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Timestamp: 2017-11-22 17:28:47
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Matched Legal Cases: ['artículo 11', 'Artículo 112', 'Artículo 22', 'Artículo 22', 'artículo 148', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 23', 'artículo 148', 'artículo 33', 'artículo 125', 'Artículo 33', 'artículo 4', 'artículo 16', 'Artículo 16', 'artículo 15', 'artículo 17', 'artículo 19', 'Artículo 21', 'artículo 4', 'Artículo 4', 'artículo 19', 'artículo 4', 'artículo 17', 'artículo 33', 'artículo 125', 'artículo 15', 'artículo 17', 'Artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17']

Eugenia Fidalgo Rivas
16 INFORME II PLENO JURISDICCIONAL SUPREMO EN MATERIA LABORAL 1
17 CAPÍTULO I: II PLENO JURISDICCIONAL SUPREMO EN MATERIA LABORAL I. JUSTIFICACIÓN La realización de un Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral se justifica en la imperante necesidad de unificar y/o consolidar los diversos criterios con los que se ha venido resolviendo a nivel de juzgados y salas laborales en temas símiles; ello tomando en cuenta además- los cambios existentes en la legislación laboral en los últimos meses, específicamente en lo que respecta a las normas adjetivas que rigen el proceso laboral. En este sentido, la realización del II Pleno Laboral a nivel supremo tiene entre sus objetivos: mejorar la calidad del servicio de impartición de justicia en el ámbito del derecho del trabajo y optimizar la atención eficaz y eficiente en los procesos judiciales, mediante decisiones predecibles en todas sus etapas, concordando para ello la jurisprudencia y fijando de ser necesario principios jurisprudenciales. Además claro está, complementar aspectos que fueron abordados en el I Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral realizado en el año La disminución de la carga procesal de los juzgados y salas especializadas del país será una consecuencia de la consecución de tales objetivos. Así como, la mejora en la predictibilidad de las decisiones judiciales respecto de determinadas materias que, hasta la expedición del presente informe, venían siendo resueltas en sentidos disímiles. II. TEMAS Y JUSTIFICACIÓN DE SU ELECCIÓN 2.1. Tutela procesal de los trabajadores del sector público La Suprema Corte advirtió que era necesario fijar una posición que resuelva problemas procesales que se presentan cada vez que un trabajador del Estado solicita tutela al Poder Judicial, teniendo en cuenta que, en el país, coexisten las dos leyes procesales del trabajo (con vigencia territorial en distintos distritos 2
18 judiciales), la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, el Primer Pleno Jurisdiccional Laboral, los criterios de SERVIR y diversidad de regímenes laborales en el sector público. Fijar una posición coherente en este grupo de asuntos específicos le ahorrará al Poder Judicial costos de tiempo y esfuerzo, además de seguridad jurídica, especialmente ante los nuevos cambios legislativos para los trabajadores del Estado que se aplicarán en los próximos años. Es así que en el Pleno Jurisdiccional se buscó brindar una respuesta definitiva a las siguientes preguntas vinculadas a los procesos judiciales que inician trabajadores del Estado: Es necesario que los servidores públicos sujetos al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo N 728 agoten la vía administrativa?; Cuál es el órgano administrativo competente para el agotamiento de la vía administrativa?; Cuál es la vía procesal judicial pertinente para aquellos trabajadores sujetos al régimen laboral público (Decreto Legislativo 276 y los trabajadores amparados por la Ley N 24041); trabajadores que inicien y continúen su prestación de servicios suscribiendo Contratos Administrativos de Servicios (Decreto Legislativo N 1057); y, trabajadores incorporados a la carrera del servicio civil al amparo de la Ley N Ley del Servicio Civil?; Cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer demandas contencioso administrativas de aquellos trabajadores sujetos al régimen laboral público (Decreto Legislativo 276 y los trabajadores amparados por la Ley N 24041); trabajadores que inicien y continúen su prestación de servicios suscribiendo Contratos Administrativos de Servicios (Decreto Legislativo N 1057); y, trabajadores incorporados a la carrera del servicio civil al amparo de la Ley N Ley del Servicio Civil?; Cuál es la vía procesal judicial para que los trabajadores demanden la invalidez del contrato administrativo de servicios?; y, Cuál es el órgano competente para conocer demandas planteadas por trabajadores obreros municipales? 2.2. Desnaturalización de los contratos administrativos de servicios (CAS) La regulación legal y aplicación de los contratos administrativos de servicios ha generado múltiples discusiones en la comunidad jurídica, una de las cuales se relaciona directamente con la posible desnaturalización de dichos contratos. Se utiliza el término desnaturalización debido a las múltiples demandas que han sido de conocimiento, vía recurso de casación ante la Corte Suprema, y que proviene de las normas del régimen laboral de la actividad privada cuando, por ejemplo, un contrato a plazo fijo termina siendo un contrato a plazo indeterminado por no haber cumplido con los requisitos exigidos por ley. Sin 3
