Source: https://it.scribd.com/document/214105410/Cusa-Vigilanza-Coop
Timestamp: 2020-01-22 00:15:38+00:00
Document Index: 189969

Matched Legal Cases: ['art. 2545', 'art. 2545', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 18', 'art. 45', 'art. 7', 'art. 2545', 'art. 7', 'art. 223', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 2545', 'art. 45', 'art. 2545', 'art. 11', 'art. 2545', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 2435', 'art. 2545', 'art. 28', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 16', 'art. 2545', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2545', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 2517', 'art. 11', 'art. 2545', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 2517', 'art. 9', 'art. 45', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 27', 'art. 11', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 14', 'art. 9', 'art. 2511', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 5', 'art. 118', 'art. 22', 'art. 17', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 2545', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 12', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 11', 'art. 2545', 'art. 11', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 2514', 'art. 1', 'art. 97', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 2514', 'art. 26', 'art. 14', 'art. 2514', 'sentenza ', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 11', 'art. 118', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 15', 'art. 2543', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 2513', 'art. 6', 'art. 12', 'art. 8', 'art. 12', 'art. 223', 'art. 31', 'art. 12', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 12', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 34', 'art. 195', 'art. 202', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 202', 'art. 5', 'art. 2545', 'art. 2540', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 214', 'art. 15', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 223', 'art. 12', 'art. 2545', 'art. 12', 'art. 2638', 'art. 13', 'art. 10', 'art. 12', 'art. 223', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 27', 'art. 4', 'art. 12', 'art. 2545', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 2545', 'art. 12', 'art. 2543', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 198', 'art. 106', 'art. 2409', 'art. 2545', 'art. 93', 'art. 2545', 'art. 2409', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2409', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 676', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 2409', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 94', 'art. 2545', 'art. 195', 'art. 2545', 'art. 2495', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 197', 'art. 102', 'art. 9', 'art. 198', 'art. 2545', 'art. 200', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2514', 'art. 26', 'art. 2545', 'art. 2', 'art. 200', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2512', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 1', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2484', 'art. 2545', 'art. 223', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2484', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2332', 'art. 2487', 'art. 2545', 'art. 2487', 'art. 2545', 'art. 2487', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2487', 'art. 2545', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2545', 'art. 2', 'art. 2490', 'art. 2545', 'art. 2519', 'art. 2545']

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Emanuele Cusa Il controllo amministrativo sulle cooperative (*)
SOMMARIO: 1. Le fonti della disciplina. 2. Le rationes del controllo. 2.1. La ratio espressa. 2.2 Le rationes inespresse. 3. Gli enti controllati e i relativi elenchi. 4. I controllori. 4.1. La pubblica amministrazione. 4.2. Le riconosciute associazioni di rappresentanza del movimento cooperativo. 5. Le tre modalit del controllo. 5.1. La revisione cooperativa. 5.2. Lispezione straordinaria. 5.3. Lannuale certificazione del bilancio. 6. I tre possibili esiti del controllo. 7. Le cinque sanzioni amministrative. 7.1. Le due sanzioni extracodicistiche. 7.1.1. La cancellazione dallalbo nazionale degli enti cooperativi. 7.1.2. La sospensione semestrale della capacit dagire. 7.2. Le tre sanzioni codicistiche. 7.2.1. La gestione commissariale. 7.2.1.1. Profili generali. 7.2.1.2. I poteri del commissario. 7.2.2. Lo scioglimento per atto dellautorit. 7.2.2.1. Profili generali. 7.2.2.2. Lassenza dello scopo mutualistico o lincapacit di raggiungere gli altri scopi sociali. 7.2.2.3. Lo scioglimento per mancato deposito di cinque bilanci di esercizio consecutivi. 7.2.3. La sostituzione dei liquidatori. 7.2.3.1. Il primo comma dellart. 2545-octiesdecies c.c. 7.2.3.2. Il secondo e terzo comma dellart. 2545octiesdecies c.c.
1. Le fonti della disciplina. Tra i tipi di societ previsti nel codice civile italiano la cooperativa lunico tipo la cui disciplina imponga un controllo amministrativo sul rispetto del diritto societario (1). Dunque, questo controllo ha lo scopo di verificare che le cooperative rispettino costantemente i loro tratti funzionali e strutturali. Ma, allora, la vigilanza in commento non serve ad accertare losservanza, ad esempio, del diritto tributario, del diritto del lavoro o del diritto della concorrenza applicabili alle cooperative, essendo questi diritti oggetto di altre vigilanze di tipo amministrativo non specificatamente concepite per le cooperative. Il controllo amministrativo esaminato nel presente lavoro solo prevalentemente enunciato nel codice civile (2), essendo compiutamente regolato altrove. Allinterno dellarticolata disciplina della vigilanza sulle cooperative spicca il d.lg. 2 agosto 2002, n. 220 (3), il quale legge speciale in senso solo formale (in ragione cio della sua collocazione al di fuori dal codice
(*) In corso di pubblicazione in Giurisprudenza Commerciale. (1) Sul punto, da ultimo, anche in chiave storica, BONFANTE, La nuova societ cooperativa, Torino, 2010, 403 ss. (2) Il codice civile (artt. 2545-sexiesdecies - 2545-octiesdecies c.c.) si limita infatti a tratteggiare alcune sanzioni irrogabili a seguito della espletata vigilanza analizzata in queste pagine. (3) Da segnalare che il suddetto decreto disciplina la vigilanza sulle cooperative dal 1 gennaio 2004 e dalla stessa data vigente la riforma civilistica delle cooperative (ai sensi dellart. 10 d.lg. 17 gennaio 2003, n. 6). Per un commento sul d.lg. n. 220/2002 cfr. PALLOTTI, La riforma del sistema di vigilanza delle cooperative alla luce del d.lgs. n. 220/2002 (primi approcci operativi), in Riv. dir. impr., 2004, 53 ss.
civile); in effetti, questo decreto, al pari del suo precedente (4), si applica a tutti gli enti costituiti secondo il tipo societ cooperativa, salva diversa espressa previsione (questa s contenuta in leggi speciali anche in senso sostanziale) (5). Come precisa lart. 1, 5 comma, d.lg. n. 220/2002, la vigilanza sulle cooperative regolata sia dallo Stato, sia da alcuni enti locali, tra i quali ricordo (a motivo della loro compiuta normativa ( 6)) le seguenti Regioni a statuto speciale: il Trentino-Alto Adige/Sdtirol (lunico ente locale italiano avente potest legislativa esclusiva nella materia in esame e pertanto capace di approvare regole legali anche in deroga a quelle statali) ( 7), il Friuli Venezia Giulia ( 8) e la Valle dAosta/Valle dAoste (9). In queste tre Regioni il criterio di collegamento tra la legislazione regionale e le societ cooperative corrisponde alla sede legale di queste ultime. Obiettivo di questo saggio offrire una dettagliata disamina della disciplina vigente del controllo amministrativo sul rispetto del diritto societario delle cooperative. Tuttavia, come dovrebbe emergere leggendo le pagine successive, tale disciplina spesso mal concepita, prolissa, scoordinata e/o ormai superata, anche a causa del fatto che la stessa spesso il frutto di un continuo affastellamento normativo (9-bis). Dunque, la disciplina in parola, pur essendo stata ampiamente riformata con il d.lg. n. 220/2002, necessita di una pi radicale razionalizzazione, la quale, a mio parere, dovr considerare almeno i seguenti tre aspetti: (i) la vigilanza amministrativa, se eccessiva e non mirata, pu diventare inefficace e pertanto inutile a salvaguardare adeguatamente gli interessi generali per la cui difesa deve essere concepita;
(4) Ovvero il d.lg.c.p.s. 14 dicembre 1947, n. 1577 (meglio conosciuto come la legge Basevi), il quale (come ricordava VERRUCOLI, Per una riforma della societ cooperativa, in Riv. dir. comm., 1974, I, 1 s.), bench avrebbe dovuto costituire una disciplina provvisoria della vigilanza sulle cooperative, stato (quasi interamente) abrogato solo con il d.lg. n. 220/2002. (5) Dalla disciplina comune della vigilanza sulle cooperative si differenzia parzialmente quella sulle banche di credito cooperativo, la quale ruota attorno al d.m. 22 dicembre 2005, approvato in attuazione dellart. 18 d.lg. n. 220/2002 e applicato a queste banche a partire dal 1 gennaio 2007. (6) Esempio invece di incompiuta disciplina regionale quella vigente nella Regione Sicilia, la quale, a partire dalla l.r. 26 giugno 1950, n. 45, ha deciso di applicare nel territorio siciliano la disciplina statale in materia (oggi, il d.lg. n. 220/2002 e la relativa normativa di attuazione) mediante i propri organi. (7) Con la l.reg. 9 luglio 2008, n. 5. (8) Con la l.reg. 3 dicembre 2007, n. 27. (9) Con la l.reg. 5 maggio 1998, n. 27. (9-bis) Secondo BONFANTE, Aiuti di Stato alla cooperative: la decisione della Corte UE, in Coop. Cons., 10/2011, 8 lorigine i una indubbia parziale inadeguatezza dei controlli [sulle cooperative] ha motivazione solo ed esclusivamente politici, legata, cio, alla carenza di risorse messe a disposizione dallo Stato per questa attivit.
(ii) la funzione amministrativa dovr essere esercitata sempre pi dagli enti locali, lasciando allo Stato un intervento di tipo soprattutto regolamentare e di coordinamento, specialmente dopo che stata accentuata la sussidiariet verticale nellarchitettura della nostra Repubblica; (iii) il movimento cooperativo organizzato (comunque opportunamente vigilato) dovr divenire il vero protagonista di un efficace autocontrollo (naturalmente decentrato a livello locale nella sua esecuzione) di tutta la cooperazione italiana, specialmente dopo il suggello costituzionale della sussidiariet orizzontale nello svolgimento di attivit di interesse generale. Data per la complessit dellauspicata razionalizzazione della materia in esame, rinvio ad un mio prossimo studio, inteso a prospettare le possibili linee direttive del predetto intervento riformatore.
2. Le rationes del controllo. 2.1. La ratio espressa. Allinizio delliter legis di ci che sarebbe diventata la legge delega di riforma del diritto societario (ovvero la l. 3 ottobre 2001, n. 366) laspirante legislatore era orientato a circoscrivere la vigilanza sulle cooperative alle sole conformi al paradigma costituzionale tratteggiato nellart. 45, 1 comma, Cost. (10), corrispondenti (sulla base della disciplina vigente) alle cooperative a mutualit prevalente. Successivamente, tuttavia, il Parlamento decise di mantenere invariata limpostazione codicistica del 1942 (probabilmente in ragione dei princpi e criteri direttivi nel frattempo decisi mediante l'approvazione dell'art. 7, 1 comma, l. 3 aprile 2001, n. 142 (11)), indicando tutte le societ riconducibili al tipo societ cooperativa come destinatarie del controllo oggi evocato nellart. 2545-quaterdecies c.c. Lattuale ampiezza della vigilanza sulle cooperative spiegata (nella relazione accompagnatoria allo schema di decreto, poi divenuto il d.lg. n. 6/2003 (12)) con il seguente ragionamento:
(10) Cfr., infatti, lo schema di disegno di legge delega elaborato dalla Commissione di studio presieduta da Mirone, poi presentato dal Governo in Parlamento una prima volta il 20 giugno 2000 (con il d.d.l. n. 7123 Camera dei deputati, XIII legislatura) e una seconda volta il 3 luglio 2001 (con il d.d.l. n. 1137 Camera dei deputati, XIV legislatura). Sulla riforma della vigilanza delle cooperative nei progetti di legge che hanno preceduto la l. n. 366/2001 v., per tutti, BASSI, Il futuro della cooperazione nei progetti di riforma delle societ non quotate, in Riv. dir. impr., 2000, 5-8. (11) Con il quale il Governo era stato delegato a emanare uno o pi decreti legislativi per l'ammodernamento e il riordino delle norme in materia di controlli sulle societ cooperative e loro consorzi; il che poi avvenuto con il d.lg. n. 220/2002. (12) Ma, sostanzialmente nella stessa direzione, gi il seguente criterio direttivo con il quale il Parlamento aveva delegato il Governo a concepire lultima riforma organica della vigilanza sulle cooperative, poi realizzatasi con il d.lg. n. 220/2002: corrispondenza, in coerenza con l'articolo 45, primo comma, della Costituzione, tra l'intensit e l'onerosit dei controlli e l'entit delle agevolazioni assegnate alle cooperative per promuoverne lo sviluppo [art. 7, comma 1, lett. l), l. n. 142/2001].
(i) tutte le cooperative hanno una funzione sociale costituzionalmente intesa (13); (ii) tutte possono essere pertanto trattate meglio delle societ non cooperative [anche se lart. 223-duodecies, 6 comma, disp. trans. c.c., attuativo dellart. 5, 1 comma, lett. e), l. n. 366/2001, stabilisce che le disposizioni fiscali di carattere agevolativo previste dalle leggi speciali devono riservarsi alle sole cooperative a mutualit prevalente (14)]; (iii) tutte le cooperative devono essere vigilate allo scopo di verificare la loro osservanza costante dei caratteri giustificativi tale trattamento privilegiato (15). Ancorare la disciplina in commento alla funzione sociale delle cooperative costituzionalmente intesa ovvero alla capacit di questa forma dimpresa di inverare (secondo gradi diversi, in proporzione ai diversi livelli di funzione sociale riconoscibile alle varie tipologie di cooperative) i princpi sanciti negli artt. 1-4 Cost. (16) dovrebbe portare ad un ripensamento della prassi in materia di vigilanza sulle cooperative; tale vigilanza,
(13) Gi dalla lettura dell'art. 5, 1 comma, lett. a), l. n. 366/2001 pu ricavarsi che anche le cooperative diverse da quelle a mutualit prevalente posseggano una funzione sociale, seppur di grado inferiore rispetto a quella delle cooperative conformi al modello costituzionale di cui allart. 45, 1 comma, Cost. Su una funzione sociale delle cooperative latamente intesa cfr. VERRUCOLI, voce Cooperative (Imprese), in Enc. dir., X, Milano, 1962, p. 554 s. (14) Disposizione, quella sopra riportata, non rispettata de iure condito secondo MARAS, Cooperative e mutualit: dalla riforma del codice alla legge n. 99/2009, in Studium iuris, 2011, 141 ss. (15) Cos, espressamente, la relazione accompagnatoria indicata nel testo: i criteri prescelti dal legislatore per identificare la cooperazione costituzionalmente riconosciuta [ai sensi dellart. 45, 1 comma, Cost., ovvero quella formata dalle cooperative a mutualit prevalente] () non esprimono forse per intero il reale valore dellimpresa mutualistica (appunto: la sua funzione sociale); valore che va cercato sul piano dei bisogni che la cooperativa soddisfa (casa, lavoro ecc.), su quello della categoria sociale al cui servizio la cooperativa si pone; ed infine, anche su alcune regole strutturali (voto pro capite, porta aperta) estranee alla organizzazione delle societ ordinarie. Pertanto, anche le cooperative diverse dalle riconosciute si prestano a realizzare i valori fondamentali della cooperazione mutualistica (...) [e dunque] anche le cooperative diverse hanno funzione sociale; e che anche le cooperative diverse, avendo funzione sociale, hanno o conservano lo statuto privilegiato e i benefici (tranne quelli tributari) che lordinamento collega alla societ cooperativa in quanto tale, senza ulteriori aggettivi o specificazioni. (). Questa premessa ha indotto ad una coerente conclusione: se vero che tutte le cooperative sono destinatarie di un trattamento privilegiato (non disparitario costituzionalmente perch mirato a incentivare e premiare imprese con un valore in pi di quelle ordinarie, quello della funzione sociale) tutte le cooperative, e non solo quelle riconosciute, dovranno essere sottoposte a quel tipo di vigilanza che mira a verificare che i soggetti destinatari dello statuto privilegiato posseggano e mantengano nel tempo i requisiti e i presupposti dai quali la legge fa discendere il trattamento privilegiato. (16) Sullinterpretazione sistematica dellart. 45 Cost. in rapporto alle altre norme costituzionali cfr., tra gli altri, BUONOCORE, Diritto della cooperazione, Bologna, 1997, 66 ss.
infatti, non pu limitarsi ad interventi formali su queste ultime (17), magari irrogando sanzioni solo dopo che la cooperativa interessata rappresenti ormai una patente negazione di quello che dovrebbe essere la sua funzione sociale, ma deve controllarle efficacemente, cercando contemporaneamente di promuoverne lo sviluppo, giacch, appunto, enti privati idonei a trasferire sul terreno economico i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale (18).
