Source: http://aspucol.org/sitio/sentencias/sentencia-c-47394/
Timestamp: 2017-08-16 21:29:34
Document Index: 35565971

Matched Legal Cases: ['artículo 56', 'artículo 56', 'artículo 380', 'artículo 56', 'artículo 2', 'artículo 49', 'artículo 56', 'artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 430', 'artículo 450', 'artículo 85', 'artículo 93', 'artículo 365', 'artículo 430', 'artículo 56', 'artículo 65', 'artículo 56', 'Artículo 56', 'e contrario', 'Artículo 56', 'artículo 56', 'artículo 56', 'artículo 18', 'e contrario', 'artículo 430', 'artículo 450', 'artículo 416', 'artículo 243', 'artículo 416', 'artículo 430', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 39', 'artículo 56', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 241']

Sentencia-C-473/94 « ASPU
EXHORTO CONSTITUCIONAL AL CONGRESO
La Corte estima vital que el Congreso, en un plazo razonable, expida una regulación de la huelga en los servicios públicos que sea acorde con la Constitución, por lo cual, en la parte resolutiva de esta sentencia, lo exhortará en tal sentido. Con esta modalidad de exhorto, esta Corporación no está, en manera alguna, desbordando su competencia o invadiendo la órbita de actuación del Congreso. Por el contrario, el profundo respeto por la estructura del Estado y por la libertad de configuración política del Legislativo es lo que explica que la Corte se haya abstenido de delimitar materialmente el concepto de servicios públicos esenciales. El exhorto no debe entonces ser visto como una ruptura de la división de los poderes sino como una expresión de la colaboración de los mismos para la realización de los fines del Estado, en particular para la garantía de la efectividad de los derechos de las personas. En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano establece mecanismos de cooperación entre los órganos del Estado a fin de asegurar la fuerza expansiva de los derechos constitucionales. Así, por no citar sino un ejemplo, la propia Constitución establece que el Procurador General de la Nación deberá “exhortar al Congreso para que expida las leyes que aseguren la promoción, el ejercicio y la protección de los derechos humanos, y exigir su cumplimiento a las autoridades competentes”. No es extraño que la Corte Constitucional pueda exhortar al Congreso para que adecúe el orden legal a la Constitución en materia de derechos constitucionales.
– Posibilidad de demandar parcialmente disposiciones normativas.
– La huelga en el Estado social de derecho, su reconocimiento constitucional y sus limitaciones en los servicios públicos esenciales para proteger los derechos de los usuarios.
– La estricta reserva de ley en materia de huelga.
– El control material constitucional de las definiciones de servicio público esencial del Legislador.
– El servicio público esencial como una especie del género de los servicios públicos.
– El exhorto constitucional en materia de derechos constitucionales.
El accionante expresa que “el concepto de Servicio Público, es diferente del Servicio Público Esencial. No es lo mismo la especie que el género. El concepto de Servicio Público, como concepto administrativo, o como elemento para desconocer el derecho a la huelga de los trabajadores, desde hace bastantes años ha entrado en crisis y en desuso a nivel internacional, hasta el punto de que para la ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, el concepto de servicio público, no tiene ninguna significación, ni esta relacionado con el derecho a la huelga. En el campo internacional, esta vigente el concepto de SERVICIO ESENCIAL y ese si en relación con el derecho a la huelga. En razón de ello, la Constitución Nacional, recogiendo los avances del derecho internacional, estableció en el artículo citado, el concepto de ESENCIAL, eliminando de la Constitución Nacional, el simple SERVICIO PUBLICO, en lo que tiene que ver con el derecho a la huelga. Como ha quedado visto, la noción que corresponde al SERVICIO PUBLICO, es diferente a la de SERVICIO PUBLICO ESENCIAL, O SERVICIO ESENCIAL. Si quisiera decir lo mismo, no se habría reformado positivamente en este aspecto. Siendo diferentes como son los conceptos enunciados, se debe recordar, que las prohibiciones en nuestra legislación y en todo el mundo, tienen un sentido restrictivo, por lo cual, la prohibición existente en la anterior Constitución Nacional, dirigida a los servicios públicos, no puede hacerse extensiva al nuevo concepto, ya que lo que se quiso por parte del constituyente, fue evitar que se abusara como hasta ahora ha sucedido, determinando así, que la prohibición, sólo se aplicará a los SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES“.
Agrega el demandante que “en vista de que no existe una norma dentro del derecho nacional, para efectos de la determinación de los servicios públicos esenciales, es indispensable recurrir a la doctrina ofrecida por la Organización Internacional del Trabajo y específicamente por el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos, según la cual, el servicio esencial, básicamente tiene relación con LA SEGURIDAD, LA SALUBRIDAD Y VIDA DE LAS PERSONAS“.
Así mismo, sostiene el mencionado ciudadano Díaz Martínez que “la Constitución Nacional, estableció en el art. 4 que La Constitución es norma de normas y que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es obvio que así sea, pues de otra manera, no tendría sentido la existencia de los conceptos “Constituyente Primario” o “Constituyente Derivado”, ni tampoco cabría pensar, ni predicar la existencia de un Estado Social de Derecho, en los términos en que lo hace el art. 1º de la Constitución Nacional. Nadie en este país, discute el principio de la primacía de la Constitución Nacional, ni ninguna autoridad, desconoce “teóricamente” hablando que por encima de la ley, se encuentra la Constitución Nacional. A pesar de ello ser así, estamos ante una evidente contradicción entre las normas acusadas y el art. 56 de la Constitución Nacional, antítesis, que ha de ser resuelta y saneada, aplicando la máxima normatividad. Eso es lo que debe implicar la existencia de un Estado Social de Derecho, el reconocimiento de la posibilidad de ejercer un derecho, para así lograr que impere el art. 2º de la Constitución. Otra conducta, cae perfectamente dentro de la definición que han hecho algunos sectores, los cuales consideran que la Carta Magna, es simplemente una sumatoria de buenas intenciones y la meta a la cual ha de llegar Colombia, bien entrado en el siglo próximo, lo cual esta en contravía, con los pronunciamientos de la Honorable Corte Constitucional, en el sentido de que la Constitución Política, se encuentra vigente en su totalidad”.
