Source: https://mymabogados.com/cuestiones-practicas-de-la-e-contratacion
Timestamp: 2020-01-21 01:28:42
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Cuestiones prácticas de la e-contratación (contratación electrónica)
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lunes, 9 de diciembre de 2019 /en Derecho Administrativo, Nueva Ley LCSP, Populares /por Juan Carlos Melián
Hace unas semanas y por cuenta de Concepción Campos (@mccamposacunha), a la que desde aquí le agradezco haberme propuesto como docente; Álvaro Casas, coordinador del curso “Aspectos Prácticos de la Ley de Contratos del Sector Público” organizado por el INAP y el Cabildo de Gran Canaria; se puso en contacto conmigo para impartir el 22 de Noviembre de 2019 una charla sobre la nueva problemática jurídica de la CONTRATACIÓN ELECTRÓNICA (e-contratación). Supuestos prácticos.
Esta que te traigo aquí hoy es la ponencia impartida. En ella he intentado sistematizar, en la medida de lo posible, los distintos supuestos que en relación a la e-contratación se han venido reflejando en las resoluciones de los Tribunales de Contratación, dictadas en relación directa o indirecta al asunto, que es de lo que se trataba.
Cuando tengo una charla de este tipo, intento dejar por escrito lo que debería decir en la ponencia oral pero que nunca digo, sólo los rasgos generales. Y no lo digo, en primer lugar porque lo escrito, que es mas preciso, ahí queda para su lectura sosegada o consulta cuando se requiera. Sería una bobería repetirlo o leerlo, que hay quien lo hace, también “en directo”. En segundo lugar por una convicción propia: prefiero aprovechar “el directo” para provocar la participación y generar una conversación en la que entre todos hagamos reflexiones y crucemos nuestras experiencias y opiniones, cosa ésta que es bastante más productiva desde el lado del aprendizaje que el método clásico “yo hablo, tú escuchas y luego preguntas”.
He de confesar que no siempre lo consigo. En último lugar, porque sería muy presuntuoso lanzar un monólogo jurídico de dos horas y media y no pensar que es más una acción condenable como tortura según el Tratado de Ginebra que una acción formativa útil. Entre todos, de forma colectiva es más fácil aprender; todos tenemos cosas que enseñar. Que os cunda la lectura sosegada. ¡Gracias!
2 La e-contratación, las excepciones y una alternativa
2.1 Las Excepciones generales
2.1.1 Cuando se admite la presentación manual o no está prevista la electrónica
2.1.2 La presentación en papel como remedio a la presentación extemporánea
2.1.3 ¿Cuándo se admite la excepción?
2.2 La Alternativa
3 Las aplicaciones y servicios en el mercado
4 La Plataforma de Contratación
4.1 Los Plazos
4.1.1 Supuestos Generales. Incidentes
4.1.2 La hora del procedimiento
4.1.3 El día del vencimiento
4.2 El caso de dos o más ofertas del mismo licitador
4.3 Discordancias
4.4 Formatos y tamaños
5 Las Comunicaciones y notificaciones
5.1 La Información. Consultas
5.2 Comunicaciones por medios “paralelos”
6 Las firmas de los documentos
7 El DEUC (Documento único Europeo de Contratación)
8 El procedimiento abierto simplificado
8.1 El requisito de inscripción en el ROLECSP
8.2 Discordancias electrónicas con el abierto ordinario
9 La Publicidad del Contrato menor
10 Ponencia en pdf
Una de las novedades mas relevantes que incorpora la Ley de Contratos del Sector Público es la digitalización de la contratación pública. Eso significa que todos los procedimientos de licitación, desde su comienzo hasta su final debe ser electrónicos. También todas las comunicaciones entre el órgano de contratación y los licitadores. Así, la propia Ley de Contratos del Sector Público lo establece en la Disposición adicional decimoquinta “Normas relativas a los medios de comunicación utilizables en los procedimientos regulados en esta Ley”; decimosexta “Uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos regulados en la Ley” y decimoséptima. “Requisitos específicos relativos a las herramientas y los dispositivos de recepción electrónica de documentos”.
Además, todas las licitaciones públicas deben publicarse en el perfil de contratante de cada una de las entidades del sector público, que es un espacio en la web de cada entidad en el que se publican las licitaciones y los documentos de cada expediente. A su vez, todos los perfiles de contratante del sector público deben conectar su perfil de contratante la Plataforma de Contratos del Sector Público, en la que se publican todas las licitaciones del sector público en nuestro país (ex 347 LCSP).
Por lo señalado, y conforme expresa el artículo 138 LCSP, el acceso a los pliegos y a los documentos del expediente por vía no electrónica es excepcional, prevista sólo para unos supuestos determinados:
Cuando se den circunstancias técnicas que lo impidan, en los términos señalados en la DA
Por razones de confidencialidad, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 133.
En el caso de las concesiones de obras y de servicios, por motivos de seguridad excepcionales.
Debiéndose de señalar tal circunstancia en el anuncio de licitación o la invitación a los candidatos seleccionados, debiéndose incrementar el plazo de presentación de ofertas en 5 días más, salvo tramitación urgente del expediente del Art. 119 LCSP.
La e-contratación, las excepciones y una alternativa
Una vez que entró en vigor la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, en los procedimientos de licitación en los que resulte obligatoria la presentación de ofertas por medios electrónicos, no resulta de aplicación supletoria a la presentación de ofertas el trámite previsto en el artículo 68.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (subsanación en caso de presentación presencial de solicitudes), porque no existe una laguna legal que motive la aplicación del precepto y porque resulta incompatible con los principios de publicidad, transparencia, igualdad de trato y no discriminación que inspiran la regulación de los procedimientos de licitación regulados en la misma (ex. informe de la JCCPE 2/2018).
Por la misma razón, apunta el mismo informe, la aplicación de la e-contratación no se ve afectada por el Real Decreto-Ley 11/2018, de 31 de agosto, en virtud del cual se postergó a octubre de 2020 algunas obligaciones de la Ley 39/2015 (registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico). Opinión esta última coincidente con la del TARCCYL puesta de manifiesto en su resolución 104/2018.
Las Excepciones generales
Con relación a la presentación de ofertas, la Disposición Adicional decimoquinta de la LCSP, luego de establecer en su apartado tercero la obligatoriedad de la utilización de medios electrónicos en la presentación de ofertas y solicitudes de participación, establece una serie de supuestos en los que los órganos de contratación no estarán obligados a exigir el empleo de medios electrónicos en el procedimiento de presentación de ofertas:
Con respecto a los intercambios de información para los que no se utilicen medios electrónicos con arreglo al presente apartado, el envío de información se realizará por correo o por cualquier otro medio apropiado o mediante una combinación de correo o de cualquier otro medio apropiado y de medios electrónicos. En este caso, los órganos de contratación indicarán en un informe específico las razones por las que se haya considerado necesario utilizar medios distintos de los electrónicos.”
Además, el apartado 4 del mismo artículo establece que tampoco se exigirá la presentación de ofertas de forma electrónica:
Cuando sea necesario por una violación de la seguridad de los medios electrónicos.
Para proteger información especialmente delicada. (informe).
Con ocasión de las resoluciones de distintos recursos especiales en materia de contratación pueden contemplarse distintos supuestos:
Cuando se admite la presentación manual o no está prevista la electrónica
El incumplimiento de la obligatoriedad de la presentación electrónica de ofertas y la concurrencia de las antedichas circunstancias ha sido objeto de numerosas resoluciones de los Tribunales de contratación, en los que ha de reconocerse cierta posición oscilante.
Así el TACRC en la primera resolución que abordó la cuestión, la Resolución 632/2018, anuló los pliegos, al permitir presentar en papel los documentos relativos a la licitación, entendiendo que de la cláusula del PCAP no podría inferirse que concurriera algún supuesto en los que se excepciona el uso de medios electrónicos para la presentación de las ofertas. Tampoco constaba informe en el que se hiciera referencia a tal excepción, concluyendo que:
“…ni la nueva Ley de Contratos del Sector Público, ley especial, ni la Ley de Procedimiento Administrativo Común, ley general, permiten amparar una interpretación que determine que la redacción actual de la cláusula impugnada es ajustada a Derecho.
Debe observarse, además, que los licitadores que actúen como personas físicas también estarían obligados a la presentación de las ofertas por medios electrónicos, pues la Disposición adicional decimoquinta les obliga a ello, que está en vigor y prevalece como Ley especial sobre la Ley 39/2015, por lo que carecen de la facultad de elección que les otorga el apartado primero del artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que señala expresamente “salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas””
Este criterio estricto se mantiene en las resoluciones del TACRC 861/2018, y 869/2018, incorporándose en otras, como en la resolución 1077/2018, además de los argumentos expresados en las anteriores, cuestiones tales como las de la falta de motivación suficiente en el expediente obrante en autos, exigiendo a tal fin:
“especificación suficientemente detallada, de las concretas circunstancias y de las características técnicas que, de acuerdo con el supuesto invocado, justifican no acudir a la presentación electrónica”.
