Source: http://kraken.slv.cz/1As99/2008
Timestamp: 2018-06-21 11:00:09+00:00
Document Index: 7324352

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 28', '§ 23', '§ 23', '§ 14', '§ 157', 'soud ', '§ 157', '§ 18', '§ 23', 'soud ', 'soud ', '§ 78', '§ 103', 'soud ', '§ 157', 'soud ', 'soud ', '§ 131', '§ 93', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 157', '§ 157', '§ 157', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 109', 'soud ', '§ 157', '§ 157', '§ 157', 'soud ', '§ 157', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 21/96 ', 'soud ', '§ 157', 'soud ', '§ 11', 'soud ', '§ 121', '§ 76', 'in fine', 'soud ', 'ÚS 574/03 ', '§ 157', 'soud ', 'in fine', 'soud ', '§ 77', 'in fine', '§ 77', 'in fine', 'ÚS 11/04 ', '§ 77', 'in fine', '§ 23', '§ 14', 'ÚS 11/04 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 110']

1As99/2008
1 As 99/2008-89
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobce: pplk. E. T., proti ¾alovanému: Národní bezpeènostní úøad, se sídlem Na Popelce 2/16, Praha 5, proti rozhodnutí øeditele ¾alovaného ze dne 8. ledna 2007, è. j. 5/2007-NBÚ/07-OP, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 31. èervence 2008, è. j. 7 Ca 42/2007-60,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 31. èervence 2008, è. j. 7 Ca 42/2007-60, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
I. Vymezení vìci [1] ®alobce (roèník 1963) je profesionálním vojákem, dùstojníkem Armády Èeské republiky v hodnosti podplukovníka. Na základì ¾ádosti Ministerstva obrany ze dne 9. 6. 1999 a písemného souhlasu ¾alobce (tehdy je¹tì v hodnosti majora) zahájil ¾alovaný dle § 28 zákona è. 148/1998 Sb., o ochranì utajovaných skuteèností a zmìnì nìkterých zákonù (dále jen zákon è. 148/1998 Sb. ), bezpeènostní provìrku III. stupnì. Jeliko¾ u ¾alobce shledal bezpeènostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. b) a d) cit. zákona, vydal dne 2. 9. 2002 oznámení o nevydání osvìdèení. ®alobce podal proti tomuto rozhodnutí stí¾nost, které øeditel ¾alovaného vyhovìl a uvedené oznámení dne 4. 11. 2002 zru¹il a vìc vrátil k novému projednání. ®alovaný ve vìci znovu rozhodl teprve dne 20. 9. 2004, a shodnì se svým pøedchozím rozhodnutím osvìdèení nevydal. ®alobcovu opìtovnou stí¾nost zamítl øeditel ¾alovaného rozhodnutím ze dne 26. 1. 2005, pøièem¾ shledal pouze bezpeènostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. d) zákona è. 148/1998 Sb. Proti tomuto rozhodnutí podal ¾alobce opravný prostøedek ke Kolegiu na úseku ochrany utajovaných skuteèností pøi Nejvy¹¹ím státním zastupitelství (dále jen Kolegium NSZ ), které¾to jej rozhodnutím ze dne 16. 5. 2005, è. j. Kl 6/2005, zru¹ilo a vìc vrátilo øediteli ¾alovaného k dal¹ímu øízení. Ten, vázán právním názorem Kolegia NSZ, zru¹il dne 27. 6. 2005 rozhodnutí ¾alovaného ze dne 20. 9. 2004 a vìc mu opìt vrátil k dal¹ímu øízení.
[2] ®alovaný ve vìci znovu vydal rozhodnutí o nevydání osvìdèení, a to dne 18. 9. 2006, è. j. 28640/2006-NBÚ/PFO-P, kterým u ¾alobce shledal bezpeènostní riziko ve smyslu § 14 odst. 3 písm. h) zákona è. 412/2005 Sb., o ochranì utajovaných informací a o bezpeènostní zpùsobilosti (dále jen zákon è. 412/2005 Sb. ), nebo» dospìl k závìru, ¾e ¾alobce neoprávnìnì a vìdomì shroma¾ïoval po dobu více jak tøí let vìt¹í mno¾ství utajovaných písemností, a to i pøes nìkolikeré pouèení a znalost ustanovení obecnì závazných právních pøedpisù o nakládání s utajovanými skuteènostmi. Bezpeènostní provìrku pøitom úøad dokonèil v souladu s § 157 odst. 18 cit. zákona podle dosavadních právních pøedpisù. Uvedené ustanovení je podle ¾alovaného procesní povahy, a proto byly podmínky pro vydání osvìdèení, jako hmotnìprávní institut, posuzovány podle zákona è. 412/2005 Sb. Proti tomuto rozhodnutí podal ¾alobce dne 9. 10. 2006 rozklad, který byl øeditelem ¾alovaného zamítnut rozhodnutím ze dne 8. 1. 2007, è. j. 5/2007-NBÚ/07-OP. Toto rozhodnutí ¾alobce napadl dne 12. 2. 2007 ¾alobou k Mìstskému soudu v Praze.
