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Timestamp: 2020-02-16 19:20:44
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Plazo para el ejercicio de la acción pública urbanística - El Derecho
Plazo para el ejercicio de la acción pública urbanística
Foro 25-06-2019 Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda
El artículo 62 del Real Decreto Legislativo 7/2015 -EDL 2015/188203-, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana se refiere a la acción pública en los siguientes términos:
¿Supone este régimen una excepción a los plazos de impugnación jurisdiccional del artículo 46 LJCA -EDL 1998/44323-?
Teniendo en consideración que la ejecución de obras suele tener como presupuesto el otorgamiento de una licencia, ¿debe entenderse que la expresión del apartado segundo del artículo 62 -EDL 2015/188203- "ejecución de obras que se consideren ilegales" alcanza también a la impugnación del acto de la licencia, incluso antes de la ejecución de las obras (y no únicamente "durante la ejecución")?
Ese apartado segundo del artículo 62 -EDL 2015/188203- establece como límite de ejercicio de la acción el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística... ¿De qué plazos se trata? ¿De los que establezca en su regulación específica cada Comunidad Autónoma?
En el contexto de los artículos 149.18 CE y 149.6 CE -EDL 1978/3879-, ¿cabría afirmar, respectivamente, que los plazos para interponer un recurso administrativo o jurisdiccional varían según la legislación urbanística?
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de mayo de 2019.
Cuando nos referimos a la acción pública en materia urbanística nos ...
Cuando nos referimos a la acción pública en materia urbanística nos referimos a una institución de viejo raigambre en nuestro derecho urbanístico de forma que ya el artículo 223 de la Ley del Suelo de 1956 -EDL 1956/47 preveía su existencia, lo mismo que el actual artículo 62 del RDLeg 7/2015 -EDL 2015/188203-, por cierto casi con idéntico contenido. Pero no vamos a analizar en estas breves líneas su regulación positiva, sino que nos ceñiremos, como es habitual, a las cuestiones planteadas.
Para ello creemos necesario distinguir entre derecho subjetivo o material y acción procesal o procedimental para hacer efectivo aquel derecho de contenido sustantivo, o al menos esta diferenciación mantiene la doctrina científica más autorizada -Chiovenda y Carnelutti-. Y es que precisamente el ejercicio de la acción en el proceso contencioso-administrativo está sometida a unos concretos plazos de ejercicio, por razón de que en otro caso la seguridad jurídica convierte en firme la actuación administrativa que se pretende cuestionar con el ejercicio de esa acción.
Los derechos sustantivos también están sometidos a plazos de ejercicio en el tiempo ‑bien sea porque nacen con un plazo de ejercicio o porque su no ejercicio en el tiempo hace que se extingan, caducidad o prescripción respectivamente o, al menos, algunos de ellos, y así acontece en el caso que no ocupa con el restablecimiento de la legalidad urbanística alterada o la potestad disciplinaria urbanística para sancionar en su caso las conductas típicas.
Bien es cierto que estos plazos se regulan de manera diferente en las distintas legislaciones urbanísticas, siendo el más habitual y tradicional el de los cuatro años a computar desde la finalización de las obras ilegales.
Por tanto mientras el derecho subjetivo no prescriba o caduque, es posible su ejercicio, y por tanto la acción para su tutela dependerá de que la persona legitimada, en este caso cualquiera, tenga conocimiento de que existe una actuación administrativa que comprometa ese derecho.
En el caso de la acción pública urbanística nos vamos a encontrar en no pocas ocasiones con que quien la ejerce no conoce directamente a través de una notificación administrativa la existencia de una licencia urbanística ilegal, una resolución sancionadora o un acuerdo de demolición. El particular interesado en ejercer esa acción pueda encontrarse en muy distintas posiciones. Bien denunció una obra que consideró ilegal o acudió a la administración a interesarse por determinada información en relación a una licencia urbanística. Puede instar pretensiones frente a la inactividad de la administración o frente a una actividad que considera insuficiente demolición parcial, calificación que considera indebidas de unos hechos típicos-… etc.
Contestando ya desde estas bases a las preguntas planteadas, no puede alterarse el régimen de plazos del ejercicio de acciones judiciales y administrativas por que el reparto constitucional, al que nos referiremos más tarde no lo permitiría. Por tanto el artículo 46 de la LJCA -EDL 1998/44323-, o los artículos 106 y ss. y 112 y ss. de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre del procedimiento administrativo común -EDL 2015/166690 son plenamente aplicables a la cuestión que nos ocupa sin excepción alguna ex artículo 62 del RDLeg 7/2105 -EDL 2015/188203-, por remisión en su caso, a las legislaciones autonómicas.
Ciertamente no parece que encontremos inconveniente en que la licencia o la orden de demolición por insuficiente o la resolución sancionadora por indebida calificación o imposición de sanción inadecuada -a juicio del accionante-, pueda ser ejercida, dentro del plazo de dos meses desde que conoció adecuadamente o pudo conocer ese acto administrativo. No creemos que el plazo pueda estar indefinidamente abierto, porque el artículo 46 de la LJCA -EDL 1998/44323 así lo impone. Idéntica conclusión consideramos que cabe alcanzar en relación con la acción en el procedimiento administrativo, interposición de recursos, peticiones de nulidad, etc.
