Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20100614/lois.html
Timestamp: 2020-01-21 08:49:29+00:00
Document Index: 248510234

Matched Legal Cases: ["l'article 34", "l'article 1", "l'article 35", "l'article 72", "l'article 1", "l'article 35", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 3", "l'article 5", "l'article 8", "l'article 14", "l'article 15", "l'article 35", "l'article 35", "l'article 34", "l'article 35", "l'article 36", "l'article 1", "l'article 222", "l'article 11", "l'article 2", "l'article 5", "l'article 40", "l'article 4", "l'article 12", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 19", "l'article 41", "l'article 6", "l'article 17", "l'article 18", "l'article 17", "l'article 19"]

Commission des lois : compte rendu de la semaine du 14 juin 2010
Réforme des collectivités territoriales - Présentation de l'avis de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes
Violences au sein des couples et protection des victimes - Présentation de l'avis de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes
Mme Michèle André, présidente-rapporteure de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, présente son avis sur le projet de loi n° 527 (2009-2010), modifié par l'Assemblée nationale, de réforme des collectivités territoriales.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - La Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes a été saisie pour avis du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant réforme des collectivités territoriales. Mme Michèle André, présidente et rapporteure, a soumis à sa délégation les dispositions de ce texte ayant des incidences sur la parité dans l'accès aux mandats électoraux et aux fonctions électives et nous allons écouter son avis.
Mme Michèle André, présidente de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, rapporteure. - Je vous remercie de m'accueillir dans cette commission que je connais bien pour y avoir siégé plusieurs années, et où je reviens toujours avec plaisir.
M. Jean-Pierre Sueur. - Le plaisir est partagé.
Mme Michèle André. - Je suis venue aujourd'hui pour vous présenter, en qualité de présidente et de rapporteure, les recommandations formulées par notre délégation en réponse à votre saisine du 4 novembre 2009. Ces recommandations, je tiens à le souligner, nous les avons adoptées à l'unanimité au cours de notre réunion du 10 juin dernier, et nous avons décidé de reprendre les deux principales sous la forme d'amendements que j'ai déposés devant votre commission et qui ont déjà été cosignés par la grande majorité des membres de la délégation.
Conformément à votre saisine, notre délégation s'est attachée à mesurer l'impact des modes de scrutin envisagés par le Gouvernement sur l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives, en particulier pour l'élection des futurs conseillers territoriaux.
Nous nous sommes demandé dans quelle mesure l'impact négatif de ce mode de scrutin pouvait se concilier avec le principe d'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux qui est consacré par la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 et nous avons cherché des moyens pour améliorer la prise en compte de cet objectif de parité.
A cette fin, nous avons auditionné sept éminents constitutionnalistes, ainsi que les responsables de grandes associations d'élus - Association des régions de France, Association des départements de France, Association des maires ruraux de France. L'article 4 de la Constitution reconnaît aux partis politiques un rôle dans la mise en oeuvre de ce principe d'égal accès, et je crois que nous ne devons pas sous-estimer cette responsabilité. C'est pourquoi nous avons aussi auditionné les responsables de l'ensemble des partis politiques représentés au Parlement.
J'ai également rencontré les représentantes de plusieurs associations de femmes qui militent en faveur de la parité. Elles n'ont pas manqué de relever que l'adoption en juin, à l'Assemblée nationale, puis au Sénat, d'un mode de scrutin défavorable à la parité serait une bien triste façon de célébrer le dixième anniversaire de la loi du 6 juin 2000, la première grande loi sur la parité en politique.
Le choix du Gouvernement de revenir au scrutin majoritaire à deux tours, par nature défavorable à l'accès des femmes, n'a pas privé nos travaux de leur pertinence, même si le changement de support législatif, par le truchement d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale, nous a contraints d'y adapter nos préconisations suivant un calendrier très serré.
J'en viens donc à nos recommandations. Les sept premières relèvent plutôt du constat. Les huitième et neuvième constituent le coeur de nos propositions.
Premier constat : les mécanismes mis en place par la loi du 6 juin 2000 ont permis à la parité de devenir une réalité effective dans les assemblées élues au scrutin de liste, et en particulier dans les conseils régionaux et dans les conseils municipaux des communes de plus de 3.500 habitants.
Plus précisément, les conseils régionaux sont devenus l'exemple d'une parité effective à tous les niveaux : les femmes représentent 48 % des conseillers régionaux élus en mars 2010, et grâce à la loi du 31 janvier 2007 qui favorise la parité des exécutifs municipaux et régionaux, elles occupent 45 % des vice-présidences.
Second constat, négatif celui-ci, la parité n'a pas progressé dans les élections au scrutin uninominal majoritaire, en particulier dans les conseils généraux qui, avec 12,3 % de femmes seulement, restent les assemblées les plus masculinisées de France.
Ces constats nous conduisent à formuler un regret : celui que le Gouvernement ait successivement privilégié deux modes de scrutin qui, reposant pour l'essentiel ou en totalité sur le scrutin uninominal majoritaire, sont de nature à « défavoriser » et non à « favoriser » l'accès des femmes aux futurs conseils régionaux et conseils généraux : 17,3 % de femmes avec le premier mode de scrutin d'après l'Observatoire de la parité ; beaucoup moins encore avec celui qui nous est maintenant proposé.
Le Gouvernement met régulièrement en avant l'impact positif pour les femmes de l'extension du scrutin de liste aux petites communes et de l'élection au suffrage universel des délégués communautaires. Nous en approuvons certes le principe, mais nous refusons de considérer que l'impact positif de ces mesures à l'échelon municipal pourrait compenser la régression prévisible et accentuée des femmes dans les conseils régionaux et généraux.
J'en viens au sixième point, qui est l'affirmation d'un principe : l'article 34 de la Constitution reconnaît au Parlement la faculté de fixer le régime électoral des assemblées. Mais la liberté dont il jouit dans le choix des modes de scrutin ne doit pas le dispenser pour autant de chercher à atteindre l'objectif constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.
Dans ces conditions, nous considérons que l'adoption d'un mode de scrutin particulièrement défavorable à la parité, comme le scrutin majoritaire à deux tours, ne peut devenir acceptable que si celui-ci s'accompagne de mécanismes susceptibles d'en neutraliser les effets négatifs.
Nous ne privilégions pas la voie des pénalités financières imposées aux partis politiques pour non respect de la parité, car nous relevons dans notre septième point qu'elle n'a pas produit pour l'instant les effets escomptés. Les sommes en jeu dans les législatives ne semblent pas du tout impressionner nos partis politiques... Il faudrait les rendre « insupportables » pour qu'elles soient efficaces, et c'est très loin d'être le cas du dispositif introduit par l'Assemblée nationale dans le projet de loi de réforme des collectivités.
Aussi privilégions-nous une autre voie dont je reconnais qu'elle est novatrice, même si je ne crois pas qu'elle bouscule les grands principes de notre droit électoral.
Dans notre huitième recommandation, notre recommandation clef, nous vous proposons, tout en restant dans le cadre du scrutin majoritaire à deux tours - dont nous comprenons qu'il a la faveur de beaucoup de nos collègues -, de substituer un scrutin binominal au scrutin uninominal. Autrement dit, l'élection porterait, dans chaque canton, non sur un candidat unique, doublé d'un remplaçant, mais sur un « binôme paritaire », constitué de deux candidats de sexe différent, accompagnés de deux remplaçants désignés dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui.
Bien entendu, pour maintenir inchangé l'effectif prévu des conseillers territoriaux, il faudrait réduire de moitié le nombre de cantons par rapport au redécoupage actuellement envisagé par le Gouvernement.
L'adoption de ce mode de scrutin permettrait d'obtenir, par définition, une stricte parité dans les conseils régionaux et les conseils généraux.
La parité étant réalisée dans ces derniers, on pourra et c'est notre neuvième recommandation, leur étendre les dispositions de la loi du 31 janvier 2007 qui ne favorisent actuellement la parité des exécutifs que dans les conseils régionaux et les conseils municipaux des communes de plus de 3 500 habitants.
J'ai déposé devant votre commission deux amendements qui apportent une traduction législative à ces deux dernières recommandations. Ils ont été cosignés par la grande majorité des membres de notre délégation, issus de la majorité comme de l'opposition.
Je vous remercie de l'attention que vous voudrez bien leur porter. Je crois qu'ils constituent la seule solution efficace pour éviter que la réforme territoriale ne se traduise par un recul historique de la parité, qui enverrait, dix ans après l'adoption de la loi du 6 juin 2000, un message très négatif à l'opinion quant à la volonté des pouvoirs publics - Gouvernement et Parlement - de continuer à progresser dans le sens d'un meilleur accès des femmes aux responsabilités politiques.
Or, c'est un enjeu important : comme l'ont reconnu tous les responsables des partis politiques que nous avons auditionnés, ce n'est qu'en s'ouvrant davantage aux femmes et à la diversité que nos assemblées et nos responsables politiques seront considérés par nos concitoyens comme véritablement représentatifs de la société française dans son ensemble.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je vous remercie.
La commission examine, en deuxième lecture, le rapport de M. Jean-Patrick Courtois et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 527 (2009-2010), modifié par l'Assemblée nationale, de réforme des collectivités territoriales.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'Assemblée nationale a apporté des modifications nombreuses et parfois substantielles au texte issu des délibérations du Sénat. Le texte transmis à la Haute assemblée en deuxième lecture compte ainsi 97 articles, contre 40 dans le projet de loi initial et 67 dans le texte soumis à l'Assemblée nationale en première lecture : les députés ont adopté trente articles additionnels et en ont supprimé six ; ils ont, en outre, adopté 15 articles conformes.
Ce faisant, et tout en tenant compte des travaux du Sénat, dont elle a conservé l'esprit dans de nombreux domaines, l'Assemblée nationale a opéré plusieurs innovations d'importance.
Je précise que les commissions des finances et de la culture sont saisies pour avis : elles se réuniront le 23 juin prochain. La délégation aux droits des femmes et à l'égalité entre les femmes et les hommes s'est prononcée sur les dispositions électorales et leur impact sur la parité politique. La délégation aux collectivités territoriales est intervenue sur certaines des questions soulevées par le projet de réforme : la mutualisation des moyens entre les collectivités et le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux.
En première lecture, le Sénat avait globalement respecté la logique du texte qui lui était proposé, tout en introduisant de nombreuses modifications afin de mettre davantage l'accent sur la liberté des collectivités territoriales et sur l'accroissement de leur capacité à exercer leurs compétences pour renforcer la qualité du service public.
Il avait souhaité tout à la fois donner nettement son accord à la création des conseillers territoriaux et encadrer le mode de scrutin applicable à leur élection. La Haute assemblée avait ainsi adopté un amendement de notre collègue Nicolas About combinant un scrutin uninominal afin d'« assurer la représentation des territoires » et un scrutin proportionnel pour garantir « l'expression du pluralisme politique et la représentation démographique », ainsi que la parité.
Approuvant sans réserve l'objectif affiché d'achever et de rationaliser la carte de l'intercommunalité, la Haute assemblée a voulu en conforter le succès par une plus grande prise en compte de la cellule de base de notre démocratie locale que constitue la commune. Elle a voulu dégager des solutions pragmatiques et consensuelles afin d'adapter la composition des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à la mise en place, à partir de mars 2014, d'une élection des délégués des communes-membres au suffrage universel direct. Elle a créé un système où le nombre et la répartition des sièges pourraient être fixés librement par les communes-membres des communautés de communes et d'agglomération par un accord à la majorité qualifiée simple et où 10 % de sièges supplémentaires pourraient, dans un second temps, être créés et librement répartis selon la même majorité et avec l'accord de la ville-centre. Enfin, le Sénat a augmenté le nombre maximal de vice-présidents pouvant être élus par chaque conseil communautaire par rapport au texte du Gouvernement.
Constatant que la décentralisation est aujourd'hui parvenue à l'âge de la maturité, le Sénat a encadré les pouvoirs conférés au préfet pour modifier la carte intercommunale, tout d'abord dans les procédures d'achèvement et de rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre et des syndicats, puis pour la simplification de la procédure de fusion des EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre, en exigeant l'accord de l'organe délibérant au rattachement d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale par le préfet.
La Haute assemblée a encadré le dispositif de suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales, qui entrera en vigueur au terme du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité, en prévoyant l'accord de l'EPCI au rattachement, assorti d'une clause de sauvegarde pour le préfet avec l'intervention de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI).
Pour faciliter la recomposition des structures syndicales, elle a adopté des amendements permettant de recourir plus largement, pour les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes, ouverts ou fermés, aux mécanismes de fusion, de dissolution ou de substitution.
Elle a créé un collège des syndicats au sein de la CDCI et doté celle-ci d'un pouvoir d'auto-saisine.
Le Sénat a rétabli la majorité qualifiée et les conditions démographiques en vigueur pour les transferts de compétences après la création d'un EPCI et pour la détermination de l'intérêt communautaire. Par ailleurs, il a ouvert la possibilité pour les collectivités territoriales de passer des conventions de gestion commune de services publics et de mettre en oeuvre cette gestion par le biais de mutualisations.
Il a validé, dans le respect de l'autonomie communale, le principe d'un EPCI plus intégré, la métropole, afin d'accroître sa capacité à rayonner au niveau européen. Souhaitant concilier la nécessité de favoriser le développement des métropoles et celle de préserver la gestion de proximité, la Haute assemblée a maintenu au maire sa compétence en matière d'autorisations d'urbanisme, introduit la notion d'intérêt métropolitain pour le transfert des équipements et supprimé le transfert obligatoire de l'ensemble de la fiscalité des communes à la métropole, en rendant le transfert de la dotation globale de fonctionnement (DGF) communale à celle-ci simplement facultatif.
En première lecture, le Sénat a approuvé le dispositif proposé des pôles métropolitains tout en précisant leur régime juridique - clarification et élargissement de ses champs d'intervention, abaissement du double seuil de création à 300 000 habitants pour la population totale du périmètre et à 150 000 habitants pour celle de l'EPCI membre le plus peuplé, et détermination du mode de répartition des sièges au sein de l'organe délibérant du pôle pour tenir compte du poids démographique de chacun de ses membres.
En première lecture, par réalisme, le Sénat a consenti, tout en s'avouant sceptique sur ses effets, à l'introduction d'un nouveau dispositif de fusion des communes. Il l'a toutefois assorti de plusieurs garanties dont la consultation des électeurs dans tous les cas en appréciant les résultats au niveau de chaque commune, et le droit de la commune nouvelle de choisir son EPCI de rattachement. Par ailleurs, le Sénat a supprimé la dotation particulière des communes nouvelles, qui aurait été prélevée sur la DGF des autres collectivités territoriales.
Confirmant le souci exprimé par votre commission, le Sénat a apporté de nouvelles garanties aux procédures de regroupement des départements et des régions. De tels regroupements ne pourraient intervenir qu'avec l'accord de chacun des territoires concernés et celui de leur population, recueilli par un référendum organisé selon les modalités prévues pour les référendums locaux. Par ailleurs, le Sénat a introduit deux nouvelles procédures de regroupement : la première permettrait à un département d'être rattaché à une région qui lui est limitrophe, la seconde autoriserait une région et les départements qui la composent à solliciter du législateur, avec l'accord de leurs populations respectives, le droit de fusionner dans une collectivité unique.