2.2. Le rationes inespresse. Secondo me, accanto alla giustificazione dellattuale vigilanza sulle cooperative italiane legata al loro trattamento privilegiato, se ne potrebbero individuare dallintero ordinamento giuridico almeno altre quattro. La prospettata individuazione di ulteriori rationes chiarirebbe alcuni dei motivi che potrebbero portare i legislatori nazionali (come gi accade direi per quello tedesco) ad imporre una specifica vigilanza sulle cooperative senza riconoscere alle stesse un trattamento (ad esempio, tributaristico) privilegiato. (i) La prima giustificazione ruota attorno al seguente ipotizzabile (ma indimostrato) intento egoistico dellhomo oeconomicus, quando partecipa ad una societ: il socio, se anche rivestisse una posizione di minoranza allinterno dellorganizzazione, sarebbe naturalmente portato a scegliere di perseguire uno scopo di lucro soggettivo. In effetti, osservando il diritto societario italiano, potrebbe ricavarsi che il legislatore presuma esservi tale intento del socio, poich prevede un espresso controllo amministrativo circa leffettivo perseguimento del solo scopo mutualistico (art. 2545septiesdecies c.c.) e non anche dello scopo di lucro soggettivo. Il controllo in parola, dunque, potrebbe essere letto nel senso di servire ad evitare il sopravvento del naturale intento dei soci (e non dellaltro loro intento, comunque egoistico: quello di instaurare scambi mutualistici), causando cos la degenerazione funzionale della loro cooperativa. Viceversa, lassenza delleterocontrollo sullo scopo lucrativo si spiegherebbe in ragione del fatto che il naturale intento dei soci garantirebbe di per s una sufficiente vigilanza (magari in collaborazione con lautorit giudiziaria, opportunamente sollecitata (19)) sulleffettivo perseguimento di detto scopo. (ii) La seconda giustificazione intrinsecamente legata alla Costituzione, la quale, nel riconoscere la funzione sociale della cooperazione, chiaramente presuppone come tratto essenziale di questultima il carattere democratico, in forza del necessario collegamento tra lart. 45 e gli artt. 1-4 della nostra Carta fondamentale; carattere, quello appena ricordato, che va
(17) CASTIELLO, voce Cooperazione e cooperative I) Diritto pubblico, in Enc. giur., IX, Roma, 1988, 2. (18) Cos NIGRO, in Art. 45-47, Commentario della Costituzione Branca, Bologna - Roma, 1980, 24 s. (19) Sul punto doveroso rinviare a MARAS, Le societ senza scopo di lucro, Milano, 1984, 511 ss.
per costantemente vigilato, affinch nellorganizzazione societaria non prevalga un altro ipotizzabile (ma indimostrato) intento egoistico dellhomo oeconomicus: quello di sopraffare (o di essere trattato meglio de)gli altri soci (20). (iii) La terza giustificazione si impernia sulla peculiare natura del patrimonio sociale di buona parte delle cooperative italiane (21). Esse, infatti, in ragione delle loro riserve indivisibili ai sensi dellart. 2545-ter c.c., posseggono un ingente patrimonio che non potr mai essere oggetto di appropriazione da parte dei soci. Ma, allora, interesse della Repubblica (e non solo del movimento cooperativo italiano organizzato) che tale patrimonio sia gestito con adeguata perizia, nel rispetto della sua funzione istituzionale (garantire una lunga esistenza alla cooperativa titolare del relativo patrimonio e, in seconda battuta, promuovere lintera cooperazione italiana, ai sensi dellart. 11, 2 comma, l. 31 gennaio 1992, n. 59) ( 22), evitandosi cos comportamenti opportunistici degli amministratori e/o dei soci delle cooperative interessate. (iv) La quarta giustificazione ha come filo rosso linteresse dei creditori sociali di una societ con personalit giuridica. In effetti, una volta ricordato che il capitale sociale pu rappresentare uninefficace garanzia per costoro (anche in presenza di societ di capitali) e che il bilancio della cooperativa deve avere tale posta ideale (argomentando ai sensi dellart. 2545duodecies c.c.), da sottolineare che la cooperativa, a differenza delle societ di capitali, pu avere un capitale sociale minimo anche assai scarso (23). Conseguentemente, la vigilanza esterna sulle cooperative potrebbe spiegarsi come strumento per tutelare (indirettamente ( 24)) i creditori della cooperativa meglio di quelli di una societ di capitali, essendo questi ultimi sufficientemente salvaguardati (almeno nella mente del legislatore) dalla doverosa presenza di un capitale sociale minimo non irrisorio.
(20) Quanto sopra argomentato non significa, tuttavia, che lorganizzazione societaria, se lasciata a s stessa, diventerebbe necessariamente plutocratica, come ricavabile dal fatto che qualsiasi societ lucrativa pu determinare la partecipazione sociale in misura non proporzionale al conferimento, ai sensi degli artt. 2263, 1 comma, 2346, 4 comma, 2468, 2 comma, c.c. (21) In questo senso si gi espresso COSTI, Propriet e impresa cooperative nella riforma del diritto societario, in questa Rivista, 2001, I, 131, il quale scriveva per (prima dell'approvazione della l. n. 366/2001) che il controllo governativo sulla gestione delle cooperative non si giustifica per le cooperative non protette [corrispondenti alle attuali cooperative non a mutualit prevalente] delle quali i soci sono "proprietari", in quanto possono appropriarsi dell'intero patrimonio sociale. (22) Similmente accade per le fondazioni dorigine bancaria, attualmente sottoposte alla vigilanza amministrativa del Ministero delleconomia ai sensi dellart. 10 d.lg. 17 maggio 1999, n. 153. (23) Pari, al limite, a 75 euro. (24) Non va infatti dimenticato che gli uffici amministrativi preposti alla vigilanza cooperativa () assolvono i compiti loro affidati dalla legge esclusivamente nell'interesse pubblico (art. 1, 4-bis comma, d.lg. n. 220/2002).
Se queste possono essere alcune delle ragioni del peculiare controllo esterno sulle cooperative, allora le stesse ragioni consentono l'emersione degli interessi generali da tutelare nellesercizio di tale controllo e, pertanto, delle finalit da perseguire nella conduzione del controllo in parola. Dunque, le ragioni cos tratteggiate contribuiscono a delimitare la discrezionalit entro cui deve muoversi la pubblica amministrazione e i suoi collaboratori (anche di diritto privato), allorch verificano la gestione di queste imprese private.
3. Gli enti controllati e i relativi elenchi. La pubblica amministrazione, per poter controllare le cooperative, deve anzitutto conoscerle. Tale conoscenza attualmente assicurata imponendo a qualsiasi cooperativa iscritta nel registro delle imprese di iscriversi altres nellalbo delle societ cooperative (articolato su base provinciale) o nei corrispondenti elenchi previsti da alcune Regioni a livello regionale (come in Friuli Venezia Giulia) o provinciale (come in Trentino-Alto Adige/Sdtirol) (25). Da rimarcare il fatto che sono sottoposte al controllo amministrativo in esame tutti gli enti costituiti in conformit con il tipo societ cooperativa, quale che sia il loro modello organizzativo (quello regolato anche dalle norme sulla societ per azioni, dora innanzi coop-s.p.a., ovvero quello regolato anche dalle norme sulla societ a responsabilit limitata, dora innanzi coop-s.r.l.) e quale che siano le loro attivit economiche svolte (26). Sono inoltre soggette al controllo in parola anche le coop-s.p.a. che fanno ricorso al mercato del capitale di rischio ( 27) e le cooperative la cui specifi-
(25) Liscrizione nei predetti elenchi come cooperative a mutualit prevalente il presupposto per godere dei benefici fiscali ai sensi degli artt. 14, 1 comma, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601 e 15, 1 comma, d.lg. n. 220/2002. Secondo il Ministero dello sviluppo economico (in Rilevazioni Statistiche del Movimento Cooperativo in Italia - Aprile 2010, Roma, 2010, 15) le cooperative a mutualit prevalente (anche di diritto) costituiscono (all11 maggio 2010) pi del 94% delle cooperative iscritte nellalbo delle societ cooperative (pari a 84.248 cooperative). (26) Eventualmente, in presenza dellesercizio di una data attivit, potrebbe esservi unulteriore autorit pubblica chiamata a vigilare la cooperativa (al pari di qualsiasi altro ente esercente tale attivit); il che accade, ad esempio, se la cooperativa produce e distribuisce energia elettrica (dovendo sottostare alla vigilanza dellAutorit per l'energia elettrica e il gas, la quale pu irrogare a essa sanzioni amministrative in caso di inosservanza dei propri provvedimenti) o se la cooperativa (costituita tra giornalisti e denominata cooperativa giornalistica dallart. 6 l. 5 agosto 1981, n. 416) esercita unimpresa editrice (dovendo sottostare alla vigilanza dellAutorit per le garanzie nelle comunicazioni, la quale pu irrogare a essa sanzioni amministrative in caso di inosservanza dei propri provvedimenti). (27) Se ricorresse al mercato del capitale di rischio, la cooperativa, al pari della s.p.a., sarebbe sottoposta al controllo della Consob; il che accade, ad esempio, quando una cooperativa abbia le proprie azioni quotate nei mercati regolamentati.
ca disciplina imponga il perseguimento di finalit ulteriori allo scopo mutualistico 28. Le cooperative, oltre a dover tenere aggiornati i loro dati nei predetti elenchi, devono, annualmente, sia pubblicare nel registro delle imprese il loro bilancio desercizio (ai sensi dellart. 2435, 1 comma, c.c.), sia comunicare in modo informatico le notizie di bilancio al Ministero dello sviluppo economico (artt. 10, 4 comma, l. n. 99/2009 e 223- sexiesdecies, 1 comma, disp. trans., c.c.) o allufficio amministrativo degli enti locali competenti29. Tuttavia, gli enti iscritti nei predetti elenchi non coincidono con quelli vigilati ai sensi dellart. 2545-quaterdecies c.c. (30): per difetto, poich alcune cooperative iscritte non sono sottoposte alla vigilanza in parola (ovvero le banche popolari ai sensi dellart. 28, 2 comma, t.u. l. banc. (31) e le cooperative assicurative32) (33); per eccesso (in forza dellart. 1, 2 comma,
(28) Sto pensando, ad esempio. alla possibilit che la cooperativa intenda rispettare anche il d.lg. 24 marzo 2006, n. 155, al fine di poter inserire nella propria denominazione sociale la locuzione impresa sociale (art. 7, 1 comma, d.lg. n. 155/2006), precludendosi cos la possibilit di perseguire lo scopo di lucro e imponendosi di perseguire finalit di interesse generale (art. 1, 1 comma, d.lg. n. 155/2006). In tal caso, alla vigilanza del Ministero dello sviluppo economico si aggiunge quella del Ministero del lavoro (art. 16, 2-5 comma, d.lg. n. 155/2006), il quale per deve limitarsi a controllare il rispetto del d.lg. n. 155/2006. (29) Le banche di credito cooperativo adempiono al suddetto obbligo di comunicazione in modo semplificato (cos come previsto con decreto direttoriale del 28 aprile 2011), dovendo gi trasmettere i relativi dati inviate alla Banca dItalia mediante apposite segnalazioni periodiche. (30) Anche la societ cooperativa europea, costituita ai sensi del regolamento (CE) n. 1435/2003 del Consiglio [del 22 luglio 2003 relativo allo statuto della Societ cooperativa europea (SCE)], se ha la propria sede sociale in Italia, tenuta ad essere iscritta negli elenchi ricordati nel testo ed sottoposta alla vigilanza esaminata nel presente scritto; su tale tipo societario comunitario cfr., da ultimo, ZANARDO-GUIDOTTI, in Percorsi di diritto societario europeo2, a cura di Pederzini, Torino, 2011, 153 ss. (31) Sul punto cfr. SANTORO, La vigilanza sulle cooperative di credito: problemi aperti in ordine alla ripartizione delle competenze, in Ianus, 1/2009, 18 ss., il quale auspica (ivi, 23) che anche le banche popolari siano sottoposte ad una vigilanza cooperativistica similare a quella sulle banche di credito cooperativo, essendo le prime state inquadrate tra gli enti mutualistici. (32) Cos, almeno, ritiene il Ministero dello sviluppo economico [conformemente BONFANTE, (nt. 1), 420, ma in senso contrario MORARA, Commento dell'art. 2545-quaterdecies. Codice civile commentato2, a cura di Alpa-Mariconda, Milano, 2009, 2864], il quale ad oggi non vigila lunica cooperativa assicurativa operante in Italia. Si segnala nondimeno che la questione problematica, poich, da un lato, manca una disposizione che espressamente deroghi al generale disposto dellart. 1, 1 comma, d.lg. n. 220/2002 [similmente a quanto avveniva in base alla previgente disciplina con lart. 1, 2 comma, d.lg.c.p.s. n. 1577/1947 che cos disponeva: Le cooperative () di assicurazione () non sono soggette alle norme di vigilanza stabilite dal presente decreto] e, dallaltro lato, la vigilanza dellIsvap sulle imprese assicurative non ha per oggetto anche i requisiti mutualistici delle cooperative assicurative; ai sensi infatti dellart. 1 d.lg. 7 settembre 2005, n. 209 la vigilanza di tale autorit nel settore assicurativo ha per scopo la sana e prudente gestione delle
d.lg. n. 220/2002), poich a tale vigilanza sono sottoposti i gruppi cooperativi paritetici (ai sensi dellart. 2545-septies c.c.) (34), i consorzi (con attivit esterna) di cooperative (tra cui quelli di cui allart. 27-ter d.lg.c.p.s. n. 1577/1947, ai sensi dellart. 27-quater dello stesso decreto) non costituiti in forma di societ cooperativa, le societ di mutuo soccorso (costituite ai sensi della l. 15 aprile 1886, n. 3818) e gli enti sussumibili nella indefinita categoria degli enti mutualistici non societari di cui allart. 2517 c.c. (35).