En relación a la segunda de las cuestiones, también parece que si el derecho está prescrito, porque la acción para sancionar de la Administración está prescrita, tampoco cabrá una petición a través de la acción pública, para que se inicie un procedimiento de disciplina urbanística. Lo mismo si la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanística esta caducada, se podrá instar ese restablecimiento.
Es decir si el derecho está vivo se podrá accionar su protección dentro de los plazos procesales o procedimentales previstos, que tendrán como dies a quo para su cómputo el del conocimiento de la actuación administrativa que comprometió aquel derecho.
Ciertamente los artículos 149.1.6 y 18 -EDL 1978/3879 establecen la competencia exclusiva del Estado para fijar los plazos procesales e incluso los procedimentales, dentro de lo que son las bases del procedimiento administrativo. No cabe accionar un derecho ante los Tribunales de Justicia o ante los órganos administrativos fuera de los plazos previstos en la LJCA -EDL 1998/44323-y en la Ley 39/2015. Ahora bien la caducidad o prescripción de los derechos sí pueden ser regulados por las CC.AA, en su legislaciones, y así los plazos de prescripción de la infracciones urbanísticas, en cuanto a el derecho a su persecución, o de las sanciones una vez impuestas, o de la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanística alterada son pacíficamente regulados por las legislaciones urbanísticas de las CC.AA.
Para responder a las cuestiones que nos han sido planteadas será preci...
Para responder a las cuestiones que nos han sido planteadas será preciso partir de varias premisas que a mi modo de ver son indiscutibles:
1ª: Con la acción pública el legislador siempre ha pretendido que cualquier persona pueda participar en la fiscalización de actos jurídicos y de realidades materiales presuntamente incompatibles con el ordenamiento jurídico urbanístico.
2ª: Ese designio se ha plasmado en nuestra legislación a sabiendas de que la notificación de actos tales como los de concesión de las licencias de obras, solo iba a dirigirse a los directamente impulsores del expediente.
3ª: Al legislador no le podía pasar desapercibida la eventualidad de que las obras consideradas ilegales pudieran hallarse amparadas por una licencia siendo esta, en consecuencia, la fuente u origen del ilícito.
Así las cosas, parece difícil no ver en ese compendio de criterios el propósito de facilitar que cualquier acción pública suscitada por unas obras presuntamente ilegales, pudiera llegar hasta sus últimas consecuencias, dirigiendo su impulso más certero contra la licencia legitimadora, acaso conocida a raíz del ejercicio de la acción.
Se trata de un escenario -el que acabamos de describir que en modo alguno excluye la posibilidad de que la licencia sea impugnada incluso antes de que hayan dado comienzo las obras. La locución “Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras…”, lleva implícita la eventualidad de que la acción venga motivada por otras circunstancias por ejemplo: el conocimiento inmediato de la concesión de una licencia de obras que se reputa contraria a derecho.
En cuanto a los plazos establecidos para el ejercicio de la acción pública, habrá que entender que serán los que haya establecido cada Comunidad Autónoma en virtud de su competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
No obstante lo dicho, convendría deslindar el reconocimiento de la “acción pública” en sí de los plazos para ejercitarla en vía administrativa y jurisdiccional.
La acción pública como fuente de legitimación, tiene evidentes connotaciones procesales y, en ese ámbito, su reconocimiento sería menester enlazarlo con el título competencial estatal previsto en el art. 149.1.6º CE -EDL 1978/3879-. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional a través de sus Sentencias 97/2018 -EDJ 2018/573830 y 80/2018 -EDJ 2018/526199-, de 19 de septiembre y 5 de julio respectivamente, al señalar que las Leyes de reconocimiento de la acción pública o popular –en sede jurisdiccional-, a las que se refiere el art. 19.h LJCA -EDL 1998/44323-, deberán ser Leyes estatales.
¿Habrá que decir lo mismo de la vía administrativa? Pues la verdad es que nos veremos obligados a matizar, toda vez que las Sentencias del Tribunal Constitucional a las que acabamos de referirnos -en sus fundamentos jurídicos 6 y 5 entienden que las Comunidades Autónomas, al regular los procedimientos especiales que se hallan asociados a sus competencias sustantivas, pueden reconocer la acción pública aunque esa acción pública solo cobre virtualidad en sede administrativa si de forma paralela una Ley estatal no la hace extensiva a la vía judicial.
Y no se ven razones para que los que ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional para la materia “vivienda”, no deba hacerse extensivo a la ordenación del territorio y el urbanismo.
En nuestro caso, habría que ver hasta qué punto la reciente doctrina del Alto Tribunal permite sostener el carácter básico del inciso “ante los órganos administrativos”, del art. 62.1 del texto refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -TRLSRU -EDL 2015/188203- siquiera en su proyección autonómica. Pero aun admitiendo su carácter básico -al menos como hipótesis de trabajo-, la fidelidad a la doctrina constitucional traída a colación debería llevarnos a admitir la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas para establecer los plazos de ejercicio de la acción pública ante su propia Administración y ante los Entes locales de su territorio.
