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Timestamp: 2020-02-18 03:02:54
Document Index: 370929124

Matched Legal Cases: ['Art. 38', '§ 12', '§ 12', '§ 12', 'Art. 1', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', 'Art. 38', '§ 13', '§ 48', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 38', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12']

BVerfG Beschluss vom 04.07.2012 - 2 BvC 1/11, 2 BvC 2/11 | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht | Haufe
BVerfG Beschluss vom 04.07.2012 - 2 BvC 1/11, 2 BvC 2/11
1. Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) verbürgt die aktive und passive Wahlberechtigung aller Staatsbürger. Er ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit bei der Zulassung zur Wahl des Deutschen Bundestages zu verstehen. Differenzierungen können nur durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind.
2. Die Anknüpfung der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen allein an einen früheren dreimonatigen Daueraufenthalt im Bundesgebiet überschreitet die Grenzen des dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraums.
2. § 12 Absatz 2 Satz 1 des Bundeswahlgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008 (Bundesgesetzblatt I Seite 394) ist mit Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
4. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführerinnen ihre notwendigen Auslagen zu erstatten.
2. Während die grundsätzliche Inlandsbindung des Wahlrechts (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 BWG) seit jeher im Bundeswahlrecht enthalten war und lediglich terminologische Änderungen erfuhr, dehnte der Gesetzgeber die Ausnahmeregelung (§ 12 Abs. 2 BWG) schrittweise aus. Ausnahmen waren zunächst nur für Deutsche, die im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses im Ausland tätig und daher besonders eng mit der Bundesrepublik Deutschland verbunden geblieben waren, sowie deren Hausstandsangehörige zugelassen (vgl. BVerfGE 36, 139 ≪142 f.≫; 58, 202 ≪205 f.≫). Durch das Siebte Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 8. März 1985 (BGBl I S. 521) wurden diese Ausnahmen auf im Ausland lebende Deutsche (im Folgenden: Auslandsdeutsche) erweitert, die vor ihrem Fortzug aus dem Geltungsbereich des Bundeswahlgesetzes dort mindestens drei Monate ununterbrochen eine Wohnung innegehabt oder sich sonst gewöhnlich aufgehalten hatten, wenn seit dem Fortzug nicht mehr als zehn Jahre verstrichen waren; auf die Fortzugsfrist wurde bei Deutschen, die in den Gebieten der übrigen Mitgliedstaaten des Europarats leben, verzichtet. Mit dem Vierzehnten Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 20. April 1998 (BGBl I S. 706) setzte der Gesetzgeber die Fortzugsfrist für Auslandsdeutsche außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats von zehn auf 25 Jahre herauf. Schließlich gab der Gesetzgeber mit Art. 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008 (BGBl I S. 394) die Differenzierung zwischen Auslandsdeutschen innerhalb und außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats auf und verzichtete auf eine Fortzugsfrist; § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG erhielt seine gegenwärtige Fassung.
Die Beschwerdeführerin zu 1. beantragte im Mai 2009 erfolglos bei der Stadt Stuttgart, sie in das Wählerverzeichnis für die Bundestagswahl 2009 aufzunehmen; ihre darauf erhobene Verfassungsbeschwerde nahm das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 20. Juli 2009 – 2 BvR 1460/09 – nicht zur Entscheidung an. Den Antrag der Beschwerdeführerin zu 2. auf Aufnahme ins Wählerverzeichnis lehnte die Samtgemeinde Bodenteich im Juli 2009 ab; die hiergegen erhobene Beschwerde zum Kreiswahlleiter blieb erfolglos.
2. Die Beschwerdeführerinnen legten gegen die Gültigkeit der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag jeweils Einspruch ein, den sie damit begründeten, dass
§ 12 Abs. 2 Satz 1 BWG, soweit er die Wahlberechtigung für Auslandsdeutsche an eine frühere, mindestens dreimonatige Sesshaftigkeit in Deutschland knüpfe, verfassungswidrig sei.