Finalmente, el actor sostiene que “en los artículos 39 y 55, como un desarrollo del art. 25, se ha establecido el derecho a la organización sindical y a la contratación colectiva, respectivamente, pues al doctrina internacional, ha considerado que establecer el derecho a la organización sindical y el derecho a la contratación colectiva, sin permitir el derecho a la huelga, como regla, equivale en la práctica a negar la organización y la contratación colectiva, ya que dichos tres elementos, forman parte de un mismo derecho organización, contratación y huelga“.
El ciudadano, luego de transcribir el artículo 56 C.P., observa que “el derecho de huelga, no es un derecho de aplicación inmediata, en los términos de las normas constitucionales que se han transcrito, y además, expresamente el artículo 56 de la Carta exige desarrollo legal para el ejercicio del mismo. Ahora bien, podría aducirse entonces que respecto de las normas acusadas, los artículos 416 parcial, 430 parcial, 450 parcial, en cuanto se refieren y clasifican la prohibición de huelga en los servicios públicos, estarían en la denominada por la doctrina “inconstitucionalidad sobreviniente” o bien derogatoria automática, pues la nueva constitución garantiza la huelga, salvo en los servicios públicos esenciales. Sobre este aspecto debe tenerse en cuanta, como lo ha expresado esa Corporación, la expedición de la nueva Constitución, no implicó la derogatoria en bloque de todo el ordenamiento legal que venía rigiendo en la República de Colombia, entre otras razones por que el artículo 380 expresamente señala que “queda derogada LA CONSTITUCIÓN HASTA AHORA VIGENTE EN TODAS SUS REFORMAS”. Con lo cual ha de entenderse que la Constitución normativa se produjo en el rango constitucional, y únicamente se dirige de manera directa e inmediata en el rango de la legislación, en la medida en que ésta sea incompatible con el mandato superior, circunstancia que no se da en el presente asunto, pues de todas maneras existe prohibición constitucional para la realización de la huelga en los servicios públicos esenciales”.
Agrega el ciudadano que “existen en el presente asunto principios y derechos constitucionales que no requieren per se de una reglamentación o desarrollo legal tales como: el interés general, la garantía de la prestación de servicios públicos y los deberes sociales del Estado y eventualmente atentar contra derechos fundamentales como el derecho a la vida, que se verían conculcados frente a una norma que la propia Carta exige desarrollo, frente a lo cual deben primar los primeros”.
Por otra parte, el ciudadano encuentra que “resultaría mucho más procedente diferir una decisión definitiva sobre este asunto, cuando el Legislador haya definido la noción de servicio público esencial, lo cual permitiría un pronunciamiento total sobre el mismo”.
El ciudadano observa que “la O.I.T. ha considerado que constituye servicio público esencial, aquellos servicios, que al interrumpirlos, “podrían poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona, en todo o en parte de la población”, adecuación que corresponde determinar el legislador de conformidad con los criterios del derecho internacional y del derecho comparado“.
Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y Alberto León Gómez Zuluaga entienden que “en consonancia con la normatividad internacional los alcances del artículo 56 no pueden ser otros que la garantía absoluta del derecho a la huelga, en todas sus formas (incluso el trabajo a desgano, la huelga de solidaridad, etc.) para todos los trabajadores que no estén afectados a la prestación de un servicio público esencial, es decir, de un servicio cuya interrupción puede poder en peligro la vida, la salud o la seguridad de la persona en todo o en parte de la población … y también parece claro que en los servicios esenciales la huelga puede ser prohibida o sometida a régimen de prestación de servicios mínimos garantizados durante su ejercicio, según lo defina el legislador y con miras exclusivamente a evitar que se ponga en peligro la vida, la salud o la seguridad de las personas”.
Finalmente, utilizando la unidad normativa en aras de evitar un fallo inocuo, los aludidos ciudadanos concluyen que “son inconstitucionales los artículos 414, 415, 416, 430 (subrogado por el art. 1 del Decreto Especial 753 de 1956) del Código Sustantivo del Trabajo en su integridad. El art. 450 (subrogado por el art. 65 de la Ley 50 de 1990) en su literal a) y el art. 58 de la Ley 50 de 1990 en su integridad”.
El ciudadano Charry Ureña sostiene que la Corte se debe declarar inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los fragmentos normativos demandados por que “la acción de inconstitucionalidad debe dirigirse contra una norma completa, no contra un parte de ésta. En otras palabras, debe existir una unidad normativa mínima, que considerada independientemente genere efectos jurídicos, para que la Corte pueda entrar a conocer sobre su inconstitucionalidad, de otra forma se estarían juzgando expresiones o palabras que por sí mismas no vulneran la Constitución. Aceptar la posibilidad de que expresiones o fragmentos de una norma son objeto del juicio de inconstitucionalidad, implica reconocer una forma de legislación por omisión, en extralimitación de las precisas funciones constitucionales atribuidas a la Corte Constitucional. Por lo tanto, es para nosotros es claro que mediante el control de constitucionalidad no se pueden abolir presupuestos, condiciones, sujetos o términos de una norma que no configuren una unidad lógica independiente, pues con ello no se inaplica la norma por violación a la Carta sino que se modifican sus supuestos o términos y se le hace regir en otras condiciones, diferentes a las debatidas y aprobadas por el Congreso de la República. Las expresiones demandadas no constituyen una norma ni por sí mismas vulneran la Constitución”.
