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Timestamp: 2018-10-17 06:45:24+00:00
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AS FORMAS PRINCIPAIS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA: REGULAMENTO, ACTO E CONTRATO ADMINISTRATIVO - PDF
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Elisa Beppler Alvarenga
1 JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE AS FORMAS PRINCIPAIS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA: REGULAMENTO, ACTO E CONTRATO ADMINISTRATIVO SUMÁRIOS DAS LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO II (1.ª TURMA) ANO LECTIVO 2009/2010
2 BIBLIOGRAFIA BÁSICA ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo II (U. Coimbra), 1978 CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO (legislação) CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS (legislação) FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, ESTEVES DE OLIVEIRA/ PEDRO GONÇALVES / PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo, anotado, 2.ª ed., MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2007; e --- Contratos Públicos,
3 AS FORMAS PRINCIPAIS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA DE DIREITO PÚBLICO A actividade administrativa de direito público dela apenas se trata aqui, apesar da importância crescente do uso do direito privado pela Administração (como cliente, proprietária, empresária, accionista, parceira ou gestora) pode ser formal e informal, jurídica e material. Impõe-se o estudo específico das actuações jurídicas formais de direito público da Administração: o regulamento e o acto administrativo cujo regime geral procedimental e substantivo consta do Código do Procedimento Administrativo (hoje em grande medida desactualizado ou carente de reforma), bem como o contrato administrativo, regulado no recente Código dos Contratos Públicos. Mas não podemos esquecer que, para além destas actuações jurídicas formais, em regra, antes, em volta e depois delas, a actividade administrativa sempre envolveu: a) actos jurídicos instrumentais, preparatórios (abertura de concurso, pareceres, relatórios de exames ou vistorias), executivos (alvarás, aprovação de actas, ordens de execução) e comunicativos (notificações, publicações) de decisões administrativas; b) acções materiais de exercício (prestação de serviços, vistorias, exames, campanhas de esclarecimento, coacção directa policial) e de execução (demolições, pagamentos, ocupação de terrenos); c) declarações negociais (por exemplo, sobre a validade e a interpretação de cláusulas no âmbito de contratos administrativos). 3
4 E são cada vez mais frequentes por razões de flexibilidade, previsibilidade, participação, consensualização, designadamente nos procedimentos de concertação, nas áreas da economia, ambiente, urbanismo e ordenamento do território, apesar dos riscos de ilegalidade e para os direitos de terceiros: d) actuações informais que, embora não estejam juridicamente reguladas, nem visem produzir directamente efeitos jurídicos, também têm relevância jurídica prática e efectiva: são actuações sujeitas a princípios jurídicos fundamentais e a regras técnicas ou de soft law; podem ser comportamentos ilícitos geradores de responsabilidade civil ou actuações que geram expectativas dignas de protecção jurídica como, por exemplo, contactos prévios ou paralelos no âmbito de procedimentos comunicativos, iniciativa privada de planos urbanísticos, declarações administrativas de intenção, recomendações, advertências, manifestações reiteradas de tolerância, informações e avisos, monitorizações, incentivos, promessas informais, protocolos, acordos de cavalheiros, guias de boas práticas, divulgação de standards, cartas de direitos dos utentes, conferências procedimentais (interadministrativas). Tal como as actuações jurídicas instrumentais, as actuações materiais e informais têm relevo jurídico indirecto no âmbito dos procedimentos administrativos dos regulamentos, actos ou contratos, enquanto momentos de formação ou de execução dessas actividades formais. Mas, outras vezes, adquirem relevo próprio e justificam uma consideração autónoma por parte da doutrina administrativa medidas provisórias que atinjam direitos dos particulares, acções materiais de exercício ilegais ou incorrectas, coacção directa em situações de urgência (selagem de instalações, proibição de circulação), informações erradas, advertências prejudiciais, acordos geradores de confiança legítima. 4
