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Timestamp: 2018-10-15 16:00:28
Document Index: 394155016

Matched Legal Cases: ['Artículo 13', 'Artículo 13', 'Artículo 13', 'Artículo 13', 'Artículo 15', 'Artículo 8', 'Artículo 8', 'Artículo 1207', 'Artículo 8', 'Artículo 1206', 'Artículo 1213', 'Artículo 1226', 'Artículo 1227']

Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2000
CONT. 2000 DTS 194 MUNICIPIO DE PONCE V. AUTORIDAD DE CARRETERAS 2000TSPR194
Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez.
San Juan, Puerto Rico, a 29 de diciembre de 2000.
Le corresponde a este Tribunal evaluar el convenio suscrito por un municipio con el Gobierno de Puerto Rico, al amparo de las disposiciones de la Ley Núm. 81 del 30 de agosto de 1991, según enmendada por la Ley Núm. 84 del 29 de octubre de 1992, conocida como Ley de Municipios Autónomos.[1] Muy respetuosamente, disentimos de la opinión mayoritaria que concluye sobre el cumplimiento específico de dicho convenio.
A mediados del año 1990, el Municipio de Ponce comenzó la recopilación de datos cartográficos y socioeconómicos y a elaborar las líneas generales de un Plan Maestro. El 12 de diciembre de 1990, el Alcalde de Ponce, honorable Rafael Cordero Santiago, presentó su idea a un grupo de personas reunidas en el Teatro La Perla de Ponce. En enero de 1991, el Municipio de Ponce creó la Oficina del Plan Maestro, y en los meses siguientes contrató personal técnico especializado para su elaboración.
El 30 de agosto de 1991 entró en vigor la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81, supra. El Municipio de Ponce se acogió a las disposiciones de esa ley para elaborar, en lugar del Plan Maestro, el Plan de Ordenación Territorial contemplado por la misma. Dicho plan está compuesto del Memorial, el Programa y la Reglamentación. El Municipio de Ponce celebró las vistas públicas requeridas por la ley y notificó de dicha celebración a la Junta de Planificación. Creó las Juntas de Comunidad requeridas por la ley para fines de la elaboración del Plan de Ordenación Territorial.
El 22 de octubre de 1992 la Asamblea Municipal de Ponce aprobó el Plan de Ordenación Territorial para ese municipio. El 23 de octubre de 1992, la Presidenta de la Junta de Planificación, para ese entonces la ingeniera Patria Custodio, cursó una misiva a las instrumentalidades públicas demandadas para que, previo a adoptar el referido plan, cada agencia verificara la información contenida en el Programa de Proyectos y certificaran la información allí contenida como correcta. Para ello incluyó, en las tablas de proyectos correspondientes a cada una de las agencias demandadas, una certificación conteniendo el siguiente lenguaje:
CERTIFICO: Yo, ____________________, que la presente tabla refleja los acuerdos de inversión para los próximos cuatro años para la implantación del Plan Territorial de Ponce.
El espacio en blanco corresponde al nombre del Secretario o Director Ejecutivo de la instrumentalidad correspondiente.
Entre el 23 de octubre de 1992 al 28 de octubre de 1992, las agencias del Gobierno de Puerto Rico y las corporaciones públicas, más adelante desglosadas, emitieron las certificaciones correspondientes al programa de obras y proyectos de ese Plan de Ordenación Territorial. La Junta de Planificación de Puerto Rico adoptó el mismo el 28 de octubre de 1992.
El 29 de octubre de 1992 se aprobó la Ley Núm. 84, supra, de vigencia inmediata, para enmendar la Ley Núm. 81, supra.
El 6 de noviembre de 1992, el Gobernador de Puerto Rico aprobó el Plan de Ordenación Territorial del Municipio de Ponce.[2]
Entre el 28 de octubre de 1992 y el 15 de diciembre de 1992, el Gobierno de Puerto Rico, el Departamento de la Vivienda (D.V.), la Autoridad de Carreteras y Transportación (A.C.T.), la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (A.A.A.), la Autoridad de Edificios Públicos (A.E.P.), la Autoridad de los Puertos (A.P.), la Autoridad de Energía Eléctrica (A.E.E.), la Puerto Rico Telephone Company (P.R.T.C.) y el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (D.R.N.A.) suscribieron un acuerdo, objeto de análisis en este caso, con el Municipio de Ponce. Titularon tal acuerdo como "Convenio para el Desarrollo de Proyectos Programados entre el Gobierno Central y el Municipio de Ponce", en lo sucesivo el "Convenio". Dicho documento dispone lo siguiente:
CONVENIO PARA EL DESARROLLO
DE PROYECTOS PROGRAMADOS ENTRE EL GOBIERNO
CENTRAL Y EL MUNICIPIO DE PONCE
En San Juan de Puerto Rico, hoy día 28 de octubre [de] 1992.
I. COMPARECENCIA
Por la primera parte, EL GOBIERNO CENTRAL DEL ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO, en adelante denominado "EL GOBIERNO CENTRAL", representado por el Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Hon. Rafael Hernández Colón, la Autoridad de Carreteras representada por su Director, el Ing. José L. Bigas Mulero, [la] Autoridad de Acueductos y Alcantarillados[,] representada por su Directora, Ing. María Margarita Irizarry, [la] Autoridad de Edificios Públicos[,] representada por su Director, Arq. Luis Rafael Arias Albizu, [la] Autoridad de los Puertos[,] representada por su Director, Gen. José A. Buitrago, [la] Autoridad de Energía Eléctrica[,] representada por su Director, Sr. José A. Del Valle, [el] Departamento de la Vivienda[,] representad[o] por su Administrador, Sr. Rigoberto Figueroa, [el] Departamento de Recursos Naturales[,] representad[o] por su Secretario, Sr. Santos Rohena Betancourt, y la Puerto Rico Telephone Company[,] representada por su Director, el Ing. Ramón Arce[,] en adelante denominadas "LAS AGENCIAS".
Por la segunda parte, EL MUNICIPIO DE PONCE, en adelante denominado "EL MUNICIPIO, representado por su Alcalde, Hon. Rafael Cordero Santiago.
Las partes aseguran tener la capacidad y autoridad en Ley para otorgar este convenio, la cual surge de la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, conocida como la Ley de Municipios Autónomos.
En este convenio se pone en vigor la política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico establecida en la Ley de Municipios Autónomos consistente en otorgarle a los municipios el máximo posible de autonomía[,] además de proveerles a [é]stos los poderes y facultades que sean necesarios para asumir un rol central y fundamental en su desarrollo urbano, social y económico.
El Municipio de Ponce[,] en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Municipios Autónomos[,] ha invertido considerables recursos económicos y humanos y tiempo en elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial para disponer para el mejor uso del suelo dentro de sus límites territoriales y desarrollar proyectos de infraestructura para la promoción del bienestar económico y social de su población mediante la adopción de un Plan de Ordenamiento Territorial.
El Plan de Ordenamiento contiene el Programa de Proyectos de Inversión en el Municipio de Ponce, debidamente certificados por las agencias públicas pertinentes y por el Municipio, según corresponde, como exige la referida Ley Núm. 81, según enmendada.
El análisis regional permite conocer las características sociales y económicas de la población, así como conocer las ventajas, oportunidades y limitaciones que presenta cada región. A su vez permite el tener un diagnóstico de los componentes de infraestructura básica y las necesidades de construcción y rehabilitación de los sistemas.
De esta forma se provee el análisis necesario que permita la identificación de oportunidades y condiciones para estimular un desarrollo balanceado a nivel regional y se optimice la competitividad inter-regional.
Entre los proyectos de inversión certificados se encuentran varios a ser desarrollados por las AGENCIAS aquí comparecientes. Los referidos proyectos deben ser desarrollados en su totalidad para poder dar efecto al Plan de Ordenación y efectuar el desarrollo del Municipio conforme a la política pública expuesta en la citada Ley de Municipios Autónomos.
En consideración a las contraprestaciones antes mencionadas, las partes contraen las siguientes OBLIGACIONES:
1. Las AGENCIAS completarán el desarrollo de los siguientes proyectos en el Municipio de Ponce.
a. Autoridad de Carreteras - Ver Anejo A
b. Autoridad de Acueductos y Alcantarillados
Ver Anejo B
c. Autoridad de Edificios Públicos - Ver Anejo C
d. Autoridad de los Puertos - Ver Anejo D
e. Autoridad de Energía Eléctrica - Ver Anejo E
f. Departamento de la Vivienda - Ver Anejo F
g. Departamento de Recursos Naturales - Ver Anejo G
h. Puerto Rico Telephone Company - Ver Anejo H
2. El Municipio de Ponce[,] por su parte[,] ofrecerá el apoyo económico que esté dentro de su presupuesto para la consecusión [sic] de los referidos proyectos.
