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Timestamp: 2020-05-26 19:45:51
Document Index: 230828982

Matched Legal Cases: ['artículo 71', 'artículo 73', 'artículo 86', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 27', 'artículo 25', 'artículo 171', 'artículo 6', 'artículo 27', 'Artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 63', 'artículo 88', 'Artículo 88', 'Artículo 2', 'artículo 23', 'artículo 134', 'artículo 124', 'artículo 2']

MINUTA QUE ABROGA LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE Y EXPIDE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE | CEMDA
MINUTA QUE ABROGA LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE Y EXPIDE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE
Los ecosistemas forestales brindan una gran gama de bienes tangibles (v.gr. madera para construcción y artesanías, leña, resinas, aceites y tintes, alimentos, forraje y medicinas) y servicios ambientales intangibles (v.gr. regulación, soporte, culturales y de provisión).[1] México es un país con vocación forestal, la superficie con vegetación forestal es de aproximadamente 138 millones hectáreas, es decir, casi el 70% del territorio nacional.[2]
A lo largo de toda la historia los bosques han cumplido un papel vital para la humanidad tanto a nivel comunitario, individual. Hoy en día siguen siendo hogar de comunidades que dependen en su totalidad de ellos, así como fuente de abastecimiento de cadenas productivas que brindan bienes y productos a escala internacional. Estos ecosistemas cumplen un papel esencial para el bienestar de las personas y que forman parte de su patrimonio biocultural, una de cuyas expresiones es el manejo forestal comunitario. También hay considerar que la población rural mexicana, asentada en zonas de enorme riqueza natural, generalmente se encuentran en situación de pobreza, marginación y con escasas oportunidades de desarrollo.
En septiembre de 2016, la diputada Alma Arzaluz, del Partido Verde, presentó a la Cámara Baja la iniciativa de una nueva Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (Ley Forestal). Posteriormente, el martes 7 de marzo de 2017 la Cámara de Diputados con doscientos diecisiete votos a favor, setenta y cinco en contra y cinco abstenciones, votó la iniciativa y emitió la minuta mediante la cual aprueba el dictamen de propuesta de Ley. Dicho proceso legislativo se sustenta en la fracción II del artículo 71 y el artículo 73 fracción XXIX–G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que brindan facultades al Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, los gobiernos Estatales y Municipales en materia de protección al ambiente, de preservación y restauración del equilibrio ecológico.
Conforme a los considerandos, la Minuta que se analiza plantea:[3]
Un nuevo modelo de administración y control integral de los recursos forestales.
Simplificación administrativa y disminución de la burocracia de trámites para aumentar la productividad y diversificación de los productos maderables y no maderables, la certificación de cadenas productivas.
Frenar los factores de deterioro como el sobrepastoreo, incendios dañinos, sobre explotación de tierra de monte, minería a cielo abierto, plagas y enfermedades, expansión de otros usos de suelo, tala y producción de manera ilegal.
Incluir el enfoque de manejo integrado del territorio rural, respetando la integralidad funcional e interdependencia de los recursos y la capacidad de carga de los ecosistemas.
Guardar congruencia con las diversas modificaciones que se han realizado en materia de conservación, desarrollo económico y social y cambio climático
Contar con incentivos para la conservación sustentable, comercialización y una mayor productividad.
El texto que el lector tiene en sus manos busca analizar y formular recomendaciones respecto de la minuta de Ley en comento, para lo cual se sigue como el hilo conductor los argumentos planteados en el dictamen, mientras que el marco lógico para el análisis está dado por el régimen de Derechos Humanos reconocidos por la Constitución Mexicana, el bloque de constitucionalidad y el manejo forestal comunitario.
Asimismo, se presenta los temas faltantes en el texto de la Minuta y se propone sean incorporados mediante un amplio proceso de participación; finalmente se presentan las principales conclusiones.
1. Un nuevo modelo de administración y control integral de los recursos forestales.
La Ley Forestal vigente concibe a la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) como un Organismo Público Descentralizado responsable del fomento al desarrollo forestal. Paralelamente, la Administración Pública Centralizada a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) atiende diversos aspectos de la gestión forestal como brindar diversas autorizaciones a través de la Dirección General de Gestión Forestal y de Suelos y sus delegaciones en las entidades federativas. La Minuta que se analiza modifica varias facultades que actualmente ejerce la SEMARNAT (v.gr. diseño de estrategias de manejo forestal, ejecutar y promover programas productivos, apoyo a la ejecución de los programas, desarrollar auditorías, evaluar los servicios técnicos forestales y acciones de saneamiento, otorgar, modificar y revocar autorizaciones, entre muchas otras), transfiriéndolas a la CONAFOR quien las deberá ejercer e implementar sin la opinión o intervención de la Secretaría. El planteamiento es brindar gran poder a un Organismo Público Descentralizado al dejar en CONAFOR todo el ciclo de aprovechamiento forestal.
En este sentido, se propone crear un capítulo de disposiciones comunes a los procedimientos en materia forestal, el cual prevé la aprobación, modificación, suspensión, revocación, anulación y extinción de autorizaciones a cargo de la CONAFOR. También, brindan facultades a la Comisión en materia de avisos y autorizaciones de plantaciones forestales comerciales, aprovechamiento de recursos forestales maderables y no maderables, funcionamiento de centros de almacenamiento y transformación, así como el aprovechamiento de recursos genéticos. Este tema resulta de particular relevancia dado que la inmensa mayoría de la diversidad biológica se encuentra en los ecosistemas forestales del país.[4] En este sentido, vale la pena resaltar que el Convenio de Diversidad Biológica (CDB), del cual México forma parte, compromete al país a reglamentar y administrar los recursos biológicos importantes para la conservación de la biodiversidad, dentro y fuera de las áreas naturales protegidas, para garantizar así su conservación y utilización sostenible (art. 8° del CDB); por lo cual es necesario asegurar una adecuada armonización de los instrumentos internacionales (particularmente el Protocolo de Nagoya) con la legislación nacional aplicable.[5]
Las implicaciones y consecuencias de este tema, tanto positivas como negativas, son de gran relevancia. Hay muchas voces que opinan que el nuevo modelo planteado, en el que un Organismo Público Descentralizado (CONAFOR) asume la mayoría de actos de autoridad, puede generar una administración pública más ágil y eficaz. Por otro lado, existen voces que consideran esto una fragmentación de la política forestal al final de sexenio, en detrimento de SEMARNAT y afrontando los importantes recortes presupuestales.
