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Efeito racionalizador ou bumerangue das Súmulas Vinculantes?
Uma análise do Supremo Tribunal Federal em 2015
02/12/2015 17:27
A Emenda Constitucional 45, de 2004, que implementou a conhecida “Reforma do Poder Judiciário”, já em sua Exposição de Motivos evidenciara a “questão judiciária” como um das poucas problemáticas nacionais cuja necessidade de superá-la representava um consenso na sociedade brasileira.
A morosidade dos processos judiciais e a baixa eficácia de suas decisões foram elencados pelo chamado “Pacto de Estado em favor de um Judiciário mais rápido e republicano”, assinado pelos presidentes da República, do Supremo Tribunal Federal, do Senado e da Câmara dos Deputados, como fatores de impacto no retardo do desenvolvimento nacional, no desestímulo aos investimentos, na ambiência favorável à inadimplência, na geração de impunidade e na descrença dos cidadãos no regime democrático.
Institutos e instituições novos foram criados para enfrentar a chamada “crise do Judiciário”, entre os quais se destacaram a Repercussão Geral (RG) das questões constitucionais debatidas nos Recursos Extraordinários (RE), a Súmula Vinculante (SV), o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), a Secretaria Nacional de Reforma do Judiciário (SRJ/MJ), dentre outros.
Em recente discurso de posse na Presidência do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) o Ministro Ricardo Lewandowski explicitou, dentre outras metas estipuladas para o seu triênio (2015-2017) à frente do STF a edição de novas súmulas, com o objetivo de fornecer, através de enunciados sintéticos e objetivos, diretrizes seguras e permanentes aos operadores do direito sobre pontos controvertidos da interpretação constitucional, bem como vislumbrando a ampliação da celeridade da prestação jurisdicional em todas as instâncias.
Cabível o registro de que a Súmula Vinculante fora instituída a partir da inclusão do artigo 103-A na Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional 45/2004 (Reforma do Judiciário) e regulamentada pela Lei 11.417/2006. De acordo com o desenho institucional estabelecido por legislação específica e reiterado pela jurisprudência brasileira, a edição, o cancelamento e a revisão de enunciados de Súmulas Vinculantes necessitam de aprovação por, no mínimo, oito ministros do STF, após manifestação do Procurador-Geral da República.
Quando do início de sua implementação, independentemente das mudanças eventuais na composição do STF, observava-se um discurso hegemônico de exaltação dos benefícios procedimentais das SV’s para o redimensionamento do exercício da jurisdição constitucional brasileira e consequente melhoria da gestão do Poder Judiciário.
Diversos ministros da Corte Constitucional brasileira nos últimos anos se manifestaram em aprovação do referido instrumento jurídico, destacando-se a ex-Ministra Ellen Gracie, ao afirmar que “a súmula nada mais é do que a cristalização da jurisprudência [do Supremo], das decisões já adotadas por esta Corte”. O decano da Corte, ministro Celso de Mello, na ocasião da aprovação das primeiras SV´s, as diferenciou das “súmulas comuns”, afirmando que estas são uma “mera” síntese de decisões da Corte sobre normas, enquanto que as Súmulas Vinculantes são “uma norma de decisão”, ou seja, elas têm poder normativo. Ainda, na avaliação do ministro Gilmar Mendes, trata-se de “um instituto de caráter racionalizador” e sua aplicação “desonera não somente o Supremo de uma série de recursos, mas também as instâncias ordinárias”.
Conforme informações preliminares repassadas pela sua própria Assessoria de Imprensa, o Supremo Tribunal Federal pretendia chegar ao final do ano de 2015 com 50 novas Súmulas Vinculantes aprovadas, no entanto, esta meta fora ultrapassada. Entre fevereiro e junho deste ano, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) aprovou 16 novos enunciados, perfazendo um total de 53 novas Súmulas Vinculantes (SV’s), muitas delas decorrentes de mera conversão de verbetes de súmulas ordinárias.
Os novos verbetes (Súmulas Vinculantes n° 38 a 53) tratam de temas com entendimento já pacificado pelo STF, dentre os quais estão: serviço de iluminação pública, cobrança de ICMS em operações de desembaraço aduaneiro, autonomia do município para fixar horário de funcionamento do comércio, reconhecimento dos honorários advocatícios como verba alimentícia, imunidade tributária para imóveis pertencentes a entidades sem fins lucrativos e alugados a terceiros.
