Source: https://www.studiotecnicopagliai.it/dia-scia-pregresse-autotutela-18-mesi-decorre-agosto-2015/
Timestamp: 2018-05-20 10:05:00+00:00
Document Index: 6191583

Matched Legal Cases: ['art. 21', 'art. 14', 'art. 21', 'art. 20', 'art. 21', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 11', 'art. 21', 'art. 21', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 21', 'sentenza ', 'art. 64', 'sentenza ', 'art. 65', 'sentenza ', 'art. 143', 'art. 19', 'sentenza ']

Consiglio di Stato: termine diciotto mesi non computabile ante L. 124/2015, ma posteriormente.
La revisione del termine ragionevole di annullabilità ha creato dubbi in regime transitorio.
C’è stata una lunga e articolata evoluzione normativa attorno all’art. 21-nonies della L. 241/1990, introdotto per la prima volta con l’art. 14, comma 1 della L. 15/2005.
Con esso veniva introdotto un principio volto a rendere efficace l’azione della Pubblica Amministrazione, finalizzato a garantire certezze e tempistiche chiare nel reciproco rapporto tra cittadino e PA.
La versione originaria dell’art. 21-nonies L. 241/1990, introdotta con L. 15/2005 era la seguente:
A prima vista una norma basata sul buon senso ma con stesura molto generalistica. E le norme incerte, si sa, generano contenziosi a non finire soprattutto quando si aprono zone grigie molto ampie.
Il termine ragionevole per l’annullamento in autotutela diventò un’ampia zona grigia.
Col passare degli anni emerse da subito l’esigenza di raffinare questa norma, entro la quale la PA può annullare una pratica edilizia.
Omettendo i passaggi intermedi per brevità, si approda alla Riforma Madia avviata con L. 124/2015, entrata in vigore il 28 agosto 2015, la quale ha profondamente ristrutturato e chiarito la procedura di annullamento in autotutela.
Con questa riforma fu definitivamente circoscritto l’ambito applicativo dell’annullamento in autotutela dei provvedimenti amministrativi illegittimi.
Essa dispose la possibilità di annullamento d’ufficio di essi entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o attribuzione di vantaggi economici, inclusi i provvedimenti formatisi ai sensi dell’art. 20 della L. 241/90 (silenzio assenso).
Ti presento un video che ho pubblicato su YouTube prima di tutte queste novità:
La Riforma dell’Annullamento in autotutela ha rotto l’inesauribilità del potere amministrativo pubblico e riequilibrato i rapporti.
Ciò premesso, si omette il non meno importante aspetto circa la:
valutazione comparata degli interessi dei destinatari e controinteressati al provvedimento stesso;
la sussistenza delle ragioni di interesse pubblico rispetto all’affidamento nel privato;
La Riforma Madia avviata con L. 124/2015 e proseguita poi con i decreti legislativi 126, 127 e 222 del 2016, ha provveduto a ristrutturare e riequilibrare il rapporto tra cittadino e potere discrezionale della PA, allo scopo di garantire maggiore certezza e stabilità nei loro rapporti.
Essa si è basata su due importanti profili introdotti appositamente:
fissazione termine ragionevole in diciotto mesi per adottare provvedimenti di annullamento d’ufficio relativi ad atti autorizzatori e attributivi di vantaggi economici (comma 1 art. 21-nonies L. 241/90);
possibilità di annullare anche dopo tale termine i provvedimenti basati su dichiarazioni false, ma solo quanto essa è accertata in sede penale con sentenza passata in in giudicato;
Tra i provvedimenti formatisi col silenzio assenso vi rientrano a pieno titolo le pratiche edilizie come Segnalazione Certificata Inizio Attività (SCIA) e la Denuncia Inizio Attività (DIA).
Il termine ragionevole non può comunque superare i diciotto mesi. Questo è il nocciolo della questione.
Successivamente l’art. 2 comma 4 del D.Lgs. 222/2016, o Decreto ‘Scia 2’, ha avuto modo di precisare espressamente che il termine dei diciotto mesi decorre dalla data di scadenza del termine previsto dalla legge per l’esercizio del potere ordinario di verifica da parte dell’amministrazione competente.
Su questo aspetto ne parlo anche nel video corso sul Decreto ‘Scia 2’, scopri di più iscrivendoti sul canale YouTube:
Quindi, per la SCIA edilizia, tale periodo è di trenta giorni dalla presentazione formale alla competente PA, sottolineando che fa fede la data di ingresso formale sia in modalità cartacea che telematica, a prescindere dall’eventuale assegnazione di numero protocollo postuma ad esso.