5 Há ainda formas de actuação administrativa, que, embora possam integrar-se nas categorias tradicionais, de algum modo as forçam nos seus limites. Devem considerar-se, desde logo, os planos administrativos, enquanto formas específicas de actuação jurídica, que contêm normas finais, são de tipo misto, regulamentar e concreto, e desempenham funções de harmonização de interesses públicos e de racionalização estabilizadora de situações ou da utilização espaços são muito heterogéneos, quanto à forma (regulamento, acto ou contrato), e quanto à força vinculativa (uns são indicativos - plano rodoviário nacional, plano de reestruturação hospitalar; outros são imperativos, com alcances diversos e graus diferentes de vinculatividade - planos de ordenamento do território e planos urbanísticos, municipais, regionais e nacionais). Os planos distinguem-se dos programas, que contêm directrizes que orientam as políticas públicas energia (barragens), rodovias, portos, saúde, ambiente os quais, embora constituam, em princípio, actos políticos, podem ter uma incidência administrativa concreta. Devem ter-se em conta ainda, no âmbito da actividade das autoridades reguladoras, as regulamentações técnicas independentes (que podem pôr em causa a reserva normativa da função legislativa) e as decisões administrativas arbitrais e de resolução de litígios (que se aproximam de decisões judiciais). No entanto, como dissemos, impõe-se o estudo mais aprofundado do regime das formas típicas mais solenes da actividade administrativa de direito público: o regulamento administrativo (norma geral e abstracta emitida no exercício da função administrativa), o acto administrativo (decisão unilateral de autoridade, concreta e, em regra, individual) e o contrato administrativo (acordo de vontades desigual). 5
6 I O REGULAMENTO ADMINISTRATIVO Bibliografia: AFONSO QUEIRÓ, Teoria dos Regulamentos, in Revista de Direito e Estudos Sociais, XXVII (1ª série), p 1 e ss, e ano 1.º (2ª série), p. 5 e ss; VIEIRA DE ANDRADE, O ordenamento jurídico administrativo português, in Contencioso Administrativo, Braga, p ; ANA RAQUEL MONIZ, A titularidade do poder regulamentar no direito administrativo português, in BFDUC, 80 (2004), p Bibliografia facultativa: FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, p. 151 e ss; Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1/92, in Diário da República, I Série-A, de ; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., 2003, p ; GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., 1993, anotações XVIII a XXIX ao (então) artigo 115.º. 1. Noção e fundamento 1.1. Os regulamentos são normas emanadas pelos órgãos ou autoridades competentes no exercício da função administrativa 1, com valor infra-legal ("regulamentar") e destinadas, em regra, à aplicação das leis ou de normas equiparadas (designadamente, das disposições normativas directamente aplicáveis da União Europeia). Esta noção ampla abrange, além dos regulamentos tradicionais, os estatutos auto-aprovados de entes corporativos (associações públicas) ou institucionais (universidades), os regimentos de órgãos colegiais, as convenções administrativas de carácter regulamentar, os planos (e documentos estratégicos ) de gestão territorial A importância da actividade regulamentar, seja para a organização do serviços administrativos (regulamentos orgânicos ou organizativos) e para a disciplina do funcionamento da administração (regulamentos funcionais), seja para a regulação das relações jurídicas entre entes públicos e particulares, entre entes públicos ou entre particulares (regulamentos relacionais). 1 Ainda que por vezes tenham como objecto relações jurídicas privadas ou nãoadministrativas, como, por exemplo, certos regulamentos emanados de autoridades reguladoras e os regulamentos de extensão de contratos colectivos de trabalho. 6
7 Os regulamentos relacionais visam preencher o espaço normativo entre a lei e a actuação administrativa concreta, abrangendo, em princípio, matérias de menor importância, mais técnicas ou sujeitas a mutações mais rápidas, que não devem ocupar o legislador nem constar de diplomas legais, mas cuja regulação, por razões de segurança e previsibilidade, de igualdade ou de transparência, não deve ser deixada totalmente ao decisor nos casos concretos. Em Portugal, não existindo reserva de regulamento e dispondo o Governo de poderes legislativos normais sobre quaisquer matérias não reservadas ao Parlamento, o espaço regulamentar estadual é frequentemente ocupado por decretos-leis O regulamento caracteriza-se como norma geral (com destinatários indeterminados) e abstracta (aplicável a situações da vida indeterminadas), de execução permanente ( vigência sucessiva ) e distingue-se do acto administrativo em sentido estrito (com destinatários individualizados e relativo a uma situação concreta) remissão para a teoria do acto quanto aos problemas de fronteira, especialmente quanto à qualificação e ao regime das decisões gerais concretas e das disposições individuais abstractas. 