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Timestamp: 2016-12-08 07:51:06
Document Index: 282780680

Matched Legal Cases: ['artículo 14', 'artículo 8', 'artículo 5', 'artículo 84', 'artículo 209', 'artículo 333', 'artículo 39', 'artículo 5', 'artículo 13', 'artículo 46']

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[Sentencia T-100012] – Derecho a la Seguridad Social – Equivocación Técnica – Documento de Identificación – Registraduria Nacional
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Sentencia T-1000/12
Referencia: Acción de tutela de Carmen Luz Robles Benavides contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y otros (T-3.576.182).
1.	Relata la accionante que con ocasión de la renovación obligatoria de su cédula de ciudadanía, la Registraduría Nacional incurrió en un error al cambiarle su número de identificación 22.681.598, el cual le fue asignado desde el año de 1961, por el número 22.861.598. Asegura que dada su avanzada edad (72 años) y “con la poca vista” que tiene, no se dio cuenta de la variación al momento de recibir el documento.
2.	Manifiesta que la alteración en el orden de los dos dígitos, le “ha causado un perjuicio insuperable que ha puesto en riesgo mi vida al no poder cobrar la pensión en el banco BBVA desde el mes de septiembre del 2011, y no poder acudir al médico”. En el mismo sentido, advierte que sus “deudas ya no dan espera, el vale de la tienda me lo cerraron desde el mes de enero de 2011. Y a mis 72 años, no puedo trabajar ya que dependía de mi hijo que murió”.
3.	Señala que radicó una petición ante la Registraduría Nacional el 19 de diciembre de 2011, solicitando la corrección del número de identificación y que se le expidiese una certificación para poder reclamar su pensión ante el banco. No obstante, hasta la fecha de interposición de la acción de tutela, la entidad no había dado respuesta alguna.
4.	Con fundamento en lo anterior, la señora Carmen Luz interpuso acción de tutela el 13 de junio de 2012 en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil, al considerar que dicha entidad le estaba vulnerando sus derechos fundamentales a la vida, la seguridad social y el mínimo vital. Con base en lo anterior, solicitó que (i) se expidiese nuevamente su cédula de acuerdo con el número de identificación que originalmente le fue asignado y (ii) que se otorgase una solución temporal para asistir al médico y cobrar las mesadas pensionales que no había podido reclamar desde septiembre de 2011. Por último, pone de presente que no sabe leer ni escribir.
El Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil se opuso a la demanda de tutela instaurada. En primer lugar, propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, por considerar que “la función de identificación no está en cabeza del señor Registrador Nacional del Estado Civil sino en el Registrador Delegado para el Registro Civil y la identificación y el Director Nacional de Identificación conforme al decreto 1010 de 2000”. Respecto al caso concreto aseveró que “la Entidad no incurrió en error alguno en cambiar el número de la cédula de ciudadanía, por cuanto desde el momento en que se le expidió la cédula de ciudadanía le fue asignado el cupo numérico 22.861.598”. Luego de consultar el ANI (Archivo Nacional de Identificación), estableció que la cédula de ciudadanía número 22.681.598 fue expedida el 23 de marzo de 1959 en Soledad-Atlántico, a nombre de la señora María del Carmen Robles Charris, documento cuyo estado a la fecha se encuentra cancelado mediante Resolución 9236 de 2010, por muerte de la portadora. Igualmente afirmó que no se le había conculcado ningún derecho fundamental a la accionante ya que “el concepto respecto al reconocimiento de la personalidad jurídica del accionante a través de la cédula de ciudadanía ha evolucionado acorde al ordenamiento jurídico actual, por cuanto se admiten otros medios para efectos de identificar a las personas”. Para ello trajo a consideración algunas normas del Código Procesal Civil, del Estatuto Notarial y de la legislación antitrámite, para sostener que el ordenamiento jurídico deja abierta la posibilidad de que en ciertas circunstancias las personas sean identificadas mediante mecanismos distintos a la cédula.
ii- Copia de la cédula antigua (fl. 5).
iv- Copia de los comprobantes de pago de la mesada pensional del ISS correspondientes a los meses comprendidos entre enero y septiembre de 2011, a nombre de Carmen Robles Benavides con número de identificación 22.681.598 (fl. 6-10).
v- Certificado de supervivencia del 13 de junio de 2011 ante el Notario 12 de Barranquilla, quien da fe de que compareció Carmen Luz Robles Benavides, con cédula de ciudadanía 22.681.598 de Corozal-Sucre, con el objetivo de demostrar su existencia (fl. 11).
vi- Copia de la nueva cédula de ciudadanía con número 22.861.598 (fl. 12).
vii- Certificado de supervivencia del 29 de marzo de 2012 ante el Notario 7º de Barranquilla, quien da fe de que compareció Carmen Luz Robles Benavides, con cédula de ciudadanía 22.861.598 de Corozal-Sucre, con el objetivo de demostrar su existencia (fl.12).
viii- Copia de la Resolución No. 001925 de 1999 del Instituto de Seguros Sociales- Seccional Atlántico, por medio de la cual se resuelve conceder pensión de sobrevivientes por el fallecimiento del afiliado Luis C. Suárez Robles, a partir del 30 de diciembre de 1997, a Carmen Robles Benavides como beneficiaria identificada con cédula número 22.681.598 (fl. 13).
ix- Copia del registro civil de nacimiento, la cédula de ciudadanía y el registro de defunción de Luis Carlos Suárez Robles (fl. 14-16).
x- Acta eclesiástica de bautismo de Carmen Luz Robles Benavides (fl. 17).
1.	Mediante auto del 8 de octubre de 2012, la Sala Quinta de Revisión, atendiendo (i) la palpable condición de vulnerabilidad de la accionante, (ii) la certeza del perjuicio irremediable que se cernía sobre la misma y que (iii) las pruebas aportadas evidenciaban, prima facie, un error en la expedición del documento de identidad, consideró necesaria la intervención urgente del juez constitucional para precaver que la violación se tornase más gravosa o que resultase ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor de la solicitante.