19 embargo, en el presente Pleno se evaluará si, el término desnaturalización es el jurídicamente correcto para solicitar que en cada caso en concreto- los trabajadores soliciten la inaplicabilidad de los efectos jurídicos del mismo, o dicho de otro modo su invalidez. En tal sentido, se planteó la siguiente pregunta: En qué casos existe invalidez de los contratos administrativos de servicios?; la misma que buscó enunciar los supuestos fácticos en los cuales se presenta una colisión entre diversos regímenes laborales con el régimen CAS; y en los cuales, este último deviene en inválido Tratamiento judicial del despido incausado y del despido fraudulento En este caso la Corte Suprema ha agrupado asuntos que han sido reiteradamente propuestos por la ciudadanía y el Poder Judicial, de manera que se definan la competencia, el plazo, pretensiones que pueden plantearse y acumularse y cuál es el tratamiento que se debe dispensar al monto de las aportaciones no realizadas a los sistemas de seguridad social, en los supuestos de un despido incausado o un despido fraudulento. La Corte Suprema ya ha establecido, en un primer momento en el I Pleno Jurisdiccional Laboral, una línea de interpretación sobre esta materia, refiriéndose estrictamente a la vía procedimental, la cual puede ser integrada ahora a la luz de la nueva experiencia. El marco general de este grupo de asuntos se encuentra en definir jurisprudencialmente la naturaleza del despido, las autorizaciones y prohibiciones contenidas en el marco normativo y algunas de las opciones, viables procesalmente, que pueden escoger los abogados al preparar su estrategia. Ante la presentación de una demanda en la que se impugna un despido incausado o un despido fraudulento, es necesario determinar, bajo los alcances de la Ley 26636, Ley Procesal del Trabajo (en adelante, LPT ), y Ley 29497, Nueva Ley Procesal del Trabajo (en adelante, NLPT ): Cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer una pretensión de reposición por despido incausado o despido fraudulento?; Cuál es el plazo de caducidad y cómo se computa, para presentar una demanda de reposición por despido incausado o despido fraudulento?; Cuáles son las pretensiones que pueden plantearse y acumularse en un proceso de reposición?; y, Puede incluirse el monto de las aportaciones no realizadas a los sistemas de seguridad social como parte del quantum indemnizatorio en una 4
20 demanda de indemnización por daños y perjuicios, planteada como consecuencia de un despido incausado o despido fraudulento? 2.4. Remuneración computable para la compensación por tiempo de servicios y pensiones: regímenes especiales Partiendo de la interrogante Cuál es la remuneración computable para el cálculo de la compensación por tiempo de servicios y pensiones en el régimen laboral privado?, los jueces supremos participantes del II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral, buscaron resolver tres preguntas conexas: Cuál es la naturaleza jurídica del Bono por función fiscal y jurisdiccional? Es computable el Bono por función Fiscal y jurisdiccional al calcular la compensación por tiempo de servicios? Es pensionable el Bono por función fiscal y jurisdiccional? Se trata de determinar en este caso si el bono por función fiscal y el bono por función jurisdiccional, que perciben respectivamente fiscales y jueces pueden ser considerados parte de la remuneración, y si es así, como una remuneración computable para el cálculo de la CTS y de la pensión de jubilación Competencia de los Juzgados de Paz Letrados, Especializados y Tribunal Unipersonal La presentación de este tema por la comunidad jurídica confirma que la práctica en la aplicación de la NLPT ha generado dudas sobre la competencia por la cuantía y la materia de los Juzgados de Paz Letrados, Juzgados Especializados y, en su caso, de Tribunales Unipersonales, especialmente cuando una pretensión cuantificada es acumulada con una pretensión no cuantificable o cuando una impugnación de despido se propone ante un Juez de Paz Letrado. En este caso la Corte Suprema tiene la oportunidad de interpretar la Nueva Ley Procesal del Trabajo, Ley N 29497; y, con ocasión de ello, definir la competencia de los jueces de paz letrados y especializados a fin de sentar posición sobre cuál considera que debe ser la división de trabajo entre los jueces, para que funcione un determinado modelo procesal. Ante ello, se plantearon las siguientes interrogantes: Son competentes los juzgados de paz letrados para conocer pretensiones no cuantificables?; Son competentes los juzgados de paz letrados para conocer pretensiones no cuantificables acumuladas con una pretensión cuantificada que sí es de su competencia por la cuantía?; En qué supuestos tiene competencia un Tribunal 5
21 Unipersonal por cuantía?; En qué supuestos tiene competencia un Tribunal Unipersonal cuando existe acumulación de pretensiones?; Cuál es el órgano jurisdiccional competente funcionalmente para conocer las demandas laborales y previsionales contra las actuaciones de la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS), considerando que la Ley N modificó el artículo 11 de la Ley N 27584?; y, Cuál es el juez competente y la vía procedimental para conocer las pretensiones vinculadas al Sistema Privado de Pensiones? 2.6. Plazos para interponer recursos impugnatorios: Notificación y Rebeldía En las propuestas de temas para este pleno, la Corte Suprema ha identificado algunas que se vinculan con el comportamiento procesal de la parte en la Nueva Ley Procesal del Trabajo, Ley N 29497, específicamente en cuanto se refiere a su relación con el órgano jurisdiccional en la participación en una audiencia, la presentación de la contestación y su rol en el acto de notificación. Específicamente se trata de saber desde cuándo se debe computar, bajo los alcances de la Ley N 29497, el plazo de impugnación de una resolución judicial, considerando que la parte es citada ante el órgano jurisdiccional para dicho acto, pero sucede que en ocasiones no asiste o no se tiene certeza de que la sentencia fue emitida dentro del plazo que establece la ley. Asimismo se trata de identificar cuál es el contenido de la rebeldía en el marco de la Nueva Ley Procesal del Trabajo, especialmente cuando el demandado asiste a una audiencia de conciliación sin poderes, pero se presente ante el juez la contestación de la demanda. También en este grupo de temas hay un punto en común que permitirá a la Corte Suprema pronunciarse sobre el grado de oralidad que quiere imprimir en el desarrollo de la Nueva Ley Procesal del Trabajo. Sabido es que la oralidad y la escrituralidad coexisten en los procesos judiciales, pero lo que los identifica es el grado en que cada una de ellas se presenta en el proceso, según el marco legal y el desarrollo judicial. Tres preguntas son suficientes en este caso para marcar la línea jurisprudencial de la Corte Suprema: Desde cuándo se debe computar el plazo de impugnación de una resolución judicial?; En qué casos se debe declarar la rebeldía en los procesos laborales sujetos a la NLPT?; y, La parte rebelde puede incorporarse al proceso contestando la demanda en los casos de rebeldía por falta de facultades para la conciliación? 6