Dicho, lo que antecede, sin perjuicio del respeto más absoluto a los plazos de orden procesal para impugnar ante el Orden Contencioso-Administrativo las licencias de obras presuntamente ilegales.
Podría ocurrir que los impulsores de la acción tuviesen noticia plena y directa de la licencia recién concedida y de su régimen de recursos, en cuyo caso no deberían tener otra opción que deducir reposición en el plazo máximo de un mes, o interponer directamente recurso contencioso-administrativo en el plazo máximo de dos meses -art. 46.1 LJCA -EDL 1998/44323--.
También podría ocurrir que, con motivo de la denuncia de las obras en ejecución, tuviesen acceso al expediente administrativo. También en este caso, tras tomar razón de la licencia y de su notificación se verían en la tesitura de tener que accionar en los términos anteriormente indicados.
¿Y si los promotores de la acción pública reparasen en la ilegalidad de las obras y en la existencia de la licencia una vez concluidas aquellas?
En una situación tal, quizá lo aconsejable sería supeditar la respuesta a la fecha de interposición del recurso correspondiente y ello, para acabar admitiendo la temporaneidad de este último para el caso de haberse interpuesto dentro de los plazos señalados por la legislación administrativa o procesal -estatal-, aunque computados desde la fecha de finalización de las obras.
En el anterior sentido, cabe presumir que, a más tardar a partir de la fecha de finalización de las obras, los interesados en recurrir habrán estado -durante un lapso de tiempo más que suficiente en condiciones de ilustrarse sobre el contenido y alcance del expediente de licencia, para poderlo impugnar dentro del plazo que acabamos de indicar. Dicho, todo ello, sin perjuicio de considerar también temporáneo cualquier recurso deducido contra la licencia durante la ejecución de las obras, y sin perjuicio de que más allá de esos plazos, los interesados en hacer valer la acción pública, puedan instar la revisión de oficio del título habilitante si se ven en condiciones de sostener la concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho.
Más allá de lo dicho hasta ahora debiéramos hacernos la siguiente pregunta: ¿La existencia de la acción pública urbanística, acaso no debiera llevarnos a concebir los actos de concesión de licencia como una “especie” muy próxima a los “actos generales”? Y de ser así, ¿no debería considerarse preceptiva la publicación de los actos de concesión, con el correspondiente señalamiento de recursos procedentes?
Al fin y al cabo, siendo todos titulares de la acción pública urbanística y, por ende, potenciales “guardianes” del orden jurídico urbanístico, todos podríamos considerarnos incluidos en la noción de “pluralidad indeterminada de personas” concernidas, a la que se refiere el art. 45.1.a de la Ley básica 39/2015, de 1 de octubre -EDL 2015/166690-, al regular los supuestos de publicación preceptiva de los actos administrativos. Cuestión distinta es que la acción pública urbanística merezca ser reconsiderada en su actual amplitud pero eso ya es harina de otro costal.
El supuesto de hecho de partida que se plantea en el asunto sometido a ...
El supuesto de hecho de partida que se plantea en el asunto sometido a debate gira en torno a la capacidad de reacción de los administrados frente a obras ilegales mediante el ejercicio de la acción pública. En concreto, si la previsión del artículo 62, apartado 2, del Texto Refundido de la Ley de Suelo -EDL 2015/188203 y la remisión que hace a los plazos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística pueden entrañar una derogación de los plazos de impugnación jurisdiccional establecidos en el artículo 46 de la LJCA -EDL 1998/44323-.
En este contexto, voy a fijar la atención en la tesitura de un tercero sin vinculación con las obras en cuestión. Es decir, alguien que no tiene por qué ser parte en un hipotético procedimiento de concesión de licencia. Además, creo que es preciso distinguir dos posibles situaciones: i la que se produce puramente de hecho cuando alguien ejecuta una obra sin licencia ii la de las obras que están amparadas por una licencia que se considera ilegal.
Por otra parte, conviene deslindar lo que es el plazo de ejercicio de la acción urbanística para el restablecimiento de la legalidad, de los plazos procesales para interponer un recurso contencioso-administrativo. El ejercicio de la acción urbanística por un tercero lo que va a provocar es una actuación -o no actuación de la Administración. Esto es, una actuación administrativa impugnable.
El problema es el del plazo del que se dispone para reaccionar contra una obra que se estima que es ilegal. Por tomar un patrón de referencia homogéneo, me fijo en la regulación del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 -«TRLS 92» -EDL 1992/15748--, que ha servido de guía a diferentes legislaciones autonómicas. Sus artículos 248 y 249 contemplan, por una parte, la ejecución de obras en curso, respecto de las que el ejercicio de la acción no tiene límite temporal, y, por otra, las obras ya ejecutadas y concluidas. Respecto de estas rige el plazo de cuatro años a contar desde la total terminación de las obras. Si se trata de obras sin licencia la cuestión es más bien sencilla, ya que habrá que tener en cuenta solo la realidad material de la finalización de las obras.
