Source: https://www.ra-kotz.de/corona-pandemie-mund-nase-bedeckung-verhaeltnismaessigkeit-einer-norm.htm
Timestamp: 2020-06-03 15:12:54
Document Index: 179429472

Matched Legal Cases: ['§ 6', '§ 8', '§ 12', '§ 4', '§ 47', '§ 32', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 4', '§ 3', '§ 28', 'Art. 20', '§ 1', 'Art. 2', 'Art. 2', '§ 32']

Corona-Pandemie - Verhältnismäßigkeit - Mund-Nase-Bedeckung
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof – Az.: 20 NE 20.84 – Beschluss vom 11.05.2020
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Er beantragt zuletzt, die in § 6 Satz 1 Nr. 2, § 8 Satz 1, § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Satz 3, Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 der Vierten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung (4. BayIfSMV) vom 5. Mai 2020 enthaltenen Bestimmungen bis zu einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen.
Zur Begründung führt der Antragsteller im Wesentlichen aus: In Bezug auf die Geeignetheit bestünden im Hinblick auf die Maskentragpflicht Bedenken. Jedenfalls stehe der allenfalls minimale Infektionsschutz außer Verhältnis zu der Intensivität des Eingriffs. Der Antragsgegner habe bisher nicht nachgewiesen, dass mit der Verpflichtung des Tragens einer sog. „Community-Maske“ überhaupt eine relevante Minderung des Infektionsrisikos einhergehe. Mund-Nasen-Bedeckungen (MNB) hätten keinerlei Schutz, weder für die Trägerinnen noch andere Personen in deren Umfeld. Ursprünglich hätten auch das Robert-Koch-Institut (RKI) und viele andere Ärztinnen und Politikerinnen zu Recht die Ansicht vertreten, dass nur medizinische Masken einen wirksamen Schutz gewährleisteten für das Gegenüber eines Maskenträgers. Anfang April habe das RKI seine Haltung dann aber geändert und im Rahmen einer Corona-Empfehlung geäußert, dass auch eine einfache Schutzmaske das Risiko verringern könne, eine andere Person durch Husten, Niesen oder Sprechen anzustecken. Das Tragen einer solchen Maske sei ohnehin nur sinnvoll, wenn bei dem Träger eine akute Atemwegserkrankung erkennbar sei. Dies entspreche auch der Konzeption des Infektionsschutzgesetzes, welches Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider als grundsätzliche Adressaten einer Maßnahme vorsehe. Weiter sei zu berücksichtigen, dass zumindest in Einkaufsläden nahezu ausgeschlossen werden könne, dass es zu relevanten Risikokontakten komme. In der typischen Einkaufssituation komme es so gut wie nie zu einem 15-minütigen Face–to-Face-Kontakt. Allenfalls sei dies denkbar bei Verkaufssituation von höherwertiger Ware wie etwa Autos etc. Das mildere Mittel wäre, die Pflicht zur Mund-Nasen-Bedeckung nur in solchen, üblicherweise längeren, Verkaufsgesprächssituationen anzuordnen. Führe man sich die Kontaktverfolgungsregelungen des RKI vor Augen, sei evident, dass für die Verpflichtung zum Tragen einer – ohnehin nicht erwiesenermaßen – das Infektionsrisiko reduzierenden Alltagsmaske keine Veranlassung bestehe. Auch gingen Gesundheitsgefahren von den Mund-Nasen-Bedeckungen aus. Gerade bei den Community-Masken würden Textilien verwendet, die Giftstoffe enthielten. Es liege auf der Hand, dass diese Giftstoffe gesundheitliche Risiken noch verstärkten. Eine Gesundheitsgefahr gehe aber auch davon aus, dass eine relevante Zahl von Personen diese Masken unsachgemäß gebrauchten. Weiter bestehe die Gefahr der Hyperkapnie. Gerade für Menschen mit eingeschränkter Lungenfunktion sei das Tragen von Masken gefährlich. Ferner sei die Pflicht, eine irgendwie geartete Mund-Schutz-Bedeckung zu tragen, ein Verstoß gegen das Medizinproduktegesetz (MPG). Solchen Alltagsmasken werde eine medizinische Bedeutung zugeschrieben, es handele sich bereits deshalb um ein Medizinprodukt. Die Hersteller von Alltagsmasken bedürften deshalb einer entsprechenden Zertifizierung. Aus § 4 Abs. 1 Nr. 1 MPG ergebe sich nämlich, dass es verboten sei, Medizinprodukte in den Verkehr zu bringen etc. Weiter werde auf die sonstigen Beeinträchtigungen, auch sozialer Art, hingewiesen, welche die Maskentragpflicht mit sich bringe. Personen, welche von der Tragpflicht befreit seien, würden einem nicht hinzunehmenden sozialen Druck in der Öffentlichkeit ausgesetzt. Dies sei ein schwerer Eingriff in das Persönlichkeitsrecht. Die Risikobewertung des Robert-Koch-Institutes sei fraglich, weil die Zuverlässigkeit der nicht validierten, eingesetzten PCR-Tests zum Nachweis einer Infektion und somit für die Frage der Risikoeinschätzung nicht feststehe. Deshalb könne die Bewertung der Pandemielage durch das RKI keine Grundlage bilden für die von den Gerichten praktizierte bloße Folgenabwägung.
