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Timestamp: 2020-01-25 23:52:45
Document Index: 412083016

Matched Legal Cases: ['artículo 18', 'artículo 33', 'Artículo 17', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'Artículo 18', 'Artículo 37', 'artículo 18', 'Artículo 364', 'Artículo 365', 'artículo 229', 'artículo 367', 'Artículo 367', 'artículo 368']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 033 del 17/05/2019
Opinión Jurídica : 033 - J del 17/05/2019
Consultante: Masís Castro Erwen
Texto Opinión Jurídica 033
OJ-033-2019
Erwen Masís Castro
Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio EMC-OFI-275-2019 del 6 de mayo de 2019, mediante el cual solicita que nos refiramos a los alcances del artículo 18 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y, específicamente, sobre las siguientes interrogantes que transcribo textualmente:
“1. ¿Puede ser miembro de Junta Directiva de una Institución Pública desconcentrada o descentralizada una persona y simultáneamente ocupar cargos en una junta Directiva de una persona jurídica mercantil, sin que esa persona jurídica tenga vínculos comerciales con la entidad Pública?
2. ¿Puede tener una incompatibilidad una persona que se le nombre como miembro de la Junta Directiva por parte del Consejo de Gobierno , sin antes de ese nombramiento, es miembro de una junta Directiva de una persona jurídica mercantil la cual no tiene vínculos comerciales con la entidad Pública?
3. Es posible ordenar la apertura de un procedimiento administrativo contra a un miembro de Junta Directiva designado por el Consejo de Gobierno ante de una Junta Directiva de una Institución Pública desconcentrada o descentralizada, si en la declaración de bienes que presenta la persona ante la Contraloría General de la República, indica que es integrante de una Junta Directiva de una persona jurídica que no tiene relación comercial con la Entidad Pública en que fue nombrado.
4. El Secretario del Consejo de Gobierno habiendo sido instruido con fundamento en el artículo 33 inciso c) de la Ley General de la administración Pública, para la apertura de un procedimiento administrativo contra un miembro de una junta Directiva de una Institución Pública desconcentrada nombrado por el Consejo de Gobierno, debe aplicar el procedimiento regulado en la Ley General de la Administración Pública o aplicar otro procedimiento regulado en otra ley? Y si es aplicable los preceptos del debido proceso en el procedimiento que incoe el Secretario del Consejo de Gobierno.
5. Para la apertura de un procedimiento administrativo por parte del Secretario del Consejo de Gobierno contra un miembro de Junta Directiva una Institución Pública es jurídicamente posible que éste inicie la apertura del procedimiento con la remisión parcial el expediente administrativo, o es indispensable la remisión total del expediente administrativo.
I. ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO
De conformidad con nuestra Ley Orgánica N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la labor consultiva de la Procuraduría General se ejerce en un ámbito circunscrito a la Administración Pública.
Para esos efectos la Asamblea Legislativa únicamente podría ser considerada como Administración Pública, cuando consulta un tema relacionado al ejercicio de su función administrativa, no así, cuando actúa en ejercicio de su función legislativa, lo cual también aplica cuando el criterio es requerido por un diputado particular.
A pesar de lo anterior, esta Procuraduría en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, ha venido evacuando consultas sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general, con la advertencia de que tales pronunciamientos carecen de efecto vinculante (ver opinión jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005).
Ahora bien, dicha colaboración en el ámbito de nuestra función consultiva, no puede ser irrestricta y tampoco permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora (opiniones jurídicas OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005 y OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010).
Es a partir de lo anterior que debemos delimitar el campo de nuestro pronunciamiento, pues la consulta que se plantea es excesivamente amplia al pretender que nos refiramos al régimen de incompatibilidad existente en todas las instituciones públicas desconcentradas o descentralizadas y, específicamente, analizar si un miembro de Junta Directiva de dichas instituciones puede o no ocupar un cargo en una Junta Directiva de una persona jurídica mercantil, que no tiene vínculos comerciales con la entidad pública.
La pretensión aludida requiere un análisis específico de las leyes que rigen a cada una de esas instituciones, para poder determinar si existe norma especial que regule el tema consultado, lo cual resulta materialmente imposible.