2. Tipos de regulamentos Os regulamentos podem ser gerais (quando regulam relações externas, relativas à generalidade das pessoas), especiais (quando regulam relações jurídicas especiais de direito administrativo, externas e internas antigas relações especiais de poder 2 ) e sectoriais (quando regulam um sector de actividade económica ou social). Actualmente, ganham importância, com vinculatividade jurídica variável, os regulamentos técnicos, muitas vezes emanados de organismos ou autoridades internacionais, públicas ou privadas. 2 Por exemplo, regulamentos militares, prisionais, hospitalares ou escolares. 7
8 2.1. Uma das principais classificações é a que distingue entre regulamentos externos e regulamentos internos. As linhas actuais da distinção devem ter em conta a pluralização subjectiva das administrações públicas, bem como o desenvolvimento jurídico das relações especiais de direito administrativo (designadamente por força da relevância dos direitos, liberdades e garantias) são externos os regulamentos aplicáveis a quaisquer relações inter-subjectivas (também as interadministrativas); são internos os regulamentos de mera organização ou funcionamento de uma pessoa colectiva ou de um órgão, na medida em que não tenham carácter relacional nem envolvam dimensões pessoais, bem como os que determinam autovinculações internas (directrizes) no exercício de poderes discricionários. As diferenças de fundamento: a competência regulamentar externa funda-se em previsão legal expressa; a competência regulamentar interna funda-se num poder implícito de auto-organização administrativa. As diferenças de regime: ao contrário do que acontece com os regulamentos externos, os regulamentos internos não são contenciosamente impugnáveis (não podem ser objecto de acção judicial, nem relevam como padrões jurídicos de controlo pelo juiz), nem vale para eles o princípio da inderrogabilidade singular (admitem-se decisões concretas divergentes da regulação interna anterior, devidamente justificadas). A relevância jurídica dos regulamentos internos, designadamente dos regulamentos funcionais, que estabelecem directivas auto-vinculativas para o exercício do poder discricionário: são impugnáveis no âmbito da Administração (designadamente, em recursos hierárquicos ou tutelares); o seu incumprimento pode ser sintoma ou indício de arbitrariedade, de violação do princípio da igualdade ou de mau uso dos poderes discricionários, susceptíveis de invocação perante o tribunal Os regulamentos são, em regra, mediatamente ou indirectamente operativos os seus efeitos, designadamente na medida em que regulam a 8
9 actuação administrativa, produzem-se na esfera jurídica dos destinatários através de actos concretos de aplicação, administrativos ou judiciais. Existem, porém, regulamentos directamente ou imediatamente operativos, que produzem os seus efeitos directamente na esfera jurídica dos destinatários, bastando que a pessoa preencha em concreto os requisitos fixados abstractamente na norma como, por exemplo, os regulamentos que proíbem (obrigação incondicional de abstenção ou de renúncia a comportamento) ou impõem (obrigação de comportamento activo vinculado) condutas específicas a pessoas determinadas, bem como os que determinam ou modificam um determinado estatuto (de pessoas ou coisas) ou os que fixam o custo de um bem ou serviço (tarifas, taxas, propinas). 3. As espécies de regulamentos gerais externos 3.1. Classificação dos regulamentos gerais externos, quanto à sua relação com a lei: a) regulamentos executivos ou de execução de lei (ex: artigo 199.º/c CRP), necessários à execução ou, pelo menos, à boa execução das leis: organizam procedimentos, pormenorizam, interpretam, ou integram lacunas (por analogia, no quadro da lei respectiva); b) regulamentos complementares, que visam completar o regime legal, seja desenvolvendo-o, quando este se limite a bases gerais (regulamentos de desenvolvimento), seja utilizando o quadro legal para regular situações especiais não previstas (regulamentos de integração, também ditos de utilização de lei ou integrativos ); c) regulamentos independentes, que, embora não dispensem uma norma habilitante da respectiva competência, não visam executar, complementar ou aplicar uma lei específica, mas dinamizar a ordem jurídica em geral (em regra, um conjunto de leis), disciplinando "inicialmente" certas relações sociais, seja no 9
