mejor organización de los recursos». En verdad, la consecución de estos objetivos de gestión de recursos es hoy en día una exigencia tanto para sostener la «posición competitiva en el mercado» de las empresas económicas como para alcanzar la «eficacia» de la actuación de las Administraciones Públicas. Ni las empresas económicas ni las Administraciones Públicas pueden prescindir por completo en las actuales condiciones de la organización del trabajo de la contribución que a tales objetivos pueda aportar la posibilidad de recurrir a los despidos económicos del personal laboral. Cuestión distinta es que una buena gestión de personal consiga prevenirlos mediante una prudente política de contratación, o evitarlos mediante la reasignación de los trabajadores sobrantes a otros puestos de trabajo.
Sin embargo, pese a dicha reforma, los pronunciamientos judiciales han sostenido un criterio dispar respecto de la admisibilidad del despido objetivo en la Administración, generando un clima de inseguridad jurídica que, como veremos, contribuye a disipar la reforma laboral.
Entre las primeras sentencias desfavorables destaca la Sentencia núm. 3186/1997, de 12 de diciembre, de la Sala de lo Social del TSJ Comunidad Valenciana (EDJ 1997/21046), que atendiendo a la naturaleza singular de la Administración Pública, rechaza automáticamente que la misma pueda extinguir contratos de trabajo por causas objetivas, desestimando el argumento de la recurrente, que invoca la necesaria aplicación del ordenamiento laboral, por ser el que rige las relaciones del personal laboral de la Administración.
Conforme a dicha sentencia:
"Entiende la recurrente que si las Administraciones Públicas deben someterse a la normativa laboral, la medida adoptada por el Ayuntamiento, con base en el precepto que se invoca como infringido, deviene en una obligación legal, no pudiendo excluirse de forma automática, como lo hace la sentencia recurrida, la aplicación del artículo 52, c) a la actuación de una Administración Pública. El motivo no puede prosperar, no sólo por cuanto la demandada se ha limitado a acreditar un endeudamiento sin dar cuenta del valor de sus activos y de su situación crediticia como se indica en la sentencia recurrida, circunstancia que podría determinar por sí sola la desestimación del motivo, sino por cuanto exigiendo el precepto la existencia de una situación económica negativa de la empresa dicha causa de extinción será siempre difícilmente predicable de las Entidades Públicas, que por carecer de ánimo de lucro y estar destinadas a la prestación de servicios públicos, no pueden por definición encontrarse en dicha situación, ya que su endeudamiento obedecerá a su propia finalidad como entidad pública, siendo buscado de propósito en la mayoría de los casos para mejorar los servicios que constituyen su finalidad, sin que por ello su situación económica pueda perjudicar la supervivencia del Ente Público, por lo que el motivo económico alegado debe ser desestimado."
Posteriormente, las sentencias de la Sala de lo Social del TSJ Cataluña núm. 1684/1999, de 9 de marzo, y núm. 5243/1999, de 13 de julio (EDJ 1999/11883), admiten por el contrario este argumento rechazado por la Sala de Valencia, contraponiendo en su análisis dos elementos: 1) el régimen del personal laboral de la Administración (concretamente, se trata de decisiones extintivas adoptadas por Ayuntamientos), y 2) la naturaleza de las Administraciones Públicas empleadoras.
En primer lugar, atendiendo a la naturaleza jurídica de las administraciones públicas, razona la Sala que la finalidad de un Ayuntamiento no es la exclusiva obtención de beneficios, "sino la de prestar servicios a los ciudadanos, gestionando aquellas actividades e intereses de carácter público de la comunidad que tengan atribuidas por Ley o que estimen adecuado asumir en función de sus propias competencias y libertad de decisión al respecto. (...) sin que en ningún caso la finalidad de obtener un beneficio patrimonial sea la causa que justifique su prestación".
Como corolario de lo anterior, se subraya la falta de dependencia del mercado del ayuntamiento y su obligación de prestar servicios deficitarios, concluyendo que "En este contexto es de muy difícil encaje una previsión legal como la contenida en los arts. 51 y 52 c) ET, cuya finalidad no es otra que la de intentar mantener la actividad de la empresa y con ello el empleo existente en la misma, articulando un mecanismo que permita al empresario la resolución de determinados contratos de trabajo para de esta forma superar la situación económica negativa que hace peligrar la propia existencia de la empresa, o aquellas dificultades que impidan su buen funcionamiento".
Esta postura se ve, no obstante, necesariamente matizada por el segundo elemento ya anticipado: el régimen jurídico del personal del Ayuntamiento, dicho sea en otras palabras: la expresa sujeción de su personal al ordenamiento laboral, que determina que no pueda producirse una denegación apriorística de la facultad de la Administración Pública como empleadora de acudir a los arts. 51 y 52 ET, pues como indica la citada sentencia: "Pero frente a todas estas consideraciones, se encuentra el hecho innegable de que si partimos del sometimiento de las administraciones públicas a la legislación laboral para contratar, no hay razón para que deba excluirse la aplicación de la misma para extinguir los contratos en base a las causas previstas en el propio Estatuto de los Trabajadores, como esta Sala ha tenido ocasión de poner de manifiesto en Sentencia de 2 de octubre de 1998(Rec. núm. 1168/1998)."
En síntesis, estas sentencias valoran a priori como una situación anómala que la Administración acuda al despido objetivo, pues se parte de que los arts. 51 y 52 ET se han dictado pensando exclusivamente en las empresas que actúan en el mercado, teniendo como finalidad exclusiva la obtención de beneficios con el desarrollo de su actividad mercantil, mientras que las administraciones públicas no solo carecen de ánimo de lucro como una empresa privada, sino que además les compete la prestación de servicios públicos, cuya importancia determinan que sean asumidos por la Administración, incluso siendo los mismos deficitarios. De ahí que aún admitiendo la posibilidad de que la Administración pueda emplear esta forma de extinción de los vínculos laborales –por quedar sometido el personal laboral de la Administración al Derecho Laboral-, se opte por una aplicación restringida del despido objetivo en la Administración (concretamente, se trata de decisiones extintivas adoptadas por Ayuntamientos).
Esta doctrina es asimismo seguidas por recentísimas sentencias de Juzgados de lo Social de Barcelona, como la sentencia núm. 211/2011, de 10 de junio, del Juzgado de lo Social núm. 11 (EDJ 2011/152747) y la sentencia de 13 de diciembre de 2011 del Juzgado de lo Social núm. 12, autos 470/2011 (EDJ 2011/292031).
Como sentencias favorables más relevantes a la admisibilidad del despido objetivo en la Administración, podemos citar la sentencia núm. 1611/1997, de 25 de abril, de la Sala de lo Social del TSJ Andalucía, sede Sevilla.
Esta sentencia valora -sin utilizar un criterio más restrictivo, por ser la empleadora una Entidad de derecho público- la concurrencia de los tres elementos que viene exigiendo nuestra más Alta Sala: un elemento objetivo (concurrencia de una situación desfavorable para la empresa -escasa rentabilidad, ineficiencia-), un elemento subjetivo (la decisión empresarial de amortizar los puestos de trabajo), y un tercer elemento consistente en la conexión entre los dos elementos anteriores, definida como la adecuación de la medida empresarial (extinción de los contratos), en otras palabras, en la aptitud de la misma para mejorar la situación negativa.
Y es en este tercer elemento, la conexión, donde destaca la libertad que reconoce a la Administración, en el sentido de permitir a ésta la elección entre el despido, y otras medidas, como los Planes de Empleo o medidas de reasignación de efectivos.
Por su importancia, reproducimos el FJ 3º de la sentencia comentada:
"En cuanto al recurso de la Mancomunidad empleadora, sin necesidad de acoger las revisiones fácticas, consta en la sentencia de instancia lo suficiente para apreciar la infracción aducida del artículo 52, c) ET, aplicable a entes públicos como el aquí interesado sin duda alguna, pues se declara probado que lleva en situación deficitaria varios años y que se han reducido los ingresos por subvenciones destinadas al servicio en que se empleaba al actor, lo cual significa, conforme a las Sentencias del Tribunal Supremo de 24 abril y 14 junio 1996, la concurrencia de los tres elementos necesarios, cuales son: un factor desencadenante -los resultados económicos de la actividad-, que inciden desfavorablemente en la rentabilidad o situación económica; la amortización del puesto al que afecta el ajuste de factores que se ha decidido -según lo acordado por la Mancomunidad sobre reducción de plantilla- y la conexión de funcionalidad entre la extinción acordada y la superación de la situación negativa, por el ahorro de costes que supone.