22 Cabe recalcar que el análisis expuesto se limita únicamente a los procesos regidos por la Nueva Ley Procesal del Trabajo, Ley N El pago de los incrementos a beneficiarios de la pensión mínima El Poder Judicial ha fijado claramente hace varios años quiénes son los beneficiarios de la Ley N 23908, sobre pensión mínima, utilizando un criterio de aplicación de la ley en el tiempo según la fecha en que la persona alcanzó la contingencia para tener derecho a pensión. Sin embargo, la controversia surge ahora entre los órganos jurisdiccionales sobre si se debe pagar a dichos beneficiarios los conceptos contenidos en las cartas normativas del sistema de seguridad social, y, de tener derecho, cómo se debe calcular dicho pago. Era oportuno entonces que la Corte Suprema, quien en un primer momento definió claramente a los titulares del derecho, defina ahora el contenido del mismo, determinando si se debe pagar a los beneficiarios de la Ley N los conceptos contenidos en las cartas normativas del sistema de seguridad social. Para tal efecto, se planteó la siguiente interrogante: Se debe pagar a los beneficiarios de la Ley N los conceptos contenidos en las cartas normativas del sistema de seguridad social? 2.8. Caducidad de aportaciones de acuerdo con la Ley N 8433 En este tema la Corte Suprema se propuso definir si se deben considerar caducas las aportaciones previsionales realizadas antes del año 1962, una vez transcurrido el plazo señalado en la Ley N 8433, aún cuando no se haya emitido resolución expresa que declara la caducidad. Se encuentra aquí la Corte ante un mandato legal expreso, aunque derogado, contenido en la Ley N 8433 que determinaba la caducidad de las aportaciones del trabajador cuando se suspendía la aportación por un período equivalente a un tercio del período aportado. Pero, por otro lado, tiene la Corte ante sí la posterior evolución del Derecho Previsional en el Perú, y su propia jurisprudencia, que han generado interpretaciones variadas sobre la caducidad de las aportaciones previsionales y los requisitos para considerar caducas tales aportaciones. 7
23 Si bien en este tema el Poder Judicial no parece tener mayores discrepancias internas sobre cuál debe ser la respuesta, sí son diversas las razones que se exponen para no considerar caducas las aportaciones, no todas asertivas, y, dado que los fundamentos están en la jurisprudencia, este Pleno Jurisdiccional es la oportunidad adecuada para unificarlos. Un extremo controvertido en este tema se refiere a las aportaciones realizadas al Seguro Social del Empleado antes del 1 de Octubre de 1962, pues el Tribunal Constitucional considera que en ese caso no estamos ante una situación de caducidad, sino ante pagos que no tuvieron nunca la calidad de aportes previsionales, conforme con la Ley N 10941, y que por ende no pueden ser computados. En tal sentido, se buscó responder a las siguientes preguntas: Se deben considerar caducas las aportaciones previsionales realizadas antes del 1 de Mayo de 1973 en el Régimen Obrero regulado por la Ley N 13640, una vez transcurrido el plazo señalado en la Ley N 8433?; y, Son computables para efectos previsionales las contribuciones realizadas de acuerdo con la Ley N 10941, antes de implementarse el Seguro Social del Empleado mediante Ley N en 1962? III. MARCO LEGAL Los fundamentos legales que respaldan la realización del Pleno Jurisdiccional se encuentran en: 3.1. Artículo 112 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobada por Decreto Legislativo N 757, de fecha 04 de diciembre de 1991 Artículo Los integrantes de las Salas Especializadas pueden reunirse en plenos jurisdiccionales nacionales, regionales o distritales a fin de concordar jurisprudencia de su especialidad, a instancia de los órganos apoyo del Poder Judicial Artículo 22 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo Nº JUS de fecha 02 de junio de 1993 Carácter vinculante de la doctrina jurisprudencial. Artículo 22.- Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia de la República ordenan la publicación trimestral en el Diario Oficial "El Peruano" de 8
24 las Ejecutorias que fijan principios jurisprudenciales que han de ser de obligatorio cumplimiento, en todas las instancias judiciales. Estos principios deben ser invocados por los Magistrados de todas las instancias judiciales, cualquiera que sea su especialidad, como precedente de obligatorio cumplimiento. En caso que por excepción decidan apartarse de dicho criterio, están obligados a motivar adecuadamente su resolución dejando constancia del precedente obligatorio que desestiman y de los fundamentos que invocan. Los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la República pueden excepcionalmente apartarse en sus resoluciones jurisdiccionales, de su propio criterio jurisprudencial, motivando debidamente su resolución, lo que debe hacer conocer mediante nuevas publicaciones, también en el Diario Oficial "El Peruano", en cuyo caso debe hacer mención expresa del precedente que deja de ser obligatorio por el nuevo y de los fundamentos que invocan. Conforme a la normatividad citada, el Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral contó con la participación de los señores jueces supremos de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente y Primera y Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria, debido a que a dichos órganos jurisdiccionales se elevan las causas en materia laboral (de trabajadores sujetos al régimen laboral privado o público, según sea el caso; así como pretensiones relacionadas con materia pensionaria) una vez interpuesto el recurso de casación respectivo. De esta forma, la reunión de magistrados en el Pleno Jurisdiccional contribuye a unificar los criterios adoptados por las Salas Supremas, generando predictibilidad en las resoluciones judiciales mediante la difusión de los Acuerdos como doctrina jurisprudencial en materia laboral. IV. ANTECEDENTES En el presente caso, existe un antecedente directo a la realización del presente Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral, y lo constituye el I Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral realizado los días 4 y 14 de Mayo de 2012, en el que por primera vez a nivel de jueces supremos, se abordaron en dos sesiones plenarias, tres temas fundamentales a dicha data- a nivel jurisprudencial, arribándose a acuerdos fundamentales para lograr la seguridad jurídica y predictibilidad en las resoluciones judiciales. 9
