Source: http://k6k.ee/uudiskiri/2018/detsember/natura-hindamine
Timestamp: 2019-08-17 23:03:52+00:00
Document Index: 315385

Matched Legal Cases: ['Kohus ', 'Kohus ', 'Kohus ', 'Kohus ', 'kohus ', 'Kohus ', 'kohus ', 'Kohus ', 'Kohus ', 'Kohus ', 'Kohus ', 'kohus ', 'Kohus ', 'kohus ']

Euroopa Kohus: Natura hindamise võib läbi viia üksnes programmi hindamise tasemel ning vajalik võib olla karjatamise ja väetamise mõju hindamine
Euroopa Kohus tegi 7. novembril otsuse liidetud kohtuasjades C-293/17 ja C-294/17, milles vastas Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutseva riiginõukogu (Raad van State) esitatud eelotsustustaotluste küsimustele. Küsimused puudutasid riigisisese põllumajanduse loasüsteemi kooskõla loodusdirektiivi (direktiiv 92/43/EMÜ) artikkel 6 sätetega, eelkõige lõikes 3 sätestatud kohase hindamise (Natura hindamise) nõuetega. Eelotsusetaotlustega seonduvates riigisisestes kohtuasjades vaieldi selle üle, kas oli õiguspärane karjatamise ja väetamise vabastamine loakohustustest ning loa andmine teatud põllumajandusettevõtete (piimatootmine, seakasvatus ja linnukasvatus) asutamiseks või tegevuse laiendamiseks.
Lämmastiku liigne ladestumine Natura aladel on Hollandis märkimisväärne probleem: Hollandis on kokku 162 Natura ala, millest 118-nel ületatakse asjakohaseid riigisiseseid lämmastiku keskkonnakvaliteedi norme. Lämmastiku peamine allikas on põllumajandus.
Probleemi lahendamiseks töötas Holland välja programmi aastateks 2015-2021 (Programma Aanpak Stikstof). Programmil on kaks üldist eesmärki: tagada Natura 2000 aladel paiknevate elupaikade soodne seisund riigi tasandil ning teisalt võimaldada majandustegevust, mis on aladel akumuleeruva lämmastiku allikaks. Programm lähtub eeldustest, et ladestunud lämmastiku hulka tuleb vähendada ning pool saavutatud vähendamisest annab nö puhvri uueks majandustegevuseks. Programmiga määraleti iga Natura ala ja elupaiga tüübi kohta nn kriitilised ladestumisväärtused, millest kinni pidamisel saab ette välistada lämmastiku olulise negatiivse mõju. Teiste sõnadega kaasneb antud normide ületamisega risk, et elupaiga seisund halveneb lämmastiku hapestava või eutroofse mõju tõttu. Programm nägi ette allikapõhised lämmastiku vähendamise meetmed, nagu vähese heitega väetamismeetodid ning teatud juhtudel ka alapõhised taastamismeetmed, näiteks hüdroloogilised meetmed. Iga programmiga hõlmatud Natura ala kohta viidi läbi analüüs hektari tasemel. Need analüüsid koos üldise programmi raames toimunud alapõhise hindamisega olid mõeldud asjakohase hindamisena loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses (nn Natura hindamine).
Holland töötas välja programmi, mille eesmärgiks on ohjata lämmastiku mõju Natura aladele selliselt, et oleks võimalik jätkata ka põllumajanduse arendamisega.
Programm seondub põllumajanduslike lubade regulatsiooniga. Hollandi õiguse kohaselt pole luba vaja, kui tegevuse tulemusena lisanduv aastane lämmastiku ladestumine hektari kohta jääb alla 0,05 mooli. Luba on vajalik, kui vastav näitaja on üle ühe mooli. Vahepealsete tegevuste osas kehtib teavitamiskohustus. Loa andmisel tuleb hinnata, kas tegevus põhjustab täiendavat lämmastiku ladestumist võrreldes enne programmi väljatöötamist eksisteerinud olukorraga. Juhul kui tegevuse tagajärjel kaasneb, siis saab loa anda vaid juhul, kui seda võimaldab varem kirjeldatud arengupuhver. Loa menetluses Natura hindamist eraldi läbi ei viida, vaid tuginetakse programmi raames läbi viidud hindamisele.
Euroopa Kohtu seisukohad
Euroopa Kohus selgitas, et projekti mõiste loodusdirektiivis hõlmab tegevused, mis võivad Natura ala oluliselt mõjutada sõltumata sellest, kas tegu on projektiga KMH direktiivi tähenduses.
