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Timestamp: 2018-10-20 05:16:39
Document Index: 68812235

Matched Legal Cases: ['artículo 19', 'artículo 15', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 1', 'artículo 30', 'artículo 10', 'artículo 5', 'artículo 3']

INFORME DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE INTEGRAL MODALIDAD ABREVIADA EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO TRANSMILENIO S.A. - PDF
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María Soledad Sánchez Prado
1 INFORME DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE INTEGRAL MODALIDAD ABREVIADA EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO TRANSMILENIO S.A. PLAN DE AUDITORÍA DISTRITAL 2011 CICLO: II DICIEMBRE DE 2011
2 AUDITORÍA GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE INTEGRAL MODALIDAD EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO TRANSMILENIO S.A. Contralor de Bogotá MARIO SOLANO CALDERON Contralor Auxiliar CLARA ALEXANDRA MENDEZ CUBILLOS Director Sectorial (E) MAURICIO BOGOTA MUÑOZ Subdirector de Fiscalización Movilidad CLEMENCIA GIRALDO GUTIERREZ Asesor Dirección YAZMIN ABRIL FERNÁNDEZ Equipo Auditor OMAR EDUARDO ROMERO GUTIERREZ (Líder) CÉSAR ARTURO HOME CELIS JOSE JAIME AVILA CASTRO DAGOBERTO CORREA PIL YANETH CRISTINA GARCIA PABON LUIS ÁNGEL GÓMEZ MONTOYA IDALY GUTIERREZ MURILLO
3 CONTENIDO 1 MARCO LEGAL RESULTADOS DE LA AUDITORIA AUDITORÍA EVALUACION A LA CONTRATACION DEL PROCESO DE LICITATORIO PARA LA ADJUDICACION DE LAS ZONAS OPERACIONALES DEL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO - SITP Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque para los contratos de concesión Nos 12 de 2010 y 13 de 2011, se evidenció el incumplimiento de los requisitos exigidos en las fechas establecidas, para la aprobación del cierre financiero por parte de Transmilenio y la celebración del contrato de fiducia Hallazgo administrativo porque en el proceso de cierre financiero para las trece zonas, igualmente, se evidenció que se presentó incumplimiento por parte de los concesionarios ESTE ES MI BUS S.A.S., que operan las zonas 7- calle 80, zona 8-Tintal Zona Franca; COOBUS S.A.S que opera la zona 3-Fontibón; y SOCIEDAD FUTURA, que opera las zonas 5 Suba orienta y 9-Kennedy Hallazgo administrativo por cuanto la Administración Distrital incumplió la fecha del 15 de octubre de 2011 para dar inicio a la operación del SITP, según lo ordenado en el parágrafo del artículo 19 del Decreto 309 de 2009, el cual fue derogado extemporáneamente el día 29 de noviembre de 2011 mediante mediante Decreto 535 de 2011, en el cual se establecía el 15 de octubre de 2011, en razón a que Transmilenio S.A. en el desarrollo de la etapa preoperativa de los contratos del SITP ha concedido prorrogas hasta del 275%, además, se han presentado incumplimiento en los cronogramas y términos establecidos, algunos términos acordados son incoherentes, evidenciando deficiencias en una adecuada planeación, a pesar del tiempo utilizado y la inversión realizada para adelantar los estudios previos y el proceso licitatorio, actuaciones que afectan el avance de los contratos de concesión, retrasando la etapa preoperativa, por consiguiente el inicio de la etapa operativa Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por que Transmilenio S.A. realizó una modificación contractual que se firmó en fecha posterior a la acordada para el cumplimiento de un requisito para la legalización e inició de la ejecución de los contratos del SITP, mediante la eliminación del numeral 7 de la cláusula
4 2.1.5 Hallazgo Administrativo, con posible incidencia fiscal y disciplinaria por haber trasladado recursos del presupuesto del Distrito Capital al Fondo de Contingencias del sistema Transmilenio, por valor de $ , con destinación a cubrir el diferencial tarifario, aplicados como gastos por subsidio, contraviniendo lo ordenado por la ley e incumpliendo los acuerdos contractuales del sistema Transmilenio, lo cual constituye una decisión administrativa deficiente y antieconómica, que habría ocasionado un posible detrimento al patrimonio público en cuantía de $ EVALUACION A LA CONTRATACION DEL PROCESO DE LICITATORIO PARA LA ADJUDICACION DEL OPERADOR DEL SISTEMA DE RECAUDO, CONTROL E INFORMACION AL USUARIO DEL SITP SIRCI Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque en los procesos de las licitaciones 04 de 2009 y TMS-03 de 2011, no se evidenció que la Oficina de Control Interno, haya realizado auditoría alguna de evaluación y seguimiento a estos procesos licitatorio, durante su desarrollo Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, porque en la etapa precontractual correspondiente al proceso licitatorio TMS-03 de 2011 del contrato 01 de 2011 correspondiente a la adjudicación de la concesión del Proyecto SIRCI, se observó que las adendas 3, 4 y 5 fueron expedidas con fecha posterior a la fecha límite para publicación de adendas contemplada en el cronograma de la licitación del pliego de condiciones Hallazgo administrativo porque Transmilenio no exigió al Concesionario el comprobante de pago del valor de las primas correspondientes a las Pólizas de Cumplimiento y Responsabilidad Civil Extracontractual del contrato 01 de 2011, de conformidad con la Cláusula 10, numerales 2 y 3 del contrato: Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria, porque se evidenció que Transmilenio suscribió el otrosí No. 2 al contrato 01 de 2011 con posterioridad al vencimiento del requisito contemplado en el contrato Hallazgo administrativo por ambigüedad en la elaboración de Estudios Técnicos y Económicos y en la definición de las equivalencias Hallazgo administrativo por deficiente manejo de documentación contractual EVALUACION AL PROCESO DE PLANEACIÓN Y PROGRAMACION DE LA OPERACIÓN DEL SISTEMA TRANSMILENIO
