Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2019-0038_CS.html
Timestamp: 2019-10-15 00:18:12+00:00
Document Index: 59247127

Matched Legal Cases: ['čl. 42', 'čl. 20', 'čl. 46', 'Čl. 117', 'čl. 42', 'čl. 20', 'čl. 20', 'čl. 328', 'soud ', 'čl. 20', 'čl. 328']

Postup : 2018/2112(INI)
Stadia projednávání dokumentu : A8-0038/2019
243k 71k
o provádění ustanovení Smlouvy, která se týkají posílené spolupráce
Při přípravě této zprávy o provádění zpravodaj shromáždil informace, přičemž vycházel mimo jiné z těchto zdrojů:
 slyšení na téma „Interinstitucionální struktura a řízení stávajících forem posílené spolupráce“, které se konalo ve Výboru pro ústavní záležitosti dne 24. září 2018;
 studie na téma „Provádění posílené spolupráce v EU“ zadané tematickou sekcí pro občanská práva a ústavní záležitosti, která byla prezentována ve Výboru pro ústavní záležitosti dne 10. října 2018;
 posouzení dopadu ex post provedené výzkumnou službou Evropského parlamentu (EPRS) a nazvané „Provádění ustanovení Smlouvy, která se týkají posílené spolupráce“;
 podrobná analýza mezivládní spolupráce ve federativních státech vypracovaná tematickou sekcí EXPO;
 pracovní cesta do Washingtonu D.C., USA;
 pracovní cesta do Bernu, Švýcarsko;
Vnitřní dimenze
Ustanovení Smlouvy o posílené spolupráci:
Podle Smluv může posílenou spolupráci zahájit nejméně devět členských států v rámci evropských politik s výjimkou oblastí, v nichž má EU výlučnou pravomoc. Zúčastněným státům umožňuje plánovat větší spolupráci, než jakou Smlouvy původně stanovily v rámci jednotlivých politik. Posílená spolupráce je realizována pod záštitou Evropské unie, prostřednictvím evropských orgánů a na základě evropských postupů (článek 20 SEU a článek 326 SFEU).
Je-li zahájena, mohou se jí účastnit všechny členské státy. Tuto možnost by měli mít po celou dobu za předpokladu, že členský stát, který má zájem se ke spolupráci připojit, dodržuje rozhodnutí přijatá v tomto rámci (článek 20 SEU a články 327, 328 a 331 SFEU).
Postup navázání posílené spolupráce je popsán v článku 329 SFEU a vyžaduje, aby bylo v Radě na základě hlasování kvalifikovanou většinou (všechny členské státy, dokonce i státy, které se posílené spolupráce neúčastní) dosaženo dohody na základě návrhu Komise a po získání souhlasu Parlamentu.
Akty přijaté v rámci posílené spolupráce nejsou součástí unijního acquis. Uplatňují je pouze zúčastněné členské státy (článek 20 SEU) a nemohou se vztahovat na nezúčastněné členské státy.
Rada a Komise zajišťují soudržnost mezi činnostmi prováděnými v rámci posílené spolupráce s dalšími politikami a činnostmi Unie (článek 334 SFEU).
Lisabonská smlouva umožňuje uplatnit na posílenou spolupráci překlenovací ustanovení s výjimkou rozhodnutí o záležitostech obrany a rozhodnutí s vojenskými dopady. Tato ustanovení umožňují přejít od jednomyslného hlasování k hlasování kvalifikovanou většinou nebo od zvláštního legislativního postupu k řádnému legislativnímu postupu (článek 333 SFEU).
Smlouva stanoví zvláštní postupy pro posílenou spolupráci v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) (články 22 a 31 SFEU), pro stálou strukturovanou spolupráci v oblasti obrany (čl. 42 odst. 6 a článek 46 SFEU), pro spolupráci v rámci evropské mise v záležitostech obrany a spolupráci v rámci Evropské obranné agentury (článek 44 a 45 SEU) a pro spolupráci v trestních a policejních věcech (články 82, 86, 87 SFEU).
Článek 332 SFEU se věnuje finančním aspektům posílené spolupráce a stanoví, že výdaje spojené s posílenou spoluprací, které nejsou správními výdaji orgánů, hradí zúčastněné členské státy, pokud všichni členové Rady jednomyslně nerozhodnou jinak.
Podle článku 330 SFEU se jednání mohou účastnit všechny členské státy, ale hlasovat mohou pouze státy zapojené do posílené spolupráce.
Příklady posílené spolupráce:
Zvláštní ustanovení Smlouvy pro konkrétní členský stát nebo skupinu členských států existují v právním rámci EU již od Římské smlouvy, která obsahovala zvláštní ustanovení, jež nebránila existenci regionálních unií mezi zeměmi Beneluxu. Po přistoupení Švédska, Finska a Dánska, jež jsou stále členy Severské rady, byla tato možnost zachována.
Posílená spolupráce podobná té dnešní existuje v Unii již od Amsterodamské smlouvy, která vstoupila v platnost v roce 1999, Lisabonská smlouva ji však výrazně zjednodušila a zefektivnila, a proto se posílená spolupráce stala v případě diferencované integrace „postupem v případě selhání“.
Dosud byly přijaty pouze čtyři případy posílené spolupráce: Úřad evropského veřejného žalobce, rozvodové právo, pravidla pro úpravu majetkových poměrů a evropský patent s jednotným účinkem. Z těchto čtyř případů bylo provádění zahájeno pouze u jednoho (rozvodové právo).
V roce 2017 byl dohodnut a proveden zvláštní případ posílené spolupráce, a sice stálá strukturovaná spolupráce (PESCO).
Důležité však je, že stále ještě není vyřešena posílená spolupráce v otázce daně z finančních transakcí, ačkoli Rada již zmocnila skupinu členských států s prováděním dokumentace.
