Source: https://www.neuerichter.de/details/artikel/article/weiterentwicklung-des-dresdner-plaedoyers-fuer-eine-unabhaengige-staatsanwaltschaft-137.html
Timestamp: 2019-03-26 12:23:06
Document Index: 324486896

Matched Legal Cases: ['Art. 105', 'Art. 70', '§ 146', 'Art. 53', 'Art. 70', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 153', '§ 153']

von Christian Avenarius, Doris Möller-Scheu, Klaus Pförtner, Jürgen Schär, Rüdiger Söhnen
Weiterentwicklung des Dresdner Plädoyers für eine unabhängige Staatsanwaltschaft (1)
Eine nachhaltige Verbesserung der Situation kann nur durch Einrichtung einer von der Politik unabhängigen Staatsanwaltschaft erreicht werden.“ (2)
Die Staatsanwaltschaft ist nicht Recht sprechende Gewalt in dem Sinn, dass sie in einem kontradiktorischen Verfahren Konflikte auch gegen den Willen der Beteiligten rechtskräftig beendet. Aber sie filtert, kanalisiert und steuert die Konflikte, die überhaupt vor den Strafgerichten zur Entscheidung kommen. Die übrigen beendet sie selbst. Deshalb übt sie Recht sprechende Gewalt aus und ist damit Teil der Judikati-ve.
Das Mittel, mit welchem das Grundgesetz die Gerichte befähigt, die aus dem Bereich der Macht kommenden, die Justiz störenden Einflüsse abzuwehren, ist die Unabhängigkeit. Diese Mittel fehlt der Staatsanwaltschaft. Weil sie so intensiv an der Straf-rechtspflege teil hat, müssen, damit die Recht sprechende Gewalt ihre Aufgabe erfül-len kann, die Staatsanwälte so unabhängig werden wie die Richter.
Folgerichtig gab es in Württemberg von 1869 bis zum Inkrafttreten des GVG keine ministerielle Weisungsbefugnis. Als sie eingeführt werden sollte, hielt man der Regierung mit Erfolg entgegen, dass die Nachteile, die der Regierung durch die fehlende Einflussmöglichkeit auf die Staatsanwaltschaft entstehen könnten, bei Weitem aufgewogen würden „durch den Gewinn an Ansehen, Autorität und Einfluss, welcher einer Staatsanwaltschaft zuginge, von der auch jeder Verdacht entfernt wäre, als handele sie aus einer anderen Rücksicht als einer eigenen rechtlichen Überzeugung“.
In diesem Sinne hatte bereits der Präsident des französischen Kassationsgerichts und Abgeordneter der verfassungsgebenden Nationalversammlung (1789 bis 1791) Thouret am 10. August 1790 zum Antrag des Abgeordneten Goupil, die Staatsanwaltschaft der Regierung zu unterstellen, erklärt:
„... Wir müssen uns ins Zentrum der Verfassung zurückbegeben: Die Staatsanwaltschaft gehört zur rechtsprechenden Gewalt und die rechtsprechende Gewalt insgesamt ist ein Teil der von der Verfassung vorgesehen Gewalten. ... Man hat behauptet, es sei die Exekutive, die nur der Nation diene, deswegen sei sie berufen, die Staatsanwälte zu ernennen und zu leiten. Das ist kein Argument, sondern ein rhetorischer Trick. Natürlich dient die Exekutive der Nation, aber daraus folgt noch gar nichts für ihre verfassungsmäßigen Befugnisse. Die Exekutive ist nicht die Nation und hat auch nicht von der Verfassung das Monopol, für sie zu handeln. ... Es ist im Gegenteil keineswegs ihre Aufgabe, über die Staatsanwaltschaft zu bestimmen, die Staatsanwälte zu ernennen. Auch die rechtsprechende Gewalt wirkt tagtäglich auf die Bürger ein, aber das war doch für uns kein Grund gewesen, sie der Exekutive anzuvertrauen.