[3] V záhlaví oznaèeným rozsudkem mìstského soudu ze dne 31. 7. 2008 bylo zru¹eno vý¹e citované rozhodnutí øeditele ¾alovaného a souèasnì bylo ¾alovanému ulo¾eno, aby ¾alobci zaplatil náhradu nákladù øízení ve vý¹i 2000 Kè. Mìstský soud v odùvodnìní napadeného rozsudku pøedev¹ím oznaèil za pro posouzení vìci podstatné, podle jaké právní úpravy mìl být v daném pøípadì hodnocen skutkový stav. Jeliko¾ bezpeènostní provìrka byla u ¾alobce zahájena podle zákona è. 148/1998 Sb. a ¾alovaný o vydání osvìdèení rozhodoval ji¾ za úèinnosti zákona è. 412/2005 Sb., je pro vìc rozhodující výklad pøechodných ustanovení zákona è. 412/2005 Sb.
[4] Podle § 157 odst. 18 cit. zákona se bezpeènostní provìrka zahájená pøed nabytím úèinnosti tohoto zákona dokonèí podle dosavadních právních pøedpisù. Toto pøechodné ustanovení odkazuje na bezpeènostní provìrku upravenou v dílu druhém páté hlavy zákona è. 148/1998 Sb., pøièem¾ bezpeènostní provìrka je prostøedkem ke zji¹tìní splnìní podmínek pro vydání osvìdèení podle tohoto zákona, a to za podmínek uvedených v § 18 a dále rozvedených v § 23 tého¾ zákona, která jsou ustanoveními hmotnì právními. Z tohoto dùvodu mìstský soud odmítl závìr ¾alovaného, ¾e cit. pøechodné ustanovení je procesní povahy. Naopak dospìl k závìru, ¾e z nìho vyplývá povinnost ¾alovaného výsledky bezpeènostní provìrky vedené podle zákona è. 148/1998 Sb. podøadit pod ustanovení tohoto zákona. Ostatnì ani sám ¾alovaný dle názoru mìstského soudu ve svém rozhodnutí neuvedl, jak dospìl k závìru o tom, ¾e cit. pøechodné ustanovení je procesního charakteru. S ohledem na tyto skuteènosti pak nemù¾e obstát ani závìr ¾alovaného, ¾e není vázán právním názorem Kolegia NSZ vysloveném v jeho rozhodnutí ze dne 16. 5. 2005, è. j. Kl 6/2005.
[5] Mìstský soud z vý¹e uvedených dùvodù napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ø. s. pro nezákonnost zru¹il a vìc vrátil ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
II. Struèné shrnutí základních argumentù uvedených v kasaèní stí¾nosti [6] ®alovaný (dále té¾ stì¾ovatel ) v kasaèní stí¾nosti napadl oba výroky rozsudku mìstského soudu, a to z dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Dle jeho názoru si soud nesprávnì vylo¾il pøechodná ustanovení zákona è. 412/2005 Sb., nebo» vytrhl z kontextu jediné pøechodné ustanovení (§ 157 odst. 18 vìtu první) a dovodil neoddìlitelnost hmotnìprávních ustanovení zákona è. 148/1998 Sb. od jeho procesnìprávních ustanovení. Zákonodárce dle stì¾ovatelova názoru pøijetím nové právní úpravy jednoznaènì stanovil, jaké podmínky musí s úèinností od 1. 1. 2006 splòovat fyzická osoba, aby jí mohlo být vydáno osvìdèení pro styk s utajovanými informacemi. Pro stì¾ovatele není pøijatelný jiný výklad pøechodných ustanovení zákona è. 412/2005 Sb. ne¾ ten, který je doposud uplatòován v rozhodovací praxi úøadu, tj. dokonèit bezpeènostní provìrku za pou¾ití procesních pravidel a institutù zákona
è. 148/1998 Sb., pokud jde o podmínky pro vydání osvìdèení v¹ak aplikovat výhradnì novou právní úpravu, tj. zákon è. 412/2005 Sb. Tato rozhodovací praxe je potvrzena øadou rozhodnutí mìstského soudu a v jednom pøípadì té¾ Nejvy¹¹ího správního soudu (rozsudek NSS sp. zn. 5 As 27/2007). Zároveò odkázal té¾ na judikaturu NSS a Ústavního soudu v otázkách výkladu pøechodných ustanovení zákonù, otázkách pøípustnosti pravé a nepravé retroaktivity (sp. zn. 6 A 126/2002 a Pl. ÚS 21/96).
[7] Rozsudek mìstského soudu stì¾ovatel pova¾uje za vnitønì rozporný, proto¾e jeho odùvodnìní nekoresponduje s výrokem. Pøesto¾e soud pova¾oval za zásadní otázku, podle jaké právní úpravy mìl být hodnocen zji¹tìný skutkový stav, zru¹il pouze rozhodnutí o rozkladu a rozhodnutí I. stupnì ponechal bez pov¹imnutí. Stì¾ovatel dále zrekapituloval dosavadní prùbìh øízení ve vìci, z nìho¾ podle jeho názoru vyplývá, ¾e pøechodná ustanovení zákona è. 412/2005 Sb. dopadají pouze na øízení pøed správním orgánem I. stupnì, tj. na øízení o ¾ádosti o vydání osvìdèení-tzv. bezpeènostní provìrku, nikoliv v¹ak na øízení pøed správním orgánem II. stupnì o opravném prostøedku. Øízení o rozkladu bylo v souladu s rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 5 As 27/2007 vedeno pouze dle ustanovení zákona è. 412/2005 Sb., a to jak dle norem procesních, tak hmotnìprávních. Situace, kdy soud rozsudkem stì¾ovatele na jedné stranì zavázal k výhradní aplikaci zákona è. 148/1998 Sb., av¹ak výrokem zru¹il pouze rozhodnutí stì¾ovatelova øeditele o rozkladu a vìc vrátil k novému projednání a rozhodnutí (tj. zpìt do stádia øízení o rozkladu dle zákona è. 412/2005 Sb.), je pro stì¾ovatele znaènì nepøehledná a komplikovaná.
