Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2000-00275-32770-de-noviembre-13-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_0d044172a949012ce0530a010151012c&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-19 05:35:28
Document Index: 159253023

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 49', 'artículo 1', 'artículo 137', 'artículo 120', 'artículo 16', 'artículo 326', 'artículo 120', 'artículo 151', 'artículo 99', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 90', 'artículo 151', 'artículo 151', 'artículo 120', 'artículo 177', 'artículo 267', 'artículo 2', 'artículo 68', 'artículo 209', 'Artículo 33']

﻿ Sentencia 2000-00275 de noviembre 13 de 2014
SENTENCIA 2000-00275 DE 13 DE NOVIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE COOPERATIVAS- FUNCIONES. LA FUNCIÓN DE CONTROL, INSPECCIÓN Y VIGILANCIA QUE EJERCÍA EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE COOPERATIVAS –DANCOOP- SOBRE LAS COOPERATIVAS SE LIMITABA A LA FORMULACIÓN DE DIRECTRICES, REALIZACIÓN DE VISITAS, ADOPCIÓN DE MEDIDAS PREVENTIVAS, TENDIENTES A QUE LA ACTIVIDAD DE LAS ENTIDADES SUPERVISADAS FUERA SIEMPRE TRANSPARENTE Y NO AFECTARA LOS INTERESES DE LOS USUARIOS, PERO NO IMPLICABA GARANTIZAR QUE EL PATRIMONIO DE ÉSTOS NO RESULTARA AFECTADO AL MATERIALIZARSE LOS RIESGOS INHERENTES A LA ACTIVIDAD DE LAS COOPERATIVAS, SINO A QUE ÉSTA FUERA DESARROLLADA CONFORME AL MARCO LEGAL Y, EN LOS EVENTOS EN QUE SE INCUMPLIERAN TALES DISPOSICIONES, LA ENTIDAD DE CONTROL ESTABA FACULTADA PARA ADOPTAR OPORTUNAMENTE LOS CORRECTIVOS A QUE HUBIERA LUGAR. DE TAL MANERA, QUE LA ENTIDAD SOLO PODÍA INTERVENIR JUNTO CON LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA CUANDO EVIDENCIARAN QUE EL OBJETO SOCIAL SE ESTABA LLEVANDO A CABO EN CONTRAVÍA DE LAS NORMAS LEGALES QUE REGULABAN SU ACTIVIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, COOPERATIVA, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS POR SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA, OPERACIONES FINANCIERAS, ACCESO A OPERACIONES FINANCIERAS
Sentencia 2000-00275 de noviembre 13 de 2014
Proceso número: 150012331000200000275-01 (32770)
Actor: Cooperativa Multiactiva de Educadores de Boyacá “Coeducadores Boyacá”
Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoContraloría General de la República —DANCOOP—
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la Sentencia de 13 de diciembre de 2005, proferida por la Sala 1.
1 de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá.
El 4 de febrero de 2000, la Cooperativa Multiactiva de Educadores de Boyacá “Coeducadores Boyacá” presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Contraloría General de la República y del Departamento Nacional de Cooperativas DANCOOP, con el objeto de que se declare su responsabilidad por los perjuicios causados, por no ejercer control y vigilancia oportuna sobre las Cooperativas de Ahorro y Crédito, como era su obligación hacerlo.
La parte actora sostiene que el 24 de febrero de 1999, el presidente del Banco Cooperativo de Colombia —BANCOOP— le informó que “el patrimonio del banco se encuentra prácticamente perdido, de tal forma que los aportes, rubro que forma parte del patrimonio, se encuentra en la misma circunstancia”. Alega que “(...) no existía forma de reintegro de los aportes, por lo tanto desde esa fecha se causó el perjuicio debido a las equivocadas políticas económicas del Estado en el sector solidario y a la omisión del sector, particularmente en el Banco Cooperativo de Colombia”.
Por último, la demandante aduce:
“La responsabilidad del Estado por los perjuicios causados a Cooeducadores Boyacá por la pérdida de los aportes al BANCOOP Seccional Tunja, en la cuantía indicada en el capítulo de los perjuicios, no solamente se fundamenta en la omisión a la inspección, vigilancia y control a la entidad financiera del sector cooperativo, sino que es notoria la relación de causalidad entre el daño y la actuación de la administración, en la operación administrativa consistente en ordenar a través de la norma general —Decreto 798 de 1997— a todas las entidades estatales el retiro de los depósitos de las cooperativas, medida con la que indudablemente causó daño a la demandante, pues provocó pánico económico en los usuarios del sector solidario, produciendo una actuación de la administración equivocada, mediante la operación administrativa citada, al ordenar los retiros masivos del sector cooperativo y efectuando la quiebra de BANCOOP y los perjuicios que se reclaman para su asociado la demandante” (fls. 13-21 cdno. 1).
“1. Se declara (sic) la responsabilidad administrativa y solidaria de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Contraloría General de la República Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidada DANSOCIAL antes Departamento Nacional de Cooperativas —DANCOOP—, con ocasión de los perjuicios ocasionados a los demandantes, en fa forma en que se relatara a continuación:
Como consecuencia de la anterior declaración se condene a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Contraloría General de la República Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria DANSOCIAL antes Departamento Nacional de Cooperativas —DANCOOP— a pagar a favor de la Cooperativa Multiactiva de Educadores de Boyacá —Coeducadores Boyacá— las siguientes cantidades de dinero a título de indemnización:
1.1. Perjuicios materiales - daño emergente
La suma de $782.868.844.31 consistentes en aportes que para la fecha de diciembre 31 de 1998 tenía la demandante en el Banco Cooperativo de Colombia.
1.2. Las sumas que con mediana inteligencia y cuidado hubiera podido producir esta cantidad ($782.868.844.331) invertida en el sector financiero del país, para la liquidación de esta suma se atenderá la fecha en que la misma fue depositada y la fecha de ejecutoria de la sentencia los porcentajes de utilidad presentados para la fecha de su inmovilización y las tasas de interés vigente para la época, para el efecto se contará con la ayuda de peritos nombrados por el despacho de lo lista de auxiliares de la justicia”.
Así mismo, la parte accionante solicita el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. (fls. 10-11 cdno. 1).
1.2.1. El Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, antes DANCOOP, se opuso a la prosperidad de las súplicas y se atuvo a lo demostrado en el proceso. Negó que “(…) tuviese competencia para inspeccionar, vigilar o controlar a todas las cooperativas, dado que su radio de acción se limita al artículo 1º de la Ley 24 de 1981 y de tal ámbito de competencias escapan las Cooperativas financieras de grado superior, como lo es el Banco Cooperativo de Colombia, verdaderos bancos, teniendo en cuenta que la ley le atribuye inspección, vigilancia y control de tales entes a la Superintendencia Bancaria (Ley 45 de 1923 y Dec. 2359 de 1993) de acuerdo al Decreto 663 de 1993, con las modificaciones introducidas por el Decreto 1284 de 1994”.