imprese di assicurazione e di riassicurazione e la trasparenza e la correttezza dei comportamenti delle imprese, degli intermediari e degli altri operatori del settore assicurativo, avendo riguardo alla stabilit, all'efficienza, alla competitivit ed al buon funzionamento del sistema assicurativo, alla tutela degli assicurati e degli altri aventi diritto a prestazioni assicurative, all'informazione ed alla protezione dei consumatori. (33) Circa invece la vigilanza ministeriale sulle cooperative edilizie che fruiscono di contributi pubblici (sulle quali cfr. r.d. 28 aprile 1938, n. 1165), in data 2 luglio 2009 stato concluso un accordo tra il Ministero dello sviluppo economico e quello delle infrastrutture e dei trasporti, volto a risolvere tra detti dicasteri un conflitto positivo di competenza; in forza di tale accordo il primo ministero ha competenza esclusiva in materia di accertamento dei requisiti mutualistici ai sensi degli artt. 1, 4 e 9 d.lg. n. 220/2002 e sulla corretta devoluzione ai fondi mutualistici del patrimonio residuo delle cooperative in liquidazione ai sensi dellart. 11 l. n. 59/1992, mentre il secondo ministero ha competenza esclusiva in materia di vigilanza circa il corretto utilizzo dei fondi pubblici elargiti alle societ cooperative, ai sensi degli artt. 125 ss. r.d. n. 1165/1938. (34) In argomento cfr., da ultimo, FUSCO, Commento dellart. 2545-septies, in Codice commentato delle Societ, a cura di Abriani e Stella Richter, Torino, 2010, 2745 s. Secondo i pi il contratto di gruppo cooperativo paritetico non crea un soggetto giuridico autonomo (cos tra gli altri, TOMBARI, Diritto dei gruppi di imprese, Milano, 2010, 148) e tale gruppo non ha un proprio scopo mutualistico [tra gli altri, BONFANTE, (nt. 1), 374 s.]; tuttavia, secondo alcuni (MARANO, La vigilanza sui gruppi cooperativi tra interessi pubblici e di sistema, in AGE, 2/2008, 325 ss. e BITOSSI - STANGHELLINI, I contratti di gruppo cooperativo paritetico tra regole legali e autonomia negoziale, in AGE, 2/2008, 367, nt. 44) la vigilanza amministrativa sul gruppo cooperativo paritetico dovrebbe avere un suo contenuto peculiare. Dal punto di vista legislativo, la disposizione pi interessante in materia la seguente (valevole per le sole societ cooperative che abbiano la propria sede legale nel territorio della Regione Trentino-Alto Adige/Sdtirol e che aderiscano ad un gruppo cooperativo paritetico): 1. Lente cooperativo aderente ad un Gruppo cooperativo paritetico deve comunicare alla struttura amministrativa territorialmente competente la propria adesione e trasmetterle copia del relativo accordo con il Gruppo stesso. 2. Nel caso in cui pi enti cooperativi, contemporaneamente, costituiscono un Gruppo cooperativo paritetico, la comunicazione di reciproca adesione effettuata da un ente cooperativo vale anche per gli altri. 3. Lattivit di revisione deve essere svolta nei confronti dei singoli enti cooperativi aderenti al Gruppo paritetico e non nei confronti del Gruppo in quanto tale (art. 15 d.Pres.Reg. 16 dicembre 2008, n. 11/L). (35) Nonostante il chiaro dettato dellart. 1, 1 comma, d.lgs. n. 220/2002, le societ di mutuo soccorso e gli enti di cui allart. 2517 c.c. non possono ancora essere iscritti nellalbo delle societ cooperative (come emerge leggendo la circ. n. 1579682 del 6 dicembre 2004 del Ministero delle attivit produttive) e non sono sottoposti alla vigilanza del Ministero dello sviluppo economico. I consorzi agrari, dovendo ora essere costituiti in forma di societ cooperativa (necessariamente a mutualit prevalente) ai sensi dellart. 9, 1 comma, l. 23 luglio 2009, n. 99, non rientrano pi tra gli enti diversi dalle cooperative, per i quali v lobbligo di iscrizione
Naturalmente, la cooperativa sottoposta a controllo ministeriale, se appartenente ad un gruppo gerarchico, dovr dimostrare al controllore che tale appartenenza non impedisca alla stessa losservanza dei requisiti mutualistici (36). Dai destinatari della vigilanza amministrativa in esame ritengo che si possa trarre unindiretta prova del fatto che la parola cooperazione contenuta nellart. 45, 1 comma, Cost. debba essere interpretata non gi nel ristretto senso di insieme di societ cooperative, bens nel pi ampio senso di insieme di enti (appunto, cooperativi, in quanto parti della cooperazione) gi disciplinati ( 37) o da disciplinarsi dalla legge esercenti unattivit economica e aventi le caratteristiche enunciate in tale disposizione costituzionale (ovvero il carattere di mutualit e lassenza di fini di speculazione privata) (38). A complicare inutilmente il quadro normativo (specialmente se si pensa alla possibile completa informatizzazione degli elenchi degli enti soggetti alla vigilanza qui analizzata) e la corrispondente organizzazione della pubblica amministrazione chiamata ad attuarlo, il nostro legislatore ha previsto ulteriori elenchi per specifiche tipologie di cooperative (39). In particolare, rammento, a livello nazionale, lalbo nazionale delle societ cooperative edilizie di abitazione e dei loro consorzi che intendano ottenere contributi pubblici (ai sensi dellart. 13 l. n. 59/1992), mentre a livello regionale, gli elenchi degli enti test citati (sempre ai sensi dellart. 13 l. n. 59/1992) e
nellalbo delle societ cooperative. Per un excursus storico sulla disciplina dei consorzi agrari cfr. IOCCA, La legge sviluppo e le nuove disposizioni in materia di consorzi agrari e di cooperative, in NLCC, 2010, 696 ss. (36) Sul punto, funditus, cfr. per la dottrina MARANO, (nt. 34, 333 ss.), e per la legislazione lart. 27, 2 comma, lett. f), l.reg. n. 5/2008, dove si prevede che il controllore delle cooperative del Trentino-Alto Adige/Sdtirol deve tra laltro accertare che le partecipazioni dellente cooperativo in altre imprese sono strumentali al perseguimento degli scopi di tale ente. (37) Come le societ per azioni o le associazioni di cui allart. 11 l. n. 59/1992, le societ di mutuo soccorso di cui alla l. l. n. 3818/1886 e, direi, le stesse associazioni di rappresentanza del movimento cooperativo (sulle quali v. infra, 4.2). (38) Per una sintesi delle diverse tesi relative allinterpretazione della parola cooperazione contenuta nellart. 45 Cost. cfr., per tutti, GIAMPIERETTI, Commento dellart. 45, in Commentario breve alla Costituzione2, a cura di Crisafulli, Paladin, Bartole e Bin, Padova, 2008, 462 s. (39) Una razionalizzazione dei vari elenchi pubblici riguardanti le societ cooperative stata gi effettuata in Trentino-Alto Adige/Sdtirol con lart. 14 l.r. n. 5/2008, il quale cos prevede: 1. Liscrizione nel registro [provinciale degli enti cooperativi] sostituisce quelle nellalbo delle societ cooperative, nellalbo regionale delle cooperative sociali, nellalbo nazionale delle societ cooperative edilizie di abitazione e dei loro consorzi e in qualsiasi altro elenco di enti cooperativi previsto dallordinamento nazionale, determinando i medesimi effetti di queste iscrizioni. 2. Liscrizione nel registro e il rispetto della presente legge sono richiesti agli enti cooperativi per poter accedere alle agevolazioni previste per tali enti dallordinamento nazionale, regionale e provinciale.
gli albi delle cooperative sociali (ai sensi dellart. 9 l. 8 novembre 1991, n. 381). Negli ultimi cinque anni appare evidente come il Ministero dello sviluppo economico abbia tra i suoi principali obiettivi sia quello di far coincidere il numero delle cooperative iscritte nellalbo delle societ cooperative con il numero delle cooperative iscritte nel registro delle imprese (eliminando da questultimo le migliaia di cooperative ormai inattive (40)), sia quello di avere un albo delle societ cooperative formato soltanto da enti rispettosi dei requisiti mutualistici (come pu facilmente evincersi leggendo il nuovo brutto testo dellart. 2511 c.c. assieme allart. 12, 3 comma, d.lg. n. 220/2002 (41)).
4. I controllori. 4.1. La pubblica amministrazione. Ai sensi dellart. 1, 2 comma, d.lg. n. 220/2002, la pubblica amministrazione statale competente in via esclusiva ad accertare i requisiti mutualistici delle cooperative la Direzione generale per le piccole e medie imprese e gli enti cooperativi presso il Ministero dello sviluppo economico (42). Tale Direzione altres competente a tenere lalbo nazionale delle cooperative e lalbo nazionale delle societ cooperative edilizie di abitazione e dei loro consorzi. La vigilanza di spettanza del Ministero pocanzi ricordato svolta da suoi dipendenti o da dipendenti di altri dicasteri con il primo convenzionati ( 43), ovvero ancora (ma limitatamente alla revisione cooperativa) da revisori delle associazioni di rappresentanza del movimento cooperativo con le quali tale Dicastero ha stipulato apposite convenzioni (art. 7, 2 comma, d.lg. 220/2002) (44). La pubblica amministrazione non statale competente a vigilare le cooperative da individuarsi in base agli ordinamenti interni degli enti locali esercenti la predetta attivit. La vigilanza di spettanza degli enti locali pu
(40) Il che, tra laltro, permetterebbe di conoscere esattamente quali cooperative attive non aderiscano ad alcuna associazione riconosciuta di rappresentanza del movimento cooperativo. (41) Sulla suddetta disposizione v. infra, 7.1.1. (42) Nel primo semestre del 2001 la vigilanza e lo sviluppo della cooperazione sono passati dalla competenza del Ministero del lavoro a quella del Ministero delle attivit produttive (ora dello sviluppo economico). La suddetta Direzione oggi regolata dal d.m. 7 maggio 2009, ove tra laltro si stabilisce (allart. 5, 9 comma) che tale Direzione pu avvalersi, per effettuare revisioni cooperative e ispezioni straordinarie, dei sedici Ispettorati territoriali presso il Dipartimento per le Comunicazioni del Ministero dello sviluppo economico. (43) Lesempio pi significativo di convezione accennata nel testo quella stipulata il 28 settembre 2010 (con scadenza 28 settembre 2013, la quale sar probabilmente prorogata) tra la Direzione generale sopra indicata e lAgenzia delle entrate, grazie alla quale il primo potr conferire lincarico di revisione cooperativa o di ispezione straordinaria a funzionari della seconda, i quali abbiano conseguito una specifica abilitazione mediante appositi corsi di formazione promossi dal primo. (44) A luglio 2011 non risulta sottoscritta alcuna delle suddette convenzioni con le associazioni di rappresentanza.
essere svolta da dipendenti degli stessi enti e da professionisti scelti dalla pubblica amministrazione allinterno di appositi elenchi (45), ovvero solo da questi ultimi (46).
4.2. Le riconosciute associazioni di rappresentanza del movimento cooperativo. Probabilmente, proprio nel settore della vigilanza sulle cooperative, il nostro ordinamento ha fino ad ora concepito la pi avanzata sperimentazione di sussidiariet orizzontale, cos come definita nellultimo comma dellart. 118 Cost. (47). In effetti, a partire dal d.lg.c.p.s. n. 1577/1947 lo Stato italiano ha riconosciuto degli enti di diritto privato le associazioni nazionali di rappresentanza del movimento cooperativo come propri collaboratori nello svolgere lattivit di interesse generale, corrispondente, appunto, alla vigilanza sulle cooperative. Questa collaborazione tra il settore pubblico e quello privato conforme non solo con la nostra Carta fondamentale, ma anche con il diritto internazionale pubblico della cooperazione; in effetti, le stesse Nazioni Unite attraverso la risoluzione 56/114 ( Cooperatives in social development) adottata dall'Assemblea Generale il 19 dicembre 2001 hanno invitato i propri Stati membri a prendere in considerazione le Draft guidelines aimed at creating a supportive environment for the development of cooperatives (48), allorquando intendano modificare la loro legislazione sulle cooperative. Ebbene, una delle linee guida contenute in quest'ultimo documento indica che i rappresentanti del movimento cooperativo non solo dovrebbero partecipare alla stesura e al monitoraggio della disciplina cooperativistica, ma dovrebbero anche concorrere con i rispettivi Governi (attraverso una effective and equal partnership ) a vigilare le cooperative (49).
(45) Come accade in Trentino-Alto Adige/Sdtirol, ai sensi dellart. 22, 2 comma, l.r. n. 5/2008. (46) Come accade in Valle dAosta/Valle dAoste, ai sensi dellart. 17, 3 comma, l.r. n. 27/1998. In Sicilia la revisione cooperativa di spettanza degli uffici regionali svolta solo dai revisori delle riconosciute associazioni di rappresentanza del movimento cooperativo, con le quali la Regione Sicilia ha stipulato apposita convenzione (cos AGOSTINI, La nuova attivit di revisione cooperativa nella Regione Sicilia, in Coop. cons., 8-9/2009, 35 ss.). (47) Espressamente richiamato nellart. 7, 1 comma, l.r. n. 5/2008: In attuazione dellarticolo 118, ultimo comma della Costituzione la Provincia [di Trento e quella di Bolzano] favorisce lassociazione di rappresentanza nello svolgimento dellattivit di promozione e vigilanza sugli enti cooperativi. (48) Le succitate linee guida costituiscono l'appendice alla relazione del Segretario generale delle Nazioni Unite del 14 maggio 2001 (A/56/73-E/2001/68). (49) Addirittura, nella stessa risoluzione si sollecitano non solo gli Stati membri, ma anche le competenti organizzazioni internazionali e le agenzie specializzate a prendere tutte le misure appropriate per sviluppare an effective partnership between Governments and the coopera-
Lart. 3 d.lg. n. 220/2002 fissa i requisiti richiesti ad una delle predette associazioni per essere riconosciuta dal Ministero dello sviluppo economico come soggetto capace di esercitare il controllo sulle cooperative ai sensi dellart. 2545-quaterdecies c.c. Avvenuto il riconoscimento in parola, la Direzione generale per le piccole e medie imprese e gli enti cooperativi verifica la costante osservanza dei requisiti appena indicati e, in mancanza, pu revocare tale riconoscimento, impedendo cos allassociazione di continuare a collaborare con la ricordata pubblica amministrazione (50). Lassociazione nazionale di rappresentanza disciplinata dalla propria specifica normativa (perlopi contenuta, a livello legislativo, nel d.lg. n. 220/2002, il quale tra laltro prescrive allente in parola di rappresentare, assistere, tutelare e revisionare le cooperative ad essa aderenti) e, in quanto compatibile, dalla normativa codicistica delle associazioni riconosciute (artt. 14-35 c.c.), semprech abbia (come attualmente hanno tutte le associazione nazionali riconosciute di rappresentanza del movimento cooperativo) una personalit giuridica di diritto privato ( 51). Le associazioni nazionali non godono per di una capacit dagire corrispondente a quelle delle persone giuridiche private di diritto comune (52); in effetti, ai sensi del (mal redatto (53)) art. 5, 1 comma, d.l. 21 marzo 1986 (conv. con l. 20 maggio 1988, n. 160), tali enti non possono prestare garanzie o compiere qualsiasi atto o attivit di natura economica () anche a favore di cooperative aderenti e, se lo facessero, i relativi atti sarebbero affetti da nullit.