[8] Stì¾ovatelùv øeditel v novém øízení o rozkladu, vázán právním názorem mìstského soudu, zru¹í dle § 131 odst. 3 zákona è. 412/2005 Sb. rozhodnutí o nevydání osvìdèení a vìc vrátí stì¾ovateli k novému projednání a rozhodnutí. V souladu s právním názorem mìstského soudu by mìl stì¾ovatel na toto nové øízení aplikovat výhradnì ustanovení zákona è. 148/1998 Sb., av¹ak s ohledem na § 93 odst. 3 písm. d) zákona è. 412/2005 Sb. se dnem doruèení rozhodnutí o rozkladu ¾alobci ze zákona zahajuje nové bezpeènostní øízení, na nìj¾ ji¾ ustanovení zákona è. 148/1998 Sb. aplikovat není mo¾né. Mìstský soud tím, ¾e se nevypoøádal s problémem zcela, nastolil velmi slo¾itou právní situaci, nebo» stì¾ovatel prakticky nemù¾e právnímu názoru soudu v praxi dostát. Mìstský soud mìl ¾alobu jako nedùvodnou zamítnout, pøièem¾ mìl pøi posuzování zákonnosti rozhodnutí o rozkladu z hlediska splnìní hmotnìprávních podmínek pro vydání osvìdèení pou¾ít zákona è. 412/2005 Sb. Stì¾ovatel proto navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek zru¹il a vìc vrátil mìstskému soudu k dal¹ímu øízení, a souèasnì po¾ádal o pøiznání odkladného úèinku kasaèní stí¾nosti.
III. Vyjádøení ¾alobce [9] ®alobce ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e soud rozhodl správnì, pokud vyslovil názor o nutnosti aplikovat na ¾alobcùv pøípad zákon è. 148/1998 Sb. Je to naopak stì¾ovatel, kdo izolovanì vykládá jedno z pøechodných ustanovení zákona è. 412/2005 Sb. (§ 157 odst. 18), toto je v¹ak nutno vykládat v kontextu ostatních pøechodných ustanovení, zejm. § 157 odst. 28. Rozhodnutí NSS ve vìci sp. zn. 5 As 27/2007 sice vychází z principu obecné pøípustnosti nepravé retroaktivity nové právní úpravy, ze které ale existují výjimky. Jednou z nich je pøípad, kdy pøechodná ustanovení nové právní úpravy odkazují na pou¾ití právní úpravy pøedchozí, co¾ v nyní posuzovaném pøípadì nastalo v § 157 odst. 18 ve spojení s odst. 28 zákona è. 412/2005 Sb. Dle názoru ¾alobce je nutno takto postupovat i s ohledem na konkrétní aspekty pøípadu (zejm. délku øízení a její dùvody).
[10] ®alobce se domnívá, ¾e mìstský soud mìl zru¹it i rozhodnutí správního orgánu I. stupnì, zároveò si je vìdom toho, ¾e jde toliko o právem pøedvídanou mo¾nost, nikoliv povinnost. V podrobnostech pak ¾alobce odkázal na v¹echna svá dosavadní podání ve vìci. Z vý¹e uvedených dùvodù ¾alobce navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou zamítl, a dále po¾ádal o to, aby se soud v zájmu rychlosti a hospodárnosti øízení zabýval i tìmi ¾alobními body, které mìstský soud neposoudil.
IV. Právní posouzení vìci Nejvy¹¹ím správním soudem [11] Usnesením ze dne 3. 12. 2008, è. j.-84, je¾ nabylo právní moci dne 11. 12. 2008, Nejvy¹¹í správní soud stì¾ovatelovì kasaèní stí¾nosti nepøiznal odkladný úèinek.
[12] Dùvodnost kasaèní stí¾nosti posoudil Nejvy¹¹í správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatnìného dùvodu (§ 109 odst. 2, 3 s. ø. s.), neshledal pøitom vady, k nim¾ by musel pøihlédnout i bez návrhu.
[13] Nejvy¹¹í správní soud nejprve posoudil otázku aplikace nového zákona è. 412/2005 Sb. na døíve zapoèatá øízení, tedy otázku výkladu intertemporálního pravidla § 157 odst. 18 a 28 zákona è. 412/2005 Sb. (IV/1). Jako druhou pak posoudil otázku závaznosti rozhodnutí Kolegia NSZ pro stì¾ovatele, a to poèínaje okam¾ikem úèinnosti zákona è. 412/2005 Sb. (IV/2).