La cosa se complica cuando las obras estén amparadas en una licencia que se estima ilegal -que es distinto al supuesto contemplado en la norma de que las obras hayan ido más allá del límite cubierto por la licencia porque aquí cabe plantearse si el plazo de cuatro años se relaciona con la ejecución de la obra o con el otorgamiento de licencia.
Hay otra norma en el TRLS 92 -artículo 254 -EDL 1992/15748--, también seguida en algunas legislaciones autonómicas, que establece la revisión de las licencias -aunque alude solo al plazo de cuatro años desde su expedición y remite a la regulación de la revisión de actos anulables, por lo que, aparentemente deja fuera los actos nulos de pleno derecho-.
Claro, en estos casos el tercero que no es parte en el expediente de concesión de licencia solo va a poder tener conocimiento de lo que sucede mediante la alteración física de la realidad por la ejecución de la obra. En estas situaciones me inclino por considerar que se trata de un caso de actio nata. El plazo de impugnación debería computarse desde el momento en que el tercero reciba la notificación formalmente regular del acto de concesión de licencia. Esto, se vislumbra, podría conducir a que no existiese límite temporal para la impugnación de la licencia por terceros ajenos al expediente.
Para evitar esta disfunción, me decanto por considerar que el plazo de cuatro años a contar desde la completa finalización de las obras rija como límite absoluto -salvo, claro está, que se trate de alguno de los supuestos en que la acción urbanística no está sometida a plazo: zonas verdes, espacios libres…-. En algunos países, como Bélgica, este tema puede que tenga otra dimensión ya que la publicidad que se da a las solicitudes de licencia es muy clara. Así, enfrente de las fincas respecto de las que se ha solicitado una licencia se instala un cartel –grande en el que se explica con detalle la obra proyectada, incluyendo planos y fotografías, y se concede un plazo para que se puedan presentar alegaciones antes de la concesión de la licencia.
En la realidad española, la iniciativa del administrado, bien solicitando de la Administración que restablezca la legalidad urbanística, bien impugnado la licencia que habilita la obra correspondiente, desencadena la obligación de la Administración de responder y, por consiguiente, el nacimiento de una actuación administrativa impugnable, sea expresa, sea presunta, respecto de la que tendrán que aplicarse los plazos previstos en el artículo 46 de la LJCA -EDL 1998/44323 para su impugnación jurisdiccional.
Por tanto, no creo que haya mezcla entre los plazos de ejercicio de la acción urbanística y los correspondientes a la impugnación jurisdiccional. Es cierto que, mientras que el plazo para el inicio del proceso contencioso-administrativo es uniforme en toda España, los plazos y condiciones de ejercicio de la acción urbanística que está en la base de todo pueden variar de unas comunidades autónomas a otras.
Voy a tomar como muestra dos comunidades autónomas con las que tengo vinculación personal, a ver si dicen cosas diferentes.
En Murcia, aparte de ciertas variaciones, se fija el plazo habitual de cuatro años para el ejercicio de la acción urbanística y, en cuanto a la revisión de licencias ilegales, se remite al régimen general según se trate de actos nulos o anulables.
En Valencia, el régimen de revisión de licencias ilegales también se remite al general, pero, en cuanto al plazo de ejercicio de la acción de restablecimiento se fija un plazo de quince años desde la total terminación de las obras -¡!-.
Así, un vecino de Beniel -Murcia que se compra un «terrenico» en Orihuela -Alicante-, a doscientos metros de su casa, debe andarse con ojo porque el régimen de ejercicio de la acción urbanística es bastante distinto. Verdaderamente, aunque no sea el objeto directo de los comentarios, ese plazo me parece disparatado por tres razones que me viene a la cabeza de golpe -seguro que hay más-: i dejando al margen zonas verdes, viales, espacios libres o usos dotacionales públicos, terrenos o edificios que pertenezcan al dominio público o sean de interés cultural, o afecte a suelo no urbanizable protegido -en que no hay plazo, y parece lógico-, por la inseguridad jurídica que crea ii porque no le veo justificación en la mejora de la eficacia administrativa -como si no le bastase a la Administración con el periodo de ejecución de la obra y los cuatro años desde su conclusión sino, más bien al contrario, me parece que promueve la abulia y la pereza de una Administración que, paradójicamente, dispone de medios técnicos que eran inimaginables hace poco -ya usan hasta drones para inspeccionar los terrenos y iii si difícil ya resulta determinar la fecha de conclusión de unas obras con el plazo de cuatro años, con el de quince la carga de probar que la acción de la Administración ha caducado deviene prácticamente imposible para el administrado.
Probablemente, si fuese el vecino de Beniel, elegiría para invertir un territorio en que no tenga que estar intranquilo durante quince años desde que construí una obra, no vaya a ser que no entendiese bien la licencia que me dieron o las nuevas generaciones vayan a cambiar de criterio técnico y el Ayuntamiento venga a inspeccionar lo que hice con unos ojos distintos a los usados para darme la licencia.
La tradicional acción pública en materia urbanística, reconocida en ...
La tradicional acción pública en materia urbanística, reconocida en el artículo 62 del TRLS 15 -EDL 2015/188203 y en las leyes autonómicas, plantea numerosos interrogantes. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha ido dando respuesta a algunos de ellos, como la cuestión de la legitimación o los límites derivados de su ejercicio. Aquí nos ceñiremos a ciertas dudas vinculadas con los plazos para ejercer la acción pública en el ámbito del urbanismo.