Le Sénat a également modifié les principes devant encadrer la répartition des compétences entre les collectivités territoriales. Ainsi, il a supprimé la référence à la « part significative du financement » assurée par le maître d'ouvrage, cette disposition étant trop imprécise.
L'Assemblée nationale a respecté l'économie générale du texte du Sénat, qu'elle a cependant assouplie sur plusieurs points et complétée de façon substantielle dans ses volets « conseillers territoriaux » et « compétences ».
Elle a fixé, en détail, le mode d'élection des futurs conseillers territoriaux. Contrairement au texte du Sénat, qui était dénué de valeur prescriptive et se limitait à fixer des grands principes, le nouvel article 1er A et les articles additionnels adoptés par les députés avant et après l'article 1er sont pleinement normatifs.
Tout d'abord, par analogie avec le mode de scrutin applicable à l'élection des actuels conseillers généraux, l'Assemblée nationale a prévu un scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour l'élection des conseillers territoriaux, avec un seuil de passage au second tour à 12,5 % des inscrits.
Ensuite, les députés ont fixé la répartition des conseillers territoriaux par département et par région. Cette répartition répondrait à deux objectifs fondamentaux : chaque département serait administré par au moins 15 conseillers territoriaux ; le nombre de conseillers territoriaux attribué à chaque département ne pourrait s'écarter de plus de 20 % par rapport à la moyenne régionale, sauf pour quatre départements.
Conscients que le mode de scrutin retenu pouvait avoir des effets pervers sur la présence des femmes dans les conseils généraux et régionaux, les députés ont adopté deux dispositifs visant à favoriser la parité : ils ont prévu que les conseillers territoriaux dont le siège serait vacant « pour quelque cause que ce soit » seraient remplacés par une personne de sexe opposé ; ils ont mis en place des pénalités financières à l'encontre des partis politiques présentant un nombre insuffisant de femmes aux élections des conseillers territoriaux.
En matière d'intercommunalité, les principes dégagés par le Sénat ont été, dans l'ensemble, conservés par l'Assemblée nationale. Celle-ci a largement maintenu le système créé par le Sénat pour déterminer le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires.
Elle a précisé les critères de composition du collège « EPCI à fiscalité propre » au sein de la CDCI sur la base des caractéristiques départementales, et aménagé le contenu du schéma départemental de la coopération intercommunale.
Les députés ont adopté le dispositif retenu par le Sénat pour fixer le processus temporaire d'achèvement et de rationalisation des intercommunalités en l'amendant sur plusieurs points : limitation du droit de veto accordé à la commune la plus peuplée à celle dont la population représente au moins un tiers de la population totale concernée en 2012 ; suppression de la faculté accordée à la commune la plus peuplée de s'opposer aux fusions en 2013 ; anticipation de la date d'achèvement du processus - du 31 décembre 2013 au 30 juin 2013.
Pour simplifier la procédure de fusion entre intercommunalités, les députés ont attribué un rôle actif à la CDCI, qui pourra modifier le projet de périmètre à la majorité des deux tiers de ses membres. La condition requise au niveau de chaque EPCI pour décider de la fusion a été abaissée au tiers des conseils municipaux regroupés dans chacun des établissements à fusionner. L'Assemblée nationale a dispensé le nouvel établissement résultant d'une fusion d'EPCI, dont une communauté urbaine, du respect du seuil démographique en vigueur au moment de la fusion.
Elle a complété le dispositif des pôles métropolitains et a habilité les pôles frontaliers à déroger à la condition démographique exigée de l'EPCI membre le plus peuplé à condition qu'il soit limitrophe d'un État étranger en l'abaissant ainsi à plus de 50 000 habitants. Les députés ont encadré la répartition des sièges dans l'assemblée délibérante entre un minimum fixé à un siège et un maximum de 50 % du total des sièges.
L'Assemblée nationale a adopté une série de modifications ponctuelles en matière d'intercommunalité : dérogation temporaire, durant un an, au principe de continuité territoriale pour la création d'une métropole, à la double condition que l'enclave soit constituée de plusieurs communes elles-mêmes regroupées dans un EPCI à fiscalité propre ; suppression de la catégorie des communautés d'agglomération nouvelle (CAN) aujourd'hui inexistantes ; assouplissement de la procédure de transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle en communauté d'agglomération ou en communauté de communes ; extension du champ des délégations de signature opérées par le président de l'EPCI au profit du directeur général ou du directeur général adjoint.
Elle a modifié les compétences et le régime financier des métropoles et des communes nouvelles.
Le volet des compétences métropolitaines a été essentiellement renforcé dans ses composantes départementale et régionale. D'abord par le transfert de plein droit des compétences relatives aux zones d'activités et à la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques : dans le texte sénatorial, ces compétences étaient en tout état de cause transférées de plein droit à la métropole au terme d'un délai de dix-huit mois en cas de refus d'une demande en ce sens de la métropole. Ensuite par le transfert conventionnel, d'une part, de l'action sociale en faveur des personnes âgées et de l'aide sociale à l'enfance, qui complètent le bloc social existant et, d'autre part, de certaines compétences en matière touristique, culturelle et sportive.
L'Assemblée nationale a prévu un régime financier plus intégré par le transfert automatique de la taxe foncière sur les propriétés bâties des communes-membres à la métropole. Par ailleurs, elle a facilité le transfert de la DGF en prévoyant qu'il pouvait être approuvé à la majorité qualifiée. Elle a également apporté quelques modifications au régime financier des communes nouvelles, notamment en prévoyant que ces nouvelles collectivités percevraient les montants versés au titre du fonds de compensation de la taxe professionnelle l'année même des investissements, comme les communautés de communes et d'agglomération.
Elle a allégé la procédure de création d'une commune nouvelle en prévoyant un accord unanime des communes et en supprimant, par coordination, la consultation de la population. En revanche, les députés ont supprimé le dispositif de retour à l'autonomie d'une commune associée en considérant que le droit en vigueur permettait déjà de procéder à des « défusions ».
L'Assemblée nationale a marqué son accord avec les modifications apportées par le Sénat sur les procédures de regroupement des départements et des régions en procédant à l'harmonisation des procédures.
La perspective d'un nouveau projet de loi de clarification des compétences apparaissant de plus en plus incertaine, la commission des lois de l'Assemblée a adopté un amendement de complète réécriture de l'article 35. Elle a, ce faisant, préservé la possibilité de compétences partagées et de délégations de compétences. En outre, sa rédaction reprend la notion d'« intérêt départemental » - ou régional - justifiant l'intervention des collectivités lorsque la loi est muette, et permet l'exercice par tous les niveaux de collectivité de compétences en matière de culture, de tourisme et de sport.
Par ailleurs, en matière de financements croisés - aux articles 35 ter et quater -, elle a soumis la part de financement apportée par la collectivité maître d'ouvrage à un « plancher », fixé à un niveau variable en fonction de l'importance de la population. En outre, elle a prévu des règles de limitation des cumuls de financements, qui toutefois ne s'appliqueront plus si la région et les départements adoptent ensemble un schéma d'organisation de leurs compétences.
L'Assemblée a, en outre, procédé à des innovations ponctuelles. En particulier, afin de tenir compte de la situation particulière des élus de Guadeloupe, elle a réintroduit une habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter les dispositions relatives aux conseillers territoriaux aux régions et départements d'outre-mer.
Je vous propose de retenir les dispositions de l'Assemblée nationale conformes à l'esprit qui nous a guidés en première lecture. En revanche, je vous soumettrai la modification de celles qui s'en écartent ainsi que de certains des compléments apportés au texte par les députés.
Votre rapporteur a noté avec satisfaction l'économie générale des dispositions prévues pour parachever le paysage intercommunal, qu'il s'agisse d'en proposer de nouvelles formes pour adapter les structures à la diversité des territoires - métropoles, pôles métropolitains -, d'en développer et simplifier les processus ou d'en achever et rationaliser la carte. Toutefois, je vous proposerai de revenir à la rédaction du Sénat en ce qui concerne le régime financier des métropoles.
En outre, je vous propose de valider les grandes orientations des dispositions relatives aux conseillers territoriaux, mais de mieux prendre en compte les besoins des élus locaux.
Tout d'abord, il me semble opportun de confirmer la mise en place du mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours, choisi par l'Assemblée nationale. En effet, les auditions que j'ai menées ont fait apparaître que les élus locaux, et notamment les élus départementaux, étaient favorables à ce mode de scrutin et ne comprendraient pas qu'il soit remis en cause. Ce choix répond également à la nécessité de doter les futurs conseillers territoriaux d'une légitimité locale et d'une assise territoriale claires et fortes.
Toutefois, il me semble nécessaire d'indiquer dès maintenant que le tableau de répartition des conseillers territoriaux présente un problème de taille : dans une quinzaine de départements, il fait varier le nombre d'élus du conseil général de plus de 30 %, à la hausse ou à la baisse, par rapport à la situation actuelle. Cette modification brutale de la taille des assemblées départementales risque de déstabiliser la démocratie locale -notamment en cas de baisse substantielle des effectifs- et de provoquer l'incompréhension des habitants des départements concernés.
Cet impératif doit néanmoins être concilié avec un principe constitutionnel absolument fondamental, à savoir l'égalité devant le suffrage. Ce principe implique que, au niveau de la région, la voix des citoyens de tous les départements ait un poids similaire. Or, la conciliation de ces deux nécessités est complexe et fragile, puisqu'elle impose de faire le calcul du ratio « nombre d'élus par habitant » dans toutes les régions et dans tous les départements, et de s'assurer qu'une éventuelle modification du nombre de conseillers territoriaux dans un département ne fasse pas dériver le ratio constaté dans ce département par rapport à la moyenne régionale. Et je dois dire que, au vu du peu de temps qui sépare la fin des travaux de l'Assemblée et le passage du présent texte devant la commission, je n'ai pas eu le temps de parvenir à un résultat satisfaisant.
Dès lors, je propose à la commission d'affirmer, dès maintenant, qu'elle fera tout son possible pour éviter que les effectifs d'un conseil général varient de plus de 30 % à l'occasion de la création des conseillers territoriaux, et de prévoir qu'un amendement en ce sens sera déposé en vue de la séance publique.
Je vous proposerai également d'assouplir l'encadrement des financements croisés, notamment en prévoyant des dérogations plus larges pour la rénovation urbaine ainsi que les monuments protégés, et en supprimant l'interdiction de cumul de financements entre 2012 et 2015.
M. Patrice Gélard. - Qu'en sera-t-il des communes associées existantes ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Elles demeurent dans le droit actuel. Votre amendement est conservé.
M. Jean-Pierre Sueur. - Deux autres amendements du Sénat sur les communes associées n'ont pas survécu. Il faudra les représenter.
M. Pierre-Yves Collombat. - Si j'étais naïf, je m'étonnerais que le rapporteur n'ait pas davantage insisté sur le mode de scrutin ni sur le fameux tableau n°7 qui devait faire l'objet d'une ordonnance. S'agissant de la répartition des conseillers territoriaux par département, que devient l'article 72 de la Constitution qui interdit la tutelle d'une collectivité sur une autre ? En Alsace, le Bas-Rhin aura 39 de ces conseillers tandis que le Haut-Rhin en aura 27 ! Les conseils régionaux seront des assemblages de conseillers généraux. Comment cela se passera-t-il ? Et ce sera la même chose pour le Nord-Pas-de-Calais ! Comment pourrait-il ne pas y avoir tutelle d'une collectivité sur une autre ?
Plus étonnantes encore seront les modifications d'effectifs dans les conseils régionaux. Certains vont voir doubler le nombre de leurs membres, qui pourra atteindre 250 à 300. En région Provence-Alpes-Côte d'Azur, il passera de 123 à 224. Sans parler de la région Rhône-Alpes où il sera de 296 !
A lire l'article 1er bis nouveau, on s'aperçoit que les commissions permanentes seront mises sur le même plan juridique que le conseil régional. La région sera donc gouvernée par des commissions permanentes qui siègent à huis-clos !
Les régions seront ingouvernables. Alors que l'échelon régional devait l'emporter sur l'échelon départemental, paradoxalement, c'est l'inverse qui s'annonce. Je m'étonne donc que le rapporteur n'ait pas davantage insisté sur la façon dont sera gouvernée la région...
Mme Jacqueline Gourault. - A l'origine, les questions électorales devaient être traitées dans une loi spécifique. Le premier projet de loi du Gouvernement prévoyait un scrutin mixte, à un tour, incluant une dose de proportionnelle. En première lecture, le Sénat avait voté un amendement en ce sens du président de mon groupe, avec l'accord de l'UMP. Or, monsieur le rapporteur, vous venez de dire que la commission va « conforter » la décision de l'Assemblée nationale, celle d'un scrutin uninominal à deux tours ! Cela fait beaucoup de changements en peu de temps... Vous avez dit que les élus départementaux étaient favorables à ce mode de scrutin mais vous n'avez pas interrogé les élus régionaux ! En quelque sorte, la région disparaît. Et la parité recule !
Vous avez, d'autre part, sous-entendu que, seuls, les élus au scrutin majoritaire à deux tours seraient « légitimes ». Les sénateurs élus au scrutin de liste à la proportionnelle apprécieront... Tous les élus du suffrage universel sont légitimes !
J'ai déposé un amendement tendant à revenir au scrutin que nous avions décidé en première lecture.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - L'Assemblée nationale a considérablement modifié et augmenté le texte issu du Sénat. Nous devrons donc en discuter longuement malgré votre décision, monsieur le rapporteur, de l'accepter globalement. Le Sénat est l'assemblée des élus locaux et tout ce qu'il avait décidé tenait compte de leur profond mécontentement sur la forme comme sur le fond du projet initial. Au prétexte de diminuer le nombre d'élus, on en arrive à les éloigner des citoyens et à complexifier davantage encore la situation. Le Sénat avait atténué les dispositions autoritaires -notamment la marche forcée de l'intercommunalité- et tenté de préserver, au moins dans la forme, l'autonomie des collectivités. Comment pourra-t-il, comment votre majorité pourra-t-elle se couler dans le moule du texte des députés ? En quoi leurs modifications correspondent-elles aux souhaits clairement exprimés par les élus locaux, par leurs associations, voire par les citoyens ?
Le conseiller territorial sera une espèce de monstre de compétences. Sa présence dans deux assemblées différentes annonce la disparition du département, on le sait bien... Il sera d'autant plus éloigné du citoyen et, avec les pouvoirs des commissions permanentes, on assistera au triomphe de la technocratie, pour un coût supérieur au coût actuel. Il est vraiment regrettable que vous donniez l'impression qu'il faille accepter le texte de l'Assemblée nationale...
Pour les conseillers communautaires, on nous renvoie à plus tard, alors que ce texte est prétendument complet, même si en matière de compétences, c'est un embrouillamini... Il est inadmissible de traiter ainsi les élus locaux et, donc, les citoyens.
M. Jacques Mézard. - Nous considérons que le comportement du Gouvernement vis-à-vis du Sénat n'est pas correct. Nous ne sommes pas d'accord avec l'affirmation du rapporteur selon laquelle l'économie générale du texte des députés est proche de ce que nous avions voté. Le projet de loi a été pulvérisé. En séance publique, à chaque fois que nous abordions la question du mode de scrutin ou celle des compétences, on nous rétorquait que cela n'était pas encore à l'ordre du jour car cela serait traité dans un autre texte. Quant au découpage des territoires et au nombre des futurs cantons, on devait aussi nous en parler plus tard.
