Source: http://www.juramagazin.de/73464.html
Timestamp: 2020-02-26 06:31:58
Document Index: 355412192

Matched Legal Cases: ['§ 7', '§ 63', '§ 63', '§ 63', '§ 63', '§ 63']

Angesichts der gegenwärtigen Situation des Grundstücksmarktes in Berlin regt der Rechnungshof trotz der immer noch wachsenden, hohen Verschuldung an, zur Vermeidung fortwirkender und finanziell gravierender Fehlentwicklungen die weitere Konzeption und Realisierung nicht unter Zeitdruck voranzutreiben, zumal die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum „Liegenschaftsmodell" in Schleswig Holstein (vgl. T 74) in der Hauptsache noch aussteht.
Trotz des von der Schuldenseite auf den Haushalt ausgehenden Drucks hat sich die Senatsverwaltung für Finanzen entschlossen, den Arbeitsbeginn des Liegenschaftsfonds um einige Monate zu verschieben, um damit die Zeit zu gewinnen, die für eine sorgfältige und risikovermeidende Durchführung der umfangreichen Vorbereitungsmaßnahmen erforderlich ist.
Die Senatsverwaltung für Finanzen sieht allerdings keinen Zusammenhang zur weiterhin ausstehenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum „Liegenschaftsmodell" in Schleswig-Holstein. Hier war vorgesehen, Liegenschaften des Landes zum Verkehrswert an die landeseigene Investitionsbank zu verkaufen und anschließend zu einem marktüblichen Mietzins zurückzumieten. Die Investitionsbank soll den Ankauf der Immobilien kreditfinanzieren und damit Geldmittel vom Kapitalmarkt dem Landeshaushalt zuführen. Hier hat das Bundesverfassungsgericht in seinen Ausführungen zur Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutz die Möglichkeit einer unzulässigen Kreditaufnahme gesehen.
Demgegenüber sollen dem Berliner Liegenschaftsfonds Immobilien übertragen werden, die das Land für eigene Zwecke gerade nicht mehr benötigt und die deshalb veräußert werden sollen.
Eine Zuführung von Geldmitteln an den Haushalt ist nicht vorgesehen.
Mit dem Sale-and-lease-back-Verfahren beabsichtigt der Senat mit Billigung des Abgeordnetenhauses, einen weiteren für Berlin neuen Weg der Sonderfinanzierung zu prüfen (vgl. Anlage 5 zum Haushaltsplan 1999). Zu den ersten bekannt gewordenen Sale-and-lease-back-Vorhaben gehört das „Technische Rathaus" der Stadt Frankfurt. Der Hessische Rechnungshof hat seinerzeit hierzu kritisch Stellung genommen.
Zu dem von Schleswig-Holstein beabsichtigten „Liegenschaftsmodell", bebaute Liegenschaften des Landes zum Verkehrswert an eine Anstalt des öffentlichen Rechts zu veräußern und langfristig zum Marktwert zurückzumieten, hat das Bundesverfassungsgericht in einer einstweiligen Anordnung beschlossen, dass bis zur Entscheidung in der Hauptsache hierbei erzielte Einnahmen nur so behandelt werden dürfen, als seien sie Einnahmen des Landes aus Krediten. In Berlin sollen hingegen Grundstücke mit sanierungsbedürftigen Gebäuden wie Schulen, Verwaltungsgebäuden und Polizeidienstgebäuden an Private veräußert und nach Sanierung des bestehenden Gebäudes zurückgemietet werden, regelmäßig mit der Möglichkeit des Rückerwerbs nach Ablauf der vereinbarten Vertragsdauer. Der Vorteil dieses Verfahrens für Berlin wird darin gesehen, dass die Benutzbarkeit eines Gebäudes durch Sanierung gesichert wird, ohne dass Haushaltsmittel hierfür zur Verfügung stehen. Die aktuellen Sanierungskosten werden von den Privaten getragen und die Refinanzierung durch Zahlungen des Landes über einen längeren Zeitraum gestreckt. An die Stelle der Kreditaufnahme mit ihren Zins- und Tilgungslasten treten für das Land Berlin Veräußerungs- und Sachnutzungsgewinne, die allerdings mit langfristigen (Rück-)Zahlungspflichten verbunden sind.