25 Así, en aquél cónclave se abordaron los siguientes temas: (1) Procedencia de la pretensión de reposición por despido incausado y fraudulento en la vía ordinaria laboral y en la Nueva Ley Procesal del Trabajo Nº El mismo que a su vez analizó los siguientes aspectos: a) Sobre la procedencia de la pretensión de reposición por despido incausado y despido fraudulento en la vía laboral regulada por la Nueva Ley Procesal del Trabajo (Ley N 29497); y, b) Sobre la procedencia de la pretensión de reposición por despido incausado y despido fraudulento en la vía laboral regulada por la Ley Procesal del Trabajo (Ley N 26636); (2) Indemnización por daños y perjuicios derivados en enfermedades profesionales. Que a su vez analizó cuatro aspectos: a) Sobre la competencia del órgano jurisdiccional laboral para conocer de las demandas de daños y perjuicios por enfermedad profesional, tanto por daño patrimonial como por daño moral tanto en el marco de la Ley N como en la Ley N 29497; b) Sobre la responsabilidad del empleador en los daños y perjuicios derivados de enfermedad profesional y su naturaleza contractual, así como la necesidad de calificar la misma como tal por el demandante; c) Sobre la necesidad de que el demandante acredite los elementos de la responsabilidad civil; y, d) Sobre la forma de determinar el quantum indemnizatorio.; y, (3) Tratamiento de las horas extras en los sectores público y privado. Tema que también abordó tres aspectos principales: a) Sobre los trabajadores que no se encuentran sujetos a la jornada de trabajo y, por tanto, tienen derecho al pago de horas extras: trabajadores que cumplen labores intermitentes; b) Sobre las limitaciones presupuestales como justificación para el no reconocimiento de horas extras en el sector público; y, c) Sobre la posibilidad de las entidades del sector público de compensar el pago de horas extras con períodos de descanso sustitutorio. La importancia del mismo radicó, fundamentalmente, en ser el primer instrumento jurídico elaborado a nivel de Salas Supremas que tenía por finalidad lograr un consenso respecto de temas controvertidos a nivel jurisprudencial. Partiendo de este antecedente, y debido a la propia dinámica en que se inscriben las relaciones jurídico laborales ventiladas en los juzgados laborales, es que surgieron nuevas interrogantes sobre temas relacionados a los precedentemente indicados; motivo por el que, surgió nuevamente la necesidad de la realización de un II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral que aborde dicha problemática y brinde una respuesta oportuna, a fin de que los órganos jurisdiccionales de mérito resuelvan de manera uniforme materias similares sometidos a su jurisdicción, logrando una administración de justifica eficiente, cuyas fallos sean eficaces en la solución de los conflictos. V. ACTIVIDADES REALIZADAS Mediante Resolución N P/PJ de fecha 13 de Mayo de 2013, se dispuso oficializar la realización del II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia 10
26 Laboral; designándose en el mismo al Sr. Dr. Roberto Luis Acevedo Mena como Coordinador para la organización de dicho Pleno, y disponiendo a su vez que el Centro de Investigaciones Judiciales del Poder Judicial brinde el apoyo correspondiente para la ejecución del mismo. Teniendo en cuenta ello, con fecha 27 de Mayo de 2013, se reunieron en una sesión plenaria los señores jueces integrantes de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente y Primera y Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, con la finalidad de dar por instalado oficialmente el II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral; y designándose el equipo de trabajo que estaría conformado por: i) Consultores, a cargo del Dr. Luis Vinatea Recoba y Dr. Kenneth Garcés Trelles; ii) Secretaría Técnica, a cargo de la Dra. Jennifer Juliet Huertas Goicochea, a quien además se le otorgó poder para suscribir los documentos administrativos posteriores y Actas relacionadas con el II Pleno Jurisdiccional en materia Laboral, dando fe de la veracidad del contenido de los mismos; y, iii) Equipo de Apoyo, conformado por el Dr. Helder Domínguez Haro, Director del Centro de Investigaciones Judiciales y el Dr. Marcos Morán Valdez. Posteriormente, en el mes de Mayo del 2013 se convocó la participación ciudadana a fin de que se presenten propuestas de temas y justificación de los mismos; para tal efecto, se realizó una convocatoria a través de la página web del Poder Judicial (habilitando un icono para tal fin) así como se procedió a publicar dicha convocatoria en los diarios de circulación nacional (Diario Oficial El Peruano y Diario El Comercio); estableciéndose como fecha límite para la presentación de las propuestas el 30 de junio de Culminado dicho plazo, el Sr. Dr. Roberto Luis Acevedo Mena, convocó a sesión plenaria a los señores jueces supremos integrantes de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente y Primera y Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, realizada con fecha 22 de Julio de 2013, a fin de elegir los temas a tratarse en el II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral; siendo elegidos los siguientes: 1. Tutela procesal de los trabajadores del sector público; 2. Desnaturalización de los contratos. Casos especiales: Contrato Administrativo de Servicios (CAS); 3. Tratamiento judicial del despido incausado y despido fraudulento: aspectos procesales y sustantivos; 11