2.	En respuesta a dicha providencia, la accionante hizo llegar una fotocopia ampliada y a color de su antiguo documento de identidad, en la cual se lee el cupo numérico 22.(?)81.598, permaneciendo aún ilegible uno de los dígitos.
3.	No obstante lo anterior, la contestación de la Registraduría Nacional del Estado Civil reivindica la versión de la accionante al poner de presente que efectivamente ocurrió un error en la expedición del documento de identificación de Carmen Luz Robles Benavides, por las siguientes razones:
“Que de conformidad con la tarjeta de preparación No de Película 3404, tramitada a la señora CARMEN LUZ ROBLES BENAVIDES, se observa que el 18 de diciembre de 1961 en Cúcuta (Norte de Santander), fecha para la cual la señora tramitó la cédula de ciudadanía por primera vez, se presentó un error al bajar el ángulo de la cédula de ciudadanía que correspondía a la señora ROBLES BENAVIDES, incorporando como número de cédula el 22.681.598, cuando el correcto era el 22.861.592. Error que fue cometido el 18 de diciembre de 1961 por la Registraduría municipal de Corozal (Bolívar)”.
Adicionalmente, el informe dactiloscópico adjunto concluyó que el cupo numérico 22.861.598 “no presenta suplantación, ni doble cedulación, el error se encuentra el momento de digitar la información al ángulo, razón por la cual la portadora de este documento es la titular, señora Carmen Luz Robles Benavides”.
En razón de lo anterior, la Registraduría Nacional manifestó que no era procedente habilitar el cupo numérico 22.681.598 a la accionante, por cuanto éste nunca le correspondió. No obstante, para subsanar dicha inconsistencia expidió una constancia que acredita las circunstancias de tiempo, modo y lugar que condujeron al yerro presentado, con destino a todas las autoridades públicas o privadas que así lo requieran.
“Por lo anterior, corresponde tanto a la (sic) Entidades Públicas como Privadas y demás particulares, como en general a todas aquellas Entidades que celebren cualquier tipo de negocio jurídico definir o reglamentar, mediante qué documentos pueden identificarse los usuarios para acceder a sus servicios, diferentes a la cédula de ciudadanía, o en los casos en los cuales los ciudadanos no cuentan con ese documento de identificación”.
4.	El apoderado judicial de la Nueva EPS informó que la señora Carmen Luz Robles Benavides registra como fecha de afiliación el 1º de agosto de 2008, pero que la misma fue retirada el 30 de agosto 2012 “debido a que desde el mes de abril de 2012 su ente pensional no realiza pagos a Nueva Eps”. En todo caso, declaró que en cumplimiento de la medida provisional proferida por esta Corporación afilió nuevamente a la accionante. En relación con el método de identificación de sus usuarios adujo que ello “se verifica con el documento de afiliación que registra en nuestra base de datos”. Por último, frente al cuestionamiento por un manual interno de procedimientos que regule los problemas en torno a la correcta identificación del afiliado, se limitó a manifestar que la empresa “se rige con la normatividad establecida”.
5.	La entidad financiera BBVA declaró que para efectos de realizar los pagos de mesadas pensionales, “el usuario debe exhibir el documento de identidad el cual permite individualizar al pensionado, cuyos datos deben coincidir exactamente con el listado que el ente pagado remite al Banco”. En el evento de presentarse alguna irregularidad como el deterioro del documento o porque el mismo se hubiera extraviado o sea ilegible, “se instruye al usuario y/o consumidor financiero para que obtenga el duplicado por conducto de la Registraduría Nacional del Estado Civil, previa expedición de la contraseña por parte de dicha autoridad pública”. Cuando ello ocurre “la oficina sucursal respectiva coordina lo pertinente con el área de Asesoría Jurídica de Negocio Bancario a efectos de brindar la mejor solución a quien acuda en tales condiciones”, aunque recalcó que son eventos verdaderamente excepcionales.
6.	Colpensiones, por su parte, reportó que Carmen Robles Benavides, quien se identifica con la C.C. 22.681.598 de acuerdo con los datos del sistema de Información de Nómina de Pensionados, “es beneficiaria actualmente de pensión de sobreviviente y se encuentra suspendida desde la nómina de abril de 2012 inclusive, por no cobro de las mesadas desde de (sic) noviembre de 2011 hasta marzo de 2012”. En este mismo sentido, informó que las mesadas pensionales que no son cobradas dentro de un tiempo determinado, son reintegradas por las entidades financieras a Colpensiones (antes el ISS) y dejadas como habilitadas para el pago del pensionado al momento que lo solicite, aunque sujetas a la prescripción que establece la ley. Manifestó igualmente que la accionante acudió a las instalaciones de la entidad el día 8 de octubre de 2012, para solicitar la actualización de datos, “acción que no fue posible realizar, debido a que el número de documento relacionado en el formulario de actualización y la copia del documento de identidad aportada por la afiliada, no coinciden”.
7.	Mediante auto del 25 de octubre de 2012, el Magistrado sustanciador requirió a Colpensiones para que verificara a partir del registro civil de nacimiento del causante Luis Carlos Suárez Robles si la señora Carmen Luz Robles Benavides era efectivamente su progenitora, así como allegara copia simple de dicho documento. Sin embargo, la entidad manifestó la “imposibilidad material” de cumplir con lo solicitado, alegando que el expediente pensional del señor Suárez Robles reposaba en las instalaciones del Instituto de Seguros Sociales en liquidación, entidad que no aún no había remitido el sumario. En efecto, denunció que una de las fallas estructurales de la anterior administración del régimen de prima media “consiste en el manejo deficiente de archivo de los expedientes pensionales e historias laborales”. Por ello recomendó hacer el requerimiento directamente al ISS y conceder a Colpensiones un mes de plazo para responder a las inquietudes.