Anders als bei den dargestellten Modellen in Frankfurt und Schleswig-Holstein verfolgt die Senatsverwaltung für Finanzen mit den Sale-and-lease-back-Vorhaben ausschließlich wirtschaftliche Ziele zur Sanierung und Modernisierung von Gebäuden.
Sale-and-lease-back stellt lediglich eine Begriffserweiterung der in Berlin mit gutem Erfolg praktizierten Sonderfinanzierungsmodelle dar und nicht als Programm, Einnahmen zur Reduzierung der Kreditaufnahmen zu erzielen. Diese Modelle entsprechen den Prämissen des § 7 LHO, wonach u. a. auch private Lösungen geprüft werden sollen. Die Verfahrensansätze stehen weder unter der Bedingung eines Verkaufs noch unter der des Leasing; ebenso sind Erbbaurechts-, Mietkauf- oder andere Modelle und deren Kombination denkbar. Bei Sonderfinanzierungsvorhaben schreibt das Land stets verschiedene Varianten aus und lässt Alternativen in Form von Nebenangeboten zu.
Ob und welche Alternativmodelle zur Haushaltsfinanzierung gewählt werden, hängt auch davon ab, ob das Land Berlin sich die Option offenhalten möchte, nach Ablauf der Vertragslaufzeit die Immobilie zum Restwert zu erwerben oder sie auf Grund der nicht mehr gegebenen Nutzung abzugeben. Für das Land Berlin ergibt sich die Möglichkeit, flexibel auf Veränderungen seiner Aufgaben zu reagieren.
Bisher weder praktiziert noch künftig beabsichtigt ist, Sonderfinanzierungsprojekte ohne haushaltsmäßige Absicherung auszuschreiben. Die Wirtschaftlichkeitsberechnungen berücksichtigen immer auch eine Haushaltsfinanzierung, so dass allein aus diesem Grund schon eine entsprechende Ausfinanzierung über den Haushalt gegeben sein muß. Eine Ausdehnung der Investitionsmaßnahmen am Haushalt vorbei findet nicht statt. Jedes einzelne Vorhaben wird im übrigen dem Hauptausschuß des Abgeordnetenhauses zur Entscheidung vorgelegt; die parlamentarische Kontrolle ist damit gegeben.
Die Landeshaushaltsordnung (§ 63 Abs. 2 LHO) steht in ihrer gegenwärtigen Fassung dem Sale-and-lease-back-Verfahren entgegen, da Vermögensgegenstände Berlins, also auch Grundstücke, nur veräußert werden dürfen, wenn sie zur Erfüllung der Aufgaben Berlins in absehbarer Zeit nicht benötigt werden. Diese Voraussetzung ist aber beim Sale-andlease-back-Verfahren wegen der Rückmietung gerade nicht gegeben. Dem Gesetzgeber war allerdings zum Zeitpunkt der Einführung der Bundes-/Landeshaushaltsordnung das Problem des Sale-and-lease-back-Verfahrens nicht bekannt oder jedenfalls nicht bewußt. Dies gilt auch für eine Erbbaurechtsvergabe unter vergleichbaren Bedingungen, da gemäß § 63
Zu T 75:
Die LHO steht in ihrer neuen Fassung des § 63 Abs. 2 der Durchführung von Sonderfinanzierungsmaßnahmen im Wege von Sale-and-lease-back nicht mehr entgegen. Die Änderung der LHO wurde vom Abgeordnetenhaus am 17. Mai 1999 im Rahmen des Dritten VGG (Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz) beschlossen. Sie wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt am 28. Mai 1999 veröffentlicht und gilt seit diesem Datum.
Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats Abs. 5 LHO für die Überlassung der Nutzung eines Vermögensgegenstandes § 63 Abs. 2 LHO entsprechend anzuwenden ist. Der Gesetzgeber kann aber die bestehende Rechtslage ändern. So kann er z. B. die Möglichkeit der Finanzierung von Staatsaufgaben im Wege des Sale-and-lease-backVerfahrens zulassen, wenn die Wirtschaftlichkeit dieses Verfahrens im Einzelfall nachgewiesen ist. Der Sonderausschuß für Verwaltungsreform hat am 4. März 1999 folgende Formulierung für die Ergänzung des § 63 Abs. 2 LHO beschlossen: „Die Veräußerung von Grundstücken mit dem Ziel der weiteren langfristigen Eigennutzung ist im Einzelfall zulässig, wenn dies ausschließlich der wirtschaftlichen Sanierung dieser Grundstücke dient und die Möglichkeit eines Rückerwerbs gewährleistet ist." 76 Für den Rechnungshof kommt es im Einzelfall darauf an, ob es ­ auch unter dem Gesichtspunkt schneller Baufortschritte ­ für Berlin wirtschaftlich ist, ein bebautes oder unbebautes Grundstück zu veräußern, das vorhandene Gebäude zu sanieren oder ein neues Gebäude zu errichten, die Gebrauchsfähigkeit des Grundstücks damit herzustellen oder langfristig zu sichern und hierfür ein angemessenes Entgelt in Form von Mietenzahlungen zu leisten. Die Senatsverwaltung für Finanzen hat für derartige Fälle Kriterien zur Prüfung der Wirtschaftlichkeit erarbeitet, in denen die wirtschaftlichen Auswirkungen des Sale-and-lease-back-Verfahrens den eigenfinanzierten Investitionen (unter Einschluß von Kreditaufnahmekosten) gegenübergestellt werden. Eine Wirtschaftlichkeitsprüfung auf der Basis dieser Kriterien könnte im Einzelfall zu dem Ergebnis führen, dass ein Sale-and-lease-backVerfahren „sich rechnet". Allerdings begibt sich das Land Berlin bei der Wahl dieses Finanzierungsverfahrens der freien Verfügbarkeit über einen Vermögensteil, der für Staatsaufgaben weiter benötigt wird. Die Bindung des Erwerbers an den Mietvertrag kann diese freie Verfügbarkeit nicht ohne weiteres ersetzen, da die langfristige Bindung an den Vertrag das Land hindert, späteren Veränderungen der Gesamtumstände Rechnung zu tragen. Ferner ist nicht absehbar, ob das gewählte Verfahren die Nutzung des Gebäudes auf Dauer sichert und nicht später (z. B. bei Rückerwerb) ein erneuter Sanierungsbedarf zu Lasten des Landes besteht. Außerdem ist der Ersteigerer im Falle der Zwangsvollstreckung in das veräußerte Grundstück nicht mehr an den Mietvertrag gebunden, wie der Fall Betten-Rutz verdeutlicht. Dem kann das Land zwar durch die Auswahl eines seriösen Investors entgegenwirken; dieser ist aber als Eigentümer nicht daran gehindert, das Grundstück nach Belieben weiter zu veräußern. Im übrigen ist nicht vorhersehbar, wie sich die Wirtschaftslage des Erwerbers langfristig entwickelt.
Das Land Berlin schließt ausschließlich Verträge mit Gesellschaften ab, deren Muttergesellschaften bonitätsmäßig einwandfreie Banken sind. Für die Leasing- oder Mietkauf-Projekte werden Objektgesellschaften gegründet, die allein nur dieses Objekt im Bestand halten. Vertragspartner sind insoweit die Objektgesellschaft und das Land Berlin. Eine Zwangsvollstreckung in das Vermögen der Objektgesellschaft wäre nur dann möglich, wenn das Land Berlin seinen vertraglichen Verpflichtungen nicht nachkommt. Darüber hinaus sieht das Land Berlin in seinen Verträgen stets ein System von Gewährleistungen und Bürgschaften vor, die bis zur Muttergesellschaft durchgreifen.
Im Fall des Leasing, wo wirtschaftliches und zivilrechtliches Eigentum dem Vertragspartner des Landes Berlins zufallen, lässt sich das Land Berlin stets eine Ankaufsoption einräumen. Es liegt in den Händen des Landes zu entscheiden, ob es nach Ende der Vertragslaufzeit das Objekt zum Restwert erwirbt, die Vertragslaufzeit mit gleicher Option verlängert oder auf Grund einer geänderten Interessenlage den Vertrag beendet und die Immobilie im Eigentum der Objektgesellschaft zur weiteren Verwendung verbleibt.