Con fundamento to en lo anterior la entidad pública propuso la excepción de falta ce legitimación en la causa por pasiva. Así mismo, alegó inexistencia de la falta del servicio alegada en la demanda y ausencia de daño antijurídico, comoquiera que “los asociados libremente consintieron en hacer aportes que se convierten en patrimonio de la persona jurídica BANCOOP y que se someten a las vicisitudes del mismo como prenda general de los acreedores por ministerio de la ley”. Sostuvo que los aportes se destinan a atender las necesidades patrimoniales del ente cooperativo y de manera alguna se constituyen en un ahorro personal (fls. 84-89 cdno. 1).
1.2.2. La Contraloría General de la República también se opuso a las súplicas y se remitió a lo demostrado en la actuación. Sostuvo que no le compete ejercer control financiero sobre las cooperativas y que conforme a la naturaleza jurídica del Banco Cooperativo de Colombia, este está sometido al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Por tanto, formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva (fls. 116-121 cdno. 1).
1.2.3. La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público puso de presente que el patrimonio de los entes de naturaleza cooperativa está constituido por un número mínimo de aportes sufragados por los socios, no reducibles y debidamente pagados durante la existencia de la institución. Esto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 5º de la Ley 79 de 1988 y numeral 5º del artículo 6º de la Ley 454 de 1998. Adujo que, como cualquier otra empresa, los asociados de la cooperativa asumen los riesgos inherentes a su participación en la misma, razón por la cual los aportes se estiman como capital de riesgo, a diferencia de lo que ocurre con los depósitos de ahorro, en los que el valor depende del desempeño de la entidad, al tiempo que sirven para responder por las obligaciones que ésta adquiera —artículo 49 Ley 79 de 1988—.
En relación con el caso concreto, el demandado precisó:
“En virtud que la demandante Coeducadores es socia de Bancoop, su participación en el patrimonio el establecimiento bancario, necesariamente estaba relacionada con los resultados económicos del mismo.
Tanto más, si contaba con una serie de derechos y obligaciones derivadas de dicha condición de asociado, tales como participar en el señalamiento de las políticas y directrices del banco, y lógicamente decidir la liquidación de la entidad crediticia, tal como aconteció en la situación de Bancoop.
Como se observa, los asociados del banco decidieron libremente la liquidación de la entidad.
Ahora bien, iniciado el proceso liquidatorio el régimen legal ha establecido, un orden de prioridades en la restitución de las sumas, observándose de todas manera que la devolución de los aportes de los asociados se encuentra prevista dentro del listado allí previsto (sic) (art. 120 Ley 79 de 1988)”.
Por último, la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público propuso las excepciones que denominó i) “inexistencia del fundamento de la acción”, fundada en que solo una vez finalice el proceso liquidatorio es posible determinar la pérdida o no de los aportes; ii) “improcedencia de la acción utilizada, comoquiera que frente a la expedición del Decreto 798 de 1997, la parte actora debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; iii) “falta de competencia”, toda vez que, por el lugar de expedición de la norma en mención la demanda debió presentarse en la ciudad de Bogotá y iv) “inepta demanda en la medida en que la demandante se limitó a realizar un repaso de la historia legislativa de las normas que regulan las cooperativas financieras y dejó a un lado los fundamentos de derecho de las pretensiones (fls. 190-209 cdno. 1).
1.3 Alegatos de conclusión.
De esta oportunidad hizo uso la Contraloría General de la República. Insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no le corresponde ejercer control financiero sobre las cooperativas y el hecho de que hubiese advertido la crisis no compromete su responsabilidad ni devino en la causación de daños, en la medida en que su actuar tenía como objetivo proteger el patrimonio público (fls. 242-246 cdno.1).
Mediante Sentencia de 13 de diciembre de 2005, la Sala 1 de Decisión del Tribunal, Administrativo de Boyacá se inhibió de resolver el fondo del asunto. Consideró que no era posible predicar la existencia del daño por cuya reparación se reclama, comoquiera que la parte actora no probó la liquidación definitiva del Banco Cooperativo de Colombia, lo que impedía tener certeza sobre los aportes de la cooperativa demandante, “de donde resulta que el pretendido daño no podía ser indemnizado, en razón a que el mismo se haya en el campo de lo hipotético o eventual (fls.249-262 cdno. ppal.).
2.1 Recurso de apelación1.
Inconforme la parte actora impugna la decisión. Insiste en la responsabilidad de las entidades públicas demandadas, porque no ejercieron en forma adecuada, oportuna y diligente las funciones previstas en el ordenamiento jurídico, particularmente en cuanto a la inspección, vigilancia, control e intervención, sobre las cooperativas financieras. Reitera la procedencia de la acción de reparación directa, comoquiera que se trató de una omisión y no de una decisión objeto de ser enjuiciada. Alega que, a partir de la comunicación enviada por BANCOOP, se tiene certeza del daño causado, en la medida en que allí se informa sobre la pérdida de los aportes de la cooperativa Coeducadores Boyaca. “contrario a lo que afirma fa providencia impugnada, el daño es cierto y no hipotético o eventual”. Del contenido de la alzada se transcriben los siguientes apartes:
“El perjuicio que se reclama por la pérdida de los aportes se debe o la condición, negligente y omisiva de los órganos del Estado por no ejercer la vigilancia, control y prevención correspondiente, su actividad nunca se centró a evitar la crisis del sector cooperativo, por el contrario con la expedición del Decreto 798 de marzo de 1997 aceleraron el proceso de quiebra del sector, si además omiten ejercer las funciones de control para que el proceso liquidatorio tenga la celeridad requerida y conveniente, son estas entidades las que deben responder administrativamente y si en algún momento BANCOOP reintegrara parcialmente a Coeducadores Boyacá dineros provenientes de aportes cooperativos deberán ser estas entidades las que inicien las acciones legales correspondiente por ser abiertamente injusto que se apremie su evidente objeción administrativa.
El perjuicio sufrido por la Cooperativa Multiactiva de Educadores de Boyacá es cierto porque de su patrimonio salieron $782.868.844,31 que fueron depositados en el BANCOOP como aportes cooperativos que están irremediablemente perdido como lo certifica su gerente desde 1999, de suerte que existe absoluta certidumbre sobre los perjuicios, pues el proceso liquidatorio solo sería una formalidad por la carencia de activos del banco, por lo tanto el daño se funda en un hecho real y preciso y no en meras expectativas pues es absolutamente lógico concluir que si el banco no tenía patrimonio para 1999 menos lo va a tener ahora, de suerte que los aportes cooperativos están irremediablemente perdidos.
Se trata de una acción de reparación directa en la cual se concretaron los hechos, las omisiones y las operaciones administrativas que causaron el daño antijurídico, su relación de causalidad, es decir se demostraron todos los elementos de la responsabilidad del Estado, por ser el fundamento el tipo de acción incoada no corresponde a su trámite probar actos administrativos como la liquidación definitiva del BANCOOP (negrillas fuera de texto, fls. 268-274 cdno. ppal.).
Esta corporación es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia impugnada, dado que la cuantía alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(2), para que esta Sala conozca de la acción de reparación directa en segunda instancia.