Dále je třeba zmínit i jiné stávající formy diferencované integrace v Unii: Schengenská dohoda (Spojené království, Irsko a Dánsko získaly výjimku, u několika dalších členských států se očekává připojení), jednotná měna (Spojené království a Dánsko mají výjimku, Švédsko výjimky dosud využívá, zatímco u několika dalších členských států se stále předpokládá, že se k euru připojí, jakmile splní nezbytná kritéria), výjimky z prostoru svobody, bezpečnosti a práva (Spojené království, Irsko, Dánsko) a SBOP (konstruktivní zdržení se hlasování ze strany Dánska).
Klíčová zjištění průzkumu provádění stávajících případů posílené spolupráce
• stávající případy posílené spolupráce jsou velmi rozmanité – ať již jde o počet zúčastněných členských států, použitá legislativní technika, druh sekretariátu nebo jiného správního orgánu zvoleného pro provozní fázi, jakož i ustanovení o financování či personálním obsazení;
• všechny stávající případy posílené spolupráce jsou důsledkem nemožnosti dosáhnout v Radě jednomyslnosti;
• s výjimkou PESCO se posílené spolupráce využívá jako krajního opatření poté, co v Radě nebylo dosaženo dohody o návrhu legislativního aktu předloženého Komisí;
• i když se jedná o krajní opatření, je posílená spolupráce nástrojem umožňujícím překonat ochromení legislativní činnosti kvůli požadavku jednomyslnosti, kromě případu daně z finančních transakcí, u níž jednání stále probíhají;
• právním základem většiny případů je nařízení Rady, kromě případu PESCO, u něhož je právním základem rozhodnutí Rady;
• počet zúčastněných členských států zpravidla zdaleka překračuje minimální práh 9 států a dosahuje účasti 17 až 26 států. Pokud jde o účast v posílené spolupráci, je zajímavé upozornit, že Rakousko, Belgie, Francie, Německo, Řecko, Itálie, Portugalsko a Slovinsko jsou zapojeny do všech případů posílené spolupráce od jejich vzniku, že členské státy eurozóny zpravidla tvoří jádro posílené spolupráce a že východní a severské členské státy a státy, které získaly výjimku, se do posílené spolupráce zapojí s menší pravděpodobností;
• ačkoli hlasují pouze zúčastněné členské státy, mohou se jednání o posílené spolupráci obvykle účastnit všechny členské státy;
• všechny případy posílené spolupráce zahrnují jakousi doložku o přezkumu;
• Úřad evropského veřejného žalobce (EPPO) má zdaleka nejsložitější provozní strukturu, jejíž součástí je i posílená spolupráce ve věci patentu s jednotným účinkem, ale také mezivládní dohodu o družicích mimo rámec Smluv pro Jednotný patentový soud;
• ačkoli proces posílené spolupráce v otázce daně z finančních transakcí nebyl ještě dokončen, práce se nezastavila, neboť členské státy, které mají zájem, pokračují ve výměně názorů na toto téma a Komise se snaží zapojit i nezúčastněné členské státy;
• ačkoli by některé případy posílené spolupráce mohly vést k tomu, že by nezúčastněné členské státy využily situace (např. v případě EPPO), účastní se těchto případů posílené spolupráce ve skutečnosti nejvíce zúčastněných členských států (26);
Překážky a výzvy pro posílenou spolupráci
• Časový rámec pro zapojení do posílené spolupráce ve stávajících případech je poměrně dlouhý (průměrně 4–5 let a v případě evropského patentu s jednotným účinkem dokonce 12 let) s výjimkou případu PESCO, jehož vývoj probíhal mnohem rychleji a trval přibližně jeden rok. Zdlouhavost procesu se zčásti vysvětluje požadavkem, aby byla posílená spolupráce využívána jako krajní opatření v okamžiku, kdy je zřejmé, že v Radě nelze dosáhnout jednomyslnosti, lze ji ale také přičíst chybějící politické vůli postupovat rychleji ve velmi citlivých záležitostech, u nichž se posílená spolupráce uplatňuje. Zářným příkladem je stálá strukturovaná spolupráce (PESCO), kdy měly státy velkou politickou vůli, a proto bylo možné ji přijmout a provádět mnohem rychleji než jiné případy posílené spolupráce;
• posílená spolupráce nemůže vzniknout z ničeho, východiskem je návrh Komise, u něhož se nepodařilo dosáhnout dohody obvyklým legislativním cyklem;
• mezi hlavní překážky posílené spolupráce patří požadavek jednomyslnosti a různé otázky svrchovanosti v různých členských státech;
• je omezena na oblasti sdílené pravomoci a neměla by ohrozit vnitřní trh, což je zásadní, nicméně subjektivní kritérium a Komise má výlučnou pravomoc rozhodnout, zda bylo splněno, či nikoli; mohlo by to potenciálně odradit členské státy od toho, aby o posílenou spolupráci usilovaly v oblastech souvisejících s vnitřním trhem, neboť by musely předložit odůvodnění, jakým způsobem jejich spolupráce neohrozí vnitřní trh;
• kvůli požadavku na hlasování kvalifikovanou většinou za účasti všech členských států při povolování posílené spolupráce je poněkud obtížné zahájit posílenou spolupráci jen s minimálním vyžadovaným počtem členských států, a je to ještě více nepravděpodobné, pokud se o posílenou spolupráci usiluje v oblasti, v níž bylo předchozí hlasování kvalifikovanou většinou neúspěšné;
• je obtížné určit přiměřenou dobu, po kterou je podle čl. 20 odst. 2 SEU nutné dospět k závěru, že nelze vyřešit bezvýchodnou situaci bránící dosažení jednomyslnosti, a že je tudíž vhodné usilovat o navázání posílené spolupráce;
• účast Parlamentu je poměrně okrajová, ačkoli je zapotřebí jeho souhlasu před tím, než Rada zmocní členské státy k navázání posílené spolupráce;