Der Deutsche Bundestag wies die Wahleinsprüche mit Beschlüssen vom 10. Februar 2011 als unbegründet zurück und nahm zur Begründung jeweils auf die Beschlussempfehlung des Wahlprüfungsausschusses (BTDrucks 17/4600, Anlagen 10 und 13) Bezug. Danach beruhe die Ablehnung der Anträge auf Eintragung in das Wählerverzeichnis am letzten deutschen Wohnort der Eltern unstreitig auf einer zutreffenden Anwendung der wahlrechtlichen Vorschriften. Die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschriften habe der Deutsche Bundestag nicht zu überprüfen; eine derartige Kontrolle sei dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten. Unabhängig davon sei § 12 Abs. 2 BWG mit dem Grundgesetz vereinbar. Insbesondere verstoße die vom Bundesverfassungsgericht mit Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 2. November 1990 – 2 BvR 1266/90 – (NJW 1991, S. 689) gebilligte typisierende Regelung, die einen mindestens dreimonatigen ununterbrochenen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland als Voraussetzung für die informierte Mitwirkung am politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess als wahlberechtigter „Aktivbürger” festschreibe, nicht gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl. Der Gesetzgeber habe, obgleich das Wahlrecht der Auslandsdeutschen schrittweise ausgedehnt worden sei, stets an dem Erfordernis eines dem Fortzug vorausgegangenen dreimonatigen gewöhnlichen Aufenthalts im Bundesgebiet seit dem 23. Mai 1949 festgehalten, weil andernfalls eine Vielzahl von Personen wahlberechtigt wären, die von der deutschen Staatsangehörigkeit abgesehen keinerlei Bezug zu Deutschland hätten.
Die Wahlprüfungsbeschwerden sind zulässig unabhängig davon, ob sich der von den Beschwerdeführerinnen geltend gemachte Wahlfehler auf die Mandatsverteilung im Deutschen Bundestag ausgewirkt haben kann (vgl. BVerfGE 34, 81 ≪95≫), und haben überwiegend Erfolg. Die Ausgestaltung der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen durch § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG verstößt gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl (I.). Die Vorschrift ist daher für mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar zu erklären (II.). Der Wahlfehler führt hingegen nicht zur Ungültigerklärung der Wahl (III.).
1. Das Bundesverfassungsgericht hat im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde nach § 13 Nr. 3, § 48 BVerfGG nicht nur die Einhaltung der Vorschriften des Bundeswahlrechts durch die zuständigen Wahlorgane und den Deutschen Bundestag zu gewährleisten, sondern prüft auch, ob die Vorschriften des Bundeswahlgesetzes mit den Vorgaben der Verfassung in Einklang stehen (vgl. BVerfGE 16, 130 ≪135 f.≫; 121, 266 ≪295≫; 123, 39 ≪68≫).
a) Die Allgemeinheit der Wahl sichert, wie die Gleichheit der Wahl, die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Staatsbürger (BVerfGE 99, 1 ≪13≫). Die Gleichbehandlung aller Staatsbürger bezüglich der Fähigkeit, zu wählen und gewählt zu werden, ist eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung (vgl. BVerfGE 6, 84 ≪91≫; 11, 351 ≪360≫). Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verbürgt die aktive und passive Wahlberechtigung aller Staatsbürger (vgl. BVerfGE 36, 139 ≪141≫; 58, 202 ≪205≫). Er ist – nicht anders als der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit – im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit bei der Zulassung zur Wahl des Deutschen Bundestages zu verstehen (vgl. BVerfGE 28, 220 ≪225≫; 36, 139 ≪141≫; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011 – 2 BvC 4/10 u.a. –, NVwZ 2012, S. 33 ≪35≫).
b) Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl unterliegt aber keinem absoluten Differenzierungsverbot. Aus Art. 38 Abs. 2 GG, der für das aktive und passive Wahlrecht Altersgrenzen festlegt, ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber in Wahrnehmung seiner Regelungsbefugnis gemäß Art. 38 Abs. 3 GG nicht weitere Bestimmungen über die Zulassung zur Wahl treffen dürfte. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter des Grundsatzes, dass dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der aktiven und passiven Wahlberechtigung nur ein eng bemessener Spielraum für Beschränkungen verbleibt. Bei der Prüfung, ob eine Beschränkung gerechtfertigt ist, ist grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. zur Gleichheit der Wahl BVerfGE 120, 82 ≪106≫; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 ≪35≫). Differenzierungen hinsichtlich der aktiven oder passiven Wahlberechtigung bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten Grundes (vgl. BVerfGE 28, 220 ≪225≫; 36, 139 ≪141≫; 42, 312 ≪340 f.≫). Sie können nur durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind (vgl. BVerfGE 42, 312 ≪340 f.≫; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 25. Juli 1997 – 2 BvR 1088/97 –, NVwZ 1997, S. 1207; ebenso zur Gleichheit der Wahl BVerfGE 95, 408 ≪418≫; 120, 82 ≪107≫; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 ≪35≫; Beschluss des Zweiten Senats vom 31. Januar 2012 – 2 BvC 3/11 –, NVwZ 2012, S. 622 ≪624≫).
c) Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, verfassungsrechtlich legitime Ziele und den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl zum Ausgleich zu bringen (vgl. BVerfGE 95, 408 ≪420≫; 121, 266 ≪303≫).
aa) Das Bundesverfassungsgericht achtet diesen Spielraum. Es prüft lediglich, ob dessen Grenzen überschritten sind, nicht aber, ob der Gesetzgeber zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat (vgl. BVerfGE 6, 84 ≪94≫; 51, 222 ≪237 f.≫; 95, 408 ≪420≫; 121, 266 ≪303 f.≫). Das Bundesverfassungsgericht kann daher, sofern die differenzierende Regelung an einem Ziel orientiert ist, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, einen Verstoß gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl nur feststellen, wenn die Regelung zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung dieses Zieles Erforderlichen überschreitet (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 25. Juli 1997, a.a.O., S. 1207; zur Gleichheit der Wahl BVerfGE 6, 84 ≪94≫; 51, 222 ≪238≫; 95, 408 ≪420≫; 120, 82 ≪107≫; 121, 266 ≪304≫; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 ≪36≫).
Das Wahlrecht gehört neben den insoweit hervorzuhebenden Materien des Steuerrechts (vgl. dazu BVerfGE 126, 268 ≪278 f.≫; stRspr) und des Sozialversicherungsrechts (vgl. dazu BVerfGE 112, 368 ≪404≫; stRspr) zu den Bereichen, für die die Zulässigkeit typisierender Regelungen zur Ordnung von Massenerscheinungen grundsätzlich anerkannt ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 25. Juli 1997, a.a.O., S. 1207; ferner BVerfGE 30, 227 ≪249≫; 124, 1 ≪23≫). Die Befugnis zur Typisierung bedeutet, dass Lebenssachverhalte im Hinblick auf wesentliche Gemeinsamkeiten normativ zusammengefasst und dabei Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt oder absehbar sind, generalisierend vernachlässigt werden dürfen. Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 82, 159 ≪185 f.≫; 96, 1 ≪6≫). Die gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen (vgl. BVerfGE 84, 348 ≪359≫; 87, 234 ≪255≫; 96, 1 ≪6≫). Insbesondere darf der Gesetzgeber für eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss realitätsgerecht den typischen Fall als Maßstab zugrunde legen (BVerfGE 116, 164 ≪182 f.≫; 122, 210 ≪233≫; 126, 268 ≪279≫; stRspr). Für das Wahlrecht im Besonderen gilt, dass sich der Gesetzgeber bei seinen Einschätzungen und Bewertungen nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit zu orientieren hat (vgl. BVerfGE 95, 408 ≪418≫; 120, 82 ≪107≫; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 ≪36≫).
cc) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die Allgemeinheit der Wahl berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine Änderung der vorausgesetzten tatsächlichen oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass sich die beim Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen angestellte Prognose als irrig erwiesen hat (vgl. BVerfGE 73, 40 ≪94≫; 82, 322 ≪338 f.≫; 107, 286 ≪294 f.≫; 120, 82 ≪108≫; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 ≪36≫).