Debe la Sala considerar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 13 de diciembre de 2005, proferida por la Sala 1ᵃ de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, con miras a establecer si en la demanda se pretende la indemnización de un daño cierto e imputable a la entidad pública, por omisión en la prestación del servicio de vigilancia, control y supervisión de las cooperativas de ahorro y crédito. De ser ello así, la sentencia habrá de ser revocada para, en su lugar, disponer la reparación que corresponda.
Ahora, cabe precisar que el a quo, al tiempo que fundó su decisión en que no se demostró un daño cierto, calificó de inhibitoria la decisión y se abstuvo de resolver las excepciones, de modo que la Sala deberá pronunciarse al respecto y analizar los hechos probados, con miras a determinar si hay lugar a la declaratoria de responsabilidad que la parte actora endilga a la administración accionada.
El Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, antes DANCOOP, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, fundada en que no tiene “(…) competencia para inspeccionar, vigilar o controlar a todas las cooperativas, dado que su radio de acción se limita al artículo 1º de la Ley 24 de 1981 y de tal ámbito de competencias escapan las cooperativas financieras de grado superior, como lo es el Banco Cooperativo de Colombia, verdaderos bancos, teniendo en cuenta que la ley le atribuye inspección, vigilancia y control de tales entes a la Superintendencia Bancaria (Ley 45 de 1923 y Decreto 2359 de 1993) de acuerdo al Decreto 663 de 1993, con las modificaciones introducidas por el Decreto 1284 de 1994” (fls. 84-91, cdno. 1).
Al respecto, la Sala considera que los argumentos esgrimidos no ameritan un pronunciamiento previo, en la medida en que tienen relación con el fondo del asunto, en el que resulta necesario analizar la normatividad que regula la materia establecer la responsabilidad de las entidades públicas demandadas, tal y como se hará en el acápite correspondiente.
Lo mismo cabe predicar de la excepción de falta de legitimación propuesta por la Contraloría General de la República e “inexistencia del fundamento de la acción”, formulada por la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En cuanto a la “improcedencia de la acción utilizada”, comoquiera que frente a la expedición del Decreto 798 de 1997, la parte actora debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala observa que, si bien la demandante no solicita la nulidad del Decreto 798 de 1997, “por el cual se modifican normas relacionadas con la inversión de los recursos de órganos públicos del orden nacional y se dictan otras disposiciones”, según se advierte del contenido de los argumentos de la demanda y de la alzada, sí controvierte su legalidad, dando lugar a que, frente a este punto, se declare la improcedencia de la acción de reparación directa.
En relación con la “falta de competencia”, toda vez que, por el lugar de expedición de la norma en mención, la demanda debió presentarse en la ciudad de Bogotá, la Sala debe anotar que no le asiste razón a la parte pasiva, comoquiera que la parte actora presentó la demanda ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, como correspondía, fundada en que los aportes fueron realizados en la sede de Tunja.
Y, en lo atinente a la “inepta demanda”, en la medida en que la demandante se limitó a realizar un repaso de la historia legislativa de las normas que regulan las cooperativas financieras y dejó a un lado los fundamentos de derecho de las pretensiones, la Sala considera que no tiene vocación de prosperidad, en la medida en que el libelo cumple con las exigencias del artículo 137 y s.s. del CCA y los hechos alegados permiten tener claridad sobre la causa petendi.
2.2.1. Debido a la crisis financiera y cooperativa por la que atravesó el país en los años 1997 y 1998, el Banco Cooperativo de Colombia resultó seriamente afectado, al punto de liquidarse. La Cooperativa Coeducadores Boyacá —demandante en el sub lite— era socia y tenía aportes en la entidad crediticia por la suma de $ 782 868 844,31. BANCOOP en liquidación acepta la existencia de la obligación, empero da cuenta de la prelación de pasivos, conforme el artículo 120 de la Ley 79 de 1988.
En la actuación está acreditado que, previa a la liquidación del banco cooperativo, el Estado tomó medidas para contrarrestar la situación financiera, autorizó la cesión de activos y pasivos, pero no se logró restablecer la crisis del establecimiento.
a) De conformidad con el certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio de Tunja, la Cooperativa Multiactiva de Educadores de Boyacá —Coeducadores Boyacá— es una entidad sin ánimo de lucro, con personería jurídica otorgada por DANCOOP, el 6 de julio de 1960, con patrimonio propio representado en la suma de $ 3 557 000 000 y cuyo objeto social es:
“(…) producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes y servicios para satisfacer necesidades de los asociados, sus familias y la comunidad en general, cuyas actividades deben cumplirse con fines de interés social, como empresa asociativa en la cual los asociados son simultáneamente sus aportantes y gestores, mediante la aplicación y práctica de los principios cooperativos generalmente aceptados. El objeto social de la cooperativa comprende, en todo caso, la prestación de servicios de previsión, asistencia y solidaridad para sus asociados”.
En el documento consta que la última modificación de los estatutos fue realizada por DANCOOP, el 15 de enero de 1997, en la que fueron nombrados el representante legal, el consejo de administración, la junta de vigilancia, los comités de educación, crédito y de solidaridad, así como del revisor fiscal (cdno. 2).
b) El 25 de junio de 1998, mediante Resolución 3, BANCOOP reglamentó el artículo 16 de sus estatutos, en el sentido de establecer “(...) un plazo mínimo de un año para la devolución de los aportes de los asociados que soliciten su desafiliación o que sean retirados del banco de acuerdo con la reglamentación vigente”.
Este mismo plazo se otorgó a los asociados que solicitaran la devolución de los aportes “aunque no se produzca retiro o exclusión al Banco”.
Lo anterior, fundado en que i) “la situación económica del país ha afectado la solidez del sector financiero, la cual no ha sido ajena para el banco, quien afronta dificultades de liquidez, siendo una de las razones de retiro de aportes de los asociados” y ii) “ante la inminente solicitud de crédito en el Banco de la República es requisito indispensable no solo mantener el margen de solvencia sino incrementarlo” (fl. 113, cdno. 1).
c) El 16 de noviembre del mismo año, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió el Decreto 2330, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social”, en todo el territorio nacional, debido al deterioro de la situación de los establecimientos de crédito y la crisis financiera internacional (fls. 166-173, cdno. 1).
El mismo día, mediante el Decreto 2331, dicho ministerio dictó medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, con el objeto de aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación de mecanismos institucionales y de financiación (fls. 174-188 cdno. 1).
d) El 24 de noviembre del año en mención, mediante comunicación radicada con el número 1100, la Superintendencia Bancaria dio respuesta a la petición elevada por los bancos COOPDESAROLLO y BANCOOP y las cooperativas Unión Temporal de Crédito “Cupocrédito” y Financiera de Sibaté, el 22 de octubre de 1997, en el sentido de autorizar la cesión de activos, pasivos y contratos, luego del concepto del consejo asesor de la entidad, tendientes a cumplir con el Convenio de Integración celebrado con antelación entre las partes. Así mismo, en el documento consta la toma de medidas para contrarrestar la crisis financiera y fortalecer el sector cooperativo, al tiempo que refleja la colaboración armónica con otras entidades del Estado. A continuación se transcribe el contenido de la contestación, relevante para la decisión del sub lite:
“Me refiero a la comunicación citada, suscrita conjuntamente por ustedes y radicada en este despacho el 22 de octubre de 1997, por medio de la cual solicitaron a la Superintendencia “que previos los tramites y evaluaciones correspondientes, se apruebe la fusión a través de la figura de la incorporación de la Unión Popular de Crédito “Cupocrédito” y la Cooperativa Financiera de Sibaté “Coopsibaté” en el Banco Coopdesarrollo, así como la cesión parcial de activos, pasivos, contratos y establecimientos de comercio de BANCOOP a favor del Banco Coopdesarrollo, de conformidad con los términos acordados que se hallan consignados en el mismo oficio.