8.	Ante la ausencia de dicho documento, el despacho del Magistrado Sustanciador se comunicó telefónicamente el 1º de noviembre con la oficina jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la cual en un término de tres días hábiles remitió a esta Corporación copia del registro civil de nacimiento y de la fotocédula de Luis Carlos Suárez Robles, de los cuales se sustrae que el nombre de sus padres corresponde a Idaldo Suárez y Carmen Robles.
De los antecedentes referidos, la Sala de Revisión observa que la irregularidad puesta de presente trata de un posible cambio en el número de cédula de la accionante, lo que le ha significado un grave problema para identificarse y acceder a los servicios de salud y pensiones. Ello, además, ha afectado seriamente su mínimo vital y terminado por comprometer su vida misma. No obstante lo anterior, la Registraduría Nacional aseguró en un principio que ningún error se había cometido y que el cupo numérico que la señora Carmen Luz Robles Benavides manifestaba poseer desde un comienzo, le había pertenecido siempre a otra señora ya fallecida. El Tribunal Superior de Barranquilla negó el amparo solicitado por carencia actual de objeto. En su opinión, el derecho de petición fue finalmente respondido de forma clara y suficiente durante el curso de la acción de tutela, lo que permitiría concluir que en el trámite de renovación del documento de identidad ninguna equivocación se produjo y por ende, no hay derecho fundamental alguno comprometido.
De la reseña fáctica trascrita, así como de las pruebas recolectadas por esta Corporación, se advierte que la vulneración denunciada por la accionante denota una dificultad de raigambre constitucional, a saber, los medios de identificación de los ciudadanos colombianos y su relación con el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales. Por tanto, esta Sala de Revisión se propone resolver los siguientes problemas jurídicos: 1-	¿Trasgredió los derechos fundamentales a la personalidad jurídica, a la vida digna, la seguridad social y al mínimo vital, la negativa inicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil de corregir una equivocación en el cupo numérico asignado a Carmen Luz Robles Benavides, fundamentada en que el Archivo Nacional de Identificación (ANI) de la entidad reportaba que el número solicitado por la accionante ya había sido asignado a otra persona?
2-	¿Vulnera los derechos fundamentales a la personalidad jurídica, al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida digna de un sujeto de especial protección la negación del servicio de salud y pensiones, debido a la ausencia del documento de identidad cualificado del usuario o inconsistencias relacionadas con el mismo?
La Carta Política consagra expresamente en su artículo 14 el derecho de todo ser humano al reconocimiento de su personalidad jurídica. Tal disposición se encuentra acorde con normas vinculantes del ámbito internacional que aluden expresamente a esta garantía, como son, la Declaración Universal de Derechos Humanos (Art. 6°), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 16), y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 1°). Tradicionalmente el derecho civil ha explicado que la personalidad jurídica conlleva al reconocimiento de varios atributos, entre otros, el nombre, la nacionalidad, la capacidad para contraer obligaciones y adquirir derechos, y el estado civil. La sentencia T-308 de 2012 explica los elementos atados al reconocimiento de este derecho así:
“Como resultado de la disminución del valor filosófico del individualismo clásico, del pensamiento liberal contenido en la Declaración de 1789, principalmente por la influencia del pensamiento socialista, en los últimos cincuenta años se usa de manera preferente la expresión ‘persona’ en vez de la de ‘individuo’ para referirse a los titulares de los derechos humanos. No se trata simplemente de un juego de palabras. Esta variación terminológica tiene profundo contenido de filosofía política. Una precisión previa se impone, en el sentido de que desde los orígenes de la consagración de los derechos humanos (finales del Siglo XVIII), se mantiene invariable el principio según el cual toda asociación política está organizada para servir al Hombre. Esta aseveración, requiere una explicación sobre la concepción y trato del Hombre-persona en lugar del Hombre-individuo, en dos sentidos: El reconocimiento de la filosofía personalista, que rechaza la idea de las relaciones del hombre con la sociedad sobre la base de un antagonismo radical, propio del individualismo de 1789. (…) El segundo sentido muestra, en la óptica de 1789, el reconocimiento al individuo de la imposición al Estado de una actitud de abstención frente al juego de las libertades. En la perspectiva contemporánea, se imponen al poder público acciones positivas, lo que amplía la primacía reconocida al hombre, en la medida en que son mayores las obligaciones impuestas al Estado. De donde se deduce que no es el individuo sino la persona situada en la sociedad, la que resulta sujeto de los nuevos derechos sociales y solidarios.
En efecto, surge el [d]erecho a la [p]ersonalidad [j]urídica, que presupone toda una normatividad jurídica, según la cual todo hombre por el hecho de serlo tiene derecho a ser reconocido como sujeto de derechos, con dos contenidos adicionales: titularidad de derechos asistenciales y repudio de ideologías devaluadoras de la personalidad, que lo reduzcan a simple condición de cosa”.
El derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica es, entonces, el que materializa en primer lugar el principio rector de la dignidad humana, y proscribe con ello toda manifestación racista o totalitaria en contra de la libertad del hombre, al concretar que todo ser humano es titular de derechos por su mera condición de persona.
“En este caso se le trataría como a un objeto -materia de una relación jurídica, no sujeto de ella-, o se le reduciría a la condición de esclavo. De todo lo dicho se desprende que el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica tiene sustancia o entidad propias y no puede ser visto como un reflejo de una situación de hecho que prive al individuo de la posibilidad de ejercer los derechos de los que, sin embargo, no se le ha negado la titularidad. Esto entrañaría una situación jurídica -desconocimiento de la personalidad de este carácter-, en tanto aquéllo constituye un hecho, tan deplorable o limitante como se quiera, pero no necesariamente derogatorio, en sí mismo, de la personalidad jurídica del ser humano que lo padece”.
En Colombia como en otros países de la región, la cédula de ciudadanía surgió como un instrumento al servicio de los procesos de votación y fue solo posteriormente que se consolidó como instrumento de identificación personal. Es más, inicialmente se denominó “título del elector”.
