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Timestamp: 2020-08-12 17:35:15+00:00
Document Index: 59354042

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Consiglio di Stato sezione V sentenza n. 2896 depositata il 16 maggio 2018 - La cauzione non è una sanzione che colpisce il concorrente per il comportamento tenuto, ma una garanzia per il corretto adempimento degli obblighi assunti dagli operatori economici in relazione ad una partecipazione ad una gara di appalto, ivi compresi, naturalmente, la dimostrazione del possesso dei requisiti dichiarati in sede di offerta e per i quali è avvenuta la ammissione alla gara - Studio Cerbone
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Consiglio di Stato sezione V sentenza n. 2896 depositata il 16 maggio 2018
N. 02896/2018REG.PROV.COLL.
N. 00505/2018 REG.RIC.
R. Consorzio Stabile s.c.a.r.l. in proprio e in qualità di capogruppo e mandataria della costiutenda ATI, S. & C. s.p.a. in proprio e in qualità di mandante della costiutenda ATI, in persona dei propri legali rappresentanti, Arch. A.M., rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Abbamonte e Barbara Del Duca, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Abbamonte in Roma, via degli Avignonesi, 5;
M.D. s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Russo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luigi Napolitano in Roma, via Sicilia, 50;
Impresa B. costruzioni s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Vosa e Giuliana Vosa, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maria Alessandra Sandulli, in Roma, c.so Vittorio Emanuele II, 349;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di M.D. s.p.a.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dalla B. Costruzioni s.p.a.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 marzo 2018 il Cons. Federico Di Matteo e uditi per le parti gli avvocati Andrea Abbamonte, Barbara Del Duca, Giuseppe Russo e Paolo Vosa;
1. Mostra d’Oltremare s.p.a. indiceva una procedura aperta per l’affidamento dell’appalto integrato per l’esecuzione dei lavori di “Restauro e Consolidamento della Torre delle Nazioni e progettazione esecutiva del restauro Sala Dorica” per un importo di € 6.441.509,40 di cui € 6.416.509,40 per lavori e € 250.000,00 per la progettazione definitiva ed esecutiva.
2. La procedura si concludeva con il provvedimento 10 febbraio 2017 prot. 12/17 di aggiudicazione a favore della B. costruzioni s.p.a.; quest’ultima, ai fini della progettazione esecutiva della Sala Dorica, aveva indicato come progettisti il raggruppamento temporaneo tra professionisti da costituirsi tra l’arch. Stefano de Pretis, in qualità di capogruppo mandatario, e lo studio associato IA2, l’ing. Fabio Locascio e l’arch. Nicoletta Pettirosso in qualità di mandanti.
3. Il provvedimento di aggiudicazione era impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania dall’Ati R. consorzio stabile s.c.a.r.l. e da S. & C. s.p.a. in proprio e quali componenti dell’Ati costituendo, nonché dall’arch. A.M., sulla base di tre motivi, con ricorso che assumeva numero di Rg. 928/17.
3.1. In giudizio si costituivano Mostra d’Oltremare s.p.a. e B. costruzioni s.p.a.; quest’ultima proponeva ricorso incidentale, fondato anch’esso su tre motivi. Con il primo motivo la controinteressata sosteneva l’inidoneità rispetto all’oggetto di gara (restauro di bene sottoposto a vincolo – categoria E22) dei servizi di progettazione per lavori presentati dal capogruppo del raggruppamento temporaneo dei progettisti indicato dalla ricorrente a comprova del requisito di qualificazione richiesto dal bando. Con il secondo motivo era contestata l’idoneità del contratto di avvalimento stipulato tra la mandante S. & C. s.p.a. ed il Consorzio stabile Compart s.c.a.r.l. per la categoria OG2, classifica VIII; infine, con il terzo motivo era contesta l’assenza del requisito relativo alla categoria di progettazione E22 in capo alla professionista associata al raggruppamento temporaneo di progettisti.
4. Accadeva, intanto, che la stazione appaltante, con provvedimento 31 marzo 2017 n. 40/17, operata la verifica del possesso dei requisiti dichiarati ai sensi dell’art. 48 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, disponeva l’esclusione dell’Ati R. Consorzio stabile s.c.a.r.l. dalla procedura ritenendo non dimostrato il possesso del requisito di qualificazione di cui al punto A2 del disciplinare di gara.
5. Il provvedimento di esclusione era impugnato dall’Ati R. consorzio stabile s.c.a.r.l. da S. & C. s.p.a. e dall’arch. A.M. con autonomo ricorso articolato in cinque motivi. Nel giudizio (che assumeva il numero di Rg. 1760/17) si costituivano la Mostra d’Oltremare s.p.a. e la B. costruzioni s.p.a. che concludevano per il rigetto del ricorso.