Tampoco podríamos en la vía consultiva analizar un caso concreto ni revisar actuaciones ya adoptadas o que deba adoptar la Administración, por lo que estamos imposibilitados para referirnos a la legalidad de la apertura de un procedimiento administrativo por parte del Consejo de Gobierno. Nótese en todo caso que las interrogantes planteadas por el consultante, tienen relación con la competencia de otro órgano constitucional (Consejo de Gobierno) y no con el ejercicio del control político que ejerce el Parlamento.
Es por ello que nuestro pronunciamiento se enfocará únicamente a determinar los alcances del régimen de incompatibilidad general dispuesto en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, así como los temas generales de debido proceso, advirtiendo que quedaría a salvo la aplicación en el caso concreto, de la normativa especial que pueda existir y la cual no se especifica en la consulta planteada.
II. SOBRE LOS CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA SOBRE EL RÉGIMEN DE INCOMPATIBILIDAD REGULADO EN LA LEY CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO
Esta Procuraduría en otras oportunidades se ha referido al régimen de incompatibilidad dispuesto en la Ley N°8422 del 6 de octubre de 2004.
Sobre la posible integración de varias juntas directivas dentro del sector público, nos hemos remitido a lo dispuesto en el numeral numeral 17 de la Ley N° 8422, cuyo texto dispone en lo que interesa:
“Artículo 17.- Desempeño simultáneo de cargos públicos. Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de Elecciones, durante los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como otras instituciones públicas, en casos similares, previa autorización de la Contraloría General de la República.
(Así reformado el párrafo anterior por el inciso a) del artículo 1° de la ley N° 8445 del 10 de mayo del 2005)
(Así adicionado el párrafo anterior por el inciso b) del artículo 1° de la ley N° 8445 del 10 de mayo del 2005)
(Así adicionado el párrafo anterior por el inciso b) del artículo 1° de la ley N° 8445 del 10 de mayo del 2005) (La negrita no forma parte del original)
De la lectura de la norma transcrita se desprende que es legalmente posible que una misma persona ocupe hasta tres puestos directivos en órganos o entes de la Administración Pública, y que perciba las dietas correspondientes a cada puesto. La única condición a la que esa posibilidad está sujeta es que no exista superposición horaria en la celebración de las distintas sesiones, exigencia que puede imponer un cierto límite natural al número de dietas que pueden devengarse, pues existe una imposibilidad de carácter material para desempeñarse ilimitadamente en múltiples órganos colegiados.
Diferente es el caso regulado en el numeral 18 de la Ley 8422 y 37 de su reglamento, que establecen que los miembros de junta directiva de una entidad pública no pueden desempeñar simultáneamente otros cargos directivos en empresas privadas, tratándose de los supuestos que ahí se establecen. Disponen dichos artículos respectivamente:
“Artículo 18.-Incompatibilidades. El Presidente de la República, los vicepresidentes, diputados, magistrados propietarios del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, los ministros, el contralor y el subcontralor generales de la República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el procurador general y el procurador general adjunto de la República, el regulador general de la República, los viceministros, los oficiales mayores, los miembros de junta directiva, los presidentes ejecutivos, los gerentes y subgerentes, los directores y subdirectores ejecutivos, los jefes de proveeduría, los auditores y subauditores internos de la Administración Pública y de las empresas públicas, así como los alcaldes municipales, no podrán ocupar simultáneamente cargos en juntas directivas; tampoco podrán figurar registralmente como representantes o apoderados de empresas privadas, ni tampoco participar en su capital accionario, personalmente o por medio de otra persona jurídica, cuando tales empresas presten servicios a instituciones o a empresas públicas que, por la naturaleza de su actividad comercial, compitan con ella.
Los funcionarios indicados contarán con un plazo de treinta días(*) hábiles para acreditar, ante la Contraloría General de la República, su renuncia al cargo respectivo y la debida inscripción registral de su separación; dicho plazo podrá ser prorrogado una sola vez por el órgano contralor, hasta por otro período igual.”