IV/1 Výklad intertemporálního pravidla § 157 odst. 18 a 28 zákona è. 412/2005 Sb. [15] V posuzovaném pøípadì je nesporné, ¾e ¾alobce po¾ádal o vydání osvìdèení dne 9. 6. 1999, kdy byla zahájena jeho bezpeènostní provìrka dle zákona è. 148/1998 Sb. Stì¾ovatel ve vìci rozhodoval opakovanì, proto¾e jeho rozhodnutí byla opakovanì ru¹ena øeditelem ¾alovaného, naposledy rozhodnutím è. j. 798/2005-NBÚ/07-SO ze dne 27. 6. 2005, v nìm¾ se øeditel stì¾ovatele øídil právním názorem Kolegia NSZ. Ke dni úèinnosti zákona è. 412/2005 Sb. tak stále bì¾ela bezpeènostní provìrka ¾alobce, která¾to byla zahájena ve smyslu § 157 odst. 28 zákona è. 412/2005 Sb. pøed více jak 45 dny (nutno podotknout, ¾e v tomto pøípadì trvalo øízení pøed stì¾ovatelem ke dni úèinnosti nového zákona ji¾ více ne¾ 2390 dnù).
[16] Právní otázkou, kterou dle stì¾ovatelova názoru posoudil mìstský soud nesprávnì, je výklad pøechodných ustanovení zákona è. 412/2005 Sb., konkrétnì pøedev¹ím jeho § 157 odst. 18. Podle tohoto ustanovení se bezpeènostní provìrka zahájená pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona dokonèí podle dosavadních právních pøedpisù. Na její dokonèení se vztahuje lhùta pro provedení srovnatelného øízení o vydání osvìdèení podle tohoto zákona s tím, ¾e lhùta zaèíná bì¾et ode dne nabytí úèinnosti tohoto zákona. Pro posouzení vìci je dále podstatný odst. 28 tého¾ ustanovení, podle nìho¾ provedení bezpeènostní provìrky fyzické osoby [ ] se øídí dosavadními právními pøedpisy pouze tehdy, jestli¾e ¾ádost byla pøedána k po¹tovní pøepravì nebo jinak doruèena èi podána nejpozdìji 45 dnù pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona.
[17] Vzájemný vztah obou uvedených ustanovení není zákonem zcela jednoznaènì dán; odst. 28 ve spojitosti s odst. 18 by mohl být vykládán buï jako doplnìní odstavce 18 stanovující podmínku pro aplikaci odst. 18 jako celku (v takovémto pøípadì by se na ¾ádosti podané ménì ne¾ 45 dní pøede dnem úèinnosti nového zákona aplikovala poèínaje dnem úèinnosti nového zákona kompletnì nová zákonná úprava), anebo jako ustanovení speciální, jím¾ je zpøesnìno, kdy se øízení o provedení bezpeènostní provìrky bude øídit jen starou procesní úpravou (¾ádost podaná ménì ne¾ 45 dní pøed úèinností zákona è. 412/2005 Sb.), a kdy se øízení o provedení bezpeènostní provìrky bude øídit starou právní úpravou kompletnì, tedy po stránce hmotnìprávní i procesní (¾ádost podaná 45 a více dní pøed úèinností cit. zákona). Nejvy¹¹í správní soud upøednostòuje z ní¾e uvedených dùvodù prvou z uvedených výkladových alternativ.
[18] Ústavní soud ve stì¾ovatelem cit. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (publ. pod è. 63/1997 Sb.) v obecné ústavní rovinì vytýèil zákonodárci ústavní mantinely pøi úpravì intertemporálních problémù støetu nové a staré právní úpravy. Podle cit. nálezu toti¾ [z]ru¹ení staré a pøijetí nové právní úpravy je nutnì spjato se zásahem do principù rovnosti a ochrany dùvìry obèana v právo. Dochází k tomu v dùsledku ochrany jiného veøejného zájmu èi základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu by mìlo vést k závìru o druhu legislativního øe¹ení èasového støetu právních úprav. Proporcionalitu lze pøitom charakterizovat tak, ¾e vy¹¹í stupeò intenzity veøejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odùvodòuje vy¹¹í míru zásahu do principù rovnosti a ochrany dùvìry obèana v právo novou právní regulací. Platí tu zároveò maxima, pøikazující v pøípadì omezení základního práva, resp. svobody ¹etøit jeho podstatu a smysl [ ] Pøi posouzení zpùsobu legislativního øe¹ení intertemporality tudí¾ sehrává svou roli nejen míra odli¹nosti nové a staré právní úpravy, nýbr¾ i spoleèenská naléhavost zavedení nové právní úpravy ap. Rozhodnutí zákonodárce o zpùsobu øe¹ení èasového støetu staré a nové právní úpravy tedy z hlediska ústavního není vìcí nahodilou nebo vìcí libovùle. Je vìcí zva¾ování v kolizi stojících ústavnìprávních principù. V této souvislosti právní teorie na adresu nepravé retroaktivity konstatuje, ¾e tato je 'zásadnì pøípustná; i ona mù¾e ale být ústavnìprávnì nepøípustnou, jestli je tím zasa¾eno do dùvìry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných pøání pro veøejnost nepøevy¹uje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na dal¹í existenci dosavadního práva.' (èást V., citace vynechány). Nejvy¹¹í správní soud ve smyslu tohoto právního závìru Ústavního soudu dále vylo¾í dùvody, které zákonodárce vedly k rozhodnutí o vyøe¹ení konfliktu mezi starým a novým právem, kdy¾ zvolil cestu pou¾ití staré právní úpravy v otázkách procesních, zatímco nové úpravy v otázkách hmotnìprávních.
