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Timestamp: 2016-10-23 06:16:26
Document Index: 164198575

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 3', 'BGE', 'BGE', 'Art. 154', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 27', 'Art. 26', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4']

98 IA 409
98 Ia 40966. Urteil vom 17. Mai 1972 i.S. Z�st gegen Gemeinde Berneck und Regierungsrat des Kantons St. Gallen.
Forme de la publication officielle dans les communes; art. 4 Cst., libert� d'opinion, libert� d'association, libert� personnelle. 1. Lorsque la d�cision attaqu�e par un recours de droit public est compl�t�e ou modifi�e, apr�s le d�p�t du recours, par l'autorit� administrative qui l'a rendue, le Tribunal f�d�ral n'examine plus en principe que la situation juridique qui se pr�sente apr�s la d�cision compl�mentaire (consid. 1). 2. Une disposition communale qui d�signe, comme organes officiels de publication, deux journaux politiques r�pandus dans la commune ne viole pas l'art. 4 Cst. lorsque toutes les communications officielles publi�es dans ces journaux sont �galement affich�es au pilier public de la commune. Cette mani�re de r�gler la publication est �galement compatible avec les garanties constitutionnelles de la libert� d'opinion, de la libert� d'association et de la libert� personnelle (consid. 2 � 5). Faits � partir de page 410
BGE 98 Ia 409 S. 410
A.- Am 24. September 1971 fand in der Gemeinde Berneck eine ausserordentliche Gemeindeversammlung statt, die von 220 stimmberechtigten Einwohnern besucht wurde. Eines der Traktanden war der Erlass einer neuen Gemeindeordnung; der Gemeinderat legte einen Entwurfvor, der abschnittweise beraten wurde. Art. 3 des Entwurfs enthielt unter der �berschrift "Amtliche Publikationsorgane" folgenden Text:
"Amtliche Publikationsorgane sind:
a) ,Der Rheintaler'
b) ,Rheintaler Volksfreund' (Ostschweiz)."
An der Versammlung stellte Lehrer Markus Z�st den Antrag, es sei ein gemeindeeigener Anzeiger zu schaffen, damit die amtlichen Publikationen in einem politisch und konfessionell neutralen Blatt ver�ffentlicht werden k�nnten. Dieser Gegenantrag wurde aber mit grosser Mehrheit abgelehnt. Die Gemeindeordnung (GO) wurde am Schluss der Beratung mit allen gegen zwei Stimmen angenommen.
B.- Markus Z�st focht Art. 3 GO mit Kassationsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons St. Gallen an. Er r�gte eine Verletzung der Pressefreiheit, der Vereinsfreiheit, der Meinungsfreiheit, der Rechtsgleichheit und der pers�nlichen Freiheit. Die beiden in Art. 3 GO als einzige amtliche Publikationsorgane bezeichneten Zeitungen h�tten politischen Charakter, und zwar sei der "Rheintaler" eine freisinnige und der "Rheintaler Volksfreund" (Kopfblatt der "Ostschweiz") eine der christlichdemokratischen Volkspartei nahestehende Zeitung. Dadurch, dass der B�rger praktisch gezwungen werde, eine dieser beiden Zeitungen zu abonnieren, werde er in den erw�hnten verfassungsm�ssigen Rechten verletzt.
C.- Der Regierungsrat wies die Kassationsbeschwerde mit Entscheid vom 25. November 1971 ab.
D.- Hiegegen f�hrt Markus Z�st staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, Art. 3 GO sowie der Beschwerdeentscheid des BGE 98 Ia 409 S. 411Regierungsrates seien aufzuheben. Er r�gt eine Verletzung der Meinungsfreiheit, der Vereinsfreiheit, der pers�nlichen Freiheit sowie des Art. 4 BV. In der Beschwerdebegr�ndung weist er u.a. darauf hin, dass er die "Ausschliesslichkeit der Publikation in den beiden Parteiorganen" beanstande. Ein Verstoss gegen Art. 4 BV liesse sich vermeiden, wenn die amtlichen Mitteilungen nicht bloss in den beiden Zeitungen, sondern zus�tzlich entweder in einem neutralen Gemeindeblatt oder an einem Anschlagbrett publiziert w�rden, wobei im letztern Falle die Publikationen jeweils an einem bestimmten Wochentag, etwa am Freitag, zu erscheinen h�tten.