27 4. Remuneración computable para la compensación por tiempo de servicios y pensiones: regímenes especiales; 5. Competencia de los Juzgados de Paz Letrados, Especializados y Tribunal Unipersonal; 6. Plazos para interponer recursos impugnatorios: notificación y rebeldía; 7. Incrementos a beneficiarios de pensión mínima; y, 8. Caducidad de aportaciones de acuerdo con la Ley N Los temas aprobados para el II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral fueron oficializados mediante Resolución Administrativa N P/PJ de fecha 02 de Agosto de 2012; y, publicados en el Diario Oficial El Peruano con fecha 09 de Agosto del mismo año. Durante los meses de Agosto a Diciembre, se realizaron múltiples reuniones entre los señores consultores del II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral, con la finalidad de recabar sus opiniones respecto de los temas a tratarse; así como entre aquéllos y el Sr. Dr. Roberto Luis Acevedo Mena, Coordinador del citado Pleno, a fin de dar seguimiento a los avances en la formulación del material de trabajo; el mismo que, en los meses iniciales del año 2014, fue actualizado atendiendo a las modificaciones jurisprudenciales que se habían venido dando desde la fecha de adopción de los temas. Mediante Resolución Administrativa N P-PJ de fecha 24 de Marzo de 2014, se dispone y aprueba la fecha para la realización de la sesión plenaria del II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral, programándose la misma para los días 08 y 09 de Mayo del presente año; resolución que fue publicada, para conocimiento de la colectividad jurídica, en el Diario Oficial El Peruano con fecha 26 de Marzo de Por su parte, los señores jueces supremos de ambas Salas, tanto de la Sala Constitucional y Social Permanente como de la Primera y Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria, convocados por el Sr. Dr. Roberto Luis Acevedo Mena Coordinador del II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral, ad portas de la proximidad en la fecha de realización del Pleno jurisdiccional Supremo Laboral, se reunieron con el fin de intercambiar posiciones preliminares respecto de la propuesta del informe sobre los temas del Pleno que habían alcanzado los señores consultores, permitiendo así un intercambio de experiencia y conocimientos que darían relieve a lo que se acordase en las sesiones plenarias programadas para los días 08 y 09 de Mayo del
28 Finalmente, los días 08 y 09 de Mayo del presente año, se llevó a cabo las sesiones plenarias en las que se adoptaron los acuerdos de los ocho temas aprobados en el II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral; contando para ello, con la participación de los señores jueces supremos integrantes de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente y Primera y Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República; apoyados por los señores consultores en la exposición de los temas (vía presencial y a través de video conferencia), la secretaria técnica, dando fe de los acuerdos adoptados y el personal de apoyo designado por el Centro de Investigaciones Judiciales. VI. METODOLOGÍA 6.1. Etapa Informativa Se realizó la exposición fundamentada y doctrinaria de los temas que han sido seleccionados para ser incluidos en la discusión del Pleno Etapa Elaborativa Se resumieron las conclusiones respecto de cada tema, con la finalidad de que los señores jueces supremos adoptasen determinadas posiciones y luego procedieran a la votación Etapa Deliberativa y Resolutiva Se realizaron pequeños debates de las conclusiones alcanzadas en la etapa elaborativa, y con los aportes, modificaciones y singularidades se elaboraron las conclusiones consignadas en el Acta del Acuerdo tomado. Para la aprobación de las conclusiones se adoptaron los acuerdos planteados por unanimidad, y los que contaron con mayoría calificada de los señores jueces supremos participantes, equivalente a los 2/3 más 1 de los participantes al cónclave (11 votos). 13
29 CAPÍTULO II: TEMAS Y ACUERDOS El presente documento recoge las razones que sustentan los acuerdos a los que han arribado los señores Jueces Supremos en el marco del II Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral. Las decisiones fueron tomadas por unanimidad en el caso de seis de los temas puestos en discusión y por mayoría calificada en los dos restantes. Seguidamente se presentan en el orden de discusión, con el fundamento correspondiente y con el acuerdo respectivo que forma parte del Acta de fecha 08 y 09 de Mayo de 2014, y que recoge la integridad de los mismos. TEMA N 01: TUTELA PROCESAL DE LOS TRABAJADORES DEL SECTOR PÚBLICO 1.1. Es necesario que los servidores públicos sujetos al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo N 728 agoten la vía administrativa? Para resolver este punto es importante recordar la naturaleza jurídica de la vía administrativa previa, así como la justificación para establecer dicha vía como requisito para iniciar un proceso judicial, condicionando el acceso a la jurisdicción. Posteriormente, debemos aplicar estos conceptos en la situación concreta de los servidores públicos sujetos al Régimen Laboral Privado. a) La vía administrativa previa es una expresión de autotutela La autotutela es la forma de solución de conflictos en la cual el acto decisorio se encuentra a cargo de una de las partes del conflicto. Se trata de una situación excepcional, pues en un Estado de Derecho es regla general que la solución de conflictos se logre mediante autocomposición o heterocomposición, formas de pacificación en las que ambas partes, o un tercero, construyen el acuerdo o decisión final. La autotutela es excepcional, pero necesaria en determinadas situaciones de urgencia o particular importancia. Por ejemplo, la legítima defensa y el derecho de retención, son formas de autotutela que el sistema jurídico prevé, y se justifican porque se presentan en situaciones de urgencia para evitar daños mayores a los derechos del ciudadano. 14
30 La Administración Estatal también tiene conflictos con los ciudadanos, como consecuencia natural de sus actividades. Para su resolución nuestro sistema jurídico ha determinado algunos casos en los que le concede a la Administración el privilegio de la autotutela para solucionar dichos conflictos, aunque sujeta a control posterior del Poder Judicial en caso el ciudadano lo requiera. En aquellos casos específicos, el ciudadano antes de solicitar una heterocomposición ante el Poder Judicial, debe transitar previamente por una vía administrativa. Es evidente que los casos específicos en los que se brinde autotutela a la Administración deben venir predeterminados por Ley, pues se trata de un condicionamiento excepcional al derecho de acción del ciudadano, que además debe poder justificarse con una razón suficientemente trascendente, como detallamos a continuación. b) El control de poderes justifica la vía administrativa previa El sistema jurídico solo le puede exigir al ciudadano que, antes de solicitar tutela jurisdiccional, agote la vía administrativa, por una razón que sea relevante para el propio sistema, dada la excepcionalidad de la autotutela. Una razón relevante para dicha exigencia es la función de control de poder que el Poder Judicial puede cumplir en el proceso, ya que el control de poderes es base esencial del Estado de Derecho y de la democracia. Para el control del Poder Judicial sobre la Administración el sistema jurídico predetermina vías procesales específicas, como es el caso de la vía contencioso-administrativa, que por la trascendencia de la función que cumple es regulada en el artículo 148 de la Constitución Política del Estado que señala las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa. 1 Por ello es que el artículo 1 del Texto Único Ordenado del Proceso Contencioso Administrado, aprobado por Decreto Supremo N JUS, deja claramente establecido que la vía procesal regulada en el artículo 1 Sobre las resoluciones administrativas que causan estado, conviene anotar que el concepto de causa estado ha sido concebido como una característica de los actos administrativos que forman definitivamente la voluntad de la administración, en sede gubernativa (...)sea porque los mismos han agotado la vía administrativa a través de la vía de recurso o por disponerlo así la propia ley. En: HUAPAYA TAPIA, Ramón A. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Jurista Editores, Primera Edición, 2006, pág
31 148 de la Constitución tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración pública. En el mismo orden de ideas, el artículo 23 inciso 3 del Texto Único Ordenado del Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por Decreto Supremo N JUS establece, imperativamente, que la demanda será declarada improcedente cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas en la propia Ley. En estricto es la regulación legal de cada vía procesal la que nos indicará si es necesario o no el agotamiento previo de la vía administrativa, como requisito de procedencia de la demanda. Dicho en otros términos, el tránsito por una vía administrativa no es el hecho que obliga al ciudadano a optar por una terminada vía procesal, sino el mandato legal. Por otro lado, de manera coherente, el artículo de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo, faculta al administrado a impugnar judicialmente los actos administrativos que agotan la vía administrativa, pero siempre utilizando la vía del proceso contencioso administrativo, regulado por el artículo 148 de la Constitución Política del Perú. En consecuencia, solo se podría exigir a los servidores públicos del Régimen del Decreto Legislativo N 728 que agoten la vía administrativa, si la vía procesal que les correspondiese utilizar fuera la del proceso contencioso administrativo. Por tal razón es necesario determinar jurídicamente si siendo ellos trabajadores del Estado tienen o no el deber de acudir al proceso contencioso administrativo. c) Las vías procesales que deben utilizar los servidores públicos del Estado 2 Para la determinación de la vía procesal que corresponde a los servidores públicos que se encuentran en el Régimen Laboral del Decreto Legislativo N 728, debemos hacer énfasis en que dicho Régimen corresponde a la Actividad Privada, por lo tanto el Estado actúa propiamente como 2 Al momento en que se emite este Pleno Jurisdiccional el Perú transita por una nueva etapa de ordenación de las relaciones laborales dentro del Estado, y existe un Régimen de Contratos Administrativos de Servicios, regulado por el Decreto Legislativo N 1057, y se ha creado una carrera del servicio civil, amparada por la Ley N 30057, exclusivos para el Estado, cuyo Reglamento ha sido promulgado en el Diario Oficial El Peruano el 13 de Junio de 2014, mediante Decreto Supremo N PCM. 16
32 cualquier otro empleador privado en las relaciones laborales con sus trabajadores, sin perjuicio de actos externos vinculados a dicha relación. Distinto es el caso del Régimen Laboral regulado por el Decreto Legislativo N 276, propio y exclusivo de la Actividad Pública, y por tanto diseñado legalmente para ser aplicado en el Estado y regular una carrera pública de funcionarios. Las relaciones laborales que en él se regulan le brindan estructura al propio Estado y son un apoyo para el planeamiento sobre la forma y objetivos que debe tener su crecimiento. En principio, debió ser excepcional que se establecieran relaciones laborales en el Régimen de la Actividad Privada dentro del Estado, pero por razones vinculadas a las particularidades económicas del país, se convirtió en un Régimen de uso común, lo que sin embargo no cambió su naturaleza jurídica. En todas las relaciones laborales, en las que el Estado participa como empleador, y que se rigen por el Decreto Legislativo N 276, el Decreto Legislativo N 1057; e incluso ahora con la Ley N 30057, el Estado realiza actuaciones administrativas como parte integral de la relación laboral con los trabajadores. Sin embargo, en el ámbito de las relaciones laborales (entiéndase en el ejercicio del poder de dirección), el Estado se rigen por el Decreto Legislativo N 728. Ello influye directamente en la vía procesal que el trabajador debe utilizar para plantear sus pretensiones contra el Estado. En este contexto, la vía procesal adecuada para el control del poder, cuando el Estado realiza actuaciones administrativas, será la vía del proceso contencioso administrativo; sin embargo, cuando el Estado se encuentra sujeto en el ámbito de sus relaciones laborales- a las reglas del régimen laboral privado (Decreto Legislativo N 728), el trabajador debe acudir a la vía procesal que corresponde utilizar para plantear pretensiones laborales contra cualquier empleador no estatal; esto es, la vía del proceso ordinario laboral. d) Obligatoriedad de agotamiento de la vía administrativa Como consecuencia de lo expuesto, si la vía del proceso contencioso administrativo no es la pertinente para que los trabajadores del Régimen del Decreto Legislativo N 728 planteen sus pretensiones, no existen razones para que estén obligados a agotar la vía administrativa. 17