Conduce ello a la estimación en lo esencial del recurso, declarando procedente la medida extintiva, que en el seno de Administraciones Públicas como la recurrente puede considerarse una fórmula utilizable además de los Planes de Empleo o las medidas de reasignación de efectivos a que aluden los artículos 18 y 20.1, g) de la Ley 30/1984, conforme a la redacción dada por los artículos 15 y 16 de la Ley 22/1993 -aún no vigente al adoptarse la medida enjuiciada, pero sí cuando se hizo efectiva-. Sin embargo, la declaración de procedencia ha de acompañarse de la del derecho del actor al percibo de una indemnización acorde con su antigüedad desde 4 de enero de 1988 a 1 de septiembre de 1994 y salario mensual de 276.000 pesetas, lo que supone un total de 131,6 días de salario, sin que la diferencia entre lo aquí reconocido y lo ofrecido en su día tenga relevancia para alterar la calificación por obedecer a error excusable, conforme al artículo 123.1 de la Ley de Procedimiento Laboral, lo que incluye el caso en que se cuestionara, como aquí ocurre, la antigüedad computable por discutirse en la instancia si existe un fenómeno de subrogación del organismo demandado respecto a otra entidad pública."
En el mismo sentido, destaca la Sentencia núm. 1858/1997, de 9 de mayo, de la Sala de lo Social del TSJ Andalucía, sede Sevilla, que si bien, lógicamente, advierte que el examen de los presupuestos del despido objetivo ha de adaptarse a la situación presupuestaria, contable y financiera de la Corporación, habida cuenta de su naturaleza jurídica "no privada", incide en el engarce de la medida en la consecución del objetivo de la Administración constitucionalmente consagrado de gestionar los recursos públicos de acuerdo con el principio de eficiencia, como veremos con más detalle posteriormente.
En efecto, señala la sentencia que:
"La aplicabilidad del artículo 52, c) ET a las Administraciones Públicas, ha sido declarada por la Sala en Sentencia número 1611/199, teniendo en cuenta -en especial en Corporaciones Locales o en entes de la Administración institucional- que su sometimiento general al Derecho hace posible la utilización de ésa y de las demás causas objetivas de dicho artículo 52, bien que matizándose la doctrina general expuesta en el sentido de que habrá que estar a la situación presupuestaria, contable y financiera de la Corporación en su integridad, incluyendo cuantos entes institucionales o empresas públicas dependan de la misma; igualmente habrá de tratarse de forma distinta en Administraciones con cifras presupuestarias, ingresos y gastos de cuantía elevada, frente a las de menores recursos; de la misma forma, deberán tenerse en cuenta datos de hecho y previsiones normativas, pues éstas pueden precisar el riesgo de falta de equilibrio financiero de la entidad en el futuro, atendiendo tanto a las modificaciones competenciales, a las reglas sobre personal y su coste retributivo, como las afectantes a los recursos de la Hacienda Pública (tributos y otros ingresos).
En esta tarea, el juicio de razonabilidad no puede convertirse en un juicio sobre la oportunidad de la medida del poder público, pues el mejor servicio del interés general justifica que la Administración decida en cada momento, dentro de las posibilidades legales, cómo repartir sus recursos, a qué planes o actuaciones los destina y, por consiguiente, qué empleos mantiene o crea, no pudiendo negarse el uso de la medida ex artículo 52, c) ET, pues la mejora financiera y la perfección en la organización de recursos -fines de la misma- son también objetivos válidos para la actuación de un poder público en aras de la eficiencia.
La medida ex artículo 52, c) ET es una de las posibles junto a las de los planes de empleo o reasignación de efectivos a que se refiere la Ley 30/1984, modificada por la Ley 22/199.
(...) Lo razonado obliga a entender que la medida acordada por el Ayuntamiento recurrente debió ser declarada procedente, ya que cumple las exigencias legales generales y además se acomoda a las matizaciones propias que pudieran hacerse a entidad pública. Se trata en el caso, como revela el hecho séptimo y la documental a que remite, de un servicio municipal deficitario, que la Corporación puede suprimir ex artículo 30 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones, determinante de un desequilibrio presupuestario general y revelador de una ineficiente organización y dotación de recursos, por lo que para mejorar su ordenación, restablecer el equilibrio financiero y asegurar el resto de las actividades municipales con normalidad, incluso el mantenimiento o la creación de empleos distintos, podía acudir a la vía ex artículo 52, c) ET, debiendo revocarse la sentencia de instancia que no se acomodó a tal criterio. Ello no se altera por la falta de audiencia sindical ex artículo 10.3 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, por su inaplicabilidad a estas extinciones por causas objetivas. La declaración de procedencia ha de ir acompañada de la del derecho a consolidar la indemnización ofrecida, sobre cuyo pago no se pronuncia la sentencia de instancia."
Por último, podemos reseñar las sentencias del TSJ Cataluña (Sala de lo Social) -sentencia núm. 6685/1998, de 2 de octubre (EDJ 1998/61221)- y la Sentencia de la Sala de lo Social núm. 311/1998, de 18 de mayo, del TSJ Extremadura (EDJ 1998/61238), que otorgan especial relevancia a la incidencia de una decisión del legislador -la modificación del sistema educativo- que torna innecesarios los puestos de trabajo de profesores de parvulario y formación profesional, que desaparecen con la LO 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (EDL 1990/14676).
"En este caso concreto como ya hemos indicado hay una norma legal, cuyo cumplimiento provoca la consecuencia de vaciar de contenido servicios que se venían prestando y obliga a reestructurar el personal. El Ayuntamiento demandado haciendo uso de lo dispuesto en el artículo 41, 14, c) del Decreto 2568/1986, de 28 noviembre, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las entidades locales, procede a amortizar los tres puestos de trabajo por la vía del 52, c) ET, por causas que llama organizativas y técnicas, que entendemos han de darse por válidas porque en este caso, las exigencias de la demanda (que sería la demanda de escolarización) sólo se produce en el marco legal que es la LOGSE, cuya implantación es obligatoria, de ahí que esté justificada la reorganización de los recursos humanos, y las medidas que se adoptan amortizando en este caso, puestos del profesorado que venía impartiendo la enseñanza que ahora desaparece."
De la comparación de las sentencias examinadas se desprende con claridad que la controversia radica en si puede o no la Administración acudir al despido objetivo en condiciones de igualdad con una empresa privada (sin perjuicio, claro está, de tener que acomodar los presupuestos del art. 51 ET a su especial naturaleza), o si ha de primar una interpretación restrictiva derivada de su carencia de ánimo de lucro, discrepancia ésta que deriva en definitiva de la interpretación que a su vez se haga del art. 103.1 CE.
Así, conforme a dicho artículo "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho".
Y es en esta finalidad u objetivo de servir los intereses generales, donde se ampara la dicción restrictiva anteriormente expuesta (ausencia de ánimo de lucro en la Administración, obligación de asumir la prestación de servicios públicos deficitarios), mientras que la interpretación no restrictiva atiende no sólo a la consecución de los intereses generales de la Administración, sino también a la aplicación del principio de eficiencia que ha de presidir la actuación a desarrollar para el logro de dichos fines.
Estas consideraciones han de complementarse con el debido análisis de las causas de despido objetivo y su aplicación e interpretación en la Administración Pública, siendo la más controvertida la causa económica.
III. La incidencia de la Ley 3/2012. Interpretación del ámbito de aplicación de la Disp. Adic. 20ª ET
Visto el panorama anteriormente descrito, es innegable el efecto clarificador que desplegó el RD-ley 3/2012, de 3 de febrero, y, que mantiene la Ley 3/2012, no sólo al incluir expresamente la posibilidad de acudir a los supuestos del art. 51 ET a las Administraciones Públicas, sino también eliminando las dudas que pudieren suscitarse respecto del supuesto más conflictivo: el despido por causas económicas.
