Source: https://morey-abogados.blogspot.com.es/2008/05/
Timestamp: 2017-05-25 08:35:28
Document Index: 260138721

Matched Legal Cases: ['artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 53', 'artículo 137', 'artículo 2', 'artículo 139', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 103', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 166', 'artículo 2']

Mi experiencia en la puesta en marcha de las Comunidades Autónomas y mi contribución directa en la Ley Valenciana de la Función Pública, en la primera parte de la década de los 1980, y la situación actual en la que parece que se está llegando a imponer la opinión de que la Constitución de 1978 está agotada, me hace pensar de nuevo en la situación y relación que se produce entre los procesos políticos y las reformas administrativas o de la Administración pública que suelen conllevar. Y las ideas que acuden a mi mente y que ocasionan mi reflexión, participan de un doble punto de vista: el de la persona que tuvo una responsabilidad política y el encargo de diseñar una nueva política pública y el del profesional de la Administración que tiene que ejecutarla.Desde el punto de vista político, cuando se trata de cambiar un modelo de Estado, como fue el caso de las Comunidades Autónomas y ahora con el cambio fáctico que se está produciendo a través de los nuevos Estatutos de Autonomía, nos encontramos ante un proceso político en el que lo importante es el cambio en sí, sin que interese, en este momento, el procedimiento seguido para ello, que es quizá el punto discutible en la actualidad. Por tanto, las políticas públicas concretas y las actuaciones administrativas pasan a un segundo plano, sin perjuicio de que en tanto el proceso se produce, se sigan formulando nuevas políticas públicas y actuaciones administrativas que tengan en cuenta el proceso político y la tendencia del mismo. Pero lo que interesa destacar es que políticamente, en tanto que no se ha consolidado la idea política y el modelo que se persigue, siempre se está en un proceso político, aunque exista una formalización jurídica de un acuerdo conformador. La situación actual en España parece indicarnos que esta ha sido la situación, con la particularidad de que el cambio, hoy, se propicia desde el Gobierno estatal.Pero toda formalización de un proceso político conlleva una formalización jurídica y marca la necesidad de una reorganización administrativa que la haga efectiva. Efectividad que implica el diseño, formulación y formalización de nuevas políticas públicas que se implementen y ejecuten por la nueva o nuevas Administraciones públicas. Proceso que podemos considerar que implica una reforma administrativa y que es ya un proceso menos intenso que el político, más lento, más reflexivo y en el que se produce la presencia de nuevo de los intereses e ideas encontradas y la concreción de las ideas más generales, abstractas y, en cierto modo, ambiguas y polivalentes, del proceso político y su formalización. La Administración adquiere protagonismo y las soluciones adoptadas, pueden producir la disconformidad de los partidos políticos que de nuevo iniciarán la actuación correspondiente para un cambio en las políticas públicas o, en su caso, para un nuevo proceso político.Pero lo que interesa destacar es que, políticamente, la formalización del proceso político intenso supone su finalización, lo mismo ocurre con cada política pública aprobada, pero desde el punto de vista administrativo es simplemente el comienzo de un largo proceso y de una labor ejecutiva permanente. Si el político no queda conforme con la situación formalizada, resulta que propone o inicia un nuevo proceso político, sea de cambio sustancial o de políticas públicas. Y resulta que cuando aún no se ha consolidado una reforma administrativa, cuando puede estarse aún asimilando el cambio político por la Administración, ya se encuentra en un proceso de cambio y todo lo realizado y los proyectos quedan en entredicho o en reelaboración. Hay pues unos tiempos distintos entre la Política y la Administración y en España resulta que cuando aún no se ha completado administrativamente el Estado de las Autonomías, ya nos referimos a un Estado federal o confederado y mientras tanto la autonomía local no sólo no se ha producido sino que retrocede fagocitada por la instancia política de las Comunidades Autónomas. Este proceso político acelerado que estamos sufriendo creo que ha afectado gravemente a la Administración pública que no tiene su propia política pública y que parece que se va a diluir en un conjunto de leyes de cada Autonomía o Estado en su caso. La reflexión sobre ello se realiza en foros externos a la Administración pública que tienen sus propios intereses económicos o, internamente, altamente condicionada por el proceso político. Quizá el Estatuto Básico del Empleado Público pueda constituir un ejemplo para el estudioso en cuanto deja elementos básicos sin regular que se han de concretar por cada Comunidad Autónoma, no realmente sobre unos principios generales, sino mediante técnicas concretas de gestión que, en buena parte de los casos, no cuentan con experiencias anteriores y que constituyen verdaderas políticas públicas a formular y formalizar.En principio, salvo que se produzcan procesos de mimetización de políticas públicas por parte de las Comunidades Autónomas o el Estado imponga su mejor técnica y conocimiento, podemos afirmar que la administración pública se presenta como un río revuelto y que el tiempo transcurrido puede haber tenido efectos en la formación de nuevos políticos, pero que los administradores profesionales no se han consolidado o marchan al ritmo político y no al reposado de la reforma administrativa.
