Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/pobyt-cizincu-zadost-o-zamestnaneckou-kartu-moznost-omezeni-prijimani-zadosti-usnesenim-vlady.p3887.html
Timestamp: 2019-09-22 16:19:47+00:00
Document Index: 40050619

Matched Legal Cases: ['čl. 2', 'čl. 2', '§ 42', 'zákona č. 326', 'zákona č. 222', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 36', '§ 42', 'zákona č. 326', '§ 169', 'zákona č. 326', 'soud ', 'soud ', 'čl. 8', 'soud ', 'soud ', 'čl. 1', 'čl. 36', 'Soud ', 'čl. 36', 'čl. 76', 'čl. 78', 'soud ', 'soud ', '§ 169', '§ 169', 'Soud ', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 36', 'čl. 36', 'soud ', 'čl. 36', 'soud ', 'čl. 36', 'Soud ', 'čl. 36', '§ 21', 'zákona č. 2', 'soud ', 'soud ', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 78', 'čl. 36', 'soud ', 'čl. 78', 'čl. 78', 'soud ', 'čl. 78', 'Čl. 78', 'ÚS 6/07 ', 'čl. 78', 'soud ', 'soud ', 'čl. 8', 'čl. 79', 'soud ', 'čl. 8', 'soud ', 'čl. 8', 'soud ', 'soud ', 'čl. 8', 'soud ', 'Soud ', '§ 181', 'čl. 79']

Pobyt cizinců: žádost o zaměstnaneckou kartu, možnost omezení ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Číslo: 7-8/2019 · Ročník: XVII
3904/2019
Pobyt cizinců: žádost o zaměstnaneckou kartu, možnost omezení přijímání žádostí usnesením vlády
k čl. 2 odst. 2 a 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
k čl. 2 odst. 3 Ústavy
k § 42g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2017 Sb.
I. Jedním z projevů svrchovanosti státu může být i regulace imigrace na vlastní území. Tu je možné provádět při respektování principů demokratického právního státu a dělby moci (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
II. Hodlá-li vláda (na základě svého politického rozhodnutí) zavést určitý typ regulace, která má fakticky povahu normativního právního aktu vztahujícího se na neurčitý počet adresátů a majícího obecnou povahu, nemůže tak činit prostřednictvím aktu interní povahy. To platí tím spíše, jedná-li se o opatření, které v důsledku omezuje právo jednotlivce na přístup ke správnímu orgánu garantované čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod za situace, kdy je tento přístup upraven na úrovni zákona.
III. Usnesením vlády České republiky ze dne 18. 7. 2018 č. 474 k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik nemohla vláda pozastavit příjem žádostí o zaměstnanecké karty (§ 42g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky). Správní orgány proto měly při posuzování žádosti o zaměstnaneckou kartu postupovat tak, jako by usnesení vlády neexistovalo, a žádost posoudit pouze z hledisek předpokládaných zákonem.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2019, čj. 1 Azs 2/2019-54)
: č. 2756/2013 Sb. NSS; č. 3601/2017 Sb. NSS; usnesení Ústavního soudu č. 37/1997 Sb. ÚS; rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 2. 1963, Van Gend en Loos (C-26/62, Recueil, s. 3)
: Thanh Dat N. proti Ministerstvu zahraničních věcí, o zamítnutí žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, o kasační stížnosti žalobce.
Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále též „zastupitelský úřad“) usnesením ze dne 27. 8. 2018 zamítlo žalobcovu žádost o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu a zastavilo řízení o této žádosti podle § 169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Důvodem pro vydání tohoto rozhodnutí byla skutečnost, že přidělování termínu k osobnímu podání žádosti bylo pro tento druh pobytového oprávnění dočasně pozastaveno na základě usnesení vlády České republiky ze dne 18. 7. 2018 č. 474 k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik (dále jen „usnesení vlády“).