En efecto, la Disp. Adic. 20ª ET en su nueva redacción concreta la situación que ha de darse para que pueda apreciarse la causa económica del despido objetivo en la Administración, indicando que se entenderá que concurren causas económicas cuando se produzca en las mismas una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes. En todo caso, se entenderá que la insuficiencia presupuestaria es persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos"; la especial dificultad de adverar la causa económica se colige, asimismo, del tratamiento particular que de la misma se hace, por comparación a las otras causas de despido objetivo, en que la Disp. Adic. 20ª reitera lo ya manifestado con carácter general en el art. 51 ET para el despido por causas técnicas, organizativas y de producción.
Sorprende, sin embargo, que la ni Exposición de Motivos del RD-ley 3/2012 ni la de la Ley 3/2012 hayan matizado ni explicado la especial incidencia de la DA 20ª en la configuración del despido objetivo en la Administración, limitándose a sintetizar las razones que han justificado la modificación de los arts. 51 y 52 ET en relación con la supresión de autorización administrativa de los expedientes de regulación de empleo por la Autoridad Laboral, y la supresión del requisito de "justificación" en estos despidos.
Pudiera, no obstante, entenderse, que la concepción causalista del despido que se quiere implantar con la supresión de las exigencias que anteriormente se imponían a la empleadora (acreditación de los resultados alegados y justificación de que de los mismos se deduce la razonabilidad de la decisión extintiva para preservar o favorecer su posición competitiva en el mercado, en caso de los despido por causas económicas, y la aptitud de la medida para favorecer la posición competitiva en el mercado o una mejor respuesta a las exigencias de la demanda, en el caso de los despidos por causas técnicas, organizativas y de producción) resuelve asimismo la problemática interpretación de los despidos en las Administraciones Públicas, eliminando el margen de valoración -y restando así fuerza a la interpretación restrictiva antes expuesta-, mediante la concreción de las ya aludidas causas de despido.
En cuanto a la exigencia de que cualquier despido objetivo se haga, con arreglo al párrafo 1º in fine de la Disp. Adic. 20ª ET, en el "marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas" ha de señalarse que este requisito consistente en que todo despido objetivo en la Administración se encuadre en el marco de las exigencias derivadas de la legalidad presupuestaria y de estabilidad financiera, no constituye un requisito adicional a los fijados en el párrafo siguiente de esa Disp. Adicional para de estas modalidades de despido.
Tal exigencia queda embebida en la causa económica del despido objetivo por la simple disminución de ingresos ordinarios, ventas o dotación presupuestaria durante tres trimestres consecutivos, sin poder exigirse en el resto de las causas que cumplen un función operativa diferente a la de remediar una situación económica desfavorable, como se verá en otro epígrafe de este artículo.
Por tanto, si está implícita en la causa económica y no es aplicable al resto de causas de despido individual, resta preguntarse a que obedece esa referencia. A nuestro juicio debe entenderse incluida especialmente para procesos de naturaleza jurídica mixta como expedientes de regulación de empleo o amortizaciones de puestos de trabajo, que no sólo ofrecen una vertiente de Derecho Laboral sino también de Derecho Administrativo.
El último elemento que se ha de mencionar en esta primera aproximación a la Disp. Adicional de permanente cita es su último párrafo, incorporado por la Ley 3/2012, que señala:
"Tendrá prioridad de permanencia el personal laboral fijo que hubiera adquirido esta condición, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, a través de un procedimiento selectivo de ingreso convocado al efecto, cuando así lo establezcan los entes, organismos y entidades a que se refiere el párrafo anterior."
Tal previsión consagra el derecho de permanencia preferente del personal laboral de las Administraciones Públicas strictu sensu -esto es, el del art. 3.2 TRLCSP como seguidamente explicaremos-, que ha adquirido tal condición a través de un proceso selectivo bajo criterios de concurrencia mérito y capacidad.
B) Interpretación del ámbito de aplicación de la Disp. Adic. 20ª ET
Dado que la Ley 3/2012 (manteniendo la orientación del RD-ley 3/2012) ha introducido como novedad esencial en la materia objeto de nuestro estudio, la viabilidad del despido objetivo en las Administraciones Públicas lato sensu, al incorporar al articulado del ET una Disp. Adic. 20ª que trata este tema, procede detenerse a determinar de entre las entidades que integran el sector público a cuáles se les ha de aplicar la definición especial de la causa económica contenida en la mentada disposición, y cuales se sujetarán a las reglas generales del artículo 51 ET.
La cuestión que se ha de resolver partiendo del tenor literal de la Disp. Adic. 20ª ET en la redacción dada por el RD-ley 3/2012, de 3 de febrero (mantenida por la Ley 3/2012); así, si atendemos al principio de cada párrafo podemos leer:
"El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el artículo 3.1 TRLCSP, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se efectuará conforme a lo dispuesto en los artículos 51 y 52.c) ET (...)
A efectos de las causas de estos despidos en las Administraciones Públicas a que se refiere el artículo 3.1 TRLCSP, se entenderá que concurren causas económicas (...)"
Por lo pronto, queda claro que el párrafo 1º de la Disp. Adic. 20ª declara de modo inapelable la legalidad del despido objetivo en cualquier entidad del sector público, esto es, la Administración Pública lato sensu, dado que el art. 3.1 TRLCSP comprende todas las posibles modalidades de personalidad jurídica con que la Administración puede actuar en el ordenamiento. En efecto, el art. 3.1 TRLCSP establece:
"A los efectos de esta Ley, se considera que forman parte del sector público los siguientes entes, organismos y entidades:
i) Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades mencionados en las letras anteriores."
Sin embargo, si atendemos al párrafo segundo de la Disp. Adic. 20ª ET en la redacción actual advertiremos que sólo se refiere a "las Administraciones Públicas a las que se refiere el artículo 3.1", sin embargo el precitado art. 3.1 alude a entes, organismos y entidades que integran el sector público –esto es, entendemos que el ámbito de aplicación del artículo 3.1 es mayor que el de la expresión Administraciones Públicas empleadas en el párrafo 2º de la Disp. Adic. 20ª ET y, por tanto, el párrafo 2º se referiría exclusivamente a las Administraciones Públicas estricto sensu, y no a la totalidad del sector público.
Coadyuva a la consideración anterior, el hecho de que el propio art. 3.2 TRLCSP dispone:
"Dentro del sector público, y a los efectos de esta Ley, tendrán la consideración de Administraciones Públicas los siguientes entes, organismos y entidades:
g) Las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos del País Vasco en lo que respecta a su actividad de contratación."
Un último argumento a favor de la dualidad de ámbitos de aplicación de los dos párrafos de la Disp. Adic. 20ª ET, reside en la propia normativa contable aplicable a los diversos entes, organismos y entidades que integran el sector público. En efecto, las sociedades y fundaciones integradas en el sector público se someten al ordenamiento jurídico privado, como señala con toda claridad el art. 166.2 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (EDL 2003/108869), que ordena:
"Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anónima, cuyo capital sea en su totalidad de titularidad, directa o indirecta, de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos, se regirán por el presente título y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sean de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de contratación."
O el art. 46.3 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones (EDL 2002/54299) que somete igualmente al ordenamiento privado a las fundaciones públicas con remisión en materia contable a la Ley General Presupuestaria.
Correlativamente, el art. 121. 3 y 4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (EDL 2003/127843) señala:
"3. Deberán aplicar los principios y normas de contabilidad recogidos en el Código de Comercio y el Plan General de Contabilidad de la empresa española, así como en sus adaptaciones y disposiciones que lo desarrollan, las entidades que integran el sector público empresarial.
4. Deberán aplicar los principios y normas de contabilidad recogidos en la adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos y disposiciones que lo desarrollan, las fundaciones del sector público estatal que integran el sector público fundacional."
Dado que las sociedades y fundaciones públicas emplean información contable jurídico-privada y operan en el mercado, es perfectamente lógico que se les aplique las previsiones generales contenidas en el art. 51 ET.
