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Timestamp: 2018-04-21 13:03:58+00:00
Document Index: 157011964

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'art. 2', 'e contrario', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1']

In Movimento! - Rapporti tra Procuratore e Sostituti
Rapporti tra Procuratore e Sostituti
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I criteri di assegnazione e revoca dei procedimenti; i rapporti tra il Procuratore della Repubblica ed i sostituti
Sul tema di quotidiano interesse dell'organizzazione degli Uffici di Procura, ed in particolare dei rapporti tra Procuratore e Sostituti in relazione alla conduzione delle indagini, dopo la riforma dell'Ordinamento giudiziario, pubblichiamo questo non recente intervento di Armando Spataro, già procuratore aggiunto a Milano ed ora lì sostituto, sempre utile alla riflessione per l'attualità delle considerazioni svolte.
Il mio intervento sarà ovviamente fondato sulla personale esperienza ultratrentennale di Pubblico Ministero, pur se mi rendo conto che già una così lunga permanenza in un Ufficio di Procura possa apparire uno scandalo in tempi in cui il sistema, attraverso la previsione di successive “rotazioni” nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, rischia di condurre alla distruzione dei saperi specializzati.
Ho ascoltato con attenzione gli eccellenti interventi dei relatori che mi hanno preceduto che suggeriscono ovviamente molte riflessioni: la mia posizione potrebbe essere definita intermedia tra quelle da loro espresse. Infatti, a me sembra – da un lato - che la posizione di Francesco Menditto sia frutto di un atteggiamento troppo fideistico nei confronti delle possibilità di elaborare griglie rigide di regole organizzative sempre valide e sufficienti per gli Uffici requirenti. Però le parole di Marcello Maddalena mi paiono orientate nella direzione opposta, quella della teorizzazione di un ruolo dirigenziale dei Procuratori troppo svincolato dai criteri generali ed astratti per l’organizzazione delle Procure cui le circolari consiliari ci hanno abituato in questi anni. Ammetto, però, di essere eretico, almeno quanto Maddalena, rispetto al pensiero dominante anche all’interno dell’Associazione nazionale magistrati, in tema di temporaneità delle funzioni direttive e semi direttive, nonché in quello connesso dei divieti di permanenza ultradecennale in certe funzioni. Trovo illogica, cioè, la nuova disciplina introdotta per contrastare supposti rischi di "incrostazioni" o la creazione di "centri di potere" in capo a dirigenti degli uffici, semidirigenti e magistrati specializzati. Se da un lato il presupposto di tale disciplina si fonda su una presunzione assoluta cui non è possibile opporre alcuna prova contraria (la presunzione di una sorta di collusione ambientale ritenuta inevitabilmente connessa al mero decorso del tempo), dall’altro la questione ha astrattamente una sua ragione d’essere, ma andrebbe affrontata rendendo efficace un sistema di controlli e valutazioni, che attualmente è precario ed è connotato da risultati insufficienti. Invece, il legislatore, il Consiglio Superiore della Magistratura (con le sue circolari) e praticamente la totalità dell’Anm hanno scelto o preferiscono la strada degli automatismi irrazionali, secondo cui, indipendentemente da meriti o colpe, da capacità o inidoneità, e comunque a prescindere dalla loro volontà e disponibilità, quei dirigenti, semidirigenti e magistrati specializzati devono lasciare i loro posti ed altri devono subentrarvi con la conseguenza di dar luogo a periodiche ed obbligatorie "deportazioni" dei magistrati da un ufficio a un altro, da una funzione all’altra. Magistrati obbligati a cambiare mestiere, con evidente sacrificio delle professionalità acquisite e delle esigenze di specializzazione, oltre che della rapidità e prevedibilità delle decisioni giudiziarie. Totalmente sacrificati ne risultano alla fine professionalità e capacità dirigenziali, così compromettendo gli obiettivi centrali da perseguire: il buon funzionamento degli uffici e la prevedibilità degli orientamenti giurisprudenziali, i quali si fondano quasi sempre su una specializzazione nei mestieri.
Non insisto su questo tema e vorrei dire, invece, a proposito del nuovo assetto delle Procure, che a me non pare sia oggi un problema preoccupante quello dei maggiori poteri che sono stati in certo modo attribuiti al Procuratore, ma che lo sia quello dei controlli sottratti al Consiglio Superiore della Magistratura circa l’esercizio di tali poteri.
Nell’anticipare che ritengo tali poteri “diminuiti”, anziché del tutto cancellati, ritengo però opportuno partire da brevi cenni alla riforma Castelli. Qui dobbiamo essere molto chiari e netti: non si può che darne un duro giudizio perché quella riforma era stata correttamente definita dall’Associazione Magistrati, nel giugno 2006, “premoderna ed istituzionalmente pericolosa”. Premoderna perché ormai nessuna struttura pubblica o privata, che svolge funzioni complesse e raccoglie in sé professionalità elevate, adotta al suo interno forme di gerarchia personale ed opera senza rispettare la sfera di autonomia tecnica dei professionisti che vi lavorano.
E questo è un rilievo che ci riporta alla particolarità dei problemi organizzativi delle Procure ed alla necessità che un dirigente dell’ufficio abbia sì, precisi poteri nell’organizzare l’ufficio e nell’indirizzarne l’azione secondo criteri uniformi, ma non certo un potere gerarchico senza controllo : ma proprio questo - non possiamo dimenticarlo – era l’obiettivo che la precedente maggioranza perseguiva in un’ottica, specifica ed esplicitata, di controllo dell’ufficio del Pubblico Ministero attraverso i suoi dirigenti. Un modello di Procura che sia articolato in una struttura gerarchica può essere funzionale addirittura ad uno snaturamento della sua funzione indipendente : basti ricordare, tra i tanti esempi possibili, che, grazie alla riforma Castelli, il Procuratore della Repubblica poteva “delegare” le indagini e la delega - diversamente dall’ “assegnazione” di cui parla invece la legge di modifica n. 269 dell’ottobre del 2006 - era l’espressione propria della sua esclusiva titolarità dell’azione penale e del suo potere incontrollabile; ed allo stesso modo deve intendersi la norma che lo qualifica come unico componente dell’ufficio abilitato ad avere rapporti con la stampa. Di quella riforma, insomma, la Procura gerarchizzata costituiva uno snodo assolutamente decisivo.
