Source: http://www.senat.fr/rap/l11-194/l11-1944.html
Timestamp: 2019-11-17 16:25:26+00:00
Document Index: 284911250

Matched Legal Cases: ['art. 2', "l'article 51", "l'article 76", "l'article 2", 'art. 3', "l'article 3", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 2", "l'article 2", 'art. 9', "l'article 3", 'art. 39', "l'article 39", 'art. 69', "l'article 69", 'art. 76', "l'article 76"]

Article premier (art. 2 de la loi organique n° 2010-1341 du 10 novembre 2010) Accélération du calendrier de relèvement progressif de la limite d'âge applicable aux magistrats de l'ordre judiciaire
Cet article avance d'un an, pour les magistrats judiciaires, la montée en charge progressive du relèvement de l'âge limite de départ en retraite jusqu'à 67 ans, conformément à ce qui a été adopté, pour l'ensemble des fonctionnaires, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.
La réforme des retraites intervenue en 20107(*) repose sur deux modifications : l'élévation de l'âge légal de départ en retraite (qui correspond à l'âge d'ouverture des droits à pension) de soixante à soixante-deux ans et l'élévation corrélative de l'âge limite de départ en retraite (qui correspond à l'âge d'annulation de la décote pour ceux qui ne disposeraient pas d'un nombre suffisant de trimestres de cotisation), de soixante-cinq à soixante-sept ans.
Par application du principe de « garantie générationnelle », institué par la réforme de 2003, le relèvement de ces deux âges doit intervenir de façon progressive, la première génération concernée étant celle des cotisants nés après le premier juillet 1951, chaque génération jusqu'à celle de 1956 voyant ses âges de départ en retraite repoussés de quatre mois.
Confronté à l'actuelle crise des finances publiques le Gouvernement a décidé d'accélérer ce calendrier de relèvement de l'âge de départ en retraite.
À cette fin il a fait adopter par l'Assemblée nationale un amendement à l'article 51 bis B du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 qui porte l'âge légal de départ à soixante-deux ans et l'âge limite à soixante-sept ans dès la génération née en 1955 (pour laquelle cet âge était de soixante et un ans et huit mois), et non plus à compter de la génération 1956.
Le nouveau calendrier retenu prévoit ainsi que les paliers de montée en charge de la réforme passent de quatre mois à cinq mois par génération.
Les magistrats étant soumis, en vertu de l'article L. 2 du code des pensions civiles et militaires de retraites, aux dispositions du régime général s'agissant de l'âge d'ouverture des droits à pension, la modification apportée par le projet de loi de financement de la sécurité sociale au calendrier de relèvement de l'âge de départ à la retraite, s'appliquent à eux sans qu'un texte organique soit nécessaire.
Tel n'est pas le cas de l'accélération du calendrier de relèvement de l'âge limite de départ en retraite. En effet, les dispositions relatives à la cessation forcée d'activité des magistrats relèvent de la loi organique. Ainsi, l'article 76 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 19588(*) fixe l'âge limite de départ en retraite des magistrats judiciaires à soixante-ans. Cette disposition ne concerne toutefois que les magistrats nés après 1956. En effet, par dérogation à cet article, l'article 2 de la loi organique n° 2010-1341 du 10 novembre 2010, transpose aux magistrats nés entre le second semestre 1951 et l'année 1955, le calendrier de montée en charge progressive du relèvement de l'âge limite de départ prévu pour le régime général.
Le présent article modifie en conséquence cet article 2 pour opérer la même transposition des nouvelles dispositions adoptées dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.
Mesure proposée par le présent projet de loi organique, conformément au PLFSS 2012
L'étude d'impact jointe au présent projet de loi organique chiffre l'économie que la réforme des retraites permettra de réaliser à 470 000 euros pour la période 2012-2016, s'agissant de sa seule application aux magistrats de l'ordre judiciaire. Votre rapporteur souligne que ce calcul, qui ne concerne que le régime des pensions, ne tient toutefois pas compte du coût pour l'État du maintien plus longtemps dans leurs fonctions de magistrats au sommet de la grille indiciaire, qui, s'ils étaient partis en retraite, auraient été remplacés, en bout de chaîne, par des auditeurs de justice à la rémunération moindre.