A. SEPARABILIDAD
Si cualesquiera de las disposiciones de este convenio resultara imposible de cumplir o no válida esto no afectará la validez o cumplimiento de cualquier otra disposición de este convenio.
B. ENMIENDAS
Las partes cumplirán estrictamente con los términos y condiciones indicados en este convenio y no se reconocerá ninguna enmienda a los mismos excepto por acuerdo escrito entre las partes.
C. ACCIONES JUDICIALES
Toda acción civil ordinaria o procedimiento legal especial relacionado con la interpretación[,] alcance o cumplimiento de este convenio será de la competencia exclusiva de la Sala de Ponce del Tribunal de Primera Instancia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Las partes estipulan que todo procedimiento judicial que sea presentado en otra Sala será trasladado a la Sala de Ponce.
D. TÉRMINO
Este convenio entrará en vigor inmediatamente que sea firmado por las partes comparecientes. Los proyectos aquí descritos, se llevarán a cabo según programados entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1996.
V. ACEPTACIÓN
Los comparecientes aceptan el presente documento por hallarlo a nuestra entera satisfacción y contento.
Y PARA QUE ASÍ CONSTE firmamos y otorgamos el presente en San Juan, Puerto Rico a 28 de octubre de 1992.
Hon. Rafael Hernández Colón
Hon. Rafael Cordero Santiago
Ing. Jorge L. Bigas Mulero
Ing. María Margarita Irizarry
Arq. Luis Rafael Arias Albizu
Gen. José A. Buitrago
Sr. José A. Del Valle Vázquez
Sr. Rigoberto Figueroa
Sr. Santos Rohena Betancourt
Departamento Recursos Naturales
Ing. Ramón Arce
El 15 de septiembre de 1993 se inscribió el "Convenio" en el Registro de Contratos del Municipio de Ponce, y al día siguiente en la Oficina del Contralor de Puerto Rico.
Como mencionáramos previamente, el 29 de octubre de 1992 se aprobó y entró en vigor la Ley Núm. 84, supra. Por virtud de la misma, se enmendó el Art. 13.011 de la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81, supra. A la luz de dicha enmienda, las partes suscribientes del "Convenio" pretendieron imprimirle efectividad obligatoria a los programas de obras y proyectos incluidos en la Sección del Programa de Proyectos de inversión certificados por las agencias públicas suscribientes, de conformidad a las prioridades de la administración del gobierno saliente el 31 de diciembre de 1992.[3] Se pretendió imprimirle tal efectividad al "Convenio" durante el próximo período de gobierno, que se extendió del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 1996, a cargo, por mandato democrático del Pueblo de Puerto Rico, de una nueva administración de gobierno. No obstante, el Municipio de Ponce podía revisar su Plan de Ordenación, sobre el cual se suscribió el "Convenio", durante dicho período ante la Junta de Planificación, a tenor con el Art. 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos.[4] Dicha ley no contempló expresamente disposición análoga que les permitiera a las agencias públicas revisar ante la Junta de Planificación las certificaciones emitidas y relacionadas con los programas de obras y proyectos a realizarse dentro del Plan de Ordenación Territorial del Municipio de Ponce y objeto del "Convenio", para ajustarlas y armonizarlas a las prioridades de la nueva administración de gobierno, objeto del mandato democrático del Pueblo de Puerto Rico.
Mediante la enmienda antes aludida, se pretendió obligar a la Junta de Planificación a dar consideración prioritaria, durante el período del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 1996, a la sección del Programa de Proyectos de Inversión certificados por las agencias públicas concernidas, de conformidad a las prioridades de la administración del gobierno saliente. Dicho estatuto le imprimió instrucciones a la Junta de Planificación a dar consideración prioritaria, en la formulación de política pública de la nueva administración de gobierno, a dicha sección de Programas de Proyectos de Inversión en su Programa de Proyectos de Inversiones de Cuatro Años. Igual situación se extendió a la Oficina de Presupuesto y Gerencia, con relación al presupuesto anual que somete a la Asamblea Legislativa de Puerto Rico.
Durante el mes de abril de 1993, se celebró una reunión en la Fortaleza entre los recién nombrados jefes de los departamentos del Gobierno Central, secretarios y directores ejecutivos de las distintas instrumentalidades públicas que alegadamente estaban obligadas por el "Convenio", el Secretario de la Gobernación del Gobierno Central entrante y el Alcalde del Municipio de Ponce. En dicha ocasión éste último solicitó de los representantes del Gobierno Central y de las agencias allí presentes, el cumplimiento específico con los compromisos de inversión contraídos en el "Convenio". Los representantes del Gobierno Central y de las instrumentalidades públicas le indicaron qué proyectos se llevarían a cabo y cuáles no.[5]
Resulta altamente perturbador y preocupante las conclusiones del Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Circuito de Apelaciones sobre estos extremos. Veamos.
El Tribunal de Primera Instancia concluyó lo siguiente:
27- Las instrumentalidades públicas demandadas no hicieron uso de los mecanismos que contempla la Ley de Municipios Autónomos, supra, para solicitar al Municipio una revisión parcial del plan de ordenación territorial, sino que de manera unilateral dejaron de cumplir con varios de los compromisos de inversión contraídos en el Plan de Ordenación Territorial y el convenio objeto del presente litigio.
El Tribunal de Circuito de Apelaciones concluyó lo siguiente:
Aunque en la Ley de Municipios Autónomos, supra, ni en los Reglamentos adoptados por la Junta existe expresamente procedimiento alguno para regular cualquier enmienda propuesta por las agencias gubernamentales, es menester señalar que resultaría difícil pensar que la Ley de Municipios Autónomos, supra, no dispone para que otra parte que no sea el Municipio pueda solicitar la revisión parcial de esos Planes. Tomando en consideración lo dispuesto en el Artículo 13.008 de dicha Ley, supra, entendemos que es razonable que si las agencias o la Junta quieren revisar el Programa del Plan de Ordenación Territorial, en específico los proyectos de inversión certificados, ya sea por ellos mismos o a través de la Junta -quien tiene la obligación de incluirlos en el P.I.C.A.- éstas deben solicitar a los municipios autónomos que inicien el proceso de revisión, dispuesto en dicho Artículo. Es decir, a solicitud de éstas, el municipio debe celebrar vistas públicas. Las enmiendas deben ser aprobadas por la asamblea [sic] municipal [sic] mediante Ordenanza, adoptados por la Junta y ratificadas por el Gobernador. En caso de que el municipio se niegue a revisar, las agencias y la Junta podrán, entonces, solicitar su revisión ante los tribunales. De ello no ocurrir o el municipio no estar conforme con lo adoptado por la Junta o lo ratificado por el Gobernador, entonces el municipio tiene el derecho de acudir a los Tribunales. Como en el caso de autos no se siguió dicho trámite, el Municipio presentó el pleito que origina los recursos de epígrafe, ya que las certificaciones que acompañaban al Plan de Ordenación Territorial y al Convenio antes referido, firmados por las agencias del Gobierno Central y adoptados válidamente por la Junta, y la Ley de Municipios Autónomos, supra, no contemplan las enmiendas unilaterales a los Planes de Ordenación y menos aún a los proyectos certificados en el Programa de Proyectos de Inversión. (Énfasis nuestro.)