Ma dobbiamo essere onesti fino in fondo: appena approvato il Decreto Legislativo Castelli, molti Procuratori della Repubblica hanno immediatamente colto l’occasione per affermare, attraverso circolari interne e conseguenti modalità di comportamento, esattamente la concezione autoritaria del proprio ruolo che quella maggioranza politica voleva imporre.
Così come dobbiamo dire che certamente il modello di dirigente che abbia a cuore l’efficienza dell’Ufficio e la necessità di elaborare criteri organizzativi nel confronto con i magistrati che lo compongono non è certo il modello più frequente e conosciuto nel nel nostro ordinamento. Anche se personalmente ho avuto sul punto un’esperienza molto felice (il primo Procuratore che ho conosciuto nel 1976, appena arrivato a Milano, era Mauro Gresti il quale, ben prima che si teorizzasse l’assemblea dell’ufficio come luogo di dibattito interno, aveva l’abitudine di convocare le assemblee dei Sostituti, alle cui decisioni egli attribuiva spesso un valore deliberante), ho spesso sentito parlare di Procure in cui si sono vissuti momenti terribili caratterizzati da un arbitrio assoluto dei Procuratori. Ma, forse proprio per la personale esperienza vissuta, continuo a nutrire fiducia nella capacità della Magistratura in genere di saper fronteggiare tutti i rischi che si affacciano all’orizzonte: questa fiducia risulterà, alla fine, il leit-motiv del mio intervento
Consentitemi, però, una riflessione di carattere politico: la parte del DDL di riforma ordinamentale concernente l’assetto delle Procure è stato “stralciato” ed il suo esame rinviato a tempi migliori, evidentemente perchè la maggioranza che governa questo Paese, a causa dello scarto esiguo dei voti a proprio favore di cui può valersi al Senato, non ha avuto e non ha la forza per imporre un modello più orientato costituzionalmente; qualcuno dice addirittura che “non c’è la maggioranza al Senato”, ma personalmente ritengo che anche due voti di scarto potrebbero essere sufficienti ove esistesse compattezza sui temi della politica giudiziaria tra tutte le forze che compongono la maggioranza, le quali, invece, sui quei temi, sono frammentate se non belligeranti.
Quindi la situazione attuale, che non so se si protrarrà fino alla fine della legislatura o solo ancora per alcuni mesi, vede come interlocutore politico della magistratura un Governo che si regge su una maggioranza non cementata in relazione ai principi di cui stiamo parlando: dunque, non possiamo illuderci di poter ottenere da questo interlocutore le garanzie di riforma ulteriore che vorremmo. Perchè sto formulando queste valutazioni di natura politica? Non certo per approfittare di questa platea ed avventurarmi ancora sul terreno della politica, ma per lanciare un appello e manifestare il mio fiducioso ottimismo nelle capacità di reazione – se vogliamo definirla così - della Magistratura; intanto della Magistratura che vive negli uffici, non solo i dirigenti ma i singoli componenti degli uffici, poi del Consiglio Superiore della Magistratura e se volete anche dell’Associazione Nazionale Magistati. Ma deve essere una reazione non certo finalizzata alla disapplicazione della legge approvata – ‘che ciò non ci sarebbe concesso – o a contrastarla in nome di modelli che non esistono più. Piuttosto, penso ad una reazione orientata verso un’interpretazione costituzionalmente corretta della legge, valorizzandone gli aspetti che la Costituzione consente di esaltare e dunque pervenendo ad una sua applicazione equilibrata. Credo che questo sia possibile.
