Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2010-00570-de-octubre-24-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_eb3e7f5a81c7008ee0430a010151008e&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-04-22 06:33:07
Document Index: 128500198

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﻿ Sentencia 2010-00570 de octubre 24 de 2013
SENTENCIA 2010-00570 DE 24 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. EL TÉRMINO QUE TIENE LA ADMINISTRACIÓN PARA INADMITIR EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN, COMO MEDIO DE IMPUGNACIÓN PARA AGOTAR LA VÍA GUBERNATIVA FRENTE A LAS LIQUIDACIONES OFICIALES DE REVISIÓN, ES DE UN MES. POR OTRO LADO, EL PLAZO PARA RESOLVER LA REPOSICIÓN CONTRA EL AUTO INADMISORIO DE ESE RECURSO ES DE 15 DÍAS, ENTONCES, EL DESCONOCIMIENTO DEL DICHO PLAZO GENERA EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, EN EL SENTIDO DE QUE DEBE ENTENDERSE ADMITIDO EL RECURSO DE REPOSICIÓN PARA DECIDIRLO DE FONDO.
TEMAS ESPECÍFICOS:VÍA GUBERNATIVA, TRÁMITE DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, RECURSO DE REPOSICIÓN, OPORTUNIDAD DEL RECURSO DE REPOSICIÓN, LIQUIDACIÓN OFICIAL, TÉRMINO DEL RECURSO DE REPOSICIÓN
Sentencia 2010-00570 de octubre 24 de 2013
Rad.: 73001-23-31-000-2010-00570-01 [19108]
Demandante: cooperativa de trabajo asociado Laboorum Talento Humano Integrado (Nit. 809007808-0)
Impuesto sobre las ventas - bimestres 1 a 6 de 2006
La Sala decide si se agotó la vía gubernativa frente a las liquidaciones oficiales de revisión por las cuales la DIAN modificó las declaraciones de IVA presentadas por la demandante por los bimestres 1 a 6 del año gravable 2006. En caso afirmativo, define si los actos administrativos en mención se ajustan al ordenamiento jurídico.
El tribunal declaró probada la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa porque la actora interpuso extemporáneamente el recurso de reconsideración contra las liquidaciones de revisión demandadas. Lo anterior, por cuanto tales liquidaciones fueron notificadas el 3 de diciembre de 2009 y solo hasta el 4 de febrero de 2010 la actora interpuso el recurso.
La demandante considera que el recurso de reconsideración se interpuso en tiempo, dado que los dos meses para su presentación (E.T., art. 720) deben contarse a partir del día siguiente a la notificación de las liquidaciones de revisión (dic. 4/2009).
La actora también señala que se agotó la vía gubernativa para demandar los actos que inadmitieron el recurso de reconsideración y que estos son nulos porque el recurso contra cada una de las liquidaciones oficiales de revisión fue oportuno.
La Sala ha indicado(21) que el agotamiento de la vía gubernativa, presupuesto procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,(22) consiste, en términos generales, en la necesidad de usar los recursos legales para poder impugnar judicialmente los actos administrativos.
En efecto, la Sala ha precisado que “La razón de la exigencia legal del señalado agotamiento deviene del principio llamado de la decisión previa que le permite a la administración antes de acudir al medio judicial, que revise su propios actos y otorga a los administrados una garantía sobre sus derechos al presentar motivos de inconformidad para que sea enmendada la actuación si es del caso, antes de que conozca de ella quien tiene la competencia para juzgarla”(23).
En materia tributaria, en virtud del artículo 720 del Estatuto Tributario, el recurso de reconsideración es el medio de impugnación para agotar la vía gubernativa frente a las liquidaciones oficiales de revisión, entre otros actos definitivos. Este recurso debe interponerse ante la oficina competente para conocer los recursos tributarios “dentro de los dos meses siguientes a la notificación” de la correspondiente liquidación oficial de revisión.
Por disposición del parágrafo del artículo citado, solo se puede prescindir de dicho recurso y acudir directamente ante la jurisdicción, cuando se demanda la liquidación oficial de revisión, si el contribuyente ha atendido en debida forma el requerimiento especial.