De hecho, para el ejercicio 2017, la CONAFOR se ve amenazada con casi 60% menos presupuesto que el año anterior, puesto que pasó de ejercer $7 mil 400 millones de pesos a $3 mil 400 millones de pesos, lo cual impacta de manera directa en su capacidad de gestión. Aunado a esto, hay quienes consideran que resulta demasiado riesgoso dejar todas las facultades en una sola institución sin contrapesos ni disposiciones específicamente orientadas a prevenir la corrupción. Bajo este contexto cabe preguntar ¿si transferir las competencias de una institución a otra es en verdad un nuevo modelo de gestión forestal? ¿o bien si se cuenta con información técnica y estudios que justifiquen la toma de una decisión de tal relevancia?
Cualquiera que sea el modelo que se adopte, el nuevo marco legal debe: (i) garantizar los derechos humanos y aplicar el principio de progresividad, (ii) desarrollar los principios de constitucionales de prevención y pluriculturalidad, (iii) garantizar el principio de máxima publicidad aplicado a la información y a los procesos de toma de decisiones, (iv) aumentar la participación en los procesos de toma de decisiones a los ejidos, comunidades y pueblos indígenas y comunidades equiparables, (v) aumentar la seguridad jurídica y homologación de los procedimientos y trámites a cargo de la CONAFOR a través del uso de tecnología de vanguardia, como las tecnologías de informática y comunicación (TICs), (vi) homologación de criterios a nivel nacional, (vii) agilidad de gestión buscando así contribuir a la transparencia, (viii) mejorar los procesos de evaluación de programas y facilitar las auditorías, (ix) proteger y fomentar el manejo forestal comunitario.
A lo largo del texto de la Minuta existen algunos puntos finos en la redacción que merecen una revisión para afinar determinados aspectos como la coordinación interinstitucional y garantizar que las facultades que se transfieran a los estados por parte de la CONAFOR o la SEMARNAT (en el ámbito de las atribuciones que les corresponde a cada una), cuando menos sean del conocimiento mutuo, facilitando así una efectiva coordinación interinstitucional (art. 20 de la Minuta).
Bajo el marco del planteamiento de la Minuta, llama la atención la falta de disposiciones orientadas a fomentar una efectiva descentralización de funciones hacia los gobiernos estatales con enfoque territorial y concurrente.
2. Simplificación administrativa y disminución de la burocracia de trámites para aumentar la productividad, diversificación y la certificación de cadenas productivas.
Uno de los planteamientos más importantes de la Minuta de Ley Forestal es reducir la carga burocrática de trámites relacionados con aprovechamientos forestales, avisos y terrenos preferentemente forestales, para aumentar la productividad y diversificación de productos (maderables y no maderables), y la certificación de cadenas productivas. También plantea (art. 48 de la Minuta) que los informes, avisos y solicitudes podrán realizarse directamente en la Dependencia o Entidad que corresponda o mediante el uso de la tecnología de la información con que cuenten las instituciones para ese fin.
La Minuta, mantiene y reitera la prohibición de sustituir vegetación natural en terrenos forestales, de hecho, sólo podrán establecerse en terrenos agropecuarios temporalmente o preferentemente forestales (artículos 71 al 76 de la Minuta). Al mismo tiempo, dicha propuesta hace énfasis en lograr una mayor productividad del sector forestal y la promoción, pero únicamente a través del controvertido esquema de las plantaciones forestales comerciales. De hecho, contempla dentro de los criterios obligatorios de política forestal de carácter ambiental y silvícola, la recuperación al uso forestal de los terrenos agropecuarios y preferentemente forestales (art. 31 de la Minuta), lo cual pretende lograr mediante mediante plantaciones forestales comerciales.
La Minuta retoma el concepto de desarrollo forestal sustentable orientado a la generación de valor agregado en las regiones forestales, diversificando las alternativas productivas y creando fuentes de empleo en el sector.
Ahora bien, resulta indispensable que la Minuta fomente preferentemente el manejo sustentable de los ecosistemas naturales y el manejo tradicional (v.gr. como es el caso del kuojtakiloyan o jardines de café en la Sierra Norte de Puebla), que son parte del motor social, cultural y económico de las comunidades agrarias y pequeños propietarios o poseedores legales. Es crucial que la legislación promueva oportunidades para mujeres y jóvenes, así como el papel del manejo por parte de las comunidades que contribuyan a fortalecer la gobernabilidad y la estabilidad social.
3. Frenar los factores de deterioro forestal sobrepastoreo, incendios dañinos, sobre explotación de tierra de monte, minería a cielo abierto, plagas y enfermedades, expansión de otros usos de suelo, tala y producción de manera ilegal.
Acertadamente la Minuta introduce el concepto de manejo de fuego en áreas forestales como un conjunto de acciones y procedimientos para manejar los riesgos del uso del fuego, su rol ecológico, económico, social y ambiental en los ecosistemas forestales en los que ocurre (art. 7° de la Minuta). En el texto legal propuesto, también se faculta a la SEMARNAT para dictar las Normas Oficiales Mexicanas que regirán el manejo del fuego, para evaluar los daños, restaurar el área afectada por incendios y establecer los métodos de manejo del fuego en los terrenos forestales, temporalmente forestales, agropecuarios y colindantes.