El Dr. Juan Manuel Charry Ureña solicita que se declare la nulidad de lo actuado por que “la demanda no cumple con el requisito señalado en el artículo 2º numeral 1º del Decreto No. 2067 de 1991, consistente en el señalamiento de la norma acusada, pues como se dejo explicado, tan solo indica fragmentos de la norma o palabras de ésta. Por lo tanto, no se ha cumplido con los requisitos del Debido Proceso y debe declararse la nulidad de lo actuado conforme lo ordena el artículo 49 del mismo Decreto”.
En relación con los sindicatos de trabajadores oficiales, el ciudadano Charry Ureña sostiene que “de conformidad con el artículo 56 de la Carta, la norma legal debe entenderse como una garantía de las atribuciones a los sindicatos de trabajadores oficiales que consisten en las mismas prerrogativas y derechos que cualquier sindicato de trabajadores del sector privado, sin perjuicio de que tengan o no la capacidad jurídica para declarar o hacer la huelga por tratarse de la prestación de un servicio público esencial. Se trata del desarrollo y protección de los derechos de asociación sindical y negociación colectiva, aun en los casos de los servicios públicos esenciales. Por lo tanto, esta disposición no vulnera la normatividad superior, sino que realiza algunos de sus derechos y los armoniza con la limitación constitucional de prohibir la huelga en los servicios públicos”.
Respecto de la prohibición de huelga en los servicios públicos, el ciudadano explica que “si bien es cierto que para nosotros la Constitución no es norma derogatoria ni reformatoria de la legislación preexistente, como lo establecía la Ley 153 de 1887, artículo 9, pues con ello solo se obtendría la inocuidad de la Jurisdicción Constitucional que tendría como objeto pronunciarse sobre las normas derogadas, o modificadas por la Constitución y por ende conformes con ésta; sino que en su lugar, se impone la interpretación de conformidad con la Carta en virtud del artículo 4 de la misma. Mediante cualquiera de las dos vías, en este caso en particular, se llega a la misma conclusión: Que el artículo 430 C.S.T. prohibe la huelga en los servicios públicos esenciales, ya sea porque se interpreta conforme con la Constitución o porque fue modificado por ésta. De ahí, que no pueda solicitarse su inconstitucionalidad”.
En lo que atañe a los casos de ilegalidad de la huelga, el interviniente asegura que “al realizar una interpretación conforme a la Constitución o entender que ésta modifica la legislación preexistente, se arriva a la conclusión de que el artículo 450-a) establece la ilegalidad de la huelga en los servicios públicos esenciales. Por lo tanto, la ley no resulta de ninguna manera inconstitucional, sino limitada por una norma constitucional posterior”.
El Dr. Juan Manuel Charry Ureña, acerca del derecho social de reglamentación legal, manifiesta que “el derecho a la huelga es un derecho social o de segunda generación, que por su propia naturaleza implica limitaciones y necesita de reglamentación legal para su correcto ejercicio y definiera el concepto de servicio público esencial, con el propósito de impedir su ejercicio en relación con aquéllas actividades indispensables para la vida social, finalidad esencial del Estado, de tal forma que el derecho no vulnere el interés general de la sociedad. A diferencia de los derechos de aplicación inmediata, determinados por la Constitución en el artículo 85, que no necesitan desarrollo legal para tener plena vigencia, los derechos sociales requieren de una ley que fije los requisitos, condiciones y alcances para que sean oponibles y aplicables particularmente. En consecuencia, el ejercicio de ciertos derechos sociales no podrán ser plenamente aplicados hasta tanto la ley no indique la forma y oportunidades de su ejercicio. Por lo tanto, no puede pretenderse, como lo hace el actor, que se pueda ejercer el Derecho de Huelga sin limitación alguna, en razón a la ausencia de una nueva legislación que precise cuáles son los servicios públicos esenciales y que se declare inexequible la normatividad preexistente sin hacer la correspondiente interpretación conforme a la Carta”.
Por otro lado, el ciudadano Charry Ureña expresa que “tampoco puede aceptarse, que se determinen y definan los límites de dicho derecho con base en conceptos de la Organización Internacional del Trabajo. En primer lugar, porque la Constitución atribuye esa función específicamente al Legislador; y en segundo lugar, porque no es aplicable el artículo 93 de la Constitución, que se refiere a tratados o convenios ratificados por el Congreso, pues el actor pretende se tenga por tal un simple concepto emitido por el Comité de Libertad Sindical”.
El Dr. Charry Ureña, abordando el tema de la prevalencia del interés general, afirma que “el ejercicio del Derecho a la Huelga debe cumplirse dentro del marco jurídico y sin vulnerar otras derechos constitucionales. Con mayor razón, el ejercicio del Derecho de Huelga en los servicios públicos, que involucra la finalidad esencial del Estado, el interés público y el interés general. De ahí, que en caso de presentarse un conflicto entre el Derecho a la Huelga y el Derecho a la Prestación de los Servicios Públicos consagrado en el artículo 365 de la Constitución, o a uno de ellos en particular, como el Derecho a la Atención de Salud o el Derecho a la Seguridad Social, que se encuentre correlacionado con uno que tenga el carácter de fundamental, el conflicto deberá resolverse en favor de los Derechos Fundamentales y del interés general”.
Añade el interviniente que “como el Legislador no ha definido el concepto de servicio público esencial, NO puede entenderse que el Derecho de Huelga puede ser ejercido en cualquier servicio, argumentado que no se ha reglamentado la limitación; de aceptarse esta posibilidad, podrían presentarse circunstancias atentatorias a la salubridad, seguridad y bienestar de la comunidad: el cierre de hospitales, atentando contra la vida y la salud; la huelga en la policía, inhibiendo una función del Estado en desmedro de la seguridad y el orden; el cese del control del tráfico aéreo, violando la circulación y la comunicación de la comunidad; el corte de agua, generando condiciones de insalubridad, etc.”.