Dentro de los requisitos del recurso de reconsideración, está el de la oportunidad(24). Si el recurso se interpone por fuera del término legal, la administración debe inadmitirlo mediante auto contra el cual solamente procede el recurso de reposición, como lo prevé el artículo 726 del Estatuto Tributario(25). A su vez, confirmada la inadmisión, la vía gubernativa se agotará en el momento de su notificación(26).
La Sala ha precisado que el agotamiento de la vía gubernativa a que se refiere el artículo 728 del Estatuto Tributario, se refiere solo a los motivos de inadmisión, pues las razones de fondo de la impugnación no fueron estudiadas por la administración. Sobre el particular, en oportunidad anterior, expresó(27):
“Cabe anotar que el agotamiento de la vía gubernativa de que trata el parágrafo del artículo 728 del Estatuto Tributario, se refiere solo a los motivos de inadmisión del recurso de reconsideración, pues los aspectos de fondo de la impugnación no fueron estudiados por la administración. Así, “queda abierta la vía jurisdiccional, en la cual el demandante deberá comenzar por demostrar la ilegalidad de la inadmisión del recurso; si no lo logra, el asunto queda clausurado en su contra”(28).
“Si, por el contrario, el contribuyente prueba que la administración debió admitir el recurso, o lo que es lo mismo, la ilegalidad del auto inadmisorio, el juez puede anular la decisión y estudiar el fondo de las pretensiones de la demanda; o, declarar resuelto el recurso a favor del administrado en virtud del silencio administrativo positivo, si ha transcurrido más de un año desde la interposición de la reconsideración (E.T., arts. 732 y 734)(29).
De modo que en la vía judicial corresponde al demandante demostrar la ilegalidad de la inadmisión del recurso para que se anule tal decisión y se estudie el fondo de las pretensiones del actor o se declare que ocurrió el silencio administrativo positivo, si pasó más de un año desde la interposición del recurso de reconsideración.
(i) La DIAN expidió las liquidaciones oficiales de revisión el 30 de noviembre de 2009 para modificar las declaraciones de IVA de los bimestres 1 a 6 de 2006.
(ii) Las liquidaciones oficiales de revisión fueron notificadas el 3 de diciembre de 2009, hecho que no discuten las partes.
(iii) El 4 de febrero de 2010, la demandante interpuso recurso de reconsideración contra las liquidaciones oficiales de revisión. Este hecho no se discute tampoco.
(iv) La DIAN inadmitió el recurso contra las liquidaciones oficiales de revisión mediante autos inadmisorios de 4 y 5 de marzo de 2010, por haberse presentado por fuera del término previsto en el artículo 720 del Estatuto Tributario(30).
(v) Por autos de 23 y 26 de abril de 2010, la DIAN confirmó la inadmisión.
(vi) La actora demandó las liquidaciones oficiales de revisión, los autos que inadmitieron el recurso de reconsideración y los autos que confirmaron la inadmisión. Y, sostuvo que es ilegal la inadmisión porque el término para recurrir venció el 4 de febrero de 2010, ya que los 2 meses empezaban a correr al día siguiente de la notificación de las liquidaciones oficiales, esto es, desde el 4 de diciembre de 2009.
Pues bien, el artículo 720 del Estatuto Tributario prevé:
“ART. 720.—Recursos contra los actos de la administración tributaria. ‘Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 6ª de 1992. El nuevo texto es el siguiente’: Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el recurso de reconsideración.
Cuando el acto haya sido proferido por el administrador de impuestos o sus delegados, el recurso de reconsideración deberá interponerse ante el mismo funcionario que lo profirió (...)”. Destaca la Sala.
La Sección ha precisado que el término de dos meses para interponer el recurso de reconsideración empieza a correr desde el día de la notificación del acto definitivo, con fundamento en el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal, comoquiera que ni el Estatuto Tributario ni el Código Contencioso Administrativo regulan específicamente desde cuándo se cuenta el referido plazo legal.
