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Timestamp: 2019-10-21 10:50:34
Document Index: 173015751

Matched Legal Cases: ['artículo 955', 'artículo 40', 'artículo 185', 'artículo 136', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 12', 'artículo 132', 'artículo 161', 'artículo 19']

﻿ Sentencia T-390 de mayo 28 de 2012
SENTENCIA T-390 DE 28 DE MAYO DE 2012
CONTENIDO:COMPETENCIA ASIGNADA A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FRENTE A PRETENSIONES DE CARÁCTER REIVINDICATORIO DIRIGIDAS CONTRA UNA PERSONA DE DERECHO PÚBLICO. CON EL DECRETO LEY 01 DE 1984 LA DETERMINACIÓN DE LO QUE CORRESPONDA RECONOCER POR LA OCUPACIÓN DE BIENES INMUEBLES OCUPADOS EN FORMA PERMANENTE POR UN ENTE PÚBLICO, DEBE PROCURARSE POR VÍA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA. EN ESTOS CASOS, SI EL ESTADO ES CONDENADO A PAGAR EL INMUEBLE COMPLETO, EL RESPETIVO FALLO ES EL TÍTULO ADQUISITIVO DE DOMINIO DE LA ADMINISTRACIÓN SOBRE EL PREDIO OCUPADO POR TRABAJOS PÚBLICOS, Y EL MODO ES LA TRADICIÓN QUE SE VERIFICA CON EL REGISTROLA EXISTENCIA DE NORMA EXPRESA Y ESPECIAL QUE ASIGNA ESTA COMPETENCIA A LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CONTIENE COMO EFECTO ADICIONAL LA IMPOSIBILIDAD DE INVOCAR LA PRESCRIPCIÓN DE VEINTE AÑOS QUE LA PRECEPTIVA CIVIL RECONOCE A LA ACCIÓN REIVINDICATORIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PRINCIPIO DE AUTONOMÍA FUNCIONAL DEL JUEZ, CARENCIA ACTUAL DEL OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA
Sentencia T-390 de mayo 28 de 2012
Ref.: Expediente T-3317963
Acción de tutela instaurada por el jefe de la oficina asesora jurídica de Invías, contra los juzgados quinto y sexto civil del circuito de Cartagena.
En la revisión del fallo dictado en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, dentro de la acción de tutela promovida por el jefe de la oficina asesora jurídica del Instituto Nacional de Vías, en adelante Invías, por violación al debido proceso en que habrían incurrido unos despachos judiciales.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión efectuada por la citada corporación, en virtud de lo ordenado por los artículos 86, inciso 2º de la Constitución Política, y 32 del Decreto 2591 de 1991.
1. Indica el servidor público demandante que, en virtud de tres sentencias proferidas en desarrollo de sendos procesos reivindicatorios agrarios tramitados por la jurisdicción civil, Invías fue condenado a pagar $ 22.586.296.153 por concepto de indemnización, debido a la ocupación de predios privados, desconociendo normas sobre competencia, pues no tuvo en cuenta que el asunto debió ser resuelto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (fl. 2 cdno. inicial).
2. En la demanda se observa que “las autoridades judiciales accionadas, han seguido conociendo de estos procesos, pese a la vigencia de la Ley 1107 de 2006”, razón por la cual Invías, al contestar cada una de las acciones incoadas, se opuso con estas excepciones de fondo: i) caducidad de la acción; ii) falta de competencia; iii) falta de legitimación por activa; iii) inexistencia de la causa que originó indemnización por daño emergente y lucro cesante e iv) inexistencia de la calidad de poseedor por parte del ente demandado; sin embargo, fueron denegadas por los juzgados quinto y sexto civil del circuito de Cartagena (fl. 3 ib.).
3. Adicionalmente, se aprecia que “en aplicación del Decreto 2303 de 1989, y en audiencia de conciliación, saneamiento y decisión de excepciones previas, el juez del conocimiento resolvió negando los planteamientos jurídicos de la demandada”, vulnerando el debido proceso al Invías, al condenarlo sin dar mérito a alguna de las excepciones propuestas (fls. 3 y 4, ib.).
4. Los procesos reivindicatorios a los que hizo mención el actor, son los siguientes:
Radicado 00194 de 2000
Demandante Benjamín Herrera Gómez
Demandado Invías
Sentencia mayo 9 de 2003
Condena $ 23.665.000
Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena
Radicado 0075 de 2001
Demandante Rafael Paternina Sumoza
Sentencia octubre 13 de 2009
Condena $ 2.645.553.482
Radicado 00098 de 2006
Demandante Roberto Julio Romero
Sentencia diciembre 9 de 2010
Condena $ 19.917.077.671
Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena
5. Finalmente, anotó el accionante de tutela que la Corte Constitucional ha “dejado sin efectos jurídicos más de cincuenta (50) sentencias proferidas por los despachos judiciales de la jurisdicción ordinaria, en procesos de idénticas características de los que aquí se solicita amparo constitucional”; para lo cual citó apartes de las sentencias T-313 de mayo 3 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-696 de septiembre 6 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez (fls. 4-7 ib.).