E.- Nachdem der Regierungsrat des Kantons St. Gallen von der staatsrechtlichen Beschwerde Kenntnis erhalten hatte, wies er die Gemeinde Berneck mit Beschluss vom 1. Februar 1972 an, "amtliche Mitteilungen, die in den amtlichen Publikationsorganen erscheinen, auch durch �ffentlichen Anschlag zur allgemeinen Kenntnis zu bringen". Zur Begr�ndung des Beschlusses f�hrte der Regierungsrat aus, zwar werde durch den angefochtenen Art. 3 GO keines der angerufenen Verfassungsrechte verletzt; doch k�nne die ausschliessliche Publikation amtlicher Mitteilungen in den beiden Publikationsorganen faktisch zu rechtswidrigen Zust�nden und Rechtsunsicherheit f�hren, da die M�glichkeit bestehe, dass im konkreten Falle eine amtliche Mitteilung nicht zur allgemeinen Kenntnis und insbesondere auch nicht zur Kenntnis eines allf�llig Betroffenen gelange. Aus diesem Grunde erachte der Regierungsrat die erw�hnte Anweisung als zweckm�ssig. Den Ausf�hrungen in der staatsrechtlichen Beschwerde nach zu schliessen, k�nne sich auch der Beschwerdef�hrer mit dieser L�sung einverstanden erkl�ren.
In seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht stellte der Regierungsrat den Antrag, es sei die staatsrechtliche Beschwerde "mit R�cksichtnahme auf die getroffene Anordnung" abzuweisen. Der Gemeinderat Berneck schloss sich der Stellungnahme des Regierungsrates an.
F.- In einer Eingabe vom 16. Februar 1972 nahm der Beschwerdef�hrer zum regierungsr�tlichen Beschluss vom 1. Februar 1972 Stellung und erkl�rte, dass er an der staatsrechtlichen Beschwerde festhalte, da auch die jetzt geltende Regelung verfassungswidrig sei.
BGE 98 Ia 409 S. 412
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden Erw�gungen:
1. Im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdef�hrer lediglich die durch Art. 3 GO erfolgte Bezeichnung zweier Zeitungen als amtliche Publikationsorgane angefochten, ohne dabei je geltend zu machen, dass die Publikationen am Anschlagbrett ungen�gend seien. F�r den Regierungsrat bestand daher kein Anlass, diese Frage im Rahmen des Kassationsverfahrens n�her zu pr�fen. Der Einwand, dass jedenfalls die Publikationen am Anschlagbrett zu vervollst�ndigen seien, wird erstmals in der staatsrechtlichen Beschwerde erhoben, und auch die Mitteilung der Gemeindekanzlei Berneck vom 23. Dezember 1971, aus der hervorgeht, dass gewisse Publikationen bis anhin nur in den Zeitungen erschienen, lag dem Regierungsrat bei der Beurteilung der Kassationsbeschwerde nicht vor. Neue Vorbringen sind im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nur unter gewissen Voraussetzungen zul�ssig (BGE 94 I 132 E. 5, 655 oben, mit Hinweisen). Wie es sich vorliegend verh�lt, kann indessen dahingestellt bleiben. Entscheidend ist, dass der Regierungsrat selber jenem neuen Einwand Rechnung getragen hat, indem er die Gemeinde nachtr�glich anwies, alle in den Zeitungen erscheinenden amtlichen Mitteilungen auch am Anschlagbrett zu publizieren. Das hat zur Folge, dass das Bundesgericht nurmehr noch die Rechtslage pr�ft, wie sie sich nach Erlass dieser Anweisung darbietet. Sie steht mit den erhobenen Verfassungsr�gen in einem unmittelbaren Zusammenhang; ob die Wahl der beiden Tageszeitungen als amtliche Publikationsorgane verfassungsrechtlich zul�ssig war, h�ngt u.a. davon ab, welche anderen Publikationsmittel der Gemeinde zur Verf�gung stehen und von ihr ben�tzt werden. Insoweit f�hrt die ergangene Anweisung wenn nicht zu einer Ab�nderung, so doch zu einer Erg�nzung des angefochtenen Beschwerdeentscheides. Ob dieser auch ohne die zus�tzliche Anweisung vor den erhobenen Verfassungsr�gen standhalten w�rde, kann offen bleiben, da der Beschwerdef�hrer an der Beantwortung dieser Frage kein gen�gendes aktuelles Interesse mehr hat (BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 376).