5 2.3.1 Hallazgo administrativo por deficiencias que afectan el proceso de planeación, programación y el funcionamiento de la operación, que disminuyen la satisfacción general del servicio que ofrece el Sistema Transmilenio Hallazgo administrativo los concesionarios SI -02 y Conexión Móvil no cuenta con los buses de reserva, en caso de presentarse una eventualidad Hallazgo administrativo porque se siguen presentado deficiencias en el funcionamiento de las puertas automáticas de las diferentes estaciones del sistema Hallazgo administrativo porque se presentan fallas en los tableros informadores Hallazgo administrativo presentan deficiencias en el mantenimiento de los mapas de las estaciones que registran los servicios VERIFICACION A LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN Hallazgo administrativo por que la Empresa de Transmilenio no reportó en el Aplicativo SIVICOF los 13 Contratos de Concesión SITP Transmilenio S.A. y el Contrato de Concesión SIRCI Transmilenio S.A Hallazgo administrativo por que la información correspondiente a la Licitación del SITP, no se encuentra incorporado en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública SECOP a través del Portal único de Contratación ANEXOS CUADRO DE HALLAZGOS DETECTADOS Y COMUNICADOS
6 1 MARCO LEGAL Plan Maestro de Movilidad (PMM), se encuentra regulado en el Decreto 319 de 2006, en el cual se establecen las directrices por las cuales se adopto el proyecto del Sistema Integrado de Transporte Público (SITP), en el artículo 15 se designa a la Empresa Transmilenio S.A. como ente gestor del transporte masivo, con la responsabilidad de la integración, evaluación y seguimiento de la operación del Sistema. En consecuencia le corresponde adelantar los procesos de selección necesarios para poner en marcha la integración conjuntamente con el actual sistema de transporte colectivo. En desarrollo del decreto 319 de 2006, se expidió el decreto 486 el 30 de noviembre de 2006, donde se reglamento y se definió que la Empresa de Transporte del Tercer Milenio TRANSMILENIO S.A., ejercerá la función de integrar, evaluar y hacer el seguimiento de la operación del Sistema Integrado de Transporte Público (SITP); así como la de adelantar los procesos de selección necesarios para poner en marcha la integración del sistema de transporte colectivo con el actual transporte público masivo. A través del Decreto 309 del 23 de julio de 2009, se adoptó el Sistema Integrado de Transporte Público para Bogotá D.C., y se definieron las directrices previstas para la implementación del mismo. En desarrollo de las funciones asignadas en los referidos decretos, el ente gestor adelantó la licitación TMSA-LP , mediante la cual se adjudicaron las trece (13) zonas de operación previstas en los estudios previos. Respecto al Sistema de Recaudo, se adelantó en tres procesos, así: Licitaciones TMSA y TMSA las cuales fueron revocadas y finalmente, la licitación TMSA por la cual se adjudicó el contrato de concesión del SIRCI a la Empresa Recaudo Bogotá S.A.S, De acuerdo al artículo 19 del Decreto 309 de 2009, una vez adjudicados los anteriores contratos se debe iniciar la Fase 2 del SITP denominada Implantación gradual de la operación, donde se adelantará el seguimiento a la ejecución contractual de la operación y se debe acometer otra serie de estudios que abarquen diferentes aspectos técnicos complementarios a la operación del sistema y que debían surtirse en el año Con base en lo anterior, se suscribió el convenio interadministrativo No de 2010 entre Secretaría Distrital de Movilidad y Transmilenio S.A. para que la Secretaría le transfiera a Transmilenio S.A los recursos asignados al SITP para adelantar la fase de implantación gradual de la operación del mismo. 6
7 2 RESULTADOS DE LA AUDITORIA 2.1 AUDITORÍA EVALUACION A LA CONTRATACION DEL PROCESO DE LICITATORIO PARA LA ADJUDICACION DE LAS ZONAS OPERACIONALES DEL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO - SITP Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque para los contratos de concesión Nos 12 de 2010 y 13 de 2011, se evidenció el incumplimiento de los requisitos exigidos en las fechas establecidas, para la aprobación del cierre financiero por parte de Transmilenio y la celebración del contrato de fiducia. Evaluados los contratos seleccionados por Transmilenio para la implementación del Sistema Integrado de Transporte Público-SITP, en el marco del cual se suscribieron los contratos de concesión No 12 del 17 de Noviembre de 2010 y No 13 del 13 de febrero de 2011, con el concesionario EMPRESA GESTORA OPERADORA DE BUSES EGOBUS S.A.S, a quien se le adjudicó la Zona 6 que corresponde a Suba Centro y la Zona 11 a Perdomo. CUADRO 1 ADJUDICACION LICITACION 004 DE 2009 PARA LAS ZONAS SUBA CENTRO Y PERDOMO RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIO N ZONA ADJUDICADA 451/10 Suba Centro 028/11 Perdomo CONCESIONARIO EMPRESA GESTORA OPERADORA DE BUSES EGOBUS S.A.S EMPRESA GESTORA OPERADORA DE BUSES EGOBUS S.A.S Fuente. Información suministrada por Transmilenio S.A. Elaboró Equipo Auditor-Sector Movilidad-Contraloría de Bogotá. ZONA No. CONTRATO FIRMA DEL CONTRATO /11/ /02/2011 TIPO DE OPERACI ON SIN OPERACIÓN TRONCAL SIN OPERACIÓN TRONCAL En la cláusula 9 de los Contratos se estableció como plazo de duración de la Concesión de veinticinco (25) años, el cual se desarrollará en tres (3) etapas, PREOPERATIVA, OPERATIVA y DE TRANSICIÓN, de acuerdo con el avance del proceso de implementación del SITP, corresponde a la ETAPA PREOPERATIVA. Entre las obligaciones que durante esta etapa el CONCESIONARIO debió cumplir era el Cierre Financiero, contenida en el Numeral del contrato original en el que se establece que Se entenderá que el CONCESIONARIO ha obtenido el Cierre 7