Devo dire, peraltro, che già esistono nelle Procure italiane modelli positivi che noi dobbiamo coltivare: accennerò anche alla Risoluzione del Consiglio Superiore del 12 luglio 2007 sugli Uffici del P.M., ma voglio ricordare dire che addirittura prima della Legge Mastella n. 269 dell’ottobre 2006 si sono registrati esempi di scelte virtuose dei Capi degli Uffici: mi consentirete di parlare del Procuratore della Repubblica di Milano che il 20 giugno 2006, cioè in epoca di vigenza dal Decreto legislativo Castelli, ha emanato una circolare interna composta da una pagina e mezza per dire ai componenti dell’Ufficio, in sostanza, che l’organizzazione dell’ufficio non sarebbe mutata rispetto al progetto preesistente approvato dal CSM, nonostante i poteri attribuiti dalla norma Castelli ai Procuratori e nonostante la cancellazione delle competenze del C.S.M. in materia. Mi consentirete di leggere due passaggi di quel provvedimento, anche se ovviamente potrebbero qui essere citati anche altri encomiabili provvedimenti adottati in altre Procure. Dunque, affermava il Procuratore di Milano, proprio con riferimento ai problemi di cui qui stiamo parlando: “Rilevato che l’attuale assetto della Procura della Repubblica intesa quale ufficio unitario con conseguente riconduzione dei rapporti tra il Procuratore della Repubblica ed i Sostituti alla nozione di rappresentanza organica risulta del tutto compatibile con i principi ispiratori del testo legislativo sopra richiamato (quello della “riforma Castelli” : ndr) laddove l’articolo 1 espressamente attribuisce la titolarità esclusiva dell’azione penale al Procuratore della Repubblica quale preposto all’ufficio del Pubblico Ministero con comune implicito richiamo al principio di cui all’articolo 112 della Costituzione laddove l’obbligo di esercitare l’azione penale viene riferita al Pubblico Ministero come ufficio...” etc. etc. Si può chiaramente rilevare come il Procuratore di Milano abbia inteso interpretare la normativa Castelli come riferita all’intero Ufficio del Pubblico Ministero (che ha la titolarità dell’azione penale) o – se si vuole – al Pubblico Ministero come Ufficio, piuttosto che come fonti di particolari e nuovi poteri per il dirigente dell’Ufficio. “Rilevato pertanto che l’assetto organizzativo della Procura con espresso riferimento ai dipartimenti intesi quali aree omogenee- prosegue la circolare interna - può ben essere confermato anche con riferimento ai criteri automatici di assegnazione dei procedimenti….dispone: i colleghi assegnatari dei procedimenti secondo i criteri indicati dalla tabella devono intendersi delegati dal Procuratore della Repubblica alla trattazione degli stessi e all’esercizio dell’azione penale.”. In questa parte del provvedimento, dunque, emerge con chiarezza il rifiuto da parte del Procuratore di Milano prima della figura del “Procuratore – mandarino”, poi della gestione dell’assegnazione degli affari al di fuori dei criteri ordinari in gran parte automatici, come approvati dal CSM. Si assimila, cioè, il sistema di assegnazione preesistente a quello fondato sulla delega reintrodotto dal Decreto legislativo Castelli, da ultimo nuovamente cancellato nell’ottobre 2006, con la reintroduzione del preesistente termine “assegnazione” in luogo di “delega”. Dunque, anche prima di quest’ultimo positivo cambiamento legislativo, un Procuratore aveva ritenuto (e certamente non sarà stato l’unico) che la reintroduzione del potere di delega non equivaleva alla attribuzione al Dirigente di un potere incontrollato di assegnazione degli affari, stabilendo, anzi, che in materia rimanessero validi i criteri predeterminati ed astratti.approvati dal CSM.
E ciò a quel Procuratore della Repubblica è apparso doveroso non per una pregiudiziale resistenza al mutamento legislativo (che, ripeto, sarebbe impensabile in quanto tale) ma perchè ha ritenuto che il modello costituzionale di ufficio del Pubblico Ministero si dovesse riaffermare, attraverso l’interpretazione della normativa-Castelli, anziché adeguarsi acriticamente alle intenzioni di chi quella riforma aveva pensato e varato.
E’ possibile anche oggi, dunque, difendere e mantenere ferma la complessiva struttura degli Uffici del P.M., così tutelando l’indipendenza degli Uffici stessi, ma anche quella dei magistrati che li compongono. Peraltro, come abbiamo più volte detto in passato e come tutti i colleghi che hanno esperienza di rapporti a livello internazionale possono confermare, si tratta di un modello che, contrariamente a quanto strumentalmente viene spesso rappresentato, è giudicato all’estero, in Europa sicuramente, come un modello verso cui tendere perchè proprio attraverso l’indipendenza riconosciuta anche ai singoli Magistrati che compongono l’ufficio, oltre che ai Dirigenti degli Uffici del Pubblico Ministero rispetto all’esecutivo, è possibile assicurare la tutela dei diritti dei cittadini e rispettare il principio della loro eguaglianza di fronte alla legge.
Ho già detto in premessa della specificità dei problemi organizzativi delle Procure e vorrei ora precisare che, ad esempio, non giova affatto, ai fini dell’efficacia dell’azione dell’Ufficio, un eccesso di rigidità delle norme relative alla sua organizzazione, specie se si tratti di Procure di grandi dimensioni. Ho trovato eccessive, ad esempio, le regole dedicate all’assetto delle Procure contenute nella circolare consiliare per le “Tabelle” per il biennio 2006/2007: ben tre paragrafi e 17 articoli, ivi compresi quelli dedicati alla P.G. presso la Corte di Cassazione. Non possiamo dimenticare che culture e diritto tabellare si sono originariamente formati, non a caso, per assicurare il rispetto del principio del giudice naturale, dunque, con riferimento agli uffici giudicanti. Opportunamente, l’evoluzione di quella stessa cultura ha portato poi ad un riconoscimento legislativo della potestà del CSM di dettare i principi anche per l’organizzazione degli Uffici del PM, ma è bene non dimenticare che l’Ufficio del P.M. è impersonale e che, diversamente da quanto avviene per un giudice, è sufficiente un colpo di telefono per sostituire un PM impedito a compiere o a presenziare ad un determinato atto. E lo stesso CSM si è ben reso conto, ad un certo punto, della specificità dei problemi organizzativi delle Procura tanto da varare, il 4.11.2004, una delibera ad hoc sui Criteri di organizzazione e di assegnazione degli affari per gli uffici requirenti.
Proprio per questa specificità, in altri ordinamenti, la struttura gerarchica dell’ufficio serve anche ad assicurare il coordinamento interno tra i magistrati che lo compongono o quello tra uffici paralleli, nonché il collegamento tra i Pubblici Ministeri (talvolta strutturati gerarchicamente su scala nazionale) e l’Esecutivo, al fine di assicurare la realizzazione delle direttive che questo emana.. Ma la specificità italiana è diversa: rispetta la autonomia dei singoli pubblici ministeri e degli Uffici, sicchè si può affermare che il nostro ordinamento conosce una gerarchizzazione di tipo organizzativo, pur se capace di esprimere anche un potere di indirizzo circa l’adozione, da parte dei sostituti, di criteri omogenei ai fini delle determinazioni inerenti il promuovimento dell’azione e circa l’utilizzo delle risorse disponibili (altro problema reale).
