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Timestamp: 2020-06-06 16:35:51+00:00
Document Index: 63848356

Matched Legal Cases: ['artigo 18', 'artigo 23', 'artigo 35', 'artigo 36', 'artigo 93', 'artigo 101', 'artigo 14', 'artigo 18', 'artigo 65', 'artigo 98', 'artigo 66', 'artigo 99', 'artigo 100', 'artigo 5']

As diversas origens dos bens vinculados à prestação dos serviços públicos e os seus regimes jurídicos - Boletim Jurídico
06/12/2004 - Leonardo Ribeiro Pessoa
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Sumário: Introdução. 1. A Distinção entre os "bens vinculados" à prestação dos serviços públicos e os "bens reversíveis". 2. As diversas origens dos bens vinculados à prestação dos serviços Públicos. 3. Os regimes jurídicos dos bens vinculados à prestação dos serviços públicos. 4. Responsabilidade pela manutenção, alienação e penhora dos bens vinculados. 5. Conclusão. 6. Bibliografia.
Como bem salientado pela professora Dinorá Adelaide Musetti Grotti(1) , cada povo diz o que se deve considerar por serviço público em consonância com seu respectivo sistema jurídico. A professora adverte, ainda, que a definição de uma dada atividade como sendo serviço público remete ao plano da concepção sobre o Estado e seu papel. Nota-se, portanto, que se está no plano da escolha meramente política, que pode estar fixada na Constituição do país, na legislação infraconstitucional vigentes em um dado momento histórico.
O professor Marcos Juruena Villela Souto(2) define serviço público como sendo a atividade cuja realização é assegurada, regulada e controlada pelo Estado em face de sua essencialidade ao desenvolvimento da sociedade, exigindo, pois, uma supremacia na sua disciplina.
O professor português Pedro Gonçalves(3) destaca, com maestria, a importância de se observar que a gestão do serviço público, como o exercício de qualquer outra atividade econômica, pressupõe o uso de meios de que o concessionário se serve para cumprir as suas obrigações contratuais. O professor enumera, ainda, como exemplos: dos meios humanos, o pessoal que a empresa concessionária "vincula" à concessão, ou meios materiais, isto é, de bens utilizados na gestão do serviço público.
Quanto ao tema "bens vinculados", é interessante notar que todos os doutrinadores pesquisados afirmam que os bens vinculados são todos aqueles necessários à prestação do serviço pública. Ocorre, contudo, ao que parece, que os doutrinadores não fazem qualquer distinção entre "bens vinculados" e "bens reversíveis". O professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto(4) , por exemplo, utiliza os adjetivos "vinculado" e "reversível" como sinônimos.
Para corroborar o acima exposto, se faz necessário observar como o legislador usou o adjetivo "reversível", nos textos legais. Por exemplo, na Lei n.° 8.987/95 é possível observar o artigo 18, inciso X, da Lei n.° 8.987/95 - "Art. 18. O edital de licitação será elaborado pelo poder concedente, observados, no que couber, os critérios e as normas gerais de legislação própria sobre licitações e contratos e conterá, especialmente: (...) X - a indicação dos bens reversíveis." -, o artigo 23, inciso X, da mesma lei - "Art. 23. São cláusulas essenciais do contrato de concessão as relativas: (...) X - aos bens reversíveis." -, o artigo 35, §§ 1° e 3° - "Art. 35. Extingue-se a concessão por: (...) § 1°. Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato. (...) § 3°. A assunção do serviço autoriza a ocupação das instalações e a utilização, pelo poder concedente, de todos os bens reversíveis.", o caput do artigo 36 da lei em foco - "Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido."
Na Lei n.° 9.472/97, o artigo 93, XI - "Art. 93. O contrato de concessão indicará: (...) XI - os bens reversíveis, se houver;", o caput do artigo 101 da lei em referência - "Art. 101. A alienação, oneração ou substituição de bens reversíveis dependerá de prévia aprovação da Agência."
Na Lei n.° 9.427/96, o artigo 14, inciso V - "Art. 14. O regime econômico e financeiro da concessão de serviço público de energia elétrica, conforme estabelecido no respectivo contrato, compreende: (...) V - indisponibilidade, pela concessionária, salvo disposição contratual, dos bens considerados reversíveis.", o caput do artigo 18 - "Art. 18. A ANEEL somente aceitará como bens reversíveis da concessionária ou permissionária do serviço público de energia elétrica aqueles utilizados, exclusiva e permanentemente, para produção, transmissão e distribuição de energia elétrica."
