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Timestamp: 2019-01-18 20:06:59
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Reflexiones sobre la fuerza vinculante de la función consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a propósito de la reciente Opinión Consultiva 24/17 | Enfoque Derecho | El Portal de Actualidad Jurídica de THEMIS
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El autor analiza la Opinión Consultiva 24/17 y su fuerza vinculante en nuestro país.
Ricardo Bolaños Salazar, bachiller en Derecho por la Universidad de San Martín de Porres con especialización en Sistema Interamericano por el Instituto Colombiano de Derechos Humanos.
El pasado martes 9 de enero la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) publicó oficialmente la Opinión Consultiva 24/17 en la que trató temas concernientes a la identidad de género y a la no discriminación de parejas conformadas por personas del mismo sexo. Si bien hay voces en ambos extremos (de quienes reconocen con beneplácito lo pronunciado por el máximo tribunal regional y de quienes acusan un activismo desmedido por parte del mismo), lo cierto es que desde cualquier perspectiva se trata de un pronunciamiento histórico no solamente en el ámbito del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, sino también en relación con los demás sistemas regionales e, incluso, del universal.
A pesar de la trascendencia de los estándares establecidos por la Corte IDH en esta opinión consultiva (respecto de los cuales no entraré en detalle por escapar al objetivo del presente artículo), en los últimos días ciertamente no ha sido motivo del recurrente debate el fondo de lo decidido (como debería ser) sino, muy por el contrario, más bien se ha discutido con inusitado ahínco acerca del grado de vinculatoriedad (o no) de las opiniones consultivas emitidas por la Corte IDH. La discusión al respecto, valga decirlo, no es un tema nuevo. Desde siempre, al menos en la doctrina, ha sido motivo de debate la fuerza normativa de la función consultiva de nuestro tribunal regional de Derechos Humanos.
No obstante, observo con extrañeza que, a pesar de que la Corte IDH ha emitido desde el año 1982 veintidós opiniones consultivas anteriores a la que ahora se pone en el paredón[1], nunca surgieron tantos escépticos de la función consultiva como en el contexto actual. Ello –permítanme decirlo– me inclina a pensar que lo que en realidad hay no son “especialistas” opinando en contra de la función consultiva de la Corte IDH, sino más bien (por triste que ello sea) detractores del tema concreto que en la Opinión Consultiva 24/17 se discute: la identidad de género y la igualdad de las parejas conformadas por personas del mismo sexo.
Por ello, dado que se siguen creando más y más dudas con respecto a si las opiniones consultivas vinculan o no a los Estados, expondré un breve alcance sobre ciertas consideraciones que considero pertinentes y que bien pudieran servir para dilucidar, al menos en un plano preliminar, la cuestión.
Pues bien, lo primero que hay que establecer es que la Corte IDH como máximo órgano judicial en nuestro sistema regional de protección de Derechos Humanos tiene esencialmente cuatro funciones a saber:
La función contenciosa.- en virtud de la cual puede conocer de casos que le sean sometidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) o por los estados;
La función consultiva.- en virtud de la cual puede pronunciarse sobre la interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) u otros tratados sobre la materia de la OEA, así como acerca de la compatibilidad entre cualquier ley interna y los instrumentos internacionales pertinentes;
La función preventiva.- por la cual puede dictar medidas provisionales, y
La función ejecutiva.- que se deriva de la primera y, por cuya virtud, puede supervisar el cumplimiento de las sentencias que emite.
Para los fines que interesan a este artículo, el análisis se centrará en la segunda función descrita, la consultiva. Esta función está prevista en el artículo 64° de la CADH compuesto por dos incisos que, si observamos con detenimiento, subdividen en dos posibilidades el ejercicio de la función de consulta.
Así, mientras que el primer inciso del artículo 64° posibilita que la Corte IDH emita opiniones consultivas respecto a la interpretación de la CADH o de otros tratados del sistema regional sobre temas particulares, el segundo inciso del mismo artículo establece que la Corte IDH podrá emitir opiniones consultivas analizando, concretamente, la compatibilidad de cualquier ley interna (del Estado que somete la consulta) con los instrumentos internacionales sobre los cuales tiene competencia. Sobre esta digresión, la propia Corte IDH ha sostenido ya que “la única diferencia importante entre las opiniones tramitadas según el artículo 64.1 y las que lo son según el artículo 64.2, es de procedimiento”.[2] Por ello hay que decir, desde ya, que no tiene mayor relevancia el hecho que en la Opinión Consultiva 24/17 se hayan respondido consultas hechas en virtud tanto del inciso primero como del segundo del artículo 64°.