La presentación en papel como remedio a la presentación extemporánea
Otras resoluciones en las que se discute de la posibilidad de presentación en papel de forma extemporánea o simultánea al plazo de presentación de ofertas por un licitador, se reiteran los argumentos que se expresan en las anteriores a la hora de considerar que la motivación de la excepción obrante en el expediente es insuficiente y se pone el énfasis en los principios de la contratación:
“la decisión de inadmisión de la oferta de la recurrente es ajustada a Derecho porque su presentación en papel, aun dentro de plazo, infringe la exigencia de presentación electrónica impuesta para todos los licitadores en el PCAP. Lo contrario implicaría, además de una clara contravención del Pliego, un injustificado trato de favor a favor de la empresa recurrente y una vulneración de los principios de igualdad de trato, no discriminación y transparencia en los que se fundamenta la contratación pública.” (Resolución 1023/2018)
¿Cuándo se admite la excepción?
El criterio que hemos expresado del TACRC, más o menos uniforme ha sido el seguido en las resoluciones más recientes del propio TACRC y de otros tribunales de contratación.
No obstante, en ocasiones se ha visto alterado, como en la Resolución del TACRC 931/2018, de 11 de octubre, aceptando la justificación de la excepción por la falta de medios electrónicos:
“la imposibilidad material de utilización de este tipo de medios ha quedado comprobada por el hecho de que el Gobierno de Murcia, que es el competente para la implantación de sistemas electrónicos en los municipios de menos de 20.000 habitantes, como es el del órgano de contratación que no llega a los 7.000 habitantes, todavía no ha conseguido implantar el sistema en el municipio de Lorqui, así como en otros de la Comunidad, lo que supone una imposibilidad material de aplicación del procedimiento electrónico encuadrable dentro del Apartado c) de la Disposición Adicional 15ª de la LCSP, pues se trata, a fin de cuentas, de un supuesto en el que los equipos ofimáticos especializados para su implantación no están “generalmente disponibles” entre los órganos de contratación de la C.A. de la Región de Murcia, por lo que no resulta exigible la tramitación por medios electrónicos. A lo que se debe añadir además que dicha carencia no perjudica en absoluto a la recurrente ni a los restantes licitadores, que podrán siempre presentar sus ofertas de forma presencial, no lesionándose por tanto derecho alguno de los licitadores.”
También en la misma línea, más recientemente, la resolución 278/2019 de 10 de Septiembre del TARC andaluz desestima como causa de impugnación el que los pliegos prevean la presentación en papel al considerar suficientemente motivada en el expediente tal circunstancia:
“….No obstante, ha de tenerse en cuenta que en la resolución de inicio del expediente que obra en las actuaciones se hace también mención a la exclusión de la utilización de medios electrónicos para la presentación de ofertas “al no estar culminados los cambios tecnológicos del Gestor de Expedientes de Contratación ni su integración con la Plataforma de Contratación del Sector Público (…)”, especificándose en el informe al recurso que dicha implantación, en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía y sus entidades adscritas, corresponde a la Consejería de Hacienda, Industria y Energía y que actualmente está en proceso de ejecución un expediente a tal fin.”
Partiendo de que la presentación de una oferta supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna (ex. 139.1 LCSP), la disposición adicional decimosexta de la LCSP en la letra h) del apartado1., establece que:
“En los procedimientos de adjudicación de contratos, el envío por medios electrónicos de las ofertas podrá hacerse en dos fases, transmitiendo primero la huella electrónica de la oferta, con cuya recepción se considerará efectuada su presentación a todos los efectos, y después la oferta propiamente dicha en un plazo máximo de 24 horas. De no efectuarse esta segunda remisión en el plazo indicado, se considerará que la oferta ha sido retirada.
Se entiende por huella electrónica de la oferta el conjunto de datos cuyo proceso de generación garantiza que se relacionan de manera inequívoca con el contenido de la oferta propiamente dicha, y que permiten detectar posibles alteraciones del contenido de esta garantizando su integridad. Las copias electrónicas de los documentos que deban incorporarse al expediente deberán cumplir con lo establecido a tal efecto en la legislación vigente en materia de procedimiento administrativo común, surtiendo los efectos establecidos en la misma”.
Posibilidad ésta también contemplada el apartado 4.7 de la Guía de Servicios de Licitación Electrónica, Preparación y Presentación de ofertas, la cual se encuentra a disposición de los licitadores en la propia PLACSP, especifica claramente que:
“En ocasiones pueden surgir problemas durante el envío de la oferta de modo que no llegue a completarse dicho envío, por ejemplo, porque la velocidad de subida de su canal de transmisión no sea suficiente para remitir un volumen determinado de documentos. Si esto sucede se obtiene un justificante de presentación de la huella electrónica (figura 89) o resumen correspondiente a la oferta y se dispondrá de un plazo de 24 horas para remitir la oferta completa al órgano de asistencia. (_) Aunque se haya alcanzado la fecha de fin del plazo de presentación de ofertas para la licitación aún es posible completar el envío de la oferta siempre que nos encontremos dentro del plazo de 24 horas desde que se remitió la huella electrónica. Transcurrido el plazo de 24 horas desde que se presentó la huella sin que se haya remitido la oferta completa, o en el caso de que se realice una nueva oferta (si esto es posible), se considerará que la oferta correspondiente a la huella electrónica anterior ha sido retirada”.
Por lo tanto, con relación a esta forma de presentación y sus incidencias, puede ocurrir que o bien no se transmita la huella electrónica, y se presente luego la oferta extemporáneamente, lo que produce naturalmente la exclusión de la oferta o que transmitida la huella electrónica no se presente la oferta:
Así en la Resolución 780/2019 de 11 de Julio
“…transcurrido el plazo de 24 horas desde que se presentó la huella electrónica no se remitió ni la oferta completa, ni se intentó presentar una nueva oferta, ni tampoco se comunicó nada al Órgano de Contratación ni a la Plataforma de Contratación del Sector Público. Como antes hemos dicho, la falta de actuación por parte de los recurrentes, en tiempo y forma, condujo a que la decisión de la Mesa de Contratación fuese ecuánime y acertada”
O más detalladamente en la Resolución nº 42/2019 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Extremadura, de 30 de Mayo de 2019:
“No habiéndose procedido por tanto a la remisión de la oferta en el plazo de 24 horas, no puede separarse el órgano de contratación de las condiciones por él definidas en la redacción de los pliegos y en la normativa que le fuera de aplicación respecto a cualquiera de los licitadores, por cuanto ello implicaría vulnerar el principio de igualdad de trato entre los mismos, tal y como ya señaló el Tribunal General de la Unión Europea, Sala Segunda, en Sentencia de 28 de junio de 2016 (asunto T-652/14), que afirma en su apartado 78 que “Por otro lado, si la EUIPO (entidad contratante) no se hubiera atenido a las condiciones que ella misma había fijado en los documentos del procedimiento de licitación, habría vulnerado el principio de igualdad de trato entre los licitadores y su actuación habría afectado negativamente a una competencia sana y efectiva. En este sentido, la jurisprudencia ha precisado que, cuando, en el marco de un procedimiento de licitación, el órgano de contratación define las condiciones que pretende imponer a los licitadores, se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de las condiciones que de este modo ha definido con respecto a cualquiera de los licitadores sin vulnerar el principio de igualdad de trato entre los licitadores (sentencia de 20 de marzo de 2013, Nexans France/Empresa Común Fusion for Energy, T-415/10, EU:T:2013:141, apartado80)”.
Para acabar concluyendo la adecuada exclusión del licitador:
“…Dicho esto, ha quedado puesto de manifiesto que por el órgano de contratación en los pliegos se estableció, tanto la obligación del licitador de que la proposición junto con la documentación preceptiva se presentará de forma electrónica, como la necesidad de llevar a cabo una serie de trámites para poder presentar la oferta a través de la PLACSP. Hay que tener en cuenta además, que la presentación por medios electrónicos requiere adaptarse a ese medio, contar con medios personales y materiales apropiados, y efectuar las actuaciones necesarias con el tiempo necesario y suficiente para ello, con el fin de su correcta realización y en previsión de la necesidad de hacer uso, en caso necesario y con la suficiente antelación, del servicio de asistencia técnica puesto a disposición de los licitadores.
Las aplicaciones y servicios en el mercado
Una de las críticas más justas que ha de hacerse a la LCSP es la ausencia de la definición de un modelo específico de e-contratación. En España durante años el sector privado, ante la ausencia de tal motivo fue desarrollando herramientas de gestión de la e-contratación o plataformas de e-licitación (algunas de ellas: Vortal, Pixelware o Plyca). La mayor parte de ellas importadas principalmente de Portugal cuya experiencia en la e-contratación es bastante más amplia que la nuestra (desde 2008) y se ha desarrollado sobre un modelo de homologación de plataformas desarrolladas por el sector privado.