[19] Je patrné, ¾e formulace intertemporálního pravidla ve dvou rùzných, a dokonce na sebe nenavazujících odstavcích § 157 (viz bod [16]) je velmi nepøehledná. Lze jistì argumentovat tak, ¾e pokud by zákonodárce mìl vskutku v úmyslu podmínit aplikaci odst. 18 úpravou uvedenou v odst. 28, uèinil by tak ji¾ pøímo v textu odst. 18. Argument sousledností a obsahovou návazností textu právního pøedpisu je proto jistì významný, nicménì intertemporální pravidlo nelze v ¾ádném pøípadì mechanicky vyvodit jen z umístìní a (nedostatku) návaznosti obou odstavcù. Nejvy¹¹í správní soud musel pøihlédnout té¾ k zámìru historického zákonodárce (subjektivní teleologický výklad) a smyslu a úèelu intertemporální normy v kontextu relevantní zákonné úpravy (objektivní teleologický výklad).
[20] Formulace intertemporálního ustanovení zpùsobem, který vedl k interpretaènímu problému nyní øe¹enému, není v dùvodové zprávì k zákonu è. 412/2005 Sb. nijak vysvìtlena, kdy¾ dùvodová zpráva toliko uvádí, ¾e v zájmu zaji¹tìní kontinuity mezi rozhodnutími, podáními nebo èinnostmi provádìnými pøed úèinností tohoto zákona po nabytí této úèinnosti se stanoví pøechodná ustanovení (dùvodová zpráva k návrhu zákona o ochranì utajovaných informací a o bezpeènostní zpùsobilosti ze dne 28. 1. 2005, snìmovní tisk 880/0, dostupné v digitálním repozitáøi na internetové stránce PS PÈR www.psp.cz). Subjektivní teleologický výklad tedy odpovìï na interpretaèní problém zde øe¹ený nepøiná¹í.
[21] Pøi hledání smyslu a úèelu intertemporální normy nutno vycházet z kontextu relevantní zákonné úpravy, pøedev¹ím pak ze smyslu zákona è. 412/2005 Sb. jako takového. Z obecného pojmu bezpeènostního rizika a na jeho neexistenci navazujícího osvìdèení, které pùsobí pro futuro, nikoliv pro praeterito (viz § 11 odst. 1 zákona, podle nìho¾ platné osvìdèení je pøedpokladem pøístupu k utajované informaci, tedy bez tohoto osvìdèení pøístup k utajované informaci mo¾ný není), vyplývá, ¾e obsah bezpeènostního rizika je zásadnì (nestanoví-li zákon jinak) regulován platným a úèinným hmotným právem. Toto právo urèuje, co je bezpeènostním rizikem v daném prostoru a èase. To je ostatnì v plném souladu s nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (publ. jako è. 322/2001 Sb.), který rovnì¾ vychází z pojetí v èase dynamického bezpeènostního rizika. Jak toti¾ Ústavní soud mj. uvedl, význam jednotlivých konkrétních bezpeènostních rizik se èasem mù¾e mìnit [ ] je dokonce myslitelné, ¾e nìkterá bezpeènostní rizika se objeví zcela novì a naopak nìkterá svým významem ustoupí do pozadí. Zákonodárce tuto dynamiku zmínìných procesù bere v úvahu jednak obecností vymezení bezpeènostních rizik, jednak eventuálním zákonným vymezením novì se objeviv¹ího bezpeènostního rizika (k tomu èást IX. cit. nálezu).
[22] Úèel a smysl zákona è. 412/2005 Sb. je jasnì popsán v dùvodové zprávì k tomuto zákonu, která v obecné èásti pod bodem II. mj. uvádí, ¾e [h]lavním cílem pøedkládaného návrhu je odstranit nedostatky souèasné právní úpravy v oblasti ochrany utajovaných skuteèností, upravit nìkteré instituty, které se dotýkají èlenství Èeské republiky v Evropské unii a v Organizaci Severoatlantické smlouvy a té¾ zvý¹ení právní jistoty adresátù tìchto norem. V èásti IV. pak dùvodová zpráva odkazuje na bezpeènostní standardy NATO, konkrétnì na bezpeènostní smìrnici C-M (2002)49-Bezpeènost v rámci NATO z dubna 2002, s ní¾ má být zákon plnì kompatibilní (viz dùvodová zpráva cit. v bodì [20]). Z této smìrnice, konkrétnì z jejich pøíloh, jasnì vyplývá, ¾e bezpeènostní riziko má být posuzováno se zøetelem na aktuální hmotnìprávní úpravu; posuzování podle hmotnìprávní úpravy minulé (a dnes ji¾ mo¾no vskutku øíci úpravy historické) by neplnilo funkci, kterou bezpeènostní øízení má. Vydání osvìdèení ve smyslu § 121 násl. zákona è. 412/2005 Sb. toti¾ jasnì plní funkci provìøení osoby k danému okam¾iku pro futuro, není tedy deklaratorním osvìdèením, ¾e osoba v minulosti podle minulé hmotnìprávní regulace podmínky pøístupu k utajované informaci splòovala. Jediným rozumným výkladem je proto pou¾ití stávající hmotnìprávní úpravy, která reaguje na aktuální po¾adavky na ochranu utajovaných skuteèností a reflektuje mezinárodní závazky státu [srov. smìrnici C-M (2002)49, dostupnou na internetové stránce http://www.freedominfo.org/documents/C-M(2002)49.pdf, zejm. pøílohu B, bod 11, a pøílohu C, body 4 a 5; ostatnì obdobnì té¾ èl. 3 Dohody mezi smluvními stranami Severoatlantické smlouvy o bezpeènosti informací, publ. pod è. 75/2001 Sb. m. s.].
