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Timestamp: 2017-03-29 05:37:06
Document Index: 366843829

Matched Legal Cases: ['Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 10', 'Art. 13', 'Art. 8', 'Art. 29', 'Art. 10', 'Art. 13', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 13', 'Art. 8', 'Art. 36', 'Art. 8', 'BGE', 'EGMR', 'BGE', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 13', 'Art. 13', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 10', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 13', 'Art. 13', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 6', 'Art. 12', 'Art. 33', 'Art. 3', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 13', 'Art. 8', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 154', 'Art. 159']

1P.358/2006 (14.12.2006)
1P.358/2006 /fun
Sitzung vom 14. Dezember 2006
Jürg Diggelmann, Beschwerdeführer,
Polizeireglement der Stadt St. Gallen,
Unter dem Titel "Überwachung des öffentlichen Grundes" enthält Art. 3 des Polizeireglements folgende Bestimmungen :
Am 20. Juni 2005 erhob Jürg Diggelmann beim Departement des Innern Kassationsbeschwerde und beantragte die Änderung von Art. 3 Abs. 3 des Polizeireglements in dem Sinne, dass Aufzeichnungsmaterial von Überwachungseinrichtungen nicht erst nach 100 Tagen, sondern bereits nach 2 Tagen vernichtet werde.
Die Beschwerde wurde dem Justiz- und Polizeidepartement und in der Folge dem Gesundheitsdepartement zur Behandlung überwiesen. Mit Entscheid vom 26. Oktober 2005 hiess das Gesundheitsdepartement die Beschwerde teilweise gut, hob Art. 3 Abs. 3 des Polizeireglements auf und wies die Sache an das Stadtparlament zurück. Es erwog im Wesentlichen, die 100-tägige Aufbewahrungsfrist sei unverhältnismässig und verletze sowohl das informationelle Selbstbestimmungsrecht nach Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 BV sowie die Garantie von Art. 8 Ziff. 1 EMRK.
Diesen Entscheid des Gesundheitsdepartements focht die Politische Gemeinde St. Gallen beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen an. Sie hielt dafür, die Aufbewahrung des Aufzeichnungsmaterials während 100 Tagen diene einem erheblichen öffentlichen Interesse, stelle lediglich einen leichten Eingriff in verfassungsmässige Rechte dar und sei daher verhältnismässig.
Mit Urteil vom 9. Mai 2006 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde der Politischen Gemeinde St. Gallen gut und hob den Entscheid des Gesundheitsdepartements auf. Das Verwaltungsgericht hielt im Wesentlichen fest, die Aufbewahrungsdauer von 100 Tagen orientiere sich in sachgerechter Weise an der Strafantragsfrist von Art. 29 StGB, sei für eine effiziente Verfolgung von Straftaten erforderlich, erweise sich vor dem Hintergrund leichter Grundrechtseingriffe und vorgesehener Sicherungsmassnahmen als verhältnismässig und lasse sich verfassungskonform handhaben.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts hat Jürg Diggelmann beim Bundesgericht am 12. Juni 2006 staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er rügt Verletzungen von Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 BV sowie von Art. 8 EMRK und erachtet eine Aufbewahrungsdauer von 100 Tagen als unverhältnismässig.
Der Stadtrat beantragt mit seiner Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Das Gesundheitsdepartement hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
Im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normkontrolle des beanstandeten Polizeireglements ist der Beschwerdeführer als möglicherweise Betroffener zur Beschwerde legitimiert (vgl. BGE 131 I 291 E. 1.3 S. 296). Die Beschwerde ist unter Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges rechtzeitig erhoben. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normkontrolle ist nach der Rechtsprechung massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbaren lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale (oder kommunale) Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Dabei wird auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit, bei einer späteren Normkontrolle einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten, die konkreten Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, sowie die Möglichkeit einer Korrektur und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt. Der blosse Umstand, dass die angefochtene Norm in einzelnen Fällen auf eine verfassungswidrige Weise angewendet werden könnte, führt für sich allein noch nicht zu deren Aufhebung (BGE 130 I 26 E. 2.1 S. 31, 128 I 327 E. 3.1 S. 334).