8 Financiero cuando TRANSMILENIO S.A. manifieste expresamente su conformidad con los documentos aportados por el CONCESIONARIO, de acuerdo con lo previsto en la definición y regulación de Cierre Financiero contenida en el presente Contrato. Vencido el plazo de cuatro (4) meses sin haberse obtenido el Cierre Financiero por parte del CONCESIONARIO, se empezarán a causar las multas previstas en el presente Contrato. Pasados sesenta (60) Días Calendario de mora en el cumplimiento de esta obligación, TRANSMILENIO S.A. podrá declarar la caducidad del Contrato o el incumplimiento del Contrato y hacer efectiva la Cláusula penal. El anterior plazo fue adicionado en un mes mediante el otrosí No. 3 del 25 de abril de 2011, entonces, el concesionario EGOBUS S.A.S. debió, haber realizado el cierre financiero al 5º mes contado a partir de la fecha de suscripción del acta de inicio del contrato de Concesión, la cual se debía acreditar el día 7 de julio de Sin embargo, para esta fecha no se dio el cierre financiero para el contrato 012 de 2010, incumpliendo lo acordado. Posteriormente, ante dicha situación, los términos fueron modificados nuevamente por Transmilenio S.A. para este contrato mediante el otrosí modificatorio No. 4 del 29 de agosto, fecha posterior al incumplimiento inicial, en el que se suscribió una prórroga de tres (3) meses, con el fin de unificar el tiempo de cierre financiero de las zonas de SUBA CENTRO y PERDOMO, los cuales se cumplieron el 7 de octubre de 2011, igualmente, con el otrosí modificatorio No.1 del 19 de agosto del año en curso para el contrato No. 13 de 2011, se amplió el plazo a cinco (5) meses, los cuales se vencieron el cinco (5) de octubre. Para el cumplimiento de esta obligación, el concesionario EGOBUS S.A.S debió presentar a Transmilenio S.A. los compromisos que garanticen el desembolso de los recursos de deuda por las sumas que se establecieron para las dos zonas adjudicadas a este concesionario, que a valores de pesos constantes del 31 de diciembre de 2009 eran las siguientes: CUADRO 2 COMPROMISOS QUE GARANTICEN EL DESEMBOLSO DE LOS RECURSOS DE DEUDA PARA LAS ZONAS SUBA CENTRO Y PERDOMO Millones de pesos VALOR DEL DESEMBOLSO ZONA Suba Centro $ Perdomo $ TOTAL $ Fuente. Contrato No 12 de 2010 y contrato de concesión No 13 de 2011 Elaboró Equipo Auditor-Sector Movilidad-Contraloría de Bogotá. 8
9 De acuerdo con los plazos finales que se fijaron le correspondía al concesionario aportar la documentación requerida para los contratos 12 de 2010 y 13 de 2011 al vencimiento de los días 14 y 16 de septiembre de 2011 y acreditar el cierre financiero el 5 y 7 de octubre del mismo año, para su aprobación, los cuales no fueron aportados en dicha fechas, por consiguiente, se configuró el incumplimiento de dicha obligación según el Numeral 17.5 de dichos contratos, como se muestra en el siguiente cuadro: CUADRO 3 REQUISTOS PARA EL CIERRE FINANCIERO PARA LAS ZONAS SUBA CENTRO Y PERDOMO NO. RESOLUCIÓN ZONA ADJUDICADA 451/10 Suba Centro 028/11 Perdomo CONCESION ARIO EMPRESA GESTORA OPERADORA DE BUSES EGOBUS S.A.S EMPRESA GESTORA OPERADORA DE BUSES EGOBUS S.A.S ZONA NO. CONTRATO FECHA SUSCRIPCIO N ACTA DE INICIO VALORES A FAVOR DEL CONCESIONARI O A SEGÚN CONTRATO QUE SE DEBEN GARANTIZAR FECHA DE PRESENTACIO N DE DOCUMENTO S PARA GARANTIZAR EL CIERRE FINANCIERO APROBACION: FECHA EN QUE SE DEBÍA ACREDITAR EL CIERRE FINANCIERO VALORES ACTUALIZADOS CONSIGNADOS. (10%) 60 DIAS DESPUES DEL CIERRE F. COMO APORTES MINIMOS DE CAPITAL FECHA MAXIMA PARA SUSCRIPCIÓ N CONTRATO DE FIDUCIA /11/ /02/ /09/ /10/ /09/ /02/ /05/ /09/ /10/ /09/2011 VALOR TOTAL DE LA SUMA DE LAS DOS ZONAS Fuente. Información suministrada por Transmilenio S.A.- Subgerencia Financiera. Elaboró Equipo Auditor-Sector Movilidad-Contraloría de Bogotá. Mediante oficio No 2011EE7568 del 02 de Noviembre de 2011 la Gerencia de Transmilenio S.A., confirmó el incumplimiento del operador EGOBUS S.A.S., e informó que inició los procedimientos de multa para estos dos últimos incumplimientos. Posterior a la anterior comunicación la entidad manifiesta en su oficio No. 2011EE8539, en el numeral 7 que EGOBUS S.A.S., ha obtenido el cierre financiero de conformidad con los documentos que aportó el 16 de noviembre de No obstante, en el numeral 8 que EGOBUS S.A.S., deberá presentar a Transmilenio s.a., el contrato de fiducia debidamente suscrito a la mayor brevedad Esta situación evidencia el incumplimiento a la Cláusula 35 de los contratos que establece ( ) En cualquier caso, el contrato de fiducia concesionario deberá quedar suscrito y perfeccionado a más tardar a la fecha establecida para la acreditación del cierre financiero. ; Contraviniendo presuntamente lo establecido en la Ley 734 de
10 Art. 27 y Numeral 1 de los artículos 34 y 35. Por cuanto no se evidencia que se haya conminado al concesionario al cumplimiento de la suscripción del contrato de fiducia, como se afirma por la entidad en su respuesta, donde afirma que mediante oficio No. 2011EE7303, el cual corresponde a invitación a participar en la feria de Movilidad y Transporte Estas reiteradas modificaciones afectan el inicio de la entrada en operación del Sistema Integrado de Transporte SITP, el cual se ha venido postergando la fase operativa de los contratos suscritos en el marco del proyecto lo que afectará el costo de la operación, su integración y por consiguiente la vulneración de los principios del Sistema su connotación económica, social, ambiental y de movilidad que es de alto impacto para la ciudad afectando los objetivos del proyecto de conformidad con lo establecido en el Decreto 309 de 2009 y el Plan Maestro de Movilidad, que regulan la correcta gestión fiscal que debe adelantar la Administración Distrital en cabeza de la Secretaría de Movilidad y de la ejecución por parte de Transmilenio S.A. de este proyecto Hallazgo administrativo porque en el proceso de cierre financiero para las trece zonas, igualmente, se evidenció que se presentó incumplimiento por parte de los concesionarios ESTE ES MI BUS S.A.S., que operan las zonas 7- calle 80, zona 8-Tintal Zona Franca; COOBUS S.A.S que opera la zona 3-Fontibón; y SOCIEDAD FUTURA, que opera las zonas 5 Suba orienta y 9-Kennedy. Entre las obligaciones que durante esta etapa el CONCESIONARIO debió cumplir era el Cierre Financiero, contenida en el Numeral del contrato original en el que se establece que Se entenderá que el CONCESIONARIO ha obtenido el Cierre Financiero cuando TRANSMILENIO S.A. manifieste expresamente su conformidad con los documentos aportados por el CONCESIONARIO, de acuerdo con lo previsto en la definición y regulación de Cierre Financiero contenida en el presente Contrato. Vencido el plazo de cuatro (4) meses sin haberse obtenido el Cierre Financiero por parte del CONCESIONARIO, se empezarán a causar las multas previstas en el presente Contrato. Pasados sesenta (60) Días Calendario de mora en el cumplimiento de esta obligación, TRANSMILENIO S.A. podrá declarar la caducidad del Contrato o el incumplimiento del Contrato y hacer efectiva la Cláusula penal. El anterior plazo fue adicionado en un mes mediante el otrosí No. 3 del 25 de abril de 2011, entonces, los concesionarios mencionados debieron haber presentado la documentación que acredita y obtenido el cierre financiero al 5º mes contado a partir de la fecha de suscripción del acta de inicio del contrato de Concesión, la 10