Während der Vertragslaufzeit ist die Immobilie in einem guten Zustand zu erhalten. Diese Vorgabe ist insbesondere bei Leasingobjekten Vertragsbestandteil und der Leasinggeber hat das Recht, sich jederzeit über den baulichen Zustand zu informieren. Der Vertrag lässt lediglich die Möglichkeit zu, notwendige Reparaturen durch den Leasinggeber zu veranlassen oder durch das Land Berlin vornehmen zu lassen. Erneuter Sanierungsbedarf ist damit nicht gegeben.
Die Wirtschaftlichkeit des Sale-and-lease-back-Verfahrens kann sich für den Erwerber und Leasing-Geber ­ ggf. für die an ihm Beteiligten (Fonds) ­ schon dadurch ergeben, dass die bei diesem Verfahren entstehenden steuerlichen Verluste seine Steuerlast mindern. Die Steuervorteile kann der Leasing-Geber nur unter der Voraussetzung in Anspruch nehmen, dass ihm das Leasing-Objekt nicht nur zivilrechtlich, sondern auch wirtschaftlich und damit steuerrechtlich zuzurechnen ist. Die steuerrechtliche Zurechnung eines unbeweglichen Leasing-Objekts hängt von der Vertragsgestaltung und deren tatsächlicher Durchführung ab. Eine steuerrechtliche Zurechnung beim Leasing-Geber erfordert u. a. regelmäßig, daß dem Leasing-Nehmer vertraglich nicht das einseitige Recht (Option) eingeräumt werden darf, das Leasing-Objekt nach Ablauf des Leasing-Vertrages zurückzuerwerben. Daraus können sich Probleme für das Land Berlin ergeben, wenn es die Liegenschaft weiter nutzen möchte oder sogar nutzen muß. Wenn es unerwünschte steuerliche Auswirkungen zu Lasten anderer Gebietskörperschaften gibt, ist es Aufgabe des Bundesgesetzgebers, dies zu korrigieren.
Zu T 77: Immobilien-Leasingverträge, die das Land Berlin abschließt, beinhalten stets eine Ankaufsoption des Landes für die Grundmietzeit und eine Vertragsverlängerung mit einer erneuten Ankaufsoption. Erst nach Verzicht auch auf die zweite Ankaufsoption verbleibt das Objekt im zivilrechtlichen und wirtschaftlichen Eigentum des Leasinggebers; der Leasingnehmer kann dann das Objekt aufgeben oder auf der Basis eines reinen Mietvertrages weiter nutzen. Die Senatsverwaltung für Finanzen kann sich insoweit der Auffassung des Rechnungshofes anschließen, dass der Leasingvertrag nicht nur eine einseitige Ankaufsoption beinhalten darf, sondern die v. g. Möglichkeiten berücksichtigen muss. Es ist aber unstreitig, dass eine Ankaufsoption bei Immobilien regelmäßig vereinbart werden kann.
Die Leasinggesellschaften trachten ebenfalls regelmäßig danach, ein Andienungsrecht eingeräumt zu bekommen. Nur in diesem Fall hat der Leasinggeber in der Tat die Möglichkeit, nach Belieben zu entscheiden, ob er von dem Andienungsrecht Gebrauch macht oder die Immobilie behält. Die Senatsverwaltung für Finanzen hat derartige Verträge bisher nicht abgeschlossen.
Angesichts dieser Risiken erwartet der Rechnungshof, daß vor Entscheidungen über das Sale-and-lease-back-Verfahren die gesetzlichen Voraussetzungen geschaffen werden, von dem Verfahren nur zurückhaltend Gebrauch gemacht wird und die Entscheidungen im Einzelfall sehr sorgfältig vorbereitet werden. Im Rahmen der erforderlichen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ist auch zu prüfen, ob der verfolgte Zweck der Sanierung landeseigener Liegenschaften durch Private, deren Kosten durch Mietzahlungen Berlins refinanziert werden, auch im Wege der Erbbaurechtsvergabe erreicht werden kann.