Dem entsprechend kann auch das – mehrfach geänderte – Wahlrecht der Auslandsdeutschen nicht ohne Blick auf die jeweiligen rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen verfassungsrechtlich gewürdigt werden. Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu früheren Ausgestaltungen der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen (namentlich BVerfGE 5, 2 ≪6≫; 36, 139 ≪141 ff.≫; 58, 202 ≪205 ff.≫; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 2. November 1990 – 2 BvR 1266/09 –, NJW 1991, S. 689 ≪690≫) können daher nicht ohne Weiteres zur Beurteilung der aktuellen Rechtslage herangezogen werden.
d) Zu den Gründen, die Differenzierungen im Anwendungsbereich des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl rechtfertigen können, zählen insbesondere die mit demokratischen Wahlen verfolgten Ziele der Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes oder die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (vgl. BVerfGE 95, 408 ≪418≫; 120, 82 ≪107≫; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 ≪35≫). Zum erstgenannten Ziel gehört die Sicherung der so genannten Kommunikationsfunktion der Wahl.
Demokratie setzt, soll sie sich nicht in einem rein formalen Zurechnungsprinzip erschöpfen, freie und offene Kommunikation zwischen Regierenden und Regierten voraus (vgl. Dreier, in: Dreier, GG Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 20 ≪Demokratie≫ Rn. 82 f.; Breuer, Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Wahlrecht der Auslandsdeutschen, 2001, S. 177). Dies gilt nicht nur für den Wahlakt selbst, in dem sich die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen hin und nicht umgekehrt vollziehen muss (vgl. BVerfGE 20, 56 ≪99≫; 44, 125 ≪140≫; 69, 315 ≪346≫). Als gleichermaßen wichtig für die Legitimität demokratischer Ordnung erweist sich der beständige Dialog zwischen Parlament und gesellschaftlichen Kräften (vgl. Dreier, a.a.O., Art. 20 ≪Demokratie≫ Rn. 83). Das Recht des Bürgers auf Teilhabe an der politischen Willensbildung äußert sich nicht nur in der Stimmabgabe bei Wahlen, sondern auch in der Einflussnahme auf den ständigen Prozess der politischen Meinungsbildung (vgl. BVerfGE 20, 56 ≪98≫; 69, 315 ≪346≫; ferner BVerfGE 123, 267 ≪358 f.≫). Um den Bürger hierzu zu befähigen, bedarf es nicht zuletzt der Öffentlichkeitsarbeit von Regierung und gesetzgebenden Körperschaften (vgl. BVerfGE 44, 125 ≪147 f.≫; 63, 230 ≪242 f.≫; ferner BVerfGE 105, 252 ≪268 ff.≫). Das freie Abgeordnetenmandat nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG schließt nach alledem die Rückkoppelung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk nicht aus, sondern ganz bewusst ein (vgl. BVerfGE 102, 224 ≪237 f.≫; 112, 118 ≪134≫).
Ein Ausschluss vom aktiven Wahlrecht kann vor diesem Hindergrund verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, wenn bei einer bestimmten Personengruppe davon auszugehen ist, dass die Möglichkeit der Teilnahme am Kommunikationsprozess zwischen Volk und Staatsorganen nicht in hinreichendem Maße besteht. So ist es von jeher als mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verträglich angesehen worden, dass die Ausübung des Wahlrechts an die Erreichung eines Mindestalters geknüpft wird (vgl. BVerfGE 42, 312 ≪340 f.≫; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 9. Oktober 2000 – 2 BvC 2/99 –, NVwZ 2002, S. 69 ≪70≫).
a) Auslandsdeutschen wird dadurch, dass § 12 Abs. 1 Nr. 2 BWG die Wahlberechtigung an das Erfordernis eines mindestens dreimonatigen gegenwärtigen Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland knüpft, das aktive Wahlrecht zunächst grundsätzlich verwehrt. § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG korrigiert dies teilweise, indem die Vorschrift statt des gegenwärtigen auch einen früheren Daueraufenthalt im Bundesgebiet von mindestens drei Monaten genügen lässt (Voranknüpfung); § 12 Abs. 2 Satz 2 BWG stellt den früheren Aufenthalt im Gebiet der ehemaligen DDR dem Aufenthalt im Bundesgebiet gleich. Die Ausnahmeregelung differenziert demnach innerhalb der Gruppe der Auslandsdeutschen. Während Auslandsdeutsche, die das Erfordernis des § 12 Abs. 2 Satz 1 oder 2 BWG erfüllen, wahlberechtigt sind, bleiben die übrigen Auslandsdeutschen von der Wahlberechtigung ausgeschlossen. Zur zweiten Teilgruppe gehören solche Auslandsdeutsche, die – wie die Beschwerdeführerinnen – im Ausland geboren wurden und sich anschließend nie mindestens drei Monate in Deutschland ununterbrochen gewöhnlich aufgehalten haben. Für diese Teilgruppe bewirkt § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG eine Ungleichbehandlung bezüglich der Fähigkeit zu wählen.