La Minuta propuesta incorpora los términos especie exótica invasora y enfermedad forestal; aunado a esto, hace una distinción entre plaga y enfermedad forestal (art. 7° de la Minuta). Esto, a fin de poder atender situaciones más específicas en materia de sanidad forestal, conforme a los establecido en la Ley Federal de Sanidad Vegetal en lo que no se oponga a la presente Ley, su Reglamento y las Normas Oficiales Mexicanas específicas que se emitan.
La Ley Forestal vigente establece la prohibición para cambiar de uso del suelo en terrenos forestales (CUSTF), aunque mantiene la posibilidad, por excepción, de autorizar el CUSTF con base en estudios que lo justifiquen. Sin embargo, la naturaleza de dicha excepción no es clara y en la práctica se otorgan autorizaciones CUSTF sólo bajo el criterio de rentabilidad de las actividades alternativas. En este sentido, la nueva Ley Forestal (art. 86 de la Minuta) debe establecer explícitamente que queda prohibido el CUSTF y que la condición excepcional para hacerlo es por motivo de utilidad pública.
Asimismo, es indispensable revisar y ajustar la redacción propuesta por la Minuta debido a las implicaciones jurídicas y confusiones que pueden crearse en los propios funcionarios responsables, tanto para quien debe aplicar la ley y resolver sobre una autorización, como para quien la solicita. Además, la redacción de la Minuta obliga a la autoridad a autorizar, en vez de garantizar la facultad de autorizar o no, el CUSTF y/o su modificación (art. 88 y 89 de la Minuta).
Por otro lado, el texto de la Minuta presenta avances y aborda temas de transparencia y legalidad, pero carece de una visión estratégica. En otras palabras, además del objetivo de productividad, también se debe asegurar la legalidad en toda la cadena de valor, incluyendo la comercialización. En este sentido, la nueva Ley Forestal deberá establecer facultades para diseñar, organizar y aplicar los instrumentos de política y legalidad forestal (art. 9).
De igual manera, se requiere una aproximación estratégica y atacar la demanda de madera ilegal, lo cual reduciría grandes costos materiales y humanos. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) debe contar con facultades para instrumentar operativos en los ecosistemas forestales y en toda su cadena de valor, así podrá revisar que las carpinterías, madererías, centros de producción de muebles, cuenten con autorización. Si la ley obliga que las mueblerías, madererías y grandes carpinterías que demuestren que sus productos son elaborados con madera que cumple con todos los requisitos de la ley, ellos mismos les exigirán a sus proveedores que la materia prima cumpla con la normatividad vigente.
Otro faltante importante es que la Minuta tampoco obliga o facilita la generación de información sobre dónde adquirir madera de legal procedencia; de igual manera, la nueva Ley Forestal debe promover que en los procesos de licitación y adquisiciones de las dependencias gubernamentales se incluya la compra de productos forestales que acrediten su legal procedencia. De esta manera se complementarán las disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y se incentivará el mercado de los productores nacionales.
De forma complementaria, la autoridad (SEMARNAT y/o CONAFOR) debe estar facultada para expedir certificados y los particulares deben tener la obligación de contar con dicho certificados que garanticen la legal procedencia de la madera para exportación, así como para validar la documentación que asegura que la madera que se importa también es legal. Ley debe indicar con claridad los aspectos a regular por el Reglamento
Si bien la Minuta plantea en su exposición de motivos la intención de frenar los factores de deterioro forestal como la minería, éste y otros temas como el de generación de energía no son abordados por el texto legal que se propone en la Minuta, lo cual resulta en una laguna importante que debe subsanarse.
4. Incluir el enfoque de manejo integrado del territorio rural, respetando la integralidad funcional, interdependencia de los recursos y la capacidad de carga de los ecosistemas.
A través de diversos artículos (3°, 10°, 30, 32), la Minuta plantea promover la diversificación de las actividades productivas y poder afrontar así los problemas ocasionados por el CUSTF ilegal que en muchos ocasiones se genera por medio de incendios provocados.
Específicamente relacionado con el tema de CUSTF, la redacción del artículo 86 aún es demasiado vaga y poco clara; la ley debe garantizar que en el caso excepcional de autorizar un CUSTF, la estructura y función de los ecosistemas se mantenga en las áreas afectadas por la corta de árboles.
Por otro lado, la Minuta que se analiza incluye como objetivo específico de la Ley “la ordenación y rehabilitación de las cuencas hidrográficas” (Art. 3° de la Minuta); sin embargo, no desarrolla disposiciones que permitan hacer operativo dicho objetivo. En este sentido es importante comprender al Ordenamiento territorial forestal: como un instrumento de planeación concertada para el uso óptimo del territorio y la organización de las actividades dentro del mismo, tomando en cuenta sus características ecosistémicas, socioeconómicas, culturales y silvícolas.
Si bien la Minuta que se analiza indica que para la planeación del desarrollo forestal sustentable se elaborarán, de manera participativa, programas de manejo forestal (art. 36 de la Minuta), es necesario que se realiza con una efectiva perspectiva regional, con base en unidades regionales de manejo forestal y considerando aspectos ambientales, particularmente el enfoque de cuenca hidrológica. Así la Unidad Regional de Manejo Forestal será el ámbito territorial donde se promueva la descentralización, planeación, concertación, vinculación y ordenamiento de la gestión de los recursos forestales existentes en el territorio, así como, infraestructura, organización, financiamiento, cultura y demás factores para el manejo forestal sustentable. De esta manera se facilitará la armonización de los diversos planes existentes tomando en cuenta y respetando usos y costumbres, así como otros aspectos socioculturales que posibiliten el respeto a los derechos humanos y el diálogo de saberes en los territorios forestales.