Euroopa Kohus käsitles esmalt termini „projekt“ sisu, mida kasutatakse loodusdirektiivi artiklis 6 lõikes 3. Kuigi loodusdirektiiv mõistet ei määratle, on varasema kohtupraktika kohaselt asjakohane „projekti“ definitsioon keskkonnamõju hindamise direktiivis (direktiiv 2011/92/EL, edaspidi KMH direktiiv). Kohus jäi varasema praktika juurde selgitades, et erinevalt KMH direktiivist ei ole loodusdirektiivis projekti mõiste piiratud tegevustega, millega kaasneb keskkonda muutev ehitiste püstitamine või sekkumine looduskeskkonda. Teiste sõnadega, on loodusdirektiivi termin laiema ulatusega ning asjaolust, et tegu pole projektiga KMH direktiivi tähenduses, ei saa järeldada, et see pole projekt loodusdirektiivi tähenduses. Loodusdirektiivi mõiste sisustamisel on määrav tähtsus sellel, kas tegevus võib ala oluliselt mõjutada ning kas see on vajalik ala kaitse-eesmärkide saavutamiseks. Kokkuvõttes märkis kohus, et loomade karjatamine ning väetamine Natura aladel või nende lähedal võib olla ’projektiks’ loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses sõltumata sellest, kas tegu on projektiga KMH direktiivi tähenduses. Lisaks märkis kohus, et pole välistatud nende tegevuste käsitlemine „projektina“ ka KMH direktiivi mõttes.
Samas kohas ja samadel tingimustel toimuv regulaarne väetamine on käsitatav ühe projektina, mis ei eelda igakordset mõjude hindamist.
Järgmisena andis kohus selgituse selle kohta, kuidas tuleb loodusdirektiivi kohaldada korduvale tegevusele, sealhulgas tegevusele, mis toimus juba enne loodusdirektiivi sätete ülevõtmise tähtaja möödumist. Täpsemalt oli küsimus selles, kas väetamine, mis kordub aastast aastasse on käsitletav ühe projektina või mitme projektina. Juhul kui väetamine on käsitletav ühe projektina, mille algus jääb direktiivi eelsesse aega, siis poleks Natura hindamise läbi viimine vajalik. Kohus jätkas varasemat praktikat (C-226/08). Asjaolust, et tegevusele on luba antud enne direktiivi sätete ülevõtmise tähtaega, ei tulene kohtu hinnangul tingimata see, et projektina ei võiks käsitleda töö eristuvaid osi, mis toimuvad pärast direktiivi ülevõtmise tähtaega. Samas, võib tegevuse teostamise regulaarsusest, laadist või tingimustest tuleneda, et tegu on siiski vaid ühe projektiga. Põllumajandusliku maa korduval väetamisel on üldiselt üks ühine eesmärk: põllukultuuride kasvatamine. Samas kohas ja samadel tingimustel toimuv regulaarne väetamine on seega käsitatav ühe projektina loodusdirektiivi tähenduses. Teisalt, kooskõlas ettevaatuspõhimõttega ei ole üheks projektiks väetamine, mis toimub erinevatel maatükkidel ning erinevas koguses ning eri tehnikatega tulenevalt tehnilistest arengutest ja õigusliku raamistiku muutumisest. Siinjuures pole oluline, et võrreldes varasema väetamisega ladestuva lämmastiku kogused kokkuvõttes ei suurene, sest see asjaolu iseenesest ei tähenda, et tegevusel ei võiks olla olulist negatiivset mõju Natura alale. Samuti märkis kohus, et isegi kui jätkuv väetamine ei ole käsitletav projektina artikli 6 lõike 3 tähenduses tuleb ikkagi järgida artikli 6 lõiget 2. Viimase sätte kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et elupaikade seisund ei halveneks ning kaitsealused liike ei häiritaks, kui see häirimine on direktiivi eesmärke silmas pidades oluline.
Kolmandaks võttis kohus seisukoha küsimuses, kas on mõeldav Natura hindamine programmi raames üldiselt ilma hilisema täiendava hindamiseta konkreetsete tegevuste osas. Kohus selgitas, et loodusdirektiivi kohaselt tuleb üldiselt läbi viia individuaalne hindamine. Samas võimaldab programmi tasandil hindamine paremini arvesse võtta kumulatiivseid mõjusid ning pole välistatud, et selline hindamine vastab loodusdirektiivi nõuetele. Kohus rõhutas, et programmilise hindamise raames tuleb tagada, et kõik varasemas kohtupraktikas esile toodud Natura hindamise nõuded on täidetud iga konkreetse tegevuse osas, mille mõjusid hiljem eraldi ei hinnata. Selleks tuleb muu hulgas põhjalikult uurida, kas programmi raames läbi viidud hindamine, sh kasutatav tarkvara, on teaduslikult usaldusväärne, et olla kindel, et puudub teaduslikust seisukohast mõistlik kahtlus negatiivse mõju kohta aladele.