10 exercício de poderes próprios de produção normativa primária pelas comunidades auto-administradas (regulamentos autónomos), seja no exercício de competência universal do Governo em matéria administrativa (regulamentos independentes governamentais), seja no exercício de poderes normativos genéricos concedidos por lei a autoridades reguladoras (regulação independente); d) regulamentos autorizados, pelos quais a Administração, com base em habilitação legal, regula matéria que, em princípio, designadamente pelo seu carácter inovatório, caberia à lei; e) regulamentos de substituição (ou delegados), em que a Administração é admitida a actuar em vez do legislador, modificando, suspendendo ou revogando normas contidas em diplomas legais A admissibilidade constitucional dos regulamentos gerais externos no ordenamento jurídico português A matéria é regulada pela Constituição no artigo 112.º, n.ºs 5 a 7. a) Regulamentos de execução Integram a categoria dos regulamentos comuns ou típicos e não são seguramente abrangidos pela proibição do n.º 5 do artigo 112.º, apesar de a formulação do preceito constitucional não ser inequívoca. b) Regulamentos complementares Os regulamentos complementares de desenvolvimento, embora não sejam proibidos directamente pelo n.º 5 do artigo 112.º, não têm entre nós razão de ser, em face da competência legislativa alargada do Governo e, especificamente, da figura dos decretos-leis de desenvolvimento (artigo 198.º/1/c); os regulamentos de integração, apesar de aparentemente proibidos pelo n.º 5 do artigo 112.º, devem considerar-se admissíveis, desde que 10
11 expressamente autorizados por lei, quando se limitem a adaptar o quadro legal a situações especiais (obviamente, fora da zona de reserva de lei formal). c) Regulamentos independentes São admitidos os regulamentos independentes autónomos, quer os territoriais, os regulamentos regionais e locais, constitucionalmente garantidos (artigo 227.º/d) e 241.º) e legalmente previstos (Estatutos das Regiões Autónomas, Lei das Autarquias Locais), quer os profissionais, nos termos legais (Lei das Associações públicas profissionais). Admitem-se ainda os regulamentos independentes governamentais (artigo 112.º, n.º 6), embora a doutrina se divida entre os que exigem também aí uma lei específica habilitante que defina a competência objectiva e subjectiva para a sua emissão (artigo 112.º, n.º 7, 2.ª parte) e os que os admitem genericamente, fora da zona reservada à lei, com base no disposto na alínea g) do artigo 199.º (na medida em que a norma constitui uma habilitação directa do Governo, enquanto órgão administrativo, à prática de actos normativos). Já é discutível se devem considerar-se como regulamentos independentes os provenientes de autoridades reguladoras, ainda que estas possam ser consideradas entidades administrativas independentes os regulamentos dessas autoridades, que não constituem administrações autónomas, só deveriam valer como regulamentos de execução de leis, não bastando uma referência legal às atribuições da entidade, mas verifica-se que as leis deixam um largo espaço para a regulação técnica, de modo que tais regulamentos se aproximam de regulamentos complementares, quando não se arrogam mesmo o carácter independente [v., por exemplo, o artigo 9.º, alínea a), 2.ª parte, do Decreto-lei n.º 309/2001, de 7/12, que confere ao ICP-ANACOM competência para elaborar os regulamentos «nos casos previstos na lei e quando se mostrem indispensáveis ao exercício das suas atribuições» - disposição que, aliás, deverá, quanto a nós, ser interpretada restritivamente nesta última parte, sob pena de inconstitucionalidade]. 11
12 d) Os regulamentos autorizados, embora, em geral, devam considerarse proibidos, são admissíveis em casos particulares por exemplo, os regulamentos dos planos urbanísticos podem considerar-se como uma espécie de regulamentos autorizados, em que se coordenam interesses de diversos níveis nacionais, regionais e locais, sejam gerais ou especiais. e) Regulamentos de substituição ou delegados - são hoje claramente proibidos pelo n.º 5 do artigo 112.º, que, em homenagem à ideia de reserva de lei formal, não admite, nem a delegação propriamente dita, nem sequer a deslegalização (note-se, em contraste, que este tipo de regulamentos tende a ser admitido na União Europeia TECE, I-36.º). 4. O procedimento e a forma dos regulamentos: a) A audiência dos interessados e a apreciação pública, que é objecto de uma normação genérica, com remissão para uma lei-quadro que nunca foi publicada (v. artigos 115.º a 119.º do CPA). b) Publicidade: publicação no Diário da República dos regulamentos do Governo e das Regiões (artigo 119.º/1/h) e em boletim autárquico ou em edital (5 dias, no máximo) dos regulamentos das autarquias locais (artigo 119.º, n.º 3, da CRP e artigo 91.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na versão da Lei n.º 5- A/2002, de 11 de Janeiro). c) Indicação expressa da lei habilitadora: da lei que visam executar ou, nos casos dos regulamentos autónomos e independentes, da lei (ou da norma) que autoriza a respectiva emissão (artigo 112.º, n.º 7, da CRP). d) Formas regulamentares mais importantes 12
