Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_nordrhein-westfalen/04dc4d9bf795369960b570c5770f7e373be810f75b89ba5a81b248881be292df
Timestamp: 2018-08-20 23:56:19
Document Index: 7097145

Matched Legal Cases: ['§ 20', '§ 11', '§ 3', '§ 24', '§ 22', '§ 6', '§ 7', '§ 1', '§ 24', '§ 22', '§ 6', '§ 214', '§ 20', '§ 1', '§ 24', '§ 1', '§ 24', '§ 22', '§ 3', '§ 24', '§ 3', '§ 47', '§ 119', '§ 122', '§ 47', '§ 214', '§ 233', '§ 2', '§ 2', '§ 214', 'Art. 28', '§ 3', '§ 3', '§ 2', '§ 2', '§ 4', '§ 214', '§ 2', '§ 4', '§ 214', '§ 214', '§ 119', '§ 122', '§ 2', 'Art. 28', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 3', '§ 3', '§ 11', '§ 12', '§ 24']

OVG Nordrhein-Westfalen, 10 D 145/04.NE: OVG NRW: raumordnung, gutachter, stadt, gemeinde, kaufkraft, einkaufszentrum, bebauungsplan, satzung, allgemeines verwaltungsrecht, innerdienstliche weisung
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 06.06.2005, 10 D 145/04.NE
10 D 145/04.NE
OVG NRW: raumordnung, gutachter, stadt, gemeinde, kaufkraft, einkaufszentrum, bebauungsplan, satzung, allgemeines verwaltungsrecht, innerdienstliche weisung
Raumordnung, Gutachter, Stadt, Gemeinde, Kaufkraft, Einkaufszentrum, Bebauungsplan, Satzung, Allgemeines verwaltungsrecht, Innerdienstliche weisung
Oberverwaltungsgericht NRW, 10 D 145/04.NE
Aktenzeichen: 10 D 145/04.NE
2Die Antragstellerin wendet sich mit dem Normenkontrollantrag gegen die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A (D.-----allee ) der Antragsgegnerin, die vornehmlich die Erweiterung des Einkaufszentrums "CentrO" ermöglichen soll.
3Das Plangebiet der im Verfahren streitigen 3. Änderung umfasst einen Teilbereich des am 16. August 1993 in Kraft getretenen Ursprungsbebauungsplans Nr. 275 A - M. -. Dieser erfasst ein insgesamt ca. 98 ha großes Plangebiet, die so genannte Neue Mitte P. , das im Osten und Südosten durch die P1. Straße, im Süden durch die F. Straße, im Westen durch die N. Straße und im Nordwesten, Norden und Nordosten durch die Bahnstrecke P. -West nach F1. -G. begrenzt wird. Nördlich dieses gesamten Plangebietes verlaufen, und zwar jeweils von West nach Ost, der Rhein-Herne-Kanal, die Emscher und die Bundesautobahn 42. Nördlich der Bundesautobahn liegen die Stadtteile P2. und T. . Südwestlich des Plangebietes befindet sich der Stadtteil Alt-P. . Der Hauptbahnhof von P. ist von der südwestlichen Ecke des Plangebietes etwa 1,6 km in südwestlicher Richtung entfernt.
4Das Plangebiet des Ursprungsbebauungsplans liegt in einem Bereich, in dem vormals der H. -I. -Hütte-Konzern (letzter Eigentümer war der U. -Konzern) Werke der Eisen- und Stahlerzeugung und -verarbeitung betrieben hatte. Nach der Stilllegung des Konzerns, durch die etwa 15.000 Arbeitsplätze betroffen waren, beschloss die nordrheinwestfälische Landesregierung, das U1. mit eigenen und mit Mitteln der Europäischen
Gemeinschaft zu erwerben, es durch eine eigens dafür gegründete Gesellschaft frei räumen zu lassen und es an Investoren gegen Übernahme einer Bauverpflichtung mit dem Ziel zu übertragen, 8.000 bis 10.000 neue Arbeitsplätze zu schaffen. Am 5. Dezember 1991 kaufte das Land Nordrhein- Westfalen das Gelände und veräußerte im Anschluss daran die im Bereich des Bebauungsplans liegenden Grundstücksflächen an die GEG Grundstücksentwicklungsgesellschaft mbH P. , welche unter Beteiligung des Landes und der Westdeutschen Landesbank sowie unter Beteiligung der Antragsgegnerin zu dem Zweck gegründet worden war, das Areal zu vermarkten. Inzwischen ist diese Gesellschaft in das Eigentum der Antragsgegnerin übergegangen. Die GEG ihrerseits veräußerte das Gelände an die Gartenstadt P. Projektentwicklung GmbH, der - ebenso wie der Neuen Mitte P. Projektentwicklung GmbH und Co. KG (Beigeladene) - Baugenehmigungen auf der Grundlage des Bebauungsplans Nr. 275 A erteilt worden sind. Zwischen 1991 und 1996 wurde das Einkaufs- und Freizeitzentrum CentrO errichtet.
5Im Hinblick auf das geplante Einkaufs- und Freizeitzentrum wurde auf Antrag der Antragsgegnerin auch der damals geltende Gebietsentwicklungsplan (GEP), der das Plangebiet bis dahin als Gewerbe- und Industriebereich dargestellt hatte, geändert (35. Änderung - GV NRW 1993, S. 83). Im Rahmen des Änderungsverfahrens hat die Bezirksplanungsbehörde geprüft, ob die beantragte GEP-Änderung mit den Zielen der Landesplanung, wie sie unter anderem in dem damals geltenden Landesentwicklungsplan (LEP I/II 1979) festgelegt waren, im Einklang stand. Im Benehmen mit einem diese Frage bejahenden Gutachten wurden keine Bedenken geäußert. Am 15. Oktober 1992 fasste der Bezirksplanungsrat den Aufstellungsbeschluss für die 35. Änderung des Gebietsentwicklungsplanes, mit der die bisherige GEP-Darstellung für den Bereich des Bebauungsplans in "Wohnsiedlungsbereich" geändert wurde. Ergänzend forderte der Bezirksplanungsrat den Regierungspräsidenten (heute: Bezirksregierung) auf, bei der landesplanerischen Anpassung der Bauleitpläne der Antragsgegnerin nach § 20 Landesplanungsgesetz bestimmte Rahmenbedingungen zu beachten: Danach sollte die Verkaufsfläche im geplanten Einkaufszentrum auf maximal 70.000 m² begrenzt und diese Obergrenze öffentlich-rechtlich abgesichert werden. Die Antragsgegnerin sollte ferner sicherstellen, dass die im Rahmen anderer Vorhaben geplanten Verkaufsflächenerweiterungen so begrenzt werden, dass die Obergrenze von zusätzlichen rund 76.000 m² Verkaufsfläche in P. insgesamt nicht überschritten wird.