11 cual era el día 7 de julio de Sin embargo, para esta fecha Transmilenio no certificó el respectivo Cierre requerido en los contratos incumpliendo lo acordado. Dado el incumplimiento, el ente gestor inicio el procedimiento establecido en los contratos de concesión relacionados con el proceso de imposición de multa, sin embargo, fueron dados por terminados los tramites de imposición de multa aceptando los argumentos de los concesionarios. Por lo anterior se observa, entre otros factores, que esta situación ha afectado la etapa Preoperativa de la implementación del Sistema, evidenciando deficiencias en la planeación y programación de este condición importante para el proyecto SITP, por su valoración significativa en la viabilidad, por el riesgo para el sistema y los aplazamientos para el inicio de la operación, con la consiguiente vulneración de los principios del Sistema y los objetivos del proyecto de conformidad con lo establecido en el Decreto 309 de 2009 y el Plan Maestro de Movilidad, que regulan la correcta gestión fiscal que debe adelantar la Administración Distrital en cabeza de la Secretaria de Movilidad y de la ejecución por parte de Transmilenio S.A. de este proyecto Hallazgo administrativo por cuanto la Administración Distrital incumplió la fecha del 15 de octubre de 2011 para dar inicio a la operación del SITP, según lo ordenado en el parágrafo del artículo 19 del Decreto 309 de 2009, el cual fue derogado extemporáneamente el día 29 de noviembre de 2011 mediante mediante Decreto 535 de 2011, en el cual se establecía el 15 de octubre de 2011, en razón a que Transmilenio S.A. en el desarrollo de la etapa preoperativa de los contratos del SITP ha concedido prorrogas hasta del 275%, además, se han presentado incumplimiento en los cronogramas y términos establecidos, algunos términos acordados son incoherentes, evidenciando deficiencias en una adecuada planeación, a pesar del tiempo utilizado y la inversión realizada para adelantar los estudios previos y el proceso licitatorio, actuaciones que afectan el avance de los contratos de concesión, retrasando la etapa preoperativa, por consiguiente el inicio de la etapa operativa. Como en los siguientes casos: 1. La entrega del Plan de Trabajo para la Implementación de la Operación contenido en la cláusula 22 de los contratos SITP, debió realizarse inicialmente dentro de los 60 días calendario siguientes a la fecha de suscripción de los mismos, sin embargo con las adendas No 2 y No 3 el plazo final fue de 225 días calendario; el plan de implementación el cual debió presentarse el 2 de julio de 2011, presentó un 275% más del plazo inicial. 11
12 2. En el numeral 8 cláusula 11 del contrato original el plazo para la suscripción del Contrato de Fiducia del Concesionario y su aprobación debía llevarse a cabo dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la legalización del contrato de concesión, con el otrosí No. 1 se modificó sustancialmente en tiempo y condición para la presentación del cierre financiero y a la fecha los contratos 012 de 2010 y 013 de 2011 aún no han suscrito el respectivo contrato. Con las anteriores actuaciones y por las otras causas mencionadas por la Transmilenio S.A. como son: Los mayores tiempos en el proceso de selección de operadores para garantizar mayor transparencia y acceso a la información de los agentes de transporte, los ciudadanos y los organismos de control, así como los retrasos ocasionados en la adjudicación del SIRCI, por factores ajenos a la administración distrital, afectaron de manera fundamental los cronogramas de implementación inicialmente previstos para el inicio y finalización de la segunda fase del SITP, entre otras razones, han ocasionado, que la Administración Distrital no haya dado cumplimiento a la fecha señalada inicialmente del 15 de octubre de 2011 para la implementación de las fases 1 y 2 del SITP lo que la llevo a eliminar de forma extemporánea dicha fecha, sin que por ello, deje de presentarse atraso e incumplimiento a lo inicialmente establecido Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por que Transmilenio S.A. realizó una modificación contractual que se firmó en fecha posterior a la acordada para el cumplimiento de un requisito para la legalización e inició de la ejecución de los contratos del SITP, mediante la eliminación del numeral 7 de la cláusula 11. En el otrosí No. 1, suscrito el 5 de diciembre de 2010, se pactó que los concesionarios debían entregar para la aprobación previa por parte de Transmilenio S.A. del borrador de la minuta del contrato de fiducia mercantil 30 días calendario siguientes a la legalización del contrato, es decir el 4 de marzo de 2011, mediante la modificación del numeral 7 de la cláusula 11, en el que se había acordó inicialmente que para la firma del acta de inicio se requería este documento. En el otrosí modificatorio no.1 en la cláusula 11 se estableció que: Para iniciar la ejecución del presente Contrato se requerirá la suscripción del Acta de inicio de la concesión por parte de TRANSMILENIO S.A., la cual se dará una vez se dé cumplimiento a todas y cada una de las siguientes condiciones, así como la presentación y aprobación de los siguientes documentos: 12