5. Guardar congruencia con las diversas modificaciones que se han realizado en materia de conservación, desarrollo económico y social y cambio climático.
A fin de lograr el cumplimiento de este objetivo, es necesaria una detallada revisión de la redacción de preceptos; por ejemplo, una redacción apresurada de la fracción XXXVII del art. 19 de la Minuta, propone a la CONAFOR como la institución responsable de las acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, con énfasis en aspectos forestales. Esta desafortunada redacción invade las facultades de diversas instituciones de los tres órdenes de gobierno. En el caso del Gobierno Federal esta invasión de atribuciones se ve con el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático; la Secretaría de Energía y la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. Aunado a ello la norma de referencia no garantiza la consistencia con otras leyes aplicables como la Ley General de Cambio Climático.
En términos de conservación, la Minuta propone diferenciar entre el recurso biológico forestal (especies y variedades) y al recurso genético forestal (germoplasma forestal) como el elemento de los recursos que manejan la variabilidad genética, entre ellos el polen, semillas y partes vegetativas (art. 7° de la Minuta). Lo anterior puede resultar en una serie de términos inconsistentes para un mismo concepto cuyo efecto será la inseguridad jurídica, por lo cual es necesario garantizar que las nuevas definiciones propuestas resulten alineadas con la CDB, el Protocolo de Cartagena, la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados y la minuta de Ley General de Biodiversidad, dado que estas últimas se refieren a organismos y su material genético, pero no al término recurso genético, con lo cual se puede generar eventuales problemas de aplicación e incompatibilidad entre dichas leyes .
También sobresale que la CONAFOR establecerá un Sistema Permanente de Evaluación y Alerta Temprana de la condición fitosanitaria de los terrenos forestales y temporalmente forestales (art. 105 de la Minuta). Sin embargo, la Minuta no señala que la autoridad debe dar prioridad a los avisos y solicitudes por motivos de sanidad forestal, especialmente en aquellos casos en que sea necesario realizar la remoción de la vegetación forestal afectada, pues en caso contrario una vez que se autoriza la remoción de un número de ha, la plaga o enfermedad ya se ha extendido a un territorio mucho más amplio.
Por otro lado, el texto legal que se propone, elimina candados legales o contrapesos de la Ley Forestal vigente para la conservación de especies en riesgo (muchas con centro de origen en México). De esta manera, se prevé que dichas especies puedan ser aprovechadas a través de una autorización de la CONAFOR como recursos forestales no maderables (en vez de hacerlo mediante la actual Ley General de Vida Silvestre responsable hasta ahora de su aprovechamiento a través de la Secretaría), corriendo el riesgo de una sobre-simplificación administrativa para especies naturales en riesgo.
A la luz de las ideas previamente expuestas queda clara la inconsistencia entre el texto legal propuesto en la Minuta y los diversos instrumentos legales nacionales e internacionales que resultan aplicables a la materia forestal.
6. Contar con incentivos para la conservación sustentable, comercialización y una mayor productividad.
En su articulado, la Minuta señala que la CONAFOR promoverá programas e instrumentos económicos para fomentar las labores de conservación y restauración de los recursos forestales y las cuencas hidrográficas, y serán incorporados en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (art. 115 de la Minuta). Además, la SEMARNAT puede decretar, como medida de excepción, vedas forestales con base en los estudios técnicos que se elaboren para justificar la medida (art. 117).
A pesar de los avances propuestos, a la Minuta aún le hace falta considerar la obligación de la Federación para establecer esquemas crediticios y de servicios financieros orientadas al fomento del manejo forestal comunitario. En esta línea de pensamiento, es conveniente que el Fondo Forestal contemple un capítulo especial destinado al financiamiento de las operaciones comerciales, la constitución de garantías líquidas, sustitutos de garantías hipotecarias y el incremento de la liquidez de las Empresas Sociales Forestales. De igual manera, se debe promover el establecimiento de incentivos económicos (de mercado, financieros y fiscales) nacionales e internacionales que fomenten el desarrollo económico y la competitividad de la producción nacional maderable y no maderable.[6]
IV. ¿Qué le hace falta a la Minuta?
Aún existen varios aspectos pendientes que la Minuta debe abordar y desarrollar, mismos que se exponen a continuación:
a) Considerar a la nueva Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable como reglamentaria de los artículo 2°, 4° y 27 constitucionales.
Si bien el texto de la Minuta propuesta (artículo 1° de la Minuta) señala que la Ley es reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Mexicana (en materia de recurso naturales), es necesario que la propia Ley señale de manera expresa que también es reglamentaria de los artículos 2° y 4° constitucionales, dado que en ellos se reconocen los derechos de los pueblos indígenas y comunidades equiparables sobre los recursos naturales que tradicionalmente han manejado en sus territorios y el derecho de toda persona a un medio ambiente sano. Los tres artículos constitucionales, de manera integral y complementaria, son el espíritu y trasfondo de la nueva Ley que se plantea, por lo que deben señalarse de manera clara y expresa.
b) Definir temas de utilidad pública e interés público.
Dada la importancia estratégica del sector forestal en México es importante que la nueva Ley que se propone señale expresamente que las acciones forestales son de utilidad pública (v.gr. conservación, protección y restauración de los ecosistemas forestales y sus elementos, así como de las cuencas hidrográficas; así como ejecución de obras destinadas a la conservación, restauración, protección y/o generación de bienes y servicios ambientales). A la luz del régimen de derechos humanos regulado en la Constitución General, es jurídicamente primordial que se pueda otorgar el estatus de utilidad pública a las actividades forestales puesto que la conservación de los bosques está íntimamente vinculada con la satisfacción del derecho al medio ambiente sano y la identidad cultural de varios de los pueblos indígenas y comunidades equiparables de México. De acuerdo con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos “varios derechos de rango fundamental requieren, como una precondición necesaria para su ejercicio, una calidad medioambiental mínima, y se ven afectados en forma profunda por la degradación de los recursos naturales”[7].