El origen de este documento en nuestro país puede rastrearse hasta el siglo antepasado. El 16 de junio de 1853 el General José María Obando en calidad de Presidente de la República profirió una Ley cuyo artículo 8º prescribía que “[t]odo individuo comprendido definitivamente en la lista de electores, para hacer uso del derecho de votar en las elecciones, recibirá del presidente del jurado una cédula que dirá: N.N. es elector, y tendrá la media firma de dicho presidente”.
El propósito esencialmente electoral de dicho documento se refleja en que su vigencia estaba atada fatalmente al periodo del sufragio. El día de los comicios cada ciudadano además de depositar el voto en la urna, hacía lo mismo con la cédula, la cual era almacenada en una caja adicional. Trascurridos dos meses, el alcalde, asociado de dos testigos y en presencia del presidente del jurado, procedía a la combustión de las cédulas correspondientes.
Cinco años después la Ley 7ª de 1934 marcó un hito en el desarrollo de la cédula en nuestro país, tanto así que su fecha de promulgación se reconoce en la actualidad como el nacimiento del documento de identificación de los colombianos. Dicha legislación, sancionada por el Presidente Alfonso López, estableció en su artículo 5º: “a partir del 1º de febrero de 1935 será obligatoria la presentación de la cédula de ciudadanía, que para efectos electorales exige la Ley 31 de 1929, en todos aquellos actos civiles y políticos en que la identificación personal sea necesaria, cuando quiera que se trate de personas que deben estar provistas de tal instrumento. El Gobierno reglamentará esta disposición”. De este modo, la cédula además de servir como título del elector comenzó a cumplir la función de identificación personal. El siguiente peldaño en este desarrollo fue la creación de una Organización Electoral autónoma y ajena a la influencia de los partidos políticos, con el objetivo de salvaguardar la eficiencia y la imparcialidad en los mecanismos de identificación y sobre todo, dentro del proceso electoral. Bajo este marco jurídico se impulsó la modernización de las herramientas técnicas empleadas en la individualización de los nacionales, para lo cual se autorizó al Gobierno a contratar una misión técnica con Inglaterra, Estados Unidos de América, Bélgica, Suiza, Holanda, Suecia o Canadá, “encargada de dictaminar acerca de los sistemas que deban emplearse en la identificación y cedulación y en la formación de los censos correspondientes, y de redactar las normas generales sobre expedición de cédulas de identificación”.
En cumplimiento de lo anterior, el Gobierno contrató con el equipo canadiense, cuyas recomendaciones técnicas fueron finalmente incorporadas mediante el Decreto 2628 de 1951. Dentro de las directrices acogidas se destacan las siguientes: (i) adopción del sistema Henry de clasificación dactiloscópica; (ii) implementación de la máquina fotográfica de identificación Monroe-Duo y (iii) la creación del archivo dactiloscópico único y centralizado en la ciudad de Bogotá.
Fruto de lo anterior, a partir del año 1952 se iniciaron cursos de dactiloscopia y capacitación de funcionarios con el fin de implementar el nuevo sistema de clasificación Henry. El 24 de noviembre de este año se expidió la primera cédula blanca laminada (o de primera generación) al señor Presidente de la República Laureano Gómez Castro. A partir de 1954 el proceso de cedulación comenzaría a extenderse a lo largo del territorio nacional, pero solo sería hasta el 25 de mayo de 1956 que se elaboraría la primera cédula de ciudadanía a una mujer, la de Carola Correa de Rojas Pinilla esposa del Presidente de la República de aquel entonces.
Posteriormente, la Ley 39 de 1961 consolidó este devenir histórico y reafirmó la preeminencia de la cédula de ciudadanía dentro del orden jurídico colombiano al establecer que “[a] partir del primero de enero de 1962, los colombianos que hayan cumplido 21 años sólo podrán identificarse con la cédula de ciudadanía laminada en todos los actos civiles, políticos, administrativos y judiciales”.
En 1993 surgió la cédula café plastificada (o de segunda generación) respaldada en el sistema “Prometeo”, un proceso de archivo sistematizado que impuso que los documentos se imprimieran en lámina de acetato plastificado, más durables y resistentes a la humedad. No obstante, su vida útil fue breve porque para el año 2000 comenzó la expedición de la cédula amarilla con hologramas (o de tercera generación) vigente actualmente y basada en la tecnología AFIS (Automated Fingerprint Identification System). Tal mecanismo verifica la calidad de las impresiones dactilares mediante algoritmos matemáticos que establecen cierta cantidad de puntos característicos que, a su vez, permiten individualizar a las personas por medio de un código cuya probabilidad de repetición es tan solo de 1 en 100 millones.
Para 2009, la Registraduría Nacional reportó que en sus bases de datos reposaban “710 millones de huellas de colombianos que tramitaron su cédula blanca laminada, café plastificada o la amarilla con hologramas entre 1952 y 2009”, lo que constituye sin duda un importante avance en la modernización del sistema de identificación de los nacionales.
La Carta Política contiene un mandato dirigido a racionalizar los trámites y requisitos administrativos, con el objetivo de precaver que algunas exigencias injustificadas terminen por convertirse en un obstáculo infranqueable para el goce y ejercicio de los derechos fundamentales por parte de los ciudadanos, y con ello se socave la eficiencia y celeridad con la que debe actuar la administración pública. Dentro de las principales disposiciones constitucionales que reflejan este ideario encontramos el artículo 84 Superior el cual establece expresamente que “[c]uando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. Tal cláusula debe entenderse conjuntamente con la presunción de buena fe, la cual ha sido definida por esta Corporación “como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, […] la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico”. Así como el particular debe actuar acorde con tales exigencias, también es cierto que el principio de la buena fe permitirá “al administrado recobrar la confianza en que la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga. Y en lo que no le va a ser exigido en su lugar, en el momento ni en la forma más inadecuados, en atención a sus circunstancias personales y sociales, y a las propias necesidades públicas”.
