Source: https://www.slideshare.net/joyestrella/desnaturalizacion-del-registro-de-propiedad-inmueble-en-el-per
Timestamp: 2018-06-22 00:36:32
Document Index: 16010713

Matched Legal Cases: ['artículo 16', 'Artículo 1036', 'Artículo 3', 'Artículo 5', 'Artículo 7', 'Artículo 4', 'artículo 2019', 'Artículo 2', 'Artículo 2019', 'Artículo 2010', 'artículo 13', 'Artículo 2010', 'Artículo 2014', 'Artículo 2014', 'artículo 2022', 'artículo 2022', 'artículo 1135', 'Artículo 2022', 'artículo 1670', 'artículo 1135']

Desnaturalizacion del Registro de Propiedad Inmueble en el Perú
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1. PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ FACULTAD DE DERECHO LA DESNATURALIZACIÒN DE LA FINALIDAD DEL REGISTRO DE PROPIEDAD INMUEBLE EN EL PERÚ LUIS EDUARDO ALIAGA BLANCO ASESOR MARÍA DEL CARMEN DELGADO MENÉNDEZ Lima, Julio de 2012
2. La Desnaturalización de la finalidad del Registro de Propiedad Inmueble “Esta investigación es dedicada a los pilares de mi vida. Mi madre, que desde el cielo guía mi camino y mi padre, cuyo ejemplo siempre me motiva a seguir adelante.”
3. La Desnaturalización de la finalidad del Registro de Propiedad Inmueble AGRADECIMIENTOS Quisiera agradecer a mi familia que siempre me incentivó y apoyó en todo el proceso de creación de la tesis. A mi Padre, que fue un respaldo constante en todos los temas y primer referente para continuar con el arduo trabajo. A mi abuela, que con sus incesantes recordatorios nunca dejó que indicarme el camino a seguir. A mi tía Silvia, cuyo ánimo a seguir pintando y expresando su arte motivó mi lado creativo. A mi hermana Desiré, cuya perseverancia en su carrera me demostró que es posible dejar huella en las personas. A mi tía Rosario, que desde la distancia siempre estuvo pendiente de mi titulación. A mi tíos Felipe y Germán, que siempre estuvieron al tanto de mis avances. A Pily por sus consejos y ayuda en la última etapa de la tesis. Asimismo, quiero dar un especial agradecimiento a mi asesora, la Dra. María del Carmen Delgado, por su guía, consejos, precisiones y aporte en la estructura y temas planteados en la investigación. Siempre estaré muy agradecido. Por otro lado, quiero dar un especial agradecimiento a mis amigas de la SUNARP, que siempre tuvieron la predisposición por ayudarme con los temas relacionados en la investigación, especialmente con su aporte en la creación de la parte estadística de la tesis. Estaré siempre agradecido. También quisiera agradecer a mis amigos de la PUCP, con los que compartí horas de estudio en las aulas y me motivaron con sus sabios consejos. A mis amigos de THEMIS, con los cuales compartí una de las mejores etapas de mi época universitaria y cuyo ejemplo motivó mi perseverancia en la investigación. A mis amigos del área inmobiliaria del M&A, con quienes logré afianzar mis conocimientos en temas inmobiliarios. Finalmente, quisiera agradecer a los integrantes de mi banda “COHEN”, quienes supieron comprender mis horarios apretados y, a pesar de ello, hemos construido los cimientos de un proyecto musical excepcional; y, a mis mejores amigos del colegio, que me acompañaron durante una etapa inigualable y con cuyas vivencias empecé a forjar mi gusto por la investigación. Muchas gracias a todos!
4. La Desnaturalización de la finalidad del Registro de Propiedad Inmueble CONTENIDO INTRODUCCIÓN...........................................................................................................9 CAPÍTULO I.................................................................................................................13 EL REGISTRO DE PREDIOS Y ACTIVOS INMOBILIARIOS EN EL PERÚ.................13 1.1. Naturaleza Jurídica del Registro de Predios ..................................................13 1.1.1. Reseña histórica y antecedentes del Registro de Predios en el Perú 13 1.1.2. Características generales del actual registro de predios....................... 31 1.1.2.1. Características de la Superintendencia Nacional de Registro Públicos (SUNARP)....................................................................................... 31 1.1.2.2. Características Específicas del Registro de Predios. ......................... 35 1.1.2.3. Características jurídicas del Registro de Predios (PRINCIPIOS REGISTRALES) .............................................................................................. 36 1.1.2.4. Características Técnico - Registrales del Registro de Predios ........ 45 1.1.3. Función Principal y Objetivos del Registro................................................ 51 1.1.3.1. Definición de un Registro de Propiedad Inmueble............................... 51 1.1.3.2. Seguridad Jurídica Vs. Seguridad Económica (definiciones)........... 57 1.1.3.3. Publicidad Registral ..................................................................................... 62 1.1.3.4. Beneficios del acceso y mantenimiento de la propiedad inscrita - Actualización Registral como medio para mantener en la formalidad a los derechos de propiedad sobre bienes inmuebles.. 65 1.2. Propiedad y activos inmobiliarios (aspecto económico) - Conciliación del aspecto jurídico y el económico......................................................................74 1.2.1. Derecho de Propiedad...................................................................................... 74 1.2.1.1. Concepto de Derecho de Propiedad ........................................................ 74 1.2.1.2. Características del Derecho de Propiedad............................................. 77 1.2.2. Activos Inmobiliarios........................................................................................ 78 1.2.2.1. Definición ........................................................................................................ 78 1.2.2.2. Derechos de propiedad sobre bienes inmuebles en el derecho civil peruano. (Regulación Nacional sobre Propiedad). ..................... 81 1.2.3. Función Económica de la Propiedad ........................................................... 85 1.2.3.1. Generalidades ................................................................................................ 85 1.2.3.2. Efectos económicos de la inscripción de los Derechos de Propiedad sobre bienes inmuebles. Problemática y posiciones al respecto........................................................................................................... 89
5. La Desnaturalización de la finalidad del Registro de Propiedad Inmueble 5 CAPÍTULO II................................................................................................................94 LA CONTRATACIÓN EN EL PERÚ, FACILIDADES Y ACTUALIZACIÓN REGISTRAL .......................................................................................................94 2.1. La nueva Economía Institucional y la institucionalidad de los Registros Públicos ............................................................................................................94 2.2. Sistema Legal Formal Inclusivo (SLFI) ...........................................................99 2.2.1. Generalidades..................................................................................................... 99 2.2.2. Sistema Legal Formal Inclusivo, su aplicación como política de Estado y las ventajas de su aplicación en el acceso a la propiedad. 104 2.3. Contratación sobre Activos Inmobiliarios - Costos de Transacción ..........110 2.3.1. Definición de Costos de Transacción........................................................ 110 2.3.2. Utilidad práctica de los Costos de Transacción ..................................... 114 2.4. Principales Contratos sobre bienes inmuebles en la legislación Peruana (contratación Inmobiliaria).............................................................................117 2.4.1. Generalidades................................................................................................... 117 2.4.2. Principales contratos y principales características............................... 118 2.5. Formalización de la contratación en el Perú. Participación del Registro de Predios.......................................................................................................129 2.5.1. Requisitos generales (aplicables a todos los contratos) ..................... 129 2.5.1.1. Requisitos Jurídicos................................................................................... 130 2.5.1.2. Requisitos Administrativos ...................................................................... 132 2.5.2. Requisitos Registrales................................................................................... 138 2.5.2.1. Requisitos Generales................................................................................. 138 2.5.2.2. Requisitos específicos............................................................................... 140 CAPÍTULO III.............................................................................................................158 INFORMALIDAD DERIVADA DE LA DESNATURALIZACIÓN DEL REGISTRO DE PREDIOS .........................................................................................................158 3.1. Clasificación General .....................................................................................158 3.1.1. Costos generados por procedimientos registrales propiamente dichos .................................................................................................................... 159 3.1.1.1. Costos generados por la creación y calificación del título Inscribible...................................................................................................... 159 3.1.1.2. Altos aranceles registrales....................................................................... 160 3.1.2. Costos generados por procedimientos ajenos al Registro.................. 160 3.1.3. Costos generados por requisitos excesivos ........................................... 161
6. La Desnaturalización de la finalidad del Registro de Propiedad Inmueble 6 3.2. Costos generados por la creación y calificación del título inscribible.......161 3.2.1. Costos derivados de la participación del abogado................................ 163 3.2.2. Costos derivados de la participación del Notario................................... 175 3.2.3. Costos derivados de la participación del Registrador.......................... 190 3.2.3.1. Análisis Cuantitativo y Porcentual ......................................................... 192 3.2.4. Altos montos cobrados en los aranceles Registrales........................... 198 3.2.4.1. Calculo de los Derechos Registrales..................................................... 201 3.2.5. Costos derivados de procedimientos ajenos al Registro..................... 216 3.2.5.1. Participación de Gobiernos Locales...................................................... 217 3.2.5.2. Gobierno Central ......................................................................................... 227 3.2.6. Costos derivados de Requisitos Excesivos............................................. 230 3.2.6.1. El Catastro y su relación con la Desnaturalización de la Finalidad del Registro de Propiedad Inmueble...................................................... 231 3.2.6.1.1. Definición y relación con un Registro de Propiedad......................... 231 3.2.6.1.2. Problemática actual del Catastro y su vinculación con el Registro.......................................................................................................... 236 CAPÍTULO IV ............................................................................................................245 LINEAMIENTOS Y PROPUESTAS DE REFORMA ANTE LOS PROBLEMAS ANALIZADOS EN LA INVESTIGACIÓN...........................................................245 CONCLUSIONES......................................................................................................255 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS...........................................................................257 REFERENCIAS DE ARTÍCULOS, DIARIOS Y REVISTAS........................................267 ENCICLOPEDIAS Y DICCIONARIOS UTILIZADOS..................................................270 PAGINAS WEB UTILIZADAS ....................................................................................271 ANEXOS ...................................................................................................................274
7. La Desnaturalización de la finalidad del Registro de Propiedad Inmueble 7 ÍNDICE DE CUADROS CUADRO Nº 1 CARACTERÍSTICAS DEL REGISTRO PREDIAL 22 CUADRO Nº 2 LA FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD EN EL PERU 29 CUADRO Nº 3 DISTRIBUCIÓN DE LOS REGISTROS AGRUPADOS EN LA SUNARP 32 CUADRO N° 4 COSTOS INDIRECTOS ASOCIADOS A LA REALIZACIÓN DE LOS PROCESOS DE SEGUNDOS ACTOS 166 CUADRO N° 5 MUESTRA DE COSTOS POR EL SERVICIO DE REDACCIÓN DE MINUTAS EN NOTARIAS 168 CUADRO N° 6 APLICACIÓN DE LOS PORCENTAJES DE LA TABLA DE HONORARIOS DEL CAL 171 CUADRO N° 7 APLICACIÓN DE LOS PORCENTAJES DE LA TABLA DE HONORARIOS DEL CAL 172 CUADRO N° 8 COSTO DE SERVICIOS PROFESIONALES 174 CUADRO N° 9 INSCRIPCIONES EFECTUADAS MEDIANTE FORMULARIO REGISTRAL Y ESCRITURAS PÚBLICAS (Hasta el 1er trimestre del año 2003) 183 CUADRO N° 10 NOTARIAS QUE BRINDAN EL SERVICIO DE CERTIFICACIÒN DE FORMULARIO REGISTRAL 187 CUADRO N° 11 COSTOS NOTARIALES 189 CUADRO N° 12 PORCENTAJES PARA DERECHOS DE CALIFICACIÓN E INSCRIPCION 203
8. La Desnaturalización de la finalidad del Registro de Propiedad Inmueble 8 ÍNDICE DE GRÁFICOS GRÀFICO Nº 1 ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LA SUNARP 33 GRAFICO N° 2 OBSERVACIONES REGISTRALES 195 ÍNDICE DE TABLAS TABLA N° 1 PARTIDAS REGISTRALES 46 TABLA N° 2 PRONUNCIAMIENTO DEL REGISTRADOR 50 TABLA N° 3 PORCENTAJES 193 TABLA N° 4 IMPUESTO PREDIAL 222 TABLA N° 5 MONTO PROMEDIO A PAGAR POR CADA IMPUESTO 225
9. La Desnaturalización de la finalidad del Registro de Propiedad Inmueble INTRODUCCIÓN Cuando se inicia el trámite para realizar una transacción sobre un inmueble registrado, empieza el vía crucis de miles de peruanos debido no solo a los altos costos que tendrán que asumir por el pago de las tarifas de los servicios profesionales involucrados en el proceso (abogado, notario, Registro), sino por los requisitos y trámites previos que se tendrán que cumplir antes de poder inscribir una transacción en el Registro de Predios del Registro de Propiedad inmueble de la SUNARP (Superintendencia Nacional de Registros Públicos), los cuales en lugar de simplificarse han aumentado y/o mantenido en el tiempo. De tal manera que cada día es más difícil, complicado y costoso formalizar una compra – venta por ejemplo. La complejidad, el tiempo y los costos (costos de transacción) son tan altos que cada vez son más los ciudadanos que deciden quedarse sólo en la etapa de la contratación privada, generando que no exista protección de sus derechos. La protección de los derechos de propiedad genera en sus propietarios la confianza necesaria para usarlos como herramienta económica de inversión, potencializando sus activos prediales y aumentando el número de transacciones en el mercado. Se protege así el tráfico jurídico y se dinamiza la economía del país. El objetivo principal (la razón de ser) de un Registro de Predios es “publicitar” los actos, contratos o derechos sobre activos prediales otorgando seguridad jurídica. El efecto inmediato de la publicidad es otorgar la cognoscibilidad suficiente a la colectividad en general sobre el acto, bien o derecho sobre el cual se pretende contratar, lo cual a su vez genera predictibilidad con respecto de futuras transacciones. Dicha predictibilidad es entendida como la seguridad de que un acto con implicancias jurídicas tendrá consecuencias jurídicas predecibles (Seguridad Jurídica). El Registro de Propiedad Inmueble y en especial el Registro de Predios de la SUNARP, cumple un rol trascendental en nuestro ordenamiento jurídico: el de la protección de los derechos transferidos en el intercambio, especialmente el derecho de propiedad.