La lectura del Capítulo VI del Título II del Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, promueve en mí sentimientos contradictorios, por un lado me parece muy bien que se enumeren los deberes de los funcionarios, sobre todo como principios de actuación, tal como se realiza en el artículo 52, pero por otro sé que aparece en mi rostro una pequeña sonrisa cargada de escepticismo. Pero no crean que el escepticismo tiene como objeto al funcionario público o empleado, sino al sistema. Trataré de explicarme.Soy consciente de que con frecuencia me muevo entre el planteamiento ideal y teórico del deber ser y del formalismo y la realidad de los hechos, pero es que creo que ello es coincidente con lo que es la Administración pública: un contraste entre deberes y obligaciones formalizadas jurídicamente y hechos contrarios a dicha formalización; contraste y juego que tienen fundamento, en buena parte, en la apreciación o interpretación subjetiva de la objetividad formal. La verdad es que me gustaría saber que es lo que opina cada lector respecto del alcance, significado e interrelación de los principios que el citado artículo 52 consigna: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres. Este es el Código de Conducta que establece el Estatuto y la verdad es que salvo el principio de promoción del entorno cultural y medioambiental, cuyo alcance no acabo de entender, los principios enumerados reafirman en buena medida mis conceptos y opiniones, sobre todo la consideración de que forman un circulo cerrado y una clara dependencia del principio más general del velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico.La sonrisa puede surgir cuando mi pensamiento dice: el funcionario que se tome muy en serio estos principios y los aplique en íntima conexión no dura un brete en su puesto. Y es que no puede ignorarse que el vértice superior de toda organización administrativa es político y que los altos funcionarios y bastantes del nivel medio son de libre designación, lo que significa que la estructura de las Administraciones públicas está muy politizada y que en esas circunstancias, la objetividad, la integridad, la neutralidad, la responsabilidad y la imparcialidad pueden perfectamente quedar en entredicho e, incluso, no ser posibles. Se me ocurre, por ejemplo, una pregunta relacionada con la transparencia ¿Cuántos funcionarios tienen la experiencia de los obstáculos que se ponen a diputados de la oposición del Gobierno correspondiente, cuando pretenden ver determinados expedientes? ¿Cuántos expedientes sufren “depuraciones” documentales? Y ya en el orden de la sujeción a la Constitución y el Derecho que conlleva los principios de objetividad, neutralidad e imparcialidad, ¿cuántas propuestas de resolución no se formalizan? ¿cuántos informes realizados no figuran en los expedientes?Realmente ¿el servicio es al público o al superior jerárquico que ha designado al funcionario? Bueno sería que alguna Ley estableciera también el Código de conducta del político, que podría ser una reproducción exacta del que se ha establecido para los empleados públicos.
A principio de este mes comentaba y exponía la gran variedad de entes públicos existentes y, con ello, trataba de evidenciar no sólo el posibilismo que se otorgaba a las Administraciones públicas de organizarse y de escapar de las regulaciones del Derecho administrativo, sino que también pretendía poner de manifiesto las dificultades que los administradores públicos pueden tener si se exigen un mínimo de racionalidad dentro de la jungla de entes existentes. Decidir el ente que corresponde en cada caso es un verdadero problema si se trata de hacer con sentido común. Por ello, la mayor parte de las veces, inclinarse por un organismo autónomo o por una entidad pública empresarial o una agencia, acaba siendo un hecho de adaptación a la voluntad política de turno, generalmente basada en una pretendida eficacia más proxima a la de la empresa privada en virtud de la autonomía correspondiente. La regulación por el Estado de las agencias estatales ha supuesto que las Comunidades Autónomas se encuentren con la necesidad de poner un poco de orden en la materia y que hayan de establecer su propia regulación, ya que la mayor parte de ellas venían utilizando cada figura según la regulación de sus Leyes de Hacienda y con decisiones concretas que tenían su base en la legislación estatal, a la cual paradójicamente le negaban el carácter supletorio. En la Comunidad Valenciana el Consejo Jurídico Consultivo consciente de la situación recomienda en su Memoria que se realice una ordenación mínima de los entes del sector público. Creo que es conveniente detenerse a pensar la real diferencia que existe entre los entes que el otro día enumeré y simplificar el máximo posible el panorama y, si es posible, pensar, más que en establecer diferentes organismos, en marcar los procedimientos que conduzcan a la eficacia, sin subvertir los principios de la buena administración y del gasto público. Creo que la figura que representan las agencias como sistema de separación entre la zona decisional y la operativa puede tener sus ventajas, pero no hay que caer en la sublimación de la figuras que en otros paises existen, pues su aplicación en el nuestro puede conllevar errores de apreciación, sobre todo teniendo en cuenta la honda tradición que supone en España que la estructura de poder y burocrática conserve no sólo el poder de decisión sino tambien la organización encargada de la formulación e implementación de las políticas públicas y de la gestión presupuestaria, de recursos humanos, de contratación, de control jurídico y de información a través de las relaciones con los grupos de intereses.
Hasta ahora me he referido al puesto de trabajo como elemento estructural, si bien no he hecho referencia a la agrupación de puestos de trabajo en virtud de que en ellos se realicen las mismas funciones y, por tanto, en su consecuente contribución en la constitución de los cuerpos de funcionarios. Pero donde el puesto de trabajo se presenta con una repercusión y complejidad mayor es, desde mi punto de vista, en los casos en que por la diversidad de las tareas o funciones les corresponde una organización en escala o en categorías diferentes, o en el caso de la Administración general, que aunque organizada hoy corporativamente se corresponde con una variedad de puestos sensible, aun cuando puedan delimitarse unas funciones o tareas comunes para cada grupo de titulación de los que comprende.Pero hay que referirse a que el puesto de trabajo se incardina siempre en una unidad administrativa u órgano y que, por tanto, forma parte de un conjunto, el cual lo condiciona y configura. Cualquier reestructuración competencial de la unidad u organización en la que el puesto se sitúa puede conllevar un cambio en las funciones o tareas del mismo e, incluso, en los requisitos para su desempeño. De esta manera se evidencia que el puesto de trabajo está íntimamente ligado a los requisitos que conllevan sus funciones y que ellos determinan los de las personas que pueden desempeñarlos. Pero a su vez, una vez designada la persona, de ella depende la supervivencia del puesto de trabajo conforme a su clasificación y a la relación de puestos de trabajo, pero también su posible desarrollo y mejora funcional. El puesto de trabajo depende en su “eficacia” del conjunto de la organización, de las personas y jefes de la misma y de aquella que lo desempeña. Por ello el puesto de trabajo es también un elemento variable.Esta variabilidad se manifiesta, en el caso de que lo sea por variar la organización y la competencia, en las reasignaciones de efectivos, planes de empleo, posibles ceses, reciclajes, etc. Pero cuando el puesto cambia por el trabajo del funcionario o trabajador y mejora y aumenta su nivel de responsabilidad, hay que conectar esta mejora con dos cuestiones propias de la gestión de recursos humanos: una, la evaluación del desempeño y, otra, la reclasificación del puesto de trabajo. Unidas las dos cosas, hay que considerar la transformación del puesto de trabajo como un mérito del funcionario o trabajador y la reclasificación y mejora retributiva que pueda conllevar como tal mérito. No puede considerarse como una reorganización que determine una reclasificación que obliga a ofrecer el puesto de trabajo a nueva provisión. Y lo digo porque en mi experiencia conozco casos en que mejorado un puesto de trabajo, al tratar de adaptarlo a su nueva situación, la reclasificación determinó un concurso para su provisión, de tal manera que quien lo mejoró perdió el puesto y el que vino lo devolvió a una situación peor que la de su clasificación inicial.Es evidente que puesto de trabajo, personas y organización forman un todo indisoluble, pero que el primero y la organización dependen en su configuración y eficacia de las personas y que, por ello, el puesto de trabajo constituye un elemento variable, de tal modo que las relaciones de puestos de trabajo y la clasificación del puesto de trabajo no pueden constituir un elemento que anquilose la organización y no se conecte con la evaluación del desempeño. La reclasificación del puesto de trabajo, pues, ha de formar parte de la evaluación del desempeño y de la carrera profesional.