6Zur Begrenzung der Verkaufsfläche übernahm die damalige Grundstückseigentümerin GEG mbH eine im Baulastenverzeichnis der Antragsgegnerin eingetragene Baulast. Sie verpflichtete sich, im Falle der Bebauung des Baulastgrundstücks Gemarkung P. , Flur 16, Flurstück 149, gemäß den zukünftigen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 275 A "M. " die als MK 1.1 festgesetzten Flächen für das geplante Einkaufszentrum nur so auszunutzen, dass nicht mehr als 70.000 m² Verkaufsfläche entstehen. Ferner verpflichtete sich die Grundstückseigentümerin durch eine weitere Baulast, das Baulastgrundstück nicht für Einzelhandelsbetriebe zu nutzen mit Ausnahme der als MK 1.1 bezeichneten Flächen nach Maßgabe der hierzu eingetragenen Baulast, der im MK 1.2 ausnahmsweise zugelassenen Geschossfläche im Erdgeschoss von maximal 5.000 m² und der im MK 2 ausgewiesenen Fläche, auf der Einzelhandelsbetriebe ausnahmsweise mit einer maximalen Geschossfläche von 3.000 m² zulässig sind. Zur Absicherung gegenüber den Nachbarstädten E. , F1. , N1. an der Ruhr, E1. , H1. , C. , H2. und den Kreisen X. und S. verpflichtete sich die Antragsgegnerin, "auf die Baulast nur im Einvernehmen mit den Nachbarstädten zu verzichten oder diese zu verändern".
Die Baulast wurde am 6. Januar 1993 eingetragen. Im Jahre 1999 ist die Baulast auf Antrag der damaligen Grundstückseigentümerin GEG wieder gelöscht worden. Die Nachbarstädte wurden nicht beteiligt.
7Der Ursprungsbebauungsplan ist in Teilbereichen mittlerweile zweimal geändert worden. Die 1. und 2. Änderung erfassen jeweils Teilbereiche im westlichen Plangebiet. Das Plangebiet der 1. Änderung liegt nordwestlich des der L. -Q. - Arena zugehörigen Parkhauses und wird südöstlich durch die bereits erwähnte Bahntrasse begrenzt. Das Plangebiet der 2. Änderung schließt südwestlich an das Plangebiet der 1. Änderung an. Es wird durch die L1. -B. -Allee im Südwesten, die F. Straße im Süden und die Straße "Alte X1. " im Osten begrenzt.
8Die im vorliegenden Verfahren streitige 3. Änderung umfasst den Kernbereich der Neuen Mitte P. . Dieser wird von der F. und der P1. Straße im Süden, der P1. Straße im Südosten, der Bahntrasse und der CentrO- Promenade im Nordosten und im Nordwesten durch eine Grünfläche und anschließend die Trasse für den öffentlichen Nahverkehr begrenzt. Das Plangebiet wird im Inneren über die D.-----allee erschlossen, die von Westen nach Osten südlich der Parkhäuser 7 - 4 und weiter nach Nordwesten südlich des Parkhauses 3 verläuft. Nördlich der Parkhäuser 7 - 4 liegen das Einkaufzentrum CentrO und die Parkhäuser 1 und 2. Daran schließt die Gastronomiezeile an, die ihrerseits südlich der Promenade liegt. Vom vorherigen Komplex durch die D.-----allee getrennt, liegen im Nordosten des Plangebiets das Multiplex-Kino, das Parkhaus 3, und das TheatrO; im Süden des Plangebiets - südlich der D.-----allee - verläuft ein Gewerbegürtel, in dem sich unter anderem der Business- Park mit Bürogebäuden, zwei Großtankstellen und ein Hotel befinden.
9Nordöstlich des Plangebiets schließen die Bebauungspläne Nr. 275 B und 275 D (N2. ) an. In diesem Bereich liegt unter anderem das Großaquarium "Sea-Life". Auf der gegenüberliegenden Seite der das Plangebiet im Süden begrenzenden P1. Straße soll im Südosten der auf medizinische Einrichtungen spezialisierte Zukunftspark O-Vision entstehen. Südlich des Plangebiets schließt sich jenseits der F. Straße ein Gewerbeund Industriegebiet an. Im Westen liegt jenseits der Trasse für den öffentlichen Nahverkehr die L. -Q1. -Arena P. . Im Nordosten befindet sich angrenzend an die Promenade der CentrO-Freizeitpark.
10Das Plangebiet wird als Teil des Stadtgebiets der Antragsgegnerin von den Darstellungen des Landesentwicklungsplans (LEP 1995) erfasst. Nach den zeichnerischen Darstellungen des LEP liegt das Stadtgebiet der Antragsgegnerin in einem Ballungskern, in dem der Antragsgegnerin die Funktion eines Mittelzentrums zugewiesen ist. Ferner gehört die Antragsgegnerin zur Europäischen Metropolregion Rhein-Ruhr. In den textlichen Erläuterungen unter B.I.3.1 wird dazu ausgeführt, die Europäische Metropolregion Rhein-Ruhr sei nicht nur gekennzeichnet durch ihre Größe und wirtschaftliche Bedeutung in Europa, sondern darüber hinaus auch durch die ständig enger werdende Arbeitsteilung zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften. Damit erfülle die Europäische Metropolregion Rhein-Ruhr die raum- und landesplanerischen Voraussetzungen oberzentraler Funktionen.
11Der aktuelle Gebietsentwicklungsplan (nachfolgend GEP 99 - die Bekanntmachung der Genehmigung des GEP erfolgte am 15. Dezember 1999, GV NRW S. 649) stellt das Plangebiet zeichnerisch als Allgemeinen Siedlungsbereich dar. Im textlichen Teil findet sich unter Nr. 1.2, Ziel 4 folgende Aussage:
12Gebiete für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige Handelsbetriebe im Sinne von § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung dürfen nur in Allgemeinen Siedlungsbereichen geplant werden. Ein Vorhaben entspricht der zentralörtlichen Versorgungsfunktion, wenn die Kaufkraftbindung der zu erwartenden Nutzung den Versorgungsbereich des Standortes nicht wesentlich überschreitet. Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe, insbesondere mit zentrenrelevanten Sortimenten, sind den bauleitplanerisch dargestellten Siedlungsschwerpunkten räumlich und funktional zuzuordnen.
13Im aktuellen Flächennutzungsplan (61. Änderung) wird das Plangebiet als Kerngebiet dargestellt. Die Änderung des Flächennutzungsplans ist im Zusammenhang mit der 35. Änderung des früheren GEP erfolgt. Mit Schreiben vom 21. Januar 1993 teilte der Regierungspräsident E2. der Antragsgegnerin mit, dass unter Berücksichtigung der am 6. Januar 1993 eingetragenen Baulast keine landesplanerischen Bedenken wegen der Änderung des Flächennutzungsplans bestünden. Am 15. Juni 1993 genehmigte der Regierungspräsident E2. die 61. Flächennutzungsplanänderung. In einem der Genehmigung beigefügten Begleitschreiben vom gleichen Tage heißt es unter Ziffer 1. ("Hinweis"): "Ihre Berichte vom 23.02.1993 - 0.2000 - und 16.03.1993 - 0.2000 Kat/Sp - bitte ich als ergänzende Anlagen dem Erläuterungsbericht beizufügen."