Asimismo, es importante que el propio texto de una nueva Ley Forestal defina claramente cuáles son los temas de interés público para efectos de normar la política de fomento y los haga operativos, vinculándolos con otras disposiciones a lo largo del texto legal, por ejemplo, para poder considerar un proyecto como prioritario para el desarrollo nacional.
Lo anterior, debido a que el texto de la Minuta mantiene un error que proviene del texto vigente de la LGDFS, dado que actualmente señala que cualquier proyecto privado por sí mismo (sin participación de los gobiernos ni causa de utilidad pública o mayores especificidades) pueda ser considerado prioritario para el desarrollo del país. Lo anterior es distinto a la concurrencia que señala la Constitución en su artículo 25, indicando que:
“Asimismo (la Federación) podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo…”.
Cabe señalar que la Minuta tampoco detalla quién, cómo o cuándo se debe considerar un proyecto privado como prioritario para el desarrollo nacional; es decir, falta establecer criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad, sujetos al interés público. De esta manera, en la práctica, la autoridad también mantiene implícita facultad de considerar discrecionalmente cualquier proyecto privado relacionado con el desarrollo forestal como prioritario para el desarrollo nacional.
c) El Recurso de Revisión debe ser en los términos de la LGEEPA no de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Un tema de suma relevancia para el efectivo acceso a la justicia en asuntos ambientales, es que el texto legal promovido por la Minuta que se analiza, mantiene la limitante del artículo 171 de la Ley Forestal vigente al considerar únicamente a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) como legislación supletoria aplicable al Recurso de Revisión en contra de los actos y resoluciones dictadas en los procedimientos administrativos con motivo de su aplicación, el reglamento y normas oficiales mexicanas que de ella emanen.
Si bien el artículo 6° de la Minuta señala a la LGEEPA y la LFPA, una nueva Ley Forestal debe regular como mecanismo de acceso a la justicia el Recurso de Revisión en los términos de la LGEEPA, esto es, la Minuta debe remitir expresamente a dicho ordenamiento. De esta manera, las personas físicas y morales que tengan interés legítimo tendrán derecho a impugnar los actos administrativos correspondientes, así como a exigir que se lleven a cabo las acciones necesarias para que sean observadas las disposiciones jurídicas aplicables, siempre que demuestren en el procedimiento que dichas obras o actividades originan o pueden originar un daño al medio ambiente, los recursos naturales, la vida silvestre o la salud pública (art. 180 de la LGEEPA).
d) Fomento al Manejo Forestal Comunitario.
Desde los motivos expuestos en los considerandos de la Minuta para abrogar la Ley Forestal, se hace referencia explícita al manejo integral del territorio de las empresas forestales comunitarias, las cuales han demostrado ser económicamente viables, ambientalmente adecuadas, además de contribuir a la cohesión y bienestar social para las comunidades mismas. Por estas razones, el texto de la Ley Forestal debe contemplar el fomento prioritario del manejo forestal comunitario a través de una política con acciones afirmativas. A pesar de esto, el texto de la Minuta carece de disposiciones que promuevan el Manejo Forestal Comunitario que de manera colectiva realizan los ejidos, las comunidades y pueblos indígenas o pequeños propietarios y poseedores bajo principios de sustentabilidad, equidad, inclusión y respeto a las tradiciones, usos y costumbres entre los integrantes del ejido, la comunidad o pueblo indígena.
e) Garantizar Derechos Colectivos de los Pueblos Indígenas y Comunidades Equiparables.
El párrafo tercero del artículo 27 constitucional del que es reglamentaria la Minuta, garantiza la organización y explotación colectiva de los recursos forestales. Así, la Ley Forestal vigente, en su carácter de ley reglamentaria de la Constitución, aterriza los derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades equiparables al tema forestal, por eso reconoce expresamente dentro de sus objetivos generales:
Artículo 2° …
Respetar el derecho al uso y disfrute preferente de los recursos forestales de los lugares que ocupan y habitan las comunidades indígenas…
Este es un reconocimiento expreso de un Derecho Colectivo de los pueblos indígenas y comunidades equiparables, que obedecen a una lógica distinta a los derechos tradicionales como el de la propiedad privada. La Minuta de reforma a la Ley Forestal debe mantener la redacción actual a fin de evitar una regresividad en materia de Derechos Humanos, contraria al artículo 1° de la Constitución y el Convenio 169 de la OIT. La redacción de la Ley vigente debe mantenerse expresamente contemplado en el objeto general de manera que la autoridad tenga un claro mandato legal para diseñar e implementar planes, políticas, programas, reglas de operación orientados al uso preferente de los recursos forestales.
f) Establecer un instrumento para la aplicación de las salvaguardas.
Es importante reconocer el avance de la Minuta en tanto que define el concepto de Salvaguardas y enumera nueve de ellas, sólo aplicables al tema de servicios ambientales, cuando su alcance debe ser a todos los derechos y disposiciones contenidas en la Ley. Sin embargo, la Minuta no establece un instrumento o mecanismo que garantice su aplicación, ni sienta las bases mínimas o remisión a otras leyes para aclarar cuáles instituciones o los arreglos institucionales que se utilizarán para supervisar y garantizar la aplicación de las salvaguardas. El nuevo marco legal debe señalar y remitir a los mecanismos tradicionales de resolución de conflictos y de control de cumplimiento culturalmente adecuados que serán utilizados.