2. Den im kantonalen Verfahren erhobenen Vorwurf der Verletzung der Pressefreiheit h�lt der Beschwerdef�hrer nicht mehr aufrecht. Hingegen r�gt er eine Verletzung der Meinungsfreiheit.
BGE 98 Ia 409 S. 413Als Meinungsbildungsfreiheit sch�tze dieses Grundrecht den B�rger auch davor, bestimmte Informationen zwangsweise zur Kenntnis nehmen zu m�ssen. Wer in den beiden Publikationsorganen der Gemeinde Berneck nach amtlichen Mitteilungen suche, komme nicht darum, auch den politischen Teil der Zeitungen oder jedenfalls andere als amtliche Inserate zur Kenntnis zu nehmen. Dies verstosse gegen die Meinungsbildungsfreiheit, die, ebenso wie die Meinungs�usserungsfreiheit, vom Bundesgericht als ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung anerkannt werden m�sse.
Dieser R�ge ist durch die regierungsr�tliche Anweisung, wonach alle in den beiden Zeitungen erscheinenden amtlichen Mitteilungen auch �ffentlich anzuschlagen sind, der Boden entzogen worden. Der behauptete Zwang, eine politische Zeitung abonnieren und lesen zu m�ssen, besteht damit nicht mehr. Zwar beanstandet der Beschwerdef�hrer, dass der Regierungsrat die Gemeinde nicht auch angewiesen habe, die Mitteilungen jeweils an einem bestimmten Wochentag im Anschlagkasten zu publizieren, so dass der interessierte B�rger sich nur einmal je Woche an den Anschlagkasten begeben m�sste, was, auch nach Auffassung des Beschwerdef�hrers, eine zumutbare Belastung w�re. Dieser nachtr�gliche Einwand ist indessen gegenstandslos. Auch wenn der Regierungsrat bez�glich Zeitpunkt und Dauer der �ffentlichen Anschl�ge keine bestimmte Anweisung gegeben hat, versteht es sich doch von selbst, dass die Anschl�ge eine gewisse Zeit, jedenfalls mindestens eine Woche, im Anschlagkasten zu belassen sind. In gewissen F�llen ist eine l�ngere Dauer des Anschlags sogar ausdr�cklich vorgeschrieben (vgl. z.B. Art. 154 der Zivilstandsverordnung). Daraus folgt, dass ein w�chentlicher Gang an den Anschlagkasten gen�gt, um von s�mtlichen amtlichen Mitteilungen Kenntnis zu erhalten. Dass ihm hiezu die Zeit fehle, hat der Beschwerdef�hrer nicht behauptet, und zur R�ge, es werde die Meinungsfreiheit anderer Personen verletzt, fehlt ihm die Legitimation. Unter diesen Umst�nden besteht f�r das Bundesgericht kein Anlass, sich zur Frage zu �ussern, ob die als ungeschriebenes Grundrecht anerkannte Meinungsfreiheit nicht nur das Recht der freien Meinungs�usserung umfasst, sondern dar�ber hinaus auch jenen negativen Inhalt hat, den ihr der Beschwerdef�hrer beilegt (vgl. BGE 97 I 896 E. 4, BGE 96 I 592 E. 6, 224, BGE 91 I 486, BGE 87 I 117; SALADIN, Grundrechte imWandel, S.74 ff.).
