Source: https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2019/2019796DC.htm
Timestamp: 2020-02-18 11:14:07+00:00
Document Index: 165408559

Matched Legal Cases: ["l'article 16", "l'article 1414", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 231", "l'article 76", "l'article 76", "l'article 34", "l'article 76", "l'article 76", "l'article 74", "l'article 74", "l'article 27", "l'article 76", "l'article 16", "l'article 217", "l'article 217", "l'article 21", "l'article 27", "l'article 201", "l'article 154", "l'article 21", "l'article 201", "l'article 221", "l'article 40", "l'article 181", "l'article 4", "l'article 13", "l'article 200", "l'article 15", "l'article 16", "l'article 1586", "l'article 16", "l'article 231", "l'article 18", "l'article 302", "l'article 72", "l'article 74", "l'article 76", "l'article 145", "l'article 146", "l'article 154", "l'article 164", "l'article 184", "l'article 196", "l'article 200", "l'article 264", "l'article 154", 'art. 45']

Décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 | Conseil constitutionnel
la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020 ;
14. L'article 16 prévoit la suppression de la taxe d'habitation due au titre de la résidence principale pour tous les contribuables à partir de 2023. Cet article achève ainsi une réforme débutée par la loi du 30 décembre 2017 mentionnée ci-dessus, laquelle avait instauré un dégrèvement progressif de la taxe d'habitation due au titre de la résidence principale. Dans ce cadre, il transfère à l'État le produit de cette taxe à compter de 2021 et met en place corrélativement, à partir de cette même date, un nouveau schéma de financement pour les collectivités territoriales. Ainsi, d'une part, afin de compenser pour les communes la suppression de la taxe d'habitation, le législateur leur transfère la part de taxe foncière sur les propriétés bâties actuellement perçue par les départements. Ce transfert est accompagné d'un mécanisme correcteur afin que la somme perçue par chaque commune soit équivalente au produit de la taxe d'habitation calculé sur la base de la situation constatée en 2020 avec, toutefois, l'application des taux de 2017. D'autre part, afin de compenser la perte du produit de la taxe d'habitation pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la perte, pour les départements, de leur part de taxe foncière sur les propriétés bâties, il est affecté à ces collectivités territoriales une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée.
16. Les députés auteurs de la première saisine soutiennent que certaines dispositions de l'article 16 seraient contraires à la Constitution. Ils estiment en effet que méconnaîtrait les articles 72 et 72-2 de la Constitution et la jurisprudence constitutionnelle en matière de rétroactivité de la loi en matière fiscale la reprise par l'État du produit supplémentaire de la taxe d'habitation issu d'une hausse de son taux en 2018 ou 2019 décidée par certaines collectivités territoriales. Il en irait de même du gel du taux et des abattements de la taxe d'habitation pour 2020. À cet égard, ils mettent en avant l'absence de motif d'intérêt général justifiant ces dispositions, leur absence de prévisibilité et l'importance de leur impact financier pour les collectivités territoriales. Ils soulignent également qu'aucun mécanisme correcteur n'est prévu dans l'hypothèse où un transfert de fiscalité entre des communes et leur établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre serait intervenu entre 2017 et 2020.
. En ce qui concerne la modification des ressources des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour l'année 2020 :
S'agissant des griefs tirés de la méconnaissance des principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales :
21. La loi de finances du 30 décembre 2017 a instauré un dégrèvement, pris en charge par l'État, de la taxe d'habitation perçue par les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ce dégrèvement, calculé à partir des taux d'imposition à la taxe d'habitation due au titre de 2017, vise, en s'ajoutant aux dégrèvements et exonérations déjà existants, à dispenser progressivement, d'ici 2020, près de 80 % des redevables de l'acquittement de cette taxe au titre de leur résidence principale. L'article 16 de la loi déférée modifie les modalités de détermination du montant de ce dégrèvement pour 2020 afin de neutraliser, pour les contribuables en bénéficiant, les effets d'une éventuelle hausse du taux de cette taxe en 2018 ou 2019. Ainsi, le montant du dégrèvement est, en application de l'article 1414 C du code général des impôts tel que modifié par le 2° du A du paragraphe I de l'article 16, calculé en fonction de la cotisation de taxe d'habitation de l'année d'imposition. Par ailleurs, en application du 3° du 1 du H du paragraphe I de l'article 16 et du 1° du 2 du même H, pour les impositions au titre de 2020, les taux et les montants d'abattements de taxe d'habitation sont égaux à ceux appliqués en 2019.
