Source: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2017&numero=251
Timestamp: 2018-02-24 23:38:24+00:00
Document Index: 39479285

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 402', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 51', 'art. 34', 'art. 35', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 400', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 27', 'art. 17', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 17', 'art. 1']

Sentenza 251/2017 (ECLI:IT:COST:2017:251)
Udienza Pubblica del 07/11/2017; Decisione del 08/11/2017
Norme impugnate: Art. 1, c. 110°, della legge 13/07/2015, n. 107.
Atti decisi: ord. 134/2016; 42/2017
1.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con due ordinanze di analogo tenore, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 110, della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), in riferimento agli artt. 2, 3, 4, secondo comma, 51, primo comma, e 97 della Costituzione.
2.– In particolare, nell’ordinanza iscritta al r.o. n. 134 del 2016, il rimettente riferisce di essere chiamato a decidere in ordine al ricorso proposto da due docenti di ruolo avverso il decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca (MIUR) 23 febbraio 2016, n. 106 (Concorso per titoli ed esami finalizzato al reclutamento del personale docente per i posti comuni dell’organico dell’autonomia della scuola secondaria di primo e secondo grado), il quale – in applicazione della disposizione censurata – ha escluso dalla partecipazione al concorso pubblico i docenti già assunti nelle scuole statali con contratto a tempo indeterminato.
2.1.– Il giudice a quo ritiene che il comma 110 abbia aggiunto un requisito ulteriore, sebbene in negativo, rispetto alla disposizione di cui all’art. 402 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado), il quale individua, tra i requisiti di ammissione alle procedure concorsuali, esclusivamente la laurea e l’abilitazione.
2.2.– Con riferimento alla non manifesta infondatezza, è denunciato, in primo luogo, il contrasto con l’art. 3 Cost., anche in combinato disposto con il successivo art. 97 Cost.
Si tratta infatti, di un concorso che ha come «causa tipica» la selezione dei candidati più meritevoli. L’interesse pubblico perseguito dovrebbe essere primariamente quello di selezionare i migliori candidati per le posizioni professionali da ricoprire e la limitazione della platea dei candidati sarebbe distonica rispetto alla realizzazione di tale obiettivo. In realtà, in riferimento alla procedura in esame, la finalità di eliminare il precariato storico non risulta neppure indicata esplicitamente da parte del legislatore (come è avvenuto, invece, con il piano straordinario di assunzione, di cui ai commi 95 e seguenti dell’art. 1 della stessa legge n. 107 del 2015).
2.2.1.– Il rimettente denuncia, inoltre, il contrasto con l’art. 4, secondo comma, Cost., anche in combinato disposto con l’art. 2 Cost., in quanto l’impossibilità di partecipare ad una procedura concorsuale per una diversa classe di concorso o un diverso ordine di scuola, ritenuti più gratificanti o più remunerativi, finirebbe per vanificare, in concreto, un apposito percorso di studi – impegnativo sia sotto il profilo temporale, sia sotto il profilo economico – senza che il criterio selettivo previsto (la mancata stipula di un contratto a tempo indeterminato nella scuola statale), sia in alcun modo riconducibile a requisiti di capacità o di merito.
2.2.2.– È denunciato, infine, il contrasto con l’art. 51, primo comma, Cost., in quanto sarebbe immotivatamente preclusa ai docenti di ruolo a tempo indeterminato della scuola statale la possibilità di concorrere in posizione di parità con i docenti precari della scuola, ai fini dell’immissione in ruolo in un diverso ordine di scuola o in una diversa classe di concorso.
3.– Le parti ricorrenti nel giudizio principale si sono costituite chiedendo che, in accoglimento della questione sollevata dal giudice a quo, sia dichiarata l’illegittimità costituzionale della disposizione censurata, richiamando al riguardo argomenti già illustrati nella motivazione dell’ordinanza di rimessione.
3.1.– Esse ritengono, inoltre, che l’impossibilità di concorrere per una classe di concorso più gratificante e più remunerativa, vanificando un impegnativo percorso di studi, si ponga in contrasto anche con il diritto allo studio (art. 34, terzo comma, Cost.) e con la «tutela del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni» (art. 35, primo comma, Cost.).
3.2.– Sarebbe violato anche il principio di ragionevolezza, di cui all’art. 3 Cost., poiché la limitazione della platea dei partecipanti al concorso non sarebbe coerente con l’interesse pubblico asseritamente perseguito, di individuazione dei docenti più meritevoli, e non ricorrerebbero quelle «peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico» che, secondo la giurisprudenza costituzionale, sarebbero idonee a giustificare eventuali deroghe al principio della massima partecipazione ai concorsi pubblici.