En nuestro país no sólo no se definió ese modelo, sino que el propio Estado a última hora optó por desarrollar en competencia con el sector privado su propia plataforma de gestión de la contratación electrónica y cuyo principal argumento es la gratuidad de los servicios que presta. No obstante, ha de advertirse con la finalidad de ser justos de la existencia de “costes ocultos” vinculados con la puesta en marcha de la plataforma y la asistencia técnica de formación y soporte de esta que, al menos en una primera fase de implantación, resultará conveniente en valorar la posibilidad de contratar a tal fin a empresas especializadas (ejemplo Open Canarias).
Naturalmente, en cualquier caso, lo propio es que la aplicación que utilicemos para la gestión de expedientes dentro de la entidad esté plenamente integrada con la plataforma que se utilice y con el perfil de contratante.
Por último, para quienes opten por una plataforma privada, parece conveniente tener como referencia esta Guía de Compra de aplicaciones informáticas de contratación pública de Francisco Javier García Pérez.
Supuestos Generales. Incidentes
La LCSP establece plazos mínimos según procedimientos y cuantías para la presentación de las ofertas. Las ofertas presentadas fuera de esos plazos o los más amplios que puedan establecerse, como norma general deben ser inadmitidas. Los pliegos que rigen la licitación constituyen la ley del contrato y obligan tanto a las partes como al órgano de contratación.
Será contrario al PCAP admitir las ofertas que sin una causa justificada no imputable al licitador fueran presentadas al margen de las condiciones establecidas o en los plazos señalados por el pliego. No obstante, en determinadas circunstancias ha de considerarse la admisión de las ofertas que no han sido presentadas dentro de plazo por causas imputables al mal funcionamiento de la plataforma.
Conforme al criterio que viene sosteniendo los TARC, principalmente el central (Resoluciones del TACRC nº 560/2018, de 8 de junio, 595/2018, de 21 de junio, 696/2018, 20 de julio y 1178/2018 del TACRC, de acreditarse la imposibilidad de presentar la oferta en plazo por problemas técnicos de la plataforma, la administración tiene dos opciones:
bien procede a ampliar el plazo de presentación de ofertas
o bien admite o determina el uso de otros medios para la presentación de las ofertas. La única condición es la prueba, que resulte garantizado el principio de igualdad y no discriminación entre los licitadores, entendiendo que estos principios se infringen cuando sin justificación se permitiera a un licitador presentar una oferta fuera del plazo y condiciones que rigen para el resto de licitadores.
“se acredite la imposibilidad de presentación de ofertas a través de la Plataforma de Contratación del Sector Público” (en general, de la plataforma o aplicación informática que se utilice en cada caso), y
que resulte igualmente acreditado que los problemas técnicos no son imputables al propio licitador.
En el supuesto que analizó el TACRC en su resolución nº 341/2019 de 29 de Marzo dos empresas que concurrieron conjuntamente a la licitación, con el compromiso de constituirse en UTE de resultar adjudicatarias, recurrieron la adjudicación vía recurso especial arguyendo que su proposición no pudo ser presentada a través de la Plataforma de Contratación del Sector Público dentro del plazo fijado como fecha límite para la presentación de ofertas por causas imputables al erróneo funcionamiento de la Plataforma, por lo que consideraron que habían sido indebidamente excluidas de la licitación, solicitando la anulación de la adjudicación del contrato, en sus dos Lotes.
Debe tenerse presente, dado que a las empresas recurrentes no se les había comunicado, ni notificado formalmente, que su falta de admisión en el procedimiento procede impugnar dicha actuación –implícita- de la Mesa en el momento de hacerse público el acuerdo de adjudicación.
la consulta a la Plataforma de Contratación del Sector Público con relación a los presuntos problemas técnicos, se realizó fuera de plazo (el plazo de presentación de ofertas finalizaba a las 14 h, mientras que la consulta se realizó a las 15:01 h);
que la Plataforma “confirma que funcionaba con total normalidad durante todo ese día”;
que en la oferta que intentaba presentar la recurrente “faltaba algún requisito por acreditar o algún documento por firmar”;
que ningún otro licitador manifestó incidencia alguna a la hora de presentar su oferta;
que las recurrentes ni siquiera pidieron formalmente la posibilidad de ampliación, ampliación prevista en los pliegos; y,
Normalmente, la falta de diligencia conduce a la presentación de ofertas al límite. En la Resolución 696/2018 del TACRC se desestimó igualmente el recurso, confirmando la exclusión de la licitación de una empresa que habría advertido de la existencia de errores técnicos minutos antes de que finalizara el plazo para ello, sin dejar, en consecuencia, el “margen temporal necesario para poder detectar y solventar el problema denunciado”.
También en la resolución del Órgano Administrativo de Recursos contractuales del País Vasco (OARC) en su Resolución 167/2019 de 8 de Octubre, se afirma:
“…no cabe entender aplicable el artículo 136.2 de la LCSP (que permite ampliar el plazo inicial de presentación de las ofertas, de forma que todos los posibles interesados en la licitación puedan tener acceso a la información necesaria para elaborar estas), entre otras razones, porque su aplicación se condiciona a que el interesado hubiera formulado con la debida antelación su requerimiento de información (apartado 3 del artículo 138 de la LCSP), lo que aquí no se cumple.”
Evidentemente cuando se asume la presentación de una oferta en esas condiciones, se asume voluntariamente el riesgo, de que ante un error del propio licitador bien en la firma electrónica de los documentos, bien en la elección o configuración del tamaño de algún fichero que afecte a la capacidad de transmisión o a las características técnicas de la plataforma electrónica, o bien por fallo técnico etc., la recepción de la oferta resulte extemporánea.
Por último, no conviene olvidar que la validez y eficacia de la presentación de las ofertas exige que conste acreditada la recepción por el destinatario, por el órgano de contratación, en el tiempo y forma, o por alguno de los medios habilitados previamente para ello, por la Ley.
No basta con la emisión de la oferta, sino que es exigible su recepción en los plazos y con los requisitos aplicables en cada caso concreto. La recepción posterior a la hora en que termina el plazo, aunque la emisión se produzca en plazo, determina la exclusión por extemporaneidad. (vid. acuerdo 114/2017, del TACPA). De ahí la importancia de la planificación de la licitación, también del lado de los licitadores. En definitiva, como conclusión, la Resolución 924/2019 de 1 de Agosto:
“El principio de igualdad y no discriminación impone el respeto de las condiciones establecidas para participar en las licitaciones públicas, sin excepciones ni distinciones entre los licitadores, de modo que, por principio, una oferta presentada fuera de plazo ha de ser inadmitida por la Administración, a menos que el interesado acredite de forma indubitada que la extemporaneidad de la presentación respondió a causas que no le son en modo alguno imputables a él, sino a la propia Administración que redactó los pliegos.
En el supuesto examinado, en ausencia de una prueba que acredite el mal funcionamiento de la Plataforma, sólo la recurrente es la responsable de no haber podido participar en la licitación, pues fue ella quien consumió prácticamente la totalidad del plazo, quedándose sin capacidad de respuesta ante cualquier incidente informático o de similar naturaleza que pudiera plantearse.”
En materia de incidentes el caso visto por el TACRC en la resolución 1.105/2019 de 7 de Octubre es paradigmático. En él en la apertura de los sobres relativos a los criterios dependientes de un juicio de valor; en el trámite de descarga de ofertas se comprueba la existencia de una incidencia, en una de ellas, según indica el portal PLACSP, un documento denominado “OFERTA TÉCNICA.pdf”, sin embargo, intentada la descarga de este el PLACSP indica: “No se ha encontrado ningún documento asociado”.
Consultados los servicios técnicos de la plataforma éstos contestan que:
“El documento se movió mientras se subía a la herramienta, ya sea porque, por ejemplo, era un fichero en red y se perdió la conexión o un usuario ha subido un documento que no se había salvado previamente, etc. En conclusión, que el fichero vacío subió así desde el equipo del licitador. No hubo ninguna actuación de la Herramienta.” Conclusión inicial que se conforma después de consultados los “logs” de la licitación. Finalmente, la mesa acuerda excluir al licitador “por no cumplir su oferta con los requisitos de las cláusulas vigésima primera y decimoctava del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, al no presentar la misma documento ninguno, entendiendo que puesto que el defecto afecta a la totalidad de la oferta técnica presentada no procede la subsanación de este.”
El TACRC confirma la exclusión con los siguientes argumentos:
“…..hemos venido reiterando que el principio de igualdad y no discriminación impone el respeto de las condiciones establecidas para participar en las licitaciones públicas, sin excepciones ni distinciones entre los licitadores, de modo que, por principio, una oferta presentada fuera de plazo ha de ser inadmitida por la Administración, a menos que el interesado acredite de forma indubitada que la extemporaneidad de la presentación respondió a causas que no le son en modo alguno imputables a él, sino a la propia Administración (cfr.: Resoluciones 560/2018, 595/2018, 935/2018, 185/2019). Esta misma es aplicable a cualesquiera otras incidencias distintas de la extemporaneidad, como las que afectan al envío de la documentación, práctica de notificaciones, etc.