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil Familia, en fallo de octubre 7 de 2011, indicó que lo pretendido por la entidad demandante era dejar sin efectos jurídicos las sentencias proferidas por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena en octubre 13 de 2009 y mayo 9 de 2003, y por su homólogo sexto en diciembre 9 de 2010, dentro de los procesos reivindicatorios seguidos contra Invías, siendo condenado al pago de $ 22.586.296.153, en total.
Advirtió que realizada la inspección judicial ordenada a los procesos que motivan la presente acción de tutela, se pudo observar que “el proceso reivindicatorio Radicado 0098 de 2006 promovido por el señor Roberto Julio Romero, seguido en el Juzgado Sexto Civil del Circuito fue remitido a los juzgados administrativos por corresponder su competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa en virtud de la nulidad decretada por el Tribunal Superior de este distrito (...), según informe rendido por el juez sexto civil del circuito recibido el treinta (30) de septiembre en esta corporación” (fl. 291 cdno. inicial).
De igual forma, el proceso reivindicatorio “Nº 00194 de 2000 instaurado por el señor Benjamín Herrera Gómez contra la accionante, mediante auto de ocho (8) de marzo de 2011 el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena ordenó invalidar la actuación surtida en esa instancia y declaró de oficio la nulidad de todo lo actuado (...) a partir del auto admisorio inclusive, ordenando remitir el expediente a la jurisdicción contenciosa administrativa en virtud de la falta de jurisdicción de los jueces civiles para conocer de las pretensiones reivindicatorias del demandante” (fl. 292 ib.).
Indicó que en el proceso reivindicatorio 0075 de 2001, pese a que Invías interpuso “dos incidentes de nulidad por falta de jurisdicción y el Ministerio Público a través del procurador judicial II para asuntos administrativos procedió de igual manera, el juzgado accionado rechazó las pretensiones sobre los mismos y ante la apelación de la sentencia, el superior inadmitió el recurso de apelación por falta de legitimidad de quien interpuso (...), procediéndose a librar mandamiento de pago para hacer efectiva la condena impuesta en el trámite ordinario”.
Concluyó que la autoridad accionada incurrió en vía de hecho al arrogarse una competencia que no le correspondía, conculcando el derecho al debido proceso de Invías, que en diversas oportunidades solicitó que el conocimiento lo asumiera el juez competente, situación que ha sido ratificada por la Corte Constitucional (Sent. T-696/2010)
En consecuencia, concedió parcialmente la tutela al estimar que las providencias “fueron proferidas desconociendo las normas de orden público sobre jurisdicción y competencia”, que corresponde a lo contencioso administrativo (fl. 287 ib.).
En ese orden de ideas, resolvió:
“Primero: CONCEDER el amparo constitucional solicitado por la entidad accionante, Instituto Nacional de Vías, Invías frente al proceso ordinario promovido por Rafael Paternina Sumoza contra el Instituto Nacional de Vías, Invías que cursa en el Juzgado Quinto Civil del Circuito de esta ciudad, radicado bajo el consecutivo 0075 de 2001, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, en consecuencia se ordena al titular del Juzgado Quinto Civil del Circuito que produzca los actos jurídicos encaminados a dejar sin efectos la sentencia proferida dentro del mencionado proceso y sanear las actuaciones de conformidad con la motivación que antecede.
Segundo: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado por la entidad accionante, Instituto Nacional de Vías, Invías respecto de los procesos reivindicatorios radicado 0098 de 2006 promovido por el señor Roberto Julio Romero contra el Instituto Nacional de Vías, Invías seguido en el Juzgado Sexto Civil del Circuito y el proceso ordinario reivindicatorio promovido por el señor Benjamín Herrera Gómez contra el Instituto Nacional de Vías, Invías que cursa en el Juzgado Quinto Civil del Circuito de esta ciudad, radicado bajo el consecutivo 00194 de 2000, por haberse declarado la nulidad de todo lo actuado en los referidos procesos por falta de jurisdicción de los jueces civiles.
Tercero: ORDÉNESE al Juez Quinto Civil del Circuito de Cartagena remitir en el término de cuarenta y ocho (48) horas el proceso ordinario reivindicatorio promovido por el señor Benjamín Herrera Gómez contra el Instituto Nacional de Vías, Invías radicado bajo el consecutivo 00194 de 2000, a los juzgados administrativos en cumplimiento de lo ordenado por ese mismo despacho judicial en auto de ocho (8) de marzo de 2011” (sic, fl. 296 ib.).