El Dr. Juan Manuel Charry Ureña sostiene que a partir de la definición legal de servicio público que consagró el artículo 430 del C.S.T. “el derecho público colombiano adoptó un criterio de carácter material o funcional del servicio público, con prescindencia de la naturaleza privada o pública del ente que lo presta, y aunque la expresión “régimen jurídico especial” sugiere la sujeción a un régimen de derecho público, este elemento no se ha dado en la práctica, pues un importante número de las actividades consideradas como servicio público están sometidas, fundamentalmente, al derecho privado, trátese de entes estatales (empresas industriales y comerciales) o de empresas privadas. De tal modo que son los elementos regularidad y continuidad los únicos que quedan como distintivo de un concepto en crisis; eso explica la prohibición de la huelga y de la suspensión de ciertas actividades. Pero, precisamente por esa razón, va a ser muy difícil para el Legislador distinguir entre servicios públicos “esenciales” y los que no los son. Si una actividad se considera servicio público “no esencial”, será simplemente porque no es un auténtico servicio público, así las normas lo adornen con tal calificativo, pues querrá decir que su suspensión o interrupción por una huelga, no altera el normal desenvolvimiento de la vida comunitaria. El Legislador deberá, además, aclarar si el calificativo de esencial puede ser coyuntural o permanente; o si algunos servicios, en circunstancias extraordinarias, sólo pueden ser declarados esenciales por medio de los mecanismos previstos para los estados de excepción”.
El ciudadano Charry Ureña concluye que “todos los servicios públicos son esenciales, pues es de su esencia la prestación regular y continua para evitar la alteración del orden público, la seguridad y la salubridad pública; razón de más para sostener que mientras el legislador no defina el concepto no puede aceptarse el ejercicio ilimitado del Derecho a la Huelga en estos servicios”.
Los ciudadanos consideran que los cargos que formula el demandante están llamados a prosperar por cuanto las normas acusadas desconocen el derecho a la huelga que tienen todos los trabajadores en Colombia sin ningún distingo. De un lado, estas normas excluyen a los trabajadores oficiales de este derecho, lo cual viola el artículo 56 de la Constitución que no “exceptúa de ejercer el derecho a la Huelga a ninguna especie de trabajadores en razón del patrono o su condición o modalidad contractual, como si los exceptúa la norma impugnada, rompiendo también con el principio de igualdad consagrado en el art. 13 de la C.P”. Según los ciudadanos “es palmaria la contradicción entre la carta constitucional y esa limitación a la libertad sindical para los trabajadores oficiales que se les excluya de ejercer su derecho de huelga”.
Añaden los ciudadanos que “igualmente consideramos que las normas artículos 430 y 450 del C.S.T. el último subrogado por el artículo 65 de la Ley 50/90 impugnados, en la parte demandada devienen en inconstitucionales, ya que hacen referencia al servicio público que sería el género y la carta hace referencia al servicio público esencial que es la especie y si la Constitución garantiza como principio general el derecho a la huelga para todos los trabajadores en Colombia la Ley no puede afectar ese derechos o hacer más gravoso su ejercicio, de lo contrario sería aceptar un derogatoria de la Carta Política por una norma de rango inferior, esta contradicción tan evidente hace devenir en inconstitucional los preceptos impugnados. Es al legislador a quien compete por mandato constitucional entrar a definir que es un servicio público esencial (especie), parcelando el concepto global de servicio público (género) ajustándose al mandato constitucional, que a todas luces refleja la voluntad del constituyente de garantizar como regla el derecho a la Huelga y por excepción su prohibición en los servicios públicos esenciales que definan el legislador”.
Así mismo, el ciudadano Jorge Humberto Valero, en su calidad de Presidente de la Asociación de Abogados Laboralistas al Servicio de los Trabajadores, presenta un documento aparte en el cual sostuvo que si bien la Constitución Nacional anterior garantizaba el derecho de huelga excepto en los servicio públicos, “es conveniente resaltar que no se encontraba prohibida, solamente no la garantizaba, pero a través de los diferentes desarrollos legales al respecto, lo que en un principio fue una excepción se convirtió en norma general al punto que en la actualidad no se pregunta quien no puede hacer la huelga, sino quien puede hacerla”. Según este ciudadano, “los artículos 416, 430 y 450 son inconstitucionales en cuanto restringen el ejercicio del derecho de huelga para los trabajadores oficiales y para aquellas actividades consideradas como servicio público, pero que no necesariamente son esenciales”. Por ello considera “que es necesario aplicar las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo en cuanto a este aspecto se refiere, porque se trata de una definición clara de lo que debe entenderse por servicio esencial y de esta forma adecuar la ley a los lineamientos presentados en nuestra Constitución a efectos de hacer valer el derecho de los trabajadores a realizar huelgas en los términos que la ley determine, pero no convirtiendo la excepción en norma general”. Finalmente, el ciudadano Valero considera conveniente anexar fotocopia de la ponencia presentada ante la Comisión VI por el representante a la Cámara, Doctor Manuel Espinosa Castilla, sobre el proyecto de ley presentado para reglamentar el artículo 56 de la Constitución.
Los ciudadanos antecitados explican que el Comité de la Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo recomendó, en noviembre de 1992, al dar solución al caso 1631 que el gobierno colombiano tomara medidas para garantizar que “en la futura legislación se respetarán los principios de la libertad sindical en especial los relativos al derecho a huelga, de manera que los casos de prohibición o restricciones importantes, como el recurso al arbitraje obligatorio, solo puedan aplicarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en todo o en parte de la población)”. Según estos ciudadanos, este pronunciamiento del Comité de Libertad Sindical se refirió a la prohibición de la huelga en el servicio bancario que es tácita cuando el gobierno, a través del Ministerio de Trabajo, convoca un Tribunal de Arbitramento Obligatorio. Esto es considerado por estos ciudadanos como contrario a la doctrina internacional, en especial la española, la cual “concibe que los servicios públicos esenciales, son aquellos imprescindibles para evitar colapso en la sociedad y para salvaguardar la vida de los ciudadanos”. Finalmente los ciudadanos hacen referencia al proyecto de iniciativa parlamentaria presentado a la Comisión VI de la Cámara de Representantes en noviembre de 1992, el cual precisa el alcance del servicio público esencial, que según sus ponentes, se debe explicar en forma enumerativa taxativa y se reduce a: “Urgencias y cuidado intensivo hospitalario, suministro de agua potable, atención de desastres y calamidades públicas y seguridad nacional”. En lo referente a la seguridad nacional aclara el proyecto que se refiere solo a la prohibición de la huelga a los miembros del Ejercicio Nacional, “pues esto si pondría en serio peligro la seguridad del país como nación soberana”. Por todo lo anterior, consideran los ciudadanos intervinientes que el procedimiento adoptado en la legislación anterior al Artículo 56 a la Constitución Nacional del 91 es abiertamente contrario al espíritu de la norma rectora.