Dunque, è ragionevole un’ottica di organizzazione delle Procure caratterizzata da una previsione di linee guida generali ed astratte, formulate in modo non eccessivamente rigido e, soprattutto, da interpretare secondo buon senso: ciò vale anche e soprattutto in relazione al tema dell’assegnazione ai singoli sostituti non di un procedimento, ma di specifiche attività al suo interno. Vorrei fare un esempio e mi permetterete di citare il caso di una delicata indagine, ora pervenuta alla fase dibattimentale, relativa al sequestro di un cittadino egiziano sospettato di terrorismo, che vede imputati taluni appartenenti alla CIA ed all’ex SISMi italiano. Orbene, alla vigilia di una serie di perquisizioni, interrogatori ed esami di persone informate sui fatti, dovendo interrogare o esaminare circa 30 persone e volendo prevenire ogni rischio di inquinamento probatorio, io ed il collega Aggiunto co-titolare dell’inchiesta abbiamo deciso di far operare contestualmente 12 sostituti (di cui solo sette del Dipartimento da me coordinato quale Aggiunto) . Abbiamo così convocato una riunione dei dodici Sostituti prescelti ed assegnato a ciascuno un compito per l’indomani, così di fatto delegando o assegnando specifiche attività istruttorie a chi non era titolare del processo allo scopo di consentirne lo svolgimento in contemporanea o quasi: una scelta che si è rilevata decisiva per il buon esito dell’indagine. Vi chiedo: potevano essere mai essere programmati e regolati con circolare, consiliare o interna che fosse, i criteri di selezione dei dodici sostituti, la stessa possibilità di delegarli a specifiche attività istruttorie, le modalità di soluzione di eventuali conflitti (ed uno, nella specie, si è verificato con un sostituto che non condivideva certe scelte e che ha preferito non accettare l’incarico) etc.? Impossibile, assolutamente impossibile.
Ad evitare equivoci possibili a seguito di queste mie ultime osservazioni, vorrei dire subito che sono tra quelli, tra i tanti, che si erano illusi circa le possibilità che le nostre preoccupazioni sugli effetti della riforma Castelli potessero essere cancellate dal disegno di legge Mastella, ove approvato. E qui vorrei ripetere che la parte più significativa di quel disegno di legge, nella sezione dedicate alle Procura, era non tanto il ridimensionamento del potere, se di potere si può parlare, del Procuratore della Repubblica, quanto il ripristino del comma 3 dell’Art 7 ter dell’ordinamento giudiziario, cancellato – appunto - della riforma Castelli. Il ddl, anzi, prevedeva una procedimentalizzazione (attraverso particolari modalità non previste in precedenza) del controllo del Consiglio Superiore della Magistratura sui progetti organizzativi degli uffici del Pubblico Ministero. Ripeto : era quella l’essenza della modifica che noi ragionevolmente ci aspettavamo dopo l’approvazione della Legge 269 dell’ottobre 2006. Ma tutto questo, come si sa, non è entrato nella legge di riforma approvata ed è anzi ora sospeso, quasi cancellato, così da potersi ritenere molto improbabile, allo stato, che le modalità di esercizio del “potere” del Procuratore possano a breve essere sottoposte ad una qualche forma di controllo ed approvazione diretta da parte del C.S.M..
E’ rimasto in vigore, dunque, il Decreto legislativo 106 del 2006 modificato solo in minima parte dalla Legge 269 dell’ottobre del 2006. Le modifiche, come si sa, riguardano soltanto i primi due articoli il Decreto legislativo Castelli: addirittura nel primo articolo vengono solo soppresse le parole “sotto la propria responsabilità”. Di fatto, dunque, la L. 269/2006 ha mutato soltanto il secondo articolo, quello sulla titolarità dell’azione penale, anche se con modifiche significative in tema di assegnazione degli affari. A questo punto potremmo discutere – come avviene normalmente in questi casi – se ci si trovi di fronte ad un bicchiere mezzo pieno o ad un bicchiere mezzo vuoto, ma a me pare che questo tipo di discussione rischi di essere del tutto sterile. Abbiamo già detto che tutto ciò è stato anche il frutto della debolezza della politica ed, in particolare, di questa maggioranza e che questa miopia politica rischia di determinare la fine della gestione trasparente ed efficiente delle procure. Ma invito tutti a chiederci se tutto ciò sia proprio vero e se sia fondato parlare, nella situazione data, di un “procuratore mandarino”, di “sostituti sudditi” e di compromissione del corretto esercizio dell’azione penale?
E’ con questi interrogativi che dobbiamo dunque confrontarci per dar vita ad una reazione positiva e costruttiva da parte dell’intera Magistratura, di quella che vive negli uffici, formata non solo dai dirigenti ma da tutti i componenti degli uffici, nonchè da parte del Consiglio Superiore della Magistratura, e se volete – come io credo - anche dell’Associazione Nazionale Magistrati.
La “reazione” di cui parlo, ovviamente, non può essere orientata alla disapplicazione della legge approvata, o a contrastarla in nome di modelli cancellati dall’ordinamento: dobbiamo prendere atto, infatti, che la legge ormai esiste e dunque sforzarci di elaborarne un’interpretazione costituzionalmente corretta, capace di valorizzare, cioè, i principi che la Costituzione consente di affermare, così pervenendo all’equilibrio possibile.