Mediante oficio de fecha octubre 12 de 2011, el Juez Quinto Civil del Circuito de Cartagena impugnó el fallo antes referido, sin exponer alguna argumentación.
Por su parte, mediante escrito de octubre 14 de 2011, el procurador delegado para asuntos civiles intervino para expresar que la decisión adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena “debe mantenerse por encontrarse ajustada a derecho teniendo en cuenta los pronunciamientos de la Corte Constitucional, citando como ejemplo la Sentencia T-949 de 2003; T-313 y T- 696 de 2010” (fls. 310 a 312 ib.).
La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, mediante fallo de noviembre 11 de 2011, revocó el fallo antes referido, en cuanto la entidad gestora pretende que se deje sin efectos la sentencia proferida en octubre 13 de 2009 por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena en el proceso reivindicatorio promovido por Rafael Paternina Sumoza, mediante el cual “accedió a la reivindicación demandada en la modalidad contemplada en el artículo 955 del C.C.’ y condenó a la demandada al pago de $ 1.501.500.000 ‘a manera de daño emergente’ y $ 1.144.053.482.09 ‘a manera de frutos civiles dejados de percibir por el demandante’ (fl. 122), la que además no fue recurrida por la interesada, resguardo que ninguna posibilidad de éxito tiene, por cuanto ha transcurrido un lapso superior al de seis meses establecido por la reiterada jurisprudencia de la Sala como razonado y proporcional para que el presuntamente afectado en sus derechos de orden superior procure su protección por esta vía excepcional, toda vez que la tutela se instauró el 25 de agosto de 2011”.
Anotó que ante el incumplimiento del mencionado presupuesto, el amparo deviene improcedente, además que “la accionante no alegó ni mucho menos demostró motivo justificativo de la notoria tardanza en acudir a la tutela” (fl. 29 cdno. 2).
En consecuencia, “revoca el fallo impugnado de octubre 7 de 2011 proferido por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena dentro de la tutela de la referencia y consecuentemente DENIEGA por improcedente el resguardo constitucional invocado por el Instituto Nacional de Vías” (fl. 31 ib.).
Corresponde a la Corte Constitucional determinar si se conculcó el debido proceso en la actuación adelantada contra Invías, debiendo verificarse si el amparo pedido se fundamenta en argumentos de relevancia constitucional que permitan la excepcional presentación de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Con tal propósito, la Sala de Revisión analizará: i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) derechos fundamentales de personas jurídicas de derecho público, iii) jurisdicción de lo contencioso administrativo, frente a la controversia de la acción reivindicatoria; iv) aplicación de lo analizado al caso concreto.
3.1. Como es bien sabido, mediante Sentencia C-543 de octubre 1º de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 (también, desde otro enfoque, fueron entonces excluidos del ordenamiento jurídico los artículos 11 y 12 ibídem), norma que establecía reglas relacionadas con el trámite de acciones de tutela contra determinaciones judiciales que pusieran fin a un proceso. La citada decisión derivó de que se afirmara la improcedencia del amparo contra tal clase de providencias, salvo en los casos en que se trata de una ostensible y grave “actuación de hecho”, perpetrada por el propio funcionario judicial.
“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (arts. 86, C.P. y 8º, D. 2591/1991). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia.
3.8. A su vez, es importante considerar que si bien la jurisprudencia constitucional ha ampliado paulatinamente la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pese a la claridad y al efecto de cosa juzgada (C.N., art. 243) que es inmanente a las decisiones contenidas en la Sentencia C-543 de 1992 antes referida, no sería menos pertinente mantener atención sobre los parámetros de racionalidad dentro de los cuales se quiso enmarcar la procedencia de esta acción.
3.9. De otra parte, la Sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, circunscrita al estudio y declaración de inexequibilidad de un segmento normativo del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que conducía a la proscripción de la acción de tutela contra sentencias de casación penal, contiene también importantes reflexiones, muy pertinentes al propósito de fijar el ámbito estrictamente excepcional dentro del cual es constitucionalmente admisible la tutela contra decisiones judiciales.
Cuarta. El derecho al debido proceso de las personas jurídicas. Legitimación de las personas jurídicas de derecho público para incoar acciones de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
En reiteradas ocasiones y desde sus primeros pronunciamientos, esta Corte ha determinado que las personas jurídicas, incluidas las públicas, son titulares de algunos derechos fundamentales(13) y, por ende, están legitimadas para instaurar acciones de tutela, como ocurre en otras latitudes(14), en procura de la salvaguarda de esas garantías, que requieran para alcanzar sus fines jurídicamente protegidos(15).