Wie unter T 75 ausgeführt, sind die gesetzlichen Voraussetzungen für Sale-and-lease-back-Verfahren geschaffen. Es wird hier nochmals darauf hingewiesen, dass das Modell des Sale-andlease-back lediglich stellvertretend für eine größere Wirtschaftlichkeit von Bau und Finanzierung von Investitionsmaßnahmen des Landes Berlin zu betrachten ist. Im Fall von Leasing oder Mietratenkauf können Verträge auf Erbbaurechtsbasis abgeschlossen werden. Dies geschieht bereits heute bei Neubaumaßnahmen. Welches Modell letztlich ausgewählt wird, ist abhängig von der wirtschaftlichen Gesamtbetrachtung.
Das Instrument der Sonderfinanzierung (des Sale-and-leaseback) wird stets nur dann angewendet, wenn es wirtschaftlich vorteilhafter ist als eine herkömmliche Investition. Die Wirtschaftlichkeitsberechnungen berücksichtigen dabei u. a. die Kosten der Maßnahme einschließlich Finanzierung, die Zwischenfinanzierung, die Realisierungszeit und die Einsparungen von Kosten durch frühere Nutzung.
7. Entwicklung der Stellenzahlen in der Berliner Verwaltung
Für 7 903 Stellen mit Wegfallvermerk sind 1999 keine Haushaltsmittel veranschlagt. Dadurch besteht ein Haushaltsrisiko im Umfang von 553 Mio. DM. Darüber hinaus sind die bei der Veranschlagung von Personalausgaben anzusetzenden Durchschnittssätze zu niedrig. Unabhängig davon empfiehlt der Rechnungshof erneut, die mittelbare Landesverwaltung und die Zuwendungsempfänger stärker in den Konsolidierungsprozeß einzubeziehen.
Der Rechnungshof berichtet seit 1995 regelmäßig über die Entwicklung der Stellenzahlen und der Personalausgaben in der Berliner Verwaltung. Die 206 756 Stellen und Beschäftigungspositionen (im folgenden: Stellen) in der unmittelbaren Landesverwaltung im Jahr 1991 sind bis 1998 auf 159 418
Stellen reduziert worden. Mit dem Haushaltsplan 1999 wird der Bestand um weitere 5 849 auf 153 569 Stellen vermindert.
Damit sind gegenüber dem Nachtragshaushalt 1991 insgesamt 53 187 Stellen abgebaut worden. Darin sind 15 451 Stellen enthalten, deren Wegfall den Haushalt nicht dauerhaft entlastet (vgl. Vorjahresbericht T 37). Es ist somit ein realer Sparerfolg von nur 37 736 Stellen erzielt worden. Das folgende Diagramm zeigt den bisherigen Stellenabbau und die geplante weitere Entwicklung:
Zu T 79 bis 80:
Die Sachdarstellungen zu den vom Senat beschlossenen Stelleneinsparungen bis zum Jahr 2001 und zur Stellenentwicklung bis zum Jahr 1999 im unmittelbaren Landesdienst treffen zu.
Die Senatsverwaltung für Inneres teilt jedoch die Auffassung des Rechnungshofs nicht, dass das vorgegebene Sparziel, bis einschließlich 1999 rund 44 300 Stellen einzusparen, verfehlt wurde.
Zu diesem Ergebnis konnte der Rechnungshof nur gelangen, weil er erneut die nichtfinanzierten Stellen mit Wegfallvermerk (kwStellen) nicht in seine Betrachtung einbezieht.
Die Senatsverwaltung für Inneres ist nach wie vor der Auffassung, dass nicht mehr finanzierte Stellen mit kw-Vermerk, deren Verbleib im Haushaltsplan nur dem Umstand geschuldet wird, dass der Stelleninhaber zum Zeitpunkt der Haushaltsplanverabschiedung noch nicht ausgeschieden war, bzw. auf einem finanzierten Arbeitsgebiet untergebracht werden konnte, als Stelleneinsparung und damit als „Sparerfolg" zu werten sind. Durch die Veranschlagung von kw-Stellen ohne Betrag entsteht die gleiche Haushaltsentlastung wie bei einer vollständigen Herausnahme von Stellen.