14Durch die im Verfahren streitige 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A sollen nach dem Willen des Rats der Antragsgegnerin im Wesentlichen die Voraussetzungen für eine Erweiterung des Einkaufszentrums geschaffen werden. Die Hauptplanungsziele der 3. Änderung sind die Festsetzung zusätzlicher Flächen als Kerngebiet und Regelungen zur Zulässigkeit von Einzelhandel. Die für den Bereich der 3. Änderung bislang festgesetzten Kerngebiete werden beibehalten. Die Gliederung des Plangebiets innerhalb des durch die D.-----allee und die Promenade begrenzten Bereichs in einen zentralen Einkaufsbereich (MK 1.1), Parkhäuser (MK 1.3 und MK 1.3.1), eine Gastronomiezeile (MK 1.2) und einen Gewerbegürtel (MK 1.4) bleibt ebenfalls erhalten. Abweichend von den bisherigen Festsetzungen werden Art und Maß der Nutzung wie folgt geändert:
15In dem zentralen Einkaufsbereich MK 1.1 waren Einzelhandelsbetriebe bisher nur im Erdgeschoss und im 1. Obergeschoss zulässig. Im Rahmen der 3. Änderung des Bebauungsplans werden die planungsrechtlichen Voraussetzungen dafür geschaffen, die Einzelhandelsbetriebe um eine Geschossfläche von 30.000 m² zu erweitern. Dafür dürfen auf zwei Flächen im Plangebiet Einzelhandelsbetriebe nunmehr auch im 2. Obergeschoss errichtet werden. Hierbei handelt es sich um die bisherige Verkehrsfläche zwischen den Parkhäusern 5 und 6 sowie um eine Fläche zwischen den Parkhäusern 1 und 2. Die Fläche zwischen den Parkhäusern 5 und 6 ist als MK 1.1.1 festgesetzt worden. Die Fläche zwischen den Parkhäusern 1 und 2 in dem der Promenade MK 1.2 zugewandten Bereich wird als MK 1.1.2 festgesetzt. An dieser Stelle soll die Möglichkeit eröffnet werden, das im Erdgeschoss und im 1. Obergeschoss befindliche Ladenlokal in das 2. Obergeschoss hinein zu erweitern. Zusätzlich werden im Bereich zwischen den Parkhäusern 5 und 6 sowie im Bereich zwischen dem CentrO und den südöstlich angrenzenden Parkhäusern 4 - 7 (bisherige Ladestraße) weitere überbaubare Flächen festgesetzt.
16Für das MK 1.1 setzte der Ursprungsplan Nr. 275 A eine geschlossene Bauweise, eine maximal zulässige Grundfläche für bauliche Anlagen von 65.000 m² sowie auf einer
durch Baugrenzen bestimmten Fläche eine maximal zulässige Geschossfläche für den Einzelhandel im EG und im 1. OG von 120.000 m² fest. In sonstigen Geschossen oberoder unterhalb waren für sonstige Nutzungen zusätzlich 30.000 m² Geschossfläche zulässig. Die Oberkante der Gebäude im MK 1.1 durfte maximal 55 m über NN liegen, in Ausnahmefällen bis zu 65 m über NN. Mit der 3. Änderung erhöht sich die Geschossfläche, die für das Erdgeschoss und das 1. Obergeschoss nicht mehr getrennt, sondern gemeinsam festgesetzt wird, in den Bereichen MK 1.1, MK 1.1.1 und MK 1.1.2, in denen Einzelhandelsbetriebe zulässig sind, gegenüber dem bisherigen Planungsstand um 30.000 m² (MK 1.1: 125.000 m²; MK 1.1.1: 9.500 m²; MK 1.1.2: 15.500 m²). Die zulässige Grundfläche wird für das MK 1.1 auf 71.000 m², für das MK 1.1.1 auf 4.000 m² und für das MK 1.1.2 auf 5.000 m² festgesetzt. Gegenüber der bisherigen Grundfläche des MK 1.1 von 65.000 m² ergibt sich eine Zunahme der zulässigen Grundfläche um insgesamt 15.000 m². Die maximal zulässige Gebäudehöhe wird in den Gebieten MK 1.1.1 und MK 1.1.2 um 5,00 m auf 60,00 m über NN erhöht. Alle weiteren Festsetzungen zu Gebäudehöhe und Bauweise bleiben gegenüber der bisherigen Planung unverändert.
17Weiterhin betreffen die Festsetzungen die Lage der vorhandenen Tankstellen und die Baufläche MK 5, die zunächst für die Tankstellennutzung vorgesehen war, welche nunmehr aber - weil die Versorgung mit Tankstellen in den Baugebieten MK 4.1 nach Auffassung des Rates ausreichend sichergestellt ist - dort ausgeschlossen wird.
18Eine weitere Änderung des Nutzungskonzepts betrifft die Zulässigkeit von Wohnungen und Betriebswohnungen. Das allgemeine Wohnen wird für das Gebiet MK 4.1 ausgeschlossen. Gleichzeitig wird die Zulässigkeit von Betriebswohnungen für die Gebiete MK 4 und MK 4.1 eingeschränkt. Betriebsgebundene Wohnungen sollen nur noch ausnahmsweise zulässig sein.
Das Verfahren zur Aufstellung der 3. Änderung nahm folgenden Verlauf: 19
20Am 23. Juni 2003 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan Nr. 275 A in dem Kernbereich der Neuen Mitte P. zu ändern (3. Änderung). Hintergrund für die Änderung war eine Anfrage der Betreiber des CentrO, das bestehende Einkaufszentrum zu erweitern. Der Aufstellungsbeschluss wurde nebst Übersichtskarte am 25. Juni 2003 bekannt gemacht. Im März 2004 legte die Beigeladene der Antragsgegnerin ein Gutachten der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH (GMA) mit dem Titel "Die Auswirkungen der Erweiterung des Einkaufszentrums CENTRO in der Stadt P. " vor. Die Antragsgegnerin machte das Gutachten der GMA zum Gegenstand des Aufstellungsverfahrens. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB fand gemäß Bekanntmachung vom 13. April 2004 in Form einer Offenlegung des Planentwurfs nebst Erläuterung durch die Verwaltung vom 10. Mai bis zum 24. Mai 2004 statt. Am 24. Mai 2004 wurde ein öffentlicher Anhörungstermin durchgeführt. Im Juni 2004 legte die Beigeladene eine schalltechnische Untersuchung der Firma C. Consult und ein Verkehrsgutachten der Firma R + T vor. Auch diese Gutachten machte die Antragsgegnerin zum Gegenstand des Aufstellungsverfahrens. Am 12. Juli 2004 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Entwurf des Bebauungsplans nebst Begründung öffentlich auszulegen. Die öffentliche Auslegung fand nach Bekanntmachung am 13. Juli 2004 in der Zeit vom 23. Juli bis 23. August 2004 statt. Die Träger öffentlicher Belange und die Nachbarstädte wurden mit Anschreiben vom 24. Juni 2003 über die Aufstellung des Bebauungsplans, am 3. Mai 2004 über die frühzeitige Bürgerbeteiligung und am 12. Juli 2004 über die Offenlage informiert.
Begleitend wurden am 29. April 2004 und am 9. Juni 2004 unter Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie der Nachbarstädte C. , E1. , E. , F1. , H2. , N1. an der Ruhr, H3. und X2. Moderationsgespräche unter der Leitung von Prof. Dr. V. geführt. Am 31. August 2004 erfolgte beim damaligen Regierungspräsidenten E2. im Hinblick auf die beabsichtigte Bebauungsplanänderung eine zusätzliche Besprechung über die Einzelhandelsentwicklung im westlichen Ruhrgebiet.
21Während der Auslegungsfrist im Bebauungsplanverfahren machten zahlreiche Träger öffentlicher Belange Bedenken gegen die beabsichtigte Änderung geltend. Stellungnahmen gingen seitens der IHK Nord Westfalen, der Stadt H4. , der Stadt H2. , des Kreises X2. , der Niederrheinischen IHK, der Stadt X2. , der Stadt W. , der Handwerkskammer E2. , der IHK F1. , der Stadt C. , der Stadt E1. , der Stadt E. , der Stadt F1. und der Stadt N1. an der Ruhr ein.