Sin embargo, es lógico que el legislador haya ofrecido unos criterios propios y específicos para definir la causa objetiva de extinción de contratos por razones económicas en las Administraciones Públicas puras, esto es: Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales, organismos autónomos, entidades públicas empresariales, y agencias estatales, que se rigen por criterios contables jurídico públicos contenidos en el art. 121.1 y 2 de la Ley General Presupuestaria, que establece:
"1. La contabilidad de las entidades integrantes del sector público estatal se desarrollará aplicando los principios contables que correspondan conforme a los criterios indicados en los siguientes apartados.
2. Deberán aplicar los principios contables públicos previstos en el artículo siguiente, así como el desarrollo de los principios y las normas establecidas en el Plan General de Contabilidad Pública y sus normas de desarrollo las entidades que integran el sector público administrativo."
Por tanto, en congruencia con lo expuesto seguidamente al desarrollar los requisitos y notas propias de la causa económica del despido objetivo, tendremos que analizar tanto la causa especial definida en la Disp. Adic. 20ª ET, como la general del art. 51 de ese mismo cuerpo legal, dada la diversidad y complejidad del sector público que integra entidades sujetas a cada uno de los regímenes precitados.
Concluimos este epígrafe advirtiendo que, conforme a lo expuesto, entendemos que existe una subespecie de despido objetivo por causa económica para las entidades previstas en el art. 3.2 TRLCSP, hay que señalar que tal modalidad especial que no supone una definición material divergente con la causa económica general del art. 51 ET, más allá de expresar los indicadores de contabilidad pública (similares a los fijados en la regla general para el despido de sociedades que se rigen por derecho privado) a los que habrá de atenderse para el control jurisdiccional del despido objetivo. Dicho de otra forma, el despido objetivo por causa económica no es más fácil o difícil en el sector público que en el privado.
IV. Análisis de las causas económicas, técnicas, organizativas y productivas en las Administraciones Públicas
Procede a continuación analizar los requisitos concretos de las causas económicas, técnicas, organizativas y productivas en que las empresas, y, como hemos visto, también las Administraciones Públicas, pueden fundar la extinción del vínculo contractual.
Las causas aparecen definidas en el art. 51.1 ET que reza así:
Previsiones normativas que se han de integrar con la ya reproducida Disp. Adic. 20ª ET cuyo párrafo 2º define de forma especial la causa económica en las Administraciones Públicas.
Antes de entrar en el análisis concreto de cada una de las causas es conveniente señalar que no todas despliegan sus efectos por igual en la empresa, de manera que mientras que las causas económicas se proyectan sobre la totalidad de la empresa, las restantes se materializan en concretas áreas de aquélla.
Recoge esta divergencia la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Cataluña de 13 de enero de 2009 (EDJ 2009/19523) que sintetiza la jurisprudencia del TS en los siguientes puntos:
"La sentencia del TS de 21 de julio de 2003 sostiene, siguiendo sentencias del mismo Tribunal de 13 de febrero de 2002 y 19 de marzo de 2002, la siguiente doctrina.
1) El artículo 52.c) ET separa claramente las causas económicas de las causas técnicas, organizativas y de producción, valorando de distinta manera los hechos constitutivos de las mismas, y sin perjuicio de que en determinadas situaciones puedan concurrir varias de ellas a un tiempo ( STS 14-6-1996 , STS 6-4-2000).
2) Las causas económicas se refieren a la rentabilidad de la empresa, manifestándose como situación de pérdidas o desequilibrios financieros globales, mientras que las restantes causas tienen su origen en sectores o aspectos limitados de la vida de la empresa, manifestándose como desajuste entre los medios humanos y materiales de que dispone la empresa y las necesidades de la empresa o las conveniencias de «una mejor organización de los recursos» (STS 14-6-1996, STS 13-2-2002, STS 19-3-2002 ).-
3) La extinción del contrato de trabajo que deriva de una «exteriorización» o subcontratación de servicios se puede considerar producida por causas organizativas o productivas a efectos del artículo 52.c) ET, si efectivamente la decisión empresarial responde a dificultades acreditadas en el funcionamiento de la empresa (STS 30-9-1998, STS Sala General 3-4-2000 y 4-4-2000).
4) Cuando se alegan causas técnicas, organizativas o productivas no es necesario que la causa alegada «haya de ser valorada y contrastada en la totalidad de la empresa», bastando con que se acredite «exclusivamente en el espacio en el que se ha manifestado la necesidad de suprimir el puesto de trabajo» (STS 13-2-2002, STS 19-3-2002).
5) El artículo 52.c) ET no impone al empresario la obligación legal, que sí podrían prever los convenios colectivos, de «agotar todas las posibilidades de acomodo del trabajador» en la empresa, o de «su destino a otro puesto vacante de la misma» (STS 13-2-2002, STS 19-3-2002) estableciendo en cambio otras compensaciones como indemnización por cese, preaviso y licencia de horas para buscar nuevo empleo."
Igualmente, se ha de señalar que como expresa una constante jurisprudencia de la que es exponente la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Castilla y León, sede Valladolid, de 26 de febrero de 2002 (EDJ 2002/13863) las causas técnicas, organizativas y productivas pueden apreciarse en presencia de beneficio, así la referida resolución aclara:
"Precisando que el artículo 52.1,c) en modo alguno requiere la existencia de una difícil situación económica y que no resulta incompatible con la existencia de un importante volumen de beneficios anuales (se trata simplemente de permitir la adaptación del volumen de plantilla de la empresa a las exigencias de la propia actividad empresarial), procede examinar la argumentación de no haberse acreditado que la empresa carece de puestos de trabajo donde ocupar al demandante mediante el ejercicio de las facultades de movilidad funcional y geográfica reconocidas en los artículos 39 y 40 ET."
Seguidamente estudiamos cada una de las causas objetivas de extinción del contrato de trabajo.
1º.- Causas económicas
La configuración del despido por causas económicas ha experimentado un profundo cambio en los últimos años pasando de la redacción clásica del precepto, que exigía la existencia de pérdidas actuales en la empresa y que los despidos adoptados contribuyesen a superar esa situación desfavorable; a la redacción actual en la que basta la existencia de una situación económica desfavorable –concepto mucho más amplio que puede englobar a empresas incluso con beneficios al incluir como señal de esa coyuntura negativa la previsión de pérdidas futuras o la reducción de ingresos durante tres trimestres consecutivos- prescindiendo de cualquier juicio de idoneidad del despido en relación con la viabilidad de la empresa.
Así, la línea clásica de definición de las notas del despido objetivo por causas económicas queda perfectamente sintetizada en la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Cataluña de 3 de mayo de 2010 (EDJ 2010/170218) en la que se puede leer:
"A tal efecto, recoge con acierto la resolución recurrida la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en las sentencias 24 de abril y 14 de junio de 1996, de las que se desprende :1º ) para llevar a cabo la extinción de contratos de trabajo que permite el art. 52, c, ET , no es necesario, de ningún modo, que la situación económica negativa de la empresa sea irreversible; antes al contrario, lo más propio y característico de estos supuestos es que se trate de situaciones no definitivas, es decir recuperables, y que precisamente con la adopción de esas medidas extintivas se busca y pretende superar esa situación deficitaria de la entidad y conseguir un adecuado funcionamiento económico de la misma; 2º) es al empresario a quien corresponde probar la realidad de las causas o factores desencadenantes de los problemas de rentabilidad o eficiencia de la empresa. Lo que supone de un lado, la identificación precisa de dichos factores, y de otro, la concreción de su incidencia en las esferas o ámbitos de afectación señaladas por el legislador. Esta concreción se refleja normalmente en cifras o datos desfavorables de producción, o de costes de factores, o de explotación empresarial, tales como resultados negativos en las cuentas del balance, escasa productividad del trabajo, retraso tecnológico respecto de los competidores, obsolescencia o pérdida de cuota de mercado de los productos o servicios, etc.; 3º) debe darse una necesaria correlación entre la amortización del puesto de trabajo y la finalidad esencial de conseguir una mejora económica de la empresa, una conexión de funcionalidad o instrumentalidad entre la extinción o extinciones de contratos de trabajo decididas por la empresa y la superación de la situación desfavorable ; 4º) sobre este extremo, la Ley no exige que tenga que demostrarse de forma plena e indubitada que la extinción del nexo contractual lleve consigo necesariamente la consecuencia de superar la crisis económicas o garantizar la viabilidad futura de la empresa. Es cierto que el art. 52 , c, a lude a "la necesidad objetivamente acreditada de amortizar puestos de trabajo", y que el art. 51.6º habla de que las medidas propuestas sean "necesarias a los fines previstos", pero nada de esto desvirtúa la conclusión que se acaba de expresar, pues la idea de necesidad que manejan estas disposiciones no se refiere tanto a que las extinciones acordadas produzcan forzosamente el saneamiento económico de la empresa, como a que las mismas cumplan los requisitos que en estas normas se determinan y que se basan esencialmente, en que tales medidas extintivas contribuyan a superar la situación de crisis. Se ha de tener en cuenta a este respecto que la valoración de adecuación o proporcionalidad de las medidas extintivas , se proyecta sobre hechos pasados, y también sobre la situación actual y previsiones futuras de la empresa, por lo que los factores a considerar por el órgano judicial no son siempre susceptibles de prueba propiamente dicha, limitada por naturaleza a hechos históricos, sino de apreciación de razonabilidad, de acuerdo con las reglas de experiencia reconocidas en la vida económica. El objeto de valoración es, por tanto, en este punto, a diferencia de lo que sucede con la comprobación de la situación de ineficiencia o falta de rentabilidad de la empresa, no un juicio sobre hechos probados, sino un juicio de atenimiento del empresario a una conducta razonable, con arreglo a los criterios técnicos de actuación atendidos o atendibles en la gestión económica de las empresas.