Artículo 37.-Sujetos pasivos y naturaleza de las incompatibilidades. El Presidente de la República, los vicepresidentes, diputados, magistrados propietarios del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, los ministros y viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República, el Defensor y el Defensor adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el procurador general adjunto de la República, el regulador general de la República, los oficiales mayores, los miembros de junta directiva, los presidentes ejecutivos, los gerentes generales y gerentes y subgerentes que orgánicamente dependan de los primeros, los directores y subdirectores ejecutivos, los jefes o encargados de proveeduría, los auditores y subauditores internos de la Administración Pública y de las empresas públicas, así como los alcaldes municipales, no podrán ocupar simultáneamente cargos en juntas directivas de empresas privadas, ni figurar registralmente como sus representantes o apoderados, ni tampoco participar en su capital accionario, personalmente o por medio de otra persona jurídica, cuando tales empresas presten servicios a instituciones o a empresas públicas o que, por la naturaleza de su actividad comercial, compitan con estas últimas.
La prohibición de ocupar cargos directivos y gerenciales o de poseer la representación legal también regirá en relación con cualquier entidad privada, con fines de lucro o sin ellos, que reciba subvenciones, transferencias, donaciones o la liberación de obligaciones por parte del Estado o de sus órganos, entes o empresas públicas, esto en la medida en que el otorgamiento de recursos, se encuentre vinculado al desarrollo de la actividad y la consecución de los fines y objetivos de dichas entidades.
Dichas normas impiden a los miembros de las Juntas Directivas de las instituciones públicas y empresas públicas, ocupar, al mismo tiempo, cargos de dirección o representación en empresas privadas que compitan con aquellas. Esta incompatibilidad es aplicable también cuando la persona participe del capital accionario de la empresa competidora.
A mayor abundamiento, nuestra jurisprudencia administrativa ha destacado que los citados numerales establecen tres supuestos de incompatibilidad, en virtud de los cuales existe un impedimento para que un miembro de una junta directiva de un órgano, ente o empresa pública, pueda ejercer u ostentar simultáneamente cargos en la junta directiva de una empresa privada, o figurar registralmente como su representante o apoderado, o participar en su capital accionario, personalmente o medio de otra persona jurídica. Estos tres supuestos de incompatibilidad son:
1. Que dichas empresas presten servicios a instituciones o a empresas públicas.
2. Que por la naturaleza de su actividad comercial, dichas empresas privadas compitan con una institución o empresa pública;
3. Que dichas empresas reciban recursos económicos del Estado, en este supuesto, no tiene trascendencia si la entidad privada tiene fines de lucro o no.
(Véase dictámenes C-028-2005 del 21 de enero del 2005; C-451 de 17 de diciembre de 2007; OJ-072-2005 3 de junio del 2005 y; OJ-006-2007 29 de enero de 2007)
La explicación de esos tres supuestos fue abordada en el dictamen C-368-2004 de 6 de diciembre del 2004, donde analizamos la voluntad del legislador al aprobar la ley. Remitimos al consultante a la lectura de dicho dictamen, sin embargo, debemos indicar que la intención del legislador con la norma que aquí nos ocupa siempre fue evitar la existencia de un conflicto de interés que afectara la independencia e imparcialidad en el ejercicio de la función y con ello, eventualmente, el interés público.
Sobre este tema hemos indicado:
“(…) Como se explicó, en términos generales, la justificación objetiva y razonable más común del régimen de incompatibilidades se halla en la tutela del principio de imparcialidad e independencia del empleado público, y tiende a evitar la colusión de intereses entre las actividades públicas y privadas del empleado público (Resolución Nº 5549-95 de 15:15 hrs. del 11 de octubre de 1995, Sala Constitucional). Pero esa no es la única finalidad, porque incluso se pueden regular incompatibilidades con el fin de conseguir que cada empleado se dedique en forma exclusiva a un solo puesto de trabajo y no devengue más de una remuneración económica de los presupuestos públicos, lo cual crea una incompatibilidad económica, obviamente conectada con el principio de eficacia administrativa (Resolución Nº 3932-95 de 15:33 hrs. del 18 de julio de 1995, Sala Constitucional) .
Ahora bien, conforme a lo expuesto, no podemos afirmar entonces que exista en nuestro medio un régimen único de incompatibilidades para todo el sector público. Al contrario, las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas costarricenses se encuentran atomizadas y dispersas en diferentes disposiciones normativas sobre empleo público. Incluso ese sistema difuso de incompatibilidades no es inalterable, sino que ha experimentado continuos ajustes que deben ser tomados en consideración para una puntual respuesta a la presente consulta.