El Tribunal de Primera Instancia determinó que las agencias públicas no hicieron uso de unos mecanismos que la Ley de Municipios Autónomos, supra, no contempló expresamente para ellas. Expresó, que las referidas agencias tenían que solicitarle al municipio una revisión parcial del Plan de Ordenación Territorial, aún cuando concluyó que la posición del Municipio era el cumplimiento específico de parte del Gobierno Central con los compromisos de inversión contraídos en el "Convenio". Por otro lado, el Tribunal de Circuito de Apelaciones partió de la premisa que ni la Ley de Municipios Autónomos, supra, ni los Reglamentos de la Junta de Planificación[6] disponen expresamente sobre procedimiento alguno para permitir cualquier enmienda propuesta por las agencias públicas. No obstante, le resultó difícil pensar que la Ley de Municipios Autónomos, supra, no permitiera que otra parte que no fuera el Municipio pudiera solicitar la revisión parcial ante la Junta de Planificación del Plan de Ordenación Territorial. La realidad es que su letra escrita no lo contempló. A tenor con el Art. 13.008, supra, razonó que si las agencias públicas referidas o la Junta de Planificación querían revisar el Programa de Proyectos del Plan de Ordenación Territorial, en específico los proyectos de inversión certificados, ya sea por ellos mismos o a través de la Junta de Planificación, debieron solicitarle al Municipio de Ponce que iniciara el proceso de revisión dispuesto para los municipios por el Art. 13.008, supra. El Tribunal de Circuito de Apelaciones hace relación a un procedimiento que no está disponible ni en la Ley de Municipios Autónomos, supra, ni en los Reglamentos de la Junta de Planificación, directamente para las agencias públicas del Poder Ejecutivo. El efecto directo de su razonamiento es que las agencias públicas que responden, de acuerdo a la Constitución de Puerto Rico, a la formulación de política pública del gobierno electo, de conformidad al mandato democrático del Pueblo, no están sujetas a las prioridades establecidas por ese gobierno para todo Puerto Rico, sino a aquéllas que determine como prioritarias el Gobierno Municipal de Ponce para aquella región, a tenor con las prioridades del Gobierno Central saliente. Que dichas agencias tendrían que pedirle a dicho municipio que inicie el referido proceso de revisión, pues ellas no pueden hacerlo directamente. De no estar de acuerdo el Municipio de Ponce con la revisión solicitada por las agencias y la Junta, afirma el Tribunal de Circuito de Apelaciones que podrían éstas acudir a los tribunales. El efecto del "Convenio" antes indicado se reduce a que las agencias públicas no podrían desarrollar la política pública del gobierno electo, armonizando los proyectos del Municipio de Ponce con los de los demás municipios de Puerto Rico, a menos que el Municipio de Ponce acceda, a petición de las agencias, a iniciar la revisión de su Plan de Ordenación Territorial ante la Junta de Planificación. Concluyó el Tribunal de Circuito de Apelaciones que, de no acceder el municipio a tal reclamo, entonces el Gobierno de Puerto Rico tendría que acudir a los tribunales como su único recurso. De acudir el Municipio, a petición de las agencias, a revisar el Plan de Ordenación Territorial ante la Junta de Planificación, y éste no estar conforme con lo determinado por ésta última y con lo aprobado por el nuevo Gobernador, entonces, expresa el Tribunal de Circuito de Apelaciones, el Municipio podría acudir a los tribunales. El efecto directo de su razonamiento, es que del Municipio no estar de acuerdo con la revisión por él iniciada ante la Junta de Planificación, el ayuntamiento tendría la potestad de depositar en los tribunales la formulación de política pública sobre tal asunto.
La opinión mayoritaria concluye que la sentencia recurrida, en cuanto a la posposición de los daños determinados por el foro de instancia, debe ser modificada para dejar sin efecto las modificaciones que, a su vez, le hiciera el Tribunal de Circuito de Apelaciones a la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia. En cuanto a sus demás extremos la confirma, incluyendo lo antes indicado. No obstante, expresa que las agencias públicas no hicieron uso de los mecanismos dispuestos por el Art. 13.008, supra.
No nos presenta duda alguna cuál fue el propósito de la Ley Núm. 81, supra, de descentralizar el Gobierno de Puerto Rico. No nos corresponde evaluar su sabiduría. El único juez de tal asunto es el Pueblo de Puerto Rico. No obstante, nos corresponde velar que el ejercicio de formulación de política pública de Puerto Rico esté sujeto sólo a la "voluntad del Pueblo". No debemos permitir que esa voluntad quede limitada o restringida por los términos de un "Convenio" entre una administración saliente del Gobierno de Puerto Rico y un municipio, limitando irrazonablemente la facultad del Gobierno Central, elegido por el mandato democrático del Pueblo, de establecer prioridades y determinar el interés público de toda la ciudadanía.
La opinión mayoritaria expone, que debido a la no utilización por parte de las agencias públicas de los mecanismos dispuestos por el Art. 13.008, supra, para la revisión parcial del Plan de Ordenación Territorial, el Municipio de Ponce instó una acción ante el Tribunal de Primera Instancia para exigir el cumplimiento específico de las obligaciones impuestas por el Convenio y la Ley de Municipios Autónomos, supra, a las entidades demandadas. Como mencionáramos previamente, del texto de dicho estatuto surge claramente que no se le extendió a tales agencias el uso de los referidos mecanismos.
Durante el proceso ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Ponce, se estipularon por las partes los hechos siguientes:
1. A mediados del año 1990 el Municipio de Ponce comenzó a recopilar datos cartográficos y socioeconómicos y a elaborar las líneas generales de un Plan Maestro.
2. El 12 de diciembre de 1990 el Alcalde de Ponce, Hon. Rafael Cordero Santiago, presentó la idea del Plan Maestro a una concurrencia que se dio cita en el Teatro La Perla de Ponce.
3. En enero de 1991 el Municipio creó la Oficina del Plan Maestro y en los meses siguientes contrató personal técnico especializado para la elaboración del Plan Maestro.
4. El 30 de agosto de 1991 entró en vigor al [sic] Ley Núm. 81, conocida como Ley de Municipios Autónomos, la cual ha sido objeto de distintas enmiendas desde su aprobación.
5. El Municipio de Ponce se acogió a las disposiciones de la Ley de Municipios Autónomos para elaborar en lugar del Plan Maestro, el Plan de Ordenación Territorial contemplado por dicha ley.
6. El Plan de Ordenación Territorial elaborado por el Municipio tiene vigencia de ocho (8) años y está compuesto del Memorial, el Programa y la Reglamentación.
7. El Programa del Plan Territorial del Municipio de Ponce tiene un plazo de (4) años.
8. Con participación ciudadana, el Municipio celebró todas la [sic] vistas públicas requeridas por la Ley y notificó dicha celebración a la Junta de Planificación.
9. Para fines de la elaboración del Plan, el Municipio creó las Juntas de Comunidad requeridas por la Ley.
10. Con fecha de 22 de octubre de 1992 la Asamblea Municipal aprobó el Plan de Ordenación para el Municipio de Ponce.
11. Con fecha del 28 de octubre de 1992 la Junta de Planificación adoptó el Plan de Ordenación.
12. El Estado Libre Asociado y todas la [sic] agencias públicas aquí demandadas exceptuando la Junta de Planificación, suscribieron un convenio con el Municipio de Ponce que titularon "Convenio para el Desarrollo de Proyectos Programados entre el Gobierno Central y el Municipio de Ponce". Este convenio está fechado el 28 de octubre de 1992, pero algunos de los que lo suscribieron en fechas posteriores al 28 de octubre, recayendo dichas fechas que no pueden identificar con precisión, entre los meses de noviembre a diciembre de 1992.
13. El Plan de Ordenación es administrado hoy día por el Municipio de Ponce, extendiendo éste en una buena medida los permisos de obras de urbanización, la autorización de planos de inscripción y otras autorizaciones en cuanto a proyectos que anteriormente otorgaba la Junta de Planes o la Administración de Reglamentos y Permisos.
El Tribunal de Primera Instancia determinó que:
...[e]l primer Programa de Inversión de Cuatro Años (PICA) que aprobó la Junta de Planificación con posterioridad a haber adoptado el Plan de Ordenación Territorial para el Municipio de Ponce, lo fue para el cuatrienio que da comienzo con el año 1993-94 y se extiende el [sic] año 1996-97. A pesar de que el Municipio de Ponce le requirió a la Junta de Planificación que incluyera en dicho PICA todos los proyectos certificados por las intrumentalidades [sic] aquí demandadas e incluídos [sic] en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ponce, ésta sólo incluyó los proyectos que las instrumentalidades públicas demandadas le pidieron que incluyera. Los proyectos incluídos [sic] en el PICA 1993-2996-97 son:
PR-2, Extensión Ronda de Circunvalación Sur, conector a Expreso (Fase I) y construcción de las calles marginales (norte-sur). Incluído [sic] para 1993-94, 1994-95 y 1995-96.
PR-2, Desvío Norte o Ronda de Circunvalación Baldorioty de Castro. Incluídos [sic] para 1993-94, 1994-95 y 1995-96.
PR-9, desde la PR-10 existente hasta la RR-52 y desde la PR- 132 hasta la PR-2.
Incluído [sic] para 1993-94, 1994-95, 1995-96 y 1996-97.
PR-9, desde la PR-14 o Ave. Tito Castro hasta la PR-503 (Fase II-A) y desde la PR 503 hasta la PR-10 existente (Fase II-B). Incluído [sic] para 1993-94, 1994-95, 1995-96 y 1996-97.
PR-10, Ave. Hostos -Mejorar y habilitar a cuatro carriles el tramo enre [sic] Ave. Abolición y la PR-52. Incluído [sic] para 1995-96 y 1996-97.
PR-14 Ave. Malecón- Construcción de intersección a desnivel con la calle Comercio, PR-133. Incluído [sic] para 1993-94, 1994-95 y 1995-96.
PR-14, Ave. Tito Castro (Fase I) desde la Ave. Fagot hasta la Int. con PR-9. Incluído [sic] para 1994-95 y 1995-96.
Puente La Guadalupe - Terminaciones Arquitectónicas. Incluído [sic] para 1993-94.
PR-139, Desde la PR-14 hasta la antigua PR-139. Incluído [sic] para 1994-95 y 1995-96.
Adquisición de Terrenos Planta de Filtración Cerrillos. Incluído [sic] para 1994-95, 1995-96 y 1996-97.
Línea de Transmisión 36" a Las Monjitas. Incluído [sic] para 1993-94, 1994-95 y 1995-96.