3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, das Polizeireglement verletze mit der Aufbewahrung der Aufzeichnungen aus der Überwachung mit Videokameras während einer Dauer von 100 Tagen Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 BV sowie Art. 8 EMRK. Er stellt die Möglichkeit als solche, dass öffentliche Plätze und Strassen mit Videokameras überwacht und Aufzeichnungen vorgenommen werden, nicht in Frage. Es wird auch von keiner Seite in Zweifel gezogen, dass das Polizeireglement ein kompetenzgemässes formelles Gesetz darstellt, den Kerngehalt der angerufenen Grundrechte wahrt und damit den Anforderungen an Einschränkungen von Grundrechten gemäss Art. 36 Abs. 1 und 4 BV genügt.
Es ist nicht bestritten, dass die Aufbewahrung des Aufzeichnungsmaterials den Schutzbereich der Privatsphäre gemäss Art. 8 Ziff. 1 EMRK betrifft (BGE 122 I 360 E. 5a S. 362; 124 I 85 E. 2c S. 87; 120 Ia 147 E. 2 S. 149; Urteil EGMR Perry gegen Grossbritannien, Recueil CourEDH 2003-IX, S. 155, Ziff. 36 ff.; Urteil Amann gegen die Schweiz, Recueil CourEDH 2000-II, S. 201, Ziff. 44 f. [VPB 2000 Nr. 144]).
Unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung hat das Bundesgericht festgehalten, dass die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten wie auch deren Aufbewahrung und Bearbeitung in den Schutzbereich der als ungeschriebenes Verfassungsrecht anerkannten persönlichen Freiheit eingreifen (BGE 122 I 360 E. 5a S. 362, 124 I 85 E. 2b S. 87). Mit der neuen Bundesverfassung haben die einzelnen Elemente der persönlichen Freiheit in spezifischen Bestimmungen Eingang gefunden (BGE 127 I 6 E. 5a S. 11). Danach kann die persönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV als das grundlegende Freiheitsrecht bezeichnet werden und ist gegenüber anderen Aspekten und insbesondere gegenüber Art. 13 BV abzugrenzen. Sie betrifft in unmittelbarer Weise die Integrität des Menschen in unterschiedlichen Erscheinungsformen. Demgegenüber schützt Art. 13 BV in besonderer Weise die verschiedenste Aspekte umfassende Privatsphäre mit ihren spezifischen Bedrohungsformen (BGE 127 I 6 E. 5a S. 13). Dazu gehört namentlich der Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten gemäss Art. 13 Abs. 2 BV. Dieser Bestimmung kommt - parallel zu Art. 10 Abs. 2 BV - eine auf einen speziellen Schutz ausgerichtete Bedeutung zu (vgl. BGE 129 V 323; zur Abgrenzung zwischen Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 BV Rainer J. Schweizer, St. Galler BV-Kommentar, Rz. 4 f. zu Art. 13, mit Hinweisen; Alexandre Flückiger/Andreas Auer, La vidéosurveillance dans l'oeil de la Constitution, AJP 2006 S. 933 f.; Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, Bern 2005, S. 32; Ruegg/ Flückiger/November/Klauser, Vidéosurveillance et risques dans l'espace à usage public, Genève 2006, S. 51 f.).
Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar und verhältnismässig erweist. Erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (BGE 132 I 49 E. 7.2, mit Hinweisen).
4.2 Vorerst sind die im vorliegenden Fall umstrittene Überwachung, Aufzeichnung und Aufbewahrung des Videomaterials von anderen Überwachungsmassnahmen und Datenerhebungen abzugrenzen (vgl. Verena Bartsch, Rechtsvergleichende Betrachtung präventiv-polizeilicher Videoüberwachungen öffentlich zugänglicher Orte in Deutschland und in den USA, Berlin 2004, S. 138 ff.; Ruegg/Flückiger/November/ Klauser, a.a.O., S. 7 ff.).