Prima della circolare del 12 luglio 2007 del Consiglio Superiore, come si ricorderà, si era sviluppato un dibattito non solo tra singoli magistrati ma anche all’interno di alcuni Consigli Giudiziari, come quelli di Roma e di Torino per primi, che si erano rivolti al Consiglio Superiore con specifici quesiti che invocavano l’interpretazione della normativa vigente. Il Consiglio Superiore ha così approvato una delibera apprezzabile in tanti aspetti, pur se probabilmente, non essendo state affrontate tutte le questioni, si presenteranno ancora conflitti di interpretazione, almeno finchè la giurisprudenza consiliare non si sarà stabilizzata. Anche il Consiglio afferma, in sostanza, di voler muovere dal dato dell’abrogazione della norma che prevedeva una procedura per l’approvazione dei progetti organizzativi delle Procure simile a quella prevista per le tabelle”degli Uffici giudicanti. “Ne prendiamo atto” dice dunque il Consiglio che afferma la precisa volontà di individuare uno spazio di intervento per l’adozione di un sistema di garanzia per i singoli magistrati delle Procure idoneo, anche solo indirettamente, a consentirgli di esaminare e vagliare le decisioni del Procuratore. Il CSM, conseguentemente, ha elaborato le finalità ed i parametri in base ai quali si ritiene competente per questa funzione posto che non è previsto per legge che esso approvi direttamente il progetto organizzativo dei Capi degli Uffici. Ed in tale prospettiva ha fatto riferimento ai principi costituzionali, alla necessità di tutelare l’indipendenza e l’autonomia dei Magistrati, alla propria competenza a vagliare la qualità dell’esercizio delle funzioni dirigenziali tanto più in presenza della nuova normativa sulla loro temporaneità che ne impone la valutazione ai fini del possibile rinnovo quadriennale degli incarichi. Il Consiglio ha citato poi il principio del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) che evidentemente richiede anche una valutazione della bontà dei criteri organizzativi selezionati dal Procuratore in un’auspicabile ottica di perseguimento dell’efficienza. Il Consiglio ha ricordato ancora – come specifica Menditto – che gli spetta da tempo, per giurisprudenza consolidata ed elaborazione dottrinale, un compito di controllo sull’assegnazione degli affari ed ha detto che le comunicazioni dei Procuratori potranno essere utilizzate per valutare la loro idoneità in vista di nuovi incarichi richiesti o anche in vista di possibili segnalazioni ai titolari dell’azione disciplinare; ed infine ha citato – il che a me pare molto importante - il principio della ragionevole durata dei processi che può essere compromesso o rafforzato da un’organizzazione efficiente degli uffici della Procura, posto che anche i tempi di lavoro degli Uffici giudicanti e, dunque, la rapidità dei processi, molto spesso dipendono dalle modalità di organizzazione del lavoro delle Procure. E’ questo un principio – si ricorderà - che già ispira l’azione di molti dirigenti di uffici giudiziari italiani, attenti a raccordare, anche sul piano organizzativo, l’azione di uffici “confinanti”, requirenti e giudicanti. Ed infine viene ovviamente in rilievo, nel documento consiliare, anche l’autonomia del magistrato requirente e, conseguentemente, le modalità di assegnazione dei procedimenti che non possono essere discriminatorie, emarginanti, lesive della sua indipendenza.
Sull’assegnazione degli affari giudiziari, non può non essere formulato un espresso richiamo a ciò che è specificatamente previsto nella medesima risoluzione del Consiglio Superiore della Magistratura del 12 luglio del 2007 (Disposizioni in materia di organizzazione degli Uffici del P.M. a seguito dell’entrata in vigore del D. L.vo 20.2.2006 n. 106), i cui principi sono stati poi ribaditi nella delibera del 10 ottobre 2007 (Risoluzione in materia di durata delle tabelle degli uffici giudicanti e dei criteri di organizzazione degli Uffici requirenti alla luce della modifica introdotta dalla Legge 30 luglio 2007, 111).
In sintesi, il CSM, ribadito il favore per la modifiche introdotte dalla Legge 269/2006 (tra cui l’abbandono del termine “delega” e l’adozione di quello di “assegnazione” degli affari, la precisazione che la responsabilità del Procuratore nell’esercizio dell’azione penale non è più esclusivamente personale, la modifica della procedura prevista in caso di dissenso del sostituto rispetto alla revoca della assegnazione), ha precisato quanto segue:
deve essere esclusa l’esistenza di un potere di assegnazione e autoassegnazione svincolato da motivazione, che si porrebbe in contrasto con gli artt. 97 e 101 comma 2 della Costituzione; la conseguenza è che la scelta del Procuratore della Repubblica deve essere accompagnata da adeguata spiegazione, il che potrà avvenire – aggiungo - attraverso adeguamento a direttive generali e predeterminate o con provvedimento ad hoc. In ogni caso, effettuata la scelta, il potere deve ritenersi consumato e “non può rivivere”;
il Procuratore può anche assegnare un sostituto al compimento di singoli atti, ma ciò non può incidere negativamente sulla sfera di autonomia professionale ed operativa riconosciuta al magistrato o compromettere la dignità delle funzioni dallo stesso esercitate. In sostanza, vengono manifestate forti perplessità circa la determinazione di vincoli troppo stringenti. Peraltro, si precisa che l’opportunità di associare un magistrato nella trattazione di un procedimento assegnato ad altro ben può essere assecondata per il tramite della “coassegnazione”;
in ordine alle direttive ed alle linee di azione di ordine generale che il Procuratore può impartire (ad es., attraverso i cd. protocolli investigativi) o a quelle relative alla gestione del singolo caso, si formula un giudizio positivo quale modalità efficace di esercizio dell’azione penale, a patto che, anche in questo caso, non risultino compromesse la sfera di autonomia professionale e la dignità delle funzioni esercitate dal singolo sostituto. Naturalmente i principi e i criteri stabiliti dal Procuratore all’atto dell’assegnazione ai quali il magistrato deve attenersi nell’esercizio della relativa attività dovranno tendenzialmente ricollegarsi a quelli definiti in via generale, assumendo rispetto ad essi carattere attuativo o integrativo;
circa la revoca dell’assegnazione, si deve trattare di un provvedimento anch’esso motivato e potrà fondarsi, in primo luogo, sul fatto che la linea investigativa seguita dal sostituto si riveli diversa dai criteri generali stabiliti dal Procuratore, eventualmente specificati all’atto dell’assegnazione del procedimento; in secondo luogo, la nuova normativa prevede che la revoca possa intervenire in caso di insorgenza di contrasto tra Procuratore e sostituto sulle modalità di esercizio della attività. La garanzia contro possibili abusi sta, per il sostituto, oltre che nel citato obbligo di motivazione, nella facoltà che gli viene riconosciuta di presentare osservazioni scritte e di investire il CSM per verificare ragionevolezza e congruità del provvedimento di revoca. Il CSM, a sua volta, potrà intervenire con gli strumenti ritenuti opportuni (segnalazione ai titolari dell’azione disciplinare, inserimento della valutazione negativa nel fascicolo personale ai fini della valutazione di professionalità, iniziative ex art. 2 legge guarentigie);
viene ammessa, reciprocamente, la richiesta del sostituto di essere esonerato dall’affare su cui si sia registrato il contrasto. In pratica si tratta di una forma di prevenzione del radicalizzarsi di un possibile conflitto interno all’Ufficio.