• Smlouvy neobsahují žádné ustanovení o tom, jak postupovat v případě, že členský stát má zájem opustit stávající případ posílené spolupráce nebo již nesplňuje požadavky, s výjimkou zvláštního případu PESCO (čl. 46 odst. 4 a 5 SEU);
• v organizaci posílené spolupráce existuje potenciální nedostatek související s požadavkem, aby byl v rámci posílené spolupráce dále plněn požadavek jednomyslnosti, pokud se nevyužije překlenovací ustanovení podle článku 333 SFEU k přechodu na hlasování kvalifikovanou většinou. Existuje riziko, že by se do posílené spolupráce mohl zapojit nezúčastněný členský stát jen proto, aby sabotoval její rozvoj z důvodu požadavku jednomyslnosti a zabránil přechodu na hlasování kvalifikovanou většinou pomocí překlenovacího ustanovení;
• ačkoli posílená spolupráce nabízí řešení společných problémů, u nichž lze využívat institucionální a správní podpory Unie, nezakazuje členským státům, aby hledaly řešení i mimo rámec Smluv EU;
Flexibilní formy spolupráce na nižší než federální úrovni v členských státech EU:
Z členských států EU existují v Německu a Itálii právní předpisy, které umožňují navazovat různé formy flexibilní spolupráce na úrovních nižších než federální úroveň, které jsou tak nějak srovnatelné s posílenou spoluprací. Čl. 117 odst. 2 italské ústavy zní takto: „Dohody mezi regionem a jinými regiony, jejichž cílem je zlepšit plnění regionálních funkcí a které mohou stanovit vytvoření společných orgánů, musí být ratifikované regionálním zákonem.“ Tyto dohody jsou často uzavírány za účelem realizace společných projektů, zejména projektů s přeshraničním rozměrem (zdraví, doprava, digitalizace veřejných služeb atd.). Jsou uzavírány v oblastech, které nespadají do výlučné pravomoci státu. Mívají různá označení, např. úmluva, protokol, dohoda.
Německé spolkové země se podílejí na vertikální i horizontální koordinaci s cílem vyřešit praktické problémy, což zpravidla vyžaduje dočasnou nebo trvalou meziregionální spolupráci. Horizontální spolupráce mezi spolkovými zeměmi prý probíhá na jakési mimoústavní „třetí úrovni“ mezi spolkovou úrovní a spolkovými zeměmi. Konference předsedů vlád spolkových zemí se koná jednou za tři měsíce, během níž jednají o společných požadavcích vůči spolkové úrovni, a ministři vlád zemí z příslušných rezortů se setkávají pravidelně, aby jednali o nejrůznějších záležitostech, včetně návrhů právních předpisů. Konference předsedů vlád spolkových zemí plní různé funkce, mimo jiné ručí za kontinuitu činností zemských vlád, přestože se mění většina ve Spolkové radě, která je kontrolním nástrojem ve vztahu ke Spolku a vykonává dohled nad vývojem v EU a je jakousi clearingovou institucí pro různé pakty uzavírané mezi spolkovými zeměmi a arbitrem na schůzích zemských ministrů. Pravidlo jednomyslnosti a rotující předsednictví konference předsedů vlád spolkových zemí odrazují od důrazně stranického přístupu.
Nejobvyklejším a nejznámějším právním nástrojem spolupráce mezi spolkovými zeměmi je pakt mezi zeměmi. Nezakládá se na spolkovém právu, ani na zemském právu, ale spíše na „obyčejovém právu v oblasti spolupráce“ (Kooperationsgewohnheitsrecht), které existuje mezi Spolkem a zeměmi na „třetí úrovni“. Existují dvě formy paktu: „správní dohoda“ a „zemská smlouva“. Rozdíl spočívá v tom, že správní dohoda je omezena na výkonné orgány spolkových zemí, zatímco „zemská smlouva“ je závazná pro spolkové země jako takové a musí ji schválit zemské parlamenty, např. pakty, kterými se zřizují určité veřejné rozhlasové a televizní sítě a stanoví poplatky za jejich poslech a sledování, nebo pakt upravující rozdělení studentů mezi různé univerzity. Pakt mohou uzavřít všechny spolkové země, nebo jen některé.
Kromě formálních, právně závazných paktů existují také „politická ujednání“ (politische Absprache), která jsou zpravidla výsledkem konference předsedů vlád spolkových zemí, jež se zabývá politickými záležitostmi nadnárodního významu. Například Stálá konference ministrů školství a kultury spolkových zemí ve Spolkové republice Německo (KMK) sdružuje ministry a senátory zemí odpovědných za vzdělávání a odbornou přípravu, vyšší vzdělávání a výzkum a kulturní záležitosti. Tento subjekt přijímá usnesení se statusem doporučení. Tato „ujednání“ nejsou právně závazná, jsou však považována za závazná politicky a morálně.
Koncepcí, jež se v různé míře a v různých formách uplatňuje v řadě federativních států mimo Evropskou unii, je mezivládní spolupráce. Zpravodaj zkoumal konkrétně případ USA, Švýcarska, Austrálie a Kanady.
Politický a právní systém USA stanoví několik forem flexibilní spolupráce (pakty mezi státy, jednotné právo, memoranda o porozumění) mezi státy, jež by mohly být obdobné posílené spolupráci v EU. Vzhledem k odlišné povaze amerického federalismu (konkurenční federalismus) jsou však oblasti politiky upravované pakty mezi státy velmi odlišné od oblastí, u nichž bude v EU nejpravděpodobněji použita posílená spolupráce. Řada politických paktů mezi státy v USA se týká politik v oblasti vnitřního trhu, např. zdanění, vzájemného uznávání kvalifikací a přístupu ke sdílené infrastruktuře (vodní cesty, systém podzemní dopravy a doprava). Hlavním cílem je usnadnit občanům a podnikům život, aniž by bylo nutné přijímat předpisy na federální úrovni, což trvá dlouho. Některé pakty mezi státy jsou celostátní, tzn. účastní se jich všechny státy, ale federální úroveň není zapojena. Pakt je zpravidla volen z toho důvodu, že jeho prostřednictvím je výsledku dosaženo rychleji, než na federální úrovni.
