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Timestamp: 2020-01-26 14:09:46
Document Index: 230003829

Matched Legal Cases: ['Art. 38', 'Art. 42', 'Art. 11', 'Art. 39', 'Art. 107', 'Art. 107', '§ 1']

Staatliche Beihilfen und Beihilfenkontrolle im Agrarsektor - Wirtschaftsdienst
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93. Jahrgang, 2013 · Heft 1 · S. 46–51
Von Johannes Paha, Anna-Lena Zwerenz
Im Agrarsektor erfolgt die Kontrolle staatlicher Beihilfen (2010 rund 10,3 Mrd. Euro)2 hingegen durch die Generaldirektion Landwirtschaft, da sie zwei zusätzlichen Erfordernissen gerecht werden muss. So bemüht sich die Europäische Kommission, ihre Politik zur Kontrolle der von den Mitgliedstaaten der EU gewährten Beihilfen mit der Gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik (Art. 38 bis 44 AEUV) und ihren Maßnahmen zur Förderung des ländlichen Raums gemäß EU-Verordnung Nr. 1698/2005 kohärent und konform zu gestalten.3 Daher wird die Kontrolle der von den Mitgliedstaaten gewährten Agrarbeihilfen nicht nur in einer eigenen Rahmenregelung spezifiziert,4 sondern bedient sich mitunter auch anderer Verfahren als die Kontrolle von Beihilfen in nichtlandwirtschaftlichen Sektoren. In diesem Kontext ist das explizite Ziel der Europäischen Kommission zu sehen, „die Vorschriften für staatliche Beihilfen und landwirtschaftliche Verarbeitungs- und Vermarktungsbetriebe mit den Vorschriften für nichtlandwirtschaftliche Unternehmen“ zu harmonisieren.5
In der Kontrolle von Agrarbeihilfen ist zusätzlich Art. 42 AEUV zu beachten, der eine Erlaubnis von Beihilfen zum Schutz benachteiligter Betriebe und Beihilfen im Rahmen wirtschaftlicher Entwicklungsprogramme zulässt. Ferner ist gemäß der Rahmenregelung zu Agrarbeihilfen die Konformität der Beihilfenkontrolle mit der Gemeinsamen Agrarpolitik und der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums anzustreben.12 Durch diese Orientierung an der Gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik gewinnen neben dem Effizienzziel „Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen im zwischenstaatlichen Handel“ auch Verteilungs-, Stabilisierungs- und Umweltziele an Bedeutung. Hierdurch ergibt sich die Notwendigkeit, Konflikte zwischen diesen Zielkategorien abzuwägen und zu vermeiden. Um diesen Zielen und Nebenbedingungen gerecht zu werden, nennt die Rahmenregelung für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor13 vier Gruppen staatlicher Beihilfen:
Beihilfen für den Forstsektor (2010 rund 311 Mio. Euro bzw. 3% der gesamten Agrarbeihilfen der EU-Mitgliedstaaten) werden grundsätzlich wie Beihilfen in nichtlandwirtschaftlichen Sektoren behandelt.14 Ebenso werden die als „Andere Arten von Beihilfen“ aufgeführten Beihilfegruppen und ähnliche Beihilfearten in nichtlandwirtschaftlichen Sektoren (z.B. Beschäftigungsbeihilfen sowie Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen) in ähnlicher Weise kontrolliert. In die Kategorie „Andere Arten von Beihilfen“ fallen auch Beihilfen in Form von Steuererleichterungen, z.B. auf Agrardiesel, mit einem Anteil von rund 12% an den gesamten EU-Agrarbeihilfen 2010.15 Im gleichen Jahr entfielen rund 21% der durch EU-Mitgliedstaaten gewährten Beihilfen auf die Kategorie „Risiko- und Krisenmanagement“,16 in deren Rahmen beispielsweise Entschädigungen für Naturkatastrophen, Pflanzenkrankheiten oder Tierseuchen gewährt werden. Rund die Hälfte der Agrarbeihilfen entfällt auf das Programm für die Entwicklung des ländlichen Raums. Die Zulässigkeit der in dieser Gruppe zusammengefassten Beihilfetypen orientiert sich an ihrem Verhältnis zu den in der EU-Verordnung 1698/2005 definierten Zielen des Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums.17
Das zweite Ziel ist die Verbesserung von Umwelt und Landschaft, da gemäß Art. 11 AEUV die „Erfordernisse des Umweltschutzes […] bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und -maßnahmen“ einbezogen werden müssen. In diesem Zusammenhang können Umwelt- und Tierschutzbeihilfen25 genehmigt werden, die laut Art. 39 und 40 der EU-Verordnung 1698/2005 dazu dienen, die zusätzlichen Kosten und die Einkommensverluste der Landwirte infolge der eingegangenen Verpflichtungen zu decken. Ferner können Beihilfen im Bereich der Tierhaltung gewährt werden.26 Im Zuge dessen sieht die Kommission beispielsweise Beihilfen des Freistaats Bayern für Investitionen in langlebige Wirtschaftsgüter als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar an, die der „Unterstützung einer wettbewerbsfähigen, nachhaltigen, umweltschonenden, tiergerechten und multifunktionalen Landwirtschaft“ dienen.27 Kleine und mittlere landwirtschaftliche Betriebe erhalten dabei Zuschüsse von bis zu 20% des Investitionsvolumens (maximal 150 000 Euro). Die Höhe der verfügbaren Haushaltsmittel liegt bei 72 Mio. Euro jährlich.