Nada más nos dice la CADH sobre la función consultiva. Es el Reglamento de la Corte IDH el que diseña el proceso de consulta pero nada señala respecto a la fuerza vinculante del producto final del mismo, es decir, de las opiniones consultivas.
Ello no ha impedido que, en ejercicio de sus funciones, la Corte IDH haya ido delimitando los alcances y la naturaleza del proceso consultivo. Ha señalado, al respecto, que a diferencia de lo que ocurre en los procesos contenciosos, en el trámite de las opiniones consultivas no hay partes pues no hay demandados ni actores; ningún Estado es requerido a defenderse contra cargos formales, ya que el procedimiento no los contempla y ninguna sanción judicial está prevista ni puede ser decretada. En ese sentido, a lo único que el procedimiento está destinado es a facilitar a los Estados la obtención de una interpretación judicial sobre una disposición de la Convención o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos.[3]
Vistas así las cosas, tenemos que el propósito del proceso de consulta es, en esencia, obtener del tribunal interamericano una interpretación convencional respecto a las disposiciones de la CADH o de otros tratados en materia de Derechos Humanos de la OEA.
Respecto a los efectos vinculantes que despliegan las opiniones consultivas, es necesario señalar que la Corte IDH aun después de tantos años no ha sido tajante en establecer una posición determinante. No obstante, si ha señalado en cierta oportunidad que las opiniones consultivas no tienen el mismo efecto vinculante que las sentencias en materia contenciosa.[4] Empero, a pesar de que las opiniones consultivas no tienen el mismo carácter vinculante de una sentencia en un caso contencioso, el mismo tribunal interamericano ha reconocido que estas tienen, de todas formas, efectos jurídicos innegables.[5]
Con lo reseñado anteriormente la Corte IDH no está afirmando que las opiniones consultivas carezcan totalmente de algún efecto vinculante, lo que está señalando, en todo caso, es que sus efectos en términos de vinculación no son los mismos que para el caso de una sentencia emitida en el marco de un proceso contencioso. Es decir, las opiniones consultivas si tienen efectos vinculantes para los Estados, pero dichos efectos son de una naturaleza distinta.[6]
Lamentablemente, como bien afirma Jorge Ernesto Roa, la Corte no ha precisado hasta hoy cual sería entonces la naturaleza de dicho efecto vinculante diferenciado de las opiniones consultivas.[7] No obstante esta falta de precisión, se debe considerar como un argumento que suma al efecto vinculante de las opiniones consultivas el hecho de que al ejercer dicha función de consulta la Corte IDH está, al final de cuentas, interpretando la CADH u otros tratados regionales en la materia.
En ese sentido, sabiendo que las obligaciones de los Estados en materia de Derechos Humanos no sólo están delimitadas por lo que la literalidad del tratado dispone, sino también por la “interpretación” que de dicho tratado haga el órgano encargado –es decir, la Corte IDH– se puede afirmar categóricamente que las opiniones consultivas si vinculan a los Estados al ser producto interpretativo. Hablando en los términos del control de convencionalidad expuestos por Néstor Pedro Sagüés, las opiniones consultivas se constituyen en verdadero material controlante respecto del derecho doméstico.[8]
Para culminar esta parte, considero que no es de recibo el argumento recurrente de los Estados según el cual no se encuentran vinculados por las opiniones consultivas debido a que no participaron del proceso de adopción de tal decisión. Sobre esto, conviene recordar que el proceso consultivo, como ya se ha remarcado, es sustancialmente distinto al de la función contenciosa. En el caso de la consulta, todos los Estados y la sociedad civil pueden participar del proceso (de manera escrita y oral). Por ello la Corte comunica siempre a todos los Estados sobre la existencia de un proceso de opinión consultiva a fin de que puedan éstos expresar su posición sobre la materia discutida.