Et voilà que, soudainement, de l'Assemblée nationale nous revient un texte portant sur les dispositions électorales et sur les compétences. Et le fameux tableau ! Le Gouvernement étant coincé entre un plancher fixé et un plafond virtuel, on en arrive à ce monstre ! Le débat, qui fut pourtant fort long au Sénat, a donc été tronqué et le texte revenu de l'Assemblée nationale a peu de choses à voir avec ce qui avait été soumis à notre discussion. Nous étions favorables au scrutin uninominal mais nous n'adopterons pas l'ensemble de ce texte.
Mme Nicole Bonnefoy. - Au sujet de la parité, vous avez dit, monsieur le rapporteur, que, dans le texte venu de l'Assemblée, il était prévu qu'une femme remplacerait un homme quand celui-ci ne pourrait plus exercer son mandat. Faut-il s'en contenter ? Est-cela l'égalité ? En réalité, on constate un recul évident de la parité avec le mode de scrutin adopté par l'Assemblée. Je suis donc favorable à la proposition de Michèle André d'un binôme composé d'un homme et d'une femme sur un territoire électoral élargi : c'est là une avancée vers une parité politique parfaite.
M. Pierre Fauchon. - Je suis assez fâché de la tournure que prend cette affaire. D'abord à cause du mode de scrutin retenu. Ce que nous avions voté résultait d'un accord et mon groupe avait accepté de voter ces dispositions à cause de cet accord. J'ai la faiblesse de respecter les accords passés. Et je crois aussi à l'importance de la proportionnelle dans les scrutins : à cause de la parité et à cause du pluralisme. Les collectivités locales sont de plus en plus souvent gérées par des majorités qui ne représentent au maximum qu'un tiers des électeurs et qui sont en réalité minoritaires. Il s'agit en général d'un parti unique et c'est le patron de ce parti unique qui règne ; on a ainsi créé des roitelets locaux qui font ce qu'ils veulent et tout le monde est prié de s'aligner sur les appareils de parti - car il s'agit de cela - qui gèrent les collectivités locales. Si, au plan national, il est peut-être nécessaire de dégager une vraie majorité, au plan local mieux vaut rassembler un large consensus - représentant environ les deux tiers des électeurs - pour gérer les affaires des collectivités. Que les décisions soient prises par une toute petite cellule, c'est le contraire même de la démocratie.
Ensuite, comment accepter que l'Assemblée nationale ait pris de telles initiatives dans un domaine qui relève - par tradition - de nos responsabilités ? Car enfin, en matière de collectivités locales, nous sommes les mieux à même d'apprécier ! L'ignorer ainsi, c'est nous provoquer ! Et c'est M. Warsmann qui nous fournit un tableau ! C'est grotesque....
Enfin, j'étais favorable au départ à une réforme des collectivités locales, à une simplification - y compris par référendum pour la question des départements et des régions. Mais là, nous en arrivons à un cafouillage général dont je n'attends aucune amélioration pour les collectivités locales. Je voterai contre ce texte.
M. Bernard Saugey. - Les quatre textes initialement prévus ont été regroupés en un seul, le mode de scrutin évolue... Le Gouvernement s'entoure d'un flou artistique certain. Le tableau annexé au projet de loi ne mentionne ni le nombre actuel des conseillers régionaux, ni celui des conseillers généraux. Mon département, l'Isère, compte 58 conseillers généraux et aura 49 conseillers territoriaux. Nous avons actuellement 50 conseillers régionaux. Les 296 futurs élus de la région Rhône-Alpes- un petit Sénat ! - ne tiendront même pas dans l'hémicycle qui est en train d'être construit chez M. Collomb ... Contrairement à ce que dit Mme Borvo Cohen-Seat, les commissions permanentes incluent déjà souvent tous les conseillers généraux, personne n'est laissé à l'écart. La clause de revoyure votée lors de la suppression de la taxe professionnelle est renvoyée aux calendes, c'est-à-dire à la loi de finances pour 2011. Sortons de ce flou. Je partage l'avis de M. Fauchon, ce sont les sénateurs et non les députés qui connaissent ces questions et c'est à la Haute assemblée de décider.
M. Jean-Pierre Sueur. - Fermez le ban, tout a été dit ! A présent, que faire, au sein de notre commission ? Les contradictions sont tellement fortes entre les déclarations faites ici au Sénat et en première lecture et le texte qui nous revient de l'Assemblée nationale - je songe au mode de scrutin - qu'il convient d'adresser un message au Gouvernement, car tout cela n'est pas raisonnable. Les contradictions sont vives aussi entre les déclarations du Gouvernement et ce qui a été fait. Chaque fois que nous avons posé des questions, au sujet des compétences ou du mode de scrutin, on nous a renvoyés à des textes ultérieurs. L'Elysée a sans doute ordonné qu'on en finisse suffisamment tôt avant la prochaine élection présidentielle ! Après le 14 juillet, on ne doit plus en parler.
Ces contradictions nous ont menés dans une impasse. Au plus haut niveau de l'État, on estimait qu'il y avait trop d'élus. Les élus communaux ne coûtent rien à la République et les conseillers généraux sont plutôt mal rémunérés, au regard du nombre d'heures qu'ils consacrent à leur mandat. Demain, dans ma région, il y aura 172 élus, un vrai petit parlement, pour gérer un budget en stagnation. Vous sentez bien que cela ne va pas. Les dotations de l'État vont stagner, nous a-t-on annoncé. Elles seraient réparties en fonction de la bonne gestion locale : voilà qui va mettre les responsables locaux de bonne humeur !
Je vous propose une autre solution. Une troisième étape de la décentralisation est nécessaire, mais le texte ne répond pas au problème : décidons d'arrêter là son examen et de reprendre la réflexion sur des bases plus raisonnables. Si le président de la commission prenait une telle initiative, si nous le suivions tous, cela aurait une portée considérable. Adoptons une question préalable, car le sujet n'est pas mûr et le texte comporte plus d'inconvénients que d'avantages. Et rassurez-vous : cette position n'aurait rien de bizarre en la circonstance. La Haute assemblée peut s'exprimer fortement, dans le cadre de la séparation des pouvoirs.
M. Simon Sutour. - La semaine dernière, les maires de mon département se sont réunis pour leur assemblée générale. Ils n'en reviennent pas ! Ils attendaient la mise en oeuvre de la clause de revoyure que M. Saugey vient de mentionner pour la taxe professionnelle, car bien des points ne sont pas réglés. Par exemple, les sommes reçues du fonds de péréquation de taxe professionnelle, pour Marcoule ou certaines communes cévenoles, étaient substantielles. Or, pour l'avenir, on ne sait rien. Le rapport de revoyure devait être établi avant le 1er juin, la délibération en séance publique prise avant fin juillet. Le pauvre préfet ne sait que répondre quand je l'interroge. La suppression de la taxe professionnelle a été votée sous la pression de certains, qui se font à présent bien discrets.
Je suis scandalisé aussi par l'introduction du socle de 15 conseillers territoriaux par département - et à présent par le seuil de 30 %. La Lozère, 70 000 habitants, aura 15 représentants et le Gard, 700 000 habitants, 38 ! Que devient l'égalité des citoyens devant le suffrage ? Certains veulent aller plus loin, avec les 30 %, mais cela ne supprimera pas la sous-représentation des territoires les plus pauvres et isolés. Du reste, comment le Conseil constitutionnel pourrait-il accepter pareilles distorsions ? Il faut revoir la copie.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Il n'y a pas ici de majorité pour voter le texte. Les critiques sont vives sur le fond. Nous verrons ce qu'il en restera en séance publique. Nous maintiendrons pour notre part notre position.
M. Gérard Collomb. - Le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales. C'est une tradition, dit M. Fauchon. Je dirais plus : c'est l'essence même de notre Haute assemblée. Les rapports actuels entre l'Assemblée nationale et le Sénat dévient de la normale. Il y a un vrai problème : quand Mme Merkel perd un Land, elle se trouve en position délicate politiquement au Bundesrat. Comment traite-t-on le Sénat français ?
Les régions ont peiné au début, mais sont en train de trouver leur vocation : les grandes politiques, universités, régénération de l'industrie, pôles de compétitivité, transports régionaux. La réforme risque de détruire ces actions d'ampleur et de les relocaliser à outrance. L'équilibre actuel n'est pas mauvais : aux conseils généraux l'extrême proximité, à la région le soin de voir large.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Considérons d'où nous venons et où nous en sommes. Le rapport Balladur voulait faire disparaître les communes, surtout les petites communes rurales. On criait alors « vive les régions » et les départements étaient considérés comme de vieux machins. Les projets de loi se sont succédé et la commune est restée le véritable foyer de la démocratie locale. Quant aux départements, ils s'en sortent toujours.
Les conseillers territoriaux seront issus des départements. « Cantonalisation de l'élection », clame-t-on. Dit-on « départementalisation de l'élection » pour les députés ? Comme si le conseiller territorial allait s'occuper uniquement de son canton ! C'est mépriser les élus locaux que de les croire incapables de prendre en considération l'intérêt général ! J'en suis à mon cinquième mandat de conseiller général, je sais de quoi je parle.
S'agissant du volet intercommunalité, il ne faut pas se référer aux votes de la commission des lois de l'Assemblée nationale, mais à ceux exprimés en séance publique. « Le Sénat manque d'ambition », a-t-on lu dans le rapport et entendu dans les débats. Mais c'est la position du Sénat qui a prévalu, pragmatique et progressive. Les membres de l'Association des maires de France ne me démentiront pas : les amendements Pélissard l'ont emporté contre la commission des lois de l'Assemblée.
Notre vrai désaccord avec nos collègues députés porte sur la façon de faire émerger les métropoles. Des dispositions trop brutales, comme le transfert de la taxe sur le foncier bâti des communes ou de la DGF, empêcheraient le développement de ces métropoles. Il faut du réalisme et de la progressivité. Comme pour l'intercommunalité !
Monsieur Sueur, ne désespérez pas, vous n'aurez qu'à déposer des amendements en séance publique. Constitutionnellement, les textes concernant les collectivités territoriales doivent être déposés en premier sur le bureau du Sénat, mais rien n'interdit ensuite de les compléter. L'Assemblée nationale a pris l'initiative de définir les modalités d'élection des conseillers territoriaux, que nous souhaitions renvoyer à un texte spécifique. Quant à l'article 35 relatif aux compétences, le sujet est si compliqué que jamais une loi n'aurait été élaborée. Les « compétences exclusives » évacuent un débat surréaliste, je m'en réjouis.
Le conseiller territorial siègera dans les deux instances. J'étais partisan, vous le savez, de l'ensemble formé par les communes, l'intercommunalité, les départements et l'interdépartementalité. Mais il y a un obstacle de taille : les régions sont désormais inscrites dans la Constitution. Le système d'avant 1986 fonctionnait pourtant bien.
M. Pierre-Yves Collombat. - Non et c'est pourquoi on en a changé.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - On en a changé pour faire émerger les régions. Or je préfère quelques grandes métropoles.
M. François-Noël Buffet. - La clause de revoyure sur la réforme de la taxe professionnelle s'est concrétisée avec le rapport Durieux. Afin que l'on puisse procéder aux ajustements, le rapport établi par certains de nos collègues missionnés à cet effet, il y a quelques semaines, mentionne les chiffres de 2009 et les précisions qui devront être apportées en loi de finances. La réforme de la taxe professionnelle fonctionne bien, hormis quelques ajustements inévitables, je songe aux fonds de péréquation ou au critère de la valeur ajoutée.
Nous avons tous déploré l'éloignement du conseiller régional par rapport à la population qu'il représente : un sondage effectué avant les dernières élections régionales a révélé que 20 % seulement des Français connaissaient leur président de région. L'instauration du scrutin uninominal à deux tours, sur un territoire établi, renforce la légitimité des élus et la démocratie. C'est le meilleur mode de scrutin. Comment oser prétendre que les élus d'un territoire se contentent de défendre les intérêts de leur territoire ? Nous, sénateurs, serions dans le même cas avec notre mode de scrutin ! Enfin, faire tomber les contradictions par la spécialisation des compétences me paraît bienvenu.
M. Hugues Portelli. - En 1958, avec la Ve République, un système homogène d'élection a été mis en place, fondé sur le scrutin majoritaire uninominal à deux tours. Ce fut le choix des constituants. Puis, à l'occasion des élections européennes, on a commencé à instiller une part de proportionnelle, ce qui a perturbé le système en transformant le premier tour du scrutin majoritaire en une proportionnelle, ce qui vaut même aujourd'hui pour l'élection présidentielle. Le retour aux origines me convient !
Les compétences sont un problème secondaire, car le même personnel politique gèrera les deux échelons, si bien que les ajustements nécessaires seront les fruits de la pratique.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Nous sommes en train d'améliorer le tableau de répartition des conseillers territoriaux par département, pour mieux l'adapter aux réalités locales ; j'ai annoncé que le fruit de ce travail serait présenté lors de la séance publique. Distinguons aussi entre les déclarations, les votes de la commission et les votes en séance publique de l'Assemblée nationale. Sur les communes nouvelles, ce n'est pas la position de la commission des lois de l'Assemblée qui a prévalu, mais la nôtre. Les députés sont allés encore plus loin que nous, inscrivant l'exigence d'unanimité des communes concernées.
Ce sont les déclarations dans la presse le lendemain de l'examen en commission qui ont semé la confusion, non le texte qui nous a été transmis. Sur l'intercommunalité, il n'y a pas grand changement, les procédures de vote aux deux tiers ou à la majorité ont été légèrement modifiées, mais les dispositions adoptées par le Sénat ont été maintenues. L'article 3 n'a pas été changé.
Je précise que j'ai reçu les représentants des départements et non ceux des régions parce que ces derniers n'ont pas souhaité me rencontrer. Mon rapport mentionne leur préférence pour le scrutin majoritaire uninominal à deux tours : c'est ce qu'ils m'ont dit !
Enfin, les questions de fond seront tranchées par le vote en séance publique.
Mme Jacqueline Gourault. - Je suis d'accord avec les dispositions relatives à l'intercommunalité. M. Marleix avait dit qu'une loi spécifique à l'intercommunalité serait préférable : je l'aurais votée ! Mais le conseiller territorial et son mode d'élection me posent problème.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - La divergence importante entre les deux assemblées porte, je l'ai dit, sur les métropoles, non sur l'intercommunalité. Nous sommes même moins libéraux que nos collègues députés !
Après une suspension de séance, la commission aborde l'examen des articles.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le seul sujet sur lequel députés et sénateurs s'accordent vraiment est la création des conseillers territoriaux. L'article 1er a été voté dans des termes identiques par les deux assemblées. Je suggère que nous supprimions tous les articles 1er A, 1er B, etc. qui traitent du mode d'élection et que nous voulons renvoyer à un autre projet de loi. Le Gouvernement ne nous a pas consultés. Si nous votons l'amendement n° 5 de M. Nicolas About et ses collègues du groupe centriste, ce vote induira des incohérences. Les articles ajoutés par l'Assemblée nationale ne doivent pas à mon sens figurer dans le texte que nous allons établir. Plusieurs d'entre vous ont dénoncé un « coup de force » de l'Assemblée nationale. Je vous écoute.
M. Jacques Mézard. - Le coup de force vient aussi du Gouvernement puisque c'est lui qui a, reprenant un amendement retiré, introduit le scrutin uninominal dans le texte !