En orden a atender la petición, este despacho procede en orden de su oficio a efectuar los siguientes pronunciamientos:
1. Motivos de la fusión.
El Gobierno Nacional ante la solicitud de colaboración de las cooperativas afectadas por el retiro de la confianza pública ha coadyuvado e instrumentado diversas medidas y apoyos que, como en el presente caso, responde con creces al fortalecimiento del sector cooperativo.
Es por esto último que esta superintendencia comparte su apreciación a cerca de la bondad del proceso para las entidades participantes y va más allá al estimar altamente beneficioso, tanto en economías como en confianza, el efecto multiplicador que en el sector cooperativo de él se deriva, tal y como se aprecia de iniciativas análogas surgidas en diferentes regiones del país.
2. Sobre la estructura de la operación y autorización de la misma.
Una vez evaluada la referida solicitud en los aspectos jurídico y financiero, a la luz de lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que regulan íntegramente lo relacionado con las operaciones de fusión de entidades financieras y de cesión de activos, pasivos y contratos y luego de oído el concepto del consejo asesor en reunión convocada para el efecto, este despacho declara que no tiene objeción con respecto a las operaciones de incorporación sometidas a su conocimiento y aprobación e igualmente aprueba las operaciones de cesión parcial de activos y pasivos contenidas en la misma solicitud, tendientes a cumplir con el convenio de integración celebrado entre las partes el 8 de septiembre de 1998.
La formalización de operaciones en comento deberá llevarse a cabo en los términos que fueron señalados en la comunicación referida y ciñéndose en todo a lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Las presentes autorizaciones se confieren en el claro entendido de que las entidades participantes en el proceso de integración cooperativa darán cabal cumplimiento a todas las disposiciones y trámites legales pertinentes (...).
Conforme a lo acordado entre estas entidades, el Fogafín y la Superintendencia Bancaria, el apoyo y autorización del Estado Colombiano a esta operación se encuentra supeditado a la presentación dentro del mes siguiente a esta comunicación del Plan de Racionalización Financiera, administrativa, operativa y sobre todos aquellos aspectos que determine este despacho (…)” (negrillas fuera de texto, fls., 108-112 cdno. 1)”.
e). La Superintendencia Bancaria dio cuenta al tribunal de que i) el 2 de febrero de 1999, “el máximo órgano colegiado de BANCOOP decidió su liquidación voluntaria tal como consta en (…) el Acta de la XXXII Asamblea General Extraordinaria” y ii) el 19 de febrero de 2002, el liquidador presentó el inventario final de liquidación, en virtud de lo dispuesto en el literal j) numeral 2º del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (fls. 13-14 cdno. 3).
De igual forma, el ente de control certificó que el Banco Cooperativo de Colombia es un establecimiento de crédito bancario de naturaleza cooperativa, sin ánimo de lucro, sometido a su vigilancia. Así mismo, dio cuenta de la cesión de activos y pasivos, como medida previa para la disolución y liquidación de BANCOOP. El documento es del siguiente contenido:
“Razón social: Banco Cooperativo de Colombia
Sigla: BANCOOP (en liquidación)
Naturaleza jurídica: Establecimiento de crédito bancario de naturaleza cooperativa e institución auxiliar del cooperativismo, entidad privada con personería jurídica y sin ánimo de lucro, sometida a control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
Constitución: Constituido en virtud de lo dispuesto en el Decreto Ley 1630 de 1963, Escritura Pública 6310 del 25 de noviembre de 1968 de la Notaría 10ᵃ de Bogotá. Mediante Resolución 872 del 15 de noviembre de 1968, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas le reconoce personería jurídica, bajo la denominación de Instituto Financiero y Desarrollo Cooperativo de Colombia ʻFinanciacoopʼ, organismo cooperativo de grado superior de carácter financiero.
Mediante Resolución 640 del 20 de mayo de 1969 de la Superintendencia Bancaria, se declara que el Instituto Financiero y Desarrollo Cooperativo de Colombia ʻFinanciacoopʼ queda sometido a control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
Escritura Pública 085 del 15 de enero de 1992 de la Notaria 35 de Bogotá. Se protocolizó su conversión a banco, bajo la denominación Banco Cooperativo de Colombia, pudiendo usar la sigla BANCOOP.
Escritura Pública 0530 del 26 de febrero de 1999 de la Notaría 25 de Bogotá. Se elevó a escritura pública el contrato de cesión de activos, pasivos y contratos del Banco Cooperativo de Colombia “BANCOOP” al Banco Cooperativo de Crédito y Desarrollo “COOPDESARROLLO”.
Escritura pública 0530 del 26 de febrero de 1999 de la Notaria 25 de Bogotá. Se protocolizó el acta de la asamblea general extraordinaria de delegados en la cual se aprobó la disolución y liquidación de la entidad” (negrillas fuera de texto, fls.106-107 cdno. 1)”.
f) El Banco Cooperativo de Colombia —BANCOOP en liquidación— informó al a quo que al cierre de operaciones de 31 de enero de 2002, la Cooperativa Multiactiva de Educadores de Boyacá registra un valor de pasivos por la suma de $ 3 435 651 362, 20 y de activos por la suma de $ 28 022 802,06 y que el valor total de los aportes fue de $ 782 868 844,31. Así mismo, señaló que, de conformidad con lo previsto en el artículo 120 de la Ley 79 de 1988, el pago de pasivos tiene el siguiente orden de prelación:
“1. Gastos de liquidación
2. Salarios y prestaciones sociales ciertos y ya causados al momento de la disolución
4. Créditos hipotecarios y prendarios
En consecuencia, los aportes cooperativos se encuentran en el último grado de prelación” (fls. 11-12 cdno 3)”.
2.2.2. En la actuación también reposa el dictamen pericial practicado a instancias de la parte actora. Los peritos actualizaron la suma solicitada en la demanda y liquidaron sobre la misma intereses corrientes y moratorios, arrojando el total de $ 1 967 695 154,75 (fls. 19-22 cdno. 3).
2.3.1 Responsabilidad del Estado en la prestación de servicios financieros.
Antes y después de la expedición de la Constitución Política de 1991, el Estado cuenta con un marco legal que lo dota de mecanismos para regular la actividad financiera. Se destacan, por orden cronológico, las siguientes normas(3), relacionadas con la actividad financiera permitida a los entes cooperativos:
Actualizó la legislación cooperativa, definió el acuerdo cooperativo como el contrato celebrado por un número determinado de personas interesadas en crear y organizar una persona jurídica de derecho privado denominada cooperativa, que desarrollará actividades con fines de interés social y sin ánimo de lucro. También definió la cooperativa, como una empresa asociativa sin ánimo de lucro, de responsabilidad limitada por el valor de los aportes de los socios, en la que los trabajadores o usuarios son los mismos aportantes y gestores de la empresa, que tiene por objeto producir o distribuir conjunta y eficazmente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de los asociados y de la comunidad en general.
También clasificó las cooperativas en especializadas, multiactivas e integrales. Facultó además a las cooperativas para que se organizaran como instituciones financieras que, en todo caso, no perderían su naturaleza jurídica cooperativa y estarían sometidas integralmente al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, en los términos previstos en el Decreto - Ley 1939 de 1986. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas DANCOOP ejercería la función de control y vigilancia permanente en los demás asuntos, consistentes en la constitución, funcionamiento, cumplimiento del objeto social, disolución y liquidación. En cualquier caso, las funciones de inspección y vigilancia no implicaban la facultad de cogestión o intervención en la autonomía judicial y democrática de las cooperativas:
PAR. —No obstante lo dispuesto en este artículo, los organismos cooperativos de segundo grado de carácter financiero que a la fecha de la sanción de la presente ley cuenten con certificado de autorización de la Superintendencia Bancaria, podrán solicitar su reconocimiento como bancos, para lo cual el superintendente juzgará la conveniencia de tal reconocimiento, se cerciorará de la idoneidad, la responsabilidad y el carácter de los solicitantes, y si el bienestar público (sic) fomentado con dicho reconocimiento.
En concordancia con el artículo 151 de la presente ley, la actividad financiera y demás aspectos contables y operativos de los organismos cooperativos de segundo grado e instituciones auxiliares del cooperativismo de carácter financiero o de seguros, estarán sometidos a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, en los términos del Decreto - Ley 1939 de 1986 y demás disposiciones complementarias. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas ejercerá en los demás asuntos las funciones propias de su competencia; no obstante, para sancionar reformas estatutarias de dichas entidades, solicitará concepto previo de la Superintendencia Bancaria.
Las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas” (destacado fuera de texto).
“ART. 10.—Vigilancia de la Superintendencia Bancaria. De conformidad con la Ley 79 de 1988, la Superintendencia Bancaria ejercerá el control y la vigilancia integral de la actividad financiera y demás aspectos contables y operativos de los organismos cooperativos de segundo grado e instituciones auxiliares del cooperativismo de carácter financiero o de seguros en los términos del Decreto - Ley 1939 de 1986 y demás disposiciones complementarias.
De conformidad con lo dispuesto anteriormente, solo corresponderá al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en su función de inspección y vigilancia, velar por la ejecución de actividades cooperativas que no correspondan a la actividad financiera o de seguros de dichos organismos, comunicando a la Superintendencia Bancada cualquier irregularidad que implique la formulación de glosas que afecten aspectos contables.
Para ejercer este control el Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas contará con las mismas facultades con que cuenta el Superintendente Bancario con respecto a las entidades sometidas a su inspección y vigilancia permanentes (...)
Reglamentó la actividad financiera y de ahorro y crédito que desarrollan las cooperativas. En virtud de lo previsto en el artículo 99 de la Ley 79 de 1988, autorizó a las cooperativas especializadas de ahorro y crédito y a las multiactivas o integrales, ejercer actividades financieras de captación de ahorros de terceros y de préstamo, siempre que cumplan con los requisitos exigidos por la ley, previa autorización del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. En todo caso, dichas entidades no fueron consideradas como cooperativas con actividad financiera. Dispuso, además, que DANCOOP estaría a cargo de la inspección y vigilancia exclusiva de las cooperativas especializadas de ahorro y crédito, muitiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito:
Facultó al Gobierno Nacional para regular la actividad financiera, bursátil y aseguradora e intervenir en su desarrollo, y que, dentro de los tres meses siguientes a su sanción, “(…) el Gobierno tendrá la facultad para incorporar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones aquí expuestas y hará en dicho estatuto las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que se requieran” (art. 36).
Decreto - Ley 663 de 1993 (EOSF)
Expidió el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contenido en el Decreto - Ley 663 del 2 de abril de 1993 que fijó la estructura general del sistema financiero y asegurador, compuesto por los establecimientos de crédito, las sociedades de servicios financieros, las sociedades de capitalización, las entidades aseguradoras y los intermediarios de seguros y reaseguros.
Los establecimientos de crédito, a su vez, están conformados por diversas instituciones, para el efecto establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda(4), compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras. Estas últimas, organismos especializados, que desarrollan actividad financiera, bajo el control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria(5), por la Ley 79 de 1988, salvo en sus operaciones estar sujetas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
El artículo 1º del Decreto - Ley 663 de 1993 dispone que el sistema financiero y asegurador se encuentra conformado por establecimientos de crédito; sociedades de servicios financieros y de capitalización; entidades aseguradoras; intermediarios de seguros y reaseguros. El artículo 2º ibídem, establece que los establecimientos de crédito comprenden las siguientes clases de instituciones financieras: establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras.
Las cooperativas financieras se encuentran sometidas al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria(6) y, para todos los efectos, son establecimientos de crédito.
Mantuvo la medida preventiva de toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de las entidades vigiladas, que se adopta previo concepto del consejo asesor y aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuando se presente la suspensión del pago de las obligaciones; renuencia a Ia vigilancia por parte de la Superintendencia Bancaria de los archivos, libros de contabilidad y demás documentos; renuencia a ser interrogado bajo juramento sobre los negocios desarrollados; incumplimiento reiterado de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria; violación persistente de los estatutos o de la ley; manejo reiterativo de los negocios en forma no autorizada o insegura; reducción del patrimonio neto por debajo del 50% del capital suscrito; expiración del término para presentar programas de recuperación e incumplimiento de las metas.
Lo anterior da lugar a la medida de toma de posesión, ya fuere (i) para administrar, la que sujeta a la entidad a las condiciones en que le permitan desarrollar su objeto social, con medidas como la reducción de capital, emisión y colocación de acciones, sin sujeción al derecho de preferencia, la cesión de activos o pasivos, las fusiones o escisiones, el pago de créditos, por medio de la entrega de derechos fiduciarios en fideicomisos en los cuales se encuentren los activos de la entidad, el pago anticipado de los títulos, la creación de mecanismos temporales de administración con o sin personería jurídica con el objeto de procurar la optimización de la gestión de los activos para responder a los pasivos y la cancelación de gravámenes sobre bienes de la entidad, sin perjuicio del privilegio del acreedor sobre el valor correspondiente(7) o ii) para liquidar(8), etapa en la cual se produce la disolución de la entidad, se separa a los directivos y al revisor fiscal, se hacen exigibles las obligaciones a plazo de la intervenida —caducadas o no—, se forma la masa de bienes, se cancelan los embargos decretados antes de la toma de posesión para integrar la masa de liquidación, se terminan los procesos ejecutivos adelantados con anterioridad contra la entidad intervenida para que sean acumulados dentro del proceso de liquidación. En todo caso, el EOSF dispone que los directores o gerentes de las entidades vigiladas que, a sabiendas, violen las disposiciones legales o lo permitan, serán responsables de las pérdidas que sufra la entidad por tales infracciones, sin perjuicio de las demás sanciones legales.