22Auch die Antragstellerin wandte sich mehrfach, zuletzt mit Schreiben vom 6. September 2004, an die Antragsgegnerin und äußerte landesplanerische Bedenken im Hinblick auf die beabsichtigte Planänderung. Sie machte geltend, der in Rede stehende Bebauungsplan sei mit landesplanerischen Belangen nicht vereinbar, weil gewichtige Hinweise auf schädigende Beeinträchtigungen innerstädtischer und benachbarter Versorgungszentren auf Grund einer wesentlichen Überschreitung des zentralörtlichen Versorgungsbereichs vorlägen. Ziele der Raumordnung, wie sie sich aus § 24 Abs. 3 LEPro NRW sowie § 22 i.V.m. § 6 und § 7 LEPro NRW und Plansatz B I.2.2. des LEP ergeben würden, seien nicht hinreichend beachtet worden. Die Antragsgegnerin überschreite mit der Erweiterung des CentrO den von ihr als Mittelzentrum abzudeckenden mittelzentralen Versorgungsbereich erheblich. Nach dem Regionalen Einzelhandelskonzept für das Westliche Ruhrgebiet erreiche die Kaufkraftbindungsquote für P. bereits jetzt Werte, die über die Funktion eines Mittelzentrums weit hinausgingen.
23In seiner Sitzung am 20. September 2004 entschied der Rat der Antragsgegnerin über alle im Aufstellungsverfahren vorgebrachten Anregungen und Bedenken. Er beschloss, die von der Antragstellerin vorgebrachten Bedenken zurückzuweisen.
24Sodann beschloss der Rat am 20. September 2004 die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A, dem eine Begründung beigefügt ist, als Satzung. Die öffentliche Bekanntmachung der 3. Änderung erfolgte in einer Sonderausgabe des Amtsblatts der Antragsgegnerin vom gleichen Tag. Noch am selben Tag, den 20. September 2004, wies die Antragstellerin den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin an, den Satzungsbeschluss zu beanstanden sowie eine Bekanntmachung der Satzung zu unterlassen.
25Am 24. November 2004 hat die Antragstellerin den Normenkontrollantrag gestellt. Sie macht geltend: Ihr Normenkontrollantrag sei zulässig. Sie, die Antragstellerin, sei antragsbefugt. Als Widerspruchsbehörde habe sie bei Bauvorhaben, die innerhalb der räumlichen Grenzen von Bebauungsplänen lägen, deren Festsetzungen zu beachten. Darüber hinaus habe sie als Bezirksplanungsbehörde die Aufgabe, dafür zu sorgen, dass die Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei behördlichen Maßnahmen und bei solchen Planungen und Vorhaben, die innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs ihres Bezirks von Bedeutung seien, beachtet würden. Ihr Antrag sei auch begründet. Der Satzungsbeschluss sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Die Antragsgegnerin habe sich nicht an ihre mit Schreiben vom 11. Februar 2000
abgegebene schriftliche Zusage gehalten, die landesplanerischen Vorgaben zu beachten. Ferner sei sie, die Antragstellerin, in das gesamte Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplanes nicht ausreichend einbezogen worden. Die ergangenen kommunalaufsichtlichen Weisungen seien unbeachtet geblieben. Eine interkommunale Abstimmung mit den Städten N3. und E3. sei überhaupt nicht erfolgt. Das mit den übrigen Nachbarstädten durchgeführte Moderationsverfahren begegne erheblichen Bedenken. Der Person des Moderators habe im Hinblick auf die gemeinsame Berufsausübung mit dem von der Antragsgegnerin beauftragten Rechtsgutachter die notwendige Neutralität gefehlt. Der Bebauungsplan sei auch materiell unwirksam. Er verstoße gegen das Anpassungsgebot gem. § 1 Abs. 4 BauGB. Die mit der 3. Änderung des Bebauungsplans verbundene Erweiterung der Verkaufsfläche stelle eine schädigende Beeinträchtigung sowohl innerstädtischer als auch benachbarter Versorgungszentren dar, weil der zentralörtliche Versorgungsbereich der Antragsgegnerin wesentlich überschritten werde. Insoweit liege ein Verstoß gegen die die Bauleitplanung bindenden landesplanerischen Ziele in § 24 Abs. 3 LEPro NRW, § 22 i.V.m. §§ 6 und 7 LEPro NRW und Plansatz B I.2.2. des LEP vor. Eine zusätzliche landesplanerische Vorgabe ergebe sich auch aus der zum Ursprungsbebauungsplan vereinbarten Verkaufsflächenobergrenze von 70.000 m². Die zeichnerischen und textlichen Festsetzungen zum Maß der Nutzung seien unbestimmt. Aus den angegebenen Werten zur Geschossfläche ließen sich keine eindeutigen Angaben über die zulässigen Verkaufsflächen ableiten. Die Antragsgegnerin habe ferner gegen die Grundsätze des Abwägungsgebots verstoßen. Sie habe den zugrundezulegenden Sachverhalt unvollständig ermittelt und falsch bewertet. Das von der Antragsgegnerin erstellte Gutachten der GMA gehe von falschen Angaben zum Umfang des Planvorhabens aus. Es habe den Charakter und den Umsatz des Planvorhabens im Hinblick auf Art und Umfang der Nutzungen unzutreffend ermittelt. Der Einzugsbereich des Planvorhabens sei nicht plausibel und nicht in sich schlüssig abgegrenzt worden. Die Umsatzverteilung für die relevanten Sortimente sei fehlerhaft prognostiziert und die Auswirkungen des Planvorhabens auf das zentralörtliche System, insbesondere auf die Versorgung der Bevölkerung und die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in den angrenzenden Nachbargemeinden seien fehlerhaft eingeschätzt worden. Der in Rede stehende Bebauungsplan ermögliche eine einzelhandelsrelevante Gesamtgeschossfläche von 154.500 m ² und somit eine Verkaufsfläche von 118.965 m². Das GMA-Gutachten gehe hingegen von einer Gesamtverkaufsfläche von nur 66.650 m² aus. Der Umstand, dass im Gutachten nur Auswirkungen der Erweiterung und nicht die unter Berücksichtigung des vorhandenen Bestandes maßgebliche Gesamtverkaufsfläche geprüft worden sei, mache es als Grundlage der Abwägung unbrauchbar. Das GMA- Gutachten lasse außer Acht, dass der Niedergang der übrigen Versorgungszentren in P. beschleunigt werde. Die Auswirkungen auf die benachbarten Versorgungsbereiche der Nachbarstädte seien ebenfalls falsch eingeschätzt worden. Nach eigenen Berechnungen der Antragstellerin seien in allen angrenzenden Kommunen Umsatzrückgänge von mehr als 10 %, teilweise sogar von 20 % zu befürchten. In der Abwägung seien auch die Arbeitsmarkteffekte falsch bewertet worden. Den neu geschaffenen Arbeitsplätzen durch das CentrO seien die daraus resultierenden Verluste an Vollzeitarbeitsplätzen in der Innenstadt von P. sowie den anderen Stadtteilen gegenüberzustellen. Auch die Verkehrsbelastung sei falsch eingeschätzt worden. Gleiches gelte für den Verkehrslärm. Den diesbezüglichen gutachterlichen Untersuchungen seien jeweils nur die Erweiterungsflächen nicht aber die Gesamtverkaufsfläche zugrundegelegt worden.