M. Jean-Pierre Sueur.- Nous comprenons le désagrément qu'éprouve la majorité de la majorité à voter certaines parties du texte, mais vous ne devez pas, Monsieur le président, priver la commission du droit de vote.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je ferai voter sur chaque article, rassurez-vous ! Et si la majorité se prononce contre les dispositions concernant le mode de scrutin, elles ne figureront pas dans notre texte.
M. Alain Anziani. - Supprimer ces articles revient à supprimer le tableau, donc à revenir au système dans lequel le nombre de cantons est fixé par ordonnance.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Non : l'habilitation à laquelle vous faites allusion figure dans le projet de loi électorale qui n'a été adopté ni par l'Assemblée, ni par le Sénat. Et rien ne nous forcera à l'adopter à l'avenir.
M. Yves Détraigne. - Nous sommes en deuxième lecture : le texte discuté en séance publique sera-t-il à nouveau celui établi par la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Oui, comme en première lecture. Par conséquent le projet de loi ne comprendra plus les dispositions qui devaient être renvoyées à un autre texte - si nous nous prononçons en ce sens dans quelques instants. Je vais maintenant appeler les amendements.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 2 rectifié crée une nouvelle circonscription territoriale, formant un espace homogène. Avis favorable.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 5 est bien connu : nous l'avions voté...
M. Jean-Pierre Sueur. - Alors, vous allez le revoter ?
M. Pierre Fauchon. - Il n'y a pas que les imbéciles qui ne changent pas d'avis.
L'amendement de coordination n° 1 est adopté.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 72 rectifié car le système de binôme paritaire diviserait par deux le nombre des territoires.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous sommes contre le conseiller territorial.
M. Patrice Gélard. - Il est adopté !
M. Jean-Pierre Sueur. - Certes, mais rappeler notre opposition évitera qu'on interprète mal notre vote en faveur de la parité. Si cela nous est imposé, mieux vaut instaurer la parité par un tel système.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous sommes également hostiles au conseiller territorial.
M. Gérard Collomb. - Nous sommes contre le conseiller territorial mais, s'il est adopté, le système présenté ici permet la parité et il est bon de ce point de vue.
M. Charles Gautier. - Je partage ce sentiment, même si je pense que la double élection uninominale eût été préférable. Le résultat eût été le même, d'où mon ralliement, mais le scrutin uninominal établit un lien entre l'électeur et l'élu.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce serait autre chose. Les formations politiques présenteraient des femmes dans la moitié des territoires et des hommes dans l'autre moitié. C'est un peu compliqué.
M. Jacques Mézard . - La parité est importante, mais l'amendement a le grave inconvénient de diminuer de moitié le nombre des cantons, lequel devrait d'ailleurs être pair. Un tel système n'est pas facilement réalisable sur le terrain et n'est pas raisonnable.
Je m'abstiendrai car je ne vois pas très bien deux élus sur le même territoire.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Si cette proposition a été adoptée à l'unanimité de la Délégation, c'est à celle des présents. Je n'y étais pas et je ne l'aurais pas votée car la diminution du nombre de cantons n'est pas acceptable. On aurait dû travailler davantage la question du remplaçant. Avec le conseiller territorial, on va vers la professionnalisation et le non-cumul des mandats. Ce poste est très important et il aurait fallu s'occuper davantage des remplaçants.
Mme Nicole Bonnefoy. - Il n'est pas acceptable que les femmes ne soient que des remplaçantes.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je n'ai pas dit ça !
Mme Catherine Troendle. - En 2014, nous aurons les conseillères régionales sortantes et les conseillers généraux : les sortantes sont capables de s'imposer dans le canton.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Tordons le cou au lien entre la parité et la proportionnelle : avec un scrutin de liste, une candidate inconnue des états-majors ne peut guère se présenter car la proportionnelle passe par des listes établies par les partis politiques.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est scandaleux !
Mme Jacqueline Gourault. - La Constitution reconnaît le rôle des partis.
M. Hugues Portelli. - Il suffirait de présenter des listes départementales paritaires en fléchant les candidats par territoires. On aurait une liste paritaire et un scrutin uninominal par canton.
M. Jean-Pierre Sueur. - Et il y a des cantons où personne ne serait élu...
Les amendements n°s 72 rectifié et 73, de conséquence, ne sont pas adoptés.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous demandons un vote sur l'article 1er A.
L'article 1er A n'est pas adopté.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Le conseiller territorial n'est pas créé...
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Si, il a été voté conforme.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement centriste précisait seulement le mode d'élection du conseiller territorial.
M. Gérard Collomb. - Mme Gourault a été battue.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mais l'article 1er a déjà été adopté conforme.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'article 1er crée le conseiller territorial ; cela a été adopté conforme par les deux assemblées. Il n'est donc plus en navette.
M. Pierre Fauchon. - Il est bizarre de ne pas avoir ce fameux article 1er.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - On procède toujours ainsi.
M. Jean-Pierre Sueur. - En votant la suppression de l'article 1er A, nous avons refusé de dire « la présente loi crée le mandat de conseiller territorial ». Nous pouvons donc défendre la position suivante : la majorité de la commission est hostile au mode de scrutin défendu par le Gouvernement. Il convient d'en tirer toutes les conséquences.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - On peut avoir plusieurs raisons de dire que c'était à nous de le fixer. J'ai pour ma part voté pour le texte de l'Assemblée nationale, et ces votes ne remettent pas en cause le conseiller territorial dans son principe.
M. Nicolas Alfonsi. - Le conseiller territorial n'apparaît pas et l'on a supprimé son mode d'élection.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - On a voté.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'Assemblée nationale a voté conforme l'article 1er, qui traite de la création du conseiller territorial.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le mode d'élection avait été renvoyé au deuxième texte déposé devant le Sénat et qui prévoyait un scrutin à un tour avec proportionnelle. On revient à cette situation. La majorité de la commission ne souhaite pas que le mode de scrutin figure dans ce texte mais dans celui qui a été déposé devant le Sénat.
L'amendement de suppression n° 6 n'est pas adopté.
L'article 1er B est adopté.
M. Alain Anziani. - Pourquoi maintenir des dispositions relatives au seuil pour accéder au second tour ? Il faut être sérieux. Nous venons de supprimer l'article 1er A à la majorité : comment garder le suivant ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'article 1er B nouveau s'applique aux conseillers généraux.
Mme Virginie Klès. - Il figure dans un chapitre consacré aux conseillers territoriaux.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Aujourd'hui, l'article 1er B nouveau vise l'élection des conseillers généraux et fixe le seuil pour le second tour à 12,5% des inscrits : il n'y a donc nulle incohérence, c'est un autre sujet.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Cela s'appliquera l'an prochain.
M. Alain Anziani. - C'est ubuesque ! Nous connaissons tous l'esprit du texte.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 58, qui traite des remplaçants, sera traité dans le projet de loi n° 61.
Les amendements n°s 58, 60, 61 et 62 ne sont pas adoptés.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cet article traite de la commission permanente et des vice-présidents.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Il y a pourtant une erreur de perspective car il n'est pas évident que cet article vise les conseils actuels. A l'évidence, il s'applique aux futures assemblées.
M. Alain Anziani. - Le chapitre Ier s'intitule « Conseillers territoriaux ».
L'article 1er bis n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le tableau annexé tombe : un vote différent serait incohérent.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Il en va de même de l'amendement n° 81 du Gouvernement, qui corrigeait une erreur matérielle.
L'amendement n° 81 du Gouvernement n'est pas adopté, non plus que l'article 1er ter et le tableau annexé.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - On ne peut qu'être défavorable à l'amendement « montagne » n° 22 rectifié.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il en aurait été de même si on avait accepté le tableau car il aurait fallu éventuellement le corriger, et non fixer les normes à cette fin.
Les amendements n°s 22 et 21 ne sont pas adoptés.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cet article tombe ainsi que l'amendement n° 106.
L'article 1er quater est supprimé, ainsi que les articles 1er quater et 1er quinquies.
M. Jean-Pierre Sueur. - Outre l'article 1er, il ne resterait donc dans ce chapitre que l'article 1er B.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Et l'amendement de M. Portelli.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est un peu étrange car le passage de 10 à 12,5 % ne concerne nullement les conseillers territoriaux mais les prochaines cantonales. Ne peut-on retirer aussi cet article ? On a vu des deuxièmes délibérations...
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - On verra dans l'hémicycle.
M. Gérard Collomb. - Le conseiller territorial tombe à peu près.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous retirons le mode de scrutin !
M. Gérard Collomb. - Il a perdu tous ses attributs. M. Portelli nous dit qu'il sera le représentant du territoire au sein du conseil général et il n'est pas question du conseil régional. Ne pourrait-on réaffirmer les prérogatives du Sénat et montrer les convergences ? Je ne vais pas pour autant aussi loin que le suggérait M. Sueur.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Compte tenu de ce qui a été dit dans la discussion générale, faut-il revenir sur des arbitrages ? L'équilibre n'avait pas été aisé à dégager et le texte correspond largement aux souhaits du Sénat.
M. Gérard Collomb. - Je retirerai tous mes amendements à l'article 3.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Comme en première lecture, je propose le rejet de l'amendement n° 4, qui vise à réduire le nombre des conseillers municipaux.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Pourquoi cet amendement ?
M. Yves Détraigne. - Parce que le seuil de 500 habitants pour le passage au scrutin de liste aux élections municipales a été réintroduit subrepticement. Cela ira dans le projet n° 61.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement n° 78 du rapporteur supprime le seuil des 500.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Et les progrès en matière de parité qui devaient en découler ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Cela doit être discuté dans le projet n° 61. Nous ne voulons pas ici du seuil de 500.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 79 prend acte du fait que cette disposition ne figure pas dans le bon texte.
Les amendements n°s 32 et 36 sont retirés.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 8, identique à l'amendement n° 33.
L'amendement n° 34 est retiré, ainsi que l'amendement n° 35.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 82 rectifie une erreur matérielle.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 76 reprend le principe qui consiste à inclure les communes les plus nombreuses dans la majorité qui consent à la création d'un EPCI à fiscalité propre, mais il accepte certaines des modifications apportées par l'Assemblée nationale. Avis favorable.
L'article 5 A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Même chose pour l'amendement n° 77 que pour le précédent.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 9 revient au texte du Sénat : avis favorable.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement n° 38 de M. Collomb est identique.
Les amendements identiques n°s 9 et 38 sont adoptés.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avis favorable aux amendements identiques n° 10 et 39.
Les amendements identiques n°s 10 et 39 sont adoptés.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Il en est de même pour les amendements n°s 11 et 40.
Les amendements identiques n°s 11 et 40 sont adoptés.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Le Sénat a déjà adopté les amendements identiques n°s 12, 41 et 89 en première lecture. Je renvoie sur les métropoles au texte du Sénat, d'où les amendements n°s 90 et 91.
M. Gérard Collomb. - Très bien !
Les amendements identiques n°s 12, 41 et 89 sont adoptés.
Les amendements n°s 90 et 91 sont adoptés.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 75 est satisfait.
L'amendement n° 75 n'est pas adopté.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 74 est incompatible avec le nôtre.
L'amendement n° 74 n'est pas adopté.
Les amendements n°s 102, 13 et 42 deviennent sans objet.
L'amendement de coordination n° 92 et les amendements identiques n°s 14 et 43 sont adoptés ; en conséquence, l'article 5 bis B est supprimé.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 44 étend la dérogation en matière de périmètre des métropoles aux discontinuités territoriales, et favorise ainsi la création de métropoles. Cette dérogation est limitée à l'année suivant la publication de la présente loi. Avis favorable.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 103 abaisse de 50 000 à 30 000 habitants le seuil de population exigé pour la création d'une communauté d'agglomération. En outre, en ajoutant la commune la plus peuplée, il introduit une dérogation supplémentaire... Avis défavorable.
L'amendement n° 103 n'est pas adopté.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 63 étend le régime des pôles métropolitains pour fédérer de plus petits EPCI. Le droit d'association est libre : il suffit de créer un syndicat mixte !
L'article 7 est adopté sans modification, ainsi que l'article 8.
L'amendement de coordination n° 94 rectifié est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 83 rectifié est adopté.
L'amendement de coordination n° 84 est adopté, ainsi que l'amendement n° 85.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 15 est satisfait par l'un de mes amendements. Idem pour l'amendement n° 45.
Les amendements n°s 15 et 45 tombent.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 24 porte de deux à quatre mois le délai dans lequel le comité de massif doit se prononcer sur le projet de regroupement de départements. Je n'y vois pas d'inconvénient : favorable.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Où est la spécificité des communes de montagne en la matière ? Il ne s'agit pas d'aménagement du territoire !
M. Jacques Mézard. - Tout à fait d'accord, et pourtant je suis de la montagne !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 98 rectifié substitue à la demande de fusion formulée par la région et les départements, la demande d'organisation d'une consultation sur le sujet. Qu'en pensent les élus locaux ?
Mme Catherine Troendle. - J'y suis peu favorable, comme tous les élus du Haut-Rhin. Pourquoi ne pas en rester à la rédaction actuelle, qui est cohérente : si les collectivités locales expriment une volonté de fusion, la consultation de la population est automatique.
Mme Jacqueline Gourault. - C'est toute la différence entre Haut-Rhin et Bas-Rhin...
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Dans le texte issu de l'Assemblée nationale, qui reprend le texte de première lecture du Sénat, les assemblées locales se prononcent d'abord sur le projet de fusion, puis la population. Cet amendement propose que les assemblées locales se prononcent sur l'organisation de la consultation de la population sur le projet de fusion... L'amendement sera défendu par son auteur en séance publique.
Les amendements n°s 98 rectifié et 99 ne sont pas adoptés.
L'article 13 bis est adopté sans modification, ainsi que l'article 14.
L'amendement de coordination n° 86 est adopté.
L'amendement de coordination n° 87 rectifié est adopté.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n°47 élargit la délégation de signature du président d'un EPCI au directeur général des services techniques, au directeur des services techniques et aux responsables de service. Pour des raisons pratiques, favorable.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce texte est-il le véhicule idoine pour une telle disposition ?
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - La démocratie ne sort pas renforcée de cette multiplication des délégations à des personnes autres que les élus.
M. Gérard Collomb. - Dans une grande collectivité locale, le problème est réel ! En tout état de cause, la délégation se fait sous la responsabilité du président.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 46 supprime une disposition introduite au Sénat par Mme Goulet, qui adjoint au rapport annuel sur l'activité de l'EPCI un état de l'utilisation des crédits pour chaque commune. Malgré l'intérêt pour la vie démocratique d'une telle mesure, cela pose des problèmes pratiques conséquents... Je m'en remets à l'avis de la commission.
L'amendement n° 46 est adopté ; l'article 15 ter est supprimé.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n 65 est satisfait.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 66 est satisfait.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 16 avance de trois mois la date d'entrée en vigueur de la procédure pérenne d'achèvement de la carte de l'intercommunalité. En première lecture, un accord s'est dégagé sur la date du 1er juillet : avis défavorable.
M. Yves Détraigne. - Nous souhaitons simplement que les élections de mars 2014 ne soient pas polluées par le débat sur l'intercommunalité.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est une question délicate. D'un côté, il faut avancer, de l'autre, il ne faut pas détourner l'enjeu du scrutin municipal...
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Le 1er juillet est un moyen terme.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'Assemblée nationale nous a suivis. Je sais que le président de l'Association des maires de France souhaiterait avancer la date... Je propose que nous y revenions en séance publique.
