Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20180521/cult.html
Timestamp: 2019-05-26 06:40:09+00:00
Document Index: 93823296

Matched Legal Cases: ["l'article 4", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 1", "l'article 7", "l'article 8", "l'article 7"]

Commission de la culture, de l'éducation et de la communication : compte rendu de la semaine du 21 mai 2018
Audition de M. José Ferreira, président des Messageries lyonnaises de presse (MLP)
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Nous continuons notre travail sur la crise de Presstalis et notre réflexion sur l'avenir de la distribution de la presse. Après avoir entendu la semaine dernière MM. Éric Fottorino, Marc Schwartz et Nicolas Sauzay, et avant de recevoir le 6 juin prochain les représentants de la CGT, nous avons le plaisir d'accueillir ce matin M. José Ferreira, président des Messageries lyonnaises de presse (MLP).
Monsieur Ferreira, vous représentez ici le grand concurrent de Presstalis et l'un de ses principaux critiques. En tant que grand acteur de la distribution de la presse, vous avez également une opinion sur les perspectives de réforme de la loi Bichet de 1947.
M. José Ferreira, président des Messageries lyonnaises de presse. - Je vous remercie de donner la parole aux MLP et à ses 600 éditeurs réunis en coopérative. Je tiens à préciser que je suis éditeur depuis trente ans et non un salarié de la messagerie.
Je suis mal placé pour vous parler de la crise de Presstalis, car je suis le président de la messagerie concurrente. J'insiste sur le fait qu'il faut faire une distinction entre la crise de la filière et celle de Presstalis. À défaut, il sera difficile de poser un bon diagnostic sur la situation et de proposer des solutions adaptées.
Pour commencer, permettez-moi de vous livrer quelques chiffres.
Le niveau 2 de la distribution, c'est-à-dire les dépositaires de presse - des grossistes organisés sous forme de plateformes régionales à caractère logistique et commercial -, est divisé en deux. Une partie est gérée par Presstalis, qui est du niveau 1, mais qui a des filiales au niveau 2, une autre par le groupement Alliance Distribution, les dépositaires indépendants, dont font partie les MLP. Il s'agit d'un groupement de dépositaires constitué en coopérative. Sur une partie du territoire, gérée par le groupement Alliance, il n'y a pas de retards de livraison. Les 34 sociétés de ce groupement sont bénéficiaires. Elles ont pourtant dû réaliser des investissements importants dans le cadre du regroupement des dépôts prévus dans le schéma directeur. Ces entreprises sont bénéficiaires ces trois dernières années à hauteur de 5 millions d'euros. Cela leur permet de faire face à leur endettement consécutif aux investissements qu'elles ont consenties et de continuer à développer leurs activités.
Cette partie du réseau est constituée de dépositaires indépendants, qui travaillent sous mandat. MLP n'est majoritaire que dans trois dépôts, mais détient des participations minoritaires dans quatorze autres dépôts. Dans notre plan stratégique, nous prévoyons de mettre progressivement fin à cette situation majoritaire et de mettre à la tête de chaque dépôt des entrepreneurs indépendants, car nous estimons que c'est plus efficient. Ils prélèvent 7,1 % sur les ventes auprès des éditeurs et réalisent 5 millions d'euros de bénéfice, alors que les dépôts contrôlés par Presstalis prélèvent 10,1 % et perdent 20 millions d'euros par an.
Les pertes de Presstalis se sont élevées à 46,28 millions d'euros en 2014, 38,3 millions d'euros en 2015, 48,8 millions d'euros en 2016 et 50 millions d'euros en 2017, soit un total de 350 millions d'euros et le double de son chiffre d'affaires annuel. Je rappelle en outre que, en dix ans, l'État a versé 200 millions d'euros d'aides à Presstalis. N'importe quelle autre entreprise en France dans cette situation serait placée en redressement judiciaire. Cette entreprise bénéficie d'un traitement particulier. Je ne suis pas en train de dire qu'il faut qu'elle disparaisse - nous avons toujours plaidé pour la concurrence -, nous souhaitons simplement que celle-ci s'exerce dans des conditions normales.
Certains considèrent que cette situation était prévisible. Aujourd'hui, l'entreprise est financée par des prêts des éditeurs, ce qui constitue une solution à court terme. La trésorerie des éditeurs est affacturée et sert à financer les pertes. Le conseil d'administration des MLP, totalement renouvelé au cours de l'été 2016, s'est très vite inquiété de la situation de son concurrent. Nous avons demandé une audition au Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP) afin d'obtenir des informations sur sa situation réelle, qui nous paraissait très grave. Nous n'avons pas reçu d'informations, pour des raisons de confidentialité. Nous avons donc fait réaliser un audit par un cabinet, qui a confirmé la gravité de la situation. J'ai écrit au président du Conseil supérieur le 16 février 2017 pour lui dire qu'il fallait réagir, sortir de l'obscurantisme et du déni et redonner un nouvel élan à l'esprit coopératif que nous a insufflé Robert Bichet, fondé sur trois piliers : la liberté de la presse, la liberté de diffusion et la liberté d'entreprendre. Nos alertes n'ont servi à rien. Entre janvier et août 2017, nous avons informé de nos préoccupations les services du ministère de la culture, du Premier ministre et de la présidence de la République, que nous avons rencontrés le 5 septembre 2017.
L'annonce de la mission de Gérard Rameix a été pour nous un soulagement. Une réflexion commune sur l'avenir allait être possible et que nous allions pouvoir sortir de cette situation très contraignante. En effet, l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) a voulu dans le passé nous imposer un système informatique extrêmement onéreux - plus de 12 millions d'euros les premières années -, développé uniquement pour Presstalis et qui ne fonctionnait pas. Nous n'avons pas voulu licencier 50 personnes et supprimer notre service informatique au profit d'un système déficient et plus onéreux.
Par ailleurs, l'Autorité de régulation voulait que les MLP épousent le modèle d'organisation de Presstalis. Or ce modèle ne fonctionne pas, car il est fondé sur la massification. Nous sommes sur un marché en attrition, qui perd tous les ans 10 % de ses volumes. Le système mis en place par Presstalis était surcapacitaire : il n'était utilisé qu'à 55 % de ses capacités. Ainsi, un niveau intermédiaire a été créé entre la messagerie et les dépositaires et des fonctions ont été externalisées. Je tiens à souligner que la présidente de Presstalis partage notre constat d'échec.
Nous avons parfois fait figure de rebelles. Or, ce n'est pas parce que nous ne sommes pas coopératifs, mais bien parce que nous ne voulions pas nous engager dans une impasse. Si nous avions adopté le modèle d'organisation et le système d'information qui nous étaient proposés, nous serions aujourd'hui dans une situation plus grave que celle de Presstalis. Je considère l'existence des MLP comme étant une chance pour l'ensemble de la profession.
Comme vous le savez, le rapport Rameix n'a pas été rendu public. Très rapidement, le dossier a été dépaysé au tribunal de commerce de Paris. Nous aurions dû participer au protocole de conciliation, mais nous en avons malheureusement été complètement exclus. Nous n'avons été reçus que deux fois, la première pour nous entendre dire qu'on allait prélever 25 % sur nos recettes. Nous nous sommes opposés à cette ponction et nous avons décidé d'engager les actions judiciaires nécessaires pour recouvrer les créances qui revenaient à nos éditeurs.
Je dois souligner que durant cette période, Presstalis a retenu 100 % de tout ce qui passait par leurs dépositaires, pour un total de 10 millions d'euros d'impayés aux MLP. Par mesure de rétorsion, nous avons bloqué tous les comptes de Presstalis et de ses filiales, ce qui a conduit cette société à nous restituer nos fonds. Cela nous a permis de payer nos éditeurs.
Je ne me prononcerai pas sur le plan de Presstalis, sur lequel tout le monde émet quelques doutes. Par contre, le contenu du protocole de conciliation concernant la filière et les MLP nous a profondément alarmés. L'État s'y engage, en effet, à modifier la loi pour permettre le sauvetage de Presstalis, ce qui ne manque pas de me surprendre, au regard du rôle du Parlement. Je note d'ailleurs qu'une même action avait été entreprise en 2011, avec les résultats que l'on connaît. À la lumière de cette expérience, je trouve inquiétant que l'on veuille, une fois de plus, toucher à la loi Bichet pour sauver la filière, ou plutôt Presstalis. Nous serons vigilants : il ne s'agit pas de modifier la loi uniquement pour permettre à un acteur de s'en sortir.