Decíamos en el comentario anterior a este que en el análisis de los puestos de trabajo se partía, de un lado, de lo que hay y, de otro, de lo que debe de haber, destacando con ello los aspectos ordenadores que en su momento tuvo la clasificación de puestos de trabajo y que en el momento de la constitución de las Comunidades Autónomas se repite. En este proceso que significa dicha clasificación han de intervenir distintos sujetos. El primero, como es lógico, es la persona que desempeña el puesto que es el que describe lo que viene haciendo y las condiciones en que lo hace. El segundo es el superior jerárquico o superiores de los que depende dicha persona y en cuya organización se encuadra el puesto, que actúan como elemento corrector de las disfunciones que puedan haber en la descripción y modulan y ordenan el conjunto de puestos que se encuadran en la unidad que dirige. El tercero es el analista que estudia el conjunto correspondiente y trata de clasificar cada puesto de acuerdo con sus funciones y niveles de responsabilidad teniendo en cuenta dicho conjunto y decide una previa clasificación o determina los puntos confusos y necesitados de nuevas intervenciones clarificadoras. Por último, está el órgano que decide sobre la totalidad.Como se comprenderá este proceso en una gran organización como en su momento era la Administración del Estado o en ella y las Comunidades Autónomas ahora, constituye el análisis de una suma de conjuntos que han de equilibrarse y estructurarse del modo más homogéneo posible, creando categorías de puestos en las que se encuadren los existentes y descritos y fijando sus niveles de responsabilidad y retributivos. Una labor ingente, pues, en su inicio, que finaliza en su día en las denominadas plantillas orgánicas y en las relaciones de puestos de trabajo en la actualidad, que finalizado el proceso son descriptivas de lo existente y que reflejan una estructura por cada órgano administrativo. Pero esta estructura no es una mera descripción de puestos sino, que partiendo de la descripción de tareas realizadas por cada titular de los mismos, establece las funciones que en ellos se realizan y el nivel que en consonancia tienen en las ya señaladas responsabilidades y retribución. Decimos, entonces, que la relación de puestos fija los requisitos para su desempeño.Se nos muestra pues que en el proceso de análisis y clasificación no se realiza una estructuración meramente orgánica sino que las funciones establecidas en un momento dado se convierten también en estructura, de tal modo que a partir de dicho momento es exigible que en el puesto se cumpla con las funciones que le corresponden y que en el futuro sus titulares tengan los requisitos que permiten el desarrollo y cumplimiento de las funciones y responsabilidades descritas. Esto, pues, constituye ya el deber ser al que también hemos hecho referencia. Pero es también la base de la eficacia de la organización correspondiente.Todo lo antedicho nos lleva a tener que analizar hasta que punto estas relaciones de puestos de trabajo pueden considerarse inamovibles o cómo debemos considerar los cambios o la posible variabilidad del puesto, sobre lo que reflexionaré en otro momento.