Troncal Sanitaria 24" Diá., PR-14. Incluído [sic] para 1993-94.
Soterrado de la Zona Histórica. Incluído [sic] para 1993-94, 1994-95 y 1995-96.
Expansión de pista hacia el oeste, Aereopuerto [sic] de Ponce. Incluído [sic] para 1993-94.
Concluyó el Tribunal de Primera Instancia, que la Junta de Planificación de Puerto Rico actuó de esa forma, a pesar de que las instrumentalidades públicas demandadas no le solicitaron la revisión del Plan de Ordenación Territorial del Municipio de Ponce, a tenor con el mecanismo que afirma éstas tenían disponible al amparo del Artículo 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos, supra.
El Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Ponce, expresó que el no haber realizado los proyectos, cuyo cumplimiento específico solicitó el ayuntamiento, ha desarticulado la implantación del Plan de Ordenación Territorial del Municipio de Ponce e imposibilitó el logro de sus objetivos. Determinó, que dicho municipio sufrió daños como consecuencia del incumplimiento de las agencias demandadas con sus compromisos de inversión acordados en el "Convenio". Estimó como daños sufridos por el ayuntamiento, la pérdida de recaudos por concepto de arbitrios de construcción por las obras y proyectos demorados o que no se realizaron, patentes municipales y contribuciones sobre la propiedad. Sobre estos dos últimos, el Tribunal de Primera Instancia expresó que "[l]a actividad económica derivada del conjunto de proyectos no efectuados por las entidades demandadas produjo que no se generaran los gastos, ingresos y ventas por lo que no se realizaron los recaudos municipales".
El Tribunal de Primera Instancia declaró con lugar la demanda interpuesta por el Municipio de Ponce y, en su consecuencia, ordenó a las instrumentalidades públicas demandadas a la construcción de las obras y proyectos solicitados por el primero. Apoyó su decisión en el ordenamiento jurídico vigente sobre "los contratos que se producen entre personas particulares". Concluyó, como cuestión de derecho, que "[c]ualquier interpretación sobre la incidencia que dicho acuerdo produce sobre el interés público y el ejercicio de los poderes para su defensa, deben interpretarse sin perjudicar o menoscabar la filosofía íntima de la figura del contrato". Consideró como imperativo el ejercicio de la ponderación en este tipo de casos, porque de otra forma se esfumaría el concepto del contrato, y el Estado perdería un instrumento magnífico para las múltiples finalidades que precisa dicha institución. Expresó, ese Tribunal, que "[n]o existe, pues, fórmula jurídica más eficaz y transparente para regular las relaciones voluntarias en un convenio en que el Estado comparece como parte, que la figura del contrato".
Las instrumentalidades públicas, demandadas de autos, sostuvieron ante el Tribunal de Primera Instancia que el "Convenio" era nulo. Se apoyaron en vicios del consentimiento, al realizarse el concurso de voluntades y la ilicitud de su causa. Alegaron que el referido acuerdo operaba en detrimento y perjuicio del público y del bienestar general de Puerto Rico y sus habitantes, en la medida que concentró indebidamente importantes inversiones y recursos, en un período de cuatro años, en un área determinada del país, en perjuicio de otras áreas que tienen necesidades urgentes.
El Tribunal de Primera Instancia concluyó que la causa del "Convenio" lo fue el interés público. A pesar de que reconoce la prominencia que el mismo otorga al Municipio de Ponce, con relación a los demás municipios de la Isla, expresa que "el poder judicial no puede estar por encima de una determinación del poder ejecutivo, comprendida dentro del ámbito de sus prerrogativas y facultades constitucionales, que decidió descentralizar el gobierno y desarrollar el área sur utilizando los mecanismos que la Ley de Municipios Autónomos, supra, provee".
En apoyo de su decisión, el Tribunal de Primera Instancia expresó que "[e]l acto de aprobación de un acuerdo en el que interviene el Estado como parte contratante se identifica por medio de los programas de proyectos de inversión certificados por entidades gubernamentales contratantes. Por medio de estas certificaciones se evita que por impulso de la negociación contractual queden desbordadas las asignaciones presupuestarias. La importancia de los certificados de inversión para la validez y ejecución del convenio estriba en que la realización de las obras dependen, en muchas ocasiones, en los créditos disponibles. Por consiguiente, al asegurarse de la existencia y disponibilidad de los fondos, se evita que el factor financiero deforme el acuerdo de voluntades que recoge un convenio de esta naturaleza".
Expresó, además, que si bien es cierto que el Departamento de la Vivienda y el de Recursos Naturales y Ambientales no son entidades autónomas presupuestariamente, su obligación conforme al Artículo 13.011 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, consiste en tener que solicitar los fondos para que los proyectos se incluyan en el Programa de Inversión de Cuatro Años (PICA), estando obligada la Junta de Planificación a someterlos a la Oficina de Presupuesto y Gerencia que, a su vez, estaba obligada a presentarlo y proponerlo de esa forma a la Asamblea Legislativa.
Fundamentó el Tribunal de Primera Instancia su decisión con las expresiones de este Tribunal en Mun. de Ponce v. Gobernador,[7] a los efectos que "[e]l Estado es un contratante como otro cualquiera y tiene que cumplir con lo que se comprometió independientemente de los cambios en administraciones de gobierno".
Razonó el Tribunal de Primera Instancia que la "ampliación del marco de acción de los municipios a áreas que hasta el presente le habían sido vedadas, representa una democratización de nuestro proceso político garantizándole a la ciudadanía un gobierno efectivo y responsivo a sus necesidades y aspiraciones". Expresó, además, que "[e]l sentido de autodisciplina judicial que impulsa al juzgador a aplicar la voluntad del legislador, desdeñando la propia, es indispensable para que funcione ordenadamente un sistema de organización gubernamental. Convalidar las defensas aducidas por las agencias públicas, aquí demandadas, representaría trastocar el orden constitucional y encadenaría en forma jurídica ineludible al orden jurídico puertorriqueño [sic] una visión arcaica de extrema centralización de los servicios que brinda el Estado".
Al declarar con lugar la demanda, el Tribunal de Primera Instancia reconoció como eficaz el "Convenio" y le imprimió fuerza vinculante entre las partes, y en cuanto al Poder Judicial se refiere expresó: "reconocemos que dicho acuerdo también comporta y conlleva un deber de observancia por parte de los jueces y tribunales. Al reconocer la validez del mismo, elevamos a categoría de precepto jurídico entre las partes el acuerdo y le dotamos total eficacia legal, pues sus efectos son necesariamente impuestos por ley. De lo contrario propiciaríamos litigios de esta índole cada vez que ocurre un cambio de gobierno que desaprueba la gestión municipal que logra acogerse a los beneficios de la Ley de Municipios Autónomos, supra".
Inconformes con lo actuado y la decisión del Tribunal de Primera Instancia, acudieron al Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante sendos recursos de apelación, el Gobierno Central y las instrumentalidades públicas, demandadas de autos, y señalaron como errores cometidos por el Tribunal de Primera Instancia los siguientes:[8]
A. determinar que el Plan de Ordenación Territorial cumple con los requisitos esenciales de la Ley de Municipios Autónomos para su validez. (Junta, P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos Naturales, A.E.P.)
B. no declarar inconstitucional la manera en que se implementó la Ley de Municipios Autónomos en este caso. (P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos Naturales)
C. pretender dar obligatoriedad a unos alegados compromisos en contraposición con la legislación vigente y rectora para la Junta de Planificación. (Junta)
D. anteponer las disposiciones de la ley [sic] de Municipios Autónomos a la ley orgánica de la autoridad [sic], cuando debió armonizar los mismos en pro de [sic] interés público. (A.A.A.)
E. considerar exclusivamente los intereses del Municipio en perjuicio del servicio público esencial que para todo Puerto Rico presta la autoridad. (A.A.A.)
F. declarar que el Convenio objeto del presente pleito es un contrato a tenor con nuestro ordenamiento jurídico. (P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos Naturales, A.A.A.)
G. no declarar que, de atender el Convenio suscrito entre el Municipio de Ponce y las codemandadas como un contrato el mismo es inválido, nulo e inexistente por carecer de causa, u ostentar causa ilícita, y por falta de consentimiento válido. (P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos Naturales, A.A.A.)
H. no determinar que el alegado Convenio considerado como contrato o como obligación legal, es nulo por ser contrario a la ley. (A.A.A.)
I. declarar que el Convenio se perfeccionó con la última firma de los contratantes. (Junta)
J. no declarar que, aún considerando el alegado convenio como un contrato en principio válido, la Autoridad, no viene obligada al cumplimiento específico de todas sus disposiciones, bajo la cláusula implícita de revisibilidad de los contratos (Rebus Sic Stantibus) (A.A.A.)