Il problema si è posto per SCIA presentate prima delle riforme amministrative avviate dalla Madia, e in particolare per le vecchie DIA che giacciono ormai sotto la polvere.
Cosa accade per le vecchia SCIA e DIA presentate in passato?
Il Consiglio di Stato ha rilevato il problema applicativo del regime transitorio, sul quale si erano formati da poco due orientamenti sul termine di diciotto mesi introdotto con L. 124/2015, secondo cui si applica:
solo ai provvedimenti presentati dopo la stessa norma, soprattutto le SCIA, mentre le DIA avevano di fatto già ceduto il passo in molte legislazioni regionali (ex plurimis: T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 17.3.2016, n. 351; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 22.9.2016, n. 4373; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 4.1.2017, n. 65; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I-bis, 21.2.2017, n. 2670; T.A.R. Sardegna, Sez. I, 7.2.2017, n. 92);
anche ai provvedimenti presentati prima della stessa legge, con termine di diciotto mesi decorrente dalla data di entrata in vigore della stessa L. 124/2015 ovvero il 28 agosto 2015.
Il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire la questione con la sentenza Cons. di Stato V. n. 250/2017, poi confermata anche dalla sentenza Cons. di Stato VI n. 3462/2017, e ha aderito al secondo orientamento, quello più estensivo e “virtualmente retroattivo”.
Ho scritto “virtualmente” apposta perchè in verità non si tratta di retroattività propria, in quanto nel diritto amministrativo vige il generale principio di irretroattività della legge (art. 11 preleggi).
Secondo il Consiglio di Stato il termine di diciotto mesi della L. 124/2015 non può applicarsi in maniera retroattiva ad essa perchè taglierebbe in maniera eccessiva e irragionevole i poteri di annullamento in autotutela amministrativa rispetto al nuovo provvedimento legislativo.
Si arriverebbe all’assurdo che tali poteri verrebbero mutilati e preclusi automaticamente, in maniera altrettanto sbilanciata e contraria al principio di chiarezza dei rapporti tra cittadino e PA, principio fondamentale della stessa L. 124/2015.
DIA e SCIA presentate ante L. 124/2015: diciotto mesi decorrono dal 28 agosto 2015.
Il Consiglio di Stato con sentenze n. 250 e 3462 del 2017 ha statuito invece che l’operatività del nuovo termine ragionevole di diciotto mesi decorra dalla data di entrata in vigore della L. 124/2015 (28 agosto 2015) per tutti i provvedimenti amministrativi illegittimi adottati anteriormente all’attuale versione dell’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990.
Si tratta di un principio rilevante perchè nel momento in cui scrivo, ovvero 9 gennaio 2018, praticamente tale termine per tutte le relative pratiche edilizie DIA/SCIA presentate prima della L. 124/2015 sono ormai in zona franca: il termine ultimo risulta infatti il 28 febbraio 2017, ormai passato.
Attenzione: resta sempre aperta la casistica dei casi in cui vi sia falsità dei presupposti nelle pratiche edilizie secondo il comma 2-bis dell’art. 21-nonies L. 241/1990, su cui ci tornerò presto sopra perchè anch’esso ha molti limiti applicativi rispetto a tanti bei discorsi teorici e di principio.
Tale aspetto infatti è stato recentemente analizzato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 8/2017 in adunanza plenaria dello scorso ottobre 2017, che per contraddizione, riaprebbe i giochi in regime di annullamento in autotutela nei casi in cui si ravvisa falsità nelle pratiche.
Testo integrale gratuito della sentenza Consiglio di Stato VI n. 3462/2017.
Sentenza Consiglio di Stato VI n. 3462/2017:
sul ricorso numero di registro generale 7210 del 2016, proposto da:
xxxx SRL e xxxxx SRL, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati (omissis) e (omissis) con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato (omissis); contro
COMUNE DI A****O, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato (omissis), con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato (omissis); per la riforma:
della sentenza del T.A.R. Campania, sezione II n. 4229 del 2016;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di A****O;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 marzo 2017 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati (omissis) per delega dell’avv. (omissis);
1.‒ La Società xxxx SRL ‒ proprietaria di due opifici industriali e di una palazzina di uffici, siti nel Comune di A****O, alla via Atellana, assentiti con permesso di costruire n. 57 del 2003 e successiva variante n. 4 del 2004 ‒ ha presentato in successione cronologica: a) in data 30 settembre 2009, una DIA (prot. n. 25176) relativa ad opere interne con destinazione ad attività commerciale di parte del pian terreno per attività di produzione e somministrazione di alimenti e bevande; b) in data 19 ottobre 2010, una SCIA (prot. n. 25061) relativa al mutamento della destinazione d’uso da locale deposito ad autorimessa; c) in data 2 dicembre 2010, una DIA avente ad oggetto interventi nel locale destinato ad autorimessa; d) in data 30 aprile 2012, una DIA (prot. n. 9584) relativa al mutamento di destinazione d’uso dei locali al piano seminterrato finalizzato alla realizzazione di una sala giochi. I locali al piano terreno ed al piano seminterrato sono stati concessi in uso (mediante fitto del ramo d’azienda) alla xxxxx SRL, la quale, oltre alla licenza di somministrazione ha ottenuto la licenza di pubblica sicurezza per l’esercizio della raccolta di gioco mediante scommesse.