“1. El Servicio público es el Género, en tanto que el servicio público esencial es especie, no siendo procedente por tanto de acuerdo al Artículo 56 de la nueva Constitución la definición genérica como excepción, dado que toda excepción por su naturaleza restrictiva debe ser tal, esto es especial, y no genérica;
2. Por contrariar y por ello no poder subsistir dentro del nuevo ordenamiento Constitucional consagrado en el artículo 56, dado que los “servicios públicos esenciales” deben ser los “definidos por el Legislador”, advirtiendo que se trata de una precisión específica y no genérica como la prevista en las normas acusadas;
3. Porque el artículo 56 al referirse al “legislador” lo hace en sentido orgánico o formal, esto es el Congreso y de ninguna manera se puede entender referido a la Ley en sentido material;
4. Además, porque no es cierto que ni el anterior ni la nueva Constitución hubieran prohibido la huelga en los servicios públicos como erradamente lo afirma el articulo 430 del C.S.T. acusado. Simplemente lo que disponía el artículo 18 de la anterior Constitución era que “se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos”, lo que contrario sensu, significa que en estas actividades no se garantiza, que es distinto a prohibir;
5. Además son inconstitucionales las normas, por cuanto afectan el derecho de asociación y de Negociación Colectiva (arts. 39 y 55), dado que como lo ha advertido esa Corporación el derecho de Huelga y de Negociación tienen un carácter instrumental para hacer efectivo el derecho de Asociación, de manera tal que restringiéndose el derecho de Huelga como medio o instrumento del derecho de Asociación estaría afectando éste”.
Inicialmente, el Procurador precisa que “la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-110 del pasado 10 de marzo encontró que la restricción para los sindicatos de trabajadores oficiales, consistente en no poder hacer o declarar la huelga, y que en el presente evento también es motivo de censura, es exequible en cuanto sea aplicada únicamente a los sindicatos de trabajadores oficiales que laboren para entidades encargadas de prestar servicios públicos que la ley califique como esenciales. Al mismo tiempo, la Corte estimó que dicha prohibición riñe con la Constitución en cuanto se refiere a sindicatos de trabajadores que laboren para entidades públicas encargadas de la prestación de servicios públicos no esenciales, según la ley”.
El Ministerio Público asevera que en la precitada sentencia, la Corte Constitucional consideró que “la función pública que desempeñan todos los empleados públicos es un servicio público esencial, por manera que estos servidores no pueden de un lado, presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, y del otro les está prohibido declarar o hacer la huelga”. Agregó el Procurador, al respecto de la mencionada sentencia que “según esa Corporación al legislador le compete definir cuales servicios públicos son esenciales. Los sindicatos de trabajadores oficiales pertenecientes a empresas encargadas de prestar servicios públicos esenciales, no pueden declarar o hacer la huelga”.
Partiendo del estrecho vínculo que existe entre el derecho de huelga y los derechos de asociación y negociación colectiva, el Procurador encuentra que “en cuanto respecta las restricciones a los derechos de huelga y asociación sindical de los empleados públicos, contempladas en los artículos 414 y 416 del C.S.T., se trata de limitaciones con un carácter general e indiscriminado para todos los empleados públicos, en contravía de lo que han señalado los organismos internacionales que han limitado su aplicación solamente a los empleados públicos que prestan servicios esenciales (imprescindibles según criterio de la O.I.T. para la conservación de la vida, la seguridad y la salud), y que actúan como órganos del poder público. Esto es, que aquellos funcionarios que no ostenten esa condición se encuentran plenamente habilitados para declarar o hacer huelga, así como para presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas. Estima el Despacho que estas razones deben ser tenidas en cuenta por la Corte Constitucional para ampliar los alcances de la exequibilidad de los artículos 414 y 416 del C.S.T., declarada en la aludida sentencia C-110/94”.
Así mismo, respecto a la constitucionalidad de algunos literales del inciso tercero del artículo 430 del C.S.T., contentivos de distintas actividades consideradas como servicio público, el Ministerio Público afirma que “no parecen que constituyan servicios públicos esenciales. Cree el Procurador que debe ser el Congreso de la República como legislador ordinario y no el ejecutivo o la Corte Constitucional quienes definan cuales son los servicios públicos esenciales, de manera que se pongan a tono con los imperativos de la nueva Ley Fundamental. Ciertamente, consideramos que la calificación de servicio público dada a una determinada actividad, comporta complejos juicios de conocimiento -más que de valor- que deben resultar de una discusión abierta y pública en el seno del Congreso antes que del arbitrio político o de los temores y prejuicios del ejecutivo -como ocurrió con alguna frecuencia en el pasado- o de la sabiduría más ético-normativa que empírico-positiva del juez constitucional. En la medida en que el carácter esencial o no esencial de un servicio público debe hacerse depender de las condiciones y características particulares de cada sociedad, mal haríamos replicando de manera acrítica y no ponderada las pautas establecidas por la O.I.T. En efecto, los criterios establecidos por la O.I.T. constituyen pautas mínimas -que no máximas- universales que pueden ser ampliadas de conformidad con la realidad de cada país y en el caso particular nuestro por supuesto, sin regresar a la laxitud del sistema anterior caracterizado por la existencia de una noción política y casi caprichosamente ampliada del servicio público”.