J'ai rencontré M. Schwartz au début de ses consultations. Il a évoqué la suppression de l'article 4 de la loi Bichet, c'est-à-dire la suppression des coopératives. Ce serait revenir sur un principe constitutionnel et poserait des problèmes en termes de liberté de la presse. Depuis, il semblerait que le principe coopératif ne soit plus remis en cause, en tout cas par M. Schwartz, malgré la position de grands éditeurs.
M. Schwartz avait également évoqué une libéralisation totale de l'ouverture des points de vente ainsi que la possibilité pour les diffuseurs de choisir les produits qu'ils diffusent. Cela signifierait la destruction totale de l'organisation actuelle. Depuis, il a assoupli un certain nombre de ses positions, ce dont je me réjouis, même s'il nous faut rester vigilants.
Beaucoup d'idées fausses sont véhiculées. J'ai ainsi lu dans le compte rendu de l'une de vos auditions que les MLP effectuaient les livraisons en camionnettes. Ce n'est, bien entendu, le cas que dans Paris. De plus, il se dit que nous pourrions livrer directement les diffuseurs à partir de l'imprimerie, ce qui me paraît absurde. J'entends enfin que le système coopératif serait responsable de la crise et que pour résoudre les problèmes, il suffirait de fusionner les messageries. Cela signifierait que les dépositaires ne seraient que de simples logisticiens et que les invendus résulteraient d'un comportement irresponsable des éditeurs, surtout des petits. Il ne s'agit pas là de fake news, mais presque !
M. Michel Laugier, rapporteur. - Je rappelle à mes collègues que vous distribuez essentiellement des magazines, alors que Presstalis distribue la presse quotidienne. Vous n'avez pas tout à fait la même mission.
Comme vous, nous nous inquiétons des chiffres alarmants et nous nous interrogeons sur les centaines de millions d'euros qui sont évoqués. Des rapports ont été rédigés, mais ils ne nous ont jamais été communiqués. Je pense en particulier au rapport Rameix. Quant au rapport Schwartz, il n'a pas encore été remis à la ministre.
Vous êtes parmi les plus virulents face à la situation de Presstalis. Pensez-vous que les recours que vous avez déposés vous permettront d'obtenir gain de cause ? En cas de dépôt de bilan de Presstalis, que se passera-t-il pour l'ensemble de la profession ? Seriez-vous capable, au pied levé, de reprendre toute la charge de travail de Presstalis ? Êtes-vous persuadé que le système coopératif est le seul qui puisse exister dans la distribution en France ?
Selon vous, qu'est-ce qui fait défaut dans la gestion de Presstalis : la structure, la gouvernance, le contrôle, ou bien les trois à la fois ? Quelle organisation devrait être mise en place si celle qui existe aujourd'hui venait à disparaître ? J'attends de votre part des propositions concrètes.
Enfin, vous avez évoqué la nouvelle gouvernance des MLP. Je rappelle que la situation financière des MLP n'a pas toujours été florissante non plus. Vous avez vous aussi rencontré des difficultés en termes d'organisation et d'application de la loi.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - J'indique que j'ai écrit à la ministre pour lui réclamer le rapport Rameix.
M. José Ferreira. - La situation qu'ont connue les MLP il y a quelques années a résulté essentiellement des investissements réalisés chez les dépositaires. Ces investissements ont entraîné des pertes importantes pour l'entreprise. Les fonds de commerce achetés ont été valorisés selon la méthode dite « Ricol », entraînant le passage de provisions très importantes. 14 millions d'euros de pertes ont alors été constatés. Nous avons donc procédé à une augmentation de capital, à laquelle les éditeurs ont contribué à hauteur de 8,5 millions d'euros ainsi qu'à divers actes de gestion, ce qui nous a permis de reconstituer très rapidement nos fonds propres. C'est la raison pour laquelle notre conseil d'administration ne souhaite pas étendre les MLP aux dépositaires, car nous savons que cette mission est mieux assurée par les indépendants que par les messageries.
Certes, les MLP ne distribuent pas les quotidiens. Il est difficile de demander à une messagerie de s'intéresser à un marché en train de disparaître, alors même que les éditeurs privilégient le numérique. Cependant, les MLP seraient en mesure de distribuer les quotidiens, en modifiant leur organisation. Aux États-Unis, où le passage au numérique s'est fait plus rapidement qu'en France, des quotidiens ont changé leur séquencement et ne sortent plus que deux ou trois fois par semaine, l'information étant disponible en continu sur Internet. Cette situation pourrait arriver un jour en France. Nous devons réfléchir à l'évolution de la presse quotidienne, en sachant que, aujourd'hui, les volumes sont extrêmement bas.
L'ancienne direction de Presstalis a cependant réussi certaines actions, comme la séparation du circuit des quotidiens de celui des magazines. Les quotidiens ne transitent plus par les plateformes régionales, qui concentrent de nombreux problèmes, mais par les centres de distribution régionaux puis chez les dépositaires indépendants. Une nouvelle fois, il convient de souligner l'importance des dépositaires qui sont les plateformes locales de logistique mais également de commerce de proximité. Il serait d'ailleurs tout à fait possible que les quotidiens empruntent un autre circuit et ne rejoignent les magazines que plus tard.
Les recours intentés contre Presstalis n'avaient pas pour objectif de lui nuire. Depuis le début de la crise, nous affirmons que ses difficultés ne concernent que son conseil d'administration, et le cas échéant, les éditeurs et l'État, qui sont ses créanciers. Cependant, les mesures ont été prises pour toute la filière, y compris les MLP qui n'en avaient nul besoin. Nous avons réagi fermement face à cette situation car il n'était pas logique de nous imposer des mesures de restructuration destinées à une entreprise en cessation de paiement. Il a finalement été considéré que nous n'étions pas dans une situation comparable. Le prélèvement sur les ventes a été abaissé à 1 %, après d'âpres négociations, un niveau que je juge encore excessif.
À la différence des recours déposés par les éditeurs ou par le Syndicat de l'association des éditeurs indépendants, les nôtres étaient ciblés. Nous n'avons pas engagé de procédure contre l'allongement à six mois des préavis car nous avons estimé qu'il fallait laisser le temps à Presstalis de se restructurer et de mettre en oeuvre son plan. Nous avons en revanche contesté le prélèvement de 1 % du chiffre d'affaires, que nous souhaitons réduire à 0,45 %, car il n'est pas justifié, alors que nous avons reconstitué nos fonds propres. En effet, nous ne voyons pas l'intérêt de conserver les recettes des éditeurs et de les laisser dans une situation difficile pour payer leurs fournisseurs et leurs salariés.
Que faire si Presstalis dépose son bilan ? Je ne suis pas dans cette logique, qui équivaudrait à croire qu'un tremblement de terre va forcément avoir lieu...
Mme Dominique Vérien. - Nous sommes bien dans une zone sismique !
M. José Ferreira. - Les MLP avaient un plan de secours, qui, normalement, aurait dû être préparé en collaboration avec Presstalis, car on ne peut plus raisonner séparément. La distribution aurait été dégradée pendant un mois et demi, desservant les points de vente les plus importants. Les éditeurs auraient fini par s'organiser avec les MLP.
Je suis très attaché au système coopératif. La France est la deuxième économie coopérative au monde, ce que beaucoup de nos voisins nous envient. Ce système n'est pas la cause de la crise de Presstalis, qui, en réalité, n'applique pas ce principe. En 2010, à la suite du rapport Mettling, la gouvernance de Presstalis a été modifiée. Cela a eu pour conséquence de confier les responsabilités aux gros éditeurs, soit l'inverse de ce qu'est une coopérative. Je n'ai pas le sentiment que la situation se soit améliorée depuis.
Aux MLP, à l'inverse, l'assemblée générale vote pour désigner des administrateurs, qui élisent un président et rendent compte à l'assemblée. Toutes les typologies de titres sont représentées au sein du conseil d'administration.
La démocratie ne s'oppose pas à l'efficience économique. Pendant soixante-dix ans, le secteur a fonctionné en système coopératif, le seul qui garantisse la neutralité du réseau. L'entrée de capitaux aura pour objectif de dégager des bénéfices et donc à faire une discrimination entre les titres les plus rentables et ceux qui le sont moins, et tous les principes de liberté de la presse seront battus en brèche. Le contrôle du système est assez complexe. La nouvelle présidente de Presstalis a parlé de dilution des responsabilités ; je parlerai même de confusion, voire de disparition de la responsabilité.