L'ensemble du dispositif ainsi proposé appelle plusieurs réserves, qui ont conduit votre commission à adopter un amendement de son rapporteur supprimant le présent article.
Votre rapporteur observe tout d'abord qu'aucune réponse n'a été apportée par le Gouvernement aux préoccupations exprimées, au nom de votre commission, par notre collègue Yves Détraigne, lors de l'examen du précédent projet de loi organique transposant aux magistrats de l'ordre judiciaire la réforme des retraites.
Ce dernier avait notamment souligné que « cette réforme se révèlera moins anodine qu'il n'y paraît. En effet, la fragilité des améliorations obtenues au cours des dernières années dans l'effectif de magistrats, et les tensions qui existent déjà dans le déroulement des carrières, doivent conduire le Gouvernement à envisager rapidement des mesures de réforme complémentaire qui lui permettront d'assurer la transition. Le ministère de la justice s'est engagé depuis quelques années dans une nouvelle approche des ressources humaines. Le report de la limite d'âge et la modification des règles d'ouverture du droit à pension vont avoir des effets qui doivent être pris en compte dans ce cadre, sous peine de perdre le bénéfice des efforts conduits pour améliorer le fonctionnement de la justice ».
Observant que « la répartition des effectifs de magistrats au sein de chaque grade étant relativement rigide, le maintien au grade hors hiérarchie de magistrats concernés par le recul de la limite d'âge à 67 ans pourrait retarder l'accès à ce grade pour les magistrats du premier grade ». Il avait appelé à ce que ces difficultés soient « prises en compte dans le cadre de la refonte du statut de la magistrature actuellement en préparation »9(*).
Les représentants des syndicats de magistrats entendus par votre rapporteur se sont fait l'écho des mêmes préoccupations.
Or, on ne peut que constater que le Gouvernement n'a pas proposé d'autres mesures que celles actuellement applicables pour répondre aux inquiétudes formulées.
Le projet de réforme du statut des magistrats, déposé en juillet dernier à l'Assemblée nationale, ne contenait d'ailleurs aucune disposition de nature à répondre aux difficultés posées par la réforme des retraites. Votre rapporteur constate, à cet égard, que les amendements au présent texte qui en sont tirés, n'ont aucunement pour objet de compenser les effets éventuels de cette réforme.
Votre commission conteste que la réforme et l'accélération de son calendrier puissent s'appliquer indifféremment de leurs effets délétères sur l'organisation de la magistrature et la carrière des magistrats.
Elle reconnaît certes que l'équité impose d'appliquer aux magistrats les mêmes règles, en matière de retraite, que celles auxquelles les autres professions sont soumises, afin que chacun contribue à l'effort de tous. Mais elle considère que l'équité aurait commandé, plus impérieusement encore, de faire reposer cette réforme des retraites sur des règles plus justes que celles retenues par le Gouvernement. S'opposant, sur le principe, à la réforme proposée, elle refuse d'y souscrire en adoptant un article qui se présente comme sa suite nécessaire.
Votre commission a supprimé l'article premier.
Article 2 (supprimé) (art. 3-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) Dispositions relatives aux magistrats placés auprès des chefs de cour d'appel
Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui reprend une disposition du projet de loi organique relatif au statut de la magistrature, vise à revenir sur deux jurisprudences du Conseil d'État relatives au régime juridique des magistrats « placés ».
Le dispositif des magistrats dits « placés » a été créé par la loi organique n° 80-844 du 29 octobre 1980 relative au statut de la magistrature. Il s'agissait de donner aux chefs de cour une plus grande latitude dans la gestion des effectifs de magistrats, en leur attachant le service de magistrats « placés » auprès d'eux, qu'ils pouvaient librement affecter au remplacement de magistrats en congé ou, mais seulement pour une durée de huit mois non renouvelable, sur un poste vacant.