Mme Jacqueline Gourault. - Il faut également fixer la répartition des sièges dans les intercommunalités avant juillet...
Les amendements identiques n°s 16 et 48 ne sont pas adoptés.
L'article 19 bis A est adopté sans modification, ainsi que les articles 20, 20 bis A, 21 bis, 22, 23, 24 et 24 bis.
L'article 25 bis est adopté sans modification, ainsi que les articles 26, 26 bis A, 26 bis B, 26 bis, 27 et 28 bis.
Les amendements identiques n°s 17 et 49 ne sont pas adoptés.
L'article 29 est adopté sans modification.
Les amendements identiques n°s 18 et 50 ne sont pas adoptés.
L'amendement n° 68 n'est pas adopté.
L'article 31 est adopté sans modification, ainsi que les articles 33, 34 et 34 bis AA.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 69 est satisfait.
L'article 34 bis A est adopté sans modification, ainsi que les articles 34 quater et 34 quinquies A.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 19 propose que la décision d'unifier les impôts directs locaux de la métropole puisse être prise à la majorité qualifiée, ce qui va à l'encontre de la liberté communale. Avis défavorable.
L'amendement n° 19 n'est pas adopté et l'amendement n° 51 est retiré.
L'article 34 quinquies est adopté sans modification.
M. Gérard Collomb. - Mon amendement n° 52 rétablit la clause générale de compétence. À Lyon, le syndicat des transports est financé pour deux tiers par la communauté urbaine, pour un tiers par le département. Si l'on spécialise les compétences, je perds 18 millions d'euros de subventions ! De même, c'est une société d'économie mixte qui construit le musée financé par le conseil général... J'ai déposé plusieurs amendements visant à préserver les instruments existants.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - En effet, il serait fâcheux que des départements et régions membres de syndicats mixtes perdent leur compétence alors qu'ils ont pris des engagements importants. Avis favorable.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le principe d'égalité n'est-il pas malmené ? En effet, cette disposition ne s'appliquerait que pour les structures déjà existantes au moment de la publication de la loi.
M. Gérard Collomb. - Nous avons un syndicat mixte sur le ruissellement des eaux : un même cours d'eau relève pour partie du conseil général, pour partie de la communauté urbaine ! Le problème est plus sensible encore pour les transports.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Je vous propose de déposer votre amendement en amendement extérieur. J'émettrai le même avis qu'aujourd'hui.
M. Gérard Collomb. - Soit.
Les amendements n°s 27 et 28 ne sont pas adoptés.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 100, qui ajoute le logement et l'habitat aux domaines dans lesquels tous les niveaux de collectivités territoriales sont compétents, sera largement satisfait par mon amendement à l'article 35 ter. Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur. - Dans les temps qui courent, n'empêchons pas une région ou un département qui le souhaiterait de financer le logement social !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - C'est l'objet de mon amendement.
Les amendements n°s 100, 101 et 29 ne sont pas adoptés.
M. Gérard Collomb. - Je défendrai mon amendement n° 53 en séance publique.
L'amendement n° 57 est adopté ; l'article 35 bis A est supprimé
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mon amendement n° 95 clarifie les finalités du schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services, qui prévoit que tout cumul de financements sera interdit à compter de 2015, sauf pour les régions qui auront adopté le schéma. Le représentant des présidents de conseils généraux y est favorable.
L'amendement n° 95 est adopté, ainsi que l'amendement n° 56.
L'article 35 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 105, qui mutualise les services support du département au profit des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), est satisfait par l'article 34 bis A, alinéa 11.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Si cela doit être l'occasion pour certains présidents de conseils généraux de faire disparaître les SDIS, je suis contre ! Rien n'empêche de passer des conventions pour mutualiser la paye, par exemple, mais attention à ne pas supprimer des établissements publics où siègent les maires ! Il faut préserver l'équilibre de la loi de 2004.
L'amendement n° 105 n'est pas adopté.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mon amendement n° 97 vise la rénovation de monuments « protégés » au titre du code du patrimoine, en plus des monuments « classés ». Il permet en outre au représentant de l'État d'autoriser, par dérogation, une participation plus faible du maître d'ouvrage afin de rénover le patrimoine situé dans de très petites communes, qui ne peuvent financer 20 % du coût.
M. Gérard Collomb. - Je défendrai mon amendement n° 54 en séance publique.
Les amendements n°s 104 et 71 ne sont pas adoptés.
L'article 35 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mon amendement n° 88 rectifié supprime l'interdiction de cumul des financements par le département et la région pour la période 2012-2015. En outre, il relève les seuils de population en dessous desquels cette interdiction ne s'appliquera pas après 2015.
M. Gérard Collomb. - Dans ce cas, faute d'accord entre le conseil général et le conseil régional sur le schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services, la communauté urbaine de Lyon perdrait 80 millions d'euros de subventions !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Votre amendement n° 55 ne vise que la période à partir de 2015. Il serait plus cohérent de supprimer non seulement l'alinéa 3 mais aussi l'alinéa 4 !
M. Gérard Collomb. - D'accord.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Dans ce cas, je rectifie mon amendement pour supprimer tout l'article.
L'amendement n° 88 rectifié bis est adopté ; l'article 35 quater est supprimé.
Les amendements identiques n°s 20 et 55 deviennent sans objet, ainsi que l'amendement n° 31.
L'article 35 quinquies est adopté sans modification.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mon amendement n° 96 réintroduit un président de syndicat de communes au Comité des finances locales.
L'article 36 A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Par coordination avec ce que nous avons voté, il faut supprimer les articles 36 B et 36 C.
L'article 36 B est supprimé, ainsi que l'article 36 C.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Par coordination, l'amendement n° 108 supprime la référence à l'article 1er bis.
L'article 37 est adopté sans modification, ainsi que les articles 38, 39, 39 bis, 40 et 41.
Création des « territoires », circonscription pour l'élection des conseillers territoriaux
M. Nicolas About et les membres du groupe de l'union centriste
Mode de scrutin mixte pour l'élection des conseillers territoriaux
Mise en place d'un scrutin binominal majoritaire à deux tours
Coordination avec l'amendement 72 rect.
Seuil de passage au second tour pour les élections territoriales
Suppléants ayant vocation à représenter les conseillers territoriaux titulaires dans des organismes extérieurs
Interdiction pour un suppléant de conseiller territorial de se présenter contre son titulaire
Suppléants ayant vocation à représenter les conseillers territoriaux titulaires au sein des assemblées locales
Fixation du nombre de conseillers territoriaux
dans chaque département et dans chaque région
Nombre de conseillers territoriaux attribués aux territoires de montagne
Coordination avec l'amendement n° 2 rect
Réduction du nombre de conseillers municipaux
Élection des délégués des communes-membres des EPCI
à fiscalité propre au suffrage universel direct
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur
Suppression des dispositions relatives au régime d'incompatibilités des conseillers communautaires
Fixation du nombre et de la répartition des sièges
Accord de la ville-centre pour la répartition de sièges supplémentaires
Représentation des communes de montagne au sein d'un collège spécifique
Nombre de vice-présidents dans les EPCI à fiscalité propre
Nombre de vice-présidents dans les métropoles et les communautés urbaines
Attribution d'un droit de veto aux communes dont la population est supérieure au quart de la population concernée
Conditions de transformation d'un EPCI
en communauté d'agglomération, communauté urbaine ou métropole
Suppression du transfert de la TFPB
Unanimité pour le transfert de la DGF
Coordination avec 89
Définition de l'intérêt métropolitain à la majorité des deux tiers
Fixation d'un délai de 18 mois pour la signature de la convention de transfert de compétences départementales
Fixation d'un délai de 18 mois pour la signature de la convention de transfert de compétences régionales
Transfert de la DGF aux 4/5èmes des conseils municipaux
Transfert de la DGF à l'unanimité des conseils municipaux
Coordination avec 12
Coordination avec 41
Modalités du transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties
des communes à la métropole
Dérogation temporaire au principe de continuité territoriale
pour la création de métropoles
Extension de la dérogation aux discontinuités territoriales
Coordination avec suppression transfert TFPB
Assouplissement du seuil démographique
Extension de l'assouplissement à la commune la plus peuplée
Constitution de pôles de coopération
Adaptation du code général des collectivités territoriales
à la création des communes nouvelles
Procédure de regroupement des départements
Extension du délai dans lequel le comité de massif se prononce
Procédure de fusion d'une région et des départements qui la composent
Possibilité de demander l'organisation d'une consultation des électeurs sur le projet de fusion
Définition par la loi de la composition et du régime électoral de l'assemblée de la nouvelle collectivité
Suppression de la catégorie des communautés d'agglomération nouvelle
Transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle
en communauté d'agglomération ou en communauté de communes
Extension des cas de délégation de signature par le président
Information annuelle des communes membres d'un EPCI
Contenu et modalités d'élaboration du schéma
départemental de coopération intercommunale
prise en compte du pays existant
Insertion d'une nouvelle orientation sur l'aménagement du territoire infradépartemental et infrarégional
Suppression des communes isolées, des enclaves
et des discontinuités territoriales
Allongement du délai fixé au comité de massif
Avancement de la date d'entrée en vigueur de l'article
Avancement du terme de la procédure exceptionnelle
Transfert des pouvoirs au président d'un EPCI
Délai de huit jours pour la transmission des arrêtés de police du pdt de l'EPCI aux maires
Mutualisation des services entre les collectivités territoriales
Mutualisation par syndicats mixtes
Unification des impôts directs locaux au sein d'un établissement public
Unification des taxes au sein de la métropole à la majorité qualifiée
Unification de la TFPB au sein de la métropole à la majorité qualifiée
Principes généraux applicables à la répartition des compétences
entre collectivités territoriales et à l'encadrement des financements croisés
Clause de sauvegarde pour les régions et départements membres d'un syndicat mixte hors de leur champ de compétences
Prise en compte de la spécificité des territoires de montagne
Compétences partagées pour l'aménagement des territoires ruraux
Compétences partagées pour le logement et l'habitat
Prise en compte de la spécificité des territoires de montagne par une loi spécifique
Transfert d'aérodromes aux collectivités
Schéma d'organisation des compétences et de mutualisation
des services de la région et des départements
Clarification des finalités du schéma régional des compétences et des mutualisations de service
Association de la métropole à l'élaboration du schéma régional des compétences
Possibilité de mutualisation des pays existants
Mutualisation des services supports du département et du SDIS
Assouplissement de la règle de participation minimale du maître d'ouvrage et prise en compte de la rénovation urbaine et du patrimoine protégé
Suppression de la participation minimale du maître d'ouvrage
Exception pour les opérations inscrites dans un contrat de territoire
Suppression de l'encadrement des cofinancements à partir de 2015
Dérogation pour l'aménagement des territoires ruraux
Composition du collège des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale au sein du Comité des finances locales
Rétablissement du délégué pour les syndicats
Mme Françoise Laborde, rapporteure de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, présente son avis sur la proposition de loi n° 340 (2009-2010), adoptée par l'Assemblée nationale, renforçant la protection des victimes et la prévention et la répression des violences faites aux femmes et sur la proposition de loi n° 118 (2009-2010), présentée par M. Roland Courteau et plusieurs de ses collègues, relative aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants.
Mme Françoise Laborde, rapporteure pour avis de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes. - Deux principes de base sous-tendent la démarche de la délégation : les violences au sein du couple ont été une réalité longtemps occultée ; il est essentiel que le domicile conjugal -au sens large, ce qui inclut les formes de cohabitation hors mariage- ne soit plus un lieu de non-droit. Aujourd'hui, il est de notre devoir de soutenir les associations d'aide aux victimes et de leur rendre hommage mais notre mission, plus que jamais, est aussi de veiller au réalisme et à la simplicité des normes.
La première partie de notre rapport est à la fois historique et très actuelle. J'y rappelle comment notre délégation a pu, depuis sa création, contribuer à l'émergence d'un droit nouveau qui a eu un effet « déclencheur » de révélation des violences conjugales. A l'occasion de la réforme du divorce, nous avions, en 2001 et en 2003, souligné la nécessité de renforcer les pouvoirs du juge civil, notamment pour évincer le conjoint violent du domicile et de préserver dans le code civil la notion essentielle de répétition des violences verbales, tout en insistant sur la prise en compte de la cohabitation hors mariage. L'ordonnance de protection des victimes et la pénalisation du harcèlement se situent dans la même lignée.
Notre rapport détaille ensuite les dispositions de la loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs. Il est frappant de constater à quel point cette loi, issue de l'initiative sénatoriale, a provoqué un « déclic » à la fois social, judiciaire, et législatif. Par la suite, l'Assemblée nationale s'est également mobilisée : sa mission d'évaluation a formulé en juillet 2009 soixante cinq propositions de nature législative, dont l'essentiel a été repris dans une proposition de loi, cosignée par Mme Danielle Bousquet, M. Guy Geoffroy et soutenue par l'ensemble des membres de la mission. Je retiendrai une seule des multiples données recueillies : le faible taux de révélation des violences conjugales est estimé à 10 % par l'Observatoire national de la délinquance (OND). Il ne faut donc pas s'alarmer outre mesure de la hausse statistique de 30 % depuis 2004 des violences conjugales puisqu'elle résulte de celle du taux de plainte.
La seconde partie de notre rapport analyse le contenu et l'impact envisageable de la nouvelle étape que le Parlement s'apprête à franchir.
Le Sénat devra se prononcer sur la base de deux propositions de loi. La première, présentée par M. Roland Courteau, plus concise, avec cinq articles, que le texte des députés, reprend certaines de ses suggestions qui n'avaient pas été retenues par les lois du 4 avril 2006 ou du 5 mars 2007 et comporte un volet relatif aux enfants. Pour l'essentiel, ses préoccupations sont susceptibles d'être satisfaites par les trente cinq articles de la proposition qui nous a été transmise par l'Assemblée nationale. Toutefois, un certain nombre d'hommes étant également victimes de violences, l'intitulé de la proposition sénatoriale est plus neutre que celui qui a été retenu par l'Assemblée nationale.
Le dispositif adopté par les députés modifie neuf codes en vigueur, avec la volonté très positive de traiter les violences conjugales selon une approche générale, mais une telle complexité présente des risques et des effets pervers.
J'insisterai sur cinq aspects ponctuels.
L'article premier prévoit la création d'une ordonnance de protection des victimes : c'est la mesure la plus innovante. Elle s'inspire de l'outil phare de la politique espagnole, délivré par le magistrat de permanence après que la victime a rempli un simple imprimé. Une transposition pure et simple paraissait cependant mal adaptée au droit français, fondé sur le principe du contradictoire. Si 90% des victimes n'osent pas porter plainte, c'est parce qu'elles craignent les conséquences possibles de cette démarche en matière de logement, de garde des enfants ou de régularité du séjour pour les étrangères. Pour répondre à ces difficultés, l'article premier prévoit d'accorder à la victime le temps nécessaire pour décider de la suite à donner à cette première étape sur le plan civil ou pénal : le juge peut prendre trois séries de mesures tendant à assurer la sécurité de la victime, faciliter son logement et fixer les modalités d'exercice de l'autorité parentale.