Ministr zahraničních věcí v řízeních o rozkladu usnesením ze dne 25. 10. 2018 spojil ke společnému řízení věci devíti vietnamských žadatelů o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, neboť všichni byli zastoupeni stejným zástupcem a skutkové okolnosti případů byly identické. Ministr zahraničních věcí rozklady zamítl a napadená usnesení potvrdil.
Žalobce podal proti rozhodnutí ministra zahraničních věcí žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, který ji zamítl rozsudkem ze dne 18. 12. 2018, čj. 52 A 135/2018-57.
Konstatoval, že dosavadní „
“ způsoby podání žádosti o zaměstnaneckou kartu nemohou mít podle nové právní úpravy za následek zahájení řízení, neboť jediným možným zákonným postupem jak dosáhnout zahájení řízení, je podání žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Krajský soud se neztotožnil s žalobcovým tvrzením, že v jeho případě byly dány objektivní důvody znemožňující osobní podání žádosti. Pokud Česká republika rozhodla o úplném pozastavení příjmů žádostí o vydání povolení ke zmíněnému typu pobytu, nelze argumentovat článkem 36 odst. 1 a 4 Listiny. Cizinec nemá žádné právo zasahovat do výsostného práva státu pozastavit příjem žádostí o povolení k pobytu. Je nemyslitelné, aby zájem cizího státního příslušníka o pobyt v České republice převážil nad zájmem státu, který je oprávněn rozhodnout (a nikoliv ve správním řízení) o tom, že příjem těchto žádostí bude pozastaven. Krajský soud neměl důvod hodnotit a přezkoumávat podklady, které vedly vládu České republiky k vydání tohoto usnesení, ostatně sám žalobce v žalobě nic takového nenamítl. Podle krajského soudu Listina a ani žádná směrnice EU nemohou cizímu státnímu příslušníku založit nárok na vydání pobytového oprávnění.
Správní orgány správně vycházely z čl. 8 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (dále jen „směrnice“). Ten stanoví, že „
žádost může být považována za nepřípustnou z důvodu stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem výkonu zaměstnání, a nemusí být z tohoto důvodu zpracována
“. Žalobce tedy nemá bez dalšího nárok na kladné vyřízení jeho žádosti, a tím spíše nemá nárok na to, aby bylo upuštěno od osobního podání žádosti v případě, kdy stát rozhodne o pozastavení přijímání těchto žádostí.
Směrnice potvrzuje právo státu nepřijmout ke zpracování, respektive vůbec neumožnit přijetí takové žádosti, či odmítnout její přijetí. Regulace a kontrola imigrace prováděná státem prostřednictvím procesu udělování víz je zcela legitimní, přičemž celý tento proces nepochybně musí být upraven zákonem (což je), ale podle názoru krajského soudu je již věcí čistě politickou, zda stát rozhodne o úplném pozastavení přijímání těchto žádostí. Pokud by tomu tak nebylo, tak by stát nemohl rozhodnout o zmíněném omezení a právo podat žádost o zmíněný pobyt by měl každý cizinec, který by argumentoval článkem 36 odst. 1 Listiny a článkem 4 Listiny.
Rozhodnutí státu o pozastavení přijímání žádostí nelze z podstaty věci považovat za „
“ znemožňující osobní podání žádosti. Neexistuje-li hmotné subjektivní právo na vydání zaměstnanecké karty, nemůže dojít ani k zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce. Bylo by v rozporu s právem na spravedlivý proces podle článku 36 odst. 1 Listiny, pokud by bylo zahajováno a vedeno správní řízení ve věci, ve které žadatel vůbec nemůže mít v meritu úspěch. Krajský soud se neztotožnil s názorem žalobce, který popírá oprávnění vlády k vydání usnesení, jímž byl dočasně pozastaven příjem žádostí o zaměstnaneckou kartu.