BGE 98 Ia 409 S. 414
3. Dasselbe gilt sinngem�ss f�r die R�ge der Verletzung der Vereinsfreiheit. Dass der "Rheintaler" eine freisinnige und der "Rheintaler Volksfreund" (Kopfblatt der "Ostschweiz") eine der CVP nahestehende Zeitung ist, ist unbestritten. Der Beschwerdef�hrer qualifiziert die Abonnementskosten als indirekte Vereinsbeitr�ge an die politischen Parteien, denen diese Bl�tter dienen. Er macht geltend, die Vereinsfreiheit umfasse nicht nur das Recht auf freie Vereinsbildung, sondern auch die Freiheit, keinem Verein beitreten und keinen solchen finanziell oder sonstwie in seiner T�tigkeit unterst�tzen zu m�ssen.
Wie es sich damit verh�lt, braucht das Bundesgericht nicht weiter zu pr�fen, da der Beschwerdef�hrer, wie dargelegt, weder rechtlich noch tats�chlich gezwungen ist, eine der beiden politischen Zeitungen zu abonnieren oder zu lesen.
Der Beschwerdef�hrer wirft dem Regierungsrat in diesem Zusammenhang eine Verweigerung des rechtlichen Geh�rs vor, da der Einwand, die Abonnementskosten stellten indirekte Vereinsbeitr�ge dar, in den Erw�gungen des angefochtenen Beschwerdeentscheides �bergangen worden sei. Die R�ge ist unbegr�ndet. Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass die Vereinsfreiheit lediglich das Recht umfasse, sich mit andern zu einem Verein zusammenzuschliessen; den vom Beschwerdef�hrer behaupteten negativen Gehalt des Grundrechtes lehnte er ab. Damit war dem Einwand, durch die angeblich erzwungene Unterst�tzung politischer Parteien werde die Vereinsfreiheit verletzt, zum vornherein der Boden entzogen, so dass sich der Regierungsrat, wenn er die erw�hnte R�ge nicht mehr ausdr�cklich behandelte, keiner Geh�rsverweigerung schuldig machte. Ob die Auffassung des Regierungsrates richtig war, kann nach dem Gesagten offen bleiben.
4. Auch die R�ge der Verletzung der pers�nlichen Freiheit erweist sich als unbegr�ndet. Von einem unmittelbaren staatlichen Eingriff in die pers�nliche Integrit�t des Einzelnen, wie er zum Beispiel bei zwangsweisem Blutentzug, Verhaftung oder Anstaltseinweisung vorliegt, kann hier zum vornherein keine Rede sein, weshalb sich auch die vom Beschwerdef�hrer aufgeworfene Frage der gesetzlichen Grundlage und des �ffentlichen Interesses gar nicht stellt. Es k�nnte sich h�chstens fragen, ob die angefochtene Regelung mittelbar oder faktisch einen Zustand zur Folge hat, der mit der Grundidee der pers�nlichen BGE 98 Ia 409 S. 415Freiheit unvereinbar w�re (vgl. dazu BGE 97 I 49 ff., BGE 90 I 34 ff.). Auch dies ist ohne weiteres zu verneinen. Der Gemeindeeinwohner, der die amtlichen Mitteilungen erfahren will, ist nicht gezwungen, eine politische Zeitung zu abonnieren; er kann die Mitteilungen auch am Anschlagkasten ablesen, und ein w�chentlicher Gang zur Gemeindekanzlei ist demjenigen, der die amtlichen Bekanntmachungen aus irgendeinem Grunde nicht den beiden Zeitungen entnehmen will, unter dem Gesichtspunkt der pers�nlichen Freiheit durchaus zumutbar. Der Einzelne kann im �brigen auch darauf verzichten, von den amtlichen Mitteilungen Kenntnis zu nehmen, oder sich �ber diese nur durch Drittpersonen in Kenntnis setzen lassen, wenn er die damit verbundenen Nachteile in Kauf nehmen will. Eine unzul�ssige Beeintr�chtigung der pers�nlichen Entfaltungsm�glichkeiten liegt offensichtlich nicht vor.