die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären. 27
den Antrag abzulehnen. 29
30Sie macht geltend, der Antrag sei unbegründet. Die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A sei wirksam. Die vorgebrachten Verfahrensrügen seien unbeachtlich. Eine etwaige nicht vollständige Beteiligung aller Träger öffentlicher Belange wirke sich gem. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB nicht aus. Die Rügen im Zusammenhang mit der ordnungsgemäßen Durchführung des landesplanerischen Abstimmungsverfahrens nach § 20 LPlG NRW seien ungeachtet ihrer inhaltlichen Unrichtigkeit für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unmaßgeblich. Auch materiell sei der Bebauungsplan wirksam. Eine Verletzung der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB liege nicht vor. Eine rechtliche Vorschrift oder eine sich aufdrängende allgemeine fachliche Erkenntnis, wonach der Versorgungsbereich eines Mittel- oder Oberzentrums gegenüber benachbarten Mittel- und Oberzentren eindeutig bestimmt werden könne, bestehe nicht. Im Übrigen beruft sich die Antragsgegnerin auf ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Hoppe, in dem die Frage der Vereinbarkeit der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A mit raumordnungsrechtlichen und landesplanerischen Vorgaben bejaht worden ist. Nach dem Gutachten sind weder § 24 Abs. 3 LEPro NRW noch Plansatz B I.2.2 LEP oder Ziel 4 im GEP 99 bindende Ziele der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB. Diesen Regelungen könne auch kein Kongruenzgebot in dem Sinne entnommen werden, dass der Versorgungsbereich der Standortgemeinde durch Auswirkungen des strittigen Vorhabens nicht überschritten werden dürfe. Innerhalb des hoch verdichteten Verflechtungsraums des Ruhrgebiets sei das zentralörtliche Gliederungssystem nur sehr beschränkt steuerungsfähig, weil sich dort eine atypische Funktionenteilung und eine uneinheitliche, komplexe Überlagerung von Verflechtungen entwickelt habe. Dies gelte im Besonderen auch mit Blick auf die Metropolregion Rhein-Ruhr, zu der das Stadtgebiet der Antragsgegnerin zu zählen sei. Überdies unterscheide sich die "Neue Mitte P. " als postindustrielles touristisches Ziel mit überregionalem Einzugsbereich, welches den Fortfall der Schwerindustrie städtebaulich kompensiere, grundlegend von herkömmlichen Versorgungszentren. Die benachbarten Gebietskörperschaften würden in der Erfüllung der ihnen jeweils durch die Landesplanung zugewiesenen Aufgaben durch die Planung nicht beeinträchtigt. Dass weder der Versorgungsbereich im eigenen Stadtgebiet noch die benachbarten Städte durch die Erweiterung des CentrO nachhaltig betroffen seien, ergebe sich schließlich auch aus dem GMA-Gutachten. Sie, die Antragsgegnerin, habe auch keine speziellen landesplanerischen Zielvorgaben zu beachten. Insoweit verweist sie auf ein weiteres Rechtsgutachten von Prof. Dr. Hoppe von November 1999. Aus dem Gutachten ergebe sich, dass eine starre Festschreibung und Begrenzung von Verkaufsflächen im Landesplanungsrecht keine Rechtsgrundlage finde. Ferner habe der Beschluss des Bezirksplanungsrats vom 15. Oktober 1992 und die "Maßgabe" zur Genehmigung der 35. Änderung des GEP keine Rechtswirkungen ihr gegenüber entfalten und keine Ziele der Raumordnung begründen können. Die eingetragene Baulast habe keinen zulässigen Inhalt gehabt und sei deshalb zu Recht gelöscht worden. Sollte sie - die Antragsgegnerin - seinerzeit eine einseitige Verpflichtungserklärung abgegeben haben, sei diese nichtig. Sie verstoße gegen das Verbot von Verpflichtungen zur Unterlassung von Bauleitplanung. Abwägungsmängel lägen ebenfalls nicht vor. Sie, die
Antragsgegnerin, habe ihrer Abwägungsentscheidung das Gutachten der GMA zugrundelegen dürfen. Das Gutachten sei in sich schlüssig und widerspruchsfrei. Es habe einen Branchenmix zu Grunde gelegt, wie er im CentrO vorhanden sei. Durch Worst-Case-Annahmen sei das Gutachten auf der sicheren Seite. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse des GMA-Gutachtens, wonach die Umsatzverlagerungen, also die Auswirkungen der CentrO-Erweiterung, für die Umlandkommunen deutlich unter 5 % lägen, könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Nachbarkommunen in ihren zentralen Versorgungsbereichen rechtserheblich, d.h. unzumutbar beeinträchtigt würden. Soweit die Nachbarstädte anderer Meinung seien, hätten sie das Gegenteil nicht substantiiert dargelegt.
33Sie macht geltend: Der Antrag sei unbegründet. Formelle Mängel der Bebauungsplanänderung lägen nicht vor. Auch in materieller Hinsicht sei die 3. Änderung wirksam. Ihre - der Beigeladenen - Begründung entspricht im Wesentlichen dem Vorbringen der Antragsgegnerin. Vertiefende Ausführungen macht die Beigeladene zur Raumordnung. Sie ist der Ansicht dass Ziele der Raumordnung nicht entgegenstünden. Weder § 24 Abs. 3 LEPro NRW noch Ziel 4 in Kapitel 1.2 GEP 99 noch die zentralörtliche Gliederung gemäß § 22 LEPro NRW oder Plansatz B I.2.2 LEP seien hinreichend bestimmt, um ein verbindliches Gebot oder Verbot im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG darstellen zu können. Bezüglich § 24 Abs. 3 LEPro NRW sowie des Plansatzes B I.2.2 LEP sei zu beachten, dass es sich hierbei um Soll-Vorgaben handele, die Ausnahmevoraussetzungen jedoch vom Plangeber nicht mit hinreichender Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit festgelegt worden seien. Dies stehe der behaupteten Zielqualität entgegen. Selbst wenn es sich um Ziele der Raumordnung handeln sollte, stünden diese der 3. Änderung nicht entgegen. Die Planung entspreche vielmehr den Vorgaben der angesprochenen Regelungen. Sämtliche Regelungen enthielten kein so genanntes "Kongruenzgebot", nach welchem großflächige Einzelhandelsbetriebe oder Einkaufszentren den "Verflechtungsbereich" ihrer Standortgemeinde nicht überschreiten dürften. Ein solches Gebot lasse sich insbesondere nicht dem zentralörtlichen Gliederungsprinzip entnehmen, da dieses lediglich die gleichmäßige Versorgung der Bevölkerung in allen Teilen des Landes sicherstellen wolle und daher nur eine Mindestausstattung für die zentrale Orte vorgebe, jedoch keine Obergrenzen für die Ansiedlung privater Versorgungseinrichtungen enthalte. Der 3. Änderung stünden auch keine "speziellen landesplanerischen Zielvorgaben" entgegen. Derartige Zielvorgaben existierten nicht. Etwas anderes ergebe sich weder im Zusammenhang mit der 35. GEP- Änderung noch mit der Genehmigung der 61. Änderung des Flächennutzungsplans. Ziele der Raumordnung und Landesplanung könnten gem. § 3 Nr. 2 ROG nur in "Raumordnungsplänen" formuliert werden, nicht jedoch in Aufforderungen an die Bezirksplanungsbehörde, in GEP-Änderungsbeschlüssen und begleitenden "Maßgaben" zu einer Genehmigung. Zudem sei hier eine atypische Fallgestaltung gegeben, der es der Antragsgegnerin erlaube, von der Regelaussage der angeblichen Soll-Ziele abzuweichen und die Planung ohne Bindung an verbindliche Zielvorgaben zu realisieren. Der Satzungsbeschluss über die 3. Änderung leide auch nicht an Abwägungsfehlern. Die Belange der Nachbargemeinden seien ordnungsgemäß berücksichtigt worden. Die Festsetzung eines Kerngebiets sei nicht zu beanstanden. Dies habe der erkennende Senat bereits mit dem Urteil vom 20. Mai 1994 in dem Normenkontrollverfahren 10a D 104/93.NE gegen den Bebauungsplan Nr. 275 A
erkannt. Der Satzungsbeschluss leide im Übrigen auch nicht an sonstigen Fehlern.
34Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat mit Schriftsatz vom 2. Mai 2005 seine Beteiligung am Verfahren erklärt, ohne einen eigenen Antrag zu stellen. Er unterstützt den Antrag der Antragstellerin und schließt sich deren Ausführungen an.
35Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin sowie der von den übrigen Beteiligten vorgelegten Unterlagen, ferner auf den Inhalt der Verfahrensakten 10 D 148/04.NE, 10 D 153/04.NE, 10 D 154/04.NE, 10 D 155/04.NE, 10 D 156/04.NE, 10 D 157/04.NE, 10 D 158/04.NE und auf die Verfahrensakten 10a D 104/93.A und 10a D 137/93.A Bezug genommen.
Der zulässige Antrag ist unbegründet. 37
Der Antrag ist zulässig. 39
40Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen.
41Für die Antragsbefugnis der Antragstellerin als Behörde ist insoweit ausreichend, dass die angegriffene Norm in ihrem Wirkungsbereich anzuwenden ist. Die Antragstellerin hat als höhere Verwaltungsbehörde den Bebauungsplan sowohl als Widerspruchsbehörde als auch als Fachaufsichtsbehörde zu beachten. Dies begründet ihr berechtigtes Interesse, Klarheit über diejenige objektive Rechtslage zu schaffen, die sich auf ihr Aufgabengebiet auswirken kann und regelmäßig auch auswirken wird.
42Vgl. zur Antragsbefugnis der höheren Verwaltungsbehörde: BVerwG, Beschluss vom 11. August 1989 - 4 NB 23.89 -, BRS 49 Nr. 40 unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 15. März 1989 - 4 NB 10.88 -, BRS 49 Nr. 39; BayVGH, Urteil vom 16. November 1992 - 14 N 91.2258 -, BRS 55 Nr. 19 und Urteil vom 1. April 1982 - 15 N 81 A. 1679 -, BRS 39 Nr. 32; OVG NRW, Beschluss vom 31. März 1978 - 10a ND 8/77 -, DVBl 1979 S. 193.
43Dieses Antragsrecht entfällt mangels Rechtsschutzinteresses hier nicht etwa deshalb, weil die Antragstellerin als zuständige Aufsichtsbehörde die Aufhebung der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A durch Maßnahmen der kommunalen Rechtsaufsicht selbst erreichen könnte. Es trifft zwar zu, dass die Aufsichtsbehörde den Bürgermeister anweisen kann, Beschlüsse des Rates, die das gelten-de Recht verletzen, zu beanstanden (§ 119 Abs. 1 Satz 1 GO NRW a.F. / § 122 Abs. 1 Satz 1 GO NRW n.F.). Sie kann ferner solche Beschlüsse, zu denen auch Akte der gemeindlichen Rechtssetzung gehören, nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Dieses der Aufsichtsbehörde im Rahmen der
Kommunalaufsicht übertragene Beanstandungs- und Aufhebungsrecht vermag jedoch die Befugnis, einen Normenkontrollantrag zu stellen, nicht einzuschränken. Die gesetzlichen Regelungen geben keinen Hinweis darauf, dass die landesrechtlich gegebenen aufsichtsrechtlichen Instrumentarien die Ausübung des bundesrechtlich geregelten behördlichen Antragsrechts nach § 47 VwGO, das eine andere Zielrichtung hat, hindert.
So auch BayVGH, Urteil vom 1. April 1982 - 15 N 81 A. 1679 -, BRS 39 Nr. 32. 44
Der Antrag ist jedoch nicht begründet. 46
47I. Die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A - D.-----allee - leidet nicht an beachtlichen Form- oder Verfahrensfehlern gem. §§ 214, 215 BauGB in der hier gemäß § 233 Abs. 2 S. 2 BauGB anzuwendenden, bis zum 19. Juli 2004 geltenden Fassung.
48Die von der Antragstellerin gerügte Nichtbeteiligung der Städte N3. und E3. im Planaufstellungsverfahren ist unbeachtlich.
49Soweit die Antragstellerin darin eine Verletzung des Gebots der interkommunalen Abstimmung gem. § 2 Abs. 2 BauGB a.F. sieht, ist damit ein formeller Fehler des angegriffenen Bebauungsplans nicht dargetan. § 2 Abs. 2 BauGB gehört nicht zu den in § 214 BauGB abschließend aufgeführten planungsrechtlichen Verfahrens- und Formvorschriften, deren Verletzung für die Rechtswirksamkeit von Bebauungsplänen beachtlich ist.
50Als Träger eigener Rechte (Art. 28 Abs. 2 GG) waren die Nachbarstädte im Rahmen der allgemeinen Öffentlichkeitsbeteiligung gem. § 3 BauGB a.F. zu beteiligen. Die Städte N3. und E3. hatten Gelegenheit zur Äußerung im Rahmen der frühzeitigen Bürgerbeteiligung gem. § 3 Abs. 1 BauGB a.F. in der Zeit vom 10. Mai bis zum 24. Mai 2004 und im Zuge der öffentlichen Auslegung des Bebauungsplanentwurfs in der Zeit vom 23. Juli bis 23. August 2004.
Sieht man die besagten Städte auch als Träger öffentlicher Belange an, 51
52vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 2 Rn 22; Söfker, in: Ernst/ Zinkahn/ Bielenberg, BauGB, Stand: September 2004, § 2 Rn 108.
53mag im Hinblick auf ihre Nichtbeteiligung im Planaufstellungsverfahren zwar ein Verstoß gegen § 4 BauGB a.F. festzustellen sein, doch wirkt sich dieser Verstoß nicht auf die Wirksamkeit der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A aus. Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB a.F. ist es für die Wirksamkeit eines Bebauungsplans unbeachtlich, wenn - wie hier - einzelne Träger öffentlicher Belange nicht beteiligt worden sind.
54Für die gerügte Nichtbeteiligung der Bezirksregierungen N. und B. gilt ungeachtet der Frage, ob ihre Beteiligung als Träger öffentlicher Belange überhaupt erforderlich war, dasselbe.
Die von der Antragstellerin im Zusammenhang mit dem Moderationsverfahren gerügte 55
Befangenheit des Moderators, Prof. Dr. V. , ist für die Frage der formellen Wirksamkeit der Planänderung ebenfalls ohne Relevanz. Die Vorschriften zum Verfahren und zur Form des Planaufstellungsverfahrens sind abschließend im Baugesetzbuch geregelt. Die Durchführung eines Moderationsverfahrens ist danach nicht Bestandteil des Aufstellungsverfahrens. Die Antragsgegnerin hat freiwillig eine Anregung des Regionalen Einzelhandelskonzeptes für das Westliche Ruhrgebiet aufgegriffen und ein förmliches Verfahren zur regionalen Abstimmung durchgeführt. Mögliche "Mängel" dieses Verfahrens, das keinerlei Rechtsverbindlichkeit aufweist, können weder zur Fehlerhaftigkeit des Planaufstellungsverfahrens noch unmittelbar zur Fehlerhaftigkeit des Bebauungsplans selbst führen.