tive movement. Come emerge chiaramente dal dettato della risoluzione, essa non vincola i soggetti a cui indirizzata, anche se possiede comunque una propria rilevanza giuridica. (50) Una disciplina corrispondente a quella nazionale sopra descritta pu essere contenuta nellomologa legislazione regionale che regola il riconoscimento delle associazioni di rappresentanza delle sole cooperative aventi la sede allinterno del territorio di competenza dellente locale legittimato a concedere il predetto riconoscimento; per unesemplificazione di ci cfr. gli artt. 7-11 l.r. n. 5/2008, valevoli per le associazioni provinciali di rappresentanza del movimento cooperativo del Trentino-Alto Adige/Sdtirol. (51) Da precisare che il riconoscimento ministeriale delle associazioni di rappresentanza ai sensi dellart. 3 d.lg. n. 220/2002 non attribuisce altres la personalit giuridica di diritto privato, come invece accadeva per il corrispondente riconoscimento ministeriale ai sensi dellormai abrogato art. 5 d.lg.c.p.s. n. 1577/1947 (il cui primo comma stabiliva infatti che il riconoscimento di cui all'articolo precedente viene concesso con decreto del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale ed produttivo anche degli effetti giuridici di cui all'art. 12 del codice civile); conseguentemente, unassociazione riconosciuta ai sensi dellart. 3 d.lg. n. 220/2002, se intende essere qualificata civilisticamente come associazione riconosciuta, deve inoltre domandare (alla prefettura nella cui Provincia stabilita la sua sede) l'iscrizione nel registro delle persone giuridiche regolato dal d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361. (52) Conformemente Cass., 9 aprile 1990, n. 2965, inedita. (53) Come potrebbe operare, infatti, unassociazione di rappresentanza se non potesse compiere alcun atto di natura economica, come ad esempio la stipula di un contratto di compravendita di beni per esercitare la propria attivit istituzionale ovvero la stipula di un contratto di lavoro per avvalersi del lavoro altrui?
Attualmente sono associazioni nazionali riconosciute di rappresentanza del movimento cooperativo italiano le seguenti: dal 1948 la Confederazione Cooperative Italiane (Confcooperative) e la Lega Nazionale delle Cooperative e Mutue (Legacoop), dal 1961 lAssociazione Generale Cooperative Italiane (AGCI), dal 1975 lUnione Nazionale Cooperative Italiane (UNCI) e dal 2004 lUnione Italiana Cooperative (UNICOOP) (54). Merita di essere segnalato, infine, che il Ministero dello sviluppo economico vigila non solo sulle associazioni nazionali riconosciute del movimento cooperativo (art. 3, 6 comma, secondo periodo, d.lg. n. 220/2002), ma anche sulle societ e le associazioni che ciascuna delle prime pu promuovere per costituire e gestire un proprio fondo mutualistico per la promozione e lo sviluppo della cooperazione (art. 11, 4 comma, l. n. 59/1992) (55).
5. Le tre modalit del controllo. Il controllo amministrativo sulle cooperative si manifesta nelle seguenti tre diverse tipologie, come confermato testualmente dai titoli che suddividono il d.lg. n. 220/2002: la revisione cooperativa, lispezione straordinaria e la certificazione del bilancio (56). 5.1. La revisione cooperativa . La vigilanza ordinaria sulle cooperative si effettua biennalmente (o annualmente, in presenza delle cooperative aventi le caratteristiche indicate negli artt. 3, 3 comma, l. n. 381/1991 e 15, 1 comma, l. n. 59/1992) mediante la revisione cooperativa. Tale vigilanza
(54) Solo le prime tre sopra elencate (rappresentanti, assieme, circa 43.000 cooperative) aderiscono allAlleanza Cooperativa Internazionale, organizzazione non governativa riconosciuta dalle Nazioni Unite, fondata nel 1895 e attualmente formata da pi di duecentocinquanta organizzazioni (nazionali e internazionali) di rappresentanza delle cooperative del mondo operanti in tutti i settori delleconomia. Le stesse tre associazioni hanno tra loro costituito il 27 gennaio 2011 un coordinamento nazionale stabile, denominato Alleanza delle Cooperative Italiane, avente la finalit di coordinare lazione di rappresentanza nei confronti del Governo, del Parlamento, delle istituzioni europee e delle parti sociali. (55) La dottrina [da ultimo cfr. SANTAGATA, Trasformazione delle cooperative e devoluzione del patrimonio (appunti sullart. 2545-undecies), in Studi per Franco Di Sabato, IV Societ, t. II, Napoli, 2009, 343 s.] ha evidenziato come la vigilanza amministrativa sulle cooperative possa costituire unefficace tutela indiretta degli enti che gestiscono i fondi mutualistici di cui allart. 11 l. n. 59/1992; detta vigilanza, infatti, accerta anche che le cooperative adempiano esattamente alle obbligatorie contribuzioni a tali fondi. Ad oggi le societ che gestiscono i fondi in parola sono le seguenti: per AGCI Generalfond s.p.a., per Confcooperative Fondosviluppo s.p.a., per Legacoop Coopfond s.p.a., per UNCI Promocoop s.p.a. A luglio 2011, invece, UNICOOP gestisce il proprio fondo (Unifond) direttamente. (56) La suddetta suddivisione coerente con il seguente criterio direttivo legislativo, sulla base del quale il Governo predispose il d.lg. n. 220/2002: distinzione di finalit, compiti e funzioni tra le revisioni cooperative, le ispezioni straordinarie e la certificazione di bilancio, evitando la sovrapposizione e la duplicazione di adempimenti tra le varie tipologie di controllo, nonch tra esse e la vigilanza prevista da altre norme per la generalit delle imprese [art. 7, comma 1, lett. i), l. n. 142/2001].
di competenza esclusiva dellassociazione riconosciuta di rappresentanza a cui aderisce la cooperativa revisionanda ovvero, in mancanza di tale adesione, di competenza esclusiva del Ministero dello sviluppo economico. A riprova del fatto che anche lassociazione riconosciuta esercita unattivit di interesse generale mediante i revisori dalla stessa incaricati ricordo che costoro, nell'esercizio delle loro funzioni, si intendono incaricati di pubblico servizio (art. 7, 7 comma, d.lg. n. 220/2002). La revisione cooperativa ha una finalit duplice: da un canto, accertare il rispetto dei requisiti mutualistici di cui allart. 2, 2 comma, primo periodo, d.lg. n. 220/2002, ovvero losservanza (non solo formale) delle specifiche caratteristiche legali, la cui presenza attribuisce una (seppur minima) funzione sociale (costituzionalmente intesa) alle cooperative ( 57);
(57) Tali caratteristiche legali come anticipato nellincipit di questo scritto appartengono essenzialmente al diritto societario delle cooperative, nonostante il d.lg. n. 220/2002 parrebbe contraddire questa affermazione, ove impone al revisore cooperativo di accertare la legittimazione dell'ente a beneficiare delle agevolazioni fiscali, previdenziali e di altra natura (art. 4, 1, comma, lett. b), ovvero di verificare l'eventuale esistenza del regolamento interno adottato dall'ente cooperativo ai sensi dell'articolo 6 della legge 3 aprile 2001, n. 142 e la correttezza e la conformit dei rapporti instaurati con i soci lavoratori con quanto previsto nel regolamento stesso (art. 4, 3 comma). In effetti, le norme appena riportate sono da interpretarsi non nel senso che il revisore cooperativo sia tenuto a svolgere anche le attivit dellispettore del lavoro e dellispettore fiscale, ma nel pi limitato senso che il revisore deve verificare losservanza delle regole del diritto societario (o di quelle datesi dalla cooperativa sulla base di questultimo diritto, come le regole contenute nel contratto sociale o in regolamenti, quale quello relativo ai rapporti di lavoro coi soci) che o costituiscono il presupposto applicativo delle agevolazioni fiscali (come quelle contenute nellart. 2514 c.c.), o rappresentano alcuni degli elementi sui quali (qualcun altro possa) basare la successiva qualificazione del socio lavoratore in chiave giuslavoristica [con il conseguente controllo del rispetto del diritto del lavoro; dello stesso avviso pare essere PALLOTTI, (nt. 3), 74]. Se ci corretto, si pu allora capire la ragione secondo la quale lart. 1, 2 comma, secondo periodo, d.lg. n. 220/2002 chiarisce che laccertamento effettuato mediante la revisione cooperativa o lispezione straordinaria riservato, in via amministrativa esclusiva, al Ministero dello sviluppo economico. Dunque, laccertamento dei requisiti mutualistici (mediante revisione o ispezione) dovr sempre precedere altri accertamenti amministrativi, quando questo secondo accertamento abbia come presupposto losservanza dei requisiti mutualistici (dello stesso avviso TATARANO, La nuova impresa cooperativa, in Tratt. Cicu-Messineo, Milano, 2011, 587). La presenza di diversi pubblici uffici competenti a vigilare le cooperative impone un efficace coordinamento tra gli stessi, al fine di assicurare il buon andamento dellamministrazione (art. 97, 1 comma, Cost.). Un esempio importante di tale coordinamento certamente costituito dalla gi ricordata convenzione tra il Ministero dello sviluppo economico e lAgenzia delle entrate, stipulata il 28 settembre 2010; in essa, infatti, non solo si autorizza un reciproco scambio di informazioni (contenute nei rispettivi archivi) per lo svolgimento delle loro attivit di controllo, anche al fine di evitare sovrapposizione degli organi ispettivi in fase di controllo ovvero [di] definire piani operativi congiunti, ma si stabilisce anche (i) che le amministrazioni convenzionate si incontrino periodicamente, (ii) che, nellambito dellattivit di controllo fiscale svolta dallAgenzia, i nuclei di verifica possano prevedere la partecipazione di funzionari dellAgenzia che, gi abilitati dal Ministero dello sviluppo economico a svolgere la vigilanza
dallaltro canto, suggerire come migliorare lorganizzazione interna della cooperativa revisionata per far s che la stessa possa massimamente realizzare la propria specifica funzione sociale [art. 4, 1 comma, lett. a), d.lg. n. 220/2002]. Lattivit del revisore (i cui costi sono sostanzialmente a carico della cooperativa revisionanda, ai sensi dellart. 8, 1-4 comma, d.lg.c.p.s. n. 1577/1947) documentata attraverso una serie di atti ( 58). Tra questi atti spicca certamente il modello di verbale di revisione, la cui lettura assai istruttiva per capire in che cosa oggi consista la vigilanza amministrativa sulle societ cooperative (59) e per avere una conferma del fatto che tale vigilanza comporta perlopi un accertamento circa losservanza del diritto societario delle cooperative.
ai sensi del d.lg. n. 220/2002, siano stati incaricati dal predetto Ministero a svolgere tale vigilanza contestualmente al controllo fiscale e (iii) che il Ministero in parola si impegna (entro 30 giorni dalla richiesta dellAgenzia, ai sensi dellart. 14, 3 comma, d.P.R. n. 601/1973) a nominare un funzionario dellAgenzia (gi appositamente abilitato) allo scopo di accertare i requisiti mutualistici per beneficiare delle agevolazioni fiscali. Questultima previsione assai significativa per le seguenti tre ragioni: (i) conferma lattuale vigenza dellart. 14 d.P.R. n. 601/1973 [naturalmente da interpretarsi in conformit con il d.lg. n. 220/2002 e il d.lg. n. 6/2003; secondo invece PALLOTTI, (nt. 3), 56, il citato art. 14 norma sarebbe stato abrogato tacitamente dal d.lg. n. 220/2002]; (ii) riconosce inequivocabilmente la competenza esclusiva del Ministero dello sviluppo economico circa laccertamento dei requisiti mutualistici, in conformit con lart. 1, 2 comma, d.lg. n. 220/2002; (iii) chiarisce indirettamente lesclusiva competenza dellAgenzia delle entrate a verificare che le clausole di cui allart. 2514 c.c. (sostitutive di quelle di cui allart. 26 d.lg.c.p.s. n. 1577/1947) siano state in fatto osservate nel periodo di imposta e nei cinque precedenti dalla cooperativa vigilata (art. 14, 3 comma, d.P.R. n. 601/1973); su alcune esemplificazioni volte ad aggirare i vincoli allo scopo lucrativo previsti dallart. 2514 c.c. cfr. ROCCHI, Il controllo giudiziario e la vigilanza amministrativa, in Le cooperative dopo la riforma del diritto societario, a cura di Sandulli e Valensise, Milano, 2005, 240. A favore di un efficace controllo sulle cooperative beneficiarie di un particolare trattamento tributario si espressa, da ultimo, la stessa Corte di giustizia dellUnione europea con limportante sentenza dell8 settembre 2011 (cause riunite C-78/08, C-79/08 e C-80/08), in Coop. Cons., 10/2011, 5, con nota di BONFANTE; pi precisamente, al punto 74 dello stessa, cos si statuisce: Spetta quindi allo Stato membro interessato realizzare e far applicare procedure di controllo e di vigilanza opportune al fine di garantire la coerenza delle specifiche misure fiscali introdotte a favore delle societ cooperative con la logica e la struttura generale del sistema tributario ed evitare che enti economici scelgano questa specifica forma giuridica esclusivamente al fine di godere delle agevolazioni in materia dimposte previste per siffatto tipo di societ. (58) I modelli dei suddetti atti sono stati aggiornati il 23 giugno 2010 dal Ministro dello sviluppo economico con apposito decreto, il quale contiene altres tutta la modulistica relativa allattivit di ispezione straordinaria e allattivit di vigilanza sulle banche di credito cooperativo. (59) In effetti, le risultanze dellattivit di revisione devono essere riportate esclusivamente nel modello di verbale approvato dal Ministero dello sviluppo economico (art. 8, 1 comma, d.m. 6 dicembre 2004).
5.2. Lispezione straordinaria. Lispezione straordinaria si differenzia dalla revisione cooperativa per i seguenti quattro aspetti. In primo luogo possono essere ispettori solo funzionari ministeriali (art. 8, 2 e 3 comma, d.lg. n. 220/2002) ( 60); per questa ragione gli artt. 10 d.lg.c.p.s. n. 1577/1947 e 10 d.lg. n. 220/2002 riconoscono a tali controllori molti pi poteri di quelli riconosciuti ai revisori cooperativi. Normalmente, per ogni ispezione, sono incaricati due ispettori, i quali firmano congiuntamente il relativo verbale. In secondo luogo lispezione straordinaria condotta, sostanzialmente, ogniqualvolta il Ministero ne ravvisi lopportunit (art. 8, 1 comma, d.lg. n. 220/2002) (61). In terzo luogo le relative spese sono a carico della sola pubblica aministrazione (art. 8, 5 comma, d.lg.c.p.s. n. 1577/1947). In quarto luogo lispezione di solito manca del profilo consulenziale (62), avendo come unico obiettivo quello di accertare il rispetto dei requisiti mutualistici. Circa poi la possibile ampiezza di tale accertamento, lispezione si differenzia dalla revisione cooperativa in ragione principalmente di un maggior grado di approfondimento delle verifiche condotte, come provato documentalmente confrontando le schede allegate ai rispettivi modelli di verbale (revisionale o ispettivo), da compilarsi in ragione del tipo di cooperativa vigilata. Nonostante lispezione possa essere disposta anche sulla base di esigenze di approfondimento derivanti dalle revisioni cooperative, nella prassi si esclude la possibilit di compilare solo parzialmente il relativo verbale ispettivo.