Para melhor esclarecer a questão, vale trazer a lição do professor Luiz Alberto Blanchet(5) :
"A doutrina francesa discerne dos biens de retour que devem compulsoriamente ser entregues ao poder concedente ao final da concessão, e os biens de reprise, conforme, respectivamente, devam retornar obrigatoriamente ao poder concedente ao término da concessão, ou apenas possam (a critério do poder concedente e mediante indenização) ser revertidos. Nosso direito, embora não distinga as duas espécies, dispensa tratamento semelhante conforme o valor do bem já tenha ou não sido amortizado no momento da extinção da concessão.
O professor Marçal Justen Filho(6) esclarece que todos os bens públicos utilizados pelo concessionário são reversíveis, já os bens privados podem ser reversíveis ou não reversíveis, dependendo da vida útil dos ditos bens. Destarte, os aduzimentos do professor Marçal corroboram para o entendimento de que os bens reversíveis são espécie do gênero bens vinculados à prestação do serviço público.
É importante firmar, portanto, o entendimento de que os bens reversíveis são espécie do gênero bens vinculados à prestação dos serviços públicos e tais bens serão sempre aqueles necessários (sem os quais não é viável a prestação do serviço) à prestação do serviço público, não obstante, o poder concedente, por razões políticas e/ou financeiras, possa definir se existirão bens reversíveis, bem como quais serão esses bens. São exemplos comuns de bens que devem sem arrolados como reversíveis nos contratos de concessão, na lição do professor Celso Antônio Bandeira de Mello(7) : a) os vagões ferroviários, as locomotivas, os pátios de manobras, as estações de embarque e desembarque de passageiros ou carga, os trilhos etc, para as concessionárias de transporte ferroviário; b) os diques, os cais de embarque e desembarque em um porto marítimo, os pequenos ramais ferroviários de transporte, os armazéns, as dragas marítimas etc, para as concessionárias de serviços portuários; c) as barcas, os terminais de passageiros etc, para a concessionária de transporte por barcas etc.
Para corroborar a afirmação acima, é importante trazer a lição do professor português Pedro Gonçalves(8) :
O professor Hely Lopes Meirelles(9) , também é da mesma opinião: "(...) a reversão só abrange os bens, de qualquer natureza, vinculados à prestação do serviço. (...)".
O professor Marcos Juruena Villela Souto(10) também contribui para elucidar a questão, ao afirmar que:
Marçal Justen Filho é enfático ao afirmar que: "os bens utilizados no desenvolvimento da concessão enquadram-se em dois grandes grupos. O primeiro é constituído pelos bens públicos e o segundo pelos bens privados."(11)
O professor Marçal Justen Filho(12) esclarece, ainda, que os bens públicos relacionados com a concessão poderão ser de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais.
a) Bens do domínio público: a concessionária possui apenas o direito de uso de tais bens, pois eles continuam pertencendo ao domínio público. Vale lembrar que esses bens podem ser de uso comum, de uso especial ou dominicais (é importante relembrar as lições de Direito Administrativo de Odete Medauar(13) , Hely Lopes Meirelles(14) , Celso Antônio Bandeira de Mello(15) , Diogo de Figueiredo Moreira Neto(16) e Marçal Justen Filho(17) ). Podem ser citados como exemplos: estradas, pontes, instalações portuárias(18) etc.
b) Bens de propriedade das empresas públicas e sociedades de economia mista: a concessionária apenas terá a posse direta dos bens de propriedade de propriedade das empresas públicas e sociedades de economia mista. A transferência da administração dos ditos bens pode se dar a título de empréstimo gratuito ou oneroso. É importante frisar que esses bens continuam sendo de propriedade da empresa pública ou sociedade de economia mista, como ocorreu, por exemplo, no caso do Metrô do Rio de Janeiro(19) ;
c) Bens de propriedade da concessionária: são os bens incorporados ao patrimônio da concessionária, na própria concessão ou durante o prazo de sua vigência, através de recursos próprios. A concessionária pode adquiri-los - incorporando-os ao seu patrimônio - juntamente com a concessão do serviço (tendo direito de amortizar o valor investido durante o prazo da concessão), como por exemplo: os prédios, terrenos, veículos, móveis etc. Vale lembrar, ainda, que os ditos bens passam a fazer parte do patrimônio da concessionária (integram a conta "ativo imobilizado" do ativo permanente, no balanço patrimonial das concessionárias). Esses bens, quando reversíveis, serão da propriedade resolúvel da concessionária, conforme se depreenderá dos aduzimentos a seguir.