Como esta Sala de lo social viene reiterando, se deriva de esta doctrina que cuando la empresa se acoge a estas causas de extinción del contrato de trabajo le incumbe la carga de probar la conjunta concurrencia de los siguientes requisitos: a) en primer lugar, la efectiva existencia de una situación económica negativa, o "dificultades" de carácter técnico, organizativo o de producción que impiden el buen funcionamiento de la empresa, ya sea por su posición competitiva en el mercado o por exigencias de la demanda, y que exigen una mejor organización de sus recursos ; b) la justificación y razonabilidad de la medida, que obliga a demostrar que se trata de una decisión que previsible y razonablemente ha de contribuir con una cierta intensidad a superar aquella situación.
El primero de estos requisitos exige prueba plena por cuanto se trata de una situación de presente que la empresa debe y puede perfectamente acreditar con la aportación de los datos económicos, contables y de producción que demuestren que realmente se encuentra inmersa en una situación económica negativa, y/o se enfrenta a dificultades de cierta entidad y relevancia que afectan a su posición competitiva en el mercado; el segundo supone ya un juicio de valor sobre la razonabilidad de la medida como elemento que ha de contribuir lógicamente a superar aquella situación de crisis."
Sin embargo, la situación ha cambiado a raíz de la reforma de 2010 (operada por el RD-ley 10/2010, de 16 de junio, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo -EDL 2010/91481- y la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo -EDL 2010/177120-), como perfectamente explica la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Madrid de 22 de febrero de 2012 (EDJ 2012/41189):
"El concepto de situación económica negativa era, hasta estas reformas operadas en 2010, un concepto jurídico con alto grado de indeterminación que dejaba un margen de decisión excesivamente elevado al Juez de lo Social, lo que se traducía, ante tal panorama de inseguridad, en una derivación antinatural del despido objetivo económico al despido exprés y a la contratación masiva temporal. Mas la regulación del RDLRMT continuaba siendo insatisfactoria al afirmar, en su artículo 2, dando nueva redacción al art. 51,1 ET, que se entiende que concurren causas económicas "cuando de los resultados de la empresa se desprenda una situación económica negativa. A estos efectos, la empresa tendrá que acreditar los resultados alegados y justificar que de los mismos se deduce mínimamente la razonabilidad de la decisión extintiva".
Pese a la loable intención del legislador en el Preámbulo del RDLRMT en orden a dar mayor certeza a trabajadores y empresarios, no parece que ello lo hubiera realmente conseguido, dejando, en su consecuencia, un amplio margen de decisión a favor de los jueces, lo que no contribuía precisamente a conseguir el clima de seguridad tan deseado, ni tampoco a la creación de empleo. Tal concepto reduccionista de situación económica negativa continuaba relacionándose con la función contable de producción y resultados, costes, ingresos, beneficios y pérdidas. En realidad, poco innovó la reforma que entró en vigor el 18 de junio de 2010 sobre el concepto de situación económica negativa, lo que mereció una importante crítica, aunque tras la misma ya no se exige que la medida extintiva contribuya a superarla, con lo que la polémica estaba servida, y continuaba presente el debate, hasta entonces no cerrado, de si se exigía la existencia de pérdidas o bastaba con una caída de beneficios si son de una cierta entidad. Las posturas eran encontradas puesto que si bien en unos casos se exigía de "pérdidas sostenidas y significativas" (STS 29 septiembre 2008) no siempre la situación negativa se equiparaba a pérdidas sino a una situación "desfavorable en términos de rentabilidad" (STS 14 junio 1996).
El concepto de situación económica negativa viene mejorado en la versión ofrecida por la LRMT clarificando se refiere tanto a la existencia de pérdidas actuales o previstas, cuando la previsión deviene fundada o razonable (STSJ Castilla-La Mancha 8 febrero 2001), como a la disminución persistente de su nivel de ingresos, con lo que la caída de beneficios, si es de una cierta entidad, tiene cabida dentro del mismo, cuando afecten a su viabilidad o a la capacidad de mantener el volumen de empleo de las empresas. Con todo, la nueva redacción no garantiza la plena certidumbre en su interpretación y aplicación por los tribunales. Para empezar, la existencia de pérdidas previstas es una contradicción pues lo que se prevé de futuro no existe actualmente ni por tanto admite demostración. Falta una mayor concreción a la hora de fijar la noción de "disminución persistente de su nivel de ingresos" y de "pérdidas" , como habría sido, por ejemplo, contemplar un mínimo de seis meses en la duración de la disminución o en la pérdidas, o un determinado porcentaje en la aminoración de los ingresos.
Pero ya no exige que el despido contribuya a superar una situación económica negativa, sin que se atempere el rigor legal, bastando con que las extinciones anticipen soluciones que eviten su deterioro, lo cual es lógico ya que existen crisis económicas terminales o irreversibles que no se pueden superar.
Dados los términos flexibles y amplios con los que queda redactado el nuevo art. 51,1 ET en la LRMT , utilizando en la enumeración de las causas económicas la expresión "en casos tales" , no parece ofrecer duda es intención del legislador mantener un numerus apertus y no clausus de tales causas, pues la realidad es mucho más rica, enunciando las más significativas, pero dando cabida a otros supuestos no expresamente mencionados de situación económica negativa , como por ejemplo sería la pérdida de cuotas de mercado (STSJ La Rioja 12 septiembre 2006); el descenso de ventas progresivo (STSJ Castilla-La Mancha 8 marzo 2007); la sensible y continuada disminución de pedidos (STSJ C. Valenciana 9 mayo 2006); la pérdida del único cliente (STSJ Cantabria 24 agosto 2006); resultados negativos de explotación (STSJ Navarra 31 enero 2000); la disminución continuada de beneficios (STS C. Valenciana 22 diciembre 2005); encarecimiento del crédito, incremento de costes, y dificultades de comercialización."
Se aprecia como la reforma de 2010 definió la situación económica adversa de modo ejemplificativo no exhaustivo, y exigía:
Prueba de la situación económica desfavorable.Acreditación de que la coyuntura afectaba a su capacidad para mantener el nivel de empleoPrueba de que la decisión extintiva era razonable.
La reforma laboral aprobada por el RD-ley 3/2012, y confirmada por la posterior Ley 3/2012, va más allá de la clarificación del despido objetivo por causas económicas puesto que introduce, como reclamaba la sentencia precitada del TSJ Madrid, un nuevo supuesto de situación económica desfavorable junto con la previsión de pérdidas, cual es la disminución de ingresos en los tres últimos trimestres.