5. Zu pr�fen ist, ob die angefochtene Regelung vor Art. 4 BV standh�lt.
a) Der Beschwerdef�hrer macht zun�chst geltend, dass sie Sinn und Zweck von Art. 27 Abs. 1 Ziff. 4 des kantonalen Organisationsgesetzes vom 29. Dezember 1947 widerspreche. Durch diese Bestimmung in Verbindung mit Art. 26 Abs. 2 des genannten Gesetzes werden die Gemeinden verpflichtet, die "amtlichen Publikationsorgane" zu bezeichnen. Andere allgemeine Vorschriften �ber die Form der amtlichen Bekanntmachungen in den Gemeinden bestehen offenbar nicht (Vernehmlassung des Regierungsrates, S. 3); auch der Beschwerdef�hrer hat keine anderweitige Bestimmung angerufen.
Unter diesen Umst�nden kann von einem offensichtlichen Verstoss gegen �bergeordnetes kantonales Recht nicht die Rede sein. Das kantonale Organisationsgesetz setzt zwar voraus, dass die Gemeinden ihre amtlichen Mitteilungen auch auf dem Wege der Presse bekannt geben; es �berl�sst es jedoch, wie der Regierungsrat mit Grund annehmen durfte, den einzelnen Gemeinden, ob ein neutrales, gemeindeeigenes Mitteilungsblatt geschaffen oder ob die Publikation in bereits bestehenden, d.h. gegebenenfalls auch politischen Zeitungen erfolgen soll. Im �brigen ist es den Gemeinden durch das kantonale Recht keineswegs verwehrt, auch andere Mittel zur Bekanntmachung zu verwenden; f�r bestimmte F�lle sind anderweitige Arten der Publikation sogar ausdr�cklich vorgeschrieben (�ffentliche Auflage, �ffentlicher Anschlag; vgl. S. 4/5 des angefochtenen BGE 98 Ia 409 S. 416Beschwerdeentscheides). Wieweit diese besonderen Vorschriften in der Gemeinde Berneck im einzelnen eingehalten worden sind, steht hier nicht in Frage. Wesentlich ist einzig, dass das kantonale Recht den Gemeinden bei der Gestaltung des allgemeinen Publikationssystems einen weiten Spielraum bel�sst, und dass die in der Gemeinde Berneck geltende Regelung diese positivrechtlich gesetzten Grenzen der Gestaltungsfreiheit nicht �berschreitet.
b) Zu untersuchen bleibt die Frage, ob die Publikationsordnung der Gemeinde Berneck im Hinblick auf die konkreten Verh�ltnisse auch materiell vor Art. 4 BV standh�lt. Dabei ist vorweg zu beachten, dass sich die Beschwerde gegen eine Vorschrift der Gemeindeordnung, also gegen einen gesetzgeberischen Erlass richtet. Ein solcher ist aber mit Art. 4 BV erst dann unvereinbar, wenn er sinn- oder zwecklos ist oder wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, f�r die ein vern�nftiger Grund nicht ersichtlich ist. Der Verfassungsrichter hat nicht sein Ermessen an Stelle desjenigen des Gesetzgebers zu setzen, und er kann insbesondere eine gesetzliche Regelung nicht schon deshalb aufheben, weil sie auf Erw�gungen beruht, die er f�r unzutreffend h�lt (BGE 97 I 801 mit Hinweisen).