6. Il Tribunale amministrativo, riuniti i ricorsi per ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva, confermava la legittimità del provvedimento di esclusione dell’Ati R. consorzio stabile s.c.a.r.l. adottato dalla Mostra d’oltremare s.p.a., e, per questo, respingeva e dichiarava in parte inammissibile il ricorso con numero di Rg. 1760/17, avente ad oggetto il provvedimento di esclusione; di seguito dichiarava inammissibile per carenza di interesse il ricorso con numero di Rg. 928/17 avente ad oggetto l’impugnazione del provvedimento di aggiudicazione a favore della B. costruzioni s.p.a. e improcedibile l’impugnazione incidentale proposta in quest’ultimo giudizio dalla controinteressata.
7. Propongono appello R. consorzio stabile s.c.a.r.l. e S. & C. s.p.a. in proprio e quali componenti dell’Ati costituendo, nonché l’arch. A.M.; resistono la Mostra d’Oltremare s.p.a. e la B. costruzioni s.p.a. che ha proposto anche appello incidentale condizionato. Le parti hanno depositato memorie in vista dell’udienza di merito nonchè memorie di replica. All’udienza del 22 marzo 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.
1.1. Gli appellanti contestano la sentenza di primo grado per aver escluso la sussistenza della situazione di incompatibilità prospettata nel primo motivo di ricorso del RUP che aveva adottato il provvedimento di esclusione dalla procedura, arch. I. L..
A parere delle imprese appellanti, l’arch. L. non avrebbe potuto assumere il ruolo di RUP della procedura avendo già presieduto la commissione aggiudicatrice fino alla fase dell’aggiudicazione, per essere, poi, nominata in sostituzione del precedente RUP arch. Stabile sospeso dal servizio a seguito di ordinanza di custodia cautelare: l’art. 84, comma 4, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, argomentano gli appellanti, nel vietare al RUP di assumere il ruolo di presidente della commissione aggiudicatrice, vieterebbe anche l’opposto ossia al presidente della commissione aggiudicatrice di assumere il ruolo di RUP per evitare che questo possa essere condizionato nelle sue scelte, specie se la verifica dei requisiti avvenga a distanza di tempo dall’aggiudicazione.
1.2. Sotto altro profilo gli appellanti, evidenziato che il provvedimento di esclusione era stato adottato quando era già noto il contenuto del ricorso proposto avverso l’aggiudicazione e del ricorso incidentale della controinteressata, sostengono che il giudice di primo grado non avrebbe debitamente considerato il “macroscopico potenziale conflitto di interessi” dell’arch. L. per il quale quest’ultima avrebbe dovuto astenersi anche in applicazione della previsione di cui all’art. 6bis della l. 7 agosto 1990, n. 241, come modificata dalla l. 6 novembre 2012, n. 190.
2. Costruzioni B. s.p.a., prendendo posizione sul motivo di appello, ne ha evidenziato l’inammissibilità nella parte in cui è evocato il conflitto di interessi dell’arch. L. in quanto censura nuova non prospettata nel ricorso introduttivo del giudizio.
3.1. La sentenza impugnata ha escluso la sussistenza di una situazione di incompatibilità del RUP arch. I. L. per essere stata in precedenza componente della commissione aggiudicatrice sulla base di tre considerazioni che possono essere così sintetizzate: a) la giurisprudenza amministrativa (il richiamo è alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 24 luglio 2017, n. 3646) ha ritenuto che nessuna causa di incompatibilità valevole per i membri della commissione di gara – quale l’aver svolto altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta – può essere estesa al responsabile del procedimento; b) l’art. 84, comma 4, d.lgs. 163 cit. è una norma di stretta interpretazione che non può essere applicata “a ritroso”, oltre che “ad efficacia biunivoca”; c) l’attività di verifica del possesso dei requisiti dichiarati sulla base della documentazione fornita (in questo caso anche all’esito delle richieste di chiarimenti formulate dal RUP) non presenta caratteri di discrezionalità amministrativa, trattandosi di attività di tipo vincolato in punto di accertamento di fatto.
L’art. 84, comma 4, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 dispone: “I commissari diversi dal Presidente non devono aver svolto né possono svolgere alcun’altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta”. Risulta dai verbali della procedura versati in atti che l’arch. I. L. ha assunto, almeno fino alla fase di verifica dell’anomalia delle offerte, il ruolo di componente della commissione esaminatrice (e non, dunque, di presidente come si legge nell’appello), per poi essere nominata, in seguito alla sospensione dal servizio dell’arch. Stabile, Responsabile del procedimento ed aver, in questa veste, effettuato la verifica del possesso dei requisiti dichiarati da parte delle imprese concorrenti.