Así, el ejercicio del derecho de amparo por parte de las personas jurídicas, sean privadas o de derecho público, puede concretarse de dos formas(16):
Tratándose de las acciones dirigidas a la protección directa de las garantías inherentes a las personas jurídicas públicas, esta corporación ha puntualizado que esos entes son titulares de aquellos derechos cuya naturaleza así lo admita, estando habilitadas para “ejercitarlos y defenderlos”(17).
“Así por ejemplo, en la Sentencia C-360 de 1996, la Corte reconoció que en determinados eventos las personas jurídicas —incluso las personas jurídicas de derecho público— pueden ser titulares de derechos fundamentales. En esa misma providencia señaló que dicha titularidad depende de (i) que así lo permita la naturaleza del derecho objeto de la vulneración o amenaza, y, (ii) que exista una relación directa entre la persona jurídica que alega la vulneración y una persona o grupo de personas naturales, virtualmente afectado. Advirtió también que las personas jurídicas de derecho público pueden ser titulares de aquellos derechos fundamentales cuya naturaleza así lo admita y, por lo tanto, están constitucionalmente habilitadas para ejercitarlos y defenderlos a través de los recursos que, para tales efectos, ofrece el ordenamiento jurídico(18).
En la Sentencia SU-182 de 1998(19), al realizar un extenso análisis de la titularidad de derechos de las personas de derecho público, esta corporación señaló que dentro de la gama de aquellos garantizados en un Estado social de derecho a este tipo de sujetos hay algunos de naturaleza fundamental, ‘en cuando estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto(20)’, por ende susceptibles de ser amparados por vía de tutela.”
Como quedó visto, al igual que las personas naturales, las personas jurídicas, tanto privadas como de derecho público, son titulares de garantías que resultan fundamentales, máxime cuando guardan relación con intereses legítimos, en cumplimiento de las atribuciones constitucionales y legales que les son propias(21).
4.2. Las personas jurídicas privadas o públicas también son titulares de derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia(22), que se derivan de su “capacidad para obrar”, tal como lo indicó la Corte en el precitado Fallo T-924 de 2002:
Sin embargo, la Corte Constitucional también ha sido enfática en indicar que, tratándose del amparo del derecho al debido proceso, la tutela no puede ser empleada para “solventar la incuria procesal del accionante”, atendiendo que el procedimiento ordinario es el medio eficaz del cual dispone el afectado para el restablecimiento de sus derechos conculcados, salvo cuando se trate de evitar o mitigar un perjuicio irremediable y grave(23).
En síntesis, aunque en ciertos eventos la protección de los derechos de una persona jurídica, privada o pública, se deriva de la necesidad de amparar las garantías fundamentales de personas naturales relacionadas con aquellas, ello no es óbice para no tutelar otros derechos de los que son titulares de manera directa, en cuanto su naturaleza permite que la entidad desarrolle sus funciones dentro de un marco jurídico ajustado a la Constitución Política(24).
Quinta. Evolución normativa sobre la competencia asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo frente a pretensiones de carácter reivindicatorio dirigidas contra una persona de derecho público.
El sistema jurídico colombiano contiene una compleja normatividad, dirigida a la protección de la propiedad privada y la competencia para conocer de las controversias cuando el Estado la afecta en pro del interés general, la cual se analizará brevemente a partir de la expedición del Código Contencioso Administrativo (D. 1/1984), que aún rige, donde se estableció de manera expresa la indemnización por ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos, a través de la acción de reparación directa, de acuerdo con lo previsto en los artículos 86 y 220 de ese estatuto, con un término de caducidad de dos años contados, según el artículo 136, a partir del hecho generador del probable perjuicio.
La constitucionalidad de los artículos 82, 86, 131, 132 y 220 del citado estatuto fue atacada ante la Corte Suprema de Justicia, que en Sentencia 94 de octubre 16 de 1986, Expediente 1495, declaró su exequibilidad frente a la Constitución entonces vigente, considerando (no está en negrilla en el texto original):
“Tanto en el Código Contencioso Administrativo adoptado por la Ley 167 de 1941 como en el actual que se consigna en el Decreto 1 de 1984, las normas legales que le dan competencia a la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de responsabilidad contra la administración por daños originados causados por ocupación permanente de la propiedad inmueble lejos de consagrar un derecho para que el Estado eluda el juicio de expropiación y ocupe la propiedad inmueble, parten del supuesto, no infrecuente por cierto, de que la administración, valiéndose de sus potestades y en franca actitud ilícita, ocupaba la dicha propiedad sin el previo trámite de la expropiación."
Se estableció entonces la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las indemnizaciones derivadas de ocupación permanente de bienes por parte del Estado, con un criterio material, como ha señalado el Consejo de Estado(25) (no está en negrilla en el texto original):
“Estima la Sala que el punto de apreciación jurídica en torno a si la competencia es de la jurisdicción contenciosa administrativa o la ordinaria (...), carece de importancia ser dilucidado ahora, por cuanto, el nuevo ordenamiento contencioso administrativo —Decreto 1 de 1984— , que entró a regir el 1º de marzo, superó cualquier discusión sobre la materia al regular, dentro de las acciones, la de reparación directa, y entre esta todas las que se derivan, por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos (artículo 86).
La competencia para conocer de la ocupación de inmuebles con motivo de trabajos públicos, ya no es punto de conflicto, ni doctrinario, ni de competencia, puesto que la norma citada, le devolvió a esta jurisdicción el conocimiento pleno de los asuntos que se controviertan sobre el particular. Preceptúa el artículo 86: ‘Acción de reparación directa y cumplimiento. La persona que acredite interés podrá pedir directamente el restablecimiento del derecho, la reparación del daño, el cumplimiento de un deber que la administración elude, o la devolución de lo indebidamente pagado, cuando la causa de la petición sea un hecho, o un acto administrativo para cuya prueba haya grave dificultad. La misma acción tendrá todo aquel que pretenda se le repare el daño por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos’.
Con la vigencia, pues, del Decreto 1 de 1984, la controversia que se suscitó en este proceso, precisamente, sobre la competencia para el conocimiento de los asuntos de la ocupación permanente o temporal ha quedado en un plano simplemente teórico sin incidencia alguna en el caso sub judice”.
Además de la competencia material radicada en la jurisdicción contenciosa antes citada, la Ley 446 de 1998, al modificar el artículo 82 del Decreto 1 de 1984, trató de conjurar cualquier controversia suscitada respecto de la jurisdicción a que corresponde conocer la ocupación de bienes por parte de entidades públicas, al consagrar con criterio orgánico: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado...” (No está en negrilla en el texto original).
Este aspecto fue confirmado posteriormente, de manera aún más clara e incontrovertible, mediante la Ley 1107 de 2006, que suprimió la expresión “administrativos” que en el texto anterior calificaba las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas. Por consiguiente, en los términos de esta última norma, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce “de las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”. Al respecto, conviene citar el Auto 25619 de marzo 26 de 2007, del Consejo de Estado, en el cual se determina que la competencia del juez administrativo se atribuye en virtud de la naturaleza pública de la entidad y no de la clase o acto enjuiciado.
Ahora bien, durante algunos lapsos del siglo XX se entendió que la jurisdicción competente para conocer de un litigio de las características del aquí referido, aun cuando la demanda fuera dirigida contra una entidad de derecho público, era la jurisdicción civil. Así, hasta 1918, la competencia para resolver los asuntos relativos a la ocupación de bienes privados para el desarrollo permanente de trabajos públicos correspondía a esa jurisdicción, por vía de la acción reivindicatoria prevista en el Código Civil, básicamente por no existir todavía una jurisdicción de lo contencioso administrativa. Pero a partir de la Ley 38 de 1918, pasando por la Ley 167 de 1941, y hasta el fallo de inexequibilidad dictado respecto de esta última por la Corte Suprema de Justicia el 20 de junio de 1955(26), dicho conocimiento correspondió de manera exclusiva al Consejo de Estado. A partir de esta decisión, el asunto pasó de nuevo al conocimiento de la jurisdicción civil, en aplicación del criterio residual.
Más adelante, en virtud del Decreto-Ley 528 de 1964, por el cual se dictaron normas sobre organización judicial y competencia, nuevamente se asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de “los negocios originados en las decisiones que tome la administración en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con motivo de sus actividades”. En síntesis, el tema correspondió a la jurisdicción civil hasta 1918 y entre 1955 y 1964, lo que explica la existencia de sentencias reivindicatorias de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en demandas dirigidas contra entidades públicas, pero únicamente durante esos periodos.
De tal manera, especialmente a partir de la expedición del Decreto-Ley 1 de 1984 es claro que la determinación de lo que corresponda reconocer por la ocupación de bienes inmuebles ocupados en forma permanente por un ente público, debe procurarse por vía de la acción de reparación directa ante la jurisdicción contenciosa administrativa (cfr. art. 86 precitado). En estos casos, si el Estado es condenado a pagar el inmueble completo, el respectivo fallo es el título adquisitivo de dominio de la administración sobre el predio ocupado por trabajos públicos, y el modo es la tradición que se verifica con el registro; la existencia de norma expresa y especial que asigna esta competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, contiene como efecto adicional la imposibilidad de invocar la prescripción de veinte años que la preceptiva civil reconoce a la acción reivindicatoria(27).
