Source: http://www.treccani.it/enciclopedia/unione-europea-commercio-internazionale-e-diritti-umani_(Il-Libro-dell'anno-del-Diritto)/
Timestamp: 2017-10-23 18:47:39+00:00
Document Index: 181108479

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 21', 'art. 300', 'art. 218', 'art. 207', 'art. 310', 'art. 217', 'art. 9', 'art. 60', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 36', 'art. 17', 'art. 92']

Unione Europea, commercio internazionale e diritti umani in "Il Libro dell'anno del Diritto"
di Fabrizio Marrella - Libro dell'anno del Diritto 2014
2. La focalizzazione. Il nuovo SPG dell'Unione Europea
L’Unione Europea è la prima potenza economica del mondo, possiede la seconda moneta più importante del mondo ed ha un mercato unico interno di mezzo miliardo di consumatori. Non stupisce quindi che la politica commerciale comune della UE costituisca da sempre uno dei più importanti strumenti di gestione delle relazioni esterne con gli Stati terzi.
Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, tramite l’art. 6 del Trattato sull’Unione Europea (d’ora in avanti TUE), la carta dei diritti fondamentali della Unione ha acquisito una efficacia generale ed orizzontale, incidendo su tutte le politiche della UE, incluse le sue relazioni esterne. Oggi le istituzioni dell’Unione devono tutelare interessi che non sono più solo economici ma anche non economici, secondo quanto viene indicato dalle disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione di cui all’art. 21 del TUE. Norma che indica quale paradigma dell’azione esterna, anche nel settore della politica commerciale comune, valori quali: «democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale».
Tramite il Trattato di Lisbona, i poteri del Parlamento Europeo si sono notevolmente accresciuti e, per la prima volta nella storia della costruzione europea, hanno fortemente eroso quella sorta di “dominio riservato” del Consiglio e della Commissione per cui venivano ascritti solo a questi ultimi due organi i più importanti atti relativi ai negoziati dei trattati internazionali. Così, proprio in materia di politica commerciale comune si è assistito ad un crescente attivismo del Parlamento Europeo che è riuscito, in questi anni, ad orientare l’azione esterna dell’Unione verso una più efficace tutela dei diritti umani. Per cogliere appieno questa importante innovazione, basti ricordare che, fino all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la conclusione di accordi internazionali avveniva attraverso la Comunità Europea in base alla norma generale dell’art. 300 del Trattato CE.
Alla Commissione Europea spettava e spetta ancora (art. 218 TFUE) il ruolo di negoziatore unico nel quadro di poteri specifici ad essa assegnati dal Consiglio1 ed in ossequio all’art. 207 TFUE il quale stabilisce che «[l]a politica commerciale comune è condotta nel quadro dei principi e obiettivi dell’azione esterna dell’Unione».
In precedenza, l’esercizio delle competenze esterne della CE si era tradotto nella conclusione di una fitta rete di accordi internazionali. Gli accordi di associazione, ai sensi dell’art. 310 del Trattato CE, come ora dell’art. 217 TFUE, possono essere multilaterali o bilaterali. Va ricordato, in proposito, il sistema di preferenze generalizzate (SPG) concepito a seguito della conferenza tenuta dall’UNCTAD nel 1968 a Nuova Deli, ed istitutivo, come si è già detto, di un regime di deroga alla clausola della Nazione più favorita nel GATT, per facilitare l’accesso al mercato comunitario ai prodotti provenienti dai Paesi meno sviluppati. Nel SPG non è prevista alcuna condizione di reciprocità a carico dei Paesi beneficiari, il cui solo obbligo è di non praticare alcuna discriminazione tra i Paesi UE. L’obiettivo era e rimane triplice: favorire le esportazioni dei Paesi in via di sviluppo, promuoverne l’industrializzazione e la crescita economica. Senonché, l’attribuzione di vantaggi commerciali è sempre stato concepito attraverso il prisma della condizionalità. La UE, infatti, ha facoltà, inter alia, di sospendere il SPG per un determinato Paese se risulta che il Paese in questione non rispetta alcuni parametri fondamentali, in particolare quelli legati ai diritti umani. Violazioni gravi e ripetute dei diritti umani possono dunque indurre, ora come allora, la UE a sospendere o persino smantellare i benefici del SPG.