La clasificación de puestos de trabajo a partir de 1964 resulta una necesidad a efectos de reorganizar la función pública conforme a la reforma entonces emprendida y supone una tarea extraordinaria que alcanzaba a toda la organización administrativa del Estado. Pero lo sustancial, al efecto de este comentario, es que se procedía sobre la organización y los puestos existentes; es decir sobre una realidad material que era el objeto de análisis. Todo ello sin perjuicio de que la consecuencia podía ser un cambio de dicha realidad para ajustarla al sistema legal o para hacer más eficaz a la Administración. No se pueden olvidar las afirmaciones de la Ley de Bases de Funcionarios en su Base VI que se ocupaba de las plantillas y provisión de plazas era que las plantillas responderían a principios de productividad creciente, racionalización y mejor organización del trabajo que permitan, en su caso, y sin detrimento de la función pública, una reducción de las plantillas, con la consiguiente disminución del gasto público.Por tanto, el análisis de puestos de trabajo era el instrumento para valorar toda la organización e introducir los cambios necesarios, de ahí que el problema fuera mayor de lo que parece y que el análisis y clasificación de puestos de trabajo haya alcanzado la categoría de elemento ordenador y racionalizador de la organización en general y no sólo un sistema para fijar responsabilidades y niveles retributivos. El puesto de trabajo se constituye en el elemento básico objeto de observación y análisis que, en teoría, permite adoptar decisiones organizativas o respecto de la organización. Por eso el resultado del análisis y de la clasificación eran las plantillas orgánicas. Debiendo tener en cuenta que las plantillas, antes de su calificación como orgánicas, eran fundamentalmente las plantillas de cada Cuerpo de funcionarios, que no eran únicamente un reflejo del número de plazas existentes en cada uno, sino que en muchas ocasiones contenían previsiones para el futuro, que al hacerse mediante norma con rango de Ley, determinaban los créditos presupuestarios para varios años. Las plantillas constituyeron, pues, en buena parte un medio de previsión de efectivos y mantenían, pues, dicho carácter.Interesa, al hilo del hecho previsor, señalar que una cosa es analizar lo que hay y otra determinar lo que debe haber. Pues bien el análisis de puestos de trabajo en 1964 revestía ambos caracteres, pero partía del análisis de lo que había, para decidir la organización correspondiente conforme a la Ley y la realidad es que pocas plantillas, si no ninguna, fue aprobada con carácter definitivo.En este comentario sólo quiero poner de manifiesto el momento en que surge el análisis de puestos de trabajo, su finalidad y su vinculación con la eficacia de la reforma de 1964 y, en consecuencia, la trascendencia que desde entonces se le ha venido atribuyendo, al constituir y ser parte o elemento del sistema de racionalización y organización de las Administraciones públicas. La importancia del análisis y clasificación de puestos de trabajo excedía y excede del papel que le es propio en una empresa privada. También hay que insistir en que es muy diferente limitarse a establecer que es lo que existe, que partiendo de ello determinar lo que debe de existir. Pero de todo esto y de sus consecuencias seguiremos escribiendo. en
Este es el título de la última obra de Mariano Baena del Alcázar, primer catedrático de Ciencia de la Administración en España y también catedrático de Derecho Administrativo. Ensayo, editado por el propio autor, que es consecuencia de su obra anterior y en especial de la muy importante Elites y conjuntos de poder en España (1939-1992) A falta de su lectura detenida y a efectos de información, sin perjuicio de comentarios posteriores, expongo la titulación de sus seis capítulos, para conocimiento de los posibles interesados en el tema: Capitulo I:El problema teórico general. Ciencias naturales y Ciencias sociales. Capítulo II: La inserción en una fenomenología y la peculiaridad de las sociedades. Capítulo III: La conformación de las sociedades y la cúpula organizacional. Capítulo IV: Las características de la cúpula y su variabilidad. Capítuño V: Pluralidad y convergencia de las sociedades. Capítulo VI: El futuro de las sociedades y la situación de las personas individuales. Hay que tener en cuenta que el concepto de cúpula organizacional guarda relación con la Ciencia de la Administración y las políticas públicas. en
Inicio con este post una serie dedicada a analizar el papel que el puesto de trabajo juega en nuestras Administraciones públicas, en la teoría y en la realidad, lo que tiene una clara conexión con la organización de éstas. Creo que al efecto hay que comenzar por exponer lo que en este aspecto supuso la reforma que implicaba el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964. La comprensión de la reforma que implicaba en dicho momento el citado texto puede realizarse mejor mediante la lectura de los discursos de Carrero Blanco y Jordana de Pozas en la presentación de la Ley de Bases de la que trae causa.Con anterioridad a esta Ley el puesto de trabajo aparecía implícito en la figura de las categorías que precisamente se hace desaparecer y en las Escalas de Administración General que son la base de la constitución de los Cuerpos Generales. Reflejo una parte del discurso de Carrero para mejor comprensión:“ La idea del legislador de establecer la remuneración del funcionario público por grados o categorías que se correspondían con la función a desempeñar, fué indudablemente que por cada funcionario con categoría de Jefe de Negociado, por ejemplo, existiera un Negociado como unidad orgánica a la que servir, y como no se estableció ningún organismo que centralizase, con criterio de unidad, la política de personal, sino que cada Departamento ministerial administraba libremente el suyo, resultó en seguida una desigualdad de plantillas entre Cuerpos similares de unos Ministerios y otros, por no tener todos los mismos puestos de trabajo, lo que dió lugar a que, por razones de equidad, se fuesen aprobando plantillas que nada tenían que ver con los puestos de trabajo o que se forzasen estos inorgánicamente para buscar una equidad de plantillas. Apoyándose en los precedentes de otros similares, en los Cuerpos se fueron consiguiendo mejoras de plantillas que ya no se ajustan a las necesidades de su servicio, y como, por otra parte los Cuerpos proliferaron enormemente hasta la existencia actual de 250 Cuerpos y escalas (bastantes de ellas a extinguir), cuya justificación no resulta siempre convincente, se ha llegado, al cabo de estos cuarenta y cinco años, a una situación de grave desajuste entre la ordenación de los funcionarios y la realidad de los puestos de trabajo a servir”En este párrafo se comienzan a exponer las bases de buena parte de la teoría del puesto de trabajo que hoy nos ocupa y que, para resumir, en el Texto articulado de 1964 lleva a la desaparición de las Escalas de Administración General de cada Ministerio, a la creación subsiguiente de los Cuerpos Generales, a la idea de las plantillas orgánicas y al análisis de puestos de trabajo como instrumento de ordenación de la función pública y de reforma organizativa de la Administración, a la desaparición de las categorías como sistema retributivo y de carrera funcionarial y al sistema nuevo de retribuciones complementarias. Pero el elemento central para la efectividad de todos estos cambios eran las plantillas orgánicas y el