22. Toutefois, le législateur a souhaité que les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant augmenté le taux de la taxe d'habitation en 2018 ou en 2019 ne bénéficient plus du produit de cette hausse en 2020. Par conséquent, le 1 du K du paragraphe VI dispose que, lorsque le produit de la taxe d'habitation des contribuables dégrevés, au titre de 2020, calculé en appliquant le taux de 2019, excède le produit de cette même taxe calculé en appliquant le taux de 2017, l'État prélève la différence sur l'attribution des taxes et impositions perçues pour le compte des communes.
25. En troisième lieu, pour l'imposition au titre de l'année 2020, la perte pour les communes comme pour les établissements publics de coopération intercommunale du produit de la taxe d'habitation est compensée par l'État en prenant en compte le taux de cette taxe appliqué en 2017 sans tenir compte des hausses et baisses intervenues depuis lors. Par conséquent, dans l'hypothèse où des communes et leur établissement public de coopération intercommunale auraient procédé en 2018 ou 2019 à un transfert de fiscalité se traduisant par des baisses et hausses corrélées du taux de la taxe d'habitation, ce transfert de fiscalité entre les communes et leur établissement public de coopération intercommunale serait sans influence sur le montant global de la compensation attribué à l'ensemble de ces collectivités territoriales en 2020.
S'agissant du grief tiré de la méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration de 1789 :
30. En premier lieu, le gel des taux de la taxe d'habitation et la reprise par l'État du produit issu de la hausse de son taux en 2018 ou 2019 s'appliquant uniquement pour l'année 2020, ces dispositions ne présentent aucun caractère rétroactif.
. En ce qui concerne la modification des ressources des départements :
38. L'article 18 modifie l'article 231 ter du code général des impôts, relatif à la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement dont la superficie excède certains seuils et situés dans la limite territoriale de la région Île-de-France. Afin d'augmenter les recettes de l'établissement public Société du Grand Paris, son paragraphe I soumet à un tarif majoré de 20 % les locaux à usage de bureaux situés dans les 1er, 2e, 7e, 8e, 9e, 10e, 15e, 16e et 17e arrondissements de Paris et les communes de Boulogne-Billancourt, Courbevoie, Issy-les-Moulineaux, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine et Puteaux.
40. En instaurant la majoration de 20 % des tarifs de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Île-de-France applicables aux locaux situés dans les arrondissements parisiens et communes mentionnés ci-dessus, le législateur a entendu permettre le financement de nouvelles infrastructures de transport dans cette région. Il a donc poursuivi un objectif de rendement budgétaire. Le législateur a estimé que les arrondissements parisiens et communes qu'il a soumis à cette majoration se caractérisent par une particulière concentration, en leur sein, de locaux à usage de bureaux, une valeur locative moyenne élevée et un taux de vacance faible. Dès lors, il s'est fondé sur des critères objectifs et rationnels en lien avec l'objectif poursuivi. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doit donc être écarté.
. En ce qui concerne les paragraphes I à III de l'article 76 :
53. Selon les députés et les sénateurs requérants, les paragraphes I à III de l'article 76 seraient contraires au principe de compensation intégrale des transferts de compétence entre l'État et les collectivités territoriales, lequel devrait également s'appliquer lorsqu'une compétence est reprise par l'État à ces collectivités. Ils reprochent, à ce titre, à ces dispositions de ne pas prévoir une compensation intégrale de la reprise de compétence effectuée en matière d'apprentissage et de se fonder sur une date d'évaluation des charges en cause antérieure à celle de cette reprise. En outre, les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants critiquent le fait que ces charges n'auraient pas fait l'objet de la procédure d'évaluation préalable prévue à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. Compte tenu du niveau de compensation retenu, ces dispositions seraient également contraires à l'exigence d'autonomie financière des collectivités territoriales ainsi que, pour les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants, au principe de libre administration des collectivités territoriales. Enfin, les députés et les sénateurs requérants estiment que, faute d'être fondée sur des critères objectifs et rationnels, l'évaluation des montants de compensation financière prévus pour chaque région méconnaîtrait le principe d'égalité devant les charges publiques.