5.3. Lannuale certificazione del bilancio. Per le cooperative di maggiori dimensioni o con una struttura finanziaria pi complessa lart. 11 d.lg. n. 220/2002 prevede unulteriore forma di vigilanza, necessariamente condotta da societ di revisione, o appositamente convenzionate con
(60) Significativamente, nella logica dellart. 118, ult. cpv., Cost., la Regione Trentino-Alto Adige/Sdtirol ha invece previsto nella l.r. n. 5/2008, da un lato, che la revisione cooperativa, disposta dallautorit di revisione, pu essere: a) ordinaria [corrispondente alla revisione cooperativa prevista dalla disciplina statale], se condotta a scadenze periodiche; b) straordinaria [corrispondente allispezione straordinaria prevista dalla disciplina statale], se non condotta a scadenze periodiche (art. 19) e, dallaltro, che lassociazione di rappresentanza lautorit di revisione per gli enti cooperativi aderenti ad essa (art. 21, 1 comma). (61) Se destinataria dellispezione una banca di credito cooperativo, il Ministero ne informa la Banca dItalia, comunicando inoltre gli eventuali provvedimenti conseguentemente disposti. (62) Il che emerge con evidenza confrontando il punto 56 dei due modelli di verbale: quello del verbale della revisione cooperativa impone al revisore di scrivere eventuali suggerimenti e consigli per migliorare la gestione, il livello di democrazia interna, al fine di promuovere la reale partecipazione dei soci alla vita sociale; quello del verbale di ispezione straordinaria impone allispettore di scrivere eventuali ulteriori prescrizioni che non costituiscono oggetto di diffida.
lassociazione di rappresentanza cui appartiene la cooperativa revisionanda, o iscritte in un specifico elenco formato dal Ministero dello sviluppo economico (63). Il documento con il quale la societ di revisione conclude la propria attivit annuale (denominato nella citata disposizione come relazione di certificazione) qualificato nella stessa norma come atto complementare della vigilanza. Questa disposizione discutibile gi al momento del suo primo concepimento mediante lart. 15 l. n. 59/1992 auspicabile che sia quanto prima interamente abrogata, prevedendo un inutile e costoso doppione della revisione legale dei conti (da ultimo disciplinata con il d.lg. 27 gennaio 2010, n. 39) (64), alla quale sono oggi obbligatoriamente (in base al diritto societario comune) sottoposte tutte le coop-s.p.a. e le sole coop-s.r.l. tenute ad eleggere il collegio sindacale ex art. 2543, 1 comma, c.c. 6. I tre possibili esiti del controllo. Al termine della revisione o dellispezione (condotte, naturalmente, nel rispetto del principio del contraddittorio), rispettivamente il revisore o lispettore ha davanti a s, essenzialmente, tre possibili situazioni. La prima situazione consiste nel non aver trovato alcuna irregolarit. In tal caso, in presenza di una revisione cooperativa, rilasciato dal Ministero un certificato di revisione, se il revisore proponente un funzionario ministeriale, mentre rilasciata unattestazione di revisione, se il revisore proponente stato incaricato dallassociazione di rappresentanza ( 65). La seconda situazione consiste nellaver trovato delle irregolarit sanabili; in tal caso, lo stesso controllore invita, mediante apposita diffida, a eliminare tali irregolarit entro un determinato termine (non superiore a novanta giorni). Una volta scaduto il predetto termine, il controllore verifica se sia stata eliminata lirregolarit e, in mancanza, trasmette (per il tramite dellassociazione di rappresentanza, se il revisore incaricato da questultima) il proprio verbale al Ministero, proponendo a questultimo
(63) Lultimo elenco di cui allart. 11 d.lg. n. 220/2002, approvato dal Ministero dello sviluppo economico, quello inserito nel decreto direttoriale 23 dicembre 2009, contenente 27 societ di revisione. (64) In effetti, come si ricava leggendo lo schema di convenzione allegato al d.m. 16 novembre 2006 (detto schema deve essere rispettato da tutte le societ di revisione appositamente convenzionate con lassociazione di rappresentanza cui appartiene la cooperativa revisionanda), la relazione di revisione deve essere redatta secondo quanto previsto dai principi di revisione [oggi, nel rispetto di quanto previsto nel d.lg. n. 39/2010 e nella relativa disciplina attuativa] e deve altres indicare [ecco il contenuto speciale della revisione legale dei conti di cui allart. 11 d.lg. n. 220/2002]: a) se sono state di fatto osservate le disposizioni di legge e di statuto in materia di cooperazione; b) se sono state rispettate in particolare le disposizioni di legge e di statuto relative agli articoli 4, 5, 7, 8, 9 e 11 della legge n. 59/1992; c) l'avvenuta verifica di quanto dichiarato dagli amministratori ai sensi dell'art. 2513 del codice civile. (65) Sulla dichiarazione sostitutiva di cui allart. 6 d.lg. n. 220/2002 cfr. PALLOTTI, (nt. 3), 87-90.
lirrogazione della sanzione di cui allart. 12, 5-bis comma, d.lg. n. 220/2002, assieme, eventualmente, ad altre sanzioni amministrative. La terza e ultima situazione consiste nellaver accertato, a parere del controllore, i presupposti applicativi per irrogare una sanzione amministrativa tra quelle che pu infliggere il Ministero dello sviluppo economico ad una cooperativa. In tal caso il controllore trasmette (sempre per il tramite dellassociazione di rappresentanza, se il revisore incaricato da questultima) al Ministero il proprio verbale, proponendo la sanzione da irrogare (66). Lassociazione o la pubblica amministrazione che ha incaricato il controllore, ricevuto il verbale di revisione o dispezione, pu sempre richiedere di effettuare ulteriori accertamenti (anche a un controllore diverso dal primo incaricato), qualora tali enti ritengano di avere insufficienti elementi per valutare il rispetto dei requisiti mutualistici in capo alla cooperativa controllata (art. 8, 6 comma, d.m. 6 dicembre 1994). Ogni volta che sia proposta una sanzione, il rappresentante della cooperativa che potrebbe essere sanzionata deve essere edotto della facolt di presentare al predetto Ministero osservazioni o controdeduzioni entro quindici giorni dalla conclusione della revisione o della ispezione. Sulla base dellart. 12 d.lg. n. 220/2002 e dei vigenti modelli ministeriali di verbali (di revisione e di ispezione) sostenibile non solo che il Ministero possa sanzionare (con sanzione diversa dalla sospensione semestrale di ogni attivit e dalla gestione commissariale per irregolarit nelle procedure di ammissione dei soci) la cooperativa senza che questultima debba essere previamente diffidata (67), ma anche che la medesima autorit (salvo il caso dello scioglimento coatto ex art. 223-septiesdecies, disp. trans., c.c. (68)) non possa sanzionare la cooperativa senza che dal verbale di una previa revisione o ispezione risultino i presupposti del provvedimento sanzionatorio (69). Se la cooperativa da sanzionarsi un consorzio agrario, il provvedimento sanzionatorio deve essere adottato dal Ministero dello sviluppo econo-
(66) La Regione Trentino-Alto Adige/Sdtirol (con lart. 31, 3 comma, l.r. n. 5/2008) ha cercato di tipizzare (non in modo esaustivo e lasciando comunque una significativa discrezionalit allautorit sanzionante) i presupposti in presenza dei quali la pubblica amministrazione legittimata a sanzionare una cooperativa. (67) Dello stesso avviso la dottrina maggioritaria espressasi dopo il d.lg. n. 220/2002 [da ultimo, cfr. TATARANO, (nt. 60), 585 s.]. (68) Sulla suddetta sanzione cfr., infra, 7.2.2.3. (69) Contra, da ultimo, BONFANTE, (nt. 1), 412, per il quale la sanzione amministrativa potrebbe essere irrogata solo a seguito di unispezione e non anche a seguito di una revisione; il che per non risulta dal modello ministeriale di revisione cooperativa.
mico, di concerto con quello delle politiche agricole e forestali (art. 12, 5 comma, d.lg. n. 220/2002) (70). 7. Le cinque sanzioni amministrative . In base al diritto statale (71) le sanzioni amministrative irrogabili ad una cooperativa dal Ministero dello sviluppo economico, con apposito decreto direttoriale, sono classificabili in cinque tipologie diverse e trovano la propria fonte sia dentro sia fuori il codice civile (72). Pi precisamente, la cancellazione dallalbo nazionale degli enti cooperativi e la sospensione semestrale della capacit dagire sono disciplinate interamente al di fuori del codice civile, mentre la gestione commissariale, lo scioglimento coatto e la sostituzione dei liquidatori sono disciplinate in parte nel codice civile. Nella tipologia di sanzione appena denominata come scioglimento coatto includo sia la liquidazione coatta amministrativa ex art. 2545-terdecies c.c., sia lo scioglimento per atto dellautorit ex art. 2545-septiesdecies c.c., determinando entrambe un forzato scioglimento della cooperativa. Nel prosieguo non mi occupo per della liquidazione coatta amministrativa di cui allart. 2545- terdecies c.c., poich essa disposta non gi per inosservanza dei requisiti strutturali e funzionali della cooperativa (ovvero, essenzialmente, del suo diritto societario), bens per insolvenza dellimpresa (commerciale o non commerciale) esercitata dalla cooperativa (73).
(70) Non invece chiaro se il nuovo art. 12 d.g. n. 220/2002 abbia abrogato tacitamente gli ultimi due commi dellart. 11 d.lg.c.p.s. n. 1577/1947, atteso che lart. 1, 1 comma, d.lg. 1 dicembre 2009, n. 179 (in combinato disposto con lallegato 1 dello stesso decreto) ha ritenuto ancora in vigore lintero art. 11 dianzi citato. (71) Nel presente scritto non mi occupo del diritto regionale, il quale a mio parere pu legittimamente prevedere sanzioni amministrative (anche diverse da quelle stabilite dal diritto statale) irrogabili alla cooperativa irrispettosa del diritto cooperativo (nazionale o regionale). Il pi significativo esempio in proposito dato dalla Regione Trentino-Alto Adige/Sdtirol, la quale, con lart. 34 l.r. n. 5/2008, ha stabilito che alla predetta cooperativa una delibera della Giunta provinciale territorialmente competente pu irrogare non solo le sanzioni di cui agli artt. 2545-sexiesdecies 2545-octiesdecies c.c., ma anche una sanzione amministrativa pecuniaria (da 10 mila a 200 mila euro) o quella cosiddetta dellaffiancamento (ovvero la nomina di una o pi persone, eventualmente designate dallassociazione di rappresentanza cui aderisce la cooperativa sanzionata, da affiancare temporaneamente allorgano di amministrazione o di controllo oppure al direttore della cooperativa sanzionata). (72) Come stato giustamente precisato (C. St. 14 ottobre 2004, in Foro amm., 2004, 2817), fino a quando la pubblica amministrazione (dello Stato o degli enti locali) non abbia legittimamente adottato un provvedimento sanzionatorio nei confronti di una cooperativa, la disciplina codicistica di tale ente completamente applicabile alla stessa. (73) Insolvenza, quella ricordata nel testo, la quale deve essere accertata o prima (ex art. 195 l.fall., nel nostro caso su richiesta del Ministero dello sviluppo economico) o dopo (ex art. 202 l.fall.) il provvedimento ministeriale di cui allart. 2545-terdescies c.c. (anche se tale provvedimento abbia decretato la liquidazione da pi di un anno, non determinando esso la
Cionondimeno, da rimarcare come il controllo amministrativo sulla cooperativa opera non solo sul piano organizzativo dellente ma anche su quello patrimoniale e finanziario della relativa impresa (74), poich il fatto che la cooperativa non sia insolvente il presupposto necessario per perseguire il suo scopo mutualistico mediante lesercizio delle attivit economiche indicate nel suo oggetto sociale. Dunque, se la cooperativa insolvente, non pu pi avere una funzione sociale e pertanto il Ministero dello sviluppo economico deve sottoporla a liquidazione coatta amministrativa ai sensi dellart. 2545-terdecies c.c. Una volta disposta la liquidazione coatta amministrativa della cooperativa insolvente, la relativa procedura regolata dalla stessa normativa che governa la procedura da osservarsi dopo lo scioglimento della cooperativa per atto dellautorit (con nomina per dei commissari liquidatori) ex art. 2545-septiesdecies c.c.; tale normativa corrisponde alla l. 17 luglio 1975, n. 400, la quale, a sua volta richiama (con il suo art. 1, 1 comma) la disciplina comune della liquidazione coatta amministrativa (artt. 194 ss. l.fall.), prevedendo limitatissime deroghe a questultima (75). 7.1. Le due sanzioni extracodicistiche. 7.1.1. La cancellazione dallalbo nazionale degli enti cooperativi. Dallordinamento cooperativo parrebbe discendere che una cooperativa potrebbe essere sanzionata me-
cessazione dellesercizio dellimpresa ex art. 10 l.fall.) dal tribunale ai sensi dellart. 202 l.fall., verificando se sia sussumibile la fattispecie concreta in quella astratta tratteggiata dallart. 5 l.fall. A mio parere non condivisibile la tesi di teorici (BONFATTI, in Bonfatti Censoni, Manuale di diritto fallimentare3, Padova, 2009, 589) e di pratici (SERIO, La liquidazione coatta amministrativa delle societ cooperative: due profili del suo regime sostanziale, in Riv. coop., 2004/4, 18 ss. e DI RIENZO, La crisi nelle societ cooperative e le procedure concorsuali: presupposto soggettivo e presupposto oggettivo, ivi, 34 ss.), secondo la quale il provvedimento di cui allart. 2545-terdecies c.c. potrebbe essere adottato anche qualora le attivit della societ () risultino insufficienti per il pagamento dei debiti ai sensi del previgente art. 2540 c.c., essendo questultima disposizione stata abrogata per sostituzione dallart. 2545-terdecies c.c. Semmai linsufficienza dellattivo potrebbe diventare il presupposto del provvedimento di cui allart. 2545-septiesdecies c.c., se tale insufficienza potesse ricondursi allipotesi in cui la cooperativa non sia pi in condizione di raggiungere gli scopi per cui stata costituita. (74) E, infatti, il revisore cooperativo deve accertare la consistenza dello stato patrimoniale, attraverso l'acquisizione del bilancio d'esercizio, delle relazioni del consiglio di amministrazione e del collegio sindacale, nonch, ove prevista, della certificazione di bilancio (art. 4, 2 comma, d.lg. n. 220/2002) e lispettore ministeriale deve accertare la consistenza patrimoniale dell'ente e lo stato delle attivit e delle passivit [art. 9, 1 comma, lett. e), d.lg. n. 220/2002]. (75) Ovviamente, gli artt. 194 ss. l. fall. regolano lo scioglimento per atto dellautorit compatibilmente con il fatto che presupposto di tale scioglimento non pu essere linsolvenza della cooperativa. Conseguentemente, ad esempio, in presenza del predetto scioglimento sar inapplicabile lart. 214 l.fall.