Se nos pregunta, en primer término, si la acción pública urbanística supone una excepción a los plazos de impugnación jurisdiccional del artículo 46 de la LJCA -EDL 1998/44323-, dado que la ley permite ejercitarla durante la ejecución de las obras que se consideren ilegales -hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística-. La STS ROJ nº 448/2012 -ECLI: ES:TS:2012:448 -EDJ 2012/11376 concluye que el ejercicio de la acción popular en el ámbito del Derecho administrativo y, en especial, en materia urbanística, -no tiene carácter absoluto e incondicionado, sino que está siempre supeditada a la observancia de determinados requisitos objetivos y formales”. Pero, ¿cuáles son los plazos?
La regla general es que rige el plazo del recurso contencioso-administrativo, que es de dos meses desde la notificación o publicación del acto impugnado. Sin embargo, es evidente que la regulación legal es incompleta, ya que no concreta cómo debe computarse el plazo que tiene cualquier ciudadano para ejercitar la acción pública. La jurisprudencia ha solucionado esta laguna estableciendo que el plazo de interposición de la acción se inicia desde el momento en que el reclamante tiene conocimiento formal de la actuación presuntamente ilegal, y que el plazo es diferente según se haya tenido conocimiento o no de la licencia.
Tratándose del ejercicio de la acción pública urbanística, el día inicial para interponer el recurso difícilmente podrá contarse desde la notificación, pues no es propio de la acción pública urbanística que vaya precedida de un acto de notificación. En este caso, el dies a quo no puede ser otro que la fecha de finalización de las obras que se consideran ilegales: solo entonces podrán conocerse los criterios que permiten juzgar sobre la legalidad o ilegalidad de la obra y la licencia de la que trae causa. El plazo de impugnación de dos meses deberá contarse, entonces, a partir de la fecha de finalización de las obras amparadas por una licencia ilegal. No obstante, entendemos que no podría negarse el ejercicio de la acción pública incluso antes de que las obras hayan terminado.
A una solución distinta hay que llegar cuando quien acciona sí ha conocido la licencia que ampara la obra ilegal. En este caso, no parece lógico que el plazo de impugnación se pueda prolongar durante todo el tiempo previsto en el artículo 62.2 del TRLS 15 -EDL 2015/188203-, es decir, durante la ejecución de las obras y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística -cuatro o más años-.
El Tribunal Supremo concluye que un conocimiento formal del acuerdo de concesión de la licencia, debidamente acreditado en el expediente, limita el plazo para el ejercicio de la acción pública en materia urbanística -STS ROJ nº 3346/2000, ECLI: ES:TS:2000:3346, FJ. 5 -EDJ 2000/9038--. En definitiva, el plazo de ejercicio de la acción pública solo juega para quienes no han tenido conocimiento de la oportuna licencia -STS ROJ nº 3846/2002, ECLI: ES:TS:2002:3846, FJ. 4 -EDJ 2002/19537--.
Se nos formula también la pregunta relativa a si la expresión -ejecución de obras que se consideren ilegales alcanza a la impugnación del acto mismo de la licencia, teniendo en cuenta que la ejecución de obras suele tener como presupuesto su otorgamiento. Los tribunales afirman que ni el perjuicio de tercero ni los motivos subjetivos últimos de quien ejercita la acción constituyen razón suficiente para entender ejercitada la acción pública con abuso de derecho, porque entender lo contrario supondría vaciar de contenido una acción que tiene por finalidad el respeto de la legalidad urbanística -STS 10089/2001, ECLI:ES:TS:2001:10089, FJ. 4-. Por tanto, parece que no hay inconveniente en abrir la acción pública a la impugnación del acto de licencia que ampara las obras ilegales.
Debemos reconsiderar también a qué plazos se refiere el artículo 62.2 del TRLS 15 -EDL 2015/188203 cuando establece el límite temporal para el ejercicio de la acción pública, y aquí tenemos que acudir a la legislación urbanística de las comunidades autónomas, que es donde se regula el plazo para accionar contra infracciones urbanísticas. Pero la legislación urbanística no establece plazos homogéneos la mayoría regula un plazo de 4 años para la adopción de las medidas de protección, aunque encontramos también plazos superiores de 6 -Andalucía-, 8 -Baleares o 15 años -Valencia-.
El plazo para ejercer la acción pública, cuando quien acciona desconoce la licencia que ampara la obra ilegal, es, como hemos visto, el de impugnación general del artículo 46 de la LJCA -EDL 1998/44323 -dos meses-. Pero, evidentemente, dispondrá de más tiempo para accionar si la correspondiente ley urbanística autonómica regula un plazo extenso para adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística. Por eso, creo que habría sido oportuno que la legislación estatal fijara un plazo común para el ejercicio de la acción pública, para no comprometer la seguridad jurídica ni las competencias estatales del artículo 149.1.6º y 149.1.18º de la Constitución -EDL 1978/3879-. Una cosa es que las comunidades autónomas, en ejercicio de sus competencias en materia urbanística, puedan regular un plazo para las medidas de restauración de la legalidad urbanística, y otra muy distinta que ello condicione un requisito procesal como es el ejercicio de la acción pública.