Il tema della politica commerciale si riannoda a quello della politica della cooperazione allo sviluppo che, dopo l’entrata in vigore del Trattato sull’Unione europea nel 1993, ha trovato specifiche basi giuridiche (artt. 177-181 del Trattato CE, ora divenuti gli artt. 208-211 TFUE). Detta politica consiste nell’incoraggiare uno sviluppo sostenibile al fine di ridurre la povertà nei Paesi in via di sviluppo ed accrescere la loro integrazione nell’economia mondiale. A queste finalità di tipo economico si aggiunge l’esigenza di contribuire a consolidare la democrazia e lo Stato di diritto, nonché a perseguire il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Così, la Comunità Europea, oggi l’Unione, è divenuta parte di numerosi accordi di associazione conclusi con diversi Paesi della sponda meridionale del Mediterraneo e del Medio Oriente, nonché con i Paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico).
Con i Paesi ACP, sin dal 1975, sono stati stipulati appositi accordi di cooperazione, i cd. accordi di Lomé, ove si è regolato l’ingresso nel mercato comunitario a dazio zero, senza restrizioni quantitative e condizione di reciprocità a carico dei Paesi ACP. Negli accordi più recenti si sono aggiunti alla cooperazione settori nuovi, quali in particolare, la cultura e la tutela dei diritti umani (Lomé III); l’ambiente e la promozione della donna (Lomé IV). Il 29.2.2000, giunta a scadenza la Convenzione di Lomé IV venne firmato, il 23.6.2000 a Cotonou, un nuovo accordo di partenariato 2 tra la CE ed i Paesi ACP, al fine di elaborare un nuovo quadro commerciale ove l’aiuto allo sviluppo è stato condizionato al rispetto della clausola sui diritti umani (art. 9) e buon governo della cosa pubblica (good governance).
Nonostante la considerazione secondo la quale la “clausola diritti umani” è divenuta, in tale contesto, “clausola essenziale”, ai sensi e per gli effetti dell’art. 60 della Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati, con la conseguenza che il mancato rispetto dei diritti umani – ma solo in caso di gross violations − comporterebbe la sospensione degli aiuti e dell’esecuzione dell’accordo commerciale, è ben noto che l’esercizio di questa facoltà è rimasto a lungo una mera opzione tecnica, priva di significative applicazioni nella concreta prassi internazionale. Attraverso quelle norme, infatti, gli obbiettivi commerciali vengono asserviti a quelli della politica dei diritti umani. Per le medesime ragioni, tale approccio politico-commerciale, è stato spesso percepito dai Paesi in via di sviluppo come una forma di neo-colonialismo. Si è affermato che gli Stati occidentali vogliano imporre i “loro” diritti umani e, soprattutto, i “loro” diritti sociali fondamentali a ciascun Paese in cui vigono diverse culture comprimendo così il diritto «inalienabile di scegliere il suo sistema politico, economico, sociale e culturale, senza alcuna forma di ingerenza da parte di un altro Stato»3. Ma quest’ultima tesi, seppure suggestiva, non sembra tenere conto dell’origine “onusiana” delle principali norme sui diritti umani e della visione universalistica di cui tali diritti costituiscono espressione.
Con il regolamento UE n. 978/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, il 25.10.2012 l’Unione europea ha riorganizzato il suo sistema di preferenze tariffarie generalizzate (SPG) a decorrere dal 1.1.20144.
Tra le ragioni che hanno indotto l’Unione a “modernizzare” questo strumento si annoverano almeno due aspetti. Il primo è che nell’ultimo decennio si è assistito ad un ridimensionamento del peso economico di molti Paesi quali ad esempio il Brasile, l’India e la Cina (i cd. BRICs). Il secondo riguarda il fenomeno della “erosione delle preferenze generalizzate”, tramite il quale si è assistito ad una diminuzione dei vantaggi commerciali unilateralmente attribuiti dalla UE per effetto della riduzione generale, sul piano mondiale, di tutti i diritti doganali.