Überwachungen mittels eines Monitors sind in dem Sinne möglich, dass das überwachte Geschehen permanent am Bildschirm verfolgt wird; diese erlauben im Falle besonderer, auf diese Weise festgestellter Ereignisse ein unmittelbares Einschreiten in das Geschehen durch Sicherheits- oder Polizeikräfte. Demgegenüber wird bei der örtlich begrenzten Überwachung nach Art. 3 Abs. 2 des Polizeireglements das Geschehen auf öffentlichem Grund lediglich mittels Videokameras aufgezeichnet. Die Aufzeichnungen unterliegen gemäss den Feststellungen des Verwaltungsgerichts keiner Echtzeitkontrolle; sie werden vielmehr erst bei Einleitung eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens gesichtet und verwendet (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 des Polizeireglements). Die Verwendung des Aufzeichnungsmaterials richtet sich diesfalls nach strafprozessualen Grundsätzen (vgl. Art. 6 des Strafprozessgesetzes [StG; Gesetzessammlung 962.1]; Art. 12 f. und Art. 33 ff. des Polizeigesetzes [PolG; Gesetzessammlung 451.1]).
Die im vorliegenden Fall zu beurteilenden Videoaufzeichnungen werden im Rahmen der allgemeinen Überwachung gemäss Art. 3 des Polizeireglements vorgenommen. Insoweit unterscheiden sie sich von der Erhebung erkennungsdienstlicher Daten, welche anlässlich eines Strafverfahrens vor dem Hintergrund eines konkreten Delikts auf spezifische Personen ausgerichtet nach strafprozessualen Regeln getätigt werden. Werden die Videoaufzeichnungen gemäss Art. 3 Abs. 3 Satz 2 des Polizeireglements in einem Strafverfahren beigezogen, stellen sie erkennungsdienstliches Material dar, auf welches die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Dauer von deren Aufbewahrung und zu deren Vernichtung Anwendung findet (vgl. BGE 120 Ia 147, 122 I 360, 124 I 80, 128 II 259). Findet das Aufzeichnungsmaterial indessen nicht Eingang in ein Strafverfahren, lässt sich die genannte bundesgerichtliche Rechtsprechung wegen der unterschiedlichen Ausrichtung nicht ohne weiteres auf die Videoaufzeichnungen gemäss Art. 3 des Polizeireglements übertragen.
Für die Beurteilung der Verhältnismässigkeit der Aufbewahrungsdauer ist vom Zweck der umstrittenen Massnahme, d.h. vom Zweck der Überwachung und der Aufbewahrung des Aufzeichnungsmaterials auszugehen. Ziel des Einsatzes von Überwachungsgeräten ist nach Art. 3 Abs. 2 des Polizeireglements die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung.
Die Aufzeichnungen und deren Aufbewahrung während 100 Tagen stellen eine präventive Massnahme zur Verhütung von Straftaten dar. Es sollen Beweise sichergestellt und damit eine effiziente Aufdeckung von Straftaten ermöglicht werden. Mit dem damit verbundenen Abschreckungseffekt soll im Dienste der Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und der Gewährleistung der Sicherheit von Benützern öffentlicher Strassen und Plätze Straftaten begegnet werden. Es steht nicht in Frage, dass diese Zielsetzung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. Bartsch, a.a.O., S. 185 ff.).
5.2.2 Demgegenüber werden auf dem überwachten öffentlichen Raum begangene Straftaten gegenüber Personen überwiegend erst auf Anzeigen oder Strafanträge hin bekannt. Die Betroffenen lösen mit ihren Anzeigen Ermittlungsverfahren aus, in deren Rahmen auf das Aufzeichnungsmaterial soll zurückgegriffen werden können. Sollen die Aufzeichnungen zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eine effektive Strafverfolgung tatsächlich ermöglichen und fördern, ist erforderlich, dass das Aufzeichnungsmaterial auch tatsächlich zur Verfügung steht und nicht vorschnell gelöscht wird. Die Aufzeichnungen müssen daher klar über eine Minimaldauer von einigen wenigen Tagen hinaus aufbewahrt werden können. Allein daraus lässt sich indessen nicht bestimmen, ob eine Dauer von 100 Tagen gemäss dem Polizeireglement oder eine solche von 30 Tagen entsprechend dem Departementsentscheid verfassungsmässig ist. Hierfür ist vielmehr auf die Verhältnismässigkeit im engern Sinn abzustellen.