Z článku 79 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále též „SFEU“) vyplývá oprávnění státu stanovit objem vstupů státních příslušníků přicházejících ze třetích zemí na jeho území s cílem hledat si tam práci; podle krajského soudu z tohoto oprávnění neplyne povinnost státu umožnit cizím státním příslušníkům vstup na území.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. V rozsudku nebylo přezkoumatelně vyjádřeno, jak soud dospěl k závěru, že zaměstnanecké karty nejsou občanům Vietnamu v současnosti povolovány a vydávány. Toto skutkové zjištění soudu přitom bylo jedním z důvodů zamítnutí žaloby. Občanům Vietnamu jsou zaměstnanecké karty stále vydávány, pokud žádost podali před pozastavením příjmu žádostí, nebo ji podali na jiném zastupitelském úřadě než v Hanoji. Tvrzení soudu, že řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu kvůli usnesení vlády nemůže skončit vydáním zaměstnanecké karty, je překvapující. Pokud by rozhodnutí s takovým odůvodněním bylo skutečně vydáno, jednalo by se o nezákonné rozhodnutí.
Stěžovatel nesouhlasil s úvahou krajského soudu, že oprávnění vlády rozhodnout o pozastavení přijímání žádostí o zaměstnanecké karty na zastupitelském úřadu vyplývá z čl. 1 odst. 1 Ústavy, a že se tedy nejedná o zásah do práv zaručených v čl. 36 odst. 1 a odst. 4 Listiny. Vláda České republiky zákonnou kompetenci k přijetí usnesení o dočasném pozastavení osobně podávaných žádostí na zastupitelském úřadu nemá. Soud také nesprávně posoudil otázku závaznosti a zákonnosti usnesení vlády, které je interním normativním aktem a není obecně právně závazné. Usnesení vlády je v rozporu se směrnicí, která umožňuje stanovit objem přijímaných státních příslušníků, nikoli však objem přijímaných žádostí. Stěžovatel zdůraznil, že se nedomáhá svého práva na vydání zaměstnanecké karty, ale práva na přijetí žádosti, zahájení řízení o ní a vydání věcného rozhodnutí.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti připomněl, že předmětem řízení bylo upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, tedy o nenárokový pobytový titul. Cílem rozhodnutí vlády, z něhož vyšlo napadené rozhodnutí zastupitelského úřadu, bylo omezit zaměstnaneckou migraci z Vietnamu, a to s ohledem na bezpečnostní rizika spojená s touto migrací. Případní zájemci o práci v ČR z Vietnamu mají od začátku najisto postaveno, že jejich případná žádost nebude vůbec zpracována, a postrádá tedy smysl se snažit o její podání.
Stěžovatelova argumentace založená na čl. 36 odst. 1 Listiny je zcela mimo prostor platného práva, neboť na vydání zaměstnanecké karty neexistuje žádný právní nárok. Při dovedení stěžovatelovy argumentace
by zastupitelský úřad musel umožnit osobní podání každému žadateli.
Usnesení vlády bylo vydáno v souladu s ústavními předpisy a právem Evropské unie, byly zohledněny poznatky různých oborů státní správy, zejména bezpečnostní rizika vyplývající z rozhodnutí Bezpečnostní rady státu. Není namístě zabývat se v rámci přezkumu rozhodnutí žalovaného důvody přijetí usnesení vlády. Žalovaný nicméně poznamenal, že vláda jako vrcholný orgán výkonné moci podle čl. 76 odst. 1 Ústavy vydala usnesení jako nástroj regulace přijímání žádostí o zaměstnaneckou kartu státních příslušníků třetích států. Stěžovatelův odkaz na čl. 78 Ústavy týkající se vydávání nařízení vlády je v této souvislosti irelevantní.
Žalovaný nesouhlasil ani s námitkou, že usnesení je v rozporu se směrnicí a že nelze zaměňovat pojmy „
objem vstupů přijímaných státních příslušníků
objem přijatých žádostí
“. Článek 8 odst. 3 směrnice jasně odkazuje na procesní oprávnění členského státu vůbec se žádostí nezabývat (tj. v případě zákona o pobytu cizinců žádost vůbec nepřijmout).