Decretos 2150 de 1995(9) y 427 de 1996(10)
Determinaron la competencia del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas “DANCOOP” para vigilar y controlar a las cooperativas multiactivas, las cooperativas de ahorro y crédito que no desarrollen la actividad financiera en forma especializada, las sociedades mutuales, las precooperativas, las entidades auxiliares del cooperativos y las demás organizaciones cooperativas y solidarias cuya actividad no sea vigilada por otra entidad del Estado (art, 17).
Ley 454 de 1998(11)
Determinó el marco conceptual que regula la economía solidaria, transformó el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas DANCOOP en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria Dansocial, creó la Superintendencia de Economía Solidaria(12), el Fondo de Garantías para las cooperativas financieras, de ahorro y de crédito y reguló la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa.
5. Coordinar redes intersectoriales, interregionales e interinstitucionales para la promoción, formación, investigación, fomento, protección, fortalecimiento y estimulo del desarrollo empresarial, científico y tecnológico de la economía solidaria.
9. Divulgar los principios, valores y doctrina por los cuales se guían las organizaciones de la economía solidaria y promover la educación solidaria, así como también la relacionada con la gestión socio - empresarial para este tipo de entidades.
2. Establecer el régimen de reportes socioeconómicos periódicos u ocasionales que las entidades sometidas a su supervisión deben presentarle, así como solicitar a las mismas, a sus administradores, representantes legales o revisores fiscales, cuando resulte necesario, cualquier información de naturaleza jurídica, administrativa, contable o financiera sobre el desarrolla de sus actividades.
6. Imponer sanciones administrativas personales (…).
11. Ordenar la cancelación de la inscripción en el correspondiente registro del documento de constitución de una entidad sometida a su control, inspección y vigilancia o la inscripción que se haya efectuada de los nombramientos de sus órganos de administración, vigilancia, representantes legales y revisores fiscales, en caso de advertir que la información presentada para su inscripción no se ajusta a las normas legales o estatutarias (...).
12 Ordenar las modificaciones de las reformas estatutarias adoptadas por las entidades sometidas a su control, inspección y vigilancia, cuando se aparten de la ley.
17 Asesorar al Gobierno Nacional en lo relacionado con las materias que se refieran al ejercicio de sus funciones.
20. Convocar de oficio o a petición de parte a reuniones de asamblea general
23. Ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control en relación con las entidades cooperativas de ahorro y crédito y las multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito en los mismos términos, con las mismas facultades y siguiendo los mismos procedimientos que desarrolla la Superintendencia Bancaria con respecto a los establecimientos de crédito, incluyendo dentro de las atribuciones relacionadas con institutos de salvamento y toma de posesión para administrar o liquidar.
2.3.1.2. Análisis jurisprudencial
La Cooperativa Multiactiva de Educadores de Boyacá pretende que se declare la responsabilidad de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Contraloría General de la República y del Departamento Nacional de Cooperativas DANCOOP, hoy Dansocial porque omitieron ejercer sus funciones de inspección y vigilancia, para así evitar la liquidación del Banco Cooperativo de Colombia —BANCOOP—, dando lugar a la pérdida de sus aportes.
Resulta del caso reiterar que, al margen de la liquidación de la entidad, puede haber lugar a la reparación del daño causado a los ahorradores o usuarios del sistema financiero, que confiaron en su seriedad y liquidez y se vieron sorprendidos por la imposibilidad de disponer de las sumas ahorradas o (sic) los depósitos. De esta forma ha señalado la Sala:
Para Ia Sala esta situación claramente configura un daño cierto, pues en caso de que se demuestre que la liquidación de la entidad financiera se debió a la omisión de vigilancia del Estado y, a pesar de que tal procedimiento no haya finalizado, es evidente que el no poder disponer de los ahorros es un daño cierto, que lógicamente genera perjuicios materiales e inmateriales, imputable al Estado que debe indemnizarlos, y que harán nugatoria la posibilidad de que los usuarios indemnizados puedan reclamar sus “acreencias” ya satisfechas, a la culminación del proceso de liquidación de la entidad financiera liquidada.
Puede suceder también, que aunque la entidad de control adopte medidas preventivas a favor de la vigilada, estas sean inoportunas —la medida sí era la apropiada pero se adoptó demasiada tarde —o resulten ineficaces— se actuó de forma inmediata, pero la medida impuesta era improcedente—.
Ante esta realidad, afirmar que el daño no es cierto, sería desnaturalizar la noción misma de daño, concebida como la aminoración patrimonial sufrida por las víctimas, quienes no pueden disponer de su dinero por un largo período de tiempo, y desconocer la cláusula general de responsabilidad consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política”(13) (negrillas fuera de texto)”.
De conformidad con lo anterior, la Sala se aparta de la inhibición en la que el a quo fundó la decisión, en razón de que, en estado de liquidación no es dable conocer la situación de los socios de una cooperativa.
Cabe precisar, además, que en los casos en que se demanda la omisión de los órganos de control en la inspección y vigilancia de las entidades financieras, no todos los daños sufridos por los administrados resultan imputables a la entidad, en consideración a que la función de supervisión, como se verá más adelante, no consiste en garantizar el patrimonio de los depositantes o ahorradores contra cualquier pérdida, sino en asegurar el cumplimiento de las normas del sector financiero por parte de las entidades que captan dinero del público.
En sentencia de 22 de julio de 2009(14), la sección encontró acreditada la falla del servicio por omisión de DANCOOP, pues, conocidas las irregularidades, no actuó oportunamente, ni adoptó ninguna medida para solucionar el problema económico. Estas fueron las consideraciones tenidas en cuenta para acceder a las pretensiones de la demanda:
Con fundamento en lo anterior, es evidente que, de no haberse omitido el deber que le era exigible al DANCOOP, ante una situación que era evidentemente previsible, y de no haber sido negligente Credisocial en su administración, pudo haberse interrumpido el proceso causal, impidiendo la ocurrencia del daño(15). De haber actuado DANCOOP, el daño causado sería imputable exclusivamente a Credisocial.
La concausa entre el demandado y un tercero genera una obligación solidaria entre ambos y, por lo tanto, la obligación de indemnizar es exigible a cualquiera de las personas que participaron en la producción del daño (arts. 2.344 y 1.568 C. C.), pues la coparticipación del tercero no exonera de responsabilidad sino únicamente cuando se demuestra que su conducta fue exclusiva, única y determinante del daño, situación frente a la cual se rompería el nexo de causalidad, circunstancia que no acaeció en este caso.