10. Introducción 10 Como sabemos una de las razones de la existencia de los derechos de propiedad es la necesidad de excluir mi patrimonio del resto; si no existiera un sistema que permita delimitar mi derecho de propiedad con respecto de otros derechos (“excluir” a otros derechos) no podríamos hablar de una correcta protección del derecho. Ser propietario significa poder utilizar el bien más allá de su finalidad física (de habitación, protección, lugar donde vivir), lo cual permite que el activo pueda convertirse en capital es decir tener la posibilidad de ser utilizado con funciones económicas como darlo en garantía para apalancar créditos, arrendarlo, establecer derechos de servidumbre, usufructo o superficie, etc., lo que se consigue con la representación de las cosas (activos) en documentos. El Registro de Predios permite, con la publicidad otorgada mediante la inscripción registral, generar una adecuada oponibilidad de derechos y dar a conocer (publicitar) la situación jurídica de los bienes inmuebles que se encuentran registrados lo cual, genera oponibilidad, protección, delimitación de derechos y así seguridad jurídica. En consecuencia los titulares de los derechos o bienes inscritos puedan utilizarlos como activos susceptibles de ser transados en el mercado, puedan tener un mayor acceso al crédito, un mayor acceso a los servicios básicos, un mayor acceso a seguros y que el Estado pueda tener una mayor recaudación tributaria, entre muchos otros beneficios más. A pesar de su importancia, existen trabas para consolidar los derechos de propiedad, lo que propicia un aumento en la informalidad de las transacciones posteriores y en muchos casos la informalización de los derechos de propiedad sobre predios. Esfuerzos de entidades estatales (COFOPRI, PETT) que han efectuado grandes inversiones para formalizar los derechos de propiedad de los peruanos de menores recursos. Según la información oficial de COFOPRI se otorgaron 1,4 millones de títulos de propiedad sobre predios urbanos a Agosto del 2005, desde agosto del 2006 hasta el 3 de diciembre del 2009 772.448 títulos de propiedad y durante todo el año 2011 se tituló a 101,847 predios1 . Según información proporcionada por el ILD, COFOPRI registró al 2006 más de un millón y medio de predios urbanos en beneficio de más de siete millones de peruanos. El Perú desde 1990 hasta la fecha ha “invertido” aproximadamente 200 millones de dólares en la formalización de casi 4 millones de predios urbanos y rurales2 . Como 1 Documento de valorización del Proyecto de Consolidación de los Derechos de Propiedad Inmueble. 2 ILD, 2007: 13.
11. Introducción 11 se puede apreciar la informalización de los derechos de propiedad es un problema grave para el desarrollo del país especialmente en los sectores pobres del Perú donde las segundas y terceras transacciones no se formalizan debido a la dificultad para cumplir los requisitos y procedimientos legales. Cuando nos referimos a “la desnaturalización de la finalidad de un Registro de Propiedad Inmueble”3 nos referimos a la variación o modificación del fin por la cual se crea un Registro Jurídico, lo cual está directamente relacionado a una coyuntura y contexto determinado. Esta variación, cambio o transformación se ha generado paulatinamente en el transcurso de los últimos años porque se han venido generando requisitos indirectos y directos solicitados para la “inscripción de derechos patrimoniales”. Esta generación de requisitos (directos e indirectos) ha ocasionado un desincentivo para la realización de trámites regístrales y por ende el acceso a la inscripción, lo que a su vez ha generado una ola masiva de informalidad. En este contexto nuestra investigación estará orientada al análisis de los problemas más trascendentales que impiden la inscripción registral y será enfocada principalmente en la problemática que acontece en la inscripción de actos en el Registro de Predios que forma parte del Registro de Propiedad Inmueble de la SUNARP. Consideramos que la causa principal de las dificultades para la inscripción de los actos y contratos en el Registro de Predios es la desnaturalización de su finalidad. Por lo tanto, lo que se pretende en la presente tesis es investigar la realidad Jurídica de la aplicación del Sistema Registral en el Perú y los procedimientos relacionados para determinar si el Registro de Propiedad Inmueble protege realmente los derechos de propiedad de todos los ciudadanos del país contribuyendo a la formalización de los derechos de propiedad sobre inmuebles (enfocándonos sobre predios urbanos), fomentando la inscripción de actos y contratos, “segundas inscripciones” y constituyendo una fuente de información fidedigna de la realidad jurídica del país permitiendo que los agentes económicos puedan realizar con mayor seguridad y celeridad sus transacciones. 3 Cabe preciar, que para efectos de la investigación nos referiremos principal y esencialmente al registro de Predios el cual es un sub registro del Registro de Propiedad Inmueble de la SUNARP.
12. Introducción 12 Como lo demostraremos en nuestro estudio creemos que las trabas para el acceso a la inscripción registral se presentan en tres aspectos: (i) En primer lugar los altos costos generados por procedimientos registrales, que para efectos de la investigación los hemos divido en dos áreas: a) los altos costos para la creación y calificación del título inscribible (abogado – Notario – Registrador) y b) los altos aranceles registrales (montos solicitados por el Registro para inscribir sus rogatorias). En segundo lugar tenemos (ii) los altos costos generados por procedimientos ajenos al Registro, que comprenden el condicionamiento al cumplimiento de pago de tributos (municipales y al gobierno central) para la transferencia de predios (indirecta o directamente). Finalmente tenemos (iii) los altos costos generados por requisitos excesivos, que son elementos no ajenos a la inscripción de títulos, pero que los montos que implican su cumplimiento por los administrados superan ampliamente los beneficios que generan. En este grupo se encuentra principalmente la implementación de un catastro multipropósito sofisticado y su relación con el Registro de predios. Nuestra hipótesis principal es que existe una paulatina desnaturalización de la finalidad del Registro de Propiedad Inmueble. Esta desnaturalización es motivada por: (i) la injerencia de órganos estatales que para facilitar la ejecución de sus obligaciones trasladan sus funciones de control y verificación a los registradores u otros agentes relacionados en el sistema de transferencia de propiedad, y (ii) la existencia de altos costos generados por deficiente regulación, injerencia de grupos de interés y la complejidad del proceso de formalización de los derechos de propiedad. Consideramos, que la protección de los derechos de propiedad inmobiliarios es fundamental para el desarrollo económico del país, y en especial, para el incremento patrimonial de la riqueza individual de las personas y la erradicación de la pobreza. Para conseguir este objetivo se debe promover la eficiencia de las instituciones y de los actores que actúan con ellas lo que demandará reformas institucionales y normativas sobre derechos de propiedad que aseguren el acceso a la protección jurídica que otorga el Sistema Registral (formalización) y el mantenimiento en dicha formalización, brindando facilidades para la inscripción de los actos y contratos que permitan utilizar el activo inmobiliario en todas sus dimensiones económicas.
13. La Desnaturalización de la finalidad del Registro de Propiedad Inmueble CAPÍTULO I EL REGISTRO DE PREDIOS Y ACTIVOS INMOBILIARIOS EN EL PERÚ 1.1. Naturaleza Jurídica del Registro de Predios 1.1.1. Reseña histórica y antecedentes del Registro de Predios en el Perú Después de la invasión española se llevó a cabo un intenso proceso de recepción de las instituciones jurídicas hispánicas. Gunther González, afirma, citando a Roca Sastre, que: “…en dicho momento histórico se encontraba vigente en España la pragmática de Carlos V, aprobada a propuesta de las cortes de Toledo. Esta disposición establecía que en cada ciudad que fuese cabeza de jurisdicción se encargaría a una persona que tuviese a su cargo un libro en donde se registrasen los censos, tributos, imposiciones o hipotecas sobre fincas; y de no registrarse dentro de un plazo específico, no haría fe ni se juzgaría conforme a dichos gravámenes, ni podía ser perjudicado por ellos cualquier tercer poseedor” 4 . Esta pragmática se justificó en la necesidad de evitar los abusos producidos al vender como libres los bienes sujetos a censos o prestaciones reales. Como se puede ver es una nueva institución que tenía efectos sustantivos, debido a que sancionaba a la persona no diligente, impidiendo que los gravámenes no inscritos puedan oponerse a los titulares de predios. Según el autor citado, la función del registro era análoga a una purga de gravámenes que se producía con cada transmisión de propiedad, de tal manera que la finca quedaba “limpia” de afectaciones con respecto a terceros. Afirma también que nos encontrábamos frente a la creación de un registro con efectos de “inoponibilidad de lo no inscrito”5 , lo cual quiere decir que no puede oponerse ningún acto que previamente no se encuentre inscrito. A nuestro parecer estas disposiciones permitieron generar en el 4 GONZALES BARRÓN, 2002: 233. 5 Ibídem.
14. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 14 Perú el primer indicio de la protección registral, permitiendo que con la inscripción del gravamen su nivel de oponibilidad aumente considerablemente. a. Los oficios de hipotecas: Posteriormente, Carlos III aprobó la pragmática del 31 de enero de 1768 estableciendo el “Oficio de Hipotecas” en todas las cabezas de partido a cargo de los escribanos de los ayuntamientos. Siguiendo con la explicación, Gunther Gonzales, citando a Gonzales y Martínez, nos afirma que: “…esta norma ordenaba que los funcionarios señalados llevasen libros separados por cada uno de los pueblos del distrito, y en donde tomasen razón, distribuyéndose los asientos por años de todos los instrumentos de imposiciones, ventas, redención de censos y tributos; ventas de bienes raíces, o considerados como tales, que constaré estar gravados con alguna carga; fianzas en que se hipotecaren tales bienes, escrituras de mayorazgos u obras pías y , generalmente, de todos los actos que contuviesen hipotecas o gravamen, o su liberación o redención.” 6 Así se dispusieron los primeros intentos de ordenamiento registral en el Perú. Posteriormente, la Real Cédula del 6 de mayo de 1778 dispuso que se hiciera extensiva a las colonias de América la Pragmática de Carlos III de 1768 que ordenaba crear los “Oficios de Hipotecas”, única fuente a la que podían acudir los que contrataban sobre bienes inmuebles. En los oficios de Hipotecas debían anotarse en todas aquellas escrituras que estipulaban censos, hipotecas, mayorazgos, patronatos, etc.; pero de ninguna manera “estas inscripciones en los oficios de Hipotecas garantizaban los derechos de terceros, desde que no daban a conocer el dominio del inmueble, ni todos los gravámenes, debido a lo cual las simulaciones y suplantaciones de documentos eran muy frecuentes a causa de la mala organización de esos registros” 7 6 Ibídem: 235. 7 ACEVEDO, 959: 95.
15. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 15 Cabe mencionar que, según lo afirmado por García Montufar, la real cédula de 1785, ordenó que se aplicara en el Perú las ordenanzas de Nueva España o México, y se le encargó a Don Jorge Escobedo y Alarcón la adaptación de las mismas a nuestra realidad, lo cual generó que se realicen 56 modificaciones que en ese tiempo fueron llamadas “declaraciones”. Estas ordenanzas entraron en vigencia el 7 de Octubre de 1786.8 b. Código Civil de 1852: Hasta la dación del Código Civil de 1852 había regido en la República la legislación Española. El nuevo Código, según varios autores, no ofrece ningún cambio sustancial en la parte referente a la publicidad de los gravámenes e hipotecas que se constituyen sobre los bienes inmuebles, a los cuales se les sigue aplicando la legislación colonial restableciendo el Oficio de Hipotecas. El escribano del Oficio de hipotecas extendería las inscripciones en el libro respectivo, de acuerdo con las prescripciones siguientes: “en este libro tomará razón el escribano, de las sentencias y de las escrituras públicas en que se imponga alguna hipoteca, escribiendo los asientos de cada toma de razón, a reglón siguiente del anterior; firmándola junto con la persona que le hubiese presentado la constancia legal del documento hipotecario; y poniendo al margen, el número que corresponda al asiento, y la suma de su contenido. La numeración de los asientos volverá a empezar cuando se abra otro libro, con las mismas formalidades, por haberse llenado el anterior”. 9 Como se puede advertir no existía una función Registral tal cual la desarrolla un Registrador en la actualidad, el escribano solamente se encargaba de anotar una serie de datos descriptivos de los títulos siguiendo un orden prediseñado. 8 GARCIA MONTUFAR, 1989: 22. 9 PARDO MARQUEZ, 1966: 290.
16. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 16 c. Ley del 02 de enero de 1888: Esta ley crea el Registro de la Propiedad Inmueble y dispone en sus lineamientos generales que se establecerá en la República y se hallará bajo la dirección e inspección del Poder Judicial. Asimismo dispone, en su artículo segundo, que se lleve un Registro General de las propiedades radicadas en la República y registros particulares en capitales de departamentos y provincias, que sea conveniente establecerlos.10 Según Rubén Guevara Manrique, los registros creados en ese entonces eran territoriales, lo cual significa que los actos y contratos sobre inmuebles se registraban en la jurisdicción en que se hallase el inmueble. En cuanto a la obligatoriedad de las inscripciones, éstas tienen carácter facultativo y por lo tanto los interesados se hallaban en libertad para registrar o no sus títulos.11 La norma del 25 de noviembre de 1872 explicaba también que: “No podrá oponerse a tercera persona el dominio total o parcial, derechos reales, hipotecas, contratos, ni los demás títulos de derecho especificados….sino están debidamente registrados dentro del término que señale el reglamento….”. 12 Por otro lado, el artículo 16 de la ley disponía que “si se inscribiesen actos o contratos que son nulos por la ley, no se subsana la nulidad con el hecho de la inscripción”. Esto significa que la inscripción no sanea los títulos que son nulos. Como afirma Gunter Gonzales, la promulgación de esta ley establece un cambio radical con respecto al antiguo Oficio de Hipotecas, ya que el Registro de Propiedad se constituyó como una institución jurídica en la que se inscribía ordenadamente todo el historial jurídico de una finca, con la información de sus transferentes de dominio, cargas, gravámenes y demás situaciones jurídicas que le afectasen. A pesar de las profundas diferencias existentes entre el antiguo Oficio de hipotecas y el Registro de Propiedad 10 GUEVARA MANRIQUE, 1996: 92. 11 Ibídem: 93. 12 Artículo Séptimo de la ley de 25 de Noviembre de 1782.
17. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 17 Inmueble, durante varias décadas no se comprendió por parte de magistrados, miembros de foro y ciudadanos, la importancia sustantiva de la nueva institución; inclusive durante esa época se criticó duramente la instalación del sistema por considerarse innecesario, complicado y no acorde a la realidad del país.13 El mismo autor afirma que la ley de creación del Registro de la Propiedad Inmueble no estableció ninguna norma modificatoria respecto al principio consensualístico de la transferencia de propiedad que había consagrado el Código Civil de 1852. Además, jurisprudencialmente se establece que el dominio se transfiere por el solo consenso de las partes contratantes.14 Por otro lado, pese a que existieron incomprensiones del nuevo sistema por parte de los magistrados, poco a poco se dieron cuenta que la publicidad registral eliminaba las hipotecas o cargas ocultas, permitía conocer fácilmente la situación jurídica de una finca con efectos de oponibilidad general, prestando de esta manera confianza para el desarrollo del crédito y del tráfico inmobiliario, fomentando inversiones de capital en las actividades mercantiles, industriales y agrícolas; y reduciendo de manera significativa el fraude en la contratación.15 d. Los Registros públicos y el Código Civil de 1936: En la segunda década del Siglo XX se consideró necesario reformar el Código Civil de 1852, y para tal efecto se designó a cuatro juristas y un médico para que conformasen una comisión encargada de proponer las modificaciones pertinentes. A pesar que la temática del Registro de la Propiedad se encontraba regulada en una ley especial (Ley del 2 de enero de 1888), con buen criterio se consideró que esta materia era propia del Derecho Civil, y en consecuencia, debía formar parte del nuevo Código. Así pues, uno de los puntos de mayor polémica fue, precisamente, el carácter 13 GONZALES BARRÓN, 2000: 245. 14 Ibídem: 248. 15 Ibídem: 254.
18. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 18 que debía otorgarse a la inscripción, esto es, mantener el efecto declarativo, o virar hacia el efecto constitutivo propio de los sistemas germánicos.16 La discusión de los juristas no se decidía por ningún bando (dos a favor de cada uno), por lo cual en sesión del 19 de setiembre de 1925 se acordó formular una consulta sobre el tema entre profesores de Derecho Civil, Registradores Principales y Magistrados. Gunther Gonzáles, citando a Carlos Cárdenas, nos dice que las opiniones resultaron decisivas en la decisión que finalmente se adoptó, ya que la mayoría de los consultados mostraron serias dudas sobre la reforma hacia el sistema de la inscripción constitutiva. Esta solución fue finalmente descartada en base a los fundamentos siguientes:17 (i) Se carece de un catastro y existe dificultad en implementarlo, (ii) los títulos son defectuosos e imperfectos, (iii) en muchos lugares no hay notarios o abogados, (iv) no existe personal especializado en materia registral, (v) la implantación del ACTA TORRENS no era factible, por la falta de cultura jurídica en nuestro medio y, además, porque ésta exige una garantía a cargo del Estado, que no es posible asumir por cuestiones presupuestales.18 Rubén Guevara Manrique nos dice que al crearse el Código Civil de 1936, las normas sobre los Registros Públicos estaban contenidas en la sección quinta del Libro IV, actualmente derogado, según el cual se le denomina “Registros Públicos”. Anteriormente se le denomino “Registro de la Propiedad Inmueble, Mercantil y de la Prenda Agrícola”, nombre que por ser descriptivo y específico era muy limitado e inapropiado, por lo tanto fue correcta la opción de denominarlo solamente, “Registros Públicos”. La amplitud de esta denominación permitía comprender a las diversas clases de registros establecidas y se adecuaba a la evolución constante de esta institución.19 Bernardo Pardo Márquez nos dice que el Artículo 1036 del código Civil de 1936, establecía los siguientes registros: 1° Registro de la Propiedad Inmueble; 2° Registro de Personas jurídicas; 3° Registro de Testamentos; 4° 16 Ibídem: 270. 17 Ibídem: 270. 18 Ibídem: 270. 19 Ibídem: 94.
19. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 19 Registro de Mandatos; 5° Registro Personal; 6° Registro Mercantil; 7° Registro de Buques; 8° Registro de Prenda Agrícola; 9° Registro de Declaratoria de Herederos. 20 Los Registros estaban bajo la dirección de la Junta de Vigilancia, presidida por el Ministro de Justicia e integrada por uno de los Fiscales en lo Civil de la Corte Suprema, designado por ella, el Decano de la Facultad de derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, el Decano del Colegio de Abogados de Lima y el Director de Registros Públicos. Esta junta ejercía jurisdicción organizadora, directora y consultiva en toda la República en asuntos relativos a los Registros Públicos. Cuando se pronunciaba sobre la calificación de los títulos presentados al registro, la resolución emitida por este órgano tenía carácter de último fallo administrativo, después de lo cual el interesado sólo podía recurrir al Poder Judicial.21 Todos los registros comprendían una circunscripción territorial que se denominaba “distrito” a cargo de una oficina del Registro. A comienzos de la década de los 1980 se creó la Oficina Nacional de Los Registros Públicos (ONARP), la cual era un organismo público descentralizado del sector de la Presidencia y era controlado por el Primer Ministro.22 Este organismo es el primer antecedente de lo que hoy es la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP), y estaba integrado por el Registro de la Propiedad Inmueble, el Registro de Personas Jurídicas, el Registro de Testamentos, el Registro de Declaratoria de Herederos, el Registro de Mandatos, el Registro Personal, el Registro Mercantil, el Registro de Prenda Industrial, el Registro de Prenda Agrícola y el Registro de Buques.23 20 PARDO MARQUEZ, 1966: 307. 21 Ibídem: 308. 22 La ONARP fue creada por la Ley 23095 del 18 de Junio de 1980. “En su estructura orgánica planteada por esta ley, desaparece la junta de Vigilancia y en sustitución de la comisión Facultativa, se crea el tribunal registral; de tal forma que solo existían dos instancias registrales: Registradores y tribunal Registral.” SORIA ALARCON, 1997: 242. 23 Artículo 3 de la Ley 23095.
20. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 20 Según la norma que regulaba sus funciones, este organismo estaba encargado de la inscripción y publicidad de los actos jurídicos que la ley determina y que constituyen garantía registral24 . Entre otras funciones se encuentran las de planificar, organizar, dirigir, normar y coordinar la realización de las actividades registrales a nivel nacional. También se encargaba de elaborar y mantener actualizada la estadística (documentación) registral, realizar las correspondientes capacitaciones de personal (en temas organizacionales y legales), establecer la normatividad registral y supervisar las publicaciones relacionadas con temas registrales.25 Durante esos años existieron muchas críticas a la ONARP como institución, debido a sus largos procedimientos, altos costos para inscribir un título y los innumerables trámites burocráticos que cada administrado debía seguir para inscribir sus rogatorias. Es por tal motivo que mediante el Decreto Ley Nº 25536 se declara a la ONARP en estado de reorganización, encargando al Ministerio de Justicia la elaboración de un proyecto de ley destinado a dicho objetivo. Según Manuel Soria “dicho proyecto se inspiró en la política registral que enunciará el presidente de la república, señalando que los registros públicos constituyen un ineludible componente del desarrollo integral del país”.26 e. Código Civil de 1984: La creación de este código comenzó en 1965 en una comisión de trabajo encargada de revisar el Código de 1936. Los trabajos de la comisión terminaron en 1981 con la elaboración de un proyecto del nuevo código. Posteriormente se introdujo algunas modificaciones y finalmente el nuevo Código se promulgó en 1984. 27 24 Artículo 5 de la Ley 23095. 25 Artículo 7 de la Ley 23095. 26 SORIA ALARCON, 1997: 244. 27 La comisión revisora introdujo modificaciones sustantivas sobre este tema, como las que son (i) los bienes fueron clasificados en muebles e inmuebles, (ii) La obligación de enajenar un inmueble determinado hace al acreedor propietario de él, salvo pacto en contrario, (iii) La prenda se constituye sobre muebles, mientras que la hipoteca se aplica a los inmuebles, (iv) Se dedica el Libro IX del código Civil al tratamiento de los “Registros Públicos”. ARIAS SCHEREIBER, 1984: 67.
21. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 21 Con respecto al tema registral (Libro IX del Código Civil de 1984), en la exposición de motivos oficial del nuevo código se indica que no se han introducido mayores modificaciones con respecto a lo señalado en el código anterior. Por otro lado, dicho documento establece tres conclusiones respecto al libro IX del código Civil:28 (i) Que se van a regular registros Jurídicos y no registros Administrativos, (ii) que se trata de registros que desarrollan temas de derecho civil, (iii) que son registros a los que se les aplica los principios del derecho registral. f. Situación posterior al código Civil de 1984: Toda modificación legislativa que amerite un cambio organizacional siempre debe estar acompañada de reformas institucionales que permitan aplicar las normas con mayor eficiencia. En el tema registral, la incorporación del nuevo código civil requirió la modificación del Registro de la Propiedad Inmueble (creado en 1888). Hasta ese momento el único cambio institucional había sido la creación de la ONARP. Lamentablemente, este cambio no estuvo acompañado de reformas que permitieran mejorar el funcionamiento de los registros públicos ya que su funcionamiento seguía siendo el mismo que tenían antes de su integración a la ONARP. Es por tal motivo que el cambio solo significó una suerte de agrupación de piezas antiguas de ajedrez. Por lo tanto, era necesario realizar reformas institucionales y organizacionales que permitirán disminuir los plazos administrativos, la burocracia y hacer más accesible la inscripción abaratando costos, con la finalidad de obtener una mayor cantidadº de predios inscritos y formalizados. Con tal propósito, a partir de la promulgación de los Decretos Legislativos 495 y 496 (publicados en 1988) se crea el denominado Registro Predial (RP) (inicialmente denominado Registro Predial de Pueblos Jóvenes (PPJJ) y Urbanizaciones Populares (UUPP), posteriormente denominado, Registro Predial Urbano (RPU) con la promulgación del Decreto Legislativo Nº 80329 . 28 Diario El Peruano, 19 de Noviembre de 1990: 4. 29 Decreto Legislativo Nº 803º Ley de promoción al acceso de la Propiedad Formal. Publicada el 15 de Marzo de 1996.
22. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 22 Según lo afirmado por María Del Carmen Delgado el Registro Predial (RP) se crea como “una institución Pública descentralizada, con autonomía registral, técnica, administrativa y económica, para registrar predios en pueblos jóvenes y urbanizaciones populares a nivel nacional, y como registro paralelo al registro tradicional existente (Registro de la Propiedad Inmueble – RPI).”30 Esta nueva organización permitió tener un sistema registral pro-activo, de base geográfica, con sistema de cómputo moderno, seguro y de fácil acceso. La estrategia de los legisladores era crear un organismo modelo que permitiera tener procedimientos simplificados y de bajo costo con lo cual incentivar no sólo la primera inscripción de dominio sino también la inscripción de los segundos actos o cualquier otro acto inscribible. Las principales características del sistema registral y organizacional utilizado por el Registro Predial son presentadas en el siguiente cuadro:31 CUADRO Nº 1 - CARACTERÍSTICAS DEL REGISTRO PREDIAL 30 DELGADO, 2008. 31 Ibídem. CARACTERISTICAS 1. Tiene un sistema de naturaleza “pro activa” que permite realizar las actividades que no son usuales respecto a una oficina tradicional de Registro.  Desarrolla campañas de comunicación para diseminar los beneficios de la formalización y registro de los activos prediales y lograr el apoyo tanto de los beneficiarios como de los diversos sectores involucrados en el proceso  Realiza actividades de formalización y registro con la participación de beneficiarios y principales actores involucrados y traslada al personal del registro al campo para realizar actividades de verificación técnica y legal. De esta manera, se logra el saneamiento requerido para obtener un título de propiedad registrable sin que los usuarios tengan que desplazarse a las oficinas del registro. 2. Cuenta con mecanismos para adaptar la normatividad vigente a las nuevas circunstancias que se van presentando durante el proceso de formalización y registro 3. Tiene una estructura descentralizada y desconcentrada. Se estableció la creación de una oficina de registro Predial en cada una de las regiones del país, cada uno de las cuales son independientes entre sí y gozan de autonomía registral, económica y
23. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 23 Es así como se crea un registro paralelo al registro de la propiedad Inmueble (creado en 1888 y organizativamente inmerso dentro de la ONARP 32 Es por tal motivo que se dice que el Registro de Propiedad Inmueble posee un Folio Real Imperfecto pues no consta con un correlato “perfecto” de lo Legal con lo Físico, así mismo no consta con un registro de base geográfica. Cabe precisar que el Folio Real perfecto es el que posee un correlato “perfecto” con la información legal y la Física del predio. administrativa. Su organización fue diseñada tomando como base el modelo de organización de una empresa privada, con el objetivo que los servicios registrales pudieran funcionar con el mínimo de personal necesario. 4. Incorpora a representantes de los usuarios en la dirección de la institución 5. Cuenta con procedimientos registrales descentralizados, simplificados y de bajo costo, y elimina trámites redundantes e innecesarios. 6. Facilita el acceso al registro al posibilitar el uso de formularios registrales firmados por abogados o por notarios, los que no solo brindan igual o mayor seguridad a los actos registrados, sino que son estandarizados, fáciles de entender y llenar, por lo cual disminuyen los costos de transacción y facilitan una formalización masiva. 7. Elimina requisitos que no estén directamente relacionados con la prueba del derecho que se pretende inscribir. 8. En aplicación del principio de desregulación de las funciones públicas, se traslada a profesionales privados (ingenieros o arquitectos colegiados) la responsabilidad de verificación de información sobre ubicación, linderos y características físicas de los inmuebles y se les hace responsable de la realidad de la información contenida en los planos y formularios que firman. También se establecen los requisitos y procedimiento a seguir durante la verificación, los mecanismos de supervisión de los verificadores y las sanciones a ser aplicadas en caso de faltas e infracciones. 9. Las tarifas o aranceles registrales son fijados no en función del valor del predio, sino en base al costo del servicio registral. 10.Su nuevo sistema registral es computarizado, con capacidad para procesar inscripciones masivas y mecanismos efectivos de acceso a la información, sin riesgos de alteración o pérdida de esta. 11.Era un registro de Base Geográfica: Es menester evitar la superposición física del predio (no solo es necesario tener el tema legal). Anteriormente los registros te daban datos de linderos, áreas, perímetros y colindantes para identificar al predio y que su representación física no se superponga con otro. La base geográfica es tener los datos de linderos, áreas y colindantes de un grupo de predios, implica que tengan los datos físicos mínimos para que no exista superposición. No era necesario tener un catastro sofisticado. 32
24. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 24 hasta ese momento). Esta nueva organización estaba destinada a reducir costos de acceso y permitir que más personas puedan inscribir sus derechos de propiedad, gracias principalmente a la reducción de formalidades, la suficiencia de documentación privada y una efectiva coordinación con el catastro administrativo. Su objetivo era ayudar en el proceso de formalización de la propiedad en zonas urbano – marginales. Afirma Gunther Gonzáles “ que lo que nació como un régimen excepcional…ha venido ampliando su alcance."33 Efectivamente debido a la gran cantidad de Extra legalidad que existía en la década de los 80, producto de las múltiples migraciones a la ciudad (especialmente a Lima) y la aguda crisis económica que en sus últimos años aumentó considerablemente la pobreza, se necesitó de una institución que coadyuve a la definición y determinación de los derechos de propiedad. Según investigaciones realizadas por el Instituto Libertad y Democracia (ILD), el número de predios informales superó extensamente a los predios formales – tradicionales. Posteriormente, con la promulgación del Decreto Legislativo 667 en 1991, los legisladores hicieron reformas en el plano rural y crearon el Registro de Predios Rurales34 , el cual se incorporó al Registro Predial existente. Sin embargo, en 1996, el legislador creó la sección Especial de Predios Rurales que funcionaba dentro del Registro de la Propiedad Inmueble35 , con lo cual la competencia para la inscripción de predios rurales formalizados por el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT)36 se dividió entre el Registro Predial (con competencia sólo en el Departamento de Lima), y la Sección Especial de Predios Rurales (con competencia en el resto del País). Cabe señalar, sin embargo, que en ambos casos se utilizaba la metodología creada por el Instituto Libertad y Democracia (ILD) para la 33 GONZALES BARRON, 2002: 278. 34 Este registro fue creado por el Decreto Supremo N° 026-90-VC, cuyo texto fue incorporado íntegramente en el Decreto Legislativo 667 de fecha 12.09.1991. 35 Esto debido a lo establecido por la Resolución 094 – 96 – SUNARP de fecha 23 de Mayo de 1996) 36 “…de acuerdo al censo Agropecuario de 1994, existía en el Perú 5’721,113 parcelas, de las cuales- a esa época- más del 80% no se encontraba con títulos saneados. Esta situación originó que, ya en el año 1992, se creara el programa Especial de Titulación de tierras (PETT), luego complementado con la llamada “sección especial de predios rurales”. GONZALES BARRON, 2002: 281.
25. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 25 formalización de predios rurales (D.L.667)37 . Esta nueva Sección Especial de Predios Rurales – o sub-registro - tenía sus propias reglas, procedimientos y principios en temas relacionados a la inscripción de terrenos rurales. El Registro Predial es creado en Noviembre de 1988 bajo el Ministerio de Vivienda y Construcción y abrió sus puertas en Enero de 1990. Posteriormente por la ley N° 26366 de fecha 16 de octubre de 1994 se crea el Sistema Nacional y la Superintendencia Nacional de los Registros Público (SUNARP), con la finalidad de “mantener y preservar la unidad y coherencia del ejercicio de la función registral en todo el país”38 . A dicho organismo se le incorporó el ya creado Registro Predial. Más adelante hablaremos concretamente de esta institución la cual es hasta ahora el organismo encargado de la organización y administración del sistema registral peruano. En 1992, se crea el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT39 , como un organismo con personería jurídica de derecho público interno y autonomía administrativa. Su principal misión era formalizar la propiedad de la tierra de uso agrario en todo el país y sus objetivos principales eran: (i) lograr la titulación y el saneamiento legal de la propiedad y la posesión de los predios rurales, (ii) contar con un nuevo catastro rural moderno y de carácter jurídico y (iii) fortalecer el sistema de registro de la propiedad inmueble rural. Como ya lo habíamos mencionado, la formalización de propiedad masiva había sido un tema de discusión recurrente entre legisladores y políticos durante la década de los ochenta y comienzos de los noventa. Cabe mencionar que, durante la década de los ochenta la demanda de viviendas en el sector urbano no había sido satisfecha por el sector formal, lo cual sumado al fuerte centralismo e inmigración a las ciudades (especialmente a Lima), se originaron diferentes fenómenos de informalidad 37 INSTITUTO LIBERTAD Y DEMOCRACIA, 2005. 38 GUEVARA MANRIQUE, 1996: 103. 39 El PETT fue creado por el decreto ley 25902 de fecha 27 de noviembre de 1992 en su octava disposición complementaria.
26. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 26 predial, entre ellos el más común fue las invasiones de terrenos periféricos a las ciudades de las provincias y en especial a la capital. Esta situación necesitaba reformas legales e institucionales destinadas a obtener resultados facticos con respecto al problema de formalización que tenía el país. Es por tal motivo que un sector de legisladores, apoyados por el gobierno de turno, y el Instituto Libertad y Democracia (ILD), impulsó la creación de un organismo rector en temas de la formalización predial urbana y rural. Es así como en 1996 se crea la Comisión de Formalización de Propiedad Informal que posteriormente cambia su nombre a Organismo de la Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI40 . La norma de creación establecía que: “los procedimientos vigentes que la mayoría de peruanos debe cumplir para titular y registrar sus activos constituyen un régimen discriminatorio que los obliga a perder tiempo y dinero en el proceso”41 . Existió además, dispersión de competencias de regulación de tierra urbana entre entidades estatales e inoperancia de los Gobiernos Locales frente a los procesos de formalización masiva en terrenos urbanos, entre otras razones. Es debido a esto que fue necesario la creación de un sistema único de formalización de la propiedad que permita la incorporación de los activos de la mayoría de peruanos en la economía social de mercado42 . Asimismo, la experiencia del Registro Predial, y su trabajo de 40 COFOPRI se crea por el decreto legislativo 803 de fecha 22 de marzo de 1996. Su Función Principal es diseñar, normar, ejecutar y controlar el proceso de formalización de la propiedad predial y su mantenimiento en la formalidad, comprende el saneamiento físico y legal y la titulación, la formulación del catastro predial, en el ámbito urbano y rural y transferir conocimientos y capacidades a los Gobiernos Regionales y Locales, en el marco del proceso de descentralización. 41 Prólogo del Decreto Legislativo 803. “Ley de promoción de acceso a la Propiedad Predial” 42 Hacia 1995 se estimaba que el cincuenta por ciento de los titulares de viviendas urbanas en el Perú carecían de títulos que acreditasen irrefutablemente su condición de propietarios, y el marco legal vigente para establecer y reconocer los derechos de propiedad excluía a una inmensa porción de ciudadanos, no sólo debido a la falta de seguridad jurídica en tomo a estas propiedades, sino a los altos costos de transacción, que desalentaban la inversión privada necesaria para su consolidación. Los procedimientos engorrosos para la adjudicación de terrenos y la imposibilidad de acceder a programas estatales de vivienda, debido a su escasa oferta, indujeron también a soluciones de hecho y no de derecho. No obstante ello, a lo largo de años de posesión estos ciudadanos fueron generando un inmenso capital dormido calculado por algunos en aproximadamente veinte mil millones de dólares, resultado de la autoconstrucción y de otras actividades económicas informales. Así, las llamadas propiedades informales constituían un inmenso capital que, al estar al margen de la formalidad, no podía ser incorporado al mercado.
27. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 27 formalización en coordinación con las municipalidades Provinciales de Lima (entes competentes para otorgar títulos de propiedad a las posesiones informales sobre terrenos del estado), motivó la creación de COFOPRI, y así se pudo avanzar con mayor eficiencia, otorgando un carácter masivo a los temas de formalización de la propiedad en el Perú. En el mismo sentido se pronuncia María del Carmen Delgado al afirmar que: “Con la creación de COFOPRI y la promulgación de diversas normas dirigidas a perfeccionar la reforma, se logró no solo la extensión del sistema de formalización a nivel nacional, sino un récord en materia de regulación de la propiedad, motivo por el cual dicho sistema ha sido calificado como uno de los más exitosos del mundo por el Banco Mundial (BM) y otros organismos internacionales”. 43 Debido a esto, gracias a la actuación conjunta del Registro Predial Urbano44 y COFOPRI, se pudo introducir a una gran cantidad de predios a la formalidad, y así asegurar la protección de los derechos de propiedad implicados. Es así que entre Julio de 1996 y fines de año 2003, la actividad de ambos organismos formalizó 1,8 millones de lotes emitiendo 1,4 millones de títulos de propiedad45 . Según investigaciones los procesos ejecutados por el COFOPRI permitieron disminuir los plazos que se requerían para la formalización de predios de 6 años y 11 meses en promedio (lo cual involucraba 207 pasos y la tensión de 52 oficinas gubernamentales) a únicamente 45 días (utilizando 30 pasos con la participación de 4 entidades)46 Para hacer frente a esta situación, en 1996 se creó la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), encargada de la creación de un marco legal e institucional que diera estabilidad jurídica a la propiedad de más de un millón de familias peruanas mediante la implementación de mecanismos que permitieran adquirirla formalmente, registrarla de manera rápida y sencilla y disfrutar de todos los beneficios que reporta su reconocimiento legal. En: http://www.cofopri.gob.pe/pdpu/Libro/cara.pdf 43 DELGADO, 2008: 85. 44 El Registro Predial (RP) cambia de denominación a Registro Predial Urbano (RPU) por el D.L.803. 45 MORRIS GUERINONI, 2004: 95. 46 COFOPRI, 2000.
28. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 28 Posteriormente, en el año 2002 se ordenó la unificación de todos los registros de propiedad predial en el nuevo Registro de Predios (que se terminó de efectivizar en el año 2004), el cual permaneció dentro de la estructura organizativa de la SUNARP.47 Para muchos esta fusión no ha sido la solución indicada debido a que el Registro de Propiedad Inmueble y el Registro de Predial Urbano siguen trabajando independientemente. Lamentablemente, durante los años 2001 al 2006 se dictaron algunas normas que no contribuyeron con todos los avances realizados hasta ese momento con respecto a la formalización de la propiedad. En tal sentido se pronuncia María del Carmen Delgado al afirmar que: “…durante el periodo 2001-2006 se dictaron ciertas normas que, sin consulta ni debate previo, afectaron seriamente el sistema de formalización (decreto Supremo 005-2001-JUS y Leyes 28391 y 28697, 2004 y 2006 respectivamente). Estas normas empezaron trasladando las funciones de COFOPRI a Comisiones Provinciales de Formalización de la propiedad – uno de cuyos integrantes era COFOPRI – y terminaron por convertirlas en monopolio de las Municipalidades Provinciales, las cuales enfrentan los mismos problemas de principio de los 90 –falta de personal, conocimiento e infraestructura necesarios.” Posteriormente en al año 2006, debido a que estas medidas cuantitativamente no contribuyeron a mejorar el sistema de formalización de propiedad se tuvo que volver a trasladar dichas atribuciones a COFOPRI.48 Un año después de esta medida el PETT es absorbido por el COFOPRI convirtiéndose este último en el ente encargado de formalizar tanto las propiedades en áreas urbanas como rurales.49 47 Esta fusión se realizó en base al imperativo de la ley 27755. 48 Se devuelven las atribuciones de formalización por la ley 28923 49 De acuerdo a los Decretos Supremos 005 -2007 y 012-2007 – vivienda. Se sustentó la fusión atendiendo a que: (i) existía afinidad, semejanza y compatibilidad entre las funciones de ambas entidades (básicamente tratando de mejorar las funciones del estado), (ii) buscar la optimización y eficiencia en la formalización de la propiedad rural; y (iii) la optimización de los recursos por parte del Estado.
29. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 29 Actualmente COFOPRI viene desarrollando un proceso de modernización y reorganización debido a algunos escándalos relacionados con el tema de la corrupción en dicho organismo. Esperemos que las reformas continúen en miras de un mejoramiento de la institución y especialmente al mejoramiento de los procedimientos de formalización de la propiedad inmueble en nuestro país. Finalmente dejamos el siguiente cuadro que grafica la cronología del Registro Predial y de COFOPRI: CUADRO Nº 2 LA FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD EN EL PERÚ: Principales reformas para facilitar el saneamiento, registro y uso económico de predios en áreas urbanas. Breve Cronología del Sistema del Registro Predial (RP) y de COFOPRI 1988–1989 • Creación del RP como institución pública descentralizada, con autonomía registral, técnica, administrativa y económica, para registrar predios en pueblos jóvenes y urbanizaciones populares a nivel nacional. Un registro paralelo al registro tradicional - Registro de la Propiedad Inmueble. (Decreto Legislativos 495 y 496, 1988) 1990– 1993 • Ampliación de competencias del RP para registrar predios rurales a nivel nacional (D.S. 090-VC y Decretos Legislativos 667, 1990 y 1991) 1994–2000 • Incorporación del RP a la recién creada Superintendencia Nacional de Registros Públicos - SUNARP, manteniendo autonomía (ley 16366, 1994). • Creación de COFOPRI, a la que se transfirió la dirección del programa de formalización de áreas urbanas (decretos Legislativos. 803, 1996; ley 27046, 1999; y D.S. 009-99-MTC). • Autonomía financiera para el RP y cambio de denominación a Registro Predial Urbano (RPU) (decretos Legislativo 803, 1996). • Ampliación de competencias del RPU sobre predios urbanos - incluye a todos los predios formalizados por COFOPRI, predios estatales y predios ubicados en áreas reservadas y de uso público. (Decreto Legislativo 803, 1996; ley 27046, 1999, y D.S. 009-99-MTC).
30. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 30 Breve Cronología del Sistema del Registro Predial (RP) y de COFOPRI 1994–2000 • Reducción de competencias del RPU sobre predios rurales - se reduce a aquellos ubicados en el Departamento de Lima, el resto pasa a la "Sección Especial de Predios Rurales" a cargo de SUNARP (decretos legislativos 803 y 860, 1996).2001–2008 • Unificación de todos los registros de Propiedad Predial en el nuevo Registro de Predios, bajo la SUNARP. (ley 27755, 2002) • Traslado de funciones de COFOPRI a Comisiones Provinciales de Formalización de la Propiedad - integradas, entre otros, por representantes de Municipalidades, COFOPRI, SUNARP) (D.S. 005-2001-JUS). • Las Municipalidades Provinciales asumen competencia exclusiva para formalizar predios en áreas urbanas, COFOPRI solo puede actuar por delegación voluntaria de estas. (Ley 28391, 2004, Ley 28687, 2006; y D.S.0006-2006-vivienda). • Devolución de funciones de formalización a COFOPRI por 3 años (Ley 28923, 2006 y Decretos Supremos: 008-2007, 023-2008 y 030-2008- Vivienda) • COFOPRI se convierte en única entidad responsable de formalización en áreas urbanas y rurales, al fusionarse con Programa Especial de Titulación de Tierras Rurales (Decretos Supremos 005 y 012 - 2007- vivienda). 2010–2011 • Transfieren a favor de los Gobiernos Regionales la función de formalización y titulación de predios rústicos de tierras eriazas habilitadas al 31 de diciembre del 2004, así como la reversión de predios rústicos adjudicados a título oneroso por el Estado, ocupados por asentamientos humanos. • Amplía la vigencia del Régimen Extraordinario al Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), prevista en la Ley 28923, exonera el pago de tasas u otros cobros y otorga facultades excepcionales en materia de formalización en las zonas afectadas por los sismos del 15 de agosto de 2007 Fuente: DELGADO, 2008.
31. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 31 1.1.2. Características generales del actual registro de predios. 1.1.2.1. Características de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP) Actualmente la organización del sistema registral peruano está a cargo de un Organismo Público Descentralizado denominado Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP). Esta organización es creada como un organismo descentralizado autónomo del Sector de Justicia y es el ente rector del Sistema Nacional de Registros Públicos, con personería jurídica de Derecho Público; con patrimonio propio y autonomía funcional, jurídica - registral, técnica, económica, financiera y administrativa. Su presupuesto está comprendido dentro del volumen 5 del presupuesto del sector Público.50 La institución fue creada con la ley N° 26366, publicada el 24 de octubre de 1994, y su finalidad principal es organizar todo el sistema Nacional de Registros Públicos. Asimismo, tiene como finalidad la de mantener y preservar la unidad y coherencia del ejercicio de la función registral en todo el país, tratando de que se logre la especialización, simplificación, integración, y modernización de la función, procedimientos y gestión de todos los registros que lo integran.51 Según la norma de su creación, la SUNARP conglomera los siguientes registros: (i) Registro de Personas Naturales, (ii) Registro de Personas Jurídicas, (iii) Registro de Propiedad Inmueble, (iv) El Registro de Bienes Muebles, y (v) Los demás Registros de carácter jurídico creados o por crearse52 . El siguiente cuadro, muestra mejor la distribución de los registros agrupados en la SUNARP: 50 Artículo N° 10 de la Ley 26366. 51 Artículo N° 1 de la Ley 26366. 52 Artículo N° 2 de la Ley 26366.
32. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 32 CUADRO Nº 3 DISTRIBUCIÓN DE LOS REGISTROS AGRUPADOS EN LA SUNARP REGISTRO DE PERSONAS NATURALES REGISTRO DE PERSONAS JURÍDICAS REGISTRO DE BIENES MUEBLES REGISTRO DE PROPIEDAD INMUEBLE  Mandatos y Poderes  Testamentos  Sucesiones Intestadas  Personal  Comerciantes  Gestión de Intereses  Personas Jurídicas.  P. Jurídicas Creadas por Ley.  Registro de Hidrocarburos  Registro de Sociedades  Empresas - E.I.R.L.  Registro de Propiedad Vehicular.  Registro Mobiliario de Contratos.  Naves y Aeronaves.  Buques.  Embarcaciones.  Pesqueras.  Predios.  Derechos Mineros.  Concesiones Para la Explotación de SSPP. a. Funciones de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP): La Ley N° 26366 establece que la SUNARP tiene por objeto dictar políticas y normas técnico administrativas de los Registros Públicos, además tiene la función de planificar, organizar, normar, dirigir, coordinar y supervisar la inscripción y publicidad de los actos y contratos de los Registros Públicos que integran el Sistema Nacional.53 b. Organización Territorial: La Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) posee una oficina registral central (denominada la Oficina Registral de Lima y Callao), y oficinas registrales descentralizadas ubicadas en el todo el ámbito geográfico regional del Perú. Todas administran su propio patrimonio y poseen autonomía registral, administrativa y económica.54 53 Artículo N° 10 de la Ley 26366. 54 Los registros públicos que integran el sistema financiarán su presupuesto con los ingresos que se generen por la aplicación de sus tasas registrales, donaciones, legados, transferencias y otros recursos provenientes de instituciones públicas y privadas y de la cooperación técnica y financiera internacional, aceptada de acuerdo a ley, así como con sus ingresos financieros. Artículo 4 de la Ley 26366.
33. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 33 c. Organización Jerárquica: GRÀFICO Nº 1 - Estructura organizativa de la SUNARP. Fuente: http://www.sunarp.gob.pe/organigrama.asp
34. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 34 Dentro de la estructura jerárquica que actualmente presenta la SUNARP tenemos, como al funcionario de mayor nivel, al Superintendente quien ejerce la representación legal de la institución con atribuciones y obligaciones determinadas por ley, entre las cuales están la de elaborar y supervisar la ejecución de las medidas de simplificación y modernización e integración de los Registros Públicos, supervisar la correcta función registral y autorizar la modificación de la estructura organizativa.55 En segundo lugar tenemos el Directorio el cual es el órgano que se encargar de aprobar las políticas para la administración de la institución. Sus atribuciones y obligaciones principales son las de establecer la política Registral Nacional y dictar las normas registrales requeridas para la eficiencia y seguridad de la función registral.56 En tercer lugar se encuentra el Superintendente Adjunto (quien tiene bajo su línea al Tribunal Registral) y más abajo encontramos la Gerencia General y las demás gerencias de funcionamiento interno de la institución. Cada zona registral también se enmarca dentro de la organización y se colocan dentro de todo el organigrama de funciones, tal como lo muestra el gráfico presentado. La ley de creación de la SUNARP (ley nº 26366) establece además 4 garantías para el Sistema Nacional de los Registros públicos:57 (a) La autonomía de sus funcionarios en el ejercicio de sus funciones registrales, (b) la intangibilidad del contenido de los asientos registrales, salvo título modificatorio posterior o sentencia judicial firme, (c) la seguridad jurídica de los derechos de quienes se amparan en la fe del Registro; (d) la indemnización por los errores registrales, sin perjuicio de las demás responsabilidades que correspondan conforme a ley. 55 Artículo N° 13 y 16 de la Ley 26366. 56 Artículo N° 17 y 18 de la Ley 26366. 57 Artículo N° 3 y 11 de la Ley 26366.
35. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 35 1.1.2.2. Características Específicas del Registro de Predios. a. Características Generales: Como bien se estableció el Registro de Predios es parte del Registro de Propiedad Inmueble, el cual se encuentra dentro de la administración de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos. Con la ley 27755, publicada el día 29 de mayo del 2002, se crea el Registro de Predios como parte del Registro de Propiedad Inmueble, que integra a los registros jurídicos de Propiedad Inmueble, el Registro Predial Urbano y la Sección especial de Predios Rurales. 58 Actualmente, la integración todavía no se ha perfeccionado. Lo que se puede observar es que el Registro Predial Urbano se encuentra incorporado institucionalmente al Registro de Predios, pero funcionalmente sigue actuando bajo los mismos parámetros y características con los que venía trabajando antes de su incorporación, utilizando un sistema distinto de inscripción del que utilizan otras áreas del Registro de Predios.59 b. Actos Inscribibles: En el Registro de Predios se inscriben los actos o derechos que recaen sobre predios a los que se refiere el código civil en su artículo 2019, los cuales son: (i) Los actos y contratos que constituyen, declaren, trasmitan, extingan, modifiquen o limiten los derechos reales sobre inmuebles, (ii) Los contratos de opción, (iii) Los pactos de reserva de propiedad y de retroventa, (iv) El cumplimiento total o parcial de las condiciones de las cuales dependan los efectos de los actos o contratos 58 Artículo N° 2 de la Ley 27755 59 La integración del Registro Predial Urbano al Registro de Predios de las Oficinas Regístrales de la SUNARP, se efectuarán en dos etapas. En la primera, el Registro Predial Urbano se incorporará a la SUNARP desde la vigencia de la Ley 27755, como órgano desconcentrado de competencia nacional, con autonomía registral, económica y administrativa, en calidad de Unidad Ejecutora del Pliego SUNARP. En la segunda etapa, el Registro Predial Urbano, conjuntamente con los demás registros a que se hace referencia en el Artículo 2, se integra al Registro de Predios de cada Oficina Registral de la SUNARP, mediante Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos. Artículo N° 3 de la ley 27755.
36. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 36 registrados.60 Además también se inscriben los actos establecidos en otras normas administrativas y demás normas especiales. 1.1.2.3. Características jurídicas del Registro de Predios (PRINCIPIOS REGISTRALES) a. Definición de Principios Registrales: Las características jurídicas del Registro de Predios están determinadas por los Principios Registrales, los cuales son definidos como: “Las características o rasgos fundamentales que informan a un determinado sistema registral y que lo distinguen o asemejan de otros, convirtiéndose en los medios o instrumentos a través de los cuales, en forma mediata o inmediata, se alcanzan los fines de la publicidad registral.” 61 Siguiendo con las definiciones encontramos que Jorge Velarde Sussoni, citando a Cossio y Corral nos dice que los principios registrales son “creaciones técnicas, instrumentos idóneos para conseguir en la realidad las finalidades específicas perseguidas por la institución registral.”62 Por otro lado, en el Congreso Internacional de Derecho Registral (Argentina en 1972) se afirmó que los principios registrales “son las orientaciones fundamentales que informan esta disciplina y dan las pautas para la solución de problemas jurídicos planteados en el Derecho Positivo”.63 Podemos concluir entonces que los principios registrales se convierten en normas generales que sirven de pilares o normas rectoras para las diferentes normas registrales de un determinado sistema registral, cuyo principal objetivo siempre será la adecuada publicidad de los actos y 60 Artículo 2019 del Código Civil Peruano. 61 En la ponencia titulada “la publicidad Jurídica registral: eficacia material y principios registrales presentada en la Primera Jornada Preparatoria del Primer Congreso Nacional de Derecho Registral realizada en la ciudad de Cuzco los días 13 y 14 de noviembre de 1997, y publicada en el Libro Derecho Registral. Gaceta Jurídica Editores, Tomo I, enero 1998, Pág. 7-12. 62 VELARDE SUSSONI, 1993: 34. 63 Esto se afirmó en la declaración II de la carta de buenos Aires en el Congreso internacional de Derecho Registral, realizado en Buenos Aires en 1972.
37. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 37 contratos que constan inscritos en el registro. En otras palabras sirven como límites y parámetros de interpretación para la aplicación de la normativa registral vigente de un sistema registral. b. Principios Registrales adoptados por la legislación Peruana: Cada sistema, dependiendo de sus características prioriza y toma como patrones normativos determinados principios del Derechos Registral. De la misma forma el sistema adoptado por el Perú, de acuerdo a sus características, ha elegido como principios los siguientes: (i) Publicidad Material , (ii) Publicidad Formal, (iii) Principio de Rogación , (iv) Principio de Titilación Auténtica, (v) Principio de Especialidad, (vi) Principio de Legalidad, (vii) Principio de Tracto Sucesivo, (viii) Principio de Legitimación, (ix) Principio de Fe pública Registral, (x) Principio de Prioridad Preferente, (xi) Principio de Prioridad Excluyente. Todos estos constituyen las características jurídicas que definen al Registro de Predios, por lo tanto será necesario comentar cada una de ellas. c. Publicidad: Muchos consideran a la “publicidad” como un principio más del derecho registral inmobiliario. Consideramos que es uno de los fines máximos de la existencia de un registro jurídico, no solamente por la publicidad informativa de lo que consta inscrito en el registro, sino por todas las implicancias de este aspecto genera. Efectivamente, una de las implicancias de un buen sistema publicitario de derecho es generar “Seguridad”. Es por tal motivo que más allá de un interés privado es tratar de preservar un interés Público ya que es al Estado a quien le interesa que exista seguridad en el tráfico jurídico. Más adelante hablaremos con mayor detenimiento acerca de la definición, características e importancia de este concepto.
38. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 38 d. Principio de Rogación y de Titulación Auténtica: Según el principio de Rogación, la inscripción en el Registro se realiza a instancia de parte y nunca de oficio64 , salvo ciertas excepciones. El registrador solo podrá inscribir, siempre y cuando exista una rogatoria por algún administrado, en otras palabras es solo de potestad de los administrados realizar rogatorias de inscripción sobre los actos inscribibles en el registro. Solo en casos establecidos por ley el registrador tendrá la potestad de realizar inscripciones de oficio. Por otro lado, el principio de Titulación Auténtica (regulado también en el Artículo 2010 del Código Civil)65 explica que la inscripción solamente se hace en virtud al título que deberá constar en instrumento público, salvo que la ley diga lo contrario. Por lo tanto, solamente documentos que tengan la calidad de “instrumentos Públicos” podrán ser calificados por el registrador y por ende serán materia de inscripción. 64 Acápite III del Título Preliminar de la RESOLUCIÓN DEL SUPERINTENDENTE NACIONAL DE LOS REGISTROS PÚBLICOS Nº 079-2005-SUNARP-SN.- Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos. “Los asientos registrales se extienden a instancia de los otorgantes del acto o derecho, o de tercero interesado, en virtud de título que conste en instrumento público, salvo disposición en contrario. La rogatoria alcanza a todos los actos inscribibles contenidos en el título, salvo reserva expresa. Se presume que el presentante del título actúa en representación del adquirente del derecho o del directamente beneficiado con la inscripción que se solicita, salvo que aquél haya indicado en la solicitud de inscripción que actúa en interés de persona distinta. Para todos los efectos del procedimiento, podrán actuar indistintamente cualquiera de ellos, entendiéndose que cada vez que en este Reglamento se mencione al presentante, podrá también actuar la persona a quien éste representa, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 13º, o cuando expresamente se disponga algo distinto. En caso de contradicción o conflicto entre el presentante y el representado, prevalece la solicitud de éste.” 65 Artículo 2010° Código Civil Peruano.- “la inscripción se hace en virtud del título que conste en instrumento público, salvo disposición contraria.”, De acuerdo con la exposición de motivos Oficial del código Civil; los instrumentos son de tres tipos, dependiendo de la naturaleza y función de quien los expida: (i) Instrumentos Públicos Notariales (ii) Instrumentos Públicos Judiciales y (iii) Instrumento Público Administrativo. Cualquiera de estos documentos son requeridos para la inscripción correspondiente. OFICINA NACIONAL DE REGISTROS PÚBLICOS, 1992: 74.
39. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 39 e. Principio de Especialidad: 66 Este principio tiene como finalidad determinar perfectamente los bienes objeto de inscripción, sus titulares, así como el alcance y contenido de los derechos que lo afectan. Asimismo, establece la forma de ordenamiento dentro del sistema registral, obligando que cada persona o bien solamente posea una sola partida registral. Por lo tanto, no podría existir un bien con 2 partidas registrales independientes y vigentes. Esto se puede observar en la práctica en los diferentes proyectos inmobiliarios donde se construyen edificios de departamentos, donde va a existir una partida Matriz del inmueble primigenio (terreno) y cada unidad de dominio exclusivo (departamentos) va a ser independizada en una partida registral distinta (con un número distinto). f. Principio de Legalidad: 67 El Principio de Legalidad no es un principio exclusivo a la materia registral sino que rige en todo el campo administrativo. Como sabemos el organismo que posee las potestades registrales es la SUNARP, el cual es un Organismo Público Descentralizado y como tal se engloba dentro de la administración pública, sector donde el principio de legalidad es pilar rector para el buen desempeño de las instituciones que lo conforman. 66 Acápite IV del Título Preliminar de la RESOLUCIÓN DEL SUPERINTENDENTE NACIONAL DE LOS REGISTROS PÚBLICOS Nº 079-2005-SUNARP-SN.- Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos. “Por cada bien o persona jurídica se abrirá una partida registral independiente, en donde se extenderá la primera inscripción de aquéllas así como los actos o derechos posteriores relativos a cada uno. En el caso del Registro de Personas Naturales, en cada Registro que lo integra, se abrirá una sola partida por cada persona natural en la cual se extenderán los diversos actos inscribibles. Excepcionalmente, podrán establecerse otros elementos que determinen la apertura de una partida registral.” 67 Acápite V del Título Preliminar de la RESOLUCIÓN DEL SUPERINTENDENTE NACIONAL DE LOS REGISTROS PÚBLICOS Nº 079-2005-SUNARP-SN.- Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos. “Los registradores califican la legalidad del título en cuya virtud se solicita la inscripción. La calificación comprende la verificación del cumplimiento de las formalidades propias del título y la capacidad de los otorgantes, así como la validez del acto que, contenido en aquél, constituye la causa directa e inmediata de la inscripción. La calificación comprende también, la verificación de los obstáculos que pudieran emanar de las partidas registrales y la condición de inscribible del acto o derecho. Se realiza sobre la base del título presentado, de la partida o partidas vinculadas directamente a aquél y, complementariamente, de los antecedentes que obran en el Registro”.
40. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 40 En el derecho registral el Principio de Legalidad tiene un matiz especial, ya que el legislador lo ha inmerso dentro la calificación registral (de ahí que muchos lo denominan principio de Calificación) y nos dice que esta deberá respetar el cumplimiento de las formalidades establecidas por la norma (requisitos regulados por ley que tendrán que realizarse para la inscripción de rogatorias). Según Gonzales Loli, “el principio de legalidad…constituye el soporte conceptual para la aplicación de los demás Principios Registrales, aplicación que no puede efectuarse fuera de su evaluación en relación con el título y los antecedentes registrales”68 . Es en ese orden de ideas Pau Pedron afirma que “la calificación registral consiste en el control de legalidad de los documentos inscribible”,69 y es siguiendo esta lógica que el legislador ha considerado incluir el tema de la verificación de la legalidad como punto base para la calificación registral. Consideramos que es un principio determina el funcionamiento de toda la administración pública. g. Principio de Tracto Sucesivo: 70 Las inscripciones de inmuebles en el Registro de Predios, se efectúan dentro de una secuencia de adquisiciones y transmisiones sin que haya ruptura de continuidad. En otras palabras solo se puede transmitir o gravar registralmente lo que se encuentra inscrito. Todo derecho que pretende ser transferido o gravado sin que conste inscrito no podrá ser trasferido o gravado. En aplicación de este principio el registrador pedirá que se encuentre inscrito previamente el derecho donde emana (inscripción del derecho de propiedad de quien transfiere, afecta o grava el inmueble). 68 GONZALES LOLI, 2002: 49. 69 PAU PEDRON, 1995: 66. 70 Acápite VI del Título Preliminar de la RESOLUCIÓN DEL SUPERINTENDENTE NACIONAL DE LOS REGISTROS PÚBLICOS Nº 079-2005-SUNARP-SN.- Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos. “Ninguna inscripción, salvo la primera se extiende sin que esté inscrito o se inscriba el derecho de donde emana o el acto previo necesario o adecuado para su extensión, salvo disposición en contrario”
41. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 41 h. Principio de Legitimación:71 Carral y de Teresa afirman que: "Lo legítimo es lo que está conforme a las leyes, que es genuino y verdadero. Es legítimo lo que ha sido completado o beneficiado con una presunción de existencia, integridad, exactitud que le concede mayor eficacia jurídica."72 Por su parte, Landaria afirma que: "La legitimación es el reconocimiento hecho por la norma jurídica de poder de realizar un acto jurídico con eficacia”.73 Es por tal motivo que este principio es uno de los más importantes del Derecho Registral. Este principio dota de fuerza y presunción de exactitud a toda la información que consta en el registro (sin ella solo sería un simple registro administrativo). i. Principio de Fe Pública Registral: 74 Este principio es el que otorga la protección registral a todo tercero que de buena fe y a título oneroso inscribe su derecho. En nuestra legislación está plasmado en el Artículo 2014 del Código civil.75 Según la exposición de motivos del Código Civil, es el principio por el cual se “protege la adquisición efectuada a título oneroso y con buena fe de quien aparece en el Registro como Titular registral, que se inscribe en el registro, contra cualquier intento de enervar dicha 71 Acápite VII del Título Preliminar de la RESOLUCIÓN DEL SUPERINTENDENTE NACIONAL DE LOS REGISTROS PÚBLICOS Nº 079-2005-SUNARP-SN.- Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos. “Los asientos regístrales se presumen exactos y válidos. Producen todos sus efectos y legitiman al titular Registral para actuar conforme a ellos, mientras no se rectifiquen en los términos establecidos en este Reglamento o se declare judicialmente su invalidez”. 72 CARRAL, 1970: 241. 73 Ibídem. 74 Acápite VIII del Título Preliminar de la RESOLUCIÓN DEL SUPERINTENDENTE NACIONAL DE LOS REGISTROS PÚBLICOS Nº 079-2005-SUNARP-SN.- Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos. “La inexactitud de los asientos registrales por nulidad, anulación, resolución o rescisión del acto que los origina, no perjudicará al tercero registral que a título oneroso y de buena fe hubiere contratado sobre la base de aquéllos, siempre que las causas de dicha inexactitud no consten en los asientos regístrales” 75 Artículo 2014° del Código Civil. “El tercero que de buna fe adquiere a Título oneroso algún derecho de persona que en el registro aparece con facultades para otorgarlo, mantiene su adquisición una vez inscrito su derecho, aunque después se anule, rescinda o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no consten en los registros públicos. La buena fe del tercero se presume mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del registro”.
42. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 42 adquisición, que se fundamenta en causas no inscritas antes.”76 Este principio según Gonzáles Loli, “confiere una garantía de seguridad jurídica plena a quien….adquiere e inscribe un derecho.”77 Un ejemplo claro del alcance este principio se puede apreciar en lo expresado por la Exposición de Motivos del Código civil, donde se establece que: “si una persona adquiere derechos de otra, que en el registro aparece con derecho para otorgarlo e inscribe su adquisición, está en camino pero solo en camino, de convertirse en tercero registral y por lo tanto de ampararse en el principio de fe pública registral, logrará hacer a su derecho absolutamente inatacable por todos”. 78 Como se puede apreciar este principio es uno de los pilares de todo el andamiaje de protección que otorga el registro a los titulares de derechos inscritos. En este caso se está privilegiando al tercer adquiriente de buena fe y a título oneroso inscribe su derecho para que sea este quien tenga el más alto grado de oponibilidad de derechos en nuestro sistema. De alguna forma se trata de privilegiar la seguridad del tráfico sobre la seguridad en el Derecho. j. Principio de Prioridad Preferente: 79 Según Gunther González Barrón este principio se reduce a ser un “mecanismo de preferencia entre las inscripciones compatibles unas con otras….mientras que el concepto amplio del mismo principio alude a la eficacia temporal de la inscripción, es decir a partir de qué momento la situación jurídica de objeto de publicidad cuenta con la eficacia de oponibilidad absoluta.”80 76 OFICINA NACIONAL DE REGISTROS PÚBLICOS, 1992: 77. 77 GONZALES LOLI, 2002: 69. 78 DIARIO EL PERUANO, 19 de Noviembre de 1990. 79 Acápite IX del Título Preliminar de la RESOLUCIÓN DEL SUPERINTENDENTE NACIONAL DE LOS REGISTROS PÚBLICOS Nº 079-2005-SUNARP-SN.- Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos. “Los efectos de los asientos registrales, así como la preferencia de los derechos que de estos emanan, se retrotraen a la fecha y hora del respectivo asiento de presentación, salvo disposición en contrario”. 80 GONZALES BARRON, 2008: 1074.
43. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 43 La prioridad Preferente trata de definir una regla para determinar el momento en que empezarán a surtir los efectos del título inscrito. Cuando el registrador realiza una inscripción, los efectos de esta no comienzan desde el día en que se realiza dicho acto, sino desde el momento en que el titulo ingresó a la institución registral y es registrado en el diario. Puede suceder que el Título ingresa en el día 1, el registrador lo califica el día 5 observándolo, el usuario subsana la observación el día 15 y el registrador vuelve a revisar la subsanación el día 20 inscribiéndolo, y es en aplicación de este principio que los efectos de dicho título (inscrito el día 20), comienzan desde el día 1. Es así como se retrotraen a la fecha y hora del asiento de presentación. Por lo tanto, los derechos que otorga el Registro, en relación a derechos o actos compatibles e inscritos, están determinados por la prioridad en el tiempo de la inscripción la cual se determina por la fecha hora y fracción de hora en que el título se presenta al registro. k. Principio de Prioridad Excluyente: 81 En este caso el principio nos sirve de herramienta para que el registrador excluya algún título pendiente de inscripción que sea incompatible con alguno previamente ingresado. Puede darse el caso que se ingrese un título (titulo 1) donde se solicite la transferencia por compra venta de la casa A, y con posterioridad se ingrese un segundo título (titulo 2) donde se solicite la transferencia por donación de la casa A. En este caso el registrador advertirá la existencia de dos títulos de transferencia de propiedad que recaen sobre un mismo bien. Según la apreciación del registrador pueden ocurrir varios supuestos en aplicación a este principio. Lo más común es que el registrador observe el título 2 diciéndole al administrado que no podrá ser inscrito el título debido a que existe un título pendiente de inscripción, y por lo tanto dependerá de este (titulo 1) para que pueda o no ser inscrito el segundo. Otro de los casos más comunes se presenta cuando existen distintos embargos e hipotecas que deben ser 81 Acápite X del Título Preliminar de la RESOLUCIÓN DEL SUPERINTENDENTE NACIONAL DE LOS REGISTROS PÚBLICOS Nº 079-2005-SUNARP-SN.- Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos. “No puede inscribirse un título incompatible con otro ya inscrito o pendiente de inscripción, aunque sea de igual o anterior fecha”
44. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 44 anotados o inscritos dentro de una misma partida registral, en especial con referente a remates judiciales de embargos pero con la existencia de créditos preferentes como hipotecas inscritas preferentes. Es necesario señalar que por la aplicación de este principio se produce el cierre de la partida registral en caso de la existencia de derechos o actos incompatibles con el derecho o acto inscrito en el Registro. l. Principio de Oponibilidad: Este principio no ha sido tomado por la norma rectora registral (Reglamento General de los Registro Públicos) pero si es regulado en el libro de Registros Públicos de Código Civil Peruano. Conocido en la doctrina por “la oponibilidad de lo inscrito” frente a lo no inscrito. Como se puede deducir este principio establece que todo lo inscrito se opone ante lo no inscrito y a la inversa lo no inscrito es inoponible a lo inscrito. Pero esta oponibilidad se refiere a una muy concreta, específicamente cuando existe una confrontación de derechos. El artículo 2022 del Código Civil (donde es regulado este principio)82 solucionaría el posible conflicto entre derechos reales cuando no se configure una concurrencia de acreedores. Según Álvaro Delgado “el primer párrafo del artículo 2022 quedaría reservado para solucionar el posible conflicto entre derechos reales cuando al menos alguno de ellos no genere una obligación de dar y el correlativo derecho de exigir la entrega”83 . El segundo párrafo indica las reglas que se utilizan si se confrontan derechos de distinta naturaleza (Ej. Derechos Personales contra Derechos Reales). Este principio se establece tanto en el artículo antes citado como en el artículo 1135 del Código Civil Peruano, como también en 82 Artículo 2022 del Código Civil Peruano “Para oponer derecho reales sobre inmuebles a quienes también tienen derechos reales sobre los mismos, es preciso que el derecho que se opone esté inscrito con anterioridad al de aquel a quien se opone. Si se trata de derechos de diferente naturaleza se aplica las disposiciones del derechos común”. 83 DELGADO SCHEELJE, 2000: 30.
45. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 45 regulaciones específicas tal es el caso del artículo 1670 (concurrencia de arrendatarios). El artículo 1135 establece el orden de prelación cuando concurren diversos acreedores sobre un mismo inmueble, se puede advertir claramente la aplicación del principio, ya que prevalece el tercero adquiriente de buena fe que inscribe su derecho. Esto también podría relacionarse con el principio de buena fe Pública Registral. 1.1.2.4. Características Técnico - Registrales del Registro de Predios El registro de Predios se encuentra integrado por partidas registrales provenientes de los registros que le dan origen, así como por los asientos que en él se extiendan, organizados mediante un sistema automático de procesamiento de datos.84 El sistema de organización registral es el del Folio Real, lo cual significa que cada predio registrado o unidad inmobiliaria se inscribirá en una partida distinta, descartando la posibilidad que dos predios se encuentren inscritos en una misma partida registral. Según lo que nos dice Gunther Gonzáles, el Registro de la Propiedad Inmueble del Perú acoge, expresamente, el sistema de Folio Real, debido al cual todos los actos referidos a un inmueble determinado se agrupan en una sola hoja, bastando la consulta de esta para determinar el historial jurídico del inmueble. Es así como nuestro país sigue al sistema adoptado por Alemania, Australia, Suiza, Austria, España, y muchos otros países europeos y americanos.85 Todas las partidas registrales contendrán seis rubros donde 84 Artículo N° 4 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios (RESOLUCION DE LA SUPERINTENDENTE NACIONAL DE LOS REGISTROS PUBLICOS Nº 248-2008-SUNARP-SN) - Por cada predio se abrirá una partida registral en la cual se extenderán todas las inscripciones que a éste correspondan ordenadas por rubros. Por cada acto o derecho se extenderá un asiento registral independiente. Los asientos registrales se extenderán unos a continuación de otros, consignando el rubro y la numeración correlativa correspondiente precedida de la letra que identifica al rubro, de acuerdo a la prioridad en el ingreso al Registro, salvo que se trate de títulos compatibles 85 GONZALES BARRON, 2002: 263-264.
46. Capítulo I - El Registro de Predios y Activos los Inmobiliarios en el Perú 46 se inscribirán los actos y derechos correspondientes a los predios, los cuales podemos observar en la siguiente tabla:86 TABLA N° 1 - PARTIDAS REGISTRALES NOMBRE DEL RUBRO DENOMIN ACIÓN DESCRIPCIÓN ANTECEDENTE NOMINAL A En el que se indicará el número de la partida de la cual proviene o la circunstancia de constituir la primera inscripción; DESCRIPCIÓN DEL PREDIO B En el que se extenderán los asientos correspondientes a su ubicación geográfica, área, linderos y demás datos físico materiales del predio, sus modificaciones, así como otras circunstancias conforme a la normativa vigente; TITULOS DE DOMINIO C En el que se extenderán los asientos correspondientes a traslaciones del derecho de propiedad y demás actos que constituyan, modifiquen o extingan la titularidad nominal; CARGAS Y GRAVAMENES D En el que se registrarán, según los casos, los bloqueos, las hipotecas, medidas cautelares y demás cargas y gravámenes; así como los otros actos que por disposición expresa deban inscribirse en este rubro; CANCELACIONES E En el que se extenderán los asientos que contengan las extinciones de las inscripciones a que se refiere el rubro D); OTROS F En el que se extenderán los asientos relativos a los actos inscribibles en el Registro de Predios, que por su naturaleza no corresponda extenderse en los demás rubros. Cada uno de estos rubros está compuesto por asientos registrales, los cuales son el resumen escrito de lo que es derivado de un título inscribible. Por tal motivo el asiento deberá contener los datos de mayor relevancia del título o que se pretende inscribir. Es necesario hacer la distinción entre el título y el asiento, el primero contiene el documento que fundamenta un acto o derecho que se pretende inscribir, el segundo es la anotación escrita e inscrita en un registro de los datos relevantes de dicho título.87 86 Artículo N° 5 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios.