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Timestamp: 2016-12-11 13:47:39
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[Sentencia C-319/10]- constitucionalidad contra el artículo 145 de la Ley 201 de 1995- Estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación | laboralparatodos.com
[Sentencia C-319/10]- constitucionalidad contra el artículo 145 de la Ley 201 de 1995- Estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación
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Referencia: expediente D- 7902
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 145 (parcial) de la Ley 201 de 1995.
Demandante: Carlos Andrés Téllez Ramírez.
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Andrés Téllez Ramírez interpuso acción pública de inconstitucionalidad en contra de la expresión “podrá” del artículo 145 de la Ley 201 de 1995, por violar los artículos 13, 40.7, 83y 125 Superiores.
La demanda ciudadana fue admitida mediante auto del 23 de septiembre de 2009, mediante el cual se ordenó comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministerio del Interior y de Justicia para que intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que debían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que, en su criterio, justificaban la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada.
A continuación se transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 41.950 del 2 de agosto de 1995:
(julio 28) “Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones”
“Artículo 145. Lista de elegibles. La lista de elegibles se establecerá por resolución y de acuerdo con los resultados del concurso, tomando los candidatos aprobados y en riguroso orden de mérito. La lista de elegibles tendrá vigencia hasta de seis (6) meses y con las personas que figuren en ella se deberán proveer las vacantes que se presenten en los cargos para los cuales se conformó. También podrá utilizarse esta lista para proveer vacantes de grado igual o inferior, correspondientes a la misma denominación.
El ciudadano comienza por explicar que la Ley 201 de 1995 organizó la estructura de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo. Posteriormente, el decreto ley 262 de 2000 derogó parcialmente la mencionada ley, es decir, sólo en relación con la primera entidad, quedando vigente respecto al régimen de carrera administrativa de la Defensoría del Pueblo. De tal suerte que, asegura, la norma acusada se encuentra produciendo efectos jurídicos aunque únicamente, se insiste, en relación con la segunda entidad estatal. Realizada la anterior precisión, el demandante alega que la expresión “podrá”, del artículo 145 de la Ley 201 de 1995, vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 Superior), en la medida en que personas que se encuentran en igualdad de condiciones reciben un tratamiento discriminatorio por parte del Estado, por cuanto “una persona que concurse en la Procuraduría General de la Nación o en los concursos de que trata la Ley 909 de 2005, y haga parte de la lista de elegibles, tiene la oportunidad insoslayable de llenar las vacantes que se presenten respetando el orden descendente, mientras que en ejecución del aparte acusado esa misma persona no tendría la misma oportunidad en la Defensoría del Pueblo”. En lo que concierne al artículo 40.7 Superior, alega el ciudadano que esta norma constitucional se desconoce por cuanto una persona que haya participado en el concurso de méritos y haga parte de la lista de elegibles, no necesariamente llenará las vacantes que se presenten, pues el verbo “podrá”, conduce a que no exista una obligación de nombrar por el nominador. Así mismo, en relación con el artículo 83 constitucional, referente al principio de la confianza legítima, el demandante explica que, en la medida en que quien participó en el concurso de méritos para la provisión de cargos afirma para sí la posibilidad de llenar vacantes restantes, y correlativamente el deber de la autoridad de tenerlo como tal. Pero, “tal y como se prevé en la norma acusada, la facultad de llenarlas no resulta obligatoria sino discrecional del nominador, lo que puede llevar a pensar que puede llenar esas mismas vacantes con personas que ni siquiera han acudido al concurso de méritos”.
Finalmente, el ciudadano alega la violación del artículo 125 Superior, según el cual los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los que determine la ley. Además, el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, “así pues y en la medida en que la decisión de llenar las vacantes con la lista de elegibles no resulta obligatoria sino discrecional del nominador, la garantía real del acceso al servicio público se ve condicionada no por el resultado del concurso sino por una decisión discrecional del nominador, haciendo nugatorio el esfuerzo estatal (abrir el concurso y gestionar las etapas) y particular (participar en el concurso y aprobar sus etapas)”.
José Francisco Acuña Vizcaya, Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar inexequible la expresión “podrá” del artículo 145 de la Ley 201 de 1995. Agrega que “sin embargo, se sugiere a la Honorable Corte Constitucional en este evento, la adopción de una sentencia interpretativa en el entendido de considerar que al nominador la utilización de la lista de elegibles para surtir cargos de igual o menor denominación objeto de concurso es obligatoria en todo caso”.
A la anterior conclusión arriba el interviniente, luego de adelantar algunas consideraciones en relación con el sentido del artículo 125 Superior, indicando que el concurso de méritos es el procedimiento establecido para evaluar los factores que deben reunir los aspirantes a un cargo estatal de carrera, en una competencia que asegure una selección justa, imparcial y adecuada. Cita al respecto diversas sentencias proferidas por la Corte Constitucional.
A renglón seguido, señala el interviniente que según el régimen de carrera administrativa deberá suplirse los cargos bajo concurso, siguiendo el estricto orden de la lista de elegibles. De allí que la expresión acusada vulnere claramente los artículos 13 y 125 Superiores.
b. Defensoría del Pueblo. Karin Irina Kuhfeldt Salazar, actuando en representación de la Defensoría del Pueblo, intervine en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar inexequible la frase “También podrá utilizarse esta lista para proveer vacantes de grado igual o inferior, correspondientes a la misma denominación”, del artículo 145 de la Ley 201 de 1995.
Al respecto, la interviniente sostiene que el término “podrá”, acusada por el ciudadano, carece de sentido por sí misma, motivo por el debe integrarse la proposición jurídica completa.
Realizada la anterior aclaración, y luego de describir el régimen de carrera administrativa que rige en la Defensoría del Pueblo, alega que viola la Constitución la previsión legal según la cual el nominador goza de la potestad de acudir a la lista de elegibles para proveer vacantes en cargos de igual denominación y grado a los convocados mediante concurso de méritos. Lo anterior por cuanto de esta forma se defrauda “la buena fe de los integrantes de la lista de elegibles, quienes la integran con la expectativa de realizar su derecho fundamental de acceso a los cargos públicos de carrera cumpliendo con todos los requisitos y pruebas que se ha estimado necesario requerir de manera general. Por otra parte, desconoce la pretensión de la función administrativa de servir al interés general y sólo a éste, pues este interés coincide con el mandato de obrar bajo los principios de moralidad, eficacia, economía que rigen la función administrativa”.
Por último, estima que igualmente vulnera la Constitución la potestad con que cuenta el nominador para emplear la lista de elegibles para llenar las vacantes de cargos de igual denominación, pero de inferior jerarquía. Lo anterior por cuanto “la frase censurada defrauda la buena fe de quienes no aspiran a un concurso por considerar que carecen de los requisitos legales y reglamentarios, bajo el supuesto de que tal concurso les está vedado dada su capacitación a la fecha”.
c. Universidad del Rosario.
Luis Adolfo Diazgranados Quimbaya, actuando en representación de la Universidad del Rosario, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible la expresión acusada.
Luego de transcribir el artículo 125 Superior, indica que el segmento normativo acusado no es nada distinto al ejercicio de la potestad discrecional establecida por el ordenamiento superior para el nombramiento de funcionarios públicos por parte de la administración, “lo que equivale desde el punto de vista eminentemente práctico, que frente al supuesto de acudir o no a una lista de elegibles, la administración tenga la libertad para actuar, es decir, pueda tomar la decisión de optar por la lista de elegibles o convocar a un nuevo concurso público, en el entendido que dadas las condiciones particulares del asunto a resolver, la alternativa elegida se considera que es más conveniente para los fines de la administración”.
En concordancia con lo anterior, señala que una misma lista de elegibles puede contener varios candidatos idóneos, razón por la cual se fundamenta este tipo de disposiciones legales.
Termina diciendo lo siguiente “desde el punto de vista de la eficacia y eficiencia en las actuaciones de la administración, la norma en discusión genera una posibilidad de ahorro en recursos públicos y evita el desgaste administrativo de efectuar un nuevo concurso público. No significa lo anterior, que la discrecionalidad le permita al nominador actuar arbitrariamente para cubrir la vacante, sin tener en cuenta los procedimientos legales, en caso de no optar por esta alternativa otorgada por la facultad discrecional, se debe acudir a las demás posibilidades establecidas por la ley”.
d. Departamento Administrativo de la Función Pública.
Diego Francisco Pineda Plazas, actuando en representación del Departamento Administrativo de la Función Pública, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible la expresión legal acusada.
Inicia por señalar que la demanda resulta equivocada por cuanto “confunde la posibilidad de utilizar listas de elegibles vigentes para provisión de empleos vacantes de igual o inferior categoría de la planta de personal de la Defensoría del Pueblo, con el hecho de que tales listas de elegibles no resultan obligatorias para el Defensor del Pueblo, situaciones que resultan sustancialmente distintas”.
Al respecto, precisa que las listas de elegibles conformadas como resultados de los procesos de selección convocados por la Defensoría del Pueblo resultan obligatorias y vinculantes para la provisión de cargos convocados a concurso, “cosa distinta es que una vez efectuados tales nombramientos en período de prueba y al subsistir y restablecerse la lista de elegibles con los nombres de otros participantes en el concurso, y en estricto orden de mérito, tales listas pueden ser utilizadas por el nominador para proveer empleos de inferior categoría en el Organismo de Control, situación que no desconoce el sistema de mérito en la medida que la provisión de empleos con personal que superó el concurso continúa garantizada”.
Aclara que las personas que formen parte de las listas de elegibles reconformadas podrían negarse a aceptar el respectivo nombramiento en cargos de inferior jerarquía y, en tal consideración, tendrían derecho a continuar formando parte de la respectiva lista de elegibles a la espera de que se presente una vacante en un cargo de idéntica denominación y grado salarial al convocado a concurso. Por último, precisa que el mecanismo ideado por la ley se encamina a impedir los nombramientos en provisionalidad.
e. Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Alfredo Garzón Saboya, actuando en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare inexequible la expresión acusada.
Sostiene el interviniente que la norma acusada presenta un claro vicio de inconstitucionalidad, en la medida en que no tutela el valor del mérito personal sino que, por el contrario, lo desvirtúa al otorgarle a la administración un poder arbitrario que la lleva a prescindir del resultado del concurso.
Agrega que la discrecionalidad del nominador no existe en materia de concursos de méritos, pues si ello fuera así se desnaturalizaría por completo. De allí que la expresión acusada desconoce la modalidad ordinaria de vinculación a la función pública; sustituyendo criterios objetivos por otros subjetivos, rompiendo así el principio de igualdad.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto núm. 4875 del 1 de diciembre de 2009, solicita a la Corte declare inexequible la expresión “podrá”, del artículo 145 de la Ley 201 de 1995.
Inicia por señalar que el legislador “dispuso de manera discrecional el procedimiento como se proveerán las vacantes en la Defensoría del Pueblo”. A decir verdad, señala la Vista Fiscal, la expresión acusada contempla una facultad discrecional para que el nominador utilice o no la lista de elegibles obtenida como resultado del concurso para proveer otras vacantes, con una vigencia de seis (6) meses, por lo cual, “se observa que la persona que participa tiene un derecho incierto en la norma demandada, y por ello, el Ministerio Público considera que esta disposición en ese sentido no respeta la existencia de la lista de elegibles para proveer otros cargos de igual denominación o de inferior jerarquía, lo cual a todas luces vulnera el principio de igualdad al favorecer a unas personas que no concursaron, en contra de otras que iniciaron, culminaron y aprobaron el proceso, lo que significa una vulneración a los derechos de acceso a los cargos de carrera en el sector público”.
En conclusión, “la discrecionalidad del nominador vulnera la Carta Política en el evento en que el Defensor del Pueblo, en este caso el nominador, proceda a ocupar las otras vacantes con personas que no participaron en el proceso de elección, y que por lo tanto no forma parte de la lista de elegibles”.
La Defensoría del Pueblo, destinataria en últimas del segmento normativo acusado, plantea la inexequibilidad de aquél, por cuanto, a su juicio, resulta violatorio de la Constitución que el nominador pueda acudir a una lista de elegibles para proveer cargos de igual denominación y grado a los convocados por concurso. Igual apreciación tiene en relación con la potestad con que cuenta la Institución para emplear la lista de elegibles a efectos de llenar vacantes de cargos de igual denominación, pero de inferior jerarquía.
a.	El legislador vulneró el artículo 125 Superior en la medida en que se establece para el nominador una facultad, y no un deber, emplear una lista de elegibles para proveer vacantes de grado inferior o igual, pero de igual denominación. b.	El legislador vulneró el artículo 125 Superior en la medida en que la norma acusada, no le permite a los ciudadanos contar con la posibilidad de presentarse a concursar para ocupar un determinado cargo público, por cuanto las plazas son provistas con candidatos de otras listas. En otras palabras, se estaría vulnerando, no el derecho a la igualdad en abstracto (art.13 Superior), sino una de sus manifestaciones específicas cual es el principio de igualdad de oportunidades para acceder a un cargo público, el cual es uno de los componentes esenciales del artículo 125 constitucional.
Los argumentos planteados en relación con la supuesta vulneración del artículo 13 no constituyen un verdadero cargo de inconstitucionalidad, por cuanto el ciudadano pretende establecer una comparación entre quienes concursan para un cargo en la Defensoría del Pueblo y quienes lo hacen para la Procuraduría, en los siguientes términos: “una persona que concurse en la Procuraduría General de la Nación o en los concursos de que trata la Ley 909 de 2005, y haga parte de la lista de elegibles, tiene la oportunidad insoslayable de llenar las vacantes que se presenten respetando el orden descendente, mientras que en ejecución del aparte acusado esa misma persona no tendría la misma oportunidad en la Defensoría del Pueblo”. Como se puede advertir, el ciudadano no explica las razones por las cuales resultan comparables ambos regímenes de carrera administrativa, sino que se limita a decir que, en su opinión, son distintos. Por el contrario, a lo largo de su escrito, plantea el tema del tratamiento diferente e injustificado que se presenta entre quienes concursan para acceder a un cargo público y terminan nombrados para otro, en relación con los ciudadanos que no pudieron, al menos, concursar para las nuevas vacantes que se presenten en la Entidad.
“La lista de elegibles se establecerá por resolución y de acuerdo con los resultados del concurso, tomando los candidatos aprobados y en riguroso orden de mérito. La lista de elegibles tendrá vigencia hasta de seis (6) meses y con las personas que figuren en ella se deberán proveer las vacantes que se presenten en los cargos para los cuales se conformó. También podrá utilizarse esta lista para proveer vacantes de grado igual o inferior, correspondientes a la misma denominación.
a.	Cuando el nominador acude a la mencionada lista de elegibles, está llevando a cabo (i) un nombramiento en provisionalidad; o (ii) un nombramiento en propiedad. Tal interrogante, a su vez, conduce a otro más complejo:
b.	El término “podrá” significa que: (i) se trata de una facultad, y por ende, el nominador se encuentra ante la posibilidad de acudir o no a una lista de elegibles previamente confeccionada a efectos de realizar nombramientos en propiedad en cargos vacantes de grado igual o inferior correspondientes a la misma denominación, o bien (ii) se está realmente ante un deber, por cuanto el ingreso a la carrera administrativa sólo puede hacerse, única y exclusivamente mediante un concurso de méritos.
4.1. Cuando el nominador acude a la mencionada lista de elegibles, ¿está llevando a cabo (i) un nombramiento en provisionalidad; o (ii) un nombramiento en propiedad?.
El artículo 145 de la Ley 201 de 1995 regula uno de los pasos esenciales del proceso de ingreso a la carrera administrativa de la Defensoría del Pueblo, cual es la conformación de la lista de elegibles. En tal sentido, dispone que aquélla deberá establecerse mediante un acto administrativo (resolución), de conformidad con los resultados obtenidos en el concurso de méritos; contará con una vigencia de seis (6) meses y las vacantes que se presenten deberán proveerse con base en aquélla.
Así las cosas, la Corte entiende que cuando en el artículo 145 de la Ley 201 de 1995 el legislador acude a una lista de elegibles, debidamente confeccionada, a efectos de proveer una vacante de un cargo igual o inferior, correspondiente a la misma denominación, está realizando un nombramiento en propiedad
4.2. El término “podrá”, empleado en el artículo 145 de la Ley 201 de 1995, ¿es una facultad o, por el contrario, un mandato imperativo para el nominador (un deber)?.
Una determinada interpretación indicaría que se trata de una facultad, es decir, del ejercicio de un poder discrecional de la administración. En tal sentido, una vez presentado el supuesto fáctico previsto en la norma acusada, el nominador, a condición de que la lista de elegibles siga vigente, podría optar entre dos alternativas: (i) acudir a una lista de elegibles ya elaborada y proceder a nombrar en propiedad; o (ii) nombrar en provisionalidad en la vacante que se encuentra disponible. Así las cosas, según esta primera interpretación de la norma acusada se tiene que se trata de una facultad, que no de un deber, con que cuenta el Defensor del Pueblo para emplear una lista de elegibles, debidamente conformada, a efectos de nombrar en propiedad a una persona que superó un concurso de méritos, si bien no en el cargo para el cual inicialmente se inscribió y superó todas las etapas del concurso público, en un cargo que termina siendo de igual o inferior categoría, aunque con la misma denominación.
a)	El régimen de carrera de la Defensoría del Pueblo. De conformidad con el artículo 136 de la Ley 201 de 1995, todos los cargos de la Defensoría del Pueblo son de carrera, con excepción de aquellos de libre nombramiento y remoción que correspondan al nivel directivo, al igual que aquel de período fijo del Defensor del Pueblo. De tal suerte que, en dicha Entidad, los cargos de carrera se encuentran en los niveles Ejecutivo, Asesor, Profesional, Técnico y Administrativo. En cuanto al carácter de la planta de personal, en la Defensoría del Pueblo existen dos modalidades: el régimen general, según lo estipulado en la Ley 24 de 1992 (art. 20), que establece una planta global, es decir, un sistema según el cual la destinación del empleo se encuentra sujeta a las necesidades del servicio que tenga la Entidad en cualquiera de sus dependencias, y el especial para el Sistema Nacional de Defensoría Pública, creado mediante la Ley 941 de 2005 y reformado por los Decretos 384 y 1699 de 2009.
b)	La jurisprudencia constitucional constante de la Corte en cuanto a la obligación de nombrar en propiedad a quienes han superado un concurso de méritos. Esta Corporación ha sostenido que, en virtud del artículo 125 Superior, la regla general que rige el ingreso a la carrera administrativa es el concurso público de méritos. De allí que haya entendido que no se trata de una facultad sino de un deber de nombrar en propiedad a quienes han superado el mencionado concurso, de conformidad con su ubicación en la respectiva lista de elegibles, comenzando por quien obtuvo el primer lugar. En tal sentido, recientemente en sentencia C- 181 de 2010, a propósito del examen del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007, en relación con la elección de los Gerentes de las Empresas Sociales del Estado, la Corte consideró que cuando el legislador o la administración deciden sujetar a los principios del concurso la provisión de cargos de libre nombramiento y remoción, tienen la obligación constitucional de velar por la realización del principio fundamental del mérito que debe favorecer al concursante que obtenga el mejor puntaje en las respectivas evaluaciones. Como se puede advertir, no se trata de una facultad sino de un deber. c)	El acatamiento de los principios que rigen la función administrativa. En los términos del artículo 209 Superior, la función administrativa está orientada, entre otros por los principios de economía, eficiencia y eficacia. En tal sentido, el nombramiento de personal en la Defensoría del Pueblo, mediante el mecanismo previsto en la norma acusada, apunta a hacer más eficiente el uso del talento humano y de los recursos públicos, escasos para el caso de la Defensoría del Pueblo, tal y como la interviniente lo reconoce:
Como se puede advertir, no se trata de un argumento de conveniencia, ajeno al juicio de constitucionalidad de las leyes, sino soportado en los dictados del artículo 209 Superior. A manera de conclusión, la Corte considera que el artículo 145 de la Ley 201 de 1995 significa que: dentro del sistema de ingreso por concurso de méritos de la Defensoría del Pueblo, se prevé la elaboración, mediante un acto administrativo, de una lista de elegibles con los resultados del concurso, tomando en cuenta los candidatos aprobados y en riguroso orden de mérito.
“ARTÍCULO 19. EL EMPLEO PÚBLICO.
A su vez, los empleos públicos son organizados mediante unos cuadros funcionales: “ARTÍCULO 20. CUADROS FUNCIONALES DE EMPLEOS. Los cuadros funcionales son agrupaciones de empleos semejantes en cuanto a la naturaleza general de sus funciones, sus responsabilidades y que requieren conocimientos y/o competencias comunes.
Así las cosas, dentro de la elaboración de los cuadros funcionales, los términos “grado” y “denominación” son simplemente unas herramientas técnicas y metodológicas que se emplean para estructurar los diversos cargos de carrera existentes en una determinada entidad pública. De tal suerte, que la clasificación en grados apunta al establecimiento de una jerarquía entre los funcionarios públicos, la cual se refleja en una mayor remuneración económica (vgr. grado 01; grado 02, etc), en tanto que la denominación se refiere a la manera como es designado determinado empleo público, en relación precisamente con las funciones que debe realizar su titular (vgr. abogado sustanciador, profesional universitario). Una vez dilucidado el sentido de la norma acusada, pasa la Corte a resolver los cargos de inconstitucionalidad. Para ello, iniciará por traer a colación sus principales líneas jurisprudenciales en materia de concursos de méritos como medio para ingresar a la carrera administrativa. 5. Principales pronunciamientos sobre los concursos de méritos como medio para ingresar a la carrera administrativa.
En numerosas ocasiones , la Corte se ha pronunciado acerca de la relevancia constitucional del ingreso a la carrera administrativa mediante un sistema de méritos. Ahora bien, la contextualización de estas líneas jurisprudenciales, pasa por recordar, brevemente, la historia de la regulación legal de la carrera administrativa en Colombia. Así, mediante la Ley 165 de 1938 se creó un órgano colegiado, denominado “Consejo de Administración y Disciplina”, encargado de administrar y vigilar la recientemente establecida carrera administrativa para los empleados nacionales, departamentales y municipales que prestaran “servicios administrativos permanentes”. El mencionado órgano estaba integrado por cinco miembros nombrados por el Gobierno Nacional, y tenía entre sus funciones servir de jurado “calificador en los exámenes previstos”; tramitaba las quejas ciudadanas presentadas contra los empleados; elaboraba el escalafón docente y redactaba, para someterlos a la aprobación del gobierno, los reglamentos generales que consideraba necesarios para la buena marcha de la administración pública. En otras palabras, no se trataba de un órgano independiente, y en él confluían competencias administrativas y disciplinarias.
Posteriormente, de conformidad con lo dispuesto por la Reforma constitucional que recibió su aprobación en el Plebiscito del 1o. de diciembre de 1957, se reorganizó el Servicio Civil y la Carrera Administrativa en Colombia. Para tales efectos, fueron creados dos órganos: el Departamento Administrativo de Servicio Civil, que tendría a su cargo la organización de la carrera administrativa y la Comisión de Reclutamiento, Ascensos y Disciplina, compuesta por cuatro miembros nombrados por el Presidente de la República para períodos de cuatro años, “con observancia de la regla de paridad política”, encargada de elaborar las listas de candidatos capacitados para los diferentes empleos administrativos. De igual manera, el legislador dispuso que la mencionada Comisión, las Jefaturas de Personal y las comisiones de personal, no podían hacer indagación alguna sobre la filiación política de las personas inscritas en la carrera administrativa o que pretendieran ingresar a ésta, ni tomar en cuenta aquélla para sus decisiones relacionadas con admisiones, ascensos o retiros del personal de la carrera. Así mismo, se prohibió a los pagadores de las entidades públicas hacer descuentos con destino a los fondos de los partidos políticos “aunque medie autorización escrita de los empleados u obreros”. Notemos entonces la clara relación existente entre el ingreso y permanencia en los cargos públicos y el propósito de sellar las luchas intestinas entre los partidos liberal y conservador. El fin perseguido con la instauración de una verdadera carrera administrativa en Colombia no se encontraba en la modernización del Estado, ni coincidía con la búsqueda de un mejoramiento en la prestación de los servicios públicos, ni mucho menos guardaba relación alguna con los derechos civiles y políticos, sino que constituía un simple medio o antídoto para evitar que un determinado partido político se hiciera con el control exclusivo del Estado. Se pretendió por tanto conformar una burocracia estatal “neutral” políticamente hablando.
Ahora bien, la Constitución de 1991 introdujo profundos cambios en materia de derechos fundamentales y en estructura del Estado, los cuales han conducido a repensar por completo el tema de la caracterización y conceptualización de los sistemas de carrera en Colombia. No se trata, como antaño, de un simple problema de reparto del denominado “botín burocrático” entre los distintos partidos políticos, en el marco de un sistema presidencial fuerte, sino de diseñar e implementar sistemas de carrera administrativa con perspectiva de derechos fundamentales, teniendo además en cuenta los retos que debe asumir un Estado colombiano de cara a los retos de la globalización económica. En efecto, el desarrollo económico y social de un país depende, entre otras variables, de la calidad del talento humano de su burocracia, es decir, de contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades que les han sido confiadas. De igual manera, la garantía de los derechos fundamentales, en especial de aquellos de contenido económico, social y cultural, en buena medida, depende del adecuado funcionamiento de la administración pública. Desde esta perspectiva, la carrera y el sistema de concurso de méritos constituyen, entonces, instrumentos técnicos de administración de personal y mecanismos de promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto garantizan que a la organización estatal, y concretamente a la función pública, accedan los mejores y los más capaces funcionarios, descartándose de manera definitiva la inclusión de otros factores de valoración que repugnan a la esencia misma del Estado Social de Derecho, tales como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo que, por lo demás, se identifican en el área de la sociología política y la ciencia administrativa, como criterios de selección de personal que se contraponen a los nuevos roles del Estado contemporáneo y que afectan en gran medida su proceso de modernización y racionalización, el cual resulta consustancial a la consecución y cumplimiento de los deberes públicos.
Así pues, desde la perspectiva constitucional, la comprensión de la función pública en clave de derechos fundamentales, impone una interpretación sistemática de la cláusula del Estado Social de Derecho (art.1); el derecho a la igualdad (art.13); los derechos políticos de los colombianos (art.40.7); el establecimiento de funciones públicas mediante ley o reglamento y las limitantes para acceder a cargos públicos (art. 122 con su reforma mediante el A.L. 01 de 2009); la regla del ingreso a la carrera por concurso de méritos y el principio de igualdad de oportunidades (art.125); al igual que la creación de la Comisión Nacional del Servicio Civil (art.130).