Žalovaný zdůraznil, že pro správné posouzení věci je nutné vycházet ze skutečnosti, že stěžovateli nesvědčí subjektivní hmotné právo na vydání zaměstnanecké karty; nemůže tedy dojít k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatele tím, že se nemůže vůbec domoci vydání zaměstnanecké karty z důvodu zmíněného rozhodnutí vlády o pozastavení přijímání.
Stěžovatel v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že informace o účelu usnesení vlády jsou pro něj nové. Stěžovatel v době podání žaloby vycházel ze zprávy o pozastavení příjmu žádostí zveřejněné na webových stránkách zastupitelského úřadu, podle které byl zastaven příjem žádostí pro občany Vietnamu. Z vyjádření žalovaného je však zjevné, že příjem žádostí byl pozastaven pouze na zastupitelském úřadu v Hanoji pro všechny žadatele bez ohledu na jejich státní příslušnost. Stěžovatel proto usoudil, že nespecifikovaná bezpečnostní rizika, která byla důvodem pro pozastavení příjmu žádostí, nesouvisí s vietnamskou státní příslušností žadatelů, ale se zastupitelským úřadem v Hanoji jako takovým. Je tedy zřejmé, že krajský soud vycházel z nesprávně zjištěného skutkového stavu, pokud svoje závěry postavil na zjištění, že důvody pozastavení příjmu žádostí jsou založeny na vietnamské státní příslušnosti žadatelů.
Stěžovatel nesouhlasil s argumentací žalovaného, podle které by muselo Ministerstvo vnitra jeho žádost (pokud by byla přijata) zamítnout. Ministerstvo vnitra je orgánem veřejné moci vázaným zákonem. Pokud by žádost zamítlo (otevřeně či skrytě) z důvodu vietnamské státní příslušnosti nebo z důvodu podání na zastupitelském úřadu v Hanoji, jednalo by se o nezákonné rozhodnutí. Pokud by ji hodlalo zamítnout kvůli bezpečnostní hrozbě, muselo by u stěžovatele prokázat, že on konkrétně představuje bezpečnostní riziko.
Žalovaný v duplice konstatoval, že ze zprávy zveřejněné zastupitelským úřadem je zřejmé, že usnesení vlády se týká těch žadatelů vietnamské státní příslušnosti, pro které je zastupitelský úřad v Hanoji místně příslušný. Ministerstvo vnitra je usnesením vlády vázáno stejně jako žalovaný. Pokud Česká republika v rámci efektivní kontroly migračních toků neumožňuje vstup celých skupin žadatelů z migračně rizikových oblastí (např. Sýrie, Afghánistán apod.), je zcela irelevantní zkoumání bezpečnostního rizika u konkrétního žadatele.
Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu a rozhodnutí žalovaného v části týkající se žalobce zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV. Posouzení kasační stížnosti
IV.a) Právní úprava a relevantní skutkové okolnosti
[29] Podle § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen žádost o udělení dlouhodobého víza, s výjimkou diplomatického nebo zvláštního víza, žádost o prodloužení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území a žádost o vydání povolení k dlouhodobému, přechodnému nebo trvalému pobytu podat osobně. Podle odstavce 2 téhož ustanovení se osobním podáním rozumí úkon žadatele, při kterém se žadatel osobně dostaví ke správnímu orgánu, u kterého má být žádost podána, a osobě přímo se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu určené k přijetí žádosti podá žádost v době určené pro jednotlivé druhy a účely pobytových oprávnění a ve formě a způsobem, který stanoví tento zákon.