Añadamos en este punto, como hicimos en nuestra Resolución 385/2019, que ello es así pese a que la DA 15 ª LCSP guarde silencio al respecto, o que lo hagan también los propios pliegos rectores de la convocatoria, porque así lo impone el respeto al principio general del derecho “ad impossibilia nemo tenetur”, a menudo empleado por la Jurisprudencia para negar que se puedan exigir a los particulares obligaciones de cumplimiento imposible (cfr.: Sentencias del Tribunal Supremo, Sala III, de 25 de noviembre de 1987 –Roj STS 7515/1987- y 10 de octubre de 1988 –Roj STS 6993/1988-). Este principio, en fin, inspira el tratamiento que el Ordenamiento da ante incidencias técnicas que hacen imposible el funcionamiento de los sistemas electrónicos dispuestos como medio de comunicación con los interesados (cfr.: artículos 32.4 LPAC, 162.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, 12.2 del Real Decreto 1065/2015, de 27 de noviembre, sobre comunicaciones electrónicas en la Administración de Justicia en el ámbito territorial del Ministerio de Justicia y por el que se regula el sistema Lexnet, 38.2 RPERMC, etc.).”
Para finalmente, haciendo referencia a la presunción iuris tantum de los informes de los técnicos de la administración, concluir que:
“En suma, pese a que no podamos dejar de reconocer el esfuerzo que ha desarrollado la recurrente, este Tribunal entiende que no ha logrado desvirtuar el criterio de los servicios técnicos de la Administración acerca de que el origen del error en el envío se produjo en el equipo local, y no en la Plataforma. Siendo ello así, ha de asumir las consecuencias derivadas de la falta de presentación de la oferta técnica que, como indica la Mesa de contratación, constituye un defecto insubsanable que determina la exclusión de la licitación.”
No obstante, nos parece relevante de esta resolución destacar uno de los apartados de la resolución en relación con la vinculación de la administración que licita y el medio a través del cual lo hace:
“Dado el cariz de las alegaciones que formula el órgano de contratación, sí que conviene precisar que el hecho de la Plataforma de Contratación del Sector Público sea un servicio gestionado por la Dirección General del Patrimonio del Estado (cfr.: artículo 347.1 LCSP) y, por tanto, de una Administración Pública diferente de la que convoca la licitación, no supone que el órgano de contratación pueda permanecer al margen de cualquier vicisitud en el funcionamiento de dicha Plataforma. Antes bien, de acreditarse por el interesado que, efectivamente, ocurrió un error en aquella que hizo imposible la presentación en tiempo y forma de su oferta (o que, como se alega en el supuesto hoy analizado, impidió acceder a un documento debidamente enviado), esa incidencia afectaría a la licitación y el órgano de contratación –o la mesa en su caso- deberían adoptar las medidas a su alcance para remediarla. Cuáles sean esas medidas es algo que dependerá de las circunstancias de cada caso, y podrán consistir en una ampliación del plazo de presentación (cfr.: artículo 32.1 LPAC) o incluso en el desistimiento del procedimiento (cfr.: artículo 152.4 LCSP), pero lo que en ningún caso puede hacerse es abdicar de la responsabilidad que le incumbe como mesa o como órgano de contratación, so pretexto de provenir la incidencia de un servicio de otra Administración Pública.”
En la misma línea de inadmisión de las ofertas presentadas extemporáneamente, la recentísima resolución del Tribunal Catalán de recursos Contractuales, en su resolución 333/2019 de 30 de Octubre. La recurrente, cuya oferta no es admitida al procedimiento por extemporánea, alega que a las 09:31:15 horas del día 24 de abril de 2019 ya había cargado en la plataforma toda la documentación relativa a su oferta, quedando pendiente sólo de firma, y que estos documentos son los mismos que se firmaron finalmente a las10:08:15 horas del mismo día 24 de abril de 2019.
Así, la recurrente sostiene que, dado que la documentación ya estaba cargada en la plataforma dentro del plazo establecido, su propuesta, si bien firmada pasadas las 10:00 horas, hora en la que finalizaba el plazo de presentación de ofertas, debe ser admitida a la licitación.
En cambio, el CatSalut sostiene que la decisión de no admisión es correcta, la proposición de la recurrente se presentó firmada a las 10:08:15 horas y, por tanto, fuera del plazo establecido. Asimismo, añade, por una parte, que la propia empresa recurrente reconoció mediante correo electrónico enviado con posterioridad a la fecha final de presentación de las ofertas que determinados problemas técnicos con su certificado digital impidieron presentar la oferta dentro del plazo. Por otra parte, el CatSalut también pone de manifiesto que, tal como le confirmó el Centro de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (en adelante, CTTI), la herramienta Sobre Digital no experimentó ninguna incidencia técnica entre las 9:30.
En definitiva por lo tanto que admitir una oferta presentada fuera del plazo establecido es contrario al principio de igualdad de trato y sería una actuación discriminatoria respecto de los restantes licitadores. El tribunal da la razón a la administración dado que la demora en la firma de la documentación se debió exclusivamente a un problema con su certificado.
Por último , nos parece interesante examinar el supuesto estudiado en el caso objeto de la Resolución nº 336/2018 del Tribunal Administrativo de Contratación de la Comunidad de Madrid (TACPCM) en el que la recurrente se registró en la Plataforma el 3 de septiembre a las 12:38h y presentó su oferta ese mismo día a las 14:00:25h, notificándole la Plataforma la exclusión de su oferta el mismo día a las 14:44:38h.
La licitadora no estando conforme con la decisión de exclusión por presentarla 25 segundos después de la terminación del plazo para la presentación de la documentación, se lo comunicó a EMT por el mismo medio, alegando problemas informáticos.
Luego de hacer un largo recorrido por las diversas circunstancias acaecidas el Tribunal acuerda que procede la admisión de la oferta en los siguientes términos:
“.. debe concluirse que no existen evidencias de que los problemas en la preparación de la oferta de Moheda le impidieron presentarla en el plazo establecido, ni que existiera un mal funcionamiento de la Plataforma o del Soporte Técnico, sino tan solo que el tiempo normal trascurrido desde la firma y inicio del envío telemático de la oferta a 13:59:23h hasta la finalización del proceso a las 14:00:25h no puede acarrear la exclusión de la oferta, en los términos previstos en el pliego por lo que el recurso debe ser estimado”
La hora del procedimiento
Sabemos que en los anuncios de licitación se señala la fecha y hora límite para la presentación de las ofertas, y que, superado ese momento, el sistema, si la contratación es electrónica, no debería permitir la presentación de ofertas, no obstante, el sistema de la Plataforma de Contratos del sector público permite la presentación en tal circunstancia y advirtiéndola a la mesa en el momento de la apertura de sobres (archivos) ; y siendo manual, las ofertas presentadas fuera de tiempo no podrán ser admitidas a la licitación.
Conviene advertir a los empresarios canarios que la hora a la que se hace referencia en los anuncios de la licitación o la que establece la finalización de las 24 horas del día en el que finaliza el plazo si no se ha expresado una hora concreta, aún tratándose de contratos licitados por entidades del sector público en Canarias, y que establece la finalización del plazo no es la hora de Canarias, es la hora peninsular. (Resolución n.º 226/2018, TACPC, Resolución 799/2018 TACRC.
El día del vencimiento
Merece la pena traer a colación como apartado específico en este recorrido que estamos haciendo por la doctrina de los Tribunales de Contratación el caso del Recurso Especial en materia de contratación que fue objeto de estudio por el TARC andaluz en su resolución 290/2019 sobre la presentación de oferta electrónica el último día del plazo cuando el mismo es festividad local.
En este supuesto, la recurrente fue excluida de la licitación por presentar su oferta fuera del plazo establecido en el anuncio. Dicho plazo concluía el 8 de mayo de 2019 a las 14 horas, que era día festivo.
El licitador, estuvo intentando «subir» a la PLACSP la documentación correspondiente a su oferta consiguiendo terminar el mencionado proceso a las 14:03:37 horas, según queda acreditado en el recibo expedido por la mencionada plataforma. Dicha demora fue debida a la cantidad de documentos a subir, al tamaño de estos, así como a la velocidad disponible en esos momentos en Internet.
La recurrente se puso en contacto mediante correo electrónico con el órgano de contratación con la finalidad de comunicarle los problemas detectados para la presentación de la oferta y que asimismo trató de presentar la documentación de manera física en el Registro del órgano de contratación, pero -afirma- el mismo se encontraba cerrado al ser ese día -como se ha mencionado- fiesta local.
Asimismo, la recurrente invoca en su recurso la ·Guía de servicios de licitación electrónica”, que da dos alternativas en los supuestos de problemas técnicos, o bien volver a intentar la remisión de forma telemática mediante el botón “enviar documentación”, o bien descargar el fichero de la oferta mediante el botón “descargar documentación” en un soporte electrónico y llevar este a un registro físico autorizado o remitirlo por registro electrónico. La recurrente al siguiente día hábil presentó de forma física la documentación.