Le régime juridique des magistrats placés est défini à l'article 3-1 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958. Cet article fixe en particulier un plafond d'emplois des magistrats placés dans le ressort d'une même cour d'appel (un quinzième des emplois de magistrats de la cour) ainsi qu'une durée maximale d'exercice de cette fonction de six ans.
Compte tenu des sujétions auxquels ces magistrats sont soumis, et afin de conserver une certaine attractivité à ces fonctions, les intéressés peuvent bénéficier, à partir de deux années d'exercice de cette fonction, d'une priorité d'affectation sur le poste qu'ils souhaitent au sein du tribunal de grande instance du siège de la cour d'appel à laquelle ils sont rattachés ou du tribunal de grande instance le plus important du département où est située ladite cour, à la double condition que ce poste corresponde à leur niveau hiérarchique et qu'il ne s'agisse pas d'un poste de chef de juridiction.
L'étude d'impact jointe au projet de loi organique relatif au statut de la magistrature souligne la désaffectation de ces emplois : en 2011, on comptait 382 magistrats placés, 244 au siège et 138 au parquet. De plus en plus, la direction des services judiciaires propose ces postes aux auditeurs de justice à leur sortie de l'École nationale de la magistrature (ENM).
Les représentants de syndicats de magistrats entendus par votre rapporteur ont souligné que les magistrats placés étaient un expédient nécessaire pour faire face aux vacances de postes résultant de congés maladies, maternité ou parentaux pris par les magistrats.
Ils se sont toutefois inquiétés de ce que ces emplois soient de plus en plus utilisés par la Chancellerie comme un outil de gestion de la pénurie d'effectifs de la magistrature. À cet égard, les représentants du syndicat de la magistrature ont dénoncé à la fois les risques pesant sur l'indépendance du magistrat, discrétionnairement affecté par le chef de cour au poste qu'il souhaite, et sur la conduite de certaines affaires, lorsque les magistrats placés se succèdent au même poste, laissé vacant, par période de huit mois.
Le présent article vise à remédier aux difficultés de gestion de ces emplois, que deux décisions récentes du Conseil d'État viennent de poser à la Chancellerie.
· La priorité d'affectation aux postes d'encadrement intermédiaire
Initialement, la priorité d'affectation dont bénéficient les magistrats placés ne concernait que les emplois de magistrats, hors chef de juridiction.
La création, au sein du premier grade, d'un huitième échelon indiciaire dit « B bis » correspondant à une catégorie d'emplois d'encadrement intermédiaire (premier vice-président, premier vice-président adjoint, procureur de la République adjoint ou premier vice-procureur de la République), a modifié ce schéma initial.
En effet, le Conseil d'État a considéré que, faute pour l'article 3-1 de les exclure, comme les chefs de juridiction, du dispositif, les fonctions correspondantes étaient éligibles à la priorité d'affectation dont bénéficient, à leur demande, les magistrats placés10(*). Dans la même décision, le Conseil d'État précise que cette priorité s'exerce quelles que puissent être « les orientations de la politique de gestion des magistrats ou les qualités professionnelles des candidats à ces fonctions ».
Ainsi, ces postes d'encadrement intermédiaire, conçus à l'origine pour être occupés par des magistrats expérimentés, pourraient l'être par de jeunes magistrats, récemment promus au premier grade qui n'auraient démontré aucune capacité particulière d'encadrement ou d'animation des équipes au cours de leur courte carrière.
Le présent article tend à revenir sur cette jurisprudence en excluant expressément les emplois « B bis » du bénéfice de la priorité d'affectation. Les représentants de syndicats de magistrats entendus par votre rapporteur ont jugé cette modification justifiée.
· L'extension de la durée totale d'exercice des fonctions de magistrats placés
Le Conseil d'État a interprété strictement la durée maximale d'exercice des fonctions de magistrats placés fixée à six ans par l'article 3-1 de l'ordonnance statutaire.