54. Il résulte de l'article 34 de la loi du 5 septembre 2018 mentionnée ci-dessus que, à compter du 1er janvier 2020, l'essentiel des compétences obligatoires des régions en matière d'apprentissage est repris par l'État. Les ressources compensatrices dont bénéficiaient à ce titre les régions sont donc supprimées. Toutefois, l'article 76 vise à maintenir une part de ces financements au profit des régions qui avaient développé, à l'aide de ces financements, certaines actions en matière d'apprentissage ne se limitant pas au champ de la compétence obligatoire transférée, afin de leur permettre de les poursuivre. À ce titre, le paragraphe I de l'article 76 prévoit que les régions dont les ressources compensatrices supprimées ont excédé le financement des charges en matière d'apprentissage bénéficient d'un prélèvement sur les recettes de l'État et de l'affectation d'une part de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, dont les montants totaux sont, respectivement, d'un peu plus de 72 millions d'euros et de 156 millions d'euros. À l'inverse, le paragraphe II du même article opère une reprise, à hauteur d'environ 11 millions d'euros, sur les ressources dont disposent les trois régions dont le montant de ressources compensatrices supprimées est inférieur au montant des dépenses d'apprentissage constatées. Enfin, le paragraphe III prévoit, au profit de toutes les régions, une majoration du prélèvement sur les recettes de l'État précité, à hauteur de près de 50 millions d'euros, afin de participer à la couverture des charges afférentes à la politique de l'apprentissage et aux reliquats de dépenses incombant aux régions, jusqu'en 2021, au titre du versement de la prime d'apprentissage.
. En ce qui concerne le paragraphe V de l'article 74 :
58. Toutefois, le paragraphe V de l'article 74, qui abroge les dispositions de la loi du 29 décembre 2013 mentionnée ci-dessus affectant aux régions les ressources nécessaires au financement de la prime d'apprentissage, se borne à tirer les conséquences de la reprise par l'État de cette compétence. Si les régions demeurent tenues, en vertu du B du paragraphe I de l'article 27 de la loi du 5 septembre 2018, de continuer à verser cette prime jusqu'au terme des contrats d'apprentissage, d'une durée de trois ans, conclus avant le 1er janvier 2019, le paragraphe III de l'article 76 de la loi déférée prévoit que ce coût, pour les régions, est financé, jusqu'en 2021, par la majoration du prélèvement sur les recettes de l'État qui leur est affectée en vertu du paragraphe I du même article 76. Dès lors, et compte tenu des montants de majoration retenus pour chaque région, les griefs tirés de la méconnaissance des exigences constitutionnelles précitées ne peuvent qu'être écartés comme manquant en fait.
60. L'article 94 modifie plusieurs affectations de recettes de l'État à la sécurité sociale.
110. Les députés auteurs de la deuxième saisine, rejoints par les sénateurs requérants, reprochent à ces dispositions de contredire l'intention initiale du législateur, telle qu'elle résulterait des travaux préparatoires à la loi du 29 décembre 2013 mentionnée ci-dessus, dans la mesure où les nouvelles ressources que cette loi avait entendu allouer aux départements auraient été prévues, selon eux, « pour assurer un meilleur financement des trois allocations individuelles de solidarité que sont le revenu de solidarité active, l'allocation personnalisée pour l'autonomie et la prestation de compensation du handicap, et non pas pour le seul revenu de solidarité active ». Ces dispositions constitueraient une validation rétroactive tendant à prémunir l'État d'un risque contentieux lié à l'absence alléguée, au profit des départements, de mesures de compensation adéquates en contrepartie des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du revenu de solidarité active. Il en résulterait donc une méconnaissance des exigences de l'article 16 de la Déclaration de 1789.
119. L'article 217 instaure un prélèvement sur les droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements de la région Île-de-France et la ville de Paris, au profit de l'établissement public Société du Grand Paris.