diante la sua cancellazione dallalbo nazionale degli enti cooperativi, quando la cooperativa: (i) non paghi (da un dato tempo) il contributo per le spese relative alla revisione cooperativa (art. 15, 5 comma, secondo periodo, l. n. 59/1992 (76)); (ii) si sottragga allattivit di vigilanza (art. 12, 3 comma, d.lg. n. 220/2002) (77); (iii) non rispetti le finalit mutualistiche (art. 12, 3 comma, d.lg. n. 220/2002) (78). Stante il dettato legislativo, il Ministero potrebbe non cancellare la cooperativa nel caso sub (i), mentre dovrebbe cancellare la cooperativa nei casi sub (ii) e (iii). Nei due precedenti capoversi ho usato il condizionale in ragione del fatto che il Ministero dello sviluppo economico ritiene inapplicabile la sanzione in commento essenzialmente per due ordini di ragioni: da un lato, lalbo nazionale degli enti cooperativi di cui allart. 12, 1 comma, lett. a), d.lg. n. 220/2002 non sarebbe mai stato costituito e detto albo non corrisponderebbe allalbo delle societ cooperative, istituito invece con d.m. 23 giugno 2004 (in attuazione dellart. 223-sexiesdecies, disp. trans. c.c.); dallaltro lato, nel caso sub (i) la sanzione sarebbe stata tacitamente abrogata con il venir meno del registro prefettizio e dello schedario generale della cooperazione, nel caso sub (ii) la corrispondente irregolarit gi sanzionata con la sospensione semestrale ai sensi dellart. 12, 5-bis, d.lg. n. 220/2002 e nel caso sub (iii) lirregolarit ivi indicata comporta gi lo scioglimento ai sensi dellart. 2545-septiesdecies c.c. 7.1.2. La sospensione semestrale della capacit dagire . Una sanzione amministrativa certamente applicabile ad una cooperativa (anche esercente lattivit bancaria in forma di banca di credito cooperativo (79)) corrisponde alla sospensione semestrale di ogni sua attivit, da intendersi nel senso di
(76) Si pu applicare la suddetta disposizione al caso di specie solo se si interpretassero i sintagmi registro prefettizio e schedario generale della cooperazione ivi contenuti nel senso di albo nazionale degli enti cooperativi, come potrebbe argomentarsi leggendo la lettera a) dellart. 12, 1 comma, d.lg. n. 220/2002. (77) Per completezza si segnala la possibile reclusione degli esponenti aziendali della cooperativa ai sensi dellart. 2638 c.c., se costoro ostacolano lesercizio della vigilanza del Ministero dello sviluppo economico. (78) Se poi lente una cooperativa edilizia di abilitazione iscritta nel relativo albo nazionale di cui allart. 13 l. n. 59/1992, la sanzione corrispondente alla cancellazione da tale albo disposta dal Comitato competente nel rispetto del d.m. 26 luglio 2007 (con il quale si approvato il regolamento del comitato per lalbo nazionale delle societ cooperative edilizie di abitazione e dei loro consorzi). (79) Come pianamente si ricava leggendo i modelli ministeriali relativi alla revisione cooperativa e allispezione straordinaria riguardanti una banca di credito cooperativo.
divieto di assumere nuove eventuali obbligazioni contrattuali (art. 10, comma 6, 8 e 12, l. 23 luglio 2009, n. 99) ( 80). Tale sanzione irrogabile (81) quando una cooperativa: (i) non osservi la diffida impartita dal revisore cooperativo o dallispettore ministeriale (art. 12, 5-bis comma, d.lg. n. 220/2002) ( 82); (ii) ometta di comunicare annualmente i dati contabili al Ministero, anche al fine di dimostrare la qualifica di cooperativa a mutualit prevalente (art. 223-sexiesdecies, 1 comma, disp. trans., c.c.); (iii) ometta o ritardi di comunicare la perdita della qualifica di cooperativa a mutualit prevalente (art. 2545-octies, 7 comma, c.c.). Come sopra anticipato, lapplicazione di questa sanzione presuppone sempre una previa diffida comunicata alla cooperativa inadempiente (83), affinch questultima possa provvedere a sanare la sua posizione entro il termine indicato nella diffida medesima. Non escluso che la sanzione in parola causi di fatto (contestualmente o successivamente) lo scioglimento (ordinario) della cooperativa e la conseguente sua liquidazione, ovvero la sua insolvenza, con conseguente sua sottoposizione a fallimento (se esercente unimpresa commerciale non piccola) o a liquidazione coatta amministrativa ex art. 2545-terdecies c.c. 7.2. Le tre sanzioni codicistiche. Il codice civile ha previsto fin dal 1942 le tre sanzioni amministrative oggi regolate (con qualche adattamento
(80) Per unanalisi critica della sanzione in commento cfr. COLAIORI, La sospensione semestrale dellattivit nelle cooperative, in Riv. coop., ott./dic. 2010, 48 ss. Una sanzione simile a quella sopra riportata irrogabile dall'Autorit per l'energia elettrica e il gas e dallAutorit per le garanzie nelle comunicazioni nei confronti degli enti da esse vigilati; come prevede infatti lart. 2, 20 comma, lett. c), l. 14 novembre 1995, n. 481, tali autorit, in caso di reiterazione delle violazioni, hanno la facolt, qualora ci non comprometta la fruibilit del servizio da parte degli utenti, di sospendere l'attivit di impresa fino a 6 mesi. (81) A luglio 2011 la suddetta sanzione pare essere stata irrogata (anche su proposta delle riconosciute associazioni di rappresentanza del movimento cooperativo competenti a revisionare la cooperativa poi sanzionata) solamente nei casi riconducibili allipotesi sub (i) indicata nel testo. (82) Scaduti i sei mesi di sospensione, la cooperativa sanzionata deve comunque comunicare al Ministero di aver sanato lirregolarit oggetto della precedente diffida. In mancanza, la cooperativa pu essere commissariata o sciolta coattivamente, qualora i suoi organi dimostrino di essere incapaci di provvedere ad una pronta regolarizzazione della stessa societ. Come si ricava dalla modulistica ministeriale relativa alla vigilanza sulle cooperative, la diffida ricordata nel testo (con il conseguente rischio di subire la sospensione semestrale della capacit dagire) pu essere indirizzata alla cooperativa non solo quando la si inviti a eliminare irregolarit sanabili, ma anche quando la stessa non abbia consentito o di espletare la vigilanza o di effettuare laccertamento successivo alla diffida finalizzata ad ottenere leliminazione delle irregolarit sanabili. (83) Cos, espressamente, lart. 12, 5-bis comma, d.lg. n. 220/2002 e la circ. Ministero dello sviluppo economico del 10 ottobre 2009, n. 0115427.
rispetto alla disciplina previgente) negli artt. 2545- sexiesdecies - 2545octiesdecies c.c. Ai sensi dellart. 12 d.lg. n. 220/2002 tali sanzioni sono irrogabili dal Ministero dello sviluppo economico a: (i) tutte le cooperative dallo stesso vigilate (sicch, ad esempio, sono inapplicabili alle banche popolari e alle cooperative di assicurazione, non essendo disciplinate dal d.lg. n. 220/2002), salva diversa espressa disposizione (come quella relativa alle banche di credito cooperativo, le quali sono s disciplinate dal d.lg. n. 220/2002, ma non sono sanzionabili sulla base delle disposizioni civilistiche dianzi citate); (ii) tutti gli enti, diversi dalle cooperative, vigilati ai sensi del d.lg. n. 220/2002 (come i gruppi cooperativi paritetici o i consorzi di cui allart. 27-ter d.lg.c.p.s. n. 1577/1947), in quanto le sanzioni in parola siano compatibili con la specifica disciplina dei predetti enti. Il Ministero pu decretare i provvedimenti di gestione commissariale, di scioglimento per atto dellautorit e di sostituzione dei liquidatori solo dopo aver sentita la Commissione Centrale per le Cooperative (di cui al allart. 4 d.P.R. 14 maggio 2007, n. 78), ai sensi dellart. 12, 2 comma, d.lg. n. 220/2002. 7.2.1. La gestione commissariale. 7.2.1.1. Profili generali. La sanzione della gestione commissariale di cui allart. 2545-sexiesdecies c.c. pu (non deve) essere irrogata, previa diffida nel caso sub iii) (84), quando una cooperativa: (i) non abbia richiesto la certificazione del bilancio (art. 11, 3 comma, d.lg. 220/2002); (ii) abbia commesso reiterate e gravi violazioni del regolamento di cui all'articolo 6 della legge 3 aprile 2001, n. 142 (art. 12, 4 comma, d.lg. 220/2002) (85); (iii) abbia commesso irregolarit nelle procedure di ammissione dei nuovi soci (art. 2545-sexiesdecies, 3 comma, c.c.), in modo continuativo (86); il che evidenzia come il carattere aperto della cooperativa sia un tratto
(84) Contra PALLOTTI, (nt. 3), 85, la quale sostiene (forse sulla scorta di certa prassi) che la diffida non sarebbe necessaria quando le irregolarit fossero insanabili e vi fosse urgenza di provvedere. (85) Diversamente da PALLOTTI, (nt. 3), 84, ritengo che il commissariamento non sia un atto obbligatorio per il Ministero, quando si verifica la situazione evidenziata nel testo, poich lart. 12, 4 comma, d.lg. n. 220/2002 richiama nel caso di specie la disciplina dellart. 2543 (oggi 2545-sexiesdecies) c.c. e pertanto la discrezionalit ministeriale ivi prevista. (86) Come pu facilmente desumersi dal dettato della suddetta disposizione; della stessa opinione GIORGI, Commento dellart. 2545-sexiesdecies, in Societ cooperative, a cura di Presti, Milano, 2007, 534.
indisponibile (essendo elemento indefettibile del relativo tipo normativo) per gli amministratori e i soci della stessa (87); (iv) pi in generale, abbia un irregolare funzionamento (art. 2545sexiesdecies, 1 comma, c.c.). La sanzione in parola consiste nella revoca dufficio degli amministratori e/o dei controllori (ovvero dei sindaci e dei componenti del consiglio di sorveglianza in presenza di una cooperativa con sistema dualistico) ( 88) della cooperativa irregolare e nella contestuale nomina di un commissario, eventualmente affiancato da un vice commissario (sempre nominato dal Ministero) in ragione dellimportanza della cooperativa (come impresa e/o come organizzazione) da sanzionare ( 89). Il commissario e leventuale vice commissario sono nominati per un certo termine e possono richiedere (con congruo preavviso) la proroga di tale termine a chi li ha nominati. Il compenso dovuto al commissario (e al suo eventuale vice) a carico della cooperativa commissariata ed determinato dal Ministero al termine della loro attivit. Come si ricava leggendo lart. 2545- quinquiesdecies, 3 e 4 comma, c.c. (ove previsto il cosiddetto criterio di prevenzione per risolvere conflitti di
(87) Va precisato che le irregolarit nelle procedure di ammissione dei nuovi soci (art. 2545-sexiesdecies, 3 comma, c.c.) possono aversi, sia quando la cooperativa rimanga illegittimamente chiusa, sia quando la stessa ammetta come socio anche chi sia privo dei relativi requisiti: nel primo caso, chi ritenga di essere stato ingiustamente non ammesso nella compagine sociale, potrebbe sperare di entrarvi, presentando una nuova domanda di ammissione al commissario governativo; nel secondo caso, il commissario potr escludere dalla societ chi non abbia avuto (e comunque non abbia ancora) i requisiti (legali e/o statutari) per farne parte (sul punto cfr. LUBRANO DI SCORPANIELLO, Irregolarit nel procedimento di ammissione di nuovi soci, in Il nuovo diritto delle societ, Liber amicorum Gian Franco Campobasso, diretto da Abbadessa e Portale, 4, Torino, 2007, 843-846). (88) Nonostante la diversit testuale tra lart. 2545-sexiesdecies, 1 comma, c.c. e gli artt. 2409, 4 comma, e 2545-quinquiesdecies c.c. (i quali, nel corrispondente loro testo antecedente alla riforma del diritto societario del 2003, erano invece sul punto esattamente corrispondenti), sulla base del quale si potrebbe sostenere che il Ministero, se irrogasse la sanzione in parola, dovrebbe revocare sia i gestori sia i controllori, non potendo invece revocare solo i primi, la prassi del Ministero diversa. In effetti, detto Dicastero, ritenendosi ancora vincolato (almeno sino a luglio 2011) a tutte le prescrizioni contenute nella cir. Ministero del lavoro (gi competente in materia di vigilanza sulle cooperative) n. 80 del 22 settembre 1980, potrebbe commissariare una cooperativa revocando solo gli amministratori (cos anche IENGO, Commento dellart. 2545-sexiesdecies, in Codice commentato delle societ2, Milano, 2007, 1860); in tale circolare vi sono sul punto due altre interessanti precisazioni: da un lato, se il decreto di nomina del commissario tace sui sindaci della cooperativa commissariata, costoro devono ritenersi ancora in carica; dallaltro, il commissario deve mettere allordine del giorno la nomina del collegio sindacale (ovviamente, se previsto prima della revoca coatta dei suoi componenti e, comunque, se imposto dalla legge) in occasione della convocazione della prima assemblea dei soci. (89) Limportanza della cooperativa (intesa pero solo come impresa) altres il criterio che il Ministero deve adottare per decidere se nominare uno o tre commissari liquidatori in caso di liquidazione coatta (art. 198, 2 comma, primo periodo, l.fall.).