Comparto las críticas de un sector doctrinal -Tomás-Ramón Fernández que duda de la operatividad de la acción pública urbanística, pues nadie afronta los gastos de un proceso por simple sentido cívico si no tiene interés personal en el asunto, y aconseja incluso su supresión a la vista de la amplitud que hoy tiene la legitimación para recurrir. Resulta también paradójica la mera regulación de una acción pública, entendida como excepción a la legitimación procesal, en unos ámbitos sectoriales -urbanismo y no en otros -servicios públicos, por ejemplo-. Dicho muy gráficamente -JR. Chaves-: es sorprendente que en algunas comunidades autónomas cualquiera pueda impugnar la concesión de una licencia de caza del lagarto y en cambio no se pueda impugnar la concesión del servicio municipal de basuras si no se es empresa licitadora.
Se nos pregunta, en primer lugar, si la previsión que en materia de pl...
Se nos pregunta, en primer lugar, si la previsión que en materia de plazos se contiene en el art. 62 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana -EDL 2015/188203 representa una excepción respecto de la regla general contenida en el art. 46 de la Ley de lo contencioso-administrativo -EDL 1998/44323-.
No es necesario, para responder a esta pregunta, recordar ahora los vaivenes que en materia contenciosa se sucedieran con ocasión de la aprobación del texto refundido de la Ley de régimen local de 1955 -EDL 1955/50 y de la Ley de lo contencioso de 1956 -EDL 1956/42-, como tampoco será preciso invocar singularidad alguna de orden material que explique la aparente contradicción entre una y otra norma en la fijación del dies ad quem: “hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística” en el art. 62.2 del texto refundido -EDL 2015/188203 y dos meses para el acto expreso y seis —por atenernos a la literalidad del precepto legal— para el silencio en el art. 46.1 de la Ley de lo contencioso -EDL 1998/44323-.
En rigor, el art. 62.2 del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2015/188203 marca el plazo de prescripción del ejercicio de un derecho de carácter procesal: el derecho a la acción, en tanto que el art. 46.1 de la Ley de lo contencioso -EDL 1998/44323 determina su caducidad.
La integración entre ambas previsiones normativas se produce, en su ejercicio práctico, por la acción -o la inacción de la administración a la que se intima. El art. 62.2 del texto refundido -EDL 2015/188203 permite exigir de la administración urbanística la adopción de medidas de restauración de la legalidad urbanística en el plazo que disponga la legislación autonómica -competente por razón de la materia-, mientras que el precepto de la ley procesal permite reaccionar, en el plazo por él definido, frente a la inacción administrativa o a su negativa expresa a adoptar la medida requerida por el ciudadano, grupo o colectivo actor.
De modo que cabe una lectura integradora y armónica de ambos preceptos legales estatales, redactados desde el respeto a las competencias autonómicas sustantivas en materia urbanística. No hay antinomia alguna sino regulación de ámbitos estrechamente conectados pero no coextensos.
Por lo que respecta a la impugnación de la licencia que sirva de título, al menos formal, de ejecución de obras ilegales, creo que si se admite, como sucede en nuestro Derecho urbanístico, que la acción pública se extienda a los actos de uso del suelo y de ejecución del planeamiento y no se ciña exclusivamente a los de ordenación de esos usos del suelo, debe procurarse la efectividad de dicho reconocimiento.
En tanto los instrumentos de planeamiento gozan de publicidad -por más que su extensión e intensidad haya sido variable en el tiempo y siga siendo variable en el espacio por mor del juego de las competencias y su ejercicio-, nada impediría, al menos en principio, una aplicación estricta del plazo de caducidad a partir de la publicidad del instrumento en cuestión. Ahora bien, cuando de los actos de uso del suelo se trata, esa publicidad formal no existe, o al menos no necesariamente existe. De modo que si se opone a terceros que no fueron parte en el procedimiento administrativo los plazos del art. 46 de la Ley procesal -EDL 1998/44323 de manera estricta y rigurosa, el derecho a la acción pública quedará reducido a la nada.
Cuando se reconoce legalmente la acción pública, debe concluirse que el plazo para su ejercicio solo empieza a correr desde el instante en que dicho ejercicio es posible: la ejecución material de las obras o la prescripción de los plazos para la restauración de la legalidad urbanística.
Sostener lo contrario supondría introducir subrepticiamente un nuevo supuesto de convalidación de actos contrarios a Derecho, pues la obtención de una licencia contraria a planeamiento o incursa en cualesquiera otros vicios conferiría a su titular el poder de actuar a su amparo no solo en precario -los dos meses del art. 46.1 de la Ley de lo contencioso -EDL 1998/44323- sino con título transcurrido este plazo.
Y es que si existe un plazo más prolongado para la protección y restauración de la legalidad urbanística, tienen derecho a disponer de ese plazo todas aquellas personas a las que la ley reconoce la facultad de poner en marcha la acción de la administración urbanística y, supuesta la inacción o el rechazo de la petición por esta, de los tribunales de justicia.