Em uma análise institucional acerca da aprovação das Súmulas Vinculantes adotadas no ano de 2015, alguns pontos chamam atenção. O primeiro deles é o papel institucional desempenhado pelo Ministro Gilmar Ferreira Mendes, na qualidade de Presidente da Comissão de Jurisprudência do STF.
A despeito da competência regimental prevista no Art. 7°, Inciso VII, do RISTF prescrever ser da competência do Plenário do STF deliberar sobre a inclusão, alteração e cancelamento de enunciados da Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal, observou-se um intenso exercício de formulação de Propostas de Súmulas Vinculantes (PSV) por parte do seu Presidente.
À exceção das Súmulas Vinculantes n° 47 e 53, cujos enunciados foram formulados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e pelo Ministro Menezes Direito, respectivamente, os demais 14 novos enunciados aprovados foram propostos pelo Ministro Gilmar Mendes. Referido fato, por si só, ensejaria um reflexão acerca da legitimação do processo de propositura e de deliberação para a inclusão, alteração e cancelamento de enunciados vinculantes.
Outro fato que merece considerações por parte da doutrina e jurisprudência brasileira refere-se à crescente crítica ao pretenso “caráter racionalizador” da Súmula Vinculante por parte dos próprios ministros do STF. Recentes e reiterados posicionamentos externados em entrevistas em sites jurídicos especializados e em Plenário pelos Ministros Dias Toffoli e Roberto Barroso, quando da apreciação das Propostas de Súmulas Vinculantes (PSV’s), pontuaram com certa preocupação um efeito sistêmico negativo decorrente da aprovação de determinadas SV’s, qual seja, a proliferação de um elevado número de Reclamações Constitucionais (RCL) cabíveis a partir do questionamento judicial de seu descumprimento ou aplicação indevida.
Referidas críticas restaram consignadas quando da deliberação em Plenário acerca das PSVs n° 97 e 98/DF formuladas pelo Ministro Gilmar Mendes, as quais promoveram a conversão em súmula vinculante dos Enunciados 669 e 670 das Súmulas deste Tribunal, restando consubstanciadas na Súmulas Vinculantes n° 41 e 50.
Algumas considerações acerca das Propostas foram levantadas pelos Ministros Dias Toffoli e Roberto Barroso. O Primeiro, posicionando-se contrário à edição do verbete sumulante n° 41, pontuou que embora reconhecendo que a jurisprudência da Corte não admite a cobrança de taxa para remuneração do serviço de iluminação pública somente a análise aprofundada de todos os aspectos da hipótese da incidência tributária de cada legislação in concreto permitirá a exata compreensão da controvérsia e o enquadramento em cada espécie tributária (taxa, imposto, contribuição especial, tarifa/preço). A edição de súmula vinculante, na espécie, poderá ensejar um elevado número de reclamações perante a Corte, nas quais, muita vez, as particulares e peculiaridades não podem ser enfrentadas neste tipo de veículo (grifo nosso).
A mesma preocupação fora externada pelo Ministro Roberto Barroso, quando ao rememorar que a matéria já fora objeto de Emenda Constitucional (EC n° 39/2002), prevendo a possibilidade de instituição de contribuição, e não taxa, afirmou: “A jurisprudência do Supremo é tão pacificada que está materializada em uma súmula. De modo que todo mundo pode decidir monocraticamente. Eu apenas não consegui alcançar qual é o exato proveito de se criar uma súmula vinculante”.
O Ministro Roberto Barroso mais uma vez consignou ressalva importante sobre o efeito negativo decorrente da aprovação da referida proposta: “Ressalto que acho que há risco de complicar, em vez de ajudar, pela proliferação de reclamações. Mas se há consenso no Plenário, estou acompanhando”.
Registre-se ainda o posicionamento do Ministro Dias Toffoli, integrante da Comissão de Jurisprudência do STF quando da apreciação da PSV n° 97, a qual restou consubstanciada na Súmula Vinculante n° 50.