“El artículo 23 contiene diversas normas que se refieren a los derechos de la persona como ciudadano, esto es, como titular del proceso de toma de decisiones en los asuntos públicos, como elector a través del voto o como servidor público, es decir, a ser elegido popularmente o mediante designación o nombramiento para ocupar un cargo público. (…)
“el derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño, desarrollo y ejecución de las políticas estatales a través de funciones públicas. Se entiende que estas condiciones generales de igualdad están referidas tanto al acceso a la función pública por elección popular como por nombramiento o designación”. De manera semejante, el PIDCP en su artículo 25 consagra el derecho de acceso a cargos públicos, en condiciones de igualdad de oportunidades, en los siguientes términos:
Artículo 25. Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
A su vez, la Observación General núm. 25, mediante la cual se interpreta la citada disposición convencional prevé que:
j) el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones publicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones
Así las cosas, contraría manifiestamente el principio de oportunidades, cualquier ley que desconozca las señaladas facetas de este principio, al igual que toda práctica realizada, bien sea por un nominador individual o mediante elecciones en cuerpos colegiados, en las cuales se establezcan tratamientos diferentes entre los ciudadanos que aspiran a ocupar un cargo público, en función de su raza, sexo, convicciones religiosas o políticas. Así pues, el principio constitucional de igualdad de oportunidades apunta a que todo ciudadano tiene derecho a desempeñar funciones y cargos públicos en igualdad de condiciones, de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos que ha ratificado el Estado colombiano, principio que se encuentra garantizado, a su vez, mediante un conjunto de reglas constitucionales según las cuales los empleos en los órganos y entidades del Estado son, por regla general, de carrera; los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público; el ingreso a la carrera administrativa y los ascensos serán por méritos en tanto que el retiro se dará únicamente por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario “y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley”. En otras palabras, la Carta Política sienta las bases esenciales para el diseño de cualquier carrera administrativa en Colombia, cuyo eje central lo constituye el principio de igualdad de oportunidades, y diferenciando en tres momentos diversos: el ingreso, el ascenso y finalmente el retiro del servidor público.
De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha resaltado la importancia de los concursos de méritos, en tanto que mecanismos técnicos adecuados para el ingreso a la carrera administrativa. De allí que, de manera constante, la Corte ha censurado la adopción de medidas encaminadas a permitir un ingreso automático a la carrera administrativa, por cuanto se quebranta el principio de igualdad de oportunidades. Así pues, en sentencia C- 588 de 2009 , mediante la cual se declaró inexequible el Acto Legislativo 01 de 2008, “por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política”, la Corte reiteró sus principales líneas jurisprudenciales en materia de carrera administrativa e ingreso a la misma mediante concurso público de méritos, en los siguientes términos:
El mérito y el concurso
De conformidad con la interpretación que de las disposiciones superiores ha realizado la Corte Constitucional, la carrera administrativa “se fundamenta única y exclusivamente en el mérito y la capacidad del funcionario público”, mérito que, en tanto elemento destacado de la carrera administrativa, comparte el carácter de regla general que a ésta le corresponde. En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los principios generales de la carrera administrativa se enfocan “todos ellos a la eficacia del criterio del mérito como factor definitorio para el acceso, permanencia y retiro del empleo público” y, en esa medida, el artículo 125 superior establece el criterio del mérito como regla general .
Estrechamente vinculado al mérito se encuentra el concurso público, pues el Constituyente lo previó como un mecanismo para establecer el mérito y evitar que criterios diferentes a él sean los factores determinantes del ingreso, la permanencia y el ascenso en carrera administrativa . Así pues, el sistema de concurso “como regla general regula el ingreso y el ascenso” dentro de la carrera y, por ello, “el proceso de selección entero se dirige a comprobar las calidades académicas, la experiencia y las competencias requeridas para el desempeño de los empleos”, pues sólo de esta manera “se da cumplimiento al precepto superior conforme al cual ‘el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes” .
El concurso es así un instrumento que garantiza la selección fundada en la evaluación y la determinación de la capacidad e idoneidad del aspirante para desempeñar las funciones y asumir las responsabilidades propias de un cargo, e impide que prevalezca la arbitrariedad del nominador y que, en lugar del mérito, favorezca criterios “subjetivos e irrazonables, tales como la filiación política del aspirante, su lugar de origen (…), motivos ocultos, preferencias personales, animadversión o criterios tales como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, o la opinión pública o filosófica, para descalificar al aspirante” .
A propósito del mérito y del concurso, importa poner de manifiesto que, de conformidad con reiterada jurisprudencia constitucional, el concurso ha de evaluar “todos y cada uno de los factores que deben reunir los candidatos a ocupar un cargo en la administración pública”, incluidos aquellos factores en los cuales “la calificación meramente objetiva es imposible”, pues “aparece un elemento subjetivo que, en ciertas ocasiones podría determinar la selección, como sería, por ejemplo, el análisis de las condiciones morales del aspirante, su capacidad para relacionarse con el público, su comportamiento social, etc.” .
La inclusión de los factores dotados de un componente subjetivo dentro de la evaluación propia del concurso tiene la finalidad de evitar eventuales abusos, dado que, sin desconocer el matiz subjetivo que caracteriza a la solvencia moral, la aptitud física o el sentido social, lo cierto es que del ámbito de la carrera administrativa “es preciso desterrar la arbitrariedad y, justamente, para ese propósito se ha ideado el concurso” .