Obviamente, la hipótesis de impugnación de una licencia urbanística antes incluso de que comiencen las obras no puede resolverse mediante la inadmisión del recurso. No estamos ante una acción estrictamente de reparación ex post facto de la legalidad urbanística, sino que también incluye la prevención ex ante. No es preciso que el daño se materialice para que puedan ponerse en marcha los mecanismos diseñados, precisamente, para su evitación. La licencia será contraria a Derecho con independencia de los actos materiales que a su amparo realice su titular el juicio de conformidad con la legislación lo es de validez, no de eficacia ni de ponderación de efectos, por lo que no es preciso que se comiencen a realizar los actos de uso del suelo que legitime la autorización administrativa.
Respondo de manera conjunta a las preguntas tercera y cuarta: efectivamente, los plazos establecidos para la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística los fijará cada comunidad autónoma en el ejercicio de sus competencias y sin perjuicio de su posible control desde la perspectiva de los principios y valores constitucionales en presencia -entre otros, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos-.
Son los legisladores autonómicos quienes gozan de competencia en esta materia, como asume sin conflicto el legislador estatal en el texto refundido -y las normas que refunde de la Ley de suelo de 2015 -EDL 2015/188203-.
No creo que la diversidad afecte en este caso a las competencias estatales sobre bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común y legislación procesal.
Con respecto a los dos primeros títulos -art. 149.1.18 CE -EDL 1978/3879--, porque lo básico tiene como límite el principio de no vaciamiento de las competencias autonómicas y porque no hay una competencia sustantiva estatal en materia específicamente urbanística, de modo que el art. 62.2 del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2015/188203 satisface las exigencias del tratamiento común uniforme de los ciudadanos en sus relaciones con la administración urbanística.
Con respecto al título “legislación procesal” -art. 149.1.6 CE -EDL 1978/3879--, porque, por las razones antedichas, no hay aquí “especialidad necesaria” derivada de ninguna “singularidad del derecho sustantivo” autonómico, sino integración de normas dimanantes de poderes legisladores distintos actuando en el marco de sus respectivas competencias.
En primer lugar pese a su obviedad interesa dejar sentado que en materi...
En primer lugar pese a su obviedad interesa dejar sentado que en materia urbanística se da lugar a toda una amalgama de disposiciones administrativas y actos administrativos en pluralidad de órbitas urbanísticas -planeamiento urbanístico, gestión urbanística, titulación habilitante y protección de la legalidad urbanística-.
Si nos hallamos ante una perspectiva formal de disposiciones reglamentarias urbanísticas -sic debidamente publicada o de actos administrativos urbanísticos -sic debidamente notificados y hasta publicados, dejando de lado la problemática especial de controversias entre administraciones, ninguna duda debe quedar en orden a que procede estar a los plazos de impugnación administrativos por la vía de los recursos administrativos, si es que proceden –no en materia de planeamiento urbanístico como debe ser sabido por doctrina jurisprudencial reiterada-, y hasta en su caso por la vía de la revisión de oficio siguiendo las reglas generales de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-.
En todo caso quizá procede advertir que no debe resultar extraño que pudieran concurrir especificidades que pudiera establecer la legislación urbanística autonómica:
Así como los casos de recursos de alzada impropios -sic –así en sede de gestión urbanística contra acuerdos de entidades urbanísticas colaboradoras respecto a la administración actuante-.
O las verdaderas especialidades en materia de revisión de oficio por nulidad -sic cuando la legislación autonómica urbanística incorporándola en su caso a la órbita de la protección de la legalidad urbanística y hasta de ejercicio preceptivo o reglado eleva a la consideración de nulidad de pleno derecho mayores supuestos que los establecidos en general por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, EDL 2015/166690 –así más allá de los supuestos del artículo 47.1 y sus letras a a f y con ajuste a su letra g--. Y con lo que ello supone al poderse actuar sin limitación de plazo, es decir “en cualquier tiempo” y salvo los límites de la revisión de oficio previstos en el artículo 110 de la referida Ley.
O también en materia de revisión de oficio por anulación -sic cuando la legislación autonómica urbanística sujeta el supuesto inclusive a plazos de prescripción y por plazo superior al de 4 años previsto en la legislación Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-.
En todo caso para la vía jurisdiccional contencioso administrativa procederá estar al régimen de plazos establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -EDL 1998/44323-, y jurisprudencia aplicable y a resultas de la resultancia de la vía de recursos administrativos o de revisión de oficio que se haya seguido, bien para actos expresos, por silencio y con el significado de silencio positivo, negativo o de caducidad en sede de revisión de oficio y en los casos que proceda.
Ahora bien, otra cosa es atender a los supuestos en que se produzca una ejecución de obras -sic o el despliegue de unos usos urbanísticos -sic-, en que interesa distinguir los siguientes casos:
1. Importa tener en cuenta que si esas obras o esos usos tienen la cobertura de una titulación habilitante urbanística -sic y se consideran disconformes con el ordenamiento urbanístico resulta necesario pasar a impugnar esa titulación habilitante bien por la vía de los recursos administrativos bien por la vía de revisión de oficio con sus requisitos y entre ellos los de plazo siguiendo las previsiones generales en relación en su caso las especificidades que se han expuesto precedentemente.