La loi de 2011 a été faite pour laisser les éditeurs autoréguler leur distribution, mais cela a déséquilibré leurs responsabilités. Les deux principaux syndicats, celui de la presse magazine et celui de la presse quotidienne, disposent de la majorité au Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP). Ce dernier est donc dominé par les administrateurs de Presstalis et ses clients. Je suis membre de son assemblée générale en tant que président de MLP - je préférerais ne pas en être. Je n'ai cessé de protester contre cette régulation dirigée par les cartels. Les syndicats se réunissent le même jour, juste avant la réunion du bureau et décident à l'avance de ce qui sera fait. Je l'ai dit à mes pairs, il faut une meilleure représentativité du secteur ; il faut que les petits éditeurs, les diffuseurs, les dépositaires soient représentés. Quand un secteur est régulé par les entreprises qui le dominent déjà économiquement, le résultat ne peut être positif.
L'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) a été créée pour que les décisions des éditeurs bénéficient du sceau de l'État. En 2015, elle s'est un peu émancipée du CSMP, notamment en changeant de locaux. Elle a récemment pris des décisions contraires à celles de ce dernier, ce qu'elle n'avait pas les moyens de faire auparavant, avec ses quatre magistrats.
M. Michel Laugier, rapporteur. - Elle n'a toujours pas de moyens !
M. José Ferreira. - Récemment, l'ARDP a eu à se prononcer sur les barèmes. Elle est allée contre la volonté du CSMP en homologuant ceux des MLP. Quand ont été examinés les barèmes de Presstalis, qui ne couvrent pas ses charges, le CSMP n'a formulé aucune objection. Aujourd'hui le CSMP semble le découvrir et y voit la source des pertes de Presstalis.
Établir une régulation bicéphale était une excellente idée ; mais il y a un problème de représentativité. Faut-il tout changer ou régler seulement ce problème ? Je l'ai dit au CSMP, nous devons demander nous-mêmes une modification. J'ai conclu en citant une phrase qu'on entendait souvent en 1968 : « C'est quand on refuse de s'autocritiquer qu'on commence à s'autodétruire. »
M. David Assouline. - Merci d'avoir bien fait la distinction entre la crise de la filière et la crise de Presstalis. Vous n'ignorez pas que l'effondrement de Presstalis entrainerait l'effondrement de toute la filière. Quelle que soit votre bonne santé actuelle, elle ne serait pas si florissante si Presstalis disparaissait. Tous les acteurs ont intérêt à se pencher avec bienveillance sur le malade. Je sais qu'il est difficile de demander cela à un concurrent. Je comprends en ce sens vos propos parfois durs.
Vous minimisez un point : il est plus facile aujourd'hui de ne pas être en déficit quand on ne distribue que des magazines que quand on distribue aussi des quotidiens. Cela n'évacue pas tous les autres sujets : nous connaissons les graves problèmes de gestion de l'entreprise. Je suis surpris à chaque fois que des interlocuteurs évoquent des études, dont nous n'avons jamais connaissance, même pour ceux d'entre nous qui s'intéressent de près à la question ! Je sais qu'il existe un certain « entre soi » dans le milieu... Vous avez fait un très beau plaidoyer en faveur du système coopératif, que je partage. Je sais malheureusement que le débat va porter sur cela : certains vont essayer de battre en brèche un système qui a toujours été attaqué, mais qui a garanti jusqu'à présent la liberté de la presse.
C'est le détournement du système coopératif qui a causé les problèmes. M. Fottorino en a témoigné devant nous, les petits n'ont pas voix au chapitre. Nous allons donc tenter de démocratiser le système et d'éviter que le système coopératif ne soit contourné. Je vous lance un appel : vous êtes en danger de mort si Presstalis meurt. Votre contribution devrait donc être celle d'un participant au système, et non celle d'un concurrent.
Pensez-vous qu'une distinction dans les aides de l'État entre la presse d'intérêt citoyen et les autres titres soit souhaitable ?
M. José Ferreira. - Je suis désolé de ne pas m'être bien fait comprendre : mon objectif n'est pas de précipiter Presstalis dans la crise. Nous participons, du reste, au financement de la distribution des quotidiens par le biais de la péréquation. Nos éditeurs ont ainsi payé 1,2 % sur leurs ventes, soit 30 millions d'euros.
L'idée que les deux messageries seraient en opposition frontale est inexacte. Tous les jours, les collaborateurs et les directions de nos messageries échangent. Nous transportons une part du flux de Presstalis et ce dernier transporte une partie du nôtre. Nous détruisons ensemble nos invendus. De 2014 à 2016, 118 millions d'euros de parts de marché ont été gagnés par Presstalis, soit 25 % du chiffre d'affaires de MLP. Cela ne nous a pas empêchés de résister. Depuis 2016, la balance s'est inversée, mais seulement pour 16 millions d'euros, soit à peine 1,45 % du chiffre d'affaires de Presstalis.
M. David Assouline. - Comment expliquez-vous que nous croyions que vous êtes en guerre ? C'est peut-être une tactique ?
M. José Ferreira. - C'est certainement plus une tactique qu'une stratégie. J'ai encore rencontré Mme Benbunan il y a quinze jours à peine. Nous ne pouvons pas non plus risquer d'être soupçonnés d'une entente ! J'ai entendu certains dire à l'Assemblée nationale que Presstalis allait mal parce que les MLP lui avaient « volé » ses clients, ce qui est inexact. En effet, les pertes de Presstalis allaient croissant avec le nombre de clients. Presstalis a donc été victime du gigantisme, comme s'il découvrait l'organisation rationnelle du travail. La société a investi sur des machines, mais elles ont leur rythme de fonctionnement régulier. Or, la distribution de la presse implique une forte réactivité à certains moments qui nécessite l'intervention de personnels.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je vous remercie, monsieur Ferreira.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - La conférence des présidents a accepté notre demande de renvoi pour avis de la proposition de loi de Rémy Pointereau et Martial Bourquin portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs, sur laquelle la commission des finances donnera également un avis. Nous sommes tenus, compte tenu du calendrier d'examen de ce texte, de nous prononcer dès aujourd'hui, de sorte qu'il puisse être présenté par notre rapporteur lors de la réunion de la commission des affaires économiques, qui est saisie au fond, la semaine prochaine.
J'avais indiqué que Jean-Pierre Leleux, qui avait été le rapporteur, avec Françoise Férat, de la loi relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP) était candidat. Il a travaillé sur cette question cette semaine. Je propose qu'il soit nommé rapporteur pour avis.
La commission désigne M. Jean-Pierre Leleux en qualité de rapporteur pour avis de la proposition de loi n° 460 (2017-2018) portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs.
Par ailleurs, la commission désigne M. Jean-Pierre Leleux en qualité de rapporteur pour avis du projet de loi n° 846 (AN) portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission).
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - Cette proposition de loi met en place un certain nombre de dispositifs pour inverser le développement centrifuge de nos communes vers leur périphérie. C'est un texte très important, qui répond à un besoin clairement identifié et poursuit un objectif que nous partageons évidemment tous. Son article 7 soulève cependant des difficultés. Il prévoit « une procédure permettant d'éviter un blocage de projets locaux essentiels à la survie du centre-ville pour des raisons liées au patrimoine et d'engager un dialogue avec les architectes des Bâtiments de France » (ABF). Cette phrase trahit une appréhension des règles patrimoniales et, en particulier, de l'avis conforme de l'ABF, comme une contrainte entravant les politiques de développement local.
Le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ÉLAN), qui prévoit de transformer l'avis conforme de l'ABF en un avis simple pour les travaux destinés à l'implantation d'antennes de téléphonie mobile ou portant sur des immeubles insalubres, inquiète déjà les acteurs du patrimoine. Quelle n'a pas été leur stupeur de découvrir qu'une nouvelle atteinte législative, aux conséquences potentiellement plus dévastatrices encore, pourrait être portée au patrimoine ! Et surtout que celle-ci émanait, non plus du Gouvernement, mais du Sénat, chambre connue pour être la plus soucieuse de la protection du patrimoine, celle-là même qui l'avait ardemment défendue lors de l'examen du projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP) jusqu'à parvenir à en infléchir la rédaction.