Na druhé straně již EU dosáhla značné míry harmonizace předpisů v oblasti vnitřního trhu a oblasti, v nichž se začíná uplatňovat posílená spolupráce, jsou spíše politicky sporné, a proto v nich členské státy nemohou dosáhnout jednomyslné dohody. Řada oblastí, v nichž EU zahajuje posílenou spolupráci, např. PESCO a EPPO, jsou oblastmi, které v americkém systému spadají do pravomocí federace.
Pokud jde o funkci paktů mezi státy a posílené spolupráce v právním řádu, jsou pakty mezi státy dohodami mezi státy a nejedná se o federální zákony. Tyto pakty však mají hodnotu federálního zákona, pokud se Kongres domnívá, že je nezbytné je potvrdit, což se stává často. Naopak v případě posílené spolupráce se veškeré předpisy přijaté tímto postupem stávají předpisy Unie.
Pakty mezi státy jsou zjevně velmi flexibilní, neboť počet členů se může lišit a je běžné, že k nim přistupují další státy, nebo naopak z něj vystupují či jsou dokonce z paktu vyloučeny.
Přesto lze poukázat na určité paralely mezi oběma systémy. Například tzv. jednotné zákony se zdají být velmi podobné případům posílené spolupráce v EU u rozvodového práva a předpisů upravujících majetkové poměry, zatímco u daně z finančních transakcí, bude-li ovšem posílená spolupráce v tomto případě vůbec navázána, by mohla být obdobná paktu mezi státy týkajícímu se zdanění.
Americký příklad forem spolupráce mezi státy však může být užitečný pro praktickou organizaci posílené spolupráce v EU. Obzvláště přínosné by mohlo být vytvoření zvláštní komise pro monitorování oblastí, v nichž by v budoucnu mohla být posílená spolupráce navázána. V USA tuto činnosti provádí Národní asociace guvernérů, Komise pro jednotné zákony a Národní středisko pro pakty mezi státy, které aktivně zkoumají, v jakých oblastech by spolupráce mezi státy mohla být přínosná. Pakty mezi státy mají zpravidla velmi podrobně formulovaný obsah a jsou přijímány interní směrnice, které upravují každodenní uplatňování paktu již od dosažení politické dohody. Mohlo by se jednat o další oblast, kterou by bylo možné uplatnit na budoucí případy posílené spolupráce, a sice jednací řád, který přesně vymezí rozhodování, fungování a správu rozpočtu případu posílené spolupráce po jejím zahájení.
Mezivládní vztahy v Kanadě řídí výkonná moc, přičemž kanadská ústava neobsahuje žádná konkrétní ustanovení upravující mezivládní spolupráci provincií, teritorií a federální vlády. Parlamenty nehrají v mezivládní spolupráci téměř žádnou úlohu.
Mezivládní vztahy jsou formalizovány v podobě schůzí předsedů vlád provincií a teritorií (za účasti předsedy kanadské vlády) a Rady federace (bez účasti předsedy kanadské vlády). Tato fóra však nevydávají žádné závazné mezivládní předpisy. V Kanadě existují formální i neformální konkordáty, mají však funkci doporučení a nejsou pro smluvní strany právně závazné.
Zvláštností kanadského systému je skutečnost, že provincie může získat výjimku a neúčastnit se programu sdílení výdajů mezi federální úrovní a provincií nebo odmítnout ústavní změny, jež by přenesly legislativní pravomoci parlamentu provincie na kanadský parlament. Pro každou provincii, která se rozhodne odmítnout ústavní změnu v oblasti vzdělávání nebo jiných kulturních záležitostí, je podle ústavního zákona z roku 1982 zaručena finanční kompenzace. Například Quebec již od roku 1965 získal na základě zákona o zavedených programech výjimky z hlavních programů, jako je pojištění pobytu v nemocnici, odborná příprava, veřejné zdraví a pomoc poskytovaná starším osobám a osobám se zdravotním postižením.
Článek 48 švýcarské ústavy uděluje kantonům právo uzavírat „mezikantonální dohody“. Nejvýznamnější formou mezikantonální spolupráce jsou konkordáty, které jsou používány k provádění platných právních předpisů nebo k zavedení a harmonizaci právních a správních předpisů napříč různými kantony. Každý konkordát musí projít legislativním procesem příslušného kantonu a je považován za závazný interaktivní zákon.
Další formou horizontální spolupráce jsou mezikantonální konference, které představují stálá fóra pro mezivládní vztahy, na nichž se setkávají členové rady guvernérů odpovědní za určitou oblast každého kantonu, aby si vyměnili názory. Jako konkrétní příklad takových konferencí lze uvést Konferenci vlád kantonů, která byla vytvořena především proto, aby ovlivňovala politiky v oblasti mezinárodních vztahů a zejména evropskou integraci.
Kromě mezivládních dohod mezi australskými státy, které jsou důležitým a flexibilním nástrojem k řešení záležitostí, u nichž má určité pravomoci jak federální vláda, tak i vláda na nižší než federální úrovni, uchylují se australské státy často k tzv. „zrcadlové legislativě“. V podstatě se jedná o to, že jeden stát přijme obvyklým legislativním postupem použitelným na úrovni státu právní předpis, který je po svém přijetí přímo použitelný v jakémkoli jiném státě, jenž má zájem o jeho uplatňování.