Die Gewalt, Anklage zu erheben, ist genauso eine tagtägliche Gewalt, sie betrifft genauso jeden Bürger ... (Murren der Rechten, Applaus der Linken). ... Die Exekutive hat kein Recht, die öffentliche Anklage, also die Staatsanwaltschaft, für sich zu beanspruchen. Wer käme auf die Idee, man müsse, um sie zu schützen, die Freiheit der Regierung anvertrauen. Die Staatsanwaltschaft könnte nicht der Regierung überantwortet werden, ohne sie zu einem Instrument der Unterdrückung zu machen. Mit dem Instrument der öffentlichen Anklage wird man Verschwörungen aufdecken können, die Bestrebungen beleuchten, die ihnen vorangehen, die öffentliche Sicherheit befördern und man wird damit Angriffe auf die Verfassung abwehren können.
Wir würden also der Regierung die schreckliche Zuchtrute der öffentlichen Anklage überlassen. In meinen Augen wären nur Enthauptungen ohne vorangegangenen Prozess schlimmer, als der Exekutive die Anklage zu überantworten. ...
Ich schlage also vor, zu beschließen, dass die öffentliche Anklage nicht Staatsanwälten des Königs anvertraut werde, sondern von den Bürgern gewählten Staatsanwälten. ...“
Der Abgeordnete Goupil hatte daraufhin erklärt:
„Unter dem Eindruck der Argumente von Monsieur Thouret folge ich der Stimme meines Gewissens und ziehe meinen Antrag zurück. ...“ (3)
Auch im europäischen Vergleich hinkt das Amtsrecht der Staatsanwälte in Deutsch-land hinterher. In Frankreich und in der Schweiz wird die Strafverfolgung maßgeblich von unabhängigen Untersuchungsrichtern gestaltet. In Portugal und Italien sind die Staatsanwälte noch unabhängiger, als bei uns die Richter.
Der Europarat nimmt es hin, dass seine einzelnen Mitgliedsstaaten teils unabhängige, teils abhängige Staatsanwaltschaften haben. Auch im Fall einer von der Exekutive abhängigen Staatsanwaltschaft müsse aber auch sichergestellt sein, „dass die Staatsanwaltschaft ohne jede Behinderung wegen aller Straftaten gegen diejenigen ermitteln könne, die für den Staat handeln, insbesondere wegen Korruption, Amtsmissbrauch, offensichtlicher Verletzung der Menschenrechte und wegen Verstoß gegen das Völkerstrafrecht.“ (4)
„Die Italiener wollten den Faschismus unter anderem dadurch verfas-sungsrechtlich überwinden, dass sie eine strikte Gewaltenteilung einführten.
Zu diesem Zweck wurde die Autonomie des Consiglio Superiore della Magistratura (CSM – Oberster Rat der Richter und Staatsanwälte) und die Unabhängigkeit der Staatsanwälte und der Staatsanwaltschaften, vornehmlich von der Exekutive, in der Verfassung niedergelegt.
Die Staatsanwaltschaft ist also als Organ aus der Exekutive ausgegliedert. Zusätzlich wird die Entscheidungsfreiheit des einzelnen Staatsanwalts (Magistrato requirente) geschützt: er ist wie der Richter (Magistrato giudi-cante) unabsetzbar und unversetzbar, Art. 105, 107 I CI.
Gemäß Art. 70 der italienischen Gerichtsverfassung kann der jeweilige Leitende Staatsanwalt die Funktion der Staatsanwaltschaft entweder selbst, d. h. persönlich, wahrnehmen oder durch die ihm unterstellten Staatsanwälte, die er dazu ausgewählt hat, wahrnehmen lassen. Darüber hinaus hat der Leitende Staatsanwalt die Befugnis, die Tätigkeit seiner Behörde zu organisieren bzw. zu koordinieren. Im Unterschied zum deutschen Staatsanwalt, der gem. § 146 GVG weisungsgebunden ist, ist ein italienischer Kollege, einmal mit der Bearbeitung eines konkreten Falles beauftragt, nicht weisungsgebunden, auch nicht behördenintern. Der Leiter der Staatsanwaltschaft kann lediglich generelle Richtlinien erlassen, die sich aber nicht auf einen konkreten Fall beziehen dürfen. Durch Strafverfahrensrechtsreformen wurde das Substitutions- und Devolutionsrecht des Leitenden Staatsanwaltes erheblich eingeschränkt.