competenze tra lautorit amministrativa e quella giudiziaria ( 90)) e lart. 106, disp. trans., c.c. (il quale prevede lapplicazione della disciplina dellamministratore giudiziario di cui allart. 2409 c.c., ovvero degli artt. 92-94 disp. att. c.c., al commissario governativo previsto nellart. 2545sexiesdecies c.c.), il provvedimento in commento speculare a quello con il quale il tribunale nomina lamministrazione giudiziario, ai sensi del comb. disp. degli artt. 2409, 4 comma e 2545- quinquiesdecies, 1 comma, c.c. In effetti, sia il commissario governativo sia lamministratore giudiziario (pubblici ufficiali nellesercizio delle loro funzioni ai sensi dellart. 93, disp. att., c.c.) sono chiamati a eliminare le gravi irregolarit della cooperativa (se anche fosse una coop-s.r.l. ( 91)), qualora gli organi di questultima non appaiono in grado di provvedervi. Nel caso di specie, tuttavia, il Ministero dello sviluppo economico gode di una discrezionalit maggiore rispetto a quella del tribunale, potendo agire autonomamente (magari a seguito di unispezione straordinaria) e senza dover dimostrare che lirregolare funzionamento di cui allart. 2545sexiesdecies, 1 comma, c.c. possa arrecare danno alla societ o a una o pi societ controllate (art. 2409, 1 comma, c.c.). La sanzione di cui allart. 2545-septiesdecies c.c. non pu essere evitata dalla cooperativa commissariata, se lassemblea ne decide lo scioglimento, quandanche ci fosse approvato dal commissario (92); in effetti, una tale deliberazione comporterebbe, di fatto, la revoca del commissario, non avendo costui il potere di liquidare la societ ( 93). Lassemblea pu per im(90) La suddetta soluzione dei conflitti stata per disciplinata con la riforma del 2003 in modo che, quando il controllo governativo concorra con quello giudiziario, al primo viene riconosciuta una evidente preminenza (cos la relazione accompagnatoria allo schema di decreto, poi divenuto il d.lg. n. 6/2003); sul tema rinvio comunque a MARANO, Vigilanza governativa e controllo giudiziario sulle societ cooperative, in questa Rivista, 2004, I, 24 ss. e (circa il problema derivante dal fatto che i conflitti in parola opererebbero solo se gli accertamenti giudiziari e ministeriali avessero come oggetto i medesimi fatti ex art. 2545-quinquiesdecies, 4 comma, c.c.) a GIORGI, Gestione commissariale e scioglimento della societ nella riforma delle societ cooperative, in Il nuovo diritto delle societ, Liber amicorum Gian Franco Campobasso, diretto da Abbadessa e Portale, 4, Torino, 2007, 1052 s. (91) Conformemente Trib. Roma, 9 maggio 2007, in Societ, 2008, 739, con nota adesiva di DI CECCO. Una diversa tesi [qui rappresentata, da ultimo, da BONFANTE, (nt. 1), 425-427] sostiene invece che alla coop-s.r.l. (almeno quando non sia tenuta ad avere il collegio sindacale) sarebbe inapplicabile lart. 2545-quinquiesdecies c.c. (92) Cos, invece, TATARANO, (nt. 60), 593. (93) In questo senso Cass., 26 febbraio 1960, n. 355, in Giust. civ., 1960, I, 690, ove si argomenta che la volont dell'ente sottoposto a vigilanza non pu eliminare il presupposto di una forma di controllo che sia in corso di attuazione; dunque gli scopi della liquidazione volontaria sono incompatibili con quelli della gestione commissariale che (...) tende all'eliminazione di irregolarit di funzionamento dell'ente, conservandolo in vita, perch altrimenti la liquidazione comporterebbe necessariamente, contro l'impedimento insuperabile del vincolo autoritativo e pubblicistico, la cessazione ante tempus del commissario dal suo ufficio.
pedire lirrogazione della sanzione in parola, revocando gli amministratori e i sindaci (similmente a quello che pu decidere per evitare lispezione di cui allart. 2409, 2 comma, c.c.) e iscrivendo la relativa delibera nel registro delle imprese prima che il Ministero decreti la gestione commissariale; in questultimo caso il Ministero deve poi disporre unispezione per verificare se loperato dei nuovi amministratori e controllori abbia eliminato le irregolarit la cui presenza legittima il commissariamento della cooperativa. 7.2.1.2. I poteri del commissario. Uno dei problemi pi spinosi da affrontare nellinterpretare lart. 2545- sexiesdecies c.c. corrisponde ai poteri del commissario governativo, vuoi attribuibili con il relativo decreto del Direttore generale per le piccole e medie imprese e gli enti cooperativi (dora innanzi denominato decreto direttoriale), vuoi esercitabili nel silenzio di tale decreto. Circa i poteri attribuibili con il decreto in parola, questultimo (come emerge chiaramente dallart. 2545- sexiesdecies, 2 comma, c.c.) pu riconoscere al commissario quelli di spettanza non solo dellorgano gestorio, ma anche dellassemblea (perfino se convocata in sede straordinaria) (94); in questultimo caso il potere assembleare deve per essere attribuito in modo da poter esercitare solo determinati atti (art. 92, 4 comma, disp. att. c.c.) (95), quali, ad esempio, specifiche modifiche di un regolamento assembleare o di una clausola statutaria in materia di scambi mutualistici o di ammissione di nuovi soci, ovvero lazione sociale di responsabilit contro gli amministratori e i controllori. Circa invece il potere gestorio attribuibile al commissario, a livello legislativo non vi sono limiti. Ciononostante, lattuale prassi del Ministero dello sviluppo economico ruota attorno alla gi citata circolare n. 80 del 22 settembre 1980, in base alla quale detto potere gestorio deve esercitarsi entro le attribuzioni statutariamente previ(94) Secondo Cass., 5 luglio 2000, n. 8956, in Societ, 2000, 304, il commissario governativo pu compiere tutti gli atti che rientrano nell'oggetto sociale, salvo le limitazioni che risultano dalla legge o dall'atto costitutivo o dallo statuto, che per, anche se pubblicate, non sono opponibili ai terzi, a meno che vi sia la prova che questi ultimi abbiano intenzionalmente agito a danno della societ. (95) Da indicarsi tassativamente nel provvedimento attributivo dei relativi poteri (cos Cass., Sezioni unite, 19 gennaio 1974, n. 163, in questa Rivista, 1974, II, 258: lattribuzione al commissario governativo di una societ dei poteri spettanti allassemblea dei soci, ordinaria o straordinaria, possibile solo se il relativo provvedimento indichi specificatamente gli atti che il commissario medesimo legittimato a compiere, non essendo sufficiente un indiscriminato e generico riferimento a tutti gli atti comunque rientranti nella competenza dellorgano deliberativo). Sulla base dellattuale prassi del Ministero dello sviluppo economico, osservandosi la citata cir. n. 80 del 22 settembre 1980, le decisioni del commissario prese nellesercizio dei poteri assembleari specificatamente attribuitigli devono essere comunque approvate dal Ministero per essere valide.
ste per il consiglio di amministrazione della cooperativa commissariata e comunque previa autorizza ministeriale (i) in caso di alienazione straordinaria dei beni immobili, (ii) in caso di svolgimento di attivit diverse da quelle precedentemente esercitate dalla cooperativa e (iii) in caso di provvedimenti che comportino modifiche nella compagine sociale (ammissione ed esclusione dei soci) quando non trattasi di adempimenti obbligatori per legge o per statuto. Circa i poteri esercitabili dal commissario nel silenzio del decreto di sua nomina, ritengo che costui debba limitarsi a compiere tutti gli atti, di competenza unicamente dei gestori (e non anche dellassemblea), idonei non solo ad eliminare nel pi breve tempo possibile tutte le irregolarit che avevano portato al commissariamento (ritenendosi cos lo stesso una sorta di commissario ad acta), ma anche a garantire la continuit aziendale nello stesso lasso temporale. In ogni caso, il potere gestorio non potrebbe estrinsecarsi in atti eccedenti lordinaria amministrazione (art. 92, 2 comma, disp. att. c.c.). Il che, probabilmente, avvicina tale commissario al custode di unazienda sottoposta a sequestro giudiziario (il cui regime si trova nellart. 676 c.p.c.). Sulla base dellart. 92, 2 comma, disp. att., c.c. va rigettata la tesi (96) secondo la quale le decisioni gestorie prese dal commissario sarebbero valide ed efficaci solo se successivamente approvate dallautorit che lha nominato; in effetti, il commissario, se compie atti eccedenti lordinaria amministrazione, senza essere stato previamente autorizzato, non pu successivamente regolarizzare detti atti mediante approvazione ministeriale; se invece il commissario compie atti eccedenti lordinaria amministrazione, dopo essere stato adeguatamente autorizzato a porli in essere, non ha alcun senso richiedere per gli stessi atti la successiva approvazione ministeriale. Il commissario governativo, una volta nominato, pu essere revocato solo con decreto direttoriale, eventualmente sollecitato da chiunque ne abbia interesse (art. 94, disp att., c.c., debitamente adattato). Nulla esclude che il commissario governativo, dopo aver iniziato ad amministrare la cooperativa commissariata, si renda conto che tale societ o stia ormai esercitando unimpresa insolvente, o non sia pi in grado di raggiungere gli scopi per cui stata costituita. In tali casi, secondo me, il commissario deve rimettere il mandato e richiedere al Ministero (similmente a quello che pu chiedere lamministratore giudiziario al tribunale, ai sensi dellart. 2409, 6 comma, c.c.) che disponga, rispettivamente, una liquidazione ai sensi dellart. 2545-tercecies c.c. ovvero uno scioglimento ai sensi dellart. 2545-septiesdecies c.c. (97). Se invece sopraggiunga una
(96) Tra gli altri sostenuta da MORARA, Commento dellart. 2545-sexiesdecies, in Codice commentato delle Societ, a cura di Abriani e Stella Richter, Torino, 2010, 2768. (97) In argomento Trib. Roma, 5 marzo 2009, in Fallimento, 2009, 1481, ove si stabilito che il commissariamento ex art. 2545-sexiesdecies c.c. non preclude la dichiarazione di stato
causa di scioglimento diversa da quelle che possono comportare uno scioglimento coatto, allora il commissario deve rimettere il mandato per consentire agli organi sociali di iniziare una liquidazione ordinaria. A mio parere, infine, non ha alcun fondamento giuridico la tesi (98) secondo la quale le deliberazioni assembleari prese durante la gestione commissariale sarebbero valide ed efficaci, solo se approvate dal commissario. In effetti, lassemblea rimane sovrana durante il commissariamento, con due uniche preclusioni: quella di non poter revocare il commissario, nemmeno indirettamente (deliberando cio lo scioglimento della societ), poich, altrimenti, si violerebbe lart. 94, disp. att., c.c.; quella che potrebbe derivare dallattribuzione al commissario di specifiche competenze assembleari. Semmai si potrebbe ipotizzare uninefficacia delle decisioni dei soci, finch le stesse non siano condivise (e pertanto eseguite) dal commissario, limitatamente a quelle con un contenuto non gi solo autorizzativo di atti gestori (come si verifica ai sensi degli artt. 2364, 1 comma, n. 5 e 2519, 1 comma, c.c.), bens pienamente gestorio (come potrebbe frequentemente accadere in una coop-s.r.l., ai sensi degli artt. 2479, 1 comma, e 2519, 2 comma, c.c.). 7.2.2. Lo scioglimento per atto dellautorit. 7.2.2.1. Profili generali. La sanzione dello scioglimento per atto dellautorit di cui allart. 2545septiesdecies, 1 comma, c.c. pu (non deve) essere irrogata, quando una cooperativa: (i) per due anni consecutivi, non abbia depositato il bilancio desercizio (99); (ii) per due anni consecutivi non abbia compiuto atti di gestione (100); (iii) non persegua lo scopo mutualistico; (iv) non sia in condizione di raggiungere gli scopi per cui stata costituita. Il decreto direttoriale contenente la sanzione in parola costituisce necessariamente una causa di scioglimento della cooperativa (ai sensi dellart.
d'insolvenza ex art. 195 l. fall., non essendovi alcuna pregiudizialit fra il procedimento amministrativo di gestione commissariale ed il procedimento giudiziale per dichiarare lo stato di insolvenza. (98) Sostenuta in Trib. Napoli, 8 febbraio 1999, in Foro napol., 1999, 54. (99) La prassi del Ministero sul punto quella di irrogare la sanzione, quando la cooperativa non abbia depositato i propri bilanci per pi di due anni consecutivi. Su unipotesi legale di scioglimento analoga a quella sopra indicata cfr. Cass., 6 dicembre 2001, n. 15475, in Societ, 2002, 557. (100) Ma, allora, non possibile sciogliere coattivamente una cooperativa in ragione soltanto della sua inattivit da meno di due anni. Sul punto allora dinteresse richiamare C. St. 14 ottobre 2004, n. 6670, cit., ove si statuisce che la semplice inoperativit materiale di una cooperativa (nella specie si era comunque in presenza d deliberati assembleari finalizzati alla ricerca di ipotesi di riassetto), nonch la cessione del ramo dazienda non sono previste come cause di scioglimento [coatto].
2484, 2 comma, c.c., nonostante il fuorviante art. 2545-duodecies c.c. (101)), mentre pu non costituire un provvedimento di liquidazione coatta amministrativa (se non contiene la nomina di uno o pi commissari liquidatori (102)) (103). Una volta irrogata la sanzione in parola, la cooperativa interessata per forza destinata ad essere cancellata non solo dallalbo delle societ cooperative, ma anche dal registro delle imprese; in effetti, lultimo adempimento del commissario ministeriale corrisponde alla richiesta (appunto di cancellazione dal registro delle imprese) di cui allart. 2495, 1 comma, c.c. Il Ministero non pu normalmente nominare il commissario liquidatore quando accerti l'assoluta mancanza di attivit e di pendenze attive (art. 2, 1 comma, l. n. 400/1975) (104); lo stesso Dicastero non deve nominare il commissario quando il totale dell'attivo patrimoniale, purch composto solo da poste di natura mobiliare, dell'ultimo bilancio approvato dagli organi sociali risulti inferiore ad euro 25.000,00 (art. 1 d.m. 17 gennaio 2007). Tuttavia, in entrambi i casi, ai sensi dellart. 2 l. n. 400/1975, entro trenta giorni dalla pubblicazione (in Gazzetta Ufficiale ex art. 197 l. fall.) del decreto di scioglimento senza nomina dei commissari, i creditori sociali (o altri interessati) possono presentare allautorit competente una motivata domanda di nomina di un commissario e, se viene accolta, il conseguente decreto costituisce un provvedimento di liquidazione coatta amministrativa; in ogni momento, comunque, il commissario liquidatore (similmente al curatore ex art. 102 l. fall.) pu richiedere al Ministero di chiudere
(101) Cos anche, sulla base della disciplina previdente, Cass., 16 febbraio 2007, n. 3694, inedita. (102) La suddetta nomina disposta con decreto direttoriale, tenuto conto di una terna di persone [scelte tra gli iscritti agli albi professionali degli avvocati, dei dottori commercialisti, dei ragionieri, dei consulenti in materia di lavoro, nonch tra esperti in materia di lavoro e cooperazione] designate dall'associazione nazionale di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo, legalmente riconosciuta (), cui l'ente soggetto a liquidazione aderisce (art. 9 l. n. 400/1975). (103) Ai sensi dellart. 198, 2 comma, terzo periodo, l. fall., la nomina del comitato di sorveglianza facoltativa in caso di liquidazione coatta delle cooperative. (104) La prassi del Ministero quella di non nominare mai il commissario nella fattispecie in esame, anche in ragione del fatto che, se lo facesse, il relativo compenso sarebbe certamente a carico dellerario. Leggendo DI RIENZO, Lo scioglimento per atto dautorit delle societ cooperative allesito delle riforme e nuove disposizioni, in Riv. coop., 2007/4, 24, pare che il Ministero dello sviluppo economico consideri integrata la suddetta fattispecie, quando la cooperativa non sia titolare di beni immobili e di mobili registrati e di attivit mobiliari di valore superiore alla soglia patrimoniale stabilita dalle circolari ministeriali [fino al 2010 pari a 25.000 euro].
questultima procedura amministrativa, se accerta lassoluta mancanza di attivit e di pendenze attive ( 105). Il decreto di cui allart. 2545-septiesdecies c.c. determina importanti effetti sullorganizzazione interna della cooperativa sciolta coattivamente: se i commissari non sono stati nominati con il decreto in parola, il Ministero comunica tale decreto allufficio del registro delle imprese competente per territorio, affinch sia disposta dufficio dal relativo conservatore la cancellazione dal predetto registro della cooperativa ormai sciolta; se invece i commissari sono stati nominati (106), inizia la liquidazione amministrata, ma gli organi sociali cessano in ogni caso di funzionare (art. 200 l. fall.) (107). 7.2.2.2. Lassenza dello scopo mutualistico o lincapacit di raggiungere gli altri scopi sociali. Nellinterpretare lart. 2545-septiesdecies c.c. occorre chiarire quando la cooperativa non persegua lo scopo mutualistico o non sia in condizione di raggiungere gli scopi per cui stata costituita; il che tra laltro consente di distinguere con pi precisione i presupposti applicativi dello scioglimento per atto dellautorit da quelli della gestione commissariale (specialmente da quello corrispondente allirregolare funzionamento di cui allart. 2545- sexiesdecies, 1 comma, c.c.). Una tale distinzione importante, poich il commissario governativo di cui allart. 2545-sexiesdecies, 1 comma, c.c. deve gestire limpresa senza finalit liquidatoria, mentre il commissario liquidatore di cui allart. 2545septiesdecies, 2 comma, c.c. deve gestire limpresa con finalit liquidatoria; finalit, questultima, che per non esclude la possibile prosecuzione temporanea dellimpresa, a condizione che tale esercizio provvisorio comporti unutilit per i creditori sociali tra cui certamente lente gestore del fondo, al quale deve essere destinato il patrimonio residuo al termine della liquidazione (ordinaria o amministrativa), ai sensi dellart. 2514, 1 comma, lett. d), c.c. (sempre che lente sciolto abbia avuto durante la propria esistenza la qualifica di cooperativa a mutualit prevalente o abbia rispettato labrogato art. 26 d.lg.c.p.s. n. 1577/1947) , come analogamente pu accadere per limpresa fallita ai sensi degli artt. 104 ss. l.fall.