Der Beschwerdef�hrer r�gt in erster Linie eine Verletzung der Rechtsgleichheit; er macht geltend, dass durch Art. 3 GO die Abonnenten der beiden fraglichen Zeitungen gegen�ber den Nichtabonnenten bevorzugt w�rden. Dieser Einwand hat durch die nachtr�gliche Anweisung des Regierungsrates, wonach s�mtliche in den Zeitungen erscheinenden Mitteilungen auch am Anschlagbrett zu publizieren sind, zwar stark an Bedeutung verloren. Doch l�sst sich nicht von der Hand weisen, dass auch nach der jetzigen Regelung diejenigen Gemeindeeinwohner, die der freisinnigen oder christlichdemokratischen Partei nahestehen und daher ohnehin eine der beiden Zeitungen halten, gegen�ber den �brigen Einwohnern, die beide Zeitungen aus politischen Gr�nden ablehnen, besser gestellt sind. W�hrend die ersten die amtlichen Mitteilungen im Rahmen ihrer ohnehin beabsichtigten t�glichen Zeitungslekt�re auf bequeme Weise zur Kenntnis nehmen k�nnen, steht die zweite Gruppe vor der Wahl, entweder sich periodisch zur Gemeindekanzlei zu begeben, um die Mitteilungen vom Anschlagkasten abzulesen, oder aber - wom�glich zus�tzlich zu andern Tageszeitungen - eine Zeitung zu abonnieren, die sie aus politischer �berzeugung BGE 98 Ia 409 S. 417ablehnen. Die Schlechterstellung dieser letzteren Gruppe beruht jedoch auf vern�nftigen, sachlichen Gr�nden. Sicher w�re es w�nschbar, dass jeder Gemeindeeinwohner die amtlichen Mitteilungen ohne besonderen Aufwand an Zeit und Geld zur Kenntnis nehmen kann, wie dies der Beschwerdef�hrer offenbar verlangt, und die ideale L�sung w�re zweifellos die Schaffung eines gemeindeeigenen Mitteilungsblattes, das unentgeltlich an alle Einwohner verteilt wird. Aus Art. 4 BV l�sst sich jedoch kein dahingehender Anspruch des Einzelnen ableiten. Die meisten Gemeinden in der Schweiz verf�gen �ber keine eigenen Publikationsorgane, sondern lassen ihre Anzeigen in den am Ort am st�rksten verbreiteten Zeitungen erscheinen, welche in der Regel nicht gratis erh�ltlich sind. Auch die amtlichen Publikationsorgane des Bundes und der Kantone werden nicht unentgeltlich abgegeben; so kostet das Bundesblatt zusammen mit der Sammlung der eidgen�ssischen Gesetze Fr. 44.- und das Amtsblatt des Kantons St. Gallen mit der Gesetzessammlung Fr. 45.- im Jahr. Es ist somit keineswegs ungew�hnlich, dass dem B�rger, der �ber die amtlichen Erlasse unterrichtet sein will und es ablehnt, sie in einer Kanzlei, in Wirtschaften, bei Nachbarn oder sonstwie aus zweiter Hand zu vernehmen, ein gewisser finanzieller Aufwand zugemutet wird. In kleineren Gemeinden stellen sich zudem besondere Probleme. Bei der Herausgabe eines gemeindeigenen Mitteilungsblattes sind die Druckkosten wegen der kleinen Auflage unverh�ltnism�ssig hoch. Derartige Gemeindeanzeiger erscheinen daher in der Regel nicht t�glich oder w�chentlich, sondern nur in gr�sseren Abst�nden. Ein einmal im Monat erscheinender Anzeiger, wie zum Beispiel das vom Beschwerdef�hrer vorgelegte Thaler Gemeindeblatt, vermag indessen den praktischen Bed�rfnissen kaum gerecht zu werden, weil gewisse Publikationen dringlich oder sonst zeitlich gebunden sind (z.B. die Ank�ndung einer Gemeindeversammlung). Bei einem nur in l�ngeren Abst�nden erscheinenden Anzeiger m�ssten sich die Termine nach dem Erscheinungsdatum des Blattes richten. Es ist daher in einer kleineren Gemeinde wie Berneck sachlich vertretbar, auf die Herausgabe eines eigenen Gemeindeanzeigers zu verzichten und die amtlichen Mitteilungen stattdessen in den beiden am Ort verbreiteten Tageszeitungen zu publizieren. Auf diese Weise k�nnen die Mitteilungen mit geringstm�glichem Aufwand in k�rzester Zeit der �berwiegenden Mehrzahl der Gemeindeeinwohner BGE 98 Ia 409 S. 418bekanntgegeben werden. Dass nicht alle B�rger die beiden Tageszeitungen lesen bzw. lesen wollen, ist zwar ein Nachteil dieser L�sung, der jedoch, da jedermann die amtlichen Publikationen auch am Anschlagbrett zur Kenntnis nehmen kann, Art. 4 BV nicht verletzt.
91 I 486 suite... ,
97 I 801