Alors que jusqu'à présent la Chancellerie interprétait cette durée maximale comme six années consécutives, ce qui autorisait plusieurs périodes inférieures à six ans au cours d'une même carrière, la haute juridiction administrative a considéré que cette durée maximale s'entendait pour toute la carrière de l'intéressé11(*).
Le présent article vise à revenir aussi sur cette jurisprudence en consacrant la règle d'une durée maximale de six années consécutives, mais de douze années au total pour toute la carrière. Il convient en effet, pour la Chancellerie d'offrir aux magistrats qui le souhaitent l'opportunité d'exercer suffisamment longtemps les fonctions de magistrats placés.
Une telle justification est très incertaine : l'expérience montre que, dans leur très grande majorité, les magistrats qui exercent la fonction de magistrats placés, ne le font que sur une courte période, le temps de bénéficier de la priorité d'affectation.
En effet, l'étude d'impact jointe au projet de loi organique relatif au statut de la magistrature indique que la durée moyenne cumulée d'exercice de cette fonction est de deux ans et onze mois. S'il existe des cas extrêmes, comme celui ayant donné lieu à la décision du Conseil d'État (quatorze ans et six mois), ceux-ci ne représentent qu'une infime minorité.
Votre rapporteur estime que, compte tenu de l'exception que constitue le dispositif des magistrats placés, par rapport au principe de l'inamovibilité des magistrats du siège, et des risques qu'il présente pour l'indépendance des intéressés, rien ne justifie d'en étendre la durée au-delà de la mesure nécessaire à la gestion pragmatique des vacances temporaires des postes de magistrats.
C'est pourquoi, il a proposé à votre commission de supprimer l'extension de la durée d'exercice de ces fonctions proposée par le Gouvernement. Votre commission a toutefois souhaité aller au-delà de cette seule suppression et elle a adopté à l'initiative de notre collègue, Mme Borvo Cohen-Seat, et des membres du groupe communiste, républicain et citoyen, un amendement supprimant l'ensemble de l'article 2.
Votre commission a supprimé l'article 2.
Article 3 (art. 9-3 [nouveau] de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) Interdiction pour les magistrats judiciaires de recevoir certaines décorations pendant ou au titre de l'exercice de leurs fonctions
Cet article, issu d'un amendement de M. René Dosière adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, tendait à interdire aux magistrats de l'ordre judiciaire de recevoir, pendant l'exercice de leurs fonctions, ou à ce titre, une décoration publique au titre du livre premier du code de la légion d'honneur et de la médaille militaire ou du décret n° 63-1196 du 3 décembre 1963 portant création d'un ordre national du mérite. L'Assemblée nationale l'a supprimé, à l'initiative de son rapporteur.
Les représentants des syndicats de magistrat entendu par votre rapporteur ont été partagés sur cette disposition : si cette interdiction est conforme au principe de séparation des pouvoirs et d'indépendance de la magistrature, il faut éviter qu'elle soit interprétée comme une marque de défiance contre les magistrats. Les représentants de l'Union syndicale des magistrats ont par ailleurs évoqué la rupture d'égalité qu'un tel dispositif provoquerait entre les magistrats judiciaires et ceux des autres ordres de juridiction.
Votre rapporteur a toutefois souligné que cette interdiction, qui touche aussi les parlementaires12(*), n'a pour unique objet que de traduire le principe de la séparation des pouvoirs et celui de l'indépendance des magistrats. Il a proposé à votre commission, qui l'a adopté, un amendement rétablissant l'interdiction, en en modifiant l'insertion dans l'ordonnance organique.
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi rétabli.
Article 4 (art. 39 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) Assouplissement des règles de priorité d'affectation à la Cour de cassation des anciens conseillers et avocats généraux référendaires
Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui reprend une disposition du projet de loi organique relatif au statut de la magistrature, tend à assouplir l'obligation de recrutement des conseillers et avocats généraux à la Cour de cassation parmi les anciens référendaires de cette même cour.