K. ordenar la terminación de obras de soterrado en la Zona Histórica de la Playa de Ponce, cuando la prueba testifical demostró que no hubo un acuerdo final sobre qué tipo de trabajos se iban a realizar, ya que el nivel freático del suelo hacía imposible realizar dicho soterrado. (A.E.E.)
L. concluir que los proyectos que se incluyeron en el Plan de Ordenación Territorial son de la "íntegra responsabilidad" de AEP en particular. (A.E.P.)
M. concluir que la AEP contrajo la obligación de efectuar los proyectos incluidos en el convenio. (A.E.P.)
N. concluir que los proyectos incluidos en el convenio formaban parte del programa de obras permanentes de AEP. (A.E.P.)
O. concluir que la AEP determinó su propia capacidad financiera para ejecutar los proyectos dentro del plazo programado. (A.E.P.)
P. concluir que AEP comprometió su presupuesto para llevar a cabo los proyectos incluidos en el convenio. (A.E.P.)
Q. concluir que AEP incluyó los fondos para el financiamiento de los proyectos en el PICA que la Junta de Planificación sometió a la Asamblea Legislativa. (A.E.P.)
R. concluir que AEP debió traer al Departamento de Salud, Policía de Puerto Rico y Departamento de Educación como terceros demandados. (A.E.P.)
S. ordenar el cumplimiento específico de obras de soterrado contra la AEE y la Puerto Rico Telephone Company (PRTC) cuando no se trajo al pleito dos partes indispensables, a saber: el Instituto de Cultura Puertorriqueña y la Administración de Derecho al Trabajo. (A.E.E.)
T. no declarar la desestimación de la demanda por falta de partes indispensables, lo que invalida la Sentencia. (P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos Naturales)
U. conceder daños pecuniarios al Municipio de Ponce, en la computación de dichos daños y en no encontrar que el Municipio de Ponce no mitigó sus alegados daños. (P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos Naturales)
V. conceder partida de daños a el [sic] Municipio en contra de la Autoridad sin considerar la doctrina de mitigación de daños, ni los proyectos en controversia realizados por la autoridad o que resultasen innecesarios. (A.A.A.)
W. imponer daños a la AEE por haber detenido sus trabajos, cuando la prueba desfilada y no refutada demostró que dicha paralización se debió a la propia acción del Municipio de Ponce no mitigando los mismos y a la falta de recursos humanos para dicha obra, provenientes del Instituto de Cultura Puertorriqueña (ICP) y la Administración de Derecho al Trabajo (ADT). (A.E.E.)
Y. concluir que AEP debe compensar al Municipio de Ponce por los arbitrios sobre la construcción no recaudados, patentes municipales no recaudadas y contribuciones sobre la propiedad no recaudadas. (A.E.P.)
Z. declarar que la Junta de Planificación es solidariamente responsable en proporción a los daños causados por los proyectos que dejó de incluir en el Programa de Inversión de Cuatro Años (PICA) de 1993-94 y 1996-97, de los que estaban incluidos en el convenio y que no se realizaron conforme a lo que se programó. (Junta), e
A.A. incluir a la PRTC, como instrumentalidad obligada al pago de $16,418,545.00, según la proporción del monto de inversión no realizada en los proyectos dejados de construir. (P.R.T.C.)
El Tribunal de Circuito de Apelaciones modificó la sentencia del Tribunal de Primera Instancia, y así modificada la confirmó, determinando que las agencias públicas, demandadas de autos, estaban obligadas a cumplir con los compromisos contraídos en el Plan de Ordenación Territorial y el "Convenio" entre las partes, de desarrollar los referidos proyectos en el Municipio de Ponce.
La Autoridad de Carreteras, la Puerto Rico Telephone Company, el Departamento de la Vivienda y el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales alegaron que la manera en que se aplicó la Ley de Municipios Autónomos, supra, a las circunstancias de este caso, es inconstitucional. Invocaron la invalidez del estatuto ante el Tribunal de Primera Instancia[9] y el Tribunal de Circuito de Apelaciones, en atención a que viola el principio de que las leyes deben ser en beneficio de la comunidad en general. El Tribunal de Circuito de Apelaciones despachó tal asunto acogiendo el planteamiento del Municipio de Ponce, de que tales agencias no tienen legitimación activa "para plantear en este aspecto la inconstitucionalidad de la Ley de Municipios Autónomos".
El Tribunal de Circuito de Apelaciones decidió que el Tribunal de Primera Instancia no erró al pretender dar obligatoriedad a los compromisos contraídos por las agencias públicas en el "Convenio", por no estar en contraposición con la legislación vigente y rectora de la Junta de Planificación. Expresó, ese Tribunal, que "la Ley de Municipios Autónomos, en su Artículo 13.011, supra, establece que una vez el Gobernador haya aprobado el Plan, éste obliga a las agencias en cuanto a los programas incluidos en la sección de proyectos de inversión certificados por las agencias. También este artículo dispone que será obligación de la Junta darle consideración prioritaria a dichos proyectos para incluirlos en el Plan de Inversión de Cuatro Años, al igual que será obligación de la Oficina de Presupuesto y Gerencia someterlos a la Asamblea Legislativa quedando, de esa manera, las agencias obligadas según sus presupuestos". Al realizar una interpretación conjunta de la Ley de Municipios Autónomos, supra, y la Ley Orgánica de la Junta de Planificación, Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975, en su Artículo 15,[10] el Tribunal de Circuito de Apelaciones expresó: "notamos que entre éstos no existe conflicto irreconciliable alguno, ya que son las agencias gubernamentales quienes deciden y certifican qué proyectos van a ser incluidos dentro del Plan de Ordenación Territorial en la sección del Programa de Proyectos de Inversión certificado que es adoptado por la Junta y aprobado por el Gobernador, y equivale, en un principio, a una solicitud a la Junta de que incluya dichos proyectos en el P.I.C.A. correspondiente. La Junta a su vez, al adoptar el Plan de Ordenación, se compromete a darle consideración prioritaria a dichos proyectos".
El Tribunal de Circuito de Apelaciones validó la posición del Tribunal de Primera Instancia, sobre la vigencia de la figura del contrato entre particulares en la controversia de autos. Concluyó que la causa del "Convenio" entre las partes es el interés público, porque éste pretende lograr el bienestar del Municipio de acuerdo a lo dispuesto en el Plan de Ordenación Territorial, que fue hecho conforme a lo dispuesto en la Ley de Municipios Autónomos, supra.
Razonó el Tribunal de Circuito de Apelaciones, que la Ley de Municipios Autónomos, supra, no prohibe la intervención de los tribunales; que las partes no se opusieron en ningún momento a seguir el trámite por la vía judicial. Expresó que "no estamos ante la presencia de una agencia administrativa especializada designada por Ley para atenderlo; y el enviar este caso al trámite administrativo, en esta etapa avanzada de los procedimientos, sería inútil, fútil, inefectivo, innecesario, costoso e injusto para todas las partes. No hay duda, de que el derecho ni el debido proceso de ley están al servicio de las cosas inútiles o innecesarias. Pueblo v. Andréu González, 105 D.P.R. 315, 321 (1976)". Añadió sobre este asunto ese Tribunal, que ante esas circunstancias el único camino que tenía era el de atezarnos al trámite judicial escogido por las partes. Puntualizó que al renunciar las agencias demandadas al trámite administrativo, esas partes sólo podían acudir al tribunal conforme a las disposiciones aplicables de nuestro Código Civil. Concluye, que como tampoco lo hicieron, el Municipio acudió al foro judicial exigiendo a dichas agencias gubernamentales el cumplimiento específico de sus alegadas obligaciones, arguyendo que éstas surgían de la Ley de Municipios Autónomos, supra, y que el Convenio firmado por el Municipio y las partes aquí apelantes, es una fuente alterna e independiente de obligaciones que sirve para reforzar aquellas que surgen del Plan de Ordenación Territorial y de las certificaciones que lo acompañan.
Inconforme con lo dictaminado por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, las agencias demandadas de autos acuden ante nos y señalan como errores cometidos por el Tribunal de Circuito de Apelaciones los siguientes:
Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico, Departamento de Recursos Naturales y el Departamento de la Vivienda
Primer señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar que el convenio objeto del presente pleito no es un contrato a tenor con nuestro ordenamiento jurídico.
Segundo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar que, de atender el Convenio suscrito entre el Municipio de Ponce y las codemandadas como un contrato, el mismo es inválido, nulo e inexistente por carecer de causa, u ostentar causa ilícita, y por falta de consentimiento válido.
Tercer señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar que el Plan de Ordenamiento del Municipio de Ponce es inválido y nulo por no cumplir con requisitos esenciales para su validez, según establecido por la Ley de Municipios Autónomos.
Cuarto señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar inconstitucional la manera en que se implementó la Ley de Municipios Autónomos en este caso.
Quinto señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar la desestimación de la demanda por falta de partes indispensables, lo que invalida la sentencia.