[30] Podle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců může zastupitelský úřad v odůvodněných případech od povinnosti osobního podání žádosti upustit, pokud současně s doručením žádosti cizinec doloží důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Řízení je v případě podle věty první zahájeno dnem, kdy žádost došla zastupitelskému úřadu. Neupustí-li zastupitelský úřad v případě podle věty první od povinnosti osobního podání žádosti, řízení o žádosti usnesením zastaví. Zastupitelský úřad může od povinnosti osobního podání žádosti upustit také bez uvedení důvodů cizincem, jsou-li mu důvody pro toto upuštění známy z jeho úřední činnosti, nebo může učinit na své úřední desce prohlášení, že od povinnosti osobního podání žádosti upouští pro určitý druh žádostí o pobytová oprávnění podaných v budoucnu, a to zejména v případech, pokud je cizinec nebo jeho zaměstnavatel účastníkem vládou schváleného programu. (…)
IV.b) Usnesení vlády č. 474 ze dne 18. 7. 2018
[34] Soud připomíná, že v nyní souzené věci nejde o
posouzení stěžovatelovy žádosti o zaměstnaneckou kartu. Soud tedy ponechává stranou argumentaci vztahující se k otázce, zda stěžovatel mohl či nemohl být se svou žádostí v případě jejího přijetí zastupitelským úřadem (a po následném posouzení Ministerstvem vnitra) úspěšný.
[35] Na druhou stranu však soud ihned v úvodu konstatuje, že jak žalovaný, tak krajský soud obě otázky (
posouzení žádosti a posouzení žádosti o upouštění od povinnosti osobního podání) při svém rozhodování do jisté míry neodlišují, resp. z odpovědi na jednu z nich dovozují
závěry i pro druhou. Tento přístup v rozsudku krajský soud vyjádřil tak, že se nelze „
domáhat sklizně ovoce z neexistujícího stromu
“, či „
“. Tedy přístupem vycházejícím z předpokladu, že apriorní a zcela zjevná neúspěšnost žádosti znamená, že je zcela zbytečné (a v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny) o takové žádosti zahajovat a vést řízení, a potažmo rozhodovat o způsobu jejího podání (srov. bod 27 rozsudku krajského soudu). Takové východisko není správné a nešetří jádro práva chráněného čl. 36 odst. 1 Listiny, podle kterého se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
[36] Jak již soud vysvětlil dříve (rozsudek ze dne 30. 8. 2012, čj. 8 As 90/2011-62, č. 2756/2013 Sb. NSS), „[i]
žadatel o vízum, jakkoli nemá právní nárok na vstup do České republiky, má právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) při vyřizování žádosti o takový vstup. Toto právo v sobě zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné procedurální podmínky podání a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem
[…].“ Tyto závěry pak potvrdil rozšířený senát v rozsudku ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, č. 3601/2017 Sb. NSS.
[37] Byť tedy soud nijak nezpochybňuje základní argument žalovaného a krajského soudu, že na vydání určitých typů pobytových oprávnění neexistuje právní nárok, neznamená to, že žadatelé o pobytové oprávnění z tohoto důvodu ztrácejí právo na spravedlivý proces při vyřizování své žádosti. Jinak řečeno, skutečnost, že cizinec žádá o nenárokový pobytový titul, nevede k závěru, že nemá vůbec nárok na podání žádosti. Toto právo vyplývající z čl. 36 odst. 1 Listiny nelze pouhým poukazem na nenárokovost pobytového oprávnění derogovat.
[38] Otázkou tedy zůstává, zda správní orgány správně zamítly stěžovatelovu žádost o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu.
[39] Pro posouzení této otázky je nutno zabývat se usnesením vlády, o nějž své závěry argumentačně opírají nejen správní orgány, ale i krajský soud.
[40] Z informačního systému Oběhu dokumentů mezi ústředními orgány státní správy (dostupný na www.odok.cz) vyplývá, že vláda České republiky na své schůzi dne 18. 7. 2018 schválila usnesení č. 474 k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik.