(2) Diese Einschätzung des Gesetzgebers ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl streitet zwar für eine Teilnahme aller Deutschen im Sinne des Grundgesetzes an den Wahlen zum Deutschen Bundestag. Bei Auslandsdeutschen, die sich nicht oder keinen nennenswerten Zeitraum in der Bundesrepublik Deutschland aufgehalten haben, gerät dieser Grundsatz jedoch in ein Spannungsverhältnis zur Kommunikationsfunktion der Wahl. Danach ist die Möglichkeit, eine reflektierte Wahlentscheidung zu treffen, für die Wahlteilnahme unabdingbar. Hieran fehlt es bei mangelnder Vertrautheit mit den Verhältnissen in Deutschland. Die Annahme des Gesetzgebers, eine solche Vertrautheit stelle sich erst nach einem ununterbrochenen Aufenthalt von einer – ohnehin eher knapp bemessenen – Mindestdauer ein, ist nachvollziehbar.
Hinzu kommt, dass die für eine lebendige Demokratie wesentliche Kommunikation zwischen Regierenden und Regierten ohne ein Mindestmaß an kontinuierlicher Befassung und Auseinandersetzung der Bürger mit den politischen Entwicklungen kaum gelingen kann (vgl. zum – aufgrund der Teilung Deutschlands dort allerdings verengten – Repräsentationsgedanken BVerfGE 5, 2 ≪6≫). Der Gesetzgeber darf daher insbesondere dem Umstand Rechnung tragen, dass das Staatsangehörigkeitsrecht im Wesentlichen auf dem „ius sanguinis” beruht, bei dem die Staatsangehörigkeit durch Abstammung vermittelt wird und auch durch langen Auslandsaufenthalt nicht verloren geht, was zur Folge haben kann, dass Personen, deren Vorfahren seit mehreren Generationen im Ausland leben, die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, darüber hinaus aber zu Deutschland keine Beziehung haben (vgl. Stellungnahme des Bundesministeriums des Innern in den Wahleinspruchsverfahren der Beschwerdeführerinnen, BTDrucks 17/4600, S. 26 und 38).
Die isolierte Anknüpfung an den früheren Aufenthalt im Wahlgebiet genügt für zwei Teilgruppen der Auslandsdeutschen nicht, um eine auf eigenen Erfahrungen beruhende Vertrautheit mit den aktuellen politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland zu gewährleisten. Dies betrifft zum einen diejenigen Auslandsdeutschen, die sich zu einem Zeitraum in der Bundesrepublik Deutschland aufgehalten haben, zu dem sie die notwendige Vertrautheit mit den hiesigen politischen Verhältnissen mangels hinreichender Reife und Einsichtsfähigkeit nicht erwerben konnten. Dazu gehören vor allem solche Auslandsdeutsche, die unmittelbar nach ihrer Geburt mindestens drei Monate im Bundesgebiet ansässig waren, dann mit ihren Eltern die Bundesrepublik Deutschland verlassen haben und nun nach Erreichen des 18. Lebensjahres das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG besitzen. Zum anderen erfasst § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG auch solche Auslandsdeutsche, die die Bundesrepublik Deutschland schon vor so langer Zeit verlassen haben, dass die von ihnen erworbenen eigenen Erfahrungen in den aktuellen politischen Verhältnissen keine Entsprechung mehr finden. Schließlich vermag ein Aufenthalt zu einem beliebigen früheren Zeitpunkt eine „Nähe” zum politischen Geschehen im Sinne einer – wie immer auch konkret gelebten – Einbindung in das demokratische Geschehen nicht zu indizieren.