6.1. Esclarecido el panorama normativo que determina cuál es la jurisdicción a cargo de las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas, pasa la Sala a decidir el objeto de estudio, ante la acción de tutela que el jefe de la oficina jurídica de Invías presentó contra los juzgados quinto y sexto civiles de circuito de Cartagena, al estimar vulnerado el derecho al debido proceso al ser condenado ese instituto a pagar $ 22.586.296.153, como indemnización por la ocupación de predios, a causa de la realización de obras públicas.
6.2. El fallo de primera instancia en la acción de tutela, dictado en octubre 7 de 2011 por el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil Familia, amparó únicamente lo relacionado con el proceso de Radicación 0075 de 2001, promovido por el señor Rafael Paternina Sumoza, cursante en el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena, al cual ordenó producir “los actos jurídicos encaminados a dejar sin efectos la sentencia proferida (...) y sanear las actuaciones”, pero estimó improcedente la petición frente a los otros dos procesos reivindicatorios, el de Radicación 0098 de 2006, promovido por el señor Roberto Julio Romero(28), adelantado en el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena, y el Radicado 00194 de 2000, promovido por el señor Benjamín Herrera Gómez(29), cursado en el Juzgado Quinto ídem, al haberse declarado la nulidad de todo lo actuado en los referidos procesos, por falta de jurisdicción de los jueces civiles.
Impugnado el referido fallo, sin sustentación, por el Juez Quinto Civil del Circuito de Cartagena, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, mediante fallo de noviembre 11 de 2011, lo revocó, para denegar “por improcedente el resguardo constitucional”, al estimar quebrantado el requisito de inmediatez, “más aún cuando la accionante no alegó ni mucho menos demostró motivo justificativo de la notoria tardanza en acudir al juez de tutela” (fl. 29 cdno. 2).
6.3. El debate suscitado registra relevancia constitucional, evidenciado el quebrantamiento del debido proceso emanado de la palmar carencia de jurisdicción de despachos ordinarios civiles, que se arrogaron conocimiento que le atañía a lo contencioso administrativo(30), a tal punto que en dos de los casos se reconoció el dislate y se dispuso anular lo actuado. Lo propio debe efectuarse frente al tercer asunto, que es el referente al señor Rafael Paternina Sumoza, donde debe analizarse si el interés general ha de prevalecer, sin que el transcurso de unos meses pueda convalidar el escamoteo jurisprudencial que, además, podría haber conllevado ilícito desmedro contra el erario público.
No escapa a la Corte que surge un interrogante sobre la observancia o no, en ese asunto específico, del requisito de inmediatez, correlativo a la acción de tutela como mecanismo dirigido a la protección de derechos fundamentales en situaciones que requieran la urgente actuación judicial.
Sin embargo, en virtud del agravio implícito en la condena contra una entidad del Estado e involucrando recursos del tesoro público, que ha sido proferida por un despacho judicial carente de jurisdicción, “carecería de sentido exigir que la acción de tutela dirigida a proteger los derechos fundamentales eventualmente violados por dichas providencias, tuviera que ser presentada de manera inmediata. Dicha exigencia desconocería que, de acuerdo a lo que alega el accionante, estos derechos se pueden ver afectados de manera indefinida”(31), siendo el amparo constitucional el único medio eficaz a disposición, por carencia de otra vía judicial.
6.4. Normativamente y conforme a reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, como ya se constató, es indubitable que la competencia para resolver los conflictos que surjan de la ocupación de inmueble por causa de trabajos públicos, está radicada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siendo en tal evento procedente la acción de reparación directa. Así lo tiene definido esta corporación(32):
“... si en últimas lo que la jurisprudencia civil está reconociendo por vía de la acción reivindicatoria es la indemnización patrimonial a cargo del Estado, para la Sala resulta evidente la usurpación de competencias que legalmente le fueron atribuidas a la jurisdicción contencioso administrativa por normas de orden público y de obligatorio cumplimiento, pues en rigor al no existir posibilidad material de restituir la posesión del bien ocupado es a esta jurisdicción a quien corresponde reparar el daño antijurídico causado por la ocupación permanente de bienes privados para el desarrollo de trabajos públicos. Reparación que no incluye otra cosa que la compensación del precio del bien, así como de los perjuicios ocasionados con ocasión de la ocupación.
Es cierto que el dominio como derecho real habilita a su titular a perseguir la cosa sobre la cual recae en manos de quien se encuentre y, que es esa la razón de ser de la acción reivindicatoria sea ésta regulada por el Código Civil o por la legislación agraria. No obstante, la posesión común a que tiene derecho el titular del dominio, se desdibuja cuando el Estado ocupa un bien por vías de hecho para destinarlo al uso público o al interés público, pues es precisamente tal destinación la que impide la reivindicación de la posesión al propietario desposeído, ya que no existe reivindicación incorpórea, de manera que lo que allí cabe es compensar el valor del bien al titular de este, de manera que la misma Corte Suprema ha descartado la aplicación analógica de la restitución ficta, de donde únicamente queda la indemnización a cargo del Estado usurpador, para cuyo efecto existe norma expresa de obligatorio cumplimiento.