Auch das Auswahlrecht des Leitenden Staatsanwalts ist gemäß Art. 53 CPP (Codice di procedura penale) und Art. 70 der italienischen Gerichtsverfassung eingeschränkt. Zwar kann er im konkreten Fall von Anfang an die Ermittlungen selbst übernehmen, doch sobald er einen ihm unterstellten Staatsanwalt zur Bearbeitung des Falles ausgewählt hat, kann er das Devolutionsrecht nur noch in der oben beschriebenen Weise durchsetzen, wobei der betroffene Staatsanwalt wieder den Consiglio Superiore della Magistratura anrufen kann.
Für den Fall, dass der Leitende Staatsanwalt (der Staatsanwaltschaft beim Landgericht) seine verbleibende Kontrollfunktion nicht wahrnimmt, hat der Leiter der Procura Generale presso la Corte d’Appello (Staatsanwaltschaft beim Oberlandesgericht) die Möglichkeit der avocazione, der Devolution. Selbstverständlich bedarf es auch hier einer schriftlichen Begründung. Der CSM kann wiederum angerufen werden.
Diese abgeschwächte „Hierarchie“ – Kontrolle endet auf der Ebene der ca. 25 Staatsanwaltschaften beim Oberlandesgericht." (5)
Für diesen staatsrechtlichen Status des Staatsanwalts und der Staatsanwalt-schaft ist die Organisation/Struktur der Staatsanwaltschaft im Sinne der §§ 21a ff. GVG zu reformieren.
Entsprechend § 21a GVG wird ein Präsidium gebildet mit dem Leiter der Staatsanwaltschaft als Vorsitzenden, das im Übrigen von den Staatsanwälten der Behörde gewählt wird. Das Präsidium regelt den Einsatz der einzelnen Staatsanwälte in den Abteilungen und die Geschäftsverteilung unter den Abteilungen. Diese Regelung schafft keinen „gesetzlichen Staatsanwalt“. Sie ent-spricht vielmehr der Übertragung von Zuständigkeiten auf Spruchkörper bei ei-nem Gericht. Es gibt nicht den „gesetzlichen Staatsanwalt“, sondern die „gesetzliche Abteilung“. Das Präsidium weist außerdem den Abteilungen das Personal zu und beauftragt eine Person mit der Sitzungseinteilung, die für die einzelnen Staatsanwälte verbindlich ist.
Dem Behördenleiter werden darüber hinaus Entscheidungsbefugnisse im Verwaltungsbereich zugewiesen (OrgStA). Die Abteilung besteht aus dem Abtei-lungsleiter und den Dezernenten. Sie bekommt ihre Aufgabe vom Präsidium zugeteilt. Die grundlegende Verteilung der Geschäfte erfolgt zum Jahresbeginn durch Beschlussfassung der gesamten Abteilung (entsprechend § 21g Abs. 1 GVG). Den Vorsitz in den Sitzungen der Abteilungen führt entsprechend §§ 21 ff. GVG der Abteilungsleiter. Um jedoch auf Einfälle, besonders schwierige oder umfangreiche Verfahren, Vertretungsfälle usw. flexibel reagieren zu können, kann die Geschäftsverteilung innerhalb der Abteilung durch Beschluss der Abteilung geändert werden. Entsprechend § 21g Abs. 5 i. V. m. § 21g Abs. 2 GVG kann der Abteilungsleiter in Eilfällen die Aufgabe einem Dezernenten zuweisen. Diese Anordnung bleibt solange in Kraft, bis eine Entscheidung der Abteilung ergangen ist. Jeder Staatsanwalt hat einen Abwesenheitsvertreter. Für den Fall, dass ein nach der generellen Geschäftsverteilung zuständiger Dezernent mit der Nichtzuteilung oder dem Entzug eines Verfahrens durch die Abteilung nicht einverstanden ist, kann er das Präsidium anrufen.
Dem „untereifrigen“ Staatsanwalt setzt die Abteilung eine Frist zur Durchführung bestimmter Ermittlungshandlungen. Dagegen kann er das Präsidium anrufen. Die Abteilung kann einen Dezernenten aus sachlichen Gründen ein Verfahren entziehen. Auch hiergegen kann der Betroffene das Präsidium anrufen.
Gleiches soll für Entscheidungen gem. §§ 153, 154 StPO, 45 JGG und 31a BtMG gelten. Das Klageerzwingungsrecht bleibt unverändert. Grundsätzlich hat jeder Anzeigeerstatter, der Geschädigte und jede für die jeweilige Gefähr-dung zuständige Behörde entsprechend Nr. 90 RiStBV ein Beschwerderecht, insoweit ist der Generalstaatsanwalt Rechtsmittelinstanz.