33 Por el contrario, la vía procesal contencioso administrativa sí es la pertinente para que los servidores públicos cuya relación se rija por el Decreto Legislativo N 276 (incluidos aquellos a quienes se aplica la Ley N 24041), por el Decreto Legislativo N 1057 o por la Ley N 30057, impugnen las actuaciones administrativas que se emiten como parte de su vínculo laboral; y como consecuencia de ello, se le exige agotar previamente la vía administrativa, la misma que brinda a la Administración la oportunidad de efectuar autotutela antes de ser sometida al control del Poder Judicial. Por ello, nuestro ordenamiento legal ha establecido expresamente que los trabajadores sujetos al régimen laboral público necesariamente deben agotar la vía administrativa, conforme con el artículo 33 del Decreto Legislativo N 276 y el artículo 125 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N PCM, que señalan lo siguiente: Artículo 33.- El servidor que se considere afectado por una sanción podrá interponer recurso de reconsideración o apelación, con cuya resolución quedará expedita el recurso ante el respectivo Consejo Regional del Servicio Civil o Tribunal de Servicio Civil, según corresponda (el énfasis es nuestro). Artículo Ante resoluciones que afecten sus derechos, los funcionarios y servidores tienen expeditos los recursos impugnativos establecidos en las normas generales de procedimientos administrativos. Asimismo, tienen derecho a recurrir ante el respectivo Consejo Regional del Servicio Civil o Tribunal del Servicio Civil, según corresponda (el énfasis es nuestro). Lo señalado ha sido ratificado por el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Exp. No PA/TC (Caso Baylón Flores), en la cual se ha establecido lo siguiente: 21.Con relación a los trabajadores sujetos al régimen laboral público, se debe considerar que el Estado es el único empleador en las diversas entidades de la Administración Pública. Por ello, el artículo 4º literal 6) de la Ley N.º 27584, que regula el proceso contencioso administrativo, dispone que las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente del servicio de la administración pública son impugnables a través del proceso contencioso administrativo. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional estima que la vía normal para resolver las 18
34 pretensiones individuales por conflictos jurídicos derivados de la aplicación de la legislación laboral pública es el proceso contencioso administrativo, dado que permite la reposición del trabajador despedido y prevé la concesión de medidas cautelares (el énfasis es nuestro). Del mismo modo, aquellos trabajadores que iniciaron o inicien su prestación de servicios bajo el régimen del Contrato Administrativo de Servicios (CAS), y que continúen en el mismo suscribiendo contratos CAS; también están obligados a agotar la vía administrativa. El artículo 16 del Decreto Supremo No PCM, Reglamento del Decreto Legislativo No. 1057, así lo establece: Artículo 16.- Resolución de conflictos Los conflictos derivados de la prestación de los servicios regulados por el Decreto Legislativo Nº 1057 y el presente reglamento son resueltos por el órgano responsable al que se refiere el artículo 15 del presente Reglamento. Contra la resolución emitida por dicho órgano cabe interponer recurso de apelación, cuya resolución corresponde al Tribunal del Servicio Civil, cuando se trate de materias de su competencia, o, en caso contrario, al superior jerárquico del órgano emisor del acto impugnado. Agotada la vía administrativa, se puede acudir a la sede judicial conforme a las reglas del proceso contencioso administrativo. (el énfasis es nuestro). Cabe mencionar que el agotamiento será necesario en todas aquellas materias que son competencia del Tribunal del Servicio Civil, según lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto Legislativo N 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil: (i) acceso al servicio civil; (ii) evaluación y progresión en la carrera; (iii) régimen disciplinario; y, (iv) terminación de la relación de trabajo. Asimismo, de acuerdo a Ley, la vía administrativa previa no es exigible en los supuestos excepcionales a que se refiere el artículo 19 de la Ley N (Artículo 21 del Texto Único Ordenado de la Ley del Proceso Contencioso Admininistrativo, aprobado por Decreto Supremo N JUS), así como en aquellas impugnaciones que se formulen en contra de actos materiales, a que se refiere el artículo 4 inciso 3 de la citado ley (Artículo 4 inciso 3 del Texto Único Ordenado de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por Decreto Supremo N JUS). 19
35 Por lo antes expuesto, El Pleno acordó por unanimidad: No es necesario que agoten la vía administrativa. El agotamiento de la misma sólo será exigible en los siguientes supuestos: i) aquellos trabajadores sujetos al régimen laboral público (Decreto Legislativo 276 y los trabajadores amparados por la Ley N 24041); (ii) aquellos trabajadores que inicien y continúen su prestación de servicios suscribiendo Contratos Administrativos de Servicios (Decreto Legislativo N 1057); y, iii) aquellos trabajadores incorporados a la carrera del servicio civil al amparo de la Ley N Ley del Servicio Civil (SERVIR). No obstante, no será exigible en los supuestos excepcionales a que se refiere el artículo 19 de la Ley N así como en aquellas impugnaciones que se formulen en contra de actos materiales, a que se refiere el artículo 4 inciso 3 de la citado ley Cuál es el órgano administrativo competente para el agotamiento de la vía administrativa? Una vez determinado que los servidores públicos que deben agotar la vía administrativa son aquellos cuya relación laboral se rige por el Decreto Legislativo N 276 (incluidos aquellos a quienes se aplica la Ley N 24041), por el Decreto Legislativo N 1057 o por la Ley N 30057, es necesario establecer ante qué órgano administrativo deban hacerlo. La competencia administrativa, al igual que la competencia jurisdiccional, viene predeterminada por Ley, de manera que se trata de elegir la norma que regula dicha competencia y que resulta aplicable a este supuesto de hecho. En tal sentido, podemos advertir que uno de los primeros pasos que se ha dado en la nueva etapa de la ordenación de los regímenes laborales en el Estado, es la emisión del Decreto Legislativo N 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos. En este nuevo sistema administrativo, de conformidad con el artículo 17 del Decreto Legislativo N 1023, el órgano administrativo competente para el agotamiento de la vía administrativa es el Tribunal del Servicio Civil, en concordancia con el artículo 33 del Decreto Legislativo N 276, el artículo 125 de 20