(...) debe concluirse que por encima del precedente jurisprudencial se impone el principio de legalidad, esto es, la aplicación de las normas legales que asignaron primero con criterio material y, luego, con criterio orgánico, a partir de 1984, a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia de indemnizar por vía de la acción de reparación directa los daños causados a causa de la ocupación permanente de bienes de dominio privado para el desarrollo de trabajos públicos. Aspecto por demás práctico, en razón a que la afectación definitiva del bien al uso público o al interés general impiden la restitución de la posesión material del bien a su original propietario, aspecto que si desnaturaliza y desdibuja la utilidad de la acción reivindicatoria haciéndola inane en el caso concreto”.
6.5. Lo expuesto permite reiterar, que al accederse a la jurisdicción civil a través de la acción reivindicatoria, en el año 2001, para juzgar el reconocimiento del precio de bienes ocupados y divididos por el Invías, ubicados en la llamada “Carretera al mar”, que de Cartagena conduce a Barranquilla (fl. 26 cdno. inicial), en el caso del demandante Rafael Paternina Sumoza, quien en octubre 13 de 2009 obtuvo fallo favorable del Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena, por cuantía de $ 2.645.553.482, se incurrió en falta de jurisdicción dentro del proceso reivindicatorio ahora censurado por vía de tutela, lo cual configura con plena demostración grave vía de hecho, catalogada como causal especial de falta de procedibilidad en la Sentencia C-590 de junio 8 de 2005, con ponencia del magistrado Jaime Córdoba Triviño (“defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia” (no está en negrilla en el texto original).
Así se pronunció también esta Corte, entre otras, en la Sentencia T-929 de septiembre 19 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil, observando que “la extralimitación de la esfera de competencia atribuida a un juez quebranta el debido proceso y, entre otros supuestos, se produce cuando ‘los jueces desconocen su competencia o asumen una que no les corresponde’”.
En el mismo sentido, para hacer referencia a un asunto que igualmente obligaba a Invías a pagar cuantiosas sumas de dinero, por concepto de indemnizaciones dispuestas por jueces que carecían de competencia, la Corte Constitucional expresó (T-313 de mayo 3 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, subrayado en el texto original):
“... ya el artículo 82 del mismo CCA al establecer el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo determinó expresamente la naturaleza y la materia de la misma al expresar: ‘la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas’.
(...) resulta realmente exorbitante que un Juzgado Promiscuo del Circuito de una población como Sincé se haya abrogado la jurisdicción y la competencia para conocer de procesos de tanta entidad, que, por otra parte, al estar asignados legalmente por el Código Contencioso Administrativo a la jurisdicción de los tribunales administrativos quedan excluidos de la jurisdicción ordinaria, a la cual pertenecen los juzgados promiscuos , y a la cual, también, a tenor del artículo 12 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la justicia, ‘solo corresponden asuntos no atribuidos expresamente por la Constitución o la ley a otra jurisdicción’, y como quedó analizado, no es este el caso. En efecto, el artículo 132 del CCA Nº 2 y 3 atribuye expresamente a los tribunales administrativos competencia sobre conflictos surgidos en actuaciones de las entidades públicas, o sobre actos administrativos, o sobre asuntos relacionados con impuestos cuya cuantía exceda los trescientos (300) salarios mínimos.”
6.6. En consecuencia, esta Sala Sexta de Revisión revocará la sentencia proferida en noviembre 11 de 2011 por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, que revocó el fallo dictado en octubre 7 de 2001 por el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil Familia, y denegó “por improcedente el resguardo constitucional invocado por el Instituto Nacional de Vías” (fl. 31 cdno. 2).
En su lugar y de conformidad con las consideraciones precedentes, será tutelado el derecho fundamental al debido proceso, invocado en representación de Invías y se ordenará al actual titular del Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena, que conoció del proceso ordinario reivindicatorio con Radicación 0075 de 2001, promovido por Rafael Paternina Sumoza, contra Invías, que si aún no lo ha realizado, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, produzca las actuaciones judiciales encaminadas a dejar sin efecto el fallo dictado dentro del citado proceso y traslade el expediente al despacho correspondiente de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
6.7. Se advierte, de otra parte, que frente a los otros dos procesos referidos por Invías (radicaciones 0098 de 2006 y 00194 de 2000) opera carencia actual de objeto por hecho superado, al haberse anulado la actuación de la jurisdicción ordinaria y enviado los asuntos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como se refirió en el fallo de primera instancia dentro de esta acción de tutela (acápite B de los antecedentes de esta sentencia).