3. OS REGIMES JURÍDICOS DOS BENS VINCULADOS À PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Para elucidar a questão do regime jurídico dos bens vinculados à prestação dos serviços públicos, é salutar compreender que os bens utilizados (na posse direta das concessionárias) possuem diversas origens, conforme explanado acima.
A doutrina, contudo, está dividida entre os que afirmam veementemente que todos os bens vinculados à prestação dos serviços públicos são públicos, logo, obedecem ao regime jurídico de direito público (corrente doutrinária majoritária) e os que distinguem as diversas origens dos bens utilizados na prestação dos serviços públicos, diferenciando os regimes jurídicos conforme a natureza dos respectivos bens.
O professor Marçal Justen Filho(20) traz importante reflexão sobre o tema:
"O Direito produz um tratamento jurídico unitário para o conjunto de bens aplicados à prestação do serviço delegado. Ainda que se trate de uma pluralidade de bens e direitos, alguns públicos e outros privados, a disciplina jurídico considera tais bens em seu conjunto, inclusive para reconhecer a titularidade jurídica do concessionário.
Essa questão é muito peculiar e não tem sido bem resolvida no âmbito do Direito Administrativo. É inquestionável que alguns bens aplicados à prestação do serviço público são inquestionavelmente públicos. Transfere-se ao concessionário apenas a posse direta sobre eles - se é que tal se poderia cogitar de posse em sentido próprio."
É evidente que a controvérsia não é discussão inútil. A aplicação do regime jurídico de direito público ou privado será o responsável pela viabilidade econômica de uma concessão de serviço público, envolvendo inúmeros interesses, inclusive o público, pois, caso as concessões não atraiam a iniciativa privada, os serviços públicos não poderão ser prestados de forma adequada.
Para rechaçar a corrente doutrinária que defende que a totalidade dos bens vinculados à prestação dos serviços públicos obedecem ao regime de direito público, é importante observar os seus fundamentos, conforme se fará a seguir.
Inicialmente, é importante demonstrar os dispositivos legais que aparentemente sustentam o raciocínio da corrente doutrinária em comento.
O artigo 65 do Código Civil ("são públicos os bens do domínio nacional pertencentes à União, aos Estados, ou aos Municípios. Todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem") era o dispositivo legal que fornecia o conceito de bens públicos.
O dito dispositivo, interpretado ao pé da letra, deixa claro que até os bens das autarquias seriam privados - o que é um engano. No entanto, evidentemente, tal preceito não serve de base para a definição dos bens das entidades da Administração Indireta, uma vez que, em 1916, quando foi promulgado o Código Civil, não se cogitava das mesmas. Frise-se que o artigo 98 do novo Código Civil já menciona que "são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros serão particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem".
Já o artigo 66, II, do antigo Código Civil, que definia os bens de uso especial, trazia importante subsídio, pois deixava claro que eram bens públicos dessa natureza "os edifício ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal". O artigo 99, II, do novo Código Civil, prescreve que são bens públicos "os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias".
Interpretando os artigos supracitados do antigo Código Civil, a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro(21) traz a seguinte lição:
"Ora, dentre as entidades da Administração Indireta, grande parte presta serviços públicos; desse modo, a mesma razão que levou o legislador a imprimir regime jurídico publicístico aos bens de uso especial, pertencentes à União, Estados e Municípios, tornando-os inalienáveis, imprescritíveis, insuscetíveis de usucapião e de direitos reais, justifica a adoção de idêntico regime para os bens de entidades da Administração Indireta afetados à realização de serviços públicos.
É precisamente essa afetação que fundamenta a indisponibilidade desses bens, com todos os demais corolários.
Com relação às autarquias e fundações públicas, essa conclusão tem sido aceita pacificamente. Mas ela é também aplicável às entidades de direito privado, com relação aos seus bens afetados à prestação de serviços públicos.
Por isso mesmo, entende-se que, se a entidade presta serviço público, os bens que estejam vinculados à prestação do serviço não podem ser objeto de penhora, ainda que a entidade tenha personalidade jurídica de direito privado.