Non importa stabilire se la disposizione citata consenta o meno al RUP di assumere il ruolo di componente della commissione aggiudicatrice – questione sulla quale si riscontrano oscillazioni giurisprudenziali e, da ultimo, un orientamento rivolto ad escludere l’automatica incompatibilità del RUP per accedere ad una verifica caso per caso (cfr. il parere reso da questo Consiglio di Stato, 2 agosto 2016, n. 1767 sulla proposta di Linee guida Anac in materia di “Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni” ove, con riferimento all’art. 77, comma 4, d.lgs. 8 aprile 2016, n. 50 (nuovo codice dei contratti pubblici), è detto “Si osserva al riguardo che la disposizione che in tal modo viene interpretata (e in maniera estremamente restrittiva) è in larga parte coincidente con l’articolo 84, comma 4 del previgente ‘Codice’ in relazione al quale la giurisprudenza di questo Consiglio aveva tenuto un approccio interpretativo di minor rigore, escludendo forme di automatica incompatibilità a carico del RUP, quali quelle che le linee-guida in esame intendono reintrodurre (sul punto ex multis: Cons. Stato, V, n. 1565/2015)”, nonché le precedenti pronunce Cons. Stato, sez. V, 4 novembre 2014, n. 5441 e sez. III, 5 novembre 2014, n. 5456, esempi di contrapposte visioni della medesima questione) – poiché la vicenda in esame presenta una peculiarità: la nomina del componente della commissione a RUP è posteriore allo svolgimento delle attività della commissione esaminatrice, concluse con la verifica di anomalia delle offerte.
3.6. Rileva, inoltre, la considerazione esposta in sentenza per la quale l’attività che si assume essere stata svolta dall’arch. L. in condizione di incompatibilità, vale a dire la verifica del possesso dei requisiti dichiarati dalle imprese in gara ai sensi dell’art. 48 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, ha carattere di mero accertamento e non implica valutazione discrezionali; anche a voler accedere ad una interpretazione ampliativa del divieto posto dall’art. 84, comma 4, cit. , pertanto, vanno escluse ragioni di incompatibilità.
4. Con il medesimo motivo di appello è stato contestato alla sentenza di primo grado di non aver riconosciuto il “macroscopico potenziale conflitto di interessi” nel quale si trovava l’arch. L., in ragione dell’impugnazione da parte della R. consorzio stabile s.c.a.r.l. dei verbali redatti dalla commissione aggiudicatrice, della quale, come ormai noto, aveva fatto parte in qualità di componente.
4.1. La censura, come evidenziato dalla B. costruzioni s.p.a., è inammissibile in quanto proposta, per la prima volta, in sede di appello; non è dato riscontrare, nel ricorso introduttivo del giudizio alcun passaggio nel quale è evocato il conflitto di interessi dell’arch. L., così come in precedenza esposto.
5.2. Il giudice di primo grado, infatti, ha dichiarato assorbito il secondo motivo di ricorso – di censura del provvedimento di esclusione per aver ritenuto non valutabile quale requisito di qualificazione in favore del arch. M. il progetto da questi predisposto per la procedura di appalto integrato indetta dal Comune di Capua al fine di progettazione e riqualificazione del Museo Campano – dopo aver ritenuto infondato il quarto motivo di ricorso; il provvedimento di esclusione impugnato contiene una duplice ragione (ratio decidendi), il Tribunale ha ritenuto che, infondato il motivo riguardante una delle due, non residuava più alcun interesse del ricorrente all’esame dell’altra poiché non avrebbe potuto comunque ottenere la rimessione in gara.
7.1. Gli appellanti contestano la sentenza di primo grado per aver respinto il quarto motivo del ricorso di primo grado rivolto a censurare il provvedimento di esclusione dalla procedura in quanto il RUP aveva ritenuto non provata la quota di progettazione eseguita dall’arch. M. nell’ambito dell’appalto integrato per la progettazione definitiva ed esecutiva dei lavori di riqualificazione del Museo Campano di Capua.
7.2. Nella domanda di partecipazione era stato dichiarato che la precedente progettazione dell’arch. M. aveva avuto ad oggetto un’opera del valore di € 1.800.000,00, per la categoria 1E, tale da integrare il requisito richiesto dal bando di € 600.000,00 per la progettazione di categoria 1E; dalla documentazione presentata, tuttavia, era emerso che l’attività di progettazione era stata svolta insieme all’arch. Rosa C., senza che fosse possibile evincere la quota eseguita dall’uno e dall’altro. Ai chiarimenti richiesti era seguita la trasmissione di ulteriore documentazione, ritenuta dal RUP non idonea a dimostrare con evidenza la quota di progettazione riferibile a ciascuno degli architetti firmatari del progetto.