Entendo ser excepcional a edição de súmula vinculante em matérias penal e tributária. Digo isso pela diversidade de situações fáticas passíveis de ocorrer e a diversidade de normas legais a demandar interpretação em cada caso concreto. Certo é que a redução do prazo para o recolhimento de tributo ou mesmo a fixação de prazo de vencimento (muitas vez mascarada por alterações do momento da ocorrência do fato gerador), podem, em tese, gerar situação configuradora, mesmo que indiretamente, de aumento da carga tributária, o que somente poderá ser analisado em cada caso concreto. A edição de súmula vinculante, na espécie, poderá ensejar um elevado número de reclamações perante a Corte, nas quais, muita vez, as particularidades e peculiaridades não podem ser enfrentadas neste tipo de veículo. Assim, entendo não ser conveniente a edição do referido verbete vinculante, manifestando-me pela sua inadmissibilidade (grifo nosso)
A preocupação ora retratada pelos referidos ministros do STF encontra respaldo empírico a partir da análise de dados estatísticos apresentados pelo próprio STF, através dos quais se pode traçar uma tendência crescente de sobrecarga institucional decorrente do efeito sistêmico negativo de uma possível aprovação excessiva de Súmulas Vinculantes (Ver infográficos abaixo).
Protocolados: A partir de 17/10/2009 os processos deixaram de ser protocolados e passaram a ser diretamente autuados. Os dados inseridos a partir dessa data são referentes a quantidade de processos autuados.
Julgados: Engloba decisões monocráticas (despachos) e decisões colegiadas (acórdãos).
Data da última atualização: 02/08/2015
Atualmente, tramitam aproximadamente 3 mil Reclamações, número que tem crescido nos últimos anos. A possibilidade de uso desse instrumento foi ampliada pela Emenda Constitucional n° 45/2004 (Reforma do Judiciário), para impugnar ato administrativo ou decisão judicial que contrarie ou aplique indevidamente súmula vinculante da Corte (artigo 103-A, parágrafo 3º).
Desde janeiro de 2010, as Reclamações tramitam exclusivamente por meio eletrônico, como prevê a Resolução n° 417. A maior facilidade de ajuizamento de processos originários, a partir da implantação do processo eletrônico no STF, permitiu às partes protocolarem processos via internet, sem a necessidade de se deslocar fisicamente, medida que contribui para o crescimento do número de Reclamações.
Ainda, outro fator é apontado pelo próprio STF como contributivo para o aumento do número de Reclamações: a maior divulgação das matérias decididas pela Corte na mídia, colaborando para que a sociedade possa identificar, com mais facilidade, as eventuais violações à autoridade das decisões do STF e recorrer à Corte por meio de Reclamações.
Entretanto, na avaliação do professor de Direito Constitucional Dimitri Dimoulis, da Escola de Direito da FGV, uma das principais causas é a sua utilização como substituto do Recurso Extraordinário. Com a Reforma do Judiciário, de 2004, ficou mais difícil entrar com essa peça processual no STF, que passou a admiti-lo apenas em caso de Repercussão Geral.
Nesta esteira, é válida a consideração de que a Reclamação (RCL) é um instrumento jurídico com status constitucional que visa preservar a competência do Supremo Tribunal Federal (STF) e garantir a autoridade de suas decisões. Originalmente, ela é fruto de construção jurisprudencial que, com o decorrer do tempo, foi sendo incorporada ao texto constitucional (artigo 102, inciso I, alínea “i”, da Constituição Federal).
Regulamentado pelo artigo 13 da Lei 8.038/1990 e pelos artigos 156 e seguintes do Regimento Interno da Corte (RISTF), o instituto pertence a classe de processos originários do STF – ou seja, deve ser ajuizada diretamente no Tribunal, a quem cabe analisar se o ato questionado na ação invadiu competência da Corte ou se contrariou alguma de suas decisões.
A Reclamação é cabível em três hipóteses: a) para preservar a competência do STF – quando algum juiz ou tribunal, usurpando a competência estabelecida no artigo 102 da Constituição, processa ou julga ações ou recursos de competência do STF: para garantir a autoridade das decisões do STF, ou seja, quando decisões monocráticas ou colegiadas do STF são desrespeitadas ou descumpridas por autoridades judiciárias ou administrativas e c) para garantir a autoridade das súmulas vinculantes: depois de editada uma súmula vinculante pelo Plenário do STF, seu comando vincula ou subordina todas as autoridades judiciárias e administrativas do País. No caso de seu descumprimento, a parte pode ajuizar Reclamação diretamente ao STF. A medida não se aplica, porém, para as súmulas convencionais da jurisprudência dominante do STF.