Que prévoit concrètement l'article 7 ? D'une part, il instaure une procédure dérogatoire au droit commun dans les espaces protégés au titre du code du patrimoine, c'est-à-dire les abords ou les sites patrimoniaux remarquables, dès lors qu'ils seraient concernés par le périmètre d'une opération de sauvegarde économique et de redynamisation (OSER). Une directive nationale tenant compte de la situation financière des collectivités territoriales et des besoins locaux en matière de logement, de commerce et d'artisanat, encadrerait le travail de l'ABF. Celui-ci disposerait d'un mois pour édicter, sur la base des principes et objectifs posés par cette directive, des prescriptions et recommandations en matière de patrimoine sur le périmètre de l'opération. Ces prescriptions et recommandations se substitueraient purement et simplement aux autres règles patrimoniales en vigueur. D'autre part, il transforme l'avis conforme de l'ABF en un avis simple si ce dernier n'a pas joué le jeu de la procédure dérogatoire.
Qu'en penser ? Sur la forme, toutes ces questions, à commencer par l'avis conforme de l'ABF, ont déjà été traitées au moment de l'examen de la loi LCAP, adoptée à la quasi-unanimité des deux assemblées. Nous déplorons sans cesse l'instabilité juridique, et s'il est un domaine où elle peut se révéler particulièrement désastreuse, c'est bien le patrimoine, dont la préservation s'inscrit nécessairement dans la durée.
De nouvelles évolutions du métier d'ABF sont en outre aujourd'hui sur la table : un groupe de travail composé d'élus et d'ABF a planché en ce début d'année, à la demande de la ministre de la culture, sur des propositions qui pourraient faire l'objet d'une circulaire dans les prochaines semaines. Plusieurs idées s'en dégagent : favoriser l'intervention de l'ABF en amont des projets patrimoniaux, introduire une collégialité des avis pour les projets les plus importants, enrichir la formation dispensée au sein de l'École de Chaillot pour permettre aux ABF de s'engager dans une culture du dialogue et de développer leurs qualités de pédagogues pour apporter une réelle ingénierie aux élus locaux, assurer la prévisibilité des règles et des prescriptions et garantir la continuité et l'harmonisation des avis.
Sur le fond, l'article 7 semble bouleverser l'approche de protection patrimoniale que notre tradition législative a héritée de la loi Malraux de 1962, faisant courir le risque de revenir plusieurs décennies en arrière et d'entraîner une dégradation irrémédiable de notre patrimoine. D'ailleurs, la protection patrimoniale que les auteurs de la proposition souhaitent voir maintenue dans le périmètre des opérations OSER ne semble pas revêtir la même finalité. L'exposé des motifs évoque ainsi « la protection d'éléments consubstantiels à l'identité des territoires », notion éminemment subjective.
Le principe d'une directive nationale pose plusieurs problèmes. Elle peut apparaître d'abord comme une forme de recentralisation, puisqu'elle a vocation à se substituer, dans les périmètres OSER, aux règles patrimoniales, y compris celles qui sont définies dans le cadre d'une concertation locale et à la suite d'une enquête publique, comme c'est le cas pour les sites patrimoniaux remarquables (SPR) et les périmètres intelligents des abords. Elle est élaborée conjointement par les ministres chargés du patrimoine et de l'urbanisme - deux ministères qui ont historiquement des difficultés à collaborer -, mais son contenu restera nécessairement général et peu opérationnel s'il doit s'appliquer à l'ensemble des territoires et des projets, laissant une grande marge d'appréciation aux ABF pour élaborer leurs prescriptions et recommandations, à rebours des objectifs poursuivis par les auteurs de la proposition de loi.
D'un point de vue juridique, il ne paraît pas acceptable que des règles prises de manière unilatérale puissent se substituer à des documents de protection patrimoniale : le plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) et le plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine (PVAP), qui sont élaborés dans le cadre d'une procédure transparente, font l'objet d'un accord entre les élus, l'État, les citoyens et les acteurs du patrimoine et constituent des documents opposables annexés au plan local d'urbanisme. Sans compter que de telles dispositions feraient peser un risque de différenciation des normes applicables au sein d'un même SPR, avec, à plus forte raison, des normes moins protectrices susceptibles de s'appliquer en son coeur.
L'article 7 manifeste également une volonté claire de remettre en cause le pouvoir de l'ABF. Le délai d'un mois qui lui est octroyé pour émettre ses prescriptions et recommandations à l'intérieur du périmètre OSER et celui de cinq jours pour un avis simple ne sont pas réalistes : ils interdiront un examen correct des dossiers, avec pour effet de compromettre le patrimoine. Comment expliquer que l'ABF soit la seule autorité de la chaîne d'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme à qui l'on demande de nouveaux efforts en matière de délais ? Je rappelle que les délais des ABF ont déjà été réduits à deux mois au moment de l'adoption de la loi LCAP.
La transformation de l'avis conforme en un avis simple fait courir de grands risques à la préservation du patrimoine, compte tenu du caractère irréversible des atteintes qui y sont portées. Prenons l'exemple des sites inscrits qui ne font plus l'objet que d'un avis simple depuis les années quatre-vingt : ils ont été désinscrits en grande majorité par la loi de 2016 pour la reconquête de la biodiversité, à cause de leur lente dégradation sous l'effet de la pression foncière.
Vous m'objecterez que l'avis conforme est maintenu dès lors que l'ABF rend des recommandations et prescriptions sur le périmètre OSER dans le temps imparti. Quand bien même l'avis conforme serait préservé dans ces circonstances - et l'on ne peut à coup sûr l'affirmer, car le texte présente une vraie ambiguïté sur ce point -, peut-on encore véritablement parler d'avis conforme quand la décision de l'ABF doit être rendue sur la base de règles selon lesquelles la situation financière des collectivités territoriales et les besoins de celles-ci en matière de logements, de commerce et d'artisanat prime les considérations patrimoniales ?
La précipitation dans laquelle l'ABF se verrait contraint d'intervenir et la concentration du pouvoir de décision dans les mains du seul maire pourraient finir par accroître les risques de contentieux liés à des projets OSER ; ce serait dommageable, au vu de l'urgence à agir.
Quelle position notre commission peut-elle exprimer ? L'adoption de l'article 7 dans sa rédaction actuelle empêcherait la prise en compte du patrimoine lors des opérations OSER, ce qui serait d'autant plus paradoxal que les bâtiments patrimoniaux peuvent être un facteur d'attractivité pour les centres-villes. Rien ne justifie d'écarter en particulier les normes patrimoniales, plutôt que les autres - règles techniques, environnementales, fiscales ou sociales -, qui ne sont pas, elles, remises en cause.
D'après les chiffres communiqués par l'Association nationale des architectes des Bâtiments de France, l'instruction de la demande d'autorisation par l'ABF n'allonge pas démesurément les délais d'examen : ils sont en moyenne de 22 jours. Sa décision serait très rarement bloquante : un avis conforme défavorable ne serait rendu que dans 6,6 % des cas et ce taux tomberait même à 0,1 % à la suite des échanges qui s'ensuivent. D'ailleurs, les recours seraient extrêmement rares : 0,01 % des dossiers, avec une confirmation de l'avis de l'ABF dans 81 % des cas.
L'existence, pour les SPR, comme pour les périmètres intelligents des abords appelés à se généraliser, de procédures transparentes et concertées limite plutôt les risques de contentieux. Les instances de dialogue existent, qu'il s'agisse de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture (CNPA) ou des commissions régionales (CRPA), comme des commissions locales des SPR. La loi LCAP en a d'ailleurs largement revalorisé les attributions et a confié leur présidence à des élus. Elles me semblent pouvoir constituer des enceintes appropriées pour permettre aux maires d'associer le plus en amont possible les acteurs du patrimoine aux enjeux liés aux projets de revitalisation. Enfin, dernier élément et non des moindres, les recours sont possibles et plutôt efficaces.
Dans ces conditions, la tentation était grande de demander la suppression de cet article, qui remet en cause les équilibres résultant de la loi LCAP, pourtant adoptée il y a moins de deux ans à la quasi-unanimité des deux chambres. L'inclusion des SPR dans le champ de l'article 7, compte tenu des dérogations prévues aux règles de procédure précises auxquelles ils obéissent, est particulièrement inacceptable. Mais, dans un souci de conciliation, j'ai rencontré le rapporteur de la commission des affaires économiques et j'ai travaillé avec les deux auteurs de la proposition de loi pour arriver à un compromis. Les autres articles de la proposition de loi allant dans le bon sens, la présidente et moi ne voulons pas d'un blocage.