Afin de garantir que les fonctions de conseiller ou d'avocat général à la Cour de cassation seront exercées, dans une certaine proportion, par d'anciens conseillers ou avocats généraux référendaires de cette même cour, ce qui assure la pérennité des méthodes de travail au sein de cette juridiction, l'article 39 de l'ordonnance statutaire prévoit que ces emplois soient pourvus, à raison d'un sur quatre, par la nomination d'un magistrat du premier grade ayant exercé les fonctions de référendaire pendant au moins huit ans.
Il s'avère que cette disposition, introduite par la loi organique du 5 mars 2007, engendre des difficultés de recrutement, faute de candidats aux postes de conseillers ou d'avocats généraux de la Cour de cassation satisfaisant aux conditions exigées.
La Chancellerie a proposé, par cet amendement, d'assouplir l'exigence en retenant une proportion d'un sur six. Cette nouvelle proportion n'a suscité aucune objection de la part des représentants des syndicats entendus par votre rapporteur.
Article 5 (art. 69 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) Compétence du comité médical national et recours contre ses décisions
Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui reprend une disposition du projet de loi organique relatif au statut de la magistrature, étend le champ de compétence du comité médical national et aménage les conditions de recours contre ses décisions.
En principe, les magistrats judiciaires sont soumis, pour les congés de maladie aux mêmes règles que les autres fonctionnaires de l'État.
Toutefois, il est apparu nécessaire de prévoir un régime spécifique rendant possible, avec toutes les garanties requises, qu'un magistrat soit mis en congé maladie, le cas échéant contre son gré, ou suspendu, lorsque son état de santé paraît incompatible avec l'exercice de ses fonctions.
La loi organique du 5 mars 2007 a ainsi créé un comité médical national propre aux magistrats judiciaires, qui peut être saisi par le garde des sceaux en vue de l'octroi d'un congé maladie à l'intéressé. Dans l'attente de son avis, le magistrat peut être suspendu après avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature.
Ce dispositif n'est cependant toujours pas en vigueur, faute que le décret en Conseil d'État qui devait définir l'organisation et le fonctionnement du comité médical national ait été adopté.
Ce défaut d'application du texte trouve son origine dans deux lacunes du texte organique.
D'une part, le champ de compétence du comité médical national serait trop étroit, ne visant que les congés maladies, à l'exclusion des congés de longue maladie ou de longue durée.
D'autre part, l'article 69 de l'ordonnance statutaire n'a pas prévu de procédure d'appel contre l'avis du comité médical national, ce qui place paradoxalement le magistrat dans une situation plus défavorable que celle dans laquelle il serait si on lui appliquait le régime général de la fonction publique.
Le présent article remédie à ces deux lacunes, en étendant le champ de compétence du comité médical et en organisant une procédure d'appel devant un comité médical national d'appel dont l'organisation et le fonctionnement seront définis par un décret en Conseil d'État.
Article 6 (art. 76-4 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) Régime juridique de la mobilité statutaire
Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui reprend une disposition du projet de loi organique relatif au statut de la magistrature, aménage les règles de mobilité statutaire pour l'accès aux emplois hors hiérarchie.
L'obligation de mobilité statutaire pour l'accès aux emplois hors hiérarchie a été instaurée par la loi organique du 5 mars 2007. Il s'agit de la reprise d'une des recommandations de la commission d'enquête sur les dysfonctionnements de la justice dans l'affaire d'Outreau qui visait à développer l'ouverture de la magistrature sur l'extérieur, en s'assurant qu'à un moment de leur carrière ceux qui exerceront les plus hautes fonctions, auront quitté temporairement la magistrature « pour exercer leurs talents ailleurs et s'enrichir au contact d'autres réalités sociales, économiques, associatives, administratives »13(*).
Aux termes de l'article 76-4 de l'ordonnance statutaire, cette mobilité peut être accomplie après au moins quatre années de services effectifs dans le corps judiciaire, pour une période d'un an, renouvelable une fois. À son terme, les magistrats sont réintégrés de droit à l'emploi qu'ils occupaient à leur départ.