In ogni caso, ad avviso delle parti private, tale argomento non sarebbe più utilizzabile. Infatti, l’accesso dei docenti alla mobilità straordinaria avverrà in deroga ai precedenti vincoli normativi volti ad assicurare la continuità didattica, poiché è stato rimosso il vincolo di permanenza triennale in una determinata provincia, consentendo così a tutti i docenti di accedere alla mobilità territoriale.
Quanto alla posizione dei docenti privi di contratti a tempo indeterminato, le parti private osservano che la cattedra lasciata libera dal docente di ruolo, per il superamento del concorso in un’altra classe concorsuale, è destinata ad essere assegnata in ruolo ad un altro docente precario, con conseguente riduzione delle graduatorie ad esaurimento, le quali, tra l’altro, sarebbero state sostanzialmente svuotate, per effetto del piano straordinario di assunzioni.
3.3.– Ad avviso delle parti ricorrenti, l’esclusione dalla procedura concorsuale penalizza ingiustificatamente i lavoratori a tempo indeterminato rispetto a quelli a tempo determinato e si porrebbe, altresì, in contrasto con gli artt. 11 e 117 Cost., in riferimento ai principi espressi dalla direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, in base alla quale il legislatore interno non può adottare misure volte a discriminare i lavoratori a tempo indeterminato rispetto ai lavoratori a tempo determinato.
Le parti private ritengono che l’irragionevole esclusione dei docenti assunti a tempo indeterminato contrasti anche con i principi di pari opportunità e non discriminazione di cui alla direttiva 2000/78/CE del Consiglio del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, nonché, più in generale, con l’art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007. Sarebbero violati, infatti, i principi di pari opportunità e uguaglianza, essendo tali docenti discriminati sotto il profilo della progressione e diversificazione professionale non solo rispetto ai dipendenti del MIUR, ma anche rispetto ai dipendenti a tempo indeterminato di altre pubbliche amministrazioni, nonché rispetto ai docenti a tempo indeterminato delle scuole private.
La necessità di disapplicare l’art. 1, comma 110, in esame, discenderebbe inoltre dalla violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, compreso tra i principi dell’ordinamento comunitario, in particolare nell’art. 5 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), insito nell’art. 97 Cost. e recepito dall’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). Tale principio non consentirebbe all’amministrazione pubblica di adottare atti non proporzionati all’interesse pubblico, essendo richiesta l’idoneità del mezzo rispetto al fine perseguito e la sua necessarietà (art. 5, comma 4, del TFUE).
Infine, l’art. 1, comma 110, dovrebbe essere disapplicato per violazione dei principi comunitari di buona fede ed affidamento, posti a presidio dell’aspettativa derivante dal superamento delle procedure selettive necessarie per il conseguimento dell’abilitazione. Per questo motivo i ricorrenti, titolari delle necessarie abilitazioni, vantano un’aspettativa qualificata all’ammissione alla procedura bandita con il d.m. n. 106 del 2016. Il legislatore e il MIUR avrebbero leso tale affidamento, impedendo loro di partecipare a tale procedura, in quanto vincitori di un precedente concorso.
4.– Nel giudizio da cui è derivata la successiva ordinanza iscritta al r.o. n. 42 del 2017, invece, il TAR è investito della decisione in ordine ad un ricorso, proposto da una pluralità di soggetti, avverso il «decreto c.d. “buona scuola”: d.m. n. 105 del 23.02.2015 (asilo-elementari)».
5.– Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in entrambi i giudizi, la questione dovrebbe essere dichiarata inammissibile o comunque non fondata.
5.1.– In via preliminare, l’interveniente ha eccepito l’inammissibilità delle questioni sollevate con l’ordinanza iscritta al r.o. n. 42 del 2017, per l’assenza di indicazioni utili ad una completa ricostruzione della fattispecie, necessaria al fine di valutare la rilevanza delle questioni.
5.2.– Nel merito, l’Avvocatura generale dello Stato evidenzia che la procedura concorsuale bandita con il d.m. n. 106 del 2016, attuativo della disposizione censurata, è stata messa in atto per superare le criticità del sistema di reclutamento del personale scolastico, come stigmatizzate dalla sentenza della Corte di giustizia del 26 novembre 2014 (sentenza Mascolo ed altri, resa nelle cause riunite C-22/13; C-61/13; C-62/13; C-63/13; C-418/13).