El Tribunal luego de considerar que no consta acreditado problema técnico alguno en la Plataforma durante el día de finalización del plazo, concentra todos sus argumento en relación a la condición de inhábil de ese día:
“….. al tratarse de una licitación electrónica este Tribunal considera que a los procedimientos de contratación tramitados por la Universidad de Sevilla se les debe aplicar el artículo 31.3. de la LPAC que establece la obligación de las sedes electrónicas de establecer el calendario de días inhábiles a efectos del cómputo de plazos…”
“…la Disposición adicional duodécima de la LCSP establece que: «si el último día del plazo fuera inhábil, este se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente». Por tanto, a la vista del precepto transcrito y teniendo en cuenta que el último día fijado en el anuncio de licitación para la presentación de ofertas era un día inhábil para el órgano de contratación, este debió considerar que el mismo se entendía prorrogado hasta el día siguiente -el 9 de mayo de mayo- y, por tanto, debió admitir por este motivo la oferta presentada por la recurrente.”
El caso de dos o más ofertas del mismo licitador
La Plataforma de Contratos del Sector Público, sin que sepamos muy bien porqué permite la presentación por parte del mismo licitador de más de una oferta. Es típico el supuesto en el que, presentada la oferta por el licitador, se advierte por cualquier circunstancia la necesidad de modificar la oferta presentada inicialmente.
Como una vez presentada la oferta no es posible su modificación, los licitadores crean una nueva oferta en el mismo procedimiento y la presentan, en la convicción de que esta nueva presentación por sí misma hace decaer automáticamente la primera, dado que no es admisible más que la presentación de una sola oferta (ex. 139.3 LCSP).
Cosa que no es así, puesto que salvo que el licitador haya renunciado expresamente a la primera oferta, en la primera actuación de la mesa, van a constar todas las ofertas que haya presentado cada licitador, lo que irremediablemente puede dar lugar a la exclusión del licitador dependiendo de las circunstancias del caso. Veamos en esta cuestión, algunos de los casos de recursos especiales en materia de contratación mas significativos con resultado diverso.
En la resolución TACPCM nº 185/2018 de 27 de Junio la entidad recurrente vía recurso especial había presentado dos ofertas, apreciándose en cada una de ellas precios diferentes. Explica la recurrente que la presentación de dos ofertas se ha debido a que una vez presentada su oferta y habiendo advertido discrepancias en ciertos datos de la misma, procedió a su subsanación en la Plataforma de Contratación del Estado “(…) con la creencia de que, estando dentro del plazo de presentación de ofertas, los nuevos documentos presentados en el sobre A, serían tenidos como los documentos definitivos y válidos y anularían los anteriormente presentados”. Además atribuye su error al haber sido inducido a creerlo así por la guía que ofrece la Plataforma. El Tribunal desestima el recurso al entender que:
“..aun en el caso de admitir la existencia de un error por parte de la recurrente, incluso concediendo que el mismo pudiera haberse debido a un caso de defectuosa configuración del sistema de licitación en la Plataforma de licitación, lo cierto es que no resulta posible proceder a la subsanación de la oferta que pretendía la recurrente al introducir nuevos datos en la plataforma, sin considerar que en realidad lo que se ha producido es la presentación de dos ofertas simultáneas, que lleva aparejada la exclusión de ambas.
A ello cabe añadir que la actuación de la Mesa de contratación fue correcta sin perjuicio de los posibles defectos que pueda presentar la Plataforma de Contratación Pública del Estado sobre la que ninguna responsabilidad tiene, en este caso la Universidad Autónoma, debiendo tenerse asimismo en cuenta que la Guía de funcionamiento de aquella, a la que la recurrente imputa el error padecido, no tiene carácter vinculante, como afirma el órgano de contratación en su informe.
Dicha guía por otro lado además del cuadro que indica la recurrente que le ha inducido a confusión al establecer como aparente alternativa en la presentación de ofertas “crear una nueva oferta” o “continuar la preparación de una oferta (…)”; ofrece información sobre el modo de llevar a cabo las modificaciones de la oferta en el punto 5. “Modificar sobre seleccionado” que explica que esta opción “permite variar el contenido del sobre una vez firmado. Si se modifica el contenido del sobre, es necesario volverlo a firmar, pues la firma electrónica primitiva ya no sería válida”
En el caso analizado por el TACPCM en su resolución 381/2018 se analiza un supuesto en que presentada una oferta electrónicamente, el licitador quiere retirarla y presentar una nueva.
Dado que la Plataforma de Contratación del Sector Público, permite la presentación de dos proposiciones y, por otro lado, impide la retirada de una proposición que se haya presentado con anterioridad, ante esa circunstancia el licitador dio cuenta por correo electrónico al órgano de contratación. El tribunal entiende que no debió de excluirse al licitador por vulneración del principio de proposición única que expresa el 139.3 LCSP, con fundamento en que:
“de lo sucedido no se deduce intención fraudulenta alguna en el licitador, si acaso evitar su exclusión o no valoración por un defecto formal excusable en la paginación. Y tal se deduce de su intento de retirar la primera proposición.”
“…A ello cabe añadir que la norma jurídica responde a una finalidad, no reviste
un carácter meramente formal, y el criterio finalista preside siempre su interpretación (artículo 3.1 del Código Civil: “1. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”
Fundamentalmente, la finalidad de que no pueda un licitador presentar dos proposiciones es evitar situaciones ventajistas contrarias a los principios de igualdad y concurrencia, de modo tal que compita contra sí mismo con diversas posibilidades de resultar adjudicatario.”
“La prohibición normativa de retirar las ofertas sin causa justificada, y su penalización con pérdida de la garantía provisional o incluso prohibición para contratar, responde obviamente a la necesidad de mantener la seriedad de las mismas y el compromiso del licitador. No existe tampoco en el caso vulneración de la finalidad del precepto, cuando lo que hace es presentar en plazo la misma proposición con la diferencia en la paginación reseñada. No hay tal retirada injustificada. La retirada se justifica por la mera intención de evitar la doble proposición, como la actuación de la propia Mesa corrobora, razón por la cual no se vulnera la finalidad que persigue el 80.5 del Reglamento del TRLCAP”
Un final distinto tuvo el recurso especial de los licitadores excluidos por la misma circunstancia en las resolución del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias número 40/2019, de 19 de febrero en la que el licitador había presentado tres ofertas y en la número 82/2019, de 9 de abril con dos ofertas. Los argumentos de ambas desestimaciones son idénticos:
“El artículo 139.3 de la LCSP-2017, prohíbe la presentación de proposiciones simultáneas por la misma licitadora. El principio de igualdad de trato no se opone a que una oferta pueda corregirse o completarse de manera puntual, cuando sea evidente que requiere una aclaración o para subsanar errores materiales manifiestos, siempre, no obstante, que se respeten una serie de requisitos. Aun en el caso de admitir la existencia de un error por parte de la recurrente, incluso concediendo que el mismo pudiera haberse debido a un caso de defectuosa configuración del sistema de licitación en la Plataforma de licitación, lo cierto es que no resulta posible proceder a la subsanación de la oferta que pretendía la recurrente al introducir nuevos datos en la plataforma, sin considerar que en realidad lo que se ha producido es la presentación de dos ofertas simultáneas, lo que lleva aparejada la exclusión de las mismas. No resulta admisible la tesis de la recurrente de que en realidad existe una única oferta, toda vez que no existen modificaciones de la oferta sino que ésta ha sido completada sucesivamente; ya que dicha postura llevaría a situaciones de muy difícil asunción en un procedimiento de contratación pública, como sería que ya desde un primer momento la Mesa de contratación tendría que abrir todos los sobres presentados por el licitador para hacer un pormenorizado análisis, con el objeto de comprobar si existe o no identidad, lo cual resultaría incompatible, cuando menos, con el respeto a los tiempos y trámites previstos en la ley para tales aperturas.”
En un caso idéntico el TACPCM en su resolución 320/2019 de 17 de Julio, fue bastante más comprensivo con el licitador:
“Este Tribunal es consciente de los problemas técnicos y de tramitación que, tanto a los órganos de contratación como a los licitadores, está provocando la introducción de la licitación electrónica en los procedimientos de adjudicación, por lo que debe intentarse que las incidencias que puedan producirse no conlleven, cuando ello sea posible, la exclusión de la ofertas, sobre todo en aquellos supuestos, como el ahora planteado, en que se ha evidenciado que la empresa ha actuado con la diligencia debida y ha intentado presentar su proposición en plazo.
Por otro lado, tampoco parece dificultoso que la Mesa abra las dos proposiciones y compruebe si son idénticas, despejando así la duda sobre su admisión.
En consecuencia procede la estimación del recurso, anulado el acuerdo de exclusión y retrotrayendo el procedimiento al momento de apertura de las proposiciones de la recurrente para que la Mesa compruebe si son idénticas en cuyo acaso deberá admitirla.”