1.1.– Con ordinanza n. 16 del 26.08.2015 ‒ impugnata con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado ‒ il Comune di A****O ha revocato, ai sensi dell’art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990, le note n. 16355 del 26 giugno 2010 e n. 16610 del 28 giugno 2010 (con cui il settore urbanistica dell’amministrazione comunale aveva dato atto della destinazione commerciale del piano terra dell’immobile in questione) e ingiunto la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, contestando: – il cambio di destinazione d’uso del locale al piano terra da sala espositiva, di pertinenza dell’opificio industriale, a locale per attività di commercio, in quanto effettuato in assenza di permesso di costruire; – la realizzazione senza permesso di costruire di copertura dell’ingresso principale al fabbricato dalla via Medi, attraverso l’utilizzo di pannelli in plexiglass a volta su struttura in ferro, realizzando una superficie coperta pari a mq 29.00 e volume pari a circa mc 470.00; – l’ampliamento della superficie utile di pertinenza del piano terra, attraverso l’utilizzo, con funzione di sala ristorante e bar, del calpestio del solaio realizzato per incremento dell’ambiente al piano interrato, avente consistenza di mq 230.00 per un volume utile utilizzabile attraverso al copertura con tenda retrattile pari a circa mc 665.00; – realizzazione di locale deposito, costituito da struttura in lamiere coibentate e copertura inclinata con altezza media di ml 2.40 ed avente superficie di mq 18.00 circa e volume di mc 43.20.
3.‒ Le società xxxx SRL e la xxxxx SRL hanno quindi proposto appello avverso la sentenza da ultimo citata, chiedendo, in riforma della stessa, l’accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.
Sarebbe poi comunque erronea la ricostruzione secondo cui, a mente del P.d.F. tuttora vigente, nella zona omogenea “I2” non sarebbe ammessa l’attività commerciale in senso stretto, con conseguente insussistenza dei presupposti per dar luogo all’attività di cui alla denuncia del 30.9.2009. All’atto della presentazione della D.I.A., in zona D del P.d.F. di A****O era infatti ammesso il cambio di destinazione d’uso a fini commerciali.
Il TAR avrebbe anche omesso di considerare l’art. 64 del d.lgs. n. 59/2010 precluderebbe ai Comuni di porre sbarramenti all’apertura di esercizi commerciali meramente fondati sulla destinazione urbanistica dell’area, salva l’esistenza di specifiche ragioni di pubblico interesse primario connesse, ad esempio, alla tutela della salute, della sicurezza e dell’ambiente, manifestamente non ricorrenti nella specie.
Con riguardo al capo di sentenza con cui è stato ritenuto legittimo l’intervento in autotutela sulla D.I.A. del 30.4.2012 e del connesso certificato di agibilità dei locali relativamente alla sala giochi e scommesse, il regolamento comunale – nella parte in cui statuisce che, “di norma”, nei locali seminterrati non è prevista la localizzazione di attività aperte al pubblico, come appunto la sala giochi − conterrebbe una salvezza circa la possibilità di accordare un’espressa deroga da parte dell’Autorità sanitaria competente preposta proprio alla verifica dei requisiti di aerazione ed illuminazione che consentono di approvare soluzioni progettuali tali da rimuovere ogni ostacolo all’esercizio dell’attività. Nella specie, il Dipartimento di Prevenzione dell’ASL (omissis) avrebbe espresso parere favorevole di compatibilità progettuale in deroga all’art. 65, comma 1, del D.L. n. 81/2008 (prot. n. 11563/B del 18.10.2012).
4.‒ Il Comune di A****O si è costituito in giudizio chiedendo che l’avversario appello venga dichiarato infondato.