36 su Reglamento y el numeral 4 del artículo 15-A del Decreto Supremo No PCM, específicamente respecto de las pretensiones referidas a: (i) el acceso al servicio civil; (ii) evaluación y progresión en la carrera; (iii) régimen disciplinario; y, (iv) terminación de la relación de trabajo, Del mismo modo, el artículo 17 del Decreto Legislativo No. 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, lo establece en el siguiente sentido: Artículo 17.- Tribunal del Servicio Civil El Tribunal del Servicio Civil - el Tribunal, en lo sucesivo - es un órgano integrante de la Autoridad que tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema. El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Conoce recursos de apelación en materia de: a) Acceso al servicio civil; c) Evaluación y progresión en la carrera; d) Régimen disciplinario; y, e) Terminación de la relación de trabajo. El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contencioso administrativa. Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal (énfasis agregado). Lo señalado ha sido ratificado por los precedentes administrativos de observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, contenidos en las Resoluciones de Sala Plena Nos SERVIR/TSC, SERVIR/TSC y SERVIR/TSC, los cuales han establecido lo siguiente: A la luz de estas consideraciones, el pleno del Tribunal del Servicio Civil se considera competente para admitir y resolver las apelaciones sobre las cinco materias 21
37 a que alude el artículo 17 del Decreto Legislativo 1023, siempre que versen sobre regímenes bajo el ámbito del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos. Los regímenes que se encuentran bajo el ámbito del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos están detallados en la Tercera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1023: TERCERA.- Regímenes comprendidos en el Sistema Para los efectos del presente Decreto Legislativo y en tanto se implemente de modo integral la nueva Ley del Servicio Civil, el Sistema comprende a los regímenes de carrera y formas de contratación de servicios de personal utilizados por las entidades públicas, sin que ello implique reconocimiento de derecho alguno. Los regímenes especiales de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú, y del Servicio Diplomático de la República, se rigen por sus normas y bajo la competencia de sus propias autoridades, en todo lo que no sea regulado o les sea atribuido por la Autoridad con carácter específico. La Carrera Judicial y la correspondiente al Ministerio Público se rigen por sus propias normas. Respecto a las empresas del Estado sujetas al ámbito de competencia del Fondo de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE, la Autoridad ejercerá sus funciones y atribuciones en coordinación con el citado organismo, con sujeción a lo dispuesto en la Constitución Política del Perú y sus leyes especiales. En tal sentido, dada la regulación estricta del Decreto Legislativo N 1023 se puede concluir que: a) Aquellas pretensiones distintas a las señaladas en su artículo 17 deben plantearse ante los órganos administrativos de la propia entidad en la que labora el sector público, según cada Reglamento de Organización y Funciones. b) En aquellos regímenes laborales públicos especiales, que tienen sus propias normas, la competencia para resolver administrativamente todo tipo de pretensiones, se determina por los mandatos que establezcan dichas normas. Por lo antes expuesto, 22
38 El Pleno acordó por unanimidad: El órgano administrativo competente para el agotamiento de la vía administrativa es el Tribunal del Servicio Civil, sólo respecto de las pretensiones referidas a: (i) el acceso al servicio civil; ii) evaluación y progresión en la carrera; (iii) régimen disciplinario; y, (iv) terminación de la relación de trabajo, de conformidad con el artículo 17 del Decreto Legislativo N Los regímenes laborales públicos especiales se rigen por sus propias normas Cuál es la vía procesal judicial pertinente para aquellos trabajadores sujetos al régimen laboral público (Decreto Legislativo 276 y los trabajadores amparados por la Ley N 24041); trabajadores que inicien y continúen su prestación de servicios suscribiendo Contratos Administrativos de Servicios (Decreto Legislativo N 1057); y, trabajadores incorporados a la carrera del servicio civil al amparo de la Ley N Ley del Servicio Civil? a) Servidores Públicos que deben plantear sus pretensiones en la vía procesal contencioso-administrativa Conforme se ha venido desarrollando la argumentación, corresponde la vía contencioso-administrativa para impugnar todas aquellas actuaciones administrativas realizadas, como parte de la relación laboral del Estado, con trabajadores sujetos al régimen laboral público (Decreto Legislativo N 276 y los trabajadores amparados por la Ley N 24041); trabajadores sujetos a Contratos Administrativos de Servicios (Decreto Legislativo N 1057); y, trabajadores incorporados a la carrera del servicio civil al amparo de la Ley N Ley del Servicio Civil. Respecto de los trabajadores que celebran con el Estado un Contrato Administrativo de Servicios (CAS), es necesario precisar que les corresponde la vía procesal contencioso-administrativa a aquellos que han iniciado su prestación de servicios al Estado con dicho contrato y, también, a aquellos que al momento de plantear su pretensión continúan vinculados por el contrato, ya que en su caso existe certeza que el Contrato Administrativo de Servicios no está ocultando una relación laboral distinta que deba primar. A fin de determinar con precisión la fuente legal que establece la vía procesal que corresponde a los trabajadores sujetos al régimen laboral 23