El texto legal propuesto tampoco establece el Sistema de Información de Salvaguardas, requisito del Gobierno Mexicano para participar en la Minuta REDD+ bajo el marco de la ONU que adquirió en la COP16, en Cancún 2010.
g) Garantizar el derecho al consentimiento de los pueblos indígenas ante cualquier proyecto, concesión forestal o explotación que pueda impactar sus territorios.
En su texto, la Minuta propone crear un nuevo mecanismo para garantizar los derechos de los pueblos indígenas y comunidades equiparables, para lo cual establece una nueva obligación para la autoridad al señalar:
Cuando una autorización pueda afectar el entorno ecológico de una comunidad indígena, la autoridad deberá recabar el parecer de los representantes de dicha comunidad (art. 54 de la Minuta).
Lo anterior, resulta regresivo respecto a la Ley Vigente, la cual determina en el artículo 63 que:
Cuando la solicitud de una autorización en materia forestal sobre terrenos propiedad de un ejido, comunidad o comunidad indígena sea presentada por un tercero, éste deberá acreditar el consentimiento del núcleo agrario mediante el acuerdo de asamblea que lo autorice, de conformidad con la Ley Agraria.
Asimismo, el artículo 88 de la LGDFS establece de manera similar:
Artículo 88. Cuando la solicitud de una autorización de plantación forestal comercial sobre terrenos de propiedad de un ejido o comunidad sea presentada por un tercero, éste deberá acreditar el consentimiento del núcleo agrario mediante el acuerdo de asamblea que lo autorice, de conformidad con la Ley Agraria.
De esta forma se está reduciendo los alcances de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades agrarias ya que, se ser aprobada, solamente deberían recabar su parecer.
Asimismo, en regresivo en materia de derechos humanos, ya que en vez de aplicar un derecho ya reconocido en el marco legal nacional (art. 134 BIS de la LGDFS) e internacional (Declaración de la ONU sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo) como es el derecho al consentimiento previo, libre e informado establece una nueva norma bajo un estándar más bajo de protección. Esto es el derecho a través del cual las autoridades, antes de tomar una decisión legislativa o administrativa que pueda afectar a los pueblos indígenas y comunidades equiparables, deben recabar su consentimiento o su acuerdo, a través de la realización de un proceso de consulta previa. La consulta debe ser (i) previa a la toma de cualquier decisión, (ii) culturalmente adecuada, (iii) informada, (iv) de buena fe y (v) con la finalidad de llegar a un acuerdo o el consentimiento. La consulta debe servir para establecer un diálogo intercultural genuino entre las partes basado en el respeto mutuo, la buena fe y el deseo sincero de llegar a un acuerdo. Este derecho y salvaguarda también lo reconoce la Ley Forestal vigente, por lo que se debe garantizar y respetar por todos los instrumentos legales y de política ambiental para regular y fomentar la conservación y mejora de los servicios ambientales.
h) Realizar un proceso de consulta indígena respecto de la nueva Ley Forestal propuesta en la minuta de referencia.
Es necesario que el texto de la Minuta en específico sea dado a conocer a los diversos actores de la sociedad y que sea enriquecido dando cabida a diversas perspectivas. De acuerdo con el Artículo 2 constitucional y el Convenio 169 de la OIT el Estado mexicano es un Estado pluricultural, esto es, un Estado comprometido con la protección de la relación especial y trascendental que los pueblos indígenas y comunidades equiparables tienen con sus territorios y recursos naturales. En efecto, de acuerdo con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana (CoIDH), la preservación de la conexión particular entre las comunidades indígenas y sus tierras y recursos amerita la adopción de medidas especiales de protección.[8] En este sentido el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos señala que todos los ciudadanos deben gozar del derecho de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes.
Además hay que considerar obligaciones y derechos reconocidos por México, como el derecho a la consulta para lograr el consentimiento, libre previo e informado de los Pueblos Indígenas sobre cualquier acto de autoridad (incluyendo políticas públicas y leyes) que puedan generar impactos en su territorios conforme a la Declaración de Pueblos Indígenas y reconocido en otros tratados también, como el Convenio 169 de la OIT, de los cuales México forma parte. El Estado debe garantizar, construir y proteger un espacio para que estos grupos ejerzan su derecho de participación en los procesos legislativos respecto de Minutas que directamente los puedan afectar, a fin de que puedan incorporar al proceso legislativo la riqueza que desde sus formas de ser y estar entrañan. En este sentido, es claro que el contenido de la Minuta en cuestión supone la adopción de medidas gubernamentales que implicarán una posible afectación directa a la esfera de los derechos colectivos de los pueblos y comunidades, y por ende, es necesario que el Estado garantice a favor de estos grupos su derecho a la consulta previa, libre e informada. Esta consulta indígena debe ser un medio para garantizar el derecho a la autonomía de los pueblos indígenas.
El principio del Estado pluricultural impone la obligación a cargo de las autoridades de desarrollar todos aquellos instrumentos y medidas que consideren necesarios a fin de posibilitar la participación de los pueblos indígenas y campesinos de manera efectiva en los procesos de toma de decisiones. Dado que el tema forestal incide sobre el patrimonio biocultural de los pueblos, resulta obvio, la necesidad de garantizar el derecho a la consulta respecto de esta medida legislativa, porque ello implica desarrollar mecanismos para el diálogo intercultural y la protección del Patrimonio Biocultural que puedan involucrar de manera directa a las comunidades indígenas, sus integrantes y sus líderes. Aunado a esto, hay que resaltar el hecho de que el artículo 134 Bis de la Ley Forestal vigente, establece como la primera de las salvaguardas el derechos al consentimiento, libre, previo e informado de los pueblos indígenas, ejidos y comunidades también, para proyectos, políticas e instrumentos legales sobre servicios ambientales, tal como es el caso de una nueva Ley Forestal.