13 a) os diplomas do Governo decretos regulamentares (cfr. artigo 112.º, n.º 6, da CRP), resoluções do Conselho de Ministros, portarias genéricas (do Governo, por um ministério) e despachos normativos (ministeriais); b) os regulamentos regionais, em especial os decretos regulamentares regionais (artigo 233.º, n.º 1); c) os regulamentos das autarquias locais, em especial as posturas (regulamentos de polícia); d) os regulamentos emanados pelos entes institucionais e corporativos e os estatutos auto-aprovados (por exemplo, das universidades). 5. Princípios jurídicos relativos à actividade regulamentar externa 5.1. Os princípios gerais da actividade administrativa: a) princípios da legalidade: além do primado da lei (e da Constituição) e da precedência da lei, a especial importância do princípio constitucional da reserva parlamentar e do imperativo da densidade legal acrescida em sede de regulamentos nas matérias reservadas, admitem-se, em geral, os regulamentos executivos, são inadmissíveis regulamentos independentes do Governo, e serão admissíveis só em determinada medida regulamentos independentes autónomos (na compatibilização entre o princípio da reserva e o princípio da autonomia normativa, por exemplo, das Regiões Autónomas e das autarquias locais); b) princípios substanciais da juridicidade, designadamente os princípios da igualdade e da proporcionalidade que são válidos para todos os regulamentos, incluindo os regulamentos predominantemente técnicos emanados das autoridades reguladoras. 13
14 regulamentar: 5.2. As regras e princípios especiais aplicáveis à actividade a) A obrigatoriedade da emissão e a proibição da revogação simples dos regulamentos executivos necessários à execução das leis (artigo 119.º do CPA); b) O regulamento caduca com a revogação da lei respectiva, salvo na medida em que seja compatível com a nova lei e enquanto não houver nova regulamentação; c) A irretroactividade dos regulamentos (com algumas excepções regulamentos integralmente favoráveis, regulamentos de leis retroactivas, e regulamentos necessários à execução de leis, salvo previsão legal em sentido contrário); d) A inderrogabilidade singular, nos termos do qual nenhuma autoridade administrativa, mesmo que seja autora do regulamento, pode deixar de o cumprir nos casos concretos, enquanto se mantiver em vigor; e) A admissibilidade da recusa de aplicação administrativa de regulamentos inconstitucionais, contrários ao direito comunitário e ilegais embora só por certas autoridades e em condições especiais (designadamente, por órgãos superiores da administração estadual e da administração autónoma); f) A impugnabilidade judicial directa (artigo 268.º, n.º 5, da CRP), com limitações e especialidades relativas à fiscalização abstracta dos regulamentos não imediatamente operativos (só depois de três casos concretos), designadamente quando esteja em causa apenas a sua inconstitucionalidade (de conhecimento reservado ao Tribunal Constitucional). 14
15 6. As relações entre regulamentos administrativos externos 6.1. O princípio da ausência de hierarquia e da igualdade de valor típico entre regulamentos, embora se possa afirmar o predomínio das Resoluções normativas do Conselho de Ministros (pelo seu valor substancial reforçado) e dos Decretos regulamentares (pelo seu valor formal reforçado pela promulgação pelo Presidente da República) sobre os restantes regulamentos do Governo A aplicação específica, eventualmente cumulativa, dos regulamentos conforme as atribuições e competências próprias de cada autoridade (princípio da competência) Os eventuais conflitos na aplicação de regulamentos são resolvidos, em princípio, pelas regras aplicáveis à relação entre "normas gerais" e normas especiais" (preferência de aplicação da norma especial, ainda que anterior) No que respeita aos regulamentos das autarquias locais, os conflitos de aplicação, quando existam, são resolvidos, nos termos da Constituição, de acordo com a regra da prevalência ( preferência aplicativa ) dos regulamentos autárquicos de eficácia territorial mais ampla ou a da especialidade tutelar (que deve ser aceite apenas relativamente às matérias e à medida em que a lei determine a existência de tutela regulamentar do Governo ou dos governos regionais, que não se presume). Nas matérias de sobreposição de competências governamentais (nacionais ou insulares) com competências autárquicas, a prevalência deve ser avaliada em cada tipo de situações, em função das normas de competência, interpretadas de acordo com os princípios constitucionais da subsidiariedade, da autonomia local e da descentralização democrática da Administração Pública (artigo 6.º da Constituição), que limitam a prevalência do interesse nacional, devendo 15