Die Landesanwaltschaft beantragt für den Beklagten, den Antrag abzulehnen.
1. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in erster Linie die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen (vgl. BVerwG, B.v. 25.2.2015 – 4 VR 5.14 – juris Rn. 12; zustimmend OVG NW, B.v. 25.4.2019 – 4 B 480/19.NE – juris Rn. 9).
(2) Im Hinblick auf die gesetzliche Grundlage der angegriffenen Bestimmungen hat sich der Senat bereits in mehreren Eilentscheidungen (BayVGH, B.v. 30.3.2020 – 20 NE 20.632 – juris; B.v. 9.4.2020 – 20 NE 20.663 – BeckRS 2020, 5446; 20 NE 20.688 – BeckRS 2020, 5449; 20 NE 20.704 – BeckRS 2020, 5450; B.v. 28.4.2020 – 20 NE 20.849) mit der Außervollzugsetzung von Teilregelungen der 1. und 2. BayIfSMV auseinandergesetzt. Dabei ist der Senat im Rahmen der Eilverfahren davon ausgegangen, dass die Bestimmungen in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG grundsätzlich eine ausreichende Rechtsgrundlage finden dürften (vgl. zum Begriff der Schutzmaßnahme auch BayVGH, B.v. 30.3.2020 – 20 CS 20.611 – juris Rn. 9 ff.).
Nach den in den genannten Entscheidungen dargestellten Maßstäben ist die vom Antragsteller angegriffene Verpflichtung zum Tragen einer MNB voraussichtlich von der Ermächtigungsgrundlage in § 28 Abs. 1 IfSG gedeckt. Nach § 28 Abs. 1 IfSG trifft die Behörde bei Vorliegen der sonstigen Tatbestandsvoraussetzungen die notwendigen Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, worunter die Anordnung zum Tragen von Schutzmasken grundsätzlich fallen dürfte (vgl. hierzu auch BayVGH, B.v. 30.3.2020 – 20 CS 20.611 – a.a.O. Rn. 11; und BVerwG, U.v. 22.3.2012 – BVerwGE 142, 205 = NJW 2012, 2823 Rn. 24).
Qualitätsanforderungen an die Schutzfunktion stellen die hier angegriffenen Normen der 4. BayIfSMV nicht auf, sodass grundsätzlich jegliche Bedeckung den Anforderungen der Verordnung gerecht wird. Der Senat geht davon aus, dass nur Schutzmasken mit der Kategorie FFP2 und FFP3 für den Träger selbst das Infektionsrisiko vermindern (vgl. Übersicht der Schutzwirkung verschiedener Arten von MNB etwa bei Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, https://www.baua.de/DE/Themen/Arbeitsgestaltung-im-Betrieb-/Coronavirus/pdf/Schutzmasken:pdf?_blob=publicationFilev=13). Für medizinische Mund-Nasen-Bedeckungen und FFP1-Masken ist nachgewiesen, dass sie als Spuck- und damit Fremdschutz wirksam sind und für den Träger das Risiko von Schmierinfektionen durch den Schutz der Berührung von Mund und Nase verringern können. Insoweit sieht der Senat grundsätzlich keinen Anlass, an der Wirksamkeit einer Verpflichtung zum Tragen einer MNB in Bezug auf die Verringerung des Infektionsrisikos zu zweifeln.