En este punto la Ley 3/2012 ha introducido innovaciones relevantes respecto del RD-ley 3/2012 puesto que de una parte aclara el término de comparación para apreciar la minoración de ingresos en el sentido de que se ha de enfrentar los resultados de cada trimestre con los del equivalente en el año precedente, y no el inmediatamente anterior (interpretación que permitía el RD-ley 3/2012). Tal previsión no se ha incorporado por la Ley 3/2012 al párrafo 2º de la Disp. Adic. 20ª que sigue refiriéndose a tres trimestres de minoración de dotación presupuestaria en las Administraciones Públicas sin precisar el término de comparación para verificar la minoración. En todo caso, en cuanto al cómputo de esos tres periodos consecutivos, entendemos que los términos de la regla general sí modificada constituyen un parámetro de interpretación de la referida Disp. Adic.
Igualmente, la Ley 3/2012 ha precisado que la reducción tiene que ser de ingresos ordinarios y no la expresión más amplia y general del RD-ley 3/2012, que hablaba de ingresos (con lo que incorporaba los provenientes de operaciones puntuales no integrantes del objeto social de la empresa).
Finalmente, tanto el RD-ley como la Ley eliminan totalmente el requisito de razonabilidad del despido al suprimirlo del articulado ET, y, declarar la misma Exposición de Motivos la consagración del carácter exclusivamente objetivo del despido. En todo caso, hay que destacar que esa voluntad de eliminar el juicio de razonabilidad que puede efectuar el órgano jurisdiccional es patente a la luz de la Orden ESS/487/2012, de 8 de marzo (EDL 2012/25108) que entendió derogado el art. 8 b) RD 801/2011, de 10 de junio, que regula la tramitación de expedientes de regulación de empleo (EDL 2011/95560), y que exigía que la empresa justificase precisamente la idoneidad de la medida extintiva. Reafirmando lo anterior, los arts. 3, 4 y 5 del muy reciente RD 1483/2012, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada (EDL 2012/224880), omite cualquier exigencia de acreditación documental de la razonabilidad del despido colectivo. Esta cuestión que incide sobre todas las causas de despido objetivo y no sólo sobre las económicas, se estudia con detalle en otro epígrafe de este artículo.
En definitiva, el despido objetivo por causas económicas se basaba en los siguientes requisitos como enseñaba la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Aragón de 21 de septiembre de 2011 (EDJ 2011/228030):
"En sentido estricto, el art. 51.1 ET establece tres requisitos acumulativos: 1) situación económica negativa, 2) acreditación empresarial de los resultados y 3) justificación de la razonabilidad de la extinción para preservar la posición competitiva en el mercado. Este último requisito únicamente puede concurrir en empresas que dependen del mercado."
Precisamente, como hemos visto, la doctrina minoritaria negaba la posibilidad de que las Administraciones Públicas pudiesen acudir al despido objetivo individual o colectivo por no operar en el mercado (como enseña esta misma sentencia). La relevancia de la reforma laboral en este punto es capital, dado que por una doble vía se han abierto de par en par las puertas del despido objetivo a las Administraciones Públicas: 1) se consagra en derecho positivo esa posibilidad en la Disp. Adic. 20ª ET y 2) desaparece cualquier vinculación de la decisión extintiva con posiciones en el mercado o la obtención de un beneficio industrial.
En cuanto a las especialidades propias de las Administraciones Públicas procede remitirse a la definición de situación económica desfavorable recogida en la Disp. Adic. 20ª ET. Sobre la misma, baste insistir, de nuevo, en que no constituye la creación de una causa económica autónoma a la del art. 51 ET, sino que es la traducción de éste a las peculiaridades jurídico públicas de la Administración.
2º.- Causas técnicas
Las causa técnicas se refieren a la innovación tecnológica que permite a una empresa, adquiriendo bienes de capital, incrementar su productividad, posibilitando la amortización de puestos de trabajo que devienen innecesarios para garantizar un nivel de producción dado. Así se puede señalar a título de ejemplo la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Canarias, sede Sta. Cruz de Tenerife, de 25 de noviembre de 2012 (EDJ 2011/344220) en la que se considera procedente un despido objetivo por causa técnica por adquisición de maquinaria. En dicha resolución se puede leer como se funda el despido por esta causa:
"La sentencia considera acreditado en su fundamentación la adquisición de la maquinaria para satisfacer a la demanda de los clientes, las grandes superficies comerciales que exigían la distribución a un precio único por unidad y no en función del peso de cada queso, también constata que ello determinó una reducción en el precio final del producto y que con la adquisición de la maquina sobraba un puesto de trabajo pues el llenado dejaba de ser manual.
Por lo tanto constan acreditadas las causas invocadas en la carta de despido y la razonabilidad de la medida, pues la demanda de los clientes, causas productivas y externas, determinaron la adquisición de una nueva maquinaria para atenderlas, el cambio en los medios o instrumentos de producción, que ha contribuido a mejorar la situación de la empresa, pues ha supuesto una reducción en el precio final del producto por lo que se favorece la posición competitiva de la misma en el mercado, y también determina una disminución de las necesidades de personal al dejar de ser manual con una reducción de los gastos de la empresa correspondientes a dicha partida, y sin que obste a que la medida sea mínimamente razonable el dato de que se haya contratado a un trabajador con posterioridad, pues esta contratación según consta en la resolución recurrida se produjo sólo de forma ocasional en una ocasión para cubrir las vacaciones de otro trabajador."
3º.- Causa organizativa
La causa organizativa implica que por una reorganización empresarial un puesto de trabajo deviene innecesario, implicando un desequilibrio a favor del trabajador en las prestaciones recíprocas propias de la relación laboral.
Esta causa puede ser definida con las acertadas palabras de la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Cataluña de 13 de enero de 2009 (EDJ 2009/19523) al decir:
"La sentencia del TSJ de Andalucía/Málaga de 9 de febrero de 1996 define la causa organizativa como aquella que va encaminada a una mejor organización de los recursos productivos existentes para obtener de ellos un mayor rendimiento o el mismo rendimiento a un menor costo. Más recientemente la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2002 ha venido a señalar que cuando lo que se produce es una situación de desajuste entre la fuerza del trabajo y las necesidades de la producción o de la posición en el mercado, que afectan y se localizan en puntos concretos de la vida empresarial, pero que no alcanzan a la entidad globalmente considerada, sino exclusivamente en el espacio en que la patología se manifiesta, el remedio a esa situación anormal debe aplicarse allí donde se aprecia el desfase de los elementos concurrentes, de manera que si lo que sobra es mano de obra y así se ha constatado como causa para la extinción de los contratos, la amortización de los puestos de trabajo es la consecuencia de tal medida y no impone la legalidad vigente la obligación del empresario de reforzar con el excedente de mano de obra en esa unidad otra unidad que se encuentre en situación de equilibrio, salvo que se prefiera desplazar el problema de un centro de trabajo a otro, pero sin solucionarlo. En definitiva, podría afirmarse que las causas tecnológicas, organizativas y de producción afectan al funcionamiento de una unidad, pero no colocan a la empresa en una situación económica negativa, todo ello sin descartar la posibilidad de concurrencia de unas y otras."
En esta línea de pensamiento la jurisprudencia ha establecido que "partiendo de una interpretación organicista, que distingue entre puesto de trabajo y funciones, señalando que incluso cabe la amortización de aquél y la asunción de las funciones por otros trabajadores, subcontratas o por el propio empresario" (por todas la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Andalucía, sede Granada, de 16 de julio de 2008 -EDJ 2008/256000- con cita de la Sentencia de la Sala de lo Social del TS de 21 de julio de 2003 -EDJ 2003/116076-). Esto es, que no cabe equiparar la amortización de un puesto de trabajo a desaparición de las funciones en tal puesto desempeñadas, pues tanto se amortiza un puesto cuando se suprime del organigrama, y con él las funciones correspondientes, como cuando se suprime una plaza de la plantilla y sus funciones pasan a ser desempeñadas por otro operario de la empresa antes infrautilizado (en este sentido se puede citar entre otras, la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Castilla y León, sede Valladolid, de 26 de febrero de 2002 (EDJ 2002/13863).