análisis de puestos de trabajo y su clasificación para un Cuerpo de funcionarios. Como en realidad ello suponía la reclasificación de puestos de trabajo en favor del Cuerpo General Técnico de Administración Civil hasta entonces en poder de Cuerpos especiales, en virtud del principio de que los funcionarios pertenecientes a éstos se dedicarían a las funciones propias de su profesión y especialidad, el proceso determinó una lucha de intereses corporativos que finalizó con una solución que no se correspondía con la finalidad legal.Dicha solución fue la de utilizar la previsión que efectuaba el artículo 53.1 e) de que se determinarán los puestos de trabajo que puedan ser desempeñados por funcionarios de diversos Cuerpos para realizar la adscripción múltiple o indistinta de los puestos de trabajo de nivel superior de cada departamento ministerial a favor de todos los Cuerpos superiores de los mismos o de la Administración Civil del Estado o de la Administración del Estado simplemente y su clasificación como de libre designación. Los efectos de esta decisión aún los estamos sufriendo e implicó la renuncia a clasificar puestos en el nivel superior y más importante de la Administración y la práctica anulación de los proyectos o ideas referidas a la constitución de un nivel o cuerpo directivo. Pero desde entonces el análisis de puestos de trabajo y su clasificación de modo directo o indirecto, manifiesto o no, y a través de las plantillas orgánicas o las relaciones e puestos de trabajo, es el instrumento técnico y teórico de la racionalidad en la ordenación de la función pública y de la organización administrativa. Paradójicamente en la Ley de Bases el sistema no venía predibujado, sino que debiendo entenderse comprendido en la Base VI referida a las plantillas y provisión de plazas, ésta no hacía referencia alguna a la clasificación de puestos, aunque sí lo hace la Exposición de Motivos al referirse al sistema retributivo pues, en dicho momento, concluye que Se impone por ello la clasificación de plazas y Cuerpos, tarea que con más detalle habrán de abordar las disposiciones que se dicten en ejecución de la presente….Continuaré, pues, exponiendo y completando en otros momentos las cuestiones relativas al puesto de trabajo en nuestra Administración, esperando que sea de interés y ayude a los nuevos administradores en su función.
Un artículo, cuya lectura recomiendo, de D. Gabriel Doménech Pascual, Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Cardenal Herrera – CEU de Valencia, titulado Por qué la Administración nunca ejerce la acción de regreso contra el personal a su servicio y que se publica en www. indret.com/pdf/545_es.pdf, suscita en mí una serie de reflexiones basadas en mi experiencia personal o vivencias en mis años de administración pública.El autor mantiene, al fin de su exposición, que convendría eliminar de iure la posibilidad de ejercer la acción de regreso en el caso de los daños causados negligentemente por los agentes públicos y si bien es cierto que la conclusión surge del contenido del artículo en su conjunto, en la reflexión final se apunta el peligro que entraña que la Administración utilice la mencionada acción de regreso de forma eventual. Personalmente, pese a los riesgos de su ejercicio eventual pienso que la acción debe mantenerse también en los casos de negligencia grave. El ejercicio en caso de dolo de hecho también es eventual.Desde mi punto de vista, sin eliminar como es lógico todos los argumentos que se han dado y que existen para comprender los problemas y dificultades que entraña dicha acción de regreso, el hecho de su inaplicación es que conforma y conviene a todos. En primer lugar a políticos, funcionarios y jueces, lo que ya es suficiente, para dicha ineficacia. A los políticos, porque las resoluciones administrativas las firman ellos y por muy de actos administrativos que las califiquemos desde el punto de vista decisional lo son de órganos de designación política. De modo que formalmente son los responsables primeros de los actos administrativos.A los funcionarios, si somos realistas poco les importa, ya que salvo que informen la propuesta de resolución o la formulen (cosa que cada día es más infrecuente ya que ni siquiera la mencionada Ley se ocupa de regular la propuesta de resolución como trámite necesario y garante y sólo la menciona de pasada), no van a aparecer en el expediente administrativo. Cuando no nos encontramos ante resoluciones administrativas sino ante actuaciones materiales o técnicas de la Administración que causan daños, pensemos en los servicios públicos propiamente dichos y en la sanidad, como ejemplo paradigmático, resulta que lo normal es que la reclamación, aún se ejercite por vía penal o civil dada la preparación mayor de los abogados en esta materia, y entonces la buena praxis es el elemento a discernir o el carácter delictivo de la acción, y también se da la existencia de seguros a favor de personal público, abonados por la propia Administración. En estos casos lo normal es, ciertamente, que no se ejerza la acción de regreso y, simplemente, se considere la existencia de un mal funcionamiento del servicio público o una consecuencia inherente a dicho funcionamiento, sobre todo si además lo cubre el seguro. De otro lado, ya ha habido un proceso judicial que ha tomado una decisión y ha fijado la responsabilidad, para qué seguir con la cuestión, si en dicho proceso no se obliga a la acción de regreso.A los particulares, individualmente, si reciben indemnización, poco les importará si hay o no acción de regreso y los ciudadanos en general, salvo que se organicen para ello, mal pueden exigir acciones de regreso, pues la primera barrera que encontrarán para hacerlo es la del concepto legal, doctrinal y jurisprudencial de interesado.Queda la cuestión procedimental y jurídica, en la que partimos que es obligado según el artículo citado que la Administración inicie diligencias, o sea papeles o sea un expediente, en el que exponga o pondere, para mí motive, si corresponde o no ejercer la acción de regreso. El problema en verdad existe cuando no lo hace o lo hace de modo subjetivo y no manifiesto, es decir sin diligencias ni expediente, o incluso cuando pondere formalmente que no corresponde. Porqué entonces la pregunta es ¿quién discute estas actuaciones y exige la acción de regreso? Desde mi punto de vista, en las situaciones actuales, sólo hay una vía de posible eficacia de la obligación de la acción de regreso cuando no se ejerce: la exigencia de las diligencias, su incorporación al expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial y la obligación del juez, cuando llega al contencioso administrativo o al proceso judicial, de pronunciarse al respecto. Esto último constituye para él una complicación más y lo normal es que piense que se le está haciendo administrar y no juzgar.Otra solución es una Administración dedicada a ello organizativamente y una acción administrativa y judicial más abierta y popular. Pero ¿quién puede quererlo? Sólo el ciudadano, concepto que jurídicamente es una abstracción virtual. Pero lo cierto, sea o no difícil en la práctica el ejercicio de la acción de regreso o conveniente, desde el punto de vista práctico, su no ejercicio, es que el Derecho no se cumple y que la irresponsabilidad se convierte en el sistema real. No creo que haya sistema jurídico que resista un régimen administrativo y político basado en la irresponsabilidad jurídica, pues las otras responsabilidades son meros castillos de artificio.