Die Eignung sog. „Community-Masken“ als Mittel zur Verringerung der Infektionszahlen ist zwar bisher nicht wissenschaftlich nachgewiesen (vgl. auch NdsOVG, B.v. 5.5.2020 – 13 MN 119/20 – juris Rn. 46). Gleichwohl dürfte auch die Anordnung zum Tragen von MNB ohne Qualitätsnachweis noch vom Wortlaut des § 28 Abs. 1 IfSG gedeckt sein, weil nach derzeitiger Erkenntnislage zumindest viel dafür spricht, dass auch die Community-Masken bei sachgemäßer Anwendung (vgl. dazu die Anleitung des Bundesamts für Arzneimittel und Medizinprodukte, https://www.bfarm.de/SharedDocs/Risikoinformationen/Medizinprodukte/DE/schutzmasken.html) und ergänzender Beachtung der allgemein geltenden Abstands- und Hygieneregeln einen gewissen Fremdschutz gewährleisten und das Infektionsrisiko insoweit verringern können, als der Tröpfchenauswurf in die Umgebungsluft durch eine stoffliche Barriere vor Mund und Nase reduziert wird (vgl. auch NdsOVG, B.v. 5.5.2020 – 13 MN 119/20 – juris Rn. 45). Dieser Auffassung hat sich auch das nach § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 IfSG besonders zur Beurteilung der epidemiologischen Lage berufene RKI angeschlossen. Die Schutzfunktion der Community-Masken sei jedenfalls plausibel und ihre Verwendung als Baustein neben anderen Maßnahmen zur Reduktion der Ausbreitungsgeschwindigkeit des Virus geeignet (Stellungnahme des Robert-Koch-Instituts v. 30.4.2020 https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste_Infektionsschutz.html mit Verweis auf „Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum als weitere Komponente zur Reduktion der Übertragungen von Covid-19” Epid Bull 19/2020, https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20_MNB.pdf?__blob=publicationFile). Soweit der Antragsteller hier vor allem auf die möglichen gesundheitsschädigenden Aspekte beim Gebrauch dieser Masken hinweist, wurden durch ihn überwiegend Vermutungen und Behauptungen ohne greifbare Belege vorgetragen. Auch handelt es sich bei den Community-Masken nicht um zu zertifizierende Medizinprodukte i.S.d. § 3 Nr. 1 MPG, denn ihre plausible Wirkung beschränkt sich auf die Reduzierung der Geschwindigkeit des Atemstroms oder des Speichel-/Schleim-Tröpfchenauswurfs (vgl. Empfehlungen des BfArM, https://www.bfarm.de/SharedDocs/Risikoinformationen/Medizinprodukte/DE/schutzmasken.html). Eine nachgewiesene Schutzwirkung haben diese Community-Masken im Gegensatz zu medizinischen Gesichtsmasken und filtrierenden Halbmasken, deren Schutzwirkung in einem Nachweisverfahren belegt werden muss, dagegen nicht.
Nach dem aktuellen Situationsbericht des RKI vom 10. Mai 2020 handelt es sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Die Zahl der Fälle in Deutschland steigt weiter an (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-05-10-de.pdf?_blob=publicationFile). Mit Datenstand vom 10. Mai 2020 0:00 Uhr wird die Reproduktionszahl deutschlandweit auf R=1,13 (95%-Prädiktionsintervall: 0,94-1,35) geschätzt. Die Schätzung der Reproduktionszahl R liegt über 1. Bei der Interpretation muss berücksichtigt werden, dass diese Schätzung mit der Unsicherheit verbunden ist, wie sie das jeden Tag ausgewiesene Prädiktionsintervall ausdrückt. Aufgrund der statistischen Schwankungen, die durch die insgesamt niedrigeren Zahlen verstärkt werden, kann somit noch nicht bewertet werden, ob sich der während der letzten Wochen sinkende Trend der Neuinfektionen weiter fortsetzt oder es zu einem Wiederanstieg der Fallzahlen kommt. Der Anstieg des geschätzten R-Wertes macht es erforderlich, die Entwicklung in den nächsten Tagen sehr aufmerksam zu beobachten. Zwar liegt die geschätzte Reproduktionszahl für Bayern bei ca. 0,77 (https://corona.stat.uni-muenchen.de/nowcast/), wobei allerdings nicht vernachlässigt werden darf, dass Bayern insgesamt das mit Abstand am stärksten betroffene Bundesland ist (Situationsbericht des Robert-Koch-Instituts v. 10. Mai 2020 S. 1).