Sobre el particular, en sentencia de 23 de abril de 2009, Expediente 16536, reiterada en varias oportunidades,(31) la Sala precisó:
“...Para establecer la forma como se deben contabilizar los términos se acude al Código de Régimen Político y Municipal, comoquiera que ni el Estatuto Tributario ni el Código Contencioso Administrativo, contienen una regulación sobre el tema, pues, las reglas establecidas en el Código de Régimen Político y Municipal, se aplican “en general a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa”(art. 59).
Cuando se trata de términos de “meses” o “años”, los plazos corren de fecha a fecha, es decir, el número del mes o año en el que inicia debe coincidir con el mismo número del mes o año en el que termina. Por ello, cuando la norma se refiere, en este caso, al “primer día de plazo” significa la fecha de la notificación o el del acto procesal que es el punto de partida para el inicio del cómputo del término que no está establecido en días. Tanto es, que la norma advierte que el plazo de un mes o de un año no siempre tiene el mismo número de días; en el primer caso podrá ser de 28, 29, 30 ó 31 días, y en el segundo, de 365 o 366 días, según corresponda(32).
Contrario a cuando los términos son fijados en días, los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario, esto es, incluyendo los días inhábiles(33); es decir, cuando el plazo se fija en meses o años el plazo comienza a correr de mes a mes o año a año, independientemente que el día siguiente al de la notificación sea hábil o inhábil; y, el primer mes del término finaliza a la media noche del día cuyo número corresponde con el de la fecha de notificación”.
De acuerdo con el criterio anterior, que de nuevo se reitera, como el 3 de diciembre de 2009 la actora se notificó de todas las liquidaciones oficiales de revisión que modificaron las declaraciones privadas de IVA por los bimestres 1 a 6 del año gravable 2006, los dos (2) meses para interponer el recurso vencían el 3 de febrero de 2010.
En consecuencia, el recurso contra las liquidaciones oficiales de revisión interpuesto el 4 de febrero de 2010 fue extemporáneo, motivo por el cual procedía la inadmisión, como lo dispuso la DIAN.
De otra parte, la actora alegó que el auto inadmisorio del recurso de reconsideración interpuesto contra las liquidaciones oficiales de revisión no fue proferido dentro de los quince días siguientes a la interposición del recurso, por lo que se configuró el silencio administrativo positivo. Por ende, debía entenderse admitido el recurso de reconsideración, como lo prevé el artículo 726 del Estatuto Tributario.
Pues bien, el artículo 726 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 68 de la Ley 6ª de 1992, señala lo siguiente:
Si transcurridos los quince días hábiles siguientes a la interposición del recurso no se ha proferido auto de inadmisión, se entenderá admitido el recurso y se procederá al fallo de fondo” (destaca la Sala).
A su vez, el Decreto 1372 del 20 de agosto de 1992, reglamentó la norma anterior en los siguientes términos:
“ART. 29.—Silencio administrativo positivo para admitir recurso de reconsideración.
Dentro del término de quince días a que se refiere este artículo no se entienden incluidos los términos necesarios para la debida notificación de la providencia que resuelve el recurso de reposición” (destaca la Sala).
Así pues, uno es el término que tiene la administración para inadmitir el recurso de reconsideración, que es de un mes, y otro, el plazo para resolver la reposición contra el auto inadmisorio del recurso de reconsideración, que es de 15 días. Además, solo el desconocimiento del último plazo en mención genera el silencio administrativo positivo en el sentido de que debe entenderse admitido el recurso de reposición para decidirlo de fondo.
Sobre este punto, en oportunidad anterior la Sala se pronunció en los siguientes términos(34):
“De otra parte, para la Sala, ante la presentación extemporánea del recurso de reconsideración, no es de recibo que se invoque el silencio positivo previsto en el artículo 726 del Estatuto Tributario,(35) pues en primer lugar, como se dijo, la presentación del recurso por fuera del término equivale a no haberlo presentado, de manera que mal podría iniciarse un término de silencio para dar por cumplido un requisito que no es saneable, como lo dispone el inciso segundo del artículo 728 ibídem. En segundo lugar, conforme al artículo 29 del Decreto 1372 de 1992, el silencio positivo previsto en el artículo 726 citado, ocurre si transcurridos quince días contados desde el día hábil siguiente al de interposición del recurso de reposición contra el auto de inadmisión del recurso de reconsideración, no se ha proferido decisión alguna que lo resuelva, caso en el cual, se entenderá admitido el recurso y se procederá al fallo de fondo. Es decir, el silencio se refiere al recurso de reposición que consagra el artículo 726 y no al de reconsideración. En consecuencia, no tiene razón la sociedad al considerar que ocurrió el silencio positivo amparada en esa disposición”.