16 ter em conta princípios de cooperação e de coordenação de interesses nacionais e locais. É este o sentido a dar ao artigo 241.º da CRP, apesar da referência a grau superior, e não o sentido do predomínio hierárquico ( federalista ou estatista ) das normas preferidas, com a consequência da invalidade das normas preteridas No que respeita a regulamentos provenientes de órgãos colocados entre si numa relação de hierarquia ou de superintendência, os regulamentos dos órgãos subalternos ou superintendidos não podem contrariar os regulamentos emanados pelos superiores ou superintendentes sobre matéria que seja de competência ou atribuição comum No que respeita às autarquias institucionais e corporativas, quando disponham de autonomia estatutária, os estatutos das entidades prevalecem sobre os regulamentos e os regimentos emanados dos respectivos órgãos (constituem, enquanto regulamentos de enquadramento, uma espécie de regulamentos reforçados ). 7. A invalidade dos regulamentos 7.1. Ilegalidade (antijuridicidade) por acção e por omissão. A nulidade como consequência típica Tutela judicial efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos em matéria regulamentar (268.º, n.º 5 da CRP): acção administrativa especial de impugnação de normas ou de declaração de ilegalidade por omissão Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (após desaplicação em três casos concretos) e desaplicação de regulamentos imediatamente operativos Efeitos retroactivos ( ex tunc ) e repristinatórios da declaração de invalidade com força obrigatória geral, salvo decisão judicial concreta que determine um diferente alcance Declaração de ilegalidade por omissão e fixação de prazo (não inferior a 6 meses) para a respectiva emissão. 16
17 8. A jurisprudência constitucional em matéria de regulamentos administrativos 8.1. O rigor formalista no cumprimento da indicação da lei habilitante (Acórdão n.º 457/94)de algum modo suavizado por o Tribunal ter entretanto admitido que o artigo 112.º, n.º 7, não impõe que a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do regulamento (Acórdão n.º 357/99), e tem considerado suficiente a mera referência à lei habilitante no articulado do regulamento, ainda que dele não conste a expressa indicação que se pretendia proceder à regulamentação daquela lei (Acórdão n.º 110/95) O limite constitucional da regulação primária por lei de matéria de direitos, liberdades e garantias (Ac. TC n.º 83/2001). e n.º 52/2006) O limite constitucional da imposição fiscal em matéria de taxas (Acs. TC n.º 63/99 17
18 II - O ACTO ADMINISTRATIVO 1. O conceito de acto administrativo Bibliografia geral: ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo, II., p ; ROGÉRIO SOARES, O acto administrativo, in Scientia Iuridica, 1990, t. XXXIX, p. 25 e ss; FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, p. 203 e ss; M. ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO GONÇALVES/J. PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo, anotado, p Bibliografia facultativa: ROGÉRIO SOARES, Acto Administrativo, in Polis, I, p. 102 e ss; V. PEREIRA DA SILVA, Em busca do acto administrativo perdido, 1995, p. 613 e ss; VIEIRA DE ANDRADE, Algumas reflexões a propósito da sobrevivência do conceito de acto administrativo no nosso tempo, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, 2001, p e ss, PEDRO GONÇALVES, Apontamento sobre a função e a natureza dos pareceres vinculantes, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0, p. 3 e ss. V. ainda RAÚL BOCANEGRA SIERRA, La teoria del acto administrativo, Madrid, A diversidade das formas de actuação administrativa e as distinções relevantes para uma teorização neste domínio: actos de direito privado e actos de direito público; factos jurídicos (acções materiais) e actos jurídicos; actos negociais e actos de autoridade; actos abstractos e actos concretos; actos internos e actos externos o acto administrativo como acto de direito público, jurídico, de autoridade, concreto e, em princípio, externo A evolução do conceito de "acto administrativo", desde a época em que era equiparado a acto da administração acto de autoridade, tipicamente desfavorável, no contexto de uma administração agressiva até à actualidade, em que, dentro da actividade diversificada dos órgãos administrativos no exercício da função administrativa, incluindo actuações autorizativas, concessórias, de prestação, de regulação e de incentivo, se contrapõe, pelo menos, aos actos de direito privado, às acções materiais, aos contratos administrativos e aos regulamentos um conceito consensual de acto 18