Tal cual se vienen configurando las licitaciones en la PLCSP, puede ocurrir que al introducir los elementos objetivos de la oferta en el formulario correspondiente de la plataforma, se produzca un error al no coincidir los mismos con los expresados en el documento que contiene los elementos de oferta que han de ser valorados conforme a parámetros objetivos y que también inexplicablemente se exige que sea subido a la plataforma. Al margen de la inutilidad de la exigencia doble que comentamos.
En el caso objeto de estudio en la resolución TACRC 146/2019 se dio la circunstancia de que la cantidad que la recurrente había ofertado a través del Portal de licitación electrónica (55.491,00 €) no coincidía con la efectuada en el documento complementario (que ascendía a 56.058,75 €). El PCAP decía que en tal caso debe considerarse que prevalece el dato inserto en el portal de licitación electrónica, no como erróneamente interpretó el órgano de contratación que en caso de discrepancia el documento adjunto y la oferta total incluida en el portal de licitación electrónica se asignara una puntuación de 0 puntos, lo cual prácticamente equivale a excluir al licitador implícitamente.
Así pues, a resultas de aplicar la fórmula correspondiente la oferta mejor valorada debía ser la de la empresa recurrente, por en la resolución TACRC considera que el acto recurrido es anulable, y ordena la retroacción de las actuaciones al momento anterior a la valoración de las ofertas económicas para que, por la Mesa de contratación se realice una valoración adecuada a lo que establece el PCAP.
En relación con estos supuestos conviene traer a colación el criterio puesto de manifiesto en la resolución 178/2019, de 29 de octubre, del Titular del OARC (Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi) en cuyo recurso se solicita con fundamento en que no debió solicitarse aclaración del error cometido en la confección de las ofertas, la exclusión de la oferta de la UTE adjudicataria por contener su proposición una contradicción que impide conocer la intención del licitador y que, además, no es susceptible de subsanación. Argumenta el OARC que:
“Como ha señalado anteriormente este Órgano (ver, por ejemplo, su Resolución 153/2018), los errores en la confección de la oferta económica que impidan conocer la verdadera voluntad del licitador suponen su exclusión sin que quepa subsanación alguna. Sin embargo, la exclusión no será procedente, y procederá, la subsanación o aclaración, cuando dicha verdadera voluntad del licitador pueda deducirse del contexto de toda la proposición, de forma indirecta e interpretando toda ella en su conjunto, de modo que pueda reconocerse de modo indubitado la intención cierta, aunque haya sido ocultada por un error en su plasmación (ver también la Resolución 115/2016 del OARC / KEAO). En este caso, se estima que lo razonable es entender que la voluntad de la UTE adjudicataria, ocultada por un error en su exteriorización, pero clara en la globalidad de la documentación aportada, era ofertar un plazo de ejecución de 37 meses (es decir, una reducción de 4 meses sobre el plazo máximo), por lo que los términos de la adjudicación son correctos y el recurso debe desestimarse….”
“…En estas circunstancias, la solicitud de una aclaración no es una alteración de la oferta, prohibida en los procedimientos abiertos (ver el artículo 156.1 de la LCSP y ver, por todas, la Resolución 141/2019 del OARC / KEAO, así como la sentencia del TJUE de 28 de febrero de 2018, asunto C-523/16, ECLI:EU:C:2018:122), sino un trámite para confirmar que la verdadera voluntad de la UTE adjudicataria es la que racionalmente se deduce con claridad de toda la documentación por ella aportada (ver, en este sentido la sentencia del TSJPV de 27 de marzo de 2018 ECLI: ES:TSJPV:2018:1129). A estos efectos, es indiferente que ETS solicitara o no la citada aclaración, pues lo cierto es que en ningún caso podría reprochársele al licitador la falta de actuación del órgano de contratación.”
Por lo tanto, parece vislumbrarse como criterio en este tipo de supuestos en los que hay discordancia entre los documentos de la oferta o específicamente entre el contenido de los documentos complementarios y el expresado en el apartado correspondiente de la oferta que se realiza en la plataforma, el considerar el error subsanable si del resto de la documentación y circunstancias concurrentes en el expediente puede deducirse la verdadera voluntad del licitador.
Normalmente, la falta de diligencia conduce a la presentación de ofertas al límite. Como hemos ya reseñado en este documento, cuando se asume la presentación de una oferta en esas condiciones, se asume voluntariamente el riesgo, de que ante un error del propio licitador bien en la firma electrónica de los documentos, bien en la elección o configuración del tamaño de algún fichero que afecte a la capacidad de transmisión o a las características técnicas de la plataforma electrónica, etc., la recepción de la oferta resulte extemporánea.
La validez y eficacia de la presentación de las ofertas exige que conste acreditada la recepción por el destinatario, por el órgano de contratación, en el tiempo y forma, o por alguno de los medios habilitados previamente para ello, por la Ley. No basta con la emisión de la oferta, sino que es exigible su recepción en los plazos y con los requisitos aplicables en cada caso concreto. La recepción posterior a la hora en que termina el plazo, aunque la emisión, determina la exclusión por extemporaneidad. (vid. acuerdo 114/2017, del TACPA) En este punto Javier Serrano Chamizo insiste en el sentido apuntando por la resolución del OARC nº 167/2019 de 8 de Octubre
“…una empresa que opte por utilizar un periodo tan apurado debe ser consciente de que corre el riesgo de no disponer de un margen suficiente para solucionar posibles incidencias fortuitas o imputables a ella misma; tampoco puede pretender que la asistencia técnica facilitada por la Plataforma para ayudar en el proceso de envío sea tan eficaz en ese caso como cuando se trabaja sin tanta premura”
Las Comunicaciones y notificaciones
La Información. Consultas
Una vez leídos los pliegos y anotado aquellas contradicciones, zonas oscuras o dudas que presenten los pliegos, los empresarios interesados en la licitación pueden solicitar aquella información adicional sobre los pliegos y demás documentación complementaria que consideren pertinentes a través de la Plataforma de Contratos del Sector Público o del perfil de contratante de la entidad del sector público que licita.
Los órganos de contratación deben responder o proporcionar la información solicitada a más tardar 6 días antes de que finalice el plazo fijado para la presentación de ofertas, a condición de que la hubieren pedido al menos 12 días antes del transcurso del plazo de presentación de las proposiciones o de las solicitudes de participación, salvo que en los pliegos que rigen la licitación se estableciera otro plazo distinto. En los expedientes calificados de urgentes, el plazo de seis días a más tardar antes de que finalice el plazo fijado para la presentación de ofertas será de 4 en los contratos sujetos a regulación armonizada siempre que se adjudiquen por procedimientos abierto y restringido.
Las respuestas las respuestas tendrán carácter vinculante cuando así se establezca en los Pliegos. En este caso, deberán hacerse públicas en el correspondiente perfil de contratante en términos que garanticen la igualdad y concurrencia en el procedimiento de licitación. (art 138 3. LCSP)
Téngase en cuenta, además, que los órganos de contratación deberán ampliar el plazo inicial de presentación de las ofertas y solicitudes de participación, de forma que todos los posibles interesados en la licitación puedan tener acceso a toda la información necesaria para elaborar estas, cuando por cualquier razón los servicios dependientes del órgano de contratación no hubieran atendido el requerimiento de información que el interesado hubiera formulado con la debida antelación, siempre y cuando la información adicional solicitada tenga un carácter irrelevante a los efectos de poder formular una oferta o solicitud que sean válidas. En todo caso se considerará información relevante:
Cualquier información adicional trasmitida a un licitador.
Cualquier información asociada a elementos referidos en los pliegos y documentos de contratación. (ex. Art. 136.2 LCSP)
Comunicaciones por medios “paralelos”
Suele ser común, tanto del lado de la Administración como del lado de los interesados en participar en una licitación con su oferta, ceder a la tentación de realizar consultas o solicitud de información por medios orales o escritos distintos a los medios electrónicos dispuestos en el perfil de contratante en concreto hacerlo al margen de la Plataforma de Contratos del Sector Público.
Desaconsejamos por completo no hacer las consultas pertinentes a través de los medios electrónicos dispuestos para ello, puesto que la única manera de dejar constancia de que la pregunta o solicitud de información complementaria se realizó en el momento que materialmente se hizo y sus términos, y que quien facilitó la información o contestó a una pregunta es el órgano competente es la comunicación electrónica certificada, en este caso a través de la Plataforma de Contratación.
Desde el punto de vista de la transparencia y en relación a la información facilitada a los licitadores, todos tienen las mismas oportunidades porque las preguntas realizadas se comparten abiertamente a los interesados en la licitación y sus contestaciones por el órgano competente también.
Todo ello además porque la propia Ley así lo establece la Ley de Contratos del Sector Público en sus Disposición adicional decimoquinta “Normas relativas a los medios de comunicación utilizables en los procedimientos regulados en esta Ley”; decimosexta “Uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos regulados en la Ley” y decimoséptima. “Requisitos específicos relativos a las herramientas y los dispositivos de recepción electrónica de documentos”
Las firmas de los documentos
Este error es muy común o al menos lo era, y digo esto porque con la e-contratación al subirse las ofertas a la Plataforma de Licitación, a todos los documentos se incorpora el certificado de firma electrónico, por lo que aunque no vayan firmados electrónicamente o con forma manuscrita, el hecho de haberlos subido a la plataforma lleva implícita su firma. Así lo ha entendido, por ejemplo, el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Madrid en su resolución 313/2018:
No obstante, dado que de forma general se ha admitido que la ausencia de firma en estos supuestos es un defecto subsanable (Por todas la resolución 231/2019 de 8 de Marzo de 2019 del TACRC).