Per questi motivi, proprio con la legge n. 107 del 2015, il MIUR è stato autorizzato ad attuare un piano straordinario di assunzioni a tempo indeterminato di personale docente inserito nelle graduatorie di merito del concorso bandito nel 2012 e nelle graduatorie ad esaurimento (art. l, comma 95, della legge n. 107 del 2015). È stato, altresì, previsto l’avvio di una nuova procedura concorsuale per l’anno 2016 (art. l, commi 109 e 110, della legge n. 107 del 2015).
L’Avvocatura generale dello Stato osserva che il piano straordinario, previsto dalla legge n. 107 del 2015 e regolato dal decreto del MIUR 17 luglio 2015, n. 767 (Indizione delle procedure di assunzione del personale docente in attuazione dell’art. 1 comma 95, della legge 13 luglio 2015, n. 107), ha consentito di stabilizzare un elevatissimo numero di docenti. A regime, è stato previsto, quale sistema ordinario di reclutamento, il pubblico concorso, destinato ad essere bandito – a partire dall’anno scolastico 2016/2017 – con cadenza triennale (art. l, comma 113, che ha modificato l’art. 400, comma l, del d.lgs. n. 297 del 1994).
Con riferimento alla denunciata violazione del principio di uguaglianza, l’Avvocatura generale dello Stato ritiene che la posizione dei docenti di ruolo della scuola pubblica non sia equiparabile a quella dei docenti precari, dei docenti con contratto a tempo indeterminato delle scuole private paritarie, o, ancora, a quella dei dipendenti dello stesso MIUR, ovvero di altra pubblica amministrazione o ente privato con contratto a tempo indeterminato, purché muniti del titolo abilitativo.
In particolare, i docenti a tempo determinato sono stati destinatari di una serie di disposizioni volte a favorirne la progressiva immissione nei ruoli, in particolare: (a) attingendo, per il 50 per cento dei posti vacanti e disponibili, dalle graduatorie ad esaurimento; (b) attraverso il piano straordinario di assunzioni; (c) tramite il canale del pubblico concorso, nell’ambito del quale è possibile far valere la pregressa anzianità quale titolo di servizio (art. l, comma 114, della legge n. 107 del 2015).
In riferimento alla violazione dell’art. 4, secondo comma, Cost., anche in combinato disposto con l’art. 2 Cost., la difesa statale ritiene che non ricorra alcuna lesione della posizione dei docenti a tempo indeterminato, in quanto l’ordinamento assicura loro la mobilità territoriale e professionale. Inoltre, gli stessi esplicano la propria attività di docenza avuto riguardo ad una classe di concorso per la quale sono abilitati e svolgono, quindi, mansioni pienamente riconducibili alla qualifica di appartenenza ed alla classe di abilitazione. Più in generale, la difesa statale ritiene che il diritto al lavoro non possa essere inteso come limitazione del diritto di stabilire specifiche regole in materia di reclutamento del personale, funzionali al buon andamento dell’amministrazione.
1.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con due ordinanze di analogo tenore, iscritte al r.o. n. 134 del 2016 e n. 42 del 2017, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 110, della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), in riferimento agli artt. 2, 3, 4, secondo comma, 51, primo comma, e 97 della Costituzione.
2.– Considerata l’identità delle questioni sollevate, i giudizi devono essere riuniti per una decisione congiunta.
3.– Deve essere, in primo luogo, rilevata l’inammissibilità delle deduzioni svolte dalle parti costituite, ricorrenti nel giudizio a quo, volte ad estendere il thema decidendum – quale definito nell’ordinanza di rimessione – anche alla violazione dei parametri di cui agli artt. 34, terzo comma, 35, primo comma, 11 e 117, primo comma, Cost.
4.– Sono inammissibili le questioni sollevate dall’ordinanza iscritta al r.o. n. 42 2017.
Il TAR Lazio, con tale ordinanza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 51 e 97 Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015. Tuttavia, la descrizione della fattispecie sottoposta all’esame del giudice a quo denota gravi carenze.