Die Beihilfenkontrolle der Generaldirektion Wettbewerb befindet sich seit Anfang der 2000er Jahre in einem Prozess der Umgestaltung, der von 2005 bis 2009 im Rahmen des Aktionsplans Staatliche Beihilfen (SAAP) verfolgt und im Mai 2012 in die Modernisierung des EU-Beihilfenrechts (SAM) überführt wurde. Im Zuge der Reformen des Aktionsplans Staatliche Beihilfen sollten ihre Höhe reduziert und die verbleibenden Beihilfen zielorientierter ausgerichtet werden. Ferner sollten das Verfahren der Beihilfenkontrolle effizienter gestaltet, sowie die Transparenz und Rechtssicherheit erhöht werden.33 Insbesondere wird seitdem eine stärkere Anwendung ökonomischer Methoden (More Economic Approach) in der Beihilfenkontrolle angestrebt.34 So sollen bei der Prüfung der Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem gemeinsamen Markt „die positiven Auswirkungen der Beihilfe (Verwirklichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse) gegen etwaige Nebeneffekte (Handels- und Wettbewerbsverzerrungen)“ abgewogen werden.35 Über diesen Abwägungstest (Balancing Test) hinaus werden auch bei der Prüfung, ob es sich bei einer staatlichen Maßnahme um eine kontrollpflichtige Beihilfe gemäß Art. 107 (1) AEUV handelt, ökonomische Methoden angewandt. Die Klassifizierung einer Maßnahme als kontrollpflichtige Beihilfe erfordert nicht nur (i) eine Übertragung staatlicher Ressourcen, die (ii) lediglich an ausgewählte Unternehmen erfolgt. Vielmehr muss diese Ressourcenübertragung auch (iii) zu günstigeren als marktüblichen Konditionen erfolgen (Market Economy Investor Principle) sowie (iv) Handel und Wettbewerb potenziell verzerren.36
Die Modernisierung der Beihilfenkontrolle gilt grundsätzlich für alle Sektoren, soll aber der Reform der Beihilfevorschriften in den Sektoren Landwirtschaft, Fischerei, Kohlebergbau und Verkehr nicht vorgreifen.39 Folglich wendet die Generaldirektion Wettbewerb ökonomische Analysemethoden in der Beihilfenkontrolle in stärkerem Maße an, als dies für die Generaldirektion Landwirtschaft der Fall ist. Diese Beobachtung steht im Widerspruch zu den Bestrebungen, „die Vorschriften für staatliche Beihilfen an landwirtschaftliche Verarbeitungs- und Vermarktungsbetriebe mit den Vorschriften für nichtlandwirtschaftliche Unternehmen“ zu harmonisieren.40 Im Folgenden wird sich zeigen, dass die Ähnlichkeiten zwischen Beihilfen im Agrarsektor und Beihilfen in nichtlandwirtschaftlichen Sektoren groß genug sind, um ökonomische Analyseverfahren auch in der Beihilfenkontrolle der Generaldirektion Landwirtschaft einzusetzen. So könnte eine größere Konvergenz der Beihilfenkontrolle im Agrarsektor und in nichtlandwirtschaftlichen Sektoren erreicht werden. Ein Schwerpunkt dabei sollte auf der Anwendung des Abwägungstests liegen.