2.− Venendo ora al caso di specie, rileva il Collegio che gli impugnati atti di autotutela del Comune di A****O sono stati adottati nel vigore della legge n. 124 del 2015, entrata in vigore il 28 agosto 2015, mentre gli atti rimossi sono tutti antecedenti rispetto a tale data.
In definitiva, l’esercizio del potere di autotutela è intervento a distanza di un periodo compreso tra i sei e i tre anni dalla presentazione dei titoli asseritamente illegittimi. La tardività dell’intervento correttivo imponeva, a fronte della consistenza dell’affidamento ingenerato nei destinatari circa il consolidamento della loro efficacia, imponeva una motivazione particolarmente convincente circa l’apprezzamento degli interessi dei destinatari dell’atto, in relazione alla pregnanza e alla preminenza dell’interesse pubblico alla eliminazione d’ufficio del titolo edilizio illegittimo. Per contro, gli atti controversi non contengono convincenti argomentazioni circa gli estremi e i contenuti dell’anzidetta doverosa valutazione, evocandosi in modo tautologico gli interessi sottesi alla disposizione normativa la cui violazione avrebbe integrato l’illegittimità dell’atto oggetto del procedimento di autotutela. Questa Sezione − cfr. la sentenza 27 gennaio 2017 n. 341 – ha recentemente puntualizzato che: «l’identificazione dell’interesse pubblico all’eliminazione dell’atto viziato nelle medesime esigenze di tutela implicate dalla norma violata con lo stesso, si risolve in ogni caso nella (inammissibile) coincidenza del presupposto vincolante consistente nell’invalidità del provvedimento originario con l’ulteriore e diversa condizione (secondo l’assetto regolativo di riferimento) della sussistenza di un interesse pubblico alla sua rimozione d’ufficio. Sennonché, tale esegesi dev’essere rifiutata nella misura in cui si risolve nella pratica disapplicazione della parte del precetto che esige la ricorrenza dell’ulteriore (rispetto all’illegittimità dell’atto originario) condizione della ricorrenza dell’interesse pubblico attuale alla eliminazione del provvedimento viziato e, quindi, all’elisione dei suoi effetti giuridici. Perché la norma abbia un senso è necessario, in altri termini, non solo che l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto viziato non possa coincidere con la mera esigenza della restituzione all’azione amministrativa della legalità violata, ma anche che non possa risolversi nella semplice e astratta ripetizione delle stesse esigenze regolative sottese all’ordine giuridico infranto: una motivazione siffatta finirebbe logicamente proprio per esaurire l’apprezzamento del presupposto discrezionale in un esame nel mero riscontro della condizione vincolante (l’illegittimità dell’atto da annullare d’ufficio), con un palese (e inammissibile) tradimento della chiara volontà del legislatore». È utile rimarcare che gli anzidetti canoni di buona azione amministrativa non possono ritenersi certo derogati in ragione del fatto che con D.P.R. del 29 aprile 2015 (pubblicato sulla G.U. n. 115 del 20 maggio 2015) è stato disposto lo scioglimento degli organi elettivi del Comune di A****O ai sensi dell’art. 143 TUEL.
2.2.− Sotto altro profilo, erra il TAR quando afferma che l’esercizio del potere inibitorio “ex post” sarebbe stato giustificato dalla falsa rappresentazione e dichiarazione dello stato dei luoghi (in ciò avallando l’atto dell’amministrazione comunale in cui si legge che la DIA non potrebbe produrre «effetto giuridico» perché « rappresentava lo stato dei luoghi come commercio»). In senso contrario, deve osservarsi che le opere realizzate a seguito della DIA 30.9.2009 – segnatamente: realizzazione di tramezzature, sostituzione della pavimentazione interna, dei rivestimenti, degli infissi interni ed esterni, l’installazione di impianti tecnologici, copertura con tenda retrattile ed altri interventi, di cui gli atti impugnati non contestano la difformità rispetto alla dichiarazione − erano espressamente finalizzate all’uso commerciale dei locali. Che l’intendimento dichiarato dagli istanti fosse la destinazione ad attività commerciale è attestato, del resto, dalla stessa nota del Comune di A****O n. 16610 del 28 Giugno 2010. Su queste basi, la questione giuridica se le opere dichiarate fossero compatibili o meno con la disciplina urbanistica dell’area atteneva alla legittimità del “titolo” (espressione qui evocata in senso lato, trattandosi di un modulo procedimentale dichiarativo) che la pubblica amministrazione avrebbe dovuto doverosamente verificare per tempo. Di certo non veniva in considerazione una falsa rappresentazione della realtà materiale (che, peraltro, l’art. 19 della legge n. 241 del 1990 richiede sia accertata con sentenza passata in giudicato).
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