[41] Obsahem usnesení vlády jsou dva body, podle kterých vláda
I. bere na vědomí informace obsažené v části III. materiálu čj. V202/2018 – Imigrace do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik;
II. ukládá 1. místopředsedovi vlády a ministru vnitra ve spolupráci s ministrem zahraničních věcí omezit, s účinností ode dne schválení tohoto usnesení, na zastupitelském úřadu České republiky v Hanoji náběr žádostí o dlouhodobá pobytová oprávnění pouze na žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny, studia a vědeckého výzkumu vyplývající z evropských směrnic a dále na žádosti podávané na základě migračních projektů schválených vládou České republiky nebo Koordinačním orgánem pro řízení ochrany státních hranic a migraci. Přijímání ostatních žádostí o dlouhodobá pobytová oprávnění se s přijetím uvedeného opatření dočasně pozastavuje
[42] Z obsahu usnesení vlády, jak byl shora citován, plyne, že jeho cílem bylo uložit ministru vnitra současně pověřenému vedením ministerstva zahraničních věcí, aby omezil na zastupitelském úřadu v Hanoji „
náběr žádostí
“ pouze na žádosti o nároková dlouhodobá pobytová oprávnění. Současně toto usnesení přímo stanoví, že se přijímání ostatních (nenárokových) žádostí dočasně pozastavuje (od okamžiku přijetí opatření). Soud se musí nejprve vypořádat s otázkou, zda bylo možno pouhým usnesením vlády, zcela omezit právo dle čl. 36 odst. 1 Listiny spočívající v právu podat žádost zákonem předvídaným způsobem.
[43] Jednací řád vlády (čl. I odst. 3) stanoví, že usnesení vlády zavazují všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, ostatní správní úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Vázanost ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy usneseními vlády vyplývá z § 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, podle nějž se ministerstva ve veškeré své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády.
[44] K povaze usnesení vlády se vyjádřil Ústavní soud v usnesení ze dne 30. 4. 1998, sp. zn. I. ÚS 482/97, U 37/10 SbNU 483, ve kterém konstatoval, že jde o interní rozhodnutí, které nemá povahu obecné právní normy a v důsledku toho ani právní závaznost vůči třetím osobám, neboť se jedná o stanovisko ukládající úkoly pouze členům vlády. Jde o běžný ústavně konformní prostředek, kterým vláda sjednocuje svou činnost a vyjadřuje svou politickou vůli v rámci přípravných prací, jež jsou samy o sobě teprve předpokladem pro pozdější přijetí právně závazných rozhodnutí příslušným ústavním orgánem.
[45] Usnesení vlády tedy nepředstavuje právní předpis, ale toliko interní akt zavazující omezený okruh adresátů uvnitř veřejné správy. V tomto ohledu proto nelze dotčenému usnesení vlády nic vytknout, pokud uložilo určitý přesně vymezený úkol ministru vnitra. Jinak je tomu ovšem ve vztahu k omezení práva na podání žádosti, které usnesení výslovně zavádí.
[46] Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje skutečnost, že Česká republika je svrchovaným (suverénním) státem a že jedním z projevů svrchovanosti státu může být i regulace imigrace na jeho vlastní území. Za žádné situace však nelze odhlížet od toho, že Česká republika je demokratickým právním státem, tedy státem založeným (mimo jiné) na principech vázanosti moci zákonodárné ústavou a moci výkonné a soudní ústavou a zákony, uplatňování státní moci jen v případech, mezích a způsobem stanoveným zákonem a dělby moci spojené se systémem brzd a protivah fungujících mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní a na zákazu libovůle zásahů veřejné moci (srov. zejména čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).
[47] V demokratickém právním státu jsou orgány veřejné moci vázány obecně vymezeným ústavním limitem činnosti těchto orgánů, jímž je v principu především postulát, dle něhož mohou a současně jsou povinny činit to, co stanoví zákon. Vláda je vrcholným orgánem moci výkonné, je jí svěřena obecná působnost v oblasti výkonné moci. Z hlediska základního principu dělby moci si proto nemůže osobovat působnost zákonodárné moci a svou faktickou činností nahrazovat činnost, která v demokratickém právním státu náleží moci jiné (zákonodárné). Vláda sice je nadána pravomocí k vydávání podzákonných právních předpisů (nařízení vlády podle čl. 78 Ústavy), může tak činit pouze k provedení zákona a v jeho mezích.