13 7. La aprobación previa por parte de TRANSMILENIO S.A. del borrador de la minuta del Contrato de fiducia mercantil que el Concesionario celebrará para la constitución del Fideicomiso, en los términos previstos en el presente Contrato, la cual deberá surtirse dentro de los 30 días calendario siguientes a la legalización del contrato. Dicho borrador deberá ser presentado por el CONCESIONARIO mínimo cinco (5) días calendario antes de la fecha de aprobación Se evidenció que para los contratos de concesión Nos. 001, 002, , 008 y 009 de 2010 que presentaron Acta de Inicio el 4 de marzo de 2011, los concesionarios no dieron cumplimiento con la obligación de presentar para la aprobación previa del Ente gestor, el borrador de las minutas de contratos de fiducia. Este requisito fue eliminado en el otrosí No. 2, suscrito el 7 de marzo de 2011, fecha posterior a la firma del acta de inicio, es decir que se eliminó el requisito extemporáneamente a su aplicación. Por lo tanto, su aplicación esta viciada de nulidad lo que implica que estos contratos, no dieron cumplimiento con los requisitos exigidos para su formalización, con lo cual la firma del acta de inició no debió llevarse a cabo Hallazgo Administrativo, con posible incidencia fiscal y disciplinaria por haber trasladado recursos del presupuesto del Distrito Capital al Fondo de Contingencias del sistema Transmilenio, por valor de $ , con destinación a cubrir el diferencial tarifario, aplicados como gastos por subsidio, contraviniendo lo ordenado por la ley e incumpliendo los acuerdos contractuales del sistema Transmilenio, lo cual constituye una decisión administrativa deficiente y antieconómica, que habría ocasionado un posible detrimento al patrimonio público en cuantía de $ El Sistema Transmilenio ha venido operando con un déficit permanente en la aplicación del diferencial tarifario, donde la tarifa Técnica TT ha sido mayor a la Tarifa Usuario TU, lo cual ha generado un gasto que se financió a través de un subsidio distrital que tiene su origen en los recursos presupuestales de Transmilenio S.A. que mediante las resoluciones No. 058 de 2007, 016 de 2008 y la 021 de 2009 del Concejo Distrital de Política Económica y Fiscal CONFIS, aprobó para las vigencias 2008, 2009 y 2010, como aportes al Fondo de Contingencias con el fin de garantizar la financiación de dicho diferencial tarifario, soportado en el documento suscrito por el Alcalde Mayor y el Gerente de Transmilenio S.A. el 14 de abril de 2000, denominado Acuerdo de Respaldo del Distrito Capital al Proyecto Transmilenio, cuyo propósito es garantizar la autosostenibilidad del Sistema TransMilenio. 13
14 El gasto ejecutado por Transmilenio S.A. corresponde a un subsidio a la oferta que se aplica de manera generalizada y no como lo establecen la Constitución Política y la ley, es decir, otorgando el beneficio a mayores de edad, estudiantes y población en discapacidad, o personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. Este subsidio no tiene sustento jurídico en la ley 105 de 1993, ni en ninguna otra. Además, los recursos en los que se origina este subsidio no presentan una fuente determinada en los planes de desarrollo y de los presupuestos anuales del distrito. Lo anterior se originó por el manejo de la política tarifaria que ha empleado la Administración Distrital en el periodo comprendido entre enero de 2006 y septiembre de 2011, en el cual se presenta una diferencia negativa para el sistema Transmilenio entre la Tarifa Usuario TU, que es menor a la Tarifa Técnica (TT). Puede apreciarse que desde enero de 2006 hasta la fecha, los incrementos de la tarifa al usuario decretados en los meses de julio de 2007, julio de 2008, enero de 2010 y enero de 2011, ante la tendencia creciente de la tarifa técnica, han sido superados en el mes siguiente, por lo que en los últimos setenta (70) meses transcurridos, durante cincuenta y seis (56) meses la TU ha permanecido menor a la TT, lo que significa que la tarifa usuario ha cubierto los costos de operación del sistema en su totalidad en solo catorce (14) meses. Esta situación evidencia un desequilibrio negativo permanente de la tarifa, lo cual se ha convertido en el día a día de la política tarifaria por parte de la Administración distrital. Esta situación no es coherente con los principios acordados en los contratos de concesión celebrados con los operadores del sistema de transporte masivo de las Fases I y II,.puesto que el Sistema Transmilenio ha sido diseñado como un sistema autónomo en sus flujos y por tanto, autosostenible en la operación, con la finalidad de que no requiera ningún tipo de subsidio, toda vez que su fuente principal de ingresos provienen de la venta de pasajes, a través de las cuales debe generarse el nivel de flujos requerido para remunerar a todos los agentes del Sistema y al Gestor del mismo, como se estableció en la cláusula de PRINCIPIOS BÁSICOS DEL MARCO ECONÓMICO DEL CONTRATO Tarifa técnica. La tarifa al usuario por la prestación del servicio de transporte ofrecido al público por el Sistema TransMilenio, deberá corresponder permanentemente a una tarifa de equilibrio, técnicamente estructurada, y que refleje la variación de costos y eficiencia del sistema. La tarifa al usuario ha sido diseñada como una tarifa de equilibrio económico (Gastos totales del sistema debe ser igual al Número de pasajeros transportados por el valor del tarifa usuario), técnicamente estructurada, y que está en condiciones de reflejar la variación de costos del Sistema. Por equilibrio se entiende la incorporación a la tarifa de los costos, gastos de operación y utilidades que el sistema de transporte requiere para prestar el servicio bajo los parámetros de operación establecidos. La tarifa incluirá los costos de operación del sistema troncal, el costo de la alimentación, el costo del sistema de recaudo, el costo del ente gestor y el costo de la administración fiduciaria de los recursos. 14