– s ohledem na ustanovení Smlouvy týkající se posílené spolupráce a zejména na článek 20, čl. 42 odst. 6, články 44, 45 a 46 Smlouvy o Evropské unii (SEU) a na články 82, 83, 86, 87, 187, 188, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333 a 334 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU),
– s ohledem na ustanovení Smlouvy o jiných stávajících formách diferencované integrace a zejména na články 136, 137 a 138 SFEU o ustanoveních týkajících se členských států, jejichž měnou je euro,
– s ohledem na protokol č. 10 o stálé strukturované spolupráci stanovené článkem 42 Smlouvy o Evropské unii, protokol č. 14 o Euroskupině a protokolu č. 19 o schengenském acquis, které bylo začleněno do rámce Evropské unie,
– s ohledem na své usnesení ze dne 16. února 2017 o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy(1),
– s ohledem na své usnesení ze dne 16. února 2017 o možném vývoji a změnách současného institucionálního uspořádání Evropské unie(2),
– s ohledem na své usnesení ze dne 16. února 2017 o rozpočtové kapacitě pro členské státy, jejichž měnou je euro(3),
– s ohledem na své usnesení ze dne 16. března 2017 o ústavních, právních a institucionálních dopadech společné bezpečnostní a obranné politiky: možnosti, které skýtá Lisabonská smlouva(4),
– s ohledem na své usnesení ze dne 17. ledna 2019 o diferencované integraci(5),
– s ohledem na bílou knihu Komise ze dne 1. března 2017 (COM(2017)2025) a pět následných diskusních dokumentů (COM(2017)0206), COM(2017)0240, COM(2017)0291, COM(2017)0315, COM(2017)0358),
– s ohledem na Římské prohlášení ze dne 25. března 2017,
– s ohledem na zprávu Výboru pro ústavní záležitosti a stanovisko Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci (A8-0038/2019),
A. vzhledem k tomu, že Unie má zvláštní zájem na provádění posílené spolupráce v určitých oblastech, v nichž EU nemá výlučné pravomoci, aby pokročila s evropským projektem a usnadnila občanům život;
B. vzhledem k tomu, že podle čl. 20 odst. 2 SEU je posílená spolupráce myšlena jako poslední prostředek, pokud cílů takové spolupráce nelze dosáhnout v přiměřené lhůtě Unií jako celkem;
C. vzhledem k tomu, že posílená spolupráce by neměla být považována za nástroj pro vyloučení nebo rozdělení členských států, ale za pragmatické řešení, které prohlubuje evropskou integraci;
D. vzhledem k tomu, že kvůli citlivé povaze určitých oblastí politiky je obtížné uplatňovat řádný legislativní postup nejen z důvodu požadavku jednomyslnosti, ale také zavedené praxe v Radě, která vždy usiluje o dohodu mezi členskými státy, i když by k přijetí rozhodnutí stačila kvalifikovaná většina;
E. vzhledem k tomu, že by – s výjimkou daně z finančních transakcí – bylo bývalo možné všechny iniciativy posílené spolupráce přijmout v Radě hlasováním kvalifikovanou většinou, kdyby se bývalo uplatňovalo toto pravidlo namísto pravidla jednomyslnosti;
F. vzhledem k tomu, že existuje řada případů, kdy podskupiny členských států navazují bilaterální nebo multilaterální spolupráci mimo rámec Smlouvy, např. v oblasti obrany; vzhledem k tomu, že hospodářská a měnová krize vytvořila tlak na rychlé přijímání rozhodnutí a překonání požadavku jednomyslnosti v určitých oblastech, což vyústilo v přijímání mezivládních nástrojů mimo právní rámec EU, např. Evropský mechanismus stability (ESM) a Smlouvu o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii („rozpočtový pakt“);
G. vzhledem k tomu, že posílená spolupráce je postup, který nejméně devíti členským státům umožňuje navázat užší spolupráci v rámci struktur EU, avšak bez zapojení zbývajících členských států; vzhledem k tomu, že posílená spolupráce umožňuje zúčastněným členským státům dosáhnout společného cíle nebo realizovat společnou iniciativu a překonat patovou situaci v jednáních nebo zablokování jednání jiným členským státem či státy, je-li vyžadována jednomyslnost; vzhledem k tomu, že podle čl. 20 odst. 4 SEU by akty přijaté v rámci posílené spolupráce měly zavazovat pouze zúčastněné členské státy; vzhledem k tomu, že posílená spolupráce se omezuje na oblasti, v nichž EU nemá výlučné pravomoci;
H. vzhledem k tomu, že podle čl. 328 odst. 1 SFEU „Komise a členské státy účastnící se posílené spolupráce dbají na to, aby podporovaly účast co největšího počtu členských států“;
I. vzhledem k tomu, že podle zkušeností má posílená spolupráce uspokojivé výsledky v oblasti rozvodového práva(6) a nabízí zajímavé možnosti, pokud jde o pravidla pro úpravu majetkových poměrů(7), evropský patent s jednotným účinkem a Úřad evropského veřejného žalobce;
J. vzhledem k tomu, že počáteční zkušenosti s posílenou spoluprací poukázaly na problémy spojené s uplatňováním této koncepce, a to z důvodu omezených ustanovení ve Smlouvách týkajících se praktického provádění posílené spolupráce a nedostatečných navazujících opatření ze strany orgánů Unie;
K. vzhledem k tomu, že analýza různých federativních uspořádání členských států EU i federací mimo Unii ukázala, že orgány na nižší než federální úrovni často v oblastech společného zájmu používají mechanismy flexibilní spolupráce;
L. vzhledem k tomu, že bez využití přechodných ustanovení pro přechod od jednomyslného hlasování ke kvalifikované většině v Radě a bez důkladné reformy Smluv je možné, že v budoucnu se budou muset členské státy uchylovat k ustanovením o posílené spolupráci, aby mohly řešit společné problémy a dosáhnout společných cílů;
M. vzhledem k tomu, že v zájmu bezproblémového uplatňování posílené spolupráce je důležité vypracovat seznam otázek, které musí být zodpovězeny, a navrhnout plán pro zajištění efektivního fungování posílené spolupráce v souladu s literou i duchem Smluv;