Inoltre, ad evitare i rischi di una gestione autocratica delle Procure, la risoluzione ricorda anche che i progetti organizzativi dell’ufficio dovranno essere adottati con la partecipazione dei sostituti e comunicati al Consiglio. Il Procuratore ha facoltà di discostarsi dalle linee guida indicate dal CSM, purchè adotti a tal fine provvedimenti adeguatamente motivati.
I Consigli Giudiziari, inoltre, potranno valutare – nell’ambito del più ampio esame delle tabelle degli uffici giudicanti e in relazione ai profili incidenti su di esse – i criteri adottati per l’organizzazione degli uffici di Procura, atteso lo stretto rapporto di interdipendenza tra tali uffici, al fine di garantire la funzionalità complessiva del servizio nel settore penale (tale indicazione è stata ribadita anche nella risoluzione consiliare del 10.10.2007).
Tornando più specificamente al tema dell’assegnazione degli affari, dunque, i poteri del Procuratore non possono essere svincolati da una congrua motivazione: egli può comunque scegliere tra autoassegnazione e assegnazione al Sostituto ma deve evidentemente motivare la sua scelta. Tale indirizzo appare del tutto accettabile e non riesco neppure ad immaginare difficoltà di sorta circa il dover motivare sia l’assegnazione sia la revoca nei casi di contrasto. A me è personalmente capitato come Aggiunto, in virtù dei compiti assegnati a me ed agli altri Aggiunti dal Procuratore, di non condividere nel merito una richiesta di misura cautelare di un Sostituto appartenente al Dipartimento da me coordinato: non gli ho imposto ovviamente di modificare la scelta, ma solo di riflettere sulle mie osservazioni. Gli ho semplicemente fatto presente che, permanendo il dissenso, avrei proposto al Procuratore della Repubblica la revoca dell’assegnazione con un provvedimento motivato che avevo già predisposto. Per la verità il Sostituto, come capita ragionevolmente quasi sempre, ha rivisto le sue posizioni, concordando con quella che gli andavo suggerendo.
Altro tipo di problema è, invece, quello che potrebbe scaturire dalla possibilità di assegnare ai Sostituti il compimento di singoli atti, il che verosimilmente potrà verificarsi soprattutto nei casi di procedimento autoassegnato o co-assegnato al Procuratore . Credo che ci si debba riferire non tanto ai problemi che potrebbero verificarsi nel caso in cui il Procuratore titolare del processo sia impegnato in altra attività e non abbia la possibilità concreta di svolgere un determinato atto di indagine preliminare, (ad es., esame di persona informata sui fatti o interrogatorio), quanto a quelli che potrebbero sorgere allorché il Procuratore assegni ad un sostituto il compito di compiere una certa attività o un singolo atto che comporti la valutazione dell’intera materia processuale, per esempio allorché assegni il compito di redigere un decreto di perquisizione ed eventualmente di eseguirlo o, incarico ancora più delicato, il compito di redigere una richiesta di misura cautelare. Io credo che sarà veramente difficile pretendere che il Sostituto (io sarei assolutamente contrario) possa elaborare un atto specifico di questo tipo senza avere non solo la completa conoscenza del processo (che a dire il vero gli potrebbe essere tempestivamente permessa) ma senza in qualche modo assumere anche su di sé la responsabilità di gestione dell’inchiesta, condivendone le linee: il significato dell’eventuale firma apposta all’atto anche dal Procuratore non comporta, infatti, la deresponsabilizzazione del magistrato delegato al medesimo. Credo che questa sia una ipotesi in cui potrebbero manifestarsi problemi di difficile soluzione e contrasti non facilmente risolvibili sulla base della legge. Comunque, una conclusione accettabile su questo punto pare essere la seguente: nessun atto che implichi un minimo di valutazione del suo fondamento e della sua efficacia può essere delegato ad un sostituto senza nel contempo riconoscergli il diritto di valutarne i presupposti e condividerne il merito. Dunque, nessuna autorità può ordinare ad un sostituto di orientarsi e decidere in modo che egli non condivida.