Tal y como aludimos al inicio de este dictamen y lo afirmamos en el pronunciamiento C-030-2006 de 30 de enero de 2006, la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública –Nº 8422 de 6 de octubre de 2004- vino a complementar, de manera importante, el régimen de incompatibilidades del empleo público, y por lo menos representa un primer esfuerzo integrador en la materia; pero aun así, debemos admitir que estamos lejos de alcanzar con ello un régimen único de incompatibilidades para todo el Sector Público (…)”
Partiendo de lo anterior y para abordar de manera general las interrogantes que se plantean en esta oportunidad, debemos señalar que la Ley no establece un impedimento para que los servidores públicos sean partícipes de procesos de índole privado, pero establece limitaciones que deben ser atendidas. Por ello, resulta indispensable tener claridad respecto a la naturaleza de la persona jurídica, sus funciones, la existencia de posibles conflictos de interés y las prohibiciones relativas al ejercicio de la profesión que se imponen por Ley, de manera que será en cada caso concreto que el operador jurídico pueda establecer si se configura el supuesto de hecho establecido en la norma.
En todo caso aun cuando no se presenten los supuestos de incompatibilidad del artículo 18 de cita, el funcionario directivo debe abstenerse de participar en cualquier decisión que conlleve el riesgo de entrañar algún tipo de conflicto de intereses.
III. SOBRE LAS CONSULTAS RELACIONADAS AL DEBIDO PROCESO
Ya advertimos que en la vía consultiva la Procuraduría no puede pronunciarse sobre la legalidad de una decisión del Consejo de Gobierno encaminada a seguir un procedimiento administrativo contra un integrante de una Junta Directiva de una institución pública. Esto, por cuanto no sólo desconocemos las particularidades del caso, sino que, además, no podemos pronunciarnos sobre casos concretos; tampoco se justifica cómo dicha interrogante se encuadra dentro de las competencias de control político del señor diputado consultante.
No obstante lo anterior, consideramos prudente referirnos a dos aspectos de debido proceso que menciona el consultante: el primero, relativo a la aplicación de las normas de la Ley General de la Administración Pública a un procedimiento administrativo y, el segundo, relativo al expediente administrativo y las características que debe tener para llevar a cabo dicho procedimiento.
Sobre el particular, debemos señalar que el objetivo fundamental de la Ley General de la Administración Pública es uniformar el régimen jurídico aplicable a la Administración Pública, concepto que, de conformidad con el artículo primero de dicha ley, comprende tanto la Administración Central como la Descentralizada. Congruentemente con dicho objetivo, la Ley establece:
“Artículo 364.-1) "Esta ley es de orden público y deroga las
que se le opongan, con las limitaciones y salvedades que se establecen en los artículos siguientes:
2) En caso de duda, sus principios y normas prevalecerán sobre los de cualesquiera otras disposiciones de rango igual o menor.
3) Serán también criterios de interpretación de todo el ordenamiento jurídico administrativo del país".
Artículo 365.-1) "El Libro Primero se aplicará a toda la Administración, desde que entre en vigencia esta ley, siempre que esa aplicación no produzca efecto retroactivo.
2) Los principios generales del mismo Libro Primero prevalecerán en todo caso". (El subrayado es nuestro).
A partir de lo dispuesto en dichos numerales, la Ley General de la Administración Pública derogó todas las leyes anteriores que se le oponían.
Específicamente en cuanto al procedimiento administrativo, la Ley General de la Administración Pública dispone un procedimiento general para toda la Administración Pública, según el artículo 229, párrafo 1° que señala:
“El presente Libro regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga” .
Asimismo, el artículo 367, dispone:
“Artículo 367.-
e) Lo concerniente al personal, tanto público como laboral, regulado por ley o por reglamento autónomo de trabajo, en su caso, salvo en cuanto a los funcionarios excluidos de esas disposiciones por motivos de rango o confianza; “
De esta forma, la propia LGAP admite la existencia de procedimientos especiales pero la regla general es la existencia de un procedimiento común para todas las administraciones públicas.