En consecuencia, de acuerdo con el artículo 29 Decreto 1372 de 1992, que reglamentó el artículo 726 del Estatuto Tributario y el anterior criterio jurisprudencial, que la Sala reitera, el silencio administrativo positivo frente a la admisión del recurso opera solo frente a la reposición que se interpone contra el auto inadmisorio del recurso de reconsideración.
En ese orden de ideas, no asiste razón a la actora al pretender la aplicación del silencio administrativo positivo frente a la admisión del recurso de reconsideración, pues, se insiste, el plazo de 15 días es solamente para el recurso de reposición. Además, como lo dijo la Sala, la interposición extemporánea del recurso de reconsideración, que equivale a su no presentación, no puede dar inicio al término para que se configure el silencio positivo frente a la admisión, “para dar por cumplido un requisito que no es saneable, como lo dispone el inciso segundo del artículo 728 ibídem”(36).
Dado que procedía la inadmisión del recurso de reconsideración, como lo dispuso la DIAN y que, en efecto, la actora interpuso extemporáneamente este recurso contra las liquidaciones oficiales de revisión demandadas, lo que equivale a no haberlo interpuesto, no agotó la vía gubernativa frente a dichos actos, como lo ordena el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo.
No es del caso analizar la aplicación del parágrafo del artículo 720 del Estatuto Tributario, conforme con el cual el contribuyente puede prescindir del recurso de reconsideración frente a la liquidación oficial de revisión y acudir directamente ante la jurisdicción, por cuanto este aspecto no fue discutido por la actora.
De otra parte, frente a la aplicación del artículo 120 del Código de Procedimiento Civil, la Sala reitera que este precepto legal no es aplicable para la notificación de los actos administrativos en vía gubernativa sino específicamente para la notificación de las providencias en los procesos judiciales(37).
Tampoco es aplicable al artículo 1º del Decreto 1350 de 2002,(38) que prevé que la notificación por correo surte efectos a partir del día siguiente a la fecha de recibo del acto administrativo por parte del contribuyente, de acuerdo con la certificación expedida por la Administración Postal Nacional. Lo anterior, porque tal disposición perdió vigencia una vez la Ley 788 de 2002 modificó el artículo 566 del Estatuto Tributario(39).
Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia de primera instancia.
Por último, la Consejera Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez manifiesta estar impedida para conocer de este proceso, con base en el artículo 150[5] del Código de Procedimiento Civil, porque uno de los apoderados de la DIAN es actualmente dependiente de su despacho.
Si bien para el estudio del impedimento se había designado conjuez por falta de quórum entre los magistrados que integraban la Sala al momento de su discusión, la nueva conformación de la Sección Cuarta permite decidir el impedimento sin necesidad de conjueces, por lo que se desplaza el designado, de conformidad con el artículo 17 del Decreto 1265 de 1970(40).
Dado que la Sala encuentra probado el impedimento manifestado, lo acepta, y como existe quórum deliberatorio y decisorio no ordena el sorteo de conjueces, de acuerdo con lo previsto en el artículo 54 de la Ley 270 de 1996.
1. ACÉPTASE el impedimento manifestado por la consejera Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, a quien, en consecuencia, se le declara separada del conocimiento de este proceso. Conforme al artículo 54 de la Ley 270 de 1996 no se ordena el sorteo de conjueces.
2. CONFÍRMASE la sentencia apelada por las razones expuestas en la parte motiva.
3. RECONÓCESE personería a Sandra Patricia Moreno Serrano como apoderada de la DIAN en los términos del poder que existe en folio 25, cuaderno principal 2.