19 administrativo em sentido amplo, como acto jurídico, unilateral e concreto, subordinado ao direito público A razão de ser da construção originária do acto administrativo unilateral constituía um instrumento privilegiado da autoridade para prossecução efectiva do interesse público e, mais tarde, também uma garantia de protecção jurisdicional do particular. A acentuação do alcance estabilizador do acto (auto-vinculação administrativa) nas hipóteses de actos que criam situações favoráveis aos particulares (destinatários ou terceiros contra-interessados). Apesar da perda (teórica e prática) da posição central no contexto da função administrativa, o acto administrativo sobrevive, embora necessariamente transformado, na medida da subsistência do sistema de administração executiva (amplificado até no contexto da formação e da execução dos contratos administrativos) A posição dominante na doutrina e jurisprudência portuguesa até 1989: a) Um conceito substantivo amplo de acto administrativo: acto de autoridade ("conduta voluntária unilateral") praticado por um órgão administrativo, no exercício de poderes administrativos, que visa produzir efeitos jurídicos num caso concreto (excluindo apenas os actos de direito privado, os contratos ou acordos, os actos políticos, legislativos ou jurisdicionais, as acções materiais e os regulamentos); b) Um conceito adjectivo de "acto administrativo definitivo e executório", enquanto acto susceptível de recurso contencioso imediato, em que se exigia uma tripla definitividade: material (ou substancial: definição da situação jurídica dos particulares ou da Administração ), horizontal (ou procedimental: acto "final" de um "processo" ou de um incidente autónomo num processo) e vertical (ou competencial: acto de um órgão supremo ou que constitua a "última palavra da Administração"). A crítica dessa concepção tradicional: a) Imprestabilidade de um conceito substantivo amplo de acto administrativo, que, pela sua heterogeneidade, não pode ter relevo dogmático nem prático; b) As desvantagens de um conceito de "acto definitivo" (num triplo sentido) e executório (eficaz e executivo), quer por ser fonte de confusão e de erro, quer por utilizar a mesma categoria para tratar realidades substancialmente distintas, quer ainda por pretender ser 19
20 um conceito meramente adjectivo, englobando os actos judicialmente impugnáveis (sem sequer o ser efectivamente, pois que admite, por exemplo, impugnação de actos de execução excessiva e de actos em matéria administrativa de autoridades não administrativas) Os eixos de justificação actual de um conceito restrito de "acto administrativo" a necessidade de uma construção substantiva coerente e homogénea, com relevo doutrinal e prático, que englobe (todos e apenas) os actos principais da Administração, isto é, aquelas decisões administrativas às quais a lei reconhece força jurídica para a definição unilateral (desfavorável ou favorável) da esfera jurídica dos particulares: A razão prática: o controlo jurisdicional da juridicidade justifica-se designadamente para aqueles actos que, pela sua natureza por serem decisões de autoridade com efeitos externos, afectam interesses dos particulares e são potencialmente lesivos das posições jurídicas destes, devam estar sujeitos à garantia constitucional de impugnação judicial. No entanto, hoje este argumento não é decisivo, porque a garantia judicial efectiva dos particulares perante a Administração é plena e não está limitada à impugnação de decisões administrativas está em causa apenas a utilização de um certo pedido (impugnatório) sob a forma de acção administrativa especial. Além disso, o acto administrativo impugnável (acto lesivo) não tem de corresponder exactamente ao acto administrativo substantivo. O Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) estabelece: a) uma protecção condicionada ou diferida contra os actos administrativos ainda não eficazes (artigo 54.º); b) uma protecção implícita contra o indeferimento expresso, através da acção de condenação à prática do acto devido (artigo 51.º, n.º 4 e 66.º, n.º 2); c) uma protecção alargada contra actos administrativos de outros poderes ou de privados (51.º, n.º 2). Leis especiais (expressamente ou através de uma jurisprudência criativa ) podem determinar: a) uma protecção condicionada impugnabilidade de actos não definitivos, dependente de impugnação administrativa necessária; 20