La reivindicación de la Comunidad Valenciana y de Cataluña de la financiación de su autonomía sobre la base de la población, ha desatado las críticas de otras Comunidades Autónomas que consideran ahora que se establecen privilegios o que se afecta al principio de solidaridad o en su caso al de igualdad entre los españoles.Tal como se esta desarrollando la situación provocada por las reformas de los Estatutos de las Comunidades Autónomas, la cuestión desde un punto de vista general y corriente, es indudable que conduce a pensar del mismo modo que las autonomías que se consideran perjudicadas o que entienden que las diferencias entre Comunidades y territorios se pueden ver aumentadas a favor de las más ricas. En contra, por ejemplo, en la Comunidad Valenciana se alega que su reivindicación no afecta a los criterios de solidaridad o sea a las aportaciones al Fondo de Suficiencia. No me cabe duda que desde el punto de vista jurídico la situación exige de un estudio complejo y que, desde el administrativo, las Comunidades Autónomas que reciben una mayor población, inmigrante o por temporadas, pueden necesitar de una mayor financiación para que la calidad de sus servicios no se vea disminuida o perjudicada. Pero también hay que pensar si realmente los cambios en los Estatutos autonómicos no implican una modificación de la situación anterior e incluso un cambio en el sentido constitucional. Para suscitar la reflexión del lector y sus propias consecuencias me voy a limitar a reproducir una parte de lo que he expuesto en mi trabajo sobre Juridicidad y Organización en la Administración española:“….resulta que ninguna decisión de las distintas Administraciones públicas o entidades que componen el Estado según el artículo 137, puede según el 138 quebrantar la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, debiendo el Estado velar por su efectividad y, además, velar por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español; insistiendo este artículo, en su punto 2, en el hecho de que las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.Por su parte, el artículo 139, tras señalar que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado, nos dice que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.En resumen, ninguna de las entidades comprendidas en el artículo 137 de la Constitución puede organizarse o decidir formas organizativas que afecten a los principios señalados. Todo ello por la sencilla razón de que excederían de su propio o respectivo ámbito de intereses para afectar a los del conjunto del Estado.Cualquier decisión de las Administraciones públicas debe considerar estos límites y principios y los que se establecen en orden a la organización administrativa también. Debiendo reiterar ahora que cuando nos referimos a la organización no lo hacemos sólo al hecho estructural orgánico de cada Administración, sino a un hecho más amplio que comprende la actividad, los procedimientos y, claro es, al final, el Derecho. La dicotomía entre Derecho y Organización, desde estos aspectos generales y básicos desaparece, como venimos observando y recalcando permanentemente.”Aunque este post se extienda más de lo habitual continúo exponiendo más de lo escrito sobre la cuestión, para completar el problema y la reflexión y conclusiones propias del lector:“De lo analizado y del artículo 137, dos cuestiones conceptuales se nos presentan que ayudan a comprender el sistema; se trata de los conceptos de entidad y de autonomía que califican a municipios, provincias y Comunidades Autónomas. El segundo de estos conceptos, el de autonomía, desde sus acepciones gramaticales atendiendo al Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, nos otorga dos ideas una más política que la otra. La más política, es la que se corresponde con la definición que dice que la autonomía equivale al estado y condición del pueblo que goza de entera independencia política y que no coincide con el concepto jurídico que desde la aparición de las Comunidades Autónomas se produce, ni con la concepción que se otorgaba a los entes locales, ni con el que nos ofrece el Título VIII que ahora es objeto de nuestra atención. La otra acepción define a la autonomía como potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órgano de gobierno propios, idea coincidente con la que nos ofrece el repetido artículo 137 y que hemos subrayado y que establece el límite del ámbito de los intereses propios. Ámbito que resulta, en conclusión, elemento esencial para la adopción de sus decisiones por cada Administración pública y para la valoración jurídico – constitucional de las mismas. Desde esta perspectiva constitucional y doctrinal la autonomía implica subordinación de unos ordenamientos jurídicos sobre otros y no independencia política propiamente dicha, como la marca la primera acepción que coincide con la idea de nacionalidad que sí implica dicha independencia.”Para finalizar, pues, respondamos cada uno si los cambios de los Estatutos de Autonomía y parte de sus contenidos o manifestaciones suponen o no un cambio constitucional.