[48] Hodlá-li vláda (na základě svého politického rozhodnutí) zavést určitý typ regulace, která má fakticky povahu normativního právního aktu vztahujícího se na neurčitý počet adresátů a mající obecnou povahu, nemůže tak činit prostřednictvím aktu interní povahy. To platí tím spíše, jedná-li se o opatření v důsledku omezující právo jednotlivce na přístup ke správnímu orgánu garantované čl. 36 odst. 1 Listiny za situace, kdy je tento přístup upraven na úrovni zákona. Dotčené usnesení vlády proto nanejvýš mohlo vyjádřit politickou vůli vlády, která by byla toliko předpokladem pro pozdější přijetí právně závazných rozhodnutí příslušným ústavním orgánem (srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 482/97, U 37/10 SbNU 483).
[49] Nejvyšší správní soud současně doplňuje, že i kdyby snad vláda k 18. 7. 2018 přijímání určitého typu žádostí pozastavila nikoli na základě usnesení, ale prostřednictvím právního předpisu (nařízení vlády ve smyslu čl. 78 Ústavy), nebylo by možno takový podzákonný předpis aplikovat, neboť by nebyl vydán k provedení zákona a v jeho mezích.
[50] Je pravda, že vláda podle čl. 78 Ústavy, na rozdíl od ministerstev, nepotřebuje k provedení zákona výslovné zmocnění v zákoně. I tak se ale nařízení musí pohybovat
a nikoliv
. Jak uvedl Ústavní soud například v nálezu ze dne 12. 12. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 26/16, č. 8/2018 Sb., (bod 106) „[p]
odle zmiňovaného čl. 78 Ústavy platí, že vláda je oprávněna k provedení zákona a v jeho mezích vydávat nařízení.
Ústavního soudu a následně též tuto judikaturu reprodukující komentářová literatura [srov. např. Jäger, P. Čl. 78 (Nařízení vlády). In: Rychetský, Pavel a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 720 a násl.] jsou zajedno v tom, že nařízení musí být vydáno oprávněným orgánem [kterým je vláda jako celek – k pojmu vláda a její normotvorné činnosti srov. v podrobnostech nález ze dne 9. 2. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 6/07 (N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.)]. Nařízení nesmí stanovit primární práva a povinnosti [nález ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) tento aspekt schematicky, ale výstižně, vysvětluje tak, že má-li být podle zákona X, přísluší vládě stanovit, že má být X1, X2, X3 až X(n), ale nikoliv že má být Y]. K vydání nařízení vláda – jak plyne ze samotného čl. 78 Ústavy – nepotřebuje výslovné zákonné zmocnění, na druhou stranu zákon musí dávat zjevný prostor pro regulaci formou nařízení.
[51] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že zákon o pobytu cizinců v rozhodném znění neobsahoval žádný zjevný a zřetelně vyjádřený projev vůle zákonodárce k vydání konkretizujících podzákonných předpisů ve vztahu k regulaci příjmu žádostí o určité typy pobytových titulů na zastupitelských úřadech. Pokud zákon umožňuje podat žádost o určitý typ pobytového oprávnění a zavádí přesná procesní pravidla pro podání takové žádosti, pak vláda nemůže nařízením toto právo na přístup ke správnímu řízení sama o sobě omezit, neboť se nepohybuje v mezích zákona. Mohla by tak učinit pouze tehdy, pokud by k tomu byla zmocněna, tj. zákon by pro určité případy omezení přístupu umožnil a zmocnil k takové regulaci vládu.