Nas palavras do professor Dimitri Dimoulis, em análise da dinâmica da jurisdição constitucional adotada pela Suprema Corte brasileira, “o STF se livrou de uma montanha de processos e ganhou outra montanha de processos”. Assim, diante da avalanche de Reclamações, o constitucionalista afirma ser provável que o Supremo comece a restringir, como fez com o Recurso Extraordinário e, mais recentemente, com o Habeas Corpus Substitutivo de Recurso Ordinário: “Eu poderia apostar que daqui a pouco o STF vai ficar tão cheio de reclamações e vai encontrar algum mecanismo para limitá-las”.
Por fim, resta a necessária reflexão acerca do exaurimento ou não do “efeito racionalizador” dos instrumentos jurídicos criados pela EC n° 45, em especial, da Súmula Vinculante para a logística do exercício efetivo da jurisdição constitucional brasileira.
[1] – Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/sde/services/DocumentManagement/FileDownload.EZTSvc.asp?DocumentID=%7B5B450A06-41F9-48C9-B971-68519EED6A31%7D&ServiceInstUID=%7B74528116-88C5-418E-81DB-D69A4E0284C0%7D>. Acesso em: 12 set. 2015.
[2] – De acordo com o “Pacto de Estado em favor de um Judiciário mais rápido e republicano”, 11 foram os compromissos fundamentais firmados pelos três Poderes da República: (i) implementação da reforma constitucional do Judiciário; (ii) reforma do sistema recursal e dos procedimentos; (iii) defensoria pública e acesso à justiça; (iv) Juizados Especiais e Justiça itinerante; (v) execução fiscal; (vi) precatórios (vii) graves violações contra os direitos humanos; (viii) informatização; (ix) produção de dados e indicadores estatísticos; (x) coerência entre atuação administrativa e orientações jurisprudenciais já pacificadas; (xi) e incentivo à aplicação de penas alternativas.
[3] – A íntegra do discurso encontra-se disponível em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/discursoMinistroRL.pdf>. Acesso em: 20 jul. 2015.
[4] – De 2007 até o encerramento do recesso do Poder Judiciário deste ano (jul./2015) foram protocoladas junto à Corte Constitucional 109 propostas de súmulas vinculantes (PSV). De acordo com a Lei das Súmulas Vinculantes (Lei 11.417/2006), o art. 354-B do RISTF e a Resolução 388/2008 do STF, após a publicação do edital no Diário de Justiça Eletrônico (DJe) explicitando a PSV, abre-se prazo de 20 dias para ciência da nova proposta e manifestação dos interessados até cinco dias após findo o prazo estipulado pelo edital. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=118526&caixaBusca=N>. Acesso em: 20 set. 2015.
[5] – Supremo recebe 50ª proposta para edição de súmula vinculante. STF. Quarta-feira, 13 de janeiro de 2010. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=118526&caixaBusca=N>. Acesso em: 10 out. 2015.
[6] – RISTF – Art. 7º – Compete ainda ao Plenário: VII – deliberar sobre a inclusão, alteração e cancelamento de enunciados da Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal.
[7] – Ainda em recente entrevista o Ministro Roberto Barroso afirmou que o STF julga muitos processo, e mal. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-nov-10/supremo-julga-processos-mal-afirma-ministro-barroso>. Acesso em: 12 nov. 2015.
[8] – Respectiva Emenda Constitucional acrescentou o Art. 149-A: Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.
[9] – Disponível em: <http://www.stf.jus.br/ARQUIVO/NORMA/RESOLUCAO427-2010.PDF>. Acesso em: 10 out. 2015.
[10] – Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2013-out-26/justica-trabalho-campea-reclamacoes-supremo-tribunal-federal>. Acesso em 12 ago. 2015.
[11] – Site do STF. Quarta-feira, 30 de julho de 2014. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=271852>. Acesso em 10 set. 2015.
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