(105) Rinvio a GIORGI, Commento dellart. 2545-septiesdecies, in Societ cooperative, a cura di G. Presti, Milano, 2007, 539-541, per un esame, anche critico, dellart. 2 l. n. 400/1975. (106) I poteri dei suddetti pubblici ufficiali sono delineati negli artt. 204 ss. l. fall. (107) Come gi anticipato, se v incompatibilit tra concordato e liquidazione coatta dichiarata per grave irregolarit (e non per insolvenza) della cooperativa, il commissario, nonostante la chiusa dellart. 200, 1 comma, l. fall. (la quale si applica pertanto solo quando la liquidazione coatta della cooperativa stata decisa ai sensi dellart. 2545-terdecies c.c.), non pu chiamare gli amministratori a decidere sulla proposta di concordato da presentare al tribunale, ai sensi degli artt. 152, 2 comma e 214 l. fall.
A mio parere, sicuramente pi facile stabilire quando la cooperativa non abbia mai perseguito o non persegua pi (e in modo durevole (108)) il proprio scopo mutualistico (109), potendosi oggi delimitare con una certa sicurezza quale sia detto scopo sulla scorta della lettura combinata della legge e delle specifiche norme negoziali (statutarie e regolamentari) che si data la cooperativa da sanzionare. Pu invece risultare pi difficile individuare quando la cooperativa non sia (mai stata o non sia pi) in condizione di raggiungere gli scopi [diversi dallo scopo mutualistico, integrando questultimo un diverso caso di applicazione della sanzione in commento] per cui stata costituita (art. 2545-septiesdecies, 1 comma, c.c.). Una volta osservato come questa fattispecie sussista in presenza di una irregolarit pi grave di quelle presupposte dallart. 2545-sexiesdecies, 1 comma, c.c. (stante la maggior gravit della sanzione prevista nella prima rispetto a quella prevista nella seconda disposizione dianzi citate), ritengo che la situazione in esame integrata non solo in caso di impossibilit prospettica di perseguire lo scopo mutualistico (quandanche questultimo ancora, di fatto, perseguito), ma anche in caso di impossibilit (attuale e prospettica) di perseguire gli altri scopi (diversi da quello mutualistico) che la cooperativa deve osservare per legge (110) o per clausola statutaria ( 111). Esemplificando, penso pertanto che la
(108) Altrimenti non v illegittimo mutamento della causa sociale. (109) Secondo me non condivisibile linterpretazione di GIORGI, (nt. 110), 538, per il quale la fattispecie in parola sarebbe integrata anche quando la cooperativa a mutualit prevalente perseguisse s lo scopo mutualistico, ma non in modo prevalente ai sensi dellart. 2512 s. c.c. Dunque, il mancato rispetto degli artt. 2512 s. c.c. da parte di una cooperativa a mutualit prevalente potr semmai portare al suo commissariamento ex art. 2545-sexiesdecies, c.c. (con il rispetto della relativa procedura), quando la stessa non osservi lart. 2545-octies c.c., nonostante sia stata diffidata e poi sanzionata ex art. 2545-octies, 7 comma, c.c. Sempre in ragione della nozione di scopo mutualistico, non persuasiva nemmeno la tesi di MAZZONI, La porta aperta delle cooperative tra premesse ideologiche e nuovo diritto positivo, in Il nuovo diritto delle societ, Liber amicorum Gian Franco Campobasso, diretto da Abbadessa e Portale, 4, Torino, 2007, 802, secondo il quale il mancato perseguimento dello scopo mutualistico si avrebbe anche in caso di inottemperanza persistente e sistematica al dovere di apertura; a mio parere, infatti, dovendosi concettualmente distinguere lassenza dello scopo mutualistico dalla persistente inosservanza del necessario carattere aperto della societ, questultima grave irregolarit potr al limite determinare (non gi lo scioglimento per atto dellautorit, bens) la gestione commissariale della cooperativa. (110) Ricordo quello prescritto alle cooperative sociali dallart. 1 l. n. 381/1991 (lo scopo di perseguire l'interesse generale della comunit alla promozione umana e all'integrazione sociale dei cittadini), nel significato fatto palese da questultima legge. (111) Cos interpretata, non pu pertanto ritenersi incostituzionale la suddetta disposizione [contra BONFANTE, (nt. 1), 417]. Ad esempio, con decreti del Direttore generale per le piccole e medie imprese e gli enti cooperativi, datati 28 aprile 2011, sono state sottoposte a liquidazione coatta amministrativa ex art. 2545-septiesdecies c.c. sia una cooperativa che non aveva ancora adeguato il proprio statuto alla riforma del diritto societario del 2003 e che non operava pi con i propri soci dal 2003, sia una cooperativa che non aveva prorogato il proprio termine scaduto nel febbraio 2007.
cooperativa non sia pi in condizione di raggiungere gli scopi per cui stata costituita (art. 2545-septiesdecies, 1 comma, c.c.), quando vi sia impossibilit di funzionamento (112) o continua inattivit dellassemblea (art. 2484, 1 comma, n. 3, c.c.) (113), dovendo essere i soci cooperatori (complessivamente considerati) non solo utenti della cooperativa ma anche partecipanti alla vita sociale e decidenti nella loro assemblea. 7.2.2.3. Lo scioglimento per mancato deposito di cinque bilanci di esercizio consecutivi. Allo scioglimento coatto ai sensi dellart. 2545septiesdecies c.c. si affianca quello ai sensi dellart. 223-septiesdecies, disp. trans., c.c. In base a questultima disposizione il Ministero, anche senza previa revisione o ispezione, deve (non pu) sciogliere senza liquidazione la cooperativa che da oltre cinque anni consecutivi non abbia depositato alcun bilancio di esercizio, sempre che non risulti lesistenza di valori patrimoniali immobiliari; il relativo decreto sanzionatorio determina la cancellazione della cooperativa dal registro delle imprese, salvo che i creditori sociali (o altri interessati) presentino una motivata domanda di nomina di un commissario liquidatore entro trenta giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale di tale decreto; dunque, il decreto in parola, se non viene contestato da alcuno o se il Ministero non ritiene di accogliere la predetta domanda, diventa il presupposto per la necessaria estinzione dellente senza sua liquidazione (ordinaria o amministrativa); altrimenti, al primo decreto di scioglimento coatto deve seguire un secondo, contenente la nomina di un commissario liquidatore (da qualificarsi, pertanto, come provvedimento di liquidazione coatta amministrativa). 7.2.3. La sostituzione dei liquidatori. 7.2.3.1. Il primo comma dellart. 2545-octiesdecies c.c. La sanzione della sostituzione dei liquidatori di cui allart. 2545-octiesdecies, 1 comma, c.c. pu (non deve) essere irrogata, se la liquidazione della cooperativa condotta in modo irregolare o con eccessivo ritardo ( 114).
(112) Determinando, ad esempio, limpossibilit di modificare loggetto sociale, quando questultimo sia stato ormai conseguito o sia ormai non pi conseguibile (integrandosi cos la causa di scioglimento di cui allart. 2484, 1 comma, n. 1, c.c.). (113) DI RIENZO, (nt. 109), 23, sostiene che il provvedimento in commento potrebbe essere decretato, quando vi sia una conclamata disfunzione degli organi sociali; se per tale conclamata disfunzione riguardasse i soli organi di gestione e di controllo, si dovrebbe disporre il commissariamento ex art. 2545-sexiesdecies c.c. e non lo scioglimento coatto ex art. 2545septiesdecies c.c. (114) Magari perch la messa in liquidazione (ordinaria) della cooperativa stata decisa proprio per sottrarsi alle sanzioni amministrative irrogabili dal Ministero dello sviluppo economico.
Tale sanzione pu applicarsi solo quando il liquidatore da sostituire sia di nomina assembleare ( 115), poich, altrimenti, il Ministero o si limiter a sollecitare lopportuna sostituzione al tribunale che lha nominato (ad esempio, ai sensi del comb. disp. degli artt. 2409, 4 comma e 2545quinquiesdecies, 1 comma, c.c., o ai sensi dellart. 2332, 4 comma, c.c., o, direi, ai sensi dellart. 2487, 2 comma, c.c.) (116), ovvero lo sostituir direttamente, se labbia nominato lo stesso Ministero a seguito del provvedimento di cui allart. 2545-septiesdecies c.c. Bench non sia imposto dalla legge, auspicabile che la sostituzione coatta del liquidatore nominato dallassemblea intervenga, normalmente, solo dopo che il revisore (cooperativo) o lispettore della cooperativa abbia diffidato senza successo la societ a revocare il liquidatore (imperito o, addirittura, negligente) ex art. 2487, 4 comma, c.c.; il che solleciterebbe lattivazione fisiologica dei rimedi interni allente, tra i quali, appunto, quelli indicati nella disposizione da ultimo citata. Ovviamente, la sostituzione dei liquidatori eletti dallassemblea con quelli nominati dal Ministero non trasforma la liquidazione da ordinaria (regolata cio dal codice civile) a coatta (regolata cio dalla l. n. 400/1975). Tuttavia, non ritengo sostenibile che i liquidatori nominati dal Ministero ex art. 2545-octiesdecies c.c. possano essere liberamente revocati dai soci o dal tribunale ex art. 2487, 4 comma, c.c. (117), potendosi applicare analogicamente al caso di specie una regola desumibile da casi analoghi (ovvero dagli artt. 2449, 2 comma, c.c. e 94, 1 comma, disp. att., c.c.). Se i liquidatori nominati dal Ministero sono sempre sostituibili (necessariamente a seguito delle risultanze di una revisione o di una ispezione condotta sulla cooperativa in liquidazione ordinaria) solo da questultimo, lo stesso Ministero non pu pero sottoporre la cooperativa, gi sanzionata ex art. 2545octiesdecies, 1 comma, c.c., a liquidazione coatta amministrativa ex art. 2545-septiesdecies c.c., dovendo detta societ concludere la propria liquidazione nel rispetto del codice civile (salvo che lassemblea deliberi la revoca dello stato di liquidazione ai sensi dellart. 2487-ter c.c.). Nulla esclude, invece, che la cooperativa in liquidazione ordinaria sia sottoponibile a liquidazione coatta ex art. 2545-terdecies c.c., potendo tale cooperativa essere o diventare insolvente.
(115) La nomina ministeriale del liquidatore ordinario deve osservare lart. 2, 1 comma, d.P.R. 19 dicembre 2000, n. 449. (116) Ai sensi dellart. 2, 2 comma, d.P.R. n. 449/2000. A mio parere, il Ministero dello sviluppo economico pu altres sollecitare il tribunale a sostituire il curatore o il commissario giudiziale nominati ai sensi della disciplina sulle procedure concorsuali (tra cui ricordo la l.fall. e il d.lg. 8 luglio 1999, n. 270), pur in carenza di una disposizione specifica volta a regolare la collaborazione tra lorgano amministrativo e quello giurisdizionale. (117) Dello stesso avviso la dottrina maggioritaria, citata da GIORGI, Commento dellart. 2545-octiesdecies, in Societ cooperative, a cura di Presti, Milano, 2007, 544.
7.2.3.2. Il secondo e terzo comma dellart. 2545-octiesdecies c.c. Lart. 2545-octiesdecies c.c. prevede nel suo secondo comma (a mio parere tipizzando un caso di eccessivo ritardo di cui al suo primo comma) il dovere del Ministero di pubblicare in Gazzetta Ufficiale lelenco delle cooperative in liquidazione ordinaria che non abbiano depositato i bilanci relativi agli ultimi cinque esercizi. Il terzo comma dellart. 2545-octiesdecies c.c. stabilisce invece che la pubblicazione appena ricordata costituisce il presupposto dal quale far decorrere il termine, la cui scadenza determina lestinzione di tali cooperative (gi in liquidazione ordinaria) mediante semplice comunicazione ministeriale al conservatore del registro delle imprese competente per territorio. Tuttavia, lart. 2545-octiesdecies, 3 comma, c.c. (similmente a quanto previsto dallart. 2 l. n. 400/1975 in caso di scioglimento coatto senza nomina dei commissari liquidatori) consente (con una norma certamente da abrogare, essendo irragionevolmente disarmonica con la corrispondente disciplina delle societ di capitali contenuta nellart. 2490, 6 comma, c.c. (118)) ai creditori e agli altri interessati, previa motivata domanda rivolta al Ministero dello sviluppo economico entro la scadenza del termine dianzi indicato, di ottenere dallo stesso Ministero la continuazione della liquidazione ordinaria; il che pu determinare (e ci probabilmente la ragione dellinserzione, nellart. 2545-octiesdecies c.c., dei suoi ultimi due commi) leventualit che il predetto Dicastero, accogliendo tale domanda (oppure in un secondo momento), nomini uno o pi commissari liquidatori in sostituzione di quelli nominati dai soci della cooperativa, ovvero solleciti il tribunale a sostituire i commissari nominati dallo stesso tribunale.
(118) Inapplicabile alle cooperative ai sensi dellart. 2519 c.c., non essendovi un vuoto normativo nella disciplina di queste ultime, stante, appunto, lart. 2545-octiesdecies, 2 e 3 comma, c.c.
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Alberto Scapicchio