Sumado a lo anterior, el artículo 209 de la Constitución señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se ejerce con fundamento en principios tales como la eficacia, economía, y celeridad. Dentro de la rama judicial, por su parte, el principio rector de la prevalencia del derecho sustancial evoca también esta lógica de la racionalización de los trámites y la preferencia por el respeto del derecho sobre las formas. Más específicamente, con el objetivo de garantizar el ejercicio de la libertad económica, el artículo 333 prescribe que “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”.
Todo lo dicho confluye, en últimas, en el compromiso primario de las autoridades de la República de proteger a todas las personas y garantizar la efectividad de los derechos, principios y deberes consagrados en la Constitución.
En desarrollo de dicho mandato constitucional, tanto el legislador como el poder ejecutivo han venido presentando iniciativas tendientes a simplificar los trámites y suprimir aquellos superfluos o innecesarios. Por ejemplo, la Ley 489 de 1998, por la cual se establece la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, prescribe de forma general que “[la] supresión y simplificación de trámites será objetivo permanente de la Administración Pública”.
Periódicamente se han venido profiriendo estatutos “anti-trámite” con la intención de actualizar, racionalizar y simplificar los procedimientos, requisitos y formatos exigidos a los ciudadanos para que estos puedan gozar efectivamente de sus derechos. El Decreto ley 2150 de 1995 es el primer referente importante al respecto.
Posteriormente, se expidió la Ley 962 de 2005 como respuesta a “la excesiva burocratización y tramitomanía del Estado colombiano [que] han hecho imposible llevar a la práctica los postulados de moralidad, eficacia, economía, imparcialidad y publicidad”. Durante el transcurso de la iniciativa legislativa las ponencias presentadas expresaron su preocupación por el hecho de que “los procedimientos y trámites innecesarios son factores generadores de corrupción y venalidad, que (…) en la mayoría de los casos complican y tornan inaccesible la relación Administración Pública-ciudadano y viceversa”.
En la actualidad el país cuenta con el estatuto anti-trámite dispuesto por el Decreto ley 019 de 2012. Esta norma destaca la importancia del principio constitucional de la buena fe como fundamento jurídico de la racionalización de los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarias contenidas en normas con fuerza de ley, así:
“Que con la aplicación del principio de la buena fe se logra que este se convierta en un instrumento eficaz para lograr que la administración obre con criterio rector de la efectividad del servicio público por encima de las conductas meramente formales que han desnaturalizado su esencia”.
Más allá de los procedimientos, requisitos, autorizaciones, certificaciones y regulaciones específicas que han venido siendo simplificadas o eliminadas en las últimas décadas por el compromiso conjunto de los poderes públicos, es posible identificar seis ideas transversales a la base de esta política pública anti-trámite: (i) Finalidad: los procedimientos, requisitos y las regulaciones administrativas exigidas tienen por finalidad proteger y garantizar la efectividad de los derechos de las personas, así como facilitar su relación con las autoridades.
(ii) Necesidad: las autoridades no deben requerir más documentos o trámites que aquellos que resulten estrictamente necesarios para el cumplimiento del procedimiento requerido.
(iii) Taxatividad: Únicamente podrán exigirse las autorizaciones, requisitos o permisos que, además de ser necesarios, estén previstos taxativamente por la ley o se encuentren autorizados expresamente por ésta.
(iv) Simplificación: Aquellos trámites necesarios tienen, a su vez, que simplificarse en la mayor medida posible. Por ejemplo, mediante la ayuda de recursos tecnológicos.
(v) Publicidad: Todo requisito necesario, para que sea exigible al administrado, debe haber sido debidamente informado.
(vi) Impulso oficioso: las autoridades y responsables de los procedimientos están en la obligación de impulsar los procesos administrativos. En este sentido no podrán requerir documentación que repose en su poder, y con fundamento en el principio de colaboración, solicitarán a otras entidades el envío de la información que requieran.
La sentencia de control abstracto de constitucionalidad C-511 de 1999 constituye un hito en la materia. En aquella ocasión la Sala Plena se propuso determinar si el cobro del procedimiento de renovación de la cédula de ciudadanía limitaba desproporcionadamente el ejercicio de los derechos civiles y políticos del ciudadano, en la medida en que tales garantías estaban real y formalmente vinculadas al uso de dicho documento.
“[l]a ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito”. (Énfasis fuera del original)
A partir de una aproximación literal de la sentencia C-511 de 1999, algunos fallos de tutela han considerado que la cédula de ciudadanía continúa siendo irremplazable, de donde se sigue que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la demostración de tal calidad. Como ejemplo de lo anterior encontramos la sentencia T-069 de 2012 en la cual el Banco Agrario negó el desembolso de la ayuda humanitaria previamente reconocida a una madre cabeza de familia de tres menores, en condición de desplazamiento, por cuanto ésta no exhibió su cédula, sino un comprobante de trámite del documento de identidad y la correspondiente denuncia de pérdida de papeles. En su momento, la Sala consideró que: “Es razonable que una entidad financiera exija la presentación de la cédula de ciudadanía a la población en situación de desplazamiento para poder acceder al pago de las ayudas, por cuanto es éste el documento idóneo e irremplazable para acreditar la identificación y de paso brindar seguridad a los desplazados en cuanto a la entrega de los beneficios”.
La Sala de Revisión sostuvo que la cédula de ciudadanía era ciertamente el medio idóneo e irremplazable para lograr la identificación personal. Precisamente por ello es que “existen muchos trámites privados en los que se hace exigible e ineludible utilizar el número de la cédula de ciudadanía, como por ejemplo, el caso que hoy nos ocupa, el accionante no ha podido inscribirse en una EPS-S, puesto que la entidad accionada no ha liberado su número de identidad”.