L'article 2 bis (nouveau), qui résulte de l'adoption d'un amendement du Gouvernement, prévoit un dispositif de surveillance électronique mobile applicable à titre expérimental, pendant trois ans. Les auditions ont montré que le bilan qu'en font les magistrats était, pour le moins, nuancé : le déclenchement intempestif des alarmes provoque d'abord un « stress » important et mobilise des moyens dont le coût peut être supérieur à une journée de détention. Ensuite, pour un meurtrier déterminé à passer à l'acte, le bracelet n'est pas un obstacle majeur puisqu'il peut être arraché. De plus, ces contraintes obligent le condamné à avoir un domicile stable alors qu'il peut avoir fait l'objet d'une mesure d'éloignement et se retrouver quelque temps sans domicile fixe. Il faut retenir ces observations de bon sens et remédier, d'urgence, aux imperfections techniques de la surveillance électronique qui la rendent difficilement opérationnelle à l'heure actuelle.
L'article 8 modifie la définition du délit de dénonciation calomnieuse. Nombre de victimes de violences sont menacées par cette « infraction boomerang ». La nouvelle rédaction prévoit de ne plus considérer qu'il y a calomnie lorsque le juge prononce la relaxe de l'agresseur supposé au bénéfice du doute. Il s'agit d'éviter les plaintes systématiques pour dénonciation calomnieuse et de libérer la parole des victimes.
L'article 17 crée un délit de violences psychologiques, inspiré de l'article 222-33-1 du code pénal qui définit le harcèlement moral au travail. Ce n'est pas une révolution juridique puisque, depuis 1892, la jurisprudence admet, outre les atteintes physiques, les violences qui sont « de nature à provoquer une sérieuse émotion ». Et le fait de harceler autrui au téléphone constitue d'ores et déjà le délit d'appels téléphoniques malveillants réitérés. Il s'agit cependant d'une innovation majeure qui soulève deux principales inquiétudes sur son applicabilité. En premier lieu, le représentant de l'Association nationale des juges d'application des peines fait observer que le harcèlement moral était d'ores et déjà difficile à prouver dans le cadre professionnel : il risque de le devenir encore bien plus dans les relations de couple, à l'abri des regards extérieurs et en l'absence de témoins objectifs. Les classements sans suite des plaintes risquent de se multiplier et, devant les tribunaux, le doute profitera à la personne poursuivie.
Une seconde objection formulée par certaines associations de femmes concerne les risques d'utilisation abusive de ce dispositif par des conjoints violents qui tenteraient de se présenter eux-mêmes comme victime de harcèlement conjugal. En même temps, elles ont rappelé l'utilisation fréquente du mutisme comme moyen d'intimidation et on peut effectivement s'interroger sur la difficulté de prendre en compte le silence d'un conjoint au niveau juridique.
Le maintien de cette nouvelle incrimination se justifie néanmoins, selon la délégation, sur la base de trois arguments. Il s'agit tout d'abord d'adresser un message particulièrement clair à la fois aux auteurs et aux victimes sur l'anormalité des comportements en cause. En second lieu, il a été observé, notamment au Canada, que l'aggravation de la sanction des violences physiques se traduisait par une augmentation de la pression psychologique au sein des couples : le législateur doit donc fixer un nouveau palier de protection adapté à l'évolution des comportements. Enfin, la pacification des relations de couples se justifie, en fin de compte, par le devoir de protection des enfants témoins, trop souvent oubliés. Nous préconisons donc de parier que cette mesure pénale aura plus d'effets bénéfiques que d'inconvénients.
Symétriquement, il est logique de rappeler que, du côté de la prévention, un certain nombre de stages de « gestion des conflits » ont fait la preuve de leur efficacité dans les relations de travail. La délégation propose de s'en inspirer afin de créer les outils permettant à chacun de maîtriser ses émotions et de réguler les comportements de couple. Ce serait un éclairage utile à l'article 11 A qui précise que l'éducation civique et la formation des enseignants, doivent intégrer l'égalité entre les femmes et les hommes et une sensibilisation aux violences faites aux femmes.
Plus globalement, la loi n'est jamais autant dans son rôle que lorsqu'elle protège le faible contre le fort. Tel est bien l'objet des deux propositions de loi soumises à l'examen du Sénat, puisque, présentées en parallèle, et en « rafale », elles prévoient en faveur des victimes : une nouvelle procédure accélérée, l'aide juridictionnelle, des soins médico-psychologiques à l'agresseur, la surveillance électronique, des espaces de rencontres sécurisés, un titre de séjour permettant de travailler, un accès prioritaire au logement social, la formation de tous les personnels concernés, un contrôle renforcé du contenu des médias, une nouvelle définition du harcèlement, une mobilisation contre les mariages forcés et plusieurs rapports de contrôle.
Cette énumération suffit à elle seule à justifier la conformité de ces textes au principe de rééquilibrage de l'égalité des chances entre hommes et femmes. Résultant de l'initiative parlementaire, et voté à l'unanimité à l'Assemblée nationale pour l'un d'entre eux, ces textes ne sauraient être, du point de vue politique, affaiblis dans leur portée. Du point de vue technique, leurs dispositions n'ont cependant pas toutes été soumises aux filtres juridiques qui entourent la confection des projets de loi : leur insertion harmonieuse dans l'ordre juridique français mérite d'être affinée par la commission des lois.
Les conditions d'application concrètes de l'ensemble de ces dispositifs de secours, qui relèvent principalement de la solidarité nationale, seront à court terme déterminantes. A moyen terme, et c'est là ma plus profonde conviction, la mobilisation du volet répressif ou curatif doit être réduit par un effort de prévention et d'éducation énergique, global et efficace.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le bracelet électronique fixe suppose certes un domicile fixe, il consiste à assurer à des heures déterminées que l'on est chez soi ; mais le bracelet mobile a pour finalité de localiser le porteur dans ses déplacements -le délinquant sexuel n'aura pas le droit de s'approcher de l'école, etc.
Mme Françoise Laborde, rapporteur pour avis. - Certains disent que l'utilisation du bracelet est difficile. En France, on y a rarement recours.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Tout de même 7 000 bracelets fixes !
Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille et de la solidarité. - Je me suis rendue en Espagne pour observer ce dispositif qui va être transposé en France. Certes, il y a eu des problèmes techniques, tels que des déclenchements d'alerte intempestifs, mais le matériel peut être amélioré. Avec le bracelet mobile, l'auteur de violences ne peut approcher à moins de 400 mètres : s'il franchit cette limite, la victime est avertie car elle porte un détecteur. La France va expérimenter ce système car les résultats en Espagne sont spectaculaires.
Mme Françoise Laborde, rapporteure pour avis. - La délégation a formulé les recommandations suivantes :
Mme Virginie Klès. - Le terme de « conflit » est à bannir lorsque l'on parle de violences. Les mécanismes ne sont pas les mêmes. La difficulté pour prendre en charge les violences conjugales, c'est qu'on ne parvient pas à faire la différence entre ce qui relève d'un conflit et ce qui est une violence. Les deux ne se traitent pas de la même façon, mais les psychologues mettent au point des techniques d'entretien pour repérer les comportements stéréotypés, qui signalent des violences, alors que les conflits ne donnent pas lieu à de tels comportements.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je suis étonnée que l'on emploie encore le mot « conflit » : nous avions déjà essayé en 2006 de bannir ce vocabulaire. Pour la même raison, nous ne voulons pas de médiation pénale dans les affaires de violences conjugales.
M. Laurent Béteille. - Les recommandations de la délégation correspondent pour nombre d'entre elles aux prescriptions formulées par l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Plusieurs sont d'ordre réglementaire - éducation, formation...
En Suède, la présence des enfants est une circonstance aggravante des violences.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Si la commission des lois cherchait à faire respecter la répartition entre les articles 34 et 37 de la Constitution, elle devrait d'abord se couvrir de cendres... Un groupe de travail sur la qualité des lois a été mis en place. Certaines des recommandations formulées par Mme Laborde relèvent aussi des politiques publiques. Quoi qu'il en soit, si les lois avaient uniquement une vertu d'information, ce ne serait pas la peine d'en faire.
M. Charles Gautier. - Adressez-vous aux auteurs de projets de loi.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cela vise aussi les auteurs de propositions ou d'amendements ! En 2006, Mme Borvo Cohen-Seat proposait déjà ce que le présent texte prévoit.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Vous n'en avez pas voulu.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Bien que d'accord avec vous sur le fond, nous considérions que ces mesures étaient d'ordre réglementaire. Mais puisque le rôle de la loi n'est plus de sanctionner ou prescrire, mais de populariser, d'informer, d'annoncer...
La commission examine le rapport de M. François Pillet et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 340 (2009-2010), adoptée par l'Assemblée nationale, renforçant la protection des victimes et la prévention et la répression des violences faites aux femmes et pour la proposition de loi n° 118 (2009-2010), présentée par M. Roland Courteau et plusieurs de ses collègues, relative aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous avons décidé d'examiner la proposition de loi n° 118 de M. Roland Courteau, qui avait été renvoyée en commission, conjointement avec celle issue de l'Assemblée nationale. Une première proposition de M. Roland Courteau, examinée conjointement avec la proposition de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, était devenue la loi de 2006.
M. François Pillet, rapporteur. - Les deux textes que nous examinons poursuivent le processus législatif et sont l'aboutissement d'une initiative parlementaire forte. C'est avec une légitime fierté que nous constatons le consensus sur cette question.
Les violences conjugales sont mal connues et donnent lieu à un contentieux atypique. Les données sont rarement fiables, nous manquons de statistiques scientifiques. Les violences conjugales sont nimbées d'un voile de secret, de pardon plus ou moins librement consenti ; tous les milieux sont touchés, l'âge, le chômage ou l'alcool étant des facteurs aggravants. La connaissance parcellaire du phénomène se répercute au niveau judiciaire : dans ces affaires là, la victime renonce souvent aux poursuites et la justice hésite à aller au-delà. Les violences conjugales, cet espace sombre de douleurs, sont des atteintes aux libertés fondamentales. De tous bords sont donc venues des initiatives auxquelles, collectivement, nous avons adhéré. Au Sénat, M. Roland Courteau et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, à l'Assemblée nationale Mme Bousquet et M. Geoffroy, ont élaboré des textes.
Dès 1994, dans le nouveau code pénal, les peines ont été aggravées. En 2004, une disposition a été votée pour que le conjoint violent puisse être évincé du domicile. En avril 2006, on a introduit en droit les notions de viol, d'agression sexuelle et de vol entre époux. On a aussi étendu cette circonstance aggravante aux pacsés et ex-pacsés, aux concubins et ex-concubins. En 2007, le législateur a créé un suivi socio-judiciaire éventuel ; et la loi de mars 2009 a accordé une priorité d'accès au logement social pour les victimes. Lorsque des femmes étrangères sont menacées de mariage forcé dans leur pays, la loi leur accorde la possibilité d'une protection subsidiaire.
Les pouvoirs publics ont mis en oeuvre des politiques volontaristes, interministérielles : plan de lutte en 2005, second plan en 2008, grande cause nationale en 2010. La sensibilisation du public et des professionnels a beaucoup progressé - accueil plus adapté dans les commissariats et les gendarmeries, numéro vert, formation,...
Les parquets ont eu des initiatives opportunes : les procureurs de Versailles et de Strasbourg m'ont donné des informations très intéressantes et je suis étonné qu'on n'opère pas une synthèse de ces pratiques pour en faire profiter les autres procureurs partout en France. Les associations jouent un rôle irremplaçable, aux différents stades.
Les progrès sont réels mais des efforts restent à accomplir. Les deux propositions de loi visent à mieux protéger, mieux prévenir, mieux réprimer. L'aspect novateur est la protection. L'ordonnance de protection vise à stabiliser, pour quatre mois ou pour toute la durée de la procédure de divorce, la situation matérielle et juridique de la victime, en garantissant sa protection. Le juge aux affaires familiales deviendrait compétent pour prendre des mesures à connotation pénale - telle l'interdiction de détenir une arme ou de rencontrer la victime - en plus de ses pouvoirs classiques, attribution du logement, éviction du conjoint violent, modalités d'exercice de l'autorité parentale. Il pourra aussi prononcer des mesures de protection spéciale, autorisation de dissimulation de l'adresse de la victime, accès provisoire à l'aide juridictionnelle, intervention d'une association pour l'accompagnement. Ce point satisfait l'article 2 de la proposition de loi de M. Roland Courteau.
Les personnes majeures menacées de mariage forcé pourraient demander une ordonnance de protection. Lorsque la présentation des enfants risque de donner lieu à des violences, l'espace médiatisé sera privilégié. Les députés ont reformulé les conditions de privation du droit de visite.
L'ordonnance de protection constitue une mesure très innovante en droit de la famille et dans les procédures civiles. Les personnes étrangères bénéficiant d'une telle ordonnance auront accès à l'aide juridictionnelle sans condition de séjour régulier. Ce qui satisfait partiellement l'article 5 de la proposition de loi de Roland Courteau.
La violation des obligations imposées par le juge est pénalement sanctionnée. Le recours au placement sous surveillance électronique est dans ce cas facilité, des mesures de protection supplémentaires proposées à la victime. L'auteur des violences pourra être retenu par les forces de police ou de gendarmerie pendant 24 heures, avant d'être présenté devant le juge d'instruction s'il viole les obligations de son contrôle judiciaire. Le champ du délit de dénonciation calomnieuse est resserré, la situation administrative des étrangers sécurisée ; l'application des mesures aux ressortissants algériens fera l'objet d'un rapport au Parlement et des conventions seront passées avec les bailleurs de logements et les CROUS, afin de réserver des places aux victimes.
Parmi les dispositions, plus classiques, visant à mieux prévenir, signalons que les députés ont voulu créer un observatoire national des violences faites aux femmes et instaurer des formations spécifiques pour le personnel amené à prendre en charge les victimes, mais ces propositions se sont heurtées à l'article 40 de la Constitution. De même, l'article 4 de la proposition de loi de M. Roland Courteau ne peut être intégré à la rédaction.
Afin de mieux punir, l'article 12 élève les peines lorsque les violences revêtent un caractère habituel.
Quant aux violences psychologiques, le texte issu de l'Assemblée nationale pose quelques problèmes, je proposerai donc sur certains points une rédaction différente. Nous y reviendrons dans la discussion des amendements.
Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille et de la solidarité. - La semaine dernière encore, un ingénieur a cruellement blessé sa femme au poignet et au bras. Les violences conjugales sont parfois d'une ampleur inouïe et il y a urgence à agir.
Je me réjouis du travail réalisé par les parlementaires : une proposition de loi donne toute sa force à cette oeuvre consensuelle. Le vote à l'Assemblée nationale a été unanime. Ce combat commun à tout le Parlement et au Gouvernement sert l'intérêt de nos concitoyens.
L'objectif ici est de renforcer la législation, qui comprend déjà de nombreuses dispositions civiles et pénales. En matière civile, l'ordonnance de protection était bien nécessaire. L'éviction de l'auteur, la dissimulation de l'adresse de la victime, les mesures relatives à l'exercice de l'autorité parentale, sont des avancées. Des échanges fructueux avec votre rapporteur ont amélioré le texte issu de l'Assemblée nationale, dont l'esprit est cependant conservé. Le Gouvernement sera tout à fait favorable à nombre d'amendements présentés par le rapporteur.