Também pela mesma razão, não podem as entidades prestadoras de serviços públicos alienar os seus bens afetados a essa finalidade, sem que haja a prévia desafetação; embora a Lei n.° 8.666, de 21.06.1993, só exija autorização legislativa para a alienação de bens imóveis das autarquias e fundações, encontra-se, às vezes, em leis esparsas concernentes à prestação de serviços públicos concedidos, norma expressa tornando inalienáveis os bens das empresas concessionárias, sem a prévia autorização do poder concedente.
Portanto, são bens públicos de uso especial os bens das autarquias, das fundações públicas e os das entidades de direito privado prestadoras de serviços públicos, desde que afetados diretamente a essa finalidade."
A conclusão da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro é taxativa, isto é, ela entende que os bens utilizados por empresas privadas prestadores de serviços públicos são bens públicos de uso especial, pois estão afetados ao serviço público e, portanto, devem obedecer ao regime jurídico de direito público, com todas as suas restrições.
Seguem o mesmo raciocínio da professora Di Pietro, os professores José Arthur Diniz Borges(22) ; Hely Lopes Meirelles(23) ; Celso Antônio Bandeira de Mello(24) ; Odete Medauar(25) , entre outros.
Para os autores mencionados acima, em síntese, os bens vinculados à prestação do serviço público devem obedecer ao regime jurídico de direito público. Destarte, no entender desses autores, os bens vinculados seriam bens que, em razão de sua destinação ou afetação a fins públicos, estariam fora do comércio jurídico de direito privado; vale dizer que, enquanto mantivessem essa afetação, não poderiam ser objeto de qualquer relação jurídica regida pelo direito privado, como, por exemplo, compra e venda, doação, permuta, hipoteca, penhor, comodato, locação, posse ad usucapionem etc. Se isto já não decorresse da própria afetação desses bens, a conclusão seria a mesma pela análise dos artigos 67, 69 e 756 do antigo Código Civil, segundo os mesmos autores, pois o primeiro artigo estabelece a inalienabilidade dos bens públicos, nos casos e forma que a lei prescrever, o segundo determina serem coisas fora do comércio as insuscetíveis de apropriação e as legalmente inalienáveis; e o terceiro dispõe que só as coisas alienáveis podem ser objeto de penhor, anticrese ou hipoteca.
Vale destacar, ainda, que, segundo esse entendimento, deve-se aplicar o artigo 100 da Constituição Federal, que exclui a possibilidade de penhora de bens públicos, ao estabelecer processo especial de execução contra a Fazenda Pública.
Em síntese, os adeptos dessa corrente doutrinária defendem que a origem e a natureza dos bens vinculados continuam sendo públicas; sua destinação continua sendo de interesse público, mas apenas sua administração é transferida a uma entidade de personalidade jurídica de direito privado, que os utilizará na forma da lei; tanto assim que - advertem esses autores -, na extinção da empresa, os bens vinculados devem reverter ao patrimônio estatal. Percebe-se claramente, portanto, que os autores acima citados parecem confundir os institutos, utilizando erroneamente a expressão "bens vinculados", quando na verdade as características que mencionam dizem respeito aos "bens reversíveis".
O professor Marcos Juruena Villela Souto(26) , discorda dos autores acima citados, afirmando o seguinte:
"O patrimônio afetado ao serviço, se integralizado no capital social da empresa estatal, se submete, na lição de CAIO TÁCITO, ao regime jurídico de direito privado, ainda que doutas vozes sustentem tratar-se de bem público sob administração especial. (...)"
O professor Marcos Juruena Villela Souto ressalta muito bem que o Decreto-lei n.° 200, de 25.02.1967, em seu artigo 5°, procurou estabelecer distinções entre as autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, a saber:
"I. autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada;
II. empresa pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para exploração de atividade econômica que o governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito;
III. sociedade de economia mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou entidade da administração indireta."
O professor Caio Tácito(27) - citado pelo mestre Marcos Juruena Villela Souto -, analisando a situação dos bens transferidos pelo Município de São Paulo à Empresa Municipal de Urbanização - EMURB, a título de integralização do capital social, sustenta que tal patrimônio perde sua característica original; não existindo distinção de tratamentos em razão de a integralização se operar em dinhei.
PESSOA, Leonardo Ribeiro..As diversas origens dos bens vinculados à prestação dos serviços públicos e os seus regimes jurídicos. Boletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 2, nº 105. Disponível em https://www.boletimjuridico.com.br/artigos/direito-administrativo/416/as-diversas-origens-bens-vinculados-prestacao-servicos-publicos-os-seus-regimes-juridicos. Acesso em 6 dez. 2004.
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