En el plano de la prueba, este despido exige que se acredite por la empresa tanto la reorganización de la empresa como lo innecesario del puesto de trabajo a la luz de la nueva distribución de efectivos ordenada por la empresa. Así se pronuncia, por ejemplo, la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ País Vasco de 19 de enero de 2010 (EDJ 2010/51405) que reza así:
"Si la causa es organizativa el empresario debe demostrar el acometimiento de una reorganización de sus medios materiales y personales, que vacíen de contenido el puesto o puestos de trabajo, que se pretenden amortizar, debiendo acreditarse razonablemente, que el mantenimiento del puesto de trabajo, que se pretende amortizar, provocaría un desequilibrio prestacional, que pondría en peligro la viabilidad futura de la empresa y el mantenimiento del empleo; así como que el ajuste en recursos humanos no puede basarse en la adopción de un sistema organizativo de mayor racionalidad, sino que debe venir motivado por la necesidad de garantizar la viabilidad futura de la empresa y del empleo."
En cuanto a las especialidades propias de las Administraciones Públicas se puede señalar que se ha admitido por la Jurisprudencia el recurso al despido objetivo por causa objetiva puesto que, en palabras de la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Cataluña en sentencia de 13 de enero de 2009, "nada impide a las Administradoras Publicas en régimen laboral, la aplicación de la forma de extinción prevista en el artículo 52 c) del ET, debiendo también quedar sentado, que en cualquier caso el examen de la concurrencia de las causas organizativas o económicas hay que realizarlo teniendo en cuenta la naturaleza de entidad de derecho público del Consorcio lo que trae como consecuencia que el mismo tenga un distinto alcance que en el ámbito estrictamente mercantil, pues no es el ánimo de lucro, sino el interés general o el servicio público lo que constituye su causa y finalidad".
Por tanto, y como conclusión de lo expuesto con relación a esta causa de despido objetivo, hay que decir que cabe la extinción de una relación laboral tanto cuando el puesto de trabajo queda vacío de funciones -o retiene algunas de carácter marginal-, como cuando se reparten las funciones del empleado entre uno o varios trabajadores de una misma área, o se externalizan esos cometidos, correspondiendo al empresario la carga de probar la relación causal entre la reestructuración y el contrato que se extingue, como dice la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ La Rioja núm. 40/2010, de 18 de febrero (EDJ 2010/57534):
"Por otra parte debe el empresario acreditar que la alteración de la organización productiva incide en el ámbito en el que el despedido presta servicios de tal manera que es el concreto contrato de trabajo el que entra en crisis y no propiamente la empresa porque el puesto deviene innecesario y el trabajador no puede cumplir con su prestación básica que es la de trabajar"
4º.- Causas productivas
Las causas productivas como fundamento del despido objetivo encuentran su acomodo en la existencia de una situación que "incide sobre la capacidad de producción de la empresa para ajustarlas a los eventos del mercado, y corresponden a ésa la esfera de los servicios o productos de la empresa", en palabras de la Sentencia de la Sala de lo Social del TS de 6 de abril de 2000 (EDJ 2000/7683).
Como enseña la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Extremadura de 30 de enero de 2012 (EDJ 2012/6421), "se consideraba como causas productivas, en la doctrina judicial, las que se refieren a la esfera o ámbito de los productos o servicios que la empresa pretende colocar en el mercado, a la capacidad de producción de la empresa para ajustarla a los eventos del mercado, que puede imponer la transformación o reducción de aquella. Se han considerado como supuestos incluidos en dicha causa, entre otros, los cambios de la demanda en el mercado, la supresión de la actividad del almacén y la paralización de la maquinaria de manipulación de cítricos, o la disminución de la actividad productiva por disminución de pedidos."
En cuanto a los elementos que se han de acreditar por el empresario dispone la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ País Vasco de 19 de enero de 2010 (EDJ 2010/51405) establece que:
"Ha de probarse por el empresario, que se han producido disfunciones en el entorno de su actividad, como falta de pedidos o bien descenso progresivo de la producción o de la actividad de la empresa, que le obligan a modificar o disminuir la producción, haciendo obsoletos uno o varios puestos de trabajo, ya que de no extinguirse dichos puestos de trabajo, se desequilibraría el proyecto empresarial, resultando improcedente la extinción siempre que no se acredite adecuadamente la relación causa-efecto entre la medida tomada y la disminución productiva."
Capítulo aparte, merece por su importancia en la vida económica actual y su generalización -también con una elevada intensidad en las Administraciones Públicas, como método de descentralización productiva-, la externalización lícita de servicios en el marco de la contratación de servicios dentro de la propia actividad de la empresa principal prevista en el art. 42 ET. Así se ha de decir que la jurisprudencia encuadra como causa productiva del despido objetivo, a veces también como organizativa, la externalización de servicios.
Hacemos nuestras las palabras de la Sentencia de la Sala de lo Social del TS de 11 de octubre de 2006 (EDJ 2006/306457) que dispone:
"Debemos entrar, por tanto, en el fondo del asunto, unificando la doctrina sobre la cuestión jurídica planteada, que no es otra que la de precisar el alcance del artículo 52 c) ET , cuando describe las causas justificativas del despido objetivo por necesidades empresariales, y en concreto, "las dificultades que impidan el buen funcionamiento de la empresa, ya sea por su posición competitiva en el mercado o por exigencias de la demanda", en supuestos como el aquí contemplado de subcontratación o exteriorización de actividades empresariales, para una vez realizada dicha operación, valorar, ateniéndose al relato de los hechos probados, si la situación de la empresa que le impulsó a dicha exteriorización de servicios o actividades se puede subsumir o no en el concepto legal de "dificultades" que impiden el buen funcionamiento de la empresa. Al respecto, la Sala, en su Sentencia de 30 de septiembre de 1998 (Rec. 4489/1997), razonaba ya que: En todo caso se debe hacer referencia -siguiendo la doctrina de esta Sala en su sentencia de 21 de marzo de 1997- al debate doctrinal relativo a si una descentralización productiva de la empresa o externalización de funciones a través de contratas tiene encaje en tal causa en todo caso o solo cuando concurren determinadas circunstancias; la solución correcta es la última en el sentido de que únicamente si se demuestra que la utilización de la contrata es un medio hábil para asegurar la viabilidad de la empresa o su competitividad puede jugar como causa legitimadora de la decisión extintiva, siendo decisorio que la descentralización constituya una medida racional en términos de eficacia de la organización productiva y no un simple medio para lograr un incremento del beneficio empresarial"; doctrina ésa ratificada por las Sentencias de 3 y 4 de octubre de 2000 (Rec. 651/2000 y 4098/1999), dictadas en Sala General."
En todo caso, y como se apunta en este artículo, la doctrina de la referida sentencia y las concordantes que cita puede ser matizada a la luz de la reforma ET operada por el RD-ley 3/2012 y Ley 3/2012, que pretenden suprimir el juicio de razonabilidad de la medida extintiva tradicionalmente exigida por nuestros tribunales.
V. La eliminación del juicio de razonabilidad en el despido objetivo operada por la Ley 3/2012
Tal y como hemos señalado a lo largo del epígrafe anterior, una de las novedades fundamentales de la Reforma operada por el RD-ley 3/2012, mantenida en todos sus términos por la Ley 3/2012, es la eliminación del juicio de razonabilidad del despido objetivo. Dicha nota, como se ha podido apreciar en la jurisprudencia expuesta, ha estado siempre presente en nuestro derecho laboral.
El control jurisdiccional de la idoneidad del despido objetivo, ya fuera económico, técnico, organizativo o productivo consistía, como dice la Sentencia de la Sala de lo Social del TSJ Madrid de 22 de febrero de 2012 (EDJ 2012/41189) en que:
"Es al empresario a quién corresponde probar la realidad de las causas o factores desencadenantes de los problemas de rentabilidad o eficiencia de la empresa. Lo que supone de un lado la identificación precisa de dichos factores, acreditando la concurrencia de la causa alegada, y de otro la concreción de su incidencia en las esferas o ámbitos de afectación señalados por el legislador, justificando la razonabilidad de la medida extintiva para contribuir a prevenir una evolución negativa de la empresa o a mejorar la situación de la misma a través de una más adecuada organización de sus recursos favoreciendo su competitividad. No se exige que la empresa presente un plan o proyecto de viabilidad en sentido formal sino que las medidas respondan a un proyecto empresarial de ajuste (SSTS 30 septiembre 2002 y 29 septiembre 2008). El control judicial de mínima razonabilidad que el RDLMRT exigía pasa a ser, sin más, en la LRMT, de razonabilidad, y supone una admonición o advertencia a los jueces para que respeten el margen de decisión que corresponde al empresario en la gestión de la empresa, sin que quepa se escuden en que existen otras medidas también razonables preferibles al despido"
Esto es, tras la reforma laboral de 2010 se necesitaba acreditar por el empresario que la medida del despido era adecuada -aunque no la única o la mejor en opinión del juez de lo Social- para combatir una situación económica desfavorable, o mejorar la gestión de recursos de la empresa, o su posición en el mercado.