En el blog Sociedad en red, Rafael Chamorro, analiza los recientes nombramientos del Consejo de Ministros y dice que sorprende que la gran mayoría de los nombramientos no procedan de los Cuerpos tradicionales de la Administración General del Estado, en la que se observa una pérdida considerable de poder, y que ello debe de ser objeto de reflexión. El comentario alcanza, sin duda a los funcionarios del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado, sino es que se está pensando directamente en ellos, ya que aprecio en mis incursiones por los blogs preocupados por las nuevas tecnologías y su aplicación a las Administraciones públicas un cierto cofrontamiento con los antes denominados Tacs.Por mi situación de funcionario jubilado y porque mi actividad se ha desarrollado durante 27 años en una Comunidad Autónoma no tengo información suficiente sobre la situación en la Administración Central, pero si quiero justificar porque un cuerpo como el de los Administradores Generales del Estado haya tenido o tenga poder y, desde mi punto de vista, ello nace de su conexión con el Derecho y las políticas públicas y si dejan en algún momento de tener poder será por la misma razón y en cuanto, por su función, informen de los desajustes en Derecho o de la inviabilidad de las políticas públicas, o cuando el poder político busque mayor docilidad a la hora de admitir las políticas públicas o sus decisiones o persiga mayor arbitrariedad.Hay que comprender que las técnicas aplicables por los administradores generales superiores son principalmente las jurídicas y de eficacia del derecho programado y de las políticas públicas consiguientes y es que el Estado de Derecho implica, aunque no guste en muchos casos, un predominio o una necesidad de aplicación de técnicas jurídicas en los procesos políticos y administrativos y, por tanto, una necesaria aplicación e interpretación del Derecho por los funcionarios públicos y esta aplicación e interpretación es la que les otorga dicho carácter y no el de meros empleados; es la primera “función pública”, la clásica, la del modelo burocrático de Weber. Pero también la valoración de la viabilidad de las políticas públicas, que va más allá de la consideración jurídica, es una función pública, porque determina toda una serie de funciones que prevén la ejecución de aquéllas y los medios necesarios para ello, pero a realizar por los altos funcionarios que constituyen el nivel de conexión entre Política y Administración.Porque estas funciones antes reseñadas son públicas, al ejercerse en beneficio de todos o de la sociedad y no de los políticos, es por lo que el artículo 103, no sólo considera que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales sino también de acuerdo con el principio de eficacia y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Servicios estos que matizan el alcance del principio de jerarquía, al que también se somete la Administración, en cuanto éste no puede ser contrario a la ley y al Derecho, ni a la eficacia, y en cuanto si el superior jerárquico del funcionario público es un político, no especialista en la materia de que se trate, no puede realizar órdenes en el sentido técnico, ni afectar a la garantía que constitucionalmente es la función pública correspondiente, tal como vengo manifestando en mis trabajos. Por todo, ello la función pública es poder, técnico, pero poder, y sólo discutible técnicamente y en Derecho, sin perjuicio de que si al político corresponde decidir, lo haga como estime procedente.Y todo ello se afirma en virtud de que precisamente la doctrina administrativista, principalmente, al tratar de la Administración democrática o de la aplicación del principio de la democracia a las Administraciones públicas, lo que hace es evidenciar los aspectos estructurales y organizativos de la Administración pública, manifestando el carácter subordinado de la Administración, la dirección que corresponde a los gobiernos, el principio de jerarquía, el principio de objetividad, el principio de autonomía e, incluso, el de la participación. Y es en la explicación de estos principios, donde caben una buena serie de matices, que no voy a exponer, pero que revelan su alcance, conexiones y limitaciones, en especial para evidenciar el carácter de poder de la propia Administración pública, por lo que, desde nuestra perspectiva, este carácter de poder y el alcance del mismo forma parte del carácter democrático del Estado y no un de un principio de autoridad caducado. Este carácter democrático de las Administraciones públicas no es directo, sino derivado del Derecho, de la Constitución y de la ley.Desde este punto de vista, pues, si la Administración pública constituye el poder que hemos venido describiendo y a su organización corresponde el papel que le atribuye la Constitución y yo refiero, su participación en las decisiones más importantes políticas y administrativas, resulta esencial y acaba siendo parte del sistema democrático, aunque la legitimación de las Administraciones públicas no parta, salvo al conformarse también constitucionalmente, de procedimientos directos de participación ciudadana sino del Derecho como expresión de la voluntad popular y elemento estructural y organizativo básico. Si la Administración no participa, las garantías formales y jurídicas del sistema se rompen y con ellas la configuración y determinación del interés general queda coja. Y esta participación de la Administración pública en la decisión, equilibra la participación ciudadana que lo es de múltiples intereses, incluso encontrados, y lo hace en los casos concretos y mediante la aplicación de la objetividad que supone interpretar el interés general como resultado de la observación del derecho constituido por la ley como la citada voluntad popular y como decisión resultado de la valoración de los diferentes intereses que ante la Administración se han manifestado en el procedimiento participativo y la prevalencia entre ellos. Y en esa interpretación suele, inevitablemente, estar implícita una interpretación más, la del Derecho o normativa correspondiente.En toda esta función está presente, o debe de estarlo, la Administración General o los administradores generales y hay que comprender que por ello tienen una cuota de poder y si dejan de tenerla o dejaran de aplicarla desconociendo los límites jurídicos existentes, nos encontraríamos en una situación desfavorable con carácter general y que puede afectar al Estado democrático y de Derecho.Esta es la posición teórica y el deber ser, otra cosa puede ser la realidad.