Y a partir de ello posteriormente pasar a su impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa en los términos de la ley rituaria de la misma.
Y todo ello con las correspondientes pretensiones de nulidad, anulación y de restauración de la legalidad urbanística hasta el derribo de lo realizado al amparo y con la cobertura de esa titulación habilitante.
2. No obstante lo anterior si esas obras no tienen la cobertura de una titulación habilitante urbanística -sic se plantea la mayor problemática en sede de plazo de ejercicio de acciones al respecto ya que no cabe anudarla a un procedimiento o/y acto administrativo adoptado al efecto.
En esos casos, salvo supuestos muy especiales, no cabrá entender aplicable el régimen de recursos ni el de revisión de oficio sino sencillamente debe estarse a la promoción de la acción de restauración de la legalidad urbanística mediante solicitud/es para que se actúe la misma por la administración que corresponda y que tiene perfecto apoyo en el artículo 62.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -EDL 2015/188203-, como de cualesquiera de los similares textos autonómicos sobre la materia.
Es decir, en vía administrativa para ese supuesto si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística.
Obsérvese que los plazos establecidos por la legislación urbanística autonómica pueden ser de caducidad o de prescripción o hasta sin prescripción como en casos de nulidad de pleno derecho –también en derecho estatal de Suelo se prevén estos supuestos, así en el artículo 9.8 y 55 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, EDL 2015/188203-.
Más todavía si de obras pasamos a usos urbanísticos -sic importa no pasar por alto que los plazos establecidos pueden tener un inicio distinto al de las obras como en aquellos casos en que la “prescripción de la obras” se anuda a la “terminación de las mismas” y la “prescripción de los usos” se anuda a “su cese” y desde luego la terminación de las obras no coincide con el cese de los usos que se despliega justo a partir de la terminación de las obras correspondientes y puede desplegarse con mayor acentuación temporal.
Ahora bien una vez ultimada la vía administrativa y como ya se ha expuesto procederá estar a los plazos establecidos por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -EDL 1998/44323-, y jurisprudencia aplicable.
En todo caso en esa tesitura nada hay que objetar sino todo lo contrario para atender debidamente a la efectiva restauración de la legalidad urbanística que proceda si es que así se pretende.
3. Finalmente solo queda atender al supuesto en que las obras realizadas lo sean en parte con cobertura de titulación habilitante urbanística y en parte excediéndose de la misma -sic y con el ámbito material de la restauración de la legalidad urbanística de la titulación habilitante urbanística que pueda dejarse sin efecto no se alcancen a todas las obras.
En estos casos la íntegra consideración de lo actuado deberá exigir de un lado seguir lo establecido en el anterior apartado 1 ya que resultará necesario privar de todo efecto a la titulación habilitante urbanística y con ello a las concretas y puntuales obras realizadas a su amparo.
Pero, de otro lado, igualmente procederá seguir lo establecido en el anterior apartado 2 para agotar todas las demás obras realizadas excediéndose la titulación habilitante recibida en su momento.
Se vislumbran diferentes perspectivas en el análisis del planteamiento, por un lado, la distinción entre actos notificados al tercero frente a los que no lo han sido; por otro lado, la establecida entre el derecho subjetivo o material y la acción procesal o procedimental para hacer efectivo aquel derecho y que, a su vez, permite distinguir entre el plazo de prescripción del ejercicio de un derecho de carácter procesal y el plazo de caducidad que establece la LJCA -EDL 1998/44323-.
Convergen las respuestas en afirmar que no puede alterarse el régimen de plazos para el ejercicio de acciones judiciales -hay matices respecto a los plazos administrativos-, lo que no obsta a que la caducidad o prescripción de los derechos, los plazos de prescripción de la infracciones urbanísticas o la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanística puedan ser regulados por las Comunidades Autónomas.
Para algunos, conviene deslindar lo que es el plazo de ejercicio de la acción urbanística para el establecimiento de la legalidad, de los plazos procesales para interponer un recurso contencioso-administrativo.
Otros consideran que si el derecho está vivo cabe impetrar su protección desde el conocimiento de la actuación administrativa que comprometió aquel derecho (actio nata) aunque discrepan los que entienden que el dies a quo será la fecha de finalización de las obras que se consideran ilegales.
Aunque algunos no observen inconveniente en abrir la acción pública a la impugnación del acto de licencia que ampara las obras ilegales, se matiza que, en este caso no parece lógico que el plazo de impugnación pueda prolongarse durante todo el tiempo previsto en el artículo 62.2 del TRLS 15 -EDL 2015/188203-, es decir, durante la ejecución de las obras y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística. Se considera que el plazo de ejercicio de la acción pública solo juega para quienes no han tenido conocimiento de la oportuna licencia.
Tampoco faltan quienes postulan que la legislación estatal debería haber fijado un plazo común para el ejercicio de la acción pública, para no comprometer la seguridad jurídica ni las competencias estatales del artículo 149.1.6º y 149.1.18º de la Constitución -EDL 1978/3879-.