En ese sentido, el artículo 368, párrafo 1°, dispone que “Se mantienen vigentes, pero como complementarias o subordinadas a ésta, las demás leyes, reglamentos y otras normas de procedimientos existentes para materias especiales, a condición de que sean necesarios por razón de la índole propia de tales materias (…)”.
De lo anterior, deriva que las leyes complementarias a la Ley General de la Administración Pública, quedan subordinadas a ésta, pues por su carácter de orden público deroga toda norma que se le oponga. Es por ello, que incluso en el caso de la existencia de leyes especiales, la Ley General servirá como parámetro de interpretación.
De ahí que el señor diputado consultante deba valorar el caso concreto para determinar la legislación aplicable y los alcances de ésta.
Finalmente, debemos referirnos al expediente administrativo. La Sala Constitucional se ha referido en numerosas oportunidades al contenido esencial del debido proceso y al derecho de defensa, indicando:
"Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal, (ver especialmente la opinión consultiva nº1739-92), aplicables a cualquier procedimiento sancionatorio o que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La Administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria." (sentencia 5469-95 de 18:03 minutos del 4 de octubre de 1990)
De lo anterior deriva que el acceso irrestricto al expediente administrativo forma parte del derecho de defensa, pues sólo con él el afectado puede conocer la totalidad de los cargos que se imputan y la documentación que sirve de base.
El expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar la voluntad administrativa, razón por la cual debe contarse con un expediente íntegro que pueda acreditar las actuaciones de las partes, la observancia de las formalidades de índole procedimental, la constancia documental y demás formas escritas.
a) La Procuraduría no tiene competencia en la vía consultiva para analizar la legalidad de la decisión adoptada por el Consejo de Gobierno sobre la apertura de un procedimiento administrativo contra un miembro de una Junta Directiva. Las interrogantes planteadas por el consultante en ese sentido, tienen relación con la competencia de otro órgano constitucional (Consejo de Gobierno) y no con el ejercicio del control político que ejerce el Parlamento. Ergo, nuestro pronunciamiento se limita a determinar los alcances del régimen de incompatibilidad general dispuesto en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, así como los temas generales de debido proceso;
b) A partir de lo dispuesto en el numeral 17 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la función pública, es legalmente posible que una misma persona ocupe hasta tres puestos directivos en órganos o entes de la Administración Pública, y que perciba las dietas correspondientes a cada puesto, siempre y cuando no exista superposición horaria en la celebración de las distintas sesiones;
c) A partir de lo dispuesto en el numeral 18 de dicha Ley y 37 de su reglamento, los miembros de las Juntas Directivas de las instituciones públicas y empresas públicas, no pueden ocupar, al mismo tiempo, cargos de dirección o representación en empresas privadas cuando: a) dichas empresas presten servicios a instituciones o a empresas públicas; b) cuando por la naturaleza de su actividad comercial, dichas empresas privadas compitan con una institución o empresa pública; c) cuando dichas empresas reciban recursos económicos del Estado. Esta incompatibilidad es aplicable también cuando la persona participe del capital accionario de la empresa competidora;
d) Consecuentemente, la Ley no establece un impedimento para que los servidores públicos sean partícipes de procesos de índole privado, pero establece limitaciones que deben ser atendidas. Por ello, resulta indispensable tener claridad respecto a la naturaleza de la persona jurídica, sus funciones, la existencia de posibles conflictos de interés y las prohibiciones relativas al ejercicio de la profesión que se imponen por Ley, de manera que será en cada caso concreto que el operador jurídico pueda establecer si se configura el supuesto de hecho establecido en la norma;
e) La Ley General de la Administración Pública es de orden público y establece la existencia de un procedimiento administrativo común para todas las administraciones públicas, derogando toda la legislación anterior que se le oponga. Sin embargo, también acepta la existencia de procedimientos especiales, por lo que las leyes complementarias quedan subordinadas a la Ley General y ésta servirá como parámetro de interpretación en estos casos;
f) El acceso irrestricto al expediente administrativo forma parte del derecho de defensa, pues sólo con él el afectado puede conocer la voluntad administrativa y la documentación que sirve de base a la imputación que se le hace.