Solche Agrarbeihilfen ähneln folglich den sogenannten Beihilfen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (z.B. soziale Sicherheit und Gesundheitsfürsorge) in nichtlandwirtschaftlichen Sektoren, für deren Kontrolle durch die Generaldirektion Wettbewerb im Januar 2012 neue Regelungen erlassen wurden.45 Dort ist gemäß dem Altmark-Urteil46 des Europäischen Gerichtshofs geregelt, dass auch Beihilfen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse keine Überkompensation der Begünstigten bewirken dürfen. Ökonomische Methoden werden dabei vor allem zur Berechnung des Ausgleichs angewendet, der erforderlich ist, „um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken“47. Bei der Analyse von wettbewerbsverzerrenden Beihilfen soll der Abwägungstest angewendet werden. Dieser läuft in drei Schritten ab.
Im ersten Schritt des Abwägungstests ist zu überprüfen, ob mit der Beihilfe ein wohldefiniertes Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt wird.48 Solche Ziele werden in der Rahmenregelung für Agrarbeihilfen explizit definiert und lassen sich in der Beihilfenkategorie „Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums“ in drei Gruppen einteilen.49
Agrarbeihilfen, die im Rahmen der Zielsetzung „Verbesserung der Lebensqualität im ländlichen Raum“ und „Förderung der Diversifizierung der ländlichen Landwirtschaft“ gewährt werden, zielen auf die regionale (z.B. Beihilfen zum Ausgleich in bestimmten Gebieten) bzw. interpersonelle Umverteilung (z.B. Niederlassungsbeihilfen für Junglandwirte). Hinsichtlich interpersoneller Umverteilungsziele wird der Abwägungstest in nichtlandwirtschaftlichen Sektoren beispielsweise in den Mitteilungen der Kommission zur Bewertung von Beihilfen für die Beschäftigung von benachteiligten Arbeitnehmern52 und der Bewertung von Ausbildungsbeihilfen53 festgeschrieben. Folglich darf auch die Anwendung des Abwägungstests auf ähnlich gelagerte Agrarbeihilfen als möglich gelten.
Im dritten Schritt des Abwägungstests soll geklärt werden, ob die positiven Wirkungen der Beihilfe deren negative Wirkungen insbesondere auf Handel und Wettbewerb übersteigen. Analog hierzu sollen auch im Agrarsektor nur solche Beihilfemaßnahmen genehmigt werden, „bei denen die positiven Auswirkungen auf die Entwicklung des Sektors das Risiko von Wettbewerbsverzerrungen eindeutig aufwiegen“55.
Wichtig erscheint ein Abwägen zwischen den intendierten Wirkungen einer Maßnahme und möglicherweise auftretenden Wettbewerbsverzerrungen insbesondere bei der Verfolgung von Umverteilungszielen. In nichtlandwirtschaftlichen Sektoren erfolgt eine solche Überprüfung bereits bei Beihilfen mit regionaler Zielsetzung, die gemäß Art. 107 (3) AEUV genehmigt werden können.56 Parallel hierzu weist auch die Rahmenregelung auf die Gefahr hin, dass die zur Verfolgung regionaler Umverteilungsziele gewährten Beihilfen geeignet sind, „Wettbewerbsverzerrungen und schwerwiegende Ungleichgewichte zwischen den Mitgliedstaaten“57 zu schaffen. Folglich soll auch hier „eine stichhaltige Methode zur Berechnung der wirtschaftlichen Auswirkungen anerkannter Nachteile festgelegt werden, die insbesondere gewährleistet, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen naturbedingter Nachteile nicht überkompensiert werden“58.
59	Vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Rates mit Maßnahmen zur Festsetzung bestimmter Beihilfen und Erstattungen im Zusammenhang mit der gemeinsamen Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse {SEK(2011) 1153} {SEK(2011) 1154, KOM(2011) 629 endgültig 2011/0287 (NLE), § 1, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0629:FIN:DE:PDF.
10.1007/s10273-013-1477-5