Da bei einer Entscheidung gem. § 153a StPO die Strafklage verbraucht wird, soll sie nur mit Zustimmung des Gerichts möglich sein. Die Ablehnung der Zustimmung kann von der Staatsanwaltschaft mit der Beschwerde angefochten werden.
Das Verständnis der Staatsanwaltschaft als tatsächliche Herrin des Ermittlungsverfahrens verlangt eine Konzentration auf die Verfolgung der schwerwiegenden Kriminalität. Das soll erreicht werden durch Ausgestaltung der Bagatellkriminalität zu Ordnungswidrigkeiten (bei Jugendlichen bleibt die Staatsanwaltschaft als OWi-Behörde zuständig); das soll beispielsweise gelten für Leistungserschleichungen, Ladendiebstähle, Unterschlagungen und ebay-Betrügereien, bei denen der Schaden jeweils unter 200,00 € liegt, geringfügigen Verstößen gegen das Asylverfahrens- oder Ausländergesetz, Vorenthalten von Arbeitsentgelt sowie unerlaubtes Entfernen vom Unfallort ohne Personenschaden.
Die Amtsanwaltschaften werden abgeschafft. Stattdessen sind weitere Staatsanwälte einzustellen.
Die Strafvollstreckung kann bei der Staatsanwaltschaft verbleiben, der Rechtspfleger ist in die Verwaltung eingegliedert und insoweit auch weiterhin dem Behördenleiter weisungsgebunden. Entlastet werden könnte die Strafvollstreckung auch durch materiell-rechtliche Änderungen, insbesondere die Einführung von Einheitsstrafen für Erwachsene.
Die tatsächliche Herrschaft der Staatsanwaltschaft über das Ermittlungsverfahren verlangt Veränderungen im Verhältnis Staatsanwaltschaft – Polizei (und an-derer „Ermittlungspersonen“) Das soll erreicht werden durch:
Geschäfts- und Personalverteilungspläne der Polizei werden im Zusammen-wirken mit den Leitenden Oberstaatsanwälten erstellt, und zwar nicht nur im Hinblick auf Abordnungen an die Staatsanwaltschaft, sondern auch im Hin-blick auf Einsatz und Auswahl von Ermittlungsbeamten.
Mit der Abschaffung des externen Weisungsrechts entfällt die parlamentarische Verantwortung des Justizministers für das Handeln der Staatsanwaltschaften. Es hält somit niemand mehr „den Kopf hin“, wenn durch das Vorgehen der – mit beträchtlichen Eingriffsbefugnissen ausgestatteten - Strafverfolgungsbehörden vermeintlicher oder tatsächlicher Schaden entstanden ist.
Dem ist entgegen zu halten, dass das NRV-Modell die Kompetenzen des Parlaments gegenüber der Justizverwaltung eher stärkt. Auch wenn es keine Dienst-aufsicht des Justizministers über die Staatsanwaltschaften mehr gibt, gibt es weiterhin eine Dienstaufsicht durch Selbstverwaltungsgremien der Staatsanwälte, die mehrheitlich parlamentarisch besetzt sind oder den Generalstaatsanwalt. Diese Gremien oder der Generalstaatsanwalt selbst müssen dem Parlament jederzeit Rede und Antwort stehen und können u. U. von diesem auch abgesetzt werden.
Das NRV-Modell gleicht die innere Organisation der Staatsanwaltschaft so sehr der eines Gerichts an, dass sie damit für eine wirksame Strafverfolgung, die ei-nerseits Flexibilität und andererseits straffe und klare Entscheidungsprozesse (insbesondere bei der Zusammenarbeit mit der Polizei) erfordert, nicht mehr schlagkräftig genug ist. Die Umsetzung des Modells würde daher zu einer Schwächung der Strafverfolgung führen.
Dem ist entgegen zu halten, dass die hierarchische Entscheidungsstruktur bei Gefahr im Verzug beibehalten werden soll. Allerdings sind 75 % aller staatsan-waltschaftlichen Entscheidungen sicher nicht eilbedürftiger als richterliche. Und man wird nicht ernsthaft behaupten können, dass kollektive richterliche Entscheidungsprozesse regelmäßig mehr Zeit in Anspruch nehmen würden, als Einzelrichterentscheidungen.