En revanche, je m'opposerai à la saisine par les associations comme à la désignation d'une association pour l'accompagnement de la victime, qui méconnaissent l'exigence d'un procès équitable telle que formulée dans la convention européenne des droits de l'homme. Le Gouvernement souhaite reporter au 1er octobre 2010 l'entrée en vigueur de l'ordonnance de protection, car il faut modifier en conséquence le code de procédure civile. Un référé par assignation me paraît plus efficace qu'une convocation par lettre recommandée émise par le juge : le délai est en effet de quelques jours seulement dans le premier cas, de quinze jours au moins dans le second. La victime, si elle ne peut faire l'avance des frais d'assignation, aura accès à l'aide juridictionnelle.
Il convient de revoir l'article 1er, alinéa 7, qui donne à l'ordonnance une valeur probatoire. Elle n'a pas autorité de chose jugée ; le juge pénal n'est pas lié par l'interprétation du juge civil. Nous craignons aussi que certaines attributions nouvelles du juge aux affaires familiales soient inadaptées. Je songe à l'interdiction de détenir une arme ou d'entrer en contact avec la victime. Car si l'on crée un délit de violation de l'ordonnance de protection, puni de deux ans d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende, la réponse judiciaire interviendra tardivement - il faudra une seconde procédure, au pénal. Des mesures coercitives, prises dans le cadre pénal, permettent, elles, d'agir tout de suite. Contrôle judiciaire, sursis avec mise à l'épreuve peuvent déjà comporter les interdictions citées. Si l'intéressé ne se conforme pas à ces prescriptions, il risque l'emprisonnement. La voie pénale est plus rapide, la sanction plus lourde.
La rédaction de l'article 1er ter est équilibrée. Le Gouvernement présentera tout de même un amendement car il est impossible techniquement d'inscrire dans le passeport l'interdiction de sortie du territoire.
La proposition de loi renforce la protection de la victime ; celle-ci pourra bénéficier d'un dispositif anti-rapprochement électronique, au stade de l'instruction comme après la condamnation. Les peines pour meurtre, tortures ou actes de barbarie sont aggravées en cas de menace de mariage forcé. S'agissant de l'article 19, la qualification par le juge de la connotation sexuelle du harcèlement est contraire au principe de légalité des délits et des peines. Il faut veiller à ce que le juge se prononce sans risque d'arbitraire. Il faut aussi harmoniser les peines encourues avec celles inscrites dans le code du travail.
La jurisprudence de la Cour de cassation est consacrée par les mesures concernant les violences psychiques, réprimées au même titre que les violences physiques. Il faudra seulement améliorer la rédaction. Les cours d'éducation civique abordent déjà ces sujets. Il n'y a pas lieu d'inscrire dans la loi des dispositions particulières pour ce type de formation - sinon nous serions submergés de demandes similaires.
Quant à l'intitulé, j'estime plus judicieux - et nécessaire symboliquement - de conserver la référence aux violences faites spécifiquement aux femmes, car ce sont elles qui sont victimes des mariages forcés, mutilations sexuelles et viols. Le mieux est de mentionner les violences au sein du couple et les violences aux femmes.
La lutte contre les violences conjugales a été décrétée grande cause nationale pour 2010. Pour garantir une protection concrète des victimes, ce texte doit être voté et appliqué dans les meilleurs délais. Il doit revenir devant l'Assemblée nationale dès le 28 juin. Je salue le rôle du Sénat dans ce domaine, et notamment de sa délégation aux droits des femmes.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le rapporteur avait détecté les mêmes défauts. Je m'étonne que l'Assemblée nationale ne vous ait pas entendue...
Mme Nadine Morano, secrétaire d'État chargée de la famille et de la solidarité. - Les sénateurs sont sans doute plus attentifs !
Mme Muguette Dini, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - La commission des affaires sociales est satisfaite sur le fond. Sur la forme, nous faisons confiance à la commission des lois : chacun son travail !
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 17 supprime les mots « au sein de la famille » : l'ordonnance de protection n'est pas applicable aux cas de violence au sein de la fratrie ou entre ascendants et descendants.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n°18 prévoit que seule la victime ou le ministère public peut saisir le juge, et non les associations, d'autant que leur donner la qualité de partie à l'instance engagerait leur responsabilité.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nul ne plaide par procureur.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 16 revient sur la procédure d'assignation, peu adaptée à l'urgence de la situation et à la vulnérabilité de la victime, qui ne dispose pas toujours des moyens financiers nécessaires. En outre, la victime peut ignorer l'adresse de l'auteur des violences.
Mme Nadine Morano, secrétaire d'État chargée de la famille et de la solidarité. - Il faut veiller à la sécurité juridique du dispositif. Imposer une convocation des parties par lettre recommandée avec accusé de réception impose d'attendre au moins quinze jours, voire plus si le défenseur ne retire pas la lettre : c'est une perte de temps préjudiciable pour la victime. L'assignation permet de tenir l'audience dans les 48 heures, et garantit que l'auteur des violences est informé de la date. Si la victime ne peut avancer les frais de l'assignation, elle peut saisir le ministère public. Je me fais la voix de la Chancellerie : l'assignation conditionne l'efficacité du nouveau dispositif et garantit la sécurité des victimes.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le conservatisme de la justice est parfois sans égal ! L'outil choisi doit permettre d'aller vite : c'est une mesure transitoire, à l'instar des mesures conservatoires visant les enfants. Si l'on sort d'emblée la grosse artillerie pénale, on risque une aggravation des violences : le compagnon se vengera de la plainte...
M. François Pillet, rapporteur. - L'ordonnance de protection est une innovation ; il faudra que le décret innove dans les techniques de convocation ! L'important est d'atteindre le défendeur. Au juge de choisir le mode de convocation adapté ; rien n'empêche d'opter pour l'assignation par le ministère public. En se plaçant sur le terrain de l'assignation, on condamne toute autre forme de convocation. En prenant notre rédaction, on renvoie au décret compétent en matière de procédure civile pour mettre en place une palette de procédures.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je suis d'accord avec le rapporteur. L'ordonnance de protection, procédure innovante qui suscite l'hostilité de beaucoup de juges, est un pas dans la prise en compte de ce type de crime et de délit : il faut l'assumer.
M. Laurent Béteille. - Le Gouvernement a raison de dire que la lettre recommandée n'est pas adaptée en la circonstance. Mais, en tout état de cause, ce sera au décret de fixer les modalités de convocation.
Mme Nadine Morano, secrétaire d'État chargée de la famille et de la solidarité. - Si la loi emploie le terme de convocation, le décret ne pourra parler d'assignation !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Si, du moment que le juge convoque « par tous moyens ».
Mme Nadine Morano, secrétaire d'État chargée de la famille et de la solidarité. - Votre rédaction n'offre cette faculté qu'au juge et non aux parties.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il est loisible au Gouvernement de proposer une autre solution en séance publique.
L'amendement n° 48 devient sans objet.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 19 prévoit que les auditions peuvent avoir lieu séparément, par exemple lorsqu'il y a un risque de violence ou d'influence. Toutefois, il maintient la possibilité d'une audition commune qui peut apprendre beaucoup au juge, et renforce le caractère contradictoire de la procédure.
M. François Pillet, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n° 50 : la fixation du délai relève du domaine règlementaire.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est l'article 41 de la Constitution ! La procédure civile est le seul domaine où le législateur n'a aucune compétence.
M. François Pillet, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n° 51 : le respect du contradictoire est essentiel pour garantir le droit à un procès équitable.
L'amendement n° 51 est rejeté.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 20 prévoit que le juge fonde sa décision sur des raisons sérieuses lui permettant de soupçonner la commission des faits allégués ; l'ordonnance de protection ne peut aucunement attester de ceux-ci.
Le Gouvernement a déposé un amendement n° 70 : je vous propose de travailler avec ses services pour trouver une rédaction plus adaptée en séance publique.
M. Laurent Béteille. - En effet, le terme de « soupçonner » retenu pour l'amendement n° 20 n'est pas très heureux...
L'amendement n° 70 devient sans objet.
M. François Pillet, rapporteur. -L'amendement n° 52 est très largement satisfait : retrait ?
M. François Pillet, rapporteur. - Je rectifie l'amendement n° 21 pour viser les personnes morales « qualifiées ». La désignation d'une personne morale chargée d'accompagner la victime ne paraît pas nécessaire, d'autant que cette dernière pourrait se retourner contre l'association... En outre, il n'est pas souhaitable de calquer l'accompagnement des victimes de violences conjugales sur celui des majeurs incapables. L'amendement prévoit donc la simple présentation par le juge à la victime d'une liste d'associations qualifiées.
M. François Pillet, rapporteur. - Je rectifie l'amendement n° 22 pour remplacer personne « assignée » par « défenderesse ». L'amendement permet notamment au juge de modifier l'ordonnance de protection au vu d'éléments nouveaux fournis par les mesures d'instruction complémentaires.
M. François Pillet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 47. L'ordonnance de protection ne constitue une voie plus protectrice que le dispositif pénal qu'en raison des effets de droit civil qu'elle comporte.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il y a pourtant des cas où la victime d'un viol reste menacée par son agresseur...
M. Jean-Jacques Hyest, président. - La situation n'est pas la même qu'au sein du couple. Lorsque l'on est menacée d'un crime, c'est la voie pénale stricte qui s'impose.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 23 étend à l'enquête préliminaire l'obligation d'informer la victime sur ses droits.
M. François Pillet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 54 : inutile d'alourdir les obligations d'information pesant sur les officiers et agents de police judiciaire.
M. François Pillet, rapporteur. - Je propose de fusionner mon amendement n° 25 avec l'amendement n° 68 du Gouvernement : l'inscription au fichier des personnes recherchées est plus adaptée.
L'amendement n° 68 devient sans objet.
L'amendement de coordination n° 24 est adopté et devient un article additionnel.
L'amendement de clarification n° 26 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 27 limite le champ de la rétention de la personne mise en examen aux violations d'obligations susceptibles de présenter un réel danger pour les victimes, mais élargit le recours à la rétention dès lors qu'il existe « une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner que la personne a manqué à ses obligations ». Enfin, il complète les droits de la personne retenue et supprime la possibilité d'investigations corporelles internes, ouverte par les députés.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 28 rectifié autorise le placement sous surveillance électronique mobile dès lors que la personne mise en examen encourt au moins cinq ans d'emprisonnement. Il ouvre la même possibilité à la juridiction qui condamne le conjoint violent à une peine complémentaire de suivi socio-judiciaire, dès lors qu'une expertise médicale a constaté sa dangerosité et que cette personne a été condamnée à une peine égale ou supérieure à cinq ans de prison. En outre, il permet à la juridiction de jugement de prononcer une peine complémentaire de suivi socio-judiciaire à l'encontre de personnes reconnues coupables de menaces contre leur conjoint. Enfin, il n'y a pas lieu de codifier des dispositions transitoires.
Mme Catherine Troendle. - L'amendement n° 67 de M. Buffet autorise le préfet à retirer son titre de séjour à un étranger condamné pour violences conjugales.
M. François Pillet, rapporteur. - Il n'est pas souhaitable d'accorder au préfet des pouvoirs dont ne dispose pas le juge pénal lorsqu'il prononce une interdiction de territoire.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Une telle mesure serait censurée par le Conseil constitutionnel.
M. François Pillet, rapporteur. - En outre, le préfet peut refuser le renouvellement d'une carte de séjour temporaire à un étranger condamné pour violences conjugales, mais il n'est pas souhaitable qu'il puisse la lui retirer, dès lors que le juge pénal n'a pas retenu cette option. Avis défavorable.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Sinon, où s'arrêtera-t-on ? Il n'est pas judicieux d'aborder un tel sujet dans le cadre de ce texte.
Mme Nadine Morano, secrétaire d'État chargée de la famille et de la solidarité. - Je m'en remets à l'analyse de la commission.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 29 supprime une énumération qui ne fait qu'affaiblir la notion d'intérêt de l'enfant.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 30 rectifié rétablit la rédaction actuelle du code civil, aux termes de laquelle « l'exercice du droit de visite et d'hébergement ne peut être refusé à l'autre parent que pour des motifs graves ». Réaffirmant la primauté de l'intérêt de l'enfant, il laisse le juge apprécier l'opportunité d'organiser le droit de visite dans un espace de rencontre, et lui fait obligation de s'assurer que les conditions de remise de l'enfant présentent toutes les garanties nécessaires. Il supprime la mention de la présence possible, lors de l'exercice par le parent violent de son droit de visite, de l'association qui accompagne la victime, mais précise que la remise de l'enfant peut s'effectuer avec l'assistance d'un tiers de confiance ou d'une personne morale qualifiée.
L'amendement n° 30 rectifié bis est adopté.
M. François Pillet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°55, qui contraint le juge à priver le parent condamné pour violences conjugales de son droit d'hébergement et prévoit que le droit de visite ne pourrait s'exercer que dans un espace de rencontre médiatisé. C'est supposer que l'auteur de violence instrumentalisera son droit de visite pour nuire à l'autre parent. Il faut conserver au juge une certaine capacité d'interprétation. L'enfant n'a pas à être l'outil d'une mesure pénale.
M. François Pillet, rapporteur.- Mon amendement n° 31 supprime un article qui apporte une précision inutile, le juge aux affaires familiales pouvant d'ores et déjà être saisi aux fins de se prononcer sur le refus par un parent que son enfant reçoive des soins médico-psychologiques.
L'amendement de suppression n° 31 est adopté.
L'article 3 bis A est supprimé du texte issu des travaux de la commission.
L'amendement n° 56 est satisfait.
Mme Catherine Troendle. - M. Buffet a déposé l'amendement n°64 dans un souci de simplification : il s'agit de classer dans un même article, l'article 6, les dispositions relatives au séjour d'étrangers bénéficiant d'une mesure de protection.
M. François Pillet, rapporteur. - Fausse simplification. Cet amendement s'articule avec le n°66, à venir, auquel je suis défavorable : il en va donc de même pour celui-ci.
Mme Catherine Troendle. - Même souci de cohérence pour l'amendement n° 65, du même auteur, qui propose en outre la suppression des termes « dans les plus brefs délais », s'appliquant à l'examen des dossiers par les préfectures, car une telle précision ne relève pas de la norme législative.
M. François Pillet, rapporteur. - Pour que l'harmonisation soit complète, les termes « dans les plus brefs délais », introduits par le rapporteur de la commission spéciale à l'Assemblée nationale, devraient être réintroduits... Favorable sous réserve de cette rectification.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - On trouve d'ailleurs cette expression partout dans notre droit (Mme Borvo Cohen-Seat approuve).
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° 66 de M. Buffet prévoit que les femmes étrangères bénéficiant d'une ordonnance de protection se verront accorder, non une carte de séjour temporaire, mais une simple autorisation provisoire. J'y suis défavorable : ces autorisations ne sont accordées que pour six mois et ne donnent pas le droit de travailler : cela n'aiderait en rien les victimes à échapper à la situation de violence qu'elles subissent (Mmes Assassi et Borvo Cohen-Seat approuvent). J'ajoute qu'en matière de droit d'asile, les femmes exposées à des violences conjugales dans leur pays peuvent se voir reconnaître le bénéfice de la protection subsidiaire, qui ouvre droit à une carte de séjour temporaire. En adoptant cet amendement, nous introduirions une incohérence dans notre droit.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° 62 prévoit que l'autorité consulaire devra délivrer un visa aux femmes étrangères victimes de violences qui bénéficiaient d'un titre de séjour subtilisé par leur partenaire violent. Il est vrai que les consulats ont déjà la possibilité de s'assurer auprès des préfectures qu'un titre de séjour a bien été délivré et que les réponses arrivent en général rapidement. Peut-être cet amendement réduit-il un peu la marge d'appréciation des préfectures, mais j'y suis plutôt favorable, sous réserve de rectifier l'amendement pour introduire ces dispositions dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Nadine Morano, secrétaire d'État chargée de la famille et de la solidarité. - Il est défavorable. Le problème de la preuve se pose dès lors que la personne en détresse ne possède plus aucun document d'identité.