Mediante sentencia C-490 de 2011 la Sala Plena revisó el proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”. Una de las disposiciones examinadas fue la implementación del voto electrónico, dispuesto en el artículo 39 de la siguiente forma:
Parágrafo transitorio. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará, a partir de las próximas elecciones, la identificación biométrica de los electores. Igualmente iniciará el desarrollo del sistema de voto electrónico de conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y en el porcentaje que apruebe la Comisión de que trata el artículo siguiente La implementación del nuevo mecanismo se realizará gradualmente hasta alcanzar su pleno desarrollo dentro del término previsto por la mencionada Comisión. En ningún caso el término excederá su plena implementación más allá de las elecciones para Congreso que se realizarán en el año 2014” (énfasis fuera del original).
La Corte declaró exequible esta reforma en tanto que “se orienta a fortalecer el procedimiento electoral mediante la introducción de mecanismos que permitan mayor seguridad y fiabilidad en los sistemas de identificación de los electores, y a rodear de mayor transparencia y eficacia los procesos de votación y escrutinio”. No obstante, señaló que su configuración, implementación y aplicación en concreto exige la preservación de la dignidad, la autonomía y la libertad del elector.
El respaldo dado por la Sala Plena a tal actualización tecnológica en un campo tan sensible como el del sufragio -proceso dentro del cual precisamente nació el “título del elector” que finalmente dio vida al documento de identificación nacional- da cuenta del permanente desarrollo en los sistemas de identificación personal y de la relación armónica que ha de guardar la jurisprudencia con respecto a los avances científicos.
El Registrador Nacional se pronunció en la misma dirección al conmemorar los 75 años de vida institucional de la cedula de ciudadanía, al señalar que el progreso tecnológico tiende a la desmaterialización del documento de identidad: “A 75 años de haber comenzado el proceso de expedición de las primeras cédulas de ciudadanía en Colombia, la tendencia actual indica que la tecnología permitirá pasar a la “desmaterialización” del documento de identidad, como ya lo hemos probado este año en algunas elecciones atípicas, así como en las consultas populares del 27 de septiembre: a partir de los lectores de huella que captan la impresión dactilar y cotejan la imagen con la huella que reposa en los archivos de la Registraduría Nacional, es posible individualizar a una persona y confirmar su plena identidad, sin necesidad de que el ciudadano exhiba su documento de identificación.
La identificación por medio de huellas digitales es hoy en día la forma más representativa de utilización de la biometría: Tiene usos tan variados como permitir el acceso a computadoras y redes, controlar horarios de ingreso, restringir el acceso físico a un área restringida, hacer seguimiento a migrantes en puntos fronterizos y para mejorar la seguridad en los cajeros automáticos, entre otros”.
Recientemente, la sentencia C-606 de 2012 presentó un importante análisis en esta dirección con motivo del control de constitucionalidad del artículo 5º de la Ley 361 de 1997, el cual prescribe que el carné de afiliado al Sistema de Seguridad en Salud servirá a las personas en situación de limitación o discapacidad “para identificarse como titular de los derechos establecidos en la presente Ley”.
Teniendo en cuenta además la prevalencia de la realidad sobre la forma, la Corte concluyó que el referido carné “no debe entenderse como una barrera de acceso o requisito ineludible para el goce de los derechos a la salud y a la estabilidad laboral reforzada de la población en situación de discapacidad”. Es importante resaltar como la sentencia se fundamenta en el proceso de desformalización en la comprobación de la identidad de otro grupo especialmente marginado de la sociedad colombiana: las víctimas del desplazamiento forzado. Con el objetivo de proteger y respetar efectivamente los derechos fundamentales de los desterrados, la Corte ha venido explicando que la inscripción en el Registro Único de Población de Desplazada (RUPD), es un acto declarativo y no constitutivo de su condición como víctimas del conflicto armado interno.
“Corolario de lo anterior para la Sala no es el carné el que otorga el derecho a la seguridad social o a cualquier otro derecho. De la existencia de tal carné tampoco dependen las condiciones para el goce efectivo del derecho en el seno de las prácticas administrativas de las instituciones de la seguridad social o de cualquier otro tipo de entidades. Las etapas que desde el plano administrativo deban surtirse para carnetizar a una persona en situación de discapacidad constituyen un requisito para la mejor organización de una actividad, orientada a la prestación efectiva de los servicios y el goce efectivo de los derechos, pero, “nunca este aspecto mecánico de la carnetización puede argüirse como fundamento para la privación de un derecho, o como una barrera de acceso al servicio del cual el goce efectivo del derecho depende.” Para la Corte “la inclusión de una persona en un registro constituye una prueba pero no es requisito indispensable si está de por medio la violación [de] un derecho fundamental””. (Énfasis fuera del original)
En atención a que se trataba de un menor de edad que además padecía un retardo mental profundo, la Sala de Revisión concluyó que no pueden prevalecer los formalismos “cuando éstos impidan el ejercicio pleno de los derechos fundamentales de los menores, puesto que los colocaría en una situación de debilidad manifiesta que los hace vulnerables”. Para el caso concreto se estableció que resultaba suficiente como mecanismo de identificación la presentación del documento de identidad extranjero (pasaporte venezolano), mientras se efectuaban los trámites para la obtención del documento nacional idóneo.
Más recientemente, la sentencia T-813 de 2011 acumuló dos expedientes de tutela en los que los problemas de identificación fueron determinantes para desconocer el derecho a la salud. En el primer caso, una menor no pudo ser afiliada al régimen subsidiado por cuanto su número de registro civil ya aparecía asociado con otra persona en la base de datos del Fosyga. En el segundo, se suspendió el servicio a un adulto mayor y víctima del desplazamiento forzado porque supuestamente había fallecido, ante lo cual la EPS lo requirió para que solicitara ante la Registraduría Nacional del Estado Civil un certificado en el cual constara que su documento de identidad se encontraba activo.
Dicho fallo también destacó la importancia de mantener actualizadas las bases de datos con información veraz y debidamente organizada, debido a la estrecha relación que existe entre los derechos fundamentales al hábeas data y a la salud. En efecto, “es posible que en muchos casos no sea la falta de recursos económicos lo que le impida a una persona acceder a un servicio, sino, simplemente, que ella no aparece en una base de datos o que la información allí registrada no corresponde a la verdad”.