Que el Estado, por considerar que no es importante o por decidida, decida no participar en dicho proceso consultivo es una decisión propia que en nada afecta la vinculatoriedad de la eventual decisión que se adopte en el marco de dicho proceso.
Es absurdo que un Estado alegue que una opinión consultiva no le vincula porque no participó del debate de ésta cuando fue notificado y emplazado a participar en el proceso y simplemente decidió no hacerlo.
En el caso de la reciente Opinión Consultiva 24/17, por ejemplo, los únicos países que se presentaron de manera escrita y oral al debate para presentar sus posiciones fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala, Honduras, México, Panamá y Paraguay. De manera que, si el Estado peruano no participó en el proceso consultivo fue por decisión propia y ello no lo exime de estar obligado por lo que en la Opinión Consultiva 24/17 se ha dispuesto.
Una alternativa para hacer efectiva en el Perú la Opinión Consultiva 24/17
La alternativa que expondré para hacer efectiva la Opinión Consultiva 24/17 no es nueva y, de hecho, ya ha sido ejecutada por jueces de otros países de la región. Se trata, en síntesis, de aterrizar en el plano interno lo dispuesto en la referida opinión a través del ejercicio del control de convencionalidad por parte de cualquier juez o autoridad pública.
El control de convencionalidad es aquella herramienta construida por la Corte IDH a través de la cual obliga tanto a jueces como a cualquier funcionario público a realizar un análisis de compatibilidad entre las normas de derecho interno y las obligaciones contraídas por el Estado a partir de los tratados ratificados y la interpretación que de ellos se haga por el órgano competente (la Corte IDH).
En tal sentido, dado que la Corte IDH ha señalado que los diversos órganos del Estado deben realizar el correspondiente control de convencionalidad también sobre la base de lo que ella señale en ejercicio de su competencia consultiva[9], cualquier juez y jueza del Perú (eventualmente también cualquier autoridad pública) deberá observar la Opinión Consultiva 24/17 en los casos en los que se discutan temas relativos a las materias allí dilucidadas por la Corte.
Un accionar diferente –desacatando la referida opinión– podría significar, a mi juicio, una infracción constitucional o un delito de función conforme al artículo 99° de nuestra Constitución si seguimos el razonamiento esgrimido por el Tribunal Constitucional peruano en el párrafo 41 del caso recaído en el Exp. N° 00007-2007-PI/TC. Es tarea de las autoridades nacionales, entonces, el prevenir la eventual responsabilidad internacional del Estado peruano en caso llegue alguna petición al sistema por la inobservancia de los estándares perfilados por la Corte IDH.
[1] Paradójicamente el Estado que dio el “play de honor” fue el peruano, al solicitar lo que luego sería la primera opinión consultiva que trató sobre los otros tratados que podían ser objeto de la consulta ante la Corte IDH.
[2] Corte IDH. Opinión Consultiva OC-4/84. “Propuesta de modificación a la Constitución Política de Costa Rica relacionada con la naturalización”. 19 de enero de 1984. Serie A No. 4, párr. 17.
[3] Cfr. Corte IDH. Opinión Consultiva OC-3/83. “Restricciones a la pena de muerte (arts. 4.2 y 4.4 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”. 8 de setiembre de 1983. Serie A No. 3, párr. 22.
[4] Cfr. Corte IDH. Opinión Consultiva OC-1/82. “Otros tratados objeto de la función consultiva de la Corte (art. 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)”. 24 de setiembre de 1982. Serie A No. 1, párr. 51.
[5] Cfr. Corte IDH. Opinión Consultiva OC-15/97. “Informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”. 14 de noviembre de 1997. Serie A No. 15, párr. 26.
[6] De hecho, tan efecto vinculante tienen que la misma Corte IDH emplea el razonamiento de sus opiniones consultivas al resolver casos contenciosos.
[7] Cfr. ROA, Jorge Ernesto. La función consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2015, pág. 96.
[8] Cfr. Sagüés, Néstor Pedro. “Las opiniones consultivas de la Corte Interamericana en el control de convencionalidad”. En: Pensamiento Constitucional. PUCP. Número 20, 2015, pág. 276.
[9] Cfr. Corte IDH. Opinión Consultiva OC-21/14. “Derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de las migraciones y/o en necesidad de protección internacional”. 19 de agosto de 2014. Serie A No. 21, párr. 31.
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