Dall’epigrafe dell’ordinanza risulta che il rimettente è investito della decisione in ordine ad un ricorso proposto da una pluralità di soggetti per l’annullamento del decreto del MIUR 23 febbraio 2016, n. 105 (Concorso per titoli ed esami finalizzato al reclutamento del personale docente per posti comuni dell’organico dell’autonomia della scuola dell’infanzia e primaria). Non sono fornite altre indicazioni ai fini della ricostruzione della fattispecie. In particolare, non è indicata la posizione giuridica soggettiva fatta valere dai ricorrenti, né i motivi di impugnazione né, in definitiva, le ragioni per le quali il giudice a quo ritenga di dover applicare la disposizione censurata.
5.– In via preliminare, va rilevato che – a partire dai concorsi per il reclutamento del personale docente banditi dopo il 31 maggio 2017 – la disposizione censurata non è più applicabile.
6.– Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015, sollevate dal TAR Lazio con ordinanza iscritta al n. 134 del 2015, sono fondate, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost.
6.1.– La disposizione censurata esclude dai concorsi pubblici per il reclutamento dei docenti coloro che siano stati assunti con contratto a tempo indeterminato nelle scuole statali. In questo modo, il diritto di partecipare al concorso pubblico è condizionato alla circostanza – invero “eccentrica” rispetto all’obiettivo della procedura concorsuale di selezione delle migliori professionalità – che non vi sia un contratto a tempo indeterminato alle dipendenze della scuola statale. Di contro, un’analoga preclusione non è prevista per i docenti con contratto a tempo indeterminato alle dipendenze di una scuola privata paritaria, né per i docenti immessi nei ruoli di altra amministrazione.
6.2.– Ciò premesso, la ratio dell’esclusione in esame non può essere ravvisata nella finalità di assorbimento del precariato.
6.2.1.– D’altra parte, la finalità di riassorbire tempestivamente il precariato risulta contraddetta proprio dall’inesistenza di un’analoga preclusione per i docenti a tempo indeterminato della scuola paritaria, nonché per coloro che, in possesso delle necessarie abilitazioni, già abbiano un rapporto di lavoro a tempo indeterminato alle dipendenze del MIUR o di altre amministrazioni. Tali soggetti, ancorché già titolari di contratto di lavoro a tempo indeterminato, sono ammessi a partecipare ai concorsi, a parità di condizioni, con i docenti precari della scuola.
6.2.2.– Va inoltre rilevato, in una prospettiva di sistema, che la preclusione imposta ai docenti di ruolo può rivelarsi ininfluente ai fini dell’obiettivo asseritamente perseguito, non arrecando alcun sostanziale vantaggio in termini di migliore allocazione delle risorse lavorative.
6.3.– Nel restringere irragionevolmente la platea dei partecipanti al pubblico concorso, la disposizione in esame confligge non solo con l’art. 3 Cost., ma anche con i principi enunciati dagli artt. 51 e 97 Cost.
7.– Rimangono assorbite le ulteriori censure del rimettente.
8.– Ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), la dichiarazione di illegittimità costituzionale va estesa, in via consequenziale, all’art. 17, comma 3, ultimo periodo, del d.lgs. n. 59 del 2017.
Sebbene l’art. 21 del medesimo d.lgs. n. 59 del 2017 preveda la «disapplicazione» del comma 110 dell’art. 1 della legge n. 107 del 2015 e della preclusione ivi stabilita, l’art. 17, terzo comma, dello stesso decreto richiede, ancora una volta, per la partecipazione alla prossima procedura concorsuale, «l’ulteriore requisito di non essere titolari di un contratto di lavoro a tempo indeterminato da docente presso le scuole statali».
È bensì vero che, a differenza del comma 110, in precedenza esaminato, questa disposizione collega la rinnovata preclusione all’espressa finalità «[…] di superare il precariato e ridurre il ricorso ai contratti a termine». Tuttavia, per i motivi illustrati in riferimento all’illegittimità della disposizione precedente, l’avere esplicitato la finalità che la norma intende realizzare rende ancora più irragionevole e discriminatoria la ripetizione della disposizione che, non diversamente dal comma 110, esclude dal concorso i docenti a tempo indeterminato della scuola statale e vi ammette, viceversa, quelli alle dipendenze del MIUR o di altra amministrazione, nonché i docenti a tempo indeterminato della scuola paritaria. Ciò evidenzia l’incongruità, già rilevata in riferimento al comma 110, tra tale asserita finalità e il mezzo prescelto per realizzarla e rende conseguentemente illegittima la disposizione.
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015, sollevate in riferimento agli artt. 2, 3, 4, secondo comma, 51, primo comma, e 97 Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con ordinanza iscritta al n. 42 del registro ordinanze 2017.