1. je znepokojen tím, že i když posílená spolupráce nabízí řešení společného problému a využívá přitom institucionální struktury Unie, čímž se snižují správní výdaje zúčastněných členských států, stále ještě existuje nutnost uplatňovat formy řešení mezivládních podskupin mimo rámec Smluv, což má negativní dopad na to, jak důsledně je uplatňován právní rámec EU, a vede k tomu, že není prováděna vhodná demokratická kontrola;
2. domnívá se, že v zájmu dosažení svých společných cílů a zaručení rovnosti všech občanů by měl být zachován jednotný institucionální rámec EU; trvá na tom, že metodu Společenství nebo Unie je třeba dodržovat;
3. zdůrazňuje, že na rozdíl od mezivládních smluv představuje posílená spolupráce nástroj k řešení problémů, který je nejen zákonný, ale také praktický, neboť vychází z ustanovení Smlouvy a funguje v rámci institucionální struktury Unie;
4. upozorňuje, že i když posílená spolupráce není kvůli své povaze coby krajního opatření od svého vzniku na základě přijetí Amsterodamské smlouvy rozsáhle využívána, zdá se, že nabývá na významu a má hmatatelné výsledky;
5. konstatuje, že podle současných zkušeností je posílená spolupráce nejčastěji navazována v oblastech, na něž se vztahuje zvláštní legislativní postup vyžadující jednomyslnost, a je převážně využívána v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí;
6. upozorňuje, že dosavadní postup navázání a provádění posílené spolupráce je docela zdlouhavý, zejména kvůli nejasnému vymezení přiměřené lhůty, po jejímž uplynutí se konstatuje, že nelze dosáhnout potřebné prahové hodnoty pro hlasování a že chybí výrazná politická vůle postupovat rychleji;
7. konstatuje, že absence jasných operačních pokynů pro navazování a uplatňování posílené spolupráce, např. rozhodného práva pro společné instituce či postupů pro odstoupení od stávající spolupráce, zřejmě snížila pravděpodobnost uzavření posílené spolupráce;
8. připomíná, že i když posílená spolupráce využívá institucionálního a právního pořádku Unie, nezamýšlí se její automatické začlenění do acquis;
9. domnívá se, že i když je posílená spolupráce považována za druhý nejlepší scénář, je stále praktickým nástrojem pro řešení problémů na úrovni Unie a k odstranění některých institucionálních patových situací;
10. domnívá se, že stejný soubor otázek musí být zodpovězen, aby bylo možné efektivně provádět a navazovat posílenou spolupráci bez ohledu na příslušnou oblast politiky nebo formu této spolupráce;
11. navrhuje proto, aby byla zodpovězena řada otázek a byl dodržován plán stanovený níže, aby se zajistilo bezproblémové a efektivní provádění posílené spolupráce;
12. upozorňuje, že politický podnět k navázání posílené spolupráce by měl vycházet od členských států, nicméně diskuse o jejím obsahu by měly být založeny na návrhu Komise;
13. připomíná, že článek 225 SFEU přiznává Parlamentu právo kvazilegislativního podnětu, které je třeba vykládat jako možnost Parlamentu dát podnět k posílené spolupráci na základě návrhu Komise, u něhož nebylo řádným rozhodovacím procesem během mandátů dvou po sobě následujících předsednictví Rady dosaženo dohody;
14. domnívá se, že pokud během období dvou po sobě následujících předsednictví Rady není dosaženo v Radě žádného významného pokroku, dospěje se k závěru, že cílů spolupráce nemůže Unie dosáhnout jako celek, v souladu s požadavkem uvedeném v článku 20 SEU;
15. doporučuje, aby žádosti členských států, které chtějí navázat posílenou spolupráci, vycházely zásadně z alespoň tak ambiciózních cílů, jaké byly předloženy Komisí předtím, než bylo konstatováno, že jich Unie jako celek nemůže v přiměřené lhůtě dosáhnout;
16. důrazně doporučuje, aby zvláštní překlenovací ustanovení zakotvené v článku 333 SFEU bylo pro účely přechodu od jednomyslnosti k hlasování kvalifikovanou většinou a od zvláštního k řádnému legislativnímu postupu aktivováno ihned poté, co Rada schválí dohodu o zahájení posílené spolupráce, aby se zabránilo novému blokování, jestliže je počet zúčastněných členských států významný;
17. považuje za nezbytné, aby rozhodnutí, kterým se povoluje posílená spolupráce, upřesnilo rámec vztahů s nezúčastněnými členskými státy; domnívá se, že členské státy, které se takové posílené spolupráce neúčastní, by nicméně měly být zapojeny do jednání o obsahu této spolupráce;
18. připomíná, že sekretariáty Komise i Rady hrají důležitou úlohu, neboť zajišťují, aby členské státy, jež se neúčastní posílené spolupráce, nebyly opomíjeny tak, aby jejich účast v pozdější fázi nebyla zatěžující nebo odrazující;
19. doporučuje, aby Komise hrála aktivní úlohu ve všech fázích posílené spolupráce od jejího návrhu přes jednání až po její provádění;
20. potvrzuje, že je třeba zachovat jednotu orgánů EU a že by posílená spolupráce neměla vést ke vzniku paralelních institucionálních uspořádání, nicméně uvnitř právního rámce mohou být v případě potřeby vytvořeny zvláštní subjekty, aniž by byly dotčeny pravomoci orgánů a institucí Unie a jejich úloha;
21. připomíná, že Parlament je zodpovědný za parlamentní kontrolu posílené spolupráce; vyzývá k většímu zapojení vnitrostátních parlamentů, a v některých členských státech případně regionálních parlamentů, společně s Evropským parlamentem do demokratické kontroly posílené spolupráce, pokud se týká oblastí, které spadají do sdílené pravomoci; zdůrazňuje, že je v případě potřeby možno zřídit meziparlamentní fórum podobné např. meziparlamentní konferenci podle článku 13 Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii a Meziparlamentní konferenci pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP) a společnou bezpečnostní a obrannou politiku (SBOP), aniž by byly dotčeny pravomoci Parlamentu;