Ein Verfahrens- und/oder Formfehler liegt auch nicht im Zusammenhang mit der Bekanntmachung der Satzung am 20. September 2004 vor.
57Die Satzung ist wirksam bekannt gemacht worden. Die Förmlichkeiten des in § 2 BekanntmachungsVO NRW geregelten Verfahrens sind eingehalten. Der Oberbürgermeister hat schriftlich bestätigt, dass der Wortlaut der Satzung mit dem Ratsbeschluss übereinstimmt und die Bekanntmachung der Satzung angeordnet. Die Bekanntmachung der Satzung ist gem. § 4 BekanntmachungsVO NRW im Amtsblatt der Antragsgegnerin und zwar in einem Sonderblatt vom 20. September 2004 veröffentlicht worden.
58Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB a.F. liegt ein beachtlicher Fehler nur vor, wenn der mit der Bekanntmachung der Satzung verfolgte Hinweiszweck nicht erreicht worden ist. Die Formulierung stellt klar, dass die Wirksamkeit des Bebauungsplans nicht schon dann zu verneinen ist, wenn das Aufstellungsverfahren an irgendeinem Bekanntmachungsfehler leidet, sondern dass es entscheidend darauf ankommt, ob die Bekanntmachung ihren Hinweiszweck erfüllt.
59Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 2003 - 4 B 66.03 -, NVwZ-RR 2004, 307 = BRS 66 Nr. 48.
Auf die von der Antragstellerin unter Beweis gestellte Tatsache, dass dem Oberbürgermeister nach Satzungsbeschluss und vor Bekanntmachung ihre Weisung, die Satzung nicht bekannt zu machen, zugegangen ist, kommt es ebenso wenig entscheidungserheblich an, wie auf die Frage, ob der Oberbürgermeister treuwidrig einen früheren Zugang der Weisung durch Verschließen des Sitzungssaales verhindert hat. Abgesehen davon, dass der Regierungsvizepräsident von der ihm und der Öffentlichkeit zugänglichen Zuschauerbühne in die Ratssitzung hätte eingreifen können, hätte auch eine rechtmäßige Weisung nicht zu einem beachtlichen Fehler der 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 275 A geführt. Ein etwaiger Verstoß gegen eine kommunalaufsichtliche Weisung stellt nämlich keinen der in § 214 BauGB a.F. abschließend geregelten beachtlichen Verfahrens- und/oder Formfehler dar. Im Übrigen war die Weisung auch rechtswidrig. Soweit sich die Weisung auf § 119 Abs. 1 Satz 1 GO NRW a.F. (= § 122 Abs. 1 Satz 1 GO NRW n.F.) stützt, liegen die Voraussetzungen der Vorschrift nicht vor. Nach dieser kann die Aufsichtsbehörde den Bürgermeister lediglich anweisen, Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, zu beanstanden. Im Übrigen handelt es sich bei der Weisung zur Beanstandung um eine Maßnahme der Rechtskontrolle im Rahmen der repressiven Aufsicht durch die Aufsichtsbehörde und wird der von der Aufsichtsbehörde angewiesene Oberbürgermeister gewissermaßen als deren verlängerter Arm tätig. Die Anweisung ist 56
folglich mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt, sondern stellt lediglich eine innerdienstliche Weisung dar. Sofern der Oberbürgermeister seiner Beanstandungsverpflichtung nicht nachkommt, kann dies ein Dienstvergehen sein, was sich aber nur im Verhältnis zwischen der Aufsichtsbehörde und dem Oberbürgermeister auswirkt.
Schließlich folgt aus den nachstehenden Urteilsgründen, dass die Weisung auch materiell zu Unrecht ergangen ist. 61
II. Die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A ist materiell wirksam. 62
631. Mit ihrer im Zuge des Aufstellungsverfahrens für den Bebauungsplan Nr. 275 A abgegebenen Erklärung vom 16. März 1993 hat die Antragsgegnerin nicht - auch nicht partiell - auf ihr Planungsrecht verzichtet.
64Mit Erklärung vom 16. März 1993 hatte sich die Antragsgegnerin verpflichtet, auf die nach Maßgabe des Beschlusses über die Aufstellung der 35. Änderung des Gebietsentwicklungsplanes (II a) eingetragene Baulast nur im Einvernehmen mit den Städten E. , F1. , N4. an der Ruhr, E1. , H3. , C. , H2. und den Kreisen X2. und S. zu verzichten oder diese zu verändern. Mit der am 6. Januar 1993 eingetragenen Baulast hatte die damalige Grundstückseigentümerin die Verpflichtung übernommen, die im Bebauungsplan Nr. 275 A als MK 1.1 festgesetzte Fläche nur so auszunutzen, dass für das dort geplante Einkaufszentrum nicht mehr als 70.000 m² Verkaufsfläche entstehen.
65Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB sind die Bauleitpläne von den Gemeinden in eigener Verantwortung aufzustellen. Diese Vorschrift, die Ausfluss des den Gemeinden durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten Selbstverwaltungsrechts und der daraus folgenden Planungshoheit ist, verbietet es, das Ob und Wie künftiger Planungen vertraglich oder durch einseitige Erklärung vom Willen anderer Gebietskörperschaften abhängig zu machen. Die Entscheidung über den Erlass oder Nichterlass eines Bebauungsplans hat sich in erster Linie an der städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung zu orientieren (§ 1 Abs. 3 BauGB). Sie ist einem gesetzlich bestimmten, mit zahlreichen Sicherungen ausgestatteten Rechtssetzungsverfahren zugewiesen, welches gewährleistet, dass die weitgehend in die planerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinde gestellte Bauleitplanung den rechtsstaatlichen Anforderungen an eine angemessene Abwägung und an einen hinreichend durchschaubaren Verfahrensgang gerecht wird. Vertragliche Gestaltungen im Zusammenhang mit der Bauleitplanung dürfen weder an die Stelle der Entwicklungs- und Ordnungsfunktion der Bauleitplanung treten, noch dürfen sie die Planungshoheit zu einer formalen Hülse werden lassen. Eine vertragliche Verpflichtung zur Nichtplanung, insbesondere wenn sie - wie hier - ungeachtet zukünftiger Planungsbedürfnisse auf eine dauerhafte Unterlassung der Planung gerichtet ist, ist danach nicht nur unzulässig, sondern auch unwirksam. Mit dieser Zielrichtung widerspricht die Erklärung ebenso wie die vertragliche Vorwegnahme von Planungsentscheidungen durch gemeindliche Verpflichtung zum Erlass von Bauleitplänen (§ 2 Abs. 3 BauGB / § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB n.F.) der Planungshoheit der Gemeinde.
66Vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 6. März 1985 - 3 N 207/85 -, NVwZ 1985, 839 = BRS 44 Nr. 1; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O., § 1 Rn 114; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Bd. 1, Stand: Oktober 2003, § 1 Rn 214.
672. Auch die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB ist gegeben. Was im Sinne dieser Vorschrift erforderlich ist, bestimmt sich nach der jeweiligen planerischen Konzeption. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Die angesprochene Planrechtfertigung ist gegeben, wenn der Bebauungsplan nach seinem Inhalt auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ausgerichtet und nach der planerischen Konzeption der zur Planung berufenen Gemeinde als Mittel hierfür erforderlich ist.
68Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974 - IV C 50.72 -, BRS 28 Nr. 4 und Urteil vom 14. Februar 1975 - IV C 21.74 -, BRS 29 Nr. 6.
69Nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB sind nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. Davon ist beispielsweise auszugehen, wenn eine planerische Festsetzung lediglich dazu dient, private Interessen zu befriedigen oder eine positive städtebauliche Zielsetzung nur vorgeschoben wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 1996 - 4 B 180.96 -, BRS 58 Nr. 3. 70
71Die hier streitige Planänderung ist städtebaulich gerechtfertigt. Auch wenn die beschlossene Erweiterung des Einkaufszentrums auf eine Anregung privater Investoren zurückgeht, ist nicht anzunehmen, dass die Planung ausschließlich dazu dient, deren Wünsche zu bedienen. Die mit der Planänderung verfolgten Interessen sind der Planbegründung (Ziffer 2.3, Städtebauliche Entwicklungsziele) zu entnehmen. Nach Ansicht des Rates ist das Freizeit- und Einkaufszentrum CentrO der städtebauliche und wirtschaftliche "Nukleus" der Neuen Mitte P. und stellt für die Stadt ein stadt- und regionalpolitisch wie touristisch wichtiges Zentrum dar. Vor dem Hintergrund der im Stadtgebiet einhergehenden Strukturveränderung soll die wirtschaftliche Schubkraft dieses Zentrums noch stärker genutzt werden, um die Entwicklung der Flächen und Projekte in der näheren Umgebung (insbesondere der Flächen im Bereich der N2. , dem Zukunftspark O.Vision sowie im Bereich der P1. und F. Straße) zu unterstützen, die vorhandene Infrastruktur besser auszulasten und Arbeitsplätze zu schaffen. Das sind beachtliche städtebauliche, insbesondere wirtschaftliche Belange, die im Rahmen der Bauleitplanung berücksichtigt werden und ein Planungserfordernis begründen können.
72Ob die allgemeinen Planziele auch in ihrer konkreten Umsetzung von § 1 Abs. 3 BauGB gedeckt sind, hängt davon ab, ob die einzelnen Festsetzungen des Bebauungsplans im Rahmen der Gesamtkonzeption "vernünftigerweise geboten" sind bzw. ob sie "einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dienen".
73Vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Juni 2002 - 4 CN 4.01 -, BRS 65 Nr. 78 und vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, NVwZ 2004, 220.
74Auch insoweit bestehen keine Bedenken. Bei dem "Wie" der Planung hat die Gemeinde ein weites Planungsermessen, dessen Ausübung sich maßgebend nach ihren eigenen städtebaulichen Vorstellungen richtet. Es entspricht dem ausdrücklichen Willen der Antragsgegnerin, die Neue Mitte P. als Wirtschaftsstandort auszubauen und das Einkaufzentrum zu erweitern. Die zugelassene Erweiterung der für den Einzelhandel
nutzbaren Flächen ist weder willkürlich noch deren Notwendigkeit vorgeschoben. Entgegen dem Einwand der Antragstellerin ist die Antragsgegnerin von zutreffenden Flächenangaben ausgegangen. Die gesamte Geschossfläche für den Einzelhandel im von der 3. Änderung erfassten Plangebiet beläuft sich einschließlich der im Rahmen der Planänderung ermöglichten Erweiterung (30.000 m²) auf 155.000 m². Davon entfallen 120.000 m² der bisher festgesetzten Geschossfläche für den Einzelhandel auf den zentralen Einkaufsbereich MK 1.1 und 5.000 m² Geschossfläche für den Einzelhandel auf den Bereich MK 1.2 (Gastronomiezeile), für den nach den textlichen Festsetzungen allerdings nur eine ausnahmsweise zulässige Nutzung für Einzelhandel vorgesehen ist. Nach den Angaben der Beigeladenen ist die im Bereich MK 1.1 zulässige Geschossfläche bis auf 600 m² vollständig ausgenutzt. Der im Aufstellungsverfahren vorgebrachte Einwand, es mangele der angestrebten Planänderung an der Erforderlichkeit deswegen, weil jedenfalls im Bereich der Gastronomiezeile MK 1.2 weitere Einzelhandelsflächen zur Verfügung stünden, greift nicht durch. Der Antragsgegnerin geht es im Rahmen ihrer Planung nicht darum, an irgendeiner Stelle im Plangebiet die Zulassung von Einzelhandel zu ermöglichen. Vielmehr soll gerade das Einkaufszentrum im Bereich MK 1.1 als zusammenhängender Komplex einer Vielzahl von Einzelhandelsbetrieben vergrößert werden und sollen die dort bestehenden Betriebe sich angemessen erweitern und an neue Marktbedingungen anpassen können. Ferner sollen sich zur Abrundung des Angebotsspektrums des Einkaufszentrums vor allem im Bereich der Nord-Süd-Achse neue Betriebe ansiedeln können. Bewährte Konzepte sollen nach dem ausdrücklichen Willen des Plangebers belassen und nicht verändert werden. Das gilt im Besonderen für den Bereich MK 1.2, in dem sich ausschließlich gastronomische Betriebe angesiedelt haben ("Gastronomiezeile") und in dem eine Ansiedlung von - dort ausnahmsweise zulässigen - Einzelhandelsbetrieben nicht geplant ist.
753. Der Bebauungsplan verstößt nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind.
76Was als ein Ziel im Sinne des Raumordnungsrechts anzusehen ist, wird durch das Bundes-Raumordnungsgesetz - ROG - bestimmt. Ob eine Planaussage Zielqualität hat, ist allein vom Bundesrecht her zu beurteilen.
77Vgl. BVerwG, Urteil v. 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = BRS 66 Nr. 5.
78Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung oder Sicherung des Raums. Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine landesplanerische Abwägung zwischen den durch die Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Nr. 3 ROG) verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich. Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung ist genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit
bewenden lassen, bei der Formulierung des Planziels Zurückhaltung zu üben und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene schonen. Von einer Zielfestlegung kann allerdings keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt.
79Erfüllt eine landesplanerische Regelung nicht die vorbeschriebenen inhaltlichen Voraussetzungen, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anders lautende Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage nicht zu einem Ziel erstarken zu lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, a.a.O. 80
Die Ziele der Raumordnung werden in Nordrhein-Westfalen gem. § 11 LPlG NRW (§ 12 LPlG NRW in der Fassung vom 3. Mai 2005, GV NRW, S. 430) im Landesentwicklungsprogramm, im Landesentwicklungsplan, in Gebietsentwicklungsplänen (heute Regionalplänen) und in Braunkohleplänen dargestellt.
82Der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A steht danach kein Ziel der Raumordnung entgegen, weil die nachfolgend zu prüfenden Regelungen entweder keine bindenden Planungsvorgaben beinhalten oder weil die Planänderung der jeweiligen Vorgabe entspricht.
83a) Gem. § 24 Abs. 3 LEPro NRW sollen Kerngebiete sowie Sondergebiete für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe nur ausgewiesen werden, soweit die in ihnen zulässigen Nutzungen nach Art, Lage und Umfang der angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der in diesem Rahmen zu sichernden Versorgung der Bevölkerung entsprechen und wenn sie räumlich und funktional den Siedlungsschwerpunkten zugeordnet sind.
84Diese Vorschrift enthält entgegen der bisherigen Rechtsprechung des erkennenden Gerichts keine Ziele der