En sentencia de 11 de noviembre del mismo año(16), la Sala conoció de un caso similar en el que se demandaba a la Nación - DANCOOP, con el objeto de que se declarara patrimonialmente responsable a esa entidad de los daños causados a los demandantes, consecuencia de la pérdida de los dineros depositados en la Cooperativa Financiera Avancemos. Analizado el material probatorio, en la sentencia se concluyó que la entidad no desconoció las funciones de inspección y vigilancia que le correspondía. Por el contrario, se encontró acreditado que, según el informe elaborado por funcionarios de la demandada, que esta actuó e Intervino oportunamente. Adelantó visitas en las que tuvo conocimiento de las irregularidades y, por tal razón, procedió a tomar como medida cautelar para la protección de los bienes de los socios y ahorradores, la toma de posesión de los bienes y haberes de la cooperativa, para su administración. Por tanto, se confirmó la denegatoria de las pretensiones.
En sentencia de 20 de febrero de 2014(17), la posición mayoritaria de la Sala consideró que el daño, consistente en la imposibilidad de retirar los dineros de las cuentas de ahorro y en los certificados a término, depositados por los ahorradores en la Caja Popular Cooperativa, no le era imputable al Estado. De la decisión se destacan los siguientes apartes:
“En el caso concreto, el municipio demandante argumentó que DANCOOP no ejerció las funciones de inspección y vigilancia para evitar que CAJACOOP fuera intervenida y, de haberlo hecho, se habría evitado la retención temporal de les dineros que tenía en las cuentas de ahorro y en los certificados de depósito a término.
En virtud de lo previsto en el artículo 151 de la Ley 79 de 1988, “(...) las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas”, lo que suponía que DANCOOP solo podía intervenir cuando evidenciara que el objeto social se estaba llevando a cabo en contravía de las normas legales que regulaban su actividad.
Sin embargo, en el plenario no obra prueba que dé cuenta de que antes de la tomas de posesión ese departamento hubiera tenido conocimiento de algún tipo de irregularidades de la cooperativa que hubieran ameritado la adopción de medidas correctivas ni que lleven a concluir que la intervención de la entidad no fue oportuna. Por el contrario, de conformidad con las consideraciones esgrimidas en la Resolución 1889 de 19 de noviembre de 1997, la cual goza de presunción de legalidad, fue solo cuando CAJACOOP presentó a DANCOOP los balances y estados financieros a septiembre de 1997, que se evidenció un problema de iliquidez y un patrimonio negativo, de lo que se derivaba un riesgo de afectación patrimonial y de vulneración al ahorro de los asociadas, por lo que consideró necesario tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de la misma. Posteriormente, la Superintendencia Solidaria, mediante Resolución 0780 de 7 de mayo de 2000, ordenó la disolución y liquidación de la cooperativa, al encontrar que no poseía las condiciones indispensables para desarrollar adecuadamente su objeto social.
Cabe anotar que, en la sentencia de 11 de noviembre de 1999, la Sala dio cuenta de un informe sobre visitas previas que permitieron establecer la real situación financiera por la que atravesaba la cooperativa. Agotado ello, se dispuso la posesión para administrar.
Y, en sentencia de 26 de junio de 2014(18), la Sala confirmó la negación de las pretensiones. De conformidad con el acervo probatorio, concluyó que DANCOOP actuó conforme a los postulados legales que rigen la materia, inició las investigaciones del caso una vez conocidas las irregularidades que presentaban los estados financieros, evidenciados en el mes de marzo de 1992, justamente con la realización de las visitas a la sede principal de la cooperativa y sucursales, dando lugar a la toma de posesión de los bienes y negocios en el mes de abril del mismo año, con el objeto de administrar los recursos, analizar su real situación y tomar las medidas necesarias para lograr su estabilidad económica. Agotado ello y reflejada la imposibilidad de “obtener los recursos para que la cooperativa continu[ara] en un proceso de recuperación”, tal y como lo dispuso el comité asesor, la entidad resolvió intervenir para liquidar, como era su obligación hacerlo. Por tanto, no era posible atribuir a la demandada falla de servicio por omisión en la prestación del servido de vigilancia.
2.4. Juicio de responsabilidad. Las entidades públicas demandadas acreditaron el cumplimiento de sus funciones legales.
La parte actora atribuyó responsabilidad a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Cooperativas —DANCOOP—, hoy Dansocial y a la Contraloría General de la República, por la omisión en sus funciones de inspección y vigilancia respecto del Banco Cooperativo de Colombia —BANCOOP—, que condujo a su liquidación y, según su versión, a la pérdida de los aportes.
La normativa financiera consagra que el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas —DANCOOP— tiene a su cargo la toma de medidas preventivas, encaminadas, justamente, a evitar la intervención estatal, tales como inspecciones periódicas, control constante a los reportes mensuales que las cooperativas deben rendir, vigilancia especial, recapitalización, administración fiduciaria, cesión total o parcial de activos y pasivos, entre otros(19).
En virtud de lo previsto en el artículo 151 de la Ley 79 de 1988, “(...) las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas”, lo que suponía que DANCOOP y la Superintendencia Bancaria solo podían intervenir cuando evidenciara que el objeto social se estaba llevando a cabo en contravía de las normas legales que regulaban su actividad.
En el presente asunto, las pruebas dan cuenta de que la Cooperativa Multiactiva de Educadores de Boyacá —demandante en el sub lite— tenía aportes en el Banco Cooperativo de Colombia —BANCOOP—, entidad sin ánimo de lucro y con personería jurídica otorgada por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas —DANCOOP—. Debido a la crisis financiera y cooperativa por la que atravesó el país en los años 1997 y 1998, BANCOOP resultó seriamente afectado.
Lo anterior dio lugar a que el 22 de octubre de 1997, el mencionado establecimiento solicitara autorización a la Superintendencia Bancaria para ceder los activos, pasivos y contratos a favor del Banco COOPDESARROLLO. El 8 de septiembre de 1998, suscribió con otros establecimientos bancarios y cooperativos un convenio de integración, con el objeto de aliviar la crisis. El 16 de noviembre de 1998, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, declaró la emergencia económica y social y dictó medidas para contrarrestar la situación, al tiempo que dispuso la creación de mecanismos institucionales y de financiación para fortalecer el sector.
El acervo probatorio permite establecer que el 24 de noviembre de 1998, el ente de control y de supervisión aprobó la cesión de activos y pasivos, previo concepto del comité asesor de la entidad, al tiempo que impartió instrucciones para proteger las medidas de integración y racionalización financiera y administrativa de la fusión cooperativa.
No obstante las medidas tomadas, el 2 de febrero de 1999, BANCOOP resolvió liquidación voluntaria, según el acta de la asamblea general extraordinaria. Luego, mediante escritura pública 0530 de 26 del mismo mes y año se aprobó la disolución y liquidación de la entidad.
En el plenario no obra prueba que dé cuenta de que antes de la solicitud de cesión de activos y pasivos, las accionadas hayan tenido conocimiento de algún tipo de irregularidades del banco cooperativo, que hubieran ameritado la adopción de medidas correctivas ni que lleven a concluir que la intervención de la entidad no fue oportuna.
En conclusión, las pruebas que obran en el expediente no permiten a la Sala afirmar que las demandadas hubieran omitido el cumplimiento de sus funciones de inspección y vigilancia de la cooperativa. Por el contrario, con el objeto de proteger los bienes de los socios y ahorradores, la Superintendencia Bancaria autorizo la cesión, para iniciar un proceso de recuperación que, a la postre, no logre su cometido, por lo que procedía liquidar.