15 El modelo financiero del sistema contempla la existencia de un Fondo Principal de Recaudo, que se alimenta principalmente de la venta de pasajes y es manejado por la empresa fiduciaria. Además del Fondo Principal, existen otros dos fondos: El Fondo de Contingencias y un Fondo de Multas y Bonificaciones. El Fondo de Contingencias 2, creado con un aporte inicial a través de un préstamo de Transmilenio S.A. por $ millones, para cubrir situaciones imprevistas que puedan poner en riesgo la estabilidad y la viabilidad del sistema; a través de este Fondo se remunera a los agentes privados cuando existe un desfase entre los componentes de la tarifa 3. Sus ingresos provienen principalmente de un aporte inicial del Distrito más la diferencia positiva entre la tarifa del usuario y la tarifa técnica multiplicada por el número de pasajeros. El principio básico del financiamiento del Fondo de Contingencias consiste en que esta diferencia a favor, no le corresponde a ninguno de los componentes, pues éstos solo tienen derecho a recibir sus costos, razón por la cual son depositados en el Fondo de Contingencias; no obstante, por la variación de la tarifa técnica, ésta puede ser mayor, de tal manera que se les debe pagar a los agentes un costo mayor de lo pagado por los usuarios. Para cubrir esta diferencia se utilizan recursos del Fondo de Contingencias, el cual se considera un ahorro que hacen los usuarios cuando la Tarifa Técnica es inferior a la Tarifa al Usuario. El Fondo de Contingencias está definido y reglamentado en los contratos de concesión del Sistema, en los cuales, se establece que no se pueden agotar sus recursos para cubrir diferencias negativas entre la Tarifa Técnica y la del Usuario 2 Autosostenibilidad del sistema en el tiempo. El sistema deberá ser permanentemente autónomo en sus flujos, de manera que no requiera en el tiempo ningún tipo de subsidio externo a la operación para remunerar a todos los agentes del mismo. 3 Costeabilidad de la tarifa para el usuario. La tarifa al público deberá considerar la capacidad de pago del usuario y ser competitiva con los sistemas de transportes análogos o sustitutos que se encuentren vigentes en cada momento. 2 Como lo establece el Contrato de concesión según la cláusula 3 que dice: Durante el primer (1) año de operación del Sistema, el Fondo de Contingencias no realizará ningún pago, a TRANSMILENIO S.A. ni por capital ni por intereses, de los recursos aportados por TRANSMILENIO S.A. como valor inicial del fondo. De esta forma, los intereses que se causen durante este período serán capitalizados Después del segundo año de operación, se realizarán pagos tanto de capital como de intereses a TRANSMILENIO S.A, de los recursos acumulados en el Fondo de Contingencias que excedan la suma determinada por lo siguiente: cincuenta pesos m/cte ($50) multiplicado por diez punto seis (10.6) veces la demanda promedio de los últimos tres meses de operación. Los recursos pendientes tanto de capital como de intereses se pagarán a TRANSMILENIO S.A. al cumplimiento del tercer año de operación del Sistema. (El subrayado es nuestro) 3 La tarifa está compuesta por una tarifa técnica-tt y una tarifa del usuario TU. Esta tarifa se estructura en razón a que el transporte colectivo urbano no ha dejado de ser competencia para el sistema, si la tarifa técnica es mayor que la tarifa del usuario, la diferencia se compensa con los recursos del fondo de contingencia. 15
16 indefinidamente 4. Sin embargo, la administración distrital para poder cumplir con dicho requerimiento a causa de un diferencial negativo prolongado y permanente, que constantemente disminuye sus recursos, resolvió realizar aportes para financiar el Fondo entre las vigencias 2008 y Es así que en los procesos auditores de los años 2009, 2010 y 2011 se evidenciaron que Transmilenio S.A. transfirió recursos por $ millones a este Fondo para financiar las diferencias negativas de la tarifa, como se observa en el siguiente cuadro: CUADRO 4 VALORES APORTADOS POR TRANSMILENIO S.A. AL FONDO DE CONTINGENCIAS HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2010 (En millones de pesos) NUMERO DE FECHA DE LA FECHA VALOR DEL PAGO ORDEN DE PAGO ORDEN PAGO CONSIGNACION dic dic may jun jun sep sep dic dic TOTAL TRANSFERENCIAS Fuente: Subgerencia Financiera de Transmilenio S.A. Elaboró Equipo Auditor-Sector Movilidad-Contraloría de Bogotá. Como se observa en el siguiente cuadro para toda la vigencia de la operación del sistema Transmilenio los egresos por diferencia de tarifa son mayores a los ingresos por valor de $ millones, los cuales se han incrementado de forma continua a partir del año 2006, déficit que ha sido financiado con aportes de Transmilenio S.A. a la cual debería adeudarse la suma de $ ,6 millones a 31 de diciembre de 2010, incluidos los aportes iniciales de $ millones y sus intereses. CUADRO 5 COMPORTAMIENTO DEL FONDO DE CONTIGENCIAS Y SU FINANCIACION POR PARTE DE TRANSMILENIO AÑO INGRESOS DIFERENCIA DE TARIFAS (TU>TT) EGRESOS DIFERENCIA TARIFAS (TU<TT) DIFERENCIA NETA APORTE AL FONDO DE CONTINGENCI AS RENDIMIE NTOS FINANCIE ROS PAGOS A TRANSMIL ENIO S.A. CUENTA POR PAGAR A TRANSMILENI O S.A. ACUMULADA ,0 0,0 0, ,0 420,0 0, , ,0 144, ,0 0, ,0 0, ,0 4 En el numeral del contrato de fiducia: En cualquier caso se debe garantizar que en el fondo de contingencias, quedará depositada una suma no inferior a un valor equivalente al 12% promedio del valor de la facturación mensual de los últimos tres meses. Estos podrán ser utilizados únicamente para la atención de graves catástrofes que impliquen alteraciones importantes en los costos de operación del Sistema. 16
17 AÑO INGRESOS DIFERENCIA DE TARIFAS (TU>TT) EGRESOS DIFERENCIA TARIFAS (TU<TT) DIFERENCIA NETA APORTE AL FONDO DE CONTINGENCI AS RENDIMIE NTOS FINANCIE ROS PAGOS A TRANSMIL ENIO S.A. CUENTA POR PAGAR A TRANSMILENI O S.A. ACUMULADA , ,0 46,0 0, ,0 0, , , ,0 (88,0) 0, ,0 0, , , ,0 (5.533,0) 0, ,0 (5.000,0) , ,0 75, ,0 0, ,0 0, , , ,0 (8.295,0) 0, ,0 0, , , ,0 (8.100,0) 0, ,0 0, , , ,0 (9.264,0) , ,0 0, , , ,4 (30.976,9) , ,0 0, , , ,5 (15.350,4) , (sep) 2.133, ,0 (4.242,2) 174,5 TOTAL , ,0 (68.865,4) , ,0 (5.000,0) ,6 Fuente: Subgerencia Financiera Transmilenio S.A. Elaboró: Dirección Técnica de Movilidad Contraloría de Bogotá D.C. La anterior situación obedece a la gestión administrativa que en decisión de las dos últimas Administraciones con respecto a la Tarifa al Usuario del Sistema, cuya definición corresponde al Alcalde Mayor, por mandato de la ley, de conformidad con lo establecido por el literal c) del artículo 1o. del Decreto Ley 80 de 1987, por el artículo 30 de la Ley 336 de 1996, y por el artículo 10 del Decreto Distrital 