7.3. La sentenza impugnata ha confermato il provvedimento di esclusione: per utilizzare ai fini curriculari il pregresso servizio di progettazione svolto congiuntamente, la ricorrente avrebbe dovuto dimostrare la quota eseguita da ciascun architetto e i documenti a tal fine prodotti, peraltro solo successivamente alla richiesta di chiarimenti formulata dal RUP, – la certificazione rilasciata dall’impresa Pasquale Mastronimico del 3 settembre 2008 capogruppo dell’Ati che aveva eseguito i lavori presso il Museo Campano e l’atto notarile di costituzione dell’Ati del 24 settembre 2007 – non erano a tal fine idonei; l’affermazione per la quale la quota di esecuzione è stata del 50% cadauno, conclude la sentenza, resta senza prova.
7.4. Gli appellanti contestano la sentenza: la documentazione versata in atti dimostra che “I due professionisti hanno svolto la prestazione professionale redigendo compiutamente e sottoscrivendo, il progetto ed assumendone la “integrale paternità”, come risulta del resto dalla certificazione rilasciata dall’impresa Mastronimico”; le attività sono state, dunque, affidate per intero ai due professionisti che hanno operato congiuntamente (come co-progettisti) e, dunque, deve ritenersi imputabile a ciascuno di essi il 100% della progettazione eseguita o, quanto meno, il 50% della stessa (nel caso sufficiente ad integrare il requisito richiesto dal bando).
I documenti richiamati dagli appellanti dimostrano che l’arch. M. e l’arch. C. hanno svolto una serie di attività riconducibili alla progettazione definitiva ed esecutiva dei lavori di riqualificazione del Museo campano di Capua, ma non definiscono in quote l’attività dell’uno e dell’altro, né il 100% del servizio può automaticamente conseguire alla qualifica di co-progettista, come pretenderebbero gli appellanti, trattandosi di definizione che non implica la necessaria esecuzione dell’intero progetto o di una percentuale preminente.
10.1. L’art. 48, comma 1, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 prevede che: “Quando tale prova non è fornita (si intende: quella dei requisiti che sono stati precedentemente dichiarati dall’impresa in sede di offerta, n.d.s.) ovvero non confermi le dichiarazioni contenute nella domanda di partecipazione o nell’offerta, le stazioni appaltanti procedono all’esclusione del concorrente dalla gara, all’escussione della relativa cauzione provvisoria e alla segnalazione del fatto all’autorità per i provvedimenti di cui all’art. 6, comma 11.”.
10.2. La mancanza di responsabilità dell’offerente/dichiarante nel caso dei requisiti dichiarati dall’arch. M. in sede di presentazione dell’offerta è, dunque, profilo irrilevante ai fini dell’escussione della polizza, cui la stazione appaltante può procedere per il solo fatto di aver legittimamente deciso l’esclusione per mancanza dei requisiti dichiarati.
È vero, invece, che il chiaro riferimento all’ “approvazione” può spiegarsi nel senso che il progetto può essere speso quale requisito professionale in successive procedure solamente se esaminato e preferito agli altri dalla commissione aggiudicatrice (come chiarito con ampiezza di argomenti da Cons. Stato, sez. V, 22 maggio 2015, n. 2567: “La disposizione da ultimo riportata, come risulta all’esito di una interpretazione letterale e teleologica, contiene due diversi precetti. Il primo precetto riguarda i servizi di progettazione che, inseriti nell’ambito di una procedura amministrativa, siano stati formalmente “approvati” dal committente pubblico che, ad esempio, si è determinato nel senso di aggiudicare la gara al soggetto cui quei servizi si riferiscono. In questo caso non rileva che successivamente all’approvazione i lavori relativi alla progettazione non siano stati realizzati.”).
12. In conclusione, l’appello deve essere respinto e la sentenza di primo grado integralmente confermata, ivi compresa la statuizione in ordine alla inammissibilità del ricorso con il quale era richiesto l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione a favore di B. costruzioni s.p.a.
12.1. L’appello incidentale proposto dalla B. costruzioni s.p.a., in quanto condizionato all’accoglimento dell’appello principale – e, comunque, rivolto a riproporre i motivi già esposti in primo grado in via incidentale – resta assorbito dal rigetto dell’appello principale.
Condanna R. consorzio stabile s.c.a.r.l., S. & C. s.p.a. e arch. M. in solido tra loro al pagamento delle spese del presente grado del giudizio, che liquida in complessivi € 5.000,00 oltre accessori e spese di legge, da corrispondere in parti uguali a favore della Mostra d’Oltremare s.p.a. e della B. costruzioni s.p.a.