Si pensi poi al potere del Procuratore di impartire direttive e criteri per l’esercizio dell’azione penale e si ipotizzi che tali direttive ed i criteri generali elaborati dal Dirigente dell’Ufficio non siano condivisi dal Sostituto. Pensiamo, in particolare, all’esempio noto delle scelte di priorità di cui tanto si discute: il Procuratore legittimamente, dopo un’assemblea con i componenti l’Ufficio in cui si sia discusso il tema, elabora i criteri di priorità da lui ritenuti utili ed attuabili. E’ evidente che, una volta che si ammetta la legittimità della elaborazione di tali criteri di priorità, ne deriva logicamente che ad essi i singoli Sostituti dovranno attenersi. Ma se il Sostituto non li osserva perché - ad esempio - ritiene che il delitto di maltrattamenti sia da perseguire prioritariamente, in contrasto con le ipotetiche direttive del Capo, o che si debba perseguire efficacemente il reato di molestie telefoniche perchè magari esse pongono in angoscia una famiglia tormentata da un maniaco. Le direttive impartite dal Capo sono a quel punto comunque cogenti nei confronti del Sostituto? La risposta positiva a tale quesito può rinvenirsi nell’affermazione di cui all’art. 1 del D. L.vo 106/2006 secondo cui il Procuratore è titolare esclusivo dell’azione penale? O non si tratta – in questo caso – di un’enunciazione enfatica, come ha sottolineato già Ubaldo Nannucci, visto che se la norma dovesse intendersi letteralmente ne deriverebbe che il procuratore dovrebbe personalmente sottoscrivere tutte le richieste in cui si concretizza esercizio di azione penale? Già da questi quesiti si può dunque comprendere quanti problemi pratici si potrebbero materializzare a breve.
Ho già rilevato che non vedo particolari problemi in tema di revoca dell’assegnazione: essa deve essere effettuata con provvedimento motivato e, in caso di revoca ingiustificata, evidentemente il CSM potrà valutare l’atto sotto i vari profili cui in precedenza si è fatto cenno, ma ciò non potrà mai comportare che il Consiglio deliberi la “bocciatura” della revoca e disponga la restituzione del procedimento al Sostituto che ne era titolare. Credo che su questo punto occorra chiarezza, aggiungendo che anche negli altri casi di contrasto che ho ipotizzato, pur trattandosi di situazioni di contrasto molto delicate, la soluzione non potrà essere, allo stato, la sottrazione della titolarità delle scelte finali al Procuratore. Il Consiglio non a caso ha rilevato che le conseguenze di una propria valutazione non conforme a quella del Procuratore potranno essere solo quelle della segnalazione del fatto ai titolari dell’azione disciplinare, dell’inserimento della notizia nel fascicolo personale del Procuratore e dell’adozione di iniziative ex art. 2 Legge Guarentigie (la cui disciplina, però, è profondamente mutata).
In definitiva, ci troviamo di fronte ad un sistema che, in difetto di più accentuati poteri di controllo del CSM, potrà reggere (senza causare conflitti insolubili) solo se riusciremo, con la nostra cultura e la nostra capacità di orientamento, non solo a smussare possibili attriti (il che è spesso dipendente anche dai caratteri delle persone) ma anche ad autoimporci la necessità di organizzare le Procure secondo le direttive generali dettate dal CSM, seppur formalmente non abilitato, nè competente all’approvazione dei progetti organizzativi degli Uffici Requienti. Vi saranno anche i casi in cui si potrà - e forse anche si dovrà- ricorrere al Giudice amministrativo in ordine a contrasti tra Procuratori e CSM, ma ciò non potrà che riguardare la patologia di tali possibili contrasti. Vi è da augurarsi che fisiologicamente, invece, vi possa essere pieno rispetto delle reciproche competenze, funzionale anche al superamento delle lacune e degli errori tecnici presenti nella normativa, che potranno anch’essi far sorgere problemi. Per esempio, come ha osservato Nannucci, l’articolo 1 del Decreto legislativo modificato reca una singolare affermazione, si dice che l’azione può essere esercitata anche “mediante assegnazione ad uno o più Magistrati”, come se l’azione penale potesse essere esercitata attraverso strumenti diversi dalla richiesta al Giudice designato. Si tratta di un errore tecnico grossolano, ma non è l’unico presente nella normativa, tanto che vi è da augurarsi che il Consiglio possa porli in adeguata evidenza, nel quadro di una sua analisi delle norme.
Vorrei dire, peraltro, che apprezzo il fatto che il comma 2 dell’art. 1 del D. L.vo 106/2006 preveda per il Procuratore il dovere di assicurare il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale. Questa è una norma di carattere generale che richiama l’essenza stessa della funzione del Procuratore dove per “corretto esercizio” dell’azione penale evidentemente non ci si può riferire unicamente all’aspetto delle norme processuali ma anche al versante dei diritti umani. E aggiungo che se il Procuratore deve osservare e propugnare il corretto esercizio dell’azione penale deve anche potersi informare, chiedendo e ricevendo notizie che gli consentano di essere doverosamente tenuto al corrente del contenuto delle attività in corso. L’esercizio dell’azione penale deve essere pure puntuale, affermazione che evidentemente non può che intendersi anche come esercizio sollecito delle investigazioni necessarie : lacune nei doveri di informazione sulle indagini e di rapidità nella loro esecuzione ben potrebbero essere poste a base di revoca motivata dell’assegnazione dei procedimenti. E l’ esercizio dell’azione penale deve essere infine uniforme – come ha sottolineato il Procuratore Marcello Maddalena - apparendo intollerabile e fonte di delegittimazione del nostro ruolo l’adozione di prassi e criteri disomogenei in materia, non solo all’interno dello stesso ufficio (dove è addirittura irrinunciabile), ma anche – mi permetto di affermare - su base nazionale e nell’azione delle diverse Procure esistenti. Se quella dell’uniformità degli indirizzi giurisprudenziali è una vecchia querelle sulla quale non vi è in questa sede spazio per ulteriori commenti, è però possibile affermare che spetti proprio al Procuratore perseguirla nell’ambito del suo ufficio, previa ricerca delle forme di collegamento e di discussione con i Sostituti. Ed anche i singoli componenti delle Procure della Repubblica non possono certo considerarsi estranei rispetto alla necessità di perseguire l’obiettivo della uniformità degli orientamenti, oltre che, più in generale, quello dell’ efficienza e della credibilità dell’azione dei loro rispettivi uffici.