831 de Con fundamento en las anteriores normas la autonomía para fijar la tarifa Usuario por parte del Alcalde Mayor está restringida para los casos en que la tarifa sea subsidiada por el Estado, que debe tener como base los estudios de costos, cumplir con los principios de autosostenibilidad y costeabilidad de la Tarifa y ser instrumentada como tarifa técnica equilibrada. En la decisión de la Administración para fijar la Tarifa Usuario, no se consideró el principio de Autosostenibilidad del Sistema, que asume el nivel de la Tarifa Técnica y para la cual no deben existir aportes de recursos públicos como subsidio directo a la operación. Se argumenta por parte de la Administración Distrital que para fijar la tarifa usuario se acude al principio de costeabilidad, factor socioeconómico que considera la capacidad de pago de los usuarios del Sistema. Por cuanto en la estructuración inicial de la tarifa técnica se contempló dicho principio, se infiere que en la modelación de la tarifa del sistema se contempló la elasticidad de la demanda y su sensibilidad frente a las variaciones de la fijación de dicha tarifa, razón por la cual, en la ecuación de la Tarifa Técnica, se incluye la variable de pasajeros, sin que a la fecha se conozca de autoridad o entidad distrital alguna, que haya realizado nuevos estudios para sustentar dicho argumento en las decisiones con las cuales se decreta la tarifa usuario. 17
18 Además, el valor de la tarifa usuario se debe fijar considerando la caracterización socioeconómica de los usuarios del Sistema. En el caso del Sistema Transmilenio, de conformidad con el Informe de Resultado Ejecutivo de Evaluación de Satisfacción 5a Medición 2011, de mayo de 2011 elaborado por Datexco se concluye que: El 80,5% de los usuarios del sistema residen en estratos dos y tres y solamente el 7,21% son de estrato uno. Donde el grupo más rico de la población cuatro, cinco y seis suman el 12,29%, es decir, que existe un 5,08% de estos usuarios que utilizan el sistema más que el 7,21% que son de estrato uno. También se concluye que el 40,4% terminó su educación secundaria y el 46,62% cuenta con estudios superiores (técnico, universitario o posgrado); 63,67% trabaja (como empleado, independiente o trabaja y al mismo tiempo estudia), el 27.49% estudia y el 79,58% está entre los 18 y 47 años. Usuarios en edad laboral: los usuarios leales representan el 84.57%, mientras que los atrapados cuentan con un 13,32% de usuarios. Los Usuarios de Alto Riesgo llegan al 1,41% de la muestra, en tanto que los Accesibles muestran solo un 0.70% de los entrevistados. Con la anterior caracterización de los usuarios de Transmilenio, se puede decir que más de la mitad de los usuarios del Sistema no son los más desfavorecidos, por lo tanto, no es claro ni preciso el argumento de no incrementar la tarifa por factores de costeabilidad. Con base en este marco, se observa que en los últimos cuatro años, la Administración ha tenido que acudir a fuentes externas a la operación del Sistema Transmilenio para evitar la desfinanciación del Fondo de Contingencias, como son los aportes realizados por Transmilenio S.A. entre diciembre de 2008 y diciembre de 2010 con recursos del presupuesto del Distrito por valor de $ millones, con lo cual la deuda del Fondo con Transmilenio S.A. ascendía a 31 de diciembre de 2009 a $70.603,7 millones y a diciembre 31 de 2010 ésta debería ser de $ ,6 millones, respaldados únicamente en el Acuerdo de Respaldo del Distrito Capital al Proyecto Transmilenio. Valga aclarar que compensar el déficit mencionado con los anteriores aportes, con sustento en el Acuerdo de Respaldo al Sistema, no corresponde a lo allí anunciado cuando este documento se refiere es al carácter modificatorio de la Tarifa Técnica al establecer la tarifa al usuario, donde claramente se refiere a que: modifique la estructura tarifaria de carácter técnico, Lo que ha ocurrido es que se ha diferido el aumento de la tarifa usuario por decisión de la Administración Distrital en cabeza del Alcalde Mayor, sin considerar lo enunciado en los contratos 18
19 en la definición de la Tarifa Usuario, en cuanto a que esta se puede diferir pero sin perjuicio de la tarifa técnica ajustada. Por su naturaleza, todas las remuneraciones de los agentes están pactadas de forma contractual, estas se ajustan a lo establecido en dichos contratos. No obstante, el modelo financiero diseñado para el sistema Transmilenio en las fases I y II no contempló la financiación con fuentes externas, ni la posibilidad de buscar alternativas de reducción de costos imputables a los usuarios del servicio, tales como: la reducción de costos mediante la revisión y ajustes a la eficiencia de los niveles de servicio, en la aplicación del IPK, disminución de la tasa de rentabilidad sobre el capital de riesgo; ni siquiera ajustes de la tarifa por aplicación del 100% de la depreciación, más si se tiene en cuenta que a octubre de 2011 el 32% de la flota, que equivale a 408 de 1293 buses, ya cumplieron diez años de edad, por lo que los usuarios pagan por costos ya cubiertos. Además, en este proceso, no se consideraron mecanismos de regulación que trasladen eficiencias al usuario, en el procedimiento de remuneración a los operadores troncales, como un factor que reconoce los aumentos en productividad realizados, cuyo valor permita que parte de las eficiencias logradas sean apropiadas por el operador, y parte trasladada al usuario y no ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del sistema y tenga que financiarse con recursos del Distrito. Por cuanto a los operadores troncales se remuneran después de descontar el pago a los demás agentes del sistema. Esta suma se descuenta del total a distribuir, denominándose esta diferencia Disponible a Distribuir, se distribuye entre los operadores en razón al pago teórico de cada uno, con lo cual estos operadores son los únicos que capturan las eficiencias del sistema. Estas consideraciones, evidencian deficiencias en la gestión de la administración en la revisión de la tarifa técnica. En el desarrollo del actual proceso auditor en la verificación del estado de los recursos girados al Fondo de Contingencias, se pudo establecer que Transmilenio S.A. realizó un ajuste contable a 31 de diciembre de 2010, así: CUADRO 6 AJUSTE CONTABLE REALIZADO POR TRANSMILENIO S.A. RECURSOS GIRADOS AL FONDO DE CONTIGENCIAS A 31 DE DICIEMBRE DE 2010 (En miles de pesos) COD CONTABLE DETALLE DEBITO CREDITO ACTIVO RECURSOS ENTREGADOS EN ADMINISTRACIÓN