Wenngleich sich diese Teilgruppen der Auslandsdeutschen nicht näher quantifizieren lassen, sprechen bereits Plausibilitätserwägungen dagegen, dass der Gesetzgeber sie generalisierend vernachlässigen durfte. Auch im Hinblick darauf, dass die Bedeutung des Wahlrechts und die Strenge demokratischer Egalität dem gesetzgeberischen Spielraum für Typisierungen von vornherein enge Grenzen setzen (vgl. BVerfGE 95, 408 ≪417 f.≫; 121, 266 ≪297≫), wäre es Sache des Gesetzgebers gewesen, in tatsächlicher Hinsicht der spätestens mit dem vollständigen Verzicht auf eine Fortzugsfrist aufgeworfenen Frage nachzugehen, welche Auswirkungen die verbliebene Regelung hat und inwieweit die durch sie bewirkte Ungleichbehandlung im Wege der Typisierung hingenommen werden kann.
Hinzu kommt, dass eine andere, dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl besser entsprechende Typisierung ohne unverhältnismäßigen Aufwand möglich ist (vgl. BVerfGE 48, 227 ≪239≫). Um die Aktualität der in der Bundesrepublik Deutschland erworbenen Erfahrungen zu sichern, könnte der Gesetzgeber das Erfordernis des vorherigen Aufenthalts um eine angemessene Fortzugsfrist ergänzen, wie dies bereits in früheren Fassungen des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG geschehen war. Dem Umstand, dass die Vertrautheit mit den hiesigen politischen Verhältnissen eine gewisse Reife und Einsichtsfähigkeit voraussetzt, könnte durch die Aufnahme einer zusätzlichen Altersgrenze Rechnung getragen werden.
Ob die mit dieser Erwägung verbundene äußerst grobe Typisierung vor dem Hintergrund der soeben angesprochenen Ungleichbehandlungen (vgl. 3. b) bb) (3) (a) überhaupt hingenommen werden könnte, kann dahingestellt bleiben. Denn das Erfordernis eines früheren Aufenthalts im Bundesgebiet bewirkt zugleich, dass Auslandsdeutsche, die zwar zu keinem Zeitpunkt für mindestens drei Monate in der Bundesrepublik Deutschland ansässig gewesen sind, jedoch typischerweise mit den politischen Verhältnissen vertraut und von ihnen betroffen sind, etwa weil sie als „Grenzgänger” ihre Berufstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland ausüben (vgl. BVerfGE 110, 412 ≪415≫) oder weil sie durch ihr Engagement in Verbänden, Parteien und sonstigen Organisationen in erheblichem Umfang am politischen und gesellschaftlichen Leben der Bundesrepublik Deutschland teilnehmen, vom aktiven Wahlrecht ausgeschlossen bleiben, obwohl sie nach der Wertung, die § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG zugrunde liegt, gleichfalls an den Wahlen zum Deutschen Bundestag teilnehmen müssten. Das gesetzliche Typisierungsmerkmal verfehlt mithin auch insoweit den Normzweck. Die Einbeziehung dieser Teilgruppe der Auslandsdeutschen in den Kreis der Wahlberechtigten erscheint selbst dann, wenn der Gesetzgeber an seiner Grundentscheidung festhält, möglich.
(c) Der Grundsatz, dass dem Gesetzgeber eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen gebührt, während der er sich mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen darf (vgl. BVerfGE 33, 171 ≪189 f.≫; 37, 104 ≪118≫; 70, 1 ≪34 f.≫; 71, 364 ≪393≫; 75, 108 ≪162≫; 100, 59 ≪101≫; stRspr), kann nicht zur Rechtfertigung der angegriffenen Regelung herangezogen werden. Dieser Grundsatz ist auf komplexe, in der Entwicklung begriffene Sachverhalte zugeschnitten. Auf die hier zu beurteilende Einschränkung der Allgemeinheit der Wahl ist er bereits deshalb nicht anwendbar, weil dem Gesetzgeber die tatsächlichen und normativen Grundlagen für eine realitätsgerechte, an der Kommunikationsfunktion der Wahl orientierte Beteiligung der Auslandsdeutschen an den Wahlen zum Deutschen Bundestag im Zeitpunkt des Erlasses des Änderungsgesetzes vom 17. März 2008 (BGBl I S. 394) bekannt waren (vgl. BTDrucks 13/9686, S. 5 und 16/7461, S. 16) und Unsicherheiten in Bezug auf die weitere Entwicklung allenfalls von untergeordneter Bedeutung sein können.