Conçue sur le modèle de la mobilité des fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l'École nationale de l'administration, la mobilité statutaire peut être accomplie :
- auprès d'une administration française ou de tout autre organisme de droit public français. Les postes de magistrats affectées à la Chancellerie sont exclus du champ de cette mobilité ;
- auprès d'une entreprise publique ou privée ou d'une personne morale de droit privé assurant des missions d'intérêt général ;
- auprès d'une institution ou d'un service de l'Union européenne, d'un organisme qui lui est rattaché, d'une organisation internationale ou d'une administration d'un État étranger.
Au cours de cette mobilité statutaire, les magistrats ne peuvent exercer de fonctions juridictionnelles, ce qui exclut qu'elle s'effectue au sein des autres ordres de juridictions.
L'obligation de mobilité statutaire ne pèse que sur les magistrats entrés en fonction après le vote de la loi qui l'a instaurée.
Le présent article aménage sur deux points son régime juridique. Sur un troisième point, il en modifie l'esprit, pour des raisons de gestion pratique.
En premier lieu, il remplace la durée d'un an renouvelable une fois par une durée fixe de deux ans, laquelle joue au profit du magistrat, qui dispose ainsi de plus de temps pour se familiariser avec sa nouvelle fonction et en retirer tous les enrichissements possibles, comme elle joue au bénéfice de l'organisme d'accueil qui peut mieux prévoir l'organisation du détachement.
Ensuite, il pose le principe selon lequel les services effectués sous le régime de la mobilité statutaire sont assimilés à des services judiciaires effectifs, ce qui conserve à l'intéressé ces droits en matière d'avancement et de retraite. Il s'agit là d'une dérogation aux règles de la fonction publique, qui se justifie néanmoins par le fait que la mobilité statutaire constitue une obligation dans le déroulement de la carrière.
Ces deux modifications ne présentent pas de difficulté. Il en va différemment de la troisième.
En effet, constatant que, d'ores et déjà, de nombreux magistrats effectuaient des mobilités auprès d'autres ordres de juridictions, et conscient de la difficulté d'identifier des postes au sein d'autres administrations ou dans le secteur privé, susceptibles d'être proposés aux magistrats pour effectuer leur mobilité statutaire14(*), la Chancellerie juge nécessaire d'autoriser qu'elle s'accomplisse au sein des juridictions administratives, financières ou internationales.
Elle fait valoir à cet égard l'enrichissement certain que constitue, pour le magistrat, le fait de découvrir un nouveau domaine contentieux ou de nouvelles méthodes de travail juridictionnel.
Les représentants des syndicats de magistrats entendus par votre rapporteur jugent cette extension bienvenue, car elle valorise les détachements actuellement effectués au sein d'autres juridictions.
Votre rapporteur constate toutefois qu'elle modifie l'esprit originel de l'obligation de mobilité statutaire : il s'agissait non pas seulement d'inciter le magistrat à connaître d'autres problématiques contentieuses, mais de l'amener à changer de place et de point de vue, à abandonner la position du juge, pour emprunter celle de l'entreprise, de l'administration, du justiciable ou de l'association.
* 7 Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.
* 8 Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 9 Rapport n° 728 (2009-2010) de M. Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi organique relatif à la limite d'âge des magistrats de l'ordre judiciaire, 29 septembre 2010. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://senat.fr/rap/l09-728/l09-728.html.
* 10 CE, 24 juin 2011, Mme Braud.
* 11 CE, 17 février 2010, M. Lombard.
* 12 Art. 12 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
* 13 Selon les propos de M. Michel Dobkine, alors directeur de l'ENM, lors de son audition par la commission d'enquête sur les dysfonctionnements de la justice dans l'affaire d'Outreau (rapport d'enquête n° 3125 (AN - XIIe législature) de M. Philippe Houillon, déposé le 6 juin 2006, p. 454). Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/12/rap-enq/r3125.asp.
* 14 L'étude d'impact jointe au projet de loi organique dont cette disposition est issue recense 70 détachements de magistrats auprès de juridictions administratives, financières ou internationales.