Por ello considera el Procurador que es necesario “urgir al legislador para que adopte las definiciones correspondientes de manera que no se vuelva, por la supervivencia inercial de disposiciones que empiezan a ser inadecuadas, nugatorio el derecho de huelga y el de negociación colectiva”.
El Procurador, en lo que hace relación a la ilegalidad de la suspensión colectiva del trabajo en los servicios públicos, contemplada en el literal a) del artículo 450 del C.S.T., “su exequibilidad estaría condicionada a que dichos servicios públicos sean esenciales, según la definición hecha por el legislador quien para estos efectos debe atender los dictados de la doctrina y la legislación internacional”.
Finalmente, el Ministerio Público explica que “en nuestro país los empleados públicos, no obstante la prohibición existente en la ley, frecuentemente realizan ceses de actividades comúnmente denominados “paros”, que obviamente a la luz de la normatividad laboral se han considerado ilegales. Los paros en el sector público, dada su masividad y frecuencia, son, en cualquier caso, un hecho que no se puede ocultar. Aún más, las estadísticas disponibles y más confiables sobre la evolución del movimiento sindical en Colombia ponen en evidencia el peso cada vez mayor de los sindicatos y de las huelgas del sector público en el país, y con ello la informalización y la desinstitucionalización creciente de los mismos. Así las cosas, el imperativo constitucional de ampliar el derecho de huelga, a través de restringir el viejo concepto de servicio público al de servicio público esencial, está llamado antes que nada a favorecer la ampliación de la democracia económica y social de que habla la Constitución -y aún de la política-, mediante la reinstitucionalización del movimiento sindical y huelguístico”.
Uno de los tres artículos demandados parcialmente por el actor ya ha sido objeto de pronunciamiento constitucional por esta Corporación. En efecto, la sentencia C-110/94 declaró constitucional el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo pero de manera condicionada[1]. Según la Corte, la norma se ajusta a la Constitución “en el entendido de que la frase aun cuando no puedan declarar o hacer la huelga únicamente es aplicable a los sindicatos de trabajadores oficiales que laboren para entidades encargadas de prestar servicios públicos que la ley califique como esenciales”. Esto significa que este artículo ya ha sido estudiado por la Corte Constitucional y se presenta la figura de la cosa juzgada constitucional, tal como la estatuye el artículo 243 de la Carta. Por consiguiente, con respecto al artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, se estará a lo resuelto en la sentencia precitada, por lo cual en esta ocasión la Corte únicamente estudiará los apartes de los artículos 430 y 450 del Código Sustantivo del Trabajo, también acusados de manera parcial por el demandante.
La Corte Constitucional coincide con el ciudadano interviniente en que es necesario que aquello que sea acusado por un ciudadano debe configurar una proposición normativa que de manera independiente genere efectos jurídicos, para que la Corte pueda entrar a decidir sobre su constitucionalidad. Sin embargo, ello no significa, como lo sugiere el ciudadano, que no puedan ser demandadas expresiones e incluso palabras aisladas de un artículo de una ley, siempre y cuando aquello que haya sido acusado parcialmente estructure una proposición normativa autónoma. Es cierto que es muy difícil que una palabra, analizada de manera separada y tomada fuera de su contexto, tenga una significación jurídica propia; sin embargo, esa misma palabra, interpretada de manera sistemática y teniendo en cuenta el conjunto de normas reguladoras de la materia, puede tener pleno sentido normativo. Para ello basta entender que un artículo de una ley puede contener múltiples proposiciones normativas, algunas de las cuales pueden estar materializadas en una sola palabra; así, por no citar sino un ejemplo, la palabra “explotación” del literal g del inciso tercero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo configura una proposición normativa completa, ya que por medio de ella se está definiendo la explotación de sal como un servicio público en el cual está prohibida la huelga. Esa palabra puede entonces ser un objeto legítimo de control constitucional, sin que por ello la Corte esté usurpando las funciones del Poder Legislativo, puesto que el juez constitucional simplemente está constatando si un determinado enunciado normativo es acorde o no con la Carta Fundamental.
En la Constitución de 1991, el derecho de huelga adquiere aún más relevancia, partiendo del principio inspirador de su Preámbulo, que indica como objetivo central del Estado y de las instituciones el establecimiento de “un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”; de la definición plasmada en el artículo 1º, en el sentido de que la República de Colombia “es un Estado social de derecho (…) fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran…”; de los fines esenciales hacia los cuales el artículo 2º orienta la actividad del Estado, entre otros la promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta y la fácil participación de todos en las decisiones que los afectan; del papel señalado por la misma norma a las autoridades en lo que toca con el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; de la ya enunciada garantía de la asociación sindical como derecho fundamental (artículo 39); y, claro está, del artículo 56 de la Constitución, que dispone sin ambages la garantía del derecho de huelga y ordena la creación de una comisión permanente integrada por el Gobierno, los empleados y los trabajadores cuyo objeto consiste, entre otros, en fomentar las buenas relaciones laborales y en contribuir a la solución de los conflictos colectivos de trabajo.[2] “
Como vemos, el derecho de huelga está en conexión directa no solo con claros derechos fundamentales -como el derecho de asociación y sindicalización de los trabajadores (CP arts. 38 y 39)[3] – sino también con evidentes principios constitucionales como la solidaridad, la dignidad, la participación (CP art. 1) y la realización de un orden justo (CP art. 2). En particular es importante su conexión con el trabajo que, como esta Corporación ya lo ha señalado en repetidas ocasiones, es no sólo un derecho constitucional fundamental sino también uno de los principios esenciales del Estado social de derecho colombiano[4]. Todo ello muestra el lugar central y preferente que ocupa el derecho de huelga en el ordenamiento constitucional colombiano.
“Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador
Es en concordancia con este criterio, de ningún modo extraño a las consideraciones del Constituyente tanto en 1936 como en 1991, que la Carta Política en vigor determinó la garantía del derecho de huelga como principio general y señaló, por razones de interés colectivo, la salvedad de los servicios públicos esenciales definidos por el legislador, agregando que la ley reglamentará este derecho. [5]“
El derecho comparado muestra que este tipo de restricciones a la huelga se encuentra en la mayoría de los países. Así sucede, por ejemplo, en Italia, en donde la Ley 146 del 12 de junio de 1990 autoriza la huelga en los servicios esenciales pero con limitaciones a fin de proteger los derechos constitucionales de los usuarios de tales servicios: así, como en Italia ha predominado el principio de la autodisciplina sindical, la Ley establece que los códigos de autorreglamentación sindical deben prever en estas actividades preavisos no inferiores a diez días y garantizar un nivel de prestaciones mínimas compatible con la protección de los derechos constitucionales fundamentales de los usuarios [6] . La regulación constitucional, legal y jurisprudencial española tiene orientaciones similares: se autoriza también la huelga en los servicios esenciales a la comunidad pero se estable un sistema de garantías para el mantenimiento de un mínimo de servicios que evite la vulneración de los derechos fundamentales de los usuarios [7] . Según el Tribunal Constitucional español debe buscarse “un razonable equilibrio entre los sacrificios impuestos a los huelguistas y los sacrificios soportados por los usuarios del servicio” [8] . En Francia, el Consejo Constitucional ha señalado que corresponde al legislador, bajo el control del juez constitucional, conciliar el derecho de huelga con la continuidad del servicio público, puesto que ambos son principios constitucionales de igual valor [9] .
Todo este demuestra que las limitaciones constitucionales al derecho de huelga deben ser interpretadas de manera que se busque armonizar los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales con el derecho de huelga de los trabajadores. En efecto, estamos en presencia de una colisión entre principios y derechos fundamentales protegidos por la Constitución. En tales casos, en virtud del principio de efectividad de los derechos fundamentales (CP art. 2), siempre se debe preferir la interpretación que permita la armonización y la compatibilidad de los derechos sobre aquella que imponga un sacrificio excesivo a alguno de ellos, tal y como esta Corte lo ha establecido en numerosas oportunidades. Así, esta Corporación ha sostenido que “el intérprete debe garantizar el mayor radio de acción posible al ejercicio de los derechos fundamentales y preferir la solución que, en el sopesamiento de valores o derechos constitucionales contrapuestos, no sacrifique su núcleo esencial, atendidas la importancia y función que cada derecho cumple en una sociedad democrática. [10] ”
Conforme a la primera hermenéutica, se podría considerar que la excepción a la garantía al derecho de huelga opera para todas aquellas actividades que la ley defina como servicios públicos esenciales, sin que la Corte Constitucional pueda efectuar un control material sobre tal definición. De acuerdo a tal criterio, la decisión del Congreso determina el carácter de servicio público esencial de una actividad puesto que a él corresponde definirlos. Además, se podría argumentar que debido a la falta de precisión doctrinaria y constitucional de la expresión “servicios públicos esenciales”, ella sólo puede ser llenada de sentido por el órgano de representación política. Por consiguiente, si el Legislador define una actividad como servicio público esencial, tal decisión es suficiente para excluir la garantía del derecho de huelga en ese sector, sin que se pueda discutir si materialmente ésta es o no un servicio público esencial. Habría entonces una discrecionalidad política del Legislador para definir las limitaciones al derecho de huelga.
Finalmente, el estudio de los antecedentes históricos de la norma muestra que fue voluntad de la Asamblea Constituyente establecer una limitación material al Legislador en la definición de los servicios públicos esenciales y en la restricción del derecho de huelga. En efecto, la Asamblea quiso evitar que el Congreso pudiera restringir de manera arbitraria este derecho, puesto que se partía de la constatación de que durante la vigencia de la anterior Constitución, las más disímiles actividades habían sido consideradas servicios públicos. Así, señaló al respecto el delegatario Diego Uribe Vargas que “en Colombia cualquier huelga deviene en violación del orden público, pues un sinnúmero de actividades se consideran servicio público y por ello el derecho no ha funcionado como un mecanismo de justicia y equilibrio”. Por ello, concluía el delegatario, es necesario evitar que “las excepciones se conviertan en principio general” [11] .
“En este proceso abierto y fluido de la interpretación Constitucional no puede el Legislador reclamar el monopolio del mismo y, menos aún, atribuir a sus dictados el carácter de interpretación auténtica. La interpretación que realiza el Legislador de los textos constitucionales la hace en el contexto del ejercicio de su función legislativa y sólo puede obedecer a ese propósito. Las definiciones y precisiones que efectúa no trascienden lo que siempre será norma legal y se funden en ésta. La Corte Constitucional como guardiana de la integridad de la Constitución tiene la misión de confrontar las leyes con sus preceptos y excluir aquéllas que los quebranten, lo que garantiza que la Carta siempre se mantenga como parámetro objetivo de la validez de las restantes normas del ordenamiento y que en todo momento pueda distinguirse lo que es obra del poder constituyente y lo que entra en el campo de los poderes constituidos. De lo dicho se desprende la existencia de un límite cierto a la función interpretativa de los poderes constituidos: sus actos no pueden fungir como interpretación auténtica de la Constitución y elevarse al rango de parámetro constitucional. La Corte en ejercicio de sus atribuciones de defensa del orden constitucional no podría cumplirlas si da cabida a interpretaciones auténticas distintas del fiel entendimiento y lectura que ella misma debe en cada caso hacer de su texto” [12] .