[23] Pro ilustraci právì podaných úvah, které ukazují potøebnost aplikovat na podání související s ochranou utajovaných skuteèností platné a úèinné normy, mo¾no podat té¾ argument komparativní, a to pøechodnými ustanoveními slovenského zákona è. 241/2001 Z. z., o ochranì utajovaných skuteèností, podle jeho¾ § 76 odst. 1 in fine podání podaná podle dosavadních pøedpisù a nevyøízená do 31. øíjna 2001 se vyøídí podle tohoto zákona (zákon sám nabyl úèinnost 1. 7. 2001-viz èl. V. zákona).
[24] V rozsudku NSS ze dne 7. 8. 2007, è. j. 5 As 27/2007-75 (v¹echna zde cit. rozhodnutí NSS jsou dostupná na www.nssoud.cz), je mj. uvedeno, ¾e nelze postupovat podle neplatných a neúèinných zru¹ených ustanovení zákona è. 148/1998 Sb. (pokud to nový zákon è. 412/2005 Sb. v pøechodných a závìreèných ustanoveních nestanoví pøípadným odkazujícím ustanovením) (zvýraznìní doplnìno). Nejvy¹¹í správní soud shora jasnì poukázal na to, ¾e ¾ádné ustanovení nového zákona pou¾ití zru¹eného zákona v jeho hmotnìprávních normách nestanoví, pro aplikaci zru¹eného zákona tak, jak jí stanoví v napadeném rozsudku mìstský soud, proto nebyl ¾ádný dùvod.
[25] Nejvy¹¹ímu správnímu soudu se proto jako správný výklad jeví taková interpretace pøechodných ustanovení, která reflektuje snahu zákonodárce zachovat procesní (nikoliv ov¹em hmotnìprávní) re¾im zákona è. 148/1998 Sb. jen pro star¹í bezpeènostní provìrky zahájené 45 a více dnù pøed úèinností zákona è. 412/2005 Sb., a naopak nový zákon è. 412/2005 Sb. bude aplikován (samozøejmì poèínaje úèinností zákona) po stránce procesní i po stránce hmotnìprávní na øízení nová i na øízení zahájená ménì ne¾ 45 dní pøed úèinností nového zákona.
[26] Nutno upozornit, ¾e plná aplikace starého procesního práva pro v¹echna øízení zapoèatá pøed datem úèinnosti nového zákona je obecnì spí¹e výjimeènou úpravou (srov. k tomu nález I. ÚS 574/03 ze dne 13. 4. 2005, Sb. ÚS sv. 37, s. 105). Zákonodárcùv zámìr lze v¹ak vysvìtlit tím, ¾e zákon è. 412/2005 Sb. pøinesl významné zmìny pøedev¹ím procesního charakteru (k tomu srov. zejm. dùvodovou zprávu, èást II-hlavní principy nové právní úpravy, cit. v bodì [20]). Lze se domnívat, ¾e tímto vyvá¾eným øe¹ením zákonodárce poskytl ochranu dobré víry osob v ji¾ bì¾ících øízeních (kterým se nezmìní procesní re¾im vyøízení jejich ¾ádosti poèínaje úèinností nového zákona) a souèasnì usiloval o to zabránit spekulativnímu podávání ¾ádostí dal¹ími osobami tìsnì pøed nabytím úèinnosti nového zákona, tedy v dobì, kdy nová úprava ji¾ byla témìø tøicet dní veøejnì známá s ohledem na svou publikaci ve Sbírce zákonù; na takovéto osoby se poèínaje úèinností zákona plnì aplikoval ji¾ nový procesní re¾im.