Sexto señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al conceder daños pecuniarios al Municipio de Ponce, en la computación de dichos daños y en no encontrar que el Municipio de Ponce no mitigó sus alegados daños.
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar inconstitucional la manera en que se implementó la Ley de Municipio [sic] Autónomos en este caso.
Erró el Honorable Tribunal [de] Primera Instancia al no declarar la desestimación de la demanda por falta de partes indispensables, lo que invalida la sentencia.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito [de] Apelaciones al confirmar la determinación del Tribunal de Primera Instancia de no desestimar la demanda contra la Autoridad de Energía Eléctrica, ya que quien realmente paralizó las obras fue el propio Municipio de Ponce, quien a falta de los empleados de la Administración de Derecho al Trabajo al igual que el Instituto de Cultura Puertorriqueña no proveyó empleados en sustitución para la continuación de las obras.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al no revocar la imposición de daños a la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico; aun cuando concluyó que la Autoridad no tuvo responsabilidad en el alegado incumplimiento contractual.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al sostener la determinación del Tribunal de Primera Instancia en cuanto a las obras en la Zona Histórica de la Playa de Ponce, cuando la prueba desfilada demostró que no hubo un acuerdo final en cuanto a éstas.
1. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que el Convenio objeto del presente caso es válido aun cuando no fue presentada copia del contrato a la Oficina del Contralor dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su otorgamiento.
2. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al no declarar que el alegado convenio es nulo e inexistente por falta de concentimiento [sic] válido al momento de su otorgamiento.
3. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al sostener que el alegado convenio es de naturaleza contractual.
4. Erró el Honorable Tribunal de [Circuito de] Apelaciones al no declarar que aún considerando el alegado convenio suscrito entre el Municipio y la Autoridad como un contrato, dicho contrato es nulo por no tener causa válida.
5. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al imponer a las agencias el pago de daños al municipio aún cuando determinó que éstos eran especulativos e inciertos.
A. ERRORES A TODAS LAS PARTES
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar que el Plan de Ordenamiento del Municipio de Ponce es inválido y nulo por no cumplir con requisitos esenciales para su validez, según establecidos por la Ley de Municipios Autónomos.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al no decretar la nulidad de los [sic] convenio por no cumplir con requisitos esenciales para su validez.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar la obligatoriedad de los convenios bajo la Ley de Municipios Autónomos.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al no ejercer su inherente facultad moderadora para impedir el menoscabo del interés público.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al no determinar que el cumplimiento de las alegadas obligaciones contractuales resulta en extremo oneroso.
Séptimo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al no declarar la desestimación por falta de partes indispensables, lo que invalida la sentencia.
Octavo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar la existencia de daños pecuniarios no obstante concluir que los mismos resultan remotos y especulativos.
B. ERRORES PARTICULARES LEVANTADOS POR LA AEP
Noveno señalamiento de error
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que una vez firmado el Plan de Ordenación Territorial la obligación de realizar los proyectos recae en la AEP y no en las agencias, quienes para poder reprogramar o cancelar sus compromisos tienen que solicitarlo a la AEP, y ésta cumplir con el trámite establecido en la Ley de Municipios Autónomos.
Décimo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que la AEP tenía que solicitarle a la Oficina de Presupuesto y Gerencia (OPG) que certificara y comprometiera el presupuesto de las agencias concernidas en cuanto a la realización de los proyectos que fueron certificados por la AEP en el Plan de Ordenación Territorial.
Undécimo señalamiento de error
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que los proyectos incluidos en el convenio formaban parte del Programas de Obras Permanentes de la AEP y que ésta obligo su propio presupuesto para la realización de los mismos.
Duodécimo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que no es imposible para la AEP realizar los proyectos reprogramados o cancelados por las agencias.
Décimotercero [sic] señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que la AEP debe compensar al Municipio de Ponce por los daños alegados por dicha parte por concepto de los proyectos que fueron reprogramados o cancelados por las agencias originadoras de los mismos.
Inconforme con lo dictaminado por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, el Municipio de Ponce acude ante nos señalando como errores cometidos por ese Tribunal los siguientes:
1. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al modificar obligaciones cuyo cumplimiento específico fué [sic] ordenado por el TPI.
2. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al posponer la adjudicación de daños al Municipio de Ponce hasta tanto se terminen los proyectos cuya construcción fue ordenada en la sentencia.
La opinión mayoritaria concluye que las agencias demandadas no tienen razón cuando argumentan que el "Convenio" transgredió el orden público, porque fueron hechos a toda prisa, en el ocaso de una administración gubernamental enfrentada a la inminencia del cambio, comprometiendo ilegalmente a la próxima administración gubernamental.
La mayoría determina que las demandadas de autos no tienen razón cuando sostienen que el "Convenio" es nulo, porque no fue remitido a la Oficina del Contralor e inscrito en el Registro de Contratos del Municipio, sino hasta el 13 de septiembre de 1993. Sostienen que tal proceder no tiene la consecuencia de la nulidad del "Convenio", a tenor con lo dispuesto en el Artículo 8.016 de la Ley de Municipios Autónomos.[11] Expresa sobre tal extremo la mayoría, que el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Circuito de Apelaciones concluyeron correctamente que "los recurrentes tenían la misma obligación que el Municipio de presentar el convenio ante la Oficina del Contralor. No cumplieron con ello en absoluto. El Municipio, no obstante, cumplió, aunque no dentro del término de quince días. Coincidimos con el parecer de los tribunales inferiores, en el sentido de que esto choca con los más elementales principios de equidad que impiden que se vaya contra los actos propios". Prescribe la mayoría que la disposición contenida en el último párrafo del Artículo 8.016, supra, no rige la celebración ni el cumplimiento del contrato, sino que presupone la existencia de un contrato celebrado válidamente. Expresa que "[e]ste último párrafo trata propiamente sobre el trámite de registro y remisión establecido en la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, cuyo propósito es 'crear un mecanismo de cotejo para perpetuar circunstancial y cronológicamente' los contratos gubernamentales. Ocasio v. Alcalde Mun. de Maunabo, 121 D.P.R. 37, 53-54 (1988)". Añade que "[l]a consecuencia del incumplimiento del requisito de remisión no está prevista, pues, en el Art. 8.016 de la ley, sino en el Art. 8.004, el cual establece que '[n]o se autorizará desembolso alguno relacionado con contratos sin la constancia de haberse enviado el contrato a la Oficina del Contralor de Puerto Rico...' 21 L.P.R.A. sec. 4354".[12]
La mayoría determina que no tienen razón las agencias demandadas cuando alegan que el "Convenio" objeto del presente recurso no es un contrato, a tenor con nuestro ordenamiento jurídico, y que el mismo es nulo por ser contrario al interés público. Razona que los municipios, de ordinario, contratan con agencias del Gobierno Central, y estos acuerdos voluntarios se rigen por los principios generales de los contratos. Añade, que en materia de contratación gubernamental, ya hemos tenido la ocasión de expresar que "[e]n nuestra jurisdicción el principio rector en materia de contratos es la libertad de contratación entre las partes. Los pactos entre contratantes tienen fuerza de ley y deben ser cumplidos".[13]
Decide la mayoría, que no ve ilicitud alguna en la causa del "Convenio", que afirma es un contrato. No le impartió mérito alguno a la alegación de las demandadas de autos, aquí peticionarias, que la causa del "Contrato" es ilícita, porque se benefició el Municipio de Ponce desproporcionalmente. Considera que no procede que se pretenda equilibrar las contraprestaciones en un "Convenio", como el del caso de autos, mediante su valor económico para cada una de las instrumentalidades estatales o para el Municipio. El manto de la obligación de cada uno depende, según la mayoría, de la naturaleza de sus responsabilidades. Califica el "Convenio" como un contrato sui géneris, para descargar, conjuntamente, responsabilidades que separadamente ya se tenían por ley. Determina que su causa es el interés público.[14]
El Tribunal de Primera Instancia, el Tribunal de Circuito de Apelaciones y la mayoría de este Tribunal entienden como presente la figura del "contrato" en el "Convenio" celebrado entre las partes, a tenor con el orden jurídico general de los contratos, cuya causa, afirman, es el interés público.
El contrato existe desde que una o varias personas consienten en obligarse respecto de otra u otras, a dar alguna cosa, o prestar algún servicio.[15] Contrato es el acuerdo de voluntades de dos o más partes por el que se crean, modifican o extinguen relaciones pertenecientes al derecho de obligaciones. En este sentido todo contrato es un negocio jurídico bilateral, pero no todo negocio jurídico bilateral es un contrato. Si los sujetos en una negociación persiguen un interés común y mediante el acuerdo de voluntades colaboran los unos junto a los otros a su realización, nos encontramos con una figura jurídica a la que no debe en puridad denominarse contrato, ni puede aplicársele la mayor parte de las normas específicas dictadas para regular la contratación.[16] Un contrato otorgado entre el Gobierno y una persona particular debe interpretarse como si se tratara de un contrato entre dos personas particulares.[17]
No hay contrato sino cuando concurren los requisitos siguientes: consentimiento de los contratantes, objeto cierto que sea materia del contrato y causa de la obligación que se establezca.[18] Es inexistente o nulo un pretendido contrato por faltar uno o más de los requisitos esenciales para su constitución. Cuando concurren los requisitos esenciales para su consumación, el contrato existe. No obstante, de estar afectado por algún vicio podría ser anulado.