La Corte constata que el Legislador post-constituyente ha definido la existencia de servicios públicos esenciales en dos campos de actividades. Así, el artículo 4º de la Ley 100 de 1993 señala que el servicio público obligatorio de seguridad social es esencial “en lo relacionado con el Sistema General de Seguridad Social en salud” y en pensiones “es esencial sólo en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de pensiones”. Por su parte, la Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” señala, en su artículo 4º, que “todos los servicios públicos, de que trata la presente ley, se considerarán servicios públicos esenciales”.
En esta sentencia, la Corte no se pronuncia sobre la constitucionalidad de estas definiciones por cuanto ellas no han sido demandadas. Pero la Corte constata que no existe una regulación legal post-constituyente sistemática del trascendental tema de la huelga en los servicios públicos esenciales. Ello puede ser explicable porque Colombia sigue viviendo un complejo período de transición constitucional. Sin embargo no puede esta Corporación ignorar que la falta de una regulación de la huelga acorde con la Constitución puede ser un motivo de conflictividad social, puesto que, con razón señala la vista fiscal que “el imperativo constitucional de ampliar el derecho de huelga, a través de restringir el viejo concepto de servicio público al de servicio público esencial, está llamado antes que nada a favorecer la ampliación de la democracia económica y social de que habla la Constitución -y aun de la política-, mediante la reinstitucionalización del movimiento sindical y huelguístico”. En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia, durante la vigencia de la anterior Constitución, también había considerado que las medidas que regulan las relaciones obrero patronales deben ser expedidas con prontitud, por cuanto los aplazamientos normativos en este campo generan un estado de intranquilidad social en el país [13] .
Con esta modalidad de exhorto, esta Corporación no está, en manera alguna, desbordando su competencia o invadiendo la órbita de actuación del Congreso. Por el contrario, el profundo respeto por la estructura del Estado y por la libertad de configuración política del Legislativo es lo que explica que la Corte se haya abstenido de delimitar materialmente el concepto de servicios públicos esenciales. Pero la ausencia de normas transitorias que prolonguen de manera indefinida las regulaciones legales preconstituyentes en este campo, la protección del derecho de los trabajadores y de los usuarios, así como el carácter normativo de la Constitución obligan a la Corte a efectuar este exhorto, con el fin de guardar la “integridad y supremacía de la Constitución”, tal y como lo establece el artículo 241 superior. El exhorto no debe entonces ser visto como una ruptura de la división de los poderes sino como una expresión de la colaboración de los mismos para la realización de los fines del Estado (CP art. 113), en particular para la garantía de la efectividad de los derechos de las personas (CP art. 2º). En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano establece mecanismos de cooperación entre los órganos del Estado a fin de asegurar la fuerza expansiva de los derechos constitucionales. Así, por no citar sino un ejemplo, la propia Constitución establece que el Procurador General de la Nación deberá “exhortar al Congreso para que expida las leyes que aseguren la promoción, el ejercicio y la protección de los derechos humanos, y exigir su cumplimiento a las autoridades competentes”. (CP art. 278 ord 4º). No es pues extraño que la Corte Constitucional pueda exhortar al Congreso para que adecúe el orden legal a la Constitución en materia de derechos constitucionales.
Además, este tipo de exhorto no es en manera alguna una innovación doctrinaria de esta Corte o de esta sentencia, sino que éste surge de las tensiones valorativas propias del texto constitucional, en particular de aquella que existe entre la supremacía normativa de la Constitución y el principio de libertad de configuración del Legislador. Esto explica que la mayoría de los tribunales constitucionales establezcan formas similares de exhortos con el fin de armonizar tales principios y tomar en cuenta los efectos sociales de las decisiones constitucionales. Así, el Tribunal Constitucional alemán ha adoptado estos exhortos bajo la forma de “resoluciones de aviso” o “admonitorias” [14] . En el mismo sentido ha actuado, en determinados casos, el Tribunal Constitucional Español [15] .
[1]Corte Constitucional. Sentencia C-110/94 del 10 de marzo de 1994. MP José Gregorio Hernández Galindo.
[2] Corte Constitucional. Sentencia T-443/92 del 6 de julio de 1992. MP José Gregorio Hernández Galindo. Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, Tomo 3, pp 297 y ss.
[3] Sobre el carácter fundamental del derecho de asociación sindicial, ver entre otras, la sentencia T-418 del 19 de junio de 1992. M.P Simón Rodríguez. Rodríguez.
[4] Ver, entre otras, las sentencias T-406/92 del 5 de junio de 1992 y C-606/92 del 14 de diciembre de 1992
[5] Corte Constitucional. Sentencia T-443/92 del 6 de julio de 1992. MP José Gregorio Hernández Galindo. Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, Tomo 3, pp 297 y ss.
[6] Ver Temistocle Martines. Diritto Costitutzionale (7 Ed). Milano: Giuffré Editore, 1992. pp 747 y ss.
[7] Ver los artículos de Fernando Valdés Dal-Re. “El derecho de la huelga en los servicios esenciales de la comunidad” y de Manuel Alarcón Caracuel “Un posible modelo de regulación de la huelga que afecte a servicios esenciales de la comunidad” en VV.AA . Los derechos fundamentales y libertades públicas. Madrid: Ministerio de Justicia, 1993, Tomo pp 953 y ss.
[10] Corte Constitucional, Sentencia T-210/94 del 27 de abril de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] Ver Gaceta Constitucional No 133. p.7
[12] Corte Constitucional. Sentencia C-531/93 del 11 de noviembre de 1993. MP Eduardo Cifuentes Muñoz
[13] Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 24 de mayo de 1967. M.P Dr Anibal Cardozo. Gaceta Judicial. No 2284-96, p 75.
[14] Ver Hans Peter Schneider. Democracia y Constitución. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp 62 y 218 y ss.
[15] Tribunal Constitucional Español. Sentencia S-124/84del 18 de diciembre de 1984, Fundamentos 7 a 10.