Il nuovo SPG, di cui al regolamento n. 978/2012, continua ad utilizzare la tecnica della “graduazione”, parametrando le preferenze commerciali concesse dalla UE in funzione di particolari status giuridici o economici. Si tratta, ad esempio, dei Paesi e territori d’oltremare, essenzialmente delle ex colonie inglesi o francesi, che beneficiano di un’apposita normativa dell’Unione e non necessitano più di rientrare nello schema del SPG.
Altre fattispecie individuate nel regolamento de quo riguardano quei Paesi con i quali la UE ha concluso accordi di libero scambio o comunque previsto particolari vantaggi commerciali equivalenti o più favorevoli di quelli previsti dal SPG (art. 4, par. 1, lett. b, reg. n. 978/2012). Basti pensare agli accordi di partenariato economico o alla definizione dello status di Paese in via di sviluppo o ancora di Paese meno avanzato. Certo, a tal riguardo esiste la prassi internazionale dell’auto-elezione, per cui l’attribuzione dello status di Paese in via di sviluppo avviene in linea di principio su richiesta dello Stato interessato. Orbene, appare sempre più evidente che i dati economici sui Paesi BRICs non consentono più di accettare questo tipo di meccanismo che, quindi, è stato oggetto di continue contestazioni. In attesa di una nuova e più rigorosa definizione dello status di Paese in via di sviluppo e di Paese meno avanzato, la soluzione di policy della Commissione è stata quella di stilare una lista, di cui all’allegato 1, di Paesi ammissibili (art. 3), lista che può essere modificata dalla stessa Commissione in base all’evoluzione del contesto economico internazionale. Anche negli allegati I e IV, viene migliorato il trattamento dei Paesi meno avanzati, questi ultimi sono indicati in una lista redatta dall’ONU e periodicamente aggiornata, comprendendo ben 49 Stati.
I Paesi meno avanzati continuano a beneficiare anche nell’ottica della UE della totale eliminazione dei diritti doganali sui prodotti provenienti da questi Paesi, fatta eccezione per il commercio delle armi. Di particolare rilievo nel nuovo sistema è la formalizzazione della distinzione tra un sistema di preferenze generalizzate di “diritto comune”, e un regime particolarmente agevolato (e condizionato) denominato SPG + (art. 1, par. 2, lett. b). La flessibilità del nuovo sistema di cooperazione allo sviluppo diviene tangibile anche nei particolari meccanismi di graduazione dei vantaggi non solo in senso statico, ma anche in senso dinamico, ossia quando le importazioni di prodotti originari di un Paese beneficiario provocano situazioni di “disorganizzazione di mercato” all’interno dell’UE. Si tratta, in altre parole, di una speciale clausola di salvaguardia attivabile dalla Commissione qualora i prodotti importati finissero per eliminare gli stessi prodotti in commercio nella UE. La sospensione delle preferenze, in questo caso, diviene selettiva in quanto differenzia settori commerciali e Paesi beneficiari. Per far scattare la clausola di salvaguardia si parte dal valore medio delle importazioni di una data categoria di prodotti nel mercato unico europeo provenienti da un Paese beneficiario, per tre anni consecutivi, rispetto al valore totale delle importazioni nell’UE degli stessi prodotti provenienti da tutti gli altri Paesi beneficiari. Senonché, la stessa clausola di salvaguardia non dovrebbe operare nei confronti dei Paesi beneficiari del sistema di preferenze SPG +. Si è parlato, a tale proposito, di “condizionalità positiva” in quanto la concessione di particolari benefici tariffari viene agganciata alla ratifica e all’effettiva applicazione delle principali convenzioni internazionali in materia di diritti umani, diritti sociali fondamentali, ambiente e buon governo. Senonché, nonostante l’indubbio valore in termini di promozione dei diritti umani di questo nuovo strumento di cooperazione allo sviluppo resta, sul piano giuridico, il punto debole del mancato approfondimento della questione dell’accertamento del diritto e della sua effettiva applicazione. Infatti, il regime SPG + altro non è se non un incentivo economico che ha come obiettivo quello di facilitare il dialogo