Liikmesriik ei saa vabastada tegevusi loakohustusest ja seega ette välistada nende individuaalset Natura hindamist põhjendusega, et üldiselt ei too sellised tegevused kaasa olulisi negatiivseid mõjusid aladele.
Neljandaks selgitas kohus, et liikmesriik võib määratleda loakohustuse tegevuse künnisväärtusega ning mitte nõuda luba teatud tüüpi tegevuste osas, mis ühtlasi tähendab, et Natura hindamist vastavate tegevuste osas igakordselt läbi ei viida. Liikmesriik võib nii talitada siiski vaid tingimusel, et objektiivselt alustel on kindel, et neil tegevustel puudub eraldivõetuna või koos muude tegevustega oluline mõju Natura alale. Sellist kindlus saab põhimõtteliselt eksisteerida juhul, kui välistus põhineb eelkirjeldatud Natura hindamisel, st olukorras, kus iga välistatud tegevuse mõju puudumine on programmi tasandi hindamise raames tuvastatud. Sellist kindlust ei saa aga eksisteerida olukorras, kus liikmesriik on tegevuse loakohustusest vabastanud põhjendusega, et üldiselt see tegevus olulist negatiivset mõju kaasa ei too. Eelotsusega seonduvas kohtuasjas oli riigisisest õigust tõlgendatud selliselt, et luba ei nõutud karjatamisel ja väetamisel. Lähtuti eeldusest, et nende tegevuste arvatav ulatus ja intensiivsus sõltumata asukohast ei saa tuua kaasa olulisi tagajärgi ning et lämmastiku ladestumine nende tegevuste tagajärjel tavaliselt ei kasva. Kohus tuletas meelde, et kohtupraktika kohaselt ei tohi Natura hindamises olla lünki ja selles peavad olema täielikud, täpsed ja lõplikud seisukohad ning järeldused, mis hajutavad kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused kavandatud kavade või projektide mõju kohta konkreetsel alale. Antud juhul puudub kindlus, et ühelegi alale ei avaldata väetamise või karjatamisega olulist mõju, sest selline negatiivne mõjutamine võib sõltuda tegevuste ulatusest ja intensiivsusest, lähedusest alale ning erilistest asjaoludest, nt muudest allikatest lähtuvast lämmastiku heitest.
Kohus tõi taas esile, et leevendusmeetmeks ei saa pidada meedet, mille kasulik mõju pole ette kindel.
Viiendaks tõi kohus taaskord esile leevendusmeetmete ja kompenseerivate meetmete erisuse. Leevendusmeetmetega muudetakse projekti selliselt, et oluline negatiivne mõju Natura alale on ette välistatud. Ka kompenseerivate meetmete eesmärk on projekti negatiivsete mõjude vähendamine, kuid nende meetmete mõju pole ette kindel. Seetõttu saab kompenseerivaid meetmeid rakendada vaid erandlikul juhul, st olukorras, kus projekt on negatiivsest mõjust hoolimata vajalik väga oluliste huvide seisukohalt ning puuduvad alternatiivid. Kohus kordas varasemat praktikat märkides, et Hollandi programm sisaldab meetmeid, mida veel ei rakendata või mis veel ei ole andnud tulemusi. Natura hindamisel ei saa arvesse võtta meetmete eeldatavaid positiivseid mõjusid, kui need pole kindlad, muu hulgas juhul kui, meetmete saavutamiseks vajalikud toiminguid pole veel ellu viidud või teadusliku teadmise tase ei võimalda neid kindlaks teha või piisava kindlusega arvuliselt väljendada.
Lõpetuseks kordas kohus varasemat praktikat, mille kohaselt pole loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 ülesvõtmiseks piisav riigisisene õigus, mis ei kohusta pädevaid asutusi ohte ennetama, vaid üksnes nende realiseerumisele reageerima.
Keskkonnaõiguse Keskuse kommentaar
Kohtulahend on Eesti õiguse vaatepunktist huvipakkuv eelkõige kahel põhjusel: esiteks täpsustab see Natura hindamise kohustuse ulatust, mis omab tähtsust KeHJS sätestatud tegevusloa mõiste sisustamisel ning teiseks annab see võimaluse lihtsustada Natura hindamise regulatsiooni. Näiteks oleks mõeldav, et tulevikus hinnataks vähemalt osade tegevuste mõju ette ära kaitsekorralduskavade raames. Võimalus on siiski pigem teoreetiline, sest praktikas on arvatavasti raske tagada sellise hindamise vastavus kohtupraktikas kujundatud rangetele nõuetele.
Euroopa Kohtu liidetud kohtuasjad nr C-293/17 ja C-294/17