Si bien el fallo reconoció la importancia de la legislación anti-trámite, también estimó que el deber de anexar los documentos suficientes para dar trámite a una solicitud de pensión de sobrevivientes se encontraba justificado “con el propósito de evitar el desgaste de las mismas al iniciar el proceso de reconocimiento sin los elementos esenciales, causando dilaciones injustificadas y duplicidad en las actuaciones”. Del mismo modo, adujo que tales exigencias resultaban razonables para “la protección de los intereses de los miembros del grupo familiar del pensionado que fallece, ante la posible reclamación ilegítima de la pensión por parte de individuos que no tendrían derecho a recibirla con justicia”.
En razón de lo anterior, se negó el amparo constitucional en tanto que la accionante no había aportado el Registro Civil de Nacimiento del causante, documento que la Sala consideró necesario, conducente y pertinente para el reconocimiento pensional solicitado. En todo caso, se ordenó que el Jefe de Pensiones del Seguro Social -Seccional Cundinamarca- proporcionara a la demandante la orientación suficiente para tener claridad sobre los documentos que debía allegar y los pasos a seguir, con el fin de que le pudiese ser recibida y tramitada la respectiva solicitud de pensión.
(ii) Es importante recordar que existe una diferencia fundamental entre ser titular de un derecho y la forma de acreditarlo, de tal manera que lo segundo no termine por imposibilitar el ejercicio del primero. (iii) Cuando se advierta algún problema o inconsistencia con respecto a la identificación de una persona, las entidades públicas o privadas no pueden simplemente negar un servicio fundamental, sino que deben actuar diligentemente para orientar al ciudadano en los procedimientos que permitan resolver tal situación.
Con fundamento en el artículo 13 Superior, la Corte Constitucional ha expresado que los sujetos de especial protección son “aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad real y efectiva”. Se trata entonces de individuos cuyas condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad justifican una protección reforzada tanto por los particulares como por las autoridades públicas. Dentro de los grupos poblacionales beneficiarios de esta especial atención, sin pretender ser exhaustivos, se encuentran: “los niños, los adolescentes, los ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza”.
En el caso de los adultos mayores, la Constitución en su artículo 46 contempla la especial protección debida por el Estado y la sociedad a las personas de la tercera edad, de acuerdo con el principio de solidaridad y los preceptos del Estado Social de Derecho que inspiran el ordenamiento superior. Resulta innegable que con el paso de los años, las personas deben enfrentar el deterioro paulatino de su salud física o mental, o ambas de manera simultánea, por lo cual han de ser protegidas especialmente para que se garantice el goce de sus derechos fundamentales. En efecto, esta Corte ha calificado la edad como un factor de vulneración.
El envejecimiento es una circunstancia constitutiva de la condición humana, la cual no debe convertirse en un motivo de rechazo y exclusión de los ancianos, sino de una especial atención frente a los deterioros en la salud que indefectiblemente acompañan la vejez. Por esta razón, “uno de los desafíos más grandes de las sociedades actuales consiste en desarrollar políticas y desplegar actividades o actuaciones encaminadas a proporcionar las condiciones para que las personas adultas mayores puedan llevar una vida en condiciones de calidad y de dignidad”.
En buena hora, el Decreto 019 de 2012, por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública, consagró expresamente la atención cualificada que merecen los sujetos de especial protección en lo referente a la racionalización de los trámites administrativos que éstos deben cumplir en sus actividades diarias. Muestra importante de ello es la prohibición de exigir certificados de la fe de vida (o de supervivencia) para el pago de la mesada pensional.
7.1. Del acervo probatorio recaudado por esta Corporación, y como la propia entidad demandada lo reconoció, se concluye que el 18 de diciembre de 1961 se produjo un error por parte de los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil en la expedición de la cédula de ciudadanía laminada de Carmen Luz Robles Benavides. Fruto de una equivocación al bajar el ángulo de la cédula, le fue inscrito en su documento de identidad el cupo numérico 22.681.598, el cual, sin embargo, ya le había sido asignado a otra persona.
La inconsistencia reconocida en sede de revisión por la Registraduría Nacional del Estado Civil confirma el relato que, amparado por el principio de buena fe, esgrimió desde un principio la señora Carmen Luz Robles Benavides. Ello explica también por qué la accionante es la legítima titular de la pensión de sobreviviente reconocida mediante Resolución 1925 de 1999 a favor de Carmen Robles Benavides con cédula de ciudadanía 22.681.598, por cuanto ese era el número con el cual se identificaba legalmente para el momento de expedición de dicho acto administrativo. Adicionalmente, en los informes rendidos en sede de revisión ninguna entidad desvirtuó o siquiera insinuó que la señora no fuese quien dice ser. Por el contrario, Colpensiones reportó con base en el sistema de información de nómina de pensionados que Carmen Robles Benavides “es beneficiaria actualmente de pensión de sobreviviente”. Igualmente, el registro civil de nacimiento aportado por la Registraduría Nacional señala que la progenitora de Luis Carlos Suárez Robles responde al nombre de Carmen Robles.
7.2. Ahora bien, la situación fáctica expuesta en este caso evidencia un problema más complejo que supera el hecho concreto de la confusión numérica ocurrida en el trámite de la expedición de la cédula de Carmen Luz Robles Benavides. En algunas ocasiones, la ausencia de un documento de identidad cualificado o las inconsistencias que se pudiesen presentar con el mismo –y que no sean atribuibles a su portador- atentan injustamente contra la supervivencia de una persona. Se vuelve imperioso, entonces, diseñar algún tipo de procedimiento expedito que permita verificar, con el nivel de seguridad requerido, la identidad de una persona y no esperar a que se produzca la violación de un derecho fundamental debido a la ausencia de un carné. En efecto, no es tolerable dentro de un Estado Social de Derecho que el disfrute y ejercicio de los derechos fundamentales dependa inexorablemente del porte de un documento de identificación cualificado, más aún con el desarrollo tecnológico que se ha venido impulsando en el país.