120. Les sénateurs requérants reprochent à ce prélèvement de fortement diminuer les ressources des départements en cause. Il en résulterait une méconnaissance des principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales. En outre, selon eux, dans la mesure où ce prélèvement serait non seulement justifié par l'enrichissement de la base fiscale suscité par le projet de « Grand Paris Express » mais aussi destiné au financement de projets intéressant la région et l'État, il n'y aurait pas lieu de faire uniquement peser ce prélèvement sur les départements de cette région et d'en exempter les communes et la région elle-même. En outre, le législateur aurait dû tenir compte des différences de situation entre les départements limitrophes de Paris et les autres. Ils dénoncent, à ce titre, une méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques. Pour les sénateurs requérants, la loi serait également entachée d'incompétence négative, faute d'avoir suffisamment précisé les modalités de recouvrement du prélèvement. Enfin, les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire auraient été méconnues lors de la discussion de l'article contesté.
122. Le prélèvement sur recette instauré par l'article 217, qui ne constitue pas une imposition de toutes natures, porte sur une ressource fiscale des collectivités territoriales et il bénéficie à un établissement public distinct de l'État. Dès lors, il ne concerne ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État. Il n'a pas trait à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Il n'a pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières. Il n'est pas relatif au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Dès lors, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les griefs et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de l'article 217 aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adopté selon une procédure contraire à la Constitution, il lui est donc contraire.
123. L'article 264 modifie le régime du dispositif d'aide médicale de l'État. Son 2° insère un huitième alinéa à l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles. Il prévoit que la prise en charge des soins d'un étranger majeur en situation irrégulière peut être subordonnée, pour certains frais, à un délai d'ancienneté de bénéfice de l'aide médicale de l'État. Cette prise en charge peut toutefois être accordée dans certains cas avant l'expiration de ce délai, avec l'accord préalable du service du contrôle médical.
124. Les députés auteurs de la première saisine font valoir que ces dispositions seraient entachées d'incompétence négative et méconnaîtraient le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, faute d'avoir suffisamment défini les soins soumis au régime particulier de prise en charge qu'elles prévoient au titre de l'aide médicale de l'État et en raison du renvoi à un décret en Conseil d'État de la définition des frais pris en charge, du délai d'ancienneté et des conditions de mise en œuvre de ces dispositions. Celles-ci contreviendraient également à l'exigence de protection de la santé aux motifs, d'une part, que le délai d'ancienneté ne tient pas compte des délais d'intervention variables selon les pathologies et, d'autre part, qu'il ne peut y être dérogé qu'avec l'accord du service du contrôle médical. Enfin, compte tenu du faible impact budgétaire attendu de cette mesure, ces dispositions, même justifiées par l'objectif de lutte contre la fraude, porteraient une atteinte disproportionnée à cette exigence ainsi qu'au principe de fraternité.
125. L'aide médicale de l'État bénéficie aux personnes étrangères en situation irrégulière qui résident en France de manière ininterrompue depuis plus de trois mois et dont les ressources ne dépassent pas un plafond fixé par décret. Cette aide met à la charge de l'État des frais sanitaires mentionnés à l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles. Les dispositions critiquées du huitième alinéa de cet article ont pour objet de subordonner la prise en charge de certains frais relatifs à des prestations programmées et ne revêtant pas un caractère d'urgence à un délai d'ancienneté de bénéfice de l'aide médicale de l'État.
126. En premier lieu, ces dispositions visent à lutter contre les usages abusifs de l'aide médicale de l'État par des étrangers dont le séjour aurait pour seul objet le bénéfice de cette aide, en limitant la prise en charge de soins dont le coût peut être élevé et qui n'apparaissent pas immédiatement nécessaires pour les intéressés. En adoptant ces dispositions, le législateur a poursuivi les objectifs de valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics et de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.
127. En second lieu, le délai d'ancienneté du bénéfice de l'aide médicale de l'État prévu par ces dispositions ne peut excéder neuf mois et n'est susceptible de s'appliquer qu'à des frais relatifs à des prestations programmées et non urgentes dispensées aux personnes majeures. Par dérogation, la prise en charge peut être accordée après un accord du service du contrôle médical si le respect de ce délai peut avoir des conséquences vitales ou graves et durables sur l'état de santé de la personne. Cette faculté permet de tenir compte des situations particulières dans lesquelles une pathologie dont la prise en charge ne revêt pas, en principe, un caractère urgent justifie néanmoins une intervention médicale rapide. Il ne résulte pas des dispositions contestées des contraintes administratives excessives pour les bénéficiaires de l'aide médicale de l'État.