politico tra istituzioni europee e particolari Stati ove i valori promossi dalla UE sono assenti o di problematica realizzazione. In altre parole, si tratta di uno strumento unilaterale di pressione economica della UE nei confronti di Stati terzi esercitata al di fuori delle altre istanze internazionali ove quelle particolari questioni, ad esempio i diritti sociali fondamentali, vengono discusse, regolate ed applicate. Né la UE può sostituirsi legittimamente all’Organizzazione Internazionale del Lavoro, all’Organizzazione Mondiale del Commercio o agli organi di controllo dei trattati sui diritti umani. Ma è comunque lodevole il tentativo di contribuire alla tutela dei diritti umani nel mondo attraverso l’esercizio del proprio straordinario potere economico. Così, per poter ottenere i vantaggi previsti dal sistema SPG +, un Paese deve ratificare tutte le ventisette convenzioni elencate all’allegato VIII del regolamento de quo – dalle «convenzioni essenziali ONU/OIL sui diritti umani e sul diritto del lavoro» a quelle relative ai «principi ambientali ed al buon governo», inclusa la Convenzione ONU contro la corruzione del 2004 − e occorre che «le conclusioni disponibili più recenti degli organi di controllo a norma di tali convenzioni … non rilevino gravi carenze nell’attuazione effettiva di tali convenzioni» (art. 9, par. 1, lett. b). Si tratta di una formulazione assai più incisiva di quella precedentemente prevista che comunque abilita la Commissione ad esercitare poteri di controllo internazionale finalizzati però alla sola applicazione del regolamento de quo. Di ulteriore interesse sono poi le norme in base alle quali ogni Paese beneficiario non deve aver apposto riserve vietate dalle convenzioni richiamate (art. 9), oltre a prevedere la collaborazione attiva con la Commissione nell’esercizio delle proprie attività di controllo. Va sottolineato infine che il nuovo regolamento consacra anche in questa materia il ruolo fondamentale del Parlamento europeo. Oltre ad essere informato dalla Commissione, infatti, il Parlamento europeo dispone di un potere di revoca della delega alla Commissione ad adottare gli atti necessari per il funzionamento del SPG (art. 36, par. 3).
L’inserimento e la effettiva attuazione di clausole sui diritti umani come anche di clausole sociali ed ambientali (ed ora anche di “buon governo”) nei trattati economici internazionali, costituiscono problemi complessi che dividono, da tempo, la comunità internazionale. Da un lato, i Paesi del Nord del mondo denunciano il dumping sociale e ambientale praticato dai Paesi emergenti, che costituisce una distorsione della concorrenza negli scambi commerciali; dall’altro, i paesi del Sud del mondo temono che, attraverso l’applicazione di tali norme, quelli del Nord vogliano compromettere il loro sviluppo economico e ricorrano ad una forma di protezionismo dissimulato, attraverso l’elaborazione di una nuova categoria di barriere non tariffarie5. A rendere ancora più controverso il quadro appena delineato, basti l’osservazione secondo la quale gli elevati standard in materia di tutela ambientale e sociale dell’UE potrebbero paradossalmente produrre uno svantaggio competitivo per le stesse imprese europee esposte alla concorrenza di prodotti e servizi di Paesi terzi in cui vigono norme meno rigide in tali ambiti. Così, per ovviare a tale fenomeno, molte imprese, italiane e straniere, hanno in questi anni dato vita ad una vasta delocalizzazione verso i Paesi a legislazione meno protettiva onde produrre in loco ed esportare verso il mercato unico europeo beneficiando di dazi risibili. Perché, una volta abbassate le barriere doganali, gli Stati restano esposti al gioco al ribasso del mercato planetario trovandosi perciò costretti a smantellare proprio quelle conquiste civili e sociali di cui le legislazioni nazionali di protezione risultano espressione6. Non è un caso che gli investimenti diretti esteri in Italia siano quasi irrilevanti da decenni, mentre gli investimenti nei Paesi meno sviluppati con i quali la UE stipuli speciali accordi commerciali vedano aumentare vertiginosamente gli investitori stranieri.