Cabe anotar, además, que el daño alegado por la actora no fue demostrado, esto es la pérdida de los aportes, pues, tal como lo dispone en el artículo 120 de la Ley 79 de 1988(20), existe prelación de pago de los pasivos, estando en el último lugar los aportes de los asociados, como es el caso de la Cooperativa Multiactiva de Educadores de Boyacá —Coeducadores Boyacá—.
Si bien la demandante no allegó a la actuación la comunicación de 24 de febrero de 1999, expedida por el presidente del Banco Cooperativo de Colombia —BANCOOP—, a la que hace referencia en la demanda como el documento a través del cual le fue informado que “el patrimonio del banco se encuentra prácticamente perdido, de tal forma que los aportes, rubro que forma parte del patrimonio, se encuentra en la misma circunstancia”, la obligación de pago no fue desconocida por el Banco Cooperativo de Colombia en liquidación, comoquiera que, en respuesta al requerimiento del a quo, dio cuenta del valor total de los aportes de la cooperativa demandante y de la prelación de los pasivos.
Sobre la carga de la prueba, la jurisprudencia de esta corporación ha sido reiterada al señalar, de acuerdo con el artículo 177 del CPC(21), que recae sobre quien alega el hecho que pretende notar a su favor, excepciona o controvierte, cumpliéndose así la regla de que quien afirma o niega, demuestra. No basta, entonces, para alegar la causación de un perjuicio, hacer uso de referencias, sino acompañar las afirmaciones con la certeza derivada de los hechos probados, pues son estos los que permiten resolver en uno u otro sentido el fondo del asunto.
Por otra parte, la Sala debe anotar que la Contraloría General de la República no tendría que haber sido convocada a responder en el presente asunto, comoquiera que i) no le corresponde vigilar y supervisar las entidades financieras y cooperativas, en los términos del artículo 267 de la Carta Política y ii) en todo caso, no se demostró su participación en los hechos de que da cuenta la demanda.
Finalmente, observa la Sala que el anexo 4 del expediente no corresponde a la actuación, razón por la que se dispondrá su desglose y el envío al proceso que pertenece.
MODIRCAR la sentencia de 13 de diciembre de 2005, proferida por la Sala 1ᵃ de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá para, en su lugar, disponer:
1. DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Contraloría General de la República.
2. DECLARAR infundadas las demás excepciones propuestas.
3. DECLARAR la improcedencia de la acción de reparación directa, respecto al estudio de legalidad del Decreto 798 de 1997.
4. NEGAR las pretensiones de la demanda.
5. ORDENAR el desglose del anexo 4, comoquiera que no hace parte del proceso.
Por tanto, se dispone el envío al expediente con radicado 2001 - 01592, acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Gabriel Camargo Burgos en contra del municipio de Toca.
Magistrados: Stella Conto Díaz Del Castillo—Ramiro Pazos Guerrero, Presidente de la Subsección
1 El recurso fue interpuesto el 6 de febrero de 2006.
2 El 4 de febrero de 2000, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de $ 26 390 000 —artículos 129 y 132 del CCA subrogados por el Decreto 597/88— y la mayor de las pretensiones fue estimada por el actor en la suma de $ 782 868 844,31, por concepto de perjuicios materiales, en razón de los aportes que la cooperativa había realizado en su condición de socia de BANCOOP.
3 Sobre el panorama normativo, la Sala también hizo referencia en las sentencias de 22 de julio de 2009, exp. 27920, M.P. Ramiro Saavedra Becerra y de 11 de noviembre de 2009, exp., 17501, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, que ahora se reitera y sintetiza.
4 Hoy establecimientos bancarios.
5 Hoy Superintendencia Financiera de Colombia.
6 El artículo 2º del Decreto 4327 de 2005, diario oficial Nº 46104, por el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura, dispone:
“Naturaleza Jurídica. La Superintendencia Financiera de Colombia, es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio”.
El artículo 68 de la Ley 489 de 1998, por su parte, establece que “son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, las superintendencias (...)”.
7 Sobre el tema puede consultarse la sentencia del 16 de abril de 2007. AG 0025-02. M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
8 En relación con el procedimiento liquidatorio de entidades financieras, puede consultarse la sentencia del 16 de abril de 2007. Exp.: AG 0009. M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
9 “ART. 147.—Eliminación del control concurrente. Las facultades de control y vigilancia por parte del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas no podrán ejercerse respecto de entidades y organismos cooperativos sujetos al control y vigilancia de otras superintendencias”.
10 ART. 17.—Facultades de supervisión del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Corresponde al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas ejercer el control y la vigilancia sobre las entidades de naturaleza cooperativa, de los fondos de empleados y asociaciones mutuales, para que su funcionamiento se ajuste a las disposiciones legales sobre el particular y a los intereses de los asociados. Cuando una entidad esté sujeta al control de una superintendencia, las acciones de salvaguarda de la naturaleza jurídica de las vigiladas se adelantarán por intermedio de esta última.
PAR. —Para efectos de lo previsto en el presente artículo el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas acordará con cada superintendencia las acciones que, enmarcadas en el artículo 209 de la Constitución Política, permitan a cada organismo cumplir sus funciones y ejercer sus competencias. En desarrollo de lo anterior, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas podrá prestar colaboración de orden técnico a las superintendencias”.
11 Publicada en el Diario Oficial 43357 del 6 de agosto de 1998.
12 “Artículo 33. Creación y naturaleza jurídica. Créase la Superintendencia de la Economía Solidaria como un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera”.
13 Sentencias de 22 de julio de 2009, exp. 27920, M.P. Ramiro Saavedra Becerra y de 11 de noviembre de 2009, exp. 17501, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
14 Exp. 27920, M. P. Ramiro Saavedra Becerra.
15 Sentencias proferidas por la Sección Tercera: 23 de agosto de 2001, exp. 12975; 21 de febrero de 2002, exp. 12789 y 2 de mayo de 2002; exp: 1995 - 3251.
16 Exp. 17501, con ponencia de la Consejera Ruth Stella Correa Palacio.
17 Exp. 31000, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Con Salvamento de voto de quien proyecta el presente fallo.
18 Expediente 27896, con ponencia de quien elabora el presente fallo.
19 Al respecto, se puede consultar la sentencia de julio de 2009, exp. 27920, M. P. Ramiro Saavedra.
20 “ART. 120.—En la liquidación de las cooperativas deberá procederse al pago de acuerdo con el siguiente orden de prioridades:
Cuando se trate de cooperativas autorizadas para ejercer la actividad financiera, los depósitos de asociados y de terceros se excluirán de la masa de la liquidación.
En los procesos de liquidación de las cooperativas de seguros y en las organizaciones cooperativas de segundo grado e instituciones auxiliares del cooperativismo de carácter financiero o de seguros, se seguirá el procedimiento especial establecido para las instituciones financieras” (negrillas fuera de texto).
21 ART. 177.—Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones (sic) no requieren prueba”.