22. zdůrazňuje, že je třeba, aby členské státy, které se účastní posílené spolupráce, zapojily ty regiony, které mají legislativní pravomoci v těch otázkách, které se jich týkají, aby bylo dodrženo vnitrostátní rozdělení pravomocí a posílila se společenská legitimita uvedené posílené spolupráce;
23. doporučuje, aby Parlament hrál v rámci posílené spolupráce výraznější úlohu tím, že bude prostřednictvím článku 225 SFEU navrhovat Komisi nové způsoby spolupráce, a monitorovat návrhy či stávající spolupráci; vyjadřuje přesvědčení, že Parlament by měl být zapojen do každé fáze postupu a jeho úloha by neměla být omezena jen na poskytnutí jeho souhlasu a že by mu měly být předkládány pravidelné zprávy o provádění posílené spolupráce a měl by mít možnost se k nim vyjádřit;
24. vyzývá Radu, aby Parlament zapojila do případného budoucího postupu posílené spolupráce, a to ještě před tím, než jej požádá o souhlas s konečným zněním, s cílem zajistit maximální spolupráci mezi spolutvůrci právních předpisů Unie;
25. vyjadřuje však politování nad tím, že navzdory konstruktivnímu a umírněnému přístupu Parlamentu k postupu posílené spolupráce projevila Rada malý zájem formálně jednat s Parlamentem před podáním žádosti o souhlas Parlamentu s konečným zněním vyjednaného textu;
26. považuje za nezbytné, aby Parlament zlepšil svou vnitřní organizaci, pokud jde o posílenou spolupráci; domnívá se, že za tímto účelem by příslušný stálý výbor měl být pověřen úkolem sledovat každý případ posílené spolupráce, a doporučuje, aby jednací řád Parlamentu umožnil zřízení ad hoc podvýborů, v nichž by měli mít plné členství především ti poslanci EP, kteří byli zvoleni v členských státech, které se účastní této posílené spolupráce;
27. domnívá se, že provozní výdaje spojené s posílenou spoluprací by měly hradit zúčastněné členské státy, a pokud jsou tyto výdaje kryty z rozpočtu EU, měla by být nezúčastněným členským státům přiznána náhrada, pokud Rada po konzultaci s Parlamentem nerozhodne v souladu s článkem 332 SFEU, že taková spolupráce má být financována z rozpočtu EU, čímž se na tyto výdaje bude vydávat část rozpočtu EU, a proto se na ně bude vztahovat roční rozpočtový proces;
28. domnívá se, že pokud činnost, na niž se vztahuje posílená spolupráce, vytváří příjmy, měly by být tyto příjmy použity k úhradě provozních výdajů spojených s posílenou spoluprací;
29. domnívá se, že posílená spolupráce by měla spadat do přímé pravomoci Soudního dvora Evropské unie, aniž je dotčena možnost stanovit rozhodčí řízení nebo zřídit soud prvního stupně pro řešení sporů, který by mohl být vyžadován pro fungování konkrétního případu posílené spolupráce, pokud Smlouva nestanoví jinak, což by mělo být upřesněno v právním aktu, jímž se tato posílená spolupráce zřizuje;
30. upozorňuje, že pokud případ posílené spolupráce vyžaduje, aby byl zaveden zvláštní rozhodčí mechanismus nebo aby byl zřízen soud, měl by být konečným rozhodčím soudem vždy Soudní dvůr Evropské unie;
Přizpůsobení institucionální struktury Unie
31. navrhuje vytvořit v rámci Komise pod vedením komisaře odpovědného za interinstitucionální vztahy zvláštní oddělení pro posílenou spolupráci, které by koordinovalo a zjednodušilo institucionální uspořádání iniciativ pro posílenou spolupráci;
32. považuje za nezbytné, aby úloha sekretariátů Komise a Rady byla v souvislosti s posílenou spoluprací proaktivnější, a proto navrhuje, aby ve spojení s Výborem regionů, zejména pak s jeho platformou evropského seskupení pro územní spolupráci, aktivně vyhledávaly oblasti, v nichž by posílená spolupráce mohla být přínosná pro rozvoj evropského projektu, nebo oblasti související se stávajícími formami posílené spolupráce, a zamezilo se tak překrývání či rozporům;
Vystoupení či vyloučení členských států
33. upozorňuje, že Smlouvy neobsahují žádná ustanovení o možnosti členských států vystoupit nebo je vyloučit ze stávajících případů posílené spolupráce s výjimkou stálé strukturované spolupráce (PESCO);
34. domnívá se, že ve všech případech posílené spolupráce je třeba stanovit jasná pravidla pro vystoupení členského státu, který na účasti již nemá zájem, a pro vyloučení členského státu, který již nesplňuje podmínky posílené spolupráce; doporučuje, aby podmínky případného vystoupení nebo vyloučení členského státu byly formulovány v aktu, kterým se navazuje posílená spolupráce;
Doporučení pro budoucí vývoj posílené spolupráce
35. považuje za nezbytné navrhnout postup pro uzavření zrychleného povolovacího řízení ohledně posílené spolupráce v oblastech vysokého politického význam v kratší době, než jsou dvě po sobě následující předsednictví Rady;
36. naléhavě vyzývá členské státy, které se účastní posílené spolupráce, aby usilovaly o začlenění posílené spolupráce do acquis Společenství;
37. vyzývá Evropskou komisi, aby navrhla nařízení založené na třetím pododstavci článku 175 nebo článku 352 SFEU s cílem zjednodušit a sjednotit právní rámec pro posílenou spolupráci (jako např. základní zásady týkající se rozhodného práva pro společné instituce nebo vystoupení člena), a usnadnit tak uzavírání této spolupráce;
38. navrhuje zvážit při příležitosti příští revize Smluv možnost, aby regiony nebo nadnárodní celky hrály úlohu v posílené spolupráci, pokud se týká oblasti ve výlučné pravomoci těchto uskupení, přičemž budou dodržovány ústavy členských států;
39. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě, Komisi a vnitrostátním parlamentům.