Così, quasi come per effetto di una “smithiana” mano invisibile, il miglioramento e l’enforcement delle clausole diritti umani (e di quelle sui diritti sociali fondamentali) nei Paesi terzi, tramite meccanismi di condizionalità inseriti negli accordi commerciali internazionali della UE, consente di creare una concorrenza più equa per le imprese europee che non delocalizzano, migliorando al contempo la tutela dell’ambiente e dei diritti umani e sociali nei Paesi terzi, onde evitare ai Paesi europei di dovere smantellare le proprie conquiste sociali per continuare a competere. Ben si comprende, quindi, l’estrema difficoltà a trattare serenamente il problema delle norme sociali ed ambientali nelle sedi multilaterali in cui si dibattono i grandi temi dell’economia mondiale e, soprattutto, in seno all’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC)7.
In questa cornice, riteniamo che l’Unione europea possieda un ruolo determinante nella ricerca di una governance mondiale più attenta alla tutela dei diritti umani, compresi i diritti sociali ed ambientali, e costituisca un polo di riferimento (anche intellettuale) per favorire la coerenza delle politiche perseguite dalle istituzioni internazionali8.
1 Cfr. Daniele, L., a cura di, Le relazioni esterne dell’Unione Europea nel nuovo millennio, Milano, 2001; Cannizzaro, E., The European Union as an actor in international relations, The Hague, 2002.
2 Su cui v. ad es. Cantoni, S., voce Accordo di Cotonou (cooperazione allo sviluppo CE/ACP), in Dig. pubbl., agg. II, 2005, 8 ss. L’accordo è stato modificato nel 2005 e nel 2010.
3 Principi di diritto internazionale concernenti le relazioni amichevoli e la cooperazione tra gli Stati, risoluzione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite 2625 (XXV) del 24.10.1970, (A/RES/2625 (XXV).
4 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:303:0001:0082:IT:PDF.
5 Cfr. Picone, P.-Ligustro, A., Diritto dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, Padova, 2003; Galgano, F.-Marrella, F.,Diritto del commercio internazionale, III ed., Padova, 2011.
6 V. già Galgano, F.-Cassese, S.-Tremonti, G.-Treu, T., Nazioni senza ricchezza, ricchezze senza Nazioni, Bologna, 1993.
7 Benedek, W.-De Feyter, K.-Marrella, F., Economic Globalisation and Human Rigths, Cambridge, 2007, e i riferimenti ivi cit. V. pure Perulli, A.-Marrella, F.,Manifesto di Venezia per la regolazione della globalizzazione economica. La globalizzazione virtuosa, in Riv. it. dir. lav., 2009, 341 ss.
8 Cfr. ad es. il reg. CE n. 1236/2005 del Consiglio, del 27.6.2005, relativo al commercio di merci che potrebbero essere utilizzate per la pena di morte, per la tortura o per altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti e a rendere vincolanti le sue disposizioni in tutti gli accordi commerciali internazionali, in GUCE L 200, 30.7.2005, 1 ss.
Commissione europea È una delle principali istituzioni dell’Unione Europea (UE), con sede a Bruxelles. In base all’art. 17 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, la Commissione vigila sull’applicazione da parte degli Stati membri dei Trattati e degli atti vincolanti adottati dalle istituzioni dell’UE; dispone ... Unione Europea Organizzazione internazionale regionale di integrazione economica e politica, sorta dal processo avviato, negli anni 1950, con l’istituzione della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA), della Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità Europea dell’Energia Atomica (CEEA). Introdotta ... Parlamento europeo È una delle istituzioni dell’Unione Europea (UE) ed è formato di rappresentanti dei cittadini dell’Unione (Cittadinanza europea). La sua organizzazione e i suoi compiti sono previsti agli artt. 223 e seguenti del Trattato sul funzionamento dell’UE. È composto da 751 deputati eletti nei 28 Stati membri ... Governo Diritto Il Governo è un organo complesso posto al vertice dell’intero apparato amministrativo dello Stato ed è composto, secondo l’art. 92 Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai Ministri (Ministri. Diritto costituzionale), che, a loro volta, costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. ...
2 La focalizzazione. Il nuovo SPG dell'Unione Europea