In einer solchen Situation obliegt es dem Verordnungsgeber im Rahmen des § 28 Abs. 1 IfSG, der die Behörden zu einem infektionsschutzrechtlichen Tätigwerden verpflichtet und ihnen dabei ein weites Handlungsermessen einräumt (vgl. BT-Drs. 14/2530 S. 74; BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 3 C 16/11 – NJW 2012, 2823), alle Maßnahmen zu ergreifen, solange und soweit diese die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass der angestrebte Erfolg zumindest teilweise eintritt (Grzeszick in Maunz-Dürig, GG, Stand 10/2019, Art. 20 Rn. 112). So liegt es hier. Das Tragen einer MNB erscheint in der derzeitigen Situation als grundsätzlich geeignet, die Infektionszahlen zu reduzieren. Diese Eignung ergibt sich auch vor dem Hintergrund der Rückkehr zu einem wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Leben, indem das allgemeine Gebot zum Tragen einer MNB, zusätzlich zur Beachtung der allgemeinen Hygieneregeln und Abstandsgebote, ermöglichen kann, andere Beschränkungen und Verbote zu lockern bzw. aufzuheben.
Auf die vom Senat geäußerten rechtlichen Bedenken (BayVGH, B. v. 5.5.2020 – 20 NE 20.926 – BeckRS 2020, 7696) hat der Antragsgegner mittlerweile reagiert und in § 1 Abs. 2 der am 11. Mai 2020 in Kraft tretenden Vierten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung vom 5. Mai 2020 (4. BayIfSMV; 2126-1-8-G, BayMBl. 2020 Nr. 240) einen ausdrücklichen Befreiungstatbestand vorgesehen. Zwar mag es sein, dass gerade aus gesundheitlichen Gründen von dem Tragen einer MNB befreite Personen dadurch einem erhöhten sozialen Druck ausgesetzt sein könnten. Dieser Umstand rechtfertigt jedoch nicht, auf den Nutzen durch das Tragen einer MNB generell zu verzichten. Ohnehin sollten Menschen, die an einer akuten Atemwegserkrankung leiden, unbedingt zu Hause bleiben und den Kontakt zu anderen meiden.
b) Selbst wenn man jedoch die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollverfahrens als offen betrachten würde, führt eine Folgenabwägung aber dazu, dass die vom Antragsteller geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe nicht überwiegen (so im Ergebnis auch NdsOVG, B.v. 5.5.2020 – 13 MN 119/20 – juris Rn. 47 ff.; VGH He, B.v. 5.5.2020 – 8 B 1153/20.N – juris Rn. 46 ff.). Durch den Vollzug der angegriffenen Verordnung kommt es zwar zu Eingriffen in die Freiheitsgrundrechte aller Menschen, die sich im Geltungsbereich der Verordnung aufhalten. Aufgrund der Umstände, dass die Pflicht zum Tragen einer MNB aber überwiegend auf verhältnismäßig kurzfristige Situationen beschränkt ist und die Normadressaten in Härtefällen von der Tragepflicht befreit sind, wäre das Gewicht eines rechtswidrigen Eingriffs weniger hoch einzuschätzen als die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der Normen. Würde der Vollzug der angegriffenen Bestimmungen ausgesetzt, wäre mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit vermehrten Infektionsfällen zu rechnen. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird deshalb derzeit insgesamt als hoch eingeschätzt, für Risikogruppen sogar als sehr hoch (Situationsbericht des Robert-Koch-Instituts v. 10.5.2020 S. 9). Dies gilt umso mehr, als der Pflicht zum Tragen einer MNB insbesondere im Hinblick auf die gleichzeitige Lockerung der bisher strengen Handlungsbeschränkungen und -verbote eine wesentliche Bedeutung im Maßnahmenkonzept des Antragsgegners zur Bekämpfung der Infektion zuzukommen scheint.
Bei einer Abwägung zeitlich befristeter (vom Verordnungsgeber fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit zu evaluierender, vgl. BVerfG, B.v. 10.4.2020 – 1 BvQ 31/20 – juris Rn. 16) und nur auf wenige und kurzzeitige Situationen des Alltags beschränkter Eingriffe in das Grundrecht der Normadressaten auf persönliche Freiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG setzt sich der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch (so im Ergebnis auch BVerfG, B.v. 29.4.2020 – 1 BvQ 47/20 -, 10.4.2020 – 1 BvQ 28/20 –, 9.4.2020 – 1 BvQ 29/20 –, 7.4.2020 – 1 BvR 755/20 – alle juris; BayVerfGH, E.v. 26.3.2020 – Vf. 6-VII-20 – juris Rn. 13 ff.).
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