En principio y como regla general, la cédula de ciudadanía funge como el documento idóneo para acreditar la identidad de su portador, pero en aquellas situaciones excepcionales cuando está de por medio la amenaza o violación de derechos fundamentales (principalmente tratándose del acceso al sistema de seguridad social en salud y pensiones) que comprometen la existencia misma de un individuo, se vuelve impostergable el trabajo armónico entre las entidades públicas y privadas para lograr, con ayuda de los avances tecnológicos, la correcta individualización del titular del derecho y evitar que los formalismos socaven el derecho sustancial.
Precisamente el caso de Carmen Luz Robles Benavides refleja varias fallas que pueden ocasionar trasgresiones similares en un futuro y que el juez constitucional no debe pasar por alto. En primer lugar, la cédula de ciudadanía no necesariamente es un medio de identificación infalible e irremplazable, por cuanto es posible que (a) contenga inconsistencias, no atribuibles al ciudadano, que terminen por alterar la correcta identificación de su portador; (b) haya sido objeto de suplantación por un tercero inescrupuloso; o que (c) el documento simplemente no esté disponible porque se encuentra en trámite de expedición.
En segundo lugar, preocupa el amplio margen de discrecionalidad en cabeza de las entidades públicas y privadas frente a los eventuales problemas de identificación de sus usuarios. Ni la Nueva EPS ni la entidad financiera BBVA reconocieron tener una guía de procedimientos ante estos casos. Mientras que la primera entidad se limitó a manifestar genéricamente que la empresa “se rige con la normatividad establecida”, la segunda adujo que siendo eventos tan excepcionales, lo que procede es que cada entidad sucursal “coordin[e] lo pertinente con el área de Asesoría Jurídica de Negocio Bancario a efectos de brindar la mejor solución a quien acuda en tales condiciones”, sin precisar en qué condiciones o bajo qué principios se llegaría a la mejor solución posible.
En tercer lugar, también preocupa la pasividad asumida por las entidades prestadoras del servicio que, frente a inconsistencias reportadas en sus bases de datos sobre la identificación de un usuario, no impulsan ningún trámite de oficio sino que dejan al ciudadano a su suerte para que esclarezca y corrija la situación. Tal conducta desconoce el poder vinculante del principio/deber de la solidaridad social que se espera de todos los colombianos, especialmente en casos como el presente en el que se desampara a una anciana de 72 años, de condición analfabeta y con su única fuente de ingresos económicos suspendida. Tal omisión se agrava, por demás, por el déficit reglamentario debido al cual no es claro qué tipo de procedimientos pueden y deben impulsar las personas jurídicas del sector público y privado.
7.3.2. Por último, (i) ante el déficit reglamentario advertido en relación con los procedimientos para aclarar las inconsistencias e irregularidades que puedan presentarse en la identificación de las personas que intentan acceder al servicio de pensiones y salud; (ii) para evitar que ocurran violaciones similares a los derechos fundamentales debido a la ausencia o inconsistencias en un medio de identificación cualificado, y (iii) teniendo en cuenta las competencias constitucionales y reglamentarias asignadas a la Registraduría Nacional del Estado Civil, se le ordenará a dicha entidad que expida un acto administrativo de carácter general y dirigido a todas las entidades públicas y privadas del sector financiero y de salud, que ofrezca una solución segura, eficaz y expedita ante los casos en que se presenten problemas en la identificación de sus usuarios (sea, por ejemplo, porque la persona ha extraviado el documento de identidad cualificado, no le ha sido expedido aún, o la información contenida presenta inconsistencias), la cual permita comprobar la identidad del individuo o compulsar copias ante las autoridades competentes, de ser necesario.
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de tutela de única instancia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, dentro de la acción de tutela instaurada por Carmen Luz Robles Benavides en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante la cual se negó el amparo y, en su lugar, CONCEDER la protección de los derechos fundamentales a la personalidad jurídica, a la vida digna, a la buena fe, a la seguridad social y al mínimo vital.
SEGUNDO.- ORDENAR al banco BBVA y a la Nueva EPS continuar prestando el servicio de pensiones y salud, respectivamente, a la señora Carmen Luz Robles Benavides. Para ello deberán corregir y actualizar sus bases de datos teniendo en cuenta que la accionante se identifica válidamente con el número de cédula 22.861.598
TERCERO.- ORDENAR a Colpensiones corregir en los tres días siguientes a la comunicación de esta providencia, la Resolución 1925 de 1999, aclarando que la beneficiaria de la pensión de sobrevivientes es la señora Carmen Luz Robles Benavides, con número de identificación 22.861.598. Igualmente, le corresponde hacer las gestiones pertinentes para poner a disposición de la accionante, a más tardar dentro de la semana siguiente a la comunicación de este fallo, las mesadas pensionales no canceladas desde el mes de noviembre de 2011 y sin que se pueda excepcionar ningún plazo de prescripción legal en el caso concreto.
CUARTO.- ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil, si aún no lo ha hecho, entregar a la accionante en las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo el certificado que explica el error presentado y que sirva como prueba ante cualquier autoridad pública o privada que presente alguna inquietud sobre la correcta identificación de la señora Carmen Luz Robles Benavides. Dentro de las dos semanas siguientes a la notificación de esta providencia, en un lugar y hora acordada por las partes, deberá ofrecerle disculpas institucionales a la señora Carmen Luz por todas las angustias, penurias y dificultades que le ocasionó la equivocación técnica en su documento de identificación y que perduró por más de 50 años.
SEXTO.- ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación, se le entregue copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo para que coordine el acompañamiento integral a la señora Carmen Luz Robles Benavides en las distintas diligencias que ésta deba realizar para lograr el goce efectivo de sus derechos fundamentales.