Ovviamente, ai fini delle possibili soluzioni dei problemi cui si è fatto cenno e degli altri che si potranno manifestare nella gestione organizzativa delle Procure, saranno determinanti i futuri orientamenti del Consiglio Superiore: cosa concretamente potrà accadere nel momento in cui il Consiglio, ormai privato del potere di non approvare il progetto organizzativo dei Procuratori, non ne condividerà i contenuti in specifici casi ? Non sto parlando delle conseguenze che in qualche modo sono già ipotizzate nella risoluzione del Consiglio Superiore (la segnalazione ai titolari dell’azione disciplinare, il rilievo ai fini delle valutazioni della professionalità etc.) ma dei problemi che rimarranno sul tavolo derivanti dagli ipotizzabili contrasti tra un Procuratore che non si adegua alle linee guida tracciate dal CSM ed il CSM stesso che è privo di strumenti per ottenerne l’adozione. Sarà certamente importante, dunque, seguire l’evoluzione della giurisprudenza consiliare. Ed aggiungo che, pur se tale ipotesi appare attualmente impensabile, spero ancora che la porta di una modifica legislativa nel senso di una riattribuzione al CSM del potere di approvare o “bocciare” i progetti organizzativi predisposti dai Procuratori non sia definitivamente chiusa.
Vorrei aggiungere, quale componente della Giunta Esecutiva Centrale dell’Associazione Nazionale Magistrati, che tale auspicio e la rappresentazione dei problemi cui sin qui si è fatto cenno, erano stati portati dall’Associazione stessa all’attenzione del Ministro della Giustizia anche in incontri con il medesimo e con i componenti dell’ufficio legislativo. Non sono interessato ad una difesa dei colleghi dell’ufficio legislativo, ma è giusto ricordare che essi avevano elaborato soluzioni tecniche molto diverse dal testo della riforma poi approvata: alla fine, come si sa, anche le migliori volontà si scontrano con la realtà della situazione politica.
Non è possibile allo stato, allora, avventurarsi con elaborazioni troppo teoriche su un terreno che è ancora inesplorato e potrebbe essere suscettibile di ulteriori assestamenti normativi, che presenta implicazioni sul piano del diritto costituzionale oltre che amministrativo. Ma tutto ciò contribuisce ad impegnarci sul piano delle prassi concrete, anche al fine di prevenire il verificarsi di situazioni di contrasto negli uffici e tra i Procuratori ed il CSM: saranno certamente fisiologici i momenti di contrasto e di dissenso (a prescindere dai casi in cui i singoli Sostituti potranno rivolgere i loro rilievi al CSM), ma spetta a noi contenerli e ridurli. Ad esempio, nella risoluzione del Consiglio del luglio 2007, si sollecitano i Procuratori ad organizzare assemblee con i componenti l’ufficio proprio al fine di dar luogo ad un’approvazione condivisa dei criteri. Mi sembra uno strumento importantissimo di elaborazione dei medesimi : i criteri saranno discussi in assemblea e toccherà ai Procuratori realizzarne la sintesi e trarne gli indirizzi prevalenti; già questo sarebbe probabilmente uno strumento capace di attutire e forse risolvere ogni eventuale tensione. Il Consiglio Superiore, inoltre, sempre nella citata risoluzione del luglio del 2007, precisa di volere esso stesso impegnarsi “ad operare nel solco della delibera 4.11.2004 come centro di raccolta, diffusione e promozione di modelli organizzativi positivi e di prassi virtuose per favorire l’adozione di forme di organizzazione razionali ed efficienti, nel rispetto delle differenti realtà territoriali e delle specificità legate alle diverse emergenze criminali” . Anche questo mi pare un momento positivo lungo la strada della costruzione di modelli accettabili di organizzazione degli uffici requirenti che siano modulati sulle loro dimensioni ed esigenze . Personalmente, auspico che anche l’Associazione Magistrati si faccia promotrice di un attento e minuzioso monitoraggio circa le prassi in via di elaborazione o attuazione nelle Procure italiane : potrebbe essere utile per suggerire successive modifiche alla riforma ordinamentale alla luce dei primi momenti di applicazione pratica, così come potrebbe servire a dimostrare che i fantasmi evocati non si sono materializzati e che la Magistratura italiana si è rivelata all’altezza di questo ulteriore difficile momento. Perché escluderlo a priori ? Non è l'organizzazione degli uffici il primo antidoto contro l’ormai intollerabile lunghezza dei tempi dei processi ?
Insomma possiamo e dobbiamo attivare quei meccanismi virtuosi di cui ho più volte parlato e che già ben conosciamo : abbiamo a disposizione un’occasione storica, spero non traumatica, perché i magistrati italiani – ad ogni livello– si misurino sulle proprie capacità di autogoverno, anche a prescindere dalle competenze del CSM. A tutti noi compete il compito di difendere il nostro modello di Pubblico Ministero indipendente, poichè proprio attraverso l’indipendenza riconosciuta anche ai singoli Magistrati delle Procure, oltre che al Procuratore della Repubblica rispetto all’esecutivo, è possibile realizzare il principio di eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e tutelarne i diritti.