Je vous propose donc une réécriture de l'article, qui remplace la directive nationale par des instructions non normatives aux ABF des ministres chargés du patrimoine et de l'urbanisme. Ces derniers n'auront pas à fixer leurs prescriptions et recommandations sur la base de la directive, mais pourront faire connaître dans un délai d'un mois les enjeux patrimoniaux présents sur le périmètre de l'opération OSER au porteur de projet - en général la collectivité locale. Cela lui fera prendre conscience que ces éléments devront être traités et l'ABF se mettra ensuite à la disposition du maire pour collaborer sur le projet.
Je sais qu'il existe une hostilité épidermique aux ABF. J'ai été maire, il m'est arrivé d'avoir des litiges avec eux. Autrefois, certains d'entre eux étaient imbus de leur personne, mais les choses ont beaucoup évolué, notamment depuis que la loi a prévu le recours auprès du préfet, accompagné d'une consultation préalable de la commission régionale. Cette commission est l'enceinte où le maire s'exprime, où il peut exposer son projet, présenter les enjeux financiers, et économiques à côté des enjeux patrimoniaux. Il revient ensuite au préfet de trancher.
Dernier point de cette réécriture de l'article, le IV, qui transforme l'avis conforme en avis simple lorsque l'ABF n'a pas rendu de prescriptions et recommandations, devenu superfétatoire, est supprimé.
Il vous a été distribué un tableau reprenant le texte initial de la proposition de loi, le texte sur lequel Rémy Pointereau, Martial Bourquin et moi-même avons travaillé hier et le texte que je propose. Nos collègues ont accepté que soit supprimée la notion de directive nationale et modifié certains éléments. Ils ont donné leur accord pour que soit ajoutée l'idée que « ces objectifs et orientations tiennent aussi compte des enjeux de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine... » Cette instruction, que je ne veux plus appeler « directive », qu'un ministre peut légitimement adresser à ses propres services, comprendra donc des enjeux économiques, financiers et patrimoniaux. Nous demandons simplement à l'ABF d'être conscient que la conservation patrimoniale publique n'est pas le seul objectif à prendre en compte.
« Ces objectifs et orientations peuvent comporter des éléments différenciés selon le tissu urbain et le patrimoine des territoires. » On ne sait pas très bien comment cela se fera ; nous avons accepté, il est vrai, de maintenir un grand nombre de dispositions qui ne relèvent pas de la loi, mais sont plutôt le fruit d'un travail interne du ministère de la culture avec les ABF. Nous avons travaillé en bonne intelligence avec Rémy Pointereau et Martial Bourquin et je les ai convaincus qu'il ne fallait absolument pas inscrire dans la loi un certain nombre de dispositions. Toutefois, par rapport à la proposition qu'ils m'ont faite, je souhaite supprimer encore dans le paragraphe I, la phrase : « Ils visent à simplifier et alléger le poids des normes qui pèsent sur les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les opérateurs dans ces périmètres pour leur permettre de mener à bien leurs projets de revitalisation du centre-ville ou du centre-bourg. » Le terme « normes » est susceptible de créer des contentieux : ces nouvelles normes qui s'imposeraient à un plan préétabli, tels le PSMV ou le PVAP, pourraient se télescoper.
Outre ces avancées acceptées par nos collègues et la nouvelle rédaction que je propose, j'observe qu'il convient d'informer les maires des possibilités de recours contre les décisions des ABF auprès des préfets de région et de la procédure applicable dans ce cadre. Nombreux sont les maires qui ignorent la possibilité d'engager un recours ou qui n'osent pas le faire.
M. Olivier Paccaud. - Ou qui en sont découragés.
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - En effet, cela arrive aussi. Nous discuterons ultérieurement du mode de réponse concernant ces recours. Il faut, d'une certaine manière, vulgariser le recours pour que celui-ci soit une forme d'appel, d'autant qu'il est de nature à favoriser le dialogue en ouvrant la porte à un débat contradictoire au sein de la CRPA. Cela pourrait ainsi faciliter l'approfondissement et l'unification de la doctrine en matière de protection du patrimoine.
Je rappelle en effet que le recours formé par le maire auprès du préfet à l'encontre de la décision de l'ABF s'accompagne d'un passage devant la CRPA, au cours duquel le maire a la possibilité de mettre en avant des arguments économiques ou sociaux que l'ABF n'avait pas eu à connaître auparavant. Évidemment, la vulgarisation du recours ne peut intervenir que par voie réglementaire : si j'évoque ce point devant vous aujourd'hui, c'est pour faire savoir que nous jugeons ce dernier important.
Plus largement, des attentes fortes se font sentir pour que les ABF disposent d'instructions plus précises permettant d'homogénéiser leurs pratiques sur tout le territoire et de garantir une continuité des avis. C'est d'autant plus vrai en matière d'abords de monuments historiques, dont la protection, de dimension nationale, du fait de la présence d'un monument historique, appelle l'application de règles claires et identiques. Aujourd'hui, pour chaque modification, le plan local d'urbanisme doit être révisé. Progressivement, les abords seront portés par des règles qui feront l'objet d'une enquête publique. L'élaboration d'une instruction générale de méthodologie, ainsi que la mise en oeuvre d'un référentiel d'harmonisation des avis, serait une bonne chose. Une nouvelle fois, de tels outils relèvent du pouvoir réglementaire. Appelons donc le ministère chargé de la culture à agir en ce sens.
Au final, il me semblait utile de parvenir à un consensus, sans rien lâcher sur la protection du patrimoine. L'amendement que je propose répond, me semble-t-il, aux situations évoquées par certains d'entre vous, qui ont connu des expériences négatives avec les ABF. La nouvelle génération des ABF me paraît beaucoup plus ouverte et moins arrogante.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Votre exposé est utile, monsieur le rapporteur pour avis, en ce qu'il rappelle les enjeux que j'avais évoqués devant vous dès la semaine dernière. Il était important de dialoguer avec nos collègues auteurs et rapporteurs de cette proposition de loi au sein des autres commissions et d'agir.
Mme Marie-Pierre Monier. - Globalement, nous sommes d'accord avec ce que vous proposez, monsieur le rapporteur pour avis. Nous avons aussi travaillé en amont de cette réunion et l'article 7 nous inquiète beaucoup en ce qu'il remet en cause le travail réalisé dans le cadre de la loi LCAP. Nous avons eu la volonté d'associer tous les acteurs et de mener une concertation jusqu'au niveau local. Il ne saurait être question de revenir sur l'équilibre auquel nous sommes parvenus. La protection du patrimoine est très importante.
L'une des pierres d'achoppement est la nature de l'avis de l'ABF. Comme vous l'avez souligné, il faut que l'avis soit conforme. Après le passage à l'avis simple dans les sites inscrits, dans les années quatre-vingt, ceux-ci ont été irrémédiablement dégradés. Si nous sommes soucieux de ne pas bloquer les procédures de rénovation des centres anciens délabrés par des procédures longues et des dialogues stériles entre les élus et l'ABF, il nous paraît essentiel que l'avis conforme de l'ABF reste la norme lors de la mise en oeuvre des périmètres des opérations OSER, afin de ne pas mettre en péril le patrimoine protégé. En effet, c'est par la protection et la mise en valeur du patrimoine que nous pourrons revitaliser nos centres-bourgs, et non pas par une remise en cause systématique.
En outre, nous sommes contre la mise en place de dérogations aux dispositions s'appliquant aux abords de monuments historiques et aux sites patrimoniaux remarquables.
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - Tout à fait.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Très bien.
Mme Marie-Pierre Monier. - Pour en revenir à l'avis simple, le délai de cinq jours qui lui est octroyé nous semble totalement déraisonnable.
Enfin, nous craignons qu'une directive nationale ne tienne pas suffisamment compte de la spécificité des territoires, alors que l'élaboration des SPR constitue un travail de terrain, en concertation avec les acteurs locaux et au travers d'une enquête publique.
Enfin, nous aimerions modifier le délai d'un mois qui a été retenu et réfléchissons à l'idée de déposer un amendement en ce sens.
Mme Sonia de la Provôté. - Je vous remercie, monsieur le rapporteur pour avis, d'avoir obtenu cet accord, qui concilie les enjeux de revitalisation d'un centre-bourg ou d'un centre-ville dans une situation désespérée, de préservation du patrimoine et d'autres considérations qui n'ont pas été évoquées, telles que le respect des normes environnementales. Ayant participé au groupe de travail, je souhaite revenir sur le fait que les 31 articles que comprend cette proposition de loi constituent des outils pour les élus locaux et qu'aucun territoire n'est oublié : les mesures proposées sont de nature à accompagner les maires pour pouvoir avancer.