En la costa de la Comunidad Valenciana se manifiesta con cierto rigor la aplicación de la Ley de Costas de 1988, produciéndose gran número de quejas por parte de los ciudadanos afectados, muchos de ellos extranjeros, que tienen sus casas de verano y apartamentos cerca del mar y en zona marítimo terrestre según el concepto mantenido en dicha Ley que dice que constituye dominio público marítimo terrestre la zona marítimo terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas.Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.Con este concepto cualquier conocedor de cualquier pueblo costero valenciano que viera las construcciones que se estaban haciendo antes y después de esta ley, alcanzaría a comprender la carencia de aplicación de la ley y los problemas posibles ante ello. Pero es necesario, ver lo que decía la Ley de 1969, anterior y derogada por la vigente, que calificaba a la zona marítimo – terrestre como el espacio de las costas o fronteras marítimas del territorio español que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde sean sensibles las mareas y las mayores olas en los temporales ordinarios, en donde no lo sean. Esta zona se extiende asimismo por las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas. Como siempre más sencillez y claridad en los textos legales más antiguos. Pero sobre todo es que en el anterior concepto, las marismas, marjales etc. no aparecían y la referencia a los temporales lo era a los ordinarios y no a los mayores conocidos.Pero también me parece conveniente exponer una parte de la exposición de Motivos de la Ley de 1988 vigente, que dice: Las consecuencias del creciente proceso de privatización y depredación, posibilitado por una grave dejación administrativa, han hecho irreconocible, en numerosas zonas, el paisaje litoral de no hace más de treinta años, con un urbanismo nocivo de altas murallas de edificios al mismo borde de la playa o del mar, vías de transporte de gran intensidad de trafico demasiado próximas a la orilla, y vertidos al mar sin depuración en la mayoría de los casos.Este doble fenómeno de destrucción y privatización del litoral, que amenaza extenderse a toda su longitud, exige de modo apremiante una solución clara e inequívoca, acorde con la naturaleza de estos bienes, y que, con una perspectiva de futuro, tenga como objetivos la defensa de su equilibrio y su progreso físico, la protección y conservación de sus valores y virtualidades naturales y culturales, el aprovechamiento racional de sus recursos, la garantía de su uso y disfrute abierto a todos, con excepciones plenamente justificadas por el interés colectivo y estrictamente limitadas en el tiempo y en el espacio, y con la adopción de las adecuadas medidas de restauración.En resumen, un concepto ampliado de zona marítimo terrestre que hace variar su extensión, aunque sea de modo justificado, y una grave dejación administrativa reconocida por el propio legislador, propician que transcurridos veinte años desde la publicación de la Ley vigente, y continuando en ellos la dejación, se produzcan situaciones que, si legales, pueden ser injustas y, en algunos casos, hasta suponer acciones de carácter retroactivo. Un mal ejemplo para todos y unas responsabilidades que no pueden saldarse con un reconocimiento expositivo de la norma, puesto que afectan a situaciones importantes para los ciudadanos, a la misma seguridad jurídica y hacen pensar, lamentablemente, al afectar a Comunidades Autónomas no regidas por el partido del Gobierno central, en posibles fundamentos políticos, sin perjuicio de los abusos. El problema, que afecta a todos los gobiernos y partidos políticos, ha sido la dejación durante tanto tiempo, pero las actuaciones actuales no dejan buen sabor de boca ni ofrecen una clara idea de lo justo, salvo que los deslindes y sus consecuencias, no tengan el único fundamento del concepto legal, sino también, en cada caso particular, el perjuicio causado al interés público o general que exige el sacrificio o conversión en simple concesión administrativa de la propiedad del tercero que actuó de buena fe.La pregunta es ¿cómo es posible que las distintas Administraciones lo hayan permitido? ¿Cuántas advertencias de ilegalidad de Secretarios de Ayuntamiento han sido ignoradas? o ¿Quién era el valiente que nadara contracorriente? ¿Puede ser ahora pagano el simple ciudadano comprador de buena fe?
Al constituir una de mis ocupaciones el explicar la organización de las Administraciones públicas desde el punto de vista del Derecho administrativo y de la Ciencia de la Administración y las decisiones en torno a ella, en estos momentos en los que percibo algunas tendencias en las que se refleja la separación entre la zona decisional de la Administración pública y la operativa o gestora y una postura bastante general, favorable y esperanzada respecto de las recientemente reguladas agencias estatales, pensando en los que tienen que decidir en materia de organización y estructura, me parece conveniente exponer el número de entes personificados o separados de la organización burocrática propiamente dicha, que resultan como Sector público o personas jurídicas en las que la Administración puede estar presente, de leyes tales como la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado, la Ley General Presupuestaria y la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. Son las siguientes:a) Organismos autónomosb) Agencias estatalesc) Entidades Públicas empresarialesd) Entidades de derecho público que no son ninguna de las señaladas en los apartados anteriores:- Las contempladas en las disposiciones adicionales 9ª y 10ª de la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado y las que en un futuro pudieran crearse por ley que les excluyera del régimen general de esta Ley o de los preceptos de cualquier otra.-Las mencionadas en el apartado g) del artículo 2.1 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria- Las comprendidas y las no comprendidas en el artículo 3.1 h) y 3.3 b) de la Ley de Contratos del Sector Público.- Las que puedan aparecer como tales en la Leyes de Presupuestos no comprendidas en los casos antes enumerados.Sin embargo, es posible que en virtud de la normativa de las agencias estatales y la ambivalencia de la figura, que algunos de estos organismos puedan ir convirtiéndose en agencias.d) Las fundaciones públicas sanitariase) Las sociedades mercantilesEn este caso hay que tener en cuenta las definidas en el artículo 166.1 apartados c) y d) y 166.2 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.También hay que tener en cuenta las sociedades civiles, aunque pueden recibir la forma de las mercantiles.f) Las fundaciones del Sector Público estatal.g) Finalmente, aunque a su vez pueden gestionarse por otra persona jurídica, hay que recoger los consorcios con personalidad jurídica propia que contemplan los artículos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que se comprenden en el sector público estatal en el artículo 2.1 h) del Texto refundido de la Ley General Presupuestaria.Dado que los consorcios son en realidad formas asociativas hay que recordar que la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público incluye a las asociaciones constituidas prácticamente por cualquiera de los entes mencionados y que pueden en su caso constituir personas jurídicas.Como se ve todo un abanico de posibilidades, ante el administrador, de utilización de figuras organizativas cuya naturaleza no está claramente definida en muchos casos, sino al contrario, y un marcado posibilismo, por tanto, en lo que lo más significativo la mayoría de las veces es la regulación o no por el derecho privado. Todo un campo en el que no me cabe la menor duda que es necesaria una simplificación y sobre todo que se ponga el acento no tanto en sus diferencias jurídicas o de naturaleza jurídica, sino en los procedimientos. Si marcamos las verdaderas diferencias en los procedimientos de actuación, quizá acabemos simplificando mucho la cosa.