20 COD CONTABLE DETALLE DEBITO CREDITO CUENTAS POR COBRAR - OTROS DEUDORES DIFERENCIAL TARIFARIO PATRIMONIO RECURSOS DE COFINANCIACIÓN Fondo Contingencias del Patrimonio Autónomo PASIVO RECURSOS RECIBIDOS EN ADMINISTARCION SECRETARIA DE HACIENDA FONDO DE CONTINGENCIAS RECURSOS RECIBIDOS EN ADMINISTARCION SECRETARIA DE HACIENDA FONDO DE CONTINGENCIAS TOTAL Fuente: Subgerencia Financiera Transmilenio S.A. Elaboró: Dirección Técnica de Movilidad Contraloría de Bogotá D.C. Del anterior registro contable se puede evidenciar que Transmilenio S.A. aplicó el diferencial tarifario por un valor de $ millones con corte a 31 de diciembre de 2010, quedando un saldo en el Fondo de Contingencias por valor de $ millones, para un total de $ millones que corresponden al total de las transferencias realizadas por la SDH a Transmilenio. Esto significa que estos recursos girados al Fondo de Contingencias como préstamos, finalmente se convirtieron en un gasto por subsidio para la Administración Central. Tal como se demuestra con la circularización realizada por esta Dirección mediante oficio No del 01 de noviembre de 2011 a la Subdirección de Gestión Contable de la Secretaria de Hacienda Distrital SDH, donde se pudo establecer que ésta, en el mes de septiembre de 2011, contabilizó al Gasto por Diferencial Tarifario y por corresponder a un gasto de periodos anteriores se registró en la cuenta con el código contable 5815 AJUSTES DE EJERCICIOS ANTERIORES SUBCUENTA GASTO PUBLICO SOCIAL, por un valor total de $ Estos recursos corresponden a las transferencias realizadas por la SDH durante las vigencias 2008, 2009 y 2010 y transferidas por Transmilenio S.A. al Fondo de Contingencias. Lo anterior se corrobora con el instructivo emitido por el Contador General de Bogotá D.C. mediante oficio enviado a Transmilenio S.A. y radicado mediante el No. 2010EE del 30 de septiembre de 2011, donde explica la manera de contabilizar estos recursos, la cual es la siguiente: CUADRO 7 DESCRIPCION CONTABLE QUE SE DEBE REALIZAR SEGÚN CONCEPTO DEL CONTADOR DSITRITAL DE LOS RECURSOS GIRADOS AL FONDO DE CONTIGENCIAS 20
21 CODIGO DESCRIPCION DEBE HABER a) POR PARTE DE TRANSMILENIO 1110 DEPOSITO EN INSTITUCIONES FINANCIERAS 1110XX Según Corresponda XXXX 2453 RECURSOS RECIBIDOS EN ADMINISTRACIÓN En Administración XXXX Distrito Capital - Acuerdo de Responsabilidad b) POR PARTE DE LA SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA 1424 RECURSOS ENTREGADOS EN ADMINISTRACION En Administración XXXX Transmilenio - Acuerdo de Responsabilidad 1110 DEPOSITO EN INSTITUCIONES FINANCIERAS 1110XX Según Corresponda XXXX C) TRASLADO DE LOS RECURSOS RECIBIDOS POR TRANSMILENIO A LA FIDUCIARIA (FONDO DE CONTIGENCIAS) 2453 RECURSOS RECIBIDOS EN ADMINISTRACIÓN En Administración XXXX Distrito Capital - Acuerdo De Responsabilidad 1110 DEPOSITO EN INSTITUCIONES FINANCIERAS 1110XX Según Corresponda XXXX d) POR LA SECRETARIA DE HACIENDA Se legaliza con una comunicación enviada por Transmilenio s.a. informando al SDH el valor que se aplicó a la tarifa 5550 SUBSIDIOS ASIGNADOS Otros Subsidios (Esta Cuenta No Esta Creada en el Plan de Cuentas) XXXX Acuerdo de Responsabilidad Sistema Transmilenio 1424 RECURSOS ENTREGADOS EN ADMINISTRACIÓN En Administración XXXX Fuente:: instructivo emitido por el Contador General de Bogotá D.C. mediante oficio enviado a Transmilenio S.A. No. 2010EE del 30 de septiembre de Elaboró: Dirección Técnica de Movilidad Contraloría de Bogotá D.C. Como se puede evidenciar en este concepto, el Contador Distrital recomienda contabilizar estos recursos en una cuenta del gasto con el código contable
22 denominada Subsidios Asignados, en la subcuenta Otros Subsidios, la cual no está creada en el Plan de Cuentas como él mismo lo reconoce. La anterior situación contraviene lo establecido en la Constitución Política, artículos 13, 44, 46 y 67, los cuales contemplan que el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados y la protección de los derechos fundamentales de los niños, de las personas de la tercera edad y la educación como derecho de la persona 5 Es claro que el Estado debe proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. Por lo tanto solo se reconocen en la ley los subsidios relacionados en la ley expresamente, asi: En este sentido la ley 1171 de 2007 por medio de la cual se establecieron beneficios a las personas adultas mayores, en el artículo 5o. transporte público, estipula que los sistemas de servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros, establecerán una tarifa diferencial para las personas mayores de 62 años, inferior a la tarifa ordinaria. (Negrilla fuera de texto). La tarifa diferencial con sus ajustes, deberá quedar prevista y regulada en los contratos de concesión que se celebren con las empresas operadoras del Sistema a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. Asimismo, la ley 105 de 1993, en el artículo 3o. que define los Principios del Transporte Público, en el numeral 9 regulo DE LOS SUBSIDIOS A DETERMINADOS USUARIOS: El Gobierno Nacional, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán establecer subsidios a favor de estudiantes, personas discapacitadas físicamente, de la tercera edad y atendidas por servicios de transporte indispensables, con tarifas fuera de su alcance económico " Por lo tanto, la constitución, la Ley 1171 de 2007 y 105 de 1993 facultan al Concejo Distrital para crear únicamente subsidios de transporte para mayores de edad, estudiantes y discapacitados. 5 ARTICULO 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. ARTICULO 46 "El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado garantizará los servicios y el subsidio alimentario en caso de indigencia. ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social 22