[27] Z kontextu ostatních pøechodných ustanovení zákona è. 412/2005 Sb. a judikatury NSS tato ustanovení interpretující lze dovodit dal¹í podporu pro vý¹e uvedené závìry. Z § 157 odst. 21 cit. zákona, na nìj¾ stì¾ovatel rovnì¾ poukazuje, vyplývá, ¾e stí¾nost proti nevydání osvìdèení, podaná ve lhùtì, se vyøídí podle dosavadních právních pøedpisù, ale pouze za podmínky, jedná-li se o stí¾nost podanou pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona. Zde tak zákonodárce preferuje aplikaci nové zákonné úpravy (a to po stránce procesní i po stránce hmotné), a to od okam¾iku, kdy úèastník uèiní svùj procesní úkon za její úèinnosti. Právì takové situace (podání stí¾nosti po nabytí úèinnosti zákona è. 412/2005 Sb.) se týká i stì¾ovatelem cit. rozsudek NSS è. j. 5 As 27/2007-75 (cit. v bodì [24]). Nelze sice dospìt k závìru, který èiní v kasaèní stí¾nosti stì¾ovatel, ¾e by postup mìstského soudu v nyní posuzovaném pøípadì, kde se øe¹í právní otázka odli¹ná, byl s uvedeným judikátem NSS v pøímém rozporu, judikát NSS v¹ak vskutku ve shodì s tím, co uvádí stì¾ovatel, podporuje úvahy shora podané. Nedávalo by toti¾ ¾ádný rozumný smysl, aby stì¾ovatel rozhodoval o ¾ádosti ¾alobce podle starého hmotného práva, zatímco o rozkladu by bylo øeditelem ¾alovaného rozhodováno ji¾ podle hmotnìprávní úpravy nové (ostatnì tímto se mìstský soud ve svém rozsudku vùbec nezabýval).
[28] Naopak rozsudek NSS è. j. 6 A 126/2002-27 (dohledatelné té¾ pod è. 461/2005 Sb. NSS), na nìj¾ stì¾ovatel té¾ poukazuje, se nijak nedotýká situace obdobné té, která je dána v nyní posuzovaném pøípadì, proto¾e øe¹í otázku týkající se správního trestání, v ní¾ po¾aduje srovnání staré a nové právní úpravy z pohledu zásady vyslovené v èl. 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv a svobod.
[29] Mo¾no tedy tuto èást uzavøít, ¾e mìstský soud pochybil, pokud dovodil, ¾e stì¾ovatel v rozhodnutí o nevydání osvìdèení ze dne 18. 9. 2006, è. j. 28640/2006-NBÚ/PFO-P, mìl plnì aplikovat zákon è. 148/1998 Sb., nikoli zákon nový. Naopak je nutno se ztoto¾nit s právním závìrem stì¾ovatele, ¾e zákonodárce pøijetím nové právní úpravy jednoznaènì stanovil, jaké podmínky musí s úèinností od 1. 1. 2006 splòovat fyzická osoba, aby jí mohlo být vydáno osvìdèení pro styk s utajovanými informacemi.
IV/2 Závaznost právního názoru Kolegia NSZ [30] Závìr mìstského soudu je v¹ak správný potud, pokud odmítl tezi, ¾e stì¾ovatel není vázán právním názorem Kolegia NSZ vysloveným v jeho rozhodnutí ze dne 16. 5. 2005, è. j. Kl 6/2005 (s. 3 rozsudku). Jakkoliv tuto vázanost nový zákon è. 412/2005 Sb. vskutku nestanoví, nutno zdùraznit, jak ostatnì správnì uvádí ve svém vyjádøení ¾alobce, ¾e § 77j odst. 1 in fine zákona è. 148/1998 Sb., podle nìho¾ orgán, který bude ve vìci znovu rozhodovat, je právním názorem Kolegia vázán, je normou práva procesního (a tedy na pøípad ¾alobce normou aplikovatelnou). Ustanovení § 77j odst. 1 in fine má zajistit, aby Národní bezpeènostní úøad
(stì¾ovatel) nejen dostal informaci o tom, proè má Kolegium NSZ jeho rozhodnutí za vadné, ale té¾ informaci o tom, èeho se má pøi dal¹ím postupu vyvarovat. V tom tkví také smysl institutu vázanosti právním názorem tribunálu sui generis, kterým Kolegium NSZ podle pøedchozí právní úpravy bylo (k charakteristice Kolegia NSZ více nález Pl. ÚS 11/04 ze dne 26. 4. 2005, publ. pod è. 220/2005 Sb., èást V.).
[31] Ustanovení § 77j odst. 1 in fine jistì stì¾ovateli nebrání, aby na základì novì zji¹tìných skuteèností dospìl i ke svému pùvodnímu závìru; vede ho v¹ak závaznì k tomu, aby neopakoval pøedchozí nedostatky svého øízení a rozhodnutí. Dùvod pro to, aby správní orgán rozhodnutím Kolegia NSZ vázán nebyl, musí být dán obsahovì odli¹nou hmotnìprávní úpravou nového zákona (ve srovnání s úpravou starou), nikoliv v¹ak jen tím, ¾e srovnatelný institut starého zákona je novì zakotven té¾ v zákonì novém. O srovnatelnosti § 23 odst. 2 písm. d) zákona è. 148/1998 Sb. a § 14 odst. 3 písm. h) zákona è. 412/2005 Sb. pøitom hovoøí té¾ rozhodnutí ¾alovaného ze dne 18. 9. 2006 (s. 4 rozhodnutí); je-li tomu tak, nebyl ¾ádný dùvod popøít závaznost právního názoru Kolegia NSZ. Navíc v ka¾dém pøípadì budou závazné ty právní závìry Kolegia NSZ, které se vztahují k procesním pochybením stì¾ovatele.
[32] Pøi aplikaci právních závìrù Kolegia NSZ nutno vzít v úvahu té¾ ochranu dobré víry na stranì ¾alobce v závaznost tìchto závìrù a s jeho dobrou vírou ostøe kontrastující protizákonné chování stì¾ovatele, který se svévolnì pokusil èekáním na novou zákonnou úpravu vyvázat ze závazného pùsobení právního názoru Kolegia NSZ. Stì¾ovatel toti¾ ve svém vyjádøení k rozkladu ¾alobce ze dne 31. 10. 2006 (adresováno rozkladové komisi øeditele stì¾ovatele) pomìrnì otevøenì polemizuje s právním názorem Kolegia NSZ, a naznaèuje, ¾e jen díky bìhu èasu se prý dostal mimo rámec závazného pùsobení tohoto právního názoru, jeho¾ po¾adavky bylo lze naplnit jen velmi obtí¾nì (správní spis, dokument è. 65, Pøíloha è. 3 k è. j. 195/2007-NBÚ/07-OP, s. 3-4 vyjádøení). Tuto otevøenou polemiku s názorem Kolegia NSZ nepøímo a ponìkud jemnìji pøevzal do odùvodnìní té¾ øeditel stì¾ovatele v rozhodnutí ze dne 8. 1. 2007. Jak ov¹em s odkazem na dùvodovou zprávu k zákonu è. 310/2002 Sb. uvedl ji¾ Ústavní soud, pøezkum Kolegiem NSZ byl do zákona vèlenìn kvùli zvý¹ení dùvìryhodnosti a objektivnosti exekutivního bezpeènostního provìøování: "...negativní rozhodnutí NBÚ má velmi záva¾né dopady na profesní, ale i osobní ¾ivot provìøované osoby, navrhovatelé jsou pøesvìdèeni, ¾e je nutno do celého systému bezpeènostních provìrek vnést vnìj¹í kontrolní prvek v podobì nezávislého odvolacího orgánu, který bude oprávnìn rozhodnutí NBÚ pøezkoumat. Zøízení nezávislého kontrolního orgánu navíc vnese do procesu bezpeènostních provìrek vy¹¹í stupeò dùvìryhodnosti a objektivnosti, ne¾ tomu bylo dosud, ani¾ by souèasnì celý proces výraznì èasovì èi jinak komplikovalo." (èást V.B nálezu Pl. ÚS 11/04 cit. v bodì [30] shora). Svévolné ignorování závìrù Kolegia NSZ stì¾ovatelem tak podstatnì naru¹uje nejen dùvìryhodnost a objektivnost exekutivního bezpeènostního provìøování , ale je v rozporu té¾ s právní jistotou a ochranou dùvìry obèana v právo jako¾to základními atributy demokratického právního státu (èl. 1 odst. 1 Ústavy).
V. Shrnutí [33] Nejvy¹¹í správní soud shrnuje, ¾e zákonodárce pøijetím nové právní úpravy jednoznaènì stanovil, jaké podmínky musí s úèinností od 1. 1. 2006 splòovat fyzická osoba, aby jí mohlo být vydáno osvìdèení pro styk s utajovanými informacemi.
[34] Nejvy¹¹í správní soud sám se ji¾ nemohl vyjádøit k argumentùm ¾alobce uvedeným v ¾alobì, nebo» tím by pøipravil ¾alobce i stì¾ovatele o právní posouzení tìchto argumentù mìstským soudem a nepøípustnì by nahrazoval roli mìstského soudu v soudním øízení správním. Pøesto Nejvy¹¹í správní soud musí nad rámec vý¹e uvedeného zdùraznit, ¾e délka øízení v ¾alobcovì vìci je zcela nepøípustná, pøièem¾ je to evidentnì právì stì¾ovatel, kdo nese na nepøijatelnì velkých prùtazích v øízení vinu. Naprosto flagrantním pøíkladem je doba mezi rozhodnutím øeditele stì¾ovatele ze dne 27. 6. 2005, které zru¹ilo pøedchozí rozhodnutí stì¾ovatele, a rozhodnutím stì¾ovatele o nevydání osvìdèení ze dne 18. 9. 2006, tedy doba bezmála 15 mìsícù (k dùvodùm tohoto èekání srov. bod [32]). Stì¾ovatel tak neodùvodnìnými a svévolnými prùtahy v øízení vytvoøil pro ¾alobce zcela neúnosnou a protiústavní situace naprosté právní nejistoty, v ní¾ se ¾alobce nalézá ji¾ témìø deset let. Bude proto nyní na mìstském soudì, aby k prodlu¾ování právní nejistoty ¾alobce sám nepøispíval a celou vìc bez prùtahù posoudil a rozhodl.
VI. Závìr a rozhodnutí o nákladech øízení [35] Ze v¹ech shora uvedených dùvodù dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná, a proto napadený rozsudek zru¹il a vrátil vìc mìstskému soudu k dal¹ímu øízení. V nìm bude mìstský soud vázán právním názorem vysloveným v rozsudku zdej¹ího soudu (§ 110 odst. 3 s. ø. s.) a pøezkoumá rozhodnutí stì¾ovatele (¾alovaného) na základì ¾alobních bodù øádnì a vèas uplatnìných v ¾alobì. Mìstský soud té¾ zvá¾í dùsledky dopadù závaznosti názorù vyjádøených v rozhodnutí Kolegia NSZ pro stì¾ovatele, jak popsáno vý¹e v èásti IV/2 tohoto rozsudku. V novém rozhodnutí o vìci rozhodne mìstský soud i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).