Úř. věst. L 252, 18.7.2018, s. 215.
Úř. věst. L 252, 18.7.2018, s. 201.
Úř. věst. L 252, 18.7.2018, s. 235.
Úř. věst. L 263, 25.7.2018, s. 125.
Přijaté texty, P8_TA(2019)0044
Nařízení Rady (EU) č. 1259/2010 ze dne 20. prosince 2010, kterým se zavádí posílená spolupráce v oblasti rozhodného práva ve věcech rozvodu a rozluky.
Nařízení Rady (EU) 2016/1103 ze dne 24. června 2016 provádějící posílenou spolupráci v oblasti příslušnosti, rozhodného práva a uznávání a výkonu rozhodnutí ve věcech majetkových poměrů v manželství.
k provádění ustanovení Smlouvy týkajících se posílené spolupráce
A. vzhledem k tomu, že článek 86 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) poskytuje výslovný formální základ pro zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO) a vymezuje příslušný legislativní postup a nástroj, jakož i oblast působnosti a pravomoci budoucího úřadu EPPO;
B. vzhledem k tomu, že je důležité, aby EU a všechny její členské státy byly schopny účinným a odrazujícím způsobem odhalovat a stíhat podvody poškozující finanční zájmy EU, a tím chránit daňové poplatníky ze všech členských států, kteří přispívají do rozpočtu Unie;
C. vzhledem k tomu, že článek 86 SFEU výslovně stanoví možnost navázat posílenou spolupráci v případě, že se státy neshodnou;
D. vzhledem k tomu, že posílená spolupráce je postup, který nejméně devíti členským státům umožňuje navázat užší spolupráci v rámci struktur EU, avšak bez zapojení zbývajících členských států; vzhledem k tomu, že posílená spolupráce umožňuje zúčastněným členským státům dosáhnout společného cíle nebo realizovat společnou iniciativu a překonat patovou situaci v jednáních nebo zablokování jednání jiným členským státem či státy, je-li vyžadována jednomyslnost; vzhledem k tomu, že podle čl. 20 odst. 4 Smlouvy o Evropské unii by akty přijaté v rámci posílené spolupráce měly zavazovat pouze zúčastněné členské státy; vzhledem k tomu, že posílená spolupráce se omezuje na oblasti, v nichž EU nemá výlučné pravomoci;
E. vzhledem k tomu, že podle čl. 328 odst. 1 SFEU „Komise a členské státy účastnící se posílené spolupráce dbají na to, aby podporovaly účast co největšího počtu členských států“;
1. znovu potvrzuje, že Parlament rozhodně podporuje vytvoření účinného a nezávislého Úřadu evropského veřejného žalobce s cílem omezit stávající roztříštěnost vnitrostátních snah chránit rozpočet EU a posílit boj proti podvodům v Evropské unii;
2. připomíná, že Parlament přijal ve dnech 29. dubna 2015(1), 5. října 2016(2) a 5. října 2017(3) tři usnesení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce; bere na vědomí, že některé obavy Parlamentu vyjádřené v těchto usneseních byly do určité míry rozptýleny v konečném vyjednaném textu přijatém Radou; vyzývá Radu, aby Parlament zapojila do případného budoucího postupu posílené spolupráce, a to ještě před tím, než jej požádá o souhlas s konečným zněním, s cílem zajistit maximální spolupráci mezi spolutvůrci právních předpisů Unie;
3. vyjadřuje však politování nad tím, že navzdory konstruktivnímu a umírněnému přístupu Parlamentu k postupu posílené spolupráce projevila Rada malý zájem formálně jednat s Parlamentem před podáním žádosti o souhlas Parlamentu s konečným zněním vyjednaného textu;
4. vítá skutečnost, že 22 členských států se již účastní posílené spolupráce ve věci Úřadu evropského veřejného žalobce, a připomíná inkluzivní povahu Úřadu evropského veřejného žalobce; vybízí nezúčastněné členské státy, aby se co nejdříve připojily s cílem posílit efektivitu Úřadu;
5. konstatuje, že po dokončení tříleté fáze postupného zavádění se předpokládá, že Úřad evropského veřejného žalobce začne plnit své úkoly do konce roku 2020, což znamená, že jakékoli hodnocení jeho zřizování je v této fázi předčasné;
6. zdůrazňuje, že zavádění Úřadu evropského veřejného žalobce bude vyžadovat účinnou a účelnou spolupráci mezi vnitrostátními státními zástupci a Úřadem a také spolupráci s agenturami EU, jako jsou Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) a Eurojust;
7. pozorně sleduje veškeré kroky, které byly dosud učiněny pro zřízení Úřadu, včetně prováděcích opatření pro výběr a jmenování evropského nejvyššího žalobce a evropských žalobců, jakož i rozpočtová opatření;
8. vyzývá Komisi, aby s ohledem na potenciální rozšíření mandátu Úřadu evropského veřejného žalobce na boj proti přeshraničnímu terorismu Parlament pravidelně a plně informovala ve všech fázích zavádění a institucionálního vývoje tohoto úřadu;
9. vítá skutečnost, že 18 členských států se zapojí do posílené spolupráce v oblasti majetkových poměrů v manželství a registrovaném partnerství, a to od 29. ledna 2019; zdůrazňuje, že je třeba chránit základní práva, včetně práva na respektování soukromého a rodinného života a zákazu diskriminace.
Úř. věst. C 346, 21.9.2016, s. 27.
Úř. věst. C 215, 19.6.2018, s. 18.
Úř. věst. C 346, 27.9.2018, s. 246.