. En ce qui concerne les dispositions initiales du projet de loi de finances et celles introduites en première lecture :
131. Le paragraphe VIII de l'article 21 instaure des exonérations du paiement de l'indemnité compensatoire de défrichement et l'article 27 modifie le régime de l'autorisation de défrichement. Ces dispositions sont sans incidence sur les ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire.
134. L'article 152 modifie le cadre budgétaire et comptable des caisses de crédit municipal. L'article 183 permet à certaines personnes morales à statut particulier de confier à un organisme public ou privé l'encaissement de recettes ou le paiement de dépenses. Ces dispositions ne sont relatives ni à la comptabilité de l'État ni au régime de responsabilité pécuniaire des agents des services publics.
135. Le paragraphe IV de l'article 201 prévoit la publication par la commission des garanties et du crédit au commerce extérieur de la liste détaillée des opérations ayant bénéficié de certaines garanties publiques. Cette disposition, qui n'est pas relative aux conditions d'octroi de la garantie de l'État, ne constitue pas non plus un dispositif d'information et de contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.
137. L'article 226 autorise les collectivités territoriales et leurs établissements publics à placer certains fonds en titres participatifs émis par des offices publics de l'habitat. Ces dispositions concernent l'utilisation de fonds d'ores et déjà dispensés de l'obligation, qui pèse sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics, de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'État.
142. Ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État. Elles n'ont pas trait à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances. Sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.
Article 1er. - Sont contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de finances pour 2020 :
les mots « b et » figurant au premier alinéa du paragraphe I de l'article 154 ;
le paragraphe VIII de l'article 21, les articles 27, 117, 151, 152, 183, le paragraphe IV de l'article 201, les 1° à 4° de l'article 221, les articles 226, 227, 231, 238 et 277 ;
les paragraphes II et III de l'article 40 et le 4° du paragraphe II de l'article 181.
la première phrase du deuxième alinéa du b du 1 de l'article 4 B du code général des impôts, dans sa rédaction résultant de l'article 13 de la loi de finances pour 2020 ;
les mots « Inférieurs à un montant de » figurant au premier alinéa du 2° du a du 4 bis de l'article 200 quater du code général des impôts, dans sa rédaction résultant de l'article 15 de la même loi ;
le 3° du 1 et le 1° du 2 du H du paragraphe I et le 1 du K du paragraphe VI de l'article 16 de la même loi ;
les mots « le 1° du I de l'article 1586 » figurant au A du paragraphe II et les mots « aux départements » figurant au A du paragraphe V de l'article 16 de la même loi ;
les mots « 1er, 2e, 7e, 8e, 9e, 10e, 15e, 16e et 17e arrondissements de Paris et les communes de Boulogne-Billancourt, Courbevoie, Issy-les-Moulineaux, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine et Puteaux » figurant au 1° du a du 1 du paragraphe VI de l'article 231 ter du code général des impôts, dans sa rédaction résultant de l'article 18 de la même loi ;
les 1, 4 et 6 du paragraphe VI de l'article 302 bis K du code général des impôts, dans sa rédaction résultant de l'article 72 de la même loi ;
le paragraphe V de l'article 74 de la même loi ;
les paragraphes I à III de l'article 76 de la même loi ;
le premier alinéa du paragraphe I de l'article 145 de la même loi ;
le 1 du C du paragraphe II de l'article 146 de la même loi ;
le reste du paragraphe I de l'article 154 de la même loi ;
le second alinéa du paragraphe I de l'article 164 de la même loi ;
le paragraphe III de l'article 184 de la même loi ;
le paragraphe III de l'article 196 de la même loi ;
l'article 200 de la même loi ;
le huitième alinéa de l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction résultant de l'article 264 de la même loi.
Article 3. - Par voie de conséquence de la déclaration d'inconstitutionnalité d'une partie du premier alinéa du paragraphe I de l'article 154 de la loi déférée, la première occurrence du mot « aux » figurant à cet alinéa est remplacée par le mot « au ».
JORF n°0302 du 29 décembre 2019, texte n° 3
ECLI:FR:CC:2019:2019.796.DC
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