Asimismo, los procesos de consulta indígenas sobre medidas legislativas no se pueden limitar a la mera escucha de los integrantes de las comunidades indígenas sino que la obligación del Estado mexicano contempla la inclusión de los aportes de los integrantes de las comunidades indígenas en la medida legislativa que se está discutiendo.
i) Consolidar la participación social.
En el texto de la Minuta que presenta la Minuta, se propone la eliminación de la figura de ventanilla única y es sustituida por el Mecanismo de Atención Ciudadana (MAC).[9] Este Mecanismo se compone de tres partes: I) el Órgano Interno de Control en la CONAFOR (OIC), II) la Unidad de Enlace del Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos (INAI) y III) el Área de Seguimiento a la Atención Ciudadana (ASAC).
La Minuta que contiene la Minuta de reforma plantea que el Consejo Nacional Forestal (CONAF) realice funciones de analizar e intercambiar opiniones en relación con las acciones y programas en la materia, evaluar y dar seguimiento a las mismas, así como convenir las acciones y formular las recomendaciones pertinentes (art. 145 de la Minuta). Esta redacción elimina las facultades de supervisión, vigilancia actualmente previstas por la Ley Forestal vigente. Además, el texto legal no deja claro si la evaluación y el seguimiento se refieren a las acciones y programas o se limita al seguimiento de las opiniones del CONAF, con lo cual se genera incertidumbre jurídica.
Por otro lado, la Ley Forestal vigente señala que el Fondo Forestal Mexicano opera mediante un Comité Mixto; mientras que la Minuta busca reducir la función del Comité Mixto a un mero asesor, dejando totalmente en manos de la CONAFOR la toma de decisiones de quiénes, cómo y cuándo serán los beneficiarios de los recursos (art. 132 de la Minuta). El Comité Mixto debe consolidarse como el órgano directivo del Fondo y garantizar la participación de los actores estratégicos, incluyendo a los Pueblos Indígenas; también debe asegurar la transparencia en la toma de decisiones y manejo de los recursos públicos y privados que recibe y administra el Fondo.
Asimismo, la Minuta carece de disposiciones que hagan operativos los mecanismos mecanismos de vinculación social para fomentar el desarrollo forestal sustentable que de manera demasiado general señala (art. 139 de la Minuta). También es necesario que garantice que la información forestal que se genere se encuentre disponible de manera culturalmente adecuada (art. 37 de la Minuta). De hecho la nueva Ley Forestal deberá cumplir con los Lineamientos para el impulso, conformación, organización y funcionamiento de los mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal recientemente publicados,[10] para lo cual deberá determinar el tipo de Mecanismo de participación ciudadana y su modalidad (Lineamiento Décimo tercero).
j) Incluir la perspectiva de género y principio de igualdad.
De los de 4.2 millones de ejidatarios y comuneros que hay en México, el 19.8% son mujeres.[11] Las mujeres de las comunidades dependientes de los bosques desempeñan un papel integral en su gestión, sin embargo, con frecuencia son excluidas en los procesos de toma de decisiones. Esto es perjudicial, ya que la igualdad de género es esencial para emprender una gobernanza forestal y desarrollo rural sostenibles. Además, las brechas de género existentes en comunidades forestales y rurales, hacen a las mujeres mucho más vulnerables que los hombres a los efectos del cambio climático.
La Minuta que se promueve, apenas mantiene una breve mención en el artículo 124 (art. 134 Bis de la LGDFS vigente), a la equidad de género y sólo como una de ocho salvaguardas que se limitan al capítulo de servicios ambientales. Es muy importante que la nueva Ley establezca desde sus objetivos generales y particulares la perspectiva de género, de manera que siente las bases para que todos los instrumentos, reglas de operación y la política que se derive, poco a poco promueva y garantice la equidad e igualdad de género en la gestión forestal, manejo de los bosques y el incremento de los servicios ambientales.
k) Considerar definiciones clave.
En materia de recursos y terrenos forestales, la Minuta incluye nuevas definiciones como “suelo forestal”, “terreno diverso forestal”, “terreno preferentemente forestal”, “terreno temporalmente forestal”,” tierra de monte y tierra de hoja” y la “vegetación secundaria nativa”, conforme a características específicas.
Sin embargo, la Minuta establece el Manejo Forestal Sustentable como objetivo específico de la Ley para el impulso de políticas y actividades productivas con dicho carácter (art. 3° de la Minuta), también utiliza dicho concepto para considerar un proyecto como prioritario para el desarrollo nacional. El problema es que la Minuta define el Desarrollo Forestal Sustentable y el Manejo Forestal, pero en ningún lugar de la Minuta se define o establecen las características mínimas de un Manejo Forestal Sustentable. De esta manera, quedaría a total discreción de la SEMARANT/CONAFOR considerar sí un política o actividad es sustentable o no, sin brindar ningún tipo de certeza jurídica a las personas interesadas (art. 27 de la Minuta).
El texto de la Minuta señala como principio rector de la política forestal el dar atención integral y cercana a los usuarios, propietarios y legítimos poseedores forestales. Pero no define quien puede ser considerado como usuario; de esta manera cualquier campista o transeúnte en el bosque goza de este derecho con prioridad al propietario y legítimo poseedor (art. 28 de la Minuta).
l) Revisar la estructura de los capítulos, en particular el de Instrumentos Económicos.
Conforme a la legislación aplicable (LGEEPA, LGDFS, LGCC) y a la doctrina, los instrumentos económicos son: fiscales, de mercado, y financieros. En el texto de la Minuta ninguna disposición de estos temas se relaciona con la investigación, la cultura, ni la capacitación forestal. Los temas de la investigación forestal y la cultura, educación y capacitación forestal deben contar con su propio apartado y no formar parte del título de instrumentos económicos.