6.8. Finalmente, ante la arrogación de jurisdicción por parte de los juzgados quinto y sexto civiles de circuito de Cartagena de que da cuenta esta sentencia, se dispone compulsar sendas copias de ella con destino a la unidad de fiscalías delegadas ante el Tribunal Superior y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, ambas de Cartagena, para que determinen si hay lugar a adelantar acciones en el ámbito de sus respectivas funciones.
IV. [sic] Decisión
1. REVOCAR la sentencia proferida en noviembre 11 de 2011 por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, que revocó la dictada en octubre 7 de 2001 por el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil Familia, y denegó “por improcedente” el amparo pedido por el Instituto Nacional de Vías.
2. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso y ORDENAR al Juez Quinto Civil del Circuito de Cartagena, que conoció del proceso ordinario reivindicatorio, Radicación 0075 de 2001, promovido por Rafael Paternina Sumoza contra Invías, que si aún no lo ha realizado, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia produzca las actuaciones encaminadas a dejar sin efecto el fallo dictado dentro de dicho proceso y envíe el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
3. DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, frente a los otros dos procesos aludidos por Invías, especificados en la parte motiva de esta sentencia.
4. Ante la arrogación de jurisdicción por parte de los juzgados quinto y sexto civiles de circuito de Cartagena de que da cuenta esta sentencia, se dispone compulsar sendas copias de ella con destino a la unidad de fiscalías delegadas ante el Tribunal Superior de Cartagena y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cartagena, para que determinen si hay lugar a adelantar acciones en el ámbito de sus respectivas funciones
(13) Al respecto, pueden consultarse también las sentencias T-411 de junio 17 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-201 de mayo 26 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara; T-238 de mayo 30 de 1996, M. P Vladimiro Naranjo Mesa; T-300 de marzo 16 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-1193 de septiembre 14 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-924 de octubre 31 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-200 de marzo 4 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1212 de diciembre 3 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-030 de enero 26 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre muchas otras.
(14) En la Sentencia T-411 de 1992, antes referida, se explicó que el reconocimiento del derecho de amparo tanto a las personas naturales como a las jurídicas, también es aplicado en el artículo 161.1.b de la Constitución española y en el artículo 19.III de la Ley fundamental alemana.
(15) Cfr. T-924 de 2002, ya referida.
(16) Cfr. T-411 de 1992 y T-267 de abril 3 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(17) C-360 de agosto 14 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(18) “Sentencia C-360 de 1996”.
(19) “En la Sentencia SU-182 de 1998, se revisaban los fallos proferidos a raíz de una acción de tutela promovida por las Empresas Municipales de Cali, Empresas Públicas de Pereira, Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá, Empresas Públicas de Medellín, Empresas Públicas de Bucaramanga y Edatel S.A., contra la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, la Corte realizó un completo desarrollo sobre los alcances de la legitimación por activa de las personas jurídicas de derecho público para actuar en tutela”.
(20) “Ibíd.”.
(21) Cfr. T-892 de noviembre 30 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(22) Cfr. T-313 de mayo 3 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-267 de abril 3 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(23) Cfr. T-924 de 2002, ya citada.
(24) Cfr. T-892 de 2011, ya citada.
(25) Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de agosto 9 de 1984. Expediente 2724 Incora. M.P. José Alejandro Bonivento Fernández.
(26) Gaceta Judicial Tomo LXXX, número 2134, páginas 247 y ss.
(27) Cfr. T-696 de 2010, ya citada.
(28) Cfr. Oficio 1392 de septiembre 26 de 2011, por medio del cual el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena envió el proceso ordinario Radicado 0098-06, incoado por Roberto Julio Romero contra el Invías, “para lo referente a su reparto en los juzgados contenciosos administrativos” (fls. 225 a 226, cdno. inicial).
(29) Cfr. inspección judicial, realizada en octubre 3 de 2011 por el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil Familia, al proceso ordinario reivindicatorio promovido por Benjamín Herrera Gómez contra Invías, que cursa en el Juzgado Quinto Civil del Circuito de la misma ciudad, Radicado 00194 de 2000, donde se lee: “Auto de ocho (8) de marzo de 2011 mediante el cual se declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso de la referencia a partir del auto admisorio de la demanda, inclusive, por falta de jurisdicción y como consecuencia de ello se ordenó remitir el expediente a la jurisdicción contencioso administrativo” (fl. 247 ib.).
(30) Clara y definitivamente a partir de la vigencia del Decreto 1 de 1984, mientras los hechos que motivaron la acción habrían acaecido en 2001.
(31) T-294 de marzo 25 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(32) T-696 de septiembre 6 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.