[52] Nesprávný je proto názor krajského soudu, že je „
čistě politickou věcí
“, zda stát rozhodne o úplném pozastavení přijímání žádostí. Regulace ekonomické imigrace samozřejmě představuje výsledek určitého politického rozhodnutí (v rámci provádění imigrační politiky), nicméně nelze ztotožňovat „
“ a výkon státní moci. Aby bylo možno ono politické rozhodnutí aplikovat vůči jednotlivcům (tedy na základě tohoto rozhodnutí uplatňovat vůči jednotlivci veřejnou moc), je třeba je ústavně předpokládaným způsobem vtělit do právního řádu. To je v demokratickém právním státu úkolem moci zákonodárné, případně moci výkonné za podmínek vymezených Ústavou (viz výše). Přístup, který zastává krajský soud a žalovaný, by zcela popřel systém dělby moci ve státě a jejich vztahy založené na systému vzájemných brzd a vyvažování. Je nepředstavitelné, aby byla politická vůle (zde spočívající v omezení práva na podání žádosti) bez dalšího realizována mocí výkonnou, bez aktivity zákonodárce. Takový postup by ve svém důsledku vedl k naprosté libovůli a nepředvídatelnosti při uplatňování státní moci.
[53] Postup vlády nelze legitimizovat ani odkazy na čl. 8 odst. 3 směrnice či čl. 79 odst. 5 SFEU, jak to činí krajský soud a žalovaný.
[54] Článek 79 SFEU upravuje společnou přistěhovaleckou politiku a ve svém odstavci 5 stanovuje, že se nedotýká práva členských států stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících ze třetích zemí na jejich území s cílem hledat tam práci jako zaměstnanci nebo osoby samostatně výdělečně činné. O přímé účinnosti tohoto článku nelze uvažovat. Jeho obsahem je pouze obecná deklarace možnosti členských států stanovit objemová omezení vstupu státních příslušníků cizích zemí, neobsahuje dostatečně jasné, přesné a bezpodmínečné povinnosti, kterých by bylo možno se dovolávat (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 2. 1963,
, C-26/62, Recueil, s. 3). Toto ustanovení zakládá v souladu se zásadou vázanosti zákonem oprávnění zákonodárce k vlastní vnitrostátní úpravě. Tedy, neukládá moci výkonné žádná konkrétní, jednoznačná a dostatečně určitá oprávnění k rozhodování o veřejných subjektivních právech jednotlivců.
[55] Na toto ustanovení navazuje čl. 8 odst. 3 směrnice, podle kterého může být žádost považována za nepřípustnou z důvodu stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem výkonu zaměstnání, a nemusí být z tohoto důvodu zpracována. V prvé řadě soud konstatuje, že citované ustanovení směrnice nebylo doposud transponováno do českého právního řádu. Nevyužil-li český zákonodárce evropským právem předpokládanou možnost zakotvit v zákoně o pobytu cizinců oprávnění stanovit objemy vstupů dle čl. 8 odst. 3 směrnice, nemůže být (s ohledem na principy demokratického právního státu, které soud zdůraznil výše) neaktivita zákonodárce nahrazena činností moci výkonné. Současně soud zdůrazňuje, že stát není oprávněn domáhat se aplikace netransponované směrnice vůči jednotlivci; obrácený přímý účinek směrnice není možný (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 9. 1996,
C-168/95, Recueil, s. I-4705). Ve vztahu k čl. 8 odst. 3 směrnice nelze v neposlední řadě odhlédnout ani od toho, že se týká meritorního posuzování žádosti (vyhodnocení žádosti jako nepřípustné), zatímco nyní souzená věc, jak již soud zdůraznil, spadá do fáze „
předprocesní
“ a týká se pouze otázky způsobu podání žádosti, nikoli její přípustnosti.
[56] Soud si je vědom skutečnosti, že v současnosti probíhá legislativní proces (sněmovní tisk 203/0, dostupný z http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=135830) směřující k novelizaci zákona o pobytu cizinců spočívající mimo jiné v přijetí nového § 181b zákona o pobytu cizinců, který by v návaznosti na čl. 79 odst. 5 SFEU umožnil vládě nařízením stanovit maximální počet žádostí, které lze podat v rámci určitého časového období na příslušném zastupitelském úřadu. Jedná se však o právní úpravu, která nebyla v době přijetí usnesení vlády účinná, nemohla tedy založit oprávnění vlády nařízením regulovat shora popsaným způsobem ekonomickou migraci z Vietnamu. (…)