(21) Entre otras, ver sentencia del 25 de marzo del 2010, Expediente 16831.
(22) Artículo 135 del Código Contencioso Administrativo.
(23) Sentencia de 21 de junio de 2002, Expediente 12382, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.
(24) “ART. 722.—Requisitos del recurso de reconsideración y reposición. El recurso de reconsideración o reposición deberá cumplir los siguientes requisitos:
[...]” (se destaca (sic)).
(25) “ART. 726.—Inadmisión del recurso. ‘Artículo modificado por el artículo 68 de la Ley 6ª de 1992. El nuevo texto es el siguiente’: En el caso de no cumplirse los requisitos previstos en el artículo 722, deberá dictarse auto de inadmisión dentro del mes siguiente a la interposición del recurso. Dicho auto se notificará personalmente o por edicto si pasados diez días el interesado no se presentare a notificarse personalmente, y contra el mismo procederá únicamente el recurso de reposición ante el mismo funcionario, el cual podrá interponerse dentro de los diez días siguientes y deberá resolverse dentro de los cinco días siguientes a su interposición.
(26) “ART. 728.—Recurso contra el auto inadmisorio. Contra el auto que no admite el recurso, podrá interponerse únicamente recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación.
Si la providencia confirma el auto que no admite el recurso, la vía gubernativa se agotará en el momento de su notificación” (se destaca (sic)).
(27) Entre otras, ver sentencia de 14 de junio de 2007, Expediente 14589.
(28) Jaime Abella Zárate. Procedimientos constitucional y contencioso administrativo en materia tributaria. Bogotá. Editorial Legis. 2007, p. 269.
(30) Folios 8 a10, 63 a 65, 132 a 134, 192 a 194, 256 a 258 y 316 a 318.
(31) Entre otras, Sentencias del 30 de agosto de 2007, Expediente 15517; de 25 de marzo de 2010, Expediente 16831; de 15 de julio de 2010, Expediente 16919 y de 5 de julio de 2012, Expediente 17916.
(32) Las excepciones legales en las que el número del último día del plazo no coincide con el de iniciación son: “Si el mes en que ha de principiar un plazo de meses o años constare de más días que el mes en que ha de terminar el plazo, y si el plazo corriere desde alguno de los días en que el primero de dichos meses excede al segundo, el último día del plazo será el último día de este segundo mes” (art. 59, ibíd.) y “Los (plazos) de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil” (art. 62, ibíd.).
(33) El artículo 62 del CRPM prevé que: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario”.
(34) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 10 de febrero de 2011, Expediente 16998, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(35) ART. 726.—Inadmisión del recurso. En el caso de no cumplirse los requisitos previstos en el artículo 722, deberá dictarse auto de inadmisión dentro del mes siguiente a la interposición del recurso. Dicho auto se notificará personalmente o por edicto si pasados diez días el interesado no se presentare a notificarse personalmente, y contra el mismo procederá únicamente el recurso de reposición ante el mismo funcionario, el cual podrá interponerse dentro de los diez días siguientes y deberá resolverse dentro de los cinco días siguientes a su interposición.
(36) Sentencia de 10 de febrero de 2011, Expediente 16998.
(37) Sentencia del 25 de marzo de 2010, Expediente 16831, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(38) El Decreto 1350 de 2002 reglamentó el artículo 566 del Estatuto Tributario que disponía que la notificación por correo se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente.
(39) El Decreto 1350 de 2002 acogía el criterio de la sentencia de la Corte Constitucional C-096 de 2001 que declaró inexequible la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo” del artículo 566 del Estatuto Tributario. Comoquiera que el artículo 5º de la Ley 788 de 2002 al modificar esta norma, previó cómo se surte la notificación por correo, el decreto que la reglamentaba ya no tiene aplicación (Cpto. 067076/2003 de la DIAN).
(40) “ART. 17.—Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el periodo para el cual fueron elegidos, pero si se modifica el personal de la sala, los nuevos magistrados desplazarán a los conjueces”.