La rédaction proposée me convient. Il y aura de moins en moins d'ABF rigides et acariâtres ; le dialogue s'instaure de plus en plus. Nous devons nous arcbouter sur l'avis conforme, non pas parce que nous sommes des défenseurs rigides du patrimoine, mais que celui-ci permet de protéger le maire : on ne saurait accepter une grande surface à la place d'une belle maison à colombages dans un ensemble urbain cohérent et d'intérêt patrimonial, sauf à détruire alors tout le centre-ville. On ne peut faire revenir les habitants qu'en leur offrant une qualité de vie.
Pour ma part, j'estime que le terme de « normes » n'est pas adapté.
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - Je vous propose de le supprimer.
Mme Sonia de la Provôté. - Dans le cas contraire, je vous suggère de modifier les termes ainsi : « Ils visent à rendre conciliables les contraintes imposées dans ces périmètres aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux opérateurs avec la réalisation de leurs projets de revitalisation du centre-ville ou du centre-bourg. ». Il s'agit en réalité de contraintes et non pas de normes. Il importe stratégiquement de pouvoir développer et revitaliser le centre-ville et le centre-bourg.
M. Alain Schmitz. - Je tiens à souligner l'émoi suscité par l'article 7 au sein des associations de défense du patrimoine, d'autant que cette proposition de loi émane du Sénat - Jean-Pierre Leleux a parlé d'une constante dans la position des ABF, mais le Sénat, lui, a toujours été le défenseur par excellence du patrimoine. Or ces associations ont l'impression que tous les acquis sont remis en cause, notamment le travail considérable réalisé par le Sénat dans le cadre de la loi LCAP. Quinze associations nationales ont aussitôt manifesté leurs inquiétudes.
L'article 7 est en quelque sorte une mesure de défiance à l'égard des ABF. La suppression de l'avis conforme en un avis simple impliquait une remise en cause du bien-fondé du jugement porté par les ABF. Pour ma part, je me suis efforcé pendant de très nombreuses années de travailler en amont avec les ABF ; c'est le gage de la réussite. D'ailleurs, en cas de recours, l'avis négatif de l'ABF est de nature à renouer le dialogue, ce qui permet souvent d'aboutir finalement à un accord. Comme l'a évoqué Jean-Pierre Leleux et comme l'a souligné l'Association nationale des ABF, seul 0,01 % de décisions font l'objet d'un recours, et, dans 80 % des cas, la décision de l'ABF est confirmée. L'ABF est donc fondamental. Aussi, je remercie Jean-Pierre Leleux d'être parvenu à un accord en si peu de temps, ce qui évite toutes ces incompréhensions.
Je souscris aux propos de M. Leleux d'aller dans le sens d'une homogénéisation des pratiques des ABF et d'une continuité des avis. Les opérations OSER allaient totalement à l'encontre des traditionnels plans de sauvegarde de mise en valeur et des sites patrimoniaux remarquables. Rappelons-nous que le but de la loi Malraux était d'empêcher la démolition pure et simple des « îlots insalubres » à une époque où l'on cherchait à avoir les coudées franches pour revitaliser les centres anciens dégradés. Nous le savons très bien, la revitalisation passe par une requalification patrimoniale de ces centres anciens, vecteurs de développement économique et touristique. Tout cela ne peut bien entendu se faire qu'avec l'accord des ABF.
M. Claude Malhuret. - Je tiens tout d'abord à féliciter Jean-Pierre Leleux d'avoir pris cette initiative. Si, comme l'a relevé Alain Schmitz, l'article 7 a suscité des réactions au sein des associations de patrimoine, il suscite depuis quinze jours une émotion considérable au sein de notre commission et, plus généralement, au sein du Sénat. Il est donc louable d'avoir essayé de régler ce problème par un compromis.
Ce compromis est difficile parce que le sujet est très délicat. La zone de contact entre le maire et l'ABF est souvent une zone de conflit : on a tous connu des maires destructeurs et des ABF butés ! Il est donc difficile de penser que, au moyen d'une loi, on va régler les problèmes ; il y aura toujours des contentieux, des oppositions de personnes, mais notre rôle est d'essayer de parvenir au fine tuning, à la nuance la plus juste possible pour éviter tout contentieux.
Le diable se niche souvent dans les détails. Aussi, je poserai quatre questions.
Premièrement, ce compromis oral est-il solide, notamment si l'on veut supprimer une nouvelle phrase du texte de l'article 7 ? Si nous n'arrivons pas à un nouveau compromis, je ne suis pas sûr que nos collègues suivent la position de notre commission en séance publique.
Deuxièmement, le mot « directive » a certes été supprimé, mais la rédaction « les ministres chargés de l'urbanisme et du patrimoine fixent les objectifs et les orientations » est maintenue. Ce faisant, ils peuvent fort bien décider de les fixer au moyen d'une directive. Dès lors, on se retrouverait dans la situation initiale. N'y a-t-il pas là une faille ?
Troisièmement, est-on absolument certain que l'avis conforme est maintenu avec la rédaction proposée ? Le texte initial prévoyait, au paragraphe III, que l'autorisation de travaux était conforme aux prescriptions et recommandations, alors que ces termes n'apparaissent plus dans les deux autres versions. L'avis conforme est-il mentionné ailleurs, sans qu'il soit besoin d'y faire référence ici ? Ou y a-t-il là encore une faille ?
Quatrièmement enfin, M. Leleux a relevé que le délai d'un mois pour émettre des prescriptions et recommandations et l'avis donné réputé en l'absence de réponse dans les cinq jours étaient invraisemblables. Or je ne suis pas sûr que les auteurs de cette proposition de loi aient compris que ce délai risque d'être contreproductif. Quand le délai est trop court, on ouvre le parapluie : l'ABF opposera un refus, faute de temps.
M. Pierre Ouzoulias. - Je souscris totalement aux propos de notre collègue Alain Schmitz.
J'aimerais simplement vous faire part d'une interrogation technique ; n'y voyez là aucune critique : avec le paragraphe II, l'ABF a un rôle de coordination des services patrimoniaux dans l'information donnée aux collectivités sur les contraintes pesant sur le patrimoine au sens large, y compris le patrimoine archéologique. Vous faites descendre la coordination patrimoniale qui est aujourd'hui exercée par la Direction régionale des affaires culturelles (DRAC) à un niveau départemental, même s'il s'agit d'une annexe départementale d'un échelon régional. Cela va nécessairement conduire à une réforme par le ministère de la culture de la relation entre les services territoriaux de l'architecture et du patrimoine et les DRAC.
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - Pour l'archéologie ?
M. Pierre Ouzoulias. - Notamment en effet. Au regard de l'agrandissement des régions, l'échelon régional est de plus en plus difficile à tenir pour les archéologues ; je pense à la Nouvelle-Aquitaine et à l'Occitanie.
Comme l'ABF joue un rôle en termes de coordination de la saisine patrimoniale, les directives concerneraient aussi de facto l'archéologie. J'ai travaillé pendant cinq ans sur des directives nationales en matière de patrimoine archéologique, mais celles-ci ne sont toujours pas publiées ; on les attend encore... Ce travail est intéressant, passionnant, mais d'une complexité absolue.
Il faut en effet éviter que nous ne soyons mis en minorité en séance publique, mais je crains que les dispositions proposées n'ouvrent la voie à une réorganisation des services patrimoniaux, dans un premier temps, et à une révision de la loi sur la protection du patrimoine archéologique, dans un second temps. On voudra faire en sorte que les prescriptions archéologiques tiennent elles aussi compte de la situation particulière des maîtres d'ouvrage eu égard aux contraintes financières. On met là dans le doigt dans un engrenage.
Mme Françoise Laborde. - Je remercie moi aussi Jean-Pierre Leleux pour le travail qu'il a réalisé avec nos collègues. Nous nous sommes focalisés ici sur l'article 7, mais la proposition de loi contient de bonnes choses. Avec mes collègues du RDSE, nous avons décidé de nous abstenir. Même si nous partageons certains des propos - ils reflètent la réalité de terrain -, nous devons nous réunir pour discuter, élaborer des amendements ou valider la version proposée. C'est pourquoi nous resterons aujourd'hui neutres, si je puis dire, et nous débattrons du texte en séance publique.
Mme Laure Darcos. - Je remercie moi aussi Jean-Pierre Leleux de ce compromis ou, en tout cas, de ce rapprochement. J'ai signé cette proposition de loi sans avoir regardé l'article 7 sous l'angle de la commission de la culture.