Vor diesem Hintergrund fällt die Dauer der Aufbewahrung der Aufzeichnungen ins Gewicht: Eine längere Aufbewahrungsdauer stellt bereits per se einen schwerer wiegenden Eingriff in das von Art. 13 Abs. 2 BV geschützte informationelle Selbstbestimmungsrecht dar und erhöht die Gefahr einer missbräuchlichen Verwendung der Videoaufzeichnungen. Insoweit kommt der vom Polizeireglement vorgesehenen Aufbewahrungsdauer von 100 Tagen im Vergleich mit der vom Departement vorgesehenen Dauer von lediglich 30 Tagen eine nicht unerhebliche Bedeutung zu. Die Dauer von 100 Tagen erscheint zudem im Vergleich mit andern Regelungen als lang (vgl. Verordnung über die Videoüberwachung durch die Schweizerischen Bundesbahnen, SR 742.147.2; Verordnung über die Geländeüberwachung mit Videogeräten, (SR 631.09; Verordnung über Glücksspiele und Spielbanken, SR 935.521; Bartsch, a.a.O., S. 140).
5.4 Die Verhältnismässigkeit der Aufbewahrung von Überwachungsmaterial bestimmt sich indes nicht ausschliesslich nach deren Dauer, sondern ist insbesondere auch vor dem Hintergrund zu beurteilen, wie und von wem dieses verwendet wird und in welchem Ausmass die Personen, deren Daten aufgezeichnet sind, vor einem nicht sachgerechten Zugriff auf die Aufzeichnungen und einer missbräuchlichen Verwendung der Daten geschützt werden.
Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts und der Stadt St. Gallen verbleiben weitgehend im Vagen. Es geht daraus nicht hervor, welche Massnahmen bereits getroffen worden sind oder angeordnet werden sollen, wie die Datensicherung sichergestellt wird und mit welcher Unabhängigkeit und mit welchen Kompetenzen das städtische Datenschutzorgan den Schutz der Aufzeichnungen vor unsachgemässer Verwendung tatsächlich wahrnehmen kann. Im Interesse von Rechtssicherheit und Rechtsklarheit wäre eine Regelung im Polizeireglement angezeigt gewesen. Es ist indes davon auszugehen, dass die Stadt St. Gallen die kantonalen und auch für Gemeinden geltenden Vorschriften über den Datenschutz beachtet. Entsprechende Garantien sind insbesondere im Staatsverwaltungsgesetz (Gesetzessammlung 140.1; siehe Art. 8 ff.) und in der Datenschutzverordnung (Gesetzessammlung 142.11) enthalten.
5.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass eine Aufbewahrungsdauer von 100 Tagen für die von den Aufzeichnungen Betroffenen einen nicht unerheblichen Grundrechtseingriff bedeutet (oben E. 5.3) und dass den Polizeikräften eine Kontrolle der überwachten Plätze und Strassen innert nützlicher Frist zuzumuten ist (oben E. 5.2.1). Vor diesem Hintergrund ist zu fordern, dass die Aufzeichnungen der in Frage stehenden Überwachungen ausschliesslich für strafrechtliche Ermittlungsverfahren Verwendung finden (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 des Polizeireglements; oben E. 4.2). Eine weitere Datenbearbeitung sieht das Polizeireglement nicht vor. Darüber hinaus ist der Stadtrat darauf zu behaften, nach Art. 3 Abs. 4 des Polizeireglements mit wirksamen Vorkehrungen sicherzustellen, dass jegliche missbräuchliche Verwendung des Aufzeichnungsmaterials ausgeschlossen wird. Im Rahmen der abstrakten Normkontrolle ist am Vollzug dieser gesetzlichen Auflagen nicht zu zweifeln. Unter diesen Umständen kann eine verfassungs- und EMRK-konforme Anwendung der Aufbewahrungsdauer von 100 Tagen gemäss Art. 3 Abs. 3 des Polizeireglementes angenommen werden.
Danach ist die Beschwerde im Sinne der vorstehenden Erwägungen abzuweisen.
Es rechtfertigt sich, keine Kosten zu erheben (Art. 154 OG). Eine Parteientschädigung fällt ausser Betracht (Art. 159 OG).
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde St. Gallen sowie dem Gesundheitsdepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.