El DEUC (Documento único Europeo de Contratación)
Las Instrucciones para la aplicación del DEUC incorporadas como Anexo 1 al R 2016/7, de conformidad con el artículo 59 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (D 2014/24/UE), éste constituye una declaración formal por la que el operador económico certifica que no se encuentra en alguna de las situaciones en las que deba o pueda ser excluido; que cumple los criterios de selección pertinentes, así como, cuando proceda, las normas y los criterios objetivos que se hayan establecido con el fin de limitar el número de candidatos cualificados a los que se invite a participar.
Merece la pena ahora traer a colación la resolución del TACRC 1.105 de 7 de Octubre que ya hemos referido con anterioridad, ahora en relación al DEUC.
En este caso, en el cuadro de características del contrato se señalaba como documento a incluir en el sobre A, relativo a la acreditación de la capacidad y solvencia, solicitud de participación contenida en el Anexo 1, el DEUC contenido en el Anexo 2, el Anexo 4, de declaración de sometimiento a la Jurisdicción española en su caso, compromiso de UTE, en su caso, y justificante de haber realizado una visita al edificio.
El PCAP incorpora un Anexo 3 de recomendaciones e instrucciones para la cumplimentación del DEUC, que recoge las recomendaciones de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa para la cumplimentación del formulario, así como el Reglamento de ejecución (UE) 2016/7, de la Comisión de 5 de enero de 2016, por el que se establece el formulario normalizado del documento europeo único de contratación (R 216/7).
El documento DEUC presentado por GENERA QUATRO, S. L., firmado electrónicamente el 26 de febrero de 2019 por su representante F. R. D. L. F., señala en su Parte II TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES Expte. TACRC – 804/2019 5 “información sobre el operador Económico”, en el apartado C “información sobre el recurso a la capacidad de otras entidades”, a la pregunta “¿se basa el operador económico en la capacidad de otras entidades para satisfacer los criterios de selección contemplados en la parte IV y los criterios y normas (en su caso) contemplados en la parte V, más abajo?”, la respuesta “NO”; asimismo, en el apartado D “Información relativa a los subcontratistas a cuya capacidad no recurra el operador económico”, a la pregunta “¿tiene el operador económico la intención de subcontratar alguna parte del contrato a terceros?”, la respuesta es “NO”.
GENERA QUATRO, S. L. fue admitida sin solicitar subsanación. A los licitadores que marcaron “SÍ” en tales preguntas y no aportaron la documentación requerida en el apartado 8.4 del Cuadro de Características del PCAP, se les concede plazo de subsanación para que aportaran una declaración sobre la parte del contrato que tengan previsto subcontratar, señalando su importe (porcentaje) y el nombre o el perfil empresarial, definido por referencia a las condiciones de solvencia profesional o técnica, de los subcontratistas a los que se vaya a encomendar su realización.
La mesa, además de excluir a algunos licitadores por haber presentado ofertas superiores al precio de licitación o incompletas, clasifica las ofertas siendo el primer clasificado GENERA QUATRO, S. L., y en consecuencia le requiere la documentación prevista en los pliegos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150.1 LCSP.
GENERA QUATRO, S. L., aporta la documentación solicitada y entre ella un compromiso de integración de la solvencia con un tercero y también señala algunas certificaciones que debe subcontratar, omitiendo la acreditación de otras.
La mesa luego de solicitar las aclaraciones a la empresa adjudicataria, y considerando que se está ante un error subsanable y que no es admisible en ese momento la presentación de documentación de una tercera empresa a los efectos de acreditar una solvencia no alegada “Ab Initio” en los términos que exigen los Pliegos que rigen esta contratación, acuerda “Proponer al órgano de contratación que, de conformidad con lo previsto en el artº. 150.2 párrafo 2º, de la Ley 9/2017, se entienda que Genera Quatro, S. L. ha retirado su oferta con las consecuencias previstas en el artículo citado” proponiendo como adjudicatario del contrato al siguiente clasificado a cuyo efecto ha de requerirse la documentación pertinente. Cosa que hace la mesa de contratación.
Frente a ese último acto se interpone recurso especial en materia de contratación. Fundamenta el recurso en que el error cometido al cumplimentar el DEUC indicando que no se basaba en la capacidad de otras entidades para satisfacer los criterios de selección fijados en Pliegos, así como que no tenía la intención de subcontratar alguna parte del contrato, es subsanable.
Para ello invoca resoluciones TACRC relativas a la posible subsanación del DEUC, en concreto la reciente 167/2019, así como del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, incluyendo como alegación argumentada además de tales resoluciones, el que afirma es criterio general de los tribunales administrativos de recursos contractuales, con aplicación de criterios antiformalistas de admitir la corrección de la DEUC ante el posible error cometido en la cumplimentación de esta.
El Tribunal resuelve el asunto de forma desfavorable al recurrente:
“…Si estas omisiones o defectos subsanables se aprecian en la fase de licitación correspondiente a la apertura del sobre o archivo que contiene tal declaración, por ser patentes o evidentes, la mesa debe requerir al licitador a que los subsane, excluyendo al licitador si no los subsana, o los defectos apreciados son insubsanables. Si los posibles defectos se aprecian en el trámite de presentación y verificación de la documentación acreditativa por el primer clasificado, por la existencia de una discrepancia entre la declaración efectuada y la documentación presentada, si el defecto es susceptible de subsanación nada se opone a ello, y así nos hemos manifestado en la resolución 167/2019, de 22 de febrero. Ahora bien, de ello no cabe deducir que cualquier defecto apreciado en la declaración responsable, como consecuencia de la discordancia de lo manifestado en ella con la documentación acreditativa de los requisitos previos presentada, sea siempre y en todo caso subsanable, pues hay que atender a la naturaleza del defecto y las concretas circunstancias de la licitación para apreciarlo, ni que cualquier discrepancia entre la declaración y la documentación presentada es consecuencia de un error del declarante, pues puede tener por causa un propósito intencionado de aquel de faltar a la verdad. En el caso concreto de la resolución 167/2019, se da la circunstancia de que, si bien la recurrente había declarado también no acudir a la integración de su solvencia por medios externos y no formar parte de un grupo de empresas, lo hizo porque, al ser titular del 100% del capital, entendió que no integraba su solvencia por medios externos y demostró que, efectivamente, era titular del 100% del capital de la sociedad participada, por lo que este Tribunal estimó el recurso y admitió la subsanación por entender que los medios de una sociedad participada al 100% no son realmente externos y que el error padecido en el DEUC era subsanable sin que se pudiera alegar la inmodificabilidad de la oferta porque, en realidad, el DEUC no es propiamente parte de la oferta sino un medio de simplificar la tramitación, circunstancias bien diferentes a las del presente recurso.”
Concluyendo mas adelante que:
“…no procedía subsanar el vicio, aun aceptando que se produjo por error, en el trámite del articulo 150.2 LCSP, pues era insubsanable, tanto porque no puede corregirse después de completada la fase de valoración, pues la declaración debía presentarse con la oferta conforme al artículo 215.2.a) LCSP, como porque tal subsanación, de admitirse extemporáneamente una vez propuesta la adjudicación del contrato, vulneraría los principios, no solo contractuales sino constitucionales, de igualdad de trato y no discriminación, respecto de aquellos licitadores que, en idéntica situación de hecho, por haber cumplimentado correctamente el DEUC, a diferencia de la recurrente, cumplieron la obligación del PCAP en tiempo y forma, o fueron excluidos por no cumplirla. “
El requisito de inscripción en el ROLECSP
El Art. 159.4 LCSP, dispone respecto de la tramitación del procedimiento abierto simplificado -aplicable también al procedimiento abierto súper simplificado o simplificado sumario-, que todos los licitadores deberán estar inscritos en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público (en adelante ROLECSP), o cuando proceda, en el Registro Oficial de la correspondiente Comunidad Autónoma, en la fecha final de presentación de ofertas, y añade el precepto que “siempre que no se vea limitada la concurrencia”.
Esta exigencia, de conformidad con la Disposición transitoria tercera, entró en vigor el 9 de septiembre de 2018 (transcurridos seis meses desde la entrada en vigor de la LCSP), por lo que meses antes se produjo una avalancha de solicitudes de inscripción que terminó por colapsar el el ROLECSP provocando una especial demora en dar de alta a las empresas por lo que las mismas, aún habiendo solicitado su inscripción con unos meses de antelación a la entrada en vigor de dicha exigencia, no iban a estar inscritos en la fecha exigida.
Por tal motivo, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado dictó la Recomendación de la Junta Consultiva de 24-09-2018 sobre la aplicación del requisito de inscripción en el ROLECE del artículo 159 LCSP.