Pour voir le côté positif des choses, il est bon que les ABF aient été secoués. Comme l'a dit M. Malhuret, la proposition de loi montre un ras-le-bol des maires devant le fait que les ABF, qu'ils soient bornés ou pas, aient le dernier mot et puissent bloquer des décisions politiques ! À l'inverse, les discussions auront permis de montrer aux élus qu'ils disposent d'une latitude plus grande dans le cadre de la loi LCAP et d'un pouvoir décisionnaire. Cela commence tout juste à se mettre en place.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Il faut laisser à la loi le temps de produire ses effets.
Mme Laure Darcos. - Bien sûr, mais cela est positif.
Si la proposition de loi prévoit la suppression de l'avis conforme, c'est pour permettre aux maires de revitaliser un centre-bourg le temps d'un mandat. Je me demande d'ailleurs si les délais actuels permettent suffisamment aux services du patrimoine et aux ABF de donner leur avis rapidement pour ne pas bloquer trop longtemps une politique municipale ?
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. -La pénurie de personnels est réelle, avec un ABF et demi en moyenne par département. C'est un élément non négligeable.
Mme Annick Billon. - Je vous remercie madame la présidente, de nous avoir alertés dès la semaine dernière et je m'associe aux remerciements adressés à M. le rapporteur, qui a établi un diagnostic extrêmement précis de l'article 7 en faisant référence à la loi LCAP, dont Françoise Férat était corapporteur. Il aurait été dommage de remettre en question par inadvertance le travail fabuleux qu'elle a réalisé.
J'ai également cosigné cette proposition de loi. Eu égard aux remarques émises depuis la semaine dernière, je m'étais dit que je ne voterais pas le texte si l'article 7 était maintenu dans cette rédaction. Aujourd'hui, je suis très satisfaite des propositions du rapporteur pour avis, en apportant un bémol. Le délai d'un mois me semble aussi trop court. Je souhaiterais que l'on en discute.
Je voterai cette proposition de loi, car elle ne se résume bien évidemment pas à cet article. Tous les outils proposés par Sonia de la Provôté, qui s'est aussi beaucoup investie sur ce sujet avec Rémy Pointereau et Martial Bourquin, sont très intéressants pour les communes qui n'arrivent pas à redynamiser et revitaliser leur centre-ville.
M. Olivier Paccaud. - On est tous conscient de l'atout patrimonial. En matière d'attractivité d'un territoire, le patrimoine est un élément clé, surtout dans un pays comme la France. L'article 7 avait certainement des défauts, mais il ne méritait pas d'être supprimé. Aussi, je salue également l'esprit modérateur de notre rapporteur, qui a réalisé un travail de qualité.
Claude Malhuret a insisté sur la problématique de la directive nationale. Je souscris à la volonté de fixer des objectifs et des orientations. Toutefois, permettez-moi de vous lire une phrase du rapport de nos collègues : la directive nationale « présenterait l'intérêt de donner à l'action des ABF une continuité et une forme d'homogénéité qui serait de nature à apaiser les critiques portant sur les variations de prescriptions d'un territoire à l'autre, d'un ABF à l'autre, d'un moment à l'autre. » C'est totalement exact. On a tous dans nos territoires des exemples de projets qui ont été bloqués par un ABF et qui ont été autorisés par son successeur. La recentralisation n'est jamais une bonne chose ; on ne peut plus se passer de l'intelligence des territoires. Une des solutions est la collégialité, le travail en amont : le fait du prince n'est plus accepté dans les territoires. L'article 7 avait l'avantage de débloquer un petit peu les choses.
Mme la présidente a bien insisté sur le manque de moyens des ABF. Les délais sont liés à cette problématique.
S'agissant de la « publicité » des recours, il faut que les maires sachent qu'ils ont le droit d'engager un recours. La semaine dernière, un maire m'a rapporté que l'ABF lui avait indiqué qu'il n'avait aucune chance de voir son recours aboutir ; naïvement, le maire n'a donc pas engagé de recours. La force des chiffres avancés concernant le nombre des recours est donc très relative.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Charge à nous qui sommes en lien et en prise directe avec les maires de jouer un rôle de conseil auprès d'eux.
Mme Sylvie Robert. - Je remercie Jean-Pierre Leleux d'avoir trouvé un compromis avec les auteurs de la proposition de loi. J'estime que la commission de la culture aurait dû être saisie au fond sur cet article. Il reviendra à la commission des affaires économiques de se prononcer : il va falloir convaincre nos collègues, afin que les dispositions adoptées dans la LCAP ne soient pas remises en question, comme l'a dit Marie-Pierre Monier. Il est dommage que la philosophie de cet article conduise les auteurs à considérer que le patrimoine peut être source de contraintes et de blocages ; c'est ce que reflète cet article.
Sur le fond, nous partageons nombre des éléments avancés par notre collègue Jean-Pierre Leleux. Nous souhaitons voir le délai d'un mois relevé et nous assurer de l'avis conforme. Nous allons examiner avec intérêt et bienveillance l'amendement proposé par le rapporteur pour avis. À l'instar de nos collègues du RDSE, nous ne prendrons pas part au vote aujourd'hui, mais sachez que nous partageons l'esprit constructif qui vous anime et nous voulons aller plus loin dans la recherche d'un compromis collectif.
M. Pierre Laurent. - Les membres du groupe CRCE se réuniront également pour déterminer leur vote.
Sur la question du délai, Jean-Pierre Leleux a évoqué son doute quant au raccourcissement, mais le délai d'un mois est maintenu. Cette question est-elle ouverte ? Qu'en pensent les auteurs de la proposition de loi ?
Je demande à être convaincu que le texte garantisse l'avis conforme. Comme l'a souligné Jean-Pierre Leleux, il serait catastrophique que le Sénat, reconnu comme étant une assemblée vigilante sur cette question, envoie un signal d'ouverture à la mise en cause de l'avis conforme.
Mme Sylvie Robert. - Absolument.
M. Pierre Laurent. - Offrons-nous la garantie suffisante avec le texte de compromis ?
M. Max Brisson. - J'ai cosigné la proposition de loi, et je n'ai pas l'intention de m'en excuser. Par nature, j'ai confiance en les élus et j'ai une méfiance a priori envers la technostructure. Très souvent, dans cette maison et ailleurs, on conteste la technostructure, mais quand on a l'occasion d'envoyer un message, on se met en retrait.
Je remercie Jean-Pierre Leleux de son travail. Tout en rejoignant les propos de mes collègues Olivier Paccaud et Claude Malhuret, je formulerai deux remarques.
L'État et les ministres ne s'expriment que par directive ou circulaire ; il n'y a pas d'autre moyen de s'exprimer avec l'administration déconcentrée de l'État. On en revient donc au texte initial. Je veux bien voter l'amendement du rapporteur pour avis, mais, comme Sonia de la Provôté, je souhaiterais que l'on trouve une formulation permettant aux élus d'un territoire, qui ont la légitimité, de pouvoir déroger à la règle : on ne peut pas rester dans un carcan national ; c'est ce qui bloque notre pays - je suis profondément girondin. Il faut trouver le cadre. La rédaction proposée par Sonia de la Provôté pourrait être de nature à trouver un compromis.
Mme Dominique Vérien. - Le délai d'un mois est une bonne chose - il est en moyenne de vingt-deux jours - d'autant que l'ABF sera consulté en amont. La question était aussi d'accélérer le processus. Il est normal d'associer l'ABF et qu'il y ait un avis conforme.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Ma seule interrogation porte sur la capacité objective à répondre en un mois compte tenu du très faible nombre d'ABF par département, sauf à s'assurer, dans le cadre de la loi de finances, du recrutement.
M. Alain Schmitz. - Il y a des postes non pourvus.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - C'est un vrai sujet.
Monsieur Brisson, il n'est demandé à personne de s'excuser de quoi que ce soit : dans cette maison, chacun est libre de signer les textes qu'il souhaite. Tel n'est pas du tout l'état d'esprit des membres de la commission de la culture. Ici, nous sommes dans notre rôle : nous devons nous saisir des sujets qui relèvent sur le fond de notre responsabilité. Il nous appartient aussi de veiller au respect de la continuité de notre réflexion et de nos décisions de manière la plus collégiale possible. La partie relative au patrimoine et à l'archéologie préventive de la loi LCAP est vraiment à l'initiative du Sénat : nous avons tenu la plume.
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - Ce sujet est, on le sent bien, très sensible, à la rencontre de deux enjeux louables, mais parfois difficilement compatibles.