Actualmente el Senado de la República revisa una Minuta para abrogar la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. La Minuta presenta avances pero aún le hace falta fortalecer varios temas importantes como ha sido expuesto a lo largo del presente documento.
Es necesario que el texto específico sea dado a conocer a los diversos actores de la sociedad y que sea enriquecido dando cabida a diversas perspectivas partiendo de la base de que México es una Nación pluricultural, como lo señala la Constitución en su artículo 2°.
La Minuta plantea transferir un gran número de atribuciones de la SEMARNAT a la CONAFOR, pero sin garantizar el fortalecimiento institucional en términos de personal o presupuesto.
La nueva Ley Forestal deberá consolidar un enfoque de gestión forestal territorial y una efectiva descentralización de funciones hacia los gobiernos de las entidades federativas.
Se requiere revisar y afinar la redacción de la Minuta para garantizar, entre otros temas, una efectiva coordinación interinstitucional; contar con disposiciones que hagan operativos derechos y salvaguardas; contar con disposiciones claras para el ejercicio de las facultades de los servidores públicos; contar con una aproximación estratégica y preventiva contra la ilegalidad; fomentar el manejo forestal comunitario; y asegurar la congruencia con las diversas modificaciones al marco legal.
Una nueva Ley Forestal debe considerar a la LGEEPA como legislación supletoria en la aplicación del Recurso de Revisión a fin de que las personas físicas y morales que tengan interés legítimo puedan impugnar los actos administrativos correspondientes.
La nueva Ley Forestal debe fomentar el Manejo Forestal Comunitario que de manera colectiva realizan los ejidos, las comunidades y pueblos indígenas o pequeños propietarios y poseedores debido a su interés social y el motor económico que resulta en territorios generalmente marginados contribuyendo así a fortalecer la gobernabilidad y la estabilidad social.
La nueva Ley Forestal debe señalar como condición excepcional para autorizar el cambio de uso de suelo forestal motivos de utilidad pública.
También requiere una aproximación estratégica que permita a la PROFEPA revisar que las carpinterías, madererías, centros de producción de muebles, cumplan con todos los requisitos de la ley, a fin de que ellos exijan a sus proveedores que la materia prima cumpla con la normatividad.
La nueva Ley Forestal deberá obligar a la generación de información sobre dónde adquirir madera de legal procedencia.
El nuevo ordenamiento legal en materia forestal deberá contar con disposiciones que permitan hacer operativo objetivos como “la ordenación y rehabilitación de las cuencas hidrográficas”; mecanismos mecanismos de vinculación social para fomentar el desarrollo forestal sustentable.
Desde la Ley se debe dar prioridad a los avisos y solicitudes por motivos de sanidad forestal, especialmente en aquellos casos en que sea necesario realizar la remoción de la vegetación forestal afectada.
La nueva Ley Forestal debe mantener derechos colectivos ya reconocidos por la ley vigente como Respetar el derecho al uso y disfrute preferente de los recursos forestales de los lugares que ocupan y habitan las comunidades indígenas… a fin de evitar regresión en materia de Derechos Humanos (Indígenas).
El nuevo ordenamiento legal deberá contemplar como objetivo la perspectiva de género a fin de que la política que se derive, promueva y garantice la equidad e igualdad de género en la gestión forestal, manejo de los bosques y el incremento de los servicios ambientales.
Es indispensable que la autoridad lleve a cabo un proceso de consulta indígenas sobre la Minuta de una nueva Ley Forestal.
[1] Algunos de los principales servicios ambientales que brindan ls bosques son: sombra, belleza escénica, fijación de suelo, abastecimiento de mantos acuíferos, hábitat de un sin número de especies y captura de CO2
[2] CONAFOR. 2012. “Superficie Forestal Nacional”. Inventario Nacional Forestal y de Suelos. Informe de Resultados 2004-2009. México, pp. 66 y 69.
[3] DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA, A LA MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO POR LA QUE SE ABROGA LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 25 DE FEBRERO DE 2003, Y SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE; págs. 3-5.
[4] Un dato importante es que más del 80% de los ecosistemas forestales, en los que se concentra gran parte de la biodiversidad, es de propiedad ejidal y comunal. Los habitantes de estas zonas son, en consecuencia, los dueños de una importante riqueza biológica. Ver : http://www.conabio.gob.mx/institucion/cooperacion_internacional/doctos/dbf_mexico.html
[5] Recordemos que desde finales de 2016 el Congreso de la Unión, junto con la opinión pública, se encuentran debatiendo la iniciativa de Ley General de Biodiversidad.
[6] Por ejemplo la Iniciativa de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación forestal “más” (REDD+).
[7] CIDH (2009), Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales, Párr. 190.
[8] CIDH (2009), Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales, Párr. 55.
[9] CONAFOR (2015). “Mecanismo de Atención Ciudadana”. 25 junio del 2015. México. Disponible en: http://www.conafor.gob.mx/web/temas-forestales/bycc/mecanismo-de-atencion-ciudadana-mac/ (Consultado en abril de 2017).
[10] Dichos lineamientos fueron publicados el 11 de Agosto de 2017 y tienen por objeto establecer las condiciones y requisitos mínimos que deben observar las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el impulso, conformación, organización y funcionamiento de los Mecanismos de participación ciudadana. Ver: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5493639&fecha=11/08/2017
[11] Alianza MREDD, 2016. SÍNTESIS PARA LA TOMA DE DECISIONES Propuestas de reforma a la Ley General
de Desarrollo Forestal Sustentable para lograr la igualdad de género. Pág. 3. (ver: http://biblioteca.alianza-mredd.org/resena/cfcc0bc254ac35982f7c71ede8beb55bf5c3d50c. Consultado el 22 de junio de 2017).