En los contratos onerosos se entiende por causa, para cada parte contratante, la prestación o promesa de una cosa o servicio por la otra parte.[19] Los contratos sin causa, o con causa ilícita, no producen efecto alguno. Es ilícita la causa cuando se opone a las leyes y a la moral.[20] Se trata de una lesión a un interés general de orden jurídico o moral.[21] La causa como elemento indispensable en todo contrato, según el Art. 1227 del Código Civil, supra, no puede oponerse a las leyes o a la moral, y su enfoque no puede limitarse a la vertiente objetiva que visualiza sólo el contenido de las contraprestaciones objeto del contrato. Esto es, los motivos o móviles que indujeron a las partes a contratar son elementos extrajurídicos que en principio pueden ponderarse en la consideración de la ilicitud de la causa, "si lo aconsejan razones poderosas".[22] (Énfasis nuestro.)
Los contratantes pueden establecer los pactos, cláusulas y condiciones que tengan por conveniente, siempre que no sean contrarios a las leyes, a la moral, ni al orden público.[23] En Puerto Rico hay libertad para contratar. Las partes pueden celebrar los contratos que tuvieren a bien, en ausencia de algún principio de derecho constitucional, estatutario o de política pública que se lo impida.[24]
En Puerto Rico prevalece la autonomía de la voluntad de los contratantes. No obstante, esta autonomía tiene como límite que lo pactado no puede ser contrario a las leyes, a la moral, ni al orden público. Por tal razón, independientemente del tipo de contrato de que se trate y de la importancia que éste merezca para las partes contratantes, es nulo e inexistente cuando resulta contrario a las leyes, a la moral o al orden público.[25]
Conforme a nuestro deber de dar concreción en cada caso a los conceptos generales del ordenamiento jurídico, nos hemos pronunciado in extenso respecto al concepto de "orden público".[26]
"Orden público" es el conjunto de valores eminentes que guían la existencia y bienestar de una sociedad. El concepto de orden público recoge y ampara un interés social dominante por su trascendencia, por el número de personas que afecta y por la valía de los derechos que tiende a proteger. En gran medida el orden público es acopio de normas de moral y de ética pública, que en ocasiones alcanzan su exposición en la Constitución o en la ley, pero que aun en ausencia de esta expresa declaración normativa, constituyen principios rectores de sabio gobierno nacidos de la civilización, fortalecidos por la cultura, la costumbre, por la manera de ser, en fin por el estilo de vida de una sociedad. El orden público necesariamente no se refiere, cuando se habla de contratos, al material mantenimiento de la paz pública. Es aquél que representa el interés público, social y de ley en el derecho privado. Es lo permanente y esencial de las instituciones, lo que aun favoreciendo a algún individuo en quien se concreta algún derecho, no puede quedar a su arbitrio. La evolución jurídica camina decididamente hacia una infiltración cada vez mayor de elementos éticos y sociales, de tono imperativo, que de modo general en absoluto disciplinan las relaciones de derecho privado, imprimiéndoles carácter público a expensas del principio de autonomía de la voluntad que, de esta suerte, va perdiendo volumen en su clásica y amplia esfera de acción.[27]
Al reiterar la definición de orden público, hemos expresado que aún cuando éste restringe la voluntad de la persona en el ámbito contractual, tal restricción en gran medida sirve para garantizar esa misma libertad.[28]
El orden público es considerado como parte integrante del bien común y constituye el fin al que las normas de un determinado ordenamiento jurídico tienden. El orden público tiene como finalidad el evitar que el Estado tenga que imponer algo que repugne al buen sentido de lo justo o de lo moral, sólo porque se trata de la voluntad de los contratantes.[29]
El orden público es un límite contra los abusos del ejercicio de la autonomía de la voluntad en materia contractual. Es un instrumento de operatividad de valores, reflejo de unas convicciones sociales. Actúa como instrumento jurídico progresivo y dimanante del ordenamiento jurídico para acomodarlo al sentir y la realidad social del tiempo en que deba ser aplicado. Incorpora los principios fundamentales sobre los que descansa el ordenamiento jurídico de un país.[30]
Nuestros pronunciamientos anteriores reflejan la eficacia del concepto del orden público como medio para lograr un balance entre la autonomía de la voluntad de los contratantes y la imprescindible protección del bienestar común.[31] Como señalamos en Serra v. Salesian Society,[32] los tribunales no podemos auxiliar a litigantes que han incurrido en conducta contraria a la ley, la moral o al orden público. Allí expresamos que no podemos auxiliar a esos litigantes para que perfeccionen su transgresión. "Hay una equidad que le debemos a la comunidad en general". La doctrina en Puerto Rico ha encontrado en el orden público una base dogmática para declarar nulas cláusulas contractuales que atentan crasamente contra el buen orden del sistema jurídico.[33]
Como norma general, para los efectos de la aplicación de las disposiciones y doctrinas referentes a los contratos, el Estado se considera como un contratante privado. Cuando el Estado contrata, la interpretación del contrato debe hacerse como si se tratara de una contratación entre dos personas particulares.[34] Ello significa que una vez el Estado suscribe un contrato con una persona privada, ambos están obligados por las normas generales relativas a los contratos, y sus correspondientes interpretaciones a la luz de nuestros pronunciamientos aplicables.[35]
Por otro lado, cuando la contratación involucra el uso de bienes o fondos públicos, hemos insistido, además, en la aplicación rigurosa de todas las normas pertinentes a la contratación y desembolso de esos fondos, a los fines de proteger los intereses y dineros del pueblo. Hemos enfatizado que el manejo prudente de fondos públicos está saturado de intereses de orden público. Hemos resaltado normativamente la imperiosa necesidad de evitar el dispendio, la extravagancia, el favoritismo y la prevaricación en los contratos gubernamentales.[36] Ciertamente, al interpretar el sentido contemporáneo de la disposición del Código Civil que requiere que los contratos no sean contrarios al orden público, no podemos ignorar que en la contratación por el Estado, la sana y recta administración de los fondos del pueblo está revestida del más alto interés público, y que todo organismo gubernamental está obligado a observar cabalmente la esencia del principio consagrado en la sección 9 del Artículo VI de la Constitución de Puerto Rico, de que los fondos públicos sólo pueden gastarse para fines públicos legítimos. Como hemos señalado antes, todas las actuaciones del gobierno están siempre circunscritas por la Constitución. El gobierno como contratante sigue siendo el gobierno, y no puede actuar de un modo que esté reñido con los principios que encarna el orden constitucional. El concepto del "orden público" del Artículo 1207 del Código Civil, supra, pues, incluye en su contenido la prohibición de cláusulas contractuales contrarias a la política pública de origen constitucional que preconiza el uso escrupuloso de los fondos públicos. El concepto del "orden público", como acopio y reflejo de los principios generales del derecho, ciertamente recoge un alto valor jurídico.
El desembolso indebido o ilegal de fondos públicos son actos incompatibles con el sistema de gobierno democrático consagrado en nuestra Constitución y apuntalado en el respeto a la dignidad humana y los dineros del pueblo, como único soberano. No importa las modalidades que adopten, ni la jerarquía del funcionario envuelto, las mismas son intolerables. En última instancia, quien verdaderamente se perjudica, no sólo en lo económico sino en lo moral, es la ciudadanía en general. Es pues, obligación de los tribunales reivindicar esos valores fundamentales.[37]
Concluimos que el "Convenio" suscrito entre las partes contraviene el interés público inmanente en el conjunto de valores democráticos contenidos en la Constitución de Puerto Rico, y que forman parte del orden público. Sobre este asunto abundaremos más adelante.
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[1] 21 L.P.R.A. sec. 4001 y ss.
[2] Véase Boletín Administrativo Núm. OE-1992-66 de 6 de noviembre de 1992.
[3] 21 L.P.R.A. sec. 4609. Dicha enmienda, en lo pertinente, reza de la forma siguiente:
Una vez aprobado por el Gobernador; el Plan de Ordenación obligará a las agencias públicas al cumplimiento con los programas de obras y proyectos incluidos en la Sección del Programa de Proyectos de Inversión certificados por las agencias públicas. L[a] Junta de Planificación le dará consideración prioritaria a dicha sección en la preparación de su Programa de Inversiones de Cuatro Años dispuesto en las secs. 62 et seq. del Título 23, igualmente lo hará la Oficina de Presupuesto y Gerencia en el Presupuesto Anual que se someta a la Asamblea Legislativa. Las corporaciones públicas quedarán obligadas en sus propios presupuestos.