M. François Pillet, rapporteur. - Je propose dans ce cas que l'on n'intègre pas cet amendement : il pourra être présenté en séance.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Mme Garriaud-Maylam nous a signalé de tels cas dans nos consulats, outre Méditerranée. Le débat mérite d'être porté en séance.
L'amendement n° 62 n'est pas soumis au vote.
M. François Pillet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 2, qui vise l'ensemble des étudiants, hommes et femmes, dans la relation avec le CROUS et l'État.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° 35 complète la liste des personnels concernés par la formation et étend la sensibilisation aux violences commises au sein du couple.
L'amendement n° 3 devient sans objet, ainsi que l'amendement n° 10.
L'article 10 bis B adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 37 prévoit que la formation spécifique de sensibilisation des élèves et des enseignants portera aussi sur les violences au sein du couple.
L'amendement n° 4 devient sans objet.
M. François Pillet, rapporteur. - Les I et III de l'amendement n° 11 sont satisfaits, et son II, qui prévoit que la formation sera assurée par des associations consacrées aux violences au sein du couple, me semble aller un peu loin dans la spécification...
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° 63 prévoit que des actions spécifiques seront conduites dans les collèges et lycées à l'occasion de la Journée internationale pour l'élimination de la violence à l'égard des femmes. M. Roland Courteau entendant présenter un amendement relatif à cette journée, il me semble préférable, par souci de coordination, de renvoyer l'examen de cet amendement à la séance publique.
Mme Nadine Morano, secrétaire d'État chargée de la famille et de la solidarité. - Nous sommes dans le réglementaire.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Vous avez raison, ces précisions ne sont pas du domaine de la loi. Cela étant, s'il fallait supprimer dans ce texte toutes les dispositions qui relèvent du réglementaire...
L'article 11 A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° 57 prévoit la remise d'un rapport spécifique portant sur les femmes handicapées victimes de violences. Évitons de multiplier les rapports, d'autant que le sujet mériterait de faire l'objet d'une réflexion plus large, dans le cadre d'une question orale avec débat.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - La question va en effet bien au-delà de celle des violences conjugales. Et il me semble que le Conseil national consultatif des personnes handicapées peut y consacrer une part de son rapport annuel. Reste que nous vous demanderons en séance, madame la ministre, des engagements.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les associations pointent qu'il existe des problèmes spécifiques d'accession à un logement, et que d'une manière générale les mesures minimales de protection sont difficiles à obtenir. Elles relèvent également que les juges donnent souvent la garde des enfants au conjoint violent, parce qu'il est valide... J'ai mentionné les études faites à l'étranger. De telles analyses manquent chez nous. Elles sont pourtant utiles pour faire le point sur les dispositions réglementaires qu'il conviendrait de prendre.
Mme Nadine Morano, secrétaire d'État chargée de la famille et de la solidarité. - Je ne suis pas favorable à l'inscription d'une telle disposition dans la loi, mais je peux m'engager, en séance, à demander au Conseil consultatif qu'il procède à une étude spécifique.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n°38 vise à étendre les actions de sensibilisation dans l'audiovisuel aux violences au sein du couple.
L'amendement n° 5 devient sans objet.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°12 est partiellement satisfait, et je suis défavorable à son II qui étend la saisine du CSA aux associations de défense des droits des personnes au sein du couple.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les associations de victimes couvrent tous les champs. (Mme Borvo Cohen-Seat approuve)
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n°40 rectifié corrige une erreur matérielle. Je suis défavorable à l'amendement n°13 : le champ des violences faites aux femmes est beaucoup plus large que celui des violences conjugales.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 39 tient compte, pour la date de remise du rapport du Gouvernement au Parlement, du délai d'examen du présent texte. Je ne suis pas favorable aux amendements n°s 6 et 14 : le champ des violences faites aux femmes est plus large que celui des seules violences conjugales - excision, mariage forcé... La création d'un Observatoire national des violences faites aux femmes répond en outre à une attente forte de la société civile. J'ajoute que l'Observatoire national de la délinquance réalise déjà des enquêtes sur les violences conjugales.
L'amendement n° 6 est rejeté ainsi que l'amendement n° 14.
M. François Pillet, rapporteur. - Proscrire la médiation pénale dans toutes les situations de violence risque de multiplier les simples rappels à la loi ou les classements sous condition, en particulier pour les violences dites « primaires », soit les débuts de comportements violents, ce qui ne servirait pas notre objectif. Mieux vaut, avec l'amendement n°41, revenir à l'équilibre défini par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, qui tend à lier la présomption de refus de consentir à la médiation pénale à la saisine du juge aux affaires familiales, par la victime, afin d'obtenir une ordonnance de protection.
Mme Virginie Klès. - Je ne suis pas d'accord. Le conflit peut se régler par la médiation, pas les violences. J'ai récemment reçu, dans ma permanence, une femme qui s'était déjà engagée dans deux médiations, et que son conjoint, dont elle avait divorcé depuis trois ans, continuait à harceler. Il n'est pas de violence, fût-elle mineure, qui se résolve par la médiation. A un conflit, il y a deux parties ; ce n'est pas le cas des violences, où il y a un dominant et un dominé (Mme Borvo Cohen-Seat approuve).
M. François Pillet, rapporteur. - La victime a toujours la possibilité de refuser la médiation.
Mme Virginie Klès. - Elle est victime : elle n'a pas les moyens de résister. La femme que j'évoquais s'imaginait qu'il suffirait de prévenir les gendarmes pour qu'ils ramènent son persécuteur à la raison. Le juge demandait 2 500 euros ; l'ex-conjoint a déclaré que 1 000 suffisaient : elle a accepté.
M. François Pillet, rapporteur. - Avec l'ordonnance de protection, la médiation pénale ne sera pas proposée à la victime.
Mme Virginie Klès. - L'ordonnance de protection ne sera prise que dans les situations extrêmes.
M. François Pillet, rapporteur. - Je persiste à penser qu'interdire la médiation, en cas de simple début de harcèlement, serait contreproductif.
Mme Virginie Klès. - Et moi qu'il faut maintenir le distinguo entre conflit et violence.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Et les violences réciproques ?
Mme Virginie Klès. - On est alors dans le conflit. Un conflit peut être violent, mais ce n'est pas une relation de violence.
M. François Pillet, rapporteur. - Si un conflit est violent, il entre dans le champ du code pénal.
L'amendement n° 60 devient sans objet.
M. François Pillet, rapporteur. - Je vous propose, par l'amendement n° 42, de faire oeuvre nouvelle. La définition du délit de harcèlement moral énoncée à l'article 17 soulève un certain nombre de difficultés juridiques. Son manque de précision pourrait même le faire entrer en contradiction avec les principes de notre Constitution. On aboutit, en outre, paradoxalement à amoindrir la répression des faits incriminés : l'article ne fait plus référence à la notion d'incapacité totale de travail, nivelant toutes les peines, sans distinguer selon la gravité des faits. Le terme de harcèlement emporte dans sa signification un élément moral qui demandait à être clarifié, afin qu'il traduise sans ambigüité l'intention malveillante. L'amendement précise l'infraction, en liant la notion de dégradation des conditions de vie à l'altération de la santé physique ou morale de la victime. Enfin, il module les peines encourues en fonction de l'ITT subie par la victime.
M. François Pillet, rapporteur. - La Cour de cassation considère sans ambiguïté que les violences peuvent être physiques ou psychologiques : il n'est pas utile de le préciser, au risque de créer des interprétations a contrario là où la précision ne serait pas apportée. C'est l'objet de l'amendement n° 44. L'amendement n° 61 est satisfait, dans son objectif, par l'article 18, qui aggrave la peine quand les violences sont commises en vue de soumettre une personne à un mariage forcé. Du fait des modifications que nous avons introduites à l'article 17, ces violences seront réprimées sans ambiguïté. L'article 18 précise en outre que la loi est applicable quand les violences ont été commises à l'étranger. J'ajoute que les termes « toute forme de contrainte » présentent, par leur imprécision, un risque de contrariété au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Est-il nécessaire de consacrer dans la loi une jurisprudence déjà affirmée ?
L'amendement n° 61 est rejeté.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 43 est de clarification. Le rapatriement des femmes soumises à un mariage forcé ne doit avoir lieu qu'avec le consentement de la victime, qui peut vouloir rester sur place, notamment pour engager des poursuites.
M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement n° 45 substitue à la définition du harcèlement sexuel posée à l'article 19, qui présente, eu égard à son imprécision, un risque de contrariété au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines, une harmonisation des peines encourues en cas de harcèlement sexuel et de harcèlement moral, infractions définies et réprimées à la fois par le code pénal et le code du travail. Cela est au reste conforme au souhait formulé par la Cour de cassation dans son dernier rapport annuel.
M. François Pillet, rapporteur. - Les députés ont oublié l'outre-mer. Mon amendement n°46 rectifié y remédie.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous sommes toujours particulièrement attentifs à l'outre-mer.
L'amendement n° 46 rectifié est adopté et devient article additionnel.
M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n° 69 du Gouvernement reporte l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'ordonnance de protection : il est raisonnable, en effet, de prévoir un délai minimal pour la préparation des décrets d'application.
M. François Pillet, rapporteur. - Notre amendement n° 15 rectifié propose un nouvel intitulé, les débats ayant montré que l'intitulé initial de ce texte ne convenait pas. Même si les femmes en sont majoritairement victimes, les violences conjugales concernent aussi 130 000 hommes chaque année - et ils sont sans aucun doute plus nombreux, les hommes répugnant souvent à se déclarer victimes de telles violences. Nous maintenons cependant la référence aux violences faites aux femmes, à laquelle tiennent nos collègues députés. Cela complique un peu l'intitulé, mais couvre tout le monde, comme le souhaitait M. Courteau.
Mme Virginie Klès. - Cet intitulé oublie les enfants.
M. François Pillet, rapporteur. - Ils sont inclus dans les victimes.
Mme Virginie Klès. - Ce sont souvent des « victimes collatérales » : j'aimerais vraiment qu'ils figurent expressément dans l'intitulé. Un tiers des enfants qui grandissent dans ces foyers développent des symptômes graves et un autre tiers en gardent des séquelles. Je reviendrai à la charge en séance.
L'amendement n° 15 rectifié est adopté.
L'amendement n° 1 devient sans objet, ainsi que l'amendement n° 8.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je vous remercie et vous rappelle que le délai limite pour le dépôt des amendements est fixé au lundi 21 juin, à 17 heures.
Ordonnance de protection délivrée par le juge aux affaires familiales
aux victimes de violences au sein du couple
Champ d'application de l'ordonnance de protection
à saisir le juge
Satisfait par l'amendement n° 16
Organisation de l'audition
Satisfait par l'amendement n° 19
de la partie convoquée
Possibilité donnée au juge de statuer par ordonnance sur requête
sur les faits allégués
Possibilité de modification de l'ordonnance de protection
Extension de l'ordonnance de protection aux menaces de viol
Obligation d'informer la victime de la possibilité
de demander une ordonnance de protection
par l'OPJ à la victime
Interdiction de sortie du territoire d'un enfant ordonnée par le juge
Inscription de l'interdiction au fichier des personnes recherchées
Suppression de l'inscription sur le passeport des parents
Intégré dans l'amendement n° 25
Sanction de la violation d'obligations découlant
de l'ordonnance de protection ou d'une mesure de contrôle judiciaire
de rétention et droits reconnus à la personne retenue
Placement de l'auteur des violences sous surveillance électronique mobile
et dispositif de protection proposé à la victime
Champ des dispositions permettant de faciliter le placement sous surveillance électronique mobile de l'auteur des violences et modifications rédactionnelles
Possibilité donnée au préfet de retirer le titre de séjour d'un étranger reconnu coupable de violences conjugales
Définition et conditions d'exercice de l'autorité parentale
Suppression de la définition de l'intérêt de l'enfant
Modalités d'exercice du droit de visite et de remise de l'enfant à l'autre parent
Suppression de l'exercice de l'autorité parentale et encadrement du droit de visite du parent auteur des violences
Décision du JAF sur le refus d'un parent
que son enfant reçoive des soins médico-psychologiques
Prise en compte par le JAF des violences commises sur l'autre parent
pour se prononcer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale
Modification des règles de renouvellement
du titre de séjour des victimes de violences conjugales
Suppression du 1° de cet article dans un souci de simplification
Délivrance d'une carte de séjour aux personnes
en situation irrégulière victimes de violences conjugales
Délivrance, à la place d'une carte de séjour temporaire, d'une autorisation provisoire de séjour aux victimes de violences en situation irrégulière
Octroi d'un visa de retour à l'étranger dont le titre de séjour a été dérobé lors d'un séjour à l'étranger
A voir en séance publique
Rapport sur l'application de l'ordonnance de protection aux ressortissants algériens
en matière de protection contre les violences au sein du couple
Accès à un logement universitaire des étudiantes victimes de violences
M. Roland Courteau et plusieurs de ses collègues
Remise d'un rapport au Parlement sur la mise en place
d'une formation spécifique en matière de prévention et de prise en charge
des violences faites aux femmes commises au sein du couple
Extension du champ du rapport et coordination
Satisfait par l'amendement n° 35
Formation spécifique sur la prévention des violences
faites aux femmes pour les élèves et les enseignants
Satisfait par l'amendement n° 37
Actions de sensibilisation dans les collèges et les lycées
Mme Isabelle Pasquet et plusieurs de ses collègues
Remise d'un rapport sur les violences commises sur les femmes en situation de handicap
Saisine du CSA - Renforcement de la prévention des violences faites aux femmes et des violences commises au sein du couple dans les missions des chaînes publiques et dans les publications destinées à la jeunesse
Satisfait par l'amendement n° 38
Renforcement des missions du CSA et des prestataires techniques de diffusion
en ligne en matière de prévention des violences faites aux femmes
et des violences commises au sein du couple
Remise d'un rapport au Parlement sur la création
d'un Observatoire national des violences faites aux femmes
Observatoire national des violences au sein du couple
Limitation du recours à la médiation pénale
en cas de violences commises au sein du couple
Présomption de refus de la médiation pénale en cas d'ordonnance de protection
Interdiction de recours à la médiation pénale pour toute infraction commise au sein du couple
Création d'un délit de violences psychologiques
Nouvelle rédaction de l'incrimination
Satisfait par l'amendement n° 42
Répression des mariages forcés
d'une mention inutile
de contrainte au mariage
Rapatriement sur le territoire français des femmes et jeunes filles
victimes de mariage forcé dans un pays étranger
Harmonisation des définitions du harcèlement sexuel
Suppression et remplacement par une harmonisation des peines encourues en cas de harcèlement moral et de harcèlement sexuel
Application dans les collectivités d'outre-mer
Entrée en vigueur différée de certaines dispositions
Prise en compte des violences au sein du couple et des violences commises spécifiquement contre les femmes
Prise en compte des violences au sein des couples et des incidences de ces dernières sur les enfants
Prise en compte des violences au sein des couples
L'ensemble de la proposition de loi est adopté dans le texte issu des travaux de la commission.