La evaluación de factores objetivos y subjetivos, tiene, a juicio de la Corte, una consecuencia adicional que es la designación de quien ocupe el primer lugar. En efecto, de acuerdo con la Corporación, “cuando se fijan en forma precisa y concreta cuáles son las condiciones que han de concurrir en los aspirantes y se establecen las pautas o procedimientos con arreglo a los cuales se han de regir los concursos, no existe posibilidad legítima alguna para desconocerlos y una vez apreciados éstos quien ocupará el cargo será quien haya obtenido mayor puntuación”, pues de nada serviría el concurso si, a pesar de haberse realizado, “el nominador puede elegir al candidato de sus preferencias” .
La Corte respondió así a la situación evidenciada por la iniciación de múltiples procesos de tutela “en los que los accionantes se quejan de haber concursado para ingresar a un cargo de carrera administrativa y, a pesar de haber obtenido un puntaje superior al de quien en últimas se nombró, fueron excluidos con el argumento de la falta de idoneidad moral y social de los concursantes” .
Estos criterios han sido reiterados y así, por ejemplo, en la Sentencia C-041 de 1995 la Corte condicionó la exequibilidad de un precepto que sólo se refería a “la conformación de la lista de elegibles” a que se entendiera que esa lista debería estructurarse “en estricto orden de méritos de conformidad con los resultados del concurso” y que “el ganador del concurso deberá ser el nominado y que efectuado uno o más nombramientos, los puestos se suplirán de acuerdo con las personas que sigan en estricto orden descendente” . (…)
Se trata, entonces, de erradicar “el clientelismo, el nepotismo o el amiguismo” , propósito que guía no sólo al régimen general de carrera administrativa, sino también a los especiales que son de índole constitucional y a los específicos que son “de estipulación legal” . En efecto, según la jurisprudencia constitucional, todos los empleos de carrera administrativa se encuentran sometidos al principio del mérito y en este sentido, aún los específicos de creación legal carecen de identidad propia, es decir, no son autónomos e independientes, puesto que, en realidad, constituyen “una derivación del régimen general de carrera, en cuanto que, debiendo seguir sus principios y postulados básicos, sólo se apartan de éste en aquellos aspectos que pugnan o chocan con la especialidad funcional reconocida a ciertas entidades, justificándose, en estos casos, la expedición de una regulación complementaria más flexible”, pero “manteniendo en todo caso los presupuestos esenciales de la carrera general fijados en la Constitución y desarrollados en la ley general que regula la materia” .
Ahora bien, como se ha explicado, el demandante planteó dos cargos de inconstitucionalidad en relación con la mencionada disposición. Uno primero, que apunta a señalar que el recurso a la lista de elegibles previamente elaborada constituye un deber y no de una facultad del nominador; el segundo, que indica que se estarían violando los derechos de los ciudadanos que aspiraban a presentarse a concursar para una nueva vacante, pero que, debido a la aplicación de la norma, no pueden hacerlo. En lo que concierne a los cargos de igual grado y denominación, el recurso obligatorio a la lista de elegibles ya elaborada no vulnera la Constitución por cuanto (i) se están nombrando personas que superaron un concurso de méritos para el mismo cargo, es decir, no se trata de un mecanismo de ingreso automático a la función pública; (ii) la norma se aplica en supuestos muy puntuales por cuanto la lista debe estar vigente (6 meses), a cuya expiración deberá hacerse un nuevo concurso; y (iii) las dificultades presupuestales que afectan a la Defensoría del Pueblo, y que le impiden realizar constantes concursos de méritos, a efectos de proveer las vacantes que se presenten en los cargos de carrera administrativa, justifican que el nominador acuda a una lista de elegibles, debidamente conformada por ciudadanos que participaron en igualdad de condiciones, a efectos de proveer otro cargo de idéntico grado y denominación que yace vacante, en vez de recurrir al expediente de la provisionalidad.
a.	Una interpretación conforme con la Constitución de la expresión “También podrá utilizarse esta lista para proveer vacantes de grado igual o inferior, correspondientes a la misma denominación”, del artículo 145 de la Ley 201 de 1995, indica que se trata de la provisión de cargos de carrera administrativa en propiedad.
b.	El nominador no cuenta con una facultad sino con un deber al momento de recurrir a la lista de elegibles, a efectos de proveer un cargo de grado y denominación iguales para el cual se abrió originalmente el concurso de méritos. Lo anterior, bien entendido, durante el tiempo de vigencia de la lista de elegibles (6 meses).
c.	Por el contrario, el nominador no podrá acudir a la mencionada lista de elegibles, a efectos de proveer en propiedad vacantes que se presenten durante la vigencia de la lista de elegibles (6 meses) en cargos de inferior grado pero con igual denominación. Por el contrario, podrá emplear la mencionada lista durante la vigencia de ésta para proveer en provisionalidad las vacantes que se presenten en tales cargos, mientras se realiza un nuevo concurso de méritos.