[4] 21 L.P.R.A. sec. 4606.
[5] Conclusión de hecho número 26 formulada por el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia.
[6] Durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 1992, no se realizó enmienda alguna a dicho reglamento para disponer sobre tal procedimiento.
[7] 136 D.P.R. 776 (1994), pág. 787.
[8] Al final de cada error aparecen entre paréntesis las partes apelantes que lo levantaron.
[9] El Tribunal de Primera Instancia no discutió el asunto en su sentencia.
[10] 23 L.P.R.A. sec. 62n.
[11] 21 L.P.R.A. sec. 4366. Dicho artículo leía, al 15 de diciembre de 1992, de la forma siguiente:
Todo contrato que se ejecute en contravención a lo dispuesto en esta sección será nulo y sin efecto. Si se han invertido fondos públicos, su importe podrá recobrarse a nombre del municipio mediante la acción adecuada incoada a tal propósito. (Énfasis nuestro.)
(a) El municipio no podrá otorgar contrato alguno en el que cualquiera de sus asambleístas, funcionarios o empleados tenga, directa o indirectamente, un interés pecuniario, a menos que lo autorice el Gobernador de Puerto Rico, previa recomendación del Secretario de Justicia y del Comisionado.
(b) Ningún asambleísta, funcionario o empleado municipal prestará dinero a, ni tomará dinero a préstamo, ni aceptará donativos o regalos de ningún contratista que esté proveyendo servicios o suministros al municipio.
(c) Los contratos para la ejecución de obras y mejoras públicas no se suscribirán hasta tanto:
(1) El contratista evidencie ante el municipio el pago de la póliza correspondiente del Fondo del Seguro del Estado y de la correspondiente patente municipal;
(2) haga entrega de la fianza prestada para garantizar el pago de jornales y materiales que se utilicen en la obra, y
(3) entregue o deposite cualquier otra garantía que le sea requerida por la Junta de Subastas.
(d) Todo contrato de construcción de obra o de mejora pública proveerá para la retención de un diez por ciento (10%) de cada pago parcial, hasta que se termine la obra, ésta sea inspeccionada y aceptada por el municipio y hasta tanto el contratista evidencie que ha sido relevado de toda obligación como patrono.
Los municipios mantendrán un registro de todos los contratos que otorguen, incluyendo las enmiendas a los mismos y enviarán copia de éstos y de las escrituras de adquisición y disposición de bienes a la Oficina del Contralor de Puerto Rico, conforme a las secs. 97 et seq. del Título 2 y su Reglamento. (Énfasis nuestro.)
[12] Dicho Artículo 8.004, supra, leía, al 15 de diciembre de 1992, de la forma siguiente:
Las obligaciones y desembolsos de fondos públicos municipales sólo podrán hacerse para obligar o pagar servicios, suministros de materiales y equipo, reclamaciones o cualesquiera otros conceptos autorizados por ley, ordenanza o resolución aprobada al efecto y por los reglamentos adoptados en virtud de las mismas.
(a) Los créditos autorizados para las atenciones de un año fiscal específico serán aplicados exclusivamente al pago de gastos legítimamente originados e incurridos durante el respectivo año, o al pago de obligaciones legalmente contraídas y debidamente asentadas en los libros del municipio durante dicho año.
(b) No podrá gastarse u obligarse en año fiscal cantidad alguna que exceda de las asignaciones y los fondos autorizados por ordenanza o resolución para dicho año. Tampoco se podrá comprometer, en forma alguna, al municipio en ningún contrato o negociación para pago futuro de cantidades que excedan a las asignaciones y los fondos. Estarán excluidos de lo dispuesto en este inciso los contratos de arrendamiento de propiedad mueble e inmueble y de servicios.
(c) Las subvenciones, donativos, legados y otros similares que reciba el municipio con destino a determinadas obras y servicios municipales sólo se utilizarán para la atención de los fines para los cuales sean concedidas u otorgadas, a menos que se trate de sobrantes para cuya utilización no se proveyó al hacerse la concesión.
(d) Todos los desembolsos que efectúe el municipio se harán directamente a las personas o entidades que hayan prestado los servicios o suplido los suministros o materiales, excepto en los casos que haya mediado un contrato de cesión de crédito y se haya cumplido con los requisitos reglamentarios del Comisionado.
No se autorizará desembolso alguno relacionado con contratos sin la constancia de haberse enviado el contrato a la Oficina del Contralor de Puerto Rico, conforme a lo dispuesto en las secs. 97 et seq. del Título 2 y su Reglamento. (Énfasis nuestro.)
[13] Apoyan su expresión en Mun. de Ponce v. Gobernador, supra; García v. World Wide Entmt. Co., 132 D.P.R. 378 (1992).
[14] Apoyan tal conclusión en lo resuelto en Casiano, Jr. v. Borintex Mfg. Corp., 133 D.P.R. 127 (1993); Sánchez Rodríguez v. López Jiménez, 116 D.P.R. 172 (1985).
[15] Artículo 1206 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 3371.
[16] Santiago Nieves v. A.C.A.A., 119 D.P.R. 711 (1987), págs. 718-719.
[17] Zequeira v. CRUV, 83 D.P.R. 878 (1961); Rodríguez v. Municipio, 75 D.P.R. 479 (1953).
[18] Artículo 1213 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 3391.
[19] Artículo 1226 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 3431.
[20] Artículo 1227 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 3432.
[21] Sánchez Rodríguez v. López Jiménez, 116 D.P.R. 172 (1985), pág. 1182.
[22] Reyes v. Jusino, 116 D.P.R. 275 (1985), págs. 282-283.
[23] Art. 1207 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 3372.
[24] Hennes v. Sun Life Assurance Company of Canada, 291 F. Supp. 670 (1968); Clausells v. Commercial Union Assurance Co., 37 D.P.R. 117 (1927).
[25] De Jesús González v. A.C., res. el 30 de abril de 1999, 99 TSPR 66, 148 D.P.R. ___ (1999), 99 J.T.S. 72, pág. 994; Dennis, Metro Invs. v. City Fed. Savs., 121 D.P.R. 197 (1988; Morales v. Municipio de Toa Baja, 119 D.P.R. 682, 684-685 (1987); In re Pagán Ayala, 117 D.P.R. 180 (1986); Sánchez Rodríguez v. López Jiménez, supra; Reyes v. Jusino, 116 D.P.R. 275, 287 (1985); Flores v. Municipio de Caguas, 114 D.P.R. 521, 529 (1983); Umpierre v. Torres Díaz, 114 D.P.R. 449, 459 (1983); Tastee Freez v. Negdo. Seg. Empleo, 108 D.P.R.495, 501 (1979); Asociación de Condóminos v. Seguros Arana, 106 D.P.R. 133 (1977); Hernández v. Méndez & Assoc. Dev. Corp., 105 D.P.R. 149, 153 (1976); Franceschi v. Texaco P.R., Inc., 103 D.P.R. 759 (1975); Berrocales v. Tribunal Superior, 102 D.P.R. 224 (1974); CRUV v. Peña Ubiles, 95 D.P.R. 311 (1967); Castell Enterprises, Inc. v. Registrador, 87 D.P.R. 775, 781 (1963); Rasa Eng. Corp. v. Daubón, 86 D.P.R. 193, 196 (1962).
[26] De Jesús González v. A.C., supra, págs. 994-995; Casiano, Jr. v. Borintex Mfg. Corp., supra.
[27] De Jesús González v. A.C., supra, pág. 995.
[28] Íd., pág. 995; Unisys v. Ramallo Brothers, 128 D.P.R. 842, 851 (1991).
[29] De Jesús González v. A.C., supra, pág. 995.
[30] Íd., pág. 995.
[31] Íd. Pág. 996.
[32] 84 D.P.R. 322, 335 (1961).
[33] De Jesús González v. A.C., supra.
[34] Íd., pág. 996; Zequeira v. CRUV, supra; Rodríguez v. Municipio, supra.
[35] De Jesús González v. A.C., supra, pág. 996.
[36] Íd., pág. 996; Fernández & Gutiérrez v. Mun. de San Juan, res. el 19 de marzo de 1999, 99 TSPR 26, 147 D.P.R. ___ (1999), 99 J.T.S. 31; Hatton v. Mun. de Ponce, 134 D.P.R. 1001 (1994); Mar-Mol Co., Inc. v. Adm. Servicios Gens., 126 D.P.R. 864 (1990); Ocasio v. Alcalde de Maunabo, 121 D.P.R. 37, 54 (1988); Morales v. Municipio de Toa Baja, 119 D.P.R. 682, 693 (1987); Cancel v. Municipio de San Juan, 101 D.P.R. 296, 300 (1973); Justiniano v. E.L.A., 100 D.P.R. 34, 338 (1971).
[37] De Jesús González v. A.C., supra, pág. 997.
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