En efecto, este requisito de razonabilidad se apoyaba en la orientación jurisprudencial de la que era exponente la Sentencia de la Sala de lo Social del TS de 29 de septiembre de 2008 dictada en recurso de casación 1659/2007 (EDJ 2008/197297). Así el legislador señalaba en la Exposición de Motivos de la Ley 35/2010, al justificar el juicio de razonabilidad en el despido objetivo:
"En ella se rechaza que haya una conexión automática entre la reducción de los costes de personal y la concurrencia de causas económicas: no se puede presumir que la empresa por el solo hecho de tener pérdidas pueda despedir a sus trabajadores. Por consiguiente, no basta con el primer requisito: probar la existencia de pérdidas de la empresa. El Alto Tribunal sostiene que deben aportarse indicios y argumentaciones suficientes para que el órgano judicial pueda "decidir de forma razonable acerca de la conexión que debe existir entre la situación de crisis y la medida de despido".
Sin embargo, la pretensión del legislador de 2012 es diametralmente opuesta al de 2010. Ahora pretende acabar con el análisis judicial finalista de la idoneidad del despido objetivo, consiguiendo una mayor seguridad jurídica, al limitar la intromisión del Juez de lo Social en el ámbito organicista del empresario. Tal pretensión se desprende con toda claridad del apartado V de la Exposición de Motivos de la Ley 3/2012 (que mantiene idéntica literalidad al del expositivo correlativo del RD-ley 3/2012), que reza así:
"También se introducen innovaciones en el terreno de la justificación de estos despidos. La ley se ciñe ahora a delimitar las causas económicas, técnicas, organizativas o productivas que justifican estos despidos, suprimiéndose otras referencias normativas que han venido introduciendo elementos de incertidumbre. Más allá del concreto tenor legal incorporado por diversas reformas desde la Ley 11/1994, de 19 de mayo, por la que se modifican determinados artículos ET, y del texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, tales referencias incorporaban proyecciones de futuro, de imposible prueba, y una valoración finalista de estos despidos, que ha venido dando lugar a que los tribunales realizasen, en numerosas ocasiones, juicios de oportunidad relativos a la gestión de la empresa. Ahora queda claro que el control judicial de estos despidos debe ceñirse a una valoración sobre la concurrencia de unos hechos: las causas. Esta idea vale tanto para el control judicial de los despidos colectivos cuanto para los despidos por causas objetivas ex artículo 52 c) ET."
Por tanto, a la fecha, y a falta de pronunciamientos judiciales de TSJ y del TS en aplicación de la reforma laboral, parece claro que de las modalidades de despido objetivo analizadas ha desaparecido el requisito de que el despido contribuya a mejorar la situación de la empresa, su organización de recursos o posición en el mercado y garantice el empleo. De modo que los órganos jurisdiccionales sólo analizarán la realidad de la causa pero no si era la única y mejor, o, al menos, una de las medidas posibles para obtener esos fines.
Frente a este aspecto de la reforma laboral, sindicatos y sectores judiciales han manifestado su oposición, entendiendo que sigue siendo de aplicación el control de razonabilidad al entenderlo amparado en el Convenio 158 de la OIT, de rango jerárquico superior a la Ley, ex art. 96 CE.
Por ello, en la actualidad, pese a la loable voluntad del legislador de aclarar las causas de despido y el ámbito de control judicial de la libertad de empresa, ante la ausencia de pronunciamientos judiciales que unifiquen la doctrina, la postura más garantista aconseja seguir teniendo en cuenta la conexión causal entre el despido y la mejora de la situación de la empresa.
De lo expuesto hasta aquí se pueden extraer las siguientes conclusiones:
PRIMERA.- El RD-ley 3/2012 (en la medida en que se ha conservado prácticamente intacto tras su tramitación como Ley 3/2012) supone un hito en el Derecho Laboral de las Administraciones Públicas, al prever expresamente el despido objetivo en todas sus modalidades en aquéllas. Se superan así las posiciones doctrinales que defendían la imposibilidad de que las Administraciones Públicas, carentes de ánimo de lucro, acudiesen a un despido que tenía como único fundamento ayudar a superar una situación económica adversa, o mejorar la asignación de recursos, o la posición competitiva de la empresa.
SEGUNDA.- La Disp. Adic. 20ª párrafo 1º ET, incorporada por el RD-ley 3/2012 (mantenida y ampliada por la Ley 3/2012), consagra la posibilidad de despido objetivo por causa económica, técnica, organizativa o productiva en todo el sector público.
TERCERA.- La Disp. Adic. 20ª párrafo segundo ET, incorporada por el RD-ley 3/2012, y conservada por la Ley 3/2012, recoge una regla especial de despido objetivo por causa económica para las Administraciones Públicas estricto sensu contenidas en el art. 3.2 TRLCSP.
CUARTA.- Los criterios especiales de apreciación de despido objetivo por causa económica del párrafo segundo de la Disp. Adic. 20ª ET no son más que la traducción a contabilidad pública de los criterios generales de existencia de causa económica del art. 51 ET.
QUINTA.- Las entidades del sector público citadas en el art. 3.1 TRLCSP no comprendidas en el artículo 3.2 de ese cuerpo legal se rigen por la regulación de las causas económicas del art. 51 ET.
SEXTA.- Las causas de despido objetivo técnicas, organizativas y productivas son idénticas para las entidades de derecho privado y aquellas que se integran en el sector público, por lo que se ha de aplicar directamente el art. 51.1 ET.
SÉPTIMA.- En el despido objetivo se ha de analizar la concurrencia de la causa económica en la totalidad de la empresa, mientras que las causas técnicas, organizativas y productivas se estudian en el área concreta de la unidad empresarial en que inciden.
OCTAVA.- Los despidos por causas técnicas, organizativas y productivas son compatibles con una situación favorable de la empresa a diferencia de los amparados en causas económicas.
NOVENA.- La causa económica de despido sólo exige una situación económica desfavorable. Se trata de un concepto jurídico indeterminado que puede materializarse en diversos supuestos, sin que pueda entenderse los casos previstos en el ET -pérdidas actuales o futuras, o disminución de ingresos ordinarios o de ventas tres trimestres consecutivos- como un numerus clausus.
DÉCIMA.- En las causas técnicas una mejora productiva hace innecesario puestos de trabajo, en la organizativa, un rediseño del organigrama empresarial permite amortizar funciones o reasignarlas entre trabajadores ociosos, mientras que en la causa productiva, la disminución de ventas o la pérdida de posición de la empresa en el mercado hacen innecesario un empleo.
UNDÉCIMA.- Las causas organizativas y productivas comprenden la posibilidad de amortizar puestos de trabajo por el lícito recurso a la externalización.
DUODÉCIMA.- La reforma operada por el RD-ley 3/2012, y culminada por la Ley 3/2012, elimina de nuestro derecho positivo el llamado juicio de razonabilidad del despido, de manera que no es necesario establecer una conexión entre el despido y la mejora de la posición competitiva de la empresa, situación económica o en el empleo de sus recursos. Esto implica que a diferencia de lo que se ha venido haciendo, no habría un control judicial de la oportunidad de la medida empresarial sino únicamente de la realidad de la causa. Sin embargo, la oposición que ha levantado esta pretensión de la reforma puede encontrar contestación en los Tribunales que pueden exigir ese juicio de razonabilidad con base en previsiones de derecho necesario de mínimos como es el Convenio nº 158 de la OIT. Por ello, en un primer momento parece conveniente seguir justificando la idoneidad de la decisión extintiva a la espera de pronunciamientos de instancias judiciales unificadoras de doctrina.