Tout d'abord, je tiens à le souligner, le terme « dérogation » ne figure plus dans le texte.
J'ai indiqué que le délai de cinq jours me paraissait très court et je vous ai suggéré de maintenir le délai d'un mois, le seul délai imposé dans ce texte. Je souligne toutefois qu'il s'agit d'un délai de porter à connaissance des éléments patrimoniaux déjà normés dans les documents antérieurs : il n'est pas question d'un avis sur une autorisation de travaux par exemple. L'ABF dispose déjà des prescriptions. À mon sens, il n'est donc pas nécessaire de fixer un délai de deux mois. Sauf avis majoritaire contraire, je préférerais maintenir le délai d'un mois parce qu'il s'agit d'un sujet sensible pour les auteurs de la proposition de loi, qui ont l'intention - légitime ou non - de réduire les délais. Le maire a deux mois pour signer le permis de construire sauf recours. Cependant, on ne considère pas les délais accordés pour les autres services - problèmes de voirie, d'alignement, les normes sanitaires -, des délais qui courent en conséquence. À mon avis, ce ne serait pas envoyer un bon signal que de prévoir un délai de deux mois uniquement pour les ABF.
Plusieurs de vos interventions laissent transparaître une certaine inquiétude quant au bien-fondé de la suppression de la directive nationale. Inscrire dans la loi le terme « directive » revient à donner une instruction précise ; nous demandons que les ministres fixent des orientations et des objectifs sous une forme qu'ils définiront. Si le texte dans lequel les ministres exposeront leurs orientations et objectifs contredisait une norme existante, tout citoyen pourrait porter le problème devant le tribunal administratif, et il gagnerait. C'est pourquoi il me semble préférable de laisser une forme d'instruction nationale.
L'avis conforme de l'ABF ne me semble plus du tout menacé dans ce texte de compromis. On demande simplement que l'autorisation des travaux tienne compte des nécessités de la revitalisation de l'habitat. Certes, les ABF sont parfois rigides, mais ils donneront leur avis en tenant compte de ces nécessités. C'est ainsi que je ressens les choses.
Les îlots insalubres sont le coeur de la loi ÉLAN.
M. Pierre Ouzoulias. - Bien sûr.
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - La loi Malraux a été conçue à cet effet et si, en cinquante ans, les communes ont beaucoup travaillé, les îlots insalubres sont encore nombreux. Si l'on envoie les bulldozers, tout l'esprit de la loi Malraux disparaît. Mais, lorsque c'est inéluctable, il n'est pas rarissime que l'ABF accompagne la destruction.
Les maires destructeurs et les ABF butés ? On a tous rencontré cette situation. Ce constat plaide en faveur d'instaurer un dialogue en toute transparence, qui permet aujourd'hui le recours devant le préfet de région. Compte tenu des débats qui s'engagent au sein de la CRPA, cette commission n'est, par nature, ni butée, ni destructrice.
Ce compromis est-il solide ? Certes, je vous ai proposé de modifier le texte de compromis parce que le terme « normes » me choque. Dès lors que l'on parle de normes, celles-ci s'imposent : créer une nouvelle norme dans la norme est source de conflits, de contentieux.
Sonia de la Provôté, soutenue par un certain nombre d'entre nous, souhaite modifier cette phrase plutôt que de la supprimer.
Mme Sonia de la Provôté. - Je propose de remplacer le mot « normes » par le mot « prescriptions » ou celui de « contraintes ».
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - L'ABF doit porter à la connaissance des prescriptions structurées autour du site patrimonial remarquable. Il faut clarifier la question de l'archéologie. Quand on parle de patrimoine, on parle en effet aussi de l'archéologie. Je vous propose la rédaction suivante : « pour porter à la connaissance du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale les servitudes d'utilité publique et les dispositions des documents d'urbanisme instituées dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine et de l'architecture en application des articles... »
M. Pierre Ouzoulias. - Cela restreint le champ.
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - Mais cela complique un peu la compréhension du texte, et je ne voudrais pas que nos collègues auteurs veuillent en revenir au texte initial si nous continuons à trop le modifier.
Mme Dominique Vérien. - À certains endroits, il y a des monuments classés sans documents d'urbanisme, sauf le règlement national d'urbanisme (RNU).
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - Les servitudes d'utilité publique incluent aussi les PLU patrimoniaux. Cela règlerait le problème, mais je ne sais pas s'il faut citer tous les articles concernés.
Mme Sonia de la Provôté. - Cela me convient.
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - Les prescriptions mentionnées sont incluses dans le document patrimonial antérieur.
Mme Sonia de la Provôté. - Lorsque le document d'urbanisme contient déjà les éléments patrimoniaux. Mais, dans certains endroits, il n'y a que le monument historique, et on évolue sur les prescriptions au cas par cas. L'ABF va alors devoir imaginer des prescriptions. Il n'y a pas toujours d'antériorité de la réflexion globale.
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis. - Dans la phrase suivante, il est indiqué que « l'architecte des Bâtiments de France est associé à l'élaboration de la convention relative à l'opération de sauvegarde économique et de redynamisation ».
Certains ont indiqué que cela fait du bien aux ABF d'être secoués. Ils ont entre leurs mains la survie de leur profession. Personnellement, j'ai constaté une véritable prise de conscience. Comme certains l'ont dit, dans certains cas, l'ABF protège le maire.
Concernant les recours, je ne me satisfais pas d'une réponse sous forme de silence. Quand le préfet ne répond pas, cela vaut approbation du recours ou de l'avis. Cela laisse au silence une place décisionnaire qui ne me paraît pas bonne : quand on est contre, on dit pourquoi. Je ne veux pas ouvrir un nouveau front ici, mais nous en reparlerons peut-être dans le cadre de l'examen de la loi ÉLAN.
Sur la peur ou le découragement des maires à engager des recours, il conviendrait que soit inséré à la fin de l'avis de l'ABF un encadré mentionnant que ledit avis peut être l'objet d'un recours auprès du préfet sous telle et telle forme ; mais nous aurons là encore l'occasion d'y revenir ultérieurement.
Mes chers collègues, dans un souci de clarté, permettez-moi de vous relire le paragraphe II que nous proposons :
« II. - Lorsque le périmètre de l'opération de sauvegarde économique et de redynamisation mentionnée à l'article 1er de la loi n° ... du ... portant pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs comprend des immeubles ou ensembles d'immeubles protégés au titre des abords ou des sites patrimoniaux remarquables, la décision d'engager l'opération est précédée de la consultation de l'architecte des Bâtiments de France. Il dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour porter à la connaissance du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale les servitudes d'utilité publique et les dispositions des documents d'urbanisme instituées dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine sur ledit périmètre.
« L'architecte des Bâtiments de France est associé à l'élaboration de la convention relative à l'opération de sauvegarde économique et de redynamisation. ».
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Mes chers collègues, je vous propose, comme c'est l'usage, d'autoriser notre rapporteur à procéder aux éventuels ajustements nécessaires lors de la réunion de la commission des affaires économiques la semaine prochaine, sans évidemment qu'ils soient de nature à remettre en cause l'économie générale du texte de notre commission.
Si notre rédaction n'était pas retenue, notre rapporteur est par ailleurs autorisé à redéposer l'amendement que nous venons d'adopter.
La commission donne un avis favorable à l'adoption de l'article 7 de la proposition de loi, sous réserve de l'adoption de son amendement.
Mme Laure Darcos. - Je veux indiquer à nos collègues que j'ai déposé voilà quelques semaines une proposition de loi tendant à renforcer le soutien des collectivités territoriales aux librairies indépendantes labellisées. Plutôt que d'attendre l'examen de ce petit texte, je pense le réintroduire, par amendement, après l'article 8 de la proposition de loi de notre collègue Rémy Pointereau. Comme les délais sont très courts, je me permettrai de vous communiquer cet amendement, qui donne aux communes la possibilité de subventionner les librairies indépendantes de centres-villes. Il s'agit là aussi de la défense de nos librairies en tant que patrimoines de centres-villes.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Mes chers collègues, nous affinerons bien sûr les choses, mais nous avons réfléchi sur les sujets qui nous tiennent à coeur. Avec cette proposition de loi, nous imprimons notre marque, ce qui est important si nous voulons avoir du poids dans le cadre de l'examen de la loi ÉLAN. Vous avez été nombreux cosigner ce texte ; j'aurais pu moi-même le faire mais mon attention a été attirée par l'article 7, et je me devais d'être, en quelque sorte, le chien de garde, au nom de notre commission.