(1) Es ist bereits nicht ersichtlich, dass das Kriterium des früheren Aufenthalts im Bundesgebiet zur Erreichung des Zieles, eine Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen und eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur wahltechnisch zu verhindern, geeignet ist. Dieses Kriterium ermöglicht zwar die Zuordnung der Auslandsdeutschen zu bestimmten Wahlkreisen, weil für die Ausübung des Wahlrechts an den regelmäßig melderechtlich erfassten Aufenthalt in der „Wegzugsgemeinde” angeknüpft werden kann. Indes lässt sich für die gegenwärtige Fassung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG nicht feststellen, dass dadurch eine gleichmäßige Verteilung der wahlberechtigten Auslandsdeutschen auf die Wahlkreise zuverlässig gesichert werden könnte.
Dem früheren Aufenthaltsort im Bundesgebiet kommt insoweit Steuerungskraft nur zu, wenn sich die Wählerstruktur in den Wahlkreisen seit dem Wegzug der Auslandsdeutschen nicht nennenswert geändert hat (vgl. BTDrucks 9/1913, S. 11). Dass dies der Fall ist, kann jedenfalls seit dem Verzicht auf eine das Sesshaftigkeitserfordernis ergänzende Fortzugsfrist im Jahre 2008 nicht mehr ohne Weiteres angenommen werden. Als Folge dieser Änderung von § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG konnten bei der Bundestagswahl 2009 zwischen dem Fortzug aus der Bundesrepublik Deutschland und der Wahlteilnahme äußerstenfalls 60 Jahre liegen. Angesichts einer Vielzahl von Änderungen bei der Einteilung des Bundesgebietes in Wahlkreise hätte es zur Aktualisierung der Kontinuitätsannahme deshalb tatsächlicher Feststellungen zur Zahl potentiell wahlberechtigter Auslandsdeutscher und zu ihrer Verteilung auf die Wahlkreise bedurft. Da es hieran fehlt, erweist sich die Behauptung, durch die Anknüpfung an den melderechtlich erfassten Aufenthalt in der „Wegzugsgemeinde” würde die befürchtete Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen und eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur vermieden, als nicht (mehr) tragfähig.
(2) Vor allem aber – und letztlich entscheidend – ist das Erfordernis des vorherigen Aufenthalts im Bundesgebiet zur Erreichung des Zieles, die Entstehung ungleich großer Wahlkreise wahltechnisch zu verhindern, nicht erforderlich. Der frühere Aufenthalt im Bundesgebiet bildet nicht das einzige denkbare Anknüpfungsmerkmal für eine geregelte Zuordnung der Auslandsdeutschen zu den Wahlkreisen (vgl. Blumenwitz, Wahlrecht für Deutsche in Polen, 1999, S. 106 f.; Schild, Das Wahlrecht der Auslandsdeutschen zum Deutschen Bundestag und die Einteilung der Wahlkreise, NJW 1985, S. 3056). Dass das Ziel, die Entstehung ungleich großer Wahlkreise wahltechnisch zu verhindern, mit anderen Zuordnungskriterien nicht ebenso zuverlässig erreicht werden könnte wie mittels der Anknüpfung an den früheren Aufenthalt im Bundesgebiet, lässt sich nicht feststellen.
Der festgestellte Verfassungsverstoß führt bereits deshalb nicht zur Ungültigerklärung der Wahl und damit zur Auflösung des 17. Deutschen Bundestages, weil die geltend gemachte Rechtsverletzung – wie die Beschwerdeführerinnen nicht verkennen – allenfalls theoretisch dessen Zusammensetzung berührt (vgl. BVerfGE 121, 266 ≪310≫).
Voßkuhle, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau, Huber, Hermanns, Müller, Kessal-Wulf
Haufe-Index 3263184
BVerfGE 2013, 39
BVerfGE 2013, 60
NVwZ 2012, 1167
NVwZ 2012, 1172
ZAP 2012, 900
DÖV 2013, 477
DÖV 2013, 482
JuS 2012, 14
KomVerw/LSA 2013, 99
KommJur 2012, 4