En esta recomendación, llega a dos conclusiones: Por un lado, que en una situación en que coyunturalmente no es posible respetar este principio esencial, no cabe entender que el requisito de la inscripción sea exigible. Por otro, entiende que, mientras el principio de concurrencia se encuentre comprometido por esta situación coyuntural habrá que acudir a las condiciones de acreditación de los requisitos de aptitud para contratar que establece la ley con carácter general. La misma recomendación advierte que lo que no cabe:
“es que esta situación coyuntural se convierta en permanente. Tal circunstancia no está justificada más que durante el lapso de tiempo, que necesariamente ha de ser breve, en que subsista la afectación del principio de concurrencia. De otra forma lo que constituye una excepción a la regla legal justificada por una circunstancia excepcional se convertiría en la regla general, lo cual no es aceptable. Por tanto, cabe encarecer a las unidades responsables de la llevanza de los diferentes registros la máxima diligencia en la tramitación de las solicitudes de inscripción”
Al día de la fecha dicha recomendación no ha sido alzada. No obstante en Diciembre de 2018, la web contratodeobras.com daba cuenta que el ROLECSP:
“tramita un nuevo procedimiento de inscripción, una suerte de inscripción básica acelerada, de modo tal que, desde que se solicita la inscripción, hasta que se obtiene esa inscripción básica transcurre, como máximo, una semana. En todo caso este sistema de inscripción tiene ciertas limitaciones, puesto que sólo es aplicable a las entidades mercantiles, excluyendo de tal posibilidad de tramitación a otros operadores económicos tales como cooperativas, fundaciones, personas físicas, etc. Además, tampoco pueden emplear este nuevo procedimiento las empresas clasificadas que pretendan ampliar dicha inscripción, o las que lo habían solicitado conforme al anterior trámite. Actualmente, todos estos operadores “excluidos” del nuevo trámite deben esperar entorno a los siete (7) meses a contar desde la solicitud, para obtener su inscripción.”
Por su parte, la Junta Consultiva de Aragón en su Informe 20/2018, de 3 de Septiembre, concluye que la exigencia de inscripción del 159.4, es una obligación legal no susceptible de ser salvada por vía interpretativa, entendiendo que no es suficiente para entender cumplimentado el requisito de inscripción con la solicitud de inscripción, y que en cualquier caso la exigencia no afecta a los expediente iniciados antes del 9 de Octubre 2018.
Discordancias electrónicas con el abierto ordinario
Una de las “estrellas” de la recién estrenada Ley de Contratos del Sector Público es el nuevo procedimiento abierto simplificado y su versión abreviada, contenidos en el artículo 159 LCSP. El legislador había fulminado el procedimiento negociado por razón de la cuantía y urgía crear un procedimiento ágil y rápido que lo sustituyera y que no enfrentara los problemas de ausencia de publicidad y falta de concurrencia que presentaba el socorrido procedimiento extinto.
El propio legislador, consciente de las dificultades con las que nace el nuevo procedimiento, ha creado una versión abreviada para cuantías de menor importe y con menos exigencias que su hermano mayor a cambio de que no haya margen a valoraciones sujetas a juicio de valor en su adjudicación.
Como simple comentario en voz alta, valga apuntar que, en términos generales, la Ley realiza una apuesta decidida por la e-contratación. Decidida, aunque tenuemente ambigua en algunas cuestiones, dejando abiertas y de forma inexplicable algunas puertas por las que los gestores podrán –eventualmente–, gatear y “fugarse” de la obligación de utilizar los medios electrónicos. Por mucho que en el expediente se exija que se dejen explicaciones al respecto.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 157.4 de la LCSP, el acto de apertura de la oferta se realizará por medios electrónicos y no será público, sin perjuicio de que será facilitada a los interesados en el procedimiento, a través del tablón de la licitación asociado a los servicios de licitación electrónica, la información que corresponda en relación con las ofertas económicas que hayan sido formuladas.
Sin embargo, el artículo 159 LCSP que regula precisamente el procedimiento abierto simplificado establece lo siguiente: «En todo caso será público el acto de apertura de los sobres que contengan la parte de la oferta evaluable a través de criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas establecidas en los pliegos». A continuación, el citado precepto dispone lo siguiente: «Tras dicho acto público, en la misma sesión, la mesa procederá a (…)». Nada se menciona, en las especialidades que expresamente se describen el artículo 159 LCSP, respecto de una eventual presentación de ofertas y licitación electrónicas, de forma que las singularidades que se derivan de este tipo de licitación, de existir, debería, localizarse en otros preceptos que posibiliten una interpretación sistemática de la norma, y su eventual extensión o no al procedimiento abierto simplificado.
En este contexto, el artículo 157.4 de la LCSP, al referirse al procedimiento abierto en general, señala, de igual forma que para el simplificado, que “En todo caso, la apertura de la oferta económica se realizará en acto público”, si bien expresamente añade “salvo cuando se prevea que en la licitación puedan emplearse medios electrónicos.“. Respecto a esta cuestión, tuvo la Junta Consultiva del Sector Público oportunidad de pronunciarse en el mismo sentido al apuntado en el expediente 6/18 en el que concluía:
“La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado considera que en el procedimiento abierto simplificado no es necesario celebrar un acto público de apertura de los sobres o archivos electrónicos que contengan los criterios dependientes de un juicio de valor o cualitativos”.
No obstante dicha posición varió por completo poco después en el expediente 69/2018 justificando la exigibilidad del acto público de apertura en que:
“…en un procedimiento más sencillo y rápido, que presenta una importante reducción de plazos y de trámites, el legislador ha considerado oportuno fortalecer aun más la transparencia del procedimiento fijando la celebración del acto público como obligatoria también en los casos de procedimiento electrónico. Considera esta Junta que ello no merma en gran medida la celeridad del procedimiento que sigue mostrándose notablemente más ágil que el procedimiento abierto normal. el que el legislador ha optado por no mantener la obligatoriedad del acto público por razón de la escasa cuantía y de la celeridad reforzada del procedimiento descrito en aquel precepto.”
Concluyendo a continuación que la apertura del sobre o archivo electrónico correspondiente a los criterios de adjudicación dependientes de la aplicación de fórmulas debe tener carácter público en el procedimiento abierto simplificado, con la excepción del supuesto descrito en el artículo 159.6. LCSP.
La Publicidad del Contrato menor
Poco podemos decir del contrato menor que no se haya dicho. Eso al menos pensábamos hasta que recientemente se publica la Recomendación de 21 de octubre de 2019 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado a los órganos de Contratación en relación con la forma de publicación de los Contratos Menores.
En dicha recomendación, luego de hacer un recorrido por los preceptos legales de aplicación, pone sobre una mesa una serie de problemas detectados en relación a la publicación de la formalización de los contratos menores (excepto aquellos tramitados por el procedimiento de caja fija o similar) en el perfil del contratante, al menos agrupados de forma trimestral en referencia al adjudicatario del contrato y su formato de publicación. Estos son los problemas que apunta:
La publicación en formatos que no son abiertos y podría no cumplir las condiciones legales y no permitir un acceso público adecuado de forma que tal información se agregue y ordene por adjudicatarios. Para periodos superiores al trimestre. impide obtener una información adecuada y, tal como exige la ley, clara, estructurada y entendible. Bajo el criterio de la Junta Consultiva, no podría calificarse de enteramente suficiente una información que sólo permita un acceso limitado, fragmentado, no estructurado y no reutilizable. Recordemos que la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público establece en su artículo 4.5 la obligación de las Administraciones y organismos del sector público de crear sistemas de gestión documental que permitan a los ciudadanos la adecuada recuperación de la información. Igualmente, se les exige que faciliten “herramientas informáticas que permitan la búsqueda de los documentos disponibles para su reutilización, con los metadatos pertinentes de conformidad con lo establecido en las normas técnicas de interoperabilidad, accesibles, siempre que sea posible y apropiado, en línea y en formato legible por máquina.
Con la finalidad de solventar los problemas apuntados propone:
Utilizar el servicio específico de la Plataforma de Contratación del Sector Público o, en su defecto, de otro sistema que cumpla con las condiciones antes mencionadas para la publicación de los contratos menores,
Otra posibilidad es la de realizar una publicación en el perfil del contratante que sea respetuosa con las condiciones legales en todos los aspectos mencionados. Esta publicación debe ofrecer una información suficiente a los ciudadanos y cumplir todos los requisitos legales:
La publicación en formatos abiertos y reutilizables.
La información debe ofrecerse de una manera entendible, estructurada y clara sobre cualquier periodo de tiempo, sea este mayor o menor que el trimestre, que permitiese acceder a los datos de forma agregada y realizar una consulta pública coherente y suficiente.
Conservación de la información 5 años.
Deben cumplirse el resto de las obligaciones legales que impone la Ley de Transparencia.
* Si lo deseas puedes descargar la ponencia en versión pdf.
Etiquetas: contratación electrónica, contratación pública electrónica, e-contratación, lcsp
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